Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 2 oktober 2025 (1)
Zaak C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
tegen
DT
[verzoek van het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Bremen, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Richtlijn 2008/115/EG – Gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven – Artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2 – Nationale regeling die vereist dat er in bepaalde gevallen in beginsel een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd – Terroristische dreiging ”
I.      Inleiding
1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(2).
2.        Dit verzoek biedt
het
Hof de gelegenheid om te preciseren of deze bepalingen zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een inreisverbod voor onbepaalde tijd kan worden opgelegd aan een onderdaan van een derde land vanwege de van hem uitgaande bedreiging van de nationale veiligheid, namelijk in het bijzonder een terroristische dreiging.
3.        Deze vraag is thans enkel relevant voor een minderheid van de lidstaten.(3) De toekomstige relevantie ervan is afhankelijk van de uitkomst van de lopende wetgevingswerkzaamheden met het oog op een wijziging van het Unierecht ter zake, waarin de rechtspraktijk van de meeste lidstaten tot uitdrukking komt.(4)
4.        Ik zal hieronder de redenen uiteenzetten waarom ik het Hof in overweging geef om deze bepalingen aldus uit te leggen dat zij weliswaar voorschrijven dat een termijn wordt bepaald, maar niet voorzien in een begrenzing daarvan wanneer aan de uitzonderlijke voorwaarden voor de overschrijding van de termijn van in beginsel vijf jaar is voldaan. Zij ontheffen de lidstaten echter geenszins van de verplichting om de door richtlijn 2008/115 geboden substantiële en procedurele waarborgen in acht te nemen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
5.        Overweging 14 van richtlijn 2008/115 luidt:
„Het effect van nationale terugkeermaatregelen moet een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt. De duur van het inreisverbod dient per geval volgens de omstandigheden te worden bepaald en mag normaliter niet langer zijn dan vijf jaar. [...]”
6.        Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:
„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het [Unie]recht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
7.        Artikel 3, punt 6, van deze richtlijn luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6.      ‚inreisverbod’: een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit”.
8.        Artikel 11 van richtlijn 2008/115, met als opschrift „Inreisverbod”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.      Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod:
a)      indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of
b)      indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan.
In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.
2.      De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
3.      De lidstaten overwegen de intrekking of schorsing van het inreisverbod dat overeenkomstig lid 1, tweede alinea, is uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land, mits deze kan aantonen het grondgebied van een lidstaat geheel in overeenstemming met het terugkeerbesluit te hebben verlaten.
[...]
In individuele gevallen kunnen de lidstaten om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen.
In individuele gevallen of voor bepaalde categorieën gevallen kunnen de lidstaten om andere redenen een inreisverbod intrekken of schorsen.”
B.      Duits recht
9.        § 11 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheden en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek)(5) van 30 juli 2004(6) (hierna: „AufenthG”), met als opschrift „Inreis‑ en verblijfsverbod”, bepaalt in lid 4, lid 5a, derde en vierde volzin, en lid 5b:
„(4)      Het inreis- en verblijfsverbod kan worden ingetrokken of de duur ervan kan worden beperkt om beschermingswaardige belangen van de vreemdeling te behoeden of voor zover het doel van dit verbod dit niet langer vereist. [...]”
[...]
(5a)      [...] Een beperking van de duur of een intrekking van het inreis- en verblijfsverbod is in beginsel uitgesloten. De hoogste deelstaatautoriteit kan per geval uitzonderingen op dit beginsel toestaan.
(5b)      Indien de vreemdeling op grond van een verwijderingsbevel overeenkomstig § 58a van het Duitse grondgebied is verwijderd, moet een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd worden uitgevaardigd. [...] § 5a, derde en vierde volzin, is van overeenkomstige toepassing.”
10.      § 58a AufenthG, met als opschrift „Verwijderingsbevel”, bepaalt in lid 1:
„De hoogste deelstaatautoriteit kan zonder voorafgaande uitwijzingsprocedure een verwijderingsbevel uitvaardigen tegen een vreemdeling op basis van een op feiten berustende inschatting, ter afwending van een ernstige bedreiging voor de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland of van een terroristische dreiging. Het verwijderingsbevel is onmiddellijk uitvoerbaar; dreiging met uitzetting is niet vereist.[(7)]”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
11.      DT, verzoeker in het hoofdgeding, is een Russisch onderdaan die met een verblijfsvergunning in Bremen heeft gewoond. Op 13 maart 2017 heeft de Senator für Inneres der Freie Hansestadt Bremen (minister van Binnenlandse Zaken van de deelstaat Bremen, Duitsland) op grond van § 58a AufenthG jegens DT een bevel tot verwijdering naar de Russische Federatie uitgevaardigd, aangezien er volgens inlichtingen van de veiligheidsautoriteiten een risico bestond dat verzoeker een terroristische aanslag in Duitsland zou plegen. Na vruchteloos beroep te hebben ingesteld bij achtereenvolgens het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland), het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(8), is DT op 4 september 2017 uitgezet naar de Russische Federatie, waar hij thans verblijft.
12.      Bij besluit van 1 december 2017 heeft de kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (gemeentelijke immigratiedienst van de stadsgemeente Bremen, Duitsland) besloten dat de werking van het verwijderingsbesluit op grond van § 58a AufenthG niet tot een bepaalde duur is beperkt. Bij definitieve uitspraak van 3 december 2021 heeft het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (bestuursrechter in eerste aanleg Bremen, Duitsland) dit besluit nietig verklaard op grond dat er tegen DT nog helemaal geen inreis- en verblijfsverbod was uitgevaardigd.
13.      Bij besluit van 1 februari 2022(9) heeft de Senator für Inneres der Freie Hansestadt Bremen aan DT een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd voor de Bondsrepubliek Duitsland opgelegd. Ter motivering daarvan heeft hij in wezen aangevoerd dat een dergelijk verbod voor onbepaalde tijd volgens § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG in de regel moet worden opgelegd aan personen die op grond van een overeenkomstig § 58a van deze wet gegeven verwijderingsbevel zijn uitgezet. Volgens de Senator für Inneres der Freie Hansestadt Bremen waren er in het geval van DT ten eerste geen redenen om hiervan bij uitzondering af te wijken, gelet op informatie van de inlichtingendiensten over zijn gedrag na de verwijdering en zijn sociale en familiale banden met de Bondsrepubliek Duitsland. Ten tweede bestond nog steeds het risico dat DT na binnenkomst in Duitsland aldaar een terroristische aanslag zou plegen.
14.      Op het door DT tegen dit besluit ingestelde beroep heeft het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen
dit besluit nietig verklaard. Volgens deze rechter kan § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG niet worden toegepast, aangezien het uitvaardigen van een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd niet verenigbaar is met artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115.
15.      Met het oog op de beslissing op het daartegen door de deelstaat Bremen ingestelde hoger beroep twijfelt de verwijzende rechter over de verenigbaarheid van de Duitse regeling met de bepalingen van Unierecht. De twijfels van deze rechter zijn ingegeven door het feit dat het Hof zich tot dusver niet heeft uitgesproken over deze vraag die in de rechtspraak, in de rechtsleer(10) en in de verklaringen van de Duitse regering op uiteenlopende wijze is beantwoord.
16.      In die omstandigheden heeft het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moeten artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn [2008/115] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een persoon van wie het verblijfsrecht is beëindigd en tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd vanwege de van hem uitgaande terroristische dreiging, in de regel een inreisverbod voor onbepaalde tijd moet worden opgelegd?”
17.      DT, de deelstaat Bremen, de Duitse en de Deense regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 19 juni 2025 hebben DT, de deelstaat Bremen, de Duitse en de Zweedse regering alsook de Commissie pleidooi gehouden en mondeling geantwoord op de vragen van het Hof.
IV.    Analyse
18.      In deze tweede zaak die betrekking heeft op de vraag of de Duitse regeling inzake de duur van een tegen een derdelander uitgevaardigd inreisverbod op het grondgebied van de lidstaten verenigbaar is met artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115, moet het Hof zich uitspreken over de volgende nieuwe vraag: moet de duur van het in deze bepaling vastgestelde inreisverbod in een aantal jaren worden uitgedrukt wanneer deze duur bij een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid meer dan vijf jaar kan bedragen?
19.      De vorige zaak, die heeft geleid tot het arrest van 19 september 2013, Filev en Osmani(11), draaide om de verenigbaarheid met het Unierecht van een ander lid van § 11 AufenthG. Het Hof heeft geoordeeld dat „artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling, zoals § 11, lid 1, [AufenthG], die voor de toekenning van de beperking van de duur van een inreisverbod vereist dat de betrokken onderdaan van een derde land een aanvraag indient om een dergelijke beperking te verkrijgen”.(12)
20.      Hiertoe heeft het Hof vastgesteld dat „uit de bewoordingen ,[d]e duur van het inreisverbod wordt bepaald’ duidelijk blijkt dat de lidstaten verplicht zijn om de duur van inreisverboden te beperken, in beginsel tot maximum vijf jaar, ongeacht of de betrokken onderdaan van een derde land daarom heeft verzocht of niet”.(13) Het Hof heeft tevens verwezen naar de „definitie van het begrip ‚inreisverbod’ in artikel 3, punt 6, van [richtlijn 2008/115] als zijnde met name een beslissing waarbij de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten wordt verboden ‚voor een bepaalde termijn’.(14)
21.      De draagwijdte van het arrest Filev en Osmani moet worden bepaald in het licht van de aan de orde zijnde nationale regeling en van de bepaling van Unierecht waaraan uitlegging wordt gegeven. Het Hof heeft geoordeeld dat een inreisverbod niet kan worden uitgevaardigd zonder vaststelling van de duur daarvan, die overeenkomstig artikel 11, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2008/115 wordt bepaald volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval en die in principe niet meer dan vijf jaar bedraagt.(15)
22.      Bijgevolg heeft het Hof geen uitspraak gedaan over de uitlegging van artikel 11, lid 2, tweede volzin, van deze richtlijn, waarin is bepaald dat „[d]e duur [van het inreisverbod] [...] meer dan vijf jaar [kan] bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid”.
23.      Uit het arrest Filev en Osmani, waarin uitlegging wordt gegeven aan
artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2008/115, kan dus enkel worden afgeleid dat de duur van het inreisverbod moet worden bepaald en dat deze niet meer dan vijf jaar mag bedragen, tenzij dit verbod is uitgevaardigd tegen onderdanen van een derde land die een ernstige bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Bovendien kan mijns inziens ook geen lering worden getrokken uit punt 44 van dit arrest(16), aangezien dat punt ziet op voor onbepaalde tijd opgelegde inreisverboden in andere situaties dan bedoeld in artikel 11, lid 2, tweede volzin, van deze richtlijn, waarvan het Hof enkel de inhoud in herinnering heeft gebracht.
24.      Dus rest nog de vraag of de duur van een inreisverbod
van meer dan vijf jaar moet worden beperkt in de tijd of voor onbepaalde tijd (of levenslang en zelfs permanent(17)) kan gelden wanneer dat verbod is opgelegd aan een persoon die een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
25.      In de eerste plaats wijs ik erop dat de term „bepaald” vanuit terminologisch oogpunt kan worden opgevat in de zin van „gedefinieerd, vastgesteld, vastgelegd, gespecificeerd”. Aangezien het verbod tegen een persoon is uitgevaardigd, valt de maximale duur ervan dus samen met die van zijn leven. Bijgevolg deel ik de mening van de Duitse, de Deense en de Zweedse regering dat een onbepaalde tijd een bepaalde termijn is in de zin van artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115.(18)
26.      In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de Uniewetgever heeft bepaald dat de duur van het inreisverbod alleen bij een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid meer dan vijf jaar mag bedragen. Hij heeft er niet voor gekozen om een maximumduur aan het inreisverbod te verbinden. Bovendien zijn er geen bepalingen vastgesteld met betrekking tot de duur van een inreisverbod die vergelijkbaar zijn met artikel 32 van richtlijn 2004/38/EG(19).
27.      Deze keuze om in situaties van ernstige bedreigingen geen maximumduur aan het inreisverbod te verbinden, is ingegeven door het ongewijzigd gebleven(20) voorstel van de Commissie. Alleen over de maximumduur van in beginsel vijf jaar hebben sommige lidstaten zich op een ander standpunt gesteld. Met name de Bondsrepubliek Duitsland heeft consequent vastgehouden aan haar standpunt ten gunste van een onbepaalde duur van het inreisverbod.(21)
28.      Daartegenover staat dat een maximumduur van het inreisverbod in geval van veiligheidsrisico’s, met name wanneer er sprake is van een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, wel degelijk en duidelijk is opgenomen in artikel 16 van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen en tot intrekking van richtlijn [2008/115], richtlijn 2001/40/EG van de Raad en beschikking 2004/191/EG van de Raad.(22)
29.      Dat
artikel 16 draagt het opschrift „Terugkeer van onderdanen van derde landen die een veiligheidsrisico vormen” en bepaalt in artikel 3, onder a), ervan: „In afwijking van de betrokken bepalingen van deze verordening kunnen onderdanen van derde landen die binnen het toepassingsgebied van dit artikel vallen[] worden onderworpen aan een overeenkomstig artikel 10 uitgevaardigd inreisverbod dat de in artikel 10, lid 6, bedoelde maximumduur met ten hoogste tien jaar overschrijdt”(23).
30.      Artikel 10
van dit voorstel, met als opschrift „Uitvaardiging van een inreisverbod”, luidt:
„1.      Een terugkeerbesluit gaat gepaard met een inreisverbod, indien:
a.      de onderdaan van een derde land moet worden verwijderd overeenkomstig artikel 12;
b.      niet binnen de overeenkomstig artikel 13 vastgestelde termijnen aan de terugkeerverplichting is voldaan;
c.      de onderdaan van een derde land een veiligheidsrisico vormt, overeenkomstig artikel 16.
[...]
6.      De duur van het inreisverbod wordt bepaald volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval en bedraagt maximaal tien jaar.
7.      De in lid 6 bedoelde duur van het inreisverbod kan worden verlengd met opeenvolgende perioden van maximaal vijf jaar. De verlenging wordt gebaseerd op een individuele beoordeling volgens alle relevante omstandigheden, waarbij de bevoegde autoriteiten met name naar behoren motiveren waarom het noodzakelijk is de onderdaan van een derde land verder te beletten het grondgebied van de lidstaten binnen te komen[(24)].
[...]
”
31.      Mijns inziens bevestigt
dat voorstel dat de Commissie bij de huidige stand van het positieve recht niet kan betogen dat „de lidstaten de mogelijkheid hebben om het desbetreffende op grond van richtlijn [2008/115] uitgevaardigde inreisverbod vóór het verstrijken ervan te verlengen indien de ernstige bedreiging blijft bestaan en op voorwaarde dat de door [deze] richtlijn geboden waarborgen in acht worden genomen”. In dit verband zij tevens opgemerkt dat, anders dan in verordening (EU) 2018/1861(25), geen enkele bepaling van die richtlijn de lidstaten een ambtshalve toetsingsplicht oplegt.
32.      Derhalve geef ik het Hof in overweging te oordelen dat
artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat er een inreisverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd aan een onderdaan van een derde land van wie het verblijfsrecht is beëindigd en tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd vanwege de van hem uitgaande terroristische dreiging.
33.      De formulering van een algemene regel, zoals die van
§ 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG(26), op basis van minstens één van de in artikel 11, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 genoemde gronden, rechtvaardigt echter een nader onderzoek in het licht van artikel 11, lid 2, eerste volzin, van deze richtlijn. Daarin wordt immers bepaald dat „[d]e duur van het inreisverbod [...] volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval [wordt] bepaald”. Dit evenredigheidsbeginsel wordt tevens in herinnering gebracht in overweging 14 van die richtlijn. Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de in artikel 5 van richtlijn 2008/115 neergelegde verplichting om rekening te houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander ook door de lidstaten in acht moet worden genomen wanneer zij voornemens zijn een inreisverbod in de zin van artikel 11 van die richtlijn op te leggen.(27)
34.      Ik ben het daarom eens met de Commissie dat een
grondige beoordeling van de situatie van de betrokken persoon, dat wil zeggen een onderzoek per geval, geen uitzondering mag vormen.(28) Deze door het Unierecht aan de bevoegde autoriteiten geboden beoordelingsmarge moet behouden blijven, ook al is deze beoordelingsmarge, zoals de Duitse regering het ter terechtzitting heeft verwoord, naar nationaal recht in geval van vaststelling van gedrag dat een ernstige bedreiging vormt voor de nationale veiligheid „beperkt”. In dit opzicht is de omstandigheid dat het aan de lidstaten staat om hun wezenlijke veiligheidsbelangen te definiëren en om geschikte maatregelen te nemen om hun binnenlandse en buitenlandse veiligheid te verzekeren, van geen belang.(29)
35.      Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om
in zijn uitlegging te verwijzen naar de fundamentele waarborgen die de nationale regeling moet bieden wanneer de betrokken situatie binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt.(30)
36.      Ten eerste moet de grondige individuele beoordeling van de situatie en het gedrag van de betrokken persoon, zoals die wordt voorgeschreven door
artikel 11, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2008/115, haar neerslag vinden in de verplichting dat de bevoegde autoriteit een met redenen omkleed besluit(31) neemt dat aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen(32).
37.      Ten tweede moet, zoals wordt bepaald in
artikel 11, lid 3, derde en vierde alinea, van richtlijn 2008/115, van een inreisverbod kunnen worden afgezien of moet dit verbod kunnen worden ingetrokken of geschorst, a fortiori wanneer het geldt voor onbepaalde duur. Mijns inziens kan op deze grondslag ook worden besloten om de duur van het verbod te beperken.
38.      Deze mogelijkheid om dergelijke besluiten op een later tijdstip uit te vaardigen, kan worden vergeleken met de in richtlijn 2004/38(33) of verordening 2018/1861(34) neergelegde verplichtingen.
39.      De algemene eisen die ik zojuist heb genoemd, vloeien ook voort uit de rechtspraak van het EHRM, volgens welke maatregelen ter controle van de binnenkomst van niet-onderdanen op het grondgebied van de contracterende staten waarmee afbreuk wordt gedaan aan een recht dat wordt gewaarborgd door
artikel 8, lid 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(35), in overeenstemming met de wet en in een democratische samenleving noodzakelijk moeten zijn. Dat wil zeggen dat zij gerechtvaardigd moeten worden door een dwingende maatschappelijke noodzaak en met name evenredig moeten zijn aan het nagestreefde legitieme doel.(36)
40.      Het EHRM heeft een opsomming gegeven van de criteria voor de beoordeling van de noodzaak en evenredigheid van de maatregel tot uitzetting of van het inreisverbod(37), die in de meeste gevallen wordt opgelegd na strafrechtelijke veroordelingen vanwege strafbare feiten die in sommige gevallen een ernstige bedreiging voor de openbare orde vormden.(38)
41.      In dit verband heeft het EHRM er ook op gewezen dat
de meningen over de uitkomst van een arrest weliswaar kunnen uiteenlopen, maar dat het zijn standpunt, wanneer de nationale autoriteiten de afwegingsoefening in overeenstemming met de in zijn rechtspraak neergelegde criteria hebben verricht, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel alleen op grond van ernstige redenen in de plaats zou stellen van dat van de nationale rechterlijke instanties.(39) Dienovereenkomstig vergewist het zich ervan dat uit op alle bevoegdheidsniveaus genomen nationale besluiten duidelijk blijkt dat deze criteria aan een uitdrukkelijke en grondige beoordeling zijn onderworpen.(40) In het bijzonder heeft het EHRM herinnerd aan zijn rechtspraak over de evenredigheidsbeoordeling van een permanent inreisverbod in het licht van de ernst van de bedreiging van de openbare orde die van de betrokken persoon uitgaat.(41) In sommige gevallen kan deze ernst op zich volstaan om een dergelijk inreisverbod op te leggen, ongeacht of de duur daarvan beperkt of onbeperkt is.(42)Dat is duidelijk het geval wanneer de permanente aard van het verbod berust op een terroristische dreiging. In dat verband heeft het EHRM geoordeeld dat verzoeken waarin schending van artikel 8 EVRM wordt aangevoerd, kennelijk ongegrond moeten worden verklaard.(43)
42.      Bovendien hecht het EHRM een bijzonder belang aan de mogelijkheid die aan de betrokken persoon wordt geboden om a posteriori een beperking van de duur van het inreisverbod aan te vragen, waarbij concreet wordt nagegaan of de betrokken persoon kans maakt op toewijzing van zijn verzoek om beperking van de duur van het aan hem opgelegde inreisverbod.(44)
43.      Met betrekking tot al deze eisen merk ik om te beginnen op dat de bevoegde autoriteit volgens de verwijzende rechter rekening heeft gehouden met de bevindingen van de inlichtingendiensten over het gedrag van DT na diens verwijdering en zijn sociale en familiale banden met de Bondsrepubliek Duitsland.(45) Vervolgens blijkt uit de ter terechtzitting nader toegelichte schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering dat de aan de orde zijnde Duitse regeling voorziet in een gradatie van de duur van het inreisverbod naargelang van de ernst van de situaties.(46) Tot slot kan de bevoegde autoriteit dit verbod – per geval en bij wijze van uitzondering – in duur beperken dan wel intrekken.(47) In dit verband lijkt er, bij gebreke van nadere precisering over de toepasselijke regeling in de schriftelijke opmerkingen of mondelinge opmerkingen ter terechtzitting, ook geen redelijke termijn(48) te zijn gesteld voor de indiening van een dergelijke aanvraag tot verkorting of intrekking van het inreisverbod. Bovendien is niet gebleken dat DT in het hoofdgeding een subsidiaire aanvraag van die strekking heeft ingediend.
44.      Deze vaststellingen bieden steun aan mijn opvatting dat een inreisverbod voor onbepaalde tijd mogelijk is, met name bij een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid, op voorwaarde dat de door richtlijn 2008/115 geboden substantiële en procedurele waarborgen in acht worden genomen.
V.      Conclusie
45.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich
er niet tegen verzetten dat een inreisverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd aan een onderdaan van een derde land van wie het verblijfsrecht is beëindigd en tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd vanwege de van hem uitgaande terroristische dreiging.
Bij de uitvaardiging van een dergelijk inreisverbod moet ten eerste rekening worden gehouden met alle relevante omstandigheden van het individuele geval en met de in artikel 5 van deze richtlijn neergelegde verplichtingen. Ten tweede moet aan de betrokken persoon de mogelijkheid worden geboden om binnen een redelijke termijn een aanvraag tot intrekking van een dergelijke maatregel of tot beperking van de duur ervan in te dienen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2008, L 348, blz. 98.
3      De lidstaten waarvan het recht uitdrukkelijk bepaalt dat er bij een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid een inreisverbod voor onbepaalde tijd kan worden opgelegd, zijn bij mijn weten de volgende: het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden.
Een meerderheid van de lidstaten heeft gekozen voor een duur van meer dan vijf jaar, die beperkt is in de tijd, tot maximaal twintig jaar. Zie de schriftelijke opmerkingen van de Deense regering, de mondelinge opmerkingen van de Zweedse regering en de ad-hocvragen over terugkeerbeslissingen en inreisverboden van het Europese Migratienetwerk, in het Engels beschikbaar op het volgende internetadres: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4      Zie de punten 28‑30 infra.
5      BGBl. 2004 I, blz. 1950.
6      In de op 25 februari 2008 gepubliceerde versie (BGBl. 2008 I, blz. 162), zoals laatstelijk gewijzigd bij § 1 van de wet van 21 februari 2024 (BGBl. 2024 I, nr. 54).
7      Het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Bremen, Duitsland), de verwijzende rechter in deze zaak, preciseert dat „[b]ij kennisgeving van het verwijderingsbevel [...] de verblijfstitel van de vreemdeling niet langer geldig [is] (§ 51, lid 1, punt 5a, AufenthG), zodat deze zijn verblijfsrecht verliest (§ 4, lid 1, AufenthG), verplicht is het grondgebied te verlaten (§ 50, lid 1, AufenthG) en kan worden uitgezet (§ 58, lid 1, AufenthG).
Volgens de rechtspraak van het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) komt een verwijderingsbevel overeen met een terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht, arrest van 21 maart 2017, 1
VR
1/17, [...] punt 32)”.
8      Hierna: „EHRM”.
9      Zie met betrekking tot de verenigbaarheid met het Unierecht van een na geruime tijd opgelegd inreisverbod op basis van een terugkeerbesluit waarin geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend
arrest
van 1 augustus 2025, Al Hoceima en Boghni
(C‑636/23 en C‑637/23, EU:C:2025:603, punten 64‑67).
10      Zie de punten 21‑25 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
11      C‑297/12, EU:C:2013:569; hierna: „arrest Filev en Osmani”.
De door de Duitse autoriteiten genomen besluiten waren niet gebaseerd op strafbare feiten van steun aan terrorisme. Zie voor een dergelijk geval arrest van 3 juni 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, punt 22). In de zaak die tot dit arrest heeft geleid, was niet dezelfde Duitse regeling aan de orde (zie punt 13 van dat arrest).
12      Arrest Filev en Osmani (punt 34). Cursivering van mij.
13      Arrest Filev en Osmani (punt 27).
14      Arrest Filev en Osmani (punt 29).
15      Zie arrest
Filev en Osmani (punten 25‑27).
16      In dat punt wordt verklaard dat „artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 eraan in de weg staat dat de gevolgen van inreisverboden voor onbepaalde tijd die zijn opgelegd vóór de datum waarop richtlijn 2008/115 van toepassing is geworden, zoals die in het hoofdgeding, langer worden gehandhaafd dan de in deze bepaling vastgestelde maximale duur, tenzij deze inreisverboden zijn uitgevaardigd tegen onderdanen van derde landen die een ernstige bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid” (cursivering van mij).
17      Deze term wordt gebruikt in artikel 22, lid 4, van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), waaruit volgt dat de beslissing tot verwijdering van een derdelander door de tweede lidstaat waarin de betrokken derdelander de status van langdurig ingezetene nog niet heeft verkregen, gepaard kan gaan met een „permanent verblijfsverbod” om redenen van openbare orde en veiligheid, zoals die zijn gedefinieerd in artikel 17 van deze richtlijn.
18      Zie in die zin ook het door de Commissie tijdens de wetgevingsprocedure uitgebrachte advies over de schrapping van de term „for a specified period” (voor een bepaalde tijd): „De Commissie heeft erop gewezen dat zelfs een levenslang inreisverbod voor een bepaalde tijd geldt (de levensduur van de betrokken persoon)”. Zie de Raadsdocumenten van 22 november 2006 en van 6 december 2006 over de resultaten van de werkzaamheden van de Groep integratie, migratie en verwijdering/Gemengd Comité (EU-IJsland/Noorwegen/Zwitserland) over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (respectievelijk documenten 14743/06 en 15871/06, in het Engels beschikbaar op de volgende internetadressen: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743‑2006-INIT/en/pdf en
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871‑2006-INIT/en/pdf [voetnoot 7, onder artikel 3, onder g), waarin het begrip „re-entry ban” wordt gedefinieerd (inreisverbod in de zin van artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115) (respectievelijk blz. 5 en 4)].
19      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, en
PB 2005, L 197, blz. 34).
Zie voetnoot 33
infra voor de bewoordingen van dit artikel.
20      Zie de toelichting bij artikel 9 van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven [COM(2005) 391 final] in het bij dit voorstel gevoegde werkdocument van de Commissie, waarin zij haar uitvoerige toelichtingen heeft gebundeld. Dit artikel 9 komt in wezen overeen met artikel 11 van richtlijn 2008/115. Zie bovendien de nota van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie van 25 maart 2008 aan de delegaties over dat voorstel (document 7774/08), in het Engels beschikbaar op het volgende internetadres: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774‑2008-INIT/en/pdf (blz. 18), en het in eerste lezing op 18 juni 2008 vastgestelde standpunt van het Europees Parlement, beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_NL.pdf
(blz. 21).
21      Zie met name het
document van 26 juli 2006 van de Raad over de resultaten van de werkzaamheden van de Groep integratie, migratie en verwijdering/Gemengd Comité (EU-IJsland/Noorwegen/Zwitserland) over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (document 11456/06) (voetnoot 2, blz. 2), en de nota van het voorzitterschap van de Raad van 4 maart 2008 aan de delegaties over dit voorstel (document 6785/08) (blz. 21, voetnoot 52), in het Engels beschikbaar op respectievelijk de volgende internetadressen: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456‑2006-INIT/en/pdf en
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785‑2008-INIT/en/pdf.
22      Het door de Commissie op 11 maart 2025 ingediende voorstel [COM(2025) 101 final]. Dit voorstel vervangt het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, dat de Commissie op 12 september 2018 had ingediend [COM(2018) 634 final]. Het voorstel bevatte geen wijzigingen met betrekking tot de duur van inreisverboden. Zie met betrekking tot het verifiëren van mogelijke veiligheidsrisico’s de toelichting bij het eerstgenoemde voorstel (blz. 13) en de opsomming van risico’s in artikel 16 ervan.
23      Cursivering van mij. Deze termijnen komen overeen met de indicatieve termijnen in de bijlage bij aanbeveling
(EU)
2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door
de
bevoegde
autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van
terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83) inzonderheid blz. 127. Bovendien komen zij overeen met de door de meeste lidstaten aangegeven termijnen. Zie de in voetnoot 3
supra genoemde compilatie van antwoorden op de ad-hocvragen, beschikbaar op het volgende internetadres: https://emnbelgium.be/nl/publication/ad-hoc-vraag-over-terugkeerbeslissingen-en-inreisverboden.
24      Cursiveringen van mij.
25      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles, tot wijziging van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen en tot wijziging en intrekking van verordening (EG) nr. 1987/2006
(PB 2018, L 312, blz. 14). Zie artikel 39
van deze verordening. Na afloop van de daarin vastgestelde toetsingstermijn en bij gebreke van precisering door de betrokken lidstaat over de verlenging van signaleringen worden deze automatisch gewist.
26      Ik verwijs naar de door de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vraag gebruikte bewoordingen „in de regel een inreisverbod voor onbepaalde tijd moet worden opgelegd” (cursivering van mij), die moeten worden vergeleken met die van § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG: „moet
[...] een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd worden uitgevaardigd” (cursivering van mij). De verwijzende rechter en de Duitse regering hebben ter terechtzitting verduidelijkt dat de bevoegde autoriteit bestuursrechtelijk verplicht is om een inreisverbod voor onbepaalde tijd op te leggen indien er sprake is van de in § 58a, lid 1, eerste volzin, AufenthG bedoelde omstandigheden. Van deze basisregel kan alleen in uitzonderlijke en atypische omstandigheden worden afgeweken.
27      Zie arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punten 89
en 91).
28      Zie in die zin arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 92, tweede streepje).
Zie ook de in voetnoot 23
supra aangehaalde bijlage bij de aanbeveling van de Commissie, inzonderheid blz. 126 en 127.
29      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het enkele feit dat een nationale maatregel is genomen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, die op grond van artikel 4, lid 2, VEU uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat blijft, er niet toe leiden dat het Unierecht niet van toepassing is en dat de lidstaten worden ontheven van de verplichting om dit recht te eerbiedigen. Zie arrest van 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punt 44
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Zie met betrekking tot het belang om, in het licht van de doelstelling en de algemene opzet van richtlijn 2008/115, te oordelen dat deze van toepassing is op een inreisverbod, aangezien de lidstaten krachtens deze richtlijn substantiële en procedurele waarborgen in acht moeten nemen ter bescherming van de grondrechten van onderdanen van een derde land arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punten 77, 83 en 84). Mijns inziens moet de bedoeling van de Uniewetgever op dit punt worden benadrukt, aangezien artikel 11, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 inzonderheid ziet op een situatie van ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid.
31      Zie in die zin
artikel 12, lid 1, van richtlijn 2008/115. Zie ook met betrekking tot de evenredigheidsvereisten waaraan de maatregel moet voldoen de punten 39‑41 infra met betrekking tot de rechtspraak van het EHRM.
32      Zie artikel 13 van richtlijn 2008/115. Zie ook, ter vergelijking met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de evenredigheidstoetsing van de betrokken maatregel, de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 en artikel 24, lid 4, van verordening 2018/1861. Zie tevens arrest van 4 oktober 2012,
Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 37, 40‑42, 44 en 79). Zie tot slot, met betrekking tot de relevantie van de vergelijking met richtlijn 2004/38 wanneer de lidstaten gebruikmaken van de keuzemogelijkheid om zich te laten leiden door de bepalingen van richtlijn 2008/115 bij het aanwijzen van de bevoegde autoriteiten en het bepalen van de procedure die van toepassing is op de vaststelling van een besluit
waarbij de terugkeer wordt bevolen van een Unieburger
indien geen enkele andere bepaling van het Unierecht dit belet, arrest van 14 september 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, punt 52).
33      Zie artikel 32
van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Duur van verwijderingsmaatregelen”, waarvan lid 1 bepaalt dat „[p]ersonen die zijn verwijderd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid [...] na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het [...]
definitieve besluit tot verwijdering, een aanvraag tot opheffing van dit besluit [kunnen] indienen”.
34      De in artikel 39 van deze verordening neergelegde toetsingsplicht houdt verband met het ontbreken van een vaste geldigheidsperiode van ingevoerde signaleringen met het oog op weigering van toegang en verblijf.
35      Ondertekend te Rome op 4 november 1950.
36      Zie EHRM, 18 oktober
2006, Üner tegen Nederland (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37      Zie EHRM, 18 oktober
2006, Üner tegen Nederland (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, §§ 57‑60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38      Zie met name EHRM, 30 november 2021, Avci tegen Denemarken (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie inzonderheid met betrekking tot het risico dat de betrokkene strafbare feiten blijft plegen § 30 van dit arrest.
39      Zie met name EHRM, 30 november 2021, Avci tegen Denemarken (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      Zie met name, met betrekking tot een permanent inreisverbod jegens een onderdaan van een derde land die het grootste deel van zijn jeugd sinds zijn derde levensjaar legaal heeft verbleven op het grondgebied van Denemarken, de analyse van het EHRM in het arrest van 5 september 2023, Al-Masudi tegen Denemarken (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 25‑35).
41      Zie met name EHRM, 5 september 2023, Al-Masudi tegen Denemarken (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 en 34).
42      Zie met betrekking tot dezelfde Duitse regeling als het Hof in zijn arrest Filev en Osmani
heeft onderzocht EHRM, 25 maart 2010, Mutlag tegen Duitsland (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43      Zie EHRM, 7 februari
2017, K2 tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66);
1 februari 2022, Johansen tegen Denemarken (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, §§ 80‑84), en 22 maart 2022, Laraba tegen Denemarken (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 31‑34). In de zaken die tot deze uitspraken hebben geleid, waren de inreisverboden gekoppeld aan de ontneming van de nationaliteit van de betrokken onderdanen, die een dubbele nationaliteit bezaten. In de twee laatste arresten is het EHRM uitvoerig ingegaan op de afweging door de nationale autoriteiten van de verschillende op het spel staande belangen.
44      Zie met betrekking tot de zuiver theoretische mogelijkheid tot terugkeer in het geval van een inreisverbod voor bepaalde tijd EHRM, 12 november 2024, Sharafane tegen Denemarken (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72), en 12 november 2024, Al-Habeeb tegen Denemarken (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Zie ook, in het geval van een inreisverbod voor onbepaalde tijd, EHRM, 28 juni
2007, Kaya tegen Duitsland (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Zie met betrekking tot de mogelijkheid om, op zijn minst vanwege familiale banden, voor een korte periode terug te keren naar het grondgebied van de betrokken staat met name EHRM, 15 juli 2025, Miari tegen Denemarken (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      Zie punt 13
supra.
46      Zie § 11, leden 5a en 5b, AufenthG,
op grond waarvan de bevoegde autoriteiten bij een terroristische dreiging over een beoordelingsmarge beschikken bij het bepalen van de duur van het inreisverbod (twintig jaar of voor onbepaalde tijd), naargelang van het concrete geval.
47      Zie het in punt 9
supra aangehaalde § 11, lid 5a, derde en vierde volzin,
AufenthG.
48      Zie ter vergelijking artikel 32 van richtlijn 2004/38.