61996CC0159_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con il ricorso in esame la Repubblica portoghese chiede alla Corte di annullare, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, la «prassi delle flessibilità eccezionali» che, secondo lo Stato ricorrente, sarebbe seguita dalla Commissione nella gestione dei limiti quantitativi fissati per l'importazione nella Comunità europea di prodotti tessili e di abbigliamento provenienti da Paesi terzi e, in particolare, chiede di annullare la decisione della Commissione di autorizzare il superamento, per l'anno 1995, dei limiti quantitativi relativi all'importazione di prodotti tessili e di abbigliamento dalla Repubblica popolare cinese.
I - Il contesto normativo
Gli accordi internazionali
- Gli accordi multilaterali
2 Il settore dei tessili ha trovato una sua prima generale regolamentazione nell'accordo multilaterale del 20 dicembre 1973 sul commercio internazionale dei tessili, comunemente denominato «accordo multifibre» (1). Tale accordo è entrato in vigore il 1, gennaio 1974 e, grazie ad una serie di accordi di proroga (2), è restato in vigore fino al 31 dicembre 1994.
3 L'accordo multifibre è finalizzato a «la realizzazione dell'espansione del commercio, la riduzione degli ostacoli a tale commercio e la liberalizzazione graduale del commercio mondiale, garantendo nel contempo lo sviluppo ordinato ed equo del commercio di tali prodotti ed evitando gli effetti della disorganizzazione sui mercati e sui tipi di produzione sia di paesi importatori che di paesi esportatori» (art. 1, n. 2). A tal fine, l'accordo prevede che «i paesi partecipanti, in conformità con gli obiettivi e i principi fondamentali del [l'] accordo, possono concludere degli accordi bilaterali a delle condizioni reciprocamente accettabili allo scopo, da un lato, di eliminare i rischi effettivi di disorganizzazione del mercato (...) dei paesi importatori e di disorganizzazione del commercio dei tessili dei paesi esportatori e, dall'altro, di garantire l'espansione e lo sviluppo ordinato del commercio dei tessili e l'equo trattamento dei paesi partecipanti» (art. 4, n. 2).
4 A seguito della dichiarazione di Punta del Este del 20 settembre 1986, venivano aperti dei negoziati internazionali finalizzati all'inserimento nel quadro del GATT del settore dei tessili e dell'abbigliamento, inserimento che comporta l'applicazione a tale settore della regolamentazione generale del GATT e quindi la tendenziale apertura dei mercati nazionali.
5 Il 15 aprile 1994 veniva firmato a Marrakech l'atto finale dell'Uruguay Round, il quale comprende l'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio e una serie di accordi commerciali multilaterali, allegati all'accordo OMC, che includono l'Accordo sui tessili e l'abbigliamento (in prosieguo: l'«ATA»). La Comunità aderiva all'accordo con decisione del Consiglio 22 dicembre 1994, 94/800/CE, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round (1986-1994) (3).
6 L'ATA contiene le regole relative al commercio internazionale dei tessili relative a un periodo transitorio di dieci anni che porterà al definitivo inserimento del settore nel quadro del GATT (art. 1 dell'ATA).
7 A tenore dell'art. 2, n. 1, dell'ATA, tutte le restrizioni quantitative, quali quelle introdotte con accordi bilaterali, devono essere notificate, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore dell'ATA, all'organo di controllo dei tessili, istituito dallo stesso ATA (4). Alla data di entrata in vigore dell'accordo OMC, ciascuno dei membri deve includere nel GATT prodotti dello stesso settore che nel complesso rappresentino almeno il 16% delle importazioni complessive dei membri nel 1990 (art. 2, n. 6). I rimanenti prodotti saranno inseriti in tre fasi che scadranno il primo giorno del 37, mese, il primo giorno dell'85, mese e, infine, il primo giorno del 121, mese successivo all'entrata in vigore dell'accordo OMC. Allo scadere di questa terza fase, «il settore dei tessili e dell'abbigliamento dovrà essere incluso nel GATT 1994, e dovranno essere abolite tutte le restrizioni ai sensi del presente accordo» [art. 2, n. 8, in particolare lett. c)].
8 Infine, relativamente ai vari sistemi di flessibilità, l'art. 2, n. 16, dell'ATA prevede che «Le disposizioni relative alla flessibilità (swing, riporto e anticipo) applicabili a tutte le restrizioni mantenute ai sensi del presente articolo saranno le stesse previste negli accordi bilaterali AMF per il periodo di 12 mesi precedente l'entrata in vigore dell'accordo OMC». Inoltre «Non saranno imposti o mantenuti limiti quantitativi sull'impiego combinato delle varie forme di riporto (swing, riporto e anticipo)».
- L'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica popolare cinese
9 Sulla base dell'art. 4 dell'accordo multifibre la Comunità economica europea concludeva con la Repubblica popolare cinese, il 9 dicembre 1988, un accordo sul commercio dei prodotti tessili, cui la Comunità ha dato applicazione provvisoria, a partire dal 1, gennaio 1989, con decisione del Consiglio 19 dicembre 1988 (5), 88/656/CEE (in prosieguo: l'«accordo di base»).
10 L'art. 3, n. 1, dell'accordo di base prevede l'introduzione di una serie di limiti quantitativi all'esportazione dei prodotti tessili dalla Cina, quantitativi che si ritrovano espressamente indicati nell'allegato III dello stesso accordo (6). L'importazione nella Comunità di tali prodotti è sottoposta ad un sistema di doppio controllo, che si trova regolato al titolo III del Protocollo A dello stesso accordo. In particolare, le autorità cinesi rilasciano delle licenze di esportazione e gli organi competenti nella Comunità emettono, entro cinque giorni dalla presentazione da parte dell'importatore dell'originale della licenza di esportazione, le rispettive licenze di importazione.
11 L'art. 5 dell'accordo di base prevede anche la possibilità di applicazione «flessibile» dei limiti quantitativi, in particolare dispone che ogni anno sia possibile utilizzare fino al 5% dei quantitativi fissati per l'anno successivo, trasferire sui quantitativi di un anno il 7% delle quantità non utilizzate nel corso dell'anno precedente ed effettuare dei trasferimenti tra le categorie non superiori al 7%. In ogni caso, l'aumento di ciascuna categoria, dovuto al meccanismo delle flessibilità, non può essere superiore al 17%.
12 Nel caso in cui siano presentate delle licenze di esportazione per una quantità di merce superiore a quella indicata nelle rispettive quote e a quella risultante dall'applicazione delle flessibilità, le autorità comunitarie possono sospendere il rilascio delle licenze di importazione. Le autorità cinesi sono quindi immediatamente informate e viene dato inizio, ai sensi dell'art. 16 dell'accordo di base (7), ad una procedura di consultazione in seno alla commissione mista istituita nell'accordo di cooperazione commerciale ed economica tra la Comunità economica europea e la Repubblica popolare cinese del 21 maggio 1985 (8).
13 Infine, l'art. 20 dell'accordo di base fissa quale termine finale dello stesso il 31 dicembre 1992.
14 Questo accordo è stato più volte prorogato e modificato sia in relazione ai quantitativi di esportazione delle varie categorie di prodotti sia in relazione alle percentuali di flessibilità.
15 In particolare, l'accordo dell'8 dicembre 1992 ha fissato i limiti quantitativi di importazione nella Comunità per gli anni 1993, 1994 e 1995 ed ha modificato le percentuali di flessibilità previste dall'art. 5 dell'accordo di base. Tale modifica comporta che ogni anno sia possibile utilizzare dal 5 al 2% dei quantitativi fissati per l'anno successivo e che il trasferimento sui quantitativi dell'anno in corso delle quantità non utilizzate durante l'anno precedente possa oscillare dal 7 al 5%. Tuttavia, in ambedue i casi, la percentuale massima può essere applicata solo previa consultazione del comitato tessili, secondo la procedura prevista dall'art. 16, n. 2, dell'accordo di base.
16 L'accordo del 14 dicembre 1994 ha unicamente modificato, a seguito dell'adesione all'Unione europea della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia, i quantitativi relativi all'importazione nelle Comunità dei prodotti tessili cinesi.
17 Sempre il 14 dicembre 1994 è stato siglato un accordo di modifica dei coefficienti di crescita e di flessibilità dell'accordo di base «nella prospettiva dell'adesione della Cina all'Organizzazione mondiale del commercio» [lett. a), punto 2), dell'accordo]. L'applicazione effettiva di tali coefficienti resta comunque sospesa fino a tale adesione.
18 Infine, l'accordo del 13 dicembre 1995 ha prorogato l'accordo di base dal 1, gennaio 1996 al 31 dicembre 1998 e ha modificato i coefficienti di flessibilità previsti dall'art. 5 dell'accordo di base. Tale modifica comporta che ogni anno sia possibile utilizzare dal 2 all'1% dei quantitativi fissati per l'anno successivo e che il trasferimento sui quantitativi dell'anno in corso delle quantità non utilizzate durante l'anno precedente possa oscillare dal 5 al 3%. Tuttavia, in ambedue i casi, una percentuale massima rispettivamente del 5 e del 7% può essere applicata solo previa consultazione del comitato tessili, secondo la procedura prevista dall'art. 16, n. 2, dell'accordo di base. Inoltre, tale accordo riduce le possibilità di ricorrere alla flessibilità tra le singole categorie.
-
Il regolamento comunitario n. 3030/93
19 Il regolamento (CEE) del Consiglio del 12 ottobre 1993, n. 3030, relativo al regime comune da applicare alle importazioni di alcuni prodotti tessili originari dei paesi terzi (in prosieguo : il«regolamento n. 3030/93») (9), fissa i limiti quantitativi delle importazioni comunitarie dei tessili provenienti dai Paesi terzi e disciplina la procedura di controllo di tali importazioni.
20 Ai sensi dell'art. 1, n. 1, così come modificato dal regolamento n. 3289/94 del 22 dicembre 1994, (10) il regolamento si applica: «- alle importazioni dei prodotti tessili elencati nell'allegato I, originari di paesi terzi con i quali la Comunità ha concluso accordi bilaterali, protocolli ed altre intese, elencati nell'allegato II (11); - alle importazioni di prodotti tessili che non sono stati integrati nell'Organizzazione del commercio mondiale (OMC) ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6, dell'accordo sui prodotti tessili e dell'abbigliamento (ATA), come elencato nell'allegato X e che sono originari di paesi terzi, membri dell' OMC, elencati nell'allegato XI».
21 I limiti quantitativi comunitari per ogni categoria di prodotti e in relazione ad ogni Stato terzo esportatore sono indicati nell'allegato V del regolamento n. 3030/93. Secondo l'art. 2 dello stesso regolamento, «l'immissione in libera pratica nella Comunità dei prodotti la cui importazione è soggetta ai limiti quantitativi di cui all'allegato V è subordinata alla presentazione di un'autorizzazione d'importazione rilasciata dalle autorità degli Stati membri». Tali autorità, al fine di non superare le quantità di importazione concordate, rilasciano queste licenze solo previa conferma della Commissione sulla disponibilità dei «quantitativi comunitari complessivi per le categorie di prodotti tessili e per i paesi terzi interessati, per i quali l'importatore o gli importatori hanno presentato domanda» di licenze di importazione (art. 2, nn. 2 e 7).
22 La procedura relativa al rilascio delle licenze di importazione è disciplinata dall'art. 12 del regolamento n. 3030/93, il quale cita: «Ai fini dell'applicazione dell'articolo 2, paragrafo 2, prima di rilasciare le autorizzazioni di importazione, le autorità competenti degli Stati membri notificano alla Commissione delle Comunità europee i quantitativi delle domande di autorizzazione all'importazione, corredate dei certificati originari di esportazione, da esse ricevute. A giro di posta la Commissione trasmette conferma che i quantitativi richiesti sono disponibili per l'importazione nell'ordine cronologico in cui sono state ricevute le notifiche degli Stati membri (criterio "chi arriva primo ha la precedenza"). Tuttavia, in casi eccezionali in cui vi è ragione di credere che le domande anticipate di autorizzazione all'importazione rischino di eccedere i limiti quantitativi, la Commissione, in conformità della procedura fissata dall'articolo 17, può limitare l'importo da assegnare secondo il criterio "chi arriva primo ha la precedenza" al 90% dei limiti quantitativi in questione. In questo caso, una volta raggiunto tale livello, l'assegnazione del resto sarà decisa conformemente alla procedura di cui all'articolo 17» (n. 1). Inoltre, l'articolo 12 prevede che «Di norma le notifiche di cui ai paragrafi precedenti del presente articolo sono comunicate per via elettronica nell'ambito della rete integrata a tal fine istituita, a meno che motivi tecnici imperativi non rendano necessario il ricorso provvisorio ad altri mezzi di comunicazione» (n. 3) e che «Per quanto possibile, la Commissione conferma alle autorità l'intero quantitativo indicato nella richiesta notificata per ciascuna categoria di prodotti e per ciascun paese terzo interessato. Le notifiche presentate dagli Stati membri, per le quali non è possibile dare la conferma perché i quantitativi richiesti non sono più disponibili all'interno dei limiti comunitari, sono messe da parte dalla Commissione nell'ordine cronologico in cui sono state ricevute e sono confermate nel medesimo ordine non appena si rendano disponibili ulteriori quantitativi ad esempio tramite l'applicazione delle flessibilità previste all'articolo 7. Inoltre, la Commissione prende immediatamente contatto con le autorità del paese fornitore interessato nei casi in cui le richieste notificate superino i limiti quantitativi, al fine di ottenere chiarimenti e trovare rapidamente una soluzione» (n. 4). Infine, l'articolo 12, n. 8, stabilisce che «La Commissione, conformemente alla procedura stabilita nell'articolo 17, può adottare qualsiasi misura necessaria ai fini dell'esecuzione del presente articolo».
23 Gli artt. 7 e 8 del regolamento n. 3030/93 riguardano la gestione delle flessibilità dei quantitativi di importazione. In particolare, l'art. 7 dispone che i Paesi terzi fornitori possono, previa notifica alla Commissione, effettuare direttamente «trasferimenti tra i limiti quantitativi di cui all'allegato V» nella misura e alle condizioni previste dall'allegato VIII. Tale flessibilità comprende l'utilizzazione anticipata del quantitativo previsto per l'anno successivo (per la Cina tale flessibilità è fissata ad una percentuale massima del 2%); la possibilità di trasferire sull'anno di contingentamento successivo delle quantità non utilizzate (con una percentuale massima per la Cina del 5%), la possibilità infine di trasferimenti tra le varie categorie di prodotti. L'aumento del limite quantitativo per ogni singola categoria non deve essere superiore, sempre per la Cina, al 17%.
24 L'art. 8 del regolamento n. 3030/93, inoltre, prevede, nella versione in vigore al momento dell'adozione della decisione impugnata e dell'introduzione del presente ricorso, che:
«In deroga all'allegato V, qualora in circostanze particolari si manifestassero esigenze di importazioni supplementari, la Commissione può decidere l'apertura di possibilità supplementari di importazione nel corso di un determinato anno di contingentamento. Tali possibilità supplementari di importazione non sono prese in considerazione ai fini dell'applicazione dell'articolo 7.
In casi urgenti, la Commissione apre la consultazione in seno al comitato di cui all'articolo 17 entro cinque giorni lavorativi a decorrere dalla data di ricezione della richiesta di uno Stato membro e delibera entro quindici giorni lavorativi a decorrere dalla stessa data.
Le misure previste dal presente articolo sono prese in conformità della procedura stabilita nell'articolo 17». (12)
25 L'art. 17 istituisce un comitato dei tessili composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione e prevede una procedura di concertazione tra la Commissione ed il Consiglio in seno allo stesso comitato. L'art. 17, n. 4, secondo comma, prevede espressamente che, in caso di parere concorde del comitato dei tessili ad una proposta del suo presidente - e quindi della Commissione - quest'ultima istituzione «adotta le misure proposte».
II - I fatti
26 Nel corso del 1995 la Commissione, secondo i dati forniti dalla Repubblica portoghese, adottava a più riprese delle misure che permettevano il superamento dei limiti quantitativi e delle percentuali previste in caso di applicazione dei sistemi di flessibilità per i prodotti tessili e di abbigliamento provenienti da alcuni Paesi terzi, in particolare dalla Bielorussia, dalla Cina, dall'India, dall'ex Iugoslavia, dal Pakistan, dallo Sri-Lanka e dal Vietnam (13).
27 Relativamente ai prodotti cinesi, di cui si impugna con il presente ricorso la decisione di applicazione delle cosiddette flessibilità eccezionali, la Commissione comunicava, con una «nota verbale» dell'8 febbraio 1996, indirizzata alla missione della Repubblica popolare cinese presso la Comunità, che dei prodotti tessili, per i quali era stata rilasciata dalle autorità cinesi la licenza di esportazione nonostante il superamento delle percentuali di flessibilità previste per tali prodotti, erano già stati esportati verso la Comunità e attendevano il rilascio delle licenze di importazione da parte delle autorità competenti degli Stati membri. La Commissione faceva presente la sua preoccupazione per il mancato rispetto dei limiti delle quote previste nell'accordo concluso con la Repubblica popolare cinese e chiedeva quindi alle autorità cinesi «to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative».
28 Successivamente, con lettera del 4 marzo 1996 indirizzata al direttore del Foreign trade Administration del Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation della Repubblica popolare cinese, la Commissione chiedeva, per evitare un ulteriore superamento delle quote di importazione nella Comunità, che fosse intensificata la rete informatica che collega i sistemi cinese e comunitario di trasmissione dei dati sul rilascio delle licenze di esportazione ed importazione e proponeva un'attività di collaborazione che permettesse la progressiva introduzione di un collegamento diretto che facesse risultare istantaneamente i dati inseriti in ambedue i sistemi.
29 Le autorità cinesi, rispondendo con lettera del 5 marzo 1996, facevano presente che, sebbene il superamento delle quote fosse dovuto ad un guasto del sistema informatico delle autorità cinesi, altri fattori avevano contribuito a rendere difficile il controllo del rispetto dei quantitativi di esportazione, in particolare, la falsificazione delle licenze di esportazione e gli errori nei dati inseriti nel sistema comunitario di gestione delle licenze di importazione. Le autorità cinesi si mostravano comunque disposte ad intensificare il collegamento tra i sistemi informatici e chiedevano, al fine di sbloccare i prodotti cinesi già esportati, di applicare, per alcune categorie di prodotti (categoria 3A, 4, 7 e 13), le flessibilità normali, e per altre categorie, di concedere l'utilizzazione anticipata dei quantitativi di importazione previsti per il 1996.
30 Lo stesso 5 marzo 1996 la Commissione convocava di urgenza il comitato tessili per il giorno successivo. Dal processo verbale della riunione del comitato tessile del 6 marzo 1996 (14) risulta che la Commissione aveva proposto alle autorità cinesi una serie di misure finalizzate all'intensificazione del collegamento dei sistemi informatici cinese e comunitario e che tale proposta era stata accolta dalle autorità cinesi. Quindi, la Commissione proponeva al comitato di applicare, per i prodotti esportati nel 1995, le flessibilità normali e di imputare le quantità in eccesso ai quantitativi relativi all'anno 1996 e, per le categorie 3A e 4, di applicare il riporto e il trasferimento intercategoria. Inoltre, risulta sempre dallo stesso processo verbale, che «Suite aux réserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996». Il Comitato dava quindi parere favorevole a tale proposta a maggioranza qualificata. Il Regno del Belgio, il Regno di Spagna e la Repubblica ellenica esprimevano delle riserve in ragione «de l'importance et de la répétitivité des dépassements». La Repubblica portoghese votava contro «en raison d'une opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire» (15).
31 Secondo quanto risulta dal resoconto della riunione del comitato tessili del 12 marzo 1996 (16), l'istituzione resistente, in seguito al parere favorevole dello stesso comitato, rendeva possibile l'importazione dei prodotti tessili e di abbigliamento provenienti dalla Repubblica popolare cinese per un ammontare complessivo superiore a quello previsto nell'accordo bilaterale e nel regolamento n. 3030/93, per l'anno 1995, deducendo lo stesso ammontare dai quantitativi di importazione fissati per il 1996. Gli aumenti dei quantitativi riguardavano otto categorie di prodotti, le categorie 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 e 78 con una percentuale di variazione che oscillava tra l'1,1% e l'11,7%.
III -
Sulla ricevibilità
32 La Commissione eccepisce l'irricevibilità parziale del ricorso relativamente alle conclusioni volte all'annullamento della «prassi delle flessibilità eccezionali», prassi che sarebbe seguita nella gestione dei contingenti di importazione dei prodotti tessili. L'istituzione resistente sostiene che il ricorso non fornisce elementi sufficienti a dedurre l'esistenza di una tale prassi: la Repubblica portoghese si sarebbe limitata a produrre una lista di decisioni della Commissione che sarebbero in realtà basate su circostanze di fatto ed elementi di diritto differenti. Inoltre, la ricorrente non contesterebbe in alcun modo la legalità di queste decisioni non offrendo quindi alla Commissione la possibilità di difendersi.
33 La genericità di tale parte del ricorso mi sembra incontestabile. La stessa ricorrente non fa valere alcunché di specifico contro tale qualifica della domanda e sembra aver dedotto l'illegalità della prassi unicamente per denunciare delle irregolarità della Commissione nell'attività di controllo dei limiti quantitativi fissati per l'importazione dei prodotti tessili.
34 A mio parere, comunque, l'irricevibilità della domanda di annullamento in esame si desume innanzitutto dalla impossibilità di ricorrere al giudice, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, per contestare la legalità di una prassi delle istituzioni. La stessa Commissione, per vero, invoca tale mezzo di irricevibilità, ma lo fa unicamente nella controreplica e per di più senza fornire alcun argomento a sostegno. Tuttavia, nonostante la tardività e la genericità di questa difesa della parte resistente, tale motivo di irricevibilità resta rilevante perché è di ordine pubblico e può quindi essere rilevato di ufficio (art. 92, n. 2, del regolamento di procedura).
35 A tal fine, basti qui ricordare che possono essere impugnati davanti alla Corte di giustizia unicamente gli atti delle istituzioni che producono effetti giuridici vincolanti (17) e che una prassi non solo non costituisce, nell'ordinamento comunitario, una fonte di diritto, ma non vincola nemmeno l'istituzione di cui si rintraccia una qualche ripetitività nell'adozione di atti o comportamenti. Su tale punto mi limito a ricordare che la giurisprudenza di questa Corte è concorde nell'escludere che, nella individuazione della base legale di un atto, una determinata prassi dell'istituzione, consistente nella scelta di un doppio fondamento legale, possa «creare un precedente che vincoli le istituzioni della Comunità quanto alla determinazione del corretto fondamento giuridico» (18). A ciò si potrebbe aggiungere che l'impugnabilità di una prassi, e quindi di una serie di atti successivi, permetterebbe di eludere la perentorietà del termine di impugnazione dei singoli atti infrangendo in modo evidente il principio della certezza del diritto.
IV -
Nel merito
I motivi di impugnazione
36 Il ricorso del governo portoghese è basato su cinque mezzi e precisamente: la violazione del regolamento n. 3030/93, in particolare dei suoi artt. 7, 8 e 12, la violazione dell'accordo di base tra la Comunità europea e la Cina, la violazione dei principi di attribuzione e dell'equilibrio istituzionale e, infine, la violazione del principio del legittimo affidamento.
37 Nell'esame dei vari mezzi non seguirò l'ordine in cui essi sono stati invocati dalla ricorrente in quanto il terzo e il quarto mezzo riguardano la competenza della Commissione nell'adozione della decisione impugnata e sono, pertanto, strettamente collegati al primo mezzo di impugnazione.
-
Sulla violazione del regolamento n. 3030/93
38 In relazione al primo mezzo, il governo portoghese rileva, in via preliminare, che il regolamento n. 3030/93, così come modificato dal regolamento n. 3289/94, prevede all'art. 1, n. 7, il progressivo inserimento, nel corso di un periodo di dieci anni, dei prodotti tessili nell'OMC in applicazione del citato art. 7 dell'ATA. Ora, secondo lo stesso governo, una decisione di concessione di misure di «flessibilità eccezionali» sarebbe contraria a tali disposizioni, adottate in esecuzione di un accordo concluso dalla Comunità.
39 In proposito, basti osservare che gli artt. 7 e 8 del regolamento n. 3030/93, relativi alle possibilità di modifica temporanea dei contingenti di importazione dei prodotti tessili, non sono stati modificati dal regolamento n. 3289/94 (l'art. 8 è stato modificato, come è stato ricordato in precedenza, dal regolamento n. 824/97) e che, secondo la versione attualmente in vigore dei due articoli, la Commissione resta ancora competente ad adottare, qualora si presentino le circostanze, le misure espressamente previste da dette disposizioni. Inoltre, atteso il carattere temporaneo di tali misure, non si comprende quale potrebbe essere la loro incidenza, durante il periodo decennale di transizione relativo all'inserimento dei prodotti tessili nell'ambito del GATT, sul processo di progressiva liberalizzazione dell'importazione di tali prodotti nella Comunità (19).
40 Secondo il governo portoghese, la decisione impugnata non potrebbe avere come base legale l'art. 7 del regolamento n. 3030/93, in quanto tale articolo prevede la possibilità di trasferimenti tra i vari contingenti solo «nella misura ed alle condizioni di cui all'allegato VIII», e quindi solo nei limiti delle percentuali massime previste per ogni distinta forma di flessibilità.
41 Tale argomento non è contestato dalla Commissione, la quale conferma di aver adottato la misura in esame non sulla base dell'art. 7, ma sulla base degli artt. 8 e/o 12, nn. 4 e 8, del regolamento n. 3030/93.
42 Il governo portoghese contesta anche questa base legale, facendo valere che una decisione comportante delle misure di «flessibilità eccezionale» non può essere adottata a seguito del superamento, nel rilascio delle licenze di esportazione da parte di uno Stato terzo, dei contingenti previsti per l'importazione nella Comunità. In particolare, l'art. 8 del regolamento n. 3030/93, che riguarda le misure eccezionali di autorizzazione del superamento dei limiti quantitativi, non potrebbe essere interpretato in modo estensivo, altrimenti comporterebbe il riconoscimento di una competenza discrezionale nella gestione dei quantitativi di importazione fissati nel regolamento del Consiglio. Il superamento dei limiti, permesso dall'art. 8, sarebbe consentito solo per circostanze eccezionali, circostanze che non possono certamente presentarsi in caso di semplice sconfinamento dei limiti da parte di uno Stato terzo. Nella specie, infatti, se l'art. 8 avesse permesso di autorizzare l'aumento dei contingenti in un caso come quello di specie, avrebbe altresì fissato un tetto massimo di aumento, tetto massimo che viceversa non figura nell'art. 8. Questa interpretazione sarebbe confermata dalla dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione del 12 marzo 1993, relativa all'art. 8 in esame (20), secondo la quale il riferimento alle «circostanze particolari» di cui all'art. 8 riguarda «des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou (...) des situations où les necessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires».
43 Inoltre, rileva sempre il governo portoghese, la competenza della Commissione relativa alla gestione di tali contingenti è di carattere meramente esecutivo e quindi deve essere esercitata nei limiti e alle condizioni definiti dalle disposizioni che questa istituzione è tenuta ad applicare. La Commissione dunque, coerentemente con questa premessa, non potrebbe adottare delle decisioni di superamento dei limiti che non solo non avrebbero base legale, ma comporterebbero altresì una modifica dei contingenti fissati dal Consiglio. Anche applicando la teoria dei poteri impliciti alla delega delle competenze alla Commissione, questa istituzione si troverebbe sempre vincolata ad esercitare delle funzioni direttamente e necessariamente collegate alle competenze che le sono state espressamente attribuite (21). Per di più, nell'ambito della politica commerciale, in cui la Commissione è responsabile dell'esecuzione degli impegni internazionali, l'esercizio di tali funzioni ha degli effetti non solo sul piano interno comunitario ma anche sulle relazioni esterne, con la conseguenza che la competenza di esecuzione della Commissione non può avere una portata più ristretta rispetto a quella prevista nel quadro di altre politiche comunitarie, quale per esempio quella agricola.
44 Allo stesso modo, l'art. 12 non potrebbe giustificare l'adozione della decisione impugnata ma, al contrario, confermerebbe la suesposta interpretazione del sistema, perché offrirebbe alla Commissione la possibilità di risolvere in modo anticipato le conseguenze dovute al mancato rispetto, da parte di uno Stato terzo, dei contingenti: una situazione, cioè, che non si presenterebbe in alcun modo come inattesa, ma al contrario sarebbe frequente e quindi prevedibile. In particolare, permetterebbe alla Commissione, nel caso di sospetto di uno sconfinamento, di bloccare il rilascio automatico delle licenze una volta raggiunto il 90% del contingente. Inoltre, i nn. 4 e 8 dell'art. 12, invocati dalla Commissione come base legale della decisione impugnata, sarebbero invece destinati ad assicurare il rispetto dei limiti quantitativi e non a permettere la concessione di licenze supplementari. In particolare, la «soluzione rapida», alla quale si riferisce il n. 4 dell'art. 12, potrebbe consistere nell'annullamento delle licenze di importazione o nel rafforzamento dei meccanismi di controllo.
45 La Commissione fa valere, al contrario, che le competenze che le sono attribuite dall'art. 8 del regolamento n. 3030/93 non possono non includere il potere di concedere, in particolare in una situazione come quella in esame, licenze di importazioni supplementari. Nella specie, poi, sussisterebbero tutte le condizioni per giustificare l'adozione di un tale provvedimento: in primo luogo, l'arrivo sul territorio comunitario di prodotti tessili per i quali era stata rilasciata una licenza di esportazione da parte delle autorità cinesi, inoltre, la buona fede degli operatori economici interessati dal rilascio di tali licenze e, infine, la domanda di alcuni Stati membri di sbloccare le merci ferme alla frontiera. Pertanto, la decisione sarebbe risultata necessaria per evitare che gli operatori economici coinvolti in tali importazioni, di cui il governo portoghese non mette in dubbio la buona fede, fossero penalizzati e subissero delle perdite tali da mettere a rischio la sopravvivenza dell'impresa e che alcuni Stati membri adottassero misure tali da pregiudicare il sistema generale di restrizioni quantitative istituito a livello comunitario. Questa interpretazione dell'art. 8 sarebbe confermata dal nuovo testo dello stesso articolo, il quale, al secondo comma, estende la nozione di circostanze speciali alle situazioni di superamento dei limiti quantitativi al momento del rilascio delle licenze di esportazione.
46 La Commissione rileva, inoltre, che nella specie non si può non prendere in considerazione la circostanza, di carattere manifestamente anomalo, che il superamento dei limiti è dovuto a un guasto del sistema informatico delle autorità cinesi, contenente i dati sul rilascio delle licenze di esportazione dei prodotti tessili, e che lo sconfinamento si è sviluppato così bruscamente da rendere impossibile l'adozione di misure preventive.
47 In ogni caso, sottolinea ancora la resistente, con la decisione impugnata non sarebbero stati solo aumentati i contingenti per il 1995, ma sarebbero stati altresì ridotti, per i medesimi quantitativi, i contingenti previsti per il 1996.
48 Infine, secondo la Commissione, l'art. 8, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, dovrebbe essere interpretato in modo estensivo e tenendo conto, in particolare, di quanto dispongono i nn. 4 e 8 dell'art. 12 del regolamento n. 3030/93. Il n. 4 imporrebbe alla Commissione, nel caso di superamento dei limiti quantitativi, di mettersi in contatto con le autorità dello Stato terzo per trovare una soluzione alle conseguenze di un eventuale sconfinamento di tali limiti da parte dello stesso Paese fornitore. Questa soluzione, secondo i termini del citato n. 8, comprenderebbe la possibilità di autorizzare delle importazioni supplementari. La misura da adottare non potrebbe quindi essere solamente quella relativa all'applicazione delle flessibilità normali, ché altrimenti il n. 8 dell'art. 12 non avrebbe senso. Tale interpretazione troverebbe conferma nella giurisprudenza della Corte, secondo la quale i poteri di esecuzione delegati dal Consiglio alla Commissione devono essere interpretati in modo estensivo e quindi, in un caso come quello di specie, possono costituire uno strumento di gestione autonoma cui ricorrere «come valvola di sicurezza» (22).
49 Allo stesso modo, se la misura adeguata fosse stata quella prevista dall'art. 12, n. 1, cioè il blocco della disponibilità una volta raggiunto il 90% del contingente, non vi sarebbe stata nella specie alcuna soluzione possibile al problema dell'eccesso di licenze di esportazione da parte delle autorità cinesi.
50 Al fine di valutare la fondatezza degli argomenti del governo portoghese è necessario definire quali poteri nella specie il Consiglio ha attribuito alla Commissione sulla base delle pertinenti disposizioni del Trattato (artt. 145, terzo trattino, e 155, quarto trattino) e quale è la loro specifica portata.
51 Il Consiglio, con il regolamento n. 3030/93, ha espressamente delegato alla Commissione alcune funzioni relative all'attuazione della politica commerciale comune nel settore dell'importazione dei tessili nel territorio comunitario. In particolare, e per quanto rileva nella presente causa, ha attribuito alla Commissione la competenza a gestire i contingenti di importazione.
52 Per comprendere la portata di tale delega è opportuno richiamare le disposizioni relative alla procedura di controllo dei contingenti, contenute nel medesimo regolamento.
53 L'art. 12 prevede che le autorità nazionali notifichino alla Commissione i quantitativi delle domande di autorizzazione all'importazione e che la Commissione trasmette conferma «che i quantitativi richiesti sono disponibili per l'importazione nell'ordine cronologico in cui sono state ricevute le notifiche degli Stati membri» (n. 1) (23). Nel caso in cui vi sia il sospetto che le domande anticipate di autorizzazione all'importazione possano riguardare un quantitativo di prodotti superiore ai contingenti fissati nel regolamento, la Commissione può, su parere conforme del comitato tessile - e quindi seguendo la procedura di cui all'art. 17 del regolamento n. 3030/93 -, limitare l'importo da assegnare al 90% del contingente in questione (art. 12, n. 1). Le notifiche per le quali non sia possibile dare conferma, perché i quantitativi richiesti non sono disponibili all'interno dei limiti dei contingenti, sono accantonate dalla Commissione, nell'ordine cronologico in cui sono state ricevute, e sono confermate, e quindi attivate, nel medesimo ordine non appena si rendano disponibili ulteriori quantitativi «ad esempio tramite l'applicazione delle flessibilità previste all'art. 7». In tal caso, la Commissione si mette immediatamente in contatto con le autorità del paese fornitore «al fine di ottenere chiarimenti e trovare rapidamente una soluzione» (art. 12, n. 4). Secondo l'art. 12, n. 8, poi, la Commissione può, seguendo sempre la procedura di cui all'art. 17, «adottare qualsiasi misura necessaria ai fini dell'esecuzione» dei poteri che le sono stati espressamente conferiti dallo stesso art. 12.
54 Il regolamento prevede altresì il controllo, da parte della Commissione, dell'esercizio della facoltà, propria delle autorità degli Stati terzi, di concedere delle licenze di esportazione per quantitativi leggermente superiori ai contingenti comunitari nel rispetto delle percentuali di flessibilità fissate dallo stesso Consiglio - e di regola previste negli accordi internazionali conclusi fra la Comunità e i diversi Paesi fornitori - (art. 7 del regolamento).
55 Ai sensi dell'art. 8 del regolamento, il Consiglio ha inoltre attribuito alla Commissione il potere di autorizzare, «qualora in circostanze particolari si manifestassero esigenze di importazioni supplementari», l'importazione di quantitativi superiori ai singoli contingenti e alle quantità aggiuntive permesse grazie al meccanismo delle flessibilità di cui al citato art. 7. La procedura per l'adozione di tali misure è quella delle comitologie disciplinata nell'art. 17 del regolamento. In particolare, «in casi urgenti, la Commissione apre la consultazione in seno al comitato [dei tessili] entro cinque giorni lavorativi a decorrere dalla data di ricezione della richiesta dello Stato membro interessato e delibera entro quindici giorni lavorativi a decorrere dalla stessa data» (secondo comma dell'art. 8).
56
Si deduce chiaramente dalla lettera di tali disposizioni che le competenze conferite alla Commissione relativamente alla gestione dei contingenti comunitari di importazione di prodotti tessili, pur riguardando l'attuazione di una normativa del Consiglio, non sono di carattere meramente esecutivo ma comportano un ampio margine di discrezionalità della Commissione (24). Come è noto, le competenze delegate dal Consiglio alla Commissione, di cui agli artt. 145, terzo trattino, e 155, quarto trattino, del Trattato, devono essere interpretate estensivamente nel senso che devono ricomprendere tutte le funzioni necessarie a dare attuazione alla normativa emanata dal Consiglio. Gli unici limiti di questa competenza vanno ricercati, come rilevato dalla vostra giurisprudenza, facendo riferimento non al significato letterale della delega, ma agli obiettivi generali essenziali della normativa da attuare. L'esercizio di tale competenza non può quindi comportare alcuna modifica o alterazione del sistema di base definito dal Consiglio (25).
57 Nella specie, contrariamente a quanto rileva il governo portoghese, non vedo ostacoli interpretativi al riconoscimento della competenza della Commissione ad adottare delle decisioni definite di «flessibilità eccezionale». Decisioni, cioè, che permettono il superamento non solo dei limiti quantitativi fissati dal Consiglio nel regolamento de quo, ma anche delle percentuali delle cosiddette «flessibilità» di cui al citato art. 7 sempre dello stesso regolamento.
58 L'art. 8, riguardante le «importazioni supplementari», fa riferimento espresso, sebbene generico, a decisioni che comportano delle misure non previste dall'art. 7, misure che non possono non ricomprendere autorizzazioni per importi superiori ai quantitativi dei contingenti e a quelli aggiuntivi che sono per l'appunto consentiti dal meccanismo delle flessibilità.
59 Ho invece dei dubbi circa la possibilità di fondare tale competenza sui nn. 4 e 8 dell'art. 12 dello stesso regolamento, disposizioni invocate dalla Commissione come base legale della decisione impugnata. Infatti, l'art. 12 riguarda, a mio parere, unicamente la procedura di controllo sul rispetto dei contingenti e non anche la possibilità per la Commissione di modificare la misura dei medesimi. Più precisamente, il n. 4 fa riferimento soltanto a dei contatti con le autorità del Paese fornitore nel caso in cui siano state rilasciate delle licenze di esportazione per contingenti ormai indisponibili. Tali contatti non possono dar luogo ad accordi con le autorità degli Stati terzi comportanti il superamento dei limiti quantitativi fissati dal Consiglio, in quanto una delega in tal senso non si deduce dalla lettera dell'art. 12 né dal sistema nel suo complesso. Allo stesso modo, neppure il n. 8 contiene una tale delega: esso costituisce infatti una norma generale di chiusura che, a mio parere, attribuisce unicamente alla Commissione una competenza ad adottare delle misure necessarie all'«esecuzione» dell'art. 12 e quindi delle regole di procedura relative alla gestione dei contingenti disponibili.
60 La decisione impugnata potrebbe quindi avere come unica base legale l'art. 8 del regolamento n. 3030/93.
61 Ciò posto, occorre accertare quale significato vada attribuito all'espressione «circostanze particolari» che figurano nell'art. 8. Occorre, più precisamente, stabilire se con tale espressione il legislatore comunitario abbia voluto riferirsi a circostanze di natura eccezionale, con l'implicazione che la disposizione de qua non potrebbe essere interpretata in modo estensivo.
62 Ora, non vi è alcun dubbio che la norma in esame contempli l'adozione di misure eccezionali. Essa infatti si pone in deroga a quanto previsto da tutto il sistema disciplinato dal regolamento, dal momento che permette delle eccedenze nell'importazione dei prodotti tessili. Il carattere eccezionale della disposizione de qua trova conferma nella sua formulazione: questa infatti si riferisce espressamente a «circostanze particolari» che giustificano importazioni supplementari rispetto a quelle previste dall'allegato V, cioè rispetto a quelle previste dal Consiglio. A tale riguardo, mi preme sottolineare altresì che, contrariamente a quanto rilevato dalla Commissione in udienza, la modifica dell'art. 8, di cui al regolamento n. 824/97, che comporta l'introduzione, al n. 2, di alcune modalità di autorizzazione di importazioni supplementari, non esclude il carattere eccezionale della disposizione ma anzi lo conferma, in quanto il Consiglio si è limitato ad indicare determinate «condizioni e modalità» relative a tale concessione, le quali restringono e non ampliano la portata della delega del Consiglio. Se dunque la disposizione di cui all'art. 8 ha natura eccezionale non possono essere interpretate estensivamente le condizioni che esso richiede perché possano essere autorizzate delle importazioni supplementari.
63 Occorre a questo punto stabilire se nella specie sussistano delle circostanze particolari nel senso chiarito, cioè circostanze tali da giustificare l'autorizzazione del rilascio di licenze per importazioni supplementari. Occorre, in altri termini, stabilire se il rilascio di un numero di licenze di esportazione in eccesso da parte di un Paese fornitore, la Repubblica popolare cinese, a seguito di un guasto nel sistema informatico di tale Paese, costituisca una «circostanza particolare» ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 3030/93. La mia risposta a tale quesito è negativa e ciò per svariate ragioni.
64 In primo luogo, la circostanza che ha causato lo sconfinamento è riconducibile alla gestione, da parte dello Stato terzo, del sistema. Non si tratta dunque di una contingenza esterna al meccanismo di controllo del commercio internazionale di tali prodotti, di una contingenza, cioè, che avrebbe, come affermato dalla resistente, il carattere dell'imprevedibilità, ma piuttosto di un rischio insito nella procedura di controllo. In secondo luogo, la Commissione non ha minimamente provato che il rilascio irregolare di licenze da parte delle autorità cinesi abbia avuto degli effetti immediati e devastanti di fronte ai quali la stessa istituzione era del tutto impreparata e non era quindi in grado di adottare appropriate misure correttive che permettessero di assicurare il rispetto dei contingenti. Infine, il regolamento n. 3030/93, in particolare il suo art. 12, offre alla Commissione i mezzi per trovare in tempi rapidi una soluzione ad una situazione come quella di specie: ricordo infatti che la Commissione, «in casi eccezionali», se ha il sospetto che le autorità del Paese fornitore abbiano rilasciato delle licenze di esportazione per quantitativi superiori a quelli previsti dal regolamento, «può limitare l'importo da assegnare (...) al 90% dei limiti in questione», attribuendo il restante 10% secondo la procedura prevista dall'art. 17 e quindi, in via di principio, dietro parere favorevole del comitato tessile (art. 12, n. 1). La Commissione può inoltre prendere immediatamente contatto con le autorità del Paese fornitore al fine di ottenere dei chiarimenti e trovare rapidamente una soluzione (art. 12, n. 4). La stessa istituzione può comunque adottare qualsiasi misura necessaria alla gestione dei contingenti entro i limiti per i medesimi fissati dal Consiglio (art. 12, n. 8) (26).
65 Per tutte queste considerazioni ritengo che, nella specie, non sussistessero quelle «circostanze particolari» che sole avrebbero potuto giustificare l'autorizzazione di importazioni supplementari, ai sensi dell'art. 8, e che quindi la Commissione non aveva competenza ad adottare la decisione impugnata.
66 Una tale conclusione non può essere contestata, invocando, come fa la Commissione, la buona fede delle imprese, buona fede che risulterebbe dal fatto che le medesime avevano operato basandosi sulle licenze di esportazione rilasciate dalle autorità cinesi. Mi sembra ovvio che un operatore accorto non possa non essere a conoscenza del sistema e quindi degli effetti della sola licenza di esportazione. Infatti, sebbene di massima a questa faccia seguito automaticamente quella di importazione, rilasciata dalle autorità degli Stati membri, non si può ricondurre alla licenza del Paese terzo la possibilità, né tanto meno il diritto, di importare i prodotti contingentati nella Comunità.
-
Sulla violazione del principio di attribuzione e del principio dell'equilibrio istituzionale
67 Il governo portoghese sostiene che la Commissione, adottando una decisione, come quella di specie, che permette delle «flessibilità eccezionali», avrebbe violato il principio di attribuzione di cui all'art. 4, n. 1, del Trattato, in quanto avrebbe esercitato funzioni che non rientrano nelle competenze che le sono state attribuite dal Trattato o dal diritto derivato. Tale principio infatti in nessun caso consentirebbe alle istituzioni comunitarie di esercitare funzioni non rientranti nelle loro competenze e ciò anche nel caso in cui queste considerassero tali funzioni necessarie al raggiungimento di obbiettivi prioritari delle politiche comunitarie.
68 La Commissione avrebbe violato altresì, sempre secondo il governo portoghese, il principio dell'equilibrio istituzionale, corollario del principio di legalità, in quanto dietro l'apparenza dell'esercizio di attività di gestione si sarebbe arrogata una competenza che il Trattato attribuisce in termini chiari al Consiglio (artt. 113, n. 2, e 115, nn. 1 e 4).
69 La Commissione si limita ad osservare, a questo riguardo, che i mezzi invocati sono di carattere puramente «accessorio» e che quindi devono considerarsi parte integrante del primo mezzo di impugnazione. Rileva inoltre che, poiché la decisione impugnata non modifica il livello generale delle restrizioni all'importazione decise dal Consiglio e poiché il regolamento n. 3030/93 l'ha abilitata ad adottare delle misure di deroga, non vi sarebbe stata, nella specie, alcuna violazione del principio dell'equilibrio istituzionale.
70 La tesi della Commissione va condivisa. Gli anzidetti due mezzi, basati sulla violazione dei principi di attribuzione e dell'equilibrio istituzionale, riguardano in realtà, nella specie, l'inosservanza da parte della Commissione delle disposizioni che le attribuiscono la competenza ad adottare la decisione impugnata. L'esame della loro fondatezza è quindi da considerare, a mio parere, assorbito alle analisi relativa alla violazione del regolamento n. 3030/93.
71 Con riguardo, in particolare, all'inosservanza del principio di attribuzione mi limito pertanto a rinviare alle osservazioni svolte in precedenza sulla violazione del regolamento n. 3030/93 e in particolare dell'art. 8.
72 Relativamente al principio dell'equilibrio istituzionale mi preme solo sottolineare che una tale regola generale di diritto pretorio riguarda essenzialmente il rapporto tra istituzioni e precisamente il rispetto delle competenze reciproche delle istituzioni. Ora, sebbene l'esercizio di funzioni da parte di una istituzione incompetente comporta in re ipsa la violazione dell'equilibrio istituzionale, una tale regola viene in realtà in rilievo proprio nel caso inverso e cioè quando, pur nel rispetto delle proprie attribuzioni, una istituzione abbia in qualche modo limitato l'esercizio delle competenze altrui (27).
73 Pertanto nella specie, una volta constatata l'insussistenza delle condizioni per la concessione di autorizzazioni per importazioni supplementari dalla Repubblica popolare cinese, nonché la conseguente incompetenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata, ne deriva che vi è stata altresì una violazione di entrambi i principi invocati, quello di attribuzione e quello dell'equilibrio istituzionale.
- Sulla violazione dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica popolare cinese
74 Secondo il governo portoghese, la decisione impugnata sarebbe contraria all'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica popolare cinese sul commercio dei prodotti tessili, in quanto non solo travalicherebbe i limiti espressamente previsti da tale accordo quanto alla possibilità di utilizzare in anticipo quantitativi fissati per gli anni successivi (28), ma sarebbe contraria alla logica cui si sarebbe ispirato il Consiglio nel concludere i vari accordi di proroga: tali accordi, se interpretati come il governo portoghese suggerisce, comporterebbero, infatti, la progressiva riduzione del tasso annuale di crescita dei quantitativi importabili nella Comunità, nonché un generale abbattimento delle percentuali di flessibilità.
75 Anche questo mezzo si risolve, in ultima analisi, in una censura riguardante il mancato rispetto della competenza attribuita alla Commissione di adottare un atto di politica commerciale quale quello di specie.
76 In effetti, se si esamina il contrasto, prospettato dalla ricorrente, tra l'atto comunitario, che permette l'importazione nella Comunità di prodotti tessili cinesi per un quantitativo superiore a quello fissato nell'accordo con il Paese fornitore, e quest'ultimo accordo, è ragionevole ritenere che un atto unilaterale della Comunità, volto a favorire il Paese terzo, ispirandosi all'obiettivo della liberalizzazione che è proprio dell'accordo sul commercio dei prodotti tessili, non viola alcuna disposizione di detto accordo.
77 In realtà, nella specie, l'accordo internazionale diventa un metro per giudicare della legalità dell'atto per i suoi effetti interni alla Comunità e cioè per i suoi effetti nei confronti degli Stati membri che sono, anch'essi, destinatari della decisione impugnata. Ora, non vi è dubbio che un tale tipo di analisi si impone perché gli Stati non hanno partecipato - se non in modo assolutamente indiretto, tramite la procedura di comitologia di cui all'art. 17 del regolamento n. 3030/93 - al processo decisionale della misura in esame. In effetti, una decisione del Consiglio, che avesse concesso alla Repubblica popolare cinese - con un atto unilaterale o con un accordo con tale Paese - la possibilità di esportare all'interno della Comunità i quantitativi consentiti, nella specie, dalla Commissione, si sarebbe presentata come un atto di politica commerciale, autonomo rispetto all'accordo con la Cina, cioè come una fonte di diritto non subordinata a tale accordo.
78 Pertanto, ancora una volta, la problematica di fondo riguarda l'esistenza di una delega in tal senso concessa dal Consiglio, organo competente ad adottare tali atti ai sensi dell'art. 113, e riguarda altresì la portata di questa delega. Per l'esame di tale punto rinvio alle osservazioni sul primo mezzo di impugnazione, svolte in particolare nei paragrafi da 50 a 66.
- Sulla violazione del principio del legittimo affidamento
79 Il governo portoghese invoca, infine, la violazione del principio del legittimo affidamento sia dei produttori, in particolare di quelli dell'industria tessile portoghese, che degli importatori di prodotti provenienti da altri Paesi fornitori, in quanto una decisione che autorizzi importazioni non previste dall'accordo con il Paese terzo farebbe venir meno le aspettative formatesi sulla base delle disposizioni dell'accordo con la Cina. Il fatto poi che tali misure di «flessibilità eccezionale» siano frequenti non avrebbe ridotto il loro connotato di imprevedibilità.
80 La Commissione osserva in proposito, da un lato, che il governo portoghese non ha provato che l'atto impugnato abbia causato dei danni agli operatori economici del settore e, dall'altro, che la decisione impugnata non possa essere considerata un atto imprevedibile da un operatore prudente. Al riguardo ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli operatori non possono basare il loro legittimo affidamento sul mantenimento della situazione esistente, che può essere oggetto di modifica.
81 Il mezzo è a mio avviso infondato. Come ha giustamente rilevato la Commissione, ad una regolamentazione come quella di specie, che fissa dei quantitativi generali di importazione per categorie di prodotti dai vari Paesi fornitori, non può ricondursi la costituzione in capo ai singoli operatori economici di aspettative concrete e specifiche tali da comportare il legittimo affidamento a che la normativa in vigore non sia oggetto di modifica. Va, inoltre, richiamata nella stessa prospettiva quella giurisprudenza costante secondo la quale il rispetto del principio del legittimo affidamento non può giustificare l'immodificabilità di una disciplina, e ciò in particolare in settori - come quello dell'importazione dei tessili - nei quali è necessario il continuo adattamento delle regole in funzione dei mutamenti della situazione economica (29).
V -
Sulla domanda di limitazione degli effetti della sentenza di annullamento
82 La Commissione chiede, a titolo sussidiario, che in caso di accoglimento del ricorso siano fatti salvi gli effetti definitivi della decisione impugnata, in quanto la limitazione nel tempo degli effetti della sentenza eviterebbe di compromettere l'esercizio dei diritti che l'autorizzazione delle importazioni supplementari per il 1995 ha potuto creare nella sfera giuridica degli operatori economici ed eviterebbe, altresì, di violare il legittimo affidamento che l'adozione dell'atto e la presunzione della sua legalità avrebbero creato in capo, tra gli altri, alle autorità nazionali.
83 A mio parere, una tale domanda deve essere rigettata in quanto non risulta sussistano gli eventuali diritti o altre situazioni soggettive che potrebbero essere compromessi da un annullamento ex tunc dell'atto impugnato. In effetti, le merci già importate nella Comunità sulla base della decisione impugnata, circolando in libera pratica nel territorio comunitario, non sono più rintracciabili. Quanto ai diritti all'importazione non ancora esercitati, ammesso che ne esistano, essi poggiano su di un atto illegale, il cui annullamento non comporta conseguenze tali da giustificare l'applicazione dell'art. 174, secondo comma, del Trattato. Occorre infatti considerare che una modifica del regime delle importazioni costituisce un rischio che inerisce alla natura delle attività proprie dell'operatore economico, il quale come trae vantaggio da tali attività così deve sopportarne i rischi fisiologici (secondo il noto brocardo ubi commoda ibi incommoda). In effetti, limitare le conseguenze di tale annullamento, ex art. 174, secondo comma, del Trattato, equivarrebbe ad impedire al giudice di far venir meno ex tunc le conseguenze delle illegalità degli atti impugnati in tutti quei casi in cui tali atti siano suscettibili di incidere sulla sfera giuridica degli operatori economici.
Per tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
«-
dichiarare il ricorso irricevibile relativamente alla domanda di annullamento della "pratica delle `flessibilità eccezionali' seguita dalla Commissione con riguardo alla gestione dei limiti quantitativi all'importazione nella Comunità dei prodotti tessili",
-
annullare la decisione adottata dalla Commissione a seguito del parere favorevole del comitato tessile del 6 marzo 1996, relativo all'importazione dei prodotti tessili dalla Repubblica popolare cinese;
- rigettare la domanda della Commissione volta a far dichiarare definitivi gli effetti della decisione impugnata, ai sensi dell'art. 174, secondo comma, del Trattato;
- condannare la Commissione alle spese del giudizio».
(1) - La Comunità ha aderito all'accordo multifibre con decisione del Consiglio del 21 marzo 1974, relativa alla conclusione dell'accordo sul commercio internazionale dei tessili (GU L 118, pag. 1).
(2) - I protocolli di proroga dell'accordo multifibre sono stati conclusi il 14 dicembre 1977, il 22 dicembre 1981, il 31 luglio 1986, il 31 luglio 1991, il 9 dicembre 1992 e, infine, il 9 dicembre 1993. La Comunità ha aderito a tutti i protocolli.
(3) - GU L 336, pag. 1.
(4) - Ai sensi dell'art. 8, n. 1, dell'accordo ATA, «E' istituito l'organo di controllo dei tessili (OTC), che ha il compito di sorvegliare l'attuazione del presente accordo, di esaminare tutte le misure prese ai sensi del presente accordo e la loro conformità con il medesimo e di intraprendere le azioni specificamente assegnategli dal presente accordo. L'OCT è composto da un presidente e da dieci membri. La scelta dei componenti è equilibrata e generalmente rappresentativa dei membri ed è prevista una rotazione dei membri ad intervalli appropriati. I membri sono nominati da membri designati dal Consiglio per gli scambi di merci per prestare servizio nell'OCT, svolgendo le proprie funzioni ad personam».
(5) - Decisione del Consiglio 19 dicembre 1988, 88/656/CEE, relativa all'applicazione, a titolo provvisorio, dell'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica popolare cinese sul commercio dei prodotti tessili (GU L 380, pag. 1).
(6) - In cambio di una tale possibilità di esportazione nella Comunità, la Cina si è impegnata a incoraggiare e facilitare l'importazione nel suo mercato dei prodotti tessili (indicati negli allegati I e II dello stesso accordo) provenienti dalla Comunità. L'art. 12, n. 1, dispone infatti che la Cina «will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community».
(7) - V. art. 13 del Protocollo A dell'Accordo di base. Relativamente alla procedura, l'art. 16, nn. 2 e 3, prevede che «2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:
- any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,
- the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,
- the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.
3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III».
(8) - L'accordo è stato concluso dalla Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio n. 2616/85, relativo alla conclusione dell'accordo di cooperazione commerciale ed economica tra la Comunità economica europea e la Repubblica popolare cinese (GU L 250, pag. 1). L' art. 15 di tale accordo di cooperazione prevede l'istituzione di una commissione mista «composta da rappresentanti delle due parti contraenti».
(9) - GU L 275, pag. 1.
(10) - Regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, n. 3289, che modifica il regolamento (CEE) n. 3030/93 relativo al regime comune da applicare alle importazioni di alcuni prodotti tessili originari dei paesi terzi (GU L 349, pag. 85).
(11) - Nell'elenco dei Paesi esportatori figura la Repubblica popolare cinese.
(12) - Il nuovo testo dell'art. 8, nn. 1 e 2, così come modificato dal regolamento n. 824/97 del 29 aprile 1997 (GU L 119, pag. 1), recita: «Qualora in circostanze particolari si manifestassero esigenze di importazioni supplementari rispetto a quelle previste dall'allegato V per una o più categorie di prodotti, la Commissione può accordare possibilità supplementari di importazione nel corso di un determinato anno di contingentamento, in conformità della procedura stabilita dall'articolo 17. In casi specifici la concessione di tali possibilità supplementari può eventualmente essere soggetta a talune condizioni o modalità specialmente nella deduzione dell'importo corrispondente al limite quantitativo:
- di una o più categorie di prodotto appartenenti allo stesso gruppo o sottogruppo di prodotti per l'anno di contingentamento in corso (a condizione che tale ammontare non superi il 3% del limite quantitativo per la categoria per la quale sono accordate possibilità superiori) e/o
- della stessa categoria di prodotti per l'anno di contingentamento successivo».
(13) - V., al riguardo, l'allegato 1 al ricorso.
(14) - V. il resoconto della riunione del 413, comitato tessile del 6 marzo 1996 (allegato II al ricorso).
(15) - V. resoconto del 414, comitato tessile del 12 marzo 1996, p. 2 (allegato VI al ricorso).
(16) - V. nota 15.
(17) - Richiamo a mero titolo di esempio le sentenze della Corte 31 marzo 1971, causa 22/70 Commissione/Consiglio, (Racc. pag. 263, punti 38-43), e 30 giugno 1993, cause riunite C-181/91 e C-248/91, Parlamento/Consiglio e Commissione, (Racc. pag. I-3685).
(18) - Sentenza 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905, punto 29), v. anche sentenze 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, (Racc. pag. 855, punto 24); 9 novembre 1995, causa C-426/93 Germania/Consiglio, (Racc. pag. I-3723, punto 21); 26 marzo 1996, causa C-271/94, Parlamento/Consiglio, (Racc. pag. I-1689, punto 34), e 12 novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio, (Racc. pag. I-5755, punto 19). Ricordo inoltre che nella sentenza 9 agosto 1994, causa C-327/91 Francia/Commissione, (Racc. pag. I-3641, punto 36), la Corte ha dichiarato che «una semplice prassi non può prevalere sulle norme del Trattato».
(19) - Al riguardo, mi preme sottolineare che lo stesso accordo ATA non vieta l'adozione di misure di flessibilità, ma obbliga semplicemente gli Stati aderenti a lasciare inalterate le disposizioni, notificate all'organo di controllo, che sono «previste negli accordi bilaterali AMF per il periodo di 12 mesi precedente l'entrata in vigore dell'accordo OMC», vietando l'applicazione «di limiti quantitativi sull'impiego combinato delle varie forme di riporto» (art. 2, n. 16).
(20) - La dichiarazione non è stata prodotta dal governo portoghese in assenza dell'accordo del Consiglio.
(21) - Sentenze della Corte 15 maggio 1984, causa 121/83 Zuckerfabrik Franken, (Racc. pag. 2039, punto 13), e 2 maggio 1990, causa C-27/89, Scarpe, (Racc. pag. I-1701).
(22) - Sentenza della Corte 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione, (Racc. pag. I-3081, punti 30 e 32).
(23) - Le notifiche sono comunicate per via elettronica nell'ambito di una rete integrata a tal fine istituita (art. 12, n. 3, del regolamento n. 3030/93).
(24) - La Corte si è a più riprese espressa nel senso della legittimità della delega di poteri non meramente esecutivi: v. sentenze 6 luglio 1982, cause riunite 188 a 190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione, (Racc. pag. 2545, punto 6), 24 ottobre 1989, causa n. 16/88, Commissione/Consiglio, (Racc. pag. 3457, punto 11), e, infine, 27 ottobre 1992, causa C-240/90, Germania/Commissione, (Racc. pag. I-5383).
(25) - V., in tal senso, sentenze della Corte 30 ottobre 1975, causa n. 23/75, Rey Soda, (Racc. pag. 1279, punto 14), e 13 novembre 1991, causa C-303/90, Francia/Commissione, (Racc. pag. I-5315). Come è stato giustamente rilevato in quest'ultima causa dall'avvocato generale Tesauro, nulla vieta alla Commissione di integrare, nell'esercizio di competenze delegate, l'impianto normativo contenuto nell'atto del Consiglio, tuttavia «le modalità di applicazione di una norma comportano per definizione almeno la specificazione degli obblighi in essa contenuti e dunque una disciplina di dettaglio che necessariamente determina una serie di obblighi specifici», ma non possono comportare alcuna modifica delle norme di base.
(26) - Una tale procedura, che comporta la sospensione del rilascio delle licenze di importazione e contatti con le autorità del Paese fornitore, è prevista anche nell'accordo tra la Comunità economica europea e la Cina (art.13, n. 1, del Protocollo A allegato dell'accordo di base).
(27) - Ricordo in proposito la giurisprudenza della Corte sull'obbligo della consultazione del Parlamento nelle procedure legislative, considerata, nei casi in cui sia prevista dal Trattato, «una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell'atto», in quanto la partecipazione effettiva del Parlamento al processo legislativo è giudicata come «un elemento essenziale dell'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato», V., tra le altre, sentenza 10 giugno 1997, causa C-392/95, Parlamento/Consiglio, (Racc. pag. I-3213, punto 14).
(28) - L'art. 5 dell'accordo prevede una utilizzazione anticipata per una percentuale non superiore al 5% del quantitativo fissato per ogni singolo anno.
(29) - V. da ultimo, al riguardo, sentenza della Corte 29 gennaio 1998, causa C-315/96, Lopex Export, (Racc. pag. I-317, punti 28-30).