61982C0346
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
VAN 23 FEBRUARI 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Verzoeker in de onderhavige zaak heeft deelgenomen aan vergelijkend onderzoek COM/A/322 voor de vorming van een reserve van administrateurs in de rang A7/6 voor posten in verband met nucleaire installaties en materialen. Hij behaalde bij dat onderzoek uitstekende resultaten. Op 25 september 1981 werd hij door de Commissie bij arbeidsovereenkomst aangesteld als tijdelijk functionaris, in een administrateursfunctie bij het directoraatgeneraal Energie-Veiligheidscontrole van Euratom. Het betrof een overeenkomst voor onbepaalde tijd, samenhangend met de duur van het programma nucleaire inspectie. De overeenkomst kon echter ook door opzegging worden beëindigd, en bij brief van 4 november 1982 gebeurde dat inderdaad tegen 31 december 1982. Indien de opzeggingsbepalingen toepasselijk waren, dan bestaat er geen twijfel over, dat zij zijn nageleefd.
Zijn klacht tegen dat besluit werd afgewezen. Daarop heeft bij binnen de gestelde termijn het onderhavige beroep ingesteld, waarvan de ontvankelijkheid niet in geding is.
Hij verzoekt het Hof, het hem betreffende en in de brief van 4 november 1982 vervatte ontslagbesluit nietig te verklaren en de zaak naar het tot aanstelling bevoegd gezag te verwijzen teneinde een andere oplossing te vinden, meer in het bijzonder een overplaatsing naar een andere post die overeenkomt met zijn rang en wetenschappelijke kwalificaties. Subsidiair verzoekt hij om te worden toegelaten tot het bewijs dat het ontslagbesluit niet is genomen in het belang van de dienst, doch een geval van willekeur of misbruik van bevoegdheid oplevert.
Bij beschikking in kort geding heeft de kamerpresident het verzoek om opschorting van het ontslagbesluit afgewezen; op het verzoek om getuigen te horen, werd niet ingegaan.
Verzoekers eerste middel luidt, dat er voor zijn ontslag geen of slechts ontoereikende gronden waren; subsidiair betoogt hij, dat het ontslag ongeldig is doordat de gronden hem niet zijn meegedeeld. De Commissie daarentegen is de mening toegedaan, dat zij volkomen vrij is om deze overeenkomst op te zeggen zonder zulk een besluit te moeten rechtvaardigen of motiveren. Subsidiair betoogt zij, dat verzoekers chefs niet tevreden waren over zijn werk en dat verzoeker heel goed wist dat zijn overeenkomst op die grond werd beëindigd.
In de eerste plaats moet dus worden onderzocht, of de Commissie zo vrij was in haar beoordeling als zij stelt.
Van de arbeidsovereenkomst maken integrerend deel uit de regels die van toepassing zijn op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen. Hiermee wordt onder meer bedoeld de „Regeling andere personeelsleden” (hierna: RAP). Waar deze regeling toepasselijk is verklaard op de functionaris, dient ook de Commissie zich eraan te houden.
Artikel 5 van de overeenkomst bepaalt uitdrukkelijk dat de functionaris krachtens artikel 14 van de RAP een proeftijd van zes maanden moet volbrengen, na het verstrijken waarvan zijn overeenkomst volgens de regels van artikel 14 kan worden beëindigd indien hij geen blijk heeft gegeven van voldoende vakbekwaamheid. Krachtens die regels kan hij bij beëindiging van zijn overeenkomst aanspraak maken op een vergoeding gelijk aan een derde van zijn basissalaris voor elke maand van zijn proeftijd. Artikel 5 bepaalt voorts dat de overeenkomst kan worden beëindigd „om de redenen en onder de voorwaarden” als bedoeld in de artikelen 47 tot 50 van de RAP. Bij een overeenkomst voor bepaalde tijd bedraagt de opzeggingstermijn een tot drie maanden, bij een overeenkomst voor onbepaalde tijd vier dagen per volbrachte dienstmaand, met een minimum van twee weken en een maximum van drie maanden.
Krachtens artikel 47 wordt de dienst van tijdelijke functionarissen in voorkomend geval beëindigd op de vastgestelde datum, of anders na afloop van de in de overeenkomst vastgestelde opzeggingstermijn; in het geval van een overeenkomst voor onbepaalde tijd eindigt de dienst na afloop van de in de overeenkomst vastgestelde opzeggingstermijn. In beide gevallen eindigt hij aan het einde van de maand waarin de functionaris de 65-jarige leeftijd bereikt.
Daarnaast kan de Commissie krachtens artikel 49 van de RAP de overeenkomst zonder opzeggingstermijn beëindigen om redenen van tuchtrechtelijke aard indien de functionaris ernstig tekortschiet in zijn verplichtingen.
Louter afgaand op de uitdrukkelijke bewoordingen van de overeenkomst, heeft de Commissie het recht ze met inachtneming van een opzeggingstermijn te beëindigen. Uit niets valt op te maken dat de Commissie geldige redenen moet hebben of moet meedelen waarom zij de overeenkomst beëindigt. Had het Hof zich terzake nooit uitgesproken, dan zou ik persoonlijk geneigd zijn te stellen dat alle personeelsleden van de Gemeenschappen — ook die met een tijdelijke overeenkomst — het recht hebben te vernemen waarom hun overeenkomst wordt beëindigd. In de eerste plaats vind ik dit niet meer dan billijk. Indien het personeelslid geen voldoening heeft gegeven, is er geen enkele reden om hem dat te verzwijgen. Wordt zijn overeenkomst beëindigd omdat men zijn diensten niet langer nodig heeft, dan kan een schriftelijke verklaring in die zin hem bij het zoeken naar een andere baan zeer van nut zijn en in voorkomend geval de verdenking weerleggen dat hij moest vertrekken omdat zijn gedrag te wensen overliet.
In de tweede plaats is er artikel 11 van de RAP, waarin het heet dat de artikelen 11 tot 26 van het Statuut — met uitzondering van artikel 15 en met een wijziging in artikel 22 — van overeenkomstige toepassing zijn op tijdelijke functionarissen. Voorts bepaalt dit artikel dat „een besluit ten aanzien van een tijdelijke functionaris wordt bekendgemaakt overeenkomstig het bij artikel 25, tweede alinea, van het statuut bepaalde.” Aldaar heet het, dat elk besluit dat ten aanzien van een ambtenaar wordt genomen, onverwijld te zijner kennis dient te worden gebracht. Ieder voor hem bezwarend besluit dient met redenen te zijn omkleed. Krachtens de derde alinea moeten de besluiten worden bekendgemaakt op de aankondigingsborden in de gebouwen van de instelling waartoe hij behoort, en in het Maandblad voor het personeel der Gemeenschappen.
De verwijzing naar de tweede alinea is kennelijk een vergissing. Vroeger telde artikel 25 van het Statuut slechts twee alinea's; wat eertijds de tweede alinea was, is thans de derde. Toen een nieuwe eerste alinea werd toegevoegd, bleef artikel 11 ongewijzigd evenals artikel 54 van de RAP, waarin de verplichte bekendmaking wordt uitgesloten. In ieder geval heeft hetgeen in de derde alinea wordt verlangd, meer weg van „bekendmaking”. Als dit juist is, zou ik de uitdrukkelijke verwijzing naar een welbepaalde alinea van artikel 25 niet aldus willen lezen, dat de tweede alinea stilzwijgend niet-toepasselijk wordt verklaard. Was dit de bedoeling geweest, dan had dat gemakkelijk met zoveel woorden kunnen worden gezegd, en in geval van twijfel zou ik hier de uitleggingsregel „contra proferentem” willen toepassen. Moet daarentegen de verwijzing naar de „tweede alinea” letterlijk worden genomen, en wordt met bekendmaking bedoeld dat het betrokken besluit ter kennis van de ambtenaar moet worden gebracht, dan zijn de in de tweede alinea neergelegde verplichtingen uitdrukkelijk opgenomen in artikel 11 van de RAP.
Ik zie niet in waarom, in het geval van een tijdelijk functionaris de in artikel 25 van het Statuut neergelegde verplichting om elk besluit ten aanzien van een ambtenaar te zijner kennis te brengen, buiten de werkingssfeer van artikel 11 van de RAP zou moeten vallen. Ik geef toe, dat er een onderscheid bestaat tussen een ambtenaar en een tijdelijk functionaris, doch bij gebreke van een uitspraak terzake zou ik geneigd zijn te stellen dat het vereiste van artikel 25 om bezwarende besluiten met redenen te omkleden, ook ten aanzien van tijdelijke functionarissen moet gelden.
Het Hof heeft zich evenwel herhaaldelijk uitgesproken in soortgelijke zaken, waarnaar in het onderhavige geding meermaals is verwezen. In zaak 25/68 (arrest van 18. 10. 1977, Schertzer, Jurispr. 1977, blz. 1729) oordeelde het Hof (Tweede kamer), daarmee ingaand tegen advocaatgeneraal Mayras, dat het in artikel 47 en in de overeenkomst bepaalde inzake eenzijdige opzegging van de dienstbetrekking de conclusie wettigde dat de dienst zonder opgaaf van redenen kan worden beëindigd. Het betrof hier weliswaar een ongewoon geval — verzoeker was namelijk algemeen secretaris van de fractie van de Union Démocratique Européenne, zodat zijn aanstelling zowel politieke als administratieve implicaties had —, doch uit het feitelijk gedeelte van het arrest blijkt dat de overeenkomst in 1963 was gesloten overeenkomstig de toenmalige versie van de RAP en dat artikel 11 daarvan nagenoeg gelijkluidend was met de thans geldende bepaling.
In zaak 25/80 (arrest van 26. 2. 1981, De Briey, Jurispr. 1981, blz. 637) vorderde verzoeker nietigverklaring van het hem betreffende ontslagbesluit, onder meer op grond van dwaling, rechtens en feitelijk, doordat het niet met redenen was omkleed en gebaseerd was op een door hem weersproken beoordeling van zijn werk, waarbij de bewijslast op de Commissie rustte. Het Hof (Tweede kamer) beklemtoonde dat de bevoegdheid van de Commissie krachtens artikel 47, lid 2, van de RAP, om personeel te ontslaan met een opzeggingstermijn, een discretionaire is, waaraan het toevoegde dat „in geval van ontslag wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt het Hof derhalve geen controle kan uitoefenen op de juistheid van die beoordeling, tenzij er sprake zou zijn van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid.” Op het eerste gezicht zou men kunnen denken dat een motivering in beginsel vereist is, zodat verzoeker, en in voorkomend geval het Hof, kan nagaan of er inderdaad sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid. Het Hof stelde evenwel vast, dat verzoeker heel goed wist welke bezwaren er tegen hem waren, en alle gelegenheid had gehad om zich te verweren, en oordeelde dat „het ontbreken van motivering (van het ontslagbesluit) gerechtvaardigd wordt door de beoordelingsvrijheid die artikel 47, lid 2, aan het bevoegde gezag toekent.”
Verzoeker in voormelde zaak was aangesteld op een overeenkomst voor bepaalde tijd, maar was ten tijde van zijn ontslag in dienst op basis van een overeenkomst voor onbepaalde tijd. Advocaatgeneraal Reischl verdedigde het standpunt, dat een personeelslid dat is „aangesteld om tijdelijk een vast ambt te vervullen dat wordt bezoldigd uit de onderzoek- en investeringskredieten en dat is opgenomen in de lijst van het aantal ambten, gevoegd bij de begroting van de betrokken Instelling” (artikel 2, sub d, van de RAP), een zekere stabiliteit genoot en dat dienvolgens moest worden onderzocht of er geen sprake was van onrechtmatig ontslag. „Daarvan kan alleen dan geen sprake zijn, wanneer het ontslag kennelijk op goede gronden berust.” De zaak-Schertzer zag hij als een speciaal geval, omdat het daarin ging om een aanstelling met politiek karakter die a priori precair was, en hij wees erop, dat het Hof in zaak 110/75 (arrest van 17. 11. 1976, Mills, Jurispr. 1976, blz. 1613) de rechtvaardigingsgronden van de opzegging wel degelijk had onderzocht, zoals het ook in de zaak-De Briey oordeelde dat het ontslag gerechtvaardigd kon zijn op de gronden waarvan sprake in de hierboven aangehaalde passus. Ik ben het eens met advocaatgeneraal Reischl — en via hem met advocaatgeneraal Warner in de zaak-Milis — dat kan worden nagegaan of er geen sprake is van onrechtmatig ontslag, en dat de werkgever redenen voor ontslag moet geven — zoals hij het zei: de werkgever is „slechts gehouden tot een concludente uiteenzetting van de ontslagredenen.”
Evenals de drie door mij geciteerde advocatengeneraal meen ik dat de werkgever in beginsel de gronden voor zijn besluit moet meedelen; indien vast komt te staan dat zij rechtens ongeldig zijn, dan kan het besluit nietig worden verklaard, ofschoon voor de hand ligt dat in tal van gevallen het antwoord op de vraag of iemand moet worden ontslagen, afhangt van een beoordeling die tot de uitsluitende bevoegdheid behoort van het betrokken gezag.
Maar afgaande op wat het Hof oordeelde in de zaak-Schertzer en blijkbaar ook in de zaak-De Briey, behoeft de beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd niet met redenen te worden omkleed, mits de opzeggingstermijn in acht wordt genomen. Wanneer een motivering ontbreekt, moet het bewijs dat een besluit ongeldig is wegens kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, aan de hand van andere elementen worden geleverd.
Verzoekers raadsman poogt zich van de gevolgtrekkingen uit die arresten af te maken door te stellen, dat zijn cliënt niet behoorde tot de groep van personeelsleden met een overeenkomst voor onbepaalde tijd. Het zou gaan om een overeenkomst voor bepaalde tijd, samenhangend met de duur van het programma „Nucleaire inspectie”. Dit zou betekenen dat verzoeker in dienst kan blijven zolang het programma loopt, en dat hij moet vertrekken wanneer het beëindigd is. Bijgevolg zou zijn situatie veel meer gelijkenis vertonen met die van een ambtenaar dan met die van een tijdelijk functionaris.
Mijns inziens moet de overeenkomst anders worden uitgelegd. Leest men de bepaling in haar geheel, dan lijkt de duur van verzoekers aanstelling mij beperkt te zijn tot die van het programma „Nucleaire inspectie”, doch kan zij, daar het een overeenkomst voor onbepaalde tijd betreft, ook vóór het einde van dat programma worden beëindigd. Volgens mij ging het hier niet om een overeenkomst voor bepaalde tijd. De overeenkomst was gesloten voor onbepaalde tijd in de zin van het laatste lid van artikel 5 van de overeenkomst en van artikel 47, lid 2, van de RAP.
Ik kan verzoeker evenmin volgen waar hij stelt, dat de verwijzing in artikel 5 van de overeenkomst naar „redenen” en „voorwaarden”, volstaat om het onderhavige geval te onderscheiden van de zaak-Schertzer. In de artikelen 47 tot 50 van de RAP is sprake van andere gronden, en het is aan die gronden dat in de overeenkomst wordt gerefereerd.
Verzoekers twee andere middelen — dat zijn ontslag niet ingegeven was door het dienstbelang en dat er daarbij sprake was van misbruik van bevoegdheid — leiden in casu tot vrijwel dezelfde vraag, of er voor zijn ontslag rechtvaardigingsgronden aanwezig waren. Aangezien volgens 's Hofs arrest in de zaak-De Briey kan worden nagegaan of er sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dient op deze middelen nader te worden ingegaan.
Bij nota van 27 oktober 1981 werd verzoeker kort na zijn aanstelling opgedragen bepaalde cursussen — waaronder taalcursussen — te volgen en een studie te maken van bepaalde problemen betreffende de kerninstallatie te Windscale in Engeland, onder meer wat de toegang tot die installaties betrof. Er werd van hem verwacht dat hij tegen december 1981 een rapport daarover zou indienen. Toen dit rapport uitbleef, werd hem op 27 januari 1982 — naar verluidt na een vergadering op 19 januari — een rappel gestuurd. Daarop diende hij op 29 januari 1982 een korte nota in. Vervolgens produceerde hij een samenvatting — gedagtekend 29 januari — van een brief van het Britse Department of Energy aan de Commissie, en op 10 maart 1982 een samenvatting van een wetenschappelijke cursus waaraan hij had deelgenomen, te zamen met zijn eigen opmerkingen erover.
De conclusie van de beoordeling aan het einde van zijn proeftijd was dat hij in drie opzichten te kort was geschoten. Hij legde weinig initiatief aan de dag, gaf niet blijk van voldoende verantwoordelijkheidszin, en werkte te traag. Hij had zo weinig geproduceerd, dat de kwaliteit van zijn werk niet kon worden beoordeeld. Die beoordeling, ondertekend door de ambtenaar die gedurende een gedeelte van de proeftijd afdelingshoofd was, bracht de directeur en de directeurgeneraal tot de conclusie, dat verzoeker niet geschikt was voor zijn taak. Men had hem op zijn tekortkomingen gewezen — al betwist hij zowel de beoordeling als het aantal keren dat hij attent zou zijn gemaakt op de vertraging bij het indienen van zijn verslag. Voorts betoogt hij dat hij het druk had met het volgen van cursussen, dat hem onvoldoende materiële middelen ter beschikking waren gesteld, en dat hij eerst in maart 1982 toegang had gekregen tot geheime documenten, zodat het in elk geval moeilijk voor hem was geweest om zijn werk te doen.
Enige tijd later beklaagde de ambtenaar die met de opleiding was belast, zich in een nota van 7 mei over verzoekers gebrek aan belangstelling en passiviteit. Op 7 en 17 mei werd de zaak besproken in aanwezigheid van verzoeker, van de directeur en het afdelingshoofd en van het hoofd van de sectie waarbij hij werkzaam was. Blijkens de verslagen van die vergaderingen werden daarbij een aantal aanmerkingen op verzoekers werk te zamen met diens opmerkingen in bijzonderheden besproken. Ofschoon de directeur Veiligheidscontrole Euratom op de eerste vergadering zei dat de beoordeling, voor zover het van zijn directoraat afhing, niet zou worden gewijzigd, beloofde hij toch de opmerkingen van verzoeker te bekijken. Er is kritiek geuit op het feit dat de directeur reeds tijdens de eerste vergadring dat standpunt innam, doch het is vrijwel zeker dat hij inderdaad kennis heeft genomen van de opmerkingen van verzoeker alvorens de directeurgeneraal definitief te adviseren hem niet in dienst te houden.
Om niet geheel duidelijke redenen werd aan dit advies vooreerst geen gevolg gegeven.
Op 9 juni antwoordde verzoeker schriftelijk en in bijzonderheden op de verwijten die hem waren gemaakt.
Intussen had hij een uitgebreider verslag geschreven over de veiligheidscontrole te Windscale, dat als een goed uitgangspunt voor het dossier terzake werd bestempeld. Het had heel goed als grondslag kunnen dienen voor een ruimer onderzoek, althans indien het op tijd ingediend was geweest. Op 2 juli kreeg hij nieuw werk opgedragen, doch bij brief van 30 juli deelde de directeurgeneraal Personeelszaken hem mee, dat híj had gevraagd zijn overeenkomst per 2 november te beëindigen overeenkomstig artikel 47, lid 2, sub a, van de RAP. Het betrokken lid van de Commissie is daar niet meteen op ingegaan, doch besloot na tussenkomst van het personeelscomité de zaak te overdenken.
Volgens een beoordeling van zijn werk van 24 augustus bevatte het weliswaar bruikbare elementen, doch verdwaalde het in werkelijkheidsvreemde vergelijkingen en vertoonde het in bepaalde opzichten tekortkomingen. Op 21 oktober kreeg hij andermaal nieuwe opdrachten, doch op 4 november werd zijn ontslagbrief verzonden.
Kennelijk heeft verzoeker aanvankelijk problemen gehad met de Engelse taal en heeft hij een groot aantal dagen aan cursussen besteed, met welk feit rekening moet worden gehouden wanneer men zijn produktie kwantitatief beoordeelt. Dat zijn werk een politiek karakter had, zodat hij niet aan de slag kon gaan zolang hij geen toegang had gekregen tot geheime stukken, lijkt echter overdreven. De betrekkingen tussen de instanties te Windscale en de Commissie hebben wellicht nu en dan politieke implicaties gehad, doch verzoekers werk lag hoofdzakelijk op het technisch-wetenschappelijke vlak.
Het staat vast dat hij goede kwalificaties en een gedegen theoretische kennis bezit. Naar mijn gevoel is evenwel komen vast te staan, dat zijn chefs tijdens en na zijn proeftijd ontevreden waren over zijn inzet en over de hoeveelheid en kwaliteit van zijn prestaties, en dat zij in redelijkheid tot hun conclusie konden komen. De technische verdiensten van zijn werk kunnen eigenlijk alleen worden beoordeeld door zijn chefs, die terzake deskundig zijn. Verzoeker stelt terecht dat de geringe omvang van de door hem geschreven nota's niet beslissend is, doch uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt volgens mij dat zijn chefs tot de conclusie konden komen dat zijn werk kwantitatief en kwalitatief niet voldeed en dat hij niet op zijn post kon blijven. Mijns inziens heeft hij niet weten aan te tonen, dat hij uitsluitend is ontslagen omdat één — of misschien twee — ambtenaren er om persoonlijke en niet te rechtvaardigen gronden op uit waren, zich van hem te ontdoen. Voor het feit dat een derde ambtenaar, Van der Stijl, zijn eindbeoordeling niet heeft ondertekend, is een plausibele verklaring gegeven; dat laatstgenoemde kennelijk en terecht boos was omdat zijn opvattingen in een later stadium buiten zijn weten werden aangehaald, wettigt evenwel nog niet de conclusie dat hij tegen verzoekers ontslag gekant was.
Dat verzoekers chefs naar behoren hebben aangetoond dat deze motieven voorhanden waren, is volgens mij afdoende gebleken, zodat mijns inziens geen sprake is van willekeur of misbruik van bevoegdheid; evenmin is gebleken dat zijn ontslag in strijd was met het dienstbelang. Zijn argument, dat zijn geval andere bekwame personen ervan zal weerhouden in dienst van de Commissie te treden wegens de onzekerheid van de dienstbetrekking, lijkt mij ongegrond.
Al lijkt liet mij — afgezien van de vraag of men daar wettelijk toe verplicht is — beter het ontslagbesluit met redenen te omkleden, in het onderhavige geval is het echter duidelijk dat verzoeker al in de lente en zomer van 1982 wist, waarom hij geen voldoening gaf.
Na zijn proeftijd, en nadat hij voor het eerst ervan in kennis was gesteld dat hij was voorgedragen voor ontslag, kreeg verzoeker nieuw werk opgedragen. Naar mijn gevoel moet in het geval van een tijdelijke functionaris die meer tijd — of zoals het heet, een „tweede kans” — krijgt, niet alleen worden onderzocht of zijn latere prestaties voldoening geven, doch moet hem ook worden meegedeeld op welke punten hij in de tweede periode beneden de maat is gebleven. Dat is in casu niet naar behoren geschied.
Al vind ik het onbevredigend dat zowel het personeelslid als het Hof zelf de redenen maar aan de hand van de beschreven feiten moet zien te achterhalen in plaats van ze in een duidelijke motivering te kunnen terugvinden, toch komt het mij voor, dat er geen noemenswaardige verbetering is opgetreden, ook niet wanneer rekening wordt gehouden met zijn afwezigheden wegens vakantie en ziekte.
Zo gezien, en in weerwil van een en ander dat mij stoort in deze zaak, komi het mij voor, dat de Commissie concludente gegevens heeft aangebracht die de beëindiging van de overeenkomst rechtvaardigen. Het beroep moei derhalve worden verworpen met verwijzing van beide partijen in de eigen kosten.
(
1
)	Verstaald uit het Engels.