62009CC0153_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale il Verwaltungsgericht Schwerin (Tribunale amministrativo di Schwerin) (Germania) chiede alla Corte di interpretare l’art. 50, n. 4, del regolamento (CE) della Commissione n. 796/2004 (2), in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento. In sostanza, la causa principale oppone l’Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (in prosieguo: l’«Agrargut») all’Amt für Landwirtschaft Bützow (Ufficio per l’agricoltura di Bützow; in prosieguo: l’«Ufficio»), essenzialmente in relazione ad una domanda di pagamento unico per l’anno 2006.
I – Ambito normativo
A – Regolamento n. 1782/2003
2. Il regolamento (CE) del Consiglio n. 1782/2003 (3) prevede una modalità di sostegno al reddito degli agricoltori denominata regime di pagamento unico (in prosieguo: l’«RPU»). Per quanto riguarda la determinazione dei diritti di ritiro, l’art. 53 di detto regolamento così recita:
«1. In deroga agli articoli 37 e 43 del presente regolamento, se gli agricoltori nel periodo di riferimento erano soggetti all’obbligo di ritirare dalla produzione una parte della superficie a seminativo della loro azienda a norma dell’articolo 6, paragrafo 1 del regolamento (CE) [del Consiglio] n. 1251/1999 [GU L 160, pag. 1], l’importo medio su tre anni corrispondente al pagamento per il ritiro obbligatorio dalla produzione calcolato e adeguato ai sensi dell’allegato VII e il numero medio su tre anni di ettari ritirati a titolo obbligatorio non sono inclusi nella determinazione dei diritti di cui all’articolo 43 del presente regolamento.
2. Nel caso di cui al paragrafo 1, gli agricoltori ricevono un diritto per ettaro (in seguito denominato “diritto di ritiro”) che è calcolato dividendo l’importo medio su tre anni di ritiro per il numero medio su tre anni di ettari ritirati di cui al paragrafo 1.
Il numero totale di diritti di ritiro è uguale al numero medio di ettari ritirati a titolo obbligatorio».
3. Riguardo all’utilizzo dei diritti di ritiro, i nn. 2 e 6 dell’art. 54 del regolamento n. 1782/2003 dispongono rispettivamente, per quanto rileva ai presenti fini, che «(…) per “ettaro ammissibile al diritto di ritiro” si intende una superficie agricola dell’azienda presa dai seminativi ad eccezione delle superfici che alla data prevista per le domande di aiuto basato sulla superficie per il 2003 erano destinate alle colture permanenti, alle foreste o utilizzate per attività non agricole o per pascoli permanenti [(4) ]» e che «(…) i diritti di ritiro hanno la precedenza su qualsiasi altro diritto».
B – Regolamento n. 796/2004
4. Ai sensi dell’art. 2, punto 22), del regolamento n. 796/2004, per «superficie determinata» si intende la superficie in ordine alla quale sono soddisfatte tutte le condizioni regolamentari per la concessione degli aiuti e, «nel caso [dell’RPU], la superficie dichiarata può considerarsi determinata a condizione che sia effettivamente abbinata ad un numero corrispondente di diritti all’aiuto».
5. Nella parte II del regolamento n. 796/2004, intitolata «Sistema integrato di gestione e di controllo», il titolo IV contiene le norme che disciplinano il calcolo degli aiuti ai sensi del regolamento n. 1728/2003, nonché le riduzioni e le esclusioni.
6. In particolare, l’art. 49, n. 1, lett. a), del regolamento n. 796/2004 dispone che, ai fini di detta sezione del regolamento, sono definiti i seguenti gruppi di colture: «superfici ai fini [dell’RPU], che soddisfino ciascuna le condizioni a esse pertinenti».
7. L’art. 50, n. 4, di detto regolamento prevede che «[f]atte salve eventuali riduzioni o esclusioni conformemente agli articoli 51 e 53, nel caso di domande di aiuto a titolo [dell’RPU], in relazione ai diritti di ritiro ai fini della definizione di “superficie determinata” di cui all’articolo 2, punto 22), si procede secondo le seguenti modalità:
a) qualora un agricoltore non dichiari tutta la sua superficie al fine di attivare i diritti di ritiro a sua disposizione ma dichiari, contemporaneamente, una superficie corrispondente per l’attivazione di altri diritti, si considera che tale superficie sia dichiarata superficie ritirata e non superficie determinata ai fini del gruppo di colture di cui all’articolo 49, paragrafo 1, lettera a);
b) qualora si constati che superfici dichiarate come superfici ritirate in realtà non lo sono, tali superfici sono considerate come non determinate».
8. L’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004 dispone che «[q]ualora, in relazione a un gruppo di colture, la superficie dichiarata ai fini di qualsiasi regime di aiuto per superficie (…) sia superiore alla superficie determinata conformemente all’articolo 50, paragrafi da 3 a 5 del presente regolamento, l’importo dell’aiuto è calcolato sulla base della superficie determinata, da cui è sottratta due volte l’eccedenza constatata, se questa è superiore al 3% o a due ettari ma inferiore al 20% della superficie determinata.
Se l’eccedenza constatata è superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso alcun aiuto per superficie relativamente al gruppo di colture di cui trattasi».
II – Fatti e questioni pregiudiziali
9. Nel 2006 l’Agrargut disponeva di 12,10 diritti all’aiuto sulla base della superficie adibita a pascolo permanente e di 59,57 diritti all’aiuto sulla base del ritiro di seminativi dalla produzione. In tale periodo essa disponeva nel complesso di 48 ettari: 11,90 ettari di superficie adibita a pascolo e 36,10 ettari di terreni seminativi. Nella sua domanda di attribuzione del pagamento unico per l’anno 2006, l’Agrargut dichiarava diritti di ritiro per 36,10 ettari di superfici ritirate e diritti all’aiuto relativi a pascoli per 11,90 ettari. Tuttavia, l’Ufficio respingeva tale domanda con decisione 8 gennaio 2007.
10. L’Agrargut impugnava tale decisione con un reclamo che veniva respinto. L’Ufficio affermava che, ai sensi dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003, l’Agrargut avrebbe dovuto dichiarare la propria superficie totale di 48 ettari per attivare i diritti di ritiro di cui disponeva (59,57 diritti all’aiuto). Poiché l’Agrargut aveva dichiarato solo 36,10 diritti all’aiuto su seminativi ritirati e, contemporaneamente, aveva dichiarato una superficie di 11,90 ettari per l’attivazione di diritti all’aiuto per superfici adibite a pascolo, l’Ufficio dichiarava che, ai sensi dell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, si doveva ritenere che tali 11,90 ettari fossero stati dichiarati come superfici ritirate, e non come superfici determinate. Conseguentemente, l’Ufficio applicava le sanzioni di cui all’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004.
11. L’Agrargut ha impugnato tale decisione dinanzi al Verwaltungsgericht Schwerin, il quale ha ritenuto necessario sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se a un agricoltore sia fatto divieto di attivare diritti all’aiuto sulla base della superficie adibita a pascolo permanente prima di aver attivato tutti i diritti all’aiuto sulla base del ritiro di seminativi dalla produzione, anche qualora non sia in possesso di ulteriori terreni (seminativi) idonei al ritiro dalla produzione.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):
Se anche un agricoltore che abbia contravvenuto (per mancanza di superfici idonee al ritiro dalla produzione) all’obbligo di attivazione prioritaria e completa di diritti all’aiuto sulla base del ritiro prima del 29 dicembre 2006 ricada nel regime sanzionatorio di cui all’art. 51 del regolamento (CE) n. 796/2004».
III – Analisi
A – Sulla prima questione
1. Principali argomenti delle parti
12. L’Agrargut sostiene, essenzialmente, che solo i terreni seminativi idonei al ritiro ricadono nell’obbligo di dichiarare i diritti di ritiro prima di qualsiasi altro diritto. Ciò sarebbe vero anche nel caso in cui il numero di diritti di ritiro posseduti dall’agricoltore ecceda il numero di ettari di cui esso dispone realmente e l’agricoltore attivi i diritti relativi a pascoli permanenti sulla base di altre superfici disponibili. Il ritiro dalla produzione è per sua natura uno strumento che riguarda unicamente i terreni seminativi. L’Agrargut asserisce che la sua interpretazione è conforme alla lettera, allo spirito e allo scopo dei regolamenti nn. 796/2004 e 1782/2003.
13. Il governo ellenico e la Commissione sostengono, sostanzialmente, che ad un agricoltore è effettivamente fatto divieto di attivare diritti relativi a pascoli qualora non abbia ancora attivato tutti i diritti di ritiro, anche se non dispone di altri terreni seminativi idonei al ritiro. Conseguentemente, aggiunge il governo ellenico, l’agricoltore che abbia a disposizione più diritti che ettari ammissibili all’aiuto dovrebbe affittare o vendere e, qualora non lo faccia, non può dichiarare contemporaneamente altri diritti.
2. Analisi
14. A mio parere, dalla formulazione delle questioni risulta che, con la prima questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 debba essere interpretato nel senso che il presupposto per l’applicazione della sanzione ivi prevista sussiste solo se, per attivare i diritti di ritiro di cui dispone, un agricoltore non dichiara tutti i propri «ettar[i] ammissibil[i] al diritto di ritiro» ai sensi dell’art. 54, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 e, pertanto, non sussiste se un agricoltore dichiara superfici non idonee al ritiro, quali pascoli permanenti, al fine di attivare altri diritti a sua disposizione.
15. In particolare, il giudice del rinvio considera illogica l’interpretazione sostenuta dall’Ufficio, secondo cui l’espressione «tutta la sua superficie» di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 andrebbe intesa nel senso che si riferisce a tutte le superfici appartenenti ad un agricoltore (ammissibili all’aiuto), e non solo agli ettari ammessi al diritto di ritiro ai sensi dell’art. 54, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, vale a dire i terreni seminativi di cui dispone l’agricoltore. Inoltre, a parere del giudice del rinvio, l’espressione chiave «una superficie corrispondente», che si ricollega linguisticamente all’espressione «non (…) tutta la sua superficie», non può essere interpretata nel senso quantitativo di superficie «equivalente». Neppure un’interpretazione qualitativa costituirebbe un approccio ovvio.
16. Per giurisprudenza costante, la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto comunitario (e attualmente dell’Unione) non fornisce alcuna definizione va operata conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte. Inoltre, il preambolo di un atto dell’Unione è idoneo a precisarne il contenuto (5) .
17. In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale, mi sembra evidente che l’espressione «tutta la sua superficie» si riferisca a tutte le superfici appartenenti all’agricoltore, ossia includa gli «ettar[i] ammissibil[i] al diritto di ritiro» di cui all’art. 54, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, nonché le altre superfici (ammissibili all’aiuto) di cui dispone l’agricoltore. Come giustamente osservato dalla Commissione, nella versione tedesca, tenuto conto dell’ordine delle parole, l’espressione «non (…) tutta la sua superficie» ( nicht seine gesamte Fläche ) è di fatto separata dall’espressione «diritti di ritiro a sua disposizione» ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung ). Ne consegue che la superficie in questione deve essere intesa in senso lato, comprendendo tutte le superfici a disposizione dell’agricoltore ammissibili all’aiuto.
18. In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto dell’art. 50, n. 4, lett. a), tale disposizione e l’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004 fanno parte del titolo IV, parte II, di detto regolamento, che disciplina la base di calcolo per gli aiuti ai sensi del regolamento n. 1782/2003, nonché le riduzioni e le esclusioni. Il cinquantacinquesimo ‘considerando’ del regolamento n. 796/2004 precisa che «[p]er tutelare in modo efficace gli interessi finanziari [dell’Unione], è necessario adottare idonee misure contro le irregolarità e le frodi. Occorrono disposizioni distinte per i casi di irregolarità riscontrati in merito ai criteri di ammissibilità ai vari regimi di aiuto in questione».
19. Per quanto riguarda le riduzioni e le esclusioni, come rilevato dalla Commissione, l’art. 50, n. 4, lett. a), costituisce per l’appunto una siffatta disposizione distinta per i casi di irregolarità connesse all’attivazione di diritti di ritiro ai sensi dell’art. 53, n. 2, del regolamento n. 1782/2003. A tale proposito, dal cinquantanovesimo ‘considerando’ (6) del regolamento n. 796/2004 risulta che l’obiettivo del legislatore dell’Unione era garantire la piena effettività dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003.
20. L’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003 prevede espressamente che i diritti di ritiro «hanno la precedenza su qualsiasi altro diritto». Ciò dimostra chiaramente che il legislatore dell’Unione voleva che i diritti di ritiro avessero la precedenza su tutti gli altri diritti, di qualsivoglia natura. Nulla sembra indicare che tale priorità dovesse valere solo nei confronti di diritti relativi a superfici idonee al ritiro. Infatti, all’atto dell’adozione di tali disposizioni, il legislatore ha scelto di formularle non in termini riferibili unicamente ai diritti di ritiro, bensì in termini ampi che includessero tutti i diritti. Ne consegue che la funzione svolta dall’art. 50, n. 4, lett. a), nel contesto del regolamento n. 796/2004 è compatibile con l’interpretazione letterale fornita supra, al paragrafo 17.
21. In terzo luogo, infine, occorre tener presenti gli obiettivi perseguiti dai regolamenti nn. 796/2004 e 1782/2003. Dal trentaduesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1782/2003 emerge che lo scopo di detto regolamento è mantenere, nell’ambito del nuovo regime di sostegno, le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione, salvaguardare gli effetti positivi della messa a riposo dei terreni e, nello stesso tempo, potenziarne il ruolo ecologico.
22. In tale contesto si devono svolgere le seguenti osservazioni in ordine ai fatti della controversia principale.
23. Dagli atti e, in particolare, dal fascicolo della causa nazionale fornito dal giudice del rinvio risulta che nel 2005 – anno in cui sono stati assegnati i diritti iniziali – l’Agrargut disponeva di 6,28 diritti di ritiro, che erano stati calcolati in base alla superficie idonea al ritiro da essa dichiarata e quindi a sua disposizione.
24. Pertanto, come rilevato dalla Commissione, è probabile che attraverso i trasferimenti effettuati nel 2005 l’Agrargut abbia acquisito così tanti diritti di ritiro da ritrovarsi con un numero di diritti molto superiore al numero di ettari che poteva ritirare dalla produzione. Invero, sembrerebbe che i fatti della controversia principale costituiscano un esempio estremo di situazione nella quale il numero di diritti di ritiro eccede il numero di ettari idonei al ritiro: nel periodo di riferimento l’agricoltore disponeva di 59,57 diritti di ritiro, ma solo di 36,10 ettari di terreni seminativi. Pertanto, il numero di diritti era superiore del 65% alla superficie idonea al ritiro.
25. Tuttavia, ai sensi dell’art. 63, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, i diritti di ritiro devono corrispondere, alla data della loro prima assegnazione, a circa il 10% (7) della superficie idonea al ritiro (8) . È chiaro, quindi, che la sproporzione tra i diritti di ritiro e la superficie idonea al ritiro non corrisponde al rapporto previsto dall’art. 63, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 e rischia di compromettere l’obiettivo di mantenere le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione (v. supra, paragrafo 21).
26. Ritengo (al pari dell’Ufficio e del governo ellenico) che tale obiettivo implichi altresì che occorre garantire l’attivazione di tutti i diritti di ritiro concessi nel 2005 e il ritiro dalla produzione dei terreni corrispondenti. Tale obiettivo viene perseguito attraverso l’obbligo stabilito dall’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003 di attribuire priorità all’attivazione dei diritti di ritiro, che, come rilevato dalla Commissione, costituisce un incentivo economico voluto dal legislatore per incoraggiare il mantenimento delle condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione (9) .
27. A parte il suddetto obbligo, l’obiettivo dichiarato viene perseguito anche attraverso un sistema di sanzioni inteso a scoraggiare gli agricoltori dal rinunciare al ritiro. La sanzione per la violazione dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003 è prevista dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento.
28. Condivido l’argomento dedotto dall’Ufficio nel procedimento principale, secondo cui dalle citate disposizioni emerge con tutta chiarezza che dev’essere inflitta una sanzione all’agricoltore che, senza avere attivato tutti i diritti di ritiro di cui dispone, dichiari – contemporaneamente – una superficie corrispondente per l’attivazione di altri diritti. In altre parole, qualora un agricoltore disponga di diritti di ritiro superiori alla superficie seminativa a sua disposizione (ammissibile al ritiro), esso deve affittare o vendere i diritti di ritiro, o, altrimenti, non potrà dichiarare – contemporaneamente – altri diritti all’aiuto di cui dispone.
29. Come giustamente osservato dalla Commissione, per ridurre il rischio che non vengano mantenute le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione, il legislatore dell’Unione voleva assicurare, attraverso il suddetto sistema di sanzioni, che gli agricoltori non fossero incentivati ad attivare un numero di diritti di ritiro inferiore a quello di cui disponevano. Pertanto, un agricoltore non dovrebbe avere interesse a dichiarare un numero di «ettar[i] ammissibil[i] al diritto di ritiro» inferiore a quello corrispondente ai diritti di ritiro di cui dispone.
30. A tale riguardo, il cinquantanovesimo ‘considerando’ del regolamento n. 796/2004 prevede due ipotesi di sanzione per violazione dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003. L’ipotesi pertinente nel caso di specie è la seconda, in cui i diritti di ritiro non vengono attivati, ma la superficie corrispondente a tali diritti viene utilizzata, contemporaneamente, per attivare altri diritti. In tal caso, la suddetta superficie deve essere considerata, fittiziamente, come una superficie non determinata, che è stata dichiarata ritirata, con conseguente applicazione della sanzione di cui all’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004.
31. Nel fascicolo nazionale fornito dal giudice del rinvio, l’Ufficio offre un esempio che mi sembra pertinente ai fini della presente analisi giuridica. Due aziende agricole, A e B, dispongono entrambe di un terreno di 100 ettari: 40 ettari di seminativo e 60 ettari di pascolo. Entrambe dispongono di 60 diritti per terreni adibiti a pascolo, di 20 diritti relativi a terreni seminativi e di 20 diritti di ritiro. Supponiamo che l’agricoltore F detenga la quota di maggioranza sia dell’azienda A che dell’azienda B. In una fase di aumento dei prezzi dei prodotti agricoli l’agricoltore F si sforza di ridurre il più possibile i propri obblighi di ritiro. Pertanto, egli compie tre operazioni: i) trasferisce 20 diritti di ritiro dall’azienda B all’azienda A; ii) trasferisce 20 ettari di terreni seminativi dall’azienda A all’azienda B, e iii) trasferisce 20 diritti relativi a terreni seminativi dall’azienda A all’azienda B. L’azienda A dispone così, oltre che del pascolo con i diritti corrispondenti, di 20 ettari di seminativi e di 40 diritti di ritiro. L’azienda B ora dispone, oltre a 60 ettari di pascolo con i corrispondenti diritti, di 60 ettari di seminativi e di 40 diritti relativi a seminativi. In tale azienda, l’agricoltore F può coltivare 60 ettari di seminativi anziché i 40 ettari iniziali (10) . L’azienda B non ha più obblighi di ritiro. L’azienda A, per contro, deve attivare prioritariamente 40 diritti di ritiro. Poiché essa dispone solo di 20 ettari di seminativi, il fatto che i 20 diritti di ritiro non vengano attivati rimane (osserva l’Ufficio) – secondo l’interpretazione data dall’Agrargut al sistema sanzionatorio – impunito. Sempre secondo l’interpretazione dell’Agrargut, l’azienda B riceverebbe aiuti sulla base dei 60 diritti relativi a pascolo (11) e dei 40 diritti relativi a seminativi. L’azienda A riceverebbe aiuti per 60 diritti relativi a pascolo e 20 diritti di ritiro.
32. Da quanto precede risulta che la libertà di ridurre le superfici ammissibili al ritiro ad un livello inferiore ai diritti di ritiro senza che vengano irrogate sanzioni è incompatibile con l’obiettivo di mantenere le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione, e non sarebbe compatibile neppure qualora non venissero attivati diritti di ritiro nonostante la disponibilità di terreni ammissibili al ritiro.
33. È per questo che risulta necessaria la regola menzionata al cinquantanovesimo ‘considerando’ del regolamento n. 796/2004 e contenuta nell’art. 50, n. 4, del medesimo regolamento.
34. Nell’esempio indicato al precedente paragrafo 31, l’agricoltore F ha attivato per l’azienda A solo 20 diritti di ritiro e, contemporaneamente, 60 diritti relativi a pascolo. Ai sensi dell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, di questi 60 ettari di pascolo, sulla cui base l’agricoltore ha attivato 60 diritti relativi a pascolo, 20 ettari verranno considerati dichiarati come superficie ritirata.
35. Pertanto, l’effetto giuridico applicabile deriva dall’art. 50, n. 4, lett. b), del regolamento n. 796/2004 e le sanzioni dall’art. 51, n. 1, secondo comma. In altre parole, non devono essere concessi aiuti per i diritti di ritiro. Quanto ai 60 ettari di pascolo, sulla cui base l’agricoltore F ha attivato 60 diritti relativi a pascolo, l’effetto giuridico deriva dall’art. 51, n. 1, secondo comma, vale a dire che neanche in questo caso sussistono diritti all’aiuto.
36. Pertanto, concordo con l’Ufficio sul fatto che nemmeno nella causa principale, sulla quale è stato modellato l’esempio di cui sopra, sussiste alcun diritto all’aiuto.
37. Infine, come rilevato dalla Commissione, conformemente al principio di proporzionalità – attraverso l’impiego dell’espressione «una superficie corrispondente» nell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 –, il legislatore dell’Unione ha voluto limitare l’ambito di applicazione dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003 di modo che la sanzione prevista dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, sia applicabile solo se: i) vi è una differenza tra i diritti di ritiro e le superfici dichiarate ritirate e ii) le superfici corrispondenti a tale differenza sono state dichiarate al fine di attivare altri diritti, il che corrisponde effettivamente a quanto accaduto nella causa principale.
38. Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che sussistono le condizioni per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 nel caso in cui un agricoltore non dichiari tutta la superficie necessaria ad attivare i diritti di ritiro a sua disposizione e, contemporaneamente, dichiari superfici per attivare altri diritti, a prescindere dalla circostanza che tali superfici siano o meno ammissibili al ritiro dalla produzione.
B – Sulla seconda questione
39. Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se il sistema di sanzioni previsto dall’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 50, n. 4, del medesimo regolamento – nella versione anteriore all’entrata in vigore del regolamento (CE) della Commissione n. 2025/2006 (12), che ha modificato l’art. 50, n. 4, lett. a) – sia applicabile in circostanze come quelle di cui alla causa principale.
1. Principali argomenti delle parti
40. L’Agrargut sostiene che la sanzione ai sensi dell’art. 51 del regolamento n. 796/2004 non è applicabile nella controversia principale. Il sistema di sanzioni previsto dai regolamenti nn. 1782/2003 e 796/2004 presuppone un atto illecito dell’agricoltore, ipotesi che non ricorrerebbe nel caso di specie. Conformemente al principio nulla poena sine lege, il legislatore è tenuto a indicare in modo sufficientemente chiaro e comprensibile le condizioni e gli effetti giuridici ricollegati ad una sanzione e l’art. 50 del regolamento n. 796/2004 non soddisferebbe tale requisito. L’Agrargut afferma che, alla luce dello schema del regime di ritiro, era ragionevole presumere che tutte le disposizioni applicabili si riferissero a superfici ammissibili all’aiuto al ritiro, vale a dire, a terreni seminativi. Ciò sarebbe confermato dal fatto che l’art. 50 è stato successivamente chiarito con una modifica.
41. Il governo ellenico e la Commissione suggeriscono, sostanzialmente, che la seconda questione dovrebbe essere risolta nel senso che le sanzioni di cui all’art. 51 del regolamento n. 796/2004 sono applicabili nella causa principale.
42. Il governo ellenico aggiunge tuttavia che, per quanto riguarda l’irrogazione di sanzioni, spetta unicamente al giudice del rinvio stabilire, alla luce delle circostanze del caso di specie, se l’agricoltore abbia agito in buona fede o in modo fraudolento, oppure con negligenza grave, allorché ha presentato la propria domanda. Nondimeno, secondo il governo ellenico, l’art. 50, n. 4, lett. a) e b), del regolamento n. 796/2004 potrebbe anche essere interpretato diversamente, nel senso che la condizione relativa alla priorità dei diritti di ritiro rispetto a qualsiasi altro diritto sussisterebbe se venissero effettivamente messi a riposo tutti i terreni seminativi a disposizione dell’agricoltore e per i quali è stato concesso un aiuto al ritiro dalla produzione.
2. Valutazione
43. Il giudice del rinvio considera che se il contenuto sostanziale della normativa non risulta sufficientemente comprensibile fino a quando il legislatore non abbia successivamente fornito chiarimenti (nella specie con l’adozione del regolamento n. 2025/2006, che è stato pubblicato il 29 dicembre 2006), sembra inopportuno, alla luce dei principi della tutela del legittimo affidamento e della chiarezza delle norme giuridiche ( das Gebot der Normenklarheit ), negare non solo l’aiuto relativo ai terreni adibiti a pascolo, ma anche quello relativo ai terreni ritirati per i quali sia stata presentata domanda.
44. Si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza, il principio della certezza del diritto, il cui corollario è il principio della tutela del legittimo affidamento, richiede che le norme giuridiche siano chiare e precise (13) .
45. Sebbene i principi della chiarezza delle norme giuridiche e della tutela del legittimo affidamento siano stati invocati dal giudice del rinvio separatamente, ritengo che dalla giurisprudenza citata discenda che non è necessario prenderli in considerazione singolarmente.
46. Nella sentenza Nijemeisland (14) – relativa ad una causa vertente sul regolamento n. 1782/2003 e sul regolamento (CE) della Commissione n. 795/2004 (15) – la Corte ha dichiarato che il principio della certezza del diritto, principio generale del diritto dell’Unione, esige che una disciplina dell’Unione vigente nei confronti dei singoli sia chiara e precisa affinché questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti ed i loro obblighi e possano agire di conseguenza.
47. Per quanto riguarda, in primo luogo, la chiarezza della condizione di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, dalle considerazioni relative alla prima questione (v. supra, paragrafi 17 e segg.), emerge, senza ambiguità, che ricade in tale disposizione «tutta la superficie [di cui dispone l’agricoltore]», e non solo gli «ettari ammissibili al diritto di ritiro».
48. In secondo luogo, per quanto concerne gli effetti giuridici dell’inosservanza delle disposizioni citate (vale a dire, l’entità della riduzione dell’aiuto nel caso in cui la superficie dichiarata ecceda quella determinata), tali effetti discendono senza ambiguità dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, come risulta chiaramente dalle considerazioni relative alla prima questione.
49. Come giustamente rilevato dalla Commissione, la condizione prevista dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, soddisfa – al pari degli effetti giuridici di tale disposizione – i requisiti del principio della certezza del diritto, in quanto è chiara e precisa e consente agli interessati di conoscere i loro diritti ed i loro obblighi e di agire di conseguenza.
50. Per quanto riguarda, poi, la circostanza che l’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 è stato modificato dal regolamento n. 2025/2006, non sono convinto che essa sia rilevante nel caso di specie. Il quinto ‘considerando’ di quest’ultimo regolamento enuncia: «A norma dell’articolo 54, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1782/2003, i diritti di ritiro hanno la precedenza su qualsiasi altro diritto. Per garantire parità di trattamento agli agricoltori che non dispongono di tutta la superficie a riposo richiesta per attivare tutti i loro diritti di ritiro, è opportuno chiarire le disposizioni dell’articolo 50, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 796/2004».
51. Da un documento di lavoro della Commissione (16) prodotto dinanzi alla Corte, nonché dal confronto fra il testo di versioni linguistiche diverse dell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, emerge che il chiarimento in questione riguardava essenzialmente gli effetti giuridici di tale disposizione. Nella versione tedesca, come modificata dal regolamento n. 2025/2006, la condizione di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), rimane invariata. Quanto agli effetti giuridici, la modifica consiste sostanzialmente nella cancellazione della frase «e non superficie determinata ai fini del gruppo di colture di cui all’articolo 49, paragrafo 1, lettera a)».
52. È sufficiente osservare che la nuova versione dell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 modifica gli effetti giuridici della disposizione solo nella parte relativa a situazioni diverse da quella in discussione nella causa principale. Come rilevato dalla Commissione, non sono ravvisabili altri argomenti basati sul principio della tutela del legittimo affidamento che possano militare contro il diniego dell’aiuto in tali circostanze. Ciò è dovuto anche al fatto che la Corte ha ripetutamente affermato che il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a ogni individuo in capo al quale un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate speranze a causa di precise assicurazioni che gli avrebbe fornito (17) .
53. È inoltre evidente che, per essere applicabili in circostanze come quelle delle causa principale, gli effetti giuridici dell’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, devono anche essere conformi al principio di proporzionalità.
54. Nella sentenza Viamex Agrar Handel e ZVK (18) la Corte ha dichiarato che «[o]ccorre anzitutto precisare che il principio di proporzionalità, che costituisce un principio generale del diritto [dell’Unione] e che è stato più volte confermato dalla giurisprudenza della Corte, segnatamente nell’ambito della politica agricola comune (…) deve essere rispettato in quanto tale sia dal legislatore [dell’Unione] sia dai legislatori e giudici nazionali che applicano il diritto [dell’Unione]».
55. Conformemente ad una costante giurisprudenza, al fine di stabilire se una norma di diritto dell’Unione sia conforme al principio di proporzionalità si deve accertare se i mezzi da essa contemplati siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo (19) .
56. È chiaro che il regolamento n. 796/2004 (v. cinquantacinquesimo ‘considerando’ del suo preambolo) mira – per tutelare in modo efficace gli interessi finanziari dell’Unione – ad adottare idonee misure contro le irregolarità e le frodi mediante disposizioni distinte per i casi di irregolarità riscontrati in merito ai criteri di ammissibilità ai vari regimi di aiuto in questione. Il sistema di sanzioni previsto dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, è volto a conseguire l’obiettivo enunciato dal cinquantanovesimo ‘considerando’: garantire che i diritti di ritiro abbiano la precedenza su qualsiasi altro diritto, ai sensi dell’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003. Tale disposizione mira a conseguire l’obiettivo enunciato nel trentaduesimo ‘considerando’ di detto regolamento: mantenere le condizioni per il ritiro dei terreni dalla produzione.
57. A mio parere, dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento, introduce un sistema efficace di sanzioni, rendendo svantaggioso per un agricoltore attivare meno diritti di ritiro di quelli di cui dispone. Tale disposizione è manifestamente idonea, quindi, a conseguire l’obiettivo perseguito.
58. Come spiegato dalla Commissione, scegliendo il sistema di sanzioni previsto dall’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 51, n. 1, del medesimo regolamento in modo da rendere svantaggiosa per un agricoltore l’attivazione di un numero di diritti di ritiro inferiore a quello di cui dispone, il legislatore dell’Unione ha già optato per le misure meno restrittive. Infatti, per evitare che un agricoltore disponesse di più diritti di ritiro che di terreni idonei al ritiro, si sarebbe anche potuto impedire all’agricoltore di disporre di diritti di ritiro non connessi ad una superficie o di disporre di una superficie idonea al ritiro ma non collegata a diritti di ritiro, divieto che avrebbe avuto ripercussioni sui diritti dei singoli peggiori di quelle delle sanzioni amministrative attualmente in vigore, che comportano solo un diniego parziale degli aiuti dell’Unione richiesti o, nella peggiore delle ipotesi, il diniego della totalità di tali aiuti.
59. Infine, la Commissione afferma giustamente che la sanzione non è eccessiva. L’art. 51, n. 1, del regolamento n. 796/2004 prevede un sistema di sanzioni progressive modulate in funzione della gravità dell’infrazione (20) . Infatti, la sanzione amministrativa non è assoluta, ma rispecchia la gravità dell’errore commesso. Nella causa principale, il diniego totale dell’aiuto è giustificato alla luce della situazione estrema in cui si trova l’Agrargut (21) .
60. Pertanto, la disposizione controversa non è in contrasto con il principio di proporzionalità.
61. Dalle suesposte considerazioni risulta che il sistema di sanzioni previsto dall’art. 51 del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 50, n. 4, del medesimo regolamento, è applicabile in circostanze come quelle di cui alla causa principale.
IV – Conclusione
62. Suggerisco alla Corte di rispondere nei termini seguenti alle questioni sollevate dal Verwaltungsgericht Schwerin:
1) La condizione per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 796, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 27 aprile 2006, n. 659, è soddisfatta nel caso in cui un agricoltore non dichiari tutta la superficie necessaria ad attivare i diritti di ritiro a sua disposizione e, contemporaneamente, dichiari superfici al fine di attivare altri diritti, a prescindere dalla circostanza che tali superfici siano o meno ammissibili al ritiro dalla produzione.
2) Il sistema di sanzioni previsto dall’art. 51 del regolamento n. 796/2004, in combinato disposto con l’art. 50, n. 4, del medesimo regolamento, è applicabile in circostanze come quelle di cui alla causa principale.
(1) .
(2)
–	Regolamento 21 aprile 2004 recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 (GU L 141, pag. 18), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 27 aprile 2006, n. 659 (GU L 116, pag. 20) (in prosieguo: il «regolamento n. 796/2004»).
(3)
–	Regolamento 29 settembre 2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) del Consiglio 9 ottobre 2008, n. 1009 (GU L 276, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1782/2003»). Tale regolamento è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) del Consiglio 19 gennaio 2009, n. 73 (GU L 30, pag. 16).
(4)
–	L’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 definisce gli «ettari ammissibili» come «qualunque superficie agricola dell’azienda investita a seminativi o a pascolo permanente, escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli».
(5)
– 	V., in particolare, sentenza 22 dicembre 2008, causa C‑549/07, Wallentin‑Hermann (Racc. pag. I‑11061, punto 17 e giurisprudenza ivi citata).
(6)
–	Che è così redatto: «(…) Inoltre, a norma dell’articolo 54, paragrafo 6 del regolamento (CE) n. 1782/2003, i diritti di ritiro hanno la precedenza su qualsiasi altro diritto. In questo contesto, occorre disciplinare due fattispecie. Nella prima ipotesi, la superficie dichiarata come ritirata dalla produzione al fine di attivare i diritti di ritiro e di cui si constati che in realtà non è stata ritirata, deve essere detratta dalla superficie totale dichiarata ai fini del pagamento unico in quanto superficie non determinata. Nella seconda ipotesi si procederà allo stesso modo, in condizioni fittizie, per la superficie corrispondente a diritti di ritiro non attivati, se contemporaneamente vengono attivati altri diritti con la corrispondente superficie».
(7)
–	Va rilevato che la Germania ha scelto il modello regionale di attuazione dell’RPU ai sensi del regolamento n. 1728/2003 (titolo III, capitolo 5, sezione I).
(8)
–	In realtà, nel Land Mecleburgo‑Pomerania occidentale la prima assegnazione di diritti di ritiro dovrebbe essere anche inferiore (9,05% della superficie idonea al ritiro).
(9)
– 	Si ritiene che se un agricoltore attiva meno diritti di ritiro di quelli di cui dispone, vi sia il rischio che non venga effettivamente ritirata tutta la superficie che potrebbe essere messa a riposo – corrispondente quantitativamente ai diritti di ritiro –, in quanto, senza l’attivazione di tali diritti, viene meno l’incentivo economico a sostegno del ritiro dalla produzione. Sussiste lo stesso rischio anche nei casi in cui la superficie idonea al ritiro non corrisponda più al numero di diritti di ritiro.
(10)
– 	L’Ufficio rileva che sono state ignorate la sospensione dell’obbligo di ritiro nel 2008, nonché l’opzione di coltivare colture energetiche sui terreni messi a riposo.
(11)
–	L’Ufficio fa riferimento a 60 diritti di ritiro . Si tratta probabilmente di una svista.
(12)
– 	Regolamento 22 dicembre 2006 recante modifica del [regolamento n. 796/2004] (GU L 384, pag. 81).
(13)
– 	V. sentenze 10 settembre 2009, causa C‑201/08, Plantanol (Racc. pag. I‑8343, punto 46), che richiama la sentenza 15 febbraio 1996, causa C‑63/93, Duff e a. (Racc. pag. I‑569, punto 20); 18 maggio 2000, causa C‑107/97, Rombi e Arkopharma (Racc. pag. I‑3367, punto 66), e 7 giugno 2005, causa C‑17/03, VEMW e a. (Racc. pag. I‑4983, punto 80).
(14)
–	Sentenza 11 giugno 2009, causa C‑170/08 (Racc. pag. 5127, punto 44), che richiama la sentenza 9 luglio 1981, causa 169/80, Gondrand e Garancini (Racc. pag. 1931, punto 17). V. anche le mie conclusioni presentate l’8 luglio 2010 nella causa C‑152/09, Grootes (paragrafo 43), ancora pendente.
(15)
–	Regolamento 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al [regolamento n. 1782/2003] (GU L 141, pag. 1).
(16)
– 	Documento di lavoro DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) del 10 ottobre 2006, allegato dalla Commissione alle sue osservazioni scritte. In tale documento la Commissione spiega che la formulazione originaria dell’art. 50, n. 4, «interpretata in senso letterale, implicherebbe che un agricoltore che non dichiari tutti i [diritti di] ritir[o] a sua disposizione, in quanto non dispone delle corrispondenti superfici ritirate, subisce u na riduzione maggiore di quella subita da un agricoltore che dichiari tutti i [diritti di] ritir[o] sapendo di non disporre di tutte le superfici corrispondenti. Per conformarsi all’art. 54, n. 6, del regolamento n. 1782/2003, entrambi gli agricoltori devono dichiarare tutti i loro [diritti di] ritir[o]».
(17)
– 	V., da ultimo, sentenza 17 settembre 2009, causa C‑519/07 P, Commissione/Koninklijke FrieslandCampina (Racc. pag. I‑8495, punto 84 e giurisprudenza ivi citata).
(18)
– 	Sentenza 17 gennaio 2008, cause riunite C‑37/06 e C‑58/06 (Racc. pag. I‑69, punti 33 e 35). V. anche le mie conclusioni nella causa C‑241/07, JK Otsa Talu (Racc. pag. I‑4223, punto 75).
(19)
– 	V., inter alia, sentenza 17 luglio 1997, causa C‑354/95, National Farmers’ Union e a. (Racc. pag. I‑4559, punto 49), che richiama la sentenza 9 novembre 1995, causa C‑426/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I‑3723, punto 42).
(20)
– 	V. sentenza National Farmers’ Union e a., ibid. (punti 49‑59).
(21)
– 	Vale a dire, vista l’evidente sproporzione fra i diritti di ritiro e la superficie idonea ad essere ritirata dalla produzione (v. supra, paragrafi 23‑25). La Commissione ha osservato che, nel caso degli agricoltori la cui quota di diritti di ritiro rispetto alla superficie idonea al ritiro corrisponde a quella prevista all’art. 63, n. 2, del regolamento n. 1728/2003, la finzione giuridica di cui all’art. 50, n. 4, lett. a), del regolamento n. 796/2004 non può comportare una differenza superiore al 20% tra la superficie dichiarata e quella determinata, in quanto, secondo tale proporzione, un agricoltore deve disporre di superfici idonee al ritiro pari a 10 volte i diritti di ritiro.