61989J0217
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-217/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά
1.
Η εφαρμοστέα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
α)
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1078/77 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1977, περί θεσπίσεως συστήματος πριμοδοτήσεων για τη μη εμπορία γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων και για τη μετατροπή αγελών βοοειδών (ABI. L 131, σ. 1), εισήγαγε, μεταξύ άλλων, ένα σύστημα πριμοδοτήσεων για τη μη εμπορία, οι οποίες έπρεπε να χορηγούνται, κατόπιν αιτήσεων, σε κάθε παραγωγό γάλακτος που ανελάμβανε την υποχρέωση να μην προβαίνει σε παραδόσεις γάλακτος ή γαλακτοκομικών προϊόντων προερχόμενων από την εκμετάλλευση του, εξ επαχθούς ή εκ χαριστικής αιτίας, για περίοδο πέντε ετών ( άρθρα 1 και 2).
β)
Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 856/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, για την τροποποίηση του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 804/68, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ L 90, σ. 10), θεσπίστηκε συμπληρωματική εισφορά επιβαλλόμενη στις παραδιδόμενες ποσότητες γάλακτος που υπερβαίνουν μια ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθοριστεί. Το σύστημα αυτό τίθεται σε εφαρμογή σε κάθε περιοχή του εδάφους των κρατών μελών σύμφωνα με μία από τις ακόλουθες εναλλακτικές λύσεις (άρθρο 1 ):
—
κατά την εναλλακτική λύση Α, η εισφορά οφείλεται από κάθε παραγωγό γάλακτος επί των ποσοτήτων γάλακτος που παρέδωσε σε έναν αγοραστή και οι οποίες υπερβαίνουν μια ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθοριστεί (λύση αφορώσα τον παραγωγό) ·
—
κατά την εναλλακτική λύση Β, η εισφορά οφείλεται από κάθε αγοραστή γάλακτος ή άλλων γαλακτοκομικών προϊόντων ( γαλακτοκομικές επιχειρήσεις) επί των ποσοτήτων γάλακτος οι οποίες του παραδίδονται από παραγωγούς και οι οποίες υπερβαίνουν μια ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθοριστεί. Ο αγοραστής που οφείλει την εισφορά υποχρεούται να μετα-κυλίει την εισφορά αυτή μόνο στους παραγωγούς που αύξησαν τις παραδόσεις τους, ανάλογα με το πόσο συνετέλεσαν στην υπέρβαση της ποσότητας αναφοράς του αγοραστή ( λύση αφορώσα τον αγοραστή ).
γ)
Οι γενικοί κανόνες περί εφαρμογής της συμπληρωματικής εισφοράς περιλαμβάνονται στον κανονιά f ιό ( ΕΟΚ) 857/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, περί γενικών κανόνων για την εφαρμογή της εισφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ του κανονισμού 804/68 στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Ο κανονισμός αυτός καθορίζει ιδίως την ποσότητα αναφοράς που αναφέρεται στον βασικό κανονισμό 856/84, δηλαδή την ποσότητα η οποία απαλλάσσεται της συμπληρωματικής εισφοράς. Η εν λόγω εισφορά είναι καταρχήν ίση με την ποσότητα γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που παρέδωσε ο παραγωγός ( εναλλακτική λύση Α ) ή που αγόρασε ένας αγοραστής κατά το ημερολογιακό έτος 1981 (εναλλακτική λύση Β ), προσαυξημένες κατά 1 ο/ο ( άρθρο 2, παράγραφος 1 ). Ωστόσο τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι στο έδαφος τους η ποσότητα αναφοράς είναι ίση με την ποσότητα γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που παραδόθηκε ή αγοράστηκε κατά το ημερολογιακό έτος 1982 ή το ημερολογιακό έτος 1983, πολλαπλασιαζόμενη με ποσοστό που καθορίζεται κατά τρόπο ώστε να μην ξεπεραστεί η εγγυημένη ποσότητα ( άρθρο 2, παράγραφος 2).
Με τά άρθρα 3, 3α, 4 και 4α του κανονισμού 857/84, όπως τροποποιήθηκε, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη ορισμένες ιδιαίτερες καταστάσεις για τον καθορισμό των ποσοτήτων αναφοράς ή για τη χορήγηση ειδικών ή συμπληρωματικών ποσοτήτων αναφοράς. Στην παρούσα υπόθεση πρέπει να επισημανθεί ιδίως το άρθρο 3α, προστεθέν με τον τροποποιητικό κανονισμό ( ΕΟΚ ) 764/89 του Συμβουλίου της 20ής Μαρτίου 1989:
« Άρθρο 3α
1.   Ο παραγωγός που αναφέρεται στο άρθρο 12, στοιχείο γ, τρίτο εδάφιο:
—
του οποίου η περίοδος μη εμπορίας ή μετατροπής, κατ' εκτέλεση της δέσμευσης που αναλαμβάνει δυνάμει του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 1078/77, λήγει μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1983, ή μετά τις 30 Σεπτεμβρίου 1983 στα κράτη μέλη στα οποία η συλλογή γάλακτος των μηνών από τον Απρίλιο έως τον Σεπτέμβριο είναι τουλάχιστον διπλάσια από τη συλλογή των μηνών από τον Οκτώβριο έως τον Μάρτιο του επόμενου έτους,
—
που δεν έλαβε ποσότητα αναφοράς υπό τις συνθήκες που ορίζονται δυνάμει των άρθρων 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, ή/και του άρθρου 9, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1546/88 ή/και εφόσον πρόκειται για εκείνον στον οποίο εκχωρείται η πριμοδότηση, δυνάμει του άρθρου 2 του παρόντος κανονισμού,
λαμβάνει προσωρινά, κατόπιν αιτήσεως του που υποβάλλει εντός προθεσμίας τριών μηνών από τις 29 Μαρτίου 1989, ειδική ποσότητα αναφοράς υπό τον όρο ότι ο παραγωγός αυτός:
α)
δεν έχει παύσει τη δραστηριότητα του στα πλαίσιο του άρθρου 2, παράγραφοι 3 και 4, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 1078/77 ή εκχωρήσει ολόκληρη τη γαλακτοκομική του εκμετάλλευση πριν τη λήξη της περιόδου μη εμπορίας ή μετατροπής·
β)
δεν έχει αποδείξει, προς υποστήριξη της αιτήσεως του και κατά τρόπο που να ικανοποιεί την αρμόδια αρχή, ότι δύναται να παράγει στην εκμετάλλευση του ποσότητα που φθάνει μέχρι την αιτηθείσα ποσότητα αναφοράς·
γ)
αναλαμβάνει τη δέσμευση να πωλεί γάλα ή άλλα προϊόντα απευθείας στον καταναλωτή ή/και να παραδίδει γάλα σ' έναν αγοραστή·
δ)
αναλαμβάνει τη δέσμευση, όσον αφορά την ειδική ποσότητα αναφοράς, να μη ζητήσει να υπαχθεί σε οποιοδήποτε πρόγραμμα εγκατάλειψης ποσοτήτων αναφοράς μέχρι το τέλος του καθεστώτος συμπληρωματικής εισφοράς.
2.   Η ειδική ποσότητα αναφοράς ισούται προς το 60 % της παραδοθείσας ποσότητας γάλακτος επωλήθη από τον παραγωγό κατά τους δώδεκα ημερολογιακούς μήνες που προηγήθηκαν του μηνός κατάθεσης της αίτησης για χορήγηση πριμοδότησης μη εμπορίας ή μετατροπής, όπως καθορίζεται από την οικεία αρμόδια αρχή δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ε, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1391/78, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 84/83, και για την οποία ο παραγωγός δεν έχασε το δικαίωμα πριμοδότησης.
Σε περίπτωση που ο παραγωγός έλαβε ποσότητα αναφοράς δυνάμει του άρθρου 3, σημεία 1 και 2 ή/και του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχεία β και γ, η ποσότητα αυτή αφαιρείται από την ειδική ποσότητα αναφοράς που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου.
Σε περίπτωση που ο παραγωγός εκχώρησε μέρος της εκμετάλλευσης του κατά τη διάρκεια της περιόδου μη εμπορίας ή μετατροπής:
—
η ειδική ποσότητα αναφοράς του εκχωρούντος, όπως καθορίζεται ανωτέρω, ισούται με το 60 ο/ο της ποσότητας για την οποία είχε διατηρηθεί το δικαίωμα πριμοδότησης,
—
η ειδική ποσότητα αναφοράς του προσώπου στο οποίο εκχωρείται μέρος της εκμετάλλευσης, όπως καθορίζεται ανωτέρω, ισούται με το 60 o/ο της ποσότητας για την οποία είχε αποκτηθεί το δικαίωμα πριμοδότησης.
3.   Εάν, εντός της προθεσμίας δύο ετών από τις 29 Μαρτίου 1989, ο παραγωγός μπορέσει να παράσχει στην αρμόδια αρχή επαρκείς αποδείξεις για το ότι έχει πραγματικά ξαναρχίσει τις άμεσες πωλήσεις ή/και τις παραδόσεις και ότι αυτές οι άμεσες πωλήσεις ή/και παραδόσεις έφθασαν κατά τη διάρκεια των δώδεκα τελευταίων μηνών σε επίπεδο ίσο ή μεγαλύτερο από 80 ο/ο της προσωρινής ποσότητας αναφοράς, η ειδική ποσότητα αναφοράς του χορηγείται οριστικά. Στην αντίθετη περίπτωση, η προσωρινή ποσότητα αναφοράς επιστρέφεται ολόκληρη στην κοινοτική εφεδρική ποσότητα. Το ύψος των άμεσων πωλήσεων ή/και των πραγματικών παραδόσεων ορίζεται λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη του ρυθμού παραγωγής στην εκμετάλλευση του παραγωγού, τις εποχιακές συνθήκες και κάθε άλλη εξαιρετική περίσταση.
4.   (...)».
δ)
Το άρθρο 9, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1546/88 της Επιτροπής, της 3ης Ιουνίου 1988, σχετικά με τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής της συμπληρωματικής εισφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ του κανονισμού 804/68 (EE L 139, σ. 12) ορίζει ότι:
« Στο πλαίσιο των εναλλακτικών λύσεων Α και Β, και αν οι υπόχρεοι άρχισαν τη δραστηριότητα τους μετά την έναρξη της περιόδου αναφοράς, τα κράτη μέλη μπορούν να τους χορηγήσουν μια ποσότητα αναφοράς σύμφωνα με διαδικασία ανάλογη αυτής του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β. »
2. Η όιαφορά της κύριας οίκης
Ο προσφεύγων της κύριας δίκης, Josef Pastätter, εκμεταλλεύεται ένα αγρόκτημα που περιλαμβάνει 13,54 εκτάρια βοσκοτόπων εντατικής καλλιέργειας. Το 1981 του χορηγήθηκε πριμοδότηση μετατροπής, υπολογισθείσα βάσει ποσότητας γάλακτος που καθορίστηκε σε 83110 κιλά. Η υποχρέωση μη εμπορίας γάλακτος την οποία είχε αναλάβει έληξε στις 31 Δεκεμβρίου 1984. Από την 1η Ιανουαρίου 1985 επανέλαβε τις παραδόσεις γάλακτος.
Από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι το εν λόγω αγρόκτημα είναι μια εκμετάλλευση βοσκοτόπων που δεν είναι κατάλληλη μακροπρόθεσμα για άλλο σκοπό πλην της παραγωγής γάλακτος. Οι δοκιμές που έγιναν κατά τη διάρκεια της περιόδου μετατροπής των τεσσάρων ετών έδειξαν ότι δεν ήταν οικονομικώς συμφέρουσα για το αγρόκτημα η εκτροφή σ' αυτό βοοειδών και χοίρων.
Με έγγραφο της 13ης Σεπτεμβρίου 1984, η αγοράστρια καθόρισε στο μηδέν την ποσότητα αναφοράς, επειδή δεν υπήρχε κανονιστική ρύθμιση προβλέπουσα εξαιρετικές περιπτώσεις για τους γεωργούς που ανέλαβαν υποχρέωση μη εμπορίας ή μετατροπής. Για τον ίδιο λόγο οι αρμόδιες αρχές, με αποφάσεις της 12ης Αυγούστου 1984 και της 25ης Απριλίου 1985, δεν δέχθηκαν ότι συνέτρεχε εξαιρετική περίπτωση ούτε χορήγησαν στον Pastätter συμπληρωματική ποσότητα αναφοράς.
Με απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1984, το καθού Hauptzollamt Bad Reichenhall απέρριψε τη διοικητική προσφυγή που στρεφόταν κατά του καθορισμού της ποσότητας αναφοράς, με την αιτιολογία ότι οι αρμόδιοι επαγγελματικοί φορείς δεν είχαν χορηγήσει πιστοποιητικό στο οποίο να βεβαιώνεται ότι επρόκειτο για εξαιρετική περίπτωση. Η ένσταση που υποβλήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής απορρίφθηκε με απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1985 της Oberfinanzdirektion München. Η εκκρεμούσα τώρα ενώπιον του Finanzgericht München προσφυγή στρέφεται κατά αυτής της τελευταίας αποφάσεως.
Εκτιμώντας ότι η απόφαση επί της διαφοράς αυτής εξαρτάται από το κύρος της εφαρμοστέας στον τομέα αυτό κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, το Finanzgericht München ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
« Είναι έγκυρος ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 857/84 του Συμβουλίου της 31ης Μαρτίου 1984, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 764/89 του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1989, καθόσον η ειδική ποσότητα αναφοράς κατά το άρθρο 3α, παράγραφος 2, αντιστοιχεί μόνο στο 60 % της ποσότητας του γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος η οποία ελήφθη ως βάση για την πριμοδότηση μη εμπορίας ή μετατροπής;»
Στο σκεπτικό της Διατάξεως περί υποβολής του προδικαστικού ερωτήματος, το εθνικό δικαστήριο εκφράζει τους ενδοιασμούς του όσον αφορά τη συμφωνία του άρθρου 3α του κανονισμού 857/84, όπως τροποποιήθηκε, προς την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, την αρχή της ισότητας και της προστασίας της ιδιοκτησίας, καθόσον η διάταξη αυτή προβλέπει ότι η ειδική ποσότητα αναφοράς καθορίζεται στο 60 o/ο της παραδοθείσας ποσότητας γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που πωλήθηκε από τον παραγωγό κατά τους δώδεκα μήνες που προηγήθηκαν του μήνα καταθέσεως της αιτήσεως για χορήγηση πριμοδότησης μη εμπορίας ή μετατροπής.
3. Διαδικασία ενώπιον τον Δικαστηρίου
Η Διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Ιουλίου 1989.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν: ο Pastätter, εκπροσωπούμενος από τον W. Niedermeier, δικηγόρο Μονάχου, το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τον Α. Bräutigam, κύριο υπάλληλο διοικήσεως στη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον νομικό σύμβουλο D. Booss και από τον K.-D. Borchardt, μέλος της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε, στις 14 Μαρτίου 1990, να αναθέσει την εκδίκαση της υποθέσεως στο πέμπτο τμήμα, σύμφωνα με το άρθρο 95 του Κανονισμού Διαδικασίας, και να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Γραπτές παρατηρήσεις
1.
Ο Pastätter ισχυρίζεται ότι το άρθρο 3α, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84, όπως τροποποιήθηκε, παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, διότι περιορίζει την ισότητα αναφοράς της παραγωγής στο 60 ο/ο.
Οι γερμανικές διατάξεις περί θέσεως σε εφαρμογή του κοινοτικού συστήματος επιβάλλουν σε όσους παραγωγούς βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τον προσφεύγοντα της κύριας δίκης και έτυχε να παραδώσουν γάλα κατά την περίοδο εμπορίας 1983 μείωση μόνο 2 ο/ο επί της παραδοθείσας το 1983 ποσότητας. Εξάλλου, ακόμα και στις μεγάλες επιχειρήσεις των οποίων οι παραδιδόμενες ποσότητες υπερβαίνουν τα 300000 κιλά γάλακτος επιβάλλεται μείωση μόνο 7,5 o/ο.
Ο Pastätter υπενθυμίζει σ' αυτή την αλληλουχία ότι το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση του της 28ης Απριλίου 1988, von Deelzen, σκέψη 13 (170/86, Συλλογή 1988, σ. 2355 ) ότι, όταν ένας επιχειρηματίας ενθαρρύνθηκε με πράξη της Κοινότητας να αναστείλει την εμπορία για περιορισμένη περίοδο, προς το γενικό συμφέρον και αντί καταβολής πριμοδοτήσεως, μπορεί θεμιτώς να αναμένει ότι δεν θα υπόκειται, με τη λήξη της δεσμεύσεως του, σε ειδικούς περιορισμούς, λόγω ακριβώς του γεγονότος ότι έκανε χρήση των δυνατοτήτων που παρέχονται με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
Ο Pastätter υπογραμμίζει ότι υφίσταται άνιση μεταχείριση σε σχέση με τους άλλους επιχειρηματίες της αγοράς γάλακτος αποκλειστικά για τον λόγο ότι ανέλαβε υποχρέωση μη εμπορίας για περιορισμένη περίοδο. Ναι μεν «η επιτακτική ανάγκη να μη θιγεί η εύθραυστη σταθερότητα που είχε επιτευχθεί επί του παρόντος στην αγορά γαλακτοκομικών προϊόντων» (βλ. την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 764/89 ) μπορεί να δικαιολογήσει μια γενική μείωση επιβαλλόμενη σε όλους τους παραγωγούς γάλακτος με σκοπό τη σταθεροποίηση της αγοράς γαλακτοκομικών προϊόντων, τούτο όμως δεν δικαιολογεί τη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ παραγωγών που πώλησαν γάλα κατά τη διάρκεια της περιόδου 1983 και παραγωγών οι οποίοι ανέλαβαν την υποχρέωση να μην παράγουν γάλα κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, λαμβάνοντας ως βάση μια χρονικά περιορισμένη κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
Κατά τη γνώμη του Pastätter δεν δικαιολογείται λογικά η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ παραγωγών γάλακτος οι οποίοι ανέλαβαν με τη θέληση τους την υποχρέωση να μην αυξήσουν την παραγωγή γάλακτος και παραγωγών γάλακτος που διατήρησαν ή/και αύξησαν την παραγωγή τους σε σχέση με προηγούμενες περιόδους, καθόσον αυτή η διαφορετική μεταχείριση έχει δυσμενείς επιπτώσεις σε βάρος εκείνων που δεν συνέβαλαν στη δημιουργία πλεονασματικής παραγωγής.
Συνεπώς, ο Pastätter εκτιμά ότι ο κανονισμός 857/84, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 764/89, περιλαμβάνει μια αυθαίρετη απόφαση, όσον αφορά τον κανόνα του 60 o/ο, και ότι εναπόκειται στο Δικαστήριο να τον αναμορφώσει.
2.
Το Συμβούλιο επισημαίνει καταρχάς ότι το άρθρο 3α του κανονισμού 857/84, όπως τροποποιήθηκε, αναγνωρίζει, αφενός, στους ενδιαφερομένους παραγωγούς το δικαίωμα να λάβουν μια ποσότητα αναφοράς, τούτο δε σε αντίθεση με ό,τι προβλέπεται για τους παραγωγούς που προέβησαν σε επενδύσεις ή έχουν την ιδιότητα του νέου γεωργού, στους οποίους, κατά την απόφαση του οικείου κράτους μέλους, μπορεί να δοθεί ειδική ποσότητα αναφοράς, χωρίς εντούτοις να τους παρέχεται το δικαίωμα να απαιτήσουν να τους δοθεί μια τέτοια ποσότητα. Αφετέρου, δεν ήταν δυνατό να ληφθεί υπόψη για τους ενδιαφερομένους παραγωγούς η παραγωγή αναφοράς που είχε χρησιμοποιηθεί για τον καθορισμό των ποσοτήτων αναφοράς των άλλων παραγωγών, ήτοι ένα έτος που περιλαμβάνεται στην περίοδο 1981 έως 1983, δεδομένου ότι οι παραγωγοί αυτοί δεν είχαν παραγάγει γάλα κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου. Επομένως, ήταν αναγκαίο για τον καθορισμό της παραγωγής αναφοράς να ληφθούν υπόψη τα τελευταία γνωστά στοιχεία που αφορούν την παραγωγή, δηλαδή εκείνα βάσει των οποίων είχε χορηγηθεί η πριμοδότηση μη εμπορίας ή μετατροπής.
Δεδομένου ότι η ολική εγγυημένη ανά κράτος μέλος ποσότητα είναι ίση προς το άθροισμα των παραδόσεων γάλακτος που πραγματοποίησαν οι διάφοροι παραγωγοί κατά το έτος 1981, δεν εδικαιολογείτο η μείωση των ατομικών ποσοτήτων των εν ενεργεία παραγωγών για να δοθούν ποσότητες αναφοράς στους ενδιαφερομένους παραγωγούς. Συνεπώς, το Συμβούλιο αύξησε την κοινοτική ή εφεδρική ποσότητα σε 600000 τόννους.
Λαμβανομένων υπόψη όλων αυτών των περιστάσεων, η πλέον ισόρροπη λύση φαίνεται ότι ήταν, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, να αναγνωρισθεί το δικαίωμα των ενδιαφερομένων να τους δοθεί μια ποσότητα αναφοράς, με παράλληλο όμως περιορισμό αυτής της ποσότητας στο 60 ο/ο της παραγωγής αναφοράς.
Στη συνέχεια το Συμβούλιο εξετάζει το κύρος του επιδίκου περιορισμού σε σχέση με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, το θεμελιώδες δικαίωμα της ιδιοκτησίας και την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
Όσον αφορά τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι, με την απόφαση της 28ης Απριλίου 1988, Mulder, σκέψεις 25 και 26 ( 120/86, Συλλογή 1988, σ. 2321 ), το Δικαστήριο έκρινε ασυμβίβαστο προς την αρχή αυτή μόνο τον « πλήρη και μόνιμο αποκλεισμό, καθ' όλη τη διάρκεια της εφαρμογής της ρυθμίσεως στον τομέα της συμπληρωματικής εισφοράς». Όμως, εν προκειμένω, δεν πρόκειται για έναν τέτοιο πλήρη και μόνιμο αποκλεισμό.
Το Συμβούλιο επισημαίνει επίσης ότι το άρθρο 3α του κανονισμού 857/84 δεν αποκλείει την εφαρμογή άλλων διατάξεων του κανονισμού αυτού, οι οποίες παρέχουν τη δυνατότητα προσαρμογής των ποσοτήτων αναφοράς των παραγωγών που βρίσκονται σε δύσκολη κατάσταση. Έτσι για παράδειγμα, είναι πάντοτε δυνατό ένας παραγωγός, ο οποίος έλαβε ποσότητα αναφοράς περιοριζόμενη στο 60 ο/ο της παραγωγής αναφοράς βάσει του άρθρου 3α, να μπορεί να μεταφέρει μία ποσότητα αναφοράς που δεν χρησιμοποιήθηκε βάσει του άρθρου 4α. Ομοίως, οι παραγωγοί οι οποίοι έλαβαν ειδική ή συμπληρωματική ποσότητα αναφοράς βάσει των άρθρων 3 και 4 του κανονισμού 857/84, που είναι μεγαλύτερη του 60 o/ο της παραγωγής αναφοράς, διατηρούν αυτή τη μεγαλύτερη ποσότητα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται για τον πρόσθετο λόγο ότι και τα κράτη μέλη υποχρεούνται, όταν εφαρμόζουν μη υποχρεωτικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, να τηρούν τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Όσον αφορά την προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, το Συμβούλιο θεωρεί ότι το άρθρο 3α δεν περιλαμβάνει απόλυτο και οριστικό περιορισμό της γαλακτοκομικής παραγωγής των ενδιαφερομένων. Πράγματι, οι τελευταίοι μπορούν ανά πάσα στιγμή να αυξήσουν την παραγωγή τους αφού τους δοθεί από το οικείο κράτος μέλος ποσότητα αναφοράς μεγαλύτερη του 60 ο/ο βάσει των άρθρων 3, 4 ή 4α ή ακόμα αφού λάβουν ποσότητα αναφοράς που προστίθεται στην ποσότητα αναφοράς που τους δόθηκε βάσει του άρθρου 3α, με αγορά ή ενοικίαση της. Το Συμβούλιο προσθέτει ότι, κατά πάγια νομολογία ( βλ. απόφαση της 27ης Ιουνίου 1989, Leukhardt, σκέψη 20, 113/88, Συλλογή 1989, σ. 1991 ), « σε καταστάσεις που συνεπάγονται κατ' ανάγκη την εκτίμηση μιας πολυσύνθετης οικονομικής πραγματικότητας — όπως προκειμένου περί κοινής γεωργικής πολιτικής — ο κοινοτικός νομοθέτης έχει ευρεία διακριτική εξουσία όσον αφορά τη φύση και το περιεχόμενο των ληπτέων μέτρων ».
Στην παρούσα υπόθεση πρόκειται για περιορισμό της χρήσεως ενός ακινήτου αγαθού, δηλαδή για την αδυναμία παραγωγής σε μια γαλακτοκομική επιχείρηση μέχρι του επιπέδου παραγωγής αναφοράς του κάθε αγροκτήματος. Αυτός ο περιορισμός υπαγορεύεται από το δημόσιο συμφέρον της Κοινότητας, το οποίο συνίσταται στο να αποφεύγεται η αύξηση των πλεονασμάτων στην οικεία αγορά λόγω της εκμεταλλεύσεως νέου παραγωγικού δυναμικού.
Όσον αφορά την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, το Συμβούλιο θεωρεί ότι ο επικρινόμενος περιορισμός δεν εισάγει διακρίσεις: αφενός, οι ενδιαφερόμενοι παραγωγοί βρίσκονται αντικειμενικά σε διαφορετική κατάσταση, όσον αφορά την παραγωγή τους που λαμβάνεται υπόψη για την ποσότητα αναφοράς, σε σχέση με τους παραγωγούς οι οποίοι παρέδωσαν γάλα κατά τη διάρκεια του έτους αναφοράς (1981 έως 1983 ). Αφετέρου, ο επιβαλλόμενος περιορισμός είναι απαραίτητος, λαμβανομένης υπόψη της ασταθούς ισορροπίας της αγοράς γάλακτος. Οι ενδιαφερόμενοι παραγωγοί βρίσκονται έτσι σε ενδιάμεση θέση, μεταξύ δηλαδή των παραγωγών που παρέδωσαν γάλα κατά τη διάρκεια του έτους αναφοράς και εκείνων που μπορούν ενδεχομένως να υπαχθούν στις μη υποχρεωτικές διατάξεις των άρθρων 3 και 4 του κανονισμού 857/84.
Υπό τις συνθήκες αυτές το Συμβούλιο θεωρεί ότι ο κανονισμός 857/84 δεν αντιβαίνει προς την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, διότι καθιστά δυνατή, εφόσον εφαρμοστούν ορθά οι διατάξεις του, την αποφυγή κάθε άνισης μεταχείρισης των παραγωγών που δεν δικαιολογείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων.
Καταλήγοντας το Συμβούλιο προτείνει να δοθεί στο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι από την εξέταση του δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος του κανονισμού 857/84 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 764/89 του Συμβουλίου.
3.
Η Επιτροπή παρατηρεί καταρχάς ότι το άρθρο 3α, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84, όπως τροποποιήθηκε, θεσπίστηκε για να ληφθούν υπόψη οι ακόλουθες περιστάσεις:
—
η θέσπιση της ποσότητας αναφοράς δεν έπρεπε να θίξει τον στόχο που επιδιώκετο με το σύστημα των ποσοστώσεων παραγωγής γάλακτος, ήτοι την αποκατάσταση της ισορροπίας στον γαλακτοκομικό τομέα·
—
λαμβανομένου υπόψη του υποχρεωτικού χαρακτήρα της θεσπίσεως της ποσότητας αναφοράς, έπρεπε συγχρόνως να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να ευνοηθούν οικονομικά οι παραγωγοί που εδικαιούντο τέτοιας ποσότητας σε σχέση με τους υπολοίπους και, ειδικότερα, σε σχέση με εκείνους στους οποίους δεν ήταν δυνατό να δοθεί ειδική ποσότητα αναφοράς παρά μόνο βάσει αποφάσεων που κατ' ελεύθερη εκτίμηση μπορούσαν να λάβουν τα κράτη μέλη·
—
τέλος, έπρεπε να ληφθούν υπόψη τα ακόμα διαθέσιμα κοινοτικά και εθνικά αποθέματα.
Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, θεωρήθηκε ενδεδειγμένο να καθοριστεί καταρχάς μια συνολική ποσότητα αναφοράς γι' αυτήν την κατηγορία παραγωγών. Κατά τις εκτιμήσεις της Επιτροπής προβλεπόταν ότι οι αιτήσεις που θα υπέβαλλαν οι ενδιαφερόμενοι εν προκειμένω παραγωγοί για να τους δοθεί ποσότητα αναφοράς θα έφθανε περίπου το 1 εκατομμύριο τόννους. Όμως, αυτή η υπολογιζόμενη σε 1 εκατομμύριο τόννους συνολική ποσότητα αναφοράς δεν μπορούσε να ληφθεί ολόκληρη υπόψη στο πλαίσιο του συστήματος ποσοστώσεων παραγωγής γάλακτος, αλλά έπρεπε να μειωθεί ώστε να διασφαλιστεί η σταθερότητα της αγοράς. Η Επιτροπή εκτίμησε ότι μια συμπληρωματική ποσότητα γάλακτος 600000 τόννων δεν θα έθιγε την επιτευχθείσα ισορροπία στην αγορά, οπότε τα κοινοτικά αποθέματα αυξήθηκαν κατά την ποσότητα αυτή. Δεδομένου ότι η σχετική με τις ποσότητες αναφοράς εφεδρική ποσότητα ήταν μικρότερη κατά 400000 τόννους από την ποσότητα που προβλεπόταν να ζητηθεί, χρειάστηκε να μειωθεί αυτή η τελευταία ομοιόμορφα για όλους τους ενδιαφερομένους παραγωγούς. Προς τούτο περιορίστηκε η ποσότητα αναφοράς τους στο 60 ο/ο της τελευταίας παραγωγής τους.
Στη συνέχεια η Επιτροπή εξετάζει τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της προστασίας του δικαιώματος της ιδιοκτησίας και της ίσης μεταχειρίσεως.
Όσον αφορά την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, με τις αποφάσεις της 28ης Απριλίου 1988, Mulder και von Deetzen ( προαναφερθείσες ), το Δικαστήριο ^ έκρινε ότι « ο επιχειρηματίας που αυτοβούλως σταμάτησε την παραγωγή του επί ορισμένο χρονικό διάστημα δεν μπορεί θεμιτώς να προσδοκά ότι θα μπορεί να αρχίσει εκ νέου την παραγωγή υπό τις ίδιες συνθήκες όπως αυτές που ίσχυαν προηγουμένως ». Επομένως, το γεγονός ότι ζητήθηκε από τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς γάλακτος, κατά την ανάληψη της υποχρεώσεως μη εμπορίας, να παράσχουν αποδείξεις ότι είχαν ορισμένο ύψος παραγωγής δεν τους παρέχει το δικαίωμα να υποθέτουν ότι, μετά τη λήξη της υποχρεώσεως τους, θα μπορέσουν να μετάσχουν εκ νέου άνευ περιορισμών στις δραστηριότητες της αγοράς, αποκλειομένου του ενδεχομένου να ληφθούν στο μεταξύ άλλα ή νέα μέτρα προς περιορισμό των πλεονασμάτων γάλακτος.
Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, οι παραγωγοί δεν μπορούν να στηριχθούν στο γεγονός ότι έλαβαν πριμοδότηση μετατροπής για να εδραιώσουν την πεποίθηση τους ότι η προηγούμενη παραγωγή τους θα διατηρείτο. Ο σκοπός αυτής της πριμοδοτήσεως είναι να δοθεί ένα κίνητρο στους ( γεωργούς που παραιτούνται από την εμπορία γάλακτος ή που προορίζουν τις αγέλες βοοειδών τους προς παραγωγή κρέατος. Αντίθετα, η πριμοδότηση μετατροπής δεν θεσπίστηκε προς βελτίωση των συνθηκών παραγωγής στον γαλακτοκομικό τομέα και, συνεπώς, δεν ενέχει κανενός είδους εγγύηση όσον αφορά τη διατήρηση του προηγουμένου επιπέδου παραγωγής. Επομένως, ο περιορισμός της ποσότητας αναφοράς στο 60 ο/ο της προηγουμένης παραγωγής δεν παραβιάζει την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Όσον αφορά την προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία, γίνεται δεκτό ότι, στο πλαίσιο μιας κοινής οργανώσεως αγοράς, μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος της κυριότητας για λόγους διαρθρωτικής πολιτικής και επιβαλλόμενους από τις συνθήκες της αγοράς, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος και δεν αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και απαράδεκτη επέμβαση στα δικαιώματα του ιδιοκτήτη που θα προσέβαλε την ουσία του εγγυημένου με τον τρόπο αυτό δικαιώματος της ιδιοκτησίας (βλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 1989, Schräder, σκέψη 15, 265/87, Συλλογή 1989, σ. 2237). Αυτές οι προϋποθέσεις συντρέχουν στην παρούσα υπόθεση, εφόσον η βαλλόμενη νομική ρύθμιση δεν στερεί τον προσφεύγοντα της κύριας δίκης από το δικαίωμα της ιδιοκτησίας ούτε περιορίζει την άσκηση του κατά τέτοιο τρόπο ώστε να προσβάλει την ουσία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας.
Εξάλλου, πάντοτε κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. την προαναφερθείσα απόφαση της 11ης Ιουλίου 1989), ο κοινοτικός νομοθέτης έχει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που συνδέεται με την πολιτική ευθύνη η οποία του ανατίθεται δυνάμει των άρθρων 40 και 43 της Συνθήκης ΕΟΚ. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το άρθρο 3α, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 αποτελεί έκφραση αυτής της πολιτικής ευθύνης. Θεσπίστηκε στο πλαίσιο της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης. Η εν λόγω διάταξη στηρίζεται στη σκέψη ότι η παρούσα κατάσταση της αγοράς επιτρέπει μέγιστη αύξηση των κοινοτικών αποθεμάτων κατά 600000 τόννους, ποσότητα η οποία πρέπει να κατανεμηθεί μεταξύ των κρατών μελών, χωρίς να διαταραχθεί σοβαρά από την αύξηση αυτή η ισορροπία της αγοράς.
Όσον αφορά την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ο προσφεύγων της κύριας δίκης περιέρχεται, λόγω του περιορισμού της ποσότητας αναφοράς στο 60 ο/ο της προηγουμένης παραγωγής, σε δυσμενέστερη θέση σε σχέση με όλους τους άλλους παραγωγούς οι οποίοι, πριν από την έκδοση του κανονισμού 764/89 και διαρκούσης της ισχύος του κανονισμού 857/84 όπως αυτός είχε τότε, έλαβαν ποσότητα αναφοράς για τον υπολογισμό της οποίας δεν προβλεπόταν ο περιορισμός του 60 ο/ο της ποσότητας αναφοράς των παραγωγών. Στην περίπτωση αυτή πρόκειται, αφενός, για τους παραγωγούς για τους οποίους γίνεται λόγος στο άρθρο 2 του κανονισμού 857/84, που παρέδωσαν ή πώλησαν ποσότητες γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος κατά τη διάρκεια του ημερολογιακού έτους το οποίο καθορίστηκε ως περίοδος αναφοράς, ήτοι το 1981, το 1982 ή το 1983, και, αφετέρου, για τους παραγωγούς που αναφέρονται στα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού 857/84, οι οποίοι, σε περίπτωση που συντρέχουν οι εξαιρετικές περιστάσεις που απαριθμούνται στα άρθρα αυτά, μπορούν να λάβουν ειδική ποσότητα αναφοράς.
Εντούτοις η Επιτροπή θεωρεί ότι, και στις δύο περιπτώσεις, η διαφορετική μεταχείριση είναι δικαιολογημένη διότι πρόκειται για ανόμοιες καταστάσεις.
Σε αντίθεση προς τους αναφερομένους στο άρθρο 2 του κανονισμού 857/84 παραγωγούς, οι παραγωγοί τους οποίους αφορά ο κανονισμός 764/89 δεν παρέδωσαν γάλα κατά τη διάρκεια του έτους αναφοράς το οποίο λαμβάνεται υπόψη για τη χορήγηση ποσότητας αναφοράς. Επομένως, η ζητούμενη από τους παραγωγούς αυτούς ποσότητα αναφοράς δεν περιελήφθη στη συνολική εγγυημένη ποσότητα που λαμβάνεται ως βάση για το σύστημα των ποσοστώσεων παραγωγής γάλακτος. Για τους παραγωγούς αυτούς έπρεπε να θεσπισθεί μάλλον ένα νέο σύστημα διανομής ποσοτήτων αναφοράς, το οποίο να προβλέπει διαφορετική περίοδο αναφοράς από εκείνη που χρησιμοποιήθηκε για τους άλλους παραγωγούς και να απελευθερώνει συμπληρωματικές ποσότητες, ώστε να καταστεί δυνατό να δοθούν οι απαραίτητες ποσότητες αναφοράς στους ενδιαφερομένους παραγωγούς, λαμβανομένων όμως παράλληλα υπόψη των στόχων του ήδη ισχύοντος συστήματος των ποσοστώσεων παραγωγής γάλακτος.
Η δυσμενής μεταχείριση των παραγωγών στους οποίους αναφέρεται ο κανονισμός 764/89 σε σχέση με εκείνους που επίσης δεν παρέδωσαν γάλα, αλλά οι οποίοι μπορούν εντούτοις να λάβουν ποσότητα αναφοράς χωρίς τον περιορισμό του 60 ο/ο δυνάμει των άρθρων 3 ή 4 του κανονισμού 857/84, στηρίζεται ακόμη στο γεγονός ότι, στην περίπτωση αυτή, πρόκειται για δύο διαφορετικές ομάδες παραγωγών. Ενώ οι παραγωγοί για τους οποίους γίνεται λόγος στον κανονισμό 764/89 δικαιούνται να ζητήσουν να τους δοθεί μια δεδομένη ποσότητα αναφοράς, η δεύτερη κατηγορία παραγωγών δεν έχει δικαίωμα, αυστηρώς ειπείν, να ζητήσει να τους δοθεί ποσότητα αναφοράς, αλλά εξαρτάται από το αν οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών θα λάβουν μια τέτοια απόφαση.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, η Επιτροπή θεωρεί ότι η κατάσταση των παραγωγών στους οποίους αναφέρεται ο κανονισμός 764/89 έχει ορισμένες ιδιαιτερότητες, βάσει των οποίων οι παραγωγοί αυτοί διακρίνονται καθαρά από εκείνους τους οποίους αφορούσε μέχρι τότε ο κανονισμός 857/84, οπότε οι παρεκκλίσεις είναι όχι μόνο δικαιολογημένες αλλά και αναπόφευκτες.
Συνεπώς, η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί μη αντικειμενικώς δικαιολογημένη διαφοροποίηση μεταξύ των παραγωγών. Αντιθέτως, αποκαθιστά μια δίκαιη ισορροπία μεταξύ των αντιθέτων συμφερόντων, αφενός, της Κοινότητας και των παραγωγών τους οποίους αφορά η ρύθμιση αυτή, αφετέρου.
Συνεπώς, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί στο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι από την εξέταση του δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού 857/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 764/89 του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1989, καθόσον η ειδική ποσότητα αναφοράς που προβλέπεται στο άρθρο 3α, παράγραφος 2, καθορίζεται μόνο στο 60 o/ο της ποσότητας γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος η οποία ελήφθη ως βάση για τον υπολογισμό της πριμοδοτήσεως μη εμπορίας ή μετατροπής.
III — Απόφαση σε ερώτηση του Δικαστηρίου
Κατόπιν αιτήσεως του Δικαστηρίου, η Επιτροπή προσκόμισε στατιστικά στοιχεία περί της εξελίξεως του όγκου της παραγωγής και των παραδόσεων γάλακτος εντός της Κοινότητας ανά εκμετάλλευση. Εξάλλου, απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, δήλωσε ότι, στα περισσότερα από τα κράτη μέλη, υπήρχαν περισσότεροι του ενός συντελεστές για^ τις διάφορες ομάδες προϊόντων των οποίων η παραγωγή ήταν « κανονική ». Επί του σημείου αυτού παρέσχε επίσης λεπτομερέστερα αριθμητικά στοιχεία.
Μ. Zuleeg
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.