Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. RIMVYDAS NORKUS
présentées le 12 février 2026 (1)
Affaire C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Procédure pénale
contre
R,
N,
K
[demande de décision préjudicielle formée par le
Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Règlement (UE) no 833/2014 – Article 2 septies, paragraphe 1 – Interdiction de diffuser du contenu provenant de certaines personnes morales, entités ou organismes – Diffusion de ce contenu par des personnes physiques sur un site Internet ne générant des recettes que sous la forme de contributions volontaires »
I.      Introduction
1.        La présente demande de décision préjudicielle déférée par le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne) au titre de l’article 267 TFUE a pour objet l’interprétation de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement (UE) no 833/2014
du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (2), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/350 du Conseil, du 1er mars 2022 (3) (ci-après le « règlement no 833/2014). Cette disposition interdit à tout opérateur de diffuser, de permettre, de faciliter ou de contribuer de quelque manière que ce soit à la diffusion de contenus provenant des entités ou organismes énumérés à l’annexe XV de ce
règlement, notamment par des moyens tels que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs d’accès à Internet ou encore les plateformes et applications de partage de vidéos en ligne.
2.        La demande s’inscrit dans le cadre d’une procédure pénale engagée à l’encontre de plusieurs personnes soupçonnées d’avoir constitué une association de malfaiteurs et d’avoir diffusé, au moyen d’un blog public, divers contenus, dont des vidéos issues d’une chaîne de médias soumise à cette interdiction. Bien que l’accès au site fût gratuit, ses exploitants sollicitaient des dons, lesquels leur ont rapporté un montant total supérieur à 60 000 euros. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi s’interroge sur la portée de la notion d’« opérateur » figurant à ladite disposition et, plus particulièrement, sur le point de savoir si celle-ci englobe également les personnes physiques exploitant un site web sans en tirer d’autres revenus que des contributions volontaires.
3.        L’enjeu sera
de
déterminer l’étendue de la notion d’« opérateur » au sens de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, dans un contexte marqué par la nécessité de renforcer l’efficacité des mesures de l’Union visant à contrer la désinformation (4) et la propagande provenant de sources étatiques. Il appartiendra à la Cour de préciser si cette notion peut s’appliquer à des personnes physiques exploitant un site Internet sans exercer une activité économique,
mais en diffusant des contenus interdits et, ce faisant, de définir les contours de la responsabilité des acteurs en ligne dans la mise en œuvre des sanctions européennes. L’objectif sera ainsi de garantir une application cohérente et opérationnelle des mesures restrictives dans l’espace numérique, tout en assurant le respect des principes de l’État de droit et de la sécurité juridique, afin d’éviter une interprétation trop étroite ou imprévisible qui en compromettrait l’efficacité.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      Le règlement no 833/2014
4.        Aux termes de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 :
« Il est interdit aux opérateurs de diffuser ou de permettre, de faciliter ou de contribuer d’une autre manière à la diffusion de contenus provenant des personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV, y compris par la transmission ou la distribution par tout moyen tel que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs de services internet, les plateformes ou applications, nouvelles ou préexistantes, de partage de vidéos sur l’internet. »
5.        L’article 8, paragraphe 1, de ce règlement prévoit :
« Les États membres arrêtent le régime des sanctions, y compris, le cas échéant, des sanctions pénales, à appliquer en cas d’infraction aux dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour en garantir la mise en œuvre. [...] »
6.        L’article 12 dudit règlement dispose :
« Il est interdit de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les interdictions énoncées dans le présent règlement […]. »
7.        À l’annexe XV du même règlement, intitulée « Liste des personnes morales, entités ou organismes visés à l’article 2 septies », figure, notamment, le nom de « RT – Russia Today Germany ».
2.      Le règlement 2022/350
8.        Les considérants 4 à 10 du règlement 2022/350 énoncent :
« (4)      Dans ses conclusions du 24 février 2022, le Conseil européen a condamné avec la plus grande fermeté l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Fédération de Russie contre l’Ukraine. [...] Le Conseil européen a appelé la Russie et les formations armées qu’elle soutient à cesser leur campagne de désinformation.
(5)      Dans ses conclusions du 10 mai 2021, le Conseil [de l’Union européenne] a souligné la nécessité de renforcer encore la résilience de l’Union et des États membres, de même que leur capacité à lutter contre les menaces hybrides, y compris la désinformation, en veillant à ce qu’il soit recouru de manière coordonnée et intégrée aux outils existants de lutte contre les menaces hybrides au niveau de l’Union et des États membres, et le cas échéant à de nouveaux outils de ce type, ainsi que la nécessité d’étudier des réponses possibles dans le domaine des menaces hybrides, notamment face aux ingérences et opérations d’influence étrangères, qui pourraient englober des mesures de prévention et l’imposition de coûts à des acteurs étatiques et non étatiques hostiles.
(6)      La Fédération de Russie a lancé une campagne internationale systématique de manipulation des médias et de déformation des faits afin de renforcer sa stratégie de déstabilisation des pays voisins et de l’Union et de ses États membres. La propagande a notamment pris pour cibles, de manière répétée et constante, les partis politiques européens, en particulier en période électorale, ainsi que la société civile, les demandeurs d’asile, les minorités ethniques russes, les minorités de genre et le fonctionnement des institutions démocratiques dans l’Union et ses États membres.
(7)      Pour justifier et soutenir son agression de l’Ukraine, la Fédération de Russie a mené des actions de propagande continues et concertées ciblant les membres de la société civile de l’Union et de ses voisins, en faussant et manipulant gravement les faits.
(8)      Ces actions de propagande ont utilisé comme canaux un certain nombre de médias placés sous le contrôle permanent, direct ou indirect, des dirigeants de la Fédération de Russie. De telles actions menacent directement et gravement l’ordre et la sécurité publics de l’Union.
(9)      Ces médias jouent un rôle essentiel et déterminant pour faire avancer et soutenir l’agression contre l’Ukraine et pour déstabiliser les pays voisins.
(10)      Compte tenu de la gravité de la situation, et en riposte aux actions de la Russie visant à déstabiliser la situation en Ukraine, il est nécessaire, dans le respect des droits et libertés fondamentaux reconnus dans la Charte des droits fondamentaux, et notamment du droit à la liberté d’expression et d’information reconnu à l’article 11 de celle-ci, d’instaurer de nouvelles mesures restrictives afin de suspendre d’urgence les activités de diffusion de ces médias dans l’Union ou en direction de l’Union. Ces mesures devraient être maintenues jusqu’à ce que l’agression contre l’Ukraine prenne fin et jusqu’à ce que la Fédération de Russie et ses médias associés cessent de mener des actions de propagande contre l’Union et ses États membres. »
B.      Le droit allemand
9.        En vertu de l’article 18, paragraphe 1, point 1, sous b), de l’Außenwirtschaftsgesetz (loi sur le commerce extérieur), du 6 juin 2013 (5), dans sa version applicable aux faits au principal, toute personne qui enfreint une interdiction d’émettre, de transmettre, de diffuser ou de fournir des services, prévue par un acte juridique des Communautés européennes ou de l’Union européenne directement applicable, lequel est publié au Journal officiel des Communautés européennes ou au Journal officiel de l’Union européenne et vise à mettre en œuvre d’une sanction économique arrêtée par le Conseil dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, est passible d’une peine privative de liberté de trois
mois à cinq
ans.
10.      Conformément à l’article 18, paragraphe 7, point 2, première
hypothèse, de cette loi, une personne ayant agi à titre professionnel dans les cas visés au paragraphe 1 de cet article est passible d’une peine d’emprisonnement d’au moins un an.
III. Les faits à l’origine du litige au principal, la procédure au principal et la question préjudicielle
11.      La procédure au principal s’inscrit dans le cadre
d’une enquête pénale engagée contre trois personnes physiques, R, N et K, lesquelles, au cours de l’année 2023, ont diffusé à quatre reprises, par l’intermédiaire du blog « Live‑Ticker »
publiquement accessible sur le site Internet www.traugott‑ickeroth.com
(ci‑après le « site Internet traugott‑ickeroth »), des vidéos issues de la chaîne RT Deutschland. Les publications de cette chaîne étant soumises à l’interdiction de diffusion prévue à l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, le fait de les avoir rendues accessibles au public constitue, en vertu de la législation nationale applicable, une infraction passible de sanction pénale.
12.      R, qui publie notamment des livres sous le pseudonyme de « Traugott Ickeroth », commercialisés sur la plateforme de commerce en ligne Amazon, a reconnu, au cours de l’enquête, avoir été responsable de la conception éditoriale du site Internet traugott‑ickeroth.
13.      Les contenus publiés sur ce site Internet étaient librement accessibles. Toutefois, les utilisateurs étaient invités à soutenir financièrement l’exploitation dudit site par un appel aux dons. Entre le 1er avril 2022 et le 3 août 2023, les prévenus R et N ont ainsi perçu, sur leurs comptes respectifs, un grand nombre de versements effectués par des utilisateurs ayant répondu à cet appel, pour la plupart d’un montant compris entre un et trois chiffres, représentant un total de 60 038,65 euros.
14.      La juridiction de renvoi indique que l’interprétation de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, relève de la seule compétence de la Cour et que celle‑ci n’a pas encore statué sur ce point. Elle ajoute que l’interprétation de la notion d’« opérateur », au sens de cette disposition, ne s’impose pas avec une évidence permettant d’exclure tout doute raisonnable.
15.      À cet égard, la juridiction de renvoi se réfère au document préparé par les services de la Commission, intitulé « Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014 » (Foire aux questions consolidée sur la mise en œuvre des
règlements no 833/2014 et no 269/2014 du Conseil, ci-après les « lignes directrices de la Commission  »), selon lequel la notion d’« opérateur » vise toute personne physique ou morale ou toute entité dont l’activité commerciale ou professionnelle consiste à diffuser, à permettre, à faciliter ou à contribuer de toute autre manière à la diffusion de contenus non autorisés.
16.      De l’avis de cette juridiction, la collecte de dons privés, qui constituent des donations au sens du droit civil, peut également être qualifiée d’« activité professionnelle », dès lors qu’elle est exercée, comme en l’espèce, dans une mesure telle que les bénéficiaires en retirent des sommes significatives leur permettant d’assurer, au moins en partie, leur subsistance. Une telle interprétation serait corroborée par le fait que l’appel aux dons visait à générer des ressources financières destinées à la poursuite de l’exploitation du site Internet traugott‑ickeroth, et, partant, à constituer une source de revenus durable, caractéristique d’une activité professionnelle.
17.      Toutefois, ladite juridiction observe, d’une part, que l’accès à ce site Internet était, en principe, gratuit, c’est-à-dire non subordonné à la fourniture d’une contrepartie pécuniaire par ses utilisateurs, et, d’autre part, que son exploitation n’était pas financée par des ressources indépendantes des contributions volontaires des utilisateurs, telles que des recettes publicitaires, pourtant usuelles dans ce domaine. Dès lors, l’activité du prévenu R pourrait également être qualifiée de purement privée.
18.      C’est dans ces conditions que le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 2 septies, paragraphe 1, du [règlement no 833/2014] doit-il être interprété en ce sens que la notion d’“opérateur”, aux fins de cette disposition, inclut également les personnes physiques exploitant un site web et ne tirant de ce dernier que des revenus sous forme de contributions volontaires de tiers (dons ou donations) ? »
IV.    La procédure devant la Cour
19.      La décision de renvoi datée du 20 décembre 2024 est parvenue au greffe de la Cour le 31 janvier 2025.
20.      K et R, en tant que prévenus au principal, la Staatsanwaltschaft Saarbrücken (parquet de Sarrebruck, Allemagne), les gouvernements français, estonien et letton ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites dans le délai imparti par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
21.      La Cour a décidé de ne pas tenir d’audience de plaidoiries, conformément à l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure.
V.      Analyse juridique
A.      Remarques préliminaires
22.      L’Union européenne, qui est fondée sur les valeurs énoncées à l’article 2 TUE – notamment la liberté, la démocratie et le pluralisme – accorde une importance essentielle au respect de la liberté d’expression et d’information. Le droit de l’Union consacre cette conception en reconnaissant, à l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), la protection de ces libertés comme un élément fondamental de l’ordre juridique de l’Union. Toutefois, les sociétés ouvertes et démocratiques demeurent vulnérables face à la diffusion de désinformation, en particulier lorsqu’elle est utilisée délibérément pour manipuler l’opinion publique et influencer le processus démocratique (6).
23.      La guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine en violation du droit international a confronté l’Union à des défis sans précédent (7). Afin d’accroître le coût des actions de la Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise (8), l’Union a adopté une série de mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes physiques et morales (9). Elle a également mis en œuvre des instruments destinés à renforcer sa résilience face aux menaces hybrides, y compris les campagnes de désinformation et de manipulation de l’information orchestrées par la Fédération de Russie.
24.      Ces instruments comprennent notamment les mesures prévues par le règlement no 833/2014 qui suspendent les activités de diffusion de certains médias agissant pour le compte de la Fédération de Russie et menant, au moyen de campagnes de désinformation, une stratégie de déstabilisation de l’Union et de ses États membres, parmi lesquels figure la chaîne RT Deutschland (10). La justification de ces mesures, lesquelles
restreignent notamment
le droit à la liberté d’expression et d’information, réside
dans la menace grave et directe pour l’ordre public et la sécurité de l’Union que constituent de telles activités de propagande (11). L’article 52, paragraphe 1, de la Charte autorise de telles restrictions (12).
25.      La présente affaire s’inscrit dans le contexte plus large de la lutte menée par l’Union contre les campagnes de désinformation liées au conflit russo-ukrainien en ce que la Cour est appelée à se prononcer sur la question de savoir si l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 doit être interprété en ce sens que la notion d’« opérateur », aux fins de cette disposition, inclut également les personnes physiques exploitant un site web et ne tirant de ce dernier que des revenus sous forme de contributions volontaires de tiers (dons ou donations).
26.      Comme je l’ai déjà relevé dans mon introduction (13), l’efficacité des mesures restrictives se trouve mise à l’épreuve, de même que les principes fondamentaux de l’État de droit, dès lors qu’il convient, au regard du principe nullum crimen, nulla poena sine lege certa, de
délimiter précisément les comportements susceptibles d’entraîner une sanction pénale. Ce principe, consacré à l’article 49, paragraphe 1, de la Charte, exige que le législateur définisse avec une précision suffisante les comportements constitutifs d’une infraction ainsi que les sanctions qui leur sont applicables, afin de garantir que la détermination des actes punissables relève de l’autorité législative,
sans exclure pour autant l’interprétation du juge, à condition que celle-ci demeure prévisible et strictement encadrée par le texte juridique (14).
27.      Ainsi que l’a rappelé la Cour, le principe de légalité des délits et des peines, qui commande la clarté et la prévisibilité de la norme pénale, s’oppose à ce qu’une poursuite soit engagée pour un comportement dont le caractère répréhensible ne ressort pas de manière suffisamment claire et non équivoque de la loi (15). Ce principe vise également à assurer la prévisibilité et la sécurité juridique des citoyens, en leur permettant de connaître, au moment où ils agissent, les conséquences pénales susceptibles de découler de leurs comportements.
Cela revêt une importance particulière dans un contexte tel que celui de l’espèce, dans lequel l’article 8 du règlement no 833/2014 impose aux États membres d’arrêter le régime de sanctions, y compris, le cas échéant, des sanctions pénales, à appliquer en cas d’infraction aux dispositions de ce règlement. Les présentes conclusions visent à clarifier la portée de l’article 2 septies, paragraphe 1, dudit règlement.
28.      J’examinerai cette question après avoir abordé les réserves formulées par la Staatsanwaltschaft Saarbrücken (parquet de Sarrebruck) quant à la recevabilité de la demande de décision préjudicielle.
B.      Sur la recevabilité
29.      Sans invoquer formellement l’irrecevabilité de la question préjudicielle, le parquet de Sarrebruck en conteste néanmoins la nécessité. Il soutient, d’une part, que la décision d’ouverture de la phase de jugement devant la chambre compétente de la juridiction de renvoi pourrait encore faire l’objet d’un recours juridictionnel interne, de sorte qu’elle ne serait pas définitive. D’autre part, il estime qu’il n’est pas indispensable de saisir la Cour d’une question préjudicielle concernant l’interprétation de la notion d’« opérateur », au sens de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, les méthodes classiques d’interprétation du droit de l’Union permettant, selon elle, d’en dégager la signification, laquelle apparaîtrait d’ailleurs évidente.
30.      À cet égard, il convient,
en premier lieu, de rappeler que, dans le cadre d’une procédure préjudicielle, il n’appartient pas à la Cour, au vu de la répartition des fonctions entre celle-ci et la juridiction nationale, de vérifier si la décision de renvoi a été prise conformément aux règles nationales d’organisation et de procédure judiciaires. La Cour doit s’en tenir à la décision de renvoi émanant d’une juridiction d’un État membre, tant que celle-ci n’a pas été rapportée dans le cadre des voies de recours éventuellement prévues par le droit national (16).
31.      Or, rien dans le dossier soumis à la Cour ne permet de supposer que, en l’espèce, la décision de renvoi aurait été rapportée.
32.      En deuxième lieu, si le parquet de Sarrebruck entendait soutenir qu’une demande de décision préjudicielle ne saurait être introduite qu’après épuisement des voies de recours internes, une telle thèse ne saurait être retenue. En effet, la possibilité de contester des décisions nationales conformément aux règles du droit interne ne saurait restreindre la compétence du juge national de saisir la Cour d’une question préjudicielle lorsqu’il estime que le litige dont il est saisi soulève des questions d’interprétation du droit de l’Union nécessitant une décision de celui-ci (17). Eu égard au fonctionnement du système de coopération institué par l’article 267 TFUE entre la Cour et les juridictions nationales, il convient, au contraire, de reconnaître à la juridiction nationale la faculté de saisir la Cour, à tout stade de la procédure qu’elle juge approprié, de toute question préjudicielle qu’elle estime nécessaire à la solution du litige dont elle est saisie (18).
33.      Dans ce contexte, il importe de souligner que cette faculté appartient à la juridiction nationale indépendamment de l’appréciation des parties quant à l’opportunité d’une telle démarche. Il s’ensuit qu’il n’est nullement interdit à une juridiction nationale de poser à la Cour une question préjudicielle dont, selon l’opinion de l’une des parties au principal, la réponse ne ferait l’objet d’aucun doute raisonnable. À la supposer même dépourvue de difficulté d’interprétation, une telle question ne saurait, pour autant, être déclarée
irrecevable (19).
34.      En troisième lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’une question préjudicielle posée par une juridiction nationale porte sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue d’y répondre. Elle ne peut refuser de statuer sur une telle question que si l’interprétation demandée ou l’appréciation de la validité d’une disposition du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, si le problème est de nature hypothétique ou encore si la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour fournir une réponse utile à la question qui lui est soumise (20).
35.      Tel n’est toutefois pas le cas en l’espèce, dès lors que la juridiction de renvoi a suffisamment exposé la pertinence de la question préjudicielle aux fins
de l’appréciation de la responsabilité pénale des prévenus.
36.      Ainsi qu’il ressort de sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi exprime une incertitude quant à la question de savoir si les prévenus peuvent être considérés comme des « opérateurs »
au sens de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014. Eu égard au fait que les lignes directrices de la Commission présupposent l’existence d’une « activité commerciale ou professionnelle », il n’est pas, selon cette juridiction, évident que cette question appelle une réponse affirmative. D’une part, l’utilisation du site Internet est, en principe, gratuite ; d’autre part, son fonctionnement est financé par des contributions volontaires. Bien que ladite juridiction tende à considérer que le comportement des prévenus relève du champ d’application matériel de cette disposition, elle saisit la Cour afin d’obtenir une clarification définitive.
37.      Par conséquent, la demande de décision préjudicielle doit, à mon sens, être considérée comme étant recevable.
C.      Sur le fond
1.      Sur l’interprétation de la notion d’« opérateur » au sens de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014
38.      Par sa question unique, la juridiction de renvoi invite la Cour à déterminer la portée du terme « opérateur » figurant à l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014.
Il y a lieu de constater, d’emblée, que ce terme n’est défini ni dans ce règlement ni par un renvoi à d’éventuelles définitions figurant dans le droit des États membres. De même, ledit terme n’a, jusqu’à présent, pas fait l’objet d’une interprétation par la jurisprudence de la Cour.
39.      Selon une jurisprudence constante, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui
ne comporte aucun renvoi exprès au droit
des États membres pour en déterminer le sens et la portée doivent normalement être interprétés de manière autonome et uniforme dans toute l’Union. Cette interprétation doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de cette disposition, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (21).
Dans la suite des présentes conclusions, je m’appuierai donc, pour l’interprétation du terme « opérateur », sur les méthodes d’interprétation reconnues par la jurisprudence de la Cour.
a)      Interprétation littérale
40.      En ce qui concerne la méthode littérale d’interprétation, il convient de rappeler que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel en langage courant de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (22).
41.      Le terme « opérateur », dans son acception courante, désigne toute personne physique ou morale qui exploite, gère ou assure le fonctionnement d’un service ou d’une activité donnée, impliquant un certain contrôle fonctionnel ou une intervention active dans sa mise en œuvre. Appliqué au domaine de la communication et de la diffusion de contenus, il renvoie à tout acteur participant, directement ou indirectement, à la mise à disposition ou à la transmission de ces contenus au public. Comme plusieurs parties intéressées l’ont relevé dans leurs observations écrites, ce terme s’inscrit dans un domaine avant tout technique et fonctionnel. Les sources consultées aux fins de la présente analyse convergent vers une compréhension fonctionnelle plutôt que strictement juridique de cette notion, englobant tout acteur qui, par son activité technique – telle que l’exploitation d’équipements –
ou organisationnelle, rend matériellement possible la diffusion de contenus, indépendamment de son statut, de sa structure ou de la finalité de son activité (23).
42.      Sur la base de cette interprétation, il apparaît que le terme n’est pas associé
à l’activité économique, ni, a fortiori, à la recherche du profit, mais renvoie plutôt à l’exercice d’une fonction de contrôle, de direction ou de gestion du processus de diffusion. Cette lecture est, à mon sens, corroborée par l’emploi, à l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, du terme « opérateur » dans le contexte d’une activité de diffusion, employé sans le qualificatif « économique » (24). Ce choix terminologique suggère que le législateur de l’Union a entendu conférer à cette notion une portée plus large que celle limitée aux acteurs poursuivant une finalité économique, de manière à englober également les personnes physiques ou entités qui participent matériellement à la diffusion de contenus, indépendamment de la nature commerciale ou non de leur activité.
43.      De surcroît, il convient de relever que l’interdiction de diffusion s’étend expressément aux plateformes et applications de partage de vidéos en ligne, c’est-à-dire à des modes de diffusion contemporains fréquemment utilisés par des particuliers dans le cadre d’activités non nécessairement rémunérées, y compris celles des créateurs de contenu en ligne, tels que les vidéastes ou influenceurs. Cette extension confirme, à mon sens, la volonté du législateur de l’Union d’adopter une approche à la fois fonctionnelle et technologiquement neutre du terme « opérateur ».
44.      Une lecture littérale de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 conduit ainsi à considérer que la notion d’« opérateur » doit s’entendre comme incluant également une personne physique diffusant le contenu visé à cette disposition dans le cadre d’une activité non rémunérée, comme celle d’exploitant
d’un site Internet financé par des contributions volontaires de tiers.
45.      Cette appréciation ne saurait être remise en cause par le fait que les lignes directrices de la Commission, auxquelles la juridiction de renvoi se réfère dans sa demande de décision préjudicielle (25), paraissent indiquer le contraire. Celles-ci précisent, en effet, que « l’interdiction s’applique à toute personne physique ou morale, ou à tout organisme exerçant une activité commerciale ou professionnelle » (mis en italique par mes soins), ce qui pourrait laisser supposer qu’elles introduisent une exigence non prévue par le libellé de la disposition susmentionnée et tendant à restreindre indûment le champ d’application ratione personae de celle-ci.
46.      Il n’en demeure pas moins que, d’une part, ces lignes directrices n’émanent pas du Conseil, auteur du règlement no 833/2014 et seul compétent pour l’adoption de mesures restrictives en vertu de la base juridique prévue à l’article 215, paragraphe 2, TFUE (26), et que, d’autre part, ainsi qu’il ressort de leur propre contenu, elles ne constituent qu’un « document de travail » élaboré par les services de la Commission, ayant pour objet de fournir des orientations aux autorités nationales, aux opérateurs de l’Union et aux citoyens en ce qui concerne la mise en œuvre et l’interprétation de ce règlement.
47.      La Commission y reconnaît d’ailleurs expressément que seule la Cour est compétente pour interpréter le droit de l’Union (27). Enfin, il convient d’observer, comme l’a fait la Commission dans ses observations écrites, que lesdites lignes directrices soulignent également que ledit règlement établit une interdiction large et complète, en ce sens qu'il prohibe la diffusion (lato sensu), tout en interdisant également aux opérateurs de permettre ou de faciliter la diffusion ou d’y contribuer d’une autre manière (28).
48.      Dès lors, les lignes directrices de la Commission ne sauraient avoir pour effet de modifier la portée normative des mesures restrictives prévues par le règlement no 833/2014, ni revêtir un caractère déterminant aux fins de l’interprétation en cause dans la présente affaire.
b)      Interprétation contextuelle
49.      L’interprétation du terme « opérateur » retenue en l’espèce se trouve également confortée par une interprétation contextuelle. À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 interdit aux opérateurs certaines formes de comportement, à savoir la diffusion des contenus concernés ou le fait de permettre, de faciliter ou de contribuer, de quelque manière que ce soit, à leur diffusion, notamment par la transmission ou la propagation au moyen de divers moyens de communication spécifiquement mentionnés. Le libellé de cette disposition vise ainsi une activité de nature technique ou organisationnelle.
50.      En revanche, cet article n’exige ni que cette activité poursuive un objectif lucratif, ni que l’opérateur procède à la diffusion des contenus concernés dans le cadre d’une activité professionnelle relevant du domaine de la communication publique. Il s’ensuit que la notion d’« opérateur » est susceptible d’englober également des personnes physiques diffusant des informations dans le cadre d’une activité de loisir ou souhaitant, pour des motifs idéels ou convictionnels, contribuer à la formation de l’opinion publique.
51.      Il importe de relever que le champ d’application matériel de cette disposition est particulièrement étendu, en ce qu’elle interdit – ainsi qu’il a déjà été indiqué – un ensemble varié de modalités de diffusion des contenus concernés, que cette diffusion soit assurée directement par l’opérateur ou par l’intermédiaire de tiers. Le degré de précision de sa rédaction, de même que l’emploi de plusieurs verbes destinés à décrire le comportement prohibé, témoignent de l’intention du législateur de l’Union d’empêcher que lesdits contenus soient diffusés ou rendus accessibles sur le territoire de l’Union. Cette disposition doit, dès lors, être comprise comme une norme d’interdiction à portée générale, revêtant un caractère préventif destiné à éviter toute forme de diffusion, que ce soit par des moyens techniques ou par l’intervention de tiers.
52.      Son efficacité serait dès lors
compromise s’il était admis que son champ d’application puisse être restreint par des conditions supplémentaires non expressément prévues dans le règlement
no 833/2014, telles que l’exigence d’une diffusion des contenus à des fins lucratives ou dans le cadre d’une activité professionnelle. En effet,
l’existence d’une dimension économique ou professionnelle ne ressort d’aucun élément de ladite disposition, l’interdiction qu’elle énonce se rattachant exclusivement à la fonction de diffusion, indépendamment du statut juridique ou économique de la personne concernée. La notion d’« opérateur » doit, dès lors, être interprétée de manière fonctionnelle et technologiquement neutre, conformément à la finalité de la disposition. En d’autres termes, la qualification retenue dépend exclusivement de la fonction exercée par la personne concernée dans le processus de diffusion, cette interprétation devant s’appliquer de manière uniforme, quels que soient les moyens techniques employés ou le mode de financement utilisé.
53.      Par ailleurs, il convient de relever que l’article 2 septies, paragraphe 1,
du règlement n° 833/2014
se distingue d’autres dispositions de ce règlement, lesquelles, dans le cadre des mesures restrictives qu’elles instaurent, se réfèrent expressément à des activités de nature économique, voire directement à des opérateurs économiques. Tel est notamment le cas de l’article 3 novodecies, paragraphe 4, dudit règlement (29) qui mentionne le pays d’enregistrement des opérateurs économiques concernés dans le contexte de l’adoption des règles nationales de diligence raisonnable relatives à l’application de l’interdiction de transbordement du gaz naturel liquéfié originaire de Russie ou exporté de ce pays (30). Cette différence de rédaction démontre que, lorsque le législateur de l’Union a entendu circonscrire une mesure restrictive à un champ d’application économique déterminé, il l’a fait de manière explicite. Tel n’est, en revanche, manifestement pas le cas de l’article 2 septies, paragraphe 1,
du
même règlement, dont la portée générale traduit la volonté d’adopter une approche fonctionnelle et technologiquement neutre du terme « opérateur », indépendante de toute considération économique ou professionnelle.
54.      Cette interprétation est conforme au système et à la cohérence interne du droit de l’Union. En effet, dans d’autres instruments juridiques de l’Union, le législateur adopte une approche fonctionnelle, plutôt qu’économique ou institutionnelle, pour déterminer le champ d’application de notions analogues. Tel est notamment le cas de la directive 2010/13/UE sur les services de médias audiovisuels (31), dont l’article 1er, paragraphe 1, sous d), définit le « fournisseur de services de médias » comme « la personne physique ou morale qui assume la responsabilité éditoriale du choix du contenu audiovisuel du service de médias audiovisuels et qui détermine la manière dont il est organisé ». Cette définition n'opère aucune distinction selon le statut juridique, ni selon la finalité économique de l’activité de la personne concernée, mais repose exclusivement sur l’exercice d’un contrôle effectif sur la sélection et la diffusion des contenus.
55.      Cette mise en perspective avec la directive 2010/13 se justifie, d’un point de vue systématique, par le fait que ces deux instruments partagent un même objet fonctionnel, dans la mesure où ils visent à encadrer les acteurs exerçant un contrôle sur la diffusion de contenus auprès du public. Alors que la directive 2010/13 détermine les responsabilités éditoriales des « fournisseurs de services de médias », l’article 2 septies du règlement no 833/2014 identifie les « opérateurs » dont les activités de diffusion peuvent faire l’objet de restrictions lorsqu’elles servent des objectifs de propagande contraires à la sécurité et à l’ordre public de l’Union. Dans l’un et l’autre cas, le critère décisif réside non pas dans la nature économique de l’activité, mais dans la maîtrise effective du processus de diffusion (32).
56.      Même en tenant compte du contexte normatif dans lequel le règlement no 833/2014 a été adopté, il apparaît manifeste que, pour déterminer si une personne peut être qualifiée d’« opérateur », il ne saurait être tenu compte du fait qu’elle exerce ou non une activité économique ou professionnelle. Comme l’a pertinemment fait observer
le gouvernement estonien dans ses observations écrites, ce règlement n’a pas pour objet de régir le marché intérieur, c’est-à-dire les relations entre opérateurs économiques et consommateurs, ce qui pourrait éventuellement justifier l’imposition à des professionnels d’une interdiction de diffuser les contenus émanant de certaines chaînes de propagande. Le règlement no 833/2014 s’inscrit, au contraire – ainsi que je l’ai déjà exposé dans mes remarques préliminaires – dans un ensemble de mesures restrictives fondées sur l’article 215 TFUE, visant, pour des raisons d’ordre public et de sécurité, à obtenir la cessation immédiate des activités de diffusion des médias placés sous le contrôle permanent, direct ou indirect, des dirigeants de la Fédération de Russie (33).
c)      Interprétation téléologique
57.      Cela nous conduit à une interprétation à la lumière des objectifs poursuivis par le législateur de l’Union. Dans ce contexte, il convient de rappeler que l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014
a été introduit par le règlement 2022/350, adopté le 1er mars 2022, en réaction immédiate à l’agression militaire non provoquée et injustifiée lancée une semaine auparavant par la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Pour instaurer l’interdiction prévue par cette disposition, le Conseil s’est fondé sur l’appel lancé par le Conseil européen à la Russie le 24 février 2022 pour que ce pays
cesse sa campagne de désinformation, ainsi que sur ses propres conclusions du 10 mai 2021, selon lesquelles il est nécessaire de renforcer la résilience de l’Union et des États membres, de même que leur capacité à lutter contre les menaces hybrides, y compris la désinformation, et de renforcer les réponses possibles dans le domaine des menaces hybrides, notamment les ingérences et les opérations d’influence étrangères.
58.      L’interdiction de portée générale énoncée à l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 traduit la volonté du législateur de l’Union de mettre un terme à la campagne de désinformation menée par la Russie, en excluant du territoire de l’Union la diffusion de certains contenus. La protection effective de l’ordre public et de la sécurité exige toutefois de ne pas se limiter aux médias placés sous contrôle étatique, mais également de prendre en considération les médias dits « alternatifs », dont les opérateurs deviennent – consciemment ou non – les relais de cette campagne de désinformation. Négliger cet aspect reviendrait à permettre que la diffusion de contenus prohibés se déplace progressivement vers ces canaux alternatifs, échappant ainsi, à terme, à toute forme de contrôle ou de supervision étatique (34).
59.      Il convient, en outre, de relever que le fait que l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014
vise les fournisseurs de services Internet ainsi que les plateformes et applications de partage de vidéos en ligne témoigne de la volonté du législateur de l’Union de tenir compte de l’importance croissante que revêtent aujourd’hui les médias numériques dans la diffusion de l’information et des actualités. L’usage de ces médias comporte néanmoins le risque que les utilisateurs soient influencés dans leurs opinions sans disposer des moyens leur permettant d’apprécier de manière critique la véracité des informations qui leur sont communiquées. Certaines catégories de personnes, telles que les adolescents (35) ou les personnes âgées, apparaissent à cet égard particulièrement exposées à la manipulation. L’existence d’un tel risque, dont il convient de mesurer toute la portée, rend dès lors nécessaire de considérer que des sites Internet tels que celui en cause dans l’affaire au principal relèvent du champ d’application de cette disposition.
60.      Même si, aux fins de la qualification d’« opérateur », aucune activité économique ni génération de revenus n’est nécessaire, le contexte d’un appel aux dons permettant de récolter de telles sommes
mérite
quelques observations. Le fait que certains sites Internet soient financés par des dons, plutôt que par une activité commerciale enregistrée, justifie une vigilance accrue quant à leur possible instrumentalisation à des fins de propagande, notamment lorsqu’il s’agit de campagnes de désinformation d’origine étatique. Ce mode de financement se caractérise, en effet, par l’absence de cadre juridique ou institutionnel clairement défini, dès lors qu’il ne s’accompagne ni d’obligations de transparence financière ni de mécanismes de contrôle comparables à ceux auxquels sont soumis les opérateurs de médias professionnels. Cette opacité rend plus difficile l’identification des flux financiers et, partant, des acteurs susceptibles d’influencer la ligne éditoriale ou le contenu diffusé. Elle crée ainsi un environnement propice à l’ingérence d’intérêts extérieurs, y compris d’États tiers, qui peuvent intervenir de manière directe ou indirecte dans la production ou la diffusion de contenus.
61.      De surcroît, la présentation de ces plateformes comme « indépendantes » ou « alternatives » renforce leur crédibilité auprès d’un public particulier, souvent méfiant à l’égard des médias traditionnels ou des institutions publiques. Cette apparente authenticité confère à leurs messages une force persuasive accrue, les rendant d’autant plus difficiles à contester lorsqu’ils véhiculent des récits partiellement manipulés ou fallacieux (36). Dans cette perspective, la revendication d’indépendance, loin de constituer un gage de neutralité, peut paradoxalement devenir un instrument d’efficacité au service de stratégies de désinformation.
62.      Dans ce contexte, la nature non commerciale du financement ne saurait être considérée comme un simple élément neutre, mais bien comme un facteur déterminant d’appréciation du risque de manipulation informationnelle (37). Elle constitue un indicateur de vulnérabilité structurelle qui, conjugué à l’absence de supervision et à la recherche d’une légitimité « alternative », favorise la diffusion de contenus alignés sur les objectifs d’une propagande étrangère. Cette configuration permet, en particulier, de contourner les mesures restrictives imposées aux médias placés sous contrôle étatique, en exploitant des canaux présentés comme indépendants mais fonctionnellement intégrés à la stratégie de désinformation.
63.      L’introduction, par voie d’interprétation, d’une exigence de poursuite d’une finalité économique,
voire
d’un but lucratif risquerait d’affaiblir sensiblement la portée de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014. Une telle exigence, étrangère au texte et à la logique fonctionnelle retenus par le législateur de l’Union, conduirait à exclure du champ d’application de la mesure une part importante des médias en ligne, qui, bien que dépourvus de finalité économique, participent activement à la diffusion des contenus visés. Elle créerait, en outre, un risque de contournement, dans la mesure où certains opérateurs pourraient se prévaloir de l’absence de finalité économique pour continuer à propager des messages de désinformation. Une telle interprétation compromettrait ainsi l’efficacité et la finalité préventive de la disposition, qui vise à empêcher la diffusion de contenus de propagande sur le territoire de l’Union, indépendamment du statut économique ou du mode de financement de leurs diffuseurs.
64.      Un critère fondé sur la poursuite d’une
finalité économique manquerait, en tout état de cause, de clarté et de prévisibilité, et serait dès lors difficilement conciliable avec les exigences de sécurité juridique. En pratique, il s’avérerait particulièrement complexe de déterminer le seuil financier à partir duquel une activité de diffusion pourrait être qualifiée d’« économique ». Les formes de financement des médias en ligne sont en effet multiples et souvent hybrides, car certaines plateformes reposent exclusivement sur des dons privés, alors que d’autres combinent des revenus publicitaires, des abonnements, des partenariats occasionnels ou des campagnes de financement participatif (38). Dans ces conditions, la distinction entre une activité « économique » et une activité « non économique » deviendrait nécessairement arbitraire et sujette à interprétation.
65.      Une telle incertitude compromettrait l’application uniforme de la disposition et ouvrirait la voie à des contestations fréquentes, chaque opérateur pouvant invoquer la nature aléatoire, marginale ou irrégulière de ses ressources pour échapper à l’interdiction. La mise en place d’un seuil quantitatif ou proportionnel – fondé, par exemple, sur le montant total des dons ou sur le rapport entre les revenus et les coûts d’exploitation – ne garantirait pas davantage la sécurité juridique, tant les situations économiques des opérateurs varient selon leur taille, leur structure et leur public cible.
66.      En outre, l’introduction d’un tel critère créerait un risque évident de contournement. Les opérateurs concernés pourraient ajuster leur modèle de financement afin de demeurer en deçà du seuil retenu ou recourir à des mécanismes de financement indirects, notamment en recourant à des tiers ou à des plateformes étrangères. Une telle évolution viderait la mesure de sa substance et nuirait à son efficacité préventive, en permettant la poursuite de la diffusion des contenus visés sous couvert d’une apparente absence de finalité économique. Dès lors, l’adoption d’un critère aussi incertain et facilement manipulable irait à l’encontre de l’objectif de cohérence, de transparence et d’efficacité poursuivi par le règlement no 833/2014.
67.      Il convient de considérer que les opérateurs de sites Internet diffusant des contenus interdits relèvent du champ d’application de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, y compris lorsque leur activité est financée exclusivement ou principalement par des contributions volontaires. De tels financements sont en effet susceptibles de jouer un rôle déterminant dans le maintien de l’existence et du fonctionnement de ces sites et, partant, de porter atteinte à l’efficacité des mesures restrictives adoptées à l’encontre des médias de propagande russes.
68.       Il importe également de prévenir le risque que des citoyens de bonne foi soient incités, par des campagnes ciblées de désinformation, à effectuer de telles contributions, se rendant ainsi, à leur insu, coupables d’une violation du régime de sanctions de l’Union et, partant, d’une possible infraction au regard du droit national. Enfin, l’instrumentalisation délibérée d’appels aux dons privés dans le cadre d’un récit propagandiste fondé sur une posture victimaire aurait pour effet non seulement de neutraliser, dans les faits, les mesures restrictives adoptées par l’Union, mais également de renforcer la portée et la crédibilité de la désinformation des médias étatiques
russes, en exploitant le soutien citoyen comme vecteur d’influence informationnelle.
69.      Si la poursuite d’une
finalité économique ne constitue pas, à mon sens, une condition d’application de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, j’estime que le volume des dons perçus par un opérateur peut néanmoins être pris en considération dans l’appréciation concrète de son activité. En effet, un montant significatif – comme c’est le cas dans la présente affaire où plus
de 60 000 euros ont été récoltés sur une année – est susceptible de révéler une organisation structurée ainsi qu’une activité de diffusion régulière, dépassant le cadre d’une simple expression individuelle ou bénévole.
70.      Un tel niveau de financement peut également indiquer une dépendance économique vis-à-vis du public ou de certains contributeurs, de nature à influencer les contenus diffusés ou à accroître la sensibilité du média à des pressions extérieures. Sans remettre en cause la neutralité du critère fonctionnel, cet élément peut ainsi être retenu comme un indice contextuel pertinent pour apprécier l’ampleur de l’activité exercée et, le cas échéant, le risque de manipulation informationnelle ou de contournement des mesures restrictives imposées aux médias placés sous contrôle étatique.
71.      Les éléments précédemment évoqués peuvent s’avérer particulièrement pertinents dans le cadre de l’examen d’une éventuelle application de l’article 12 du règlement no 833/2014, lequel interdit toute activité ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives adoptées par l’Union. L’absence de transparence financière, la dépendance à des sources de financement participatif ou encore la revendication d’une indépendance éditoriale peuvent, dans ce contexte, constituer des indices pertinents pour apprécier si le comportement en cause est objectivement de nature à neutraliser les effets des mesures prévues à l’article 2 septies de ce
règlement et s’il s’inscrit subjectivement dans une logique de contournement des sanctions imposées aux médias agissant pour le compte de la Fédération de Russie.
72.      En revanche, il paraît difficile de retenir une interprétation, telle que celle proposée par le prévenu R, selon laquelle la notion d’« opérateur », au sens de l’article 2 septies du règlement no 833/2014, devrait être subordonnée à la durée, à l’étendue ou à l’intensité de l’activité exercée.
En effet, le texte de ce
règlement ne contient aucune référence à de tels critères, ce qui exclut toute distinction entre des personnes physiques et morales exerçant une activité régulière et celles
dont la participation à la diffusion serait ponctuelle. L’interprétation de cette notion doit, au contraire, être fondée sur un critère exclusivement fonctionnel, lié
au rôle effectivement joué dans le processus de diffusion ou de mise à disposition des contenus concernés.
73.      L’objectif poursuivi par le législateur de l’Union justifie une telle approche. L’article 2 septies du règlement no 833/2014
vise à prévenir et à interdire toute forme de diffusion des contenus visés, indépendamment de l’ampleur ou de la fréquence de l’activité exercée par l’opérateur. Dans le contexte numérique actuel, une diffusion isolée ou de faible envergure peut atteindre un large public et produire les mêmes effets qu’une activité régulière. Subordonner l’application de la mesure à un certain degré d’intensité reviendrait à priver l’interdiction de son efficacité et à créer des zones d’impunité exploitables pour contourner la réglementation.
74.      Finalement, l’introduction d’un tel critère quantitatif serait contraire au principe de sécurité juridique, en créant une incertitude quant au champ d’application de la mesure et en compromettant son application uniforme au sein de l’Union. Une telle approche risquerait, en outre, d’encourager des comportements de dissimulation ou de fragmentation artificielle des activités de diffusion, incompatibles avec la finalité préventive et l’efficacité recherchée par le règlement
no 833/2014. Il convient dès lors de considérer comme un « opérateur » toute personne physique ou morale qui participe, même de manière ponctuelle, à la diffusion, à la transmission ou à la mise à disposition des contenus visés, quels que soient les moyens techniques employés et la portée de l’intervention.
Il est indifférent, aux fins de cette qualification, qu’une telle personne tire ou non
de cette participation
des revenus sous quelque forme que ce soit.
75.      Une interprétation téléologique de l’article 2 septies du règlement no 833/2014 me paraît ainsi également plaider en faveur d’une interprétation large de l’interdiction qu’il prévoit.
D.      Considérations additionnelles concernant la portée normative de l’interdiction visée à l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014
76.      L’examen qui précède, mené à la lumière du libellé (39), du contexte (40) et des objectifs (41) poursuivis par l’article 2 septies du règlement no 833/2014, conduit à considérer que la notion d’« opérateur », dans le domaine des télécommunications, doit être interprétée de manière large. Elle vise toute personne physique ou morale assurant la gestion technique et opérationnelle de réseaux ou de services de communication, ou exerçant un contrôle effectif sur leur fonctionnement ou leur mise à disposition.
77.      La qualification d’« opérateur » au titre de cette disposition ne saurait, en outre, être subordonnée ni à la poursuite d’une finalité économique, ni à l’exercice d’une activité professionnelle, ni encore à la durée de celle-ci. Elle inclut également les personnes physiques exploitant un site web ou assurant la diffusion de contenus en ligne, indépendamment du fait que les revenus tirés se limitent à des contributions volontaires de tiers, telles que des dons ou des donations.
78.      Certes, l’interprétation large de l’article 2 septies du règlement no 833/2014 retenue dans la présente analyse implique nécessairement une ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression et d’information garantie à l’article 11 de la Charte (42). En effet, l’interdiction de diffusion qui en découle restreint, dans une certaine mesure, la possibilité pour les opérateurs concernés de communiquer des informations, ainsi que pour le public de les recevoir.
Il y a lieu, à cet égard, de reconnaître la pertinence des objections soulevées par les deux prévenus quant à la portée d’une telle interdiction.
79.      Toutefois, il convient de rappeler que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, une telle ingérence peut être admise si elle remplit les conditions prévues par cette disposition, à savoir qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle respecte le contenu essentiel du droit en cause et qu’elle réponde à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union, dans le respect du principe de proportionnalité.
En l’occurrence, l’ingérence découle directement du règlement no 833/2014, adopté sur la base de l’article 215 TFUE pour mettre en œuvre la décision 2014/512/PESC (43). Elle est donc « prévue par la loi » au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, et s’inscrit dans un cadre normatif clair, accessible et prévisible (44).
80.      La finalité poursuivie est, quant à elle, légitime et d’intérêt général, puisqu’il s’agit de préserver l’ordre public et la sécurité de l’Union contre les campagnes de désinformation, lesquelles visent à déstabiliser les institutions européennes et les États membres par la manipulation de l’information (45).
Enfin, la mesure en cause respecte le principe de proportionnalité (46), en ce qu’elle se limite à interdire,
de manière temporaire, la diffusion de contenus spécifiquement identifiés comme relevant de la propagande et de la désinformation, sans restreindre la libre circulation d’autres informations ou opinions (47). Elle ne porte donc pas atteinte au contenu essentiel du droit garanti à l’article 11 de la Charte, mais vise uniquement à prévenir des atteintes graves et directes à la sécurité et à l’ordre public de l’Union (48).
81.      Par conséquent, il y a lieu de souscrire à la position du gouvernement français, selon laquelle l’interprétation large retenue en l’espèce s’inscrit dans le cadre fixé par le droit de l’Union. En effet, cette interprétation demeure conforme aux exigences découlant tant du règlement no 833/2014 lui-même que des principes généraux du droit de l’Union, et notamment de ceux de légalité, de sécurité juridique et de proportionnalité. Elle assure, en outre, un équilibre approprié entre la nécessité de préserver l’ordre public et la sécurité de l’Union face aux campagnes de désinformation orchestrées pour le compte de la Fédération de Russie, d’une part, et la protection de la liberté d’expression et d’information consacrée à l’article 11 de la Charte, d’autre part.
VI.    Conclusion
82.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Landgericht Saarbrücken (tribunal régional de Sarrebruck, Allemagne) :
L’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014,
concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/350 du Conseil, du 1er mars 2022,
doit être interprété en ce sens que :
la notion d’« opérateur », aux fins de cette disposition, inclut également les personnes physiques exploitant un site web. Il est indifférent, aux fins de cette qualification,
que
de telles personnes tirent ou non de cette exploitation des revenus sous quelque forme que ce soit.
1      Langue originale : le français.
2      JO 2014, L 229, p. 1.
3      JO 2022, L 65, p. 1.
4      Le terme « désinformation » est une traduction du mot russe « дезинформация » (dezinformatsiya), inventé au début des années 1920 par les services de renseignement soviétiques. On attribue à Joseph Staline la paternité de ce terme, qu’il aurait volontairement doté d’une consonance française afin de lui donner une origine occidentale et ainsi renforcer sa crédibilité. Il désignait une tactique de propagande stratégique utilisée par le KGB et d’autres agences soviétiques pour diffuser des informations fausses ou trompeuses dans le but de manipuler l’opinion publique. Contrairement aux simples mensonges, la désinformation mêle souvent vérité et fausseté pour semer la confusion, miner la confiance et déstabiliser les adversaires (Barela, S. et Duberry, J., « Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century », Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, p. 41).
5      BGBl. 2013 I, p. 1482.
6      Ainsi que l’a relevé le Tribunal dans les arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 56),
et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, point 53), la propagande et les campagnes de désinformation sont de nature à remettre en cause les fondements des sociétés démocratiques et font partie intégrante de l’arsenal de guerre moderne.
7      Voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, points 86 et suiv.).
8      Voir considérant 2 du règlement no 833/2014. Voir également arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, point 123).
9      Voir mes conclusions dans l’affaire Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, points 26 et suiv.).
10      L’adoption du règlement 2022/350, pris sur le fondement de l’article 215 TFUE, est intervenue en application de la décision (PESC) 2022/351 du Conseil, du 1er mars 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 65, p. 5), adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE.
11      Voir considérants 8, 10 et 11 du règlement 2022/350.
12      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, points 161 et suiv.), et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, point 140).
13      Voir point 3 des présentes conclusions.
14      Wabnitz, H.-B., Janovsky, T., et Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, Munich 2025, chapitre 2, point 288.
15      Voir arrêts du 12 décembre 1996, X (C‑74/95 et C‑129/95, EU:C:1996:491, point 25), et du 26 juin 2025, Makeleio et Zougla (C‑555/23 et C‑556/23, EU:C:2025:484, point 89).
16      Arrêts du 7 novembre 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, point 22), et du 10 juillet 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, point 39).
17      Voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, point 93).
18      Voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2020, Adusbef e.a. (C‑686/18, EU:C:2020:567, point 30 et jurisprudence citée).
19      Voir arrêts du 24 février 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, point 42), et du 22 décembre 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Acquisition de lunettes par un travailleur) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, point 26).
20      Voir arrêts du 14 octobre 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, point 23), et du 14 mai 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, point 82).
21      Voir arrêts du 30 avril 2014, Kásler et Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, point 37), et du 13 mars 2025, APS Beta Bulgaria et Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, point 49).
22      Voir arrêts du 22 avril 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, point 22), et du 16 février 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond « Zemedelie » (C‑343/21, EU:C:2023:111, point 35).
23      Le dictionnaire Larousse définit le terme « opérateur » comme une « entreprise qui exploite un réseau de télécommunication ». Dans le même sens, le dictionnaire Duden décrit le terme « Betreiber » comme une « entreprise qui exploite des installations techniques, des entreprises économiques ou d’autres activités similaires ». Le Diccionario panhispánico del español jurídico précise que le terme « operador » désigne une « personne physique ou morale qui exploite des réseaux publics de télécommunications ou fournit des services de télécommunications accessibles au public ». De son côté, le Cambridge Dictionary entend par « operator » une « personne dont le travail consiste à utiliser et à contrôler une machine ou un véhicule ». Enfin, le dictionnaire Treccani définit le terme « operatóre » comme une « personne qui accomplit certaines actions ou opérations, le plus souvent de manière habituelle. Dans la classification des métiers, il s’agit, de façon générale, de la personne chargée du fonctionnement et du contrôle de certains types de machines, d’appareils ou d’installations, tels que l’opérateur radio, l’opérateur de télévision ou l’opérateur de réseaux téléphoniques ».
24      Il convient de relever que la version en langue lituanienne de l’article 2 septies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, emploie le terme « ūkio subjektas » qui renvoie à l’entité ou à la personne engagée dans l’activité économique. Toutefois, ce renvoi n’est pas corroboré par d’autres versions linguistiques. La version en langue polonaise de ce règlement ne précise pas du tout à qui l’interdiction énoncée dans cette disposition s’adresse, n’utilisant aucun complément d’objet : « Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV [...] » (« Il est interdit de diffuser ou de permettre, faciliter ou contribuer d’une autre manière à la diffusion de tout contenu par les personnes morales, entités ou organismes énumérés à l'annexe XV »), ce qui sous-entend une
interdiction générale et indépendante de son destinataire.
25      Voir point 15 des présentes conclusions.
26      Voir arrêt du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, points 61 et 62).
27      Une circonstance relevée également par l’avocate générale Medina dans ses conclusions dans l’affaire Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, point 69).
28      Voir réponse à la sixième question figurant dans la section « G. Sector-specific questions – 1. Media », à la page 311 des lignes directrices.
29      Cette disposition a été introduite par le règlement (UE) 2024/1745 du 24 juin 2024, modifiant le règlement (UE) n° 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO L, 2024/1745).
30      Il importe de relever que cet argument se fonde sur une interprétation littérale qui, si elle apparaît cohérente dans certaines versions linguistiques, ne se confirme pas dans l’ensemble des versions linguistiques du droit de l’Union.
31      Directive du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive « Services de médias audiovisuels ») (JO 2010, L 95, p. 1).
32      Certes, la directive 2010/13 vise, selon son considérant 21, des activités de nature économique au sens des articles 56 et 57 TFUE. Toutefois, la définition qu’elle retient du « fournisseur de services de médias » repose sur un critère fonctionnel – la responsabilité éditoriale et le contrôle effectif de la diffusion – qui demeure pertinent, par analogie, pour l’interprétation du terme
« opérateur » figurant à l’article 2 septies du règlement no 833/2014.
33      Ferreau, F., « Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts », Verfassungsblog (10 mars 2022), souligne que la fourniture de services de médias audiovisuels peut certes constituer une activité économique. L’auteur observe toutefois, à juste titre, que les mesures en cause – contrairement aux sanctions économiques et financières récemment adoptées – n’ont pas pour objet de discipliner la Russie. Leur véritable finalité est, au contraire, « tournée vers l’intérieur » : elles visent à prévenir une déstabilisation de l’Union par la diffusion de désinformation.
34      Spahn, S., « Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine », Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden 2023, p. 40, explique que, malgré les sanctions imposées aux médias de propagande russes, ceux-ci restent accessibles sur Internet. RT Deutschland a créé toute une série de sites web sous de nouveaux noms de domaine, sur lesquels le programme télévisé peut également être visionné en direct au moyen d’un réseau privé virtuel (VPN). En outre, les vidéos de RT sont accessibles sur plusieurs plateformes en ligne.
35      Garner, I., « Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents », The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, chapitre 6, Londres 2024, p. 99, explique la manière dont les autorités russes cherchent à militariser la société en préparant la jeunesse à la guerre, notamment à travers les mécanismes de socialisation décrits dans son analyse des jeunes « tiktokeurs » patriotiques.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto-Eckrodt, T., et Frischlich, L., « Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis », New Media & Society, vol. 23, no 11, 2021, p. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., et Bunce, M., « Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors », Journalism Studies, vol. 20, no 5, 2019, p. 690, examinent le financement des médias à but non lucratif par des fondations et mettent en lumière plusieurs risques éthiques, parmi lesquels figurent la dépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds, ainsi qu’une possible convergence entre les priorités éditoriales des médias et les agendas des fondations.
38      Vara-Miguel, A., Sánchez-Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. et Negredo, S., « Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain », Sustainability, no 20, 2021, p. 2, expliquent les différentes formes actuelles de financement des médias en ligne.
39      Voir points 40 et suiv. des présentes conclusions.
40      Voir points 49 et suiv. des présentes conclusions.
41      Voir points 57 et suiv. des présentes conclusions.
42      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 143), et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, point 111).
43      Décision du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13).
44      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 152),
et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, point 112).
45      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 162),
et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, points 52 et 53).
46      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 213), et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, points 135 et 140).
47      Voir, en ce sens, Baade, B., « The EU’s “Ban” of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War », Verfassungsblog (8 mars 2022), qui souligne qu’en vertu du règlement 2022/350, l’exploitation de sites Internet n’est pas interdite, pour autant qu’ils ne diffusent pas de contenu prohibé et ne permettent pas, ne facilitent pas ou ne contribuent pas autrement à sa diffusion.
48      Voir arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, point 159), et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil (T‑307/22, EU:T:2025:331, point 121).