62008CJ0170
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 11 de junio de 2009 (
*1
)
«Política agrícola común — Carne de vacuno — Reglamento (CE) no 795/2004 — Artículo 3 bis — Sistema integrado de gestión y de control de determinados regímenes de ayudas — Pago único — Fijación del importe de referencia — Reducciones y exclusiones»
En el asunto C-170/08,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos), mediante resolución de 16 de abril de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el, en el procedimiento entre
H.J. Nijemeisland
y
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y los Sres. A. Tizzano y A. Borg Barthet (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C.M. Wissels y el Sr. Y. de Vries, en calidad de agentes;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. F. Clotuche-Duvieusart y el Sr. S. Noe, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 3 bis del Reglamento (CE) no 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO L 141, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) no 1974/2004 de la Comisión, de (DO L 345, p. 85) (en lo sucesivo, «Reglamento no 795/2004»).
2
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Nijemeisland y el Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro de Agricultura, Naturaleza y Calidad de los alimentos; en lo sucesivo, «Ministro»), sobre la determinación de un pago único conforme al Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270, p. 1).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
El Reglamento no 1782/2003
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El Reglamento no 1782/2003 establece, en particular, un régimen de ayuda a los ingresos de los agricultores. Este régimen se denomina, en el artículo 1, segundo guión, de este Reglamento, «régimen de pago único». Dicho régimen es objeto del título III del citado Reglamento.
4
El artículo 33, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 enumera las situaciones en las que los agricultores pueden acogerse al régimen de pago único.
5
Dicho artículo 33, apartado 1, letra a), está redactado en los siguientes términos:
«Admisibilidad al régimen
1.   Los agricultores podrán acogerse al régimen de pago único si
a)
se les ha concedido algún pago en el período de referencia contemplado en el artículo 38, al amparo de uno, al menos, de los regímenes de ayuda mencionados en el anexo VI, […]».
6
El importe del pago único, denominado «importe de referencia», se calcula aplicando el método descrito en el artículo 37 de dicho Reglamento.
7
El artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 dispone:
«El importe de referencia será igual a la media trienal de los importes totales de los pagos que, en cada año natural del período de referencia indicado en el artículo 38, se haya concedido a un agricultor al amparo de los regímenes de ayuda mencionados en el anexo VI, calculado y ajustado de conformidad con lo previsto en el anexo VII.»
8
El período de referencia a que se refieren los artículos 33, apartado 1, y 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 se define en el artículo 38 de este Reglamento. Dicho artículo establece:
«Período de referencia
El período de referencia comprenderá los años naturales 2000, 2001 y 2002.»
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El artículo 39 del mismo Reglamento dispone:
«En el supuesto de que se hayan aplicado los artículos 3 y 4 del Reglamento (CE) no 1259/1999 durante el período de referencia, los importes a que se refiere el anexo VII serán los que se hubieran concedido sin la aplicación de los citados artículos.»
El Reglamento no 795/2004
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El Reglamento no 795/2004 establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento no 1782/2003. El artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 precisa el modo de cálculo a que se refiere el artículo 37 del Reglamento no 1782/2003 en los siguientes términos:
«Hectáreas y animales determinados
Sin perjuicio de la aplicación del anexo VII del Reglamento (CE) no 1782/2003, el número de hectáreas o de animales por los que se haya efectuado o debiera haberse efectuado un pago directo en el período de referencia que deba tenerse en cuenta a efectos del establecimiento del importe de referencia mencionado en el apartado 1 del artículo 37 de ese Reglamento será el número de hectáreas o de animales determinado con arreglo a las letras r) y s) del artículo 2 del Reglamento (CE) no 2419/2001 por cada uno de los pagos directos mencionados en el anexo VI del Reglamento (CE) no 1782/2003.»
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El quinto considerando del Reglamento no 1974/2004 está redactado de la siguiente forma:
«La letra e) del artículo 2 del Reglamento (CE) no 1782/2003 dispone que los pagos del período de referencia son los pagos efectuados o que deban efectuarse en ese período. En el anexo VII se añade que deben tenerse en cuenta las reducciones derivadas de la aplicación de superficies básicas, límites máximos u otras limitaciones cuantitativas. Es conveniente, pues, por claridad, especificar que no deben tenerse en cuenta las reducciones y exclusiones aplicadas en virtud del Reglamento (CE) no 2419/2001 de la Comisión respecto de todos los pagos directos mencionados en el anexo VI del Reglamento (CE) no 1782/2003 con el fin de no perpetuar las reducciones y exclusiones aplicadas en ese período. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta el número de animales y de hectáreas determinado al establecerse los derechos de ayuda, sin perjuicio de la realización de nuevos controles y de la aplicación del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo.»
El Reglamento (CE) no 2419/2001
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Los conceptos de «hectáreas determinadas» y de «animales determinados» a que se refiere el Reglamento no 795/2004 se definen en el artículo 2, letras r) y s), del Reglamento (CE) no 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) no 3508/92 del Consejo (DO L 327, p. 11). Dichos conceptos de definen de la siguiente forma:
«r)
“superficie determinada”: superficie que cumple todas las condiciones fijadas en las normas para la concesión de la ayuda;
s)
“animal determinado”: animal que cumple todas las condiciones fijadas en las normas para la concesión de la ayuda».
El Reglamento (CE) no 1254/1999
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El artículo 23, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 160, p. 21), dispone:
«Cuando, en aplicación de las disposiciones pertinentes de la Directiva 96/22/CE [(DO L 125, p. 3)], se detecten residuos de sustancias prohibidas en virtud de la Directiva 96/23/CE [(DO L 125, p. 10)], o de sustancias autorizadas en virtud de dicha Directiva, pero utilizadas ilegalmente, en un animal perteneciente al ganado bovino de un productor, o cuando se encuentre una sustancia o un producto no autorizados o una sustancia o un producto autorizados en virtud de la Directiva 96/22/CE, pero poseídos de forma ilegal en la explotación de este productor, en cualquier forma, éste quedará excluido, durante el año civil en que se efectúe la comprobación, del beneficio de los importes previstos en las disposiciones de la presente sección.
En caso de reincidencia, al período de exclusión se podrá prorrogar, en función de la gravedad de la infracción, hasta cinco años a partir del año en el que se haya detectado la reincidencia.»
Normativa nacional
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El Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Reglamento de 2006 relativo a las ayudas comunitarias a la agricultura) contiene normas de aplicación de, entre otros, el Reglamento no 1782/2003.
Procedimiento principal y cuestión prejudicial
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En 2000, el Algemene Inspectiedienst (Servicio de Inspección General del Ministerio de Agricultura) realizó una inspección en la explotación del Sr. Nijemeisland. Dicha inspección permitió comprobar la presencia de clenbuterol en la orina de tres reses bovinas de la explotación del demandante.
16
El clenbuterol en una sustancia prohibida por la Directiva 96/23/CE del Consejo, de 29 de abril de 1996, relativa a las medidas de control aplicables respecto de determinadas sustancias y sus residuos en los animales vivos y sus productos y por la que se derogan las Directivas 85/358/CEE y 86/469/CEE y las Decisiones 89/187/CEE y 91/664/CEE (DO L 125, p. 10).
17
Mediante decisión de 6 de julio de 2001 el Ministro excluyó al Sr. Nijemeisland, para la campaña de 2000, de la concesión de primas CE por cabezas de bovinos con arreglo a la Regeling dierlijke EG-premies (normativa sobre primas comunitarias por animales), debido a que no tenía «animales determinados» para dicho año. La razón de la inexistencia de animales determinados es que el Sr. Nijemeisland había sido excluido de las primas por cabezas de bovino, conforme al artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999. Por tanto, el número de cabezas de bovino determinadas para la campaña de 2000 se fijó en cero.
18
El Sr. Nijemeisland presentó una reclamación contra la decisión de 6 de julio de 2001. Dicha reclamación fue declarada infundada mediante decisión de, que no ha sido objeto de recurso por parte del Sr. Nijemeisland.
19
Mediante decisión de 29 de agosto de 2006, el Ministro fijó, conforme al Reglamento no 1782/2003, el importe del pago único adeudado al Sr. Nijemeisland. Para ello el Ministro, al efectuar el cálculo previsto en el artículo 37, apartado 1, de dicho Reglamento, tomó como base un número de cabezas de bovino determinadas igual a cero para el año de referencia de 2000.
20
El 26 de septiembre de 2006, el Sr. Nijemeisland presentó una reclamación contra la decisión de . Uno de los motivos invocados en apoyo de la reclamación era que el Ministro había considerado indebidamente que en 2000 el Sr. Nijemeisland no tenía ningún animal determinado. El Sr. Nijemeisland invocó asimismo un caso de «fuerza mayor» a efectos del artículo 40 del Reglamento no 1782/2003.
21
Mediante decisión de 21 de noviembre de 2006, el Ministro declaró infundada la reclamación del Sr. Nijemeisland. A raíz de ello el Sr. Nijemeisland interpuso un recurso contra la decisión de ante el tribunal remitente. Éste constató que la decisión de había adquirido firmeza. Constató asimismo que no podía estimarse el motivo basado en la fuerza mayor, puesto que el plazo para invocarlo había expirado.
22
En estas circunstancias, el College van Beroep voor het bedrijfsleven decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 3 bis del Reglamento (CE) no 795/2004, en relación con el artículo 2, letras r) y s), del Reglamento (CE) no 2419/2001, en el sentido de que mediante él únicamente se pretende evitar que se perpetúen las reducciones o exclusiones impuestas en virtud del Reglamento (CE) no 2419/2001, o también se aplica dicho artículo en el caso de reducciones o exclusiones impuestas en virtud de otros Reglamentos?»
Sobre la cuestión prejudicial
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Mediante su cuestión el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente al Tribunal de Justicia si el artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones y exclusiones basadas en el Reglamento no 1254/1999 no deben tenerse en cuenta al efectuar el cálculo previsto en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
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El Gobierno neerlandés hace hincapié en que no existen indicios suficientes que permitan defender una interpretación más amplia del artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004. Por tanto, entiende que a la cuestión planteada debe responderse que este artículo ha de ser interpretado en el sentido de que una reducción o una exclusión aplicada sobre la base de lo dispuesto en el Reglamento no 2419/2001 no debe ser tenida en cuenta al efectuar el cálculo contemplado en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003.
25
Al hacer esta afirmación el Gobierno neerlandés se basa en una interpretación estricta del artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 y en el quinto considerando del Reglamento no 1974/2004, que se remite expresamente al Reglamento no 2419/2001.
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La Comisión de las Comunidades Europeas considera que el artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 debe interpretarse en el sentido de que las exclusiones impuestas a los productores en virtud del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999 no deben ser tenidas en cuenta al calcular el importe de referencia.
27
A tal fin, la Comisión entiende que el artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 no exige, para fijar el número de animales determinados, que se haya realizado efectivamente un pago y que procede interpretar el quinto considerando del Reglamento no 1974/2004 en el sentido de que su finalidad consiste en no perpetuar todas las reducciones y las exclusiones aplicadas en el período de referencia.
28
La Comisión también invoca los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica.
Respuesta del Tribunal de Justicia
29
Es preciso reconocer que el tenor del artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003, que se refiere a «la media trienal de los importes totales de los pagos que […] se hayan concedido», puede inducir a pensar que los animales por los que se realizaron los pagos son los únicos que pueden tomarse en consideración al calcular el importe de referencia de un productor a los fines del pago único.
30
Lo mismo cabe decir de las disposiciones contenidas en el anexo VII, letra C, párrafo primero, del Reglamento no 1782/2003 a las que se remite el artículo 37, apartado 1, que precisan que el importe se calcula «multiplicando el número de determinados animales por los que se hayan otorgado tales pagos en cada año del período de referencia por los importes por cabeza establecidos, en relación con el año natural 2002».
31
En el asunto principal, puesto que el demandante fue excluido de la ayuda para el año 2000, las autoridades nacionales interpretaron la normativa controvertida de una manera que ocasionó al demandante una reducción del importe de referencia y, por consiguiente, una reducción permanente de la ayuda a los ingresos a la que podía acogerse.
32
Sin embargo, tal interpretación ignora el tenor del artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004, que define específicamente los modos de aplicación del régimen de pago único.
33
En efecto, esta disposición prevé expresamente que, al calcular el importe de referencia, ha de tenerse en cuenta el número de animales por los que «se haya efectuado o debiera haberse efectuado» un pago directo.
34
De ello se desprende que, para efectuar el cálculo del importe de referencia contemplado en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003, no es necesario que se haya abonado efectivamente al productor el pago directo de que se trata.
35
A continuación, del tenor del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999 se desprende que la aplicación de una sanción como la controvertida en el procedimiento principal tiene por consecuencia la exclusión del productor, con independencia del número de animales afectados, del beneficio de los pagos concedidos sobre la base de dicho Reglamento. Por tanto, tal sanción no puede tener incidencia en la determinación del número de animales que debe tenerse en cuenta para calcular dicho importe de referencia.
36
Además, esta interpretación es conforme con la voluntad del legislador comunitario de no perpetuar las sanciones en perjuicio de los productores más allá de la sanción inicial.
37
Esta interpretación se desprende claramente en concreto del quinto considerando del Reglamento no 1974/2004, que señala que «no deben tenerse en cuenta las reducciones y exclusiones aplicadas en virtud del Reglamento (CE) no 2419/2001 de la Comisión respecto de todos los pagos directos mencionados en el anexo VI del Reglamento (CE) no 1782/2003 con el fin de no perpetuar las reducciones y exclusiones aplicadas en ese período».
38
Hay que señalar asimismo que el artículo 39 del Reglamento no 1782/2003 precisa que, en el supuesto de que se hayan aplicado los artículos 3 y 4 del Reglamento (CE) no 1259/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común (DO L 160, p. 113), durante el período de referencia, los importes a que se refiere el anexo VII serán los que se hubieran concedido sin la aplicación de los citados artículos, que se refieren a las sanciones o a las reducciones por incumplimiento de medidas medioambientales o denominadas de «modulación» dependiendo de las características específicas de la explotación. Por tanto, en ese supuesto, el legislador también rechazó que las citadas sanciones y reducciones tuvieran incidencia en el importe de referencia para el cálculo del pago único.
39
Pues bien, el objetivo de no conferir carácter permanente a las sanciones impuestas a los agricultores en el período de referencia sólo puede alcanzarse se si aplica a todas las reducciones y las exclusiones que, en principio, tienen un efecto puntual y limitado en el tiempo, y no sólo a las expresamente mencionadas en los Reglamentos citados.
40
Por último, tal interpretación es conforme con los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica.
41
Por una parte, el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho comunitario que debe ser respetado tanto por el legislador comunitario como por los legisladores y los jueces nacionales, especialmente en el ámbito de la política agrícola. Dicho principio exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 5 de junio de 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C-534/06, Rec. p. I-4129, apartado 25).
42
Así, el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999 establece, en particular, que, en caso de reincidencia, el período de exclusión del beneficio de los pagos directos de que se trata se puede prorrogar hasta cinco años. De ello se desprende que, después de una primera infracción, esta exclusión debe tener un efecto limitado en el tiempo.
43
Tales consideraciones son aplicables, con mayor motivo, si la exclusión primera durante un año civil por razón de una sanción impuesta con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999 pudiera implicar una reducción permanente del importe de referencia y, consiguientemente, del pago único, lo que podría llevar al agricultor a ser penalizado varias veces por la misma infracción y, por tanto, a sufrir consecuencias económicas desmesuradas en relación con los objetivos de la sanción inicialmente impuesta.
44
Por otra parte, el principio de seguridad jurídica, principio general del Derecho comunitario, exige que una normativa comunitaria impuesta a los justiciables sea clara y precisa, de manera que éstos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase, en particular, la sentencia de 9 de julio de 1981, Gondrand y Garancini, C-169/80, Rec. p. 1931, apartado 17).
45
Pues bien, en el asunto principal, el Sr. Nijemeisland aceptó, sin discutirla pero sin reconocer su culpa, la sanción que imponía, según la normativa vigente a la sazón, la pérdida de la prima durante un año civil. En esa fecha le era imposible prever que ello tendría consecuencias sobre los futuros pagos directos a tenor de una normativa adoptada en 2003. En efecto, antes de la entrada en vigor del Reglamento no 1782/2003, el demandante no podía prever que su exclusión del beneficio de la prima repercutiría en el importe del pago único y, consiguientemente, podía tener consecuencias económicas desfavorables para él durante varios años.
46
Del conjunto de estas consideraciones se desprende que el artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 no permite excluir del cálculo de la prima única los animales determinados para un año de referencia en el supuesto de que el productor afectado no hubiera obtenido primas para ese año a consecuencia de la aplicación de una sanción con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 1254/1999.
47
En estas circunstancias procede responder a la cuestión planteada que el artículo 3 bis del Reglamento no 795/2004 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones y las exclusiones basadas en el Reglamento no 1254/1999 no deben ser tenidas en cuenta al efectuar el cálculo previsto en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003.
Costas
48
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
El artículo 3 bis del Reglamento (CE) no 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, modificado por el Reglamento (CE) no 1974/2004 de la Comisión, de, debe interpretarse en el sentido de que las reducciones y las exclusiones basadas en el Reglamento (CE) no 1254/1999 del Consejo, de, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, no deben ser tenidas en cuenta al efectuar el cálculo previsto en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.