Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Voltallige zitting)
21 april 2026
(*)
Inhoud
I.
Toepasselijke bepalingen
A.
Internationaal recht
B.
Unierecht
1.
Primair recht
a)
VEU
b)
VWEU
c)
Handvest
2.
Afgeleid recht
a)
Richtlijn 2000/31
b)
Richtlijn 2006/123
c)
Richtlijn 2010/13
d)
Richtlijn 2015/1535
e)
Richtlijn 2018/1808
f)
AVG
C.
Hongaars recht
1.
Hongaarse grondwet
2.
Hongaars burgerlijk wetboek
3.
Wet op de bescherming van kinderen
4.
Wet inzake commerciële reclame
5.
Wet op de mediadiensten
6.
Wet op het strafregister
7.
Wet op het openbaar onderwijs
II.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
III.
Beroep
A.
Eerste tot en met de derde en vijfde grief, ontleend aan schending van richtlijn 2000/31, richtlijn 2006/123, richtlijn 2010/13, artikel 56 VWEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest
1.
Eerste grief, ontleend aan schending van richtlijn 2010/13
a)
Schending van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
b)
Schending van artikel 2 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
c)
Schending van artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
d)
Conclusie
2.
Tweede grief, ontleend aan schending van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31
a)
Bestaan van een beperking in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31
1)
§ 6/A van de wet op de bescherming van kinderen
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
2)
§ 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
b)
Rechtvaardiging van de beperkingen overeenkomstig artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
c)
Conclusie
3.
Derde grief, ontleend aan schending van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en van artikel 56 VWEU
a)
Bestaan van een beperking in de zin van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en van artikel 56 VWEU
1)
§ 6/A van de wet op de bescherming van kinderen
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
2)
§ 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
3)
§ 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
b)
Rechtvaardiging van de beperkingen in de zin van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
c)
Conclusie
4.
Vijfde grief, ontleend aan schending van de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest
a)
Toepasselijkheid van het Handvest op § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en op § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs
b)
Bestaan van een niet-nakoming van de uit artikel 21 van het Handvest voortvloeiende verplichtingen
c)
Bestaan van beperkingen van de door de artikelen 7 en 21 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden
1)
Bestaan van een beperking van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
2)
Bestaan van een beperking van de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting
i)
Argumenten van partijen
ii)
Beoordeling door het Hof
d)
Rechtvaardiging van de beperkingen van de door de artikelen 7 en 21 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden
e)
Bestaan van schending van artikel 1 van het Handvest
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
f)
Conclusie
B.
Zesde grief, ontleend aan schending van artikel 2 VEU
1.
Argumenten van partijen
2.
Beoordeling door het Hof
a)
Bindend karakter van artikel 2 VEU
b)
Schending van de uit artikel 2 VEU voortvloeiende verplichtingen
C.
Vierde grief: schending van artikel 10 AVG en artikel 8, lid 2, van het Handvest
1.
Argumenten van partijen
2.
Beoordeling door het Hof
Kosten
„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Nationale wetgeving die ter bescherming van kinderen beperkingen invoert in verband met afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, geslachtsverandering of homoseksualiteit – Richtlijnen 2000/31/EG, 2006/123/EG, 2010/13/EU – Verordening (EU) 2016/679 – Beperkingen op seksuele voorlichting – Discriminatieverbod – In artikel 2 VEU verankerde waarden van de Europese Unie – Inroeping van deze waarden in een beroep wegens niet-nakoming – Artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Bescherming van persoonsgegevens ”
In zaak C‑769/22,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 19 december 2022,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door V. Di Bucci, L. Malferrari, J. Tomkin en K. Talabér-Ritz, vervolgens door D. Calleja Crespo, L. Malferrari, J. Tomkin en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, A. Van Baelen en L. Van den Broeck als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door D. Elkan, J. Farver Kronborg en C. A.‑S. Maertens als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door J. Möller, R. Kanitz en N. Scheffel als gemachtigden,
Republiek Estland, vertegenwoordigd door H. Hirsik en M. Kriisa als gemachtigden,
Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce, M. Lane en D. O’Reilly, vervolgens door M. Browne, Chief State Solicitor, R. Fanning, Attorney General, A. Burke en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door B. Quigley, SC, en S. Brittain, BL,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door K. Boskovits als gemachtigde,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis, A. Pérez-Zurita Gutiérrez en J. Ruiz Sánchez als gemachtigden,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door B. Fodda, E. Leclerc en T. Stéhelin, vervolgens door B. Fodda en T. Stéhelin als gemachtigden,
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden, bijgestaan door P.‑E. Partsch, avocat,
Republiek Malta, vertegenwoordigd door A. Buhagiar als gemachtigde, bijgestaan door D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, C. S. Schillemans en J. Langer als gemachtigden,
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door A. Posch en J. Schmoll als gemachtigden,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, L. Medeiros en A. Pimenta als gemachtigden,
Republiek Slovenië, vertegenwoordigd door A. Vran als gemachtigde,
Republiek Finland, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
Koninkrijk Zweden, aanvankelijk vertegenwoordigd door H. Eklinder, F.‑L. Göransson, C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev en O. Simonsson, vervolgens door H. Eklinder, F.‑L. Göransson, C. Meyer-Seitz, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson en O. Simonsson als gemachtigden,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door G. Corstens, E. Paladini en A. Tamás als gemachtigden,
interveniënten,
tegen
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Voltallige zitting),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún (rapporteur), I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu-Matei, M. Condinanzi en F. Schalin, kamerpresidenten, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias, M. Gavalec, B. Smulders, S. Gervasoni, N. Fenger en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 november 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 juni 2025,
het navolgende
Arrest
1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:
a)      vast te stellen dat Hongarije, door het aannemen van de a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény (wet LXXIX van 2021 tot invoering van strengere maatregelen tegen pedofiele delinquenten en tot wijziging van bepaalde wetten ter bescherming van kinderen) van 15 juni 2021 (Magyar Közlöny 2021/118.; hierna: „wijzigingswet”), zijn verplichtingen
krachtens het Unierecht
niet is nagekomen als volgt:
(1)      –      door de invoering van § 6/A in de a gyermekek védelmeről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (wet nr. XXXI van 1997 op de bescherming van kinderen en de uitoefening van voogdij) van 8 mei 1997 (Magyar Közlöny 1997/39.), die verbiedt om aan minderjarigen inhoud ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit,
of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”) (PB 2000, L 178, blz. 1), de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36), artikel 56 VWEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”);
–        door de invoering van § 8, lid 1a, in de a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény (wet nr. XLVIII van 2008 inzake basisvereisten voor en bepaalde beperkingen van commerciële reclame) van 28 juni 2008 (Magyar Közlöny 2008/95.), die verbiedt om aan minderjarigen reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) (PB 2010, L 95, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/1808 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 (PB 2018, L 303, blz. 69) (hierna: „richtlijn 2010/13”), artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123, artikel 56 VWEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest;
–        door de invoering van § 9, lid 6, in de a mediaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (wet nr. CLXXXV van 2010 betreffende mediadiensten en massamedia) van 31 december 2010 (Magyar Közlöny 2010/202.), die aanbieders van lineairemediadiensten verplicht om alle programma’s waarvan een wezenlijk onderdeel bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit,
of van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, in te delen in categorie V en deze bijgevolg alleen uit te zenden tussen 22.00 uur en 5.00 uur, alsook door de vaststelling van § 32, lid 4a, van deze wet, die uitsluit dat programma’s waarvan een wezenlijk onderdeel bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit,
of van geslachtsverandering of van homoseksualiteit worden beschouwd als informatie van algemeen belang of bewustmakingsboodschap, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest;
–        door de wijziging van § 179, lid 2, van wet nr. CLXXXV van 2010 betreffende mediadiensten en massamedia, die de Médiatanács (mediaraad, Hongarije) verplicht om de lidstaat onder wiens bevoegdheid de aanbieder van mediadiensten valt te verzoeken om doeltreffende maatregelen en om op te treden om een einde te maken aan de door de mediaraad vastgestelde overtredingen, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op artikel 2 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13;
–        door de wijziging van § 9, lid 12, van a nemzeti köznevelésről szóló 11. évi CXC. törvény (wet nr. CXC van 2011 inzake het nationaal openbaar onderwijs) van 29 december 2011 (Magyar Közlöny 2006/123.), die verbiedt dat activiteiten betreffende seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling zijn gericht op het promoten van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit,
of van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123, artikel 56 VWEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest;
(2)      door het aannemen van de in punt 1 bedoelde bepalingen heeft Hongarije artikel 2 VEU geschonden;
(3)      door de wijziging van § 67, lid 1, onder a) tot en met d), van de a bministratinügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény (wet nr. XLVII van 2009 op het strafregister, het register van tegen Hongaarse burgers gewezen uitspraken van de rechterlijke instanties van de lidstaten van de Europese Unie en de opslag van biometrische gegevens door politie en justitie) van 19 juni 2009 (Magyar Közlöny 2009/83.), die het organisme dat rechtstreeks toegang tot geregistreerde gegevens heeft te verplichten om de gemachtigde persoon kennis te laten nemen van de geregistreerde gegevens van personen die zich jegens minderjarigen schuldig hebben gemaakt aan schending van de seksuele vrijheid en schending van de seksuele zeden, heeft Hongarije inbreuk gemaakt op artikel 10 van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 19 juni 2009 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1; hierna: „AVG”) en artikel 8, lid 2, van het Handvest, en
b)      Hongarije te verwijzen in de kosten.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Internationaal recht
2        Artikel 4 van het Europese Verdrag inzake grensoverschrijdende televisie, ondertekend te Straatsburg op 5 mei 1989, bepaalt:
„De partijen waarborgen de vrijheid van meningsuiting en van informatie overeenkomstig artikel 10 van het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [EVRM] alsmede de vrijheid van ontvangst en verzetten zich niet tegen de doorgifte op hun grondgebied van programma’s die verenigbaar zijn met het bepaalde in het
onderhavige verdrag.”
3        In artikel 7, lid 2, van dit verdrag is bepaald:
„De onderdelen van de programmadiensten die de lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van kinderen of adolescenten kunnen schaden, mogen niet worden doorgegeven wanneer dezen hier vanwege het tijdstip van uitzending en ontvangst naar kunnen kijken.”
B.      Unierecht
1.      Primair recht
a)      VEU
4        Artikel 2 VEU bepaalt:
„De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”
5        Artikel 4, leden 2 en 3, VEU bepaalt:
„2.      De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.
3.      Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.”
6        Artikel 7 VEU bepaalt:
„1.      Op een met redenen omkleed voorstel van een
derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2, bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.
De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.
2.      De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van een
derde van de lidstaten of van de Europese Commissie, en na goedkeuring van het Europees Parlement, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat constateren, na de lidstaat in kwestie om opmerkingen te hebben verzocht.
3.      Wanneer de in lid 2 bedoelde constatering is gedaan, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen.
De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat.
[...]”
7        Artikel 19, lid 1, VEU luidt als volgt:
„Het Hof van Justitie van de Europese Unie omvat het Hof van Justitie, het Gerecht en gespecialiseerde rechtbanken. Het verzekert de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen.”
8        Artikel 49 VEU bepaalt:
„Elke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie. [...]
[...]”
b)      VWEU
9        Artikel 16, lid 1, VWEU luidt als volgt:
„Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.”
10      Artikel 34 VWEU bepaalt:
„Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.”
11      Artikel 36 VWEU luidt:
„De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.”
12      Artikel 56 VWEU luidt als volgt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd.”
13      Artikel 57 VWEU is geformuleerd als volgt:
„In de zin van de Verdragen worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.”
14      Artikel 165 TFUE bepaalt:
„1.      De Unie draagt bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid.
[...]”
15      Artikel 166, lid 1, VWEU luidt:
„De Unie legt inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.”
16      Artikel 258 VWEU bepaalt:
„Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken.
Indien de betrokken staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.”
c)      Handvest
17      Artikel 1 van het Handvest luidt als volgt:
„De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.”
18      Artikel 7 van het Handvest is als volgt geformuleerd:
„Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.”
19      Artikel 8 van het Handvest luidt als volgt:
„1.      Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
2.      Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
[...]”
20      Artikel 11 van het Handvest bepaalt:
„1.      Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
2.      De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd.”
21      Artikel 14, lid 3, van het Handvest luidt:
„De vrijheid om met inachtneming van de democratische beginselen instellingen voor onderwijs op te richten en het recht van ouders om zich voor hun kinderen te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuiging, worden geëerbiedigd volgens de nationale wetten die de uitoefening ervan beheersen.”
22      In artikel 20 van het Handvest is bepaald:
„Eenieder is gelijk voor de wet.”
23      In artikel 21 van het Handvest staat te lezen:
„1.      Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.
[...]”
24      Artikel 24 van het Handvest bepaalt:
„1.      Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in hen betreffende aangelegenheden wordt in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid passend belang gehecht.
2.      Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging.
[...]”
25      Artikel 52 van het Handvest luidt:
„1.      Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3.
Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[...]”
2.      Afgeleid recht
a)      Richtlijn 2000/31
26      In de overwegingen 8, 10, 18, 21 en 22 van richtlijn 2000/31 heet het:
„(8)      Met deze richtlijn wordt beoogd een juridisch kader te scheppen teneinde het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij tussen de lidstaten te waarborgen, doch niet het strafrecht als zodanig te harmoniseren.
[...]
(10)      Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaan de in de onderhavige richtlijn beoogde maatregelen niet verder dan hetgeen nodig is om de doelstelling van de goede werking van de interne markt te verwezenlijken. Daar waar optreden op communautair niveau noodzakelijk is en om te verzekeren dat wat de elektronische handel aangaat effectief een ruimte zonder binnengrenzen voorbehouden is, dient de richtlijn een hoog beschermingsniveau te garanderen voor doelstellingen van algemeen belang, in het bijzonder voor de bescherming van minderjarigen, menselijke waardigheid, consumenten en volksgezondheid. Volgens [artikel 152 EG, thans artikel 168 VWEU,] vormt de gezondheidsbescherming een wezenlijk bestanddeel van het Gemeenschapsbeleid op andere gebieden.
[...]
(18) Diensten van de informatiemaatschappij bestrijken een grote verscheidenheid aan economische activiteiten die online plaatsvinden; die activiteiten kunnen in het bijzonder in de onlineverkoop van goederen bestaan. Activiteiten zoals de levering van goederen als zodanig of de verstrekking van offlinediensten vallen niet onder de richtlijn. Diensten van de informatiemaatschappij blijven niet beperkt tot diensten waarvoor online contracten gesloten worden, maar ook, voor zover zij een economische activiteit vormen, betrekking hebben op diensten waarvoor de afnemers niet betalen, zoals diensten die bestaan in het aanbieden van online-informatie of commerciële communicatie, of diensten die instrumenten verschaffen voor het opzoeken en ophalen van en het toegang krijgen tot gegevens. Onder diensten van de informatiemaatschappij worden ook verstaan diensten voor het doorgeven van informatie via een communicatienetwerk, voor het verschaffen van toegang tot een communicatienetwerk of het toegankelijk maken van informatie die verstrekt is door een afnemer van een dienst. Televisieomroepactiviteiten in de zin van richtlijn 89/552/EEG [van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten (PB 1989, L 298, blz. 23)] en radio-omroepactiviteiten zijn geen diensten van de informatiemaatschappij omdat zij niet op individueel verzoek verricht worden. Diensten daarentegen die van punt tot punt worden doorgegeven, zoals video op verzoek of het verlenen van commerciële communicatie via elektronische post, zijn wel diensten van de informatiemaatschappij. Het gebruik van elektronische post of van gelijkwaardige individuele communicatie, bijvoorbeeld door natuurlijke personen voor doeleinden die buiten hun beroepsactiviteiten vallen, met inbegrip van het gebruik van deze communicatiemiddelen voor het afsluiten van contracten tussen deze personen, is geen dienst van de informatiemaatschappij. De contractuele relatie tussen werknemer en werkgever is geen dienst van de informatiemaatschappij. Activiteiten die van nature niet op een afstand en met behulp van elektronische middelen kunnen worden verricht, zoals de wettelijke controle op de rekeningen van ondernemingen of een medisch consult waarbij een lichamelijk onderzoek van de patiënt vereist is, zijn geen diensten van de informatiemaatschappij.
[...]
(21)      In verband met de reikwijdte van het gecoördineerde gebied wordt niet vooruitgelopen op toekomstige communautaire harmonisatie met betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij noch op toekomstige nationale wetgeving die overeenkomstig het Gemeenschapsrecht wordt aangenomen. Het gecoördineerde gebied heeft alleen betrekking op vereisten voor online-activiteiten zoals online-informatie, onlinereclame, onlinewinkelen en onlinecontracten, en niet op wettelijke vereisten van de lidstaten voor goederen, zoals veiligheidsnormen, etiketteringsvoorschriften of aansprakelijkheid van goederen, dan wel de vereisten van de lidstaten in verband met de levering of het vervoer van goederen, met inbegrip van distributie van geneesmiddelen. De uitoefening van het preferentiële recht door overheidsinstanties met betrekking tot bepaalde goederen, zoals kunstwerken, valt niet onder het gecoördineerde gebied.
(22)      Met het oog op een doeltreffende bescherming van de algemene belangen moet de controle op de diensten van de informatiemaatschappij bij de bron van de activiteit gebeuren. Daarom is het nodig te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten deze bescherming niet alleen voor de burgers van hun eigen land bieden, maar voor alle burgers van de Gemeenschap. Ter verbetering van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten is het onontbeerlijk deze verantwoordelijkheid van de lidstaat vanwaar de diensten stammen duidelijk te omschrijven. Met het oog op een doeltreffende waarborging van het vrije dienstenverkeer en van de rechtszekerheid voor de dienstverleners en de afnemers van de diensten, moeten deze diensten bovendien in beginsel aan het rechtsstelsel van de lidstaat waar de dienstverlener gevestigd is, worden onderworpen.”
27      Artikel 1 van richtlijn 2000/31 bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.      Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door het vrije verkeer van de diensten van de informatiemaatschappij tussen lidstaten te waarborgen.
2.      Voor zover voor de verwezenlijking van de in lid 1 genoemde doelstelling nodig, worden met deze richtlijn bepaalde nationale bepalingen nader tot elkaar gebracht die van toepassing zijn op de diensten van de informatiemaatschappij en betrekking hebben op de interne markt, de vestiging van de dienstverleners, de commerciële communicatie, langs elektronische weg gesloten contracten, de aansprakelijkheid van tussenpersonen, gedragscodes, de buitengerechtelijke geschillenregeling, rechtsgedingen en de samenwerking tussen lidstaten.”
28      Artikel 2 van die richtlijn bepaalt:
„Voor de doeleinden van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚diensten van de informatiemaatschappij’: diensten zoals omschreven in artikel 1, [lid 1, onder b), van richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241)];
[...]
h)       ‚gecoördineerd gebied’: de in de nationale rechtsstelsels vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden:
i)      Het gecoördineerde gebied omvat vereisten waaraan de dienstverlener moet voldoen met betrekking tot:
–        het starten van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals vereisten inzake kwalificatie, vergunning en aanmelding,
–        het uitoefenen van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals vereisten inzake gedrag van de dienstverlener, vereisten inzake kwaliteit en inhoud van de dienst inclusief inzake reclame en contracten, of vereisten inzake aansprakelijkheid van de dienstverlener.
ii)      Het gecoördineerde gebied omvat geen vereisten zoals:
–        vereisten die van toepassing zijn op goederen als zodanig,
–        vereisten die van toepassing zijn op de levering van goederen,
–        vereisten die van toepassing zijn op diensten die niet langs elektronische weg verleend worden.
[...]”
29      Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Iedere lidstaat zorgt ervoor dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het gecoördineerde gebied vallen.
2.      De lidstaten mogen het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied.
3.      De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op de in de bijlage genoemde gebieden.
4.      De lidstaten kunnen maatregelen nemen om voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij van lid 2 af te wijken, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)      De maatregelen moeten:
i)      zijn noodzakelijk voor een van de volgende doelstellingen:
–        de openbare orde, in het bijzonder de preventie van, het onderzoek naar, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, waaronder de bescherming van minderjarigen en de bestrijding van het aanzetten tot haat wegens ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit en van schendingen van de menselijke waardigheid ten aanzien van individuen,
–        de bescherming van de volksgezondheid,
–        de openbare veiligheid, met inbegrip van het waarborgen van de nationale veiligheid en defensie,
–        de bescherming van consumenten, met inbegrip van beleggers;
ii)      worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij waardoor afbreuk wordt gedaan aan de onder i) genoemde doelstellingen of een ernstig gevaar daarvoor ontstaat;
iii)      evenredig zijn aan die doelstellingen;
b)      De lidstaat moet, alvorens de betrokken maatregelen te nemen en onverminderd eventuele rechtszaken, met inbegrip van het vooronderzoek en in het kader van een strafrechtelijk onderzoek verrichte handelingen:
–        de in lid 1 bedoelde lidstaat verzoeken maatregelen te nemen, maar deze is daar niet of onvoldoende op ingegaan;
–        de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat in kennis stellen van zijn voornemen om de betrokken maatregelen te nemen.
5.      In urgente gevallen kunnen de lidstaten afwijken van de in lid 4, onder b), genoemde voorwaarden. In dat geval moeten de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat onverwijld in kennis gesteld worden van de maatregelen en van de redenen van de urgentie.
6.      Onverminderd de mogelijkheid voor de lidstaat om de uitvoering van de betrokken maatregelen voort te zetten, gaat de Commissie zo spoedig mogelijk na of de haar ter kennis gebrachte maatregelen verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. Concludeert zij dat de maatregelen niet verenigbaar zijn, dan verzoekt zij de lidstaat in kwestie om van beoogde maatregelen af te zien of om de uitvoering onmiddellijk te staken.”
30      Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat het starten en het uitoefenen van een activiteit van dienstverlener op het gebied van de informatiemaatschappij niet afhankelijk worden gesteld van een voorafgaande vergunning of enig ander vereiste met gelijke werking.
2.      Lid 1 laat vergunningsstelsels onverlet die niet specifiek en uitsluitend betrekking hebben op de diensten van de informatiemaatschappij [...].”
b)      Richtlijn 2006/123
31      De overwegingen 7, 9 en 27 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:
(7)      Deze richtlijn biedt een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten en houdt daarbij rekening met de bijzondere kenmerken van de verschillende activiteiten of beroepen en hun reglementering. Dit kader stoelt op een dynamische en selectieve aanpak waarbij allereerst belemmeringen die snel kunnen worden verwijderd, uit de weg worden geruimd en waarbij voor de andere belemmeringen een aanvang wordt gemaakt met een proces van evaluatie, raadpleging en vervolgens harmonisatie met betrekking tot specifieke vraagstukken; dit proces moet leiden tot de geleidelijke en gecoördineerde modernisering van de nationale regelgevingsstelsels voor diensten, die van essentieel belang is voor de verwezenlijking van een echte interne dienstenmarkt tegen 2010. Er dient te worden gezorgd voor een evenwichtige combinatie van maatregelen inzake doelgerichte harmonisatie, administratieve samenwerking, de bepaling over het vrij verrichten van diensten en de stimulering van de opstelling van gedragscodes over bepaalde vraagstukken. Deze coördinatie van de nationale wetgevende regimes dienen te zorgen voor een hoge mate van communautaire juridische integratie en een hoog beschermingsniveau voor de doelstellingen van algemeen belang, en met name de consumentenbescherming, hetgeen wezenlijk is voor het vertrouwen tussen de lidstaten. In deze richtlijn wordt ook rekening gehouden met andere doelstellingen van algemeen belang, zoals de bescherming van het milieu, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de noodzaak van de naleving van het arbeidsrecht.
[...]
(9)      Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
[...]
(27)      Deze richtlijn dient niet van toepassing te zijn op sociale diensten op het gebied van huisvesting, kinderzorg en hulp aan gezinnen en personen in nood, die worden verleend door de staat op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht of een mandaat hebben gekregen van de staat of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend, met het doel ondersteuning te geven aan personen met permanente of tijdelijke bijzondere behoeften wegens hun ontoereikende gezinsinkomen of met een volledig of gedeeltelijk gebrek aan onafhankelijkheid en die gevaar lopen te worden gemarginaliseerd. Deze diensten zijn van wezenlijk belang voor de waarborging van het grondrecht op menselijke waardigheid en integriteit en een uiting van de beginselen van sociale samenhang en solidariteit en dienen door deze richtlijn onverlet te worden gelaten.”
32      Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
33      Artikel 2, leden 1 en 2, van die richtlijn luidt:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
2.      Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
a)      niet-economische diensten van algemeen belang;
[...]
c)      elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de aangelegenheden betreft die vallen onder de richtlijnen 2002/19/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (Toegangsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 7)], 2002/20/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21)], 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33)], 2002/22/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Universele dienstrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 51)] en 2002/58/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37)];
[...]
g)      audiovisuele diensten, met inbegrip van cinematografische diensten, ongeacht hun wijze van productie, distributie en doorgifte, en radio-omroep;
[...]
i)      werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag overeenkomstig [artikel 45 EG, thans artikel 51 VWEU];
j)      sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht [...] of een mandaat [hebben] gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend;
[...]”
34      Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:
„Indien de bepalingen van deze richtlijn strijdig zijn met een bepaling van andere communautaire regelgeving die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen, dan heeft de bepaling van de andere communautaire regelgeving voorrang en is deze van toepassing op die specifieke sectoren of beroepen. Hieronder wordt begrepen:
a)      richtlijn 96/71/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1)];
b)      verordening (EEG) nr. 1408/71 [van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1)];
c)      [richtlijn 89/552];
d)      richtlijn 2005/36/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22)].”
35      Artikel 4 van richtlijn 2006/123 definieert, in zijn respectieve punten 1 en 7, een „dienst” als elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU, en een „eis” met name als elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld.
36      Artikel 16 van deze richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
a)      discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
b)      noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;
c)      evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
2.      De lidstaten stellen geen beperkingen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen:
a)      een verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op hun grondgebied te hebben;
b)      een verplichting voor de dienstverrichter bij hun bevoegde instanties een vergunning te verkrijgen of zich in te schrijven in een register of bij een beroepsorde of -vereniging op hun grondgebied, behalve wanneer deze richtlijn of een ander communautair instrument daarin voorziet;
c)      een verbod voor de dienstverrichter op hun grondgebied een bepaalde vorm of soort infrastructuur, met inbegrip van een kantoor of kabinet, op te zetten om de betrokken diensten te verrichten;
d)      de toepassing van een specifieke contractuele regeling tussen de dienstverrichter en de afnemer die het verrichten van diensten door zelfstandigen verhindert of beperkt;
e)      een verplichting voor de dienstverrichter om specifiek voor de uitoefening van een dienstenactiviteit een door hun bevoegde instanties afgegeven identiteitsdocument te bezitten;
f)      eisen, andere dan die welke noodzakelijk zijn voor de gezondheid en veiligheid op het werk, die betrekking hebben op het gebruik van uitrusting en materiaal die een integrerend deel van de dienstverrichting vormen;
g)      beperkingen van het vrij verrichten van diensten zoals bedoeld in artikel 19.
3.      De lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, wordt niet verhinderd om, in overeenstemming met lid 1, eisen aan het verrichten van een dienstenactiviteit te stellen als deze gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Ook wordt die lidstaat niet verhinderd om in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zijn voorschriften inzake de arbeidsvoorwaarden toe te passen, waaronder die welke zijn neergelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten.
[...]”
37      Artikel 19 van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten leggen een afnemer geen eisen op die het gebruik van een dienst van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter beperken, met name niet:
a)      een verplichting bij hun bevoegde instanties een vergunning te verkrijgen of een verklaring af te leggen;
b)      discriminerende beperkingen op het verkrijgen van financiële bijstand vanwege het feit dat de dienstverrichter in een andere lidstaat is gevestigd of vanwege de plaats waar de dienst wordt verricht.”
c)      Richtlijn 2010/13
38      De overwegingen 11, 18, 31, 33, 41, 60, 83 en 104 van richtlijn 2010/13 luiden:
(11)      Het is noodzakelijk, teneinde concurrentievervalsing te voorkomen, de rechtszekerheid te vergroten, bij te dragen tot de voltooiing van de interne markt en het ontstaan van één enkele informatieruimte te vergemakkelijken, om voor alle audiovisuele mediadiensten, zowel televisieomroep (d.w.z. lineaire audiovisuele mediadiensten) als audiovisuele mediadiensten op aanvraag (d.w.z. non-lineaire audiovisuele mediadiensten), ten minste een basispakket van gecoördineerde voorschriften vast te stellen.
[...]
(18)      Richtlijn [2002/21] laat volgens haar artikel 1, lid 3, de maatregelen onverlet die op het niveau van de Unie of op nationaal niveau zijn genomen voor de verwezenlijking van doelstellingen van algemeen belang, in het bijzonder voor wat betreft regulering van de inhoud en audiovisueel beleid.
[...]
(31)      In deze richtlijn dient een ruim begrip van audiovisuele commerciële communicatie te worden vastgesteld. Dit begrip dient echter niet te omvatten de kosteloos uitgezonden boodschappen van de overheid en liefdadigheidsinstanties.
[...]
(33)      Het land-van-oorsprongbeginsel dient te worden beschouwd als het kernpunt van deze richtlijn, aangezien het essentieel is voor de totstandbrenging van een interne markt. Dit beginsel moet voor alle audiovisuele mediadiensten gelden teneinde de aanbieders van mediadiensten de rechtszekerheid te bieden die zij nodig hebben als grondslag voor nieuwe businessmodellen en voor de ontwikkeling van deze diensten. Het is tevens essentieel voor het vrije verkeer van informatie en audiovisuele programma’s in de interne markt.
[...]
(41)      De lidstaten moeten op de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden meer gedetailleerde of strengere maatregelen kunnen toepassen op aanbieders van mediadiensten die onder hun bevoegdheid vallen, er evenwel op toeziend dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het recht van de Unie. [...]
[...]
(60)      Er dient een zorgvuldige afweging plaats te vinden tussen enerzijds de maatregelen ter bescherming van de lichamelijke, geestelijke en zedelijke ontwikkeling van minderjarigen en de menselijke waardigheid en anderzijds het fundamentele recht op vrijheid van meningsuiting, zoals dat in het [Handvest] is neergelegd. Het doel van deze maatregelen, zoals het gebruik van persoonlijke identificatienummers (pincodes), filtersystemen of etikettering, dient derhalve te zijn, de lichamelijke, geestelijke en zedelijke ontwikkeling van minderjarigen en de menselijke waardigheid een adequate bescherming te bieden, met name wat betreft audiovisuele mediadiensten op aanvraag. In de aanbeveling betreffende de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en het recht op weerwoord wordt reeds het belang van filtersystemen en etikettering erkend en een aantal mogelijke maatregelen genoemd ten behoeve van minderjarigen, zoals het systematisch ter beschikking van de gebruikers stellen van een doeltreffend, actualiseerbaar en eenvoudig te gebruiken filtersysteem op het ogenblik dat zij zich abonneren op een toegangsdienst, of toegang tot diensten die speciaal voor kinderen zijn bestemd uitrusten met een automatisch filterinstrument.
[...]
(83)      Teneinde te waarborgen dat de belangen van de consumenten als kijkers naar uitzendingen volledig en naar behoren worden beschermd, moet televisiereclame aan minimumnormen en criteria worden onderworpen en moeten de lidstaten het recht behouden om voor televisie-omroepmaatschappijen die onder hun bevoegdheid vallen, meer gedetailleerde en strengere voorschriften uit te vaardigen en in bepaalde gevallen verschillende voorwaarden te stellen.
[...]
(104)      Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het realiseren van een ruimte zonder binnengrenzen voor audiovisuele mediadiensten waarbij tegelijk een hoog beschermingsniveau wordt gewaarborgd wat betreft doelstellingen van algemeen belang, in het bijzonder de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, en de bevordering van de rechten van personen met een handicap, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang en de gevolgen van deze richtlijn beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 [VEU] neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel, gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.”
39      Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2010/13 bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚audiovisuele mediadienst’:
i)      een dienst in de zin van de artikelen 56 en 57 [VWEU] die valt onder de redactionele verantwoordelijkheid van een aanbieder van mediadiensten, met als hoofddoel de levering aan het algemene publiek van programma’s ter informatie, vermaak of educatie via elektronische communicatienetwerken in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/21. Bedoelde audiovisuele mediadiensten zijn hetzij televisie-uitzendingen als gedefinieerd [onder] e) van dit lid hetzij audiovisuele mediadiensten op aanvraag als gedefinieerd in [onder] g) van dit lid;
ii)      audiovisuele commerciële communicatie;
[...]
d)      ‚aanbieder van mediadiensten’: de natuurlijke of rechtspersoon die de redactionele verantwoordelijkheid draagt voor de keuze van de audiovisuele inhoud van de audiovisuele mediadienst en die bepaalt hoe deze wordt georganiseerd;
[...]
h)      ‚audiovisuele commerciële communicatie’: beelden, al dan niet met geluid, welke dienen om rechtstreeks of onrechtstreeks de goederen, de diensten of het imago van een natuurlijke of rechtspersoon die een economische activiteit verricht, te promoten. Dergelijke beelden vergezellen of maken deel uit van een programma, tegen betaling of een soortgelijke vergoeding of ten behoeve van zelfpromotie. Vormen van audiovisuele commerciële communicatie zijn onder meer televisiereclame, sponsoring, telewinkelen en productplaatsing;
i)      ‚televisiereclame’: de door een publieke of particuliere onderneming of natuurlijke persoon, tegen betaling of soortgelijke vergoeding dan wel ten behoeve van zelfpromotie uitgezonden boodschap — in welke vorm dan ook — in verband met de uitoefening van een commerciële, industriële, ambachtelijke activiteit of van een beroep, ter bevordering van de levering tegen betaling van goederen of diensten, met inbegrip van onroerende goederen, rechten en verplichtingen;
[...]”
40      Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Elke lidstaat ziet erop toe dat alle audiovisuele mediadiensten, uitgezonden door onder zijn bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten, voldoen aan de regels van het rechtsstelsel dat van toepassing is op audiovisuele mediadiensten die bestemd zijn voor het publiek in die lidstaat.
[...]”
41      In artikel 3, leden 1 en 2, van deze richtlijn heet het:
„1.      De lidstaten waarborgen de vrijheid van ontvangst en belemmeren niet de doorgifte op hun grondgebied van audiovisuele mediadiensten uit andere lidstaten om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.
2.       Een lidstaat mag tijdelijk afwijken van lid 1 van dit artikel indien een audiovisuele mediadienst die wordt geleverd door een onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallende aanbieder van mediadiensten een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk pleegt op artikel 6, lid 1, onder a), of artikel 6 bis, lid 1, of afbreuk doet aan de volksgezondheid of een belangrijk en ernstig risico daarop vormt.
Voor de in de eerste alinea bedoelde afwijking gelden de volgende voorwaarden:
a)      tijdens de voorafgaande 12 maanden heeft de aanbieder van mediadiensten al minstens tweemaal gedrag vertoond zoals beschreven in de eerste alinea;
b)      de betrokken lidstaat heeft de aanbieder van mediadiensten, de lidstaat die ten aanzien van die aanbieder bevoegd is en de Commissie schriftelijk in kennis gesteld van de vermeende inbreuken en van de evenredige maatregelen die de lidstaat voornemens is te treffen indien een dergelijke inbreuk opnieuw [plaatsvindt];
c)      de betrokken lidstaat heeft de rechten van verdediging van de aanbieder van mediadiensten geëerbiedigd en heeft met name die aanbieder de mogelijkheid gegeven zijn standpunt inzake de vermeende inbreuken kenbaar te maken; en
d)      overleg met de lidstaat die ten aanzien van de aanbieder van mediadiensten bevoegd is en met de Commissie, heeft binnen een maand na de ontvangst door de Commissie van de onder b) bedoelde kennisgeving niet tot een minnelijke schikking geleid.
Binnen drie maanden na ontvangst van de kennisgeving van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen en nadat zij [de Europese Groep van regulerende instanties voor audiovisuele mediadiensten (ERGA)] verzocht heeft een advies te verstrekken overeenkomstig artikel 30 ter, lid 3, onder d), neemt de Commissie een besluit over de vraag of die maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht. [...]”
42      Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Het staat de lidstaten vrij om van de onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten naleving van meer gedetailleerde of strengere regels te eisen op de gebieden die door deze richtlijn worden gecoördineerd, op voorwaarde dat die regels in overeenstemming zijn met het Unierecht.
2.      Indien een lidstaat:
a)      op grond van de hem door lid 1 geboden vrijheid strengere of meer gedetailleerde regels van algemeen publiek belang heeft aangenomen, en
b)      van oordeel is dat een onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallende aanbieder van mediadiensten een audiovisuele mediadienst aanbiedt die volledig of hoofdzakelijk op zijn grondgebied is gericht,
kan hij de bevoegde lidstaat verzoeken zich over in verband met dit lid vastgestelde problemen te buigen. Beide lidstaten werken loyaal en vlot samen om tot een wederzijds aanvaardbare oplossing te komen.
Bij ontvangst van een met redenen omkleed verzoek als bedoeld in de eerste alinea, verzoekt de bevoegde lidstaat de aanbieder van mediadiensten de desbetreffende regels van algemeen belang na te leven. De bevoegde lidstaat informeert de verzoekende lidstaat regelmatig over de stappen die zijn ondernomen om deze problemen aan te pakken. Binnen twee maanden na ontvangst van het verzoek licht de bevoegde lidstaat de verzoekende lidstaat en de Commissie in over de verkregen resultaten en licht toe waarom geen oplossing kon worden gevonden.
Beide lidstaten kunnen het contactcomité verzoeken de zaak te gelegener tijd te onderzoeken.
3.      De betrokken lidstaat kan passende maatregelen tegen de betrokken aanbieder van mediadiensten nemen indien:
a)      hij van oordeel is dat het resultaat van de toepassing van lid 2 niet bevredigend is; en
b)      hij bewijs overlegt dat de betrokken aanbieder van mediadiensten zich in de bevoegde lidstaat heeft gevestigd om de strengere voorschriften op door deze richtlijn gecoördineerde gebieden te omzeilen, welke voorschriften op hem van toepassing zouden zijn indien hij in de betrokken lidstaat zou zijn gevestigd; aan de hand van dat bewijs kan de omzeiling redelijkerwijs worden vastgesteld, zonder dat moet worden bewezen dat de aanbieder van de mediadienst die strengere voorschriften beoogt te omzeilen.
Die maatregelen zijn objectief noodzakelijk, worden op niet-discriminerende wijze toegepast en staan in verhouding tot de beoogde doelstellingen.
4.      Een lidstaat mag slechts maatregelen uit hoofde van lid 3 nemen wanneer alle volgende voorwaarden vervuld zijn:
a)      de lidstaat heeft de Commissie en de lidstaat waarin de aanbieder van mediadiensten is gevestigd, in kennis gesteld van zijn voornemen om die maatregelen te nemen, met opgave van de redenen waarop hij zijn beoordeling heeft gebaseerd;
b)      de lidstaat heeft de rechten van verdediging van de betrokken aanbieder van mediadiensten geëerbiedigd en heeft met name die aanbieder van mediadiensten de mogelijkheid gegeven zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de vermeende omzeiling en de maatregelen die de kennisgevende lidstaat voornemens is te nemen; en
c)      de Commissie heeft, nadat zij ERGA heeft verzocht een advies te verstrekken overeenkomstig artikel 30 ter, lid 3, onder d), besloten dat de maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht, en in het bijzonder dat de beoordeling door de lidstaat die de in de leden 2 en 3 van dit artikel bedoelde maatregelen neemt, gegrond is; de Commissie houdt het contactcomité naar behoren geïnformeerd.
5.      Binnen drie maanden na ontvangst van de kennisgeving als bedoeld in lid 4, onder a), neemt de Commissie het besluit over de vraag of die maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht. Indien de Commissie besluit dat die maatregelen niet verenigbaar zijn met het Unierecht, eist zij dat de betrokken lidstaat de beoogde maatregelen niet neemt.
Indien de Commissie niet over voldoende informatie beschikt om het besluit te nemen op grond van de eerste alinea, verzoekt zij de betrokken lidstaat binnen een maand na ontvangst van de kennisgeving om alle nodige informatie om dat besluit te nemen. De termijn waarbinnen de Commissie het besluit moet nemen, wordt geschorst tot die lidstaat die nodige informatie heeft bezorgd. De schorsing van deze termijn duurt nooit langer dan een maand.
6.      De lidstaten zorgen er in het kader van hun nationale recht met passende middelen voor dat de onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten deze richtlijn daadwerkelijk naleven.
7.      Richtlijn [2000/31] is van toepassing, tenzij in deze richtlijn anders is bepaald. Indien richtlijn [2000/31] in strijd is met een bepaling van onderhavige richtlijn, prevaleert de onderhavige richtlijn, tenzij in de onderhavige richtlijn anders is bepaald.”
43      Artikel 6, lid 1, onder a), van richtlijn 2010/13 bepaalt:
„1.      Onverminderd de verplichting van de lidstaten om de menselijke waardigheid te eerbiedigen en te beschermen, zorgen de lidstaten er met passende middelen voor dat de audiovisuele mediadiensten die door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten worden aangeboden, niet het volgende omvatten:
a)      het aanzetten tot geweld of haat jegens een groep personen of een lid van een groep, op een van de in artikel 21 van het Handvest genoemde gronden”.
44      Artikel 6 bis van deze richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten verstrekte audiovisuele mediadiensten die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen zouden kunnen aantasten, uitsluitend zodanig beschikbaar worden gesteld dat minderjarigen deze normaliter niet te horen of te zien krijgen. Het kan hierbij onder meer gaan om selectie van de tijd van uitzending, instrumenten voor leeftijdscontrole of andere technische maatregelen. De maatregelen zijn evenredig aan de mogelijke schade die het programma kan berokkenen.
Voor de meest schadelijke inhoud, zoals nodeloos geweld en pornografie, worden de strengste maatregelen getroffen.
[...]”
45      Artikel 9, lid 1, onder c) en g), van deze richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten zien erop toe dat audiovisuele commerciële communicatie door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten aan de volgende voorschriften voldoet:
[...]
c)      zij mag niet:
i)      de menselijke waardigheid aantasten;
ii)      enige vorm van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, nationaliteit, godsdienst of levensbeschouwing, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid bevatten of bevorderen;
iii)      aansporen tot gedrag dat schadelijk is voor gezondheid of veiligheid;
iv)      aansporen tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu;
[...]
g)      audiovisuele commerciële communicatie mag minderjarigen geen lichamelijke, geestelijke of morele schade berokkenen; derhalve mag zij minderjarigen er niet rechtstreeks toe aanzetten om een product of dienst te kopen of te huren door te profiteren van hun onervarenheid of goedgelovigheid, mag zij hen niet rechtstreeks aanmoedigen om hun ouders of anderen te overreden de aangeprezen goederen of diensten te kopen, mag zij het bijzondere vertrouwen dat minderjarigen in ouders, leerkrachten of andere personen stellen niet uitbuiten, en mag zij niet ongegrond minderjarigen in gevaarlijke situaties tonen.”
46      Artikel 28 ter van diezelfde richtlijn luidt:
„1.      Onverminderd de artikelen 12 tot en met 15 van [richtlijn 2000/31] zorgen de lidstaten ervoor dat onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van videoplatforms passende maatregelen nemen om:
a)      minderjarigen te beschermen tegen programma’s, door gebruikers gegenereerde video’s en audiovisuele commerciële communicatie die hun lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling kunnen aantasten, overeenkomstig artikel 6 bis, lid 1;
b)      het algemene publiek te beschermen tegen programma’s, door gebruikers gegenereerde video’s en audiovisuele commerciële communicatie die aanzetten tot geweld of haat jegens een groep personen of een lid van een groep, op een van de in artikel 21 van het Handvest genoemde gronden;
c)      het grote publiek van programma’s, door gebruikers gegenereerde video’s en audiovisuele commerciële communicatie met inhoud waarvan de verspreiding krachtens het Unierecht een strafbaar feit vormt, namelijk het publiekelijk uitlokken van het plegen van een terroristisch misdrijf als bedoeld in artikel 5 van richtlijn (EU) 2017/541 [van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van besluit 2005/671/JBZ van de Raad (PB 2017, L 88, blz. 6)], strafbare feiten in verband met kinderpornografie als bedoeld in artikel 5, lid 4, van richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad [van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie en ter vervanging van kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PB 2011, L 335, blz. 1)] en strafbare feiten die vallen onder racisme en vreemdelingenhaat als bedoeld in artikel 1 van kaderbesluit 2008/913/JBZ [van de Raad van 28 november 2008 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht (PB 2008, L 328, blz. 55)].
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van videoplatforms voldoen aan de in artikel 9, lid 1, bedoelde voorschriften met betrekking tot audiovisuele commerciële communicatie die door deze aanbieders in de handel gebracht, verkocht en georganiseerd wordt.
De lidstaten zorgen ervoor dat onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van videoplatforms passende maatregelen nemen om te voldoen aan de in artikel 9, lid 1, bedoelde voorschriften met betrekking tot audiovisuele commerciële communicatie die door deze aanbieders van videoplatforms niet in de handel gebracht, verkocht of georganiseerd wordt, rekening houdend met de beperkte controle van deze videoplatforms op die audiovisuele commerciële communicatie.
De lidstaten zorgen ervoor dat aanbieders van videoplatforms gebruikers duidelijk informeren indien programma’s en door gebruikers gegenereerde video’s audiovisuele commerciële communicatie bevatten mits die communicatie overeenkomstig lid 3, derde alinea, onder c), wordt vermeld of de aanbieder van dat feit op de hoogte is.
De lidstaten moedigen het gebruik van coregulering en de toepassing van zelfregulering aan middels gedragscodes als bepaald in artikel 4 bis, lid 1, teneinde de blootstelling van kinderen aan audiovisuele commerciële communicatie over voedingsmiddelen en dranken die voedingsstoffen bevatten, en stoffen met nutritionele en fysiologische effecten, met name vetten, transvetzuren, zout of natrium en suikers, waarvan een buitensporig gebruik in het algehele voedingspatroon niet aanbevolen is, daadwerkelijk te verminderen. Via dergelijke gedragscodes moet ervoor worden gezorgd dat in deze audiovisuele commerciële communicatie geen nadruk wordt gelegd op de positieve kwaliteit van de nutritionele aspecten van dergelijke voedingsmiddelen en dranken.
3.      Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden de passende maatregelen bepaald aan de hand van de aard van de desbetreffende inhoud, de schade die deze inhoud kan berokkenen, de kenmerken van de te beschermen categorie personen alsmede de in het geding zijnde rechten en gerechtvaardigde belangen, waaronder die van de aanbieders van videoplatforms en de gebruikers die de inhoud hebben gecreëerd of geüpload, alsmede het algemeen belang.
De lidstaten zorgen ervoor dat alle onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van videoplatforms [...] dergelijke maatregelen toepassen. Die maatregelen zijn uitvoerbaar en proportioneel, rekening houdend met de omvang van de videoplatformdienst en de aard van de verleende dienst. Die maatregelen leiden niet tot eventuele controlemaatregelen vooraf of filtering bij het uploaden van inhoud die niet voldoen aan artikel 15 van [richtlijn 2000/31]. Ter bescherming van minderjarigen, als bedoeld in lid 1, onder a), van dit artikel, gelden voor de meest schadelijke inhoud de meest strikte toegangscontrolemaatregelen.
Die maatregelen omvatten naargelang het geval:
a)      opnemen en toepassen, in de voorwaarden van de videoplatformdiensten, van de in lid 1 bedoelde voorschriften;
b)      opnemen en toepassen in de voorwaarden van de videoplatformdiensten, van de in artikel 9, lid 1 bedoelde voorschriften inzake audiovisuele commerciële communicatie die door de aanbieders van videoplatformdiensten niet in de handel gebracht, verkocht of georganiseerd wordt;
c)      beschikken over een functie waarmee gebruikers die door gebruikers gegenereerde video’s uploaden, kunnen verklaren of die video’s audiovisuele commerciële communicatie bevatten, voor zover zij zulks weten of redelijkerwijs zouden kunnen weten;
d)      tot stand brengen en gebruiken van transparante en gebruiksvriendelijke mechanismen waarmee gebruikers van een videoplatform de in lid 1 bedoelde, op het platform van de betrokken aanbieder van videoplatforms aangeboden inhoud bij die aanbieder kunnen rapporteren of markeren;
e)      tot stand brengen en gebruiken van systemen waarmee aanbieders van videoplatforms aan de gebruikers ervan kunnen uitleggen welk gevolg er is gegeven aan de in onder d) genoemde rapportage en markeringen;
f)      tot stand brengen en gebruiken van systemen voor leeftijdscontrole van gebruikers van videoplatforms met betrekking tot inhoud die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kan aantasten;
g)      tot stand brengen en gebruiken van gemakkelijk te bedienen systemen waarmee de gebruikers van videoplatforms een beoordeling van de in lid 1 bedoelde inhoud kunnen geven;
h)      ter beschikking stellen van systemen voor ouderlijk toezicht die door de eindgebruiker worden beheerd met betrekking tot inhoud die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kan aantasten;
i)      tot stand brengen en gebruiken van transparante, gemakkelijk te gebruiken en doeltreffende procedures voor de behandeling en afhandeling van klachten van de gebruikers bij de aanbieder van videoplatforms omtrent de uitvoering van de onder d) tot en met h) genoemde maatregelen;
j)      voorzien in doeltreffende maatregelen en instrumenten op het gebied van mediageletterdheid en vergroten van de bekendheid van gebruikers met die maatregelen en instrumenten.
Door aanbieders van videoplatforms op grond van de derde alinea, onder f) en h), verzamelde of op andere wijze gegenereerde persoonsgegevens van minderjarigen, worden niet verwerkt voor commerciële doeleinden, zoals direct marketing, profilering en op gedrag gerichte reclame.
4.      Voor de uitvoering van de in de leden 1 en 3 van dit artikel genoemde maatregelen moedigen de lidstaten het gebruik aan van coregulering overeenkomstig artikel 4 bis, lid 1.
5.      De lidstaten stellen de nodige mechanismen vast om de geschiktheid van de door de aanbieders van videoplatforms getroffen maatregelen, die zijn bedoeld in lid 3, te beoordelen. De lidstaten belasten de nationale regulerende instanties of organen met de beoordeling van die maatregelen.
6.      De lidstaten kunnen aanbieders van videoplatforms maatregelen opleggen die gedetailleerder of strenger zijn dan de in lid 3 van dit artikel genoemde maatregelen. Bij de vaststelling van die maatregelen voldoen de lidstaten aan de in het toepasselijke Unierecht vastgestelde voorschriften, zoals de voorschriften van de artikelen 12 tot en met 15 van [richtlijn 2000/31] of artikel 25 van [richtlijn 2011/93].
7.      De lidstaten waarborgen dat mechanismen beschikbaar zijn voor buitengerechtelijke beslechting van geschillen tussen gebruikers en aanbieders van videoplatforms wat betreft de toepassing van de leden 1 en 3. Door middel van deze mechanismen is het mogelijk geschillen op onpartijdige wijze te beslechten en zij ontnemen de gebruiker niet het recht op juridische bescherming overeenkomstig het nationaal recht.
8.      De lidstaten zien erop toe dat gebruikers hun rechten met betrekking tot aanbieders van videoplatforms op grond van de leden 1 en 3 voor een gerechtelijke instantie kunnen laten gelden.
9.      De Commissie moedigt aanbieders van videoplatforms aan beste praktijken inzake de in lid 4 bedoelde gedragscodes op basis van coregulering te delen.
10.      De lidstaten en de Commissie kunnen zelfregulering door middel van de in artikel 4 bis, lid 2, bedoelde Uniegedragscodes stimuleren.”
d)      Richtlijn 2015/1535
47      Artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2015/1535 definieert een „dienst” als „elke dienst van de informatiemaatschappij, dat wil zeggen elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten wordt verricht”.
48      Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Onverminderd artikel 7 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan. Zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
In voorkomend geval delen de lidstaten tegelijkertijd aan de Commissie de tekst mee, tenzij deze reeds in samenhang met een eerdere mededeling is doorgegeven, van de in hoofdzaak en rechtstreeks betrokken wettelijke en bestuursrechtelijke basisbepalingen, indien kennis van die tekst noodzakelijk is om de reikwijdte van het ontwerp van het technische voorschrift te kunnen beoordelen.
De lidstaten gaan in de in de eerste en de tweede alinea van dit lid genoemde omstandigheden tot een nieuwe mededeling aan de Commissie over, indien zij in het ontwerp voor een technisch voorschrift significante wijzigingen aanbrengen die een verandering van het toepassingsgebied, een verkorting van het oorspronkelijk geplande tijdschema voor de toepassing, een toevoeging van specificaties of eisen of het stringenter maken ervan tot gevolg hebben.
[...]
De Commissie stelt de overige lidstaten onverwijld van het haar voorgelegde ontwerp voor een technisch voorschrift en van alle aan haar verstrekte documenten in kennis. Zij kan het ontwerp tevens voor advies voorleggen aan het in artikel 2 van deze richtlijn bedoelde comité en, in voorkomend geval, aan het comité dat op het betrokken gebied bevoegd is.
Wat de in artikel 1, lid 1, onder f), tweede alinea, punt iii), van deze richtlijn bedoelde technische specificaties, andere eisen of regels betreffende diensten betreft, kunnen de opmerkingen of uitvoerig gemotiveerde meningen van de Commissie of van de lidstaten alleen betrekking hebben op het aspect dat eventueel een belemmering vormt voor het handelsverkeer of, wat betreft de regels betreffende diensten, het vrije verkeer van diensten of de vrijheid van vestiging van dienstverleners, doch niet op het fiscale of financiële aspect van de maatregel.”
e)      Richtlijn 2018/1808
49      In overweging 20 van richtlijn 2018/1808 heet het:
„De passende maatregelen voor de bescherming van minderjarigen die van toepassing zijn op televisie-uitzendingen, moeten ook gelden voor audiovisuele mediadiensten op aanvraag. Dat moet het niveau van bescherming verhogen. De benadering van minimale harmonisatie biedt de lidstaten de mogelijkheid een hoger niveau van bescherming te ontwikkelen [tegen] inhoud die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kan aantasten. De meest schadelijke inhoud, die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kan aantasten maar niet noodzakelijkerwijs strafbaar is, moet onderworpen zijn aan de strengste maatregelen zoals versleuteling en doeltreffend ouderlijk toezicht, waarbij de mogelijkheid voor de lidstaten tot het vaststellen van strengere maatregelen onverlet wordt gelaten.”
f)      AVG
50      De overwegingen 1, 4, 10 en 154 AVG luiden als volgt:
„(1)      De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens is een grondrecht. Krachtens artikel 8, lid 1, van het [Handvest] en artikel 16, lid 1, [VWEU] heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
[...]
(4)      De verwerking van persoonsgegevens moet ten dienste van de mens staan. Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft geen absolute gelding, maar moet worden beschouwd in relatie tot de functie ervan in de samenleving en moet conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere grondrechten worden afgewogen. Deze verordening eerbiedigt alle grondrechten alsook de vrijheden en beginselen die zijn erkend in het Handvest zoals dat in de Verdragen is verankerd, met name de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, woning en communicatie, de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en het recht op culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid.
[...]
(10)      Teneinde natuurlijke personen een consistent en hoog beschermingsniveau te bieden en de belemmeringen voor het verkeer van persoonsgegevens binnen de Unie op te heffen, dient het niveau van bescherming van de rechten en vrijheden van natuurlijke personen op het vlak van verwerking van deze gegevens in alle lidstaten gelijkwaardig te zijn. Er moet gezorgd worden voor een in de gehele Unie coherente en homogene toepassing van de regels inzake bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens. Met het oog op de verwerking van persoonsgegevens voor het vervullen van een wettelijke verplichting, voor het vervullen van een taak van algemeen belang of bij de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is verleend, moet de lidstaten worden toegestaan nationale bepalingen te handhaven of in te voeren ter nadere precisering van de wijze waarop de regels van deze verordening moeten worden toegepast. In samenhang met de algemene en horizontale wetgeving inzake gegevensbescherming ter uitvoering van richtlijn 95/46/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31)] beschikken de lidstaten over verscheidene sectorgebonden wetten op gebieden waar behoefte is aan meer specifieke bepalingen. Deze verordening biedt de lidstaten ook ruimte om eigen regels voor de toepassing vast te stellen, onder meer wat de verwerking van bijzondere persoonsgegevenscategorieën (‚gevoelige gegevens’) betreft. In zoverre staat deze verordening niet in de weg aan lidstatelijk recht waarin specifieke situaties op het gebied van gegevensverwerking nader worden omschreven, meer bepaald door nauwkeuriger te bepalen in welke gevallen verwerking van persoonsgegevens rechtmatig geschiedt.
[...]
(154)      Deze verordening biedt de mogelijkheid om bij de toepassing daarvan rekening te houden met het beginsel recht van toegang van het publiek tot officiële documenten. De toegang van het publiek tot officiële documenten kan als een algemeen belang worden beschouwd. Persoonsgegevens in documenten die in het bezit zijn van een overheidsinstantie of overheidsorgaan, moeten door die instantie of dat orgaan kunnen worden vrijgegeven, indien in het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het overheidsorgaan van toepassing is, in de vrijgave van die gegevens wordt voorzien. Die wetgeving moet de toegang van het publiek tot officiële documenten en het hergebruik van overheidsinformatie verzoenen met het recht op bescherming van persoonsgegevens, en mag derhalve voorzien in de noodzakelijke afstemming op het recht op de bescherming van persoonsgegevens krachtens deze verordening. De verwijzing naar overheidsinstanties en -organen in die context moet alle autoriteiten en andere organen die onder het lidstatelijke recht inzake de toegang van het publiek tot documenten vallen, omvatten. Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2003, L 345, blz. 90)] doet geen afbreuk aan en heeft geen gevolgen voor het niveau van bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van het Unierecht en het lidstatelijke recht, en houdt met name geen wijziging in van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen en rechten. Meer bepaald mag die richtlijn niet gelden voor documenten die krachtens de toegangsregelingen niet of in beperkte mate mogen worden ingezien omwille van de bescherming van persoonsgegevens, en voor delen van documenten die krachtens die regelingen mogen worden ingezien, maar die persoonsgegevens bevatten waarvan het hergebruik bij wet onverenigbaar is verklaard met het recht inzake bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens.”
51      Artikel 1 AVG bepaalt:
„1.      Bij deze verordening worden regels vastgesteld betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van persoonsgegevens.
2.      Deze verordening beschermt de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen en met name hun recht op bescherming van persoonsgegevens.
3.      Het vrije verkeer van persoonsgegevens in de Unie wordt noch beperkt noch verboden om redenen die verband houden met de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens.”
52      Artikel 5 van deze verordening bepaalt:
„1.      Persoonsgegevens moeten:
a)      worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is (‚rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie’);
[...]
f)      door het nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging (‚integriteit en vertrouwelijkheid’);
[...]”
53      In artikel 6 van die verordening is bepaald:
„1.      De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
a)      de betrokkene heeft toestemming gegeven voor de verwerking van zijn persoonsgegevens voor een of meer specifieke doeleinden;
b)      de verwerking is noodzakelijk voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, of om op verzoek van de betrokkene vóór de sluiting van een overeenkomst maatregelen te nemen;
c)      de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust;
d)      de verwerking is noodzakelijk om de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon te beschermen;
e)      de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
f)      de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer de betrokkene een kind is.
De eerste alinea, punt f), geldt niet voor de verwerking door overheidsinstanties in het kader van de uitoefening van hun taken.
[...]”
54      In artikel 10 van deze verordening heet het:
„Persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen mogen op grond van artikel 6, lid 1, alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid of indien de verwerking is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid.”
55      Artikel 24 AVG bepaalt:
„1.      Rekening houdend met de aard, de omvang, de context en het doel van de verwerking, alsook met de qua waarschijnlijkheid en ernst uiteenlopende risico’s voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen, treft de verwerkingsverantwoordelijke passende technische en organisatorische maatregelen om te waarborgen en te kunnen aantonen dat de verwerking in overeenstemming met deze verordening wordt uitgevoerd. Die maatregelen worden geëvalueerd en indien nodig geactualiseerd.
2.      Wanneer zulks in verhouding staat tot de verwerkingsactiviteiten, omvatten de in lid 1 bedoelde maatregelen een passend gegevensbeschermingsbeleid dat door de verwerkingsverantwoordelijke wordt uitgevoerd.
3.      Het aansluiten bij goedgekeurde gedragscodes als bedoeld in artikel 40 of goedgekeurde certificeringsmechanismen als bedoeld in artikel 42 kan worden gebruikt als element om aan te tonen dat de verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijke zijn nagekomen.”
56      Artikel 86 van die verordening bepaalt:
„Persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, mogen door de instantie of het orgaan in kwestie worden bekendgemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het orgaan van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening.”
C.      Hongaars recht
1.      Hongaarse grondwet
57      Artikel XV, lid 5, van de Magyarország Alaptörvénye (Hongaarse grondwet), in de op het onderhavige geding toepasselijke versie, bepaalt:
„Hongarije beschermt middels bijzondere maatregelen gezinnen, kinderen, vrouwen, ouderen en gehandicapten.”
58      Artikel XVI van deze grondwet luidt als volgt:
„1.      Ieder kind heeft recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn goede lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling. Hongarije beschermt het recht van kinderen om zich te vereenzelvigen met het geslacht dat zij hebben bij de geboorte en waarborgt onderwijs dat berust op waarden die zijn gebaseerd op de grondwettelijke identiteit van ons vaderland en zijn christelijke cultuur.
2.      Ouders hebben het recht de opvoeding te kiezen die aan hun kinderen moet worden gegeven.”
2.      Hongaars burgerlijk wetboek
59      In § 4:146 van a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (wet nr. V van 2013 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek; hierna: „Hongaars burgerlijk wetboek”) is bepaald:
„1.      Het minderjarige kind staat onder ouderlijk gezag of onder voogdij.
2.      Het ouderlijk gezag omvat het recht en de verplichting om de naam van het minderjarige kind te kiezen, om te beslissen over het onderhoud dat, en de opvoeding die aan het kind moeten worden gegeven, en om te beslissen over diens woonplaats, om diens vermogen te beheren en diens wettelijke vertegenwoordiging te verzekeren, alsmede het recht om een voogd aan te wijzen en een persoon van de voogdij uit te sluiten.”
60      § 4:224 van dit wetboek bepaalt:
„Tenzij in deze wet anders is bepaald, is de voogd de beschermer, de opvoeder, de bewindvoerder en de wettelijk vertegenwoordiger van het onder voogdij staande kind.
61      § 8:1, lid 2, van dit wetboek bepaalt:
„1.      Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
2)      ‚leden van dezelfde familie’: naaste familieleden, partners, echtgenoten van bloedverwanten in rechtstreekse opgaande en neergaande lijn, bloedverwanten in rechtstreekse opgaande en neergaande lijn, broers en zussen van echtgenoten, en echtgenoten van broers en zussen.
[...]”
3.      Wet op de bescherming van kinderen
62      § 1, lid 1, van wet nr. XXXI van 1997 betreffende de bescherming van kinderen en beheer van de voogdij, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet (hierna: „wet op de bescherming van kinderen”), bepaalt:
„Deze wet heeft tot doel de basisregels vast te stellen volgens welke de Staat, de lokale overheden en de natuurlijke en rechtspersonen die belast zijn met de bescherming van kinderen alsmede andere organisaties zonder rechtspersoonlijkheid, middels specifieke prestaties en maatregelen bijdragen tot de uitoefening van de wettelijke rechten en belangen van kinderen en tot de vervulling van de ouderlijke verplichtingen, en erop toezien dat situaties waarin kinderen kwetsbaar zijn worden voorkomen en verholpen, dat het gebrek aan ouderlijke zorg wordt ondervangen en dat wordt verzekerd dat jongvolwassenen die het stelsel voor kinderbescherming hebben verlaten, in de samenleving integreren.”
63      § 4 van deze wet luidt als volgt:
„1.      Deze wet is van toepassing op:
a)      voor zover zij op het grondgebied van Hongarije verblijven,
en behoudens de in lid [3] bedoelde afwijking, kinderen, jongvolwassenen en hun ouders met de Hongaarse nationaliteit, op hen die, behoudens een andersluidende bepaling in een internationaal verdrag, de status van gevestigde persoon, immigrant of toegelaten persoon hebben, alsmede op hen die door de Hongaarse autoriteiten zijn erkend als vluchtelingen, personen die subsidiaire bescherming genieten of staatlozen;
b)      eenieder die het recht van vrij verkeer en verblijf geniet krachtens de [a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (wet nr. I. van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van personen die het recht van vrij verkeer en verblijf genieten)], indien hij op het tijdstip van de aanvraag van prestaties zijn recht van vrij verkeer en verblijf van meer dan drie maanden op het Hongaarse grondgebied uitoefent overeenkomstig wet nr. I. van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van personen die het recht van vrij verkeer en verblijf genieten en een wettelijke woonplaats heeft overeenkomstig de [a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (wet nr. LXVI. van 1992 betreffende het register van persoonsgegevens en adressen van burgers)];
[...]
3.      Naast de in lid [1] bedoelde personen is deze wet ook van toepassing op de bescherming van een kind met een niet-Hongaarse nationaliteit dat op het Hongaarse grondgebied verblijft, indien het kind zonder tijdelijke plaatsing, plaatsing onder opvoedkundig toezicht of aanwijzing van een voogd in gevaar zou komen of onvermijdelijk schade zou lijden.”
64      § 5, onder s), van de wet op de bescherming van kinderen definieert het begrip „beheerder” als volgt:
„sa)      het orgaan dat bij regeringsbesluit is aangewezen voor het uitoefenen van de beheersfuncties namens de landelijke overheid, de lokale overheid en de vereniging van lokale overheden (hierna gezamenlijk: ‚overheidsbeheerder’);
sb)      de erkende kerk, haar interne kerkelijke rechtspersoon, alsmede de geïntegreerde kerk, de geregistreerde kerk en hun interne kerkelijke rechtspersoon, die krachtens § 9/D, lid (5), en § 9/F, lid (1), van de [a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény] (wet nr. CCVI van 2011 inzake het recht op vrijheid van overtuiging en godsdienst en inzake de juridische status van kerken, geloofsovertuigingen en kerkgenootschappen) een overeenkomst heeft gesloten die mede de uitvoering van taken op het gebied van kinderwelzijn en -bescherming of maatschappelijke taken omvat [...]);
sc)      de individuele ondernemer;
sd)      andere in Hongarije gevestigde rechtspersonen en eenmanszaken dan die als bedoeld onder sa) en sb);
se)      het op het nationale grondgebied geregistreerde filiaal van een onderneming die is gevestigd in een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna: ‚staat van de EER’) en – indien de dienstverrichters van de betrokken staat krachtens een met de Europese Gemeenschap en haar lidstaten gesloten internationaal verdrag ten aanzien van de vrijheid van vestiging dezelfde juridische status hebben als dienstverrichters uit de staten van de EER – het op het nationale grondgebied geregistreerde filiaal van een onderneming die in een andere staat dan een staat van de EER is gevestigd [de onder sc) tot en met se) bedoelde entiteiten, hierna gezamenlijk ‚niet-overheidsbeheerder’ genoemd], indien deze, onder de in deze wet en andere wetgeving bepaalde omstandigheden, zorgt voor de omstandigheden die noodzakelijk zijn voor de verrichting van diensten ten behoeve van het welzijn en de bescherming van kinderen.”
65      § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen bepaalt:
„Teneinde de doelstellingen van deze wet en de rechten van kinderen te waarborgen, is het verboden om aan personen jonger dan 18 jaar materiaal ter beschikking te stellen met pornografische inhoud, alsook materiaal met inhoud die seksualiteit op zich beschrijft, of die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.”
4.      Wet inzake commerciële reclame
66      § 8, leden 1 en 1a, van wet XLVIII van 2008 betreffende de basisvoorwaarden en bepaalde beperkingen voor activiteiten op het gebied van commerciële reclame, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet (hierna: „wet inzake commerciële reclame”), luidt:
„1.       Reclame die de lichamelijke, geestelijke, emotionele of morele ontwikkeling van kinderen en minderjarigen kan aantasten, is verboden.
1a.      Het is verboden aan personen jonger dan 18 jaar reclame ter beschikking te stellen die seksualiteit op zich beschrijft, of die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.”
5.      Wet op de mediadiensten
67      § 9 van wet nr. CLXXXV van 2010 inzake mediadiensten en middelen voor massacommunicatie, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet (hierna: „wet op de mediadiensten”), bepaalt:
„1.      De aanbieder van lineairemediadiensten deelt alle programma’s die hij voornemens is uit te zenden, met uitzondering van nieuwsprogramma’s, programma’s met politiek nieuws, sportprogramma’s, aankondigingen voor programma’s, politieke reclame, telewinkelen, bewustmakingsboodschappen en informatie van algemeen belang, vóór de uitzending in een van de in de leden 2 tot en met 7 genoemde categorieën.
[...]
6.      Programma’s die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen negatief kunnen beïnvloeden, met name doordat een bepalend onderdeel daarvan bestaat in de promotie en de afbeelding van geweld, van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, alsmede in de directe, naturalistische of nodeloze weergave van seksualiteit, moeten worden ingedeeld in categorie V. Deze programma’s worden ingedeeld in de categorie: niet geschikt voor een publiek onder de 18 jaar.
7.      De uitzendingen die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen ernstig kunnen schaden, met name wegens de pornografische inhoud, de extreem gewelddadige aard ervan of omdat zij nodeloos geweld afbeelden, moeten worden ingedeeld in categorie VI.
8.      De Mediaraad maakt, in een aanbeveling, de belangrijkste beginselen bekend van zijn praktijk bij de toepassing van de gedetailleerde criteria voor de classificatie overeenkomstig de leden 2 tot en met 7, de signalen die vóór en tijdens de bekendmaking van elk programma moeten worden gebruikt en de wijze waarop de classificatie wordt meegedeeld, indien het algemeen belang van de bescherming van minderjarigen of de noodzaak om een uniforme bescherming van minderjarigen te waarborgen dit rechtvaardigt.
[...]”
68      § 10, lid 1, onder d), van deze wet bepaalt dat een programma van de categorie V enkel tussen 22.00 en 5.00 uur mag worden uitgezonden.
69      § 24, lid 1, van die wet bepaalt:
„Commerciële communicatie die in het kader van mediadiensten wordt bekendgemaakt [...] mag geen discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, burgerschap, nationaliteit, godsdienst of levensbeschouwelijke overtuiging, een lichamelijke of geestelijke handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid inhouden of dergelijke discriminatie bevorderen.”
70      § 32, lid 4a, van die wet luidt:
„Programma’s die de goede lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van kinderen kunnen schaden, met name doordat een bepalend onderdeel daarvan bestaat in de afbeelding van seksualiteit op zich of van pornografie, alsmede in de promotie en de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, mogen niet worden aangemerkt als informatie van algemeen belang of als bewustmakingsboodschap.”
71      § 179 van de wet op de mediadiensten bepaalt:
„[...]
2.      In het geval er problemen worden gedetecteerd ten opzichte van het bepaalde in lid 1 en in geval van schending van de relevante bepalingen van deze wet en van de wet op de [a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. Törvény (wet nr. CIV van 2010 inzake de persvrijheid en de fundamentele regels inzake media-inhoud)]
is de Mediaraad gehouden een verzoek om doeltreffend optreden te richten tot de lidstaat onder wiens bevoegdheid de in lid 1 bedoelde aanbieder van mediadiensten valt. In dit verband verzoekt de Mediaraad de lidstaat om in te grijpen om een einde te maken aan de door de Mediaraad gemelde inbreuken.
[...]
4.      De Mediaraad kan de in § 187, lid 3, onder b) en c), en lid 4, bedoelde rechtsgevolgen toepassen ten aanzien van de in lid 1 bedoelde aanbieder van mediadiensten indien:
a)      hij vaststelt dat de maatregel waarom hij de lidstaat met rechterlijke bevoegdheid krachtens lid 2 heeft verzocht niet binnen twee maanden is genomen dan wel, ofschoon binnen deze termijn genomen, niet op passende wijze is genomen,
b)      op basis van bewijsmateriaal kan worden vastgesteld dat de aanbieder van mediadiensten zich buiten Hongarije heeft gevestigd met het doel te voorkomen dat hij de strengere regels dient na te leven die krachtens deze wet of de [wet nr. CIV van 2010 inzake de persvrijheid en de fundamentele regels inzake media-inhoud] op hem van toepassing zouden zijn,
c)      de Mediaraad, alvorens het in lid 1 bedoelde juridische gevolg toe te passen, de lidstaat waar de aanbieder van mediadiensten is gevestigd en de Europese Commissie schriftelijk in kennis heeft gesteld van het toe te passen juridische gevolg en van de motivering van zijn conclusie,
d)      de Mediaraad de betrokken aanbieder van mediadiensten heeft verzocht om zijn standpunt, opmerkingen en bewijsmateriaal met betrekking tot de omzeiling van de regels en de voorgenomen juridische gevolgen kenbaar te maken;
e)      het voorgenomen juridische gevolg volgens het besluit van de Europese Commissie verenigbaar is met het Unierecht en de onder c) bedoelde vaststellingen gegrond zijn, en
f)      het voorgenomen juridische gevolg evenredig en noodzakelijk is in verhouding tot het te beschermen belang.”
72      § 187, lid 3 van die wet luidt:
„De Mediaraad en het Bureau [van de nationale media- en telecommunicatie-autoriteit] zijn bevoegd om, rekening houdend met de leden 2 en 8, de volgende juridische gevolgen toe te passen:
a)      zij kunnen de overtreder voor een bepaalde periode uitsluiten van deelname aan aanbestedingen van het Fonds [voor ondersteuning van de media en eigendomsbeheer Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap, MTVA)];
b)      zij kunnen van degene die de inbreuk heeft gepleegd eisen dat hij een waarschuwing of een besluit bekendmaakt op de homepage van zijn website, in een persorgaan of in een concreet aangewezen programma, op de wijze en gedurende de periode die in het besluit is bepaald;
c)      zij kunnen de uitoefening van het recht om mediadiensten aan te bieden voor een bepaalde periode opschorten;
ca)      de duur van de opschorting kan variëren van 15 minuten tot 24 uur;
cb)      de duur van de opschorting kan variëren van 1 uur tot 48 uur in geval van een ernstige inbreuk;
cc)      de duur van de opschorting kan variëren van drie uur tot één week in geval van een ernstige en herhaalde inbreuk;
d)      zij kunnen de mediadienst waarmee de inbreuk is gepleegd uit het in § 41, lid 4, bedoelde register kunnen schrappen of, met onmiddellijke ingang, de bestuursrechtelijke overeenkomst die is gesloten betreffende het recht om mediadiensten aan te bieden opzeggen indien de betrokken aanbieder meermaals een ernstige inbreuk heeft gepleegd. De uit het register geschrapte mediadienst mag na schrapping ervan niet ter beschikking worden gesteld van het publiek.”
6.      Wet op het strafregister
73      § 67, lid 1, van wet XLVII van 2009 op het strafregister, het register van vonnissen die door rechterlijke instanties van de lidstaten van de Europese Unie zijn gewezen tegen Hongaarse onderdanen, en de registratie van biometrische gegevens in strafzaken en handhaving, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet (hierna: „wet op het strafregister”), luidt als volgt:
„De dienst voor het strafregister houdt zich, uitgaande van het strafregisterinformatiesysteem en overeenkomstig het bepaalde in deze wet, bezig met het volgende:
a)      het verstrekken van rechtstreekse toegang tot de geregistreerde gegevens aan de gemachtigde persoon;
b)      het op basis van een daartoe strekkend verzoek doorgeven van de gegevens aan de gemachtigde persoon;
c)      het certificeren van de gegevens op verzoek van de gemachtigde persoon;
d)      het elektronisch ter beschikking stellen aan de gemachtigde persoon van de geregistreerde gegevens van personen die zich jegens minderjarigen schuldig hebben gemaakt aan schending van de seksuele vrijheid en schending van de seksuele zeden; [...];
[...]”
74      § 75/B, leden 1 en 3, van deze wet luidt als volgt:
„1.      Ter waarborging van de bescherming van kinderen en ter voorkoming van schendingen van de seksuele vrijheid en zeden die ten nadele van of met uitbuiting van kinderen worden gepleegd, geeft het orgaan van het strafregister, met het oog op het toezicht op personen die in rechtstreeks contact staan met kinderen, onder de in de leden 2 en 3 en in § 75/C bepaalde voorwaarden, middels een interface die kan worden gebruikt na identificatie door een elektronische identificatiedienst die overeenkomstig de wet inzake algemene regels voor elektronische administratie en vertrouwensdiensten verplicht door de overheid is verstrekt (hierna: ‚interface’), toegang tot [de volgende gegevens van de betrokkene:]
[...]
3.      Het initiatief tot terbeschikkingstelling van de gegevens over de betrokkene kan worden genomen indien:
a)      de initiatiefnemer een volwassene is die
aa)      een lid van de familie is of
ab)      verantwoordelijk is voor de opvoeding van, het toezicht op of het onderhoud van een persoon onder de 18 jaar (hierna gezamenlijk: persoon die gemachtigd is voor toegang tot de gegevens van de betrokkene);
b)      toegang tot de gegevens naar mening van de persoon die gemachtigd is voor toegang tot de gegevens van de betrokkene, mogelijk noodzakelijk is voor de in lid 1 genoemde doeleinden, en die gegevens alleen met onevenredige moeilijkheden op een andere wijze kunnen worden verkregen, en
c)      de persoon die gemachtigd is voor toegang tot de gegevens van de betrokkene
(ca)      verklaart dat de voorwaarden inzake de noodzaak van toegang tot de onder b) bedoelde gegevens zijn vervuld, en
(cb)      de naam en voornaam verstrekt van de persoon op wie het verzoek om toegang tot de gegevens betrekking heeft.”
7.      Wet op het openbaar onderwijs
75      § 9, lid 12, van wet nr. CXC van 2011 inzake het landelijk openbaar onderwijs, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet (hierna: „wet op het openbaar onderwijs”) luidt als volgt:
„Bij activiteiten die voor leerlingen worden georganiseerd op het gebied van seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling moet bijzondere aandacht worden besteed aan het bepaalde in artikel XVI, lid 1, van de [Hongaarse] grondwet. Deze activiteiten mogen niet gericht zijn op het bevorderen van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit.”
II.    Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
76      Op 15 juni 2021 heeft Hongarije de wijzigingswet vastgesteld, die op 8 juli 2021 in werking is getreden.
77      Op 15 juli 2021 heeft de Commissie deze lidstaat een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij heeft aangegeven dat deze lidstaat, door de aanneming van deze wet, de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 2, artikel 3, leden 1 en 2, artikel 4, lid 1, artikel 6 bis, artikel 9, lid 1, onder c), ii), en artikel 28 ter van richtlijn 2010/13, artikel 3 van richtlijn 2000/31, artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535, de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123, de artikelen 6 en 10 AVG, de artikelen 34, 36 en 56 VWEU, de artikelen 1, 7, 8, 11 en 21 van het Handvest en artikel 2 VEU.
78      Bij brief van 15 september 2021 heeft Hongarije de gestelde niet-nakomingen betwist.
79      Op 2 december 2021 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij bij haar standpunt bleef dat de wijzigingswet in strijd was met de in punt 77 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen van het Unierecht. Deze instelling heeft Hongarije daarom verzocht om de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van het met redenen omkleed advies aan dat advies te voldoen.
80      Bij een brief van 2 februari 2022 heeft Hongarije op dat met redenen omkleed advies geantwoord en bleef daarbij bij zijn standpunt dat de wijzigingswet in overeenstemming is met het Unierecht.
81      Op 19 december 2022 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
82      Bij beslissingen van de president van het Hof van 20 maart, 4 mei en 29 juni 2023 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Europees Parlement toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
III. Beroep
83      Tot staving van haar beroep voert de Commissie zes grieven aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 2, artikel 3, lid 1, artikel 6 bis, lid 1, en artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13, het tweede aan schending van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, het derde aan schending van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en van artikel 56 VWEU, het vierde aan schending van artikel 10 AVG en van artikel 8, lid 2, van het Handvest, het vijfde aan schending van de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest en het zesde aan schending van artikel 2 VEU.
A.      Eerste tot en met de derde en vijfde grief, ontleend aan schending van richtlijn 2000/31, richtlijn 2006/123, richtlijn 2010/13, artikel 56 VWEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest
84      Vooraf moet worden opgemerkt dat hoewel de Commissie in het kader van de vijfde grief onder meer schending aanvoert van artikel 21 van het Handvest – waarin het algemene discriminatieverbod is verankerd –, het betoog dat zij tot staving van haar eerste drie grieven aanvoert ook ziet op deze schending, aangezien deze volgens haar bijdraagt aan de in het kader van die eerste drie grieven aangevoerde niet-naleving van richtlijn 2000/31, richtlijn 2006/123, richtlijn 2010/13 en artikel 56 VWEU. Bijgevolg moeten deze grieven worden onderzocht in het licht van het volledige betoog dat de Commissie heeft aangevoerd om aan te tonen dat er sprake is van door artikel 21 van het Handvest verboden directe discriminatie, alsook in het licht van het betoog waarmee Hongarije betwist dat er in casu van dergelijke discriminatie sprake is.
1.      Eerste grief, ontleend aan schending van richtlijn 2010/13
85      De eerste grief bestaat uit drie onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13, het tweede aan schending van artikel 2 en artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, en het derde aan schending van 9, lid 1, onder c), ii), van deze richtlijn.
a)      Schending van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13
1)      Argumenten van partijen
86      Met het eerste onderdeel van de eerste grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13, op basis waarvan de lidstaten passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten verstrekte audiovisuele mediadiensten die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen zouden kunnen aantasten, uitsluitend zodanig beschikbaar worden gesteld dat minderjarigen deze normaliter niet te horen of te zien krijgen.
87      Deze instelling merkt in dat verband op dat de aanbieders van lineairemediadiensten volgens § 9, lid 1, van de wet op de mediadiensten verplicht zijn om de door hen uitgezonden programma’s overeenkomstig de leden 2 tot en met 7 van
§ 9
van deze wet in te delen in categorieën. Volgens § 9, lid 6, van die wet worden programma’s die een negatieve invloed kunnen hebben op de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen, met name doordat een bepalend onderdeel daarvan bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, ingedeeld in de categorie V, waarbinnen de programma’s vallen die „niet geschikt zijn voor een publiek onder de 18 jaar”. Voorts bepaalt artikel 10, lid 1, onder d), van deze wet dat een programma uit de categorie V enkel tussen 22.00 en 05.00 uur mag worden uitgezonden.
88      De Commissie voert in deze context aan dat de uitzendbeperking als bedoeld in § 9, leden 1 en 6, van de wet op de mediadiensten niet geldt voor sommige specifieke categorieën programma’s, met name voor informatie van algemeen belang en bewustmakingsboodschappen. Volgens deze instelling is informatie van algemeen belang een korte informatieve clip die de aandacht van het publiek moet vestigen op een belangrijke kwestie. Een bewustmakingsboodschap zou dan weer kunnen worden uitgelegd als een communiqué of een bericht dat is opgesteld in het belang van het publiek en zonder commercieel belang en dat niet voor reclamedoeleinden wordt uitgezonden, al dan niet tegen vergoeding, en dat bedoeld is om de kijker of de luisteraar van een mediadienst te beïnvloeden teneinde een doelstelling van algemeen belang te bereiken.
89      Krachtens § 32, lid 4a, van deze wet worden de programma’s die „de goede lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van kinderen kunnen schaden, met name doordat een bepalend onderdeel daarvan bestaat in de [...] promotie en de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit” echter uitdrukkelijk van de begrippen „informatie van algemeen belang” en „bewustmakingsboodschap” in de zin van § 9, lid 1, van die wet uitgesloten. De toegang tot programma’s van publieke aard wordt daarmee ten zeerste beperkt voor programma’s die scènes bevatten die een verschil ten opzichte van de persoonlijke identiteit die overeenkomt met het geslacht bij de geboorte, een geslachtsverandering of homoseksualiteit promoten of afbeelden.
90      De Commissie meent dus dat deze maatregelen een beperking vormen van de verrichting van audiovisuele diensten die strijdig is met artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13.
91      Volgens deze instelling kan deze beperking niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling een bedreiging voor de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen te voorkomen, omdat de enkele afbeelding van homoseksualiteit of van het leven van niet-cisgenderpersonen niet schadelijk is voor een dergelijke ontwikkeling. Deze middelen zijn niet geschikt om een dergelijke bedreiging tegen te gaan en zijn evenmin evenredig, daar Hongarije niet heeft aangetoond dat er een causaal verband bestaat tussen de betrokken beperkingen en het aangevoerde algemeen belang.
92      In dit verband staat het de lidstaten niet volledig vrij om zonder bewijs voor mogelijke schade voor minderjarigen te beweren dat bepaalde inhoud potentieel schadelijk is. Noch het feit dat artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 een minimumharmonisatie tot stand brengt, noch het voorzorgsbeginsel, noch het subsidiariteitsbeginsel leiden tot een andere conclusie.
93      De Commissie betoogt in dit verband dat een beperking op het aanbieden van audiovisuele diensten in geen geval kan worden gebaseerd op artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 wanneer die beperking specifiek onder verwijzing naar geslacht of seksuele gerichtheid is gericht op bepaalde inhoud. Een dergelijke beperking is naar haar aard namelijk in strijd met het discriminatieverbod, dat een algemeen, in artikel 21 van het Handvest neergelegd beginsel van Unierecht is. Zij herinnert in dat verband aan de vaste rechtspraak waaruit volgt dat de lidstaten zich niet kunnen baseren op een uitlegging van het afgeleide recht die met name in strijd is met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten.
94      In dit verband moet worden vastgesteld dat de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 27 april 2006, Richards (C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak), volgens welke richtlijn 2010/13 ook van toepassing is op discriminaties die hun oorsprong vinden in de geslachtsverandering van de betrokkene, ook betrekking heeft op discriminatie op grond van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit.
95      De beperking op de uitzending van programma’s waarvan een bepalend onderdeel bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, zorgt ervoor dat niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen alsmede hun levenswijze niet langer in deze programma’s verschijnen, ofschoon deze personen integraal deel uitmaken van een samenleving die gekenmerkt wordt door diversiteit en pluralisme, overeenkomstig de in artikel 2 VEU bedoelde waarden. § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten vormt dan ook directe discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid, die verboden is door artikel 21, lid 1, van het Handvest.
96      Anders dan Hongarije stelt, kan deze discriminatie niet worden gerechtvaardigd krachtens artikel 24, lid 2, en artikel 14, lid 3, van het Handvest.
97      Wat in de eerste plaats artikel 24, lid 2, van het Handvest betreft, betoogt de Commissie dat minderjarigen kunnen worden beschermd tegen inhoud die niet geschikt is voor hun leeftijd, zonder dat er direct wordt gediscrimineerd op grond van geslacht of seksuele gerichtheid. Bovendien is het heel goed mogelijk om genderdiversiteit te presenteren op een wijze die bij de leeftijd past. Hieruit volgt dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten geen noodzakelijk of passend middel vormt dat zorgt voor de bescherming van minderjarigen.
98      Het verschil in behandeling op grond van geslacht en seksuele gerichtheid dat deze bepaling tot stand brengt, kan daarentegen juist het gevoel van stigmatisering en vervreemding van personen bevorderen, in het bijzonder van jongeren en adolescenten wier seksuele identiteit of seksuele gerichtheid niet aan de „traditionele sociale normen” voldoet, zodat deze beperkingen, met name wat minderjarigen betreft, meer schade veroorzaken dan zij voorkomen.
99      Wat betreft de relevantie die moet worden toegekend aan de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 20 juni 2017, Bayev e.a. tegen Rusland (CE:ECHR:2017:0620JUD006766709), die door Hongarije wordt betwist, betoogt de Commissie dat het EHRM in dat arrest de bewering heeft verworpen dat kinderen of kwetsbare volwassenen worden geschaad door het enkele benoemen van homoseksualiteit of door een publiek debat over seksuele minderheden. De instelling benadrukt bovendien om welke redenen informatie en debat werkelijk goed zouden zijn voor de sociale samenhang. De bescherming tegen het risico van uitbuiting en misbruik van minderjarigen wegens hun kwetsbaarheid kan niet beperkt blijven tot relaties tussen personen van hetzelfde geslacht. Deze positieve verplichting moet principieel even relevant zijn voor de relaties tussen personen van een verschillend geslacht.
100    Deze instelling voegt hieraan toe dat het EHRM deze rechtspraak heeft bevestigd in zijn arrest van 23 januari 2023, Macatė tegen Litouwen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 210), in het kader waarvan dat heeft benadrukt dat er geen enkel wetenschappelijk bewijs en geen sociologische data bestaat waarmee zou worden gesuggereerd dat een publiek debat over de sociale status van seksuele minderheden schadelijk is voor kinderen, en dat, mochten minderjarigen die getuige zijn van uitlatingen ten gunste van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen al worden blootgesteld aan ideeën van diversiteit, gelijkheid en tolerantie, het overnemen van deze standpunten de sociale samenhang enkel zou kunnen bevorderen.
101    In casu brengt § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten echter mee dat de simpele afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit even schadelijk is als de nodeloze weergave van geweld, pornografie of seksualiteit. Hongarije heeft evenmin aangetoond dat het in het belang van kinderen is om erop toe te zien dat zij pas vanaf de leeftijd van 18 jaar toegang hebben tot de afbeelding van niet-cisgender inhoud of levenswijzen.
102    In de tweede plaats betwist de Commissie, met betrekking tot artikel 14, lid 3, van het Handvest, dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten bescherming biedt voor de vrijheid van ouders om hun kinderen te verzekeren van een opvoeding die overeenstemt met hun godsdienstige, levensbeschouwelijke en opvoedkundige overtuiging. Hongarije heeft namelijk geen overtuigende uitleg gegeven voor de wijze waarop deze beperking, dan wel het ontbreken van beperkingen met betrekking tot inhoud, zou afdoen aan het recht van ouders om hun kinderen vrij op te voeden.
103    Ten eerste moeten de rechten van de ouders uit hoofde van artikel 14, lid 3, van het Handvest worden uitgelegd in het licht van artikel 24 ervan, en in het licht van de bescherming van de rechten van het kind. Ten tweede is dat artikel 14 gegrond op het recht op onderwijs dat is neergelegd in artikel 2 van het eerste aanvullend protocol bij het EVRM.
104    Het in artikel 14, lid 3, van het Handvest neergelegde recht van ouders om hun kinderen te verzekeren van een opvoeding en scholing die overeenstemt met hun godsdienstige, levensbeschouwelijke en opvoedkundige overtuiging, kan niet worden uitgelegd als een rechtvaardiging voor de lidstaten om wetgeving vast te stellen die de vrijheid van meningsuiting en de menselijke waardigheid van anderen, met inbegrip van minderjarigen, op een discriminerende wijze aantast.
105    Daarenboven volgt uit het arrest van het EHRM van 7 december 1976, Kjeldsen, Busk Madsen en Pedersen tegen Denemarken (CE:ECHR:1976:1207JUD000509571, § 50), dat de tweede zin van artikel 2 van dat aanvullend protocol tot doel heeft de mogelijkheid van educatief pluralisme te bewaren, hetgeen essentieel is voor het behoud van de „democratische samenleving” zoals die wordt gezien door het EHRM.
106    Overigens benadrukt de Commissie dat § 9, leden 1 en 6, alsook § 31, lid 4a, van de wet op de mediadiensten niet kunnen worden beschouwd als „meer gedetailleerde of strengere regels” in de zin van artikel 4 van richtlijn 2010/13, aangezien zulke meer gedetailleerde of strengere regels alleen zijn toegestaan voor zover zij in overeenstemming zijn met het Unierecht, hetgeen in casu niet het geval is.
107    Hongarije merkt om te beginnen op dat het krachtens artikel 7, lid 2, van het Europese Verdrag inzake grensoverschrijdende televisie taak van de aanbieders van mediacontent is om erop toe te zien dat programma’s die de lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van kinderen of adolescenten kunnen schaden, niet worden doorgegeven wanneer dezen hier, vanwege het tijdstip van uitzending en ontvangst, naar kunnen kijken. Ook hebben de verrichters van mediadiensten een soortgelijke verantwoordelijkheid krachtens richtlijn 2010/13. Zo leggen artikel 6 bis en overweging 60 van deze richtlijn specifiek de nadruk op de noodzaak en het belang van de bescherming van minderjarigen, en voorzien zij in maatregelen daartoe.
108    In dit verband betwist deze lidstaat de premisse waarop de redenering van de Commissie is gebaseerd, namelijk dat de vaststelling van maatregelen krachtens artikel 6 bis, lid 1, van die richtlijn veronderstelt dat van meet af aan vaststaat dat de betrokken mediacontent inderdaad schadelijk is voor de ontwikkeling van minderjarigen.
109    Aangezien onmogelijk kan worden getoetst wat de daadwerkelijke invloed van dergelijke mediacontent is, is het namelijk de taak van de lidstaten om, gelet op de minimumharmonisatie die tot stand is gebracht door artikel 6 bis, lid 1, van die richtlijn en overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, die mediacontent, programmaonderdelen of wijzen van weergave te identificeren die mogelijk schadelijk zijn voor de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van die minderjarigen. Hongarije merkt wat betreft het voorzorgsbeginsel op dat het begrip „gezondheid van de mens” mede de geestelijke gezondheid en een gezonde psychologische ontwikkeling omvat. Dit beginsel kan dus worden aangevoerd voor de stelling dat er geen betrouwbaar wetenschappelijk bewijs bestaat waaruit blijkt dat de terbeschikkingstelling aan minderjarigen van mogelijk schadelijke inhoud hun gezonde ontwikkeling kan schaden.
110    De bepaling welke mediacontent als schadelijk wordt beschouwd en de interpretatie ervan, op basis van de culturele en morele waarden en perceptie van de lidstaten, alsook het toe te kennen beschermingsniveau zijn evenwel niet door richtlijn 2010/13 geharmoniseerd, en vallen dus onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten.
111    Overigens is elke lidstaat krachtens het subsidiariteitsbeginsel vrij om de bescherming van kinderen en het recht van ouders om hun kinderen volgens hun persoonlijke overtuigingen op te voeden, te bepalen en te bevorderen.
112    In de eerste plaats betoogt Hongarije met betrekking tot de inhoud van de regels die, wat betreft categorie V, gelden voor de indeling van programma’s afhankelijk van de leeftijd, dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten niet aldus kan worden uitgelegd dat sommige inhoud onvoorwaardelijk in deze categorie wordt ingedeeld of dat deze inhoud als nadelig of schadelijk voor de lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van minderjarigen wordt beschouwd.
113    De indeling van een programma in die categorie hangt namelijk af van de cumulatieve voorwaarden die in die bepaling worden genoemd. Ten eerste moet dit programma een negatieve invloed kunnen hebben op de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen. Ten tweede kan die negatieve invloed slechts bestaan indien de mogelijk schadelijke elementen bepalend zijn voor de aard van het programma.
114    In deze context kan de enkele afbeelding van homoseksualiteit of het leven niet-cisgenderpersonen niet bepalend zijn, tenzij homoseksualiteit of dat leven het centrale thema van een programma is.
115    In de tweede plaats herinnert Hongarije eraan dat, wat betreft de rechtvaardiging en evenredigheid van de betrokken maatregelen, de fundamentele doelstelling van het algemeen belang van die maatregelen bestaat in het beschermen van minderjarigen tegen schadelijke mediacontent waarvan zij de mogelijke schadelijke effecten zelf niet kunnen zien.
116    Aangezien wetenschappelijk wordt erkend dat de ontwikkeling van de seksuele identiteit en de seksuele gerichtheid wordt beïnvloed door de opvoeding, de cultuur, de media en de samenleving, moeten het onderwijs, de informatie en de opvoeding worden aangepast aan de leeftijd en de cognitieve en emotionele ontwikkeling van de betrokken leeftijdsgroep.
117    Voorts leidt de beperking die voortvloeit uit § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten er niet toe dat bepaalde personen of bepaalde levenswijzen worden uitgesloten van de publieke ruime en brengt deze beperking dan ook geen directe discriminatie op grond van seksuele gerichtheid of identiteit met zich mee. Hongarije benadrukt dat deze bepaling niet beoogt „personen en levens” die homoseksualiteit, verandering van geslacht of een identiteit die niet overeenkomt met het geslacht bij de geboorte vertegenwoordigen, uit te sluiten van publieke communicatie. De bestaansreden van deze bepaling is gelegen in de bescherming van minderjarigen, reden waarom voor volwassenen geen enkele beperking of verbod geldt.
118    Daarom betwist Hongarije dat het arrest van het EHRM van 20 juni 2017, Bayev e.a. tegen Rusland (CE:ECHR:2017:0620JUD006766709), relevant is, aangezien, anders dan in de situatie die in laatstgenoemd arrest aan de orde was, de vastgestelde maatregelen in casu onmogelijk onvoldoende specifiek kunnen zijn. Deze lidstaat benadrukt in deze context dat de betrokken maatregelen de werkingssfeer ervan uitdrukkelijk definiëren en zich richten op verhoudingen die in het dagelijks leven van invloed kunnen zijn op de gezonde ontwikkeling van minderjarigen, met name wat betreft de onderwijs- en de mediaomgeving. Hongarije stelt wat betreft de relevantie van het arrest van het EHRM van 23 januari 2023, Macatė tegen Litouwen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519), dat dezelfde maatregelen niet algemeen verbieden om goederen of diensten te verwerven die bepaalde inhoud afbeelden of promoten, en niet afdoen aan het recht van ouders of voogden om minderjarigen over deze kwesties te informeren en erover te spreken.
119    Bijgevolg moet rekening worden gehouden met de arresten van het ERHM die het belang van de minderjarige en de beoordelingsmarge van lidstaten bij de regelgeving van gevoelige kwesties erkennen. Door deze beoordelingsmarge, zoals verduidelijkt in het arrest van het EHRM van 7 december 1976, Handyside tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 48), te erkennen, kunnen de lidstaten bepalen of er een dwingende sociale behoefte bestaat om een recht in het bijzonder te beperken en, zo ja, bepalen welke maatregelen kunnen worden genomen om hier op te reageren.
120    Aangezien de beperking op de uitzending van sommige programma’s die is ingesteld bij § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten wordt gerechtvaardigd door het in artikel 24, lid 2, van het Handvest beschermde belang van het kind, moeten dergelijke maatregelen ter bescherming van het kind in het licht van het voorzorgsbeginsel volgens Hongarije dan ook als gerechtvaardigd moeten worden beschouwd wanneer er sprake is van inhoud die naar kan worden aangenomen een negatieve invloed heeft op de gezonde ontwikkeling van minderjarigen.
121    Deze beperking is ook gerechtvaardigd in het licht van artikel 14, lid 3, van het Handvest. Volgens Hongarije vloeit in dat opzicht voort uit de rechtspraak uit het arrest van 15 juli 2021, WABE en MH Müller Handel (C‑804/18 en C‑341/19, EU:C:2021:594), dat het recht van ouders om zich voor hun kinderen te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuigingen, een objectieve reden vormt die de beperkingen van de in het Handvest neergelegde rechten kan rechtvaardigen.
122    Hongarije voegt hieraan toe dat de maatregelen die aan de orde zijn in het kader van het eerste onderdeel van de eerste grief geen algemene beperking op de uitzending van mediacontent opleggen voor alle soorten media en voor alle gemeenschappelijke en publieke platformen, maar enkel voor de lineairemediadiensten, zodat zij niet kunnen uitmonden in de uitsluiting van een thema of een persoon.
123    Wat betreft het verbod van § 32, lid 4a, van de wet op de mediadiensten om de betrokken inhoud aan te merken als informatie van algemeen belang en als bewustmakingsboodschappen, betoogt Hongarije dat de bewustmakingsboodschappen van algemeen belang een soort promotie zijn, via reclame, die dienen ter verwezenlijking van de doelstellingen die worden nagestreefd door verschillende, zowel publieke als niet-gouvernementele organen of organisaties. Een programma waarvan de afbeelding of de promotie van inhoud die mogelijk schadelijk is voor minderjarigen een bepalend onderdeel is, kan derhalve niet worden beschouwd als informatie van algemeen belang of een bewustmakingsboodschap. § 32, lid 4a, van de mediawet sluit niet uit dat programma’s die de betreffende inhoud slechts presenteren of bevorderen, zonder dat die inhoud een bepalend onderdeel van het desbetreffende programma is, worden aangemerkt als informatie van algemeen belang of bewustmakingsboodschap. Overigens legt die § 32, lid 4a, geen algemeen verbod op uitzending van deze inhoud op.
2)      Beoordeling door het Hof
124    Vooraf zij opgemerkt dat richtlijn 2010/13, zoals blijkt uit de titel en overweging 11 ervan, de coördinatie beoogt van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten met het oog op de voltooiing van een echte interne markt voor deze diensten. Daartoe stelt die richtlijn een minimumpakket gecoördineerde regels vast die van toepassing zijn op alle audiovisuele mediadiensten, waarvan sommige, zoals blijkt uit overweging 18 van die richtlijn, betrekking hebben op de inhoud van die diensten (arrest van 26 juni 2025, Makeleio en Zougla, C‑555/23 en C‑556/23, EU:C:2025:484, punt 60).
125    Zoals staat te lezen in overweging 20 van richtlijn 2018/1808, waarbij richtlijn 2010/13 is gewijzigd door de invoeging van artikel 6 bis, lid 1, waarvan schending wordt aangevoerd in het kader van het eerste onderdeel van de eerste grief, biedt deze benadering van minimumharmonisatie de lidstaten de mogelijkheid een hoger niveau van bescherming te ontwikkelen tegen inhoud die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kan aantasten.
126    Volgens de eerste alinea van dat artikel 6 bis, lid 1, nemen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten verstrekte audiovisuele mediadiensten die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen zouden kunnen aantasten, uitsluitend zodanig beschikbaar worden gesteld dat minderjarigen deze normaliter niet te horen of te zien krijgen Het kan hierbij onder meer gaan om selectie van de tijd van uitzending, instrumenten voor leeftijdscontrole of andere technische maatregelen. De maatregelen zijn evenredig aan de mogelijke schade die het programma kan berokkenen.
127    In dit verband moet worden opgemerkt dat deze bepaling, zoals in punt 125 van het onderhavige arrest is benadrukt, geen volledige, maar een minimumharmonisatie beoogt. Voorts is het, bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie van de regels die van toepassing zijn op de classificatie en markering van audiovisuele programma’s, aan de lidstaten om te bepalen op welk niveau zij minderjarigen willen beschermen tegen audiovisuele inhoud die schadelijk kan zijn voor hun welzijn en hun ontplooiing. De maatregelen die een lidstaat heeft genomen om minderjarigen te beschermen tegen audiovisuele inhoud die hun lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling kan schaden, stemmen dus niet noodzakelijkerwijs overeen met een opvatting over het niveau en de wijzen van toepassing van deze bescherming die wordt gedeeld door alle lidstaten, aangezien deze opvatting van lidstaat tot lidstaat kan verschillen afhankelijk van met name morele of culturele overwegingen (zie in die zin arresten van 19 november 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 23 maart 2023, Booky.fi, C‑662/21, EU:C:2023:239, punten 56 en 57).
128    Zoals Hongarije betoogt, beschikken de lidstaten bij de uitvoering van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 bijgevolg over een beoordelingsmarge om te bepalen welke audiovisuele mediadiensten die worden geleverd door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten, de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kunnen aantasten (zie in die zin arrest van 3 september 2020, Vivendi, C‑719/18, EU:C:2020:627, punt 47), mits, overeenkomstig deze bepaling, de passende maatregelen die zij op deze grond nemen evenredig zijn aan de mogelijke schade die het programma kan berokken. Dit laatste vereiste houdt in dat die maatregelen niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze ontplooiing te beschermen en dat zij niet onevenredig zijn aan dat doel (zie naar analogie arrest van 5 december 2024, Network One Distribution, C‑506/23, EU:C:2024:1003, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
129    Bovendien zijn, volgens vaste rechtspraak, de uit de bescherming van de grondrechten voortvloeiende eisen bindend voor de lidstaten wanneer zij de regelgeving van de Unie ten uitvoer leggen, zodat zij deze regelgeving moeten toepassen op een wijze die niet in strijd is met die eisen. In dit verband moeten de lidstaten er met name op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die met deze grondrechten in conflict zou komen (zie in die zin de arresten van 26 juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑305/05, EU:C:2007:383, punt 28; 29 april 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, punt 41, en 3 juni 2025, Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
130    Het Hof heeft namelijk herhaaldelijk geoordeeld dat de bepalingen van het Unierecht moeten worden uitgelegd in het licht van de grondrechten, die integrerend deel uitmaken van de algemene beginselen van het Unierecht waarvan het Hof de eerbiediging verzekert en die thans in het Handvest zijn neergelegd (arresten van 13 mei 2014, Google Spain en Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, punt 68; 25 mei 2016, Meroni, C‑559/14, EU:C:2016:349, punt 45, en 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punt 70).
131    Hieruit volgt dat de lidstaten, wanneer zij krachtens artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 maatregelen vaststellen, niet mogen voorbijgaan aan met name het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde verbod van discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid, aangezien dit verbod als algemeen beginsel van het Unierecht dwingend van aard is (arrest van 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit algemene beginsel verzet zich er in het bijzonder tegen dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld wanneer dit verschil in behandeling niet objectief kan worden gerechtvaardigd (zie in die zin arrest van 1 maart 2011, Belgische Verbruikersunie Test-Aankoop VZW e.a., C‑236/09, EU:C:2011:100, punt 28, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
132    In dit verband moet worden opgemerkt dat het bestaan van verboden discriminatie met name kan voortvloeien uit het beledigende en/of stigmatiserende karakter van nationale bepalingen ten aanzien van de betrokken personen (zie met betrekking tot discriminatie op grond van etnische afstamming, arrest van 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
133    Wat met name discriminatie op grond van geslacht betreft, kan deze volgens vaste rechtspraak niet worden beperkt tot discriminatie die voortvloeit uit het behoren tot het ene of het andere geslacht. Gelet op het doel en de aard die dat artikel 21, lid 1, van het Handvest beoogt te beschermen, moet dit niet alleen van toepassing zijn op discriminatie die haar oorsprong vindt in de geslachtsverandering van de betrokkene, te weten een seksuele transformatie, maar ook op discriminatie op basis van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit [zie in die zin en naar analogie, arresten van 27 april 2006, Richards, C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 24; 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen), C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 35, en 9 januari 2025, Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
134    In casu bepaalt § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, onder d), van deze wet, dat programma’s die binnen de werkingssfeer van deze wet vallen en waarvan het doorslaggevende element bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, van geslachtsverandering of van homoseksualiteit, worden ingedeeld in categorie V en als zodanig slechts tussen 22.00 en 5.00 uur mogen worden uitgezonden. Daarenboven bepaalt § 32, lid 4a, van deze wet dat dergelijke programma’s niet mogen worden aangemerkt als informatie van algemeen belang of als bewustmakingsboodschappen. Hongarije betoogt dat dergelijke maatregelen de doelstelling nastreven om de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen en het recht van de ouders om hun kinderen op te voeden volgens hun persoonlijke overtuigingen, te beschermen.
135    Evenwel moet worden vastgesteld dat deze bepalingen van de wet op de mediadiensten een onderscheid maken dat rechtstreeks is gebaseerd op geslacht en seksuele gerichtheid, aangezien zij enkel voor die programma’s dergelijke uitzendtijden eisen, met uitsluiting van programma’s waarvan het bepalend element bestaat in de promotie of de afbeelding van de seksuele identiteit en de seksuele gerichtheid van cisgender- en heteroseksuele personen. Een dergelijk verschil in behandeling vormt dus discriminatie die in beginsel is verboden door artikel 21, lid 1, van het Handvest.
136    Voor zover die bepalingen uitsluitend zijn gebaseerd op overwegingen inzake de seksuele identiteiten en gerichtheden die in die programma’s worden weergegeven, berusten zij bovendien op de premisse dat elke afbeelding of promotie van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit, ongeacht de specifieke inhoud ervan, het belang van het kind kan schaden, hetgeen wijst op een voorkeur voor bepaalde seksuele identiteiten en gerichtheden boven andere en aldus bijdraagt tot het stigmatiseren van anderen (zie naar analogie EHRM, 23 januari 2023, Macatė tegen Litouwen, CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 214‑216).
137    In dit verband kan het argument van Hongarije dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, onder d), van deze wet, en § 32, lid 4a, ervan, de uitzending van de bedoelde programma’s niet in haar algemeenheid verbieden, niet slagen.
138    Het moet namelijk worden benadrukt dat artikel 21, lid 1, van het Handvest „elke” discriminatie op grond van met name geslacht of seksuele gerichtheid verbiedt.
139    Bovendien kan, anders dan Hongarije stelt, de uit de betrokken bepalingen voortvloeiende discriminatie niet worden gerechtvaardigd door de bevordering van het belang van het kind, uit hoofde van artikel 24, lid 2, van het Handvest, noch door het in artikel 14, lid 3, van het Handvest neergelegde recht van de ouders om hun kinderen op te voeden overeenkomstig hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun pedagogische overtuiging.
140    In dit verband zij eraan herinnerd dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden overeenkomstig artikel 52, lid 1, ervan bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen aan deze rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
141    In casu moet, gelet op de overwegingen in punt 136 van het onderhavige arrest, worden vastgesteld dat de betrokken nationale bepalingen, omdat zij uitgaan van de premisse dat elke afbeelding of promotie van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit, ongeacht de specifieke inhoud ervan, het belang van het kind kan schaden, waarmee aldus een voorkeur voor bepaalde seksuele identiteiten en gerichtheden aan het licht komt ten nadele van andere, die dientengevolge worden gestigmatiseerd, kennelijk in strijd zijn met de vereisten die in een op pluralisme gebaseerde samenleving voortvloeien uit het door artikel 21, lid 1, van het Handvest gewaarborgde verbod van discriminatie op grond van geslacht en seksuele gerichtheid en derhalve afbreuk doen aan de wezenlijke inhoud van die bepaling.
142    In dit verband zij eraan herinnerd dat, krachtens artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest, een aantasting van de wezenlijke inhoud van een door het Handvest gewaarborgd recht in geen geval kan worden gerechtvaardigd (zie in die zin arresten van 26 september 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, C‑432/23, EU:C:2024:791, punt 74, en 13 maart 2025, Deldits, C‑247/23, EU:C:2025:172, punten 45 en 50).
143    Wat in de eerste plaats het betoog van Hongarije inzake artikel 24, lid 2, van het Handvest betreft, zij er daarenboven aan herinnerd dat deze bepaling het fundamentele karakter van de rechten van het kind bevestigt [zie in die zin arrest van 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Terugkeer van een niet-begeleide minderjarige), C‑441/19, EU:C:2021:9, punt 45].
144    Zoals Hongarije betoogt, moeten de lidstaten wanneer zij uitvoering geven aan artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 inderdaad rekening houden met artikel 24 van het Handvest, dat in lid 1 bepaalt dat kinderen met name recht hebben op de bescherming die nodig is voor hun welzijn, en in lid 2 bepaalt dat bij alle handelingen in verband met kinderen, onder meer door overheidsinstanties, de belangen van het kind een essentiële overweging vormen. Deze vereisten komen tot uiting in de doelstelling van deze richtlijn, die er blijkens de overwegingen 60 en 104 ervan in bestaat een hoog niveau van bescherming van de lichamelijke, geestelijke en zedelijke ontwikkeling van minderjarigen te waarborgen.
145    Bij een dergelijke uitvoering is het dus taak van de lidstaten om te beoordelen of de programma’s van de onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten geheel of gedeeltelijk ongeschikt zijn voor minderjarigen, gelet op de bijzondere gevoeligheid die voortvloeit uit hun leeftijd en het feit dat hun lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling nog niet voltooid is.
146    Dit neemt niet weg dat minderjarigen adequaat kunnen worden beschermd tegen programma’s die niet zijn afgestemd op hun leeftijd, zonder dat hiervoor direct worden gediscrimineerd op grond van geslacht en seksuele gerichtheid, zoals in casu volgt uit § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, lid 1, onder d), van deze wet, en uit § 32, lid 4a, van deze wet.
147    De enkele omstandigheid dat inhoud afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, toont als zodanig namelijk niet aan dat dergelijke inhoud potentieel schadelijk is.
148    Anders dan Hongarije stelt, kan niet aan deze conclusie worden afgedaan door de in punt 128 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken om minderjarigen te beschermen tegen voor hen ongeschikte mediadiensten, aangezien deze beoordelingsmarge overeenkomstig de in punt 129 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet worden uitgeoefend met inachtneming van de grondrechten die door het Handvest worden gewaarborgd.
149    Wat in de tweede plaats het betoog betreft dat Hongarije ontleent aan artikel 14, lid 3, van het Handvest, volgt uit de toelichtingen bij het Handvest dat dit artikel 14 is geïnspireerd op zowel de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben als artikel 2 van aanvullend protocol nr. 1 bij het EVRM, volgens hetwelk „niemand [...] het recht op onderwijs [mag] worden ontzegd” en de Staat „bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, [...] het recht van ouders [eerbiedigt] om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen”. Uit deze toelichtingen volgt ook dat het in artikel 14, lid 3, van het Handvest verankerde recht van de ouders moet worden uitgelegd in samenhang met de bepalingen van artikel 24 ervan.
150    Voorts volgt uit de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 2 van aanvullend protocol nr. 1 bij het EVRM dat het in de tweede volzin van dat artikel 2 genoemde recht van de ouders aansluit bij het grondrecht op onderwijs, maar dat deze tweede volzin met name beoogt de mogelijkheid van een educatief pluralisme te beschermen, dat essentieel is voor het behoud van de „democratische samenleving” zoals dat door het EVRM wordt opgevat [EHRM, 7 december 1976, Kjeldsen, Busk Madsen en Pedersen tegen Denemarken, CE:ECHR:1976:1207JUD000509571, § 50, en EHRM, 25 juni 2024, Oekraïne tegen Rusland (Krim), CE:ECHR:2024:0625JUD002095814, § 138].
151    Met betrekking tot deze „educatieve pluriformiteit” in de zin van de in het vorige punt bedoelde rechtspraak van het EHRM moet worden benadrukt dat uit deze rechtspraak ook volgt dat het „irrealistisch zou zijn te verwachten dat de godsdienstige of filosofische overtuigingen van ouders systematisch als prioritair worden beschouwd, ongeacht de situatie, met name buiten de school”. Het EHRM heeft er in dit verband aan herinnerd dat „het [EVRM] niet het recht van een persoon [waarborgt] om niet te worden geconfronteerd met meningen die strijdig zijn met zijn eigen overtuigingen”. Bijgevolg zijn de autoriteiten „op gevoelige gebieden als het publieke debat over seksuele voorlichting, waar de opvattingen van de ouders, het onderwijsbeleid en het recht van derden op vrijheid van meningsuiting tegen elkaar moeten worden afgewogen, [...] gedwongen gebruik te maken van de criteria van objectiviteit, pluralisme, wetenschappelijke juistheid en, uiteindelijk, het nut van een bepaald soort informatie voor het jonge publiek” (EHRM, 20 juni 2017, Bayev e.a. tegen Rusland, CE:ECHR:2017:0620JUD006766709, §§ 81 en 82).
152    Zoals de advocaat-generaal in punt 127 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, vormt het in artikel 14, lid 3, van het Handvest neergelegde recht van ouders om hun kinderen overeenkomstig hun overtuigingen op te voeden dus een logisch gevolg van het recht op onderwijs in de zin van dat artikel 14, op grond waarvan ouders zich kunnen verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en opvoedkundige overtuiging.
153    Anders dan Hongarije betoogt, kan dit recht van ouders om zich te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding voor hun kinderen overeenkomstig hun overtuigingen echter niet worden uitgelegd als een algemene wettiging voor een lidstaat om maatregelen te nemen die directe discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid vormen door beperking van de verspreiding, in de publieke sfeer, van inhoud die wordt gekenmerkt door het enkele feit dat hiermee
afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit gepromoot of afgebeeld worden. Een dergelijke beperking van de verspreiding zou ouders hun keuzevrijheid met betrekking tot de opvoeding en het onderwijs van hun kinderen juist ontnemen.
154    Bovendien belet de enkele omstandigheid dat het bepalende element van programma’s die worden uitgezonden door aanbieders van lineairemediadiensten bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit in de zin van dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, de ouders geenszins om jegens hun kinderen hun verantwoordelijkheid als opvoeder uit te oefenen of hen in een richting te sturen die in overeenstemming is met hun eigen religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen.
155    Gelet op een en ander kunnen § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, onder d), van deze wet, en § 32, lid 4a, van deze wet niet worden beschouwd als passende maatregelen in de zin van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13, gelezen in het licht van artikel 21 van het Handvest, om te waarborgen dat audiovisuele mediadiensten die worden aangeboden door onder de bevoegdheid van Hongarije vallende aanbieders van mediadiensten die de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen kunnen aantasten, slechts beschikbaar worden gesteld onder zodanige omstandigheden dat die minderjarigen deze normaliter niet kunnen horen of zien.
156    Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door Hongarije aangevoerde voorzorgsbeginsel, aangezien dit beginsel hoe dan ook niet kan rechtvaardigen dat in strijd met het verbod van artikel 21, lid 1, van het Handvest maatregelen worden vastgesteld die directe discriminatie op grond van geslacht en seksuele geaardheid vormen.
157    Hieraan kan evenmin worden afgedaan door het door Hongarije aangevoerde subsidiariteitsbeginsel, aangezien deze lidstaat, zoals de Commissie opmerkt, de wettigheid van dat artikel 6 bis, lid 1, niet op grond van dat beginsel heeft betwist middels een beroep tot nietigverklaring ingevolge artikel 263 VWEU, teneinde zich aan de toepassing van deze bepaling te onttrekken.
158    Hieruit volgt dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, onder d), van deze wet, alsook § 32, lid 4a, van deze wet, geen maatregelen kunnen vormen die voldoen aan de vereisten van artikel 6 bis, lid 1, gelezen in het licht van artikel 21, lid 1, van het Handvest.
159    Bovendien moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, § 9, lid 6, gelezen in samenhang met § 10, onder d), alsook § 32, lid 4a, van deze wet evenmin kunnen worden beschouwd als een strengere of meer gedetailleerde regel in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2010/13.
160    Volgens laatstgenoemde bepaling, gelezen in het licht van de overwegingen 41 en 83 van deze richtlijn, kunnen de lidstaten, teneinde de volledige en adequate bescherming van de belangen van de consumenten als kijkers te waarborgen, voor de onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten namelijk voorzien in strengere of meer gedetailleerde regels en, in bepaalde gevallen, verschillende voorwaarden op de gebieden die onder die richtlijn vallen, op voorwaarde dat die regels stroken met het recht van de Unie en met name met de algemene beginselen ervan (zie in die zin arrest van 26 juni 2025, Makeleio en Zougla, C‑555/23 en C‑556/23, EU:C:2025:484, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
161    Hieruit volgt dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2010/13 de lidstaten weliswaar toestaat om op de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden strengere of meer gedetailleerde regels vast te stellen, maar dat dergelijke regels op grond van die bepaling moeten stroken met het recht van de Unie en met name met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.
162    Aangezien uit het voorgaande volgt dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met § 10, onder d), van deze wet, alsook § 32, lid 4a, van deze wet, strijdig zijn met de wezenlijke inhoud van artikel 21, lid 1, van het Handvest, kunnen deze bepalingen van de Hongaarse wetgeving hoe dan ook niet worden beschouwd als strengere of meer gedetailleerde regels in de zin van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn.
163    In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het eerste onderdeel van de eerste grief gegrond is.
b)      Schending van artikel 2 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13
1)      Argumenten van partijen
164    Met het tweede onderdeel van de eerste grief stelt de Commissie dat Hongarije het land-van-oorsprongbeginsel als genoemd in artikel 2 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13 heeft geschonden.
165    Zij merkt op dat § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten, die de Mediaraad verplicht om, wanneer zich in verband met het bepaalde in deze wet een probleem voordoet, de lidstaat onder wiens bevoegdheid de betrokken aanbieder van mediadiensten valt, te verzoeken om doeltreffend op te treden, en de bevoegde lidstaat te verzoeken het nodige te doen om een einde te maken aan de door de Mediaraad gemelde inbreuken, overeenkomstig § 179, lid 2, van deze wet, leidt tot een beperking van de vrijheid van ontvangst in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn
166    De Commissie betoogt in de eerste plaats dat § 179, lid 2, het land-van-oorsprongbeginsel wezenlijk verandert, omdat het een mechanisme instelt waarmee de lidstaat van ontvangst beoogt de lidstaat van oorsprong te verplichten ervoor te zorgen dat de regels van de lidstaat van ontvangst worden geëerbiedigd in andere omstandigheden dan die als bedoeld in de genoemde richtlijn.
167    Het klopt dat artikel 3, lid 2, van deze richtlijn een rechtskader biedt waarbinnen de lidstaten bij wijze van uitzondering kunnen afwijken van de vrijheid om vanuit andere lidstaten vrijelijk audiovisuele mediadiensten te ontvangen. Een lidstaat kan echter niet daarnaast een specifieke bepaling in zijn nationale recht opstellen met het doel zijn eigen regels uit te breiden tot de dienstverrichters die onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallen en een drempel toepassen die lager ligt dan die welke in die bepaling is vastgesteld.
168    Ook kan de algemene verplichting voor de Mediaraad krachtens § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten niet op goede gronden worden beschouwd als „strengere of meer gedetailleerde regels” in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2010/13, daar deze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de lidstaten toestaat af te wijken van de verplichting om te voldoen aan de bij de richtlijn geharmoniseerde bepalingen. Bovendien wordt krachtens dat artikel 4, lid 1, elk geval afzonderlijk onderzocht, terwijl § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten een algemene verplichting oplegt aan de Mediaraad.
169    De Commissie voegt hieraan toe dat voor zover de verplichting tot handelen die krachtens § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten op de Mediadienst rust met name geldt in gevallen waarin er problemen zijn geconstateerd bij de indeling van programma’s op een wijze die voldoet aan § 9, lid 6, van die wet, die verplichting, om dezelfde reden als die welke is uiteengezet in punt 93 van dit arrest, is gestoeld op discriminerende criteria. Deze instelling benadrukt op dit punt dat de Hongaarse autoriteiten § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten al talloze malen hebben toegepast.
170    De Commissie wijst er in de tweede plaats op dat door de toepassing van de in § 187, lid 3, van de wet op de mediadiensten opgenomen sancties, in het geval de aanbieder van de mediadiensten niet overeenkomstig § 179, lid 4, van deze wet binnen twee maanden voldoet aan het verzoek van de Mediaraad, de vrijheid van ontvangst en doorgifte bedoeld in richtlijn 2010/13 kan worden beperkt in omstandigheden die niet binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van deze richtlijn vallen.
171    Wat in de derde plaats het argument betreft dat Hongarije ontleent aan de vermeende beoordelingsmarge van de lidstaten ingevolge het arrest van 22 september 2011, Mesopotamia Broadcast en Roj TV (C‑244/10 en C‑245/10, EU:C:2011:607), merkt de Commissie op dat dit arrest betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 89/552, terwijl de betrokken nationale maatregelen in casu binnen het door richtlijn 2010/13 gecoördineerde gebied vallen, zodat het land-van-oorsprongbeginsel toepassing is.
172    Het Hof heeft in punt 53 van dat arrest verduidelijkt dat dergelijke maatregelen moeten voldoen aan het vereiste dat zij geen belemmering vormen voor het eigenlijke doorgeven van de televisie-uitzendingen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst door deze organisatie vanuit de andere lidstaat. Dit vereiste is hier echter niet vervuld, aangezien sancties kunnen worden vastgesteld tegen aanbieders van mediadiensten, met inbegrip van aanbieders van grensoverschrijdende mediadiensten.
173    Hongarije brengt hiertegen in dat het door richtlijn 2010/13 gewaarborgde land-van-oorsprongbeginsel niet wordt geschonden.
174    In de eerste plaats vindt de procedure van § 179 van de wet op de mediadiensten haar rechtsgrondslag niet in artikel 3, maar in artikel 4 van deze richtlijn. § 179 bevat bepalingen waarmee pogingen tot omzeiling van de regels uit de wet op de mediadiensten die worden gedaan door aanbieders van mediadiensten die niet in Hongarije zijn gevestigd maar die hun diensten volledig of voor het merendeel richten op het Hongaarse grondgebied, kunnen worden bestreden.
175    In de tweede plaats is bij de wijzigingswet geen nieuwe § 179, lid 2, in de wet op de mediadiensten opgenomen, maar is die bepaling enkel gewijzigd door te verduidelijken dat de Mediaraad de bevoegde lidstaat moet verzoeken om doeltreffend op te treden wanneer een dienstenaanbieder die niet onder de bevoegdheid van Hongarije valt, een inbreuk heeft begaan.
176    Met § 179, lid 2, wordt dus uitvoering gegeven aan een mechanisme van loyale samenwerking teneinde een wederzijds aanvaardbare oplossing te vinden overeenkomstig artikel 4, lid 2, van richtlijn 2010/13.
177    In de derde plaats blijkt uit het arrest van 22 september 2011, Mesopotamia Broadcast en Roj TV (C‑244/10 en C‑245/10, EU:C:2011:607, punt 37), dat de lidstaten op basis van overwegingen van openbare orde, goede zeden of openbare veiligheid over een zekere speelruimte beschikken met betrekking tot de regels die op hun grondgebied algemeen van toepassing zijn op televisie-uitzendingen uit een andere lidstaat.
2)      Beoordeling door het Hof
178    Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2010/13 elke lidstaat verplicht erop toe te zien dat alle audiovisuele mediadiensten die worden uitgezonden door onder zijn bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten, voldoen aan de regels van het recht dat van toepassing is op audiovisuele mediadiensten die bestemd zijn voor het publiek in die lidstaat.
179    Verder verplicht artikel 3, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten om de vrijheid van ontvangst te waarborgen en de doorgifte op hun grondgebied van audiovisuele mediadiensten uit andere lidstaten niet te belemmeren om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.
180    Lid 2 van dat artikel 3 staat de lidstaten evenwel toe om tijdelijk af te wijken van lid 1 van dat artikel 3 indien een audiovisuele mediadienst die wordt geleverd door een onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallende aanbieder van mediadiensten een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk pleegt op artikel 6, lid 1, onder a), of artikel 6 bis, lid 1, van deze richtlijn, of afbreuk doet aan de volksgezondheid of een ernstig risico daarvoor inhoudt.
181    Zoals in overweging 33 van richtlijn 2010/13 staat te lezen, is het in artikel 2, lid 1, en artikel 3, lid 1, van deze richtlijn weergegeven land-van-oorsprongbeginsel bovendien essentieel is voor de totstandbrenging van een interne markt. Dit beginsel moet voor alle audiovisuele mediadiensten gelden teneinde de aanbieders van mediadiensten de rechtszekerheid te bieden die zij nodig hebben als grondslag voor nieuwe businessmodellen en voor de ontwikkeling van deze diensten. Het is tevens essentieel om het vrije verkeer van informatie en audiovisuele programma’s in de interne markt te waarborgen.
182    In de eerste plaats moet worden nagegaan of § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten, in strijd met de regel van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, de doorgifte van audiovisuele mediadiensten uit andere lidstaten op het Hongaarse grondgebied belemmert om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.
183    In dit verband moet worden benadrukt dat het Europese Verdrag inzake grensoverschrijdende televisie, die gelijktijdig met richtlijn 89/552 is opgesteld en waarnaar in die richtlijn en richtlijn 2010/13 wordt verwezen, in artikel 4 ervan, dat een bepaling bevat die vergelijkbaar is met artikel 3, lid 1, van laatstgenoemde richtlijn, vereist dat de partijen bij dit verdrag „de vrijheid van ontvangst waarborgen” en „zich niet verzetten tegen de doorgifte” op hun grondgebied van diensten die binnen de werkingssfeer van dat verdrag vallen en stroken met de bepalingen daarvan (zie in die zin arrest van 4 juli 2019, Baltic Media Alliance, C‑622/17; hierna: „arrest Baltic Media Alliance”, EU:C:2019:566, punt 69).
184    Het Hof heeft in deze context met betrekking tot richtlijn 89/552, waarvan artikel 2 bis, leden 1 en 2, in de kern overeenkomt met artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2010/13, geoordeeld dat eerstgenoemde richtlijn het beginsel bevatte dat de lidstaat van ontvangst de toezichtfunctie van de lidstaat van uitzending erkent ten aanzien van de audiovisuele mediadiensten van de aanbieders die onder zijn bevoegdheid vallen (arrest Baltic Media Alliance, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
185    Het Hof heeft tevens benadrukt dat het toezicht op de naleving van het op audiovisuele mediadiensten toepasselijke recht van de lidstaat van uitzending en van de bepalingen van richtlijn 89/552 enkel toekomt aan de lidstaat waaruit deze diensten afkomstig zijn, en dat de lidstaat van ontvangst niet gerechtigd is dienaangaande zijn eigen toezicht uit te oefenen om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen (arrest Baltic Media Alliance, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
186    Richtlijn 2010/13 staat echter in beginsel niet in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die globaal genomen een algemeen belang op het oog heeft, zonder evenwel de televisie-uitzendingen te onderwerpen aan een tweede controle naast die welke de lidstaat van uitzending dient te verrichten (arrest Baltic Media Alliance, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
187    Een nationale maatregel die een algemeen belang nastreeft en bepaalde aspecten van de verspreiding of de distributie van audiovisuele mediadiensten regelt, valt derhalve niet onder artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2010/13, tenzij die maatregel de televisie-uitzendingen onderwerpt aan een tweede controle naast die welke de lidstaat van uitzending dient te verrichten (arrest Baltic Media Alliance, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
188    Een nationale maatregel die globaal genomen de openbare orde op het oog heeft en die regels bevat omtrent de voorwaarden voor de verspreiding van een televisiezender onder de consumenten van de lidstaat van ontvangst, vormt dus geen belemmering in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, aangezien dergelijke voorwaarden de eigenlijke doorgifte van die zender niet belemmeren en een dergelijke maatregel dus niet kan worden gezien als een tweede controle op de uitzending van de betrokken zender die wordt ingesteld naast die welke de lidstaat van uitzending dient te verrichten (zie in die zin arrest Baltic Media Alliance, punt 77).
189    In casu moet worden vastgesteld dat § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten komt met de verplichting voor de Mediaraad om, met name in geval van schending van de relevante bepalingen van deze wet, de lidstaat onder wiens bevoegdheid de in lid 1 bedoelde aanbieder van mediadiensten valt te verzoeken om doeltreffend op te treden. In dit verband verzoekt de Mediaraad deze lidstaat om in te grijpen om een einde te maken aan de inbreuken die deze raad hem heeft gemeld.
190    Overeenkomstig § 179, lid 4, van die wet kan de Mediaraad met name de in §187, lid 3, onder c), van deze wet bedoelde rechtsgevolgen toepassen, hetgeen in geval van een ernstige en herhaalde inbreuk kan leiden tot de opschorting, gedurende maximaal één week, van de uitoefening van het recht om mediadiensten aan te bieden.
191    Zoals de Commissie opmerkt, is dit § 179 bovendien gericht op programma’s die een negatieve invloed kunnen hebben op de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen, in de zin van § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten. Een dergelijke constatering volstaat om aan te tonen dat § 179 binnen de door richtlijn 2010/13 gecoördineerde gebieden valt, zoals blijkt uit artikel 6 bis ervan, dat juist beoogt de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen te beschermen door hen te behoeden voor audiovisuele inhoud die niet passend is voor hun leeftijd.
192    Bijgevolg kan § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten een tweede controle van televisie-uitzendingen instellen naast die welke de lidstaat van uitzending moet uitvoeren. Deze tweede controle is in beginsel in strijd met richtlijn 2010/13, aangezien hij de eigenlijke doorgifte op Hongaars grondgebied van audiovisuele mediadiensten uit andere lidstaten belemmert in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn.
193    In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de bij § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten ingevoerde afwijking van het land-van-oorsprongbeginsel niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 3, lid 2, van die richtlijn.
194    Die bepaling staat een lidstaat toe om tijdelijk af te wijken van lid 1 van dat artikel 3 indien een audiovisuele mediadienst die wordt geleverd door een onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallende aanbieder van mediadiensten een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk pleegt op met name artikel 6 bis, lid 1, van deze richtlijn of afbreuk doet aan de volksgezondheid of een belangrijk en ernstig risico daarop vormt.
195    Zoals in de punten 135 tot en met 155 van het onderhavige arrest is vastgesteld, kan de enkele omstandigheid dat het bepalende element van audiovisuele mediadiensten in de vorm van audiovisuele programma’s bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit, niet rechtvaardigen dat ten aanzien van deze programma’s passende maatregelen in de zin van artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 worden vastgesteld, op grond dat deze programma’s de lichamelijke, geestelijke of morele ontwikkeling van minderjarigen zouden kunnen aantasten.
196    Voorts moet, overeenkomstig de beginselen die voortvloeien uit de in de punten 127 tot en met 133 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, de uitdrukking „belangrijk en ernstig risico op afbreuk aan de volksgezondheid” in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2010/13 worden uitgelegd in overeenstemming met voornamelijk artikel 21, lid 1, van het Handvest, dat elke vorm van discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid verbiedt. Om soortgelijke redenen als die welke met name in de punten 135 tot en met 154 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, moet worden vastgesteld dat audiovisuele mediadiensten als bedoeld in § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten evenmin een dergelijk belangrijk en ernstig risico op afbreuk aan de volksgezondheid in de zin van artikel 3, lid 2, van deze richtlijn opleveren, om de enkele reden dat het bepalende onderdeel van die diensten bestaat in de promotie of de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit.
197    In die omstandigheden kan Hongarije zich evenmin met succes beroepen op overwegingen van openbare orde, goede zeden of openbare veiligheid om te rechtvaardigen dat de Mediaraad zijn bevoegdheid krachtens § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met §179, lid 4, onder a), en § 187, lid 3, onder c), van deze wet, uitoefent om de eigenlijke doorgifte vanuit andere lidstaten van audiovisuele mediadiensten met de in § 9, lid 6, van die wet bedoelde kenmerken te belemmeren (zie in die zin arrest van 22 september 2011, Mesopotamia Broadcast en Roj TV, C‑244/10 en C‑245/10, EU:C:2011:607, punt 37).
198    In de derde plaats vindt § 179, lid 2, van de wet op de mediadiensten, anders dan Hongarije stelt, evenmin een grondslag in artikel 4 van richtlijn 2010/13.
199    Zoals blijkt uit punt 160 van het onderhavige arrest, hebben de lidstaten overeenkomstig lid 1 van dat artikel 4 de mogelijkheid om voor de onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten meer gedetailleerde of strengere regels en, in bepaalde gevallen, andere voorwaarden vast te stellen op de gebieden die onder deze richtlijn vallen, op voorwaarde dat die regels in overeenstemming zijn met het Unierecht en in het bijzonder met de algemene beginselen ervan.
200    Bovendien staat artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bij wijze van uitzondering kort gezegd toe dat dergelijke, door een lidstaat vastgestelde strengere of meer gedetailleerde regels worden opgelegd aan een onder de bevoegdheid van een andere lidstaat vallende aanbieder van mediadiensten die een audiovisuele mediadienst aanbiedt die volledig of hoofdzakelijk op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat is gericht.
201    De bevoegdheid die de Mediaraad, met betrekking tot programma’s die de in § 9, lid 6, van deze wet bedoelde kenmerken vertonen, ontleent aan de in punt 197 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen van de wet op de mediadiensten kan echter hoe dan ook geen rechtmatige uitvoering van artikel 4, lid 2, van die richtlijn vormen.
202    Uit de bewoordingen van laatstgenoemde bepaling volgt namelijk dat een lidstaat zich er slechts op kan beroepen wanneer hij gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, om meer gedetailleerde of strengere regels van algemeen belang aan te nemen, met inachtneming van het Unierecht.
203    In punt 162 van het onderhavige arrest is evenwel vastgesteld dat § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, gelezen in samenhang met §10, lid 1, onder d), van deze wet, geen regel kan vormen die aan die kwalificatie beantwoordt, aangezien deze bepaling de wezenlijke inhoud van artikel 21, lid 1, van het Handvest miskent.
204    In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het tweede onderdeel van de eerste grief gegrond is.
c)      Schending van artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13
1)      Argumenten van partijen
205    Met het derde onderdeel van de eerste grief stelt de Commissie dat Hongarije niet de verplichtingen is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13.
206    Zij merkt op dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame verbiedt om reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking te stellen aan personen jonger dan 18 jaar.
207    In de eerste plaats betoogt de Commissie dat deze maatregel het verbod schendt op discriminatie op grond van geslacht en seksuele geaardheid als bedoeld in artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13, dat de uitdrukking is van het algemene beginsel van een discriminatieverbod, dat thans als algemeen beginsel van het Unierecht is verankerd in artikel 21 van het Handvest. Het verbod op commerciële communicatie waarin een beeld wordt geschetst van een verschil ten opzichte van de persoonlijke identiteit die overeenkomt met het geslacht bij de geboorte, dan wel waarin geslachtsverandering of homoseksualiteit wordt gepromoot of afgebeeld, leidt er de facto toe dat niet-heteroseksuele of niet-cisgender personen niet langer in deze reclame worden afgebeeld, terwijl zij integraal deel uitmaken van een samenleving die wordt gekenmerkt door diversiteit en pluralisme, overeenkomstig de in artikel 2 VEU bedoelde waarden.
208    In dit verband benadrukt de Commissie dat, volgens vaste rechtspraak met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (PB 1979, L 6, blz. 24), discriminatie op grond van geslacht niet kan worden beperkt tot discriminaties verband houdend met het behoren tot het ene dan wel het andere geslacht, aangezien deze richtlijn, gezien haar doelstelling en op de aard van de rechten die zij beoogt te beschermen, ook toepassing dient te vinden bij discriminaties die berusten op de geslachtsverandering van de betrokkene (arrest van 27 april 2006, Richards, C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze rechtspraak dient tevens toepassing te vinden op discriminatie op grond van een verschil ten opzichte van de persoonlijke identiteit die overeenkomt met het geslacht bij de geboorte.
209    In de tweede plaats wordt in § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame een verschil in behandeling afhankelijk van de seksuele identiteit en de seksuele gerichtheid duidelijk, of zelfs vereist, aangezien hierin, verder dan de bepaling die minderjarigen moet beschermen tegen een blootstelling tegen iedere vorm van seksualiteit, een verbod is neergelegd op reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
210    In de derde plaats vormt artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13 geen rechtsgrondslag om te mogen afwijken van het non-discriminatiebeginsel. Er bestaat namelijk geen enkele bepaling op basis waarvan de lidstaten directe discriminatie op grond van onder meer geslacht of seksuele gerichtheid kunnen rechtvaardigen.
211    § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, waarbij discriminatie op grond van geslacht of de seksuele gerichtheid wordt ingesteld, kan evenmin worden gerechtvaardigd op basis van artikel 9, lid 1, onder g), van deze richtlijn, als maatregel die moet voorkomen dat bij minderjarigen geestelijke of morele schade wordt veroorzaakt.
212    In de vierde plaats kan de omstandigheid dat § 24, lid 1, van de wet op de mediadiensten discriminerende inhoud in commerciële communicatie verbiedt, op zich niet rechtvaardigen dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13 schendt.
213    Hongarije brengt hier in de eerste plaats tegen in dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame richtlijn 2010/13 niet kan schenden, omdat de reclame die toegankelijk is in de mediadiensten wordt beschouwd als een reclameboodschap in de zin van de bijzondere regels van de wet op de mediadiensten, en de respectieve materiële toepassingsgebieden van de wet inzake commerciële reclame en richtlijn 2010/13 bijgevolg niet samenvallen.
214    Daarenboven onderscheidt de commerciële communicatie in de mediadiensten zich, vanuit de bescherming van minderjarigen bezien, niet van andere mediacontent, zodat de beschermende maatregelen op dezelfde manier van toepassing zijn op alle programma’s. Ware dit anders, dan zou de doelstelling van het algemeen belang van de bescherming van minderjarigen niet kunnen worden verwezenlijkt. Wat de mediadiensten betreft, moet het bepaalde in de wet inzake commerciële reclame worden uitgelegd in samenhang met het bepaalde in de wet op de mediadiensten en wet nr. CIV van 2010 betreffende de persvrijheid en de fundamentele regels voor door de media verspreide content. Uit zo’n gezamenlijke uitlegging blijkt dat enkel de speciale regels van de wet op de mediadiensten van toepassing zijn op commerciële communicatie die in mediadiensten wordt verspreid.
215    In de tweede plaats stelt deze lidstaat dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame geen uitzendverbod omvat, maar ingevolge het beginsel van evenredige inmenging eerder moet worden gezien als een gerechtvaardigde en noodzakelijke regeling voor de bescherming van minderjarigen.
216    In de derde plaats voorziet § 24, lid 1, van de wet op de mediadiensten zelf in een discriminatieverbod, in de zin van artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13.
217    Hieruit volgt dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame niet strijdig is met dat artikel 9, lid 1, onder c), ii).
2)      Beoordeling door het Hof
218    Vooraf zij eraan herinnerd dat audiovisuele commerciële communicatie overeenkomstig artikel 1, lid 1, onder a), ii), van richtlijn 2010/13 onder het begrip „audiovisuele mediadienst” in de zin van deze richtlijn valt.
219    In artikel 1, lid 1, onder h), van deze richtlijn wordt het begrip „audiovisuele commerciële communicatie” ruim gedefinieerd, zoals in overweging 31 van die richtlijn staat te lezen. Dit begrip ziet aldus op „beelden, al dan niet met geluid, welke dienen om rechtstreeks of niet-rechtstreeks de goederen, de diensten of het imago van een natuurlijke of rechtspersoon die een economische activiteit verricht, te promoten; dergelijke beelden vergezellen of maken deel uit van een programma [...] tegen betaling of een soortgelijke vergoeding of ten behoeve van zelfpromotie. Vormen van audiovisuele commerciële communicatie zijn onder meer televisiereclame, sponsoring, telewinkelen en productplaatsing”.
220    Voorts bepaalt artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13 dat de lidstaten erop toezien dat audiovisuele commerciële communicatie door onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten geen enkele vorm van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, nationaliteit, godsdienst of levensbeschouwing, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid bevat of bevordert.
221    In artikel 9, lid 1, onder c), ii), heeft de Uniewetgever voorzien in een met name aan discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid ontleende verbodsgrond, die het logische uitvloeisel is van de verplichting om het non-discriminatiebeginsel in acht te nemen (zie naar analogie arrest van 26 juni 2025, Makeleio en Zougla, C‑555/23 en C‑556/23, EU:C:2025:484, punt 70).
222    Dat artikel 9, lid 1, onder c), ii), geeft aldus op het gebied waarop het betrekking heeft, invulling aan het algemene discriminatieverbod dat thans is neergelegd in artikel 21 van het Handvest en dat elke discriminatie op grond van onder meer geslacht of seksuele gerichtheid verbiedt, welk verbod, zoals in punt 131 van het onderhavige arrest is herhaald, als algemeen beginsel van het Unierecht dwingend is.
223    In casu moet worden opgemerkt dat het volgens § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame „verboden [is] aan personen jonger dan 18 jaar reclame ter beschikking te stellen die seksualiteit op zich beschrijft, of die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt”.
224    In dit verband moet in de eerste plaats het argument worden afgewezen waarmee Hongarije stelt dat de in § 8, lid 1a, bedoelde reclame die toegankelijk is in mediadiensten moet worden uitgelegd in het licht van de wet op de mediadiensten en wet nr. CIV van 2010 betreffende de persvrijheid en de fundamentele regels voor door de media verspreide content, zodat deze bepaling niet binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2010/13 valt.
225    Gelet op de zeer ruime draagwijdte van het begrip „reclame” in die § 8, lid 1a, moet namelijk worden vastgesteld dat dit begrip onder het begrip „audiovisuele commerciële communicatie” in de zin van artikel 1, lid 1, onder h), van deze richtlijn kan vallen, aangezien dat laatste begrip, zoals in punt 219 van het onderhavige arrest is opgemerkt, met name de vorm kan aannemen van televisiereclame en productplaatsing.
226    In deze context snijdt de bewering van Hongarije dat uitsluitend de bijzondere regels van de wet op de mediadiensten van toepassing zijn op commerciële communicatie in mediadiensten, geen hout.
227    In de tweede plaats moet worden nagegaan of § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame in strijd is met artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13.
228    Volgens vaste rechtspraak, die in punt 133 van het onderhavige arrest is vermeld, kan discriminatie op grond van geslacht niet worden beperkt tot enkel discriminaties die voortvloeien uit het behoren tot het ene of het andere geslacht. Gelet op het doel ervan en de aard van de rechten die dit laatstgenoemde artikel beoogt te beschermen, is het niet alleen van toepassing op discriminaties die hun oorsprong vinden in de geslachtsverandering van de betrokkene, te weten een geslachtstransformatie, maar ook op discriminatie op grond van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit.
229    Aangezien § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame onvoorwaardelijk uitsluit dat reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking wordt gesteld van personen jonger dan 18 jaar, moet deze bepaling worden geacht rechtstreekse discriminatie op grond van geslacht en seksuele gerichtheid in het leven te roepen. Het verbod waarin deze bepaling voorziet, heeft in de praktijk namelijk tot gevolg dat de aanbieders van audiovisuele mediadiensten die binnen de werkingssfeer van die bepaling vallen, worden verplicht te discrimineren op grond van geslacht en seksuele gerichtheid, aangezien het hun elke mogelijkheid ontneemt om dergelijke reclame ter beschikking te stellen.
230    Bijgevolg is het verbod om dergelijke reclame krachtens § 8, lid 1a, aan minderjarigen ter beschikking te stellen in strijd met artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13, uitgelegd in het licht van het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde verbod van discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid.
231    Deze discriminatie kan niet worden gerechtvaardigd in het licht van de door deze lidstaat aangevoerde doelstelling van algemeen belang, te weten de bescherming van minderjarigen tegen reclame die beweerdelijk schadelijke inhoud bevat.
232    De Uniewetgever heeft inderdaad, zoals naar voren komt uit overweging 104 van richtlijn 2010/13, benadrukt dat de bescherming van minderjarigen tegen de aanwezigheid van mogelijk schadelijke audiovisuele inhoud een doelstelling van algemeen belang is die een hoog beschermingsniveau verdient (zie in die zin arrest van 23 maart 2023, Booky.fi, C‑662/21, EU:C:2023:239, punt 40).
233    Naar analogie van hetgeen in de punten 135 tot en met 162 van het onderhavige arrest is vastgesteld, kunnen minderjarigen echter naar behoren worden beschermd tegen inhoud die niet geschikt is voor hun leeftijd zonder dat daarvoor wordt gediscrimineerd op grond van geslacht en seksuele gerichtheid, zoals het gevolg is van § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, welke bepaling in strijd is met de wezenlijke inhoud van artikel 21, lid 1, van het Handvest.
234    Om dezelfde redenen kan § 8, lid 1a, evenmin een maatregel vormen ter voorkoming van geestelijke of morele schade bij minderjarigen in de zin van artikel 9, lid 1, onder g), van deze richtlijn.
235    In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het derde onderdeel van de eerste grief gegrond is.
d)      Conclusie
236    Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de eerste grief gegrond is.
2.      Tweede grief, ontleend aan schending van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31
a)      Bestaan van een beperking in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31
1)      § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen
i)      Argumenten van partijen
237    Met het eerste onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31.
238    Zij merkt op dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen verbiedt om inhoud die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking te stellen aan personen jonger dan 18 jaar.
239    Deze instelling stelt in de eerste plaats dat § 6/A onder het verbod als bedoeld in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 valt, en dat die laatste bepaling niet vereist dat de nationale regel expliciet of uitsluitend van toepassing is op diensten van de informatiemaatschappij
240    In dit verband kunnen, ten eerste, de bepalingen van de wet op de bescherming van kinderen rechtstreeks gevolgen hebben voor de diensten van de informatiemaatschappij, aangezien artikel 2, onder a), van deze richtlijn deze diensten ruim definieert.
241    Ten tweede, en zoals voortvloeit uit de rechtspraak uit het arrest van 14 juli 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak), worden diensten die in het openbaar belang en zonder winstoogmerk worden verzekerd en die concurreren met diensten die door marktdeelnemers met een winstoogmerk worden aangeboden, als economische activiteiten aangemerkt in de zin van artikel 57 VWEU.
242    Ten derde is de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat de entiteiten die onder § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen vallen ook bepaalde niet-economische activiteiten kunnen uitvoeren irrelevant, aangezien deze entiteiten nog altijd andere activiteiten zouden kunnen uitoefenen die diensten van de informatiemaatschappij vormen. Ook het feit dat die entiteiten private dienstverrichters zijn kan er niet aan in de weg staan dat hun activiteiten als dienstverrichting worden aangemerkt.
243    Ten vierde is ook de omstandigheid dat de dienst wordt betaald door een derde en niet door de ontvanger ervan irrelevant in het licht van de rechtspraak uit de arresten van 11 september 2014, Papasavvas (C‑291/13, EU:C:2014:2209, punt 28), en 15 september 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, punt 41).
244    Ten vijfde en tot slot is artikel 4, lid 2, van richtlijn 2000/31 in casu irrelevant, aangezien § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen een eis vormt, en geen vergunningstelsel.
245    In de tweede plaats betoogt de Commissie dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen valt onder het begrip „gecoördineerd gebied” in de zin van artikel 2, onder h) van die richtlijn, welke bepaling geldt voor de in de nationale rechtsstelsels vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden.
246    In de derde plaats is de wet op de bescherming van kinderen, overeenkomstig § 1, lid 1, ervan, gericht op een brede waaier van openbare en particuliere organisaties, natuurlijke en rechtspersonen die belast zijn met de bescherming van kinderen, alsmede op andere organisaties zonder rechtspersoonlijkheid die bijdragen aan de uitoefening van de rechten en wettelijke belangen van kinderen en aan de vervulling van de ouderlijke plichten. De toepassing van deze wet op private organisaties vloeit voort uit § 5, onder s), sc) tot en met se), die verwijst naar „niet-overheidsbeheerders”.
247    Dit zou betekenen dat een brede waaier van publieke en private organisaties en natuurlijke en rechtspersonen wordt belet om diensten van de informatiemaatschappij aan te bieden of te gebruiken, zoals het online kopen van boeken of elektronische media, indien deze inhoud bevatten die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt. Deze dienstverrichters zou deze inhoud dan uit die diensten moeten verwijderen, of er geheel van afzien om die diensten te verstrekken.
248    § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen kan het bijgevolg verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken om vanuit een andere lidstaat diensten van de informatiemaatschappij te verrichten, hetgeen indruist tegen artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31.
249    Hongarije brengt hier in de eerste plaats tegen in dat de werkingssfeer van de wet op de bescherming van kinderen zich niet uitstrekt tot de verrichting van diensten van de informatiemaatschappij, in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31, omdat de door die wet beheerste diensten niet economisch van aard zijn, terwijl het begrip „dienst” in de zin van het Unierecht vereist dat een dergelijke dienst tegen vergoeding wordt geleverd in het kader van een economische activiteit.
250    Ten eerste omvatten de diensten die onder de wet op de bescherming van kinderen vallen prestaties waarvan de economische aard niet de doorslaggevende factor is, aangezien deze wet is gericht op diensten die door de overheid worden verricht binnen het sociaal domein.
251    Ten tweede is § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen van toepassing op diensten die niet via elektronische weg worden verricht, namelijk basisdiensten voor het welzijn van kinderen en speciale diensten voor de bescherming van het kind, die prestaties in geld en zorg in natura en persoonlijke zorg inhouden. De Commissie heeft echter niet aangetoond dat er sprake is van concurrerende diensten in de zin van artikel 57 VWEU, noch aangegeven welk deel van de basisdiensten inzake het welzijn van kinderen en welk deel van de speciale diensten voor de bescherming van het kind onder deze bepaling zou kunnen vallen.
252    Zo bestaat er geen band tussen richtlijn 2000/31 en de wet op de bescherming van kinderen, daar deze wet niet onlineaankopen als diensten van de informatiemaatschappij beperkt, maar de terbeschikkingstelling aan kinderen van mogelijk schadelijke inhoud alsook het gebruik van dergelijke inhoud in het kader van opvoedkundige activiteiten. Educatieve activiteiten en de bepaling van de inhoud ervan vallen overeenkomstig artikel 165 VWEU evenwel onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten. Deze wet kan dus geen afbreuk doen aan deze richtlijn en evenmin artikel 3, lid 2, ervan schenden.
253    Ten derde is het standpunt van de Commissie dat de verboden die niet specifiek zijn gericht op de diensten van de informatiemaatschappij binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, onjuist. Dit wordt bevestigd door artikel 4, lid 2, van die richtlijn, dat bepaalt dat artikel 4, lid 1, vergunningstelsels die niet specifiek en uitsluitend betrekking hebben op de diensten van de informatiemaatschappij onverlet laat.
254    In de tweede plaats maakt § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, zelfs al zou die bepaling gelden voor „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van richtlijn 2000/31, geen deel uit van het gecoördineerde gebied van deze richtlijn.
255    Overeenkomstig artikel 2, onder h), ii), derde streepje, van deze richtlijn omvat het gecoördineerde gebied namelijk geen „vereisten die van toepassing zijn op diensten die niet langs elektronische weg verleend worden”. Om binnen de werkingssfeer van dezelfde richtlijn te vallen, moeten de beperkingen op het vrij verrichten van diensten van de informatiemaatschappij, in de zin van die richtlijn, specifiek en uitsluitend betrekking hebben op die diensten. De in § 6/A bedoelde prestaties omvatten evenwel diensten die niet langs elektronische weg worden verleend.
256    In de derde plaats benadrukt Hongarije dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen niet tot gevolg heeft dat de in deze bepaling bedoelde dienstverrichters de betrokken inhoud zouden moeten terugtrekken of van het verrichten van deze grensoverschrijdende diensten zouden moeten afzien, omdat in die bepaling enkel staat dat de organisaties en personen die binnen de werkingssfeer ervan vallen dergelijke inhoud niet aan minderjarigen kunnen tonen binnen de juridische verhoudingen die door deze wet worden geregeld.
ii)    Beoordeling door het Hof
257    Vooraf zij eraan herinnerd dat richtlijn 2000/31, volgens artikel 1, leden 1 en 2, gelezen in het licht van overweging 8 ervan, tot doel heeft bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door een juridisch kader te scheppen dat het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij tussen de lidstaten waarborgt, door, voor zover ter verwezenlijking van deze doelstelling nodig, bepaalde nationale bepalingen die op deze diensten van toepassing zijn, nader tot elkaar te brengen.
258    Artikel 2, onder a), van deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2015/1535, definieert „diensten van de informatiemaatschappij” als „elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten wordt verricht”, met dien verstande dat deze diensten, zoals volgt uit overweging 18 van richtlijn 2000/31, een grote verscheidenheid aan economische activiteiten die online plaatsvinden bestrijken.
259    Artikel 3 van richtlijn 2000/31 is dan weer een centrale bepaling wat betreft de opzet van deze richtlijn en de daarbij vastgestelde regeling, aangezien daarin het beginsel van toezicht in de lidstaat van oorsprong is neergelegd, waarnaar ook wordt verwezen in overweging 22 van deze richtlijn, waarin staat te lezen dat „de controle op de diensten van de informatiemaatschappij bij de bron van de activiteit [moet] gebeuren” (arrest van 9 november 2023, Google Ireland e.a., C‑376/22, EU:C:2023:835, punt 40).
260    Volgens artikel 3, lid 1, van deze richtlijn zorgt iedere lidstaat ervoor dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het gecoördineerde gebied vallen, welk gebied, zoals bepaald in artikel 2, onder h), van die richtlijn, de in de nationale rechtsstelsels vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij omvat, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden.
261    Volgens artikel 2, onder h), i), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 heeft het „gecoördineerd gebied” betrekking op vereisten in verband met het uitoefenen van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals vereisten inzake gedrag van de dienstverlener, de kwaliteit of de inhoud van de dienst, „inclusief inzake reclame”.
262    Verder bepaalt artikel 3, lid 2, van deze richtlijn dat de lidstaten het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet mogen beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied.
263    Deze richtlijn berust dus op de toepassing van het beginsel van toezicht in de lidstaat van oorsprong en van het beginsel van wederzijdse erkenning, wat betekent dat – binnen het in artikel 2, onder h), van deze richtlijn omschreven gecoördineerde gebied – diensten van de informatiemaatschappij uitsluitend worden gereglementeerd in de lidstaat op het grondgebied waarvan de verleners van deze diensten zijn gevestigd (arrest van 9 november 2023, Google Ireland e.a., C‑376/22, EU:C:2023:835, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
264    In casu bepaalt § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen dat het „teneinde de doelstellingen van deze wet en de rechten van kinderen te waarborgen, [...] verboden [is] om aan personen jonger dan 18 jaar materiaal ter beschikking te stellen met pornografische inhoud, alsook met inhoud die seksualiteit op zich beschrijft, of die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt”.
265    Om te beoordelen of deze bepaling een beperking invoert van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, moet in de eerste plaats worden nagegaan of de in § 6/A bedoelde diensten onder het begrip „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van artikel 2, onder a), van deze richtlijn vallen.
266    In dit verband lijdt het geen twijfel dat de in § 6/A bedoelde inhoud op afstand, langs elektronische weg en op individueel verzoek van een afnemer van diensten kan worden verstrekt in de zin van dat artikel 2, onder a), gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2015/1535.
267    Wat betreft de voorwaarde dat deze inhoud „gewoonlijk tegen vergoeding” moet worden verstrekt, zij eraan herinnerd dat de dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden economische activiteiten zijn, waarbij het wezenlijke kenmerk van de vergoeding is dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, zonder dat zij evenwel door de ontvanger ervan moet worden betaald (zie in die zin arresten van 15 september 2016, Mc Fadden, C‑484/14, EU:C:2016:689, punt 41, en 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
268    Daarenboven kunnen tegen vergoeding verrichte diensten die, zonder dat zij onder de uitoefening van bevoegdheden van het openbaar gezag vallen, worden verzekerd in het openbaar belang en zonder winstoogmerk en die concurreren met diensten die door marktdeelnemers met winstoogmerk worden aangeboden, als economische activiteiten worden aangemerkt (arrest van 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
269    Zoals de advocaat-generaal overigens heeft opgemerkt in punt 323 van haar conclusie, komt de vrijheid van het verrichten van diensten van de informatiemaatschappij ten goede aan zowel de dienstverrichter als de dienstontvanger (zie naar analogie arresten van 6 oktober 2009, Commissie/Spanje, C‑153/08, EU:C:2009:618, punt 29, en 2 maart 2023, Recreatieprojecten Zeeland e.a., C‑695/21, EU:C:2023:144, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
270    Gelet op de brede waaier van personen waarop § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen van toepassing kan zijn, kan in casu, anders dan Hongarije stelt, niet worden uitgesloten dat sommigen van hen diensten van economische aard verrichten in het kader van activiteiten op grond van dat § 6/A en dat dergelijke diensten daarmee onder het begrip „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van richtlijn 2000/31 vallen.
271    Derhalve faalt het argument van deze lidstaat dat de wet op de bescherming van kinderen ook betrekking heeft op inhoud die wordt gebruikt in het kader van educatieve activiteiten, die overeenkomstig artikel 165 VWEU onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt.
272    In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het Unierecht geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot, ten eerste, de inhoud van het onderwijs en de organisatie van het onderwijssysteem alsook hun culturele en taalkundige verscheidenheid, en ten tweede, de inhoud en de organisatie van de beroepsopleiding, zoals volgt uit artikel 165, lid 1, en artikel 166, lid 1, VWEU, maar dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid desondanks het Unierecht moeten eerbiedigen, met name de bepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting [zie in die zin en naar analogie arresten van 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap), C‑679/16, EU:C:2018:60, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
273    Bovendien kan § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen tot gevolg hebben dat personen die binnen de werkingssfeer ervan vallen wordt verhinderd om in het kader van de in die bepaling bedoelde diensten gebruik te maken van diensten van de informatiemaatschappij, bijvoorbeeld voor educatieve doeleinden, ook al verrichten zij deze diensten niet zelf. Gelet op de in punt 269 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moeten dergelijke diensten worden beschouwd als „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31 en dus worden geacht binnen de werkingssfeer van deze richtlijn te vallen.
274    In de tweede plaats moet worden onderzocht of § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen onder het begrip „gecoördineerd gebied” in de zin van artikel 2, onder h), van die richtlijn valt.
275    Zoals blijkt uit de punten 260 en 261 van het onderhavige arrest, omvat het gecoördineerde gebied in de zin van artikel 2, onder h), van deze richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 21 ervan, de in de rechtsstelsels van de lidstaten vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij of diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden, voor zover die vereisten voldoen aan de in dat artikel gestelde voorwaarden.
276    Overeenkomstig artikel 2, onder h), i), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 omvat het „gecoördineerde gebied” vereisten in verband met de uitoefening van de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals vereisten inzake het gedrag van de dienstverlener, de kwaliteit of de inhoud van de dienst.
277    In dit opzicht moet worden verduidelijkt dat de vereisten krachtens § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, die uitsluiten dat bepaalde inhoud aan minderjarigen wordt gepresenteerd en dus moeten worden geacht beperkingen op te leggen aan de inhoud van diensten die als diensten van de informatiemaatschappij kunnen worden geleverd, betrekking hebben op de uitoefening van de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals de vereisten inzake de inhoud van de dienst, overeenkomstig dat artikel 2, onder h), i), tweede streepje. Zij behoren dus tot het gecoördineerde gebied in de zin van artikel 2, onder h).
278    Aan deze overweging wordt niet afgedaan door de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat deze wet niet specifiek betrekking heeft op de regulering van diensten van de informatiemaatschappij. Deze omstandigheid is namelijk irrelevant, gelet op het algemene karakter van de vereisten van die wet, die, zoals in het vorige punt is aangegeven, ook onder artikel 2, onder h), vallen.
279    Verder kan evenmin worden ingestemd met het door deze lidstaat aangevoerde argument dat de prestaties die onder de wet op de bescherming van kinderen vallen, diensten omvatten die niet langs elektronische weg maar door middel van zorg in natura en persoonlijke zorg worden verricht, aangezien deze lidstaat niet aantoont dat deze prestaties, ondanks de zeer ruime bewoordingen van § 6/A van deze wet, in geen geval langs elektronische weg kunnen worden verstrekt.
280    Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de brede waaier van diensten waarop het verbod van § 6/A betrekking heeft, ook diensten kan omvatten die langs elektronische weg worden verricht.
281    In de derde plaats moet worden vastgesteld dat dit verbod het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd beperkt in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, aangezien dit verbod de mogelijkheid voor in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters beperkt om diensten met inhoud waarop dat verbod betrekking heeft aan te bieden aan hun potentiële clientèle die in Hongarije woont, en aldus de activiteit die bestaat in het aanbieden van dergelijke diensten in laatstgenoemde lidstaat minder aantrekkelijk maakt.
2)      § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame
i)      Argumenten van partijen
282    Met het tweede onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31.
283    Zij merkt op dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame verbiedt om reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking te stellen aan personen jonger dan 18 jaar.
284    Deze bepaling legt adverteerders, ook degene die zijn gevestigd in andere lidstaten, nieuwe verplichtingen op die hun recht op het vrij verrichten van diensten beperken. In dat verband volstaat het, om vast te stellen dat er sprake is van een beperking in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, dat de regeling van toepassing is op de diensten van de informatiemaatschappij en dat zij de uitoefening van het vrij verkeer van diensten kan verbieden, kan beperken of minder aantrekkelijk kan maken. Een nationale regeling die bepaalde inhoud verbiedt kan, zelfs als zij geen verbod op reclame uitvaardigt, het vrij verkeer van diensten voor dienstverrichters en afnemers beperken.
285    In het onderhavige geval is § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame van toepassing op diensten van de informatiemaatschappij, in de zin van de richtlijn.
286    Daarenboven valt die § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame onder het gecoördineerd gebied in de zin van deze richtlijn, aangezien artikel 2, onder h), i) van die richtlijn uitdrukkelijk is gericht op vereisten „inzake reclame”.
287    Het is juist dat richtlijn 2000/31 maar enkele aspecten betreffende de verrichting van diensten van de informatiemaatschappij harmoniseert. Evenwel is het in artikel 3 van deze richtlijn genoemde land-van-oorsprongbeginsel van toepassing, met inbegrip van de formele en materiële regels ervan. Indien dit enkel van toepassing zou zijn op de gebieden die vallen onder de artikelen 6 tot en met 8 van de richtlijn, inzake commerciële communicatie, dan zou dat in strijd zijn met de bewoordingen, de doelstelling en het stelsel van een algemeen verbod op beperkingen van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij als bedoeld in artikel 3, lid 2, ervan.
288    Hongarije herinnert er in de eerste plaats aan dat richtlijn 2000/31, volgens overweging 10 ervan, slechts een minimumharmonisatie tot stand brengt, die niet afdoet aan het niveau van bescherming van de doelstellingen van algemeen belang, in het bijzonder de bescherming van minderjarigen als bedoeld in de wet inzake commerciële reclame.
289    Het feit dat reclame in tal van lidstaten is onderworpen aan regels en specifieke verboden voor minderjarigen toont aan dat deze regels het niet minder aantrekkelijk maken om grensoverschrijdende diensten op het gebied van informatie en communicatie te verrichten. Artikel 3, lid 4, van deze richtlijn bevestigt overigens een dergelijke uitlegging.
290    In de tweede plaats strekt het begrip „gecoördineerd gebied” in de zin van artikel 2, onder h) van die richtlijn zich niet uit tot de vereisten inzake de diensten van de informatiemaatschappij die niet in een ondergeschikte en onlosmakelijke verhouding tot die diensten staan. Bijgevolg kan deze richtlijn lidstaten niet verhinderen om maatregelen tot bescherming van minderjarigen vast te stellen.
ii)    Beoordeling door het Hof
291    In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat Hongarije in casu niet betwist dat de in § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame bedoelde reclamediensten „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2015/1535, kunnen vormen en dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/31 vallen.
292    In de tweede plaats moet, gelet op de draagwijdte van het begrip „gecoördineerd gebied” in de zin van artikel 2, onder h), i), tweede streepje, van richtlijn 2000/31, die in punt 261 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, worden benadrukt dat het verbod overeenkomstig § 8, lid 1a, om reclame aan minderjarigen ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, daadwerkelijk onder dit begrip valt, aangezien dit uitdrukkelijk ziet op „vereisten inzake kwaliteit en inhoud van de dienst inclusief inzake reclame”.
293    In deze context faalt het argument van Hongarije dat § 8, lid 1a, niet specifiek is gericht op diensten van de informatiemaatschappij en geen deel uitmaakt van het „gecoördineerd gebied” omdat dit gebied zich niet zou uitstrekken tot vereisten betreffende de diensten van de informatiemaatschappij die niet in een ondergeschikte en onlosmakelijke verhouding tot die diensten staan.
294    Volgens de bewoordingen van artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31 vallen onder het begrip „gecoördineerd gebied” immers de vereisten die in de rechtsstelsels van de lidstaten zijn vastgelegd en die van toepassing zijn op dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten algemeen van aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden.
295    In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een vereiste niet noodzakelijkerwijs in zijn totaliteit „specifiek tot doel heeft” diensten van de informatiemaatschappij te reglementeren, maar dat het volstaat dat dit vereiste dit doel met enkele van zijn bepalingen nastreeft (zie naar analogie arrest van 12 september 2019, VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
296    In de derde plaats moet worden gepreciseerd dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij vanuit een andere lidstaat beperkt in de zin van artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, aangezien deze bepaling de uitoefening van het vrij verrichten van diensten minder aantrekkelijk maakt door te verbieden om minderjarigen reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
b)      Rechtvaardiging van de beperkingen overeenkomstig artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31
1)      Argumenten van partijen
297    De Commissie stelt dat Hongarije niet, krachtens artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31, kan afwijken van het in lid 2 van dat artikel bedoelde verbod op het beperken van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd.
298    Het verbod om aan minderjarigen inhoud of reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, zoals dat als bedoeld in § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en in § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, kan niet als noodzakelijk worden beschouwd in het licht van de doelstellingen van algemeen belang die in
dat artikel 3, lid 4, staan vermeld.
299    Hoewel de bescherming van het kind of de bescherming van het recht van de ouder om zijn kind op te voeden een legitiem algemeen belang vormt, volstaat deze bescherming op zichzelf niet om te worden aangevoerd als reden om af te wijken van het verbod op het beperken van het vrij verrichten van diensten van de informatiemaatschappij, omdat de begrippen „openbare orde”, „openbare veiligheid” of „volksgezondheid” niet discretionair door de lidstaten kunnen worden gedefinieerd. In het licht van het arrest van 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), moet concreet ten opzichte van de omstandigheden van het geval worden aangetoond dat er een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging bestaat die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
300    Hongarije voert aan dat de Commissie zelf in haar verzoekschrift heeft erkend dat de bescherming van minderjarigen uitdrukkelijk behoort tot de doelstellingen van algemeen belang die een – in beginsel door artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 verboden – beperking van het aanbieden van diensten van de informatiemaatschappij uit een andere lidstaat kunnen rechtvaardigen. Deze doelstelling kan echter niet doeltreffend worden verwezenlijk met minder beperkende maatregelen.
301    De wet op de bescherming van kinderen en de wet inzake commerciële reclame zijn noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstelling van het algemeen belang van de bescherming van minderjarigen en het recht van ouders om beslissingen te nemen over de opvoeding van hun kinderen.
302    Wat betreft het bestaan van de werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, merkt Hongarije op dat de lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge met betrekking tot de maatregelen die worden genomen om de betrokken doelstelling te verwezenlijken alsook met betrekking tot strengheid van die maatregelen.
2)      Beoordeling door het Hof
303    Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31 bepaalt dat de lidstaten maatregelen kunnen nemen om voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij af te wijken van lid 2 van dat artikel, mits, allereerst, deze maatregelen noodzakelijk zijn om de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de bescherming van consumenten te waarborgen, vervolgens, deze maatregelen worden genomen ten aanzien van een dienst van de informatiemaatschappij waardoor daadwerkelijk afbreuk wordt gedaan aan die doelstellingen of een ernstig gevaar daarvoor ontstaat en, ten slotte, deze maatregelen evenredig zijn aan die doelstellingen (arrest van 27 februari 2025, Apothekerkammer Nordrhein, C‑517/23, EU:C:2025:122, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
304    Volgens de bewoordingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), eerste streepje, is het daarin opgenomen begrip „openbare orde” gericht op „de bescherming van minderjarigen”, hetgeen overeenkomt met de doelstelling die Hongarije in casu in hoofdzaak heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van de beperkingen van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die in het kader van de tweede grief aan de orde zijn.
305    Overeenkomstig de in de punten 129 tot en met 133 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, kan een lidstaat zich echter niet baseren op een uitlegging van deze bepaling van richtlijn 2000/31 die in strijd is met het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde verbod van discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid, aangezien dit verbod als algemeen beginsel van het Unierecht een dwingend karakter heeft.
306    Om soortgelijke redenen als die welke in de punten 135 tot en met 162 en in de punten 229 tot en met 233 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, moet worden vastgesteld dat zowel § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen als § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame rechtstreeks discrimineert op grond van geslacht en seksuele gerichtheid, en dat deze bepalingen daarmee de wezenlijke inhoud van artikel 21, lid 1, van het Handvest schenden.
307    Bijgevolg kunnen de beperkingen van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, die bij respectievelijk § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame zijn vastgesteld, niet worden geacht noodzakelijk te zijn in de zin van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31 om de verwezenlijking van het legitieme doel van bescherming van minderjarigen te waarborgen.
308    Bovendien moet hoe dan ook worden benadrukt dat, zoals naar voren komt uit de bewoordingen zelf van artikel 3, lid 4, onder a), ii), van deze richtlijn, alleen maatregelen die „worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij” onder deze bepaling kunnen vallen.
309    Deze bepaling moet aldus worden uitgelegd dat algemene en abstracte maatregelen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, die zonder onderscheid gelden voor alle aanbieders van die categorie diensten, niet vallen onder het begrip maatregelen die „worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij” dat daarin is bedoeld (arrest van 30 mei 2024, Airbnb Ireland en Amazon Services Europe, C‑662/22 en C‑667/22, EU:C:2024:432, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
310    In casu zijn § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame algemene en abstracte maatregelen, zodat zij niet voldoen aan de voorwaarde van artikel 3, lid 4, onder a), ii), van richtlijn 2000/31.
c)      Conclusie
311    Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de tweede grief gegrond is.
3.      Derde grief, ontleend aan schending van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en van artikel 56 VWEU
a)      Bestaan van een beperking in de zin van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en van artikel 56 VWEU
1)      § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen
i)      Argumenten van partijen
312    Met het eerste onderdeel van de derde grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU.
313    Zij merkt in deze context op dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen verbiedt om inhoud die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking te stellen aan personen jonger dan 18 jaar en dat § 6/A daardoor de grensoverschrijdende dienstverrichting kan aantasten.
314    § 6/A is van toepassing op de verrichting van diensten van de informatiemaatschappij en is niet alleen gericht op diensten die worden verricht door overheidsorganen, maar ook op diensten die worden verricht door natuurlijke en rechtspersonen, alsook door organisaties zonder rechtspersoonlijkheid. Die § 6/A is namelijk gericht op particuliere organen of overheidsorganen die bijdragen aan de uitoefening van de rechten en aan de bescherming van de wettelijke belangen van kinderen, alsook aan de vervulling van de ouderlijke plichten.
315    Aangezien deze diensten ook tegen vergoeding kunnen worden verstrekt, vallen zij onder het begrip „dienst” in de zin van het VWEU en richtlijn 2006/123. In dit verband staat het feit dat een binnen de werkingssfeer van § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen vallende prestatie zonder winstoogmerk wordt verricht, zelfs door particuliere entiteiten, er niet aan in de weg dat zij als dienst in de zin van het Unierecht wordt gekwalificeerd. Dit volgt tevens uit de duidelijke bewoordingen van § 5, onder s), se), van de wet op de bescherming van kinderen, gericht op de „omstandigheden die noodzakelijk zijn voor de verrichting van diensten ten behoeve van het welzijn en de bescherming van kinderen”.
316    Zo kunnen in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters in Hongarije aan eenieder diensten aanbieden ter ondersteuning van kinderen, in de vorm van opvang, een kleuterschool, privélessen, gezinsondersteuning door au pairs of cursussen.
317    Bovendien kunnen onderdanen van andere lidstaten tijdens hun verblijf in Hongarije gebruikmaken van de diensten waarop §6/A van toepassing is, aangezien § 4, lid 1, van de wet op de bescherming van kinderen ook is gericht op kinderen van buitenlandse onderdanen die gedurende meer dan drie maanden gebruikmaken van hun recht op vrij verkeer in die lidstaat.
318    De grensoverschrijdende aard van deze diensten wordt niet ontkracht door overweging 114 van richtlijn 2014/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65), aangezien die overweging niet strekt tot afbakening van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 of artikel 56 VWEU.
319    Overigens kan voor § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen geen uitzondering krachtens artikel 2, lid 2, van richtlijn 2006/123 worden gemaakt, aangezien die § 6/A zowel de vrijheid om grensoverschrijdende diensten te verrichten als die om grensoverschrijdende diensten te ontvangen, in de zin van de artikelen 16 en 19 van deze richtlijn en artikel 56 VWEU, beperkt.
320    Meer bepaald kan § 6/A niet vallen onder de uitzondering als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder j), van deze richtlijn, op grond waarvan de richtlijn niet van toepassing is op sociale diensten betreffende kinderzorg die worden verleend door de staat. Deze uitzondering is ten eerste niet van toepassing op de diensten die worden verleend door particuliere organen op dit gebied en ten tweede niet op de ondersteuning van kinderen in het algemeen.
321    Hongarije antwoordt hier ten eerste op dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen enkel van toepassing is in het kader van het institutionele stelsel van de bescherming van kinderen. Voorts zijn de prestaties en de maatregelen die kinderen moeten beschermen geen diensten van economische aard die tegen vergoeding worden verricht en vallen deze in elk geval onder de uitzondering als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder j), van richtlijn 2006/123.
322    Het feit dat deze diensten worden verricht door natuurlijke en rechtspersonen, alsook door andere organisaties zonder rechtspersoonlijkheid, doet er niet aan af dat zij geen winstoogmerk hebben, aangezien § 5, onder s), van de wet op de bescherming van kinderen de personen en organisaties aanwijst met een vergunning voor de uitoefening van activiteiten die het welzijn van kinderen en hun bescherming bevorderen.
323    Zelfs indien deze diensten worden verricht door dienstverrichters die hiertoe opdracht of een mandaat hebben gekregen van de staat of van door de staat erkende liefdadigheidsorganisaties, valt een dergelijke dienstverrichting dus onder de uitzondering als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder j), van richtlijn 2006/123. Deze verrichting kan volgens Hongarije namelijk worden vergeleken met de verrichting van sociale diensten op het gebied van kinderzorg en hulp aan gezinnen in de zin van deze richtlijn. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat § 6/A van die wet dus geen betrekking heeft op private organisaties die buiten het kader van die wet sociale werkzaamheden uitoefenen. Voorts kan er geen sprake zijn van schending van artikel 19 van deze richtlijn, dat wil zeggen een beperking op het gebruik van een dienst van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter, aangezien de prestaties waarop de wet op de bescherming van kinderen is gericht alleen in Hongarije kunnen worden verricht.
324    In dit verband moet rekening worden gehouden met overweging 114 van richtlijn 2014/24, die eraan herinnert dat „bepaalde categorieën van diensten [...] vanwege hun aard nog steeds een beperkte grensoverschrijdende dimensie [hebben]. Het gaat met name om diensten aan personen zoals sociale diensten, gezondheidszorg en onderwijs.”
325    In ieder geval doet § 6/A van die wet niet af aan de vrijheid van toegang van dienstverrichters tot de Hongaarse markt, maar beperkt deze bepaling, in het kader van de prestaties waarop zij van toepassing is, de toegang van minderjarigen tot de in die bepaling bedoelde inhoud.
ii)    Beoordeling door het Hof
326    Om te beginnen zij er wat betreft de in artikel 56 VWEU bedoelde vrijheid van dienstverrichting aan herinnerd dat er met name in richtlijn 2006/123 invulling is gegeven aan de draagwijdte van deze vrijheid (zie in die zin arrest van 30 mei 2024, Airbnb Ireland en Amazon Services Europe, C‑662/22 en C‑667/22, EU:C:2024:432, punt 47).
327    Volgens de rechtspraak van het Hof volgt ten eerste uit overweging 7 van deze richtlijn in de kern dat deze richtlijn een gerichte harmonisatie tot stand brengt om een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten tot stand te brengen, en daarbij rekening houdt met de bijzonderheden van de verschillende activiteiten en hun reglementering. Ten tweede zij eraan herinnerd dat wanneer een gebied is geharmoniseerd, alle daaronder vallende nationale regelingen aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel moeten worden getoetst [arrest van 19 juni 2025, Commissie/Polen (Reclame voor apotheken), C‑200/24, EU:C:2025:459, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
328    Volgens artikel 1, lid 1, van richtlijn 2006/123 stelt deze richtlijn algemene bepalingen vast die met name de uitoefening van het vrije verkeer van diensten vergemakkelijken en tegelijkertijd een hoge kwaliteit van de diensten waarborgen.
329    Volgens artikel 2, lid 1, van diezelfde richtlijn is deze van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, waarbij het begrip „dienst” in artikel 4, punt 1, wordt gedefinieerd als „elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel [57 VWEU]”.
330    Artikel 2, lid 2, sluit echter een aantal activiteiten van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 uit, meer bepaald, volgens de punten a), i) en j), van deze bepaling, niet-economische diensten van algemeen belang, activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, alsook sociale diensten betreffende kinderzorg en ondersteuning van gezinnen.
331    Bovendien is deze richtlijn krachtens artikel 3, lid 1, ervan niet van toepassing indien de bepalingen ervan strijdig zijn met een bepaling van andere regelgeving van de Unie die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen (arrest van 3 december 2020, Star Taxi App, C‑62/19, EU:C:2020:980, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals de advocaat-generaal in punt 330 van haar conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit dat deze richtlijn algemene regels oplegt die de toepassing van de wederzijdse erkenning op het gebied van andere diensten dan audiovisuele diensten of diensten van de informatiemaatschappij mogelijk maakt.
332    Artikel 16, lid 1, van deze richtlijn bepaalt bovendien in de eerste twee alinea’s ervan, dat de lidstaten het recht van dienstverrichters eerbiedigen om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn, en dat de lidstaat waar de dienst wordt verricht met name zorgt voor vrije uitoefening van de dienstenactiviteit op zijn grondgebied. Krachtens artikel 16, lid 1, derde alinea, maken de lidstaten de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet voldoen aan de beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.
333    Volgens artikel 16, lid 3, van deze richtlijn kan de lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, eisen aan het verrichten van de dienstenactiviteit stellen wanneer deze eisen, in overeenstemming met lid 1 van artikel 16, met name gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde.
334    Overeenkomstig artikel 19 van richtlijn 2006/123 leggen de lidstaten de afnemer van een dienst geen eisen op die het gebruik van een dienst van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter beperken, met name niet, krachtens dat artikel 19, onder a), de verplichting om bij hun bevoegde autoriteiten een vergunning te verkrijgen of een verklaring af te leggen.
335    In de eerste plaats moet krachtens artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en in het licht van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980), worden nagegaan of de omstandigheid dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, zoals in de punten 266 tot en met 273 van het onderhavige arrest is geoordeeld, een regeling is die van toepassing is op „diensten van de informatiemaatschappij” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31, kan uitsluiten dat de uit richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU voortvloeiende vereisten die specifiek betrekking hebben op het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij, van toepassing zijn op § 6/A.
336    In dit verband moet worden vastgesteld dat – zoals in diezelfde punten van het onderhavige arrest naar voren komt – gelet op de brede waaier van aan personen op wie § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen van toepassing is, die niet alleen dienstverrichters omvat, maar tevens afnemers van diensten die worden gebruikt in het kader van activiteiten die binnen de werkingssfeer van dat artikel, niet kan worden uitgesloten dat, zoals de advocaat-generaal in punt 331 van haar conclusie in wezen heeft aangegeven, het verbod om de in die bepaling bedoelde inhoud ter beschikking te stellen, geldt bij de verrichting van andere diensten dan diensten van de informatiemaatschappij in de zin van richtlijn 2000/31.
337    Gelet op artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123, volgens hetwelk elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU, onder het begrip „dienst” valt, kunnen dergelijke diensten bestaan in basisprestaties op het gebied van de bescherming van kinderen in Hongarije, zoals kinderopvang overdag.
338    Het klopt dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen tevens is gericht op particuliere organen of overheidsorganen die bijdragen aan de uitoefening van de rechten en de bescherming van de wettelijke belangen van kinderen alsook aan de vervulling van de ouderlijke plichten.
339    Zoals de Commissie betoogt, kunnen dergelijke diensten echter ook tegen vergoeding worden verricht.
340    Naast de in de punten 267 en 268 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak van het Hof, moet er in dit verband aan worden herinnerd dat het niet is uitgesloten dat een overheidsinstelling verschillende – economische en niet-economische – activiteiten kan verrichten, mits elk risico van „kruissubsidiëring” van haar economische activiteiten uit de overheidsmiddelen die zij voor haar niet-economische activiteiten ontvangt, is uitgesloten (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 51).
341    Dergelijke economische diensten, als bedoeld in § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, vallen dus onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123.
342    In de tweede plaats moet worden onderzocht of deze diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn zijn uitgesloten op grond van artikel 2, lid 2, onder j), ervan, dat bepaalt dat deze richtlijn met name niet van toepassing is op sociale diensten betreffende kinderzorg.
343    Het is juist dat uit een gezamenlijke lezing van deze bepaling en overweging 27 van die richtlijn naar voren komt dat alleen „sociale diensten” die aan twee cumulatieve voorwaarden voldoen onder een dergelijk begrip vallen. Hoewel de eerste voorwaarde betrekking heeft op de aard van de verrichte activiteiten, heeft de tweede voorwaarde betrekking op de status van de verrichter van de diensten, die kunnen worden verricht door de overheid zelf, door een liefdadigheidsinstelling die als zodanig door de overheid is erkend of door een particuliere dienstverrichter die daartoe opdracht of een mandaat heeft gekregen van de overheid (zie in die zin arrest van 11 juli 2013, Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, punten 42‑44).
344    In dit verband moet een particuliere dienstverrichter worden geacht opdracht of een mandaat te hebben gekregen van de overheid voor zover hij „verplicht” is om de hem opgedragen sociale diensten te verstrekken (arrest van 11 juli 2013, Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, punt 46).
345    Hongarije heeft echter niet aangetoond dat alle specifieke prestaties en maatregelen die binnen de werkingssfeer van de wet op de bescherming van kinderen vallen, worden verricht door de overheid, door een liefdadigheidsinstelling die als zodanig door de overheid is erkend of door een particuliere dienstverrichter die daartoe door de overheid is gemachtigd.
346    In de derde plaats moet worden onderzocht of het verbod van § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen moet worden opgevat als een eis die het vrije verkeer van diensten in de zin van richtlijn 2006/123 kan beperken.
347    Het begrip „eis” is in artikel 4, punt 7, van deze richtlijn gedefinieerd als elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld.
348    Deze definitie moet worden gelezen in het licht van overweging 9 van die richtlijn, volgens welke deze richtlijn uitsluitend van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit en dus niet van toepassing is op eisen die die activiteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die dienstverrichters op dezelfde wijze in acht dienen te nemen als personen die als particulier handelen (zie in die zin arresten van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 123, en 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 40).
349    Overigens moeten volgens vaste rechtspraak alle eisen die de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van deze vrijheid worden beschouwd [zie in die zin arrest van 19 juni 2025, Commissie/Polen (Reclame voor apotheken), C‑200/24, EU:C:2025:459, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
350    Het begrip „beperking” in de zin van richtlijn 2006/123 omvat de eisen van een lidstaat die weliswaar zonder onderscheid toepasselijk zijn, maar niettemin de toegang tot de markt voor ondernemingen uit andere lidstaten ongunstig beïnvloeden [arrest van 19 juni 2025, Commissie/Polen (Reclame voor apotheken), C‑200/24, EU:C:2025:459, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak], door de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, te verbieden, te belemmeren of minder aantrekkelijk te maken (arrest van 12 september 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
351    Gelet op de in de punten 348 tot en met 350 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet worden vastgesteld dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen niet alleen de mogelijkheid beperkt voor in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters om diensten met de in die bepaling bedoelde inhoud te verrichten voor hun potentiële klanten die in Hongarije wonen, maar ook de ontvangst van deze diensten minder aantrekkelijk maakt voor de afnemers van de diensten die binnen de werkingssfeer van dat artikel vallen.
352    Hieruit volgt dat het in deze bepaling vervatte verbod een eis vormt die het vrije verkeer van diensten in de zin van richtlijn 2006/123 kan beperken.
2)      § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame
i)      Argumenten van partijen
353    Met het tweede onderdeel van de derde grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU.
354    Zij merkt op dat § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame verbiedt om reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, ter beschikking te stellen aan personen jonger dan 18 jaar, en daardoor de grensoverschrijdende vrijheid van dienstverrichting beperkt.
355    In de eerste plaats stelt de Commissie dat § 8, lid 1a, niet alleen de offlinereclamediensten raakt, zoals het ontwerp en de publicatie van posters, advertenties in de pers of pamfletten, maar ook alle commerciële activiteiten in het algemeen waarbij wordt gebruikgemaakt van reclame om goederen en diensten te promoten.
356    § 8, lid 1a, is daarmee zowel gericht op reclame langs elektronische weg en fysieke reclame, als op reclame met andere middelen, zoals per telefoon.
357    De diensten waarop § 8, lid 1a, is gericht vallen dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU. In dit verband is in casu noch artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, noch de in artikel 2, lid 2, onder c) en g), ervan genoemde uitzondering, van toepassing.
358    In de tweede plaats merkt de Commissie wat betreft het bestaan van een beperking van het vrije verkeer van diensten ten eerste op dat hoewel § 8, lid 1a, geen algemeen verbod inhoudt op de verspreiding van reclame met gevoelige inhoud, deze bepaling uitmondt in een verbod op alle reclame die verwijst naar of zinspeelt op inhoud die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
359    Evenwel komt uit het arrest van 12 september 2013, Konstantinides (C‑475/11, EU:C:2013:542, punt 56), naar voren dat een nationale regeling die reclame met een bepaalde inhoud verbiedt, een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting vormt.
360    In dit verband volstaan potentiële beperkende gevolgen om het bestaan van een beperking aan te tonen, waaronder ook maatregelen vallen die grensoverschrijdende dienstverrichting kunnen ontmoedigen of minder aantrekkelijk kunnen maken, zoals volgt uit de arresten van 17 juli 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, EU:C:2008:421, punten 33 en 34), en 19 december 2012, Commissie/België (C‑577/10, EU:C:2012:814, punt 38).
361    Ten tweede raakt § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame ook de grensoverschrijdende diensten die op zich geen reclame vormen, maar die gepaard gaan met reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, te weten „begeleidende reclame”.
362    Hongarije betoogt dat de beperking van offlinereclamediensten krachtens § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame op zich geen reden vormt om te concluderen dat de uitoefening van een commerciële activiteit wordt belemmerd of minder aantrekkelijk wordt.
363    Deze lidstaat benadrukt dat § 8, lid 1a, niet beoogt een algemeen verbod in te voeren, maar beoogt de toegankelijkheid tot reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, te beperken voor het doelpubliek van personen onder de 18 jaar. De bevordering van dergelijke inhoud houdt in dat dit soort gedragingen beter of gunstiger worden voorgesteld dan de seksuele normen die algemeen in de betrokken samenleving worden aanvaard. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de reclame minderjarigen uitdrukkelijk aanmoedigt om homoseksueel te worden of om van geslacht te veranderen.
364    § 8, lid 1a, formuleert dus enkel een verbod op bepaalde inhoud voor reclame die is gericht op minderjarigen, maar houdt geen verbod in op het bestellen, kopen of aanbieden van grensoverschrijdende reclamediensten die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoten of afbeelden.
ii)    Beoordeling door het Hof
365    In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat Hongarije in casu niet betwist dat de in § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame bedoelde reclamediensten „diensten van de informatiemaatschappij” kunnen vormen in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2015/1535, en daardoor binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/31 vallen.
366    Zoals de advocaat-generaal in punt 333 van haar conclusie heeft benadrukt, kan, gelet op de bijzonder ruime werkingssfeer van het verbod van § 8, lid 1a, dat ziet op „reclame [...] die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt”, niet worden uitgesloten dat deze bepaling betrekking heeft op reclame die op een andere wijze dan via een audiovisuele mediadienst of elektronisch worden getoond, bijvoorbeeld op affiches, alsook op andere vormen van reclame, zoals begeleidende reclame.
367    Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2006/123 kunnen de in § 8, lid 1a, bedoelde reclamediensten dus onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van deze richtlijn vallen, voor zover deze diensten niet worden geregeld door een bepaling van andere regelgeving van de Unie die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit.
368    In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat deze andere reclamediensten dan audiovisuele of elektronische reclame, zoals bedoeld in punt 366 van het onderhavige arrest, niet onder de uitzonderingen van artikel 2, lid 2, onder c) en g), van deze richtlijn kunnen vallen, die betrekking hebben op de elektronische-communicatiediensten en -netwerken en op audiovisuele diensten.
369    In de derde plaats moet worden onderzocht of het verbod van § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame moet worden opgevat als een eis die het vrije verkeer van diensten in de zin van richtlijn 2006/123 kan beperken en, daaruit volgend, als een beperking van dat vrije verkeer in de zin van artikel 56 VWEU.
370    Er zij aan herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een nationale wettelijke regeling waarbij op algemene en absolute wijze alle reclame voor een bepaalde activiteit wordt verboden, de mogelijkheid beperkt voor de personen die deze activiteit uitoefenen om bekendheid te verwerven bij potentiële klanten en de diensten te promoten die zij aan hen wensen aan te bieden. Een dergelijke wettelijke regeling moet dus worden geacht de vrijheid van dienstverrichting te beperken [arrest van 19 juni 2025, Commissie/Polen (Reclame voor apotheken), C‑200/24, EU:C:2025:459, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
371    Verder kan een nationale regeling, volgens deze rechtspraak, ook al bevat zij geen volledig verbod op reclame of een specifieke vorm van reclame, een beperking van de betrokken vrijheid van dienstverrichting vormen (zie in die zin arrest van 12 september 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
372    Anders dan Hongarije stelt, kan § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame aldus de grensoverschrijdende bestelling, aankoop of verrichting van reclamediensten beperken.
373    Gelet op de in de punten 370 en 371 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, vormt het verbod van § 8, lid 1a, een eis die de vrijheid van dienstverrichting in de zin van richtlijn 2006/123 beperkt, aangezien deze bepaling de mogelijkheid, voor personen die reclamediensten verstrekken, om deze diensten in Hongarije te promoten beperkt, wanneer de door hen aangeboden reclame, met daarin de in die bepaling bedoelde inhoud, eventueel door een minderjarige kan worden gezien of gehoord.
374    Ook faalt het argument van Hongarije dat reclame niet onder een geharmoniseerd gebied valt en dat de lidstaten daarom over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken om te bepalen welke eisen zijn verbonden aan de bescherming van minderjarigen.
375    Uit overweging 7 van richtlijn 2006/123 volgt immers in de kern dat deze richtlijn een doelgerichte harmonisatie tot stand brengt om een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten te bieden en daarbij rekening houdt met de bijzondere kenmerken van de verschillende activiteiten en hun reglementering.
376    Aangezien deze richtlijn, blijkens artikel 1, lid 1, ervan, algemene bepalingen vaststelt die tot doel hebben de beperkingen van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten op te heffen teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt voor diensten, moeten de lidstaten, zoals de Commissie opmerkt, hun beoordelingsbevoegdheid derhalve uitoefenen binnen de door deze richtlijn gestelde grenzen.
3)      § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs
i)      Argumenten van partijen
377    Met het derde onderdeel van de derde grief verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU.
378    Zij merkt op dat § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs bepaalt dat activiteiten die voor leerlingen worden georganiseerd op het gebied van seksuele vorming, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling niet mogen zijn gericht op het bevorderen van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit.
379    In de eerste plaats meent de Commissie dat de bedoelde onderwijsdiensten binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU vallen.
380    In dit verband geeft deze instelling aan dat de diensten die worden verstrekt door particuliere organen onder deze richtlijn en onder dat artikel vallen, net als de onderwijsdiensten die worden verstrekt door dienstverleners die in andere lidstaten zijn gevestigd. Ook kunnen instellingen uit het openbaar onderwijs waarvan de voornaamste werkzaamheden niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, aanvullende werkzaamheden verrichten, in de regel tegen vergoeding, zoals de organisatie van lezingen.
381    In casu is echter niet het Hongaarse openbare onderwijs aan de orde, maar eerder de economische werkzaamheden die vallen onder de regels van de interne markt van de Unie en met name die op het gebied van onderwijs.
382    Voor zover § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs zich uitstrekt tot activiteiten die betrekking hebben op seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling en worden georganiseerd binnen instellingen voor openbaar onderwijs, raakt deze bepaling de externe private dienstverrichters die aan de publieke instellingen verbonden zijn, zoals derden die cursussen, lezingen of artistieke optredens verzorgen. De werkingssfeer van deze bepaling beperkt zich dus niet tot het onderwijs, maar strekt zich tevens uit tot andere activiteiten die binnen scholen worden georganiseerd.
383    Bij deze activiteiten willen organisaties uit de burgermaatschappij in de Unie, vaak tegen vergoeding, diensten kunnen aanbieden in, of gericht op Hongarije, die grotendeels verboden zijn krachtens die § 9, lid 12.
384    In de tweede plaats is die § 9, lid 12, disproportioneel, aangezien die bepaling geen waarborg is voor de verwezenlijking van de doelstelling van de wet op het openbaar onderwijs, te weten het creëren van een systeem voor openbaar onderwijs dat de harmonieuze geestelijke, lichamelijke en intellectuele ontplooiing van kinderen en jongeren bevordert, in de zin van § 1, lid 1, van die wet. Deze bepaling bevordert niet de ontwikkeling van alle leerlingen, maar zorgt voor discriminatie jegens een gedeelte van de Hongaarse en de Europese bevolking. Door de invoering van een dergelijk algemeen verbod gaat § 9, lid 12, dus verder dan hetgeen noodzakelijk is.
385    Hongarije brengt hier in de eerste plaats tegenin dat § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs enkel geldt voor de activiteiten in het openbaar onderwijs, met inbegrip van schoolactiviteiten en andere activiteiten die in het kader van het onderwijs worden aangeboden, zodat deze bepaling niet binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU en richtlijn 2006/123 valt.
386    Verder vallen educatieve en culturele diensten die door particuliere organisaties worden verricht evenmin binnen de werkingssfeer van de wet op het openbaar onderwijs, aangezien § 9, lid 12, van deze wet niet op die diensten van toepassing is.
387    Deze bepaling valt daarentegen binnen de werkingssfeer van artikel 165, lid 1, VWEU, aangezien zij de inhoud van het onderwijs regelt, hetgeen evenwel onder de bevoegdheid van de lidstaten valt. In dit verband is het feit dat een school onderwijs in meerdere talen aanbiedt irrelevant voor de vraag of die school deelt uitmaakt van het stelsel van openbaar onderwijs.
388    In de tweede plaats houdt § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs geen verbod in op de afbeelding van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit, maar op het bevorderen van deze inhoud. Daarenboven stelt de Commissie ten onrechte dat bepaalde organisaties geen toestemming hebben om diensten te verlenen op scholen in Hongarije. Een dergelijke afbeelding kan namelijk worden verzorgd door anderen dan medewerkers van de onderwijsinstelling, op voorwaarde dat deze personen zijn geregistreerd door het bij wet aangewezen organisme.
ii)    Beoordeling door het Hof
389    In de eerste plaats moet worden nagegaan of de in § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs bedoelde openbare onderwijsdiensten onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 vallen en, zo ja, of de bepalingen van deze richtlijn niet strijdig zijn met een bepaling van andere regelgeving van de Unie die
die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot, of de uitoefening van een dienstenactiviteit in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn.
390    In dit verband volgt inderdaad uit de rechtspraak van het Hof dat het wezenlijke kenmerk van dit begrip „dienst”, te weten de vergoeding die de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, ontbreekt wanneer het onderwijs wordt gegeven in het kader van het openbare onderwijsstelsel, aangezien de staat in dat verband geen werkzaamheden tegen vergoeding verricht (zie in die zin arresten van 27 september 1988, Humbel en Edel, 263/86, EU:C:1988:451, punten 17 en 18, en 7 december 1993, Wirth, C‑109/92, EU:C:1993:916, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
391    Daarentegen blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat onderwijs dat wordt gegeven door onderwijsinstellingen die hoofdzakelijk uit particuliere middelen worden gefinancierd, met name door studenten of hun ouders, een „dienst” in de zin van het Unierecht vormt, aangezien het door deze instellingen nagestreefde doel er immers in bestaat, tegen vergoeding een dienst aan te bieden (arrest van 20 mei 2010, Zanotti, C‑56/09, EU:C:2010:288, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
392    Onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU valt dus niet het door de betrokken lidstaat gefinancierde onderwijs van een congregatie dat onder het voorschoolse, buitenschoolse en niet-verplichte onderwijs valt (zie in die zin en naar analogie arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 57).
393    In casu moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs betrekking heeft op een brede waaier van onderwijsdiensten, aangezien het in zeer algemene bewoordingen bepaalt dat activiteiten die voor leerlingen worden georganiseerd op het gebied van seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling niet gericht mogen zijn op het bevorderen van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit.
394    Zoals de advocaat-generaal in punt 337 van haar conclusie heeft opgemerkt, lijkt deze bepaling dus van toepassing te zijn op onderwijsdiensten, te weten in casu onderwijs- of informatiediensten voor minderjarigen betreffende seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling, die, wanneer zij tegen vergoeding worden verstrekt buiten het stelsel van openbaar onderwijs of in het kader van dat stelsel maar door externe dienstverleners, onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 vallen.
395    In dit verband snijdt het argument van Hongarije dat § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs binnen de werkingssfeer van artikel 165, lid 1, VWEU valt, aangezien deze § 9 de inhoud van het onderwijs regelt, geen hout.
396    Zoals uit de in punt 272 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak naar voren komt, zijn de lidstaten krachtens dat artikel 165, lid 1, weliswaar bevoegd met betrekking tot de inhoud van het onderwijs en de opzet van hun respectieve onderwijsstelsels, maar zij moeten deze bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het Unierecht en met name van de Verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten, met name artikel 56 VWEU.
397    In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat deze diensten ook op een andere wijze dan via een audiovisuele mediadienst of langs elektronische weg kunnen worden verricht, zodat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2006/123 niet van toepassing is.
398    In de derde plaats kunnen deze onderwijsdiensten niet onder de uitzondering vallen van artikel 2, lid 2, onder j), van deze richtlijn, dat bepaalt dat deze richtlijn met name niet van toepassing is op „sociale diensten” betreffende kinderzorg.
399    Onderwijsdiensten die gewoonlijk aan leerlingen worden verleend, zoals die bedoeld in § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs, vallen namelijk niet onder het begrip „sociale diensten”, aangezien dit begrip betrekking heeft op activiteiten die van wezenlijk belang zijn om het grondrecht op menselijke waardigheid te waarborgen en daarbij te voorkomen dat degenen die ervan profiteren worden gemarginaliseerd, en die in die zin een uiting vormen van de beginselen van sociale samenhang en solidariteit (arresten van 11 juli 2013, Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, punt 43, en 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 64).
400    In de vierde plaats vormt § 9, lid 12, een eis die het door de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 gewaarborgde vrije verkeer van diensten kan beperken wanneer deze diensten, die betrekking hebben op activiteiten die voor leerlingen worden georganiseerd op het gebied van seksuele voorlichting, het seksleven, seksuele gerichtheid en seksuele ontwikkeling, buiten het kader van het openbare onderwijsstelsel tegen vergoeding worden verricht of binnen dit kader, maar door externe dienstverleners.
401    Gelet op de in punt 349 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, moet § 9, lid 12, dus worden geacht de uitoefening van die vrijheid minder aantrekkelijk te maken.
b)      Rechtvaardiging van de beperkingen in de zin van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en artikel 56 VWEU
1)      Argumenten van partijen
402    De Commissie herinnert eraan dat nationale beperkende maatregelen volgens rechtspraak van het Hof moeten beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder mogen gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel.
403    Noch § 6 van de wet op de bescherming van kinderen, noch § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, noch § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs kan als gerechtvaardigd en evenredig worden beschouwd.
404    De openbare orde, de volksgezondheid, de publieke veiligheid en milieubescherming kunnen niet als rechtvaardiging van deze beperkingen worden aangevoerd, daar Hongarije niet heeft aangetoond dat er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die het fundamentele belang van de samenleving raakt, te weten de bescherming van minderjarigen.
405    De in punt 403 van het onderhavige arrest bedoelde bepalingen zijn dientengevolge niet verenigbaar met de in artikel 16 van richtlijn 2006/123 genoemde beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid, die tevens gelden voor de vereisten als bedoeld in artikel 19 van deze richtlijn, en zijn eveneens in strijd met artikel 56 VWEU.
406    Hongarije stelt dat deze bepalingen geschikt zijn ter verwezenlijking van de doelstelling van algemeen belang die bestaat in de bescherming van het recht van minderjarigen op een gezonde lichamelijke, geestelijke, emotionele of morele ontwikkeling, aangezien minderjarigen veel meer dan volwassenen geneigd zijn te worden beïnvloed door schadelijke inhoud omdat een kritische blik ontbreekt. Bovendien gaan deze bepalingen niet verder dan noodzakelijk om de doelstelling van de bescherming van kinderen te verwezenlijken.
407    Zo bepaalt § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame dat de reclame die inhoud bevat als bedoeld in deze bepaling, nog steeds kan worden verspreid op plaatsen die doorgaans niet door kinderen worden bezocht of in publicaties waartoe kinderen geen toegang hebben, zodat de voorwaarden die in essentie worden genoemd in het arrest van 17 juli 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, EU:C:2008:421, point 35), zijn vervuld.
2)      Beoordeling door het Hof
408    Volgens artikel 16, lid 3, van richtlijn 2006/123 kan de lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft om zijn dienst te verrichten, eisen aan het verrichten van de dienstenactiviteit stellen wanneer deze overeenkomstig artikel 16, lid 1, gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met onder meer de openbare orde en de openbare veiligheid.
409    Overeenkomstig artikel 16, lid 1, derde alinea, onder c), van deze richtlijn moeten deze vereisten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen betekent dat zij geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaan dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
410    Overigens is het aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat aan deze voorwaarden is voldaan [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
411    In casu beroept Hongarije zich uit dien hoofde op de gezonde lichamelijke, geestelijke, emotionele of morele ontwikkeling van minderjarigen.
412    Deze doelstelling kan echter de in de punten 352, 373 en 400 van het onderhavige arrest geconstateerde eisen en beperkingen niet rechtvaardigen.
413    Overeenkomstig de in de punten 129 tot en met 134 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak kan een lidstaat zich immers niet baseren op een uitlegging van artikel 16, lid 3, van richtlijn 2006/123 die in strijd is met het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde verbod van discriminatie op grond van geslacht of seksuele gerichtheid, aangezien dit verbod als algemeen beginsel van het Unierecht een dwingend karakter heeft.
414    Zoals reeds is vastgesteld in punt 306 van het onderhavige arrest, houdt zowel § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen als § 8, lid 1a, van de reclame wet inzake commerciële reclame rechtstreekse discriminatie op grond van geslacht en seksuele gerichtheid in, die onverenigbaar is met dit verbod. Deze bepalingen zijn dus in strijd met de wezenlijke inhoud van artikel 21, lid 1, van het Handvest. Bovendien moet om soortgelijke redenen als die waarnaar in datzelfde punt wordt verwezen, worden vastgesteld dat § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs rechtstreeks discrimineert op grond van geslacht en seksuele gerichtheid, hetgeen eveneens onverenigbaar is met artikel 21, lid 1, van het Handvest.
415    Dientengevolge moet worden geoordeeld dat, gelet op artikel 16, lid 3, van richtlijn 2006/123, uitgelegd in het licht van artikel 21, lid 1, van het Handvest, de in § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame en § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs vastgestelde vereisten niet kunnen worden gerechtvaardigd.
c)      Conclusie
416    Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat de derde grief gegrond is en dat, gelet op hetgeen in de punten 326 tot en met 352, 365 tot en met 376 en 389 tot en met 401 van het onderhavige arrest is uiteengezet, niet aan deze conclusie kan worden afgedaan door de stelling van Hongarije dat de derde grief niet voldoet aan de vereisten inzake de bewijsvoering die gelden voor beroepen wegens niet-nakoming.
4.      Vijfde grief, ontleend aan schending van de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest
417    Met haar vijfde grief, die in de vierde plaats moet worden onderzocht, verwijt de Commissie Hongarije niet verplichtingen te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest.
418    Zij merkt op dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen, § 8, lid 1a, van de wet inzake commerciële reclame, § 9, leden 1 en 6, en § 32, lid 4a, van de mediawet, alsook § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs (hierna, gezamenlijk: „litigieuze bepalingen”) strijdig zijn met de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest voor zover zij voor personen jonger dan 18 jaar de toegang beperken tot mediacontent of commerciële communicatie die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
a)      Toepasselijkheid van het Handvest op § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en op § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs
419    Van meet af aan faalt het argument dat Hongarije ontleent aan de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punt 34), volgens hetwelk de wet op de bescherming van kinderen en de wet op het openbaar onderwijs niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen omdat de vaststelling van de inhoud van het openbaar onderwijs tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, zodat deze wetten niet zijn onderworpen aan het Handvest.
420    In dit verband zij eraan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest, wat het optreden van de lidstaten betreft, is omschreven in artikel 51, lid 1, ervan, volgens hetwelk de bepalingen van het Handvest uitsluitend tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Op dit punt volstaat de vaststelling dat met name uit de punten 281, 352 en 400 van het onderhavige arrest volgt dat § 6/A van de wet op de bescherming van kinderen en § 9, lid 12, van de wet op het openbaar onderwijs eisen vormen die het vrije verkeer van diensten kunnen beperken in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 dan wel in de zin van de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123.
421    Volgens vaste rechtspraak moeten dergelijke maatregelen evenwel in overeenstemming zijn met het Handvest, hetgeen met name impliceert dat zij geen beperkingen opleveren van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden of, indien dat het geval is, dat deze beperkingen gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest [arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
b)      Bestaan van een niet-nakoming van de uit artikel 21 van het Handvest voortvloeiende verplichtingen
422    De vijfde grief moet meteen worden aanvaard voor zover hij betrekking heeft op de niet-nakoming door Hongarije van de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 21, lid 1, van het Handvest. Een dergelijke niet-nakoming vloeit namelijk noodzakelijkerwijs voort uit de punten 135 tot en met 162, 196, 203, 230, 307, 414 en 415 van het onderhavige arrest, waarin kort gezegd wordt vastgesteld dat elk van de bepalingen van de Hongaarse wetgeving waarop de eerste drie grieven betrekking hebben, in strijd is met de wezenlijke inhoud van deze bepaling.
c)      Bestaan van beperkingen van de door de artikelen 7 en 21 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden
423    Allereerst moet worden getoetst of de litigieuze bepalingen, zoals de Commissie stelt, de door de artikelen 7 en 11 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden beperken en zo ja, of deze beperkingen, zoals Hongarije stelt, kunnen worden gerechtvaardigd in het licht van de eisen die zijn genoemd in artikel 52, lid 1, van het Handvest.
1)      Bestaan van een beperking van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven
i)      Argumenten van partijen
424    De Commissie stelt dat de betwiste bepalingen die met betrekking tot personen jonger dan 18 jaar een beperking invoeren van de inhoud of de reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven van niet-cisgender en niet-heteroseksuele personen schenden.
425    Krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest, moet het in dit artikel 7 gewaarborgde recht op privéleven en familie- en gezinsleven worden uitgelegd in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM inzake artikel 8 EVRM.
426    Overeenkomstig deze rechtspraak moet het begrip „privéleven” in de zin van dat artikel 8, dat niet uitputtend kan worden gedefinieerd, in ruime zin worden opgevat, zodanig dat de lichamelijke en de morele integriteit van een persoon alsook het recht op „persoonlijke ontwikkeling” of zelfbestemming hieronder vallen.
427    Overigens vallen, ook volgens deze rechtspraak, de seksuele identiteit of identificatie, de naam, de seksuele gerichtheid en het seksleven eveneens binnen de persoonlijke sfeer die wordt beschermd door dat artikel 8, dat daarmee hoofdzakelijk tot doel heeft om het individu te beschermen tegen willekeurige inmengingen van de overheid.
428    Om te bepalen of uitlatingen betreffende een bepaalde groep de drempel voor toepassing van dat artikel 8 EVRM bereiken, houdt het EHRM ten eerste rekening met de kenmerken van de personen waaruit die groep is samengesteld en ten tweede met de precieze inhoud van de negatieve uitlatingen die over die groep zijn gedaan, alsook met de vorm en de strekking van de uitlatingen en de algemene context waarin deze zijn gedaan.
429    De Commissie staat in het licht van deze criteria op het standpunt dat de litigieuze bepalingen en het doen verdwijnen van de afbeelding van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen en levens dat het gevolg is van de toepassing van die bepalingen, op zichzelf een stigmatiserende werking kunnen hebben. Deze stigmatisering wordt nog versterkt door het feit dat een wetstekst bepaalt dat kinderen moeten worden beschermd tegen de afbeeldingen van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit. Zij wordt verstrekt door de context van de wijzigingswet, die een verband zou kunnen leggen tussen de gevaren die ontstaan door pedofilie enerzijds en het risico dat ontstaat door het loutere bestaan van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen anderzijds, met de impliciete boodschap dat die personen even gevaarlijk zijn als pedofielen.
430    Deze bepalingen, die niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen direct discrimineren, leiden in strijd met het in dat artikel 7 neergelegde recht op de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, tot marginalisering en stigmatisering van deze personen.
431    Hongarije brengt daar tegenin dat de litigieuze bepalingen niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij het recht op de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen schenden. Deze bepalingen hebben noch een discriminerend, noch een stigmatiserend doel en kunnen niet aldus worden uitgelegd dat deze personen als schadelijk of als mogelijk gevaar voor de samenleving moeten worden beschouwd.
432    Deze lidstaat erkent dat het begrip „privéleven” in de zin van artikel 7 van het Handvest een breed begrip is en het recht op persoonlijke ontwikkeling en zelfbestemming omvat.
433    Niettemin heeft de Commissie niet aangetoond dat de litigieuze bepalingen het recht van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven in de zin van dit artikel schenden, aangezien deze bepalingen betrekking hebben op de bescherming van minderjarigen in specifieke situaties, zonder van invloed te zijn op de gehele samenleving.
ii)    Beoordeling door het Hof
434    Vooraf zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 7 van het Handvest, eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
435    Het Hof heeft reeds benadrukt dat deze bepaling iemands seksuele identiteit en seksuele gerichtheid als bestanddeel van deze persoon en een van de meest intieme aspecten zijn privéleven, beschermt. Deze bepaling omvat dus het recht van eenieder om de details van zijn identiteit als mens vast te stellen, waartoe ook het recht van transseksuelen op persoonlijke ontplooiing en lichamelijke en geestelijke integriteit, alsmede op eerbiediging en erkenning van hun seksuele gerichtheid en identiteit behoort (zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
436    Artikel 7 van het Handvest legt de lidstaten hiertoe, naast negatieve verplichtingen die tot doel hebben om niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen te beschermen tegen willekeurige inmenging van de overheid, positieve verplichtingen op, hetgeen ook inhoudt dat doeltreffende en toegankelijke procedures moeten worden ingevoerd die een daadwerkelijke eerbiediging van hun recht op seksuele identiteit waarborgen. Gezien het bijzondere belang van dit recht beschikken de staten bovendien slechts over een beperkte beoordelingsmarge op dit gebied (zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
437    Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest – dat beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, zonder dat dit de autonomie van het Unierecht aantast en in het bijzonder zonder dat dit eraan in de weg staat dat dit recht een ruimere bescherming biedt – houdt het Hof bij zijn uitlegging van de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten bovendien met name rekening met de corresponderende rechten die zijn gegarandeerd door artikel 8, lid 1, EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM, als minimumbeschermingsniveau (zie in die zin arresten van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a., C‑694/20, EU:C:2022:963, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
438    In dit verband komt uit de rechtspraak van het EHRM naar voren dat het begrip „privéleven” in de zin van artikel 8, lid 1, EVRM een ruim begrip is dat niet uitputtend kan worden gedefinieerd. Dit begrip omvat de lichamelijke en geestelijke integriteit van de persoon en bevat soms de aspecten van de lichamelijke en sociale identiteit van een individu, waaronder het recht om relaties met zijn gelijken aan te knopen en te verdiepen, het recht op „persoonlijke ontwikkeling” of het recht op zelfbeschikking als zodanig. Overigens vallen ook de seksuele identiteit, de naam, de seksuele gerichtheid en het seksleven binnen de persoonlijke levenssfeer die door dat artikel 8, lid 1, wordt beschermd (zie in die zin EHRM, 23 september 2010, Schüth tegen Duitsland, CE:ECHR:2010:0923JUD000162003, § 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
439    Artikel 8 EVRM omvat en waarborgt tevens het recht op een „sociaal privéleven”, dat wil zeggen de mogelijkheid voor het individu om zijn sociale identiteit te ontwikkelen (zie in die zin EHRM, 5 september 2017, Bărbulescu tegen Roemenië, CE:ECHR:2017:0905JUD006149608, § 70).
440    Gelet op deze rechtspraak van het EHRM inzake artikel 8 EVRM, is het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven dus van specifiek belang voor de bescherming van de seksuele identiteit en de seksuele gerichtheid, zowel in de persoonlijke als in de sociale sfeer (zie in die zin arrest van 25 januari 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
441    In casu vallen de litigieuze bepalingen binnen de werkingssfeer van het begrip „privéleven” in de zin van artikel 7 van het Handvest, voor zover zij de toegang van minderjarigen beperken tot inhoud of commerciële communicatie die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
442    Deze bepalingen betreffen immers de ontwikkeling van de individuele seksuele identiteit als bestanddeel van een persoon en een van de meest intieme aspecten van het privéleven in de zin van de in punt 435 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak.
443    Gelet op het feit dat die bepalingen de toegang van minderjarigen beperken tot enkel de inhoud of commerciële communicatie die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, moet worden geoordeeld dat een dergelijke beperking beledigend en stigmatiserend is voor de leden van de maatschappij op wie dezelfde bepalingen betrekking hebben.
444    Ten eerste vloeit dit beledigende en stigmatiserende karakter voort uit het feit dat deze leden van de samenleving, te weten niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen, enkel op grond van hun seksuele identiteit of seksuele gerichtheid worden geacht schadelijk te zijn voor de lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van minderjarigen.
445    Ten tweede leidt de beperking, overeenkomstig de betwiste bepalingen, van de inhoud of commerciële communicatie die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, niet alleen tot stigmatisering van niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen, maar ook tot versterking van de stigmatiserende perceptie van hun seksuele identiteit of seksuele gerichtheid in de openbare ruimte.
446    Ten derde kan, zoals de Commissie in wezen betoogt, ook het feit dat een wetgevingshandeling, zoals de wijzigingswet, volgens de titel ervan „strengere maatregelen tegen pedofiele delinquenten” invoert en daarbij bepaalt dat minderjarigen moeten worden beschermd tegen afbeeldingen van afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit, het beledigende en stigmatiserende effect van de litigieuze bepalingen vergroten en zelfs haatdragend gedrag jegens niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen in de hand werken, aangezien zij aldus met seksuele delinquenten
kunnen worden geassocieerd.
447    Ten vierde hebben de lidstaten weliswaar een positieve verplichting om te waarborgen dat het recht van eenieder op ontwikkeling van een seksuele identiteit daadwerkelijk wordt geëerbiedigd, zoals voortvloeit uit de in punt 436 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, maar uit deze bepalingen blijkt, zoals in wezen reeds in punt 136 van dit arrest is vastgesteld, een voorkeur voor bepaalde soorten persoonlijke of seksuele identiteiten, relaties of gezinnen ten opzichte van andere, hetgeen bijdraagt tot de stigmatisering van de identiteiten, relaties of gezinnen die niet tot deze soorten behoren.
448    Dientengevolge vormt het in die bepalingen neergelegde verbod om aan minderjarigen inhoud of reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, een bijzonder ernstige beperking van het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven van niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen.
2)      Bestaan van een beperking van de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting
i)      Argumenten van partijen
449    De Commissie stelt dat de betwiste bepalingen, die voor personen jonger dan 18 jaar voorzien in een beperking van de toegang tot de inhoud of de reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit bevordert of afbeeldt, het in artikel 11 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting schenden. Deze schending blijft niet beperkt tot niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen, aangezien zij een beperking inhoudt van het recht van elke burger, ongeacht diens geslacht of seksuele gerichtheid, om de betrokken inhoud mee te delen en te ontvangen.
450    Meer bepaald betoogt deze instelling dat deze bepalingen het recht beperken van aanbieders van mediadiensten, aanbieders van reclamediensten, aanbieders die gebruikmaken van reclame in het kader van hun handelsactiviteiten en aanbieders van onderwijsdiensten om, afhankelijk van hun doelstellingen, hun overtuigingen of hun persoonlijke keuzen, bepaalde inhoud te verspreiden.
451    Overigens hebben deze bepalingen een negatieve uitwerking op het vermogen van personen, met inbegrip van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen, om op dezelfde manier informatie te uiten of te ontvangen als wanneer zij wensten te communiceren over relaties of kwesties met betrekking tot cisgender of heteroseksuele personen.
452    Deze bepalingen zijn geformuleerd in uitgebreide en vage bewoordingen, waardoor zij een brede waaier aan inhoud dekken en een ruime beoordelingsmarge bieden om te beslissen welk soort inhoud de promotie van een seksuele gerichtheid vormt.
453    Hongarije stelt dat de litigieuze bepalingen het recht op de vrijheid van meningsuiting van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen niet rechtstreeks aantasten, aangezien deze bepalingen niet tot deze personen zijn gericht en enkel de afbeelding of de bevordering van de betrokken inhoud beperken op specifieke gebieden van het leven van minderjarigen.
454    In deze context moet worden benadrukt dat minderjarigen kwetsbaarder zijn dan volwassenen aangezien hun personaliteit nog immatuur is, en dat zij vanwege hun leeftijd speciale bescherming nodig hebben ten aanzien van de bevordering of de afbeelding van bepaalde gevoelige inhoud. Deze bepalingen beogen daarmee de kans te verkleinen dat een minderjarige informatie ontvangt uit bronnen die losstaan van zijn ouders, en buiten iedere controle van die ouders om.
455    Diezelfde bepalingen kunnen dus niet worden opgevat als een beperking van het recht van iedere burger om de betrokken inhoud mee te delen en te ontvangen, aangezien die mededeling enkel wordt beperkt voor specifieke situaties en enkel ten aanzien van minderjarigen.
456    Hongarije benadrukt dat de vrijheid van meningsuiting geen absoluut grondrecht is, aangezien dit recht tal van beperkingen kent, met name wanneer het gaat om de bescherming van rechten van derden, zoals hier minderjarigen en hun ouders of voogden, die het recht hebben om zelf over hun opvoeding te beslissen.
ii)    Beoordeling door het Hof
457    Vooraf zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 11, lid 1, van het Handvest, eenieder recht heeft op vrijheid van meningsuiting, dat de vrijheid omvat een mening te hebben en de vrijheid omvat kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
458    Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd.
459    Zoals volgt uit punt 439 van het onderhavige arrest, houdt het Hof, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, bij de uitlegging die het geeft aan de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde rechten met name rekening met de corresponderende rechten die zijn gegarandeerd door artikel 10 EVRM, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het EHRM, als minimumbeschermingsniveau.
460    De vrijheid van meningsuiting is een van de basisvoorwaarden voor vooruitgang in een democratische samenleving en eenieders zelfontplooiing, en beschermt in beginsel niet alleen de „informatie” of de „ideeën” die met instemming worden ontvangen of als onschadelijk of onbelangrijk worden beschouwd, maar ook die informatie en die ideeën die schokken, verontrusten of beledigen. Dit is noodzakelijk om het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid te garanderen, zonder welke er geen democratische maatschappij is [zie in die zin arrest van 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Vervolgingsgronden op basis van politieke overtuiging), C‑280/21, EU:C:2023:13, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
461    In het licht van de rechtspraak van het EHRM, die relevant is voor de uitlegging van dat artikel 11, moet worden uitgegaan van een ruime uitlegging van de begrippen „informatie” of „ideeën” in de zin van deze bepaling [zie in die zin arrest van 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Vervolgingsgronden op basis van politieke overtuiging), C‑280/21, EU:C:2023:13, punt 32].
462    Volgens de rechtspraak van het EHRM waarborgt artikel 10 EVRM namelijk eenieders vrijheid van meningsuiting en van informatie en heeft het niet alleen betrekking op de inhoud van de informatie, maar ook op de middelen voor de verspreiding ervan, en op elke beperking van deze middelen die betrekking heeft op het recht om informatie te ontvangen en te verstrekken (arrest van 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
463    Deze vrijheid is in het bijzonder van toepassing op de verspreiding van commerciële informatie door een handelaar, met name in de vorm van reclameboodschappen (arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
464    Ter aanvulling van de door artikel 11, lid 1, van het Handvest gewaarborgde fundamentele vrijheid om informatie te ontvangen, beoogt lid 2 van datzelfde artikel 11 het pluralisme van de nieuwsproductie en -programmering in de Unie te bevorderen (arrest van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 51).
465    Uit de rechtspraak volgt dus dat een nationale maatregel, voor zover hij de mogelijkheden van verspreiding beperkt of de toegang verbiedt tot bepaalde inhoud of reclame die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, voor de betrokken aanbieders een inbreuk vormt op de in artikel 11 van het Handvest neergelegde vrijheid van meningsuiting (zie in die zin arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr,
C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
466    In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de litigieuze bepalingen het recht beperken van aanbieders van mediadiensten, aanbieders van reclamediensten, aanbieders die gebruikmaken van reclame in het kader van hun handelsactiviteiten en aanbieders van onderwijsdiensten, om inhoud of reclame te verspreiden die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt. Deze bepalingen beperken dus het door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde recht om „informatie” te verstrekken en, in het verlengde daarvan, de pluriformiteit van de nieuwsproductie en -programmering in de Unie.
467    In de tweede plaats leiden die bepalingen ook tot de beperking van het door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde recht van eenieder op informatie die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.
468    Zo beperken de litigieuze bepalingen de vrijheid van meningsuiting en van informatie niet alleen ten aanzien van minderjarigen, maar ook ten aanzien van het grote publiek dat dergelijke inhoud of dergelijke commerciële reclame wenst te ontvangen, en aanbieders van diensten die deze inhoud verspreiden in de vorm van advertenties, informatie van algemeen belang of bewustmakingsboodschappen die in de publieke sfeer worden verspreid.
469    In de derde plaats faalt, in deze context, het betoog van Hongarije dat deze bepalingen het recht op vrijheid van meningsuiting van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen niet rechtstreeks aantasten omdat die bepalingen niet tot deze personen zijn gericht.
470    Zoals blijkt uit de punten 466 tot en met 468 van het onderhavige arrest, is artikel 11 van het Handvest immers van toepassing op elk verbod op of elke beperking van de verspreiding of ontvangst van de in die bepalingen bedoelde inhoud en niet alleen op de voorwaarden waaronder niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen, zich kunnen uiten.
471    Dientengevolge vormt het in de litigieuze bepalingen neergelegde verbod om aan minderjarigen inhoud of reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, een bijzonder ernstige inmenging in de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting en van informatie.
d)      Rechtvaardiging van de beperkingen van de door de artikelen 7 en 21 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden
472    Om redenen die in wezen overeenkomen met die welke in de punten 96 tot en met 105 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, betoogt de Commissie dat de beperkingen van de door de artikelen 7 en 11 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden niet als gerechtvaardigd of evenredig kunnen worden beschouwd in het licht van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Hongarije betoogt dan weer, om redenen die in wezen vergelijkbaar zijn met de redenen die zijn uiteengezet in de punten 115 tot en met 122 van het onderhavige arrest, dat deze beperkingen noodzakelijk en evenredig zijn in verhouding tot de doelstellingen die ermee worden nagestreefd, namelijk, ten eerste, het belang van het kind, dat krachtens artikel 24, lid 2, van het Handvest moet worden nagestreefd, en, ten tweede, de in artikel 14, lid 3, van het Handvest neergelegde bescherming van het recht van de ouders om zich voor hun kinderen te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuiging.
473    Gelet op hetgeen is vastgesteld in de punten 135 tot en met 162 van het onderhavige arrest, wat volledig kan worden toegepast op het onderzoek naar de bijzonder ernstige inmengingen in de door de artikelen 7 en 11 van het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden die voortvloeien uit de betrokken bepalingen van de wijzigingswet, moet worden geoordeeld dat deze inmengingen niet kunnen worden gerechtvaardigd door het nastreven van die doelstellingen.
e)      Bestaan van schending van artikel 1 van het Handvest
474    Het Hof moet, in het kader van het onderzoek van de vijfde grief, nog toetsen of de litigieuze bepalingen ook schending opleveren van artikel 1 van het Handvest.
1)      Argumenten van partijen
475    De Commissie stelt dat de litigieuze bepalingen artikel 1 van het Handvest schenden, voor zover deze bepalingen niet alleen discriminatie op grond van geslacht en seksuele gerichtheid vormen, maar ook de promotie of de afbeelding van homoseksualiteit of van afwijkingen ten opzichte van het geboortegeslacht en geslachtsverandering onderwerpen aan dezelfde regels en beperkingen als die welke gelden voor de verspreiding van pedofilie, geweld en pornografie onder minderjarigen.
476    Daarmee associëren deze bepalingen homoseksualiteit, afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit en de verandering van geslacht met ernstige strafbare feiten, waaronder strafbare feiten waarbij sprake is van wrede handelingen.
477    Het gevolg van zo’n kwalificatie is dat niet-heteroseksuele personen, of personen waarvan het geslacht of de seksuele identiteit niet overeenkomt met het bij de geboorte toegewezen geslacht, moraal en juridisch gezien worden geacht „gelijk te staan” met personen die een fundamentele bedreiging vormen voor de samenleving.
478    Wanneer niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen in bindende rechtshandelingen worden geassocieerd met pedofilie, geweld en pornografie, heeft dat tot gevolg dat de samenleving deze personen gaat zien als personen die moeten worden verfoeid of die het verdienen om te worden uitgesloten of gecanceld.
479    In dit verband wordt de schending van de menselijke waardigheid in de zin van artikel 1 van het Handvest nog verergerd door de context waarin de litigieuze bepalingen zijn vastgesteld. De Commissie benadrukt op dit punt dat deze bepalingen zijn voorgesteld en aangenomen door de organen van een lidstaat en de kracht van wet hebben, hetgeen overeenkomstig de rechtspraak uit het arrest van het EHRM van 23 januari 2023, Macatė tegen Litouwen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519), de uitsluitende en stigmatiserende werking ervan nog versterkt.
480    Bovendien vormt het argument van Hongarije dat de titel van de wijzigingswet, te weten „wet nr. LXXIX van 2021 tot vaststelling van strengere maatregelen tegen pedofiele delinquenten en tot wijziging van bepaalde wetten ter bescherming van kinderen”, slechts een samenvattende titel is die voldoet aan de Hongaarse wetgevingsvereisten en aangeeft welke gebieden en normatieve bepalingen door de wijzigingen worden geraakt, een misleidend bezwaar. De bepalingen van deze wet leggen namelijk de nadruk op de regeling en de beperking van inhoud met betrekking tot niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen en levenswijzen.
481    Gelet op het voorgaande kan de vaststelling van maatregelen die een persoon op basis van een of meer van de in artikel 21 van het Handvest genoemde gronden discrimineren en stigmatiseren worden opgevat als een aantasting van de waardigheid van deze persoon.
482    Hongarije betwist ten eerste dat voor de in de litigieuze bepalingen bedoelde inhoud dezelfde beperkingen gelden als voor de verspreiding van geweld en pornografie onder minderjarigen Deze verspreiding valt namelijk niet onder categorie V, bedoeld in § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten, maar, overeenkomstig lid 7 van die paragraaf, onder categorie VI.
483    Deze lidstaat betoogt ten tweede, onder verwijzing naar het argument dat is ontleend aan de titel van de in punt 480 van het onderhavige arrest uiteengezette wijzigingswet, dat er geen reden is voor de conclusie dat de voor minderjarigen mogelijk schadelijke inhoud, waarop de litigieuze bepalingen zijn gericht, een afspiegeling vormt van een negatief waardeoordeel van Hongarije, een stigmatiserende bedoeling of opvatting, of van een wil om de menselijke waardigheid aan te tasten.
484    Wat betreft het arrest van het EHRM van 23 januari 2023, Macatė tegen Litouwen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519), werpt deze lidstaat bovendien op dat hieruit geen enkel inhoudelijke conclusie kan worden getrokken over de vraag of de litigieuze bepalingen verenigbaar zijn met het Handvest, aangezien deze bepalingen geen algemeen verbod opleggen om bepaalde informatie ter beschikking te stellen van minderjarigen, maar dit alleen verbieden om welbepaalde redenen en in een specifieke context. De werkingssfeer ervan is dus veel kleiner dan de nationale regel die in genoemd arrest aan de orde was.
2)      Beoordeling door het Hof
485    Volgens artikel 1 van het Handvest is de menselijke waardigheid onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.
486    Blijkens de toelichtingen bij het Handvest is de menselijke waardigheid in de zin van dat artikel 1 niet alleen een grondrecht op zich, maar de grondslag zelf van de grondrechten. In dit verband verwijzen deze toelichtingen met name naar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens – op 10 december 1948 aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties – die de menselijke waardigheid heeft vastgelegd in de preambule ervan, met de precisering dat „erkenning van de inherente waardigheid en de gelijke en onvervreemdbare rechten van alle leden van de mensengemeenschap grondslag is voor de vrijheid, gerechtigheid en vrede in de wereld”. Volgens deze toelichtingen vloeit hieruit voort dat geen van de in dit Handvest vastgelegde rechten mag worden gebruikt om de waardigheid van anderen te schenden en dat de waardigheid van de mens tot het wezen van de in dit Handvest vastgelegde rechten behoort. Hieraan mag derhalve geen afbreuk worden gedaan, zelfs niet in het geval een recht wordt beperkt.
487    Zoals blijkt uit de punten 444 en 445 van het onderhavige arrest, moet in casu worden vastgesteld dat de litigieuze bepalingen tot gevolg hebben dat niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen, die een minderheidsgroep vormen, worden gestigmatiseerd en gemarginaliseerd op de enkele grond van hun seksuele identiteit of seksuele gerichtheid.
488    Om dezelfde redenen als die welke in punt 446 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, volgt bovendien uit de titel van de wijzigingswet, in combinatie met het stigmatiserende en marginaliserende effect van de litigieuze bepalingen, dat Hongarije in het kader van een bindende wetgevingshandeling een verband heeft gelegd tussen het niet cisgender of niet heteroseksueel zijn enerzijds, en pedofiele criminaliteit anderzijds. Een dergelijke associatie is beledigend en stigmatiserend voor niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen en kan bovendien haatdragend gedrag jegens deze personen uitlokken, en vormt daardoor een inbreuk op de menselijke waardigheid in de zin van artikel 1 van het Handvest.
489    Zoals de Commissie betoogt, hebben deze associatie en deze stigmatisering tot gevolg dat een groep personen, die integraal deel uitmaakt van een door pluralisme gekenmerkte samenleving, wordt behandeld als een bedreiging voor die samenleving die een bijzondere wettelijke behandeling verdient, waardoor, in strijd met artikel 1 van het Handvest, hun sociale „onzichtbaarheid” wordt gecreëerd, in stand gehouden of versterkt.
490    Aan deze constatering kan niet worden afgedaan door het argument van Hongarije dat de verspreiding van geweld en pornografie onder minderjarigen krachtens § 9, lid 6, van de wet op de mediadiensten niet onder categorie V valt, maar overeenkomstig lid 7 van die paragraaf onder categorie VI.
491    In dit verband volstaat het vast te stellen dat dit onderscheid tussen uitzendcategorieën niets afdoet aan de constatering dat de associatie van niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen met pedofiele delinquenten volgt uit de titel van de wijzigingswet, in samenhang met het stigmatiserende en marginaliserende effect van de litigieuze bepalingen.
492    Bijgevolg schendt het in de litigieuze bepalingen neergelegde verbod om aan minderjarigen inhoud of reclame ter beschikking te stellen die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering en homoseksualiteit promoot of afbeeldt, de door artikel 1 van het Handvest beschermde menselijke waardigheid van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen.
f)      Conclusie
493    Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de vijfde grief gegrond is en dat, gelet op hetgeen in de punten 434 tot en met 448, 457 tot en met 471 en 485 tot en met 492 van het onderhavige arrest is uiteengezet, niet aan deze conclusie kan worden afgedaan door de bewering van Hongarije dat de vijfde grief niet voldoet aan de vereisten inzake de bewijsvoering die gelden voor beroepen wegens niet-nakoming.
B.      Zesde grief, ontleend aan schending van artikel 2 VEU
1.      Argumenten van partijen
494    Met haar zesde grief, die in de vijfde plaats moet worden onderzocht, verwijt de Commissie Hongarije, door vaststelling van de wijzigingswet, de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 2 VEU, daar de bepalingen van deze wet die het voorwerp zijn van de eerste drie grieven alsmede van de vijfde grief, de waarden bedoeld in dat artikel schenden, te weten eerbied voor de menselijke waardigheid en gelijkheid alsook van eerbiediging van de mensenrechten.
495    Deze wet is de afspiegeling en de uitdrukking van bewust en gecoördineerd beleid dat tot doel heeft een specifieke sociale groep die integrerend deel uitmaakt van de Hongaarse en de Europese maatschappij, namelijk niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen, te marginaliseren en uit te sluiten, hetgeen rechtstreeks in tegenspraak is met de in dat artikel 2 bedoelde waarden waarop de Unie berust. De gepleegde inbreuken zijn bijzonder ernstig, talrijk en overduidelijk.
496    Gelet op de omvang van de schending van het Unierecht, in het bijzonder de gecombineerde schendingen van de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest, meent de Commissie dat deze schendingen een uiting zijn van een duidelijke intentie om de personen uit deze sociale groep te stigmatiseren, hetgeen onverenigbaar is met deze waarden.
497    De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten krachtens het beginsel van loyale samenwerking uit artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU, gehouden zijn om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
498    Artikel 49 VEU, op basis waarvan elke Europese staat kan verzoeken lid te worden van de Unie, benadrukt tevens dat de Unie is samengesteld uit staten die geheel uit vrije wil de in artikel 2 VEU genoemde gemeenschappelijke waarden hebben onderschreven, die waarden eerbiedigen en die zich ertoe verbinden deze uit te dragen.
499    Aangezien deze waarden de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde definiëren, herinnert de Commissie eraan dat de Unie, volgens de rechtspraak van het Hof, deze waarden dus moet kunnen verdedigen, binnen de grenzen van haar bevoegdheden ingevolge de Verdragen.
500    De in artikel 7 VEU bedoelde procedure is niet de enige manier om deze waarden te beschermen.
501    Het Hof heeft vastgesteld dat, naast deze procedure, tal van Verdragsbepalingen – vaak geconcretiseerd in handelingen van afgeleid recht – de bevoegdheid verlenen aan de instellingen van de Unie om in een lidstaat gepleegde schendingen van deze waarden te onderzoeken, vast te stellen en in voorkomend geval te laten bestraffen.
502    Daarenboven verschilt die procedure van de niet-nakomingsprocedures in die zin dat, in de eerste plaats, in de relevante bepalingen van de Unieverdragen niet dezelfde vereisten zijn vastgesteld, daar artikel 7, lid 2, VEU bepaalt dat, om te kunnen worden toegepast, sprake moet zijn van een „ernstige en voortdurende” schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden. In de tweede plaats maakt artikel 7 VEU het mogelijk de rechten die voortvloeien uit de toepassing van deze Verdragen, met inbegrip van de stemrechten in de Raad, worden geschorst, terwijl deze sanctie niet kan worden opgelegd door het Hof in een arrest waarbij krachtens artikel 258 VWEU een niet-nakoming wordt vastgesteld.
503    Het Hof moet derhalve bevoegd zijn om te garanderen dat de lidstaten de in artikel 2 VEU neergelegde waarden eerbiedigen. Bij gebreke van enige specifieke en uitdrukkelijke bepaling in die zin, kan niet worden aanvaard dat de bevoegdheid van het Hof wordt beperkt.
504    De Commissie meent ook dat artikel 4, lid 2, VEU niet kan worden ingeroepen om af te wijken van artikel 2 VEU. De „nationale identiteit”, in de zin van dat artikel 4, lid 2, kan geen algemene reden vormen om af te wijken van de fundamentele beginselen en grondrechten die gelden binnen de rechtsorde van de Unie.
505    Deze instelling betoogt, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof, dat een lidstaat zich slechts op dat artikel 4, lid 2, kan beroepen indien hij kan aantonen dat zijn nationale identiteit daadwerkelijk in gevaar komt en dat zijn regels zijn gebaseerd op objectieve overwegingen, naar behoren zijn gerechtvaardigd en evenredig zijn, alsook de in het Handvest neergelegde grondrechten en de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen.
506    De Commissie voegt hieraan toe dat de wijzigingswet, waarin staat dat minderjarigen moeten worden beschermd tegen de afbeelding en de promotie van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen en hun levenswijzen, daarmee uitgaat van de premisse dat dergelijke inhoud schadelijk is en, door de aard en het bestaan ervan, een gevaar voor de samenleving vormt. Het aangevoerde voorzorgsbeginsel weerspiegelt de benadering dat genderdiversiteit gelijk staat met een mogelijk „gevaarlijk” product.
507    Overigens is deze instelling wat betreft de juridische verplichtingen die voortvloeien uit artikel 2 VEU van mening dat niets in de bewoordingen van die bepaling erop wijst dat dat artikel niet juridisch bindend zou zijn.
508    Allereerst volgt uit de preambule van het VEU dat dit artikel 2 niet louter programmatisch van aard is. Het Hof heeft in deze context geoordeeld dat dat artikel 2 VEU niet gewoon een politieke koers of intentie verwoordt, maar waarden bevat die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren.
509    Verder zijn de algemene beginselen van het Unierecht globaal bepaald en worden zij vaak nader uitgewerkt in andere bepalingen van primair of van afgeleid recht, zonder dat zij van bindende werking of duidelijkheid zouden zijn gespeend.
510    Daarenboven volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de juridisch bindende aard van artikel 2 VEU strookt met het wederzijdse vertrouwen dat tussen de lidstaten moet heersen, daar, zoals in dat artikel 2 is verduidelijkt, elk van hen met alle andere lidstaten de gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust.
511    Verder wijst de Commissie erop dat, anders dan Hongarije beweert, zij op basis van artikel 2 VEU enkel schendingen van de regels van het Unierecht kan vaststellen die een zekere ernst vertonen of horizontaal van aard zijn, namelijk, zoals in casu, schendingen van de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest.
512    Met betrekking tot de eveneens door Hongarije aangevoerde schending van het ne-bis-in-idembeginsel, merkt de Commissie op dat het in casu niet gaat om de oplegging van een sanctie, aangezien de uitspraak waarbij krachtens artikel 258 VWEU niet-nakoming door een lidstaat wordt vastgesteld, louter declaratoir van aard is. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof betoogt deze instelling hoe dan ook dat alleen individuen zich op dit beginsel kunnen beroepen.
513    Hongarije brengt hiertegen in dat artikel 2 VEU een bepaling van algemene aard is die niet als rechtsgrondslag voor een beroep wegens niet-nakoming kan dienen, aangezien in deze bepaling de gemeenschappelijke waarden van de Unie zijn opgesomd. Dit artikel verleent de Commissie evenmin een bevoegdheid waarmee zij de rechtsorden van de lidstaten onbeperkt kan controleren.
514    Het feit dat dit artikel bindende kracht heeft, houdt niet in dat de schending ervan het voorwerp kan zijn van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU. De procedure van artikel 7 VEU is het belangrijkste middel om de in artikel 2 VEU verankerde waarden te doen eerbiedigen.
515    Uit het arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 157 en 158), volgt dat sommige bepalingen van het Handvest en het VWEU de draagwijdte van de in artikel 2 VEU vervatte waarden preciseren, en dat deze bepalingen, anders dan dat artikel 2 afzonderlijk bezien, in voorkomend geval voorwerp kunnen zijn van een beroep wegens niet-nakoming. Bijgevolg is alleen artikel 7 VEU gericht op ernstige schendingen van de waarden die zijn genoemd in artikel 2 VEU als zodanig.
516    Overigens betoogt Hongarije dat het zich niet heeft beroepen op de eerbiediging van zijn nationale identiteit ter rechtvaardiging van de niet-naleving van de Verdragen van de Unie, aangezien de wijzigingswet noch deze Verdragen, noch de bepalingen van afgeleid Unierecht schendt. Deze lidstaat betoogt daarentegen dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om het niveau van bescherming van de fundamentele belangen van de samenleving te bepalen waar het gaat om kwesties die nauw verband houden met hun nationale identiteit, zoals advocaat-generaal Collins heeft benadrukt in zijn conclusie in de zaak Commune d’Ans (C‑148/22, EU:C:2023:378, punt 45).
517    Ten slotte kan het feit dat een lidstaat wordt veroordeeld wegens schending van zowel de in het Handvest verankerde grondrechten als artikel 2 VEU, in strijd zijn met het ne-bis-in-idembeginsel.
518    De wijzigingswet beoogt in elk geval niet om niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen te stigmatiseren of hen van de samenleving uit te sluiten.
519    Gelet op het voorgaande is de zesde grief niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond.
2.      Beoordeling door het Hof
a)      Bindend karakter van artikel 2 VEU
520    Wat in de eerste plaats het argument van Hongarije betreft dat artikel 2 VEU geen concrete vereisten bevat die op zich de grondslag kunnen vormen voor een beroep wegens niet-nakoming, zij er om te beginnen aan herinnerd dat de Unie een eigen constitutioneel kader heeft. Tot dit kader behoren de fundamentele waarden die zijn neergelegd in dat artikel 2 VEU, luidens hetwelk de Unie berust op „[d]e waarden [...] eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren”, de algemene beginselen van het Unierecht, de bepalingen van het Handvest, alsmede de bepalingen van het VEU en het VWEU [zie in die zin advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019, EU:C:2019:341, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
521    Overeenkomstig artikel 49 VEU vormt de eerbiediging van deze waarden een voorafgaande voorwaarde voor toetreding tot de Unie van elke Europese staat die verzoekt om lid te worden van de Unie, waardoor de Unie een groep staten omvat die zich vrijwillig en uit eigen beweging aan deze waarden hebben verbonden en zich er voortdurend toe verbinden om deze te bevorderen (zie in die zin arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 124; 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 142, en 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
522    Wanneer een kandidaat-lidstaat lidstaat wordt, treedt hij namelijk toe tot een juridische constructie die berust op het fundamentele uitgangspunt dat elke lidstaat met alle andere lidstaten dezelfde gemeenschappelijke waarden deelt die in dit artikel zijn neergelegd en waarop de Unie is gegrondvest, en erkent hij dat deze waarden ook door de andere lidstaten met hem worden gedeeld. Dit uitgangspunt behoort tot de specifieke en wezenlijke kenmerken van het Unierecht die verband houden met haar aard zelf, en die voortvloeien uit de autonomie van dat recht ten opzichte van het recht van de lidstaten en het internationaal recht. Het impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en dus het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, in acht nemen (zie in die zin arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 125, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 143 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
523    Hieruit volgt dat de eerbiediging door een lidstaat van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden een voorwaarde is voor het genot van alle rechten die voortvloeien uit de toepassing van de Verdragen op die lidstaat. De eerbiediging van die waarden kan immers niet worden gereduceerd tot een verplichting die een kandidaat-lidstaat enkel moet nakomen om tot de Unie toe te treden en die hij na zijn toetreding naast zich neer kan leggen (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 126, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 144 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
524    Een lidstaat mag zijn wettelijke regeling overigens niet zodanig wijzigen dat afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van in de dat artikel 2 neergelegde waarden. De lidstaten dienen er dus voor te zorgen dat zij wat deze waarden betreft elke achteruitgang vermijden (zie in die zin arrest van 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punten 63 en 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
525    Hieruit volgt dat dit artikel 2 niet gewoon een politieke koers of intentie verwoordt, maar waarden bevat die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en die van de lidstaten verlangen dat zij deze in stand houden en bevorderen. Deze waarden zijn geconcretiseerd in beginselen en in nader uitgewerkte bepalingen houdende juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten (zie in die zin arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 232 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 264).
526    Het is juist dat de preambule van het Handvest er met name aan herinnerd dat de Unie berust op de beginselen van democratie en de rechtsstaat en de in dat Handvest genoemde rechten, vrijheden en beginselen erkent. De artikelen 1, 6, 7, 10, 11, 20, 21 en 23 van het Handvest preciseren met name de omvang van de in artikel 2 VEU vervatte waarden van menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid, eerbiediging van de mensenrechten, non-discriminatie en gelijkheid van vrouwen en mannen (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 157).
527    De door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat de in dat artikel 2 neergelegde waarden concreet invulling hebben gekregen in andere beginselen en bepalingen van het Unierecht die voor de lidstaten meer specifieke juridisch bindende verplichtingen inhouden, in de zin van de in punt 525 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak, kan echter niets afdoen aan het juridisch bindende karakter van deze waarden voor de lidstaten.
528    Een dergelijke uitlegging van artikel 2 volgt niet alleen uit de bewoordingen ervan, maar ook uit de context en de ontstaansgeschiedenis ervan.
529    Wat ten eerste de bewoordingen van artikel 2 VEU betreft, zij eraan herinnerd dat uit de bewoordingen ervan blijkt dat de Unie berust op de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
530    Er moet dus worden vastgesteld dat dit artikel 2 de fundamentele waarden van de Unie afbakent die de lidstaten, die vanwege hun lidmaatschap van de Unie door deze waarden gebonden zijn, onderling beloven te eerbiedigen, te handhaven en te bevorderen.
531    Wat ten tweede de context van artikel 2 betreft, pleit ook de algemene opzet van het VEU ervoor dat de in dat artikel verankerde waarden een dergelijk bindend karakter hebben.
532    In dit verband bevat de preambule van het VEU reeds een algemene verwijzing naar „de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat”, waardoor deze waarden, althans gedeeltelijk, samenvallen met de in artikel 2 VEU verankerde gemeenschappelijke waarden. Deze preambule heeft echter geen bindende rechtskracht. Daarentegen biedt de opname van dit artikel 2 in het corpus van het VEU, in titel I „Gemeenschappelijke bepalingen”, steun aan de constatering dat deze bepaling bindend van aard is.
533    Ook artikel 49 VEU pleit als contextueel element voor een uitlegging van dat artikel 2 in die zin dat deze bepaling juridisch bindend is voor de lidstaten. Zoals in punt 521 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, impliceert artikel 49 VEU immers dat de eerbiediging van de in dat artikel 2 verankerde waarden een voorwaarde is voor de toetreding tot de Unie van elke Europese staat die verzoekt lid te worden van de Unie, waardoor staten worden verenigd die vrijwillig en uit eigen beweging dezelfde waarden hebben onderschreven en zich ertoe verbinden deze voortdurend uit te dragen.
534    Hetzelfde geldt voor de andere bepalingen van het VEU die uitdrukkelijk verwijzen naar de waarden van de Unie en aldus het juridisch bindende karakter van artikel 2 VEU bevestigen, namelijk artikel 3, leden 1 en 5, artikel 7, leden 1 en 2, artikel 8, lid 1, artikel 13, lid 1, artikel 21, lid 2, onder a), artikel 32, eerste alinea, en artikel 42, lid 5, VEU.
535    Ten derde wordt deze uitlegging bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 2. Zoals de advocaat-generaal in punt 169 van haar conclusie heeft opgemerkt, verwees het VEU in de versie van vóór het Verdrag van Lissabon niet naar de „waarden”, maar naar de in dat artikel 2 genoemde „beginselen”. Het begrip „waarden” is in dit Verdrag geïntroduceerd door het overnemen van de formulering van de Conventie over de toekomst van Europa, volgens welke de fundamentele Europese waarden „een duidelijke en niet-betwiste juridische grondslag [moeten] hebben, zodat de lidstaten kunnen weten welke de daaruit voortvloeiende afdwingbare verplichtingen zijn” (Secretariaat van de Europese Conventie, CONV 528/03, blz. 11).
536    Hieruit volgt dat de in dat artikel 2 verankerde waarden op zichzelf juridisch bindend zijn, waaruit de verplichting voor de lidstaten en de instellingen van de Unie voortvloeit om deze waarden te eerbiedigen en deze te handhaven en uit te dragen.
537    Wat in de tweede plaats het argument van Hongarije betreft dat tegen niet-nakoming van dergelijke verplichtingen uit hoofde van artikel 2 VEU geen beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU kan worden ingesteld, aangezien alleen op basis van de procedure van artikel 7 VEU kan worden vastgesteld dat de in artikel 2 VEU verankerde waarden niet zijn geëerbiedigd, zij eraan herinnerd dat uit de rechtspraak volgt dat de Unie in staat moet zijn om de in artikel 2 genoemde waarden te verdedigen binnen de grenzen van haar bevoegdheden die in de Verdragen zijn bepaald (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 127, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 145).
538    In dit verband heeft het Hof voor recht verklaard dat de Verdragen, om de fundamentele premisse te waarborgen waarop deze aldus gecreëerde gemeenschappelijke rechtsorde is gebaseerd, een rechterlijk stelsel hebben ingevoerd dat de coherente en eenvormige uitlegging van het Unierecht dient te verzekeren. Overeenkomstig artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU verzekert het Hof de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en de toepassing van de Verdragen in het kader van de daarin neergelegde procedures, waaronder het beroep wegens niet-nakoming dat wordt geregeld in de artikelen 258 tot en met 260 VWEU [zie in die zin advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019, EU:C:2019:341, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
539    Dat beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU heeft tot doel objectief vast te stellen dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het Unierecht hem oplegt [arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
540    Daar er geen afwijking bestaat op de regel van de algemene bevoegdheid die artikel 19 VEU aan het Hof toekent om ervoor te zorgen dat het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen wordt geëerbiedigd, blijft het Hof bevoegd om in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU te controleren of de lidstaten van de uit artikel 2 VEU voortvloeiende verplichtingen eerbiedigen.
541    Het argument van Hongarije dat alleen op basis van de procedure van artikel 7 VEU kan worden vastgesteld dat de waarden van artikel 2 VEU zijn geschonden, kan dus niet slagen.
542    In die zin zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat, anders dan deze lidstaat betoogt, de instellingen van de Unie hun bevoegdheid om schendingen van de waarden uit artikel 2 VEU die in een lidstaat zijn begaan, te onderzoeken, te constateren en in voorkomend geval te bestraffen niet enkel ontlenen aan de procedure van artikel 7 VEU, maar tevens aan tal van andere bepalingen van de Verdragen, die reeds veelvuldig hun beslag hebben gekregen via diverse handelingen van afgeleid recht (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 159, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 195).
543    Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat deze waarden niet kunnen worden geacht enkel te kunnen worden beschermd in het kader van de procedure van artikel 7 VEU (zie in die zin arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 163, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 199).
b)      Schending van de uit artikel 2 VEU voortvloeiende verplichtingen
544    Vooraf zij eraan herinnerd dat Hongarije, naast de schendingen van de bepalingen van het Unierecht die in de punten 163, 204, 235, 311 en 416 van het onderhavige arrest zijn geconstateerd, door de vaststelling van de wijzigingswet tevens de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest heeft geschonden, zoals blijkt uit de punten 422 en 493 van dit arrest.
545    Het is dus aan het Hof om te beoordelen of al deze schendingen schending van artikel 2 VEU kunnen opleveren.
546    In de eerste plaats leggen de in artikel 2 genoemde waarden, zoals in essentie naar voren komt uit de overwegingen in punt 536 van het onderhavige arrest, in de Unie juridisch bindende, horizontale verplichtingen op en definiëren zij de identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde.
547    Uit het juridisch bindende karakter van artikel 2 VEU volgt echter niet dat elke schending van een bepaling van Unierecht waarin deze waarden direct of indirect hun beslag krijgen, noodzakelijkerwijs een schending van artikel 2 VEU meebrengt.
548    Het is juist dat de schending van verschillende door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waarin de in artikel 2 VEU verankerde waarden hun beslag krijgen, een aanwijzing kan zijn voor schending van die waarden.
549    Het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten berust immers op de erkenning van de in dat artikel 2 verankerde waarden, hetgeen impliceert dat vanaf de toetreding geen van deze staten zijn bevoegdheden uitoefent op een wijze die strijdig is met deze waarden die de identiteit zelf van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde definiëren en door de lidstaten op basis van wederkerigheid worden aanvaard [zie in die zin en naar analogie arrest van 29 april 2025, Commissie/Malta (Staatsburgerschap door investeringen), C‑181/23, EU:C:2025:283, punten 93 en 95]. In dit verband moet worden benadrukt dat de Unie aldus staten verenigt die, zoals in punt 521 van het onderhavige arrest nog is vermeld, deze waarden, met name de in het Handvest verankerde grondrechten, vrijelijk en vrijwillig hebben onderschreven, deze eerbiedigen en zich ertoe verbinden deze te bevorderen [zie in die zin arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
550    Een uitlegging van dat artikel 2 die verder gaat dan die welke in punt 547 van het onderhavige arrest is weergegeven, zou echter de grenzen die aan de werkingssfeer van de andere bepalingen van het Unierecht zijn gesteld ondoeltreffend maken, en in het bijzonder de bepalingen van het Handvest, die enkel tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
551    In het kader van een beroep wegens niet-nakoming kunnen dus slechts kennelijke en bijzonder ernstige schendingen van een of meer van de waarden die de lidstaten gemeen hebben, reden zijn om vast te stellen dat een lidstaat de uit artikel 2 voortvloeiende juridisch bindende verplichtingen niet is nagekomen, aangezien dergelijke schendingen onverenigbaar zijn met de identiteit zelf van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde van een samenleving die door pluralisme wordt gekenmerkt.
552    Aangezien voor de vaststelling van schending van artikel 2 VEU specifieke voorwaarden gelden die voortvloeien uit de eigen strekking van deze bepaling en de daaraan verbonden verplichtingen, faalt het argument van Hongarije dat een schending van zowel de in het Handvest als de in dat artikel 2 neergelegde grondrechten ertoe zou leiden dat hem voor één enkele inbreuk een dubbele sanctie wordt opgelegd, aangezien niets eraan in de weg staat dat het Hof in een hierbij aanhangig beroep wegens niet-nakoming afzonderlijke schendingen kan vaststellen van de verplichtingen die voor de lidstaten voortvloeien uit het Handvest en uit artikel 2.
553    In de tweede plaats moet worden benadrukt dat de wijzigingswet in casu, zoals de advocaat-generaal in punt 258 van haar conclusie in de kern heeft opgemerkt, een gecoördineerd geheel van discriminerende maatregelen invoert dat een afspiegeling vormt van de opvatting van de Hongaarse wetgever dat alle inhoud die afwijkingen van de met het geslacht bij de geboorte overeenkomende persoonlijke identiteit, of geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt, schadelijk is voor de lichamelijke, geestelijke en morele ontwikkeling van minderjarigen, hetgeen rechtvaardigt dat de toegang van die minderjarigen tot dergelijke inhoud wordt beperkt of verboden.
554    Hieruit volgt dat deze wet, zoals blijkt uit de punten 487 tot en met 491 van het onderhavige arrest, leidt tot stigmatisering en marginalisering van niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen, louter op grond van hun seksuele identiteit of seksuele gerichtheid, welke gevolgen nog worden verergerd door het feit dat deze wet bovendien de omstandigheid dat iemand niet-cisgender of heteroseksueel is associeert met pedofiele criminaliteit en suggereert dat niet-cisgender of niet-heteroseksuele personen een fundamentele bedreiging vormen voor de Hongaarse en de Europese samenleving en die associatie meer haatdragend gedrag jegens deze personen kan opwekken.
555    Een dergelijke stigmatisering en een dergelijke marginalisering, die erop neerkomen dat de sociale „onzichtbaarheid” van een deel van de leden van de samenleving tot stand komt, wordt gehandhaafd of versterkt, druisen in tegen de waarden van eerbied voor menselijke waardigheid, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten, met inbegrip van de rechten van personen die tot minderheden behoren, in de zin van artikel 2 VEU.
556    In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de wijzigingswet op duidelijke en bijzonder ernstige wijze afbreuk doet aan de rechten van niet-cisgender personen, waaronder transgenders, of niet-heteroseksuele personen, alsook aan de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten, met inbegrip van de rechten van personen die tot minderheden behoren in de zin van dat artikel 2, zodat deze wet strijdig is met de identiteit zelf van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde in een samenleving die wordt gekenmerkt door pluralisme.
557    Aan deze conclusie kan in de derde plaats niet worden afgedaan door het betoog van Hongarije dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 2, VEU over een beoordelingsmarge beschikken om het niveau van bescherming van de fundamentele belangen van de samenleving te bepalen met betrekking tot kwesties die nauw verband houden met hun nationale identiteit.
558    Volgens dat artikel 4, lid 2, eerbiedigt de Unie met name de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur.
559    Volgens de rechtspraak van het Hof moet de Unie volgens artikel 4, lid 2, VEU weliswaar de nationale identiteit van de lidstaten die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren eerbiedigen, zodat die lidstaten een zekere beoordelingsmarge hebben om de uitvoering van de beginselen van de rechtsstaat te waarborgen, maar dit betekent geenszins dat de uit dat artikel 2 voortvloeiende verplichtingen per lidstaat kunnen verschillen (zie in die zin en naar analogie arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 233, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 265).
560    Terwijl de lidstaten elk hun eigen nationale identiteit hebben die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, welke identiteit door de Unie wordt geëerbiedigd, hangen zij immers gemeenschappelijke waarden aan die door hen wordt gedeeld, en hebben zij zich ertoe verbonden om deze waarden voortdurend te eerbiedigen (zie in die zin en naar analogie arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 234, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 266).
561    Daarenboven moet bij de lezing van artikel 4, lid 2, VEU rekening worden gehouden met bepalingen van dezelfde rang, met name datzelfde artikel 2, en kan die eerste bepaling de lidstaten niet ontslaan van de eerbiediging van de uit deze bepalingen voortvloeiende eisen [zie in die zin arresten van 19 november 2024, Commissie/Tsjechische Republiek (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑808/21, EU:C:2024:962, punt 158, en 19 november 2024, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑814/21, EU:C:2024:963, punt 155 en aldaar aangehaalde rechtspraak]
562    Dat artikel 4, lid 2, beschermt dus enkel een opvatting van de nationale identiteiten, in de zin van dat artikel, die in overeenstemming is met de in artikel 2 VEU verankerde waarden.
563    Zoals blijkt uit punt 556 van het onderhavige arrest, kan Hongarije zich niet met succes beroepen op zijn nationale identiteit om de vaststelling van de wijzigingswet te rechtvaardigen, aangezien deze wet in strijd is met de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten, met inbegrip van de rechten van personen die tot minderheden behoren in de zin van dat artikel 2.
564    Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de zesde grief gegrond is.
C.      Vierde grief: schending van artikel 10 AVG en artikel 8, lid 2, van het Handvest
1.      Argumenten van partijen
565    Met haar vierde grief, die als laatste moet worden onderzocht, verwijt de Commissie Hongarije de verplichtingen niet te zijn nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 10 AVG en artikel 8, lid 2, van het Handvest.
566    De instelling merkt op dat § 67, lid 1, onder a) tot en met d), van de wet op het strafregister voorziet in de verplichting voor de dienst voor het strafregister om elke „gemachtigde persoon” rechtstreeks toegang te verstrekken tot de geregistreerde gegevens, om de gegevens aan de gemachtigde persoon door te geven indien daar
om wordt verzocht, om gegevens op verzoek van de gemachtigde persoon te certificeren en om de geregistreerde gegevens van personen die zich jegens minderjarigen schuldig hebben gemaakt aan schending van de seksuele vrijheid en schending van de seksuele zeden elektronisch ter beschikking te stellen van de gemachtigde persoon.
567    De Commissie betoogt ten eerste dat § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister onvoldoende waarborgen biedt voor de rechten en de vrijheden van de betrokkenen wat betreft de voorwaarden voor toegang tot hun persoonsgegevens, aangezien deze bepaling niet specificeert wie „gemachtigd” is om langs elektronische weg („interface”) toegang te krijgen tot strafregistergegevens.
568    In dit verband leidt een zo ruime en onnauwkeurige aanwijzing als die waarin § 67, lid 1, onder a) tot en met d), voorziet, tot rechtsonzekerheid met betrekking tot de personen die toegang hebben tot de registers, hetgeen in strijd is met artikel 10 AVG.
569    Krachtens dat artikel 10 vindt de toegang tot persoonsgegevens namelijk plaats op basis van objectieve criteria en slechts voor zover die toegang gerechtvaardigd en noodzakelijk is. Evenwel kunnen, wat § 75/B, lid 3, onder a), ab), van de wet op het strafregister betreft, zelfs personen die slechts kort het gezag over een minderjarige hebben, worden geacht een nauwe band met de minderjarige te hebben en dus binnen de werkingssfeer van deze bepaling te vallen.
570    In het licht van het criterium van de noodzaak van de toegang tot de betrokken gegevens krachtens § 75/B, lid 1, is het mogelijk dat deze personen op goede gronden willen zorgen voor de bescherming van kinderen en willen voorkomen dat er jegens kinderen of door uitbuiting van kinderen strafbare feiten op het gebied van seksuele vrijheid of seksuele zeden worden gepleegd.
571    Uit het arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak), volgt echter dat niet aan het noodzakelijkheidscriterium is voldaan wanneer de doelstelling van algemeen belang redelijkerwijs op een even doeltreffende wijze kan worden bereikt met andere, minder beperkende middelen.
572    Ten tweede voert de Commissie aan dat de criteria voor toegang tot de in het strafregister opgenomen gegevens in het kader van de wet op het strafregister geen „passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden” in de zin van artikel 10 AVG, aangezien deze criteria niet kunnen waarborgen dat de verwerking van strafgegevens voldoet aan de algemene noodzakelijkheids- en evenredigheidsvereisten.
573    Zij verduidelijkt in dit verband dat, overeenkomstig de artikelen 5 en 6 AVG, het publiek slechts toegang tot de in officiële documenten opgenomen persoonsgegevens kan worden verstrekt indien de noodzaak van openbaarmaking is aangetoond. In casu is echter geen enkel mechanisme ingevoerd om op basis van objectieve criteria te toetsen of de toegang noodzakelijk is.
574    Ten derde betoogt de Commissie dat artikel 86 AVG, dat betrekking heeft op de bekendmaking van persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, evenmin voorziet in uitzonderingen op en afwijkingen van de regels inzake gegevensbescherming.
575    Hongarije brengt hiertegen in dat de door de artikelen 10 en 86 AVG vereiste waarborgen worden verzekerd door § 67, lid 1, onder a) tot en met d), van de wet op het strafregister en worden versterkt door maatregelen voor gegevensbeveiliging die overeenstemmen met het niveau van bescherming van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 5, lid 1, onder f), en artikel 24 AVG.
576    § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister bepaalt voldoende nauwkeurig welke personen gemachtigd zijn voor toegang tot de gegevens van degenen die jegens kinderen strafbare feiten op het gebied van seksuele vrijheid of seksuele zeden hebben gepleegd.
577    Uit § 75/B, lid 3, van deze wet volgt dat de procedure voor toegang tot persoonsgegevens uit het strafregister van de betrokkene alleen kan worden ingeleid door een meerderjarige die lid is van dezelfde familie of verantwoordelijk is voor de opvoeding van, het toezicht op of het onderhoud van de minderjarige.
578    Hongarije betoogt dat het begrip „lid van dezelfde familie” volgens § 8:1, lid 1, punt 2, van het Hongaarse burgerlijk wetboek de echtgenoten, bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, geadopteerde kinderen, kinderen van de echtgenoten en gastkinderen, adoptieouders, stiefouders en gastouders, broers en zussen, alsmede partners, echtgenoten van bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn en broers en zussen van echtgenoten, en echtgenoten van broers en zussen omvat.
579    Voorts blijkt uit § 4:146, lid 1, en § 4:224 van dit wetboek dat het minderjarige kind onder ouderlijk gezag of voogdij staat, welk gezag het onder meer mogelijk maakt om zijn vermogen te beheren en het wettelijk te vertegenwoordigen, hetgeen het recht impliceert om krachtens de wet op het strafregister te verzoeken om toegang tot gegevens.
580    Krachtens § 75/B, lid 1, van de wet op het strafregister moet de toegang tot de betrokken gegevens noodzakelijk zijn, waarmee de noodzaak en de evenredigheid van de toegang tot de in het strafregister geregistreerde gegevens dus berusten op objectieve en subjectieve criteria.
581    Hongarije voegt hieraan toe dat de werking van de elektronische interface die wordt gebruikt in het kader van de toegang tot persoonsgegevens uit het strafregister van de betrokkene passende waarborgen biedt overeenkomstig artikel 10 AVG. Alvorens gegevens over de betrokkene op te vragen, moet de aanvrager een verklaring afleggen over de doelen van het verzoek, gebaseerd op „strenge zoekvoorwaarden”.
582    Uit overweging 4 AVG komt tevens naar voren dat het recht op bescherming van persoonsgegevens geen absolute gelding heeft, maar moet worden beschouwd in relatie tot de functie ervan in de samenleving en conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere grondrechten moet worden afgewogen. De in artikel 24 van het Handvest verankerde rechten van het kind moeten voorrang hebben op het recht op bescherming van persoonsgegevens. Dit doel kan evenmin worden bereikt met andere redelijke en even doeltreffende middelen dan de noodzakelijke en evenredige beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens.
583    Wat betreft de openbaarmaking van strafgegevens krachtens artikel 86 AVG, merkt Hongarije op dat er in casu geen sprake is van verstrekking of openbaarmaking van de inhoud van een officieel document.
2.      Beoordeling door het Hof
584    Vooraf zij eraan herinnerd dat het doel van de AVG – zoals blijkt uit artikel 1 alsook uit de overwegingen 1 en 10 ervan – met name bestaat in het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de fundamentele vrijheden en de grondrechten van natuurlijke personen, in het bijzonder van hun in artikel 8, lid 1, van het Handvest en artikel 16, lid 1, VWEU erkende recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met de verwerking van persoonsgegevens (arrest van 9 januari 2025, Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
585    Overeenkomstig dat doel moet elke verwerking van persoonsgegevens met name in overeenstemming zijn met de beginselen inzake de verwerking van dergelijke gegevens die zijn opgenomen in artikel 5 van deze verordening en moet zij voldoen aan de in artikel 6 van deze verordening opgesomde rechtmatigheidsvoorwaarden (arrest van 9 januari 2025, Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
586    Artikel 5, lid 1, onder a), AVG bepaalt dat persoonsgegevens moeten worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is.
587    Wat de rechtmatigheidsvoorwaarden van de verwerking betreft, heeft het Hof geoordeeld dat artikel 6, lid 1, eerste alinea, AVG een uitputtende en limitatieve lijst bevat van de gevallen waarin de verwerking van persoonsgegevens als rechtmatig kan worden aangemerkt. Daarom kan alleen een verwerking die onder een van de in deze bepaling bedoelde gevallen valt als rechtmatig worden aangemerkt (arrest van 9 januari 2025, Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
588    Zoals het Hof heeft geoordeeld, hoeft, wanneer kan worden vastgesteld dat een verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is in het licht van een van de rechtvaardigingsgronden van artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder b) tot en met f), AVG, niet te worden nagegaan of die verwerking ook onder een andere van die rechtvaardigingsgronden valt [arrest van 4 juli 2023, Meta Platforms e.a. (Algemene gebruiksvoorwaarden van een online sociaal netwerk), C‑252/21, EU:C:2023:537, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
589    In deze context moeten de in dat artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder b) tot en met f), bedoelde rechtvaardigingsgronden restrictief worden uitgelegd, aangezien de verwerking van persoonsgegevens daardoor rechtmatig kan zijn zonder dat de betrokkene toestemming heeft gegeven (arrest van 9 januari 2025, Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
590    Volgens artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder e), AVG is de verwerking rechtmatig indien en voor zover de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.
591    Voorts moet worden opgemerkt dat artikel 86 AVG met betrekking tot de toegang van het publiek tot officiële documenten bepaalt dat persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, door die autoriteit of dat orgaan kunnen worden verstrekt overeenkomstig het Unierecht of het recht van de betrokken lidstaat, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens.
592    Dit artikel moet worden gelezen in het licht van, ten eerste, overweging 4 van de AVG, waarin met name staat dat het recht op bescherming van persoonsgegevens geen absoluut recht is en, ten tweede, overweging 154 van deze verordening, waaruit onder meer blijkt dat de toegang van het publiek tot officiële documenten als een algemeen belang kan worden beschouwd [zie in die zin arrest van 3 april 2025, Ministerstvo zdravotnictví (Gegevens betreffende de vertegenwoordiger van een rechtspersoon), C‑710/23, EU:C:2025:231, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
593    In casu bepaalt § 67, lid 1, van de wet op het strafregister dat de dienst voor het strafregister, uitgaande van het strafregisterinformatiesysteem en overeenkomstig de bepalingen van deze wet, overeenkomstig punt a), ervan, de gemachtigde persoon rechtstreeks toegang verleent tot de geregistreerde gegevens; overeenkomstig punt b), ervan, de gegevens aan de gemachtigde persoon verstrekt op basis van een daartoe strekkend verzoek; overeenkomstig punt c), ervan, de gegevens certificeert op verzoek van de gemachtigde persoon en, overeenkomstig punt d), ervan, de geregistreerde gegevens van personen die zich jegens minderjarigen schuldig hebben gemaakt aan schending van de seksuele vrijheid en schending van de seksuele zeden, elektronisch ter beschikking stelt van de gemachtigde persoon.
594    De verwerking van gegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen die in het bijzonder is bedoeld in § 67, lid 1, onder d), van deze wet, kan onder artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder e), AVG vallen.
595    Artikel 10 AVG stelt echter aanvullende beperkingen aan de verwerking van gegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten. Volgens dit artikel mogen deze gegevens „alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid”, tenzij de verwerking „is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden”. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
596    Het Hof heeft reeds geoordeeld dat noch artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder e), AVG noch artikel 10 van deze verordening er op algemene en absolute wijze aan in de weg staat dat een overheidsinstantie gemachtigd of zelfs verplicht is om persoonsgegevens te verstrekken aan personen die erom verzoeken (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
597    De AVG staat er dus niet aan in de weg dat persoonsgegevens ter beschikking worden gesteld van de gemachtigde persoon wanneer dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag in de zin van artikel 6, lid 1, onder e), van deze verordening. Dit geldt zelfs wanneer artikel 10 van deze verordening van toepassing is op de gegevens in kwestie, mits de wettelijke regeling op grond waarvan die openbaarmaking is toegestaan, passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen biedt (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak)
598    In casu moet het Hof dus nagaan of § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister, met name de aanwijzing van de „gemachtigde persoon” in de zin van die bepaling, in het licht van het evenredigheidsbeginsel voldoet aan de vereisten van dat artikel 10, door het recht op toegang tot die gegevens van die „gemachtigde persoon” af te wegen tegen het in artikel 8 van het Handvest neergelegde recht op bescherming van persoonsgegevens.
599    In dit laatste opzicht zij eraan herinnerd dat het grondrecht op eerbiediging van het privéleven en het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens geen absolute gelding hebben, zoals staat te lezen in overweging 4 AVG, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving en moeten worden afgewogen tegen andere grondrechten. Beperkingen zijn dan ook mogelijk, mits zij overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van de grondrechten alsook het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Op grond van dit beginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen die voortvloeien uit de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Zij moeten binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven, en de regeling die inbreuk maakt op de betreffende grondrechten moet duidelijke en nauwkeurige regels bevatten over de draagwijdte en de toepassing van de maatregel in kwestie (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
600    In dit verband specificeert artikel 8, lid 2, van het Handvest dat persoonsgegevens met name eerlijk moeten worden verwerkt „voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
601    Om te bepalen of het beschikbaar stellen van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag in de zin van artikel 6, lid 1, onder e), AVG, en of de wettelijke regeling op grond waarvan die openbaarmaking is toegestaan passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen biedt in de zin van artikel 10 van deze verordening, moet in het bijzonder worden nagegaan of de betrokken verwerking van die gegevens – gelet op de ernst van de inbreuk die daarmee wordt gemaakt op de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens – gerechtvaardigd lijkt en met name evenredig is aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen (zie naar analogie arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
602    Wat betreft de ernst van de inbreuk op deze rechten heeft het Hof al geoordeeld dat de verwerking van gegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen wegens de bijzondere gevoeligheid van deze gegevens in zeer ernstige mate inbreuk kan maken op de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens. Wanneer dergelijke gegevens betrekking hebben op gedragingen die aanleiding geven tot maatschappelijke afkeuring, kan het feit dat toegang wordt verleend tot die gegevens de betrokkene namelijk stigmatiseren en aldus op ernstige wijze inbreuk maken op diens privé- of beroepsleven (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak)
603    Gelet op de in punt 601 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in punt 348 van haar conclusie heeft opgemerkt, de doelstelling van § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister, te weten de bescherming van minderjarigen en de preventie van inbreuken op de vrijheid of de seksuele zeden die worden gepleegd jegens minderjarigen of door hen uit te buiten, een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang vormt in de zin van de in punt 599 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, die de basis kan vormen voor de vervulling van een taak van algemeen belang krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder e), AVG.
604    De toegang van het publiek tot officiële documenten, in de zin van artikel 86 AVG, zoals het in de wet op het strafregister bedoelde systeem van strafregisters, waarin strafrechtelijke veroordelingen worden geregistreerd, vormt blijkens overweging 154 AVG weliswaar een algemeen belang dat kan rechtvaardigen dat de in die documenten vervatte persoonsgegevens worden verstrekt, maar die toegang moet niettemin worden verzoend met de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens, zoals artikel 86 AVG overigens uitdrukkelijk vereist (arrest van 7 maart 2024, Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak)
605    In de tweede plaats moet dus worden nagegaan of de terbeschikkingstelling van deze gegevens op de grondslag van § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister noodzakelijk is om deze taak van algemeen belang te vervullen, overeenkomstig artikel 6, lid 1, eerste alinea, onder e), AVG, dat wil zeggen of die terbeschikkingstelling gerechtvaardigd en met name evenredig lijkt.
606    De Commissie betoogt dat § 67, lid 1, onder d), wat betreft de voorwaarden voor toegang tot de persoonsgegevens van betrokkenen, onvoldoende waarborgen biedt voor hun rechten en hun vrijheden, aangezien deze bepaling niet duidelijk specificeert wie toegang heeft tot de gegevens uit het strafregister.
607    Hongarije is echter van mening dat deze bepaling voldoende nauwkeurig bepaalt welke personen daartoe bevoegd zijn.
608    Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof, voldoet een nationale regeling die toegang tot persoonsgegevens verleent enkel aan het evenredigheidsvereiste wanneer zij duidelijke en nauwkeurige regels bevat die de draagwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel vastleggen en minimumvereisten opleggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens aan de orde zijn, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik. Die regeling moet aangeven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een maatregel die voorziet in de verwerking van dergelijke gegevens kan worden genomen, en aldus waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt [zie in die zin de arresten van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 48, en 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a., C‑140/20, EU:C:2022:258, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
609    Evenwel kan, ten eerste, § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister niet worden geacht dergelijke duidelijke en nauwkeurige regels vast te stellen. Meer bepaald is het begrip „gemachtigde persoon” in de zin van deze bepaling, dat doelt op personen die krachtens deze bepaling een verzoek om toegang mogen indienen, noch in de wet op het strafregister, noch in het Hongaarse burgerlijk wetboek voldoende omschreven.
610    Deze wetten kunnen namelijk niet aldus worden uitgelegd dat zij voldoende nauwkeurig afbakenen welke persoon als „gemachtigde persoon” kan worden aangemerkt in de zin van dat § 67, lid 1, onder d).
611    Overeenkomstig § 75/B, lid 3, onder a), van de wet op het strafregister, gelezen in het licht van artikel 8:1, lid 1, punt 2, van het Hongaarse burgerlijk wetboek, kan het initiatief voor de terbeschikkingstelling van de gegevens worden genomen door een meerderjarige die lid is van dezelfde familie of die verantwoordelijk is voor de opvoeding, de voogdij of het onderhoud van een minderjarige.
612    Een dergelijke definitie voldoet niet aan het vereiste om de inmenging in de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens tot het strikt noodzakelijke te beperken, zoals volgt uit de in punt 608 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, aangezien de kring van personen die potentieel een verzoek om toegang tot gegevens kunnen indienen krachtens § 67, lid 1, onder d), van de wet op het strafregister, te groot is, aangezien het in het bijzonder gaat om meerderjarigen die verantwoordelijk zijn voor de opvoeding van, het toezicht op of het onderhoud van een minderjarige in de zin van § 75/B, lid 3, onder a), van deze wet.
613    Zoals de advocaat-generaal in punt 354 van haar conclusie in essentie heeft benadrukt, moet worden opgemerkt dat de verwerking van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten krachtens artikel 10 AVG voorspelbaar moet zijn. Gelet op de definitie van het begrip „gemachtigde persoon” in de zin van § 67, lid 1, onder d), in de toepasselijke nationale regeling is in casu niet aan dit vereiste voldaan.
614    Ten tweede kunnen de materiële voorwaarden voor toegang tot die gegevens evenmin als voldoende nauwkeurig worden beschouwd om te voldoen aan het in artikel 10 AVG neergelegde vereiste van „passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen”, welke waarborgen beantwoorden aan de algemene vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid.
615    In casu voorziet § 75/B, lid 3, onder b), van de wet op het strafregister, gelezen in samenhang met lid 1 van dat artikel, in het beschikbaar stellen van die gegevens wanneer de toegang noodzakelijk is met het oog op de bescherming van kinderen en het voorkomen van schendingen van de seksuele vrijheid en zeden die ten nadele van of met uitbuiting van kinderen worden gepleegd.
616    Zoals de advocaat-generaal in punt 357 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet dus worden vastgesteld dat § 75/B, lid 3, onder b), de beoordeling, middels een simpele verklaring, van de noodzaak en de evenredigheid van een dergelijke toegang bij de verzoekende persoon legt in plaats van bij de bevoegde autoriteit die belast is met het toezicht op de toegang tot het strafregister.
617    Gelet op de gevoeligheid van de gegevens over strafrechtelijke veroordelingen en de ernst van de inmenging in de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van de persoonsgegevens van de betrokkenen als gevolg van de openbaarmaking van die gegevens, moet worden geoordeeld dat zo’n eigen verklaring van de verzoeker over de noodzaak van het verzoek om toegang tot die gegevens kennelijk niet geschikt is om deze inmenging tot het strikt noodzakelijke te beperken.
618    In die omstandigheden voorziet § 67, lid 1, onder d), gelezen in samenhang met § 75/B, lid 3, onder b), van de wet betreffende het strafregister, niet in passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen in de zin van artikel 10 AVG en kan deze bepaling dus geen verwerking van persoonsgegevens in het strafregister van de betrokkenen rechtvaardigen op grond dat deze noodzakelijk is voor de vervulling van de taak van algemeen belang in de zin van artikel 6, lid 1, onder e), AVG.
619    Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de vierde grief gegrond is.
Kosten
620    Krachtens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
621    Volgens artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg dragen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Europees Parlement hun eigen kosten.
Het Hof (Voltallige zitting) verklaart voor recht:
1)      Door de invoering van § 6/A in de a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (wet nr. XXXI van 1997 betreffende de bescherming van kinderen en de uitoefening van voogdij) van 8 mei 1997, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”), de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
2)      Door de invoering van § 8, lid 1a, in de a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény (wet nr. XLVIII van 2008 inzake basisvereisten voor en bepaalde beperkingen van commerciële reclame) van 28 juni 2008, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 9, lid 1, onder c), ii), van richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/1808 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018, artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31, de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten.
3)      Door de invoering van § 9, lid 6, in de a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (wet nr. CLXXXV van 2010 betreffende mediadiensten en massamedia) van 31 december 2010, alsook door de vaststelling van § 32, lid 4a, van deze wet, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 6 bis, lid 1, van richtlijn 2010/13 en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten.
4)      Door de wijziging van § 179, lid 2, van wet nr. CLXXXV van 2010 betreffende mediadiensten en massamedia, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 2 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13.
5)      Door de wijziging van § 9, lid 12, van de a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (wet nr. CXC van 2011 inzake het nationaal openbaar onderwijs) van 29 december 2011, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens de artikelen 16 en 19 van richtlijn 2006/123 en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest van de grondrechten.
6)      Door het aannemen van de a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény (wet nr. LXXIX van 2021 tot invoering van strengere maatregelen tegen pedofiele delinquenten en tot wijziging van bepaalde wetten ter bescherming van kinderen) van 15 juni 2021, waarbij de wetswijzigingen als bedoeld in de punten 1 tot en met 5 van dit dictum zijn doorgevoerd, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 2 VEU.
7)      Door de wijziging van § 67, lid 1, onder a) tot en met d), van de a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény (wet nr. XLVII van 2009 betreffende het strafregister, de registratie van vonnissen die door rechtbanken van de lidstaten van de Europese Unie tegen Hongaarse onderdanen zijn gewezen, en de registratie van biometrische gegevens op strafrechtelijk en wetshandhavingsgebied) van 19 juni 2009, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 10 van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming), en artikel 8, lid 2, van het Handvest van de grondrechten.
8)      Hongarije wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
9)      Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Europees Parlement dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Hongaars.