62015CJ0069
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
9 de junho de 2016 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Resíduos — Transferências — Regulamento (CE) n.o 1013/2006 — Artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii) — Transferência ilegal — Informações erradas ou incoerentes inscritas no documento que figura no Anexo VII deste regulamento — Artigo 50.o, n.o 1 — Sanções aplicáveis em caso de infração às disposições do referido regulamento — Proporcionalidade»
No processo C‑69/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria), por decisão de 2 de fevereiro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de fevereiro de 2015, no processo
Nutrivet D.O.O.E.L.
contra
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Lycourgos (relator), E. Juhász, C. Vajda e K. Jürimäe, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér, G. Koós e M. Tátrai, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo luxemburguês, por D. Holderer, na qualidade de agente,
—
em representação do Governo neerlandês, por B. Koopman, M. Bulterman e H. Stergiou, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por L. Havas, A. Sipos e D. Loma‑Osorio Lerena, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.o, n.o 35, alínea g), iii), do artigo 18.o, n.o 1, alínea a), e do artigo 50.o do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 255/2013 da Comissão, de 20 de março de 2013 (JO 2013, L 79, p. 19) (a seguir «Regulamento n.o 1013/2006»), bem como do ponto 15 do Anexo I C deste regulamento.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Nutrivet D.O.O.E.L. ao Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Autoridade Nacional de Inspeção da Proteção do Ambiente e da Natureza, a seguir «autoridade nacional de inspeção»), a propósito das coimas aplicadas por esta última a título de infrações à regulamentação respeitante às transferências de resíduos.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 1, 7, 15, 21 e 33 do Regulamento n.o 1013/2006 enunciam:
«(1)
O principal e mais predominante objetivo e elemento do presente regulamento é a proteção do ambiente, sendo os seus efeitos no comércio internacional meramente secundários.
[…]
(7)
É importante organizar e regulamentar a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos de um modo que tome em consideração a necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana e que promova uma aplicação mais uniforme do regulamento em toda a Comunidade.
[…]
(15)
No caso de transferências de resíduos constantes dos Anexos III, III‑A ou III‑B destinados a operações de valorização, é adequado garantir um nível mínimo de fiscalização e controlo exigindo que essas transferências sejam acompanhadas por determinadas informações.
[…]
(21)
No caso de transferências de resíduos destinados a valorização, os Estados‑Membros deverão estar em condições de garantir que as instalações de gestão de resíduos abrangidas pela Diretiva 96/61/CE [do Conselho, de 24 de setembro 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO 1996, L 257, p. 26), conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.o 166/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de janeiro de 2006 (JO 2006, L 33, p. 1),] apliquem as melhores técnicas disponíveis tal como estabelecido nessa diretiva em conformidade com a licença de que é titular a instalação. Os Estados‑Membros deverão também estar em condições de garantir que os resíduos sejam tratados de acordo com normas de proteção ambiental estabelecidas na legislação comunitária e juridicamente vinculativas relativas a operações de valorização e que, tendo em conta o n.o 4 do artigo 7.o da Diretiva 2006/12/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006, relativa aos resíduos (JO 2006, L 114, p. 9], os resíduos sejam tratados de acordo com os planos de gestão de resíduos elaborados nos termos daquela diretiva, a fim de garantir o cumprimento das obrigações estabelecidas na legislação comunitária e juridicamente vinculativas relativas a valorização ou reciclagem.
[…]
(33)
Deverão ser tomadas as medidas necessárias para assegurar que, nos termos da Diretiva 2006/12/CE e de outra legislação comunitária em matéria de resíduos, os resíduos transferidos dentro da Comunidade e para ela importados sejam geridos durante todo o período de transferência, incluindo a valorização ou eliminação no país de destino, sem perigo para a saúde humana e sem a utilização de processos ou métodos que possam prejudicar o ambiente. […]»
4
O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1013/2006 prevê que este estabelece procedimentos e regimes de controlo relativos a transferências de resíduos, de acordo com a origem, o destino e o itinerário dessas transferências, o tipo de resíduos transferidos e o tipo de tratamento a aplicar aos resíduos no seu local de destino.
5
O artigo 2.o deste regulamento, intitulado «Definições», dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
12)
‘Comerciante’, qualquer pessoa que intervenha a título principal na compra e subsequente venda de resíduos, incluindo os comerciantes que não tomem fisicamente posse dos resíduos, bem como os casos referidos no artigo 12.o da Diretiva 2006/12/CE;
13)
‘Corretor’, qualquer pessoa que organize a valorização ou eliminação dos resíduos por conta de outrem, incluindo os corretores que não tomem fisicamente posse dos resíduos, referido no artigo 12.o da Diretiva 2006/12/CE;
14)
‘Destinatário’, a pessoa ou a empresa, sob a jurisdição do país de destino, para a qual os resíduos são transferidos para fins de valorização ou eliminação;
15)
‘Notificador’:
a)
No caso de uma transferência originária de um Estado‑Membro, uma pessoa singular ou coletiva, sob a jurisdição desse Estado‑Membro, que tenciona efetuar ou mandar efetuar uma transferência de resíduos e à qual cabe o dever de notificação. O notificador é uma das pessoas ou organismos a seguir enumerados, selecionado de acordo com a hierarquia seguinte:
[…]
iv)
um comerciante registado que tenha sido autorizado por escrito pelo produtor inicial, novo produtor ou agente de recolha autorizado nas subalíneas i), ii) e iii) a agir em seu nome como notificador,
v)
um corretor registado que tenha sido autorizado por escrito pelo produtor inicial, novo produtor ou agente de recolha autorizado especificados, respetivamente, nas subalíneas i), ii) e iii) a agir em seu nome como notificador,
[…]
22)
‘País de expedição’, o país no qual tem início ou está previsto que tenha início a transferência de resíduos;
23)
‘País de destino’, o país para o qual se efetua ou está previsto que se efetue a transferência de resíduos para fins de valorização ou eliminação nesse país ou para fins de carregamento antes da sua valorização ou eliminação numa área que não se encontre sob a jurisdição nacional de qualquer país;
[…]
35)
‘Transferência ilegal’, qualquer transferência de resíduos efetuada:
[…]
c)
Tendo obtido a autorização das autoridades competentes envolvidas através de falsificação, deturpação ou fraude; ou
[…]
g)
De tal modo que, em relação às transferências de resíduos referidas nos n.os 2 e 4 do artigo 3.o:
[…]
iii)
a transferência tenha sido efetuada de um modo não especificado materialmente no documento do Anexo VII.»
6
O artigo 3.o do Regulamento n.o 1013/2006, intitulado «Quadro processual global», dispõe, no seu n.o 2:
«As transferências dos seguintes resíduos destinados a valorização estão sujeitas aos requisitos gerais de informação estabelecidos no artigo 18.o, se a quantidade dos resíduos transferidos for superior a 20 kg:
a)
Resíduos enumerados nos Anexos III ou III‑B;
[…]»
7
O artigo 18.o deste regulamento, intitulado «Resíduos que devem ser acompanhados de determinadas informações», dispõe:
«1.   Os resíduos referidos nos n.os 2 e 4 do artigo 3.o que se destinem a ser transferidos estão sujeitos aos seguintes requisitos processuais:
a)
A fim de permitir o seguimento das transferências desses resíduos, a pessoa sob a jurisdição do país de expedição que trata da transferência deve garantir que os resíduos sejam acompanhados do documento incluído no Anexo VII;
b)
O documento incluído no Anexo VII deve ser assinado pela pessoa que trata da transferência antes de esta ter lugar e pelo representante da instalação de valorização ou do laboratório e pelo destinatário no momento da receção dos resíduos em causa.
[…]
3.   Para fins de inspeção, controlo do cumprimento, planeamento e estatísticas, os Estados‑Membros podem, de acordo com a legislação nacional, solicitar as informações referidas no n.o 1 sobre transferências sujeitas ao presente artigo.
[…]»
8
O artigo 24.o do referido regulamento, intitulado «Retoma em caso de transferência ilegal», dispõe:
«1.   Uma autoridade competente que descubra a ocorrência de uma transferência que considere ilegal, deverá informar imediatamente as outras autoridades competentes envolvidas.
2.   Se a transferência ilegal for da responsabilidade do notificador, a autoridade competente de expedição assegurará que os resíduos em questão sejam:
a)
Retomados pelo notificador de facto ou, se não tiver sido efetuada qualquer notificação;
b)
Retomados pelo notificador de jure; ou, se inviável,
c)
Retomados pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva; ou, se inviável,
d)
Eliminados ou valorizados de forma alternativa no país de destino ou de expedição, pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva; ou, se inviável,
e)
Eliminados ou valorizados de forma alternativa noutro país pela própria autoridade competente de expedição ou, em seu nome, por uma pessoa singular ou coletiva, se todas as autoridades competentes envolvidas assim o acordarem.
[…]
3.   Se a transferência ilegal for da responsabilidade do destinatário, a autoridade competente de destino deve assegurar que os resíduos em questão sejam valorizados ou eliminados de uma forma ambientalmente correta:
a)
Pelo destinatário; ou, se inviável,
b)
Pela própria autoridade competente ou por uma pessoa singular ou coletiva em seu nome.
[…]
9.   Em caso de transferência ilegal definida na alínea g) do n.o 35 do artigo 2.o, a pessoa que trata da transferência fica sujeita a obrigações idênticas às estabelecidas para o notificador no presente artigo.
[…]»
9
Nos termos do artigo 42.o deste mesmo regulamento, intitulado «Requisitos processuais para importações de países partes da Convenção de Basileia [sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação, assinada em 22 de março de 1989, aprovada em nome da Comunidade Económica Europeia pela Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de fevereiro de 1993 (JO 1993, L 39, p. 1),] ou de outras zonas durante situações de crise ou de guerra»:
«1.   Quando são importados para a Comunidade resíduos destinados a eliminação provenientes de países que são partes na Convenção de Basileia, é aplicável o disposto no título II, mutatis mutandis, com as adaptações e disposições adicionais enunciadas nos n.os 2 e 3.
[…]
4.   A transferência só pode ter lugar se:
a)
O notificador tiver recebido a autorização por escrito das autoridades competentes de expedição, de destino e, se necessário, de trânsito e as condições estabelecidas tiverem sido cumpridas;
b)
Tiver sido celebrado, entre o notificador e o destinatário, um contrato aplicável nos termos do segundo parágrafo do n.o 4 do artigo 4.o e do artigo 5.o;
c)
Estiver constituída uma garantia financeira ou um seguro equivalente, aplicável nos termos do segundo parágrafo do n.o 5 do artigo 4.o e do artigo 6.o; e
d)
For garantida uma gestão ambientalmente correta nos termos do artigo 49.o
[…]»
10
Nos termos do artigo 45.o do Regulamento n.o 1013/2006, intitulado «Requisitos processuais para importações provenientes de países não abrangidos pela [Decisão C(2001) 107 final do Conselho da OCDE relativa à revisão da Decisão C(92) 39 final sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos destinados a operações de valorização, partes] na Convenção de Basileia ou de outras zonas durante situações de crise ou de guerra»:
«Quando são importados para a Comunidade resíduos destinados a valorização:
a)
Provenientes de países não abrangidos pela decisão da [Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE)]; [...]
o artigo 42.o é aplicável, mutatis mutandis.»
11
O artigo 49.o deste regulamento, intitulado «Proteção do ambiente», refere, no seu n.o 1:
«O produtor, o notificador e outras empresas envolvidas numa transferência e/ou na valorização ou eliminação de resíduos devem tomar as medidas necessárias para garantir que quaisquer resíduos por si transferidos sejam geridos sem pôr em perigo a saúde humana e de uma forma ambientalmente correta durante todo o período de transferência e durante a operação de valorização e a eliminação. Em especial, sempre que a transferência ocorra no interior da Comunidade, tal implica o cumprimento dos requisitos do artigo 4.o da Diretiva 2006/12/CE e da legislação comunitária em matéria de resíduos.»
12
O artigo 50.o do referido regulamento, intitulado «Controlo do cumprimento nos Estados‑Membros», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem estabelecer regras sobre as sanções aplicáveis às infrações ao presente regulamento e tomar todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções estabelecidas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. […]
[…]
4.   Os controlos das transferências incluirão a inspeção de documentos, a confirmação da identidade e, se necessário, o controlo físico dos resíduos.
[…]»
13
O ponto 15 do Anexo I C deste mesmo regulamento, intitulado «Instruções específicas para o preenchimento dos documentos de notificação e de acompanhamento», tem a seguinte redação:
«Normalmente, o destinatário deverá ser a instalação de eliminação ou de valorização indicada na casa 10. Em determinados casos, porém, o destinatário poderá ser outra pessoa, como por exemplo um comerciante, um corretor […] ou uma entidade empresarial, como por exemplo a sede ou o endereço postal da instalação de eliminação ou de valorização recetora indicada na casa 10. Para poder atuar como destinatário, um comerciante, corretor ou entidade empresarial deverá estar sob jurisdição do país de destino e possuir ou passar a dispor de algum tipo de controlo legal sobre os resíduos a partir do momento em que a transferência chegue ao seu país de destino. Nesses casos, deve ser preenchida na casa 2 a informação relativa ao comerciante, corretor ou entidade empresarial.»
14
No Anexo III do Regulamento n.o 1013/2006 é apresentada a «Lista de resíduos sujeitos ao requisito geral de informação estabelecido no artigo 18.o», com a epígrafe «Lista ‘verde’ de resíduos» (a seguir «lista verde»).
15
No Anexo VII do Regulamento n.o 1013/2006, intitulado «Informações que acompanham as transferências de resíduos referidos nos n.os 2 e 4 do artigo 3.o», figura o documento previsto no artigo 18.o, n.o 1, deste regulamento (a seguir «documento de acompanhamento»). Esse Anexo VII apresenta‑se nos seguintes termos:
Direito húngaro
16
O artigo 19.o, n.o 1, da hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (Lei n.o CLXXXV de 2012, relativa aos resíduos, Magyar Közlöny 2012/160., a seguir «lei relativa aos resíduos»), dispõe:
«A introdução de resíduos no território húngaro tem de ser efetuada em conformidade com as disposições do Regulamento [n.o 1013/2006], bem como do decreto do governo relativo aos movimentos transfronteiriços de resíduos.»
17
O artigo 86.o, n.o 1, desta lei prevê:
«Às pessoas singulares ou coletivas, trabalhadores independentes ou organismos desprovidos de personalidade jurídica que:
a)
infrinjam disposições legislativas, disposições diretamente aplicáveis de atos da União Europeia ou decisões administrativas em matéria de gestão de resíduos,
b)
exerçam uma atividade de gestão de resíduos sujeita a autorização ou a aprovação das autoridades, a um registo por estas autoridades ou a uma notificação a estas, sem dispor de tal autorização, aprovação ou registo, ou sem ter procedido à notificação, ou exerçam a referida atividade de acordo com modalidades diferentes das que sejam aí indicadas, ou
c)
não tenham informado ou não informarem adequadamente a autoridade de proteção ambiental sobre a produção ou sobre a formação de subprodutos, ou utilizem, distribuam ou armazenem resíduos como produtos ou subprodutos,
são aplicadas coimas em matéria de gestão dos resíduos, a aplicar pela autoridade de proteção do ambiente em conformidade com o decreto do governo que fixa as modalidades de coimas em matéria de gestão dos resíduos.»
18
O artigo 1.o da hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (Decreto do Governo n.o 271/2001, relativo ao montante das coimas em matéria de gestão de resíduos e ao seu modo de aplicação e de determinação), de 21 de dezembro de 2001 (Magyar Közlöny 2001/150., a seguir «decreto do governo»), dispõe:
«1.   O montante da coima consiste — sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.os 4 a 8, e no artigo 3.o, n.o 4, do presente decreto — no resultado do produto, calculado nos termos do anexo, dos montantes de base da coima fixados no presente decreto e dos coeficientes de proporcionalidade que os alteram.
[…]
3.   O montante de base da coima a título da gestão dos resíduos (a seguir ‘montante de base’) não pode exceder:
[…]
f)
no caso de movimentos transfronteiriços ilegais de resíduos não perigosos, duzentos mil forints [húngaros (HUF)].
[…]
5.   O montante base pode ser fixado numa proporção entre 25% e 100% dos montantes determinados nos termos dos n.os 3 e 4 do presente artigo e do artigo 2.o, n.o 3, com exceção dos indicados no n.o 3, alínea e), do presente artigo, se o autor da infração reparar as consequências e puser termo à situação antes da decisão de aplicação da coima ser adotada.»
19
Nos termos do artigo 3.o deste decreto do governo:
«1.   A determinação do montante da coima deve ser antecedida da identificação do montante de base.
[…]
4.   Em caso de movimentos transfronteiriços ilegais de resíduos (importação, exportação ou trânsito através do território nacional), o montante da coima a pagar é determinado através da multiplicação do montante de base identificado nos termos do artigo 1.o, n.o 3, alíneas f) ou g), do presente decreto e do número que representa o peso dos resíduos. No caso de não se poder determinar com precisão o peso dos resíduos, aplicar‑se‑á uma média que figura num intervalo de uma estimativa de peso, expressa em toneladas».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
20
Resulta da decisão de reenvio que, no âmbito de controlos efetuados em 15 e 18 de outubro de 2013 pelas autoridades húngaras a dois camiões matriculados na antiga República jugoslava da Macedónia, prestes a entrar no território húngaro, foi verificado que estes camiões transportavam, respetivamente, uma carga de 23,2 toneladas e de 21,8 toneladas de resíduos de papel pertencentes à lista verde. Cada uma destas cargas estava acompanhada do documento de acompanhamento e de uma guia de transporte internacional.
21
No que respeita à primeira carga, o documento de acompanhamento referia, na sua casa 1, que a Nutrivet organizava a transferência e, nas suas casas 2 e 7, que a Hamburger Recycling Group GmbH, situada em Wiener Neudorf (Áustria), era simultaneamente importador‑destinatário e instalação de valorização, ao passo que a guia de transporte internacional mencionava que este carregamento devia ser entregue na sede da Hamburger Hungária Kft., sociedade de direito húngaro estabelecida em Dunaújváros (Hungria).
22
No que se refere à segunda carga, o documento de acompanhamento referia, na sua casa 1, que a Nutrivet organizava a transferência, na sua casa 2, que a Hamburger Recycling Group era o importador‑destinatário e, na sua casa 7, que a Hamburger Hungária era a instalação de valorização, ao passo que a guia de transporte internacional e os outros documentos apresentados às autoridades húngaras mencionavam que esta carga devia também ser entregue na sede desta última sociedade.
23
A casa 11, relativa aos «País(es)/Estado(s) em questão», destes dois documentos de acompanhamento mencionava a antiga República jugoslava da Macedónia, a Sérvia e a Hungria.
24
A autoridade nacional de inspeção constatou que, para as duas transferências de resíduos, o documento de acompanhamento não estava em conformidade com as disposições do Regulamento n.o 1013/2006, por o conteúdo das suas casas 2 e 7 não corresponder ao conteúdo da casa 11, e por o destino final dessas transferências não poder ser determinado com exatidão. No âmbito do processo instaurado contra si, a Nutrivet colaborou com esta autoridade nacional de inspeção e transmitiu‑lhe designadamente, em 18 e 25 de outubro de 2013, um novo documento de acompanhamento retificado para cada transferência, bem como outros documentos destinados a comprovar as informações constantes deste documento retificado. Resultava claramente destes documentos que o destinatário, e o destino final, da carga era, nos dois casos, a Hamburger Hungária.
25
Por decisões de 30 de outubro de 2013, a autoridade nacional de inspeção aplicou à Nutrivet, nos termos da lei relativa aos resíduos, coimas por incumprimento da sua obrigação a título da gestão dos resíduos e imputou‑lhe as custas do processo. No que respeita à primeira transferência, o montante da coima e o montante das custas do processo foram fixados, respetivamente, em 1160000 HUF (cerca de 3738 euros) e em 124942 HUF (cerca de 402 euros). No que se refere à segunda transferência, o montante da coima e o montante das custas do processo ascenderam, respetivamente, a 1090000 HUF (cerca de 3 513 euros) e a 182250 HUF (cerca de 587 euros). Para fundamentar as suas decisões, esta autoridade salientou que, atendendo às verificações efetuadas no âmbito do procedimento administrativo, as transferências em causa eram ilegais, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006. Para determinar o montante destas coimas, a referida autoridade fixou, em aplicação do decreto do governo, o montante de base para o tipo de resíduos em causa (200000 HUF, cerca de 3205 euros), tendo‑o reduzido à taxa máxima de 75% para tomar em consideração a colaboração da Nutrivet. Em seguida, multiplicou o montante assim determinado (50000 HUF) pelo peso dos resíduos transportados.
26
No recurso que interpôs no Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria), a Nutrivet pede, designadamente, a anulação das referidas decisões. Alega que os termos «de um modo não especificado materialmente no documento do Anexo VII», enunciados no artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006, remetem para uma situação em que uma informação importante do ponto de vista da proteção do ambiente é dissimulada ou não é referida, e não para uma situação na qual, embora o documento de acompanhamento contenha informações erradas, as informações corretas resultam claramente de outros documentos disponíveis. Alega igualmente que esta disposição não pode ser interpretada de forma extensiva, exceto se se considerar que todas as transferências em que o documento de acompanhamento tenha sido erradamente preenchido são ilegais, e que seria conveniente proceder a uma distinção entre um caso em que o erro tenha sido cometido intencionalmente para induzir as autoridades de controlo em erro e um caso em que o erro resulta de um mero incumprimento de uma obrigação administrativa.
27
A autoridade nacional de inspeção pede que seja negado provimento ao recurso. Alega que cada uma das transferências de resíduos em causa no processo principal devia ter sido acompanhada do documento de acompanhamento, devidamente preenchido de acordo com os requisitos do artigo 18.o e do Anexo VII do Regulamento n.o 1013/2006. Admite que o «Importador/Destinatário», cujo nome deve ser mencionado na casa 2 deste documento, pode ser diferente da «Instalação de valorização», cujo nome deve constar da casa 7, mas alega que, nesse caso, o comerciante ou o corretor deverá, nos termos do ponto 15 do Anexo I C deste regulamento, estar sob a jurisdição do país de destino.
28
Questionada pelo órgão jurisdicional de reenvio, a autoridade nacional de inspeção reconheceu expressamente que, embora os documentos de acompanhamento tenham sido preenchidos incorretamente, conhecia o itinerário dos resíduos. Também admitiu que não implementou o procedimento previsto no artigo 24.o do Regulamento n.o 1013/2006, que não solicitou a intervenção das autoridades competentes envolvidas e que não ordenou a devolução das cargas de resíduos consideradas ilegais.
29
Nestas condições, o Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve considerar‑se que uma transferência de resíduos é efetuada ‘de um modo não especificado materialmente no documento do Anexo VII’, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento […] n.o 1013/2006, quando quem organiza a transferência preencher[, no documento que figura no Anexo VII deste regulamento, as casas 2 (‘Importador/Destinatário’), 7 (‘Instalação de valorização’) e 11 (‘País(es)/Estado(s) em questão’) de tal forma que existam discrepâncias entre as informações constantes dessas casas], ainda que a informação relativa a estes números conste claramente da guia de transporte internacional e de outros documentos disponíveis?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, pode considerar‑se proporcionada uma coima aplicada com este fundamento, cujo montante equivale ao de uma coima aplicada a quem infringe a obrigação de preencher o documento que figura no Anexo VII do Regulamento n.o 1013/2006?
3)
Para declarar ilegal uma transferência de resíduos, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 é necessário que quem preenche o documento que figura no Anexo VII do referido regulamento [induza deliberadamente em erro] a autoridade?
4)
Para declarar ilegal uma transferência de resíduos que se efetua ‘de um modo não especificado materialmente no documento do Anexo VII’, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 é pertinente que a informação ou os dados não especificados concretamente sejam relevantes do ponto de vista da proteção do ambiente? Em caso de resposta afirmativa, que informação ou dados do documento que figura no Anexo VII do referido regulamento devem considerar‑se relevantes do ponto de vista da proteção do ambiente?
5)
Pode afirmar‑se que uma transferência de resíduos é efetuada ‘de um modo não especificado materialmente no documento do Anexo VII’, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006, se a autoridade não seguir o procedimento previsto no artigo 24.o do referido regulamento, não participar às autoridades afetadas e não ordenar a devolução dos resíduos transferidos ilegalmente?
6)
Como deve ser entendido e analisado o conceito de jurisdição na aceção do artigo 18.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1013/2006?
7)
Como deve ser interpretada a expressão constante do Anexo I C, parte IV, [ponto] 15, do Regulamento n.o 1013/2006, segundo a qual, para que um comerciante ou corretor possa ser destinatário, deve estar sujeito à jurisdição do país de destino?»
Observações preliminares
30
Há que salientar, a título preliminar, que, conforme resulta da decisão de reenvio, os resíduos em causa no processo principal terão sido importados de um país terceiro, a saber, a antiga República jugoslava da Macedónia. As questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio pressupõem que as disposições dos artigos 42.° e 45.° do Regulamento n.o 1013/2006 não são aplicáveis ao caso vertente.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e terceira a quinta questões
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Com a primeira e terceira a quinta questões, que devem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 deve ser interpretado no sentido de que uma transferência de resíduos, como os previstos no Anexo III deste regulamento, destinados a operações de valorização, deve ser qualificada de ilegal, na aceção desta disposição, quando o documento de acompanhamento relativo a essa transferência contenha informações erradas ou incoerentes no que respeita ao importador/ao destinatário, à instalação de valorização, bem como aos países/Estados em questão, e se é relevante para esta qualificação que noutros documentos disponibilizados às autoridades competentes surja a indicação correta destas informações, a intenção de induzir estas autoridades deliberadamente em erro, a pertinência das referidas informações do ponto de vista da proteção do ambiente e a implementação pelas referidas autoridades dos procedimentos previstos no artigo 24.o do referido regulamento.
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A este respeito, há que começar por referir que o considerando 1 do Regulamento n.o 1013/2006 enuncia que este regulamento tem por objetivo proteger o ambiente. Além disso, de acordo com o considerando 7 do referido regulamento, é importante organizar e regulamentar a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos de um modo que tome em consideração a necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana.
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No que respeita às transferências de resíduos pertencentes à lista verde e que se destinam a ser valorizados, como os que estão em causa no processo principal, o considerando 15 deste mesmo regulamento precisa que é adequado garantir um nível mínimo de fiscalização e controlo exigindo que essas transferências sejam acompanhadas por determinadas informações.
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Assim, para facilitar o seguimento das transferências desses resíduos, o artigo 18.o do Regulamento n.o 1013/2006 obriga a pessoa que está sob a jurisdição do país de expedição que organiza a transferência a garantir que estes resíduos são acompanhados do documento de acompanhamento, podendo este ser solicitado pelas autoridades nacionais competentes para efeitos de inspeção, de controlo do cumprimento deste regulamento, de planificação ou de estatística (v., neste sentido, acórdão de 12 de dezembro de 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, n.o 65). Na medida em que este documento constitui a única fonte de informações pormenorizadas sobre a transferência de resíduos prevista neste regulamento para permitir que as autoridades competentes dos países em questão cumpram a missão de fiscalização e de controlo que lhes incumbe por força deste mesmo regulamento, este documento deve ser devidamente preenchido pelo organizador dessa transferência.
35
A este respeito, importa referir que as informações que devem obrigatoriamente constar do documento de acompanhamento, designadamente no que se refere ao importador/ao destinatário, à instalação de valorização, bem como aos países/Estados em questão, permitem assegurar um seguimento adequado das transferências. Com efeito, estas informações não só são pertinentes no âmbito da proteção do ambiente como também são necessárias para a boa execução das missões de fiscalização e de controlo com vista a preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana.
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Daqui decorre que, no caso de o documento de acompanhamento conter uma informação desse tipo errada ou incoerente, as referidas missões de fiscalização e de controlo não podem ser asseguradas em conformidade com o disposto no Regulamento n.o 1013/2006, uma vez que as autoridades competentes, por não estarem devidamente informadas sobre o modo da transferência em causa, não podem assegurar, relativamente a essa transferência, um seguimento adequado para evitar danos ambientais e atividades nocivas para a saúde humana.
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No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio, por um lado, que os documentos de acompanhamento em causa no processo principal indicavam, na sua casa 2, não a sociedade à qual as transferências de resíduos em causa no processo principal eram efetivamente destinadas, a saber, a Hamburger Hungária, estabelecida em Dunaújváros, mas outra sociedade estabelecida noutro Estado‑Membro, a saber, a Hamburger Recycling Group, situada em Wiener Neudorf. Por outro lado, na casa 7 de um desses documentos, esta última sociedade era referida como instalação de valorização, embora não se situe no país de destino indicado na casa 11 deste documento, a saber, a Hungria.
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Atendendo a estes erros e a estas incoerências, afigura‑se que os documentos de acompanhamento em causa no processo principal não permitem assegurar, por si só, o seguimento das transferências de resíduos em causa no processo principal. Deste modo, estas transferências de resíduos devem ser consideradas transferências ilegais, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006.
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Por conseguinte, há que considerar que uma transferência de resíduos, como os previstos no Anexo III deste regulamento, destinados a operações de valorização, deve ser qualificada de ilegal, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do referido regulamento, quando o documento de acompanhamento contenha informações erradas ou incoerentes, como as constantes dos documentos de acompanhamento em causa no processo principal, no que respeita ao importador/destinatário, à instalação de valorização, bem como aos países/Estados em questão.
40
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de as informações cuja menção é exigida no documento de acompanhamento constarem de forma correta noutros documentos colocados à disposição das autoridades competentes. De igual modo, são irrelevantes a este respeito a inexistência de um elemento intencional e a não implementação dos procedimentos previstos no artigo 24.o do referido regulamento.
41
Com efeito, importa referir que o artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 não menciona nenhum destes três elementos.
42
Mais concretamente, no que respeita, em primeiro lugar, à presença, noutros documentos, das informações cuja menção é exigida no documento de acompanhamento, há que observar que neste documento de acompanhamento devem surgir dados pormenorizados sobre a transferência dos resíduos, bem como sobre a forma de alcançar os objetivos de fiscalização e de controlo das transferências prosseguidos por este regulamento. Assim, tal documento é estabelecido por uma regulamentação específica e visa realizar objetivos inerentes à legislação relativa às transferências de resíduos, ao passo que outros documentos, como uma guia de transporte internacional ou uma fatura comercial, não têm essa finalidade.
43
Além disso, decorre do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 que o modo da transferência de resíduos em causa deve ser especificado no documento de acompanhamento e não noutro sítio. Esta obrigação pode facilitar o seguimento dessa transferência, nos termos do artigo 18.o, n.o 1, alínea a), deste regulamento, e assegurar um controlo eficaz que permita apreciar imediatamente a necessidade de proceder a uma inspeção física dos resíduos em causa. Com efeito, a eficácia dos controlos dos resíduos aquando do respetivo transporte ou da sua chegada ao local de destino é reforçada pelo facto de as autoridades do Estado de trânsito ou do de destino, ao consultarem o documento de acompanhamento, conhecerem imediatamente os dados exigidos, sem serem obrigadas a efetuar verificações posteriores, necessariamente morosas e dispendiosas, uma vez que pressupõem a imobilização da carga em causa.
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No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se a intenção de enganar as autoridades competentes deve ser tomada em consideração para determinar se uma transferência de resíduos é ilegal, na aceção do artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006, há que sublinhar que a redação desta disposição não prevê que os erros ou as incoerências dos dados que devem ser especificados no documento de acompanhamento previsto no Anexo VII desse regulamento devem resultar de um ato fraudulento.
45
Além disso, independentemente de um erro ter ou não sido cometido de forma intencional, não é menos certo que, quando dele resulte uma incoerência, esse erro obriga as autoridades de controlo dos Estados‑Membros em causa a proceder a verificações posteriores, tornando assim impossível o controlo imediato da transferência com base apenas no Anexo VII do Regulamento n.o 1013/2006, ainda que estes dois tipos de erros devam ser tratados da mesma maneira, pelo menos no momento da qualificação da infração.
46
No que se refere, em terceiro lugar, à não implementação dos procedimentos previstos no artigo 24.o do Regulamento n.o 1013/2006, importa observar que nem este artigo nem nenhuma outra disposição deste regulamento estabelece uma relação entre estes procedimentos e a definição de uma transferência ilegal. Pelo contrário, visando este artigo apenas, de acordo com a sua própria redação, os resíduos que sejam objeto de uma transferência ilegal, a não implementação dos referidos procedimentos é irrelevante para qualificar a transferência em causa de ilegal na aceção do artigo 2.o, ponto 35, deste regulamento.
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Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira e terceira a quinta questões que o artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento n.o 1013/2006 deve ser interpretado no sentido de que uma transferência de resíduos, como os previstos no Anexo III do referido regulamento, destinados a operações de valorização, deve ser considerada ilegal, na aceção desta disposição, quando o documento de acompanhamento relativo a essa transferência contenha informações erradas ou incoerentes, como as que constam dos documentos de acompanhamento em causa no processo principal, no que respeita ao importador/destinatário, à instalação de valorização, bem como aos países/Estados em questão, independentemente da indicação correta destas informações noutros documentos disponibilizados às autoridades competentes, da intenção de induzir essas autoridades em erro e da implementação pelas referidas autoridades dos procedimentos previstos no artigo 24.o deste mesmo regulamento.
Quanto à segunda questão
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Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 50.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1013/2006, nos termos do qual as sanções aplicadas pelos Estados‑Membros em caso de infração às disposições deste regulamento devem, designadamente, ser proporcionadas, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê, no caso de o documento de acompanhamento conter informações erradas ou incoerentes, que seja aplicada uma coima cujo montante de base corresponde ao da coima aplicada em caso de violação da obrigação de preencher esse documento.
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A este respeito, há que referir que o artigo 50.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1013/2006 impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam «regras sobre as sanções aplicáveis às infrações [a este] regulamento [...]» e especifica que «as sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas». Há que constatar que o referido regulamento não contém regras mais precisas no que diz respeito ao estabelecimento das referidas sanções nacionais e não estabelece, nomeadamente, nenhum critério explícito para apreciar o caráter proporcionado de tais sanções.
50
Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na falta de harmonização da legislação da União no âmbito das sanções aplicáveis em caso de desrespeito das condições previstas por um regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer a sua competência no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais, e, por conseguinte, a respeitar o princípio da proporcionalidade (acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.o 23 e jurisprudência referida).
51
A este respeito, importa recordar que, para avaliar se uma sanção é conforme com o princípio da proporcionalidade, há que tomar em consideração, nomeadamente, a natureza e a gravidade da infração que esta sanção visa punir, bem como o modo de determinação do montante desta (acórdão de 20 de junho de 2013, Rodopi‑M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, n.o 38 e jurisprudência referida). Deste modo, o princípio da proporcionalidade também se impõe aos Estados‑Membros no que diz respeito à apreciação dos elementos que podem entrar em linha de conta para fixar a coima (acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, n.o 54).
52
Contudo, em definitivo, é ao órgão jurisdicional nacional que cabe verificar, tendo em consideração todas as circunstâncias de facto e de direito que caracterizam o processo que lhe foi submetido, se o montante da sanção excede o que é necessário para atingir os objetivos prosseguidos pela legislação em causa. Com efeito, a aplicação concreta deste princípio da proporcionalidade incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio que deve apreciar a compatibilidade das medidas nacionais com o direito da União, pois o Tribunal de Justiça só é competente para lhe fornecer todos os elementos de interpretação decorrentes do direito da União que lhe possam permitir apreciar essa compatibilidade (v., neste sentido, acórdão de 29 de julho de 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, n.o 30 e jurisprudência referida).
53
No que se refere às sanções aplicadas em caso de infração ao disposto no Regulamento n.o 1013/2006, que visa assegurar um elevado nível de proteção do ambiente e da saúde humana, o Tribunal de Justiça declarou, no seu acórdão de 26 de novembro de 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, n.o 55), que o órgão jurisdicional nacional deve, quando analisa a proporcionalidade dessa sanção, tomar particularmente em consideração os riscos que essa infração possa causar no âmbito da proteção do ambiente e da saúde humana.
54
No caso em apreço, as informações erradas e incoerentes constantes dos documentos de acompanhamento em causa no processo principal constituem, conforme resulta do n.o 38 do presente acórdão, uma infração às disposições do Regulamento n.o 1013/2006. Tal infração poderia assim, em princípio, estar sujeita a uma sanção equivalente àquela que se encontra prevista em caso de violação da obrigação de preencher o documento de acompanhamento.
55
Todavia, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a aplicação de uma coima que pune uma transferência de resíduos relativamente à qual o documento de acompanhamento contém informações erradas ou incoerentes, cujo montante equivale ao montante da coima aplicada em caso de violação da obrigação de preencher esse documento, será considerada proporcionada se as circunstâncias que caracterizam a infração cometida permitirem considerar que se trata de infrações de gravidade equivalente, atendendo ao risco que comportam para a proteção do ambiente e da saúde humana, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar (v., neste sentido, acórdão de 26 de novembro de 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, n.os 54 e 56).
56
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 50.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1013/2006, nos termos do qual as sanções aplicadas pelos Estados‑Membros em caso de infração às disposições do referido regulamento devem ser proporcionadas, deve ser interpretado no sentido de que a uma transferência de resíduos relativamente à qual o documento de acompanhamento previsto no Anexo VII do mesmo regulamento contém informações erradas ou incoerentes pode, em princípio, ser aplicada uma coima, cujo montante corresponde ao da coima aplicada em caso de violação da obrigação de preencher esse documento. No âmbito da análise da proporcionalidade de tal sanção, o órgão jurisdicional de reenvio deve tomar particularmente em consideração os riscos que essa infração pode causar no âmbito da proteção do ambiente e da saúde humana.
Quanto à sexta e sétima questões
57
Com a sexta e sétima questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, de que forma deve ser interpretado o conceito de «pessoa sob a jurisdição do país de expedição», que figura no artigo 18.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1013/2006, bem como os termos «estar sob jurisdição do país de destino», que figuram no ponto 15 do Anexo I C deste regulamento.
58
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o processo previsto no artigo 267.o TFUE constitui um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União necessários para a decisão das causas que lhes são submetidas (acórdãos de 13 de março de 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, n.o 29, e de 6 de outubro de 2015, Capoda Import‑Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, n.o 23).
59
No âmbito desta cooperação, as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O indeferimento, pelo Tribunal de Justiça, de um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional só é possível se resultar de forma manifesta que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema é de natureza hipotética ou ainda quando o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (acórdãos de 13 de março de 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, n.o 30, e de 5 de março de 2015, Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, n.o 36).
60
No presente caso, há que constatar que, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não refere por que motivo a sexta e sétima questões são necessárias para a resolução do litígio no processo principal e não fornece os elementos necessários para responder utilmente a estas questões.
61
Por conseguinte, há que julgar a sexta e sétima questões inadmissíveis.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1)
O artigo 2.o, ponto 35, alínea g), iii), do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 255/2013 da Comissão, de 20 de março de 2013, deve ser interpretado no sentido de que uma transferência de resíduos, como os previstos no Anexo III do referido regulamento, destinados a operações de valorização, deve ser considerada ilegal, na aceção desta disposição, quando o documento visado no Anexo VII do mesmo regulamento relativo a essa transferência contenha informações erradas ou incoerentes, como as que constam dos documentos de acompanhamento em causa no processo principal, no que respeita ao importador/destinatário, à instalação de valorização, bem como aos países/Estados em questão, independentemente da indicação correta destas informações noutros documentos disponibilizados às autoridades competentes, da intenção de induzir essas autoridades em erro e da implementação pelas referidas autoridades dos procedimentos previstos no artigo 24.o deste mesmo regulamento.
2)
O artigo 50.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1013/2006, conforme alterado pelo Regulamento n.o 255/2013, nos termos do qual as sanções aplicadas pelos Estados‑Membros em caso de infração às disposições do referido regulamento devem ser proporcionadas, deve ser interpretado no sentido de que a uma transferência de resíduos relativamente à qual o documento de acompanhamento previsto no Anexo VII do mesmo regulamento contém informações erradas ou incoerentes pode, em princípio, ser aplicada uma coima, cujo montante corresponde ao da coima aplicada em caso de violação da obrigação de preencher esse documento. No âmbito da análise da proporcionalidade de tal sanção, o órgão jurisdicional de reenvio deve tomar particularmente em consideração os riscos que essa infração pode causar no âmbito da proteção do ambiente e da saúde humana.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.