61996CJ0181_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-181/96,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, dal Bundesverwaltungsgericht (Germania), nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Georg Wilkens
e
Landwirtschaftskammer Hannover,
in presenza di: Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
domanda vertente sull'interpretazione e sulla validità dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), nel testo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1639 (GU L 150, pag. 35),
LA CORTE
(Seconda Sezione),
composta dai signori G. Hirsch (relatore), presidente di sezione, G.F. Mancini e R. Schintgen, giudici,
avvocato generale: P. Léger
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
- per il signor Wilkens, dall'avv. Frank Schulze, del foro di Münster;
- per il Consiglio dell'Unione europea, dal signor Jan-Peter Hix, membro del servizio giuridico, in qualità di agente;
- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Klaus-Dieter Borchardt, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Wilkens, con l'avv. Mechtild Düsing, del foro di Münster, del Consiglio, rappresentato dal signor Jan-Peter Hix, e della Commissione, rappresentata dal signor Klaus-Dieter Borchardt, all'udienza del 18 giugno 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 24 settembre 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 21 marzo 1996, pervenuta in cancelleria il 29 maggio successivo, il Bundesverwaltungsgericht ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, due questioni relative all'interpretazione e alla validità dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), nel testo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1639 (GU L 150, pag. 35; in prosieguo: il «regolamento n. 857/84»).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia sorta tra il signor Wilkens, produttore di latte, e la Landwirtschaftskammer Hannover (in prosieguo: la «Camera dell'agricoltura di Hannover») in ordine all'annullamento retroattivo di una decisione di assegnazione provvisoria di un quantitativo di riferimento specifico, a seguito della revoca del premio di riconversione di cui il ricorrente nel procedimento a quo aveva fruito a norma del regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero (GU L 131, pag. 1).
3 In considerazione di una situazione caratterizzata da un eccesso di produzione nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, disciplinato dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), il Consiglio adottava, il 17 maggio 1977, il regolamento n. 1078, al fine di incentivare gli agricoltori alla cessazione della produzione di latte.
4 In forza di questo regolamento, ogni imprenditore agricolo che s'impegnava, per un periodo di cinque anni, a non porre in commercio latte o prodotti lattiero-caseari oppure, per un periodo di quattro anni, a riconvertire la propria mandria bovina ad orientamento lattiero verso la produzione di carne poteva ottenere un premio di non commercializzazione o di riconversione. L'impegno scritto del produttore riguardava l'obbligo di non mettere in commercio latte o prodotti lattiero-caseari, nonché altri obblighi complementari risultanti dal regime di non commercializzazione.
5 Al fine di garantire la massima uniformità di applicazione di questo regime, la Commissione adottava il regolamento (CEE) 15 giugno 1977, n. 1307, relativo alle modalità di applicazione del regime di premi di non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e di riconversione delle mandrie bovine ad orientamento lattiero (GU L 150, pag. 24).
6 Nel 1984, dato il persistente squilibrio tra l'offerta e la domanda nel settore del latte, veniva istituito un regime di prelievo supplementare con regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 90, pag. 10), e con il regolamento n. 857/84. Ai sensi dell'art. 5 quater del regolamento n. 804/68, un prelievo supplementare dev'essere versato per quantitativi di latte eccedenti un quantitativo di riferimento, da determinarsi vuoi in base al quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato da un produttore, vuoi in base allo stesso quantitativo acquistato da un acquirente nel corso di un anno di riferimento. In Germania, è il produttore ad essere tenuto a versare il prelievo.
7 I produttori che, in applicazione del regolamento n. 1078/77, avevano assunto un impegno di non commercializzazione o di riconversione comprendente l'anno di riferimento non potevano ottenere un quantitativo di riferimento nell'ambito del regime relativo al prelievo supplementare, come concepito inizialmente, non avendo avuto alcuna produzione di latte nel corso dello stesso anno di riferimento.
8 A seguito delle sentenze 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321), e causa 170/86, Von Deetzen (Racc. pag. 2355), il regolamento (CEE) del Consiglio 20 marzo 1989, n. 764, recante modifica del regolamento n. 857/84 (GU L 84, pag. 2), aggiungeva un nuovo art. 3 bis nel regolamento n. 857/84, che prevedeva, a determinate condizioni, la concessione di un quantitativo di riferimento specifico a questa categoria di produttori.
9 A seguito delle sentenze 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl (Racc. pag. I-4539), e causa C-217/89, Pastätter (Racc. pag. I-4585), il n. 2 dell'art. 3 bis del regolamento n. 857/84 veniva modificato dal regolamento n. 1639/91. L'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 pertanto recita:
«Il produttore:
- il cui periodo di non commercializzazione o di riconversione, in esecuzione dell'impegno assunto ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77, è scaduto nel 1983 (...)
(...)
ottiene provvisoriamente, dietro sua richiesta presentata entro il termine di tre mesi a decorrere dal 1, luglio 1991, un quantitativo di riferimento specifico alle condizioni fissate alle lettere a), b) e d)».
10 Con provvedimento 30 giugno 1981, la Camera dell'agricoltura di Hannover accordava al ricorrente nel procedimento a quo un premio per la riconversione della propria mandria bovina ad orientamento lattiero in allevamento di capi destinati alla macellazione.
11 Nel 1983, in seguito a verifica e all'accertamento di irregolarità nell'abbattimento delle vacche da latte, il Bezirksregierung (governo della circoscrizione) di Hannover annullava il provvedimento di concessione del premio di riconversione al signor Wilkens, ingiungendogli al tempo stesso il rimborso della prima rata del medesimo, maggiorata degli interessi.
12 Il ricorso proposto dal ricorrente nel procedimento a quo avverso questa decisione veniva respinto con sentenza del Verwaltungsgericht di Hannover 11 settembre 1985, così come veniva respinto il relativo ricorso d'appello con sentenza dell'Oberverwaltungsgericht di Lüneburg 26 aprile 1990. Ambedue le sentenze sono passate in giudicato.
13 Nel giugno 1989 il ricorrente nel procedimento a quo richiedeva un quantitativo di riferimento specifico provvisorio al fine di riprendere la produzione di latte. La Camera dell'agricoltura di Hannover attestava che i requisiti di legge per la concessione di tale quantitativo di riferimento specifico erano soddisfatti, tuttavia si riservava la facoltà di revocare la propria attestazione nel caso in cui, dal procedimento allora pendente dinanzi all'Oberverwaltungsgericht di Lüneburg, fosse emersa una riduzione del premio o del quantitativo di latte preso in considerazione per il calcolo di tale premio.
14 In seguito alla sentenza dell'Oberverwaltungsgericht di Lüneburg 26 aprile 1990, che aveva confermato il provvedimento di revoca del premio di riconversione, la Camera dell'agricoltura di Hannover revocava quindi, con decisione 13 luglio 1992, il predetto attestato. Di conseguenza, nessun quantitativo di riferimento specifico poteva essere assegnato al signor Wilkens.
15 Il ricorso proposto da quest'ultimo avverso il provvedimento di revoca veniva respinto dal Verwaltungsgericht di Hannover, come pure veniva respinto il ricorso d'appello presentato dall'interessato dinanzi all'Oberverwaltungsgericht di Lüneburg.
16 Il ricorrente nel procedimento a quo adiva quindi il Bundesverwaltungsgericht con un ricorso per cassazione («Revision») contro questa sentenza.
17 Quest'ultimo, nutrendo dubbi in ordine all'interpretazione dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84, in particolare per quanto riguarda l'espressione «in esecuzione dell'impegno assunto ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77», nonché sulla validità di questa disposizione, per via del fatto che la revoca del premio e il diniego della concessione di un quantitativo di riferimento specifico rischiano di costituire una duplice sanzione, sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte le due questioni seguenti:
«1) Se l'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 857/84, nella versione di cui al regolamento (CEE) n. 1639/91, escluda l'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico provvisorio ai produttori il cui premio di non commercializzazione o di riconversione sia stato ripetuto per inadempimento dell'impegno da loro assunto.
2) In caso di soluzione affermativa, se la detta disposizione sia compatibile con i principi giuridici comunitari di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità».
18 Con tali due questioni, che occorre prendere in esame congiuntamente, il giudice nazionale chiede in sostanza se l'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 debba essere interpretato nel senso che un produttore di latte al quale sia stato revocato il diritto al premio di non commercializzazione o di riconversione concessogli ai sensi del regolamento n. 1078/77, per via di una presunta inosservanza del proprio impegno di non mettere in commercio latte o prodotti lattiero-caseari per un periodo di cinque anni, può ricevere un quantitativo di riferimento specifico e, in caso di risposta negativa, se tale diniego di un quantitativo di riferimento specifico sia compatibile con i principi del legittimo affidamento e di proporzionalità.
19 Deve preliminarmente richiamarsi la giurisprudenza della Corte secondo la quale una norma di diritto comunitario derivato va interpretata, nei limiti del possibile, nel senso della sua conformità con le disposizioni del Trattato e con i principi generali del diritto comunitario e più particolarmente, per quel che riguarda l'art. 3 bis del regolamento n. 857/84, con il principio del legittimo affidamento (sentenza 27 gennaio 1994, causa C-98/91, Herbrink, Racc. pag. I-223, punto 9).
20 Per quanto riguarda l'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84, dal testo di questa disposizione non può desumersi alcuna interpretazione chiara e univoca. Invero, il presupposto del compimento del periodo di riconversione «(...) in esecuzione dell'impegno ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77 (...)» può essere inteso, da un lato, nel senso che il produttore interessato deve avere rispettato i vari obblighi discendenti dall'impegno assunto a norma del regime di riconversione, oppure, dall'altro, nel senso che il diritto ad un quantitativo di riferimento specifico è conferito al produttore per il solo fatto che il periodo coperto dall'impegno è giunto a termine.
21 Per quanto riguarda la finalità del regime dei premi e dei quantitativi di riferimento specifici, sia il regime istituito dal regolamento n. 1078/77 sia il regime del prelievo supplementare stabilito dal regolamento n. 857/84 mirano a ridurre le eccedenze di latte e di prodotti lattiero-caseari ed a ristabilire l'equilibrio sul mercato del latte incentivando gli agricoltori a rinunciare alla commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari durante un periodo determinato (v., in ordine al regime dei premi, sentenze 22 settembre 1988, causa 199/87, Jensen, Racc. pag. 5045, punto 30, e 6 giugno 1996, causa C-127/94, Ecroyd, Racc. pag. I-2731, punto 47).
22 Per contro, l'art. 3 bis del regolamento n. 857/84, aggiunto dal regolamento n. 764/89 in seguito alle citate sentenze Mulder e Von Deetzen, non fa riscontro a questa finalità. Consentendo ai produttori che hanno assunto un impegno ai sensi del regolamento n. 1078/77 di riprendere la loro produzione in base al regime del prelievo supplementare, tale disposizione non contribuisce infatti alla riduzione della produzione di latte.
23 Tuttavia, il ripristino della produzione di latte ad opera di questa categoria di produttori è previsto solo nei limiti in cui la loro esclusione abbia leso il loro legittimo affidamento in ordine alla possibilità di riprendere le consegne al termine del loro impegno di non commercializzazione o di riconversione (v. citate sentenze Mulder e Von Deetzen, rispettivamente punti 26 e 15).
24 Risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte che soltanto il produttore che sia stato indotto, per via del regime istituito dal regolamento n. 1078/77, a sospendere lo smercio di latte per un periodo limitato e nell'interesse generale, e che per tale motivo non abbia effettuato consegne nel corso del periodo coperto dall'impegno, può far valere la tutela del suo legittimo affidamento per rivendicare la concessione di un quantitativo di riferimento specifico a norma dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 (v. citate sentenze Mulder e Von Deetzen, rispettivamente punti 24 e 13).
25 La non commercializzazione, se è quindi un requisito essenziale posto dall'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 per poter rivendicare un quantitativo di riferimento specifico, costituisce altresì il criterio fondamentale per la concessione del premio di riconversione e l'effettiva osservanza dell'impegno assunto risponde sia al criterio sia alla finalità del regime istituito dal regolamento n. 1078/77 (sentenza Ecroyd, citata, punti 48 e 49).
26 Ne consegue che la violazione dell'obbligo di non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari durante il periodo coperto dall'impegno, per un verso, comporta la perdita del premio concesso a norma del regolamento n. 1078/77 (sentenza Jensen, citata, punti 27 e 30) e, per l'altro, esclude l'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico a norma dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84.
27 Tuttavia, la perdita del premio non è sempre riconducibile alla violazione del solo obbligo di non commercializzazione durante il periodo di riconversione. Infatti, poiché mira a garantire l'effettiva applicazione del regime dei premi, la revoca di questi ultimi può essere causata non soltanto da un inadempimento dell'obbligo di non commercializzare il latte o i prodotti lattiero-caseari, ma anche dall'inesecuzione di altri obblighi derivanti dall'impegno assunto in forza di questo regime (citate sentenze Jensen, punto 30, ed Ecroyd, punto 50).
28 La violazione di uno o più di questi altri obblighi, essendo connessa al regime di non commercializzazione o di riconversione, che ha per conseguenza la perdita del premio, non può tuttavia incidere sul diritto di un produttore all'assegnazione di un quantitativo di riferimento specifico in forza dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84.
29 Se così fosse, infatti, un produttore di latte verrebbe privato della possibilità di ricevere un quantitativo di riferimento specifico anche quando abbia effettivamente sospeso lo smercio di latte e di prodotti lattiero-caseari, contribuendo in tal modo, nell'interesse generale, al conseguimento dell'obiettivo del regime dei premi consistente nella riduzione delle eccedenze.
30 Orbene, tale esclusione, dovuta alla perdita del diritto al premio conseguente alla violazione di uno o più di questi altri obblighi, sarebbe incompatibile con la finalità del regime di cui all'art. 3 bis del regolamento n. 857/84. Quest'ultimo persegue infatti l'unico scopo di consentire ad un produttore di riprendere le proprie consegne nei limiti in cui possa legittimamente farvi affidamento, avendo effettivamente sospeso la propria produzione a norma del regime di non commercializzazione o di riconversione.
31 Conseguentemente, un produttore conserva il diritto ad un quantitativo di riferimento specifico qualora, nonostante la violazione di uno o più degli altri obblighi connessi al regime di non commercializzazione o di riconversione, che comporti la perdita del premio, l'obiettivo del regime istituito dal regolamento n. 1078/77 sia stato conseguito.
32 Nella fattispecie, per quanto riguarda la natura dell'obbligo o degli obblighi rispetto ai quali il ricorrente nel procedimento a quo è stato inadempiente, il Consiglio e la Commissione hanno riscontrato una contraddizione in fatto tra la sentenza 26 aprile 1990, con la quale l'Oberverwaltungsgericht di Lüneburg ha risolto la controversia relativa alla revoca della decisione di concessione del premio, da un lato, e l'ordinanza del giudice di rinvio, dall'altro.
33 Sul punto, si deve ricordare che, in forza dell'art. 177 del Trattato, basato sulla netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, questa può pronunciarsi unicamente sull'interpretazione o sulla validità di una norma comunitaria, sulla base dei fatti indicati dal giudice nazionale (v., segnatamente, sentenze 2 giugno 1994, causa C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Racc. pag. I-2305, punto 16, e 1, dicembre 1998, causa C-326/96, Levez, Racc. pag. I-7835, punto 26).
34 In questo contesto non spetta alla Corte, ma al giudice nazionale, accertare i fatti che hanno dato origine alla causa e il trarne le conseguenze ai fini della sua pronuncia (v. sentenze 29 aprile 1982, causa 17/81, Pabst & Richarz, Racc. pag. 1331, punto 12, e AC-ATEL Electronics Vertriebs, citata, punto 17).
35 E' pertanto compito del giudice nazionale valutare quali siano gli obblighi derivanti dal regime di non commercializzazione e di riconversione che il ricorrente nel procedimento a quo ha effettivamente disatteso.
36 Nell'eventualità in cui solo parte del latte sia stato posto in commercio, contravvenendo all'impegno assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, occorre rilevare che un produttore conserva il diritto all'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico a norma dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 sempreché possa far valere il proprio legittimo affidamento, ossia soltanto nei limiti in cui egli abbia osservato il proprio impegno di non commercializzazione di latte o prodotti lattiero-caseari, contribuendo in tal modo al conseguimento dell'obiettivo perseguito dal programma di non commercializzazione e di riconversione.
37 Talché, a differenza del regime dei premi di riconversione nel quale una inesecuzione anche parziale dell'impegno assunto rende ingiustificati e privi di fondamento giuridico la concessione e il mantenimento del premio (sentenza Jensen, citata, punto 30), un inadempimento parziale dell'impegno di non commercializzazione non comporta l'esclusione di un produttore di latte dall'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico se non nei limiti dell'inadempimento stesso. Pertanto, nella misura in cui egli ha tenuto fede al proprio impegno di non commercializzazione, il produttore ha titolo per richiedere un quantitativo di riferimento specifico.
38 Come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 46 delle sue conclusioni, tale diniego parziale di concessione di un quantitativo di riferimento specifico, che fa riscontro ad un inadempimento parziale dell'impegno di sospendere la commercializzazione di latte e di prodotti lattiero-caseari, non può considerarsi alla stregua di una sanzione. Esso è soltanto la conseguenza logica del regime dei quantitativi di riferimento specifici, il quale accorda il diritto ad un tale quantitativo solo nei limiti in cui il produttore possa legittimamente farvi affidamento.
39 Conseguentemente, l'argomento del ricorrente nel procedimento a quo, secondo cui egli sarebbe stato oggetto di una duplice sanzione in conseguenza dell'ingiunzione di rimborso del premio e del diniego di concessione di un quantitativo di riferimento specifico, non può essere accolto.
40 Va infine rilevato come quest'interpretazione dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 sia altresì conforme al principio di proporzionalità. Invero, l'accertamento - e la perdita eventuale - del quantitativo di riferimento specifico in funzione del quantitativo di latte messo in commercio contravvenendo all'impegno assunto dal produttore non risulta manifestamente inadeguato all'obiettivo perseguito dalla norma in questione, consistente nel permettere agli imprenditori agricoli che hanno sospeso lo smercio in esecuzione di tale impegno di riprendere la loro produzione. Del pari, la riduzione del quantitativo specifico di riferimento, essendo rigorosamente proporzionale all'entità dell'inadempimento di tale impegno, non può considerarsi atta a pregiudicare l'obiettivo summenzionato.
41 Considerato che l'interpretazione, così delineata, dell'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 riposa sull'osservanza dei principi del legittimo affidamento e di proporzionalità, è superfluo procedere all'esame del punto se il diniego di concessione di un quantitativo di riferimento specifico sia compatibile con questi principi.
42 Emerge pertanto dal complesso delle considerazioni sopra svolte che le questioni poste vanno risolte dichiarando che l'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 857/84 dev'essere interpretato nel senso che un produttore al quale sia stato revocato, per via di una presunta inosservanza del suo impegno di non commercializzazione del latte o di prodotti lattiero-caseari, il diritto al premio di non commercializzazione o di riconversione concesso a norma del regolamento n. 1078/77 riceve un quantitativo di riferimento specifico proporzionale all'osservanza e all'esecuzione del detto impegno.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
43 Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Seconda Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Bundesverwaltungsgericht con ordinanza 21 marzo 1996, dichiara:
L'art. 3 bis, n. 1, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1639, dev'essere interpretato nel senso che un produttore al quale sia stato revocato, per via di una presunta inosservanza del suo impegno di non commercializzazione del latte o di prodotti lattiero-caseari, il diritto al premio di non commercializzazione o di riconversione concesso a norma del regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero, riceve un quantitativo di riferimento specifico proporzionale all'osservanza e all'esecuzione del detto impegno.