62011CC0364
GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2012 m. rugsėjo 13 d. (
1
)
Byla C-364/11
Mostafa Abed El Karem El Kott,
Chadi Amin A Radi,
Hazem Kamel Ismail
prieš
Bevándorlási és Állampolgársági HivatalENSZ Menekültügyi Főbiztosság (į bylą įstojusi šalis)
(Fővárosi Bíróság (Vengrija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Direktyva 2004/83/EB — Sąlygos, kurias turi atitikti trečiųjų šalių piliečiai arba asmenys be pilietybės, pretenduojantys gauti pabėgėlio statusą — Iš Palestinos kilę asmenys be pilietybės, pasinaudoję UNRWA pagalba — Žodžių „jei dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų“ ir „turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis“ reikšmė“
1.
Teisingumo Teismo dar kartą prašoma išaiškinti, ką reiškia Direktyvos 2004/83/EB (
2
) 12 straipsnio 1 dalies a punkte (kuriuo į ES teisę perkeltas 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso (
3
) 1 straipsnio D skirsnis) nurodytos „šios direktyvos teikiamos lengvatos“, kuriomis turi teisę pasinaudoti palestiniečiai pabėgėliai, besinaudojantys UNRWA (
4
) apsauga arba pagalba, jeigu „dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų“.
2.
Klausimai dėl šių abiejų frazių aiškinimo pirmą kartą iškelti (ir beveik taip pat suformuluoti) byloje Bolbol (
5
). Tačiau toje byloje prieš išvykdama iš Gazos ruožo prašyti prieglobsčio Vengrijoje ieškovė nesinaudojo UNRWA teikiama apsauga arba pagalba (jos ieškinys buvo grindžiamas teise į apsaugą arba pagalbą). Todėl Teisingumo Teismas nusprendė, kad nebūtina nagrinėti sąlygų, kuriomis galima laikyti, kad apsauga arba pagalba nutrūko dėl bet kokios priežasties, arba direktyvos teikiamų lengvatų, kuriomis asmuo turi teisę naudotis nutrūkus apsaugai arba pagalbai, pobūdžio.
3.
Tačiau byloje Bolbol pateiktoje išvadoje šiuos klausimus vis dėlto išnagrinėjau. Reikšmingos istorinės aplinkybės ir teisinis pagrindas gana išsamiai išnagrinėti toje išvadoje ir toje byloje priimtame sprendime; šioje išvadoje pakartosiu tik pagrindines nuostatas. Taip pat remiuosi byloje Bolbol savo atlikta dviejų klausimų, kurie vėl pateikti Teisingumo Teismui, analize. Šios analizės taip pat pakartosiu tik tiek, kiek atrodo būtina.
Pagrindinės nuostatos
4.
Konvencijos 1 straipsnio A skirsnio 2 punkto pirmoje pastraipoje „pabėgėlis“ apibrėžiamas kaip asmuo, kuris „dėl visiškai pagrįstos baimės būti persekiojamam dėl rasės, religijos, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei ar politinių įsitikinimų yra už šalies, kurios pilietis jis yra, ribų ir negali arba bijo naudotis tos šalies gynyba; arba neturėdamas atitinkamos pilietybės ir būdamas už šalies, kurioje anksčiau buvo jo nuolatinė gyvenamoji vieta, ribų dėl tokių įvykių negali ar bijo į ją grįžti“.
5.
Konvencijos 1 straipsnio D skirsnyje numatyta:
„Ši Konvencija netaikoma asmenims, kurie šiuo metu naudojasi kitų Jungtinių Tautų Organizacijos institucijų ar organizacijų, išskyrus Jungtinių Tautų Organizacijos pabėgėlių reikalų vyriausiąjį komisarą[ (
6
) ], gynyba ar parama.
Jei tokia gynyba ar parama dėl kokios nors priežasties buvo nutraukta galutinai nesureguliavus tokių asmenų padėties pagal atitinkamas Jungtinių Tautų Organizacijos Generalinės Asamblėjos priimtas rezoliucijas, šie asmenys ipso facto įgyja šioje Konvencijoje numatytas teises.“
6.
Galima pažymėti, kad antro sakinio pabaigos frazė redakcijoje prancūzų kalba, kuri taip pat yra Konvencijos originalo kalba, išdėstyta taip: „ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette convention“ („šiems asmenims turi būti be apribojimų taikomos Konvencijos nuostatos“).
7.
Remiantis Konvencija, direktyvos 2 straipsnio c punkte numatyta, kad „pabėgėlis“ – trečiosios šalies pilietis, kuris dėl pagrįstos persekiojimo dėl rasės, religijos, tautybės, politinių pažiūrų ar priklausymo tam tikrai socialinei grupei baimės yra ne savo pilietybės šalyje ir negali arba dėl tokios baimės nepageidauja atsiduoti tos šalies globai [nepageidauja pasinaudoti tos šalies apsauga] arba asmuo be pilietybės, kuris, būdamas ne savo gyventoje šalyje dėl pirmiau minėtų priežasčių, negali ar dėl tokios baimės nenori į ją grįžti, ir kuriam netaikomas 12 straipsnis“.
8.
Direktyvos 12 straipsnio 1 dalis, esanti III skyriuje (Pabėgėlio statuso reikalavimai), suformuluota atsižvelgiant į Konvencijos 1 straipsnio D skirsnį. Joje numatyta:
„Trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės pabėgėlio statusas nesuteikiamas, jeigu:
a)
jis arba ji patenka į Ženevos konvencijos 1D straipsnio, susijusio su apsauga ar pagalba iš Jungtinių Tautų organų ar agentūrų, išskyrus Jungtinių Tautų vyriausiąjį komisarą pabėgėlių reikalams, taikymo sritį. Jei dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų, o tokių asmenų padėtis nebūtų galutinai išspręsta pagal atitinkamas Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimtas rezoliucijas, tokie asmenys ipso facto turėtų teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis;[ (
7
) ]
<...>“
9.
Taip pat gali būti naudinga atsižvelgti į toliau nurodytas nuostatas, kuriose išdėstytos aplinkybės, kuriomis taikomas 12 straipsnio 1 dalies a punktas.
10.
Direktyvos 13 straipsnyje, esančiame IV skyriuje (Pabėgėlio statusas), numatyta, kad pabėgėlio statusas suteikiamas trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės, kuris priskiriamas pabėgėliams remiantis II (Tarptautinės apsaugos prašymų įvertinimas) ir III (Pabėgėlio statuso reikalavimai) skyriais. Kalbant apie vertinimą, 4 straipsnyje įtvirtintas reikalavimas prašymus vertinti individualiai, atsižvelgiant į įvairias reikšmingas faktines aplinkybes, kurių įrodymus turi pateikti prašytojas.
11.
V skyriuje reglamentuojami papildomos apsaugos reikalavimai, o VI skyriuje – papildomos apsaugos statusas. 18 straipsnyje numatyta, kad toks statusas suteikiamas trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės, galinčiam gauti papildomą apsaugą pagal II ir V skyrius. 2 straipsnio e punkte pateikta papildomą apsaugą galinčio gauti asmens apibrėžtis panaši į pabėgėlio apibrėžtį, tačiau esminis skirtumas yra tas, kad pagrįstos persekiojimo baimės (tam tikrai grupei priklausančio asmens) kriterijus pakeistas realaus pavojaus patirti smurtinius veiksmus (kylančio atskiram asmeniui) kriterijumi.
12.
Direktyvos VII skyriuje (20–34 straipsniai) reglamentuojamas tarptautinės apsaugos pobūdis (jis taikomas tiek pabėgėliams, tiek papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims), nepažeidžiant Konvencijoje numatytų teisių (20 straipsnio 1 ir 2 dalys). 21 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas reikalavimas valstybėms narėms laikytis negrąžinimo principo pagal savo tarptautinius įsipareigojimus. Apskritai pabėgėlio ir papildomos apsaugos statusą turintiems asmenims taikoma tokio paties pobūdžio apsauga. Pagrindiniai skirtumai susiję su leidimų gyventi šalyje suteikimu ir kelionės dokumentų išdavimu – šiuo požiūriu pabėgėlio statusą turintiems asmenims suteikiama gerokai daugiau teisių (
8
).
Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
13.
Pagrindinė byla susijusi su trimis iš Palestinos kilusiais asmenimis be pilietybės, atvykusiais į Vengriją, kad gautų pabėgėlių statusą, pabėgusiais iš Libano, kur gyveno pabėgėlių stovyklose, kuriose UNRWA teikė pagalbą, kaip antai švietimo, sveikatos priežiūros, paramos ir socialines paslaugas.
14.
Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad Mostafa Abed El Karem El Kott gyveno Ein el-Hilweh pabėgėlių stovykloje. Jis dirbo už stovyklos ribų, tačiau jo uždarbis buvo per mažas, kad būtų galima išlaikyti šeimą, todėl jis pradėjo prekiauti alkoholiu pabėgėlių stovykloje. Tuomet Jund el-Sham grupuotės kovotojai sudegino jo namus ir jam grasino. Jis paliko pabėgėlių stovyklą ir pabėgo iš Libano, kur, kaip jis buvo įsitikinęs, jį būtų radę. Vengrijoje Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Nacionalinė imigracijos ir pilietybės reikalų tarnyba, toliau – BAH) nesuteikė jam pabėgėlio statuso, tačiau jo naudai priėmė sprendimą dėl draudimo jį grąžinti (non-refoulement).
15.
Chadi Amin A Radi neteko namų Nahr el Bared pabėgėlių stovykloje, kai ji buvo sugriauta per Libano kariuomenės ir islamistų grupės Fatah susirėmimus. Jo šeima taip pat prarado būstą ir parduotuvę. Kadangi gretimoje Baddawi pabėgėlių stovykloje nebuvo pakankamai vietos, jis kartu su tėvais, broliais ir seserimis apsistojo pažįstamo asmens namuose Tripolyje. Tačiau Libano kareiviai juos įžeidinėjo, nepagarbiai su jais elgdavosi, nepagrįstai sulaikydavo, kankindavo ir žemindavo. Būdami palestiniečiai, jie neturėjo teisių, todėl Ch. A. A Radi su tėvu išvyko iš Libano. BAH jam taip pat nesuteikė pabėgėlio statuso, tačiau jo naudai priėmė sprendimą dėl draudimo jį grąžinti (non-refoulement).
16.
Hazem Kamel Ismail su šeima gyveno Ein el-Hilweh pabėgėlių stovykloje. Per ginkluotus susirėmimus tarp Fatah ir Jund el-Sham ekstremistai norėjo pasinaudoti jo namo stogu. Nesutikęs jis sulaukė grasinimų ir imtas laikyti priešų agentu. Kadangi jis negalėjo kreiptis dėl apsaugos į jokią organizaciją, jis su šeima išvyko į Beirutą. Tačiau ir čia nesijautė saugiai, todėl pabėgo į Vengriją. Jis pateikė Palestinos liaudies komiteto pažymą, kurioje patvirtinama, kad jie turėjo palikti Ein el-Wilweh dėl saugumo ir islamistų radikalų grasinimų, taip pat nuotraukas, kuriose matyti nuniokotas jų namas. BAH nesuteikė H. Kamel Ismail pabėgėlio statuso, tačiau suteikė jo šeimai papildomą apsaugą.
17.
Per teismo posėdį buvo patvirtinta, kad nagrinėdama M. Abed El Karem El Kott, Ch. A. A Radi ir H. Kamel Ismail prašymus BAH juos laikė eiliniais pabėgėlio statuso prašytojais, išnagrinėjo jų prašymus pagal Direktyvą 2005/85 (
9
) ir nusprendė, kad jie neatitinka Direktyvos 2004/83 2 straipsnio c punkte numatytų kriterijų. Todėl, jos manymu, jie patenka į direktyvos taikymo asmenims sritį, tačiau neturi teisės įgyti pabėgėlių statuso vien todėl, kad anksčiau naudojosi, tačiau nebesinaudoja UNRWA teikiama pagalba.
18.
Visi trys apskundė BAH atsisakymą suteikti jiems pabėgėlių statusą Fővárosi Bíróság (Budapešto teismas). Į pagrindinę bylą įstojo ENSZ Menekültügyi Főbiztosság (Jungtinių Tautų pabėgėlių reikalų vyriausiojo komisaro biuras, toliau – UNHCR).
19.
Fővárosi Bíróság prašo priimti prejudicinį sprendimą dėl šių klausimų:
„Ar pagal Tarybos direktyvos 2004/83/EB 12 straipsnio 1 dalies a punktą:
1.
Galimybė pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis reiškia pabėgėlio statuso arba vienos iš dviejų apsaugos formų, kurias apima direktyvos taikymo sritis (pabėgėlio statusas ir papildomos apsaugos suteikimas), pripažinimą valstybės narės pasirinkimu, ar kaip tik reiškia, kad nė viena iš šių formų nepripažįstama automatiškai, o tik parodo, kad asmuo patenka į direktyvos taikymo asmenims sritį?
2.
Organizacijos apsaugos arba pagalbos nutrūkimas reiškia, kad apsigyvenama ne jos veiklos zonoje, organizacija nutraukė savo veiklą, nebėra galimybės pasinaudoti šios organizacijos teikiama apsauga ar pagalba arba kad turintis teisę į apsaugą ar pagalbą asmuo nebegali ja pasinaudoti dėl nuo organizacijos valios nepriklausančios kliūties, atsirandančios dėl teisėto ir objektyvaus pagrindo?“
20.
Pirmasis iš šių klausimų yra visiškai toks pats, kaip to paties teismo byloje Bolbol užduotas trečiasis klausimas. Antrasis iš esmės sutampa su toje byloje užduotu antruoju klausimu.
21.
Rašytines pastabas pateikė H. Kamel Ismail, UNHCR, Belgijos, Vokietijos, Prancūzijos, Vengrijos, Rumunijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės, taip pat Komisija; visų jų atstovai dalyvavo 2012 m. gegužės 15 d. vykusiame teismo posėdyje. Rašytinės pastabos, pateiktos M. Abed El Karem El Kott ir Ch. A. A Radi vardu, buvo gautos praėjus 18 dienų po Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnio antroje pastraipoje nurodyto dviejų mėnesių termino pabaigos. Todėl jos buvo grąžintos. Jų advokatas neatsiliepė į kvietimą dalyvauti teismo posėdyje.
Vertinimas
Įvadas
22.
Byloje Bolbol pateiktoje išvadoje nagrinėdama iškeltus klausimus pirmiausia analizavau Konvencijos aiškinimą, vėliau to aiškinimo rezultatus pritaikiau direktyvai, kad galėčiau atsakyti į pateiktus prejudicinius klausimus (
10
).
23.
Pirmiausia nustačiau keletą pagrindinių iš Konvencijos kylančių principų. Juos galima trumpai apibūdinti taip:
—
visi tikri pabėgėliai nusipelno apsaugos ir pagalbos,
—
perkeltiesiems palestiniečiams turi būti taikomas ypatingas režimas ir dėmesys,
—
UNRWA pagalba besinaudojantys asmenys negali prašyti suteikti pabėgėlio statusą, kurio suteikimą prižiūri UNHCR,
—
tačiau asmenys, patenkantys į 1 straipsnio D skirsnio antro sakinio taikymo sritį, įgyja Konvencijoje numatytas teises, o ne tik nebėra pašalinti iš jos taikymo srities,
—
pagalbos nutraukimo sąlyga negali būti aiškinama taip, kad tokie asmenys įstrigtų UNRWA zonoje, negalėdami pretenduoti gauti pabėgėlių statusą kitur tol, kol bus išspręsta Palestinos problema ir UNRWA nutrauks savo veiklą,
—
ji taip pat negali būti aiškinama taip, kad kiekvienas perkeltasis palestinietis turi teisę savo noru išvykti iš UNRWA zonos ir reikalauti jam automatiškai suteikti pabėgėlio statusą kitur,
—
du 1 straipsnio D skirsnį sudarantys sakiniai turėtų būti aiškinami kartu, kad būtų užtikrinta teisinga pusiausvyra tarp rūpinimosi perkeltaisiais palestiniečiais ir kitais potencialiais pabėgėliais (
11
).
24.
Vėliau, remdamasi šiais principais, padariau tam tikras išvadas:
—
kol perkeltasis palestinietis naudojasi UNRWA pagalba, jis nepatenka į Konvencijos taikymo sritį (UNRWA ir UNHCR funkcijų nesidubliavimas),
—
perkeltasis palestinietis, nesinaudojantis UNRWA pagalba, nėra pašalintas iš Konvencijos taikymo srities ir su juo turi būti elgiamasi kaip su bet kuriuo kitu prašymą suteikti pabėgėlio statusą pateikusiu asmeniu (visuotinė apsauga; UNRWA ir UNHCR funkcijų nesidubliavimas),
—
perkeltasis palestinietis, kuris naudojosi UNRWA pagalba, tačiau nebegali ja naudotis, nebėra pašalintas iš Konvencijos taikymo srities (visuotinė apsauga).
Ar tokiu atveju asmuo įgyja Konvencijoje numatytas teises, priklauso nuo to, kodėl jis nebegali naudotis tokia pagalba:
– jeigu taip atsitiko dėl nuo jo nepriklausiusių aplinkybių, jis automatiškai įgyja teisę gauti pabėgėlio statusą (ypatingas režimas ir dėmesys),
—
jeigu tokia pagalba jis nesinaudoja savo valia, jis negali reikalauti jam automatiškai suteikti pabėgėlio statusą, tačiau gali pateikti prašymą suteikti jam pabėgėlio statusą kaip bet kuris kitas asmuo (visuotinė apsauga; teisingas elgesys ir proporcingas aiškinimas) (
12
).
25.
Perkėlusi šias išvadas į direktyvos aiškinimą, nusprendžiau, kad į antrąjį ir trečiąjį prejudicinius klausimus reikėtų atsakyti taip:
—
„apsauga ar pagalba nutrūktų“, jeigu atitinkamas asmuo ne savo noru nebesinaudotų apsauga arba pagalba, kuria jis anksčiau naudojosi, ir
—
žodžių junginys „šios direktyvos teikiamomis lengvatomis“ reiškia pripažinimą pabėgėliu ir automatišką pabėgėlio statuso suteikimą (
13
).
26.
Po proceso šioje byloje Teisingumo Teismas yra gavęs daugiau pastabų, kuriomis plėtojamos byloje Bolbol pateiktos pastabos ir kurias pateikiant buvo atsižvelgiama į toje byloje priimtą sprendimą. Išsamiai išnagrinėjusi naujas pastabas, padariau išvadas, kurios iš esmės nesiskiria nuo byloje Bolbol mano padarytų išvadų. Todėl Teisingumo Teismui nurodau išsamią analizę, kurią atlikau toje byloje. Tačiau dėl vieno aspekto mano požiūris šiek tiek pasikeitė (
14
) – vis dėlto tai nėra aspektas, kuris turi tiesioginę įtaką atsakymams į prejudicinius klausimus.
27.
Manau, kad prieš pradedant dar kartą analizuoti tuos atsakymus naudinga dar šioje įvadinėje dalyje išnagrinėti tą aspektą ir išsiaiškinti keletą kitų aplinkybių, kurių reikšmė tapo dar akivaizdesnė šiame procese ir kurios gali paaiškinti kontekstą, į kurį atsižvelgiant reikėtų analizuoti mano išdėstytą požiūrį. Todėl išnagrinėsiu: i) tekstus, į kuriuos turėtų atsižvelgti Teisingumo Teismas, aiškindamas direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktą; ii) pasiūlymą, kad ši nuostata galėtų būti susijusi su atskira pabėgėlių kategorija, panašia į kategoriją, nurodytą 2 straipsnio c punkte; iii) situacijas, kuriose gali atsidurti asmuo, kalbant apie 12 straipsnio 1 dalies a punktą; iv) pabėgėlio statuso nesuteikimo taikymo asmenų ir laiko atžvilgiu sritį, numatyta šioje nuostatoje (būtent dėl šio aspekto pakeičiau požiūrį) ir v) klausimų tarpusavio ryšį. Vėliau trumpai išdėstysiu įvairius siūlomus atsakymus į šiuos klausimus ir galiausiai imsiuosi pačių klausimų.
Reikšmingas tekstas
28.
Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktą, visų pirma žodžius „ipso facto turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis“ ir „jei dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų“. Ši nuostata pateikta 22 vienodai autentiškomis redakcijomis skirtingomis kalbomis, kuriose, deja, nėra būtent pirmosios frazės pažodinių ekvivalentų.
29.
Pagal nusistovėjusią teismo praktiką aiškinant ES teisės nuostatą negalima remtis tik vienoje jos kalbinių redakcijų pavartota formuluote arba teikti jai pirmenybę redakcijų kitomis kalbomis atžvilgiu. Atvirkščiai, skirtingos redakcijos turi būti aiškinamos vienodai, o jeigu jos skiriasi, atitinkama nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslą ir bendrą struktūrą (
15
).
30.
Šioje byloje direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto pirmame sakinyje remiamasi Konvencijos 1 straipsnio D skirsniu (jo pirma pastraipa), o antrame sakinyje daugiausia pakartojama jo antra pastraipa. Konvencija yra direktyvos, kurioje yra daug nuorodų į Konvenciją, kontekstas, todėl remiantis ja galima nustatyti direktyvos tikslą ir bendrą struktūrą. Konvencija išdėstyta tik dviem vienodai autentiškomis kalbinėmis redakcijomis – anglų ir prancūzų. Tačiau, kaip minėta, šių dviejų redakcijų 1 straipsnio D skirsnis pažodžiui nesutampa (
16
).
31.
Komisija yra nurodžiusi, kad tais atvejais, kai direktyvoje kartojamos Konvencijos nuostatos, tekste buvo siekiama atspindėti Konvencijos redakciją anglų kalba (
17
).
32.
Todėl man atrodo, kad nors Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktą, pateikdamas išaiškinimą jis privalo remtis Konvencijos 1 straipsnio D skirsniu. Tai darydamas, jis visų pirma turėtų atsižvelgti į šios nuostatos redakciją anglų kalba, kuri buvo direktyvos atitinkamos nuostatos pagrindas. Tačiau kadangi Konvencijos redakcijos anglų ir prancūzų kalbomis yra vienodai autentiškos, būtina užtikrinti, kad aiškinimas atitiktų ir 1 straipsnio D skirsnio redakciją prancūzų kalba.
Pabėgėlių kategorijos
33.
Per teismo posėdį UNHCR nurodė, kad Konvencijos 1 straipsnyje iš tiesų buvo numatytos trys asmenų, kuriems turi būti suteiktas pabėgėlių statusas, kategorijos. Pagal 1 straipsnio A skirsnį asmenys, anksčiau pripažinti pabėgėliais pagal įvairius teisės aktus, priimtus iki Antrojo pasaulinio karo ir vėliau („istoriniai“ pabėgėliai), ir asmenys, atitinkantys „visiškai pagrįstos baimės būti persekiojamam“ kriterijų, turėjo teisę nedelsdami įgyti pabėgėlių statusą. Trečia kategorija, t. y. pabėgėliai palestiniečiai, besinaudojantys UNRWA pagalba, buvo numatyta 1 straipsnio D skirsnyje. Nors jų teisė įgyti tokį statusą buvo iš tiesų numatyta, jos įgyvendinimas buvo atidėtas iki tam tikro įvykio. Todėl, jo manymu, direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktas taip pat turėtų būti aiškinamas taip, kad jame apibrėžta asmenų, turinčių atidėtą teisę įgyti pabėgėlių statusą, kategorija.
34.
Norint įvertinti šį teiginį, būtina išnagrinėti viso Konvencijos 1 straipsnio struktūrą, atsižvelgiant į tai, kad 1 straipsnio D skirsnio antra pastraipa buvo vėlesnis pakeitimas, skirtas pirmos pastraipos taikymo sričiai išaiškinti (
18
). Konvencijos 1 straipsnio turinys, kiek jis tebėra susijęs su prašymais suteikti pabėgėlio statusą ES valstybėse narėse, perteiktas direktyvos 2 straipsnio c punkte, 11 ir 12 straipsniuose. Nėra jokių priežasčių daryti prielaidą, kad nuostatos buvo išdėstytos kita tvarka siekiant pakeisti struktūrinį ryšį, kuris akivaizdžiai matyti iš Konvencijos 1 straipsnio.
35.
1 straipsnio A skirsnyje iš tiesų nurodytos dvi pabėgėlių kategorijos: istoriniai pabėgėliai ir pabėgėliai, atitinkantys „visiškai pagrįstos baimės būti persekiojamam“ kriterijų (
19
). (1 straipsnio B skirsnyje – kurio reikšmė dabar visame pasaulyje yra ribota, o ES jis ją yra visai praradęs – numatyti tam tikri antrosios kategorijos apibrėžties niuansai.) 1 straipsnio C skirsnyje išvardyta keletas aplinkybių, kuriomis Konvencija netaikoma asmeniui, atitinkančiam 1 straipsnio A skirsnio sąlygas (
20
). Paskutiniuose trijuose skirsniuose (1 straipsnio D, E ir F skirsniai (
21
)) nurodytos asmenų, kuriems Konvencija „netaikoma“, kategorijos. Toliau Konvencijos 2–34 straipsniuose (
22
) apibrėžiamas pabėgėlio statusas, teisės ir pareigos.
36.
Ši struktūra nuosekli ir aiški. Vieniems pabėgėliams, apibrėžtiems 1 straipsnio A skirsnyje, Konvencija (konkrečiau – jos 2–34 straipsniai) taikoma; kitiems dėl pasikeitusių aplinkybių ji nebetaikoma (1 straipsnio C dalis); taip pat yra tokių, kuriems ji netaikoma dėl anksčiau atsiradusių aplinkybių. Pastarieji yra trijų kategorijų: dviem kategorijoms (1 straipsnio D ir E skirsniai) Konvencija netaikoma dėl dabartinių aplinkybių (naudojimosi apsauga arba pagalba ar statuso, atitinkančio gyvenamosios šalies piliečio statusą, suteikimo), o trečiai (1 straipsnio F skirsnis) – dėl praeityje buvusių aplinkybių (tam tikrų nusikalstamų veikų padarymo).
37.
Nėra jokio pagrindo daryti prielaidą, kad nuostata, kuri (kaip 1 straipsnio D skirsnis) pradedama žodžiais „Ši Konvencija netaikoma <...>“, iš tiesų apibrėžiama asmenų kategorija, kuriai Konvencija taikoma. Tos nuostatos antroje pastraipoje akivaizdžiai siekiama paaiškinti aplinkybes, kuriomis Konvencija nustoja būti netaikoma dėl naudojimosi apsauga arba pagalba, ir asmenų, kuriems ji nebėra netaikoma, statusą.
38.
Todėl negaliu sutikti su teiginiu, kad Konvencijos 1 straipsnio D skirsnyje (taigi, ir direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkte, kuris pradedamas žodžiais „Trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės pabėgėlio statusas nesuteikiamas, jei <...>“) apibrėžiama tam tikra pabėgėlių kategorija. Tačiau tai nereiškia, kad negali būti, jog remiantis antra pastraipa asmenims, kuriems taikomas šis skirsnis, suteikiama teisė įgyti pabėgėlio statusą vėliau.
Galima direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto reikšmė
39.
Nagrinėjant prejudicinius klausimus naudinga aiškiai suprasti skirtingas su direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktu susijusias situacijas, į kurias gali patekti asmuo, ir ką tokios situacijos gali reikšti tokiam asmeniui. Manau, kad yra trys galimos tokios situacijos.
40.
Pirmiausia, kadangi 12 straipsnio 1 dalis pradedama žodžiais „Trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės pabėgėlio statusas nesuteikiamas, jei <...>“, 12 straipsnio 1 dalies a punkto atžvilgiu asmens padėtis, jeigu įvykdoma toliau nurodyta sąlyga, gali būti tokia, kad jam „pabėgėlio statusas nesuteikiamas“.
41.
Jeigu asmeniui „pabėgėlio statusas nesuteikiamas“, kaip numatyta direktyvoje, jis negali remdamasis šiuo teisės aktu pretenduoti įgyti teisę būti pripažintas pabėgėliu ir gauti iš tokios teisės kylantį statusą. Kiekvienas jo pateiktas prašymas turi būti pripažįstamas nepriimtinu, nepaisant to, ar jis atitinka direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktą apibrėžtį.
42.
Tačiau pažymėtina, kad toks netaikymas gali būti susijęs tik su asmens teise reikalauti suteikti pabėgėlio statusą pagal ES teisę, tačiau jis neturi įtakos valstybės teisei suteikti tokį statusą. Direktyvos 3 straipsnyje numatytas aiškus leidimas valstybėms narėms „nustatyti arba išlaikyti palankesnius standartus, nustatant kuris asmuo gali būti laikomas pabėgėliu“. ES teisėje nėra jokių nuostatų, kuriomis valstybėms narėms būtų užkertamas kelias suteikti pabėgėlio statusą bet kuriam asmeniui, kad ir kokios būtų aplinkybės.
43.
Be to, nereikia pamiršti, kad direktyvoje reglamentuojamas ne tik pabėgėlio statusas valstybėse narėse, bet ir papildoma apsauga, taikoma asmenims, kuriems kyla realus pavojus patirti smurtinių veiksmų. Pagal 15 straipsnio c punktą tokius smurtinius veiksmus, be kita ko, sudaro „rimta ir asmeninė grėsmė civilio gyvybei ar asmeniui dėl neapgalvoto smurto tarptautinio ar vidaus ginkluoto konflikto metu“ – ši apibrėžtis šiuo metu gali būti ypač reikšminga kalbant apie palestiniečius pabėgėlius Sirijoje. 12 straipsnio 1 dalies a punktas susijęs tik su pabėgėlio statusu. Jame nenumatytas papildomos apsaugos netaikymas kokiems nors asmenims; be to, nuostatose, kuriose numatyti papildomos apsaugos nesuteikimo atvejai (direktyvos 17 straipsnis), nėra jokių nuorodų į naudojimąsi JT institucijų arba organizacijų apsauga arba pagalba. Taigi, 12 straipsnio 1 dalies a punktas neturi jokios įtakos teisei naudotis papildoma apsauga arba jos suteikimui.
44.
Galiausiai, nepaisydamos nuostatų dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo, valstybės narės privalo laikytis negrąžinimo principo pagal savo tarptautinius įsipareigojimus (direktyvos 21 straipsnis).
45.
Antroji galima situacija, aišku, yra atvejis, kai asmeniui „pabėgėlio statusas [nėra] nesuteikiamas“ pagal direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punktą, nes nėra taip, kad jis „šiuo metu naudojasi kitų Jungtinių Tautų Organizacijos institucijų ar organizacijų, išskyrus Jungtinių Tautų Organizacijos pabėgėlių reikalų vyriausiąjį komisarą, gynyba ar parama“, kaip numatyta Konvencijos 1 straipsnio D skirsnyje.
46.
Tokiomis (ir jokiomis kitomis) aplinkybėms akivaizdu, kad asmuo neturi teisės iškart ir automatiškai įgyti pabėgėlio statusą, o turi tik teisę, kad jo prašymas suteikti tokį statusą būtų nagrinėjamas laikantis atitinkamų procedūrų (
23
) – jis nebėra nepriimtinas. Jis turi teisę įgyti pabėgėlio statusą, tik jeigu per tokias procedūras galima nustatyti, kad jis atitinka pabėgėlio apibrėžtį, numatytą direktyvos 2 straipsnio c punkte. Tokioje situacijoje buvo atsidūrusi ieškovė pagrindinėje byloje Bolbol, kuri niekada nesinaudojo UNRWA pagalba.
47.
Jeigu nebūtų direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antro sakinio (ir Konvencijos 1 dalies D skirsnio antros pastraipos), atrodytų logiška daryti išvadą, kad asmuo, kuris nebesinaudoja tokia apsauga arba pagalba, taip pat būtų tokioje pačioje padėtyje.
48.
Tačiau toje nuostatoje specialiai reglamentuojami apsaugos arba pagalbos nutrūkimo atvejai: „Jei dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų, o tokių asmenų padėtis nebūtų galutinai išspręsta pagal atitinkamas Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimtas rezoliucijas, tokie asmenys ipso facto turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis.“
49.
Todėl žodžiai „ipso facto turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis“ („ipso facto įgyja šioje Konvencijoje numatytas teises“ arba prancūzų k.: „bénéficieront de plein droit du regime de cette Convention“) gali reikšti trečią galimybę, t. y. kad asmuo, kurio atžvilgiu UNRWA pagalba „dėl bet kokios priežasties <...> nutrūktų“, turėtų būti pripažįstamas pabėgėliu, nepaisant to, ar jis atitinka direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktą apibrėžtį. Nacionalinio teismo pateiktas pirmasis klausimas visų pirma ir yra susijęs būtent su tokia galimybe.
Nuostatos dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo taikymo asmenims ir laiko atžvilgiu sritis
50.
Iš Sprendimo Bolbol aiškiai matyti, kad nėra taip, jog asmeniui „pabėgėlio statusas nesuteikiamas“ pagal direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto pirmą sakinį, jeigu jis nepasinaudojo UNRWA apsauga. Iš tos nuostatos antro sakinio taip pat akivaizdu, kad (nepaisant kitų taip pat suteikiamų teisių) asmeniui pabėgėlio statusas nėra nesuteikiamas, jeigu „dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų, o tokių asmenų padėtis nebūtų galutinai išspręsta pagal atitinkamas Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimtas rezoliucijas“. Tačiau asmenims, kurie „šiuo metu naudojasi“ UNRWA pagalba, toks statusas nesuteikiamas.
51.
Bent dvi valstybės narės (Prancūzija ir Jungtinė Karalystė) yra nurodžiusios (ir tai matyti mano išvadoje byloje Bolbol), kad todėl nuostata dėl statuso nesuteikimo taikoma tik tol, kol atitinkamas asmuo fiziškai yra UNRWA veiklos teritorijoje (t. y. Libane, Sirijoje, Jordanijoje, Vakarų Krante ir Gazos Ruože). Kai tik asmuo išvyksta iš tos teritorijos, nebegali būti laikoma, kad jis „šiuo metu naudojasi“ UNRWA pagalba, todėl jam nebegali būti netaikomas pabėgėlio statusas. Išvadoje, kurią padariau kalbėdama apie konkrečią tokio asmens padėtį (priešingai negu Jungtinės Karalystės padarytoje išvadoje), skiriami savanoriško ir nesavanoriško išvykimo padariniai, tačiau pritariau jos nuomonei dėl to, kada baigiama taikyti nuostata dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo.
52.
Nebemanau, kad ši nuomonė yra logiška, ypač atsižvelgdama į direktyvos struktūrą. Tam, kad galėtų pretenduoti gauti pabėgėlio statusą ES valstybėje narėje, asmuo privalo fiziškai būti toje valstybėje, todėl jis negali fiziškai būti UNRWA teritorijoje. Taigi, jeigu vien aplinkybės, jog asmuo nėra UNRWA teritorijoje, pakaktų, kad nutrūktų direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto pirmame sakinyje įtvirtintos nuostatos dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo taikymas, nuostata dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo apskritai negalėtų būti taikoma asmenims, pateikusiems prašymą suteikti pabėgėlio statusą pagal direktyvą, todėl ši nuostata taptų beprasmė (
24
).
53.
Taigi, kadangi turi būti daroma prielaida, jog nuostata dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo turi tam tikrą faktinį poveikį, ji negali nustoti galioti vien dėl to, kad asmuo išvyko iš UNRWA veiklos teritorijos, nepaisant išvykimo priežasties. Turi būti tam tikra papildoma aplinkybė. Akivaizdu, kad tokia aplinkybė yra, kai pagalba nutrūksta, kaip numatyta 12 straipsnio 1 dalies a punkto antrame sakinyje. Tačiau vis dar reikia nuspręsti, ar tame sakinyje nurodytos direktyvos „lengvatos“ susijusios tik su nuostatos dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo taikymo pabaiga, ar su faktiniu pabėgėlio statuso suteikimu; taip pat galima aiškintis, ar šios nuostatos taikymas gali nutrūkti dėl kitų įvykių (
25
).
54.
Išnagrinėjusi šiuos išankstinius klausimus, dabar detaliau išanalizuosiu prejudicinius klausimus.
Prejudiciniai klausimai
Klausimų tarpusavio ryšys
55.
Abu pateikti klausimai tarpusavyje susiję ir, be to, jie susiję su dviem tarpusavyje susijusiais tame pačiame sakinyje įrašytais žodžių junginiais. Pirmuoju klausiama, ką reiškia direktyvos teikiamos lengvatos, antruoju – dėl kokių įvykių atsiranda teisė naudotis šiomis lengvatomis. Į pirmąjį klausimą siūlomi įvairūs atsakymai – nuo teisės tik pateikti prašymą suteikti pabėgėlio arba papildomos apsaugos statusą iki teisės nedelsiant ir automatiškai įgyti pabėgėlio statusą su visomis su juo susijusiomis lengvatomis. Siūlomi atsakymai į antrąjį klausimą – nuo bet kurio bet kokio pobūdžio įvykio, dėl kurio asmuo palieka UNRWA teritoriją, iki (išimtinai) UNRWA išnykimo arba bent jau įvykio, dėl kurio ji nebegalėtų teikti pagalbos. Pažymėtina, kad išnagrinėjus kelių pastabas pateikusių valstybių narių siūlomus atsakymus ryškėja tendencija „dosnesnį“ atsakymą į vieną klausimą atsverti „mažiau dosniu“ atsakymu į kitą. Tai rodo, kad jos bent jau mano, jog šie atsakymai turi įtakos vienas kitam.
Trumpa siūlomų atsakymų apžvalga
56.
Kalbant labai abstrakčiai, pastabas pateikę subjektai siūlo penkis atsakymų variantus:
1.
Teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis atsiranda, tik kai UNRWA likviduojama arba dėl kitų priežasčių nebegali teikti pagalbos. Iki tol UNRWA pagalba besinaudojantys asmenys visiškai neturi teisės įgyti pabėgėlių statusą; po to jie gali prašyti suteikti pabėgėlių statusą tokia pačia tvarka kaip ir bet kuris kitas prašytojas.
2.
Teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis atsiranda, tik kai UNRWA likviduojama arba nebegali teikti pagalbos dėl kitų priežasčių. Iki tol jos pagalba pasinaudoję asmenys gali prašyti suteikti pabėgėlių statusą kaip ir bet kuris kitas prašytojas, jeigu jie yra ne UNRWA teritorijoje dėl pagrįstų priežasčių; po to jiems automatiškai suteikiamas pabėgėlių statusas.
3.
Teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis atsiranda, jeigu UNRWA pagalba pasinaudojęs asmuo nebegali naudotis jos pagalba dėl nuo jo nepriklausančių aplinkybių. Iki tol UNRWA pagalba besinaudojantys asmenys negali įgyti pabėgėlių statuso; po to jie gali prašyti suteikti pabėgėlių statusą tokia pačia tvarka kaip ir bet kuris kitas prašytojas.
4.
Teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis atsiranda, jeigu UNRWA pagalba pasinaudojęs asmuo nebegali naudotis jos pagalba dėl nuo jo nepriklausančių aplinkybių. Iki tol UNRWA pagalba besinaudojantys asmenys negali įgyti pabėgėlių statuso; po to jiems automatiškai suteikiamas pabėgėlių statusas.
5.
Teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis atsiranda, jeigu UNRWA pagalba pasinaudojęs asmuo nebegali naudotis jos pagalba dėl bet kokių priežasčių. Iki tol UNRWA pagalba besinaudojantys asmenys gali prašyti suteikti pabėgėlių statusą tokia pačia tvarka kaip ir bet kuris kitas prašytojas, jeigu jie yra ne UNRWA teritorijoje; po to jiems automatiškai suteikiamas pabėgėlių statusas.
57.
Dar vieną variantą siūlo pats nacionalinis teismas: teisė naudotis direktyvoje numatytomis lengvatomis gali reikšti automatišką pabėgėlio statuso arba papildomos apsaugos statuso suteikimą atitinkamos valstybės narės pasirinkimu.
Pirmasis klausimas – direktyvos teikiamos lengvatos
58.
Iš mano pirminių svarstymų galima daryti išvadą, kad 12 straipsnio 1 dalies a punktas niekaip nesusijęs su papildoma apsauga (
26
). Todėl siūlomų atsakymų dėl „direktyvos teikiamų lengvatų“, kuriomis atitinkami asmenys „ipso facto turi teisę pasinaudoti“, skaičių galima susiaurinti iki tokių atsakymų:
—
teisė prašyti suteikti pabėgėlio statusą tokia pačia tvarka kaip bet kuriam kitam prašytojui arba
—
faktinis pabėgėlio statuso suteikimas.
59.
Toliau laikausi savo išvados, pateiktos byloje Bolbol, 85–89 ir 103–109 punktuose išreikštos nuomonės, kad nagrinėjama teisė yra teisė naudotis esminėmis su pabėgėlio statusu susijusiomis lengvatomis, kuriomis galima naudotis, tik jeigu suteikiamas toks statusas. Taigi, asmenys, kuriems taikomas direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antras sakinys, turi teisę faktiškai įgyti pabėgėlių statusą, nepaisant to, ar jie atitinka 2 straipsnio c punkte pateiktą apibrėžtį taip, kaip reikalaujama kitų prašytojų. Prie jau išdėstytų svarstymų pridurčiau dar keletą.
60.
Pirma, Konvencijos 1 straipsnio D skirsnyje vartojami žodžiai „ipso facto“ anglų kalba ir „de plein droit“ prancūzų kalba (
27
). Šie žodžiai akivaizdžiai vartojami sąmoningai, todėl jie negali būti laikomi nereikšmingais. Nepaisant galimų reikšmės niuansų, iš šių formuluočių aišku, kad nagrinėjama teisė atsiranda vien nutrūkus apsaugai arba pagalbai, ir nereikia įvykdyti jokių kitų sąlygų. Kadangi tam, kad asmuo galėtų prašyti suteikti pabėgėlio statusą, jam nereikia įvykdyti jokių sąlygų (net ir mažiausiai to vertas asmuo gali pateikti prašymą, kuris bus atmestas, nebent prašytojas atitiktų pabėgėlio apibrėžtį ir jam nebūtų taikoma jokia kita nuostata dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo), nutrūkus UNRWA pagalbai atsirandanti teisė privalo būti platesnė nei vien teisė prašyti suteikti tokį statusą. Ji turi būti tokia, kad kitais atvejais norint įgyti šią teisę reikėtų įvykdyti tam tikras sąlygas.
61.
Antra, atkreipčiau dėmesį į visą direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antro sakinio formuluotę: „Jei dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų, o tokių asmenų padėtis nebūtų galutinai išspręsta pagal atitinkamas Jungtinių Tautų Generalinės Asamblėjos priimtas rezoliucijas, tokie asmenys ipso facto turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis.“ Būtina atkreipti dėmesį į mano išskirtą sąlygą. Jeigu apsauga arba pagalba nutrūksta, kai ja anksčiau pasinaudojusių asmenų padėtis yra galutinai išspręsta nurodyta tvarka, manau, kad pabėgėlių statusas jiems paprasčiausiai nebegali nebūti suteiktas. Tokiu atveju jiems privalo būti suteikta galimybė prašyti suteikti pabėgėlių statusą, jeigu dėl bet kurios priežasties jie atitinka 2 straipsnio c punkte pateiktą apibrėžtį. Todėl, a contrario, jeigu jų padėtis nėra taip išspręsta (tačiau pagalba vis tiek nutrūksta dėl bet kurios priežasties), jų statusas pagal direktyvą turi būti kitoks – kaip jau minėta, „šios direktyvos teikiamos lengvatos“ turi reikšti daugiau nei vien nuostatos dėl galimybės būti pripažintam pabėgėliu nesuteikimo netaikymą, jeigu asmuo atitinka 2 straipsnio c punktą.
62.
Tačiau, kaip teisingai pažymi Vokietijos ir Vengrijos vyriausybės, vargu, ar vien dėl to, kad nutrūko apsauga arba pagalba, turėtų būti automatiškai be jokių sąlygų suteikiamas pabėgėlio statusas. Nuostatos dėl šio statuso nesuteikimo įtvirtintos ne vien 12 straipsnio 1 dalies a punkte. Visų pirma, 12 straipsnio 2 ir 3 dalyse (kaip Konvencijos 1 straipsnio F skirsnyje) įtvirtintos nuostatos dėl pabėgėlių statuso nesuteikimo asmenims, kurie padarė, kurstė įvairius itin sunkius nusikaltimus arba kitaip dalyvavo juos darant. Be to, pagal 11 straipsnį arba 12 straipsnio 1 dalies b punktą (atsižvelgiant į konkretų atvejį) aplinkybių, apskritai susijusių su asmens ryšio su šalimi, kurioje jis naudojasi pakankamomis ir užtikrintomis teisėmis, atsiradimu arba atnaujinimu, pokytis reiškia, kad jis negali arba nebegali naudotis apsauga kaip pabėgėlis (
28
).
63.
Taip pat akivaizdu, kad (priešingai, nei baiminasi Rumunijos vyriausybė) pabėgėlio statusas niekada negali būti pripažįstamas automatiškai, t. y. be jokios procedūros, per kurią nustatoma, kad yra įvykdytos atitinkamos sąlygos (
29
).
64.
Taigi, sąlygos, kurių nereikalaujama įvykdyti dėl paties UNRWA pagalbos nutrūkimo fakto, gali būti tik tokios, kurias turi įvykdyti asmenys, norintys būti pripažinti pabėgėliais pagal direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktą apibrėžtį, o įgyjamos teisės gali būti susijusios tik su pripažinimu pabėgėliu be specialaus reikalavimo įrodyti, kad tokios sąlygos įvykdytos. Todėl direktyvos teikiamos lengvatos, nurodytos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antrame sakinyje, yra lengvatos, kurios kyla iš pabėgėlio statuso suteikimo.
65.
Tačiau toks statusas privalo būti suteikiamas tik su sąlyga, kad atitinkamam asmeniui jis nėra netaikomas pagal kurią nors kitą direktyvos nuostatą. Ir UNRWA pagalba pasinaudojęs asmuo, remdamasis Sprendimu Bolbol, vis tiek turi įrodyti, kad jis faktiškai pasinaudojo jos pagalba ir kad tokia pagalba nutrūko, kaip numatyta direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antrame sakinyje.
66.
Reikėtų pridurti, kad reikalavimo įrodyti direktyvos 2 straipsnio c punkte įtvirtintų sąlygų įvykdymą netaikymas nėra toks liberalus, kaip galėtų pasirodyti iš pirmo žvilgsnio, 12 straipsnio 1 dalies a punkte nurodytų asmenų atžvilgiu. 2 straipsnio c punktas ir 12 straipsnio 1 dalies a punkto antras sakinys iš dalies sutampa, nes jie abu susiję su sąlyga dėl asmens apsaugos nebuvimo. O, kaip esu pažymėjusi (
30
), UNRWA nebuvo įsteigta, kad teiktų „apsaugą“ palestiniečiams pabėgėliams, ir niekada jos neteikė. Ji tegali teikti „pagalbą“. Be to, nacionalinio teismo nurodytos faktinės aplinkybės, susijusios su trimis ieškovais jo nagrinėjamoje byloje, rodo, kad Libano valdžios institucijų teikiama apsauga yra menka, ir atrodo mažai tikėtina, kad Sirijos valdžios institucijos šiuo metu gali apsaugoti pabėgėlius savo teritorijoje. Trumpai tariant, daugelis asmenų, patenkančių į 12 straipsnio 1 dalies a punkto antro sakinio taikymo sritį, jau gali atitikti didelę dalį „pabėgėlio“ apibrėžties, pateiktos 2 straipsnio c punkte, nes jie negali pasinaudoti savo (pilietybės šalies arba) šalies, kurioje anksčiau nuolat gyveno, teikiama apsauga.
67.
Šios aplinkybės patvirtina požiūrį, kurį jau esu išreiškusi kalbėdama apie atsakymą į pirmąjį prejudicinį klausimą, pateiktą šioje byloje. Tačiau taip pat turiu išanalizuoti reikšmingą prieštaravimą tokiam požiūriui, kurį išdėstė kelios valstybės narės. Jos teigia, kad jeigu tam tikros kategorijos prašytojams būtų leidžiama įgyti pabėgėlių statusą neįrodžius, kad jie atitinka direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktoje apibrėžtyje nurodytas sąlygas, o kiti asmenys turėtų tai įrodyti, pastarieji būtų nepagrįstai diskriminuojami, o tai draudžiama pagal vienodo požiūrio principą.
68.
Pagal vienodo požiūrio principą, įtvirtintą Pagrindinių teisių chartijos 20 straipsnyje, reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jeigu toks vertinimas nėra objektyviai pagrįstas.
69.
Šioje byloje mano siūlomas aiškinimas reiškia, kad dviejų kategorijų pabėgėlių statuso prašytojai (asmenys, pasinaudoję UNRWA pagalba, ir asmenys, kurie dėl kokių nors priežasčių ja nepasinaudojo) turi teisę būti pripažinti pabėgėliais (ir dėl to naudotis tokiomis pačiomis direktyvoje numatytomis lengvatomis) skirtingomis sąlygomis. Pirmajai grupei (kuri yra asmenų, turinčių teisę naudotis UNRWA pagalba, pogrupis) priklausantys asmenys tiesiog turi įrodyti, kad jie pasinaudojo tokia apsauga arba pagalba ir kad ji nutrūko. Antrąją grupę (kuri apima likusius asmenis, turinčius teisę naudotis UNRWA pagalba) sudarantys asmenys kartu su visais kitais prašytojais privalo įrodyti, kad jie atitinka direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktą pabėgėlio apibrėžtį.
70.
Tačiau faktinė šių dviejų kategorijų asmenų padėtis nėra panaši.
71.
Asmenys, iš kurių reikalaujama įrodyti, kad jie atitinka direktyvos 2 straipsnio c punkte pateiktą pabėgėlio apibrėžtį, anksčiau gyveno palyginti normalų gyvenimą ir buvo nepriklausomi nuo išorės pagalbos. Tačiau vėliau atsirado aplinkybių, dėl kurių jie pabėgo iš savo pilietybės arba nuolatinės gyvenamosios vietos šalies. Įvykę įvykiai gali būti tokie siaubingi, kad tokie asmenys atsiduria padėtyje, kurioje kyla „visiškai pagrįsta baimė būti persekiojamam dėl rasės, religijos, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei ar politinių įsitikinimų“. Jeigu taip atsitinka ir jeigu jie „negali arba bijo“ grįžti, jie turi teisę įgyti pabėgėlių statusą.
72.
Asmenų, kurie anksčiau naudojosi iš išorės teikiama UNRWA pagalba, padėtis nėra panaši. Jie toli gražu negyveno normalaus gyvenimo, o naudojosi specialia parama, kurią tarptautinė bendruomenė laiko (nuolat) būtina. Šiuo požiūriu jie buvo prižiūrimi. Jie jau buvo saugomi. Tuomet įvyksta išorės įvykis, kuris reiškia, kad jiems teikiama UNRWA pagalba „nutrūksta“ ne dėl jų kaltės. Tačiau nėra jokių priežasčių daryti prielaidą, kad toks įvykis būtinai ir tuo pat metu sukelia „pagrįstą persekiojimo <...> baimę“, dėl kurios jie patektų į direktyvos 2 straipsnio c punkte nurodytą padėtį. Vis dėlto jie nebegali pasikliauti anksčiau jiems teikta UNRWA pagalba (ir todėl jie nebesinaudoja materialine parama, kuria anksčiau buvo galima pateisinti visišką Konvencijos netaikymą jų atžvilgiu).
73.
Taigi, kadangi nagrinėjamos situacijos nėra panašios, pagal vienodo požiūrio principą nereikalaujama, kad jos nebūtų vertinamos skirtingai.
74.
Būtų galima prieštarauti, kad šioms dviem kategorijoms priklausančių asmenų faktinė padėtis skirtinga, kadangi „eilinis“ pabėgėlio statuso prašytojas dažnai atsiduria mažiau palankioje padėtyje negu palestinietis, kuriam teikta UNRWA pagalba staiga nutrūko. Kodėl tuomet pastarasis turėtų gauti pirmenybės teisę naudotis pabėgėlio statuso teikiamomis lengvatomis?
75.
Klausimas, ar palestinietis, kuris staiga nebegali naudotis UNRWA pagalba, yra daugiau, ar mažiau vertas už kuriai nors kitai potencialių pabėgėlių kategorijai priklausantį asmenį, yra susijęs su emocijomis. Aš asmeniškai sakyčiau, kad teoriškai visi tikri potencialūs pabėgėliai yra vienodai verti užuojautos ir paramos. Jeigu Konvencijos 1 straipsnio D skirsnyje būtų tik pirmas sakinys, man būtų paprasta laikytis nuomonės, kad nutrūkus UNRWA pagalbai ja naudojęsis palestinietis turėtų vėl patekti į Konvencijos taikymo sritį ir su juo turėtų būti elgiamasi kaip su bet kuriuo kitu pabėgėlio statuso prašytoju. Tačiau akivaizdu, kad 1 straipsnio D skirsnį sudaro ne vienas, o du sakiniai. Kaip suprantu visą šį tekstą, tarptautinė bendruomenė sąmoningai nusprendė taikyti specialų režimą perkeltiesiems palestiniečiams: šis režimas kai kuriais požiūriais yra nepalankus (1 straipsnio D skirsnio pirmas sakinys), o kitais – lengvatinis (1 straipsnio D skirsnio antras sakinys). Atsižvelgiant į nurodytus faktinius skirtumus, toks sprendimas (kuris tiksliai atspindėtas direktyvoje) nepažeidžia vienodo požiūrio principo.
Antrasis klausimas – apsaugos arba pagalbos nutrūkimas
76.
Iš mano pirminių svarstymų galima daryti išvadą, kad asmuo, kuris naudojasi UNRWA pagalba, negali turėti teisės „pasinaudoti [direktyvos] teikiamomis lengvatomis“ (tikrai iš esmės „pabėgėlio statusas [jam] nesuteikiamas“) tol, kol tokia pagalba jo atžvilgiu „dėl bet kokios priežasties <...> nutrūk[sta]“, kaip nurodyta 12 straipsnio 1 dalies a punkte (
31
). Todėl siūlomų atsakymų dėl įvykio, dėl kurio atsiranda tokia teisė, skaičius gali būti susiaurintas iki tokių atsakymų:
—
išimtinai UNRWA veiklos nutraukimas arba koks nors kitas įvykis, dėl kurio ji nebegali teikti pagalbos, arba
—
bet kuris įvykis, kurio UNRWA pagalba naudojęsis asmuo negali kontroliuoti arba kuris nepriklauso nuo jo valios ir reiškia, kad toks asmuo negali naudotis pagalba.
77.
Išvadoje byloje Bolbol (77–84 ir 100–102 punktai) laikiausi nuomonės, kad teisingas yra pastarasis aiškinimas, ir šios nuomonės iki šiol nepakeičiau, nors, žinoma, pastarasis aiškinimas apima pirmąjį – jis apima bet kurį įvykį, dėl kurio UNRWA nebegali teikti pagalbos.
78.
Pritariu tai nuomonei ir nemanau, kad būtina pateikti daug papildomų argumentų. Tik dar atkreipčiau dėmesį, kad atrodo, jog tokia nuomonė labiausiai atitinka šios nuostatos formuluotę, kurios redakcijos anglų ir prancūzų kalbomis ne itin skiriasi. „Jei <...> tokia apsauga ar pagalba nutrūktų“ reiškia, kad turi nutrūkti apsauga arba pagalba; nėra kalbama apie paties asmens atsisakymą ja naudotis. Jeigu šią sakinio išrauką analizuotume atskirai, galėtų pasirodyti, kad toks įvykis turi būti susijęs su pačia UNRWA. Tačiau atrodo, kad žodžiai „dėl bet kokios priežasties“ maksimaliai išplečia pirma nurodytos šio sakinio ištraukos reikšmę. Vis dėlto jos reikšmė negali būti išplėsta tiek, kad apimtų asmens sprendimus, priimtus dėl priežasčių, susijusių su asmeniniu patogumu, nes taip ši nuostata dėl netaikymo netektų esmės (
32
). Todėl manau, kad šiais žodžiais nutrūkimo sąvoką galima išplėsti tik tiek, kad nutrūkimo priežastis nebūtinai turi būti susijusi su pačia UNRWA.
79.
Tačiau dar turėčiau paminėti dvi pastabas, susijusias su asmenimis, kurie savo valia išvyksta iš teritorijos, už kurios ribų jie iš esmės negali naudotis UNRWA pagalba.
80.
Pirma, kaip esu nurodžiusi, vien išvykimo iš UNRWA teritorijos faktas pats savaime negali nutraukti nuostatos dėl „pabėgėlio statuso“ nesuteikimo taikymo (
33
). Galėtų pasirodyti, kad šis teiginys kartu su mano išvada, jog teisė naudotis direktyvos teikiamomis lengvatomis gali atsirasti tik dėl įvykio, kurio UNRWA pagalba naudojęsis asmuo negali kontroliuoti arba kuris nepriklauso nuo jo valios ir dėl kurio jis nebegali naudotis tokia pagalba, reiškia, kad bet kuris asmuo, pasinaudojęs UNRWA pagalba, niekada negali prašyti suteikti pabėgėlio statusą valstybėje narėje remdamasis direktyvos 2 straipsnio c punktu arba 12 straipsnio 1 dalies a punkto antru sakiniu.
81.
Tokią išvadą reikėtų patikslinti. Mano manymu, nuostata dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo dėl to, kad asmuo pasinaudojo UNRWA pagalba, logiškai gali apimti tik nuostatą dėl galimybės prašyti pabėgėlio statuso netaikymo palestiniečiui, kuris turi teisę naudotis tokia pagalba. Nėra priežasties, kodėl tokia nuostata turėtų galioti visą gyvenimą, jeigu atsirastų kitų pagrindų, kuriais remiantis būtų galima prašyti suteikti pabėgėlio statusą – pavyzdžiui, jeigu palestinietis pabėgėlis savo noru išvyktų į šalį, esančią už UNRWA teritorijos ribų, galbūt įgytų tos šalies pilietybę ir tuomet susidurtų su aplinkybėmis, dėl kurių patektų į direktyvos 2 straipsnio c punkte nurodytą apibrėžtį. Šiuo klausimu direktyvos 5 straipsnyje numatyta, kad pagrįsta persekiojimo baimė gali būti grindžiama įvykiais, kurie įvyko, arba (atsižvelgiant į aplinkybes) veikla, kurioje prašytojas dalyvavo po to, kai išvyko iš kilmės šalies, bent jau kol tokia veikla išreiškiami ir tęsiami kilmės šalyje turėti įsitikinimai bei orientacija ir persekiojimo pavojus nėra grindžiamas aplinkybėmis, kurias prašytojas sukūrė savo iniciatyva po išvykimo iš kilmės šalies.
82.
Antra, kaip buvo nurodyta Teisingumo Teismui, visiškai tikėtina, kad UNRWA pagalba besinaudojantis asmuo gali savo noru laikinai išvykti iš UNRWA teritorijos (pavyzdžiui, aplankyti kitur gyvenančio giminaičio) tikrai ketindamas grįžti ir nuoširdžiai tikėdamas, kad galės tai padaryti, tačiau gali sužinoti, kad nebeturi galimybės sugrįžti į teritoriją, kurioje naudojosi pagalba. Manau, kad turėtų būti laikoma, jog toks asmuo negali naudotis UNRWA pagalba dėl priežasties, kurios negali kontroliuoti arba kuri nepriklauso nuo jo valios.
83.
Kalbant tiek apie tokias aplinkybes, tiek iš tiesų apie bet kurią situaciją, kai turi būti nustatyta, kad „dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūko“, kyla įrodinėjimo problemų, kaip nurodyta mano išvados, pateiktos byloje Bolbol, 102 punkte. Visos tokios problemos turi būti sprendžiamos pagal direktyvos 4 straipsnį „Faktų ir aplinkybių įvertinimas“, kuriame numatyta įrodymų rūšių, kurių valstybės narės gali arba negali reikalauti, sistema. Nors apskritai reikalauti, kad prašytojas pagrįstų savo prašymą, užuot vien pasikliovus jo teiginiais, yra teisėta, 4 straipsnio 5 dalyje nurodytos aplinkybės, kuriomis valstybės narės negali primygtinai reikalauti pagrįsti visus prašymo aspektus dokumentais.
Išvada
84.
Atsižvelgdama į visa tai, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas į Fővárosi Bíróság pateiktus klausimus turėtų atsakyti taip:
2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvos 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų 12 straipsnio 1 dalies a punkto antrame sakinyje:
1)
žodžiai „tokie asmenys ipso facto turi teisę pasinaudoti šios direktyvos teikiamomis lengvatomis“ reiškia, kad tokie asmenys turi teisę įgyti pabėgėlių statusą valstybėje narėje, jeigu gali įrodyti, kad yra įvykdyta sąlyga dėl jiems teiktos apsaugos arba pagalbos nutrūkimo;
2)
žodžiai „dėl bet kokios priežasties tokia apsauga ar pagalba nutrūktų“ reiškia, kad apsauga arba pagalba, kuria tokie asmenys faktiškai naudojosi, jiems nebeteikiama dėl priežasčių, kurių jie negali kontroliuoti arba kurios nepriklauso nuo jų valios.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyva 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausiu standartų (OL L 304, 2004, p. 2; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 7 t., p. 96); toliau – Direktyva 2004/83 arba direktyva. Šiuo metu ji pakeista 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų (OL L 337, 2011, p. 9), kuria nebuvo pakeistos pagrindinės šiai bylai reikšmingos nuostatos.
(
3
)	Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 189 t., p. 150, Nr. 2545 (1954); toliau – Konvencija.
(
4
)	Jungtinių Tautų paramos ir darbo agentūra Palestinos pabėgėliams Artimuosiuose Rytuose. Paskutinį kartą UNRWA įgaliojimai pratęsti iki 2014 m. birželio 30 d.2010 m. gruodžio 10 d. Generalinės Asamblėjos rezoliucija 65/98.
(
5
)	2010 m. birželio 17 d. sprendimas, C-31/09, Rink. p. I-5539.
(
6
)	Akivaizdu, kad nuo 1958 m. žodžiai „kitų Jungtinių Tautų Organizacijos institucijų ar organizacijų, išskyrus Jungtinių Tautų Organizacijos pabėgėlių reikalų vyriausiąjį komisarą“ iš tiesų reiškia nuorodą tik į UNRWA. Vienintelė kita tokia institucija arba organizacija, teikusi apsaugą arba pagalbą pabėgėliams (Jungtinių Tautų Korėjos rekonstrukcijos agentūra, UNKRA), tais metais nutraukė veiklą. Todėl jeigu nėra nurodyta kitaip, laikysiu, kad „kitos Jungtinių Tautų Organizacijos institucijos ar organizacijos, išskyrus Jungtinių Tautų Organizacijos pabėgėlių reikalų vyriausiąjį komisarą“, ir UNRWA reiškia tą patį. Taip pat akivaizdu, kad UNRWA nebuvo įsteigta, kad teiktų „apsaugą“ palestiniečiams pabėgėliams, ir niekada jos neteikė. Ji tegali teikti „pagalbą“. Todėl kalbėsiu apie „UNRWA pagalbą“, o ne apie „UNRWA apsaugą arba pagalbą“.
(
7
)	Nors antro sakinio pabaiga anglų kalba pažodžiui sutampa su Konvencijoje pateikta formuluote (tik žodis „Convention“ pakeistas žodžiu „Directive“), jos tekstas prancūzų kalba suformuluotas kitaip: „ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive“ („tokie asmenys gali ipso facto remtis šia direktyva“). Per teismo posėdį Komisijos atstovas paaiškino, kad buvo siekiama direktyvos redakcijas visomis kalbomis parengti remiantis Konvencijos redakcija anglų kalba – iš tiesų direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto antro sakinio redakcijos prancūzų ir anglų kalbomis sutampa labiau nei Konvencijos 1 straipsnio D skirsnio antros pastraipos redakcijos prancūzų ir anglų kalbomis.
(
8
)	Kiti skirtumai, susiję su galimybe įsidarbinti, sveikatos apsauga ir galimybe pasinaudoti integracijos priemonėmis, dabar panaikinti 2 išnašoje minėta Direktyva 2011/95.
(
9
)	2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyva 2005/85/EB, nustatanti būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse (OL L 326, 2005, p. 13).
(
10
)	Teisingumo Teismas nagrinėjo tik direktyvos aiškinimą, tačiau taip, kad užtikrintų Konvencijos, kitų reikšmingų sutarčių, į kurias daroma nuoroda SESV 78 straipsnio 1 dalyje, ir Pagrindinių teisių chartijos principų laikymąsi (žr. 36–38 punktus ir juose nurodytą teismų praktiką). SESV 78 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas reikalavimas, kad bendra prieglobsčio politika neprieštarautų Konvencijai, jos 1967 m. protokolui ir (konkrečiai nenurodytoms) „kitoms atitinkamoms sutartims“.
(
11
)	Žr. tos išvados 48–56 punktus.
(
12
)	Žr. išvados 90 punktą.
(
13
)	Žr. išvados 111 punktą. Dėl išsamumo galima pridurti, kad kalbant apie asmenis, patenkančius į direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkto taikymo sritį, nurodytos „lengvatos“ reiškia pripažinimą pabėgėliu, kurio pakanka, kad tokie asmenys įgytų teisę gauti pabėgėlio statusą.
(
14
)	Žr. šios išvados 52 ir paskesnius punktus.
(
15
)	Žr. naujausią sprendimą šiuo klausimu – 2012 m. birželio 28 d. Sprendimo Geltl, C-19/11, 43 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką.
(
16
)	Žr. šios išvados 6 punktą.
(
17
)	Žr. 7 išnašą.
(
18
)	Žr. „Commentary on the 1951 Convention relating to the status of refugees and its 1967 protocol“, A. Zimmerman (leid.), Oksfordas, 2011, p. 543 ir 544.
(
19
)	Žr. 4 punktą, kuris atsispindi direktyvos 2 straipsnio c punkte. Tačiau direktyvoje nenurodyta pirmoji kategorija – turbūt todėl, kad 2004 m. „istoriniams“ pabėgėliams nebebuvo galimybių prašyti suteikti pabėgėlio statusą valstybėse narėse.
(
20
)	Tokios pačios aplinkybės nurodytos direktyvos 11 straipsnyje.
(
21
)	Šios kategorijos nurodytos atitinkamai direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose bei 2 dalyje.
(
22
)	Jie iš esmės atitinka direktyvos 20–34 straipsnius.
(
23
)	T. y. pagal Direktyvos 2004/83 (dabar – Direktyvos 2011/95) II skyrių ir Direktyvą 2005/85, minėtą 9 išnašoje.
(
24
)	Daugybė teismų ir institucijų visoje ES yra mėginę išspręsti Konvencijos 1 straipsnio D skirsnio pirmoje pastraipoje įtvirtintos nuostatos dėl Konvencijos netaikymo aiškinimo klausimą. Jeigu Prancūzijos ir Jungtinės Karalystės šioje byloje nurodytas aiškinimas yra teisingas, tie teismai ir institucijos gaišo laiką spręsdami klausimą dėl nuostatos, kuri nebuvo taikytina jų nagrinėjamose bylose, aiškinimo.
(
25
)	Toliau žr. šios išvados 80 ir 81 punktus.
(
26
)	Žr. šios išvados 43 punktą.
(
27
)	Žr. šios išvados 32 punktą.
(
28
)	Šios nuostatos išdėstytos atsižvelgiant į atitinkamai Konvencijos 1 straipsnio C ir E skirsnius.
(
29
)	Žr. 5 išnašoje nurodytos mano išvados byloje Bolbol 94 ir paskesnius punktus, taip pat sprendimo toje byloje 52 punktą.
(
30
)	Žr. 6 išnašą ir http://www.unrwa.org/etemplate.php?id=87: „UNRWA <...> neatsako už saugumą arba viešąją tvarką stovyklose ir ji neturi nei policijos pajėgų, nei žvalgybos tarnybų. Ši atsakomybė visuomet tenka atitinkamai priimančiajai šaliai ir kitoms institucijoms“.
(
31
)	Žr. šios išvados 52 ir paskesnius punktus.
(
32
)	Žr. šios išvados 50–53 punktus.
(
33
)	Žr. šios išvados 50–53 punktus.