CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 28 de marzo de 2019(1)
Asunto C‑210/18
WESTbahn Management GmbH
contra
ÖBB-Infrastruktur AG
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Schienen-Control Kommission (Comisión de Control Ferroviario, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Transportes — Espacio ferroviario europeo único — Directiva 2012/34/UE — Estaciones de viajeros, así como sus edificios e instalaciones conexas — Infraestructura ferroviaria — Inclusión de los andenes de viajeros — Canon de acceso — Limitación de los efectos de la sentencia»
1.        ¿Los andenes forman parte de las estaciones de ferrocarril para viajeros? La respuesta afirmativa, aparentemente obvia, deja de serlo cuando una norma del derecho de la Unión (la Directiva 2012/34/UE) (2) introduce una cierta confusión al definir las infraestructuras ferroviarias, por un lado, y las instalaciones de servicio, por otro.
2.        La Directiva 2012/34 califica las estaciones de viajeros y las terminales de carga como instalaciones del servicio ferroviario. Sin embargo, engloba en la «lista de los elementos de la infraestructura ferroviaria» los «andenes de viajeros y de mercancías, incluidos los situados en estaciones de viajeros y en terminales de carga».
3.        Según que los andenes de viajeros correspondan a una u otra categoría, variará el cálculo de los cánones que las empresas ferroviarias han de pagar por su utilización. Este es el problema al que se enfrenta la Schienen-Control Kommission (Comisión de Control Ferroviario, Austria; en lo sucesivo, «Comisión de Control») que ha de dirimir, en vía administrativa, los conflictos sobre esta materia. (3)
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión. Directiva 2012/34
4.        El artículo 3 («Definiciones») señala:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1)      “empresa ferroviaria”: toda empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la presente Directiva, cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción. Se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente la tracción;
2)      “administrador de infraestructuras”: todo organismo o empresa responsable, en particular, de la instalación, administración y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, incluida la gestión del tráfico y el control-mando y señalización. Las funciones de administrador de infraestructuras en una red o parte de una red pueden asignarse a distintos organismos o empresas;
3)      “infraestructura ferroviaria”: los elementos contemplados en el anexo I;
[...]
11)      “instalación de servicio”: la instalación, incluido el terreno, los edificios y el equipo, dispuesta especialmente, en su totalidad o en parte, para permitir la prestación de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4;
12)      “explotador de la instalación de servicio”: la entidad privada o pública responsable de la gestión de una o varias instalaciones de servicio o de la prestación a empresas ferroviarias, de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4;
[...]».
5.        Conforme al artículo 13 («Condiciones de acceso a los servicios»):
«1.      Los administradores de infraestructuras proporcionarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias el paquete de acceso mínimo establecido en el anexo II, punto 1.
2.      Los explotadores de las instalaciones de servicio prestarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones.
[...]
4.      Las solicitudes de las empresas ferroviarias de tener acceso a la instalación de servicio y a la prestación en ella de servicios contempladas en el anexo II, punto 2, deben recibir una respuesta en un plazo razonable establecido por el organismo regulador contemplado en el artículo 55. Tales solicitudes solo podrán rechazarse si existen alternativas viables que les permitan explotar los servicios de transporte de viajeros o mercancías en los mismos itinerarios o en itinerarios alternativos en condiciones económicamente aceptables. [...]
[...]»
6.        El artículo 31 («Principios de los cánones») recoge:
«1.      Los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias e instalaciones de servicio se abonarán al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio respectivamente, y se emplearán para financiar su actividad.
[...]
3.      Sin perjuicio de los apartados 4 y 5 del presente artículo o de lo dispuesto en el artículo 32, el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
[...]
7.      El canon exigido para el acceso por vía férrea a las instalaciones de servicio, previsto en el anexo II, punto 2, y la prestación de servicios en dichas instalaciones no superará el coste de su prestación más un beneficio razonable».
7.        El anexo I («Lista de los elementos de la infraestructura ferroviaria») reza:
«La infraestructura ferroviaria se compone de los elementos siguientes, siempre que formen parte de las vías principales y de las vías de servicio, con excepción de las que están situadas en el interior de los talleres de reparación del material o de los depósitos o garajes de máquinas de tracción, así como de los ramales de desviación para particulares:
–      terrenos;
–      obras de explotación y plataformas de la vía, especialmente terraplenes, trincheras, drenajes, reservas, alcantarillas de albañilería, acueductos, muros de revestimiento, plantaciones de protección de taludes, etc.; andenes de viajeros y de mercancías, incluidos los situados en estaciones de viajeros y en terminales de carga; paseos y viales; muros de cierre, setos y vallas; bandas protectoras contra el fuego; dispositivos para el calentamiento de los aparatos de vía; paranieves;
[...]
–      calzadas de los patios de viajeros y mercancías, comprendidos los accesos por carretera y para pasajeros que lleguen o partan a pie;
[...]
–      edificios utilizados por el servicio de infraestructuras, incluida una parte de las instalaciones destinadas a la recaudación de las tarifas de transporte».
8.        El anexo II [«Servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias (Información prevista en el artículo 13)»] proclama:
«1.      El paquete de acceso mínimo comprenderá:
a)      tramitación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ferroviaria;
b)      derecho a utilizar la capacidad concedida;
c)      utilización de la infraestructura ferroviaria, incluidas bifurcaciones y desvíos de la red;
[...]
2.      Se dará acceso, incluido acceso por vía férrea, a las siguientes instalaciones de servicio, cuando existan, y a los servicios que se presten en dichas instalaciones:
a)      las estaciones de viajeros, así como sus edificios e instalaciones conexas, incluidos los paneles de información sobre viajes y un emplazamiento adecuado para los servicios de venta de billetes;
[...]».
B.      Derecho nacional. Eisenbahngesetz (Ley Ferroviaria)
9.        El artículo 10a remite directamente al anexo I de la Directiva 2012/34 para definir la infraestructura ferroviaria.
10.      El artículo 58 se refiere a las prestaciones mínimas, entre las que cuenta la utilización de la infraestructura ferroviaria, en términos idénticos al anexo II, punto 1, letra c), de la Directiva 2012/34.
11.      El artículo 58b, dedicado al acceso a las instalaciones de servicio y a la prestación de servicios, especifica que los explotadores de las instalaciones de servicio deben proporcionar, de manera no discriminatoria, el acceso a sus instalaciones, usando un enunciado equivalente al del anexo II, punto 2, de la Directiva 2012/34.
12.      En cuanto a los costes de explotación del servicio ferroviario y la tarificación de los servicios, los artículos 67 y 69b, apartado 1, reproducen los criterios fijados por el artículo 13, apartados 3 y 7, respectivamente, de la Directiva 2012/34.
II.    Hechos del litigio y cuestión prejudicial
13.      ÖBB-Infrastruktur AG (en lo sucesivo, «ÖBB») es la entidad que administra en Austria las infraestructuras ferroviarias, en el sentido del artículo 3, punto 2, de la Directiva 2012/34, y explota las instalaciones de servicio. (4)
14.      WESTbahn Management GmbH (en lo sucesivo, «Westbahn») es una de las empresas ferroviarias (definidas en el artículo 3, punto 1, de la Directiva 2012/34) que se dedica a la prestación de servicios de transporte de viajeros por vía férrea. Para tal fin recurre a los surcos ferroviarios y a las paradas en las estaciones de ÖBB, a la que paga los cánones correspondientes.
15.      Westbahn estimó que los cánones de estación aplicados por ÖBB eran excesivos, por lo que presentó una reclamación ante la Comisión de Control, organismo regulador constituido con arreglo al artículo 55 de la Directiva 2012/34.
16.      El debate se limita a dilucidar si, para el cálculo de aquellos cánones, los andenes de viajeros deben considerarse: a) incluidos en el denominado «paquete de acceso mínimo» del anexo II, punto 1, de la Directiva 2012/34; o b) instalaciones de servicio, en el sentido del anexo II, punto 2, letra a), de la misma Directiva.
17.      Las dudas de la Comisión de Control surgen porque la Directiva 2012/34 modificó el «paquete de acceso mínimo»:
–        Hasta ese momento, era pacífico que el uso de los andenes de viajeros se integraba en la utilización de las estaciones.
–        Sin embargo, el anexo II, punto 1, de la Directiva 2012/34, al precisar el «paquete de acceso mínimo» que los administradores de infraestructuras han de proporcionar a todas las empresas ferroviarias, introdujo un nuevo elemento en la letra c), a saber, la «utilización de la infraestructura ferroviaria».
–        Además, el anexo I de la Directiva 2012/34, al enunciar la «lista de los elementos de la infraestructura ferroviaria», incorpora los «andenes de viajeros y de mercancías, incluidos los situados en estaciones de viajeros y en terminales de carga».
18.      La solución a la controversia afecta al cálculo de los cánones de acceso que han de abonar las empresas ferroviarias.
–        Si los andenes de viajeros se calificasen como instalaciones de servicio, se aplicaría el criterio de costes correspondiente a la prestación de servicios, con arreglo al artículo 31, apartado 7, de la Directiva 2012/34 (coste de la prestación del servicio más un beneficio razonable).
–        En cambio, si se entendiesen como parte de la infraestructura ferroviaria comprendida en el «paquete de acceso mínimo», se aplicaría el criterio de costes del artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34 (coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario).
19.      El órgano remitente suscita, asimismo, la duda de si solo estarían englobados en el paquete de acceso mínimo los andenes de viajeros de las «estaciones de viajeros», o también los andenes de viajeros de los simples apeaderos, que en Austria representan la mayoría de las 1 069 estaciones existentes. Cree que si los andenes de viajeros de las estaciones de viajeros ya están comprendidos, con mayor motivo lo han de estar los andenes de los apeaderos, que permiten igualmente la subida y la bajada de pasajeros.
20.      La Comisión de Control subraya que de los considerandos de la Directiva 2012/34 no se desprende un cambio en los principios de costes, ni se deduce que los andenes de viajeros formen ahora parte del paquete de acceso mínimo. Si fuera así, implicaría un cambio sustancial en los principios de costes, ya que muchos de estos quedarían excluidos del cómputo de los relacionados con la utilización de las estaciones. Por tanto, en su opinión, razonablemente no habría que incluir los andenes de viajeros en el paquete de acceso mínimo, sino en la rúbrica de estaciones de viajeros, esto es, en la categoría de las instalaciones de servicio.
21.      En esta tesitura, la Comisión de Control eleva al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el anexo II, punto 2, letra a), de la Directiva [2012/34] en el sentido de que el supuesto “estaciones de viajeros, así como sus edificios e instalaciones conexas” que allí se menciona comprende el elemento de la infraestructura ferroviaria “andenes de viajeros” a que se refiere el anexo I, segundo guion, de dicha Directiva?
2)      En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
¿Debe interpretarse el anexo II, punto 1, letra c), de la Directiva [2012/34] en el sentido de que el supuesto “utilización de la infraestructura ferroviaria” que allí se menciona comprende el uso de andenes de viajeros a que se refiere el anexo I, segundo guion, de dicha Directiva?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22.      Los autos de remisión prejudicial tuvieron entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de marzo de 2018.
23.      Han depositado observaciones escritas ÖBB, Westbahn, los Gobiernos de Polonia y Francia, así como la Comisión. Todos comparecieron en la vista celebrada el 17 de enero de 2019, salvo el Gobierno de Polonia.
IV.    Apreciación
A.      Planteamiento
24.      Coincido con la mayoría de los intervinientes en el incidente prejudicial en que puede darse una respuesta única a las dos preguntas remitidas por la Comisión de Control.
25.      Para fijar los términos del debate, conviene recordar que entre los servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias, a tenor del anexo II de la Directiva 2012/34, se hallan:
–      Los integrados en el paquete de acceso mínimo al que alude el punto 1.
–      Los previstos en los puntos 2, 3 y 4 correspondientes, respectivamente, a las instalaciones de servicio, los servicios complementarios y los servicios auxiliares.
26.      El artículo 13 de la Directiva 2012/34 se ocupa de las condiciones en las que las empresas ferroviarias pueden acceder a los diferentes servicios.
–        Si se trata del paquete de acceso mínimo, han de proporcionarlo los administradores de infraestructuras de modo no discriminatorio (apartado 1).
–        En cuanto a las instalaciones de servicio, serán sus explotadores quienes prestarán a las empresas ferroviarias el «acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones» (apartado 2). (5)
27.      La Directiva 2012/34 prevé el pago de cánones por la utilización tanto de las infraestructuras ferroviarias como de las instalaciones de servicio. Estos cánones se abonan al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio, respectivamente, y se emplean para financiar su actividad (artículo 31, apartado 1) (6) conforme a estos criterios:
–      Para el paquete de acceso mínimo, el «canon será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» (artículo 31, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2012/34).
–      En cuanto a las instalaciones de servicio, el canon no superará el coste de la prestación del servicio más un beneficio razonable (artículo 31, apartado 7, de la misma Directiva).
28.      Como ya se ha señalado, si los andenes de viajeros fuesen una más de las instalaciones de servicio, el canon que la empresa ferroviaria debería pagar al explotador de esa instalación podría incluir una parte de beneficio razonable, en favor de este último. Si, por el contrario, los andenes integrasen el paquete de acceso mínimo, el importe del canon se limitaría al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
29.      Las estaciones de viajeros, así como sus edificios e instalaciones conexas, se enumeran entre las instalaciones de servicio del anexo II, punto 2, de la Directiva 2012/34, en concreto, en su letra a).
30.      Aunque la Directiva no defina qué debe entenderse por «andén de viajeros», su acepción común como espacio configurado para posibilitar la entrada y la salida de personas del tren conduce a que puedan encontrarse en las estaciones o fuera de ellas (apeaderos). (7)
31.      De manera intuitiva, la imagen de una estación de tren es indisociable de los andenes. La respuesta a la primera pregunta prejudicial debería, pues, ser afirmativa. La aparente claridad de esa respuesta se enturbia, sin embargo, como indiqué al inicio de estas conclusiones, al leer el anexo II, punto 1, de la Directiva 2012/34, que engloba en el paquete de acceso mínimo la «utilización de la infraestructura ferroviaria».
B.      Los andenes de viajeros como (parte de la) infraestructura ferroviaria
1.      La interpretación de los anexos I y II de la Directiva 2012/34
32.      La Directiva 2012/34, a pesar de incorporar el concepto de «infraestructura ferroviaria» a las «definiciones» de su artículo 3, prefiere especificar los elementos que la componen y los detalla mediante una remisión al anexo I. Entre esos elementos menciona de modo expreso los «andenes de viajeros».
33.      Es innegable, pues, que, según la Directiva 2012/34, los citados andenes son parte de la infraestructura ferroviaria y, en esa misma medida, entran en el paquete de acceso mínimo. Se trata de una decisión explícita del legislador de la Unión, que modificó así el cuadro jurídico anterior.
34.      En efecto, la Directiva 2001/14/CE, (8) que precedió a la Directiva 2012/34, no comprendía la utilización de la infraestructura ferroviaria en el paquete de acceso mínimo, de manera que la distinción entre este y las instalaciones de servicio, definidas en el anexo II, no dependía de ningún listado de los elementos de la infraestructura ferroviaria.
35.      A partir de este dato, ÖBB así como los Gobiernos francés y polaco sostienen que si el legislador de la Unión hubiera tenido intención de modificar el régimen anterior lo habría hecho expresamente y justificándolo en los considerandos de la nueva Directiva. La inclusión de los andenes de viajeros en el concepto de infraestructura ferroviaria supondría una innovación importante en relación con la regulación previa.
36.      No estimo, sin embargo, que esa argumentación sea concluyente. Si se acude al texto del artículo 2 de la Directiva 91/440/CEE (9) se puede comprobar cómo concretaba su campo de aplicación en relación con la «administración de la infraestructura ferroviaria». Para definirla, el artículo 3, punto tercero, se remitía al anexo I, parte A, del Reglamento (CEE) n.º 2598/70. (10) Este anexo, cuya redacción es casi idéntica a la del anexo I de la Directiva 2012/34, menciona los andenes de viajeros y de mercancías en la enumeración.
37.      La comparación de ambos textos revela que una de las frases añadidas afecta, justamente, a los andenes de viajeros y de mercancías, respecto de los que el anexo I de la Directiva 2012/34 ha agregado el sintagma «incluidos los situados en estaciones de viajeros y en terminales de carga».
38.      No es concebible que esta adición no sea intencionada, (11) sobre todo cuando la letra a) del punto 2 del anexo II de la Directiva 2012/34 engloba las estaciones de viajeros entre las instalaciones de servicio, y los andenes son la razón de ser de una estación por lo que se refiere al acceso de los viajeros al tren. Desde esta perspectiva solo cabe inferir que el legislador ha querido que los andenes de viajeros, también los que están en las estaciones, formen parte de la infraestructura ferroviaria. (12)
39.      El mismo legislador ha corroborado su criterio ulteriormente, pues las modificaciones introducidas por la Directiva (UE) 2016/2370 (13) no han afectado a la redacción del anexo I de la Directiva 2012/34.
40.      La Comisión explica de modo convincente por qué se eligió esta opción. La diferenciación entre el paquete de acceso mínimo (que garantiza las prestaciones sin las que el servicio de transporte no podría realizarse) y el acceso a las instalaciones de servicio tiene una consecuencia no solo económica, por los dispares criterios de fijación del canon correspondiente, sino que implica un régimen distinto en cuanto a la facultad de acceso. En el caso de las prestaciones mínimas ese acceso es obligatorio, mientras que cabe denegarlo respecto de las instalaciones de servicio, si existen alternativas viables.
41.      En efecto, la Directiva 2012/34 garantiza el acceso tanto a la infraestructura ferroviaria como a las instalaciones de servicio. Sin embargo, la intensidad del derecho de acceso no es la misma. Así, respecto a la infraestructura ferroviaria las normas son muy rígidas y no es posible negar el acceso a las empresas ferroviarias. En este sentido, el considerando sexagésimo quinto de la Directiva 2012/34 expresa la conveniencia de precisar «qué elementos del servicio de infraestructura son esenciales para que el operador pueda desarrollar su actividad y que deben prestarse a cambio de un canon de acceso mínimo». (14)
42.      El procedimiento que diseña la Directiva 2012/34 para distribuir la capacidad de infraestructura entre las empresas ferroviarias muestra que el objetivo es que estas últimas accedan a la capacidad adjudicada.
43.      Como indiqué en las conclusiones del asunto SJ, (15) las infraestructuras ferroviarias tienen una capacidad limitada (16) y así lo destaca el considerando quincuagésimo octavo de la Directiva 2012/34 cuando indica que «los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad deben tener en cuenta la creciente congestión y, en último término, la escasez de la capacidad de infraestructura».
44.      El proceso recogido en la Directiva 2012/34 para la asignación de capacidad de infraestructura persigue que las empresas ferroviarias dispongan efectivamente de la capacidad concedida y que disfruten del derecho a utilizarla, como establece el artículo 13, apartado 1, en relación con el anexo II, punto 1, letra b).
45.      En cambio, las exigencias en relación con las instalaciones de servicio son más flexibles. El artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2012/34 prevé que las solicitudes de acceso de las empresas ferroviarias puedan «rechazarse si existen alternativas viables que les permitan explotar los servicios de transporte de viajeros o mercancías en los mismos itinerarios o en itinerarios alternativos en condiciones económicamente aceptables».
46.      El legislador habría querido, por tanto, que la disponibilidad de los andenes estuviera siempre asegurada, como parte del paquete de acceso mínimo, al incluirlos entre los elementos esenciales
a los que se refiere el anexo I de la Directiva 2012/34.
47.      Resulta lógico que así sea por cuanto no es imaginable una utilización operativa del tren si no se cuenta con la garantía de que la entrada y la salida desde su interior se efectúa por los andenes. De esta manera se tiene la certeza de que los andenes, ya se encuentren en una estación, ya en simples apeaderos, van a poder emplearlos las empresas ferroviarias para la prestación de sus servicios.
48.      Es más, se puede constatar cómo, de hecho, en la mayoría de los Estados miembros, los andenes de viajeros se asignan a la infraestructura ferroviaria. (17) No parece, pues, que la falta de explicación en los considerandos de la Directiva 2012/34 haya sido un elemento de distorsión para la recta comprensión de su articulado.
49.      En definitiva, la voluntad del legislador de la Unión no solo aparece nítidamente manifestada en la Directiva 2012/34, sino que se justifica desde una perspectiva material por la necesidad de que el acceso de las empresas ferroviarias a los andenes quede en todo caso garantizado.
2.      Los argumentos contra esta interpretación
50.      En favor de la tesis opuesta a la que acabo de exponer (que hacen suya la Comisión y Westbahn), ÖBB y los Gobiernos de Francia y de Polonia aducen varias razones, sobre alguna de las que ya me he pronunciado (así, la relativa a la ausencia de un considerando específico en la Directiva 2012/34 que justifique el cambio de régimen jurídico).
51.      En síntesis, esas razones aluden bien a la separación física entre la infraestructura ferroviaria y las instalaciones de servicio (como criterio de delimitación del ejercicio de competencias entre el administrador de aquellas infraestructuras y los explotadores de las instalaciones de servicio), bien a las repercusiones financieras.
52.      Adelanto ya que las alegaciones de ÖBB y de los Gobiernos de Francia y de Polonia auspician lo que creo una interpretación contra legem de la Directiva 2012/34. (18) Inspirada, sobre todo, en las (innegables) dificultades de orden práctico que implica catalogar los andenes como parte de la infraestructura ferroviaria, su posición refleja, más bien, una crítica a la decisión legislativa plasmada en la Directiva 2012/34.
a)      Delimitación física de los espacios
53.      Los andenes (infraestructuras de cuya utilización se ocupa el punto 1 del anexo II en relación con el anexo I de la Directiva 2012/34) y las estaciones de viajeros (instalaciones de servicio según el punto 2 del referido anexo II) han de tener una conexión física, lógicamente. Habrá un lugar (una línea, más bien) en el que la explotación de la instalación de servicio ferroviario finalice y comience la utilización de la infraestructura. En función de ese factor variará la distribución material de la competencia sobre los diferentes espacios, que la Directiva 2012/34 asigna por separado a los administradores de infraestructuras y a los explotadores de las instalaciones de servicio.
54.      Hay que reconocer que los inconvenientes de orden práctico esgrimidos por ÖBB y por los Gobiernos de Francia y Polonia, en lo que respecta a la delimitación de esos espacios, no son desdeñables. Fijar con precisión la frontera entre estos últimos puede no ser fácil, sobre todo, en determinados supuestos de mayor complejidad. (19) Estas dificultades, sin embargo, no han de empañar la regla impuesta por el legislador, esto es, que el andén, en cuanto tal, pertenece a la infraestructura ferroviaria.
55.      Aunque las implicaciones sobre el canon son objeto del epígrafe siguiente, ha de subrayarse ahora que el artículo 31, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2012/34 se refiere al «canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio». Remite, pues, a unas infraestructuras de transición a las instalaciones de servicio, que competen al administrador de esas infraestructuras.
56.      ÖBB propugna que no existan mezclas entre los componentes de la infraestructura ferroviaria y las instalaciones de servicio. A su juicio, si los andenes entrasen en el paquete de acceso mínimo, se enturbiaría la división de funciones entre el administrador de las primeras (las infraestructuras) y el explotador de las segundas (las instalaciones de servicio). A este último le corresponde, además, prestar el acceso a dichas instalaciones, «incluido el acceso por vía férrea». En su opinión, la norma directamente aplicable a los andenes sería el anexo II, punto 2, epígrafe en el encajan las instalaciones de servicio, comprendidas las estaciones. (20)
57.      La tesis de ÖBB permanece anclada en una concepción de las infraestructuras que solo atiende a las vías férreas y a los elementos inescindibles de su construcción. Esta concepción, que era sostenible hasta el cambio normativo expresado en el anexo I de la Directiva 2012/34, ya no lo es, pues la noción de infraestructura ferroviaria se ha ampliado en el sentido antes expuesto.
58.      De hecho, ÖBB ha de admitir que también las vías férreas son parte de una estación de viajeros, en el sentido usual de este término, sin que por ello reciban el tratamiento de las instalaciones de servicio. Análogo razonamiento resulta aplicable, desde la entrada en vigor de la Directiva 2012/34, a los andenes.
59.      Si se consulta la enumeración de instalaciones de servicio contenida en el anexo II, punto 2, de la Directiva 2012/34, se constata que la mayoría se hallan en espacios apartados del recorrido de tránsito ferroviario. (21) En cambio, en las estaciones la presencia de las vías principales y de servicio es consustancial, de manera que, en esos lugares, la infraestructura ferroviaria se entrelaza con la instalación de servicio y no es necesario dar un acceso independiente porque este lo constituyen, precisamente, las vías de la propia infraestructura ferroviaria.
60.      Nada impide, pues, que la competencia del gestor de infraestructuras se extienda más allá de las vías que discurren por la estación, albergando también los andenes de viajeros. Estos últimos desempeñan la función de «infraestructura que conecta con instalaciones de servicio», a la que alude el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34.
61.      Las soluciones de detalle para dilucidar cómo se enlaza el andén con los diferentes elementos de la instalación de servicio dependerán de las circunstancias singulares que ofrezca la configuración de cada estación. En defecto de norma que concrete con mayor precisión unos espacios y otros, el administrador de infraestructuras y el explotador de la estación deberán ponerse de acuerdo o acudir al regulador ferroviario para que dirima sus discrepancias.
b)      Repercusiones financieras
62.      Quienes se oponen a calificar los andenes de viajeros como parte de las infraestructuras ferroviarias cubiertas por el paquete de acceso mínimo subrayan las repercusiones financieras de esta medida, ya que el canon por su utilización no puede superar el coste directamente imputable (principio del coste marginal). (22)
63.      En verdad, este argumento en nada afecta a la interpretación de los preceptos de la Directiva 2012/34 sobre los que propiamente versa la cuestión prejudicial. Si, como reconoce la Comisión de Control, «conforme a la definición dada por el derecho de la Unión, los andenes de viajeros son parte de la infraestructura ferroviaria», (23) esta premisa ha de emplearse para extraer de ella las consecuencias pertinentes respecto al canon con el que se compensa el empleo de esa infraestructura.
64.      Así pues, los elementos relacionados en el anexo I habrán de computarse para calcular este canon, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 29 y siguientes de la Directiva 2012/34 y, a partir de su entrada en vigor, del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909. (24) Este Reglamento atiende a los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, para fijar los cánones de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicios contemplados en el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34.
65.      La inclusión de los andenes en la infraestructura ferroviaria implica que no son computables para el cálculo del canon por el uso de las instalaciones de servicio. Su utilización no puede gravarse, pues, acudiendo al factor del beneficio razonable. Que eso sea así podrá eventualmente suponer una disminución de ingresos para los explotadores de dichas instalaciones que, hasta ahora, asumieran la responsabilidad sobre los andenes, por haberlos estimado, erróneamente, parte de estas últimas.
66.      Esa consecuencia en nada obsta, insisto, a la interpretación de los anexos I y II de la Directiva 2012/34. Por lo demás, la imposibilidad de cargar el canon de instalación de servicio por los andenes de la estación se verá paliada por la transferencia de responsabilidad sobre estos andenes (su construcción y su mantenimiento), de la que se libera el explotador de la estación.
67.      El Gobierno polaco mantiene, en sus observaciones escritas, que la exclusión de los andenes de viajeros de las instalaciones de servicio vulneraría los objetivos de la Directiva 2012/34, entre los que se halla que el transporte ferroviario sea eficaz y competitivo con otros modos de transporte (considerando quinto). Este objetivo, añade, se complementa con la posibilidad de que los explotadores de las instalaciones de servicio carguen sus cánones con una parte razonable de beneficio. El beneficio así obtenido se puede emplear en la mejora de las instalaciones, precisamente en los andenes de viajeros, que es el lugar en el que mayor nivel de confort y seguridad debe proporcionarse al pasajero, lo que, en definitiva, redunda en ofrecerle mejores servicios.
68.      Ese argumento, y otros similares, podría poner de relieve un efecto no deseado de la regulación vigente, pero no es suficiente para interpretarla en contra de su tenor literal ni, menos aún, para negar su validez (lo que nadie ha sostenido, por lo demás). Arranca, además, de una premisa discutible, a saber, que la calidad inherente a una mayor inversión solo puede asociarse a un canon más elevado.
69.      Nada demuestra, desde luego, que el criterio adoptado por la Directiva 2012/34 aboque indefectiblemente a la convivencia de unas infraestructuras ferroviarias deficientes con unas instalaciones de servicio impecables, a causa de las diferencias entre unos cánones y otros. Ha de recordarse, en todo caso, que la Directiva 2012/34, en sus artículos 8 y 32, prevé mecanismos para posibilitar que los Estados miembros adopten medidas de apoyo económico en favor del administrador de infraestructuras.
C.      Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia
70.      ÖBB propugna que, si el Tribunal de Justicia aceptase que la Directiva 2012/34 incluye los andenes de viajeros en la infraestructura ferroviaria, los efectos de la sentencia solo se produzcan a partir de su publicación.
71.      Aduce, para justificar su petición, las repercusiones económicas y su buena fe, pues no apreció que la Directiva 2012/34 entrañase ninguna modificación sustancial del régimen de la Directiva 2001/14. La conducta de otros Estados miembros y de la Comisión, que no ha impugnado las normas austriacas, reforzaría su pretensión.
72.      Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, hace de una norma de derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o debería haber sido entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De lo anterior resulta que la norma así interpretada puede y ha de ser aplicada por el juez incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación, si además se reúnen los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma. (25)
73.      Como excepción a esta regla, el Tribunal de Justicia, acogiendo el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento de la Unión, puede limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición que ya ha interpretado para cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para acordar dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves.
74.      El Tribunal de Justicia ha recurrido a esta excepción cuando ha existido un riesgo de repercusiones económicas graves, a causa, en especial, del elevado número de relaciones jurídicas constituidas de buena fe sobre la base de una normativa considerada válidamente en vigor y era patente que los particulares y las autoridades nacionales habían sido incitados a observar una conducta contraria a la normativa de la Unión, por una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance del derecho de la Unión, a la que habían contribuido, eventualmente, los mismos comportamientos observados por otros Estados miembros o por la Comisión. (26)
75.      Opino que, en este asunto, no concurre ninguna de esas condiciones:
–        Aun cuando la decisión del legislador de incluir los andenes en el marco de las infraestructuras ferroviarias no se haya acompañado de una explicación en los considerandos de la Directiva 2012/34, el tenor de la norma es claro y no ha dado lugar a incertidumbre en la mayoría de los Estados miembros. (27)
–        ÖBB no ha cuantificado, ni siquiera por aproximación, el impacto económico que tendría la integración de los andenes de las estaciones como parte de la infraestructura ferroviaria. Es más, en sus observaciones escritas, (28) se refiere a la eventual «compensación del daño financiero», que deberían asumir los Estados miembros. Sin embargo, ninguno de estos (tampoco Austria, que no ha intervenido en el incidente prejudicial) se ha sumado a la pretensión de ÖBB sobre los efectos temporales de la sentencia.
V.      Conclusión
76.      A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la Schienen-Control Kommission (Comisión de Control Ferroviario, Austria) en estos términos:
«Los anexos I y II, punto 1, letra c), y punto 2, letra a), de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, deben interpretarse en el sentido de que los andenes de viajeros situados en las estaciones forman parte de la infraestructura ferroviaria cuya utilización se encuadra en el “paquete de acceso mínimo” disponible para todas las empresas ferroviarias».
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32).
3      El Tribunal de Justicia admite que esa Comisión puede encuadrarse entre los órganos habilitados para plantear cuestiones prejudiciales (sentencia de 22 de noviembre de 2012, Westbahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, apartados 26 a 31). Tengo ciertas reservas sobre esa calificación, que, por análogas razones, se podría aplicar a prácticamente todos los organismos reguladores sectoriales.
4      El administrador de infraestructuras y el explotador de las instalaciones de servicio se definen en el artículo 3, puntos 2 y 12, de la Directiva 2012/34. Aunque en principio sus funciones se conciben como separadas, el artículo 13, apartado 3, párrafo tercero, de esa Directiva permite que el administrador de infraestructuras sea al mismo tiempo explotador de la instalación de servicio. Es lo que ocurre en Austria, donde ÖBB asume ambas funciones.
5      Observo que hay divergencias lingüísticas en las diferentes versiones de la Directiva, que afectan a determinados preceptos clave en este asunto (el artículo 13, apartado 2; el artículo 31, apartado 7; y el anexo II, punto 2, de la Directiva 2012/34). En algunas lenguas (francés, italiano o alemán) se habla de «acceso a las vías», pero en otras (inglés, español o portugués) se alude al «acceso por vía férrea». Quizás por eso, ÖBB, sobre la base de la versión alemana, ha seguido un enfoque del «acceso a las vías férreas» desde la perspectiva de los usuarios tomando como sujeto del «acceso» a estos últimos y no a las empresas ferroviarias, que son, verdaderamente, las destinatarias de los servicios. En todo caso, no creo que esas disparidades lingüísticas sean sustanciales. Lo que habrá de procurarse es que las empresas ferroviarias puedan conectar con (el resto de) las instalaciones de servicio desde la vía férrea, así como que se pueda llegar a la vía férrea desde las instalaciones de servicio. Por tanto, en lo sucesivo, cuando utilice el término «acceso» en relación con las empresas ferroviarias lo haré en el sentido de «comunicación de entrada y de salida entre las instalaciones de servicio y la vía férrea».
6      ÖBB, dada su doble función, liquida ambos cánones.
7      El auto de planteamiento distingue «los andenes de viajeros situados en estaciones de viajeros» y «los andenes de viajeros de los simples apeaderos» (apartado 23). Si se yuxtapone la idea de una estación de tren con la de un apeadero, lo que tienen en común es el andén. Una estación, además de constar normalmente de varios andenes, se compone de apartaderos y de otras instalaciones accesorias destinadas a la maniobra y el mantenimiento de los trenes, pero también de espacios para la atención a los pasajeros, así como zonas de gestión de las mercancías. Un apeadero, en cambio, es esencialmente un andén con mayor o menor aditamento para facilitar la espera al acceso al tren. Creo, por tanto, que, refiriéndose el anexo II, punto 2, letra a), a las estaciones, habrá que fijar la atención en los andenes que se encuentran en estas, sin perjuicio de las alusiones que puedan hacerse a los apeaderos.
8      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO 2001, L 75, p. 29).
9      Directiva del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO 1991, L 237, p. 25).
10      Reglamento de la Comisión, de 18 de diciembre de 1970, relativo a la determinación del contenido de las diferentes partidas de los esquemas de contabilización del anexo I de Reglamento (CEE) n.º 1108/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970 (DO 1970, L 278, p. 1). Se trataba de una norma complementaria al Reglamento (CEE) n.º 1108/70, de 4 de junio de 1970, por el que se establece una contabilidad de los gastos correspondientes a las infraestructuras de transportes por ferrocarril, carretera y vía navegable (DO 1970, L 130, p. 4).
11      Hubiera sido deseable, ciertamente, que el redactor de la Directiva 2012/34 reflejara sus intenciones en la exposición de motivos de la norma, pero la ausencia de algún considerando al respecto no permite apartarse de la única explicación coherente con los términos de esa norma, con su contexto y con la finalidad que persigue.
12      No creo que, sobre este extremo, haya disparidades entre los andenes de estación y los de apeaderos: la norma comprende todos los andenes, como lo recalca la adición de la frase «incluidos los situados en las estaciones».
13      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que modifica la Directiva 2012/34, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias (DO 2016, L 352, p. 1).
14      Cursiva añadida.
15      C‑388/17, EU:C:2018:738, puntos 52 y siguientes.
16      El considerando septuagésimo primero de la Directiva 2012/34 califica la infraestructura ferroviaria como monopolio natural.
17      Así lo afirma el Independent Regulators’ Group - Rail (Grupo de autoridades de regulación ferroviaria, cuya cooperación promueve el artículo 57 de la Directiva 2012/34), al estudiar la aplicación de los cánones por la utilización de instalaciones de servicio en diversos países de Europa. Véase «An overview of charging practices for access to service facilities and rail-related services in the IRG-Rail member states» [IRG-Rail (17) 6], informe de 27 de noviembre de 2017, p. 14. Cubre Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumanía y Suecia. Sobre el contenido de este informe hubo debate en la vista.
18      El Gobierno de Francia solicitó en la vista que el Tribunal de Justicia efectuara una «interpretación alejada del texto» de esa Directiva.
19      ÖBB mencionaba, por ejemplo y entre otros, los túneles subterráneos que, en algunas estaciones de viajeros, facilitan el acceso a los andenes.
20      Esta explicación no toma suficientemente en cuenta que el anexo I inserta, nominativamente, los andenes de viajeros, incluidos los de las estaciones, en el listado de elementos de la infraestructura ferroviaria.
21      Así, las terminales de carga, vías de apartado, instalaciones de mantenimiento, instalaciones técnicas o instalaciones de aprovisionamiento de combustible.
22      El documento «Updated review of charging practices for the mínimum access package in Europe», elaborado por el IRG-Rail [IRG-Rail (18) 10], destaca en su página 10 cómo en la mayoría de los países el cálculo de los cánones de acceso mínimo se hace sobre la base de los costes marginales ocasionados al administrador de infraestructuras por el uso de estas.
23      Apartado 6, in fine, del punto IV (explicaciones relativas a las preguntas prejudiciales) del auto de reenvío.
24      Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario (DO 2015, L 148, p. 17).
25      Sentencia de 27 de febrero de 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), apartado 40 y jurisprudencia allí citada.
26      Sentencias de 27 de febrero de 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), apartados 42 y 43; de 3 de junio de 2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312), apartados 50 y 51; y de 10 de mayo de 2012, Santander Asset Management SGIIC y otros (C‑338/11 a C‑347/11, EU:C:2012:286), apartados 59 y 60.
27      Me remito al documento citado en la nota 17.
28      Apartado 54. En la vista, ÖBB no aludió a la limitación de los efectos temporales de la sentencia.