62000CJ0170_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-170/00,
Repubblica di Finlandia, rappresentata dalle sig.re T. Pynnä e E. Bygglin, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. Niejahr e I. Koskinen, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 1° marzo 2000, 2000/216/CEE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 67, pag. 36), laddove essa esclude dal finanziamento comunitario spese per un importo di FIM 7 270 885,76, sostenute nello Stato membro ricorrente nell'ambito del pagamento anticipato di premi speciali per i tori, per gli esercizi finanziari 1996 e 1997,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai sigg. P. Jann (relatore), presidente di sezione, S. von Bahr, D.A.O. Edward, A. La Pergola e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: L.A. Geelhoed
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 4 luglio 2001,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 20 settembre 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 9 maggio 2000 la Repubblica di Finlandia ha chiesto, ai sensi dell'art. 230, primo comma, CE, l'annullamento parziale della decisione della Commissione 1° marzo 2000, 2000/216/CEE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 67, pag. 37; in prosieguo: la «decisione impugnata»), laddove essa esclude dal finanziamento comunitario spese per un importo di FIM 7 270 885,76, sostenute nello Stato membro ricorrente nell'ambito del pagamento anticipato di premi speciali per i tori, per gli esercizi finanziari 1996 e 1997.
2 Questo importo corrisponde alle spese relative ai menzionati premi speciali sostenute in Finlandia tra il 20 maggio 1995 e il 21 dicembre 1996.
Ambito normativo
3 L'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»), prevede:
«1. Gli Stati membri trasmettono periodicamente alla Commissione le seguenti informazioni, riguardanti gli organismi pagatori riconosciuti e gli organismi di coordinamento di cui all'articolo 4 ed inerenti alle operazioni finanziate dalla sezione "garanzia" del FEAOG:
(...)
2. La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:
(...)
b) procede entro il 30 aprile dell'anno successivo all'esercizio considerato e sulla base delle informazioni di cui al paragrafo 1, lettera b), alla liquidazione dei conti degli organismi pagatori.
La decisione di liquidazione dei conti riguarda la completezza, l'esattezza e la veridicità dei conti trasmessi.
Essa non pregiudica l'adozione di decisioni successive secondo le disposizioni della lettera c);
c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità.
Il rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche. La presente disposizione non si applica, tuttavia, alle conseguenze finanziarie derivanti:
da casi di irregolarità di cui all'articolo 8, paragrafo 2,
da aiuti nazionali o infrazioni per i quali sono state avviate le procedure di cui agli articoli 93 e 169 del trattato.
3. Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate secondo la procedura prevista dall'articolo 13. Tali modalità riguardano in particolare la certificazione dei conti, di cui al paragrafo 1, nonché le procedure relative alle decisioni di cui al paragrafo 2».
4 L'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione "garanzia" (GU L 158, pag. 6), prevede:
«1. Qualora ritenga, a seguito di un'indagine che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione in virtù dell'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70. La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare. La Commissione comunica quindi formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro, facendo riferimento alla decisione n. 94/442/CE della Commissione.
2. Le decisioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70 sono adottate in seguito all'esame delle relazioni predisposte dall'organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE».
Procedura di liquidazione dei conti di cui trattasi
5 Nell'aprile 1997 i servizi di controllo del FEAOG hanno proceduto in Finlandia a verifiche relative all'applicazione del regime dei premi per vacche, tori e pecore nonché all'attuazione del regolamento (CE) del Consiglio 8 luglio 1996, n. 1357, che dispone pagamenti supplementari da effettuarsi nel 1996 nel quadro dei premi di cui al regolamento (CEE) n. 805/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine e che modifica tale regolamento (GU L 175, pag. 9).
6 Il 20 maggio 1997 la Commissione ha inviato alla rappresentanza permanente della Finlandia presso l'Unione europea a Bruxelles (in prosieguo: la «rappresentanza permanente») nonché al Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste finlandese, ad Helsinki (in prosieguo: il «Ministero»), un documento in lingua finlandese (in prosieguo: il «documento del 20 maggio 1997»), nel quale richiamava l'attenzione del governo finlandese sulle lacune esistenti nel sistema finlandese di controllo che essa aveva constatato nel corso di verifiche in loco. Essa faceva presente che si riservava il diritto di prendere successivamente posizione sull'esclusione dal finanziamento comunitario delle spese relative ai premi speciali per i tori per gli esercizi 1995 e 1996 e che avrebbe gradito una risposta entro due mesi dalla ricezione di tale documento.
7 Benché il documento del 20 maggio 1997 si presenti sotto forma di telex, esso, secondo il governo finlandese, è stato trasmesso mediante fax, il che è corroborato dalle indicazioni figuranti nella sua intestazione. Sembra che esso sia stato preceduto da un telex di contenuto identico, ma redatto in inglese, datato 7 maggio 1997, al quale il documento del 20 maggio 1997 fa riferimento.
8 Il governo finlandese ha risposto al documento del 20 maggio 1997 con una lettera del 21 luglio seguente, nella quale dichiarava di aver tenuto conto delle proposte e delle osservazioni della Commissione.
9 Con una lettera in lingua finlandese del 17 settembre 1998 indirizzata alla rappresentanza permanente, che l'ha ricevuta il 18 settembre seguente, e di cui una copia è stata inviata al Ministero, che l'ha ricevuta il 24 settembre 1998 (in prosieguo: la «lettera del 17 settembre 1998»), la Commissione, facendo riferimento all'art. 8 del regolamento n. 1663/95 nonché all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, ha comunicato al governo finlandese di avere intenzione di proporre che una parte delle spese dichiarate per gli esercizi 1996 e 1997 fosse esclusa dal finanziamento comunitario. La rettifica era motivata, secondo la Commissione, dal fatto i controlli non erano stati effettuati secondo le regole, come appariva dai risultati delle verifiche della Commissione, quali erano esposti in un all'allegato della lettera del 17 settembre 1998. Si ricordava al governo finlandese che per la risposta disponeva di un termine di due mesi a decorrere dalla notifica di tale lettera.
10 L'allegato, nel quale dovevano figurare constatazioni dettagliate relative ai controlli effettuati in loco dai servizi del FEAOG nonché richieste di informazioni complementari, non era unito alla lettera del 17 settembre 1998. Su richiesta del governo finlandese, la Commissione, in data 11 dicembre 1998, ha trasmesso al Ministero tale allegato, in lingua finlandese, nonché una lettera di accompagnamento, redatta nella stessa lingua, che riportava l'ultimo paragrafo della lettera del 17 settembre 1998 (in prosieguo: la «lettera dell'11 dicembre 1998»). La spedizione è pervenuta al Ministero il 22 dicembre seguente; una copia inviata alla rappresentanza permanente vi era pervenuta il 14 dicembre.
11 Secondo le indicazioni della Commissione, una versione in lingua inglese della lettera del 17 settembre 1998 e del suo allegato era stata inviata in data 10 luglio 1998 alla rappresentanza permanente, con copia al Ministero.
12 Dopo uno scambio di corrispondenza, il governo finlandese ha comunicato alla Commissione, con lettera 5 agosto 1999, che intendeva avvalersi della decadenza prevista all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e che riteneva che la Commissione non fosse legittimata ad escludere spese effettuate oltre 24 mesi prima del 22 dicembre 1998, data in cui l'allegato della lettera del 17 settembre 1998 le era pervenuta.
13 Le spese alla cui esclusione la Commissione non sarebbe quindi più legittimata ammontano, secondo i calcoli del governo finlandese, non contestati dalla Commissione, a FIM 7 270 885,76.
14 La Commissione tuttavia con la decisione impugnata ha escluso anche le spese di cui è causa effettuate tra il 20 maggio 1995 e il 21 dicembre 1996.
Sul motivo unico
15 Col suo motivo unico, il governo finlandese fa valere che la decisione impugnata è stata adottata in violazione degli artt. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95. Da queste disposizioni risulterebbe che con il termine di ventiquattro mesi di cui alla prima di esse s'intendono i ventiquattro mesi precedenti una comunicazione scritta della Commissione allo Stato membro interessato, che contiene i risultati delle verifiche e degli accertamenti cui la Commissione è pervenuta e che fa riferimento esplicitamente al regolamento n. 1663/95.
16 Il governo finlandese fa valere che queste condizioni non sono soddisfatte dal documento del 20 maggio 1997, che non costituirebbe una comunicazione scritta ai sensi degli artt. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, e 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95. Innanzi tutto non si tratterebbe di una lettera e né un telex né un fax soddisfarebbero il requisito della forma scritta. In secondo luogo, nella formulazione del documento del 20 maggio 1997 nulla lascerebbe presumere che esso cominciava a far decorrere un termine. In terzo luogo, esso non conterrebbe il riferimento al regolamento n. 1663/95, richiesto dall'art. 8, n. 1, di tale regolamento.
17 Solo la lettera del 17 settembre 1998 soddisfarebbe, in via di principio, le condizioni richieste. Ora, poiché la Commissione non ha unito ad essa l'allegato che riporta i risultati delle verifiche, per quanto riguarda il calcolo dei ventiquattro mesi di cui trattasi occorrerebbe prendere in considerazione solo la data del 22 dicembre 1998, che è quella della ricezione di tale allegato da parte del Ministero, e non quella del 20 maggio 1997.
18 La Commissione fa valere che il termine di ventiquattro mesi di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 è scaduto il 20 maggio 1997, laddove il documento di tale giorno soddisfa tutte le condizioni richieste.
19 A suo parere, l'obiettivo della regola dei ventiquattro mesi è di non imporre agli Stati membri rettifiche finanziarie diversi anni dopo l'esercizio di cui trattasi, senza che essi siano stati avvertiti di un tale rischio. Tale obiettivo sarebbe raggiunto in maniera semplice mediante un avviso che riassuma chiaramente e per iscritto le principali conclusioni della Commissione e lasci la possibilità di procedere a rettifiche finanziarie. L'importante, dal punto di vista del rispetto del legittimo affidamento dello Stato membro interessato, non sarebbe quindi che l'avviso scritto presenti una forma specifica, ma che esso persegua il suo obiettivo di avvertire sufficientemente lo Stato membro del rischio di rettifiche future.
20 Questo obiettivo sarebbe stato raggiunto nella fattispecie dal documento del 20 maggio 1997. Tale documento rivestirebbe, in quanto fax, la forma scritta, conterrebbe tutte le informazioni necessarie e imporrebbe un termine di due mesi per la risposta. L'indicazione esplicita che il «termine di prescrizione» di ventiquattro mesi è interrotto non sarebbe necessaria. Del resto, un riferimento all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 non sarebbe richiesto. Infatti non vi sarebbe alcun nesso tra questa disposizione e l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 come risulterebbe dal secondo visto del preambolo del regolamento n. 1663/95, in base al quale il fondamento giuridico di tale regolamento è l'art. 5, n. 3, e non l'art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70.
21 In subordine, la Commissione fa valere che il termine di ventiquattro mesi è scaduto il 18 settembre 1998, data di ricezione della lettera del 17 settembre 1998, in quanto, anche supponendo che questa lettera non fosse accompagnata dall'allegato contenente i risultati delle verifiche dei servizi di controllo del FEAOG, quest'ultima era stata comunicata, in inglese, il 10 luglio 1998 e conteneva i risultati di nove controlli effettuati in loco in presenza delle autorità finlandesi. A tale riguardo la lettera dell'11 dicembre 1998 dovrebbe essere considerata, secondo la Commissione, come un'acquiescenza ad una proroga del termine impartito per la risposta.
22 Del resto, per quanto riguarda la data di ricezione della lettera dell'11 dicembre 1998 e dell'allegato che l'accompagnava, occorrerebbe prendere in considerazione la notifica alla rappresentanza permanente, intervenuta il 14 dicembre 1998, e non la data di arrivo al Ministero.
23 In risposta agli argomenti in subordine della Commissione, il governo finlandese fa valere, da un lato, che la lettera in lingua inglese del 10 luglio 1998 non soddisfa in ogni caso i requisiti di forma previsti. Dall'art. 3 del regolamento del Consiglio 15 aprile 1958, n. 1, che stabilisce il regime linguistico della Comunità economica europea (GU 1958, n. 17, pag. 385), come modificato dall'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1), risulterebbe che «i testi, diretti dalle istituzioni ad uno Stato membro o ad una persona appartenente alla giurisdizione di uno Stato membro, sono redatti nella lingua di tale Stato».
24 D'altra parte, la rappresentanza permanente in data 14 dicembre 1998 avrebbe ricevuto solo una copia della lettera dell'11 dicembre 1998. La lettera originale, dal canto suo, sarebbe stata esplicitamente indirizzata al Ministero, di modo che dovrebbe essere presa in considerazione la data di ricezione da parte del Ministero, ossia il 22 dicembre 1998.
Valutazione della Corte
25 Occorre ricordare in via preliminare che l'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 prevede che «[il] rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche [della Commissione]».
26 Il regolamento n. 1663/95, che è il regolamento di applicazione del regolamento n. 729/70, precisa all'art. 8, n. 1, primo comma, il contenuto di questa comunicazione scritta. In base a questo articolo, tale comunicazione deve indicare i provvedimenti correttivi da adottare per garantire in futuro l'osservanza delle norme di cui trattasi, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione, e deve far riferimento al regolamento n. 1663/95.
27 L'argomento della Commissione secondo cui non vi sarebbe alcun nesso tra l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e l'art. 8 del regolamento n. 1663/95 non può essere accolto. Infatti, dalla formulazione di queste disposizioni risulta che esse fanno entrambe riferimento alla comunicazione dei risultati delle indagini dei servizi di controllo del FEAOG negli Stati membri. Anche se l'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 utilizza l'espressione «risultati delle verifiche» e l'art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 l'espressione «a seguito di un'indagine», è tuttavia chiaro che essi riguardano la stessa fase della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, ossia le indagini in loco, negli Stati membri, da parte dei servizi della Commissione.
28 Di conseguenza, occorre verificare se il documento del 20 maggio 1997 soddisfacesse i requisiti di cui al combinato disposto dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell'art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95.
29 Innanzi tutto, per quanto riguarda i requisiti di forma, occorre rilevare che l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 opera una distinzione tra, da un lato, la «comunicazione delle risultanze», di cui al primo comma, che è quella di cui trattasi nella fattispecie, e, dall'altro, la «comunicazione formale delle conclusioni», di cui al secondo comma, che interviene in una fase successiva. Ne deriva che la prima comunicazione non deve soddisfare condizioni di forma così restrittive come la seconda. Infatti, come ha esposto l'avvocato generale ai paragrafi 62-71 delle sue conclusioni, il requisito della forma scritta, in tale fase della procedura, ha semplicemente una funzione probatoria nei rapporti tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Questa funzione probatoria è assicurata da qualsiasi procedura che comporti un supporto scritto. Pertanto la comunicazione delle risultanze può risultare dalla spedizione di uno scritto mediante telex o fax.
30 Nella fattispecie, il documento del 20 maggio 1997 soddisfaceva quindi i requisiti di forma di cui all'art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95.
31 In secondo luogo occorre esaminare se il documento del 20 maggio 1997 soddisfi gli altri requisiti posti. A tale riguardo questo documento precisa, nell'introduzione, che esso viene inviato alle autorità nazionali «affinché siano conosciute formalmente e il più presto possibile le cause di preoccupazione più rilevanti constatate all'atto del controllo». Esso descrive innanzi tutto il sistema di controllo dei premi per la carne nello Stato membro interessato, successivamente illustra le carenze del trattamento delle domande di premi, alcune considerazioni contabili, i problemi di controllo dei conti riscontrati dai servizi del FEAOG, un'analisi dei rischi, una descrizione del numero dei controlli effettuati in loco, nonché le scoperte in dettaglio e le carenze che sono state constatate nei controlli in loco. Infine esso indica che la Commissione si riserva il diritto di presentare successivamente un ricorso relativo ai premi speciali per i tori per gli esercizi 1995 e 1996 al fine di ottenere il rimborso delle spese relative alle domande respinte. Il documento si conclude con un invito alle autorità nazionali a trasmettere la loro risposta sui punti illustrati entro due mesi dalla ricezione del documento.
32 Alla luce di queste considerazioni, il documento del 20 maggio 1997 soddisfa i requisiti di una comunicazione relativa ai risultati delle verifiche in loco e ai provvedimenti correttivi da adottare, a partire dalla quale può essere calcolato il termine di ventiquattro mesi di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70. Una menzione esplicita di questo termine non è richiesta dalla normativa vigente. Del resto, il documento del 20 maggio 1997 indica anche il termine di due mesi per la risposta, quale previsto dall'art. 8 del regolamento n. 1663/95.
33 Per contro, il documento del 20 maggio 1997 non contiene alcun riferimento esplicito all'art. 8 del regolamento n. 1663/95. Pertanto, occorre esaminare se questa omissione sia di per sé sola sufficiente a ritenere che tale documento non costituisca una comunicazione scritta.
34 Si deve constatare che la Commissione è tenuta a rispettare, nei rapporti con gli Stati membri, le condizioni che essa ha imposto a se stessa mediante i regolamenti di applicazione. Tuttavia gli Stati membri non possono adottare, nei loro rapporti con la Commissione, posizioni puramente formali, allorché dalle circostanze risulta che i loro diritti sono stati pienamente tutelati. Nella fattispecie, come è stato rilevato al punto 31 della presente sentenza, il documento del 20 maggio 1997 conferiva al governo finlandese una perfetta conoscenza delle riserve della Commissione e delle rettifiche che verosimilmente sarebbero state apportate relativamente ai premi di cui trattasi, di modo che esso soddisfaceva la funzione di avvertimento che gli artt. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e 8, n. 2, primo comma, del regolamento n. 1663/95 assegnano ad una comunicazione scritta. Alla luce di queste considerazioni, la semplice omissione, in tale documento, di un riferimento al regolamento n. 1663/95 non appare come una violazione di una formalità sostanziale.
35 Ne deriva che le affermazioni del governo finlandese non possono essere accolte e la Commissione era legittimata a ritenere che le spese per le quali non poteva più rifiutare il finanziamento fossero quelle effettuate precedentemente al 20 maggio 1995, ossia oltre ventiquattro mesi prima della notifica di tale documento. Di conseguenza, non occorre più esaminare gli argomenti dedotti in subordine dalla Commissione relativi ai documenti scambiati dopo tale data.
36 In base alle considerazioni che precedono, il ricorso della Repubblica di Finlandia deve essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Finlandia, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica di Finlandia è condannata alle spese.