62015CC0001
FÖRSLAG TILL YTTRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 8 september 2016 (
1
)
Yttrande 1/15
(Begäran om yttrande framställd av Europaparlamentet)
”Begäran om yttrande – Upptagande till prövning – Förslag till avtal mellan Europeiska unionen och Kanada om överföring och behandling av passageraruppgifter – Flygpassageraruppgifter (Passenger Name Record (PNR)) – Avtalsförslagets förenlighet med artikel 16 FEUF och artiklarna 7, 8 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rättslig grund”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Tillämpliga bestämmelser
III – Bakgrund till det planerade avtalet
IV – Förfarandet vid domstolen
V – Huruvida begäran om yttrande kan tas upp till prövning
VI – Den korrekta rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet (den andra frågan)
A – Sammanfattning av parlamentets och övriga berörda parters argumentering
B – Bedömning
1. Det planerade avtalets syfte och innehåll
2. Den korrekta rättsliga grunden
a) Huruvida artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF är relevanta
b) Huruvida det är nödvändigt att grunda akten om ingående av det planerade avtalet på artikel 16.2 första stycket FEUF
VII – Huruvida det planerade avtalet är förenligt med bestämmelserna i EUF-fördraget och stadgan (den första frågan)
A – Sammanfattning av begäran och parlamentets yttrande samt övriga berörda parters yttranden
1. Sammanfattning av begäran och parlamentets yttrande
2. Sammanfattning av övriga berörda parters yttranden
B – Bedömning
1. Inledande synpunkter
2. Huruvida det föreligger ett ingrepp i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan
3. Huruvida ingreppet i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan är motiverat
a) Huruvida ingreppet är ”föreskrive[t] i lag” i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan
b) Huruvida ingreppet svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse
c) Huruvida det ingrepp som det planerade avtalet innebär är proportionerligt
i) Allmänna överväganden
ii) Huruvida ingreppet är ägnat att uppnå det planerade avtalets målsättning att skydda den allmänna säkerheten
iii) Huruvida ingreppet är strängt nödvändigt
– De kategorier av PNR-uppgifter som avses i det planerade avtalet
– Huruvida det syfte för vilket behandling av PNR-uppgifter tillåts är tillräckligt precist
– Den personkrets som omfattas av det planerade avtalets tillämpningsområde
– Bestämmandet av den behöriga myndighet som ansvarar för behandlingen av PNR-uppgifter
– Automatisk behandling av PNR-uppgifter
– Åtkomst till PNR-uppgifter
– Lagring av PNR-uppgifter
– Utlämnande och vidareöverföring av PNR-uppgifter
– Åtgärder för administrativ och rättslig tillsyn och kontroll
VIII – Förslag till avgörande
I – Inledning
1.
Europaparlamentet har i enlighet med artikel 218.11 FEUF lämnat in en begäran om yttrande till domstolen avseende det planerade avtalet mellan Kanada och Europeiska unionen om överföring och behandling av passageraruppgifter (nedan kallat det planerade avtalet), så att parlamentet kan avge ett svar på Europeiska unionens råds begäran från juli 2014 om att parlamentet ska godkänna förslaget till beslut om ingående av det planerade avtalet. (
2
)
2.
Kortfattat föreskrivs i det planerade avtalet att de passageraruppgifter (Passenger Name Record, nedan kallade PNR-uppgifter) som lufttrafikföretagen samlar in av passagerarna vid bokning av flygresor mellan Kanada och Europeiska unionen ska överföras till de behöriga kanadensiska myndigheterna samt att dessa myndigheter därefter ska behandla och använda uppgifterna i syfte att förebygga och upptäcka terroristbrott eller andra allvarliga gränsöverskridande brott. Samtidigt fastställs i avtalet ett antal garantier för att säkerställa respekten för passagerarnas privatliv och skyddet för deras personuppgifter.
3.
Begäran om yttrande, som avser såväl det planerade avtalets förenlighet med unionens primärrätt som den korrekta rättsliga grunden för rådets beslut om ingående av det planerade avtalet, har följande lydelse:
”Är det planerade avtalet förenligt med bestämmelserna i fördragen (artikel 16 FEUF) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (artiklarna 7, 8 och 52.1) vad gäller fysiska personers rätt till skydd av personuppgifter?
Är artiklarna 82.1 d FEUF och 87.2 a FEUF korrekt rättslig grund för rådets akt om ingående av det planerade avtalet, eller ska akten ha artikel 16 FEUF som rättslig grund?”
4.
Oavsett innehållet i domstolens svar på begäran om yttrande kommer svaret oundvikligen att ha verkningar för de så kallade PNR-avtal som Europeiska unionen har ingått med Australien (
3
) och Förenta staterna (
4
) och som redan har trätt i kraft samt för det ”PNR-system” som kommer att inrättas inom själva unionen, vilket nyligen – under förevarande förfarandes gång – godkänts av parlamentet. (
5
)
5.
För att svara på begäran om yttrande behöver domstolen granska besvärliga och hittills oprövade frågor.
6.
För att avgöra frågan om den korrekta rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet kommer domstolen för första gången att behöva pröva räckvidden av artikel 16.2 FEUF, vilken införts till följd av antagandet av Lissabonfördraget, samt förhållandet mellan denna artikel och fördragets bestämmelser om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Som jag kommer att visa nedan, (
6
) har det planerade avtalet flera målsättningar och flera beståndsdelar som är ömsesidigt förbundna med varandra och därför bör akten om ingående av avtalet, enligt min mening, grundas såväl på artikel 16 FEUF som på artikel 87.2 a FEUF.
7.
Det är även första gången som domstolen kommer att behöva uttala sig om huruvida ett förslag till internationellt avtal är förenligt med de grundläggande rättigheter som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), närmare bestämt rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, vilken garanteras genom artikel 7, och rätten till skydd av personuppgifter, vilken garanteras i artikel 8. Vid prövningen av denna fråga kan domstolen utan tvekan ha nytta av de värdefulla konstaterandena i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), och domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Som jag kommer att förklara mer ingående nedan, anser jag att det finns anledning att följa den väg som utstakades i dessa båda domar och göra en strikt kontroll av huruvida det planerade avtalet iakttar kraven i artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan. Det bör emellertid hållas i minnet att det förslag till avtal som domstolen ska uttala sig om har upprättats efter internationella förhandlingar med ett tredjeland, vilket kan avstå från att ingå det planerade avtalet om man inte lyckas komma fram till ett tillfredsställande avtal, och i stället välja att, såsom för närvarande, unilateralt tillämpa sitt PNR-system på lufttrafikföretag i unionen som trafikerar flyglinjer till Kanada.
8.
Detta konstaterande betyder inte att domstolen ska göra avkall på den vaksamhet som den har visat prov på när det gäller att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheter som skyddas i unionsrätten. I en tid när modern teknik ger myndigheterna möjlighet att – med hänvisning till kampen mot terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet – utveckla ytterst sofistikerade metoder för övervakning av enskildas privatliv och analys av deras personuppgifter, är det nämligen nödvändigt att domstolen försäkrar sig om att de planerade åtgärderna, även om de har formen av ett internationellt avtal, återspeglar en balanserad avvägning mellan den berättigade målsättningen att upprätthålla den allmänna säkerheten och den inte mindre grundläggande målsättningen att varje person ska kunna åtnjuta en hög skyddsnivå för privatlivet och sina personuppgifter.
9.
Som framgår av mitt resonemang nedan har de avtalsslutande parterna onekligen, om än ibland med otillräckligt resultat, försökt att åstadkomma en balans mellan dessa båda med varandra oskiljaktigt förbundna målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet. Denna ansträngning bör välkomnas. Utan att ifrågasätta vare sig ändamålet med eller nödvändigheten av det planerade avtalet anser jag emellertid, såsom det framgår av förevarande förslag till yttrande, att för att det planerade avtalet ska vara förenligt med artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan måste vissa förtydliganden göras i det och/eller vissa av de nuvarande bestämmelserna utgå, så att det inte går utöver vad som är strängt nödvändigt för att uppnå målsättningen att skydda den allmänna säkerheten.
II – Tillämpliga bestämmelser
10.
I artikel 16 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.
2.   Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa bestämmelser om skydd för enskilda personer när det gäller behandling av personuppgifter hos unionens institutioner, organ och byråer och i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Oberoende myndigheter ska kontrollera att dessa bestämmelser följs.
…”
11.
I artikel 82 FEUF, som ingår i kapitel 4 med rubriken ”Straffrättsligt samarbete” i avdelning V i tredje delen i fördraget, föreskrivs följande:
”1.   Det straffrättsliga samarbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden och inbegripa en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar på de områden som avses i punkt 2 …
Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för att
…
d)
underlätta samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut.
…”
12.
I artikel 87 FEUF, som ingår i kapitel 5 med rubriken ”Polissamarbete” i avdelning V i tredje delen i fördraget, föreskrivs följande:
”1.   Unionen ska utveckla ett polissamarbete mellan alla behöriga myndigheter i medlemsstaterna, inbegripet polisen, tullen och andra brottsbekämpande organ som är specialiserade på att förebygga, upptäcka och utreda brott.
2.   Vid tillämpning av punkt 1 får Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet föreskriva åtgärder om
a)
insamling, lagring, behandling, analys och utbyte av relevant information,
…”
13.
I artikel 7 i stadgan föreskrivs följande:
”Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.”
14.
I artikel 8 i stadgan föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.
2.   Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.
3.   En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.”
15.
I artikel 52 i stadgan, med rubriken ”Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning”, föreskrivs följande:
”1.   Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
…”
16.
I artiklarna 1, 3 och 6a i protokoll (nr 21) om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa föreskrivs följande:
”Artikel 1
Om inte annat följer av artikel 3 ska Förenade kungariket och Irland inte delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder enligt avdelning V i tredje delen i [EUF-fördraget]. Enhällighet bland rådets medlemmar, med undantag av företrädarna för Förenade kungarikets och Irlands regeringar, ska krävas för sådana beslut i rådet som ska antas enhälligt.
Vid tillämpning av denna artikel ska kvalificerad majoritet definieras i enlighet med artikel 238.3 i [EUF-fördraget].
…
Artikel 3
1.   Förenade kungariket eller Irland kan inom tre månader efter det att ett förslag eller initiativ har lagts fram för rådet i enlighet med avdelning V i tredje delen i [EUF-fördraget] skriftligen meddela rådets ordförande att Förenade kungariket eller Irland önskar delta i beslutet om och tillämpningen av en sådan föreslagen åtgärd, varefter den staten ska ha rätt att göra detta.
…
Artikel 6a
Förenade kungariket och Irland ska inte vara bundna av de bestämmelser på grundval av artikel 16 i [EUF-fördraget] som avser behandling av personuppgifter i medlemsstaterna när dessa utövar verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för kapitlen 4 och 5 i avdelning V i tredje delen i det fördraget, i de fall då Förenade kungariket eller Irland inte är bundna av unionens bestämmelser om formerna för straffrättsligt samarbete eller polissamarbete inom ramen för vilka de bestämmelser måste iakttas som fastställs på grundval av artikel 16.”
17.
I artiklarna 1, 2 och 2a i protokoll (nr 22) om Danmarks ställning föreskrivs följande:
”Artikel 1
Danmark ska inte delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder i enlighet med avdelning V i tredje delen i [EUF-fördraget]. Enhällighet bland rådsmedlemmarna, med undantag av företrädaren för Danmarks regering, ska krävas för sådana beslut i rådet som ska antas enhälligt.
Vid tillämpning av denna artikel ska kvalificerad majoritet definieras i enlighet med artikel 238.3 i [EUF-fördraget].
Artikel 2
Inga bestämmelser i avdelning V i tredje delen i [EUF-fördraget], inga åtgärder som beslutats i enlighet med den avdelningen, inga bestämmelser i ett internationellt avtal som ingåtts av unionen i enlighet med den avdelningen och inga beslut av Europeiska unionens domstol som innebär en tolkning av sådana bestämmelser eller åtgärder eller av åtgärder som har ändrats eller kan ändras i enlighet med den avdelningen ska vara bindande för eller tillämpliga i Danmark; inga sådana bestämmelser, åtgärder eller beslut ska på något sätt påverka Danmarks befogenheter, rättigheter och skyldigheter; inga sådana bestämmelser, åtgärder eller beslut ska på något sätt påverka gemenskapens eller unionens regelverk eller utgöra en del av unionsrätten, såsom detta regelverk eller denna rätt gäller för Danmark. …
Artikel 2a
Artikel 2 i detta protokoll ska även tillämpas på de bestämmelser grundade på artikel 16 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som avser behandling av personuppgifter i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för kapitlen 4 och 5 i avdelning V i tredje delen i fördraget.”
III – Bakgrund till det planerade avtalet
18.
Den 18 juli 2005 godkände rådet avtalet mellan Europeiska gemenskapen och den kanadensiska regeringen om behandling av förhandsinformation om passagerare och passageraruppgifter (nedan kallat 2006 års avtal). (
7
)
19.
Enligt ingressen till 2006 års avtal ingicks avtalet med beaktande av Kanadas krav på att lufttrafikföretag som transporterade personer till Kanada skulle lämna förhandsinformation (Advance Passenger Information, nedan förkortat API) och passageraruppgifter (Passenger Name Records, nedan förkortat PNR) till de behöriga kanadensiska myndigheterna, i den mån uppgifterna hade samlats in och lagrats i lufttrafikföretagets automatiserade boknings- och avgångskontrollsystem.
20.
I artikel 1 i 2006 års avtal angavs att syftet med avtalet var ”att API‑ och PNR-data om personer på berörda resor skall tillhandahållas utan att grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den personliga integriteten, kränks”. Enligt bilaga I till 2006 års avtal utgjordes den behöriga myndigheten i Kanada av ”Kanadas gränsförvaltning (Kanada Border Services Agency, CBSA)”.
21.
Med beaktande av detta åtagande antog Europeiska kommissionen, på grundval av artikel 25.2 i direktiv 95/46/EG, (
8
) beslut 2006/253, (
9
) i vilket det i artikel 1 föreskrevs att CBSA skulle anses erbjuda en adekvat skyddsnivå för de PNR-uppgifter avseende flyg till Kanada som överfördes från Europeiska gemenskapen. Eftersom beslut 2006/253 upphörde att gälla i september 2009 (
10
) och giltighetstiden för 2006 års avtal var kopplad till beslutet, (
11
) upphörde således även avtalet att gälla i september 2009.
22.
Den 5 maj 2010 antog parlamentet en resolution om inledandet av förhandlingar om avtal om PNR-uppgifter med Förenta staterna, Australien och Kanada. (
12
) I resolutionen efterlyste parlamentet bland annat en sammanhållen strategi för användningen av passageraruppgifter i brottsbekämpningssyfte och för säkerhetsändamål, i vilken fastställs en enda uppsättning principer som ska ligga till grund för avtal med tredjeländer. Parlamentet uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag till en sådan modell och ett förslag till mandat för förhandlingar med tredjeländer samt angav de minimikrav som bör uppfyllas. (
13
)
23.
Den 21 september 2010 antog kommissionen tre förslag som syftade till att bemyndiga inledandet av förhandlingar med Förenta staterna, Australien och Kanada. (
14
) Senare undertecknades avtal med Förenta staterna och Australien med parlamentets godkännande. (
15
) Dessa avtal trädde i kraft 2012.
24.
Efter det att förhandlingarna med Kanada hade avslutats, antog kommissionen, den 19 juli 2013, förslaget till rådets beslut om undertecknande och ingående av det planerade avtalet.
25.
Europeiska datatillsynsmannen avgav sitt yttrande om förslaget den 30 september 2013. (
16
) I yttrandet tog Europeiska datatillsynsmannen upp en rad frågor kring huruvida PNR-systemen och massöverföringen av PNR-uppgifter till tredjeländer är nödvändiga och proportionerliga, ifrågasatte valet av den materiella rättsliga grunden och lämnade diverse påpekanden och förslag beträffande olika bestämmelser i det planerade avtalet.
26.
Den 5 december 2013 antog rådet ett beslut om undertecknande av det planerade avtalet utan att några ändringar hade införts i det till följd av Europeiska datatillsynsmannens yttrande. Det planerade avtalet undertecknades den 25 juni 2014, med förbehåll för att det senare ingås.
27.
Genom en skrivelse av den 7 juli 2014 anhöll rådet om parlamentets godkännande av förslaget till beslut om ingående av det planerade avtalet på unionens vägnar. Förslaget till beslut har som rättslig grund artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF jämförd med artikel 218.6 a v FEUF.
28.
Den 25 november 2014 beslutade parlamentet att inge en begäran om yttrande till domstolen med de frågor som återges ovan i punkt 3.
IV – Förfarandet vid domstolen
29.
Sedan parlamentet ingav sin begäran har skriftliga yttranden inkommit från den bulgariska regeringen, den estniska regeringen, Irland, den spanska regeringen, den franska regeringen och från Förenade kungarikets regering samt från rådet och kommissionen.
30.
Domstolen har ställt en rad frågor på vilka den har begärt skriftliga svar, bland annat avseende vissa praktiska och sakliga aspekter som rör behandlingen av PNR-uppgifter, den rättsliga grunden för det planerade avtalet, avtalets territoriella tillämpningsområde och avtalsbestämmelsernas förenlighet med bestämmelserna i EUF-fördraget och stadgan mot bakgrund av rättspraxis, särskilt domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), och domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Domstolen har dessutom, i enlighet med artikel 24 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, anmodat Europeiska datatillsynsmannen att svara på frågorna. Europeiska datatillsynsmannen och Irland, den spanska regeringen, den franska regeringen, Förenade kungarikets regering, parlamentet, rådet och kommissionen har svarat på frågorna inom de angivna fristerna.
31.
Företrädarna för den estniska regeringen, Irland, den spanska regeringen, den franska regeringen, Förenade kungarikets regering, parlamentet, rådet, kommissionen och Europeiska datatillsynsmannen yttrade sig vid förhandlingen den 5 april 2016.
V – Huruvida begäran om yttrande kan tas upp till prövning
32.
Medan den bulgariska och den estniska regeringen samt kommissionen delar parlamentets bedömning att begäran om yttrande kan tas upp till prövning i sin helhet, ställer sig den franska regeringen och rådet tveksamma till huruvida den andra frågan i parlamentets begäran, avseende den korrekta rättsliga grunden för rådets förslag till beslut om ingående av det planerade avtalet, kan tas upp till prövning.
33.
Den franska regeringen och rådet har gjort gällande att denna fråga inte avser vare sig unionens befogenhet att ingå det planerade avtalet eller befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. De har vidare hävdat att en eventuell felaktig användning av artiklarna 82 och 87 FEUF som rättslig grund inte påverkar det förfarande som ska följas vid antagandet av rådets akt om ingående av det planerade avtalet. Vid tillämpning såväl av artikel 16 FEUF som av artiklarna 82 och 87 FEUF ska det ordinarie lagstiftningsförfarandet följas och således krävs parlamentets godkännande enligt artikel 218.6 a v FEUF.
34.
Jag föreslår att domstolen slår fast att begäran om yttrande kan tas upp till prövning i sin helhet.
35.
Det ska inledningsvis erinras om att enligt artikel 218.11 FEUF och domstolens praxis får ett yttrande från domstolen inhämtas om huruvida ett ”planerat avtal” (
17
) är förenligt med de grundläggande bestämmelserna i fördragen eller de bestämmelser som avgör omfattningen av unionens och unionsinstitutionernas befogenheter och även i frågor som rör befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna vid ingåendet av ett bestämt avtal med tredjeland, (
18
) såsom det bekräftas i artikel 196.2 i domstolens rättegångsregler.
36.
I den del begäran om yttrande avser huruvida det planerade avtalet är förenligt med de materiella rättsreglerna i unionens primärrätt, inbegripet bestämmelserna i stadgan, vilka har samma rättsliga status som fördragen, kan den således utan tvekan tas upp till prövning, vilket samtliga berörda parter även har medgett. (
19
)
37.
Jag anser att detta även är fallet vad gäller den andra frågan, som avser fastställandet av den korrekta rättsliga grunden för rådets akt om ingående av det planerade avtalet.
38.
Som den franska regeringen och rådet har påpekat, betvivlar ingen av de berörda parterna att unionen i förevarande fall har befogenhet att godkänna det planerade avtalet, och denna fråga är inte heller föremål för begäran om yttrande.
39.
Det ska emellertid påpekas att domstolen tidigare, vid prövningen av begäranden om yttrande, har gått med på att svara på frågan om huruvida korrekt rättslig grund har valts för akten om ingående av förslaget till avtal. (
20
) Domstolen har motiverat detta ställningstagande med två grundläggande överväganden som är nära förbundna med varandra.
40.
För det första är valet av korrekt rättslig grund för akten om ingående av ett internationellt avtal av ”konstitutionell betydelse”, (
21
) eftersom unionen enbart har de befogenheter som den tilldelats och således måste kunna knyta internationella avtal som är tänkta att ingå i dess rättsordning till en bestämmelse i fördragen som ger den befogenhet att godkänna dessa akter. Om en felaktig rättslig grund används, kan detta således göra själva ingåenderättsakten ogiltig och följaktligen göra unionens samtycke till att vara bunden av avtalet ogiltigt. (
22
)
41.
För det andra kan det, om domstolen, när en begäran om yttrande har ingetts till den, inte tar tillfället att pröva huruvida en korrekt rättslig grund har valts för akten om ingående av ett förslag till avtal, leda till komplikationer såväl på unionsnivå som i den internationella rättsordningen, om akten om ingående av avtalet senare skulle ogiltigförklaras på grund av att den rättsliga grunden är felaktig. Syftet med det förebyggande förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF är just att i de avtalsslutande parternas intresse förhindra att sådana komplikationer uppkommer. (
23
)
42.
Utan att förneka denna rättspraxis har den franska regeringen och rådet hävdat att ingen av de rättsliga komplikationer som domstolen hänvisat till i sina tidigare yttranden kan uppkomma i förevarande fall. Enligt dessa berörda parter påverkar ett eventuellt val av artikel 16 FEUF som materiell rättslig grund för det planerade avtalet, vilket parlamentet har förespråkat i sin begäran om yttrande, inte befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och leder inte heller till ”ett annat lagstiftningsförfarande” än det som i förevarande fall har följts av rådet och kommissionen, i den mening som avses i nämnda yttranden.
43.
Denna argumentering är inte övertygande.
44.
Det ska påpekas att de situationer som domstolen angett i punkt 5 i yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664) och punkt 110 i yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739) endast utgör exempel på när användningen av en felaktig rättslig grund kan göra att unionens samtycke till att vara bunden av ett avtal som den undertecknat blir ogiltigt eller medföra rättsliga svårigheter internt eller i unionens yttre förbindelser. Vad gäller de två situationer som angetts i dessa punkter i de båda yttrandena – det vill säga dels den situationen att unionen har ingått ett åtagande utan att fördraget ger den tillräcklig befogenhet för att ratificera avtalet i sin helhet, vilket innebär att befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna ska prövas, dels den situationen att det i den korrekta rättsliga grunden för akten om ingående av avtalet föreskrivs ett annat lagstiftningsförfarande än det som faktiskt har följts av institutionerna – inleds de aktuella meningarna med orden ”[d]etta är i synnerhet fallet när” respektive ”[s]å är i synnerhet fallet när”. Det kan således inte uteslutas att det finns andra situationer som kan medföra rättsliga svårigheter internt inom unionen eller i de internationella förbindelserna.
45.
Det ska vidare inte glömmas bort att förfarandet för yttrande är förebyggande och inte av tvistekaraktär. (
24
) Detta motiverar, enligt min mening, en viss flexibilitet från domstolens sida när det gäller att avgöra huruvida en fråga rörande den korrekta rättsliga grunden för akten om ingående av ett planerat avtal kan tas upp till prövning.
46.
I det skede av prövningen som avser upptagandet till prövning av begäran om yttrande anser jag således att domstolen helt enkelt bör fråga sig om det, för det fall att den avböjer att svara på den ställda frågan, föreligger en allvarlig risk för att akten om ingående av avtalet senare kan komma att ogiltigförklaras med hänvisning till ett liknande motiv som det som angetts i begäran om yttrande, vilket kan leda till svårigheter internt i unionen eller i de yttre förbindelserna som kunde ha förhindrats genom förfarandet för yttrande.
47.
Jag är övertygad om att en sådan risk inte kan uteslutas i förevarande fall.
48.
Som jag kommer att förklara längre fram, har parlamentet lagt fram tungt vägande och, enligt min mening, delvis välgrundade skäl till stöd för påståendet att artikel 16 FEUF utgör den korrekta materiella rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet.
49.
Att inte bemöta parlamentets argumentering skulle kunna leda till att parlamentet angriper giltigheten av akten om ingående av avtalet eller att en nationell domstol, vid vilken talan väckts av en enskild person som lidit skada till följd av överföringen av PNR-uppgifter till den behöriga kanadensiska myndigheten, lämnar in en begäran om förhandsavgörande till domstolen avseende avtalets och ingåenderättsaktens giltighet.
50.
Det är för övrigt, enligt min mening, inte rätt av den franska regeringen och rådet att förringa följderna av en ogiltigförklaring av akten om ingående av det planerade avtalet, om det, till följd av en talan om ogiltigförklaring eller en begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten, slutligen skulle visa sig att denna rättsakt borde ha antagits enbart med artikel 16 FEUF som rättslig grund, såsom parlamentet har hävdat.
51.
Att fastställa artikel 16 FEUF som den enda rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet skulle, som jag kommer att återkomma till nedan, och som det har påpekats i vissa av de skriftliga yttrandena, ändra Konungariket Danmarks, Irlands och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands ställning, eftersom dessa medlemsstater då direkt och automatiskt skulle vara bundna av avtalet, tvärtemot vad som anges i artikel 29 i det planerade avtalet. Vad särskilt gäller Konungariket Danmark skulle alla internationella åtaganden som detta land eventuellt har ingått med Kanada parallellt med det planerade avtalet bli ogiltiga, eftersom denna medlemsstat då inte längre skulle ha den nödvändiga befogenheten att ingå sådana åtaganden.
52.
Jag anser därför att det, analogt med vad domstolen slog fast i punkt 47 i yttrande 1/13 av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303), är synnerligen lämpligt att domstolen svarar på den andra frågan i begäran om yttrande, framför allt för att förhindra de rättsliga komplikationer som kan uppkomma om en medlemsstat undertecknar internationella åtaganden utan att ha nödvändig befogenhet, då medlemsstaten med hänsyn till unionsrätten inte längre har den befogenhet som krävs för att underteckna eller genomföra sådana åtaganden.
53.
Jag föreslår således att domstolen slår fast att den andra frågan i parlamentets begäran om yttrande kan tas upp till prövning.
54.
Eftersom denna fråga rör ingåenderättsaktens formella giltighet och kräver en bedömning av det planerade avtalets målsättningar och innehåll, föreslår jag även att den behandlas före frågan om huruvida avtalet är förenligt med bestämmelserna i EUF-fördraget och de rättigheter som fastställs i stadgan.
VI – Den korrekta rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet (den andra frågan)
A – Sammanfattning av parlamentets och övriga berörda parters argumentering
55.
Parlamentet och alla de berörda parter som har inkommit med yttranden är eniga om att enligt domstolens praxis bör valet av rättslig grund göras på grundval av objektiva kriterier som kan vara föremål för domstolsprövning, däribland aktens syfte och innehåll.
56.
Parlamentet har betonat att det planerade avtalet har två syften som anges i artikel 1 i avtalet. Det huvudsakliga syftet är emellertid att garantera skyddet av personuppgifter. Enligt parlamentet har det planerade avtalet liknande verkan som ett ”beslut om adekvat skyddsnivå” och dess syfte är att ersätta kommissionens beslut 2006/253, vilket antogs enligt artikel 25.6 i direktiv 95/46 och i vilket denna institution med avseende på 2006 års avtal konstaterade att skyddsnivån för de PNR-uppgifter som överfördes till CBSA var adekvat. Det planerade avtalet syftar dessutom inte till att införa en skyldighet för lufttrafikföretagen att överföra PNR-uppgifter till de kanadensiska eller europeiska polismyndigheterna, vilket gör det svårt att motivera valet av artiklarna 82.1 d och 87.2 a FEUF som materiella rättsliga grunder. Enligt rättspraxis motiverar dessa konstateranden, enligt parlamentets mening, att det planerade avtalet grundas på den rättsliga grund som motsvarar det planerade avtalets huvudsakliga syfte, det vill säga artikel 16 FEUF. Det planerade avtalets innehåll bekräftar denna bedömning. Parlamentet har slutligen angett att på grundval av artikel 16 FEUF kan regler om skydd av personuppgifter antas inom unionsrättens samtliga tillämpningsområden, inbegripet området med frihet, säkerhet och rättvisa.
57.
Som svar på en fråga som ställdes under förhandlingen vid domstolen har parlamentet, för det fall att domstolen skulle anse att det planerade avtalets syften är oskiljaktigt förbundna med varandra, angett att det inte ser några hinder för att akten om ingående av det planerade avtalet grundas på artiklarna 16, 82.1 d och 87.2 a FEUF.
58.
Med undantag för den spanska regeringen och Europeiska datatillsynsmannen samt för det som den franska regeringen anfört i andra hand, har övriga berörda parter hävdat att det planerade avtalets syfte är att bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet och att skyddet av personuppgifter endast utgör ett instrument för att uppnå detta syfte. Kommissionen har erinrat om att domstolen i domen av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346, punkt 56), slog fast att överföringen av PNR-uppgifter till Förenta staterna utgjorde en behandling som rörde allmän säkerhet och medlemsstaternas verksamhet på straffrättens område. Vid valet av rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet bör denna logik följas.
59.
Huvuddelen av dessa berörda parter har tillagt att för det fall att uppgiftsskydd anses utgöra en målsättning för det planerade avtalet, är denna målsättning underordnad i förhållande till det huvudsakliga syftet och påverkar följaktligen inte det nuvarande valet av rättslig grund för ingåenderättsakten. Rådet och kommissionen har angett att akter som syftar till att genomföra sektorspolitik som kräver viss behandling av personuppgifter ska grundas på den rättsliga grund som motsvarar det berörda politikområdet och inte på artikel 16 FEUF.
60.
Vad gäller möjligheten att kombinera artikel 16, artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF som materiella rättsliga grunder för akten om ingående av det planerade avtalet, har den franska regeringen i sina skriftliga yttranden i andra hand hävdat att en sådan kombination är fullt tänkbar. Irland och rådet har däremot vidhållit motsatsen. Rådet angav under förhandlingen vid domstolen att det röstningsförfarande i rådet som följer av bestämmelserna i protokollen nr 21 och nr 22 hindrar denna möjlighet.
B – Bedömning
61.
Enligt fast rättspraxis ska valet av rättslig grund för en unionsrättsakt, inbegripet en rättsakt som antas i syfte att ingå ett internationellt avtal, grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av en unionsrättsakt visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. (
25
)
62.
Domstolen har emellertid ”i undantagsfall” medgett att en rättsakt får grundas på en kombination av olika rättsliga grunder, när rättsakten har flera målsättningar eller flera beståndsdelar och dessa målsättningar eller beståndsdelar är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra. (
26
) I sådana fall ska domstolen även kontrollera om användning av flera rättsliga grunder kan vara uteslutet, av det skälet att de förfaranden som föreskrivs i de olika rättsliga grunderna i fråga inte är förenliga med varandra. (
27
)
63.
Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det med beaktande av det planerade avtalets syfte och innehåll ska avgöras huruvida akten om ingående av avtalet ska grundas uteslutande på artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF som materiella rättsliga grunder, såsom det anges i rådets förslag till beslut och såsom huvuddelen av de berörda parterna har hävdat, eller om den ska grundas på artikel 16 FEUF, antingen ensam eller jämförd med de båda ovannämnda artiklarna. (
28
)
64.
Vad gäller sistnämnda punkt ska det preciseras att tvärtemot vad rådet har angett i sitt skriftliga yttrande är domstolen, med beaktande av att förfarandet för yttrande är förebyggande och inte av tvistekaraktär, fullständigt behörig att vid prövningen av parlamentets andra fråga även pröva en kombination av materiella rättsliga grunder, även om en kombination inte nämns i frågan. Det ska tilläggas att de berörda parterna har beretts tillfälle att ta ställning till denna fråga både under det skriftliga förfarandet och under förhandlingen.
65.
Detta är desto viktigare eftersom en prövning av det planerade avtalets syfte och innehåll enligt min mening bör resultera i konstaterandet att avtalet har två målsättningar och två beståndsdelar, utan att varken dessa båda målsättningar eller dessa båda beståndsdelar kan rangordnas eller åtskiljas från varandra. Detta konstaterande motiverar enligt min åsikt att artikel 16 och artikel 87.2 a FEUF används som materiella rättsliga grunder för akten om ingående av det planerade avtalet, vilket förutsätter att de förfaranden som föreskrivs i dessa båda artiklar är förenliga med varandra.
1.
Det planerade avtalets syfte och innehåll
66.
Det framgår av andra stycket i ingressen till det planerade avtalet att de avtalsslutande parterna erkänner ”vikten av att förebygga, bekämpa, hejda och undanröja terrorism, brott med anknytning till terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet, samtidigt som grundläggande rättigheter och friheter respekteras, särskilt den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter”, och i det fjärde stycket tilläggs att användningen av PNR-uppgifter är ett mycket viktigt instrument för att nå dessa mål.
67.
Att målsättningen samtidigt är dels att bekämpa terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet, dels att respektera privatlivet och skyddet av personuppgifter bekräftas i femte och sjätte styckena i ingressen, i vilka de avtalsslutande parternas önskan att ”skydda allmän säkerhet” respektive erkännandet av att de ”delar gemensamma värderingar när det gäller den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter” betonas.
68.
Av femtonde stycket i ingressen framgår även uttryckligen att Kanada har åtagit sig att se till att den behöriga kanadensiska myndighetens behandling av ”PNR-uppgifter i syfte att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och allvarlig gränsöverskridande brottslighet ska ske med full respekt för de garantier för personlig integritet och skydd av personuppgifter som fastställs i [det planerade avtalet]”.
69.
Det planerade avtalet syftar således till att möjliggöra för Kanada att behandla PNR-uppgifter som överförs av de lufttrafikföretag som trafikerar flyglinjer mellan unionen och Kanada, i syfte att bekämpa terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet, samtidigt som rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter på de villkor som föreskrivs i det planerade avtalet garanteras.
70.
Nödvändigheten att förena dessa båda målsättningar bekräftas av artikel 1 i det planerade avtalet, där det anges att de avtalsslutande parterna fastställer villkoren för överföring och användning av PNR-uppgifter ”som sker för att skydda den allmänna säkerheten, samtidigt som de anger vilket skydd uppgifterna omfattas av”.
71.
En granskning av innehållet i det planerade avtalet bekräftar även att denna möjlighet att bekämpa terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet genom överföring och behandling av PNR-uppgifter tillåts endast om uppgifterna i fråga omfattas av en adekvat skyddsnivå.
72.
I artikel 3.1 i det planerade avtalet anges således att Kanada ska se till att den behöriga kanadensiska myndigheten behandlar mottagna PNR-uppgifter ”enbart i syfte att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet” och betonas samtidigt att denna behandling ska ske ”enligt detta avtal”. Denna precisering innebär bland annat, enligt vad som anges i artikel 5 i det planerade avtalet, att den behöriga kanadensiska myndigheten ”[m]ed förbehåll för att villkoren i [avtalet] följs ska … anses tillhandahålla en adekvat skyddsnivå, i den mening som avses i relevant EU-lagstiftning om dataskydd”.
73.
Likaså när det gäller den lagring av PNR-uppgifter och den gradvisa anonymisering av uppgifterna genom maskering som föreskrivs i artikel 16 i det planerade avtalet anges i artikel 16.4 att de kanadensiska myndigheterna får avanonymisera uppgifterna endast om ”det på grundval av tillgänglig information är nödvändigt att göra undersökningar inom ramen för artikel 3” i det planerade avtalet.
74.
Enligt artiklarna 18.1 och 19.1 i det planerade avtalet tillåts vidareöverföring av PNR-uppgifter till andra kanadensiska offentliga myndigheter eller tredjeland dessutom endast på de begränsade villkor som räknas upp i dessa artiklar, varibland särskilt kan nämnas dels att myndigheterna i fråga ska utöva ”uppgifter [som] har direkt anknytning till tillämpningsområdet för artikel 3 [i det planerade avtalet]”, dels att dessa myndigheter ska tillhandahålla ett skydd eller tillämpa standarder för skydd som motsvarar garantierna i det planerade avtalet.
75.
Utan att det motsäger nödvändigheten att förena de båda eftersträvade målsättningarna är vissa av bestämmelserna i det planerade avtalet mer hänförliga till kampen mot terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet, medan andra bestämmelser är mer hänförliga till nödvändigheten att garantera ett adekvat skydd för personuppgifterna.
76.
Vad specifikt gäller den förstnämnda målsättningen är Kanada således enligt artikel 6.2 i det planerade avtalet skyldigt att i särskilda fall och på begäran av Europeiska polisbyrån (Europol) och Eurojust, inom ramen för deras respektive mandat, eller på begäran av polismyndigheter eller rättsliga myndigheter i en medlemsstat i unionen, lämna ut PNR-uppgifter eller analytisk information som innehåller PNR-uppgifter som inhämtats i enlighet med det planerade avtalet ”för att inom … unionen förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra ett terroristbrott eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet”. Vidare föreskrivs i artikel 23.2 i det planerade avtalet att de avtalsslutande parterna ska samarbeta för att uppnå samstämmighet mellan sina system för behandling av PNR-uppgifter ”på ett sätt som ytterligare stärker skyddet för medborgarna i Kanada, EU och på andra håll”.
77.
Vad mer gäller målsättningen att garantera uppgiftsskyddet innehåller det planerade avtalet en rad bestämmelser om datasäkerhet och integritet (artikel 9 i det planerade avtalet), åtkomst, rättelse och notering för enskilda (artiklarna 12 och 13 i det planerade avtalet), tillsyn över behandlingen av PNR-uppgifter samt möjlighet till administrativ och rättslig prövning för berörda personer (artiklarna 10 och 14 i det planerade avtalet).
78.
Med beaktande av det planerade avtalets syfte och innehåll har avtalet således två målsättningar och två väsentliga beståndsdelar, vilket huvuddelen av de berörda parterna i vart fall har medgett.
79.
Tvärtemot vad de berörda parterna har anfört till stöd för ett motsatt synsätt är det, enligt min mening, mycket svårt att avgöra vilken av dessa båda målsättningar som är överordnad i förhållande till den andra.
80.
Som jag har velat visa med beskrivningen av det planerade avtalets syfte och innehåll, måste båda dessa målsättningar eftersträvas samtidigt och kan inte åtskiljas från varandra. Å ena sidan medges, som jag har angett ovan, överföring av PNR-uppgifter till de behöriga kanadensiska myndigheterna och behandling av dem för de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet endast om dessa åtgärder, i enlighet med artikel 5 i det planerade avtalet, omfattas av en adekvat skyddsnivå i den mening som avses i unionsrätten om dataskydd. Med andra ord kan inte den överföring av PNR-uppgifter som föreskrivs i det planerade avtalet ske på ett lagenligt sätt om ett sådant skydd inte säkerställs. Å andra sidan är de garantier som föreskrivs i det planerade avtalet med avseende på skyddet av personuppgifter nödvändiga endast på grund av den omständigheten att PNR-uppgifterna ska överföras till den behöriga kanadensiska myndigheten i enlighet med kanadensisk lagstiftning och bestämmelserna i det planerade avtalet. Som det framgår av flera bestämmelser i det planerade avtalet, exempelvis artiklarna 16, 18 och 19, syftar det planerade avtalet således till att förena målsättningen att skydda den allmänna säkerheten med målsättningen att skydda de berörda personernas grundläggande rättigheter, särskilt rätten till skydd av personuppgifter.
81.
Jag anser således att dessa båda målsättningar och dessa båda beståndsdelar i det planerade avtalet är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad och indirekt i förhållande till den andra.
82.
Denna bedömning kan inte påverkas av det argument som kommissionen grundat på punkt 56 i domen av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346), i vilken domstolen slog fast att överföring av PNR-uppgifter till Förenta staterna utgör en behandling som rör allmän säkerhet och medlemsstaternas verksamhet på straffrättens område.
83.
För det första avser förevarande förfarande för yttrande det planerade avtalet med Kanada och inte det första avtalet som ingicks med Förenta staterna 2004 eller kommissionens beslut om adekvat skyddsnivå som antogs samma år, mot vilka parlamentets talan om ogiltigförklaring i det målet riktade sig.
84.
Vidare, och vilket är väsentligare, har kommissionen vid sin läsning inte beaktat sammanhanget kring domstolens konstaterande i punkt 56 i domen av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346), vilken – ska det erinras om – meddelades långt före antagandet av Lissabonfördraget.
85.
Parlamentet hade nämligen anmodat domstolen att fastställa bland annat huruvida kommissionen med avseende på PNR-uppgifter som överfördes till Förenta staterna hade befogenhet att anta ett beslut om adekvat skyddsnivå grundat på artikel 25 i direktiv 95/46, trots att det i artikel 3.2 i det direktivet uttryckligen anges att direktivets tillämpningsområde inte omfattar behandling som rör allmän säkerhet och medlemsstaternas verksamhet på straffrättens område. Domstolen svarade helt logiskt nekande på parlamentets fråga. Behandlingen av PNR-uppgifter inom ramen för avtalet med Förenta staterna kunde inte knytas till tillhandahållandet av en tjänst, utan skedde inom den ram som myndigheterna inrättat i syfte att upprätthålla den allmänna säkerheten, som inte omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 95/46. (
29
)
86.
Denna bedömning innebär emellertid inte att domstolen slutgiltigt har uttalat sig om syftet med PNR-avtal, och inte heller syftet med det planerade avtalet, och särskilt inte att den slutgiltigt har slagit fast att dessa avtal har som uteslutande, huvudsaklig eller dominerande målsättning att bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet, såsom kommissionen felaktigt har hävdat.
87.
Domstolens konstaterande i domen av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346), där den uttalade sig om det materiella tillämpningsområdet för direktiv 95/46, innebär naturligtvis inte heller att den i förväg uppställde gränserna för tillämpningsområdet för artikel 16 FEUF.
88.
Till stöd för sitt påstående att det planerade avtalets målsättning att skydda den allmänna säkerheten är dominerande och således motiverar valet av rättslig grund, har kommissionen dessutom försökt upprätta en analogi mellan förevarande mål och det mål som avgjordes genom domen av den 6 maj 2014, kommissionen/parlamentet och rådet (C‑43/12, EU:C:2014:298).
89.
I det målet, som avsåg fastställandet av den korrekta rättsliga grunden för Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/82/EU av den 25 oktober 2011 om underlättande av ett gränsöverskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott, (
30
) fastslog domstolen, efter att ha konstaterat att denna rättsakts dominerande målsättning är att förbättra trafiksäkerheten (och således transportsäkerheten), att det system för informationsutbyte som införts genom direktivet utgör ”det instrument med hjälp av vilket [denna målsättning] eftersträvas”. (
31
) Direktiv 2011/82 borde således ha antagits på grundval av artikel 91.1 c FEUF, som ingår i avdelningen om transportpolitiken, och inte på grundval av artikel 87.2 FEUF (polissamarbete).
90.
Även om jag är beredd att medge att de båda situationerna delvis är analoga, ändrar inte detta på något sätt bedömningen att det planerade avtalet har två målsättningar och två beståndsdelar som är oskiljaktigt förbundna med varandra. Att överföringen av PNR-uppgifter till den behöriga kanadensiska myndigheten utgör det instrument med hjälp av vilket de avtalsslutande parterna eftersträvar det planerade avtalets målsättning att skydda den allmänna säkerheten ändrar inget i konstaterandet att det planerade avtalets syfte, såsom det beskrivs bland annat i artikel 1 i avtalet, är dubbelt. Det speciella med det planerade avtalet, som särskiljer det från direktiv 2011/82, beror på den omständigheten att den maximala effektivitet som eftersträvas med det instrument som överföringen av PNR-uppgifter utgör för att uppnå de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet måste vägas mot de garantier för skydd av personuppgifter som föreskrivs i avtalet och som bidrar till den andra av de båda målsättningar som eftersträvas med avtalet.
91.
Jag övertygas slutligen inte heller av de argument som parlamentet har anfört till stöd för ståndpunkten att det planerade avtalets ”tyngdpunkt” till dominerande del ligger på de garantier som föreskrivs för skydd av passagerarnas PNR-uppgifter, vilket skulle motivera att beslutet om ingående av avtalet uteslutande grundas på artikel 16 FEUF.
92.
Det är för det första fel att påstå att det planerade avtalet inte föreskriver någon skyldighet för flygbolagen att överföra PNR-uppgifter till den behöriga kanadensiska myndigheten, så att dessa kan behandla uppgifterna för de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet. Det är riktigt, som parlamentet har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att det i artikel 4.1 i det planerade avtalet anges att unionen endast ska se till att lufttrafikföretag ”inte hindras” från att överföra PNR-uppgifter till den behöriga kanadensiska myndigheten. Vid en läsning av denna artikel, som har rubriken ”Garantier för att PNR-uppgifter tillhandahålls”, jämförd med artiklarna 5, (
32
) 20 (
33
) och 21 (
34
) i det planerade avtalet, framgår emellertid att lufttrafikföretagen rättsligt och i praktiken är skyldiga att systematiskt ge den behöriga kanadensiska myndigheten åtkomst till PNR-uppgifterna för de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet, vilket parlamentet för övrigt har medgett i sitt svar på en skriftlig fråga från domstolen.
93.
För det andra kan syftet med det planerade avtalet inte huvudsakligen anses vara att det ska utgöra ett beslut om adekvat skyddsnivå, liknande det som kommissionen antog med avseende på 2006 års avtal. (
35
) Som jag angett ovan framgår det tvärtom av såväl det planerade avtalets syfte som dess innehåll att avtalet syftar till att förena de båda målsättningar som eftersträvas med avtalet och att dessa är oskiljaktigt förbundna med varandra.
94.
Vad innebär då detta konstaterande för fastställandet av den rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet?
2.
Den korrekta rättsliga grunden
95.
Som jag har angett ovan grundas rådets förslag till beslut om ingående av det planerade avtalet på artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF, vilka båda ingår i avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget om ”ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”.
96.
Med hänsyn till det planerade avtalets båda målsättningar och båda beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, anser jag att även om dessa materiella rättsliga grunder åtminstone delvis är relevanta är de otillräckliga. Jag anser nämligen att det med beaktande av rättspraxis är både lämpligt och möjligt att grunda akten om ingående av det planerade avtalet på artikel 16.2 första stycket FEUF.
a)
Huruvida artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF är relevanta
97.
När det gäller huruvida artikel 82.1 d och artikel 87.2 a FEUF är relevanta finns det anledning att först enas om den omständigheten att inrättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa kräver att unionen kan utöva sin externa befogenhet.
98.
Förutom i fråga om de återtagandeavtal som föreskrivs i artikel 79.3 FEUF, vilken avser invandringspolitiken och inte är relevant i förevarande fall, har unionen inte tilldelats någon uttrycklig extern befogenhet av allmän karaktär inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 216.1 FEUF får unionen emellertid ingå internationella avtal, inbegripet inom området polissamarbete och/eller straffrättsligt samarbete, särskilt när detta är nödvändigt för att förverkliga något av de mål som avses i fördragen.
99.
Ingen av de berörda parterna har ifrågasatt denna möjlighet. Enligt min mening kan domstolen emellertid inte begränsa sig till enbart detta konstaterande, utan bör utveckla denna fråga närmare i sitt yttrande.
100.
För att unionens externa befogenhet inom området med frihet, säkerhet och rättvisa ska medges krävs att utövandet av denna befogenhet inom området polissamarbete och straffrättsligt samarbete kan förankras vid de målsättningar som eftersträvas med området med frihet, säkerhet och rättvisa.
101.
Dessa målsättningar anges i artikel 3.2 FEU och artikel 67 FEUF. I förstnämnda bestämmelse ange att ”[u]nionen ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, … samt förebyggande och bekämpande av brottslighet”. I artikel 67 FEUF, som inleder kapitel 1 i avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget, föreskrivs i punkt 3 att unionen ”ska verka för att säkerställa en hög säkerhetsnivå genom förebyggande och bekämpning av brottslighet, rasism och främlingsfientlighet, genom åtgärder för samordning och samarbete mellan polismyndigheter och straffrättsliga myndigheter …”
102.
Som generaladvokaten Bot med rätta anförde i sitt förslag till avgörande av den 30 januari 2014 i målet parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:41, punkterna 111 och 112), är den yttre dimensionen av området med frihet, säkerhet och rättvisa funktionell och instrumental i förhållande till de mål som anges i dessa båda bestämmelser. Av detta följer att även om inrättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa kan nödvändiggöra att unionen vidtar yttre åtgärder, måste ett avtal ha ett nära samband med friheten, säkerheten och rättvisan inom unionen för att avtalet ska kunna anses omfattas av området med frihet, säkerhet och rättvisa, det vill säga ett direkt samband mellan målet att säkerställa inre säkerhet i unionen och det polisiära och/eller rättsliga samarbete som utvecklas utanför unionen. (
36
)
103.
I ett annat sammanhang, men enligt samma resonemang, har domstolen, vid tolkningen av artikel 87.2 FEUF mot bakgrund av artikel 67 FEUF, angett att för att en unionsrättsakt med hänsyn till dess syfte och innehåll ska kunna grundas på den förstnämnda av dessa artiklar, måste rättsakten vara direkt förbunden med de syften som anges i artikel 67 FEUF. (
37
)
104.
Detta är enligt min mening fallet med det planerade avtalet.
105.
För det första är detta avtal tillämpligt på överföring, behandling och användning av PNR-uppgifter i samband med allmän säkerhet och medlemsstaternas verksamhet på straffrättens område, (
38
) det vill säga som syftar till att förebygga och upptäcka terroristbrott och allvarliga gränsöverskridande brott, inbegripet att utreda och lagföra sådana brott. Enligt artikel 1 i det planerade avtalet syftar avtalet bland annat till att ”skydda den allmänna säkerheten”, vilket helt klart omfattar säkerheten för unionsmedborgarna, särskilt de som reser med flyg mellan Kanada och Europeiska unionen. (
39
) Enligt artikel 6.2 i det planerade avtalet ska Kanada i särskilda fall, bland annat på begäran av polismyndigheter eller rättsliga myndigheter i en medlemsstat i unionen, lämna ut PNR-uppgifter eller analytisk information som innehåller PNR-uppgifter som inhämtats i enlighet med det planerade avtalet, för att ”inom Europeiska unionen” förebygga eller upptäcka terroristbrott eller allvarliga gränsöverskridande brott.
106.
För det andra utgör bestämmelserna i det planerade avtalet, även om insamlingen och den ursprungliga överföringen av PNR-uppgifterna görs av lufttrafikföretagen, en rättslig ram som inrättats av myndigheterna för brottsbekämpande syften. (
40
) Som jag angett ovan införs således genom det planerade avtalet bestämmelser om åtkomst för de behöriga kanadensiska myndigheterna till PNR-uppgifter och/eller analytisk information som innehåller sådana uppgifter samt vidareöverföring av dessa uppgifter till bland annat behöriga polisiära och rättsliga myndigheter i unionen och medlemsstaterna samt i tredjeland, särskilt för de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet. Som det tydligt har framgått under diskussionerna vid domstolen har för övrigt lagringstiden på fem år för PNR-uppgifter, vilken anges i artikel 16.1 och 16.5 i det planerade avtalet, fastställts i syfte att möjliggöra och underlätta utredningar, lagföring och rättsliga förfaranden, särskilt avseende allvarlig organiserad internationell brottslighet. Mot bakgrund av den mycket allmänna ordalydelsen i artikel 16.5 i det planerade avtalet är det fullständigt möjligt att dessa utredningar och denna lagföring kan omfatta sådana som utförs av de polisiära och rättsliga myndigheterna i unionens medlemsstater. Sådana bestämmelser hör i princip till området polissamarbete och straffrättsligt samarbete. (
41
)
107.
Av detta drar jag slutsatsen, å ena sidan, att eftersom artikel 87.2 a FEUF avser åtgärder som parlamentet och rådet får föreskriva för ”insamling, lagring, behandling, analys och utbyte av relevant information” inom ramen för polissamarbete i syfte att ”förebygga, upptäcka och utreda brott” i enlighet med artikel 87.1 FEUF, utgör den en korrekt rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet. Det ska för fullständighetens skull tilläggas att samarbetet och utbytet inte nödvändigtvis måste ske mellan myndigheter som i nationell rätt specifikt betecknas som polismyndigheter i strikt mening. Enligt artikel 87.1 FEUF ingår i ytterst vidsträckt bemärkelse ”alla behöriga myndigheter i medlemsstaterna, inbegripet polisen, tullen och andra brottsbekämpande organ …” i polissamarbetet, (
42
) varför det är fullständigt möjligt att inom ramen för den yttre dimensionen av området med frihet, säkerhet och rättvisa samarbeta med CBSA i syfte att garantera unionens inre säkerhet.
108.
När det å andra sidan gäller aspekten ”straffrättsligt samarbete” i det planerade avtalet, måste jag medge att jag, trots vad som sägs ovan i punkterna 105 och 106, känner viss tveksamhet inför att anse att det planerade avtalet utgör en åtgärd som direkt bidrar till att ”underlätta samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut” i den mening som avses i artikel 82.1 d FEUF. Som bland annat Förenade kungarikets regering medgav i sitt svar på en av domstolens skriftliga frågor, är det endast i vissa fall som det planerade avtalet kan underlätta ett sådant samarbete mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter. Ett sådant samarbete är beroende av ett antal parametrar, såväl faktiska som rättsliga, som inte omfattas av bestämmelserna i det planerade avtalet. Samarbetet mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter är således endast en indirekt följd av den ram som inrättats genom det planerade avtalet. Den omständigheten att det i artikel 6 i det planerade avtalet mer allmänt föreskrivs en skyldighet för ”Kanada” och inte endast för den behöriga kanadensiska myndigheten att överföra PNR-uppgifter eller analytisk information till medlemsstaternas rättsliga myndigheter kan förvisso förstås så, att denna skyldighet även gäller de rättsliga myndigheterna i denna tredjestat. För det fall att denna tolkning är korrekt och utbyte av PNR-uppgifter mellan rättsliga myndigheter är möjligt, kvarstår dock att det planerade avtalet, i dess nuvarande utformning, inte i egentlig mening bidrar till att underlätta samarbetet mellan rättsliga myndigheter eller motsvarande myndigheter i medlemsstaterna. Enlig min mening är det endast om domstolen skulle anta en vidare tolkning av artikel 82.1 d FEUF, vid behov jämförd med artikel 67.3 FEUF, i vilken det anges att unionen ”ska verka för att säkerställa en hög säkerhetsnivå … genom åtgärder för samordning och samarbete mellan … straffrättsliga myndigheter och andra behöriga myndigheter …”, eller om de avtalsslutande parterna skulle ändra bestämmelserna i det planerade avtalet så att avtalets rättsliga dimension beaktades mer direkt, som artikel 82.1 d FEUF med giltig verkan skulle kunna utgöra ytterligare en rättslig grund för akten om ingående av avtalet.
109.
Det ska tilläggas att bedömningen att artikel 82.1 d FEUF inte med giltig verkan kan utgöra grund för akten om ingående av det planerade avtalet inte påverkas av den omständigheten, vilken vissa berörda parter har nämnt, att rådets beslut om ingående av PNR-avtal med Australien respektive Förenta staterna grundar sig på denna bestämmelse jämförd med artikel 87.2 a FEUF. (
43
) Vid prövningen av den rättsliga grunden för akten om ingående av det planerade avtalet spelar det nämligen enligt fast rättspraxis ingen roll vilken rättslig grund som har tillämpats för att anta andra unionsrättsakter som eventuellt har liknande kännetecken. (
44
)
110.
Under dessa omständigheter anser jag att såsom det planerade avtalet för närvarande är utformat utgör artikel 87.2 a FEUF en korrekt rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet.
111.
Denna materiella rättslig grund, som med rätta anges i utkastet till akt om ingående av det planerade avtalet, är dock, enligt min mening, otillräcklig för att unionen ska kunna ingå avtalet.
b)
Huruvida det är nödvändigt att grunda akten om ingående av det planerade avtalet på artikel 16.2 första stycket FEUF
112.
Som parlamentet helt korrekt har hävdat i sin begäran, föreskrivs inte i artikel 87.2 a FEUF, och för övrigt inte heller mer allmänt i avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget avseende ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, att det ska antas bestämmelser på området skydd av personuppgifter.
113.
Som jag har visat ovan är emellertid en av de huvudsakliga målsättningarna med det planerade avtalet, såsom det anges i artikel 1 i avtalet, just att ”ange… vilket skydd [PNR-] uppgifterna” för passagerare som reser med flyg mellan Kanada och Europeiska unionen ”omfattas av”. Som jag redan har understrukit bekräftar det planerade avtalets innehåll denna målsättning, särskilt bestämmelserna i kapitlet om ”skyddsåtgärder som ska tillämpas vid behandling av PNR-uppgifter”, i vilket artiklarna 7–21 ingår.
114.
Mot denna bakgrund är det enligt min mening nödvändigt att unionens åtgärder grundas på artikel 16.2 första stycket FEUF, i vilken parlamentet och rådet åläggs att fastställa bestämmelser om skydd för enskilda personer när det gäller behandling av personuppgifter bland annat i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Det finns tre huvudsakliga skäl till detta synsätt.
115.
I likhet med mitt resonemang ovan beträffande den yttre dimensionen av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa måste unionen, för det första, i enlighet med artikel 216.1 FEUF anses ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal med ett tredjeland vars syfte är att fastställa bestämmelser om skydd av personuppgifter, när detta är nödvändigt för att förverkliga något av de mål som avses i fördragen, i förevarande fall bestämmelserna i artikel 16 FEUF. Detta är fallet med det planerade avtalet, eftersom ett av dess huvudsakliga syften är att föreskriva sätt att säkerställa skyddet av PNR-uppgifter för passagerare som reser med flyg mellan Kanada och Europeiska unionen. Det råder enligt min mening ingen tvekan om att bestämmelserna i det planerade avtalet är att beteckna som ”bestämmelser” om skydd av enskildas personuppgifter i den mening som avses i artikel 16.2 första stycket FEUF, vilka syftar till att binda de avtalsslutande parterna.
116.
Vidare är – tvärtemot vad som var fallet med före detta artikel 286 EG – artikel 16.2 första stycket FEUF, vilken ingår i avdelning II i första delen av fördraget, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, avsedd att utgöra den rättsliga grunden för alla bestämmelser som antas på unionsnivå avseende skydd för enskilda personer vid behandling av personuppgifter, inbegripet bestämmelser som antas inom ramen för åtgärder som vidtas i enlighet med EUF-fördragets bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Som framgår av artikel 16.2 första stycket FEUF ska endast bestämmelser om skydd av personuppgifter som antas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken grundas på artikel 39 FEU. Denna tolkning av artikel 16.2 första stycket FEUF bekräftas av att denna artikel inte innehåller någon hänvisning till ett eventuellt antagande av bestämmelser om skydd av personuppgifter på grundval av artikel 87.2 a FEUF. Det ska erinras om att innan Lissabonfördraget trädde i kraft, föreskrevs i artikel 30.1 b FEU däremot att gemensamma insatser på polissamarbetets område kunde omfatta bland annat bearbetning, analys och utbyte av relevant information ”under iakttagande av tillämpliga bestämmelser om skydd av personuppgifter”, och denna ordalydelse gav för övrigt rådet behörighet att anta rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. (
45
) Det ska vidare betonas att i bestämmelserna i protokollen (nr 21) och (nr 22) – som jag kommer att återkomma till nedan – förutses faktiskt den situationen att bestämmelser grundade på artikel 16.2 första stycket FEUF kan antas inom ramen för utövandet av verksamhet som omfattas av EUF-fördragets kapitel om polissamarbete och straffrättsligt samarbete.
117.
Av detta följer – och för att skingra alla tvivel med hänsyn till oklarheterna i den ståndpunkt som kommissionen anfört i sitt skriftliga yttrande – att det inte kan finnas något hierarkiskt förhållande av typen ”lex generalis–lex specialis” mellan artikel 16 FEUF, å ena sidan, och artikel 87.2 a och artikel 82.1 d FEUF, å andra sidan. Som framgår av bland annat de ovannämnda protokollen förutsåg de höga fördragsslutande parterna möjligheten att en unionsrättsakt kan grundas på dessa tre artiklar samtidigt, just på grund av den omständigheten att bestämmelserna har separata tillämpningsområden.
118.
Som bland annat parlamentet, kommissionen och Europeiska datatillsynsmannen har hävdat i sina respektive skriftliga svar på en skriftlig fråga från domstolen, kan slutligen relevansen hos artikel 16 FEUF som rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet inte ifrågasättas på grundval av den omständigheten att de skyddsåtgärder som får vidtas i enlighet med denna artikel avser den behandling av uppgifter som utförs av medlemsstaternas myndigheter och inte, såsom i förevarande fall, överföring till ett tredjeland av uppgifter som samlats in av privata företag (lufttrafikföretag).
119.
Dels föreligger det, för att parafrasera generaladvokaten Léger, ingen grundläggande skillnad mellan ett flygbolags skyldighet enligt en jämförelse av artiklarna 4, 5, 20 och 21 i det planerade avtalet att direkt överföra en rad PNR-uppgifter till Kanada och ett direkt utbyte av uppgifter mellan myndigheter. (
46
) Dels skulle det, eftersom domstolen har bekräftat att definitionen av ”behandling av personuppgifter” i den mening som avses i direktiv 95/46 omfattar en privat aktörs överföring av personuppgifter från en medlemsstat till ett tredjeland, (
47
) leda till en uppdelning av systemet för skydd av personuppgifter, om den nya rättsliga grund som utgörs av artikel 16.2 första stycket FEUF tolkades rent bokstavligt. En sådan tolkning strider mot de höga fördragsslutande parternas avsikt att inrätta en i princip enhetlig rättslig grund som uttryckligen ger unionen befogenhet att anta bestämmelser om skydd av personuppgifter. Det skulle innebära ett svårförklarligt steg bakåt jämfört med det föregående systemet som grundades på fördragets bestämmelser om den inre marknaden. En sådan rent bokstavlig tolkning av artikel 16 FEUF skulle således leda till att denna bestämmelse berövades en stor del av sin ändamålsenliga verka.
120.
Med beaktande av det planerade avtalets målsättningar och beståndsdelar, som är oskiljaktigt förbundna med varandra, ska akten om ingående av avtalet följaktligen, enligt min mening, grundas på artikel 16.2 första stycket FEUF och artikel 87.2 a FEUF som materiella rättsliga grunder.
121.
Enligt rättspraxis förutsätter användningen av flera rättsliga grunder för antagandet av en unionsrättsakt att de förfaranden som föreskrivs för de olika rättsliga grunderna i fråga är förenliga med varandra. (
48
)
122.
I förevarande fall föreskrivs såväl i artikel 16.2 första stycket FEUF som i artikel 87.2 a FEUF att parlamentet och rådet ska tillämpa det ordinarie lagstiftningsförfarandet när de antar bestämmelser i enlighet med dessa båda artiklar. Detsamma gäller för övrigt bestämmelser som antas på grundval av artikel 82.1 d FEUF, för det fall att domstolen skulle anses att denna artikel utgör en korrekt materiell rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet.
123.
De förfaranden som specifikt föreskrivs i dessa artiklar är följaktligen förenliga med varandra i den mening som avses i rättspraxis. De utgör således inte hinder för att domstolen slår fast att flera rättsliga grunder ska användas för akten om ingående av det planerade avtalet.
124.
Rådet har emellertid, med stöd av Irland, gjort gällande att man måste gå längre än detta konstaterande och granska villkoren för Konungariket Danmarks, Irlands och Förenade kungarikets deltagande i rådet, vilka fastställs i bestämmelserna i protokoll (nr 21) respektive (nr 22). Enligt dessa berörda parter utgör nämnda villkor hinder för en samtidig tillämpning av artikel 16 FEUF och artikel 87.2 a FEUF som materiella rättsliga grunder. Vid förhandlingen i domstolen förklarade rådet, inte utan vissa motsägelser och viss inkonsekvens, (
49
) att i bestämmelserna i dessa protokoll görs en åtskillnad mellan frågan om den icke-bindande karaktären hos bestämmelser som fastställs på grundval av artikel 16 FEUF avseende behandling av personuppgifter vid utövandet av verksamhet inom området polissamarbete och straffrättsligt samarbete och frågan om dessa tre medlemsstaters deltagande vid omröstningen i rådet när rådet har att anta sådana bestämmelser. Av detta följer att medan dessa tre medlemsstater inte deltar i antagandet av åtgärder inom området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, förutom i det fallet att Irland och Förenade kungariket beslutar att utöva sin rätt till opt-in, deltar de alltid vid antagandet av bestämmelser som har artikel 16 FEUF som rättslig grund, även om bestämmelserna i fråga enligt respektive protokoll inte är bindande för dem.
125.
Denna argumentering förtjänar viss uppmärksamhet även om jag anser att den sist och slutligen måste underkännas.
126.
Det ska erinras om att domstolen tidigare har slagit fast att de båda protokollen i fråga inte kan ”ha någon som helst inverkan på frågan om vad som är korrekt rättslig grund” för antagandet av en unionsrättsakt. (
50
) Om bedömningen enligt denna rättspraxis av det planerade avtalets målsättning och innehåll, tvärtemot vad jag har ansett ovan, skulle visa att akten om ingående av avtalet uteslutande ska grundas på artikel 16.2 första stycket FEUF, kan de båda protokollen, trots ordalydelsen i artikel 29 i det planerade avtalet, inte kullkasta detta konstaterande. De tre medlemsstaterna i fråga ska med andra ord delta i antagandet av akten om ingående av det planerade avtalet och vara bundna av det.
127.
Tillämpningen av denna rättspraxis i ett fall med konkurrens mellan två rättsliga grunder, vilka föreskriver samma förfarande för antagandet (det ordinarie lagstiftningsförfarandet och omröstning med kvalificerad majoritet i rådet), men påverkar de tre berörda medlemsstaternas deltagande i rådet vid antagandet av rättsakten i fråga olika, är mer problematisk.
128.
Eftersom det här rör sig om att fastställa den korrekta rättsliga grunden för en bestämd rättsakt, det vill säga akten om ingående av det planerade avtalet, behöver denna fråga inte lösas vad gäller Irland och Förenade kungariket. Dessa båda medlemsstater har i enlighet med artikel 3 i protokoll (nr 21) meddelat sin avsikt att vara bundna av det planerade avtalet och kommer därför att delta i antagandet av akten om ingående av avtalet. Vad gäller dessa båda medlemsstater hindrar således inga argument av processuell karaktär att akten om ingående av det planerade avtalet samtidigt grundas på artikel 16.2 första stycket FEUF och artikel 87.2 a FEUF.
129.
Vad gäller Konungariket Danmarks ställning ska det erinras om att enligt artikel 2a i protokoll (nr 22) ska artikel 2 i protokollet – i vilken det bland annat anges att inga åtgärder och inga internationella avtal som antas i enlighet med avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget ska vara bindande för Danmark – även tillämpas på de bestämmelser med artikel 16 FEUF som rättslig grund som avser behandling av personuppgifter i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för kapitlen 4 och 5 i avdelning V i tredje delen i fördraget, det vill säga verksamhet inom området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete.
130.
Konungariket Danmark kommer således inte att vara bundet av bestämmelserna i det planerade avtalet. Rådet har emellertid hävdat att eftersom det i artikel 2a i protokoll (nr 22) endast hänvisas till artikel 2 i protokollet och inte till artikel 1, där det anges att Konungariket Danmark inte ska delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder i enlighet med avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget, innebär detta att Danmark däremot ska delta i antagandet av akten om ingående av det planerade avtalet, om den grundas på artikel 16 FEUF.
131.
Detta resonemang är inte övertygande, eller får åtminstone inte de följder som rådet har hävdat vad gäller valet av rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet.
132.
Jag tror inte att de höga fördragsslutande parterna hade för avsikt att möjliggöra för Konungariket Danmark att delta i antagandet av en rättsakt som har såväl artikel 16 FEUF som en bestämmelse i EUF-fördraget avseende polissamarbete och straffrättsligt samarbete som rättslig grund utan att vara bundet av den, vilket skulle innebära en risk för att Danmark kan ansluta sig till en grupp medlemsstater som motsätter sig antagandet av rättsakten och på så sätt förhindra att kvalificerad majoritet uppnås i rådet. Detta strider mot syftet med protokoll (nr 22), vilket är att försöka uppnå en balans mellan nödvändigheten att ta hänsyn till Konungariket Danmarks särskilda ställning och nödvändigheten att låta övriga medlemsstater (i förekommande fall även Irland och Förenade kungariket) vidareutveckla sitt samarbete inom området med frihet, säkerhet och rättvisa.
133.
Mot denna tolkning kan det visserligen invändas att enligt ingressen till protokoll (nr 22) har de höga fördragsslutande parterna noterat att Konungariket Danmark inte kommer att hindra övriga medlemsstater från att vidareutveckla sitt samarbete i fråga om åtgärder som inte är bindande för Danmark. Även om Konungariket Danmark får delta i antagandet av rättsakter som omfattas av artikel 2a i protokollet och som inte är bindande för Danmark, har detta land således åtagit sig att aldrig invända mot antagandet av dem.
134.
Om detta vore en korrekt tolkning av de relevanta bestämmelserna i protokoll (nr 22) skulle det innebära att akten om ingående av det planerade avtalet inte kan grundas på en kombination av artikel 16 och artikel 87.2 a FEUF, eftersom förfarandena för antagande av rättsakten, enligt vad som gjorts gällande, skulle vara oförenliga med varandra, enbart av det skälet att Konungariket Danmark skulle delta rent formellt i antagandet av rättsakten. Av detta skulle följa att Konungariket Danmarks rent formella deltagande vid antagandet av akten om ingående av det planerade avtalet skulle ”förta verkan” av den objektiva bedömningen av den rättsliga grunden för denna rättsakt – en bedömning som, ska det erinras om, grundar sig på en prövning av avtalets syften och beståndsdelar. Detta strider uppenbart mot den rättspraxis enligt vilken det inte är förfarandet som avgör den rättsliga grunden för en rättsakt utan den rättsliga grunden som bestämmer vilket förfarande som ska tillämpas för rättsaktens antagande. (
51
) Denna rättspraxis är enligt min mening tillämplig av desto större skäl när det förfarande som det gjorts gällande ska följas skulle innebära ett rent formellt deltagande av Danmark i rådet vid antagandet av en rättsakt som i vart fall inte kommer att vara bindande för denna medlemsstat.
135.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar parlamentets andra fråga så, att akten om ingående av det planerade avtalet, med beaktande av avtalets målsättningar och beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra, ska grundas på artikel 16.2 första stycket och artikel 87.2 a FEUF jämförda med artikel 218.6 a v FEUF. (
52
)
VII – Huruvida det planerade avtalet är förenligt med bestämmelserna i EUF-fördraget och stadgan (den första frågan)
A – Sammanfattning av begäran och parlamentets yttrande samt övriga berörda parters yttranden
1.
Sammanfattning av begäran och parlamentets yttrande
136.
Parlamentet anser att det med beaktande av bland annat domstolens praxis föreligger en rättslig osäkerhet beträffande huruvida det planerade avtalet är förenligt med artikel 16 FEUF och med artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan.
137.
Enligt parlamentet är det uppenbart att den insamling, överföring, analys, lagring och vidareöverföring av PNR-uppgifter som föreskrivs i det planerade avtalet utgör olika former av ”behandling” och olika yttringar av ett ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan. Ingreppet i sina olika yttringar är långtgående och synnerligen allvarligt. (
53
)
138.
Parlamentet har betonat att enligt artikel 52.1 i stadgan kan ett sådant ingrepp motiveras endast om det är ”föreskrive[t] i lag” och är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen.
139.
Vad gäller det förstnämnda kriteriet vill parlamentet få klarhet i huruvida ett internationellt avtal utgör en ”lag” i den mening som avses i denna bestämmelse och om det i ett sådant avtal får föreskrivas begränsningar i utövandet av de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan. Parlamentet har påpekat att enligt praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) avseende formuleringen ”med stöd av lag” i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), måste varje ingrepp ha en grund i ”nationell rätt”. Lissabonfördraget innebar en djupgående förändring i unionens rättsordning genom att begreppet ”lagstiftningsakt” infördes, och i unionsrätten sammanfaller därför uttrycket ”föreskriven i lag” med begreppet ”lagstiftningsakt”. Ett internationellt avtal är inte att beteckna som en lagstiftningsakt.
140.
Vad gäller det andra kriteriet, det vill säga att ingreppet måste vara nödvändigt, anser parlamentet att det ankommer på rådet och kommissionen att på grundval av objektiva omständigheter visa att ingåendet av det planerade avtalet faktiskt är nödvändigt i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan. Några sådana omständigheter verkar inte föreligga.
141.
Vad slutligen gäller det tredje kriteriet, att det ingrepp som föreskrivs i det planerade avtalet måste vara proportionerligt, har parlamentet hävdat att unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning är begränsat, varför det ska göras en strikt kontroll av att kraven i stadgan är uppfyllda, inbegripet när ett internationellt avtal ingås. Det planerade avtalet ingår i kategorin ”allmän strategisk övervakning” i den mening som avses i Europadomstolens praxis, (
54
) vilket innebär att domstolens resonemang i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), också är tillämpligt i förevarande fall.
142.
Parlamentet har, för det första, angett att det planerade avtalet berör alla personer som reser till Kanada, utan att det finns någon koppling mellan de berörda personerna eller deras PNR-uppgifter och ett hot mot den allmänna säkerheten.
143.
Parlamentet vill, för det andra, få klarhet i huruvida det planerade avtalet innehåller objektiva kriterier som gör det möjligt att faktiskt begränsa de kanadensiska myndigheternas åtkomst till PNR-uppgifterna och den senare användningen av dem i syfte att förebygga, upptäcka, och lagföra brott som i sig kan anses vara tillräckligt allvarliga. De kriterier som förtecknas i förslaget till avtal är emellertid vaga. Parlamentet har således påpekat att i det planerade avtalet anges inte vilken ”behörig kanadensisk myndighet” som har åtkomst till uppgifterna och att det i artikel 3.2 i det planerade avtalet hänvisas, beträffande uttrycket ”allvarlig brottslighet”, till kanadensisk lagstiftning, utan att det anges några i unionsrätten erkända begränsningar och utan att det preciseras vilka brott som omfattas av uttrycket. Enligt artikel 3.5 i det planerade avtalet tillåts det likaså att ”Kanada” behandlar PNR-uppgifter inom andra områden än det straffrättsliga och det kan tillåtas att ”den behöriga kanadensiska myndigheten” överför PNR-uppgifter till andra kanadensiska myndigheter eller till och med till enskilda personer. Dessutom anges i artikel 16.2 i det planerade avtalet inte antalet personer som har åtkomst till PNR-uppgifterna, samtidigt som de kanadensiska myndigheternas åtkomst till uppgifterna inte är underställd någon förhandskontroll som utförs av domstol eller av en oberoende administrativ myndighet.
144.
Parlamentet har, för det tredje, anmodat domstolen att slå fast att den period på fem år under vilken PNR-uppgifter får lagras, vilken föreskrivs i artikel 16.5 i det planerade avtalet, inte är motiverad. Denna period grundar sig inte på objektiva kriterier och det har inte tillhandahållits någon motivering till den. Denna period har dessutom förlängts jämfört med den som föreskrevs i 2006 års avtal, utan att någon förklaring har getts.
145.
Parlamentet har, för det fjärde, hävdat att enligt det planerade avtalet krävs inte att PNR-uppgifterna lagras på unionens territorium. Kontrollen av att skydds- och säkerhetskraven iakttas, vilken ska utföras av en oberoende myndighet såsom det uttryckligen krävs i artikel 8.3 i stadgan och artikel 16.2 FEUF, är således inte fullständigt garanterad. Det föreligger således allvarliga tvivel om huruvida de kanadensiska myndigheternas åtgärder kommer att uppfylla de väsentliga kraven i dessa artiklar. Artikel 10 i det planerade avtalet innehåller inga garantier för att kontroll kommer att utövas av en oberoende kanadensisk myndighet och det preciseras inte tillräckligt vilka befogenheter, inbegripet befogenheten att utföra förhandskontroller, denna myndighet har, så att det kan prövas om de är ”adekvata” i den mening som avses i unionsrätten.
146.
Som svar på domstolens skriftliga frågor har parlamentet bland annat angett att resonemanget i domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), med nödvändig anpassning är tillämpligt på bedömningen av det planerade avtalets förenlighet. Parlamentet har tillagt att de materiella och formella villkor som gäller för den ursprungliga åtkomsten till personuppgifter bör iakttas även vid vidareöverföring av uppgifterna och med avseende på andra kanadensiska myndigheters eller tredjestaters åtkomst till dem. Detta uppfylls inte genom villkoren i artiklarna 18 och 19 i det planerade avtalet. Parlamentet anser dessutom att ordalydelsen i artikel 14.2 i det planerade avtalet är tvetydig.
2.
Sammanfattning av övriga berörda parters yttranden
147.
Beträffande övriga berörda parter har Europeiska datatillsynsmannen, i sina svar på domstolens skriftliga frågor och i sitt muntliga yttrande, delat de tvivel och farhågor som parlamentet uttryckt, medan de regeringar som har deltagit i förfarandet samt rådet och kommissionen anser att det planerade avtalet är förenligt med artikel 16 FEUF och artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan. Deras yttranden rör huvudsakligen det ingrepp i den enskildes grundläggande rätt till skydd av sina personuppgifter som bestämmelserna i det planerade avtalet innebär och huruvida kriterierna i artikel 52.1 i stadgan är uppfyllda (ingrepp ”föreskrive[t] i lag”, i syfte att uppnå ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen och som är nödvändigt och proportionerligt för att uppnå detta mål).
148.
Den estniska och den franska regeringen har uttryckligen medgett att bestämmelserna i det planerade avtalet utgör ett ingrepp i den grundläggande rätt till skydd av personuppgifter som garanteras genom artikel 8 i stadgan. Den franska regeringen har preciserat att den skyldighet som lufttrafikföretagen åläggs att överföra PNR-uppgifter emellertid inte utgör ett sådant ingrepp, eftersom den inte föreskrivs i det planerade avtalet, utan i kanadensisk lagstiftning. Domstolen kan inte uttala sig om huruvida en tredjestats lagstiftning är förenlig med fördragen. Den franska regeringen har även hävdat att de ingrepp som det planerade avtalet innebär är mindre omfattande än de som var i fråga i det mål som avgjordes genom dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238). Enligt den franska regeringen kommer färre uppgifter att överföras och färre personer att beröras till följd av det planerade avtalet än till följd av det direktiv som avsågs i nämnda dom. Det är dessutom inte möjligt att på basen av PNR-uppgifterna dra några exakta slutsatser om passagerarnas privatliv. Slutligen föreskrivs i artikel 11 i det planerade avtalet en skyldighet till öppenhet, varför man inte kan dra slutsatsen att insamlingen av PNR-uppgifter och användningen av dem kan ge upphov till en känsla hos de berörda personerna av att deras privatliv är föremål för ständig övervakning.
149.
Vad vidare gäller frågan om huruvida ingreppet har stöd i lagstiftning anser den estniska regeringen, Irland, den franska regeringen och Förenade kungarikets regering samt rådet och kommissionen att ingreppet uppfyller villkoret att vara ”föreskrive[t] i lag” i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.
150.
När det gäller den målsättning som eftersträvas med ingreppet har den bulgariska regeringen, den estniska regeringen, Irland den spanska regeringen och den franska regeringen samt rådet och kommissionen gjort gällande att överföringen och användningen av PNR-uppgifter syftar bland annat till att bekämpa terrorism och därför svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse.
151.
Vad gäller huruvida ingreppet är nödvändigt har den franska regeringen, Förenade kungarikets regering samt rådet och kommissionen betonat att det finns en växande efterfrågan från tredjeländer som anser att överföring av PNR-uppgifter är nödvändigt för att garantera den allmänna säkerheten. Kommissionen har medgett att det inte finns någon närmare statistik som visar i vilken mån dessa uppgifter bidrar till förebyggande och upptäckt av brottslighet och terrorism eller till utredningar och lagföring på detta område. Att användning av PNR-uppgifter är strängt nödvändig bekräftas emellertid av uppgifter från tredjeländer och medlemsstater som redan använder sådana uppgifter i brottsbekämpande syften. Erfarenheten från dessa länder visar att användningen av PNR-uppgifter bland annat märkbart har underlättat kampen mot narkotikasmuggling, människohandel och terrorism och gör det möjligt att bättre förstå hur terroristnätverk och andra brottsnätverk är sammansatta och hur de fungerar. Förenade kungarikets regering och kommissionen har tillagt att uppgifter från CBSA visar att PNR-uppgifterna på ett avgörande sätt har bidragit till att man har lyckats lokalisera och identifiera potentiella misstänkta för terroristhandlingar eller allvarliga gränsöverskridande brott.
152.
Vad gäller huruvida ingreppet i fråga är proportionerligt har den estniska regeringen, rådet och kommissionen erinrat om de krav som följer av domstolens praxis, bland annat de som anges i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238). Den estniska regeringen anser särskilt att resonemanget i den nämnda domen beträffande lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning och domstolsprövningen av gränserna för denna bedömning är tillämpliga i förevarande fall. Irland har däremot gjort gällande att man måste beakta den ifrågavarande rättsaktens internationella karaktär och att den är framförhandlad, medan den franska regeringen har hävdat att unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning inte kan begränsas oskäligt mycket med hänsyn till att det ingrepp som avses i förevarande fall inte är särskilt allvarligt. Förenade kungarikets regering anser att frågor som rör den allmänna säkerheten är av en sådan karaktär att lagstiftaren bör tillerkännas ett ”skäligt utrymme för skönsmässig bedömning” när det gäller att avgöra huruvida en åtgärd är uppenbart olämplig. Det planerade avtalet kan inte betraktas som ”allmän strategisk övervakning”, utan är mer att hänföra till de normala gränskontrollförfarandena.
153.
Den bulgariska regeringen, den estniska regeringen, Irland, den spanska regeringen, den franska regeringen och Förenade kungarikets regering samt rådet och kommissionen har hävdat att proportionalitetsprincipen iakttas i det planerade avtalet. Förenade kungarikets regering har gjort gällande att om det planerade avtalet inte ingås, riskerar åtgärderna avseende passagerare från unionen att bli mindre riktade och mer kränkande. PNR-uppgifterna gör det möjligt att ändamålsenligare och effektivare inrikta åtgärderna på ”personer av intresse” som reser till bestämda evenemang eller platser, och gör det således möjligt att minska säkerhetskontrollerna och väntetiderna för övriga passagerare. Nämnda regeringar och institutioner anser vidare att det planerade avtalet skiljer sig från det direktiv som föranledde domen i målet Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238). Till skillnad från det direktivet innehåller det planerade avtalet stränga bestämmelser om villkoren för åtkomst till och användning av uppgifterna samt bestämmelser om datasäkerhet och om kontroll som ska utövas av en oberoende myndighet. I det planerade avtalet föreskrivs dessutom om tillsyn av att bestämmelserna följs, information till berörda personer om överföringen och behandlingen av deras uppgifter, ett förfarande för tillgång till uppgifterna och rättelse av dem samt möjlighet till administrativ och rättslig prövning i syfte att säkerställa att dessa rättigheter garanteras.
154.
Vad gäller parlamentets argument att det enligt det planerade avtalet inte krävs någon koppling mellan PNR-uppgifterna och ett hot mot den allmänna säkerheten, har den estniska och den franska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen anfört att användningen av PNR-uppgifter syftar till att identifiera personer som hittills inte varit kända av de behöriga myndigheterna som en eventuell säkerhetsrisk, eftersom personer som är kända som en säkerhetsrisk kan identifieras på grundval av förhandsinformation om passagerare (API‑uppgifter). Målet att förebygga terrorism och brottslighet kan således inte uppnås om PNR-uppgifter överförs endast om misstänkta personer som redan är kända.
155.
Enligt dessa berörda parter ska vidare även den kritik som parlamentet och Europeiska datatillsynsmannen riktat mot ordalydelsen och utelämnanden i det planerade avtalet underkännas.
156.
Således är det, enligt rådet och kommissionen, inte möjligt att av den omständigheten att det i artikel 3.3 i det planerade avtalet hänvisas till kanadensisk rätt sluta sig till att avtalet är alltför vagt. Det är svårt att i ett internationellt avtal infoga en uteslutande i unionsrätten föreskriven definition av vilka handlingar som ska betraktas som ”allvarlig brottslighet”. Likaså när det gäller artikel 3.5 b i det planerade avtalet har dessa institutioner påpekat att denna bestämmelse återspeglar den skyldighet som enligt den kanadensiska konstitutionen åligger samtliga kanadensiska offentliga myndigheter att rätta sig efter ett domstolsbeslut. I sådana fall kommer dessutom den eventuella möjligheten till åtkomst till PNR-uppgifter att ha prövats av domstol mot bakgrund av kriterierna nödvändighet och proportionalitet och kommer att ha motiverats i domstolsavgörandet.
157.
När det gäller begränsningen av de myndigheter och personer som har åtkomst till PNR-uppgifterna anser rådet och kommissionen att den omständigheten att den behöriga kanadensiska myndigheten inte identifieras i det planerade avtalet är en formell fråga som inte påverkar proportionalitetsprincipen. Uppgifter om den behöriga kanadensiska myndigheten i den mening som avses i artikel 2 d i det planerade avtalet anmäldes i vart fall till kommissionen i juni 2014. Denna myndighet utgörs av CBSA, som ensam är behörig att ta emot och behandla PNR-uppgifter. Formuleringen ”ett begränsat antal tjänstemän som godkänts särskilt för ändamålet” i artikel 16.2 i det planerade avtalet innebär att det måste röra sig om tjänstemän vid CBSA och att dessa måste ha behörighet att behandla PNR-uppgifter. Ytterligare garantier återfinns i artikel 9.2 a och b, 9.4 och 9.5 i det planerade avtalet.
158.
Vad gäller avsaknaden av förhandskontroll före åtkomsten till PNR-uppgifter har kommissionen påpekat att själva syftet med det planerade avtalet är att tillåta överföring av PNR-uppgifter till CBSA och ge den myndigheten åtkomst till dessa uppgifter och att en förhandskontroll skulle ändra detta syfte. Irland har tillagt att en sådan förhandskontroll inte är nödvändig, eftersom det antal personer som har åtkomst till uppgifterna och får använda dem enligt det planerade avtalet är begränsat till det strängt nödvändiga, och artiklarna 11–14, 16, 18 och 20 i avtalet innehåller en rad ytterligare garantier.
159.
Vad gäller frågan om lagring av PNR-uppgifter har Irland påpekat att eftersom den behöriga kanadensiska myndigheten enligt artikel 5 i det planerade avtalet anses tillhandahålla en adekvat skyddsnivå för PNR-uppgifter och tillsyn ska utövas av en oberoende myndighet, är det, till skillnad från vad gällde den situation som avsågs i det direktiv som var i fråga i det mål som avgjordes genom domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), inte nödvändigt att uppgifterna lagras på unionens territorium. Enligt rådet och kommissionen går vidare den lagringsperiod på fem år som föreskrivs i artikel 16 i det planerade avtalet inte utöver vad som är strängt nödvändigt med hänsyn till det eftersträvade målet att skydda den allmänna säkerheten och kan därför inte bedömas abstrakt. Den period på tre och ett halvt år som föreskrevs i 2006 års avtal hindrade i betydande grad de kanadensiska myndigheterna från att använda PNR-uppgifterna på ett effektivt sätt för att upptäcka fall där det förelåg en hög risk för terrorism eller organiserad brottslighet, eftersom sådana utredningar kräver tid. Enligt rådet har för övrigt lagringsperioden för PNR-uppgifter fastställts med beaktande av den genomsnittliga tid som krävs för förundersökningar, den genomsnittliga livslängden hos nätverk som ägnar sig åt allvarlig brottslighet och den omständigheten att terroristceller kan vara vilande under ett antal år. Den estniska regeringen, Irland och den franska regeringen har tillagt att med beaktande av komplexiteten och svårigheterna vid utredningar som rör terroristbrott och allvarliga gränsöverskridande brott kan det förflyta flera år från själva resan till dess att brottsbekämpande myndigheter har behov av åtkomst till PNR-uppgifterna för att upptäcka, utreda och lagföra dessa brott. I sina respektive skriftliga svar på domstolens skriftliga frågor har den spanska och den franska regeringen också gett en rad konkreta exempel på fall där processen för verifiering och sammanläggning av information har tagit omkring fem år och där PNR-uppgifter har varit eller hade kunnat vara till stor nytta. Den estniska regeringen, Irland och den franska regeringen samt rådet och kommissionen har också betonat att artikel 16 i det planerade avtalet innehåller stränga villkor rörande anonymisering (eller maskering) och avanonymisering av uppgifter som syftar till att ytterligare skydda flygpassagerarnas personuppgifter.
160.
När det slutligen gäller kontrollen av att bestämmelserna om dataskydd följs, vilken ska utövas av en oberoende myndighet, såsom det krävs enligt artikel 8.3 i stadgan och artikel 16.2 FEUF, anser rådet och kommissionen att den omständigheten att den behöriga kanadensiska myndigheten i fråga inte identifieras i det planerade avtalet inte påverkar den adekvata karaktären hos de åtgärder som ska vidtas av Kanada. Kommissionen har underrättats om vilka de behöriga myndigheter som avses i artiklarna 10 och 14 i det planerade avtalet är. Dessa behöriga myndigheter utgörs av Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) och CBSA:s överklagandenämnd. Dessa myndigheter uppfyller kravet på oberoende och kan därför utöva sina uppdrag utan att utsättas för yttre påverkan, även om CBSA:s överklagandenämnd är en ”myndighet som inrättats på administrativ väg” i den mening som avses i artiklarna 10 och 14 i det planerade avtalet. CBSA:s överklagandenämnd är, enligt de förklaringar som har tillhandahållits av de kanadensiska myndigheterna, en oberoende myndighet som har i uppgift att pröva klagomål och besvär som anförts av utlänningar som inte är bosatta i Kanada. Enligt kommissionen kan denna myndighets beslut dessutom överklagas till Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) genom en person bosatt i Kanada.
161.
I sina svar på domstolens skriftliga frågor och vid förhandlingen har Förenade kungarikets regering, rådet och kommissionen tillhandahållit ett antal preciseringar beträffande innehållet i de nitton kategorier av PNR-uppgifter som anges i bilagan till det planerade avtalet. Enligt kommissionen är det endast kategori nummer sjutton, det vill säga ”Allmänna anmärkningar, inklusive annan kompletterande information (OSI), SSI‑information (Special Service Information) och SSR-information (Special Service Request)”, som innehåller känsliga uppgifter i den mening som avses i det planerade avtalet. Sistnämnda uppgifter kommer endast att överföras fakultativt, eftersom de kan fås fram endast om resenären beställer ytterligare service, och kommer enligt bestämmelserna i det planerade avtalet, enligt vad Förenade kungarikets regering har angett, att kunna tillgås endast under exceptionella omständigheter. Den franska regeringen har angett att resonemanget i domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), inte är tillämpligt vid en prövning av huruvida det planerade avtalet är förenligt med fördragen, medan Irland anser att den domen innehåller viktiga upplysningar om den adekvata skyddsnivå som ett tredjeland måste uppfylla. Rådet och kommissionen delar åsikten att endast punkterna 91–93 och 95 i nämnda dom, vilka avser tolkningen av stadgan, är tillämpliga inom ramen för en prövning av det planerade avtalets förenlighet. Däremot anser dessa institutioner att prövningen av det planerade avtalet måste leda till en annan slutsats än den som domstolen kom fram till i den nämnda domen. När det slutligen gäller det senare utlämnade av uppgifter som föreskrivs i artiklarna 18 och 19 i det planerade avtalet, har Irland, rådet och kommissionen erinrat om att detta utlämnande omfattas av stränga villkor och att de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet ska iakttas. Kommissionen har även betonat att artikel 19 i det planerade avtalet ska läsas mot bakgrund av relevant kanadensisk lagstiftning.
B – Bedömning
1.
Inledande synpunkter
162.
Innan jag går in på kärnpunkten i parlamentets första fråga i begäran om yttrande finns det anledning att göra tre inledande påpekanden beträffande räckvidden av den prövning som ska göras.
163.
För det första har de berörda parterna, som det framgår av deras yttranden, upprepade gånger under förfarandet hänvisat till kanadensisk lagstiftning och kanadensisk praxis, bland annat för att förtydliga eller till och med komplettera vissa av bestämmelserna i det planerade avtalet. Det är emellertid uppenbart att domstolen vid sin prövning av huruvida ett planerat avtal är förenligt med unionens primärrätt inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF inte kan uttala sig om ett tredjelands lagstiftning eller praxis. Domstolens prövning kan endast avse bestämmelserna i det planerade avtalet i den lydelse som tillställts den.
164.
Hur förståelig och logisk denna materiella begränsning av domstolsprövningen inom ramen för ett förfarande för yttrande än må vara, medför den emellertid vissa svårigheter. Medan det planerade avtalet framför allt ska utgöra en rättslig ram som ger de kanadensiska myndigheterna möjlighet att tack vare analys av PNR-uppgifter tillämpa metoder för att på grundval av beteendemönster som är”oroande” eller ”av intresse” (
55
) identifiera passagerare som hittills inte varit kända av de brottsbekämpande myndigheterna, innehåller det inga bestämmelser om hur dessa metoder ska se ut, rätten för den passagerare som man ”riktar in sig på” att kunna få information om de metoder som används och att få garantier för att dessa metoder är underställda en administrativ kontroll och/eller domstolskontroll, utan dessa frågor tycks helt ha överlämnats till de kanadensiska myndigheternas skön att bestämma. (
56
) Med hänsyn till artiklarna 7 och 8 i stadgan finns det anledning att fråga sig huruvida dessa frågor och garantier inte borde regleras genom bestämmelser i själva det planerade avtalet. Detta exempel visar att en av svårigheterna i förevarande ärende beror på den omständigheten att det, bland annat med hänsyn till rätten till skydd av personuppgifter, måste granskas inte endast vad som föreskrivs i det planerade avtalet utan också, och framför allt, vad som har utelämnats i det.
165.
För det andra har parlamentet i sin begäran om yttrande begränsat sig till att lägga fram ett antal bestämmelser i det planerade avtalet som enligt denna institution på mer eller mindre tydliga och uppenbara sätt är oförenliga med artikel 16 FEUF och artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan. Med beaktande av att förfarandet för yttrande har ett förebyggande syfte och inte är av tvistekaraktär kan domstolen inte vara skyldig att iaktta denna avgränsning av begäran, oberoende av om den är avsiktlig eller inte. Utmärkta exempel på detta återfinns i yttrande 1/00 av den 18 april 2002 (EU:C:2002:231, punkt 1), i vilket domstolen i sin prövning av förenligheten av ett planerat avtal även prövade flera bestämmelser i avtalet som inte uttryckligen var föremål för den begäran om yttrande som ingetts av kommissionen, och yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punkterna 96–105), i vilket domstolen underlät att beakta förslaget i begäran om yttrande att prövningen skulle avgränsas till vissa delar av det förslag till avtal som begäran avsåg.
166.
Jag anser att det är lämpligt att domstolen inom ramen för förevarande förfarande även prövar förenligheten av bestämmelserna i artiklarna 18 och 19 i det planerade avtalet, som inte är föremål för några specifika invändningar i parlamentets begäran om yttrande, men som förtjänar domstolens uppmärksamhet. Det ska tilläggas att parlamentet och övriga berörda parter har haft tillfälle att inkomma med synpunkter på dessa artiklar, dels i sina svar på domstolens skriftliga frågor, dels vid förhandlingen vid domstolen.
167.
För det tredje är det, med beaktande av de diskussioner som förts vid domstolen, lämpligt att erinra om att enligt artikel 218.11 FEUF ska det planerade avtalets förenlighet prövas enbart mot bakgrund av bestämmelserna i unionens primärrätt, det vill säga i förevarande fall fördragen och de rättigheter som anges i stadgan, (
57
) och inte mot bakgrund av sekundärrätten. Det finns inget som hindrar att domstolen i sin prövning av det planerade avtalets materiella giltighet inkluderar bestämmelser i primärrätten som inte nämnts i den fråga som ställts av parlamentet, såsom artikel 47 i stadgan, om detta visar sig nödvändigt med avseende på förfarandet för yttrande och om de berörda parterna har haft tillfälle att framföra sina synpunkter på dessa bestämmelser. Så är fallet vad gäller iakttagandet av rätten till en effektiv domstolsprövning, vilken garanteras genom artikel 47 i stadgan.
168.
Efter dessa påpekanden kommer mitt resonemang nedan huvudsakligen att röra sig kring villkoren för att tillämpa artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan. Även om det egentligen inte har bestritts, kommer jag att undersöka om bestämmelserna i det planerade avtalet utgör ett ingrepp i den grundläggande rätten till privatliv och skydd av personuppgifter och om detta ingrepp är motiverat. Det är naturligtvis frågan om huruvida ingreppet är motiverat, och särskilt huruvida det är proportionerligt, som har varit föremål för mest diskussion.
2.
Huruvida det föreligger ett ingrepp i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan
169.
Utan att en uttömmande granskning av var och en av de nitton kategorier av PNR-uppgifter som förtecknas i bilagan till det planerade avtalet behöver göras, framgår det att de avser bland annat passagerarnas identitet, nationalitet och adress, all tillgänglig kontaktinformation (hemadress, e-postadress, telefonnummer) för den passagerare som gjort bokningen, information om det använda betalningssättet, i förekommande fall inbegrip numret på det kreditkort som använts för att boka flygresan, information om bagage, om passagerarnas resvanor samt information om ytterligare service som passagerarna beställt på grund av eventuella hälsoproblem, inbegripet problem med rörligheten, eller deras önskemål beträffande måltiderna under flygresan, vilket kan ge anvisningar om bland annat en eller flera resenärers hälsotillstånd, etniska ursprung eller religiösa övertygelse.
170.
Dessa uppgifter tillsammans rör personernas privata, eller till och med intima sfär och avser utan tvekan en eller flera ”identifierad(e) eller identifierbar(a) fysisk(a) person(er)”. (
58
) Med beaktande av domstolens praxis råder det således ingen tvekan om att en systematisk överföring av PNR-uppgifter till de kanadensiska myndigheterna samt dessa myndigheters åtkomst till uppgifterna och användning och lagring av dem under en period på fem år samt, i förekommande fall, vidareöverföringen av dem till andra myndigheter, inbegripet i andra tredjeländer, i enlighet med bestämmelserna i det planerade avtalet, är åtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för den grundläggande rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, vilken garanteras genom artikel 7 i stadgan, och den därmed ”nära förbundna” (
59
) men ändå separata rätten till skydd av personuppgifter, vilken garanteras genom artikel 8.1 i stadgan, och att de utgör ett ingrepp i dessa grundläggande rättigheter.
171.
Domstolen har tidigare, avseende artikel 8 i Europakonventionen, vilken artiklarna 7 och 8 i stadgan grundar sig på, (
60
) slagit fast att överlämnande av personuppgifter till en utomstående, i förevarande fall en myndighet, har karaktären av ett ingrepp i den mening som avses i denna artikel (
61
) och att skyldigheten att lagra uppgifterna, såsom myndigheterna kräver, och de behöriga nationella myndigheternas senare åtkomst till uppgifter om privatlivet även i sig utgör ett ingrepp i de rättigheter som garanteras genom artikel 7 i stadgan. (
62
) Likaså utgör en unionsrättsakt i vilken det föreskrivs någon form av behandling av personuppgifter ett ingrepp i den grundläggande rätten till skydd för personuppgifter som garanteras genom artikel 8 i stadgan. (
63
) Denna bedömning är med nödvändig anpassning tillämplig på en unionsrättsakt som har formen av ett internationellt avtal som, såsom det planerade avtalet, har ingåtts av unionen och särskilt syftar till att möjliggöra för en eller flera myndigheter i ett tredjeland att behandla och lagra flygpassagerares personuppgifter. Huruvida en sådan rättsakt är lagenlig är beroende av om de grundläggande rättigheter som skyddas i unionens rättsordning respekteras, (
64
) särskilt de som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan.
172.
Den omständighet som har anförts av Förenade kungarikets regering, att de personer som berörs av det planerade avtalet, eller åtminstone huvuddelen av dem, inte kommer att drabbas av några olägenheter till följd av ingreppet har föga betydelse när det gäller att fastställa huruvida ett sådant ingrepp föreligger. (
65
)
173.
Likaså är det irrelevant att de överförda uppgifterna, eller åtminstone majoriteten av dem, möjligen inte är av en känslig karaktär. (
66
)
174.
Det ska även påpekas att de avtalsslutande parterna är fullständigt medvetna om det ingrepp som överföringen, användningen, lagringen och vidareöverföringen av PNR-uppgifter i enlighet med det planerade avtalet innebär, eftersom det, såsom det uttryckligen framgår av ingressen till avtalet, är just på grund av detta ingrepp som man i avtalet försöker förena kravet på skydd av den allmänna säkerheten med kravet på respekt för den grundläggande rätten till skydd för privatlivet och personuppgifterna.
175.
Det är riktigt att de avtalsslutande parternas strävan efter att förena dessa båda krav kan minska intensiteten eller allvaret i det ingrepp som det planerade avtalet innebär i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan.
176.
Icke desto mindre kvarstår att det ingrepp som det planerade avtalet innebär är ganska omfattande och av ett allvar som det inte går att bortse från. Dels rör avtalet systematiskt samtliga passagerare som reser med flyg mellan Kanada och unionen, det vill säga flera tiotals miljoner personer per år. (
67
) Dels står det, såsom flertalet av de berörda parterna har bekräftat, fullständigt klart att överföringen av omfattande mängder av personuppgifter om flygpassagerarna, däribland känsliga uppgifter, vilket per definition kräver att de behandlas automatiskt, liksom lagringen av uppgifterna under en period på fem år syftar till att möjliggöra en jämförelse, vid behov retrospektivt, av dessa uppgifter med i förväg fastställda beteendemönster som innebär en ”risk” eller är ”oroande” och kan tyda på terroristverksamhet och/eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet, i syfte att identifiera personer som hittills varit okända av polisen eller inte har varit misstänkta. Dessa särdrag, som är en oskiljaktig del av det PNR-system som inrättas genom det planerade avtalet, kan ge det olyckliga intrycket att alla berörda passagerare betraktas som potentiellt misstänkta. (
68
)
177.
Det ska emellertid tilläggas att jag, till skillnad från parlamentet, inte anser att detta konstaterande ska utsträckas till att gälla lufttrafikföretagens insamling av PNR-uppgifter.
178.
Det planerade avtalet reglerar nämligen inte insamlingen av uppgifter, utan grundar sig på den faktiska och rättsliga presumtionen att lufttrafikföretagen i vart fall samlar in PNR-uppgifter för att använda i sin affärsverksamhet. Det kan förvisso inte förnekas att insamling av PNR-uppgifter nämns i vissa bestämmelser i det planerade avtalet. I artikel 4.2 anges således att Kanada inte får uppmana lufttrafikföretag att lämna ut PNR-uppgifter som ännu inte samlats in eller innehas av lufttrafikföretaget. I artikel 11 i det planerade avtalet åläggs Kanada att se till att den behöriga kanadensiska myndigheten på sin webbplats informerar om bland annat ”[s]kälet för insamlingen av PNR-uppgifter”, och anges att de avtalsslutande parterna ska samarbeta särskilt med flygresebranschen för att främja öppenhet genom att ”helst i samband med bokningen” av flyg tillhandahålla passagerarna information om ”skälen till insamlingen av PNR-uppgifter”. Även om jag anser att skyldigheten att främja öppenhet skulle kunna förstärkas genom att föreskriva att individuell information om skälen till insamlingen systematiskt ska tillhandahållas när flygresan bokas, kvarstår dock att det planerade avtalet inte reglerar insamlingen i egentlig mening och inte heller de specifika villkoren för den, vilka omfattas av lufttrafikföretagens befogenheter, som ska handla i enlighet med relevanta nationella bestämmelser och unionsrätten.
179.
Insamlingen av PNR-uppgifter utgör följaktligen inte en behandling av personuppgifter som innebär ett ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan vilket följer av själva det planerade avtalet. Med beaktande av domstolens avgränsade behörighet inom ramen för förfarandet för yttrande tar jag således inte upp insamlingen i mitt resonemang nedan.
180.
Oavsett detta konstaterande om insamlingen av PNR-uppgifter, kvarstår dock att det planerade avtalet, av de skäl som anges ovan i punkterna 170–176, innebär ett allvarligt ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan. För att detta ingrepp ska kunna tillåtas måste det vara motiverat.
3.
Huruvida ingreppet i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan är motiverat
181.
Varken rätten till respekt för privatlivet och familjelivet eller rätten till skydd av personuppgifter kan ses som absoluta rättigheter.
182.
Enligt artikel 52.1 i stadgan får således begränsningar i utövandet av de rättigheter som fastställs i artiklarna 7 och 8.1 i stadgan göras under förutsättning att de är föreskrivna i lag, respekterar det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
183.
Enligt artikel 8.2 i stadgan tillåts behandling av personuppgifter ”för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund”.
184.
Beträffande villkoret avseende samtycke i artikel 8.2 i stadgan ska det genast påpekas att behandlingen av de PNR-uppgifter som överförs till den behöriga kanadensiska myndigheten enligt det planerade avtalet inte är avsedd att grundas på flygpassagerarnas samtycke. (
69
) Med beaktande av lufttrafikföretagens skyldighet att överföra de kategorier av PNR-uppgifter som anges i bilagan till det planerade avtalet kan passagerarna inte invända mot överföringen av uppgifterna, om de önskar resa med flyg till Kanada. Dessutom innebär den omständigheten, som åberopades vid förhandlingen vid domstolen, att vissa PNR-uppgifter som i förekommande fall innehåller känsliga uppgifter lämnas till lufttrafikföretagen endast när resenären begär specifik service, inte på något sätt att resenären har samtyckt till att dessa uppgifter behandlas av den behöriga kanadensiska myndigheten för de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet.
185.
Vidare har det vid domstolen inte hävdats, och jag anser det inte heller, att det ingrepp som det planerade avtalet innebär är av ett slag som – i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan – kränker ”det väsentliga innehållet” i de grundläggande rättigheter som fastställs i artiklarna 7 och 8.1 i stadgan.
186.
Dels kan man på grundval av beskaffenheten av de PNR-uppgifter som är föremål för det planerade avtalet inte dra några exakta slutsatser om det väsentliga innehållet i de berörda personernas privatliv. Uppgifterna är begränsade till flygvanorna mellan Kanada och unionen. Artiklarna 8, 16, 18 och 19 i det planerade avtalet innehåller dessutom en rad garantier i form av maskering och gradvis anonymisering av de PNR-uppgifter som har överförts till de kanadensiska myndigheterna och som används och lagras av dessa samt i förekommande fall vidareöverförs. Det huvudsakliga syftet med dessa garantier är att säkerställa respekten för privatlivet.
187.
Dels ska det, vad gäller det väsentliga innehållet i skyddet av personuppgifter, påpekas att Kanada enligt artikel 9 i det planerade avtalet bland annat ska ”sörja för … att kraven på skydd, säkerhet, sekretess och integritet när det gäller uppgifterna följs” och ska vidta ”de rättsliga, förfarandemässiga eller tekniska åtgärder som krävs för att skydda PNR-uppgifterna mot oavsiktlig, olaglig eller otillåten åtkomst, behandling eller förlust”. Avsteg från datasäkerheten ska dessutom kunna leda till verkningsfulla och avskräckande korrigerande åtgärder som kan omfatta påföljder.
188.
Jag kommer nu att granska huruvida de övriga villkoren i artikel 8.2 i stadgan och villkoren i artikel 52.1 i stadgan, vilka för övrigt delvis överlappar varandra, är uppfyllda.
189.
Två av dessa villkor, vilka uppenbart är uppfyllda, kommer jag inte att uppehålla mig vid onödigt länge, nämligen dels villkoret att ingreppet ska vara ”föreskrive[t] i lag” (a), dels villkoret att det ska svara mot ett mål av allmänt samhällsintresse (eller en ”legitim grund”, enligt det uttryck som används i artikel 8.2 i stadgan) (b). Betydligt mer tid kommer jag däremot att ägna åt frågan om huruvida ingreppet är proportionerligt (c).
a)
Huruvida ingreppet är ”föreskrive[t] i lag” i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan
190.
Vad gäller denna första punkt kan de i huvudsak formella invändningar som parlamentet anfört beträffande ingreppets ”lagenliga” ursprung helt klart tillbakavisas. Enligt Europadomstolens praxis innebär begreppet ”med stöd av lag” i artikel 8.2 i Europakonventionen bland annat att åtgärden i fråga ska ha sin grund i nationell rätt (
70
) och ska förstås i sin materiella och inte sin formella betydelse. (
71
) Europadomstolen har således medgett att icke-skrivna regler uppfyller detta villkor. (
72
) Europadomstolen har dessutom slagit fast att ett internationellt fördrag som införlivats i nationell rätt också uppfyller detta krav. (
73
)
191.
I likhet med Europadomstolen har domstolen bekräftat att uttrycket ”föreskriven i lag” i artikel 52.1 i stadgan ska förstås i en materiell och inte en formell betydelse. Domstolen har således ansett att detta villkor är uppfyllt för det fall att de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan begränsas genom bestämmelser i unionsförordningar som antagits av kommissionen (
74
) respektive rådet (
75
) utan att parlamentet har deltagit som ”medlagstiftare” vid antagandet av rättsakterna.
192.
I förevarande fall kan rådet enligt artikel 218.6 a v FEUF anta akten om ingående av det planerade avtalet endast om avtalet först har godkänts av parlamentet, eftersom avtalet täcker områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet, det vill säga polissamarbete och lagring av personuppgifter. När detta förfarande väl har avslutats är avtalet enligt artikel 216.2 FEUF en del av unionens rättsordning och har företräde framför sekundärrättsakter. (
76
) Av detta följer enligt min mening att det ingrepp som det planerade avtalet innebär är ”föreskrive[t] i lag” i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.
193.
Beträffande denna fråga ska det ännu tilläggas, även om det inte har varit föremål för diskussion mellan de berörda parterna i förevarande förfarande, att det planerade avtalet allmänt taget också uppfyller det andra av de båda krav som omfattas av uttrycket ”med stöd av lag” i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europadomstolen, det vill säga kravet på ”lagstiftningens kvalitet”. Enligt Europadomstolens praxis innebär detta uttryck att bestämmelsen i fråga ska vara tillgänglig och tillräckligt förutsebar, med andra ord att ordalydelsen ska vara tillräckligt tydlig, så att alla kan förstå under vilka omständigheter och på vilka villkor den ger myndigheter befogenhet att tillämpa åtgärder som påverkar de rättigheter som skyddas genom Europakonventionen. (
77
) När det planerade avtalet väl har ingåtts kommer det att offentliggöras i sin helhet i Europeiska unionens officiella tidning, vilket uppenbart uppfyller kriteriet på tillgänglighet. När det gäller kriteriet förutsebarhet anser jag också – förutom på vissa specifika punkter, som visserligen är ganska många och som rör räckvidden av vissa bestämmelser i det planerade avtalet och huruvida de är tillräckligt tydliga och precisa, vilket jag kommer att behandla närmare nedan (
78
) – att det planerade avtalet som helhet har en tillräckligt tydlig ordalydelse för att samtliga berörda personer tillräckligt väl ska kunna förstå på vilka villkor och under vilka omständigheter PNR-uppgifterna överförs till de kanadensiska myndigheterna samt behandlas, lagras och eventuellt vidareöverförs av dessa myndigheter, och anpassa sitt beteende därefter. I artikel 11 i det planerade avtalet föreskrivs dessutom en rad ytterligare åtgärder som de avtalsslutande parterna ska vidta för att säkerställa att allmänheten informeras om framför allt skälen till insamlingen av PNR-uppgifter samt om deras användning och vidareöverföringen av dem.
b)
Huruvida ingreppet svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse
194.
Det ingrepp som följer av det planerade avtalet svarar enligt min mening utan tvekan mot ett mål av allmänt samhällsintresse i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan, det vill säga att bekämpa terrorism och allvarlig (gränsöverskridande) brottslighet, i syfte att säkerställa den allmänna säkerheten, såsom det anges i ingressen och i artiklarna 1 och 3 i det planerade avtalet. Ingen av de berörda parterna har ifrågasatt legitimiteten i att eftersträva denna målsättning genom det planerade avtalet. Domstolen har för övrigt i sin praxis, formulerat på ett litet annat sätt, erkänt att detta mål är av allmänt samhällsintresse i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan. (
79
)
195.
Nu återstår att granska huruvida ingreppet i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan är proportionerligt i förhållande till det legitima mål som eftersträvas.
c)
Huruvida det ingrepp som det planerade avtalet innebär är proportionerligt
i) Allmänna överväganden
196.
Enligt fast rättspraxis innebär proportionalitetsprincipen att unionsinstitutionernas åtgärder ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga och att de inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå dessa mål. (
80
)
197.
De berörda parterna har inledningsvis diskuterat hur omfattande domstolskontrollen av att dessa villkor är uppfyllda ska vara. Medan parlamentet, den estniska regeringen och Europeiska datatillsynsmannen har hävdat att det är nödvändigt med en strikt kontroll av att villkoren iakttas, i likhet med vad domstolen medgav i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238) och domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), har Irland, den franska regeringen och Förenade kungarikets regering anfört synsättet att domstolen ska begränsa omfattningen av sin kontroll och ge institutionerna ett större utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom det rör sig om en rättsakt som ska antas inom ramen för internationella förbindelser och med hänsyn till att rättsakten innebär ett begränsat ingrepp.
198.
De sistnämnda berörda parternas synsätt är inte övertygande.
199.
Jag kan visserligen gå med på att institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning kan vara ett annat beroende på om det rör sig om att anta en sekundärrättslig unionsrättsakt eller ingå ett internationellt avtal, vilket per definition innebär förhandlingar med ett eller flera tredjeländer. Vad särskilt gäller PNR-uppgifter som överförs till tredjeländer för att behandlas där, står det klart att det definitivt är lämpligare att ingå ett internationellt avtal som garanterar flygpassagerarna, vilka är unionsmedborgare, ett tillräckligt skydd för deras privatliv och deras personuppgifter, vilket i så hög grad som möjligt motsvarar kraven i unionsrätten, än att ge vart och ett av dessa tredjeländer fullständig frihet att unilateralt tillämpa sin egen nationella lagstiftning efter eget gottfinnande.
200.
Även om dessa överväganden förtjänar att hållas i åtanke kan domstolen emellertid inte avstå från att utöva en strikt kontroll av att de krav som följer av proportionalitetsprincipen iakttas, och alldeles särskilt av att det föreligger en adekvat skyddsnivå för de grundläggande rättigheter som garanteras i unionen, när Kanada behandlar och använder PNR-uppgifter i enlighet med det planerade avtalet.
201.
Det är nödvändigt att säkerställa domstolskontrollen dels med hänsyn till den stora betydelse som skyddet av personuppgifter har för den grundläggande rätten till respekt för privatlivet, dels med hänsyn till det långtgående och allvarliga ingreppet i denna rätt (
81
) och det stora antalet personer som riskerar att få sina grundläggande rättigheter kränkta vid en överföring av personuppgifter till ett tredjeland. (
82
) Som jag angett ovan är det ingrepp som det planerade avtalet innebär i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan ganska omfattande och av ett allvar som det inte går att bortse från.
202.
Av domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkterna 72 och 78), framgår enligt samma synsätt att institutionerna har ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning av huruvida den skyddsnivå som säkerställs i ett tredjeland till vilket personuppgifter överförs är adekvat, vilket innebär att det ska göras en strikt kontroll av att den höga skyddsnivå för personuppgifter som föreskrivs i unionsrätten upprätthålls.
203.
Även om det planerade avtalet, såsom jag redan har påpekat, inte kan betraktas endast som ett beslut genom vilket det konstateras att den behöriga kanadensiska myndigheten säkerställer en adekvat skyddsnivå, föreskrivs dock i artikel 5 i det planerade avtalet att med förbehåll för att bestämmelserna i avtalet följs, ska den behöriga kanadensiska myndigheten anses tillhandahålla en adekvat skyddsnivå, i den mening som avses i relevant unionslagstiftning om dataskydd, för behandlingen och användningen av PNR-uppgifter. De avtalsslutande parternas avsikt är att garantera att den höga skyddsnivå för personuppgifter som uppnåtts i unionen kan säkerställas när PNR-uppgifter överförs till Kanada. Med beaktande av denna avsikt ser jag inga skäl till att domstolen inte skulle vidta en strikt kontroll av att proportionalitetsprincipen iakttagits.
204.
I likhet med vad domstolen medgav i punkt 74 i domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), medger jag förvisso att de medel som Kanada använder för att säkerställa en adekvat skyddsnivå kan skilja sig från dem som används inom unionen. Dock kvarstår, såsom domstolen även angav i samma punkt i den nämnda domen, att dessa medel måste visa sig i praktiken kunna säkerställa ett skydd som är ”väsentligen likvärdigt” med det skydd som garanteras inom unionen. Domstolens kontroll av huruvida den skyddsnivå som följer av bestämmelserna i det planerade avtalet är ”väsentligen likvärdig” med den som garanteras i unionsrätten kan inte begränsas.
ii) Huruvida ingreppet är ägnat att uppnå det planerade avtalets målsättning att skydda den allmänna säkerheten
205.
Efter att ha klarlagt denna fråga anser jag att det inte finns några verkliga hinder för att erkänna att det ingrepp som det planerade avtalet innebär är ägnat att uppnå målet att skydda den allmänna säkerheten, och särskilt att bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet, vilket eftersträvas med avtalet. Som bland annat Förenade kungarikets regering och kommissionen har gjort gällande innebär överföringen av PNR-uppgifter för analys och lagring att de kanadensiska myndigheterna får tillgång till ytterligare möjligheter att identifiera passagerare som hittills varit okända eller inte misstänkta, men som kan ha kopplingar till andra personer och/eller passagerare som är involverade i terroristnätverk eller deltar i allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Av den statistik som Förenade kungarikets regering och kommissionen har ingett avseende de kanadensiska myndigheternas tidigare verksamhet framgår att dessa uppgifter utgör ett värdefullt verktyg i brottsutredningar, (
83
) vilka också, särskilt genom det polissamarbete som inrättats genom det planerade avtalet, kan främja förebyggande och upptäckt av terroristbrott eller allvarliga gränsöverskridande brott i unionen.
206.
Även om den omständigheten att Konungariket Danmark inte deltar i avtalet kan leda till att de åtgärder som föreskrivs i det planerade avtalet inte bidrar lika effektivt till att stärka den inre säkerheten i unionen, innebär detta inte i sig att ingreppet inte skulle vara ägnat att uppnå målsättningen att skydda den allmänna säkerheten, vilken eftersträvas med avtalet. Dels är alla de lufttrafikföretag som trafikerar flyglinjer till Kanada ålagda en skyldighet att till den behöriga kanadensiska myndigheten överföra de PNR-uppgifter som de samlar in, (
84
) dels har den behöriga kanadensiska myndigheten enligt artikel 19 i det planerade avtalet befogenhet att i enskilda fall och med iakttagande av stränga villkor lämna ut PNR-uppgifter till statliga myndigheter utanför Kanada vilkas uppgifter har direkt anknytning till det syfte som anges i artikel 3 i avtalet. (
85
)
iii) Huruvida ingreppet är strängt nödvändigt
207.
När det gäller huruvida det ingrepp som det planerade avtalet innebär är strängt nödvändigt, bör bedömningen av detta enligt min mening omfatta en kontroll av huruvida de avtalsslutande parterna har gjort en ”balanserad avvägning” mellan, å ena sidan, målsättningen att bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet och, å andra sidan, målsättningen att skydda personuppgifter med respekt för de berörda personernas privatliv. (
86
)
208.
En sådan balanserad avvägning måste enligt min mening kunna återspeglas i bestämmelserna i det planerade avtalet. Dessa bestämmelser måste således innehålla tydliga och precisa regler som reglerar räckvidden och tillämpningen av den åtgärd som innebär ett ingrepp i de rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan och måste ålägga minimikrav, så att de berörda personerna har tillräckliga garantier som ger ett effektivt skydd av deras uppgifter mot riskerna för missbruk och mot otillåten åtkomst eller användning. (
87
) Vidare måste de åtgärder som föreskrivs i bestämmelserna i det planerade avtalet innebära möjligast minsta kränkning av de rättigheter som erkänns genom artiklarna 7 och 8 i stadgan, samtidigt som de på ett effektivt sätt bidrar till målsättningen att skydda den allmänna säkerheten, vilken eftersträvas med det planerade avtalet. (
88
) Detta konstaterande innebär att det inte räcker att abstrakt föreställa sig alternativa åtgärder som innebär en mindre omfattande kränkning av de grundläggande rättigheterna i fråga. De alternativa åtgärderna måste också vara tillräckligt effektiva, (
89
) det vill säga de måste, enligt min mening, vara lika effektiva som de som föreskrivs i det planerade avtalet när det gäller att uppnå målsättningen att skydda den allmänna säkerheten, vilken eftersträvas med det planerade avtalet.
209.
De berörda parterna har diskuterat huruvida såväl PNR-avtal i allmänhet som vissa bestämmelser i det planerade avtalet är strängt nödvändiga. Eftersom dessa båda aspekter enligt min mening är nära förbundna med varandra, anser jag att de ska behandlas inom ramen för en granskning av det planerade avtalets olika delar.
210.
Jag kommer härvidlag att koncentrera mig på åtta punkter, som särskilt avses i begäran om yttrande eller har diskuterats av de berörda parterna under förfarandet vid domstolen: de kategorier av PNR-uppgifter som avses i det planerade avtalet; huruvida det syfte för vilket behandling av PNR-uppgifter tillåts är tillräckligt precist; bestämmandet av den behöriga myndighet som ansvarar för behandlingen av PNR-uppgifter; den automatiska behandlingen av PNR-uppgifter; åtkomsten till PNR-uppgifter; lagringen av PNR-uppgifter; vidareöverföringen av PNR-uppgifter och slutligen de åtgärder för tillsyn och domstolskontroll som föreskrivs i det planerade avtalet.
– De kategorier av PNR-uppgifter som avses i det planerade avtalet
211.
Som jag har angett ovan föreskrivs i det planerade avtalet att nitton kategorier av PNR-uppgifter som samlas in av lufttrafikföretagen i samband med bokningen av flyg ska överföras till den behöriga kanadensiska myndigheten. Kategorierna förtecknas i bilagan till avtalet.
212.
De berörda parterna har till domstolen inkommit med synpunkter på såväl innebörden av vissa av dessa kategorier som huruvida de eventuellt överlappar med uppgifter som samlas in av de kanadensiska myndigheterna med avseende på gränskontroll eller, sedan den 15 mars 2016, utfärdande av elektroniska resetillstånd (Electronic Travel Authorisation,), och på fastställandet av vilka PNR-uppgifter som kan innehålla känsliga uppgifter. Kommissionen har under förfarandet vid domstolen försäkrat att endast kategori 17 i bilagan till det planerade avtalet, ”Allmänna anmärkningar, inklusive annan kompletterande information (OSI), SSI‑information (Special Service Information) och SSR-information (Special Service Request)”, kan innehålla känsliga uppgifter i den mening som avses i det planerade avtalet. Under diskussionerna vid domstolen har det dessutom framkommit att uppgifterna i kategori 17 överförs endast när den person som gör bokningen av en flygresa begär viss service ombord, såsom särskild assistans till följd av problem med hälsan eller rörligheten eller särskilda önskemål beträffande måltiderna, vilket eventuellt kan ge anvisningar om personens eller medföljande passagerares hälsotillstånd eller avslöja deras etniska ursprung eller religiösa övertygelse.
213.
Det framgår att de nitton kategorier av PNR-uppgifter som enligt det planerade avtalet ska överföras till den behöriga kanadensiska myndigheten motsvarar de kategorier som används i flygbolagens bokningssystem. Dessa kategorier motsvarar också de PNR-uppgifter som förtecknas i bilaga I till de riktlinjer om passageraruppgifter som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) och som offentliggjordes 2010. (
90
) Uppgifterna i dessa kategorier är således välkända för aktörer verksamma i flygbranschen. Uppgifterna innehåller all den information som är nödvändig för att göra en bokning av en flygresa, oavsett om det rör sig om det använda bokningssättet eller betalningssättet, den valda rutten eller den eventuella service som önskas ombord.
214.
Som Irland, Förenade kungarikets regering och kommissionen har angett innehåller PNR-uppgifterna sammantaget ytterligare information jämfört med de uppgifter som de kanadensiska immigrationsmyndigheterna samlar in för gränskontrolländamål. Den förhandsinformation om passagerare (API) som samlas in av lufttrafikföretagen innehåller biografisk information och information om resrutten och syftar huvudsakligen till att underlätta och påskynda identitetskontrollen av passagerare vid gränsen och gör det vid behov möjligt att förhindra att personer som till exempel har belagts med uppehållsförbud reser in i landet eller möjligt att utföra en utökad gränskontroll av vissa i förväg identifierade personer. (
91
) Det nya kravet på elektroniskt resetillstånd i Kanada bidrar likaså till att upprätthålla landets invandringsprogram genom att alla som önskar resa till Kanada med flyg, men inte behöver inneha visering, i förväg på elektronisk väg måste lämna in en ansökan om inresetillstånd innehållande biografisk information för att få resa in i och uppehålla sig i Kanada. Tillståndet är giltigt i högst fem år. (
92
) Detta slag av information innehåller emellertid inga uppgifter om bokningssätt, betalningssätt eller resvanor, vilka vid en korsjämförelse utan tvekan är användbara i kampen mot terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Oavsett de metoder som används för att behandla uppgifterna är API‑uppgifter och de uppgifter som krävs för utfärdande av elektroniska resetillstånd således inte tillräckliga för att med jämförbar effektivitet uppnå målsättningen att skydda den allmänna säkerheten, vilken eftersträvas med det planerade avtalet.
215.
Det är riktigt att dessa kategorier av PNR-uppgifter överförs till de kanadensiska myndigheterna avseende alla resenärer som reser med flyg mellan Kanada och unionen, utan att det finns någon indikation på att resenärernas beteende kan ha ett samband med terroristverksamhet eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet.
216.
Som de berörda parterna har förklarat är emellertid själva intresset av PNR-system, oberoende av om de antas unilateralt eller är föremål för ett internationellt avtal, just att de garanterar massöverföring av uppgifter som möjliggör för de behöriga myndigheterna att, med hjälp av verktyg för automatisk databehandling och i förväg fastställda scenarier eller utvärderingskriterier, identifiera individer som hittills inte varit kända av de brottsbekämpande myndigheterna, men som är av ”intresse” eller utgör en risk för den allmänna säkerheten och som därför senare kan komma att underställas en mer långtgående individuell kontroll.
217.
Jag har emellertid allvarliga tvivel beträffande huruvida ordalydelsen i vissa kategorier av PNR-uppgifter i bilagan till det planerade avtalet är tillräckligt tydlig och precis. Vissa av kategorierna är mycket vagt, för att inte säga orimligt vagt formulerade, så att en rimligt välunderrättad person inte kan avgöra vare sig arten eller omfattningen av de personuppgifter som kategorierna kan innehålla. Jag tänker här framför allt på kategori 5, ”Tillgänglig information om bonus och förmåner (fribiljetter, uppgraderingar osv.)”, kategori 7, ”All tillgänglig kontaktinformation (inbegripet uppgifter om beställaren)”, och kategori 17, som jag redan nämnt ovan, ”Allmänna anmärkningar”. De förklaringar som kommissionen har gett i sina svar på domstolens skriftliga frågor har inte skingrat mina tvivel. Vad särskilt gäller kategori 7 har denna institution medgett att det på ett icke uttömmande sätt rör sig om ”alla uppgifter i samband med bokningen, bland annat postadress eller e‑postadress och telefonnummer till resenären eller till den person eller den resebyrå som bokat flygresan”. Vad gäller kategori 17 har kommissionen angett att denna avser all ”kompletterande information utöver den som anges under andra punkter i bilagan till det planerade avtalet”.
218.
I det planerade avtalet föreskrivs vissa garantier i syfte att säkerställa att andra uppgifter som lufttrafikföretagen innehar utöver dem som förtecknas i bilagan till det planerade avtalet inte överförs. Av artikel 4.3 i det planerade avtalet framgår att inga andra uppgifter ska överföras till den behöriga kanadensiska myndigheten, eftersom Kanada vid mottagandet ska radera varje uppgift som överförts men som inte ingår i de kategorier som förtecknas i bilagan till det planerade avtalet. Även om tillgänglig betalningsinformation avseende flygresan således ska överföras till den behöriga kanadensiska myndigheten, enligt vad som anges i kategori 8 i bilagan, ska denna information inte innehålla uppgifter om betalningssättet för övriga tjänster som inte har en direkt koppling till flygresan, såsom huruvida en hyrbil har bokats på ankomstorten.
219.
Eftersom vissa av kategorierna är mycket vaga, för att inte säga orimligt vaga, är det väldigt svårt att förstå vilka uppgifter som inte ska anses behöva överföras till Kanada och som följaktligen ska raderas av Kanada i enlighet med artikel 4.3 i det planerade avtalet. Det ska tilläggas att ett lufttrafikföretag, i syfte att underlätta arbetet och minska kostnaderna, troligtvis väljer att överföra alla insamlade uppgifter, oberoende av om de ingår i de kategorier som förtecknas i bilagan till det planerade avtalet.
220.
Jag anser därför att – i syfte att garantera rättssäkerheten för de personer vars personuppgifter överförs och behandlas enligt det planerade avtalet samt garantera att tydliga och precisa bestämmelser fastställs om avtalets materiella räckvidd – de kategorier av uppgifter som anges i bilagan till det planerade avtalet måste vara avfattade på ett koncisare och precisare sätt, så att varken lufttrafikföretagen eller de behöriga kanadensiska myndigheterna ges något utrymme för egen bedömning av vad kategorierna konkret omfattar.
221.
Slutligen anser jag att det planerade avtalet går utöver vad som är strängt nödvändigt, eftersom dess tillämpningsområde omfattar överföring av PNR-uppgifter som kan innehålla känsliga uppgifter, vilket rent konkret möjliggör överföring av uppgifter om den berörda passagerarens eller medföljande passagerares hälsotillstånd, etniska ursprung eller religiösa övertygelse.
222.
Av de uppgifter som har ingivits till domstolen framgår att överföringen av PNR-uppgifter som kan innehålla sådana känsliga uppgifter är fakultativ, det vill säga att de överförs endast när en passagerare beställt ytterligare service ombord. Det är emellertid uppenbart att en person som inte ännu har ”identifierats”, men som samarbetar med eller deltar i ett internationellt terroristnätverk eller nätverk för allvarlig brottslighet, av försiktighet kommer att undvika att använda sig av service som kan ge information om etniskt ursprung eller religiös övertygelse. De moderna utredningsmetoder som används av de behöriga kanadensiska myndigheterna och som, enligt vad som har förklarats för domstolen, består i att dessa myndigheter korsjämför de erhållna PNR-uppgifterna, vilka kan grunda sig på känsliga uppgifter eftersom detta inte är förbjudet enligt det planerade avtalet, med scenarier eller typprofiler för personer som innebär en risk, möjliggör slutligen endast behandling av känsliga uppgifter om personer som legitimt har beställt ytterligare service ombord och mot vilka det inte finns och sannolikt inte kommer att finnas några misstankar. Den risk för stigmatisering av ett stort antal enskilda, vilka dock inte är misstänkta för något brott, som användningen av dessa känsliga uppgifter innebär framstår som särskilt oroande och jag föreslår därför att domstolen ska slå fast att dessa uppgifter ska uteslutas från det planerade avtalets tillämpningsområde. Det ska dessutom påpekas att enligt artikel 8 i det PNR-avtal som ingåtts med Australien är all behandling av känsliga PNR-uppgifter förbjuden. Detta konstaterande antyder, med hänsyn till att det planerade avtalet inte innehåller några välgrundade förklaringar till varför det är strängt nödvändigt att behandla känsliga uppgifter, att målet att bekämpa terrorism och allvarlig internationell brottslighet kan uppnås precis lika effektivt utan att sådana uppgifter ens överförs till Kanada.
223.
Det ska tilläggas att garantierna i artikel 8 i det planerade avtalet, vilken avser ”användning av känsliga uppgifter”, enligt min mening är otillräckliga för att motivera ett annat synsätt än att känsliga uppgifter ska uteslutas från det planerade avtalets tillämpningsområde.
224.
Trots de åtgärder som föreskrivs i artikel 8.1–8.4 i det planerade avtalet tillåts ”Kanada” (och inte endast den behöriga kanadensiska myndigheten) enligt artikel 8.5 in fine att lagra känsliga uppgifter i enlighet med artikel 16.5 i det planerade avtalet. Av bland annat sistnämnda bestämmelse följer att uppgifterna får lagras under en period på högst fem år när de ”är nödvändiga med hänsyn till en särskild åtgärd, översyn, undersökning, verkställighetsåtgärd, rättsligt förfarande, åtal eller verkställighet av påföljder, fram till dess att åtgärden eller förfarandet i fråga har avslutats”. Artikel 16.5 i det planerade avtalet innehåller dessutom, till skillnad från artikel 16.4, ingen hänvisning till de syften som anges i artikel 3. Av detta följer att känsliga uppgifter om en unionsmedborgare som har rest med flyg till Kanada kan lagras under fem år (och vid behov avanonymiseras och analyseras under denna period) av varje kanadensisk myndighet med avseende på varje ”särskild åtgärd” eller ”översyn” eller ”rättsligt förfarande”, utan att det finns någon koppling till den målsättning som eftersträvas med avtalet, till exempel – såsom parlamentet har gjort gällande – inom ramen för ett förfarande som avser avtalsrätt eller familjerätt. Möjligheten att en sådan situation kan uppkomma föranleder slutsatsen att de avtalsslutande parterna på denna punkt inte har gjort en balanserad avvägning mellan de målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet.
225.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att de kategorier av PNR-uppgifter som förtecknas i bilagan till det planerade avtalet måste få en tydligare och precisare ordalydelse och i vart fall att känsliga uppgifter ska uteslutas från det planerade avtalets tillämpningsområde. Av detta följer att den användning av känsliga uppgifter som föreskrivs i artikel 8 i det planerade avtalet är oförenlig med artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan.
– Huruvida det syfte för vilket behandling av PNR-uppgifter tillåts är tillräckligt precist
226.
Som jag angett ovan föreskrivs i artikel 3.1 i det planerade avtalet att den behöriga kanadensiska myndigheten ska behandla PNR-uppgifter som mottagits i enlighet med avtalet enbart i syfte att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet.
227.
I artikel 3.2 a i det planerade avtalet ges en exakt definition av uttrycket ”terroristbrott” och i artikel 3.3 definieras ”allvarlig gränsöverskridande brottslighet” som ”alla brott som i Kanada, enligt kanadensisk rätt, är belagda med fängelse i minst fyra år eller en strängare påföljd, förutsatt att brottet är gränsöverskridande till sin natur”. I artikel 3.3 a–e i det planerade avtalet anges villkoren för att ett brott ska anses vara gränsöverskridande.
228.
I artikel 3.5 i det planerade avtalet anges att Kanada har rätt att behandla PNR-uppgifter från fall till fall, dels om det är nödvändigt för att säkerställa tillsyn över eller ansvar för den offentliga förvaltningen (punkt 5 a), dels för att rätta sig efter en stämning, ett föreläggande eller ett avgörande från en domstol (punkt 5 b).
229.
Parlamentet har i sin begäran medgett att artikel 3 i det planerade avtalet innehåller vissa objektiva kriterier, men anser att hänvisningen i artikel 3.3 till ett tredjelands lagstiftning och den möjlighet till ytterligare behandling som föreskrivs i artikel 3.5 skapar osäkerhet om huruvida avtalet är begränsat till det strängt nödvändiga.
230.
Jag kan endast delvis instämma i denna argumentering.
231.
För det första anser jag att till skillnad från vad som var fallet när det gällde den rättsakt som var aktuell i målet Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), föreskrivs i artikel 3 i det planerade avtalet objektiva kriterier som rör arten och allvarsgraden hos de brott med avseende på vilka de kanadensiska myndigheterna får behandla PNR-uppgifter. I artikel 3.2 i det planerade avtalet definieras således vad som avses med terroristbrott och hänvisas även till verksamhet som definieras som terroristbrott i tillämpliga internationella konventioner och protokoll som rör terrorism. Arten och allvarsgraden hos ett brott som omfattas av begreppet ”allvarlig gränsöverskridande brottslighet” framgår också fullständigt klart av artikel 3.3 i det planerade avtalet, där det anges att det rör sig om ett brott som berör mer än ett enda land och i Kanada är belagt med fängelse i minst fyra år. Det är tydligt att det inte rör sig om mindre allvarliga brott eller, såsom var fallet i den rättsakt som var aktuell i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), brott vars svårhetsgrad kan variera beroende på vilken stats nationella lagstiftning det är frågan om, vilket gjorde det omöjligt att anse att ingreppet i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan var begränsat till det strängt nödvändiga.
232.
Jag medger emellertid att hänvisningen till nationell kanadensisk rätt gör det omöjligt att exakt avgöra vilka brott som kan omfattas av artikel 3.3 i det planerade avtalet, särskilt om de är gränsöverskridande.
233.
Kommissionen har till domstolen ingett ett dokument som den har erhållit från de kanadensiska myndigheterna, vilket innehåller en icke uttömmande förteckning över de brott som omfattas av definitionen i artikel 3.3 i det planerade avtalet och som enligt dessa myndigheter representerar huvuddelen av de brott som kan omfattas av denna definition.
234.
Av förteckningen framgår tydligt att det rör sig om allvarliga brott, vilka omfattar smuggling av vapen, ammunition, sprängmedel och människor, spridning eller innehav av barnpornografiskt material, tvätt av vinning av brott, penningförfalskning och valutaförfalskning, mord, kidnappning, sabotage, tagande av gisslan och flygplanskapning.
235.
För att begränsa de brott avseende vilka behandling av PNR-uppgifter kan tillåtas till det strängt nödvändiga och säkerställa rättssäkerheten för passagerare vars uppgifter överförs till de kanadensiska myndigheterna anser jag emellertid att de brott som omfattas av definitionen i artikel 3.3 i det planerade avtalet måste anges i en uttömmande förteckning, till exempel i en bilaga till själva det planerade avtalet.
236.
Jag delar dessutom parlamentets oro beträffande ordalydelsen i artikel 3.5 b i det planerade avtalet, som innebär en utökning av de syften för vilka behandling av PNR-uppgifter tillåts. Enligt denna artikel tillåts behandling av PNR-uppgifter ”också” från fall till fall om det är nödvändigt för att rätta sig efter en stämning, ett föreläggande eller ett avgörande från en domstol, utan att det anges att den ifrågavarande domstolens agerande ska ligga inom ramen för de syften som anges i det planerade avtalet. Denna artikel tillåter således behandling av PNR-uppgifter för syften som är främmande för de syften som eftersträvas med det planerade avtalet och/eller eventuellt avseende situationer, beteenden eller brott som inte omfattas av avtalets tillämpningsområde.
237.
Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att det planerade avtalet, för att det ska vara begränsat till det strängt nödvändiga och för att säkerställa rättssäkerheten för passagerarna, särskilt unionsmedborgarna, måste åtföljas av en uttömmande förteckning över de brott som omfattas av definitionen av begreppet ”allvarlig gränsöverskridande brottslighet” i artikel 3.3 i avtalet. Dessutom är artikel 3.5 i det planerade avtalet i dess nuvarande lydelse oförenlig med artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan, i den del den tillåter en utökning av möjligheterna till behandling av PNR-uppgifter utöver vad som är strängt nödvändigt, oavsett de syften som eftersträvas med det planerade avtalet.
– Den personkrets som omfattas av det planerade avtalets tillämpningsområde
238.
De PNR-uppgifter som överförs inom ramen för det planerade avtalet avser samtliga resenärer som reser med flyg mellan Kanada och unionen, utan att det finns någon indikation på att resenärernas beteende kan ha ett samband med terroristverksamhet eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Överföringen av uppgifterna till den behöriga kanadensiska myndigheten, den automatiska behandlingen av dem och lagringen av dem är således tillämplig utan att någon åtskillnad görs beroende på den eventuella risk som vissa kategorier av resenärer kan utgöra.
239.
I domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), var det framför allt den icke-differentierade och generella lagringen av uppgifter om samtliga personer som använde elektroniska kommunikationstjänster i unionen, oberoende av målsättningen att bekämpa allvarlig brottslighet, vilken eftersträvades med Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG av den 15 mars 2006 om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG (
93
), som domstolen ansåg gick utöver vad som var strängt nödvändigt.
240.
Även om det ingrepp som det planerade avtalet innebär inte är lika omfattande som det som föreskrevs i direktiv 2006/24 och inte heller innebär ett lika stort intrång i enskilda personers vardagliga liv, föranleder dess icke-differentierade och generella karaktär vissa frågetecken.
241.
Som jag har påpekat ovan i punkt 216 är emellertid själva intresset av PNR-system att de garanterar massöverföring av uppgifter som möjliggör för de behöriga myndigheterna att, med hjälp av verktyg för automatisk databehandling och i förväg fastställda scenarier eller utvärderingskriterier, identifiera individer som hittills inte varit kända av de brottsbekämpande myndigheterna, men som är av ”intresse” eller utgör en risk för den allmänna säkerheten och som därför senare kan komma att underställas en mer långtgående individuell kontroll. Kontrollerna måste också kunna utföras under en viss period efter resan.
242.
Till skillnad från de personer vars uppgifter var föremål för behandling enligt direktiv 2006/24, använder dessutom alla de personer som omfattas av det planerade avtalet frivilligt ett internationellt transportmedel till eller från ett tredjeland, ett transportmedel som olyckligtvis självt upprepade gånger har använts för eller utsatts för terroristgärningar eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet, vilket gör det nödvändigt att vidta åtgärder som säkerställer en hög säkerhetsnivå för samtliga passagerare.
243.
Det är visserligen möjligt att utforma ett system för överföring och behandling av PNR-uppgifter där åtskillnad görs mellan passagerarna beroende på till exempel vilket geografiskt område de kommer ifrån (i fall av mellanlandning i unionen) eller deras ålder, eftersom minderåriga passagerare i princip kan utgöra en mindre risk för den allmänna säkerheten. Även för det fall att sådana åtgärder inte skulle anses innebära förbjuden diskriminering, finns det emellertid en risk för att bestämmelserna i det planerade avtalet skulle kringgås när åtgärderna väl blev kända, vilket skulle förhindra ett effektivt uppnående av avtalets ena målsättning.
244.
Som jag redan har angett räcker det inte att abstrakt föreställa sig alternativa åtgärder som innebär en mindre omfattande kränkning av enskilda personers grundläggande rättigheter. Det måste också finnas garantier för att dessa åtgärder är lika effektiva som de som föreskrivs i avtalet i syfte att bekämpa terroristbrott och allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Inom ramen för förevarande förfarande har inga alternativa åtgärder lagts fram för domstolen som, samtidigt som de skulle begränsa antalet personer vars PNR-uppgifter behandlas automatiskt av den behöriga kanadensiska myndigheten, skulle vara lika effektiva när det gäller att uppnå målsättningen att skydda den allmänna säkerheten, vilken eftersträvas av de avtalsslutande parterna.
245.
Efter noggrant övervägande anser jag således att den personkrets som omfattas av det planerade avtalets tillämpningsområde inte kan begränsas ytterligare utan att det skadar själva syftet med PNR-system.
– Bestämmandet av den behöriga myndighet som ansvarar för behandlingen av PNR-uppgifter
246.
Enligt artikel 5 i det planerade avtalet ska ”den behöriga kanadensiska myndigheten” anses tillhandahålla en adekvat skyddsnivå för behandlingen och användningen av PNR-uppgifter, med förbehåll för att villkoren i det planerade avtalet följs.
247.
Som parlamentet har påpekat anges inte namnet på denna myndighet i det planerade avtalet. Med beaktande av 2006 års avtal, och såsom det har bekräftats genom skrivelsen från Kanadas beskickning vid Europeiska unionen av den 25 juni 2014, vilken anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 30.2 a i det planerade avtalet och har överlämnats till domstolen inom ramen för förevarande förfarande, utgörs denna myndighet utan tvekan av CBSA.
248.
Mer än det exakta angivandet av denna myndighet är det den ofta oprecisa karaktären hos det planerade avtalets bestämmelser som med beaktande av proportionalitetsprincipen föranleder tvivel om vilka myndigheter som kan behandla PNR-uppgifter.
249.
I flera bestämmelser i det planerade avtalet hänvisas nämligen allmänt till ”Kanada” och inte till ”den behöriga kanadensiska myndigheten”, som dock är den enda myndighet som anses tillhandahålla en adekvat skyddsnivå för behandlingen och användningen av PNR-uppgifter i enlighet med det planerade avtalet. Detta är fallet i artikel 3.5, vilken dessutom, som jag angett ovan, (
94
) innebär en utökning av de syften för vilka PNR-uppgifter kan behandlas, artikel 8, artikel 12.3 om utlämnande av uppgifter till enskilda och artikel 16 om lagring av PNR-uppgifter. (
95
)
250.
Tvärtemot vad kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, kastar användningen av den generiska benämningen ”Kanada” i stället för uttrycket ”den behöriga kanadensiska myndigheten” ett tvivel över det antal myndigheter som tillåts behandla uppgifterna, särskilt eftersom artikel 18 i det planerade avtalet tillåter att den behöriga kanadensiska myndigheten, på de villkor som förtecknas i den artikeln, lämnar ut PNR-uppgifter till andra statliga myndigheter i Kanada. (
96
)
251.
Bestämmelserna i det planerade avtalet är således enligt min mening inte tillräckligt tydliga och precisa när det gäller att bestämma vilken myndighet som ansvarar för behandlingen av PNR-uppgifter och säkerställer således inte skyddet av och säkerheten för nämnda uppgifter.
– Automatisk behandling av PNR-uppgifter
252.
Av de yttranden som ingetts till domstolen framgår att det huvudsakliga mervärdet av behandlingen av PNR-uppgifter är att de insamlade uppgifterna kan korsjämföras med i förväg fastställda riskscenarier eller kriterier för riskutvärdering eller med databaser, vilket gör det möjligt att med hjälp av automatisk databehandling identifiera ”träffar” som senare kan bli föremål för en mer långtgående kontroll. Enligt de uppgifter som CBSA har lämnat till kommissionen och till Förenade kungarikets regering och som dessa berörda parter har överlämnat till domstolen, har man med tillämpning av dessa metoder i praktiken kunnat identifiera omkring 9500 ”träffar” genom automatisk databehandling av PNR-uppgifter avseende de 28 miljoner passagerare som reste med flyg mellan Kanada och unionen mellan april 2014 och mars 2015.
253.
Ingen bestämmelse i det planerade avtalet avser emellertid exakt dessa databaser, scenarier eller utvärderingskriterier, vilka de kanadensiska myndigheterna således även fortsättningsvis ska fastställa och använda helt enligt egen bedömning.
254.
I det planerade avtalet anges visserligen att Kanada ska se till att de säkerhetsbestämmelser som gäller för behandling av PNR-uppgifter omfattar alla passagerare på lika villkor och utan olaglig diskriminering (artikel 7 i det planerade avtalet) och att Kanada inte ska fatta något beslut med betydande negativa verkningar för en passagerare enbart på grundval av automatisk behandling av PNR-uppgifter (artikel 15 i det planerade avtalet).
255.
Jag är emellertid övertygad om att eftersom korsjämförelse av PNR-uppgifter med i förväg fastställda scenarier eller utvärderingskriterier kan leda till en felaktig positiv identifiering av ”träffar”, såsom vissa av de berörda parterna har medgett, måste det planerade avtalet, med beaktande av den balanserade avvägning som ska göras mellan de båda målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet och denna aspekts avsevärda praktiska betydelse, innehålla ett antal uttryckliga principer och regler vad gäller såväl de i förväg fastställa scenarierna och utvärderingskriterierna som de databaser mot vilka PNR-uppgifterna korsjämförs.
256.
Genom exakt avgränsade och fastställda scenarier och utvärderingskriterier bör det vara möjligt att i hög grad erhålla resultat som pekar ut enskilda mot vilka det kan föreligga en ”skälig misstanke” om delaktighet i terroristbrott eller allvarlig gränsöverskridande brottslighet. (
97
)
257.
Det är inte absolut nödvändigt att domstolen anger vilka principer som ska styra fastställandet av scenarierna och utvärderingskriterierna eller de databaser mot vilka PNR-uppgifter korsjämförs.
258.
Jag för min del anser att i det planerade avtalet uttryckligen minst måste anges att de i förväg fastställda scenarier eller utvärderingskriterier eller databaser som används inte får grunda sig på en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religion eller övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsotillstånd eller sexuella läggning. Vidare måste kriterierna, scenarierna och databaserna uttryckligen avgränsas till att avse de syften och brott som anges i artikel 3 i det planerade avtalet.
259.
I det planerade avtalet bör det framför allt, tydligare än vad som för närvarande är fallet i artikel 15, anges att om en korsjämförelse av PNR-uppgifter mot i förväg fastställda kriterier och scenarier ger ett positivt resultat, ska detta resultat granskas på icke automatisk väg. Denna garanti kan göra det möjligt att minska antalet personer som senare måste genomgå en mer långtgående fysisk kontroll.
260.
För att vara begränsade till det som är strängt nödvändigt måste dessa kriterier, scenarier och databaser samt översynen av dem dessutom, enligt min mening, vara föremål för en kontroll som utförs av den oberoende myndighet som avses i det planerade avtalet, det vill säga Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) (
98
) och vara föremål för en genomföranderapport som överlämnas till unionens institutioner och behöriga organ inom ramen för artikel 26 i det planerade avtalet, vilken innehåller bestämmelser om den gemensamma översynen och utvärderingen av avtalets genomförande.
261.
Jag anser följaktligen att eftersom de avtalsslutande parterna har underlåtit att fastställa uttryckliga principer och regler rörande fastställandet och användningen av i förväg fastställda scenarier och kriterier samt databaser mot vilka PNR-uppgifter kan korsjämföras genom automatisk databehandling, har de inte gjort en balanserad avvägning mellan de båda målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet.
– Åtkomst till PNR-uppgifter
262.
Av de förklaringar som har anförts vid domstolen framgår att när passagerarnas PNR-uppgifter har behandlats på automatisk väg, och de passagerare vars profil motsvarar de i förväg fastställda scenarierna eller kriterierna har identifierats, tar tjänstemännen vid CBSA fram uppgifterna om dessa passagerare i syfte att avgöra om det finns anledning att göra en mer långtgående kontroll av dem. Av de 9500 ”träffar” som identifierades mellan april 2014 och mars 2015 gjordes, enligt de uppgifter som Förenade kungarikets regering och kommissionen har lämnat, en fördjupad kontroll av 1765 personer av skäl kopplade till den nationella allmänna säkerheten eller till allvarliga gränsöverskridande brott. Av dessa personer anhölls 178 för allvarliga gränsöverskridande brott, framför allt rörande narkotikasmuggling.
263.
I domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 62 och 66), påpekade domstolen dels att det i direktiv 2006/24 inte föreskrevs något objektivt kriterium som gjorde det möjligt att begränsa antalet personer som var behöriga att få åtkomst till personuppgifterna i fråga och att åtkomsten till dessa uppgifter inte var underkastad någon förhandskontroll utförd av en domstol eller en oberoende myndighet, dels att denna rättsakt inte heller innehöll några regler för att förhindra riskerna för missbruk och otillåten åtkomst eller användning.
264.
Det ska påpekas att bestämmelserna i det planerade avtalet däremot delvis uppfyller dessa krav.
265.
Som jag redan har påpekat krävs, enligt artikel 9.1 och 9.2 i det planerade avtalet, att Kanada ska vidta de rättsliga, förfarandemässiga eller tekniska åtgärder som krävs för att skydda PNR-uppgifterna mot oavsiktlig, olaglig eller otillåten åtkomst, behandling eller förlust och ska sörja för att bland annat kraven på säkerhet, sekretess och integritet för uppgifterna följs, genom att tillämpa förfaranden för kryptering och för lagring i en säker fysisk miljö som är skyddad med tillträdeskontroller.
266.
Såväl i artikel 9.2 b som i artikel 16.2 i det planerade avtalet föreskrivs dessutom att Kanada ska begränsa åtkomsten till PNR-uppgifter till ett antal tjänstemän som godkänts särskilt för ändamålet. Vad gäller lagringen av PNR-uppgifter föreskrivs i artikel 16.4 i det planerade avtalet även att uppgifter som anonymiserats genom maskering får avanonymiseras endast om det är nödvändigt att göra undersökningar inom ramen för artikel 3 i det planerade avtalet och att sådana åtgärder, beroende på under hur lång tid PNR-uppgifterna lagrats, endast får vidtas av ett begränsat antal särskilt bemyndigade tjänstemän eller endast med förhandstillstånd från chefen för den behöriga kanadensiska myndigheten eller en högre tjänsteman med särskilt bemyndigande från denna chef.
267.
I likhet med direktiv 2006/24 innehåller emellertid inte heller det planerade avtalet några objektiva kriterier för att avgöra vilka tjänstemän som ska ha åtkomst till PNR-uppgifterna och huruvida samtliga dessa tjänstemän ska tillhöra CBSA. Sådana kriterier är desto viktigare eftersom den grupp tjänstemän som har åtkomst till uppgifterna enligt artikel 9.2 i det planerade avtalet förefaller vara större än den ”begränsade” grupp som enligt artikel 16.2 i avtalet har åtkomst till uppgifter som har lagrats längre än 30 dagar. Bestämmelserna i det planerade avtalet innehåller emellertid inga kriterier som gör det möjligt att skilja mellan de båda grupper av tjänstemän som är behöriga att få åtkomst till PNR-uppgifter och således överlåts det helt på Kanada att besluta om dessa kriterier. Denna frihet uppfyller enligt min mening inte det krav som uppställs i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238) och vilket jag erinrat om ovan i punkt 263.
268.
Det ska även påpekas att i det planerade avtalet föreskrivs inte att åtkomsten till PNR-uppgifter ska underställas en förhandskontroll av en oberoende myndighet, såsom Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet), (
99
) eller en domstol vars avgörande kan begränsa åtkomsten till eller användningen av uppgifterna och som kan ingripa efter en motiverad begäran från CBSA.
269.
En lämplig avvägning mellan strävan att effektivt bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet och iakttagandet av en hög skyddsnivå för de berörda passagerarnas personuppgifter kräver emellertid inte nödvändigtvis att det föreskrivs om förhandskontroll av åtkomsten till PNR-uppgifter.
270.
Utan att det ens behöver undersökas huruvida en sådan förhandskontroll i praktiken skulle vara genomförbar och tillräckligt effektiv, med beaktande av bland annat mängden uppgifter som ska granskas och de resurser som de oberoende kontrollmyndigheterna har till sitt förfogande, ska det påpekas att Europadomstolen – vid prövningen av huruvida myndigheter som har vidtagit åtgärder för avlyssning och övervakning av privata kommunikationer har följt artikel 8 i Europakonventionen – har medgett att utom vid särskilda omständigheter som rör sekretessen för journalistkällor eller advokaters kommunikation med sina klienter utgör en förhandskontroll av dessa åtgärder vilken utförs av en oberoende myndighet eller en domare inte ett absolut krav, om det i efterhand garanteras en omfattande domstolskontroll av åtgärderna i fråga. (
100
)
271.
Oberoende av de tvivel som föranleds av att tillsyns- och kontrollbefogenheterna över CBSA har fördelats mellan en ”oberoende myndighet” och en ”myndighet som inrättats på administrativ väg, som utövar sina uppgifter på ett opartiskt sätt och som bevisligen fattar oavhängiga beslut”, vilka jag kommer att återkomma till nedan, (
101
) är det viktigt att påpeka att det i artikel 14.2 i det planerade avtalet föreskrivs att Kanada ska se till att enskilda som anser att deras rättigheter har åsidosatts genom ett beslut eller en åtgärd som rör deras PNR-uppgifter har möjlighet att få rättelse enligt kanadensisk lag genom rättslig prövning. Med beaktande av ordalydelsen i artikel 14.1 i det planerade avtalet och de förklaringar som de berörda parterna har tillhandahållit framgår det utan tvekan att möjlighet till rättelse föreligger avseende varje beslut om åtkomst till berörda personers PNR-uppgifter, oberoende av deras nationalitet, hemvist eller vistelse på kanadensiskt territorium. Inom ramen för förevarande förebyggande förfarande för att granska huruvida bestämmelserna i det planerade avtalet är förenliga med artiklarna 7 och 8 i stadgan, anser jag att denna garanti om möjlighet till rättelse, vars effektivitet inte har ifrågasatts av någon av de berörda parterna, uppfyller villkoret i dessa artiklar, lästa mot bakgrund av Europadomstolens tolkning av artikel 8 i Europakonventionen.
272.
Jag anser följaktligen att den omständigheten att det planerade avtalet inte innehåller några föreskrifter enligt vilka de behöriga CBSA-tjänstemännens åtkomst till PNR-uppgifter ska vara underställd förhandskontroll av en oberoende administrativ myndighet eller en domstol inte är oförenlig med artiklarna 7, 8 och 52.1 i stadgan, eftersom Kanada genom det planerade avtalet åläggs att garantera berörda enskilda rättigheten att i efterhand få tillgång till en effektiv rättslig prövning av beslut eller åtgärder som rör åtkomsten till deras PNR-uppgifter.
273.
Däremot anser jag att för att det planerade avtalet ska vara begränsat till det strängt nödvändiga måste det i avtalet tydligt specificeras att endast CBSA:s tjänstemän har behörighet att tillgå PNR-uppgifter samt föreskrivas objektiva kriterier som gör det möjligt att fastställa deras antal, med hänsyn till de olika situationer som föreskrivs i bestämmelserna i artiklarna 9 och 16 i det planerade avtalet.
– Lagring av PNR-uppgifter
274.
De berörda parterna har vid domstolen ingående diskuterat vilka slutsatser som ska dras av domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), när det gäller huruvida det system för lagring av PNR-uppgifter som föreskrivs i artikel 16 i det planerade avtalet är strängt nödvändigt.
275.
I den domen kritiserade domstolen unionslagstiftaren för att inte ha föreskrivit att de uppgifter som avsågs i det målet skulle lagras i unionen, vilket innebar att den i artikel 8.3 i stadgan uttryckligen föreskrivna oberoende myndighetskontrollen av att skydds- och säkerhetskraven följs inte fullt ut kunde anses vara garanterad. (
102
)
276.
Vidare kritiserade domstolen, beträffande den lagringstid på högst två år som föreskrevs i direktiv 2006/24, den omständigheten att det i direktivet inte gjordes någon åtskillnad mellan kategorierna av uppgifter utifrån deras nytta för det eftersträvade målet eller utifrån de berörda personerna och att lagringstiden inte bestämdes enligt objektiva kriterier. (
103
)
277.
Vad gäller den förstnämnda punkten är det uppenbart att de PNR-uppgifter som avses i bestämmelserna i det planerade avtalet inte kommer att lagras i unionen. Detta konstaterande räcker emellertid inte i sig för att ifrågasätta det lagringssystem som föreskrivs i artikel 16 i det planerade avtalet, förutom om avtalet inte fullt ut garanterar en oberoende myndighetskontroll av att skydds- och säkerhetskraven följs. Även om de avtalsslutande parternas avsikt nog är att fullt ut iaktta det krav som åläggs i artikel 8.3 i stadgan, är emellertid ordalydelsen i artikel 10.1 i det planerade avtalet, som jag kommer att visa nedan, alltför oklar för att i samtliga fall garantera en oberoende myndighetskontroll. (
104
)
278.
Vad gäller lagringsperioden för PNR-uppgifter framgår det av artikel 16.1 i det planerade avtalet att den är högst fem år räknat från dagen för mottagandet av uppgifterna, (
105
) varefter Kanada enligt artikel 16.6 ska förstöra PNR-uppgifterna.
279.
Lagringsperioden har förlängts med ett och ett halvt år jämfört med den som föreskrevs i 2006 års avtal. Med undantag av de förklaringar och exempel som vissa av de berörda parterna har under förfarandet vid domstolen lagt fram, där de huvudsakligen hänvisat till den genomsnittliga livslängden för internationella nätverk som ägnar sig åt allvarlig brottslighet samt den tid som krävs och svårigheterna vid utredningar avseende dessa nätverk, anges det inte i det planerade avtalet några objektiva skäl till varför de avtalsslutande parterna har valt att förlänga lagringsperioden för PNR-uppgifter till högst fem år.
280.
Jag anser att objektiva skäl måste anges i det planerade avtalet, eftersom detta skulle göra det möjligt att säkerställa att lagringsperioden är nödvändig för att uppnå de syften som eftersträvas med det planerade avtalet. För att vara fullständigt tydlig gäller detta även artikel 16.5 i det planerade avtalet, vars räckvidd – såsom jag angett ovan i mitt resonemang avseende de känsliga uppgifter som bör uteslutas från avtalets tillämpningsområde – vad gäller lagringen av övriga PNR-uppgifter under en period på högst fem år måste begränsas till de syften som anges i artikel 3 i det planerade avtalet. (
106
)
281.
Det måste således konstateras att de avtalsslutande parterna inte har motiverat varför det är nödvändigt att lagra samtliga PNR-uppgifter under en period på högst fem år.
282.
Domstolen kan inom ramen för förevarande förfarande begränsa sig till detta konstaterande och måste således inte kontrollera huruvida en lagringsperiod på fem år för alla PNR-uppgifter för alla flygpassagerare mellan Kanada och unionen går utöver vad som är strängt nödvändigt för att uppnå det planerade avtalets syfte att skydda den allmänna säkerheten.
283.
För det fall att domstolen emellertid skulle anse det vara lämpligt att behandla denna fråga närmare, tillåter jag mig att göra följande påpekanden.
284.
Vad för det första gäller mängden PNR-uppgifter som lagras finns det, enligt min mening, anledning att fråga sig huruvida det efter flera år är motiverat att lagra vissa kategorier av uppgifter, trots att den behöriga kanadensiska myndigheten har tillgång till eller genom avanonymisering i enlighet med villkoren i artikel 16.3 i det planerade avtalet kan få tillgång till PNR-uppgifter som innehåller väsentlig information om identiteten hos den eller de passagerare som PNR-uppgifterna avser, resedatum, använda betalningssätt, all tillgänglig kontaktinformation, resrutt, kontaktinformation till resebyrån eller resebyråtjänstemannen och information om bagaget. Jag frågar mig särskilt om uppgifter om bonus och förmåner (kategori 5 i bilagan till det planerade avtalet), passagerarens resestatus (kategori 13 i bilagan), biljettinformation eller biljettpris (kategori 14 i bilagan) och gemensam linjebeteckning (kategori 11 i bilagan), som enligt kommissionen endast upplyser om den faktiska transportören, efter att ha lagrats under ett visst antal år fortfarande har ett verkligt mervärde när det gäller att bekämpa terrorism och allvarlig gränsöverskridande brottslighet jämfört med andra PNR-uppgifter som också lagrats och som kan avanonymiseras.
285.
Vidare är, förutom de tvivel som kan föreligga kring huruvida den lagringstid som föreskrivs i det planerade avtalet för samtliga PNR-uppgifter är strängt nödvändig, de garantier som föreskrivs i artikel 16.3 i avtalet, i form av ”anonymisering” genom maskering, enligt min mening under alla omständigheter otillräckliga för att garantera skyddet och säkerheten för de berörda passagerarnas personuppgifter.
286.
I denna artikel föreskrivs visserligen att namnen på alla passagerare ska maskeras 30 dagar efter det att uppgifterna mottagits. I artikeln anges även att PNR-uppgifter i kategorierna 6, 7, 17 och 18, vilka är uppräknade i bilagan till det planerade avtalet, (
107
) ska anonymiseras två år efter mottagandet av uppgifterna. Beträffande de båda sistnämnda kategorierna gäller detta om uppgifterna möjliggör identifiering av en fysisk person.
287.
Det är just den omständigheten att denna uppräkning är uttömmande som är oroande. En person kan identifieras direkt också genom andra kategorier i bilagan till det planerade avtalet, men dessa kategorier förtecknas inte i artikel 16.3 i det planerade avtalet. Här tänker jag framför allt på tillgänglig information om bonus och förmåner (kategori 5 i bilagan) och all tillgänglig betalnings-/faktureringsinformation (kategori 8), vilket omfattar bland annat uppgifter om det eller de betalningssätt som använts.
288.
Jag anser följaktligen att de avtalsslutande parterna inte har gjort en balanserad avvägning mellan de målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet, eftersom de har underlåtit att säkerställa en ”anonymisering” genom maskering av alla PNR-uppgifter som gör det möjligt att direkt identifiera en passagerare.
289.
Vad slutligen gäller reglerna och villkoren för avanonymisering av PNR-uppgifter ska det påpekas att i artikel 16.4 i det planerade avtalet anges att avanonymisering endast får ske om det på grundval av tillgänglig information är nödvändigt att göra undersökningar inom ramen för artikel 3 i det planerade avtalet samt att sådana åtgärder får vidtas fram till två år efter det att PNR-uppgifterna ursprungligen mottogs, men endast av ett begränsat antal särskilt bemyndigade tjänstemän, eller från två till fem år efter det att uppgifterna först mottogs, men endast om det finns ett förhandstillstånd från chefen för den behöriga kanadensiska myndigheten eller en högre tjänsteman med särskilt bemyndigande från denna chef.
290.
Med förbehåll för mina påpekanden ovan beträffande objektiva kriterier för att avgöra vilka tjänstemän som ska vara behöriga att ha åtkomst till uppgifterna (
108
) och påpekandena nedan beträffande den tillsyn över den behöriga kanadensiska myndigheten som ska utövas av en oberoende myndighet, (
109
) anser jag att artikel 16.4 i det planerade avtalet i sig inte går utöver vad som är strängt nödvändigt.
– Utlämnande och vidareöverföring av PNR-uppgifter
291.
Artiklarna 12, 18 och 19 i det planerade avtalet rör utlämnande av PNR-uppgifter.
292.
Artikel 12 i det planerade avtalet, som har rubriken ”Åtkomst för enskilda”, undgår vid första påseendet all kritik, eftersom den syftar till att säkerställa åtkomsten för enskilda till deras egna PNR-uppgifter.
293.
Genom artikel 12.3 utökas emellertid, enligt min mening, möjligheterna att få åtkomst till PNR-uppgifterna och den information som tas fram ur uppgifterna alltför långt till att gälla vem som helst, utan att några särskilda garantier föreskrivs. Artikel 12.3 i det planerade avtalet ger nämligen Kanada rätt att ”fastställa skäliga rättsliga krav och begränsningar för utlämnande av information …, med vederbörlig hänsyn till den berörda individens legitima intressen”. Varken mottagarna av denna ”information” eller användningen av den begränsas emellertid i det planerade avtalet. Det är således fullständigt möjligt att informationen kan lämnas ut till vilken fysisk eller juridisk person som helst, till exempel en bank, i den mån Kanada anser att utlämnandet av informationen inte går utöver de ”skäliga” rättsliga kraven, vilka för övrigt inte definieras i det planerade avtalet.
294.
Med beaktande av bland annat den mycket vaga och vida ordalydelsen i artikel 12.3 i det planerade avtalet går denna artikel, enligt min mening, således utöver det som är strängt nödvändigt för att uppnå det planerade avtalets målsättning att skydda den allmänna säkerheten.
295.
Vad gäller artiklarna 18 och 19 i det planerade avtalet avser dessa den behöriga kanadensiska myndighetens utlämnande av PNR-uppgifter till andra statliga myndigheter i Kanada respektive till statliga myndigheter i andra länder än unionens medlemsstater.
296.
I likhet med parlamentet anser jag att eftersom det i det planerade avtalet endast föreskrivs att den behöriga kanadensiska myndigheten ska följa avtalets bestämmelser om en ”adekvat skyddsnivå” som anses motsvara den som garanteras i unionsrätten, måste de avtalsslutande parterna säkerställa att denna skyddsnivå inte kan kringgås vid överföring av personuppgifter till andra statliga kanadensiska myndigheter eller till tredjeland. (
110
)
297.
Det är riktigt att i artikel 18 respektive artikel 19 i det planerade avtalet uppställs stränga kumulativa villkor, varav fyra är identiska, för vidareöverföring av uppgifter eller analytisk information som innehåller PNR-uppgifter. Således får dessa uppgifter och denna information lämnas ut endast om de statliga myndigheternas uppgifter har direkt anknytning till tillämpningsområdet för artikel 3 i det planerade avtalet, endast i enskilda fall och endast om det under rådande omständigheter är nödvändigt för de syften som anges i artikel 3. Dessutom får endast ett minimum av PNR-uppgifter eller analytisk information lämnas ut. (
111
)
298.
Övriga villkor avseende garantierna i dessa båda bestämmelser skiljer sig emellertid från varandra.
299.
Medan det i artikel 18 i det planerade avtalet således anges att övriga kanadensiska statliga myndigheter som tar emot PNR-uppgifter ska tillhandahålla ”ett skydd som motsvarar garantierna i [det planerade avtalet]” anges i artikel 19.1 e att den behöriga kanadensiska myndigheten måste ha ”försäkrat sig om” att den mottagande utländska myndigheten använder standarder för skydd av PNR-uppgifter som motsvarar standarderna i det planerade avtalet, i enlighet med ingångna avtal och överenskommelser som omfattar dessa standarder, eller standarder för skydd av uppgifter som den har kommit överens om med unionen.
300.
I båda dessa fall åligger det uteslutande den behöriga kanadensiska myndigheten, det vill säga CBSA, att kontrollera huruvida det skydd som erbjuds av den mottagande statliga myndigheten är adekvat. Varken CBSA:s granskning eller det eventuella beslutet om att lämna ut PNR-uppgifter är underställda någon förhandskontroll som utförs av en oberoende myndighet eller en domstol. I det planerade avtalet föreskrivs dessutom inte att avsikten att överföra PNR-uppgifter avseende en medborgare i en av unionens medlemsstater åtminstone ska vara föremål för förhandsunderrättelse till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten i fråga och/eller till kommissionen innan uppgifterna faktiskt överförs. I artikel 18 sägs nämligen inget alls om denna möjlighet, medan det i artikel 19.2 i det planerade avtalet endast föreskrivs att information senare ”vid första bästa tillfälle” ska lämnas till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten i fråga.
301.
De ytterligare garantier som jag angett ovan i föregående punkt måste emellertid, enligt min mening, säkerställas.
302.
Dels är det, när uppgifterna väl har överförts till den mottagande statliga myndigheten och har använts av denna, inte möjligt att, enbart på grundval av en efterhandskontroll av utlämnandet av uppgifterna, vare sig kompensera för en felaktig bedömning av den skyddsnivå som erbjuds av den mottagande statliga myndigheten eller återställa uppgifternas privata och konfidentiella karaktär. (
112
) Detta gäller särskilt vid utlämnande av uppgifter till tredjeland, eftersom användningen där inte ens omfattas av de kanadensiska myndigheternas och domstolarnas behörighet och efterhandskontroll.
303.
Dels kan kommissionen och de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den person vars PNR-uppgifter är föremål för överföring är medborgare, förutsatt att de erhåller förhandsunderrättelse, försäkra sig om att det faktiskt har gjorts en granskning av att skyddsnivån motsvarar garantierna i avtalet. Ur en annan synvinkel kan en sådan förhandsunderrättelse, eftersom överföring av PNR-uppgifter enligt artiklarna 18 och 19 i det planerade avtalet endast kan ske i särskilda fall och under särskilda omständigheter som är vederbörligen motiverade och således i situationer där det finns anledning till allvarliga misstankar mot den berörda personen, bland annat bidra till att stärka samarbetet mellan de behöriga myndigheterna i Kanada, unionen och dess medlemsstater, vilket är förenligt med det planerade avtalets målsättning att förebygga och upptäcka terroristbrott och allvarliga gränsöverskridande brott.
304.
Det ska vidare påpekas att artikel 18.1 f i det planerade avtalet förbjuder att den mottagande statliga kanadensiska myndigheten lämnar ut PNR-uppgifterna till en annan myndighet, förutom om CBSA gett sitt tillstånd till detta i enlighet med villkoren i samma punkt. Däremot är CBSA enligt artikel 19 i det planerade avtalet inte skyldig att, innan PNR-uppgifter lämnas ut till en statlig myndighet i ett tredjeland, försäkra sig om att den mottagande statliga myndigheten inte själv kan lämna ut uppgifterna till en annan myndighet eller ett annat tredjeland.
305.
Eftersom risken för att en sådan situation kan uppkomma inte är utesluten, vilket skulle kunna resultera i att den skyddsnivå för personuppgifter som garanteras i unionsrätten kringgås, måste det konstateras att artikel 19 i det planerade avtalet tillåter omotiverade ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan. (
113
)
– Åtgärder för administrativ och rättslig tillsyn och kontroll
306.
Att tillsyn utövas av en oberoende myndighet, såsom det krävs enligt såväl artikel 8.3 i stadgan som artikel 16.2 andra meningen FEUF, är av avgörande betydelse för skyddet av enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter i unionen. (
114
)
307.
Av bestämmelserna i det planerade avtalet framgår att de avtalsslutande parterna är medvetna om detta krav, även om det inte uppfylls full ut i det planerade avtalet, vilket jag kommer att återkomma till nedan.
308.
I syfte att säkerställa att den skyddsnivå som den behöriga kanadensiska myndigheten tillämpar när den behandlar och använder PNR-uppgifter är ”adekvat … i den mening som avses i relevant EU-lagstiftning om dataskydd”, såsom det föreskrivs i artikel 5 i det planerade avtalet, måste denna myndighet bland annat underordna sig de åtgärder som föreskrivs i artikel 10 i det planerade avtalet, det vill säga den kontroll som utövas av en ”tillsynsmyndighet”, som måste ha ”verkliga befogenheter att undersöka hur reglerna om insamling, användning, utlämnande, lagring eller radering av PNR-uppgifter [följs]”. Dessa befogenheter inbegriper även befogenheten att genomföra granskningar och undersökningar av om reglerna följs, lämna rekommendationer till den behöriga kanadensiska myndigheten och se till att lagöverträdelser i samband med det planerade avtalet anmäls till åtal eller blir föremål för disciplinförfaranden. Enligt artikel 14.1 i det planerade avtalet ska tillsynsmyndigheten motta, undersöka och besvara klagomål som lämnas in av enskilda rörande deras ansökningar om tillgång till, rättelse av eller anteckning (kommentar) i anslutning till PNR-uppgifter som rör dem.
309.
De avtalsslutande parternas avsikt är således att garantera att den behandling av personuppgifter som CBSA utför ska underställas en effektiv mekanism för upptäckt och kontroll av eventuella överträdelser av de bestämmelser i det planerade avtalet som säkerställer skyddet av passagerarnas privatliv och personuppgifter, i syfte att säkerställa en skyddsnivå som de vill ska vara ”väsentligen likvärdig” den som personerna i fråga skulle åtnjuta om deras uppgifter behandlades och lagrades i unionen.
310.
Av detta följer att fullständig kontroll ska utövas av en oberoende myndighet, såsom det krävs bland annat i artikel 8.3 i stadgan.
311.
Det särskilda med den tillsynsmyndighet som ska inrättas enligt det planerade avtalet och som förstärker parlamentets och Europeiska datatillsynsmannen kritik mot huruvida den är fullständigt oberoende är att den är tvehövdad. Av artikel 10 i det planerade avtalet framgår nämligen att denna myndighet ska vara antingen en ”oberoende myndighet”eller en ”myndighet som inrättats på administrativ väg, som utövar sina uppgifter på ett opartiskt sätt och som bevisligen fattar oavhängiga beslut”.
312.
Som det framgår av skrivelsen av den 25 juni 2014 från Kanadas beskickning vid Europeiska unionen (
115
) och de förklaringar som kommissionen lämnat under förfarandet vid domstolen utgörs den förstnämnda av dessa myndigheter av Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet), vars stadgar, tillsättning, mandatperiod (oavsättlig under sju år) och befogenheter att företa utredningar, inbegripet på eget initiativ, och lämna rekommendationer fastställs i den kanadensiska lagen från 1985 om skydd för personuppgifter. (
116
) Det ska påpekas att ingen av de berörda parterna har ifrågasatt den omständigheten att Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet), som uteslutande rapporterar till det kanadensiska parlamentets båda kamrar, åtnjuter ett oberoende och en opartiskhet som gör att den kan utöva sitt uppdrag utan att påverkas av yttre påverkan eller instruktioner utifrån, särskilt från den verkställande makten. (
117
)
313.
Av de förklaringar som har lämnats till domstolen framgår att i enlighet med lagen om skydd för personuppgifter omfattar befogenheterna för Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) att behandla klagomål från enskilda mot överträdelser av bestämmelserna om skydd för privatlivet och skyddet av personuppgifter som offentliga federala institutioner i Kanada kan ha gjort sig skyldiga till.
314.
Enligt det andra alternativ som framgår av ordalydelsen i artikel 10.1 i det planerade avtalet kan emellertid tillsynen av CBSA:s behandling av PNR-uppgifter i sin helhet utövas av ”en myndighet som inrättats på administrativ väg, som utövar sina uppgifter på ett opartiskt sätt och som bevisligen fattar oavhängiga beslut”, det vill säga CBSA:s överklagandenämnd, vilken inrättades inom ramen för 2006 års avtal.
315.
Oavsett garantierna i skrivelsen av den 25 juni 2014 från Kanadas beskickning vid Europeiska unionen, enligt vilka överklagandenämnden inte kommer att vara föremål för några instruktioner från övriga operativa enheter vid CBSA, är CBSA:s överklagandenämnd, i likhet med alla övriga enheter vid CBSA, direkt underordnad ansvarigt ministerium, från vilket den kan erhålla instruktioner. (
118
) Eftersom CBSA:s överklagandenämnd kan utsättas för påverkan av bland annat politisk art från den överordnade myndigheten eller mer allmänt från den verkställande makten, kan den inte betraktas som en oberoende tillsynsmyndighet i den mening som avses i artikel 8.3 i stadgan.
316.
Eftersom det i artikel 10 i det planerade avtalet föreskrivs att tillsynsmyndigheten kan vara antingen Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) eller CBSA:s överklagandenämnd är detta inte en tydlig och precis bestämmelse som systematiskt garanterar att en oberoende myndighet i den mening som avses i artikel 8.3 i stadgan utövar kontroll över att enskildas privatliv och skyddet av deras personuppgifter respekteras vid den behandling av PNR-uppgifter som föreskrivs i det planerade avtalet. Det ankommer på de avtalsslutande parterna att undanröja de oklarheter som följer av ordalydelsen i artikel 10.1 i avtalet och att se till att kontrollen av att de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8 i stadgan iakttas, anförtros en oberoende myndighet i den mening som avses i artikel 8.3 i stadgan.
317.
Vad gäller artikel 14.1 i det planerade avtalet, vilken avser administrativ prövning, framgår det av kommissionens förklaringar att Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) enligt 1985 års kanadensiska lag om skydd för personuppgifter inte är behörig att handlägga ansökningar om tillgång till, rättelse av eller anteckning i anslutning till PNR-uppgifter från personer som inte befinner sig i Kanada, det vill säga ansökningar som inges av personer på grundval av artiklarna 12 och 13 i det planerade avtalet.
318.
Enligt de förklaringar som har lämnats av kommissionen åligger det CBSA:s överklagandenämnd att utreda och svara på ansökningar om tillgång, rättelse eller anteckning som inges av personer som inte befinner sig i Kanada, vilket utan tvekan gäller huvuddelen av unionsmedborgarna.
319.
Kommissionen har i sitt yttrande och sina svar på domstolens frågor angett att en person vars ansökan om tillgång till sina PNR-uppgifter, eller om rättelse av eller anteckning i uppgifterna, har fått avslag av CBSA:s överklagandenämnd kan inge klagomål till Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) via ett ombud som befinner sig i Kanada.
320.
Denna möjlighet att få tillgång till administrativ prövning vid Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) nämns emellertid inte i det planerade avtalet, och följer inte heller av någon bestämmelse i kanadensisk lag som domstolen fått kännedom om. Förutsatt att denna möjlighet faktiskt föreligger anser jag att den tydligt bör anges i det planerade avtalet, så att alla personer kan få kännedom om räckvidden av de processuella rättigheter som de tillerkänns genom avtalet. Om det skulle visa sig att uppgiften om denna möjlighet är felaktig, bör Privacy Commissioner of Kanada (Kanadas dataskyddsmyndighet) enligt min mening direkt ta på sig uppgiften att svara på alla ansökningar om tillgång, rättelse eller anteckning som inges av enskilda personer som inte befinner sig i Kanada. Om ingen av dessa möjligheter föreskrivs finns det nämligen ingen oberoende tillsynsmyndighet som är behörig att handlägga denna typ av ansökningar, trots att de uteslutande inges av unionsmedborgare avseende deras egna personuppgifter. Möjligheten att en sådan situation kan uppkomma innebär enligt min mening att de avtalsslutande parterna inte har gjort en balanserad avvägning mellan de båda målsättningar som eftersträvas med det planerade avtalet.
321.
I artikel 14.1 i det planerade avtalet måste det i vart fall tydligt fastställas att passagerare som inte befinner sig i Kanada kan inge ansökningar om tillgång, rättelse eller anteckning samt klagomål avseende dessa ansökningar till en oberoende myndighet.
322.
För fullständighetens skull ska det påpekas att jag däremot inte anser att det finns fog för parlamentets kritik enligt vilken artikel 14.2 i det planerade avtalet kan innebära ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan.
323.
I artikel 14.2 i det planerade avtalet föreskrivs nämligen att Kanada ska se till att enskilda som anser att deras rättigheter har åsidosatts genom ett beslut eller en åtgärd som rör deras PNR-uppgifter har möjlighet att få rättelse enligt kanadensisk lag genom rättslig prövning eller en annan lösning som kan inbegripa ersättning.
324.
Som rådet har gjort gällande garanterar denna bestämmelse att enskilda, oavsett nationalitet, hemvist eller den omständigheten att de inte befinner sig i Kanada, kan få tillgång till ett effektivt rättsligt skydd i den mening som avses i artikel 47 i stadgan. Den omständigheten att det i artikel 14.2 i det planerade avtalet föreskrivs att ”rättelse” kan erhållas inte endast genom rättslig prövning utan även genom ersättning ska förstås så att Kanada åtagit sig att se till att alla berörda enskilda ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel.
325.
Det ska tilläggas att det av artikel 14.1 i det planerade avtalet framgår att den myndighet som har avslagit en ansökan om tillgång, rättelse eller anteckning ska underrätta klaganden om hur denne ska förfara för att begära rättslig prövning i enlighet med artikel 14.2, vilket garanterar att berörda unionsmedborgare ges adekvat och individuell information.
326.
Tvärtemot vad parlamentet har antytt med hänvisning till punkt 95 i domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), är denna situation inte jämförbar med den situation som föranledde domstolen att i det målet konstatera att det väsentliga innehållet i den grundläggande rätten till effektivt domstolsskydd hade kränkts. I det målet var det nämligen frågan om ett tredjelands lagstiftning, som kommissionen hade ansett garanterade en adekvat skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna, men i vilken det enligt senare erhållna upplysningar inte föreskrevs
någon möjlighet för enskilda att använda rättsmedel för att erhålla tillgång till, rätta eller radera sina egna personuppgifter.
327.
Kanada åläggs genom det planerade avtalet, som utgör ett internationellt åtagande för Kanada, att se till att sådana rättsmedel inrättas och är effektiva. Därför, och med hänsyn till att förfarandet för yttrande är förebyggande, räcker detta konstaterande enligt min mening för att dra slutsatsen att artikel 14.2 i det planerade avtalet är förenlig med artikel 47 i stadgan. (
119
)
VIII – Förslag till avgörande
328.
Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen svarar på parlamentets begäran om yttrande på följande sätt:
1)
Rådets akt om ingående av det planerade avtalet mellan Kanada och Europeiska unionen om överföring och behandling av PNR-uppgifter, vilket undertecknades den 25 juni 2014, ska grundas på artikel 16.2 första stycket och artikel 87.2 a FEUF jämförda med artikel 218.6 a v FEUF.
2)
Det planerade avtalet är förenligt med artikel 16 FEUF och artiklarna 7, 8 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, under förutsättning att
–
de kategorier av PNR-uppgifter som är uppräknade i bilagan till det planerade avtalet ges en tydlig och precis ordalydelse och känsliga uppgifter, i den mening som avses i det planerade avtalet, utesluts från dess tillämpningsområde,
–
de brott som omfattas av definitionen av allvarlig gränsöverskridande brottslighet i artikel 3.3 i det planerade avtalet uttömmande räknas upp i avtalet eller en bilaga till det,
–
det i det planerade avtalet tillräckligt tydligt och precist anges vilken myndighet som är ansvarig för att behandla PNR-uppgifterna, så att skyddet och säkerheten för uppgifterna garanteras,
–
det i det planerade avtalet uttryckligen anges vilka principer och regler som gäller såväl för de i förväg fastställda scenarierna eller utvärderingskriterierna som för de databaser mot vilka PNR-uppgifterna korsjämförs inom ramen för den automatiserade behandlingen av uppgifterna, så att antalet ”träffar” i hög grad och på ett icke-diskriminerande sätt kan begränsas till de personer mot vilka det föreligger en skälig misstanke om delaktighet i terroristbrott eller allvarliga gränsöverskridande brott,
–
det i det planerade avtalet specifierats att endast tjänstemän vid den behöriga kanadensiska myndigheten är behöriga att få åtkomst till PNR-uppgifter och att objektiva kriterier föreskrivs som gör det möjligt att bestämma tjänstemännens antal,
–
det i det planerade avtalet anges de objektiva skäl, åtföljda av en motivering, som rättfärdigar att det är nödvändigt att lagra samtliga PNR-uppgifter under en period på högst fem år,
–
det planerade avtalet, för det fall att en längsta lagringsperiod på fem år av PNR-uppgifterna anses nödvändig, garanterar en ”anonymisering” genom maskering av alla PNR-uppgifter som gör det möjligt att direkt identifiera en flygpassagerare,
–
det i det planerade avtalet föreskrivs att den granskning som den behöriga kanadensiska myndigheten ska göra av den skyddsnivå som säkerställs av andra kanadensiska statliga myndigheter och av statliga myndigheter i tredjeländer samt det eventuella beslutet från fall till fall att lämna ut PNR-uppgifter till nämnda myndigheter ska underställas en förhandskontroll som utförs av en oberoende myndighet eller en domstol,
–
avsikten att överföra PNR-uppgifter om en medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen till en annan kanadensisk statlig myndighet eller en statlig myndighet i tredjeland är föremål för förhandsunderrättelse till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten i fråga och/eller till Europeiska kommissionen innan uppgifterna faktiskt överförs,
–
det planerade avtalet systematiskt, genom en tydlig och precis bestämmelse, garanterar att en oberoende myndighet, i den mening som avses i artikel 8.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, kontrollerar respekten för privatlivet och skyddet av personuppgifter för de passagerare vars PNR-uppgifter behandlas, och
–
det i det planerade avtalet tydligt anges att ansökningar om tillgång, rättelse eller anteckning som framställs av passagerare som inte befinner sig i Kanada kan hänskjutas till en oberoende myndighet, antingen direkt eller genom administrativ prövning.
3)
Det planerade avtalet är oförenligt med artiklarna 7, 8 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i den del
–
artikel 3.5 i det planerade avtalet medger en utökning av möjligheterna till behandling av PNR-uppgifter utöver vad som är strängt nödvändigt, oberoende av avtalets syfte enligt artikel 3 att förebygga och upptäcka terroristbrott och allvarliga gränsöverskridande brott,
–
Kanada enligt artikel 8 i det planerade avtalet får behandla, använda och lagra PNR-uppgifter som innehåller känsliga uppgifter,
–
Kanada enligt artikel 12.3 i det planerade avtalet ges rätt att lämna ut uppgifter utöver vad som är strängt nödvändigt, förutsatt att skäliga rättsliga krav och begränsningar iakttas,
–
Kanada enligt artikel 16.5 i det planerade avtalet tillåts lagra PNR-uppgifter under en period på högst fem år med hänsyn till bland annat en särskild åtgärd, översyn, undersökning eller ett rättsligt förfarande, utan att det krävs något som helst samband med syftet i artikel 3 i avtalet att förebygga och upptäcka terroristbrott och allvarliga gränsöverskridande brott, och
–
artikel 19 i det planerade avtalet tillåter att överföring av PNR-uppgifter till en statlig myndighet i tredjeland kan ske utan att den behöriga kanadensiska myndigheten, under tillsyn av en oberoende myndighet, först har försäkrat sig om att den mottagande statliga myndigheten i tredjelandet i fråga inte senare själv kan lämna ut uppgifterna till en annan myndighet, eventuellt i ett annat tredjeland.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Förslag till rådets beslut om ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och Kanada om överföring och behandling av PNR-uppgifter, COM(2013) 528 final.
(
3
)	Se rådets beslut 2012/381/EU av den 13 december 2011 om ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och Australien om lufttrafikföretags behandling av passageraruppgifter (PNR) och överföring av dessa till den australiska tull- och gränsbevakningsmyndigheten (EUT L 186, 2012, s. 3).
(
4
)	Se rådets beslut 2012/472/EU av den 26 april 2012 om ingående av avtalet mellan Amerikas förenta stater och Europeiska unionen om användning och överföring av passageraruppgifter till Förenta staternas Department of Homeland Security (EUT L 215, 2012, s. 4).
(
5
)	Se Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 14 april 2016 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/… om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet (EP PETC1‑COD(2011)0023).
(
6
)	Se nedan punkterna 66–135. Det ska även påpekas att det, efter beslut av domstolen, är första gången som domstolen kommer att kunna grunda sig på ett förslag till yttrande som föredras och offentliggörs innan domstolen avger sitt yttrande.
(
7
)	Se rådets beslut 2006/230/EG av den 18 juli 2005 om ingående av ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och Kanada om behandling av API- och PNR-data (EUT L 82, 2006, s. 14).
(
8
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31).
(
9
)	Kommissionens beslut av den 6 september 2005 om adekvat skydd av de personuppgifter i de PNR (Passenger Name Record) för flygpassagerare som överförs till den kanadensiska gränsmyndigheten (Kanada Border Services Agency – CBSA) (EUT L 91, 2006, s. 49).
(
10
)	I enlighet med artikel 7 i beslut 2006/523 upphörde beslutet att gälla tre år och sex månader efter det att det hade delgetts. Det kunde ha förlängts enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 31.2 i direktiv 95/46, vilket emellertid inte skedde.
(
11
)	Se artikel 5 i 2006 års avtal.
(
12
)	EUT C 81 E, 2011, s. 70.
(
13
)	Se punkterna 7 och 9 i resolutionen.
(
14
)	SEK(2010) 1082, SEK(2010) 1083 respektive SEK(2010) 1084.
(
15
)	Se ovan fotnot 3 respektive 4.
(
16
)	Den fullständiga texten till Europeiska datatillsynsmannens yttrande finns på engelska, franska och tyska på följande webbadress: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13–09–30_Kanada_FR.pdf.
(
17
)	Även om detta inte har bestritts på något sätt, vill jag påpeka att föremålet för begäran om yttrande är ett ”planerat avtal” i den mening som avses i artikel 218.11 FEUF, eftersom avtalet i fråga – även om det redan hade undertecknats av rådet när begäran ingavs till domstolen – fortfarande inte har ingåtts till dags dato: se, för ett liknande resonemang, yttrande 3/94 av den 13 december 1995 (EU:C:1995:436, punkterna 18 och 19).
(
18
)	Se, bland annat, yttrande 1/75 av den 11 november 1975 (EU:C:1975:145), yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punkterna 108 och 109) och yttrande 1/13 av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 43).
(
19
)	Utan att det har bestritts ska det för fullständighetens skull tilläggas att domstolen redan har slagit fast att den omständigheten att det inte har väckts någon talan om ogiltigförklaring mot akten om undertecknande av avtalet inte medför att en begäran om yttrande över huruvida ett planerat avtal är förenligt med unionens primärrätt ska avvisas: se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkt 11).
(
20
)	Se yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664) och yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739).
(
21
)	Yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkt 5) och yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punkt 110).
(
22
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkt 5) och yttrande 1/08 av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punkt 110).
(
23
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkt 6).
(
24
)	Se yttrande 1/75 av den 11 november 1975 (EU:C:1975:145, s. 1362).
(
25
)	Se dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
(
26
)	Se, bland annat, dom av den 6 november 2008, parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 36), dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 44), dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 43), och dom av den 14 juni 2016, parlamentet/rådet (C‑263/14, EU:C:2016:453, punkt 44). Det ska påpekas att domstolens praxis på denna punkt inte är fullständigt enhetlig, utan att domstolen i vissa domar märkligt nog har begränsat sig till att nämna att en rättsakt har flera målsättningar som är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att hänvisa till rättsaktens beståndsdelar: se, exempelvis, dom av den 29 april 2004, kommissionen/rådet (C‑338/01, EU:C:2004:253, punkt 56), och dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34).
(
27
)	Se, bland annat, dom av den 6 november 2008, parlamentet/rådet (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkterna 76–79), och dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkterna 45–49).
(
28
)	Den rättsliga grund som valts för förfarandet, det vill säga artikel 218.6 a v FEUF, enligt vilken rådet inte kan anta ett beslut om ingående av ett internationellt avtal utan att först ha inhämtat parlamentets godkännande när avtalet gäller ”områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet …”, är inte föremål för parlamentets begäran om yttrande och är inte heller föremål för några meningsskiljaktigheter mellan de berörda parterna. Denna bestämmelse förefaller nämligen vara den korrekta rättsliga grunden för förfarandet avseende akten om ingående av det planerade avtalet.
(
29
)	Se dom av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346, punkterna 57–59).
(
30
)	EUT L 288, 2011, s. 1.
(
31
)	Dom av den 6 maj 2014, kommissionen/parlamentet och rådet (C‑43/12, EU:C:2014:298, punkt 42).
(
32
)	I den andra meningen i denna artikel i det planerade avtalet anges att ”[e]tt lufttrafikföretag som överför PNR-uppgifter till Kanada enligt detta avtal ska anses uppfylla EU:s lagstadgade krav för överföring av uppgifter från EU till Kanada”.
(
33
)	I artikel 20 i det planerade avtalet anges bland annat att de avtalsslutande parterna ”ska se till att lufttrafikföretagen överför PNR-uppgifter till den behöriga kanadensiska myndigheten uteslutande genom sändmetoden (push method) …” (min kursivering).
(
34
)	I artikel 21.1 i det planerade avtalet rörande överföringstakten för PNR-uppgifter anges att ”Kanada ska se till att den behöriga kanadensiska myndigheten ålägger lufttrafikföretag att överföra PNR-uppgifter …” (min kursivering).
(
35
)	Se ovan punkt 21.
(
36
)	Se även, analogt, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande av den 28 oktober 2015 i målet parlamentet/rådet (C‑263/14, EU:C:2015:729, punkt 67), som ännu inte avgjorts av domstolen.
(
37
)	Se dom av den 6 maj 2014, kommissionen/parlamentet och rådet (C‑43/12, EU:C:2014:298, punkterna 48 och 49).
(
38
)	Se, analogt, dom av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346, punkt 56).
(
39
)	I artikel 23.2 i det planerade avtalet bekräftas den vikt som fästs vid unionsmedborgarnas säkerhet, genom att det betonas att de avtalsslutande parterna ska samarbeta för att uppnå samstämmighet mellan sina system för behandling av PNR-uppgifter på ett sätt som ”stärker skyddet för medborgarna i Kanada [och] EU …”.
(
40
)	Se, för ett liknande resonemang, analogt, dom av den 30 maj 2006, parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2006:346, punkt 59).
(
41
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 februari 2009, Irland/parlamentet och rådet (C‑301/06, EU:C:2009:68, punkt 83).
(
42
)	Min kursivering.
(
43
)	Se beaktandeleden i beslut 2012/381/EU och beslut 2012/472/EU, vilka det hänvisas till ovan i fotnot 3 respektive 4.
(
44
)	Se, bland annat, dom av den 10 januari 2006, kommissionen/rådet (C‑94/03, EU:C:2006:2, punkt 50), dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 48), och dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 36).
(
45
)	EUT L 350, 2008, s. 60.
(
46
)	Se generaladvokaten Légers förslag till avgörande av den 22 november 2005 i de förenade målen parlamentet/rådet och kommissionen (C‑317/04 och C‑318/04, EU:C:2005:710, punkt 160).
(
47
)	Se dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkterna 28 och 45 och där angiven rättspraxis).
(
48
)	Se ovan i fotnot 27 angiven rättspraxis.
(
49
)	Vid förhandlingen medgav rådets företrädare således, som svar på en rad frågor från domstolen, att de tre berörda medlemsstaterna inte kan rösta om antagandet av en rättsakt som inte är bindande för dem. Det tycks mig även vara inkonsekvent av denna institution att, såsom det framgått ovan, hävda att den andra frågan i begäran om yttrande inte kan tas upp till prövning av det skälet att det inte har någon inverkan huruvida artikel 16 FEUF väljs som materiell rättslig grund för akten om ingående av det planerade avtalet, eftersom förfarandet för antagande av åtgärder grundade på denna bestämmelse är det samma som det förfarande som föreskrivs i artikel 82.1 a respektive artikel 87.2 d FEUF, och samtidigt, när det gäller prövningen i sak av denna fråga, hävda att dessa samma förfaranden är oförenliga med varandra.
(
50
)	Se dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 73), och dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 37).
(
51
)	Se dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
(
52
)	Beträffande den sistnämnda artikeln, se ovan fotnot 28.
(
53
)	Parlamentet har härvid dragit en parallell till resonemanget i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 37).
(
54
)	Europadomstolen, 1 juli 2008, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, § 63).
(
55
)	Dessa uttryck har använts av Irland respektive Förenade kungarikets regering i deras svar på domstolens skriftliga frågor.
(
56
)	Även för att kontrollera graden av oberoende hos den ”tillsynsmyndighet” som inrättats genom det planerade avtalet är det nödvändigt att beakta den kanadensiska lagstiftningen: se nedan punkterna 311–316.
(
57
)	Det ska erinras om att enligt artikel 6.1 FEU har stadgan ”samma rättsliga värde som fördragen”.
(
58
)	Beträffande detta kriterium för tillämpning av artiklarna 7 och 8 i stadgan, se dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 52), dom av den 24 november 2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 och C‑469/10, EU:C:2011:777, punkt 42), och dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 26).
(
59
)	Se, bland annat, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 47), och dom av den 24 november 2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 och C‑469/10, EU:C:2011:777, punkt 41).
(
60
)	Enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) ”motsvarar” de rättigheter som garanteras genom artikel 7 i stadgan dem som garanteras genom artikel 8 i Europakonventionen, medan artikel 8 i stadgan ”har grundats på” såväl artikel 8 i Europakonventionen som Europarådets konvention (nr 108) om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter av den 28 januari 1981, vilken har ratificerats av samtliga medlemsstater.
(
61
)	Dom av den 20 maj 2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, punkt 74).
(
62
)	Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 34 och 35).
(
63
)	Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 29 och 36).
(
64
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 284 och 285).
(
65
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, punkt 75), dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 33), och dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 87).
(
66
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, punkt 75), dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 33), och dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 87).
(
67
)	Enligt de uppgifter som har lämnats till domstolen använde 28 miljoner passagerare flygförbindelserna mellan Kanada och Europeiska unionen mellan april 2014 och mars 2015.
(
68
)	Det ska påpekas att domstolen i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 37), ansåg att det vid bedömningen av allvaret i ett ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan är av viss betydelse vilket intryck eller känsla bestämmelserna om behandling och lagring av personuppgifter väcker hos den berörda allmänheten.
(
69
)	Som jag redan har påpekat, nämns i artikel 11.1 i det planerade avtalet endast att information ska tillhandahållas på den behöriga kanadensiska myndighetens webbplats och i artikel 11.2 nämns en relativt vag skyldighet att främja öppenhet, helst i samband med bokningen, vilken består i att passagerarna ska informeras om bland annat skälen till insamlingen och användningen av PNR-uppgifter.
(
70
)	Se, bland annat, Europadomstolen, 24 april 1990, Kruslin mot Frankrike (CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, A, § 27), och Europadomstolen, 1 juli 2008, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, § 59).
(
71
)	Se Europadomstolen, 1 december 2015, Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova mot Portugal (CE:ECHR:2015:1201JUD006943610, § 47).
(
72
)	Se Europadomstolen, 2 augusti 1984, Malone mot Förenade kungariket (CE:ECHR:0802JUD000869179, § 66).
(
73
)	Se Europadomstolen, 6 juli 2010, Neulinger och Shuruk mot Schweiz (CE:ECHR:2010:0706JUD004161507, § 99), och Europadomstolen, den 12 juni 2014, Fernández Martínez mot Spanien (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, § 118).
(
74
)	Dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 66).
(
75
)	Dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 35).
(
76
)	Se, bland annat, dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 42), och dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 52).
(
77
)	Se, bland annat, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 12 juni 2014, Fernández Martínez mot Spanien (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, § 117 och där angiven rättspraxis).
(
78
)	Se mitt resonemang nedan i punkterna 217–320.
(
79
)	Se dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 42).
(
80
)	Se, bland annat, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 74), och dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 46).
(
81
)	Se dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 48).
(
82
)	Se dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 78).
(
83
)	Se, analogt, dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 49).
(
84
)	Enligt de berörda parterna är det endast Air Kanada som trafikerar flyglinjer mellan Danmark och Kanada.
(
85
)	Konungariket Danmark deltar inte i det planerade avtalet och ska således betraktas som ett tredjeland enligt avtalet, vilket innebär att samarbetet mellan den behöriga kanadensiska myndigheten och de danska myndigheterna regleras av artikel 19 i det planerade avtalet.
(
86
)	Se, analogt, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 77).
(
87
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 54), och dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 91).
(
88
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 86), och dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 46).
(
89
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 53).
(
90
)	Se dokument 9944, vilket har godkänts av Icaos generalsekreterare och har offentliggjorts med dennes bemyndigande. Dokumentet finns på engelska på följande webbadress: www.iata.org/iata/passenger-data-toolkit/assets/doc_library/04-pnr/New Doc 9944 1st Edition PNR.pdf.
(
91
)	Se punkt 3.8 i Guidelines on Advance Passenger Information (API), vilka utarbetades 2010 av Världstullorganisationen, International Air Transport Association (IATA) och Icao och som är tillgängliga på följande webbadress: http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010%20API%20Guidelines%20Final%20Version.ICAO.2011%20full%20x2.pdf. I Europeiska unionen regleras insamlingen av API genom rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261, 2004, s. 24).
(
92
)	Se, bland annat, informationen på webbplatsen för det kanadensiska ministeriet för medborgarskap och invandring (Citizenship and Immigration Kanada): www.cic.gc.ca/francais/visiter/demande-qui.asp.
(
93
)	EUT L 105, 2006, s. 54.
(
94
)	Se ovan punkt 236.
(
95
)	Jag kommer att behandla dessa båda bestämmelser närmare nedan, se punkterna 292–294 respektive punkterna 274–290.
(
96
)	Se, beträffande artikel 18 i det planerade avtalet, nedan punkterna 295–304.
(
97
)	Europadomstolen har, inom ramen för tillämpning av artikel 8 i Europakonventionen, slagit fast att förekomsten av en ”skälig misstanke” är ett kriterium som kan motivera avlyssning av personers privata kommunikationer i syfte att skydda den allmänna säkerheten. Se Europadomstolen, 4 december 2015, Zakharov mot Ryssland (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, § 260).
(
98
)	Beträffande denna myndighet se nedan punkterna 311–313.
(
99
)	Beträffande denna myndighet, se nedan punkterna 311–313.
(
100
)	Se Europadomstolen, 12 januari 2016, Szabó och Vissy mot Ungern (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, § 77 och där angiven rättspraxis).
(
101
)	Se nedan punkterna 306–321.
(
102
)	Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 68).
(
103
)	Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 62–64).
(
104
)	Se nedan punkterna 306–316.
(
105
)	Det ska emellertid påpekas att det i artikel 16.5 b i det planerade avtalet föreskrivs att lagringstiden kan förlängas med ”ytterligare en tvåårsperiod, dock uteslutande för att säkerställa ansvar för eller utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen, på ett sådant sätt [att] uppgifterna kan lämnas ut till en berörd passagerare om denne skulle begära det”. Denna förlängning av lagringsperioden, som de berörda parterna inte har haft några synpunkter på, föranleder som sådan inga särskilda problem, eftersom den uteslutande syftar till att skydda rättigheterna för passagerare vars PNR-uppgifter är föremål för behandling.
(
106
)	Se ovan punkt 224.
(
107
)	Det vill säga ”[a]ndra namn i PNR-uppgifterna, inbegripet uppgifter om antalet resenärer i PNR-uppgifterna”, ”[a]ll tillgänglig kontaktinformation (inbegripet uppgifter om beställaren)”, ”[a]llmänna anmärkningar, inbegripet annan kompletterande information (OSI), SSI (Special Service Information) och SSR (Special Service Request Information), i den mån de innehåller någon information som kan identifiera en fysisk person” respektive ”eventuell förhandsinformation om passagerare (API) som samlats in för bokningsändamål, i den mån den innehåller några upplysningar som gör det möjligt att identifiera en fysisk person”.
(
108
)	Se ovan punkt 267.
(
109
)	Se nedan punkterna 306–316.
(
110
)	Se, analogt, dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 73).
(
111
)	Se artikel 18.1 a–d respektive artikel 19.1 a–d i det planerade avtalet. Av artiklarna 18.2 och 19.3 i det planerade avtalet framgår att de garantier som föreskrivs i dessa bestämmelser även är tillämpliga på överföring av analytisk information som innehåller PNR-uppgifter.
(
112
)	Se, analogt, Europadomstolen, 12 januari 2016, Szabó och Vissy mot Ungern (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, § 77).
(
113
)	Det ska för fullständighetens skull påpekas att det i artikel 19.1 h i det PNR-avtal som ingåtts med Australien föreskrivs att överföring av PNR-uppgifter till en myndighet i tredjeland endast kan utföras från fall till fall och endast om den australiska tull- och gränsbevakningsmyndigheten har försäkrat sig om att den mottagande myndigheten samtycker till att inte föra PNR-uppgifterna vidare.
(
114
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike (C‑614/10, EU:C:2012:631, punkterna 36 och 37), dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkterna 47 och 48), och dom av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punkt 68).
(
115
)	Denna skrivelse utgör i enlighet med artikel 30.2 b i det planerade avtalet den anmälan på diplomatisk väg av de båda myndigheter som avses i artiklarna 10 och 14.1 i avtalet.
(
116
)	L.R.C., 1985, kap. P-21. Den konsoliderade versionen av denna lag per den 16 mars 2016 finns på det kanadensiska justitieministeriets webbplats: http://lois-laws.justice.gc.ca.
(
117
)	Europadomstolen har, med avseeende på tillämpningen av artikel 8 i Europakonventionen, insisterat på att tillsynsmyndigheten måste vara oberoende gentemot den verkställande makten: se, beträffande tillsynen av avlyssning av privata kommunikationer, Europadomstolen, 4 december 2015, Zakharov mot Ryssland (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, § 278 och 279).
(
118
)	Av bestämmelserna i lagen om Kanadas gränsförvaltning (L.C 2005, kap. 38) framgår att ministeriet ansvarar för CBSA (artikel 6.1), att ordföranden för CBSA ansvarar för dess förvaltning ”under ministeriets ledning” (artikel 8.1) och att CBSA ska utföra sina lagstadgade gränsförvaltningsuppgifter ”med iakttagande av eventuella instruktioner från ministeriet” (artikel 12.1). Överklagandenämnden omnämns inte i någon bestämmelse i lagen och har således inte heller tilldelats någon särskild ställning inom CBSA genom denna lag. Lagtexten i dess lydelse per den 16 mars 2016 är tillgänglig på det kanadensiska justitieministeriets webbplats: http://lois‑laws.justice.gc.ca.
(
119
)	Det ska tilläggas att när det planerade avtalet väl har ingåtts, ska parterna enligt artikel 26 i avtalet gemensamt utvärdera avtalet ett år efter det att det trätt i kraft, och därefter med regelbundna intervall, och i vart fall fyra år efter ikraftträdandet. Även om genomförandet av artikel 14.2 i avtalet skulle föranleda svårigheter kan dessa således utvärderas av de avtalsslutande parterna och vid behov regleras i enlighet med artikel 25.1 i avtalet, eller också kan unionen säga upp avtalet i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 25.2 i det planerade avtalet. När avtalet väl har införlivats i unionens rättsordning hindrar inget av dessa förfaranden, enligt min mening, att en nationell domstol i en medlemsstat, eventuellt till följd av en tvist om hur avtalet ska tillämpas, vänder sig till EU-domstolen med en giltighetsfråga avseende beslutet om ingående av avtalet, med beaktande av artikel 5 i avtalet och omständigheter som har inträffat efter antagandet av beslutet, analogt med vad domstolen medgav i punkt 77 i domen av den 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), beträffande giltighetsprövningen av ett kommissionsbeslut om adekvat skyddsnivå. Frågan om hur domstolens yttrande i förevarande ärende kommer att påverka svaret på en sådan begäran om förhandsavgörande av en giltighetsfråga faller utanför ramen för detta förslag till yttrande.