61978C0018
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 29. MARTS 1979 (
1
)
Høje Ret.
1.
Det hovedproblem, der skal løses i denne sag, består i at bestemme indholdet af og grænserne for den bistandspligt, som Fællesskaberne ifølge tjenestemandsvedtægtens artikel 24 har over for deres tjenestemænd.
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen, er følgende: den 7. juli 1976 kom fru V., der som tjenestemand i Kommissionen var stillet til rådighed for personaleudvalgets sektion i Bruxelles, i et heftigt skænderi med sin overordnede, T., der var personaleudvalgets generalsekretær; skænderiet udartede sig til et håndgemæng, hvorunder V. blev tilføjet forskellige læsioner.
T. underrettede mundtligt chefen for afdelingen for personlige privilegier og immuniteter, A. Pratley, om den beklagelige episode; senere udarbejdede T. også en skriftlig redegørelse. V. gav ligeledes straks mundtlig meddelelse om episoden og underkastede sig en lægeundersøgelse for at få fastslået, hvilke læsioner hun var blevet tilføjet; senere sendte også hun en skriftlig redegørelse til generaldirektøren for »personale og administration«, Baichère, efter opfordring fra Baichère's sekretær, Delfausse. I den følgende tid drøftede administrationen hændelsen med fagforeningsrepræsentanterne og foreslog sagsøgeren at acceptere en overflyttelse til en anden tjenestegren. Kommissionens rettergangsfuldmægtige har under de mundtlige forhandlinger i sagen anført, at også Kommissionens sikkerhedskontor beskæftigede sig med episoden, idet det gennemførte en undersøgelse, for hvilken der dog ikke foreligger nogen dokumentation. Endelig indhentede Kommissionen — efter at V. havde anlagt sag — vidneudsagn fra to tjenestemænd, fru Nicaise og fru Joundy, som i det mindste til dels havde overværet skænderiet.
Ved brev af 10. marts 1977 forlangte V., at administrationen gav hende kendskab til resultaterne af undersøgelsen. Generaldirektøren for »personale og administration« svarede ved brev af 21. april s.å., at der var foretaget en efter omstændighederne fyldestgørende undersøgelse, men at det på grundlag af denne ikke »havde været muligt at fastslå, nøjagtigt hvem der havde ansvaret for hændelsen, dvs. at det ikke havde været muligt at nå frem til et resultat, som havde kunnet give vedkommende myndighed anledning til at træffe en administrativ afgørelse over for den ene eller den anden af de implicerede tjenestemænd«. Med hensyn til den overflyttelse af sagsøgeren til en anden tjenestegren, som der i mellemtiden var truffet beslutning om, hed det videre i generaldirektørens meddelelse, at der var tale om en foranstaltning, som længe havde været planlagt, og som angik alle de tjenestemænd, der var stillet til rådighed for personaleudvalget. Ved endnu et brev af 27. maj 1977 bekræftede Baichère uforbeholdent det standpunkt, der allerede var givet udtryk for.
V. klagede derefter til Kommissionen i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2, idet hun forlangte, at administrationen til opfyldelse af de pligter, der påhviler den i henhold til vedtægtens artikel 24, fortsatte undersøgelsen af hændelsen den 7. juli 1976 samt annullerede overflyttelsen af V. til en anden tjenestegren. Da klagen ikke blev imødekommet, anlagde V. denne sag, hvorunder hun har nedlagt følgende påstande: 1) det statueres, at Kommissionen i forhold til sagsøgeren ikke har opfyldt sin pligt til at yde beskyttelse og bistand, 2) sagsøgerens overflyttelse til en anden tjenestegren annulleres på grund af dens ubillige og forurettende karakter, 3) Kommissionen pålægges at erstatte den skade, den har forvoldt sagsøgeren som følge af den i nr. 2) og 3) nævnte retsstridige adfærd.
2.
Vedtægtens artikel 24, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse: »Fællesskaberne yder deres tjenestemænd bistand, især ved retsforfølgning mod personer, der har fremsat trusler, krænkelser, injurier, ærerørige beskyldninger eller foretaget angreb på person eller formue, rettet mod tjenestemanden eller dennes familie på baggrund af hans stilling eller hverv«.
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren anmodet Fællesskaberne om at yde bistand, uden at der (i hvert fald på det tidspunkt da den administrative klage blev indgivet) var anlagt retssag mod den påståede gerningsmand til angrebet. Domstolen har imidlertid fastslået, at pligten til at yde bistand også gælder, »når den krænkede tjenestemand« ikke selv »har taget initiativ til at retsforfølge den person, der har fremsat angrebene på ham« (dom af 18. 10. 1976 i sag 128/75, N. mod Kommissionen, Sml. 1976, s. 1567). Denne fortolkning bør fastholdes, idet den er i overensstemmelse med ordlyden af bestemmelsen, der i begyndelsen af stykke 1 indeholder en generel definition af bistandspligten og kun nævner retsforfølgning som én af flere former — omend sandsynligvis den mest betydningsfulde — hvori bistands-pligten finder anvendelse. At dette er betydningen af bestemmelsen fremgår af ordet »især« (i den franske version »notamment«) forud for, at retsforfølgning omtales.
Desuden bør det nævnes, at der også gælder en pligt til at yde bistand i tilfælde, hvor angrebene foretages af tjenestemænd i Fællesskabet, jf. Domstolens dom af 8. juli 1965 i sag 83/63, Krawczynski mod Kommissionen (Sml. 1965-1968, s. 105).
Det skal herefter afgøres, om Fællesskabernes bistandspligt nærmere skal finde udtryk i, at der bl.a. indledes og gennemføres en administrativ undersøgelse.
Dette generelle spørgsmål må besvares bekræftende. Når der indtræffer en episode, hvorunder der gøres indgreb i en tjenestemands værdighed og fysiske integritet, skal administrationen bestræbe sig på at søge de nærmere omstændigheder opklaret. Omfanget af denne efterforskning skal dog stå i rimeligt forhold til hændelsens betydning og omfanget af den skade, der kan opstå som følge af hændelsen, for Fællesskabet eller for tjenestemanden. Dette er den måde, hvorpå det må forstås, når Domstolen i den allerede omtalte dom af 18. oktober 1976 udtaler, at »artikel 24 kræver …, at administrationen i tilfælde af alvorlige beskyldninger verdrørende en tjenestemands faglige hæderlighed ved udøvelsen af hans tjeneste træffer enhver egnet foranstaltning til at konstatere, om beskyldningerne er begrundede«. På den anden side afhænger selve gennemførelsen af undersøgelsen også af, hvilke foranstaltninger administrationen på grundlag af hændelsernes art og rækkevidde anser det for påkrævet at træffe over for de implicerede tjenestemænd. Herved er det — i modsætning til hvad der antydes i sagsøgerens indlæg — efter min opfattelse i hvert fald udelukket, at administrationen som følge af bistandspligten også skulle være forpligtet til at indlede en disciplinærsag mod en tjenestemand, der har gjort sig skyldig i angreb mod en anden tjenestemand. Her må det afgørende være, at det aldrig kan være foreskrevet, at der skal træffes en disciplinær foranstaltning, idet administrationen til enhver tid under udøvelsen af sit skøn frit skal kunne afveje alle aspekter af det konkrete tilfælde og træffe sin afgørelse på dette grundlag. At administrationen har et sådant skøn, bekræftes for så vidt af vedtægtens artikel 86 om disciplinærordningen, som det dér hedder, at der »over for en tjenestemand …, der … undlader at opfylde de pligter, som påhviler ham …, kan … anvendes disciplinære sanktioner«; denne formulering er nemlig så fleksibel, at der overlades et vidt skøn til administrationen.
3.
Jeg skal herefter gå over til at omtale sagens egentlige genstand. Må det antages, at Kommissionen under de omstændigheder, der er gjort rede for i indledningen, havde pligt til at indlede en undersøgelse? Har Kommissionen med den undersøgelse, der blev gennemført, opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 24?
Med hensyn til det første spørgsmål kunne der opstå tvivl, fordi genstanden for striden ikke vedrørte tjenstlige forhold: så vidt det fremgår af øjenvidneberetningerne, drejede den sig i første række om spørgsmål af personlig karakter. Der kan imidlertid ikke ses bort fra, at skænderiet udartede sig til et egentligt håndgemæng, og at en af de implicerede (V.) pådrog sig læsioner, som straks derefter kunne konstateres af lægetjenesten. I betragtning heraf finder jeg, at administrationen havde pligt til at gennemføre en undersøgelse.
Herefter står det tilbage at besvare det andet spørgsmål. For så vidt det fremgår af sagsakterne, blev Kommissionens undersøgelse gennemført i forskellige etaper. Fru Delfausse, kontorfuldmægtig i afdelingen for »personlige rettigheder og privilegier«, havde umiddelbart efter hændelsen en samtale med V. og opfordrede hende til straks at lade sig underkaste en lægeundersøgelse og til derefter at fremlægge en skriftlig redegørelse. Sagsøgeren blev faktisk undersøgt af vagthavende læge i Kommissionens lægetjeneste, der konstaterede læsioner af ringe omfang. Som vi har set, sendte også T. umiddelbart efter hændelsen en skriftlig redegørelse herfor til generaldirektoratet for personale og administration. Administrationen disponerede altså på dette tidspunkt over tre betydningsfulde dokumenter, på grundlag af hvilke den kunne rekonstruere hændelsen: redegørelserne fra de to implicerede parter og lægeerklæringen.
Efter at den var kommet i besiddelse af disse dokumenter, tog administrationen to yderligere skridt: for det første lod den (hvilket er anført af Kommissionen og ikke bestridt fra modpartens side) sin sikkerhedstjeneste foretage forskellige undersøgelser, og for det andet førte den forhandlinger med fagforeningsrepræsentanterne for at afklare hændelsesforløbet og for at drøfte eventuelle foranstaltninger (jf. Delauche's fortrolige notat af 18.11.1976 til generaldirektoratet for personale og administration). Det var i dette tilfælde særlig hensigtsmæssigt at føre forhandlinger med fagforeningsrepræsentanterne, for så vidt som episoden var indtruffet i personaleudvalget, og udvalgets generalsekretær og en til personaleudvalget detacheret tjenestemand var impliceret i den. Administrationen nåede herefter frem til, at der ikke burde træffes disciplinære foranstaltninger eller andre foranstaltninger over for de to tjenestemænd, der var impliceret i skænderiet: det havde nemlig — som generaldirektør Baichère udtrykte det i sin skrivelse af 21. april 1977 — ikke været muligt at fastslå, »nøjagtigt hvilken grad af skyld der påhvilede hver af de implicerede«.
In den følgende tid, nemlig i marts 1978, da retssagen allerede var anlagt, indhentede administrationen erklæringer fra de to øjenvidner, fru Nicaise og fru Joundy, som til dels havde overværet episoden. Efter hvad Kommissionen har anført under retssagen, skulle de to vidner allerede på det tidspunkt, episoden fandt sted, have afgivet mundtlige forklaringer til den interne sikkerhedstjeneste. Dette forhold blev fremdraget af Kommissionen i processkriftet af 21. august 1978 (s. 2), men der er ikke ført bevis herfor, og det må efter min opfattelse — hvis de to vidner rent faktisk blev udspurgt umiddelbart efter episoden — misbilliges, at deres vidneforklaringer da ikke blev fastholdt skriftligt; lige så kritisabelt er det desuden, at resultaterne af sikkerhedstjenestens undersøgelse ikke blev nedfældet skriftligt.
Trods dette anser jeg dog ikke disse forsømmelser for at være af så stor betydning, at der dermed er sket en overtrædelse af artikel 24. Kommissionen har forsøgt at fastslå hændelsesforløbet, og når dens bestræbelser for at opklare, hvorledes episoden opstod, og hvilken skyld, der påhvilede de implicerede, ikke lykkedes, var årsagen hertil ikke, at den på retsstridig måde undlod at foretage denne eller hin konstatering eller at yde en eller anden form for bistand til de implicerede tjenestemænd. Netop indholdet af vidneforklaringerne, der på et meget sent tidspunkt blev nedfældet skriftligt, bekræfter, hvor vanskeligt det var at fastslå, hvilken skyld der påhvilede hver af de to tjenestemænd, og vidneforklaringerne beviser således, at den tilbageholdenhed, som administrationen udviste efter undersøgelsen, sluttelig var fornuftig.
Administrationens stilling ville sikkert have været en anden, hvis den havde truffet en foranstaltning, som havde krænket sagsøgerens rettigheder ifølge tjenestemandsvedtægten. Efter min opfattelse har sagsøgeren imidlertid ikke lidt skade som følge af administrationens adfærd; sagsøgeren har nemlig uden forstyrrelser fortsat sin løbebane og sin virksomhed i Kommissionens tjeneste, og overflyttelsen til en anden tjenestegren havde, som det straks skal omtales, ikke karakter af en sanktion. Administrationen kan efter min opfattelse heller ikke bebrejdes at have undladt at træffe de efter omstændighederne påkrævede foranstaltninger: det er nemlig vanskeligt at forestille sig nogen andre foranstaltninger, som administrationen havde kunnet eller skullet gribe til, selv hvis undersøgelsen havde været grundigere udført. De nævnte mangler ved undersøgelsen havde følgelig kun underordnet betydning og indebar efter deres art ikke en krænkelse af bistandspligten.
4.
Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at hun blev overflyttet til en anden tjenestegren ved en foranstaltning, som ganske vist tilsyneladende var en normal omorganisering af personalet, men som i virkeligheden var en sanktion i sammenhæng med episoden den 7. juli 1976.
Jeg anser ikke denne opfattelse for at være korrekt.
Det må her erindres, at overflyttelsen angik alle de tjenestemænd, der i juli 1976 var beskæftiget i personaleudvalget, med undtagelse af de ansatte i én enkelt forvaltningsenhed. Dette beviser, at administrationen ikke ville pålægge sagsøgeren en sanktion, men derimod anså det for nødvendigt at foretage nybesættelser i en tjenestegren, hvor der var opstået et arbejdsklima, som var præget af mistro og spændinger, og som var til skade for eller i det mindste kunne være til skade for arbejdets normale udførelse. Særlig med hensyn til sagsøgerens stilling vil jeg gerne henvise til, at episoden i juli 1976 nødvendigvis måtte give anledning til alvorlige vanskeligheder i forholdet til de andre tjenestemænd, der var stillet til rådighed for personaleudvalget. Derfor var overflyttelsen af sagsøgeren og hendes kolleger til andre tjenestegrene uden tvivl påkrævet af objektive grunde såvel i tjenestens som i sagsøgerens interesse.
Hvad endelig angår erstatningskravet — som sagsøgeren under de mundtlige forhandlinger har erklæret sig villig til at nedsætte til et symbolsk beløb — må det udelukkes, at hun som følge af Kommissionens adfærd har lidt en formueskade; det ville imidlertid allerede være tiistækkeligt at fastslå, at der som følge af denne adfærd ikke er sket en krænkelse af en ret, der tilkommer sagsøgeren.
5.
Sammenfattende foreslår jeg på grundlag af disse betragtninger, at der ikke gives fru V. medhold i den sag, der er anlagt den 20. februar 1978.
Med hensyn til sagens omkostninger finder jeg, at Kommissionen ifølge procesreglementets artikel 70 skal bære de af den afholdte udgifter.
(
1
) – Oversat fra italiensk.