62012CC0350_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Жалбата се отнася до тълкуването на две от изключенията от принципа, че всеки гражданин на ЕС има право на достъп до документи на институциите съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001(2) . В настоящото производство Съветът обжалва решение на Общия съд(3), с което частично се отменя решението на Съвета от 23 октомври 2009 г. (наричано по-нататък „спорното решение“) за отказ на искането на г‑жа Sophie in ’t Veld да получи достъп до становище на правната служба на Съвета относно препоръката от Комисията до Съвета за разрешаване започването на преговори между Европейския съюз и Съединените американски щати за международно споразумение за предоставяне на достъп на Министерството на финансите на САЩ до данни за финансови съобщения с цел предотвратяване и борба с тероризма и неговото финансиране (наричано по-нататък „документ № 11897/09“)(4) . Изключенията, на които се е позовал Съветът, са, че оповестяването би застрашило защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и че предоставените от правната служба на Съвета правни становища в този контекст са защитен документ.
2. Двата основни въпроса, повдигнати в настоящото производство, са дали при упражняването на контрол спрямо това решение Общият съд е приложил правилен стандарт на контрол и дали, като е разглеждал тази част от решението на Съвета, с която се отказва достъп на основание, че оповестяването застрашава обществения интерес по отношение на защитата на правни становища, Общият съд е допуснал грешка, като е третирал преговорите и сключването на международно споразумение като аналогично на законодателната дейност на институциите, като по този начин неправилно е приложил Решение на Съда по съединени дела Turco(5) .
Право на ЕС
Договорите
3. Принципът на прозрачността е твърдо установен в правото на ЕС. Към датата на постановяване на спорното решение член 1 ДЕС вече предвижда, че решенията трябва да се вземат „при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“(6) .
4. Член 8 от Хартата на основните права(7) предвижда, че всеки има право на защита на неговите лични данни. Член 42 от Хартата посочва, че всеки гражданин на ЕС има право на достъп до документите на институциите.
Регламентът
5. От значение са следните съображения от Регламента:
„(1) Член 1, втора алинея от Договора за създаване на Европейския съюз е посветен на понятието за откритост, като посочва, че Договорът отбелязва нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани.
(2) Откритостта дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, ефективност и отговорност на управление на гражданите в демократична система. Откритостта допринася за засилване на принципите на демокрация и за спазването на основните права, както е определено в член 6 от Договора за създаване на ЕС и в Хартата за основните права на Европейския съюз.
[…]
(4) Настоящият регламент цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 от Договора за ЕО.
[…]
(6) По-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели, включително съгласно [делегирани] пълномощия, като се следи за запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от институциите. До тези документи следва да бъде осигурен пряк достъп във възможно най-голяма степен.
(7) В съответствие с член 28, параграф 1 и член 41, параграф 1 от Договора за създаване на ЕС правото на достъп се прилага също така за документи, свързани с общата външна политика и политиката на сигурност и с полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Всяка институция следва да спазва тези правила за сигурност.
[…]
(11) По принцип до всички документи на институциите следва да бъде осигурен публичен достъп. Въпреки това следва да се защитават някои публични и частни интереси, като се използва режимът на изключенията. На институциите следва да бъде предоставена възможност да защитят своите вътрешни консултации и преговори, когато това е необходимо предвид запазване на възможност за изпълнение на задачите им. При оценка на изключенията институциите следва да отчитат принципите на законодателството на Общността по отношение на защитата на личните данни във всички области на дейност на Съюза.
[…]“.
6. Целта на Регламента включва определяне на „принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (наричани по-долу „институциите“), посочени в член 255 от Договора за ЕО, с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите“(8) .
7. Член 2 от Регламента е озаглавен „Бенефициери и приложно поле“ и inter alia предвижда:
„1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3 Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
[…]“.
8. Изключения от правото на достъп до документи, държани от институциите, се предвиждат в член 4 от Регламента, който предвижда в частта, относима към предмета на настоящото дело (член 4, параграф 1, буква а), трето тире и член 4, параграф 2, второ тире):
„1. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:
а) обществения интерес по отношение на:
[…]
– международните отношения,
[…]
2. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
[…]
– съдебните процедури и правни становища,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
9. Член 4, параграф 6 предвижда, че ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
Спорното решение и обстоятелствата, които го предхождат
10. Точки 1—8 от обжалваното съдебно решение предоставят цялостно разяснение на обстоятелствата, които предхождат спорното решение.
11. Г‑жа Sophie in ’t Veld, член на Парламента, иска достъп до документ № 11897/09. В съответствие с предвидените в Регламента процедури Съветът уведомява г‑жа in ’t Veld, че ще позволи частично оповестяване, но отказва пълен достъп до този доку мент, като се позовава на изключенията, посочени в член 4, параграф 1, буква а), трето тире и член 4, параграф 2, второ тире от Регламента.
12. Първо, Съветът посочва, че „оповестяването на документ [№ 11897/09] би разкрило на обществеността информация, отнасяща се до някои разпоредби от подготвяното споразумение […], и следователно би имало отрицателно въздействие върху преговорната позиция на [Европейския съюз], и също би попречило на климата на доверие в текущите преговори“ [неофициален превод]. Съветът добавя, че „оповестяването на документа би разкрило на другата страна[, преговаряща с Европейския съюз,] сведения, отнасящи се до позицията, която трябва да изрази [Европейският съюз] в преговорите, които, в случай че правното становище е критично, биха могли да бъдат използвани така, че да отслабят преговорната позиция на [Европейския съюз]“ [неофициален превод] (точка 6 от спорното решение).
13. Второ, Съветът посочва, че документ № 11897/09 съдържа „правно становище, отнасящо се до правното основание и до съответните правомощия на [Европейския съюз] и на Европейската общност за сключване на споразумението“ [неофициален превод], и че по тази „чувствителна тема, която има отражение върху правомощията на Европейския парламент за сключването на споразумението, институциите са имали различни позиции“ [неофициален превод]. При тези условия „[о]повестяването на съдържанието на поискания документ би накърнило защитата на правните становища, като се има предвид, че то би направило публично достояние вътрешно становище на правната служба, предназначено единствено за членовете на Съвета в контекста на предварителните обсъждания в рамките на Съвета по подготвяното споразумение“ [неофициален превод] (точка 10 от спорното решение). Освен това Съветът „прави извода, че защитата на вътрешното правно становище, отнасящо се до проект на международно споразумение […], има предимство пред обществения интерес от оповестяването“ [неофициален превод] (точка 15 от спорното решение).
14. На последно място, на основание член 4, параграф 6 от Регламента Съветът предоставя „частичен достъп […] до увода, намиращ се на страница 1, до точки 1—4, както и до първото изречение от точка 5 на документа, които не попада[ли] в изключенията, посочени от Регламент [№ 1049/2001]“ [неофициален превод] (точка 16 от спорното решение)(9) .
Производство пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
15. На 31 декември 2009 г. г‑жа in ’t Veld подава жалба за отмяната на спорното решение и за направените от нея съдебни разноски. Европейската комисия встъпва в това производство в подкрепа на Съвета, като твърди, че искането не следва да бъде уважено. В съответствие с определение на Общия съд, Съветът представя документ № 11897/09 за проверка. Документът не е предоставен на г‑жа in ’t Veld или на Комисията.
16. Общият съд постановява, че спорното решение следва да се отмени частично, доколкото с него се отказва, в нарушение на разпоредбите на член 4, параграф 1, буква а), трето тире, на член 4, параграф 2, второ тире и на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, достъпът до неоповестените части на искания документ, различни от тези относно специфичното съдържание на подготвяното споразумение или на насоките за преговори, които могат да разкрият стратегическите цели, преследвани от Европейския съюз в преговорите(10) .
17. Общият съд очертава рамката на своя подход в точки 17—22 от обжалваното съдебно решение. Първо, Регламентът е предназначен да предостави право на публичен достъп до документите на институциите, който да е възможно най-широк. Второ, изключенията, предвидени в член 4 от Регламента, се отклоняват от този принцип; следователно трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. В това отношение обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на последното, а опасността от засягане на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична.
18. Що се отнася до обхвата на упражнявания от него контрол, Общият съд посочва, че решението, което трябва да бъде взето от институцията съгласно тази разпоредба, е със сложен и деликатен характер, който налага много специфична степен на предпазливост, в частност предвид особено чувствителния и съществен характер на защитения интерес: „Щом като такова решение изисква широка свобода на преценка, упражняваният от Общия съд контрол върху неговата законосъобразност следва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт“(11) . По-нататък, Общият съд посочва: „[…] следва да се провери дали Съветът е доказал, че достъпът до неоповестените елементи от документ № 11897/09 е могъл конкретно и действително да засегне разглеждания обществен интерес“(12) .
Обжалването и производството пред Съда
19. Съветът иска Съдът:
– да отмени обжалваното съдебно решение,
– да се произнесе окончателно по повдигнатите в настоящата жалба въпроси, и
– да осъди г‑жа in ’t Veld да заплати съдебните разноски на Съвета във връзка с настоящата жалба.
20. Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването на изключенията по член 4 от Регламента. В подкрепа на своята жалба той посочва две основания, съответно относно тълкуването на i) член 4, параграф 1, буква а), трето тире и на ii) член 4, параграф 2, второ тире от Регламента.
21. Комисията подкрепя Съвета, като твърди, че Общият съд не е взел предвид особено чувствителния характер на материята, разглеждана в документ № 11897/09.
22. Европейският парламент встъпва в производството пред Съда в подкрепа на г‑жа in’t Veld.
Първо основание: неправилно тълкуване на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента
23. В подкрепа на първото основание Съветът твърди, че са допуснати две грешки при прилагане на правото: i) не е вярно, че различна позиция по отношение на избора на правно основание не може да застраши международните интереси на ЕС (първа част от първото основание) и ii) приложен е неправилен стандарт за контрол (втора част от първото основание).
Част 1: изборът на правно основание
24. Като начало Общият съд посочва, че документ № 11897/09 може да попадне в областта на дейност на Съвета по провеждане на международни отношения(13) . След като разглежда документа, той се произнася, че Съветът е могъл законосъобразно да се позове на опасността от заплаха за обществения интерес по смисъла на изключението в член 4, параграф 1, буква а), трето тире, за да откаже оповестяването на някои части които могат да разкрият специфичното съдържание на подготвяното споразумение или насоките за преговори(14) .
25. След това Общият съд разглежда дали частите, в които се анализира правното основание на подготвяното споразумение, следва да се оповестят и прави следните преценки. Първо, обратно на поддържаното от Съвета и Комисията, опасността от оповестяване на позициите, изразени в рамките на институциите относно правното основание за сключването на бъдещо споразумение, не доказва сама по себе си съществуването на засягане на интереса на ЕС в областта на международните отношения. Второ, изборът на подходящото правно основание — както за вътрешните, така и за международните действия на ЕС — придобива значение от конституционно естество. Тъй като Европейският съюз разполага само с предоставена компетентност, той непременно трябва да обвърже акта, който желае да приеме, с разпоредба на Договора, която го оправомощава да приеме такъв акт. Трето, изборът на правното основание на даден акт, включително този, който е приет с оглед сключването на международно споразумение, не следва само от убеждението на неговия автор, а трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, каквито са по-специално целта и съдържанието на акта. Четвърто, щом като изборът на правното основание се извършва по обективни критерии и не подлежи на свободна преценка от институцията, евентуалното различие в становищата по тази тема не може да се приравни на различие между институциите относно елементите, свързани със съдържанието на споразумението. Накрая, единствено опасението от оповестяване на евентуална различна позиция в рамките на институциите относно правното основание на решение за разрешаване започването на преговори от името на Европейския съюз не е достатъчно, за да се направи въз основа на това извод за опасност от засягане на защитения обществен интерес в областта на международните отношения.
26. След това Общият съд отхвърля(15) довода на Комисията, че оповестяването на различни възгледи по отношение на правното основание създава опасност за доверието в Съюза по време на преговорите, като посочва, че във всеки случай, ако съществува различна позиция между институциите относно правното основание, би могло да се прибегне до процедурата съгласно член 300, параграф 6 ЕО(16) .
27. Общият съд също така отбелязва(17), че различните становища относно правното основание на подготвяното споразумение вече са станали обществено достояние, тъй като съществуването им се констатирало в Резолюция на Европейския парламент от 17 септември 2009 г.(18)
28. Общият съд прави извод(19), че първото основание на г‑жа in ’t Veld M е частично основателно, тъй като Съветът не е доказал опасността от накърняване на обществения интерес по отношение на международните отношения относно неоповестените части от документ № 11897/09, отнасящи се до правното основание на подготвяното споразумение.
29. Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е взел предвид принципа в практиката на Съда, че спор относно правно основание застрашава преговорната позиция на ЕС, когато Съюзът е в процес на сключване на международно споразумение. Съветът отправя следните критики към обжалваното съдебно решение: i) въпросът за правното основание не е само технически и не е лишен от политическо значение, ii) Решението на Съда по дело ERTA(20) и последващата съдебна практика ясно показват значението на правното основание за дейността на ЕС в областта на външните отношения, iii) позоваването на процедурата съгласно член 300, параграф 6 ЕО не е релевантно, тъй като никоя от участващите институции не е използвала тази процедура. Освен това iv) документ № 11897/09 не е станал правомерно обществено достояние, тъй като Съветът не е дал съгласието за разпространяването му; следователно не е нужно да се взема предвид този аспект.
30. Комисията допъ лва, че Общият съд неправилно не е взел предвид особено чувствителния характер на документ № 11897/09, както и неблагоприятните последствия за текущите преговори, които произтичат от оповестяването. Освен това съществуването на различни становища по отношение на правното основание не означава непременно, че липсват различни становища по същество.
31. Г‑жа in ’t Veld твърди, че първото основание за обжалване на Съвета е неефективно или, при условията на субсидиарност, неоснователно. По същество тя твърди, че Съветът прави неправилно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Оповестяването на различна позиция по отношение на правното основание, което е изцяло технически въпрос, при никакви условия не може да засегне защитата на обществения интерес за целите на международните отношения.
32. Европейският парламент също така счита, че Съветът е направил неправилно тълкуване на обжалваното съдебно решение. За разлика обаче от г‑жа in ’t Veld, той приема, че оповестяването на различна позиция по отношение на правно основание може да засегне обществения интерес, но твърди, че това не е така в настоящия случай. Дали подобно оповестяване попада или не в обхвата на изключението, на което се позовава Съветът, следва да се преценява за всеки отделен случай.
33. Не приемам доводите на Съвета (и отчасти на Комисията).
34. В точка 50 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че „[…] единствено опасението от оповестяване на евентуална различна позиция в рамките на институциите […] не е достатъчно, за да се направи въз основа на това извод за опасност от засягане на защитения обществен интерес в областта на международните отношения“. Общият съд не стига дотам да посочи, че оповестяването на междуинституционално различие в становищата относно правното основание не би могло никога да застраши защитата на обществения интерес по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента. Той по-скоро приема, че макар Съветът да е изразил опасение от оповестяването, той не е доказал как предоставянето на достъп до документ № 11897/09 би застрашило защитата на обществения интерес и как по този начин е било изпълнено условието за прилагане на предвиденото в Регламента изключение. Като стига до този извод, Общият съд взема предвид обстоятелството, че въпросът за правното основание не е въпрос от обхвата на правото на преценка на институциите (то се определя от Договорите съгласно фактори, които подлежат на съдебен контрол), че Договорът съдържа процедура за разрешаване на спорове и че различните възгледи относно правното основание вече са станали обществено достояние.
35. Тази преценка не разкрива грешка при прилагане на правото в мотивите на Общия съд.
36. Първо, правното основание наистина се определя от нормативни правила, които оправомощават съответната институция да предприема действия. Това не е въпрос, който попада в правото на преценка на засегнатата институция, нито (от юридическа гледна точка) само по себе си има политическо значение.
37. Второ, не приемам твърденията на Съвета относно Решение по дело ERTA и начина, по който това съдебно решение се прилага в настоящото производство. По това дело спорът между Съвета и Комисията относно правното основание се отнася до това дали сключването на въпросното споразумение попада в обхвата на компетентността (по това време) на Общността или е въпрос от обхвата на междуправителствената компетентност. Съдът е констатирал, че преговорите се характеризират с обстоятелството, че произходът им, както и съществена част от извършената работа, принадлежат на Общността. По този начин, когато Съветът приема своята преговорна позиция, той вече не разполага с пълната свобода на действие в отношенията с трети държави, участващи в преговорите(21) . Съдът е приел, че да се заяви пред съответните трети държави на този етап на преговорите с тях, че е налице ново разпределение на правомощията в Общността, би могло да застраши успешния изход от преговорите, както всъщност признава представителят на Комисията в хода на разискванията в Съвета(22) . В това съдебно решение не откривам никакво общо правило, че оповестяването на различие във възгледите относно правното основание неизменно засяга интересите на ЕС в международните преговори. Съветът не е предоставил материали, от които да става видно, че обстоятелствата в спора относно правното основание, разглеждани в документ № 11897/09, са същите като тези в основата на делото ERTA (или дори сходни). Освен това е очевидно, че в Решение по дело ERTA през 1971 г. не е бил разгледан въпросът, който е повдигнат в настоящия случай, дали оповестяването на подобно различие уврежда обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на изключението в Регламент № 1049/2001.
38. Също така не приемам, че подобно общо правило следва да се изведе от Становище на Съда 1/75(23) и Становище на Съда 2/94(24) . Във второто от посочените становища Съдът по-скоро обяснява, че съдебното решение, с което евентуално се установява, че с оглед на съдържанието му или с оглед на приетата за сключването му процедура международното споразумение е несъвместимо с разпоредбите на Договора, неминуемо ще създаде сериозни затруднения не само на равнище ЕС, но и в международните отношения, и ще създаде опасност от увреждане на всички заинтересувани страни, включително и на трети страни(25) .. След това Съдът обяснява, че целта на процедурата за получаване на предварително становище от Съда е да не се допусне подобно положение(26) . (По този начин разбирам позоваването на Общия съд на тази процедура в обжалваното съдебно решение просто като онагледяване. Той не твърди, че в настоящия случай някоя от институциите е приложила тази процедура).
39. Що се отнася до загрижеността на Комисията, съгласна съм с Общия съд, че от съществуването на различия относно правното основание не следва по необходимост, че се засяга принципът на единство във външното представителство по същия начин както в случая на различия по същество. Общият съд също така не приема, че различието във възгледите относно правното основание по необходимост означава, че не съществуват различни становища относно въпросите по същество. Ако беше направил това, бих се съгласила с Комисията, че подобна позиция би била неправилна.
40. Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е решил, че няма общо правило, че сам по себе си спорът относно правното основание засяга защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения.
41. Трето, при разглеждането на спорното решение Общият съд не би могъл да не отчете обстоятелството, че ключови части от съдържанието на документ № 11897/09 вече са станали обществено достояние преди приемането на спорното решение. Вярно е, че Съветът не се е съгласил с оповестяването на публикувани ключови части от съдържанието на документ № 11897/09 от Парламента(27) . Въпреки това Общият съд е бил задължен логически да разгледа как би могла да настъпи опасност за целите на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, когато информацията за различията относно правното основание всъщност вече е станала обществено достояние. Следователно Общият съд правилно е счел, че след като ключови части от съдържанието на документ № 11897/09 вече са било оповестени в резолюция на Парламента, това е бил релевантен фактор, който Съветът е следвало да вземе предвид при разглеждане на искането на г‑жа in ’t Veld.
42. В съответствие с изложеното считам, че първата част от първото основание за обжалване е неоснователна.
Част 2: стандарта за контрол
43. Съветът твърди, че в рамките на контрола на спорното решение Общият съд не е приложил правилен критерий. Съветът счита, че критерият е бил стандартът за контрол относно наличието на „конкретна и действителна вреда“, и твърди, че вместо това Общият съд е следвало да приложи стандарта за контрол относно наличието на „широка преценка“ или във връзка с „проверката на извършената преценка“. Съветът твърди, че критерият за конкретна и действителна вреда се прилага по отношение на изложените мотиви, но Общият съд е допуснал грешка, като в точка 58 от своето решение е посочил, че Съветът следва да прилага критерия за „конкретна и действителна вреда“, когато разглежда заявления за оповестяване съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента.
44. Не приемам доводите на Съвета.
45. Струва ми се, че когато юрисдикциите на ЕС упражняват контрол спрямо решения на институциите относно отправени съгласно Регламента искания за достъп до документи, подобен контрол не може да бъде ограничен по начина, по който предлага Съветът. Юрисдикциите могат да бъдат сезирани с проверката на такива решения по няколко направления, и по-специално: i) в зависимост от значението на изключенията по член 4 от Регламента, ii) чрез определяне на правния стандарт за контрол и iii) чрез контрол на преценката на институцията (която се съдържа в мотивите на нейно последващо решение) относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване в случаите, когато се прави позоваване на изключенията по член 4, параграф 2 (или параграф 3) от Регламента.
46. На следващо място, Общият съд не е окачествил приложения от него в обжалваното съдебно решение критерий по описания от Съвета начин. В точка 58 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва: „[…] Съветът не е доказал как, конкретно и действително[(28) ], по-широкият достъп до този документ би засегнал обществения интерес в областта на международните отношения“. В своите съображения Общият съд не стига дотам, че да задължава Съвета да докаже действителна вреда. По-скоро Общият съд разглежда дали Съветът е доказал конкретно и действително как предоставянето на достъп до документ № 11897/09 е породило заплаха от засягане на защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения. В това отношение Съветът просто тълкува неправилно решението на Общия съд.
47. Установена съдебна практика е, че тъй като изключенията в член 4 от Регламента дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите, тези изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно(29) . В този смисъл, когато съответната институция реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно
и действително (30) да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 изключение, на което тази институция се позовава. Освен това рискът от такова засягане трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен(31) . Тези принципи се прилагат спрямо всяко от изключенията в член 4.
48. Общият съд надлежно следва този подход. Той тълкува член 4, параграф 1, буква а) от Регламента в смисъл, че Съветът следва да обясни как достъпът до документ № 11897/09 конкретно и действително засяга посочения защитен интерес, тъй като, за да се приложи изключението, не е достатъчно документ № 11897/09 да се отнася до тази категория международни отношения. Следователно Общият съд извършва проверка дали твърдението на Съвета при отказа на достъп до документ № 11897/09 е отговаряло на истината. Това съответства на задължението по член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, че институцията, която се позовава на дадено изключение, трябва да докаже във всеки конкретен случай защо счита, че съществува опасност за защитата на обществения интерес. Следователно Общият съд не е допуснал грешка, като е разгледал дали Съветът е доказал, че достъпът до документ № 11897/09 е могъл конкретно и действително да засегне защитата на обществения инт ерес за целите на изключението по отношение на международните отношения съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире.
49. Моят прочит на точки 46—59 от обжалваното съдебно решение е, че в тях Общият съд приема, че Съветът не е успял да докаже твърдението, че достъпът до документ № 11897/09 би застрашил защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по две съображения: i) Съветът изхожда от допускането за наличие на общо правило, че споровете относно правното основание не следва да се оповестяват, тъй като засягат единството на преговорите, и ii) Съветът не е отчел обстоятелството, че ключовото съдържание на документ № 11897/09 вече е станало обществено достояние.
50. Както всъщност Съветът приема, в точка 25 от своето решение Общият съд посочва правилно критерия за контрол, когато упоменава широката преценка на институцията при прилагането на общите критерии за засягане на обществения интерес по отношение на международните отношения съгласно член 4 от Регламента и Решение на Съда по дело Sison(32) . Следователно мотивите на Съвета в спорното решение не са в съответствие с изискванията, произтичащи от правилното тълкуване на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента. В тази точка от решението си Общият съд изрично признава не само обстоятелството, че Съветът се ползва с широко право на преценка, но и че обхватът на собствения му контрол е ограничен.
51. При разглеждане на основанието, посочено от г‑жа in ’t Veld в първоинстанционното производство, в което се твърди нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламента, Общият съд не е идентифицирал конкретно кой от четирите елемента, споменати в Решение по дело Sison, е послужил като основание за неговото решение: i) неспазване на процесуалните правила, ii) неспазване на изискването за мотивиране, iii) дали не е налице явна грешка в преценката, или iv) не е налице злоупотреба с власт(33) . Общият съд по-скоро се съсредоточава върху тълкуването на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента и прави извод, че Съветът не е успял да докаже как би могло да бъде застрашена защитата на обществения интерес(34) . Общият съд не стига дотам да замести преценката на Съвета за спорното решение със своята — той не посочва, че липсва заплаха за защитата на обществения интерес. Според мен тази преценка по същество е в съответствие с Решение по дело Sison.
52. Поради това считам, че първото основание за обжалване е неоснователно.
Второ основание: неправилно тълкуване на член 4, параграф 2, второ тире
53. Второто основание за обжалване има две части. Първо, Съветът твърди, че Общият съд не е разгледал нито чувствителното съдържание на правното становище, нито специфичните обстоятелства, отнасящи се до искането за достъп на г‑жа in ’t Veld, и е приложил неправилен стандарт за контрол. Второ, Съветът твърди, че когато разглежда критерия за по-висш обществен интерес (съгласно втората алинея на член 4, параграф 2), Общият съд е допуснал грешка, като е приравнил договарянето и сключването на международно споразумение със законодателните дейности на институцията.
54. В обжалваното съдебно решение Общият съд първо очертава „критерия съгласно Решение по съединени дела Turco“:
„Най-напред Съветът трябва да се увери, че документът, чието оповестяване се иска, наистина е свързан с правно становище, и ако това е така, трябва да определи кои части от него са действително засегнати и следователно могат да попаднат в приложното поле на посоченото изключение. На второ място, Съветът трябва да провери дали оповестяването на части от въпросния документ, за които е установено, че са свързани с правни становища, би засегнало защитата на последните. На трето място, ако Съветът счете, че оповестяването би засегнало защитата на правните становища, той трябва да провери дали не съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването, въпреки че това ще доведе до засягане на възможността да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища […]“(35) .
55. Общият съд приема, че документ № 11897/09 наистина има отношение към правните становища (първи елемент от критерия съгласно Решение по съединени дела Turco). На следващо място Общият съд изтъква, че всяка опасност от засягане на защитата на правните становища следва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична (втори елемент от критерия съгласно Решение по съединени дела Turco). Общият съд счита, че основанията на Съвета за отказ на достъп до документ № 11897/09 не са достатъчни, за да се установи съществуването на подобна опасност с помощта на някакви конкретни, обстойни доказателства. Самият факт, че правното становище, съдържащо се в документ № 11897/09, се отнася до областта на международните отношения на ЕС, сам по себе си не е достатъчен, за да се приложи изключението съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламента. Фактът, че правното становище, изложено в документ № 11897/09, се отнася до международните отношения, вече е взет предвид по отношение на изключението съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире. Все пак Общият съд приема, че следва да се приложи засилена защита, докато преговорите още са в ход(36) .
56. Общият съд приема, че Съветът не може да се позове на общите положения, че засягането на защитения обществен интерес би могло да се презумира в чувствителна област и че е достатъчно да се докаже, че съществува защитеният от член 4, параграф 2 от Регламент интерес. Конкретно и предвидимо засягане на този интерес за целите на член 4, параграф 2 не може да се докаже и само с твърдението за опасение от оповестяване на гражданите на ЕС на различията във възгледите на институциите, що се отнася до правното основание на международните действия на Европейския съюз (и по този начин от пораждане на съмнение относно законосъобразността на тези действия). Откритостта предоставя по-голяма легитимност на институциите в очите на гражданите на ЕС и повишава доверието им в тези институции, като позволява обществен дебат. Този принцип се прилага и спрямо международната дейност на Европейския съюз, тъй като процесът на вземане на решения в тази област не e изключен от обхвата на прилагане на принципа на прозрачността(37) .
57. След това Общият съд отхвърля твърдението, че съществува заплаха за способността правната служба на Съвета да защити в съдебни производства позиция, по която е предоставила отрицателно становище(38) . Освен това Общият съд констатира, че Съветът неоснователно не е предоставил допълнителни материали, само поради чувствителното съдържание на документ № 11897/09(39) .
58. Общият съд посочва, че Съветът е бил длъжен да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури чрез неоповестяването на разглеждания документ спрямо евентуален по-висш обществен интерес, който да диктува това оповестяване (трети елемент от критерия съгласно Решение по съединени дела Turco). В това отношение Съветът следва да отчете по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до документ № 11897/09, като се имат предвид предимствата, които произтичат от по-голямата прозрачност: да се предостави по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и да се гарантира по-голяма легитимност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократична система(40) .
59. Общият съд приема, че тези съображения очевидно са особено релевантни, когато Съветът действа в качеството си на законодателен орган. Той признава, че започването и провеждането на преговори с оглед на сключването на международно споразумение по принцип представлява дейност на изпълнителната власт. Общият съд също приема, че участието на обществото в процедурата, отнасяща се до преговорите и сключването на международно споразумение, по необходимост е ограничено предвид законния интерес да не се разкриват стратегическите елементи на преговорите(41) .
60. Независимо че Съветът не действа в качеството си на законодателен орган, Общият съд въпреки това прави извод, че прилагането на съображенията, свързани с принципа на прозрачност на процеса на вземане на решения на ЕС, не би могло да се изключи, що се отнася до международните дейности, в частност когато решение за разрешаване започването на преговори се отнася до международно споразумение, което може да има последици за област от законодателната дейност на ЕС. Общият съд отбелязва, че подготвяното споразумение засяга защитата на личните данни, което е основно право. Така Съветът е бил длъжен да вземе предвид областта, засегната от разглежданото споразумение, като провери, в съответствие с принципа на възможно най-широкия публичен достъп до документите, дали общият интерес, свързан с по-голяма прозрачност в разглежданата процедура, не е обосновавал пълното или по-широко оповестяване на поискания документ, въпреки опасността от засягане на защитата на правните становища(42) .
61. Общият съд приема, че е съществувал по-висш обществен интерес от оповестяването на документ № 11897/09, доколкото то би допринесло за предоставяне на по-голяма легитимност на институциите и би увеличило доверието на европейските граждани в тези институции, като направи възможно открито разискване по пунктовете, по които е съществувало различие в становищата. Освен това въпросният документ обсъжда правното основание на споразумение, което след сключването ще има въздействие върху основното право на защита на личните данни. Следователно Общият съд приема, че като е изключил всяка възможност да се вземе предвид предметът, обхванат от подготвяното споразумение, за да се определи дали съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на поискания документ, Съветът е пропуснал да претегли съществуващите интереси за прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламента(43) .
62. След това Общият съд разглежда твърденията на Комисията, i) че за действия по отношение на международните отношения, които са предмет на задължителното изключение в член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, не се изисква същото равнище на прозрачност като приложимото спрямо законодателните дейности на една институция, и ii) че документ № 11897/09 бил особено чувствителен поради своя предмет и тъй като преговорите все още били текущи. Общият съд не е счел тези доводи за убедителни.
63. Първо, фактът, че разглежданият документ е свързан с област, потенциално обхваната от изключението (в член 4, параграф 1, буква а), трето тире), отнасящо се до защитата на обществения интерес в областта на международните отношения, не е релевантен за целите на преценката на прилагането на отделното изключение (в член 4, параграф 2, второ тире), отнасящо се до защитата на правните становища. Второ, фактът, че преговорите все още са били в ход, не е решаващ в рамките на проверката за евентуалното съществуване на по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването, въпреки този риск. Ако общественият интерес, свързан с прозрачността на процеса, следва да бъде отчитан едва след като процедурата по вземане на решения е приключена, той би бил изпразнен от своето съдържание(44) .
Част 1: липса на разглеждане на особения предмет на правните становища и прилагане на неправилен стандарт за контрол
64. Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като i) не е отчел обстоятелството, че правните становища се отнасят до текущите преговори за международно споразумение, ii) приложил е стандарт за контрол, задължаващ Съвета да установи конкретна и действителна вреда, и да предостави конкретни подробни доказателства за нея, и iii) не е взел предвид конкретните обстоятелства, приложими към искането на г‑жа in ’t Veld.
65. Втората точка повдига значимия въпрос дали стандартът за контрол, установен от Съда в Решение по съединени дела Turco, следва да се прилага при разглеждането на искания за достъп до правни становища на Съвета относно международни отношения, които са в ход. Поради това ще разгледам този въпрос, преди по-накратко да разгледам първата и третата точки.
66. Както Съветът, така и Комисията твърдят, че критерият съгласно Решение по съединени дела Turco не следва да се прилага, тъй като правното становище не е предоставено в контекста на законодателна дейност. Съветът освен това твърди, че по делото Turco не се споменава критерият за конкретна и действителна вреда. Следователно Общият съд е допуснал грешка, като го е приложил.
67. Г‑жа in ’t Veld твърди, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, използвайки критерия съгласно Решение по съединени дела Turco. Употребеният в жалбата на Съвета израз „конкретно и действително“(45) е свързан с грешка в превода на английски език на обжалваното съдебно решение: в текста на френски език критерият е описан правилно по следния начин: „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]“(46) . Парламентът подкрепя нейната позиция.
68. Считам, че на използването на израза „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […] [е от естество да засегне разглеждания обществен интерес]“ в точка 69 от текста на английски език на решението на Общия съд не следва да се придава значение. Този израз означава същото като израза „specifically and effectively [конкретно и действително]“ в точка 49 от Решение по съединени дела Turco (както вече съм пояснила в точка 47 и в бележка под линия 30 по-горе). Освен това Общият съд не използва израза „конкретна и действителна вреда “ (курсивът е мой), както твърди Съветът в жалбата си. Вместо това в точка 69 от своето решение Общият съд говори за „[…] опасността оповестяването […] да е от естество да засегне
конкретно и действително интереса на институцията да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища […]“ (курсивът е мой) Това не е идентично на задължението институцията да докаже „вреда“. Следователно считам, че Общият съд е приложил правилен критерий и че не е изтълкувал неправилно Решението на Съда по дело Turco.
69. Следва ли тристепенният критерий съгласно Решение по съединени дела Turco да се приложи спрямо искане за оповестяване на документ, който съдържа правно становище относно международни отношения, които са в ход?
70. Според мен следва.
71. Вярно е, че в Решение по съединени дела Turco Съдът посочва, че трите степени, които е идентифицирал, са „особено релевантни“, когато Съветът действа в качеството си на законодател(47) . Самите три степени обаче съдържат формулировки, които имат общо приложение, като по този начин не се изключва възможността да се приложат спрямо други дейности на институциите.
72. Трите степени на критерия съгласно Решение по дело Turco произтичат пряко от самата формулировка на член 4, параграф 2 от Регламента. Ето защо според мен е нужно те да се прилагат в случаите, когато дадена институция се позовава на второто тире от него. Самият Регламент не споменава дали контекстът на достъпа до даден документ е „законодателен“. Самата аз не откривам основание това да бъде определящ критерий(48) .
73. Въпреки че по принцип е възможно да се отграничат законодателните от други действия, добавям, че не всички дейности на институциите непременно могат да бъдат класифицирани дотам подредено и точно. В обхвата на изпълнителните действия попадат широк спектър дейности, включително договарянето и сключването на международни споразумения. Когато подобни дейности се отнасят до въпроси, които имат значение за гражданите на ЕС — по-специално когато те се отнасят до основните права на тези граждани — откритостта е значима част от процеса на вземане на решения. Прозрачността укрепва демокрацията, като позволява на гражданите да са информирани и да участват в процеса на вземане на решения(49) . Във връзка с това съображенията, които се прилагат спрямо законодателните дейности, са релевантни и спрямо изпълнителните дейности. Ето защо е трудно да се обоснове прилагането на различен стандарт за контрол спрямо институционалните дейности, базиран по-скоро на класифицирането на дейността на институцията в определен случай, а не на текста на Регламента(50) .
74. Същинският въпрос в случая е дали е уместно да се приложи вторият елемент от критерия съгласно Решение по съединени дела Turco — проверката дали засегнатата институция е установила, че опасностите са разумно предвидими, а не изцяло хипотетични — в особения контекст на договарянето и сключването на международно споразумение.
75. Тъй като целта на Регламента е да се предостави във възможно най-голяма степен право на публичен достъп, според мен институциите следва да са задължени да преценяват практическите последици от оповестяването във всеки отделен случай. При отказа им на искания за оповестяване не е достатъчно те да се позовават само на общи твърдения.
76. Съгласна съм с точки 75 и 76 от обжалваното съдебно решение, че отправната точка следва да е, че принципът на прозрачността се прилага спрямо приетите решения по отношение на международните отношения така както спрямо всички останали дейности на ЕС. Поради това не следва автоматично, че оповестяването на различие във възгледите относно правното основание би „засегнало“ защитата на разглежданите правни становища за целите на член 4, параграф 2 от Регламента.
77. От изискването опасността да е „разумно предвидима“ по-скоро произтича, че при отказан достъп до поискания документ мотивите следва да посочват причините, поради които достъпът „конкретно и действително“ би засегнал защитения интерес.
78. Целта на мотивите е да се даде възможност на засегнатото лице да узнае причината, поради която се отказва достъп, а на юрисдикциите — да упражнят контрол(51) . Недостатъчното мотивиране на решенията на институциите затруднява постигането и на двете цели(52) . Текстът на Регламента не дава основание да се приеме, че следва да се прилага по-занижен стандарт, когато става въпрос за международни преговори. Възможността (която Общият съд признава в точка 121 от неговото решение) институциите да опишат своите мотиви по-абстрактно при наличието на опасение, че чрез предоставянето на много подробни мотиви за отказ ще бъде оповестено съдържанието на документа, който те целят за защитят, представлява достатъчна предпазна мярка.
79. Сега ще премина към първата и третата от изложените от Съвета точки, които ще разгледам заедно. В първата точка Съветът отправя критики към Общия съд, че не е отчел обстоятелството, че правните становища в документ № 11897/09 се отнасят до особено чувствителен предмет — борбата срещу тероризма и финансирането на тероризма. Съветът твърди, че Общият съд е трябвало да направи извод, че документ № 11897/09 изисква повишена, а не занижена защита и следователно е трябвало да приложи презумпция срещу оповестяването, както е установено в практиката на Съда(53) . Вместо това Общият съд неправилно стига до извода, че аспектите във връзка с международните отношения на документ № 11897/09 са взети предвид при разглеждането на изключението по член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламента. В третата си точка Съветът твърди, че в този контекст Общият съд не отчита чувствителния предмет на документ № 11897/09.
80. Г‑жа in ’t Veld твърди, че Общият съд наистина е отчел специфичното естество на предмета на правните становища и че Съветът неправилно твърди, че се прилагат особени правила спрямо исканията за достъп до правни становища, когато те се отнасят до международните отношения. Обратно, спрямо всички подобни документи следвало да се прилага високо равнище на прозрачност. Парламентът допълва в нейна подкрепа, че Съветът не е доказал как оповестяването (на вече обществено достъпна информация) застрашава конкретно и действително правните становища по смисъла на Регламента. Интересът относно международните отношения следва да се разглежда съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире. Защитеният съгласно тази разпоредба интерес и този съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламента не са идентични от правна страна.
81. Вярно е, че изключенията в член 4, параграф 1 и параграф 2 от Регламента са тясно свързани. Следователно при разглеждане на изключението относно правните становища е необходимо да се има предвид, че документ № 11897/09 се отнася до международни отношения (по-специално преговори с чувствителен предмет). От точка 71 от обжалваното съдебно решение обаче става ясно, че Общият съд наистина отчита това обстоятелство. В точка 72 Общият съд по-специално разглежда обстоятелството, че към момента, когато г‑жа in ’t Veld иска достъп до документ № 11897/09, преговорите са били в ход.
82. Предвиденото в член 4, параграф 2, второ тире от Регламента изключение относно правните становища трябва да се тълкува като целящо да защити интереса на определена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища(54) . Позоваващата се на това изключение институция следователно трябва да докаже защо защитата на нейния интерес да изиска и да получи подобни правни становища би била засегната от предоставянето на достъп до въпросния документ. Съгласна съм със съобръженията на Общия съд, че макар документ № 11897/09 да се отнася до международни преговори с чувствителен предмет, които са в ход, само по себе си това обстоятелство не е достатъчно, за да се установи, че Съветът не би бил в състояние да поиска или да получи открити, обективни и пълни становища от своята правна служба и че поради това достъпът следва да се откаже.
83. Също така не приемам, че подходът на Общия съд не е в съответствие с практиката на Съда. Вярно е, че Съдът признава във връзка с другото изключение по член 4, параграф 2, второ тире от Регламента (защитата на съдебните процедури)(55) и третото тире от тази разпоредба (защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит)(56), че съществува презумпция срещу оповестяването, съответно в Решение по съединени дела API(57) и в Решение по дело Technische Glaswerke(58) . Всяко от тези две съдебни решения обаче се основава на специфични съображения.
84. Решение по съединени дела API се отнася до искане за достъп до писмени становища на Комисията в производства пред юрисдикциите на ЕС. Съдът основава своето решение на факта, че се прилага презумпция срещу оповестяване за целите на защитата на съдебните производства поради следните съображения: i) подобни документи са специфични и са изготвени изключително за целите на конкретно съдебно производство(59), ii) изключението предполага по-специално спазването на принципите на равни процесуални възможности и на добро правораздаване(60) iii) оповестяването на писмени становища ще доведе, макар и само в представите на обществеността, до възможност за упражняване на външен натиск върху правораздавателната дейност и ще наруши нормалното протичане на (съдебни) прения(61) и iv) тази презумпция е обоснована с оглед на Статута на Съда на Европейския съюз и на процедурните правилници на юрисдикциите на ЕС(62) . Съдът допълва, че от член 15 ДФЕС (пре дишен член 255 ЕО) и от системата на Регламента следва, че за Съда съществува задължение за прозрачност само когато изпълнява административни функции(63) .
85. Решение по дело Technische Glaswerke се отнася до искане за достъп до административната преписка на Комисията в производство във връзка с държавни помощи, започнато в съответствие с член 88, параграф 2 ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 ДФЕС). Съдът по-специално приема, че в производствата за контрол върху държавни помощи заинтересованите страни, различни от съответната държава членка, не разполагат с право на запознаване с документите от административната преписка на Комисията. Съдът приема, че следва да съществува обща презумпция, според която оповестяването на документите от административната преписка по принцип би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване в член 4, параграф 2, трето тире от Регламента(64) .
86. Както в Решение по съединени дела API, така и в решение по дело Technische Glaswerke Съдът идентифицира специфични характеристики както относно разглеждания документ, така и относно заобикалящите обстоятелства, които посочват защо защитеният интерес, на който се прави позоваване, по необходимост
винаги би бил засегнат, преди да направи извод, че е налице презумпция срещу оповестяването. Следователно Съдът се произнася въз основа на обстоятелството, че е твърде опростено да се приеме, че дадено изключение съгласно Регламента се прилага само защото изисканият документ попада в обхвата на посочената в тези изключения категория. След като Общият съд констатира, че Съветът не е идентифицирал никакъв специфичен материал, от който да става видно, че оповестяването на правни становища (в настоящия случай относно различни възгледи по отношение на правното основание) по необходимост би го засегнало относно изискването и получаването на подобни становища, Общият съд правилно е направил извод, че не е налице презумпция срещу оповестяването.
87. Накрая, по отношение на твърдението на Съвета, че съществувала реална опасност да се засегне възможността на неговата правна служба в последващи съдебни производства да защити позиция, по която е приел отрицателно становище, съгласно установената съдебна практика подобен довод е твърде общ по естеството си, за да обоснове изключение от предвидения в Регламента принцип на откритост(65) .
Част 2: критерият за по-висшия обществен интерес
88. Съветът твърди, че Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, първо, като го задължава да претегли защитата на правните становища спрямо общия принцип на прозрачност, когато е в процес на провеждане на текущи международни преговори, второ, като приема, че този общ принцип представлява по-висшия обществен интерес, трето, като изисква същото равнище на прозрачност за международните преговори на Съвета както в Решение по съединени дела Turco, където засегнатата институция действа в качеството си на законодателен орган. Освен това Съветът счита, че лицето, което иска да получи достъп, следва да идентифицира ясен и конкретен обществен интерес от оповестяването, а не Съветът да претегля прозрачността, демократичността и участието на обществеността спрямо защита на правните становища.
89. Комисията сочи два основни повода за загриженост: i) Общият съд разгледал (според нея) чувствителното естество на предмета като неотносимо, когато разглежда критерия за по-висшия обществен интерес; и ii) Общият съд приравнил сключването на международно споразумение със законодателните дейности на институция във връзка с прилагането на критерия за по-висшия обществен интерес.
90. Г‑жа in ’t Veld твърди, че постановеното от Съда в Решение по дело Turco не се ограничава до законодателните дейности на ЕС в тесен смисъл. Принципът в основата на Договора и съдебната практика е, че гражданите следва да познават и да имат възможност да участват в обсъждания относно правилата, които засягат основните им права, преди такива правила да бъдат приети. Парламентът не предоставя становище по въпроса за по-висшия обществен интерес.
91. Съгласна съм с Комисията, че следва да се вземе предвид чувствителното естество на предмета на документ № 11897/09. Струва ми се, че Общият съд е сторил именно това в точки 81—88 от обжалваното съдебно решение.
92. Не считам обаче, че следва да се отдава специално значение на обстоятелството, че документ № 11897/09 попада в дейностите на Съвета в областта на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), когато се преценява дали може да се приложи изключението по отношение на правните становища съгласно член 4, параграф 2, второ тире. Формулировката на встъпителния текст както на параграф 1, така и на параграф 2 от член 4 е императивна: „Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на […]“. Различието между двете разпоредби е, че изключенията съгласно втория параграф подлежат на проверка за наличието на по-висш обществен интерес, а тези в първия параграф — не; те са абсолютни.
93. Регламентът не дава отговор дали трябва да се приложи конкретен стандарт за контрол спрямо правни становища, отнасящи се до международните отношения на ЕС. Той не посочва и дали при преценка относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването предметът на правните становища следва да оказва въздействие върху решенията относно достъпа.
94. Според мен Общият съд тълкува правилно член 4, параграф 2 от Регламента в точка 81 от своето решение в смисъла, че Съветът е длъжен да претегли защитения чрез отказването на достъп интерес спрямо всякакъв обществен интерес, който оправдава оповестяване. Подобно тълкуване е в съответствие с текста на тази разпоредба, която съгласно моя прочит възлага на засегнатата институция извършването на преценка, вместо, както би могло, изрично да задължава жалбоподателя да установи и идентифицира ясен и конкретен обществен интерес от оповестяването.
95. От точки 87 и 88 от обжалваното съдебно решение става ясно, че Общият съд установява разлика между законодателната дейност на институцията и водените от нея преговори с оглед сключването на международно споразумение, които Общият съд класифицира като принципно представляващи дейност на изпълнителната власт. Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е обединил законодателната и изпълнителната дейност на Съвета.
96. Общата цел на Регламента е да гарантира, че гражданите имат възможно най-широк достъп до документите на институциите на ЕС(66) . В този смисъл принципът на прозрачността трябва да се взема предвид при определяне на баланса между изключението, на което се прави позоваване, и по-висшия обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламента(67) .
97. Прозрачността не е нито абстрактно понятие, нито абсолютно изискване. Често тя следва да се преценява във връзка с други конкуриращи се цели. Поради това ми се струва опростено да се приеме (например), че законодателните действия поначало изискват високо равнище на прозрачност, а другите дейности на институциите поначало изискват не толкова голяма прозрачност. Общото правило съгласно Регламента е, че институциите следва да гарантират възможно най-широк достъп
до техните документи(68) . При все че признавам особеностите на международните преговори, от това не следва автоматично, че при тези дейности във всички случаи се прилагат по-ниски, а не по-високи изисквания за прозрачност, дори да се счита, че предметът, както в настоящия случай, е чувствителен.
98. Възприемам становището, че не бива да е от определящо значение дали институцията действа в качеството си на законодателен, изпълнителен или административен орган. От значение по-скоро е, че в конкретния случай съответната институция следва да провежда изискваната от Регламента преценка внимателно и обективно, и да предоставя необходимите подробни и конкретни мотиви в своето решение.
99. В точки 91—95 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че Съветът е допуснал съществен пропуск при преценката дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, когато е взел своето решение във връзка със заявлението за достъп до документ № 11897/09. Съветът не е взел предвид обстоятелството, че предметът на подготвяното споразумение засяга основни права, което налага по-голяма, а не по-малка степен на прозрачност. В съответствие с това Общият съд стига до извода, че Съветът не е направил цялостна преценка за целите на член 4, параграф 2 от Регламента.
100. Струва ми се, че предметът на подготвяното споразумение следва да бъде относим фактор при преценката относно баланса на обществения интерес. Когато има вероятност този предмет да окаже въздействие върху правата на гражданите на ЕС, и то върху техните основни права, е налице ясен обществен интерес от оповестяването. На следващо място се поставя въпросът кой от двата конкуриращи се интереса е по-висш. В това отношение обстоятелствата, които следва да се претеглят, от една страна, са въздействието на оповестяването върху интересите на Съвета, свързани с търсене и получаване на становище от правната му служба, и от друга страна, общия интерес за прозрачност (особено когато е възможно засягането на основни права)(69) и принципа, че откритостта укрепва демокрацията и позволява на гражданите на ЕС да вземат участие в процеса на вземане на решения, което придава по-голяма легитимност на институциите. Мисля, че при липсата на разглеждане на тези обстоятелства не е налице цялостна преценка за целите на член 4, параграф 2 от Регламента. Поради това считам, че второто основание за обжалване не е налице.
По съдебните разноски
101. В съответствие с член 138, параграф 1 и член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Съветът в качеството си на загубила делото страна в настоящото производство по обжалване следва да заплати съдебните разноски в производството пред Съда, докато Комисията и Парламентът следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
Заключение
102. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски в производството по обжалване,
– да осъди Европейския парламент и Европейската комисия да понесат направените от тях съдебни разноски.
(1) .
(2)  –	Регламент на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OB L 145, 31.5.2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76, наричан по-нататък „Регламентът“).
(3)  –	Решение на Общия съд от 4 май 2012 г. по дело Sophie in’t Veld/Съвет (T‑529/09, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“).
(4)  –	Съгласно Програмата за проследяване на финансирането на тероризма (наричана по-нататък „Програмата“), разработена от Министерството на финансите на САЩ, Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (наричано по-нататък „SWIFT“) е задължено в Съединените американски щати да изпраща на Министерството на финансите набори от данни за финансови съобщения от своята мрежа за финансови съобщения и които се съхраняват от SWIFT в база данни, разположена на територията на САЩ. Голяма част от тези данни са с произход от държавите членки на ЕС. SWIFT е частно предприятие, създадено съгласно белгийското право, което предлага в световен мащаб услуги във връзка с финансови съобщения, улесняващи международни и други парични преводи между финансовите институции. Съобщенията съдържат лични данни като имената и адресите на платеца и получателя на плащането.
(5)  –	Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по съединени дела Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, наричано по-нататък „Решение по съединени дела Turco“).
(6)  –	От 1 декември 2009 г. втората алинея на член 1 ДЕС гласи: „Настоящият договор бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близко до гражданите“. Вж. също член 10 ДЕС относно принципа на демокрация (по-специално член 10, параграф 3, който е отражение на втората алинея на член 1) и член 15 ДФЕС, който се отнася до доброто управление, откритостта, прозрачността и достъпа до документи.
(7)  –	Харта на основните права на Европейския съюз (ОВ C 303, 2007 г., стр. 1; наричана по-нататък „Хартата“). Към датата на приемане на спорното решение Хартата все още не е придобила статута на Договор.
(8)  –	Член 1, буква а) от Регламента.
(9)  –	На 11 февруари 2010 г. Парламентът отхвърля временното международно споразумение, което позволява на властите на САЩ да искат данни за съобщения в рамките на Програмата по съображения, че то не защитава в достатъчна степен правото на неприкосновеност на личния живот на гражданите на ЕС. Споразумение между Европейския съюз и Съединените американски щати относно обработката и изпращането на данни за финансови съобщения от Европейския съюз до Съединените щати за целите на Програмата за проследяване на финансирането на тероризма влиза в сила на 1 август 2010 г. (ОВ L 195, 2010 г., стр. 5).
(10)  –	Вж. точки 39, 57—60 и 122—125.
(11)  –	Точка 25.
(12)  –	Точка 30. На съответните места в заключението по-долу излагам подробно съображенията на Общия съд, оспорени от Съвета в настоящото производство по обжалване.
(13)  –	Точка 28.
(14)  –	Точки 39 и 57—60.
(15)  –	Точки 51—54.
(16)
Към момента на настъпване на фактите член 300, параграф 1 ЕО предвижда, че сключването на международни споразумения следва да се извършва след отправянето от Комисията на препоръки до Съвета, който оправомощава Комисията да започне необходимите преговори. В този контекст член 300, параграф 6 ЕО предвижда възможност за институциите да поискат становище от Съда относно съвместимостта на предвидено споразумение с разпоредбите на Договора. По-късно член 300 ЕО е отменен и заменен с член 218 ДФЕС, а процедурата съгласно член 300, параграф 6 понастоящем се предвижда в член 218, параграф 11 ДФЕС.
(17)  –	Точки 55—57.
(18)  –	Резолюция на Европейския парламент от 17 септември 2009 година относно проекта за международно споразумение за предоставяне на достъп на Министерство на финансите на САЩ до данни за съобщения за финансови плащания с цел предотвратяване и борба с тероризма и финансирането на терористи, документ P7_TA(2009)0016 от 17 септември 2009 г.
(19)  –	Точка 59.
(20)  –	Решение на Съда от 31 март 1971 г. по дело Комисия/Съвет (22/70, Европейско споразумение за сухопътния транспорт, Recueil, стр. 263, наричано по-нататък „Решение по дело ERTA“).
(21)  –	Решение по дело ERTA, посочено в бележка под линия 20 по-горе, точки 84 и 85.
(22)  –	Решение по дело ERTA, посочено в бележка под линия 20 по-горе, точка 86.
(23)  –	Становище 1/75 на Съда от 11 ноември 1975 г., Recueil, стр. I‑1360—I‑1361.
(24)  –	Становище 2/94 на Съда от 28 март 1996 г., Recueil, стр. I‑1759, точки 3—6.
(25)  –	Становище 2/94 на Съда, цитирано в бележка под линия 24 по-горе, точка 4.
(26)  –	Становище 2/94 на Съда, цитирано в бележка под линия 24 по-горе, точки 5 и 6. Към съответния момент производството се урежда в член 228, параграф 6 ЕО. При приемането на спорното решение релевантна е разпоредбата на член 300, параграф 6 ЕО. Понастоящем уредбата се съдържа в член 218, параграф 11 ДФЕС (вж. бел. под линия 16 по-горе).
(27)  –	Не вземам становище по въпроса дали е било уместно или не Парламентът да изготви своята резолюция точно по начина, по който го е направил. От значение за решението на Съвета относно достъпа до документ № 11897/09 е, че действително, „духът вече е изпуснат от бутилката“. Информацията вече е била обществено достояние.
(28)  –	По-долу в точки 66—68 разглеждам използването на израза „specifically and actually“ („конкретно и действително“) в текста на английски език на обжалваното съдебно решение.
(29)  –	Решение на Съда от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, Сборник, стр. I‑6237, наричано по-нататък „Решение по дело MyTravel“, точка 75).
(30)  –	Изразът на френски език „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte
à l’intérêt public en cause“ (курсивът е мой) в точка 49 от Решение по съединени дела Turco, посочено в бележка под линия 5 по-горе, е преведен като „[…] specifically and effectively […]“ в точка 49 в текста на английски език на решението. Изразът „specifically and actually“ обаче се използва в текстовете на английски език на решения по други дела, като Решение на Съда от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Agrofert Holding (C‑477/10 P, наричано по-нататък „Решение по дело Agrofert Holding “, точка 57). Считам, че изразите „specifically and effectively“ и „specifically and actually“ предават по еквивалентен начин на английски език критерия съгласно точка 49 от Решение по съединени дела Turco).
(31)  –	Решение по дело My Travel, цитирано в бележка под линия 29 по-горе, точка 76.
(32)  –	Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (C‑266/05 P, Сборник, стр. I‑1233, наричано по-нататък „Решение по дело Sison“).
(33)  –	Решение по дело Sison, посочено в бележка под линия 32 по-горе, точка 34.
(34)  –	Вж. точка 50 от заключението на генерален адвокат Geelhoed по дело Sison, посочено по-горе в бележка под линия 32.
(35)  – Точка 64.
(36)  –	Точки 69—73.
(37)  –	Точки 74—77.
(38)  –	Точка 78.
(39)  –	Точки 79 и 80.
(40)  –	Точки 81 и 82.
(41)  –	Точки 83—87.
(42)  –	Точки 88—92.
(43)  –	Точки 93—95.
(44)  –	Точки 98—102.
(45)  –	Съветът описва критерия като „конкретна и действителна“ вреда“ в точки 47, 49 и 51 от своята жалба.
(46)  –	Точка 69 от обжалваното съдебно решение.
(47)  –	Решение по съединени дела Turco, цитирано в бележка под линия 5 по-горе, точки 46 и 47.
(48)  –	Действително съображение 6 гласи, че „[п]о-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели, включително съгласно [делегирани] пълномощия […]“. Това положение обаче не намира отражение в текста на член 4, параграф 2; а съгласно установената съдебна практика преамбюлът няма правнообвързваща стойност: вж. Решение от 24 ноември 2005 г. по дело Deutsches Milch-Kontor (С‑136/04, Recueil, стр. I‑10095, точка 32) и Решение от 28 юни 2012 г. по дело Caronna (С‑7/11, точка 40 и цитираната съдебна практика).
(49)  – Вж. член 1, член 10 ДЕС и член 15 ДФЕС, цитирани в точка 3 и бележка под линия 6 по-горе; вж. освен това съображение 2 от Регламента.
(50)  –	Следва да се отбележи, че самият текст на Регламента не съдължа „подобна „класификация според категориите дейности“ (законодателна, изпълнителна, съдебна), в които участва дадена институция. В този смисъл правораздавателната дейност на Съда не се определя като „съдебна дейност“, а попадат в обхвата на „съдебните процедури“ съгласно член 4, параграф 2, второ тире.
(51)  –	Решение на Съда от 19 декември 2013 г. по съединени дела Siemens/Комисия (C‑239/11 P, C‑489/11 P и C‑498/11 P, точка 392).
(52)  –	Вж. Решение по съединени дела Turco, посочено в бележка под линия 5 по-горе, точки 49 и 50. Вж. също Решение по дело Agrofert Holding, цитирано в бележка под линия 30 по-горе, точка 57.
(53)  –	Съветът се позовава на Решение по съединени дела Turco, цитирано в бележка под линия 5 по-горе, на Решение на Съда от 21 септември 2010 г. по съединени дела Швеция и др./API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, Сборник, стр. I‑8533, наричано по-нататък „Решение по съединени дела API“) и на Решение на Съда от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Сборник, стр. I‑5885, наричано по-нататък „Решение по дело Technische Glaswerke“).
(54)  –	Решение по съединени дела Turco, цитирано в бележка под линия 5 по-горе, точка 42. Именно поради интереса да се получават открити, обективни и пълни становища общият принцип, че правните становища се защитават в правото на ЕС, бе признат от Съда в Решение от 18 май 1982 г. по дело AM & S/Комисия (155/79, Recueil, стр. I‑1575, точки 18—21). Вж. и по-късното Решение на Съда от 14 септември 2010 г. по дело Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия (C‑550/07 P, Сборник, стр. I‑8301, точки 47—50, относно адвокати, наети на работа в предприятие).
(55)  –	Решение по съединени дела API, цитирано в бележка под линия 53 по-горе.
(56)  –	Решение по дело Technische Glaswerke, цитирано в бележка под линия 53 по-горе.
(57)  –	Цитирано в бележка под линия 53 по-горе.
(58)  –	Цитирано в бележка под линия 53 по-горе.
(59)  –	Решение по съединени дела API, посочено в бележка под линия 53 по-горе, точка 78.
(60)  –	Решение по съединени дела API, посочено в бележка под линия 53 по-горе, точка 85.
(61)  –	Решение по съединени дела API, посочено в бележка под линия 53 по-горе, точка 93. По същество запазвам термина на френски език „débats“, тъй като според мен понятието „the proceedings [устните състезания]“ в текста на английски [български] език не придава в пълна степен смисъла на решението на Съда.
(62)  –	Решение по съединени дела API, цитирано в бележка под линия 53 по-горе, точка 96 и цитираната съдебна практика. Съдът използва обобщена формулировка. В момента съществуват три отделни юрисдикции (Съд, Общ съд и Съд на публичната служба), всяка от които със собствен процедурен правилник.
(63)  –	Решение по съединени дела API, цитирано в бележка под линия 53 по-горе, точки 80—84; вж. коментара ми в бележка под линия 50 по-горе.
(64)
Решение по дело Technische Glaswerke, цитирано в бележка под линия 53 по-горе, точки 60 и 61.
(65)  –	Решение по съединени дела Turco, посочено в бележка под линия 5 по-горе, точка 65. Вж. и Решение по дело My Travel, посочено в бележка под линия 29 по-горе, точка 116.
(66)  –	Вж. член 1 и съображения 1, 2, 4 и 11 от Регламента.
(67)  –	Вж. членове 1 ДЕС, 10 ДЕС и 15 ДФЕС, посочени в точка 3 и бележка под линия 6 по-горе. Вж. също Решение на Съда от 9 ноември 2010 г. по съединени дела Volker und Markus Scheckeand Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, Сборник, стр. I‑11063, точка 68).
(68)  –	Член 1 и съображение 11 от Регламента.
(69)  –	Значението на съобразяването с основните права при формулирането на обвързващи правни текстове е разгледано задълбочено в заключението от 12 декември 2013 г. на генерален адвокат Cruz Villalόn по висящи пред Съда съединени дела Digital Rights Ireland (C‑293/12 и C‑594/12, точки 35—45).