62022CJ0196
TEISINGUMO TEISMO (trečioji kolegija) SPRENDIMAS
2023 m. lapkričio 16 d. (
*1
)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Bendra žemės ūkio politika – Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) Garantijų skyrius – Bendrijos pagalbos miškininkystės priemonėms žemės ūkyje schema – Reglamentas (EEB) Nr. 2080/92 – 4 straipsnis – Valstybių narių vykdomas pagalbos schemos įgyvendinimas pagal daugiametes programas – Sąjungos finansinių interesų apsauga – Reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 – 1 straipsnis – Sąvoka „pažeidimas“ – 2 straipsnis – Administracinių priemonių ir sankcijų veiksmingumas, proporcingumas ir atgrasomasis pobūdis – 4 straipsnis – Nepagrįstai gautos naudos panaikinimas – Tam tikrų Sąjungos pagalbos schemų integruotos administravimo ir kontrolės sistemos taikymo taisyklės – Nacionalinės teisės normos, kuriose numatytas pagalbos panaikinimas ir gautų sumų grąžinimas konstatavus pažeidimus – Proporcingumo principas“
Byloje C‑196/22
dėl Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas, Italija) 2022 m. vasario 22 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2022 m. kovo 11 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
IB
prieš
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkė K. Jürimäe, teisėjai N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen ir M. Gavalec (pranešėjas),
generalinė advokatė L. Medina,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–
IB, atstovaujamos avvocata L. Zanuttigh,
–
Regione Lombardia, atstovaujamo avvocati A. Forloni ir L. Tamborino,
–
Provincia di Pavia, atstovaujamos avvocato G. Roccioletti,
–
Graikijos vyriausybės, atstovaujamos E. Leftheriotou, M. Tassopoulou ir A.‑E. Vasilopoulou,
–
Europos Komisijos, atstovaujamos P. Rossi ir A. Sauka,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinės advokatės nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 1992 m. birželio 30 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 2080/92, nustatančio Bendrijos pagalbos schemą miškininkystės priemonėms žemės ūkyje (OL L 215, 1992, p. 96), ir 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos (OL L 312, 1995, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 340) išaiškinimo.
2
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant IB ginčą su Regione Lombardia (Lombardijos regionas, Italija) ir Provincia di Pavia (Pavijos provincija, Italija) dėl sprendimo, kuriame konstatuojama, kad visiškai panaikinama pagalba, skirta žemės ūkio paskirties žemei apželdinti mišku, ir nurodoma grąžinti visą šią pagalbą, teisėtumo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Reglamentas Nr. 2080/92
3
Reglamentas Nr. 2080/92 nuo 1999 m. liepos 2 d. buvo panaikintas 1999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1257/1999 dėl Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) paramos kaimo plėtrai ir iš dalies pakeičiančiu bei panaikinančiu tam tikrus reglamentus (OL L 160, 1999, p. 80; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 25 t., p. 391). Vis dėlto, atsižvelgiant į pastarojo reglamento 55 straipsnio 3 dalį, Reglamentas Nr. 2080/92 ir toliau taikomas veiksmams, kuriuos Europos Komisija pagal šį reglamentą patvirtino iki 2000 m. sausio 1 d., todėl ginčui pagrindinėje byloje tebetaikomos Reglamento Nr. 2080/92 nuostatos.
4
Reglamento Nr. 2080/92 pirmoje–trečioje ir penktoje konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„Kadangi žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku yra ypač svarbus tiek žemės naudojimo ir aplinkosaugos požiūriu, tiek kaip indėlis mažinant miškų išteklių trūkumą Bendrijoje ir kaip Bendrijos žemės ūkio gamybos kontrolės politikos papildymas;
kadangi patirtis, susijusi su ūkininkų vykdomu žemės ūkio paskirties žemės apželdinimu mišku, rodo, kad esamos pagalbos schemos, skirtos skatinti apželdinimą mišku, yra nepakankamos, o žemės ūkio paskirties žemės, kuri pastaraisiais metais buvo pašalinta iš žemės ūkio gamybos, apželdinimas mišku pasirodė esąs nepatenkinamas;
kadangi dėl to yra tikslinga 1991 m. liepos 15 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 2328/91 dėl žemės ūkio struktūrų veiksmingumo didinimo [(OL L 218, 1991, p. 1)] VIII antraštinėje dalyje nurodytas priemones pakeisti priemonėmis, kurios labiau atitinka poreikį veiksmingai skatinti žemės ūkio paskirties žemės apželdinimą mišku.
<…>
kadangi laipsniškai mažėjanti išmoka už pirmuosius penkerius metus, skirta prisidėti prie naujų mišku apželdintų plotų priežiūros išlaidų, gali būti svarbus veiksnys skatinant apželdinti mišku“.
5
Šio reglamento 1 straipsnyje „Pagalbos schemos tikslas“ numatyta:
„Sukuriama Bendrijos pagalbos schema, kofinansuojama Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) Garantijų skyriaus, siekiant:
–
prisidėti prie pakeitimų, numatytų įgyvendinant bendrą rinkų organizavimą,
–
prisidėti prie ilgalaikio miškininkystės išteklių gerinimo,
–
prisidėti prie kraštovaizdžio valdymo, kuris labiau atitiktų aplinkos pusiausvyrą,
–
kovoti su šiltnamio efektu ir absorbuoti anglies dioksidą.
Šia Bendrijos pagalbos schema siekiama:
a)
alternatyvaus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo apželdinant mišku;
b)
miškininkystės veiklos plėtojimo žemės ūkio valdose.“
6
Šio reglamento 2 straipsnio „Pagalbos schema“ 1 dalyje nurodyta:
„Pagalbos schema gali apimti:
a)
pagalbą, skirtą apželdinimo mišku išlaidoms padengti;
b)
metinę išmoką už miško hektarą, skirtą mišku apželdintų plotų priežiūros išlaidoms padengti per pirmuosius penkerius metus;
c)
metinę išmoką už hektarą, skirtą kompensuoti dėl žemės ūkio plotų apželdinimo mišku negautas pajamas;
<…>“
7
To paties reglamento 3 straipsnio „Pagalbos dydis“ pirmos pastraipos a–c punktuose nustatyta:
„2 straipsnyje nurodytos pagalbos didžiausios leistinos sumos yra:
a)
kiek tai susiję su apželdinimo mišku išlaidomis:
–
2000 [eurų] už hektarą eukaliptų plantacijų atveju,
–
<…>
b)
kiek tai susiję su priežiūros išlaidomis:
–
250 [eurų] už hektarą per metus pirmuosius dvejus metus ir 150 [eurų] už hektarą per metus vėlesniais metais spygliuočių plantacijų atveju,
–
500 [eurų] už hektarą per metus pirmuosius dvejus metus ir 300 [eurų] už hektarą per metus vėlesniais metais lapuočių plantacijų arba mišrių plantacijų, kuriose ne mažiau kaip 75 % lapuočių, atveju.
<…>
c)
kiek tai susiję su išmoka, skirta negautoms pajamoms kompensuoti:
–
600 [eurų] už hektarą per metus, jei mišku apželdina ūkininkas arba ūkininkų grupė, kurie žemę valdė iki jos apželdinimo mišku,
–
150 [eurų] už hektarą per metus, jei mišku apželdina kitas 2 straipsnio 2 dalies b punkte nurodytas pagalbos gavėjas,
ne ilgesniu kaip 20 metų nuo pirminio apželdinimo mišku laikotarpiu.“
8
Reglamento Nr. 2080/92 4 straipsnio „Pagalbos programa“ 1 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės 2 straipsnyje nurodytą pagalbos schemą įgyvendina pagal nacionalines arba regionines daugiametes programas, susijusias su 1 straipsnyje nurodytais tikslais, kuriose visų pirma nustatomos:
–
2 straipsnyje nurodytos pagalbos sumos ir trukmė, atsižvelgiant į realias apželdinimo mišku ir tam naudotų medžių rūšių ar tipų priežiūros išlaidas arba negautas pajamas;
–
pagalbos suteikimo sąlygos, visų pirma susijusios su apželdinimu mišku.
–
<…>“
Reglamentas Nr. 3887/92
9
1992 m. gruodžio 23 d. Komisijos reglamentas (EEB) Nr. 3887/92, nustatantis išsamias integruotos administravimo ir kontrolės sistemos taikymo tam tikroms Bendrijos pagalbos schemoms taisykles (OL L 391, 1992, p. 36), buvo panaikintas 2001 m. gruodžio 11 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 2419/2001, nustatančiu išsamias integruotos administravimo ir kontrolės sistemos taikymo tam tikroms Tarybos reglamente (EEB) Nr. 3508/92 nustatytoms Bendrijos pagalbos schemoms taisykles (OL L 327, 2001, p. 11; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 34 t., p. 308), kuris įsigaliojo 2001 m. gruodžio 13 d. Vis dėlto, remiantis Reglamento Nr. 2419/2001 53 straipsnio 1 dalimi, Reglamentas Nr. 3887/92 ir toliau taikomas pagalbos paraiškoms, susijusioms su prekybos metais arba išmokų mokėjimo laikotarpiais, kurie baigėsi iki 2002 m. sausio 1 d., kaip antai nagrinėjamai pagrindinėje byloje.
10
Šio reglamento 9 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Jeigu nustatoma, kad paraiškoje suteikti pagalbą „už plotą“ deklaruotas plotas viršija nustatytą plotą, pagalbos suma skaičiuojama pagal per patikrinimą faktiškai nustatytą plotą. Vis dėlto, išskyrus force majeure atvejus, faktiškai nustatytas plotas sumažinamas:
–
nustatytu skirtumu, padauginus iš dviejų, jei tas skirtumas sudaro daugiau kaip 2 % arba 2 hektarus, bet ne daugiau kaip 10 % nustatyto ploto,
–
30 %, jei nustatytas skirtumas sudaro daugiau kaip 10 %, bet ne daugiau kaip 20 % nustatyto ploto.
Jeigu šis skirtumas sudaro daugiau kaip 20 % nustatyto ploto, jokia pagalba už tą plotą neskiriama.
<…>“
Reglamentas Nr. 2988/95
11
Reglamento Nr. 2988/95 trečioje ir dešimtoje konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„kadangi išsamias šio decentralizuoto administravimo taisykles ir jų taikymo kontrolę reglamentuoja skirtingos konkrečios nuostatos pagal atitinkamą Bendrijos politiką; kadangi Bendrijų finansiniams interesams kenkiantys teisės aktai turi būti panaikinti visose srityse;
<…>
kadangi norint išvengti, kad Bendrijos piniginės nuobaudos ir nacionalinės baudžiamosios sankcijos nebūtų skiriamos tiems patiems asmenims dėl tų pačių priežasčių, būtina priimti atitinkamas nuostatas remiantis ne vien tik bendru teisingumo principu ir proporcingumo principu, bet ir ne bis in idem principu, kartu gerbiant acqui communautaire bei konkrečių šio reglamento įsigaliojimo metu galiojusių Bendrijos taisyklių nuostatas.“
12
Šio reglamento 1 straipsnyje nurodyta:
„1.   Siekiant apsaugoti Europos Bendrijų finansinius interesus, šiuo reglamentu nustatomos bendrosios taisyklės, reglamentuojančios vienodus patikrinimus ir administracines priemones bei nuobaudas už Bendrijos teisės aktų pažeidimus.
2.   „Pažeidimas“ – tai bet kuris Bendrijos teisės aktų nuostatų pažeidimas, susijęs su ekonominės veiklos vykdytojo veiksmų ar neveikimo, dėl kurio Bendrijų bendrajam biudžetui ar jų valdomiems biudžetams padaroma žala <…> darant nepagrįstas išlaidas.“
13
Šio reglamento 2 straipsnis suformuluotas taip:
„1.   Administraciniai patikrinimai, priemonės ir nuobaudos pradedamos taikyti tais atvejais, kai tai yra būtina užtikrinant, kad būtų tinkamai taikomi Bendrijos teisės aktai. Jos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasinančios, kad galėtų tinkamai apsaugoti Bendrijų finansinius interesus.
2.   Administracinių nuobaudų skirti negalima, jeigu jos nėra numatytos Bendrijos teisės akte, priimtame iki tol, kol buvo padarytas pažeidimas. Jeigu Bendrijos taisyklių nuostatos, pagal kurias skiriamos administracinės nuobaudos, buvo vėliau pakeistos, atgaline data taikomos mažiau griežtos nuostatos.
<…>
4.   Bendrijos patikrinimai, priemonės ir nuobaudos reglamentuojamos valstybių narių įstatymais, laikantis atitinkamų Bendrijos teisės aktų.“
14
To paties reglamento 4 straipsnyje numatyta:
„1.   Įvykdžius bet kokį pažeidimą, neteisingai įgyta nauda paprastai panaikinama:
–
įpareigojant sumokėti nustatytas sumas arba grąžinti neteisėtai įgytas sumas,
–
visiškai arba dalinai nusavinant užstatą, kuris buvo pateiktas kartu su paskirtos sumos prašymu arba tada, kai buvo gautas išankstinis mokėjimas.
2.   Taikant 1 dalyje nurodytas priemones apsiribojama įgytos naudos panaikinimu ir, jei taip yra numatyta, palūkanomis, kurias galima nustatyti pagal vienodą palūkanų normą.
3.   Jeigu nustatoma, kad veiksmais buvo siekiama gauti naudos, kuri neatitinka konkrečiu atveju taikomų Bendrijos teisės tikslų, dirbtinai sukuriant sąlygas, būtinas tokiai naudai gauti, toji nauda, atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį, panaikinama arba sutrukdoma ją gauti.
4.   Šiame straipsnyje numatytos priemonės nelaikomos nuobaudomis.“
15
Reglamento Nr. 2988/95 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Padarius tyčinius pažeidimus arba pažeidimus dėl aplaidumo gali būti skiriamos šios administracinės nuobaudos:
<…>
c)
visiškai ar dalinai panaikinant Bendrijos taisyklėmis suteiktą naudą, net jeigu ekonominės veiklos vykdytojas neteisėtai pasinaudojo tik dalimi šios naudos;
d)
nesuteikiant arba panaikinant naudą tam tikram laikotarpiui po pažeidimo;
<…>“
Italijos teisė
16
1998 m. gruodžio 18 d.decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (Ministro įsakymas Nr. 494 dėl Reglamento (EEB) Nr. 2080/92 įgyvendinimo nuostatų, reglamentuojančių paramos, skiriamos miškui atželdinti ir jam gerinti, valdymą, mokėjimą, tikrinimą ir nutraukimą) (GURI, Nr. 16, 1999 m. sausio 21 d., toliau – Įsakymas Nr. 494/98) 13 straipsnyje „Po paramos išmokėjimo atliktų patikrinimų rezultatai“ numatyta:
„1.   Jei atliekant 12 straipsnyje nurodytus patikrinimus nustatomi pažeidimai, dėl kurių parama turi būti nutraukta, kompetentinga regiono institucija, vadovaudamasi [Reglamento Nr. 2988/95] 4 straipsniu, iš dalies arba visiškai nutraukia paramą, ir dėl to atsiranda 14 straipsnyje nurodytos pasekmės.
2.   Tai, kad paraiškoje nurodytas mažesnis nei nustatytas plotas, nėra pažeidimas. Vis dėlto apskaičiuojant metinės paramos sumą toliau atsižvelgiama į deklaruotą plotą.“
17
Šio įsakymo 14 straipsnyje „Kiti nutraukimo atvejai“ nustatyta:
„1.   Visiškas nutraukimas taikomas 2 ir 3 dalyse nurodytais pažeidimų atvejais ir (arba) jei nebesilaikoma reikalavimų ir sąlygų, būtinų norint dalyvauti programoje.
<…>
3.   Taip pat visiškas nutraukimas taikomas tais atvejais, kai, galutinai patikrinus ir laikantis 8 straipsnyje nurodytų force majeure aplinkybių, atželdinto miško ar pagerintas plotas arba miško kelio kilometrai yra 20 % mažesni už plotą, už kurį buvo skirta ir išmokėta parama.
4.   Dėl nukrypimų, kurie nesiekia pirmesnėje dalyje nurodytos ribos, parama nutraukiama iš dalies.“
18
Minėto įsakymo 15 straipsnio „Nutraukimo pasekmės“ 1 dalyje nustatyta:
„Visiškas nutraukimas reiškia visos neteisėtai gautos paramos grąžinimą ir visišką paramos netekimą likusiais įsipareigojimų metais.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
19
1997 m. birželio 16 d. ūkininkas IB paprašė Pavijos provincijos taikyti jam pagalbos schemą, skirtą žemės ūkio paskirties žemės apželdinimui mišku skatinti pagal Reglamentą Nr. 2080/92. Pateikdamas šį prašymą IB įsipareigojo apželdinti mišku 104 hektarų žemės ūkio plotą, kuris iki to laiko buvo skirtas ryžiams ir kukurūzams, ir visame šiame plote išlaikyti mišką 20 metų laikotarpiu, t. y. nuo 1997 iki 2017 m.
20
Kadangi IB buvo leista pasinaudoti šia schema, 1997–2008 m. jis iš viso gavo 1324246,35 EUR paramos, kurią, remiantis Reglamento Nr. 2080/92 2 straipsnio 1 dalimi, sudarė pradinė pagalbos suma, skirta apželdinimo mišku išlaidoms padengti, metinės išmokos, padengiančios mišku apželdintų plotų priežiūros išlaidas, ir metinės išmokos, skirtos negautoms pajamoms kompensuoti.
21
2009 m. rugsėjo mėn. Pavijos provincijai, kurią šiuo tikslu įgaliojo Lombardijos regionas, atlikus patikrinimą vietoje paaiškėjo, kad Sąjungos lėšomis mišku apželdintas plotas buvo ne 104 hektarai, o 70 hektarų dėl to, kad IB pirma laiko iškirto jame želdintus medžius. Konstatavusi, kad šis 38 % skirtumas tarp deklaruoto ploto ir realaus mišku apželdinto ploto viršijo Įsakymo Nr. 494/98 14 straipsnio 3 dalyje numatytą 20 % ribą, Pavijos provincija visiškai panaikino IB suteiktą paramą, nurodė jam visą šią paramą grąžinti pagal šio įsakymo 15 straipsnio 1 dalį ir nusprendė nemokėti paramos už likusius įsipareigojimų metus.
22
Paskelbtą panaikinimą ir nurodymą grąžinti paramą IB užginčijo Tribunale di Pavia (Pavijos teismas, Italija); šis teismas nusprendė, kad jo ieškinys yra pagrįstas.
23
Gavęs apeliacinį skundą Corte d’appello di Milano (Milano apeliacinis teismas, Italija) pakeitė pirmosios instancijos teismo sprendimą ir iš esmės nusprendė, kad IB inkriminuojamas pažeidimas yra sunkus pažeidimas, prieštaraujantis Sąjungos pagalbos schemos tikslams. Šis pažeidimas, dėl kurio nepagrįstai praturtėjo pagalbos gavėjas, gavęs ir ES paramą, ir pajamas iš medienos pardavimo, pateisina visos gautos paramos grąžinimą, nedarant poveikio nenugalimos jėgos (force majeure) atvejui ir kitoms nuo pagalbos gavėjo valios nepriklausančioms priežastims.
24
IB dėl šio sprendimo padavė kasacinį skundą Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas, Italija), t. y. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
25
Šis teismas klausia, ar pagal reglamentus Nr. 2080/92 ir Nr. 2988/95 draudžiamas Įsakymo Nr. 494/98 14 ir 15 straipsniuose įtvirtintas visiškas pagalbos panaikinimas.
26
Konkrečiai kalbant, jam visų pirma kyla abejonių dėl to, ar visiško pagalbos panaikinimo schema yra „priemonė“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 2988/95 4 straipsnį. Nors šio reglamento 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad dėl bet kokio pažeidimo paprastai turi būti panaikinta neteisėtai gauta nauda, įpareigojant grąžinti nepagrįstai gautas sumas, dėl visiško panaikinimo, numatyto Įsakymo Nr. 494/98 14 ir 15 straipsniuose, būtų ne tik grąžinta visa nepagrįstai gauta parama, bet ir visiškai neteikiama pagalba likusiais įsipareigojimų metais.
27
Be to, tam teismui kyla klausimas, ar šiomis nacionalinės teisės normomis viršijamos Reglamento Nr. 2988/95 4 straipsnyje nustatytos ribos, nes pagal jas reikalaujama grąžinti visą gautą paramą, jei tik mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už pagalbai deklaruotą plotą.
28
Galiausiai jam kyla klausimas dėl minėtų nacionalinės teisės normų proporcingumo, nes jose numatyta visiško panaikinimo atveju grąžinti visą gautą paramą, o ne tik pagalbą, susijusią su metais, kuriais buvo nustatytas pažeidimas.
29
Šiomis aplinkybėmis Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal Reglamento [Nr. 2080/92] nuostatas, nustatančias Bendrijos pagalbos schemą miškininkystės priemonėms žemės ūkyje, bet neįtvirtinančias paramos nutraukimo ir sankcijų taikymo sistemos, draudžiama, kartu atsižvelgiant į Reglamento [Nr. 2988/95] nuostatas, taikyti vidaus teisės nuostatą, pagal kurią įgyvendinant Reglamento Nr. 2080/92 normas suteikus paramą nustatyto pažeidimo atveju numatyta ją nutraukti ir grąžinti gautas sumas?
2.
Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas, ar pagal Reglamento [Nr. 2080/92] nuostatas draudžiama, kartu atsižvelgiant į Reglamento [Nr. 2988/95] nuostatas ir jo [dešimtoje] konstatuojamojoje dalyje numatytus teisingumo ir proporcingumo principus, taikyti vidaus teisės nuostatą, pagal kurią įgyvendinant Reglamento Nr. 2080/92 normas suteikus paramą nustatyto pažeidimo atveju numatyta ją nutraukti ir grąžinti gautas sumas, jei mišku apželdintas ar pagerintas plotas yra 20 % mažesnis, palyginti su plotu, dėl kurio buvo patvirtinta ir išmokėta parama?
3.
Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas, ar pagal Reglamento [Nr. 2080/92] nuostatas draudžiama, kartu atsižvelgiant į Reglamento [Nr. 2988/95] nuostatas, atgaline data taikyti vidaus teisės nuostatą, pagal kurią įgyvendinant Reglamento Nr. 2080/92 normas suteikus paramą nustatyto pažeidimo atveju numatyta ją nutraukti ir grąžinti gautas sumas?
4.
Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas, ar pagal Reglamento [Nr. 2080/92] nuostatas draudžiama, kartu atsižvelgiant į Reglamento [Nr. 2988/95] nuostatas, vidaus teisės nuostatą, pagal kurią įgyvendinant Reglamento Nr. 2080/92 normas suteikus paramą nustatyto pažeidimo atveju numatyta ją nutraukti ir grąžinti gautas sumas, aiškinti taip, kad paramos gavėjas privalo grąžinti visas gautas sumas, o ne tik sumas už metus, už kuriuos buvo pripažintas pažeidimas suteikus paramą?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
30
Lombardijos regionas iš esmės teigia, kad pateikti klausimai yra nepriimtini dėl dviejų priežasčių. Pirma, šie klausimai nėra svarbūs, nes Italijos teisės aktais tik įgyvendinamas Reglamento Nr. 3887/92 9 straipsnis, kuris yra tiesiogiai taikoma nuostata. Antra, atsakymas į šiuos klausimus neturėtų jokios įtakos ginčo pagrindinėje byloje baigčiai, nes 2011 m. IB iškirto visą mišku apželdintą plotą, todėl klausimas dėl ploto sumažinimo daugiau nei 20 % poveikio tapo hipotetinis.
31
Šiuo aspektu pagal suformuotą jurisprudenciją tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes turi įvertinti, ar jo sprendimui priimti būtinas prejudicinis sprendimas, taip pat klausimų, kuriuos jis teikia Teisingumo Teismui, svarbą. Todėl Teisingumo Teismas iš principo turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikti klausimai yra susiję su Sąjungos teisės normos išaiškinimu (2021 m. spalio 6 d. Sprendimo Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 27 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
32
Vadinasi, klausimams dėl Sąjungos teisės taikoma svarbos prezumpcija. Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo, tik jeigu akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybėmis ar dalyku, jeigu problema hipotetinė arba Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus (2021 m. spalio 6 d. Sprendimo Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, 28 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
33
Nagrinėjamu atveju iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinės bylos baigtis priklauso nuo atsakymo, kurį Teisingumo Teismas pateiks į šį prašymą, nes minėtas atsakymas leis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui nuspręsti dėl IB gautos apželdinimo mišku pagalbos grąžinimo apimties tuo atveju, kai buvo nustatyta, kad apželdintas plotas buvo daugiau nei 20 %. mažesnis už pagal daugiametį įsipareigojimą teikti paramą patvirtintą plotą.
34
Šiomis aplinkybėmis, kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas nėra akivaizdžiai nesusijęs su pagrindinės bylos dalyku, prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
Dėl esmės
35
Keturiais klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 2988/95 2 ir 4 straipsnius, Reglamento Nr. 2080/92 2 ir 4 straipsnius bei proporcingumo principą reikia aiškinti taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės normos, kuriose tuo atveju, kai vykdant daugiametį įsipareigojimą konstatuojama, kad mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už pagal šį įsipareigojimą patvirtintą plotą, numatytas visiškas apželdinimo mišku paramos panaikinimas, taigi pareiga grąžinti visą šią paramą, taip pat visiškas paramos, kuri turėjo būti išmokėta už likusius įsipareigojimų metus, netekimas.
36
Pirmiausia reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš Reglamento Nr. 2080/92 1 straipsnio, siejamo su šio reglamento pirma–trečia konstatuojamosiomis dalimis, jame yra nustatyta pagalbos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimui mišku schema, kuria, be kita ko, siekiama skatinti alternatyvų žemės ūkio paskirties žemės naudojimą apželdinant mišku, kartu sudarant sąlygas plėtoti miškininkystės veiklą žemės ūkio valdose, prisidėti prie kraštovaizdžio valdymo, kuris labiau atitiktų aplinkos pusiausvyrą, kovoti su šiltnamio efektu ir absorbuoti anglies dioksidą, taip pat prisidėti prie ilgalaikio miškininkystės išteklių gerinimo.
37
Taigi tuo reglamentu siekiama žemės ūkio politikos tikslų, susijusių su miškininkystės sektoriaus rėmimu, taip pat aplinkos apsaugos tikslo, t. y. tikslų, kurie pagal savo pobūdį yra daugiamečiai ir reikalauja veiksmingo ir tvaraus žemės ūkio paskirties žemės apželdinimo mišku.
38
Be to, iš to paties reglamento 2 straipsnio 1 dalies a–c punktų matyti, kad jame nustatyta pagalbos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimui mišku schema gali apimti pagalbą, skirtą su apželdinimu susijusioms išlaidoms padengti, metinę išmoką, skirtą mišku apželdintų plotų priežiūros išlaidoms padengti per pirmuosius penkerius metus, ir metinę išmoką, skirtą dėl žemės ūkio plotų apželdinimo mišku negautoms pajamoms kompensuoti; šios išmokos mokamos „už miško hektarą“.
39
Be to, Reglamento Nr. 2080/92 3 straipsnio pirmos pastraipos a–c punktuose tik nustatomos maksimalios pagalbos sumos, atsižvelgiant į mišku apželdintą plotą (hektarais), ir maksimali šios pagalbos mokėjimo trukmė. Šiuo aspektu, nors šio straipsnio pirmos pastraipos b punkte, siejamame su šio reglamento penkta konstatuojamąja dalimi, numatyta, kad priežiūros išmokų mokėjimas gali būti išdėstytas dalimis per penkerių metų laikotarpį, šios pastraipos c punkte nurodyta, kad išmoka už negautas pajamas gali būti skiriama ne ilgesniu kaip dvidešimties metų laikotarpiu nuo pirminio apželdinimo mišku.
40
Šio reglamento 4 straipsnio 1 dalyje valstybėms narėms nurodoma įgyvendinti šią pagalbos schemą pagal daugiametes nacionalines ar regionines programas, kurių sąlygas jos ir nustato. Šiuo tikslu valstybės narės, be kita ko, nustato pagalbos dydį ir trukmę, atsižvelgdamos į realias apželdinimo mišku ir tam naudotų medžių rūšių ar tipų priežiūros išlaidas arba negautas pajamas, taip pat apželdinimo mišku pagalbos suteikimo sąlygas.
41
Iš kartu aiškinamų šių nuostatų matyti, kad, viena vertus, nors Reglamente Nr. 2080/92 tiesiogiai nėra nustatytos sąlygos, kurias įvykdžius išmokama įvairi apželdinimo mišku pagalba, šios pagalbos skyrimas siejamas su faktiniu plotų, kuriuos apima daugiametis įsipareigojimas, apželdinimu per visą šio įsipareigojimo galiojimo laikotarpį.
42
Kita vertus, reikia konstatuoti, kad šiame reglamente nenustatytos kontrolės procedūros ar sankcijų sistema, skirta užtikrinti, kad būtų laikomasi pagalbos teikimo sąlygų. Todėl šias kontrolės procedūras ir sankcijų sistemą reglamentuoja valstybių narių teisė.
43
Antra, reikia priminti, kad, siekiant apsaugoti Sąjungos finansinius interesus, Reglamente Nr. 2988/95, remiantis jo 1 straipsniu, buvo priimtos bendrosios taisyklės dėl vienodų patikrinimų, administracinių priemonių ir sankcijų, susijusių su Sąjungos teisės pažeidimais, siekiant, kaip matyti iš šio reglamento trečios konstatuojamosios dalies, visose srityse kovoti su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais veiksmais (šiuo klausimu žr. 2014 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, 43 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
44
Priimdamas šį reglamentą teisės aktų leidėjas siekė įtvirtinti bendruosius principus reikalaudamas, kad visi sektoriniai reglamentai, kaip antai Reglamentas Nr. 2080/92, atitiktų šiuos principus (šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 28 d. Sprendimo SGS Belgium ir kt., C‑367/09, EU:C:2010:648, 37 punktą ir 2014 m. gruodžio 18 d. Sprendimo Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, 33 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
45
Reglamento Nr. 2988/95 2 straipsnio 1 dalyje pažymėta, kad šioje nuostatoje numatytos kontrolės procedūros ir administracinės priemonės bei sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.
46
Teisingumo Teismas sąvoką „pažeidimas“, kaip ji suprantama pagal minėto reglamento 1 straipsnio 2 dalį, aiškino kaip apimančią ne tik bet kokį Sąjungos teisės nuostatos pažeidimą, susijusį su ūkio subjekto veiksmais ar neveikimu, dėl kurio Sąjungos bendrajam biudžetui padaroma arba gali būti padaryta žala priskiriant jam nepagrįstas išlaidas, bet ir nacionalinės teisės nuostatų, kurios taikomos fondų remiamiems veiksmams, kaip antai nuostatų, kuriomis nustatomos paramos skyrimo tinkamumo sąlygos, pažeidimą (pagal analogiją žr. 2016 m. gegužės 26 d. Sprendimo Județul Neamț ir Județul Bacău, C‑260/14 ir C‑261/14, EU:C:2016:360, 36, 37 ir 43 punktus ir 2020 m. spalio 1 d. Sprendimo Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, 52, 53 ir 63 punktus).
47
Pagal Reglamento Nr. 2988/95 4 straipsnio 1 dalį „pažeidimas“, kaip jis suprantamas pagal šio reglamento 1 straipsnio 2 dalį, paprastai reiškia, kad neteisėtai gauta nauda panaikinama įpareigojant grąžinti nepagrįstai įgytas sumas.
48
Šiuo atveju, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, Įsakymo Nr. 494/98 14 straipsnio 1 ir 3 dalyse nustatyta, kad visiškai prarandama parama, kurios atžvilgiu, atlikus galutinį patikrinimą ir laikantis force majeure aplinkybių, nustatyta, kad mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už tą, kuris buvo patvirtintas ir už kurį buvo išmokėta pagalba, taip pat parama, dėl kurios nebesilaikoma reikalavimų ir sąlygų, būtinų norint dalyvauti programoje. Be to, šio įsakymo 14 straipsnio 4 dalyje numatytas dalinis paramos, dėl kurios nustatytas mažesnis nei 20 % skirtumas tarp mišku apželdinto ploto ir ploto, kuris patvirtintas paramai gauti, panaikinimas. Galiausiai minėto įsakymo 15 straipsnio 1 dalyje patikslinta, kad visiškas panaikinimas reiškia visos nepagrįstai gautos paramos grąžinimą ir visišką paramos už likusius įsipareigojimų metus netekimą.
49
Vadinasi, tokia nuostata, kaip Įsakymo Nr. 494/98 14 straipsnio 1 ir 3 dalys, susijusi su ne mažiau kaip 80 % ploto apželdinimu mišku, kurį apima prisiimtas daugiametis įsipareigojimas, yra nacionalinės teisės nuostata, taikytina fondo remiamai veiklai, kurios pažeidimas gali būti laikomas „pažeidimu“, kaip jis suprantamas pagal Reglamento Nr. 2988/95 1 straipsnio 2 dalį, todėl gali lemti pagal šio reglamento 4 straipsnio 1 dalį neteisėtai gautų sumų grąžinimą.
50
Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar pagal proporcingumo principą yra draudžiamos nacionalinės teisės normos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kuriose numatyta, kad tuo atveju, kai mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už plotą, dėl kurio patvirtinta pagalba, visa Sąjungos parama panaikinama ir turi būti grąžinta, o ne tai, kad turi būti grąžinta tik paramos dalis, atitinkanti su pažeidimu susijusį plotą, arba tik sumos, susijusios su tais metais, dėl kurių buvo konstatuotas pažeidimas.
51
Šiuo klausimu pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad nacionalinėje nuostatoje numatytos priemonės būtų tinkamos siekiamam tikslui įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jam pasiekti (2022 m. balandžio 7 d. Sprendimo Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, 42 punktas).
52
Pirmiausia reikia konstatuoti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama nacionaline panaikinimo sistema siekiama teisėto tikslo. Ja įgyvendinama Reglamento Nr. 2988/95 2 straipsnio 4 dalis ir 4 straipsnis, kaip matyti iš Įsakymo Nr. 494/98 13 straipsnio 1 dalies, ir ja siekiama apsaugoti Sąjungos interesus ir ypač paramą apželdinimui mišku, kurį Sąjunga finansuoja pagal Reglamentą Nr. 2080/92.
53
Antra, kiek tai susiję su šių nacionalinės teisės normų tinkamumu numatytam tikslui pasiekti, reikia konstatuoti, kad Įsakymo Nr. 494/98 14 straipsnio 1 ir 3 dalyse numatytas visiškas Sąjungos pagalbos panaikinimas yra tinkama priemonė veiksmingai skiriant apželdinimo mišku paramą, taigi veiksmingai siekiant Reglamento Nr. 2080/92 tikslų, primintų šio sprendimo 37 punkte. Visiškas panaikinimas ir su juo susijusios pasekmės pagal šio įsakymo 15 straipsnio 1 dalį gali užkirsti kelią tam, kad Sąjungos lėšos būtų skiriamos apželdinimui mišku, kuris neatitinka šiuo reglamentu siekiamų veiksmingo ir ilgalaikio apželdinimo tikslų.
54
Be to, nagrinėjamomis nacionalinės teisės normomis tiek, kiek jos šį visišką panaikinimą sieja su visišku paramos, kuri turėjo būti išmokėta už likusius įsipareigojimų metus, neskyrimu, dėl jų atgrasomojo pobūdžio taip pat sudaromos sąlygos apsaugoti Sąjungos finansinius interesus.
55
Trečia, kalbant apie Įsakymo Nr. 494/98 14 straipsnio 1 ir 3 dalyse bei 15 straipsnio 1 dalyje numatyto visiško panaikinimo ir su juo susijusių pasekmių būtinumą ir proporcingumą, konstatuotina, kad ši sistema neviršija to, kas būtina. Kadangi, kaip matyti iš šio sprendimo 40 punkto, valstybės narės turi nustatyti apželdinimo mišku pagalbos suteikimo sąlygas, šios valstybės gali manyti, kad dėl atitikties reikalavimams sąlygos, kaip antai susijusios su 20 % apželdinamo ploto riba, pažeidimo gali būti labai pakenkta Reglamento Nr. 2080/92 tikslų įgyvendinimui, ir tuo remdamosi daryti išvadą, kad pradinis įsipareigojimas yra taip netinkamai vykdomas, kad už tai gali būti skiriama visiško panaikinimo sankcija.
56
Be to, taip pat reikia pažymėti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamai panaikinimo sistemai yra būdingas laipsniškumas, nes, jei skirtumas tarp nustatyto apželdinto ploto ir ploto, dėl kurio buvo patvirtinta pagalba, yra mažesnis nei 20 %, panaikinama dalis paramos, o jei skirtumas yra lygus arba didesnis už šią ribą, tai lemia visišką panaikinimą ir visos gautos paramos grąžinimą, taip pat visišką paramos neskyrimą už likusius įsipareigojimo metus.
57
Taip pat svarbu pabrėžti, kad ši visiško paramos panaikinimo sistema atitinka proporcingumo principą, nes ji taikoma tik ribotais atvejais, o būtent tuomet, kai nustatoma, kad mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už plotą, dėl kurio buvo patvirtinta pagalba, ir kad pagal ją pagalbos gavėjui paliekama galimybė remtis force majeure aplinkybėmis.
58
Galiausiai pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės teisės normos tiek, kiek jose numatyta, kad tuo atveju, kai nustatoma, jog apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už plotą, dėl kurio buvo patvirtinta pagalba, turi būti grąžinta visa pagal daugiametį įsipareigojimą gauta apželdinimo mišku pagalba, o ne tik sumos, susijusios su tais metais, dėl kurių buvo konstatuotas pažeidimas, taip pat atrodo proporcingos. Tik visiškas šios paramos grąžinimas gali užkirsti kelią sukčiavimo Sąjungos biudžete rizikai ir užtikrinti veiksmingą ir ilgalaikį žemės ūkio paskirties žemės apželdinimą mišku.
59
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktus klausimus reikia atsakyti taip: Reglamento Nr. 2988/95 2 ir 4 straipsnius, Reglamento Nr. 2080/92 2 ir 4 straipsnius bei proporcingumo principą reikia aiškinti taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės normos, kuriose tuo atveju, kai vykdant daugiametį įsipareigojimą konstatuojama, kad mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už pagal šį įsipareigojimą patvirtintą plotą, numatytas visiškas apželdinimo mišku paramos panaikinimas, taigi pareiga grąžinti visą šią paramą, taip pat visiškas paramos, kuri turėjo būti išmokėta už likusius įsipareigojimo metus, netekimas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
60
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos 2 ir 4 straipsniai, 1992 m. birželio 30 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 2080/92, nustatančio Bendrijos pagalbos schemą miškininkystės priemonėms žemės ūkyje, 2 ir 4 straipsniai ir proporcingumo principas
turi būti aiškinami taip:
pagal juos nėra draudžiamos nacionalinės teisės normos, kuriose tuo atveju, kai vykdant daugiametį įsipareigojimą konstatuojama, kad mišku apželdintas plotas yra 20 % mažesnis už pagal šį įsipareigojimą patvirtintą plotą, numatytas visiškas apželdinimo mišku paramos panaikinimas, taigi pareiga grąžinti visą šią paramą, taip pat visiškas paramos, kuri turėjo būti išmokėta už likusius įsipareigojimo metus, netekimas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.