62022TJ0776_RES
Causa T‑776/22
TP
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 18 dicembre 2024
«Appalti pubblici – Regolamento finanziario – Esclusione per un periodo di due anni dalle procedure di aggiudicazione di appalti e di concessione di sovvenzioni finanziate tramite il bilancio generale dell’Unione e il FES – Inadempimento grave ad obblighi essenziali nell’esecuzione di un contratto precedente – Articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario – Assenza di un nesso di automaticità tra una constatazione di inadempimento agli obblighi contrattuali effettuata dal giudice del contratto e l’adozione di una misura di esclusione da parte dell’ordinatore responsabile – Obbligo di valutazione del comportamento della persona chiamata in causa in modo concreto e individualizzato – Appalto precedente aggiudicato a un raggruppamento di operatori economici – Responsabilità contrattuale in solido»
Appalti pubblici dell’Unione europea – Procedura di gara – Decisione di esclusione di un operatore dalle procedure di gara e di concessione di sovvenzioni – Inadempimento grave ad obblighi essenziali nell’esecuzione di un contratto precedente – Assenza di un nesso di automaticità tra una constatazione di inadempimento agli obblighi contrattuali effettuata dal giudice del contratto e l’adozione di una misura di esclusione da parte dell’ordinatore responsabile – Obbligo di valutazione del comportamento della persona chiamata in causa in modo concreto e individualizzato – Responsabilità congiunta e in solido – Assenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, considerando 77, 101 e 105 e artt. 2, 136, § 1, lettere da b) a h), e 2; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, considerando 25; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 57, § 4, g)]
(v. punti 32, 34‑60, 62‑71, 82, 83)
Sintesi
Statuendo in sezione ampliata, il Tribunale si pronuncia, per la prima volta, sulla questione se l’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046 (
1
) imponga all’ordinatore responsabile dell’adozione di una sanzione di valutare il comportamento della persona chiamata in causa in modo concreto e individualizzato prima di adottare una decisione di esclusione dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione.
La Commissione europea ha avviato una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico di lavori avente ad oggetto la modernizzazione di un’opera che è stata attribuita al consorzio formato da TP, la ricorrente, e dalla sua controparte contrattuale. Il contratto di appalto è stato concluso il 5 ottobre 2009, i lavori sono iniziati nel novembre del 2009 e si sono conclusi due anni dopo.
Nel 2012 sono state riscontrate disfunzioni dell’opera, che sono state oggetto di riparazione da parte della controparte contrattuale, a nome del consorzio. Tuttavia, la Commissione non ha ritenuto soddisfacente quest’ultima. Dopo aver inviato la loro notifica di risoluzione del contratto, le parti hanno sottoposto la loro controversia a un comitato di risoluzione delle controversie.
Successivamente, la Commissione ha avviato un procedimento arbitrale ai sensi del regolamento arbitrale della Camera di commercio internazionale (CCI), che ha costituito a tal fine un tribunale arbitrale. Nel 2022 quest’ultimo ha condannato la ricorrente e la sua controparte contrattuale a pagare all’Unione europea un importo corrispondente ai costi necessari per riparare l’opera.
Nel febbraio del 2021 la Commissione aveva inoltre adito l’organo interistituzionale incaricato di valutare le richieste e di formulare raccomandazioni sulla necessità di adottare decisioni di esclusione o di imposizione di sanzioni finanziarie nei casi che gli sono sottoposti dalla Commissione o da altre istituzioni e organismi dell’Unione.
Il 1o ottobre 2022, a seguito della raccomandazione dell’organo istituzionale, la Commissione ha adottato la decisione con cui TP è stata esclusa, da un lato, dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione disciplinate dal regolamento 2018/1046 o finanziate dall’11° Fondo europeo di sviluppo (FES) e, dall’altro, dalla selezione per l’esecuzione dei Fondi dell’Unione europea (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
TP ha quindi proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata.
Giudizio del Tribunale
Anzitutto, il Tribunale interpreta l’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046, relativo all’esclusione dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione per essere gravemente venuto meno ad obblighi essenziali, secondo un’interpretazione letterale, contestuale, storica e teleologica, e constata che non esiste un nesso di automaticità tra una constatazione di inadempimento agli obblighi contrattuali effettuata dal giudice del contratto e l’adozione di una misura di esclusione da parte dell’ordinatore responsabile.
Al riguardo, in primo luogo, il Tribunale rileva che tale disposizione, secondo un’interpretazione letterale, fa riferimento ad un inadempimento di obblighi nell’esecuzione di un impegno giuridico, cosicché essa è applicabile nell’ipotesi di un inadempimento di obblighi contrattuali. Tuttavia, essa non prevede che qualsiasi inadempimento di un obbligo contrattuale comporti automaticamente l’adozione di una misura di esclusione, in quanto vi si fa riferimento al fatto di essere «gravemente venuto meno» ad «obblighi essenziali», cosicché si tratta di condizioni supplementari specificamente imposte da tale regolamento finanziario per l’adozione di una misura di esclusione. Inoltre, i termini utilizzati sono sufficientemente indeterminati per lasciare un margine di discrezionalità all’ordinatore responsabile nella qualificazione giuridica dei fatti, il che conferma che quest’ultimo, prima di adottare una misura di esclusione, deve procedere ad una qualificazione giuridica autonoma dei fatti.
In secondo luogo, nell’ambito di un’interpretazione contestuale, il Tribunale ritiene che, poiché l’articolo 136, paragrafo 2, del regolamento 2018/1046 non prevede che l’esistenza di una sentenza definitiva o di una decisione definitiva adottata da un’autorità distinta dall’ordinatore incida sulla valutazione effettuata da quest’ultimo nell’ipotesi prevista all’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), di tale regolamento, è escluso qualsiasi nesso di automaticità tra la constatazione, da parte del giudice del contratto, di un inadempimento della persona chiamata in causa ai suoi obblighi contrattuali e l’adozione da parte dell’ordinatore responsabile di una misura di esclusione. Al contrario, per quanto riguarda specificamente tale disposizione, l’ordinatore responsabile deve procedere ad una qualificazione giuridica autonoma del comportamento della persona chiamata in causa.
In terzo luogo, nell’ambito di un’interpretazione storica e teleologica, il Tribunale considera che, nell’ipotesi prevista all’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046, l’assenza di un nesso di automaticità è stabilita al considerando 76 del medesimo regolamento, il quale indica che la possibilità di adottare misure di esclusione o di imposizione di sanzioni pecuniarie è indipendente dalla possibilità di applicare penali contrattuali, quali il risarcimento forfettario. Peraltro, il regime autonomo di sanzioni previsto dal regolamento finanziario persegue, sin da quando è stato instaurato, obiettivi specifici di interesse generale, i quali sono distinti dall’esatta esecuzione del contratto o dalla tutela e dall’indennizzo delle parti del contratto che un regime di responsabilità contrattuale mira a garantire. La differenza tra gli obiettivi perseguiti dal regime sanzionatorio instaurato dal regolamento finanziario e quelli perseguiti da un regime di responsabilità contrattuale conferma l’assenza di un nesso di automaticità.
Nella misura in cui, poi, l’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046 non implica automaticamente l’adozione di una misura di esclusione, il Tribunale verifica se tale disposizione debba essere interpretata nel senso che impone all’ordinatore responsabile un obbligo di esame individuale del comportamento della persona chiamata in causa quando intende applicare tale disposizione.
Su tale punto, il Tribunale osserva che, secondo un’interpretazione letterale di tale disposizione, dalla sua formulazione discende che è la «persona» o l’«entità» che è venuta meno ai suoi obblighi contrattuali ad essere esclusa dall’ordinatore responsabile. Ciò presuppone, in linea di principio, l’identità dell’autore dell’inadempimento con il destinatario della sanzione e, quindi, un inadempimento individuale del destinatario della sanzione ai suoi obblighi contrattuali.
Per quanto riguarda l’interpretazione contestuale dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046, il Tribunale precisa che una siffatta interpretazione può fondarsi sull’analisi di disposizioni rientranti in testi diversi da quello in cui rientra la disposizione interpretata, in particolare quando le disposizioni di cui trattasi sono analoghe o i testi in cui esse figurano condividono le stesse finalità. In proposito, nella direttiva 2014/24 (
2
) figura una disposizione analoga all’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), vale a dire l’articolo 57, paragrafo 4, lettera g). Infatti, tale disposizione prevede la possibilità di escludere qualsiasi operatore economico dalla partecipazione a una procedura di aggiudicazione di appalto a causa di carenze significative o persistenti del medesimo. Inoltre, il legislatore dell’Unione ha inteso stabilire una coerenza tra il regolamento finanziario e la direttiva 2014/24, come risulta da vari considerando di tale regolamento. Pertanto, in applicazione, per analogia, della giurisprudenza della Corte relativa alla direttiva 2014/24 (
3
), il Tribunale ritiene che spetti all’ordinatore responsabile valutare il comportamento della persona chiamata in causa in modo concreto e individualizzato quando attua l’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046.
Infine, per quanto riguarda la natura dell’esame effettuato dalla Commissione nella decisione impugnata, il Tribunale constata che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2018/1046, la Commissione si è basata sulla responsabilità congiunta e in solido della ricorrente, in quanto membro del consorzio, senza prendere in considerazione il suo comportamento individuale.
Di conseguenza, dal momento che l’ordinatore responsabile, prima di adottare una misura di esclusione nei confronti di una persona o di un’entità, deve valutare il comportamento di tale persona o di tale entità in modo concreto e individualizzato, alla luce di tutti gli elementi pertinenti e che, nel caso di specie, la Commissione si è limitata a fondarsi sulla responsabilità congiunta e in solido della ricorrente, in quanto membro del consorzio, senza prendere in considerazione il suo comportamento individuale, il Tribunale annulla la decisione impugnata.
(
1
)	Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»).
(
2
)	Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65).
(
3
)	V. sentenza del 26 gennaio 2023, HSC Baltic e a. (C‑682/21, EU:C:2023:48, punti da 46 a 49).