62000CC0332_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il presente ricorso il Regno del Belgio chiede l'annullamento di due decisioni della Commissione 5 luglio 2000 (in prosieguo: le «decisioni controverse»), nella misura in cui essa ha escluso dal finanziamento comunitario determinate spese sostenute dal Regno del Belgio, per l'esercizio finanziario 1995 nella prima decisione e per gli esercizi finanziari 1996 e 1997 nella seconda, poste a carico del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia».
2. La controversia concerne il regime comunitario di aiuti relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e la concessione di un aiuto per il burro e la crema al burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari. In sostanza viene in esame la questione se il Regno del Belgio potesse concedere a ragione un aiuto sulla base dell'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione n. 570/88 per il burro tecnologicamente adattato, il cosiddetto «BITA» (beurre industriel technologiquement adapté, in prosieguo: il «BITA»), o se tale prodotto, come ritiene la Commissione, debba rientrare nell'ambito di applicazione dell'aiuto di cui all'art. 9 ovvero 9 bis del detto regolamento.
II - Contesto giuridico
A - Aiuto relativo a «prodotti di base» contenenti burro
Art. 1 del regolamento n. 570/88
3. Nell'ambito delle misure atte a favorire il consumo di burro, la Commissione ha adottato il 16 febbraio 1988 il regolamento n. 570/88, relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e alla concessione di un aiuto per il burro e il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari (in prosieguo: il «regolamento n. 570/88»).
4. L'art. 1 di detto regolamento disciplina le condizioni alle quali può essere concesso un aiuto per il burro e il burro concentrato. Al momento della concessione degli aiuti controversi in forza del detto articolo, in seguito alle modifiche apportate dai regolamenti (CEE) della Commissione n. 1048/89, n. 1157/91, nonché n. 2443/93, esso recitava quanto segue:
«Si procede, alle condizioni previste dal presente regolamento, alla vendita di burro acquistato in conformità dell'articolo 6, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 804/68 ed entrato all'ammasso anteriormente a una data da stabilirsi, nonché alla concessione di un aiuto all'utilizzazione di burro, di burro concentrato e di crema di cui al secondo comma.
Fatto salvo il disposto dell'articolo 9 bis, lettera a), possono fruire dell'aiuto soltanto:
a) il burro che risponda, nello Stato membro di produzione, alla definizione e alla classificazione di cui all'articolo 1, paragrafo 3, lettera b) del regolamento (CEE) n. 985/68 e il cui imballaggio sia contrassegnato in conformità; se la fabbricazione del burro e l'aggiunta di rivelatori avvengono nello stesso stabilimento, non è necessario procedere all'imballaggio del prodotto prima dell'aggiunta dei rivelatori;
b) il burro concentrato prodotto in uno stabilimento riconosciuto in conformità dell'articolo 10 utilizzando burro o crema e rispondente ai requisiti specificati nell'allegato IV;
c) la crema di cui ai codici NC 0401 30 39 e 0401 30 99 avente un tenore di materia grassa pari o superiore al 35% e pari o inferiore al 49%, addizionata di rivelatori conformemente all'articolo 6, paragrafo 1, secondo comma e utilizzata direttamente nei prodotti finali di cui all'articolo 4, punto 2».
5. L'art. 1, n. 4, del regolamento (CE) della Commissione 28 febbraio 1995, n. 455, che modifica i regolamenti (CEE) n. 1547/87 e (CEE) n. 1589/87 per quanto riguarda l'acquisto di burro da parte degli organismi d'intervento e i regolamenti (CEE) n. 2191/81 e (CEE) n. 570/88 per quanto riguarda la concessione di un aiuto all'acquisto di burro e la vendita a prezzo ridotto di burro a determinate categorie di consumatori e di industrie, ha nuovamente modificato l'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 come segue:
«(...) il burro prodotto direttamente ed esclusivamente con crema pastorizzata e che risponda alle condizioni di cui all'articolo 6, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 804/68 e alle esigenze della categoria nazionale di qualità che figura nell'allegato II del regolamento (CE) n. 454/95, nello Stato membro nel quale è stato fabbricato e il cui imballaggio è contrassegnato in conformità (...)».
6. Benché la modifica citata, con cui si subordina espressamente la concessione di un aiuto al fatto che il burro sia stato prodotto direttamente ed esclusivamente con crema pastorizzata, sia entrata in vigore solo a far data dal 1° marzo 1995, quindi dopo il periodo di riferimento per la concessione degli aiuti controversi, occorre menzionarla in riferimento alle osservazioni presentate dalle parti.
Art. 1 del regolamento n. 985/68
7. Al momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 570/88 l'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 985/68, che stabilisce le norme generali che disciplinano le misure d'intervento sul mercato del burro e della crema di latte, come modificato dai regolamenti (CEE) del Consiglio n. 2714/72 e n. 1897/87 (in prosieguo: il «regolamento n. 985/68») - invariato per quanto riguarda le parti rilevanti nel caso di specie all'epoca della concessione dell'aiuto controverso -, recitava in estratto quanto segue:
«1. Gli organismi d'intervento acquistano esclusivamente burro:
a) prodotto da un'impresa riconosciuta,
b) che risponda alla definizione e alla classificazione di cui al paragrafo 3, rispettivamente lettere a) e b) (...).
2. Fino alla data di applicazione delle disposizioni adottate ai sensi dell'articolo 27 del regolamento (CEE) n. 804/68, un'impresa viene riconosciuta soltanto se produce burro avente i requisiti di cui al paragrafo 3, lettere a) e b).
3. Fino alla data prevista nel paragrafo 2, il burro di cui al paragrafo 1,
a) deve presentare la composizione e le caratteristiche seguenti:
aa) - avere un tenore minimo, in peso, di materie grasse butirriche dell'82%;
- avere un tenore massimo, in peso, di acqua del 16%;
- essere prodotto a base di crema acida,
oppure
bb) - avere un tenore minimo, in peso, di materie grasse butirriche dell'82%;
- avere un tenore massimo, in peso, di acqua del 16%;
- essere prodotto a base di crema dolce;
b) deve essere
- classificato "beurre marque de contrôle" per quanto riguarda il burro belga (...)» .
B - Aiuto relativo a «prodotti intermedi» contenenti burro
8. L'art. 9 del regolamento n. 570/88 prevedeva la possibilità di concedere un aiuto anche «se il burro concentrato o il burro, con o senza aggiunta dei rivelatori, viene incorporato, in una fase intermedia, in prodotti diversi dai prodotti finali e in uno stabilimento diverso da quello in cui avviene la trasformazione finale». In tal caso la concessione dell'aiuto era subordinata a determinate condizioni, in particolare al riconoscimento dello stabilimento di trasformazione intermedia e all'apposizione della scritta «prodotto intermedio» sull'imballaggio del prodotto.
9. Il detto articolo è stato modificato, o meglio completato dal regolamento (CEE) della Commissione n. 1813/93, entrato in vigore il 1° agosto 1993. Con detto regolamento è stata inserita nell'art. 9, n. 1, lett. a), del regolamento n. 570/88 la seguente condizione di riconoscimento per prodotti intermedi:
«conformemente all'articolo 10, lo stabilimento di trasformazione e i prodotti intermedi sono riconosciuti o meno sulla base di una domanda che precisi in particolare la composizione dei prodotti fabbricati e il loro tenore di grasso butirrico e dimostri la necessità di passare attraverso tali prodotti intermedi ai fini della fabbricazione dei prodotti finali di cui all'articolo 4 (...)».
10. Inoltre il regolamento n. 1813/93 ha inserito nel regolamento n. 570/88 l'art. 9 bis relativo alla definizione di prodotti intermedi che così recita:
«I prodotti intermedi di cui all'articolo 9, salvo il disposto dell'articolo 4, non sono quelli che rientrano nei codici NC 0401 e 0405.
Tuttavia
a) sono considerati prodotti intermedi i prodotti che presentano un tenore di grasso butirrico pari almeno all'82% e ottenuti esclusivamente da burro concentrato di cui all'articolo 1, secondo comma, lettera b), in uno stabilimento a tal fine riconosciuto conformemente all'articolo 10, a condizione che ad essi siano aggiunti i rivelatori di cui all'articolo 6, paragrafo 1; in tal caso il prezzo minimo di vendita pagato e l'importo massimo dell'aiuto concesso corrispondono rispettivamente al prezzo minimo di vendita pagato e all'importo massimo dell'aiuto stabiliti conformemente all'articolo 18 per il burro con rivelatore avente un tenore di materia grassa dell'82% (...)».
C - Liquidazione dei conti
11. Il finanziamento della politica agricola comune è disciplinato dal regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio n. 1287/95 (in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»).
12. Gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 definiscono l'ambito generale del finanziamento relativo al FEAOG. Ai sensi di detti articoli, il FEAOG finanzia, da un lato, le restituzioni all'esportazione «concesse secondo le norme comunitarie, nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli» (art. 2) e, dall'altro, gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e «intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli» (art. 3).
13. L'art. 5, n. 2, del detto regolamento recita, in particolare, quanto segue:
«La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:
(...);
c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
(...).
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità (...)».
14. Occorre inoltre richiamare l'art. 8 del regolamento che impone agli Stati membri di accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari, di prevenire e perseguire le irregolarità, nonché di recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
15. Ai sensi dell'art. 8, n. 2, del regolamento, la Comunità non sopporta le conseguenze finanziarie risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli enti degli Stati membri.
III - Fatti e conclusioni delle parti
16. Con le decisioni controverse la Commissione procedeva a rettifiche finanziarie per gli esercizi 1995, 1996 e 1997, mediante le quali veniva escluso dal finanziamento comunitario nell'ambito del FEAOG, sezione «garanzia», un importo complessivo di BEF 116 684 858.
17. Il detto correttivo equivale incontestabilmente alla somma degli aiuti corrisposti dal Regno del Belgio alla N. Corman SA per la produzione di BITA nel periodo tra il 22 febbraio 1994 e il 14 febbraio 1995 in forza dell'art. 1 del regolamento n. 570/88.
18. Il BITA viene ottenuto mediante un procedimento basato sulla concentrazione delle materie prime (65% di burro e 35% di crema), con successivo frazionamento delle materie grasse così ottenute (burro concentrato) e infine ricomposizione dei prodotti ricercati in funzione delle qualità volute. Questo procedimento consente di ottenere un burro standardizzato contenente 82% di materia grassa, 16% di acqua e 2% di estratto secco sgrassato del latte, particolarmente adatto alla fabbricazione di prodotti di pasticceria.
19. Dal 1989 il BITA fruiva di un aiuto ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 570/88.
20. Nel 1991, in occasione dell'importazione di BITA dalla Francia, si svolgeva uno scambio di corrispondenza tra la Commissione, da un lato, e le autorità francesi e belghe, dall'altro, nel cui ambito la Commissione sosteneva che il BITA dev'essere considerato come prodotto intermedio ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 570/88 e che esso non può in nessun caso essere classificato come burro ai sensi dell'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68. Il Ministero dell'Agricoltura belga confermava detta opinione in una lettera del 22 agosto 1991.
21. Tuttavia, in seguito ad una modifica del regolamento nazionale in materia di perizie sul burro, il 28 febbraio 1994 il Regno del Belgio classificava il BITA nella categoria «beurre de laiterie: qualité extra (burro di caseificio: qualità extra)».
22. In ragione di detta classificazione, il Regno del Belgio concedeva per il BITA, che fino ad allora beneficiava di un aiuto come «prodotto intermedio» ai sensi dell'art. 9 ovvero - in seguito alla modifica apportata dal regolamento n. 1813/93 - ai sensi dell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88, l'aiuto comunitario previsto dall'art. 1 del medesimo regolamento.
23. L'aiuto di cui all'art. 1 ha potuto essere concesso senza l'aggiunta di un rivelatore per il BITA e senza che l'imballaggio dovesse recare la denominazione «prodotto intermedio», come necessario sin dal momento dell'introduzione dell'art. 9 bis nell'ambito di una concessione di aiuti in forza di detta disposizione. Ciò non ha inciso sull'importo dell'aiuto.
24. Il 28 febbraio 1995 la Commissione adottava il regolamento (CE) n. 455/95, che ha introdotto nell'art. 1 del regolamento n. 570/88 il requisito secondo cui il burro deve essere prodotto «direttamente ed esclusivamente» con crema pastorizzata.
25. A partire dall'entrata in vigore di detta modifica, avvenuta il 1° marzo 1995, il Regno del Belgio concedeva nuovamente l'aiuto per il BITA in quanto prodotto intermedio sulla base dell'art. 9 bis del regolamento.
26. In relazione all'adozione del regolamento n. 455/95, tra le autorità belghe e la Commissione ha avuto luogo uno scambio di corrispondenza. Il Regno del Belgio adduceva che il regolamento n. 455/95 avrebbe comportato una limitazione dell'ambito di applicazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88 tale da far sì che detta disposizione non sarebbe più stata applicabile al BITA. La Commissione contestava detta affermazione sostenendo che il BITA costituisce un prodotto intermedio ai sensi dell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88 e, in quanto tale, non può essere nel contempo un prodotto di base ai sensi dell'art. 1 del medesimo regolamento.
27. Il regolamento n. 455/95 costituiva anche oggetto di un ricorso proposto dinanzi al Tribunale di primo grado dalla Corman SA contro la Commissione, sulla cui sentenza si è fondata in parte la Commissione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti.
28. Con lettere del 16 febbraio 1998 e del 19 giugno 1999 la Commissione comunicava l'intenzione di procedere ad una rettifica finanziaria; il Regno del Belgio rispondeva con una memoria trasmessa il 28 giugno 1999 nel corso di un incontro con l'unità del FEAOG competente in materia di liquidazione dei conti. Il 2 settembre 1999 la Commissione comunicava ufficialmente di non voler riconoscere spese connesse con la promozione del BITA pari a BEF 116,7 milioni. Il 14 ottobre 1999 il Regno del Belgio chiedeva l'avvio di una procedura di conciliazione.
29. Nella relazione dell'organo di conciliazione, presentata il 7 aprile 2000, il detto organo ha osservato, tra l'altro, che sarebbe di fatto indubbio che il BITA non rientra attualmente nell'ambito di applicazione del regolamento in materia di aiuti a prodotti di base ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, ma che tuttavia esso, in quanto prodotto intermedio, beneficerebbe di aiuti, in particolare a condizione che venga contrassegnato in uguale quantità. Le autorità belghe ritengono che le giacenze di BITA che hanno beneficiato di un aiuto sarebbero state contrassegnate, tranne 84 tonnellate. Pertanto nella sua relazione l'organo di conciliazione ha chiesto se fosse adeguato procedere ad una correzione pari al 100% dell'aiuto corrisposto.
Nell'ambito della procedura di conciliazione non è stato possibile giungere a un riavvicinamento delle posizioni.
30. Il 5 luglio 2000 la Commissione ha adottato le decisioni controverse, impugnate con ricorso proposto l'11 settembre presso la cancelleria della Corte di giustizia.
31. Il Regno del Belgio chiede che la Corte voglia:
1) dichiarare ammissibile e fondato il ricorso;
2) annullare la decisione della Commissione 5 luglio 2000, 2000/448/CE, che modifica la decisione 1999/187/CE relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1995 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», per l'esercizio finanziario 1995, nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario spese per un importo di BEF 50 763 827 sostenute dallo Stato belga nell'ambito di un aiuto relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e alla concessione di un aiuto alla crema al burro concentrato, destinati alla realizzazione di prodotti di pasticceria, di gelati alimentari e di altri prodotti alimentari; annullare parzialmente la decisione della Commissione 5 luglio 2000, 2000/449/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», per gli esercizi finanziari 1996 e 1997, nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario spese per un importo pari a, rispettivamente EUR 1 602 256,45 e EUR 31 883,22, sostenute dallo Stato belga sempre nell'ambito di un aiuto relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e alla concessione di un aiuto alla crema al burro concentrato, destinati alla realizzazione di prodotti di pasticceria, di gelati alimentari e di altri prodotti alimentari;
3) condannare la Commissione alle spese.
32. La Commissione chiede che la Corte voglia:
1) respingere il ricorso;
2) condannare il ricorrente alle spese.
IV - Motivi di ricorso
33. Il governo belga fonda il proprio ricorso su quattro motivi con cui fa valere che le decisioni impugnate violerebbero il regolamento n. 570/88 nonché numerosi principi giuridici comunitari.
34. Con il primo motivo di ricorso esso fa valere la mancanza di fondamento giuridico. Detto motivo si compone di tre capi: con il primo il governo belga contesta la violazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, come modificato dal regolamento n. 1157/91. Con il secondo capo esso fa valere che alle autorità belghe non sarebbero imputabili irregolarità o negligenze. Il terzo capo concerne la competenza residuale che avrebbe consentito al Regno del Belgio di classificare il BITA come «beurre marque de contrôle (burro contrassegnato)».
35. Con gli altri tre motivi di ricorso si lamenta la violazione dei principi di proporzionalità, di cooperazione leale nonché del legittimo affidamento.
V - Analisi giuridica
A - Sul primo motivo di ricorso: mancanza di fondamento giuridico
1. Primo e terzo capo del primo motivo di ricorso
a) Argomenti delle parti
36. Il governo belga ritiene che l'aiuto comunitario di cui fruisce il BITA ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, nella versione applicabile all'epoca dei fatti, potesse essere concesso legittimamente fino alla sua classificazione da parte delle autorità belghe come «beurre de laiterie: qualité extra».
37. Infatti l'art. 1, secondo comma, del regolamento, che disciplina le condizioni per la concessione degli aiuti, richiamerebbe unicamente l'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68, vale a dire la menzionata classificazione, per cui la classificazione in questione costituirebbe l'unica condizione per la concessione di aiuti al burro in conformità all'art. 1 del regolamento n. 570/88; l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 985/68 non conterrebbe definizioni generali del burro da tenere in considerazione quali condizioni cui subordinare gli aiuti.
38. La Commissione ritiene che ai sensi del regolamento n. 570/88 non sia sufficiente adempiere la condizione formale della classificazione, bensì che il burro debba anche rispondere ai requisiti relativi a composizione e produzione emergenti dall'art. 1, n. 2, lett. a), del regolamento n. 985/68.
39. Inoltre entrambe le parti si richiamano alla modifica, apportata dal regolamento n. 455/95, dell'art. 1, secondo comma, del regolamento n. 570/88, il cui unico scopo poteva consistere, secondo il governo belga, nel vietare aiuti al BITA nell'ambito di detto articolo a partire da quel momento, mentre la Commissione considera detta modifica solo una precisazione della situazione giuridica esistente in precedenza.
40. Nel terzo capo di questo motivo di ricorso il governo belga rinvia anche al principio di sussidiarietà e alla competenza residuale che gli rimane per quanto riguarda la classificazione del burro.
41. Senza contestare in linea di principio l'esistenza di detta competenza residuale, la Commissione ritiene che il Regno del Belgio non potesse esercitarla per violare o eludere i requisiti relativi a produzione e composizione del burro disposti dal regolamento n. 570/88 in combinato disposto con il regolamento n. 985/68.
b) Analisi
42. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, «è coessenziale all'esistenza di un'organizzazione comune di mercato che, nei settori da essa disciplinati, gli Stati membri non possano più intervenire con norme interne adottate unilateralmente (...). La loro competenza legislativa sarebbe solo di carattere residuale e limitata alle fattispecie non disciplinate dalla norma comunitaria nonché ai casi in cui questa riconosca loro espressamente detta competenza» .
43. La fattispecie rientra in quest'ultimo caso in quanto l'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 richiama quale elemento fattuale per la concessione di un aiuto al burro le classificazioni, di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68, che gli Stati membri di produzione devono operare. Nel caso del burro belga, per rientrare nell'ambito di applicazione del regime di aiuti di cui all'art. 1 del regolamento n. 570/88, detto prodotto dev'essere classificato conformemente alle disposizioni belghe come «beurre marque de contrôle».
44. Secondo la citata giurisprudenza, nel caso di specie viene dunque in esame soltanto una competenza residuale entro i limiti definiti dal diritto comunitario. Pertanto occorre esaminare se, per quanto riguarda la concessione di aiuti ad un tipo di burro, sussistano, ai sensi del regolamento n. 570/88 in combinato disposto con il regolamento n. 985/68, requisiti relativi alla produzione e composizione di cui le autorità belghe devono tenere conto nell'ambito della classificazione.
45. A tale proposito non occorre prendere in considerazione solo le disposizioni esplicite del regolamento n. 570/88, ma anche la loro ratio . Quest'ultima emerge in particolar modo dalla collocazione di tale regolamento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati in questione.
46. Il regime degli interventi di cui all'art. 6 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, costituisce il fondamento giuridico del regolamento n. 570/88 nonché del regolamento n. 985/68.
47. Oltre ai fondamenti del regime degli interventi, il detto articolo contiene al n. 3 anche disposizioni in materia di smaltimento del burro acquistato dall'organismo d'intervento («burro d'ammasso») e prevede che per il burro di ammasso pubblico che non può essere smaltito a condizioni normali durante la campagna lattiera possono essere adottate misure particolari.
48. Le norme generali e le condizioni per l'applicazione delle misure di intervento di cui all'art. 6 sono state stabilite, ai sensi del n. 6 di detto articolo, dal regolamento n. 985/68. Tale regolamento disciplina l'acquisto e la vendita di burro d'ammasso da parte degli organismi d'intervento nonché il suo ammasso e menziona in particolare i requisiti che il burro deve soddisfare per poter essere acquistato da tali organismi.
49. Poiché negli anni settanta le giacenze di burro non potevano più essere smaltite a condizioni normali a motivo dell'eccedenza di tale prodotto, si usufruì della possibilità di cui all'art. 6 del regolamento n. 804/68 di adottare misure atte a favorire lo smaltimento del burro.
50. Per aumentare le vendite, in un primo momento era stata prevista, in special modo nel regolamento (CEE) n. 262/79, la vendita a prezzi ridotti, per la fabbricazione di taluni prodotti, di burro d'ammasso acquistato in forza del regolamento n. 985/68.
51. Stesso scopo si prefiggeva anche l'introduzione di un regime di aiuti per il burro e il burro concentrato mediante il regolamento n. 1932/81 . Detto regime di aiuti era volto a dare ai produttori, che altrimenti avrebbero beneficiato del regime di smaltimento succitato per il burro d'ammasso, la possibilità, in caso di (temporanea) penuria di tali giacenze, di approvvigionarsi sul mercato del burro ad un prezzo comparabile a quello praticato per il burro d'ammasso .
52. Il regolamento n. 570/88 sostituisce i due regolamenti citati e riunisce in un unico regolamento le misure atte a favorire il consumo di burro, vale a dire, da un lato, la regolamentazione in materia di smaltimento di burro d'ammasso e, dall'altro, gli aiuti che portano il prezzo del burro ad un livello comparabile a quello praticato per il burro d'ammasso.
53. I nessi illustrati tra il regolamento n. 570/88 e il regolamento n. 985/68 rendono evidente che le misure atte a favorire lo smaltimento di burro previste dal regolamento n. 570/88 costituiscono un meccanismo integrativo del regime degli interventi per il burro disciplinato dal regolamento n. 985/68: mediante tali misure il burro ammassato ai sensi del regolamento n. 985/68 viene nuovamente messo in commercio o il burro sul mercato viene venduto al prezzo praticato per il burro d'ammasso.
54. Alla luce di tale nesso sistematico, occorre convenire con la Commissione che, per poter beneficiare di aiuti ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, il burro deve necessariamente coincidere con un tipo di burro che l'organismo di intervento può acquistare conformemente all'art. 1 del regolamento n. 985/68. Quindi, per poter beneficiare di aiuti ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, il burro deve soddisfare in particolare i requisiti relativi a produzione e composizione di cui all'art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 985/68.
55. Tale valutazione non viene neanche inficiata dal fatto che per il BITA, in quanto «prodotto intermedio», si possa concedere un aiuto in forza dell'art. 9 bis. Invero il fatto che tali prodotti intermedi possano beneficiare di aiuti costituisce un'aggiunta a posteriori del tutto contrastante con la collocazione sistematica del regolamento n. 570/88.
56. Infatti, come emerge dalla lettera e dai considerando del regolamento n. 570/88 nella sua versione originaria, ai sensi dell'art. 1 potevano fruire di un aiuto il burro, il burro concentrato o - in seguito alla modifica apportata dal regolamento n. 1157/91 - anche la crema, se, ai sensi dell'art. 3, detti prodotti vengono incorporati esclusivamente nei prodotti finali di cui all'art. 4 o, conformemente all'art. 9, vengono trasformati in una prima fase in un «prodotto intermedio» atto alla trasformazione in un siffatto prodotto finale.
57. Conformemente alla collocazione sistematica originaria, occorre distinguere quindi tra i prodotti di base (burro, burro concentrato o crema), che potevano beneficiare dell'aiuto, e i prodotti che di per sé non potevano fruire di aiuti, in cui vengono incorporati detti prodotti di base, vale a dire prodotti finali e intermedi.
58. Il fatto che «prodotti intermedi» di cui all'art. 9 venissero menzionati accanto a quelli di cui all'art. 1 come prodotti che fruiscono di aiuti è il risultato di tre regolamenti di modifica adottati dalla Commissione alla luce di equivoci riguardanti la nozione di «prodotto intermedio» . E' stato così inserito l'art. 9 bis, lett. a), secondo cui sono considerati prodotti intermedi ai sensi dell'art. 9 i prodotti derivanti dal burro concentrato con determinate qualità. Inoltre è stato chiarito che per i prodotti di cui all'art. 9 bis, lett. a), «anche se tali prodotti non sono contemplati dall'articolo 1, può essere richiesto un aiuto» ed è stata introdotta un'eccezione corrispondente nell'art. 1 del regolamento n. 570/88, cosicché ormai potevano espressamente fruire di aiuti, oltre a burro, burro concentrato e crema, anche «prodotti intermedi» ai sensi dell'art. 9 bis, lett. a), vale a dire tipi di burro ricombinato come ad esempio il BITA.
59. Da quanto precede risulta evidente che la circostanza che il BITA possa beneficiare di aiuti ai sensi dell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88 riveste carattere eccezionale e, di conseguenza, non influisce sul principio succitato.
60. Infine occorre ancora osservare che nell'elenco delle classificazioni nazionali di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68 sono state inserite solo le classificazioni di burro rispondenti anche ai requisiti citati alla lett. a) di detta disposizione. Lo dimostra ad esempio l'aggiunta a tale elenco delle classificazioni nazionali del burro prodotto nel Regno Unito e in Irlanda - in seguito alla loro adesione alle Comunità europee - allo scopo «che detto burro presenti requisiti corrispondenti a quelli richiesti per il burro che può formare attualmente oggetto di interventi nella Comunità» .
61. Da quanto precede emerge che l'art. 1 del regolamento n. 570/88 in combinato disposto con il regolamento n. 985/68 si basa su determinati requisiti per quanto attiene alla produzione e alla composizione del burro.
62. Tornando alla questione della portata della competenza residuale nel caso di specie e nella giurisprudenza citata, occorre quindi constatare che uno Stato membro può esercitare la propria competenza ad operare la classificazione di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68 solo tenuto conto dei relativi requisiti.
63. Una diversa opinione consentirebbe agli Stati membri di estendere l'ambito di applicazione del regime degli interventi o degli aiuti a prodotti diversi da quelli che devono rientrarvi secondo le condizioni di tale regime, il che sarebbe in contrasto con i principi di applicazione uniforme del diritto comunitario e della parità di trattamento tra i cittadini nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune .
64. Dalle considerazioni che precedono deriva che sia il primo che il terzo capo del primo motivo di ricorso vanno respinti.
2. Sul secondo capo del primo motivo di ricorso
a) Argomenti delle parti
65. In sostanza il governo belga fa valere che alle autorità belghe non sarebbero imputabili irregolarità o negligenze ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, sulla cui base la Commissione avrebbe operato le correzioni. Qualora esso avesse elaborato un'interpretazione erronea del regolamento n. 570/88, ciò sarebbe riconducibile alla situazione giuridica dubbia esistente in riferimento alla questione controversa fino all'entrata in vigore del regolamento n. 455/95, e quindi sarebbe imputabile alla Commissione come violazione del principio della certezza del diritto.
66. La Commissione ritiene che detto argomento sia irrilevante poiché le decisioni impugnate sarebbero state adottate in linea di principio in forza degli artt. 3, n. 3, e 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e precisamente sulla base della constatazione che le spese non sarebbero conformi al diritto comunitario; pertanto non si sarebbero dovute prendere in considerazione eventuali irregolarità o negligenze.
b) Analisi
67. L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70 costituisce il fondamento giuridico procedurale della decisione adottata dalla Commissione in merito all'esclusione dal finanziamento comunitario di talune spese sostenute dagli Stati membri. Gli artt. 2 e 3 di detto regolamento definiscono l'ambito del finanziamento comunitario per il FEAOG. A tale riguardo, nel caso di specie è pertinente l'art. 3, secondo cui il FEAOG finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli «intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli». L'art. 8 del regolamento riguarda l'attuazione, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, delle misure: esso contiene, da un lato, l'obbligo per gli Stati membri di garantire una regolare attuazione e, dall'altro, disposizioni in materia di conseguenze a seguito di irregolarità o negligenze nell'ambito di tale attuazione.
68. Alla luce di dette disposizioni, nell'ambito della decisione in merito all'esclusione dal finanziamento comunitario ai sensi dell'art. 5, n. 2, occorre distinguere in linea di principio tra una situazione in cui gli Stati membri abbiano sostenuto spese di intervento per le quali non sussiste alcun fondamento giuridico secondo le disposizioni comunitarie e il caso in cui nel diritto comunitario figuri un fondamento giuridico materiale per il finanziamento, ma si siano verificate irregolarità o negligenze ai sensi dell'art. 8 nell'ambito dell'attuazione delle misure.
69. Nell'ultimo caso la Commissione opera una rettifica finanziaria ai sensi dell'art. 5, n. 2, la cui entità viene stabilita a seconda del tipo e della gravità della violazione nonché dei danni a carico del bilancio dell'Unione europea e che viene calcolata o sulla base di errori in singole operazioni specifiche o, invece, tenuto conto del rischio di perdite finanziarie.
70. Per contro, qualora uno Stato membro, come nel caso di specie, abbia sostenuto spese di intervento sulla base di un'interpretazione ovvero di un'applicazione inadeguata di una disposizione del diritto comunitario, emerge dalla giurisprudenza della Corte che «una situazione siffatta non può essere disciplinata dall'art. 8; essa deve, invece, essere valutata in relazione alle disposizioni generali degli artt. 2 e 3 dello stesso regolamento (...). Queste disposizioni permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, ed in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati» .
71. Quindi, in un caso analogo alla fattispecie le spese sostenute in forza di un fondamento giuridico inadeguato non rientrano fin dal principio nell'ambito del finanziamento definito dagli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 e, pertanto, occorrerebbe escluderle per l'intero importo dal finanziamento comunitario, indipendentemente dal sussistere di irregolarità o negligenze ai sensi dell'art. 8.
72. Da quanto precede emerge che il primo motivo di ricorso dev'essere interamente respinto.
B - Sul secondo motivo di ricorso: violazione del principio di proporzionalità
1. Argomenti delle parti
73. Il governo belga fa valere che la società Corman non avrebbe ottenuto, sulla base - controversa - dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, aiuti superiori a quelli di cui avrebbe beneficiato se l'aiuto fosse stato concesso in forza dell'art. 9 bis. Tuttavia, anche riconoscendo la necessità di contrassegno per i prodotti intermedi ai sensi dell'art. 9 bis, il 96% del BITA che avrebbe fruito dell'aiuto controverso in forza dell'art. 1 del regolamento avrebbe soddisfatto tale condizione e avrebbe potuto ottenere l'aiuto previsto dall'art. 9 bis, come emergerebbe dalla relazione dell'organo di conciliazione.
74. Pertanto, conformemente al principio di proporzionalità, che occorre tenere presente sia nell'ambito della tutela delle competenze esclusive della Comunità che in mancanza di un potere discrezionale, la Commissione avrebbe potuto escludere dal finanziamento solo un importo massimo pari al 4% degli aiuti.
75. Per contro la Commissione replica che i suoi poteri in sede di applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 729/70 si limiterebbero alla mera constatazione della conformità al diritto comunitario e che, di conseguenza, ogni esercizio di ulteriori poteri discrezionali costituirebbe un'evidente violazione di legge. Secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione non potrebbe tenere conto di un'irregolarità nel caso di un finanziamento qualora ciò andasse a discarico del FEAOG, tanto meno in presenza di un effetto finanziariamente neutrale come nel caso di specie.
2. Analisi
76. Secondo una costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi perseguiti, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva .
77. Occorre anzitutto convenire con il governo belga là dove sostiene che il principio di proporzionalità si applica anche a misure adottate dalla Commissione nell'ambito della politica agricola comune .
78. Tuttavia non può sussistere una violazione del principio di proporzionalità quando un'istituzione comunitaria emana un atto sulla base di disposizioni che non le concedono nessun potere discrezionale di adottare una misura diversa da tale atto o di scegliere un altro effetto giuridico.
79. Come già constatato nell'ambito dell'analisi del primo motivo di ricorso, ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), in combinato disposto con gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, la Commissione deve respingere il finanziamento di restituzioni ed interventi non concessi «in conformità alle norme comunitarie».
80. Pertanto, in applicazione di tali disposizioni, la Commissione non possedeva alcun potere discrezionale per scegliere, nel caso di un aiuto concesso in forza di un fondamento giuridico oggettivamente inadeguato, un effetto giuridico diverso da quello di escludere l'intero importo dell'aiuto in questione dal finanziamento comunitario.
81. In particolare, secondo l'interpretazione da dare sulla base della giurisprudenza della Corte delle condizioni per il riconoscimento delle spese a carico del FEAOG, non si può affatto ritenere che la Commissione disponga del potere di esaminare l'eventuale presenza di un altro fondamento giuridico - adeguato - per spese che uno Stato membro abbia ingiustamente approvato in base a un determinato fondamento giuridico e quindi di prenderle a carico in tale misura.
82. La questione relativa alla proporzionalità dell'esclusione dell'intero importo dell'aiuto potrebbe venire in esame, in mancanza di un potere discrezionale della Commissione in sede di applicazione del regolamento n. 729/70, solo in relazione a questo stesso regolamento. Tuttavia non si è fatta valere un'incompatibilità di disposizioni del regolamento n. 729/70 con il principio di proporzionalità.
83. Pertanto la censura della violazione del principio di proporzionalità non può essere accolta.
C - Sul terzo motivo di ricorso: violazione del principio di cooperazione leale
1. Argomenti delle parti
84. Il governo belga ritiene che, conformemente al principio di cooperazione leale, la Commissione sarebbe stata tenuta a dimostrare un maggiore impegno nei confronti della parte belga nella procedura di conciliazione, durante la quale essa non avrebbe mai formulato la reale motivazione delle decisioni controverse, e a discutere approfonditamente con le autorità belghe l'interpretazione del regolamento e l'applicazione del principio di proporzionalità.
85. La Commissione oppone al governo belga i fatti constatati anche nella relazione dell'organo di conciliazione e non contestati e l'iter procedurale che, a suo parere, confuterebbe direttamente le censure menzionate.
2. Analisi
86. Per quanto attiene alla collaborazione della Commissione alla procedura di conciliazione, il governo belga fonda in modo vago la censura mossa alla detta istituzione di aver violato il principio di cooperazione leale sul fatto che la Commissione avrebbe partecipato a detta procedura solo in modo «strettamente formale» e non si sarebbe effettivamente impegnata per giungere ad una conciliazione.
87. Nell'ambito della procedura di conciliazione, come disciplinata nella decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, l'organo di conciliazione cerca, ai sensi dell'art. 1, n. 1, lett. b), di detta decisione, di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato. Conformemente all'art. 2, n. 4, della medesima decisione, esso si basa al riguardo «sul fascicolo in questione» e «su un'equa audizione dei servizi della Commissione e delle autorità nazionali interessate».
88. Come si desume dal punto 5 della relazione dell'organo di conciliazione, entrambe le parti del procedimento, quindi anche la Commissione, hanno usufruito della possibilità di presentare le rispettive osservazioni alla commissione di conciliazione, riassunte ai punti 3 e 4 della relazione.
89. Poiché dalla relazione dell'organo di conciliazione non emergono elementi che indichino una carenza di cooperazione da parte della Commissione, occorre concludere che la Commissione ha collaborato, come previsto dalle disposizioni, al fine di giungere ad una conciliazione.
90. Inoltre il fatto che, secondo quanto afferma il Regno del Belgio, la Commissione non abbia mai incontrato i rappresentanti di detto Stato membro e non abbia formulato la «reale motivazione» delle decisioni controverse (successivamente adottate) non può giustificare la censura mossa dal governo belga nei confronti della Commissione secondo cui essa non avrebbe seriamente partecipato alla procedura di conciliazione, poiché quest'ultima non prevede siffatti obblighi.
91. Di conseguenza, per quanto attiene alla procedura di conciliazione, la Commissione non ha violato il principio di cooperazione leale.
92. Per quanto attiene all'andamento generale della discussione riguardante l'interpretazione del regolamento controverso, dagli atti emerge altresì che è avvenuto un ampio scambio di informazioni tra la Commissione e le autorità belghe anche al di fuori della procedura di conciliazione.
93. Infatti sia nel 1991 - in occasione dell'esportazione di BITA verso la Francia - che nel corso del 1995 - in relazione alla modifica del regolamento n. 570/88 apportata dal regolamento n. 455/95 - si è svolto uno scambio di corrispondenza tra i servizi della Commissione e le autorità belghe, nel cui ambito sono venute in esame questioni relative all'applicazione del regolamento controverso per quanto riguarda il BITA. Quindi non è possibile contestare alla Commissione una violazione dell'obbligo di cooperazione leale neanche per quanto attiene alla discussione concernente l'interpretazione del regolamento n. 570/88, in quanto avvenuta al di fuori della procedura di conciliazione.
94. Ne emerge che la Commissione non ha violato il principio di cooperazione leale.
D - Sul quarto motivo di ricorso: violazione del principio del legittimo affidamento
1. Argomenti delle parti
95. Il governo belga ritiene che la propria interpretazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88 fosse giustificata alla luce del principio del legittimo affidamento. Per contro, nel prendere la decisione relativa alla rettifica, la Commissione si sarebbe fondata, in contrasto con detto principio, soprattutto su un brano di una sentenza del Tribunale di primo grado 30 gennaio 1997 e, di conseguenza, su una pronuncia emessa solo tre mesi dopo i fatti in questione e che non avrebbe avuto ad oggetto il regolamento n. 570/88.
96. La Commissione si mostra sorpresa di tale censura. Classificando il BITA come burro di marca, il governo belga, piuttosto, avrebbe inaspettatamente desistito dalla sua posizione iniziale, secondo cui esso avrebbe riconosciuto che il BITA non poteva fruire degli aiuti previsti dall'art. 1 del regolamento. Inoltre, nelle sue decisioni la Commissione non si sarebbe fondata «prevalentemente» sulla citata sentenza del Tribunale; quest'ultima avrebbe unicamente confermato la posizione costante della Commissione.
2. Analisi
97. Il principio di tutela del legittimo affidamento può essere fatto valere nei confronti di una normativa comunitaria solo se la Comunità stessa ha precedentemente determinato una situazione tale da giustificare l'applicazione di questo principio .
98. Tuttavia, nel caso di specie, fin dall'inizio, precisamente per la prima volta con lettera del 10 giugno 1991, la Commissione ha espresso dubbi nei confronti delle autorità belghe sul fatto che il BITA potesse beneficiare di aiuti, in ogni caso per quanto riguarda l'applicabilità dell'art. 1 del regolamento n. 570/88: in una lettera del 3 luglio 1991 alle autorità doganali francesi, della quale era stato informato il Ministero dell'Agricoltura belga, la Commissione osservava che «il prodotto non è considerato come burro e in nessun caso può essere classificato come burro ai sensi dell'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 985/68». Con lettera del 22 agosto 1991 il Ministero dell'Agricoltura belga confermava di condividere tale opinione della Commissione adducendo che: «Tuttavia, tale prodotto [il BITA] non può essere classificato in una delle categorie dell'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 985/68, vale a dire nel caso del Belgio: "beurre marque de contrôle" (...)». In contrasto con detta presa di posizione il 28 febbraio 1994 le autorità belghe classificavano, come noto, il BITA, che sino a quel momento aveva fruito in qualità di prodotto intermedio dell'aiuto ai sensi dell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88, come «beurre marque de contrôle» e concedevano a partire da quella data un aiuto in forza dell'art. 1 di detto regolamento.
99. Stando così le cose, il Regno del Belgio non poteva legittimamente fare affidamento sul fatto che la Commissione avrebbe approvato aiuti a titolo del FEAOG corrisposti da tale Stato membro per il BITA conformemente alla nuova classificazione in forza dell'art. 1. Alla luce del principio di tutela del legittimo affidamento, non rileva il fatto che nella procedura relativa alla liquidazione dei conti che ha preceduto le decisioni controverse la Commissione rinviasse anche alla sentenza Corman, poiché detta istituzione, come illustrato in precedenza, ha sempre manifestato riserve in merito al fatto che il BITA potesse fruire di aiuti ai sensi dell'art. 1 del regolamento controverso.
100. Di conseguenza neanche la censura relativa alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento può essere accolta.
VI - Conclusione
101. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire quanto segue:
«1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese».