62017CC0349
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MELCHIOR WATHELET
presentate il 25 settembre 2018 (
1
)
Causa C‑349/17
Eesti Pagar AS
contro
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallin, Estonia)]
«Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Regolamento (CE) n. 800/2008 – Aiuti aventi un effetto di incentivazione – Presentazione di una domanda di aiuto prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto – Valutazione di tale presupposto – Competenze delle autorità nazionali – Articolo 108, paragrafo 3, TFUE – Obbligo o meno per le autorità nazionali di recuperare un aiuto ritenuto illegittimo – Principio generale del diritto dell’Unione di legittimo affidamento – Prescrizione – Mancanza di decisione della Commissione europea o di un giudice nazionale – Individuazione del termine applicabile al recupero di un aiuto illegittimo da parte di un’autorità nazionale – Base giuridica – Interessi – Obbligo o meno di esigere interessi – Base giuridica – Modalità d’applicazione»
1.
Il presente rinvio pregiudiziale, proposto dalla Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallin, Estonia), solleva una serie di questioni significative e delicate in materia di aiuti di Stato.
2.
In particolare, esso verte, in primo luogo, sull’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 (
2
); in secondo luogo, sull’obbligo che incombe agli Stati membri di recuperare gli aiuti illegittimi; in terzo luogo, sul principio generale del diritto dell’Unione del legittimo affidamento; in quarto luogo, sul termine di prescrizione applicabile al recupero di un aiuto illegittimo da parte di uno Stato membro e, in quinto luogo, sull’obbligo che incombe agli Stati membri di esigere interessi in caso di recupero di un aiuto illegittimo.
3.
Tale rinvio è stato presentato nell’ambito di una controversia tra la Eesti Pagar AS, da un lato, e la Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [Fondazione per lo sviluppo dell’impresa (EAS)] e il Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministero dell’economia e della comunicazione, Estonia; in prosieguo: il «Ministero»), dall’altro, avente ad oggetto la legittimità di una decisione dell’EAS, confermata dal Ministero su ricorso gerarchico della Eesti Pagar, che dispone il recupero presso detta società di un importo di EUR 526300, maggiorato degli interessi, corrispondente all’aiuto precedentemente erogato dall’EAS alla Eesti Pagar.
I. Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
4.
L’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 (
3
) prevede quanto segue:
«Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità (…). Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni».
5.
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 (
4
):
«1.   Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario (in seguito denominata “decisione di recupero”). La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto [dell’Unione].
2.   All’aiuto da recuperare ai sensi di una decisione di recupero si aggiungono gli interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, fino alla data di recupero».
6.
L’articolo 15, paragrafo 1, di tale regolamento così dispone:
«I poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni».
7.
L’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 (
5
) stabilisce quanto segue:
«1.   Salvo se altrimenti previsto da una decisione specifica, il tasso di interesse da utilizzare per il recupero degli aiuti di Stato concessi in violazione dell’articolo [108], paragrafo 3, del trattato [FUE] è un tasso percentuale annuo, fissato anticipatamente dalla Commissione per ogni anno civile.
2.   Il tasso di interesse è calcolato aggiungendo 100 punti base al tasso del mercato monetario a 1 anno. Se tali tassi non sono disponibili, si utilizza il tasso del mercato monetario a 3 mesi oppure, in mancanza di quest’ultimo, il rendimento dei titoli di Stato.
3.   In mancanza [di] dati affidabili sul mercato monetario o sul rendimento dei titoli, o di dati equivalenti, oppure in casi eccezionali, la Commissione, in stretta cooperazione con lo Stato membro o gli Stati membri interessati, può fissare un tasso di recupero sulla base di un metodo diverso e sulla base delle informazioni disponibili.
4.   Il tasso di recupero è aggiornato una volta all’anno. Il tasso di base viene calcolato sulla base del tasso del mercato monetario a 1 anno rilevato nei mesi di settembre, ottobre e novembre dell’anno in questione. Il tasso così calcolato si applica per tutto l’anno successivo.
5.   Inoltre, per tenere conto di variazioni significative ed improvvise, viene effettuato un aggiornamento ogniqualvolta il tasso medio, calcolato nei tre mesi precedenti, si discosta di più del 15% dal tasso in vigore. Il nuovo tasso entra in vigore il primo giorno del secondo mese successivo ai mesi utilizzati per il calcolo».
8.
L’articolo 11 di detto regolamento precisa quanto segue:
«1.   Il tasso di interesse da applicare è il tasso in vigore alla data in cui l’aiuto illegittimo è stato messo per la prima volta a disposizione del beneficiario.
2.   Il tasso di interesse è applicato secondo il regime dell’interesse composto fino alla data di recupero dell’aiuto. Gli interessi maturati l’anno precedente producono interessi in ciascuno degli anni successivi.
3.   Il tasso di interesse di cui al paragrafo 1 si applica per tutto il periodo fino alla data di recupero. Tuttavia, se è trascorso più di un anno tra la data in cui l’aiuto illegittimo è stato per la prima volta messo a disposizione del beneficiario e la data di recupero dell’aiuto, il tasso di interesse è ricalcolato a intervalli di un anno, sulla base del tasso in vigore nel momento in cui si effettua il ricalcolo».
9.
L’articolo 101 del regolamento (CE) n. 1083/2006 (
6
) prevede quanto segue:
«L’applicazione di una rettifica finanziaria da parte della Commissione lascia impregiudicato l’obbligo dello Stato membro di procedere ai recuperi di cui all’articolo 98, paragrafo 2, del presente regolamento e di recuperare l’aiuto di Stato secondo quanto previsto all’articolo [107] del trattato [FUE] e all’articolo 14 del [regolamento n. 659/1999]».
10.
Il considerando 28 del regolamento generale di esenzione per categoria indica quanto segue:
«Per garantire che l’aiuto sia necessario e costituisca un incentivo allo sviluppo di ulteriori attività o progetti, il presente regolamento non dovrebbe applicarsi agli aiuti in favore di attività che il beneficiario avvierebbe comunque alle normali condizioni di mercato. Per quanto riguarda gli aiuti concessi alle PMI [piccole e medie imprese], contemplati dal presente regolamento, si dovrebbe ritenere che tale incentivo sussiste se l’impresa ha presentato domanda di aiuto allo Stato membro prima di avviare le attività relative all’esecuzione del progetto o dell’attività sovvenzionati (…)».
11.
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento:
«1.   Il presente regolamento esenta unicamente gli aiuti che hanno un effetto di incentivazione.
2.   Per quanto riguarda gli aiuti alle PMI contemplati dal presente regolamento, si ritiene che vi sia un effetto di incentivazione se, prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività, il beneficiario ha presentato domanda di aiuto allo Stato membro interessato».
12.
Ai sensi dell’articolo 125, intitolato «Funzioni dell’autorità di gestione», paragrafi 4 e 5, del regolamento (UE) n. 1303/2013 (
7
):
«4.   Per quanto concerne la gestione finanziaria e il controllo del programma operativo, l’autorità di gestione:
a)
verifica che i prodotti e i servizi cofinanziati (…) siano conformi al diritto applicabile, al programma operativo e alle condizioni per il sostegno dell’operazione;
(…)
c)
istituisce misure antifrode efficaci e proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati;
(…)
5.   Le verifiche ai sensi del paragrafo 4, primo comma, lettera a), comprendono le seguenti procedure:
a)
verifiche amministrative rispetto a ciascuna domanda di rimborso presentata dai beneficiari;
b)
verifiche sul posto delle operazioni.
La frequenza e la portata delle verifiche sul posto sono proporzionali all’ammontare del sostegno pubblico a un’operazione e al livello di rischio individuato da tali verifiche e dagli audit effettuati dall’autorità di audit per il sistema di gestione e controllo nel suo complesso».
13.
L’articolo 143, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento, intitolato «Rettifiche finanziarie effettuate dagli Stati membri», prevede quanto segue:
«1.   Spetta in primo luogo agli Stati membri fare accertamenti sulle irregolarità, effettuare le rettifiche finanziarie necessarie e procedere ai recuperi (…)
2.   Gli Stati membri procedono alle rettifiche finanziarie necessarie in relazione alle irregolarità isolate o sistemiche individuate nell’ambito di azioni o programmi annuali. Le rettifiche finanziarie consistono in una soppressione totale o parziale del contributo pubblico a un’operazione o programma operativo (…)».
14.
L’articolo 2, punto 23, del regolamento (UE) n. 651/2014 (
8
) contempla la seguente definizione:
«“avvio dei lavori”: la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L’acquisto di terreno e i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità non sono considerati come avvio dei lavori. In caso di acquisizioni, per “avvio dei lavori” si intende il momento di acquisizione degli attivi direttamente collegati allo stabilimento acquisito».
15.
L’articolo 29, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 (
9
), intitolato «Cooperazione con i giudici nazionali», precisa quanto segue:
«Ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108 TFUE, i giudici degli Stati membri possono chiedere alla Commissione di trasmettere loro le informazioni in suo possesso o i suoi pareri su questioni relative all’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato».
16.
Al punto 38 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (2006/C 54/08) (GU 2006, C 54, pag. 13) si osserva quanto segue:
«È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto (39) che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto (40). Un riferimento esplicito a queste due condizioni deve essere inserito in tutti i regimi di aiuto (41). In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti».
17.
La nota a piè di pagina n. 40 (n. 39 nella versione estone) di tali orientamenti precisa:
«Per “inizio dei lavori” si intende l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno ad ordinare attrezzature, esclusi gli studi preliminari di fattibilità».
18.
I punti 16, 20 e 41 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali (2009/C 85/01) (GU 2009, C 85, pag. 1) indicano quanto segue:
«16.
I procedimenti dinanzi a un giudice nazionale in materia di aiuti di Stato a volte riguardano l’applicabilità di un regolamento di esenzione per categoria o un regime di aiuti esistente oppure approvato, o entrambi. Qualora si tratti dell’applicabilità di un siffatto regolamento o regime di aiuti, il giudice nazionale può unicamente valutare se siano soddisfatte tutte le condizioni stabilite dal regolamento o dal regime. Se tale non è il caso, non può valutare la compatibilità della misura di aiuto laddove ne sia richiesto, dato che tale valutazione è di esclusiva responsabilità della Commissione.
(…)
20.
Il ruolo principale della Commissione consiste nell’esaminare se le misure di aiuto proposte siano compatibili con il mercato [interno] sulla base dei criteri enunciati all’articolo [107], paragrafi 2 e 3 del trattato [FUE]. La valutazione della compatibilità è competenza esclusiva della Commissione, salvo il riesame da parte delle corti [dell’Unione]. [FUE]. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, i giudici nazionali non hanno il potere di dichiarare che una misura di aiuto di Stato è compatibile con l’articolo [107], paragrafo 2 oppure 3, del trattato [FUE].
(…)
41.
Per adempiere all’obbligo di recuperare gli interessi dovuti per la durata della violazione, i giudici nazionali devono determinare l’importo degli interessi da recuperare. A questo riguardo si applicano i seguenti principi:
a)
il punto di partenza è l’importo nominale dell’aiuto;
b)
nel determinare il tasso d’interesse e il metodo di calcolo da applicare, il giudice nazionale dovrebbe tener conto del fatto che il recupero da parte di una giurisdizione nazionale degli interessi dovuti per la durata della violazione persegue lo stesso obiettivo del recupero degli interessi da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 14 del regolamento [n. 659/1999]. Inoltre, le domande di recupero degli interessi dovuti per la durata della violazione sono domande che si basano sul diritto [dell’Unione], in forza diretta dell’articolo [108, paragrafo 3, TFUE]. (…);
c)
per garantire la coerenza con l’articolo 14 del regolamento [n. 659/1999] e il rispetto del principio di effettività, la Commissione ritiene che il metodo di calcolo degli interessi utilizzato dal giudice nazionale non possa essere meno rigoroso di quello fissato nel regolamento di esecuzione. Di conseguenza, gli interessi dovuti per la durata dell’illegittimità devono essere calcolati su base composta e il tasso di interesse applicabile non può essere inferiore al tasso di riferimento;
d)
inoltre secondo la Commissione, dal principio di equivalenza si evince che quando il metodo di calcolo del tasso di riferimento secondo il diritto nazionale è più rigoroso di quello stabilito dal regolamento di esecuzione, il giudice nazionale dovrà applicare le norme nazionali più severe anche alle domande di cui all’articolo [108, paragrafo 3, del TFUE];
e)
al fine del calcolo degli interessi la data di inizio sarà sempre la data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario. La data finale dipende dalla situazione esistente al momento della sentenza pronunciata dal giudice nazionale (…)».
B.
Diritto estone
19.
L’articolo 26, paragrafi 5 e 6, della Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seadus (legge sugli aiuti strutturali per il periodo 2007-2013; in prosieguo: la «STS») (
10
), intitolato «Recupero dell’aiuto», prevedeva quanto segue:
«(5)   La decisione relativa al recupero può essere adottata non oltre il 31 dicembre 2025. Nel caso disciplinato dall’articolo 88 del [regolamento n. 1083/2006], la decisione relativa al recupero può essere adottata entro la scadenza del termine fissato dal governo della Repubblica per la conservazione dei documenti.
(6)   Il governo della Repubblica stabilisce le condizioni e la procedura per il recupero e il rimborso dell’aiuto».
20.
L’articolo 28, paragrafi da 1 a 3, di detta legge, intitolato «Interessi e interessi di mora», così recita:
«(1)   Sull’importo dovuto di un aiuto da restituire in virtù dell’articolo 26, paragrafi 1 e 2, della presente legge, sono richiesti interessi. Il tasso di interesse sull’importo dovuto dell’aiuto da restituire è pari all’Euribor a sei mesi, maggiorato del 5% annuo. La base per il calcolo del tasso di interesse corrisponde a un periodo di 360 giorni.
(11)   Gli interessi non vengono richiesti, se viene chiesta la restituzione di un utile ottenuto e il beneficiario dell’aiuto ha adempiuto gli obblighi di comunicazione dell’utile derivante dal progetto, che gli sono stati imposti sulla base della procedura stabilita ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, della presente legge.
(2)   Gli interessi vengono calcolati dal giorno in cui diviene efficace la decisione relativa al recupero, laddove il tasso di interesse è pari a quello vigente nell’ultimo giorno lavorativo del mese civile nel quale è stata adottata la decisione. Qualora nella richiesta o nell’utilizzo dell’aiuto sia stato commesso un reato, gli interessi vengono calcolati dal giorno del pagamento dell’aiuto, al tasso di interesse vigente a tale data.
(3)   Gli interessi vengono calcolati fino al giorno della restituzione dell’aiuto, tuttavia non oltre il termine per la restituzione, nel caso di una dilazione fino al termine definitivo per il rimborso. (…)».
21.
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del määrus nr 278 «Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord» (decreto n. 278 del 22 dicembre 2006, concernente le condizioni e la procedura per il recupero e il rimborso dell’aiuto e per la comunicazione di informazioni relative a una violazione avvenuta nella concessione e nell’utilizzo dell’aiuto) (
11
), intitolato «Recupero dell’aiuto»:
«La decisione relativa al recupero dell’aiuto è una decisione discrezionale; essa è adottata entro 45 giorni di calendario oppure, nel caso di un recupero superiore a EUR 127823, entro 90 giorni di calendario, calcolati a decorrere dal giorno dall’avvenuta conoscenza dei motivi per il recupero dell’aiuto. In casi giustificati il termine per l’adozione della decisione può essere prorogato di un periodo adeguato».
22.
L’articolo 1 del määrus nr 44 «Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord» [decreto n. 44 del Ministro, del 4 giugno 2008, concernente le condizioni e la procedura per la promozione di investimenti tecnologici di imprese industriali (entrato in vigore il 15 giugno 2008) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 04.01.2013, 9, in prosieguo il «decreto n. 44»)], intitolato «Campo di applicazione», dispone segnatamente quanto segue:
«(1)   Le condizioni e la procedura per la promozione di investimenti tecnologici delle imprese industriali (in prosieguo: la “misura”) sono stabilite ai fini dell’attuazione degli obiettivi relativi alla “capacità d’innovazione e di crescita delle imprese” e dell’asse prioritario del programma operativo “miglioramento dell’ambiente economico”.
(2)   Nel quadro della misura, può essere concesso: 1) un aiuto regionale, erogato conformemente alle disposizioni del [regolamento generale di esenzione per categoria], e soggetto alle disposizioni del regolamento medesimo e dell’articolo 342 della [konkurentsiseadus (legge sulla concorrenza)]; (…)».
II. Procedimento principale e questioni pregiudiziali
23.
In data 28 agosto 2008, la Eesti Pagar stipulava un contratto di compravendita in forza del quale si obbligava ad acquistare dalla società Kauko-Telko OY una linea di produzione di pane in cassetta e pane da toast al prezzo di EUR 2770000. Secondo le disposizioni del contratto, questo sarebbe divenuto efficace dopo il versamento di un primo acconto del 5%, avvenuto il 3 settembre 2008.
24.
Il 29 settembre 2008 la Eesti Pagar stipulava con la società AS Nordea Finance Estonia AS un contratto di leasing, a seguito del quale le parti, in data 13 ottobre 2008, concludevano un contratto di compravendita tripartito con cui la Kauko-Telko si obbligava a vendere tale linea di produzione di pane alla Nordea Finance Estonia che, a sua volta, si obbligava a concederla in leasing alla Eesti Pagar. Tale contratto entrava in vigore dal momento della sua sottoscrizione.
25.
Il 24 ottobre 2008 la Eesti Pagar presentava all’EAS una domanda di aiuto, ai sensi dell’articolo 1 del decreto n. 44, per l’acquisto e l’installazione di detta linea di produzione di pane. Con una decisione del 10 marzo 2009, l’EAS accoglieva la domanda per un importo di EUR 526300.
26.
L’8 gennaio 2014 l’EAS adottava una decisione con la quale chiedeva alla Eesti Pagar la restituzione dell’importo dell’aiuto, maggiorato di EUR 98454 a titolo di interessi composti per il periodo intercorrente tra la data del versamento dell’aiuto e quella della decisione di recupero. Ai sensi di quest’ultima decisione, da una verifica effettuata ex post nel mese di dicembre 2012 era emerso che il contratto di compravendita era stato stipulato il 28 agosto 2008, prima della presentazione della domanda di aiuto all’EAS, per cui non era dimostrato l’effetto d’incentivazione richiesto dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria.
27.
Avverso detta decisione di recupero, il 10 febbraio 2014 la Eesti Pagar AS presentava al Ministero un ricorso gerarchico, che veniva respinto dal Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus n. 14-0003 (decisione ministeriale n. 14-0003) del 21 marzo 2014.
28.
In data 21 aprile 2014, la Eesti Pagar investiva il Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallin, Estonia) di un ricorso diretto ad ottenere, in via principale, l’annullamento della decisione di recupero dell’EAS e della decisione confermativa del Ministero, in subordine, la declaratoria della loro illegittimità relativamente alla restituzione dell’aiuto e, in ulteriore subordine, il loro annullamento nella parte in cui concernevano gli interessi richiesti. Con sentenza del 17 novembre 2014, detto giudice respingeva il ricorso nella sua interezza.
29.
Il 16 dicembre 2014 la Eesti Pagar proponeva appello contro tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio che lo respingeva con sentenza del 25 settembre 2015.
30.
Il 26 ottobre 2015 la Eesti Pagar proponeva ricorso per cassazione, il quale veniva parzialmente accolto dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia) con sentenza del 9 giugno 2016, annullando la sentenza del giudice del rinvio, nonché il punto 1.1 del dispositivo della decisione di recupero, così come la parte del punto 1.2 relativa agli interessi, che andavano quantificati a partire dalla somma degli interessi composti calcolata conformemente al punto 1.1; quanto al resto, essa rinviava la causa dinanzi al giudice a quo per un nuovo esame. La sentenza della Riigikohus (Corte suprema) si basava, in particolare, sulle seguenti considerazioni:
–
un fermo impegno ad acquistare attrezzature precedente alla domanda di aiuto non esclude l’effetto di incentivazione qualora l’acquirente possa svincolarsi dal contratto senza eccessive difficoltà in caso di mancata concessione dell’aiuto, il che non sembrerebbe escluso nel caso di specie;
–
non sussistendo alcuna disposizione del diritto dell’Unione che obblighi gli Stati membri, in modo esplicito e cogente, a recuperare un aiuto in mancanza di una decisione della Commissione, il recupero di un siffatto aiuto su iniziativa di uno Stato membro rappresenta una decisione discrezionale delle sue autorità;
–
in caso di recupero di un aiuto su iniziativa di uno Stato membro, occorre, nell’esercizio della discrezionalità, tenere conto del legittimo affidamento che può sorgere nel beneficiario a causa dell’attività di un’autorità nazionale;
–
se non è sicuro che, nella fattispecie, si applichi il termine di prescrizione di quattro anni stabilito dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 nel caso del recupero di un aiuto strutturale versato da uno Stato membro, il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non è comunque applicabile in mancanza di una decisione della Commissione sul recupero dell’aiuto;
–
né il diritto estone né il diritto dell’Unione forniscono una base giuridica per esigere interessi relativi al periodo intercorrente tra il versamento dell’aiuto e il suo recupero, dato che, in particolare, gli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004, riguarderebbero soltanto, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, prima frase, del regolamento n. 659/1999, gli interessi maturati per aiuti da restituire in forza di una decisione della Commissione e che gli articoli 4, paragrafo 2, e 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2988/95 non prevedono un obbligo di pagare interessi ma presuppongono che un obbligo di tal genere sia previsto da atti del diritto dell’Unione o degli Stati membri.
31.
Nell’ambito del procedimento in tal modo riapertosi dinanzi al giudice del rinvio, la Eesti Pagar afferma in particolare che i contratti che aveva stipulato il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 non erano vincolanti, dal momento che, in caso di rifiuto dell’aiuto, essa avrebbe potuto facilmente porvi termine con spese di recesso contenute. Il progetto non sarebbe stato realizzato senza l’aiuto richiesto e l’EAS avrebbe dovuto esaminare nel merito il suo effetto d’incentivazione.
32.
Detta società asserisce parimenti che l’EAS, al momento della presentazione della domanda di aiuto, era a conoscenza della conclusione di tali contratti e che sarebbe stato un suo rappresentante a consigliarne la stipulazione anticipata rispetto alla presentazione di detta domanda. Pertanto, concedendo l’aiuto richiesto, l’EAS avrebbe fatto sorgere nei suoi confronti un legittimo affidamento circa la legittimità dell’aiuto.
33.
Inoltre, la Eesti Pagar fa valere che non sussiste alcun obbligo da parte dell’EAS di recuperare l’aiuto, che, in subordine, il suo recupero è prescritto in forza dell’articolo 11, paragrafo 1, del decreto n. 278 e dell’articolo 26, paragrafo 6, della STS, se non addirittura dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, e che gli interessi richiesti sono in contrasto con gli articoli 27, paragrafo 1, e 28, paragrafi da 1 a 3, della STS.
34.
L’EAS e il Ministero ritengono che la domanda di aiuto non soddisfi le condizioni di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria e che, in forza dell’articolo 101 del regolamento n. 1083/2006, l’EAS sia obbligata a pretendere la restituzione dell’aiuto dalla Eesti Pagar.
35.
L’EAS nega di essere stata a conoscenza, al momento della presentazione della domanda di aiuto, dei contratti stipulati il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 dalla Eesti Pagar e di averne raccomandato la stipulazione. Essa non avrebbe quindi suscitato in detta società alcun legittimo affidamento. Il Ministero ritiene che, ad ogni buon conto, né la buona fede del beneficiario né la condotta dell’organo amministrativo possano esonerare dall’obbligo di restituire un aiuto illegittimo.
36.
Secondo l’EAS e il Ministero, il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 è applicabile, quanto meno per analogia, al caso di specie e l’obbligo di pagare interessi discende dagli articoli 11, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento.
37.
Il 30 dicembre 2016 la Commissione ha presentato osservazioni al giudice del rinvio in qualità di amicus curiae, a norma dell’articolo 29, paragrafo 1, del regolamento n. 2015/1589.
38.
Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che, anche se, in forza di una norma di diritto interno che vincola i giudici non di ultimo grado al rispetto delle valutazioni giuridiche emananti da un giudice di grado superiore, esso è vincolato dalla sentenza del 9 giugno 2016 della Riigikohus (Corte suprema), nella parte in cui esprime la sua posizione sull’interpretazione e l’applicazione del diritto, dalla giurisprudenza della Corte emerge che la sussistenza di una siffatta norma non può privarlo della facoltà prevista all’articolo 267 TFUE di investire la Corte di questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione.
39.
In secondo luogo, detto giudice nutre dubbi sul fatto che l’analisi della Riigikohus (Corte suprema), secondo cui era possibile valutare se il soggetto richiedente l’aiuto avrebbe potuto, in caso di diniego del sostegno, svincolarsi dai contratti senza eccessive difficoltà, sia valida anche per la valutazione dell’effetto di incentivazione che deve essere effettuata dallo Stato membro in base al regolamento generale di esenzione per categoria, e sul fatto che l’autorità dello Stato membro sia competente a valutare nel merito se l’aiuto abbia un effetto d’incentivazione.
40.
In terzo luogo, il giudice a quo osserva che dalla giurisprudenza della Corte di giustizia non emerge chiaramente se uno Stato membro, qualora decida di recuperare un aiuto illegittimo in assenza di una corrispondente decisione della Commissione, sia autorizzato a basarsi sui principi nazionali di procedura amministrativa e a prendere in considerazione il legittimo affidamento suscitato nel beneficiario dell’aiuto dall’autorità nazionale.
41.
In quarto luogo, il giudice del rinvio ritiene che rimanga ancora da chiarire se, nel caso di una decisione di recupero di un aiuto illegittimo adottata da un’autorità di uno Stato membro, debba ritenersi applicabile il termine di prescrizione di quattro anni stabilito dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 oppure il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
42.
In quinto luogo, detto giudice precisa che, sebbene la Riigikohus (Corte suprema) abbia deciso parzialmente la controversia per quanto concerne gli interessi e abbia annullato la decisione relativa al recupero dell’aiuto nella parte in cui imponeva alla Eesti Pagar di pagare gli interessi, risulta altresì necessario, per dirimere la causa, sapere a quali condizioni il diritto dell’Unione subordini il pagamento degli interessi in caso di recupero di un aiuto illegittimo avviato da uno Stato membro su propria iniziativa.
43.
Orbene, la giurisprudenza della Corte non si pronuncerebbe con sufficiente chiarezza sulla questione se l’autorità di uno Stato membro, nel caso del recupero di un aiuto illegittimo avviato d’ufficio, sia obbligata a far riferimento agli obiettivi sanciti dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, indipendentemente dalle norme stabilite nel diritto interno per il credito di interessi, e a calcolare gli interessi ai sensi degli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004.
44.
È in tale contesto che la Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallin) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 8, paragrafo 2, del [regolamento generale di esenzione per categoria] debba essere interpretato nel senso che, nel contesto di questa disposizione, i lavori “relativi al progetto o all’attività” devono intendersi iniziati [in particolare] quando (…) l’attività da finanziare consiste nell’acquisto di un impianto ed è stato stipulato il contratto di compravendita relativo a tale impianto. Se le autorità degli Stati membri siano legittimate a valutare l’esistenza di una violazione del criterio stabilito nella disposizione sopra citata sulla base dei costi di un recesso dal contratto, il quale sia contrario al requisito dell’effetto di incentivazione. Qualora le autorità degli Stati membri abbiano un potere siffatto, in presenza di costi di quale entità (in percentuale), derivanti dal recesso dal contratto, si possa ritenere che essi siano marginali sotto il profilo dell’adempimento del requisito dell’effetto di incentivazione.
2)
Se un’autorità di uno Stato membro sia obbligata a richiedere il rimborso di un aiuto illegittimo da essa erogato anche qualora la Commissione (…) non abbia adottato alcuna decisione al riguardo.
3)
Se un’autorità di uno Stato membro che decide di concedere un aiuto – ritenendo erroneamente che si tratti di un aiuto rispondente ai presupposti per beneficiare di un’esenzione per categoria, mentre in realtà essa sta concedendo un aiuto illegittimo – faccia sorgere un legittimo affidamento nei destinatari dell’aiuto medesimo. Se, in particolare, per far sorgere un legittimo affidamento nei destinatari sia sufficiente il fatto che l’autorità di uno Stato membro, nel concedere l’aiuto illegittimo, conosca le circostanze in virtù delle quali l’aiuto non rientra nell’esenzione per categoria.
Qualora venga data risposta affermativa alla precedente questione, è necessario effettuare un bilanciamento tra l’interesse pubblico e l’interesse del singolo. Si pone la questione se, nell’ambito del corrispondente bilanciamento, sia rilevante la circostanza che la Commissione europea, con riferimento all’aiuto di cui trattasi, abbia adottato una decisione con la quale ha dichiarato quest’ultimo incompatibile con il mercato [interno].
4)
Quale termine di prescrizione si applichi al recupero di un aiuto illegittimo da parte di un’autorità di uno Stato membro. Se tale termine sia di dieci anni, pari al periodo dopo il quale l’aiuto diventa un aiuto esistente ai sensi degli articoli 1 e 15 del [regolamento n. 659/1999], e non può più esserne richiesto il rimborso, oppure di quattro anni ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del [regolamento n. 2988/95].
Si pone il quesito di quale sia la base giuridica per tale recupero qualora l’aiuto sia stato concesso in virtù di un Fondo strutturale, e più precisamente se tale base sia l’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE] oppure il [regolamento n. 2988/95].
5)
Se un’autorità di uno Stato membro, ove richieda il rimborso di un aiuto illegittimo, sia obbligata in tale contesto a pretendere dal beneficiario la corresponsione di interessi sull’aiuto illegittimo. In caso di risposta affermativa, quali regole trovino allora applicazione al calcolo degli interessi – per quanto riguarda, tra l’altro, il tasso d’interesse e il periodo di calcolo».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
45.
La Eesti Pagar, i governi estone e greco nonché la Commissione hanno depositato osservazioni scritte. L’EAS e tutte le suddette parti, fatta eccezione per il governo greco, sono state sentite durante l’udienza tenutasi il 18 giugno 2018.
IV. Analisi
A.
Fatti
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
46.
La Commissione rileva che il giudice del rinvio non ha formulato alcuna conclusione definitiva, in primo luogo, sul carattere vincolante dei contratti stipulati, in secondo luogo, sulla circostanza che l’EAS, al momento della valutazione della domanda di aiuto, fosse a conoscenza della stipulazione di tali contratti e, infine, sul fatto che l’EAS avesse raccomandato alla Eesti Pagar di stipulare gli stessi.
47.
Tale istituzione precisa che dalla sentenza del 9 giugno 2016 della Riigikohus (Corte suprema) e dalla domanda di pronuncia pregiudiziale deduce, da un lato, che quantomeno il contratto di compravendita tripartito del 13 ottobre 2008 costituiva un fermo impegno e, dall’altro, che il giudice del rinvio era partito dall’ipotesi che l’EAS fosse a conoscenza della stipulazione dei contratti ma che non l’avesse raccomandata alla Eesti Pagar.
48.
Secondo la Eesti Pagar, il contratto concluso il 28 agosto 2008 costituiva, in sostanza, un mero accordo preliminare e non un contratto definitivamente vincolante, dato che, per entrambe le parti, non sarebbe entrato in vigore se l’EAS non avesse concesso l’aiuto richiesto. Si sarebbe convenuto che il costo da essa sostenuto per svincolarsi da tale rapporto, sorto sulla base di detto accordo preliminare, sarebbe stato limitato al 5% del prezzo complessivo del contratto, somma che la Eesti Pagar aveva corrisposto prima di presentare la domanda di aiuto.
49.
Riguardo al contratto di leasing concluso il 29 settembre 2008, dalle sue disposizioni risulterebbe che, contrariamente a quanto affermato dal giudice del rinvio, gli obblighi che ne derivavano sarebbero divenuti efficaci solo qualora si fosse verificata una serie di condizioni. Orbene, in forza di tali condizioni, detto contratto sarebbe divenuto efficace solo il 7 novembre 2008 e quindi successivamente alla presentazione della domanda di aiuto.
50.
La Eesti Pagar sottolinea che il contratto stipulato il 13 ottobre 2008 non ha fatto sorgere alcuna obbligazione a suo carico e ha avuto come unico oggetto quello relativo al contratto concluso il 28 agosto 2008. Inoltre, l’EAS non avrebbe fatto riferimento a detto contratto né nella decisione relativa al recupero né nel procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio.
51.
Tale società, d’altronde, conferma che da una serie di elementi di prova risulterebbe che l’EAS era a conoscenza di tali contratti e che le aveva consigliato di stipularli prima della presentazione della domanda di aiuto.
2. Valutazione
52.
È chiaro che, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, le constatazioni in punto di fatto, che la Corte non può riesaminare (come nella fattispecie auspicherebbe la Easti Pagar), spettano unicamente al giudice del rinvio.
53.
Ciò premesso, ritengo (al pari della Commissione) che il giudice del rinvio non sembri aver ancora formulato alcuna conclusione definitiva, in primo luogo, sul carattere vincolante dei contratti stipulati il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 (
12
), in secondo luogo, sulla conoscenza da parte dell’EAS, al momento dell’esame della domanda di aiuto, dell’avvenuta stipulazione di tali contratti e, infine, sull’esistenza di una raccomandazione da parte dell’EAS nei confronti della Eesti Pagar a stipulare detti contratti prima della presentazione della domanda di aiuto (
13
).
54.
Certamente, ciò non facilita il compito della Corte, in quanto, come si evince dalla giurisprudenza, è auspicabile e «può essere vantaggioso, secondo le circostanze, che i fatti della causa siano accertati e che i problemi di puro diritto nazionale siano risolti al momento del rinvio alla Corte» (
14
).
55.
Ad ogni buon conto, al fine di fornire soluzioni utili al giudice del rinvio, esaminerò ognuna delle ipotesi formulate, fra le quali, in particolare, quelle secondo cui l’EAS era a conoscenza di detti contratti e aveva raccomandato alla Eesti Pagar di stipularli prima della presentazione della sua domanda.
B.
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
56.
La Eesti Pagar sostiene che, con la sua sentenza del 9 giugno 2016, la Riigikohus (Corte suprema) ha risolto il nodo essenziale della controversia a livello nazionale, sicché le questioni pregiudiziali, eccettuata la quarta, dato lo stadio del procedimento in cui vengono sollevate, sono irricevibili e irrilevanti, avendo la Riigikohus (Corte suprema) stessa precisato in detta sentenza che la presentazione di una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte poteva avere rilevanza solo per quanto riguardava la questione della prescrizione.
57.
Detta società ritiene, peraltro, che la prima questione, così come formulata, non sia pertinente e si basi sull’erroneo assunto di una violazione del requisito dell’effetto d’incentivazione, che la seconda debba piuttosto riguardare la sussistenza di un fondamento giuridico rispetto all’obbligo di uno Stato membro di recuperare un aiuto di propria iniziativa, che la terza si basi su una descrizione incompleta dei fatti, in quanto l’EAS le avrebbe raccomandato di stipulare i contratti conclusi il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008, e che la quarta debba essere completata nel senso che essa concerne il recupero di un aiuto su iniziativa di un’autorità nazionale e si fondi sull’erroneo presupposto che dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE discende un obbligo di recupero.
2. Valutazione
58.
Rilevo che, nella sua sentenza del 9 giugno 2016, la Riigikohus (Corte suprema) ha fondato l’annullamento della precedente sentenza del giudice del rinvio e l’annullamento parziale della decisione controversa, segnatamente, sull’interpretazione di diverse disposizioni del diritto dell’Unione senza aver investito la Corte di una domanda di pronuncia pregiudiziale. La Commissione, intervenuta nella controversia principale in qualità di amicus curiae, in ottemperanza alla richiesta formulata dal giudice del rinvio ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, del regolamento n. 2015/1589, ha contestato, sia dinanzi al giudice del rinvio sia dinanzi alla Corte, quasi tutte le valutazioni del diritto dell’Unione effettuate dalla Riigikohus (Corte suprema).
59.
Se, da un lato, il giudice del rinvio rileva di essere vincolato, in forza del diritto estone, all’interpretazione e all’applicazione del diritto effettuata dalla Riigikohus (Corte suprema), dall’altro, esso osserva che tale circostanza non può privarlo della facoltà prevista dall’articolo 267 TFUE di investire la Corte di questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione. La sua domanda, pertanto, si fonda essenzialmente sui dubbi che esso nutre rispetto all’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dalla Riigikohus (Corte suprema).
60.
Certo, in una situazione di tal genere, un giudice di grado inferiore mantiene, in linea di principio, la facoltà di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali (
15
), ma, affinché le questioni sollevate non siano puramente ipotetiche, occorre che la controversia non sia ancora stata risolta in via definitiva da una sentenza del giudice di massimo grado estone.
61.
A mio parere, dalla decisione di rinvio emerge chiaramente che la controversia principale è ancora pienamente sottoposta alla valutazione del giudice a quo per quanto attiene all’oggetto delle prime quattro questioni pregiudiziali.
62.
Per quanto riguarda la quinta questione, relativa agli interessi, il giudice del rinvio stesso rileva che la Riigikohus (Corte suprema) ha parzialmente risolto la controversia principale avendo annullato la decisione di recupero nella parte in cui obbligava la Eesti Pagar a pagare gli interessi. A suo parere, per dirimere la controversia pendente dinanzi ad esso, permane tuttavia la necessità di conoscere a quali condizioni il diritto dell’Unione subordina il pagamento di interessi in caso di recupero di un aiuto illegittimo su iniziativa di uno Stato membro.
63.
Ad ogni modo, ritengo (alla stregua della Commissione) che la Riigikohus (Corte suprema) abbia sottolineato nella propria sentenza del 9 giugno 2016 che il giudice del rinvio doveva ancora dirimere la questione del calcolo degli interessi, il che quindi non escluderebbe una nuova determinazione degli interessi annullati qualora la Commissione dovesse adottare una decisione di recupero dell’aiuto.
C.
Sulla prima questione pregiudiziale, relativa all’effetto d’incentivazione dell’aiuto
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
64.
La Eesti Pagar ritiene che, dalle circostanze della causa e dagli elementi di prova prodotti, emerga chiaramente che l’aiuto ha avuto un effetto d’incentivazione. Essa sottolinea che non avrebbe realizzato il progetto senza tale aiuto, che non aveva stipulato alcun contratto definitivamente vincolante prima della presentazione della domanda e che, in sede di valutazione del carattere vincolante di un contratto bisognerebbe considerare la possibilità di recedere dallo stesso e il costo marginale che ne deriva.
65.
Non è invece possibile basarsi su una nota a piè di pagina degli orientamenti, che non sarebbero vincolanti, per affermare che l’aiuto non aveva effetto d’incentivazione. In ogni caso, non si potrebbe procedere da un approccio formale e occorrerebbe effettuare un’analisi dettagliata sulla difficoltà o meno di recedere dai contratti.
66.
Considerato che il documento di sintesi contenuto nelle «domande frequenti» della Commissione è rivolto alle autorità nazionali competenti ad applicare il regolamento generale di esenzione per categoria, spetterebbe a queste ultime autorità analizzare nel dettaglio se i lavori siano stati avviati, verifica che si distinguerebbe, peraltro, da quella relativa alla compatibilità di un aiuto con il mercato interno. Il governo greco condivide tale analisi.
67.
Pertanto, secondo la Eesti Pagar, la Commissione, quando sostiene, nella fattispecie, che detto documento di sintesi non può rappresentare un riferimento, difende una posizione in contrasto con i principi generali del diritto di legittimo affidamento, di chiarezza e certezza del diritto e viola il diritto di tale società a una buona amministrazione previsto dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
68.
La Eesti Pagar si chiede infine se l’obiettivo perseguito dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria possa essere conseguito qualora la competenza dell’autorità nazionale fosse limitata a una mera constatazione di fatto in ordine alla stipulazione o meno di un contratto prima della presentazione della domanda di aiuto.
69.
Il governo estone ritiene che, in sede di valutazione dell’effetto d’incentivazione, l’autorità competente dello Stato membro possa fare riferimento unicamente alla condizione temporale dell’effetto di incentivazione di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria, secondo cui è possibile avviare i lavori relativi al progetto o all’attività solo dopo aver presentato la domanda di aiuto. Detta autorità non avrebbe la facoltà di valutare altre circostanze, e segnatamente l’importo delle spese di recesso. Solo in tal modo sarebbe possibile garantire l’applicazione uniforme delle condizioni per l’esenzione per categoria e preservare la competenza esclusiva della Commissione a valutare nel merito l’effetto d’incentivazione, come sarebbe confermato dal punto 16 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali.
70.
Per quanto riguarda la nozione di «avvio dei lavori relativi al progetto», il governo estone reputa che, per violare la condizione dell’effetto d’incentivazione, sia sufficiente che il beneficiario dell’aiuto contragga il primo fermo impegno ad ordinare attrezzature prima della presentazione della domanda di aiuto. Una siffatta conseguenza potrebbe dedursi dalla nota a piè di pagina n. 40 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 e sarebbe corroborata dall’articolo 2, punto 23, del regolamento n. 651/2014.
71.
La Commissione rileva che il considerando 28 del regolamento generale di esenzione per categoria definisce l’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività come consistente nell’«avviare le attività relative all’esecuzione del progetto o dell’attività sovvenzionati» e ritiene che la stipula dei contratti del 28 agosto, del 29 settembre e del 13 ottobre 2008 rappresenti un’attività connessa all’attuazione del progetto del beneficiario dell’aiuto. Di conseguenza, sarebbe evidente che l’aiuto oggetto della controversia principale non è conforme all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria ed è quindi illegittimo, essendo stato concesso in violazione dell’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
72.
Tale conclusione non sarebbe inficiata né dalle considerazioni contenute ai punti da 106 a 109 della sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), né dall’argomento della Eesti Pagar secondo cui la stessa avrebbe potuto facilmente porre fine ai contratti sostenendo spese di recesso marginali, né peraltro dal documento di sintesi contenuto nelle «domande frequenti» della Commissione.
73.
Infatti, anzitutto, la Corte avrebbe certamente ammesso, ai suddetti punti, che il carattere necessario dell’aiuto progettato avrebbe potuto essere dimostrato sulla base di criteri diversi da quello dell’anteriorità della domanda di aiuto. Tuttavia, tale constatazione avrebbe avuto luogo nel contesto della valutazione da parte della Commissione, in forza dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, della compatibilità di un aiuto e non sarebbe pertanto pertinente nella presente causa, in cui la questione si pone nell’ambito dell’applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria da parte di un’autorità nazionale. Ciò deriverebbe dal fatto che le norme riguardanti l’esenzione per categoria dovrebbero essere chiare, non discrezionali e semplici da applicare dalle autorità degli Stati membri.
74.
Inoltre, il tenore letterale dell’articolo 8, paragrafo 2, e del considerando 28 del regolamento generale di esenzione per categoria escluderebbe qualsiasi possibilità d’interpretazione dipendente dalla possibilità di porre fine ai contratti o dall’entità delle spese di recesso, dal momento che tali disposizioni riguardano «l’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività» e l’«avviare le attività relative all’esecuzione del progetto o dell’attività sovvenzionati». Se la Commissione può tenere conto della difficoltà a porre termine ai contratti o delle spese di recesso ai fini della valutazione del criterio dell’effetto d’incentivazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, ciò non varrebbe per le autorità dello Stato membro in sede di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria.
75.
Infine, la Commissione sottolinea che le «domande frequenti» elaborate dai servizi della Commissione non possono modificare il contenuto di un regolamento, che il documento summenzionato non è vincolante né rilevante per le autorità e per i giudici nazionali e che, non esprimendo la posizione ufficiale della Commissione, non sarebbe vincolante neppure per essa. Ad ogni modo, tale documento riguarderebbe unicamente la conclusione di accordi preliminari, quali gli studi di fattibilità preliminari, e non quella di contratti ai fini dell’acquisto di attrezzature per il quale il sostegno è erogato.
2. Valutazione
76.
Con la sua prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare la nozione di «avvio dei lavori relativi al progetto» di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria e di precisare quali siano le competenze delle autorità nazionali in sede di applicazione di tale disposizione. Infatti, come ammette lo stesso giudice del rinvio al punto 29 della domanda di pronuncia pregiudiziale, la questione principale che si pone nel caso di specie è sapere se l’aiuto regionale erogato alla Eesti Pagar rispettasse il requisito dell’effetto d’incentivazione previsto dalla succitata disposizione (
16
).
77.
Ritengo, anzitutto, che una competenza in capo alle autorità nazionali in ordine alla valutazione del reale effetto d’incentivazione dell’aiuto da esse concesso non leda la competenza esclusiva della Commissione a valutare la compatibilità di un aiuto con il mercato interno.
78.
Rilevo che, poiché il sistema del regolamento generale di esenzione per categoria non prevede alcun intervento da parte della Commissione, un siffatto esame rientra logicamente nella competenza delle autorità nazionali deputate ad applicare detto regolamento.
79.
Concordo, poi, con il governo estone e con la Commissione che ritengono che la logica sottesa al regolamento generale di esenzione per categoria imponga che i criteri da applicarsi siano chiari e semplici, al fine di garantire un’applicazione coerente nell’ambito dell’Unione.
80.
In merito alla nozione di «avvio dei lavori relativi al progetto», la Commissione ha precisato nei suoi orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007‑2013 che «il primo fermo impegno ad ordinare attrezzature, esclusi gli studi preliminari di fattibilità» costituiva un siffatto avvio.
81.
Nonostante il carattere non vincolante di tali orientamenti per la Corte, credo che quest’ultima possa assumere tale definizione quale punto di partenza, tanto più che, come correttamente rileva il governo greco, essa è stata ripresa dalla Commissione all’articolo 2, punto 23, del suo nuovo regolamento generale di esenzione per categoria n. 651/2014, ai termini del quale l’«avvio dei lavori» può consistere segnatamente in un «primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento» (il corsivo è mio).
82.
Orbene, se un siffatto avvio può essere costituito unicamente da un impegno di carattere contrattuale, credo che occorra verificare caso per caso la natura degli impegni eventualmente assunti prima di una domanda di aiuto da parte di un potenziale beneficiario.
83.
Tale logica è d’altronde suffragata dal documento di sintesi contenuto nelle «domande frequenti» della Commissione. Infatti, concordo pienamente con quanto risulta da tale documento redatto dai servizi della Commissione ai fini dell’applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria, vale a dire che il criterio dell’«avvio dei lavori» ai sensi, segnatamente, della nota citata degli orientamenti, dev’essere interpretato nel senso che, anche se sono stati conclusi accordi ed effettuati versamenti prima della presentazione della domanda di aiuto, non può bastare un approccio puramente formale ed è necessario analizzare nel dettaglio se, sotto il profilo economico, sia possibile o meno recedere dai contratti firmati e a quali costi, o se in realtà il beneficiario dell’aiuto perderebbe una somma di denaro consistente qualora dovesse risolvere i contratti in caso di diniego dell’aiuto (
17
).
84.
Come rileva la Eesti Pagar, l’obiettivo perseguito dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria non potrebbe essere conseguito se la competenza dell’autorità nazionale fosse limitata ad una pura constatazione di fatto riguardo alla stipulazione o meno di un contratto prima della presentazione della domanda di aiuto. In particolare, l’effetto d’incentivazione potrebbe completamente venir meno in uno scenario in cui un richiedente, il giorno seguente alla presentazione di una domanda di aiuto, concludesse un contratto vincolante con l’intenzione di eseguirlo a prescindere dalla concessione o meno dell’aiuto.
85.
A questo punto, come aveva correttamente già fatto la Riigikohus (Corte suprema) (al punto 21 della sua sentenza del 9 giugno 2016), occorre esaminare la giurisprudenza «HGA» (
18
), che sostiene l’analisi suesposta e presenta una storia interessante.
86.
Nell’ambito di detta causa, il Tribunale dell’Unione europea aveva esaminato il motivo vertente su un errore manifesto di valutazione sull’esistenza di un effetto incentivante. Dopo aver sottolineato, al punto 215 della sua sentenza (
19
), che il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto rispetto all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento costituiva un criterio semplice, pertinente e adeguato che consentiva alla Commissione di presumere che un regime di aiuti aveva un effetto incentivante, il Tribunale ha aggiunto, al punto 226 della sentenza impugnata, che occorreva esaminare se le ricorrenti in primo grado avessero dimostrato l’idoneità del regime a garantire l’effetto incentivante anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento.
87.
Secondo l’avvocato generale Bot (
20
), «il Tribunale [ha] commesso un errore di diritto in quanto, ai punti 215 e 226 della sentenza impugnata, ha stabilito che il criterio dell’anteriorità della domanda integra un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante, mentre avrebbe dovuto dichiarare che il carattere preliminare della domanda di aiuti rispetto all’esecuzione dei progetti, previa approvazione da parte della Commissione, è una condizione irrinunciabile della sua necessità. Tale carattere imprescindibile potrebbe essere rimesso in discussione e rendere ammissibile l’esame di altre circostanze soltanto qualora, nel contesto dell’esame della compatibilità di un regime di aiuti specifico, determinati elementi (corrispondenza, dichiarazioni, decisioni, notifiche ecc.) riconducibili alla sola Commissione siano stati tali da indurre in errore quanto all’applicabilità o alle condizioni di applicabilità al regime di cui trattasi del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998. Detta valutazione mi sembra suffragata dalle precauzioni supplementari previste dalla Commissione negli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007‑2013».
88.
Tale approccio non è stato seguito dalla Corte.
89.
La Corte, in sostanza, ha dichiarato (v. punti 106 e seguenti della sua sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, C‑630/11 P, EU:C:2013:387) che la condizione dell’anteriorità della domanda d’aiuto rispetto all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento costituiva soltanto una presunzione relativa – che consentiva pertanto ai beneficiari dell’aiuto di fornire prove alternative a dimostrazione che la misura di cui trattasi aveva un effetto d’incentivazione.
90.
Inoltre, come rileva la dottrina (
21
), «[i]n the light of the [HGA] case law it may (…) be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim».
91.
Da quanto precede risulta che l’autorità che eroga l’aiuto non può trincerarsi dietro un approccio formalistico e deve valutare nel merito se i lavori siano stati avviati nel senso inteso dal regolamento generale di esenzione per categoria che ho appena illustrato.
92.
Anche se la Commissione è intervenuta sia dinanzi al giudice del rinvio sia dinanzi alla Corte adducendo un argomento con cui contesta che le autorità nazionali abbiano qualsivoglia potere discrezionale (
22
), ritengo che – poiché il documento di sintesi, al quale ho fatto riferimento al paragrafo 83 supra, si rivolge segnatamente alle autorità nazionali deputate ad applicare il regolamento generale di esenzione per categoria – non può sussistere alcun ragionevole dubbio quanto al fatto che incombe a tali autorità effettuare detta analisi dettagliata rispetto alla questione se i lavori siano stati avviati, analisi che si distingue, peraltro, da quella relativa alla compatibilità di un aiuto con il mercato interno, fermo restando che un’impresa che intende chiedere un sostegno è chiaramente autorizzata a tenere conto di tale documento di sintesi.
93.
Infatti, il diritto di valutare se l’aiuto sia compatibile con il mercato interno, che spetta esclusivamente alla Commissione, non esclude che l’autorità nazionale possa e debba valutare nel merito la compatibilità dell’aiuto con il regolamento generale di esenzione per categoria, senza adottare un approccio puramente formale.
94.
Pertanto, riguardo ai dubbi ingiustificati espressi al punto 29 della decisione di rinvio circa la competenza dell’autorità dello Stato membro a valutare nel merito la sussistenza di un effetto d’incentivazione, ritengo che sia stato illustrato in modo sufficientemente chiaro che tale autorità è competente a valutare nel merito se l’aiuto presenti un effetto incentivante. Seguire un approccio contrario pregiudicherebbe l’applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria e la concessione di aiuti che da esso traggono fondamento perché lo Stato membro non potrebbe verificare se il criterio dell’effetto d’incentivazione sia soddisfatto.
95.
Inoltre, l’autorità nazionale deve verificare la presenza di un effetto d’incentivazione nei limiti in cui è tenuta a conformarsi a detto regolamento per decidere della concessione o del diniego dell’aiuto.
96.
Ciò premesso, qualora l’autorità nazionale o il beneficiario, congiuntamente responsabili del rispetto di tale regolamento, nutrano seri dubbi circa la sussistenza di un effetto d’incentivazione, possono rivolgersi alla Commissione in quanto istituzione dotata dell’esperienza necessaria a svolgere analisi complesse in materia.
97.
Per concludere su tale punto, se, per un verso, la valutazione della questione se gli impegni assunti dalla Eesti Pagar prima della presentazione della domanda di aiuto costituissero – di fatto – un «fermo impegno» ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria (esclusi gli impegni «preliminari» o diversamente «reversibili») rientra certamente nella competenza del giudice del rinvio, per altro verso, la Corte deve fornire a quest’ultimo gli elementi che potranno essergli utili per interpretare tale disposizione.
98.
A tale riguardo, una situazione come quella oggetto del procedimento principale, in cui emerge un insieme di contratti stipulati fra tre contraenti va compresa, in linea di principio, considerando i rapporti contrattuali nel loro complesso e non analizzando singolarmente ciascun contratto, ma, evidentemente, ciò dipende dall’analisi fattuale dei contratti medesimi che solo il giudice del rinvio può effettuare (
23
).
99.
In sede di valutazione del carattere vincolante dei contratti alla luce dell’effetto d’incentivazione, occorre parimenti considerare la facoltà di recesso e il costo marginale che ne deriva per la Eesti Pagar rispetto al costo complessivo del progetto.
100.
Come rileva il governo greco, per ritenere che il contratto di cui trattasi e i corrispondenti versamenti corrisposti nell’ambito della sua esecuzione costituiscano un «primo fermo impegno» ad ordinare attrezzature e dunque un «avvio dei lavori», occorre che il contratto si qualifichi espressamente come definitivo. Viceversa, nell’ipotesi in cui le condizioni del medesimo siano eccessivamente onerose rispetto all’operazione economica complessiva, specialmente in ragione dell’importo dovuto in caso di risoluzione, si dovrà constatare un avvio dei lavori ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria. Qualora invece le parti contraenti abbiano convenuto, segnatamente, che il loro contratto entrerà in vigore esclusivamente in caso di concessione di un prestito e di accettazione della domanda di aiuto o solo se i costi di recesso fossero ridotti, si potrà ritenere che non sussista un avvio dei lavori ai sensi della disposizione citata. La circostanza comprovata che l’autorità nazionale avrebbe consigliato all’Eesti Pagar di sottoscrivere impegni ancor prima di presentare la domanda di aiuto va tenuta in considerazione.
101.
Pertanto, per rispondere alla questione se un aiuto concesso sulla base del regolamento generale di esenzione per categoria abbia un effetto d’incentivazione, è necessario effettuare un’analisi dettagliata delle clausole contrattuali e delle circostanze fattuali che hanno accompagnato la stipulazione dei contratti di cui trattasi.
D.
Sulla seconda questione pregiudiziale, relativa all’obbligo per uno Stato membro di recuperare un aiuto illegittimo anche in assenza di una decisione da parte della Commissione
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
102.
La Eesti Pagar sostiene che nessun testo giuridico obbliga chiaramente le autorità di uno Stato membro a recuperare d’ufficio, in assenza di una decisione della Commissione che lo disponga, un aiuto che abbiano concesso in applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria e fa valere che, a suo avviso, il diritto estone lascia un margine di discrezionalità in materia alle autorità nazionali.
103.
Il governo greco rammenta che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la Commissione è competente a recuperare gli aiuti illegittimi e che dagli articoli 107 e 108, paragrafo 2, TFUE discende che i giudici degli Stati membri possono disporre un siffatto recupero. Pertanto, in assenza di una decisione di recupero adottata dalla Commissione o da un organo giurisdizionale di uno Stato membro, non sussisterebbe effettivamente un obbligo generale diretto per le autorità amministrative degli Stati membri di chiedere il rimborso di un aiuto. Ciò premesso, trattandosi specificamente di aiuti concessi mediante risorse di fondi strutturali, in forza degli articoli 143 e 125, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1303/2013 sorgerebbe un obbligo per le competenti autorità nazionali di cercare di recuperare gli importi erogati in violazione del diritto applicabile.
104.
Il governo estone ritiene che lo Stato membro debba recuperare un aiuto illegittimo quale quello oggetto del procedimento principale, che è stato concesso in violazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE a prescindere da qualsivoglia decisione della Commissione. L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e il principio di leale cooperazione obbligano infatti lo Stato membro ad adottare tutte le misure atte a garantire l’efficacia del diritto dell’Unione.
105.
La Commissione sostiene essenzialmente che un aiuto illegittimo deve essere recuperato da tutte le autorità nazionali, sia giurisdizionali sia amministrative.
2. Valutazione
106.
Malgrado possa sembrare che la constatazione di un simile obbligo non trovi precedenti nella giurisprudenza della Corte, la quale si è pronunciata unicamente riguardo a decisioni della Commissione o procedimenti giurisdizionali nazionali, concordo con il governo estone nel considerare che, dagli articoli 107, paragrafo 1, e 108, paragrafo 3, TFUE, nonché dal principio di leale cooperazione contemplato all’articolo 4 TUE, si debba far derivare un obbligo per le autorità nazionali di recuperare d’ufficio gli aiuti illegittimi (
24
).
107.
Ritengo (alla stregua della Commissione) che un aiuto non corrispondente alle disposizioni del regolamento generale di esenzione per categoria sia illegittimo, contrario al divieto di esecuzione previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE che ha efficacia diretta. L’obbligo di recupero che ne discende incombe parimenti alle autorità amministrative. Spetterà quindi alle autorità (e ai giudici) nazionali trarre tutte le conseguenze di una violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE conformemente al loro diritto interno, sia per quanto concerne la validità degli atti di attuazione delle misure d’aiuto, sia per quanto attiene al recupero dei contributi finanziari concessi in violazione di tale disposizione.
108.
Nella fattispecie, se il criterio dell’effetto d’incentivazione di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria non è soddisfatto al momento della concessione dell’aiuto, quest’ultimo non soddisfa le condizioni previste dal regolamento generale di esenzione per categoria. L’aiuto non è stato nemmeno approvato dalla Commissione seguendo il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 3, o all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. In tal caso quindi, in forza dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, si sarebbe in presenza di un aiuto incompatibile con il mercato interno.
109.
Pertanto, lo Stato membro è tenuto a recuperare d’ufficio e nel più breve tempo possibile un siffatto aiuto incompatibile con il mercato interno; in tal modo esso deve correggere l’illegittimità e ripristinare la situazione che si sarebbe venuta a creare se fosse stato rispettato il diritto dell’Unione. Tale obbligo incombe allo Stato membro in forza del principio di leale cooperazione (articolo 4 TUE), che lo obbliga ad adottare tutte le misure atte ad assicurare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione.
110.
Tale «nuova via» per il recupero di aiuti considerati illegittimi richiede tuttavia che l’illegittimità dell’aiuto sia manifesta? La circostanza che le autorità nazionali competenti nutrano soltanto qualche dubbio sul carattere legittimo dell’aiuto non sarebbe in tal caso sufficiente a far sorgere l’obbligo di recupero.
111.
A mio avviso, se il recupero deve basarsi su una dimostrazione dell’illegittimità (da parte di un concorrente del beneficiario o dell’autorità nazionale medesima (
25
)), un semplice dubbio sulla legittimità dell’aiuto non costituisce per l’autorità nazionale un motivo sufficiente per recuperare l’aiuto, nei limiti in cui ci si trova nel contesto del regolamento generale di esenzione per categoria e dunque di un aiuto asseritamente esentato, ma non per questo si richiede che la violazione di detto regolamento sia manifesta.
112.
Di conseguenza, ritengo che si debba rispondere alla seconda questione nel senso che, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, l’autorità di uno Stato membro è obbligata al recupero di un aiuto illegittimo da essa erogato in violazione del regolamento generale di esenzione per categoria qualora constati che tale aiuto sia stato concesso illegittimamente, a prescindere dal fatto che la Commissione abbia o meno adottato una decisione di recupero al riguardo e dalla circostanza che la violazione di detto regolamento sia o meno manifesta. Ciò detto, non può bastare un semplice dubbio in proposito.
E.
Sulla terza questione pregiudiziale, relativa al principio di legittimo affidamento
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
113.
La Eesti Pagar fa valere che il principio generale di legittimo affidamento costituisce parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione e deve essere rispettato dalla Commissione e dalle autorità nazionali, nell’esercizio delle loro rispettive competenze, anche in sede di applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria. Orbene, considerato che in quest’ultima sede sarebbe l’autorità nazionale competente a pronunciarsi su una domanda di aiuto, senza alcun intervento da parte della Commissione, potrebbe essere stata proprio tale autorità a far sorgere nel richiedente un legittimo affidamento.
114.
Peraltro, secondo la Eesti Pagar, il principio dell’operatore diligente non può essere opposto al riconoscimento del suo legittimo affidamento, dal momento che, in applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria, non sarebbe previsto l’intervento della Commissione. Orbene, l’applicazione di tale principio non può estendersi fino a richiedere da parte sua un livello di competenze superiore a quello dell’EAS riguardo alle condizioni del regolamento medesimo né a fortiori che essa sia tenuta ad esercitare un controllo sull’EAS, la quale avrebbe peraltro modificato la sua interpretazione di tale regolamento successivamente alla concessione dell’aiuto.
115.
Nelle sue osservazioni scritte, il governo greco non tocca tale questione.
116.
Il governo estone e la Commissione ritengono che, per far sorgere un legittimo affidamento, occorra che un’autorità competente abbia fornito all’operatore assicurazioni precise che non possono essere in contrasto con il diritto dell’Unione applicabile e siano idonee a generare una legittima aspettativa in un operatore diligente. Inoltre, occorrerebbe che il bilanciamento tra gli interessi pubblici e gli interessi privati sia favorevole a questi ultimi. Orbene, ad avviso del governo estone e della Commissione, nessuna di tali condizioni sarebbe soddisfatta nel caso di specie.
117.
In primo luogo, fondandosi il preteso legittimo affidamento sull’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria, tale governo e tale istituzione fanno valere che l’EAS non è un’autorità competente ad interpretare detta disposizione. Quest’ultima attribuirebbe al beneficiario dell’aiuto la responsabilità di verificare il rispetto delle condizioni da essa imposte. Pertanto, le autorità nazionali non sarebbero competenti a fornire al beneficiario un parere circa la conformità di un sostegno finanziario ai requisiti di detta disposizione. Di conseguenza, le autorità nazionali non potrebbero far sorgere un legittimo affidamento nei beneficiari di aiuti.
118.
In secondo luogo, il governo estone e la Commissione sostengono che il silenzio di un’autorità amministrativa, che sia stata o meno a conoscenza di determinate circostanze, non equivale a fornire informazioni precise, incondizionate e concordanti. Pertanto, un silenzio di tal genere non potrebbe far sorgere un legittimo affidamento.
119.
In terzo luogo, la Commissione fa valere che, nell’ambito del bilanciamento tra interessi pubblici e privati, non è rilevante che la Commissione abbia pronunciato o meno una decisione che dichiari l’aiuto di cui trattasi incompatibile con il mercato interno. Poiché gli aiuti di Stato sono, in linea di principio, vietati, il diritto dell’Unione non ammetterebbe che un aiuto illegittimo resti nella disponibilità del beneficiario, giacché una siffatta distorsione della concorrenza sarebbe in contrasto con l’interesse generale.
2. Valutazione
120.
La terza questione pregiudiziale, relativa al legittimo affidamento, è strettamente connessa alla seconda parte della prima questione (vale a dire la competenza delle autorità nazionali nell’applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria).
121.
Anzitutto, la tesi sostenuta dalla Commissione in merito alla prima questione pregiudiziale, che si basa su un criterio che richiede una determinata valutazione (vale a dire, sull’effetto incentivante) e, al tempo stesso, contesta nel presente procedimento qualsivoglia competenza delle autorità nazionali ad effettuare tali valutazioni è difficilmente comprensibile.
122.
Infatti, dal momento che il regolamento generale di esenzione per categoria esenta precisamente le autorità nazionali dall’obbligo di notifica dell’aiuto se le sue condizioni sono rispettate, credo che sia arduo trarre argomenti dalla violazione del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE allorché il beneficiario e l’autorità nazionale competente ritengono che tali condizioni siano soddisfatte.
123.
In linea di principio, poi, per far sorgere un legittimo affidamento occorre che un’autorità competente abbia fornito al beneficiario assicurazioni precise che non possono essere in contrasto con il diritto dell’Unione applicabile e che hanno generato una legittima aspettativa in un operatore diligente. Inoltre, occorrerebbe che il bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati penda a favore questi ultimi.
124.
Orbene, sulla base del fascicolo presentato alla Corte, ritengo (alla stregua del governo estone e della Commissione) che nel caso di specie non sia soddisfatta nessuna delle condizioni illustrate, a maggior ragione in quanto dalla giurisprudenza risulta che neanche il giudice nazionale può ingenerare un legittimo affidamento circa l’inesistenza di un aiuto di Stato (
26
).
125.
Qualora il giudice del rinvio ritenesse, sulla base della risposta alla prima questione, che l’aiuto sia stato concesso in violazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria, ne deriverebbe che l’EAS avrebbe violato l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il che escluderebbe qualsivoglia legittimo affidamento che potrebbe essere fatto valere dal beneficiario.
126.
Inoltre, un operatore previdente ed accorto nella situazione dell’Eesti Pagar avrebbe dovuto parimenti verificare che fossero soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria (
27
). Peraltro, l’obbligo del beneficiario dell’aiuto di accertarsi che sia stato rispettato il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non può essere subordinato al comportamento dell’autorità nazionale e tale conclusione s’impone «anche se l’illegittimità della decisione è imputabile a quest’ultima in una misura tale che la revoca appare contraria al principio di buona fede» (
28
).
127.
Una siffatta situazione potrebbe ricorrere nel caso di specie, in cui la Eesti Pagar ritiene di non essere stata trattata in modo corretto ed equo in quanto l’autorità nazionale l’avrebbe incoraggiata a stipulare il/i contratto/i o, quantomeno, sarebbe stata consapevole della sua/loro esistenza al momento della domanda di sostegno.
128.
Pur se la mera conoscenza da parte degli agenti dell’EAS della previa stipulazione dei contratti da parte di detta società non equivale ad aver fornito precise assicurazioni, non si può escludere a priori che una soluzione diversa potrebbe imporsi qualora la conclusione di tali contratti fosse stata raccomandata alla Eesti Pagar dall’EAS. Tuttavia, se ciò si fosse verificato, si porrebbe unicamente una questione relativa alla responsabilità dello Stato e non al legittimo affidamento che consentirebbe di evitare il recupero dell’auto.
129.
Pertanto, occorre rispondere alla terza questione pregiudiziale nel senso che l’autorità dello Stato membro che decide di concedere un aiuto ritenendolo erroneamente rispondente ai presupposti per beneficiare di un’esenzione per categoria concede per ciò stesso un aiuto illegittimo e non può far sorgere un legittimo affidamento in capo al beneficiario dell’aiuto. Il fatto che essa sia stata preventivamente a conoscenza del mancato rispetto di uno di tali presupposti oppure abbia mal consigliato il beneficiario è irrilevante sotto tale profilo.
F.
Sulla quarta questione pregiudiziale (termine di prescrizione applicabile) e sulla quinta questione pregiudiziale (obbligo di esigere interessi)
130.
Le due questioni vanno trattate congiuntamente in quanto sollevano il medesimo quesito chiave (quale norma trovi applicazione in una situazione come quella oggetto del procedimento principale) (
29
).
1. Sintesi delle osservazioni delle parti
a) Sulla quarta questione pregiudiziale
131.
La Eesti Pagar afferma, in sostanza, che il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 è valido solo per l’azione della Commissione e ritiene che non sussistano elementi per equiparare un’istituzione nazionale come l’EAS alla Commissione. Per contro, a una siffatta azione volta al recupero potrebbe applicarsi il termine di quattro anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 o la normativa nazionale pertinente.
132.
Il governo greco è del parere che trovi applicazione il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
133.
Il governo estone e la Commissione ritengono che, ove un’autorità o un giudice nazionali emanando una decisione di recupero di un aiuto rendano direttamente efficace il divieto di esecuzione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, debbano essere applicate le norme procedurali interne. Tuttavia, il diritto nazionale andrebbe applicato tenendo conto del principio di effettività del diritto dell’Unione. A tal proposito, al fine di preservare la competenza esclusiva della Commissione per approvare o per vietare gli aiuti prima della loro esecuzione, il diritto nazionale dovrebbe consentire il recupero dell’aiuto illegittimo per almeno dieci anni dalla data della sua concessione al beneficiario, essendo tale termine previsto dall’articolo 15 del regolamento n. 659/1999.
134.
Riguardo al termine di prescrizione di quattro anni dall’esecuzione dell’irregolarità, previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 per gli aiuti strutturali, il suddetto governo e la Commissione fanno valere che detto regolamento è privo di rilevanza nella presente causa, in quanto le norme in materia di aiuti di Stato costituiscono un regime speciale che deriva direttamente da una disposizione di rango superiore rispetto al regolamento medesimo, vale a dire l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Tale analisi sarebbe corroborata dall’articolo 101 del regolamento n. 1083/2006, ai termini del quale l’articolo 14 del regolamento n. 659/1999 si applicherebbe al recupero degli aiuti di Stato.
b) Sulla quinta questione pregiudiziale
135.
La Eesti Pagar rileva che, nella sua sentenza del 9 giugno 2016, avente autorità di cosa giudicata, la Riigikohus (Corte suprema) ha dichiarato che la presente causa non ricadeva nel campo di applicazione degli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004 e che, su tale fondamento, essa aveva annullato la decisione di recupero nella parte in cui concerneva gli interessi.
136.
Secondo tale società, nella fattispecie, le disposizioni in esame non potrebbero applicarsi neppure per analogia, in quanto il loro testo riguarderebbe unicamente gli interessi relativi alle decisioni di recupero della Commissione e tale regolamento sarebbe stato emanato in applicazione del regolamento n. 659/1999, il quale tratterebbe soltanto dell’azione della Commissione, escludendo quella delle autorità degli Stati membri. Orbene, dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non si potrebbe evincere né una base né un diritto né un obbligo, per cui un’istituzione di uno Stato membro debba esigere interessi in caso di recupero di un aiuto.
137.
Il governo greco ritiene che, nel caso del rimborso di un aiuto illegittimo a seguito della decisione di un giudice nazionale, trovi applicazione il diritto interno, in particolare, per quanto riguarda le disposizioni in materia di tasso d’interesse dei crediti di Stato. Tuttavia, per garantire l’obiettivo perseguito dalle disposizioni relative agli aiuti di Stato, il metodo di calcolo degli interessi non dovrebbe essere meno rigoroso di quello previsto all’articolo 14, paragrafo 2, regolamento n. 659/1999 o agli articoli da 9 a 11 del regolamento n. 794/2004. Il diritto nazionale, infatti, dovrebbe assicurare l’attuazione degli obiettivi delle disposizioni del trattato FUE in materia di aiuti di Stato, vale a dire la completa eliminazione del vantaggio economico ottenuto dal beneficiario mediante il recupero integrale del sostegno ricevuto, il quale comprenderebbe gli interessi legali.
138.
Il governo estone e la Commissione ritengono che i giudici e le autorità nazionali debbano anzitutto applicare le norme procedurali interne per quanto riguarda il tasso applicabile, il metodo da seguire e la fissazione del dies a quo degli interessi.
139.
Tuttavia, allorché i giudici e le autorità nazionali pretendono la riscossione di interessi, dovrebbero tenere conto del principio di effettività del diritto dell’Unione. Di conseguenza, occorrerebbe non tanto applicare per analogia il metodo previsto dall’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 e dagli articoli 9 e 11 regolamento n. 794/2004, ma utilizzarlo per verificare, in sede di calcolo degli interessi, che il diritto nazionale applicabile sia conforme a detto principio di effettività.
2. Valutazione
a) Termine di prescrizione applicabile al recupero disposto da un’autorità nazionale
140.
Al punto 41 della sua comunicazione relativa all’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali, la Commissione fa riferimento, riguardo agli interessi esigibili, al regolamento n. 659/1999 e raccomanda, in sostanza, un’applicazione per analogia di tale regolamento da parte dei giudici nazionali. Allo stesso modo, nel presente procedimento, essa si richiama al principio di effettività per sostenere l’applicazione della normativa contemplata nel regolamento medesimo sia al termine di prescrizione del recupero di un aiuto da parte di un giudice nazionale sia agli interessi da esigere in tal caso.
141.
Detto argomento deriva dal timore della Commissione che, da un lato, tempi di prescrizione previsti dal diritto nazionale più brevi rispetto a quello di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 inficino i poteri che le sono conferiti dal regolamento medesimo e, dall’altro, che disposizioni nazionali meno rigorose di quelle previste da tale regolamento quanto agli interessi da esigere pregiudichino il recupero integrale dell’aiuto illegittimamente concesso, quale richiesto dagli articoli 107, paragrafo 1, e 108, paragrafo 3, TFUE.
142.
In tale tesi si manifesta una tensione tra l’oggetto del regolamento n. 659/1999, che è circoscritto al solo procedimento dinanzi alla Commissione, e l’estensione per analogia della sua applicazione ai procedimenti nazionali allo scopo di tutelare gli obiettivi perseguiti dalle citate disposizioni del diritto primario.
143.
Quanto alla prescrizione, si pone per giunta una questione di coerenza normativa, considerato che l’aiuto concesso alla Eesti Pagar ricade nel campo d’applicazione dei regolamenti nn. 1083/2006 e 2988/95, il quale prevede un termine di prescrizione di quattro anni.
144.
Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione ha sostenuto la priorità del regolamento n. 659/1999 in quanto emanato sul fondamento del diritto primario. In seguito all’osservazione formulata dalla Corte in sede di udienza, secondo cui lo stesso si poteva dire degli altri due regolamenti, la Commissione ha affermato che doveva «precisare e modificare» le proprie osservazioni scritte, riconoscendo che i tre regolamenti costituivano strumenti di diritto derivato situati allo stesso livello nella gerarchia delle norme e che il metodo di finanziamento o la fonte non avevano alcun ruolo nelle norme sulla prescrizione.
145.
Tuttavia, secondo la Commissione, i tre regolamenti, pur essendo a priori applicabili al caso di specie, perseguono scopi diversi e sia l’applicabilità diretta dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE sia la necessità di preservare le prerogative della Commissione impongono l’applicazione (anche «indiretta») del regolamento n. 659/1999, sicché il principio di effettività impedisce un termine di prescrizione inferiore a dieci anni.
146.
Non condivido questa tesi.
147.
Non vedo, infatti, come l’applicazione, in caso di recupero motu proprio di un aiuto da parte di un’autorità nazionale, di un termine di prescrizione inferiore a dieci anni previsto da un altro regolamento o dalla normativa nazionale possa impedire l’adozione da parte della Commissione di una decisione di recupero di tale aiuto. La Commissione, come ha riconosciuto all’udienza, può «in ogni momento» nell’arco dei dieci anni avviare l’esame di un aiuto sospetto, e ciò nonostante la scadenza del termine di prescrizione applicato nel procedimento nazionale.
148.
Pertanto, come ha rilevato la Riigikohus (Corte suprema), nel caso di specie non occorre applicare «indirettamente» o per analogia il regolamento n. 659/1999. Quest’ultimo, secondo il suo dettato, disciplina unicamente l’azione della Commissione, alla quale non va equiparata l’azione di un’autorità nazionale.
149.
A tal proposito, ai punti 34 e 35 della sua sentenza del 5 ottobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), la Corte ha precisato che, pur se il regolamento n. 659/1999 conteneva norme di natura procedurale applicabili a tutti i procedimenti amministrativi in materia di aiuti di Stato pendenti dinanzi alla Commissione, dal considerando 2 e dal complesso delle disposizioni del regolamento in parola risultava, tuttavia, che quest’ultimo non conteneva alcuna disposizione relativa ai poteri e agli obblighi dei giudici nazionali, che restavano disciplinati dalle disposizioni del Trattato, come interpretate dalla Corte. Ritengo che tale logica debba applicarsi, a maggior ragione, ai poteri e agli obblighi delle autorità amministrative nazionali.
150.
Il governo estone e la Commissione chiedono tuttavia di tenere in considerazione, per il principio di effettività, l’articolo 14 del regolamento n. 659/1999 e gli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004.
151.
Orbene, essendo i regolamenti nn. 1083/2006 e 2988/95 direttamente applicabili, a mio avviso non rimane spazio per tenere in considerazione i regolamenti nn. 659/1999 e 794/2004.
152.
D’altronde, credo (come la Eesti Pagar) che sarebbe in contrasto con i principi di buona amministrazione, legittimo affidamento (chiarezza giuridica) e certezza del diritto applicare per analogia il termine di dieci anni di cui al regolamento n. 659/1999 al recupero di un aiuto avviato da un’autorità nazionale – in assenza di una corrispondente decisione di recupero della Commissione. Infatti le norme sulla prescrizione devono essere chiaramente determinate e, dinanzi a una decisione di un’autorità nazionale, il singolo non può vedersi imporre un termine di prescrizione fissato da una disposizione che fa solo riferimento a una decisione della Commissione.
153.
Pertanto, in un caso come quello oggetto del procedimento principale – relativo al recupero di aiuti strutturali pagati dallo Stato membro – occorre applicare il termine di prescrizione di quattro anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari [dell’Unione].
154.
Infatti, l’aiuto di cui trattasi è stato concesso alla Eesti Pagar sulla base del decreto n. 44, emanato in forza della legge sugli aiuti strutturali per il periodo 2007‑2013 (la STS). A norma del suo articolo 1, paragrafo 2, la STS si applica in caso di concessione e utilizzo di risorse erogate per aiuti strutturali sulla base di un programma operativo approvato dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 5, del regolamento n. 1083/2006. Di conseguenza, l’aiuto concesso alla Eesti Pagar costituisce un sostegno finanziato da fondi strutturali dell’Unione, di cui il regolamento n. 2988/95 disciplina gli aspetti che vi sono correlati.
155.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, «[c]ostituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto [dell’Unione] derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale [dell’Unione] o a bilanci da quest[a] gestit[i], attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto [dell’Unione], ovvero una spesa indebita».
156.
Da quanto precede emerge che il termine di prescrizione applicabile al recupero dell’aiuto illegittimo di cui trattasi da parte dell’autorità dello Stato membro è di quattro anni, come prevede l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 (
30
).
b) Interessi applicati al recupero da parte di un’autorità nazionale
157.
Secondo la Corte, «l’applicazione di interessi composti costituisce uno strumento appropriato per neutralizzare il vantaggio concorrenziale conferito illegittimamente alle imprese beneficiarie di detto aiuto di Stato» (
31
). Il recupero degli interessi è preordinato ad eliminare, «[d]al punto di vista del beneficiario dell’aiuto, il vantaggio indebito [che] sarà consistito, da un lato, nel mancato versamento degli interessi che avrebbe dovuto corrispondere sull’importo in questione dell’aiuto compatibile qualora avesse dovuto chiedere in prestito tale importo sul mercato in attesa della decisione della Commissione e, dall’altro, nel miglioramento della sua posizione concorrenziale rispetto agli altri operatori del mercato durante il periodo d’illegalità». È per tale motivo che, secondo la Corte, «un provvedimento consistente unicamente in un obbligo di recupero senza interessi non sarebbe atto, in linea di principio, a rimediare agli effetti dell’illegittimità» (
32
).
158.
Nei limiti in cui per la prescrizione propongo di applicare il regolamento n. 2988/95, si pone la questione se sulla base di quest’ultimo si possa anche pretendere la corresponsione di interessi.
159.
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, di tale regolamento, «[o]gni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto (…) mediante l’obbligo di (…) rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti (…). L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria» (il corsivo è mio).
160.
L’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento prevede che «[l]e irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative: (…) b) il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; (…)».
161.
Il regolamento n. 2988/95 non prevede quindi un pagamento incondizionato d’interessi.
162.
Non è evidentemente compito della Corte interpretare il diritto nazionale ma, secondo la sentenza del 9 giugno 2016 della Riigikohus (Corte suprema), il diritto estone non consente di esigere dalla ricorrente il pagamento di interessi per il periodo intercorrente tra la data in cui l’aiuto è stato corrisposto e la data del recupero.
163.
Ciò detto, ritengo, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte sugli aiuti di Stato innanzi rammentata, che la corresponsione di interessi vada pretesa direttamente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, allo scopo di neutralizzare il vantaggio concorrenziale conferito illegittimamente alle imprese beneficiarie di aiuti di Stato.
164.
Sebbene, per calcolare gli interessi dovuti, i giudici e le autorità nazionali applichino anzitutto le norme procedurali interne relative al tasso applicabile, al metodo di calcolo (semplici o composti) e alla fissazione del dies a quo del termine di pagamento degli interessi, ritengo (alla stregua della Commissione) che nell’esigere interessi nel caso del recupero di un aiuto essi siano tenuti a perseguire lo stesso obiettivo della Commissione, rispettando il principio di effettività del diritto dell’Unione. L’applicazione di tale principio comporta che non si possa applicare una disposizione nazionale che non garantirebbe l’effettività delle norme in materia di aiuti di Stato (
33
).
165.
Qualora la Commissione dovesse adottare tale decisione nell’ambito di un caso di cui fosse investita, essa applicherebbe l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 e gli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004.
166.
Orbene, lo scopo di una decisione nazionale di recupero di un aiuto illegittimo è il medesimo di quello di una decisione di recupero adottata dalla Commissione, consistente nel privare il beneficiario dell’aiuto dell’intero vantaggio indebito, in cui sono compresi gli interessi (
34
).
167.
Di conseguenza, occorre non tanto applicare per analogia il metodo previsto dall’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 e dagli articoli 9 e 11 regolamento n. 794/2004, come indicato dalla Riigikohus (Corte suprema) al punto 41 della sua sentenza del 9 giugno 2016, ma utilizzarlo per verificare, al momento di calcolare gli interessi, che il diritto nazionale applicabile sia conforme al principio di effettività (
35
), anticipando in qualche modo quello che farebbe la Commissione in un caso di tal genere.
168.
Le autorità dello Stato membro devono quindi fare in modo che il tasso d’interesse, il metodo applicabile e il periodo di copertura garantiscano l’eliminazione del vantaggio concorrenziale illegittimo.
169.
Orbene, in caso di aiuto illegittimo, il vantaggio concorrenziale illegittimo inizia a prodursi dalla concessione dell’aiuto. Qualora si iniziassero a calcolare gli interessi solo dalla decisione di recupero, il vantaggio concorrenziale illegittimo sussisterebbe per tutto il periodo intercorrente tra la concessione dell’aiuto e l’adozione della decisione di recupero, durante il quale l’aiuto sarebbe stato disponibile per il beneficiario in violazione del divieto di esecuzione. In una situazione di tal genere, a causa dell’inerzia delle autorità dello Stato membro l’applicazione del diritto dell’Unione e gli interessi degli altri soggetti verrebbero pregiudicati e non sarebbe garantita l’effettività del diritto dell’Unione.
170.
La Riigikohus (Corte suprema) ha riconosciuto, al punto 41 della sua sentenza del 9 giugno 2016, che l’obiettivo dell’eliminazione dell’effetto distorsivo della concorrenza constatato giustificherebbe che gli interessi siano calcolati dalla concessione dell’aiuto e che l’unico problema era costituito dalla mancanza di una corretta base giuridica in tal senso. A mio avviso, la base giuridica per il computo degli interessi è l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, interpretato alla luce del principio di effettività.
171.
Occorre quindi rispondere alla quinta questione nel senso che, in caso di recupero di un aiuto illegittimo da parte di un’autorità nazionale, gli interessi che essa decide di aggiungere devono essere calcolati secondo il diritto nazionale applicabile, fatto salvo il rispetto del principio di effettività del diritto dell’Unione. Ciò comporta che, al fine di garantire la completa eliminazione dell’indebito vantaggio creato dall’aiuto di cui trattasi, il calcolo degli interessi dovrà essere eseguito a norma dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, ai termini del quale gli interessi decorrono dalla data della concessione dell’aiuto, e degli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004 della Commissione, ai termini dei quali gli interessi vanno calcolati secondo il regime dell’interesse composto e il tasso d’interesse applicabile non deve essere inferiore a quello di riferimento.
V. Conclusione
172.
Per tali ragioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallin, Estonia) come segue:
1.
L’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione del 6 agosto 2008 che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato [interno] in applicazione degli articoli [107] e [108] del trattato [FUE] (regolamento generale di esenzione per categoria) deve essere interpretato nel senso che, nel contesto di questa disposizione, i «lavori relativi al progetto o all’attività» devono intendersi iniziati quando l’attività da finanziare consiste segnatamente nell’acquisto di impianti e sono stati stipulati contratti di compravendita relativi all’acquisto di tali impianti, giacché la conclusione di tali contratti equivale ad avviare le attività relative all’esecuzione del progetto.
Tuttavia, per rispondere alla questione se un aiuto concesso sulla base di detto regolamento abbia un effetto d’incentivazione, è necessario effettuare un’analisi dettagliata delle clausole contrattuali e delle circostanze fattuali che hanno accompagnato la stipulazione dei contratti di cui trattasi.
Le autorità dello Stato membro sono competenti a valutare la violazione del criterio dell’effetto di incentivazione di cui all’articolo 8, paragrafo 2, di tale regolamento, segnatamente, per quanto attiene alle spese di recesso dal contratto di cui trattasi.
2.
A norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, l’autorità dello Stato membro è obbligata al recupero di un aiuto illegittimo da essa erogato in violazione del regolamento n. 800/2008 qualora constati che tale aiuto sia stato concesso illegittimamente, a prescindere dal fatto che la Commissione abbia o meno adottato una decisione di recupero al riguardo e dalla circostanza che la violazione di detto regolamento sia o meno manifesta. Ciò premesso, non è sufficiente un semplice dubbio in proposito.
3.
L’autorità dello Stato membro che decide di concedere un aiuto, ritenendolo erroneamente rispondente ai presupposti per beneficiare di un’esenzione per categoria, concede, per ciò stesso, un aiuto illegittimo e non può far sorgere un legittimo affidamento nel beneficiario dell’aiuto. Il fatto che essa sia stata preventivamente a conoscenza del mancato rispetto di uno di tali presupposti oppure abbia mal consigliato il beneficiario è irrilevante sotto tale profilo.
4.
Il termine di prescrizione applicabile al recupero dell’aiuto illegittimo di cui trattasi da parte dell’autorità dello Stato membro è di quattro anni, come previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre 1995 relativo alla tutela degli interessi finanziari [dell’Unione europea].
5.
In caso di recupero di un aiuto illegittimo da parte di un’autorità nazionale, gli interessi che essa decide di aggiungere devono essere calcolati secondo il diritto nazionale applicabile, fatto salvo il rispetto del principio di effettività del diritto dell’Unione. Ciò comporta che, al fine di garantire la completa eliminazione dell’indebito vantaggio prodotto dall’aiuto di cui trattasi, il calcolo degli interessi dovrà essere eseguito a norma dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del trattato [FUE], ai termini del quale gli interessi decorrono dalla data della concessione dell’aiuto, e degli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del trattato [FUE], ai termini dei quali gli interessi devono essere calcolati secondo il regime dell’interesse composto e il tasso d’interesse applicabile non deve essere inferiore a quello di riferimento.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Regolamento della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato [interno] in applicazione degli articoli [107] e [108] del trattato [FUE] (regolamento generale di esenzione per categoria) (GU 2008, L 214, pag. 3); in prosieguo: il «regolamento generale di esenzione per categoria».
(
3
)	Regolamento del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari [dell’Unione europea] (GU 1995, L 312, pag. 1).
(
4
)	Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del trattato [FUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).
(
5
)	Regolamento della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del trattato [FUE] (GU 2004, L 140, pag. 1).
(
6
)	Regolamento del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU 2006, L 210, pag. 25).
(
7
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320).
(
8
)	Regolamento della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato [FUE] (GU 2014, L 187, pag. 1).
(
9
)	Regolamento del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2015, L 248, pag. 9).
(
10
)	Adottata il 7 dicembre 2006, entrata in vigore il 1o gennaio 2007 (RT I 2006, 59, 440; RT I, 03.02.2011, 3) nella versione vigente dal 1o gennaio 2012 al 30 giugno 2014.
(
11
)	Entrato in vigore il 1o gennaio 2007 (RT I 2006, 61, 463; RT I, 05.07.2011, 20) e adottato, segnatamente, sulla base dell’articolo 26, paragrafo 6, della STS, nella versione vigente dal 1o gennaio 2012 al 28 agosto 2014.
(
12
)	Secondo il punto 20 della sentenza della Riigikohus (Corte suprema), «[i] giudici hanno sufficientemente motivato la loro affermazione secondo cui la ricorrente, prima di presentare una domanda di aiuto il 24 ottobre 2008, ha contratto un fermo impegno ai fini dell’acquisto di attrezzature. Anche nell’ipotesi che il contratto di compravendita bilaterale del 28 agosto 2008 fosse condizionato in virtù del previo scambio di corrispondenza intercorso tra le parti [riferimento al fascicolo], nel caso del contratto di compravendita tripartito stipulato il 13 ottobre 2008 con la partecipazione del concedente non si fa alcun riferimento a una qualsivoglia condizione».
(
13
)	Il giudice del rinvio ha interrogato i testimoni nell’udienza tenutasi l’11 aprile 2017, ma non ha formulato alcuna conclusione definitiva su tale questione (v. il verbale di udienza dell’11 aprile 2017).
(
14
)	V. sentenze del 10 marzo 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e a. (36/80 e 71/80, EU:C:1981:62, punto 6) e del 16 luglio 1992, Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, punto 26). V. anche sentenza del 30 marzo 2000, JämO (C‑236/98, EU:C:2000:173, punto 31).
(
15
)	V., in tal senso, sentenza del 5 ottobre 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, punti da 25 a 32).
(
16
)	In sede di udienza è stato confermato che i fondi di cui trattasi nella fattispecie provenivano dal Fondo europeo di sviluppo regionale. Si tratta di uno dei fondi strutturali europei, destinato a rafforzare la coesione economica e sociale nell’ambito dell’Unione correggendo gli squilibri regionali.
(
17
)	Il documento inglese intitolato «General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions» è disponibile sul sito Internet della Commissione al link «http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf» e risponde alla domanda «Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?» nel modo seguente: «Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines “start of work” as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a “first firm commitment” to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case».
(
18
)	Sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, punti da 106 a 109).
(
19
)	Sentenza del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
)	Conclusioni nella causa HGA (C‑630/11 P, EU:C:2013:194, paragrafo 66).
(
21
)	V. Werner, P., e Verouden, V. (eds.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, pag. 208.
(
22
)	Secondo la Commissione, il regolamento generale di esenzione per categoria sarebbe self‑executing.
(
23
)	L’EAS ha sostenuto durante l’udienza che nel si trattava piuttosto di tre distinti contratti che dovrebbero essere valutati singolarmente e non nel loro complesso.
(
24
)	L’obbligo di recupero incombe d’altronde a tutte le autorità nazionali, giurisdizionali e amministrative, conformemente a quanto risulta dalla giurisprudenza della Corte (v. in particolare sentenza del 22 giugno 1989, Fratelli Costanzo/Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, punti 30 e 31).
(
25
)	In assenza di una decisione di avvio dell’esame sulla compatibilità dell’aiuto da parte della Commissione.
(
26
)	Sentenza del 1o marzo 2017, SNCM/Commissione (T‑454/13, EU:T:2017:134, punto 299); v. anche, su tale punto, sentenza del 16 luglio 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Commissione (T‑309/12, EU:T:2014:676, punti da 237 a 241), nonché sentenza del 16 maggio 2000, France/Ladbroke Racing e Commissione (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punti da 58 a 61), e conclusioni dell’avvocato generale Cosmas, presentate il 23 novembre 1999 (EU:C:1999:577, paragrafi da 53 a 98).
(
27
)	Soprattutto nel contesto dell’esenzione per categoria, il beneficiario deve essere consapevole di assumersi un rischio, poiché l’aiuto non è notificato alla Commissione.
(
28
)	Sentenza del 20 marzo 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, punto 41).
(
29
)	Una questione potenzialmente analoga sembra porsi anche nella causa C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (parimenti pendente dinanzi alla Corte), nel contesto di un ricorso per risarcimento danni da parte di un concorrente del beneficiario di un aiuto contro lo Stato italiano per il danno asseritamente subìto in conseguenza del versamento prematuro dell’aiuto.
(
30
)	Ciò detto, qualora il diritto nazionale preveda un termine più lungo, sarà applicabile quest’ultimo (v. alla nota 35 delle presenti conclusioni lo stesso principio per il calcolo degli interessi).
(
31
)	Sentenza del 3 settembre 2015, A2A SpA/Agenzia delle Entrate (C‑89/14, EU:C:2015:537, punto 42).
(
32
)	Sentenza del 22 febbraio 2008, Centre d’exportation du livre français (CELF) e ministre de la Culture et de la Communication/Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) (C‑199/06, EU:C:2008:79, punti da 50 a 54).
(
33
)	Sentenza del 5 ottobre 2006, Commissione/Francia (C‑232/05, EU:C:2006:651, punto 53).
(
34
)	Ciò è motivato dal fatto che l’esecuzione anticipata dell’aiuto illegittimo comporta, all’occorrenza, che i concorrenti subiscano prima gli effetti dell’aiuto. Il beneficiario dell’aiuto ne avrà quindi tratto un indebito vantaggio (sentenza del 22 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punti da 50 a 52 e 55). La Corte ha dichiarato che il giudice nazionale doveva disporre il pagamento di interessi anche dopo che la Commissione abbia adottato una decisione positiva (citata sentenza CELF, punti 52 e 55). In tal caso gli interessi sono dovuti unicamente per il periodo in cui è sussistito il vantaggio concorrenziale, durante il quale l’aiuto è stato prematuramente messo a disposizione per il beneficiario (vale a dire prima della decisione positiva della Commissione).
(
35
)	Qualora il diritto nazionale preveda interessi più elevati di quelli garantiti dal diritto dell’Unione, vanno applicate tali disposizioni più severe. V. sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein-Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punto 40).