62022CC0061
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 29. juni 2023 (
1
)
Sag C-61/22
RL
mod
Landeshauptstadt Wiesbaden
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) 2019/1157 – styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort – artikel 3, stk. 5 – forpligtelse til at indsamle fingeraftryk og lagre dem på et meget sikkert lagringsmedium – gyldighed – hjemmel – artikel 21, stk. 2, TEUF – artikel 77, stk. 3, TEUF – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 7 og 8 – respekt for privatliv og familieliv – beskyttelse af personoplysninger – artikel 52, stk. 1 – proportionalitetsprincippet – generel forordning om databeskyttelse – artikel 35, stk. 10 – konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse«
I. Indledning
1.
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 (
2
), som fastsætter en forpligtelse til at lagre et billede af fingeraftrykkene tilhørende indehaveren af ethvert nyudstedt identitetskort fra medlemsstaterne på et meget sikkert lagringsmedium (
3
). Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem RL og Landeshauptstadt Wiesbaden (delstatshovedstaden Wiesbaden, Tyskland) om en administrativ afgørelse, hvorved sidstnævnte afslog at udstede et identitetskort uden lagring af et fingeraftryksbillede på chippen.
2.
Med sin anmodning ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om den rette hjemmel for vedtagelsen af forordning 2019/1157 var artikel 21, stk. 2, TEUF; for det andet, om denne forordnings artikel 3, stk. 5, er forenelig med artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med dets artikel 52, stk. 1; og for det tredje, om den nævnte forordning er i overensstemmelse med pligten til at foretage en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10 (
4
).
3.
Uanset forskellene mellem identitetskort og pas udgør denne sag en tematisk forlængelse af Schwarz-dommen (
5
). I den dom undersøgte Domstolen gyldigheden af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2252/2004 (
6
), som omhandler obligatorisk indsamling og lagring af fingeraftryk på pas og andre rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder (
7
).
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Forordning 2019/1157
4.
I 1., 2., 3., 4., 5., 15., 17., 18., 21. og 28. betragtning til forordning 2019/1157 er følgende anført:
»(1)
I traktaten om den Europæiske Union (TEU) blev det besluttet at lette den frie bevægelighed for personer, samtidig med at Europas befolkningers sikkerhed og tryghed sikres ved oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i overensstemmelse med bestemmelserne i (TEU) og i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
(2)
Unionsborgerskabet giver med visse begrænsninger og på visse betingelser unionsborger ret til fri bevægelighed. [Direktiv 2004/38][ (
8
)] giver denne ret virkning. Desuden er retten til fri bevægelighed og opholdsretten fastsat i [chartrets] artikel 45 […]. Af retten til fri bevægelighed følger retten til at rejse ind i og ud af medlemsstater med gyldigt identitetskort eller pas.
(3)
I henhold til [direktiv 2004/38] skal medlemsstaterne udstede og forny identitetskort eller pas til deres statsborgere i overensstemmelse med deres nationale lovgivning. […]
(4)
I [direktiv 2004/38] fastsættes, at medlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til nævnte direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig. Forfalskning af dokumenter eller falsk fremstilling af vigtige oplysninger vedrørende de betingelser, der er knyttet til opholdsretten, er blevet udpeget som typiske tilfælde af svig i henhold til nævnte direktiv.
(5)
I øjeblikket er der betydelig forskel på sikkerhedsniveauet for de nationale identitetskort, som medlemsstaterne udsteder, og for opholdsdokumenter for unionsborgere med bopæl i en anden medlemsstat og deres familiemedlemmer. Disse forskelle øger risikoen for forfalskning og dokumentfalsk og giver også anledning til praktiske problemer for borgere, når de ønsker at udøve deres ret til fri bevægelighed.
[…]
(15)
[…] Bedre identitetskort bør sikre lettere identifikation og bidrage til bedre adgang til tjenester.
[…]
(17)
Sikkerhedselementer er nødvendige for at kontrollere, om et dokument er ægte, og for at fastslå en persons identitet. Fastsættelse af minimumssikkerhedsstandarder for og integreringen af biometriske oplysninger i identitetskort […] er vigtige skridt i retning af at gøre anvendelsen heraf mere sikker i Unionen. Indførelsen af sådanne biometriske identifikatorer bør gøre det muligt for unionsborgere at høste det fulde udbytte af deres ret til fri bevægelighed.
(18)
Lagringen af et ansigtsbillede og to fingeraftryk (»biometriske oplysninger«) på identitets- og opholdskort, således som det allerede er tilfældet med biometriske pas og opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, udgør en hensigtsmæssig kombination af pålidelig identifikation og autentificering med en reduceret risiko for svig med henblik på at øge sikkerheden af identitets- og opholdskort.
[…]
(21)
Denne forordning giver ikke hjemmel til at oprette eller opretholde nationale databaser til lagring af biometriske oplysninger i medlemsstaterne, som er et spørgsmål, der henhører under national ret, som skal overholde EU-databeskyttelsesretten. Forordningen giver heller ikke hjemmel til at oprette eller opretholde en central database på EU-plan.
[…]
(28)
Indførelsen af minimumsstandarder for sikkerheden ved og udformningen af identitetskort bør gøre det muligt for medlemsstaterne at stole på ægtheden af de pågældende dokumenter, når unionsborgere udøver deres ret til fri bevægelighed. Indførelsen af strengere sikkerhedsstandarder bør give offentlige myndigheder og private enheder tilstrækkelige garantier for, at de kan forlade sig på ægtheden af identitetskort, når sådanne kort anvendes af unionsborgere til identifikationsformål.«
5.
Artikel 1 i forordning 2019/1157, der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»Denne forordning styrker de sikkerhedsstandarder, der gælder for identitetskort, som medlemsstaterne udsteder til deres statsborgere, […] når de udøver deres ret til fri bevægelighed.«
6.
Artikel 3 i forordning 2019/1157, der har overskriften »Sikkerhedsstandarder/udformning/specifikationer«, bestemmer:
»1.   De identitetskort, som medlemsstaterne udsteder, skal være udformet i ID-1-format og skal indeholde et maskinlæsbart felt. Sådanne identitetskort skal være baseret på de i ICAO-dokument 9303 fastsatte specifikationer og minimumssikkerhedsstandarder og overholde de krav, der er fastsat i litra c), d), f) og g) i bilaget til forordning (EF) nr. 1030/2002 som ændret ved forordning (EU) 2017/1954.
[…]
5.   Identitetskort skal indeholde et meget [sikkert] lagringsmedium, der skal indeholde et ansigtsbillede af kortindehaveren og to fingeraftryk i interoperable digitale formater. For så vidt angår registreringen af de biometriske identifikatorer anvender medlemsstaterne de tekniske specifikationer, der er fastsat ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2018) 7767[ (
9
)].
6.   Lagringsmediet skal have tilstrækkelig kapacitet og være i stand til at sikre oplysningernes integritet, ægthed og fortrolige karakter. De lagrede oplysninger skal være tilgængelige i kontaktløs form og være beskyttede som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2018) 7767. Medlemsstaterne udveksler de oplysninger, som er nødvendige for at autentificere lagringsmediet og for at tilgå og verificere de i stk. 5 omhandlede biometriske oplysninger.
7.   Børn under 12 år kan fritages for kravet om at afgive fingeraftryk.
Børn under seks år er fritaget for kravet om at afgive fingeraftryk.
Personer, for hvem det er fysisk umuligt at afgive fingeraftryk, er fritaget for kravet om at afgive fingeraftryk.
[…]«
7.
Artikel 10 i forordning 2019/1157 med overskriften »Indsamling af biometriske identifikatorer« bestemmer:
»1.   De biometriske identifikatorer indsamles udelukkende af kvalificerede og behørigt bemyndigede medarbejdere, der er udpeget af de myndigheder, der er ansvarlige for udstedelse af identitetskort eller opholdskort, med det formål at integrere disse på det meget sikre lagringsmedium for identitetskort, jf. artikel 3, stk. 5 […]
Med henblik på at sikre, at de biometriske identifikatorer er i overensstemmelse med ansøgerens identitet, skal ansøgeren møde op personligt mindst én gang under udstedelsesprocessen for hver ansøgning.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at passende og effektive procedurer for indsamlingen af biometriske identifikatorer er på plads, og at disse procedurer overholder rettighederne og principperne indeholdt i chartret, konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og De Forenede Nationers konvention om barnets rettigheder.
[…]
3.   Biometriske identifikatorer, der lagres med henblik på individualisering af identitetskort eller opholdsdokumenter, opbevares på en meget sikker måde og kun indtil datoen for dokumentets afhentning og under alle omstændigheder ikke længere end 90 dage fra den dato, hvor dokumentet udstedes, medmindre de er nødvendige med henblik på behandling i henhold til EU-retten og national ret. Efter denne periode slettes eller destrueres disse biometriske identifikatorer omgående.«
8.
Artikel 11 i forordning 2019/1157 med overskriften »Beskyttelse af personoplysninger og ansvar« fastsætter:
»1.   Uden at det berører [databeskyttelsesforordningen], sikrer medlemsstaterne sikkerheden, integriteten, ægtheden og fortroligheden af de oplysninger, der indsamles og lagres med henblik på denne forordning.
2.   Med henblik på denne forordning betragtes de myndigheder, der er ansvarlige for udstedelse af identitetskort og opholdskort, som den i artikel 4, nr. 7, i [databeskyttelsesforordningen] omhandlede dataansvarlige og er ansvarlige for behandlingen af personoplysninger.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at tilsynsmyndighederne fuldt ud kan udføre deres opgaver som omhandlet i [databeskyttelsesforordningen], herunder at de kan tilgå alle personoplysninger og alle nødvendige oplysninger samt få adgang til alle de kompetente myndigheders lokaler og databehandlingsudstyr.
[…]
5.   Maskinlæsbare oplysninger må kun indføjes i et identitetskort […] i overensstemmelse med denne forordning og den udstedende medlemsstats nationale ret.
6.   Biometriske oplysninger, der lagres i et identitetskorts og et opholdsdokuments lagringsmedium, må kun anvendes i overensstemmelse med EU-retten og national ret og af behørigt bemyndiget personale hos kompetente nationale myndigheder og EU-agenturer med henblik på at kontrollere:
a)
identitetskortets eller opholdsdokumentets ægthed
b)
indehaverens identitet ved hjælp af umiddelbart tilgængelige, sammenlignelige oplysninger, hvor forevisning af identitetskortet eller opholdsdokumentet er lovpligtig.
[…]«
2. Databeskyttelsesforordningen
9.
Databeskyttelsesforordningens artikel 6 med overskriften »Lovlig behandling« er affattet således:
»1.   Behandling er kun lovlig, hvis og i det omfang mindst ét af følgende forhold gør sig gældende:
[…]
c)
Behandling er nødvendig for at overholde en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige.
d)
Behandling er nødvendig for at beskytte den registreredes eller en anden fysisk persons vitale interesser.
e)
Behandling er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt.
[…]«
10.
Databeskyttelsesforordningens artikel 35 med overskriften »Konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse« bestemmer:
»1.   Hvis en type behandling, navnlig ved brug af nye teknologier og i medfør af sin karakter, omfang, sammenhæng og formål, sandsynligvis vil indebære en høj risiko for fysiske personers rettigheder og frihedsrettigheder, foretager den dataansvarlige forud for behandlingen en analyse af de påtænkte behandlingsaktiviteters konsekvenser for beskyttelse af personoplysninger. En enkelt analyse kan omfatte flere lignende behandlingsaktiviteter, der indebærer lignende høje risici.
[…]
10.   Hvis behandling i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c) eller e), har et retsgrundlag i EU-retten eller i den medlemsstats nationale ret, som den dataansvarlige er underlagt, og denne ret regulerer den eller de pågældende specifikke behandlingsaktiviteter, og der allerede er foretaget en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse som led i en generel konsekvensanalyse i forbindelse med vedtagelsen af dette retsgrundlag, finder stk. 1-7 ikke anvendelse, medmindre medlemsstaterne anser det for nødvendigt at foretage en sådan analyse inden behandlingsaktiviteter.«
3. Direktiv 2004/38
11.
Artikel 4 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til udrejse« fastsætter:
»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.
[…]«
12.
Artikel 5 i direktiv 2004/38, der har overskriften »Ret til indrejse«, bestemmer:
»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, giver medlemsstaterne unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at indrejse på deres område, og giver familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ret til at indrejse på deres område, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas.
[…]«
B.
National ret
13.
Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (lov om identitetskort og elektroniske identifikationssystemer (
10
)) gennemfører den forpligtelse, der er fastlagt i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, i tysk ret.
14.
§ 1, stk. 1, i lov om identitetskort, som har overskriften »Legitimationspligt, legitimationsret«, bestemmer:
»Tyskere i den i grundlovens § 116, stk. 1, forudsatte betydning skal være i besiddelse af et identitetskort, når de er fyldt 16 år og er omfattet af den almindelige anmeldelsespligt eller, hvis de ikke er omfattet af anmeldelsespligten, hovedsageligt opholder sig i Tyskland. De skal fremvise deres identitetskort på anmodning af en myndighed, der har kompetence til at kontrollere legitimation. Indehavere af identitetskort kan ikke pålægges at indlevere deres identitetskort eller på anden vis at give afkald på det. Dette gælder ikke for myndigheder, der har kompetence til at kontrollere legitimation, eller i tilfælde af inddragelse eller beslaglæggelse.«
15.
§ 5, stk. 9, i lov om identitetskort med overskriften »Udstedelse af identitetskort« bestemmer:
»Ansøgerens to fingeraftryk, der i henhold til [forordning 2019/1157] skal lagres på identitetskortets elektroniske lagringsmedium, skal lagres på elektroniske lagrings- og behandlingsmedium i form af et fladt aftryk af den venstre og den højre pegefinger. Hvis en pegefinger mangler, hvis kvaliteten af fingeraftrykket er utilstrækkelig, eller hvis fingerspidsen er beskadiget, skal et fladt aftryk af enten tommelfingeren, langfingeren eller ringfingeren lagres som erstatning. Fingeraftryk lagres ikke, hvis det er umuligt at optage fingeraftryk af lægelige årsager, som ikke er midlertidige.«
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16.
I november 2021 anmodede RL Landeshauptstadt Wiesbaden om at få udstedt et nyt identitetskort, da chippen i hans gamle identitetskort var defekt. RL anmodede specifikt om at få udstedt et identitetskort uden lagring af et fingeraftryksbillede på kortets chip.
17.
Landeshauptstadt Wiesbaden afslog RL’s anmodning, for det første eftersom et identitetskort i henhold til tysk ret også er gyldigt, selv om chippen er defekt. Eftersom RL allerede var i besiddelse af et gyldigt identitetsdokument, havde han ikke krav på at få udstedt et nyt identitetskort. Landeshauptstadt Wiesbaden var for det andet af den opfattelse, at identitetskortet under alle omstændigheder ikke kunne blive udstedt uden et billede af indehaverens fingeraftryk, da det siden den 2. august 2021 i henhold til § 5, stk. 9, i lov om identitetskort havde været obligatorisk at lagre et fingeraftryksbillede på chippen på nye identitetskort.
18.
RL anlagde sag ved Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland), som er den forelæggende ret i denne sag, hvori han nedlagde påstand om, at den kompetente myndighed skulle pålægges at udstede et nyt identitetskort til ham uden lagring af et fingeraftryksbillede.
19.
Den forelæggende ret nærer tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, som udgør hjemmel for § 5, stk. 9, i lov om identitetskort og dermed for den obligatoriske karakter af indsamlingen og lagringen af fingeraftryk på tyske identitetskort. I denne forbindelse har den forelæggende ret påpeget, at identitetskort, som medlemsstaterne udsteder, i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 skal indeholde et meget sikkert lagringsmedium, der skal indeholde et ansigtsbillede af kortindehaveren og to fingeraftryk i interoperable digitale formater.
20.
Den forelæggende ret har navnlig anført tre grunde til, at artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 er ugyldig.
21.
For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordning 2019/1157 burde være blevet vedtaget på grundlag af artikel 77, stk. 3, TEUF, hvorefter der skal anvendes en særlig lovgivningsprocedure, i hvilken forbindelse Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, frem for på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF, som vedrører den almindelige lovgivningsprocedure og omfatter en fælles beslutning truffet af Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union. Den forelæggende ret har påpeget, at Domstolen i Schwarz-dommen fastslog, at artikel 62, stk. 2, litra a), TEF, dvs. den bestemmelse, der efterfølgende blev til artikel 77, stk. 3, TEUF, udgjorde en egnet hjemmel for vedtagelsen af forordning (EF) nr. 2252/2004, hvorefter det er obligatorisk at indsamle og lagre fingeraftryk i unionsborgeres pas. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om den samme hjemmel skulle have været anvendt i forbindelse med vedtagelsen af forordning 2019/1157.
22.
For det andet er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 er forenelig med chartrets artikel 7 og 8. Den forelæggende ret har anført, at obligatorisk indsamling og lagring af fingeraftryk på identitetskort i lyset af Schwarz-dommen udgør en begrænsning af de rettigheder, der er anerkendt ved disse to bestemmelser. Efter den forelæggende rets opfattelse opfylder denne begrænsning desuden ikke de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 8, stk. 2, og artikel 52, stk. 1, for at den kan være begrundet. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 forfølger en legitim interesse, og om den forpligtelse, der følger af denne bestemmelse, kan anses for at være egnet, nødvendig og forholdsmæssig.
23.
For det tredje har den forelæggende ret givet udtryk for betænkeligheder over forpligtelsen til at foretage en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10. Den forelæggende ret har med henvisning til den udtalelse, som Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse afgav om forslaget til forordning (
11
), anført, at denne bestemmelse finder anvendelse på den behandling af fingeraftryk, der er omhandlet i forordning 2019/1157. EU-lovgiver foretog imidlertid ikke en sådan analyse i forbindelse med vedtagelsen af denne forordning.
24.
På denne baggrund har Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er forpligtelsen til optagelse og lagring af fingeraftryk på identitetskort i henhold til artikel 3, stk. 5, i [forordning 2019/1157], i strid med trinhøjere EU-ret, navnlig med
a) artikel 77, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
b) artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
c) artikel 35, stk. 10, i generel forordning om databeskyttelse,
og er forpligtelsen derfor af en af de pågældende grunde ugyldig?«
25.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 1. februar 2022. Den tyske, den spanske og den polske regering, Parlamentet, Rådet og Europa-Kommissionen samt sagsøgeren i hovedsagen har afgivet skriftlige indlæg. Den 14. marts 2023 blev der afholdt retsmøde.
IV. Bedømmelse
26.
Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål oplyst, om forordning 2019/1157 er gyldig i lyset af EU-retten. Den ønsker navnlig oplyst:
–
for det første, om artikel 21, stk. 2, TEUF udgjorde en egnet hjemmel for vedtagelsen af forordning 2019/1157 og navnlig artikel 3, stk. 5, i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure, der er nævnt heri
–
for det andet, om artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 er forenelig med chartrets artikel 7 og 8, sammenholdt med artikel 52, stk. 1
–
for det tredje, om artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 er i overensstemmelse med pligten til at foretage en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10.
27.
Jeg vil vurdere hver af disse ugyldighedsgrunde hver for sig.
A.
Hjemmel for vedtagelsen af forordning 2019/1157
28.
Den første ugyldighedsgrund vedrører hjemlen for vedtagelsen af forordning 2019/1157. Den forelæggende ret nærer nærmere bestemt tvivl om, hvorvidt denne forordning skulle have været vedtaget på grundlag af artikel 77, stk. 3, TEUF, frem for samme traktats artikel 21, stk. 2. Ud over valget, ud fra et formelt perspektiv, af den rette hjemmel for forordning 2019/1157 er der de forskellige lovgivningsprocedurer, der finder anvendelse i henhold til disse to bestemmelser.
29.
Artikel 21 TEUF er indeholdt i denne traktats anden del, som omhandler »ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab«. Denne artikels stk. 1 bestemmer, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Artikel 21, stk. 2, TEUF tillader endvidere, at Unionen vedtager bestemmelser, der skal gøre det lettere at udøve denne ret, såfremt en handling fra Unionens side viser sig påkrævet for at nå dette mål, og traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil. I så fald finder den almindelige lovgivningsprocedure, som omfatter en fælles beslutning, der træffes af Parlamentet og Rådet, anvendelse.
30.
Derimod er artikel 77, stk. 3, TEUF, der omhandler »politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«, indeholdt i denne traktats tredje del, afsnit V, som vedrører »et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«. Heraf følger, at Rådet, såfremt en handling fra Unionens side viser sig påkrævet for at gøre det lettere at udøve den ret, der er nævnt i artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – kan fastsætte bestemmelser vedrørende bl.a. pas og identitetskort. Anvendelsen af artikel 77, stk. 3, TEUF afhænger ifølge denne bestemmelses ordlyd også af, at traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil. I så fald finder en særlig lovgivningsprocedure anvendelse, i hvilken forbindelse Rådet træffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet.
31.
Ifølge Domstolens faste praksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder retsaktens formål og indhold (
12
). Domstolen har endvidere fastslået, at der med henblik på at fastslå den rette hjemmel for en EU-retsakt kan tages hensyn til den retlige sammenhæng, hvori en ny lovgivning indgår, navnlig for så vidt som en sådan sammenhæng kan belyse målet med denne lovgivning (
13
).
32.
Med hensyn til den foreliggende sag vil jeg gerne indledningsvis påpege, at den omstændighed, at artikel 77, stk. 3, TEUF i Schwarz-dommen blev anset for at være den rette hjemmel for forordning nr. 2252/2004, hvorefter det blev obligatorisk at indsamle og lagre fingeraftryk i unionsborgeres pas (
14
), i modsætning til den forelæggende rets opfattelse ikke i sig selv er afgørende for spørgsmålet, om forordning 2019/1157 korrekt var baseret på artikel 21, stk. 2, TEUF. Domstolen har i overensstemmelse med den ovennævnte retspraksis gentagne gange fastslået, at det er formålet med og indholdet af den undersøgte retsakt, der skal tages i betragtning med henblik på at fastslå dens rette retsgrundlag, og ikke retsgrundlaget for andre EU-retsakter, der eventuelt har lignende kendetegn (
15
).
33.
Med hensyn til formålet med forordning 2019/1157 på den ene side påpeger jeg, at denne forordnings artikel 1 med overskriften »Genstand« bestemmer, at denne forordning styrker de sikkerhedsstandarder, der gælder for bl.a. identitetskort, som medlemsstaterne udsteder til deres statsborgere, når de udøver deres ret til fri bevægelighed. Denne bestemmelse giver første til femte betragtning til denne forordning et normativt udtryk, hvilke betragtninger, med henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, chartrets artikel 45 og direktiv 2004/38, fremhæver målet om at fremme udøvelsen af retten til fri bevægelighed for unionsborgere under sikre forhold (
16
).
34.
Det fremgår navnlig af fjerde betragtning til forordning 2019/1157, at forfalskning af dokumenter eller falsk fremstilling af vigtige oplysninger vedrørende de betingelser, der er knyttet til opholdsretten, er blevet udpeget som typiske tilfælde af svig, der er forbundet med den frie bevægelighed. Det anføres endvidere i femte betragtning til forordning 2019/1157, at forfalskning og dokumentfalsk giver anledning til en betydelig forskel på sikkerhedsniveauet for de nationale identitetskort, som medlemsstaterne udsteder. Disse forskelle øger ifølge den samme betragtning risikoen for forfalskning og dokumentfalsk og giver også anledning til praktiske problemer for borgere, når de ønsker at udøve deres ret til fri bevægelighed. Det fremgår endelig af 28. betragtning til forordning 2019/1157, at indførelsen af strengere sikkerhedsstandarder bør give offentlige myndigheder og private enheder tilstrækkelige garantier for, at de kan forlade sig på ægtheden af identitetskort, når sådanne kort anvendes af unionsborgere til identifikationsformål.
35.
Med hensyn til indholdet af forordning 2019/1157 på den anden side er den obligatoriske indsamling og lagring af et fingeraftryksbillede i henhold til denne forordning, som er omtvistet i den foreliggende sag, en del af en større gruppe foranstaltninger, der finder anvendelse på nyudstedte nationale identitetskort, som for størstedelens vedkommende er opregnet i artikel 3 under overskriften »Sikkerhedsstandarder/udformning/specifikationer«.
36.
Når denne bestemmelse læses i lyset af 17. betragtning til forordning 2019/1157, fremgår det, at disse foranstaltninger er nødvendige af sikkerhedshensyn for at kontrollere, om et dokument er ægte, og for at fastslå en persons identitet (
17
). I denne forbindelse forklares det endvidere i 18. betragtning til forordning 2019/1157, at lagringen af biometriske oplysninger – et ansigtsbillede og et billede af to fingeraftryk – udgør en hensigtsmæssig kombination af pålidelig identifikation og autentificering med en reduceret risiko for svig med henblik på at øge sikkerheden af identitetskort.
37.
Det følger af det ovenstående, at det mål, som Parlamentet og Rådet havde fastsat for forordning 2019/1157, i det væsentlige var at fremme unionsborgeres ret til at rejse til og bosætte sig i enhver medlemsstat med deres identitetskort og til at forlade sig på dette kort som et ægte og pålideligt bevis for identitet. Denne formulering blev også anvendt af Kommissionen i forslaget til forordning (
18
), der ligesom forordning 2019/1157 fremhæver behovet for at forebygge forfalskning og dokumentfalsk samt for at øge anerkendelsen af disse kort i andre medlemsstater end den udstedende medlemsstat (
19
). I betragtning af de bestemmelser, der er indeholdt i forordning 2019/1157, skulle dette mål nås ved at integrere fælles sikkerhedselementer, som i samme forordning klassificeres som i) minimumssikkerhedsstandarder og ‑formater og ii) strengere sikkerhedsstandarder, i nationale identitetskort (
20
). Sidstnævnte kategori omfattede obligatorisk indsamling af fingeraftryk og lagring af et billede af disse på et meget sikkert lagringsmedium.
38.
Spørgsmålet er, om EU-lovgiver set i lyset af formålet med og indholdet af forordning 2019/1157, som jeg allerede har beskrevet, med rette anså artikel 21, stk. 2, TEUF for at være den rette hjemmel for vedtagelsen af denne forordning. Henset til ordlyden af denne bestemmelse, som er nævnt i punkt 29 ovenfor, kræver dette spørgsmål, at Domstolen for det første undersøger, om forordning 2019/1157 kan anses for at være blevet korrekt vedtaget med henblik på at fremme udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, for det andet, om en handling fra Unionens side var påkrævet for at nå dette mål, og for det tredje, om traktaterne ikke indeholdt fornøden hjemmel hertil.
1. Fremme af udøvelsen af retten til fri bevægelighed
39.
Med hensyn til spørgsmålet, om forordning 2019/1157 blev vedtaget korrekt med henblik på at fremme udøvelsen af retten til fri bevægelighed, skal det for det første bemærkes, at artikel 4 i direktiv 2004/38 bestemmer, at alle unionsborgere har ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat (»ret til udrejse«). Det fremgår endvidere af dette direktivs artikel 5, at medlemsstaterne giver unionsborgere ret til at indrejse på deres område (»ret til indrejse«). Som det fremgår af direktiv 2004/38 – og gentages i anden betragtning til forordning 2019/1157 – udgør begge disse rettigheder det væsentligste indhold af retten til fri bevægelighed og som sådan en af grundpillerne i unionsborgerskabet.
40.
I henhold til disse bestemmelser afhænger udøvelsen af retten til udrejse og retten til indrejse imidlertid af, at der forevises et gyldigt identitetskort eller pas. Det fremgår af Domstolens praksis, at dette krav har til formål at forenkle løsningen af problemer med hensyn til at godtgøre retten til ophold ikke blot for borgerne, men også for de nationale myndigheder (
21
). Medlemsstaternes tillid til at lade en unionsborger rejse ind på deres respektive områder og i sidste ende denne borgers udøvelse af retten til fri bevægelighed afhænger således af pålideligheden af vedkommendes identitetskort eller pas med hensyn til ægthed og identifikation (
22
). Som det fremgår af fjerde betragtning til forordning 2019/1157, gælder dette så meget desto mere, eftersom direktiv 2004/38 gør det muligt for medlemsstaterne at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, når der er tale om svig (
23
).
41.
Det skal endvidere bemærkes, at udøvelsen af retten til fri bevægelighed ikke er begrænset til grænsekontrol (
24
) eller administrativ registrering, således som sagsøgeren primært har gjort gældende. Retten til fri bevægelighed og ophold gør det muligt for unionsborgere at deltage i dagligdagen sammen med de øvrige indbyggere i værtsmedlemsstaten. Nationale identitetskort har således den samme funktion, som de har for disse indbyggere, hvilket betyder, at kun et pålideligt og ægte bevis for identitet, der er udstedt i overensstemmelse med fælles sikkerhedsstandarder og formater, muliggør den fulde udøvelse af den frie bevægelighed. Uden sådanne fælles standarder og formater og i betragtning af den manglende ensartethed i de nuværende identitetskort i EU, som jeg senere vil behandle (
25
), kan der lettere opstå hindringer og vanskeligheder, hvilket er den primære bekymring, der er beskrevet i femte betragtning til forordning 2019/1157.
42.
Et eksempel på dette er anvendelsen af nationale identitetskort med henblik på adgang til tjenesteydelser, der leveres af offentlige eller private enheder i værtsmedlemsstaten, særligt hvor et identifikationsmiddel i henhold til national ret er påkrævet vedrørende sådanne identifikationsformål. Det er f.eks. tilfældet ved adgang til offentlige ydelser, såsom sundhedsydelser, eller ved kontakt med banker, flyselskaber, underholdningssteder, hoteller og andre gæstgiverivirksomheder mv. Anvendelsen af nationale identitetskort er endvidere afgørende for udøvelsen af rettigheder, der er tæt forbundet med retten til fri bevægelighed og ophold, såsom retten til at stemme og kandidere ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg (
26
).
43.
I denne forbindelse er det i lyset af formålet med og indholdet af forordning 2019/1157 efter min opfattelse vanskeligt at gøre gældende, at denne forordning savner enhver forbindelse med målet om at fremme udøvelsen af retten til fri bevægelighed. Tværtimod har en homogenisering af nationale identitetskorts format og en forbedring af deres pålidelighed gennem sikkerhedsstandarder, herunder dem, der er indført ved artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, en direkte indvirkning på udøvelsen af denne ret ved at gøre disse kort mere pålidelige – både ud fra et teknisk synspunkt og i offentlighedens opfattelse, således som Kommissionen med rette har anført – hvilke kort således vil have lettere ved at blive anerkendt af medlemsstaternes myndigheder og de enheder, der leverer tjenesteydelser (
27
). Dette udmønter sig i sidste ende i færre besværligheder, omkostninger og administrative barrierer for mobile unionsborgere.
44.
Jeg vil kort tilføje, at selv om pas, som allerede er underlagt kravet om obligatorisk indsamling og lagring af fingeraftryk i henhold til forordning nr. 2252/2004, er dokumenter, der alternativt kan anvendes i forbindelse med unionsborgeres udøvelse af retten til fri bevægelighed, udelukker dette ikke, at nationale identitetskort anvendes til samme formål i henhold til direktiv 2004/38 (
28
), og at disse kort ud fra EU-lovgivers synspunkt kan have behov for mere harmoniserede formater og mere robuste sikkerhedsstandarder for at gøre dem mere pålidelige og dermed lettere at anerkende.
45.
Den første betingelse i artikel 21, stk. 2, TEUF, nærmere bestemt kravet om, at forordning 2019/1157 skal være korrekt vedtaget med henblik på at fremme udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, er derfor efter min opfattelse opfyldt.
2. Spørgsmålet, om handling er påkrævet
46.
Med hensyn til spørgsmålet, om en handling fra Den Europæiske Unions side var påkrævet for at nå målet om at fremme udøvelsen af retten til fri bevægelighed, skal jeg for det andet påpege, at dette ikke er et forhold, som den forelæggende ret har fremhævet, eller som sagsøgeren i hovedsagen har rejst tvivl om. Jeg vil under alle omstændigheder henlede Domstolens opmærksomhed på den konsekvensanalyse, som Kommissionen har foretaget, som ledsager sidstnævntes forslag til forordning (
29
).
47.
I denne konsekvensanalyse har Kommissionen forklaret, at unionsborgere bliver stadig mere mobile – i og uden for Den Europæiske Union – hvilket utvivlsomt er et stort fremskridt for den europæiske integration (
30
). Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at direktiv 2004/38, selv om det fastlagde betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold, ikke omhandlede formatet og sikkerhedsstandarderne for nationale identitetskort, hvilket er grunden til, at mere end 250 gyldige versioner af disse kort er i omløb i EU (
31
). På denne baggrund har Kommissionens konsekvensanalyse identificeret medlemsstaternes utilstrækkelige anerkendelse af nationale identitetskort, et stadigt større omfang af dokumentfalsk og manglende ægthed i forbindelse med disse kort og kompleksitet i forbindelse med udstedelsen som problemstillinger i forbindelse med udøvelsen af retten til fri bevægelighed (
32
). I Kommissionens konsekvensanalyse konkluderes, at selv om der er et stigende behov for at anvende nationale identitetskort, vil der fortsat være betydelige vanskeligheder i forbindelse med udøvelsen af retten til fri bevægelighed, hvis der ikke træffes passende foranstaltninger (
33
).
48.
Efter min opfattelse vidner ovenstående forhold, som er uddybet i Kommissionens konsekvensanalyse, om unionsborgernes stigende udnyttelse af den frie bevægelighed, hvilket er en almindelig kendt kendsgerning. Samtidig tydeliggør disse forhold de nuværende vanskeligheder og risici, der opstår i forbindelse med udøvelsen af disse rettigheder som følge af den manglende ensartethed med hensyn til nationale identitetskorts formater og sikkerhedselementer. I betragtning af det vide skøn, som EU-lovgiver er indrømmet, hvor denne skal foretage komplekse vurderinger (
34
), bør der ikke herske tvivl om, at Parlamentet og Rådet ikke begik en fejl, da de vurderede, at en handling fra Unionens side var påkrævet for at nå målet om at fremme udøvelsen af retten til fri bevægelighed.
49.
Dermed er den anden betingelse i artikel 21, stk. 2, TEUF efter min opfattelse også opfyldt.
3. Fornøden hjemmel
50.
For det tredje er vedtagelsen af en EU-retsakt på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF underlagt betingelsen om, at »traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil«. I anmodningen om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret anført, at artikel 77, stk. 3, TEUF udgør en mere specifik hjemmel med henblik på at indføre nye sikkerhedselementer i medlemsstaternes nationale identitetskort. Af denne grund er den forelæggende ret af den opfattelse, at artikel 77, stk. 3, TEUF skulle have været anvendt som retsgrundlag i stedet for artikel 21, stk. 2, TEUF ved vedtagelsen af forordning 2019/1157.
51.
Jeg vil indledningsvis minde om, at kumulationen af to retsgrundlag ifølge Domstolens faste praksis er udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (
35
). I den foreliggende sag udelukker de lovgivningsprocedurer, der finder anvendelse i henhold til artikel 21, stk. 2, TEUF på den ene side og artikel 77, stk. 3, TEUF på den anden, hinanden gensidigt, hvilket betyder, at det ikke ville være muligt at godkende anvendelsen af førstnævnte bestemmelse med henblik på vedtagelsen af forordning 2019/1157, såfremt Domstolen måtte fastslå, at artikel 77, stk. 3, TEUF var den rette hjemmel for denne vedtagelse.
52.
Når ordlyden af artikel 77, stk. 3, TEUF og bestemmelsens systematik samt opbygningen af denne traktat tages i betragtning, er jeg under alle omstændigheder af den opfattelse, at den forelæggende rets synspunkt ikke bør tiltrædes.
53.
Som det fremgår af punkt 30 i dette forslag til afgørelse, er artikel 77, stk. 3, TEUF indeholdt i afsnit V i EUF-traktatens tredje del, som omhandler »et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, nærmere bestemt dette afsnits kapitel 2, der vedrører »politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«. Denne bestemmelse følger efter artikel 77, stk. 1, TEUF, hvorefter Unionen udformer en politik med henblik på at opnå bestemte mål med hensyn til grænsekontrol i det væsentlige. Den følger også efter artikel 77, stk. 2, TEUF, hvorefter Europa-Parlamentet og Rådet kan vedtage foranstaltninger efter den almindelige lovgivningsprocedure med hensyn til den samme politik.
54.
På baggrund af det overordnede indhold og den overordnede opbygning af artikel 77 TEUF kan det anføres, at selv om denne artikels stk. 3 giver Rådet kompetence til at fastsætte bestemmelser vedrørende pas og identitetskort med henblik på at fremme udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit, skal denne kompetence forstås således, at den vedrører politik med hensyn til grænsekontrol. En EU-retsakt, der går ud over dette specifikke indhold, falder uanset den anvendelige lovgivningsprocedures krav ikke ind under anvendelsesområdet for artikel 77, stk. 3, TEUF.
55.
I den foreliggende sag kan indførelsen af ensartede standarder, formater og specifikationer vedrørende sikkerheden for nationale identitetskort, herunder som omhandlet i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, ganske vist have en indvirkning på grænsekontrol (
36
). Som jeg har anført i dette forslag til afgørelse, dækker denne forordning imidlertid et større område af unionsborgernes liv, hvorved det er udelukket, at den blot kan være begrænset til området for grænsekontrol. I denne forbindelse kan det være nyttigt at minde om, at hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har flere formål, og det ene af disse formål kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens de andre kun er accessoriske, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der svarer til dette primære formål (
37
). Med hensyn til forordning 2019/1157 er det efter min opfattelse åbenlyst, at den berører retten til at færdes og opholde sig frit i mange forskellige henseender, men kun delvist har indflydelse på grænsekontrol.
56.
Det er for det andet vigtigt at påpege, at det følger af artikel 77, stk. 3, TEUF, at denne bestemmelse kun finder anvendelse, hvis den fornødne hjemmel til at opnå målet hermed ikke er fastsat i andre bestemmelser i traktaterne, hvilket er en accessorisk bestemmelse, som er formuleret på en tilsvarende måde som bestemmelsen i artikel 21, stk. 2, TEUF. Spørgsmålet er, om artikel 21, stk. 2, TEUF eller artikel 77, stk. 3, TEUF udgør en mere specifik bestemmelse i forhold til den anden, navnlig for så vidt angår retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
57.
I denne forbindelse vil jeg på den ene side gerne påpege, at artikel 77, stk. 3, TEUF udtrykkeligt henviser til samme traktats artikel 20, som indfører unionsborgerskabet, og mere specifikt til denne artikels stk. 2, litra a), som bestemmer, at unionsborgerskabet omfatter retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Artikel 77, stk. 3, TEUF bestemmer derefter, at Rådet har kompetence til at fastsætte bestemmelser vedrørende f.eks. identitetskort for at gøre det lettere at udøve den ret, der er nævnt i artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF, hvis traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil. Som jeg allerede har nævnt, uddyber artikel 21 TEUF endvidere indholdet af artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF, idet førstnævnte artikel bl.a. bestemmer, at den ret, hvortil henvises i den bestemmelse, er underlagt de begrænsninger og de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, særligt ved samme artikels stk. 2. I denne forbindelse er jeg derfor tilbøjelig til at mene, at med hensyn til artikel 20, stk. 2, TEUF udgør samme traktats artikel 21 en mere specifik bestemmelse, hvilket bevirker, at den accessoriske bestemmelse i artikel 77, stk. 3, TEUF, og dermed den særlige lovgivningsprocedure i henhold til denne bestemmelse, ikke finder anvendelse.
58.
Som Kommissionen har anført, synes anvendelsesområdet for den accessoriske bestemmelse, der følger af artikel 21, stk. 2, TEUF, hvorefter der kan vedtages bestemmelser, der skal gøre det lettere at udøve den frie bevægelighed for personer, medmindre traktaterne indeholder fornøden hjemmel hertil, på den anden side at være begrænset til de artikler i EUF-traktaten, der er indeholdt i afsnit IV i denne traktats tredje del, nærmere bestemt artikel 45, der omhandler arbejdskraftens frie bevægelighed, og artikel 49 og 56, der omhandler etableringsretten og retten til at udføre tjenesteydelser på en anden medlemsstats område. Dette fremstår fra en systematisk betragtning således, henset til den risiko for overlapning, der hidrører fra traktatens bestemmelser om på den ene side EU-borgeres ret til frit at bevæge sig og tage ophold inden for Den Europæiske Union, og på den anden side rettighederne vedrørende fri bevægelse, som grundlæggende bestanddele af det indre marked. Domstolens praksis (
38
) understøtter netop denne forståelse, for så vidt som den har fastslået, at artikel 21 TEUF har fundet særligt udtryk i bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, og endvidere har foreslået, at hvis omstændighederne i en sag falder ind under en af disse bestemmelser, er artikel 21 TEUF ikke længere den rette hjemmel for vedtagelsen af bestemmelser, der har til formål at fremme udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit (
39
).
59.
Jeg vil endelig kort påpege, at den omstændighed, at ordlyden af artikel 77, stk. 3, TEUF specifikt nævner identitetskort, således som den forelæggende ret har fremhævet, ikke er afgørende for, at denne bestemmelse kan anses for at være en mere specifik bestemmelse i forhold til artikel 21, stk. 2, TEUF. Artikel 77, stk. 3, TEUF nævner således også opholdsbeviser, hvis ensartede udformning, navnlig for tredjelandsstatsborgere, blev indført ved forordning nr. 1030/2002 (
40
), herunder minimumssikkerhedselementer og pligten til at lagre biometriske oplysninger. Denne forordning og ændringerne hertil blev imidlertid vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure på grundlag af artikel 63, nr. 3), TEF, som senere blev til artikel 79 TEUF, og ikke på grundlag af forgængeren til artikel 77, stk. 3, TEUF. Dette skyldes, at opholdstilladelser er dokumenter, der skal bruges internt i den udstedende medlemsstat og ikke til grænsekontrol, hvilket også for størstedelens vedkommende er tilfældet med nationale identitetskort.
60.
Heraf følger, at artikel 77, stk. 3, TEUF ikke udgør en mere specifik bestemmelse med henblik på at fremme udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i forhold til artikel 21, stk. 2, TEUF, samt at den tredje betingelse, der er fastlagt i sidstnævnte bestemmelse, er opfyldt.
61.
På baggrund af det ovenstående, og eftersom min foreslåede analyse viser, at de tre betingelser, der fremgår af ordlyden af artikel 21, stk. 2, TEUF, er opfyldt, konkluderer jeg, at Parlamentet og Rådet, idet de anvendte denne bestemmelse som hjemmel for forordning 2019/1157, vedtog denne forordning korrekt.
62.
Den første ugyldighedsgrund, som den forelæggende ret har påberåbt sig, bør ikke medføre, at Domstolen fastslår, at forordning 2019/1157, navnlig dens artikel 3, stk. 5, er ugyldig.
B.
Chartrets artikel 7 og 8
63.
Den anden ugyldighedsgrund, der fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, vedrører spørgsmålet, om forpligtelsen til at indsamle og lagre et billede af to fingeraftryk på nyudstedte identitetskort fra medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 udgør en ubegrundet begrænsning af chartrets artikel 7 og 8, sammenholdt med artikel 52, stk. 1.
1. Begrænsning
64.
Chartrets artikel 7 bestemmer, at enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation. I henhold til chartrets artikel 8, stk. 1, har enhver ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende. Selv om disse to bestemmelser vedrører to forskellige grundlæggende rettigheder, har Domstolen normalt anvendt dem samlet i forbindelse med efterprøvelsen, som i den foreliggende sag, af, om nationale bestemmelser om behandling af personoplysninger er forenelige med chartret (
41
).
65.
Domstolen har også fastslået, at retten til respekt for privatlivet med hensyn til behandling af personoplysninger, som anerkendt i chartrets artikel 7 og 8, henviser til enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (
42
). Dette er tydeligvis tilfældet for biometriske identifikatorer og navnlig digitale fingeraftryk, som er omhandlet i forordning 2019/1157, og som indeholder unikke oplysninger om fysiske personer og gør det muligt præcist at identificere dem (
43
).
66.
Domstolen fastslog endvidere i Schwarz-dommen, at obligatorisk indsættelse af digitale fingeraftryk i nyudstedte pas fra medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 2252/2004 skulle anses for en behandling af personoplysninger, og at denne indsættelse udgjorde en begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 (
44
). Ifølge det synspunkt, som alle parterne i den foreliggende sag har indtaget, indebærer den nævnte dom, at forordning 2019/1157, som indfører lignende foranstaltninger med hensyn til nationale identitetskort, skal anses for at indføre en begrænsning af begge de grundlæggende rettigheder, der beskyttes ved disse artikler.
67.
Denne begrænsning bør nærmere bestemt defineres med henvisning til de to foranstaltninger, der er fastsat i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, nærmere bestemt indsamling af fingeraftryk i sig selv – den nærmere procedure for dette er fastlagt i denne forordnings artikel 10, stk. 1 – og den endelige lagring af disse fingeraftryk på et meget sikkert lagringsmedium på ethvert nyudstedt identitetskort fra medlemsstaterne (
45
).
68.
Som Parlamentet har anført, bør der desuden tages hensyn til den foranstaltning, der er fastlagt i artikel 10, stk. 3, i forordning 2019/1157. Det følger nærmere bestemt af denne bestemmelse, at biometriske identifikatorer, der lagres med henblik på individualisering af identitetskort, skal opbevares af de offentlige myndigheder indtil datoen for identitetskortets afhentning og under alle omstændigheder ikke længere end 90 dage fra den dato, hvor det udstedes. Denne form for lagring af disse identifikatorer øger risikoen for, at offentlige myndigheder uretmæssigt får adgang til biometriske identifikatorer, der er registreret i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, og derfor bør der ikke ses bort fra den ved vurderingen af den begrænsning, som denne bestemmelse medfører af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.
69.
I henhold til artikel 11 i forordning 2019/1157 med overskriften »Beskyttelse af personoplysninger og ansvar«, navnlig stk. 6, kan kompetente nationale myndigheder og EU-agenturer endelig anvende nationale identitetskort med lagrede fingeraftryk med henblik på at kontrollere identitetskortets ægthed og indehaverens identitet. Det er atter i forbindelse med denne anvendelse, at der kan opstå en risiko for de biometriske identifikatorer, der er indsamlet i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157.
70.
Det følger af det ovenstående, at Domstolens undersøgelse med henblik på at definere den begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, der er foretaget i den foreliggende sag, og vurdere, om denne begrænsning kan begrundes, bør foretages ikke kun med henvisning til indsamlingen af fingeraftryk og lagring af disse på nyudstedte nationale identitetskort fra medlemsstaterne, men også med henvisning til de to yderligere foranstaltninger, der som følge af deres nære forbindelse til de biometriske identifikatorer, der er omhandlet i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 med hensyn til lagring og videre brug, ikke bør betragtes isoleret set i forbindelse med denne undersøgelse.
2. Begrundelse for begrænsningen
71.
Uanset om den begrænsning, der følger af forordning 2019/1157, som nævnt ovenfor, kan begrundes, bør det indledningsvis påpeges, at personoplysninger kan behandles i henhold til chartrets artikel 8, stk. 2, såfremt den berørte person giver samtykke hertil, eller såfremt et andet berettiget ved lov fastsat grundlag finder anvendelse. I denne forbindelse er det åbenlyst, at medlemsstaternes borgere, der anmoder om udstedelse af et nationalt identitetskort, som følge af den obligatoriske karakter af de i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 fastsatte foranstaltninger, ikke kan gøre indsigelse mod behandlingen af deres fingeraftryk (
46
). Det er derfor nødvendigt at fastslå, om denne behandling kan begrundes på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag.
72.
Domstolen har konsekvent fundet, at de rettigheder, der er anerkendt ved chartrets artikel 7 og 8, ikke er absolutte rettigheder, men at de skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet (
47
). I denne forbindelse bestemmer chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Artikel 52, stk. 1, andet punktum, fastsætter, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (
48
).
73.
Som den forelæggende ret har medgivet, er der i den foreliggende sag ingen problemstillinger med hensyn til de krav, der er fastlagt i chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum. De begrænsninger af chartrets artikel 7 og 8, der følger af forordning 2019/1157, er nemlig fastsat ved lov i form af en forordning, som i Forbundsrepublikken Tysklands tilfælde endda er blevet gennemført i national ret (
49
). I betragtning af de forskellige garantier, der er fastsat i artikel 3, stk. 5, artikel 10, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 6, i forordning 2019/1157, nærmere bestemt med hensyn til indsamling, lagring og anvendelse af fingeraftryk i nyudstedte nationale identitetskort, som jeg vil beskrive nedenfor (
50
), respekteres det væsentligste indhold af de rettigheder, som begge bestemmelser er et udtryk for.
74.
Spørgsmålet er, om disse begrænsninger er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og navnlig, om de er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, andet punktum.
75.
Med hensyn til spørgsmålet, om de begrænsninger, der følger af forordning 2019/1157, svarer til et mål af almen interesse, har jeg som led i min bedømmelse af den første ugyldighedsgrund (
51
) allerede forklaret, at denne forordning har til formål at fremme unionsborgeres frie bevægelighed ved at gøre nationale identitetskort mere pålidelige med hensyn til ægthed og identifikation. Det følger nærmere bestemt af artikel 1 i forordning 2019/1157, sammenholdt med bl.a. 4., 5., 18. og 28. betragtning hertil, at den manglende ensartethed med hensyn til nationale identitetskorts formater og sikkerhedselementer øger risikoen for forfalskning og dokumentfalsk, og at forebyggelsen heraf således udgør et mål for denne forordning som en middel til at fremme anerkendelsen af disse kort i andre medlemsstater end den udstedende medlemsstat.
76.
Jeg er derfor af den opfattelse, at for så vidt som indsamling og lagring af fingeraftryk i nyudstedte nationale identitetskort, som fastsat i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157, har til formål at forhindre, at disse kort bliver mål for forfalskning og svigagtig brug af andre personer end deres rette indehaver – og dermed fremme retten til fri bevægelighed, som bl.a. er fastsat i chartrets artikel 45 – forfølger de begrænsninger, der er indført ved forordning 2019/1157, et mål af almen interesse som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1 (
52
). Domstolen anlagde en lignende fortolkning i Schwarz-dommen (
53
), som efter min opfattelse er analog til den foreliggende sag.
77.
Med hensyn til forholdsmæssigheden af de begrænsninger, som forordning 2019/1157 indebærer, fremgår det af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet indebærer et krav om, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at gennemføre de lovlige mål, som forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af disse mål (
54
).
78.
Når der er tale om indgreb i grundlæggende rettigheder, vil rækkevidden af EU-lovgivers skønsbeføjelse desuden kunne være begrænset under hensyn til en række faktorer, herunder navnlig det omhandlede område, karakteren af den omhandlede rettighed, som er sikret ved chartret, karakteren og alvoren af indgrebet samt formålet hermed (
55
).
79.
I den foreliggende sag forholder det sig således, at registrering af fingeraftryk og lagring af disse i nyudstedte nationale identitetskort i sig selv ikke udgør særligt indgribende foranstaltninger for så vidt angår deres begrænsning af de ved chartrets artikel 7 og 8 sikrede rettigheder. På den ene side er registrering af fingeraftryk trods alt ikke en operation af intim karakter (
56
), og på den anden side forbliver de biometriske identifikatorer, der lagres på et nyudstedt kort, i henhold til forordning 2019/1157 alene i kortindehaverens besiddelse.
80.
Den begrænsning, der er indført ved forordning 2019/1157, vedrører imidlertid beskyttelsen af personoplysninger, som ifølge Domstolens praksis spiller en vigtig rolle i lyset af retten til respekt for privatliv (
57
). Desuden kan de foranstaltninger, der ledsager registreringen og lagringen af fingeraftryk, som jeg har beskrevet i punkt 68 og 69 i dette forslag til afgørelse, øge risikoen for, at offentlige myndigheder uretmæssigt får adgang til biometriske identifikatorer, og for misbrug i denne henseende. Der bør, således som den forelæggende ret har bemærket, endelig tages hensyn til den samlede virkning af forordning 2019/1157 på EU’s befolkning, hvis forpligtelse til at lade nyudstedte identitetskort indeholde et billede af fingeraftryk kan berøre op til 85% af EU’s borgere, eftersom disse kort er obligatoriske i størstedelen af EU’s medlemsstater (
58
).
81.
Af alle disse grunde bør EU-lovgivers skøn efter min opfattelse anses for at være reduceret, således at der bør foretages en streng kontrol af dette skøn. Når dette er sagt, er jeg af den opfattelse, at de begrænsninger, der følger af forordning 2019/1157, og navnlig af denne forordnings artikel 3, stk. 5, er egnede, nødvendige og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå hovedformålet med denne forordning.
82.
Hvad angår spørgsmålet, om registrering og lagring af fingeraftryk i nyudstedte nationale identitetskort er egnet til at nå det mål, der forfølges med forordning 2019/1157, er det for det første – således som Domstolen fastslog i Schwarz-dommen (
59
) – ubestridt, at lagring af fingeraftryk på et meget sikkert lagringsmedium kan nedsætte risikoen for forfalskning af nationale dokumenter, henset til den unikke karakter af fingeraftryk til identifikationsformål og det høje tekniske udviklingsniveau, der gør sig gældende for denne lagring (
60
). Ved at nedsætte risikoen for forfalskning af nationale identitetskort vil anerkendelsen af disse kort i andre medlemsstater end den udstedende medlemsstat blive øget, hvilket i sidste ende vil fremme unionsborgernes udøvelse af retten til fri bevægelighed (
61
). Ud fra dette perspektiv bør der efter min opfattelse ikke herske nogen tvivl om, hvorvidt anvendelsen af fingeraftryk er egnet til at opnå målet med forordning 2019/1157 (
62
).
83.
Den forelæggende ret har ikke desto mindre påpeget, at indsamling og lagring af fingeraftryk kun gør det muligt at kontrollere, om de biometriske oplysninger, der er indeholdt i et konkret nationalt identitetskort, svarer til den pågældende indehavers biometriske oplysninger, men ikke at identificere den pågældende som sådan. Efter den forelæggende rets opfattelse kan denne identifikation kun foretages ved at sammenligne de biometriske oplysninger, der er lagret på identitetskortet, på den ene side, med biometriske oplysninger, der er lagret i en fuldstændig forfalskningssikret database, på den anden. På denne baggrund ønsker den forelæggende ret oplyst, om den obligatoriske indførelse af fingeraftryk på nationale identitetskort kan opfylde målet med forordning 2019/1157.
84.
I denne forbindelse skal det fremhæves, at den forelæggende rets argument ikke kan rejse tvivl om den omstændighed, at lagring af fingeraftryk på nationale identitetskort i sig selv er et effektivt middel til at forbedre disse korts ægthed og pålidelighed og dermed accepten af dem ved udøvelsen af retten til fri bevægelighed. Dette argument hviler kun på den forudsætning, at lagring af digitale fingeraftryk på nationale identitetskort ikke nødvendigvis er fuldstændig pålidelig, eftersom disse kort stadig kan forfalskes, hvilket betyder, at det med forordning 2019/1157 forfulgte mål ikke nødvendigvis fuldt ud indfries.
85.
Spørgsmålet, om nationale identitetskort er fuldstændig forfalskningssikrede efter vedtagelsen af forordning 2019/1157, herunder de foranstaltninger, der følger af denne forordnings artikel 3, stk. 5, kan ikke vurderes i lyset af de oplysninger, som Domstolen råder over. Det følger ikke desto mindre af Schwarz-dommen, at den omstændighed, at en metode til bekæmpelse af forfalskning og svigagtig brug ikke er fuldstændig pålidelig, ikke er afgørende for, at den kan anses for ikke at være egnet med henblik på fortolkningen af chartrets artikel 52, stk. 1. Det er nemlig tilstrækkeligt, at denne metode nedsætter risikoen for den forfalskning, som ville foreligge, hvis denne metode ikke blev anvendt, betydeligt (
63
).
86.
Selv hvis indsamling og lagring af fingeraftryk i nyudstedte identitetskort ikke kan anses for en fuldstændig forfalskningssikret foranstaltning, rejser dette således ikke tvivl om, hvorvidt denne foranstaltning er egnet med henblik på at forhindre forfalskning og dokumentfalsk og dermed fremme unionsborgeres ret til fri bevægelighed. Den omstændighed – som den forelæggende ret også har fremhævet – at indsamling og lagring af fingeraftryk kun gælder for nyudstedte identitetskort, giver heller ikke anledning til tvivl herom (
64
). Selv i dette tilfælde nedsætter den gradvise indførelse af denne foranstaltning i nationale identitetskort risikoen for, at nationale dokumenter forfalskes, og bidrager i stigende grad til virkeliggørelsen af formålet med forordning 2019/1157.
87.
Med hensyn til spørgsmålet, om det også er nødvendigt at registrere og lagre fingeraftryk på identitetskort – om der ikke er en lige så velegnet, men mindre indgribende metode, hvormed det samme legitime formål kan opnås – har den forelæggende ret for det andet nævnt to primære alternativer til denne foranstaltning, hvoraf det første er blevet undersøgt indgående af Kommissionen i den konsekvensanalyse, der ledsagede forslaget til forordning (
65
).
88.
Det første alternativ ville være at begrænse kravene vedrørende beskyttelse mod forfalskning til et ansigtsbillede af kortindehaveren, hvilken metode også ville tjene til at harmonisere de forskellige sikkerhedsstandarder for nationale identitetskort på nationalt niveau.
89.
I denne forbindelse har jeg bemærket, at Domstolen allerede har fastslået, at foranstaltningen, der består i optagelse af fingeraftryk, ikke udgør en operation af intim karakter. Ligesom når der tages et ansigtsbillede, kan den nævnte foranstaltning heller ikke udsætte den pågældende for noget særligt fysisk eller psykisk ubehag (
66
). Domstolen har ligeledes fastslået, at selv når optagelsen af fingeraftryk sker i tillæg til fotograferingen af ansigtet, kan sammenlægningen af de to operationer med henblik på identifikationen af personer dog ikke a priori i sig selv anses for at medføre et mere betydeligt indgreb i de rettigheder, der er anerkendt i chartrets artikel 7 og 8, end hvis disse operationer blev betragtet hver for sig (
67
).
90.
Eftersom de anatomiske træk i en persons ansigt kan ændre sig betydeligt som følge af forskellige ændringer i den pågældendes liv, som f.eks. aldring eller sygdom, er det desuden mere sandsynligt, at der ved en sammenligning af ansigtsbilledet på et nationalt identitetskort med kortindehaverens ansigt opstår fejl ved identifikationen end ved at kontrollere ansigtsbilledet på identitetskortet og denne kortindehavers fingeraftryk. I den henseende kan, således som den tyske regering har anført, selv et match med et biometrisk billede blive vildledt af moderne morphing-teknikker, som forener forskellige ansigter i ét enkelt ansigtsbillede.
91.
Således kan hverken en manuel eller automatiseret sammenligning med ansigtsbilledet på nationale identitetskort med indehaverens ansigt (
68
), som var de metoder, der i mange medlemsstater blev anvendt før vedtagelsen af forordning 2019/1157, sikre et mere effektivt resultat end kombinationen af de biometriske identifikatorer, der er nævnt i samme forordnings artikel 3, stk. 5, dvs. et ansigtsbillede af kortindehaveren og to fingeraftryk (
69
). Efter min opfattelse kan en lignende konklusion drages, hvis kortindehaverens ansigtsbillede alene blev kombineret med hologrammer eller vandmærker, således som den forelæggende ret også har anført.
92.
Det andet alternativ ville være at lagre en mindre mængde af fingeraftryksoplysninger i form af de såkaldte minutiae eller ved at kræve, at der optages et enkelt fingeraftryk. I denne forbindelse er det vigtigt at forklare, at lagringen af minutiae på nationale identitetskort som et første skridt ville kræve optagelse af et helt fingeraftryk og derefter ekstrahering af minutiae som det næste skridt, hvilket betyder, at der ville skulle foretages en mere omfattende databehandling foruden registreringen og lagringen af individuelle fingeraftryk. Af denne grund kan denne metode efter min opfattelse ikke anses for at være mindre indgribende.
93.
Ifølge videnskabelig litteratur forekommer lagring af minutiae desuden ikke at omfatte det samme niveau af sikkerhed i forbindelse med identitetskontrol som brugen af komplette fingeraftryk (
70
), hvilket er en betragtning, der kan føjes til betænkelighederne i forbindelse med brugen af minutiae med hensyn til interoperabilitet. Som de fleste deltagere har påpeget i retsmødet, findes der i denne henseende ingen ensartet procedure, ej heller tilgængelig software, hverken på europæisk eller nationalt plan, til læsning af minutiae fra nationale identitetskort, hvilket ville etablere en uoverstigelig hindring for dataudvekslingen mellem nationale myndigheder (
71
).
94.
Det samme gælder også for f.eks. det internationale plan, hvor specifikationerne i dok. 9303 fra Organisationen for International Civil Luftfart skal være opfyldt, for at identitetskort kan anvendes i forbindelse med international luftfart (
72
). Det følger af disse specifikationer, at hvis en stat bestemmer, at fingeraftryk skal indføres på maskinlæsbare rejsedokumenter, er det obligatorisk at lagre fingeraftryksbilledet for at muliggøre global interoperabilitet (
73
). Lagring af minutiae opfylder ikke disse krav.
95.
Med hensyn til optagelse og lagring af et enkelt fingeraftryk er jeg tilbøjelig til at mene, at denne metode, selv om der lagres en mindre mængde data end ved lagring af to fingeraftryk, ikke er lige så egnet, eftersom den indebærer en mindre pålidelighed. Et eksempel på dette kunne være et tilfælde af en fejlbehæftet optagelse af et fingeraftryk eller en skade på den finger, hvis aftryk blev optaget. Det fremgår under alle omstændigheder af Domstolens praksis, at selv optagelse af et stort antal fingeraftryk kan anses for at være forholdsmæssig (
74
).
96.
Det følger af ovenstående betragtninger, at der tilsyneladende ikke findes en metode, der er lige så egnet, men mindre indgribende, sammenlignet med optagelse og lagring af fingeraftryk, og som på en lige så effektiv måde kan nå målet med forordning 2019/1157.
97.
For det tredje skal der tages hensyn til, at artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 kun kan være begrundet med hensyn til sit mål, hvis denne bestemmelse ikke omfatter behandlinger af optagne fingeraftryk, der går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. I denne forbindelse bemærkes, at lovgiver skal sikre sig, at der foreligger særlige garantier, der tilsigter at beskytte disse oplysninger effektivt mod forkerte og uretmæssige behandlinger (
75
). Denne begrundelse kan kun tiltrædes, hvis der fastlægges specifikke begrænsninger for det pågældende indgreb med henblik på at forebygge misbrug (
76
).
98.
I den foreliggende sag bør det for det første fremhæves, at artikel 3, stk. 5 og 6, samt artikel 10 og 11 i forordning 2019/1157 skaber klare retlige rammer for indsamling, lagring og anvendelse af biometriske identifikatorer, dvs. fingeraftryk (
77
).
99.
For det første er særligt betingelserne for indsamling af fingeraftryk fastsat i artikel 10 i forordning 2019/1157. Det fremgår udtrykkeligt af denne bestemmelse, at biometriske identifikatorer udelukkende indsamles af kvalificerede og behørigt bemyndigede medarbejdere, der er udpeget af de myndigheder, der er ansvarlige for udstedelse af identitetskort, med det formål at integrere disse på det meget sikre lagringsmedium for identitetskort, jf. artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157. Desuden sikrer medlemsstaterne, at passende og effektive procedurer for indsamlingen af biometriske identifikatorer er på plads, og at disse procedurer overholder rettighederne og principperne indeholdt i ikke blot chartret, men også i den europæiske menneskerettighedskonvention og konventionen om barnets rettigheder (
78
). Hvor der opstår vanskeligheder, skal disse procedurer også respektere den berørte persons værdighed.
100.
For det andet er det vedrørende lagring af biometriske identifikatorer efter deres indsamling i artikel 3, stk. 6, i forordning 2019/1157 udtrykkeligt anført, at lagringsmediet skal sikre oplysningernes integritet, ægthed og fortrolige karakter, idet de skal være beskyttede som fastsat i Kommissionens afgørelse C(2018) 7767 (
79
). Endvidere følger det af samme forordnings artikel 10, stk. 3, at opbevaringen af biometriske identifikatorer efter indsamlingen heraf begrænses til perioden fra indsamlingen af oplysningerne og indtil datoen for dokumentets udstedelse og under alle omstændigheder ikke må overskride 90 dage fra den dato, hvor dokumentet udstedes. I denne periode skal oplysningerne opbevares på en meget sikker måde. Efter denne periode bør de optagne fingeraftryk omgående slettes eller destrueres.
101.
For det tredje er adgangen til de fingeraftryk, der lagres på lagringsmediet, meget begrænset i henhold til artikel 11 i forordning 2019/1157. Kun behørigt bemyndigede medarbejdere hos de kompetente myndigheder har adgang til dem (
80
) og det er kun muligt at få adgang, når forevisning af identitetskortet er lovpligtig i henhold til EU-retten eller national ret. Endvidere er det eneste formål med denne adgang at kontrollere identitetskortets ægthed og/eller indehaverens identitet. Desuden er kontrol af ansigtsbilledet det primære mål for kontrol af ægtheden af dokumentet, hvilket indebærer, at medlemsstaterne som almindelig praksis kun bør kontrollere fingeraftrykkene, hvis det er nødvendigt med henblik på uden tvivl at bekræfte denne ægthed og indehaverens identitet (
81
).
102.
På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at forordning 2019/1157 indeholder tilstrækkelige og egnede foranstaltninger, der sikrer, at indsamling, lagring og anvendelse af biometriske identifikatorer, navnlig digitale fingeraftryk, effektivt beskyttes mod forkerte og uretmæssige behandlinger.
103.
Mere konkret sikrer disse foranstaltninger, at indsamlingsprocedurerne foretages af en begrænset kreds af specialiseret personale og på forhånd nøje etableres af medlemsstaterne med henblik på at respektere de berørte personers grundlæggende rettigheder og værdighed. De sikrer også, at biometriske identifikatorer, der er lagret på et nyudstedt kort, alene står til rådighed for kortindehaveren efter kortets udstedelse, og at de ikke er offentligt tilgængelige (
82
). De biometriske identifikatorer opbevares af offentlige myndigheder alene med det formål at udstede identitetskortet på en yderst sikker måde, og yderligere adgang hertil er ikke tilladt dem eller nogen andre personer. De biometriske identifikatorer skal under alle omstændigheder slettes eller destrueres efter offentlige myndigheders opbevaring heraf i en klart defineret og rimelig periode, hvis dette kort ikke bliver udstedt. Endelig bekræfter de foranstaltninger, der er blevet indført med forordning 2019/1157, at biometriske identifikatorer alene tilgås og anvendes under strengt begrænsede omstændigheder, der er forudgående fastsat ved lov, og alene med det formål at kontrollere kortets ægthed og kortindehaverens identitet, i overensstemmelse med denne forordnings hovedformål.
104.
For fuldstændighedens skyld vil jeg henvise til det indledende forbehold i artikel 10, stk. 3, i forordning 2019/1157, som har været genstand for flere spørgsmål fra Domstolen i retsmødet. Artikel 10, stk. 3, første punktum, i forordning 2019/1157 nævner offentlige myndigheders midlertidige lagring af fingeraftryk og pligten til at lagre disse biometriske identifikatorer på en meget sikker måde; som jeg allerede har nævnt, indeholder denne bestemmelse forbeholdet »medmindre de er nødvendige med henblik på behandling i henhold til EU-retten og national ret«. Dette forbehold stammer tilsyneladende fra de interinstitutionelle forhandlinger – eller trilogen – der fandt sted mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen under den almindelige lovgivningsprocedure, der udmøntede sig i vedtagelsen af forordning 2019/1157 (
83
).
105.
I denne henseende er det korrekt, at dette forbehold kunne være et udtryk for, at offentlige myndigheder kan lagre biometriske identifikatorer såsom fingeraftryk efter deres registrering i en længere periode end den, der er fastlagt i artikel 10, stk. 3, i forordning 2019/1157, og at disse myndigheder kan benytte dem til andre formål, der ikke præcist er fastlagt i denne forordning, f.eks. til oprettelse af nationale databaser.
106.
En nærlæsning af artikel 10, stk. 3, i forordning 2019/1157 viser imidlertid, at dette forbehold ikke giver hjemmel til andre formål end dem, der specifikt er fastlagt i denne forordning. Dette forbehold henviser udtrykkeligt til yderligere lovgivning, enten fra Den Europæiske Union eller fra medlemsstaterne, hvilket betyder, at enhver begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, alene skal undersøges med henvisning til denne anden lovgivning og ikke, som om den indgår selvstændigt i forordning 2019/1157. Denne forståelse underbygges i særlig grad, når der tages hensyn til 21. betragtning til forordning 2019/1157 (
84
), som udtrykkeligt angiver, at denne forordning ikke giver hjemmel til at oprette eller opretholde nationale databaser til lagring af biometriske oplysninger i medlemsstaterne, som er et spørgsmål, der henhører under national ret, som skal overholde EU-databeskyttelsesretten. Det fremgår endvidere af den nævnte betragtning, at denne forordning heller ikke giver hjemmel til at oprette eller opretholde en central database på EU-plan.
107.
Af denne grund er jeg af den opfattelse, at det indledende forbehold i artikel 10, stk. 3, i forordning 2019/1157 ikke kan rejse tvivl om den konklusion, der fremgår af punkt 102, hvorefter forordning 2019/1157 indeholder tilstrækkelige garantier, der forhindrer, at behandlingen af biometriske identifikatorer, navnlig digitale fingeraftryk, udsættes for forkerte eller uretmæssige behandlinger.
108.
På baggrund af det ovenstående konkluderer jeg, at forordning 2019/1157, og navnlig dens artikel 3, stk. 5, ikke udgør en ubegrundet begrænsning af chartrets artikel 7 og 8, sammenholdt med artikel 52, stk. 1.
109.
Den anden ugyldighedsgrund, som den forelæggende ret har påberåbt sig, bør ikke medføre, at Domstolen fastslår, at forordning 2019/1157 er ugyldig.
C.
Databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10
110.
Den forelæggende ret har med den tredje ugyldighedsgrund rejst tvivl om, hvorvidt artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 er i strid med databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10. I overensstemmelse med den holdning, der fremgår af den tilsynsførendes udtalelse af 10. august 2018 (
85
), nærer den forelæggende ret tvivl om, hvorvidt EU-lovgiver burde have foretaget en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse i forbindelse med vedtagelsen af forordning 2019/1157.
111.
Databeskyttelsesforordningens artikel 35 er indeholdt i denne forordnings kapitel IV, som har overskriften »Dataansvarlig og databehandler«, nærmere bestemt i afdeling 3, der vedrører konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse og forudgående høring.
112.
Hvis en type behandling, navnlig ved brug af nye teknologier, sandsynligvis vil indebære en høj risiko for fysiske personers rettigheder og frihedsrettigheder, foretager den dataansvarlige i henhold til denne bestemmelses stk. 1 forud for behandlingen en analyse af de påtænkte behandlingsaktiviteters konsekvenser for beskyttelse af personoplysninger. Samme bestemmelses stk. 2-7 videreudvikler indholdet af dataansvarliges pligt til at foretage en konsekvensanalyse, navnlig ved at fastlægge de tilfælde, hvor en sådan analyse er påkrævet, og ved at beskrive de elementer, som denne analyse som minimum skal indeholde.
113.
Databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10, indfører derimod en undtagelse fra pligten til at foretage en konsekvensanalyse, såfremt betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt, navnlig når i) behandlingen er nødvendig for at overholde en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige, ii) denne ret regulerer den eller de pågældende specifikke behandlingsaktiviteter, og iii) der allerede er foretaget en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse som led i en generel konsekvensanalyse i forbindelse med vedtagelsen af denne lov.
114.
I den foreliggende sag skal det indledningsvis påpeges, at selv om den forelæggende ret har henvist til databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10, som grundlag for den overtrædelse, der vedrører denne ugyldighedsgrund, tyder oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen på, at denne ugyldighedsgrund faktisk er baseret på en overtrædelse af databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 1. Det er netop sidstnævnte bestemmelse, der pålægger dataansvarlige, som defineret i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7), en forpligtelse til at foretage en konsekvensanalyse, når der foreligger en høj risiko for fysiske personers rettigheder og frihedsrettigheder. Efter den forelæggende rets opfattelse er det den forpligtelse, som EU-lovgiver var pålagt, da denne vedtog forordning 2019/1157, og som efter den samme rets opfattelse tilsyneladende ikke er blevet opfyldt.
115.
Det bør endvidere påpeges, at databeskyttelsesforordningen og forordning 2019/1157 er afledte retsakter, som inden for EU-rettens rangorden har samme rang. I modsætning til det, som den forelæggende ret har anført i sit spørgsmål, indebærer dette, at databeskyttelsesforordningen ikke kan anses for »trinhøjere EU-ret« i forhold til forordning 2019/1157. I denne henseende følger det nærmere bestemt af Domstolens praksis, at medmindre en afledt retsakt indeholder en bestemmelse, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden, kan sidstnævntes gyldighed ikke vurderes i lyset af førstnævnte. I så fald er det kun nødvendigt at sikre en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig (
86
).
116.
Med hensyn til forordning 2019/1157 skal det bemærkes, at denne forordning skaber udtrykkelige forbindelser til databeskyttelsesforordningen, navnlig i dens artikel 11, i forbindelse med behandlingen af personoplysninger. Denne bestemmelse, der bør fortolkes i lyset af 40., 41. og 43. betragtning til samme forordning, viser, at databeskyttelsesforordningen finder anvendelse med hensyn til personoplysninger, der skal behandles inden for rammerne af anvendelsen af forordning 2019/1157. Det fremgår nærmere bestemt af denne forordnings artikel 11, stk. 2, at de myndigheder, der er ansvarlige for udstedelse af identitetskort og opholdskort, betragtes som den i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7), omhandlede dataansvarlige og er ansvarlige for behandlingen af personoplysninger. Desuden tvinger artikel 11, stk. 3, i forordning 2019/1157 medlemsstaterne til at sikre, at tilsynsmyndighederne fuldt ud kan udføre deres opgaver som omhandlet i databeskyttelsesforordningen, herunder f.eks. at de kan tilgå alle personoplysninger samt få adgang til alle de kompetente myndigheders lokaler og databehandlingsudstyr.
117.
Det fremgår af forordning 2019/1157, at databeskyttelsesforordningen kan pålægge nationale organer og kompetente myndigheder forpligtelser, når de gennemfører forordning 2019/1157. De EU-institutioner og de regeringer, der har afgivet indlæg for Domstolen, har medgivet dette. Ikke desto mindre følger det på ingen måde af databeskyttelsesforordningen, at forpligtelsen til at foretage en konsekvensanalyse, som fremgår af denne forordnings artikel 35, stk. 1, påhviler EU-lovgiver, og denne bestemmelse fastsætter heller ikke noget kriterium for, hvordan f.eks. gyldigheden af en anden afledt EU-retsakt bør vurderes.
118.
Henset til det ovenstående konkluderer jeg derfor, at databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 1, ikke finder anvendelse på EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af en afledt retsakt, og at den lovgivningsprocedure, der udmøntede sig i vedtagelsen af forordning 2019/1157, og navnlig dens artikel 3, stk. 5, af denne grund ikke kan anses for at tilsidesætte kravet om at foretage en konsekvensanalyse.
119.
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at den tredje ugyldighedsgrund, som den forelæggende ret har påberåbt sig, ikke bør medføre, at Domstolen fastslår, at forordning 2019/1157 er ugyldig.
120.
Gennemgangen af det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning 2019/1157, navnlig denne forordnings artikel 3, stk. 5.
V. Forslag til afgørelse
121.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål fra Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland) således:
»Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning 2019/1157, navnlig denne forordnings artikel 3, stk. 5.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1157 af 20.6.2019 om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed (EUT 2019, L 188, s. 67, herefter »forordning 2019/1157«).
(
3
) – Denne forpligtelse finder anvendelse fra den 2.8.2021. Jf. artikel 16 i forordning 2019/1157.
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27.4.2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1, herefter »databeskyttelsesforordningen«).
(
5
) – Dom af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670) (herefter »Schwarz-dommen«).
(
6
) – Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 af 13.12.2004 om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder (EUT 2004, L 385, s. 1, herefter »forordning nr. 2252/2004«).
(
7
) – Denne sag er også tæt forbundet med sag C-280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen og Liga voor Mensenrechten, der verserer for Domstolen.
(
8
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77), med senere ændringer (herefter »direktiv 2004/38«).
(
9
) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 30.11.2018 om fastsættelse af tekniske specifikationer for den ensartede udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere og om ophævelse af afgørelse C(2002) 3069 (C(2018) 7767 final) (herefter »Kommissionens afgørelse (C(2018) 7767«).
(
10
) – Lov af 18.6.2009 (BGBl. I s. 1346), senest ændret ved § 2 i lov af 5.7.2021 (BGBl. I s. 2281) (herefter »lov om identitetskort«).
(
11
) – Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelses udtalelse nr. 7/2018 af 10.8.2018 om forslaget til forordning om styrkelse af sikkerheden ved unionsborgeres identitetskort og andre dokumenter (EUT 2018, C 338, s. 22, herefter »den tilsynsførendes udtalelse nr. 7/2018«).
(
12
) – Dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
(
13
) – Ibidem, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis.
(
14
) – Schwarz-dommen, præmis 20.
(
15
) – Jf. i denne henseende dom af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 35 og 36 og den deri nævnte retspraksis).
(
16
) – Jf. ligeledes 46. betragtning til forordning 2019/1157.
(
17
) – Det anføres udtrykkeligt i denne betragtning, at fastsættelse af minimumssikkerhedsstandarder for og integreringen af biometriske oplysninger i identitetskort er vigtige skridt i retning af at gøre anvendelsen heraf mere sikker i Unionen og af at gøre det muligt for unionsborgere at høste det fulde udbytte af deres ret til fri bevægelighed.
(
18
) – Jf. i denne retning forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om styrkelse af sikkerheden ved unionsborgeres identitetskort og ved opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed (COM(2018) 212 final), s. 4 (herefter »Kommissionens forslag til forordning«).
(
19
) – Jf. med hensyn til en begrebsmæssig ramme for de almene og specifikke mål med Kommissionens forslag til forordning Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene – Konsekvensanalyse af 17.4.2018 (SWD(2018) 110 final), s. 24 (herefter »Kommissionens konsekvensanalyse«).
(
20
) – Jf. 28. betragtning til forordning 2019/1157.
(
21
) – Dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 22).
(
22
) – Jf. også artikel 8, stk. 3, i direktiv 2004/38, der har overskriften »Administrative formaliteter for unionsborgere«.
(
23
) – Jf. artikel 35 i direktiv 2004/38.
(
24
) – Som det f.eks. er tilfældet med hensyn til medlemsstater såsom Irland, hvor der fortsat foretages kontroller ved de indre grænser, eller med den midlertidige genindførelse af kontrol ved de indre grænser i henhold til artikel 23 ff. i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1), med senere ændringer.
(
25
) – Jf. punkt 47 i dette forslag til afgørelse.
(
26
) – Fordele for demokratiske EU-rettigheder og for borgerinitiativet er endvidere nævnt i Kommissionens konsekvensanalyse (punkt 6.1).
(
27
) – Jf. i denne retning sidste punktum af 15. betragtning til forordning 2019/1157 og 28. betragtning til samme forordning, hvoraf det som nævnt fremgår, at begge former for foranstaltninger dels gør det muligt for medlemsstaterne at stole på ægtheden af de pågældende dokumenter, dels giver offentlige myndigheder og private enheder tilstrækkelige garantier for, at de kan forlade sig på ægtheden af identitetskort, når sådanne kort anvendes af unionsborgere til identifikationsformål.
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 16.4.2015, Willems m.fl. (C-446/12 – C-449/12, EU:C:2015:238, præmis 39).
(
29
) – Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene – Konsekvensanalyse af 17.4.2018, som nævnt i fodnote 19.
(
30
) – Jf. Kommissionens konsekvensanalyse (punkt 1.1), hvoraf det fremgår, at mere end 15 mio. unionsborgere bor i en anden medlemsstat, og mere end 11 mio. unionsborgere arbejder i en anden medlemsstat, hvilket ikke omfatter de mange studerende, der rejser rundt i Unionen med henblik på uddannelse.
(
31
) – Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 1.2 og bilag 5.
(
32
) – Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 2.1 og figur 2.1.
(
33
) – Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 2.2.
(
34
) – Jf. bl.a. og i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
(
35
) – Jf. bl.a. dom af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet (C-377/12, EU:C:2014:1903, præmis 34).
(
36
) – Som den spanske regering har anført, var vedtagelsen af forordning 2019/1157 en del af målet om at forbedre sikkerheden af rejsedokumenter, navnlig efter ændringen af Schengengrænsekodeksen, som indførte pligten til at foretage systematisk kontrol af alle personer og deres rejsedokumenter – uanset indehaverens nationalitet – i Schengeninformationssystemet (SIS) og i Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter (SLTD). Jf. i denne retning Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/458 af 15.3.2017 om ændring af forordning (EU) 2016/399, for så vidt angår en styrkelse af kontrollen i relevante databaser ved de ydre grænser (EUT 2017, L 74, s. 1). Jf. også Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 1.2 (s. 5).
(
37
) – Jf. bl.a. dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (beskyttet havområde i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
(
38
) – Jf. i denne retning dom af 20.5.2010, Zanotti (C-56/09, EU:C:2010:288).
(
39
) – Ibidem, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis.
(
40
) – Jf. artikel 4b i Rådets forordning (EF) nr. 1030/2002 af 13.6.2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere (EUT 2002, L 157, s. 1).
(
41
) – Jf. Schwarz-dommen (præmis 25), og dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 29). Jf. generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2013:845, punkt 64), hvori han har anført, at kun chartrets artikel 8 bør finde anvendelse, når der er tale om personoplysninger, der ikke vedrører privatlivet.
(
42
) – Dom af 3.10.2019, A m.fl. (C-70/18, EU:C:2019:823, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Ibidem, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis. Jf. også Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 6.1 (s. 34 og 35), hvori det påpeges, at biometriske oplysninger skal krypteres, og at krypteringsnøgler skal udveksles med de specifikke tjenester – nærmere bestemt grænsevagter og politi – til dette formål.
(
44
) – Schwarz-dommen, præmis 24-30.
(
45
) – Denne registrering skal foretages i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, der er fastlagt i Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2018) 7767, som er nævnt i fodnote 9 ovenfor.
(
46
) – Jf. med hensyn til den obligatoriske karakter af nationale identitetskort i Forbundsrepublikken Tyskland § 1, stk. 1, i lov om identitetskort, som er gengivet i punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
(
47
) – Schwarz-dommen, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis.
(
48
) – Ibidem, præmis 34. Jf. tillige dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 38).
(
49
) – Jf. § 5, stk. 9, i lov om identitetskort, som er gengivet i punkt 15 i dette forslag til afgørelse.
(
50
) – Jf. punkt 97-107 i dette forslag til afgørelse.
(
51
) – Jf. punkt 33-37 i dette forslag til afgørelse.
(
52
) – Jf. også Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 6.1 (s. 34), hvoraf det endvidere fremgår, at udøvelsen af grundlæggende politiske rettigheder (chartrets artikel 39 og 40) samt udøvelsen af retten til at indgive andragender (chartrets artikel 44) vil blive påvirket positivt af styrkelsen af sikkerhedselementerne på nationale identitetskort.
(
53
) – Schwarz-dommen, præmis 36.
(
54
) – Jf. dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
(
55
) – Ibidem, præmis 47. Jf. med hensyn til EMRK’s artikel 8 desuden Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen S. og Marper mod Det Forenede Kongerige [GC], nr. 30562/04 og 30566/04, § 102, ECHR 2008-V.
(
56
) – Schwarz-dommen, præmis 48.
(
57
) – Ibidem.
(
58
) – Jf. den tilsynsførendes udtalelse nr. 7/2018 (s. 3).
(
59
) – Jf. i denne retning Schwarz-dommen (præmis 41).
(
60
) – Der findes ikke to personer, der har det samme fingeraftryk, end ikke tvillinger. Fingeraftryk ændrer sig heller ikke, heller ikke med alderen, medmindre det nederste lag, basallaget, ødelægges eller forsætligt ændres ved hjælp af plastikkirurgi. Der er tre vigtige mønstre i fingeraftryk, nærmere bestemt buer, spiraler og hvirvler. Formen, størrelsen, antallet og sammensætningen af mindre detaljer i disse mønstre gør ethvert fingeraftryk unikt (jf. i denne henseende https://www.interpol.int/How-we-work/Forensics/Fingerprints).
(
61
) – Jf. i denne retning 28. betragtning til forordning 2019/1157, hvortil der henvises i fodnote 27 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
62
) – Som jeg allerede har nævnt i dette forslag til afgørelse, har EU-retten til lignende formål allerede indført standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder (forordning nr. 2252/2004), for ensartet udformning af visa (forordning nr. 1683/95 (EUT 1995, L 164, s. 1) og for opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere (forordning nr. 1030/2002), som er baseret på EU-lovgivers sammenhængende tilgang.
(
63
) – Schwarz-dommen, præmis 43 og 44, hvori Domstolen i det væsentlige endvidere fastslog, at selv om anvendelsen af metoden for efterprøvelse af identitet ved hjælp af fingeraftryk undtagelsesvis ikke fører til optimale resultater, vil en manglende overensstemmelse vedrørende de biometriske oplysninger normalt henlede de kompetente myndigheders opmærksomhed på den berørte person og vil indebære en mere dybtgående kontrol med henblik på endeligt at fastslå den pågældendes identitet.
(
64
) – Jf. artikel 5 i forordning 2019/1157, der bestemmer, at identitetskort, som ikke opfylder kravene fastsat i denne forordnings artikel 3, ophører med at være gyldige, når de udløber, eller senest den 3.8.2031, alt efter hvilken af disse datoer der er den tidligste.
(
65
) – Jf. Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 5.2 og 6.1 samt tabel 6.1, der nævner »option ID 1«. Denne mulighed omfatter et format med visse fælles træk som f.eks. oplysningerne på kortet og minimumssikkerhedselementer, der tager højde for ICAO’s dok. 9303, og en chip, der indeholder et obligatorisk ansigtsbillede.
(
66
) – Schwarz-dommen, præmis 48.
(
67
) – Ibidem, præmis 49.
(
68
) – F.eks. ved hjælp af EasyPass-systemer. Jf. i denne retning Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2225 af 30.11.2017 om ændring af forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår brugen af ind- og udrejsesystemet (EUT 2017, L 327, s. 1).
(
69
) – Jf. Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 7.1 (s. 49), hvori Kommissionen efter at have sammenlignet de forskellige alternativer med hensyn til deres effektivitet konkluderer, at kombinationen af et ansigtsbillede og to fingeraftryk mere effektivt kan indfri de specifikke mål om at forebygge dokumentfalsk og forbedre autentificering af dokumenter. Jf. også samme dokuments punkt 7.4 (s. 56), hvoraf det fremgår, at kombinationen af et ansigtsbillede og to fingeraftryk har forrang for kravet om blot et ansigtsbillede med henblik på at forbedre anerkendelsen af nationale identitetskort og dermed fremme målet om fri bevægelighed.
(
70
) – D. Maltoni m.fl., Handbook of fingerprint Recognition, 2. udg., Springer, 2009, s. 53.
(
71
) – Medlemsstaterne har derimod standardiserede instrumenter til interoperabilitet vedrørende de af forordning 2019/1157 berørte biometriske identifikatorer.
(
72
) – Jf. 23. betragtning til forordning 2019/1157.
(
73
) – »Maskinlæsbare rejsedokumenter«, dok. 9303, 8. udg., ICAO, 2021 (del 9, kapitel 4).
(
74
) – Selv ti fingeraftryk kan anses for at være forholdsmæssigt. Jf. i denne retning dom af 3.10.2019, A. m.fl. (C-70/18, EU:C:2019:823, præmis 58).
(
75
) – Jf. Schwarz-dommen, præmis 55. Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen S. og Marper mod Det Forenede Kongerige [GC], nr. 30562/04 og 30566/04, § 103, ECHR 2008-V.
(
76
) – Dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 54 ff.).
(
77
) – Ff. Også 22. betragtning til forordning 2019/1157.
(
78
) – Vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling ved resolution 44/25 af 20.11.1989 og trådt i kraft den 2.9.1990.
(
79
) – Jf. særligt punkt 5 i bilag III til Kommissionens afgørelse C(2018) 7767 under overskriften »Spørgsmål vedrørende datasikkerhed og ‑integritet«.
(
80
) – Jf. artikel 11, stk. 7, i forordning 2019/1157, der endvidere pålægger medlemsstaterne at føre en liste over de kompetente myndigheder, der har adgang til de biometriske oplysninger. Kommissionen offentliggør en samling af sådanne nationale lister online.
(
81
) – Jf. 19. betragtning til forordning 2019/1157. Jf. også artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 2252/2004, som fastlægger den samme begrænsede anvendelse for pas og rejsedokumenter.
(
82
) – Som forklaret af Kommissionen i retsmødet, følger det af Kommissionens afgørelse C(2018) 7767, at læsemaskinen med henblik på autentificering af terminalen sender sin læsetilladelse i form af forskellige digitale certifikater til chippen på identitetskort. Chippen i identitetskortet kan således kontrollere terminalcertifikatets ægthed. Dette betyder i praksis, at kun de kompetente myndigheder, der er anført i artikel 11, stk. 7, i forordning 2019/1157, og ingen anden myndighed eller person kan få adgang til biometriske data.
(
83
) – Jf. interinstitutionelt dokument af 22.2.2019, hvoraf det fremgår, at »kompromisteksten indeholder alle de væsentligste elementer af Rådets forhandlingsmandat, især: […] medlemsstaternes mulighed for at oprette og drive biometriske databaser i overensstemmelse med national ret« (dokumentet kan findes på adressen https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6412-2019-INIT/en/pdf).
(
84
) – Jf. også i denne retning Kommissionens konsekvensanalyse, punkt 6 (s. 33 og 35), hvoraf det fremgår, at »intet i disse initiativer giver hjemmel til centraliseret lagring af indsamlede oplysninger […] eller til anvendelse af sådanne oplysninger til andre formål end til at kontrollere dokumentets ægthed og indehaverens identitet«, samt at »enhver gennemførelse skal være forenelig med EU-retten og de derved beskyttede rettigheder«.
(
85
) – Jf. fodnote 11.
(
86
) – Jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob (C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 110), og af 29.6.2010, Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 56). Jf. ligeledes generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Luxembourg Business Registers (C-37/20 og C-601/20, EU:C:2022:43, punkt 66).