Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Causa C‑559/23 P
International Management Group (IMG)
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Eccezione di irricevibilità dell’impugnazione
a motivo della prescrizione dell’azione per responsabilità extracontrattuale – Omessa pronuncia da parte del Tribunale sull’eccezione di irricevibilità prima del rigetto del ricorso in quanto infondato – Indagine esterna dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Comunicazione della relazione d’indagine dell’OLAF alle autorità giudiziarie nazionali – Divulgazione non autorizzata della relazione d’indagine nella stampa – Danno morale e materiale asseritamente subìto dalla ricorrente – Nesso di causalità – Fatto generatore del danno che può essere imputato o all’Unione europea o alle autorità nazionali interessate – Incertezza – Onere della prova »
I.      Introduzione
1.        La presente impugnazione è stata proposta avverso la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 giugno 2023, IMG/Commissione (2), con la quale quest’ultimo ha respinto in quanto infondato il ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione avviato dall’International Management Group (IMG) a causa della divulgazione non autorizzata nella stampa di una relazione d’indagine che la riguardava, redatta dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).
2.        In sede di esame di tale impugnazione, la Corte dovrà, segnatamente, convalidare o censurare la posizione del Tribunale, il quale, nella sentenza impugnata, ha dichiarato che doveva essere esclusa la responsabilità extracontrattuale dell’Unione a causa di un’incertezza circa l’autore del fatto generatore del danno, «in assenza di indizi in tal senso» (3), poiché quest’ultimo aveva potuto essere causato sia da una fonte interna all’Unione, ossia l’OLAF o la Commissione europea, sia da una fonte esterna ad essa, ossia le autorità giudiziarie nazionali interessate.
3.        Nelle presenti conclusioni, proporrò alla Corte di annullare la sentenza impugnata a motivo del fatto che il Tribunale ha violato le norme relative all’onere e alla produzione della prova nell’ambito della sua valutazione concernente una presunta violazione, da parte della Commissione e dell’OLAF,
dell’obbligo di riservatezza incombente ai medesimi. Illustrerò le ragioni per cui un siffatto errore di diritto inficia parimenti la sua conclusione relativa ad una presunta violazione del dovere di diligenza da parte di questi ultimi.
II.    Fatti
4.        I fatti all’origine della controversia sono riassunti ai punti da 2 a 12 della sentenza impugnata.
5.        L’IMG è stata istituita, secondo il suo statuto, come organizzazione internazionale. Nell’ambito delle sue attività, essa ha stipulato vari accordi con la Commissione, in particolare in attuazione del metodo di esecuzione del bilancio dell’Unione detto di «gestione indiretta o congiunta», previsto dalla normativa finanziaria dell’Unione.
6.        Il direttore generale dell’OLAF ha avviato un’indagine esterna sullo status giuridico della ricorrente (4). Al termine della stessa, egli ha ritenuto, in sostanza, nella sua relazione d’indagine finale (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF »), redatta il 9 dicembre 2014, che l’IMG non costituisse un’«organizzazione internazionale», ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione, e ha raccomandato alla Commissione di irrogare a quest’ultima sanzioni amministrative e finanziarie, nonché di procedere al recupero delle somme che le erano state versate in tale qualità.
7.        Il 12 dicembre 2014, la relazione dell’OLAF è stata trasmessa ufficialmente alla Commissione nonché alle autorità giudiziarie francesi e belghe. Il 13 febbraio 2015, le informazioni sul contenuto di tale relazione sono state pubblicate sulla rivista Der Spiegel. Il 18 febbraio 2015, la ricorrente ha inviato all’OLAF una lettera in cui menzionava una possibile divulgazione di informazioni nella stampa relative al contenuto di detta relazione.
8.        Il 13 marzo 2015, il direttore generale dell’OLAF ha inviato una lettera al presidente del Parlamento europeo, indicando di essere stato informato del fatto che la relazione dell’OLAF sarebbe stata diffusa all’interno della commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento. In tale lettera, il direttore generale dell’OLAF ha ricordato che tale relazione non era stata ufficialmente comunicata al Parlamento, e ha pregato il presidente di tale istituzione di adottare le misure necessarie per porre fine alla diffusione di tale documento.
9.        Con lettera del 20 marzo 2015, l’OLAF ha risposto alla ricorrente che la sua relazione era stata trasmessa esclusivamente alle autorità nazionali competenti e al segretariato
generale della Commissione.
10.      L’11 dicembre 2015, la relazione dell’OLAF è stata pubblicata, senza i suoi allegati, sul sito Internet del giornale
New Europe. La ricorrente è stata informata dell’avvio, da parte del segretario generale della Commissione e dell’OLAF, di due indagini al fine di individuare la fonte di tale fuga di notizie.
11.      Il 30 gennaio 2017, il segretario generale della Commissione ha inviato una lettera alla ricorrente informandola del fatto che le indagini erano state chiuse e che non avevano consentito di individuare la fonte della fuga di notizie.
12.      Il 5 giugno 2018, la ricorrente ha ottenuto la comunicazione della relazione dell’OLAF accompagnata dai suoi allegati.
III. Procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione
A.      Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
13.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2020, la ricorrente ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 268 TFUE al fine di ottenere il risarcimento del danno materiale e morale che essa ritiene di aver subìto a causa dell’illegittimità dei comportamenti della Commissione e dell’OLAF in
seguito alla relazione di quest’ultimo. Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso con la sentenza impugnata.
B.      Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
14.      Il 7 settembre 2023, la ricorrente ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza impugnata. Nelle sue conclusioni, essa chiede che la Corte voglia annullare tale sentenza, accogliere le sue conclusioni presentate dinanzi al Tribunale, dichiarare che è sorta la responsabilità extracontrattuale della Commissione, condannare la Commissione a risarcire il danno da essa subìto, stimato, con riserva di ulteriore precisazione, nell’importo di EUR 10 000 al mese per un periodo compreso tra la metà del dicembre 2015 e la pronuncia dell’emananda sentenza quanto al danno morale e nell’ importo di EUR 2 100 000 per il danno materiale, maggiorato degli interessi di mora, e condannare la Commissione a tutte le spese di entrambi i gradi di giudizio.
15.      La Commissione chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione in quanto irricevibile o, in subordine, infondata, e condannare la ricorrente alle spese.
IV.    Analisi
16.      A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce cinque motivi, vertenti, in primo luogo, su una valutazione erronea del nesso di causalità da cui dipende il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in secondo luogo, su una valutazione erronea della condizione relativa all’imputabilità dell’evento
dannoso all’OLAF o alla Commissione, in terzo luogo, su una valutazione erronea circa l’esistenza di un’illegittimità derivante
dalla violazione del dovere di sollecitudine, in quarto luogo, su una valutazione erronea circa l’esistenza di un’illegittimità derivante
dalla violazione del dovere di diligenza, e, infine, in quinto luogo, su errori di diritto inficianti la valutazione del Tribunale relativa allo stralcio
dal fascicolo del parere del servizio giuridico della Commissione.
17.      Da parte sua, la Commissione fa valere, in via principale, che il ricorso per risarcimento danni della ricorrente era già prescritto al momento della sua proposizione, cosicché l’impugnazione è irricevibile. In subordine, la Commissione ritiene che l’impugnazione debba essere respinta in quanto infondata.
A.      Sulla ricevibilità dell’impugnazione
18.      La presente impugnazione solleva due difficoltà sotto il profilo della sua ricevibilità.
1.      Sulla capacità dell’IMG a proporre un ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione
19.      Nella causa IMG/Commissione (C‑790/24 P), nella quale presento parimenti le mie conclusioni in data odierna, la Corte è chiamata a statuire sull’impugnazione proposta avverso la sentenza del 4 settembre 2024, IMG/Commissione (5), in cui il Tribunale ha confermato la legittimità della decisione della Commissione dell’8 giugno 2021, con la quale quest’ultima ha rifiutato di riconoscere alla ricorrente la qualità di organizzazione internazionale con effetto retroattivo al 16 dicembre 2014.
20.      Nel caso in cui, al termine del suo esame, il giudice dell’Unione fosse chiamato a confermare la legittimità di tale decisione, ritengo che tale circostanza non sia idonea ad incidere sulla ricevibilità
del presente ricorso per risarcimento danni, presentato il 21 dicembre 2020, con la motivazione che l’IMG avrebbe perso, alla data in cui il giudice dell’Unione è chiamato a statuire, la sua capacità di stare in giudizio.
21.      Infatti, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la nozione di «persona giuridica» comporta, in linea di principio, la sussistenza di una personalità giuridica costituita ai sensi del diritto di uno Stato membro o di un paese terzo e di una capacità di stare in giudizio riconosciuta da tale diritto (6).
22.      Orbene, quand’anche l’IMG non fosse stata costituita con la qualità di organizzazione internazionale o avesse perso tale qualità, il fatto che essa non sia un soggetto di diritto internazionale, o non lo sia più, non la priva tuttavia della sua qualità di persona giuridica nell’ordinamento giuridico di uno o più Stati e della sua capacità di stare in giudizio. La Commissione non le ha peraltro contestato tale capacità a seguito di un quesito postole dalla Corte in udienza. L’IMG dispone di una struttura interna (bilancio, personale, infrastruttura) che le assicura l’autonomia necessaria per agire come entità responsabile nell’ambito dei rapporti giuridici, e le sue disposizioni statutarie, al pari delle disposizioni degli accordi sulla sede da essa conclusi con diversi Stati, le riconoscono la capacità di stare in giudizio nell’ordinamento nazionale.
23.      Nel caso di specie, la situazione della ricorrente è simile a quella esaminata nella causa sfociata nella sentenza del 28 ottobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissione (7), poiché alla ricorrente sono stati
affidati compiti di esecuzione del bilancio dalla Commissione secondo la modalità della gestione indiretta con un’«organizzazione internazionale» per diversi anni, cosicché essa è stata considerata munita, durante tale periodo, di tale qualità. Aggiungo che, dinanzi ai giudici dell’Unione, la Commissione ha trattato l’IMG come una persona giuridica munita della capacità di stare in giudizio, in quanto non ha sollevato alcuna eccezione di irricevibilità al riguardo, pur essendo stati avviati tredici procedimenti dinanzi al giudice dell’Unione. Neanche quest’ultimo ha constatato il difetto di capacità di agire della ricorrente, sebbene si tratti di un motivo di ordine pubblico.
24.      Aggiungo che, al punto 112 della sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (8),
la quale riguardava, segnatamente, il Kurdistan Workers’ Party (PKK), la Corte ha dichiarato che, poiché il legislatore dell’Unione
ritiene che un’organizzazione la cui esistenza viene messa in dubbio continui ad avere un’esistenza sufficiente per essere oggetto di misure restrittive, la coerenza e la giustizia impongono di riconoscere che tale entità continua a godere di un’esistenza sufficiente per contestare tale provvedimento.
Ogni altra valutazione, infatti, avrebbe la conseguenza che un’organizzazione potrebbe essere inclusa nell’elenco controverso senza poter proporre un ricorso contro tale inclusione.
25.      Analogamente, se si ritiene che l’OLAF e la Commissione fossero tenuti a garantire la riservatezza delle conclusioni della relazione dell’OLAF, i requisiti della coerenza e del necessario rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva impongono di riconoscere alla ricorrente un’esistenza sufficiente per chiedere il risarcimento del danno che essa reputa di aver subìto a causa della divulgazione non autorizzata nella stampa di tali conclusioni (9).
26.      Per tutte queste ragioni, ritengo che l’IMG abbia la capacità di proporre un ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione, indipendentemente dalle conclusioni
che il giudice dell’Unione sarà chiamato a trarre in relazione al suo status di organizzazione internazionale.
2.      Sulla decisione del Tribunale di statuire sul merito del ricorso senza pronunciarsi sulla prescrizione dell’azione per risarcimento danni
27.      Nella sua comparsa di risposta, la Commissione solleva un’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione, adducendo che l’azione per risarcimento danni proposta dall’IMG sarebbe prescritta per i motivi illustrati nell’eccezione di irricevibilità da essa sollevata dinanzi al Tribunale.
28.      In primo luogo, la Commissione sostiene che il termine di prescrizione sarebbe scaduto l’11 dicembre 2020, ossia cinque anni dopo la pubblicazione della relazione dell’OLAF sul sito Internet del giornale
New Europe, mentre il ricorso della ricorrente è stato presentato il 21 dicembre 2020, ossia dieci giorni dopo. A tal riguardo, la Commissione ricorda che, in conformità alla giurisprudenza, il termine in ragione della distanza
non sarebbe applicabile al termine di prescrizione, il quale sarebbe un termine di diritto sostanziale.
29.      In secondo luogo, la Commissione sostiene che il dies a quo del termine di prescrizione è anteriore a tale pubblicazione. Infatti, il danno lamentato dalla ricorrente si sarebbe concretizzato al più tardi al momento della divulgazione della relazione dell’OLAF. Orbene, le illegittimità invocate dall’IMG avrebbero riguardato la questione del suo status giuridico,
e quest’ultima era stata informata ben prima dell’11 dicembre 2015 in merito ai dubbi nutriti al riguardo dall’OLAF e dalla Commissione.
30.      La ricorrente contesta tale valutazione. Sotto un primo profilo, essa sottolinea che la Commissione non ha proposto un’impugnazione incidentale né ha sollevato un’eccezione di irricevibilità. Sotto un secondo profilo, essa sostiene che il danno di cui la stessa chiede il risarcimento è un danno continuativo, il quale si è concretizzato non prima della diffusione non autorizzata della relazione dell’OLAF. A tal riguardo, essa indica di non aver avuto la possibilità di prendere conoscenza di tale relazione prima della sua divulgazione, poiché tale relazione le è stata comunicata nel giugno del 2018, prima dell’udienza tenutasi il 27 settembre 2018 nelle cause riunite sfociate nella sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (10).
31.      Dalla giurisprudenza della Corte risulta che la prescrizione costituisce un’eccezione di irricevibilità che, a differenza dei termini processuali, non è di ordine pubblico, ma estingue l’azione di risarcimento unicamente su istanza del convenuto, fermo restando che il rispetto del termine di prescrizione non può essere esaminato d’ufficio dal giudice dell’Unione, bensì deve essere sollevato dalla parte interessata (11).
32.      Nel caso
in esame, dal punto 22 della sentenza impugnata risulta che la Commissione aveva chiesto al Tribunale il rigetto del ricorso della ricorrente in quanto irricevibile, adducendo che era prescritto. Tuttavia, dopo aver richiamato, al punto 23 di tale sentenza, la giurisprudenza secondo la quale il giudice dell’Unione
è legittimato a valutare, a seconda delle circostanze di ciascun caso di specie, se una buona amministrazione della giustizia giustifichi il rigetto nel merito del ricorso, senza statuire previamente sulla sua ricevibilità, il Tribunale ha deciso, al punto 24 di detta sentenza, di esaminare la fondatezza della domanda di risarcimento danni della ricorrente, senza statuire previamente sull’eccezione di irricevibilità
fondata sulla prescrizione del suo ricorso (12). La Commissione invita, di conseguenza, la Corte, a verificare se l’azione per risarcimento danni della ricorrente sia prescritta.
33.      Al pari della soluzione adottata in una fattispecie simile nelle sentenze del 25 marzo 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commissione (13),
e del 24 marzo 2022, GVN/Commissione (14), si deve ritenere che tale argomento della Commissione non miri a mettere in discussione la ricevibilità della presente impugnazione. Una simile soluzione non sarebbe del resto praticabile, poiché il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto infondato, e la ricorrente, la quale era rimasta soccombente, ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza impugnata, essendo a ciò legittimata ai sensi dell’articolo 56, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
34.      Si deve ritenere che detto argomento della Commissione sia inteso a contestare la scelta del Tribunale di respingere il ricorso nel merito, senza statuire sul motivo di irricevibilità da essa invocato.
35.      Orbene, la Corte dichiara che spetta al Tribunale valutare se una buona
amministrazione della giustizia giustifichi il fatto di respingere nel merito un ricorso senza statuire sulle eccezioni di irricevibilità sollevate, nella specie dalla Commissione, e ritiene, inoltre, che una siffatta valutazione non possa essere considerata lesiva per quest’ultima. Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, essa non poteva proporre un’impugnazione incidentale (15).
36.      Per
questa ragione il Tribunale, al punto 24 della sentenza impugnata, ha ritenuto, per considerazioni di economia processuale, che non occorresse statuire previamente sull’eccezione di irricevibilità fondata sulla prescrizione del ricorso prima di esaminare la fondatezza della domanda di risarcimento danni della ricorrente.
37.      Poiché
l’argomento della Commissione relativo alla prescrizione della domanda di risarcimento danni della ricorrente non mira a mettere in discussione il dispositivo della sentenza impugnata, esso deve essere considerato, allo stato attuale, inoperante, e, pertanto, può essere respinto in quanto tale (16).
B.      Nel merito
38.      Da una costante giurisprudenza della Corte risulta che l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, richiede la dimostrazione dei seguenti elementi:
–        l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli;
–        l’effettiva esistenza del danno, e
–        la sussistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione dell’obbligo che incombe all’autore dell’atto e il danno subìto dal soggetto leso (17).
39.      Risulta del pari da tale giurisprudenza che, qualora uno di tali presupposti non sia soddisfatto, il ricorso deve essere respinto nella sua interezza, senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. In conformità a tale giurisprudenza,
il giudice dell’Unione non è tenuto ad esaminare i suddetti presupposti seguendo un determinato ordine (18).
40.      Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, in primo luogo, che può esistere un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo di riservatezza e dei doveri di diligenza e di sollecitudine, da un lato, e il danno asseritamente subìto dalla ricorrente, dall’altro, escludendo che possa esistere un siffatto nesso con le presunte
irregolarità inficianti l’apertura, lo svolgimento e le conclusioni dell’indagine,
parimenti invocate dalla ricorrente (punto 42 della sentenza impugnata).
41.      In secondo luogo, il Tribunale ha dichiarato che la responsabilità dell’Unione non può sorgere né a causa dell’asserita violazione dell’obbligo di riservatezza, in quanto esiste un’incertezza circa l’origine della fuga di notizie (punto 67 della sentenza impugnata), né a causa della violazione del dovere di sollecitudine, in quanto esso non è applicabile nel caso di specie (punto 73 di tale sentenza), né a causa del dovere di diligenza, poiché esso non imponeva alla Commissione di condannare la divulgazione nella stampa di informazioni relative all’indagine dell’OLAF e di prendere le distanze rispetto
alle informazioni pubblicate, poiché la responsabilità della fuga di notizie non poteva esserle imputata (punto 92 di detta sentenza).
42.      Di conseguenza, il Tribunale ha respinto il ricorso della ricorrente.
1.      Sul primo motivo, vertente su una valutazione erronea del nesso di causalità da cui dipende il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione
43.      Con il suo primo motivo, la ricorrente
contesta i punti da 37 a 42 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha esaminato l’esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra le illegittimità dei comportamenti dell’OLAF fatte valere dalla ricorrente e i danni asseritamente subiti da quest’ultima.
a)      Sentenza impugnata
44.      Per le ragioni
illustrate ai punti da 37 a 39 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che le prime tre illegittimità invocate dalla ricorrente, relative alla competenza dell’OLAF nonché al contenuto della sua relazione e alla regolarità della sua indagine, non presentano un nesso sufficientemente diretto con i danni asseritamente subiti dalla ricorrente.
45.      Per contro, per quanto riguarda la quarta illegittimità, il Tribunale
ha rilevato, al punto 40 di tale sentenza, che quest’ultima riguarda la violazione, da parte dell’OLAF e della Commissione, del loro obbligo di riservatezza, nonché la violazione, da parte della Commissione, dei suoi doveri di diligenza e di sollecitudine in seguito alla divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa. Il Tribunale ha ritenuto, al punto 41 di detta sentenza, che il fatto che, a causa di tale divulgazione, i partner e i donatori abituali della ricorrente siano venuti a conoscenza delle informazioni riservate contenute in tale relazione, sia stato idoneo a
generare in capo ai medesimi dubbi sull’onestà, nonché sulla capacità giuridica e sulla personalità giuridica della ricorrente, e dunque a causare a quest’ultima i danni di cui la stessa chiedeva il risarcimento.
46.      Di conseguenza, il Tribunale ha ritenuto che l’esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra la quarta illegittimità invocata dalla ricorrente e tali danni fosse dimostrata. Pertanto, come risulta dal punto 42 della sentenza impugnata, il Tribunale ha deciso di esaminare la legittimità del comportamento addebitato alla Commissione e all’OLAF unicamente per quanto riguarda i doveri di riservatezza, di diligenza e di sollecitudine.
b)      Argomenti delle parti
47.      Il primo motivo si articola in due parti.
48.      Con la prima parte del primo motivo, la ricorrente sostiene che il Tribunale, escludendo l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra le prime tre irregolarità inficianti il contenuto della relazione dell’OLAF da essa invocate, ossia le illegittimità inficianti l’apertura dell’indagine, il suo svolgimento e la redazione di tale relazione, da un lato, e il danno di cui essa si reputa vittima, dall’altro,
sarebbe incorso in infrapetizione.
49.      Con la seconda parte di tale motivo, la ricorrente contesta la valutazione del Tribunale di cui al punto 42 della sentenza impugnata, secondo la quale la condizione relativa al nesso di causalità da cui dipende il sorgere della responsabilità dell’Unione è soddisfatta unicamente in relazione alla presunta violazione dell’obbligo di riservatezza nonché dei doveri di diligenza e di sollecitudine in seguito alla divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa. La ricorrente sostiene, infatti, che il danno da essa subìto non proverrebbe soltanto dalla divulgazione di tale relazione alla stampa, bensì anche da una serie di circostanze indissociabili che hanno inficiato l’apertura dell’indagine, il suo svolgimento e la redazione delle relative conclusioni, senza la cui concatenazione il danno lamentato non si sarebbe verificato.
50.      La Commissione ritiene che il primo motivo non sia fondato. In particolare, essa sostiene che le critiche formulate dalla ricorrente in relazione alla presa in considerazione delle prime tre illegittimità asseritamente inficianti la relazione dell’OLAF rientrino nell’oggetto di un ricorso di annullamento, il quale è soggetto a propri termini di prescrizione.
c)      Valutazione
1)      Sulla prima parte del primo motivo, relativa al fatto che il Tribunale sarebbe incorso in infrapetizione
51.      Propongo alla Corte di respingere anzitutto tale parte in quanto infondata.
52.      Infatti, ai punti da 37 a 39 della sentenza impugnata, il Tribunale
ha illustrato, in modo motivato, le ragioni per cui non poteva essere stabilito un nesso di causalità sufficientemente diretto tra i comportamenti addebitati all’OLAF in relazione alle condizioni di apertura della sua indagine, al suo svolgimento e alla redazione della relazione, da un lato, e i danni lamentati dall’IMG, dall’altro.
53.      In primo luogo, per quanto riguarda il difetto di competenza dell’OLAF ad avviare
la sua indagine (prima illegittimità), il Tribunale ha rilevato, al punto 37 di tale sentenza, che la decisione di avviare un’indagine non è pubblica, e ha dichiarato che tale difetto di competenza non presenta un nesso sufficientemente diretto
con i danni lamentati dalla ricorrente.
54.      In secondo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione erronea della nozione di «organizzazione internazionale» (seconda illegittimità) e la violazione da parte dell’OLAF delle norme e dei principi che disciplinano
lo svolgimento della sua indagine (terza illegittimità), il Tribunale ha ritenuto, al punto 39 di detta sentenza, che tali illegittimità siano relative allo svolgimento dell’indagine e alla redazione della relazione. Esso ha rilevato che, poiché le relazioni dell’OLAF sono, in linea di principio, riservate, esse possono arrecare un pregiudizio solo indirettamente, a seguito dell’adozione di una decisione da parte della Commissione o di un’autorità nazionale, dopo la sua trasmissione, la quale sia fondata sul suo contenuto, e ha dichiarato che dette illegittimità non presentano un collegamento con la divulgazione nella stampa della relazione dell’OLAF.
55.      Di conseguenza, il Tribunale, dichiarando che le prime tre illegittimità invocate dall’IMG non presentano un nesso sufficientemente diretto con i danni asseritamente subiti dalla ricorrente, non ha commesso, a mio avviso, l’irregolarità fatta valere a sostegno della prima parte del primo motivo.
2)      Sulla seconda parte del primo motivo, relativa ad una valutazione erronea dell’esistenza di un nesso di causalità
56.      Il Tribunale, concludendo, al punto 42 della sentenza impugnata, che il danno lamentato è stato causato dalla sola divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa, escludendo le irregolarità che hanno inficiato il contenuto di tale relazione, non ha commesso, a mio avviso, alcun errore di diritto.
57.      La causalità giuridica designa, in senso stretto, il rapporto tra due fatti, ossia il fatto generatore e il danno (19). Come rilevato dalla dottrina, la realizzazione di un danno è preceduta, di solito, da una pluralità di fatti e eventi. Il giudice dell’Unione è pertanto chiamato a stabilire quali di tali fatti o di tali eventi saranno considerati la causa, sotto il profilo giuridico, del danno (20). A tal fine, esistono due teorie, ossia quella della causalità adeguata e quella dell’equivalenza delle condizioni.
58.      Secondo la teoria dell’equivalenza delle condizioni, qualsiasi evento che sia stato indispensabile all’insorgenza del danno deve essere considerato una causa giuridica dello stesso. Per contro, secondo la teoria della causalità adeguata, non tutti gli eventi che hanno contribuito all’insorgenza del danno ne costituiscono necessariamente la causa giuridica. Possono essere considerati cause solo gli eventi che dovrebbero di norma produrre l’effetto pregiudizievole nel corso abituale delle cose e secondo l’esperienza comune (21).
59.      Ai sensi di una giurisprudenza costante relativa all’accertamento del nesso di causalità sancito all’articolo 340, secondo comma, TFUE, richiamata dalla Corte ai punti da 148 a 152 della sentenza del 18 dicembre 2025, WS e
a./Frontex (Operazione congiunta di rimpatrio) (22), l’Unione non può essere obbligata a risarcire qualsiasi conseguenza lesiva, anche remota, dell’atto illegittimo (23). La Corte esige in tal senso la dimostrazione dell’esistenza di un nesso sufficientemente diretto di causa‑effetto tra il comportamento delle istituzioni dell’Unione e il danno, come ricordato correttamente dal Tribunale al punto 33 della sentenza impugnata (24). Inoltre, non è sufficiente che il comportamento
addebitato costituisca una delle cause del danno lamentato o che abbia costituito la condizione necessaria per il verificarsi di tale danno. È necessario dimostrare, inoltre, che il comportamento addebitato sia la causa determinante del danno lamentato (25). Secondo la dottrina, il danno deve trovarsi in un rapporto di causalità «immediato e prevedibile» con il comportamento controverso (26). La giurisprudenza della Corte sembra dunque ispirarsi maggiormente alla teoria della causalità adeguata.
60.      Nel caso di specie, è pacifico che il danno asseritamente subìto dall’IMG sia stato provocato da diverse cause, connesse alle informazioni, conclusioni e raccomandazioni formulate nella relazione dell’OLAF e alla divulgazione non autorizzata di quest’ultima nella stampa. Cionondimeno, nessuna di esse ha concorso in maniera sufficientemente diretta alla realizzazione di tale danno. In tal senso, anche se gli errori asseritamente commessi dall’OLAF nell’ambito dello svolgimento dell’indagine hanno potuto contribuire al verificarsi del danno lamentato dall’IMG, essi non ne costituiscono tuttavia la «causa
determinante». Secondo lo svolgimento
normale e prevedibile delle cose, solo la divulgazione di tale relazione alla stampa ha potuto, nel modo più certo possibile, comportare l’insorgenza del danno asseritamente subìto dall’IMG (27), ed è in tal senso che il Tribunale ha statuito nella sentenza del 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione (28). In assenza di divulgazione alla stampa del contenuto della relazione dell’OLAF, il danno invocato dalla ricorrente non si sarebbe verificato. Infatti, in conformità alla premessa sulla quale si basa l’analisi del Tribunale, le relazioni redatte dall’OLAF sono riservate. Condivido quindi la considerazione svolta dal Tribunale al punto 38 della sentenza impugnata, secondo la quale, quand’anche la seconda e la terza illegittimità invocate dalla ricorrente, relative ad un'interpretazione erronea della nozione di «organizzazione internazionale» e alla violazione di diverse norme procedurali, inficiassero rispettivamente il contenuto della relazione dell’OLAF e la regolarità dell’indagine svolta da quest’ultimo, tali illegittimità non presenterebbero alcun nesso con la divulgazione nella stampa della relazione dell’OLAF.
61.      Alla luce di tutti tali elementi, propongo alla Corte di respingere il primo motivo in quanto infondato.
2.      Sul secondo motivo, vertente su una valutazione erronea della condizione relativa all’imputabilità dell’evento dannoso all’OLAF o alla Commissione
62.      Con il suo secondo motivo, la ricorrente contesta il ragionamento svolto ai punti da 47 a 69 della sentenza impugnata, al termine del quale il Tribunale ha concluso che la prima condizione per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione non era soddisfatta, in quanto l’illegittimità del comportamento di quest’ultima, costituita dalla violazione del suo obbligo di riservatezza, non può esserle imputata, a causa dell’incertezza sull’origine della fuga di notizie.
a)      Sentenza impugnata
63.      Dopo aver
richiamato, al punto 48 della sentenza impugnata, il principio secondo il quale spetta alla parte ricorrente dimostrare la sussistenza delle condizioni per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, il Tribunale ha tuttavia sottolineato, al punto 49 di tale sentenza, che esiste un’attenuazione di tale principio. Richiamando le sentenze dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (29), e dell’11 luglio 2019, BP/FRA (30), esso ha ricordato in tal senso che, qualora
l’evento dannoso possa
essere stato provocato da cause diverse e l’istituzione dell’Unione non abbia prodotto alcun elemento di prova che consenta di stabilire a quale di tali cause sia imputabile l’evento, malgrado che la medesima istituzione si trovi
nella posizione migliore per fornire prove al riguardo, la residua incertezza dev’essere posta a suo carico.
64.      Alla luce di tali considerazioni il Tribunale ha esaminato, ai punti da 50 a 68 della sentenza impugnata, la misura in cui la violazione dell’obbligo di riservatezza risultante dalla divulgazione della relazione dell’OLAF, il 13 febbraio 2015, nella rivista Der Spiegel, e successivamente, l’11 dicembre 2015, sul sito Internet del giornale New Europe, poteva essere imputata alla Commissione o all’OLAF.
65.      Al punto 62 di tale sentenza, il Tribunale ha giudicato una siffatta attenuazione della regola relativa all’onere della prova inapplicabile nel caso di specie, poiché, alla data della prima divulgazione nella stampa, ossia il 13 febbraio 2015, la Commissione e l’OLAF non erano più le uniche istituzioni in possesso della relazione di quest’ultimo, dal momento che essa era stata legittimamente trasmessa, il 12 dicembre 2014, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 (31), alle autorità giudiziarie belghe e francesi. Il Tribunale ne ha desunto che non si poteva ritenere che la Commissione
si trovasse nella posizione migliore per fornire le prove che consentivano di individuare la causa a cui la divulgazione e il danno asseritamente derivatone erano
imputabili.
66.      Ai punti 64 e 65 di detta sentenza, il Tribunale ha parimenti distinto i fatti del caso di specie da quelli del procedimento
sfociato nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (32). Il Tribunale ha sottolineato, infatti, che pur se, in quest’ultimo procedimento, diverse cause potevano essere all’origine delle fughe di notizie contestate (poiché sia la Commissione sia le autorità giudiziarie francesi erano in possesso delle informazioni riservate in questione), occorreva ricordare che la Commissione non aveva fatto valere dinanzi al Tribunale la possibilità che tale fonte avesse potuto essere esterna alle istituzioni dell’Unione. Orbene, il Tribunale ha rilevato, ai punti 56 e 65 della sentenza impugnata, che la Commissione ha invocato nel procedimento sfociato in
quest’ultima sentenza una siffatta possibilità.
67.      Al punto 66 della sentenza impugnata, il Tribunale ha parimenti rilevato che né le conclusioni del Mediatore europeo redatte nella decisione 220/2015/ANA, del 14 dicembre 2017, né l’indagine interna svolta dalla Commissione avevano consentito di accertare l’origine della fuga di notizie.
68.      In conseguenza di tali elementi il Tribunale ha concluso, al punto 67 di tale sentenza, che «l’incertezza sull’origine della fuga di notizie non può portare, in assenza di indizi in tal senso, ad imputarne la responsabilità alla Commissione e all’OLAF» (33). Pertanto, il Tribunale ha dichiarato, al punto 68 di detta sentenza, che l’asserita violazione dell’obbligo di riservatezza non può essere posta a carico dell’Unione, e che non occorreva verificare se essa costituisse una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.
b)      Argomenti delle parti
69.      Il secondo motivo consta di tre parti.
70.      In primo luogo, la ricorrente sostiene che l’attenuazione della regola relativa all’onere della prova a carico della parte ricorrente, richiamata dal Tribunale al punto 49 della sentenza impugnata, esige dall’istituzione convenuta una spiegazione o un’ipotesi credibile per quanto riguarda le circostanze in cui ha potuto avere luogo una fuga di notizie. Una mera allusione di tale istituzione alla possibilità che la violazione all’origine di una fuga di notizie sia opera di un soggetto esterno all’Unione non sarebbe sufficiente. Pertanto, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto e avrebbe disatteso gli insegnamenti della sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (34), ritenendo, sulla sola base di una siffatta allusione della Commissione, che quest’ultima non si trovasse nella posizione migliore per fornire la prova della fuga di notizie e che, di conseguenza, la causa di cui era investito si distinguesse da quella sfociata nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (35).
71.      In secondo luogo, la ricorrente deduce in sostanza che il Tribunale ha omesso di tenere conto di determinati indizi volti a dimostrare che la fuga di notizie era interna alle istituzioni dell’Unione.
72.      In terzo luogo, la ricorrente afferma che a seguito di uno snaturamento della lettera della Commissione del 30 gennaio 2017, nonché della decisione 220/2015/ANA del Mediatore europeo, del 14 dicembre 2017, menzionate al punto 66 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che non esistesse alcuna prova del fatto che l’OLAF fosse all’origine della fuga di notizie. La ricorrente aggiunge, a tal riguardo, che nulla nel fascicolo indica che le autorità nazionali, alle quali era stata trasmessa la relazione dell’OLAF, siano state interrogate sull’origine della fuga di notizie nell’ambito delle indagini svolte dall’OLAF e dalla Commissione. Inoltre, il Tribunale
avrebbe omesso di verificare se tali indagini fossero state svolte in maniera diligente e non avrebbe replicato ad un argomento con cui la ricorrente sosteneva che così non fosse stato.
73.      La Commissione contesta tali argomenti e ritiene che tale motivo non sia fondato.
c)      Valutazione
74.      Esaminerò congiuntamente le tre parti del secondo motivo, in quanto esse sono volte a mettere in discussione il modo in cui il Tribunale ha applicato le regole in materia di onere e di produzione della prova nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni al fine di escludere la responsabilità dell’OLAF e della Commissione a causa dell’asserita violazione dell’obbligo di riservatezza.
75.      Ricordo, come fatto dal Tribunale al punto 48 della sentenza impugnata, che, in conformità alla giurisprudenza della Corte relativa alle regole in materia di onere della prova e di produzione della prova afferenti all’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, incombe, in linea di principio, alla parte che evoca tale responsabilità dimostrare mediante prove concludenti che i presupposti per l’insorgere della responsabilità stessa sono soddisfatti (36).
76.      Tuttavia, il giudice dell’Unione ha attenuato tali regole, facendo gravare le conseguenze di un’incertezza quanto alle cause esatte di un danno sull’autore del fatto generatore, per ragioni connesse
al risarcimento della vittima e di equità (37).
77.      Tale regola è stata elaborata dalla Corte nella sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (38),
nel contesto particolare di un incidente stradale di cui era stato vittima un funzionario della Commissione che si trovava in missione a bordo di un veicolo della Commissione guidato da un autista della Commissione. Poiché
era accertato che tale incidente poteva essere stato originato o da un difetto di manutenzione o di controllo del veicolo o da una negligenza nell’uso dello stesso (39), e
poiché la Commissione non aveva fornito alcun elemento di prova che consentisse di stabilire a quale di queste cause dovesse essere attribuito tale incidente, sebbene essa fosse nella posizione migliore per fornire prove al riguardo, la Corte ha dichiarato che
una siffatta incertezza doveva pertanto essere posta a suo carico, e ha concluso che l’incidente era stato provocato da una negligenza tale da implicare la sua responsabilità (40). Come indicato dall’avvocato generale Slynn nelle sue conclusioni presentate nella causa sfociata in tale sentenza, la Commissione
non aveva prodotto alcuna prova idonea a dimostrare di essersi perfettamente
conformata agli obblighi ad essa incombenti, come la prova di una revisione del veicolo presso un’officina o i risultati del controllo tecnico del veicolo, e non era riuscita a confutare la presunzione di un inadempimento al suo obbligo di diligenza.
78.      Il giudice dell’Unione ha impiegato tale meccanismo di imputabilità
nell’ambito dei ricorsi per risarcimento danni proposti a seguito della divulgazione di informazioni riservate in possesso dell’OLAF. Nella sentenza del 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione (41), il Tribunale ha infatti riconosciuto che può essere difficile, se non addirittura impossibile, per le vittime di una divulgazione abusiva, identificare il soggetto responsabile e individuare l’origine di tale divulgazione, e fornire pertanto la prova delle condizioni richieste per l’insorgere
della responsabilità
della Commissione (42). Nella causa sfociata in tale sentenza, è stato accertato che le informazioni oggetto di una fuga di notizie provenivano da una fonte all’interno dell’OLAF. Tale organismo risultava pertanto nella posizione migliore per fornire prove sulle cause esatte della fuga di notizie. Constatando che la Commissione si era limitata ad escludere la responsabilità dell’OLAF, che essa non aveva addotto alcun argomento o elemento concreto per comprovare l’esistenza, all’interno dell’OLAF,
di un sistema di controllo idoneo ad impedire le fughe di notizie o per dimostrare che le informazioni concernenti l’indagine in questione erano state oggetto di un trattamento che ne garantiva la riservatezza, e che essa non aveva fornito alcuna spiegazione e neppure formulato alcuna ipotesi credibile quanto alle circostanze in cui la fuga di notizie aveva potuto avere luogo (43), il Tribunale ha dichiarato che un’eventuale incertezza sulle circostanze in cui la violazione delle norme
in materia di riservatezza si era verificata, doveva essere posta a carico della Commissione (44).
79.      Analogamente, nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (45), il Tribunale ha presunto che la fonte della divulgazione di informazioni riservate dovesse essere imputata all’OLAF, sebbene sia tale ufficio sia le autorità francesi fossero in possesso delle informazioni diffuse in maniera illegittima. In un primo momento, il Tribunale ha proceduto ad un esame minuzioso dei diversi tipi di indizi fattuali contenuti nel fascicolo e del contesto in cui il danno si inseriva, e ha poi tenuto conto, in un secondo momento, del fatto che la Commissione
non invocava la responsabilità di autorità esterne all’Unione, ossia le autorità francesi (46).
80.      Il Tribunale della funzione pubblica ha statuito nello stesso senso nella sentenza dell’11 maggio 2010, Nanopoulos/Commissione (47).
81.      Alla luce di tale giurisprudenza, la presunzione di imputabilità della violazione di talune regole, tra cui l’obbligo di riservatezza, e l’attenuazione dell’onere della prova che essa implica, presuppongono il soddisfacimento di due condizioni. In primo luogo, il ricorrente,
mediante un insieme di indizi, deve rendere verosimile l’imputabilità dell’evento dannoso ad un autore specifico. In secondo luogo, qualora venga accertata una certa verosimiglianza, l’istituzione convenuta deve dimostrare tramite argomenti o elementi concreti, nonché con spiegazioni o ipotesi credibili, che il danno non le è imputabile. Pertanto, in una situazione in cui gli indizi forniti dal ricorrente consentono al giudice dell’Unione di desumere l’esistenza di un nesso di causalità verosimile o plausibile, tale regola permette di attenuare l’onere della prova gravante su tale ricorrente, e di esigere dall’istituzione convenuta, la quale risulta, alla luce della natura del danno, nella posizione migliore per fornire elementi di prova, di dimostrare di non avere violato gli obblighi ad essa incombenti.
82.      Orbene, ciò implica parimenti che il Tribunale eserciti pienamente le competenze riconosciutegli. Infatti, la finalità propria del ricorso per responsabilità extracontrattuale è connessa alla protezione dei diritti del singolo (48). Qualora quest’ultimo non possa ottenere l’annullamento di un atto o di un comportamento che ha causato il suo danno mediante uno dei mezzi di ricorso intesi al controllo della legittimità, esso deve sempre poter esigere un risarcimento in caso di violazione dei suoi diritti (49). Il rapporto tra i mezzi di ricorso
mira appunto ad evitare che tale persona sia risarcita in modo insufficiente o abusivo (50). Nella sentenza
Hamoudi/Frontex (51), la Corte ha richiamato in modo chiaro gli obblighi incombenti al Tribunale nell’ambito dei ricorsi per responsabilità extracontrattuale al fine di garantire la necessaria tutela giurisdizionale effettiva dei singoli. In tal senso, il Tribunale deve:
–        tenere conto delle circostanze particolari della causa di cui è investito al fine di stabilire se le regole in materia di onere e di produzione della prova impongano al ricorrente un onere della prova eccessivo o addirittura impossibile da soddisfare, nel qual caso si impone un adeguamento di tali regole;
–        svolgere un esame approfondito dei fatti, e
–        adottare i mezzi istruttori necessari.
83.      Come rilevato dalla Corte al punto 81 di tale sentenza, «il Tribunale non può limitarsi a respingere le allegazioni delle parti ricorrenti per insufficienza di prove, nel momento in cui dipende da esso (...) rimuovere l’incertezza che può esistere riguardo all’esattezza delle suddette allegazioni o chiarire le ragioni per le quali un tale documento non può, in ogni caso e a prescindere dal suo contenuto, essere pertinente ai fini della soluzione della controversia» (52).
84.      Nel caso di specie, ritengo che il Tribunale abbia disatteso le regole relative all’onere della prova elaborate dalla giurisprudenza.
85.      In primo luogo, il Tribunale ha considerato erroneamente, a mio avviso, al punto 62 della sentenza impugnata, che la Commissione non fosse nella posizione
migliore, ai sensi della giurisprudenza relativa all’attenuazione dell’onere della prova, per fornire le prove che dimostravano la causa della fuga di notizie.
86.      Anzitutto, il Tribunale non ha tenuto conto del particolare contesto in cui tale ricorso si è inserito, sebbene il giudice dell’Unione abbia statuito in precedenza, in cause simili, che può essere difficile, se non addirittura impossibile, per le vittime di una divulgazione abusiva, individuare sia il soggetto responsabile sia l’origine di tale divulgazione, e fornire pertanto la prova delle condizioni richieste per l’insorgere di tale responsabilità. Come dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, «la ripartizione dell’onere della prova e il livello di persuasione necessario per giungere a una determinata conclusione sono intrinsecamente legati alla specificità dei fatti, alla natura delle censure formulate e al diritto [garantito dalla CEDU] che viene in considerazione» (53).
87.      Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale al punto 62 della sentenza impugnata, mi sembra innegabile che, in circostanze come quelle di cui trattasi, l’OLAF e/o
la Commissione fossero, rispetto alla ricorrente, nella posizione migliore per stabilire se il danno asseritamente subìto fosse la conseguenza della propria azione o omissione, o piuttosto di quella delle autorità giudiziarie francesi e belghe a cui la relazione dell’OLAF è stata legittimamente comunicata. A tal riguardo, lo svolgimento delle due indagini interne da parte dell’OLAF e della Commissione, richiamate in maniera succinta dal Tribunale al punto 66 della sentenza impugnata, dimostra che gli stessi disponevano a priori di strumenti di cui la ricorrente era priva, tenuto conto dell’oggetto e della natura dell’evento dannoso.
88.      Infine, la motivazione del Tribunale mi sembra viziata da una contraddizione. Infatti, pur se esso ha affermato, al punto 62 della sentenza impugnata, che la Commissione non era nella posizione migliore per fornire le prove che consentivano di individuare la causa a cui la fuga di notizie era imputabile, lo stesso ha cionondimeno attribuito, al punto 65 di tale sentenza, un peso preponderante all’affermazione
della Commissione secondo la quale l’origine della fuga di notizie poteva essere esterna alle istituzioni dell’Unione.
89.      In secondo luogo, in una situazione come quella di cui trattasi, nella quale esistevano più autori potenziali, il Tribunale non ha richiesto alla Commissione di specificare, tramite elementi concreti, le misure adottate al fine di assicurare la riservatezza delle informazioni contenute nella relazione dell’OLAF e delle informazioni trasmesse alle autorità nazionali interessate. Tali misure sono tuttavia essenziali sotto diversi profili. Anzitutto, esse riguardano informazioni relative a fatti penalmente perseguibili, poiché l’OLAF non
agisce come «un informatore qualsiasi», ma come ufficio dotato di poteri di indagine, come sottolineato dalla Corte nella sentenza dell’11 gennaio 2024, Planistat Europe e Charlot/Commissione (54). Inoltre, la divulgazione di tali informazioni nella stampa è, di per sé, idonea a comportare un danno materiale e morale certo per le persone interessate. Infine, queste ultime non sono destinatarie della relazione d’indagine di cui sono oggetto
e non possono, in conformità ad una costante giurisprudenza, proporre un ricorso di annullamento avverso tale relazione poiché quest’ultima non esplica effetti giuridici vincolanti (55).
90.      In terzo luogo, il Tribunale ha omesso di esaminare gli elementi di prova presentati ad esso
sia dall’IMG sia dalla Commissione. Infatti, esso non ha valutato né la pertinenza e la forza probatoria delle prove su cui la ricorrente fondava la responsabilità dell’OLAF e della Commissione, né le affermazioni formulate da quest’ultima
al fine di confutare tale presunzione di responsabilità.
91.      Incombeva tuttavia al Tribunale, in quanto giudice di primo grado, accertare o stabilire, nel modo più corretto e preciso possibile, se l’evento generatore del danno fosse imputabile ad un attore interno all’Unione, ossia l’OLAF o la Commissione, nel qual caso il giudice dell’Unione era competente, oppure ad un attore ad essa esterno, ossia le autorità giudiziarie francesi o belghe, nel qual caso solo il giudice nazionale era competente (56). A tal fine, spettava al Tribunale stabilire se i diversi indizi fattuali invocati dalla ricorrente per dimostrare l’imputabilità della fuga di notizie all’OLAF o alla Commissione e il contesto in cui la divulgazione di tali informazioni nella stampa ha avuto luogo consentissero di raggiungere un grado sufficiente di plausibilità o di certezza per presumere la responsabilità di questi ultimi. Tuttavia, è giocoforza constatare che il Tribunale si è limitato, al punto 54 della sentenza impugnata, a menzionare la lettera indirizzata al presidente del Parlamento europeo, nella quale il direttore generale dell’OLAF pregava quest’ultimo di adottare le misure necessarie per porre fine alla diffusione della relazione dell’OLAF. Orbene, ancorché tale elemento potesse far presumere l’esistenza di una fuga di notizie interna all’istituzione, il Tribunale non ha valutato né la sua pertinenza né la sua forza probatoria, e non ne ha tratto alcuna conseguenza.
92.      Ne consegue che la motivazione del Tribunale non consente di conoscere le ragioni per cui l’origine della fuga di notizie non deve essere imputata alla Commissione, e, pertanto, non consente di escludere la responsabilità dell’Unione anziché attribuirgliela.
93.      Occorre aggiungere che l’incertezza, nel diritto della responsabilità extracontrattuale, deve essere dimostrata, salvo costituire un diniego di giustizia contrario agli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (57). In generale, ritengo che, poiché la Commissione è responsabile della riservatezza delle relazioni dell’OLAF, essa non possa limitarsi ad affermare, nel caso di una divulgazione di informazioni riservate
che ha causato un danno, di non poter incorrere in responsabilità, in quanto l’autore della divulgazione non è stato identificato. Ritengo, al contrario, che, in quanto soggetto cui incombeva l’obbligo di riservatezza, la violazione di quest’ultimo dovrebbe esserle imputata, salvo che la stessa dimostri il contrario. Mi sembra che, in materia, la Corte debba andare oltre un alleggerimento dell’onere probatorio, e spingersi fino ad un’inversione dell’onere della prova per quanto riguarda l’imputabilità della violazione.
94.      Condivido parimenti l’idea secondo la quale l’Unione non può essere tenuta a farsi carico del risarcimento
di danni che non ha causato. L’onere del risarcimento deve gravare sull’autorità che ha divulgato o lasciato divulgare le informazioni riservate in questione (58). Attribuire alla Commissione e all’OLAF la responsabilità di un danno
che forse non hanno commesso è una soluzione che risulta ingiusta. Tuttavia, escludere, su un fondamento ipotetico, la responsabilità dell’OLAF e della Commissione qualora l’entità all’origine di tale divulgazione non venga individuata mi sembra altrettanto ingiusto, in quanto una siffatta soluzione rischia di dare luogo ad una carenza nella tutela giurisdizionale effettiva della ricorrente, la quale rischia di non essere risarcita, o di essere risarcita in modo insufficiente, sebbene il suo danno risulti reale e certo.
95.      Alla luce di tutte tali considerazioni, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, al punto 67 della sentenza impugnata, affermando l’esistenza di un’incertezza sull’origine della fuga di notizie, «in assenza di indizi in tal senso», e concludendo per l’impossibilità di imputarla alla Commissione e all’OLAF, pur non avendo sufficientemente esaminato gli elementi di prova prodotti sia dalla ricorrente sia dalla Commissione al fine di individuare l’autore dell’evento dannoso.
96.      Tale errore di diritto ha inficiato necessariamente
le valutazioni del Tribunale
di cui al punto 92 della sentenza impugnata, relative ad un eventuale obbligo di agire della Commissione, fatto valere dalla ricorrente nel caso di specie a sostegno del suo quarto motivo.
97.      Di conseguenza, propongo alla Corte di accogliere il secondo motivo in quanto fondato.
3.      Sul terzo motivo, vertente su una valutazione erronea circa l’esistenza di un’illegittimità derivante dalla violazione del dovere di sollecitudine
98.      Con il suo terzo motivo, la ricorrente contesta il ragionamento svolto ai punti da 71 a 74 della sentenza impugnata, al termine del quale il Tribunale ha escluso l’esistenza di un’illegittimità nei limiti in cui essa deriverebbe dalla violazione del dovere di sollecitudine.
a)      Sentenza impugnata
99.      Il Tribunale ha richiamato, al punto 71 della sentenza impugnata, la portata del dovere di sollecitudine, come stabilita dalla Corte nella sentenza del 12 novembre 2020, Fleig/SEAE (59). Al punto 72 della sentenza impugnata, esso ha sottolineato che tale dovere riguarda in modo specifico gli obblighi delle istituzioni dell’Unione nei confronti dei loro funzionari e agenti, e ne ha pertanto tratto la conclusione, al punto 73 di tale sentenza, che tale dovere non è applicabile nel caso di specie.
b)      Argomenti delle parti
100. La ricorrente deduce, in sostanza, che il Tribunale, limitando la portata del dovere di sollecitudine agli obblighi delle istituzioni dell’Unione nei confronti dei loro funzionari e agenti, ha commesso un errore di diritto. A tal fine, la ricorrente richiama diverse sentenze in cui la Corte avrebbe confermato l’esistenza di tale dovere in altri settori del diritto dell’Unione, nei quali le istituzioni dell’Unione dispongono di un potere di amministrazione e di gestione, come la gestione del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia
(FEAOG), il sistema dei titoli di esportazione, la politica commerciale comune e la difesa contro le pratiche di dumping.
101. La Commissione sostiene che tale motivo è inoperante.
c)      Valutazione
102. Detto motivo deve essere respinto, a mio avviso, in quanto irricevibile.
103. Dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea nonché dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura risulta che l’impugnazione deve indicare con precisione, inter alia, gli argomenti giuridici che sostengono specificamente la domanda di annullamento, pena l’irricevibilità dell’impugnazione o del motivo in questione. Secondo una costante giurisprudenza, un motivo deve essere dichiarato irricevibile se l’argomentazione ad esso sottesa non sia abbastanza chiara e precisa da consentire alla Corte di esercitare il suo controllo di legittimità, in particolare in quanto gli elementi essenziali sui quali l’argomentazione si basa non emergono in modo sufficientemente coerente e comprensibile dal testo dell’impugnazione, che è formulato in modo oscuro e ambiguo a tale riguardo (60).
104. Nel caso di specie, pur se la ricorrente indica gli elementi contestati della sentenza impugnata, è giocoforza constatare che la sua argomentazione difetta di precisione, coerenza e chiarezza. Infatti, al punto 55 della sua impugnazione, essa si limita a ricopiare la nota 42 delle conclusioni dell’avvocato generale Van Gerven nella causa
Nölle (61) e a riportare la giurisprudenza citata da quest’ultimo, sebbene tali riferimenti giurisprudenziali non riguardino il dovere di sollecitudine, bensì il principio di buona amministrazione, come rilevato correttamente dalla Commissione. Inoltre, pur se la ricorrente cita, a sostegno del suo terzo motivo, il paragrafo 28 di tali conclusioni, in cui l’avvocato generale Van Gerven menziona effettivamente il «principe de sollicitude» [«principio di leale collaborazione»
nel testo italiano delle conclusioni, ndt], occorre constatare che la Corte, nella sentenza del 22 ottobre 1991, Nölle (62), ha preferito fare riferimento al dovere di diligenza.
105. Poiché la ricorrente non illustra le ragioni per cui siffatti riferimenti sarebbero pertinenti nell’ambito della sua situazione, propongo alla Corte di respingere il terzo motivo in quanto irricevibile.
4.      Sul quarto motivo, vertente su una valutazione erronea circa l’esistenza di un’illegittimità derivante dalla violazione del dovere di diligenza
106. Con il suo quarto motivo, diretto contro i punti da 78 a 101 della sentenza impugnata, la ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto in quanto ha ritenuto, in sostanza, che la Commissione
non fosse tenuta a condannare pubblicamente la divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa e a porre fine alla diffusione di false informazioni che ne derivava, mediante la pubblicazione di un comunicato stampa, in forza del dovere di diligenza ad essa incombente.
a)      Sentenza impugnata
107. Al punto 80 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, per stabilire se la Commissione avesse
commesso una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento a causa di un’omissione, occorreva accertare, alla luce della giurisprudenza richiamata ai punti da 76 a 79 di tale sentenza, in primo luogo, l’esistenza di un obbligo giuridico di agire, in secondo luogo, l’esistenza di un potere discrezionale in capo all’istituzione interessata e, in terzo luogo, la violazione in modo manifesto e qualificato, da parte di quest’ultima, dei limiti imposti a tale potere.
108. Dopo aver richiamato la portata del dovere di diligenza ai punti da 82 a 84 della sentenza impugnata, il Tribunale ha verificato, ai punti da 86 a 93 di tale sentenza, se tale dovere implicasse un
obbligo giuridico di agire
come quello fatto valere dalla ricorrente. Dopo aver richiamato le disposizioni pertinenti del regolamento n. 883/2013 ai punti da 87 a 90 di detta sentenza, il Tribunale ha dichiarato che, nonostante l’obbligo di riservatezza delle indagini dell’OLAF che ne derivava e che incombeva alla Commissione, il dovere di diligenza non poteva imporle un siffatto obbligo di agire
in quanto essa
non aveva violato tale obbligo di riservatezza e la responsabilità della divulgazione della relazione dell’OLAF non poteva esserle imputata.
109. Al punto 94 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, di conseguenza, che la ricorrente non aveva dimostrato che la Commissione era soggetta a un obbligo di agire nel caso di specie, concludendo quindi, al punto 95 di tale sentenza, che l’asserita omissione non poteva far sorgere la responsabilità dell’Unione.
110. Ai punti da 96 a 101 della sentenza impugnata, il Tribunale
ha esaminato, «[i]n ogni caso», anche supponendo che
fosse esistito un siffatto obbligo giuridico di agire, se la Commissione avesse violato in modo grave e manifesto i limiti imposti in tale
ipotesi
al suo potere discrezionale. Ritenendo che ciò non fosse avvenuto, il Tribunale ha considerato, ai punti 102 e 103 di tale sentenza, che la quarta illegittimità non fosse qualificata e che la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione non fosse dunque soddisfatta.
b)      Argomenti delle parti
111. Il quarto motivo è suddiviso in quattro parti.
112. Con la prima parte di tale motivo, la ricorrente sostiene che le valutazioni del Tribunale contenute ai punti 93 e 94 della sentenza impugnata sono erronee, in quanto, contrariamente alla premessa su cui esso si fonda, la Commissione sarebbe responsabile della divulgazione della relazione dell’OLAF.
113. Con la seconda parte di detto motivo, l’IMG sostiene che il Tribunale non ha risposto alla sua censura secondo la quale, a partire dal
momento in cui tale relazione è stata diffusa al pubblico, la Commissione ha violato l’obbligo di riservatezza ad essa incombente ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013, indipendentemente dalla questione se essa sia responsabile di tale divulgazione. La ricorrente addebita al Tribunale di aver esaminato la portata dell’obbligo di agire
della Commissione
in relazione alla sua responsabilità nella realizzazione dell’evento dannoso. Orbene, a suo avviso, la riservatezza di tali informazioni dovrebbe essere assicurata a maggior ragione in quanto si tratta di conclusioni provvisorie, elaborate al termine di un procedimento che non si svolgerebbe in pieno contraddittorio e la cui pubblicazione potrebbe arrecare un pregiudizio ai soggetti interessati.
114. Con la terza parte dello stesso motivo, la ricorrente contesta gli argomenti della motivazione della sentenza impugnata, illustrati ai punti da 98 a 100 della stessa, che hanno indotto il Tribunale a concludere, al punto 101 di tale sentenza, che, «quand’anche nel caso di specie esista un obbligo giuridico di agire a carico della Commissione, non si può ritenere che la violazione del dovere di diligenza fatta valere dalla ricorrente costituisca una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento».
115. Secondo la ricorrente, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale al punto 98 della sentenza impugnata, la portata dell’obbligo, gravante sulla Commissione, di garantire la riservatezza della relazione dell’OLAF non necessitava di essere precisata in una disposizione per poter dare luogo ad una violazione manifesta e grave dei limiti del potere discrezionale di tale istituzione. La ricorrente ritiene che, se così fosse, non vi sarebbe, in realtà, alcuna possibilità di invocare una siffatta violazione e di ottenere l’accertamento della responsabilità dell’Unione, poiché le disposizioni del diritto dell’Unione non definiscono necessariamente la loro portata, e spetta al giudice dell’Unione definirla.
116. Inoltre, il Tribunale avrebbe disatteso la giurisprudenza scaturita dalle sue sentenze del 15 marzo 1995, Cobrecaf e
a./Commissione (63), e del 9 luglio 1999, New Europe Consulting e Brown/Commissione (64), da cui risulterebbe che il dovere di diligenza si impone alla Commissione quand’anche quest’ultima non sia responsabile della divulgazione di un
documento riservato. Infatti, in tali sentenze, il giudice dell’Unione avrebbe esaminato se la Commissione avesse agito con diligenza per rettificare un errore da essa commesso, pena l’insorgere della sua responsabilità. La ricorrente
riconosce che, nel caso di specie, nella misura in cui la riservatezza della relazione dell’OLAF era stata violata, l’obbligo di assicurarne il rispetto era divenuto privo di oggetto, come rilevato dal Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata. Tuttavia, in un caso del genere, sarebbe stato necessario non aggravare il pregiudizio che poteva conseguire dalla violazione della riservatezza della relazione dell’OLAF, condannando pubblicamente la sua divulgazione e dando informazioni
sulle conseguenze che sarebbero state
associate a tale divulgazione.
117. Con la quarta parte del quarto motivo, la ricorrente addebita al Tribunale di non essersi pronunciato sulla responsabilità, se del caso in solido, della Commissione e dell’OLAF, a causa del fatto che essi non avrebbero adottato le misure precauzionali necessarie alla salvaguardia della riservatezza della relazione dell’OLAF né le misure correttive occorrenti nei confronti della stampa e dell’opinione pubblica, e, di conseguenza, dei partner e dei finanziatori della ricorrente.
118. La Commissione contesta tali argomenti e ritiene che il quarto motivo sia infondato.
119. A suo avviso, il quarto motivo sarebbe confuso e oscuro. La prima parte di tale motivo sarebbe relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, sebbene essa non venga enunciata nel titolo di detto motivo, e la terza parte dello stesso motivo sarebbe diretta contro punti della motivazione svolti ad abundantiam. La Commissione sottolinea che, pur se
quest’ultima e l’OLAF non hanno adottato il comportamento che la ricorrente si aspettava, essi avrebbero
cionondimeno reagito a seguito della divulgazione della relazione dell’OLAF con lo svolgimento di indagini interne e con una lettera
dell’OLAF al presidente del Parlamento europeo volta ad ottenere che
quest’ultimo adottasse provvedimenti. Inoltre, la Commissione ricorda di non aver dato seguito alle raccomandazioni formulate dall’OLAF in tale relazione.
c)      Valutazione
120. Ritengo che non occorra esaminare la prima parte del quarto motivo, con la quale l’IMG contesta la fondatezza delle valutazioni effettuate dal Tribunale ai punti 93 e 94 della sentenza impugnata, né la quarta parte di tale motivo, con la quale essa addebita al Tribunale
di non essersi pronunciato sulla responsabilità della Commissione e dell’OLAF, se del caso in solido, poiché
tali parti sono intrinsecamente connesse al secondo motivo, che propongo alla Corte di accogliere.
121. Infatti, l’analisi eseguita dal Tribunale ai punti da 92 a 94 della sentenza impugnata si basa su una premessa – l’assenza di imputabilità dell’evento dannoso all’OLAF e alla Commissione – che mi sembra errata per le ragioni illustrate nell’ambito dell’esame del secondo motivo, ai paragrafi da 74 a 97 delle presenti conclusioni.
122. Per quanto riguarda la seconda
parte del quarto motivo, ritengo che essa non sia fondata.
123. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente e come risulta dalla prima frase del punto 93 della sentenza impugnata, il Tribunale si è certamente pronunciato sul suo argomento relativo alla portata dell’obbligo di riservatezza e a quella del dovere di diligenza. Secondo la ricorrente, l’obbligo di riservatezza delle indagini svolte dall’OLAF enunciato all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013,
costituirebbe un obbligo di risultato, il quale esige che la Commissione agisca con diligenza, condannando pubblicamente le divulgazioni non autorizzate e ponendo fine alla diffusione di false informazioni, indipendentemente dalla questione se la Commissione sia l’autrice di tale evento dannoso. Orbene, al punto 92 di tale sentenza, il Tribunale ha dichiarato che il dovere di diligenza al quale la Commissione è soggetta non può imporle, in quanto
non ha violato tale obbligo di riservatezza e la responsabilità della divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa non può esserle imputata, un obbligo di agire come quello fatto valere dalla ricorrente. Di seguito, al punto 93 di detta sentenza, il Tribunale
ha precisato che «[i]l dovere di diligenza non ha la portata che gli attribuisce la ricorrente», aggiungendo che è la divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa, e non le omissioni
addebitate
dalla ricorrente alla Commissione, a costituire una violazione dell’obbligo di riservatezza. Di conseguenza, il Tribunale ha risposto in maniera motivata all’argomento sollevato dalla ricorrente in primo grado.
124. Per quanto riguarda la terza parte del quarto motivo, essa è, a mio avviso, inconferente.
125. Infatti, essa è diretta contro la valutazione del Tribunale contenuta ai punti da 96 a 101 della sentenza impugnata. Rilevo che il Tribunale ha impiegato l’espressione «[i]n ogni caso» all’inizio del punto 96 di tale sentenza, il che indica
che tali punti della motivazione della sentenza impugnata sono svolti
ad abundantiam. Orbene, secondo una giurisprudenza
costante, gli argomenti rivolti contro punti della motivazione svolti ad abundantiam in una decisione del Tribunale non possono determinare l’annullamento di tale decisione e sono dunque inconferenti (65).
126. Di conseguenza, ritengo che il quarto motivo debba essere respinto in quanto in parte
inconferente e in parte infondato.
5.      Sul quinto motivo, vertente su errori di diritto inficianti la valutazione del Tribunale relativa allo stralcio dal fascicolo del parere del servizio giuridico della Commissione
127. La ricorrente contesta le considerazioni della motivazione illustrate ai punti da 116 a 123 della sentenza impugnata, le quali hanno indotto il Tribunale ad accogliere la domanda della Commissione di stralciare dal fascicolo della causa il parere del suo servizio giuridico.
a)      Sentenza impugnata
128. Ai punti da 116 a 121 della sentenza impugnata, il Tribunale ha enunciato tutti i principi che occorre ponderare nel contesto della produzione, dinanzi al giudice dell’Unione, di un parere giuridico di un’istituzione, del quale quest’ultima non ha autorizzato la divulgazione, richiamando le considerazioni svolte dalla Corte ai punti da 53 a 56 della sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (66), al punto 131 della sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (67), e
al punto 70 della sentenza del 31 gennaio 2020, Slovenia/Croazia (68).
129. È alla luce di tali principi che il Tribunale ha esaminato, al punto 122 della sentenza impugnata, il contesto in cui il parere del servizio giuridico della Commissione era stato emesso, nonché i limiti in cui la sua produzione dinanzi al giudice dell’Unione era giustificata da un interesse pubblico prevalente, per poi accogliere, al punto 123 di tale sentenza, la domanda di stralciare tale parere dal fascicolo formulata dalla Commissione.
b)      Argomenti delle parti
130. Il quinto motivo è suddiviso in quattro parti.
131. Con la prima parte di tale motivo, la ricorrente contesta la pertinenza delle sentenze del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (69),
e del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (70), alle quali il Tribunale fa riferimento, rispettivamente, ai punti 116, 117 e 118 della sentenza impugnata. La prima sentenza riguarderebbe un parere di tutt’altra natura, poiché il parere del servizio giuridico del Consiglio era stato emesso nell’ambito di una procedura legislativa vertente su un soggetto politicamente sensibile in una causa di importanza eccezionale. Nel caso di specie, il parere del servizio giuridico sarebbe un documento determinante, concernente esclusivamente la causa in esame. A seguito della fuga di notizie nella stampa, tale documento sarebbe già di dominio pubblico, cosicché alla ricorrente non può essere addebitata l’elusione della normativa relativa all’accesso ai documenti. Secondo la ricorrente, a causa della sua natura e delle condizioni
della sua divulgazione, tale parere non arrecherebbe pregiudizio né alla riservatezza né ad un interesse pubblico prevalente, e la sua divulgazione non potrebbe
incidere sulla libertà di opinione di tale servizio e sulla sua capacità di difendere in maniera efficace la posizione definitiva della Commissione dinanzi al giudice dell’Unione.
132. Per quanto riguarda la sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob (71), il parere del servizio giuridico della Commissione verterebbe sul processo decisionale relativo al procedimento di controllo delle operazioni di concentrazione
e alla relativa normativa dell’Unione.
133. Con la seconda parte del quinto motivo, la ricorrente addebita al Tribunale di essersi fondato, al punto 119 della sentenza impugnata, su una giurisprudenza non pertinente, e di non avere tenuto conto del suo diritto di potere discutere di un documento che essa stessa non ha divulgato.
134. Con la terza parte di tale motivo, la ricorrente ritiene che il Tribunale non possa legittimamente sostenere che solo in via eccezionale il principio di trasparenza può giustificare la divulgazione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale di un documento di un’istituzione che non è stato reso accessibile al pubblico e che contiene un parere giuridico,
in quanto lo stesso Tribunale ha omesso di prendere in considerazione, ai punti 120 e 121 della sentenza impugnata, il contesto della causa a cui si riferisce e ha citato la giurisprudenza in maniera imperfetta e incompleta.
135. Con la quarta parte di detto motivo, la ricorrente contesta al Tribunale di aver violato il principio della parità delle armi in un processo equo, del quale essa richiama la portata, in quanto le ha vietato di avvalersi di un documento pubblico e decisivo, benché tutte le altre parti fossero a conoscenza del suo contenuto (72). Inoltre, il Tribunale avrebbe violato il principio del contraddittorio, del quale essa rammenta parimenti la portata (73), non consentendole di discutere di tutti gli elementi di prova noti a tutti con il pretesto che la diffusione di tale parere è sfuggita alla vigilanza della Commissione. La ricorrente ricorda che sussiste una violazione del
processo equo garantito all’articolo 6, paragrafo 1, della convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (74) qualora uno Stato o un’autorità amministrativa, nel caso di specie la Commissione, impedisca alla ricorrente, senza un legittimo motivo, di utilizzare documenti in suo possesso, i quali l’avrebbero aiutata a difendere la sua causa (75).
136. La Commissione sostiene che il quinto motivo deve essere respinto in quanto infondato, poiché
le considerazioni della motivazione
illustrate ai punti 122 e 123 della sentenza impugnata non sarebbero inficiate da alcun errore di diritto.
137. Essa risponde, in primo luogo, che dall’ordinanza del 14 maggio 2019, Ungheria/Parlamento (76),
risulta che, fintantoché l’istituzione interessata non abbia autorizzato l’accesso ad un parere del suo servizio giuridico, la sua divulgazione al pubblico non incide sulla questione se un siffatto parere possa essere incluso
nel fascicolo di una causa dinanzi al giudice dell’Unione. Inoltre, la Commissione ricorda che il Tribunale aveva escluso le prime tre illegittimità invocate dalla ricorrente a sostegno del suo ricorso, cosicché, secondo la Commissione, il parere giuridico non poteva essere qualificato come «determinante».
138. Secondo la Commissione, la ricorrente sembra ritenere che dalla sentenza del 3 giugno 2021, Ungheria/Parlamento (77), si evinca che la trasparenza dei pareri giuridici delle istituzioni dell’Unione costituisca la regola, mentre emergerebbe
esattamente il contrario, in particolare, dal punto 56 di tale sentenza.
c)      Valutazione
139. Ritengo che l’analisi al termine della quale il Tribunale ha accolto la domanda della Commissione di stralciare dal fascicolo della causa il parere del suo servizio giuridico non sia inficiata da alcun errore di diritto.
140. In primo luogo, nessun argomento addotto dalla ricorrente consente di mettere in discussione la pertinenza dei principi generali elaborati dalla Corte nelle sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob
(78), del 31 gennaio 2020, Slovenia/Croazia (79), e del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (80), riportati fedelmente dal Tribunale ai punti da 116 a 121 della sentenza impugnata. Il fatto che il parere del servizio giuridico della Commissione sia stato divulgato e sia di pubblico dominio non è evidentemente un elemento pertinente al fine di valutare i limiti in cui esso possa essere incluso nel fascicolo di una causa dinanzi al giudice dell’Unione. È rilevante, unicamente, accertare se la divulgazione di tale documento sia stata autorizzata da detta istituzione.
141. In secondo luogo, non possono essere accolti neanche gli argomenti illustrati dalla ricorrente sull’applicazione dei principi del contraddittorio e della parità delle armi.
142. Ricordo che, in conformità ad una costante giurisprudenza, i principi del contraddittorio e della parità delle armi, in quanto sono corollari del concetto di «processo equo», costituiscono parte integrante del principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti che le persone traggono dal diritto dell’Unione, sancito all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (81).
143. Il principio del contraddittorio conferisce, di regola, a ciascuna parte in un processo il diritto di prendere conoscenza dei documenti e delle osservazioni presentati al giudice
dalla controparte, e di discuterli, e
osta a
che il giudice dell’Unione fondi la sua decisione su fatti e documenti di cui le parti, o una di esse, non abbiano avuto conoscenza e sui quali non abbiano potuto esprimersi (82).
144. Quanto al principio della parità delle armi, esso implica
l’obbligo di offrire a ciascuna parte una ragionevole possibilità di presentare la propria causa, incluse le sue prove, in condizioni che non la pongano in una situazione di netto svantaggio rispetto al proprio avversario (83).
145. Tale principio è inteso ad assicurare l’equilibrio tra le parti del processo, garantendo la parità dei loro diritti e obblighi per quanto concerne, inter alia, l’amministrazione delle prove e il contraddittorio dinanzi al giudice, nonché i loro diritti di ricorso. Perché siano soddisfatte le prescrizioni connesse al diritto a un processo equo, occorre che le parti abbiano conoscenza e possano discutere in contraddittorio tanto sugli elementi di fatto quanto sugli elementi di diritto decisivi per l’esito del procedimento (84).
146. Orbene, la ricorrente può invocare tali principi solo nella misura in cui gli elementi di prova prodotti dinanzi al giudice dell’Unione siano stati ottenuti legittimamente (85). Infatti, la Corte ha dichiarato, nella
sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento
e Consiglio (86), presa in considerazione dal Tribunale al punto 117 della sentenza impugnata, che, in presenza di prove prodotte in modo irregolare da una parte, come i documenti interni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 (87), la cui produzione non è stata autorizzata dall’istituzione interessata né disposta dal giudice dell’Unione, occorre ponderare gli interessi delle rispettive parti in causa in relazione al loro diritto ad un processo equo, tenendo conto degli interessi tutelati dalle norme violate o eluse in sede di acquisizione di siffatte prove (88). Inoltre, essa ha ritenuto che il giudice dell’Unione, di fronte ad un’istanza di stralcio
delle prove corrispondenti, debba ponderare, da un lato, gli interessi del ricorrente che ha prodotto tali prove, tenuto conto, in particolare, della loro utilità ai fini della valutazione del merito del ricorso dinanzi ad esso pendente, con, dall’altro lato, gli interessi della parte avversa, che potrebbero essere pregiudicati in modo concreto ed effettivo dal mantenimento di tali prove nel fascicolo (89).
147. Orbene, constato che, ai punti da 116 a 122 della sentenza impugnata, il Tribunale
ha proceduto ad una ponderazione degli interessi in gioco al fine di statuire sulla domanda della Commissione, rilevando segnatamente che la produzione di tale parere giuridico appariva
indotta
dagli interessi propri della ricorrente a suffragare i
suoi argomenti, fermo restando che quest’ultima non invocava, peraltro, un interesse pubblico prevalente che avrebbe potuto giustificare una diversa conclusione.
148. Infine, neanche la giurisprudenza della Corte europea del diritti dell’uomo, invocata dalla ricorrente, può giustificare una diversa
conclusione, poiché essa verte sul diritto delle parti della controversia di prendere conoscenza ed
esprimersi su documenti ed elementi presi in considerazione dal giudice, e non sulla questione se, ed eventualmente a quali condizioni, una parte della controversia possa produrre dinanzi al giudice un parere giuridico la cui divulgazione non era stata autorizzata dal suo autore o dal suo destinatario.
149. Propongo, di conseguenza, alla Corte di respingere il quinto motivo di impugnazione in quanto infondato.
150. Alla luce di tutte tali considerazioni e tenuto conto
della fondatezza del secondo motivo, vertente su una valutazione erronea della condizione relativa all’imputabilità dell’evento dannoso all’OLAF o alla Commissione, propongo alla Corte di annullare la sentenza impugnata sulla base del rilievo che il Tribunale, non tenendo conto della necessità di un adeguamento dell’onere della prova alla luce delle circostanze della causa ed esimendosi dal valutare la pertinenza e la forza probatoria degli elementi di prova forniti sia dalla ricorrente sia dalla Commissione, ha violato le
regole relative all’onere e alla produzione della prova.
151. Poiché il Tribunale non ha debitamente istruito la causa al fine di stabilire se i presupposti della responsabilità extracontrattuale dell’OLAF
e della Commissione fossero soddisfatti, ritengo che lo stato degli atti non consenta una decisione sulla lite. Di conseguenza, propongo alla Corte di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché questo statuisca sul ricorso della ricorrente
e di riservare le spese.
V.      Conclusione
152. Sulla base di
tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire nei seguenti termini:
1)      La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 giugno 2023, IMG/Commissione (T‑752/20, EU:T:2023:366), è annullata.
2)      La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.
3)      Le spese sono riservate.
1      Lingua originale: il francese.
2      T‑752/20; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2023:366.
3      V. punto 67 della sentenza impugnata (traduzione libera).
4      Le indagini esterne sono indagini dirette riguardanti dei terzi la cui attività è legata ad operazioni del bilancio dell’Unione [v. relazione speciale n. 1/2005 sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), corredata delle risposte della Commissione (GU 2005, C 202, pag. 1), punto 12].
5      T‑509/21, EU:T:2024:590.
6      V. sentenze del 28 ottobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissione (135/81, EU:C:1982:371, punto 10), e del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punto 114), nonché ordinanza del 24 novembre 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Commissione (C‑281/08 P, EU:C:2009:728, punto 22).
7      135/81, EU:C:1982:371. Tale causa riguardava una società a responsabilità limitata lussemburghese in via di costituzione, la cui capacità di stare in giudizio veniva contestata dalla Commissione. Al punto 9 della sua sentenza, la Corte ha dichiarato che «[la Commissione] non [poteva] (...) contestare la capacita processuale di un ente che essa [aveva] ammesso a partecipare a una gara e alla quale ha indirizzato una decisione negativa dopo l’esame comparativo del complesso degli offerenti».
8      C‑229/05 P, EU:C:2007:32.
9      V., a tal riguardo, sentenza della Corte EDU del 19 novembre 2020, Efstratiou e altri c. Grecia (CE:ECHR:2020:1119JUD005322114, § 43 e giurisprudenza citata).
10      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
11      V. sentenza del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punto 99 e giurisprudenza citata).
12      V., parimenti, ordinanza di riunione dell’eccezione di irricevibilità al merito adottata dal Tribunale il 2 luglio 2021.
13      C‑414/08 P, EU:C:2010:165, punto 52.
14      C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punto 26.
15      V. sentenza del 24 marzo 2022, GVN/Commissione (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punto 24 e giurisprudenza citata).
16      V. sentenza del 24 marzo 2022, GVN/Commissione (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punto 26 e giurisprudenza citata).
17      V. sentenza del 18 dicembre 2025, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P; in prosieguo: la «sentenza Hamoudi/Frontex», EU:C:2025:977, punto 68 e giurisprudenza citata).
18      V. sentenza Hamoudi/Frontex (punto 69 e giurisprudenza citata). V. altresì ordinanza in data odierna nella causa CW / Eurojust e Europol (C-565/25 P, punto 28 e giurisprudenza citata).
19      Forster, N., La responsabilité sans faute de l’Union européenne, tesi di dottorato discussa l’8 novembre 2019, Bruylant, Bruxelles, 2021, punti 218 (pag. 297) e 219 (pag. 299).
20      Forster, N., op. cit., punto 219 (pag. 299).
21      Forster, N., op. cit., punto 219 (pag. 299).
22      C‑679/23 P, EU:C:2025:976.
23      V. sentenza del 18 dicembre 2025, WS e a./Frontex (Operazione congiunta di rimpatrio) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punto 149 e giurisprudenza citata).
24      V. sentenza del 18 dicembre 2025, WS e a./Frontex (Operazione congiunta di rimpatrio) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punto 150 e giurisprudenza citata).
25      V. sentenza del 18 dicembre 2025, WS e a./Frontex (Operazione congiunta di rimpatrio) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punto 150 e la giurisprudenza citata). V., parimenti, conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Unione europea/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:612, paragrafo 50), e, nella dottrina, Wildermeersch, J., Contentieux de la légalité des actes de l’Union européenne : le mythe du droit à un recours effectif, Bruylant, Bruxelles, 2019, in particolare punto 625 (pag. 484).
26      Wildermeersch, J., op. cit., punto 625 (pag. 484), e Forster, N., op. cit., punto 228 (pagg. 306 e 307).
27      V. Forster, N., op. cit., punto 223 (pagg. 301 e 302).
28      T‑259/03, EU:T:2007:254. In tale sentenza, il Tribunale ha dichiarato che, «[i]in circostanze in cui un’[informazione relativa alla raccomandazione fatta dall’OLAF circa l’avvio di un procedimento nei confronti della ricorrente] è comunicata, direttamente o indirettamente, ad un giornalista, la fuga di notizie deve essere considerata non solo una condicio
sine qua non del danno risultante dalla pubblicazione di tale informazione, bensì anche una causa sufficientemente diretta del medesimo» (punto 320) (traduzione libera).
29      T‑48/05, EU:T:2008:257, punto 183.
30      T‑838/16, EU:T:2019:494, punto 321.
31      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 settembre 2013 relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU 2013, L 248, pag. 1).
32      T‑48/05, EU:T:2008:257.
33      Sottolineo che la conclusione tratta dal Tribunale non è un caso isolato nella giurisprudenza, poiché il Tribunale della funzione pubblica (Seduta Plenaria) ha tratto una conclusione identica in una causa che è estremamente simile a quella all’origine della sentenza impugnata
e che è
sfociata nella sentenza del 13 gennaio 2010, A e G/Commissione (F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2). In tale causa, «[la Commissione] e l’OLAF non erano i soli organismi a possedere il verbale dell’audizione del ricorrente (...), poiché tale verbale era stato trasmesso alle autorità nazionali belghe in vista dell’eventuale avvio di azioni giudiziarie» (punto 215). Dichiarando che non si poteva considerare che «la Commissione si trovasse nella posizione migliore per fornire prove che permettessero di accertare la causa della fuga verificatasi», il giudice dell’Unione ha tratto una conclusione identica a quella tratta dal Tribunale nella sentenza impugnata, ossia che «l’incertezza sulle origini di tale fuga non può essere posta a (...) carico [della Commissione]» (punto 214).
34      169/83 e 136/84, EU:C:1986:371.
35      T‑48/05, EU:T:2008:257.
36      V. sentenza Hamoudi/Frontex (punto 71).
37      Quézel-Ambrunaz, C., Essai sur la causalité en droit de la responsabilité civile, Dalloz, Parigi, 2010, in particolare pag. 255.
38      169/83 e 136/84, EU:C:1986:371.
39      V. sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, punti 15 e 16). V., parimenti, conclusioni dell’avvocato generale Slynn nelle cause riunite Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:265).
40      V. sentenza dell’8 ottobre 1986, Leussink/Commissione (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, punto 17).
41      T‑259/03, EU:T:2007:254.
42      V. sentenza del 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione (T‑259/03, EU:T:2007:254, punto 196).
43      V. sentenza del 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione (T‑259/03, EU:T:2007:254, punti 196 e 198). In tale sentenza, il Tribunale ha ritenuto che «spettasse alla Commissione spiegare, in nome del[l’OLAF], in che modo tale fuga di notizie aveva potuto verificarsi, al fine di dimostrare, se del caso, che il summenzionato obbligo incombente al direttore dell’OLAF non era stato violato. Se la Commissione non fornisce tali spiegazioni, si deve presumere che la fuga risulti da una violazione dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento [CE] n. 1073/1999 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999, L 136, pag. 1),] commessa dal direttore dell’OLAF nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’articolo 288 CE [(divenuto l’articolo 340 TFUE)]» (punto 197) (traduzione libera).
44      V. sentenza del 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione (T‑259/03, EU:T:2007:254, punto 196).
45      T‑48/05, EU:T:2008:257.
Nella causa sfociata in tale sentenza, il danno risultava dalla divulgazione nella stampa di informazioni riservate detenute dall’OLAF, dalla Commissione e dalle autorità giudiziarie francesi.
46      V. sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257, punto 203).
47      F‑30/08, EU:F:2010:43, punto 169.
48      V., a tal riguardo, punto 103 della sentenza Hamoudi/Frontex, nella quale la Corte ha dichiarato che il ricorso per responsabilità extracontrattuale a titolo dell’articolo 268 TFUE può costituire l’unico mezzo di ricorso idoneo a garantire, in maniera sufficiente, una tutela giurisdizionale dinanzi al giudice dell’Unione contro un’agenzia o un’istituzione dell’Unione.
49      V. Forster, N., op. cit., punto 290 (pag. 386).
50      V. sentenza del 18 settembre 2014, Holcim (Romania)/Commissione (T‑317/12, EU:T:2014:782, punto 79 e giurisprudenza citata).
51      V. sentenza Hamoudi/Frontex (punti da 72 a 80).
52      V. sentenza Hamoudi/Frontex (punto 81 e giurisprudenza citata).
53      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Norkus nella causa Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:257, paragrafo 18), nonché giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo citata alla nota 30 di tali conclusioni: sentenze della Corte EDU del 13 febbraio 2020, N.D. e N.T. c. Spagna (CE:ECHR:2020:0213JUD000867515, § 85), e del 18 novembre 2021, M.H. e altri c. Croazia (CE:ECHR:2021:1118JUD001567018, § 268).
54      C‑363/22 P, EU:C:2024:20, punto 75.
55      V. sentenza del 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commissione (C‑787/22 P, EU:C:2023:940, punti 66 e 154).
56      Pur se l’OLAF e le autorità nazionali interessate concorrono, con i loro scambi di informazioni, alla realizzazione di uno stesso obiettivo, ossia la lotta alla frode e alle lesioni degli interessi finanziari dell’Unione, non esistono, nell’ambito della cooperazione amministrativa rafforzata esistente tra tali attori, disposizioni generali o speciali che disciplinano le condizioni alle quali può sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’OLAF o delle autorità nazionali interessate a causa di un inadempimento all’obbligo di riservatezza delle relazioni d’indagine redatte dall’OLAF, cosicché tali condizioni rientrano, in materia di responsabilità, in due ordinamenti giuridici diversi. In assenza di un meccanismo di responsabilità solidale (Europol), di responsabilità congiunta (Frontex) e in assenza di attuazione di una responsabilità  in solido, l’OLAF è responsabile di tutti i danni
da esso causati ad una persona a seguito della
divulgazione non autorizzata della sua relazione d’indagine, e ciascuno Stato membro è responsabile, in conformità al suo diritto nazionale, di tutti i danni causati ad una persona dal trattamento, e in particolare dalla divulgazione non autorizzata, della relazione d’indagine che tale Stato ha ottenuto
dall’OLAF.
57      Forster, N., sottolinea che l’incertezza si colloca in un angolo morto lesivo della tutela giurisdizionale dei singoli [op. cit., punto 256 (pag. 338)]. Nella prefazione dell’opera di Joisten, C., L’incertitude causale en droit de la responsabilité civile, Larcier, Bruxelles, 2024, il professor Bernard Dubuisson pone una questione che mi sembra particolarmente pertinente: «Come e perché [è] consentito
rendere certo in diritto ciò che non lo è necessariamente in fatto [?]» (pag. 9) (traduzione libera).
58      Forster, N., op. cit., punto 323.
59      C‑446/19 P, EU:C:2020:918.
60      V. sentenza dell’11 dicembre 2025, ABLV Bank/CRU (C‑602/22 P, EU:C:2025:953, punti 45 e 46 e giurisprudenza citata).
61      C‑16/90, EU:C:1991:233.
62      C‑16/90, EU:C:1991:402.
63      T‑514/93, EU:T:1995:49.
64      T‑231/97, EU:T:1999:146.
65      V. sentenza del 26 settembre 2024, WEPA Hygieneprodukte e
a./Commissione (C‑795/21 P e C‑796/21 P, EU:C:2024:807, punto 82 e giurisprudenza citata).
66      C‑156/21, EU:C:2022:97.
67      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
68      C‑457/18, EU:C:2020:65.
69      C‑156/21, EU:C:2022:97.
70      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
71      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
72      La ricorrente invoca, in tale contesto, le sentenze della Corte EDU del 27 ottobre 1993, Dombo Beheer B.V. c. Paesi Bassi (CE:ECHR:1993:1027JUD001444888, § 33); del 7 giugno 2001, Kress c. Francia (CE:ECHR:2001:0607JUD003959498, § 72), nonché del 19 settembre 2017, Regner c. Repubblica ceca (CE:ECHR:2017:0919JUD003528911, § 146).
73      La ricorrente invoca, in tale contesto, la sentenza della Corte EDU del 28 agosto 1991, Brandstetter c. Austria (CE:ECHR:1991:0828JUD001117084, § 67).
74      Firmata a Roma il 4 novembre 1950.
75      La ricorrente fa riferimento, a tal riguardo, alla sentenza della Corte EDU del 9 giugno 1998, McGinley e Egan c. Regno Unito (CE:ECHR:1998:0609:JUD002182593, §§ 86 e 90).
76      C‑650/18, EU:C:2021:426, punto 17.
77      C‑650/18, EU:C:2021:426.
78      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
79      C‑457/18, EU:C:2020:65.
80      C‑156/21, EU:C:2022:97.
81      V. ordinanza del 12 novembre 2025, Fashion TV RO e Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, punto 45 e giurisprudenza citata).
82      V. sentenza del 4 dicembre 2019, H/Consiglio (C‑413/18 P, EU:C:2019:1044, punto 103 e giurisprudenza citata).
83      V. sentenza Hamoudi/Frontex (punto 77 e giurisprudenza citata).
84      V. ordinanza del 12 novembre 2025, Fashion TV RO e Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, punto 46 e giurisprudenza citata).
85      V. sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 129 e giurisprudenza citata).
86      C‑348/20 P, EU:C:2022:548.
87      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
88      V. sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 130).
89      V. sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 131).