62005CC0456_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Käsiteltävänä olevassa 23.12.2005 nostetussa kanteessa Euroopan yhteisöjen komissio pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on rajannut siirtymäsäännökset tai ”saavutetut oikeudet”, joiden perusteella psykoterapeutit saavat voimassa olevista sopimusjärjestelmään kuulumista koskevista säännöistä riippumatta luvan tai kelpoisuuden, koskemaan ainoastaan psykoterapeutteja, jotka ovat harjoittaneet toimintaansa Saksan lakisääteisten sairausvakuutuskassojen yhteydessä, eikä se ole ottanut huomioon samankaltaista tai samanarvoista psykoterapeuttien ammattitoimintaa muissa jäsenvaltioissa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
2. EY 43 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle.
3. EY 43 artiklan toisessa kohdassa tarkennetaan erityisesti, että sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia.
B Saksan lainsäädäntö
4. Psykologi-psykoterapeutin sekä lapsiin ja nuoriin erikoistuneen psykoterapeutin ammateista 16.6.1998 annetulla lailla, jolla muutetaan sosiaaliturvalain V osastoa ja muita lakeja (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze),(2) Saksan liittotasavalta sisällytti kyseiset ammatit lakisääteiseen sairausvakuutusjärjestelmään ja sitoi niiden sopimusjärjestelmään kuuluvan harjoittamisen 1.1.1999 lähtien tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvaan kiintiöjärjestelmään.
5. Sosiaaliturvalain V osaston (jäljempänä SGB V), sellaisena kuin se on muutettuna edellä mainitulla 16.6.1998 annetulla lailla, 95 §:n 10 ja 11 momentin siirtymäsäännöksissä säädetään poikkeuksesta tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvaan kiintiöjärjestelmään.
6. SGB V:n 95 §:n 10 momentissa täsmennetään seuraavaa:
”Psykoterapeutille myönnetään lupa (Zulassung) antaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa, jos hän on
1. täyttänyt 31.12.1998 mennessä psykoterapeuteista annetun lain 12 §:n mukaiset hyväksymisvaatimukset ja 95 c §:n 2 momentin 3 kohdan mukaiset pätevyysvaatimukset ja tehnyt luvan myöntämistä koskevan hakemuksen,
2. toimittanut 31.3.1999 mennessä hyväksymisasiakirjan ja
3. osallistunut 25.6.1994 ja 24.6.1997 välisenä aikana psykoterapeuttisen avohoidon antamiseen lakisääteiseen sairausvakuutusjärjestelmään kuuluville henkilöille.
Lupakomitea tekee päätöksensä lupahakemuksista 30.4.1999 mennessä.”
7. SGB V:n 95 §:n 11 momentin säännökset ovat siirtymäsääntöjen soveltamisen osalta samanlaiset kuin 10 momentin säännökset.
8. Kyseiset siirtymäsäännökset tulivat voimaan 17.6.1998.
9. Bundessozialgericht tulkitsi SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohtaa ja 11 momentin 3 kohtaa 8.11.2000 antamassaan tuomiossa. Tuomiosta ilmenee, että 16.6.1998 annetun lain tarkoituksen huomioon ottaen tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvan luvan periaatteesta voidaan poiketa pakottavissa tapauksissa, mutta tällainen etu on perusteltu vain silloin, kun asianomainen psykoterapeutti on perustanut omissa nimissään vastaanoton, jossa hän itse on harjoittanut laajaa toimintaa. Bundessozialgericht katsoi näin ollen yhtäältä, että sen paikan, jossa vastaanotto on toiminut SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona eli 25.6.1994–24.6.1997, on liityttävä vastaanoton pitämisen jatkamiseen toimiluvan saaneena psykoterapeuttina 1.1.1999 lähtien, ja toisaalta, että edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetun psykoterapiahoidon antamista pidetään yleisesti suojattavana ja siten kiintiöjärjestelmään kuulumattomana silloin, kun edellä mainituissa säännöksissä tarkoitettuna ajanjaksona on annettu 250 tuntia hoitoa 6–12 kuukauden kuluessa keskeytyksettä.
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
10. Useat Saksan liittotasavaltaan ennen 1.1.1999 sijoittautuneet itävaltalaiset ja italialaiset psykoterapeutit ovat kannelleet komissiolle siitä, että Saksan toimivaltaiset viranomaiset ovat kieltäytyneet myöntämästä heille tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatonta lupaa sillä perusteella, että hakijat eivät olleet lainkaan tai riittävästi antaneet lakisääteisiin sairausvakuutuskassoihin kuuluville henkilöille psykoterapiahoitoa SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona 25.6.1994–24.6.1997 (jäljempänä viiteajanjakso).
11. Komissio ilmoitti Saksan hallitukselle 10.11.1999 päivätyllä kirjeellä epäilevänsä SGB V:n siirtymäsäännösten yhdenmukaisuutta EY 43 artiklan kanssa.
12. Saksan hallitus vastasi 11.1.2000 päivätyssä kirjeessä, että muualla Euroopan yhteisössä aiemmin harjoitetun ammattitoiminnan rinnastaminen lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä harjoitettuun toimintaan rikkoisi SGB V:n siirtymäsäännöksissä tarkoitettua saavutettujen oikeuksien suojaa.
13. Komissio lähetti 30.10.2000 päivätyllä kirjeellä Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se toi esiin, että yhteisön oikeuskäytännön huomioon ottaen EY 43 artiklassa velvoitetaan Saksan viranomaiset tarkistamaan, onko kantelijoiden lähtöjäsenvaltiossaan harjoittama ammattitoiminta luonteeltaan samankaltaista tai samanlaista kuin se, josta säädetään SGB V:n siirtymäsäännöksissä, ja onko toiminta kestänyt riittävän pitkään, jotta se voitaisiin määritellä kyseisissä säännöksissä tarkoitetuksi suojattavaksi toiminnaksi.
14. Tarkasteltuaan Saksan liittotasavallan vastausta viralliseen huomautukseen komissio lähetti 21.12.2001 EY 226 artiklan mukaisen lausunnon perusteluineen.
15. Saksan hallitus toisti 20.3.2002 alkuperäiset huomautuksensa, joiden mukaan riidanalaiset säännökset eivät olleet EY 43 artiklan vastaisia eikä niitä ollut tarpeen muuttaa. Se myös viittasi edellä mainittuun Bundessozialgerichtin tuomioon, jossa tämä korosti SGB V:n riidanalaisten siirtymäsäännösten tarkoitusta suojata ”saavutettuja oikeuksia”.
16. Komissio päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen, kun se katsoi, ettei Saksan liittotasavalta ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen perusteltua lausuntoa sille asetetussa kahden kuukauden määräajassa.
IV Asianosaisten vaatimukset
17. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on rajannut siirtymäsäännökset tai ”saavutetut oikeudet”, joiden perusteella psykoterapeutit saavat voimassa olevista sopimusjärjestelmään kuulumista koskevista säännöistä riippumatta luvan tai kelpoisuuden, koskemaan ainoastaan psykoterapeutteja, jotka ovat harjoittaneet toimintaansa Saksan lakisääteisten sairausvakuutuskassojen yhteydessä, eikä se ole ottanut huomioon samankaltaista tai samanarvoista psykoterapeuttien ammattitoimintaa muissa jäsenvaltioissa,
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Saksan liittotasavalta vaatii, että kanne jätetään tutkimatta tai ainakin todetaan perusteettomaksi.
V Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
1.
Asianosaisten lausumat
19. Saksan liittotasavalta esittää vastineessaan, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi neljästä syystä. Ensinnäkään kanne ei koske EY:n perustamissopimuksen edelleen olemassa olevaa rikkomista, koska SGB V:n siirtymäsäännöksiin perustuvaa lupapäätöstä ei ole voitu tehdä enää lähes seitsemään vuoteen. Toiseksi, kun komissio valvoo perustamissopimuksen noudattamista EY 226 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti, se ei voi yksinomaan ajaa yksityishenkilöiden etuja jäsenvaltiota vastaan, joten komissiolla ei ole mitään oikeussuojan tarvetta käsiteltävänä olevassa asiassa. Kolmanneksi, vaikka perustamissopimuksen määräyksiä olisikin rikottu, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on Saksan liittotasavallan mukaan niin vähäpätöistä, ettei EY 226 artiklan mukaisen menettelyn aloittaminen ole perusteltua. Lopuksi Saksan liittotasavalta väittää, että komissio on laajentanut riidan kohdetta siitä, miten se määriteltiin oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa, kun se nyt katsoo, että muihin jäsenvaltioihin SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona siirtyneiden saksalaisten psykoterapeuttien sijoittautumisvapautta olisi rajoitettu.
20. Komissio kiistää kaikki nämä väitteet ja katsoo, että kanne voidaan hyvin ottaa tutkittavaksi. Se tarkentaa, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin siirtymäsäännöksillä on edelleen oikeusvaikutuksia, mistä ovat osoituksena oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja kannekirjelmässä mainitut kahden kantelijan tapaukset. Komission mukaan kyseiset kantelijat riitauttivat samanaikaisesti Saksan tuomioistuimissa sen, ettei kyseisiä säännöksiä ollut sovellettu heihin, ja tuomioistuimet päättivät keskeyttää pääasian käsittelyn siihen saakka, kunnes jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on ratkaistu käsiteltävänä olevassa asiassa.
2.
Asian arviointi
21. Saksan liittotasavallan esittämistä oikeudenkäyntiväitteistä kolme viimeksi mainittua on selkeästi hylättävä, mutta ensimmäiseksi mainitun ratkaiseminen on mielestäni ongelmallisempaa, ja se saattaa jopa johtaa siihen, että yhteisöjen tuomioistuin jättää käsiteltävänä olevan kanteen tutkimatta, kuten ehdotan tämän ratkaisuehdotuksen 29–60 kohdassa esittämissäni perusteluissa.
22. Hylättävien oikeudenkäyntiväitteiden osalta katson ensinnäkin, ettei Saksan hallitus voi väittää, ettei komissiolla ole oikeussuojan tarvetta käsiteltävänä olevassa asiassa sillä perusteella, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla menettelyllä pyrittäisiin suojaamaan kahden oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja kannekirjelmässä mainitun psykoterapeutin henkilökohtaista etua.
23. Oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse EY 226 artiklassa sille annettuja toimivaltuuksia käyttäessään näyttää toteen oikeussuojan tarvetta, sillä komission tehtävänä on yleisen edun mukaisesti valvoa – myös oma-aloitteisesti –, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön oikeutta, ja saada todetuksi siihen perustuvien velvollisuuksien mahdolliset noudattamatta jättämiset niiden lopettamiseksi.(3) Lisäksi komissio itse arvioi jäsenvaltioon kohdistettavien toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuuden ja valitsee ajankohdan, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.(4)
24. Käsiteltävänä olevassa asiassa kannekirjelmän vaatimusosa, jonka sanamuoto on sama kuin perustellun lausunnon, on lisäksi niin yleisluonteinen, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tarvitse rajoittua niiden kantajien tilanteeseen, jotka on mainittu oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja kannekirjelmässä.
25. Olen joka tapauksessa sitä mieltä, ettei ole sellaisenaan moitittavaa, että yhteisön oikeuden väitetyn rikkomisen lopettamiseen liittyvä yleinen etu, jonka komissio itse arvioi, saattaa edistää myös yksityishenkilöiden etua siten, että heidän tilanteensa ratkaistaan, vaikkakin välillisesti, yhteisön oikeuden pohjalta.
26. Toiseksi ei voida hyväksyä Saksan hallituksen väitettä, jonka mukaan riidan kohdetta on laajennettu siitä, miten se oli määritelty oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, koska kannekirjelmässä väitetään nyt, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdan ja 11 momentin 3 kohdan soveltaminen vaikuttaa myös muihin jäsenvaltioihin kyseisissä säännöksissä tarkoitettuna viiteajanjaksona siirtyneiden saksalaisten psykoterapeuttien sijoittautumisvapauteen.
27. Tässä väitteessä sivuutetaan riidan kohde, joka rajoittuu EY 43 artiklan rikkomisen toteamiseen sillä perusteella, että SGB V:n siirtymäsäännösten vuoksi sellaista psykoterapeutin ammattitoimintaa, jota on harjoitettu jonkin muun jäsenvaltion kuin Saksan liittotasavallan lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä, ei oteta huomioon, kun päätetään, saako tällainen henkilö sijoittautua Saksan liittotasavallassa haluamalleen paikkakunnalle tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta. Kun otetaan huomioon tämä kohde, jonka yleinen luonne on tarkennettu perustellun lausunnon lausunto-osassa ja toistettu aivan samanmuotoisena kannekirjelmän vaatimuksissa, merkitystä ei ole sillä, ovatko edellä mainittua ammattitoimintaa muissa jäsenvaltioissa voineet harjoittaa Saksan kansalaiset vai muiden jäsenvaltioiden kansalaiset. Tämä seikka sisältyy tosiaankin riidan kohteeseen, joka ei koske psykoterapeuttien kansalaisuuteen perustuvaa suoraa syrjintää vaan liittyy sijoittautumisvapauden väitettyyn rajoittamiseen sen perusteella, missä paikassa psykoterapeutit ovat harjoittaneet ammattitoimintaa SGB V:n siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna viiteajanjaksona. Näin ollen ei ole näytetty toteen, että oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä määriteltyä riidan kohdetta olisi laajennettu kanteessa siten, että kanne tulisi tällä perusteella jättää tutkimatta.
28. Kolmanneksi oikeudenkäyntiväitteestä, joka perustuu moititun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vähäpätöisyyteen – joka liittyy enemmän kanteen aineellisten kysymysten kuin sen tutkittavaksi ottamisen arviointiin –, riittää, kun muistutetaan, että EY 43 artiklassa kielletään sijoittautumisvapauden ulottuvuudeltaan vähäinenkin tai vähämerkityksinen rajoittaminen.(5)
29. Sen sijaan Saksan hallituksen esittämä ensimmäinen oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan perustamissopimusta ei ole rikottu tosiasiallisesti, ei ole täysin perusteeton.
30. Kuten edellä on jo tuotu esiin, Saksan hallitus väittää, ettei väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä voida enää lopettaa, koska SGB V:n siirtymäsäännöksiin perustuvat lupahakemukset piti jättää 31.12.1998 mennessä ja lupakomiteoiden piti myöntää toimiluvat 30.4.1999 mennessä. Tämän lisäksi komissio antoi kulua yli neljä vuotta siitä, kun Saksan hallitus vastasi perusteltuun lausuntoon, ennen kuin se nosti käsiteltävänä olevan kanteen. Viivästys selittää, miksi asioiden käsittely kansallisissa tuomioistuimissa on edelleen kesken.
31. Komissio vastaa, että SGB V:n 95 §:n 10 momentissa säädetyillä siirtymäsäännöksillä on edelleen oikeusvaikutuksia kannekirjelmässä esitetyissä tilanteissa ja että Saksan tuomioistuimien on sovellettava niitä vireillä olevissa riita-asioissa.
32. Komissio vaikuttaa siis katsovan, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on edelleen ajankohtainen ja että kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi, koska SGB V:n 95 §:n 10 momentissa säädetyillä siirtymäsäännöksillä on edelleen oikeusvaikutuksia, jotka ilmenevät kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevissa riita-asioissa, joissa oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn asiakirjoissa ja kannekirjelmässä mainitut psykoterapeutit ovat nostaneet kanteet edellä mainittujen säännösten soveltamisesta, myös 21.12.2001 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun kahden kuukauden määräajan kuluttua umpeen.
33. Ensimmäiseksi on syytä tuoda esiin, ettei komissio kiistä Saksan liittotasavallan esittämää oikeudenkäyntiväitettä siltä osin kuin se koskee SGB V:n 95 §:n 11 momenttia. Tämän hyväksymisen taustalla saattaa olla se, että oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja kannekirjelmässä mainittujen psykoterapeuttien tilanne vaikuttaisi liittyvän yksinomaan SGB V:n 95 §:n 10 momentin soveltamisalaan.(6) Komission vastauksessaan ottaman kannan huomioon ottaen Saksan liittotasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite on mielestäni hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee SGB V:n 95 §:n 11 momenttia.
34. Vielä on kuitenkin ratkaistava kysymys väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen oikeusvaikutusten jatkumisesta siltä osin kuin noudattamatta jättäminen koskee SGB V:n 95 §:n 10 momenttia.
35. Kuten olen jo edellä maininnut, komissiolle EY 226 artiklassa annettuun tehtävään liittyy muun muassa mahdollisuus saada yhteisöjen tuomioistuin toteamaan yhteisön oikeuteen perustuvien velvollisuuksien mahdolliset noudattamatta jättämiset niiden lopettamiseksi. (7)
36. Lisäksi on hyvä muistaa, että EY 226 artiklan ja oikeuskäytännön mukaan komissio voi nostaa yhteisöjen tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen vain, jos valtio, jota asia koskee, ei noudata perusteltua lausuntoa komission asettamassa määräajassa,(8) ja että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(9)
37. Yhteisöjen tuomioistuimen toisessa jaostossa vireillä olevassa asiassa komissio vastaan Kreikka 15.2.2007 antamassani ratkaisuehdotuksessa olen jo tuonut yleisesti esiin, että EY 226 artiklasta seuraa, että jos komissio nostaa kanteen, jolla halutaan saada todetuksi sellainen yhteisön oikeuden rikkominen, joka on lakannut ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, tällainen kanne voidaan jättää tutkimatta.(10) Kun otetaan huomioon, että EY 226 artiklassa määrätyn menettelyn tarkoituksena on yhteisön oikeuden rikkomisen lopettaminen, ei periaatteessa ole mitään syytä katsoa, että rikkomista koskevan kanneoikeuden perustana oleva oikeussuojan tarve säilyy, jos noudattamatta jättäminen on loppunut, ennen kuin komission perustellussa lausunnossa asetettu määräaika on päättynyt.(11)
38. Tämä ratkaisu edellyttää tietenkin, että yhteisön oikeuden väitetyn rikkomisen loppuminen on seurausta asianomaisen jäsenvaltion toiminnasta, joka vastaa perusteltua lausuntoa.
39. Täten yhteisöjen tuomioistuin jätti tutkimatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, joka koski useita jäsenvaltion toteuttamia lainsäädäntötoimia, kun osoittautui, että kyseiset lainsäädäntötoimet oli kumottu ennen komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.(12) Näin ei kuitenkaan ole käsiteltävänä olevassa asiassa, koska SGB V:n 95 §:n 10 momentin säännöksiä ei ollut kumottu virallisesti eikä Saksan liittotasavalta ollut toteuttanut toimia noudattaakseen perusteltua lausuntoa ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.
40. Edellä mainitusta huolimatta ja kuten olen todennut edellä 37 kohdassa mainitsemassani ratkaisuehdotuksessa, kanne voidaan periaatteessa jättää tutkimatta myös silloin, kun kaikki rikkomisen oikeusvaikutukset ovat lakanneet perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, vaikka tämä lakkaaminen ei olisikaan seurausta siitä, että asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut komission vaatimuksen mukaisen toimenpiteen.(13)
41. Täten yhteisöjen tuomioistuin jätti 27.10.2005 antamassaan tuomiossa viran puolesta tutkimatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneen kanteen, jossa komissio väitti, että Italian tasavalta oli antanut hätätilan julistamisesta koko Italiaan metsäpalojen sammuttamiseksi ilmasta käsin annetun Italian valtioneuvoston puheenjohtajan määräyksen nojalla valtuuden hankkia tavaroita ja palveluita neuvottelumenettelyä noudattaen julkisia hankintoja koskevien yhteisön säännösten sekä EY 43 ja EY 49 artiklan vastaisesti.(14)
42. Yhteisöjen tuomioistuin tarkensi tuomiossaan, että riidanalaisen määräyksen – joka ei ollut enää voimassa kun kyseinen hätätila päättyi – kaikki oikeusvaikutukset olivat lakanneet ennen kuin perustellussa lausunnossa asetettu määräaika oli päättynyt ja myös ennen kuin komissio oli lähettänyt virallisen huomautuksen.(15) Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin myös toi esiin, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneessa kanteessa asetettu kyseenalaiseksi mainitun määräyksen nojalla myöhemmin toteutettuja toimia ja toimenpiteitä, eli määräyksen säännösten nojalla julkisten hankintasopimusten tekemiseksi toteutettuja toimia ja toimenpiteitä, joihin oli kuitenkin nimenomaisesti viitattu perustellussa lausunnossa.(16)
43. Edellä mainittu tuomio on mielestäni merkityksellinen käsiteltävänä olevan asian kannalta.
44. Kun yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että riidanalaisen määräyksen kaikki oikeusvaikutukset olivat lakanneet ennen hätätilan päättymispäivää ja että se oli menettänyt kaikki vaikutuksensa ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, se vaikuttaa hyväksyneen, etteivät riidanalaisen määräyksen nojalla myöhemmin toteutetut toimet ja toimenpiteet (kuten hankintasopimukset)(17) olleet sellaisia kyseisen määräyksen oikeusvaikutuksia, jotka olisivat jatkaneet väitettyä rikkomista, riippumatta siitä, oliko ne sisällytetty kanteen kohteeseen. Samansuuntaisesti on mielestäni tulkittava tuomiossa toistettuja selvityksiä, joiden mukaan väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ei koskenut riidanalaisen määräyksen nojalla toteutettuja myöhempiä toimia. Vaikka vastakohtaispäättely on usein epävarmaa, tuomion perusteluista voidaan päätellä, että jos yhteisöjen tuomioistuimessa nostettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneeseen kanteeseen olisi sisällytetty ne myöhemmät toimet ja toimenpiteet, jotka oli mainittu komission perustellussa lausunnossa, kanne olisi voitu ottaa tutkittavaksi.
45. Käsiteltävänä olevassa asiassa on syytä palauttaa mieleen yhtäältä, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin siirtymäsäännösten soveltamisesta saattoivat hyötyä vain psykoterapeutit, jotka olivat jättäneet lupahakemuksensa 31.12.1998 mennessä ja antaneet viiteajanjaksona lakisääteisiin sairausvakuutuskassoihin kuuluville henkilöille polikliinistä psykoterapiahoitoa, ja toisaalta, että kiintiöjärjestelmä tuli voimaan 1.1.1999 ja lupakomiteoiden piti tehdä päätöksensä lupahakemuksista 30.4.1999 mennessä.
46. Näin ollen siirtymäsäännösten voimassaolo päättyi, kun (lopullinen) kiintiöjärjestelmä tuli voimaan 1.1.1999. Niiden vaikutukset kuitenkin lakkasivat vasta 30.4.1999, jolloin lupakomiteoiden oli viimeistään pitänyt tehdä päätöksensä niistä 31.12.1998 mennessä jätetyistä hakemuksista, jotka koskivat psykoterapeutin ammatin harjoittamista tietyllä paikkakunnalla tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta. SGB V:n siirtymäsäännöksiin perustuvia hakemuksia ei ole voinut jättää enää 1.5.1999 lähtien, eli yli kolme vuotta ennen komission 21.12.2001 lähettämässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä. Kaikki lupakomiteoiden päätökset, paitsi ne, joihin on haettu muutosta, ovat tulleet lopullisesti voimaan. Komissio vaikuttaa myöntävän tämän, kun se esittää, ettei asianosaisten määrä voi kasvaa, koska SGB V:n siirtymäsäännökset koskevat vain tarkoin rajattua ajanjaksoa menneisyydessä,(18) ja että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on ajankohtainen vain sikäli, että kansallisissa tuomioistuimissa on vireillä kaksi riita-asiaa, joissa kannekirjelmässä mainitut psykoterapeutit ovat nostaneet kanteet.
47. Riittääkö tämä viimeksi mainittu seikka osoittamaan, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin siirtymäsäännökset eivät olleet menettäneet vaikutuksiaan, kuten komissio väittää?
48. Mielestäni olisi virheellistä perustella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottaminen rinnastamalla SGB V:n 95 §:n 10 momentin siirtymäsäännöksiä koskevien riita-asioiden vireilläolo oikeusvaikutuksiin, joita kyseisten säännösten väitetään tuottavan vielä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
49. Jos yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyy edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia 27.10.2005 annetun tuomion mukaisesti tunnustamasta, että sellaiseen säädökseen – kyseisessä asiassa määräykseen –, joka on kumottu ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, pohjautuva sopimus muodostaa itsessään kyseisen säädöksen oikeusvaikutuksen, joka voi säilyttää väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ajankohtaisena (riippumatta siitä, onko se sisällytetty kanteen kohteeseen), saman pitäisi koskea vaikutuksia, jotka muodostuvat kannekirjelmässä mainituista, kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevista kahdesta riita-asiasta, joiden yhteys SGB V:n 95 §:n 10 momentissa säädettyihin siirtymäsäännöksiin on paljon epäsuorempi kuin riidanalaisen määräyksen yhteys kyseisen määräyksen pohjalta myöhemmin toteutettuihin toimiin, joista oli kyse edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia.
50. Käsiteltävänä olevan asian osalta on lisäksi syytä tarkentaa, että väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohteeseen eivät sisälly tämän väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen väitetyt oikeusvaikutukset, eli kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevat riita-asiat, vaan se koskee ainoastaan SGB V:n siirtymäsäännöksiä.
51. Edellä esitettyjen perustelujen lisäksi on otettava huomioon, että komission väitteen hyväksyminen johtaisi siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi, vaikka vastaajana oleva jäsenvaltio ei voisi enää vastata perusteltuun lausuntoon lopettamalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen siten, että se antaa sellaisia kansallisia pakottavia oikeussääntöjä, joilla on sama asema lainsäädännöllisessä hierarkiassa kuin niillä oikeussäännöillä, joiden komissio katsoo olevan yhteisön oikeuden vastaisia,(19) koska väitetyn rikkomisen lopettaminen edellyttäisi väistämättä, että kansalliset tuomioistuimet ratkaisevat kaikki perustellussa lausunnossa asetettuna määräaikana vireillä olleet kanteet samoin, kuin komissio on tässä asiassa pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta.
52. Yleisesti katsoen komission lähestymistapa tarkoittaa, että vastaajana olevan jäsenvaltion velvoitteena ei ole lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, koska se on mahdotonta tai ainakin hyödytöntä perustellun lausunnon noudattamisen näkökulmasta, vaan sen velvoitteena on lopettaa kaikki väitetyn aiemman noudattamatta jättämisen tuottamat vaikutukset. Tämä lähestymistapa ylittää mielestäni komissiolle EY 226 artiklassa annetut toimivaltuudet.
53. Tarkoituksena ei tietenkään ole kieltää komissiolta mahdollisuutta nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka on rikkonut hetkellisesti yhteisön oikeutta.
54. Tällainen oletus olisi kyseessä tilanteessa, jossa lyhytkestoinen noudattamatta jättäminen ja sen vaikutukset olisivat lakanneet ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, mutta komissiolla ei aineellisesti olisi ollut aikaa saattaa oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä päätökseen ennen niiden lakkaamista.(20) Jos kanne jätettäisiin tutkimatta tällaisessa tilanteessa, jäsenvaltio hyötyisi siitä, että se ehti ”kuluttaa loppuun” noudattamatta jättämisen, kun komissio ei pystynyt toimimaan, ennen kuin noudattamatta jättäminen oli lakannut, eikä siten estämään sitä tuottamasta vaikutuksia.(21) Asiaa ei myöskään voisi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jättää tutkimatta, jos komissio olisi toiminut ajoissa väitettyä rikkomista vastaan.(22)
55. Näin ei mielestäni ole käsiteltävänä olevassa asiassa.
56. Siitä, kun SGB V:n 95 §:n 10 momentin siirtymäsäännökset annettiin, siihen, kun säännöksessä asetettu viimeinen määräaika 30.4.1999 päättyi, komissiolla oli yli 10 kuukautta aikaa käynnistää ja saattaa päätökseen oikeudenkäyntiä edeltävä menettely, mutta se aloitti kyseisen menettelyn lähettämällä virallisen ilmoituksen vasta 30.10.2000.
57. Lisäksi komissio ei ole esittänyt mitään seikkaa, joka olisi estänyt sitä saattamasta päätökseen oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tai ainakin käynnistämästä sitä edellä esitetyn aikavälin kuluessa.
58. Komissio ei etenkään ole väittänyt, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin säännösten mahdollisen epäselvyyden takia se ei olisi voinut olla kyseisten säännösten antamisen aikaan varma, että niitä ei sovellettaisi muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän kattamiin psykoterapeuttisiin hoitopalveluihin, vaan että se olisi saanut tästä varmuuden vasta, kun lupakomiteat alkoivat soveltaa ja tulkita SGB V:n 95 §:n 10 momenttia tällä tavalla, joten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei olisi voinut todeta kuin 1.1.–30.4.1999 välisenä aikana, jolloin lupakomiteat ottivat kantaa lupahakemuksiin, ja tämä aika saattoi olla liian lyhyt oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn saattamiseksi päätökseen. Lisäksi komissio ei esitä mitään epäilystä SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdan sanamuodon tulkinnasta siltä osin kuin se koskee yksinomaan kansallisen lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän kattamaa polikliinistä psykoterapiahoitoa riippumatta siitä, miten kyseistä säännöstä on sovellettu.
59. Komissio ei myöskään ole vedonnut siihen, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen olisi ollut niin monimutkaista, että SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdan hyväksymisestä alkanut hieman yli yhdeksän kuukauden pituinen ajanjakso olisi ollut liian lyhyt oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn käynnistämiseen ja toteuttamiseen ennen kuin kyseinen säännös olisi tuottanut ne vaikutukset, jotka komissio väittää sen tuottaneen.
60. Näin ollen katson, että komissio olisi voinut toimia ajoissa estääkseen käytössään olevilla menettelyillä väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä tuottamasta niitä vaikutuksia, jotka komissio väittää sen tuottaneen.
61. Näissä olosuhteissa ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin jättää tutkimatta käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
62. Jos yhteisöjen tuomioistuin noudattaa ehdotustani, olisi mielestäni hyvä tarkentaa, ettei kansallisten tuomioistuimien, jotka käsittelevät edellä mainittuja vireillä olevia riita-asioita, pitäisi ilman EY 234 artiklan mukaista ennakkoratkaisupyyntöä johtaa tällaisesta ratkaisusta mitään johtopäätöksiä, kun ne arvioivat, onko asianomaisten psykoterapeuttien näissä tuomioistuimissa esittämä näkemys SGB V:n siirtymäsäännösten ristiriitaisuudesta yhteisön oikeuden kanssa perusteltu.
63. Jos sitä vastoin yhteisöjen tuomioistuin ei noudata ehdotustani jättää käsiteltävänä oleva kanne tutkimatta, sen pitäisi ottaa kantaa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen perusteltavuuteen.
64. Tarkastelen siis jäljempänä vain toissijaisesti käsiteltävänä olevassa asiassa esiin tuotuja aineellisia kysymyksiä.
B Pääasia
1.
Asianosaisten lausumat
65. Komissio katsoo, että SGB V:n siirtymäsäännökset rajoittavat sijoittautumisvapautta ja ovat välillisesti syrjiviä, koska niistä eivät pääse hyötymään ne psykoterapeutit, jotka ovat harjoittaneet riidanalaisissa siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna viiteajanjaksona ammattitoimintaa pääasiallisesti muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan lakisääteisten sairausvakuutuskassojen yhteydessä. Komissio palauttaa mieleen niiden kahden kantelijan tilanteen, jotka on mainittu oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä ja jotka olivat sijoittautuneet SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona sellaiselle paikkakunnalle Saksan liittotasavallassa, johon sovelletaan 16.6.1998 annetulla lailla käyttöönotetun lopullisen järjestelmän nojalla 1.1.1999 lähtien tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvia kiintiöitä, eivätkä voineet hyötyä kyseisessä pykälässä säädetystä mahdollisuudesta harjoittaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaa, koska he eivät olleet antaneet vaadittua tuntimäärää psykoterapiahoitoa vähintään kuuden kuukauden ajan keskeytyksettä Saksan lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä. Komissio korostaa, että vaikka nämä psykoterapeutit voisivatkin teoriassa jatkaa ammattitoiminnan harjoittamista sillä paikkakunnalla, johon he sijoittautuivat, kun he tulivat Saksaan, heillä ei olisi lupaa antaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa, joka on ainoa varteenotettava ratkaisu vastaanoton pitämiseen alkuperäisessä sijoittautumispaikassa.
66. Komissio lisää, että syrjinnän tekee erityisen räikeäksi se, että saksalaiselta psykoterapeutilta ei käytännössä ole aina vaadittu aiempaa työskentelyä alueella, johon hän haluaa asettua, jotta hän olisi voinut hyötyä mainituista SGB V:n siirtymäsäännöksistä. Toisin sanoen tällainen henkilö olisi voinut hakea pääsyä sopimusjärjestelmään vedoten siihen, että hän on antanut Saksan lakisääteiseen sairausvakuutusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona ja suorittanut vaaditun määrän hoitotunteja, vaikka hän asettuisi toiselle alueelle. Tämä olisi ainakin ollut Saksan toimivaltaisten viranomaisten käytäntö edellä mainittuun Bundessozialgerichtin antamaan tuomioon asti.
67. Komissio väittää myös, että SGB V:n siirtymäsäännökset saattoivat vähentää saksalaisen psykoterapeutin halukkuutta lähteä tuosta jäsenvaltiosta ja käyttää sijoittautumisvapautta SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona.
68. Komissio myöntää, että Saksassa tehdyn psykoterapeutin ammatin yleisen uudelleenjärjestelyn yhteydessä saattoi olla yleistä etua koskevista pakottavista syistä perusteltua suojata niiden psykoterapeuttien saavutetut oikeudet, jotka olivat harjoittaneet ammattitoimintaa tietyllä paikkakunnalla kyseisessä jäsenvaltiossa.
69. Komissio myöntää myös, että siirtymäsäännöksillä saavutetaan niillä tavoiteltavat päämäärät, eli yhtäältä niillä annetaan useita vuosia tietyllä maantieteellisellä alueella toimineille psykoterapeuteille mahdollisuus jatkaa ammattitoiminnan harjoittamista kyseisellä alueella, johon sovelletaan 1.1.1999 lähtien kiintiöjärjestelmää hoidon liian suuren tarjonnan takia, ja toisaalta niillä varmistetaan, että SGB V:n siirtymäsäännöksistä hyötyy vain rajallinen määrä psykoterapeutteja, siten, että 16.6.1998 annetulla lailla ensisijaisesti tavoiteltava päämäärä, eli ylikapasiteetin ehkäiseminen ja sopimusjärjestelmään kuuluvan psykoterapiahoidon yhdenmukaisen tarjonnan varmistaminen koko valtion alueella, ei vaarannu.
70. Komissio kuitenkin katsoo, että SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisen rajoittaminen niihin hakijoihin, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaa Saksassa SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona, ei ole välttämätöntä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.
71. Komission mukaan asiassa Vlassopoulou annetusta tuomiosta(23) ja sitä seuranneista tuomioista seuraa, että muista jäsenvaltioista peräisin olevien psykoterapeuttien lähtöjäsenvaltion lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä tekemät työtunnit pitäisi ottaa huomioon, kun arvioidaan, voivatko he hyötyä SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisesta. Jos jonkin jäsenvaltion lainsäädännössä asetetaan ammattitoiminnan harjoittamisen tai edun myöntämisen ehdoksi osoitus tietystä ammattikokemuksesta, kyseinen jäsenvaltio ei EY 43 artiklan mukaan voi järjestelmällisesti jättää huomiotta muissa jäsenvaltioissa hankittua ammattikokemusta. Tämä päätelmä on komission mukaan myös yhdenmukainen EY 39 artiklan tulkintaa koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
72. Komissio ei myöskään usko, että SGB V:n siirtymäsäännösten päämäärän saavuttaminen vaarantuisi, jos psykoterapeuttien muissa jäsenvaltioissa harjoittama samankaltainen tai samanarvoinen ammattitoiminta tunnustettaisiin suojattavaksi aiemmaksi toiminnaksi. Komissio katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa on syytä olettaa, että kyseisten säännösten soveltaminen koskisi vain rajallista määrää psykoterapeutteja, jotka ovat antaneet jonkin toisen jäsenvaltion lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä hoitoa SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona. Komissio tuo vielä esiin, ettei Saksan hallitus ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että tällaisten psykoterapeuttien ottaminen huomioon olisi vaarantanut päämääränä olevan hoidon tarjonnan ylikapasiteetin ehkäisemisen.
73. Saksan liittotasavallan mukaan SGB V:n siirtymäsäännökset eivät ole syrjiviä. Kyseisillä säännöksillä on tarkoitus turvata suojattavat aiemmin syntyneet tilanteet, eli niiden psykoterapeuttien tilanne, jotka ovat asettuneet Saksassa alueelle, jossa he ovat harjoittaneet jonkin aikaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa ammattitoimintaa. Kansallisen lainsäätäjän tarkoituksena oli varmistaa SGB V:n siirtymäsäännöksillä, ettei 16.6.1998 annetulla lailla käyttöönotettu lopullinen järjestelmä pakota tällaisia henkilöitä muuttamaan ja menettämään asiakaskuntaansa. Kyseiset tilanteet ovat Saksan liittotasavallan mukaan sellaisia, että ne voivat syntyä vain tietyssä paikassa Saksan alueella.
74. Saksan liittotasavallan mukaan komissio tulkitsee riidanalaista säädöstä virheellisesti, kun se katsoo, että saksalaiset psykoterapeutit voisivat hyötyä SGB V:n siirtymäsäännöksistä siitä riippumatta, missä he haluavat harjoittaa toimintaansa, vaikka he eivät olisi aiemmin asettuneet kyseiselle paikkakunnalle. Tällainen tulkinta on lisäksi päinvastainen kuin Bundessozialgerichtin tulkinta edellä mainitussa tuomiossa, joka perustuu aiheellisesti kansallisen lainsäätäjän tavoitteeseen rajoittaa SGB V:n siirtymäsäännösten soveltaminen niihin psykoterapeutteihin, jotka ovat antaneet SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona hoitoa sillä paikkakunnalla, jossa he ovat hakeneet lupaa toimia sopimusjärjestelmässä tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta.
75. Vaikka Saksan hallitus myöntääkin, että joillekin Saksan alueelle sijoittautuneille psykoterapeuteille on saatettu myöntää lupa ilman, että olisi noudatettu vaatimusta, jonka mukaan psykoterapeutin on täytynyt antaa aiemmin hoitoa samalla paikkakunnalla, jossa hän haluaa harjoittaa toimintaa 1.1.1999 lähtien, kyse on sen mukaan tapauksista, joissa riidanalaista säädöstä on sovellettu virheellisesti. Tällaisilla lainvastaisesti myönnetyillä luvilla ei näin ollen voida perustella väitettä muista jäsenvaltioista peräisin olevien psykoterapeuttien syrjinnästä.
76. Saksan hallitus katsoo, että jos SGB V:n siirtymäsäännösten soveltaminen ulotettaisiin psykoterapeutteihin, jotka ovat harjoittaneet sopimusjärjestelmään kuuluvaa ammattitoimintaa muissa jäsenvaltioissa, tällaiset henkilöt olisivat edullisemmassa asemassa kuin Saksaan sijoittautuneet psykoterapeutit. Saksan hallituksen mukaan psykoterapeutti, joka on harjoittanut Essenissä usean vuoden ajan Saksan sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaa ja joka muuttaa Müncheniin työskenneltyään siellä vain kahden kuukauden ajan SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona, ei voisi hyötyä kyseisistä säännöksistä, jos kiintiöt olisivat jo täynnä, kun taas psykoterapeutti, joka on harjoittanut jonkin toisen jäsenvaltion kaupungissa sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaa ja joka muuttaa samoissa olosuhteissa Müncheniin, voisi jatkaa siellä sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaa, vaikka kiintiöt olisivatkin täynnä.
77. Saksan liittotasavalta lisää, että edellä mainitussa asiassa Vlassopoulou vahvistettu oikeuskäytäntö ei ole merkityksellinen. Sen mukaan kyseinen asia liittyi tutkintotodistusten ja ammattipätevyyden vastavuoroiseen tunnustamiseen sekä ammattikoulutusjaksojen huomioimiseen. Käsiteltävänä olevassa asiassa sen sijaan muista jäsenvaltioista peräisin olevilta psykoterapeuteilta ei ole evätty oikeutta harjoittaa psykoterapeutin ammattia tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta ammattipätevyyden puuttumisen takia. Kun riidanalaisen säädöksen olennaisena edellytyksenä on psykoterapeutin asettuminen tietylle Saksan paikkakunnalle suojattavien saavutettujen oikeuksien rajaamiseksi, ei SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona ulkomailla harjoitettua ammattitoimintaa ole tarkoituksenmukaista ottaa huomioon toisin kuin komissio väittää.
78. Riidanalaisen säädöksen päämäärät huomioon ottaen Saksan hallitus väittää lopuksi, että komission pyytämä SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisen laajentaminen heikentäisi vakavasti hoidon tarjontaa suunnittelun kohteena olevilla Saksan alueilla.
2.
Asian arviointi
a)
Alustavat toteamukset
79. Kuten julkisasiamies Stix-Hackl asiassa Espanja vastaan komissio 4.10.2001 esittämässään ratkaisuehdotuksessa(24) asianmukaisesti toi esiin, jäsenvaltiot säätelevät yleensä itsenäisten ammatinharjoittajien markkinoita – yhteisön oikeuden mukaisesti – siten, että ne säätelevät joko näiden toimijoiden ammattitoimintaa
tai heidän pääsyään markkinoille
tiettyjen arviointiperusteiden mukaisesti. Jälkimmäiset säätelytoimenpiteet voidaan edelleen jakaa markkinoille pääsyn laadullisiin rajoituksiin, joita ovat erityisesti toimijoiden ammatillista vähimmäispätevyyttä koskevat vaatimukset, ja markkinoille pääsyn määrällisiin rajoituksiin, jotka voivat olla esimerkiksi kiintiöjärjestelyjä.
80. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatonta, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ei koske psykoterapeuttien ammatilliseen pätevyyteen liittyviä markkinoille pääsyn laadullisia rajoituksia, sillä – kuten komissio toi kannekirjelmässään esiin – kyseinen ammatti kuuluu vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21.12.1988 annetussa neuvoston direktiivissä 89/48/ETY(25) ja direktiiviä 89/48 täydentävästä ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta toisesta yleisestä järjestelmästä 18.6.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/51/ETY(26) vahvistetun ammattinimikkeiden tunnustamista koskevan yleisen järjestelmän soveltamisalaan.
81. Komissio ei myöskään suoraan väitä, että Saksan liittotasavalta olisi ottanut 1.1.1999 lähtien käyttöön määrällisiä rajoituksia soveltamalla tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvia kiintiöitä psykoterapeuttien ammattiin pääsyyn sen alueella.
82. Sen sijaan komissio moittii Saksan liittotasavaltaa siitä, että se on sulkenut kyseisen kiintiöjärjestelmän voimaantuloa edeltäneiden SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisen ulkopuolelle ne psykoterapeutit, jotka ovat kyseisissä siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna viiteajanjaksona antaneet polikliinistä hoitoa pääasiallisesti muiden jäsenvaltioiden lakisääteisten sairausvakuutuskassojen yhteydessä, säätämällä kyseiseen järjestelmään rajoitetun poikkeuksen tiettyjen psykoterapeuttien saavutettujen oikeuksien suojaamiseksi.
83. SGB V:n siirtymäsäännöksillä säännellään siis niiden psykoterapeuttien, joiden ammattipätevyys on tunnustettu Saksassa, mahdollisuutta päästä mukaan sopimusjärjestelmään 16.6.1998 annetulla lailla 1.1.1999 käyttöönotetusta kiintiöjärjestelmästä poiketen. Näitä edellytyksiä ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla. Jäsenvaltiot voivat siis periaatteessa määritellä ne itse. Oikeuskäytännön mukaan niiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa tällä alalla kunnioittaen perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia,(27) kuten EY 43 artiklassa määrättyä sijoittautumisvapautta.
84. On siis tarkasteltava sitä, rajoittavatko siirtymäsäännökset sijoittautumisvapautta tavalla, jota ei voida perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, kuten komissio väittää.
b)
Sijoittautumisvapauden rajoitus
85. Kuten komissio on esittänyt Saksan liittotasavallan sitä kieltämättä, SGB V:n siirtymäsäännöksissä tarkoitetusta poikkeuksesta voivat hyötyä vain ne psykoterapeutit, jotka SGB V:n 95 §:n 10 momentin 3 kohdassa ja 11 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viiteajanjaksona, eli 25.6.1994–24.6.1997, ovat joko hoitaneet Saksassa potilaita kyseisen jäsenvaltion lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän yhteydessä tai jotka ovat hoitaneet muissa jäsenvaltioissa potilaita, joiden hoitokustannukset on korvattu Saksan lakisääteisestä sairausvakuutusjärjestelmästä siten kuin asiasta säädetään sosiaaliturvajärjestelmän soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna.(28)
86. Niiden soveltamisen ulkopuolelle on kuitenkin jätetty yhtäältä kaikki psykoterapeutit, jotka ovat sijoittautuneet Saksaan 24.6.1997 jälkeen ja ennen siirtymäkauden päättymistä 31.12.1998, ja toisaalta kaikki psykoterapeutit, jotka ovat sijoittautuneet Saksaan viiteajanjaksona mutta vasta tammikuusta 1997 lähtien siten, että he eivät ole voineet suorittaa vaadittua 250:tä tuntia 6–12 kuukauden kuluessa keskeytyksettä, koska viiteajanjakso päättyi 24.6.1997 eivätkä nämä psykoterapeutit voineet antaa hoitoa kuuden kuukauden ajan keskeytyksettä Saksan sopimusjärjestelmän yhteydessä.
87. Oikeuskäytännön mukaan EY 43 artiklassa kielletään sellaiset kansalliset säännöt, jotka ovat omiaan aiheuttamaan sen, että toisten jäsenvaltioiden kansalaiset ovat samanlaisessa tilanteessa olevaan sijoittautumisjäsenvaltion kansalaiseen verrattuna tosiasiallisesti tai oikeudellisesti huonommassa asemassa.(29) Samassa artiklassa myös velvoitetaan poistamaan sijoittautumisvapauden rajoitukset, nimittäin kaikki sellaiset toimet, joilla kielletään näiden vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.(30)
88. Käsiteltävänä olevassa asiassa SGB V:n siirtymäsäännöksillä ei millään tavoin kielletä psykoterapeutteja, jotka ovat viiteajanjaksona antaneet pääasiallisesti jonkin muun jäsenvaltion kuin Saksan liittotasavallan lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän korvaamaa hoitoa, sijoittautumasta Saksaan tai jatkamasta toimintaansa Saksassa, ja komissio myöntää tämän.
89. Jotta tällaiset ammatinharjoittajat voisivat sitä vastoin jatkaa toimintaansa valitsemallaan paikkakunnalla, johon sovelletaan 1.1.1999 lähtien tosiasialliseen hoidontarpeeseen perustuvaa kiintiöjärjestelmää, heidän on täytynyt antaa Saksan lakisääteisestä sairausvakuutusjärjestelmästä korvattavaa hoitoa SGB V:n 95 §:n 10 ja 11 momentissa säädettyjen edellytysten mukaisesti.
90. Tällainen sääntely kuitenkin asettaa muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutuskassojen kattamaa hoitoa antaneet psykoterapeutit tosiasiallisesti huonompaan asemaan kuin psykoterapeutit, jotka ovat antaneet samanlaista hoitoa Saksan lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän kattamana. Todellakin, kuten osapuolten kirjallisissa esityksissä mainituista kantelijoiden tilanteista ilmenee, ensin mainitut ovat useimmiten peräisin muista jäsenvaltioista kuin Saksan liittotasavallasta, kun taas viimeksi mainitut ovat yleensä Saksan kansalaisia.
91. Tällainen sääntely joka tapauksessa heikentää sijoittautumisvapauden houkuttelevuutta. Psykoterapeutti, joka on antanut viiteajanjaksona pääasiallisesti muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutuskassojen kattamaa hoitoa, voi jatkaa toimintaansa Saksassa valitsemallaan paikkakunnalla, jossa on todettu hoidon tarjonnan ylikapasiteettia ja jossa on otettu käyttöön kiintiöt 1.1.1999, vain jos hän antaa hoitoa sopimusjärjestelmän ulkopuolella, mikä tekee hoidon saannista kalliimpaa potilaille.
92. Vaikka SGB V:n siirtymäsäännökset tuottavatkin samanlaisia vaikutuksia niiden saksalaisten psykoterapeuttien tilanteissa, jotka eivät ole viiteajanjaksona antaneet lainkaan tai riittävästi saksalaisten sairausvakuutuskassojen kattamaa hoitoa, niin se, että muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutusjärjestelmien yhteydessä annettu hoito jätetään huomiotta – mikä vaikuttaa enemmän muista jäsenvaltioista kuin Saksan liittotasavallasta peräisin oleviin psykoterapeutteihin –, tarkoittaa mielestäni, että SGB V:n siirtymäsäännöksillä rajoitetaan sijoittautumisvapautta.
93. On siis tarkasteltava, onko tällainen huomiotta jättäminen perusteetonta myös Saksan liittotasavallan tavoittelemien päämäärien näkökulmasta, kuten komissio väittää.
c)
Sijoittautumisvapauden rajoituksen perusteleminen
94. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jotta sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka rajoittavat perustamissopimuksessa taatun sijoittautumisvapauden käyttämistä, voisivat olla perusteltuja, ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua sijoittautumisvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(31)
95. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatonta, että SGB V:n siirtymäsäännöksillä tavoitellaan kahta päämäärää. Yhtäältä niillä pyritään saavutettujen oikeuksien ja perustellun luottamuksen suojaamiseksi tarjoamaan niille psykoterapeuteille, jotka olivat jo aiemmin perustaneet vastaanoton Saksassa, mahdollisuus jatkaa toimintaansa liikatarjonnasta huolimatta alueella, jossa on sovellettu kiintiöitä 1.1.1999 lähtien. Toisaalta niillä pyritään varmistamaan niissä asetetuilla edellytyksillä, että vain rajallinen määrä psykoterapeutteja voi vedota oikeuteen saada lupa tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta, koska muuten ei saavutettaisi 16.6.1998 annetulla lailla käyttöönotetun lopullisen järjestelmän ensisijaista päämäärää, joka on ylikapasiteetin ehkäiseminen ja psykoterapiahoidon yhdenmukaisen tarjonnan takaaminen lakisääteiseen sairausvakuutusjärjestelmään kuuluville henkilöille koko liittovaltion alueella.
96. On syytä muistuttaa, että komissionkin mukaan niiden psykoterapeuttien, jotka ovat aiemmin harjoittaneet toimintaa paikkakunnalla, jossa on 1.1.1999 lähtien sovellettu SGB V:n siirtymäsäännösten taustalla olevaa kiintiöjärjestelmää, saavutettujen oikeuksien ja perustellun luottamuksen suojaa voidaan pitää yleiseen etuun liittyvänä pakottavana syynä.
97. Komissio katsoo lisäksi täysin aiheellisesti, ettei yhteisön oikeudessa kielletä jäsenvaltioita tavoittelemasta tällaisia yleiseen etuun liittyviä päämääriä.
98. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin on tarkentanut yhteisön lainsäädännön osalta yhtäältä, että yhteisön aineellisia oikeussääntöjä on tulkittava oikeusvarmuuden periaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen noudattamisen takaamiseksi siten, että niitä sovelletaan voimaantuloa aiemmin tapahtuneisiin tilanteisiin ainoastaan siinä tapauksessa, että niiden sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että niille on annettava tällainen vaikutus,(32) ja toisaalta, että jos yksityishenkilö ei voi luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä mitenkään muuteta, oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että lainsäätäjä ottaa huomioon taloudellisten toimijoiden erityistilanteet ja säätää tarvittaessa uusien oikeussääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista.(33)
99. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimet ovat joutuneet paitsi tarkistamaan, onko yhteisön toimielinten säädöksissä taattu niiden oikeuksien kunnioitus, jotka yksityishenkilöt ovat saavuttaneet sen oikeudellisen järjestelmän nojalla, jota on sovellettu ennen kyseisillä säädöksillä käyttöön otettuja uusia säännöksiä,(34) myös tarkastelemaan sitä, onko jäsenvaltio tietyssä direktiivissä asetetun velvoitteen mukaisesti toteuttanut tarvittavat toimenpiteet suojatakseen väliaikaisesti kolmansien osapuolien oikeudet jäljentää ja jakaa musiikkiteoksia, joiden hyödyntämisoikeudet olivat lakanneet kansallisen lainsäädännön nojalla ennen kuin direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika oli päättynyt mutta joiden suoja oli syntynyt uudelleen, kun tekijän- ja lähioikeuksien suojaa oli jatkettu direktiivin mukaisesti ja sen voimaantulopäivästä lähtien.(35)
100. En siis löydä mitään yhteisön oikeuteen perustuvaa estettä sille, että jäsenvaltio pyrkii – kuten käsiteltävänä olevassa asiassa – toimivaltansa puitteissa rajoittamaan sellaisen lainsäädännön kielteisiä vaikutuksia, jolla otetaan käyttöön lopullinen kiintiöjärjestelmä tietyn ammatin harjoittamisen alalla, vahvistamalla siirtymäsäännöksiä, joilla säilytetään joidenkin siirtymäsäännöksissä määritellyt objektiiviset edellytykset täyttävien toimijoiden ennen kyseisen uuden lainsäädännön voimaantuloa syntyneet tilanteet ja joita ilman kyseiset toimijat eivät voisi pitää sopimusjärjestelmään kuuluvaa vastaanottoa sillä paikkakunnalla, johon he ovat sijoittautuneet.
101. On myös syytä tuoda esiin, ettei komissio kiistä sitä, että SGB V:n siirtymäsäännöksillä voidaan taata edellä 95 kohdassa kuvailtujen kahden päämäärän saavuttaminen. Komissio myöntää erityisesti – ja mielestäni perustellusti –, että kun SGB V:n siirtymäsäännöksissä viitataan psykoterapeuttien toimintaan ennen 16.6.1998 säädetyllä lailla käyttöönotetun lopullisen kiintiöjärjestelmän voimaantuloa, eli heidän osallistumiseensa psykoterapiahoitoon viiteajanjaksona, näillä siirtymäsäännöksillä estetään asianosaisten yritykset täyttää nopeasti juuri ennen kuin tai samalla kun lainsäädäntö, jolla mainittu kiintiöjärjestelmä otetaan käyttöön, tulee voimaan, ne edellytykset, joilla luvan voi saada tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta. Kuten komissio tarkentaa, oikeudenomistajien ryhmä rajoittuu näin ollen psykoterapeutteihin, jotka eivät ole tarkoituksellisesti täyttäneet uuden lainsäädännön vaatimuksia vaan jotka ovat jo aiemmin harjoittaneet sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaa heidän ammattikuntaansa 1.1.1999 lähtien sovelletusta kiintiöjärjestelmästä riippumatta.
102. Sen sijaan käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistanalaista, ovatko SGB V:n siirtymäsäännökset oikeasuhteisia.
103. Komissio katsoo, ettei siitä, että SGB V:n siirtymäsäännöksiä sovellettaisiin psykoterapeutteihin, jotka ovat viiteajanjaksona antaneet muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutuskassoista korvattavaa hoitoa, vaarantaisi Saksan lainsäätäjän tavoittelemien kahden päämäärän saavuttamista. Ainakaan Saksan liittotasavalta ei komission mielestä ole mitenkään osoittanut, että niin olisi tapahtunut, jos riidanalaisten säännösten soveltaminen olisi ulotettu kyseisiin psykoterapeutteihin.
104. Komission tälle päätelmälle esittämät perustelut eivät ole mielestäni vakuuttavia.
105. Ymmärrän toki komission yleisen lähestymistavan, jonka mukaan edellä mainitussa tutkintotodistusten ja ammattipätevyyden vastavuoroista tunnustamista koskevassa asiassa Vlassopoulou vahvistetun oikeuskäytännön sekä EY 39 artiklan tulkintaa koskevan oikeuskäytännön(36) perusteella toisessa jäsenvaltiossa tiettynä ajanjaksona harjoitettua ammattitoimintaa, joka on rinnastettavissa sellaiseen ammattitoimintaan, jota on harjoitettu samana ajanjaksona Saksassa, ei saa jättää huomiotta silloin, kun sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä asetetaan tietyn ammattitoiminnan harjoittamisen edellytykseksi muun muassa osoitus kyseisen ammattitoiminnan harjoittamisesta Saksassa.
106. Tietyn kansallisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta on kuitenkin arvioitava konkreettisesti suhteessa kyseisen toimenpiteen tarkoin määriteltyihin päämääriin. Tällainen arviointi edellyttää mielestäni myös, että komission jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä ehdottamilla vaihtoehtoisilla toimenpiteillä, jotka eivät kenties rajoita yhtä paljon sijoittautumisvapautta, voidaan saavuttaa asianomaisella kansallisella toimenpiteellä tavoitellut päämäärät täysimääräisesti(37) tai vähintäänkin yhtä tehokkaasti.(38) Jos näin ei ole, vastaajana olevan jäsenvaltion tavoittelema suoja ei toteudu.
107. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio vaikuttaa kuitenkin jättävän tämän lähestymistavan pitkälti huomiotta.
108. Aluksi on syytä muistuttaa, ettei SGB V:n siirtymäsäännöksissä mitenkään kielletä psykoterapeuttia, joka on sijoittautunut Saksaan ennen 31.12.1998 ja joka on antanut viiteajanjaksona muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutuskassojen kattamaa hoitoa, jatkamasta ammattitoiminnan harjoittamista ensin mainitussa jäsenvaltiossa joko sopimusjärjestelmän ulkopuolella sillä paikkakunnalla, johon hän on alun perin perustanut vastaanoton, tai saksalaisten sairausvakuutuskassojen yhteydessä sellaisella paikkakunnalla, joka ei kuulu 1.1.1999 käyttöön otetun kiintiöjärjestelmän piiriin.
109. Toiseksi, toisin kuin komissio toissijaisesti antaa ymmärtää, SGB V:n siirtymäsäännösten oikeasuhteisuuden tarkastelun kannalta ei ole merkityksetöntä, että niiden soveltamisala rajoittuu siihen toimipaikkaan, jolla psykoterapeutti hakee lupaa antaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta 1.1.1999 lähtien, eli paikkakuntaan, jolla hänen vastaanottonsa sijaitsee.
110. SGB V:n siirtymäsäännöksillä tavoiteltavien päämäärien näkökulmasta tarkoituksena oli sallia psykoterapeuttien, jotka olivat sijoittautuneet paikkakunnalle, jossa tosiasiallinen hoidontarve oli täytetty tai ylitetty ja jossa heidän olisi näin ollen 1.1.1999 käyttöön otetun kiintiöjärjestelmän johdosta pitänyt lakkauttaa vastaanottonsa tai luopua sopimusjärjestelmästä, jatkavan ammattitoiminnan harjoittamista sopimusjärjestelmän yhteydessä siten, että saavutetut oikeudet olisivat säilyneet.
111. Mutta kuten Saksan liittotasavalta tuo esiin, näitä oikeuksia ei voitu saavuttaa eivätkä ne siten olleet suojattavia kuin jos kyseiset ammatinharjoittajat olivat antaneet viiteajanjaksona psykoterapiahoitoa samalla paikkakunnalla, jossa he halusivat jatkaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa toimintaansa 1.1.1999 lähtien. Tämä Saksan lainsäätäjän tavoittelemiin päämääriin perustuva SGB V:n siirtymäsäännösten tulkinta vahvistettiin edellä mainitussa Bundessozialgerichtin 8.11.2000 antamassa tuomiossa.
112. Näin ollen psykoterapiahoitoa, jota oli annettu viiteajanjaksona muulla paikkakunnalla – Saksassa tai jossakin toisessa jäsenvaltiossa – kuin sillä paikkakunnalla, jossa oli haettu lupaa antaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa tosiasiallisesta hoidontarpeesta riippumatta 1.1.1999 lähtien, ei otettu huomioon.
113. Juuri tästä syystä käsiteltävänä olevassa asiassa ei voida vedota asiassa komissio vastaan Italia 26.6.2001 annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vastaajana ollut jäsenvaltio oli jättänyt noudattamatta perustamissopimuksen 48 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut tunnustanut entisille vieraan kielen lehtoreille, joista oli tullut kielten alan asiantuntijoita, näiden saavuttamia oikeuksia, vaikka nämä oikeudet tunnustettiin kaikille kotimaisille työntekijöille.(39)
114. Edellä 112 kohdassa esitettyä arviointia ei mielestäni heikennä komission kirjallisissa esityksissään esiin tuoma seikka, eli se, että jotkin lupakomiteat olisivat ennen edellä mainittua Bundessozialgerichtin tuomiota hyväksyneet sellaisten psykoterapeuttien lupahakemuksia, jotka eivät olleet antaneet viiteajanjaksona hoitoa sillä paikkakunnalla, jossa he hakivat lupaa jatkaa ammattitoiminnan harjoittamista sopimusjärjestelmän yhteydessä 1.1.1999 lähtien siitä huolimatta, että heidän vastaanottonsa sijaintipaikkakunnilla oli otettu käyttöön kiintiöjärjestelmä.
115. Komission väitteiden oikeellisuudesta riippumatta tällainen näkemys tarkoittaisi, että Saksan liittotasavaltaa vaadittaisiin soveltamaan yhteisön kansalaisiin yksittäisiä päätöksiä, joita se itse pitää lainvastaisina, koska ne ovat vastoin Saksan lainsäätäjän tavoittelemia päämääriä, jotka on vahvistettu edellä mainitussa tuomiossa, jota tulkitaan taannehtivasti SGB V:n siirtymäsäännösten yhteydessä.
116. Lisäksi, kuten Saksan liittotasavalta perustellusti tuo esiin, komission väitteen hyväksyminen tarkoittaisi sen hyväksymistä, että komissio voi korvata kansallisen lainsäädännön päämäärät omalla laajemmalla päämäärällään, joka on niiden oikeuksien säilyttäminen, jotka psykoterapeutit ovat saavuttaneet viiteajanjaksona muilla paikkakunnilla kuin niillä, joiden osalta nämä ammatinharjoittajat voivat hyötyä poikkeuksesta 1.1.1999 käyttöön otettuun kiintiöjärjestelmään, eli paikkakunnilla, joilla heidän vastaanottonsa sijaitsevat Saksassa.
117. Kun otetaan huomioon toimivalta, joka komissiolle on myönnetty EY 226 artiklassa määrätyn menettelyn yhteydessä, tällaista korvaamista ei voida hyväksyä.
118. Vaikka SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisen ulottamista psykoterapeutteihin, jotka ovat antaneet viiteajanjaksona sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa muissa jäsenvaltioissa, pidettäisiinkin komission ehdotuksen mukaisesti asianmukaisena ja sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavana vaihtoehtona, se ei silti vaikuta riittävän kyseisten säännösten päämäärän saavuttamiseen täysimääräisesti tai ainakaan yhtä tehokkaasti.
119. Tällainen vaihtoehtoinen toimenpide kasvattaisi niiden psykoterapeuttien määrää, joilla on lupa antaa sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa sillä paikkakunnalla, jossa heidän vastaanottonsa sijaitsee, kyseisellä paikkakunnalla 1.1.1999 käyttöönotetusta kiintiöjärjestelmästä poiketen. Tällainen toimenpide kyseenalaistaisi epäsuorasti 1.1.1999 käyttöönotetun kiintiöjärjestelmän, vaikka käsiteltävänä olevan kanteen kohteena on vain kyseisen järjestelmän yhteensopimattomuus sijoittautumisvapauden kanssa.
120. Toki voitaisiin ”olettaa”, kuten komissio ehdottaa, että SGB V:n siirtymäsäännösten soveltamisen ulottaminen psykoterapeutteihin, jotka ovat antaneet sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa muissa jäsenvaltioissa, ei ”vaarantaisi” kyseisten säännösten päämäärien saavuttamista.
121. Mutta riippumatta siitä, riittäisikö tässä tilanteessa pelkkä ”oletus” todistamaan yhteisön säännösten tosiasiallisen rikkomisen, mikä komission on tehtävä EY 226 artiklan yhteydessä,(40) Saksan lainsäätäjän tavoittelemien päämäärien vaarantaminen ei mielestäni voi olla asianmukainen peruste, kun tarkastellaan komission ehdottamien vaihtoehtoisten toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta suhteessa mainittuihin päämääriin.
122. Yhteisöjen tuomioistuin ei vaikuta ottaneen huomioon tätä perustetta, kun se on arvioinut – myös ennakkoratkaisuasian yhteydessä – voiko jäsenvaltion lainsäädännössä tietyille kansalaisille myönnetyn prosessuaalisen oikeuden ulottaminen muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, vaarantaa
kyseisen lainsäädännön päämäärän saavuttamisen .(41)
123. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä katson, että edellä 106 kohdassa mainitun oikeuskäytännön huomioon ottaen komission ehdottamilla vaihtoehtoisilla toimenpiteillä on voitava saavuttaa yhtä tehokkaasti ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joita tavoitellaan yhteisön oikeuden vastaiseksi väitetyllä kansallisella lainsäädännöllä.
124. Olen kyllä komission kanssa samaa mieltä siitä, että 1.1.1999 käyttöönotetusta kiintiöjärjestelmästä poikkeavien SGB V:n siirtymäsäännösten ulottaminen yhteisön kansalaisiin vaikuttaisi vain rajallisesti kyseiseen järjestelmään.
125. Tämä seikka johtuu kuitenkin siitä, että moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu menneisyyteen, minkä pitäisi mielestäni – kuten esitän ensisijaisesti – johtaa siihen, että käsiteltävänä oleva kanne jätetään tutkimatta.
126. Lisään vielä, että jos komissio olisi toteuttanut oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn silloin, kun SGB V:n siirtymäsäännökset olivat vielä voimassa, kyseisten säännösten soveltamisen ulottaminen yhteisön kansalaisiin, jotka olivat antaneet viiteajanjaksona toisen jäsenvaltion sopimusjärjestelmään kuuluvaa hoitoa, olisi todennäköisesti muuttanut merkittävämmin – jopa tuntuvammin, kuten Saksan liittotasavalta väittää – mainittua kiintiöjärjestelmää. Tässä yhteydessä on hyvä tuoda esiin, että vaikka väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli jo päättynyt, oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä ja osapuolien kirjallisissa esityksissä mainitaan muita tapauksia, joissa SGB V:n siirtymäsäännökset olisi voitu ulottaa toisen jäsenvaltion sopimusjärj estelmään kuuluvaa hoitoa antaneeseen psykoterapeuttiin.
127. Lisäksi komissio myönsi kannekirjelmässään, että tosiasiallista hoidontarvetta vastaavan psykoterapiahoidon tarjonnan varmistaminen lyhyellä aikavälillä saattoi onnistua vain, jos SGB V:n siirtymäsäännösten hyödyn piiriin kuuluvien mahdollisten
hakijoiden määrä oli tunnistettavissa .(42) Komissio ei kuitenkaan selittänyt, miten mahdollisten hakijoiden määrän tunnistamiseen liittyvä edellytys olisi voitu täyttää yhtä tehokkaasti toimenpiteellä, jossa Saksan liittotasavalta olisi joutunut ottamaan huomioon sellaisten yhteisön kansalaisten harjoittaman samanlaisen tai samankaltaisen ammattitoiminnan, jotka olivat sijoittautuneet tai halusivat sijoittautua Saksan liittotasavaltaan ennen 31.12.1998 ja jotka olivat antaneet viiteajanjaksona muiden jäsenvaltioiden sairausvakuutuskassojen kattamaa hoitoa.
128. Niiden päämäärien osalta, joita Saksan lainsäätäjä tavoitteli antaessaan SGB V:n siirtymäsäännökset, katson, ettei komissio ole osoittanut, että kyseiset päämäärät olisi voitu saavuttaa yhtä tehokkaasti sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavalla vaihtoehtoisella toimenpiteellä.
129. Näin ollen katson, että vaikka kanne otettaisiin tutkittavaksi, komissio ei ole osoittanut, että Saksan liittotasavalta olisi jättänyt noudattamatta EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se antoi SGB V:n siirtymäsäännökset.
130. Toissijaisesti ehdotankin, että kanne hylätään perusteettomana.
VI Oikeudenkäyntikulut
131. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kyseisen työjärjestyksen 69 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa kuitenkin todetaan, että jollei oikeudenkäyntikulujen korvaamista vaadita, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Vaikka komission on mielestäni hävittävä asia, Saksan liittotasavalta ei ole vaatinut sitä korvaamaan oikeudenkäyntikuluja, joten ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa osapuolet vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
132. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
1) Kanne jätetään tutkimatta.
2) Osapuolet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)  –	BGBl. 1998 I, s. 1311.
(3)  –	Ks. vastaavasti asia C-333/99, komissio v. Ranska, tuomio 1.2.2001 (Kok. 2001, s. I-1025, 23 kohta); asia C-394/02, komissio v. Kreikka, tuomio 2.6.2005 (Kok. 2005, s. I-4713, 14 ja 15 kohta) ja asia C-33/04, komissio v. Luxemburg, tuomio 8.12.2005 (Kok. 2005, s. I‑10629, 65 kohta).
(4)  –	Em. asia komissio v. Luxemburg (tuomion 66 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(5)  –	Ks. esim. asia C‑9/02, De Lasteyrie du Saillant, tuomio 11.3.2004 (Kok. 2004, s. I‑2409, 43 kohta) ja asia C‑170/05, Denkavit Internationaal ja Denkavit France, tuomio 14.12.2006 (Kok. 2006, s. I-11949, 50 kohta).
(6)  –	Ks. kannekirjelmän 11 ja 15 kohta.
(7)  –	Ks. em. asia C-333/99, komissio v. Ranska (tuomion 23 kohta); em. asia C-394/02, komissio v. Kreikka (tuomion 14 ja 15 kohta) ja em. asia C-33/04, komissio v. Luxemburg (tuomion 65 kohta).
(8)  –	Ks. erityisesti asia C‑362/90, komissio v. Italia, tuomio 31.3.1992 (Kok. 1992, s. I‑2353, 9 kohta) ja asia C‑525/03, komissio v. Italia, tuomio 27.10.2005 (Kok. 2005, s. I‑9405, 13 kohta).
(9)  –	Ks. em. asia C-362/90, komissio v. Italia (tuomion 10 kohta) ja em. asia C-525/03, komissio v. Italia (tuomion 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(10)  –	Ks. vireillä olevassa asiassa C-237/05 esittämäni ratkaisuehdotuksen 62 ja 63 kohta.
(11)  –	Ks. vastaavasti myös julkisasiamies Lenzin 26.2.1992 esittämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta em. asiassa C-362/92, komissio v. Italia.
(12)  –	Ks. asia C-439/99, komissio v. Italia, tuomio 15.1.2002 (Kok. 2002, s. I‑305, 15–17 kohta). Kyseisessä tapauksessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne jätettiin tutkimatta vain siltä osin kuin se koski kahta alueellista säädöstä messujen, näyttelyiden ja markkinoiden alalla.
(13)  –	Em. asiassa C-237/05 annetun ratkaisuehdotuksen 63 kohta.
(14)  –	Em. asiassa C‑525/03 annettu tuomio.
(15)  –	Ibidem, 15 ja 16 kohta.
(16)  –	Ibidem, 6, 11 ja 16 kohta.
(17)  –	Julkisasiamies Jacobsin kyseisessä asiassa esittämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdasta ilmenee, että riidanalaisen määräyksen nojalla oli tehty kahden helikopterin hankintaa koskenut sopimus, jota ei ollut vielä saatettu päätökseen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
(18)  –	Ks. kannekirjelmän 74 kohta. Ks. myös kannekirjelmän 48 kohta, jossa komissio korostaa, että jokainen yhteisön kansalainen, joka oli avannut tai halusi avata vastaanoton Saksassa vuoden 1997 ja loppuvuoden 1998 välisenä aikana, saattoi joutua sulkemaan itse valitsemalleen paikkakunnalle sijoittamansa vastaanoton 1.1.1999.
(19)  –	Ks. tältä osin asia 168/85, komissio v. Italia, tuomio 15.10.1986 (Kok. 1986, s. 2945, 13 kohta); asia C‑235/91, komissio v. Irlanti, tuomio 17.11.1992 (Kok. 1992, s. I‑5917, 9 kohta) ja asia C-334/94, komissio v. Ranska, tuomio 7.3.1996 (Kok. 1996, s. I‑1307, 30 kohta).
(20)  –	Ks. vastaavasti edellä mainitussa asiassa C-237/05 esittämäni ratkaisuehdotus (66 kohta).
(21)  –	Ks. em. asia C-362/90, komissio v. Italia (tuomion 12 kohta).
(22)  –	Idem. Ks. myös julkisasiamies Tesauron 17.11.1992 esittämän ratkaisuehdotuksen 9 kohta asiassa C‑243/89, komissio v. Tanska, tuomio 22.6.1993 (Kok. 1993, s. I-3353, Kok. Ep. XIV, s. I-263).
(23)  –	Asia C‑340/89, tuomio 7.5.1991 (Kok. 1991, s. I‑2357, Kok. Ep. XI, s. I-201).
(24)  –	Ratkaisuehdotus asiassa C‑232/99, tuomio 16.5.2002 (Kok. 2002, s. I‑4235, 40–42 kohta).
(25)  –	EYVL L 19, s. 16.
(26)  –	EYVL L 209, s. 25.
(27)  –	Ks. vastaavasti asia C-496/01, komissio v. Ranska, tuomio 11.3.2004 (Kok. 2004, s. I‑2351, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(28)  –	EYVL L 149, s. 2. Kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi, kyseistä asetusta oli viimeksi muutettu 5.6.2001 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1386/2001 (EYVL L 187, s. 1).
(29)  –	Asia C‑168/91, Konstantinidis, tuomio 30.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1191, Kok. Ep. XIV, s. I-109, 13 kohta) ja asia C‑101/94, komissio v. Italia, tuomio 6.6.1996 (Kok. 1996, s. I‑2691, 13 kohta).
(30)  –	Ks. em. asia Konstantinidis (tuomion 15 kohta); em. asia komissio v. Italia, tuomio 15.1.2002 (22 kohta) ja asia C‑294/00, Gräbner, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I‑6515, 38 kohta).
(31)  –	Ks. vastaavasti asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok. 1995, s. I‑4165, 37 kohta); asia C‑424/97, Haim, tuomio 4.7.2000 (Kok. 2000, s. I‑5123, 57 kohta); asia C‑108/96, Mac Quen ym., tuomio 1.2.2001 (Kok. 2001, s. I‑837, 26 kohta) ja em. asia Gräbner (tuomion 26 kohta).
(32)  –	Asia 21/81, Bout, tuomio 10.2.1982 (Kok. 1982, s. 381, 13 kohta).
(33)  –	Asia C‑17/03, VEMW ym., tuomio 7.6.2005 (Kok. 2005, s. I‑4983, 81 kohta).
(34)  –	Ks. yhteisön virkamiehiä koskevan oikeuden alalla asia 28/74, Gillet v. komissio, tuomio 19.3.1975 (Kok. 1975, s. 463, 5–8 kohta); asia T‑123/89, Chomel v. komissio, tuomio 27.3.1990 (Kok. 1990, s. II‑131, 34 kohta) ja asia T‑135/05, Campoli v. komissio, tuomio 29.11.2006 (78–82 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Viimeksi mainittuun tuomioon on haettu muutosta yhteisöjen tuomioistuimessa (asia C‑71/07 P).
(35)  –	Asia C‑60/98, Butterfly Music, tuomio 29.6.1999 (Kok. 1999, s. I‑3939, 23–28 kohta).
(36)  –	Ks. erityisesti asia C‑419/92, Scholz, tuomio 23.2.1994 (Kok. 1994, s. I‑505, 12 kohta), joka koskee yhteisön kansalaisen toisen jäsenvaltion julkishallinnossa suorittaman palvelusajan jättämistä huomiotta henkilöstön rekrytoinnissa virkoihin, jotka eivät kuulu EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdan (josta on tullut EY 39 artiklan 4 kohta) soveltamisalaan, sekä asia C‑371/04, komissio v. Italia, tuomio 26.10.2006 (Kok. 2006, s. I‑10257, 16 ja 22 kohta).
(37)  –	Ks. asia C‑288/02, komissio v. Kreikka, tuomio 21.10.2004 (Kok. 2004, s. I‑10071, 34 kohta).
(38)  –	Ks. asia C‑114/04, komissio v. Saksa, tuomio 14.7.2005 (30 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(39)  –	Asia C‑212/99 (Kok. 2001, s. I‑4923, 36 kohta).
(40)  –	Todistustaakasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen yhteydessä, myös kansallisten toimenpiteiden oikeasuhteisuuden osalta, ks. erityisesti asia C‑159/94, komissio v. Ranska, tuomio 23.10.1997 (Kok. 1997, s. I‑5815, 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 21.10.2004 (35 kohta).
(41)  –	Asia C‑274/96, Bickel ja Franz, tuomio 24.11.1998 (Kok. 1998, s. I‑7637, 29 kohta).
(42)  –	Ks. 58 kohdan loppu.