61994CJ0304_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95,
angaaende anmodninger, som Pretura circondariale di Terni (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) og Pretura circondariale di Pescara (sag C-224/95) (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte retter verserende straffesager mod
Euro Tombesi og Adino Tombesi (sag C-304/94), Roberto Santella (sag C-330/94), Giovanni Muzi m.fl. (sag C-342/94), Anselmo Savini (sag C-224/95)
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32), af Raadets direktiv 91/689/EOEF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) og af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (EFT L 30, s. 1),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, G.F. Mancini, og dommerne P.J.G. Kapteyn og H. Ragnemalm (refererende dommer),
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Anselmo Savini ved advokat Giovanni Simone, Chieti
- den italienske regering (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Pier Giorgio Ferri
- den danske regering (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) ved kontorchef Peter Biering, som befuldmaegtiget
- den franske regering (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) ved kontorchef Edwige Belliard og ekspeditionssekretaer Jean-Louis Falconi, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede
- den nederlandske regering (sag C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95) ved konsulent Johannes G. Lammers, som befuldmaegtiget
- Det Forenede Kongeriges regering (sag C-224/95) ved John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, og Derrick Wyatt, QC
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber (sag C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95) ved Antonio Aresu og Maria Condou Durande, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 27. juni 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Anselmo Savini ved barrister Lord Kingsland og solicitor Andrew Wiseman, af den italienske regering ved statens advokat, Maurizio Fiorilli, af den danske regering ved Peter Biering, af den nederlandske regering ved konsulent Johannes S. van den Oosterkamp, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved Derrick Wyatt og Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved Antonio Aresu og Maria Condou Durande,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 24. oktober 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelser af 27. oktober 1994 (sag C-304/94), af 14. november 1994 (sag C-342/94), af 23. november 1994 (sag C-330/94) og af 15. december 1994 (sag C-224/95), indgaaet til Domstolen den 17. november 1994 (sag C-304/94), den 12. december 1994 (sag C-330/94), den 30. december 1994 (sag C-342/94) og den 27. juni 1995 (sag C-224/95), har Pretura circondariale di Terni (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) og Pretura circondariale di Pescara (sag C-224/95) forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32), af Raadets direktiv 91/689/EOEF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) og af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (EFT L 30, s. 1).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under straffesager mod Euro og Adino Tombesi, Roberto Santella, Giovanni Muzi m.fl. og Anselmo Savini, som er tiltalt for at have transporteret, aflaesset, bortskaffet og afbraendt kommunalt affald og specielt affald fremstillet af tredjemand, uden at de forinden havde indhentet den fornoedne tilladelse hos den kompetente region.
De faellesskabsretlige bestemmelser om affald
3 Med Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39) tilsigtes en harmonisering af de nationale lovgivninger med hensyn til bortskaffelse af affald. Direktivets bestemmelser blev aendret ved direktiv 91/156.
4 I artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 med senere aendringer er affald defineret som »ethvert stof eller enhver genstand, som henhoerer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
5 I tredje betragtning til direktiv 91/156 praeciseres det, at det for at effektivisere haandteringen af affald inden for Faellesskabet er noedvendigt, at der foreligger en faelles terminologi og en definition af affald.
6 Ved beslutning 94/3/EF af 20. december 1993 om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 (EFT 1994 L 5, s. 15) udarbejdede Kommissionen herefter en harmoniseret, men ikke udtoemmende liste over affald.
7 Denne liste, der generelt omtales som det europaeiske affaldskatalog, anvendes for alt affald, uanset om det er bestemt til deponering eller genanvendelse. At et materiale er optaget i kataloget, betyder dog ikke, at det optraeder som affald i alle sammenhaenge. En given term er kun relevant i denne sammenhaeng, hvis definitionen paa affald er opfyldt (jf. nr. 2 og 3 i indledningen til det europaeiske affaldskatalog).
8 Ved direktiv 91/689 blev Raadets direktiv 78/319/EOEF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43) ophaevet med virkning fra den 12. december 1993. Ved Raadets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 om aendring af direktiv 91/689 (EFT L 168, s. 28) blev ophaevelsen af direktiv 78/319 udsat til den 27. juni 1995.
9 I femte betragtning til direktiv 91/689 fremhaeves det, at for at goere behandlingen af farligt affald i Faellesskabet mere effektiv er det noedvendigt at anvende en praecis og ensartet definition af farligt affald, der er baseret paa erfaring.
10 I artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/689 henvises der derfor til definitionen af affald i direktiv 75/442, og i direktivets artikel 1, stk. 4, praeciseres definitionen af farligt affald. I Raadets beslutning 94/904/EF af 22. december 1994 om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 (EFT L 356, s. 14), som supplerer direktiv 91/689, henvises der i bilaget ogsaa til definitionen af »affald« i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442.
11 Ved forordning nr. 259/93 blev Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6. december 1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31) ophaevet med virkning fra forordningens anvendelsesdato. I henhold til artikel 44 i forordning nr. 259/93 traadte forordningen i kraft paa tredjedagen efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, dvs. den 9. februar 1993. Den anvendes femten maaneder efter offentliggoerelsen, dvs. den 6. maj 1994.
12 Ved Kommissionens beslutning 94/774/EF af 24. november 1994 om det standardledsagedokument, der er omhandlet i forordning nr. 259/93 (EFT L 310, s. 70), blev der udarbejdet et standardledsagedokument, som bestaar af en anmeldelsesformular og en transport- og ledsageformular, som anvendes i forbindelse med anmeldelse og ledsagelse af overfoersler af affald som omhandlet i forordning nr. 259/93, og som skal bruges som bevis for bortskaffelse og nyttiggoerelse.
Den italienske lovgivning
13 Direktiv 75/442 og 78/319 er i italiensk ret gennemfoert ved dekret nr. 915 af 10. september 1982 fra republikkens praesident (GURI nr. 343 af 15.12.1982, s. 9071, herefter »DRP nr. 915/82«). I dekretets artikel 2, stk. 1, er »affald« defineret som »ethvert stof eller enhver genstand, der hidroerer fra menneskebetingede aktiviteter eller naturlige kredsloeb, og som er efterladt eller skal efterlades«. Ifoelge dekretet sondres der mellem kommunalt affald, specielt affald og farligt affald, som er omfattet af forskellige regler. Dekretets artikel 24 ff. foreskriver en raekke straffe for overtraedelse af dekretets bestemmelser.
14 I lovdekret nr. 397 af 9. september 1988 (GURI nr. 213 af 10.9.1988, s. 3), vedtaget som lov nr. 475 af 9. november 1988 (GURI nr. 264 af 10.11.1988, s. 3), er fastsat saerlige regler om industriaffald, ligesom det indeholder bestemmelse om straf i tilfaelde af overtraedelse (jf. artikel 9g). For restprodukter, som hidroerer fra produktionsprocesser, og som kan genanvendes som sekundaere raastoffer (»materia prima secondaria«), blev der ved dekretet indfoert bestemmelser, som adskiller sig fra dem, der gaelder for affald i almindelighed.
15 Det fremgaar af forelaeggelseskendelserne, at Corte suprema di cassazione har fortolket ovennaevnte lovdekret saaledes, at det blot fastlaegger en retlig ramme, og at DRP nr. 915/82 fortsat finder anvendelse, indtil der er vedtaget saerlige regler. Corte suprema di cassazione fandt, at lovdekretet ikke behandlede de sekundaere raastoffer som en saerlig affaldskategori.
16 Med henblik paa at udfylde ovennaevnte retlige ramme er der siden november 1993 vedtaget en raekke lovdekreter med titlen »bestemmelser om genanvendelse af restprodukter fra produktions- og forbrugsprocesser i et produktionsforloeb eller fra forbraendingsprocesser samt om bortskaffelse af affald« (lovdekret nr. 443 af 9.11.1993 (GURI nr. 264 af 10.11.1993)).
17 Den loebende udstedelse af disse lovdekreter skyldes bl.a., at det i den italienske forfatning bestemmes, at selv om et lovdekret anvendes med oejeblikkelig virkning, bliver det uden retsvirkning med tilbagevirkende gyldighed, medmindre parlamentet vedtager det som lov senest tres dage efter dets offentliggoerelse. Parlamentet kan imidlertid ved lov traeffe naermere bestemmelse om eventuelle retsforhold, der maatte vaere opstaaet paa grundlag af dekreter, der ikke vedtages som love (den italienske forfatnings artikel 77, stk. 3).
18 De lovdekreter, der finder anvendelse i hovedsagerne, var i sag C-304/94, C-330/94, og C-342/94 lovdekret nr. 530 af 7. september 1994 (GURI nr. 210 af 8.9.1994, herefter »LD nr. 530/94«) og i sag C-224/95 lovdekret nr. 619 af 7. november 1994 (GURI nr. 261 af 8.11.1994, herefter »LD nr. 619/94«). Paa det tidspunkt, hvor den mundtlige forhandling for Domstolen fandt sted, var det lovdekret nr. 246 af 3. maj 1996 (GURI nr. 106 af 8.5.1996, herefter »LD nr. 246/96«), der var i kraft. Efterfoelgende er der vedtaget lovdekret nr. 352 af 8. juli 1996 (GURI nr. 158 af 8.7.1996) og lovdekret nr. 462 af 6. september 1996 (GURI nr. 210 af 7.9.1996). Da ingen af de naevnte lovdekreter er blevet vedtaget som love, blev deres retsvirkninger opretholdt ved lov nr. 575 af 11. november 1996 (GURI nr. 265 af 12.11.1996).
19 Selv om bestemmelserne i ovennaevnte lovdekreter i visse henseender er forskellige, er indholdet, for saa vidt som det vedroerer hovedsagerne, i det vaesentlige det samme.
20 Ifoelge lovdekreterne sondres der mellem »affald« og »restprodukter«, ligesom de indeholder bestemmelser om forenklede fremgangsmaader med hensyn til indsamling, transport, behandling og genanvendelse af restprodukter, som naermere fastsat i dekreter udstedt af miljoeministeren. I henhold til artikel 1 i LD nr. 246/96 finder lovdekretet saaledes anvendelse paa »virksomhed med henblik paa genanvendelse af restprodukter hidroerende fra produktions- og forbrugsprocesser«. I lovdekretets artikel 2, stk. 1, litra b), er begrebet »restprodukt« defineret som »ethvert affaldsstof eller -materiale, der hidroerer fra en produktions- eller forbrugsproces, og som kan genanvendes«.
21 Artikel 5 i LD nr. 246/96 indeholder forenklede regler med hensyn til behandling, oplagring og genanvendelse af de restprodukter, der er opregnet i bilag 2 og 3 til dekret af 5. september 1994 fra miljoeministeren (GURI nr. 212 af 10.9.1994, Supplemento ordinario nr. 126, herefter »DM af 5. september 1994«) og til dekret af 16. januar 1995 fra miljoeministeren (GURI nr. 24 af 30.1.1995, Supplemento ordinario).
22 De ovennaevnte lovdekreter omfatter ikke »materialer og stoffer, som opfylder naermere angivne handelsmaessige specifikationer, og som noteres paa vareboerser eller i officielle prislister ved handels-, industri-, haandvaerks- og landbrugskamrene ... som angivet i bilag I til dekret af 5. september 1994 fra miljoeministeren« (jf. artikel 3, stk. 3, i LD nr. 246/96). I bilag I til DM af 5. september 1994 er anfoert de restprodukter, der betragtes som sekundaere raastoffer.
23 I henhold til artikel 8 i LD nr. 246/96 er behandling, oplagring og genanvendelse af de restprodukter fra produktions- og forbrugsprocesser, der ikke er omhandlet i artikel 5, fortsat omfattet af den ordning med tilladelser, der er fastsat i DRP nr. 915/82.
24 Ved artikel 12 i LD nr. 246/96 blev de straffe, der var fastsat i DRP nr. 915/82, erstattet med straffe, der er tilpasset de aendrede regler. Navnlig bestemmes det i artikel 12, stk. 4 og 6:
»4. Den, som inden den 7. januar 1995 har begaaet en handling, der i dekret nr. 915 fra republikkens praesident er betegnet som strafbar, og som vedroerer udoevelse af virksomhed betegnet som indsamling, transport, oplagring, behandling, forbehandling, genvinding eller genanvendelse af restprodukter paa de maader og i de tilfaelde, som er fastsat i dekret af 26. januar 1990 fra miljoeministeren, offentliggjort i Gazzetta ufficiale nr. 30 af 6. februar 1990, eller i overensstemmelse med regionale lovbestemmelser, straffes ikke.
...
6. Bestemmelserne i dekret nr. 915 fra republikkens praesident ... finder ikke anvendelse, for saa vidt som de regulerer og foreskriver straf for transaktioner, der i dette dekret er betegnet som transaktioner med henblik paa genanvendelse af restprodukter. De i dekret nr. 915 fra republikkens praesident fastsatte straffe ... finder anvendelse, saafremt restprodukterne ikke faktisk og objektivt er bestemt til at blive genanvendt.«
Sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94
25 I sag C-304/94 er Euro Tombesi og Adino Tombesi tiltalt for overtraedelse af bl.a. artikel 25, stk. 11, i DRP nr. 915/82 ved uden tilladelse at have aflaesset marmorrester og rester fra tilskaering af marmor hidroerende fra marmorforarbejdning foretaget af selskabet Sotema, som de ejer og leder. De er ogsaa tiltalt for at have undladt at foere den foreskrevne liste over laesning og aflaesning af affald og for at have afgivet urigtige erklaeringer.
26 I sag C-330/94 er Roberto Santella tiltalt for overtraedelse af artikel 16 og 26 i DRP nr. 915/82 ved uden tilladelse at have foretaget bortskaffelse ved afbraending af giftigt og farligt affald bestaaende af tjaere hidroerende fra emission i elektrofiltre, der er tilsluttet keramikovne.
27 Endelig er der i sag C-342/94 rejst tiltale mod Giovanni Muzi m.fl. for overtraedelse af artikel 25, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, i DRP nr. 915/82 for saa vidt angaar det specielle affald, der er betegnet »sansa« (olivenmask).
28 For Pretura circondariale di Terni gjorde de tiltalte gaeldende, at i henhold til en ordning, der var indfoert ved en efterfoelgende generel retsakt, blev de omhandlede stoffer og genstande ikke laengere betragtet som affald, og der var derfor ikke laengere den fornoedne straffehjemmel for det forhold, de var tiltalt for.
29 Pretura circondariale di Terni fandt, at vedtagelsen ved en hasteprocedure af bestemmelserne i LD nr. 530/94 er i strid med gaeldende faellesskabs-direktiver, idet der ved de naevnte bestemmelser er indfoert en ordning, hvorved det tilsigtes, at en hel kategori af affald holdes uden for anvendelsesomraadet for DRP nr. 915/82 og for de faellesskabsretlige bestemmelser.
30 Pretura circondariale di Terni udsatte derfor sagen og har forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal begrebet 'affald' og begrebet 'affald bestemt til nyttiggoerelse', der er indfoert ved direktiv 91/156/EOEF af 18.3.1991 og 91/689/EOEF af 12.12.1991 samt forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1.2.1993 fortsat fortolkes paa baggrund af Domstolens tidligere domme paa omraadet, og kan disse to begreber samtidig antages at omfatte i al fald alle de materialer, der under alle omstaendigheder er restprodukter fra produktion eller forbrug i et produktionsforloeb eller en forbraendingsproces, og skal i bekraeftende fald ogsaa de sidstnaevnte materialer inden for EOEF-ordningen anses for omfattet af ordningen ifoelge de naevnte direktiver?
2) Kan en praktisk foranstaltning med henblik paa fast anbringelse, hvis eneste formaal er uskadeliggoerelse af affaldet, vaere én af de former for virksomhed, ved hvilke et restprodukt skal genanvendes og saaledes i bekraeftende fald vaere en form for virksomhed, der kan holdes uden for anvendelsesomraadet for ordningen i henhold til EOEF-bestemmelserne om affald?
3) Kan en virksomhed bestaaende i aflaesning af affald i terraensaenkninger eller -haevninger anses for at vaere virksomhed, der tager sigte paa nyttiggoerelse af affald med den foelge, at affaldet kan klassificeres som restprodukter og dermed holdes uden for anvendelsesomraadet for EOEF-bestemmelserne om affald?
4) Kan virksomhed med afbraending af affald anses for en form for virksomhed, der har til formaal at nyttiggoere materialer, alene med den begrundelse, at der herved fremkommer restprodukter, der kan bringes i omsaetning, og kan saadan virksomhed i bekraeftende fald holdes uden for anvendelsesomraadet for ordningen ifoelge EOEF-bestemmelserne om affald og navnlig uden for anvendelsesomraadet for bestemmelserne om afbraending?
5)
Er det muligt at klassificere en bestemt form for affald som restprodukt, der kan genbruges, uden samtidig at angive denne form for affalds karakteristika og affaldets videre anvendelse, og kan denne form for affald i bekraeftende fald holdes uden for ordningen ifoelge EOEF-bestemmelserne om affald?
6)
Er det muligt, at en form for affald, hvis karakteristika ikke paa nogen maade aendres alene som foelge af, at det underkastes knusning, faktisk bliver til et restprodukt, der ikke er omfattet af EOEF-bestemmelserne om affald, uden at der traeffes bestemmelser om, hvorledes dette knuste restprodukt derefter skal genbruges?«
Sag C-224/95
31 I sag C-224/95 er Anselmo Savini tiltalt for overtraedelse af artikel 25, stk. 1, i DRP nr. 915/82 ved indtil den 1. oktober 1991 uden tilladelse fra regionen Abruzzi at have transporteret specielt affald produceret af Elios Srl (herefter »Elios«) og solgt til SIA Srl (herefter »SIA«), et selskab, der af regionen Marche har faaet tilladelse til at indsamle og transportere saadanne materialer. Elios, som producerer elektriske komponenter og elektriske apparater, solgte saaledes sit affald bestaaende af blankt kobber fra produktionen af elektriske viklinger, stykker af kabler, jernholdigt materiale, spaaner af skrot og blandet skrot til SIA.
32 For Pretura di Pescara gjorde Anselmo Savini gaeldende, at de forhold, der var rejst tiltale for, efter vedtagelsen af LD nr. 619/94 ikke laengere var strafbare, idet de stoffer, som han havde transporteret, efter dekretet var undtaget fra anvendelsesomraadet for DRP nr. 915/82.
33 Pretura di Pescara fandt, at bestemmelserne i LD nr. 619/94, sammenholdt med bestemmelserne i DM af 5. september 1994, undtager alle de transaktioner vedroerende de stoffer, som er opregnet i de naevnte dekreter, fra anvendelsesomraadet for den italienske lovgivning.
34 Da Pretura di Pescara naerede tvivl om, hvorvidt en saadan udelukkelse er forenelig med faellesskabsretten, udsatte den sagen og forelagde foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:
»1)
Er det i EOEF-bestemmelserne fastsat, at stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, ikke er omfattet af definitionen af affald og af bestemmelserne om beskyttelse af sundheden og miljoeet?
2)
Omfatter begrebet affald, jf. direktiv 91/156/EOEF, direktiv 91/689/EOEF og forordning (EOEF) nr. 259/93, ethvert stof, som modtageren skiller sig af med eller har besluttet eller har pligt til at skille sig af med, uden hensyn til, at det stof, der skal genbruges, kan vaere genstand for en retshandel eller for notering i offentlige eller private prislister?«
35 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 26. januar 1995 er sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94 blevet forenet med henblik paa den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen. Ved kendelse af 7. februar 1996 er disse sager og sag C-224/95 blevet forenet med henblik paa den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
Formaliteten med hensyn til de praejudicielle spoergsmaal
36 Indledningsvis bemaerkes, at selv om Domstolen ikke under en sag i henhold til traktatens artikel 177 kan traeffe afgoerelse om en national retsakts gyldighed i forhold til faellesskabsretten, saaledes som Domstolen ville have mulighed for inden for rammerne af artikel 169 (jf. f.eks. dom af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org. ref.: Rec. s. 1141), er Domstolen dog befoejet til at forsyne den nationale ret med alle under faellesskabsretten henhoerende fortolkningsbidrag, som goer det muligt for denne ret at vurdere de naevnte forskrifters forenelighed med faellesskabsbestemmelserne (jf. f.eks. dom af 12.7.1979, sag 223/78, Grosoli, Sml. s. 2621, praemis 3).
37 Kommissionen har anfoert, at de sidste fem spoergsmaal, der er forelagt af Pretura di Terni i sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94, ikke kan antages til realitetsbehandling, idet der i forelaeggelseskendelserne ikke er redegjort naermere for spoergsmaalenes sammenhaeng med hovedsagernes genstand.
38 Hertil bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis tilkommer det udelukkende de nationale retter, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, der skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen. En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national ret er kun mulig, hvis det viser sig, at den fortolkning af faellesskabsretten eller den efterproevelse af en faellesskabsregels gyldighed, som den paagaeldende ret har anmodet om, aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. I, s. 4785, praemis 25 og 26, af 3.3.1994, forenede sager C-332/92, C-333/92 og C-335/92, Eurico Italia m.fl., Sml. I, s. 711, praemis 17, og af 6.7.1995, sag C-62/93, BP Supergaz, Sml. I, s. 1883, praemis 10).
39 Dette er imidlertid ikke tilfaeldet i de foreliggende sager, idet det fremgaar, at de paagaeldende spoergsmaal har direkte forbindelse med det foerste spoergsmaal og med sagsgenstanden i de tvister, der er indbragt for Pretura circondariale di Terni.
40 Endvidere bemaerkes, at selv om visse af de faktiske omstaendigheder i hovedsagerne ligger forud for de tidspunkter, hvor direktiv 91/156 og 91/689 samt forordning nr. 259/93 skulle anvendes, maa det fastslaas, at forelaeggelseskendelserne indeholder en naermere redegoerelse for de paagaeldende faktiske omstaendigheder, og at de nationale retter udtrykkeligt har naevnt de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser i deres praejudicielle spoergsmaal. Der maa derfor tages stilling til alle de spoergsmaal, der er forelagt Domstolen.
De praejudicielle spoergsmaal
41 Med spoergsmaalene, som boer behandles under ét, oensker Pretura circondariale di Terni og Pretura circondariale di Pescara i det vaesentlige oplyst, om begrebet »affald«, som der henvises til i faellesskabsbestemmelserne, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter stoffer eller genstande, som kan genbruges oekonomisk.
42 Indledningsvis bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis (jf. bl.a. dom af 26.9.1996, sag C-168/95, Arcaro, Sml. I, s. 4705, praemis 36) kan et ikke gennemfoert direktiv ikke skabe forpligtelser for borgerne, og en direktivbestemmelse kan derfor ikke som saadan paaberaabes over for saadanne personer.
43 I oevrigt fremgaar det af forelaeggelseskendelserne, at paa det tidspunkt, hvor de blev begaaet, kunne de forhold, som der er rejst tiltale for i hovedsagerne, goeres til genstand for strafforfoelgning efter national ret, og at de lovdekreter, hvorved de paagaeldende forhold blev undtaget fra anvendelsesomraadet for straffene i henhold til DRP nr. 915/82, foerst er traadt i kraft efterfoelgende. Det er herefter ufornoedent at tage stilling til, hvilke foelger princippet ingen straf uden lov kan have for anvendelsen af forordning nr. 259/93.
44 Det bemaerkes herefter, at i afsnit I (Anvendelsesomaade og definitioner) i forordning nr. 259/93 bestemmes det i artikel 2, litra a), at der i den paagaeldende forordning ved »affald« forstaas affald som defineret i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442.
45 Forordning nr. 259/93 finder i henhold til sin artikel 1, stk. 1, anvendelse paa overfoersel af affald inden for, til og fra Faellesskabet. I afsnit III (Overfoersler af affald inden for en medlemsstat) praeciseres det i artikel 13, stk. 1, at afsnit II (Overfoersler af affald mellem medlemsstater), afsnit VII (Faelles bestemmelser) og afsnit VIII (Andre bestemmelser) ikke finder anvendelse paa overfoersler inden for en medlemsstat.
46 Det maa herefter konkluderes, at det er for at sikre, at de nationale ordninger om overvaagning af og kontrol med overfoersler af affald er i overensstemmelse med minimumskriterier, at der ved artikel 2, litra a), i forordning nr. 259/93 ved henvisning til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 med senere aendringer, er indfoert en faelles definition af begrebet affald, som er umiddelbart anvendelig, ogsaa paa overfoersler af affald inden for en medlemsstat.
47 For saa vidt angaar fortolkningen af faellesskabsbestemmelserne om affald bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis skal begrebet affald i artikel 1 i direktiv 75/442 i dettes oprindelige affattelse og i direktiv 78/319 ikke fortolkes saaledes, at stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, er udelukket fra direktivernes anvendelsesomraade. Saafremt nationale bestemmelser indeholder en definition af begrebet affald, der udelukker stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, er de ikke i overensstemmelse med direktiv 75/442 i dettes oprindelige affattelse og med direktiv 78/319 (jf. dom af 28.3.1990, sag C-359/88, Zanetti m.fl., Sml. I, s. 1509, praemis 12 og 13, og af 10.5.1995, sag C-422/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1097, praemis 22).
48 Denne fortolkning aendres hverken af direktiv 91/156, hvorved det foerste af de naevnte to direktiver blev aendret, af direktiv 91/689, hvorved det andet direktiv blev ophaevet (jf. ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 23), eller af forordning nr. 259/93.
49 Saaledes bestemmes det i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/442 med senere aendringer, at medlemsstaterne traeffer passende foranstaltninger for at fremme for det foerste forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger og for det andet nyttiggoerelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik paa at udvinde sekundaere raastoffer eller anvendelse af affald som energikilde. I sjette betragtning til direktiv 91/156 hedder det saaledes, at det er oenskeligt at fremme genvinding og genbrug af affald som raamaterialer, og at det kan blive noedvendigt at vedtage saerlige regler for affald, der kan genbruges.
50 Den overvaagningsordning, der blev indfoert ved direktiv 75/442, blev derfor yderligere udbygget ved direktiv 91/156. I henhold til artikel 8 i direktiv 75/442 med senere aendringer skal medlemsstaterne sikre, at enhver indehaver af affald enten selv soerger for dets nyttiggoerelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktivet eller overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som naevnt i bilag II A eller II B. Bilag II A omhandler bortskaffelsesformer, mens bilag II B omfatter bortskaffelsesformer, der indebaerer mulighed for nyttiggoerelse og opregner en raekke fremgangsmaader, som f.eks. anvendelse som braendsel eller paa anden maade til energifremstilling, genvinding eller videreudnyttelse af affaldet og genvinding af produkter.
51 Artikel 10 i direktiv 75/442 med senere aendringer bestemmer, at ethvert anlaeg eller virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som naevnt i bilag II B, skal indhente en tilladelse. Endvidere bestemmes det i artikel 12, at anlaeg eller virksomheder, der som erhvervsmaessig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller som for andre varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald, skal, saafremt de ikke skal have en godkendelse, registreres hos de kompetente myndigheder. Endelig bestemmes det i artikel 13, at saadanne anlaeg og virksomheder skal kontrolleres regelmaessigt paa passende vis af de kompetente myndigheder.
52 Det fremgaar heraf, at formaalet med den overvaagnings- og haandteringsordning, der er indfoert ved direktiv 75/442 med senere aendringer, er, at den skal daekke alle genstande og stoffer, som indehaveren skiller sig af med, uanset om de har handelsmaessig vaerdi, og om de som erhvervsmaessig aktivitet indsamles med henblik paa genvinding, videreudnyttelse eller genanvendelse.
53 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 60 og 61 i forslaget til afgoerelse, er en opbevaring af affald, hvis eneste formaal er at uskadeliggoere det, aflaesning af affald i terraensaenkninger eller med henblik paa opfyldning samt afbraending af affald bortskaffelses- og nyttiggoerelsesformer, som er omfattet af faellesskabsbestemmelsernes anvendelsesomraade. Det er herved uden betydning, om et stof er opfoert under kategorien genanvendelige restprodukter, uden at dets karakteristika eller videre anvendelse er naermere angivet. Det samme gaelder med hensyn til knusning af affald.
54 De forelagte spoergsmaal skal derfor besvares med, at begrebet »affald« i artikel 1 i direktiv 75/442 med senere aendringer, som der henvises til i artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/689 og i artikel 2, litra a), i forordning nr. 259/93, ikke kan fortolkes saaledes, at det ikke omfatter stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, uanset om de paagaeldende materialer kan vaere genstand for en retshandel eller noteres i offentlige eller private prislister. Navnlig udgoer en opbevaring af affald, hvis eneste formaal er at uskadeliggoere det, aflaesning af affald i terraensaenkninger eller med henblik paa opfyldning samt afbraending af affald bortskaffelses- og nyttiggoerelsesformer, som er omfattet af de naevnte faellesskabsbestemmelsers anvendelsesomraade. Det er herved uden betydning, om et stof er opfoert under kategorien genanvendelige restprodukter, uden at dets karakteristika eller videre anvendelse er naermere angivet. Det samme gaelder med hensyn til knusning af affald.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
55 De udgifter, der er afholdt af den italienske, den danske, den franske og den nederlandske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for de nationale retter, tilkommer det disse at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Terni og Pretura circondariale di Pescara ved kendelser af 27. oktober 1994, 14. november 1994, 23. november 1994 og 15. december 1994, for ret:
Begrebet »affald« i artikel 1 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald, som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991, som der henvises til i artikel 1, stk. 3, i Raadets direktiv 91/689/EOEF af 12. december 1991 om farligt affald og i artikel 2, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab kan ikke fortolkes saaledes, at det ikke omfatter stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, uanset om de paagaeldende materialer kan vaere genstand for en retshandel eller noteres i offentlige eller private prislister. Navnlig udgoer en opbevaring af affald, hvis eneste formaal er at uskadeliggoere det, aflaesning af affald i terraensaenkninger eller med henblik paa opfyldning samt afbraending af affald bortskaffelses- og nyttiggoerelsesformer, som er omfattet af de naevnte faellesskabsbestemmelsers anvendelsesomraade. Det er herved uden betydning, om et stof er opfoert under kategorien genanvendelige restprodukter, uden at dets karakteristika eller videre anvendelse er naermere angivet. Det samme gaelder med hensyn til knusning af affald.