62007CC0335_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Die Ostsee ist fast vollständig von Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft umgeben. Ihr Zustand zeigt daher mit besonderer Deutlichkeit, ob das europäische Umweltrecht die Zerstörung der Meeresumwelt verhindern und Schäden beseitigen kann.
2. Die vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren beziehen sich auf ein besonders schwerwiegendes Problem der Ostsee, nämlich auf die Eutrophierung, d. h. den Überfluss an Nährstoffen. Das Wasser der Ostsee enthält zuviel Stickstoff und Phosphor, da diese Nährstoffe im Übermaß von den umgebenden Landmassen in die Ostsee eingeleitet werden. Dies führt insbesondere zu übermäßigem Wachstum von Wasserpflanzen. Wenn diese Pflanzen absterben, entziehen sie dem Wasser Sauerstoff. Daneben können vermehrt Cyanobakterien (Blaualgen) auftreten, die Giftstoffe erzeugen.
3. Im vorliegenden Fall geht es um Stickstoff, der mit Siedlungsabwässern in die Ostsee eingeleitet wird. Deren Reinigung wird durch die Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser(2) in der Fassung durch die Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998(3) (im Folgenden: Abwasserrichtlinie) geregelt.
4. Gestützt auf diese Richtlinie verlangt die Kommission von Finnland und Schweden, dass alle ihrer Kläranlagen ab einer bestimmten Größe den Stickstoffanteil im gereinigten Abwasser mindern müssten.
5. Die betroffenen Mitgliedstaaten halten der Kommission im Wesentlichen entgegen, aufgrund der Bedingungen in den betroffenen Bereichen der Ostsee, insbesondere im Bottnischen Meerbusen, sei eine Stickstoffreduzierung nicht überall notwendig, um die Eutrophierung zu verhindern.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die Abwasserrichtlinie
6. Für Schweden und Finnland gilt die Abwasserrichtlinie ohne Einschränkungen seit dem Beitritt zum 1. Januar 1995.
7. Ausgangspunkt der maßgeblichen Regelungen ist Art. 5 Abs. 1, 2, 3 und 5 der Abwasserrichtlinie über die Ausweisung empfindlicher Gebiete und die diesbezüglich durchzuführende Reinigung von Abwässern:
„(1) Für die Zwecke des Absatzes 2 weisen die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1993 empfindliche Gebiete gemäß den in Anhang II festgelegten Kriterien aus.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das in empfindliche Gebiete eingeleitete kommunale Abwasser aus Kanalisationen von Gemeinden mit mehr als 10 000 EW (Einwohnerwerten(4) ) spätestens ab 31. Dezember 1998 vor dem Einleiten in Gewässer einer weiter gehenden als der in Art. 4 beschriebenen Behandlung unterzogen wird.
(3) Abwasser aus kommunalen Behandlungsanlagen gemäß Abs. 2 muss den einschlägigen Anforderungen von Anhang I Abschnitt B entsprechen. Diese Anforderungen können gemäß dem Verfahren des Art. 18 fortgeschrieben werden.
(4) ...
(5) Die Abs. 2, 3 und 4 gelten für Abwasser aus kommunalen Behandlungsanlagen in den jeweiligen Wassereinzugsgebieten empfindlicher Gebiete, die zur Verschmutzung dieser Gebiete beitragen.
(6) ...“
8.
Zur weiter gehenden Behandlung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 hält Anhang I Nr. 3 fest:
„3. Einleitungen aus kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen in empfindliche Gebiete, in denen es im Sinne des Anhangs II Abschnitt A Buchst. a) zur Eutrophierung kommt, müssen zusätzlich den Anforderungen in Tabelle 2 des vorliegenden Anhangs entsprechen.“
9. Tabelle 2 enthält Grenzwerte für Phosphor und Stickstoff in den einzuleitenden Abwässern. Die Überschrift lautet wie folgt:
„Anforderungen an Einleitungen aus kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen in empfindlichen Gebieten, in denen es zur Eutrophierung kommt. Je nach den Gegebenheiten vor Ort können ein oder beide Parameter verwendet werden. Anzuwenden ist der Konzentrationswert oder die prozentuale Verringerung.“
10. Mit der Stickstoffreduzierung muss nach der zweiten Zeile dieser Tabelle entweder ein Grenzwert von 15 mg/l für Gemeinden zwischen 10 000 und 100 000 Einwohnerwerten bzw. 10 mg/l für größere Gemeinden erreichte werden oder eine prozentuale Mindestverringerung der Stickstofflast um 70 % bis 80 %.
11. Anhang II Abschnitt A Buchst. a legt Auswahlkriterien für empfindliche Gebiete fest:
„ A. Empfindliche Gebiete
Ein Gebiet wird als empfindlich eingestuft, wenn die Gewässer einer der folgenden Kategorien zugeordnet werden können:
a) natürliche Süßwasserseen, andere Binnengewässer, Ästuare und Küstengewässer, die bereits eutroph sind oder in naher Zukunft eutrophieren werden, wenn keine Schutzmaßnahmen ergriffen werden.
Bei der Entscheidung, welche Nährstoffe durch eine weitere Behandlung reduziert werden müssen, sollen folgende Faktoren berücksichtigt werden:
i) Seen und Zuflüsse zu Seen/Talsperren/geschlossenen Buchten mit geringem Wasseraustausch, wodurch die Möglichkeit der Anreicherung gegeben ist. In diesen Gebieten sollte auf jeden Fall Phosphor entfernt werden, außer wenn nachgewiesen werden kann, dass das Ausmaß der Eutrophierung dadurch nicht beeinflusst wird. Bei Einleitungen von großen Siedlungsgebieten kann auch die Entfernung von Stickstoff ins Auge gefasst werden;
ii) Ästuare, Buchten und andere Küstengewässer, die nur einen geringen Wasseraustausch haben oder in die große Mengen von Nährstoffen eingeleitet werden. Einleitungen aus kleineren Gemeinden sind in diesen Gewässern normalerweise nicht ausschlaggebend, aber im Falle großer Gemeinden sollten Phosphor und/oder Stickstoff entfernt werden, außer wenn nachgewiesen werden kann, dass das Ausmaß der Eutrophierung dadurch nicht beeinflusst wird;“.
12. Art. 2 Nrn. 11 bis 13 definiert die Begriffe Eutrophierung, Ästuare und Küstengewässer wie folgt:
„11. ‚Eutrophierung‘:Anreicherung des Wassers mit Nährstoffen, insbesondere mit Stickstoff- und/oder Phosphorverbindungen, die zu einem vermehrten Wachstum von Algen und höheren Formen des pflanzlichen Lebens und damit zu einer unerwünschten Beeinträchtigung des biologischen Gleichgewichts und der Qualität des betroffenen Gewässers führt.
12. ‚Ästuar‘: das Übergangsgebiet zwischen Süßwasser und den Küstengewässern der Mündung eines Flusses. Die Mitgliedstaaten legen die äußeren (seewärtigen) Grenzen von Ästuaren für die Zwecke dieser Richtlinie als Teil des Programms für den Vollzug dieser Richtlinie gemäß Art. 17 Abs. 1 und 2 fest.
13. ‚Küstengewässer‘: die Gewässer jenseits der Niedrigwasserlinie bzw. der äußeren Grenze eines Ästuars“.
B – Das Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets
13. Neben einigen Mitgliedstaaten und der Russischen Föderation ist die Gemeinschaft Vertragspartei des Übereinkommens über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (im Folgenden: Ostseeübereinkommen).(5)
14. Art. 3 des Übereinkommens enthält einige Grundsätze und Pflichten, insbesondere eine allgemeine Verpflichtung zum Schutz und zur Sanierung der Ostsee sowie eine spezielle Definition des Vorsorgeprinzips:
„(1) Die Vertragsparteien treffen einzeln oder gemeinsam alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder sonstigen einschlägigen Maßnahmen zur Verhütung und Beseitigung der Verschmutzung, um die ökologische Sanierung des Ostseegebiets und die Erhaltung seines ökologischen Gleichgewichts zu fördern.
(2) Die Vertragsparteien wenden das Vorsorgeprinzip an, d. h., sie treffen Vorsorgemaßnahmen, wenn Grund zur Annahme besteht, dass mittelbar oder unmittelbar in die Meeresumwelt eingeleitete Stoffe oder Energie die menschliche Gesundheit gefährden, die lebenden Ressourcen oder Meeresökosysteme schädigen, die natürlichen Vorzüge der Umwelt zerstören oder eine sonstige rechtmäßige Nutzung des Meeres beeinträchtigen können, auch wenn es keinen endgültigen Beweis für einen kausalen Zusammenhang zwischen Einleitungen und deren angeblichen Auswirkungen gibt.
(3) …“
15. Für die Anforderungen an Kläranlagen ist insbesondere die in Art. 6 Abs. 1 niedergelegte Pflicht zur Verhütung und Beseitigung der Verschmutzung durch Quellen an Land von Interesse:
„(1) Die Vertragsparteien verpflichten sich, die Verschmutzung des Ostseegebiets aus Quellen an Land zu verhüten und zu beseitigen, indem sie unter anderem bei allen Quellen das umweltschonendste Verfahren und bei Punktquellen die beste verfügbare Technologie anwenden. Die zweckdienlichen Maßnahmen werden von jeder Vertragspartei im Einzugsgebiet der Ostsee unbeschadet ihrer Souveränität ergriffen.
(2) … “
16. Die Art. 19 ff. regeln die in Helsinki angesiedelte Kommission für den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (im Folgenden: Helsinki-Kommission). In dieser Kommission sind alle Vertragsstaaten des Übereinkommens vertreten. Soweit die Gemeinschaft zuständig ist, vertritt die Kommission die Mitgliedstaaten.
III – Sachverhalt, Vorverfahren und Anträge
17. In Finnland und Schweden müssen Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten ihr Abwasser einer weiteren Reinigung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Abwasserrichtlinie unterziehen, da beide Mitgliedstaaten ihre gesamten Gewässer als empfindlich im Sinne von Art. 5 Abs. 1 ausgewiesen haben.
18. Die Kommission vertritt die Auffassung, diese weitere Reinigung müsse u. a. den Stickstoffanteil der Abwässer reduzieren. Da dies nicht in allen entsprechenden Gemeinden dieser Mitgliedstaaten der Fall ist, hat sie die streitgegenständlichen Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und im Anschluss an Aufforderungen zur Stellungnahme (Mahnschreiben) vom 1. Juli 2002 (Finnland) bzw. 23. Oktober 2002 (Schweden) am 1. April 2004 an beide Mitgliedstaaten je eine begründete Stellungnahme gerichtet.
19. Nachdem die beiden Mitgliedstaaten dieser Stellungnahme nicht Folge leisteten, reichte die Kommission am 16. Juli 2007 eine Klage gegen Finnland ein (Rechtssache C-335/07) und am 18. September 2007 eine Klage gegen Schweden (Rechtssache C-438/07).
20. Die Kommission beantragt in der Rechtssache C-335/07,
– festzustellen, dass die Republik Finnland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2, 3 und 5 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser verstoßen hat, dass sie keine weiter gehende Behandlung aller Abwässer aus Kanalisationen von Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten vorgeschrieben hat;
– der Republik Finnland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
21. Die Republik Finnland beantragt,
– die Klage der Kommission als unbegründet abzuweisen;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
22. Mit Beschluss vom 7. August 2008 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich Schweden als Streithelfer Finnlands zugelassen.
23. In der Rechtssache C-438/07 beantragt die Kommission,
– festzustellen, dass der Beklagte gegen Art. 5 Abs. 2, 3 und 5 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser in der durch die Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998 geänderten Fassung verstoßen hat. Er hat es unterlassen, bis spätestens 31. Dezember 1998 dafür Sorge zu tragen, dass sämtliche Abwässer aus kommunalen Behandlungsanlagen von Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten, die unmittelbar in empfindliche Gebiete oder deren Wassereinzugsgebiete eingeleitet werden, die geltenden Anforderungen in Anhang I der Richtlinie 91/271/EWG des Rates erfüllen;
– dem Königreich Schweden die Kosten aufzuerlegen.
24. Das Königreich Schweden erkennt an, dass in 34 Kläranlagen Stickstoff beseitigt werden muss. Im Übri gen beantragt es,
– die Klage abzuweisen.
25. Mit Beschluss vom 28. Januar 2008 hat der Präsident des Gerichtshofs die Republik Finnland als Streithelfer Schwedens zugelassen.
26. An der gemeinsamen mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 2009 haben beide Mitgliedstaaten und die Kommission teilgenommen.
27. Ich werde diese beiden Verfahren in einem gemeinsamen Schlussantrag untersuchen, da sie im Wesentlichen die gleichen Fragen aufwerfen.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zum Klageantrag der Kommission
28. Die Kommission wirft Finnland und Schweden vor, dass sie nicht alle Abwässer von Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten einer weiteren Reinigung unterwerfen. Die Parteien streiten allerdings nur darüber, ob diese Reinigung auch in allen Fällen eine Stickstoffreduzierung verlangt.
29. Die Kommission fordert ausdrücklich, alle
betroffenen Abwässer müssten einer Stickstoffreduzierung unterzogen werden. Sie beanstandet dagegen nicht die fehlende Stickstoffbeseitigung in bestimmten Kläranlagen. Vielmehr beruhen die Verfahren auf allgemeinen Erwägungen: Bestimmte Bereiche der Ostsee sind gegenüber der Einleitung von stickstoffhaltigen Abwässern empfindlich, und Schweden wie Finnland leiten direkt oder indirekt alle Abwässer in diese Bereiche ein.
30. Soweit sich die Kommission jeweils in der Erwiderung auf einzelne Kläranlagen bezieht, geschieht dies nur zur Illustration der Gesamtlage. Die Argumentation bleibt im Wesentlichen auf eine Wiederholung ihrer allgemeinen Argumente beschränkt. Um einzelne Kläranlagen oder bestimmte Gruppen von Anlagen zu beanstanden, hätte die Kommission ihre Kritik entsprechend spezifisch formulieren müssen.
31. Sollte dieses Vorbringen dagegen als Beanstandung einzelner Anlagen gemeint sein, so würde die Kommission – wie Finnland zu Recht vorträgt – darüber hinaus den Verfahrensgegenstand gegenüber dem Vorverfahren und der Klageschrift verändern, da einzelne Anlagen bis zur Erwiderung gerade nicht zur Diskussion standen. Dies wäre unzulässig.
32. Daher ist die Klage abzuweisen, wenn nur in einigen betroffenen Kläranlagen eines jeden Mitgliedstaats diese Reinigung nicht notwendig ist.
33. Dementsprechend ist es für den Ausgang der Klage unerheblich, dass Schweden ausdrücklich(6) und Finnland zumindest implizit(7) einräumen, in einigen Kläranlagen müssten weitere Anstrengungen zur Stickstoffbeseitigung unternommen werden. Für viele Kläranlagen bestreiten diese Mitgliedstaaten nämlich diese Notwendigkeit.
B – Zur Verpflichtung, Stickstoff zu reduzieren
34. Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung der Klage ist Art. 5 Abs. 2 der Abwasserrichtlinie. Danach müssen die zuständigen Stellen die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um das kommunale Abwasser aus Kanalisationen von Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten vor dem Einleiten in empfindliche Gebiete spätestens ab 31. Dezember 1998 einer weiter gehenden als der in Art. 4 der Richtlinie beschriebenen Behandlung zu unterziehen.
35. Die Ausweisung empfindlicher Gebiete kann nach Anhang II Abschnitt A auf unterschiedliche Gründe gestützt werden, nämlich Eutrophierung (Buchst. a), Trinkwassergewinnung (Buchst. b) und Anforderungen anderer Richtlinien (Buchst. c). Daher mag es empfindliche Gebiete geben, für die die Einleitung von Stickstoff und/oder Phosphor ohne praktische Bedeutung ist. Beide Mitgliedstaaten haben allerdings alle ihre Gewässer unstreitig unter dem Gesichtspunkt der Eutrophierung für empfindlich erklärt.
36. Welchen Regeln die weiter gehende Behandlung von Einleitungen in solche empfindlichen Gebiete unterliegt, ergibt sich aus einer Verweisungskette: Art. 5 Abs. 3 der Abwasserrichtlinie verweist auf Anhang I Abschnitt B. Nr. 3 dieses Abschnitts verweist wiederum auf die Vorgaben in Tabelle 2 dieses Anhangs. Außerdem hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass diese Vorgaben unter Vorbehalt des Anhangs II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 der Richtlinie gelten.(8)
37. Tabelle 2 des Anhangs I enthält bestimmte Vorgaben zur Reduzierung von Phosphor und Stickstoff im Abwasser. Nach der Überschrift zu dieser Tabelle hängt es allerdings von den Gegebenheiten vor Ort ab, ob man Stickstoff oder Phosphor oder beide Nährstoffe reduziert. Darüber hinaus sieht Anhang II Buchst. a Abs. 2 vor, dass eine Entscheidung darüber getroffen wird, welche Nährstoffe reduziert werden müssen.
38. Daraus folgt, dass die Reduzierung von Stickstoff nicht zwingend ist, sondern dass eine gewisse Flexibilität bei der Ausgestaltung der weiteren Reinigung besteht.(9) Ob Stickstoff oder Phosphor gemindert werden müssen, ist im Prinzip aus dem Grund für die Empfindlichkeit des Gebiets abzuleiten. Empfindlich sind nach Anhang II Abschnitt A Buchst. a Gewässer, die bereits eutroph sind oder in naher Zukunft eutrophieren werden, wenn keine Schutzmaßnahmen ergriffen werden.
39. Die Parteien stimmen dementsprechend darin überein, dass Stickstoff grundsätzlich gemindert werden muss, wenn die Einleitung des Stickstoffs zur Eutrophierung beiträgt oder wenn die Minderung der Einleitung eine Maßnahme ist, mit der eine künftige Eutrophierung verhindert werden kann.
C – Zur Beweislast
40. Uneinigkeit besteht allerdings darüber, ob die Kommission beweisen muss, dass die Stickstoffminderung notwendig ist, oder ob umgekehrt die betroffenen Mitgliedstaaten nachweisen müssen, dass sie nicht notwendig ist.
41. Die beiden von der Kommission in Auftrag gegebenen Berichte über die Umsetzung der Abwasserrichtlinie in Finnland(10) und Schweden(11) gehen ausdrücklich von der Annahme aus, der betroffene Mitgliedstaat müsse beweisen, dass der Verzicht auf eine Stickstoffminderung keine Auswirkungen auf die Eutrophierung der betroffenen Gewässer habe. Solange ein vernünftiger Zweifel an der Schadlosigkeit des Verzichts bestünde, sei eine entsprechende Reinigung geboten. Dementsprechend trägt die Kommission mehrfach vor, der betreffende Mitgliedstaat habe bestimmte Punkte nicht dargelegt.(12)
1. Allgemeine Prinzipien der Beweislast in Vertragsverletzungsverfahren
42. Nach ständiger Rechtsprechung ist es jedoch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Ihr obliegt es, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen kann.(13)
43. Somit muss grundsätzlich die Kommission nachweisen, dass es nötig ist, den Stickstoff in den Abwässern zu reduzieren, um die Eutrophierung zu verhindern. Diese Beweislast wird allerdings durch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit und das Vorsorgeprinzip erleichtert.
44. Zunächst sind die Mitgliedstaaten nach Art. 10 EG verpflichtet, die Kommission dabei zu unterstützen, für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts Sorge zu tragen.(14) In erster Linie müssen die nationalen Behörden im Geiste einer loyalen Zusammenarbeit die erforderlichen Prüfungen vor Ort vornehmen.(15) Wenn die Kommission genügend Anhaltspunkte für das Vorliegen eines bestimmten Sachverhalts im Gebiet des beklagten Mitgliedstaats beigebracht hat, obliegt diesem, diese Angaben und deren Folgen substantiiert zu bestreiten.(16)
45. Der vorliegende Fall illustriert diese Zusammenarbeit, da die wissenschaftlichen Grundlagen des Verfahrens offensichtlich auf Forschungen beruhen, die die beiden beklagten Mitgliedstaaten selbst fördern und für ihre eigene Umweltpolitik heranziehen.(17)
46. Weiterhin reicht es für den Nachweis relevanter Umweltauswirkungen in Anwendung des Vorsorgeprinzips aus, wenn der Effekt in Anbetracht der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten hinreichend wahrscheinlich ist.(18) Diese Auslegung des Vorsorgeprinzips entspricht Art. 3 Abs. 2 des Ostseeübereinkommens, wonach kein endgültiger Beweis für einen kausalen Zusammenhang zwischen Einleitungen und angeblichen schädlichen Auswirkungen erforderlich ist. Die Mitgliedstaaten können das entsprechende Vorbringen der Kommission allerdings mit eigenen wissenschaftlichen Beweisen widerlegen.(19)
2. Zur Umkehr der Beweislast bei der Anwendung der Abwasserrichtlinie
47. Die Kommission betont jedoch insbesondere in dem Finnland betreffenden Fall, dass Anhang II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 lit. i) und ii) der Abwasserrichtlinie für zwei spezifische Fälle besonderer Empfindlichkeit spezielle Regeln vorsieht. Diese berühren auch die Beweislast.
48. Der erste Fall nach lit. i) betrifft Gewässer im Binnenland, nämlich Seen und Zuflüsse zu Seen/Talsperren/geschlossenen Buchten mit geringem Wasseraustausch, wodurch die Möglichkeit der Anreicherung gegeben ist. In diesen Gebieten sollte auf jeden Fall Phosphor entfernt werden, außer wenn nachgewiesen werden kann, dass das Ausmaß der Eutrophierung dadurch nicht beeinflusst wird. Bei Einleitungen von großen Siedlungsgebieten kann auch die Entfernung von Stickstoff ins Auge gefasst werden.
49. Für Phosphor wird somit die widerlegbare Vermutung aufgestellt, dass seine Entfernung nötig ist, solange nicht das Gegenteil nachgewiesen wird. Wie Finnland betont, unterstreicht der Wortlaut dieser Bestimmung für die vorliegend umstrittene Reduzierung von Stickstoff jedoch nur, dass sie nicht immer notwendig ist. Insofern bleibt es bei den allgemeinen Regeln über die Beweislast.
50. Dagegen sieht lit. ii) vor, dass im Fall großer Gemeinden Phosphor und/oder Stickstoff entfernt werden sollten, außer wenn nachgewiesen werden kann, dass das Ausmaß der Eutrophierung dadurch nicht beeinflusst wird. Dies gilt für die Einleitung in Ästuare, Buchten und andere Küstengewässer, die nur einen geringen Wasseraustausch haben oder in die große Mengen von Nährstoffen eingeleitet werden. Diese Regelung bewirkt eine Umkehr der Beweislast hinsichtlich der Notwendigkeit einer Entfernung von Stickstoff.
51. Um diese Beweislastumkehr auszulösen, muss die Kommission nachweisen, dass die Abwässer erstens von großen Gemeinden ausgehen und zweitens in Ästuare, Buchten oder andere Küstengewässer eingeleitet werden, die nur einen geringen Wasseraustausch haben oder in die große Mengen von Nährstoffen eingeleitet werden.
52. Die Kommission trägt vor, dass die Küstengewässer Schwedens und Finnlands aufgrund der unregelmäßigen Gestalt der Küste und der vielen Inseln durch einen geringen Wasseraustausch gekennzeichnet seien. Auch würden große Mengen von Nährstoffen eingeleitet.
53. Diese Feststellung mag für weite Bereiche der Küstengewässer zutreffen. Die Kommission hätte allerdings zeigen müssen, dass alle
Abwässer direkt oder indirekt in derartige Gewässer eingeleitet werden. Für diesen Nachweis reicht es nicht aus, auf allgemeine Eigenschaften der Küstenlandschaft zu verweisen. Wie Schweden unterstreicht, kann nicht ohne Weiteres angenommen werden, dass in allen Küstengewässern nur geringer Wasseraustausch herrscht. Höchstwahrscheinlich werden zumindest manche Abwässer in Küstengewässer mit hohem Wasseraustausch eingeleitet, so dass die Stickstofflast auf hoher See ausreichend verdünnt wird.
54. Da das Vorbringen zu den allgemeinen Eigenschaften der Küstengewässer nicht in Bezug auf bestimmte Bereiche präzisiert wird, ist es auch ungeeignet, für bestimmte Einleitungen die Beweislast umzukehren.
55. Weiterhin ist nach Auffassung der Kommission zumindest der nördliche Bottnische Meerbusen, die Bottenwiek, als Ende eines Seitenarms der Ostsee mit geringem Wasseraustausch mit der Nordsee und dem Atlantik eine Bucht im Sinne von Anhang II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 lit. ii) der Abwasserrichtlinie.
56. Schweden hält dem entgegen, dass eine so weitgehende Anwendung des Begriffs Bucht mit der Wortbedeutung unvereinbar sei. Nach der Auffassung von Finnland ist die Bottenwiek, genau wie der südliche Teil des Bottnischen Meerbusens, die Bottnische See, und die zentrale Ostsee ein größerer Meereskörper, der seinerseits Buchten, Ästuare und Küstengewässer enthält.
57. Tatsächlich liegt es eher fern, die Bottenwiek mit etwa 300 km Länge und teilweise bis zu 200 km Breite als Bucht anzusehen. Zwar scheint mir der Begriff der Bucht ausreichend weit, um auch so große Gewässer zu erfassen, doch liegt eine solche Verwendung eher am Rand der Wortbedeutung.
58. Wichtiger ist der systematische Zusammenhang. Die allgemeine Regel ist, dass es von den Gegebenheiten vor Ort abhängt, welche Nährstoffe bei der weiter gehenden Reinigung entfernt werden müssen. Anhang II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 lit. ii) der Abwasserrichtlinie präzisiert nur besondere lokale Umstände, die ausnahmsweise eine widerlegbare Vermutung erlauben, es sei nötig, Phosphor und/oder Stickstoff zu entfernen. Mit dieser Regelung von Ausnahmen für Orte mit bestimmten Eigenschaften wäre es unvereinbar, große Wasserkörper pauschal zu erfassen, in denen es eine Vielzahl von Bereichen mit ganz unterschiedlichen lokalen Umständen geben kann.
59. Im Übrigen ist zweifelhaft, ob der Begriff der großen Gemeinde in Anhang II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 lit. ii) der Abwasserrichtlinie alle streitgegenständlichen Gemeinden einschließt. Da es um alle Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten geht, müssten alle diese Gemeinden als groß angesehen werden, um für alle ihre Einleitungen die Notwendigkeit der Stickstoffentfernung zu vermuten. Auch gegen eine solche – von der Kommission nur auf Rückfrage in der mündlichen Verhandlung vorgetragene – Annahme spricht der Ausnahmecharakter dieser Vermutung. Darüber hinaus lässt die Abwasserrichtlinie nicht erkennen, dass der Wert von 10 000 Einwohnerwerten grundsätzlich die Schwelle für große Gemeinden bezeichnet. Vielmehr kennt die Richtlinie für andere Anforderungen noch höhere Schwellenwerte, etwa 15 000,(20) 100 000(21) oder 150 000(22) Einwohnerwerte.
60. Somit kann sich die Kommission in den vorliegenden Verfahren nicht auf die Beweislastumkehr von Anhang II Abschnitt A Buchst. a Abs. 2 lit. ii) der Abwasserrichtlinie stützen.
D – Zum Nachweis der Notwendigkeit der Stickstoffreduzierung
61. Die Kommission muss somit nachweisen, dass die Einleitung von Stickstoff jeder schwedischen bzw. finnischen Gemeinde mit über 10 000 Einwohnern zur Eutrophierung eines empfindlichen Gebiets beiträgt oder dass die Minderung der Einleitung von Stickstoff eine Maßnahme ist, mit der die künftige Eutrophierung eines solchen Gebiets verhindert werden kann.
62. Schweden und Finnland haben zwar ihre gesamten Gewässer als empfindliche Gebiete ausgewiesen, doch geht es im vorliegenden Verfahren nur um die Auswirkungen auf Meeresgebiete. Alle Kläranlagen der beiden Mitgliedstaaten entwässern entweder direkt oder indirekt in diese Gebiete.
63. Einig sind sich die Parteien darüber, dass die Gewässer vor der schwedischen Küste zwischen der norwegischen Grenze und der Stadt Norrtälje gegenüber der Einleitung von Stickstoff empfindlich sind. Das gilt auch für die Gewässer vor der finnischen Südküste. Die betroffenen Seegebiete sind das Kattegat und die Beltsee zwischen Schweden und Dänemark, die zentrale Ostsee und der Golf von Finnland, zwischen Finnland und Estland. Direkte Einleitungen in diese Gebiete müssen daher unstrittig einer Stickstoffreduzierung unterzogen werden.
64. Umstritten ist dagegen, ob eine Stickstoffreduzierung auch für alle Einleitungen in den Bottnischen Meerbusen nötig ist (dazu nachfolgend unter Punkt 1). Der Bottnische Meerbusen ist das Seegebiet zwischen Finnland und Schweden. Er besteht aus dem nördlichen Teil, der Bottenwiek, und dem südlichen Teil, der Bottnischen See.
65. Daneben streiten die Parteien darüber, ob eine Stickstoffreduzierung für alle Einleitungen in Binnengewässer notwendig ist, die nur indirekt in das Meer eingeleitet werden (dazu nachfolgend unter Punkt 2).
66. Schließlich berufen Schweden und Finnland sich darauf, dass eine Minderung der Stickstoffeinleitung schädliche Umweltauswirkungen haben könne, indem die übermäßige Entwicklung von Cyanobakterien (Blaualgen) gefördert würde (dazu nachfolgend unter Punkt 3).
1. Zu den direkten Einleitungen in den Bottnischen Meerbusen
67. Von zentraler Bedeutung für den Ausgang der vorliegenden Verfahren sind die Einleitungen in den nördlichen Teil des Bottnischen Meerbusens, die Bottenwiek. Die Parteien stimmen darin überein, dass die Einleitung von Stickstoff in diesem Gewässer keine Eutrophierung bewirkt. Daher ist aufgrund der Eigenschaften der Bottenwiek nach der Abwasserrichtlinie keine Stickstoffreduzierung nötig.
68. Wenn alle Stickstoffeinleitungen in dieses Gebiet dort auch verblieben, wäre bereits klar, dass die Kommission nicht nachweisen konnte, dass alle
ausreichend großen Gemeinden Schwedens und Finnlands den Stickstoffgehalt ihrer Abwässer reduzieren müssen. Denn die in die Bottenwiek entwässernden Landflächen sind zwar dünn besiedelt, doch gibt es in beiden betroffenen Mitgliedstaaten entsprechende Gemeinden, die Abwässer direkt oder indirekt in die Bottenwiek einleiten. Zu nennen sind etwa die schwedische Stadt Luleå und die finnische Stadt Oulu, die beide deutlich mehr als 10 000 Einwohnerwerte aufweisen.
69. Die Kommission trägt allerdings vor, dass erhebliche Anteile der Stickstoffeinleitungen in die Bottenwiek später die Bottnische See und die zentrale Ostsee erreichen. Bevor untersucht werden kann, ob die Kommission dieses tatsächliche Vorbringen bewiesen hat, ist zu prüfen, ob der Transfer von Nährstoffen zwischen Meeresgebieten für die Anwendung der Abwasserrichtlinie überhaupt von Bedeutung ist und gegebenenfalls wie viel Stickstoff weitergeleitet werden muss, um die Verpflichtung zur Stickstoffminderung auszulösen.
Zur rechtlichen Bedeutung des Stickstofftransfers zwischen verschiedenen Meeresgebieten
70. Schweden hält dem Vorbringen der Kommission zunächst auf rechtlicher Ebene entgegen, dass die Abwasserrichtlinie die Berücksichtigung von Transfers zwischen Meeresgebieten nicht vorsehe. Schweden stützt sich auf den Wortlaut von Art. 5 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie. Danach ist die weiter gehende Behandlung für Abwasser aus kommunalen Behandlungsanlagen in den jeweiligen Wassereinzugsgebieten
empfindlicher Gebiete geboten, die zur Verschmutzung dieser Gebiete beitragen.
71. Der Bottnische Meerbusen ist nach Auffassung der schwedischen Regierung nicht Teil des Einzugsgebiets anderer Meeresgebiete. In Analogie zur Definition des Einzugsgebiets in Art. 2 Nr. 13 der Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik(23) (im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie) versteht sie darunter ein Gebiet, aus welchem über Ströme, Flüsse und möglicherweise Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt. Diese Definition entspreche der etablierten hydrologischen Praxis. Meeresgebiete seien dagegen nicht Teil des Einzugsgebiets.
72. Der Gerichtshof hat allerdings bereits entschieden, dass eine Einleitung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Abwasserrichtlinie unabhängig davon vorliegt, ob die Abwässer unmittelbar oder mittelbar in ein empfindliches Gebiet fließen.(24) Dies entspricht dem hohen Schutzniveau der Umweltpolitik der Gemeinschaft nach Art. 174 Abs. 2 EG.(25)
73. Diese Fälle betrafen einerseits Einleitungen in Flüsse, die die Nährstoffe in empfindliche Gebiete transportierten,(26) andererseits die Versickerung, wobei die Nährstoffe über das Grundwasser in das empfindliche Meeresgebiet gelangten.(27) Es ist aber kein Grund dafür erkennbar, Stickstoffeinleitungen zu privilegieren, die ein empfindliches Gewässer nicht über Binnengewässer oder das Grundwasser, sondern über Meeresgebiete erreichen.
74. Folglich hat der Begriff des Einzugsgebiets in Art. 5 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie primär eine illustrative Funktion. Er kann nicht als Begrenzung von Reinigungspflichten angesehen werden. Die Wasserrahmenrichtlinie misst diesem Begriff dagegen eine viel weiter gehende Rolle zu, die eine andere Auslegung erfordert.
75. Somit ist festzuhalten, dass eine Einleitung von stickstoffhaltigen Abwässern in ein gegenüber Stickstoff empfindliches Gebiet vorliegen kann, wenn eingeleiteter Stickstoff das Gebiet durch ein anderes Meeresgebiet erreicht.
Zur notwendigen Menge des Transfers
76. Die vorliegenden Fälle zeigen allerdings, dass die Möglichkeit einer indirekten Einleitung es verlangt, zu klären, welcher Anteil der Stickstoffeinleitung empfindliche Gebiete erreichen muss, um die Pflicht zur Stickstoffminderung zu begründen.
77. Die Kommission bemüht sich darum, zu zeigen, dass erhebliche Stickstoffmengen zwischen den verschiedenen Teilen des Bottnischen Meerbusens und von dort in die zentrale Ostsee transferiert werden. Dieser globale Transfer ist allerdings nicht entscheidend. Vielmehr kommt es darauf an, ob die Einleitung von Abwässern in die Bottenwiek die Stickstofflast in empfindlichen Gebieten erhöht.(28) Denn die Eutrophierung im Sinne der Abwasserrichtlinie ist durch eine Kausalkette zwischen der Einleitung und der Beeinträchtigung der Wasserqualität gekennzeichnet.(29)
78. Schweden trägt dazu unter Berufung auf Modellrechnungen vor, dass Stickstoffeinleitungen durch kommunale Abwässer an dem Stickstofftransfer zwischen der Bottenwiek, der Bottnischen See und der zentralen Ostsee nur einen äußerst geringen Anteil haben.(30) Finnland legt Berechnungen vor, die zu etwas höheren Werten führen, doch immer noch unterhalb von einem Prozent des jährlichen Stickstoffeintrags in die Ostsee bleiben.
79. Diese Berechnungen sprechen allerdings nicht zwingend gegen eine Verpflichtung zur weiter gehenden Reinigung der Abwässer. Jede Einleitung wird bei ausreichender Verdünnung unerheblich. Verdünnungseffekte kann man nur bei großer Nähe zur Einleitungsquelle ausschließen. Wenn man nur den Anteil einer Verschmutzungsquelle an der Gesamtverschmutzung heranziehen würde, könnte man kaum aus der Verschmutzung großer Gebiete Reinigungspflichten für einzelne Quellen ableiten. So wären vermutlich die Einleitungen Stockholms oder Danzigs für die Eutrophierung der zentralen Ostsee unerheblich, da selbst diese Einleitungen jeweils nur einen sehr kleinen Teil der Gesamtlast ausmachen. Die Abwasserrichtlinie verlangt aber für alle Gemeinden über 10 000 Einwohnerwerten eine weitere Abwasserreinigung, wenn sie in empfindliche Gebiete einleiten – unabhängig davon, ob die Einleitung dieser Gemeinde einen großen oder einen geringen Anteil an der jeweiligen Verschmutzungslast hat.
80. Dem steht auch nicht der notwendige Kausalzusammenhang zwischen der Einleitung stickstoffhaltiger Siedlungsabwässer und der Verschlechterung der Wasserqualität(31) entgegen. Zwar hat der Gerichtshof betont, dass Siedlungsabwässer an der Eutrophierung empfindlicher Gewässer einen erheblichen Anteil haben müssen, um eine Ausweisung nach der Abwasserrichtlinie zu erfordern.(32) Dies betrifft aber die gesamte Belastung des empfindlichen Gewässers durch Siedlungsabwässer, nicht die Bedeutung einzelner Einleitungen oder bestimmter Gruppen von Einleitungen. Wenn einzelne Einleitungen an der Gesamtlast nur geringen Anteil haben, schließt dies nicht aus, dass Einleitungen dieser Art insgesamt von erheblicher Bedeutung für die Eutrophierung des empfindlichen Gewässers sind. Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die zentrale Ostsee gegenüber der Einleitung von stickstoffhaltigen Siedlungsabwässern empfindlich ist.
81. Allerdings kann nicht jede Erhöhung der Stickstofflast eines empfindlichen Gebiets, die auf indirekte Einleitungen zurückzuführen ist, bereits die Pflicht zur Entfernung von Stickstoff auslösen. Dies wäre unangemessen, da vermutlich jede Stickstoffeinleitung in irgendein Gewässer die Stickstoffbelastung eines empfindlichen Gebiets zumindest in homöopathischen Dosen erhöht.
82. Die Abwasserrichtlinie enthält bereits einen Maßstab, den man für die Beurteilung der Erheblichkeit indirekter Stickstoffeinleitungen heranziehen kann. Anhang I Tabelle 2 verlangt nämlich im Rahmen der weiteren Reinigung keine vollständige Reinigung, sondern – im Fall von Stickstoff – eine Verringerung von mindestens 70 % bis 80 %. D. h., eine Kläranlage darf im Prinzip 30 % der im Abwasser enthaltenen Stickstofflast direkt in ein empfindliches Gebiet einleiten. Indirekte Einleitungen können keinen strengeren Anforderungen unterliegen.
83. Indirekte Einleitungen in empfindliche Gewässer sind daher so zu behandeln, als ob die unempfindlichen Gewässer, durch die die Einleitungen transportiert werden, Teil der Abwasserbehandlung wären. Wenn die Durchleitungsgewässer einen ausreichend großen Anteil des eingeleiteten Stickstoffs verlässlich zurückhalten, dann bedarf es keiner weiteren Reinigung in der Kläranlage.
84. Diesen Gedanken wendet Schweden offenbar in Bezug auf Einleitungen in unempfindliche Binnengewässer an. Wenn auf dem Weg zu den empfindlichen Küstengewässern ausreichend Stickstoff zurückgehalten wird, verzichten die Kläranlagen auf eine weitere Reinigung.
85. Zwar vertritt die Kommission die Auffassung, die Abwasserrichtlinie erlaube es nicht, die natürliche Reduzierung des Stickstoffanteils während des Transports in empfindliche Gewässer zu berücksichtigen. Diese Meinung findet aber keine Stütze in der Richtlinie. Aufgrund dieser Reduzierung verbleibt der Stickstoff nämlich in Gewässern, die gegenüber dieser Substanz nicht empfindlich sind. Die Stickstoffminderung nach Art. 5 Abs. 2 ist aber nur nötig, soweit eine entsprechende Empfindlichkeit besteht.
86. Zu Recht betont die Kommission allerdings, dass die auf natürlichem Weg transportierte Stickstoffmenge nicht konstant ist, sondern Schwankungen unterliegen kann. Dagegen ist zu unterstellen, dass eine technische Stickstoffminderung relativ verlässlich bestimmte Reinigungswerte gewährleisten kann. Dieses höhere Risiko von Schwankungen muss im Rahmen der Prüfung berücksichtigt werden, wie viel Stickstoff das empfindliche Gebiet erreicht. Wie Schweden im Zusammenhang mit der Einleitung in Binnengewässer vorträgt, ist insofern an eine sorgfältige Erforschung des Stickstofftransports zu denken sowie an entsprechende Sicherheitsmargen. Dagegen kann die Möglichkeit von Schwankungen es nicht rechtfertigen, indirekte Einleitungen deutlich strengeren Anforderungen zu unterwerfen als direkte Einleitungen.
87. Eine indirekte Einleitung von Stickstoff in gegenüber Stickstoff empfindliche Gebiete löst daher die Verpflichtung zur Stickstoffminderung nur aus, wenn mehr als 30 % des im Abwasser enthaltenen Stickstoffs die empfindlichen Gebiete erreichen.
Anwendung auf Einleitungen in den Bottnischen Meerbusen
88. Die Kommission trägt vor, dass 62 % der Einträge von Stickstoff in die Bottenwiek in die Bottnische See weitertransportiert werden. Diese – von Schweden bestrittene – Quote spricht dafür, dass ein entsprechender Anteil der Stickstoffeinleitungen durch Siedlungsabwässer ebenfalls weitergeleitet wird. Falls die Bottnische See insgesamt gegenüber Stickstoff empfindlich wäre, würde ein solcher Transfer ausreichen, um die Verpflichtung zur Stickstoffreduzierung für Einleitungen in die Bottenwiek auszulösen.
89. Nach den von der Kommission vorgelegten Berichten über die Umsetzung der Abwasserrichtlinie in Finnland und Schweden geht man jedoch davon aus, dass in den offenen Bereichen der Bottnischen See kein Eutrophierungsproblem besteht. Anders sei dies in Küstengewässern mit geringem Wasseraustausch und hoher Nährstoffbelastung. Auch wird angenommen, dass Nährstoffzustrom aus der zentralen Ostsee und dem Golf von Finnland an der finnischen Küste zu häufigerer Algenblüte führt.(33)
90. Selbst wenn danach bestimmte Küstengewässer der Bottnischen See gegenüber der Einleitung von Stickstoff empfindlich sind, erlauben diese Aussagen nicht die Annahme, dass dies für die Bottnische See insgesamt gilt. Dass Stickstoffeinleitungen in die Bottenwiek gerade die empfindlichen Bereiche der Bottnischen See beeinflussen, ist auch unwahrscheinlich. Zunächst handelt es sich um Küstengewässer mit geringem Wasseraustausch. Dort wird wenig Wasser aus der Bottenwiek zufließen. Soweit Probleme auf Nährstoffzuflüsse zurückgeführt werden, handelt es sich um Zuflüsse aus dem Süden, d. h. aus der entgegengesetzten Richtung.
91. Daher hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass Stickstoffeinleitungen in die Bottenwiek in ausreichendem Maß empfindliche Bereiche der Bottnischen See erreichen.
92. Die Kommission geht weiterhin davon aus, dass ausreichende Mengen des in die Bottenwiek eingeleiteten Stickstoffs die gegenüber Stickstoffeinträgen empfindliche zentrale Ostsee erreichen. Sie legt allerdings keine Informationen darüber vor, welcher Anteil der Stickstoffeinleitungen in die Bottenwiek die zentrale Ostsee erreicht.
93. Nach den von ihr vorgelegten Berichten werden etwa 11 % des Eintrags in den gesamten Bottnischen Meerbusen in die zentrale Ostsee weitergeleitet.(34) Diese Transferquote ist deutlich geringer als der Transfer zwischen der Bottenwiek und der Bottnischen See. Sie entspricht der Feststellung, die Bottnische See sei eine effektive Stickstoffsenke.(35)
94. Die schwedische Regierung legt die Ergebnisse einer Modellrechnung vor, die zu einer noch geringeren Transferquote führen. Danach soll eine Stickstoffreduzierung in Abwassereinleitungen in den Bottnischen Meerbusen insgesamt um 817 Tonnen den Stickstofftransfer in die zentrale Ostsee nur um 56 Tonnen mindern. Mit anderen Worten: Nur etwa 7 % der Stickstoffreduzierung erreicht die für Stickstoff empfindliche zentrale Ostsee. Dementsprechend ist zu vermuten, dass die Quote des Transfers von Einleitungen nicht wesentlich höher liegt.
95. Hier kann offen bleiben, welche der Rechnungen zutrifft. Beide Ansätze sprechen jedenfalls in der Tendenz dagegen, dass mehr als 30 % der Einleitungen in die Bottenwiek die zentrale Ostsee erreichten. Noch nicht berücksichtigt habe ich in diesem Zusammenhang, dass nach dem insoweit unbestrittenen Vorbringen Schwedens und Finnlands bereits 30 % des Stickstoffs durch die Abwasserreinigung nach Art. 4 der Abwasserrichtlinie entfernt werden, die unabhängig von der Empfindlichkeit der Einleitungsgebiete durchgeführt werden muss.
96. Zwar legt die finnische Regierung Zahlen vor, die auf eine sehr viel höhere Transferquote schließen lassen.(36) In der mündlichen Verhandlung hat sie jedoch auf Nachfrage klargestellt, dass sie die Zahlen der Kommission nicht in Frage stelle und dass sie nur Bruttozahlen vorgelegt habe, die den Transfer nicht vollständig darstellen. Insbesondere werde nicht berücksichtigt, wie viel Stickstoff beim Transport zurückgehalten werde. Daher zwingen auch diese Zahlen nicht dazu, eine Transferquote von mehr als 30 % anzunehmen, deren Nachweis im Übrigen der Kommission oblegen hätte.
97. Somit hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass die Einleitung stickstoffhaltiger Siedlungsabwässer in die Bottenwiek in ausreichendem Maß empfindliche Bereiche der zentralen Ostsee erreicht. Daher müssen nicht alle schwedischen und finnischen Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerwerten ihre Abwässer dieser Reinigung unterziehen, und die beiden Klagen sind schon aus diesem Grund abzuweisen. Auf die Einleitungen in die Bottnische See kommt es somit nicht an.
98. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch den Ostseeaktionsplan der Helsinki-Kommission. Dieser unter Beteiligung der Gemeinschaft erarbeitete Plan verlangt zwar eine Minderung der Stickstoffeinleitungen in die zentrale Ostsee, in den Golf von Finnland, in das Seegebiet zwischen Dänemark und Schweden („ Danish Straits “, Beltsee) sowie in das Kattegat, doch müssen die Stickstoffeinleitungen in die Bottenwiek und in die Bottnische See nicht gemindert werden.(37)
99. Ich werde allerdings nachfolgend ergänzend auf die ebenfalls umstrittenen Fragen der Einleitung in Binnengewässer und der möglichen übermäßigen Entwicklung von Cyanobakterien (Blaualgen) eingehen.
2. Zu den Einleitungen in Binnengewässer
100. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Finnland, wie auch Schweden, alle Abwässer, die in Binnengewässer eingeleitet werden, einer weiteren Stickstoffminderung unterziehen müsse.
101. Was die Einleitung in Binnengewässer angeht, die indirekt in gegenüber Stickstoff empfindliche Gebiete gelangen, muss das Gleiche gelten wie für Stickstofftransporte zwischen Meeresgebieten: Wenn mehr als 30 % des im Abwasser enthaltenen Stickstoffs das empfindliche Gebiet erreichen, muss der Stickstoff reduziert werden.
102. Binnengewässer entwässern letztlich in Küstengewässer. Dabei transportieren sie den mit Siedlungsabwässern eingeleiteten Stickstoff ins Meer. Dies sind meiner Ansicht nach grundsätzlich ausreichende Anhaltspunkte für die Annahme, dass bei der Einleitung in Binnengewässer genug Stickstoff die empfindlichen Bereiche der Ostsee erreicht, insbesondere die zentrale Ostsee.
103. Finnland und Schweden tragen allerdings unwidersprochen vor, dass schon bei der einfachen Abwasserreinigung nur noch 70 % des ursprünglich im Abwasser enthaltenen Stickstoffs eingeleitet werden. Weiterhin legen Finnland und Schweden dar, dass Einleitungen von Stickstoff in Binnengewässer häufig auf natürliche Weise reduziert würden, bevor sie das Meer erreichen. Insbesondere in Seen würde Stickstoff sedimentiert. Nach Darstellung von Finnland würden in finnischen Seen zwischen 19 % und 80 % des Stickstoffs auf dem Weg ins Meer reduziert.
104. Die Kommission wendet sich in beiden Verfahren dagegen, die Reduzierungsquoten landesweit zu verallgemeinern. Das ist allerdings nicht der entscheidende Punkt dieser Ausführungen. Beide Mitgliedstaaten illustrieren vielmehr, dass die Genehmigungsbehörden bei der Prüfung einzelner
Kläranlagen im Binnenland sehr wohl zu dem Ergebnis kommen konnten, dass eine Reduzierung von Stickstoff nicht nötig sei.
105. Die Kommission widerlegt im Übrigen nicht das Vorbringen beider Mitgliedstaaten, dass bei diesen Einzelfallprüfungen keineswegs nur allgemeine Annahmen über Zurückhaltung von Stickstoff angewandt wurden, sondern dass konkret die Lage vor Ort und die Stickstoffminderung in den betroffenen Gewässern berücksichtigt wurden. Sie wendet sich insbesondere nicht gegen die Entscheidungen über einzelne Kläranlagen sowie die jeweils angewandten Methoden der Berechnung der natürlichen Stickstoffreduzierung.
106. Weiterhin vertritt die Kommission die Auffassung, die Abwasserrichtlinie erlaube es nicht, den natürlichen Abbau von Stickstoff zu berücksichtigen. Für eine allgemeine Regel dieses Inhalts ist allerdings keine rechtliche Grundlage ersichtlich. Richtig ist vielmehr, dass eine Eutrophierung nach ihrer Definition in Art. 2 Nr. 11 insbesondere eine Beeinträchtigung des natürlichen Gleichgewichts voraussetzt.(38) Solange die Einleitung von stickstoffhaltigen Abwässern dieses Gleichgewicht nicht beeinträchtigt oder keine Beeinträchtigung im Sinne von Anhang II Abschnitt A Buchst. a erwarten lässt, ist auch eine weiter gehende Behandlung nicht notwendig.
107. Die Kommission betont jedoch zu Recht, dass bei der individuellen Betrachtung einzelner Kläranlagen die saisonalen Schwankungen im natürlichen Abbau des Stickstoffs berücksichtigt werden müssen. Die Einhaltung des Schwellenwerts muss genauso kontinuierlich gewährleistet sein wie bei einer technischen Stickstoffreduzierung in der Kläranlage. Dies lässt sich allerdings nur in Bezug auf einzelne Anlagen untersuchen, was die Kommission vorliegend nicht getan hat.
108. Somit hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass alle Kläranlagen von finnischen und schwedischen Gemeinden mit über 10 000 Einwohnerwerten, die in Binnengewässer einleiten, eine weitere Stickstoffreduzierung durchführen müssen.
3. Zu den Cyanobakterien
109. Ergänzend möchte ich noch kurz auf ein Verteidigungsvorbringen Schwedens und Finnlands eingehen, auf das es vorliegend nicht mehr ankommt. Die beiden Mitgliedstaaten berufen sich auf das Risiko einer übermäßigen Entwicklung von Cyanobakterien (Blaualgenblüte).
110. Wenn sowohl Stickstoff als auch Phosphor ausreichend vorliegen, entwickeln sich offenbar vor allem pflanzliche Algen, die auf beide Nährstoffe angewiesen sind. Wenn jedoch ein Überschuss an Phosphor besteht, so kann dies die Entwicklung von Cyanobakterien fördern, da diese den benötigten Stickstoff nicht dem Wasser entnehmen müssen, sondern auch den Luftstickstoff verwenden können. Ein Übermaß an Cyanobakterien ist vor allem aus drei Gründen unerwünscht:
– Sie bilden eine schleimige Masse an der Wasseroberfläche;
– sie erzeugen Giftstoffe;
– der gebundene Luftstickstoff erhöht die Stickstofflast des Gewässers.
111. Die beiden Mitgliedstaaten meinen, die Einleitung stickstoffhaltiger Siedlungsabwässer in Gewässer mit Phosphorüberschuss könne dazu beitragen, die übermäßige Entwicklung von Cyanobakterien zu verhindern. Daher rechtfertige dieses Risiko bei Phosphorüberschuss den Verzicht auf eine weitere Stickstoffreduzierung.
112. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Stickstoffreduzierung nur durchgeführt werden muss, wenn sie notwendig ist. Ein Gesichtspunkt dieser Notwendigkeit sind sicherlich auch Schäden, die durch die Stickstoffreduzierung ausgelöst werden. Dies hat der Gerichtshof bereits anerkannt, als er darauf hinwies, dass im Rahmen einer weiteren Reinigung dem Nährstoffbedarf kommerzieller Muschelkulturen in einem empfindlichen Gewässer ausreichend Rechnung getragen werden darf.(39) Diese Aussage dürfte zwar nicht so zu verstehen sein, dass eine Eutrophierung in Kauf genommen werden kann, um kommerziellen Interessen zu genügen. Aber in jedem Fall ist die Ausgestaltung der weiteren Reinigung einer Abwägung der Vor- und Nachteile zugänglich.
113. Daher kann möglicherweise auf eine Stickstoffminderung verzichtet werden, um dem Risiko des übermäßigen Wachstums von Cyanobakterien zu begegnen. Allerdings obliegt die Beweislast für dieses Risiko, sein Ausmaß und die Wirksamkeit des Verzichts auf eine Stickstoffminderung dem Mitgliedstaat, der sich darauf beruft. Die Abwasserrichtlinie geht nämlich davon aus, dass Stickstoff normalerweise reduziert werden muss, wenn er zum Risiko der Eutrophierung beiträgt.
114. Ob die beiden Mitgliedstaaten diesen Beweis erbracht haben(40), muss allerdings vorliegend nicht entschieden werden.
V – Zu den Kosten
115. Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Zwar unterliegt die Kommission mit beiden Klagen, aber Schweden hat keinen Kostenantrag gestellt. Daher trägt die Kommission die Kosten des Verfahrens in der Rechtssache C-335/07, und in der Rechtssache C-438/05 tragen die Parteien ihre eigenen Kosten.
116. Gemäß Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die den Verfahren als Streithelfer beigetreten sind, jeweils ihre eigenen Kosten.
VI – Ergebnis
117. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden.
118. In der Rechtssache C-335/07:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten des Königreichs Schweden.
119. In der Rechtssache C-438/07:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, das Königreich Schweden und die Republik Finnland tragen ihre eigenen Kosten.
(1) .
(2)
ABl. L 135, S. 40.
(3)
ABl. L 67, S. 29.
(4)  – Ergänzung durch die Verfasserin.
(5)  –	ABl. 1994, L 73, S. 20, angenommen durch Beschluss des Rates vom 21. Februar 1994 über den Abschluss des Übereinkommens über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets im Namen der Gemeinschaft (Helsinki-Übereinkommen in seiner Fassung von 1992), ABl. L 73, S. 19.
(6)  –	Diese Reinigung muss nach dem Vortrag Schwedens noch in 34 Anlagen eingerichtet oder verbessert werden.
(7)  –	Nach dem Vortrag Finnlands sei für 16 Anlagen eine entsprechende Reinigung vorgeschrieben, aber noch nicht eingerichtet.
(8)  –	Urteil vom 23. September 2004, Kommission/Frankreich (C‑280/02, Slg. 2004, I‑8573, Randnr. 104 f.).
(9)  –	So auch Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 102).
(10)  –	Searle u. a. (WRc), Evaluation of Finlands’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, Mai 2004, Anlage 5 zur Klage in der Rechtssache C‑335/07, S. 31.
(11)  –	Hamil u. a. (WRc), Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, September 2003, Anlage 2 zur Erwiderung in der Rechtssache C‑438/07, S. 32.
(12)  –	Randnrn. 4, 36, 37 und 46 der Klage sowie Randnrn. 5 und 7 der Erwiderung in der Rechtssache C‑335/07; Randnr. 30 der Klage sowie Randnrn. 40 f. der Erwiderung in der Rechtssache C‑438/07.
(13)  –	Siehe etwa die Urteile vom 25. Mai 1982, Kommission/Niederlande (96/81, Slg. 1982, 1791, Randnr. 6), vom 26. April 2005, Kommission/Irland (C‑494/01, Slg. 2005, I‑3331, Randnr. 41), und vom 22. Januar 2009, Kommission/Portugal (C‑150/07, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 65).
(14)  –	Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 13, Randnr. 42).
(15)  –	Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 13, Randnr. 45).
(16)  –	Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 13, Randnr. 44).
(17)  –	Auch das Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8) beruht ersichtlich weitgehend auf Untersuchungen französischer Stellen.
(18)  –	Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 34).
(19)  –	Vgl. das Urteil vom 28. Juni 2007, Kommission/Spanien (C‑235/04, Slg. 2007, I‑5415, Randnrn. 26 f.).
(20)  –	Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1.
(21)  –	Anhang I, Tabelle 2, Zeile 2.
(22)  –	Art. 6 Abs. 1, Art. 8 Abs. 5.
(23)  –	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 (ABl. L 327, S. 1).
(24)  –	Urteile vom 25. April 2002, Kommission/Italien (C‑396/00, Slg. 2002, I‑3949, Randnrn. 29 ff.), vom 24. Juni 2004, Kommission/Griechenland (C‑119/02, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 39 ff.), und vom 30. November 2006, Kommission/Italien (C‑293/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Leitsätze abgedruckt in Slg. 2006, I‑122*, Randnrn. 30 ff.), siehe auch die Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackl vom 12. Mai 2005, Kommission/Spanien (C‑416/02, Slg. 2005, I‑7487, Nrn. 133 f.).
(25)  –	Siehe die in Fn. 24 zitierten Urteile Kommission/Italien (C‑396/00, Randnr. 31), Kommission/Griechenland (Randnr. 41) und Kommission/Italien (C‑293/05, Randnr. 32).
(26)  –	Siehe die in Fn. 24 zitierten Urteile Kommission/Italien.
(27)  –	Urteil Kommission/Griechenland (zitiert in Fn. 24, Randnr. 37).
(28)  –	Vgl. Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 77).
(29)  –	Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnrn. 19 und 40).
(30)  –	19 Tonnen pro Jahr zwischen der Bottenwiek und der Bottnischen See und 56 Tonnen pro Jahr zwischen der Bottnischen See und der zentralen Ostsee.
(31)  –	Siehe dazu Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 19).
(32)  –	Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 25, siehe auch Randnrn. 40, 52, 67, 77 und 87).
(33)  –	Hamil u. a. (zitiert in Fn. 11, S. 18) sowie Searle u. a. (zitiert in Fn. 10, S. 17 f.).
(34)  –	Hamil u. a. (zitiert in Fn. 11, S. 25) sowie Searle u. a. (zitiert in Fn. 10, S. 24).
(35)  –	Hamil u. a. (zitiert in Fn. 11, S. 25) sowie Searle u. a. (zitiert in Fn. 10, S. 24).
(36)  –	Siehe Anhang 1 zur Gegenerwiderung.
(37)  –	HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, S. 8.
(38)  –	Vgl. das Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnrn. 20 ff.).
(39)  –	Urteil Kommission/Frankreich (zitiert in Fn. 8, Randnr. 102).
(40)  –	Zweifel daran erweckt der von Schweden zitierte Aufsatz von Vahtera u. a., „Internal Ecosystem Feedbacks Enhance Nitrogen-fixing Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea“, Ambio
Vol. 36, Nr. 2-3, S. 186 ff., http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf., wonach sowohl Stickstoff als auch Phosphor entfernt werden müssten.