62023CJ0294
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
23. listopada 2025. (
*1
)
„Žalba – Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Provedbena odluka (EU) 2021/261 – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Izdaci Republike Bugarske – Uredba (EU) br. 1306/2013 – Članak 52. – Postupak potvrde o sukladnosti – Članak 54. – Neopravdana plaćanja koja proizlaze iz nepravilnosti ili nepažnje – Nepostojanje povrata od strane predmetne države članice – Izvješće o istrazi Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF)”
U predmetu C‑294/23 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 8. svibnja 2023.,
Republika Bugarska, koju zastupaju T. Mitova i S. Ruseva, u svojstvu agenata,
žalitelj,
a druga stranka u postupku je:
Europska komisija, koju zastupaju J. Aquilina, G. Koleva i I. Zaloguin, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: I. Jarukaitis (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Condinanzi i N. Jääskinen, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Biondi,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 4. prosinca 2024.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 6. ožujka 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom žalbom Republika Bugarska traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 8. ožujka 2023., Bugarska/Komisija (T‑235/21, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2023:105), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2021/261 od 17. veljače 2021. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2021., L 59, str. 10., u daljnjem tekstu: sporna odluka), u dijelu u kojem se njome isključuje iz financiranja iznos od 7656848,97 eura koji je prijavila Republika Bugarska.
Pravni okvir
Uredba (EZ, Euroatom) br. 2988/95
2
Na temelju članka 1. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.):
„‚Nepravilnost’ znači povredu odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.”
Uredba (EU) br. 1306/2013
3
Uvodne izjave 36., 37., 39. i 94. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.) glase:
„(36)
[Europska k]omisija je odgovorna za provedbu proračuna Europske unije u suradnji s državama članicama u skladu s člankom 317. UFEU‑a. Komisija je ovlaštena odlučiti putem provedbenih akata, jesu li rashodi koje su ostvarile države članice u skladu s pravom Unije. Države bi članice trebale imati pravo opravdati svoje odluke o plaćanjima te pravo na pristup mirenju kada nema suglasnosti između njih i Komisije. […]
(37)
Vezano uz [Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP)], iznose koji su vraćeni treba vratiti u fond ako rashodi nisu u skladu s pravom Unije i ako nisu utemeljeni. Kako bi se osiguralo dovoljno vremena za sve potrebne administrativne postupke, uključujući unutarnje provjere, države članice bi trebale zatražiti povrat od korisnika u roku od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvješće o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Potrebno je izraditi odredbe za sustav financijske odgovornosti ako su počinjene nepravilnosti i ako nije izvršen potpuni povrat. U vezi s tim treba uvesti postupak koji Komisiji omogućuje čuvanje interesa proračuna Unije odlučivanjem o djelomičnom terećenju dotične države članice za iznose koji su izgubljeni zbog nepravilnosti i nisu vraćeni u razumnom roku. […]
[…]
(39)
U svrhu zaštite financijskih interesa proračuna Unije, države članice trebaju poduzeti mjere kako bi se uvjerile da su transakcije koje se financiraju iz Fondova stvarno provedene i pravilno izvršene. Osim toga, države članice trebaju spriječiti, otkriti i učinkovito razriješiti svaku nepravilnost ili nepoštovanje obveza od strane korisnika. U tu svrhu trebala bi se primjenjivati Uredba [br. 2988/95]. […]
[…]
(94)
Osim toga, provedbene ovlasti Komisije trebale bi obuhvaćati: postupke koji se odnose na posebne obveze kojih se države članice moraju pridržavati u vezi s provjerama; postupke povezane s obvezama suradnje koje države članice moraju ispuniti s obzirom na provjere na licu mjesta koje provodi Komisija i pristup informacijama; postupke i druge praktične načine za obvezu prijavljivanja nepravilnosti i prijevare, uvjete pod kojima se mora čuvati prateća dokumentacija o plaćanjima, kao i dokumenti o provođenju administrativnih i fizičkih provjera koje propisuje pravo Unije; poravnanje računa i potvrdu sukladnosti, isključivanje iz financiranja Unije iznosa za koje se tereti proračun Unije, postupke povrata neopravdanih plaćanja i pripadajućih kamata te oblike obavijesti i komunikacije u vezi s nepravilnostima koje države članice moraju dostaviti Komisiji.”
4
U skladu s člankom 1. Uredbe br. 1306/2013, naslovljenim „Područje primjene”:
"Ovom se Uredbom utvrđuju pravila o:
(a)
financiranju rashoda u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), uključujući rashode u ruralnom razvoju;
(b)
sustavu za savjetovanje poljoprivrednika;
(c)
sustavima upravljanja i kontrole koje moraju uspostaviti države članice;
(d)
sustavu višestruke sukladnosti;
(e)
poravnanju računa.”
5
U članku 2. stavku 1. te uredbe određuje se:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
(g)
‚nepravilnost’ znači nepravilnost u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe [br. 2988/95].”
6
Uredba br. 1306/2013 sadržava glavu IV., naslovljenu „Financijsko upravljanje fondovima”, koja sadržava poglavlje IV., naslovljeno „Poravnanje računa”. U odjeljku I. tog poglavlja, naslovljenom „Opće odredbe”, nalazi se članak 47. te uredbe, naslovljen „Provjere na licu mjesta koje provodi Komisija”, koji predviđa:
„1.   Ne dovodeći u pitanje provjere koje države članice provode prema nacionalnom pravu, uredbama i administrativnim propisima ili članku 287. UFEU‑a, kao i sve provjere koje se provode na temelju članka 322. UFEU‑a ili na temelju Uredbe [Vijeća (Euratom, EZ) br. 2185/96 od 11. studenoga 1996. o provjerama i inspekcijama na terenu koje provodi Komisija s ciljem zaštite financijskih interesa Europskih zajednica od prijevara i ostalih nepravilnosti (SL L 292, 15.11.1996., str. 2.).], Komisija može organizirati provjere na licu mjesta u državama članicama kako bi konkretno utvrdila:
(a)
usklađenost administrativnih praksi s pravilima Unije;
(b)
postojanje potrebnih pratećih dokumenata i njihovu povezanost s operacijama koje se financiraju iz EFJP‑a ili [Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)];
(c)
uvjete pod kojima se poduzimaju i provjeravaju operacije koje se financiraju iz EFJP‑a ili EPFRR‑a.
(d)
pridržava li se agencija za plaćanja uvjeta za akreditaciju propisanih u članku 7. stavku 2. i primjenjuje li država članica odredbe članka 7. stavka 5. pravilno.
Osobe koje Komisija ovlasti za provedbu provjera na licu mjesta u njezino ime ili službenici Komisije koji djeluju u okviru dodijeljenih ovlasti imaju pristup knjigama i svim drugim dokumentima, uključujući dokumente i metapodatke sastavljene ili primljene i pohranjene na elektroničkom mediju, koji se odnose na rashode koji se financiraju iz EFJP‑a ili EPFRR‑a.
Ovlasti za provedbu provjera na licu mjesta ne utječu na primjenu nacionalnih odredbi koje zadržavaju određene aktivnosti za posebno imenovane službenike u skladu s nacionalnim pravom. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe Uredbe [(EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1.)] i Uredbe [br. 2185/96], osobe koje je Komisija ovlastila da djeluju u njezino ime, ne sudjeluju, inter alia, u kućnim posjetima ili formalnom ispitivanju osoba na temelju prava dotične države članice. Međutim, one imaju pristup tako dobivenim podacima.
2.   Komisija o provjeri na licu mjesta pravodobno obavješćuje dotičnu državu članicu ili državu članicu na čijem se području provjera treba provesti, uzimajući u obzir administrativni učinak na agencije za plaćanja pri organiziranju provjera. U provjerama mogu sudjelovati službenici dotične države članice.
Na zahtjev Komisije i uz suglasnost države članice, nadležna tijela te države članice provode dodatne provjere ili istrage u vezi s operacijama na koje se odnosi ova Uredba. U tim provjerama mogu sudjelovati službenici Komisije ili osobe koje je Komisija ovlastila da djeluju u njezino ime.
S ciljem poboljšanja provjera, Komisija može uz suglasnost predmetnih država članica zahtijevati pomoć tijela tih država članica za određene provjere ili istrage.”
7
U skladu s člankom 48. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013:
„Države članice Komisiji stavljaju na raspolaganje podatke o uočenim nepravilnostima i slučajevima sumnje na prijevaru te o poduzetim mjerama za povrat neopravdanih plaćanja u vezi s tim nepravilnostima i prijevarama u skladu s III. odjeljkom ovog poglavlja.”
8
Poglavlje IV. glave IV. te uredbe sadržava odjeljak II., naslovljen „Poravnanje”, koji sadržava članak 52. navedene uredbe, koji se odnosi na potvrdu o sukladnosti i koji u svojim stavcima 1. do 4. određuje:
„1.   Ako otkrije da rashodi iz članka 4. stavka 1. i članka 5. nisu nastali u skladu s pravom Unije te, u slučaju EPFRR‑a, nisu nastali u skladu s primjenjivim pravom Unije i nacionalnim pravom iz članka 85. Uredbe (EU) br. 1303/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.)], Komisija donosi provedbene akte kojima određuje iznose koje treba isključiti iz financiranja Unije. Ti se provedbeni akti donose u skladu sa savjetodavnim postupkom sukladno članku 116. stavku 2.
2.   Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti. Uzima u obzir vrstu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji. Isključivanje se temelji na utvrđivanju iznosa koji su neopravdano potrošeni i, ako te iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, može primijeniti ekstrapolacijske ili paušalne ispravke. Paušalni ispravci primjenjuju se samo ako zbog prirode slučaja ili zbog toga što država članica nije dostavila Komisiji potrebne informacije nije moguće uz razmjeran napor preciznije utvrditi financijsku štetu prouzročenu Uniji.
3.   Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti. U tom trenutku u postupku države članice imaju priliku pokazati da je stvarni razmjer nepoštovanja manji od procjene Komisije.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta unutar roka od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka podnosi se Komisiji. Komisija uzima u obzir preporuke iz izvješća prije donošenja odluke o mogućem odbijanju financiranja i daje obrazloženje ako odluči ne slijediti te preporuke.
4.   Financiranje se ne može odbiti za:
(a)
rashode iz članka 4. stavka 1. koji su nastali više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima svoje inspekcije;
[…]”
9
Člankom 53. Uredbe br. 1306/2013, naslovljenim „Ovlasti Komisije”, u stavku 1. predviđa se:
„Komisija donosi provedbene akte kojima se utvrđuju pravila o provedbi:
[…]
(b)
potvrde o sukladnosti iz članka 52. u vezi s mjerama koje treba poduzeti u vezi s donošenjem odluke i njene provedbe, uključujući i razmjenu informacija između Komisije i država članica i rokove koje treba poštovati, kao i pomirbu postupka iz tog članka, uključujući osnivanje, zadatke, sastav i organizaciju rada tijela za mirenje.”
10
Odjeljak III. poglavlja IV. glave IV. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Nepravilnosti”, sadržava članak 54. naslovljen „Zajedničke odredbe” i u čijim se stavcima 1., 2., 4. i 5. predviđa:
„1.   Za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Odgovarajući iznosi evidentiraju se, u vrijeme zahtjeva za povratom, u knjizi dužnika agencije za plaćanja.
2.   Ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od datuma zahtjeva za povrat ili u roku od osam godina od kada je povrat predmet tužbe na nacionalnim sudovima, 50 % financijskih posljedica izostanka povrata snosi dotična država članica, a 50 % proračun Unije, ne dovodeći u pitanje zahtjev da dotična država članica mora provoditi postupke povrata u skladu s člankom 58.
[…]
4.   Države članice u godišnjim financijskim izvješćima koja šalju Komisiji prema članku 102. stavku 1. točki (c) podtočki iv. navode iznose koje snose prema stavku 2. ovog članka. Komisija provjerava je li to učinjeno i poduzima potrebne prilagodbe u provedbenom aktu iz članka 51.
5.   Komisija može, ako je poštovan postupak iz članka 52. stavka 3., donijeti provedbene akte kojima se iz financiranja Unije isključuju iznosi za koje se opći proračun Unije tereti u sljedećim slučajevima:
(a)
ako se država članica ne pridržava vremenskih rokova iz stavka 1.;
[…]
(c)
ako smatra da je nepravilnost ili neizvršen povrat posljedica nepravilnosti ili nepažnje upravnih vlasti ili drugog službenog tijela države članice.
[…]”
11
Uredba br. 1306/2013 sadržava glavu V., naslovljenu „Sustavi kontrole i kazne”, koja sadržava poglavlje I., naslovljeno „Opća pravila”, a u njemu se nalazi članak 58. te uredbe, naslovljen „Zaštita financijskih interesa Unije”, koji u svojem stavku 1. određuje:
„Države članice u okviru ZPP‑a usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:
[…]
(e)
vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.”
Provedbena uredba (EU) br. 908/2014
12
Uvodne izjave 25. i 27. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 оd 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59.) glase:
„(25)
Potrebno je utvrditi detaljne odredbe za […] postupak potvrde o sukladnosti iz članka 52. [Uredbe br. 1306/2013] […]
[…]
(27)
Kako bi se osiguralo da u uobičajenim slučajevima postupak potvrde o sukladnosti bude okončan u razumnom roku, primjereno je utvrditi konkretne rokove za različite faze postupka, koje trebaju poštovati Komisija i države članice. Međutim, Komisija bi ipak trebala moći produljiti te rokove ako je takvo produljenje potrebno zbog složenosti slučaja koji se istražuje. Postupak potvrde o sukladnosti trebao bi državama članicama davati pravo na kontradiktorni postupak i pravilno procijeniti informacije potrebne za ocjenu rizika za fondove.”
13
Članak 34. te provedbene uredbe, naslovljen „Potvrda o sukladnosti”, određuje:
„1.   Kako bi odredila koje iznose treba isključiti iz financiranja Unije, ako se utvrdi da rashodi nisu nastali u skladu s pravilima Unije, Komisija koristi vlastite nalaze i uzima u obzir informacije koje je stavila na raspolaganje država članica, pod uvjetom da su te informacije dostavljene u rokovima koje je Komisija odredila u okviru postupka potvrde o sukladnosti provedenog u skladu s člankom 52. Uredbe [br. 1306/2013] i u skladu s ovim člankom.
2.   Ako Komisija nakon analize smatra da rashodi nisu ostvareni u skladu s pravilima Unije, dostavlja svoje nalaze predmetnoj državi članici i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila te privremenu razinu financijskog ispravka za koji u toj fazi postupka smatra da odgovara njezinim nalazima. Pri dostavi podataka određuje se i održavanje bilateralnog sastanka u roku od pet mjeseci od isteka roka za odgovor države članice. Pri dostavi podataka upućuje se na ovaj članak.
Država članica mora odgovoriti u roku od dva mjeseca od primitka podataka. U svom odgovoru država članica posebno ima priliku:
(a)
dokazati Komisiji da su stvarni razmjeri nesukladnosti ili rizik za fondove manji od onih koji je navela Komisija;
(b)
obavijestiti Komisiju o korektivnim mjerama koje je poduzela kako bi osigurala usklađenost s pravilima Unije i o datumu stupanja na snagu njihove provedbe.
U opravdanim slučajevima Komisija može na obrazložen zahtjev države članice odobriti produljenje dvomjesečnog razdoblja za najviše dva mjeseca. Zahtjev se upućuje Komisiji prije isteka navedenoga razdoblja.
Ako država članica smatra da nije potreban bilateralni sastanak, o tome obavješćuje Komisiji u odgovoru na prethodno navedenu dostavu podataka.
3.   Na bilateralnom sastanku obje strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti i o ocjeni ozbiljnosti povrede i financijske štete nanesene proračunu Unije.
U roku od 30 radnih dana od bilateralnog sastanka Komisija sastavlja zapisnik i šalje ga državi članici. Država članica može poslati Komisiji primjedbe u roku od 15 radnih dana od primitka zapisnika.
U roku od šest mjeseci od slanja zapisnika bilateralnog sastanka Komisija formalno dostavlja svoje zaključke državi članici na temelju podataka koje je primila u okviru postupka potvrde o sukladnosti. U dostavljenim zaključcima ocjenjuju se rashodi koje treba isključiti iz financiranja Unije na temelju članka 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članka 12. Delegirane uredbe [Komisije (EU) br. 907/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanja i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura (SL 2014., L 255, str. 18.)]. Pri dostavi zaključaka upućuje se na članak 40. stavak 1. ove Uredbe.
[…]
5.   Kako bi mogla primijeniti stavke 3. i 4. u odgovarajućim rokovima, Komisija mora imati na raspolaganju sve informacije koje su bitne u toj konkretnoj fazi postupka. Ako Komisija smatra da joj nedostaju informacije, ona u svakom trenutku unutar rokova navedenih u stavcima 3. i 4. može:
(a)
zatražiti dodatne informacije od države članice, na što država članica odgovara u roku od dva mjeseca od primitka zahtjeva i/ili
(b)
obavijestiti državu članicu o svojoj namjeri obavljanja dodatne revizijske misije radi provođenja potrebnih provjera.
Rokovi iz stavaka 3. i 4. u tom slučaju započinju ili nakon što Komisija primi tražene dodatne informacije ili od zadnjeg dana dodatne revizijske misije.
[…]
7.   Nakon što dostavi svoje zaključke državama članicama u skladu s člankom 34. stavkom 3. ili 4. ove Uredbe, Komisija prema potrebi donosi jednu ili više odluka na temelju članka 52. Uredbe [br. 1306/2013] kako bi se rashodi ostvareni suprotno pravilima Unije isključili iz financiranja Unije. Komisija može provoditi uzastopne postupke potvrde o sukladnosti sve dok država članica stvarno ne provede korektivne mjere.
[…]”
14
Člankom 40. Provedbene uredbe br. 908/2014, naslovljenim „Postupak mirenja”, u stavku 1. predviđa se:
„Država članica može uputiti predmet tijelu za mirenje u roku od 30 radnih dana od primitka formalnih zaključaka Komisije iz trećeg podstavka članka 34. stavka 3., tako da pošalje obrazložen zahtjev za mirenje tajništvu tijela za mirenje.
[…]”
Okolnosti spora i sporna odluka
15
Opći sud izložio je okolnosti spora u točkama 2. do 12. pobijane presude te ih je za potrebe ovog postupka moguće sažeti na sljedeći način.
16
Dopisom od 4. siječnja 2017. Komisija je od Republike Bugarske zatražila da joj dostavi svoje komentare koji se odnose na informacije koje je [Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)] dostavio u okviru istrage INT/2016/101/BG (u daljnjem tekstu: obavijest o utvrđenjima), iz koje u biti proizlazi da su prijevarne aktivnosti uzrokovale neopravdane isplate sredstava Unije. Usto, Komisija je Republici Bugarskoj navela da je dovedena u pitanje prihvatljivost za financiranje iz EFJP‑a svih rashoda povezanih s programima koje je proveo [povjerljivo] (
1
) i da je stoga, u skladu s člankom 52. Uredbe br. 1306/2013, ispitala mogućnost isključenja tih rashoda iz financiranja Unije. Također je bugarskim tijelima preporučila da obustave sve isplate na ime svih programa i svih transakcija u kojima je sudjelovao [povjerljivo] (
2
) jer postoje dovoljni razlozi da se obustave.
17
Dopisom od 2. svibnja 2017. Komisija je pozvala bugarska tijela da sudjeluju na bilateralnom sastanku, u skladu s člankom 34. stavkom 2. prvim podstavkom Provedbene uredbe br. 908/2014, pri čemu ih je obavijestila da ostaje pri svojem stajalištu prema kojem OLAF‑ova utvrđenja upućuju na to da postoje ozbiljne nepravilnosti u pogledu rashoda navedenih u prethodnoj točki. Pojasnila je da će, također dopisom i nakon dostave OLAF‑ova završnog izvješća, pružiti dodatne informacije o različitim fazama koje će uslijediti u okviru pokrenutog postupka potvrde o sukladnosti. Komisija je zaključila isticanjem da, dok čeka navedeno izvješće, i dalje smatra da su svi rashodi povezani s programima koje je proveo [povjerljivo] (
3
) dovedeni u pitanje.
18
Dopisom od 11. rujna 2017. Komisija je Republici Bugarskoj dostavila zapisnik s bilateralnog sastanka održanog 12. srpnja 2017. te joj je postavila dodatna pitanja. Također ju je obavijestila da valja pričekati OLAF‑ovo završno izvješće kako bi se prešlo na sljedeće faze postupka potvrde o sukladnosti, osobito u pogledu kvantitativne procjene rizika povezanog s utvrđenim nedostacima za fondove o kojima je riječ. U skladu s člankom 34. stavkom 9. Provedbene uredbe br. 908/2014, Komisija je odlučila produljiti rok od šest mjeseci predviđen člankom 34. stavkom 3. te provedbene uredbe za još tri mjeseca, kako bi Republiku Bugarsku obavijestila o zaključcima do kojih je došla.
19
Dopisom od 19. siječnja 2018. Komisija je proslijedila Republici Bugarskoj OLAF‑ovo završno izvješće pod referentnim brojem OF/2012/0565/B (u daljnjem tekstu: prvo OLAF‑ovo izvješće). Obavijestila je bugarska tijela da će s njima održati drugi bilateralni sastanak kako bi raspravili o tom izvješću.
20
Dopisom od 7. svibnja 2018. Komisija je pozvala Republiku Bugarsku na drugi bilateralni sastanak, koji se održao 29. svibnja 2018., kako bi se raspravilo o prvom OLAF‑ovu izvješću (u daljnjem tekstu: drugi poziv na bilateralni sastanak). Također je navela da, nakon što je analizirala to izvješće, i dalje smatra da su svi rashodi povezani s programima promocije u kojima je sudjelovao [povjerljivo] (
4
) dovedeni u pitanje. Stoga je Komisija bugarskim tijelima predložila da ne ponove isplate ni za jedan program u kojem je sudjelovao [povjerljivo] (
5
) i da od korisnika tih programa, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, zatraže povrat neopravdano isplaćenih iznosa.
21
Dopisom od 29. lipnja 2018. Komisija je Republici Bugarskoj dostavila zapisnik s drugog bilateralnog sastanka u kojem je podsjetila na to da je na tom sastanku zatražila dodatne informacije.
22
Dopisom od 3. rujna 2018. Komisija je bugarskim tijelima proslijedila OLAF‑ovo izvješće pod oznakom OF/2016/0390/B5 (u daljnjem tekstu: drugo OLAF‑ovo izvješće) koje se odnosi na nepravilnosti koje je [povjerljivo] (
6
) počinio u okviru programa promocije koji se financiraju iz EFJP‑a.
23
Dopisom od 1. ožujka 2019. Komisija je zatražila od bugarskih tijela da pruže dodatne informacije, u skladu s člankom 34. stavkom 5. točkom (a) Provedbene uredbe br. 908/2014, o povratu iznosa povezanih s rashodima koji se financiraju iz EFJP‑a u okviru devet programa promocije za koje je utvrđeno da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ i, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, o evidenciji odgovarajućih iznosa u knjizi dužnika. Također je navela da je, na temelju tog članka, zahtjev za povrat iznosa povezanih s programima koje je proveo [povjerljivo] (
7
) trebalo podnijeti najkasnije 18 mjeseci od 19. siječnja 2018., dok je zahtjev za povrat iznosa povezanih s programom koji je proveo [povjerljivo] (
8
) trebalo podnijeti najkasnije 18 mjeseci od 3. rujna 2018., odnosno od datuma na koje je prvo odnosno drugo OLAF‑ovo izvješće (u daljnjem tekstu zajedno: OLAF‑ova završna izvješća) dostavljeno bugarskoj agenciji za plaćanja.
24
Dopisom od 19. studenoga 2019. Komisija je Republici Bugarskoj dostavila obavijest na temelju članka 34. stavka 3. trećeg podstavka Provedbene uredbe br. 908/2014, u kojoj su analizirane informacije koje su bugarska tijela dostavila u trima dopisima od 20. srpnja 2018., 21. rujna 2018. i 24. travnja 2019. Iz njih je u biti proizlazilo da je, nakon bilateralnog sastanka održanog 29. svibnja 2018. i na temelju dodatnih informacija koje joj je potom pružila Republika Bugarska te OLAF‑ovih završnih izvješća, Komisija smatrala da financiranje devet programa promocije koje su provodili [povjerljivo] (
9
) i [povjerljivo] (
10
) nije u skladu s primjenjivim pravilima. Usto je smatrala da, s obzirom na to da Republika Bugarska nije pokrenula nijedan postupak za povrat i evidenciju u knjizi dužnika agencije za plaćanja, njezin sustav upravljanja i kontrole nije u skladu sa zahtjevima predviđenima pravom Unije te stoga postoji rizik za fondove o kojima je riječ. Stoga je Komisija predložila da se iz financiranja EFJP‑a isključi iznos od 7656848,97 eura.
25
Dopisom od 18. prosinca 2019. Republika Bugarska je, u skladu s člankom 40. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 908/2014, pokrenula postupak pred tijelom za mirenje, koje je 25. veljače 2020. donijelo mišljenje.
26
Dopisom od 12. kolovoza 2020. Komisija je Republici Bugarskoj dostavila svoje konačno mišljenje, kojim ju je obavijestila da ostaje pri svojem stajalištu izraženom u njezinu dopisu od 19. studenoga 2019. te je stoga predložila da se iz EFJP‑ova financiranja isključi iznos od 7656848,97 eura.
27
Komisija je 17. veljače 2021. donijela spornu odluku kojom je na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 primijenila jednokratan ispravak i iz financiranja Unije isključila određene rashode nastale za Republiku Bugarsku na ime operativnih programa koji se sufinanciraju iz EFJP‑a i EPFRR‑a. Tako je spornom odlukom iz financiranja Unije isključen iznos od 7656848,97 eura.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
28
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 28. travnja 2021. Republika Bugarska pokrenula je postupak kojim je tražila poništenje sporne odluke u dijelu u kojem joj je njome naložen financijski ispravak u iznosu od 7656848,97 eura.
29
U prilog svojoj tužbi Republika Bugarska je istakla pet tužbenih razloga, koji su se u biti temeljili, prvi, na povredi njezinih postupovnih prava prilikom provedbe upravnog postupka na temelju kojeg je donesena sporna odluka; drugi, na nedostatku u obrazloženju; treći, na pogrešnom tumačenju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 u pogledu utvrđivanja početka roka od 18 mjeseci u kojem dotična država članica od korisnika mora zahtijevati povrat svih neopravdanih plaćanja; četvrti, na pogrešci u ocjeni koju je Komisija počinila jer je smatrala da agencija za plaćanja nije postupila s potrebnom dužnom pažnjom kako bi povratila iznose koji odgovaraju rashodima koji su dovedeni u pitanje i da je djelovala s nepažnjom jer nije pokrenula upravni postupak za povrat iznosa u roku predviđenom člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 te, peti, na neusklađenosti iznosa rashoda isključenih iz financiranja Unije na temelju sporne odluke s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013 i načelom proporcionalnosti.
30
Opći sud pobijanom je presudom odbio tužbu.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
31
Republika Bugarska od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
konačno odluči u sporu ili – podredno – da vrati predmet na ponovno odlučivanje Općem sudu i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
32
Komisija zahtijeva da se žalba odbije i da se Republici Bugarskoj naloži snošenje troškova.
O žalbi
33
Republika Bugarska u prilog svojoj žalbi ističe dva žalbena razloga.
34
Prvi se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 52. stavka 3. Uredbe br. 1306/2013 i članka 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, u vezi s člankom 52. stavkom 1. i člankom 54. stavkom 5. Uredbe br. 1306/2013, kao i na povredama obveze obrazlaganja na temelju članka 296. UFEU‑a, načela dobre uprave i načela lojalne suradnje.
35
Drugi se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio prilikom tumačenja članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013, u vezi s njezinim člankom 54. stavkom 1.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
36
Svojim prvim žalbenim razlogom Republika Bugarska prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 52. stavka 3. Uredbe br. 1306/2013 i članka 34. Provedbene uredbe br. 908/2014 u vezi s člankom 52. stavkom 1. i člankom 54. stavkom 5. Uredbe br. 1306/2013, te da je povrijedio obvezu obrazlaganja u skladu s člankom 296. UFEU‑a, načelo dobre uprave i načelo lojalne suradnje, zbog čega je došao do pogrešnog zaključka da su prava obrane Republike Bugarske i postupovna jamstva koja pruža postupak potvrde o sukladnosti kao i obveza obrazlaganja prisilnih mjera, načelo dobre uprave i načelo lojalne suradnje bili poštovani. Ta država članica dodaje da je obrazloženje pobijane presude nedostatno i neprimjereno jer Opći sud nije ocijenio sve činjenice relevantne za spor i očitovanja koja je podnijela navedena država članica.
37
Kao prvo, ista država članica tvrdi da je Opći sud, time što je u točkama 47. do 49. pobijane presude smatrao da su, s obzirom na slanje drugog poziva na bilateralni sastanak i održavanje tog sastanka, ispravljene postupovne povrede koje se odnose na Komisijinu izmjenu pravne osnove financijskog ispravka u vezi s rashodima koji su dovedeni u pitanje, pomiješao kontradiktorni postupak predviđen u članku 52. stavku 3. Uredbe br. 1306/2013, u vezi s člankom 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, s različitim materijalnim razlozima koji omogućuju određivanje financijskog ispravka iz članka 52. stavka 1. i članka 54. stavka 5. Uredbe br. 1306/2013.
38
U tom pogledu Republika Bugarska tvrdi da se financijski ispravci naloženi na temelju, s jedne strane, članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 i, s druge strane, članka 54. stavka 5. te uredbe temelje na različitim pravnim osnovama. Slijedom toga, iako je donošenje odluka o svakoj od tih osnova podvrgnuto istom kontradiktornom postupku, koji je uređen člankom 52. stavkom 3. navedene uredbe, u vezi s člankom 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, sporna odluka trebala se temeljiti na istim razlozima kao što su oni na temelju kojih je pokrenut postupak koji je doveo do njezina donošenja.
39
Stoga je u ovom slučaju Komisija trebala prekinuti postupak pokrenut na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 i pokrenuti novi postupak na temelju članka 54. stavka 5. te uredbe obavještavajući Republiku Bugarsku, u skladu s člankom 34. stavkom 2. Provedbene uredbe br. 908/2014, o svojim zaključcima, sastavljenima nakon provjera iz članka 54. stavka 4. Uredbe br. 1306/2013.
40
Stoga je Opći sud u točki 42. pobijane presude pogrešno smatrao da se drugim pozivom na bilateralni sastanak obavijest o utvrđenjima mogla prilagoditi novoj pravnoj osnovi na koju se poziva.
41
Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da je Opći sud u točkama 61. i 62. pobijane presude pogrešno smatrao da se obveza obrazlaganja poštovala zbog toga što je ona sudjelovala u kontradiktornom postupku koji se predviđa člankom 52. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013.
42
U tom pogledu ta država članica tvrdi da članak 54. stavak 5. Uredbe br. 1306/2013 ovlašćuje Komisiju na donošenje provedbenih akata kojima se isključuju iznosi iz financiranja Unije, pod uvjetom da je proveden postupak utvrđen u članku 52. stavku 3. te uredbe, koji ovlašćuje Komisiju da donese takve akte čak i ako ne postoji prethodna provjera na licu mjesta u smislu članka 47. Uredbe br. 1306/2013, pod uvjetom da se poštuju prava obrane i načelo kontradiktornosti.
43
Republika Bugarska iz toga zaključuje da je u ovom slučaju Komisija trebala prekinuti provjeru započetu dostavom završnih izvješća OLAF‑a i da je, nakon provjere dokumenata iz članka 54. stavka 4. Uredbe br. 1306/2013, trebala pokrenuti postupak predviđen u stavku 5. tog članka 54. slanjem, u skladu s člankom 34. stavkom 2. Provedbene uredbe br. 908/2014, obavijesti kojom državu članicu obavještava o svojim zaključcima na temelju članka 54. stavka 5. Uredbe br. 1306/2013, sastavljenima nakon provjera iz stavka 4. tog članka 54.
44
Međutim, Komisija je pokrenula istragu na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, a zatim je, u konačnici, došla do zaključka da je, zbog nepažnje agencije za plaćanja u pogledu zahtjeva za povrat koji treba ostvariti od korisnika i knjiženja predmetnih iznosa u knjigu dužnika u roku predviđenom u članku 54. stavku 1. te uredbe, razlog za isključenje onaj iz članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) navedene uredbe, i to iako se u obrazloženju sporne odluke uopće ne upućuje na tu odredbu.
45
Kao treće, Republika Bugarska smatra da Opći sud nije provjerio je li Komisija poštovala obvezu dužne pažnje predviđenu člankom 4. stavkom 3. UEU‑a.
46
U tom pogledu Republika Bugarska ističe da je Komisija djelovala preuranjeno jer, nakon što je zaprimila OLAF‑ova završna izvješća, trebala ih je proslijediti prije donošenja provedbene odluke na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 samo uz preporuku da poduzme korektivne mjere i zatim provjeriti je li se poštovao članak 54. stavak 1. te uredbe.
47
Kao četvrto, Republika Bugarska tvrdi da Opći sud nije ocijenio niti komentirao dokaze koje je podnijela prije rasprave i koji su se odnosili na poštovanje načela lojalne suradnje i dobre uprave. Ti dokazi pokazuju da u drugim slučajevima u kojima je agencija za plaćanja primila određen broj završnih izvješća o provjerama koje je proveo OLAF, koja je Komisija također dostavila bugarskim tijelima, ona nije pokrenula postupak predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013. U tom pogledu Opći sud nije ni ocijenio ni komentirao činjenicu da se čini da je Komisija promijenila pristup.
48
Prema mišljenju Republike Bugarske, sporna odluka mogla je biti razumno donesena samo da su OLAF‑ova završna izvješća pokazala da agencija za plaćanja nije poštovala odredbe članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013, dok su se u ovom slučaju činjenice odnosile na nepravilnosti koje su počinili korisnici poljoprivrednih fondova Unije.
49
Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
Ocjena Suda
50
Kao prvo, kad je riječ o prigovoru sažetom u točkama 37. do 40. ove presude, prema kojem Komisija nije mogla drugim pozivom na bilateralni sastanak prilagoditi obavijest o utvrđenjima u smislu članka 34. stavka 2. Provedbene uredbe br. 908/2014 jer se nalaganje financijskog ispravka, bilo na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, bilo na temelju njezina članka 54. stavka 5., temelji na različitim pravnim osnovama, valja podsjetiti na to da je u točkama 41., 42. i 46. pobijane presude Opći sud smatrao sljedeće:
„41
[…] valja utvrditi da […] obrazloženje spornog financijskog ispravka, kao što je izneseno u sažetom izvješću i u [spornoj] odluci, samo djelomično odgovara obrazloženju kojim se opravdalo pokretanje spornog postupka potvrde o sukladnosti, kako ga je Komisija pojasnila u obavijesti o utvrđenjima.
42.
Međutim, […] Komisija je Republiku Bugarsku pozvala na drugi bilateralni sastanak. U tom je drugom pozivu naglašeno, među ostalim, da bi se određeni rashodi mogli smatrati neprihvatljivim za financiranje iz Unije te je preporučeno, s jedne strane, da se ne ponove isplate za koje se smatra da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ i, s druge strane, da se od korisnika, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, zatraži povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Usto, drugi poziv na bilateralni sastanak sadržavao je, kao prvo, upućivanje na članak 34. [Provedbene u]redbe br. 908/2014, kao drugo, precizno utvrđivanje nepravilnosti kojima se u toj fazi mogao opravdati financijski ispravak i, kao treće, napomenu o korektivnim mjerama koje treba predvidjeti. S obzirom na to, može se smatrati da se takvim pozivom u biti prilagodila obavijest o utvrđenjima koja je dostavljena Republici Bugarskoj 4. siječnja 2017.
[…]
46
[…] valja napomenuti da je Komisija, s obzirom na to da se suočila s odbijanjem Republike Bugarske da postupi u skladu s dijelom predviđenih korektivnih mjera, odnosno da vrati sporna plaćanja u najkraćem mogućem roku, u zahtjevu za dodatne informacije dostavljenom 1. ožujka 2019. podsjetila Republiku Bugarsku na zahtjeve koji proizlaze iz članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013. Komisija je tom prilikom osobito naglasila da Republika Bugarska mora od korisnika zahtijevati povrat neopravdanih plaćanja u roku 18 mjeseci od dostave OLAF‑ovih završnih izvješća u dvjema istragama koje je proveo. Usto, upućivanje na članak 54. Uredbe br. 1306/2013 ne ostavlja mjesta nikakvoj sumnji u pogledu mogućnosti financijskih ispravaka ako se navedeni rok ne poštuje.”
51
Člankom 54. stavkom 5. točkama (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 određuje se da Komisija može, pod uvjetom da je poštovan postupak iz članka 52. stavka 3. te uredbe, donijeti provedbene akte kojima se iz financiranja Unije isključuju iznosi za koje se tereti proračun Unije ako dotična država članica nije poštovala rok od 18 mjeseci iz članka 54. stavka 1. navedene uredbe ili ako smatra da je izostanak povrata posljedica nepravilnosti ili nepažnje koji se mogu pripisati toj državi članici.
52
Na temelju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili neki sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Usporedno s tim zahtjevom za povrat, odgovarajući iznosi moraju se evidentirati u knjizi dužnika agencije za plaćanja.
53
Kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 40. svojeg mišljenja, iz teksta te odredbe proizlazi da obveza država članica da na temelju nje zahtijevaju povrat od korisnika neopravdanih plaćanja koja proizlaze iz nepravilnosti ili nepažnje nastaje od trenutka kada agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobri ili primi „izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti”.
54
Osim toga, budući da članak 54. stavak 5. Uredbe br. 1306/2013 Komisijino donošenje provedbene odluke na temelju navedene odredbe uvjetuje poštovanjem samo postupka utvrđenog u članku 52. stavku 3. te uredbe, valja smatrati, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 41. svojeg mišljenja, da se postupak donošenja provedbenog akta na temelju članka 54. stavka 5. navedene uredbe može provesti samostalno u odnosu na postupak na temelju članka 52. stavka 1. iste uredbe.
55
Iz toga slijedi da, u skladu s ciljem očuvanja financijskih interesa proračuna Unije, navedenim u uvodnim izjavama 37. i 39. Uredbe br. 1306/2013, Komisija može, čim je povreda obveze zahtijevanja povrata utvrđena, donijeti provedbeni akt na temelju članka 54. stavka 5. navedene uredbe, pod uvjetom da se poštuje postupak utvrđen u članku 52. stavku 3. iste uredbe.
56
Iz potonje odredbe, kojom se utvrđuje postupak koji treba slijediti prije svake odluke o odbijanju financiranja, proizlazi da je donošenje takve odluke uvjetovano postojanjem razmjene pisanih obavijesti između Komisije i dotične države članice o rezultatima provjera koje je Komisija provela s ciljem postizanja dogovora o mjerama koje je potrebno poduzeti. Ako se ne postigne dogovor, dotična država članica može zatražiti pokretanje postupka mirenja, nakon čega se Komisiji podnosi izvješće s preporukama, koja ih uzima u obzir prije donošenja odluke o odbijanju financiranja.
57
U skladu s člankom 53. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 1306/2013, Komisija je donijela Provedbenu uredbu br. 908/2014, čijim se člankom 34. utvrđuju detaljna pravila za postupak potvrde o sukladnosti iz članka 52. Uredbe br. 1306/2013.
58
Kao što to proizlazi iz članka 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 27., riječ je o kontradiktornom postupku čije različite faze, koje je Opći sud iznio u točki 36. pobijane presude, podliježu poštovanju posebnih rokova kako bi se zajamčilo njegovo zaključenje u razumnom roku.
59
Tijekom prve faze Komisija dotičnu državu članicu obavještava o svojim utvrđenjima te navodi korektivne mjere za koje smatra da su potrebne i privremenu razinu financijskog ispravka za koji smatra da je prikladan. U skladu sa sudskom praksom na koju se Opći sud pozvao u točki 37. pobijane presude, u toj se obavijesti moraju na dovoljno precizan način utvrditi sve nepravilnosti koje se stavljaju na teret dotičnoj državi članici i na kojima se u konačnici temelji provedeni financijski ispravak. Samo se takvom obavijesti može zajamčiti potpuno razumijevanje Komisijinih napomena (vidjeti po analogiji presudu od 3. svibnja 2012., Španjolska/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, t. 31.). Usto, u skladu s člankom 34. stavkom 2. prvim podstavkom Provedbene uredbe br. 908/2014, navedena obavijest mora upućivati na taj članak 34. i predvidjeti održavanje bilateralnog sastanka u roku od četiri mjeseca nakon isteka roka za odgovor kojim raspolaže dotična država članica.
60
U ovom je slučaju Opći sud u točki 42. pobijane presude istaknuo da je u drugom pozivu na bilateralni sastanak koji je uputila Republici Bugarskoj Komisija upozorila na to da se određena plaćanja mogu smatrati neprihvatljivima za Unijino financiranje. U njemu je Komisija preporučila, s jedne strane, da se ne ponove isplate za koje se smatra da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ i, s druge strane, da se od korisnika, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, zatraži povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Usto, Opći sud je utvrdio da je taj poziv sadržavao, kao prvo, upućivanje na članak 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, kao drugo, precizno utvrđivanje nepravilnosti kojima se u toj fazi mogao opravdati financijski ispravak i, kao treće, napomenu o korektivnim mjerama koje treba predvidjeti.
61
Stoga je Opći sud mogao zaključiti, a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava, da je drugi poziv na bilateralni sastanak poštovao zahtjeve navedene u članku 34. stavku 2. prvom podstavku Provedbene uredbe br. 908/2014 i, prema tome, smatrati da se njime u biti prilagodila obavijest o utvrđenjima koja je Republici Bugarskoj dostavljena 4. siječnja 2017.
62
Osim toga, u dijelu u kojem Republika Bugarska tim prigovorom tvrdi da je Komisija u ovom slučaju preuranjeno djelovala kada je pokrenula postupak na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 jer joj je najprije trebala dostaviti OLAF‑ova završna izvješća popraćena običnom preporukom da poduzme korektivne mjere, a zatim, nakon toga, provjeriti je li ispunila obveze koje ima na temelju članka 54. stavka 1. te uredbe prije nego što joj je, kao drugo, dostavila svoje zaključke na temelju članka 34. stavka 2. Provedbene uredbe br. 908/2014, valja istaknuti da to tumačenje uopće nije potkrijepljeno tekstom tih odredbi.
63
Osim toga, navedeno tumačenje teško bi bilo spojivo s ciljem zaštite financijskih interesa proračuna Unije, navedenim u točki 55. ove presude.
64
Naime, takvo bi tumačenje imalo za posljedicu obvezivanje Komisije da pričeka kraj roka od 18 mjeseci predviđenog člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 prije nego što bi mogla pokrenuti kontradiktorni postupak predviđen člankom 34. Provedbene uredbe br. 908/2014 i, među ostalim, dotičnu državu članicu obavijestiti o korektivnim mjerama koje bi se, prema njezinu mišljenju, trebale provesti, čime bi se mogla smanjiti vjerojatnost stvarnog povrata neopravdanih plaćanja koja proizlaze iz nepravilnosti ili nepažnje.
65
Valja dodati da tumačenje koje zagovara Republika Bugarska nije opravdano zahtjevom zaštite prava obrane jer, kao što je to uostalom provjerio Opći sud u točki 49. pobijane presude, tumačenje koje je taj sud prihvatio ne lišava dotičnu državu članicu mogućnosti da učinkovito iznese svoje stajalište u pogledu povrata rashoda dovedenih u pitanje i primjene članka 54. Uredbe br. 1306/2013.
66
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se ovaj prigovor temelji na pogrešnom tumačenju članka 52. stavka 1. i članka 54. stavka 5. Uredbe br. 1306/2013, tako da ga treba odbiti kao neosnovan.
67
Kao drugo, što se tiče argumentacije iznesene u točkama 41. do 44. ove presude, kojom Republika Bugarska u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 61. i 62. pobijane presude smatrao da je Komisija poštovala svoju obvezu obrazlaganja, iako se u spornoj odluci uopće ne upućuje na članak 54. stavak 5. Uredbe br. 1306/2013, koji je pravi pravni temelj te odluke, valja istaknuti da je Opći sud u točki 57. pobijane presude pravilno započeo podsjećanjem na ustaljenu sudsku praksu koja se odnosi na članak 296. UFEU‑a, na temelju koje obrazloženje pravnih akata mora biti prilagođeno prirodi akta o kojem je riječ te mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, tako da zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donesenu mjeru i tako da nadležni sud može provesti nadzor.
68
Opći sud je također u točki 60. pobijane presude ispravno podsjetio na sudsku praksu prema kojoj, u posebnom kontekstu izrade odluka koje se odnose na poravnanje računa u području poljoprivrednih fondova Unije, obrazloženje odluke kojom se odbija zadržati na teret takvog fonda dio prijavljenih rashoda treba smatrati dovoljnim kad je država članica adresat bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kad je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da te rashode ne mora staviti na teret predmetnom fondu.
69
Međutim, u ovom slučaju Republika Bugarska ne dovodi u pitanje utvrđenja Općeg suda iz točke 61. pobijane presude, prema kojima je ta država članica bila uključena u postupak izrade sporne odluke i prema kojima su stranke u više navrata raspravljale o pitanju povrata spornih potraživanja, u vezi s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013.
70
Stoga Republika Bugarska neosnovano prigovara Općem sudu da je iz navedenoga u točki 62. pobijane presude zaključio da ona nije mogla tvrditi da nije bila obaviještena o razlozima zbog kojih joj je Komisija namjeravala naložiti financijski ispravak koji se odnosi na rashode dovedene u pitanje niti da u tom pogledu nije mogla razumjeti obrazloženje sporne odluke.
71
S obzirom na sudsku praksu na koju se poziva Opći sud, on dakle nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da Komisija nije povrijedila svoju obvezu obrazlaganja.
72
Drugi prigovor stoga valja odbiti kao neosnovan.
73
Kao treće, u dijelu u kojem Republika Bugarska argumentacijom sažetom u točkama 45. i 46. ove presude smatra da je Opći sud propustio ispitati je li Komisija poštovala obvezu dužne pažnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, dovoljno je istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točkama 82. do 85. svojeg mišljenja, s jedne strane, da argumentacija koju je Republika Bugarska iznijela pred Općim sudom u tom pogledu nije samostalna, već se čini da je ona posljedica navodne povrede postupka koji je, prema mišljenju te države članice, trebao dovesti do donošenja sporne odluke i, s druge strane, da je ta argumentacija bila vrlo sažeta i da, suprotno onomu što tvrdi ta država članica, iz točke 49. pobijane presude proizlazi da je Opći sud navedenu argumentaciju ispitao i odgovorio na nju isto tako sažeto.
74
Treći prigovor stoga valja odbiti kao neosnovan.
75
Kao četvrto, kad je riječ o prigovoru sažetom u točkama 47. i 48. ove presude, prema kojem Opći sud nije ispitao određene dokaze kojima se dokazuje da Komisija nije poštovala načela lojalne suradnje i dobre uprave time što je pokrenula postupak predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013, iako u drugim sličnim slučajevima do kojih je došlo naknadno taj postupak nije pokrenut, valja podsjetiti na to da je u okviru žalbe cilj nadzora Suda, posebice, provjeriti je li Opći sud u dovoljnoj mjeri odgovorio na sve argumente koje je istaknuo žalitelj i da žalbeni razlog koji se temelji na izostanku odgovora Općeg suda na argumente istaknute u prvostupanjskom postupku u biti predstavlja isticanje povrede obveze obrazlaganja koja proizlazi iz članka 36. Statuta Suda Europske unije, koja se primjenjuje na Opći sud na temelju članka 53. prvog stavka tog statuta i članka 117. Poslovnika Općeg suda (vidjeti, u tom smislu, presudu od 27. veljače 2025., OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, t. 24. i navedena sudska praksa).
76
Ta obveza obrazlaganja presuda ne nalaže Općem sudu da pruži obrazloženje kojim bi iscrpno i pojedinačno razmotrio sve argumente koje su iznijele stranke u sporu. Obrazloženje stoga može biti implicitno pod uvjetom da se njime zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge na kojima je Opći sud utemeljio pobijanu presudu, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata za obavljanje nadzora u okviru žalbe (presuda od 27. veljače 2025., OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, t. 25. i navedena sudska praksa).
77
U ovom slučaju, kad je riječ, s jedne strane, o Komisijinu dopisu koji je Republika Bugarska zaprimila 12. svibnja 2022., valja istaknuti da je Opći sud u točki 22. pobijane presude smatrao dopuštenim taj dokaz koji je ta država članica podnijela dan prije rasprave pred Općim sudom. Opći sud ga je zatim ispitao u točki 53. te presude, u kojoj je smatrao da navedena država članica nije objasnila kako taj dopis može poduprijeti njezinu argumentaciju, tako da tvrdnja prema kojoj je Opći sud zanemario navedeni dokaz nije osnovana.
78
S druge strane, u dijelu u kojem Republika Bugarska tim prigovorom smatra da Opći sud nije komentirao njezina očitovanja koja se temelje na uvodnoj izjavi 29. i članku 2. Uredbe (EU, Euratom) 2020/2223 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. prosinca 2020. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti Europskog ureda za borbu protiv prijevara (SL 2020., L 437, str. 49.), valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj se na temelju članka 256. UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 168. stavka 1. točke (d) Poslovnika Suda u žalbi moraju jasno navesti osporavani dijelovi presude čije se ukidanje traži te pravni argumenti koji posebno podupiru taj zahtjev (presuda od 22. svibnja 2025., Trasta Komercbanka/ESB, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, t. 53. i navedena sudska praksa).
79
Međutim, u ovom slučaju valja istaknuti da su argumenti Republike Bugarske koji se temelje na toj uvodnoj izjavi 29. i na tom članku 2., izneseni u točki 48. žalbe, potpuno nejasni i nisu povezani s obrazloženjem pobijane presude te su, stoga, očito nedopušteni.
80
Imajući prethodna razmatranja u vidu, prvi žalbeni razlog treba djelomično odbaciti kao nedopušten i djelomično odbiti kao neosnovan.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
81
Drugi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio time što je članak 54. stavak 5. točke (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013, u vezi s člankom 54. stavkom 1. te uredbe, protumačio na način da je u ovom slučaju rok od 18 mjeseci predviđen tim člankom 54. stavkom 1. počeo teći od trenutka kada je agencija za plaćanja primila OLAF‑ova završna izvješća.
82
Naime, ono što je Opći sud naveo u točkama 76. do 78. presude protivi se ustaljenoj sudskoj praksi prema kojoj je postupak donošenja odluke na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 kontradiktoran te prema kojoj su različiti dokumenti koji su razmijenjeni tijekom upravnog postupka pripremni dokumenti za donošenje odluke.
83
Republika Bugarska posebice tvrdi da je Opći sud u točki 76. pobijane presude smatrao da bi zakonodavac Unije, da je namjeravao kao početak predviđenog roka od 18 mjeseci u kojem države članice moraju od korisnika zahtijevati povrat neopravdanih plaćanja utvrditi trenutak službenog završetka postupka potvrde o sukladnosti, kako je predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013, izričito uputio na provedbene akte.
84
Ta država članica u tom pogledu ističe da, iako je zakonodavac Unije u članku 54. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013 dokumente od čijeg primitka počinje teći rok od 18 mjeseci definirao na općeniti način, to je učinjeno zbog heterogene prirode kontrola, zaključaka i izvješća koji se mogu donijeti u okviru postupka potvrde o sukladnosti i postupka koji se odnosi na nepravilnosti.
85
Republika Bugarska osim toga navodi da, suprotno onomu što je navedeno u točki 77. pobijane presude, ona ne osporava da Komisija, u načelu, ima pravo odlučiti pokrenuti postupak potvrde o sukladnosti i isključiti rashode na temelju informacija sadržanih u OLAF‑ovim završnim izvješćima.
86
Međutim, u ovom slučaju postupak koji je već pokrenut na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 zahtijevao je od Komisije da donese odluku o odbijanju financiranja nakon završetka svih faza predviđenih člankom 34. Provedbene uredbe br. 908/2014.
87
Naime, postupak predviđen u članku 52. stavku 3. Uredbe br. 1306/2013, pokrenut na temelju članka 52. stavka 1. te uredbe, nalaže Komisiji da ga okonča provedbenom odlukom donesenom na istoj osnovi, kako bi dotična država članica mogla sa sigurnošću znati koje mjere treba poduzeti.
88
Budući da to nije bio slučaj, Komisija je Republiku Bugarsku dovela u neizvjesnost u pogledu točne naravi onoga što joj se stavlja na teret.
89
Ta država članica tvrdi da je Opći sud u točkama 73. do 81. pobijane presude pogrešno protumačio činjenice ovog slučaja, u vezi s člancima 52. i 54. Uredbe br. 1306/2013, koje treba tumačiti zajedno, s obzirom na to da članak 54. te uredbe upućuje na članak 52. stavak 3. navedene uredbe u pogledu prava obrane i na obavješćivanje u okviru odluke koju treba donijeti na temelju članka 54. stavka 5. iste uredbe.
90
Opći sud je pogrešno protumačio odredbe članka 52. stavaka 1. i 3. Uredbe br. 1306/2013, smatrajući da te odredbe omogućuju Komisiji da donese odluku na temelju članka 54. stavka 5. te uredbe, iako se potonjom odredbom zapravo Komisiji nalaže samo da poštuje kontradiktorni postupak predviđen člankom 52. stavkom 3. navedene uredbe kako bi isključila rashode na temelju tog članka 54. stavka 5., u slučaju nepoštovanja roka predviđenog u članku 54. stavku 1. iste uredbe, ili nepažnje dotične države članice.
91
Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
Ocjena Suda
92
Ovim drugim žalbenim razlogom Republika Bugarska smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013, u vezi s njezinim člankom 54. stavkom 1., jer je u biti smatrao da je u ovom slučaju rok od 18 mjeseci predviđen tim člankom 54. stavkom 1. počeo teći od trenutka kada je agencija za plaćanja primila OLAF‑ova završna izvješća, dok, prema mišljenju te države članice, kada je postupak pokrenut na temelju članka 52. navedene uredbe, taj postupak treba dovesti do donošenja odluke o odbijanju financiranja po završetku različitih faza predviđenih u članku 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, što u ovom predmetu nije bio slučaj kad je OLAF dostavio svoja završna izvješća.
93
Time je Opći sud povrijedio kontradiktornost postupka odlučivanja predviđenog člankom 52. Uredbe br. 1306/2013 i činjenicu da su dokumenti koji su dostavljeni u okviru tog upravnog postupka pripremni dokumenti za donošenje odluke o odbijanju financiranja.
94
U tom pogledu valja istaknuti da se drugi žalbeni razlog temelji na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj je Komisija, kada pokrene postupak potvrde o sukladnosti na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, dužna donijeti provedbeni akt na temelju te odredbe prije nego što može, ovisno o slučaju, pokrenuti postupak na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) te uredbe.
95
Naime, kao što to proizlazi iz ispitivanja prvog žalbenog razloga i osobito točaka 53. do 55. ove presude, obveza zahtijevanja povrata neopravdanih plaćanja koja proizlaze iz nepravilnosti ili nepažnje nastaje osobito od trenutka kada je agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat primilo „izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti” te se postupak koji dovodi do donošenja provedbenog akta na temelju članka 54. stavka 5. Uredbe br. 1306/2013 može provesti samostalno u odnosu na postupak na temelju članka 52. stavka 1. te uredbe.
96
Slijedom toga, Komisija može, ako je povreda obveze zahtijevanja povrata utvrđena – i to bez da bude dužna najprije okončati postupak pokrenut na temelju potonje odredbe – donijeti provedbeni akt na temelju članka 54. stavka 5. navedene uredbe, pod uvjetom da poštuje postupak utvrđen u članku 52. stavku 3. iste uredbe.
97
U tim okolnostima ovaj žalbeni razlog treba odbiti.
98
Budući da nijedan od žalbenih razloga nije prihvaćen, žalbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
99
U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
100
U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
101
Budući da Republika Bugarska nije uspjela u postupku te s obzirom na to da je Komisija zatražila da ona snosi troškove postupka, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalba se odbija.
2.
Republici Bugarskoj nalaže se snošenje vlastitih troškova kao i troškova Europske komisije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski
(
1
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
2
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
3
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
4
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
5
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
6
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
7
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
8
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
9
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.
(
10
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.