62004CC0186_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen ügy a polgárok környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló jogával foglalkozik, pontosabban a nemzeti hatóságok ez esetben alkalmazandó eljárásával.
2. A belga Brüsszel-főváros régióban (Région de Bruxelles-Capitale, illetve Brussels Hoofdstedelijk Gewest) az itt irányadó időpontban alkalmazandó jogállapot szerint a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelmeket hallgatólagosan elutasítottnak tekintették, ha a feldolgozásukra megszabott határidő letelt.
3. A belga Államtanács (belgische Staatsrat, Conseil d'Etat, illetve Raad van State) által a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem középpontjában az a kérdés áll, hogy egy ilyen vélelem a közösségi jog szerint megengedhető‑e.
II – Jogi háttér
A – A közösségi jog
4. A jelen ügy közösségi jogi hátterét a környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról szóló, 1990. június 7‑i 90/313/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban 90/313 irányelv)(2) képezi.
5. A 90/313 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében elvként fekteti le, hogy „a környezetre vonatkozó információkhoz való hozzáférés[t biztosítják] minden természetes vagy jogi személy számára, azok kérésére anélkül, hogy a kérelmezőnek bizonyítania kellene, milyen érdeke fűződik az információk megszerzéséhez”. A (2) és a (3) bekezdésben azután felsorolja a lehetséges elutasítási okokat.
6. Ugyanezen irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerint „a hatóság az információt kérő személynek a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb két hónapon belül választ ad. Az információkérés megtagadását meg kell indokolni.”
7. A 90/313 rendelet 4. cikke szerint „az a személy, aki úgy véli, hogy információkérését indokolatlanul utasították vissza, vagy hagyták figyelmen kívül, [helyesen: információkérését indokolatlanul utasították el, vagy hagyták figyelmen kívül, illetve aki egy hatóságtól nem kielégítő választ kapott,] az érintett nemzeti jogrendszernek megfelelően kérheti a döntés [helyesen: határozat] bírósági vagy közigazgatási felülvizsgálatát.”
B – A nemzeti jog
8. Az irányadó nemzeti rendelkezéseket a Brüsszel-főváros régió egyik rendelete, nevezetesen a környezeti információkhoz Brüsszel-főváros régiójában történő hozzáférésről szóló 1991. augusztus 29‑i rendelet tartalmazza (a továbbiakban: a regionális rendelet).
9. E regionális rendelet szerint elsősorban az illetékes közigazgatási szerv kötelezettsége, hogy a környezeti információkhoz való hozzáférésre vonatkozó kérelmeket egy hónapos határidőn belül megvizsgálja, és adott esetben helyt adjon nekik. E kérelmek elutasítására ugyanakkor az úgynevezett a Brüsszel-főváros régió tanácsának képviselői (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale) jogosultak. Határozatuk meghozatalára alapvetően egy további egy hónapos határidő áll rendelkezésre. Ha a kérelem benyújtását követő, mindösszesen két hónapos határidő letelte után nem kerül sor határozathozatalra, a kérelmet elutasítottnak kell tekinteni.
10. Ez a jogi helyzet részleteiben a regionális rendelet alábbi rendelkezéseiből adódik:
„8. cikk
A 7. cikkben említett [azonnal a helyszínen betekinthető] dokumentumokon kívüli információk tekintetében a közigazgatási szervnek, amelyhez a kérelmet intézték – azon jogának sérelme nélkül, hogy a dokumentumok helyszíni tanulmányozását azonnal is lehetővé tegye – egy hónap áll rendelkezésére, hogy a kérelmezőnek írásban válaszoljon.
Amennyiben a kérelemnek a meghatározott határidőn belül nem adtak helyt, a közigazgatási szerv hallgatását a hozzáférést elutasító határozatnak kell tekinteni. Ebben az esetben a kérelmező a 12. cikk (2) bekezdésétől eltérve közvetlenül is a tanács képviselőihez fordulhat, akik aztán határoznak a kérelemről.
[…]
12. cikk
(1) Kizárólag a tanács képviselői utasíthatják el a közigazgatási szerv rendelkezésére álló információkhoz való hozzáférést […]. E jogkörüket a 9. cikkben meghatározott keretek között testületileg gyakorolják.
(2) […] minden olyan közigazgatási szerv, amely valamely hozzáférés iránti kérelem tárgyát képező információ hozzáférhetővé tételét elutasítja, köteles erről a kérelmezőt tájékoztatni, és egyúttal a tanács képviselőihez folyamodni. A tanács képviselőihez való folyamodás a hozzáférés iránti kérelem továbbításával történik, amelyhez csatolni kell az információ egy példányát vagy másolatát, valamint azt az indokolást, amely a közigazgatási szerv álláspontja szerint igazolja a hozzáférés elutasítását. A 8. cikk (1) bekezdésében említett határidő egy hónappal meghosszabbodik, attól a naptól számítva, amelyen a kérelmezőt a tanács képviselőihez történő folyamodásról értesítik.
13. cikk
A hozzáférést – teljesen vagy részben – elutasító határozatban egyértelműen, pontosan, kimerítően és a valóságnak megfelelően meg kell jelölni az elutasítás indokait.
14. cikk
A tanács képviselői a kérelem benyújtását követő két hónapon belül megküldik a kérelmezőnek a kért dokumentumot, vagy tájékoztatják a hozzáférés elutasításáról. E határidő leteltét követően a hallgatást a hozzáférést elutasító határozatnak kell tekinteni. Határozatukat azzal a közigazgatási szervvel is közlik, amely a hozzáférés iránti kérelemmel foglalkozott.”(3)
III – A tényállás és az alapeljárás
11. A belga Ixelles (úgy is mint: Elsene) járás területén a Brüsszel-főváros régióban 1991‑ben kezdték el egy korábbi katonai kórház területét új városépítési célra használni („reurbanizáció”), amelynek során főként lakásépítést és egy nagyobb zöldterületet terveztek.
12. E projekt végrehajtásával egy közjogi szervet, a Société de développement régional de Bruxelles (a továbbiakban: SDRB) regionális fejlesztési társaságot bízták meg(4) . Ezt követően az SDRB 1992 júliusában szerződést kötött egy magán munkaközösségel, az Association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development-nal. Így kapott megbízást a munkaközösség egy, korábban az SDRB által meghatározott program szerinti épületegyüttes létesítésére.
13. Az alapeljárás felperese, P. Housieaux (a továbbiakban: a felperes) 1993. március 21‑én kelt levelével az SDRB-nél betekintést kért ebbe a szerződésbe, valamint kérte a szerződés másolatát. Az SDRB 1994. április 5‑én a hatáskörére vonatkozó eljárásjogi szabályok hiányára hivatkozva utasította el a kérelmét.
14. Ez ellen nyújtott be a felperes 1994. április 22‑én panaszt az alapeljárás alperesénél, Brüsszel-főváros régió tanácsának képviselőinél (a továbbiakban: az alperesek), és megerősítette a vitatott szerződésbe való betekintésre irányuló kérelmét.
15. További levélváltást követően az alperesek 1995. február 1‑jén tartott ülésükön részben helyt adtak a felperes kérelmének, betekintést biztosítva neki az említett szerződés két mellékletébe, „mivel azok a környezetet érintik”. A határozatot a felperessel 1995. február 3‑án közölték; a két mellékletet csatolták.
16. E határozat ellen a felperes 1995. március 31‑én keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bíróságnál.
17. Az alapeljárásban az alperesek a kereset tekintetében elfogadhatatlansági kifogást nyújtottak be. Azon az állásponton vannak, hogy az 1995. február 1‑jei határozatuk csupán egy ismételt rendelkezés, amely ellen nem lehet keresettel élni. Ugyanis a kérdéses szerződés két mellékletébe való betekintés megengedését leszámítva az 1995. február 1‑jei határozat csak az alperesek egy korábbi, hallgatólagos elutasító határozatát erősítette meg. Az alpereseknek az előírt két hónapos határidő alatti hallgatása következtében a felperes kérelme a regionális rendelet 14. cikkének értelmében a határidő leteltével már hallgatólagosan elutasítottnak tekintendő. Ez az elutasító határozat immár jogerős, mivel a felperes határidőn belül nem támadta meg. A belga Államtanácsról szóló összehangolt törvények 14. §‑ának (1) bekezdése alapján ugyanis ilyen esetben a keresetindítási határidő 60 nap.
18. Az alapeljárásban az SDRB, az SA Bâtipont Immobilier és az SA Immomills Louis De Waele Development beavatkozóként vesznek részt a perben az alperesek oldalán.
IV – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
19. 2004. április 1‑jei határozatával a belga Staatsrat felfüggesztette az előtte folyó eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
1) „A 90/313/EGK irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos határidő olyan indikatív határidő, amely az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóság számára csak tájékoztató jellegű, vagy pedig olyan kötelező határidő, amelynek betartása e hatóság számára kötelező?
2) Abban az esetben, ha a két hónapos határidő kötelező határidő, és annak lejártakor az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóság azzal kapcsolatban semmilyen határozatot nem hozott, melyik az az említett irányelv 4. cikkének utolsó fordulata szerinti »határozat«, amely bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal »az érintett nemzeti jogrendszernek megfelelően« megtámadható?
3) A fent hivatkozott irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 4. cikke megtiltja‑e, hogy az »érintett nemzeti jogrendszer« az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóságnak az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos hallgatását úgy értelmezze, mint a kérelmet hallgatólagosan elutasító határozatot, amelyet tehát nem indokoltak, de amely a 4. cikk szerint bírói vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható?
4) Abban az esetben, ha az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos határidő indikatív határidő, az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 4. cikke kizárja‑e, hogy a »nemzeti jogrendszer« előírhassa annak a lehetőségét az információt kérő személy számára, hogy a hatóságot felszólítsa arra, hogy az információ iránti kérelemre egy bizonyos határidőn belül válaszoljon, amelynek hiányában a hatóság további hallgatása az információközlést hallgatólagosan elutasító határozatnak minősül, amely bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható?”
20. A Bíróság előtti eljárásban a felperes, az alperesek, az SDRB, valamint a Bizottság terjesztett elő írásbeli és szóbeli észrevételeket.
V – Értékelés
21. A belga Staatsrat mind a négy kérdése a környezeti információkhoz való hozzáférés jogának eljárásjogi vonatkozásait érinti. Érdemesnek tartom kissé más sorrendben vizsgálni őket, azaz a harmadik kérdéssel a második előtt foglalkozni.
A – Az első kérdésről: A 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében foglalt határidő kötelező jellege
22. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság alapvetően azt szeretné megtudni, hogy a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt határidő a tagállamok hatóságai számára kötelező jelleggel bír‑e, vagy pedig csak indikatív jellegű rendelkezésről van szó.
23. Már e rendelkezés szövege is a csupán indikatív, tájékoztató jellegű rendelkezés ellen és egy kötelező eljárási határidő mellett szól. Ott ugyanis azt írják elő, hogy az érintett hatóság az információt kérő személynek „a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb két hónapon belül” választ ad. Ebből következően a két hónapos határidő a feldolgozási idő maximális időtartamát jelenti („legkésőbb”), míg ezenfelül az eljárás gyorsaságának követelménye – a megfelelő ügyintézés elvének(5) megfelelően – „a lehető legrövidebb időn belüli” válaszadást kívánja meg, azaz lehetőség szerint kevesebb mint két hónapon belül. Rugalmasságra tehát legfeljebb a két hónapos határidőn belül van lehetőség – és ez is csak a gyorsaság céljával –, nem pedig e határidőn túl.
24. Az értelmezés ilyen eredménye a rendelkezés értelmével és céljával is összhangban van. A 90/313 irányelvnek ugyanis az a célja, hogy az egyének számára biztosítsa a környezeti információkhoz való hozzáférés jogát. Ezt a jogot azonban megfoszthatná értelmétől az, ha egy hatóság tetszése szerinti hosszú ideig halogathatná a szóban forgó kérelemről való döntést. A környezeti információk értéke ugyanis nem utolsósorban attól függ, hogy az egyén lehetőleg hamar a birtokukba juthat‑e. Így az aktuális környezeti információkhoz való gyors hozzáférés különösen annak további felhasználását könnyíti meg a kérelmező számára, aki, mint például a folyamatban lévő építési vagy tervezési jogi eljárásokban, esetleg mint szomszéd érintett, és érdekeit akarja érvényesíteni.
25. Ha azt feltételeznénk, hogy a határidő csupán indikatív jellegű, az az egyénnek az irányelv 4. cikke szerinti jogvédelmét illuzórikussá tenné. Ez az előírás kötelezi a tagállamokat a jogorvoslat biztosítására, amennyiben valamely személy úgy véli, hogy információkérését „indokolatlanul utasították vissza vagy hagyták figyelmen kívül”. Ha azonban a hatóságot nem köti semmilyen kötelező határidő, hanem a rá vonatkozó határidő pusztán indikatív, tájékoztató jellegű, akkor a határidő elmulasztásából sem lehet minden további nélkül azt a következtetést levonni, hogy a környezeti információkhoz való hozz áférésre irányuló kérelmet „indokolatlanul hagyták figyelmen kívül”. Az irányelv 4. cikkében előírt jogvédelem a tétlenség esetén legalábbis megnehezülne, ha nem lehetetlenülne el teljesen.
26. Végezetül azt is számításba kell venni, hogy a két hónapos határidő csupán indikatív jellegűnek történő tekintése a tagállamokban különböző közigazgatási gyakorlatok létrejöttéhez járulhatna hozzá. Attól függően, hogy az érintett hatóságok a kérelmek feldolgozásánál szigorúan vagy kevésbé szigorúan tartanák magukat a két hónapos határidőhöz, az egyének számára gyorsabb vagy kevésbé gyors hozzáférést biztosítanának a kérelmezett környezeti információkhoz. Ebben az esetben azonban a környezeti információkhoz való hozzáférés joga különböző erősségű lenne aszerint, hogy a kérelmet melyik tagállamban nyújtották be, és lehetséges, hogy aszerint is, hogy melyik hatóságot keresték meg a kérelemmel. Egy ilyen fejlemény ellentétes lenne a 90/313 irányelv azon céljával, amely szerint a Közösség polgárait egyenlő elbánásban kell részesíteni, és az eltérő versenyfeltételek fennállását meg kell akadályozni(6) .
27. A fenti okokból kifolyólag egyetértek az eljárásban résztvevő minden féllel abban, hogy a 90/313 irányelv 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt határidő a tagállamok hatóságai számára kötelező jellegű(7) .
B – A harmadik kérdésről: a kérelem hallgatólagos elutasítása a határidő leteltével
28. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a hatóság két hónapos hallgatása a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelmet hallgatólagosan elutasító határozatnak minősül, ahol az elutasítást ilyen esetben nem indokolják.
29. E kérdés megválaszolásakor a Bizottság kontra Franciaország(8) ügyben hozott ítéletből kell kiindulni. Ebben az ügyben a Bíróság ugyanis kifejtette, hogy igenis megengedett a 90/313 irányelv alkalmazásában a hatóság hallgatását hallgatólagos elutasító határozatnak tekinteni(9) . Ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem hallgatólagos elutasítása esetén az eredeti kérelem benyújtását követő két hónapon belül közölni kell az elutasítás indokait, mivel ez esetben ez a közlés tekintendő „válasznak”az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése értelmében(10) .
30. Első pillantásra ezek a Bizottság kontra Franciaország ítéletben kimondott állítások ellentmondásosnak tűnnek: egyrészt egy hallgatólagos elutasító határozat megengedett, másrészt viszont fennáll a kötelezettség, hogy a kérelmezőnek a két hónapos határidőn belül kifejezett választ adjanak, nevezetesen közölni kell vele az esetleges elutasítás okait. Úgy tűnik, hogy az egyik nem egyeztethető össze a másikkal, mert ha a hatóság köteles a kérelmezővel kifejezetten ismertetni határozatának indokait, akkor nem lehetséges a hallgatólagos elutasító határozat azáltal, hogy egyszerűen hagyjuk letelni az eljárási határidőt.
31. Ez a látszólagos ellentmondás feloldódik, ha a hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető jogot(11) és a megfelelő ügyintézéshez való jogot(12) a megfontolások közé bevesszük. Ismeretes, hogy a tagállamok, amennyiben a közösségi jogot alkalmazzák, a közösségi szinten elismert általános jogelveket(13), különösen pedig az alapvető közösségi jogokat(14) kötelesek tiszteletben tartani(15) .
32. A megfelelő ügyintézéshez való jogból következik az igazgatási szervek azon kötelezettsége, hogy határozataikat indokolják(16) . Az ilyen indokolás nem csak az igazgatási tevékenység átláthatóságának általános kifejeződése, hanem különösen az egyént kell abba a helyzetbe hoznia, hogy minden körülmény ismeretében hozhasson döntést arról, hogy javára válik‑e, ha a bírósághoz fordul(17) . Szoros összefüggés van tehát az indokolási kötelezettség és a hatékony bírói jogvédelemhez való jog között.
33. Sem a megfelelő ügyintézéshez való joggal, sem pedig a hatékony bírói jogvédelemhoz való joggal nem lenne ezért összeegyeztethető, ha valamely hatóság a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében foglalt két hónapos határidőt egyszerűen hagyhatná letelni, és ez a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem jogos elutasításának lenne tekinthető. Logikusan döntött tehát a Bíróság úgy, hogy a polgárokkal hivatalból közölni kell kérelmük megtagadásának okát – nem szükségszerűen magával a határozattal együtt, de mindenesetre a két hónapos határidőn belül(18) .
34. E háttér ismeretében – ellentétben az alperesekkel és az SDRB‑vel – Housieaux úrral és a Bizottsággal értek egyet abban, hogy valamely hatóság puszta hallgatása a két hónapos határidő alatt soha nem lehet az irányelvvel összeegyeztethető eljárásmód a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem feldolgozásánál. A hatóság hallgatásának törvény által meghatározott jelentésének, amely szerint az a hozzá benyújtott kérelem elutasításának minősül, sokkal inkább kisegítő megoldásnak
kell lennie, amivel a polgárok számára lehetővé kell tenni a hatékony bírói jogvédelemet a hatóságok kifelé irányuló ( jogellenes ) tétlenségével szemben. Ilyen értelemben a hallgatás mint az elutasítás (vagy mint hozzájárulás) fikciója elsősorban a hatóságok fegyelmezésének eszköze. Elsősorban az érintettek jogait kell erősítenie, legjobb esetben pedig az ügyintézés általános gyorsítását is szolgálni tudja.
35. Az ilyen jellegű fikciók egyébként egyáltalán nem ismeretlenek közösségi szinten sem. Különösen figyelemre méltó az itt érdeklődésre számot tartó összefüggésben, hogy a Közösség „átláthatósági rendelete” szerint az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférésre irányuló kérelem elutasítottnak tekintendő, ha az érintett intézmény a kérelmező megerősítő kérelmére sem válaszol az előírt határidőn belül(19) . Az európai tisztviselői jogban a megkeresett hatóság hallgatása a kérelem vagy a tisztviselő panasza tekintetében hasonlóképpen hallgatólagos elutasításnak minősül(20) . A közösségi versenyjog pedig még a jóváhagyó határozatok fikcióját is ismeri: e szerint amennyiben a Bizottság meghatározott eljárási határidőkön belül az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletében foglalt semmilyen határozatot nem hozott, akkor úgy kell tekinteni, hogy az összefonódást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánították(21) ; ugyanez érvényes, amikor a Bizottság nem kezdeményez vizsgálati eljárást a megállapított határidőn belül a hozzá bejelentett állami támogatások tekintetében(22) .
36. Ezeknél a fikcióknál azonban mindig kisegítő megoldásokról van szó, amelyeknek a kérelmező jogait kell erősíteniük. Ezek a fikciók semmi esetre sem szolgálnak az érintett közösségi intézmények tehermentesítésére, vagy arra, hogy azon törvényi kötelezettségük alól mentesítsék őket, hogy a kérelmezőnek minden egyes esetben kifejezett és indokolással ellátott
választ adjanak.
37. Ha ugyanis megengedhető lenne, hogy valamely hatóság a hozzá benyújtott kérelemre adott kifejezett válasz helyett pusztán hagyja eltelni az elintézésére nyitva álló határidőt, akkor a közösségi jogból következő indokolási kötelezettség kiüresedne(23) . Az alperesek álláspontjával ellentétben ugyanis valamely hatóság hallgatása önmagában semmi esetre sem adhat felvilágosítást a kérelmezett tevékenység jóváhagyása vagy elutasítása alapjául szolgáló indokok tekintetében(24) . A 90/313 rendelet 3. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem elutasításának különböző okai lehetnek. Ugyanez vonatkozik a dokumentumokhoz való hozzáférésének a 1049/2001 rendelet 4. cikke szerinti megtagadására. És egy, valamely összefonódás vagy állami támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről szóló határozat rendszerint éppen összetett gazdasági összefüggések megítélését követeli meg. Arról, hogy az egyes esetekben a határidő lejártakor a hatóság hallgatása tekintetében mely okok voltak mérvadóak, és hogy a hatóság határidőben egyáltalán állást foglalt‑e, a határozat által érintettek (a kérelmező, illetve harmadik személyek(25) ) legfeljebb feltételezésekbe bocsátkozhatnak. A polgárok megfelelő ügyintézéshez való joga és hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető joga követelményének mindenesetre nem felelne meg, ha találgatásokra kellene hagyatkozniuk.
38. Összefoglalóan tehát az alábbiak érvényesek:
A 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a környezeti információkhoz való hozzáférésre vonatkozó kérelmet a két hónapos határidő alatt indokolás nélkül, valamely hatóság puszta hallgatásával elutasíthatnak.
Ezzel szemben ugyanezen irányelv 4. cikkével együtt olvasott 3. cikkének (4) bekezdése nem ellentétes egy olyan nemzeti szabályozással, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem biztosításának érdekében valamely hatóság két hónapos határidő alatt történő hallgatása a nemzeti jogrendszer szerint megtámadható határozatnak minősül.
C – A második kérdésről: jogorvoslat a hatóság hallgatása esetén
39. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné megtudni, hogy melyik a 90/313 irányelv 4. cikke szerinti megtámadható „határozat”, ha az ugyanezen irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos határidő alatt a kérelemmel megkeresett hatóság semmilyen határozatot nem hozott.
40. Első pillantásra úgy tűnik, mintha ez a kérdés a harmadik kérdéshez kifejtettekkel már megválaszolásra került volna. Közelebbi tanulmányozáskor azonban, különösen az alapeljárás itt ismertetett tényállásának fényében, ezzel a második kérdéssel azt kellene tisztázni, hogyan kezelendők azok az esetek, amelyekben valamely hallgatólagos elutasítást később, azaz a kérelem feldolgozására nyitva álló két hónapos határidő letelte után, az illetékes hatóság egy kifejezett (legalább részben elutasító) határozata követ.
41. A 90/313 rendelet 4. cikke pusztán a hatékony jogvédelem biztosításának a célját rögzíti, amelyet egyébként az alapvető közösségi jogok is megkövetelnek(26) . Ezt a jogvédelmet nemcsak a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem kifejezett (és legalább részben elutasító) megválaszolása
esetén kell biztosítani(27), hanem a hatóságok tétlensége (hallgatása)
esetén is.(28) Ezzel szemben az EK 249. cikk harmadik bekezdésével összhangban a tagállamokra van bízva ellenben az e cél elérése érdekében felhasznált eszköz és forma megválasztása.
42. Az, hogy a 90/313 rendelet 4. cikkében „határozatot” említenek, amelyet a kérelmező „megtámadhat”, csak a bírói jogvédelem példálózó bemutatását szolgálja egy információkérés kifejezett, de (legalább részbeni) elutasítása esetén. Ezzel szemben a 90/313 rendelet 4. cikke nem tartalmaz konkrét példát a lehetséges jogorvoslatra valamely információkérés figyelmen kívül hagyására, azaz a hatóság hallgatásának esetére, mégpedig azért nem, mert a tagállamokban a hatóságok tétlensége esetén alkalmazandó jogorvoslat eljárásjogi megjelenése nagyon különböző lehet. Nemcsak az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset(29)  elképzelhető ugyanis, hanem különösen a hallgatás mint elutasítás már említett törvényi fikciója is, összekötve az ilyen hallgatólagos elutasítás elleni jogorvoslat benyújtásának lehetőségével(30) .
43. A tagállamok eljárásjogi autonómiájának elve(31) szerint ezért – mint az a harmadik kérdés tekintetében kifejtésre került(32) – teljesen megengedett, hogy a hatékony bírói jogvédelem elvének biztosítása érdekében egy nemzeti szabályozás előírja, hogy a hatóság hallgatása a két hónapos határidő alatt a tagállami jogrendszer szerint megtámadható határozatnak minősüljön.
44. A közösségi jog mindazonáltal határok közé szorítja a tagállamok eljárásjogi autonómiáját. A közösségi jogból származó jogok végrehajtását a jogalanyok számára biztosító keresetekre vonatkozó eljárási szabályok egyrészt nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonl ó tagállami keresetekre vonatkoznak (egyenértékűség elve), másrészt nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy túlságosan nehézzé a közösségi jogrend által biztosított jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve)(33) .
45. Az olyan nemzeti rendelkezések, amelyek szerint a hatóságok hallgatása elleni jogorvoslat csak egy meghatározott határidőn belül lehetséges, a tényleges érvényesülés elvére tekintettel problematikusak lehetnek. A probléma még élesebben jelentkezik akkor, ha a nemzeti eljárásjog szerint ezenfelül egy későbbi, kifejezett
elutasító határozat elleni keresetindítás sem elfogadható többé, mert ezt megelőzően a hatóság hallgatása következtében a hallgatólagos
elutasítás fikciója érvényesült, és az ezen hallgatólagos elutasítás megtámadására nyitva álló határidő már letelt.
46. A Bíróság már más összefüggésben (tartozatlanul befizetett terhek visszatérítése tekintetében) ugyan úgy határozott, hogy a jogbiztonság érdekében az ésszerű mértékben meghatározott jogvesztő keresetindítási határidők a közösségi joggal – különösen a tényleges érvényesülés elvével – összeegyeztethetők lehetnek(34) . Hasonló módon elképzelhetőek olyan esetek, amikor valamely kérelmező a hatóság elkésett, kifejezett (és legalább részben elutasító) határozata elleni  kereseti jogát elveszti, ha ugyanezen hatóság hallgatása ellen ezt megelőzően határidőn belül nem lépett fel. Például az európai tisztviselői jogban is található ilyen, a kereseti jog elvesztésére vonatkozó rendelkezés. Így egy közösségi tisztviselő számára a panaszának elintézésére nyitva álló határidő leteltekor, azaz e panasz hallgatólagos elutasításával nyílik meg a keresetindítás joga(35) ; a kinevezésre jogosult hatóság későbbi kifejezett határozatait csak akkor lehet megtámadni, ha azokat még az eredeti határidőn belül hozták meg(36) .
47. A Közösségek valamely tisztviselőjének helyzete, aki az őt alkalmazó kinevezésre jogosult hatósággal áll szemben, mindazonáltal nem hasonítható egy olyan polgáréhoz, aki egy közhivatalnál nyújt be a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelmet. A tisztviselőket ugyanis rendszerint már alkalmazásukkor megismertetik a szolgálati jog legfontosabb jellemzőivel, és emellett ők jól ismerik a hivatal mindennapi működését is. Ugyanez nem várható el egy polgártól, különösen attól, aki a jogban járatlan. Általában a kérelmező, aki a környezeti információkhoz való hozzájutást kérelmezi, egyáltalán nem tudja, mikor telik le a kérelme megválaszolására nyitva álló határidő, és adott esetben mikor kezdődik számára az esetleges jogorvoslat benyújtására nyitva álló határidő.
48. Ha ilyen háttér mellett kötelező jellegű keresetindítási határidők bevezetését tennék lehetővé, amelyeken belül a polgárnak a hatóság tétlensége ellen védekeznie kell, akkor a hallgatás mint elutasítás fikciója – amelynek, mint említettem, éppen jogvédelmének hatékonyságát kellene biztosítania –, csapdát jelentene a polgár számára. A felperes a szóbeli tárgyaláson találóan mutatott rá: a kérelmezőt, aki a két hónapos határidő letelte után is a hatóság válaszára vár, és nem kezd azonnal jogvitát, a türelméért büntetnék.
49. A polgárok környezeti információkhoz való hozzáférésének joga ily módon jelentősen megnehezülne. Ez azonban nem áll összhangban a 90/313 rendelet értelmével és céljával, amely éppen az ilyen hozzáférés megnyitását és megkönnyítését célozza.
50. Összefoglalóan tehát az alábbiakat jelenhetjük ki:
A 90/313 irányelv 4. cikkével, összefüggésben az irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével, nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem biztosítására valamely hatóság két hónapos határidő alatti hallgatása a nemzeti jogrendszer szerint megtámadható határozatnak minősül.
Ettől függetlenül azonban a hatóság kifejezett határozatának, amely a fenti két hónapos határidő leteltét követően a környezeti információkhoz való hozzáférést legalább részben elutasítja, a tagállami jogrendszer szerint megtámadhatónak kell lennie.
D – A negyedik kérdésről: a hatóságok hallgatása az indikatív jellegű határidők esetén
51. Tekintettel arra a válaszra, amelyet az első kérdésre javasolok – a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdése kötelező, nem pedig indikatív jellegű határidőt tartalmaz – a negyedik kérdésre felesleges válaszolni.
VI – Végkövetkeztetések
52. Az előző megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a belga Staatsrat által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tekintetében a következőképpen válaszoljon:
1) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról szóló, 1990. június 7‑i 90/313/EGK tanácsi irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében meghatározott határidő a tagállamok hatóságai számára kötelező jellegű.
2) A 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a környezeti információkhoz való hozzáférésre vonatkozó kérelmet a két hónapos határidő alatt indokolás nélkül, valamely hatóság puszta hallgatásával el lehet utasítani.
Ezzel szemben ugyanezen irányelv 4. cikkével, összefüggésben 3. cikkének (4) bekezdésével, nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem biztosítása érdekében valamely hatóság két hónapos határidő alatti hallgatása a nemzeti jogrendszer szerint megtámadható határozatnak minősül.
Ettől függetlenül azonban a hatóság kifejezett határozatának, amely a fenti két hónapos határidő leteltét követően a környezeti információkhoz való hozzáférést legalább részben elutasítja, a tagállami jogrendszer szerint megtámadhatónak kell lennie.
(1) .
(2)
–	HL L 158., 56. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 402. o. Ezt az irányelvet a 2003. január 28‑i 2003/4/EK parlamenti és tanácsi közös irányelv (HL L 41., 26. o.; 15. fejezet, 7. kötet, 375. o., a továbbiakban 2003/4 irányelv) hatályon kívül helyezte, de csak 2005. február 14‑i hatállyal, ezért a jelen ügyre a 90/313 irányelv marad irányadó.
(3)
– Időközben a regionális rendelet 14. cikkének második mondatát („E határidő leteltét követően a hatóság hallgatását a hozzáférést megtagadó határozatnak kell tekinteni”) a Brüsszel-főváros régió 2000. március 2‑i rendeletével (Moniteur Belge, 69. szám, 2000. április 5., 10595. o.) hatályon kívül helyezték. Az időpontra való tekintettel azonban ez a rendelkezés eredeti szövegezésében marad alkalmazandó az alapügy tényállására.
(4)
–	Az SDRB mint közjogi szerv jogállása, valamint feladatai tekintetében lásd a < http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html internetcím alatt található adatokat is (2004. november 18.).
(5)
–	Lásd ezzel kapcsolatban a C‑417/02. sz., Bizottság kontra Görög Köztársaság ügyben 2004. március 30‑án kelt indítványom 41. pontját (EBHT 2004., I‑0000., 0. o.).
(6)
–	Lásd a 90/313 irányelv ötödik preambulumbekezdését.
(7)
–	Hasonló indokolással helyeslik a C‑245/03. sz., Merck Sharp & Dome BV és társai ügyben (EBHT 2003., I‑0000., 0. o., 20–24. pont) és a C‑296/03. sz. Glaxosmithkline ügyben (EBHT 2003., I‑0000., 0. o., 26–30. pont) az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek árának megállapítását, valamint a nemzeti egészségbiztosítási rendszerekbe történő felvételüket szabályozó intézkedések átláthatóságáról szóló, 1988. december 21‑i 89/105/EGK irányelv (HL L 40., 8. o., a továbbiakban: 89/105 irányelv) 6. cikkének 1. pontjában meghatározott határidő kötelező jellegét; lásd még Tizziano főtanácsnoknak az egyesített C‑245/03. sz. és C‑296/03. sz. ügyben 2004. szeptember 30‑án benyújtott indítványát (EBHT 2003., I‑0000. o., 35. és azt követő pontok).
(8)
–	A C‑233/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2003. június 26‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑6625. o.).
(9)
–	A 8. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ítélet 111. pontja.
(10)
–	A 8. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ítélet 118. pontja.
(11)
–	A 222/84. sz. Johnston‑ügyben 1986. május 15‑én hozott ítélet (EBHT 1986., 1651. o.) 18. és 19. pontja, a C‑50/00 P. sz. Unión de Pequeños Agricultores ügyben 2002. július 25‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6677. o.) 39. pontja és a C‑327/02. sz., Panayotova és társai ügyben 2004. november 16‑án hozott ítélet (EBHT 2004., I‑0000., 0. o.) 27. pontja; lásd az Európai Unió Alapjogi Chartája (HL 2000. C 364., 1. o.) 47. cikkének (1) bekezdését is; e Charta jogi helyzetéhez lásd a C‑387/02. sz., Berlusconi és társai ügyben 2004. október 14‑én ismertetett indítványomat (EBHT 2004., I‑0000., 0. o., 83. lábjegyzet).
(12)
–	Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke; lásd a C‑170/02. P. sz., Schlüsselverlag J. S. Moser és társai ügyben 2003. szeptember 25‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑9889. o.) 29. pontját is, ahol szabályszerű ügyintézésről beszélnek.
(13)
–	A C‑36/94. sz. Siesse‑ügyben 1995. október 26‑án hozott ítélet (EBHT 1995., I‑3573. o.) 21. pontja és a C‑262/99. sz. Louloudakis‑ügyben 2001. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5547. o.) 67. pontja. Lásd a C‑220/01. sz. Lennox‑ügyben 2003. július 3‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑7091. o.) 76. pontját is.
(14)
–	A C‑260/89. sz. ERT‑ügyben 1991. június 18‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑2925. o.) 42. pontja, a C‑112/00. sz. Schmidberger‑ügyben 2003. június 12‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑5659. o.) 74. és 75. pontja és a 11. lábjegyzetben hivatkozott Panayotova‑ítélet 27. pontja.
(15)
–	Lásd az Európai Unió Alapjogi Chartája 51. cikkének (1) bekezdését is.
(16)
–	Az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése.
(17)
–	A C‑222/86. sz. Heylens‑ügyben 1987. október 15‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 4097. o., 15. pont).
(18)
–	A 8. lábjegyzetben idézett Bizottság kontra Franciaország ítélet 113–118. pontja. A jövőben az új 2003/4 irányelv alkalmazásában az irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második mondata szerint a megtagadás indokait a kérelmezővel a megtagadó értesítéssel együtt
kell közölni.
(19)
–	Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi közös rendelet 8. cikkének (3) bekezdése (HL L 145., 43. o., a továbbiakban: 1049/2001 rendelet).
(20)
–	Az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról szóló, 1968. február 29‑i 259/68/EGK/Euratom/ESZAK tanácsi rendelet (HL L 56., 1. o.) 90. cikke, amely rendeletet utoljára a 2004. március 22‑i 723/2004/EGK/Euratom rendelet (HL L 124., 1. o.) módosított.
(21)
–	A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló, 2004. január 20‑i 139/2004/EK tanácsi rendelet („az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete”, HL L 24., 1. o.) 10. cikkének (6) bekezdése.
(22)
–	Az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 83., 1. o.) 4. cikkének (6) bekezdése.
(23)
–	Mint említettem, az indokolási kötelezettség az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdéséből következik. A közösségi intézményekre továbbá az EK 253. cikk is vonatkozik; azokat a nemzeti hatóságokat, melyek a környezeti információhoz való hozzáférésre vonatkozó kérelmekkel foglalkoznak, a már korábban említett, a 90/313 rendelet 3. cikkének (4) bekezdése szerinti indokolási kötelezettség is terheli.
(24)
–	A felperesek írásbeli észrevételeikben "motivation interne"-ről beszélnek, azaz egy olyan indokolásról, mely a határozatban benne rejlik akkor is, ha kifelé (formálisan tekintve) semmilyen indokot nem közölnek.
(25)
–	Ha a törvény az elutasítás fikcióját veszi alapul, akkor természetszerűleg a kérelmező az, aki az okok után tudakozódik, és adott esetben jogvédelmet keres. Ha azonban jóváhagyó a határozat, azaz engedélyezés fikcióját veszi alapul, akkor inkább harmadik személyek kerülnek abba a helyzetbe, hogy az okok után tudakozódjanak érdekeik esetleges védelme érdekében.
(26)
–	A hatékony jogvédelemhez való alapvető joghoz lásd a 11. lábjegyzetben említett hivatkozásokat.
(27)
–	A 90/313 rendelet 4. cikke azt említi, amikor egy személy információkérését visszautasították, vagy nem kielégítő választ kapott.
(28)
–	A 90/313 rendelet 4. cikke azt említi, amikor egy személy információkérését „figyelmen kívül hagyták”.
(29)
–	Ilyen keresetindítási lehetőség áll fenn például a német jogban, lásd az 1960. január 21‑i (BGBl. I., 70. o., az 1991. március 19‑i értesítéssel új szerkezetben, BGBl. I. 686. o., utoljára módosította a 2004. augusztus 24‑i törvény, BGBl. I., 2198. o.)  Verwaltungsgerichtsordnung (közigazgatási bírósági szabályzat) 42. § (1) bekezdésének harmadik fordulatát.
(30)
–	Ezt az utat választotta a Brüsszel-főváros régió rendeletalkotója a regionális rendelet alapeljárásban irányadó változata 14. cikkének második mondatában. Ugyanez vonatkozik a Bizottság által a C‑233/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben kifogásolt francia jogi helyzetre (lásd a 6. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügy 13–15. pontját).
(31)
–	Az eljárásjogi autonómia tekintetében lásd a C‑201/02. sz. Wells‑ügyben 2004. január 7‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑0000., 0. o.) 67. pontját.
(32)
–	Lásd jelen indítvány 34–38. pontját.
(33)
–	Lásd a C‑231/96. sz. Edis‑ügyben 1998. szeptember 15‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑4951. o.) 34. pontját, a C‑276/01. sz. Steffensen‑ügyben 2003. április 10‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑3735. o.) 60. pontját és a C‑30/02. sz., Recheio – Cash & Carry ügyben 2004. június 17‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑0000., 0. o.) 17. pontját; a közigazgatási eljárás tekintetében megfelelően a 31. lábjegyzetben hivatkozott Wells‑ítélet 67. pontját.
(34)
–	Lásd ehhez a 33. lábjegyzetben hivatkozott Edis‑ítélet 35. pontját és a Recheio – Cash & Carry ítélet 18. pontját.
(35) –	Tulajdonképpen így értendő az Európai Közösségek tisztviselői személyzeti szabályzatának 91. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdése, amely szerint a határidő kezdete „a válaszadásra előírt határidő lejártának időpontja”.
(36)
–	Az Európai Közösségek tisztviselői személyzeti szabályzata 91. cikkének (3) bekezdése összefüggésben 91. cikkének (2) bekezdésével.