WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 31 maja 2018 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2011/92/WE – Ocena oddziaływania na środowisko odwiertów w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż gazu łupkowego – Głębokie wiercenia – Kryteria selekcji – Ustalenie progów
W sprawie C‑526/16
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 12 października 2016 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez M. Owsiany-Hornung, D. Milanowską i C. Zadrę, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez B. Majczynę, D. Krawczyka, M. Oriona Jędryska, H. Schwarza i K. Majcher, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, C.G. Fernlund, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev i E. Regan, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 grudnia 2017 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez wyłączenie z procedury sprawdzenia konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko (zwanej dalej „procedurą screeningu”) przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin wykonanych metodą odwiertów o głębokości do 5000 m, z wyjątkiem wierceń o głębokości od 1000 m w strefach ujęć wody, na obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych oraz na obszarach objętych formami ochrony przyrody, w postaci parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów „Natura 2000”, i otulinach tychże obszarów (wszystkie te obszary są zwane dalej łącznie „obszarami wrażliwymi”), w wyniku ustanowienia progu warunkującego wszczęcie tej procedury, który to próg nie uwzględnia wszystkich istotnych kryteriów selekcji określonych w załączniku III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 w związku z załącznikami II i III do tej dyrektywy.
Ramy prawne
Prawo Unii
2        Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 przewiduje:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
3        W art. 4 ust. 2 i 3 tej dyrektywy uściślono:
„2.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:
a)      badania indywidualnego;
lub
b)      progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b).
3.      Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów lub kryteriów do celów ust. 2 uwzględnia się odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III”.
4        Załącznik II do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2”, przewiduje w pkt 2:
„2.      Przemysł wydobywczy
a)      Kamieniołomy, kopalnie odkrywkowe, wydobycie torfu (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I);
b)      górnictwo podziemne;
[…]
d)      głębokie wiercenia, w szczególności:
(i)      wiercenia geotermiczne;
(ii)      wiercenia w celu składowania odpadów jądrowych;
(iii)      wiercenia w celu zaopatrzenia w wodę;
z wyjątkiem wierceń w celu zbadania stabilności gruntu;
e)      powierzchniowe urządzenia przemysłowe dla wydobywania węgla, ropy naftowej, gazu ziemnego i rud, a także łupków bitumicznych”.
5        Załącznik III do dyrektywy 2011/92, zatytułowany „Kryteria selekcji, o których mowa w art. 4 ust. 3”, brzmi następująco:
„1.      Cechy przedsięwzięć
Cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrywane ze szczególnym uwzględnieniem:
a)      rozmiaru przedsięwzięcia;
b)      kumulacji z innymi przedsięwzięciami;
c)      korzystania z zasobów naturalnych;
d)      produkcji odpadów;
e)      zanieczyszczeń i zagrożeń;
f)      ryzyka wypadku, w szczególności uwzględniając użyte substancje i technologie.
2.      Lokalizacja przedsięwzięć
Środowiskowa podatność obszarów geograficznych, które mogą być dotknięte skutkami spowodowanymi przez przedsięwzięcia, musi być rozpatrywana z uwzględnieniem w szczególności:
a)      dotychczasowego przeznaczenia gruntów;
b)      względnej obfitości, jakości i zdolności do odtwarzania zasobów naturalnych na danym obszarze;
c)      zdolności absorpcji środowiska naturalnego, ze zwróceniem szczególnej uwagi na:
(i)      tereny podmokłe;
(ii)      strefy nabrzeżne;
(iii)      góry i obszary leśne [obszary górskie i leśne];
(iv)      rezerwaty naturalne i parki;
(v)      obszary sklasyfikowane lub chronione przez ustawodawstwo państw członkowskich; obszary specjalnej ochrony wyznaczone przez państwa członkowskie na podstawie [dyrektyw 2009/147/WE i 92/43/EWG];
(vi)      obszary, na których zostały już przekroczone normy jakościowe w odniesieniu do ochrony środowiska określone w ustawodawstwie Unii;
(vii)      obszary gęsto zaludnione;
(viii)      krajobrazy o znaczeniu historycznym, kulturalnym lub archeologicznym.
3.      Cechy potencjalnego oddziaływania
Potencjalne znaczące skutki przedsięwzięć muszą być rozpatrywane w stosunku do kryteriów określonych w pkt 1 i 2 oraz z uwzględnieniem w szczególności:
a)      zakresu oddziaływania (obszar geograficzny i liczba mieszkańców, którzy znajdą się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia);
b)      transgranicznego charakteru oddziaływania;
c)      ciężaru i kompleksowości oddziaływania;
d)      prawdopodobieństwa wystąpienia oddziaływania;
e)      czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania”.
Prawo polskie
6        Artykuł 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008, nr 199, poz. 1227) przewiduje:
„Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:
1)      rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2)      rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3)      przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2”.
7        Zgodnie z art. 63 tej ustawy:
„Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:
[…]”.
8        Paragraf 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010, nr 213, poz. 1397) zawiera wykaz przedsięwzięć, które muszą zostać obowiązkowo poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
9        Paragraf 3 powyższego rozporządzenia zawiera wykaz przedsięwzięć, w odniesieniu do których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ustala właściwy organ.
10      W swojej pierwotnej wersji ów paragraf odnosił się do wszystkich przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin za pomocą odwiertów, gdy ich głębokość wynosiła ponad 1000 m, które to przedsięwzięcia podlegały w związku z tym procedurze screeningu.
11      W wyniku zmiany owego rozporządzenia w dniu 25 czerwca 2013 r. próg ten został utrzymany tylko dla przedsięwzięć związanych z odwiertami wykonywanymi w miejscach znajdujących się na obszarach wrażliwych. W odniesieniu do przedsięwzięć zlokalizowanych poza tymi obszarami próg został podwyższony do głębokości wynoszącej 5000 m, tak że spośród przedsięwzięć związanych z odwiertami i rozpoznawaniem złóż kopalin realizowanych poza obszarami wrażliwymi procedurze screeningu podlegają jedynie te przedsięwzięcia, w których przypadku głębokość wynosi ponad 5000 m.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
12      W dniu 28 czerwca 2013 r. Komisja wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o udzielenie informacji na temat warunków, w jakich dyrektywa 2011/92 jest stosowana do projektów związanych z wydobyciem gazu łupkowego, na który to wniosek władze polskie odpowiedziały w dniu 7 października 2013 r.
13      W dniu 11 lipca 2014 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła, że w jej opinii ustalony w § 3 rozporządzenia próg głębokości wynoszący 5000 m wyklucza w praktyce większość projektów dotyczących poszukiwania i rozpoznawania złóż gazu łupkowego realizowanych w tym państwie członkowskim z zakresu stosowania dyrektywy 2011/92.
14      Komisja uznała zatem, że poprzez ustanowienie powyższego progu bez uwzględnienia wszystkich istotnych kryteriów selekcji oraz poprzez wyłączenie z procedury screeningu wierceń na głębokości do 5000 m Rzeczpospolita Polska nie dokonała prawidłowej transpozycji przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92 w związku z załącznikami II i III do tej dyrektywy.
15      W piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. władze polskie nie zgodziły się z powyższą analizą.
16      W dniu 27 lutego 2015 r. Komisja, stwierdziwszy naruszenie dyrektywy 2011/92, skierowała do wspomnianego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, w której instytucja ta wezwała owo państwo do przyjęcia środków wymaganych w celu dostosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
17      W piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. władze polskie podtrzymały zasadniczo swoją analizę.
18      Jako że odpowiedź udzielona przez władze polskie nie zadowoliła Komisji, instytucja ta wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
W przedmiocie skargi
19      W swoim jedynym zarzucie Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że ta uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 2 ust. 1 i z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92 w związku z załącznikami II i III do tej dyrektywy, wykluczając z procedury screeningu wszystkie odwierty w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin zlokalizowane poza obszarami wrażliwymi, gdy ich głębokość nie przekracza 5000 m.
Argumentacja stron
20      Komisja utrzymuje, że odwierty w celu poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, które mogą być przeprowadzane na głębokości do 5000 m, wchodzą w zakres pojęcia „głębokich wierceń” w rozumieniu pkt 2 lit. d) załącznika II do dyrektywy 2011/92, tak że powinny one podlegać procedurze screeningu. W tym względzie powołuje się ona na wyrok z dnia 11 lutego 2015 r., Marktgemeinde Straßwalchen i in. (C‑531/13, EU:C:2015:79, pkt 31).
21      Wspomniana instytucja wyjaśnia, że w braku wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich sens tego pojęcia należy ustalić w drodze autonomicznej i jednolitej wykładni, której należy dokonać z uwzględnieniem kontekstu tego przepisu i celu przyświecającego uregulowaniu, którego część on stanowi. W tych ramach kryteria wymienione w załączniku III do dyrektywy 2011/92 są zdaniem Komisji bez znaczenia.
22      Komisja podnosi, że prawodawca Unii zakwalifikował wiercenia w celu zaopatrzenia w wodę, o których mowa w pkt 2 lit. d) ppkt (iii) załącznika II do dyrektywy 2011/92, jako „głębokie wiercenia”, choć w praktyce są one przeprowadzane na głębokości nieprzekraczającej kilkuset metrów.
23      Instytucja ta przypomina, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 państwa członkowskie są obowiązane zapewnić, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko były poddawane ocenie przed ich realizacją, oraz podkreśla, że celem, do którego dąży prawodawca europejski, nie jest wyeliminowanie ryzyka dla środowiska, lecz wstępna ocena tego ryzyka (wyroki: z dnia 19 września 2000 r., Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, pkt 52; z dnia 2 czerwca 2005 r., Komisja/Włochy, C‑83/03, EU:C:2005:339, pkt 20), która musi mieć miejsce na wczesnym etapie postępowania administracyjnego. Dodaje ona, że dyrektywa ta ma na celu zagwarantowanie szerokiego rzeczywistego udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym.
24      Komisja uważa, że rząd polski nie może się zatem powoływać na istnienie krajowych uregulowań w sprawie ochrony środowiska w celu uzasadnienia spornego uregulowania.
25      Instytucja ta przypomina, że zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy ustanawianiu kryteriów lub progów, o których mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92, podlega ograniczeniom wynikającym z wymienionego w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku poddania uprzedniej procedurze oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących mieć znaczący wpływ na środowisko, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji (zob. w szczególności wyroki: z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 50; a także z dnia 20 listopada 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑66/06, niepublikowany, EU:C:2008:637, pkt 61).
26      Komisja uważa, że jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć ryzyka wywarcia przez przedsięwzięcie znaczącego wpływu na środowisko, zasada ostrożności wymaga, by została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 44). W tym względzie powołuje się ona na rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie wpływu działalności wydobywczej gazu łupkowego i łupków bitumicznych na środowisko, w której to rezolucji podkreślono konieczność stosowania zasady ostrożności do tej działalności i przeprowadzania badań naukowych dotyczących długoterminowego oddziaływania na ludzkie zdrowie zanieczyszczenia powietrza i wody związanego ze szczelinowaniem.
27      Komisja twierdzi, że w praktyce głębokość odwiertów w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż gazu łupkowego była zawsze – lub przynajmniej w większości przypadków – w Polsce mniejsza od 5000 m, tak że próg 5000 m skutkuje wykluczeniem z uprzedniej procedury oceny niemalże wszystkich odwiertów wykonywanych w tym państwie członkowskim poza obszarami wrażliwymi oraz pozwala w rzeczywistości obejść zobowiązania wynikające z dyrektywy 2011/92. W tym względzie instytucja ta precyzuje, że z 9160 odwiertów na głębokości powyżej 1000 m wykonanych w ciągu ostatnich 50 lat w tym państwie członkowskim tylko 52 były odwiertami o głębokości większej niż 5000 m (0,6% wszystkich głębokich wierceń), tak że z procedury screeningu są wykluczone niemal wszystkie odwierty rozpoznawcze złóż, w szczególności gazu łupkowego, zlokalizowane poza obszarami wrażliwymi, lub przynajmniej zdecydowana większość tych odwiertów.
28      Ponadto obszary wrażliwe stanowią niespełna jedną czwartą (23%) terytorium Polski i około 26% terenów, na których zostały udzielone koncesje na poszukiwania gazu łupkowego.
29      Komisja uważa, że z uwagi na metodę wydobycia tego gazu nie można utrzymywać, iż wszystkie wykluczone w ten sposób przedsięwzięcia mogą zostać uznane na podstawie ogólnej oceny za przedsięwzięcia niemogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.
30      W szczególności, jeśli chodzi o poszukiwanie i wydobycie gazu łupkowego i ropy łupkowej, w publikacjach naukowych potwierdzono istnienie wysokiego ryzyka dla środowiska w związku ze szczelinowaniem hydraulicznym, między innymi w postaci: zanieczyszczenia wód gruntowych i powierzchniowych spowodowanego wprowadzeniem substancji chemicznych do środowiska przez ubytek płynu szczelinującego, zanieczyszczenia atmosfery, zagrożenia dla dzikiej fauny i flory, zagrożenia dla pracowników i społeczności lokalnych spowodowanego przez emisje metanu i innych lotnych związków organicznych z odwiertu.
31      Komisja dodaje, że nawet jeśli w znacznej większości przypadków lub nawet we wszystkich przypadkach uznano, że dany projekt nie oddziaływał znacząco na środowisko, nie zmienia to faktu, że ocena ta pozostaje konieczna, o ile nie ma pewności naukowej co do wpływu tego projektu na środowisko.
32      Komisja odrzuca także argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym znajomość budowy geologicznej i doświadczenie pozwalają zagwarantować brak ryzyka znaczącego oddziaływania na środowisko, stojąc na stanowisku, że zagrożenia związane z takimi przedsięwzięciami mogą, ze względu na ich charakter, w każdym wypadku wystąpić.
33      Komisja powołuje się także na brak jednolitości struktury geologicznej terytorium Polski i warunków hydrogeologicznych. Dodaje, że Rzeczpospolita Polska nie wyjaśniła powodów, dla których kwestionuje badania przytoczone przez Komisję.
34      Posiłkowo Komisja utrzymuje, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom, gdyż nie uwzględniła wszystkich istotnych kryteriów wymienionych w załączniku III do dyrektywy 2011/92 w celu ustalenia nowego wynoszącego 5000 m progu głębokości, poniżej którego jest wykluczona jakakolwiek procedura screeningu.
35      Rząd polski kwestionuje argumentację przedstawioną przez Komisję i dochodzi do wniosku, że sporne przepisy krajowe są zgodne z dyrektywą 2011/92.
36      Twierdzi on, że niekoniecznie wszystkie odwierty w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż wchodzą w zakres pojęcia „głębokich wierceń” w rozumieniu pkt 2 lit. d) załącznika II do dyrektywy 2011/92. Dodaje, że pojęcia tego nie definiuje się w odniesieniu do głębokości ustalonej w sposób abstrakcyjny i generalny dla całej Unii, że państwom członkowskim przysługuje margines swobody z zastrzeżeniem przestrzegania art. 2 ust. 1 tej dyrektywy oraz że muszą one uwzględniać stopień rozpoznania budowy geologicznej poszczególnych regionów oraz wynikające stąd ryzyko znaczącego oddziaływania na środowisko.
37      Rząd polski utrzymuje, że dzięki znajomości struktury geologicznej terytorium tego kraju oraz doświadczeniu nabytemu podczas odwiertów wykonanych w przeszłości na tym terytorium potencjalne niebezpieczeństwa związane z tymi przedsięwzięciami są znane i przewidywalne oraz takie same dla wszystkich odwiertów wykonywanych na głębokości poniżej 5000 m i mogą być kontrolowane.
38      W konsekwencji w opinii wspomnianego rządu można uznać, że żaden z odwiertów, o których mowa, nie może znacząco oddziaływać na środowisko.
39      Rząd ten wskazuje, że realizacja takich przedsięwzięć związanych z odwiertami podlega ścisłej i stałej kontroli w ramach różnych procedur, które gwarantują ich bezpieczeństwo, takich jak procedury przewidziane w ustawie – Prawo wodne, która wymaga uzyskania właściwego pozwolenia na pobór wody do celów wiercenia. Powołuje się on także na swoje przepisy w sprawie odpadów, na przepisy w sprawie odpadów wydobywczych, które wymagają uzyskania decyzji administracyjnych w celu gospodarowania odpadami pochodzącymi z odwiertów, na przepisy polskie dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych, które nakazują przedsiębiorstwu rekultywację gruntów rolnych i leśnych, jak również na przepisy dotyczące ochrony środowiska.
40      Rząd ów utrzymuje, że raporty i badania przytoczone przez Komisję nie są wiarygodne, że odnoszą się one do hipotetycznych zagrożeń oraz że nie precyzują, jaki jest stan środowiska przed realizacją przedsięwzięć.
41      Rząd polski kwestionuje także argument Komisji, zgodnie z którym sporne uregulowanie dotyczy w praktyce wszystkich odwiertów w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż gazu łupkowego, twierdząc, że nie można wykluczyć, iż w przyszłości będą wykonywane odwierty na głębokości powyżej 5000 m.
42      Twierdzi on, że obszary wrażliwe, w ramach których próg warunkujący procedurę screeningu wynosi 1000 m, stanowią niemal jedną czwartą terytorium kraju.
43      Rząd polski utrzymuje, że istotne kryteria wymienione w załączniku III do dyrektywy 2011/92 zostały należycie wzięte pod uwagę.
44      W opinii wspomnianego rządu kryterium kumulacji nie jest istotne, ponieważ wiercenia, o których mowa, są najczęściej wykonywane na gruntach rolnych i nie są lokalizowane blisko siebie.
45      Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku kryterium wykorzystywania zasobów naturalnych, ponieważ pobór wody jest kontrolowany i uregulowany w szczególnych przepisach krajowych. To samo odnosi się do produkcji odpadów.
46      W odniesieniu kryterium dotyczącego ryzyka wypadków rząd polski twierdzi, że argumentacja Komisji odnosi się w zasadzie wyłącznie do ryzyka związanego z użyciem substancji chemicznych w zależności od stosowanej technologii. Utrzymuje on, że zgodnie z dostępnymi danymi dzięki stosowanej profilaktyce i wprowadzeniu nowych technologii oraz nowych systemów zabezpieczających działalność ta jest bezpieczna i w jej ramach doszło tylko do niewielkiej liczby awarii, które nie doprowadziły zresztą do istotnych szkód w środowisku.
47      Jeśli chodzi o lokalizację przedsięwzięć, rząd ten powołuje się na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uwzględnia wymóg zrównoważonego rozwoju, i twierdzi przy tym, że przedsięwzięcia związane z wierceniami mogą być jedynie zlokalizowane na terenach, na których wykonywanie tego rodzaju działalności zostało dozwolone w dokumentach planowania przestrzennego.
Ocena Trybunału
48      Przede wszystkim należy stwierdzić, że choć skarga Komisji odnosi się do wszystkich odwiertów w celu rozpoznawania lub poszukiwania złóż kopalin, do których ma zastosowanie sporny próg, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że instytucja ta odnosiła się głównie – zarówno w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, jak i przed Trybunałem – do odwiertów w celu rozpoznawania lub poszukiwania złóż gazu łupkowego.
49      Otóż postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Zakres przedmiotowy skargi wniesionej w trybie art. 258 TFUE jest wyznaczony przez przewidziane w tym postanowieniu postępowanie poprzedzające wniesienie skargi. Wobec tego skarga nie może być oparta na innych zarzutach niż zarzuty wskazane w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 września 1999 r., Komisja/Irlandia, C‑392/96, EU:C:1999:431, pkt 51).
50      Wynika stąd, że zarzut Komisji należy uznać za ograniczony do kwestii, czy Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2011/92 poprzez ustanowienie progu głębokości wynoszącego 5000 m, poniżej którego odwierty w celu rozpoznawania i poszukiwania złóż gazu łupkowego wykonywane poza obszarami wrażliwymi nie podlegają procedurze screeningu.
51      Następnie należy ustalić, czy odwierty wykluczone w ten sposób z owej procedury zaliczają się do kategorii „głębokich wierceń” w rozumieniu pkt 2 lit. d) załącznika II do wspomnianej dyrektywy.
52      W powyższym względzie należy przypomnieć, że w załączniku II do dyrektywy 2011/92 wymieniono przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, w odniesieniu do których państwa członkowskie są zobowiązane ustalić, w jakim stopniu mogą one znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym muszą one zostać poddane ocenie zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże dyrektywy.
53      A zatem – wbrew temu, co utrzymuje rząd polski – najpierw należy rozstrzygnąć kwestię, czy odwiert zalicza się do kategorii „głębokich wierceń”, o której mowa w pkt 2 lit. d) załącznika II do dyrektywy 2011/92, i dopiero wtedy kwestię, czy ewentualnie odwiert ten należy poddać ocenie zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, ponieważ może on znacząco oddziaływać na środowisko.
54      Należy także stwierdzić, że z ogólnej systematyki dyrektywy 2011/92 oraz z brzmienia jej przepisów wynika, iż zakres stosowania tej dyrektywy jest rozległy, zaś przyświecający jej cel jest bardzo szeroki (zob. analogicznie wyrok z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 31, 39).
55      Ponadto z brzmienia pkt 2 załącznika II do tej dyrektywy – który to punkt dotyczy przemysłu wydobywczego i który, poza głębokimi wierceniami, odnosi się do kamieniołomów, kopalni odkrywkowych i wydobycia torfu, ale także do górnictwa podziemnego, wydobycia minerałów przy pomocy pogłębiarek morskich lub rzecznych, jak również do powierzchniowych urządzeń przemysłowych dla wydobywania węgla, ropy naftowej, gazu ziemnego i rud, a także łupków bitumicznych – wynika, że przepis ten ma obejmować w szeroki sposób przedsięwzięcia związane z przemysłem wydobywczym.
56      W konsekwencji, jakkolwiek w pkt 2 lit. d) załącznika II do dyrektywy 2011/92 nie uściślono wyrażenia „głębokie wiercenia” poprzez przypisanie mu progu głębokości, z ogólnej systematyki tej dyrektywy wynika jednak, że prawodawca Unii zamierzał objąć tym wyrażeniem wszystkie odwierty związane z przemysłem wydobywczym mogące oddziaływać na środowisko.
57      Odwierty w celu rozpoznawania i poszukiwania złóż gazu łupkowego stanowią zatem, zważywszy na ich cechy charakterystyczne, co do zasady z natury „głębokie” wiercenia w rozumieniu pkt 2 lit. d) tego załącznika II. To samo odnosi się do odwiertów mogących mieć głębokość kilkuset metrów, a nawet kilku tysięcy metrów, tak jak odwierty, o których mowa w spornym uregulowaniu.
58      W związku z powyższym takie odwierty stanowią przedsięwzięcia, w odniesieniu do których państwa członkowskie mają obowiązek ustalenia na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92 – bądź za pomocą badania indywidualnego, bądź za pomocą progów lub kryteriów – czy powinny one zostać poddane ocenie ich oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym samym przepisem państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu tych procedur.
59      Należy zatem ustalić, czy – jak utrzymuje Komisja – Rzeczpospolita Polska uchybiła tym wymogom poprzez ustalenie progu głębokości wynoszącego 5000 m, poniżej którego odwierty w celu rozpoznawania i poszukiwania złóż gazu łupkowego zlokalizowane poza obszarami wrażliwymi nie są poddawane procedurze screeningu.
60      W powyższym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy państwa członkowskie postanowiły ustalić progi lub kryteria zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92, zakres uznania, który został im tak przyznany, podlega ograniczeniom wynikającym z wymienionego w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku poddania ocenie, przed udzieleniem zezwolenia, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji (zob. wyrok z dnia 20 listopada 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑66/06, EU:C:2008:637, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
61      Państwo członkowskie, które ustaliłoby owe progi lub owe kryteria na takim poziomie, że w praktyce wszystkie przedsięwzięcia danego rodzaju byłyby z góry wyłączone z obowiązku przeprowadzenia oceny ich skutków, przekroczyłoby ten zakres uznania, chyba że na podstawie ogólnej oceny można by uznać, iż wszystkie wyłączone przedsięwzięcia nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko (zob. wyroki: z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 53; z dnia 21 września 1999 r., Komisja/Irlandia, C‑392/96, EU:C:1999:431, pkt 75; a także z dnia 20 listopada 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑66/06, EU:C:2008:637, pkt 65).
62      Jeśli chodzi o polskie sporne uregulowanie, Komisja twierdzi, że ustalenie progu głębokości wynoszącego 5000 m skutkuje wyłączeniem wszystkich lub przynajmniej zdecydowanej większości odwiertów w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż gazu łupkowego na terytorium Polski z jakiejkolwiek oceny oddziaływania na środowisko.
63      Rzeczpospolita Polska nie zakwestionowała bowiem, że w praktyce większość odwiertów w celu rozpoznawania złóż gazu łupkowego przy użyciu techniki szczelinowania hydraulicznego wykonanych dotychczas na terytorium Polski nie osiągnęła tego wynoszącego 5000 m progu głębokości.
64      Otóż nie można przyznać, że wszystkie przedsięwzięcia wyłączone w ten sposób z procedury screeningu mogą zostać uznane na podstawie ogólnej oceny za przedsięwzięcia niemogące znacząco oddziaływać na środowisko.
65      W powyższym względzie należy wskazać, że przedsięwzięcie uznaje się za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, gdy z powodu swego charakteru grozi ono przekształceniem w istotny lub nieodwracalny sposób czynników środowiska takich jak fauna i flora, gleba lub woda, bez względu na jego rozmiary (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 1999 r., Komisja/Irlandia, C‑392/96, EU:C:1999:431, pkt 67).
66      Z orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92, który przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku […] ocen[ie] w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia”, wynika także, iż taką ocenę należy przeprowadzić, gdy istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, że przedsięwzięcie będzie miało takie skutki (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Portugalia, C‑117/02, EU:C:2004:266, pkt 85; a także z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 42, 43).
67      Mając na uwadze zasadę ostrożności, będącą jedną z podstaw polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego, stawiającej sobie za cel wysoki poziom ochrony, w świetle której to zasady należy dokonywać wykładni dyrektywy 2011/92, uznaje się, że takie ryzyko występuje, gdy na podstawie obiektywnych danych nie można wykluczyć, że przedsięwzięcie może oddziaływać znacząco na środowisko (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 2011 r., Komisja/Belgia, C‑435/09, niepublikowany, EU:C:2011:176, pkt 64; a także z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 44).
68      Komisja przedstawiła w powyższym względzie obiektywne informacje oparte na różnych badaniach naukowych, w których jest mowa o wysokim ryzyku dla środowiska w związku z poszukiwaniem gazu łupkowego za pomocą szczelinowania hydraulicznego z powodu zanieczyszczenia wód gruntowych i powierzchniowych spowodowanego wprowadzeniem substancji chemicznych do środowiska, jak również o zagrożeniach dla fauny i flory.
69      Rząd polski podniósł jednak, że odwierty w celu poszukiwania i rozpoznawania złóż gazu łupkowego nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na znajomość struktury geologicznej w Polsce i wiedzę uzyskaną podczas wykonanych już odwiertów, jak również z powodu stosowania różnych procedur i norm w zakresie ochrony środowiska.
70      Niemniej Komisja utrzymuje, że różnorodność struktury i warunków geologicznych w Polsce jest taka – czego rząd polski nie kwestionuje – że konieczne jest indywidualne badanie wchodzących w rachubę terenów.
71      Wobec powyższego Rzeczpospolita Polska nie wykazała, że przedsięwzięcia polegające na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż gazu łupkowego na głębokości do 5000 m i wykonywane poza obszarami wrażliwymi można uznać w sposób ogólny za przedsięwzięcia niemogące znacząco oddziaływać na środowisko.
72      Ponadto dyrektywa 2011/92 nie wyklucza ze swego zakresu stosowania przedsięwzięć, których potencjalne skutki dla środowiska są uregulowane pod innymi względami w krajowych przepisach dotyczących ochrony środowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 1999 r., Komisja/Irlandia, C‑392/96, EU:C:1999:431, pkt 71).
73      Co więcej, przepisom krajowym przytoczonym przez rząd polski przyświecają własne cele, takie jak ochrona wody lub zagospodarowanie przestrzenne, odrębne od celów przyświecających dyrektywie 2011/92. Niektóre z nich, takie jak przepisy dotyczące gospodarowania odpadami, znajdują zresztą zastosowanie wyłącznie na etapie wykonywania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub po ich wykonaniu.
74      Jako że zasadniczym celem dyrektywy 2011/92 jest zagwarantowanie, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, były „przed udzieleniem zezwolenia” poddawane ocenie ich oddziaływania na środowisko, argumentacji rządu polskiego nie można uwzględnić (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
75      Jak podkreślił Trybunał, wstępny charakter takiej oceny wynika z potrzeby, aby w procesie podejmowania decyzji właściwy organ we wszystkich technicznych procesach planowania i podejmowania decyzji uwzględnił w możliwie najwcześniejszej fazie skutki dla środowiska, w celu raczej zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń lub zagrożeń u źródła niż późniejszego przeciwdziałania ich skutkom (wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Comune di Corridonia i in., C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
76      Bez znaczenia jest także argument rządu polskiego, zgodnie z którym liczba odwiertów wykonywanych na terytorium kraju powinna się zmniejszyć, jak również argument, zgodnie z którym należałoby uwzględnić okoliczność, że obszary wrażliwe, w odniesieniu do których próg, poniżej którego należy przeprowadzić procedurę screeningu przed każdym wierceniem, pozostaje ustalony na głębokości 1000 m, stanowią niemal jedną czwartą część tego terytorium.
77      Nie można zatem uznać – jak utrzymuje rząd polski – że wszystkie odwierty w celu poszukiwania lub rozpoznawania złóż gazu łupkowego wykonywane na głębokości do 5000 m nie wiążą się z ryzykiem oddziaływania na środowisko.
78      Z powyższego wynika, że przyjmując próg głębokości wynoszący 5000 m, Rzeczpospolita Polska wyłączyła w praktyce ze stosowania dyrektywy 2011/92 niemal wszystkie przedsięwzięcia polegające na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż gazu łupkowego realizowane poza obszarami wrażliwymi, przy czym na podstawie ogólnej oceny nie można uznać, że przedsięwzięcia te nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Rzeczpospolita Polska przekroczyła zatem zakres uznania, którym dysponuje na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92.
79      W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że poprzez wyłączenie z procedury screeningu przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż gazu łupkowego metodą odwiertów o głębokości do 5000 m, zlokalizowanych poza obszarami wrażliwymi, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 w związku z załącznikami II i III do dyrektywy 2011/92.
W przedmiocie kosztów
80      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jako że Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, zaś państwo to przegrało zasadniczo sprawę, należy je obciążyć, poza jego własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)      Poprzez wyłączenie z procedury sprawdzenia konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż gazu łupkowego wykonanych metodą odwiertów o głębokości do 5000 m, z wyjątkiem wierceń o głębokości od 1000 m zlokalizowanych w strefach ujęć wody, na obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych oraz na obszarach objętych formami ochrony przyrody, w postaci parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów „Natura 2000”, i otulinach tychże obszarów, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 w związku z załącznikami II i III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
2)      Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
Silva de Lapuerta
Fernlund
Bonichot
Arabadjiev
Regan
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 31 maja 2018 r.
Sekretarz
Prezes pierwszej izby
A. Calot Escobar
R. Silva de Lapuerta
*      Język postępowania: polski.