62001CC0278_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het lastige probleem van de zuiverheid van het zwemwater, dat in deze voorzomerse periode bijzonder actueel is, is voor het Hof allesbehalve nieuw. In deze zaak gaat het echter voor het eerst om de uitvoering van een arrest terzake.
I ─ De gemeenschapswetgeving
2. Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater(2) (hierna:
" richtlijn" ) heeft overeenkomstig de eerste overweging van haar considerans tot doel, het milieu en de volksgezondheid te beschermen door de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater alsmede door de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering.
3. De richtlijn verplicht de lidstaten de op het zwemwater toepasselijke waarden vast te stellen voor de in de bijlage genoemde fysisch-chemische en microbiologische parameters. Deze waarden mogen niet minder streng zijn dan die welke in kolom I van deze bijlage zijn vermeld (artikelen 2 en 3 van de richtlijn).
4. Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn moet de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming worden gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde waarden, en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van de richtlijn kennis is gegeven.
5. Aangezien artikel 395 van de akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de verdragen(3) geen enkele afwijking van de richtlijn voor het Koninkrijk Spanje bevatte, moest de kwaliteit van het Spaanse zwemwater per 1 januari 1986 in overeenstemming zijn met de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden.
II ─ Het arrest Commissie/Spanje
6. In zijn arrest van 12 februari 1998(4) heeft het Hof vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden, de krachtens artikel 4 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.
III ─ Schriftelijke procedure en conclusies van partijen
7. In haar verzoekschrift stelt de Commissie dat de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied nog altijd niet aan de normen van de richtlijn voldoet. Zij laat dit zien aan de hand van de volgende tabel:
>lt>1
C(I) : Percentage badzones waarvoor voldoende monsters zijn getrokken en die met de bindende grenswaarden overeenstemmen.
NF : Percentage badzones waarvoor onvoldoende monsters zijn getrokken.
NC : Percentage badzones waarvoor geen monsters zijn getrokken (of waarvoor geen waarden bekend zijn) of die niet met de bindende waarden in overeenstemming zijn.
NB:
Percentage badzones waar een permanent zwemverbod geldt.
8. Zij merkt verder op dat de Spaanse regering het aantal badzones in de binnenwateren in de loop der jaren heeft verminderd.
9. De Commissie voegt hieraan nog toe dat het door de Spaanse regering uitgewerkte actieplan voorziet in een aantal lopende en geplande acties en dat volgens het haar meegedeelde tijdschema de werkzaamheden in 2003 volledig moeten zijn uitgevoerd.
10. Zij concludeert dan ook dat verweerder niet de ter uitvoering van voormeld arrest Commissie/Spanje noodzakelijke maatregelen heeft genomen.
11. De Commissie herinnert eraan dat zij ingevolge artikel 228, lid 2, tweede alinea, tweede zin, EG het bedrag moet vermelden van de forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht. Op basis van de berekeningswijze, uiteengezet in haar mededelingen 96/C 242/07 van 21 augustus 1996 inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 EG-Verdrag [thans artikel 228 EG](5), en 97/C 63/02 van 28 februari 1997 betreffende de berekeningswijze van de dwangsom van artikel 171 EG-Verdrag(6), geeft de Commissie het Hof in overweging om het Koninkrijk Spanje per dag die het in gebreke blijft, een dwangsom van 45 600 euro op te leggen als straf voor de niet-uitvoering van het arrest Commissie/Spanje, vanaf de dag waarop het arrest in de onderhavige zaak zal worden uitgesproken tot de dag waarop het betrokken arrest zal zijn uitgevoerd.
12. Dit bedrag is berekend door een vast basisbedrag van 500 euro te vermenigvuldigen met een coëfficiënt 4 (op een schaal van 1 tot 20) voor de ernst van de inbreuk, een coëfficiënt 2 (op een schaal van 1 tot 3) voor de duur van de inbreuk en een coëfficiënt 11,4 (gebaseerd op het bruto binnenlands product van de betrokken lidstaat en op de stemmenweging binnen de Raad), die wordt geacht de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat weer te geven.
13. De Spaanse regering meent primair dat het beroep moet worden verworpen, aangezien de Commissie niet lang genoeg heeft gewacht om te kunnen concluderen dat het arrest Commissie/Spanje niet is uitgevoerd. Subsidiair stelt zij dat de oplegging van een dagelijkse dwangsom in casu geen geschikt middel is. Meer subsidiair ten slotte maakt zij bezwaar tegen het bedrag van de voorgestelde dwangsom.
14. De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
─ vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door in strijd met de krachtens artikel 4 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet de nodige maatregelen te nemen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden, het arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, niet heeft uitgevoerd en daardoor de krachtens artikel 228 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
─ het Koninkrijk Spanje te gelasten, de Commissie op de rekening
" eigen middelen van de Europese Gemeenschap"
een dwangsom van 45 600 euro te betalen per dag die het in gebreke blijft met het treffen van de maatregelen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, vanaf de dag waarop het arrest in de onderhavige zaak zal worden gewezen tot de dag waarop het arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, zal zijn uitgevoerd;
─ het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
15. Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het den Hove behage:
─ het beroep in zijn geheel te verwerpen;
─ subsidiair, het verzoek tot betaling van een dagelijkse dwangsom af te wijzen;
─ meer subsidiair, een dagelijkse dwangsom op te leggen die niet meer bedraagt dan 11 400 euro;
─ in elk geval de Commissie te verwijzen in de kosten.
IV ─ Analyse
A ─ De niet-uitvoering van het arrest uit 1998
16. Om te beginnen ontkent het Koninkrijk Spanje ten stelligste dat het het arrest uit 1998 niet heeft uitgevoerd dan wel, wat op hetzelfde neerkomt, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
17. Hierbij wil ik enkele kanttekeningen maken. In de eerste plaats is het vaste rechtspraak dat de richtlijn de lidstaten een resultaatsverplichting oplegt.(7) Zij moeten ervoor zorgen dat alle badzones aan de in de bijlage bij de richtlijn vastgelegde normen voldoen en kunnen zich niet beroepen op praktische moeilijkheden om onder hun verplichting uit te komen.
18. In de tweede plaats moeten voor de vraag of een lidstaat zijn verplichtingen al dan niet heeft verzaakt, de omstandigheden worden beoordeeld zoals deze zich voordoen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn. Artikel 228, lid 2, tweede alinea, EG bepaalt namelijk met zoveel woorden, dat de Commissie de zaak voor het Hof kan brengen indien
" de betrokken lidstaat de maatregelen ter uitvoering van het arrest van het Hof niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn heeft genomen" . Ik breng dit hier in herinnering omdat partijen tal van feitelijke argumenten hebben uitgewisseld die betrekking hebben op de situatie na het verstrijken van die termijn.
19. Ofschoon die argumenten, zoals hierna zal blijken, relevant zijn in verband met de eventuele oplegging van een dwangsom, moeten zij in het eerdere stadium, waarin moet worden uitgemaakt of het Koninkrijk Spanje het arrest Commissie/Spanje al dan niet heeft uitgevoerd, buiten beschouwing worden gelaten.
20. Vooropgesteld moet worden dat de Spaanse regering niet ontkent dat zij de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet binnen de gestelde termijn is nagekomen. Daarmee erkent zij dus ook dat zij het arrest Commissie/Spanje niet binnen de door de Commissie bepaalde termijn heeft uitgevoerd.
21. Zij zou ook moeilijk anders kunnen. Uit de door de Commissie overgelegde cijfers volgt immers onbetwistbaar dat in het badseizoen 2000 ongeveer 20 % van de betrokken badzones nog niet aan de criteria van de richtlijn voldeed, terwijl de in het met redenen omkleed advies van 27 juli 2000 bepaalde termijn van twee maanden nog in de maand september van hetzelfde jaar afliep.
22. Eén aspect van de door de Commissie gevolgde benadering wordt door de Spaanse regering echter fel bekritiseerd, namelijk de behandeling van de zones waarvoor een zwemverbod is ingesteld of die van de lijst van badzones zijn geschrapt. Anders dan de Commissie is zij namelijk van mening, dat die badzones niet mogen worden gerekend tot de zones die niet aan de eisen van de richtlijn voldoen. Zij geeft echter zonder meer toe dat ook bij een aanpassing van de door de Commissie overgelegde cijfers in de door haar gewenste zin, het in de relevante periode bereikte conformiteitspercentage nog lang geen 100 % zou bedragen, het percentage dat nodig is om aan de richtlijn en, daarmee, aan het arrest Commissie/Spanje te voldoen.
23. In dit stadium van mijn redenering behoef ik daarom niet in te gaan op de mogelijke consequenties van zwemverboden of het schrappen van badzones voor het conformiteitspercentage, een vraag overigens waarvan enkele aspecten al eerder door mij zijn onderzocht(8) .
24. Kan daarom nu al worden geconcludeerd, dat de Commissie de niet-uitvoering van het arrest Commissie/Spanje heeft aangetoond? Daarmee zou naar mijn mening de strekking van verweerders betoog worden miskend. Dit betoogt komt er namelijk in wezen op neer, dat de Commissie Spanje onvoldoende tijd heeft gelaten om aan zijn verplichtingen te voldoen, zodat het Hof niet kan vaststellen dat deze verplichtingen zijn geschonden.
25. Alvorens na te gaan of dit betoog in de omstandigheden van het onderhavige geval hout snijdt, moet worden uitgemaakt of het wel ontvankelijk is. Volgens vaste rechtspraak(9) ─ waarnaar verweerder overigens zelf heeft verwezen ─ beschikt de Commissie immers over een ruime beoordelingsbevoegdheid waar het de opportuniteit en het tijdstip van inleiding van een niet-nakomingsprocedure betreft.
26. Volgens verweerder vertoont een beroep wegens niet-uitvoering van een arrest in dit opzicht echter een aantal bijzonderheden. Het Verdrag, en in het bijzonder het aan een dergelijk beroep ten grondslag liggende artikel 228 EG, bepaalt namelijk niet, binnen welke termijn de lidstaat het arrest van het Hof moet hebben uitgevoerd.
27. Uit ' s Hof rechtspraak zou zijn op te maken dat de lidstaat een redelijke termijn moet worden gegund om het arrest van het Hof uit te voeren, wat volgens verweerder in casu niet het geval is geweest.
28. Ik deel dit standpunt. Er is namelijk een belangrijk verschil tussen een beroep wegens niet-uitvoering van een arrest waarbij schending van een richtlijn is vastgesteld, en een beroep wegens schending van die richtlijn zelf. In het algemeen zal namelijk in de richtlijn wel zijn bepaald, binnen welke termijn de lidstaat daaraan moet hebben voldaan.
29. Bij een beroep wegens niet-nakoming kan het Hof volstaan met vast te stellen dat de termijn is verstreken en de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet zijn nagekomen. De lidstaat kan dan niet aanvoeren dat de termijn te kort was, tenzij er sprake is van overmacht.
30. Hier hebben wij echter te maken met de heel andere situatie, waarin een lidstaat voor het Hof is gedaagd wegens niet-uitvoering van een arrest. Verweerder beklemtoont terecht dat het Verdrag geen termijn voor die uitvoering noemt. Er bestaat daarentegen wel rechtspraak over dit probleem, dat zich bij elk beroep wegens niet-uitvoering van een arrest voordoet.
31. Volgens deze rechtspraak(10) moet wegens het belang van een onmiddellijke en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht dadelijk met die uitvoering worden begonnen en moet zij zo snel mogelijk worden voltooid. Het gebruik van het woord
" mogelijk"
geeft aan dat het enige tijd kan duren voordat de niet-uitvoering van het arrest absoluut vaststaat, althans wat de voltooiing van de genomen maatregelen betreft.
32. De in de rechtspraak gebezigde uitdrukking
" zo snel mogelijk"
betekent immers niets anders dan dat niemand tot het onmogelijke is gehouden en bevestigt naar mijn mening het door verweerder verdedigde standpunt, dat per geval moet worden beoordeeld of de lidstaat heeft beschikt over de tijd die redelijkerwijs nodig was om de uitvoering van het arrest van het Hof te voltooien.
33. Uit dezelfde rechtspraak volgt ook dat, wanneer de Commissie het Hof verzoekt vast te stellen dat een lidstaat een arrest niet heeft uitgevoerd, terwijl sedert de uitspraak van dat arrest nog maar zo weinig tijd is verstreken dat die lidstaat redelijkerwijs niet de ter uitvoering daarvan noodzakelijke maatregelen had kunnen nemen, haar beroep moet worden verworpen.
34. De twee in de rechtspraak ontwikkelde criteria, volgens welke dadelijk met de uitvoering van het arrest moet worden begonnen en moet worden gekozen voor maatregelen waardoor die uitvoering zo snel mogelijk kan worden voltooid, worden door partijen volkomen verschillend beoordeeld.
35. Zo meent de Commissie dat verweerder in beide opzichten duidelijk is tekortgeschoten. Anders dan verweerder stelt, bevatten de eerste brieven die de Spaanse autoriteiten in de maanden na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje aan de Commissie hebben gezonden, volgens de Commissie geenszins een totaaloverzicht en gedetailleerd plan van de te nemen maatregelen, laat staan een raming van de kosten die daarmee gemoeid zouden zijn. De aan de Commissie verstrekte gegevens waren integendeel voor bepaalde regio ' s onvolledig of achterhaald en een gedetailleerd plan van de geplande acties was daarin ver te zoeken.
36. Kan op basis hiervan al worden geconcludeerd dat de Spaanse autoriteiten niet dadelijk met de uitvoering van het arrest Commissie/Spanje zijn begonnen?
37. Dit eerste argument van verzoekster is niet overtuigend. Dat de eerste aan haar verstrekte gegevens onvolledig waren, toont namelijk op zichzelf nog niet aan dat de Spaanse autoriteiten geen actie hebben ondernomen. Die onvolledigheid kan immers ook haar verklaring vinden in het feit dat de Spaanse autoriteiten, ofschoon zij reeds met de uitvoering van het arrest Commissie/Spanje waren begonnen, nog niet de meest recente gegevens van alle betrokken regionale en lokale autoriteiten hadden ontvangen.
38. De Commissie beklemtoont ook dat de in haar met redenen omkleed advies van juli 2000 gestelde termijn van twee maanden voor de Spaanse autoriteiten lang genoeg bleek te zijn om met een totaalplan te komen waarin een gedetailleerd overzicht van alle geplande acties werd gegeven. Hieruit blijkt volgens de Commissie dat de Spaanse autoriteiten best eerder met de uitvoering van het arrest hadden kunnen beginnen dan zij hebben gedaan en dat zij in feite het met redenen omkleed advies hebben afgewacht alvorens werkelijk tot actie over te gaan.
39. Dit argument overtuigt evenmin. Het feit dat de Spaanse autoriteiten in juli 2000 in staat waren om de Commissie binnen twee maanden een gedetailleerd plan voor te leggen, betekent nog niet dat zij in 1998 hetzelfde hadden kunnen doen en dat zij dus tussen de uitspraak van het uit te voeren arrest en de ontvangst van het met redenen omkleed advies hebben stilgezeten. Uit het dossier blijkt immers dat dit gedetailleerde plan met name op basis van de in de periode 1998-2000 verzamelde gegevens is opgesteld. Het is dus niet aangetoond dat de Spaanse autoriteiten een dergelijk plan ook hadden kunnen opstellen op basis van de gegevens waarover zij in de maanden na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje beschikten. Dit geldt temeer waar dit arrest kort voor het begin van een badseizoen, dat wil zeggen een nieuwe periode van monsternemingen, is gewezen, waarvan de Spaanse autoriteiten de resultaten mogelijk nog wilden afwachten.
40. Bovendien blijkt uit de door de Commissie zelf verstrekte cijfers dat de kwaliteit van de betrokken zwemwateren tussen 1998 en 1999 ─ zij het ook weinig ─ is verbeterd, aangezien het aantal met de waarden van de richtlijn overeenstemmende badzones is gestegen van 73 % naar 76,5 %. Het betreft hier de periode onmiddellijk na de uitspraak van het arrest van het Hof. De stelling dat de Spaanse autoriteiten in die periode hebben stilgezeten, wordt door deze cijfers dus juist weersproken.
41. Blijkens het voorgaande heeft de Commissie niet het bewijs geleverd dat de Spaanse autoriteiten niet dadelijk met de uitvoering van ' s Hofs arrest zijn begonnen. Volgens vaste rechtspraak rust wat dit betreft de bewijslast op de Commissie.(11)
42. De lidstaat is evenwel niet alleen verplicht dadelijk met de uitvoering van het betrokken arrest te beginnen. Zoals wij hebben gezien, dient hij die uitvoering ook zo snel mogelijk te voltooien. Volgens de Commissie is verweerder deze verplichting niet nagekomen.
43. Zij beklemtoont in dit verband dat de normen van de richtlijn zelfs nu nog niet worden gehaald. Waar de Spaanse regering in haar verweerschrift stelt dat het arrest Commissie/Spanje in 2005 of, in voorkomend geval, 2003 volledig zal zijn uitgevoerd, kan niet worden gezegd dat aan het in de rechtspraak geformuleerde criterium van een
" zo snel mogelijke"
uitvoering is voldaan.
44. Er zijn volgens de Commissie twee oorzaken van het Spaanse verzuim. De eerste, die ik zojuist heb genoemd, is dat de Spaanse autoriteiten pas na ontvangst van het met redenen omkleed advies, dat wil zeggen meer dan twee jaar na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje, werkelijk met de uitvoering van dit arrest zijn begonnen. De tweede is dat zij niet terstond maatregelen hebben getroffen om een zo vlot mogelijke uitvoe ring te verzekeren van de werkzaamheden die nodig waren om de niet-nakoming te beëindigen. Dit blijkt volgens de Commissie uit het feit dat voor de betrokken aanbestedingen de gewone procedure en niet de spoedprocedure is gevolgd. Dit laatste is pas in januari 2001, dat wil zeggen drie jaar na de uitspraak van het arrest, gebeurd, en dan nog maar voor enkele van de werkzaamheden.
45. Met betrekking tot dit laatste punt merkt de Spaanse regering op dat de Europese aanbestedingsregels eraan in de weg stonden, dat de betrokken projecten het stempel spoedeisend kregen. Zij verklaart echter niet waarom de projecten die, zoals de Commissie onweersproken heeft gesteld, uiteindelijk toch als zodanig zijn aangemerkt, deze status niet eerder hebben gekregen.
46. Verder staat buiten kijf dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn een aantal badzones nog niet aan de normen van de richtlijn voldeed. Het precieze aantal is tussen partijen een punt van discussie, want afhankelijk van de wijze van behandeling van de zwemverboden. Zoals wij hebben gezien, is deze vraag in dit stadium van het onderzoek echter van weinig belang, aangezien de bereikte percentages hoe dan ook tekortschieten.
47. Men zou kunnen menen dat deze overweging volstaat om de niet-nakoming vast te stellen, aangezien een lidstaat die een arrest niet binnen de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn heeft uitgevoerd, alleen om deze reden al niet kan worden geacht zo snel mogelijk te hebben gehandeld. Verweerder meent evenwel dat de bijzonderheden van het onderhavige geval een dergelijke conclusie in de weg staan. Het was namelijk dermate moeilijk om het arrest Commissie/Spanje in Spanje uit te voeren, dat zelfs in geval van een zo snel mogelijke uitvoering in de zin van de rechtspraak, de in het met redenen omklede advies bepaalde termijn zou zijn overschreden. Het feit dat het arrest bij het verstrijken van die termijn nog niet was uitgevoerd, bewijst volgens verweerder dus nog niet dat het niet zo snel mogelijk is uitgevoerd.
48. Dit standpunt kan op het eerste gezicht formalistisch lijken, met name gelet op de feitelijke context van de onderhavige zaak. Er bestaat immers geen twijfel over dat ook nu de normen van de richtlijn nog niet worden gehaald en de uitvoering van het arrest Commissie/Spanje dus nog steeds op zich laat wachten. Zelfs indien de Commissie, zoals de Spaanse regering impliciet vraagt, langer had gewacht, zou het resultaat dus hetzelfde zijn geweest. Het kan dan ook overdreven formalistisch lijken om het beroep te verwerpen op grond dat de niet-nakoming, die zich met het verstrijken van de tijd steeds duidelijker aftekent, aan het einde van de in het met redenen advies bepaalde termijn nog niet kon worden vastgesteld.
49. Uit het aldus geformuleerde verwijt van formalisme blijkt echter ook meteen de onhoudbaarheid ervan. De latere feitelijke ontwikkeling is immers niet van invloed op de bepaling van het voor de vaststelling van de niet-nakoming relevante moment. Zowel uit de rechtspraak(12) als uit de tekst zelf van artikel 228, lid 4, EG volgt onmiskenbaar, dat de vraag of er sprake is van niet-nakoming, moet worden beantwoord op basis van de situatie aan het eind van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn.
50. Deze oplossing is overigens ook in overeenstemming met de meest elementaire rechtszekerheid. De aan het geschil ten grondslag liggende feiten moeten vaststaan op een bepaald moment vóór de aanvang van de procedure voor het Hof, die niet een volop in ontwikkeling zijnde situatie tot voorwerp kan hebben, omdat anders de uitkomst van het geding afhankelijk zou worden van de duur van de procedure.
51. Dit nu zou de consequentie zijn van de door de Commissie verdedigde stelling, dat verweerder voor de nakoming van zijn verplichtingen niet alleen heeft beschikt over de periode 1998 tot en met 2000, maar ook over de periode daarna, tot het arrest Commissie/Spanje. Dit argument faalt dan ook, zodat moet worden vastgesteld dat, nu de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn eind september 2000 is verstreken, verweerder ongeveer twee jaar en zeven maanden de tijd heeft gehad om het arrest Commissie/Spanje uit te voeren.
52. De door de Commissie tijdens de mondelinge behandeling aangehaalde rechtspraak(13) waarin het Hof feiten die zich na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn hebben voorgedaan, in aanmerking heeft genomen, kan niet tot een andere conclusie leiden. In die zaken stelde het Hof namelijk vast dat de feiten die zich na afloop van de termijn hadden voorgedaan, van dezelfde aard waren als de in het met redenen omkleed advies bedoelde en dus eenzelfde gedraging opleverden. Het kwam er dus op neer dat feiten die zich na het verstrijken van de termijn hadden voorgedaan, in verband werden gebracht met feiten die vóór dat tijdstip hadden plaatsgevonden en daadwerkelijk waren aangetoond.
53. De Commissie doet hier echter precies het omgekeerde: zij beroept zich op feiten die zich na afloop van de termijn hebben voorgedaan om de door haar gestelde inbreuk te bewijzen, terwijl die inbreuk bij het verstrijken van de termijn moet hebben bestaan.
54. Volgens de Commissie moet ook rekening worden gehouden met de twaalf jaar die zijn verstreken tussen de oorspronkelijk in de richtlijn bepaalde uiterste omzettingsdatum en het uit te voeren arrest, wat door verweerder wordt betwist. Het valt niet te ontkennen dat die periode zelfs nog langer is dan de implementatietermijn van tien jaar die de lidstaten aanvankelijk hebben gekregen, zodat het Koninkrijk Spanje, ook wanneer het pas na zijn toetreding met de tenuitvoerlegging van de richtlijn was begonnen, meer dan genoeg tijd zou hebben gehad om zijn verplichtingen na te komen.
55. Zoals de Commissie beklemtoont, komen de verplichting tot uitvoering van het arrest van het Hof en de verplichting tot omzetting van de richtlijn in wezen op hetzelfde neer. Toch kunnen deze verplichtingen niet helemaal over één kam worden geschoren, met name waar het de termijn voor de nakoming ervan betreft. De termijn voor de omzetting van de richtlijn is namelijk in de richtlijn zelf bepaald en in casu reeds lang verstreken.
56. De termijn voor de uitvoering van het arrest van het Hof gaat daarentegen pas in op het moment van betekening van het arrest en loopt niet eerder af dan nadat een redelijke tijd, in de zin van ' s Hofs eerder aangehaalde rechtspraak, is verstreken. De redelijkheid van de termijn hangt af van de maatregelen die de lidstaat op het moment van uitspraak van het arrest nog moet nemen en kan dus variëren naar gelang van de omstandigheden van het geval.
57. Ik geef toe dat het paradoxaal kan lijken om nog te spreken van een termijn waarbinnen de lidstaat aan zijn verplichtingen moet voldoen, terwijl het al jaren geleden is dat de niet-nakoming is vastgesteld in een arrest, dat op zijn beurt twaalf jaar na het verstrijken van de in de richtlijn bepaalde termijn is gewezen. Toch volgt uit de aangehaalde rechtspraak over de niet-uitvoering van een arrest onbetwistbaar ─ en naar mijn mening logischerwijze ─ dat met het arrest een nieuwe termijn ingaat, waarvan de duur moet worden bepaald aan de hand van de in diezelfde rechtspraak ontwikkelde criteria.
58. Verweerder voert een aantal argumenten aan tot staving van zijn stelling dat de Commissie hem meer tijd had moeten gunnen.
59. Zo memoreert hij in de eerste plaats de ongewoon lange termijn die de lidstaten voor de implementatie van de richtlijn hebben gekregen, waaruit blijkt dat de gemeenschapswetgever zich ervan bewust was dat het zeer moeilijk zou zijn om aan de criteria van de richtlijn te voldoen en dat dit doel slechts op lange termijn zou kunnen worden bereikt.
60. Verder wijst verweerder op de specificiteit van de situatie in Spanje, waar de uitvoering van de richtlijn heel specifieke problemen meebrengt. Hij noemt in dit verband het zeer kleine debiet van de Spaanse waterlopen en het grote percentage badzones met stilstaande en ondiepe wateren. Dergelijke wateren hebben een beperkte opnamecapaciteit en worden onvoldoende ververst, waardoor niet alleen de geringste verontreiniging, veroorzaakt door ─ om maar iets te noemen ─ de enkele aanwezigheid van een bader, al tot overschrijding van de grenswaarden leidt, maar het ook zeer moeilijk is om iets aan die steeds terugkerende overschrijdingen te doen. Deze reeds endemische situatie is volgens verweerder door de droogte van de afgelopen jaren alleen maar verergerd.
61. De Commissie bestrijdt deze weergave van de feiten en stelt dat de situatie in Spanje vergelijkbaar is met die van lidstaten als de Helleense en de Italiaanse Republiek. Zonder op dit punt door de Commissie te worden weersproken, brengt verweerder hiertegen in dat die lidstaten veel minder badzones hebben opgegeven(14) dan het Koninkrijk Spanje(15) en dat slechts bij een deel daarvan de situatie vergelijkbaar is met wat in Spanje de norm is.
62. Verweerder wordt hoe dan ook niet door de Commissie tegengesproken waar hij stelt dat richtlijnen de lidstaten verschillende soorten resultaatsverplichtingen kunnen opleggen. Zo wordt in sommige gevallen van de lidstaten verlangd dat zij wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen, een verplichting die zonder problemen snel kan worden nagekomen. In andere gevallen, zoals ook in casu, houdt de resultaatsverplichting in dat de fysische realiteit van een heel land, waarvan ─ om verweerders woorden te gebruiken ─ de waterloop met het grootste debiet in een andere lidstaat pas aan de monding als zodanig zou worden opgemerkt, wordt gewijzigd en gecontroleerd.
63. Verweerder vestigt terecht de aandacht op deze bijzonderheden van het onderhavige geval. Zoals wij hebben gezien, gaat het er volgens de door mij gememoreerde rechtspraak immers om of de lidstaat over een redelijke termijn heeft beschikt om aan zijn verplichtingen te voldoen, een vraag die slechts kan worden beantwoord met inachtneming van de concrete situatie waarin de lidstaat zich bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn bevond.
64. Een vergelijking met andere niet-nakomingsprocedures wegens niet-uitvoering van een arrest is in dit verband instructief, zij het dat daaraan uiteraard geen juridische consequenties kunnen worden verbonden. In zaken waarin uitsluitend de wetgeving moest worden aangepast, zien wij dat de Commissie tussen de twee(16) en twintig jaar(17) heeft gewacht alvorens de betrokken lidstaat voor het Hof te dagen. In een zaak(18) die meer raakvlakken vertoont met de onderhavige, omdat ook daar concrete maatregelen ter bestrijding van milieuvervuiling moesten worden genomen, heeft de Commissie na de uitspraak van ' s Hofs arrest meer dan vijf en een half jaar gewacht met het instellen van een beroep wegens niet-uitvoering van dat arrest, terwijl men zou kunnen zeggen dat het destijds aan de orde zijnde probleem ─ het afvalbeheer in een district van het eiland Kreta ─ veel plaatselijker van aard was dan dat waarvoor de Spaanse autoriteiten zich geplaatst zien.
65. Hetzelfde geldt overigens voor een ander geval waaraan de Commissie ter terechtzitting heeft gerefereerd.(19) In die zaak had de Commissie het Verenigd Koninkrijk voor het Hof gedaagd wegens niet-uitvoering van een arrest en oplegging van een dwangsom gevorderd. Het valt op dat zij toen zes en een half jaar had gewacht alvorens een met redenen omkleed advies uit te brengen. Ook daar betrof het probleem slechts een bepaald gebied, zodat mag worden aangenomen dat het minder omvangrijk was dan het probleem in onze zaak.
66. Wat hiervan ook zij, er zijn ook nog andere aanwijzingen dat het bijzonder lastig is om aan de richtlijn te voldoen, zoals ik ook al heb opgemerkt in mijn conclusie in de reeds aangehaalde zaak Commissie/Denemarken en zoals overigens wordt bevestigd door het aantal beroepen wegens niet-nakoming van deze richtlijn.(20)
67. Zeer verhelderend zijn in dit verband de verslagen van de Commissie zelf, waarop verweerder zich beroept. Zoals uit bijlage 1 bij het verslag over de kwaliteit van het zwemwater in het badseizoen 2000 blijkt, valt het feit dat meer dan twintig jaar na de vaststelling van de richtlijn bepaalde badzones al jaren niet meer aan de dwingende waarden van de richtlijn voldoen, volgens de Commissie te verklaren doordat het, vooral in het geval van kleinere en diffusere bronnen van verontreiniging, lastig is die problemen op te sporen en te verhelpen. De Commissie wijst er zelfs op dat in de meeste gevallen verscheidene badseizoenen vereist zijn om de echte bronnen van verontreiniging vast te stellen. In sommige gevallen kunnen de problemen enkel worden opgelost op basis van langdurige programma ' s ter verbetering van de landbouwpraktijken.
68. Uit het voorgaande blijkt duidelijk, dat ook volgens de Commissie in bepaalde gevallen voor de nakoming van de richtlijn objectief gezien veel meer tijd nodig is dan de periode van tweeënhalf jaar die verweerder is gegund. Uit geen van de door de Commissie aangevoerde argumenten blijkt dat wij hier niet met een dergelijk geval te maken zouden hebben. Zo stelt de Commissie niet dat de vóór het arrest uit 1998 in gang gezette werkzaamheden omvangrijk genoeg waren om te voorkomen dat de bedoelde problemen zich opnieuw zouden voordoen, en dat de uitvoering van de resterende verplichtingen dus niet veel tijd meer zou vergen. Evenmin voert zij aan dat verweerder in casu niet te kampen had met diffuse bronnen van verontreiniging of met van landbouwgrond afvloeiend water. Integendeel: verweerders betoog waarin met zoveel woorden melding wordt gemaakt van juist die problemen, wordt door haar op geen enkele wijze weersproken.
69. Vastgesteld moet dan ook worden dat de Commissie met haar argumenten niet heeft weten aan te tonen dat de lidstaat in casu over een redelijke termijn heeft beschikt om het arrest Commissie/Spanje uit te voeren. Zij blijft dus het bewijs schuldig dat reeds bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn kon worden vastgesteld dat verweerder zijn verplichtingen niet was nagekomen.
70. Een dergelijke situatie moet uiteraard wel een uitzondering blijven. Zij hangt immers samen met de feitelijke context van het onderhavige geval, dat enerzijds wordt gekenmerkt door de bijzonderheden van de uitvoering van de richtlijn, en anderzijds door een handelwijze van de Commissie die, ook al was zij in andere omstandigheden misschien prijzenswaardig geweest, in deze context toch niet anders dan haastig is te noemen.
71. Uit het bovenstaande volgt hoe dan ook dat het beroep van de Commissie moet worden verworpen, aangezien de gestelde niet-nakoming niet is aangetoond. Bijgevolg zal ik enkel voor de volledigheid de uiteenlopende standpunten van partijen betreffende de modaliteiten en het bedrag van de dwangsom onderzoeken.
B ─ De vaststelling van een dwangsom en de hoogte van de dwangsom
72. Verweerder stelt in dit verband in de eerste plaats dat, gezien de omstandigheden van het onderhavige geval, een dagelijkse dwangsom niet het geschikte mechanisme is om de uitvoering van het arrest Commissie/Spanje bereiken. De dwangsom is immers niet louter een sanctiemaatregel, maar moet voor de lidstaat een stimulans vormen om terstond aan zijn verplichtingen te voldoen. In casu dient de lidstaat problemen te ontdekken, wat reeds is gedaan, actieplannen op te stellen, wat ook al is gebeurd, deze plannen uit te voeren en elk jaar aan het einde van het badseizoen te beoordelen, waarin zij hebben geresulteerd.
73. Dit betekent volgens verweerder dat de lidstaat te maken heeft met termijnen die niet kunnen worden bekort, zodat de oplegging van een dagelijkse dwangsom geen zin heeft, omdat daarmee niet het onmogelijke ─ een snellere verwezenlijking van het voorgeschreven resultaat ─ mogelijk kan worden gemaakt.
74. Een door het Hof opgelegde dagelijkse dwangsom zou dus maanden achtereen verschuldigd worden totdat na afloop van het eerste badseizoen (dat in Spanje loopt van 15 april tot en met 23 oktober) na de vaststelling ervan kan worden nagegaan, of aan de grenswaarden van de richtlijn is voldaan. Voor het daaropvolgende jaar zou hetzelfde gelden, totdat aan het einde van het volgende badseizoen de percentages kunnen worden vastgesteld.
75. Volgens de Commissie is het voor de oplegging van de dwangsom irrelevant of het arrest Commissie/Spanje al dan niet onmiddellijk kan worden uitgevoerd, met name omdat alweer jaren zijn verstreken sedert het ontstaan van de verplichting waarvan nakoming wordt verlangd, namelijk die om aan het eerste arrest van het Hof te voldoen.
76. Of de dwangsom passend is, hangt volgens de Commissie uitsluitend af van het al dan niet voortduren van de inbreuk. Indien dit, zoals in casu, het geval is, is de oplegging van een dwangsom het meest geschikte middel om de inbreuk te doen eindigen, temeer waar het Koninkrijk Spanje daartoe een aantal concrete maatregelen dient te nemen, zoals de controle op diffuse bronnen van verontreiniging en illegale lozingen, alsmede de bouw van installaties voor de zuivering van afvalwater, die het hele jaar door moeten worden uitgevoerd.
77. Ik geef zonder meer toe dat voor de vraag of een dwangsom een geschikt middel is, in beginsel enkel bepalend is of de inbreuk al dan niet voortduurt. Indien dit het geval is, is de oplegging van een dwangsom een adequate maatregel, aangezien de lidstaat daarmee wordt gedwongen zo snel mogelijk een einde te maken aan de inbreuk. Is de niet-nakoming daarentegen reeds beëindigd voordat het Hof zich uitspreekt, dan behoeft de nakoming uiteraard niet meer te worden afgedwongen en kan dus geen dwangsom meer worden opgelegd.
78. In casu blijkt uit de laatste gegevens die partijen het Hof hebben verstrekt, dat nog steeds niet alle Spaanse zwem-binnenwateren met de in de richtlijn bepaalde waarden in overeenstemming zijn. De inbreuk duurt dus voort, en daarmee blijft ook de noodzaak bestaan om de lidstaat tot een zo spoedig mogelijke nakoming te dwingen. Het is waar dat de oplegging van een dwangsom de uitvoering van het arrest niet kan bespoedigen, aangezien daarvoor een hele reeks werkzaamheden moeten worden verricht door de lidstaat zelf of door de regionale of plaatselijke autoriteiten. Met de dwangsom kan echter wel worden voorkomen dat de nationale autoriteiten hun inspanningen verminderen ─ bijvoorbeeld door aan andere projecten voorrang te verlenen ─ en daardoor de uitvoering van het arrest vertragen.
79. Verweerder stelt ook dat de oplegging van een dagelijkse dwangsom in casu geen geschikt middel is omdat jaarlijks, dat wil zeggen aan het einde van elk badseizoen, wordt nagegaan of de grenswaarden van de richtlijn zijn bereikt. Dit betekent dat de dwangsom per definitie gedurende een lange periode wordt verschuldigd.
80. Mij dunkt dat verweerder hiermee wil zeggen dat de oplegging van de dwangsom in casu misplaatst is omdat de dwangsom per dag wordt geïnd, terwijl de eventuele vaststelling van het einde van de inbreuk slechts jaarlijks kan geschieden. Daardoor zou de dwangsom verschuldigd kunnen worden voor een periode waarin de in de richtlijn bepaalde waarden eigenlijk al zijn bereikt, terwijl dit pas veel later wordt vastgesteld. De lidstaat zou dus gedwongen worden, de dwangsom te betalen voor perioden waarin de inbreuk in werkelijkheid is beëindigd.
81. Vastgesteld moet worden dat in de richtlijn zelf is bepaald, dat de staat van de zwemwateren jaarlijks wordt vastgesteld.(21) Deze periodiciteit maakt deel uit van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen en een lidstaat kan zich niet vóór die vaststelling op het standpunt stellen, dat hij reeds aan de richtlijn voldoet en dat de dwangsom dus niet meer verschuldigd is.
82. Toch verdient dit argument van de Spaanse regering naar mijn mening serieuze aandacht. Men kan zich ook afvragen of in omstandigheden als in casu, waarin de verplichtingen van de lidstaat niet anders dan geleidelijk kunnen worden uitgevoerd, de dwangsom niet misplaatst moet worden geacht wegens het vaste bedrag ervan. Het bedrag van de dwangsom wordt namelijk vastgesteld op basis van de situatie in de lidstaat ten tijde van de uitspraak van het Hof en vermindert niet naarmate de lidstaat vooruitgang boekt bij de uitvoering van het arrest.
83. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat deze problemen niet onoverkomelijk zijn. Een lidstaat zou zich immers tot haar kunnen wenden met een ─ uiteraard naar behoren onderbouwd ─ verzoek om het bedrag van de dwangsom te verlagen wegens de vooruitgang die hij bij de uitvoering van zijn verplichtingen heeft geboekt. Wijst de Commissie het verzoek af of vindt de lidstaat het door haar vastgestelde nieuwe bedrag nog steeds te hoog, dan heeft de lidstaat altijd nog de mogelijkheid om, afhankelijk van het geval, bij het Hof een beroep wegens nalaten of een beroep tot nietigverklaring in te stellen.
84. Dit betoog is niet overtuigend. Het is namelijk op zijn minst twijfelachtig of partijen wel op de door de Commissie geschetste wijze kunnen handelen nadat het bedrag van de dwangsom door het Hof is vastgesteld.
85. Indien de door de lidstaat te nemen omzettingsmaatregel bestaat in de vaststelling van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, kan men zich zelfs afvragen of het Hof niet zou moeten vaststellen dat die bepalingen adequaat zijn en dat de dwangsom dus niet langer verschuldigd is, aangezien het Hof ook de inbreuk heeft geconstateerd en de dwangsom heeft opgelegd. Dit zou naar mijn mening echter al te formalistisch zijn.
86. Hoe dan ook moet in herinnering worden gebracht dat het Hof in voormeld arrest Commissie/Griekenland heeft beklemtoond, dat de dwangsom in overeenstemming moet zijn met de omstandigheden. Zoals wij hebben gezien, worden die omstandigheden in casu hierdoor gekenmerkt, dat de vaststelling of aan de richtlijn wordt voldaan, jaarlijks geschiedt, terwijl de Commissie voorstelt een dagelijkse dwangsom op te leggen, en dat de lidstaat slechts geleidelijk aan zijn verplichtingen kan voldoen, terwijl het bedrag van de dwangsom vast is.
87. De praktische consequenties hiervan zijn aanzienlijk. Zelfs wanneer aan het einde van een bepaald badseizoen wordt vastgesteld dat de Spaanse zwemwateren bijna aan de vereisten van de richtlijn voldoen, zal de door de Commissie voorgestelde dagelijkse dwangsom immers volledig verschuldigd blijven totdat een jaar later opnieuw wordt vastgesteld in hoeverre aan de richtlijn is voldaan.
88. Verweerder zou dus worden veroordeeld om nog een jaar lang een dagelijkse dwangsom te betalen, terwijl in de eerste plaats het aantal nog niet met de richtlijn in overeenstemming zijnde badzones in geen enkele verhouding meer zou staan tot het bedrag van de die dwangsom, en het bovendien wegens het veronderstelde zeer geringe aantal van die zones voor de hand zou liggen dat ─ zij het de facto en niet de jure ─ op korte termijn, in elk geval ruim voor de volgende jaarlijkse vaststelling, volledig aan de richtlijn zou zijn voldaan.
89. Van een mechanisme waarbij het feit dat van meer dan twee honderd badzones(22) er twee of drie nog niet richtlijnconform zijn, ertoe kan leiden dat een jaar lang, of zelfs nog langer, dagelijks hetzelfde ─ aanzienlijke ─ bedrag moet worden betaald als dat wat verschuldigd was toen het aantal nog niet met de richtlijn strokende zones bijna het tienvoudige bedroeg, kan toch moeilijk worden gezegd dat het
" in overeenstemming is met de omstandigheden" .
90. Op basis van het bovenstaande meen ik dan ook dat het Hof verweerder niet zou moeten veroordelen tot betaling van een dwangsom in de door de Commissie voorgestelde vorm. Voor het geval het Hof zou oordelen dat er sprake is van niet-nakoming en dat deze inbreuk nog steeds voortduurt ─ mijn subsidiaire hypothese ─ zou het daarom moeten nagaan, volgens welke andere parameters eventueel een dwangsom moet worden opgelegd.
91. In dit verband wijs ik erop dat het Hof zich in meergenoemd arrest Commissie/Griekenland op het standpunt heeft gesteld, dat het niet aan de voorstellen van de Commissie is gebonden.(23) Het is dus bevoegd een dwangsom vast te stellen volgens andere dan de door de Commissie voorgestelde modaliteiten, wat het overigens ook heeft gedaan in het arrest Commissie/Griekenland, waarin het een lagere dwangsom heeft opgelegd dan de Commissie had voorgesteld.
92. Naar mijn mening moet in casu worden gekozen voor een berekeningsmethode waardoor de hiervóór uiteengezette bezwaren van het voorstel van de Commissie worden ondervangen.
93. Ik meen dan ook dat het Hof verweerder zou moeten veroordelen om jaarlijks een bedrag te betalen, berekend op basis van het aantal zones dat nog niet met de normen van de richtlijn in overeenstemming is. Wanneer, zoals het Hof in het arrest Commissie/Griekenland heeft gedaan, het voorstel van de Commissie als nuttige referentiebasis wordt genomen, moet worden vastgesteld dat deze instelling in een situatie waarin bijna 20 % van de badzones nog niet aan de criteria van de richtlijn voldeed, een bedrag van 45 600 euro per dag passend heeft geacht.
94. Op basis hiervan kan het bedrag per jaar en per 1 % van de niet-conforme badzones worden verkregen. Wanneer 20 % van de zones goed is voor een bedrag van 45 600 euro per dag, kan immers ook het bedrag worden berekend dat jaarlijks voor 1 % van de niet-conforme zones zou moeten worden betaald.
95. Via deze methode kom ik uit op een bedrag van 562 500 euro per jaar. Ik geef het Hof dan ook subsidiair in overweging, het als
" in de gegeven omstandigheden passend"
in de zin van artikel 228 EG te beschouwen om het Koninkrijk Spanje te veroordelen tot betaling van een bedrag van 565 500 euro per jaar en per 1 % van de opgegeven badzones die niet met de richtlijn in overeenstemming zijn.
96. Het bedrag zou moeten worden betaald vanaf de vaststelling van de kwaliteit van het zwemwater die tijdens het eerste badseizoen volgend op de uitspraak van het door het Hof te wijzen arrest zal zijn bereikt, en, in voorkomend geval, bij de volgende jaarlijkse vaststellingen.
97. De werking van het voorgestelde mechanisme laat zich aan de hand van een concreet voorbeeld illustreren. Wanneer wij ervan uitgaan dat ' s Hofs arrest in 2003 wordt gewezen, zal de eerste jaarlijkse vaststelling die relevant is, die betreffende het badseizoen 2004 zijn. Indien aan het einde van dat badseizoen wordt vastgesteld dat 90 % van de badzones met de voorgeschreven waarden in overeenstemming is en 10 % dus nog niet, zal verweerder op dat moment tien maal 562 500 euro verschuldigd zijn. Wordt aan het einde van het volgende badseizoen ─ dat van 2005 ─ vastgesteld dat 95 % van de zones richtlijnconform is en 5 % dus nog niet, dan zal nog maar vijf maal 562 500 euro betaald hoeven te worden. Wanneer tot slot blijkt dat alle zones met de richtlijn in overeenstemming zijn, zal niets meer betaald hoeven te worden.
98. Bovenstaand voorbeeld laat duidelijk zien dat bij het voorgestelde mechanisme de lidstaat voor zijn inspanningen wordt beloond zodra het resultaat daarvan is vastgesteld. De lidstaat wordt zo dus gestimuleerd om zijn verplichtingen zo snel mogelijk na te komen, wat ook precies het doel van de dwangsom is.
99. Nu dan het bedrag van de door de Commissie berekende dwangsom, waartegen verweerder meer subsidiair bezwaar maakt.
100. Met betrekking tot de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk merkt de Commissie op, dat sedert de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje meer dan drie jaar zijn verstreken en dat daarom de coëfficiënt 2 (op een schaal van 1 tot 3) moet worden toegepast. Verweerder beklemtoont dat tussen ' s Hofs arrest en de instelling van het beroep slechts drie badseizoenen zijn verlopen, zodat de coëfficiënt 2 niet kan worden toegepast. De Commissie op haar beurt stelt dat indien in casu de minimumcoëfficiënt 1 werd toegepast, er geen enkel verschil zou zijn tussen een geval waarin zij de dwangsom een jaar na het arrest berekent en het onderhavige geval, waarin zij pas drie jaar en drie maanden na het arrest van het Hof heeft besloten beroep in te stellen.
101. Ik ben het op dit punt met de Commissie eens. Zodra men erkent dat de termijn die verweerder is gegund, niet ontoereikend was, staat de korte duur van die termijn volkomen los van de duur van de inbreuk. Om de duur van de inbreuk te bepalen, kan het Hof immers volstaan met te verwijzen naar de sedert zijn eerste arrest verstreken periode, en vaststellen dat de inbreuk voortduurt. In casu duurt de inbreuk inmiddels al meer dan vijf jaar en is Spanje de richtlijn nog altijd niet nagekomen. Op de toepassing van een coëfficiënt 2 op een schaal van 1 tot 3 valt dan ook niets aan te merken.
102. Wat de ernst van de inbreuk betreft, stelt de Commissie de coëfficiënt 4 (op een schaal van 1 tot 20) voor. Ter rechtvaardiging hiervan wijst zij met name op het belang van de betrokken gemeenschapsbepalingen, die de bescherming van de volksgezondheid tot doel hebben, en op de lange periode die sedert de uiterste datum voor de omzetting van de richtlijn is verstreken. Omgekeerd houdt zij ook rekening met de mate waarin de richtlijn is uitgevoerd en, met name, met de lichte vooruitgang die blijkens de cijfers betreffende de jaren 1999 en 2000 is geboekt.
103. Verweerder meent integendeel dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat bijna vier vijfde van de zones reeds met de waarden van de richtlijn in overeenstemming was. Bovendien had zij moeten refereren aan de sedert het arrest verstreken tijd en niet aan de periode die sedert de uiterste datum voor de omzetting van de richtlijn was verstreken. Ten slotte is de Commissie volgens verweerder voorbijgegaan aan het feit dat hij wegens de datum van zijn toetreding tot de Gemeenschap, in tegenstelling tot andere lidstaten, niet tien jaar de tijd heeft gehad om aan de richtlijn te voldoen.
104. Uit het verzoekschrift blijkt echter duidelijk dat de Commissie wel degelijk rekening heeft gehouden met de bij de uitvoering van de richtlijn geboekte vooruitgang. Zij beklemtoont daarin namelijk dat het conformiteitspercentage is gestegen van 54,5 % in 1992 tot 79,2 % in 2000. Naar mijn mening heeft de Commissie ook terecht gerefereerd aan de tijd die is verstreken sedert de in de richtlijn bepaalde uiterste omzettingsdatum. Het is waar dat deze periode niet in aanmerking kan worden genomen ter bepaling van de duur van de inbreuk waarom het in de onderhavige procedure gaat, aangezien deze inbreuk bestaat in de niet-uitvoering van het arrest van het Hof, zodat het beginpunt ervan per definitie niet vóór de uitspraak van dat arrest kan worden gesitueerd. Dit neemt echter niet weg dat genoemde periode, die dus niet relevant is voor de duur van de inbreuk, wel in aanmerking kan worden genomen om de ernst ervan te bepalen. Zoals de Commissie beklemtoont, is het immers objectief gezien ernstiger wanneer een richtlijn gedurende langere tijd niet wordt uitgevoerd dan wanneer dit slechts gedurende een kortere periode het geval is.
105. Wat ten slotte verweerders argument betreft dat hem geen extra termijn is gegund om de richtlijn te implementeren, acht ik het antwoord van de Commissie dat hij net als de Portugese Republiek om een dergelijke termijn had kunnen verzoeken, volstrekt onbevredigend. Het feit dat het Koninkrijk Spanje een dergelijk verzoek had kunnen doen, betekent immers nog niet dat zijn verzoek ook zou zijn ingewilligd.
106. Toch meen ik dat de overige argumenten die de Commissie heeft aangevoerd, met name het belang van de betrokken bepalingen voor de volksgezondheid ─ een criterium dat overigens ook in meergenoemd arrest Commissie/Griekenland(24) in aanmerking is genomen ─ de toepassing van de coëfficiënt 4 voor de ernst van de inbreuk rechtvaardigen.
107. Alvorens mijn conclusie te formuleren, rest mij nog kort in te gaan op het felle debat dat partijen hebben gevoerd in verband met de schrapping van een groot aantal badzones van de desbetreffende lijst. De Commissie stelt in haar verzoekschrift dat de in haar jaarverslagen opgenomen conformiteitscijfers naar beneden zouden moeten worden bijgesteld teneinde rekening te houden met het feit dat enkele badzones zonder rechtvaardiging van de lijst van als zodanig aangewezen zones zijn afgevoerd. Een aantal van deze ten onrechte opgeheven zones voldoen volgens de Commissie namelijk niet aan de in de bijlage bij de richtlijn geformuleerde voorwaarden.
108. Verweerder wijst dit betoog met klem van de hand.
109. Zoals ik al zei, is dit punt voor de vaststelling van de inbreuk niet relevant. Het is ook irrelevant voor de beoordeling van de voorgestelde dwangsom, aangezien de Commissie zelf heeft beklemtoond dat zij de dwangsom heeft berekend op basis van de cijfers van haar jaarverslagen, waarin geen rekening wordt gehouden met de zones die van de lijst van badzones zijn geschrapt.
110. Men kan zich echter afvragen in hoeverre dit punt van belang zou kunnen zijn voor de uitvoering van de op de lidstaat rustende verplichtingen. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer de bereikte mate van overeenstemming met de richtlijn door de Commissie ter discussie werd gesteld met het argument dat dit resultaat slechts is verkregen door zonder rechtvaardiging badzones van de lijst van badzones te schrappen.
111. In dit verband moet het volgende worden opgemerkt.
112. Het staat buiten kijf dat een lidstaat het recht heeft, badzones van de lijst van de door hem opgegeven zones te schrappen. Dit wordt door de Commissie ook niet betwist. Het kan immers niet zo zijn dat de richtlijn de lidstaten verplicht, het gebruik van de wateren op hun grondgebied eens en voor altijd vast te leggen.
113. Het punt van geschil betreft veeleer de consequenties van het schrappen van een badzone alsmede de modaliteiten ervan.
114. Wat de consequenties betreft, moeten twee varianten worden onderscheiden. De eerste is die waarin de lidstaat niet tegelijkertijd het baden in de betrokken zone verbiedt. In dat geval is die zone ten onrechte van de lijst geschrapt en moeten de eisen van de richtlijn er onverminderd blijven gelden. Een zone waarin nog steeds mag worden gebaad, kan immers niet door een lidstaat aan de greep van de richtlijn worden onttrokken zonder dat daardoor de door de richtlijn beoogde bescherming van de volksgezondheid in gevaar komt. Ook de harmonische ontwikkeling van de interne markt, een andere in de considerans van de richtlijn genoemde doelstelling, zou worden ondermijnd wegens vervalsing van de concurrentievoorwaarden tussen de badzones van de verschillende lidstaten.
115. Een en ander wordt ook bevestigd door het reeds aangehaalde arrest Commissie/België.
116. In de tweede variant wordt voor de van de lijst geschrapte badzone een zwemverbod uitgevaardigd. Artikel 1, lid 2, sub a, van de richtlijn laat er geen enkele twijfel over bestaan, dat de richtlijn uitsluitend van toepassing is op wateren waarin baden is toegestaan. De normen van de richtlijn kunnen dus niet wordt toegepast op wateren die niet aan deze voorwaarde voldoen.
117. Men zou kunnen tegenwerpen dat deze oplossing weliswaar strookt met het doel van bescherming van de volksgezondheid, maar niet noodzakelijkerwijs met de door de richtlijn eveneens beoogde bescherming van het milieu. Dit doel moet echter in de context van de werkingssfeer van de richtlijn worden gezien: het kan niet worden aangevoerd om deze werkingssfeer, die door de bepalingen van de richtlijn duidelijk is afgebakend, uit te breiden. In dit verband breng ik in herinnering, dat er volgens vaste rechtspraak geen plaats is voor interpretatie in het geval van een bepaling waarvan de tekst volstrekt duidelijk is.
118. Wat de modaliteiten van het schrappen van een badzone betreft, is met name de vraag van de bewijslast van belang. In dit verband kan ik volstaan met te verwijzen naar de reeds eerder genoemde vaste rechtspraak van het Hof, waaruit blijkt dat het aan de Commissie is om de gestelde niet-nakoming te bewijzen.
119. In casu betekent dit dat de Commissie dient aan te tonen, dat een of meer badzones van de officiële lijst zijn geschrapt zonder dat tegelijkertijd een zwemverbod voor die zones is uitgevaardigd.
V ─ Conclusie
120. Om bovenstaande redenen geef ik het Hof in overweging,
─ het beroep van de Commissie te verwerpen;
─ de Commissie in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2) PB 1976, L 31, blz. 1.
(3) PB 1985, L 302, blz. 23.
(4) Arrest Commissie/Spanje (C-92/96, Jurispr. blz. I-505).
(5) PB C 242, blz. 6.
(6) PB C 63, blz. 2.
(7) Zie bijvoorbeeld arrest van 8 juni 1999, Commissie/Duitsland (C-198/97, Jurispr. blz. I-3257).
(8) Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Denemarken (arrest van 30 januari 2003, C-226/01, Jurispr, blz. I-1219).
(9) Zie bijvoorbeeld arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië (C-35/96, Jurispr. blz. I-3851).
(10) Zie arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland (C-387/97, Jurispr. blz. I-5047, punt 82 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(11) Zie bijvoorbeeld arrest Commissie/Griekenland (reeds aangehaald, punt 73).
(12) Zie bijvoorbeeld arrest van 31 maart 1992, Commissie/Italië (C-362/90, Jurispr. blz. I-2353, punt 10).
(13) Arresten van 22 maart 1983, Commissie/Frankrijk (42/82, Jurispr. blz. 1013), en 4 februari 1988, Commissie/Italië (113/86, Jurispr. blz. 607).
(14) Volgens het Koninkrijk Spanje had de Helleense Republiek 5 zones opgegeven en zijn slechts 46 Italiaanse zones met de Spaanse zones vergelijkbaar.
(15) In 1998 had het Koninkrijk Spanje 215 zones opgegeven.
(16) Arrest van 6 november 1985, Commissie/Italië (131/84, Jurispr. blz. 3531).
(17) Arrest van 7 maart 1996, Commissie/Frankrijk (C-334/94, Jurispr. blz. I-1307).
(18) Arrest Commissie/Griekenland, reeds aangehaald.
(19) Het betreft zaak C-85/01, Commissie/Verenigd Koninkrijk, die is doorgehaald in het register van het Hof.
(20) Arrest van 14 juli 1993, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-56/90, Jurispr. blz. I-4109); arresten Commissie/Spanje, reeds aangehaald, en Commissie/Duitsland, reeds aangehaald; arresten van 25 mei 2000, Commissie/België (C-307/98, Jurispr. blz. I-3933), 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk (C-147/00, Jurispr. blz. I-2387), 14 juni 2001, Commissie/Zweden (C-368/00, Jurispr. blz. I-4605), 13 november 2001, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-427/00, Jurispr. blz. I-8535), en arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald.
(21) Zie artikel 13 van de richtlijn, zoals gewijzigd bij artikel 3 van richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48).
(22) Zoals gezegd, had het Koninkrijk Spanje in 1998 in totaal 215 badzones opgegeven.
(23) Punt 89 van het arrest.
(24) Punt 94.