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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. L'Amtsgericht Köln (Allemagne) a posé, au titre de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles par lesquelles il demande à la Cour l'interprétation de l'article 6 du même traité et de l'article 27 de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans la version résultant du règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 2799/85 (ci-après le «statut des fonctionnaires»).
I - Les faits à l'origine du litige au principal
2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre du litige dont est saisi le juge de renvoi et qui oppose Mme Johannes, requérante, à M. Johannes, son ex-mari dont elle est divorcée, défendeur. La requérante demande la répartition compensatoire des droits à pension du défendeur, proportionnellement à la durée du mariage, conformément à certaines dispositions du droit allemand, à savoir les articles 1587 f et suivants du Bürgerliches Gesetzbuch (ci-après le «BGB») et l'article 2 de la loi zur Regelung von Härten im Versorgungsausgleich (régissant les cas de rigueur dans le cadre de la compensation des droits à pension).
3. Mme et M. Johannes, tous deux de nationalité allemande, se sont mariés le 18 avril 1963 aux États-Unis. Le 16 octobre suivant, le défendeur a commencé à travailler comme agent auxiliaire à la Commission de la Communauté économique européenne et il a été nommé fonctionnaire le 1er janvier 1964.
4. Le mariage a été dissous le 28 avril 1986, conformément au droit belge en tant que droit applicable au dernier domicile commun, par jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles. Le jugement est devenu définitif le 28 octobre 1988 et a été reconnu par le ministère de la Justice du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie le 21 avril 1995. Pendant la procédure de divorce et ensuite, les trois enfants du ménage sont restés avec le défendeur et à sa charge.
5. Selon les précisions apportées par le juge national dans l'ordonnance de renvoi, Mme Johannes présente contre son ex-mari une demande de pension alimentaire qui n'a pas encore fait l'objet d'un jugement définitif.
6. Depuis le 1er juin 1996, le défendeur, ayant atteint l'âge de 65 ans, perçoit une pension de retraite des Communautés européennes .
7. Il est constant entre les parties que les droits à pension acquis par le défendeur en Allemagne auprès de la Bundesversicherungsanstalt für Angestellte sont soumis à la réglementation applicable dans cet État, qui prévoit une répartition compensatoire en cas de divorce. Ces droits résultent des cotisations obligatoires versées avant sa nomination comme fonctionnaire communautaire et des cotisations volontaires versées ensuite; les questions préjudicielles ne portent pas sur eux.
8. La requérante demande également la répartition compensatoire de la pension de retraite due au défendeur par les Communautés européennes. Or, dans une lettre adressée à M. Johannes le 18 mai 1995, la Commission affirme que, selon les dispositions statutaires en vigueur, l'épouse divorcée n'a aucun droit direct sur la pension de retraite acquise par un fonctionnaire.
II - Les questions préjudicielles
9. En vue de résoudre les problèmes de droit communautaire soulevés devant lui, l'Amtsgericht Köln - Familiengericht - a jugé nécessaire de surseoir à statuer et de déférer à la Cour deux questions préjudicielles de la teneur suivante:
«1) Le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, notamment son annexe VIII - modalités du régime de pensions - et en particulier son article 27, constitue-t-il une réglementation d'ensemble exhaustive des droits à pension détenus par un conjoint divorcé d'un fonctionnaire, excluant les droits plus étendus prévus par le droit national (en l'occurrence, une indemnité compensatrice des droits à pension en application du droit allemand des obligations)?
2) Est-il compatible avec le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et avec l'article 6 du traité CE que le droit d'un État membre (en l'occurrence, l'Allemagne) ayant trait aux conséquences du divorce impose, à travers l'institution d'une indemnité compensatrice des droits à pension en application du droit allemand des obligations, des charges plus lourdes dans le chef d'un fonctionnaire du seul fait que ce dernier possède la nationalité allemande?»
III - Le droit communautaire
10. Aux termes de l'article 6 du traité, dont l'interprétation est demandée par le juge de renvoi:
«Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
...»
11. Le chapitre 3 du titre V du statut des fonctionnaires énonce les droits à pension de ces derniers ainsi que, dans certains cas, des membres de leur famille. L'annexe VIII du statut des fonctionnaires (ci-après l'«annexe VIII») qui contient les dispositions relatives au régime de pensions réglemente, en son chapitre 4, la pension de survie. Pour la partie pertinente ici, son article 27 dispose:
«La femme divorcée d'un fonctionnaire ou d'un ancien fonctionnaire a droit à la pension de survie définie au présent chapitre, à condition de justifier avoir droit pour son propre compte, au décès de son ex-époux, à une pension alimentaire à charge de celui-ci et fixée soit par décision de justice, soit par convention intervenue entre les anciens époux.»
IV - Les observations présentées dans la procédure préjudicielle
12. Des observations écrites ont été présentées dans cette procédure, dans le délai imparti à cet effet à l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, par le défendeur au principal, par le gouvernement allemand et par la Commission. Le représentant du défendeur et celui de la Commission ont comparu et plaidé à l'audience, le 25 février 1999.
13. Le défendeur au principal soutient que le régime de pensions prévu par le statut des fonctionnaires constitue une réglementation d'ensemble exhaustive qui n'admet aucune disposition contraire du droit national; une telle disposition, si elle existait, devrait rester inappliquée en raison de la primauté du droit communautaire. A son avis, le droit communautaire ne permet pas que les résultats qu'il poursuit soient indirectement affectés. Dès lors que l'article 27 de l'annexe VIII ne prévoit pas la compensation des droits à pension, mais seulement une pension de survie pour le conjoint divorcé, on ne peut admettre que le droit national aboutisse au même résultat en obligeant les fonctionnaires à une répartition compensatoire des droits à pension. De surcroît, l'application du droit allemand entraînerait une discrimination fondée sur la nationalité.
14. Ni le gouvernement allemand ni la Commission ne partagent ce point de vue.
15. Le premier relève, en ce qui concerne la législation allemande, que la répartition compensatoire des droits à pension est fondée sur l'idée que ces droits sont le fruit d'un effort commun. Elle a pour finalité de garantir aux époux, en cas de divorce, une répartition pour moitié des droits à pension acquis pendant la durée du mariage. Il est procédé à un bilan et à la liquidation des comptes après évaluation de l'ensemble des droits à pension de retraite ou d'invalidité acquis par les deux époux. A son avis, il n'y a aucune raison d'exclure les droits acquis sous un régime de pensions international ou supranational. La mise en oeuvre de la compensation n'affecte pas directement les droits à pension puisqu'elle est régie par le droit des obligations. Celui qui s'avère bénéficiaire de la répartition obtient un crédit vis-à-vis de son ex-époux, qui doit lui verser une rente mensuelle consistant en la moitié de la différence de la valeur des droits soumis à la compensation.
Il ajoute que, même lorsque le régime de sécurité sociale international ou supranational prévoit une prestation spécifique en faveur de l'époux divorcé, comme peut l'être une pension de survie, rien n'empêche que les droits à pension acquis sous ce régime entrent dans le calcul aux fins de la répartition compensatoire. Les caractéristiques de cette répartition évitent que le conjoint divorcé puisse cumuler les droits sujets à compensation et le droit à la pension de survie: tant que le fonctionnaire est vivant, le fait générateur de la prestation de la pension de survie n'est pas survenu et le crédit constitué par la compensation des droits à pension s'éteint, en principe, avec la mort du fonctionnaire.
Il affirme enfin que ni le statut des fonctionnaires ni l'article 6 du traité ne s'opposent à ce que les règles de conflit d'un État membre retiennent le critère de la nationalité des époux pour déterminer le droit applicable aux conséquences d'un divorce.
16. La Commission estime que l'article 27 de l'annexe VIII n'affecte pas les dispositions applicables dans le litige au principal, qui établissent la compensation des droits à pension entre époux, car la réglementation du droit de la famille continue, en l'état actuel du droit communautaire, de relever de la compétence des États membres. C'est pourquoi il convient d'interpréter l'article 27 de l'annexe VIII en ce sens qu'il n'a aucune incidence sur les droits économiques nés dans le cadre d'une procédure de divorce entre un fonctionnaire en activité ou à la retraite et son ex-conjoint.
A son avis, l'article 6 du traité n'est pas applicable à une situation telle que celle à l'origine du litige au principal, car rien ne permet d'établir le moindre élément transfrontalier.
V - La première question préjudicielle
17. Par cette question, le juge de renvoi demande pour l'essentiel si l'article 27 de l'annexe VIII s'oppose aux prétentions de l'ex-épouse d'un fonctionnaire des Communautés européennes à la retraite qui sollicite, devant les tribunaux d'un État membre, la compensation des droits à pension prévue par le droit de la famille.
18. J'aimerais souligner en premier lieu que la disposition communautaire dont l'interprétation est demandée par le juge national n'est pas applicable au litige. L'article 27 de l'annexe VIII reconnaît le droit à une pension de survie de la femme divorcée d'un fonctionnaire, à la condition qu'à la mort de son ex-mari elle ait eu droit à une pension alimentaire à la charge de celui-ci. Or, selon l'acte de renvoi, le défendeur n'est pas mort et il n'est pas tenu de verser à son ex-femme la moindre pension alimentaire. J'estime en conséquence qu'il n'y a pas lieu d'interpréter cette disposition.
19. Je partage l'opinion du gouvernement allemand en ce sens que la pension de survie prévue à l'article 27 de l'annexe VIII poursuit une finalité différente de celle de la répartition compensatoire. En effet, la pension ne commence à être versée qu'à partir du décès du fonctionnaire et à la condition que le conjoint survivant ait eu droit, précédemment, à une pension alimentaire. Son montant ne peut être supérieur à la quantité perçue au titre de cette pension alimentaire. Le droit à obtenir la pension de survie disparaît si le conjoint survivant s'est remarié et, en cas de coexistence de conjoints divorcés ayant droit à une pension de survie à la mort d'un fonctionnaire communautaire, la pension est répartie entre ceux-ci en proportion de la durée du mariage.
Au contraire, la répartition compensatoire des droits à pension a pour finalité de distribuer les droits acquis pendant le mariage. Elle consiste à reconnaître un crédit qui doit être versé par le redevable de la prestation à un bénéficiaire. Le droit naît au moment où se produit, à l'égard du bénéficiaire, le fait générateur de la compensation, qui lui permet de participer à parité aux droits acquis en commun. Il n'est pas nécessaire pour l'obtenir que le bénéficiaire se trouve dans une situation de nécessité. Son montant n'est pas fixé en fonction de la capacité contributive de l'autre conjoint. Le fait que le bénéficiaire ait contracté mariage n'affecte pas la compensation des droits à pension et ce droit n'a pas le caractère d'une pension alimentaire, mais compense le désavantage, en matière de droits à pension, du conjoint qui en a acquis moins que l'autre pendant la durée du mariage.
20. Le statut des fonctionnaires a été adopté sous la forme d'un règlement. En conséquence, conformément à l'article 189, deuxième alinéa, du traité CE, il est de portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les États membres. La Cour de justice en a déduit que, en dehors de ses effets à l'intérieur de l'administration communautaire, le statut oblige également les États membres dans la mesure où leur participation peut être nécessaire pour son application .
21. Le statut des fonctionnaires a pour seule finalité de réglementer les relations juridiques entre les institutions européennes et leurs fonctionnaires, en établissant une série de droits et obligations réciproques et en reconnaissant, en faveur de certains membres de la famille du fonctionnaire, des droits qu'ils peuvent faire valoir auprès des Communautés européennes. Dans leur majorité, ces droits sont de caractère économique et consistent, par exemple, en l'affiliation au régime de couverture des frais de maladie, la pension d'orphelins, la pension de survie en faveur du conjoint survivant du fonctionnaire ou celle visée à l'article 27 de l'annexe VIII en faveur de la femme divorcée dont la situation répond à certains critères.
A cet égard, la Cour a jugé que cet article n'avait pas pour finalité d'assurer à l'épouse divorcée le maintien, sous une forme distincte, d'une obligation d'aliments dérivée du divorce, mais reconnaît un droit que le statut des fonctionnaires accorde directement à l'intéressée en sa qualité d'épouse divorcée n'ayant pas contracté un nouveau mariage .
22. Le statut des fonctionnaires ne réglemente pas, en revanche, les droits et obligations découlant du droit de la famille ou du droit privé qui s'appliquent à un fonctionnaire en relation avec les membres de sa famille ou avec un tiers.
23. Il n'est pas possible d'admettre que, comme le prétend le défendeur, le régime des pensions prévu par le statut des fonctionnaires constitue une réglementation d'ensemble exhaustive dont les dispositions doivent l'emporter sur le droit national en vertu du principe de primauté. En effet, ce texte ne comporte aucune règle applicable aux droits et obligations de nature économique d'un fonctionnaire par rapport à son ex-conjoint, comme conséquence d'un divorce, ni au contenu ou aux modalités de ces droits en application du droit de la famille.
24. En outre, comme le dit à juste titre la Commission, le législateur communautaire n'est pas compétent pour fixer les droits des époux dans une procédure de divorce, dont la compensation des droits à pension telle qu'elle est prévue par la législation allemande. La réglementation du droit privé et du droit de la famille continue de relever de la compétence des États membres.
25. Le Tribunal de première instance a rendu récemment un arrêt dans une affaire qui peut servir d'illustration au fonctionnement de la répartition compensatoire des droits à pension en cas de divorce prévue par le droit civil allemand, lorsque l'une des pensions est à la charge des Communautés européennes. Il s'agissait de la demande formée par l'épouse divorcée d'un fonctionnaire du Parlement à la retraite, en vue du maintien de son affiliation au régime de couverture des risques de maladie des fonctionnaires, bien qu'un an se soit écoulé après le prononcé du jugement de divorce .
26. Le point 3 de l'arrêt rappelle les faits suivants: i) la Cour d'appel de Luxembourg a prononcé le divorce entre la requérante et son ex-mari; ii) ils sont tous deux de nationalité allemande; iii) le couple s'était mis d'accord pour répartir la pension de retraite due à l'ex-époux par les Communautés européennes, en appliquant les dispositions du BGB réglementant la répartition compensatoire des droits à pension en cas de divorce; iv) cet accord a été entériné par le juge de paix de Luxembourg.
27. Au point 65 de cet arrêt, le Tribunal de première instance affirme que la règle allemande qui établit la répartition compensatoire, en cas de divorce, des droits à pension acquis par les conjoints a pour seule finalité de reconnaître au conjoint qui n'a pas cotisé à un régime de pension le partage des droits acquis par l'autre conjoint. Il ajoute que les institutions communautaires participent à la réalisation de cet objectif dans la mesure où, en exécution du jugement de divorce, le Parlement verse directement une partie de la pension du fonctionnaire à la retraite à son ex-épouse.
Je déduis de ces affirmations que la répartition compensatoire des droits à pension établie par le droit allemand en cas de divorce est un système qui n'est pas inconnu des institutions communautaires. En pratique, les institutions versent une partie de la pension du fonctionnaire à la retraite à celui qui y a droit en vertu d'une décision judiciaire ou d'une convention entre époux, sans que ce versement implique l'acquisition d'un droit personnel et direct vis-à-vis des Communautés européennes.
28. Pour sa part, dans sa décision sur le pourvoi contre cet arrêt, la Cour a indiqué que la répartition compensatoire des droits à pension, qu'elle résulte d'une décision judiciaire ou d'une convention entre époux, ou découle directement de l'application de la loi nationale, ne peut avoir pour conséquence de reconnaître à l'ex-épouse d'un fonctionnaire un droit à pension, ce dernier relevant des conditions fixées dans le statut des fonctionnaires.
29. Je dois donc conclure que ni l'article 27 de l'annexe VIII, dont l'interprétation est demandée par le juge de renvoi, ni aucune autre disposition de ce texte, ne s'opposent à une demande par laquelle l'ex-épouse d'un fonctionnaire des Communautés européennes à la retraite demande aux tribunaux d'un État membre la compensation, prévue par le droit de la famille de cet État, des droits à pension acquis pendant la durée du mariage.
VI - La seconde question préjudicielle
30. Par cette question, le juge national souhaite savoir, en substance, si l'article 6 du traité fait obstacle à ce que les règles de conflit d'un État membre retiennent le critère de la nationalité des époux pour déterminer le droit applicable aux effets d'un divorce, compte tenu du fait que l'application du droit de la famille de l'État dont le fonctionnaire communautaire est ressortissant peut provoquer des conséquences plus défavorables que s'il était ressortissant d'un autre État membre.
31. Le défendeur affirme à cet égard que la République fédérale d'Allemagne et le royaume des Pays-Bas étant les seuls, sur quinze États membres, à prévoir la compensation des droits à pension, les fonctionnaires de nationalité allemande ou néerlandaise soumis à leur droit national se trouvent dans une situation défavorable par rapport à celle des fonctionnaires ressortissants des autres États membres .
32. Conformément à une jurisprudence constante, l'article 6 du traité ne vise que les situations régies par le droit communautaire et ne peut être appliqué à des activités qui ne présentent aucun lien avec celui-ci et dont les éléments se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre .
33. Comme le signale à juste titre la Commission, l'affaire à l'origine de cette question ne répond pas aux critères qui permettent d'appliquer l'article 6 du traité. D'une part, en effet, la réglementation du droit applicable au divorce et à ses conséquences, parmi lesquelles on peut compter la compensation des droits à pension, relève de la compétence du législateur national. D'autre part, l'article 6 du traité ne saurait être appliqué, car il n'existe aucun élément transfrontalier qui justifie un examen de l'existence éventuelle d'une discrimination fondée sur la nationalité. Il s'agit de l'application du droit allemand, par un tribunal allemand, à un jugement de divorce reconnu en Allemagne, portant dissolution du mariage entre deux Allemands.
En outre, comme il s'agit d'une situation étrangère au champ d'application du droit communautaire, le juge qui doit résoudre le litige n'est tenu, en vertu du droit communautaire, ni d'interpréter la législation nationale dans un sens conforme au droit communautaire, ni de laisser cette législation inappliquée .
34. Dans ces circonstances, je dois conclure que l'article 6 du traité ne s'oppose pas à ce que les règles de conflit d'un État membre retiennent le critère de la nationalité des époux pour déterminer le droit applicable aux effets d'un divorce.
VII - Conclusions
35. A la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux deux questions posées par l'Amtsgericht Köln de la manière suivante:
«1) Ni l'article 27 de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans la version qui résulte du règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 2799/85 du Conseil, du 27 septembre 1985, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, ni aucune autre disposition de ce texte, ne s'opposent à une demande par laquelle l'ex-épouse d'un fonctionnaire des Communautés européennes à la retraite demande devant les tribunaux d'un État membre la compensation des droits à pension prévue par le droit de la famille de cet État.
2) L'article 6 du traité CE ne s'oppose pas à ce que les règles de conflit d'un État membre retiennent le critère de la nationalité des époux pour déterminer le droit applicable aux effets d'un divorce.»