ROZSUDOK SÚDNEHO DVORAz 23. apríla 1986 (*)„Žaloba o neplatnosť – Informačná kampaň o voľbách do Európskeho parlamentu“Vo veci 294/83_Parti écologiste „Les Verts“, neziskové
združenie so sídlom v Paríži, v zastúpení: Étienne Tête,
osobitný zástupca, a advokát Christian Lallement, zapísaný
v advokátskej komore Lyon, s adresou na doručovanie
v Luxemburgu, E. Wirion, advokát, 1, place du Théâtre_žalobca_protiEurópskemu parlamentu, v zastúpení:
Pasetti-Bombardella, právny radca, Roland Bieber, právny poradca,
Johannes Schoo, hlavný referent, Jean-Paul Jacqué, profesor na Fakulte
práva a politických vied Univerzity v Štrasburgu,
a Jürgen Schwarz, profesor univerzity v Hamburgu, splnomocnení
zástupcovia, a Lyon-Caen, advokát, s adresou na doručovanie
v Luxemburgu, jeho sídlo, plateau du Kirchberg, poštová schránka
1601_žalovanému_ktorej
predmetom je zrušenie dvoch rozhodnutí predsedníctva Európskeho
parlamentu, jedného z 12. a 13. októbra 1982
a druhého z 29. októbra 1983, o pridelení
rozpočtovej položky 3708_SÚDNY DVOR_v zložení:
predseda komory T. Koopmans, vykonávajúci funkciu predsedu, predsedovia
komôr U. Everling, K. Bahlmann a R. Joliet, sudcovia
G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris a T. F.
O’Higgins_generálny advokát: G. F. Mancini_tajomníčka na pojednávaní: D. Louterman_po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 4. decembra 1985_vyhlásil tento:Rozsudok1        „Les
Verts – Parti écologiste“, neziskové združenie so sídlom v Paríži,
ktorého založenie bolo oznámené na policajnej prefektúre 3. marca
1980, návrhom doručeným do kancelárie Súdneho dvora 28. decembra
1983 podalo podľa článku 173 druhého odseku Zmluvy EHS žalobu
o neplatnosť jednak rozhodnutia predsedníctva Európskeho parlamentu
z 12. októbra 1982 o rozdelení prostriedkov položky 3708
všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev a jednak rozhodnutia
rozšíreného predsedníctva Európskeho parlamentu z 29. októbra
1983 o prijatí predpisov o použití prostriedkov určených na
náhradu výdavkov politických zoskupení, ktoré sa zúčastnia európskych
volieb v roku 1984.2        Položka
3708 bola vedená vo všeobecnom rozpočte Európskych spoločenstiev
v rozpočtových rokoch 1982, 1983 a 1984 v sekcii
týkajúcej sa Európskeho parlamentu v časti 3 týkajúcej sa výdavkoch
vyplývajúcich z vykonávania osobitných úloh inštitúciou
(Ú. v. ES L 31, 1982, s. 114, Ú. v. ES L19, 1983,
s. 112, Ú. v. ES L 12, 1984, s. 132). Táto
položka upravuje príspevky určené na prípravu nadchádzajúcich európskych
volieb. V rozpočtoch na roky 1982 a 1983 sa uvádza
k tejto položke rovnaká poznámka. Uvádza, že „tieto prostriedky
majú slúžiť na spoločné financovanie prípravy informácií týkajúcich sa
druhých priamych volieb, ktoré sa budú konať v roku 1984“,
a že „predsedníctvo Európskeho parlamentu spresní použitie týchto
výdavkov“. Poznámka uvedená v rozpočte na rok 1984 spresňuje, že
toto spoločné financovanie bude prebiehať «v súlade
s rozhodnutím predsedníctva z 12. októbra 1982“. Na túto
položku bolo celkovo vyčlenených 43 miliónov ECU.3        Dňa
12. októbra 1982 prijalo predsedníctvo zložené z predsedu
a 12 podpredsedov Parlamentu na návrh predsedov politických skupín
rozhodnutie o rozdelení prostriedkov položky 3708 (ďalej len
„rozhodnutie z roku 1982“). Predsedníctvo pri tejto príležitosti
zasadalo v prítomnosti predsedov politických skupín
a zástupcov nezávislých členov. Jedna z politických skupín –
skupina pre technickú koordináciu – vyjadrila svoj nesúhlas
s princípom prideľovania prostriedkov na predvolebnú kampaň
politickým skupinám.4        Toto
rozhodnutie, ktoré nebolo uverejnené, stanovuje, že prostriedky položky
3708 rozpočtu Európskeho parlamentu sa rozdelia každý rok medzi
politické skupiny, nezávislých členov a rezervný fond na rok 1984.
Toto rozdeľovanie prebieha takto: a) každá zo siedmich skupín získa
paušálny príspevok vo výške 1 % celkovej výšky prostriedkov; b)
okrem toho získa na každého svojho člena 1/434 celkovej výšky
prostriedkov zníženej o paušálne príspevky; c) každý nezávislý člen
získa takisto 1/434 celkovej výšky prostriedkov zníženej
o paušálne príspevky; d) celková výška súm pridelených politickým
stranám a nezávislým členom v súlade s b) a c)
nesmie presiahnuť 62 % celkovej sumy prostriedkov položky 3708; e)
každý rok sa vyčleňuje suma rovnajúca sa 31 % celkovej sumy
prostriedkov položky 3708 na vytváranie rezervného fondu. Tento rezervný
fond sa rozdelí podľa počtu získaných hlasov medzi všetky politické
zoskupenia, ktoré vo voľbách v roku 1984 získajú viac než 5 %
platných odovzdaných hlasov v členskom štáte, kde kandidovali ich
členovia, alebo viac než 1 % platných odovzdaných hlasov najmenej
v 3 členských štátoch, kde kandidovali ich členovia (ďalej len
„1 % klauzula“). Na záver sa uvádza, že podrobnejšie podmienky
rozdelenia tohto rezervného fondu sa spresnia dodatočne.5        Dňa
12. októbra 1982 predsedníctvo Európskeho parlamentu, zasadajúce
za rovnakých podmienok, prijalo tiež ustanovenia o použití
prostriedkov určených na informačnú kampaň pred európskymi voľbami
v roku 1984 politickými skupinami (ďalej len „pravidlá použitia
prostriedkov z roku 1982“). Tieto ustanovenia, ktoré neboli
uverejnené, zodpovedajú odporúčaniam predloženým pracovnou skupinou
zloženou z predsedov politických skupín, ktorej predsedal predseda
Európskeho parlamentu.6        Pravidlá
použitia prostriedkov z fondov sú nasledujúce. Prostriedky
poskytnuté politickým skupinám možno použiť len na financovanie aktivít,
ktoré sa bezprostredne týkajú prípravy a realizácie informačnej
kampane o voľbách v roku 1984. Administratívne výdavky
(predovšetkým odmeny príležitostným spolupracovníkom, výdavky na
prenájom priestorov a zariadenie kancelárií, výdavky na
telekomunikačné služby) nesmú presiahnuť 25 % pridelených
prostriedkov. Nadobudnutie nehnuteľného majetku alebo kancelárskeho
majetku sa zakazuje. Skupiny musia uložiť im pridelené prostriedky na
účet otvorený osobitne na tento účel.7        Predsedovia
politických skupín sú určení ako osoby zodpovedné za použitie
prostriedkov na účely zlučiteľné s prijatými ustanoveniami.
V poslednom rade sa musí použitie prostriedkov odôvodniť ostatným
kontrolným orgánom zodpovedným za dohľad nad prostriedkami Európskeho
parlamentu.8        Z hľadiska
účtovníctva tieto ustanovenia predpisujú vedenie oddeleného účtovníctva
dokumentujúceho stav príjmov a výdavkov týkajúcich sa iných
aktivít skupín. Skupiny si musia zabezpečiť účtovné systémy
s predpísanými náležitosťami. Uvedené systémy musia rozlišovať
výdavky podľa troch položiek (administratívne výdavky, výdavky na
schôdze, výdavky na publikačnú a reklamnú činnosť), ktoré sú
následne rozdelené podľa projektov. Každý rok, počínajúc dátumom prvého
prevodu prostriedkov v prospech skupín, musia tieto skupiny
predložiť správu o tom, ako prostriedky použili (platby, záväzky,
rezervy) počas príslušného obdobia. Túto správu treba predložiť
predsedovi Európskeho parlamentu a predsedovi komisie pre kontrolu
rozpočtu.9        Pod
názvom „vrátenie nepoužitých prostriedkov“ sa uvádza, že poskytnuté
prostriedky je možné použiť na platobné záväzky zmluvne dohodnuté
najneskôr štyridsať dní pred dátumom konania volieb pod podmienkou, že
sa platba uskutoční najneskôr do štyridsiatich dní po dátume konania
volieb. Všetky prostriedky, ktorých použitie nezodpovedá dvom vyššie
uvedeným kritériám, sa musia vrátiť Európskemu parlamentu v lehote
do troch mesiacov od konania volieb. Európsky parlament môže prípadne
vymáhať sumy, ktoré mu prináležia, zadržaním sumy v rovnakej výške
z prostriedkov určených na vyplatenie politickým skupinám
z položky 3706 (dodatočné politické aktivity).10      Rozšírené
predsedníctvo, ktoré sa skladá z predsedníctva a predsedov
politických skupín, prijalo 29. októbra 1983 „predpisy
o použití prostriedkov určených na náhradu výdavkov politických
zoskupení, ktoré sa zúčastnia volieb v roku 1984“
(Ú. v. ES C 293, s. 1) (ďalej len „predpisy
z roku 1983“).11      Tieto
predpisy spresňujú, ako sa uvádzalo v rozhodnutí z roku 1982,
kľúč rozdeľovania 31 %-nej rezervy. Podmienky vzťahujúce sa na
volebnú hranicu, ktorú musia politické zoskupenia prekročiť, aby sa
mohli podieľať na tomto rozdelení, sa zhodujú s podmienkami, ktoré
už boli oznámené v rozhodnutí z roku 1982. Predpisy
z roku 1983 dodávajú, že politické zoskupenia, ktoré majú záujem
uchádzať sa o prostriedky na základe 1 % klauzuly, musia
najneskôr štyridsať dní pred konaním volieb predložiť generálnemu
tajomníkovi Európskeho parlamentu vyhlásenie o združení volebných
listín. Predpisy obsahujú tiež rôzne pravidlá týkajúce sa poskytnutia
prostriedkov. Čo sa týka strán, kandidátok alebo aliancií zastúpených
v Európskom parlamente, prostriedky sa politickým skupinám
a nezávislým členom poskytujú od prvého zasadnutia po voľbách.
V prípade nezastúpených strán, kandidátok alebo aliancií sa
postupuje takto:–        žiadosti
o náhradu je nutné predložiť generálnemu tajomníkovi Európskemu
parlamentu v lehote do 90 dní od zverejnenia výsledkov
v príslušnom členskom štáte spolu s dokladmi, ktoré ju
zdôvodňujú_–        obdobie,
počas ktorého možno výdavky považovať za výdavky týkajúce
sa volieb v roku 1984, začína plynúť 1. januárom 1983
a končí sa štyridsať dní po dátume konania volieb_–        k žiadostiam
treba priložiť účtovné doklady dokazujúce použitie výdavkov na voľby do
Európskeho parlamentu_–        vyššie
vysvetlené kritériá vzťahujúce sa na výdavky politických skupín sa
vzťahujú aj na výdavky zoskupení, ktoré nie sú zastúpené
v Európskom parlamente.12      Žalobca uvádza sedem dôvodov na podporu svojej žaloby:1.      nedostatok právomoci;2.      porušenie
Zmlúv a osobitne článku 138 Zmluvy EHS, ako aj článku 7
ods. 2 a článku 13 aktu o všeobecných priamych voľbách
zástupcov do Zhromaždenia;3.      porušenie všeobecnej zásady rovnosti všetkých občanov pred volebným zákonom;4.      porušenie článku 85 a nasledujúcich Zmluvy EHS;5.      porušenie
francúzskej ústavy tým, že bola porušená zásada rovnosti všetkých
občanov pred zákonom;6.      námietku
nezákonnosti a neuplatniteľnosti, pretože hlasovanie francúzskeho
ministra v Rade Európskych spoločenstiev počas rokovania
o rozpočtoch bolo nezákonné, čo by malo viesť k nezákonnosti
rokovania Rady a následných právnych aktov rozpočtového konania;7.      zneužitie
právomoci tým, že predsedníctvo Európskeho parlamentu použilo
prostriedky položky 3708 na zabezpečenie opätovného zvolenia členov
Európskeho parlamentu, ktorí boli zvolení v roku 1979. O prípustnosti žaloby 1.     O spôsobilosti konať „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste“13      Po
skončení písomnej časti konania vyšlo najavo, že žalobca – „Les Verts –
Parti écologiste“, ako aj ďalšie združenie nazvané „Les Verts –
Confédération écologiste“, protokolom z 29. marca 1984
rozhodli o vzájomnom zlúčení a zániku pôvodných združení
s cieľom vytvoriť nové združenie s názvom „Les Verts –
Confédération écologiste – Parti écologiste“. Toto združenie sa
20. júna 1984 prihlásilo na policajnej prefektúre v Paríži
(JORF z 8. novembra 1984, N. C., s. 10241, čiastka
nahrádzajúca a rušiaca čiastky publikované v JORF
25. júla 1984, N. C. 172, s. 6604 a 6608). Toto nové
združenie predložilo v európskych voľbách v júni 1984
kandidátku „Les Verts – Europe – Écologie“ po tom, čo odovzdalo
28. apríla 1984 vyhlásenie o združení volebných listín
upravené v článku 4 predpisov z roku 1983. Toto nové združenie
tak isto listom z 23. júla 1984 predložilo generálnemu
tajomníkovi Európskeho parlamentu žiadosť o náhradu v súlade
s uvedenými predpismi. Na základe tejto žiadosti mu bola vyplatená
suma vo výške 82 958 ECU, ktorá vyplývala z uplatnenia
koeficientu financovania 0,1206596 na jeden hlas na 680 080 získaných
hlasov.14      Vo
svetle týchto nových skutočností v prvom rade Európsky parlament
poukázal na to, že žalobca „Les Verts – Parti écologiste“ stratil
v dôsledku svojho zániku aktívnu legitimáciu v tomto konaní,
a že pravidlo zachovania právnickej osoby pre potreby likvidácie sa
na toto konanie nemôže uplatniť, keďže právna spôsobilosť prešla na
nové združenie. Bez toho, že by spochybnil, že nové združenie „Les Verts
– Confédération écologiste – Parti écologiste“ môže pokračovať
v konaní začatom žalobcom, Európsky parlament uviedol, že takéto
vstúpenie do konania sa malo uskutočniť v lehote určenej Súdnym
dvorom a mali ho jednoznačne vykonať príslušné štatutárne orgány
nového združenia. Európsky parlament usúdil, že posledná uvedená
podmienka nebola splnená a navrhol zamietnuť žalobu.15      Po
prvé treba zdôrazniť, že z protokolu z 29. marca 1984
vyplýva, že k zániku obidvoch združení vrátane žalobcu došlo ich
zlúčením s cieľom vytvoriť nové združenie. Zánik, zlúčenie
a vytvorenie nového združenia sa teda uskutočnili jediným úkonom
tak, aby bola zachovaná časová a právna kontinuita medzi žalobcom
a novým združením, a na nové združenie prešli všetky práva
a povinnosti žalobcu.16      Po
druhé v protokole o zlúčení sa výslovne uvádza, že začaté
právne spory a predovšetkým tie, ktoré boli predložené Súdnemu
dvoru, „budú pokračovať za rovnakých podmienok“ a „rovnakým
spôsobom“.17      Po
tretie sám Európsky parlament odkázal počas ústnej časti konania na
rozhodnutie Conseil national interrégional nového združenia zo 16.
a 17. februára 1985. Podľa tohto rozhodnutia, ktoré na
pojednávaní prečítali právni zástupcovia nového združenia, sa jeho
Conseil national interrégional, ktorý je štatutárnym orgánom oprávneným
konať pred súdom, výslovne rozhodol vzhľadom na zdĺhavý postup
Európskeho parlamentu pokračovať v konaní začatom združením „Les
Verts – Parti écologiste“.18      Za
týchto podmienok nemožno pochybovať o vôli nového združenia trvať
na žalobe podanej jedným zo združení, z ktorých vzniklo,
a pokračovať v konaní o nej, čo mu bolo výslovne
umožnené, takže opačné návrhy Európskeho parlamentu týkajúce sa tohto
bodu treba zamietnuť.19      Napriek
tomu, že Európsky parlament neuviedol žiaden dôvod neprípustnosti
vyplývajúci z požiadaviek článku 173 Zmluvy, prináleží Súdnemu
dvoru, aby z úradnej moci overil, či sú tieto požiadavky splnené.
V prejednávanej veci sa zdá nevyhnutné výslovne rozhodnúť
o týchto bodoch: či má Súdny dvor právomoc rozhodovať o žalobe
o neplatnosť podanej podľa článku 173 Zmluvy proti právnemu aktu
Európskeho parlamentu; či rozhodnutie z roku 1982 a predpisy
z roku 1983 majú charakter aktov, ktoré majú právne účinky
voči tretím osobám; či sa tieto právne akty priamo a osobne
dotýkajú žalobcu v zmysle článku 173 druhého odseku Zmluvy. 2.     O právomoci
Súdneho dvora rozhodovať o žalobe o neplatnosť podanej podľa
článku 173 Zmluvy proti právnemu aktu Európskeho parlamentu20      V úvode
treba poznamenať, že rozhodnutie z roku 1982 a predpisy
z roku 1983 prijali orgány Európskeho parlamentu, a treba ich
teda považovať za právne akty samotného Európskeho parlamentu.21      Žalobca
usudzuje, že s ohľadom na článok 164 Zmluvy kontrolu zákonnosti
právnych aktov inštitúcií, ktorú vykonáva Súdny dvor podľa článku 173
Zmluvy, nemožno obmedziť iba na akty Rady a Komisie, pretože by
mohlo dôjsť k odopreniu spravodlivosti.22      Európsky
parlament tiež usudzuje, že v súlade s jeho všeobecnou
funkciou orgánu ochrany práva, ako je definovaná v článku 164
Zmluvy, môže Súdny dvor kontrolovať okrem zákonnosti právnych aktov Rady
a Komisie aj zákonnosť iných právnych aktov. Výpočet možných
odporcov uvedený v článku 173 Zmluvy nie je podľa jeho názoru
vyčerpávajúci. Európsky parlament nepopiera, že v oblastiach, akými
sú rozpočet a otázky spojené s organizáciou priamych volieb,
kde získal prostredníctvom revízie zmlúv rozšírené právomoci a kde
môže sám prijímať právne akty, môže byť podrobený súdnej kontrole
Súdneho dvora. V prípade poskytnutia prostriedkov na spoločné
financovanie informačnej kampane pri príležitosti druhých priamych
volieb vykonáva Európsky parlament priamo práva, ktoré mu prislúchajú.
Nezamýšľa teda vyňať svoje právne akty v tejto oblasti spod súdnej
kontroly. Usudzuje však, že široký výklad článku 173 Zmluvy,
v dôsledku ktorého by jeho akty podliehali žalobe
o neplatnosť, by mal viesť k uznaniu spôsobilosti Parlamentu
podať takúto žalobu proti právnym aktom Rady a Komisie.23      V tomto
ohľade treba najprv zdôrazniť, že Európske hospodárske spoločenstvo je
právnym spoločenstvom a jeho členské štáty, ako aj jeho inštitúcie
podliehajú kontrole súladu ich právnych aktov so základnou ústavnou
chartou, ktorou je Zmluva. Zmluva osobitne v článkoch 173
a 184 a v článku 177 zakotvila ucelený systém opravných
prostriedkov a konaní, prostredníctvom ktorých má Súdny dvor
vykonávať kontrolu zákonnosti právnych aktov jednotlivých inštitúcií.
Fyzické a právnické osoby sú chránené proti tomu, aby sa voči nim
uplatňovali právne akty so všeobecnou platnosťou, ktoré nemôžu priamo
napadnúť pred Súdnym dvorom kvôli osobitným podmienkam prípustnosti
uvedeným v článku 173 druhom odseku Zmluvy. Ak administratívne
uplatňovanie týchto aktov prislúcha inštitúciám Spoločenstva, môžu
fyzické a právnické osoby podať priamo na Súdny dvor žalobu proti
vykonávacím predpisom, ktoré sú im určené alebo sa ich priamo
a osobne dotýkajú, a môžu na podporu danej žaloby namietať
nezákonnosť základného všeobecného právneho aktu. Ak ich uplatňovanie
prislúcha vnútroštátnym orgánom, môžu poukázať na neplatnosť aktov so
všeobecnou platnosťou pred vnútroštátnymi súdmi a priviesť ich
k tomu, aby podali na Súdny dvor návrh na začatie konania
o prejudiciálnych otázkach.24      Je
pravdou, že na rozdiel od znenia článku 177 Zmluvy týkajúceho sa
právnych aktov inštitúcií bez ďalšieho upresnenia znenie článku 173
Zmluvy uvádza len právne akty Rady a Komisie. Napriek tomu, ako
Súdny dvor zdôraznil v rozsudku z 31. marca 1971
(Komisia/Rada, 22/70, Zb. s. 263), zo systematiky Zmluvy vyplýva,
že priama žaloba môže smerovať proti „všetkým ustanoveniam prijatým
inštitúciami, ktoré majú právne účinky“. Európsky parlament nie je
výslovne uvedený medzi inštitúciami, ktorých právne akty možno napadnúť,
pretože podľa pôvodnej verzie Zmluvy EHS mal len konzultačné právomoci
a právomoc politickej kontroly, nemal však právo prijímať právne
akty, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám. Článok 38 Zmluvy ESUO
dokazuje, že ak mal Parlament od začiatku právo prijímať ustanovenia
záväznej povahy, ako napríklad podľa článku 95 štvrtého odseku poslednej
vety tejto Zmluvy, nevzťahovala sa na jeho akty zo zásady nemožnosť
podať proti nim žalobu o neplatnosť.25      Kým
v rámci Zmluvy ESUO je žaloba o neplatnosť proti právnym
aktom inštitúcií upravená v dvoch odlišných ustanoveniach,
v Zmluve EHS je upravená iba v článku 173, ktorý má všeobecný
charakter. Výklad článku 173 Zmluvy, ktorý by vylúčil právne akty
Európskeho parlamentu z aktov, ktoré možno napadnúť, by bol
v rozpore so zmyslom Zmluvy, ako ho vyjadruje článok 164, ako aj
jej systematikou. Právne akty, ktoré Európsky parlament prijíma
v pôsobnosti Zmluvy EHS, by v podstate mohli, ak by
neexistovala možnosť podrobiť ich kontrole Súdneho dvora, neoprávnene
zasahovať do kompetencií členských štátov alebo ostatných inštitúcií, či
prekročiť rámec jemu vymedzených kompetencií. Treba teda prijať názor,
že žaloba o neplatnosť môže smerovať proti právnym aktom Európskeho
parlamentu, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám.26      Treba
teraz posúdiť otázku, či rozhodnutie z roku 1982 a predpisy
z roku 1983 majú povahu ustanovení, ktoré majú právne účinky voči
tretím osobám. 3.     O povahe
rozhodnutia z roku 1982 a predpisov z roku 1983 ako
aktov, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám27      Obidva
napadnuté právne akty sa týkajú rozdelenia prostriedkov rozpočtu
Európskeho parlamentu určených na prípravu európskych volieb v roku
1984. Vzťahujú sa na pridelenie týchto prostriedkov tretím osobám na
výdavky spojené s činnosťou, ktorá má prebiehať mimo Európskeho
parlamentu. V tejto súvislosti upravujú práva a povinnosti
politických zoskupení, ktoré už mali zastúpenie v Európskom
parlamente zvolenom v roku 1979, ako aj tých, ktoré sa zúčastnia
volieb v roku 1984. Určujú podiel prostriedkov, ktorý pripadne
každému z uvedených zoskupení, či už v závislosti od počtu
kresiel získaných v roku 1979 alebo v závislosti od počtu
hlasov získaných v roku 1984. Týmto uvedené akty vyvolávajú právne
účinky voči tretím osobám, a preto sa na ne môže vzťahovať žaloba
podľa článku 173 Zmluvy.28      Tvrdenie,
podľa ktorého kontrola vykonávaná Dvorom audítorov podľa článku 206a
Zmluvy bráni kontrole vykonávanej Súdnym dvorom, treba zamietnuť. Dvor
audítorov môže totiž len posudzovať zákonnosť výdavkov vo vzťahu
k rozpočtu a k sekundárnemu právnemu aktu, z ktorého
dané výdavky vyplývajú (bežne nazývaného základný právny akt). Jeho
kontrolná činnosť je teda v každom prípade odlišná od kontroly,
ktorú vykonáva Súdny dvor skúmajúci zákonnosť uvedeného základného
právneho aktu. Akty napadnuté v prejednávanej veci sú
v skutočnosti rovnocenné základnému právnemu aktu, pretože upravujú
podstatu výdavkov a stanovujú spôsob ich realizácie. 4.     O otázke,
či sa napadnuté právne akty priamo a osobne dotýkajú žalobcu
v zmysle článku 173 druhého odseku Zmluvy29      Žalobca
zdôrazňuje, že je právnickou osobou a že napadnuté rozhodnutia
vedúce k udeleniu pomoci konkurenčným politickým zoskupeniam sa ho
jednoznačne priamo a osobne dotýkajú.30      Európsky
parlament usudzuje, že za súčasného stavu judikatúry Súdneho dvora
vzťahujúcej sa na uvedenú podmienku je žaloba žalobcu neprípustná.
Kladie si však otázku, či široký výklad prvého odseku článku 173 Zmluvy
nemá vplyv na výklad druhého odseku uvedeného ustanovenia. V tomto
ohľade zdôrazňuje, že žalobca nie je akoukoľvek treťou osobou, ale
nachádza sa – keďže ide o politickú stranu – medzi privilegovanými
navrhovateľmi a obyčajnými jednotlivcami. Podľa neho je vhodné
zohľadniť na úrovni Spoločenstva zvláštnu funkciu politických strán. Ich
osobitné postavenie podľa jeho názoru odôvodňuje, aby im bolo priznané
právo podať žalobu podľa článku 173 druhého odseku Zmluvy proti právnym
aktom, ktoré stanovujú, za akých podmienok a do akej výšky sumy sa
im poskytnú pri príležitosti priamych volieb finančné prostriedky od
Európskeho parlamentu na to, aby o ňom šírili informácie. Vo svojom
vyjadrení k žalobe Európsky parlament z tohto vysvetlenia
vyvodil, že politické strany sú priamo a osobne dotknuté predpismi
z roku 1983.31      Najprv
treba zdôrazniť, že napadnuté právne akty sa priamo dotýkajú žalobcu.
Predstavujú totiž úplnú a samostatnú úpravu, ktorá nevyžaduje
žiadne vykonávacie ustanovenia, keďže výpočet podielu prostriedkov,
ktorý má byť pridelený každému z príslušných politických zoskupení,
je automatický a nedáva priestor pre akékoľvek posúdenie.32      Zostáva ešte overiť, či je žalobca osobne dotknutý napadnutými aktmi.33      Z tohto
hľadiska treba preskúmanie zamerať na rozhodnutie z roku 1982.
Toto rozhodnutie schválilo samotnú zásadu pridelenia prostriedkov
položky 3708 politickým zoskupeniam; následne určilo podiel týchto
prostriedkov, ktorý mal smerovať politickým skupinám vytvoreným
v Zhromaždení zvolenom v roku 1979 a jeho nezávislým
členom (69 %), ako aj podiel prostriedkov, ktoré mali byť rozdelené
medzi všetky politické zoskupenia či už zastúpené v Zhromaždení
zvolenom v roku 1979, alebo nie, ktoré sa zúčastnia volieb
v roku 1984 (31 %); na záver vykonalo deľbu uvedených
69 % medzi politické skupiny a nezávislých členov. Predpisy
z roku 1983 sa obmedzujú iba na potvrdenie rozhodnutia z roku
1982 a dopĺňajú ho spresnením kľúča rozdelenia 31 %-nej
rezervy. Treba ich teda považovať za neoddeliteľnú súčasť rozhodnutia
z roku 1982.34      Rozhodnutie
z roku 1982 sa dotýka všetkých politických zoskupení, pričom
s nimi zaobchádza rozlične podľa toho, či sú alebo nie sú zastúpené
v Zhromaždení zvolenom v roku 1979.35      Táto
žaloba sa týka situácie, o akej Súdny dvor ešte nemal možnosť
rozhodovať. Niektoré politické zoskupenia – pretože mali svojich
zástupcov v inštitúcii – sa zúčastnili na rozhodovaní jednak
o zaobchádzaní s nimi a jednak o zaobchádzaní
s konkurenčnými zoskupeniami, ktoré nemali v Zhromaždení
zastúpenie. Za takýchto podmienok, keďže ide o rozdelenie verejných
financií s cieľom prípravy volieb a keďže sa spochybňuje
rovnosť takéhoto rozdelenia, nemožno usudzovať, že sa osobne dotýka len
tých zoskupení, ktoré boli v Zhromaždení zastúpené a ktoré
teda boli identifikovateľné ku dňu prijatia napadnutého aktu.36      Takýto
výklad by v skutočnosti viedol k vytvoreniu nerovnosti súdnej
ochrany medzi súperiacimi zoskupeniami počas tých istých volieb.
Zoskupenia bez zastúpenia by nemohli zabrániť spornému rozdeleniu
prostriedkov pred začatím volebnej kampane, keďže by nezákonnosť
základného rozhodnutia mohli napadnúť len prostredníctvom žaloby proti
jednotlivým individuálnym rozhodnutiam, ktorými by im bola odmietnutá
náhrada súm prevyšujúcich plánované sumy. Tým by pre ne bolo nemožné
podať na Súdny dvor žalobu o neplatnosť pred konaním volieb
a nemohli by ani dosiahnuť, aby Súdny dvor nariadil podľa článku
185 Zmluvy odklad výkonu spochybneného základného rozhodnutia.37      Za
takýchto podmienok treba usúdiť, že žalobcu, ktorý vznikol vo chvíli
prijatia rozhodnutia z roku 1982 a ktorý mohol postaviť vo
voľbách v roku 1984 svojich kandidátov, sa napadnuté právne akty
osobne dotýkajú.38      Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že žaloba je prípustná. O veci samej39      Vo
svojich prvých troch dôvodoch žaloby kvalifikuje žalobca systém
zavedený Európskym parlamentom ako systém náhrady výdavkov na
predvolebnú kampaň.40      V prvom
dôvode žalobca tvrdí, že Zmluva neobsahuje žiaden právny základ na
prijatie takéhoto systému. Druhý dôvod má za cieľ skonštatovať, že
v každom prípade je táto téma zahrnutá v pojme jednotnej
úpravy priebehu volieb upraveného v článku 138 druhom odseku
Zmluvy, a preto podľa článku 7 ods. 2 aktu o všeobecných
priamych voľbách zástupcov do Zhromaždenia patrí do pôsobnosti
vnútroštátnych zákonodarcov.41      V treťom
dôvode napokon žalobca namieta porušenie rovnosti príležitosti medzi
politickými zoskupeniami spočívajúce v tom, že zoskupenia, ktoré už
sú zastúpené v Parlamente zvolenom v roku 1979, sa na delení
prostriedkov položky 3708 podieľajú dva razy. Najprv sa podieľajú na
rozdelení 69 % vyčlenených pre politické skupiny a nezávislých
členov Zhromaždenia zvoleného v roku 1979, pričom sa zúčastňujú aj
na delení 31 %-nej rezervy. Tým sú značne zvýhodnené oproti
zoskupeniam, ktoré ešte nemali svojich zástupcov v Zhromaždení
zvolenom v roku 1979.42      Európsky
parlament odpovedá na prvé dva dôvody spoločne. Usudzuje, že treba
poukázať na rozpor medzi týmito dvoma dôvodmi: buď táto otázka nepatrí
do právomoci Spoločenstva, alebo do jeho právomoci patrí, pričom je
vylúčené, aby žalobca naraz podporoval obe tieto tézy. Európsky
parlament predovšetkým zdôrazňuje, že nejde o systém náhrady
výdavkov na predvolebnú kampaň, ale o účasť na informačnej kampani,
ktorá má za cieľ oboznámiť voličov s Parlamentom pri príležitosti
volieb, čo je jasne vyjadrené v komentári k položke 3708, ako
aj vo vykonávacích predpisoch. Účasť Európskeho parlamentu na takejto
informačnej kampani vyplýva z právomoci upravovať svoju vnútornú
organizáciu a prijímať „vhodné opatrenia na zabezpečenie správneho
fungovania a priebehu svojich činností“, ktorú mu priznal Súdny
dvor v rozsudku z 10. februára 1983
(Luxembursko/Parlament, 230/81, Zb. s. 255, 287). Keďže nejde
o náhradu výdavkov na predvolebnú kampaň, prvý a druhý dôvod
nie sú dôvodné.43      Ďalej
Európsky parlament navrhuje zamietnutie tretieho dôvodu preto, že
nebola porušená rovnosť príležitostí medzi jednotlivými politickými
zoskupeniami. Zámerom predpisov je umožniť účinne informovať
o Parlamente. Politické strany zastúpené v Zhromaždení
zvolenom v roku 1979 už vykonávali činnosti v prospech
európskej integrácie. Keďže sú významnejšími zoskupeniami, majú vyššiu
reprezentatívnosť a sú schopné rozšíriť väčšie množstvo informácií.
Je teda správne, ak im je pridelená vyššia suma na ich informačné
kampane. Podiel medzi 69 % prostriedkov na predbežné financovanie
informačnej kampane a 31 % na financovanie a posteriori
všetkých politických zoskupení, ktoré sa zúčastnili volieb, predstavuje
rozhodnutie, na ktoré sa vzťahuje sloboda politického posúdenia
Európskeho parlamentu. Ako to navyše Európsky parlament spresnil aj
v priebehu pojednávania, predsedníctvo a rozšírené
predsedníctvo rozhodli o rozdelení prostriedkov podľa kľúča, ktorý
prirodzene berie do úvahy význam rozličných zoskupení v úlohe
šíriteľov koncepcie politickej integrácie vo verejnosti členských
štátov.44      Zároveň
treba opätovne uviesť, že Európsky parlament z hľadiska vnútornej
organizačnej právomoci, ktorá mu vyplýva zo Zmlúv, je oprávnený prijímať
opatrenia na zabezpečenie jeho dobrého fungovania a priebehu
parlamentných konaní, ako to vyplýva aj z vyššie citovaného
rozsudku z 10. februára 1983. Napriek tomu treba však dodať,
že zavedený systém financovania nepatrí do právomoci vnútornej
organizácie, ak sa preukáže, že ho nemožno odlíšiť od systému paušálnej
náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.45      Na
posúdenie opodstatnenosti prvých troch dôvodov je, po prvé, potrebné
určiť skutočnú povahu systému financovania zavedeného napadnutými aktmi.46      V tomto
ohľade je najprv vhodné poznamenať, že napadnuté akty sú prinajmenšom
dvojzmyselné. Rozhodnutie z roku 1982 uvádza iba, že sa vzťahuje na
rozdelenie prostriedkov rozpočtovej položky 3708, kým vnútorný oznam,
ktorý ho zhŕňa, hovorí otvorene o financovaní predvolebnej kampane.
Pokiaľ ide o predpisy z roku 1983, tieto neupresňujú, či sa
výdavky, ktorých náhradu upravujú, musia použiť na informovanie
o samotnom Európskom parlamente alebo informovanie
o súčasných, ako aj budúcich postojoch politických zoskupení.47      Je
pravdou, že pravidlá z roku 1982 o použití prostriedkov
predpokladali, že pridelené prostriedky bude možné použiť len vo vzťahu
k informačnej kampani pred voľbami v roku 1984. Aby tomu tak
skutočne bolo, stanovili povahu výdavkov, ktoré mohli byť nahradené,
určili osoby zodpovedné za správne použitie prostriedkov, nariadili
vedenie oddeleného účtovníctva rozčleneného podľa povahy výdavkov
a požadovali predloženie správy o použití prostriedkov.
Európskemu parlamentu išlo o zaručenie toho, že prostriedky
poskytnuté politickým skupinám budú použité hlavne na pokrytie výdavkov
na stretnutia a publikačnú činnosť (brožúrky, reklama v tlači,
plagáty).48      Napriek
tomu treba však zdôrazniť, že tieto pravidlá nestačia na rozptýlenie
dvojzmyselnosti o povahe poskytovaných informácií. Ani pravidlá
z roku 1982 totiž nespomínajú – rovnako ako napadnuté akty –
podmienky, na ktoré by sa viazalo pridelenie príspevku z fondov
vzhľadom na charakter šírených informácií. Európsky parlament usudzuje,
že referovaním o svojich aktivitách prispievali kandidáti
k informovanosti o tom, ako parlamentná inštitúcia plní svoje
úlohy. Je očividné, že v rámci informačnej kampane tohto typu,
ktorú Európsky parlament kvalifikuje ako kontradiktórnu, sú informácie
o funkcii Európskeho parlamentu a propaganda v prospech
určitej strany neoddeliteľné. Európsky parlament okrem toho na
pojednávaní uznal, že jeho členovia nemôžu striktne odlúčiť volebné
príhovory od informačných.49      Na
záver je dôležité zdôrazniť, že prostriedky poskytnuté politickým
zoskupeniam sa mohli použiť počas predvolebnej kampane. Toto je najprv
zrejmé vo vzťahu k prostriedkom z 31 %-nej rezervy, ktorá
bola rozdelená medzi zoskupenia, ktoré sa zúčastnili vo voľbách
v roku 1984. Preplatené mohli byť v podstate práve tie
výdavky, ktoré boli uskutočnené na európske voľby v roku 1984,
a to počas obdobia od 1. januára 1983 do termínu 40 dní po
voľbách. To isté platí pre 69 % prostriedkov rozdeľovaných každý
rok medzi politické skupiny a nezávislých členov Zhromaždenia
zvolených v roku 1979. Z vyššie citovaných pravidiel
z roku 1982 totiž vyplýva, že tretina celkovej sumy prostriedkov
(zníženej o paušálne príspevky) sa mala vyplatiť až po konaní
volieb v roku 1984. Okrem toho mohli byť prostriedky pochádzajúce
z balíka 69 % určené na vytvorenie rezerv a mohli sa
vzťahovať na platobné záväzky až do 40 dní pred konaním volieb pod
podmienkou, že sa platba uskutoční do 40 dní po dátume volieb.50      Za
týchto podmienok treba usúdiť, že prijatý systém financovania nemožno
odlíšiť od systému paušálnej náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.51      Po
druhé treba preskúmať, či napadnuté akty neboli prijaté v rozpore
s článkom 7 ods. 2 aktu o všeobecných priamych voľbách
zástupcov do Zhromaždenia z 20. septembra 1976.52      Podľa
tohto ustanovenia „dovtedy, kým nenadobudne účinnosť jednotná úprava
priebehu volieb, s výhradou ostatných ustanovení tohto aktu,
upravujú priebeh volieb v každom členskom štáte vnútroštátne
ustanovenia“.53      Pod
pojmom jednotná úprava priebehu volieb v zmysle tohto ustanovenia
treba rozumieť najmä pravidlá, ktoré majú za cieľ zabezpečiť regulárnosť
volebných postupov a rovnosť príležitostí rozličných kandidátov
počas predvolebnej kampane. Práve s touto kategóriou pravidiel sa
spájajú pravidlá, ktoré stanovujú systém náhrady výdavkov na predvolebnú
kampaň.54      Problém
náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň nie je súčasťou bodov, ktoré
upravuje akt z roku 1976. Vyplýva z toho, že pri súčasnom
stave práva Spoločenstva prináleží zavedenie systému náhrady výdavkov na
predvolebnú kampaň a určenie postupu pri náhrade naďalej členským
štátom.55      Žalobný
dôvod založený na porušení článku 7 ods. 2 aktu z roku
1976 sa teda musí prijať. Z tohto dôvodu nie je potrebné rozhodnúť
o ďalších žalobných dôvodoch. O trovách56      Podľa
článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo
veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo
v tomto zmysle navrhnuté. Žalobca nenavrhol zaviazať žalovaného na
náhradu trov konania. Z toho vyplýva, že hoci žalovaný nemal úspech
vo svojich dôvodoch, každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy
konania.Z týchto dôvodov Súdny dvor rozhodol a vyhlásil:1.      Rozhodnutie
predsedníctva Európskeho parlamentu z 12. októbra 1982
o rozdelení prostriedkov položky 3708 všeobecného rozpočtu
Európskych spoločenstiev, ako aj predpisy rozšíreného predsedníctva
z 29. októbra 1983 o použití prostriedkov určených na
náhradu výdavkov politických zoskupení, ktoré sa zúčastnia volieb
v roku 1984, sa zrušujú.2.      Každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.KoopmansEverling      BahlmannJolietBoscoDue      Galmot      KakourisO’Higgins      Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. apríla 1986.Tajomník       Za predseduP. Heim       T. Koopmans             Predseda komory vykonávajúci              funkciu predsedu * Jazyk konania: holandčina.