61989J0028
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-28/89 (
*1
)
I — Os factos
A — Controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado
O Regulamento (CEE) n.° 368/77 da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1977, relativo à venda por concurso do leite em pó desnatado destinado à alimentação de suínos e de aves de capoeira (JO L 52, p. 19; EE 03 F12 p. 3), prevê, no artigo 6.°, n.° 1, que
«o concorrente só pode participar no concurso se se comprometer, por escrito:
—
quer a desnaturar ou mandar desnaturar o leite em pó desnatado segundo uma das fórmulas referidas no n.° 1 do anexo, respeitando, ao mesmo tempo, as indicações referidas no n.° 3 do anexo, num centro de desnaturação autorizado...,
—
quer a desnaturar o leite em pó desnatado através da incorporação directa nos alimentos para animais, nas condições referidas no artigo 8.° e no n.° 2 do anexo, respeitando igualmente as indicações referidas no n.° 2 do anexo».
Nos termos do artigo 16.°, n.° 2, primeiro parágrafo,
«a autoridade competente do Estado-membro em causa assegura o controlo da desnaturação ou da incorporação directa, completando o controlo contabilístico com um controlo no próprio local...».
O anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido, na redacção que lhe foi dada, nomeadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 2923/82 da Comissão, de 29 de Outubro de 1982 (JO L 304, p. 64; EE 03 F26 p. 87), estabelece, no n.° 1, as diferentes fórmulas de desnaturação. O n.° 3, relativo às indicações de carácter geral relacionadas com a desnaturação e as incorporação, prevê, na letra D, que
«os produtos adicionados ao leite em pó desnatado, segundo as fórmulas referidas no n.° 1, devem ser repartidas de modo uniforme de forma que duas amostras de 50 g cada, retiradas ao acaso de um lote de 25 kg, devam dar, segundo uma dosagem química, os mesmos resultados, dentro dos limites de erro tolerados pelo método de análise utilizado...».
Na nota de informação 3/87, destinada à Itália, a Comissão, Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGÀ»), insistiu na necessidade de uma análise química para verificar a homogeneidade do leite em pó desnatado. No relatório de síntese relativo ao resultado do controlo para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», do exercício financeiro de 1983 (a seguir «relatório de síntese de 1983», a Comissão tinha exposto o mesmo ponto de vista.
Na República Federal da Alemanha, o leite em pó desnatado é desnaturado segundo uma das fórmulas referidas no n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido. No entanto, o exame da homogeneidade do produto desnaturado só é realizado por análise química a partir de 21 de Setembro de 1987.
Na decisão em questão, a Comissão recusou imputar ao FEOGA despesas de um montante de 61377605,77 DM efectuadas em 1986 pela República Federal da Alemanha, relativamente a leite em pó desnatado desnaturado que não tinha sido objecto de uma análise química.
B — Controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem
O Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abrií de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (JO L 90, p. 12; EE 03 F3 p. 83), estabelece as condições de compra da manteiga pelo organismo de intervenção. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57),
«a manteiga é submetida a um período probatório de armazenagem... fixado em dois meses, contados a partir do dia da entrada da manteiga no entreposto frigorífico designado pelo organismo de intervenção...».
Nos termos do n.° 2 desse artigo, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80 da Comissão, de 11 de Julho de 1980QO L 178, p. 22; EE 03 F18 p. 149),
«pela sua oferta, o vendedor compromete-se, nos casos em que, no decurso do período de teste da armazenagem, a diminuição da qualidade da manteiga seja superior à que resulta normalmente da conservação de uma manteiga que corresponda às exigencias referidas...:
—
a retomar a mercadoria em questão,
—
se o pagamento foi efectuado, a reembolsar ao organismo de intervenção o valor da mercadoria defeituosa, calculado a partir do preço de compra,
—
a pagar os encargos de armazenagem das quantidades respectivas, estabelecidos a partir do dia da armazenagem até à data de saída,
...».
Durante o exercício de 1986, o Bundesanstalt für Landwirtschaft und Marktforschung, organismo nacional competente, analisou a manteiga, regra geral, entre o cinquentésimo e o sexagésimo dia após a sua entrada em entreposto. Segundo as informações deste organismo, uma percentagem de 0,24 % do total das quantidades examinadas deu lugar a contestação.
Nesse exercício, a Comissão excluiu do financiamento despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha no montante de 1947053 DM, correspondente a 0,25 % de todas as quantidades de manteiga controladas antes do sexagésimo dia.
No relatório de síntese relativo aos resultados do controlo para apuramento das contas do FEOGA no exercício de 1986, a Comissão expôs que, nos termos do artigo 6.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 685/69, já referido, o controlo de qualidade da conservação da manteiga entregue aos organismos de intervenção não devia ser efectuado antes do sexagésimo dia após a entrada da manteiga no entreposto frigorífico.
A este propósito, a Comissão remeteu para a acta sumária da 726.° a reunião do comité de gestão do leite e dos produtos lácteos de 16 de Agosto de 1985 (a seguir «notas de 1985»), em que declarou que o objectivo do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 685/69, já referido, era assegurar que a manteiga oferecida à intervenção suporta um período de armazenagem de dois meses sem sofrer uma deterioração de qualidade inaceitável. Portanto, os controlos do organismo de intervenção devem ser efectuados no termo desse período de teste.
O relatório de síntese refere-se também às notas interpretativas relativas ao Regulamento n.° 685/69, já referido, de 18 de Março de 1986 (VI/2214/86, a seguir «notas interpretativas de 1986»), onde se precisa, a propósito do artigo 6.°, n.° 2, que se, no termo do período probatório, ficar demonstrado que a manteiga não satisfaz as exigências de qualidade, o vendedor deve pagar as despesas de armazenagem.
A recusa de financiamento de um máximo de 0,25 % justifica-se por referência aos resultados verificados nos Estados que aplicaram correctamente a regulamentação.
C — Prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção
As condições de compra da manteiga pelo organismo de intervenção são objecto do Regulamento n.° 685/69, já referido.
A fim de evitar especulações sobre os preços, a Comissão, através de diferentes regulamentos, instituiu prazos de tomada a cargo, até à expiração dos quais o vendedor deve suportar as despesas de intervenção, especialmente as despesas de armazenagem. Esses prazos de tomada a cargo, calculados a partir do dia de entrada em armazém, foram os seguintes:
—
antes de 28 de Fevereiro de 1986: nenhum prazo de tomada a cargo,
—
de 28 de Fevereiro a 11 de Maio de 1986: 60 dias de prazo de tomada a cargo [Regulamento (CEE) n.° 521/86 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1986 (JO L 51, p. 65), e Regulamento (CEE) n.° 1226/86 do Conselho, de 25 de Abril de 1986 (JO L 109, p. 19)],
—
de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986: nenhum prazo de tomada a cargo (Regulamento n.° 1226/86, já referido),
—
de 13 de Junho a 11 de Setembro de 1986: 60 dias de prazo de tomada a cargo (Regulamento n.° 1836/86, já referido),
—
de 12 de Setembro a 31 de Dezembro de 1986: 120 dias de prazo de tomada a cargo [Regulamento (CEE) n.° 2814/86 da Comissão, de 11 de Setembro de 1986 (JO L 260, p. 14), e Regulamento (CEE) n.° 3293/86 da Comissão, de 29 de Outubro de 1986 (JO L 304, p. 24)].
A aplicação e a duração do prazo de tomada a cargo eram função da data de recepção da oferta.
Tirando proveito das alterações desses prazos, vendedores de manteiga na República Federal da Alemanha retiram ofertas ainda não aceites que tinham sido apresentadas nos termos do regime precedente para procederem a novas ofertas nos termos do novo regime, mais favorável. Baseando-se numa carta dirigida à República Federal da Alemanha em 24 de Maio de 1982, na qual a Comissão teria aceite ofertas relativas a manteiga ainda não fabricada, desde que o produto existisse no momento da aceitação da oferta, o organismo de intervenção aceitou novas ofertas também relativas a manteiga ainda não produzida.
Acusando a República Federal da Alemanha de ter, assim, ajudado os concorrentes a contornar os prazos de tomada a cargo, a Comissão recusou a tomada a cargo, em 1986, de despesas no montante de 1789856,23 DM.
D — Pagamento antecipado das restituições à exportação
O Regulamento (CEE) n.° 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 62, p. 5; EE 03 F17 p. 182), na versão alterada, estabelece as regras gerais relativas ao pagamento, antes da exportação, de um montante igual às restituições à exportação relativamente a determinados produtos abrangidos pela política agrícola comum. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1,
«a pedido do interessado, é pago um montante igual à restituição à exportação desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca, tendo em vista a sua exportação num prazo determinado».
O artigo 6.°, primeiro parágrafo, prevê que
«o benefício dos regimes previstos no presente regulamento está subordinado à constituição de uma caução que garanta o reembolso de um montante igual ao que foi pago, acrescido de um montante suplementar».
Nos termos do segundo parágrafo,
«esta caução permanece total ou parcialmente adquirida:
—
...
—
se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior».
O Regulamento (CEE) n.° 798/80 da Comissão, de 31 de Março de 1980, que estabelece regras de aplicação relativas ao pagamento antecipado das restituições à exportação e dos montantes compensatórios monetários positivos para os produtos agrícolas QO L 87, p. 42; EE 03 F17 p. 208), prevê, no artigo 2.°, n.° 1, que
«a admissão ao benefício destas disposições (do Regulamento n.° 565/80) é subordinada à apresentação às autoridades aduaneiras da declaração daqui em diante denominada “declaração de pagamento”, pela qual o exportador manifesta a sua vontade de submeter os produtos ou mercadorias a uma das disposições referidas nos artigos 4.° e 5.° do Regulamento (CEE) n.° 565/80, de os exportar após transformação ou armazenagem e de beneficiar de uma restituição».
Nos termos do artigo 3.°, n.° 1,
«aquando da aceitação da declaração de pagamento, os produtos ou mercadorias são colocados sob controlo aduaneiro».
O artigo 7°, n.° 1, impõe, previamente à aceitação da declaração de pagamento, a constituição de uma caução igual ao montante a pagar antes da exportação (a seguir «montante»), ao qual é eventualmente acrescentado o montante compensatório monetário positivo, assim como um determinado acréscimo da soma assim obtida.
O artigo 10.°, que determina as condições de libertação da caução, exige, no n.° 1, alínea b), a prova de que os produtos em causa dão direito a um montante de restituição igual ou superior ao montante a pagar antes da exportação.
Em 26 de Abril de 1984, uma sociedade alemã apresentou ao serviço aduaneiro territorialmente competente uma declaração de pagamento relativa a uma determinada quantidade de mercadorias, e pediu a sua colocação sob o regime de entreposto aduaneiro.
O Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») calculou que o montante era de 59985,28 DM e o acréscimo de 130442,48 DM, tendo imputado a soma de 190427,76 DM na garantia constituída pela sociedade. Por parecer de 12 de Junho de 1984, ordenou o pagamento à sociedade, pelo FEOGA, desse montante. Tendo verificado que uma parte das mercadorias em causa não tinham sido fabricadas ou, pelo menos, embaladas, e que, de qualquer forma, não se encontravam no local indicado na declaração de pagamento, o Hauptzollamt, por decisão de 5 de Julho de 1985, exigiu o reembolso do montante já pago bem como do acréscimo.
A empresa em questão reclamou desta decisão, tendo obtido a suspensão da sua execução. Em 13 de Outubro de 1988, o Hauptzollamt ordenou o termo da suspensão da execução no que se refere ao montante; em 18 de Outubro, deferiu a reclamação relativamente ao acréscimo.
Em 8 de Novembro de 1988, o montante de 59985,28 DM, cujo reembolso tinha sido exigido, foi depositado na Bundeskasse de Hamburgo e transferido para o FEOGA. Nos termos da lei alemã, esta quantia venceu juros. O Hauptzollamt, tendo renunciado definitivamente ao acréscimo, deduziu a caução de 190427,76 DM da garantia acima referida.
A Comissão, considerando que a quantia total de 190427,76 DM deveria ter sido reembolsada em 1985, recusou tomar a cargo as despesas comunicadas pela República Federal da Alemanha para o exercício de 1986 num montante equivalente.
II — Tramitação processual e pedidos das partes
1.
O recurso da República Federal da Alemanha foi registado da Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1989.
2.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. O Governo alemão foi convidado a responder por escrito a uma pergunta; satisfez a solicitação no prazo fixado.
3.
A República Federal da Alemanha, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas da República Federal da Alemanha a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1986, na medida em que não reconheceu a cargo do FEOGA um montante de 65304942,76 DM;
—
condenar a Comissão nas despesas.
4.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A — Controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado
1.
A República Federal da Alemanha afirma que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não prevê em parte alguma a necessidade de uma análise química. Assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver o acórdão de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21), segundo a qual uma ajuda paga na ausência de determinadas formalidades de prova ou de controlo previstas não é conforme com o direito comunitário e a despesa a ela relativa não pode ser imputada ao FEOGA, não pode aplicar-se no caso em apreço.
O artigo 6.°, n. 1, primeiro travessão, do regulamento impõe apenas ao concorrente, e não aos Estados-membros, a obrigação de respeitar as exigências enumeradas no n.° 3 do anexo. O título do n.° 3 não pode ser interpretado no sentido de que esse número impõe uma determinada forma de controlo. No mesmo sentido, o artigo 16.°, n.° 2, primeiro parágrafo, indica apenas por quem e de que forma deve ser efectuado o controlo, sem impor uma análise química.
Segundo um princípio geral do direito administrativo, só podem impor-se obrigações de pagamento se os factos geradores dessas obrigações forem claros e manifestos. Ora, no caso em apreço, não está provado que a República Federal da Alemanha tenha violado uma obrigação claramente consagrada pelo direito comunitário.
O relatório de síntese de 1983 invocado pela Comissão não tem qualquer efeito jurídico obrigatório e, além disso, apoia-se na hipótese errada de a análise química constituir a única possibilidade de verificação.
Tendo em conta a fórmula de desnaturação e o agente de desnaturação, a colza triturada, adoptados pela República Federal da Alemanha, a análise química é um meio de controlo inadequado.
A Comissão justifica a exigência da análise química pela necessidade de verificar a repartição do sulfato ferroso e do sulfato de cobre no produto desnaturado. Ora, essas substâncias não são autorizadas pela Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82).
Além disso, analisando o Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos QO L 199, p. 1; EE 03 Fl 6 p. 181), cujos objectivos são semelhantes aos do Regulamento n.° 368/77, já referido, deduz-se que um controlo no local efectuado da fabricação da mistura pode substituir uma análise de laboratório.
Uma análise química de amostras de leite em pó desnatado em 1986, efectuada após 21 de Setembro de 1987, provou a repartição homogénea das substâncias de desnaturação. Nem o Regulamento n.° 368/777, já referido, nem, posteriormente, a Comissão se pronunciaram quanto ao momento ou à periodicidade das análises. O artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 368/77, já referido, não significa que as análises químicas devem ser «incluídas» em controlos contínuos; da mesma forma, o n.° 1 desse artigo não exige que estas sejam efectuadas num prazo de quatro meses após a tomada a cargo da manteiga.
O processo de apuramento de contas tem um duplo objectivo; por um lado, eliminar as distorções de concorrência através de uma aplicação uniforme do direito comunitário em todos os Estados-membros e da igualdade de tratamento dos operadores económicos; por outro, repartir correctamente entre os Estados-membros e a Comunidade os encargos financeiros resultantes da política agrícola comum.
Para provocar uma recusa de tomada a cargo de despesas, pouco importa que as disposições violadas tenham efeito financeiro directo ou sejam simples formalidades, desde que tenham tido incidências no funcionamento do sistema. No entanto, o processo de apuramento não pode reger-se pelo «princípio do tudo ou nada», e a Comissão violou o princípio da proporcionalidade ao colocar todas as despesas a cargo da República Federal da Alemanha. O acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão (238/86, Colect., p. 1191), nos termos do qual a recusa de tomada a cargo de determinadas despesas não é contrária ao princípio da proporcionalidade, quando não foram respeitadas as formalidades de controlo, referia-se ao caso, diferente do em apreço, em que as formalidades não cumpridas resultavam do próprio texto do regulamento.
2.
A Comissão lembra que sublinhou a necessidade das análises químicas não apenas na nota interpretativa 3/87, mas já no relatório de síntese de 1983.
A análise das disposições conjugadas do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 368/77, já referido, e do n.° 3, letra D do anexo, evidencia que o método de controlo por dosagem química se impõe em todos os casos. Nos termos do artigo 16.°, n.° 2, esse controlo incumbe à autoridade competente do Estado-membro.
Resulta do acórdão de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissão (já referido), bem como do acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/ -Comissão (já referido), que, quando está previsto um processo de controlo, os Estados são obrigados a aplicá-lo, excluindo qualquer outro. Nestas condições, a questão de saber se um processo de controlo é mais apropriado que outro não tem objecto. Além disso, a Comissão contesta que a análise química seja inadequada. A remissão para o Regulamento n.° 1725/79, já referido, relativo a um contexto completamente diferente, não é pertinente.
A Directiva 70/524, já referida, que prossegue um objectivo diferente do Regulamento n.° 368/77, já referido, apenas proibiu a utilização do sulfato ferroso numa determinada forma química e não exclui a análise química.
Embora o Regulamento n.° 368/77, já referido, não indique o momento e a frequência das análises químicas, o artigo 16.° exige, no n.° 1, que a desnaturação ocorra nos quatro meses seguintes à tomada a cargo e, no n.° 2, que o controlo seja permanente. Nesses controlos permanentes estão incluídas as análises químicas. Aliás, no relatório de síntese de 1983, a Comissão exigiu que os Estados procedam a um controlo permanente da desnaturação que deve incluir pelo menos um controlo no local por dia de trabalho. Um controlo a posteriori de amostras de conservas não datadas não é admissível. No acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, República Federal da Alemanha/Comissão (já referido), o Tribunal sublinhou que a aplicação uniforme do direito comunitário se opõe à substituição do sistema de controlo previsto por um controlo a posteriori.
A aplicação do princípio da proporcionalidade está excluída quando um Estado-membro não respeita obrigações claramente previstas pelo direito comunitário.
B — Controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem
1.
A República Federal da Alemanha afirma que o Regulamento n.° 685/69, já referido, não prevê o momento das verificações. Está cientificamente provado que os métodos de análise utilizados permitem verificar, a partir do décimo quarto dia após a entrada em entreposto, se uma diminuição da qualidade da manteiga superior à normal ocorre no decurso do período probatório de armazenagem.
As notas da Comissão de 1985, mesmo su-pondo-as juridicamente vinculativas, exigem unicamente que se proceda ao controlo no termo do período probatório. Ora, tanto na língua francesa como na língua alemã, a expressão «termo» pode referir-se à última etapa de um prazo, no caso concreto os dez últimos dias de um período de dois meses. No mesmo sentido, as notas interpretativas de 1986 utilizam apenas a fórmula «após o período probatório».
A referência ao artigo 5.° do Regulamento (CEE, CEEA) n.° 1182/71 do Conselho, de 3 de Junho de 1971, relativo à determinação das regras aplicáveis aos prazos, às datas e aos termos (JO L 124, p. 1; EE Ol Fl p. 149), não é aplicável, uma vez que se refere apenas às datas, e não aos prazos, em causa no presente processo.
A obrigação de proceder aos controlos exactamente no sexagésimo dia após a entrada em entreposto provocaria graves problemas de organização. O artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 685/69, já referido, fixou de forma imperativa a duração do período probatório de armazenagem em dois meses. Uma vez que os organismos de intervenção não podem prolongar esse período, o direito que a Comissão lhes reconhece de efectuar controlos periódicos significa que, parcialmente, a manteiga pode ser objecto de um controlo mesmo antes do sexagésimo dia seguinte à entrada em entreposto. Um controlo efectuado antes do fim do período probatório permitiria uma extrapolação quanto à diminuição da qualidade no fim do prazo. Um controlo a posteriori permitiria também uma determinação da qualidade por via de reconstituição; para além dos problemas de prolongamento do prazo, este método suscitaria graves dificuldades de prova.
Finalmente, a República Federal da Alemanha acusa a Comissão de, em violação do artigo 190.° do Tratado CEE, não ter fundamentado a decisão de excluir do financiamento comunitário 0,25 % da manteiga armazenada.
2.
A Comissão afirma que o Regulamento n.° 685/69, já referido, impõe aos Estados a obrigação de não proceder ao controlo antes do fim do período probatório. O risco de diminuição da qualidade aumenta com a duração da armazenagem e um controlo efectuado no quinquagèsimo dia não permite retirar conclusões quanto à qualidade da manteiga.
De qualquer forma, o método de controlo aplicado na Alemanha, mesmo supondo-o cientificamente correcto, não está em conformidade com a obrigação claramente definida na regulamentação comunitária.
A Comissão lembrou essa obrigação nas notas de 1985 e nas notas interpretativas de 1986. Além disso, resulta da própria acepção da noção de «termo» que o fim do prazo de sessenta dias só pode ser o sexagésimo dia. O facto de não poder tratar-se da última hora desse prazo, como afirma a recorrente, decorre do artigo 5.° do Regulamento n.° 1182/71, já referido.
E pacífico que essa obrigação suscita problemas administrativos. Por essa razão, a Comissão aceitou uma determinada periodicidade dos controlos. Também não está excluído que se proceda a um controlo após o sexagésimo dia, desde que esse controlo permita provar o nível de qualidade da manteiga no sexagésimo dia. Este método não suscitaria mais problemas de prova que um controlo antes da expiração do prazo.
O nível de correcção de 0,25 % explica-se pelo facto de ser essa a proporção da diminuição da qualidade no sexagésimo dia verificada no decurso de controlos efectuados regularmente. Porque não foi posto em questão todo o sistema de controlo de conservação da manteiga dada a inexistência de risco de manipulação, a Comissão recusou a tomada a cargo das despesas nessa proporção.
C — Prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção
1.
A República Federal da Alemanha afirma que, segundo os princípios gerais de direito, uma oferta não vincula o seu autor, salvo casos excepcionais. Além disso, a regulamentação comunitária não consagrou o efeito obrigatório das ofertas. A fundamentação da carta da Comissão de 1982 que aceita ofertas de manteiga ainda não produzida milita também em favor do caracter não vinculativo da oferta. Nestas condições, a República Federal da Alemanha não pode ser acusada de ter contribuído para que os concorrentes tirem proveito das alterações sucessivas dos prazos de tomada a cargo. Aliás, tendo em conta o Regulamento n.° 685/69, já referido, também não disporia de qualquer argumento jurídico para recusar novas ofertas, desde que as condições de compra de intervenção estivessem preenchidas.
O direito comunitário não dá qualquer resposta à questão de saber quem deve suportar o prejuízo quando as lacunas existentes na regulamentação comunitária não permitem atingir os objectivos económicos desta.
Antes da fixação dos prazos de tomada a cargo pelo Regulamento n.° 685/69, já referido, a data dessa tomada a cargo coincidia com a da entrada da manteiga no entreposto frigorífico, com todas as correspondentes consequências jurídicas quanto à obrigação de entrega da manteiga e ao pagamento do preço, etc. O período probatório de armazenagem referido no artigo 6.° do Regulamento n.° 685/89, já referido, refere-se a partir daí à entrada em entreposto. Aquando da instituição dos prazos de tomada a cargo, a Comissão deveria ter privado os concorrentes da possibilidade de retirar ofertas e de, assim, exercerem uma influência na aplicação ou não, à sua operação, desses prazos.
A Comissão teria também podido modificar a sua posição de 1982, mas não pode, actualmente, interpretar essa posição num sentido restritivo, defendendo que as ofertas facultativas de manteiga ainda não produzida só são admitidas numa situação económica e jurídica determinada.
2.
A Comissão lembra que a instituição, em 1986, dos prazos de tomada a cargo, inicialmente a título temporário, e depois definitivamente, se impôs face a movimentos especulativos.
A tomada em consideração do interesse da Comunidade e o respeito dos objectivos da regulamentação comunitária deveriam ter conduzido o organismo nacional alemão a considerar definitivas as ofertas de manteiga e a não admitir que elas dissessem respeito a manteiga ainda não produzida.
O regime de intervenção no âmbito da política agrícola comum obedece a princípios próprios e a República Federal da Alemanha não pode basear-se nas regras tradicionais do direito civil para concluir que uma oferta não tem caracter definitivo, quando a finalidade do regime se opõe a qualquer possibilidade de retirada das ofertas.
A aceitação, em 1982, de ofertas facultativas de manteiga ainda não produzida pretendeu descongestionar o mercado, permitindo no entanto aos produtores escoar os seus produtos no mercado, se isso lhes parecesse preferível. O carácter facultativo não se aplicou a ofertas de manteiga já produzida e era conforme com a finalidade do regime de intervenção.
A instituição de prazos de tomada a cargo modificou fundamentalmente esses dados económicos e jurídicos e deveria ter levado o organismo de intervenção a considerar que esse processo, autorizado em 1982 a título excepcional, já não era compatível com os objectivos do regime de intervenção. Nessas condições, a Comissão não pode ser acusada de só em Novembro de 1986 ter revisto formalmente a sua posição de 1982.
D — Pagamento antecipado das restituições à exportação
1.
A República Federal da Alemanha lembra que, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), a recuperação das importâncias perdidas após irregularidades ou negligências efectua-se de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros.
Uma vez que o reembolso do montante só ocorreu em 1988, a Comissão, no âmbito do apuramento de contas de 1986, não pode agir em relação à República Federal como se essa quantia tivesse sido paga nesse ano. A seguir-se o raciocínio da Comissão, a transferência para o FEOGA em Novembro de 1988 seria desprovida de causa jurídica.
O facto de o reembolso só ter ocorrido definitivamente em 1988 explica-se pelo processo de reclamação, a concessão da suspensão da execução e a complexidade das operações de verificação. A República Federal da Alemanha não pode ser acusada de ter voluntariamente renunciado à recuperação dos montantes em causa ou de ter retardado sem razão o termo do processo. Além disso, a suspensão da execução não ameaçou os interesses da Comunidade, uma vez que a sociedade prestou uma garantia e que a quantia em questão vencia juros.
O acréscimo é apenas um valor que permite o cálculo da caução a prestar pela sociedade. A decisão da Comissão de colocar a cargo da República Federal da Alemanha também esse montante não é fundamentada, contrariamente às exigências do artigo 190.° do Tratado CEE.
A título cautelar, a República Federal lembra que as mercadorias descritas na declaração de pagamento devem ser apresentadas no entreposto aduaneiro. Na ausência de disposições do direito comunitário que determinem o destino da caução e a aplicação de uma taxa suplementar quando esses pressupostos não estão preenchidos, o Hauptzollamt aplicou o direito nacional. Ora, segundo um princípio geral de direito, um acto administrativo é nulo quando o objecto material e/ou a pessoa a que se aplica não existe no momento relevante. Além disso, a lei aduaneira alemã prevê que, nesse caso, o pedido apresentado na alfândega se considera inexistente. Nestas circunstâncias, o Hauptzollamt não tinha o direito de exigir o pagamento da taxa suplementar.
Admitir a colocação sob o regime de entreposto aduaneiro de mercadorias que ainda não existem teria inconvenientes financeiros para a Comunidade; esse sistema impediria um aumento dos direitos entre o pedido de desalfandegamento e a apresentação efectiva do produto nos serviços aduaneiros; conduziria ao pagamento, demasiadamente cedo e a um nível demasiadamente elevado, de restituições a título de provisão ou de pagamento antecipado, e proibiria, nas circunstâncias do caso em apreço, o reembolso de uma restituição já paga, se a exportação se efectuasse seguidamente.
Para terminar, a República Federal da Alemanha sublinha que a reclamação da sociedade interessada se refere à totalidade do reembolso ou restituição pedido. Lembra também que não está provado se a declaração de pagamento, na totalidade, foi emitida por erro ou se a sociedade em questão agiu com objectivos especulativos.
2.
A Comissão afirma que o montante de 59985,28 DM deveria ter sido recuperado em 1986. A não recuperação não se explica pela aplicação da lei nacional, mas sim por uma omissão da administração alemã.
Segundo o artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, o apuramento de contas é anual. Assim, a Comissão recusou imputar ao FEOGA, em 1986, restituições pagas em 1985 que deveriam ter sido recuperadas em 1986. Após a transferência para a conta do FEOGA em 1988, a Comissão propôs creditar à República Federal Alemã esse montante no âmbito do apuramento de 1989.
No que diz respeito à fundamentação da sua decisão de colocar o acréscimo a cargo da República Federal da Alemanha, a Comissão remete para o seu relatório de síntese. Além disso, essa decisão provisória só se tornaria definitiva após um reexame efectuado com base em informações suplementares a comunicar pelas autoridades alemãs.
Apesar dessa decisão não existir, pode-se desde já justificar a perda da caução de 130442,48 DM; nos termos do artigo 6.°, segundo parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 565/80, já referido, a caução permanece adquirida se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior. No mesmo sentido, o artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 798/80, já referido, submete a libertação da caução à prova de que os produtos em causa dão direito a um montante de restituição igual ou superior ao montante a pagar.
A argumentação da recorrente que invoca a legislação aduaneira alemã para justificar a libertação da caução viola o princípio de que a atribuição da caução releva do direito comunitário material e não pode ser modificada por disposições nacionais a que se refere o artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido.
Uma declaração relativa a mercadorias ainda não fabricadas tem os mesmos efeitos jurídicos que qualquer declaração que inclua compromissos que o exportador não pode honrar. Sendo o dia da aceitação da declaração determinante para a restituição à exportação, os receios do Governo alemão quanto aos riscos de especulação não são justificados.
O Tribunal de Justiça reconheceu, no acórdão de 6 de Maio de 1982, Fromme (54/81, Recueil, p. 1449), que o artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, mais não faz que confirmar expressamente a obrigação de cooperação que o artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros. No acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633), o Tribunal sublinhou a obrigação das autoridades nacionais competentes de punir de forma apropriada qualquer violação do direito comunitário e lembrou que as regras previstas pelo direito nacional não podem conduzir a tornar praticamente impossível a execução dessa regulamentação.
Ao interpretar a lei alemã em favor da sociedade em questão, a República Federal da Alemanha pôs em causa a aplicação uniforme do direito comunitário e prejudicou a sua eficácia. Ainda que as autoridades alemãs se tenham comprometido perante a sociedade em questão, compete-lhes assumir, nas suas relações com a Comissão, as consequências do seu comportamento contrário ao direito comunitário.
As autoridades alemãs consideraram erradamente que a sociedade em questão não limitou o seu recurso a uma determinada quantidade de produtos. Além disso, está provado que a sociedade interessada agiu, pelo menos no que diz respeito a uma quantidade determinada de mercadorias, não por erro, mas sim com objectivos especulativos.
IV — Resposta da República Federal da Alemanha à pergunta formulada pelo Tribunal de Justiça
Convidada a indicar ao Tribunal se, tendo em conta o acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (258/87, 337/87 e 338/87, Colect., p. 3359), mantinha o primeiro ponto do recurso, relativo ao método de controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado, a República Federal da Alemanha respondeu afirmativamente. No acórdão acima referido, o Tribunal de Justiça rejeitou dois argumentos invocados pelo Governo italiano, nomeadamente, que o regulamento não prevê de forma imperativa que o leite em pó desnatado deve ser submetido a uma análise química e que, de facto, os controlos químicos previstos no regulamento foram efectuados. A República Federal da Alemanha baseia o seu recurso, nomeadamente, no facto de o procedimento previsto no regulamento não ser adequado para verificar uma repartição homogénea do agente de desnaturação, a colza triturada. Além disso, o argumento da República Federal da Alemanha de que a fixação das fórmulas de análises químicas no regulamento viola a Directiva 70/524, já referida, não foi ainda examinado pelo Tribunal. O Governo federal afirma, ainda, que uma análise química de amostras conservadas ocorreu a posteriori. Finalmente, o recurso interposto pelo Governo federal suscita o problema do princípio da proporcionalidade.
F. A. Schockweiler
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.