61989C0068
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 21 de Fevereiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Através da presente acção, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao manter e aplicar uma legislação nos termos da qual os nacionais de um Estado-membro podem ser obrigados, antes de serem autorizados a entrar em território neerlandês, a responder às questões colocadas pelos funcionários responsáveis pela polícia das fronteiras, relativamente ao objectivo e à duração da sua estada e aos recursos económicos de que dispõem para o efeito, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das directivas 68/360/CEE (
1
) e 73/148/CEE (
2
), e do disposto no segundo parágrafo do artigo 5.°, e nos artigos 3.°, alínea c), 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE.
2.
O direito de entrada dos estrangeiros e a vigilância das fronteiras são regulados, nos Países Baixos, sobretudo pela Vreemdelingenwet (lei sobre os estrangeiros) de 13 de Janeiro de 1965 e pelo Vreemdelingenbesluit (regulamento sobre os estrangeiros) de 19 de Setembro de 1966, cujo artigo 23.° dispõe que:
«1.
Se tal lhes for pedido por um funcionário responsável pela polícia das fronteiras, os estrangeiros que entram nos Países Baixos são obrigados:
a)
a apresentar e a entregar o documento de que dispõem para passar a fronteira;
b)
a fornecer informações sobre o objectivo e a duração da sua estada nos Países Baixos;
c)
a declarar os meios de que dispõem para permanecer nos Países Baixos.
2.
...
3.
O disposto no n.° 1, initio e alínea c) não se aplica aos nacionais de um Estado-membro da Comunidade Europeia que procurem emprego.»
A Comissão tomou conhecimento desta norma por ocasião de uma queixa apresentada por um cidadão alemão que, interrogado pelas autoridades aduaneiras sobre a finalidade da sua viagem, após observar que não era obrigado a responder, declarou que apenas tinha consigo a importância de 5 DM, sendo-lhe, em consequência, recusado o acesso ao território neerlandês.
3.
Antes de passar à análise da argumentação das partes, parece-me oportuno observar que, como sublinhou a própria Comissão, a infracção à norma comunitária de que os Países Baixos são acusados é relativa apenas aos controlos pessoais não relacionados com razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas a que são sujeitos os cidadãos da Comunidade na fronteira neerlandesa. Não constitui tão-pouco objecto do litígio o controlo das bagagens e de outras mercadorias. Além disso, a acção apenas respeita ao direito de entrada e de estada, não ao direito de residência em território neerlandês.
4.
O raciocínio da demandante parte da conclusão de que, na prática, todos os cidadãos dos Estados-membros são titulares de direitos ao abrigo do Tratado, existindo, portanto, a favor das pessoas que se apresentem nas fronteiras munidas de um bilhete de identidade ou de um passaporte, uma presunção de titularidade de um direito de entrada e de estada.
Por outro lado, o n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 68/360 e o n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 73/148 obrigam os Estados-membros a aceitar no seu território as pessoas às quais as directivas se aplicam, mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou do passaporte válidos.
Ora, mesmo se as referidas disposições não estabelecem expressamente uma proibição de colocar aos cidadãos dos Estados-membros, no momento em que atravessam a fronteira, questões diferentes das relativas aos documentos de identificação, é no entanto evidente, segundo a Comissão, que interrogar tais pessoas a fim de verificar se elas são titulares de um direito de entrada e de estada é incompatível com o princípio fundamental da livre circulação de pessoas, consagrado no artigo 3.°, alínea c), do Tratado, princípio esse que constitui o fundamento de ambas as directivas.
5.
O Governo neerlandês, por seu lado, após esclarecer, não sendo quanto a esta questão contrariado pela demandante, que os controlos em questão se efectuam ocasionalmente e não de modo sistemático, sublinha que a qualidade de cidadão de um Estado-membro não confere automaticamente um direito de entrada e de estada no território dos outros Estados, uma vez que existe pelo menos uma categoria de cidadãos comunitários, os economicamente inactivos, que não são titulares, com base na norma comunitária actualmente em vigor, de um direito autónomo de entrada e de estada.
As duas directivas invocadas pela Comissão aplicam-se, no entender do Governo demandado, às pessoas que já sejam titulares de um direito de estada ao abrigo do Tratado e do direito derivado; e é exactamente essa circunstância que as autoridades aduaneiras devem, em seu entender, poder verificar, de modo, no entanto, a não prejudicar, de facto ou de direito, o princípio comunitário da livre circulação de pessoas.
6.
Como se vê, a questão colocada não pode ser resolvida exclusivamente com base na interpretação das disposições específicas contidas nas duas directivas citadas, mas depende, em geral, de uma avaliação acerca do alcance do princípio da livre circulação de pessoas e dos limites daí resultantes a que o direito comunitário sujeita os poderes de fiscalização das autoridades nacionais.
A este propósito, refira-se que o artigo 48.° do Tratado, relativo à livre circulação dos trabalhadores, os artigos 52.° e 59.°, relativos à supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços no interior da Comunidade, bem como as disposições de direito derivado adoptadas em tal matéria, dão execução ao princípio fundamental consagrado no artigo 3.°, alínea c), do Tratado, segundo o qual: «a acção da Comunidade implica [...] a abolição, entre os Estados-membros, dos obstáculos à livre circulação de pessoas...» (
3
).
O Acto Único reforçou posteriormente tal objectivo, inserindo no Tratado CEE o artigo 8.°-A, nos termos do qual o mercado interno «... compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação [...] das pessoas [...] é assegurada...».
Além disso, como o próprio Tribunal de Justiça diversas vezes teve oportunidade de sublinhar, o direito de os cidadãos de um Estado-membro entrarem no território de outro Estado-membro e de aí permanecerem algum tempo deriva directamente do próprio Tratado ou, conforme os casos, das disposições adoptadas em sua execução (
4
).
7.
Mais concretamente, além das referidas disposições do Tratado, é aqui útil mencionar, a fim de melhor delimitar o contexto normativo em que se enquadra o litígio, o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 (
5
), relativo à livre circulação dos trabalhadores, que torna o direito de estada extensivo também aos familiares do trabalhador, bem como às pessoas à procura de emprego; a citada Directiva 68/360, que harmoniza as disposições administrativas que regulam o direito de entrada e de estada dos trabalhadores e das suas famílias; e o Regulamento n.° 1251/70 (CEE) (
6
), que concede aos trabalhadores o direito de permanecerem no território de um Estado-membro depois de se aposentarem ou de terem ficado permanentemente incapacitados para o trabalho, direito esse extensivo às suas famílias.
A Directiva 68/360 corresponde, para o direito de estabelecimento e a livre prestação de serviços, a Directiva 73/148, que constitui igualmente o diploma de base do direito de estada dos familiares dos trabalhadores não assalariados. O direito de permanecer no território de outro Estado-membro depois de nele ter exercido uma actividade foi, em seguida, concedido aos trabalhadores não assalariados e às suas famílias pela Directiva 75/34/CEE (
7
).
Recorde-se igualmente que, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, os turistas beneficiam da aplicação do Tratado na sua qualidade de destinatários de serviços (
8
).
8.
Do que acaba de se dizer resulta que — mesmo abstraindo das directivas mais recentes adoptadas com o objectivo de conceder, ainda que sujeitando-o a determinadas condições, o direito de estada a todos os cidadãos da Comunidade (
9
) — já hoje o direito comunitário concede, a diversos títulos, um direito de entrada e de estada a quase todas as pessoas que tenham a cidadania de um Estado-membro. Para além do caso de uma pessoa que se desloca para outro país para nele exercer a sua actividade, as hipóteses que se podem colocar são as mais diversas: uma pessoa pode efectivamente deslocar-se a esse país para procurar emprego, para consultar um profissional, para dar um passeio e ir ao restaurante ou, mesmo que não disponha de quaisquer meios de pagamento, simplesmente para visitar estabelecimentos comerciais aos quais regressará mais tarde para fazer compras, não podendo excluir-se, nesta última hipótese, que a pessoa em questão seja adquirente de mercadorias ou destinatária de serviços pelo simples facto de nada pagar no imediato.
Em tal contexto, a pretensão do Governo neerlandês de querer verificar na fronteira — mesmo que de modo não sistemático — se um cidadão de um Estado-membro entra no âmbito de aplicação da norma comunitária e se, por esse facto, goza de um direito de entrada, é ilusória ou, de qualquer modo, susceptível de criar sérios obstáculos à livre circulação de pessoas. Tal verificação não teria, de facto, qualquer sentido se as autoridades fronteiriças baseassem os controlos que efectuam exclusivamente nas respostas fornecidas pelo interessado, uma vez que, como se viu, qualquer afirmação pode justificar a entrada da pessoa interrogada. Por outro lado, caso os funcionários responsáveis pelos controlos pedissem ao cidadão comunitário que provasse ou que tornasse credíveis as suas afirmações, o entrave daí resultante seria desproporcionado e uma tal prática manifestamente contrária a uma norma que, pelo contrário, tende a facilitar — graças a uma simplificação dos controlos — a livre circulação de pessoas.
9.
Acrescente-se que a própria análise da redacção das duas directivas em questão demonstra que o legislador comunitário teve intenção de distinguir o direito de entrar no território de um Estado-membro do direito de residir nesse Estado.
Como já sublinhou o advogado-geral Warner nas conclusões que apresentou no processo Pieck (
10
), o artigo 3.° da Directiva 68/360 (mas o mesmo se pode dizer em relação ao correspondente artigo 3.° da Directiva 73/148) contém uma contradição aparente. Efectivamente, tal disposição apenas abrange as pessoas às quais a directiva se aplica, obrigando, porém, os Estados-membros a autorizarem a respectiva entrada no seu território mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos, documentos esses que, pela sua natureza, não provam que o titular faça parte das pessoas a que a directiva se aplica.
Perante tal disposição, apenas se colocam duas alternativas possíveis: considerar que está implícito no artigo 3.° que o interessado deve poder demonstrar que é titular de um direito de entrada ao abrigo da norma comunitária ou considerar que os autores da directiva entenderam que, com ressalva exclusiva de excepções justificadas por razões de ordem pública, de segurança ou de saúde públicas, os Estados-membros devem autorizar a entrada de cidadãos da Comunidade no seu território mediante a simples comprovação da sua qualidade de cidadãos, remetendo para mais tarde quaisquer outras verificações.
As razões que, segundo o advogado-geral Warner, militam a favor desta última solução são essencialmente duas. Em primeiro lugar, a circunstância de que, nos termos dos artigos 4.° e 8.° da Directiva 68/360 (o mesmo vale para o artigo 4.° da Directiva 73/148), só no momento em que solicita um cartão de residência é que o interessado deve fazer prova de que é abrangido pelo diploma; em segundo lugar, a consideração de que os autores da directiva, conscientes do vasto alcance do princípio da livre circulação de pessoas, não podem ter pretendido tornar mais difícil a travessia das fronteiras internas da Comunidade através da prática de controlos mais apertados.
10.
Este raciocínio que, de resto, partilho inteiramente, parece-me, além disso, estar subjacente à fundamentação do recente acórdão Comissão/Bélgica (
11
), no qual o Tribunal de Justiça, depois de sublinhar que «a única condição prévia a que os Estados-membros podem sujeitar o direito de entrada no território das pessoas abrangidas pelas directivas supracitadas é a apresentação de bilhete de identidade ou de passaporte válidos», considerou que os controlos relativos à posse do cartão de residência não são contrários ao direito comunitário tendo em conta o facto, a meu ver essencial, de que tais controlos, efectuados de forma esporádica, não representavam, no caso em discussão, uma condição de entrada no território belga.
11.
Antes de concluir, quero chamar a atenção, a fim de melhor esclarecer o alcance das minhas afirmações, para um aspecto particular do problema suscitado no presente processo, ou seja, para a faculdade que têm as autoridades encarregadas dos controlos fronteiriços de colocar questões aos cidadãos dos outros Estados-membros por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas (ver artigo 10.° da Directiva 68/360 e artigo 8.° da Directiva 73/148).
A questão foi largamente debatida na audiência e, por outro lado, o Governo do Reino Unido, que interveio no processo em apoio da posição do Governo demandado, afirmou, entre outras coisas, que, quando for necessário determinar se o documento exibido é válido ou se a pessoa que o apresenta é o seu titular, é perfeitamente legítimo colocar questões.
12.
Admitindo que as hipóteses avançadas pelo Governo britânico constituem situações típicas em que as autoridades têm não só o poder mas, diria eu, o dever de efectuar as necessárias verificações, parece-me que, mesmo fora de tais hipóteses extremas, os funcionários encarregados dos controlos fronteiriços podem colocar questões a pessoas cujo comportamento levante suspeitas ou, de qualquer modo, perante circunstâncias de especial risco para a segurança pública.
A este propósito, esclareça-se, no entanto, que, se é certo que «as circunstâncias específicas que podem justificar o recurso à noção de ordem pública podem variar de um país para outro e de uma época para outra e que, assim, há que reconhecer às autoridades nacionais competentes um certo poder discricionário, dentro dos limites impostos pelo Tratado e pélas normas adoptadas em sua aplicação» (
12
), näo é menos verdade que, como o Tribunal de Justiça também recentemente recordou, «a reserva que o Tratado CEE impõe à livre circulação de pessoas por razões de ordem, de segurança e de saúde públicas deve entender-se não como condição prévia de aquisição do direito de entrada e de permanência, mas como dando a possibilidade de estabelecer, em casos concretos e mediante uma justificação suficiente, restrições ao exercício de um direito directamente decorrente do Tratado. Sendo assim, tal reserva não justifica medidas administrativas que exijam de uma forma geral outras formalidades na fronteira além da simples apresentação do bilhete de identidade ou de passaporte válidos» (
13
).
Daqui resulta, em primeiro lugar, que o próprio pedido de informação, motivado por razões de salvaguarda da ordem ou da segurança públicas, deverá ser justificado pela existência de circunstâncias excepcionais, e, em segundo lugar, que cabe às autoridades nacionais, quando entenderem que devem recusar o acesso de um cidadão comunitário ao seu território, justificar pontualmente a adopção de tal medida, relacionando-a com o comportamento pessoal do indivíduo em questão (
14
), tendo presente que «embora possa justificar algumas limitações à circulação de pessoas às quais o direito comunitário se aplica, o recurso por uma autoridade nacional à noção de ordem pública pressupõe, em todo o caso, além da perturbação da ordem social implícita em qualquer infracção à lei, a existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte algum dos interesses fundamentais da comunidade» (
15
).
13.
A luz das considerações acima expostas, considero que a norma neerlandesa é incompatível com as directivas 68/360 e 73/148; em contrapartida, não há elementos suficientes para afirmar que o Reino dos Países Baixos violou especificamente as disposições do Tratado a que a Comissão faz referência na petição inicial, disposições essas que, por outro lado, não foram expressamente invocadas pela demandante na fase pré-contenciosa.
Por conseguinte, sugiro ao Tribunal de Justiça que:
1)
declare que, ao manter e aplicar uma legislação nos termos da qual os nacionais de um Estado-membro podem ser obrigados, antes de serem autorizados a entrar em território neerlandês, a responder às questões colocadas pelos funcionários responsáveis pela polícia das fronteiras, relativamente ao objectivo e à duração da sua estada e aos recursos económicos de que dispõem para o efeito, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das directivas 68/360/CEE e 73/148/CEE;
2)
condenar o demandado nas despesas;
3)
declarar que o Governo interveniente suportará as suas próprias despesas.
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa ä supressão das restrições a deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 Fl p. 88).
(
2
)	Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supresslo das restrições a deslocação e à permanencia dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade em materia de estabelecimento e de prestação de serviços JO L 172 p. 14; EE 06 Fl p. 132).
(
3
)	Acórdão de 9 de Julho de 1976, Watson, n.° 16 (118/75, Recueil, p. 1185).
(
4
)	Acórdão de 3 de Julho de 1980, Pieck, n.° 4 (157/79, Recueil, p. 2171); acórdão de 14 de Julho de 1977, Sagulo, n.° 4 (8/77, Recueil, p. 1495).
(
5
)	Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77).
(
6
)	Regulamento (CEE) n.° 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral (JO L 142, p. 24; EE 05 Fl p. 93).
(
7
)	Directiva 75/34/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito de os nacionais de um Estado-membro permanecerem no território de outro Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade nio assalariada JO L 14, p. 10; EE 06 Fl p. 183).
(
8
)	Acórdïo de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan, n.° 15 (186/87, Colect-, p. 195); acórdão de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone, n.° 16 (286/82 e 26/83, Recueil, p. 377).
(
9
)	Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180 p. 26); Directiva 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e näo assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180, p. 28); Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 180, p. 30). As três directivas foram adoptadas com base no artigo 235.° do Tratado; o prazo imposto aos Estados-membros para adoptarem as necessárias disposições de execução termina em 30 de Junho de 1992.
(
10
)	Acórdão de 3 de Julho de 1980, Pieck, já citado.
(
11
)	Acordlo de 27 de Abril de 1989, n(tm) 11 a 15 (321/87, Colea., p. 997).
(
12
)	Acórdão de 27 de Outubro de 1977, Bouchereau, n.° 34 (30/77, Recueil, p. 1997); acórdão de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn, n.° 18 (41/74, Recueil, p. 1337).
(
13
)	Acórdlo de 27 de Abril de 1989, Comisslo/Belgica, n.° 10, já citado; acórdlo de 3 de Julho de 1980, Pieck, n.° 9, já citado.
(
14
)	Ver artigo 3.° da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em materia de deslocaçlo e estada justificadas por razoes de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO L 56 p. 850; EE 05 Fl p. 36); acórdlo de 18 de Maio de 1982, Adoui e Cornuaille, n.° 11 (115/81 e 116/81, Recueil, p. 1665); acórdlo de 8 de Abril de 1976, Royer, n? 45 a 48 (48/75, Recueil, p. 497); acórdlo de 26 de Fevereiro de 1975, Bonsignore, n.o 6 (67/74, Recueil, p. 297).
(
15
)	Acórdlo de 27 de Outubro de 1977, Bouchereau, n.° 35, ja citado; acórdlo de 18 de Maio de 1982, Adoui e Cornuaille, n.° 8, ja citado; acórdlo de 28 de Outubro de 1975, Rutili, n. os 26 a 28 (36/75, Recueil, p. 1219).