62023CJ0438_RES
Rechtssache C‑438/23
Protéines FranceundUnion végétarienne européenne (EVU)undAssociation végétarienne de France (AVF)undBeyond Meat Inc.
gegen
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich])
Urteil des Gerichtshofs (Zweite Kammer) vom 4. Oktober 2024
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 – Information der Verbraucher über Lebensmittel – Art. 2 Abs. 2 Buchst. n bis p und Art. 7, 9 und 17 – Lauterkeit der Informationspraxis in Bezug auf die Bezeichnung von Lebensmitteln – Rechtlich vorgeschriebene Bezeichnungen, verkehrsübliche Bezeichnungen und beschreibende Bezeichnungen – Ersetzung von Bestandteilen oder Zutaten eines Lebensmittels – Art. 38 Abs. 1 – Speziell harmonisierte Aspekte – Einzelstaatliche Vorschriften, die die Verwendung von Fleischbezeichnungen zur Benennung eines Erzeugnisses verbieten, das pflanzliche Eiweiße enthält“
Rechtsangleichung – Information der Verbraucher über Lebensmittel – Nr. 1169/2011 – Verpflichtende Informationen über Lebensmittel – Verpflichtende Angabe einer rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnung, verkehrsüblichen Bezeichnung oder beschreibenden Bezeichnung – Vermarktung oder Bewerbung von Lebensmitteln, die pflanzliche Eiweiße enthalten – Verwendung von für die Verbraucher potentiell irreführenden Fleischbezeichnungen – Speziell harmonisierter Aspekt – Erlass nationaler Vorschriften, die zwar keine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung vorsehen, aber die Verwendung von Fleischbezeichnungen zur Benennung eines Erzeugnisses verbieten, das pflanzliche Eiweiße enthält – Unzulässigkeit
(Verordnung Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 2 Buchst. o und p, Art. 7, Art. 9 Abs. 1 Buchst. a, Art. 17, Art. 38 Abs. 1 und Anhang VI)
(vgl. Rn. 61-66, 68-73, 77, 78, 80-84, 90-96, Tenor 1)
Rechtsangleichung – Information der Verbraucher über Lebensmittel – Verordnung Nr. 1169/2011 – Erlass von nationalen verwaltungsrechtlichen Sanktionen im Fall eines Verstoßes gegen die Verordnung oder mit dieser im Einklang stehenden Maßnahmen – Zulässigkeit – Erlass einer nationalen Vorschrift zur Festlegung des zulässigen Gehalts an pflanzlichen Eiweißen, der es erlaubt, zur Benennung von Lebensmitteln verkehrsübliche Bezeichnungen oder Fleischbezeichnungen zu verwenden – Unzulässigkeit
(Verordnung Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 38 Abs. 1)
(vgl. Rn. 104 und 105, Tenor 2)
Zusammenfassung
Der vom Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) um Vorabentscheidung ersuchte Gerichtshof entwickelt seine Rechtsprechung zum Konzept der „ausdrücklichen Harmonisierung“ im Sinne von Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 (
1
) weiter, das die Mitgliedstaaten grundsätzlich daran hindert, nationale Vorschriften zu erlassen.
Protéines France, eine Interessenvertretung der auf dem französischen Markt für pflanzliche Eiweiße tätigen Unternehmen, sowie die Union végétarienne européenne (EVU) und die Association végétarienne de France (AVF), die Vegetarismus fördern, und Beyond Meat, die Erzeugnisse auf Basis pflanzlicher Eiweiße herstellt und vermarktet, erhoben beim Conseil d’État (Staatsrat) Klage auf Aufhebung des Dekrets über die Verwendung bestimmter Bezeichnungen zur Benennung von Lebensmitteln, die pflanzliche Eiweiße enthalten (
2
) (im Folgenden: in Rede stehendes Dekret).
Mit ihren Klagen machten sie geltend, dass das in Rede stehende Dekret, das es verbiete, bei der Benennung von Verarbeitungserzeugnissen, die pflanzliche Eiweiße enthielten, Bezeichnungen wie „Steak“ oder „Wurst“ ohne oder auch mit ergänzenden Klarstellungen zu verwenden, gegen mehrere Bestimmungen der Verordnung Nr. 1169/2011 verstoße.
Im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof haben die französischen Behörden ein neues Dekret erlassen (
3
), das die Aufhebung des in Rede stehenden Dekrets vorsieht. Auf ein Auskunftsersuchen des Gerichtshofs hin hat der Conseil d’État (Staatsrat) bestätigt, dass die Beantwortung seiner Vorlagefragen für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits weiterhin von maßgeblicher Bedeutung sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
Vorab erklärt der Gerichtshof in Anbetracht der Angaben des vorlegenden Gerichts, denen zufolge insbesondere diese beiden Dekrete teilweise von gleicher Tragweite seien und mehrere Klägerinnen des Ausgangsverfahrens die Absicht geäußert hätten, auch das zweite Dekret anzufechten, das Vorabentscheidungsersuchen, das weder gegenstandslos noch hypothetisch geworden ist, für zulässig.
In der Sache nimmt der Gerichtshof als Erstes in Bezug auf die erste und die zweite Frage des vorlegenden Gerichts eine Gesamtbetrachtung von Art. 7 Abs. 1, 2 und 4, Art. 9 Abs. 1 Buchst. a, Art. 17 Abs. 1 und 5 sowie von Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung Nr. 1169/2011 vor und fasst deren Inhalt wie folgt zusammen: Erstens müssen Lebensmittel eine Bezeichnung tragen. Zweitens muss diese Bezeichnung eine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung sein, oder es muss sich, wenn eine solche fehlt, um eine verkehrsübliche Bezeichnung oder, wenn es auch eine solche nicht gibt, um eine beschreibende Bezeichnung handeln. Drittens muss die fragliche Bezeichnung zutreffend, klar und für die Verbraucher leicht verständlich sein. Viertens darf die Bezeichnung – insbesondere in Bezug auf die Eigenschaften des betreffenden Lebensmittels, wozu seine Art und Zusammensetzung gehören, und in Bezug auf die Ersetzung von Natur aus vorhandener Bestandteile oder normalerweise verwendeter Zutaten durch andere Bestandteile oder Zutaten – für die Verbraucher nicht irreführend sein. Fünftens müssen diese Anforderungen bei der Vermarktung und Bewerbung aller Lebensmittel eingehalten werden.
Als Zweites führt der Gerichtshof speziell in Bezug auf die rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnungen aus, dass diese durch Rechtsvorschriften der Union oder, sofern diese fehlen, durch nationale Bestimmungen vorgeschrieben werden können (
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). Vorliegend gibt es zum einen keine Rechtsvorschriften der Union, die die Verwendung bestimmter rechtlich vorgeschriebener Bezeichnungen für Erzeugnisse auf Basis pflanzlicher Eiweiße verlangen oder für Erzeugnisse allein deswegen rechtlich vorgeschriebene Bezeichnungen vorgeben würden, weil diese Erzeugnisse, ohne dass dies näher konkretisiert würde, als tierischen Ursprungs definiert wären. Zwar ergibt sich aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten, dass die französischen Behörden die Annahme, dass das in Rede stehende Dekret eine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung anordnet, ausgeschlossen haben. Jedoch ist die Frage, ob diese Behörden eine solche Bezeichnung eingeführt haben, durch das vorlegende Gericht objektiv zu beurteilen, dem der Gerichtshof indes die Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts geben kann, deren das vorlegende Gericht hierzu bedarf.
Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass rechtlich vorgeschriebene Bezeichnungen zur Benennung eines Lebensmittels „vorgeschrieben“ oder „vorgesehen“ sein müssen. Die Einführung einer rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnung besteht somit darin, einem bestimmten Lebensmittel einen spezifischen Ausdruck zuzuordnen.
Jedoch ist der Erlass von Vorschriften, nach denen Lebensmittel bestimmte Bedingungen insbesondere in Bezug auf ihre Zusammensetzung erfüllen müssen, damit sie mit als rechtlich vorgeschriebene Bezeichnungen festgelegten Begriffen bezeichnet werden dürfen, etwas anderes als der Erlass von Vorschriften, die die Verwendung bestimmter, durch diese Vorschriften nicht rechtlich definierter Begriffe zur Bezeichnung von Lebensmitteln mit bestimmten Eigenschaften, insbesondere in Bezug auf ihre Zusammensetzung, verbieten.
Die erstgenannten Vorschriften ermöglichen nämlich, den Schutz der Verbraucher sicherzustellen, die davon ausgehen können müssen, dass ein Lebensmittel, für dessen Benennung spezifische, eine bestimmte rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung darstellende Begriffe verwendet werden, die Bedingungen erfüllt, die speziell für deren Verwendung vorgesehen sind. Nach den zweitgenannten Vorschriften bleiben dagegen für die Benennung von Lebensmitteln, die bestimmte Eigenschaften aufweisen, keine Begriffe vorbehalten, die als rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung von einer Behörde genau definiert worden wären.
Im vorliegenden Fall sieht das Unionsrecht keine Regelung vor, die für als tierischen Ursprungs definierte Lebensmittel die Verwendung rechtlich vorgeschriebener Bezeichnungen vorbehält, die Begriffe aus dem Fleisch‑, Wurst- und Fischsektor enthalten, auf die das in Rede stehende Dekret abstellt (
5
). Außerdem weist der Gerichtshof darauf hin, dass Entsprechendes offenbar auch für das französische Recht gilt.
Folglich ist der Gerichtshof vorbehaltlich der durch das vorlegende Gericht vorzunehmenden Prüfung der Auffassung, dass das in Rede stehende Dekret Nr. 2022‑947 keine „rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung“ enthält, sondern die Frage betrifft, welche „verkehrsüblichen Bezeichnungen“ oder „beschreibenden Bezeichnungen“ nicht für Lebensmittel auf Basis pflanzlicher Eiweiße verwendet werden dürfen.
Als Drittes prüft der Gerichtshof, ob diese beiden Begriffe durch die Verordnung Nr. 1169/2011 speziell harmonisiert werden. Art. 2 Abs. 2 Buchst. o und p dieser Verordnung bestimmt nicht, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Regelung der verkehrsüblichen Bezeichnungen oder beschreibenden Bezeichnungen eines bestimmten Lebensmittels erlassen können. Der Begriffsinhalt der verkehrsüblichen und beschreibenden Bezeichnungen kann angesichts der Begriffsbestimmungen, die der Unionsgesetzgeber für sie vorgenommen hat, von den nationalen Behörden nämlich nicht generell und abstrakt umschrieben werden. Wird keine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung eingeführt, kann ein Mitgliedstaat die Hersteller von Lebensmitteln auf Basis pflanzlicher Eiweiße mithin durch ein abstrakt-generelles Verbot nicht daran hindern, ihrer Verpflichtung zur Bezeichnung dieser Lebensmittel durch die Verwendung verkehrsüblicher oder beschreibender Bezeichnungen nachzukommen (
6
).
Hinsichtlich der Frage, ob ein Mitgliedstaat abstrakt-generelle Maßnahmen erlassen kann, um dem Risiko zu begegnen, dass die Verbraucher dadurch in die Irre geführt werden, dass tierische Eiweiße durch pflanzliche Eiweiße ersetzt werden, weist der Gerichtshof darauf hin, dass Art. 7 Abs. 1 Buchst. d und Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung Nr. 1169/2011 die Ersetzung von Lebensmittelbestandteilen oder ‑zutaten betreffen. Folglich ist dieser Aspekt ebenfalls durch diese Verordnung speziell harmonisiert.
Des Weiteren stellt der Gerichtshof klar, dass diese Vorschriften auch den Aspekt umfassen, welche Informationen den Verbrauchern zur Verfügung gestellt werden müssen, wenn die Zusammensetzung des betreffenden Lebensmittels vollkommen verändert wird. Das hohe Schutzniveau, dass mit dieser Verordnung erreicht werden soll (
7
), würde nämlich gefährdet, wenn die Vorschriften über die Ersetzung eines Bestandteils oder einer Zutat in einem Lebensmittel durch einen anderen Bestandteil oder eine andere Zutat paradoxerweise dann nicht gälten, wenn diese Ersetzung einen Bestandteil oder eine Zutat betrifft, der bzw. die in einem Lebensmittel besonders wichtig ist oder sogar dessen einzigen Bestandteil oder dessen einzige Zutat darstellt.
Somit stellen diese Bestimmungen eine widerlegbare Vermutung auf, dass die Informationen, die in der von diesen Bestimmungen vorgegebenen Weise erteilt werden, die Verbraucher hinreichend schützen, und zwar auch dann, wenn der einzige Bestandteil oder die einzige Zutat vollständig ersetzt wird, den bzw. die die Verbraucher in einem Lebensmittel, zu dessen Benennung eine bestimmte Begriffe enthaltende verkehrsübliche oder beschreibende Bezeichnung verwendet wird, zu finden erwarten können.
Des ungeachtet kann eine nationale Behörde, wenn sie der Ansicht ist, dass die konkreten Modalitäten des Verkaufs oder der Bewerbung eines Lebensmittels für Verbraucher irreführend sind, gegen den betreffenden Lebensmittelunternehmer, der für die Informationen über das Lebensmittel verantwortlich ist (
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) und das Vorhandensein und die Richtigkeit dieser Informationen zu gewährleisten hat, einschreiten und die oben genannte Vermutung widerlegen.
Folglich entscheidet der Gerichtshof in Beantwortung der ersten beiden Vorlagefragen, dass die Art. 7 und 17 sowie Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung Nr. 1169/2011 im Licht ihres Art. 2 Abs. 2 Buchst. o und p und ihres Art. 9 Abs. 1 Buchst. a dahin auszulegen sind, dass sie im Sinne von Art. 38 Abs. 1 dieser Verordnung eine spezielle Harmonisierung des Schutzes der Verbraucher vor dem Risiko vorsehen, dadurch in die Irre geführt zu werden, dass Bezeichnungen, die keine rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnungen sind und aus Begriffen aus dem Fleisch-, Wurst‑ und Fischsektor gebildet werden, verwendet werden, um Lebensmittel, die – auch zur Gänze – pflanzliche Eiweiße anstelle von Eiweißen tierischen Ursprungs enthalten, zu beschreiben, zu vermarkten und zu bewerben, und dass diese Bestimmungen somit dem Erlass einzelstaatlicher Vorschriften durch einen Mitgliedstaat entgegenstehen, die die Verwendung solcher Bezeichnungen reglementieren oder verbieten.
Zur dritten Frage des vorlegenden Gerichts vertritt der Gerichtshof zum einen die Auffassung, dass die spezielle Harmonisierung, die in den oben genannten Bestimmungen vorgesehen ist, einem Mitgliedstaat nicht die Möglichkeit nimmt, im Fall eines Verstoßes gegen die Vorschriften und Verbote, die sich aus diesen Bestimmungen oder aus den mit diesen Bestimmungen in Einklang stehenden einzelstaatlichen Vorschriften ergeben, verwaltungsrechtliche Sanktionen zu verhängen. Zum anderen kommt die Festlegung von Obergrenzen, die sich auf den zulässigen Gehalt an pflanzlichen Eiweißen (
9
) beziehen, um für Lebensmittel bestimmte verkehrsübliche oder beschreibende Namen zu verwenden, einer Reglementierung der Verwendung dieser Namen gleich, ohne dass jedoch eine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung eingeführt würde. Da aber die betreffenden Bestimmungen die Verwendung dieser Namen speziell harmonisieren, kann ein Mitgliedstaat keine Vorschriften hierüber erlassen, ohne die Einheitlichkeit des Unionsrechts zu gefährden.
(
1
)	Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1924/2006 und (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 87/250/EWG der Kommission, der Richtlinie 90/496/EWG des Rates, der Richtlinie 1999/10/EG der Kommission, der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2002/67/EG und 2008/5/EG der Kommission und der Verordnung (EG) Nr. 608/2004 der Kommission (ABl. 2011, L 304, S. 18).
(
2
)	Décret no 2022‑947 du 29 juin 2022, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (Dekret Nr. 2022-947 vom 29. Juni 2022 über die Verwendung bestimmter Bezeichnungen zur Benennung von Lebensmitteln, die pflanzliche Proteine enthalten) (JORF vom 30. Juni 2022, Text Nr. 3).
(
3
)	Décret no 2024‑144 du 26 février 2024, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (Dekret Nr. 2024‑144 vom 26. Februar 2024 über die Verwendung bestimmter Bezeichnungen zur Benennung von Lebensmitteln, die pflanzliche Proteine enthalten) (JORF vom 27. Februar 2024, Text Nr. 15).
(
4
)	Art. 2 Abs. 2 Buchst. n der Verordnung Nr. 1169/2011.
(
5
)	Diese Feststellung erstreckt sich auch auf die in Anhang I des Dekrets Nr. 2024-144 aufgeführten Begriffe.
(
6
)	Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011.
(
7
)	Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 im Licht ihrer Erwägungsgründe 1 und 3.
(
8
)	Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1169/2011.
(
9
)	Art. 3 Abs. 1 des Dekrets Nr. 2022-947.