62011CC0015_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I – Introduction
1. La demande de décision préjudicielle, introduite par le Verwaltungsgerichtshof (Autriche), concerne l’interprétation du protocole relatif aux conditions et modalités d’admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (2) (ci-après le «protocole»), en particulier de son article 20 et du paragraphe 14 du point 1 de son annexe VI, intitulée «Liste visée à l’article 20 du protocole: mesures transitoires — Bulgarie», ainsi que de la directive 2004/114/CE du Conseil, du 13 décembre 2004, relative aux conditions d’admission des ressortissants de pays tiers à des fins d’études, d’échange d’élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat (3) .
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Sommer à la Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (agence régionale de l’office du travail et de l’emploi de Vienne, ci-après l’«Arbeitsmarktservice») au sujet du refus opposé par cette dernière d’accorder une autorisation d’emploi, sollicitée par M. Sommer, à un ressortissant bulgare étudiant en Autriche et souhaitant y exercer le travail de chauffeur routier à temps partiel.
3. Les questions déférées à la Cour l’invitent à se prononcer sur les éléments à retenir dans l’appréciation de l’obligation de «standstill» prévue au paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole, ainsi que sur l’effet du principe de préférence pour les citoyens de l’Union, énoncé au même paragraphe, sur la situation juridique des étudiants bulgares au cours de la période transitoire prévue au paragraphe 2, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, dudit protocole. Dans ce contexte, le présent renvoi préjudiciel permettra également à la Cour de s’exprimer sur l’admissibilité des mesures adoptées par les États membres afin de réglementer l’accès des ressortissants bulgares à leur marché du travail durant la période d’application de ces mesures.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
1. Le protocole et son annexe VI
4. Le traité d’adhésion a été signé le 25 avril 2005, et est entré en vigueur le 1 er  janvier 2007 (ci-après la «date d’adhésion»).
5. Selon l’article 1 er, paragraphe 3, du traité d’adhésion, «[l]es conditions et modalités de l’admission figurent dans le protocole annexé au présent traité. Les dispositions de ce protocole font partie intégrante du présent traité».
6. L’article 20 du protocole, consacré à des dispositions temporaires, prévoit, entre autres, que les mesures énumérées à l’annexe VI dudit protocole sont applicables à la République de Bulgarie dans les conditions définies dans ladite annexe.
7. Le paragraphe 2, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole prévoit que, par dérogation aux articles 1 er
à 6 du règlement (CEE) n o  1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (4), les États membres actuels appliqueront, jusqu’à la fin de la période de deux ans suivant la date d’adhésion (donc jusqu’au 1 er  janvier 2009), des mesures nationales, ou des mesures résultant d’accords bilatéraux, qui réglementent l’accès des ressortissants bulgares à leur marché du travail. Les États membres peuvent continuer à appliquer ces mesures jusqu’à la fin de la période de cinq ans suivant la date d’adhésion.
8. Le paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole est ainsi libellé:
«L’application des paragraphes 2 à 5 et 7 à 12 n’a pas pour effet de créer des conditions d’accès plus restrictives au marché du travail des États membres actuels pour les ressortissants bulgares que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion.
Nonobstant l’application des dispositions prévues aux paragraphes 1 à 13, les États membres actuels donnent la préférence aux travailleurs qui sont ressortissants des États membres plutôt qu’aux travailleurs qui sont ressortissants de pays tiers en ce qui concerne l’accès à leur marché du travail durant les périodes d’application de mesures nationales ou de mesures résultant d’accords bilatéraux.
Les travailleurs migrants bulgares et leur famille qui résident et travaillent légalement dans un autre État membre ou les travailleurs migrants d’autres États membres et leur famille qui résident et travaillent légalement en Bulgarie ne sont pas traités d’une manière plus restrictive que ceux qui viennent d’un État tiers et qui résident et travaillent dans cet État membre ou en Bulgarie, selon le cas. En outre, en application du principe de la préférence communautaire, les travailleurs migrants provenant de pays tiers qui résident et travaillent en Bulgarie ne sont pas traités plus favorablement que des ressortissants bulgares.»
2. La directive 2004/114
9. La directive 2004/114 est entrée en vigueur le 12 janvier 2005. Conformément à son article 22, le délai de transposition a expiré le 12 janvier 2007.
10. Le sixième considérant de cette directive énonce que «[l]’un des objectifs de la Communauté dans le domaine de l’éducation est de promouvoir l’Europe dans son ensemble en tant que centre mondial d’excellence pour les études et la formation professionnelle. Favoriser la mobilité des ressortissants de pays tiers à destination de la Communauté à des fins d’études est un élément clé de cette stratégie. Le rapprochement des législations nationales des États membres en matière de conditions d’entrée et de séjour en fait partie».
11. Selon le septième considérant de la même directive, «[l]es migrations aux fins visées par la présente directive, temporaires par principe et indépendantes de l’état du marché du travail dans l’État membre d’accueil, constituent un enrichissement réciproque pour les personnes qui en bénéficient, leur État d’origine et l’État membre d’accueil tout en contribuant à promouvoir une meilleure compréhension entre les cultures».
12. En ce qui concerne les activités économiques des étudiants, le dix-huitième considérant indique que «[p]our permettre aux étudiants ressortissants de pays tiers de couvrir une partie des coûts de leurs études, il convient de leur donner accès au marché du travail, dans les conditions énoncées dans la présente directive. Le principe de l’accès des étudiants au marché du travail dans les conditions énoncées dans la présente directive devrait constituer une règle générale; néanmoins, dans des cas exceptionnels, les États membres devraient être en mesure de tenir compte de la situation de leur marché national du travail».
13. L’article 1 er de la directive 2004/114 dispose:
«La présente directive a pour objet de déterminer:
a) les conditions d’admission des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, pour une durée supérieure à trois mois, à des fins d’études, d’échanges d’élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat;
b) les règles concernant les procédures d’admission à ces fins des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres.»
14. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de cette directive la notion de «ressortissant de pays tiers» s’entend de «toute personne qui n’est pas un citoyen de l’Union européenne au sens de l’article 17, paragraphe 1, du traité».
15. Sous l’intitulé «Activités économiques exercées par des étudiants», l’article 17 de ladite directive, qui figure dans le chapitre IV, intitulé «Traitement des ressortissants de pays tiers concernés», prévoit ce qui suit:
«1. En dehors du temps dévolu aux études et sous réserve des règles et conditions applicables à l’activité concernée dans l’État membre d’accueil, les étudiants sont autorisés à être employés et peuvent être autorisés à exercer une activité économique indépendante. Il peut être tenu compte de la situation du marché du travail dans l’État membre concerné.
Le cas échéant, les États membres délivrent aux étudiants et/ou aux employeurs une autorisation préalable, conformément à leur législation nationale.
2. Chaque État membre fixe le nombre maximum d’heures de travail autorisées par semaine ou de jours ou de mois de travail autorisés par année, qui ne peut être inférieur à dix heures par semaine ou à l’équivalent en jours ou en mois par année.
3. L’État membre d’accueil peut limiter l’accès à des activités économiques pendant la première année de séjour.
4. Les États membres peuvent exiger que l’étudiant déclare, à titre préalable ou selon d’autres modalités, l’exercice d’une activité économique à une autorité désignée par l’État membre concerné. Une obligation de déclaration, à titre préalable ou selon d’autres modalités, peut également être imposée à son employeur.»
B – Le droit national
16. Conformément à l’article 64, paragraphe 2, de la loi relative à l’établissement et au séjour (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) (5), le titre de séjour délivré aux étudiants étrangers englobe également l’exercice d’une activité économique salariée, sous réserve que ladite activité ne porte pas préjudice aux études en tant que motif du séjour.
17. L’autorisation d’emploi est accordée conformément aux dispositions de la loi sur l’emploi des étrangers (Ausländerbeschätigungsgesetz, ci-après l’«AuslBG») (6) . L’article 4 de cette loi, intitulé «Conditions de l’autorisation d’emploi», dispose à son paragraphe 1:
«Sauf dispositions en sens contraire, une autorisation d’emploi est délivrée lorsque la situation et l’évolution du marché du travail permettent l’emploi et que des intérêts publics ou économiques majeurs ne s’y opposent pas.»
18. L’article 4, paragraphe 6, de l’AuslBG régit les situations dans lesquelles le nombre maximum arrêté d’étrangers employés pour les Länder conformément à l’article 13 de ladite loi a été dépassé. Dans de tels cas de figure, de nouvelles autorisations d’emploi ne peuvent être délivrées que sous certaines conditions, visées à cet article.
19. L’article 4 ter de l’AuslBG, intitulé «Examen de la situation du marché du travail», prévoit ce qui suit à son paragraphe 1:
«La situation et l’évolution du marché du travail (article 4, paragraphe 1) autorisent la délivrance d’une autorisation d’emploi lorsque l’emploi vacant que souhaite occuper l’étranger faisant l’objet de la demande ne peut être occupé par un ressortissant autrichien ou par un étranger disponible sur le marché du travail qui est disposé et apte à exercer l’emploi en cause aux conditions autorisées par la loi. Parmi les étrangers disponibles, il convient de privilégier ceux qui ont droit à des prestations au titre de l’assurance chômage, ceux qui sont titulaires d’un permis de travail, d’une dispense de permis de travail ou d’une attestation d’établissement ainsi que les ressortissants de l’EEE (article 2, paragraphe 6) et les travailleurs relevant de l’accord d’association avec la Turquie […]»
III – Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
20. M. Sommer, le requérant au principal, a sollicité, le 30 janvier 2008, la délivrance d’une autorisation d’emploi à un ressortissant bulgare étudiant, qui séjournait depuis plus d’un an déjà en Autriche, afin de l’engager comme chauffeur routier pour effectuer à brève échéance des livraisons de nuit à Vienne. Cette demande a été rejetée par décision de l’Arbeitsmarktservice du 8 février 2008 sur le fondement de l’article 4, paragraphe 6, point 1, de l’AuslBG.
21. M. Sommer a introduit une réclamation contre ladite décision auprès de l’Arbeitsmarktservice qui, par décision du 17 mars 2008, n’a pas fait droit à cette réclamation en se référant notamment à nouveau à l’article 4, paragraphe 6, de l’AuslBG, au motif que le nombre maximum de travailleurs étrangers fixé pour le Land de Vienne avait d’ores et déjà été dépassé et que les conditions supplémentaires prévues par cette disposition n’étaient pas remplies. M. Sommer a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi.
22. Selon la juridiction de renvoi, il ressort d’une interprétation littérale des dispositions combinées des articles 1 er, sous a), et 2, sous a), de la directive 2004/114 qu’un ressortissant bulgare ne relève pas du champ d’application de ladite directive, dans la mesure où il n’est plus, à la suite de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union le 1 er  janvier 2007, un «ressortissant d’un pays tiers» au sens de celle-ci. À cet égard, elle s’interroge notamment sur les effets de l’adhésion de la République de Bulgarie sur la situation d’un étudiant bulgare. Plus précisément, elle se demande si le changement de statut décrit ci-dessus pourrait impliquer une détérioration de la situation juridique d’un étudiant bulgare ou un tr aitement moins favorable par rapport aux étudiants de pays tiers, ce qui serait contraire aux dispositions du paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole.
23. La juridiction de renvoi fait par ailleurs valoir que la délivrance d’une autorisation d’emploi est subordonnée, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de l’AuslBG, à l’examen, d’une part, de la situation et de l’évolution du marché du travail et, d’autre part, des intérêts publics ou économiques majeurs susceptibles de s’opposer à l’embauche d’un tel travailleur.
24. Dans ce contexte, par décision du 9 décembre 2010, le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Eu égard au paragraphe 14, premier ou troisième alinéas, du point 1 [intitulé] ‘Libre circulation des personnes’, de l’annexe VI [elle-même intitulée] ‘Liste visée à l’article 20 du protocole: mesures transitoires — Bulgarie’ [du protocole], la [directive 2004/114] s’applique-t-elle en Autriche à un étudiant bulgare?
2) En cas de réponse positive à la première question, le droit de l’Union, notamment l’article 17 de la directive 2004/114, s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui, comme les dispositions de [l’AuslBG] applicables dans l’affaire au principal, prévoit en tout état de cause un examen de la situation du marché du travail avant la délivrance à un employeur d’une autorisation d’emploi d’un étudiant séjournant déjà depuis plus d’un an sur le territoire fédéral (article 3 de la directive 2004/114) et qui subordonne en outre la délivrance d’une autorisation d’emploi à des conditions supplémentaires en cas de dépassement du nombre maximum fixé d’étrangers employés?»
25. La demande de décision préjudicielle introduite par le Verwaltungsgerichtshof a été enregistrée au greffe de la Cour le 12 janvier 2011.
26. Des observations écrites ont été présentées par M. Sommer, le gouvernement autrichien et la Commission européenne. Aucune partie n’a demandé la tenue d’une audience.
IV – Analyse
A – Sur la situation juridique des ressortissants bulgares à la suite de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union
27. Compte tenu de la complexité des aspects temporels de la situation juridique en cause au principal, il apparaît utile de synthétiser sous forme d’un tableau synoptique les dates pertinentes aux fins de la résolution du litige dont la juridiction de renvoi est saisie.
>lt>1
28. Ainsi que cela ressort de ce tableau, M. Sommer a introduit le 30 janvier 2008 la demande d’autorisation d’emploi à l’origine du litige au principal, qui concernait un ressortissant bulgare étudiant en Autriche. À cette date et jusqu’à la fin de la période de deux ans suivant la date d’adhésion, les États membres appliquaient, conformément au paragraphe 2, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole, des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux pour réglementer l’accès des ressortissants bulgares à leur marché du travail. Selon cette même disposition, lesdits États pouvaient continuer à appliquer de telles mesures jusqu’à la fin de la période de cinq ans suivant la date d’adhésion.
29. Le paragraphe 14, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole restreint toutefois la compétence reconnue à cet égard aux États membres en précisant que les mesures transitoires visées ne pouvaient pas avoir pour effet de créer, pour les ressortissants bulgares, des conditions d’accès au marché du travail des États membres actuels de l’époque plus restrictives que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion.
30. À la date de la signature du traité d’adhésion, soit le 25 avril 2005, la directive 2004/114 était déjà en vigueur depuis le 12 janvier 2005, même si le délai de transposition n’avait pas encore expiré. À ladite date de signature, les ressortissants bulgares étaient donc couverts, en tant que ressortissants de pays tiers, par la directive 2004/114 dont le délai de transposition n’avait cependant pas encore expiré.
B – Sur l’applicabilité de la directive 2004/114 à un étudiant bulgare après l’entrée de la République de Bulgarie dans l’Union
31. Par la première question, la juridiction de renvoi cherche en substance à savoir si, d’une part, la clause de «standstill» et, d’autre part, le principe de préférence pour les citoyens de l’Union, tels que visés au paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole, impliquent un devoir d’appliquer la directive 2004/114 à un ressortissant bulgare même après l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union.
32. Afin de répondre à cette question, il convient d’examiner tout d’abord l’étendue des obligations visées au paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole.
1. Sur l’obligation de «standstill»
33. L’obligation qui s’attache à la clause de «standstill», figurant au paragraphe 14, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole, a pour objet d’éviter que l’application de mesures transitoires dans les États membres ait pour effet de créer, à l’égard des ressortissants bulgares, des conditions d’accès plus restrictives au marché du travail des États membres que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion.
34. Selon la jurisprudence de la Cour, la finalité des clauses de «standstill» consiste à empêcher qu’un État membre puisse adopter des mesures nouvelles dont l’objet ou l’effet serait de créer des conditions plus restrictives que celles qui étaient applicables avant la date à partir de laquelle ces clauses prennent effet (7) . Le passage du statut de ressortissant de pays tiers à celui de citoyen de l’Union, à la suite de l’adhésion dudit pays à l’Union, ne doit donc pas entraîner, pour les personnes intéressées, une détérioration des conditions d’accès au marché du travail.
35. De ce point de vue, l’obligation incombant à tout État membre en vertu de la clause de «standstill» prévue au paragraphe 14, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole revêt un caractère statique. Cette clause a pour objectif d’empêcher la dégradation de la situation juridique des personnes intéressées par rapport à la situation juridique qui était la leur à la date de la signature du traité d’adhésion, à savoir le 25 avril 2005.
36. Comme l’illustre clairement le tableau synoptique ci-dessus établi, la directive 2004/114 était déjà en vigueur à la date de la signature du traité d’adhésion, mais son délai de transposition n’avait pas encore expiré. Or, selon une jurisprudence constante, les directives ne possèdent pas, à ce stade, d’effet direct (8), et l’obligation incombant aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne en conformité avec les dispositions desdites directives ne vise que les situations dans lesquelles une interprétation «non conforme» risquerait de compromettre sérieusement, après l’expiration du délai de transposition, la réalisation de l’objectif poursuivi par la directive en question, et ne tend pas à donner, de façon anticipée, un effet aux règles contenues dans celle-ci (9) .
37. À cet égard, je tiens à souligner que je ne partage pas la position défendue par le gouvernement autrichien et la Commission selon laquelle la teneur normative de la directive 2004/114 définirait le contenu de l’obligation de «standstill» figurant au paragraphe 14 de l’annexe VI, point 1, du protocole. À la date de la signature du traité d’adhésion, à savoir le 25 avril 2005, la République d’Autriche n’était tenue d’appliquer ladite directive ni à un ressortissant de pays tiers ni à un ressortissant bulgare, dès lors que son délai de transposition n’avait pas encore expiré. Toute interprétation contraire serait susceptible de rendre inopérante la finalité du délai de transposition, et risquerait de susciter des confusions quant à la nature juridique propre aux directives qui sont des actes législatifs dont certains effets contraignants ne naissent qu’à l’issue de leur transposition en droit national.
38. Il s’ensuit que, à la date de la signature du traité d’adhésion, la directive 2004/114 s’opposait uniquement à ce que la République d’Autriche adopte des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par cette directive. Cette interdiction, qui découle de la jurisprudence de la Cour dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Inter-Environnement Wallonie (10), tend à garantir l’effet utile des directives après l’expiration du délai de transposition.
39. Pour cette raison, en dehors des situations visées par la jurisprudence Inter-Environnement Wallonie, précitée, le contenu de l’obligation de «standstill» doit être déterminé, dans la présente affaire, exclusivement au regard des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux, et non au regard de la directive 2004/114. En conséquence, ladite obligation de «standstill» n’est susceptible d’être pertinente aux fins de l’appréciation de la situation juridique dans l’affaire au principal que si la réglementation autrichienne a subi des modifications ayant eu pour effet de rendre l’accès au marché du travail autrichien des étudiants bulgares plus difficile après le 25 avril 2005 par rapport à l’accès qui était garanti par la législation applicable en vigueur avant ladite date (11) . Il appartient à la juridiction nationale de vérifier qu’une telle dégradation n’a pas eu lieu.
2. Sur le principe de préférence pour les citoyens de l’Union
40. Le paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole consacre le principe de préférence pour les citoyens de l’Union, en vertu duquel les États membres sont tenus, indépendamment des mesures prises pendant la période transitoire, de donner la priorité, dans l’accès à leur marché du travail, aux ressortissants d’un État membre par rapport aux travailleurs ressortissants de pays tiers (12) .
41. Tandis que l’obligation découlant de la clause de «standstill» possède un caractère statique, le principe de préférence pour les citoyens de l’Union, qui impose aux États membres d’accorder la préférence aux citoyens de l’Union dans le contexte de l’accès à leur marché du travail, est dynamique, d’un point de vue temporel. Autrement dit, les ressortissants bulgares doivent pouvoir, conformément au paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole, bénéficier non seulement des mêmes améliorations dans leur traitement que les ressortissants de pays tiers se trouvant dans une situation comparable, mais aussi d’un traitement préférentiel par rapport à ces derniers. Le contenu de cette dernière obligation peut donc évoluer dans le temps.
42. En l’espèce, la date pertinente aux fins de l’appréciation de la situation du point de vue du principe de préférence pour les citoyens de l’Union est le 30 janvier 2008, date correspondant à l’introduction de la demande d’autorisation d’emploi. À cette date, le délai de transposition de la directive 2004/114 avait déjà expiré depuis plus d’un an.
43. Les conditions d’accès au marché du travail prévues par ladite directive, bien qu’elles ne soient pas directement applicables à un étudiant de nationalité bulgare, tel que celui que M. Sommer souhaite embaucher dans l’affaire au principal, constituent néanmoins le seuil minimum prévu par le protocole, qui vaut également à l’égard d’un tel étudiant pendant la période d’application des mesures transitoires. Il s’ensuit que les effets juridiques de la directive 2004/114 relatifs à la situation d’étudiants qui sont ressortissants de pays tiers s’appliquent également aux étudiants bulgares en vertu de ladite obligation, qui découle du traité d’adhésion, et ainsi d’un acte de droit primaire.
44. Cependant, il me semble que, dans une telle situation, les effets juridiques d’une directive doivent être assimilés à ceux d’une directive de l’Union, et non pas à ceux d’un acte de droit primaire. À défaut, les directives dont l’applicabilité découle du traité d’adhésion posséderaient une valeur normative plus forte que celle conférée à d’autres directives (13) .
45. Ainsi, les conditions prévues par la directive 2004/114 forment-elles, parallèlement, le seuil minimum en vue de l’application du principe de préférence pour les citoyens de l’Union. Par conséquent, si l’accès au marché du travail autrichien doit être accord é à un étudiant qui est ressortissant de pays tiers selon les modalités prévues par la directive 2004/114, un étudiant bulgare doit pouvoir bénéficier d’un tel accès dans des conditions au moins aussi favorables et, de surcroît, par priorité sur l’autre étudiant ressortissant d’un pays tiers (14) .
46. En d’autres termes, l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union a eu comme conséquence que les ressortissants bulgares sont passés du statut de ressortissants de pays tiers à celui de citoyens de l’Union. Cette modification du statut des ressortissants bulgares n’implique pas que la directive 2004/114 leur soit applicable. Néanmoins, il découle du principe de préférence pour les citoyens de l’Union prévu au paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole qu’il est nécessaire de tenir compte des conditions d’accès au marché du travail fixées par la directive 2004/114 en tant que minimum également applicable à un étudiant bulgare pendant la validité des mesures transitoires (15) .
47. Par conséquent, en application du principe de préférence pour les citoyens de l’Union, un ressortissant bulgare, comme celui en cause au principal, ne peut être traité d’une manière plus désavantageuse (principe énoncé au paragraphe 14, troisième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole) qu’un ressortissant de pays tiers qui se trouve dans une situation comparable. En outre, en ce qui concerne l’accès au marché du travail, il doit pouvoir bénéficier d’un tel accès non seulement dans des conditions aussi favorables que celles applicables à un ressortissant de pays tiers, mais aussi par priorité sur ces derniers.
48. Cependant, il convient de souligner que la notion de «ressortissant de pays tiers» ne saurait viser les personnes qui, en vertu des accords internationaux conclus entre l’Union et les pays tiers, bénéficient d’un traitement égal à celui des citoyens de l’Union, tels que les ressortissants des pays de l’Espace économique européen (EEE). En effet, une interprétation inverse rendrait inopérant le régime prévu par le protocole au cours de la période transitoire, et risquerait de priver d’une grande partie de son effet utile le paragraphe 2, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole, qui prévoit l’application des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux pendant la période transitoire (16) .
49. Dans ce contexte, il m’apparaît également utile d’ajouter que, d’une part, en application du principe de préférence pour les citoyens de l’Union, il est possible, pour les particuliers se trouvant dans une situation juridique telle que celle en cause au principal, d’invoquer les dispositions de la directive 2004/114, qui sont, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, devant les juridictions nationales à l’encontre de l’État membre d’accueil, pour autant que les conditions définies par la jurisprudence de la Cour au sujet de l’effet direct des directives sont remplies (17) .
50. D’autre part, il est de jurisprudence constante que les juridictions nationales sont tenues d’interpréter le droit interne dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive en cause pour atteindre le résultat visé par celle-ci. Ainsi, il découle de cette obligation d’interprétation conforme que les juridictions nationales sont tenues d’interpréter les dispositions pertinentes du droit national d’une manière conforme aux exigences de la directive (18) .
C – Sur la compatibilité d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal avec la directive 2004/114
51. Par sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir, dans l’hypothèse d’une réponse positive à la première question, si le droit de l’Union, et notamment l’article 17 de la directive 2004/114, s’oppose à une réglementation d’un État membre qui, comme les dispositions de l’AuslBG applicables dans l’affaire au principal, prévoit un examen systématique de la situation du marché du travail national avant la délivrance à un employeur d’une autorisation d’emploi pour un étudiant séjournant déjà depuis plus d’un an sur le territoire fédéral, et qui subordonne, de surcroît, la délivrance d’une telle autorisation à des conditions supplémentaires en cas de dépassement du nombre maximum d’étrangers employés fixé pour le Land concerné.
1. Sur le rapport entre les objectifs poursuivis par la directive 2004/114 et les mesures restrictives prévues par la réglementation autrichienne
52. Afin de répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, il convient, tout d’abord, de présenter les objectifs poursuivis par la directive 2004/114.
53. Conformément aux sixième et septième considérants de la directive 2004/114, celle-ci a comme objectif de favoriser la mobilité des étudiants qui sont ressortissants de pays tiers à destination de l’Union à des fins d’éducation. Cette mobilité a pour but de promouvoir l’Europe en tant que centre mondial d’excellence pour les études et la formation professionnelle. En ce domaine, il s’agit donc d’une migration recherchée par l’Union, temporaire et indépendante de l’état du marché du travail.
54. Selon l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2004/114, les étudiants couverts par cette directive sont autorisés à être employés et à exercer une activité économique indépendante en dehors du temps dévolu aux études, sous réserve des règles et conditions applicables à l’activité concernée dans l’État membre d’accueil. Il pourrait sembler, à première vue, que l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive confère aux intéressés un droit subjectif d’accès à l’emploi, à tout le moins lorsqu’il ne s’agit pas d’exercer une activité économique indépendante. Toutefois, la seconde phrase de ladite disposition permet aux États membres concernés, nonobstant la règle énoncée à la première phrase, de tenir compte de la situation de leur marché du travail. L’article 17, paragraphe 1, second alinéa, de ladite directive prévoit également la possibilité de délivrer, le cas échéant, une autorisation préalable aux étudiants et/ou aux employeurs.
55. De surcroît, les paragraphes 2 à 4 de l’article 17 de la directive 2004/114 énumèrent les mesures autorisées aux États membres afin de réglementer l’accès à l’emploi des étudiants qui sont ressortissants de pays tiers. J’estime que les États membres sont tenus de les appliquer à titre principal afin d’empêcher que ces étudiants ne créent des difficultés sur leur marché du travail en tant que source supplémentaire de main-d’œuvre.
56. Ce n’est qu’après avoir épuisé lesdites possibilités que l’État membre d’accueil peut invoquer l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième phrase, de la directive 2004/114, en vue de prendre en compte de la situation du marché du travail. À cet égard, je considère que cette disposition ne peut être appliquée qu’à condition qu’il s’agisse d’un cas exceptionnel, ainsi qu’il ressort du dix-huitième considérant de ladite directive, et que les mesures envisagées soient justifiées et proportionnelles au but recherché.
57. Cette interprétation est corroborée non seulement par l’économie générale de la directive 2004/114, mais également par l’objectif visé à ce dix-huitième considérant qui indique que l’accès au marché du travail doit constituer la règle générale dans le cadre du système établi par cette directive. En effet, cela permet d’assurer la réalisation de l’objectif principal de ladite directive, déjà rappelé ci-dessus, qui consiste à favoriser la mobilité des étudiants qui sont ressortissants de pays tiers à destination de l’Union à des fins d’éducation et de promouvoir l’Europe en tant que centre mondial d’excellence pour les études et la formation professionnelle.
58. En conséquence, au vu du libellé de l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2004/114, et des objectifs poursuivis par celle-ci, ladite disposition doit être interprétée en ce sens que l’accès au marché du travail constitue la règle applicable aux étudiants qui sont ressortissants de pays tiers après la première année du séjour, et que les restrictions à cet accès en constituent l’exception. Il s’ensuit que la prise en considération de la situation du marché du travail ne doit être possible que dans des cas exceptionnels tenant, par exemple, aux difficultés rencontrées par un secteur du marché du travail ou une région de l’État membre d’accueil, ou encore à une dégradation tout à fait exceptionnelle de la situation de l’emploi au niveau national (19) .
59. Dans ce contexte, j’observe que la juridiction de renvoi s’interroge sur la contradiction qui, selon elle, existerait entre l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième phrase, de la directive 2004/114 et l’article 17, paragraphe 3, de ladite directive.
60. Afin de concilier ces deux dispositions, il convient de recourir à une interprétation qui tienne compte de l’économie générale et de la finalité de la directive 2004/114. L’article 17, paragraphe 3, de celle-ci permet de limiter l’accès au marché du travail pendant la première année du séjour liée aux études, sans qu’aucune justification ne soit requise. Une telle possibilité me semble nécessaire afin d’éviter les abus de cette directive et de garantir que les études constituent bien la raison principale du séjour des intéressés sur le territoire national. À cet égard, il convient de rappeler que, selon le septième considérant de ladite directive, les migrations aux fins visées par celle-ci sont temporaires et indépendantes de l’état du marché du travail dans l’État membre d’accueil. C’est pourquoi, jusqu’à la fin de la première année de séjour, les étudiants concernés ne bénéficient de l’accès aux activités économiques que dans les conditions et sous les limitations prévues par la législation nationale.
61. Néanmoins, une telle mesure, limitée dans le temps, est moins restrictive que celle prévue à l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième phrase, de la même directive. La prise en considération de la situation du marché du travail dans l’État membre en cause, autorisée par cette disposition, constitue en effet une disposition dérogatoire à caractère général, non limitée à la première année du séjour, qui requiert, ainsi que je l’ai déjà indiqué, l’existence d’une situation exceptionnelle.
62. S’agissant de la réglementation nationale en cause au principal, il ressort de la décision de renvoi qu’un examen systématique du marché du travail est requis par ladite réglementation (20) . Plus précisément, en vertu de la réglementation nationale pertinente, et notamment de l’article 4, paragraphe 1, de l’AuslBG, avant la délivrance de l’autorisation d’emploi, l’autorité compétente est tenue de vérifier, de manière systématique, si l’état et l’évolution du marché du travail ne s’opposent pas à ce que l’emploi soit occupé par des étudiants qui sont ressortissants de pays tiers.
63. En revanche, la disposition de l’article 4 ter, paragraphe 1, de l’AuslBG, en vertu de laquelle ladite autorisation ne peut être accordée à un tel étudiant que si l’emploi vacant en question ne peut être occupé par un ressortissant autrichien ou un étranger assimilé à un ressortissant autrichien, comme un citoyen de l’Union, me semble justifiée au regard du principe de préférence pour les citoyens de l’Union, consacré par le droit de l’Union et prévu, entre autres, au paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole.
64. En conséquence, une réglementation nationale qui a pour effet de créer une situation dans laquelle les étudiants qui sont ressortissants de pays tiers, couverts par la directive 2004/114, n’obtiennent pas, même à l’issue de leur première année de séjour, l’accès au marché du travail à titre général, mais seulement à titre exceptionnel, est incompatible avec l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive.
2. Sur l’existence d’une justification aux mesures restrictives
65. Afin de démontrer l’existence d’une situation exceptionnelle justifiant l’examen systématique de l’état du marché du travail aux fins de la délivrance d’une autorisation d’emploi à un étudiant ressortissant de pays tiers, le fait d’invoquer des considérations générales relatives aux caractéristiques du marché du travail de l’État membre concerné ne me paraît pas suffisant.
66. À cet égard, je précise qu’une telle approche globale ne saurait être justifiée de façon suffisante par l’existence d’un niveau, même élevé, de chômage sur le marché national du travail, à moins qu’il ne s’agisse d’une situation exceptionnelle (21) . En effet, je souligne que la directive 2004/114 a été adoptée nonobstant l’existence d’un niveau non négligeable de chômage dans l’ensemble des États membres de l’Union. De telles considérations générales ne sauraient donc justifier les mesures prévues dans la réglementation nationale en cause.
67. S’agissant plus spécifiquement de l’admissibilité du régime autrichien en cause au principal, il ressort de la décision de renvoi que, en cas de dépassement du nombre maximum fixé d’étrangers employé, la délivrance d’une autorisation d’emploi à des ressortissants de pays tiers est subordonnée, outre à un examen systématique de l’état et de l’évolution du marché du travail, à l’application de conditions supplémentaires. Étant donné que la directive 2004/114 s’oppose à un examen systématique de la situation du marché du travail, j’estime qu’elle exclut également, à plus forte raison encore, des mesures nationales qui vont au-delà de cet examen systématique, et qui exigent de surcroît des conditions supplémentaires du type de celles prévues par la législation nationale en cause au principal aux fins de la délivrance d’une autorisation d’emploi.
68. Enfin, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsque les États membres adoptent des mesures d’application d’une réglementation de l’Union, les autorités nationales sont tenues d’exercer leur pouvoir discrétionnaire dans le respect des principes généraux du droit de l’Union, parmi lesquels figure le principe de proportionnalité (22) . Conformément à ce principe, les mesures que les États membres ont la faculté d’adopter doivent être aptes à réaliser l’objectif visé et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (23) .
69. Dans ce contexte, il importe également de mettre en exergue le fait que la marge d’appréciation dont jouissent les États membres ne saurait être utilisée de manière à compromettre les objectifs principaux de la directive 2004/114, tels qu’ils ont été rappelés ci-dessus (24) .
70. Compte tenu des éléments exposés, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si la réglementation nationale satisfait à ces exigences afin de justifier les mesures restrictives prévues par la réglementation nationale relatives à l’accès au marché du travail autrichien des étudiants qui sont des ressortissants de pays tiers.
V – Conclusion
71. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgerichtshof comme suit:
«1) La directive 2004/114/CE du Conseil, du 13 décembre 2004, relative aux conditions d’admission des ressortissants de pays tiers à des fins d’études, d’échange d’élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat, ne s’applique pas à un étudiant bulgare postérieurement à l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union européenne. Toutefois, en application du principe de préférence pour les citoyens de l’Union prévu au paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole relatif aux conditions et modalités d’admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne, les dispositions de la directive 2004/114 constituent, pendant la période transitoire prévue au paragraphe 2, premier alinéa, de l’annexe VI, point 1, dudit protocole, le seuil minimum aux fins de la détermination des conditions d’accès des étudiants bulgares au marché du travail autrichien. Ledit principe requiert, notamment, qu’un étudiant bulgare puisse bénéficier d’un tel accès, non seulement dans des conditions aussi favorables que celles applicables à un ressortissant de pays tiers, mais, de surcroît, par priorité sur ce dernier.
2) Le droit de l’Union, et en particulier l’article 17 de la directive 2004/114, s’oppose à une réglementation nationale qui, telle que celle en cause au principal, prévoit un examen systématique de la situation du marché du travail avant la délivrance, à un employeur, d’une auto risation d’emploi en vue de l’embauche d’un étudiant séjournant déjà sur le territoire national depuis plus d’un an, et qui subordonne en outre la délivrance d’une telle autorisation d’emploi à d’autres conditions en cas de dépassement d’un plafond déterminé d’étrangers occupant un emploi sur le territoire concerné.»
(1) .
(2)  — JO 2005, L 157, p. 29. Ce protocole fait partie intégrante du traité entre le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, l’Irlande, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand Duché de Luxembourg, la République de Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (États membres de l’Union européenne) et la République de Bulgarie et la Roumanie, relatif à l’adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 11, ci-après le «traité d’adhésion»).
(3)  — JO L 375, p. 12.
(4)  — JO L 257, p. 2.
(5)  — BGBl. I, 100/2005.
(6)  — Il ressort de la décision de renvoi qu’il appartenait à l’Arbeitsmarktservice d’appliquer en l’espèce la rédaction de ladite loi en vigueur au 30 janvier 2008, date à laquelle la procédure administrative nationale a été engagée par l’introduction de la demande litigieuse d’autorisation d’emploi. En ce qui concerne l’article 4 de l’AuslBG, il s’agit de la rédaction publiée au BGBl. I, 78/2007. Quant à l’article 4 ter de l’AuslBG, sa rédaction a été publiée au BGBl. I, 28/2004.
(7)  — Arrêt du 21 janvier 2010, Commission/Allemagne (C-546/07, Rec. p. I-439, point 66 et jurisprudence citée). Voir également, par analogie et concernant l’interprétation de clauses de «standstill» dans le contexte de l’accord d’association CEE — Turquie, arrêt du 15 novembre 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Rec. p. I-11315, point 88 et jurisprudence citée).
(8)  — Autrement dit, les particuliers ne peuvent invoquer les dispositions de ladite directive à l’encontre de l’État membre en question qu’une fois le délai de transposition expiré. Voir, en ce sens, arrêt du 5 février 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Rec. p. I-1477, point 69).
(9)  — Voir, notamment, arrêts du 23 avril 2009, VTB-VAB et Galatea (C-261/07 et C-299/07, Rec. p. I-2949, point 39 et jurisprudence citée), ainsi que du 14 janvier 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, Rec. p. I-217, point 29).
(10)  — Arrêt du 18 décembre 1997 (C-129/96, Rec. p. I-7411, point 45). Voir, également, arrêt du 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C-165/09 à C-167/09, Rec. p. I-4599, points 78 et 79 ainsi que jurisprudence citée).
(11)  — Voir, par analogie, arrêt du 23 mars 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. p. 1085, points 11 à 14).
(12)  — La première question préjudicielle semble contenir, sauf erreur de ma part, une petite imprécision, car, contrairement à ce qu’affirme la juridiction de renvoi, le principe de préférence pour les citoyens de l’Union est énoncé au paragraphe 14, deuxième alinéa, de l’annexe VI, point 1, du protocole d’admission. En revanche, le paragraphe 14, troisième alinéa, de ladite annexe, qui est visé dans la première question préjudicielle, prévoit que les travailleurs migrants bulgares qui résident et travaillent légalement dans un autre État membre ne peuvent être traités d’une manière plus restrictive que les travailleurs migrants qui viennent d’un État tiers.
(13)  — Ce principe, selon lequel les actes du droit dérivé conservent leur nature juridique lors de l’adhésion des États à l’Union, est bien établi dans le droit de l’Union. Il est exprimé, notamment, à l’article 8, paragraphe 1, du protocole qui prévoit que les actes pris par les institutions auxquels se rapportent les dispositions transitoires établies dans ce protocole conservent leur nature juridique. Voir en ce sens, arrêt du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil (203/86, Rec. p. 4563, point 5).
(14)  — À cet égard, je tiens à souligner qu’un tel traitement prioritaire n’est pas constitutif d’une discrimination des ressortissants de pays tiers, interdite par l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Il en va de même lorsque des dispositions du droit dérivé sont appliquées aux ressortissants de pays tiers.
(15)  — Dans ce contexte, il importe également de relever que, selon la jurisprudence de la Cour, les dispositions d’un acte d’adhésion permettant de déroger aux règles du traité sont d’interprétation stricte au regard des dispositions concernées du traité, et doivent être limitées à ce qui est absolument nécessaire pour atteindre son objectif. Voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2009, Apostolides (C-420/07, Rec. p. I-3571, point 35 et jurisprudence citée). Dans la présente affaire, cela signifie que le statut d’un ressortissant bulgare ne devrait diverger du statut des ressortissants des autres États membres que le moins possible.
(16)  — Voir, par analogie, arrêt du 10 février 2011, Vicoplus e.a. (C-307/09 à C-309/09, Rec. p. I-453, point 35).
(17)  — Voir, notamment, arrêts du 3 mars 2011, Auto Nikolovi (C-203/10, Rec. p. I-1083, point 61 et jurisprudence citée), ainsi que du 24 novembre 2011, ASNEF et FECEMD (C-468/10 et C-469/10, Rec. p. I-12181, point 51).
(18)  — Voir, notamment, en ce qui concerne l’obligation d’interprétation conforme, arrêt du 23 avril 2009, Angelidaki e.a. (C-378/07 à C-380/07, Rec. p. I-3071, points 197 à 207 et jurisprudence citée).
(19)  — En d’autres termes, une situation peut être qualifiée d’exceptionnelle dans au moins trois hypothèses. Premièrement, il peut s’agir d’un problème régional, lorsque le taux de chômage d’une région est sensiblement plus élevé que la moyenne nationale. Deuxièmement, la situation exceptionnelle peut aussi être liée à un déséquilibre sectoriel, lorsqu’un secteur particulier du marché du travail rencontre des difficultés importantes. Troisièmement, enfin, sur le plan national, la situation de l’emploi peut se dégrader de manière exceptionnelle. La dégradation actuelle de la situation de l’emploi en Espagne peut illustrer cette hypothèse.
(20)  — Il importe également d’observer que, par ordonnance du président de la Cour du 22 novembre 2011, l’affaire Commission/Autriche (C-568/10) a été radiée du registre de la Cour. Dans cette affaire, la Commission a reproché à la République d’Autriche d’avoir manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 17 de la directive 2004/114 en préservant son droit national tel qu’exposé ci-dessus. La Commission a pourtant renoncé à cette procédure le 4 octobre 2010 du fait que l’article 4 de l’AuslBG avait été modifié en ce sens que cette disposition comporte désormais une règle selon laquelle la délivrance de l’autorisation d’emploi pour des étudiants ressortissants de pays tiers n’est pas soumise à un examen systématique du marché du travail.
(21)  — Voir note en bas de page 19 des présentes conclusions.
(22)  — Voir, notamment, arrêt du 1 er  décembre 2011, Painer (C-145/10, Rec. p. I-12533, point 105 et jurisprudence citée).
(23)  — Ibidem (point 106 et jurisprudence citée).
(24)  — Voir, par analogie, arrêt Painer, précité (point 107).