62012CJ0103_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauzele conexate C‑103/12 și C‑165/12,
având ca obiect acțiuni în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE, introduse la 24 februarie și, respectiv, la 3 aprilie 2012,
Parlamentul European, reprezentat de L. G. Knudsen, de I. Liukkonen și de I. Díez Parra, în calitate de agenți (C‑103/12),
Comisia Europeană, reprezentată de A. Bouquet și de E. Paasivirta, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg (C‑165/12),
reclamante,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de A. Westerhof Löfflerová și de A. de Gregorio Merino, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de:
Republica Cehă, reprezentată de M. Smolek, de E. Ruffer și de D. Hadroušek, în calitate de agenți,
Regatul Spaniei, reprezentat de N. Díaz Abad, în calitate de agent,
Republica Franceză, reprezentată de G. de Bergues, de D. Colas și de N. Rouam, în calitate de agenți,
Republica Polonă, reprezentată de B. Majczyna și de M. Szpunar, în calitate de agenți,
interveniente,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnul K. Lenaerts, vicepreședinte, doamna R. Silva de Lapuerta și domnii M. Ilešič și L. Bay Larsen, președinți de cameră, domnii A. Rosas, A. Borg Barthet și J. Malenovský (raportor), doamna C. Toader și domnii C. G. Fernlund și J. L. da Cruz Vilaça, judecători,
avocat general: doamna E. Sharpston,
grefier: domnul V. Tourrès, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 19 noiembrie 2013,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 15 mai 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin cererile introductive formulate, Parlamentul European și Comisia Europeană solicită anularea Deciziei 2012/19/UE a Consiliului din 16 decembrie 2011 privind adoptarea, în numele Uniunii Europene, a declarației privind acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii Europene navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze (JO 2012, L 6, p. 8, denumită în continuare „decizia atacată”).
Cadrul juridic
Dreptul internațional
2. Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării, semnată la Montego Bay la 10 decembrie 1982 (denumită în continuare „Convenția de la Montego Bay”), a intrat în vigoare la 16 noiembrie 1994. Aceasta a fost aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 98/392/CE a Consiliului din 23 martie 1998 (JO L 179, p. 1, Ediție specială, 04/vol. 4, p. 103).
3. Republica Bolivariană a Venezuelei nu este parte contractantă la convenția menționată.
4. Articolele 55-75 din Convenția de la Montego Bay figurează în partea V din aceasta, intitulată „Zona economică exclusivă”.
5. Articolul 55 din convenția menționată prevede:
„Zona economică exclusivă este o zonă situată dincolo de marea teritorială și adiacentă acesteia, supusă regimului juridic special stabilit de prezenta parte, în temeiul căruia drepturile și jurisdicția statului de coastă și drepturile și libertățile celorlalte state sunt reglementate de dispozițiile relevante ale prezentei convenții.”
6. Potrivit articolului 56 alineatul (1) din aceeași convenție:
„În zona economică exclusivă, statul de coastă are:
(a) drepturi suverane în sensul explorării și exploatării, conservării și gestionării resurselor naturale, regenerabile sau neregenerabile, ale apelor supraiacente fundului mării, ale fundului mărilor și subsolului acestora […]
[…]”
7. Articolul 61 alineatul (1) din Convenția de la Montego Bay prevede că „[s]tatul de coastă stabilește captura admisibilă a resurselor vii în zona sa economică exclusivă”.
8. Articolul 62 din convenția menționată, intitulat „Exploatarea resurselor vii”, prevede la alineatele (1)-(4):
„(1) Statul de coastă promovează obiectivul utilizării optime a resurselor vii din zona economică exclusivă fără a aduce atingere articolului 61.
(2) Statul de coastă își stabilește capacitatea proprie de exploatare a resurselor vii din zona economică exclusivă. În cazul în care capacitatea de exploatare a statului de coastă este inferioară capturii totale admisibile, acesta permite altor state, prin acorduri sau prin alte înțelegeri și în conformitate cu modalitățile, condițiile, actele cu putere de lege și normele administrative prevăzute la alineatul (4), să exploateze excedentul capturii admisibile, ținând seama în special de dispozițiile articolelor 69 și 70, mai ales în ceea ce privește țările în curs de dezvoltare menționate de acestea.
(3) Atunci când permite accesul altor state la zona sa economică exclusivă în temeiul prezentului articol, statul de coastă ține seama de toți factorii relevanți, inclusiv, inter alia, de importanța pe care o prezintă resursele vii ale zonei pentru economia sa și pentru celelalte interese naționale ale sale, de dispozițiile articolelor 69 și 70, de nevoile țărilor în curs de dezvoltare din subregiune sau regiune în ceea ce privește exploatarea unei părți a excedentului și de necesitatea reducerii la minimum a perturbărilor economice în statele ai căror resortisanți practică în mod obișnuit pescuitul în zonă sau care au contribuit în mod deosebit la cercetarea și identificarea stocurilor.
(4) Resortisanții altor state care pescuiesc în zona economică exclusivă se conformează măsurilor de conservare și celorlalte modalități și condiții stabilite de actele cu putere de lege și normele administrative ale statului de coastă. Aceste acte cu putere de lege și norme administrative trebuie să fie compatibile cu prezenta convenție […]”
Dreptul Uniunii
9. Regulamentul (CE) nr. 1006/2008 al Consiliului din 29 septembrie 2008 privind autorizațiile pentru activitățile de pescuit ale navelor de pescuit comunitare în afara apelor comunitare și accesul navelor țărilor terțe în apele comunitare, de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2847/93 și (CE) nr. 1627/94 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 3317/94 (JO L 286, p. 33) prevede la articolul 18 alineatul (1) litera (a) că „[n]avele de pescuit ale țărilor terțe au dreptul […] să desfășoare activități de pescuit în apele [Uniunii Europene], cu condiția să dețină o autorizație de pescuit […]”.
10. Articolul 21 litera (a) din acest regulament prevede că „Comisia emite o autorizație de pescuit numai pentru navele de pescuit ale țărilor terțe […] care sunt eligibile pentru a putea beneficia de o autorizație de pescuit în temeiul acordului respectiv și, dacă e cazul, figurează pe lista navelor notificate ca desfășurând activități de pescuit în temeiul acordului respectiv”.
11. Potrivit articolului 22 din regulamentul menționat:
„Navele de pescuit ale țărilor terțe pentru care a fost emisă o autorizație de pescuit în conformitate cu prezentul capitol respectă dispozițiile din cadrul [politicii comune în domeniul pescuitului] privind măsurile de conservare și control și alte dispoziții care reglementează pescuitul de către navele de pescuit [ale Uniunii] în zona de pescuit în care își desfășoară activitatea, precum și dispozițiile stabilite în acordul respectiv.”
12. Consiliul Uniunii Europene stabilește anual, prin regulamente privind capturile și cotele totale admisibile, posibilitățile de pescuit în apele Uniunii și, pentru navele din aceasta, în anumite ape din afara Uniunii.
13. Printre aceste regulamente figurează Regulamentul (UE) nr. 44/2012 al Consiliului din 17 ianuarie 2012 de stabilire, pentru 2012, a posibilităților de pescuit disponibile în apele UE și, pentru navele din UE, în anumite ape din afara UE pentru anumite stocuri de pește și grupe de stocuri de pește care fac obiectul unor negocieri sau acorduri internaționale (JO L 25, p. 55).
14. Articolul 36 alineatul (1) din acest regulament prevede că „[n]umărul maxim de autorizații de pescuit pentru navele țărilor terțe care pescuiesc în apele [Uniunii] este stabilit în anexa VIII”.
15. În ceea ce privește apele departamentului de peste mări al Guyanei (Franța, denumit în continuare „Guyana”), anexa respectivă stabilește numărul de autorizații de pescuit pentru navele care arborează pavilionul venezuelean la 45. În plus, nota de subsol din anexa menționată, referitoare la Republica Bolivariană a Venezuelei, prevede că, „[p]entru a emite autorizațiile de pescuit respective, trebuie dovedită existența unui contract valabil între proprietarul de navă care solicită autorizația de pescuit și o întreprindere de prelucrare situată în [Guyana], acesta incluzând obligația de a debarca cel puțin 75 % din toate capturile de specii de lutianide de pe nava în cauză în acest departament, astfel încât acestea să poată fi prelucrate în instalațiile acestei întreprinderi. […]”
Istoricul litigiului
16. La 30 septembrie 1977, Consiliul a adoptat Regulamentul (CEE) nr. 2159/77 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1014/77 privind stabilirea anumitor măsuri interimare pentru conservarea și gestionarea resurselor halieutice aplicabile navelor care arborează pavilionul anumitor țări terțe în zona de 200 de mile din largul coastei departamentului francez al Guyanei (JO L 250, p. 15). Prin acest regulament, Consiliul a autorizat navele care arborează pavilionul venezuelean să exercite activități de pescuit în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei (denumită în continuare „zona economică exclusivă a Guyanei”).
17. Această autorizație a fost reînnoită, în mod periodic, prin regulamente privind capturi totale admisibile și cote care atribuiau astfel de posibilități de pescuit în pofida faptului că nu fusese încheiat niciun acord internațional în domeniul pescuitului cu Republica Bolivariană a Venezuelei.
18. Comisia a apreciat că această situație constituia o lacună juridică și că reprezenta, având în vedere articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 1006/2008, un obstacol în calea eliberării de autorizații de pescuit navelor care arborează pavilionul venezuelean în ceea ce privește zona economică exclusivă a Guyanei. În consecință, Comisia a adoptat, la 7 ianuarie 2011, o propunere de decizie a Consiliului privind accesul navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze [COM(2010) 807]. Această propunere viza stabilirea unui temei juridic de drept internațional pentru activitățile navelor menționate în această zonă. Comisia a propus adoptarea deciziei menționate în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
19. După examinarea propunerii amintite, Consiliul a decis să modifice temeiul juridic al deciziei care urma să fie adoptată, aceasta fiind fondată pe articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE.
20. În conformitate cu aceste din urmă dispoziții, Consiliul a adresat Parlamentului o cerere de aviz.
21. Contestând alegerea temeiului juridic menționat, Parlamentul a sugerat Consiliului să îl modifice și să îl sesizeze cu o nouă propunere fondată pe temeiul juridic inițial propus de Comisie.
22. Consiliul a refuzat să modifice temeiul juridic al deciziei care urma să fie adoptată și a adresat Parlamentului, prin scrisorile din 28 octombrie și din 1 decembrie 2011, două cereri de examinare urgentă. Parlamentul a respins aceste cereri la 15 noiembrie și, respectiv, la 13 decembrie 2011. De fiecare dată, acesta a arătat că nu se opune deciziei respective pe fond, însă apreciază că temeiul juridic al acesteia este incorect.
23. La 16 decembrie 2011, Consiliul, fără a aștepta poziția Parlamentului, a adoptat decizia atacată, iar aceasta în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE și al articolului 218 alineatul (6) litera (b) TFUE.
24. Articolul 1 din decizia atacată prevede:
„Declarația adresată Republicii Bolivariene a Venezuelei privind acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii Europene navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă [a Guyanei] se aprobă în numele Uniunii Europene [denumită în continuare «declarația în litigiu»].”
25. Această declarație, care a fost atașată la decizia menționată, are următorul cuprins:
„1. Uniunea Europeană acordă autorizații de pescuit unui număr limitat de nave aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei pentru a pescui în zona economică exclusivă [a Guyanei], în partea situată la o distanță de peste 12 mile marine de liniile de bază, în condițiile prevăzute de prezenta declarație.
2. În conformitate cu articolul 22 din [Regulamentul nr. 1006/2008], navele de pescuit autorizate aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei, atunci când pescuiesc în zona prevăzută la alineatul (1), trebuie să respecte dispozițiile din cadrul politicii comune a Uniunii Europene în domeniul pescuitului referitoare la măsurile de conservare și control, precum și alte dispoziții ale Uniunii Europene care reglementează activitățile de pescuit în zona respectivă.
3. Mai precis, navele de pescuit autorizate aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei trebuie să respecte normele sau reglementările relevante ale Uniunii Europene, care precizează, între altele, stocurile de pește care pot fi vizate, numărul maxim de nave de pescuit autorizate și proporția capturilor care trebuie debarcate în porturile din [Guyana].
4. Fără a aduce atingere retragerii autorizațiilor acordate unor nave de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei pe motiv de nerespectare de către acestea a normelor sau reglementărilor relevante ale Uniunii Europene, Uniunea Europeană își rezervă dreptul de a-și retrage, prin declarație unilaterală, în orice moment, angajamentul specific asumat prin prezenta declarație de a acorda posibilități de pescuit.”
26. La 16 decembrie 2011, Consiliul a comunicat declarația în litigiu Republicii Bolivariene a Venezuelei, care a confirmat primirea ei în aceeași zi.
27. La 17 ianuarie 2012, Consiliul a adoptat Regulamentul nr. 44/2012, care are ca temei juridic articolul 43 alineatul (3) TFUE.
28. Printr‑o notă din 30 ianuarie 2012, Republica Bolivariană a Venezuelei a solicitat Consiliului informații cu privire la problema dacă intenția Parlamentului de a contesta validitatea deciziei atacate poate afecta activitățile de pescuit ale navelor aflate sub pavilionul venezuelean în zona economică exclusivă a Guyanei.
29. La 20 martie 2012, statul menționat a transmis Comisiei, prin intermediul autorităților franceze competente, cereri de autorizații de pescuit pentru navele aflate sub pavilionul venezuelean în zona menționată, care erau însoțite de contracte încheiate cu întreprinderi de prelucrare situate în Guyana.
30. La 26 martie 2012, Comisia a adoptat Decizia C(2012) 2162, prin care a autorizat 38 de nave aflate sub pavilionul venezuelean, enumerate în anexa la aceasta, să pescuiască în zona economică exclusivă a Guyanei. Conform articolului 2 din aceasta, decizia respectivă a fost notificată Republicii Bolivariene a Venezuelei, în calitate de stat al pavilionului, și Republicii Franceze, în calitate de stat de coastă al zonei menționate.
31. La 24 februarie și la 3 aprilie 2012, Parlamentul și, respectiv, Comisia au introdus prezentele acțiuni.
32. Prin Ordonanța președintelui Curții din 2 mai 2012, cauzele C‑103/12 și C‑165/12 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
33. Prin Ordonanța președintelui Curții din 29 august 2012, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, de Regatul Spaniei, de Republica Franceză și de Republica Polonă.
Cu privire la acțiuni
34. În cauza C‑103/12, Parlamentul invocă două motive. Prin intermediul primului motiv, acesta susține că decizia atacată este fondată pe un temei juridic eronat. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Parlamentul arată, în subsidiar, că această decizie a fost adoptată în temeiul unei dispoziții procedurale eronate.
35. În cauza C‑165/12, Comisia invocă trei motive, primul motiv fiind împărțit în trei aspecte. În cadrul primului și al celui de al doilea aspect al primului motiv, aceasta consideră că temeiul juridic al deciziei atacate este eronat. Potrivit primului aspect, Consiliul ar fi săvârșit o eroare prin faptul că a asimilat declarația în litigiu cu o stabilire externă a oportunităților de pescuit. Potrivit celui de al doilea aspect, Consiliul ar fi săvârșit o eroare prin faptul că a considerat că supunerea navelor care arborează pavilionul venezuelean dispozițiilor politicii comune în domeniul pescuitului rezultă din această stabilire externă a oportunităților de pescuit. Prin intermediul celui de al treilea aspect al primului motiv, Comisia invocă un viciu de motivare al deciziei menționate. Prin intermediul celui de al doilea motiv, aceasta arată că Consiliul nu a respectat prerogativele instituționale ale Parlamentului. Cel de al treilea motiv este întemeiat pe o denaturare a propunerii de decizie din 7 ianuarie 2011.
Argumentele părților
36. Prin intermediul primului motiv al acțiunii Parlamentului și al primului și al celui de al doilea aspect ale primului motiv al Comisiei, aceste instituții susțin că Consiliul a săvârșit o eroare prin faptul că a adoptat decizia atacată în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE și al articolului 218 alineatul (6) litera (b) TFUE, iar nu în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
37. Parlamentul și Comisia apreciază, în primul rând, că articolul 43 alineatul (3) TFUE constituie o derogare de la temeiul juridic general prevăzut la articolul 43 alineatul (2) TFUE, astfel încât acest alineat (3), ca orice derogare de la o regulă, trebuie să primească o interpretare strictă în privința domeniului său de aplicare. Astfel, numai măsurile care vizează în mod explicit stabilirea și repartizarea posibilităților concrete de pescuit ar putea fi adoptate în temeiul alineatului (3) menționat. Aceste posibilități de pescuit ar fi în mod necesar drepturi de a pescui, cuantificate. În consecință, în condițiile în care printr‑un act s‑ar urmări un alt obiectiv privind politica comună în domeniul pescuitului decât simpla atribuire a posibilităților de pescuit în termeni cantitativi și geografici, acel act ar trebui să fie adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE.
38. Aceasta ar fi situația deciziei atacate și a declarației în litigiu. Astfel, prin aceasta din urmă, Uniunea s‑ar angaja să elibereze autorizații de pescuit navelor aflate sub pavilionul venezuelean, impunând în același timp operatorilor în cauză respectarea dispozițiilor adoptate de Uniune în materia conservării resurselor piscicole și obligându‑i să debarce o parte din capturile lor în Guyana. Asemenea condiții de acces ar viza, așadar, să garanteze realizarea obiectivelor politicii comune în domeniul pescuitului, astfel încât scopul și conținutul deciziei menționate ar fi legate de obiectivele acestei politici, depășind în același timp simpla stabilire și repartizare a posibilităților de pescuit în sensul articolului 43 alineatul (3) TFUE.
39. În al doilea rând, Parlamentul și Comisia consideră că trebuie făcută o distincție între accesul la ape în scopul pescuitului și accesul la resursele piscicole în sensul atribuirii posibilităților concrete de pescuit în aceste ape (denumite în continuare „accesul la ape” și, respectiv, „accesul la resurse”). Un cadru de reglementare cu două componente ar fi pus în aplicare în cazul în care Uniunea, în temeiul politicii comune în domeniul pescuitului, dorește să permită accesul la apele sale și la resursele localizate în acestea unor operatori din state terțe. Într‑o primă etapă, accesul statului terț ar fi acordat prin intermediul unui acord internațional potrivit procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE. În a doua etapă, atribuirea posibilităților de pescuit ar fi acordată de Consiliu în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE.
40. În speță, declarația în litigiu ar trebui considerată ca făcând parte din prima etapă dat fiind că, prin aceasta, Uniunea a acordat accesul la ape, însă nu a atribuit posibilități concrete de pescuit unor nave care arborează pavilionul venezuelean. Acestea din urmă ar fi fost stabilite după adoptarea declarației amintite, Consiliul determinându‑le, pentru anul 2012, prin Regulamentul nr. 44/2012.
41. Consiliul, susținut de Republica Cehă, de Regatul Spaniei, de Republica Franceză și de Republica Polonă, arată că decizia atacată a fost întemeiată în mod corect pe articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE.
42. Instituția amintită, precum și statele membre sus‑menționate consideră, în primul rând, că distincția dintre accesul la ape și accesul la resurse este artificială. Astfel, declarația în litigiu nu ar putea acorda accesul la apele Uniunii fără să acorde, în același timp, accesul la resurse.
43. În al doilea rând, noțiunea „posibilități de pescuit”, în sensul articolului 43 alineatul (3) TFUE, ar include și autorizațiile de pescuit. Or, o simplă lectură a deciziei atacate ar dovedi că aceasta privește atribuirea unor autorizații de pescuit. Astfel, scopul și conținutul declarației în litigiu ar fi constat în atribuirea posibilităților de pescuit navelor care arborează pavilionul venezuelean, iar nu în acordarea accesului la apele Uniunii.
44. În al treilea rând, domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (3) TFUE ar permite adoptarea unor măsuri care nu se limitează la stabilirea posibilităților de pescuit în date numerice. O astfel de interpretare ar fi conformă atât cu litera, cât și cu spiritul acestei dispoziții, întrucât ar abilita Consiliul să adopte toate măsurile „privind” stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit.
45. În speță, deși decizia atacată nu atribuie prin ea însăși aceste posibilități în cifre, aceasta ar constitui o asemenea măsură. Astfel, ea ar crea un titlu internațional pentru stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit la nivelul normelor interne ale Uniunii, întrucât, prin această decizie, Uniunea ar arăta Republicii Bolivariene a Venezuelei că este în continuare dispusă să atribuie posibilități de pescuit navelor care arborează pavilionul venezuelean.
46. În al patrulea rând, conținutul deciziei atacate nu ar depăși domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (3) TFUE. Astfel, punctele 2 și 3 din declarația în litigiu ar viza doar să reamintească normele preexistente cărora trebuie să li se conformeze navele statelor terțe în apele Uniunii. Aceste două dispoziții ar avea un caracter declaratoriu întrucât nu ar crea niciun drept nou și nicio obligație pentru aceste nave. De asemenea, dreptul de a retrage autorizațiile de pescuit acordate navelor în cauză, prevăzut la punctul 4 din această declarație, ar fi o măsură privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit.
Aprecierea Curții
47. Prin intermediul primului motiv al acțiunii Parlamentului și al primului și al celui de al doilea aspect ale primului motiv al Comisiei, aceste instituții susțin că Consiliul a ales un temei juridic eronat atunci când a întemeiat decizia atacată pe articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE, iar nu pe articolul 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
48. În ceea ce privește textul articolului 43 TFUE, rezultă, pe de o parte, din alineatul (2) al acestuia că instituțiile competente ale Uniunii trebuie să adopte, în conformitate cu procedura legislativă ordinară, dispozițiile necesare pentru îndeplinirea obiectivelor politicii comune în domeniul agriculturii și pescuitului.
49. Pe de altă parte, reiese din articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu alineatul (2) al acestui articol că, printre altele, măsurile privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit nu sunt considerate în sine că intră în categoria dispozițiilor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor politicii comune în domeniul pescuitului în sensul aceluiași alineat (2) și nu sunt supuse procedurii legislative menționate.
50. Astfel, adoptarea dispozițiilor prevăzute la articolul 43 alineatul (2) TFUE presupune în mod obligatoriu o apreciere referitoare la problema dacă ele sunt „necesare” pentru a putea fi îndeplinite obiectivele aferente politicilor comune reglementate de Tratatul FUE, astfel încât aceasta să implice o decizie politică care trebuie rezervată legiuitorului Uniunii. În schimb, adoptarea măsurilor privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit, conform articolului 43 alineatul (3) TFUE, nu necesită o asemenea apreciere din moment ce astfel de măsuri au în principal un caracter tehnic și se consideră că sunt luate pentru executarea dispozițiilor adoptate în temeiul alineatului (2) al aceluiași articol.
51. Mai întâi, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să fie fondată pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului (Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑130/10, EU:C:2012:472, punctul 42, și Hotărârea Regatul Unit/Consiliul, C‑431/11, EU:C:2013:589, punctul 44).
52. În speță, decizia atacată are ca unic obiect aprobarea declarației în litigiu. În aceste condiții, trebuie examinat temeiul juridic al acestei decizii în raport cu scopul și cu conținutul declarației în cauză.
53. În ceea ce privește conținutul declarației în litigiu, Uniunea a indicat Republicii Bolivariene a Venezuelei, la punctul 1 din această declarație, că va acorda autorizații de pescuit în zona economică exclusivă a Guyanei unui număr limitat de nave de pescuit aflate sub pavilionul venezuelean.
54. La punctele 2 și 3 din aceeași declarație, Uniunea a condiționat acordarea unor astfel de autorizații de respectarea de către navele aflate sub pavilionul venezuelean, care vor fi autorizate să pescuiască în zona respectivă, a dispozițiilor din cadrul politicii comune a Uniunii în domeniul pescuitului referitoare la măsurile de conservare și control, precum și a altor dispoziții ale Uniunii care reglementează activitățile de pescuit în aceeași zonă.
55. În ceea ce privește scopul declarației în litigiu, trebuie să se țină seama de contextul stabilit prin Convenția de la Montego Bay, care instituie regimul internațional al zonei economice exclusive. Această convenție, care este obligatorie pentru Uniune, prevede opțiunile politice pe care le face aceasta din urmă în zona menționată și, printre altele, stabilește instrumentele și formele juridice care sunt la dispoziția sa cu ocazia efectuării unor astfel de opțiuni.
56. Reiese din articolul 55 din Convenția de la Montego Bay că zona economică exclusivă este supusă unui regim special în temeiul căruia drepturile și jurisdicția statului de coastă, precum și drepturile și libertățile celorlalte state sunt reglementate de dispozițiile relevante ale acestei convenții.
57. Potrivit articolului 56 alineatul (1) litera (a) din Convenția de la Montego Bay, statul de coastă are, în zona sa economică exclusivă, dreptul de exploatare a resurselor vii. În cazul în care capacitatea sa de exploatare a resurselor respective este inferioară capturii totale admisibile, acesta este obligat, în temeiul articolului 62 alineatul (2) din convenția menționată, să permită altor state să exploateze excedentul capturii menționate.
58. În exercitarea acestei obligații, statul de coastă dispune de o anumită marjă de manevră. Pe de o parte, acesta poate alege, sub rezerva cerințelor articolului 62 alineatul (3) din Convenția de la Montego Bay, statele cărora le permite să exploateze excedentul amintit. Pe de altă parte, statul de coastă ține seama de anumite elemente, și anume de importanța pe care o prezintă resursele vii ale zonei în cauză pentru economia sa și pentru celelalte interese naționale ale sale, de nevoile țărilor în curs de dezvoltare din regiunea respectivă și de necesitatea reducerii la minimum a perturbărilor economice în statele ai căror resortisanți practică în mod obișnuit pescuitul în această zonă sau care au contribuit în mod deosebit la cercetarea și identificarea stocurilor.
59. Pe de altă parte, articolul 62 alineatul (2) din Convenția de la Montego Bay impune ca statul de coastă să permită exploatarea excedentului capturii admisibile „prin acorduri sau prin alte înțelegeri”. Prin urmare, statul de coastă în cauză trebuie să se pună de acord cu statele interesate. Astfel, relațiile dintre statul de coastă și celelalte state reflectă drepturile și obligațiile lor reciproce, după cum sunt menționate la punctul 57 din prezenta hotărâre, în așa fel încât statul de coastă nu își poate impune condițiile în mod unilateral.
60. Răspunderea specifică a statului de coastă pentru exploatarea resurselor vii în zona sa economică exclusivă presupune că în mod normal îi revine lui însuși sarcina de a face o ofertă adresată unor alte state interesate care sunt apoi libere să o accepte sau să nu o accepte ori, dacă este cazul, să solicite efectuarea unor modificări ale unei astfel de oferte.
61. La finalul acestui proces, expresia voințelor concordante ale statului de coastă și statului interesat constituie un acord precum cel prevăzut la articolul 62 alineatul (2) din Convenția de la Montego Bay, dat fiind că, în dreptul internațional, faptul că un astfel de acord este formalizat într‑un singur document comun sau în două sau mai multe instrumente scrise conexe este lipsit de relevanță (a se vedea în acest sens Avizul 1/13, EU:C:2014:2303, punctul 37).
62. Acordul dintre statul de coastă și statul interesat cuprinde drepturi și obligații reciproce care concretizează cele menționate la punctul 57 din prezenta hotărâre. În acest context, printre altele, rezultă din articolul 62 alineatul (4) din Convenția de la Montego Bay că resortisanții altor state decât statul de coastă care pescuiesc în zona economică exclusivă a acestuia din urmă trebuie să se conformeze măsurilor de conservare și celorlalte modalități și condiții stabilite de actele cu putere de lege și normele administrative ale statului de coastă.
63. Dat fiind că particularii nu beneficiază, în principiu, de un statut autonom în temeiul Convenției de la Montego Bay, incumbă fiecărui stat interesat obligația de a lua cu privire la navele care arborează pavilionul său toate măsurile necesare pentru a proteja interesele statului de coastă (a se vedea în acest sens Hotărârea Intertanko și alții, C‑308/06, EU:C:2008:312, punctele 59-62).
64. Rezultă de aici că statul interesat trebuie să se angajeze față de statul de coastă în cauză, în schimbul participării sale la exploatarea resurselor vii în zona economică exclusivă a acestuia, să garanteze că navele care arborează pavilionul său se vor conforma măsurilor pe care le‑a luat statul de coastă în această zonă.
65. O astfel de garanție, acordată prin intermediul unui acord sau al unei alte înțelegeri încheiate cu statul de coastă, se impune cu atât mai mult în cazul în care statul interesat nu este parte contractantă la Convenția de la Montego Bay și, prin urmare, nu este ținut de articolul 62 alineatul (4) din aceasta.
66. În momentul în care acordul sau înțelegerea dintre statul interesat și statul de coastă este încheiat, acesta din urmă îl poate pune în aplicare prin intermediul normelor și al măsurilor concrete din dreptul său intern care sunt adoptate în conformitate cu dispozițiile Convenției de la Montego Bay și sunt aplicate cu respectarea acestui acord bilateral.
67. În lumina considerațiilor menționate la punctele 56-66 din prezenta hotărâre, trebuie apreciat, mai întâi, dacă declarația în litigiu este un element constitutiv al unui acord în sensul articolului 62 alineatul (2) din Convenția de la Montego Bay.
68. Având în vedere cele menționate la punctul 60 din prezenta hotărâre, declarația în litigiu trebuie considerată ca o ofertă adresată de Uniune, în locul statului de coastă în cauză, Republicii Bolivariene a Venezuelei, prin care îi propune acestui din urmă stat să exploateze o parte din excedentul capturii admisibile în zona economică exclusivă a Guyanei, sub rezerva respectării anumitor condiții precise, printre care se numără în special condiția potrivit căreia statul menționat trebuie să garanteze că navele aflate sub pavilionul său și care pescuiesc în această zonă se conformează dispozițiilor aplicabile din cadrul politicii comune a Uniunii în domeniul pescuitului.
69. După ce declarația în litigiu a fost comunicată Republicii Bolivariene a Venezuelei, aceasta din urmă a confirmat primirea ei și a reacționat în două moduri. Pe de o parte, a transmis în mod oficial Uniunii cereri de autorizații de pescuit în zona economică exclusivă a Guyanei pentru navele aflate sub pavilionul său, anexând la aceste cereri contracte de prelucrare în Guyana, astfel cum impune punctul 3 din aceeași declarație coroborat cu nota de subsol din anexa VIII la Regulamentul nr. 44/2012. Pe de altă parte, acest stat și‑a exprimat îngrijorările în privința unei eventuale repuneri în discuție a declarației respective, solicitând Consiliului informații cu privire la problema dacă intenția Parlamentului de a contesta validitatea deciziei atacate era susceptibilă să afecteze activitățile de pescuit ale navelor care arborează pavilionul său în zona menționată.
70. Astfel, rezultă că Republica Bolivariană a Venezuelei, prin adoptarea unui asemenea comportament, a consider at declarația în litigiu ca fiind o ofertă de a exploata, în condițiile prevăzute în acest document, o parte din excedentul capturii admisibile în zona economică exclusivă a Guyanei, ofertă la care era invitată să răspundă.
71. În această privință, trebuie să se considere că Republica Bolivariană a Venezuelei a acceptat oferta menționată, întrucât a transmis Uniunii, ca urmare a ofertei făcute de aceasta, cereri concrete de autorizații de pescuit și s‑a abținut, cu ocazia acestei transmiteri, să formuleze rezerve privind condițiile ofertei respective.
72. În aceste condiții, comportamentul acestui stat trebuie considerat ca reprezentând acceptarea ofertei care i‑a fost adresată de Uniune prin intermediul declarației în litigiu.
73. Având în vedere toate cele ce precedă, declarația în litigiu realizată de Uniune și acceptarea sa de către Republica Bolivariană a Venezuelei trebuie calificate, împreună, ca fiind un acord încheiat de acestea în ceea ce privește autorizarea de a exploata, în condițiile prevăzute în aceeași declarație, o parte din excedentul capturii admisibile în zona economică exclusivă a Guyanei.
74. În lumina analizei conținutului și a scopului declarației în litigiu care precedă trebuie să se verifice, în continuare, dacă aceasta constituie o măsură care intră în domeniul competenței rezervate legiuitorului Uniunii sau dacă reprezintă o simplă măsură tehnică de executare, precum cea menționată la punctul 50 din prezenta hotărâre.
75. În această privință, trebuie arătat că, independent de titlul său și de anumiți termeni utilizați în declarația în litigiu, obiectivul acesteia nu este de a asigura „stabilirea și […] repartizarea posibilităților de pescuit”, în sensul articolului 43 alineatul (3) TFUE, ci, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 68 din prezenta hotărâre, de a oferi Republicii Bolivariene a Venezuelei posibilitatea de a participa la exploatarea resurselor vii în zona economică exclusivă a Guyanei, în condițiile stabilite de Uniune.
76. Or, cu ocazia aprecierii care trebuie să preceadă o astfel de ofertă, instituțiile competente ale Uniunii țin seama mai întâi de elementele de politică bilaterală. În continuare, având în vedere răspunderea specifică a Uniunii, care acționează în locul statului de coastă în cauză, pentru exploatarea resurselor vii în zona economică exclusivă a acestuia din urmă, instituțiile respective apreciază dacă statul interesat este în măsură să garanteze că navele care arborează pavilionul său vor respecta condițiile cărora le este supusă o astfel de exploatare, precum în special respectarea dispozițiilor din cadrul politicii comune a Uniunii în domeniul pescuitului care sunt aplicabile în zona în cauză. În sfârșit, instituțiile Uniunii iau în considerare elementele menționate la punctul 58 din prezenta hotărâre, care necesită aprecierea diferitor aspecte care caracterizează situația statelor din regiunea în cauză și, cel puțin, aceea a statului interesat.
77. Pe de altă parte, reiese din considerentul (3) al deciziei atacate și din cuprinsul punctelor 1-3 din declarația în litigiu că aceasta din urmă are ca obiect nu numai atribuirea în favoarea Republicii Bolivariene a Venezuelei, ca principiu, a posibilității de a participa la exploatarea resurselor vii în zona economică exclusivă a Guyanei, ci, astfel cum s‑a amintit la punctul 54 din prezenta hotărâre, aceasta condiționează de asemenea atribuirea respectivă de respectarea dispozițiilor din cadrul politicii comune a Uniunii în domeniul pescuitului referitoare la măsurile de conservare și control, precum și alte dispoziții ale Uniunii care reglementează activitățile de pescuit în această zonă, precum normele sau reglementările Uniunii care precizează, între altele, stocurile de pește care pot fi vizate, numărul maxim de nave de pescuit autorizate și proporția capturilor care trebuie debarcate în porturile din Guyana.
78. Astfel, declarația în litigiu are ca obiect stabilirea unui cadru general, în vederea autorizării navelor de pescuit care arborează pavilionul venezuelean să pescuiască în zona menționată, acest cadru fiind precizat ulterior în mod succesiv prin articolul 36 alineatul (1) și prin anexa VIII la Regulamentul (UE) nr. 44/2012, prin articolul 34 alineatul (1) și prin anexa VIII la Regulamentul (UE) nr. 40/2013 al Consiliului din 21 ianuarie 2013 de stabilire, pentru 2013, a posibilităților de pescuit disponibile în apele UE și, pentru navele din UE, în anumite ape din afara UE pentru anumite stocuri de pește și grupe de stocuri de pește care fac obiectul unor negocieri sau acorduri internaționale (JO L 23, p. 54), precum și prin articolul 40 alineatul (1) și prin anexa VIII la Regulamentul (UE) nr. 43/2014 al Consiliului din 20 ianuarie 2014 de stabilire, pentru anul 2014, a posibilităților de pescuit pentru anumite stocuri de pește și grupuri de stocuri de pește, aplicabile în apele Uniunii și, pentru navele din Uniune, în anumite ape din afara Uniunii (JO L 24, p. 1). În această privință, trebuie arătat că toate cele trei regulamente menționate au fost adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE.
79. Rezultă de aici că oferta adresată Republicii Bolivariene a Venezuelei nu este o măsură tehnică sau de executare, ci, dimpotrivă, o măsură care presupune adoptarea unei decizii autonome care trebuie luată având în vedere interesele politice pe care le urmărește Uniunea în cadrul politicilor sale comune, în special cea în domeniul pescuitului.
80. În consecință, declarația în litigiu intră într‑un domeniu de competență care se numără printre cele în privința cărora este în sarcina legiuitorului Uniunii să decidă.
81. În aceste condiții, decizia atacată intră în domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (2) TFUE, iar nu în cel al articolului 43 alineatul (3) TFUE.
82. În sfârșit, trebuie stabilită dispoziția din Tratatul FUE care prevede procedura potrivit căreia ar fi trebuit să fie adoptată decizia atacată.
83. Dat fiind că declarația în litigiu, care a fost aprobată prin decizia atacată, constituie un element constitutiv al unui acord internațional (a se vedea punctul 73 din prezenta hotărâre), această declarație intră în domeniul de aplicare al articolului 218 TFUE. Astfel, articolul respectiv reglementează negocierea și încheierea acordurilor dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale, fiind stabilit că, potrivit jurisprudenței, termenul „acord” utilizat la acest articol trebuie să fie înțeles într‑un sens general pentru a indica orice angajament asumat de subiecte de drept internațional care are forță obligatorie, indiferent de denumirea oficială a acestuia (a se vedea în acest sens Avizul 1/75, EU:C:1975:145, p. 1360, și Avizul 2/92, EU:C:1995:83, punctul 8, precum și Hotărârea Franța/Comisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, punctul 27).
84. În plus, trebuie amintit că articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE prevede procedura aplicabilă în cazul acordurilor din domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară. Dat fiind că articolul 43 alineatul (2) TFUE, dispoziție în temeiul căreia a fost adoptată decizia atacată, prevede tocmai o astfel de procedură, această decizie ar fi trebuit să fie adoptată în temeiul articolului 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
85. Având în vedere cele ce precedă, decizia atacată, prin care s‑a aprobat declarația în litigiu în numele Uniunii, ar fi trebuit să fie adoptată în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE, iar nu în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE.
86. În aceste condiții, primul motiv al acțiunii Parlamentului, precum și primul și cel de al doilea aspect ale primului motiv al acțiunii Comisiei trebuie primite.
87. În consecință, decizia atacată trebuie anulată fără a fi necesară examinarea celorlalte motive invocate de Parlament și de Comisie prin acțiunile formulate.
Cu privire la cererea de menținere în timp a efectelor deciziei atacate
88. Consiliul și Comisia, susținute în această privință de Republica Cehă, de Regatul Spaniei și de Republica Franceză, solicită Curții să mențină, în cazul în care ar anula decizia atacată, efectele acesteia din urmă până la adoptarea unei noi decizii. Parlamentul a arătat că nu se opune admiterii unei astfel de cereri.
89. Potrivit articolului 264 al doilea paragraf TFUE, Curtea poate să indice, în cazul în care consideră că este necesar, care sunt efectele unui act anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile.
90. În această privință, reiese din jurisprudența Curții că, având în vedere motive referitoare la securitatea juridică, efectele unui astfel de act pot fi menținute printre altele în cazul în care efectele imediate ale anulării sale ar avea consecințe negative grave pentru persoanele în cauză, iar legalitatea actului atacat este contestată nu din cauza finalității sau a conținutului său, ci din motive privind necompetența autorului acestuia sau încălcarea unor norme fundamentale de procedură. Aceste motive includ în special eroarea comisă în ceea ce privește temeiul juridic al actului contestat (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑414/04, EU:C:2006:742, punctul 59, Hotărârea Parlamentul și Danemarca/Comisia, C‑14/06 și C‑295/06, EU:C:2008:176, punctul 86, precum și Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑490/10, EU:C:2012:525, punctele 91 și 92).
91. În speță, reiese din considerentul (2) al deciziei atacate că, prin faptul că a permis Republicii Bolivariene a Venezuelei să exploateze excedentul capturii admisibile în zona economică exclusivă a Guyanei, această decizie urmărește să asigure continuitatea debarcărilor efectuate în Guyana de navele care arborează pavilionul venezuelean, întrucât industria de prelucrare instalată în acest departament francez depinde de aceste debarcări. Or, anularea cu efect imediat a deciziei menționate ar fi susceptibilă să afecteze o astfel de continuitate, antrenând, așadar, consecințe negative grave pentru operatorii economici în cauză.
92. În aceste condiții, există motive importante de securitate juridică care să justifice admiterea de către Curte a cererii de a menține efectele deciziei atacate. Pe de altă parte, trebuie arătat că nici Parlamentul, nici Comisia nu au contestat legalitatea acestei decizii din cauza finalității sau a conținutului său, astfel încât nu există, în această privință, un obstacol care ar putea împiedica Curtea să dispună o asemenea menținere.
93. În consecință, trebuie menținute efectele acestei decizii până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil de la data pronunțării prezentei hotărâri, a unei noi decizii, adoptată conform unui temei juridic adecvat, și anume articolul 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
94. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Parlamentul și Comisia au solicitat obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată. Conform articolului 140 alineatul (1) din același regulament, Republica Cehă, Regatul Spaniei, Republica Franceză și Republica Polonă, care au intervenit în prezentul litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia 2012/19/UE a Consiliului din 16 decembrie 2011 privind adoptarea, în numele Uniunii Europene, a declarației privind acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii Europene navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze.
2) Menține efectele Deciziei 2012/19/UE până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil de la data pronunțării prezentei hotărâri, a unei noi decizii, adoptată conform unui temei juridic adecvat, și anume articolul 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
3) Obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată.
4) Republica Cehă, Regatul Spaniei, Republica Franceză și Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.