61982C0217
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
VAN 27 OKTOBER 1983
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Inleiding
In België en Luxemburg bestaat als bekend een dubbel wisselmarktregime. Enerzijds bestaat er een vrije wisselmarkt, waar wijzigingen in vraag en aanbod zonder beperkingen tot koersfluctuaties kunnen leiden. Anderzijds bestaat er een gereglementeerde markt, waarop de interventies van de Belgische Nationale Bank de koersfluctuaties binnen bepaalde grenzen houden. Deze interventies leiden er toe, dat de koers van de Belgische en Luxemburgse franken op de gereglementeerde markt veelal hoger is dan op de vrije markt. Teneinde de goede werking van dit dubbele wisselmarktregime te verzekeren zijn onder meer aan de aan- en verkoop van buitenlandse deviezen tegen gereglementeerde franken beperkingen opgelegd.
Deze beperkingen zijn door de Belgisch-Luxemburgse autoriteiten voor ambtenaren van de Europese Gemeenschappen in de loop der tijd op verschillende wijzen verzacht. Daartoe werden in de loop van de jaren zestig bijzondere convertibele rekeningen mogelijk gemaakt, waarmede deviezenaankopen op de gereglementeerde markt konden geschieden. Aanvankelijk werd hieraan geen andere beperking verbonden dan een beperking tot de ambtenaren van de Gemeenschappen die niet de Belgische of Luxemburgse nationaliteit bezaten. Vervolgens bleek echter, dat de aldus gegeven mogelijkheid vrij regelmatig tot aankop van buitenlandse deviezen leidde, die terstond weer met winst op de vrije markt werden verkocht („arbitrages”, leidend tot „wisselkoerspremies”). Daar de Belgisch-Luxemburgse autoriteiten in deze arbitragetransacties een onzuiver gebruik zagen van genoemde bijzondere convertibele rekeningen, hebben zij in december 1981 de mogelijkheid van salarisbetalingen op deze rekeningen of op buitenlandse rekeningen tot 25 % van het salaris beperkt. In juni 1982 werd genoemde beperking op verzoek van de instellingen weer opgeheven in die zin dat het totale salarisbedrag op een bijzondere buitenlandse convertibele rekening kon worden overgemaakt op voorwaarde, dat de instellingen de betrokken ambtenaren een verklaring zouden laten tekenen, waarin deze afstand deden van onder meer arbitragetransacties als eerder vermeld. De mogelijkheid van overmaking van het salaris op dergelijke bijzondere convertibele rekeningen bleef echter uitgesloten voor ambtenaren van Belgische of Luxemburgse nationaliteit.
Het beroep van de heer Depoortere, die de Belgische nationaliteit bezit, heeft op deze uitsluiting betrekking. Op 17 november 1981 had hij op grond van artikel 90, lid 2, van het Ambtenarenstatuut terzake een klacht ingediend bij de Commissie, die op 18 mei 1982 door de Commissie als ongegrond werd afgewezen. Het beroep werd daarna op 12 augustus 1982, dus binnen de in artikel 91, lid 3, gestelde termijn bij Uw Hof ingesteld. Daar genoemde uitsluiting niet het gevolg is van een autonome beslissing van de Commissie, maar het rechtstreekse gevolg van de door mij kort samengevatte (maar in het rapport ter terechtzitting uitvoeriger weergegeven) besluiten van de Belgisch-Luxemburgse autoriteiten is natuurlijk de eerste vraag, die in verband met dit beroep rijst de vraag naar zijn ontvankelijkheid.
2. Het verzoekschrift
In het verzoekschrift concludeert verzoeker, dat het den Hove behage:
1.
Het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
2.
bijgevolg:
2.1.
nietig te verklaren het antwoord van de Commissie van 18 mei 1982 op zijn klacht van 17 november 1981;
2.2.
doen afschaffen van de discriminatie inzake betaling en de daaraan verbonden mechanismen, met name door de Commissie te verplichten te betalen op gelijke rekeningen met gelijke gebruiksmogelijkheden voor alle ambtenaren;
2.3.
doen afschaffen van de inbreuk op artikel 12 van het protocol op de voorrechten;
2.4.
verzoeker de uitbetaling te doen toekennen van het gederfde inkomen sinds februari 1981, hetzij 125500 franken, eventueel te verhogen in de loop van het geding;
2.5.
de wederpartij in de kosten te verwijzen.
Als middelen en voornaamste argumenten voor het beroep vermeldt het verzoekschrift schending en/of miskenning:
a)
van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, met name artikel 63 en artikel 17, punt 1 van de bijlage VII bij het Statuut;
b)
van de algemene beginselen van gelijkberechtiging van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen in België doordat een discriminatie bestaat inzake uitbetalingen tussen ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en dit op grond van nationaliteit alleen;
c)
van artikel 48, al. 2 van het EEG-Verdrag en van artikel 7, al. 1 van de verordening nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 inzake het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap, doordat de Commissie zich níet verzet tegen discriminatie inzake behandeling van haar eigen werknemers;
d)
van de algemene beginselen inzake toepassing van artikel 1 en 2 van de eerste richtlijn voor de uitvoering van artikel 67 van het EEG-Verdrag, d.d. 11 mei 1960, daar de Commissie, in strijd daarmede, „aanzienlijke en blijvende afwijkingen” tussen de koersen op de officiële en vrije wisselmarkten gedoogt, wat de vorenbedoelde discriminatie een belangrijke geldelijke concretisering geeft;
e)
van de algemene beginselen van gelijkberechtiging van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen in België door dat de Commissie de, mede door verloop van tijd ontstane en thans ook door haarzelf en dooide Belgische regering beaamde gebruikelijke faciliteit die het door het Belgisch-Luxemburgse Instituut voor de Wissel georganiseerde systeem van convertibiliteit vormt, niet — zoals verplicht gesteld wordt door het artikel 12 c van het protocol van 8 april 1965 inzake voorrechten en immuniteiten en door artikel 1 van de verordening nr. 549/69 van de Raad van 25 maart 1969 betreffende de door artikel 12, 13 en 14 van het protocol beoogde ambtenaren — met bekwame spoed, en conform haar taak van hoedster van de verdragen heeft opgeëist voor verzoeker;
f)
van de algemene gevolgen voortvloeiend uit de beschikking voor „eigen middelen”, die ipso facto voor België buitenlandse tegoeden zijn, die aan de Gemeenschappen worden toegekend door het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen der Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen en uit het principe van non-affectatie van de begrotingsmiddelen (artikel 3 van het financieel reglement van 21. 12. 1977) dat uitsluit dat de deviezenbijdragen van de Lid-Staten toegewezen worden aan specifieke doeleinden en a fortiori aan naar nationaliteit veranderlijk te behandelen bezoldigingsmodaliteiten.
Uit de tekst van de conclusies en middelen van verzoeker blijkt naar mijn oordeel onomstotelijk, dat hij aan de Commissie in het bijzonder verwijt niet effectief tegen de Belgische en Luxemburgse autoriteiten te zijn opgetreden met betrekking tot de beweerde discriminatie ten nadele van ambtenaren met de Belgische (of Luxemburgse) nationaliteit. Ik verwijs in dit verband met name naar middelen c), d) en e), maar ook in middel b) wordt niet aan de de Commissie een discriminerende handeling, maar slechts het „bestaan van discriminatie” verweten, waarbij de verantwoordelijkheid voor deze discriminatie in het midden blijft. Ook het verzoek om schadevergoeding vooronderstelt logisch gesproken, dat de ambtenaren van Belgische of Luxemburgse nationliteit dezelfde faciliteiten dienen te genieten als de faciliteiten de toegekend zijn aan ambtenaren met een andere nationaliteit. Wanneer de faciliteiten voor ambtenaren van andere nationaliteit onrechtmatig zouden zijn geacht, zou immers niet zozeer sprake zijn van een onrechtmatig geachte schade voor verzoeker (en andere Belgische of Luxemburgse ambtenaren van de Gemeenschappen) als wel van een onrechtmatig geachte bevoordeling van die andere ambtenaren.
3. De ontvankelijkheidsvraag
Artikel 91, tweede lid, van het Statuut verklaart een beroep slechts ontvankelijk, indien betrokkene „zich van tevoren tot het tot aanstelling bevoegde gezag heeft gewend met een klacht in de zin van artikel 90, lid 2”. Artikel 90, lid 2, bepaalt, voor zover hier van belang, dat „iedere in dit Statuut bedoelde persoon ... bij het tot aanstelling bevoegde gezag een klacht (kan) indienen tegen een besluit waardoor hij zich bezwaard acht, hetzij omdat dit gezag een besluit heeft genomen, danwei omdat het geen, bij het Statuut verplichte, maatregel heeft genomen.”
De ontvankelijkheid van het beroep is derhalve afhankelijk van de precisering van het besluit of van de bij het Statuut verplichte, maar niet genomen maatregel, waardoor betrokkene zich bezwaard acht.
Een dergelijke precisering is echter noch in het verzoekschrift, noch in de daaraan voorafgaande klacht, noch in zijn repliek te vinden. Hoogstens kan men uit deze stukken, als eerder opgemerkt, afleiden, dat verzoeker aan de Commissie verwijt niet effectief te zijn opgetreden tegen de eerder weergegeven Belgisch-Luxemburgse maatregelen. Een dergelijk optreden kan echter niet uit enig voorschrift van het Statuut worden afgeleid, maar zou gebaseerd moeten worden op artikel 169 van het EEG-Verdrag. Verzoeker had daartoe de Commissie wellicht op grond van artikel 175 van het EEG-Verdrag kunnen uitnodigen. Niets in het verzoekschrift of in de daaraan voorafgaande klacht wijst er echter op, dat het verzoekschrift in deze zin kan worden uitgelegd. Integendeel wijzen beide stukken er op, dat de ontvankelijkheid van het beroep uitsluitend op grond van de artikelen 90 en 91 van het Statuut dient te worden beoordeeld. Overigens wijst de Commissie er in paragraaf 30 van haar verweerschrift terecht op, dat in Uw eerste arrest-Lütticke (zaak 48/65, Jurispr. XII (1966), blz. 27) de mogelijkheid voor een particulier om van de Commissie toepassing van artikel 169 te eisen ontkend wordt. In dit verband zal een ambtenaar van de Gemeenschap naar mijn oordeel met een particulier gelijkgesteld moeten worden.
Zoals U zich zult herinneren heeft Uw Hof getracht tijdens de mondelinge behandeling over het voorwerp van het beroep in de zin van genoemde artikelen en daarmede over de ontvankelijkheid van dit beroep grotere helderheid te verkrijgen.
De Commissie heeft daarop tijdens de mondelinge behandeling verklaard, dat zij over de ontvankelijkheid weliswaar twijfel had, maar de klacht tenslotte had opgevat als een klacht tegen het niet verlenen van de in artikel 24 van het Statuut voorziene bijstand. Zij heeft daaraan toegevoegd, dat zij geen exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft willen opwerpen omdat zij het van fundamenteel belang achtte dat er een uitspraak ten gronde zou komen over de problemen die door de heer Depoortere aan de orde zijn gesteld. Daarbij zouden ook overwegingen van „proces-economie” een rol hebben gespeeld, in die zin dat na het niet ontvankelijk verklaren van het onderhavige beroep een nieuwe procedure door een andere Belgische of Luxemburgse ambtenaar zou gestart kunnen worden, waarbij de regels van het Statuut beter in acht zouden zijn genomen. Door in de onderhavige zaak ten gronde te beslissen zou Uw Hof nieuwe beroepen overbodig kunnen maken.
Naar mijn oordeel zijn er verschillende redenen, waarom deze door de Commissie gesuggereerde ontvankelijkheidsgrond niet door Uw Hof kan worden aanvaard en waarom het aanbeveling verdient het beroep ambtshalve niet ontvankelijk te verklaren.
In de eerste plaats blijkt uit het verzoekschrift, zowel als uit de repliek van verzoeker, dat hij aan de Commissie niet verwijt hem geen bijstand te hebben verleend in een actie zijnerzijds tegen de Belgische staat. Hij verwijt integendeel aan de Commissie dat zij „als hoedster van de verdragen niet zelf gezorgd heeft voor de gelijkberechtiging van haar onderdanen, Belgische of niet-Belgische ambtenaren” om de samenvatting van het voorwerp van het verzoekschrift door verzoekers vertegenwoordiger op de zitting te citeren. Daarmede is het besluit of het nalaten in de zin van artikel 90, tweede lid, van het Statuut, waartegen het beroep gericht is, echter nog altijd niet voldoende gepreciseerd.
In de tweede plaats kan het voorwerp van het beroep ook niet uit het verzoekschrift of de repliek met voldoende duidelijkheid worden afgeleid, behalve wellicht wat het verzoek om schadevergoeding betreft, dat ik echter op soortgelijke, nog te behandelen gronden, niet ontvankelijk acht. De tekst van het verzoekschrift toont, als eerder opgemerkt, dat verzoeker aan de Commissie in het bijzonder verwijt niet effectief tegen de Belgische en Luxemburgse autoriteiten te zijn opgetreden met betrekking tot de beweerde discriminatie. Als eveneens eerder opgemerkt kan een dergelijk verwijt echter, in het kader van de artikelen 90 en 91 van het Statuut niet ontvankelijk worden geacht, daar het Statuut geen verplichtingen tot zodanig optreden bevat. Indien verzoeker bedoeld zou hebben de Commissie te verwijten, dat zij tegen België geen procedure heeft ingeleid op grond van artikel 169 van het EEG-Verdrag, had hij dit in het verzoekschrift als gezegd duidelijk moeten maken. Indien verzoeker aan de Commissie uitsluitend zou hebben verweten niet de maatregelen te hebben genomen, die zij autonoom — zo nodig tezamen met de andere instellingen — had kunnen nemen, had hij zich niet op artikel 63 van het Statuut en op artikel 17, eerste lid, van bijlage VII van het Statuut, maar op artikel 17, tweede lid, van genoemde bijlage moeten beroepen, hetgeen hij niet gedaan heeft. Verzoeker heeft ook niet duidelijk gemaakt, welke andere besluiten de Commissie naar zijn oordeel ten aanzien van hem autonoom had kunnen nemen, maar niet genomen heeft. Het beroep op artikel 63 van het Statuut en artikel 17, eerste lid, van bijlage VII van dit Statuut mist in dit verband voldoende grondslag, nu verzoeker niet bestreden heeft, dat zijn salaris werd uitbetaald in Belgische franken en genoemde voorschriften niets bepalen over de wijze waarop de ambtenaren over hun salaris kunnen beschikken voor de aankoop van buitenlandse deviezen. Deze gebruiksmogelijkheden zijn naar hun aard afhankelijk van de toepasselijke nationale deviezenwetgeving.
Nu het besluit in de zin van artikel 90, tweede lid, waartegen het beroep gericht is, niet gepreciseerd is, is het in de derde plaats ook praktisch niet goed mogelijk de belangrijkste grieven en middelen in het verzoekschrift ten gronde te onderzoeken. Al naar gelang de aard van het niet-genomen besluit van de Commissie, waarop het verzoekschrift betrekking heeft, zal namelijk de aard van de criteria die voor de beoordeling moeten worden gehanteerd, sterk uiteenlopen.
In de vierde plaats acht ik ook het verzoek om „uitbetaling van het gederfde inkomen” van verzoeker niet ontvankelijk. Nu dit verzoek overeenkomstig de precisering in zijn repliek als een verzoek tòt schadevergoeding op grond van artikel 215, tweede alinea, van het EEG-Verdrag moet worden beschouwd, zal het eveneens niet ontvankelijk moeten worden geacht. Voor de precisering van de onrechtmatige handelingen of het onrechtmatig nalaten die hij aan de Commissie verwijt, verwijst verzoeker in zijn repliek primair naar blz. 18 van zijn klacht. De daar aan te treffen preciseringen komen neer op een verwijt aan de Commissie geen procedure ex artikel 169 van het EEG-Verdrag tegen de Belgische staat te hebben ingesteld wegens de beweerde schendingen van gemeenschapsrecht. Als eerder opgemerkt volgt echter uit Uw rechtspraak, dat een ambtenaar in rechte geen toepassing van artikel 169 kan eisen. Ik ben er ook niet in geslaagd in de repliek of in de toelichtingen ter zitting een duidelijke precisering van andere onrechtmatige handelingen te vinden, die verzoeker aan de Commissie verwijt. Ik verwijs hiervoor naar mijn eerdere betoog.
Tenslotte acht ik het — anders dan de Commissie — ook geenszins in het belang van een goede en efficiënte rechtsbedeling, om de ontvankelijkheidsvraag buiten beschouwing te laten en het onderhavige verzoek ten gronde te onderzoeken. Een gebrekkige probleemstelling in het verzoekschrift kan immers moeilijk tot een bevredigende behandeling ten gronde leiden. Het door de Commissie gevreesde gevolg van een ander en ditmaal wel mede op schending van artikel 24 van het Statuut gebaseerde beroep is voorts inmiddels reeds gedeeltelijk ingetreden met de zaak 28/83 (Forcheri t. Commissie), zodat dit gevolg door een uitspraak ten gronde ook niet meer vermeden kan worden. Zoals U weet heeft de Belgische regering in deze nieuwe zaak ook geïntervenieerd, hetgeen een bevredigende rechtsgang mogelijk maakt ten aanzien van de beoordeling van de Belgisch-Luxemburgse maatregelen, die ook de voornaamste achtergrond van het vandaag door mij behandelde beroep vormen.
4. Slotopmerkingen en conclusie
Met mijn voorgaande betoog wens ik geenszins de ogen te sluiten voor de begrijpelijke onvrede die met name, zij het niet uitsluitend, onder de Belgische en Luxemburgse ambtenaren van de Gemeenschappen heerst over de beperkingen welke de Belgisch-Luxemburgse reglementering inzake geldwisselverrichtingen medebrengt voor hun beschikkingsvrijheid over hun salaris. Of de regeling, die de instellingen blijkens de mededelingen ter mondelinge behandeling zeer onlangs voor dit probleem hebben gevonden, voldoende bevrediging zal schenken zal uiteraard moeten worden afgewacht. Mocht dit niet het geval zijn, dan zou ook ik niet willen uitsluiten, dat het Hof te zijner tijd geroepen zal worden zich op enigerlei wijze ten gronde over de gevolgen van de Belgisch-Luxemburgse reglementering voor het vrije beschikkingsrecht van Belgische en Luxemburgse ambtenaren over hun salaris uit te spreken. Dit zal dan echter op grond van een duidelijke probleemstelling dienen te geschieden, die in de onderhavige zaak als opgemerkt nog ontbreekt. De onderhavige procedure kan te dien aanzien wel in zoverre als een nuttige bijdrage tot verheldering van de problematiek worden beschouwd, dat zij de Commissie reeds de gelegenheid bood, haar rechtsopvattingen daarover duidelijk uiteen te zetten.
Op grond van mijn analyse van de onderhavige zaak concludeer ik tensloire:
1.
tot het ambtshalve niet ontvankelijk verklaren van het beroep;
2.
tot verwijzing van elke partij in haar eigen kosten.