ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
21 février 2002 (1)
«Manquement d'État - Environnement - Déchets dangereux - Directives 75/442/CEE et 91/689/CEE»
Dans l'affaire C-65/00,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme L. Ström et M. G. Bisogni, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. G. Aiello, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en permettant aux entreprises et aux établissements qui effectuent des opérations de valorisation des déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20), d'être dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), sans que cette dispense soit soumise à la condition du respect des exigences établies à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 11 de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, et 3 de la directive 91/689,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme N. Colneric, président de chambre, MM. R. Schintgen et V. Skouris (rapporteur), juges,
avocat général: M. J. Mischo,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 20 septembre 2001,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 25 février 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en permettant aux entreprises et aux établissements qui effectuent des opérations de valorisation des déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20), d'être dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), sans que cette dispense soit soumise à la condition du respect des exigences établies à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 11 de la directive 75/442 et 3 de la directive 91/689.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
La directive 75/442
2.
La directive 75/442 a pour objet d'assurer l'élimination et la valorisation des déchets ainsi que d'encourager l'adoption de mesures visant à limiter la production de déchets, notamment par la promotion des technologies propres et des produits recyclables et réutilisables.
3.
L'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 dispose:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment:
-    sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
-    sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs,
-    sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.»
4.
Conformément à l'article 10 de la directive 75/442, «[a]ux fins de l'application de l'article 4, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II B doit obtenir une autorisation». L'annexe II B de la directive 75/442 énumère en ses points R 1 à R 13 les opérations de valorisation telles qu'elles sont effectuées en pratique.
5.
L'article 11 de la directive 75/442 prévoit:
«1.    Sans préjudice de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux [...], modifiée en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal, peuvent être dispensés de l'autorisation visée à l'article 9 ou 10:
a)    les établissements ou entreprises assurant eux-mêmes l'élimination de leurs propres déchets sur les lieux de production
et
b)    les établissements ou entreprises qui valorisent des déchets.
Cette exemption ne peut s'appliquer que:
-    si les autorités compétentes ont adopté des règles générales pour chaque type d'activité, fixant les types et quantités de déchets et les conditions requises pour que l'activité soit dispensée de l'autorisation
et
-    si les types ou les quantités de déchets et les modes d'élimination ou de valorisation sont tels que les conditions de l'article 4 sont respectées.
2.    Les établissements ou entreprises visés au paragraphe 1 sont soumis à un enregistrement auprès des autorités compétentes.
3.    Les États membres informent la Commission des règles générales adoptées en vertu du paragraphe 1.»
La directive 91/689
6.
Établie en vertu de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 75/442, la directive 91/689 a pour objet, selon son article 1er, paragraphe 1, le rapprochement des législations des États membres sur la gestion contrôlée des déchets dangereux. Aux termes de son article 1er, paragraphe 2:
«Sous réserve de la présente directive, la directive 75/442/CEE s'applique aux déchets dangereux.»
7.
L'article 3 de la directive 91/689 dispose:
«1.    La dérogation à l'obligation d'autorisation pour les établissements assurant l'élimination de leurs propres déchets, visée à l'article 11 paragraphe 1 point a) de la directive 75/442/CEE, ne s'applique pas aux déchets dangereux couverts par la présente directive.
2.    Conformément à l'article 11 paragraphe 1 point b) de la directive 75/442/CEE, un État membre peut déroger à l'article 10 de ladite directive pour des établissements ou entreprises qui assurent la valorisation de déchets auxquels s'applique la présente directive:
-    si cet État membre adopte des règles générales énumérant les types et quantités de déchets concernés et précisant les conditions spécifiques (valeurs limites de substances dangereuses contenues dans les déchets, valeurs limites d'émission et type d'activité) et les autres conditions à respecter pour effectuer divers types de valorisation,
-    si les types ou quantités de déchets et les modes de valorisation sont tels que les conditions prévues à l'article 4 de la directive 75/442/CEE sont respectées.
3.    Les établissements ou entreprises visés au paragraphe 2 sont enregistrés auprès des autorités compétentes.
4.    Si un État membre entend faire usage des dispositions du paragraphe 2, les règles visées audit paragraphe sont communiquées à la Commission au plus tard trois mois avant leur entrée en vigueur. La Commission consulte les États membres. À la lumière de ces consultations, la Commission propose que ces règles soient adoptées conformément à la procédure fixée à l'article 18 de la directive 75/442/CEE.»
La réglementation nationale
8.
Les dispositions relatives à la dispense d'autorisation prévue à l'article 11 de la directive 75/442 ont été transposées en droit italien par le décret-loi n° 22, du 5 février 1997, portant mise en oeuvre des directives 91/156, 91/689 et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages (GURI n° 38, du 15 février 1997, suppl. ord. n° 33), tel que modifié par le décret-loi n° 389, du 8 novembre 1997 (GURI n° 261, du 8 novembre 1997, ci-après le «décret-loi n° 22/97»).
9.
En ce qui concerne plus particulièrement les établissements et les entreprises qui valorisent les déchets faisant l'objet de la directive 91/689, l'article 33 du décret-loi n° 22/97 prévoit la possibilité pour eux de bénéficier, sous certaines conditions, de procédures simplifiées dans lesquelles ils sont dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442.
10.
Conformément à ces procédures simplifiées, les établissements ou entreprises qui projettent des opérations de récupération de déchets dangereux sans en demander l'autorisation ont l'obligation de notifier leurs activités à la province compétente, en joignant un compte rendu établissant que toutes les conditions requises pour l'accès à la procédure simplifiée sont respectées. Déclarer remplir les conditions d'accès à la procédure simplifiée signifie être dispensé de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442. La province compétente vérifie, sur la base de cette déclaration, le respect de ces conditions.
11.
Étant donné la complexité et la technicité des règles en la matière, le décret-loi n° 22/97 ne décrit pas et n'identifie pas de façon détaillée ces conditions. Il procède par renvoi, déclarant que les normes techniques fixant les types, la quantité et les conditions de valorisation dans le régime des procédures simplifiées seront adoptées par décrets ministériels.
12.
L'article 33, paragraphe 6, du décret-loi n° 22/97 précise que, jusqu'à l'adoption desdites normes techniques, les procédures simplifiées sont applicables à quiconque effectue des opérations de valorisation des déchets énumérés respectivement à l'annexe 3 du décret du ministre de l'Environnement du 5 septembre 1994 (GURI n° 212, du 10 septembre 1994, suppl. ord. n° 126), portant application des articles 2 et 5 du décret-loi n° 438, du 8 juillet 1994, établissant des dispositions en matière devalorisation des résidus dérivant de cycles de production ou de consommation dans un processus de production ou dans un processus de combustion, ainsi qu'en matière d'élimination des déchets, et à l'annexe 1 du décret du ministre de l'Environnement du 16 janvier 1995 (GURI n° 24, du 30 janvier 1995, suppl. ord.), portant normes techniques pour la valorisation dans un cycle de combustion pour la production d'énergie à partir de déchets dérivant de cycles de production ou de consommation, dans le respect des prescriptions qui s'y trouvent.
Le cadre factuel et la procédure précontentieuse
13.
Conformément à la procédure prévue à l'article 226, premier alinéa, CE, la Commission, après avoir mis la République italienne en mesure de présenter ses observations, a, par lettre du 14 juillet 1999, adressé un avis motivé à cet État membre, l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations résultant des articles 11 de la directive 75/442 et 3 de la directive 91/689 dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.
14.
Les autorités italiennes s'étant, à la suite dudit avis, bornées à communiquer à la Commission un projet de décret interministériel relatif aux activités de valorisation des déchets dangereux au sens des articles 31 et 33 du décret-loi n° 22/97, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Le recours
15.
La Commission fait valoir que le défaut d'adoption de la réglementation technique nécessaire à l'établissement du régime de la dispense d'autorisation a été considéré, dans le décret-loi n° 22/97, comme une raison de maintenir en vigueur les deux décrets ministériels du 5 septembre 1994 et du 16 janvier 1995.
16.
Selon la Commission, les procédures simplifiées applicables aux établissements et aux entreprises qui valorisent les déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689 sont encore actuellement soumises aux seules conditions prévues par lesdits décrets ministériels, lesquels ne satisfont pas aux exigences prévues à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689.
17.
Quant au projet de décret interministériel qui lui a été communiqué par les autorités italiennes, la Commission souligne qu'il ne s'agit pas d'un instrument législatif ayant des effets, mais uniquement d'un projet de décret qui semble ne même pas avoir été transmis au Conseil d'État italien pour l'examen de légalité préalable et obligatoire.
18.
Dès lors, sur la base des informations dont elle dispose, la Commission conclut que la République italienne n'a pas mis fin au manquement reproché.
19.
Le gouvernement italien ne conteste pas le manquement et affirme qu'il veillera dès que possible à remédier à la mise en oeuvre insuffisante des articles 11 de la directive 75/442 et 3 de la directive 91/689. Il ajoute que les ministères de l'Environnement et de l'Industrie communiqueront, en temps utile, la version définitive du décret interministériel relatif aux activités de valorisation des déchets dangereux conformément aux articles 31 à 33 du décret-loi n° 22/97.
20.
Il résulte des éléments qui précèdent que, à la date d'expiration du délai imparti dans l'avis motivé, les conditions auxquelles était subordonnée la dispense de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442 étaient définies uniquement par les décrets ministériels du 5 septembre 1994 et du 16 janvier 1995 alors que, pour les établissements ou entreprises visés à l'article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), de la directive 75/442, ces décrets ne reprenaient pas les exigences prévues à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689. Il s'ensuit que, à la même date, les entreprises et les établissements qui assurent la valorisation de déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689 étaient, en Italie, dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442, sans que cette dispense fût soumise à la condition du respect desdites exigences.
21.
Les dispositions combinées des articles 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), de la directive 75/442 et 3, paragraphe 2, de la directive 91/689 prévoyant qu'un État membre peut déroger à l'article 10 de la directive 75/442, qui oblige tout établissement ou toute entreprise à obtenir une autorisation, uniquement si cet État membre adopte des mesures visant à assurer le respect des exigences prévues, pour les établissements ou entreprises qui valorisent des déchets, audit article 3 de la directive 91/689, il convient de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 11 de la directive 75/442 et 3 de la directive 91/689.
22.
Dans ces conditions, il convient de constater que, en permettant aux entreprises et aux établissements qui effectuent des opérations de valorisation des déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689 d'être dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442, sans que cette dispense soit soumise à la condition du respect des exigences établies à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 11 de la directive 75/442 et 3 de la directive 91/689.
Sur les dépens
23.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (deuxième chambre)
déclare et arrête:
1)    En permettant aux entreprises et aux établissements qui effectuent des opérations de valorisation des déchets dangereux faisant l'objet de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux, d'être dispensés de l'autorisation prévue à l'article 10 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, sans que cette dispense soit soumise à la condition du respect des exigences établies à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 91/689, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 11 de la directive 75/442, modifiée par la directive 91/156, et 3 de la directive 91/689.
2)    La République italienne est condamnée aux dépens.
Colneric
Schintgen
Skouris
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 février 2002.
Le greffier
Le président de la deuxième chambre
R. Grass
N. Colneric
1:
Langue de procédure: l'italien.