62007CC0546
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 30 septembrie 2009 (
1
)
Cauza C-546/07
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Federale Germania
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Libera prestare a serviciilor — Articolul 49 CE — Anexa XII la actul de aderare — Lista prevăzută la articolul 24 din actul de aderare: Polonia — Capitolul 2 punctul 13 — Posibilitatea Republicii Federale Germania de a deroga de la articolul 49 primul paragraf CE — Clauză de «standstill» — Convenția dintre guvernul Republicii Federale Germania și guvernul Republicii Polone din 31 ianuarie 1990 privind detașarea de lucrători polonezi în vederea executării unor contracte de antrepriză — Excluderea posibilității ca întreprinderile stabilite în alte state membre să încheie cu întreprinderile poloneze contracte de antrepriză cu privire la lucrări ce trebuie efectuate în Germania — Extinderea restricțiilor existente la data semnării tratatului de aderare referitoare la accesul lucrătorilor polonezi pe piața germană a forței de muncă”
I — Introducere
1.
Prin intermediul prezentei acțiuni, Comisia solicită să se constate că Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE, precum și în temeiul clauzei de „standstill” prevăzute la punctul 13 din capitolul 2 din anexa XII la Actul din 16 aprilie 2003 prin care Republica Polonă a aderat la Uniunea Europeană (
2
) (denumită în continuare „clauza de «standstill»”), prin faptul că:
—
în practică, autoritățile administrative germane interpretează în sensul de „întreprindere germană” noțiunea „Unternehmen der anderen Seite” („întreprindere a celeilalte părți”), prevăzută la articolul 1 alineatul (1) din Convenția dintre Republica Federală Germania și Republica Polonă din 31 ianuarie 1990 privind detașarea de lucrători polonezi în vederea executării unor contracte de antrepriză (
3
) (denumită în continuare „convenția”), și că
—
în temeiul „Arbeitsmarktschutzklausel” (clauză de protecție a pieței forței de muncă), Republica Federală Germania a extins restricțiile regionale privind accesul lucrătorilor străini pe piața forței de muncă după data de 16 aprilie 2003, cu alte cuvinte, după data semnării de către Republica Polonă a actului de aderare.
2.
Prezenta cauză ridică, în esență, două probleme de drept. În primul rând, este necesar să se examineze, în lumina jurisprudenței relevante a Curții, în ce condiții un stat membru are posibilitatea, în contextul prestării de servicii, să refuze extinderea acordării unor avantaje de care întreprinderile stabilite pe teritoriul său beneficiază în temeiul unui tratat bilateral în favoarea unor întreprinderi stabilite în alte state membre.
3.
În al doilea rând, este necesar să se examineze dacă, în temeiul clauzei de „standstill”, Republica Federală Germania are obligația doar de a nu adopta, în domeniul vizat, măsuri (legislative sau administrative) noi mai restrictive decât acelea care se aflau în vigoare la data semnării Actului de aderare din 2003 sau dacă, mai general, în temeiul acestei clauze se interzice orice extindere a restricțiilor privind accesul pe piața națională a forței de muncă care să rezulte nu din adoptarea unor măsuri noi, ci mai degrabă din modificarea împrejurărilor de fapt relevante care fac obiectul măsurilor aflate în prezent în vigoare.
II — Cadrul juridic
A — Actul de aderare din 2003
4.
În temeiul dispozițiilor tranzitorii prevăzute în Actul de aderare din 2003, Germania și Austria au posibilitatea, inter alia, să mențină – prin derogare de la dispozițiile tratatului referitoare la libera circulație a serviciilor – măsuri naționale sau măsuri rezultând din convenții bilaterale prin care se restricționează utilizarea lucrătorilor contractuali angajați de întreprinderi stabilite în Republica Polonă. În anexa XII (intitulată „Lista prevăzută în articolul 24 din actul de aderare: Polonia”) la Actul de aderare din 2003, la punctul 13 din capitolul 2 (intitulat „Libera circulație a persoanelor”) se prevede, în măsura în care este relevant pentru prezenta cauză, după cum urmează:
„Pentru a face față unor perturbări grave sau pericolului ca acestea să se producă în anumite sectoare sensibile ale serviciilor pe piața forței de muncă, susceptibile să apară în anumite regiuni în urma prestării transnaționale de servicii, conform articolului 1 din Directiva 96/71/CE, și pe perioada în care aplică liberei circulații a lucrătorilor polonezi, în temeiul dispozițiilor tranzitorii sus-menționate, măsuri naționale sau măsuri care decurg din acorduri bilaterale, Germania și Austria pot deroga, notificând în prealabil Comisia, de la primul alineat al articolului 49 din Tratatul CE pentru a limita, în contextul prestării de servicii de către companii stabilite în Polonia, circulația temporară a lucrătorilor al căror drept de a lucra în Germania și Austria este supus măsurilor naționale.
[…]”
5.
Acest punct prevede în continuare următoarea clauză de „standstill”:
„Aplicarea prezentului paragraf nu are drept consecință, în ceea ce privește circulația temporară a lucrătorilor în contextul prestării transnaționale de servicii între Germania sau Austria și Polonia, crearea de condiții mai restrictive decât cele existente la data semnării tratatului de aderare.”
B — Reglementarea națională
6.
Articolul 1 din convenție prevede:
„Se eliberează permise de muncă indiferent de situația pieței forței de muncă și de evoluția acesteia lucrătorilor polonezi detașați pentru desfășurarea unor activități temporare în temeiul unui contract de antrepriză încheiat între un angajator polonez și o întreprindere a celeilalte părți (lucrători contractuali).”
7.
Articolul 2 din convenție stabilește o cotă în legătură cu lucrătorii contractuali polonezi. Articolul 2 alineatul (5) prevede:
„Oficiul Federal al Forței de Muncă [Bundesanstalt für Arbeit] din Republica Federală Germania, în cooperare cu Ministerul Muncii și Politicii Sociale din Republica Polonă, asigură ca, în aplicarea prezentei convenții, să nu existe o concentrare de lucrători contractuali angajați într-o anumită regiune sau într-un anumit sector.
[…]”
8.
Printre orientările de punere în aplicare adoptate de Bundesagentur für Arbeit (Agenția Federală a Forței de Muncă) figurează acelea din fișa 16a, „Angajarea în Republica Federală Germania, în temeiul unor contracte de antrepriză, a lucrătorilor străini din noile state membre ale Uniunii Europene” (anexa XI). Această fișă conține o clauză de protecție a pieței forței de muncă, în temeiul căreia contractele care implică folosirea de lucrători străini sunt, în principiu, interzise atunci când trebuie executate în circumscripții ale Agenției Federale a Forței de Muncă în care rata medie a șomajului în cursul ultimelor șase luni a fost cu cel puțin 30% mai mare decât rata șomajului în Republica Federală Germania în ansamblu. Lista circumscripțiilor în privința cărora se aplică clauza respectivă se actualizează trimestrial (anexa XII).
III — Procedura precontencioasă și procedura administrativă
9.
Prin scrisoarea din 3 aprilie 1996, Comisia a atras atenția Republicii Federale Germania asupra faptului că interpretarea pe care o dădea convenției părea să încalce articolul 49 CE. Prin scrisoarea din, guvernul german a contestat punctul de vedere al Comisiei.
10.
La 12 noiembrie 1997, Comisia a emis un aviz motivat prin care a acordat Republicii Federale Germania o perioadă de 12 luni în vederea emiterii unui răspuns. După o întâlnire cu reprezentanții Comisiei care a avut loc la, Republica Federală Germania a arătat, în scrisoarea din, că se depuneau eforturi pentru găsirea unei soluții politice în contextul Acordului european din de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele lor membre, pe de o parte, și Republica Polonă, pe de altă parte. Cu toate acestea, încercările de soluționare a problemei la nivel politic nu au fost încununate de succes.
11.
Republica Polonă a aderat la Uniunea Europeană la 1 mai 2004. Ca răspuns la o întrebare adresată de Comisie la, Republica Federală Germania a arătat, în scrisoarea din, că își menținea practica interpretativă în privința convenției; mai mult, în opinia acesteia, luând în considerare timpul scurs, s-ar putea presupune în mod legitim că nu mai exista niciun temei de continuare a procedurii privind neîndeplinirea obligațiilor.
12.
Într-o scrisoare complementară de punere în întârziere din 10 aprilie 2006, Comisia a atras atenția guvernului german cu privire la faptul că, pe lângă aparenta încălcare a articolului 49 CE, practica autorităților administrative germane referitoare la aplicarea convenției părea să fie incompatibilă cu clauza de „standstill”. În opinia Comisiei, extinderea restricțiilor regionale în temeiul clauzei de protecție a pieței forței de muncă, întemeiată pe articolul 2 alineatul (5) din convenție și conținută în orientările de punere în aplicare adoptate de Agenția Federală a Forței de Muncă, încălcau interdicția de extindere a restricțiilor existente.
13.
Prin scrisoarea din 8 iunie 2006, guvernul german a contestat această analiză, susținând că aplicarea convenției bilaterale în privința tuturor statelor membre și a întreprinderilor acestora nu este corespunzătoare.
14.
În avizul motivat complementar din 15 decembrie 2006, Comisia și-a reiterat criticile. Având în vedere că, prin scrisoarea din, guvernul federal german și-a menținut punctul de vedere, Comisia a introdus prezenta acțiune prin cererea depusă la grefa Curții la .
IV — Analiză
A — Admisibilitate
1. Principalele argumente ale părților
15.
Guvernul german susține, în primul rând, că acțiunea este inadmisibilă, cel puțin în măsura în care aceasta se referă la pretinsa încălcare a articolului 49 CE.
16.
În opinia acestuia, Comisia este decăzută din dreptul la acțiune, întrucât nu a acționat în niciun fel timp de aproape șapte ani în legătură cu pretinsa încălcare a articolului 49 CE. Având în vedere lentoarea cu care s-a desfășurat procedura și împrejurările specifice prezentei cauze, guvernul german ar fi putut să considere în mod legitim că Comisia a renunțat la continuarea procedurii. Această încredere legitimă ar fi fost întărită de scrisoarea din iulie 1998 a comisarului Monti, în care acesta a indicat că nu ar fi primit favorabil o denunțare a convenției și că urma să aștepte până în noiembrie 1998 pentru a vedea dacă era posibilă o altă soluție. Cu toate acestea, nu au fost efectuate alte demersuri până în aprilie 2003, când a devenit clar că Republica Federală Germania nu mai poate să denunțe convenția, întrucât ar încălca clauza de „standstill”. În acest sens, potrivit guvernului german, Comisia a abuzat în mod conștient de încrederea sa.
17.
Comisia respinge această analiză și susține că modul în care a procedat nu ar fi putut conferi Republicii Federale Germania încrederea legitimă că procedura s-ar fi finalizat. Subliniind puterea discreționară de care se bucură în ceea ce privește momentul la care decide să introducă o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia arată că lentoarea cu care s-a desfășurat procedura a fost adecvată în raport cu împrejurările cauzei.
2. Apreciere
18.
Trebuie amintit mai întâi că, în cadrul sistemului prevăzut la articolul 226 din tratat, Comisia dispune de o putere discreționară, recunoscută de jurisprudență, pentru a decide, pe de o parte, cu privire la oportunitatea formulării unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și, pe de altă parte, cu privire la data la care va introduce o asemenea acțiune (
4
).
19.
Astfel, în ceea ce privește mai precis acest din urmă aspect, Comisia nu are obligația de a introduce acțiunea într-un anumit termen, cu excepția cazurilor în care o durată excesivă a procedurii precontencioase prevăzute la articolul 226 CE poate spori, pentru statul în cauză, dificultatea de a combate argumentele Comisiei și poate conduce la încălcarea în acest fel a dreptului la apărare. Revine statului membru în cauză obligația de a face proba unui asemenea efect (
5
).
20.
Cu toate acestea, în opinia noastră, guvernul german nu a precizat împrejurările care pot demonstra că durata procedurii precontencioase în prezenta cauză ar fi determinat încălcarea dreptului său la apărare.
21.
În această privință, trebuie arătat în primul rând că împrejurarea la care se referă guvernul german, și anume aceea că, în timp ce procedura precontencioasă era în desfășurare, clauza de „standstill” a intrat în vigoare, ceea ce a determinat ca Republica Federală Germania să nu mai poată denunța convenția încheiată cu Republica Polonă, nu poate, ca atare, să sporească dificultatea guvernului german de a combate criticile și argumentele Comisiei. În al doilea rând, în 2006, Comisia a emis o scrisoare complementară de punere în întârziere și un aviz motivat complementar, în care criticile inițiale au fost, în esență, reiterate, dându-i astfel o nouă posibilitate guvernului german să își apere cauza.
22.
Apoi, în ceea ce privește argumentul guvernului german că în împrejurările prezentei cauze ar fi putut să aibă încrederea legitimă că procedura s-ar fi finalizat, din puterea discreționară de care se bucură Comisia în privința inițierii procedurii privind constatarea neîndeplinirii obligațiilor reiese că o perioadă de inacțiune din partea Comisiei în cadrul procedurii precontencioase nu poate, prin ea însăși, chiar dacă durează câțiva ani, să confere statului membru vizat o încredere legitimă în sensul că Comisia nu va continua procedura. Aceasta este situația în special într-un caz precum cel de față, în care, astfel cum rezultă cu claritate din dosar, în perioada la care se referă guvernul german, între 1997 și data aderării Poloniei, s-au depus eforturi pentru găsirea unei soluții politice în contextul Acordului european din 16 decembrie 1991 și pentru soluționarea definitivă, în acest fel, a situației de pretinsă neîndeplinire a obligațiilor.
23.
În sfârșit, în acest context, referitor la scrisoarea trimisă de comisarul Monti în iulie 1998, pe care guvernul german își întemeiază argumentele, potrivit unei jurisprudențe bine stabilite, chiar dacă s-ar presupune că un stat membru poate să invoce principiul protecției încrederii legitime pentru a împiedica o constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 226 CE (
6
), statul membru respectiv nu poate invoca existența unei încălcări a acestui principiu decât dacă a primit asigurări precise din partea autorităților comunitare în cauză (
7
).
24.
Este suficient să se arate în această privință că guvernul german nici măcar nu a susținut că Comisia i-ar fi furnizat în scrisoarea menționată anterior asigurări precise în sensul că obiecțiile în cauză urmau să fie abandonate sau că procedurile urmau să fie încheiate. Mai degrabă, în scrisoarea respectivă, comisarul Monti a indicat în esență că, în locul unei denunțări a convenției, ar fi preferat o soluție constructivă la problema ridicată de modul în care Republica Federală Germania aplică convenția, lăsând să se înțeleagă în mod clar că, în acea situație, nu era posibilă închiderea cauzei.
25.
În opinia noastră, din argumentele de mai sus rezultă că excepția de inadmisibilitate ridicată de guvernul german trebuie să fie respinsă.
B — Cu privire la fond
1. Încălcarea articolului 49 CE
a) Principalele argumente ale părților
26.
Prin intermediul primei părți a acțiunii formulate, Comisia susține în esență că, în practică, autoritățile administrative germane interpretează articolul 1 din convenție în așa fel încât numai întreprinderile germane pot încheia contracte de antrepriză în înțelesul respectivei convenții. În consecință, întreprinderile din alte state membre sunt împiedicate, dacă nu înființează o filială în Republica Federală Germania, să beneficieze de libera prestare a serviciilor care le este recunoscută în temeiul articolului 49 CE prin încheierea, în temeiul convenției, a unor contracte cu întreprinderi poloneze pentru desfășurarea de activități în Republica Federală Germania, beneficiind în acest fel de cota prevăzută în legătură cu lucrătorii contractuali polonezi.
27.
În opinia Comisiei, aceasta reprezintă o discriminare directă întemeiată pe naționalitatea întreprinderilor sau pe locul sediului acestora, care nu este justificată prin motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică, în temeiul articolului 46 CE coroborat cu articolul 55 CE.
28.
În această privință, Comisia respinge, în special, argumentul că norma în litigiu, potrivit căreia întreprinderea contractantă/clientă trebuie să aibă sediul în Germania, este necesară pentru a controla în mod corespunzător punerea corectă în aplicare a convenției, pentru a asigura îndeplinirea efectivă a obligației întreprinderilor de plată a contribuțiilor la asigurările sociale de sănătate și a amenzilor primite pentru încălcarea legii sau pentru prevenirea aplicării incorecte sau a eludării dispozițiilor tranzitorii prevăzute în actul de aderare.
29.
În sfârșit, Comisia amintește că, potrivit jurisprudenței Curții, principiul fundamental al egalității de tratament impune ca un stat membru care este parte la un tratat bilateral să acorde resortisanților unui alt stat membru aceleași avantaje ca acelea de care se bucură resortisanții săi în temeiul tratatului, cu excepția cazului în care poate furniza o justificare obiectivă pentru a nu acționa astfel (
8
). O asemenea justificare obiectivă nu există totuși în prezenta cauză.
30.
Guvernul polonez, căruia, prin Ordonanța președintelui Curții din 2 iulie 2008, i s-a permis să intervină în susținerea concluziilor Comisiei, achiesează, în esență, la aceste argumente. Acesta arată în special că convenția nu este de așa natură încât, prin extinderea avantajelor pe care le prevede la resortisanții altor state membre, ar pune în discuție echilibrul contractual și reciprocitatea convenției în sensul jurisprudenței relevante a Curții (
9
). În realitate, convenția nu se întemeiază pe principiul reciprocității.
31.
Guvernul german contestă analiza Comisiei și a guvernului polonez. Acesta subliniază în primul rând că, având în vedere modul în care este formulat, este corect ca articolul 1 din convenție să fie interpretat în sensul că se referă la întreprinderile germane. În plus, norma respectivă nu reprezintă o discriminare interzisă prin articolul 49 CE, întrucât, în special, întreprinderile din alte state membre și întreprinderile germane nu se găsesc în situații comparabile din perspectiva convenției.
32.
Guvernul german susține că, având în vedere natura specială a convenției bilaterale în discuție și reciprocitatea pe care se întemeiază, avantajele prevăzute de convenție nu pot fi acordate cetățenilor sau întreprinderilor tuturor celorlalte state membre (
10
). Mai mult, dispozițiile tranzitorii prevăzute de Actul de aderare din 2003 ar fi compromise. În orice caz, chiar dacă modul în care este aplicată convenția în Republica Federală Germania ar fi considerat drept restricție a liberei prestări a serviciilor, restricția respectivă ar fi justificată în temeiul articolului 46 CE coroborat cu articolul 55 CE prin necesitatea realizării unui control corespunzător al punerii corecte în aplicare a convenției și prin asigurarea, inter alia, a îndeplinirii efective a obligației întreprinderilor contractante/cliente de a plăti contribuțiile la asigurările sociale de sănătate și amenzile aplicate pentru încălcarea legii.
b) Apreciere
33.
Trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, libera prestare a serviciilor implică în special eliminarea oricărei discriminări privind prestatorul pe considerente de cetățenie sau de naționalitate sau în temeiul împrejurării că acesta este stabilit într-un alt stat membru decât cel în care trebuie efectuată prestația (
11
).
34.
În prezenta cauză, este cert că, în practica autorităților administrative germane criticată de Comisie, numai întreprinderile germane – cu alte cuvinte, întreprinderi care au sediul în Republica Federală Germania – pot încheia contracte de antrepriză cu întreprinderile poloneze în înțelesul convenției și, prin urmare, pot beneficia, cu ocazia prestării de servicii în Germania – în pofida dispozițiilor tranzitorii prevăzute în Actul de aderare din 2003 referitoare la circulația temporară a lucrătorilor –, de cota aplicată în privința lucrătorilor polonezi și alocată în temeiul convenției, această posibilitate nefiind recunoscută întreprinderilor stabilite în alte state membre atunci când prestează servicii în Republica Federală Germania, cu excepția situației în care înființează o filială în acest stat membru.
35.
Prin urmare, în măsura în care se referă la încheierea de contracte de antrepriză cu întreprinderi poloneze pentru prestarea de servicii în Republica Federală Germania, este cert că practica administrativă contestată stabilește o diferență în funcție de sediul întreprinderii care prestează serviciile și, în măsura în care sediul unei întreprinderi determină naționalitatea (
12
) acesteia, practica respectivă poate reprezenta, în consecință, o discriminare pe considerente de naționalitate, interzisă în temeiul articolului 49 CE.
36.
Prin urmare, este necesar să se examineze dacă guvernul german a invocat motive care pot furniza totuși o justificare valabilă pentru faptul că Republica Federală Germania acordă numai întreprinderilor sale posibilitatea de a desfășura activități pe teritoriul său național în cooperare cu întreprinderile poloneze și angajații acestora, în calitate de subcontractanți potrivit convenției.
37.
În această privință, trebuie arătat mai întâi că împrejurarea că întreprinderile stabilite într-un alt stat membru pot să beneficieze de avantajele prevăzute de convenție prin înființarea unor filiale în Republica Federală Germania nu poate justifica diferența de tratament în discuție, întrucât, astfel cum Curtea a susținut în mod constant, cerința înființării unei filiale sau a unei sucursale contravine în mod direct substanței liberei prestări a serviciilor (
13
).
38.
Apoi, în măsura în care guvernul german încearcă să își justifice refuzul de extindere a avantajelor în discuție în favoarea întreprinderilor din alte state membre pentru motivul că avantajele respective decurg din prevederile unei convenții internaționale bilaterale, trebuie arătat că – astfel cum rezultă din principiul supremației dreptului comunitar și astfel cum Curtea a confirmat în jurisprudența sa –, sub rezerva prevederilor articolului 307 CE, statele membre au obligația, atunci când pun în executare obligații asumate în temeiul unor acorduri internaționale, indiferent dacă este vorba despre un acord încheiat între state membre sau despre un acord încheiat între un stat membru și una sau mai multe țări terțe, să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul dreptului comunitar (
14
).
39.
Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, chiar și atunci când pune în executare un acord internațional, un stat membru continuă să aibă obligația de a respecta principiul egalității de tratament, astfel cum a fost consacrat în cadrul libertăților fundamentale, și este, așadar, în principiu obligat să acorde cetățenilor altor state membre, sau, dacă este cazul, întreprinderilor care sunt stabilite sau care au sediul în alte state membre, aceleași avantaje de care se bucură cetățenii săi sau întreprinderile sale în temeiul unui anumit acord.
40.
Astfel, în Hotărârea Matteuci, Curtea a statuat, în legătură cu un acord cultural încheiat între două state membre, în temeiul căruia anumite burse erau rezervate numai resortisanților acelor două state, că, prin aplicarea principiului egalității de tratament în privința lucrătorilor naționali, pe care normele referitoare la libera circulație a lucrătorilor o impun, autoritățile din aceste două state membre aveau obligația să extindă acordarea burselor respective astfel încât de acestea să beneficieze și lucrătorii comunitari stabiliți pe teritoriul lor (
15
). Mai mult, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, care a început cu Hotărârea Saint-Gobain ZN, un stat membru care este parte la un tratat internațional bilateral încheiat cu o țară terță în vederea evitării dublei impuneri are obligația, în temeiul principiului egalității de tratament prevăzut la articolul 43 CE, de a acorda sediilor permanente ale întreprinderilor stabilite într-un alt stat membru avantajele prevăzute de tratatul respectiv în aceleași condiții ca acelea care se aplică întreprinderilor stabilite în statul membru parte la tratat (
16
). De asemenea, în Hotărârea Gottardo, Curtea a statuat, în legătură cu o convenție internațională bilaterală de securitate socială privind luarea în considerare a perioadelor de asigurare, că principiul fundamental al egalității de tratament impune ca un stat membru să acorde resortisanților altor state membre aceleași avantaje ca acelea de care beneficiază resortisanții săi în temeiul acelei convenții, cu excepția cazului în care poate furniza o justificare obiectivă a refuzului său de a acționa în acest sens (
17
).
41.
Din această jurisprudență rezultă că, în temeiul principiului egalității de tratament, care, astfel cum s-a arătat mai sus, este prevăzut și la articolul 49 CE (
18
), Republica Federală Germania are în principiu obligația de a acorda întreprinderilor stabilite în alt stat membru, care însă nu au un sediu sau nu au înființat o filială în Germania, avantajele prevăzute în convenție, în aceleași condiții ca acelea aplicate întreprinderilor care au sediul în Germania, cu alte cuvinte, posibilitatea de a încheia cu întreprinderi stabilite în Republica Polonă contracte de antrepriză executabile în Germania utilizând lucrători polonezi conform cotei stabilite prin această convenție.
42.
Desigur, astfel cum a susținut guvernul german, Curtea a statuat că echilibrul și reciprocitatea unei convenții internaționale bilaterale încheiate între un stat membru și o țară terță ar putea constitui o justificare obiectivă pentru refuzul unui stat membru parte la acea convenție de a extinde aplicarea avantajelor de care beneficiază propriii resortisanți în temeiul acesteia în favoarea resortisanților altor state membre (
19
).
43.
Cu toate acestea, trebuie arătat că această justificare a fost formulată în legătură cu o convenție internațională încheiată cu una sau mai multe țări terțe și, prin urmare, a fost stabilită în vederea evitării, în conformitate cu articolul 307 CE, a situației ca drepturile de care beneficiază o țară terță în temeiul unei convenții să fie afectate sau ca unei asemenea țări terțe să îi fie impuse obligații noi (
20
).
44.
În schimb, convenția în discuție este o convenție încheiată doar între două state membre, care au astfel amândouă obligația, în temeiul articolului 10 CE, să ia toate măsurile necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din tratat și să își acorde asistență reciprocă în acest scop (
21
).
45.
Mai mult, trebuie arătat în acest context că, astfel cum a susținut în mod întemeiat guvernul polonez, extinderea în privința întreprinderilor stabilite în alte state membre a posibilității prevăzute în convenție de a încheia contracte de antrepriză cu întreprinderi poloneze nu afectează, ca atare, cota stabilită în legătură cu lucrătorii contractuali polonezi în conformitate cu articolul 2 alineatul (5) din convenție. În plus, chiar dacă Republica Federală Germania ar fi încheiat convenția cu scopul ca numai întreprinderile germane să beneficieze de drepturile pe care aceasta le stipulează, această împrejurare nu ar fi suficientă pentru a împiedica aplicarea, în situația de față, a unui principiu fundamental prevăzut de tratat.
46.
În consecință, în opinia noastră, argumentele invocate de guvernul german și întemeiate pe caracterul reciproc și pe natura reciprocă a convenției bilaterale în discuție trebuie să fie respinse.
47.
În continuare, în măsura în care guvernul german contestă obligația de a extinde avantajele prevăzute de convenție în privința întreprinderilor stabilite în alte state membre pentru motivul că asemenea întreprinderi nu se găsesc într-o situație comparabilă cu aceea în care se găsesc întreprinderile germane la care se referă convenția, Curtea a statuat în numeroase hotărâri referitoare la beneficii acordate în temeiul unor convenții fiscale bilaterale că dreptul comunitar nu interzice ca beneficiul în discuție să nu fie acordat resortisanților unui stat membru terț în măsura în care resortisanții respectivi nu se găsesc într-o situație comparabilă cu aceea în care se găsesc resortisanții la care se referă convenția respectivă (
22
).
48.
Totuși, această jurisprudență trebuie interpretată în lumina împrejurărilor specifice în care a fost stabilită și, în opinia noastră, nu poate fi transpusă în niciun fel în prezenta cauză. În special, este necesar să se sublinieze în această privință că hotărârile menționate se refereau la convenții fiscale bilaterale și că, astfel cum rezultă cu claritate din jurisprudența Curții, în domeniul dreptului fiscal, locul de reședință sau de stabilire poate servi drept factor de legătură în scopul repartizării competenței de impozitare (
23
). Prin urmare, în măsura în care se au în vedere beneficiile acordate în temeiul unei convenții fiscale, persoana care are reședința într-un alt stat membru sau întreprinderea stabilită într-un alt stat membru se poate afla într-o situație diferită din punct de vedere obiectiv de aceea în care se află persoanele care au reședința sau întreprinderile stabilite în statul membru parte la o asemenea convenție, ceea ce are ca efect, desigur, ca egalitatea de tratament în privința beneficiilor acordate prin convenție să nu fie obligatorie (
24
).
49.
În schimb, în prezenta cauză pare să nu existe vreun motiv întemeiat pentru a se considera că situația unei întreprinderi stabilite într-un alt stat membru care nu dispune de o filială în Republica Federală Germania nu este comparabilă cu aceea a întreprinderilor care au sediul în Republica Federală Germania în ceea ce privește posibilitatea de a încheia contracte de antrepriză cu întreprinderi poloneze în scopul furnizării de servicii în Republica Federală Germania. În opinia noastră, nu se poate susține, prin urmare, că, având în vedere imposibilitatea de comparare a întreprinderilor respective, diferența de tratament în discuție în raport cu convenția nu poate constitui o discriminare.
50.
În sfârșit, în măsura în care guvernul german încearcă să justifice practica în discuție în temeiul articolului 46 CE coroborat cu articolul 55 CE, trebuie amintit că Curtea a hotărât deja că reglementările naționale care, indiferent de origine, nu sunt aplicabile fără deosebire prestatorilor de servicii nu sunt compatibile cu dreptul comunitar decât dacă se pot întemeia pe o dispoziție derogatorie expresă, cum ar fi articolul 46 CE, la care articolul 55 CE face trimitere. În această privință, rezultă din articolul 46 CE, care este de strictă interpretare, că norme discriminatorii pot fi justificate numai prin motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică (
25
). Mai mult, motivele care pot fi invocate de un stat membru pentru a justifica o derogare de la principiul liberei prestări a serviciilor trebuie să fie însoțite de dovezi adecvate și de o analiză a oportunității și a proporționalității măsurii restrictive adoptate de acest stat, precum și de elementele de probă precise care să permită susținerea argumentării sale (
26
).
51.
În prezenta cauză, guvernul german a invocat, în esență, dificultăți, cu ocazia punerii în executare a convenției, referitoare la aplicarea și la punerea în practică efectivă a legislației naționale și, mai precis, la asigurarea îndeplinirii efective a obligației întreprinderilor de plată a contribuțiilor la asigurările sociale de sănătate și a amenzilor primite pentru încălcarea legii.
52.
Totuși, aceste considerații nu se circumscriu niciunuia dintre motivele expres menționate la articolul 46 CE. În măsura în care aceste considerații ar trebui înțelese în sensul că se referă la ordinea publică, în sensul articolului 46 CE, Curtea a interpretat această noțiune în sens strict, solicitând în special existența unei amenințări reale și suficient de grave, care să afecteze un interes fundamental al societății (
27
). Împrejurările invocate de guvernul german nu întrunesc aceste condiții și nu pot fi considerate suficiente pentru a justifica o derogare de la principiul fundamental al liberei prestări a serviciilor. Mai mult, astfel cum au subliniat Comisia și guvernul polonez, nici considerații de natură economică, nici dificultăți practice ale autorităților administrative nu pot constitui motive de ordine publică în sensul articolului 46 CE (
28
).
53.
Din toate considerațiile care precedă rezultă că practica administrativă contestată, în temeiul căreia articolul 1 din convenție este interpretat în sensul că numai întreprinderile germane pot încheia contracte de antrepriză în sensul convenției respective, constituie o încălcare a obligațiilor prevăzute la articolul 49 CE. Prin urmare, prima parte a acțiunii formulate de Comisie este întemeiată.
2. Încălcarea clauzei de „standstill”
a) Principalele argumente ale părților
54.
Prin intermediul celei de a doua părți a acțiunii formulate, Comisia pretinde că clauza de protecție a pieței forței de muncă, astfel cum este aplicată în practică de autoritățile administrative germane, contravine clauzei de „standstill”. Comisia susține că modul de formulare a clauzei de „standstill” arată cu claritate că obligația este absolută și că este interzisă orice restricție a accesului pe piața germană a forței de muncă al lucrătorilor contractuali polonezi, care îi plasează într-o situație mai dezavantajoasă decât aceea în care se aflau la 16 aprilie 2003, indiferent dacă a existat sau nu a existat o schimbare în situația juridică sau în practica administrativă.
55.
Comisia subliniază că, potrivit clauzei de protecție a pieței forței de muncă, care a fost aplicată fără întrerupere în practica administrativă a Agenției Federale a Forței de Muncă, contractele de antrepriză nu sunt, în principiu, permise dacă nu sunt încheiate într-o circumscripție a agenției în care rata medie a șomajului pe ultimele șase luni nu a fost cu cel puțin 30% mai mare decât rata șomajului în Republica Federală Germania. Lista circumscripțiilor agenției cărora li se aplică această normă se actualizează trimestrial. Prin urmare, clauza de „standstill” a fost încălcată în măsura în care, după 16 aprilie 2003, pe lista circumscripțiilor „blocate” au fost adăugate noi circumscripții ale agenției, iar accesul pe piața germană a forței de muncă a devenit de facto mai restricționat.
56.
Guvernul polonez împărtășește, în esență, opinia Comisiei și susține că articolul 2 alineatul (5) din convenție nu conține un temei juridic valabil pentru clauza de protecție a forței de muncă.
57.
În schimb, guvernul german subliniază că nici situația juridică din Republica Federală Germania, nici practica administrativă prin intermediul căreia articolul 2 alineatul (5) din convenție este pus în aplicare nu au fost modificate din 4 ianuarie 1993 în ceea ce privește accesul pe piața forței de muncă în temeiul convenției respective. În aceste împrejurări, nu se poate susține că clauza de „standstill” a fost încălcată, întrucât o asemenea încălcare ar presupune adoptarea unor măsuri legislative sau administrative de către statul membru în cauză. Or, în prezenta cauză nu s-au modificat decât împrejurările de fapt, și anume situația de pe piața germană a forței de muncă.
b) Apreciere
58.
În prealabil, trebuie arătat că, în această cauză, Curtea nu are sarcina de a se pronunța asupra aspectului dacă clauza de protecție a pieței forței de muncă ce figurează în orientările de punere în aplicare adoptate Bundesagentur für Arbeit și modul în care aceasta este aplicată în practică de autoritățile administrative germane constituie o aplicare corectă a articolului 2 alineatul (5) din convenție, care stabilește cota de lucrători contractuali polonezi (
29
), ci de a aprecia dacă practica autorităților administrative germane încalcă clauza de „standstill”.
59.
În această privință, trebuie constatat că este cert că clauza de protecție a forței de muncă se afla deja în vigoare și era aplicată de autoritățile germane înainte de data semnării Actului de aderare din 2003 și nu a fost modificată de la acea dată.
60.
Cu toate acestea, acțiunea Comisiei se referă mai precis la împrejurarea că, după 16 aprilie 2003, au fost adăugate noi circumscripții ale agenției pe lista de circumscripții în legătură cu care nu sunt permise contracte de antrepriză în temeiul convenției, ceea ce face ca accesul pe piața germană a forței de muncă să devină de facto mai restricționat.
61.
Nu împărtășim punctul de vedere al Comisiei conform căruia aceasta reprezintă o încălcare a clauzei de „standstill”.
62.
Astfel cum a subliniat guvernul german, potrivit orientărilor de punere în aplicare la care se raportează autoritățile germane, circumscripțiile la care se referă clauza de protecție a forței de muncă sunt publicate într-o listă care se actualizează trimestrial. Lista respectivă și actualizările acesteia sunt, așadar, doar consecința aplicării regulii prevăzute în orientările de punere în aplicare, potrivit căreia contractele de antrepriză nu sunt permise dacă sunt încheiate într-o circumscripție a agenției în care rata medie a șomajului pe ultimele șase luni este cu cel puțin 30% mai mare decât rata medie a șomajului în Republica Federală Germania: prin urmare, în acest sens, lista respectivă nu are decât o natură declarativă. Cu alte cuvinte, măsura adăugării de circumscripții „blocate” după 16 aprilie 2003, contestată de Comisie, nu reprezintă decât rezultatul aplicării, în privința unor împrejurări de fapt care se modifică, respectiv creșterea ratei șomajului în anumite circumscripții, a acelorași condiții sau restricții care se aplicau deja în practica administrativă înainte de acea dată.
63.
Desigur, deși rezultatul poate fi acela că, de facto, mai puțini lucrători polonezi pot fi utilizați în contextul prestării de servicii în Republica Federală Germania (
30
), această măsură de adăugare de circumscripții pe lista în discuție nu poate fi considerată drept „condiție” mai restrictivă pentru circulația temporară a lucrătorilor, pe care clauza de „standstill” o interzice. În general, este inerent naturii condițiilor juridice să acționeze și în dezavantajul persoanelor ale căror drepturi le reglementează atunci când anumite împrejurări relevante se modifică, fără ca totuși condițiile însele să se fi modificat sau să fi devenit mai restrictive.
64.
În lumina considerațiilor care precedă, cea de a doua parte a acțiunii, prin care Comisia susține că Republica Federală Germania a încălcat clauza de „standstill”, trebuie să fie respinsă ca neîntemeiată.
V — Cheltuielile de judecată
65.
În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 69 alineatul (3) din același regulament, Curtea poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată, în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere sau pentru motive excepționale.
66.
În împrejurările prezentei cauze, în care unul dintre cele două capete de cerere din acțiunea Comisiei a fost admis, Comisia ar trebui obligată să plătească jumătate din cheltuielile de judecată, iar Republica Federală Germania cealaltă jumătate.
67.
Republica Polonă, care a intervenit în prezenta cauză, va suporta propriile cheltuieli de judecată, potrivit articolului 69 alineatul (4) din Regulamentul de procedură.
VI — Concluzie
68.
În consecință, propunem Curții:
(1)
să constate că, prin faptul că, în practică, autoritățile administrative germane interpretează în sensul de „întreprindere germană” noțiunea „Unternehmen der anderen Seite” („întreprindere a celeilalte părți”) prevăzută la articolul 1 alineatul 1 din Convenția dintre Republica Federală Germania și Republica Polonă din 31 ianuarie 1990 privind detașarea de lucrători polonezi în vederea executării unor contracte de antrepriză, Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE;
(2)
să respingă acțiunea pentru restul motivelor;
(3)
să oblige Comisia Comunităților Europene și Republica Federală Germania să suporte fiecare câte o jumătate din cheltuielile de judecată;
(4)
să dispună ca Republica Polonă să suporte propriile cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2003, L 26, p. 875, denumit în continuare „Actul de aderare din 2003”).
(
3
)	BGBl. 1990 II, p. 602, în versiunea din 8 decembrie 1990 (BGBl. 1992 II, p. 93). Întrucât prin modificarea din a fost eliminat alineatul (2) al articolului 1 din convenție, ne vom referi în continuare la articolul 1, iar nu la articolul 1 alineatul (1) din convenție. Numai versiunile germană și polonă sunt autentice; traducerea în limba engleză folosită în prezentele concluzii se bazează pe aceea publicată în UN Treaty Series (United Nations Treaty Series, vol. 1708, nr. I-29540.
(
4
)	A se vedea în acest sens printre altele Hotărârea Curții din 16 mai 1991, Comisia/Țările de Jos (C-96/89, Rec., p. I-2461, punctul 15), și Hotărârea Curții din, Comisia/Țările de Jos (C-152/98, Rec., p. I-3463, punctul 20).
(
5
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Austria (C-475/98, Rec., p. I-9797, punctul 36), și Hotărârea din, Comisia/Germania (C-490/04, Rep., p. I-6095, punctul 26).
(
6
)	A se vedea în această privință Hotărârea din 11 iunie 1985, Comisia/Irlanda (288/83, Rec., p. 1761, punctul 22), și Hotărârea din, Comisia/Spania (C-83/99, Rec., p. I-445, punctul 25).
(
7
)	În acest sens, a se vedea printre altele Hotărârea din 18 iulie 2007, AER/Karatzoglou (C-213/06 P, Rep., p. I-6733, punctul 33), și Hotărârea din, Masdar (UK)/Comisia (C-47/07 P, Rep., p. I-9761, punctul 81).
(
8
)	Cu referire în special la Hotărârea din 15 ianuarie 2002, Gottardo (C-55/00, Rec., p. I-413, punctele 32-34).
(
9
)	Guvernul polonez se referă în special, cu privire la acest aspect, la Hotărârea Gottardo, citată la nota de subsol 8; Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Germania (C-476/98, Rec., p. I-9855), și Hotărârea din, D. (C-376/03, Rec., p. I-5821).
(
10
)	Cu referire în special la Concluziile avocatului general Van Gerven prezentate în cauza Grana-Novoa (Hotărârea din 2 august 1993, C-23/92, Rec., p. I-4505, punctul 12) și la Hotărârea D. (citată la nota de subsol 9, punctele 61 și urm.).
(
11
)	A se vedea în special Hotărârile din 25 iulie 1991, Säger (C-76/90, Rec., p. I-4221, punctul 12) și Comisia/Țările de Jos (C-353/89, Rec., p. I-4069, punctul 14), Hotărârea din, Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Rec., p. I-2239, punctul 13), și Hotărârea Comisia/Germania (citată la nota de subsol 5, punctul 83).
(
12
)	A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 28 ianuarie 1986, Comisia/Franța (270/83, Rec., p. 273, punctul 18), și Hotărârea din, Halliburton Services (C-1/93, Rec., p. I-1137, punctul 15).
(
13
)	A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 4 decembrie 1986, Comisia/Germania (205/84, Rec., p. 3755, punctul 52), și Hotărârea din, Comisia/Belgia (C-355/98, Rec., p. I-1221, punctul 27).
(
14
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Gottardo (citată la nota de subsol 8, punctul 33); a se vedea de asemenea în acest context Concluziile pe care le-am prezentat recent în cauza Bogiatzi (C-301/08, aflată pe rolul Curții), punctul 55.
(
15
)	Hotărârea din 27 septembrie 1988, Matteucci (235/87, Rec., p. 5589, punctul 16).
(
16
)	A se vedea Hotărârea din 21 septembrie 1999, Saint-Gobain ZN (C-307/97, Rec., p. I-6161, punctele 57-59), Hotărârea din, Comisia/Germania (C-476/98, Rec., p. I-9855, punctul 149), și Hotărârea Gottardo (citată la nota de subsol 8, punctul 32).
(
17
)	Hotărârea Gottardo (citată la nota de subsol 8, punctul 34).
(
18
)	A se vedea punctul 33 de mai sus.
(
19
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Gottardo (citată la nota de subsol 8, punctul 36), și Hotărârea Saint-Gobain ZN (citată la nota de subsol 16, punctele 59 și 60).
(
20
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Gottardo (citată la nota de subsol 8, punctele 36 și 37) și Hotărârea Saint-Gobain ZN (citată la nota de subsol 16, punctul 59); a se vedea de asemenea, în ceea ce privește finalitatea articolului 307 CE, Hotărârea din 14 ianuarie 1997, Centro-Com (C-124/95, Rec., p. I-81, punctele 55 și 56).
(
21
)	A se vedea în acest context Hotărârea Matteuci (citată la nota de subsol 15, punctele 19-22): împrejurarea că convenția a fost încheiată înainte ca Republica Polonă să devină stat membru nu are niciun efect în această privință.
(
22
)	A se vedea în acest sens Hotărârea D. (citată la nota de subsol 9, punctele 59-63), Hotărârea din 12 decembrie 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (C-374/04, Rec., p. I-11673, punctele 88-93), și Hotărârea din, Orange European Smallcap Fund (C-194/06, Rep., p. I-3747, punctul 51).
(
23
)	A se vedea în acest sens Hotărârea D. (citată la nota de subsol 9, punctul 52) și Hotărârea Saint-Gobain ZN (citată la nota de subsol 16, punctul 56).
(
24
)	A se vedea în această privință Hotărârea din 28 ianuarie 1986, Comisia/Franța (270/83, Rec., p. 273, punctul 19), și Hotărârea din, Gilly (C-336/96, Rec., p. I-2793, punctul 30).
(
25
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 21 martie 2002, Cura Anlagen (C-451/99, Rec., p. I-3193, punctul 31), și Hotărârea Comisia/Germania (C-490/04, citată la nota de subsol 5, punctul 86).
(
26
)	A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 19 iunie 2008, Comisia/Luxemburg (C-319/06, Rep., p. I-4323, punctul 51).
(
27
)	A se vedea în special, de exemplu, Hotărârea din 19 ianuarie 1999, Calfa (C-348/96, Rec., p. I-11, punctul 21), și Hotărârea Comisia/Luxemburg (citată la nota de subsol 26, punctul 50).
(
28
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 martie 1991, Masgio (C-10/90, Rec., p. I-1119, punctul 24), Hotărârea din, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec., p. I-4007, punctul 11), și Hotărârea Distribuidores Cinematográficos (citată la nota de subsol 11, punctul 21).
(
29
)	A se vedea în acest context Hotărârea din 28 martie 1995, Evans Medical și Macfarlan Smith (C-324/93, Rec., p. I-563, punctul 29), Hotărârea Centro-Com (citată la nota de subsol 20, punctul 58), și Hotărârea din, AMID (C-141/99, Rec., p. I-11619, punctul 18).
(
30
)	Dar și invers este posibil.