61997CJ0235_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-235/97,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en F. Pascal, chargé de mission bij die directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8B,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door X. Lewis, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward en M. Wathelet (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: S. Alber
griffier: R. Grass
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 juli 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 27 juni 1997 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 139, blz. 30; hierna: "bestreden beschikking"), voor zover daarbij het bedrag van 103 286 730 FF wegens interventiemaatregelen in het kader van de openbare opslag van granen, alsmede het bedrag van 720 720 FF wegens een restitutie bij uitvoer van smeltkaas, niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht.
De correctie ter zake van interventiemaatregelen in het kader van de openbare opslag van granen
2 Volgens artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281, blz. 1), zijn de interventiebureaus verplicht de aangeboden granen aan te kopen, mits aan de voorwaarden met betrekking tot onder meer kwaliteit en hoeveelheid wordt voldaan.
3 Verordening (EEG) nr. 689/92 van de Commissie van 19 maart 1992 tot vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus (PB L 74, blz. 18), schrijft onder meer voor dat
- de granen van gezonde handelskwaliteit moeten zijn, geen onfrisse reuk mogen hebben, vrij moeten zijn van schadelijk levend gedierte en aan minimumkwaliteitscriteria moeten voldoen (artikel 2);
- in iedere aanbieding ter interventie moeten zijn vermeld: de naam van de aanbieder, de aangeboden graansoort, de plaats van opslag, het interventiecentrum waarvoor de aanbieding wordt gedaan, de hoeveelheid en de voornaamste kenmerken en het oogstjaar (artikel 3, lid 1);
- overname door het interventiebureau slechts plaatsvindt indien voor de gehele partij franco interventieopslagplaats geleverde producten de hoeveelheid en kenmerken zijn geconstateerd (artikel 3, lid 4);
- de kwaliteit van het graan wordt vastgesteld aan de hand van een representatief monster (artikel 3, lid 5);
- de hoeveelheid kan worden vastgesteld op basis van de voorraadboekhouding voor de overgenomen granen, wanneer deze zich in de opslagplaats bevinden (artikel 3, lid 6);
- voor elke aanbieding een overnamebewijs wordt opgesteld (artikel 3, lid 8);
- het interventiebureau ten minste eenmaal per jaar de kwaliteit van de opgeslagen producten controleert (artikel 5).
4 Ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening (EEG) nr. 729/70 van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), heeft de Raad verordening (EEG) nr. 3492/90 van 27 november 1990 houdende bepaling van de elementen die in acht dienen te worden genomen in de jaarrekeningen voor de financiering van interventiemaatregelen in de vorm van openbare opslag door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (PB L 337, blz. 3), vastgesteld. Deze verordening bepaalt onder meer in artikel 3, eerste alinea, dat de interventiebureaus voor elk product waarvoor zij interventiemaatregelen van de Gemeenschap hebben uitgevoerd, een inventaris moeten opmaken. De voorschriften voor deze inventarisatie zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 618/90 van de Commissie van 14 maart 1990 (PB L 67, blz. 21). De te volgen werkwijze bij de graaninspectie voor het opmaken van de inventaris is beschreven in bijlage III bij deze verordening. Ingevolge de artikelen 3 en 4 moet het interventiebureau deze inventaris aan verificaties en controles ter plaatse onderwerpen.
5 Na controles op de verificatie van de interventievoorraden van graan in Frankrijk in juni en juli 1993 deelde de Commissie de Franse autoriteiten bij brief van 20 september 1993 mede, dat haar diensten acht typen tekortkomingen hadden geconstateerd in het functioneren van het beheer van de interventieregeling. Deze tekortkomingen betroffen:
- de controle op de kwaliteit van de voorraden bij de inslag;
- de identificatie van de voorraden in de opslagplaats, met name het onderscheid ten opzichte van onder andere regelingen vallende voorraden;
- de late registratie van mutaties in de voorraad;
- de omstandigheid dat bij de controle geen inzicht kon worden gegeven in de exacte voorraadsituatie per opslagplaats op een bepaald tijdstip;
- de omstandigheid dat bij de controle de bij de communautaire regelgeving voorgeschreven fysieke inventarissen en de boekhoudkundige inventarissen niet op de zetel beschikbaar waren;
- de tekortschietende materiële boekhouding van de opslaghouders;
- de ongeschiktheid van enkele opslagplaatsen voor interventie (meting niet mogelijk, loopbruggen ontbraken of waren gevaarlijk, graan stond bloot aan weersinvloeden, enz.);
- de omstandigheid dat in de opslagplaatsen nauwelijks vlaktemeters en meetschalen werden aangetroffen.
6 In dezelfde brief berichtte de Commissie, dat de resultaten van haar controlebezoeken later grond zouden kunnen opleveren voor financiële consequenties bij de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993.
7 Bij schrijven van 8 april 1994 betuigde de Commissie haar tevredenheid over de door de Franse autoriteiten toegezegde verbeteringen. Na de aandacht van de Franse autoriteiten te hebben gevestigd op hoofdstuk E van de nota bij haar schrijven - inzake correcties - en op het eindcommentaar, kondigde zij aan dat, mede gelet op de verbeteringen in het beheersysteem, geen algehele correctie zou worden opgelegd.
8 In hoofdstuk E verklaarde zij evenwel, dat opgeslagen hoeveelheden ontbraken, met name onder omstandigheden die in strijd waren met verordening nr. 689/92, in het bijzonder met artikel 3, lid 6, daarvan, en dat deze hoeveelheden aan het EOGFL moesten worden terugbetaald tegen de in verordening (EEG) nr. 3597/90 van de Commissie van 12 december 1990 inzake boekingsregels voor aankoop, opslag en verkoop van landbouwproducten door de interventiebureaus (PB L 350, blz. 43), bedoelde waarde.
9 Verder werd de aandacht van de Franse autoriteiten gevestigd op:
"het feit dat er volgens de hardnekkige geruchten die in de handel rondgaan, sprake zou zijn van substitutie tussen opgeslagen producten en graan op de markt, met name wanneer tot verkoop van interventievoorraden wordt overgegaan".
"Mochten deze geruchten gegrond blijken te zijn", aldus de Commissie verder, "dan zullen zeer zware financiële correcties worden opgelegd en zal worden verzocht om sancties tegen de handelaars en/of opslaghouders."
10 Nadat tussen 27 juni en 1 juli 1994 een volgende reeks controlebezoeken betreffende de openbare opslag van graan had plaatsgevonden, bevestigde de Commissie in een brief van 16 november 1994, dat in veel gevallen door de Franse autoriteiten niets was gedaan aan de in 1993 geconstateerde tekortkomingen in het functioneren van het beheersysteem, te weten:
- achterstand in de voorraadboekhouding;
- bepaalde gebreken in de controle;
- ontoereikende opslagcondities en tekortkomingen in de plaatsing van borden;
- gebrekkige voorraadboekhouding.
11 In de eerste bijlage bij deze brief schreef de Commissie, dat de geruchten inzake de vermenging van particuliere granen met in interventie genomen granen, op waarheid bleken te berusten. In een tweede bijlage, betreffende een controle van de interventievoorraden in de regio Orléans, stond, dat functionarissen van de Commissie in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de nationale administratie hadden vastgesteld dat de silo's een grotere hoeveelheid bevatten dan normaal gesproken in voorraad had moeten zijn. De diensten van de Commissie leidden hieruit af, dat voorgefinancierd graan was vermengd met particulier graan van de opslaghouder.
12 De Commissie deelde de nationale autoriteiten daarop mede, dat financiële correcties zouden worden vastgesteld bij de goedkeuring van de rekeningen vanaf het begrotingsjaar 1992. Bij schrijven van 18 augustus 1995 maakte de Commissie een voorstel voor een financiële correctie bekend ten belope van 2 % van de totale interventie-uitgaven voor openbare opslag door het EOGFL, ofwel 84 miljoen FF.
13 De Franse autoriteiten wendden zich tot het bemiddelingsorgaan ingesteld bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45), opdat dit zou trachten de uiteenlopende standpunten in deze zaak nader tot elkaar te brengen.
14 In zijn voorlopig verslag van 15 december 1995 merkte het bemiddelingsorgaan op, dat de voornaamste door de EOGFL-controleurs vastgestelde feiten door de Franse autoriteiten niet werden betwist, ook al bleven er uiteenlopende standpunten bestaan over de feitelijke juistheid of de uitlegging van bepaalde bevindingen (punt 5). Het oordeelde, dat het op basis van de verhoren waartoe het was overgegaan, niet met zekerheid kon vaststellen, of de door de Franse autoriteiten ingevoerde wijzigingen aan de eisen van de diensten van de Commissie voldeden. Het beklemtoonde tevens, dat een en ander voorkwam alsof de diensten van de Commissie sinds eind 1994 hun eerdere - te gunstig geachte - conclusies opnieuw hadden bezien, nu zij meenden, dat de na de controle van 1993 door de Franse Republiek aangebrachte verbeteringen wel een verlichting van de op het begrotingsjaar 1992 toe te passen financiële correctie rechtvaardigden, doch niet het achterwege laten van iedere correctie.
15 Gelet op deze omstandigheden, oordeelde het bemiddelingsorgaan als volgt:
"het is stellig te betreuren, dat de diensten van de Commissie de indruk wekken, dat zij achteraf op hun eerste bevindingen zijn teruggekomen, hetgeen ook indien dit zo is, slechts het door de betrokken lidstaat geconstateerde ontbreken van zekerheid bij de goedkeuringsprocedure bevestigt. Het is overigens juist, dat de opmerkingen en bevindingen van deze diensten beter zouden zijn onderbouwd, indien zij op een grondig onderzoek van de in Frankrijk uitgevoerde regeling berustten.
Verder betwisten de Franse autoriteiten in wezen niet, dat zij hun eerdere handelwijze ingrijpend hebben moeten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te voldoen, en dat de controles van de Gemeenschap verschillende onregelmatigheden aan het licht hebben gebracht, die de Franse autoriteiten hebben toegegeven en bestraft."
16 In zijn eindverslag van 26 januari 1996 stelde het bemiddelingsorgaan na verwijzing naar zijn voorlopig verslag vast, dat de door de diensten van de Commissie bepleite financiële correctie niet ongegrond was.
17 Deze correctie van 2 % is overgenomen in beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19). Tegen deze laatste beschikking werd beroep ingesteld, dat bij arrest van het Hof 1 oktober 1998, Frankrijk/Commissie (C-232/96, Jurispr. blz. I-5699) is afgewezen.
18 Voor het begrotingsjaar 1993 stelde de Commissie bij brief van 9 februari 1996 de Franse autoriteiten een financiële correctie voor van eveneens 2 % van de uitgaven wegens technische kosten, financieringskosten en andere kosten, ten bedrage van 103 miljoen FF.
19 Blijkens deze brief hadden de Franse autoriteiten de Commissie er voorts van ingelicht, dat bepaalde voorraadhoeveelheden, die bij de controle ontbraken, ten verkoop waren aangeboden. Aangezien ontbrekende voorraden niet konden worden verkocht, verzocht de Commissie de Franse Republiek de EOGFL-diensten in te lichten van de verkochte hoeveelheden, hun waarde alsook van het begrotingsjaar waarin deze verkopen waren aangegeven, opdat bij de goedkeuring van de rekeningen van het betrokken begrotingsjaar tot correctie kon worden overgegaan.
20 In hun antwoord van 27 februari 1996 verstrekten de Franse autoriteiten geen enkele nauwkeurige informatie daaromtrent. Voorts verzetten zij zich tegen de toepassing van een nieuwe correctie in de sector van de opslag van granen.
21 De Franse autoriteiten wendden zich tot het bemiddelingsorgaan, dat vaststelde dat dezelfde argumenten werden aangevoerd als bij zijn onderzoek in het begrotingsjaar 1992 en derhalve in zijn eindverslag van 5 december 1996 zijn vorige opmerkingen en conclusies handhaafde.
22 In punt 4.5.1.1.3 van het syntheseverslag van 15 april 1997, betreffende de resultaten van de controles voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen, afdeling "Garantie", voor het begrotingsjaar 1993, preciseerde de Commissie dat:
"de Franse autoriteiten vanaf de mededeling van de vaststellingen van het EOGFL maatregelen hebben genomen om de procedures te verbeteren. Doordat het beheer- en controlesysteem tekortschoot, liepen de EOGFL-fondsen tijdens de verkoopseizoenen 1992/1993 en 1993/1994 evenwel significante risico's".
23 Zij wees op verschillende tekortkomingen die tijdens het jaar 1993 bleven bestaan (blz. 113):
- achterstand in de voorraadboekhouding;
- bepaalde gebreken in de controle;
- ontoereikende opslagcondities en tekortkomingen in de plaatsing van borden voor de identificatie van de interventievoorraden;
- gebrek aan planimetrie;
- gebrekkige materiële boekhouding.
24 De financiële correctie van 2 % is in de bestreden beschikking overgenomen.
25 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert de Franse regering drie middelen aan, die respectievelijk zijn ontleend aan de overeenstemming van het nationale beheer- en controlesysteem met de communautaire regelgeving, schending van het rechtszekerheidsbeginsel en schending van het evenredigheidsbeginsel.
De overeenstemming van het nationale beheer- en controlesysteem met de communautaire regelgeving
26 De Franse regering betoogt, dat het nationale systeem voor het beheer en de controle van de hoeveelheden en de kwaliteit van het in het begrotingsjaar 1993 in interventie genomen graan aan de bij de communautaire regelgeving gestelde eisen voldeed.
27 In Frankrijk is alle opslagcapaciteit aan technische goedkeuring onderworpen. Opslagruimten worden in een door het Office national interprofessionnel des céréales (hierna: "ONIC") beheerd bestand opgenomen. Omdat dit orgaan niet over eigen opslagcapaciteit beschikt, schakelt het dienstverrichters in met wie het opslagovereenkomsten sluit.
28 Volgens deze overeenkomsten zijn de opslaghouders onder meer aansprakelijk wanneer de aanwezigheid van niet onder de overeenkomsten vallende goederen wordt vastgesteld of wanneer de kwaliteit van het graan niet gelijk is aan de bij de inslag vastgestelde kwaliteit. In geval van niet-nakoming van de verplichtingen worden geldstraffen opgelegd, naast terugvordering van de ten onrechte betaalde opslagsubsidie; deze geldstraffen worden stelselmatig toegepast en blijken een ontmoedigingseffect te hebben, teneinde verduistering van goederen of onvolkomenheden in het toezicht op het opgeslagen graan te voorkomen.
29 Bij de inslag werden aan de hand van representatieve monsters van de partijen zowel de ingekomen hoeveelheden als de kwaliteit van de granen gecontroleerd. Bij de leveringen werd steeds gecontroleerd. Bij de leveringen wordt het ONIC gewoonlijk vertegenwoordigd door het opslaghoudende orgaan. Wanneer het opslaghoudende orgaan en de leverancier onderling afhankelijk zijn, schakelt het ONIC daarentegen een vennootschap in die toezicht houdt.
30 Ofschoon in sommige gevallen te laat werd geboekt, bleven de aangiften onbetwist betrouwbaar, aangezien de verrichtingen [inslag, uitslag, (...)] van dag tot dag bekend waren. Aldus kon bij de controles steeds een juiste voorraadsituatie in elke opslagplaats worden overgelegd door de in- en uitslag in de laatste aangiften onderling te vergelijken.
31 Voorts werd in 1993 rekening gehouden met de risico's van ontduiking van de communautaire regelgeving inzake openbare opslag van granen.
32 Om zich te vergewissen van de regelmatigheid van de openbare opslag, pasten de Franse autoriteiten maatregelen toe waarin de gemeenschapsregeling niet voorzag, onder meer door de opslaghouders te verplichten borden te plaatsen op de aan het ONIC verhuurde opslagcapaciteiten.
33 Blijkens de door de Commissie bij de controles opgemaakte processen-verbaal waren de opslagcondities bevredigend. De enkele marginale incidenten (dode vogels, isoleringspanelen op opgeslagen graan) die waren vastgesteld, wezen niet op gebreken in de bewaring van de goederen, op welk punt de EOGFL-controlediensten geen enkel voorbehoud hadden gemaakt.
34 Dienaangaande concludeert het op verzoek van de Commissie door het kantoor Ernst & Young bij de tot betaling gemachtigde organen verrichte accountantsonderzoek betreffende de begrotingsjaren 1993 en 1994, het volgende:
"De verschillen zijn op de juiste wijze verwerkt. De hoeveelheden granen in de jaarlijkse aangiften voor goedkeuring 1993 en 1994 zijn op de juiste wijze vergeleken met de hoeveelheden op de computeruitdraai van het ONIC-beheersysteem" (punt 7.3.5 van bijlage 7 bij het accountantsverslag).
"De door ONIC verrichte controles op de hoeveelheden zijn duidelijk van goede kwaliteit: talrijk, gebaseerd op een nauwkeurige procedure, stelselmatig, onaangekondigd wat de tussencontroles betreft: zij geven het ONIC een betrouwbaar beeld van de door de opslaghouders verstrekte inlichtingen. Voorts biedt het ONIC-beheersysteem de mogelijkheid, zij het door manuele compilatie, wat lang en omslachtig kan zijn, de voorraden granen op een gegeven tijdstip van het begrotingsjaar per opslaghouder precies te kennen" (punt 7.4 van bijlage 7 bij het accountantsverslag).
35 Volgens de Franse regering worden de kwaliteit van het in het kader van het ONIC-beheersysteem ingevoerde controle-, inventaris- en opslagsysteem, waardoor met name op een gegeven ogenblik van het begrotingsjaar de voorraden granen per opslaghouder precies kunnen worden bepaald, door de voornaamste analyses en conclusies van dit accountantsverslag duidelijk. Blijkens dit verslag is een van de voornaamste aanmerkingen van de Commissie, namelijk de controles van de hoeveelheden bij de opslaghouders, duidelijk volledig ongegrond.
36 De Franse regering bestrijdt, dat de opmerkingen van de Commissie in onder meer de nota bij haar brief van 20 september 1993, grond opleveren voor de conclusie dat er sprake is van tekortkomingen waardoor het EOGFL schade dreigt te lijden.
37 Sommige opmerkingen van de Commissie hebben immers betrekking op eisen die door de geldende regelgeving niet worden gesteld. Zo zou geen enkele gemeenschapsbepaling voorschrijven, dat de inslag van de voorraad tegelijk met de invoering in het computersysteem op de hoofdzetel van het interventiebureau moet plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor het stelselmatig aanbrengen van bordjes op de opslagplaatsen. Ten slotte zou geen enkel voorschrift van gemeenschapsrecht bepalen, op welke wijze de materiële boekhouding van de opslaghouders moet worden bijgehouden.
38 Om te beginnen is het vaste rechtspraak, dat de Commissie enkel de overeenkomstig de in de verschillende sectoren landbouwproducten opgestelde regels betaalde bedragen ten laste van het EOGFL mag brengen. Alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben gemeend dat zij ze in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten mochten betalen, blijven ten laste van de lidstaten (arresten van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, Jurispr. blz. 245, punt 8; Duitsland/Commissie, 18/76, Jurispr. blz. 343, punt 7, en 10 november 1993, Nederland/Commissie, C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 14).
39 Al moet de Commissie dus bewijzen, dat de gemeenschapsregels zijn geschonden, de lidstaat moet in voorkomend geval aantonen, dat de Commissie daaraan onjuiste financiële gevolgen heeft verbonden (zie in die zin arrest van 12 juli 1984, Luxemburg/Commissie, 49/83, Jurispr. blz. 2931, punt 30).
40 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat de Franse autoriteiten volgens de verklaringen van het bemiddelingsorgaan betreffende het begrotingsjaar 1992 niet betwisten, dat zij hun eerdere handelwijze ingrijpend moesten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te voldoen, en dat de controles van de Gemeenschap verschillende onregelmatigheden aan het licht hebben gebracht, die de Franse autoriteiten hebben toegegeven en bestraft (zie punt 15 van dit arrest). Bovendien handhaafde het bemiddelingsorgaan in zijn eindverslag van 5 december 1996 voor het begrotingsjaar 1993 zijn vorige opmerkingen en conclusies (zie punt 21 van dit arrest).
41 In de tweede plaats hebben de diensten van de Commissie blijkens bijlage 2 bij de brief van de Commissie van 16 november 1994 bij een controlebezoek in juni 1994 de vermenging van voorgefinancierd graan met particulier graan van de opslaghouder kunnen vaststellen (zie punt 11 van dit arrest).
42 In de derde plaats hadden de diensten van de Commissie blijkens een door laatstgenoemde op 13 juni 1997 aan de Franse Republiek gezonden brief, in de begrotingsjaren 1994, 1995 en 1996 vastgesteld, dat voordien door hen vastgestelde tekortkomingen in het Franse systeem van controle en opslag van granen, zoals het niet-aanwezig zijn van een ONIC-vertegenwoordiger bij de levering, de tekortkomingen van de jaarlijkse inventaris en de ontoereikende controle van de gegevens, waren blijven bestaan.
43 In de vierde plaats gaf de Franse regering in repliek toe, dat bepaalde regels op dit gebied mogelijkerwijs niet waren nageleefd.
44 Ten slotte kan geen argument worden ontleend aan het feit dat bepaalde grieven van de Commissie vereisten betroffen die de gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk stelt.
45 Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat de beginselen noemt waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de door het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (zie arrest van 6 mei 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 13), legt de lidstaten de verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen, dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke gemeenschapshandeling het treffen van een bepaalde controlemaatregel niet uitdrukkelijk voor (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punten 16 en 17).
46 Gelet op het voorgaande, moet het eerste middel worden verworpen.
Het rechtszekerheidsbeginsel
47 Het tweede middel van de Franse regering houdt in, dat de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door terug te komen op de in haar brief van 8 april 1994 gedane toezegging om bij de goedkeuring geen financiële consequenties te verbinden aan "de hardnekkige geruchten die in de handel rondgaan, [dat] sprake zou zijn van substitutie tussen opgeslagen producten en graan op de markt, met name wanneer tot verkoop van interventievoorraden wordt overgegaan".
48 De Commissie bestrijdt, dat zij de Franse autoriteiten zou hebben toegezegd, dat de geconstateerde tekortkomingen in het controlesysteem niet tot de minste financiële correctie zouden leiden. Volgens haar is in de briefwisseling met de Franse autoriteiten de mogelijkheid van een financiële correctie uitdrukkelijk aan de orde gesteld.
49 Zonder te hoeven onderzoeken, of de door de Commissie na afsluiting van het betrokken begrotingsjaar beweerdelijk gedane toezegging, geen algehele financiële sanctie op te leggen, een lidstaat kan vrijwaren voor de geldelijke gevolgen van het niet naleven van de communautaire landbouwvoorschriften, kan worden volstaan met de vaststelling, dat deze toezegging blijkens de punten 7 tot en met 9 van dit arrest hoe dan ook is gedaan onder het voorbehoud dat geen sprake zou blijken te zijn van substitutie van in interventie genomen graan en particulier graan. Tot toepassing van een correctie is besloten nadat de diensten van de Commissie gevallen van substitutie hadden ontdekt, zulks in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de nationale overheid en na onderzoek, zoals blijkt uit de brief van de Commissie van 16 november 1994.
50 Gelet op het voorgaande, moet het tweede middel worden verworpen.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
51 Subsidiair stelt de Franse regering, dat de bestreden beschikking het evenredigheidsbeginsel schendt. Haars inziens kon de correctie in elk geval niet voor begrotingspost 10-13 gelden; deze betreft verliezen op verkochte voorraden, die volledig zouden zijn gecompenseerd krachtens verordening nr. 3597/90.
52 Dienaangaande behoeft er enkel aan te worden herinnerd, dat de Commissie, naast het feit dat er daadwerkelijk hoeveelheden aan de interventievoorraden ontbraken, meer in het algemeen tekortkomingen in het controlesysteem heeft kunnen vaststellen. Deze deden het vermoeden rijzen, dat meer hoeveelheden ontbraken en wellicht dus nog meer verliezen waren geleden, die niet krachtens verordening nr. 3597/90 konden worden gecompenseerd.
53 Het derde middel moet derhalve worden verworpen.
De correctie wegens restitutie bij uitvoer van smeltkaas
54 Verordening (EEG) nr. 876/68 van de Raad van 28 juni 1968 (PB L 155, blz. 1) stelt de algemene voorschriften betreffende de toekenning van de restituties bij de uitvoer en de criteria voor de vaststelling van hun bedrag in de sector melk en zuivelproducten vast. Ingevolge artikel 6 wordt de restitutie uitbetaald, wanneer het bewijs wordt geleverd dat de producten uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd, en van oorsprong uit de Gemeenschap zijn.
55 Bij verordening (EEG) nr. 3665/87 van 27 november 1987 (PB L 351, blz. 1) heeft de Commissie gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten vastgesteld.
56 Artikel 3 van deze verordening luidt:
"1. Onder de $dag van uitvoer' wordt verstaan de dag waarop de douaneautoriteit de aangifte ten uitvoer aanvaardt, waarin is vermeld dat een restitutie zal worden gevraagd.
(...)
4. De dag van uitvoer is bepalend voor de vaststelling van hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product.
(...)"
57 Artikel 5, lid 1, van deze verordening bepaalt:
"Voor de betaling van de al dan niet gedifferentieerde restitutie geldt niet alleen de voorwaarde dat het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, maar ook dat:
a) wanneer ernstige twijfel bestaat omtrent de werkelijke bestemming van het product,
of
b) wanneer het product opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen worden ingevoerd (...)
het product binnen twaalf maanden na de datum waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in een derde land en, in voorkomend geval, in een bepaald derde land is ingevoerd, tenzij het tijdens het vervoer als gevolg van overmacht verloren is gegaan (...)"
58 Artikel 5, lid 1, laatste alinea, voegt daaraan toe:
"Bovendien kunnen de bevoegde instanties van de lidstaten bijkomende bewijzen verlangen waarmee ten genoegen van die instanties wordt aangetoond dat het product in het derde land van invoer werkelijk in ongewijzigde staat op de markt is gebracht."
59 Artikel 13 van verordening nr. 3665/87 bepaalt:
"Restituties worden niet verleend indien de producten niet van gezonde handelskwaliteit zijn en als de geschiktheid voor menselijke consumptie, voor zover zij daarvoor zijn bestemd, wegens de eigenschappen ervan of de toestand waarin zij zich bevinden, geheel of in aanzienlijke mate is verloren gegaan."
60 Ten slotte bepaalt artikel 17 wat de gedifferentieerde restituties betreft, dat het product in het derde land in ongewijzigde staat moet zijn ingevoerd. Dienaangaande bepaalt lid 3:
"Het product wordt als ingevoerd beschouwd wanneer de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik in het derde land zijn vervuld."
61 De kaasfabrieken Bel (hierna: "Bel") voerden in de loop van het laatste kwartaal van 1988, 14 256 kartonnen dozen kaas "Vache qui rit", met een totaal gewicht van 89 813 kg en een handelswaarde van 883 700 FF, naar Saudi-Arabië uit. Voor deze uitvoer ontvingen zij restituties krachtens artikel 17 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13).
62 Op 20 juni 1989, dat wil zeggen zes maanden na verzending van de kartonnen dozen, schreef Bel ten gunste van de koper, de vennootschap Abbar and Zainy Cold Stores van Djeddah een tegoed ten bedrage van 187 110,78 USD, zijnde de factuurwaarde van 12 148 dozen, uit.
63 Volgens de koper was de textuur van de kaas in vergelijking met de gewoonlijke standaard voor dit product te zacht. Om het merkimago van het product te vrijwaren, besloot Bel de 12 148 kartons te vernietigen.
64 Bij een onderzoek dat op 6 november 1991 werd verricht in het kader van verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG (PB L 388, blz. 18), stelden de Franse autoriteiten het volgende vast:
"De producten die uit de Belgische fabriek van de groep kwamen, werden onderzocht door de kwaliteitsdienst van het bedrijf. Deze kwam tot de slotsom dat het fabricageprocédé gedurende een tiental fabricagedagen slecht had gefunctioneerd, met als gevolg dat alle betrokken producten uit de verkoop zijn gehaald."
65 Na deze vernietiging ontving Bel een uitvoerrestitutie ten bedrage van 720 720 FF.
66 Bij brieven van 5 januari, 3 april en 9 oktober 1995, liet de Commissie de Franse autoriteiten weten, dat een partij van 76 500 kg kaas niet in aanmerking kwam voor interventie, in de eerste plaats omdat zij vanaf de productie een kwalitatief gebrek vertoonde, en in de tweede plaats omdat zij niet op de markt van het land van bestemming was gebracht.
67 Bij brieven van 16 januari 1996 en vervolgens van 23 april 1996, stelde de Commissie de Franse Republiek in kennis van haar voorstel, een bedrag van 720 720 FF, zijnde de toegekende uitvoerrestitutie voor de 76 500 kg smeltkaas, van financiering door het EOGFL uit te sluiten.
68 De Franse Republiek bracht de zaak voor het bemiddelingsorgaan. In zijn eindverslag van 8 november 1996 concludeerde dit
"dat het in dit geval geen basis kon vinden om de standpunten nader bij elkaar te brengen. Het wenst te wijzen op het belang van snelle verduidelijking van de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, met name de artikelen 5 en 13 van verordening nr. 3665/87."
69 Bij de bestreden beschikking corrigeerde de Commissie het bedrag van 720 720 FF om de in punt 4.2.2.3 van het syntheseverslag aangegeven redenen, op grond dat
- het product geen handelskwaliteit had (zie artikel 13 van verordening nr. 3665/87);
- het kwalitatieve gebrek was ontstaan bij de productie, dus vóór de uitvoer (zie artikel 3 van verordening nr. 3665/87);
- het product in het land van bestemming niet op de markt was gebracht (zie artikel 5 van verordening nr. 3665/87).
70 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring stelt de Franse regering, dat de restitutie bij de uitvoer van de smeltkaas overeenkomstig de regels van verordening nr. 3665/87 is betaald. De bestreden beschikking schendt dus verordening nr. 729/70, met name de artikelen 2 en 3 daarvan, volgens welke de interventies ter regulering van de landbouwmarkten door het EOGFL worden gefinancierd, wanneer door de bevoegde binnenlandse diensten overeenkomstig het gemeenschapsrecht tot de uitgaven wordt overgegaan.
71 Tot staving van dit enige middel voert de Franse regering twee argumenten aan.
72 In de eerste plaats, aldus de Franse regering, waren de producten op de dag van uitvoer van gezonde handelskwaliteit.
73 Pas in de loop van de verhandeling van de producten stelde de importeur vast, dat de textuur van de kaas zachter was dan gewoonlijk. Volgens de Franse regering was bij de inklaring bij de Saudische douane gebleken van geen enkel bacterieel of fysisch-chemisch gebrek, vreemd lichaam, of van een overschrijding van de uiterste gebruiksdata.
74 In de tweede plaats, zo vervolgt de Franse regering, werd de partij kaas daadwerkelijk naar Saudi-Arabië uitgevoerd in de zin van artikel 5 van verordening nr. 3665/87.
75 De douaneformaliteiten tot verbruik zijn haars inziens naar behoren vervuld. Dat de producten later zijn vernietigd, kan dus niets wijzigen aan het feit dat de producten de Saudische markt daadwerkelijk hadden bereikt. De producten moeten worden geacht op de markt te zijn gebracht in de zin van verordening nr. 3665/87, zodra de formaliteiten voor het in het vrije verkeer brengen in het land van bestemming zijn vervuld en de klant de zorg voor de goederen op zich heeft genomen.
76 Aangaande de gezonde handelskwaliteit van de betrokken producten zij er om te beginnen aan herinnerd, dat de lidstaten bij gebreke van een communautaire definitie van dit begrip nadere bepalingen ter zake moeten vaststellen (zie in die zin arrest van 8 juni 1994, Ellinika Dimitriaka, C-371/92, Jurispr. blz. I-2391, punt 23).
77 Dergelijke nationale bepalingen mogen evenwel niet in strijd zijn met de algemene systematiek van de toepasselijke gemeenschapsregeling. Dienaangaande dient volgens de negende overweging van de considerans van verordening nr. 3665/87 de kwaliteit van de producten waarvoor om uitvoerrestitutie wordt verzocht "zodanig (...) te zijn dat zij onder normale omstandigheden in de handel kunnen worden gebracht".
78 Op dit punt hoeft slechts te worden vastgesteld, dat de Franse regering heeft toegegeven dat het verschil in kwaliteit met de gewoonlijke textuur van het product te wijten was aan een fabricagegebrek en dat zulks bleek uit interne controles door de fabricant (zie punt 64 van dit arrest).
79 Dat van de gebrekkige textuur eerst bleek bij een controle door de Saudische klant, is van weinig belang. Op de dag van de uitvoer had het betrokken product een verborgen gebrek, zodat het niet van gezonde handelskwaliteit was in de zin van artikel 13 van verordening nr. 3665/87.
80 De tegenovergestelde oplossing zou tot gevolg hebben, dat de gevolgen van de niet-nakoming door de producent van zijn contractuele verplichting, een product te leveren dat beantwoordt aan de voorschriften, op de gemeenschap worden afgewenteld. Dat is niet de functie van het restitutiestelsel, dat er enkel toe strekt de uitvoer van communautaire producten die anders voor de handelaar niet meer renderend zou zijn, mogelijk te maken (zie arrest van 28 maart 1996, Anglo Irish Beef Processors International e.a., C-299/94, Jurispr. blz. I-1925, punten 21 en 22).
81 Aangezien geen restitutie krachtens artikel 13 van verordening nr. 3665/87 kan worden betaald, wanneer de producten niet van gezonde handelskwaliteit zijn, hoeft niet tevens te worden onderzocht of de betrokken partij smeltkaas in Saudi-Arabië daadwerkelijk is ingevoerd in de zin van artikel 5 van deze verordening.
82 Gelet op het voorgaande, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
83 Volgens artikel 69, lid 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.