62008CC0241_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. Спорът между страните се отнася до това дали Френската република е транспонирала правилно член 6 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна(2) (наричана по-нататък „Директива за местообитанията“) в член L. 414-1, член L. 414-4 и член R 414-21 от френския Кодекс за околната среда ( Code de l’environnement ). Тези разпоредби се отнасят до територии, защитени от общностното право поради тяхното значение за опазването или възстановяването на определени местообитания на видовете и/или за запазването на видовете.
2. Спорните въпроси са следните:
– Може ли държавата членка да ограничи обхвата на мерките за предотвратяване на влошаването на състоянието на естествените местообитания, като приеме, че не се забраняват човешки дейности, когато последните нямат значително въздействие?
– Съвместимо ли е със забраната за значително обезпокояване на видовете законодателно решение, съгласно което определени дейности не предизвикват каквото и да било значително обезпокояване?
– Трябва ли оценката за въздействие върху територията да се прилага по отношение на всички планове и проекти?
– Гарантират ли френските разпоредби, че ще бъде извършвана задълбочена проверка на алтернативите на проекти, които засягат дадена територия?
II – Производството и исканията
3. На 18 октомври 2005 г. Комисията уведомява Френската република за своите твърдения за нарушение с официално уведомително писмо. След получаването на отговора на Франция от 7 февруари 2006 г., на 15 декември 2006 г. Комисията изпраща до френските власти мотивирано становище, в което определя срок от два месеца, за да се отговори на нейните критики.
4. Отговорът от 28 февруари 2007 г. не удовлетворява Комисията и на 30 май 2008 г. тя предявява настоящия иск по електронен път, а на 2 юни 2008 г. подава исковата си молба по пощата. Тя моли Съда:
– да установи, че като не е приела законовите и подзаконовите разпоредби, необходими за правилното транспониране на член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, Френската република не е изпълнила задълженията си по тази директива, и иска
– Френската pепублика да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
5. Френската pепублика от своя страна иска от Съда:
– да отхвърли иска и
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
6. Страните са представили доводите си само в писмен вид.
III – Правен анализ
7. Според Комисията Френската република не е транспонирала правилно член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията.
A – Относно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията
8. Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията гласи:
„Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии [зони] на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.
9. Съдът вече е постановил, че за транспонирането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията може да бъде необходимо както предприемането на защитни мерки срещу външно засягане и обезпокояване, причинени от хората, така и предприемането на мерки за предотвратяване на естественото развитие, което може да влоши състоянието на запазване на видове и местообитания в специалните защитени зони(3) .
10. Член L. 414-1, параграф V от Кодекса за околната среда предвижда, че за тази цел, съвместно с различните групи на интереси, за всяка територия се определят необходимите мерки за запазване и възстановяване. Комисията оспорва ограниченията на тези мерки, които се съдържат в трета алинеяq трето и четвърто изречение от тази разпоредба.
1. По допустимостта
11. Спорна е допустимостта на основанията на иска, насочени срещу член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето и четвърто изречение от Кодекса за околната среда, тъй като с иска Комисията оспорва една друга редакция, различна от визираната в досъдебната процедура.
12. В досъдебната процедура Комисията се позовава на действащата тогава редакция на Закон № 2005-157 от 23 февруари 2005 г. за развитието на селските райони(4) :
„Те не водят до забрана на човешките дейности, когато последните нямат значително въздействие върху целите, упоменати в предходния параграф. Риболовът, ловът и другите ловни дейности, практикувани при условия и в зони, разрешени от действащите закони и подзаконови актове, не представляват обезпокояващи дейности или дейности с такова въздействие“.
13. С иска Комисията оспорва член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето и четвърто изречение в редакцията на Закон № 2006-1772 от 30 декември 2006 г. за водите и водните басейни(5), т.е. изменения, настъпили след изпращането на мотивираното становище, но преди изтичане на определения в него срок.
„Те не водят до забрана на човешките дейности, когато последните нямат значително въздействие върху запазването или възстановяването в благоприятно състояние на опазване на тези естествени местообитания и на тези видове. Риболовът, дейностите в аквакултурата,
ловът и другите ловни дейности, практикувани при условия и в зони, разрешени от действащите закони и подзаконови актове, не представляват обезпокояващи дейности или дейности с такова въздействие“(6) .
14. Предметът на исковете по член 226 ЕО се предопределя от процедурата, предшестваща съдебното производство. Официалното уведомително писмо, изпратено от Комисията до държавата членка, и мотивираното становище, издадено от Комисията, определят предмета на спора, който впоследствие не може да бъде разширяван. В действителност възможността за съответната държава членка да изложи своите съображения, дори последната да прецени, че не е нужно да се възползва от нея, е важна гаранция, предвидена от Договора за ЕО, съблюдаването на която съставлява съществено формално изискване за редовността на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Следователно мотивираното становище и искът на Комисията трябва да съдържат едни и същи твърдения за нарушения, като тези в официалното уведомително писмо, с което започва досъдебната процедура(7) .
15. Всъщност наличието на неизпълнение на договорно задължение трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище(8) .
16. При едно строго формалистично прилагане на тези правила разпростирането на производството към измененията, въведени със Закона от 2006 г., би съставлявало недопустимо разширяване на предмета на иска спрямо мотивираното становище. Ако се беше отнасял до редакцията, визирана в досъдебната процедура, искът обаче би бил неоснователен, тъй като към момента на изтичане на срока на мотивираното становище оспорваните разпоредби вече не са съществували в оспорваната от Комисията редакция.
17. В случай обаче, че оспорваната в досъдебната процедура правна уредба се запазва като цяло в новите правни разпоредби, които държавата членка е приела след мотивираното становище и които се оспорват с иска, досъдебната процедура може да се разпростре върху новото състояние на правото(9) . Тъй като — както Комисията основателно приема, без да бъде оспорвана в това отношение — измененията на френското законодателство от 2006 г. не засягат по същество релевантното за иска съдържание на разпоредбите, тяхното включване в иска съставлява оправдано изменение на предмета на спора.
18. Следователно основанията на иска, насочени срещу член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето и четвърто изречение от Кодекса за околната среда, са допустими.
2. Относно ограничаването на понятието „значително въздействие“
19. На първо място, Комисията оспорва член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда, тъй като той предвижда възможност за ограничаване на човешките дейности само когато те имат значително въздействие върху запазването или възстановяването в благоприятно състояние на опазването на естествените местообитания и на видовете.
20. Комисията основателно обръща внимание, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията забранява всякаква форма на влошаване на естествените местообитания и на местообитанията на видовете и за да се оправдае една ограничителна мярка, оказването на значително въздействие се изисква само при обезпокояване на видовете. Това не допускало да се забраняват единствено човешките дейности, които оказват значително въздействие.
Относно понятието „влошаване“
21. Действително Съдът все още не е дефинирал изрично понятието „влошаване на местообитания“, но като ориентир може да се използва постоянната съдебна практика по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. По принцип се приема, че член 6, параграф 2 и член 6, параграф 3 са насочени към гарантиране на едно и също равнище на защита(10) .
22. Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията препраща два пъти към засягането на защитени територии. Съгласно първото изречение планове или проекти, които могат да окажат значително влияние върху такава територия, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. Второто изречение предвижда, че планът или проектът се одобрява само след като от оценката на въздействието се установи, че той няма отрицателно влияние върху целостта на територията.
23. Както установява и Френската република, планове или проекти могат да засегнат значително дадена територия по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, когато съществува опасност те да застрашат определените за въпросната територия цели за запазване(11) . В такъв случай трябва да се провери дали мерките са съвместими с определените за тази територия цели за опазване.
24. Следва да се изтъкне, че засягането на целите за опазване не изисква индивидуална проверка дали въздействието е значително. Напротив, за да бъде приложен механизмът за оценка на въздействието върху територията, е достатъчно да съществува някаква опасност от засягане на целите за запазване от друга страна. Без значение е евентуалното въздействие върху територията, ако то не засяга целите за запазване(12) .
25. Резултатът от оценката на въздействието върху територията е определящ за това дали планът или проектът може да бъде разрешен от гледна точка на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията. Компетентните органи одобряват плана или проекта само след като установят, при съблюдаване на резултатите от оценката на въздействието, че той няма да има отрицателно влияние върху „целостта“ на територията.
26. На тази основа френското правителство поддържа следното: плановете или проектите следва да бъдат одобрявани дори в случаите, в които действително могат да засегнат дадена територия в значителна степен, но не и в нейната „цялост“. Вследствие на това то счита за нелогично системното изключване на мерките, които имат значително въздействие съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
27. Този довод обаче се позовава на неправилно разграничаване на значителното засягане на дадена територия и засягането на целостта на територията. Целите за запазване не служат само за преценката дали е налице значително засягане, но и за определянето на това дали една територия е засегната „в нейната цялост“(13) .
28. Следователно за влошаване на местообитания по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията следва да се приеме и засягането на целите на опазване на засегнатата защитена територия.
Относно засягането на целите на опазване
29. Очевидно Френската република е на мнение, че единствено значителното
въздействие върху състоянието на oпазване или възстановяването на естествените местообитания може да засегне целите за опазване на дадена територия. Съгласно член 1, буква l), член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията обаче целите за опазване на дадена територия имат за предмет именно запазването или възстановяването в благоприятно състояние на естествените местообитания. Следователно всяко въздействие върху такива естествени местообитания може да засегне и целите за опазване на дадена територия, независимо дали това въздействие се оценява като значително или не.
30. Дали въздействието на определени дейности, по-специално различните дейности, посочени като примери от страните, действително засягат целите за опазване, може да бъде установено само в конкретния случай при съблюдаване на конкретно засегнатите цели. Тук става въпрос за сложно от научна гледна точка прогнозно решение, което изисква да се извърши определена преценка от страна на компетентните национални органи.
31. Оспорваната френска разпоредба обаче не дава такава възможност за преценка, а предотвратява забраната на онези човешки дейности, които имат „незначително“ въздействие върху местообитанията. По-просто казано, тези дейности по принцип са разрешени.
Дори и в случаите, в които експертите са убедени, че дадена дейност засяга целите на запазването, е необходимо, преди дейността да бъде забранена, допълнително да се доказва, че това въздействие е значително.
Относно тълкуването на член L 414-1, параграф V, първа и трета алинея от Кодекса за околната среда
32. По-нататък Френската република изтъква, че Комисията не разбира правилно член L 414-1, параграф V, първа и трета алинея от Кодекса за околната среда. Забранени били човешките дейности със значително въздействие върху опазването или възстановяването на благоприятно за дългосрочно запазване състояние. Действително, ако нямало такова значително въздействие, дейностите не можело да бъдат забранени, но въпреки това се прилагала записаната в първа алинея цел за намаляване на влошаването на местообитанията. Това трябвало да се гарантира с подходящи мерки.
33. Ако член L 414-1, параграф V, първа и трета алинея от Кодекса за околната среда се тълкувал и прилагал по този начин, щели да бъдат реализирани съществените елементи на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Би останал отворен само въпросът какво ще се случи, ако не са възможни мерки, в рамките на които дейността може да бъде продължена, без да причинява вреди. Дори тази неяснота би била отстранена, ако — както френското правителство изтъква в дупликата — всяко влошаване по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията би съставлявало „значително въздействие“ по смисъла на член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда.
34. Тезата на френското правителство обаче не отчита обстоятелството, че не е достатъчно Директивата за местообитанията да се транспонира по такъв начин, че нейните цели да могат да бъдат постигнати евентуално посредством — което по принцип не е очевидно — тълкуване на националното право в съотстветствие с Директивата. Дори обикновени, съобразени с Директивата административни практики, които по своето естество си подлежат на промяна по волята на администрацията и са лишени от подходяща публичност, не би могло да се приемат за надлежно изпълнение на задълженията на държавите членки за транспониране на дадена директива(14) .
35. Напротив, точното транспониране на Директивата за местообитанията придобива особено значение, когато управлението на общото наследство за съответната територия е поверено на държавите членки(15) . Следователно в рамките на Директивата, която установява сложни и технически правила на правото в областта на правото на околната среда, държавите членки са изрично задължени в особена степен да следят за това тяхното законодателство, предназначено да осигури транспонирането на тази директива, да бъде ясно и точно(16) .
36. Член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда не отговаря в достатъчна степен на тези изисквания. Действително не може да се изключи напълно защитаваното от френското правителство тълкуване, но непредубеденият читател по-скоро би приел, че дейностите са разрешени в случаите, когато нямат значително въздействие върху местообитанията. Този извод може да се наложи по-специално за засегнатите групи от интереси, които съгласно член L 414-1, параграф V, втора алинея вземат участие в съгласуването на мерките за защита на териториите. Следва да се подчертае опасността на тази основа да възникват ненужни конфликти по въпроса дали определено засягане на целите за запазване е значително или не.
37. Както изтъква Комисията, представеното от френското правителство тълкуване на член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда е в противоречие със защитавания от това правителство прочит на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Всъщност последното изтъква, че да се иска забрана за каквото и да било влошаване на местообитанията, би съставлявало „радикална“ позиция(17), и след това се опитва да докаже, че не всички видове влошаване трябва да бъдат забранявани.
Относно съблюдаването на други интереси
38. Френската република се позовава и на член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията и на съображение 3 от нея, съгласно които при прилагане на Директивата трябва да се вземат под внимание икономическите, социалните, културните и регионалните изисквания. В светлината на предходното член L 414-1, параграф V, пета алинея от Кодекса за околната среда съставлявал правилно и релевантно транспониране на Директивата.
39. Това становище обаче противоречи на съдебната практика по член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици(18) (наричана по-нататък „Директива за птиците“). Подобно на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тази разпоредба задължава държавите членки да вземат подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на условията в местообитанията, както и значителното обезпокояване на видовете, които трябва да бъдат класифицирани като специални защитени зони по смисъла на Директивата за птиците(19) . Неизпълнение на задължение, произтичащо от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, не може да бъде оправдано от икономически или социални интереси, тъй като посочването на тези интереси в Директивата за птиците не съставлява достатъчно основание за дерогация(20) .
40. Същото се отнася по принцип и за Директивата за местообитанията. В конкретния случай може да възникне въпросът дали в рамките на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията посочените интереси по изключение могат да имат приоритет пред защитата на територията(21) или съблюдаването на приоритетните интереси изисква винаги прилагането на член 6, параграфи 3 и 4. Член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда не прави разграничение според това дали спорната дейност обслужва приоритетни интереси, или не. Следователно разпоредбата не може да бъде оправдана и в името на тези интереси.
Относно увреждащите мерки за запазване
41. По-нататък френското правителство изтъква, че мерките за запазване и развитие на местообитанията също могат да предизвикат тяхното влошаване, но въпреки това са разрешени. Следователно би трябвало да се допускат човешки дейности, които не оказват значително въздействие.
42. За илюстриране на увреждащи мерки за запазване и възстановяване Френската република посочва различни примери: по-специално на един и същ терен биха могли да се редуват едно след друго различни местообитания. Всяка смяна задължително щяла да води до изчезването на дадено местообитание. Определени мерки за запазване можели да засегнат и други местообитания или за определен период от време дори въпросния вид местообитание. Френската република цитира като пример системното пресушаване на езера за намаляване на задръстването с тиня, което обаче отстранява временно защитения вид местообитание. Най-накрая, земеделските дейности например действително засягали определени елементи на някои видове местообитания, но пък били условие за по-нататъшното ползване на почвата от птиците.
43. Тези доводи обаче не отчитат обстоятелството, че мерки, които са подходящи и необходими за осъществяване на целите за запазване, принципно не могат да се разглеждат като „влошаване на територията“ по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. В случай че определени цели за запазване си противоречат по такъв начин, че необходимите за определена цел мерки за запазване засягат реализирането на другата цел, този конфликт трябва да бъде разрешен в рамките на дефинирането на тези цели.
44. Съдът вече е постановил, че целите за опазване, както следва от член 3 и член 4 от Директивата за местообитанията, и по-специално от член 4, параграф 4 от нея(22), се определят според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно състояние на запазване на тип естествено местообитание, посочен в приложение I, или на вид, посочен в приложение II, и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване(23) . Следователно тези цели трябва да се претеглят за всеки конкретен случай по отношение една на друга, като следва да се определят приоритетите. За пълнота тук следва да се изтъкне, че това сложно решение действително изисква широка възможност за преценка от страна на компетентните органи, като съдебният контрол обаче не е забранен напълно(24) .
45. Човешките дейности, които не се прецизират и които следователно могат да бъдат от всякакво естество, не са съпоставими с необходимите мерки за запазване или с даден конфликт на целите за запазване.
Заключение относно член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда
46. Следователно трябва да се установи, че член L 414-1, параграф V, трета алинея, трето изречение от Кодекса за околната среда не е в съответствие с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
3. Относно изключенията за определени дейности
47. С второто правно основание на иска Комисията оспорва член L 414-1, параграф V, трета алинея, четвърто изречение от Кодекса за околната среда. Съгласно тази разпоредба риболовът, дейностите в аквакултурата, ловът и другите ловни дейности, практикувани при условия и в зони, разрешени от действащите закони и подзаконови актове, не представляват обезпокояващи дейности или дейности с такова въздействие. Комисията счита този извод за несъвместим с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
48. Действително, с оглед на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията Съдът е отхвърлил възможността да изключи като цяло определени, макар и правомерни дейности, от необходимостта от оценка на въздействието върху територията. В действителност не се гарантира, че тези дейности не могат да засегнат значително защитените територии и по този начин да окажат влияние върху тяхната цялост(25) .
49. Предвид сходното равнище на защита тази идея се отнася и до член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Определени дейности могат принципно да се квалифицират като необезпокояващи по смисъла на тази разпоредба само ако се гарантира, че посочените дейности не водят до каквото и да било обезпокояване, което да може да засегне в значителна степен целите на Директивата.
50. Съдът обаче е приел, че ферми за миди могат да имат значително въздействие върху защитени територии(26) . Обезпокояване могат да предизвикат не само съоръженията на дадена ферма за миди, но и тяхната експлоатация. Същото се отнася и за рибните ферми. Ловът и риболовът могат да крият по-малки рискове, но може да има цели за запазване, които да се засягат от съответното обезпокояване. Следователно трябва да съществува възможност тези дейности да бъдат забранени, ако могат да доведат до обезпокояване на определени защитени територии, което може да окаже значително въздействие върху целите на Директивата.
51. Този извод не се поставя под въпрос от обстоятелството, че при упражняването на тези дейности трябва да се съблюдават общите правила.
52. В това отношение Френската република поддържа, че приложимите към дейностите в аквакултурата правила уреждат по-конкретно териториите, в които тези дейности са разрешени, като тук се имат предвид чувствителните територии. За лова и риболова също така можело да се определят и квоти.
53. Действително подобни мерки могат да намалят риска от значително обезпокояване. Това обаче може да се изключи напълно посредством приложимите към тези дейности правила само ако те предвидят императивно спазването на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, т.е., когато са насочени специално към гарантиране на целите за запазване съгласно Директивата за местообитанията(27) . Френското правителство обаче не твърди, че случаят по конкретното дело е такъв.
54. По-нататък френското правителство заявява, че за всяка територия се изготвя документ („document d’objectifs“ — документ за целите), който служи като основа за регламентиране на посочените дейности така, че да не водят до значително обезпокояване.
55. Страните спорят дали съществува задължение за приемане на подобни правила. Комисията се позовава на текста на съответната правна разпоредба, член L 414-2, параграф IV от Кодекса за околната среда, който не обосновава такова задължение. От своя страна Френската република извежда такова задължение от член L 414-1, параграф V, първа алинея от Кодекса за околната среда.
56. Този пункт от иска обаче не е от решаващо значение за неговото обсъждане. Всъщност е логично член L 414-1, параграф V, трета алинея, четвърто изречение от Кодекса за околната среда да се разбира, че посочените в него дейности не са равностойни на мерки за предотвратяване на обезпокояването. В противен случай тази разпоредба не би имала каквото и да било нормативно действие.
57. Дори и член L 414-1, параграф V, трета алинея, четвърто изречение от Кодекса за околната среда да може да се прилага на практика така, както изтъква френското правителство, това няма да промени обстоятелството, че тази разпоредба е най-малкото подвеждаща. Засегнатите групи на интереси ще считат, че техните дейности не могат да се разглеждат като обезпокояване и не подлежат на ограничаване.
58. Следователно и член L 414-1, параграф V, трета алинея, четвърто изречение от Кодекса за околната среда не отговаря на изискванията за ясно транспониране на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията(28) .
Б – Относно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията
59. По-нататък Комисията критикува транспонирането от Франция на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Първо изречение от тази разпоредба посочва кои планове и проекти трябва да бъдат проверени за тяхната съвместимост с целите за опазване на специалните защитени зони:
„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия“.
60. Тази разпоредба е транспонирана във френското право в член L. 414-4, параграф I от Кодекса за околната среда:
„Строително-ремонтните или благоустройствените програми или проекти, които подлежат на разрешителен или одобрителен административен режим и чието реализиране може да засегне в значителна степен зона от „Натура 2000“, подлежат на оценка на тяхното въздействие от гледна точка на целите за запазване на зоната. За онези програми, които са предвидени от законовите и подзаконовите разпоредби и които не подлежат на оценка на въздействието, оценката се извършва по процедурата, предвидена в член L. 122-4 и сл. от настоящия кодекс.
Строително-ремонтните или благоустройствените дейности, предвидени в договорите по „Натура 2000“, са освободени от посочената в предходната алинея процедура“.
61. Комисията оспорва два пункта от това транспониране:
– изключението за строително-ремонтните или благоустройствените дейности, предвидени в договорите по „Натура 2000”, е твърде широко и
– проектите, които не подлежат на разрешителен режим, също трябва да бъдат предмет на оценка на въздействието върху територията, ако могат да окажат значително въздействие върху целите за запазване.
1. Относно договорите по „Натура 2000“
62. Комисията поддържа, че строително-ремонтните или благоустройствените дейности, предвидени в договорите по „Натура 2000“, са освободени съгласно член L. 414-4, параграф I, втора алинея от Кодекса за околната среда от оценка на въздействието върху територията съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
63. Френското законодателство урежда договорите по „Натура 2000“ като споразумения с ползвателите на определени терени в защитени съгласно Директивата за местообитанията зони.
64. Безспорно строително-ремонтните или благоустройствените дейности могат да бъдат планове и проекти по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, докато планове или проекти, пряко свързани или необходими за управлението на зоната, не се нуждаят от оценка на въздействието върху територията.
65. Искът би имал успех по този пункт единствено ако френското законодателство допуска предприемането на строително-ремонтни или благоустройствени дейности, предвидени в договорите по „Натура 2000“, когато те не са пряко свързани или необходими за управлението на зоната.
66. Съдържанието на договорите е уредено в член L 414-3, параграф I, втора алинея, първо изречение от Кодекса за околната среда:
„Договорът по „Натура 2000“ включва съвкупност от задължения, които са в съответствие с определените в документа за целите насоки и мерки, свързани с опазването и, когато случаят е такъв, с възстановяването на естествените местообитания и на видовете, които са оправдали създаването на зоната по „Натура 2000“.
67. Следователно се приема, че в договор по „Натура 2000“ не могат да се уговарят мерки от всякакво естество и по този начин да се избегне оценката на тяхното въздействието върху територията. Напротив, споразумението трябва да съответства на документа за целите за засегнатата територия. Този документ трябва да представлява по същество транспониране на член 4, параграф 4(29) и член 6, параграф 1(30) от Директивата за местообитанията, т.е. да определя по-специално целите за запазване и плана за управление на конкретната територия.
68. Следователно може да се приеме за правилно твърдението на Френската република, че уговорените в договорите по „Натура 2000“ мерки за транспониране не противоречат на целите за запазване и възстановяване на дадена територия.
69. Комисията обаче не се задоволява с това съответствие с целите. Всъщност мерките, които не противоречат на целите, не се намирали задължително в пряка връзка с управлението на територията. Следователно френското законодателство освобождавало прекалено голям брой мерки от оценката на въздействието върху територията.
70. Изключението за мерките на управление на територията се основава на факта, че те имат за предмет реализирането на целите за запазване и възстановяване за тази територия. Определянето на тези цели според тяхното естество е сходно с оценката на въздействие върху територията. То се нуждае от научна преценка на един сложен факт, т.е. на съответната засегната зона с намиращите се в нея видове, местообитания и потенциал за развитие. Следователно една оценка на въздействието на тези мерки върху територията би представлявала двойна проверка.
71. Противно на становището на Комисията, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не налага проверка и на въздействието на мерките за управление на територията, ако те могат да засегнат целите за запазване. Определянето на целите за запазване и възстановяване може всъщност да изисква разрешаването на конфликти между различни цели. Така например може да е необходимо да се приеме известно засягане на определени местообитания или видове с цел да се улеснят други видове развитие. Определящо е значението на различните цели за запазване и възстановяване за „Натура 2000“(31) .
72. Замяната на процедурата по оценка на въздействието върху територията с решения за управление на територията не може обаче да се разпростира върху мерки, които нямат необходимата пряка връзка с управлението на територията. Комисията основателно приема, че изключенията от общите правила трябва да бъдат предмет на стриктно тълкуване. Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията плановете и проектите трябва по принцип да бъдат предмет на самостоятелна проверка. В тази процедура може да бъде изтъкнато конкретното въздействие на разглежданата мярка.
73. И обратно, от своя страна договорите по „Натура 2000“ по дефиниция имат общ характер. Те не могат да бъдат съобразени конкретно със засегнатото място или с неговото състояние към момента на мярката. Освен това поуките от подобни мерки, извлечени между момента на сключването на договора и прилагането на мерките, могат да бъдат отразени в договора само с неговото изменение. Ако едно такова изменение води до ограничаване на дейности, то често пъти ще бъде оспорвано и поради това трудно за изпълнение.
74. Следователно, за да бъдат освобождавани от процедурата по оценка на въздействието върху зоната, мерките не е достатъчно да бъдат съвместими с документа за целите, а трябва да бъдат непосредствено свързани с изпълнението на целите за запазване. Отражението на едно адаптиране на френското право може да бъде незначително, но то би трябвало да допринесе за разсейване на недоразуменията.
75. Следователно член L. 414-4, параграф I, втора алинея във връзка с член L 414-3, параграф I, втора алинея, първо изречение от Кодекса за околната среда са несъвместими с член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, доколкото е достатъчно договорите по „Натура 2000“ да съответстват на документа за целите на засегната територия.
76. В рамките на писмената реплика — т.е. вероятно със закъснение — Комисията упреква Френската република, че договорите по „Натура 2000“ могат да се сключват, преди да е изготвен документът за целите и поради това независимо от него, но тя не доказва това твърдение за нарушение, което не се оспорва от Френската република.
2. Относно проекти, които не подлежат на разрешителен режим
77. Съгласно член L. 414-4, параграф I, първа алинея, първо изречение от Кодекса за околната среда в приложимата към производството редакция строително-ремонтни или благоустройствени дейности подлежат на оценка на въздействието върху територията, ако подлежат на разрешителен режим.
78. Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията планове или проекти се подлагат при съмнение на проверка за липса на значително въздействие върху тяхната съвместимост. Поради това определени категории проекти могат да бъдат освободени от оценка на въздействието върху територията само по критерии, които могат да гарантират, че с въпросните мерки е изключена възможността за значително засягане на защитените зони(32) .
79. На тази основа Комисията възразява, че френското законодателство допуска проекти, които не изискват разрешение или съгласие на администрацията и следователно не подлежат на оценка на въздействието върху територията. От гледна точка на целите за запазване на видовете някои от тези проекти имали значително въздействие върху защитените зони.
80. Френската република не оспорва това твърдение, а се позовава на измененията на релевантните разпоредби, въведени отчасти с един закон от 1 август 2008 г. и които всъщност били подготвени(33) .
81. Тези разпоредби предвиждат, че по принцип всички възможни мерки, независимо дали подлежат на разрешителен режим или не, подлежат на оценка на въздействието върху територията. Условие обаче е те да се съдържат в национален или регионален списък, който се изготвя при съблюдаване на засегнатите цели за запазване.
82. Може да се приеме, че особено регионалните списъци могат да ограничат задължението за оценка на въздействието върху територията за мерките, които по дефиниция имат незначително въздействие. Регионалните списъци могат всъщност да обхванат както въпросните мерки, така и рисковете по отношение на целите за запазване и възстановяване по-прецизно от общите разпоредби. Така могат да бъдат избегнати ненужни проверки и да бъдат обхванати точно конкретни рискове. Ако обаче съответните списъци не бъдат изготвени или са непълни, опазването на защитената зона задължително е засегнато. Именно в областта на конкретните за зоната мерки Комисията ще може да провери същите точка по точка.
83. Както обаче Комисията основателно приема, в това производство в крайна сметка не става въпрос за тези нови разпоредби. Съдът може да не ги вземе под внимание, тъй като е релевантно правното състояние към момента на изтичане на срока, определен от Комисията в мотивираното становище, т.е. към 15 февруари 2007 г.(34) Френското правителство не оспорва, че действащата тогава национална разпоредба не е била в съответствие с член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
84. Следователно се налага изводът, че член L. 414-4, параграф I, първа алинея, първо изречение от Кодекса за околната среда е несъвместим с член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, доколкото той ограничава процедурата по оценка на въздействието само до строително-ремонтните или благоустройствените дейности върху територията.
В – Относно прегледа на алтернативни решения
85. На последно място, Комисията критикува обстоятелството, че оценката на въздействието върху територията, която следва да се представи от заявителя на даден план или проект, не трябва да представя алтернативни решения, ако води до негативен резултат. Една правилна оценка на въздействието върху територията по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията обаче трябва да съдържа и тези алтернативи.
86. На пръв поглед изглежда, че този въпрос вече е решен, противно на това, което счита Комисията. Всъщност не алтернативите на даден план или проект засягат прилагането на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, а разрешаването на планове или проекти съгласно член 6, параграф 4. Доколкото е от значение в конкретния случай, тази разпоредба гласи следното:
„Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен, независимо от негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“ […]“.
87. Прилагането на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията не е задължително. Напротив, при негативен резултат от оценката на въздействието върху територията компетентните органи разполагат с избора
или да откажат да издадат разрешение за изпълнението на проекта, или да издадат това разрешение по реда на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, ако са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия(35) . Следователно оценката на въздействието върху територията по член 6, параграф 3 не трябва да се разпростира върху посочените в член 6, параграф 4 аспекти.(36)
88. При по-прецизно разглеждане обаче е видно, че в този случай Комисията излага едно различно правно основание. Оспорваният от нея член R 414-21, параграф III от Кодекса за околната среда се отнася само до случаите, в които един план или проект трябва да се изпълни, независимо от негативния резултат от оценката на въздействието върху територията. В този случай е задължителна алтернативна проверка.
89. Въпреки това на Комисията може да се възрази, че нейното твърдение за нарушение се отнася не до транспонирането на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, а до нарушение на член 6, параграф 4. Следователно в рамките на ясното определяне на предмета на иска въз основа на исканията на Комисията може да се стигне до извода, че този довод следва да се отхвърли(37) .
90. Всъщност член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, както и мотивите на иска и най-вече мотивираното становище се позовават на връзката с член 6, параграф 4. Поради това исканията трябва да получат ново тълкуване в смисъл, че Комисията всъщност е искала да се позове на нарушение на член 6, параграф 4.
91. Френската република от своя страна очевидно е осъзнавала тази връзка, тъй като представените от нея доводи в досъдебната процедура, както и писмените ѝ становища в съдебното производство изхождат винаги от твърдението за нарушение на член 6, параграф 4. Следователно защитата срещу правните основания на Комисията не е била затруднена от липсата на буквално позоваване на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
92. По силата на член R 414-21, параграф III, точка 1 заявителят трябва да посочи причините, поради които не съществува друго задоволително разрешение.
„В случай че програмата или проектът може да има значително увреждащо въздействие върху състоянието на опазване на естествените местообитания и видове, въпреки предвидените в параграф II мерки, което обосновава отделянето на територията или териториите, в документите за оценката на въздействието върху територията се излагат и:
1. причините, които не позволяват друго задоволително решение, и обстоятелствата, които позволяват да се оправдае изпълнението на програмата или проекта при условията, предвидени в член L. 414 4 в параграф III или IV;
2. […]“.
93. Според Комисията тази информация не е достатъчна за извършването на преглед на алтернативните решения. Напротив, за тази цел публичните власти трябва сами да проверят алтернативите.
94. На първо място, френското правителство отговаря, че член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията не изисква изрично представяне на алтернативи, а само липса на алтернативно решение.
95. Действително, при изолирано разглеждане на текста френската позиция е правилна, но от контекста и от целта на разпоредбата следва, че липсата на алтернативи изисква сравняване на алтернативите(38) .
96. Френската република изтъква освен това, че съгласно член R 414-21, параграф III, точка 1 от Кодекса за околната среда исканото мотивиране на липсата на алтернативи е допускало на практика във всички случаи заявителят да проучва, да описва и да картографира алтернативните решения. В бъдеще това щяло да бъде изяснено в разпоредбите по прилагането.
97. Дори ако бъдат представени практическите алтернативи, член R 414-21, параграф III, точка 1 от Кодекса за околната среда не си поставя за цел да установи преглед на алтернативните решения като предвидения в член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
98. Това произтича на първо място от обстоятелството, че установяването на липсата на алтернативи е задължение не на заявителя, а на разрешаващия орган. При сравняване на всички предимства и недостатъци на вариантите на заявения план или проект този орган може да стигне до друг извод, различен от извода на заявителя. При избора между различните алтернативи заявителят се ръководи винаги от своя личен интерес. От друга страна, член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията допуска засягане на защитената зона само когато това е допустимо по императивни съображения от по-важен обществен
интерес. Това може да реши само разрешаващият орган.
99. Действително не е изключено подготовката на прегледа на алтернативите да се възложи на заявителя, но неговата предварителна работа не може да обуславя окончателния резултат. Напротив, сравняването трябва да води в конкретния случай до изпълнение на проекта по различен начин, при съхраняване на засегнатата защитена зона. Всъщност вече съм обръщала внимание, че трябва да бъдат проверявани, съобразно научните достижения в тази област, поне най-сходните алтернативи от гледна точка както на тяхното въздействие върху засегнатата територия, така и на съответните релевантни съображения от обществен интерес(39) .
100. Член R 414-21, параграф III, точка 1 от Кодекса за околната среда не изразява достатъчно ясно необходимостта от сравнение, извършвано от разрешаващия орган, което да обхваща всички хипотези и да не изключва нито едно решение. По-специално не е достатъчно да се изложат само причините, поради които не съществуват алтернативи, дори когато това включва представяне на някои алтернативи. Напротив, компетентните разрешаващи органи трябва да бъдат запознати с аргументите в подкрепа на алтернативни решения, за да могат да вземат под внимание и тези аргументи.
101. Следователно член R 414-21, параграф ІІІ, точка 1 от Кодекса за околната среда не е в съответствие с член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
IV – Заключение
102. Ето защо предлагам на Съда да постанови следното решение:
„1. Като не е приела законовите и подзаконовите разпоредби, необходими за правилното транспониране на член 6, параграфи 2—4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, Френската република не е изпълнила задълженията си по тази директива.
2. Осъжда Френската република да заплати съдебните разноски“.
(1) .
(2)  –	ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109; приложима е редакцията на Директивата за местообитанията, изменена с Акта относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и с промените в учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33).
(3)  –	Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Комисия/Обединено кралство (C‑6/04, Recueil, стр. I‑9017, точка 34).
(4)  –	JORF, точка 46, 24 февруари 2005 г.
(5)  –	JORF, точка 303, 31 декември 2006 г.
(6)  – Изтъкнато от автора.
(7)  –	Решение от 18 декември 2007 г. по дело Комисия/Испания (C‑186/06, Сборник, стр. I‑12093, точка 15 и цитираната съдебна практика).
(8)  –	Решение от 18 май 2006 г. по дело Комисия/Испания (C‑221/04, Recueil, стр. I‑4515, точка 23 и цитираната съдебна практика).
(9)  –	Решение от 22 септември 2005 г. по дело Комисия/Белгия (C‑221/03, Recueil, стр. I‑8307, точка 39 и цитираната съдебна практика).
(10)  –	Вж. в този смисъл Решение от 7 септември 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Recueil, стр. I‑7405, точка 36) и Решение от 13 декември 2007 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑418/04, Сборник, стр. I‑10947, точка 263), както и моето заключение от 29 януари 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Recueil, стр. I‑7405, точка 118), Заключение от 19 април 2007 г. по дело Комисия/Италия (C‑304/05, Сборник, стр. I‑7495, точка 62) и Решение от 14 септември 2006 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑418/04, Сборник, стр. I‑10947, точка 173).
(11)  –	Решение по дело Waddenzee (посочено в бележка под линия 10, точка 48).
(12)  –	Решение от 4 октомври 2007 г. по дело Комисия/Италия (C‑179/06, Сборник, стр. I‑8131, точка 35).
(13)  –	Решение по дело Комисия/Ирландия (посочено в бележка под линия 10, точка 259).
(14)  –	Решение от 12 юли 2007 г. по дело Комисия/Австрия (C‑507/04, Сборник, стр. I‑5939, точка 162 и цитираната съдебна практика).
(15)  –	Решение по дело Комисия/Обединено кралство (посочено в бележка под линия 3, точка 25), Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Германия (C‑98/03, Recueil, стр. I‑53, точка 59) и Решение от 10 май 2007 г. по дело Комисия/Австрия (C‑508/04, Сборник, стр. I‑3787, точка 58).
(16)  –	Решение по дело Комисия/Обединено кралство (посочено в бележка под линия 3, точка 26).
(17)  –	Точка 34 от писмената защита.
(18)  –	ОВ L 103, стр. 1.
(19)  –	Решение от 25 ноември 1999 г. по дело Комисия/Франция (C‑96/98, Recueil, стр. I‑8531, точка 35), Решение от 13 юни 2002 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑117/00, Recueil, стр. I‑5335, точка 26) и Решение от 20 септември 2007 г. по дело Комисия/Италия (C‑388/05, Сборник, стр. I‑7555, точка 26).
(20)  –	Решение от 28 февруари 1991 г. по дело Комисия/Германия (C‑57/89, Recueil, стр. I‑883, точка 22) и Решение по дело Комисия/Испания (посочено в бележка под линия 7, точка 37).
(21)  –	Вж. още моето заключение по дело Waddenzee (посочено в бележка под линия 10, точка 119). Едно прагматично решение, заложено още в по-младото френско право (вж. още точка 81 и сл. по-долу), би довело до разширяване на процедурата по издаване на разрешителни по член 6, параграф 3 и 4 от Директивата за местообитанията — вероятно само според конкретния случай — и спрямо въпросните дейности, тъй като в тази рамка трябва да се държи сметка на приоритетните интереси.
(22)  –	Тази разпоредба гласи: „Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“; и в светлината на застрашеността на тези територии от засягане или унищожаване“.
(23)  –	Решение по дело Waddenzee (посочено в бележка под линия 10, точка 54).
(24)  –	Вж. моето заключение от 23 април 2009 г. по дело Futura Immobiliare и др. (C‑254/08, все още непубликувано в Сборника, точка 58).
(25)  –	Вж. Решение по дело Комисия/Германия (посочено в бележка под линия 15, точки 43 и 44).
(26)  –	Вж. още Решение по дело Комисия/Ирландия (посочено в бележка под линия 10, точка 236 и сл.).
(27)  –	Вж. Решение по дело Комисия/Германия (посочено в бележка под линия 15, точка 43).
(28)  –	Вж. точка 34 по-горе.
(29)  –	Относно текста на тази разпоредба вж. бележка под линия 22.
(30)  –	Тази разпоредба гласи следното: „Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони“.
(31)  –	Вж. по-горе, точка 43 и сл.
(32)  –	Решение по дело Комисия/Германия (посочено в бележка под линия 15, точка 41).
(33)  –	Закон № 2008-757 от 1 август 2008 г. относно отговорността за околната среда и относно различни разпоредби за адаптиране към общностното право в областта на околната среда (JORF 179, 2 август 2008 г., стр. 12361).
(34)  –	Вж. точка 15 по-горе.
(35)  –	Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Португалия (C‑239/04, Recueil, стр. I‑10183, точка 25). Вж. също Решение по дело Waddenzee (посочено в бележка под линия 10, точки 57 и 60).
(36)  –	Решение от 14 април 2005 г. по дело Комисия/Нидерландия (C‑441/03, Recueil, стр. I‑3043, точка 28 и сл.).
(37)  –	Вж. Решение по дело Комисия/Обединено кралство (посочено в бележка под линия 3, точка 57 и сл.).
(38)  –	Решение по дело Комисия/Португалия (посочено в бележка под линия 35, точка 36 и сл.).
(39)  –	Вж. моето заключение от 27 април 2006 г. по дело Комисия/Португалия (C‑239/04, Recueil, стр. I‑10183, точка 46). Вж. също Решение по дело Комисия/Италия (посочено в бележка под линия 10, точка 83).