62019CJ0302
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 25. novembra 2020 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2011/98/EU – Status delavcev iz tretjih držav, ki so imetniki enotnega dovoljenja – Člen 12 – Pravica do enakega obravnavanja – Socialna varnost – Ureditev države članice, v skladu s katero se družinski člani imetnika enotnega dovoljenja, ki ne prebivajo na ozemlju te države članice, ne upoštevajo pri ugotavljanju upravičenosti do družinske dajatve“
V zadevi C‑302/19,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) z odločbo z dne 5. februarja 2019, ki je na Sodišče prispela 11. aprila 2019, v postopku
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
proti
WS,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos in I. Jarukaitis (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: E. Tanchev,
sodna tajnica: M. Krausenböck, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. februarja 2020,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) A. Coretti, V. Stumpo in M. Sferrazza, avvocati,
–
za WS A. Guariso in L. Neri, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z D. Del Gaizom, P. Gentilijem in A. Giordanom, avvocati dello Stato,
–
za Evropsko komisijo C. Cattabriga, A. Azéma in B.-R. Killmann, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. junija 2020
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici (UL 2011, L 343, str. 1).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (nacionalni zavod za socialno varnost, Italija) in WS glede zavrnitve prošnje za družinski dodatek za obdobja, v katerih so žena in otroci zadevne osebe prebivali v tretji državi izvora.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 2, 19, 20, 24 in 26 Direktive 2011/98 je navedeno:
„(2)
Evropski svet je na posebnem srečanju v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999 priznal potrebo po uskladitvi nacionalnega prava, ki ureja pogoje za sprejem in prebivanje državljanov tretjih držav. V zvezi s tem je zlasti navedel, da bi morala Evropska unija zagotoviti pravično obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic, in da bi morala odločnejša politika vključevanja stremeti k temu, da se jim podeli pravice in obveznosti, primerljive s pravicami in obveznostmi državljanov Unije. Evropski svet je v skladu s tem zaprosil Svet, da sprejme pravne instrumente na podlagi predlogov Komisije. V Stockholmskem programu, ki ga je sprejel Evropski svet na srečanju z dne 10. in 11. decembra 2009, je bilo ponovno potrjeno, da je treba uresničevati cilje, ki so bili opredeljeni v Tampereju.
[…]
(19)
V odsotnosti horizontalne zakonodaje Unije se pravice državljanov tretjih držav razlikujejo glede na državo članico, v kateri delajo, in glede na njihovo državljanstvo. Zaradi nadaljnjega razvoja skladne politike priseljevanja, zmanjšanja vrzeli med pravicami državljanov Unije in državljanov tretjih držav, ki zakonito delajo v državi članici, ter dopolnitve obstoječega pravnega reda na področju priseljevanja bi bilo treba določiti niz pravic, zlasti z namenom določiti, na katerih področjih je zagotovljeno, da so lastni državljani države članice in takšni državljani tretjih držav, ki še niso rezidenti za daljši čas, obravnavani enako. Namen teh določb je vzpostaviti minimalno raven enakih pogojev znotraj Unije, priznati, da takšni državljani tretjih držav s svojim delom in plačevanjem davkov prispevajo h gospodarstvu Unije, ter zmanjšati nelojalno konkurenco med lastnimi državljani države članice in državljani tretjih držav, nastalo zaradi morebitnega izkoriščanja slednjih. ‚Delavec iz tretje države‘ v tej direktivi bi moral biti opredeljen, brez poseganja v razlago pojma delovnega razmerja v drugih predpisih prava Unije, kot državljan tretje države, ki je bil sprejet na ozemlje države članice, ki tam zakonito prebiva in ki mu je tam v okviru plačanega razmerja dovoljeno delati v skladu z nacionalnim pravom oziroma prakso.
(20)
Vsi državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo in delajo v državah članicah, bi morali uživati vsaj skupni niz pravic na podlagi enakega obravnavanja, kot so ga deležni državljani zadevne države članice gostiteljice, ne glede na prvotni namen za sprejem ali podlago zanj. Pravica do enakega obravnavanja na področjih, podrobno navedenih v tej direktivi, bi morala biti podeljena ne samo tistim državljanom tretjih držav, ki so bili v državo članico sprejeti zaradi dela, ampak tudi tistim, ki so bili sprejeti za druge namene in jim je bil omogočen dostop do trga dela te države članice v skladu z drugimi predpisi prava Unije ali nacionalnega prava, vključno z družinskimi člani delavca iz tretje države, ki so sprejeti v državo članico v skladu z Direktivo Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224)] […].
[…]
(24)
Delavci iz tretjih držav bi morali biti deležni enakega obravnavanja, kar zadeva socialno varnost. Področja socialne varnosti so opredeljena v Uredbi (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72)]. Določbe o enakem obravnavanju glede socialne varnosti v tej direktivi bi se morale uporabljati tudi za delavce, sprejete v državo članico neposredno iz tretje države. Kljub temu pa ta direktiva delavcem iz tretjih držav ne bi smela podeliti več pravic, kot jih že zagotavlja obstoječe pravo Unije na področju socialne varnosti za državljane tretjih držav v čezmejnih primerih. Poleg tega ta direktiva ne bi smela podeliti pravic v zvezi s primeri, ki so zunaj področja uporabe prava Unije, kot denimo v zvezi z družinskimi člani, ki prebivajo v tretji državi. Ta direktiva bi morala podeliti pravice samo družinskim članom, ki se pridružijo delavcem iz tretje države z namenom prebivanja v državi članici na podlagi združitve družine, ali družinskim članom, ki že zakonito prebivajo v tej državi članici.
[…]
(26)
Pravo Unije ne omejuje pristojnosti držav članic za urejanje njihovih sistemov socialne varnosti. V odsotnosti usklajenosti na ravni Unije je na vsaki državi članici, da določi pogoje za odobritev prejemkov socialne varnosti, pa tudi zneske takšnih prejemkov in obdobje, za katero so odobrene. Vendar bi morale države članice pri izvrševanju te pristojnosti ravnati skladno s pravom Unije.“
4
Člen 1 Direktive 2011/98, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„1.   Ta direktiva določa:
[…]
(b)
skupni niz pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, ne glede na namene, za katere so bili prvotno sprejeti na ozemlje te države članice, na podlagi enakega obravnavanja z državljani te države članice.
[…]“
5
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve:
(a)
‚državljan tretje države‘ pomeni osebo, ki ni državljan Unije v smislu člena 20(1) PDEU;
(b)
‚delavec iz tretje države‘ pomeni državljana tretje države, ki je bil sprejet na ozemlje države članice in ki tam zakonito prebiva ter mu je v okviru plačanega razmerja v tej državi članici dovoljeno delati v skladu z nacionalnim pravom oziroma prakso;
(c)
‚enotno dovoljenje‘ pomeni dovoljenje za prebivanje, ki ga izdajo organi države članice in državljanu tretje države dovoljuje zakonito prebivanje na njenem ozemlju za namen dela;
[…]“
6
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za:
[…]
(c)
državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za namen dela.“
7
Člen 12 te direktive, naslovljen „Pravica do enakega obravnavanja“, določa:
„1.   Delavci iz tretjih držav iz točk (b) in (c) člena 3(1) so v državi članici, v kateri prebivajo, deležni enakega obravnavanja kot državljani te države članice glede:
[…]
(e)
področij socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi [št. 883/2004];
[…]
2.   Države članice lahko enako obravnavanje omejijo:
[…]
(b)
z omejitvijo pravic, ki so podeljene delavcem iz tretjih držav v točki (e) odstavka 1, vendar brez omejevanja takšnih pravic za delavce iz tretjih držav, ki so zaposleni ali so bili zaposleni za obdobje najmanj šestih mesecev in ki so prijavljeni kot brezposelni.
Poleg tega lahko države članice odločijo, da se točka (e) odstavka 1 glede družinskih prejemkov ne uporablja za državljane tretjih držav, ki jim je bilo dovoljeno delati na ozemlju države članice za obdobje, ki ne presega šestih mesecev, za državljane tretjih držav, ki so bili sprejeti za namen študija, ali za državljane tretjih držav, ki jim je dovoljeno delati na podlagi vizuma;
(c)
v točki (f) odstavka 1, kar zadeva davčne ugodnosti, z omejitvijo njegove uporabe na primere, ko je prijavljeno ali običajno prebivališče družinskih članov delavca iz tretje države, za katere ta zahteva ugodnosti, na ozemlju zadevne države članice;
[…]“
8
Člen 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 (UL 2009, L 284, str. 43) (v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004), določa, da se zadnjenavedena uredba uporablja za vso zakonodajo v zvezi z družinskimi dajatvami. V skladu s členom 3(5)(a) te uredbe se ta ne uporablja za socialno in zdravstveno pomoč.
Italijansko pravo
9
Iz predložitvene odločbe je razvidno, je bil z decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (uredba‑zakon št. 69 o določbah s področja socialne varnosti za izboljšanje upravljanja pristaniških organov in drugih nujnih ukrepov) z dne 13. marca 1988 (GURI št. 61 z dne 14. marca 1988), ki je bil spremenjen v zakon št. 153 z dne 13. maja 1988 (GURI št. 112 z dne 14. maja 1988) (v nadaljevanju: zakon št. 153/1988), uveden dodatek za družino, katerega znesek je odvisen od števila otrok, starih manj kot 18 let, ki sestavljajo družino, in od dohodka te družine (v nadaljevanju: dodatek za družino).
10
Člen 2(6) zakona št. 153/1988 določa:
„Družino sestavljajo zakonca, razen zakonca, ki je pravno in dejansko ločen, ter otroci in osebe, obravnavane enako kot otroci, […] ki še niso dopolnili 18 let starosti oziroma – ne glede na njihovo starost – ki so zaradi telesne ali duševne hibe ali okvare popolnoma in trajno nezmožni opravljati plačano delo. Del družine so lahko pod enakimi pogoji kot otroci in osebe, obravnavane enako kot otroci, bratje, sestre, nečaki in vnuki, ki še niso dopolnili 18 let in – ne glede na njihovo starost – ki so zaradi telesne ali duševne hibe ali okvare popolnoma in trajno nezmožni opravljati plačano delo, če so vzdrževani otroci brez obeh staršev in nimajo pravice do družinske pokojnine.“
11
V skladu s členom 2(6a) zakona št. 153/1988 zakonec in otroci državljana tretje države ter osebe, obravnavane enako kot njegovi otroci, ki ne prebivajo na ozemlju Italijanske republike, niso člani družine v smislu tega zakona, razen če država tujega državljana vzajemno obravnava italijanske državljane ali je sklenila mednarodni sporazum o družinskih dajatvah.
12
Direktiva 2011/98 je bila v nacionalno pravo prenesena z decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (zakonska uredba št. 40 o prenosu Direktive 2011/98) z dne 4. marca 2014 (GURI št. 68 z dne 22. marca 2014) (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 40/2014), s katero je bilo uvedeno „enotno dovoljenje za delo“.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
13
WS je državljan tretje države, ki je imetnik dovoljenja za opravljanje dela od 9. decembra 2011 in enotnega delovnega dovoljenja v skladu z zakonsko uredbo št. 40/2014 od 28. decembra 2015. V obdobjih od januarja do junija 2014 in od julija 2014 do junija 2016 so njegovi žena in otroka prebivali v izvorni državi, Šrilanki.
14
INPS je WS na podlagi člena 2(6a) zakona št. 153/1988 za ta obdobja izplačilo dodatka za družino zavrnil, zato je WS vložil tožbo pri Tribunale del lavoro di Alessandria (delovno sodišče v Alessandrii, Italija), pred katerim se je skliceval na kršitev člena 12 Direktive 2011/98 in na diskriminatornost te zavrnitve. Navedeno sodišče je njegovo tožbo zavrnilo.
15
WS je zoper zavrnilno odločbo tega sodišča vložil pritožbo pri Corte d’appello di Torino (pritožbeno sodišče v Torinu, Italija), ki je tej pritožbi ugodilo, pri čemer je menilo, da člen 12 Direktive 2011/98 ni bil prenesen v nacionalno pravo in da člen 2(6a) zakona št. 153/1988 ni v skladu s to direktivo.
16
INPS je vložil kasacijsko pritožbo pri predložitvenem sodišču, Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), pred katerim je navedel en sam pritožbeni razlog, ki se je nanašal na napačno uporabo člena 12 Direktive 2011/98 in zakonske uredbe št. 40/2014.
17
Predložitveno sodišče navaja, da je rešitev spora o glavni stvari odvisna od razlage člena 12(1)(e) Direktive 2011/98 in vprašanja, ali ta določba pomeni, da družinski člani državljana tretje države, ki je imetnik enotnega dovoljenja in pravice do izplačila dodatka za družino, določenega v členu 2 zakona št. 153/1988, spadajo v krog družinskih članov, ki so upravičeni do tega prejemka, čeprav prebivajo zunaj italijanskega ozemlja.
18
Glede tega pojasnjuje, da družina iz člena 2 zakona št. 153/1988 ni le osnova za izračun dodatka za družino, ampak tudi upravičenka do tega dodatka prek imetnika osebnega prejemka ali pokojnine, na katero se dodatek navezuje. Zadnjenavedeni je denarni dodatek, do katerega so upravičeni zlasti vsi delavci, ki svojo dejavnost opravljajo na italijanskem ozemlju, če so del družine, katere dohodki ne presegajo določene zgornje meje. Za obdobje od 1. julija 2018 do 30. junija 2019 je bil znesek tega dodatka po polni stopnji 137,50 EUR mesečno za letne dohodke, ki niso presegali 14.541,59 EUR. Ta dodatek izplača delodajalec hkrati z osebnimi prejemki.
19
Predložitveno sodišče navaja tudi, da je imelo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) v svoji sodni praksi že priložnost poudariti dvojno naravo dodatka za družino. Po eni strani ta dodatek, ki je vezan na vsakovrstne dohodke družine in katerega namen je zagotoviti zadosten dohodek družinam, ki ga nimajo, spada med prejemke iz sistema socialne varnosti. V skladu s splošnimi pravili sistema socialne varnosti, v katerega spada navedeni dodatek, se varstvo družin aktivnih delavcev izvaja z izplačilom dodatka k plačilu za delo. Dodatek za družino, ki se financira s prispevki, ki jih plačujejo vsi delodajalci, in ki se mu doda dodatek, ki ga izplača država, vnaprej izplača delodajalec, ki je pooblaščen za izravnavo z dolgovanim prispevkom. Po drugi strani ta dodatek spada pod socialno pomoč, saj se upoštevani dohodki po potrebi povečajo za zaščito oseb, ki imajo telesne ali duševne hibe ali okvare, ali mladoletnikov, ki imajo trajne težave pri opravljanju svojih dolžnosti in nalog, značilnih za njihovo starost. Po mnenju predložitvenega sodišča gre vsekakor za ukrep, ki spada na področje uporabe člena 12(1)(e) Direktive 2011/98.
20
Predložitveno sodišče poudarja, da imajo člani družine v sistemu tega dodatka bistven pomen in se štejejo za upravičence do tega dodatka. Vendar se glede na to, da zakon določa družinske člane, ki sestavljajo družino, kot upravičence do denarne dajatve, do katere je upravičen prejemnik osebnih prejemkov, na katere se ta dodatek navezuje, sprašuje, ali člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 nasprotuje določbi, kot je člen 2(6a) zakona št. 153/1988. Dvomi zlasti o razlagi te direktive glede na cilje, navedene v uvodnih izjavah 20 in 24 navedene direktive.
21
V teh okoliščinah je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98[…] in načelo enakega obravnavanja, v skladu s katerim morajo biti imetniki enotnega dovoljenja za prebivanje in delo obravnavani enako kot državljani zadevne države članice, razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, v skladu s katero se v nasprotju s tem, kar je določeno za državljane države članice, pri določitvi števila članov družine zaradi izračuna dodatka za družino ne upoštevajo družinski člani delavca, ki je imetnik enotnega dovoljenja in državljan tretje države, če ti prebivajo v tretji državi izvora?“
Vprašanje za predhodno odločanje
22
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se pri ugotavljanju pravic do prejemka iz sistema socialne varnosti ne upoštevajo družinski člani imetnika enotnega dovoljenja v smislu člena 2(c) te direktive, ki ne prebivajo na ozemlju te države članice, ampak v tretji državi, medtem ko se družinski člani državljana navedene države članice, ki prebivajo v tretji državi, upoštevajo.
23
Opozoriti je treba – kot je navedeno v uvodni izjavi 26 Direktive 2011/98 – da pravo Unije ne omejuje pristojnosti držav članic za urejanje njihovih sistemov socialne varnosti. Glede na to, da to področje na ravni Unije ni usklajeno, ima vsaka država članica možnost, da določi pogoje za odobritev prejemkov iz sistema socialne varnosti, pa tudi znesek takšnih prejemkov in obdobje, za katero se odobrijo. Vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti ravnati v skladu s pravom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2010, Elčinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, točka 40).
24
Člen 12(1)(e) te direktive v povezavi s členom 3(1)(c) navedene direktive državam članicam nalaga, da na področjih socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi št. 883/2004, zagotovijo enako obravnavanje državljanov tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za namen dela. Za tak primer gre pri državljanu tretje države, ki je imetnik enotnega dovoljenja v smislu člena 2(c) Direktive 2011/98, ker to dovoljenje v skladu s to določbo temu državljanu omogoča, da zaradi dela zakonito prebiva na ozemlju države članice, ki je navedeno dovoljenje izdala (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, točka 27).
25
Vendar lahko države članice v skladu s členom 12(2)(b), prvi pododstavek, Direktive 2011/98 pravice, ki so delavcem iz tretjih držav podeljene na podlagi člena 12(1)(e) te direktive, omejijo, razen za delavce iz tretjih držav, ki so zaposleni ali so bili zaposleni za obdobje najmanj šestih mesecev in ki so prijavljeni kot brezposelni. Poleg tega lahko države članice v skladu s členom 12(2)(b), drugi pododstavek, navedene direktive odločijo, da se njen člen 12(1)(e) glede družinskih prejemkov ne uporablja za državljane tretjih držav, ki jim je bilo dovoljeno delati na ozemlju države članice za obdobje, ki ne presega šestih mesecev, za državljane tretjih držav, ki jim je bilo dovoljeno prebivati na tem ozemlju zaradi študija, ali za državljane tretjih držav, ki jim je dovoljeno delati na podlagi vizuma (sodba z dne 21. junija 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, točka 28).
26
Tako kot v Direktivi Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272) je tudi v Direktivi 2011/98 v korist nekaterih državljanov tretjih držav določena pravica do enakega obravnavanja, ki je splošno pravilo, in so v njej navedena odstopanja od te pravice, ki jih lahko določijo države članice in ki jih je treba razlagati ozko. Na ta odstopanja se je zato mogoče sklicevati le, če so organi zadevne države članice, ki so pristojni za prenos te direktive, jasno navedli, da se nameravajo sklicevati na to odstopanje (sodba z dne 21. junija 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, točka 29).
27
Glede tega je treba ugotoviti, da iz nobenega od odstopanj od pravic, podeljenih s členom 12(1)(e) Direktive 2011/98, ki so določena v členu 12(2) te direktive, ne izhaja možnost držav članic, da iz pravice do enakega obravnavanja izključijo delavca, ki je imetnik enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, temveč v tretji državi. Nasprotno, iz jasnega besedila tega člena 12(1)(e), kot je navedeno v točki 24 te sodbe, izhaja, da mora biti takemu delavcu zagotovljena pravica do enakega obravnavanja.
28
Poleg tega, medtem ko člen 12(2)(c) navedene direktive določa, da lahko države članice določijo omejitve enakega obravnavanja v zvezi z davčnimi ugodnostmi, tako da uporabo te direktive omejijo na primere, v katerih je kraj zakonitega ali običajnega prebivališča družinskih članov delavca iz tretje države, za katere ta delavec zaprosi za te ugodnosti, na ozemlju zadevne države članice, tako odstopanje ni določeno glede prejemkov iz sistema socialne varnosti. Tako je očitno, da zakonodajalec Unije ni nameraval imetnika enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, izključiti iz pravice do enakega obravnavanja, ki jo določa Direktiva 2011/98, in da je natančno določil primere, v katerih lahko države članice to pravico iz tega razloga omejijo.
29
Ker je predložitveno sodišče izrazilo dvom o razlagi člena 12(1)(e) Direktive 2011/98 glede na uvodni izjavi 20 in 24 te direktive, je treba ugotoviti, da je v uvodni izjavi 20 Direktive 2011/98 navedeno, da bi bilo treba pravico do enakega obravnavanja zagotoviti ne samo tistim državljanom tretjih držav, ki so bili v državo članico sprejeti zaradi dela, ampak tudi tistim, ki so bili sprejeti za druge namene, vključno z družinskimi člani v skladu z Direktivo Sveta 2003/86, in ki jim je bil nato omogočen dostop do trga dela te države članice v skladu z drugimi predpisi prava Unije ali nacionalnega prava.
30
Vendar je treba na eni strani poudariti, da je iz besedila uvodne izjave 20 Direktive 2011/98 razvidno, da se ta uvodna izjava s tem, da je v njej naveden seznam državljanov tretjih držav, ki so bili sprejeti za druge namene kot zaradi dela in ki jim je bilo nato dovoljeno, da tam delajo v skladu z drugimi določbami prava Unije ali nacionalnega prava, med drugim nanaša – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 53 sklepnih predlogov – na položaj, v katerem imajo družinski člani delavca, ki je državljan tretje države in ki je imetnik enotnega dovoljenja, neposredno pravico do enakega obravnavanja, določeno v členu 12 te direktive. Ta pravica je namreč tem osebam podeljena na podlagi njihovega lastnega statusa delavcev, čeprav je bil njihov prihod v državo članico gostiteljico posledica dejstva, da so bile družinski člani delavca, ki je državljan tretje države.
31
Na drugi strani je treba glede uvodne izjave 24 Direktive 2011/98 ugotoviti, da je njen namen med drugim pojasniti, da ta direktiva državljanom tretjih držav, ki so imetniki enotnega dovoljenja, ne daje pravic na področju socialne varnosti, ki bi presegale enako obravnavanje teh državljanov tretjih držav in državljanov države članice gostiteljice. Zato ta direktiva sama po sebi, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 55 sklepnih predlogov, državam članicam ne nalaga plačila prejemkov iz sistema socialne varnosti družinskim članom, ki ne prebivajo v državi članici gostiteljici. Vsekakor je treba ugotoviti, da vsebina te uvodne izjave in zlasti njenega zadnjega stavka ni bila povzeta v nobeni določbi navedene direktive.
32
Vendar preambula akta Unije ni pravno zavezujoča in se nanjo ni mogoče sklicevati niti zato, da bi se odstopilo od samih določb zadevnega akta, niti zato, da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom (glej v tem smislu sodbi z dne 19. novembra 1998, Nilsson in drugi, C‑162/97, EU:C:1998:554, točka 54, in z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, točka 76).
33
Zato iz teh uvodnih izjav ne more izhajati, da je treba Direktivo 2011/98 razlagati tako, da je imetnik enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, temveč v tretji državi, izključen iz pravice do enakega obravnavanja, ki jo določa ta direktiva.
34
Poleg tega INPS in italijanska vlada trdita, da bi bila izključitev imetnika enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, v skladu s ciljem integracije, ki mu sledi Direktiva 2011/98, ker integracija predpostavlja prisotnost na tem ozemlju, zato je treba ugotoviti, da je – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 62 in 63 sklepnih predlogov – med drugim iz uvodnih izjav 2, 19 in 20 ter člena 1(1)(b) te direktive razvidno, da je namen te direktive spodbujati integracijo državljanov tretjih držav s tem, da se jim zagotovi pravična obravnava z uvedbo skupnega niza pravic, ki temelji na enakem obravnavanju državljanov tretjih držav in državljanov države članice gostiteljice. Cilj, ki se mu sledi z navedeno direktivo, je tudi vzpostaviti minimalno raven enakih pogojev znotraj Unije, priznati, da takšni državljani tretjih držav s svojim delom in plačevanjem davkov prispevajo h gospodarstvu Unije, ter zmanjšati nelojalno konkurenco med državljani države članice in državljani tretjih držav, nastalo zaradi morebitnega izkoriščanja slednjih.
35
Iz tega sledi, da v nasprotju s trditvijo INPS in italijanske vlade za dejstvo, da se iz pravice do enakega obravnavanja izključi imetnik enotnega dovoljenja, če njegovi družinski člani v obdobju, ki je lahko začasno – kot kažejo dejstva v postopku v glavni stvari – ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, ni mogoče šteti, da je v skladu s temi cilji.
36
INPS in italijanska vlada tudi trdita, da je izključitev imetnika enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, iz pravice do enakega obravnavanja, ki jo določa Direktiva 2011/98, potrjena s členom 1 Uredbe (EU) št. 1231/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o razširitvi uporabe uredb (ES) št. 883/2004 in (ES) št. 987/2009 na državljane tretjih držav, za katere se navedeni uredbi ne uporabljata le na podlagi njihovega državljanstva (UL 2010, L 344, str. 1), ki določa, da se Uredba št. 883/2004 in Uredba (ES) št. 987/2009 z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 (UL 2009, L 284, str. 1) uporabljata za državljane tretjih držav, za katere se nista že uporabljali zgolj na podlagi njihovega državljanstva, kot tudi za njihove družinske člane in preživele družinske člane, pod pogojem, da stalno zakonito prebivajo na ozemlju države članice in njihove razmere v nobenem pogledu niso omejene na eno samo državo članico.
37
Vendar je cilj člena 1 Uredbe št. 1231/2010 – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 58 in 59 sklepnih predlogov – sicer ustvariti pravico do enakega obravnavanja izrecno za družinske člane državljana tretje države, ki prebivajo na ozemlju države članice in ki so v položaju, na katerega se nanaša ta uredba, vendar iz tega nikakor ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije nameraval iz pravice do enakega obravnavanja, določene z Direktivo 2011/98, izključiti imetnika enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice.
38
V nasprotju s tem, kar trdita INPS in italijanska vlada, take izključitve tudi ni mogoče utemeljiti samo z dejstvom, da Direktiva 2003/109 glede državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas in imajo privilegiran status, v členu 11(2) določa možnost, da države članice glede socialne varnosti omejijo enako obravnavanje na primer, v katerem je stalno ali običajno prebivališče družinskih članov na njihovem ozemlju. Kot je namreč razvidno iz točke 26 te sodbe, je treba odstopanja od pravice do enakega obravnavanja, določene z Direktivo 2011/98, razlagati ozko. Vendar odstopanje iz člena 11(2) Direktive 2003/109 v Direktivi 2011/98 ni določeno. Iz tega sledi, da ni mogoče sprejeti, da bi se odstopanja iz Direktive 2011/98 razlagala tako, da bi zajemala dodatno odstopanje samo zato, ker je to dodatno odstopanje v drugem aktu sekundarne zakonodaje.
39
Iz tega sledi, da ob upoštevanju odstopanj, ki jih dopušča člen 12(2)(b) Direktive 2011/98, država članica imetniku enotnega dovoljenja ne sme zavrniti ali zmanjšati upravičenosti do prejemkov iz sistema socialne varnosti, ker njegovi družinski člani ali nekateri od njih ne prebivajo na njenem ozemlju, temveč v tretji državi, če to ugodnost svojim državljanom priznava ne glede na kraj prebivanja njihovih družinskih članov.
40
Glede postopka v glavni stvari je treba ugotoviti, na prvem mestu, da predložitveno sodišče samo navaja, da ima dodatek za družino zlasti naravo prejemka iz sistema socialne varnosti, ki spada na področje uporabe člena 12(1)(e) Direktive 2011/98. V skladu z navedbami, ki jih je podalo to sodišče, gre namreč za denarno dajatev, ki je na podlagi zakonsko opredeljenega položaja odobrena brez posamične in diskrecijske presoje osebnih potreb vlagatelja ter je namenjena kritju družinskih izdatkov. Taka dajatev je prejemek iz sistema socialne varnosti, ki spada med družinske dajatve iz člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 (glej v zvezi s tem sodbo z dne 21. junija 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, točke od 20 do 25).
41
Na drugem mestu, navedeno sodišče navaja, da je družina osnova za izračun zneska tega dodatka. INPS in italijanska vlada glede tega trdita, da neupoštevanje družinskih članov, ki ne prebivajo na ozemlju Italijanske republike, vpliva le na ta znesek, ki je – kot je na obravnavi pojasnil INPS – nič, če vsi družinski člani prebivajo zunaj nacionalnega ozemlja.
42
Ugotoviti pa je treba, da sta neizplačevanje dodatka za družino in zmanjšanje njegovega zneska glede na to, ali vsi družinski člani ali nekateri od njih ne prebivajo na ozemlju Italijanske republike, v nasprotju s pravico do enakega obravnavanja, določeno v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98, ker pomenita različno obravnavanje imetnikov enotnega dovoljenja in italijanskih državljanov.
43
V nasprotju s tem, kar tudi trdi INPS, takega različnega obravnavanja ni mogoče utemeljiti z dejstvom, da so imetniki enotnega dovoljenja in državljani države članice gostiteljice zaradi svojih vezi s to državo v drugačnem položaju, saj je taka utemeljitev v nasprotju s členom 12(1)(e) Direktive 2011/98, ki v skladu s cilji te direktive, na katere je bilo opozorjeno v točki 34 te sodbe, nalaga enako obravnavanje teh imetnikov in teh državljanov na področju socialne varnosti.
44
Prav tako, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, morebitne težave pri nadzoru položaja upravičencev glede izpolnjevanja pogojev za odobritev dodatka za družino, če družinski člani ne prebivajo na ozemlju zadevne države članice, na katere se sklicujeta INPS in italijanska vlada, ne morejo upravičiti različnega obravnavanja (glej po analogiji sodbo z dne 26. maja 2016, Kohll in Kohll‑Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, točka 59 in navedena sodna praksa).
45
Na tretjem mestu, predložitveno sodišče poudarja, da se člani družine v skladu z nacionalnim pravom štejejo za upravičence do dodatka za družino. Vendar tega dodatka ni mogoče zavrniti imetniku enotnega dovoljenja, čigar družinski člani ne prebivajo na ozemlju Italijanske republike, iz tega razloga. Čeprav so člani družine upravičeni do navedenega dodatka, kar je pravzaprav predmet družinskega prejemka, iz navedb tega sodišča v točkah 18 in 19 te sodbe izhaja, da se ta dodatek izplača v korist delavca ali upokojenca, ki je tudi član družine.
46
Iz tega sledi, da člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 nasprotuje določbi, kot je člen 2(6a) zakona št. 153/1988, v skladu s katero zakonec in otroci državljana tretje države ter osebe, obravnavane enako kot njegovi otroci, ki ne prebivajo na ozemlju Italijanske republike, niso člani družine v smislu tega zakona, razen če država, iz katere prihaja tuji državljan, vzajemno obravnava italijanske državljane ali je sklenila mednarodni sporazum o družinskih dajatvah.
47
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se pri ugotavljanju pravic do prejemka iz sistema socialne varnosti ne upoštevajo družinski člani imetnika enotnega dovoljenja v smislu člena 2(c) te direktive, ki ne prebivajo na ozemlju te države članice, ampak v tretji državi, medtem ko se družinski člani državljana navedene države članice, ki prebivajo v tretji državi, upoštevajo.
Stroški
48
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se pri ugotavljanju pravic do prejemka iz sistema socialne varnosti ne upoštevajo družinski člani imetnika enotnega dovoljenja v smislu člena 2(c) te direktive, ki ne prebivajo na ozemlju te države članice, ampak v tretji državi, medtem ko se družinski člani državljana navedene države članice, ki prebivajo v tretji državi, upoštevajo.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.