62019CJ0719_RES
Predmet C-719/19
FS
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State, Nizozemska)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. lipnja 2021.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Direktiva 2004/38/EZ – Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području države članice – Članak 15. – Okončanje privremenog boravka građanina Unije na državnom području države članice domaćina – Odluka o protjerivanju – Fizički odlazak tog građanina Unije s tog državnog područja – Vremenski učinci te odluke o protjerivanju – Članak 6. – Mogućnost da navedeni građanin Unije ostvari novo pravo boravka nakon povratka na navedeno područje”
Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničenje prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje – Izvršenje odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. te direktive – Samo fizički odlazak građanina Unije određen navedenom odlukom s državnog područja države članice domaćina u roku određenom za njegov dobrovoljni odlazak – Isključenost – Mogućnost da građanin o kojem je riječ ostvari novo pravo na boravak nakon povratka na navedeno područje – Uvjeti – Nužnost fizičkog odlaska s navedenog područja i nužnost stvarnog i konkretnog boravka na tom području – Provjera suda koji je uputio zahtjev
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/38, čl. 6. st. 1. i čl. 15. st 1.)
(t. 69.- 82. i izreka)
Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničenje prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje – Izvršenje odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. te direktive – Ocjena suda koji je uputio zahtjev je li izvršena odluka o protjerivanju – Elementi koji se moraju uzeti u obzir – Svi elementi koji obilježavaju konkretnu situaciju građanina Unije o kojem je riječ – Neizvršenje takve odluke o protjerivanju – Posljedice – Nepostojanje obveze države članice o kojoj je riječ da donese novu odluku o protjerivanju na temelju istih činjenica
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/38, čl. 6. st. 1 i čl. 15. st. 1.)
(t. 89.-93., 95.-100. i izreka)
Kratak prikaz
Građanin Unije protiv kojeg je donesena odluka o protjerivanju može ostvariti novo pravo boravka na državnom području države članice domaćina tek nakon što je stvarno i konkretno okončao svoj boravak na tom području. Naime, takva odluka o protjerivanju nije u potpunosti izvršena samom činjenicom da je taj građanin Unije fizički napustio navedeno državno područje u roku koji je navedenom odlukom određen za njegov dobrovoljni odlazak
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska, u daljnjem tekstu: državni tajnik) odlukom od 1. lipnja 2018. utvrdio je da osoba FS, poljski državljanin, nezakonito boravi na državnom području Nizozemske jer više ne ispunjava uvjete predviđene člankom 7. Direktive 2004/38 (
1
) koji se odnosi na pravo na boravak dulji od tri mjeseca, te joj je naložio da napusti nizozemsko državno područje. Odlukom od 25. rujna 2018. (u daljnjem tekstu: odluka o protjerivanju) državni tajnik utvrdio je da je neosnovana pritužba koju je osoba FS podnijela protiv prethodne odluke. Odredio joj je rok od četiri tjedna za dobrovoljni odlazak, koji je isticao 23. listopada 2018., i nakon kojeg je osoba FS mogla biti protjerana zbog svojeg nezakonitog boravka.
Osoba FS napustila je svakako Nizozemsku najkasnije 23. listopada 2018., s obzirom na to da ju je njemačka policija na taj dan uhitila zbog krađe u trgovini. Osoba FS izjavila je da boravi u Njemačkoj, blizu nizozemske granice. Osim toga, navela je i da je zbog svoje ovisnosti o marihuani svakodnevno odlazila u Nizozemsku kako bi je kupovala. Uhićena je 22. studenoga 2018. u supermarketu u Nizozemskoj zbog krađe. Nakon njezina uhićenja te nakon što joj je određeno policijsko zadržavanje državni tajnik odredio je osobi FS upravno zadržavanje radi njezina protjerivanja u zemlju podrijetla. Ta je odluka obrazložena time da postoji opasnost da osoba FS izbjegne nadzor stranaca te da izbjegne ili ometa pripremu odlaska ili postupak protjerivanja.
Presudom donesenom u prosincu 2018. rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Sud u Haagu, stalna služba u Groningenu, Nizozemska) odbio je kao neosnovanu tužbu koju je osoba FS podnijela protiv odluke o upravnom zadržavanju. Osoba FS podnijela je žalbu protiv te presude Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud ističe da je odluka o protjerivanju koja je donesena protiv osobe FS odluka o protjerivanju u smislu članka 15. Direktive o „boravku” (
2
). Prema mišljenju tog istog suda pitanje je li osoba FS nakon svojeg povratka u Nizozemsku zakonito zadržana ovisi o tome je li na dan tog zadržavanja ponovno imala pravo na boravak. Stoga je Sud pozvan odlučiti o okolnostima u kojima se građanin Unije protiv kojeg je donesena odluka o protjerivanju zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje može pozvati na novo pravo boravka u državi članici domaćinu.
Svojom presudom, donesenom u velikom vijeću, Sud je utvrdio da odluka o protjerivanju građanina Unije s državnog područja države članice domaćina, donesena na temelju tog članka 15. stavka 1. Direktive o „boravku”, zbog toga što taj građanin Unije više nema pravo na privremeni boravak na tom području na temelju te direktive, nije u potpunosti izvršena samo na temelju činjenice da je navedeni građanin Unije fizički napustio navedeno područje u roku koji mu je u toj odluci određen za dobrovoljni odlazak. Usto, Sud navodi da, kako bi ostvario novo pravo na boravak na temelju članka 6. stavka 1. navedene direktive na istom području, građanin Unije protiv kojeg je donesena takva odluka o protjerivanju mora ne samo fizički napustiti državno područje države članice domaćina, nego i stvarno i konkretno okončati svoj boravak na tom području, tako da se prilikom njegova povratka na navedeno državno područje ne može smatrati da se njegov boravak zapravo nastavlja na njegov raniji neprekinuti boravak na istom području.
Ocjena Suda
Kako bi došao do tog zaključka, kao prvo, Sud razmatra je li samo fizički odlazak građanina Unije iz države članice domaćina dovoljan da bi se odluka o protjerivanju koja je protiv njega donesena na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o „boravku” mogla smatrati u potpunosti izvršenom. U tom pogledu Sud ističe da vremenski učinci takve odluke o protjerivanju ne proizlaze iz teksta te direktive. Nadalje, s obzirom na cilj koji se želi postići tom odredbom i kontekst u kojem se ona nalazi, kao i cilj te direktive, Sud ističe da je mogućnost države članice domaćina da protjera građanina Unije koji više ne boravi zakonito na njezinu državnom području dio posebnog cilja Direktive o „boravku”, a koji se sastoji od izbjegavanja toga da građani Unije i članovi njihovih obitelji postanu nerazuman teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom njihova privremenog boravka. Sud usto navodi da bi tumačenje prema kojem bi samo fizički odlazak građanina Unije bio dovoljan za izvršenje odluke o protjerivanju dovelo do toga da bi se taj građanin mogao pozivati na višekratne uzastopne privremene boravke u državi članici kako bi u njoj zapravo stalno boravio, iako takav građanin ne bi ispunjavao uvjete za stalni boravak predviđene Direktivom o „boravku”. Prema mišljenju Suda, takvo tumačenje ne bi bilo u skladu s općim kontekstom Direktive o „boravku”, kojom je predviđen stupnjevit sustav u pogledu prava na boravak u državi članici domaćinu koji dovodi do stjecanja prava na stalni boravak.
Usto, Sud ocjenjuje da određivanje roka od najmanje mjesec dana od dana obavijesti o odluci o protjerivanju za njezino izvršenje (
3
) s obzirom na to da se njime omogućava građaninu o kojem je riječ da pripremi svoj odlazak, ide u prilog tumačenju članka 15. stavka 1. Direktive o „boravku” prema kojem je odluka o protjerivanju izvršena kada taj građanin stvarno i konkretno okonča svoj boravak na tom području.
Kao drugo, Sud daje korisne naznake sudu koji je uputio zahtjev kako bi taj sud mogao utvrditi, na temelju cjelovite ocjene svih okolnosti spora koji se pred njim vodi, je li predmetni građanin Unije stvarno i konkretno okončao svoj boravak na državnom području države članice domaćina tako da je odluka o protjerivanju koja se na njega odnosila bila u potpunosti izvršena. U tom pogledu Sud najprije navodi da bi nalaganje takvom građaninu, u svakom slučaju, da se suzdrži od ulaska u državu članicu domaćina tijekom određenog minimalnog razdoblja, poput primjerice razdoblja od tri mjeseca, kako bi se mogao pozvati na novo pravo boravka u državi članici na temelju članka 6. stavka 1. te direktive, dovelo do toga da se izvršavanje tog temeljnog prava podvrgava ograničenju koje nije predviđeno ni Ugovorima ni tom direktivom. Međutim, trajanje razdoblja koje je građanin Unije proveo izvan državnog područja države članice domaćina nakon donošenja odluke o protjerivanju može imati određenu važnost na način da što je odsutnost osobe o kojoj je riječ s područja države članice domaćina duža, ta odsutnost više potvrđuje stvarnu i konkretnu prirodu prestanka njegova boravka. Osim toga, među drugim korisnim naznakama koje Sud pruža potonji ističe važnost svih elemenata koji potvrđuju prekid veza između predmetnog građanina Unije i države članice domaćina, poput raskida ugovora o najmu ili selidbe. Sud pojašnjava da relevantnost takvih elemenata mora ocijeniti nadležno nacionalno tijelo s obzirom na sve konkretne okolnosti koje obilježavaju posebnu situaciju građanina Unije o kojem je riječ.
Naposljetku, Sud pojašnjava posljedice neizvršenja odluke o protjerivanju. U tom pogledu Sud navodi da ako iz takve provjere proizađe da građanin Unije nije stvarno i konkretno okončao svoj privremeni boravak na državnom području države članice domaćina, ta država članica nije dužna donijeti novu odluku o protjerivanju na temelju istih činjenica na temelju kojih je već donesena odluka o protjerivanju protiv tog građanina, nego se može osloniti na potonju odluku kako bi ga obvezala da napusti njezino državno područje. Međutim, Sud pojašnjava da bi materijalna promjena okolnosti koja bi omogućila građaninu Unije da ispuni uvjete predviđene u članku 7. Direktive o „boravku”, a koji se odnose na boravak duži od tri mjeseca, lišila svakog učinka odluku o protjerivanju koja je protiv njega donesena i značila bi da se, unatoč njezinu neizvršenju, njegov boravak na državnom području države članice o kojoj je riječ smatra zakonitim. Kad je riječ o mogućnosti države članice da provjeri je li takva odluka o protjerivanju u potpunosti izvršena, unatoč ograničenjima utvrđenima pravom Unije koja se odnose na takve provjere, određene odredbe Direktive o „boravku” omogućavaju državi članici domaćinu da osigura da taj privremeni boravak državljana drugih država članica na njezinu području bude u skladu s tom direktivom (
4
). Konačno, Sud utvrđuje da se na odluku o protjerivanju donesenu protiv građanina Unije na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o „boravku” ne može pozivati kada na temelju članka 5. te direktive, koji predviđa pravo ulaska na državno područje države članice domaćina, taj građanin povremeno dolazi na to područje iz drugih razloga, a ne kako bi tamo boravio.
(
1
)	Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36., u daljnjem tekstu: Direktiva o „boravku”)
(
2
)	Ta odredba, među ostalim, predviđa da se određeni postupci predviđeni u poglavlju VI. iste direktive, naslovljenom „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” (postupci predviđeni u članku 30. i 31.) po analogiji primjenjuju na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje građana Europske unije ili članova njihovih obitelji zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje.
(
3
)	Predviđeno člankom 30. stavkom 3. Direktive o „boravku” i po analogiji primjenjivo na odluku donesenu na temelju članka 15. te direktive.
(
4
)	To osobito vrijedi za članak 5. stavak 5. Direktive o „boravku”, prema kojem država članica može od osobe o kojoj je riječ zahtijevati da prijavi svoju prisutnost na njezinom državnom području u razumnom i nediskriminirajućem roku, pri čemu nepoštovanje potonjeg zahtjeva, kao i onog o obvezi prijave, može dovesti do proporcionalnih i nediskriminirajućih sankcija protiv osobe o kojoj je riječ.