62021CC0078
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 29 september 2022 (
1
)
Zaak C‑78/21
AS „PrivatBank”,
A,
B,
Unimain Holdings Limited
tegen
Finanšu un kapitāla tirgus komisija
[verzoek van de Administratīvā apgabaltiesa (bestuursrechter in tweede aanleg, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Artikelen 56 en 63 VWEU – Vrij verrichten van diensten – Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Financiële diensten – Beperkingen – Verbod voor een kredietinstelling om zakelijke relaties aan te knopen of te onderhouden met personen die geen band hebben met Letland – Rechtvaardiging – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering – Artikel 65, lid 1, onder b), VWEU – Richtlijn (EU) 2015/849 – Evenredigheid”
I. Inleiding
1.
De regeling ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme in de Europese Unie stelt bepaalde eisen aan de risicobeheersystemen van banken. Dit omvat onder meer de verplichting om de identiteit van cliënten te verifiëren voordat een zakelijke relatie wordt aangegaan of een transactie wordt verricht, en om informatie in te winnen over het doel van de zakelijke relatie. Indien dit niet mogelijk is, mogen de betreffende transacties en zakelijke relaties niet worden verricht respectievelijk aangegaan. De intensiteit van het cliëntenonderzoek hangt af van het risicoprofiel van de cliënt, dat moet worden bepaald overeenkomstig overweging 22 van richtlijn (EU) 2015/849 (
2
) volgens een integrale, op risico gebaseerde benadering.
2.
In de onderhavige zaak heeft de Letse toezichthoudende autoriteit die belast is met de bestrijding van het witwassen van geld – de Finanšu un kapitāla tirgus komisija (commissie voor de financiële en kapitaalmarkten, Letland; hierna: „FKTK”) – gedurende een bepaalde periode tekortkomingen vastgesteld in het risicobeheersysteem van een in Letland gevestigde kredietinstelling. Deze was klaarblijkelijk niet in staat om het nodige cliëntenonderzoek uit te voeren. Om die reden heeft de FKTK die kredietinstelling de verplichting opgelegd om geen zakelijke relaties aan te gaan of deze onmiddellijk te beëindigen indien wordt vastgesteld dat de persoon met wie een zakelijke relatie is aangegaan na de vaststelling van het besluit van de FKTK, geen band heeft met de Republiek Letland en dat zijn maandelijkse creditomzet een bepaalde drempel overschrijdt. Dit roept de vraag op of – en zo ja, onder welke omstandigheden en voorwaarden – een dergelijke maatregel verenigbaar is met de fundamentele vrijheden.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. VWEU
3.
Op grond van artikel 56, eerste alinea, VWEU zijn in het kader van de volgende Verdragsbepalingen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
4.
Volgens artikel 63, lid 1, VWEU zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.
5.
Artikel 65, lid 1, onder b), VWEU bepaalt dat artikel 63 VWEU niets afdoet aan het recht van de lidstaten om alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan, met name op fiscaal gebied en met betrekking tot het bedrijfseconomisch toezicht op financiële instellingen, of om te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, dan wel om maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn.
2. Richtlijn 2015/849
6.
De vierde EU-witwasrichtlijn 2015/849 heeft de derde EU-witwasrichtlijn 2005/60/EG (
3
) herschikt. De vijfde EU-witwasrichtlijn (EU) 2018/843 (
4
) is in het onderhavige geval ratione temporis nog niet van toepassing.
7.
Overweging 22 van richtlijn 2015/849 luidt:
„Het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering kunnen van geval tot geval variëren. Bijgevolg moet een integrale op risico gebaseerde benadering worden gebruikt. De op risico gebaseerde benadering is niet een al te vrijblijvende optie voor de lidstaten en meldingsplichtige autoriteiten. Zij gaat gepaard met het gebruik van empirisch onderbouwde besluitvorming om het witwasrisico en het risico van terrorismefinanciering waarmee de Unie en degenen die daarin opereren geconfronteerd worden, efficiënter aan te pakken.”
8.
In artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 wordt het onderwerp ervan genoemd:
„1.   Deze richtlijn heeft ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen.
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat witwassen en terrorismefinanciering verboden zijn.”
9.
Artikel 5 van richtlijn 2015/849 luidt:
„De lidstaten kunnen, binnen de grenzen van het recht van de Unie, op het door deze richtlijn bestreken gebied strengere bepalingen aannemen of handhaven om het witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen.”
10.
Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2015/849 betreft de risicobeoordeling door de lidstaten:
„Elke lidstaat onderneemt de nodige stappen om zijn witwasrisico en zijn risico van terrorismefinanciering alsmede de desbetreffende gegevensbeschermingskwesties te identificeren, te beoordelen, inzichtelijk te maken en te beperken. Hij houdt die risicobeoordeling actueel.”
11.
Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2015/849 ziet op de risicobeoordeling door financiële instellingen:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de meldingsplichtige entiteiten de nodige stappen ondernemen om hun witwasrisico en risico van terrorismefinanciering te identificeren en te beoordelen, rekening houdend met risicofactoren zoals die welke verband houden met hun cliënten, landen of geografische gebieden, producten, diensten, transacties en leveringskanalen. Deze stappen zijn evenredig met de aard en omvang van de meldingsplichtige entiteiten.”
12.
Hoofdstuk II van richtlijn 2015/849 bevat de regeling inzake het cliëntenonderzoek. In afdeling 1, met als opschrift „Algemene bepalingen”, worden in de artikelen 13 en 14 de algemene cliëntenonderzoeksmaatregelen uiteengezet. Volgens artikel 13, lid 1, bestaan deze uit de identificatie van de cliënt (punt a) en van de uiteindelijk begunstigde (punt b), het beoordelen en, in voorkomend geval, inwinnen van informatie over het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie (punt c) en het doorlopend monitoren van de zakelijke relatie (punt d).
13.
Artikel 14, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2015/849 regelt de gevolgen van de onmogelijkheid om de in artikel 13 van die richtlijn vastgelegde cliëntenonderzoeksvoorschriften na te leven.
„De lidstaten verlangen dat indien een meldingsplichtige entiteit niet tot naleving van de in artikel 13, lid 1, eerste alinea, onder a), b) of c), vastgelegde cliëntenonderzoeksvoorschriften in staat is, deze geen transactie via een bankrekening verricht, geen zakelijke relatie aangaat of geen transactie uitvoert en de zakelijke relatie beëindigt en overweegt overeenkomstig artikel 33 met betrekking tot de cliënt een verdachte transactie bij de [financiële-inlichtingeneenheid (FIE)] te melden.”
14.
De afdelingen 2 en 3 van hoofdstuk II van richtlijn 2015/849 regelen respectievelijk het vereenvoudigde en het verscherpte cliëntenonderzoek.
15.
Wat het vereenvoudigde cliëntenonderzoek betreft, volgt uit artikel 15, leden 1 en 2, van richtlijn 2015/849 dat indien een lidstaat of een meldingsplichtige entiteit gebieden identificeert die een lager risico vertegenwoordigen, of indien een meldingsplichtige entiteit zich ervan heeft vergewist dat de zakelijke relatie of de transactie een geringer risico vertegenwoordigt, die lidstaat meldingsplichtige entiteiten kan toestaan vereenvoudigde cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen. Voor de respectieve risicobeoordeling verwijst artikel 16 van de richtlijn naar de in bijlage II vermelde factoren voor een potentieel lager risico.
16.
Wat het verscherpte cliëntenonderzoek betreft, volgt uit artikel 18, lid 1, van richtlijn 2015/849 dat in de in de artikelen 19 tot en met 24 bedoelde gevallen en ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen die gevestigd zijn in de door de Commissie geïdentificeerde derde landen met een hoog risico, alsmede in andere gevallen van hoger risico die door de lidstaten of de meldingsplichtige entiteiten als zodanig zijn geïdentificeerd, de lidstaten verlangen dat de meldingsplichtige entiteiten verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toepassen om die risico’s op passende wijze te beheersen en te beperken. Voor de risicobeoordeling wordt in artikel 18, lid 3, gerefereerd aan de in bijlage III vermelde factoren die wijzen op omstandigheden die een potentieel hoger risico vertegenwoordigen.
17.
Hoofdstuk VI van richtlijn 2015/849 heeft als opschrift „Gedragslijnen, procedures en toezicht”. In afdeling 4 van dit hoofdstuk worden de sancties geregeld. Volgens artikel 58, lid 1, tweede volzin, moeten de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde sancties of maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Artikel 59, lid 2, van de richtlijn bevat een lijst van administratieve sancties en maatregelen die de lidstaten ten minste kunnen opleggen, waaronder met name de in lid 2, onder c), genoemde intrekking of schorsing van de vergunning indien een meldingsplichtige entiteit vergunningsplichtig is.
18.
Artikel 59, lid 4, van richtlijn 2015/849 staat ook administratieve sancties toe waarin de richtlijn niet voorziet:
„De lidstaten kunnen de bevoegde autoriteiten machtigen om nog andere soorten administratieve sancties in aanvulling op de in lid 2, onder a) tot en met d), bedoelde sancties op te leggen, of om administratieve geldboeten op te leggen die hoger zijn dan de in lid 2, onder e), en lid 3 genoemde bedragen.”
19.
De bijlagen II en III bij richtlijn 2015/849 bevatten een niet-limitatieve lijst van factoren en soorten bewijs voor een potentieel lager respectievelijk hoger risico. Volgens punt 1, onder c), juncto punt 3, onder a), van bijlage II zijn de lidstaten gelegen in een geografisch gebied met een lager risico. Volgens punt 3, onder b), van bijlage III omvatten de factoren voor een potentieel hoger geografisch risico „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben”.
B.
Lets recht
20.
Artikel 6, lid 1 en lid 12, punt 2, van de Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (wet ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en nucleaire proliferatie; hierna: „antiwitwaswet”) van 17 juli 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, nr. 116) bepaalt dat de kredietinstelling moet zorgen voor de beoordeling en documentatie van de risico’s op het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en nucleaire proliferatie, en op basis daarvan een intern controlesysteem ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en nucleaire proliferatie moet invoeren. Daarbij dient met name rekening te worden gehouden met nationale en geografische risico’s, dat wil zeggen het risico dat de cliënt of diens uiteindelijk begunstigde een band heeft met een land of gebied waarvan de economische, sociale, juridische of politieke omstandigheden kunnen wijzen op een aan dit land of gebied inherent hoog risico op het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en nucleaire proliferatie.
21.
Voorts bepalen artikel 5, artikel 6, punt 13, en artikel 7, lid 1, punt 3, van de Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (wet inzake de commissie voor de financiële en kapitaalmarkten van 1 juni 2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 230/232), artikel 45, lid 1, punt 1, van de antiwitwaswet alsook artikel 991 en artikel 113, lid 1, punt 4, van de Kredītiestāžu likum (wet inzake kredietinstellingen van 5 oktober 1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr. 163) dat de FKTK erop toeziet dat en controleert of de deelnemers aan de financiële en kapitaalmarkten voldoen aan de vereisten van de antiwitwaswet, en bevoegd is om beperkingen te stellen aan de rechten en activiteiten van een kredietinstelling, daaronder begrepen de volledige of gedeeltelijke schorsing van de financiële diensten, en om beperkingen op te leggen ten aanzien van de nakoming van verplichtingen.
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
22.
AS „PrivatBank” (hierna: „PrivatBank”) is een in Letland gevestigde kredietinstelling. De Cypriotische staatsburgers A en B alsook de Cypriotische vennootschap Unimain Holdings Limited zijn aandeelhouders van PrivatBank.
23.
Van 17 tot en met 30 oktober 2017 heeft de FKTK de activiteiten van PrivatBank gecontroleerd om na te gaan of deze bij de uitvoering van het cliëntenonderzoek ten aanzien van cliënten die banden hebben met haar aandeelhouders en bij het toezicht op hun verrichtingen voldeed aan de wet- en regelgeving ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.
24.
Bij deze controle heeft de FKTK vastgesteld dat PrivatBank inbreuk had gemaakt op met name de voorschriften ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme die zijn vastgesteld in de Letse wet inzake kredietinstellingen en in de antiwitwaswet. Volgens de FKTK was het interne controlesysteem van de bank met betrekking tot het cliëntenonderzoek en het toezicht op transacties reeds geruime tijd niet doeltreffend genoeg om te waarborgen dat binnen de bank alle wettelijke bepalingen ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme worden nageleefd en dat de desbetreffende risico’s efficiënt worden beheerd. Met name heeft PrivatBank volgens de FKTK voor sommige van de cliënten waarvan de uiteindelijk begunstigden haar aandeelhouders waren – zowel bij het toezicht op de transacties van bestaande cliënten als bij het opnemen van nieuwe cliënten in deze groep – gunstiger voorwaarden gehanteerd.
25.
Bij besluit van 13 september 2019 heeft de FKTK PrivatBank een geldboete en een aantal verplichtingen opgelegd (hierna: „bestreden besluit”). Onder meer is aan de bank de verplichting opgelegd om, totdat de in het bestreden besluit vastgestelde maatregelen zijn uitgevoerd en door de FKTK zijn goedgekeurd, geen zakelijke relaties aan te gaan dan wel deze onmiddellijk te beëindigen indien wordt vastgesteld dat de persoon met wie een zakelijke relatie is aangegaan na de vaststelling van het bestreden besluit, voldoet aan een van de volgende criteria:
–
de natuurlijke persoon heeft geen band met de Republiek Letland en zijn maandelijkse creditomzet bedraagt meer dan 15000 EUR of de economische activiteit van de rechtspersoon heeft geen band met de Republiek Letland en zijn maandelijkse creditomzet bedraagt meer dan 50000 EUR (punt 4.4.1.2 van het bestreden besluit);
–
de uiteindelijk begunstigden van de vennootschap zijn aandeelhouders van de bank of met hen verbonden personen (punt 4.4.1.3 van het bestreden besluit).
26.
Voorts is aan PrivatBank de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat de maandelijkse creditomzet van zowel de cliënten waarvan de uiteindelijk begunstigden aandeelhouders van de bank of met hen verbonden personen zijn, als de cliënten die tot de groep van de met deze cliënten verbonden cliënten behoren, niet meer bedraagt dan de gemiddelde maandelijkse creditomzet van de respectieve cliënten voor 2019 volgens de door de bank verstrekte gegevens (punt 4.4.2 van het bestreden besluit).
27.
PrivatBank heeft bij de Administratīvā apgabaltiesa (bestuursrechter in tweede aanleg, Letland) beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld met betrekking tot de vastgestelde wetsovertreding en de opgelegde geldboete. A, B en de vennootschap Unimain Holdings Limited hebben bij dezelfde rechter beroep tot nietigverklaring van de bij de punten 4.4.1.2, 4.4.1.3 en 4.4.2 van het bestreden besluit opgelegde verplichtingen ingesteld. Volgens de aandeelhouders van PrivatBank schendt het bestreden besluit de artikelen 18 en 63 VWEU. De bij het bestreden besluit opgelegde beperkingen zijn volgens hen niet gebaseerd op de uitoefening van een onwettige activiteit of op de in de Europese Unie – waaronder Letland – geldende verbodsbepalingen ter voorkoming van het witwassen van geld. De beperkingen zijn opgelegd aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zelfs indien deze rechtmatig handelt, en hebben gevolgen ten aanzien van die persoon. Ten gevolge van de verplichting om uitsluitend met staatsburgers en bedrijven uit de Republiek Letland samen te werken, moet de bank alle overige personen – dus ook staatsburgers en bedrijven uit de Europese Unie – automatisch aanmerken als gevaarlijke personen die een potentieel hoog risico vormen. Als bank is zij ook niet bevoegd om anders te beslissen en met dergelijke personen samen te werken.
28.
De FKTK betoogt daarentegen dat het bestreden besluit niet kan worden beschouwd als een beperking van het vrije kapitaalverkeer, omdat het slechts van toepassing is op een specifieke kredietinstelling en bovendien slechts een beperkte groep cliënten van die kredietinstelling betreft. Het bestreden besluit ontneemt deze cliënten niet het recht om geld te storten bij enige andere kredietinstelling waaraan in de Republiek Letland een vergunning is afgegeven. Het doel van de litigieuze verplichtingen is door de bank begane overtredingen van de wet- en regelgeving te beteugelen en mogelijke toekomstige overtredingen te voorkomen die niet alleen ernstige gevolgen kunnen hebben wat betreft het risico dat de bank betrokken raakt bij het witwassen van geld of pogingen daartoe, dan wel bij de omzeiling of niet-naleving van internationale sancties, maar ook voor de reputatie van de financiële sector als geheel. Derhalve vormt dat besluit een toelaatbare en evenredige beperking in de zin van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU.
29.
In deze omstandigheden heeft de Administratīvā apgabaltiesa besloten de behandeling van de zaak te schorsen en heeft die rechter het Hof van Justitie bij beslissing van 11 januari 2021 verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten de financiële leningen en kredieten alsook de verrichtingen in rekeningen-courant en depositorekeningen bij financiële instellingen (waaronder banken) als bedoeld in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG[ (
5
)] eveneens als kapitaalverkeer in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU worden aangemerkt?
2)
Is een (niet rechtstreeks uit de wettelijke bepalingen van de betrokken lidstaat voortvloeiende) beperking waarmee de bevoegde autoriteit van een lidstaat een bepaalde kredietinstelling het verbod oplegt om zakelijke relaties aan te gaan en haar verplicht om een einde te maken aan bestaande zakelijke relaties met personen die geen staatsburger van de Republiek Letland zijn, een maatregel van een lidstaat in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU en als zodanig een beperking van het in die bepaling neergelegde beginsel van het vrije kapitaalverkeer tussen de lidstaten?
3)
Wordt de beperking van het door artikel 63, lid 1, VWEU gewaarborgde vrije kapitaalverkeer gerechtvaardigd door het in artikel 1 van richtlijn 2015/849 vermelde doel te voorkomen dat het financiële stelsel van de Unie wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering?
4)
Is het door de lidstaat gekozen middel – de aan een bepaalde kredietinstelling opgelegde verplichting om af te zien van het aangaan van zakelijke relaties en om bestaande relaties te beëindigen met personen die geen onderdaan zijn van een bepaalde lidstaat (de Republiek Letland) – geschikt om het in artikel 1 van richtlijn 2015/849 vermelde doel te verwezenlijken, en is het bijgevolg een uitzondering in de zin van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU?”
30.
Op 10 maart 2022 heeft de verwijzende rechter in antwoord op een verzoek om verduidelijking van het Hof van Justitie aanvullende opmerkingen over de feiten van de zaak gemaakt en daarbij verduidelijkt dat de in punt 4.4.1.2 van het bestreden besluit genoemde maatregel geen verband houdt met de Letse nationaliteit, maar met de band met Letland.
31.
In de procedure voor het Hof van Justitie hebben PrivatBank, de Letse en de Italiaanse regering alsook de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen gemaakt over de door de verwijzende rechter gestelde vragen. Ter terechtzitting op 27 april 2022 hebben A en anderen, de Letse regering, de FKTK en de Europese Commissie opmerkingen gemaakt.
IV. Juridische beoordeling
32.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de rechtmatigheid van de verplichting van PrivatBank om geen zakelijke relaties aan te gaan of deze onmiddellijk te beëindigen indien wordt vastgesteld dat de persoon met wie de zakelijke relatie is aangegaan geen band heeft met Letland. Deze beperkingen gelden slechts vanaf een bepaalde maandelijkse creditomzet, die voor natuurlijke personen 15000 EUR en voor rechtspersonen 50000 EUR bedraagt. (
6
)
33.
In antwoord op een verzoek om verduidelijking van het Hof van Justitie heeft de verwijzende rechter bevestigd dat het bestreden besluit geen verband houdt met de nationaliteit van de betrokken cliënten, maar met hun band met Letland.
34.
Hieronder zal ik allereerst ingaan op de vraag welke fundamentele vrijheden van toepassing zijn (A) en vervolgens op de beperking van deze vrijheden (B). Ten slotte zal ik onderzoeken of een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door het doel te voorkomen dat het financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (C).
A.
Eerste prejudiciële vraag: toepasselijke fundamentele vrijheden
35.
De verwijzende rechter wenst om te beginnen te vernemen of financiële leningen en kredieten alsook verrichtingen in rekeningen-courant en depositorekeningen bij financiële instellingen – met name banken – moeten worden aangemerkt als „kapitaalverkeer” in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU.
36.
Aangezien de Verdragen geen definitie van het begrip „kapitaalverkeer” bevatten, heeft het Hof aan de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij richtlijn 88/361 een indicatieve waarde toegekend. (
7
) Volgens de inleiding van deze bijlage omvatten de in die nomenclatuur opgesomde kapitaalbewegingen met name alle voor het verwezenlijken van de kapitaalbewegingen noodzakelijke verrichtingen en de aflossing van de kredieten of leningen, waarbij de opsomming in die bijlage niet limitatief is. Rubriek VI van bijlage I vermeldt „verrichtingen in rekeningen-courant en depositorekeningen bij financiële instellingen” en in rubriek VIII wordt melding gemaakt van „financiële leningen en kredieten”. Voor het overige bepaalt deze bijlage in de afdeling met het opschrift „Verklarende aantekeningen” dat onder meer banken als „financiële instellingen” worden beschouwd. Bovendien heeft het Hof van Justitie reeds gepreciseerd dat het bedrijfsmatig verstrekken van kredieten in beginsel verband houdt met de vrijheid van kapitaalverkeer. (
8
)
37.
De eerste prejudiciële vraag moet bijgevolg aldus worden beantwoord dat financiële leningen en kredieten alsook verrichtingen in rekeningen-courant en depositorekeningen bij financiële instellingen, zoals banken, moeten worden aangemerkt als „kapitaalverkeer” in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU.
38.
Zoals het Hof van Justitie reeds heeft geoordeeld, is het verstrekken van kredieten bovendien een dienst in de zin van artikel 56 VWEU. Deze activiteit houdt in beginsel verband met zowel het vrije verkeer van diensten in de zin van de artikelen 56 en volgende VWEU als het vrije verkeer van kapitaal in de zin van de artikelen 63 en volgende VWEU. (
9
)
39.
Derhalve rijst de vraag of beide fundamentele vrijheden moeten worden onderzocht, dan wel of in de omstandigheden van het hoofdgeding de ene moet wijken voor de andere.
40.
Volgens het Hof van Justitie kan namelijk geen algemene subsidiariteit van het vrij verrichten van diensten ten opzichte van het vrije kapitaalverkeer worden afgeleid uit artikel 57, lid 1, VWEU, waarin is bepaald dat „[i]n de zin van de Verdragen […] als diensten [worden] beschouwd dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn”. (
10
)
41.
Veeleer wordt een maatregel die zowel verband houdt met het vrij verrichten van diensten als met het vrije kapitaalverkeer, door het Hof van Justitie in beginsel slechts uit het oogpunt van een van beide vrijheden onderzocht wanneer blijkt dat in de omstandigheden van het individuele geval een van beide vrijheden volledig ondergeschikt is ten opzichte van de andere vrijheid en onder die andere vrijheid kan worden gesubsumeerd. (
11
) Is een van beide fundamentele vrijheden daarentegen niet kennelijk volledig ondergeschikt ten opzichte van de andere vrijheid, dan moeten beide fundamentele vrijheden worden onderzocht. (
12
)
42.
In bepaalde omstandigheden heeft het Hof van Justitie aangenomen dat het verstrekken van kredieten in de eerste plaats betrekking had op het vrij verrichten van diensten. De vermindering van de grensoverschrijdende geldstromen waarmee deze diensten gepaard gingen, was daarbij enkel een onvermijdelijk gevolg van de beperking van het vrij verrichten van diensten. Derhalve werd enkel het vrij verrichten van diensten onderzocht. (
13
)
43.
Dat is in casu echter niet het geval.
44.
Het verbod op bepaalde zakelijke relaties (
14
) heeft veeleer in dezelfde mate betrekking op zowel het gebruik van financiële diensten van de bank als de kapitaalstroom als zodanig. Ten eerste houdt het bestreden besluit immers rechtstreeks verband met het kapitaalverkeer via het criterium van de omvang van de creditomzet, los van het gebruik van bepaalde adviesdiensten. Ten tweede wordt met de opgelegde beperkingen beoogd om grensoverschrijdende geldstromen te voorkomen die tot doel hebben witwasoperaties te verhullen. Ten derde verbiedt het bestreden besluit – door de omvang van de creditomzet in aanmerking te nemen – niet alleen krediettransacties, maar ook alle andere zakelijke relaties van PrivatBank die gepaard gaan met kapitaalbewegingen op de rekeningen van de betrokken cliënten, waarbij niet in het algemeen kan worden vastgesteld of zij onder het vrij verrichten van diensten dan wel onder het vrije kapitaalverkeer of onder beide vallen. Tot slot gaat ook richtlijn 2015/849 uit van de toepasselijkheid van beide fundamentele vrijheden op het gebied van het voorkomen van het witwassen van geld. (
15
)
45.
Om deze redenen ben ik het met de Commissie en de Italiaanse regering eens dat de litigieuze beperking van de zakelijke relaties van PrivatBank zowel onder de regels inzake het vrij verrichten van diensten als onder die inzake het vrije kapitaalverkeer valt. Ik zal hieronder dan ook de vragen van de verwijzende rechter beantwoorden uit het oogpunt van beide fundamentele vrijheden.
46.
Derhalve kan tevens in het midden worden gelaten of en, zo ja, in hoeverre beperkingen van het vrije kapitaalverkeer gemakkelijker kunnen worden opgelegd indien alleen het vrije verkeer van kapitaal van toepassing is, hetgeen met name wordt gesuggereerd door de bewoordingen van artikel 65 VWEU. (
16
)
B.
Tweede prejudiciële vraag: beperking van het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer
47.
De verplichting van een bank om zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met de lidstaat waar die bank gevestigd is, te beëindigen of dergelijke zakelijke relaties niet aan te gaan, houdt geen verband met de nationaliteit van de betrokken cliënten. Derhalve is er geen sprake van directe discriminatie op grond van nationaliteit, maar alleen van indirecte discriminatie, die op grond van artikel 56, eerste alinea, en artikel 63, lid 1, VWEU eveneens verboden is. (
17
)
48.
Daarbij wordt de band met Letland – zoals de Letse regering heeft uiteengezet – opgevat als een band van economische of persoonlijke aard. Een dergelijke band kan tot stand komen door woonplaats, eigendom in het land of andere factoren. Ook bij Letse staatsburgers kan de band met Letland ontbreken, bijvoorbeeld wanneer zij in het buitenland wonen en geen betrekkingen onderhouden met hun land van herkomst.
49.
Aangenomen dient echter te worden dat Letse staatsburgers veel vaker de nodige band met Letland hebben dan personen zonder de Letse nationaliteit. Doordat de band met Letland in aanmerking wordt genomen, zullen vooral cliënten die geen Letse staatsburgers zijn, worden geraakt.
50.
Aan dit indirect discriminerende effect kan ook niet worden afgedaan door het standpunt van de FKTK dat personen met en personen zonder banden met Letland zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden. In sommige gevallen onderzoekt het Hof van Justitie het criterium van de objectief vergelijkbare situatie als bijkomende voorwaarde voor discriminatie niet meer. (
18
) Bovendien heb ik elders reeds herhaaldelijk twijfels geuit over de toepassing van dit criterium, omdat het uiteindelijk alleen maar leidt tot een vervroegde rechtvaardigingstoets. (
19
)
51.
Zo is het weliswaar duidelijk dat personen met en personen zonder banden met Letland niet in dezelfde situatie verkeren, maar dat kan niet doorslaggevend zijn voor het onderzoek naar het bestaan van een beperking van het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer. Indien het ontbreken van een band met de betrokken lidstaat zonder meer zou volstaan als objectief feitelijk verschil om het bestaan van discriminatie te ontkennen, zouden de fundamentele vrijheden immers de facto worden uitgehold. Zij hebben namelijk juist tot doel het mogelijk te maken om over de grenzen heen gebruik te maken van diensten en om kapitaalbewegingen naar andere lidstaten en derde landen tot stand te brengen. Derhalve verbieden de fundamentele vrijheden beperkingen die worden gesteld wegens het ontbreken van een band met een bepaalde lidstaat, tenzij deze beperkingen gerechtvaardigd zijn.
52.
De vraag is veeleer of de in het geding zijnde beperking kan worden gerechtvaardigd door de verschillen tussen binnenlandse en buitenlandse cliënten. De naleving van de cliëntenonderzoeksvoorschriften door de bank is bij buitenlandse cliënten namelijk moeilijker dan bij binnenlandse cliënten. Daarop heeft de FKTK gewezen tijdens de terechtzitting. Dit betreft evenwel de rechtvaardiging van de maatregel en niet de vraag of deze een beperking van het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer vormt.
53.
Evenmin overtuigend is het door de Letse regering tegen het bestaan van een beperking aangevoerde argument dat getroffen cliënten gebruik kunnen maken van de diensten van elke andere kredietinstelling die in Letland over een vergunning beschikt. Het behoort immers tot de essentie van het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer dat de begunstigden zelf kunnen beslissen met welke bank zij relaties aangaan om bijvoorbeeld gebruik te maken van bepaalde voorwaarden of producten.
54.
Het kan ook geen argument tegen de beperkende werking van de maatregel zijn dat slechts enkele cliënten worden getroffen – namelijk de cliënten van PrivatBank die geen band hebben met Letland en die het vastgestelde bedrag van de creditomzet overschrijden – of dat de maatregel slechts voor een beperkte periode geldt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is zelfs een geringe beperking van een fundamentele vrijheid verboden. (
20
) Los daarvan geldt de maatregel potentieel voor alle personen die geen band hebben met Letland en die met PrivatBank transacties willen verrichten die het vastgestelde bedrag van de creditomzet te boven gaan. Dat kunnen ook veel cliënten zijn.
55.
Derhalve beperkt een dergelijke verplichting om zakelijke relaties tegen te gaan zowel het vrij verrichten van diensten als het vrije kapitaalverkeer.
C.
Derde en vierde prejudiciële vraag: rechtvaardiging van de beperking, met name evenredigheid
56.
Met zijn derde en zijn vierde vraag, die gezamenlijk kunnen worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de beperking kan worden gerechtvaardigd door het doel om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen (
21
), alsmede als uitzondering in de zin van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU.
57.
Volgens vaste rechtspraak is een beperking van de fundamentele vrijheden slechts toelaatbaar indien zij ten eerste wordt gerechtvaardigd door een van de geschreven rechtvaardigingsgronden of door een dwingende reden van algemeen belang, en ten tweede strookt met het evenredigheidsbeginsel. Zij moet met name geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en mag niet verder gaan dan wat nodig is om dat doel te bereiken. (
22
)
1. Voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering
58.
Volgens de FKTK en de Letse regering heeft de beperking van de zakelijke relaties van PrivatBank met name tot doel overtredingen door de bank van de wet- en regelgeving ter voorkoming van het witwassen van geld te beteugelen en toekomstige overtredingen te voorkomen. Die wet- en regelgeving moet het in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/849 genoemde doel dienen dat erin bestaat te voorkomen dat het financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
59.
De bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering is een legitieme doelstelling die een rechtvaardiging kan vormen voor een beperking van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden. (
23
) Aangezien richtlijn 2015/849 voorziet in minimale harmonisatie (
24
), kunnen de lidstaten ter zake verdergaande nationale bepalingen vaststellen. (
25
)
60.
De in casu aan de orde zijnde beperking beoogt niet alleen het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen, maar ook de wet- en regelgeving inzake het financieel toezicht op het gebied van de voorkoming van het witwassen van geld te handhaven. Derhalve wordt met die beperking ook de op grond van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU vermelde (
26
) doelstelling nagestreefd van een maatregel om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op financiële instellingen tegen te gaan.
2. Geschiktheid van de maatregel
61.
Een nationale maatregel is slechts geschikt om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen wanneer de verwezenlijking ervan coherent en systematisch wordt nagestreefd. (
27
)
62.
Zoals de Letse regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, is een van de kernbeginselen van richtlijn 2015/849 dat banken hun cliënten moeten kennen (know your customer-beginsel). Om die reden voorziet artikel 8 van deze richtlijn in algemene cliëntenonderzoeksvoorschriften voor banken, op de naleving waarvan de lidstaten overeenkomstig artikel 7 toezien.
63.
Richtlijn 2015/849 gaat er weliswaar van uit dat cliënten uit andere lidstaten geen hoger risico vormen (
28
), maar voor de financiële instellingen kan het moeilijk zijn om in het individuele geval informatie te verkrijgen over cliënten die geen economische activiteiten verrichten in het land waar zij een bankrekening openen, daar niet wonen en er geen eigendom hebben, noch anderszins noemenswaardige betrekkingen met dat land onderhouden. Aangezien het voor banken moeilijker is om informatie te verkrijgen over de herkomst van de financiële middelen en over de transacties van de cliënten in het buitenland, ontstaan potentieel hogere risico’s. Zo kan de grote afstand tussen de cliënt en de bank de anonimiteit van de transacties in de hand werken, wat op zijn beurt kan leiden tot een groter witwasrisico. (
29
)
64.
Gelet op de eerder vastgestelde tekortkomingen in het risicobeheersysteem van PrivatBank en het door de FKTK vastgestelde risico met betrekking tot de naleving door de bank van de cliëntenonderzoeksvoorschriften ten aanzien van in het buitenland gevestigde cliënten, (
30
) komt het mij voor dat de litigieuze verplichting een passende maatregel is om het risico op het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te beperken.
65.
Bovendien heeft de FKTK er ter terechtzitting op gewezen dat het bestaan van een aanzienlijke maandelijkse creditomzet bij personen die geen enkele band met Letland hebben, op zichzelf reeds een risicofactor is. Door de litigieuze maatregel te koppelen aan het bedrag van de maandelijkse creditomzet, kon de FKTK met dat risico ook rekening houden.
66.
Anders dan de Commissie meent, betekent het feit dat de FKTK met het criterium van het bedrag van de creditomzet cliënten van de bank die geen band hebben met Letland en die een lagere maandelijkse creditomzet hebben, maar die eveneens een witwasrisico zouden kunnen opleveren, van de maatregel uitzondert, niet dat met de maatregel niet op coherente en systematische wijze het beoogde doel wordt nagestreefd.
67.
Om te beginnen hebben de lidstaten een beoordelingsmarge bij de keuze van de risicofactoren waarmee rekening moet worden gehouden, zoals blijkt uit de bijlagen II en III bij richtlijn 2015/849. Zo is de in die bijlagen opgenomen lijst van factoren en soorten bewijs voor een potentieel lager respectievelijk hoger risico uitdrukkelijk niet limitatief. Dit wordt tevens bevestigd door artikel 5 van die richtlijn, op grond waarvan de lidstaten binnen de grenzen van het recht van de Unie strengere bepalingen kunnen aannemen om het witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen.
68.
Daarnaast wijst richtlijn 2015/849 er in overweging 22 op dat het witwasrisico en het risico op terrorismefinanciering van geval tot geval kunnen variëren. Dienovereenkomstig voorziet de richtlijn in een vereenvoudigd cliëntenonderzoek wanneer het risico gering is (
31
) of wanneer transacties slechts occasioneel of in zeer beperkte mate worden verricht. (
32
) Bovendien wordt de waarde van 15000 EUR vermeld als minimumwaarde voor de toepassing van cliëntenonderzoeksmaatregelen bij het verrichten van occasionele transacties. (
33
) De keuze voor een maandelijkse creditomzet van meer dan 15000 EUR voor particulieren en 50000 EUR voor rechtspersonen is dus niet onredelijk en bovendien coulanter dan wanneer alle transacties in aanmerking zouden worden genomen.
69.
Uit het voorgaande volgt dat een beperking van de zakelijke relaties zoals de onderhavige geschikt kan zijn om het doel van de voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme op coherente en systematische wijze te verwezenlijken. Daartoe moet vast komen te staan dat de bank de cliëntenonderzoeksvoorschriften niet kan naleven wegens de afstand tussen haar en de cliënt en dat de vaststelling van de cliëntengroep waarop de maatregel betrekking heeft, beantwoordt aan het vastgestelde witwasrisico.
3. Noodzakelijkheid van de maatregel
70.
Voorts moet de lidstaat aantonen dat het gestelde doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. (
34
)
71.
De Commissie heeft twijfels geuit over de noodzakelijkheid van het algemene verbod op zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met Letland en van de verplichting om dergelijke zakelijke relaties te beëindigen. Deze maatregel is niet voorafgegaan door een individuele risicobeoordeling met betrekking tot de specifieke cliënt. Volgens de Commissie zouden mildere maatregelen zoals het in artikel 18 van richtlijn 2015/849 geregelde verscherpte cliëntenonderzoek kunnen worden overwogen.
72.
Zoals aan het begin is toegelicht, is het uitgangspunt voor het systeem van preventieve maatregelen op grond van richtlijn 2015/849 een risicobeoordeling waarbij een integrale, op risico gebaseerde benadering wordt gevolgd. Zoals advocaat-generaal Pitruzzella onlangs heeft uiteengezet, is deze risicobeoordeling een voorwaarde voor de keuze van passende preventieve maatregelen – dat wil zeggen cliëntenonderzoeksmaatregelen – die het witwassen van geld en de financiering van terrorisme moeten voorkomen of op zijn minst moeten beperken. Wanneer geen risicobeoordeling is verricht, kan namelijk de betrokken lidstaat noch in voorkomend geval een betrokkene per geval beslissen welke maatregelen dienen te worden toegepast. (
35
)
73.
In dit verband wordt in richtlijn 2015/849 een onderscheid gemaakt tussen drie soorten cliëntenonderzoeksmaatregelen (
36
), die de meldingsplichtige entiteiten ten aanzien van hun cliënten moeten toepassen naargelang van het vastgestelde risiconiveau: het standaard, het vereenvoudigd en het verscherpt cliëntenonderzoek. (
37
)
74.
Wat al deze cliëntenonderzoeksmaatregelen echter gemeen hebben, is dat zij een risicobeoordeling met betrekking tot de betrokken cliënt en dienovereenkomstig individuele maatregelen vereisen. De risicobeoordeling ziet dus op concrete situaties en wordt niet abstract verricht. (
38
)
75.
De in casu aan de orde zijnde maatregel vertoont weliswaar gelijkenis met het in artikel 14, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2015/849 neergelegde gebod tot beëindiging van zakelijke relaties, maar dit laatste onderstelt dat de bank een van de in artikel 13, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), genoemde cliëntenonderzoeksvoorschriften in een concreet geval niet kan naleven. Het moet dus onmogelijk zijn om ten aanzien van een bepaalde cliënt aan de cliëntenonderzoeksvoorschriften te voldoen. Dit wordt bevestigd door de systematiek van de richtlijn, aangezien artikel 14, lid 4, eerste alinea, in fine in verband met de melding van een verdachte transactie expliciet de formulering „met betrekking tot de cliënt” bevat. Volgens de toelichting bij de opneming van deze bepaling in de derde witwasrichtlijn 2005/60 (
39
) moest het voorstel ervoor zorgen dat de zakelijke relatie met een cliënt wordt beëindigd indien de cliëntidentificatieprocedure niet op bevredigende wijze kan worden afgerond. (
40
)
76.
Ik ben het dan ook met de Commissie eens dat de litigieuze maatregel niet kan worden gebaseerd op artikel 14, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2015/849. Die maatregel ziet immers niet op een specifieke cliënt, maar legt de litigieuze verplichtingen in algemene zin op aan een groep cliënten die wordt afgebakend aan de hand van algemene criteria.
77.
In het algemeen past bovengenoemde maatregel niet in het stelsel van de cliëntenonderzoeksmaatregelen van richtlijn 2015/849, want zelfs het verscherpte cliëntenonderzoek waarin deze richtlijn voorziet, versterkt de omvang en de aard van het toezicht op een bepaalde zakelijke relatie. Dit geldt bijvoorbeeld voor de vaststelling van de herkomst van de bij de zakelijke relatie of transactie gebruikte activa. De toepassing van deze cliëntenonderzoeksmaatregelen vereist dus altijd dat in het individuele geval een hoger risico wordt vastgesteld. (
41
)
78.
Het is juist dat de richtlijn toestaat dat ook rekening wordt gehouden met geografische factoren. Zo worden in punt 3, onder b), van bijlage III bij de richtlijn „landen die volgens geloofwaardige bronnen significante niveaus van corruptie of andere criminele activiteit hebben” genoemd als factor voor een hoger risico. (
42
) De litigieuze beperking strekt zich op zijn minst potentieel uit tot cliënten uit dergelijke landen.
79.
Die beperking strekt zich noodzakelijkerwijs evenwel ook uit tot gebieden van andere lidstaten die zich volgens de opzet van de richtlijn in een geografisch gebied met een lager risico bevinden [punt 1, onder c), juncto punt 3, onder a), van bijlage II bij de richtlijn].
80.
De kernvraag blijft dan ook of een maatregel die via het ruime criterium „geen band [met Letland]” ook betrekking kan hebben op cliënten die volgens richtlijn 2015/849 a priori geen verhoogd risico op het witwassen van geld of de financiering van terrorisme vormen, nog kan worden geacht noodzakelijk te zijn.
81.
In het onderhavige geval zijn volgens de Letse regering in het verleden reeds minder ingrijpende maatregelen gelast, die echter onvoldoende doeltreffend waren om de vastgestelde risico’s tegen te gaan. Het is aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.
82.
Volgens de systematiek van richtlijn 2015/849 is de volgende stap bij de ernstige, herhaalde of stelselmatige niet-naleving van de cliëntenonderzoeksvoorschriften het opleggen van administratieve sancties op grond van artikel 59, lid 1, van die richtlijn.
83.
Daarbij hebben de lidstaten veel speelruimte. Zij kunnen een hoger beschermingsniveau vaststellen dan door de Uniewetgever is gekozen, andere cliëntenonderzoeksvoorschriften toestaan of opleggen dan die waarin richtlijn 2015/849 voorziet, of binnen de grenzen van de hun toegekende beoordelingsruimte andere situaties identificeren die een hoog risico vormen. (
43
) Voorts volgt uit artikel 59, lid 4, van de richtlijn dat andere dan de in artikel 59 genoemde soorten administratieve sancties toelaatbaar zijn.
84.
Volgens artikel 59, lid 2, onder c), kan ook de intrekking of schorsing van de vergunning worden overwogen in het geval van meldingsplichtige entiteiten die vergunningsplichtig zijn.
85.
Vergeleken daarmee lijkt het verbod op zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met Letland of de verplichting om dergelijke relaties te beëindigen een milder middel te zijn.
86.
Bovendien heeft zowel de Commissie als de Letse regering ter terechtzitting bevestigd dat financiële instellingen in Letland bijzonder vaak worden geconfronteerd met het witwasrisico. De Letse regering heeft erop gewezen dat de Republiek Letland wegens deze omstandigheden heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid om verdere maatregelen te nemen.
87.
Volgens de informatie waarover het Hof van Justitie beschikt, wordt de situatie dus gekenmerkt door het feit dat bijzondere risicofactoren zijn vastgesteld en dat de vergunning van de betrokken bank dreigt te worden ingetrokken. Een minder ingrijpend en even doeltreffend middel lijkt niet voorhanden te zijn, wat de verwijzende rechter dient na te gaan. Derhalve acht ik een dergelijk tijdelijk verbod op zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met de lidstaat waar het financieel toezicht wordt uitgeoefend, noodzakelijk. (
44
)
4. Evenredigheid in engere zin
88.
Naast de geschiktheid en noodzakelijkheid moet ten slotte nog de evenredigheid in engere zin worden onderzocht. (
45
) Dienovereenkomstig moet ervoor worden gezorgd dat het verbod op zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met Letland, niet leidt tot een buitensporige aantasting van de gerechtvaardigde belangen van PrivatBank en haar (potentiële) cliënten. Daarbij moet een zorgvuldig evenwicht tot stand worden gebracht tussen de belangen van de bank en de betrokken cliënten enerzijds en de doelstelling om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen.
89.
De Letse toezichthoudende autoriteit heeft slechts voor een beperkte periode bevolen dat PrivatBank zakelijke relaties met de betrokken cliënten beëindigt of ervan afziet dergelijke relaties met hen aan te gaan. Het verbod om zakelijke relaties aan te gaan gold pas vanaf de datum waarop het bestreden besluit werd vastgesteld. Voorts moesten alleen die zakelijke relaties worden beëindigd die na de vaststelling van dat besluit – en dus in strijd daarmee – waren aangegaan. Bovendien golden beide verplichtingen slechts tot de uitvoering van de tegelijkertijd gelaste verdere maatregelen die tot doel hadden de tekortkomingen in het risicobeheer van de bank te verhelpen. (
46
) Deze temporele beperking had een disciplinerend karakter voor de bank, aangezien zij het einde van de beperkingen in kwestie zelf kon beïnvloeden. Volgens de FKTK zijn deze beperkingen inmiddels niet meer van toepassing.
90.
Bovendien is de intensiteit van de maatregel ten laste van PrivatBank niet onevenredig aan de beoogde doelstelling om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen. Ten eerste kon de bank bestaande zakelijke relaties handhaven, zelfs met cliënten zonder band met Letland die een hoge maandelijkse creditomzet hadden, aangezien het verbod alleen van toepassing was op zakelijke relaties die na het bestreden besluit werden aangegaan. Ten tweede kon de bank nieuwe zakelijke relaties aangaan met cliënten zonder band met Letland die een lagere creditomzet hadden dan het in dit besluit bepaalde bedrag. Ten opzichte van deze beperkingen zou de intrekking van de vergunning van de bank een veel intensievere maatregel zijn die door de litigieuze beperking juist wordt afgewend. (
47
)
91.
Overigens heeft PrivatBank zelf verwijtbaar bijgedragen tot de risicosituatie waarop de Letse financiële toezichthouder moest reageren, doordat zij volgens de vaststellingen van de FKTK gedurende lange tijd de wet- en regelgeving ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme heeft overtreden. (
48
)
92.
Ook vanuit het oogpunt van de cliënten wegen de nadelen van het verbod op bepaalde zakelijke relaties niet op tegen de voordelen van een doeltreffende bestrijding van het witwassen van geld. Het vrije kapitaalverkeer beschermt weliswaar de vrije keuze van de kredietinstelling, maar geeft geen recht om met een bepaalde bank zakelijke relaties aan te gaan los van de specifieke omstandigheden.
5. Conclusie met betrekking tot de derde en de vierde prejudiciële vraag
93.
Op grond van het bovenstaande maakt het verbod op zakelijke relaties met cliënten die geen band hebben met de lidstaat waar een bank gevestigd is, geen inbreuk op het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer, mits deze maatregel evenredig is aan de doelstelling om het witwassen van geld en terrorisme te bestrijden. De verwijzende rechter moet dit beoordelen in het licht van alle omstandigheden van het individuele geval. Tot deze omstandigheden behoren met name het vastgestelde witwasrisico, de herhaling van de door de bank begane overtredingen van de voorschriften ter voorkoming van het witwassen van geld en de in het verleden reeds zonder succes genomen maatregelen, alsmede de duur van de beperking en de intensiteit ervan in vergelijking met andere, even doeltreffende middelen.
V. Conclusie
94.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Administratīvā apgabaltiesa gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
Financiële leningen en kredieten alsook de verrichtingen in rekeningen-courant en depositorekeningen bij financiële instellingen, zoals banken, moeten worden aangemerkt als ‚kapitaalverkeer’ in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU.
2)
Een bevel waarbij de bevoegde autoriteit van een lidstaat een bepaalde kredietinstelling het verbod oplegt om zakelijke relaties aan te gaan met personen die geen band hebben met die lidstaat en haar verplicht om dergelijke relaties te beëindigen die na de uitvaardiging van dat bevel zijn aangegaan, beperkt het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 56, lid 1, en het vrije kapitaalverkeer in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU.
3)
Een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen, en kan onder de uitzondering van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU vallen. Dit onderstelt dat de bank de cliëntenonderzoeksvoorschriften niet kan naleven omdat de betrokken cliënten geen band hebben met de betrokken lidstaat, en dat de vaststelling van de groep cliënten waarop de maatregel betrekking heeft, overeenstemt met het vastgestelde witwasrisico. Voorts moet het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.
4)
Bij de evenredigheidstoets dient met name rekening te worden gehouden met:
–
het vastgestelde witwasrisico,
–
de herhaling van de door de bank begane overtredingen van de voorschriften ter voorkoming van het witwassen van geld en de in het verleden reeds zonder succes genomen maatregelen,
–
de intensiteit en de duur van de beperking.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2019/2177 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2019 (PB 2019, L 334, blz. 155). Zie voor de in casu toepasselijke versie van richtlijn 2015/849 punt 6 van deze conclusie.
(
3
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB 2005, L 309, blz. 15).
(
4
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (PB 2018, L 156, blz. 43). Ook de bij richtlijn (EU) 2019/2177 (PB 2019, L 334, blz. 155) aangebrachte wijzigingen aan richtlijn 2015/849 zijn in het onderhavige geval ratione temporis nog niet van toepassing.
(
5
)	Richtlijn van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1988, L 178, blz. 5).
(
6
)	Punt 4.4.1.2 van het bestreden besluit.
(
7
)	Zie arresten van 15 februari 2017, X (C‑317/15, EU:C:2017:119, punt 27), en 16 september 2020, Romenergo en Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709, punt 32).
(
8
)	Arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punt 43); 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punt 23), en 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 53).
(
9
)	Arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punten 39 en 43); 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punt 23), en 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 53). Zie ook arresten van 14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punt 11), en 9 juli 1997, Parodi (C‑222/95, EU:C:1997:345, punt 17).
(
10
)	Zie arrest van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punten 31 en 32).
(
11
)	Arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punt 34); 12 juli 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, punt 70); 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punt 24), en 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 54).
(
12
)	Zie in die zin arresten van 14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punten 8‑19); 7 februari 2002, Commissie/Italië (C‑279/00, EU:C:2002:89, punten 36 e.v.); 4 maart 2004, Commissie/Frankrijk (C‑334/02, EU:C:2004:129, punten 25 en 34), en 11 juni 2009, X en Passenheim-van Schoot (C‑155/08 en C‑157/08, EU:C:2009:368, punt 40).
(
13
)	Arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punt 48); 12 juli 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, punt 71); 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punt 25), en 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 55).
(
14
)	Punt 4.4.1.2 van het bestreden besluit.
(
15
)	Zie overweging 2 van richtlijn 2015/849.
(
16
)	Zie in dit verband mijn conclusie in de zaken Q (C‑133/13, EU:C:2014:2255, punt 48) en Allianzgi-Fonds Aevn (C‑545/19, EU:C:2021:372, punten 64‑71 en 107), alsmede Kokott, J., EU Tax Law, Beck, München, 2022, blz. 150 en 151, punt 85, blz. 152 en 153, punt 88. Met betrekking tot gevallen waarbij enkel derde landen een rol spelen, zie arresten van 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, punten 170 en 171), en 18 december 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804, punten 37 en 60).
(
17
)	Zie arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punten 52 en 53).
(
18
)	Arresten van 15 mei 2008, Lidl Belgium (C‑414/06, EU:C:2008:278, punten 18‑26); 23 oktober 2008, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt (C‑157/07, EU:C:2008:588, punten 27‑39), en 4 juli 2013, Argenta Spaarbank (C‑350/11, EU:C:2013:447, punten 18‑34).
(
19
)	Zie mijn conclusie in de zaak Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, punt 105).
(
20
)	Arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 65).
(
21
)	Zie artikel 1 van richtlijn 2015/849.
(
22
)	Zie arresten van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 60); 6 maart 2018, SEGRO en Horváth (C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157, punten 76 e.v.), en 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
23
)	Arresten van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 64), en 31 mei 2018, Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357, punt 38).
(
24
)	Zie bijvoorbeeld artikel 5 en artikel 59, lid 4, van richtlijn 2015/849.
(
25
)	Zie arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
26
)	Arrest van 7 juni 2012, VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, punt 30).
(
27
)	Zie arresten van 10 maart 2016, Safe Interenvios (C‑235/14, EU:C:2016:154, punt 104), en 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
28
)	Punt 1, onder c), juncto punt 3, onder a), van bijlage II bij richtlijn 2015/849.
(
29
)	Zie artikel 13, lid 6, van de voorloperrichtlijn 2005/60, voetnoot 3 van deze conclusie.
(
30
)	Zie punt 24 van deze conclusie.
(
31
)	Artikelen 15‑17 van richtlijn 2015/849.
(
32
)	Zie bijvoorbeeld artikel 2, lid 3, van richtlijn 2015/849.
(
33
)	Zie artikel 11, onder b), i), van richtlijn 2015/849.
(
34
)	Arrest van 14 maart 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punt 18).
(
35
)	Conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punt 36).
(
36
)	Het standaard cliëntenonderzoek is geregeld in de artikelen 13 en 14 van richtlijn 2015/849, het vereenvoudigde onderzoek in de artikelen 15‑17 en het verscherpte onderzoek in de artikelen 18 e.v.
(
37
)	Voor een toelichting op deze verschillende soorten cliëntenonderzoeksmaatregelen, zie de conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punten 38 e.v.).
(
38
)	Conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punten 60 en 71).
(
39
)	Voetnoot 3 van deze conclusie.
(
40
)	Zie het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, met inbegrip van terrorismefinanciering, COM(2004) 448 definitief, blz. 5.
(
41
)	Zie bijvoorbeeld de overwegingen 22, 29 en 31 van richtlijn 2015/849 en de conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punt 41).
(
42
)	In de Duitse versie van richtlijn 2015/849 is er sprake van derde landen, in andere taalversies daarentegen slechts van landen (zie bijvoorbeeld in de Letse versie valstis, in de Franse versie pays of in de Engelse versie countries). Dit verschil heeft evenwel geen gevolgen, aangezien de lidstaten zich volgens bijlage II bij de richtlijn bevinden in een geografisch gebied met een lager risico. Zie punt 79 van de onderhavige conclusie.
(
43
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punt 50).
(
44
)	Zie, wat betreft de taakverdeling tussen het Hof van Justitie en de verwijzende nationale rechters in dit verband, arresten van 11 september 2018, IR (C‑68/17, EU:C:2018:696, punt 56), en 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 72).
(
45
)	Zie mijn conclusie in de zaak G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punt 112).
(
46
)	Zie punt 25 van deze conclusie.
(
47
)	Zie punten 84, 85 en 87 van deze conclusie.
(
48
)	Zie punt 24 van deze conclusie.