Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 19. marts 2026 (1)
Sag C-530/24
DK
mod
Tipico Co. Ltd.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland))
» Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel
56 TEUF – hasardspil og væddemål – sportsvæddemål – lov i en medlemsstat, hvorefter der kræves en koncession som betingelse for at foranstalte væddemål i forbindelse med sportskonkurrencer, og hvorefter væddemål uden koncession
er forbudt – udbyder, der tilbyder tjenester til sportsvæddemål via internettet fra en anden medlemsstat uden den krævede koncession – civilt søgsmål anlagt af en forbruger mod denne udbyder med påstand om tilbagebetaling af de indsatser, han har gjort, eller tilsvarende erstatning som følge af en tilsidesættelse af forbuddet mod væddemål uden koncession – udbyderens forsvar om, at denne ikke kunne opnå en koncession på grund af mangler i proceduren for tildeling af koncessioner – muligheden for, at de domstole, hvor sagen er anlagt, kan håndhæve de civilretslige konsekvenser «
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland), er én ud af flere sager (2), der alle vedrører civile søgsmål anlagt af tyske eller østrigske forbrugere mod maltesiske onlinespiludbydere. I det væsentlige søger forbrugerne – på grundlag af reglerne om ugrundet berigelse og/eller reglerne om erstatningsansvar uden for kontraktforhold – at opnå tilbagebetaling af de indsatser, som de har gjort hos udbyderne, med den begrundelse, at disse har handlet i strid med den lokale lovgivning om hasardspil.
2.        I den foreliggende sag har en tysk forbruger anlagt en sådan sag mod en maltesisk udbyder af sportsvæddemål ved de tyske civile domstole. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder krævede tysk ret en koncession for lovligt at kunne tilbyde væddemål i forbindelse med sportskonkurrencer i Tyskland. Den pågældende udbyder bedrev virksomhed uden en sådan koncession. I henhold til tysk ret medfører en sådan virksomhed uden tilladelse, at de aftaler, som udbyderen har indgået med sine kunder, er ugyldige, og at de udgør et grundlag for et erstatningskrav uden for kontrakt, der således giver anledning til krav om tilbagebetaling eller erstatning til fordel for de berørte forbrugere.
3.        Heroverfor har udbyderen bl.a. gjort gældende, at han ikke har kunnet opnå en koncession på grund af visse mangler i proceduren for tildeling af koncessioner. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om den civile ret, for hvilken sagen er indbragt, under sådanne omstændigheder i medfør af princippet om EU-rettens forrang er forpligtet til at undlade at anvende den nationale procedure for tildeling af koncessioner i sin helhed og følgelig til at afvise forbrugerens krav. I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for, hvorfor dette spørgsmål kræver et nuanceret svar.
II.    Sammenfatning af de relevante tyske bestemmelser om sportsvæddemål
4.        Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (statsaftale om hasardspil i Tyskland, herefter »GlüStV 2008«), der trådte i kraft den 1. januar 2008, fastsatte ensartede rammer for foranstaltning, drift og formidling af hasardspil, herunder sportsvæddemål, i de tyske delstater.
5.        I henhold til § 1 havde GlüStV 2008 bl.a. til formål i) at forhindre afhængighed af hasardspil, ii) at lede befolkningens spilleaktiviteter over i ordnede og overvågede baner ved at begrænse udbuddet af hasardspil og ad den vej forhindre, at der vælges hasardspil, som ikke er tilladte, og iii) at beskytte mindreårige og spillere.
6.        Med henblik herpå fastsatte § 4,
stk. 1, i GlüStV 2008, at foranstaltning af hasardspil (på en fysisk lokation) krævede forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed i den pågældende delstat. Det var forbudt at udbyde sådanne spil uden denne tilladelse. Desuden var det i henhold til § 4,
stk. 4, generelt forbudt at tilbyde hasardspil på internettet.
7.        I denne oprindelige affattelse af § 10,
stk. 2, i GlüStV 2008 kunne de kompetente myndigheder i delstaterne kun give tilladelse til foranstaltning af hasardspil på fysiske lokationer til offentligretlige juridiske personer eller gennem privatretlige selskaber, hvori offentligretlige juridiske personer har en direkte eller indirekte kontrollerende andel. I henhold til § 10,
stk. 5, kunne andre private udbydere ikke opnå tilladelse. I praksis fik én offentlig udbyder (ODDSET) en sådan tilladelse til sportsvæddemål (på fysiske lokationer) og havde således et statsligt monopol på denne virksomhed i Tyskland.
8.        Både før og efter Domstolens dom i Stoß-sagen og i Carmen Media-sagen (3) fastslog de tyske domstole imidlertid, at dette offentlige monopol var uforeneligt med bl.a. den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel
56 TEUF (4). Forbuddet mod onlinehasardspil for så vidt angår sportsvæddemål synes også at være blevet anfægtet ved de tyske domstole.
9.        Delstaterne vedtog derfor Glücksspieländerungsstaatsvertrag (statslig aftale om ændring af bestemmelserne om hasardspil, herefter »GlüStV 2012«). Ved GlüStV 2012 blev der indført to væsentlige ændringer for så vidt angår sportsvæddemål. For det første blev der med de nye bestemmelser §§ 4a-4e og 10a indført en særlig koncessionsordning, der gav private udbydere mulighed for at drive virksomhed på det tyske marked. Nærmere bestemt krævedes der i henhold til § 4a,
stk. 1, en koncession til at foranstalte eller formidle sportsvæddemål (hvorved det i § 4,
stk. 1, fastsatte forbud mod hasardspil uden tilladelse fandt »analog« anvendelse). § 10a bestemte dernæst, at der i en »forsøgsperiode« på 7
år (dvs. frem til den 30.6.2019) kunne tildeles op til 20 koncessioner til sportsvæddemål til udbydere, som opfyldte kravene (herunder private udbydere). For det andet tillod aftalen i henhold til § 10a,
stk. 4, som en undtagelse fra det i § 4,
stk. 4, fastsatte generelle forbud mod onlinehasardspil, onlinesportsvæddemål, for så vidt som disse koncessioner skulle give indehaverne heraf mulighed for at tilbyde sportsvæddemål både på fysiske lokationer og på internettet.
10.      § 4b,
stk. 1, i GlüStV 2012 fastsatte, at koncessioner skulle tildeles efter en udbudsrunde og gennemførelse af en gennemsigtig, ikkediskriminerende procedure. En meddelelse herom skulle offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.
11.      §§ 4a,
stk. 4,
4b,
stk. 2, og 4c,
stk. 3, i GlüStV 2012 fastsætter betingelserne for tildeling af koncessioner. Navnlig krævede § 4a,
stk. 4, at tilbudsgiverne skulle godtgøre deres »absolutte pålidelighed« (herunder at de nødvendige midler til foranstaltning af hasardspil var lovligt tilvejebragt), deres »betalingsevne« og »gennemsigtigheden« og »sikkerheden« i deres hasardspil (herunder kravet om, at de skulle indføre grænseflader, som i realtid overvåger al spilvirksomhed). I § 4b,
stk. 5, opregnedes kriterierne for at træffe et valg mellem flere ansøgere, som var egnede til at få tildelt en koncession.
12.      I henhold til §§ 4c,
stk. 2, og 10a,
stk. 4, skulle de tildelte koncessioner fastsætte visse »materielle og supplerende bestemmelser«, der var bindende for den pågældende koncessionshaver. § 4,
stk. 5, skulle i denne henseende »finde analog anvendelse«. Sidstnævnte bestemmelse fastsatte, at »som en undtagelse fra [det i § 4,
stk. 4, fastsatte forbud mod onlinehasardspil] kan delstaterne [...] tillade [...] afholdelse og formidling af sportsvæddemål på internettet, hvis [...] følgende betingelser er opfyldt: 1) Udelukkelse af mindreårige eller spærrede spillere sikres gennem identifikation og autentifikation,
2)
den højeste indsats pr. spiller må principielt ikke overstige et beløb af 1 000 EUR pr. måned – i tilladelsen kan der med henblik på at nå målene i § 1 fastsættes et andet beløb – […] 3)
særlige afhængighedsskabende incitamenter gennem hurtig gentagelse er udelukket, […] og 5)
væddemål og lotterier tilbydes ikke via samme internetdomæne, og der henvises eller linkes ikke til andre hasardspil«.
13.      Endelig tillod § 29,
stk. 1, i GlüStV 2012 som en overgangsforanstaltning ODDSET at fortsætte med at udbyde sportsvæddemål i en periode på op til et år efter tildelingen af den første koncession.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
A.      Tipico og den omtvistede procedure for tildeling af koncessioner
14.      Tipico Co. Ltd. (herefter »Tipico«) er et selskab, der er registreret i Malta. Selskabet har siden 2005 været indehaver af en koncession til hasardspil udstedt af de maltesiske myndigheder, hvorefter Tipico har tilladelse til at udbyde sportsvæddemål online fra Malta til hele Unionen. Selskabet tilbyder sportsvæddemål online i Tyskland via et tysksproget websted med et tysk topdomæne.
15.      Den 8. august 2012 offentliggjorde de tyske myndigheder en udbudsbekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, hvori de opfordrede til at afgive bud med henblik på tildeling af 20 koncessioner til foranstaltning af sportsvæddemål i overensstemmelse med §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012.
16.      Tipico indgav en ansøgning om koncession. Efter gennemførelsen af de forskellige faser af koncessionstildelingsproceduren var selskabet imidlertid ikke blandt de 20 tilbudsgivere, som af den ordregivende myndighed blev underrettet om, at de ville få tildelt en koncession.
17.      Tipico anlagde efterfølgende sammen med andre tilbudsgivere, som ikke var blevet tildelt en koncession, sag ved Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland) med henblik på prøvelse af proceduren for tildeling af koncessioner og at få fastslået, at selskabet havde ret til en koncession.
18.      Ved afgørelse af 10. juni 2015 pålagde Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) efter anmodning fra en af tilbudsgiverne, som en foreløbig foranstaltning, den ordregivende myndighed at undlade at tildele koncessioner, indtil proceduren var blevet prøvet ved domstolene. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Hessen, Tyskland) stadfæstede denne foranstaltning ved afgørelse af 16. oktober 2015.
19.      Ved en afgørelse om sagens realitet af 15. april 2016 fastslog Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden), at koncessionstildelingsproceduren var blevet gennemført i strid med Tipicos rettigheder i henhold til artikel
56 TEUF til en gennemsigtig og ikkediskriminerende koncessionstildelingsprocedure (5). Nærmere bestemt blev det fastslået, at 1) begrænsningen af antallet af koncessioner til 20, der er fastsat i GlüStV 2012, var i strid med kravet om gennemsigtighed, idet delstaterne ikke har været i stand til at begrunde denne begrænsning, og 2) at den ordregivende myndigheds udvælgelse af 20 udbydere, som ville blive tildelt en koncession, blandt dem, der opfyldte betingelserne for tildeling af koncessioner, ligeledes manglede gennemsigtighed (6). Den nævnte ret fastslog følgelig, at den ordregivende myndighed var forpligtet til at tildele Tipico en koncession, da denne (i lighed med andre) opfyldte alle de betingelser for tildeling af koncessioner, der er fastsat i §§ 4a-4c i GlüStV 2012.
20.      Den ordregivende myndighed appellerede denne afgørelse. Ved afgørelse af 11. oktober 2019 besluttede Hessischer Verwaltungsgerichtshof (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Hessen) på anmodning af parterne at udsætte sagen. Denne afgørelse blev truffet med den begrundelse, for det første, at koncessioner i henhold til §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012 kun kunne tildeles indtil den 30. juni 2019 (jf. punkt
9 ovenfor) – og derfor ikke længere kunne tildeles i henhold til disse bestemmelser – og, for det andet, at delstaterne under alle omstændigheder den 26. marts 2019 havde vedtaget nye regler om tildeling af koncessioner til sportsvæddemål i form af Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (den tredje statsaftale om ændring af statsaftalen om hasardspil) (herefter »GlüStV 2019«).
21.      GlüStV 2019 trådte i kraft den 1. januar 2020. Med denne ændring forlængede delstaterne dels forsøgsperioden frem til den 30. juni 2021, dels ophævede de begrænsningen på 20 koncessioner og gjorde det således muligt at tildele koncessioner til alle udbydere, som opfylder betingelserne for tildeling. Den 9. oktober 2020 tildelte den ordregivende myndighed således, efter en ny procedure for tildeling af koncessioner, bl.a. også Tipico en koncession til sportsvæddemål. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Hessen) afsluttede herefter sagen vedrørende den oprindelige procedure for tildeling af koncessioner med den begrundelse, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen.
B.      Den af DK anlagte sag
22.      DK, som er en forbruger, der har sit sædvanlige opholdssted i Tyskland, anvendte fra og med 2013 Tipicos onlinetilbud om sportsvæddemål (7). Herved accepterede han gentagne gange selskabets almindelige forretningsbetingelser og indgik således en række hasardspilkontrakter med denne udbyder.
23.      DK anlagde sag ved Amtsgericht (byret, Tyskland) på det sted, hvor han havde bopæl, med henblik på at få fastslået, at Tipico var forpligtet til at tilbagebetale de indsatser, som han havde gjort, og det tab, han havde lidt ved at indgå væddemål på denne udbyders websted i perioden fra 2013 til den 9. oktober 2020, som beløb sig til 3 719,26
EUR med tillæg af renter og godtgørelse af advokatomkostninger forud for retssagen.
24.      DK har til støtte for søgsmålet principalt nedlagt påstand om, at hasardspilkontrakterne erklæres ugyldige, og at de indsatser, der er gjort i henhold til disse kontrakter, tilbagebetales. Han har gjort gældende, at en aftale i henhold til § 134 i Bürgerliches Gesetzbuch (den tyske borgerlige lovbog, herefter »BGB«) (8), der er i strid med et »lovfæstet forbud«, principielt er ugyldig. Bestemmelserne i GlüStV 2012, hvorefter det var forbudt at tilbyde hasardspiltjenester uden en koncession udstedt af de tyske myndigheder, udgjorde et sådant »lovfæstet forbud«. Da Tipico drev virksomhed på det tyske marked uden en sådan koncession på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, var de omhandlede aftaler i strid med dette »forbud«. Da disse aftaler følgelig var ugyldige allerede fra deres indgåelse, er Tipico i henhold til BGB, navnlig § 812,
stk. 1, første punktum, forpligtet til at tilbagebetale alle de beløb, som er modtaget fra DK.
25.      DK har subsidiært nedlagt påstand om erstatning uden for kontrakt i henhold til BGB’s § 823,
stk. 2, med henblik på at opnå erstatning svarende til de tab, som han har lidt. I henhold til denne bestemmelse er enhver, der overtræder en »beskyttelsesbestemmelse« (Schutzgesetz), forpligtet til at erstatte den anden part for den derved forvoldte skade. Reglerne for tildeling af koncession, som er fastsat i GlüStV 2012, udgør sådanne »beskyttelsesbestemmelser«, da de bl.a. har til formål at beskytte spillere i Tyskland mod de risici, der er forbundet med hasardspilvirksomhed rettet mod offentligheden (jf. punkt 5 ovenfor). Ved at drive virksomhed uden koncession tilsidesatte Tipico disse regler og begik således en lovovertrædelse, som begrundede et erstatningskrav fra DK.
26.      Amtsgericht (byret) frifandt sagsøgte. Landgericht (regional appeldomstol, Tyskland) stadfæstede denne afgørelse. For det første tiltrådte den Tipicos argument om, at DK ikke havde ret til tilbagebetaling i henhold til BGB’s § 812,
stk. 1, første punktum, med den begrundelse, at de omhandlede aftaler om hasardspil reelt var gyldige og eksigible. Den nævnte domstol var af den opfattelse, at civile domstole, henset til artikel
56 TEUF og EU-rettens forrang, ikke kunne annullere disse aftaler i henhold til BGB’s § 134 alene med den begrundelse, at Tipico ikke var indehaver af en koncession på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, eftersom denne situation skyldtes mangler ved koncessionstildelingsproceduren, hvilket Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) anerkendte (jf. punkt 19 ovenfor). For det andet og i det væsentlige af de samme grunde fastslog Landgericht (regional appeldomstol), at DK heller ikke havde ret til erstatning i henhold til BGB’s § 823,
stk. 2.
27.      DK iværksatte herefter en revisionsanke ved Bundesgerichtshof (forbundsdomstol). Den nævnte ret besluttede at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Udelukker retten til fri udveksling af tjenesteydelser for en udbyder af hasardspil med hjemsted i en anden EU-medlemsstat, at en privatretlig aftale om sportsvæddemål, som er indgået via internettet, og som blev udbudt uden den tilladelse, som kræves ifølge national ret, anses for ugyldig, når udbyderen havde søgt om tilladelse i Tyskland til at foranstalte sportsvæddemål, og den for denne ansøgning gældende procedure for tildeling af koncession blev gennemført i strid med EU-retten?
2)      Udelukker retten til fri udveksling af tjenesteydelser for en udbyder af hasardspil med hjemsted i en anden EU-medlemsstat, at den nationale ordning med forudgående tilladelse som betingelse for at foranstalte sportsvæddemål på internettet anses for en beskyttelseslov med deraf eventuelt følgende erstatningspligt, når udbyderen havde søgt om tilladelse i Tyskland til at foranstalte sportsvæddemål, og den for denne ansøgning gældende procedure for tildeling af koncession blev gennemført i strid med EU-retten?«
28.      DK,
Tipico, den belgiske, den græske, den italienske, den maltesiske og den portugisiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter, med undtagelse af den italienske regering, var repræsenteret i retsmødet, der blev afholdt den 24. september 2025.
IV.    Bedømmelse
29.      Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, synes DK’s krav mod Tipico i henhold til tysk ret principielt at være begrundet. I den henseende er den forelæggende ret foreløbig af den opfattelse, at Tipico ved at tilbyde tjenester til sportsvæddemål i Tyskland på tidspunktet for sagens omstændigheder uden en koncession (9) udstedt af de tyske myndigheder tilsidesatte forbuddet mod hasardspiltjenester uden tilladelse, som er fastsat i § 4,
stk. 1, i GlüStV 2012 (10). Endvidere har den forelæggende ret anført, at en sådan tilsidesættelse i henhold til tysk privatret (11) som hovedregel i) medfører, at de aftaler, som udbyderen har indgået med sine kunder, er ugyldige (i medfør af BGB’s § 134), hvilket har til følge, at udbyderen kan blive pålagt at tilbagebetale de indsatser, der er betalt i henhold hertil (i medfør af BGB’s § 812,
stk. 1, første punktum), og ii) at den udgør grundlaget for et civilretligt erstatningskrav uden for kontrakt mod den pågældende udbyder (i medfør af BGB’s § 823,
stk. 2).
30.      Med de to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret imidlertid nærmere bestemt oplyst, om EU-retten er til hinder for disse krav. Spørgsmålet er nærmere bestemt, om de nationale domstole i en situation, hvor – på den ene side – både kravet om en koncession til sportsvæddemål, som er fastsat i GlüStV 2012, og de civilretlige følger af en overtrædelse heraf i sig selv er forenelige med den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 56 TEUF (afsnit A og B), men koncessionerne – på den anden side – ikke var blevet tildelt på en gennemsigtig måde, i strid med de processuelle krav, der følger af denne bestemmelse (afsnit C), i medfør af princippet om EU-rettens forrang er forhindret i at pålægge Tipico sådanne konsekvenser (afsnit D). Jeg vil undersøge disse aspekter hver for sig i de følgende afsnit.
A.      Hvorvidt kravet om koncession er foreneligt med EU-retten
31.      Efter at de tyske domstole havde fastslået, at det tyske offentlige monopol på sportsvæddemål var uforeneligt med artikel
56 TEUF og havde rejst tvivl om forbuddet mod onlinevæddemål (jf. punkt 8 ovenfor), blev det nødvendigt at gennemføre en lovreform for at bringe den tyske lovgivning i overensstemmelse med EU-retten. Denne konstatering omfattede imidlertid ikke et krav om, at de tyske myndigheder skulle foretage en fuldstændig afregulering af markedet og tillade udbydere af hasardspil, der er etableret i andre medlemsstater,
frit at levere deres tjenesteydelser på dette marked (12). Som den belgiske regering med rette har anført, har Domstolen nemlig konsekvent været af den opfattelse, at en ubegrænset frihed til at levere hasardspilstjenester i det indre marked ikke er ønskværdig, navnlig ud fra et forbrugerbeskyttelsessynspunkt.
32.      Domstolen har faktisk gentagne gange fastslået, at hasardspil skaber alvorlige risici for forbrugerne – og mere generelt for folkesundheden – der bl.a. er forbundet med overdrevent forbrug og afhængighed (13). Den har ligeledes fastslået, at disse risici forværres i forbindelse med onlinespil, henset til »den nemme og konstante adgang til spil udbudt på internettet og det potentielt omfattende omfang og den høje hyppighed af et sådant internationalt udbud i et miljø, som desuden er kendetegnet ved spillerens isolation og anonymitet og en mangel på social kontrol« (14).
33.      På baggrund af disse betragtninger har Domstolen endog anerkendt, at »til forskel fra indførelsen af fri [...] konkurrence på et traditionelt marked« kan tilstedeværelsen af en sådan konkurrence på det »meget særlige marked for hasardspil [...] have en skadelig virkning som følge af, at disse [spil]udbydere ville være tilbøjelig til at konkurrere om mest opfindsomt at gøre deres spil mere tiltrækkende end deres konkurrenters og derved at forøge forbrugernes omkostninger til spil såvel som deres risiko for spilafhængighed« (15).
34.      I mangel af en (positiv) harmonisering på EU-plan, og da »bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter« har de nationale myndigheder fortsat beføjelse til på deres nationale område at vedtage de bestemmelser, som de finder hensigtsmæssige for at beskytte forbrugerne mod sådanne risici, forudsat at proportionalitetsprincippet overholdes. De kan navnlig, således som de tyske myndigheder gjorde på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, i henhold til §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012 gøre leveringen af hasardspil på det nationale marked betinget af, at der tildeles en koncession (16).
35.      Efter min opfattelse udgør en sådan koncessionsordning et egnet middel til at begrænse de risici, som hasardspil medfører for forbrugerne, således som den forelæggende ret selv har anført. For det første kan de nationale myndigheder ved hjælp af betingelserne for opnåelse af koncession sikre sig, at kun udbydere, der godtgør deres pålidelighed og sikkerheden ved deres hasardspil, gives tilladelse til at tilbyde væddemål til forbrugerne (jf. punkt
11 ovenfor). For det andet kan disse myndigheder gennem særlige krav, der er knyttet til koncessionen, sikre sig, at tilbuddene om væddemål, som tilbydes af de udbydere, der har en koncession, er udformet på en »sikrere« måde (17). I den foreliggende sag var disse udbydere således bl.a. forpligtet til at indføre en obligatorisk månedlig begrænsning, hvorefter den højeste indsats principielt ikke måtte overstige et beløb på 1 000
EUR pr. spiller, til kun at udbyde væddemål om resultatet af sportsbegivenheder, med udelukkelse af en lang række former for »spotbetting« på flere begivenheder, der fandt sted i løbet af et spil (18) (f.eks. hvilket hold der først scorer mål, eller hvilken spiller der først laver et frispark osv.), og til ikke at tilbyde links på samme websted til hasardspil uden tilladelse (jf. punkt 12 ovenfor). Alle disse krav bidrager til at begrænse omfanget og hyppigheden af forbrugernes hasardspil og dermed risiciene for overdrevent forbrug og afhængighed. For det tredje gør et sådant system det muligt for myndighederne på forhånd at foretage en kontrol af, om disse betingelser overholdes, og sikre løbende overvågning af de udbydere, der har koncession, for at kontrollere, at disse »supplerende krav« faktisk overholdes.
36.      I den foreliggende sag har Tipico imidlertid gjort indsigelse mod, at antallet af koncessioner, der kunne tildeles, i henhold til GlüStV 2012 var begrænset til 20 styk. Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) fastslog i forbindelse med prøvelsen af den omtvistede procedure for tildeling af koncessioner, at dette aspekt af GlüStV 2012 var uforeneligt med artikel
56
TEUF (19) (jf. punkt 19 ovenfor). Den forelæggende ret synes imidlertid ikke at dele disse betænkeligheder. Efter min opfattelse er en sådan begrænsning ikke i sig selv uforenelig med det formål om forbrugerbeskyttelse, der forfølges med GlüStV 2012. En begrænsning af antallet af koncessioner gør det ikke blot lettere for de nationale myndigheder at overvåge koncessionshaverne, men mindsker også risikoen for overdreven konkurrence mellem et for stort antal koncessionshavere og de uønskede virkninger, der kan følge heraf (20). Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve denne bedømmelse. Selv om den forelæggende ret skulle anfægte denne antalsmæssige begrænsning, vil dette under alle omstændigheder ikke rejse tvivl om lovligheden af selve kravet om koncession.
37.      Hvad angår nødvendigheden af et sådant krav om koncession skal det blot anføres, at de tyske myndigheder i henhold til artikel
56 TEUF havde ret til også at pålægge udbydere af hasardspil, der som Tipico er indehavere af en koncession tildelt af en anden medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Republikken Malta, dette krav.
38.      For det første følger det af Domstolens faste praksis, at der, henset til den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over på hasardspilområdet, og i mangel af en harmonisering på EU-plan af betingelserne for tildeling af koncessioner, ikke er nogen forpligtelse for en medlemsstat til at anerkende koncessioner til hasardspil, der er udstedt af andre medlemsstater. En sådan koncession er som hovedregel kun gyldig på den udstedende medlemsstats område (21).
39.      For det andet skal det, for så vidt som Tipico og den maltesiske regering har påberåbt sig den beskyttelse, som allerede tilkommer spillerne i henhold til den maltesiske lovramme, og det tilsyn, som udøves af de maltesiske myndigheder, anføres, at nødvendigheden af en lovgivningsmæssig foranstaltning på hasardspilsområdet udelukkende skal bedømmes på grundlag af det beskyttelsesniveau, som de pågældende nationale myndigheder ønsker at sikre (22). I den foreliggende sag anførte den maltesiske regering ganske vist i retsmødet, at det beskyttelsesniveau, som den maltesiske og den tyske lovgivning gav på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, på trods af »visse forskelle« »i det væsentlige var tilsvarende«, men denne opfattelse er langt fra indlysende. Navnlig kunne den maltesiske regering ikke bekræfte, at den maltesiske lov om hasardspil, i lighed med GlüStV 2012 fastsatte obligatoriske indsatsgrænser, idet den henviste til »flere [...] grænser, som spillerne kan ansøge om«, og som synes at være rent frivillige. Eftersom antallet af maltesiske koncessioner ikke synes at være underlagt nogen begrænsning med hensyn til antal, vil det desuden kunne medføre netop den form for uønsket konkurrence, som er beskrevet i punkt 33 ovenfor, hvis enhver maltesisk udbyder, der er indehaver af en koncession, som er tildelt i Malta, tillades at levere tjenester i Tyskland. Endelig følger det af Domstolens faste praksis for så vidt angår de maltesiske myndigheders tilsyn, at en medlemsstat, såsom Tyskland, ikke behøver at »stille sig tilfreds med kontrol udført af en anden medlemsstats myndigheder ved en tilsynsordning, som den ikke selv styrer« (23).
B.      Hvorvidt de civilretlige konsekvenser af ikke at indehave en koncession er forenelige med EU-retten
40.      På samme måde som artikel
56
TEUF ikke er til hinder for, at de tyske myndigheder kræver en koncession for at kunne tilbyde sportsvæddemål i Tyskland, er denne bestemmelse heller ikke til hinder for, at udbydere, som har tilbudt sådanne tjenester uden den i GlüStV 2012 krævede koncession, underkastes de civilretlige konsekvenser, der er fastsat i BGB.
41.      Som den forelæggende ret har anført, står disse civilretlige konsekvenser i et rimeligt forhold til det formål om forbrugerbeskyttelse, der forfølges med GlüStV 2012. Navnlig bidrager ugyldigheden af hasardspilkontrakterne (24) – som kan medføre en forpligtelse til at tilbagebetale de indsatser, der er modtaget fra spillerne – til at afholde hasardspiludbydere fra at omgå koncessionsordningen. Sådanne konsekvenser er således egnede til at nå dette mål (25). De forekommer ligeledes nødvendige, da de administrative og strafferetlige sanktioner, der finder anvendelse på hasardspil uden koncession, muligvis ikke i sig selv har en tilstrækkeligt afskrækkende virkning, navnlig i forhold til udbydere, der er etableret i udlandet.
42.      I modsætning til hvad Tipico har anført, er disse civilretlige konsekvenser endvidere i overensstemmelse med overtrædelsens grovhed. Som jeg vil redegøre for i punkt 56 nedenfor, svarer det forhold, at der drives virksomhed uden en lokal koncession, til at levere tjenesteydelser på et marked uden at have ret hertil. Det skal ligeledes erindres, at formålet med koncessionsordningen er at »lede« befolkningens spilleaktiviteter over i koncessionerede tilbud, som overvåges af de nationale myndigheder og er underlagt krav, der har til formål at begrænse risikoen for overdrevent forbrug og afhængighed. Tilbud om hasardspil uden koncession, som pr. definition ligger uden for disse myndigheders kontrol, og med hensyn til hvilke det ikke er muligt at kontrollere, om kravene overholdes, kan derimod medføre særligt alvorlige skadelige virkninger for samfundet (26).
43.      Denne konklusion drages ikke i tvivl af Tipicos argument om, at ugyldigheden af hasardspilkontrakterne og tilbagebetalingen af indsatserne til spillerne skaber »skadelige incitamenter« i den forstand, at spillerne kan blive forledt til at benytte sig af hasardspiltjenester uden koncession, vel vidende at de altid vil kunne få deres tab tilbagebetalt og således spille gentagne gange, hvilket er i strid med formålet om at beskytte spillerne mod overdrevent forbrug og afhængighed.
44.      Hasardspil hos ulovlige udbydere indebærer reelt risici for spillerne. I tilfælde af gevinster vil spilleren, hvis udbyderen nægter at betale, ikke kunne gøre sit betalingskrav gældende ved domstolene, da de underliggende aftaler om hasardspil vil blive betragtet som ugyldige (27). I tilfælde af tab er spillerne heller ikke sikret, at de kan få deres indsatser tilbage. Selv om annullationen af en kontrakt som hovedregel medfører en ret til tilbagebetaling af de fordele, som hver part har modtaget fra den anden, har den forelæggende ret påpeget, at retten, hvorved sagen er anlagt, i henhold til tysk ret (navnlig BGB’s § 814 og/eller § 817, andet punktum) er frit stillet til at nægte denne ret til tilbagebetaling, hvis spilleren bevidst har deltaget i ulovligt spil (28). Denne situation skaber en for begge parter ønskelig grad af usikkerhed i overensstemmelse med det formål, der forfølges med GlüStV 2012. Det afholder udbydere fra at omgå koncessionsordningen, da de kan blive pålagt at tilbagebetale de modtagne indsatser, men afholder samtidig spillere fra selv at »spille hasard« med systemet, da deres ret til tilbagebetaling kan afvises, hvis de gør det (29).
C.      Manglerne ved den omtvistede procedure for tildeling af koncessioner
45.      De tyske myndigheder kunne ganske vist kræve, i overensstemmelse med artikel
56 TEUF, at udbydere af hasardspil, der er etableret i andre medlemsstater, skulle indhente en lokal koncession, inden de leverede tjenesteydelser på det tyske marked, og kunne knytte civilretlige konsekvenser til undladelsen heraf, men denne bestemmelse forpligtede ikke desto mindre disse myndigheder til at give de berørte udbydere en reel mulighed for at opnå en sådan koncession på lige fod med nationale udbydere. Proceduren for tildeling af koncessioner skulle således overholde visse krav, der følger af artikel
56 TEUF, sammenholdt med de generelle principper om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet samt den forpligtelse til gennemsigtighed, der følger heraf. Denne procedure skulle navnlig bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold (30).
46.      I den foreliggende sag gennemførte de tyske myndigheder en åben procedure for tildeling af koncessioner, og kriterierne for tildeling af koncessioner syntes heller ikke direkte eller indirekte at diskriminere udbydere, der var etableret i andre medlemsstater. I forbindelse med domstolsprøvelsen af denne sag fastslog den kompetente forvaltningsdomstol, dvs. Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden), imidlertid, at proceduren manglede gennemsigtighed i flere henseender (jf. punkt 19 ovenfor). Domstolen har allerede behandlet denne mangel i en tidligere sag, som lå til grund for Ince-dommen (31). Selv om Domstolen lod spørgsmålet stå åbent i denne dom, er jeg af den opfattelse, at den manglende gennemsigtighed nu er fastslået, da den forelæggende ret synes at tilslutte sig forvaltningsdomstolens konstateringer i denne henseende. På grund af varigheden af den nævnte domstolsprøvelse og beslutningen om at udsætte sagen, som blev truffet i denne sammenhæng, har denne procedure desuden aldrig ført til noget tilfredsstillende resultat. Først i 2020 blev der i forbindelse med en ny procedure for tildeling af koncessioner tildelt koncessioner til væddemål til private udbydere, herunder Tipico (jf. punkt 21 ovenfor).
D.      Betydningen af disse mangler for tvisten i hovedsagen
47.      Som anført ovenfor ønsker den forelæggende ret med sine to spørgsmål oplyst, hvilke konsekvenser disse proceduremæssige mangler bør have for hovedsagen. Den har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis, der følger af Placanica-dommen, hvorefter en medlemsstat ikke kan »iværksætte en strafferetlig [eller administrativ] sanktion« over for en erhvervsdrivende, som er etableret i en anden medlemsstat »i tilfælde af manglende efterlevelse af en administrativ formalitet« (i den foreliggende sag opnåelse af en koncession til væddemål i henhold til GlüStV 2012), når »opfyldelsen af denne formalitet bliver afslået eller umuliggjort af den pågældende medlemsstat i strid med [EU-retten]« (32) (hvilket ville være tilfældet i den foreliggende sag som følge af manglen på gennemsigtighed i den omtvistede koncessionstildelingsprocedure). Denne retspraksis blev efterfølgende gentaget i Ince-dommen, der – som tidligere nævnt – vedrørte den samme procedure. På denne baggrund har tyske domstole allerede fastslået, at hasardspiludbydere som Tipico ikke kunne pålægges strafferetlige eller administrative sanktioner for at have tilbudt væddemål uden koncession på det tyske marked på det pågældende tidspunkt. Den forelæggende ret er ikke desto mindre i tvivl om, hvorvidt de tyske domstole ligeledes er forhindret i at iværksætte de civilretlige konsekvenser, der er fastsat i BGB,
over for en sådan udbyder.
48.      Efter Tipico og den maltesiske regerings opfattelse er svaret klart bekræftende. Disse berørte parter synes i det væsentlige at fortolke og generalisere den i det foregående punkt omhandlede retspraksis således, at når en medlemsstat har indført en koncessionsordning for visse tjenesteydelser, men proceduren for tildeling af koncessioner er diskriminerende og/eller mangler gennemsigtighed, er de nationale myndigheder – såvel administrative organer som domstole – på grund af artikel 56
TEUF’s forrang forpligtede til ikke at anvende denne ordning. De skal snarere afstå fra at anvende den og dermed i praksis tolerere den frie udveksling af tjenesteydelser på det nationale område, indtil der er truffet de nødvendige korrigerende foranstaltninger, nemlig tildeling af koncessioner i forbindelse med en ny procedure, der er i overensstemmelse med EU-retten. Ud fra denne synsvinkel følger det, at ligesom udbydere som Tipico ikke kunne pålægges nogen strafferetlig eller administrativ sanktion for at have tilbudt væddemål uden koncession på et tidspunkt, hvor de tyske myndigheder ikke havde indført en koncessionstildelingsprocedure, der var i overensstemmelse med EU-retten, kunne de af samme grund heller ikke pålægges civilretlige konsekvenser.
49.      Ligesom den forelæggende ret, alle de regeringer, der har afgivet indlæg, og Kommissionen er jeg ikke overbevist af en så radikal tilgang. Efter min opfattelse bør den temmelig maksimalistiske fortolkning af Domstolens praksis, som Tipico og den maltesiske regering tilsyneladende er fortaler for – hvorefter en procedure for tildeling af koncessioner, der er forenelig med artikel
56 TEUF, skulle betragtes som fuldstændig uanvendelig, hver gang der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder opstod vanskeligheder i forbindelse med tildelingen af koncessioner – forkastes som uforholdsmæssig (afsnit 1). Der bør i stedet anlægges en nuanceret fortolkning af denne retspraksis, hvorefter ordningen principielt kan anvendes, men en hasardspiludbyder ikke kan pålægges administrative eller strafferetlige sanktioner og/eller civilretlige konsekvenser for en tilsidesættelse heraf, hvis disse ville være uforholdsmæssige under de særlige omstændigheder i det enkelte tilfælde
(afsnit 2).
1.      Den maksimalistiske fortolkning af Domstolens praksis på sanktionsområdet bør forkastes
50.      Efter min opfattelse er det på sin plads at erindre om to vigtige aspekter. For det første har artikel
56 TEUF direkte virkning og giver således udbydere, der er etableret i en medlemsstat,
rettigheder, som de kan påberåbe sig for myndigheder – såvel administrative som retslige – i andre medlemsstater, herunder i retssager mellem private parter som i den foreliggende sag (33). Endvidere er disse myndigheder i medfør af princippet om loyalt samarbejde og princippet om forrang forpligtet til at anvende denne bestemmelse og sikre en effektiv beskyttelse af disse rettigheder i de sager, der indbringes for dem. Navnlig hvis der ved disse myndigheder er indbragt (strafferetlige, administrative eller civilretlige) sager mod en sådan udbyder for overtrædelse af en national koncessionsordning, og denne udbyder til sit forsvar har gjort gældende, at denne ordning er uforenelig med artikel
56 TEUF, skal de pågældende myndigheder undersøge dette spørgsmål og, i det omfang, det er nødvendigt for at beskytte de pågældende rettigheder, undlade at anvende enhver modstridende national bestemmelse (34).
51.      For det andet kan den retspraksis, hvortil der henvises i punkt 47 ovenfor, henføres til Domstolens tidlige dom i
Auer-sagen (35) og i Rienks-sagen (36). I begge disse sager havde en unionsborger, i en første medlemsstat, erhvervet et eksamensbevis, der gav ham ret til at udøve dyrlægevirksomhed. I begge sager flyttede vedkommende derefter til en anden medlemsstat og ansøgte om at udøve denne virksomhed dér. Værtsmedlemsstaten krævede som en forudsætning for udøvelsen af dette erhverv på sit område optagelse i den nationale dyrlægeforening (i Frankrig). Den pågældende ansøgte om en sådan optagelse, men foreningen afslog ansøgningen med den begrundelse, at den ikke anerkendte vedkommendes udenlandske eksamensbevis. Dyrlægen begyndte ikke desto mindre at levere tjenesteydelser i værtsmedlemsstaten og blev i sidste ende retsforfulgt for ulovlig udøvelse af dyrlægepraksis. Til sit forsvar gjorde han gældende, at håndhævelsen af registreringskravet ved hjælp af strafferetlige eller administrative sanktioner var i strid med EU-retten.
52.      I denne forbindelse anførte Domstolen, at medlemsstaterne i henhold til den afledte EU-ret om etableringsfrihed og arbejdskraftens frie bevægelighed, der fandt anvendelse på det pågældende tidspunkt (37), var forpligtet til at anerkende de erhvervsmæssige kvalifikationer, som dyrlæger havde opnået i en anden medlemsstat. EU-retten gav således den pågældende en direkte ret til at udøve dyrlægevirksomhed i værtsmedlemsstaten på grundlag af et sådant eksamensbevis, som han kunne påberåbe sig for denne stats myndigheder. Værtsmedlemsstaten kunne stadig kræve, at han blev registreret i foreningen, men dette krav kunne ikke udgøre mere end en »administrativ formalitet«, da han i henhold til EU-retten havde ret til en sådan registrering. Da denne registrering imidlertid var blevet »afslået i strid med [EU-]retten«, kunne han ikke pålægges nogen strafferetlig eller administrativ sanktion for at have udøvet denne virksomhed uden at være registreret. Det var åbenbart nødvendigt at se bort fra registreringskravet under sådanne omstændigheder og dermed udelukke anvendelsen af sanktioner for overtrædelse heraf for at beskytte den pågældende ret, som ellers ville være blevet »frataget enhver virkning« (38).
53.      Mange år senere overførte Domstolen denne løsning til området for hasardspil i Placanica-dommen. I denne sag havde Italien indført et krav om koncession til levering af væddemålstjenester på sit område – et krav, der som sådan var foreneligt med artikel
56
TEUF af de ovenfor anførte grunde – men koncessionerne var ikke blevet tildelt på en gennemsigtig og ikkediskriminerende måde. Visse erhvervsdrivende var således blevet ulovligt udelukket fra denne procedure. Med henvisning til Rienks-dommen fastslog Domstolen, som nævnt i punkt 47 ovenfor, at »en medlemsstat ikke kan iværksætte en strafferetlig sanktion i tilfælde af manglende efterlevelse af en administrativ formalitet, når opfyldelsen af denne formalitet bliver afslået eller umuliggjort af den pågældende medlemsstat i strid med [EU-retten]« (39). Budskabet synes således at have været, at så længe der ikke var indført en ny procedure for tildeling af koncessioner til fordel for de ulovligt udelukkede erhvervsdrivende, kunne de italienske myndigheder ikke håndhæve deres krav om koncession og kunne navnlig ikke pålægge de tiltalte strafferetlige sanktioner for at have formidlet væddemål på disse erhvervsdrivendes vegne (40).
54.      Med al respekt for Domstolen er jeg af den opfattelse, at disse situationer ikke reelt er sammenlignelige. Når de nationale myndigheder har indført et krav om koncession, som i sig selv er foreneligt med artikel
56 TEUF, kan udbydere af hasardspil, der er etableret i andre medlemsstater, ikke af artikel
56 TEUF udlede den samme form for rettigheder med direkte virkning som dem, dyrlægerne havde i de sager, der gav anledning til Auer-dommen og Rienks-dommen
[afsnit a)]. Et krav om, at disse myndigheder skal undlade at anvende dette krav og dermed tolerere de erhvervsdrivendes tilsidesættelse heraf alene af den grund, at den procedure for tildeling af koncessioner, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, havde visse mangler, vil gå ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte den ret, som disse erhvervsdrivende har i henhold til denne bestemmelse
[afsnit b)]. En sådan fortolkning ville efter min opfattelse også være uforholdsmæssig i denne henseende
[afsnit c)]. Dette gælder efter min opfattelse, selv om kravet om koncession, som i den foreliggende sag, var blevet indført for at erstatte et offentligt monopol, der var blevet anset for uforeneligt med EU-retten
[afsnit d)].
a)      Den rettighed, som tilkommer udbydere af hasardspil i henhold til artikel 56 TEUF i denne situation
55.      Generelt er de rettigheder, som tilkommer erhvervsdrivende i henhold til artikel
56 TEUF, en naturlig følge af de forpligtelser, som denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne. I den foreliggende sag er medlemsstaterne, som anført i punkt 31-39 ovenfor, ikke forpligtet til at tillade erhvervsdrivende, der er etableret i en anden medlemsstat, frit at udbyde hasardspil på deres område; de har ret til at gøre en sådan virksomhed betinget af et krav om koncession. Endvidere pålægger denne bestemmelse ikke medlemsstaterne nogen forpligtelse til at anerkende koncessioner til hasardspil, der er tildelt af en anden medlemsstat.
56.      Det følger heraf, at artikel
56 TEUF ikke giver hasardspiludbydere, der er etableret (og i givet fald er indehavere af en koncession) i én medlemsstat, nogen ret til at levere tjenesteydelser i en anden medlemsstat. En sådan ret følger nemlig kun af den koncession, som udbyderen skal indhente i værtsstaten.
57.      Artikel
56 TEUF forpligter heller ikke medlemsstaterne til automatisk at tildele sådanne koncessioner til disse udbydere. De kan fastsætte betingelser herfor, forudsat at disse betingelser er forholdsmæssige og ikkediskriminerende, og de kan endog begrænse antallet af koncessioner, der er til rådighed. Artikel
56 giver således ikke disse udbydere en ret til en koncession som sådan.
58.      Denne bestemmelse forpligter kun medlemsstaterne til at sikre adgang til en ikkediskriminerende og gennemsigtig procedure for tildeling af koncessioner og giver udbyderne en tilsvarende ret i denne henseende. Det er åbenbart, at den omstændighed, at disse udbydere skal indhente en lokal koncession til hasardspil, ikke kan kvalificeres som en ren »administrativ formalitet«.
b)      En fravigelse af kravet om koncession vil gå ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte denne ret
59.      Hvis de nationale myndigheder kræver en koncession til udbud af hasardspiltjenester, men koncessionen ikke er blevet tildelt under en ikkediskriminerende og gennemsigtig koncessionstildelingsprocedure, vil det gå ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte den pågældende EU-ret, hvis kravet om koncession helt fraviges i efterfølgende sager, hvad enten de er anlagt af offentlige myndigheder eller enkeltpersoner, mod udbydere af hasardspil, der leverer tjenesteydelser uden koncession (41).
60.      Det skal i denne henseende erindres, at et krav om koncession på området hasardspil i sig selv er foreneligt med EU-retten. Hvis der opstår vanskeligheder i forbindelse med tildelingen af koncessioner,
kræver EU-retten ikke, at hasardspiludbydere umiddelbart skal gives tilladelse til at udbyde tjenester frit på markedet og dermed undgå eventuelle konsekvenser i henhold til national lovgivning for at gøre dette. En passende og tilstrækkelig beskyttelse af den ret, som tilkommer disse udbydere i henhold til artikel 56 TEUF, sikres ved, at der – hvilket medlemsstaterne skal garantere – findes retsmidler, der gør det muligt for disse udbydere at anfægte en koncessionstildelingsprocedure eller manglen på en sådan for en domstol (42). Det er i øvrigt netop den tilgang, der er afspejlet i den afledte EU-ret på området for offentlige udbudsprocedurer og tildeling af koncessioner, der, selv om den ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, udgør et relevant referencepunkt (43). I stedet for at træde ind på markedet uden koncession bør disse udbydere således gøre brug af disse retsmidler og afvente udfaldet af en sådan retssag.
61.      I forbindelse med en sådan anfægtelse af en koncessionstildelingsprocedure eller manglen på en sådan har de kompetente domstole mulighed for at sikre en passende og tilstrækkelig beskyttelse af den omhandlede ret ved at undlade at anvende ethvert aspekt af den nationale lovgivning om tildeling af koncessioner, der er i strid med artikel
56 TEUF (f.eks. en diskriminerende betingelse for tildeling af koncession eller en uforholdsmæssig begrænsning af antallet af de koncessioner, der er til rådighed), ved at forkaste afgørelser, som er ulovligt truffet af de ordregivende myndigheder og ved at pålægge disse myndigheder at træffe de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe situationen (såsom at afholde en ny procedure i overensstemmelse med EU-retten eller at tildele en koncession til en udbyder, der opfylder de betingelser, der er fastsat i national ret) (44).
62.      Det argument, som Tipico har fremført flere gange, om, at en sådan retssag kan tage lang tid og under alle omstændigheder kun vil sikre beskyttelsen af den ret, som tilkommer udbydere af hasardspil i henhold til artikel
56 TEUF »for fremtiden«, uden at afhjælpe det tab af forretningsmuligheder, som en sådan udbyder angiveligt ville lide, hvis den pågældende ikke fik tilladelse til straks at indtræde på markedet, er efter min opfattelse ikke overbevisende.
63.      Indledningsvis kræver EU-retten, at sådanne klager skal behandles så hurtigt som muligt (45). Endvidere har disse udbydere under omstændigheder, hvor en medlemsstat tilsidesætter den ret, som tilkommer udbydere i henhold til artikel
56 TEUF, ved ikke rettidigt at have indført en ikkediskriminerende og gennemsigtig koncessionstildelingsprocedure, i henhold til EU-retten en ret – således som DK, den græske regering og Kommissionen har gjort gældende – til at kræve erstatning fra den pågældende stat for den således forvoldte skade, herunder tab af forretningsmuligheder (46). En sådan skade kan derfor afhjælpes på denne måde.
c)      En fravigelse af kravet om koncession vil være uforholdsmæssigt
64.      Et krav om, at de nationale myndigheder helt skal undlade at anvende koncessionsordningen og i praksis tolerere den frie udveksling af tjenesteydelser for udbydere af hasardspil på det nationale område, indtil der er indført en procedure for tildeling af koncessioner, som er forenelig med EU-retten – eller med tilbagevirkende kraft godkende adfærden hos en udbyder, der er indtrådt på markedet, mens der ikke fandtes en sådan procedure – ville ligeledes udgøre et uforholdsmæssigt middel til at beskytte den ret, som tilkommer disse udbydere i henhold til artikel
56 TEUF, henset til de negative konsekvenser, som en sådan tilgang ville have for andre legitime interesser.
65.      For det første ville en sådan fortolkning af EU-retten ikke alene være til skade for effektiviteten af nationale koncessionsordninger, som i sig selv er forenelige med EU-retten, men også effektiviteten af de regler, der er fastsat i EU-retten selv, og som regulerer domstolsprøvelsen af procedurer for tildeling af koncessioner, samt den retssikkerhed, som disse regler har til formål at sikre. Som anført ovenfor forventes erhvervsdrivende at ansøge om en koncession og, hvor det er relevant, anmode om domstolsprøvelse af betingelserne for at få tildelt en koncession,
inden de træder ind på markedet. Denne prøvelse gør det muligt at fastslå på forhånd, om proceduren er lovlig, og dermed sikre en vis grad af sikkerhed for alle interessenter (47). En maksimalistisk fortolkning af Domstolens praksis vedrørende sanktioner ville derimod tilskynde udbydere til på grundlag af en simpel mistanke om lovligheden af koncessionstildelingsproceduren at se bort fra disse regler og »gamble« med deres indtræden på markedet i håb om, at de i det tilfælde, at der senere skulle blive anlagt sag mod dem, vil kunne unddrage sig ethvert ansvar ved efterfølgende at gøre indsigelse mod koncessionstildelingsproceduren. En sådan adfærd ville imidlertid skabe stor usikkerhed, navnlig for forbrugerne – som måske ikke længere vil kunne skelne mellem, hvilke udbydere på markedet der er legitime, og hvilke der ikke er – eller for konkurrenter, der kan være indehavere af en koncession, men alligevel udsættes for illoyal konkurrence fra udbydere, der ikke er det, og som derfor ikke er underlagt de begrænsninger, der følger af koncessionsordningen.
66.      For det andet, og hvad der er endnu vigtigere, skal det erindres, at et krav om koncession – som anført ovenfor – anses for at være foreneligt med EU-retten på området for hasardspil, netop fordi hasardspil indebærer alvorlige og velanerkendte risici for forbrugerne og mere generelt for folkesundheden. Dette krav har til formål at mindske disse risici.
67.      Hvis de nationale myndigheder, hver gang der var mangler i forbindelse med tildelingen af koncessioner, var forpligtet til helt at undlade at anvende koncessionskravet, ville enhver hasardspiludbyder, der er etableret i en anden medlemsstat, frit kunne levere tjenesteydelser på markedet i den pågældende medlemsstat og dermed udsætte befolkningen – også selv om det kun måtte være i en overgangsperiode – for disse risici. I en lidt anden sammenhæng har Domstolen været særlig opmærksom på at undgå et sådant resultat (48).
68.      En overførsel af denne maksimalistiske fortolkning til andre områder kan tjene til at illustrere de risici, den medfører. Man kunne f.eks. forestille sig, at en medlemsstat beslutter at liberalisere salget af medicinsk cannabis på sit område og samtidig indfører en ordning med forudgående tilladelse til en sådan virksomhed: Kun et begrænset antal udbydere, som udvælges på grundlag af strenge kriterier, må sælge produktet på bestemte steder, i regulerede mængder osv. Hvis proceduren for tildeling af koncessioner mangler gennemsigtighed, eller det fastslås, at visse betingelser herfor er diskriminerende eller uforholdsmæssige, ville det da betyde, at de nationale myndigheder ikke længere kunne håndhæve denne tilladelsesordning, og at alle udbydere, der er etableret i en anden medlemsstat, ville have ret til at sælge medicinsk cannabis frit i den pågældende medlemsstat, indtil der var indført en procedure, der var i overensstemmelse med EU-retten? Det er vanskeligt at forestille sig, at Domstolen ville betragte en så radikal løsning som rimelig eller forholdsmæssig.
d)      Den omstændighed, at kravet om koncession blev indført som erstatning for et offentligt monopol, der er fundet uforeneligt med EU-retten, er irrelevant
69.      På dette trin vil jeg behandle et andet aspekt af Ince-dommen, der, selv om det ikke er nævnt af den forelæggende ret, blev drøftet indgående for Domstolen af de berørte parter.
70.      Det skal erindres, at den koncessionsordning, der er fastsat i §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012, havde til formål at afhjælpe uforeneligheden med artikel
56 TEUF af det offentlige monopol på foranstaltning og formidling af sportsvæddemål, der er fastsat i GlüStV 2008 (jf. punkt
8 og 9 ovenfor).
71.      Inden for rammerne af denne ordning var det (angiveligt tidligere) monopol, ODDSET, ligesom private udbydere, forpligtet til at indhente en koncession til at levere væddemålstjenester. Ikke desto mindre havde udbyderen undtagelsesvis i henhold til § 29 i GlüStV 2012 lov til at opretholde sit udbud af hasardspil i en overgangsperiode i et tidsrum på op til et år efter tildelingen af de første koncessioner.
72.      Da der imidlertid faktisk ikke blev tildelt nogen koncessioner i henhold til GlüStV 2012 på grund af mangler i den omtvistede procedure for tildeling af koncessioner, og da ODDSET fortsatte med at udbyde væddemålstjenester inden for rammerne af denne overgangsordning, fastslog Domstolen i Ince-dommen, at monopolet på sportsvæddemål »i praksis fortsat er blevet anvendt« på tidspunktet for de faktiske omstændigheder.
Domstolen fastslog derfor, at vedtagelsen af den koncessionsordning, der er fastsat i §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012, ikke havde »afhjulpet uforeneligheden med EU-retten af en ordning med offentligt monopol«. Ligeledes af denne grund fastslog Domstolen, at artikel
56 TEUF »[var] til hinder for«, at en medlemsstat »straffer« foranstaltning eller formidling af sportsvæddemål uden licens på dens område (49).
73.      De berørte parter har for Domstolen indgående drøftet, hvorvidt dette aspekt af ræsonnementet i Ince-dommen kan overføres på tvisten i hovedsagen. DK og Kommissionen er af den opfattelse, at dette ikke er tilfældet. Den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte hasardspil på stedet (50), som faktisk var omfattet af et offentligt monopol i henhold til GlüStV 2008, og med henblik på hvilket ODDSET i medfør af § 29 i GlüStV 2012 fortsat drev virksomhed på det tyske marked på det relevante tidspunkt. Den foreliggende sag vedrører derimod online hasardspil, som var fuldstændig forbudt i henhold til GlüStV 2008 (jf. punkt 6 ovenfor). ODDSET havde således ikke tilladelse til at udbyde onlinevæddemål i henhold til § 29 i GlüStV 2012 og gjorde det faktisk heller ikke på tidspunktet for de faktiske omstændigheder. Dette bestrides på det kraftigste af Tipico, som har gjort gældende, at ODDSET’s monopol reelt både retligt og i praksis på daværende tidspunkt omfattede internettet. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at tage stilling til disse uenigheder vedrørende de faktiske omstændigheder. Jeg tvivler dog på, at det er nødvendigt.
74.      Grunden hertil er, at denne del af Domstolens ræsonnement i Ince-dommen efter min opfattelse heller ikke kan læses bogstaveligt og maksimalistisk. Som forklaret ovenfor står det i henhold til artikel
56 TEUF en medlemsstat frit for at erstatte et monopol, der anses for uforeneligt med EU-retten, med en koncessionsordning. Efter min opfattelse kan medlemsstaten også lovligt tillade den offentlige udbyder, der formelt har haft dette monopol, at opretholde sit tilbud i en overgangsperiode, hvor der skal tildeles koncessioner til private udbydere, for at sikre, at forbrugerne i denne periode fortsat har adgang til et lovligt og overvåget udbud af hasardspil, og således undgå, at de vender sig mod ulovlige udbyderes ukontrollerede tilbud (51). Hvis der opstår forsinkelser eller vanskeligheder i forbindelse med tildelingen af koncessioner til private udbydere, kan EU-retten ikke forstås således, at den af alle de grunde, der er anført i de to foregående afsnit
– også i dette tilfælde – kræver, at hele ordningen ikke anvendes, på grund af at »det ulovlige monopol fortsat består«, og at alle hasardspiludbydere frit kan levere tjenesteydelser på markedet, indtil koncessionerne er tildelt.
2.      En nuanceret fortolkning af Domstolens praksis bør tiltrædes
75.      Af de ovenstående grunde må den maksimalistiske fortolkning af Domstolens praksis, der er anført i punkt
47 ovenfor, forkastes. Artikel
56
TEUF’s forrang pålægger ikke de nationale myndigheder at undlade at anvende et krav om koncession, som i sig selv er foreneligt med denne bestemmelse, hver gang en operatør ikke har kunnet opnå en koncession i strid med den ret til en ikkediskriminerende og gennemsigtig procedure for tildeling af koncessioner, der er fastsat i denne bestemmelse. Under sådanne omstændigheder kan udbyderen ikke – som en slags »hjælp til selvhjælp« – begynde at levere tjenesteydelser på markedet uden koncession. Som hovedregel skal de nationale myndigheder fortsat have ret til at gøre dette krav gældende og pålægge de strafferetlige, administrative eller civilretlige konsekvenser, der er fastsat i national ret, i tilfælde af overtrædelse heraf. Den pågældende udbyder bør i stedet anfægte den mangelfulde koncessionstildelingsprocedure eller manglen på en sådan procedure ved de nationale domstole og afvente udfaldet af denne retssag. Muligheden for at anlægge sådanne søgsmål sikrer en tilstrækkelig beskyttelse af de rettigheder, der følger af artikel
56 TEUF.
76.      Dette er grunden til, at der efter min opfattelse bør anlægges en nuanceret fortolkning af den omhandlede retspraksis. Det følger af denne fortolkning, at selv om koncessionsordningen som hovedregel fortsat kan gøres gældende over for udbydere, der leverer tjenester uden koncession, under de omstændigheder, der er beskrevet i det foregående punkt, bør strafferetlige eller administrative sanktioner og civilretlige konsekvenser undtagelsesvis og i henhold til proportionalitetsprincippet ikke pålægges (helt eller delvist), hvis dette vil være uforholdsmæssigt under de givne omstændigheder (52).
77.      Med andre ord kan der, selv når en udbyder har handlet ulovligt ved at tilsidesætte et krav om koncession, der kan håndhæves, være særlige omstændigheder, hvorunder en sådan adfærd bør undskyldes, og den pågældende udbyder bør fritages (helt eller delvist) for sit ansvar af de kompetente domstole ved – i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde og forpligtelsen til ensartet fortolkning – at anvende de mekanismer, der er fastsat i deres nationale forvaltningsretlige, strafferetlige eller civilretlige lovgivning (53).
78.      Ræsonnementet i Placanica-dommen skal efter min opfattelse forstås på den baggrund. I sagen, der gav anledning til denne dom, syntes formidling af væddemål for udenlandske udbydere af væddemål i første omgang at være lovlig i henhold til den gældende italienske lovgivning. Denne situation førte til, at der blev oprettet og udviklet et netværk af formidlere, som havde investeret kapital og etableret den nødvendige infrastruktur. Med en senere ændring af disse regler blev det dog fastslået, at denne virksomhed reelt var ulovlig. Disse mellemmænd, som allerede havde etableret deres organisation og påbegyndt deres virksomhed, blev pludselig udsat for strafferetlig forfølgning. Domstolen var forståeligt nok af den opfattelse, at det ikke ville have været forholdsmæssigt eller rimeligt at pålægge strafferetlige sanktioner med tilbagevirkende kraft under sådanne omstændigheder (54).
79.      Lignende omstændigheder kan måske opstå i den foreliggende sag. Tipico har gjort gældende, at de tyske myndigheder på forskellige tidspunkter og i forskellige officielle retningslinjer og udtalelser har meddelt udbydere af onlinevæddemål, at de på grund af manglerne i den omtvistede procedure for tildeling af koncessioner ville tolerere leveringen af tjenesteydelser på det tyske marked, forudsat at visse grundlæggende betingelser var opfyldt (som ikke er nærmere beskrevet i de berørte parters indlæg eller i anmodningen om præjudiciel afgørelse, men som Tipico hævder at have opfyldt), indtil der var blevet iværksat en ny procedure.
80.      Tipicos anbringender bestrides dog af DK. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve sagen. Opmærksomheden skal henledes på, at hvis autoriserede og pålidelige kilder hos de tyske myndigheder gav udbydere af onlinevæddemål præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer om, at det i GlüStV 2012 fastsatte krav om en koncession ikke ville blive pålagt dem, forudsat at de opfyldte visse grundlæggende betingelser, vil det efter min opfattelse være uforholdsmæssigt – og urimeligt – med tilbagevirkende kraft at pålægge strafferetlige eller administrative sanktioner eller i det foreliggende tilfælde de civilretlige konsekvenser, der er fastsat i BGB, over for en udbyder, der har opfyldt disse betingelser – som det virker til at være tilfældet med Tipico – for at have leveret tjenesteydelser uden koncession på det tyske marked på tidspunktet for de faktiske omstændigheder.
81.      Denne konklusion er enkel for så vidt angår strafferetlige eller administrative sanktioner. Udbydere kan ikke med rimelighed bebrejdes og straffes for at have handlet i overensstemmelse med vejledning udstedt af de offentlige myndigheder. For så vidt angår administrative sanktioner finder princippet om beskyttelse af den berettigede forventning desuden anvendelse: De offentlige myndigheder vil så at sige være bundet af deres egne forsikringer (55). For så vidt angår strafferetlige sanktioner ville dette, hvis udbyderen udøvede virksomhed på markedet i overensstemmelse med sådanne forsikringer, på samme vis begrunde en ansvarsfritagelse, f.eks. inden for rammerne af en mekanisme såsom »læren om vildfarelse« (doctrine of mistake).
82.      Den omstændighed, at de civilretlige konsekvenser, der normalt er fastsat i BGB, er udelukket, kræver yderligere forklaring. Som DK og den italienske regering har gjort gældende, har de civilretlige konsekvenser af at drive virksomhed uden koncession, såsom kontrakters ugyldighed eller civilretligt ansvar, ikke den samme virkning som strafferetlige eller administrative sanktioner. Sidstnævnte placerer udbyderen i en værre situation, end hvis vedkommende slet ikke var indtrådt på markedet, mens ugyldigheden af kontrakterne og tilbageleveringen af indsatserne i princippet blot ville genoprette situationen fra tiden før indtrædelsen. Desuden er disse civilretlige konsekvenser en naturlig følge af de retsmidler, der stilles til rådighed for forbrugerne, og bidrager således til det formål om forbrugerbeskyttelse, der forfølges med koncessionsordningen.
83.      Hvis de tyske myndigheder imidlertid havde givet udbydere af onlinevæddemål, herunder Tipico, præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer om, at kravet om koncession i henhold til GlüStV 2012 ikke ville blive gjort gældende over for dem, så længe de opfyldte visse grundlæggende betingelser, kan der ikke ses bort fra dette i en civilretlig sag som den foreliggende. Disse udbydere kan have besluttet at træde ind på eller forblive på det tyske marked og indgå kontrakter med forbrugerne netop på grund af disse forsikringer. Uden disse forsikringer havde de måske ikke gjort det. Et krav om, at en sådan udbyder mange år senere skal tilbagebetale de indsatser, der er opnået i henhold til disse kontrakter – selv om dette blot skulle genoprette den tidligere situation – vil ikke alene være urimeligt, men vil også kunne have en betydelig indvirkning på vedkommendes nuværende virksomhed. En sådan forpligtelse kunne potentielt vedrøre tusindvis af kontrakter, der er indgået over flere år. Der kan være tale om tilbagebetaling af indsatser på hundredtusindvis af euro, dvs. betragtelige summer, længe efter at udbyderen har modtaget og eventuelt brugt eller investeret dem i god tro. Hvis forbrugerne har lidt skade under sådanne omstændigheder, kan det eventuelle erstatningsansvar kun bæres af de offentlige myndigheder, der har afgivet de pågældende forsikringer (56).
84.      Under disse omstændigheder, og under antagelse af, at udbydere som Tipico fik de ovenfor anførte forsikringer fra de tyske myndigheder, er jeg af den opfattelse, at de tyske domstole i medfør af princippet om loyalt samarbejde og forpligtelsen til ensartet fortolkning bør anvende mekanismerne i tysk privatret for at fritage sådanne udbydere fra disse civilretlige konsekvenser. Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere dette spørgsmål, men det fremgår af sagens akter, at tysk ret giver et tilstrækkeligt råderum i denne henseende.
85.      Den forelæggende ret har for det første anført, at en kontrakt ikke automatisk er ugyldig i henhold til BGB’s § 134, og at de tyske domstole har en vis skønsmargen, når en kontrakt er indgået i strid med en »lovbestemmelse« – f.eks. af en udbyder, der leverer tjenesteydelser i strid med den i GlüStV 2012 fastsatte koncessionsordning. I henhold til denne bestemmelse er annullation udelukket i de tilfælde, hvor det er »fastsat ved lov«. Denne generelle affattelse kunne potentielt omfatte den situation, hvor EU-retten udelukker annullation under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag (57).
86.      For det andet, hvad angår det civilretlige ansvar i henhold til BGB’s § 823,
stk. 2, for tilsidesættelse af den koncessionsordning, der er fastsat i GlüStV 2012, fremgår det, at et sådant ansvar forudsætter skyld (culpa) hos den påståede skadevolder (58). Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse kan det være muligt at fortolke denne bestemmelse således, at den pågældende udbyder under omstændigheder som de i den foreliggende sag ikke kan tilregnes nogen skyld for at have overtrådt den omtvistede koncessionsordning.
V.      Forslag til afgørelse
87.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) har forelagt, således:
»Artikel
56 TEUF skal fortolkes således, at:
–        Når en medlemsstat kræver en koncession til levering af visse tjenesteydelser på sit område, og dette krav i sig selv er foreneligt med artikel
56 TEUF, har de nationale myndigheder, herunder domstolene, ret til at håndhæve dette krav over for en udbyder, der har leveret tjenesteydelser uden den krævede koncession. Disse domstole kan navnlig drage de konsekvenser, der i denne henseende er fastsat i den gældende civilret. Dette gælder også, selv om den pågældende udbyder gør gældende, at denne ikke har kunnet opnå en sådan koncession på grund af mangler ved proceduren for tildeling af koncessioner. I denne henseende er beskyttelsen af den ret, som tilkommer udbyderen i henhold til artikel
56 TEUF, tilstrækkeligt sikret ved muligheden for at anlægge et søgsmål til prøvelse af proceduren for tildeling af koncessioner eller manglen på en sådan procedure for en domstol.
–        Undtagelsesvis bør sådanne civilretlige konsekvenser ikke pålægges for en tilsidesættelse af kravet om koncession, hvis dette under omstændighederne vil være uforholdsmæssigt. Dette er tilfældet, når autoriserede og pålidelige kilder hos de nationale myndigheder har givet den pågældende udbyder præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer om, at dette krav om koncession ikke ville blive håndhævet, og at udbyderen derfor kunne tilbyde sine tjenesteydelser til forbrugerne på det nationale marked uden en koncession.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Jf. mine forslag til afgørelse Wunner (C-77/24, herefter »forslag til afgørelse i Wunner-sagen«, EU:C:2025:432), European Lotto and Betting og Deutsche Lotto- und Sportwetten (C-440/23, herefter »forslag til afgørelse i European Lotto-sagen«, EU:C:2025:668) og Mr Green (C-198/24, EU:C:2025:852).
3 –      Domme af 8.9.2010,
Stoß m.fl. (C-316/07, C-358/07
– C-360/07, C-409/07 og C-410/07, herefter »Stoß-dommen«, EU:C:2010:504), og Carmen Media Group (C-46/08, herefter »Carmen Media-dommen«, EU:C:2010:505).
4 –      I det væsentlige var de tyske domstole af den opfattelse, at monopolet på sportsvæddemål ikke på en sammenhængende og systematisk måde forfulgte det påståede mål om at beskytte spillerne mod overdrevent forbrug og afhængighed (jf. Stoß-dommen, præmis 88-107, og Carmen Media-dommen, præmis 64-71).
5 –      Jf. i denne retning afsnit C nedenfor.
6 –      Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) fandt i det væsentlige, at kriterierne og de nærmere regler for denne udvælgelse ikke var blevet fastsat klart, præcist og utvetydigt i opfordringen til at afgive bud. Det eneste kriterium, der blev nævnt heri, nemlig kriteriet om »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«, forekom hverken relevant eller foreneligt med § 4b, stk. 5, i GlüStV 2012.
7 –      På tidspunktet for de faktiske omstændigheder var Tipico ikke indehaver af en koncession udstedt af de tyske myndigheder, men leverede på trods heraf sine tjenesteydelser via sit websted til forbrugere i Tyskland.
8 –      I affattelsen af 2.1.2002 (BGB I, s. 42 og 2909;
2003 I, s. 738).
9 –      Tipico havde på det pågældende tidspunkt allerede en koncession, som var udstedt af de maltesiske myndigheder, og som gav selskabet tilladelse til at tilbyde onlinetjenester til sportsvæddemål i hele Den Europæiske Union (jf. punkt 14 ovenfor), men denne koncession var ikke anerkendt af de tyske myndigheder.
10 –      Tipico har bestridt, at § 4, stk. 1, i GlüStV 2012 finder anvendelse på dennes tjenesteydelser. Efter Tipicos opfattelse var sportsvæddemål udelukkende reguleret af den særlige koncessionsordning, der er fastsat i §§ 4a-4e og 10a i GlüStV 2012 (jf. punkt 9 ovenfor). I denne henseende skal det blot anføres, at det inden for rammerne af en præjudiciel procedure i henhold til artikel 267 TEUF ikke tilkommer Domstolen, men den forelæggende ret, at afgøre, hvilke bestemmelser i national ret der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Under alle omstændigheder synes et tilsvarende forbud mod at udbyde hasardspiltjenester uden koncession også at følge af § 4a i GlüStV 2012. Selv om den forelæggende ret måtte have støttet sig på en fejlagtig bestemmelse, vil ulovligheden af Tipicos tjenester i henhold til tysk ret derfor ikke blive påvirket.
11 –      Tysk ret finder anvendelse på disse krav i henhold til de gældende internationalprivatretlige regler. Hvad angår påstanden om annullation af kontrakterne og tilbagebetaling henvises til mit forslag til afgørelse i European Lotto-sagen (punkt 30); hvad angår påstanden om erstatningskrav uden for kontrakt henvises til mit forslag til afgørelse i Wunner-sagen (punkt 41-71).
12 –      Jf. i denne retning dom af 24.1.2013, Stanleybet m.fl. (C-186/11 og C-209/11, EU:C:2013:33, præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis).
13 –      Som det allerede blev fastslået i dom af 24.3.1994, Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, præmis 60).
14 –      Jf. Carmen Media-dommen  (præmis 103).
15 –      Jf. dom af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta  (C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. bl.a. dom af 8.9.2009,
Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International (C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 57), og Stoß-dommen (præmis 92).
17 –      Jf. dom af 8.2.2018,
Sporting Odds (C-3/17, EU:C:2018:130, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Jf. § 21, stk. 1 og 4, i GlüStV 2012.
19 –      Det fremgår ikke helt klart af den forelæggende rets og de berørte parters forklaringer, om Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden) anfægtede a) princippet om en begrænsning af antallet af koncessioner eller b) den præcise begrænsning af disse koncessioner til 20 styk.
20 –      Jf. analogt dom af 3.6.2010,
Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 31), og af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta (C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 47 og 48).
21 –      Jf. bl.a. Stoß-dommen (præmis 108-116) og dom af 12.9.2013,
Biasci m.fl. (C-660/11 og C-8/12, EU:C:2013:550, præmis 41). Den omstændighed, at Republikken Malta synes at tildele koncessioner med henblik på at give indehaverne heraf mulighed for at udbyde hasardspiltjenester i hele det indre marked (jf. præmis 14 ovenfor), er i denne henseende uden betydning.
22 –      Jf. bl.a. dom af 22.6.2017,
Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Jf. bl.a. dom af 12.9.2013,
Biasci m.fl. (C-660/11 og C-8/12, EU:C:2013:550, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
24 –      Sådanne konsekvenser er almindelige i medlemsstaternes lovgivning. Jf. bl.a. dom af 24.3.1994, Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, præmis 32), og F.J. Infante Ruiz og F. Oliva Blazquez, »Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law«,
InDret,
bind 2,
2022, s. 24. Dette afsnit koncentrerer sig om kontrakters ugyldighed og om tilbagebetaling, da disse spørgsmål var genstand for den største debat mellem de berørte parter. De samme betragtninger gælder dog tilsvarende for erstatningsforpligtelsen i henhold til BGB’s § 823, stk. 2.
25 –      Jf. analogt dom af 21.12.2016,
Gutiérrez Naranjo m.fl. (C-154/15, C-307/15 og C-308/15, EU:C:2016:980, præmis 61-66).
26 –      Jf. analogt dom af 14.10.2021,
Landespolizeidirektion Steiermark (Spilleautomater)  (C-231/20, EU:C:2021:845, præmis 46).
27 –      Jf. vedrørende en sådan situation kendelse af 14.3.2024, N1 Interactive (C-429/22, EU:C:2024:245, præmis 9-13).
28 –      Dette er også en helt almindelig løsning i medlemsstaternes lovgivning. Jf. i denne henseende C. von Bar og E. Clive (red.),
Principles, definitions and model rules of European private law:
Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press,
2010,
bind I, s. 548-550.
29 –      Den maltesiske regering har ligeledes gjort gældende, at sådanne krav om tilbagebetaling bør anses for ikke at være tilladt i henhold til EU-retten med den begrundelse, at de udgør et misbrug af EU-retten fra spillernes side. I mit forslag til afgørelse i European Lotto-sagen (punkt 94-97) har jeg allerede redegjort for, hvorfor princippet om misbrug af EU-retten ikke har nogen betydning i den foreliggende sammenhæng, da sådanne krav alene er baseret på national ret.
30 –      Jf. bl.a. dom af 3.6.2010,
Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 39 og 44-49 og den deri nævnte retspraksis).
31 –      Dom af 4.2.2016 (C-336/14, herefter »Ince-dommen«, EU:C:2016:72, præmis 33-38 og 86-88).
32 –      Jf. dom af 6.3.2007,
Placanica m.fl. (C-338/04, C-359/04 og C-360/04, herefter »Placanica-dommen«, EU:C:2007:133, præmis 69),
Stoß-dommen  (præmis 115), og af 16.2.2012, Costa og Cifone (C-72/10 og C-77/10, EU:C:2012:80, præmis 43). Jf. i denne retning også dom af 15.9.2011,
Dickinger og Ömer  (C-347/09, EU:C:2011:582, præmis 43), og af 30.4.2014,
Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 64).
33 –      Jf. dom af 5.2.1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 11-13), og af 3.6.2010,
Ladbrokes Betting & Gaming og Ladbrokes International (C-258/08, EU:C:2010:308, præmis 47-49).
34 –      Jf. bl.a. dom af 15.12.1976,
Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, præmis 16 og 21), og af 13.3.2007,
Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 38,
49,
55 og 61-63); jf. også mit forslag til afgørelse i European Lotto-sagen (punkt 41-44 og 92). Faktisk er mange af Domstolens domme afsagt i forbindelse med nationale sager om overtrædelse af lokale bestemmelser om hasardspil, hvor sagsøgte har gjort gældende, at disse bestemmelser var uforenelige med EU-retten. Dette var navnlig tilfældet i Ince-dommen (jf. præmis 2,
23 og 24).
35 –      Dom af 22.9.1983 (271/82, herefter »Auer-dommen«, EU:C:1983:243).
36 –      Dom af 15.12.1983 (5/83, herefter »Rienks-dommen«, EU:C:1983:382).
37 –      Rådets direktiv 78/1026/EØF af 18.12.1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT 1978, L 362, s. 1).
38 –      Jf. Auer-dommen (præmis 11-19) og Rienks-dommen  (præmis 6-11). Jf. analogt dom af 3.7.1980,
Pieck (157/79, EU:C:1980:179, præmis 12,
13 og 17-19), af 12.12.1989,
Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, præmis 9-13), og af 29.2.1996,
Skanavi og Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 31-36).
39 –      Domstolen har senere bekræftet denne fortolkning i en identisk eller i det væsentlige identisk affattelse i en række lignende sager, navnlig i Ince-dommen. Jf. den retspraksis, som er nævnt i fodnote 32 ovenfor.
40 –      Jf. Placanica-dommen (præmis 63 og 69-71).
41 –      Jf. A. Cuyvers, »Joined Cases C-338/04, C-359/04 and C-360/04,
Massimiliano Placanica, Christian Palazzese and Angelo Sorricchio (Placanica) – Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I-1891«,
Common Market Law Review,
bind 45,
2. udgave,
2008, s. 515-536, navnlig s. 529-534.
42 –      Jf. i denne retning dom af 3.6.2010,
Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis). Jf. hvad angår en sådan retslig prøvelse dom af 22.1.2015, Stanley International Betting og Stanleybet Malta  (C-463/13, EU:C:2015:25, præmis 34).
43 –      Jf. 81. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1) og 3.
betragtning til og artikel 1, stk. 1, i Rådets direktiv 89/665/EØF af 21.12.1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33).
44 –      Jf. i denne retning Placanica-dommen (præmis 63) og analogt artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 89/665.
45 –      Jf. analogt artikel 1, stk. 1, i direktiv 89/665.
46 –      Jf. dom af 11.6.2015,
Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 103-106 og den deri nævnte retspraksis). Jf. analogt artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 89/665.
47 –      Desuden har de bestemmelser, der finder anvendelse på sådanne søgsmål, til formål at sikre ligebehandling af de erhvervsdrivende (f.eks. ved at give mulighed for at suspendere tildelingen eller virkningerne af koncessioner, indtil lovligheden af proceduren er fastslået). Jf. analogt artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 89/665.
48 –      Jf. dom af 24.1.2013, Stanleybet m.fl. (C-186/11 og C-209/11, EU:C:2013:33, præmis 38,
39 og 43-48).
49 –      Ince-dommen (henholdsvis præmis 91,
93 og domskonklusionen).
50 –      Nærmere bestemt var der tale om, at sagsøgte havde opstillet en spilleautomat i en sportsbar i strid med dette monopol (jf. Ince-dommen, præmis 24).
51 –      Jf. analogt dom af 12.6.2014,
Digibet og Albers (C-156/13, EU:C:2014:1756, præmis 32 og 41).
52 –      Jf. i denne retning også dom af 29.2.1996,
Skanavi og Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 36 og 37), og af 6.11.2003,
Gambelli m.fl.  (C-243/01, EU:C:2003:597, præmis 73).
53 –      Det betyder også, at selv om en udbyder kan unddrage sig sanktioner én gang på denne måde, bør denne ikke fortsætte med at levere ulovlige tjenester, men snarere ansøge om en koncession via de rette kanaler.
54 –      Jf. i denne retning også dom af 6.11.2003,
Gambelli m.fl.  (C-243/01, EU:C:2003:597, præmis 20 og 73). Jf. i samme retning A. Cuyvers,
op.cit., s. 529 og 530.
55 –      Jf. bl.a. dom af 11.6.2015,
Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 74 og 75 og den deri nævnte retspraksis), af 22.9.2022, Admiral Gaming Network m.fl.  (C-475/20 – C-482/20, EU:C:2022:714, præmis 61), og af 11.9.2025, Cairo Network m.fl.  (C-764/23 – C-766/23, EU:C:2025:691, præmis 142-145). Det skal fremhæves, at dette ræsonnement for så vidt angår positive forsikringer fra de nationale myndigheder ikke finder anvendelse, hvis de nationale myndigheder kun træffer begrænsede håndhævende foranstaltninger over for udbydere uden koncession, eller træffer foranstaltninger som f.eks. at opkræve indkomstskat fra disse udbydere. Udbydere kan nemlig ikke alene ud fra sådanne omstændigheder med rimelighed udlede, at disse myndigheder vil tolerere udbud af tjenester uden koncession på markedet. En ringe grad af håndhævelse kan faktisk skyldes de vanskeligheder, som disse myndigheder står over for, når de forsøger at retsforfølge udbydere, der er etableret i udlandet, mens det er helt almindeligt, at staten beskatter både lovlige og ulovlige aktiviteter.
56 –      Jeg er ikke blind for, at de tyske myndigheders eventuelle holdning i hovedsagen i sig selv kan være en følge af, at de tyske domstole har fastslået, at den i GlüStV 2012 fastsatte koncessionsordning skulle lades helt ude af betragtning på grund af mangler ved proceduren for tildeling af koncessioner. Denne tilgang synes igen at følge af en maksimalistisk fortolkning af Domstolens praksis på området, der, som jeg netop har forklaret i dette forslag til afgørelse, kan drages i tvivl. Selv om det utvivlsomt ville være ønskeligt, at Domstolen afklarede dette spørgsmål for fremtiden, forholder det sig ikke desto mindre således, at det i den foreliggende sag ikke ville være forholdsmæssigt at pålægge udbydere som Tipico civilretlige konsekvenser for at have handlet i overensstemmelse med de tyske myndigheders forsikringer.
57 –      Særligt da en udelukkelse af annullation af kontrakten ville sikre sammenhæng i den nationale retsorden – hvilket er et af formålene med BGB’s § 134 – da administrative og strafferetlige sanktioner også ville være udelukket under de givne omstændigheder.
58 –      Jf. BGB’s § 823, stk. 2, andet punktum: »Er det i henhold til lovens indhold også muligt at tilsidesætte loven uden culpa, indtræder erstatningspligten kun,
dersom der foreligger culpa« (min fremhævelse).