62022CJ0061_RES
Kohtuasi C‑61/22
Detlev Sieber
versus
Landeshauptstadt Wiesbaden
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Euroopa Kohtu (suurkoda) 21. märtsi 2024. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Määrus (EL) 2019/1157 – Euroopa Liidu kodanike isikutunnistuste turvalisuse suurendamine – Kehtivus – Õiguslik alus – ELTL artikli 21 lõige 2 – ELTL artikli 77 lõige 3 – Määrus (EL) 2019/1157 – Artikli 3 lõige 5 – Liikmesriikide kohustus kanda isikutunnistuse andmekandjale kaks sõrmejälge koostalitlusvõimelises digivormingus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 7 – Era- ja perekonnaelu austamine – Põhiõiguste harta artikkel 8 – Isikuandmete kaitse – Määrus (EL) 2016/679 – Artikkel 35 – Kohustus viia läbi andmekaitsealane mõjuhinnang – Kehtetuks tunnistatud määruse tagajärgede ajaliselt kehtima jätmine
Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Kriteeriumid – Konkreetsema õigusliku aluse olemasolu – Määrus liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta – Vastuvõtmine ELTL artikli 77 lõike 3 konkreetsete sätete, mitte ELTL artikli 21 lõike 2 alusel
(ELTL artikli 21 lõige 2 ja ELTL artikli 77 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2019/1157)
(vt punktid 46, 49–56 ja 61)
Füüsiliste isikute kaitse isikuandmete töötlemisel – Määrus (EL) 2016/679 – Eelneva mõjuhinnangu läbiviimise kohustus sellise isiku puhul, kes vastutab isikuandmete töötlemise eest, millega võib tekkida suur oht füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele – Kohustus, mis ei kuulu kohaldamisele sellise määruse vastuvõtmisel, millega isikuandmeid üldse ei töödelda – Rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/679, artikli 35 lõiked 1 ja 10, ning määrus 2019/1157)
(vt punktid 66 ja 67)
Põhiõigused – Põhiõiguste harta – Eraelu austamine – Isikuandmete kaitse – Sõrmejälgede võtmine ja kandmine liidu kodanike isikutunnistustele – Hõlmamine – Harta artiklitega 7 ja 8 tunnustatud õiguste riivamine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artiklid 7 ja 8; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2019/1157, artikli 3 lõige 5)
(vt punktid 70, 72 ja 73)
Põhiõigused – Põhiõiguste harta – Eraelu austamine – Isikuandmete kaitse – Määrus liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta – Sõrmejälgede võtmine ja kandmine liidu kodanike isikutunnistustele – Nende põhiõiguste riive – Nende õiguste teostamise piirangud – Lubatavus – Tingimused
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artiklid 7, 8 ja artikli 52 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2019/1157, artikli 3 lõige 5)
(vt punktid 75, 76, 79, 81, 84, 90–92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123 ja 124)
Eelotsuse küsimused – Kehtivuse hindamine – Määruse kehtetuks tunnistamine – Määruse liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta kehtetuks tunnistamine – Mõju – Ajaline piiramine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2019/1157)
(vt punktid 126–128 ning resolutsiooni punktid 1 ja 2)
Kokkuvõte
Euroopa Kohus, kellele Verwaltungsgericht Wiesbaden (Wiesbadeni halduskohus, Saksamaa) esitas eelotsusetaotluse, tunnistas suurkojas tehtud otsuses määruse 2019/1157 (
1
) liidu kodanike isikutunnistuste turvalisuse suurendamise kohta kehtetuks, kuna see võeti vastu valel õiguslikul alusel. Ta märkis siiski, et isikutunnistustele kahe sõrmejälje kohustuslik lisamine, mis on selles määruses ette nähtud, on kooskõlas eelkõige põhiõigustega eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele. Euroopa Kohus jättis seega määruse tagajärjed kehtima kuni seda asendava uue määruse jõustumiseni, mis põhineb sobival konkreetsel õiguslikul alusel.
Põhikohtuasja kaebaja esitas novembris 2021 Wiesbadeni linnale (
2
) taotluse uue isikutunnistuse väljaandmiseks, paludes, et sellele ei kantaks tema sõrmejälgi. Wiesbadeni linn jättis selle taotluse rahuldamata eelkõige põhjusel, et alates 2. augustist 2021 on kohustuslik kanda isikutunnistuste andmekandjale kaks sõrmejälge vastavalt riigisisese õiguse sättele, millega sisuliselt võetakse üle määruse 2019/1157 artikli 3 lõige 5.
Põhikohtuasja kaebaja esitas 21. detsembril 2021 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse Wiesbadeni linna otsuse peale, et kohustada linna andma talle välja isikutunnistus ilma temalt sõrmejälgi võtmata.
Kaheldes vaidlustatud otsuse põhjenduste õiguspärasuses – kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkis küsimus, kas määruse 2019/1157 kehtivus ise ei ole mitte vaidlustatav – peatas ta menetluse ja küsis Euroopa Kohtult, kas see määrus on kehtetu esiteks põhjusel, et see võeti ekslikult vastu ELTL artikli 77 lõike 3 asemel ELTL artikli 21 lõike 2 alusel, teiseks põhjusel, et sellega on rikutud isikuandmete kaitse üldmäärust (
3
), ning kolmandaks põhjusel, et sellega on rikutud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (
4
) artikleid 7 ja 8.
Euroopa Kohtu hinnang
Esimene kehtetuse põhjus, mille kohaselt on õiguslik alus vale
ELTL artikli 21 lõike 2 ja ELTL artikli 77 lõike 3 vastava kohaldamisala kohta märkis Euroopa Kohus, et liidule on neist kahest sättest esimesega antud pädevus võtta vastu sätteid, mis on vajalikud selleks, et hõlbustada liidu kodanike õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil (
5
) kasutamist, kui aluslepingutes selleks ette nähtud volitustest ei tulene teisiti. ELTL artikli 77 lõikes 3 (
6
) on aga sellised volitused sõnaselgelt ette nähtud seoses niisuguste meetmete võtmisega, mis puudutavad liidu kodanikele välja antud passe, isikutunnistusi, elamislube või muid selliseid dokumente, et hõlbustada õiguse vabalt liikuda ja elada kasutamist.
On tõsi, et viimati nimetatud säte sisaldub ELTL jaotises, mis käsitleb vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala, ja peatükis „Piirikontrolli-, varjupaiga- ja sisserändepoliitika“. Siiski nähtub ELTL artikli 77 lõikest 1, et liit töötab välja poliitika, mille eesmärk on nii tagada sisepiiride ületamisel igasuguse piirikontrolli puudumine mis tahes kodakondsusega isikute suhtes kui ka tagada isikute kontrollimine ja tõhusa valve teostamine välispiiride ületamisel, samuti kehtestada järk-järgult välispiiride integreeritud piirivalvesüsteem. ELTL artikli 77 lõikes 3 osutatud sätted (
7
) on aga liidu sellise poliitika lahutamatu osa. Nimelt võimaldavad need dokumendid liidu kodanikel eelkõige tõendada, et neil on õigus vabalt liikuda ja elada, ning seega seda õigust kasutada. Järelikult võib artikli 77 lõige 3 olla nende dokumentidega seotud meetmete võtmise aluseks, kui selline tegevus osutub vajalikuks, et hõlbustada õiguse vabalt liikuda ja elada kasutamist.
ELTL artikli 77 lõike 3 ulatuse sellist tõlgendust ei lükka ümber ei see, et seoses liidu pädevusega võtta vastu meetmeid muu hulgas passide ja isikutunnistuste kohta on aluslepingute puhul toimunud ajalooline areng, ega asjaolu, et kõnealuses sättes on ette nähtud, et seda kohaldatakse, kui „aluslepingud ei ole sätestanud vajalikke volitusi“.
Euroopa Kohus märkis sellega seoses esiteks, et Lissaboni lepinguga kaotati küll säte (
8
), mis välistas sõnaselgelt liidu seadusandja võimaluse kasutada õigusliku alusena EÜ artikli 18 lõiget 2 (hiljem ELTL artikli 21 lõige 2) muu hulgas „passe [ja] isikutunnistusi […] käsitlevate sätete“ vastuvõtmiseks. Samas andis see leping liidule sõnaselgelt volituse selles valdkonnas ELTL artikli 77 lõikes 3, kohaldades selles valdkonnas meetmete vastuvõtmisele seadusandlikku erimenetlust, eelkõige nõukogu ühehäälsust.
Neil asjaoludel ei saa nimetatud sätte väljajätmisest järeldada, et nüüd oleks võimalik ELTL artikli 21 lõike 2 alusel võtta vastu passe ja isikutunnistusi käsitlevaid sätteid. Vastupidi, ajaloolisest arengust tuleneb Euroopa Kohtu hinnangul, et aluslepingute koostajad soovisid ELTL artikli 77 lõikega 3 anda ELTL artikli 21 lõikes 2 ette nähtud üldisema pädevusega võrreldes liidule konkreetsema pädevuse, et võtta vastu sätteid õiguse vabalt liikuda ja elada kasutamise hõlbustamiseks.
Teiseks tõlgendas Euroopa Kohus viidet – mille kohaselt ELTL artikli 77 lõikes 3 kohaldatakse siis, kui „aluslepingud ei ole sätestanud vajalikke volitusi“ – nii, et nimetatud volitused ei ole antud mitte üldisema ulatusega sättega, nagu ELTL artikli 21 lõige 2, vaid veelgi konkreetsema sättega.
Euroopa Kohus järeldas sellest, et määruse 2019/1157 vastuvõtmine sai põhineda ELTL artikli 21 lõikel 2 üksnes tingimusel, et selle määruse peamine või ülekaalukas eesmärk või valdkond jääb väljapoole ELTL artikli 77 lõike 3 konkreetset kohaldamisala, mis on passide, isikutunnistuste, elamislubade või muude selliste dokumentide väljastamine, et hõlbustada õiguse vabalt liikuda ja elada kasutamist.
Määruse 2019/1157 eesmärgist ja peamistest valdkondadest tuleneb aga, et see kuulub ELTL artikli 77 lõike 3 konkreetsesse kohaldamisalasse. Järelikult, kuna liidu seadusandja võttis määruse 2019/1157 vastu ELTL artikli 21 lõike 2 alusel ja seadusandliku tavamenetluse kohaselt, on ta kasutanud vale õiguslikku alust, mis toob kaasa kõnealuse määruse kehtetuse.
Teine kehtetuse põhjus, mille kohaselt on rikutud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 35 lõiget 10
Kuna määruses 2019/1157 ei ole tehtud ühtegi isikuandmete suhtes kohaldatavat toimingut, vaid selles on üksnes ette nähtud, et liikmesriigid teevad teatavaid töötlemise toiminguid isikutunnistuse taotlemise korral, tõdes Euroopa Kohus, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 35 lõige 1 (
9
) ei kuulu määruse 2019/1157 vastuvõtmisel kohaldamisele. Kuna isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 35 lõikega 10 on kehtestatud erand viimati nimetatud sättest, ei olnud määruse 2019/1157 vastuvõtmisega võimalik isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 35 lõiget 10 rikkuda.
Kolmas kehtetuse põhjus, mille kohaselt on rikutud harta artikleid 7 ja 8
Euroopa Kohus märkis esimesena, et määruse 2019/1157 artikli 3 lõikes 5 ette nähtud kohustus kanda isikutunnistuste andmekandjale kaks sõrmejälge piirab nii õigust eraelu puutumatusele kui ka õigust isikuandmete kaitsele, mis on sätestatud vastavalt harta artiklites 7 ja 8 (
10
). Lisaks tähendab see kohustus, et eelnevalt tehakse kaks teineteisele järgnevat isikuandmete töötlemise toimingut, milleks on nende sõrmejälgede kogumine asjaomaselt isikult, ja seejärel nende ajutine säilitamine isikutunnistuste isikustamise eesmärgil, mis kujutavad endast samuti harta artiklites 7 ja 8 tunnustatud õiguste piirangut.
Teisena analüüsis Euroopa Kohus, kas asjaomased piirangud on põhjendatud ja proportsionaalsed.
Sellega seoses leidis ta ühelt poolt, et asjaomased piirangud vastavad seaduslikkuse põhimõttele ega kahjusta harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste olemust.
Teiselt poolt täpsustas Euroopa Kohus proportsionaalsuse põhimõtte kohta esiteks, et asjaomasel meetmel on mitu liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvat eesmärki, milleks on võitlus võltsitud isikutunnistuste valmistamise ja identiteedivarguse vastu, ning kontrollisüsteemide koostalitlusvõime, ning see meede on nende eesmärkide saavutamiseks sobiv. Nimelt võib sõrmejälgede kandmine isikutunnistustele raskendada võltsitud isikutunnistuste valmistamist. See võimaldab samuti usaldusväärselt kontrollida isikutunnistuse ehtsust ja isikutunnistuse omaniku isikusamasust, vähendades seeläbi pettuse ohtu. Mis puudutab isikutunnistuste kontrollimise süsteemide koostalitlusvõime eesmärki, siis täielike sõrmejälgede kasutamine võimaldab tagada kooskõla kõigi sõrmejälgede automaatse tuvastamise süsteemidega, mida liikmesriigid kasutavad, kuigi need süsteemid ei kasuta tingimata sama tuvastamismehhanismi.
Euroopa Kohus leidis teiseks, et asjaomased piirangud jäävad tingimata vajaliku piiridesse, et saavutada taotletavad eesmärgid.
Nimelt, mis puudutab põhimõtet, et sõrmejäljed lisatakse isikutunnistuste andmekandjale, siis on tegemist usaldusväärse ja tõhusa vahendiga isiku kindlaks tuvastamiseks. Konkreetselt näokujutise pelk lisamine on vähem tõhus isikusamasuse tuvastamise vahend kui sellele kujutisele lisaks kahe sõrmejälje lisamine, kuna erinevate tegurite tõttu võivad näo anatoomilised omadused muutuda. Lisaks on nende sõrmejälgede kogumiseks kasutatavat meetodit lihtne rakendada.
Mis puudutab pigem kahe täieliku sõrmejälje kui sõrmejälgede teatud eritunnuste kandmist, siis peale selle, et teine võimalus ei paku samasugust kindlust kui täieliku sõrmejälje kasutamine, on täieliku sõrmejälje kandmine samuti vajalik isikut tõendavate dokumentide kontrollimise süsteemide koostalitlusvõime tagamiseks. Nimelt kasutavad liikmesriigid erinevat sõrmejälgede automaatse tuvastamise tehnoloogiat. Kui isikutunnistuse andmekandjale kantakse ainult sõrmejälgede teatud tunnused, kahjustataks seega koostalitlusvõime eesmärgi saavutamist.
Kolmandana leidis Euroopa Kohus, et harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste piirang ei ole asjaomaste andmete laadi, töötlemise toimingute laadi ja korda ning ette nähtud kaitsemehhanisme arvestades sellise raskusega, mis on ebaproportsionaalne võrreldes selle meetmega taotletavate eri eesmärkide olulisusega, vaid vastupidi, selline meede põhineb ühelt poolt sellega taotletavate eesmärkide ja teiselt poolt asjaomaste põhiõiguste tasakaalustatud kaalumisel.
(
1
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/1157 liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta (ELT 2019, L 188, lk 67).
(
2
)	Landeshauptstadt Wiesbadeni (Wiesbadeni linn, liidumaa pealinn, Saksamaa).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT 2016, L 119, lk 1; parandus ELT 2016, L 314, lk 72; edaspidi „isikuandmete kaitse üldmäärus“).
(
4
)	Edaspidi „harta“. Need sätted puudutavad vastavalt eraelu austamist ja isikuandmete kaitset.
(
5
)	ELTL artikli 20 lõike 2 punktis a osutatud õigus. Edaspidi „õigus vabalt liikuda ja elada“.
(
6
)	Kõnealuse sätte kohaselt „[võib siis,] [k]ui artikli 20 lõike 2 punktis a osutatud õiguse kasutamise hõlbustamiseks osutub vajalikuks liidu meede, mille jaoks aluslepingud ei ole sätestanud vajalikke volitusi, […] nõukogu seadusandliku erimenetluse kohaselt kehtestada sätteid passide, isikutunnistuste, elamislubade või muude selliste dokumentide kohta. Nõukogu teeb ühehäälse otsuse pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga“.
(
7
)	Need on sätted, mis käsitlevad passe, isikutunnistusi, elamislube või muid selliseid dokumente (edaspidi „passe ja isikutunnistusi käsitlevad sätted“).
(
8
)	Sisaldus varem EÜ artikli 18 lõikes 3.
(
9
)	Nimetatud sättes on ette nähtud kohustus, et kui isikuandmete töötlemise tulemusena tekib tõenäoliselt füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele suur oht, peab vastutav töötleja enne töötlemist läbi viima hinnangu kavandatavate töötlemise toimingute mõju kohta isikuandmete kaitsele.
(
10
)	Neid harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste teostamise piiranguid ühelt poolt ja kohustust lisada isikutunnistuste andmekandjale kaks täielikku sõrmejälge teiselt poolt nimetatakse edaspidi vastavalt „asjaomased piirangud“ ja „asjaomane meede“.