62023CJ0588
PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
16. siječnja 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Uredba (EU) 2015/1589 – Članak 16. – Korisnik pojedinačne potpore koji je određen u odluci Europske komisije o povratu – Izvršenje odluke o povratu – Prijenos potpore na drugo poduzeće nakon donošenja odluke o povratu – Gospodarski kontinuitet – Ocjena – Nadležno tijelo – Proširenje obveze povrata na stvarnog korisnika – Načelo kontradiktornosti – Članci 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima“
U predmetu C‑588/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale della Campania (Okružni upravni sud Kampanije, Italija), odlukom od 18. rujna 2023., koju je Sud zaprimio 25. rujna 2023., u postupku
Scai Srl
protiv
Regione Campania,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: D. Gratsias, predsjednik vijeća, I. Jarukaitis, predsjednik četvrtog vijeća, i Z. Csehi (izvjestitelj), sudac,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za društvo Scai Srl, A. Raviele i L. Visone, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Fiorentina, avvocato dello Stato,
–
za Europsku komisiju, A. Steiblytė, B. Stromsky i F. Tomat, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 108., 263. i 288. UFEU‑a, članaka 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) te članaka 16. i 31. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Scai Srl i Regione Campania (Regija Kampanija, Italija) u vezi s obvezom društva Scai da vrati iznos koji odgovara potpori za koju je utvrđeno da je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem, a koju je prvotno koristilo drugo društvo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba 2015/1589
3
U uvodnoj izjavi 25. Uredbe 2015/1589 navodi se:
„U slučaju nezakonitih potpora koje nisu spojive s načelima unutarnjeg tržišta, trebalo bi ponovno uspostaviti djelotvorno tržišno natjecanje. U tu svrhu potrebno je bez odgađanja provesti povrat potpore, uključujući kamate. Prikladno je da se povrat sredstava potpore provede u skladu s postupcima utvrđenim nacionalnim pravom. Primjena tih postupaka ne bi smjela onemogućiti neposredno i stvarno izvršenje odluke [Europske] [k]omisije, te tako otežati ponovnu uspostavu djelotvornog tržišnog natjecanja. Radi postizanja tog cilja, države članice trebale bi poduzeti sve potrebne mjere kojima se osigurava učinkovitost odluke Komisije.“
4
U poglavlju II. te uredbe, naslovljenom „Postupak u vezi s prijavljenom potporom“, njezin članak 9., naslovljen „Odluke Komisije o okončanju službenog istražnog postupka“, u stavku 5. određuje:
„U slučaju kada Komisija ustanovi da prijavljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, donosi odluku o neprimjeni predmetne potpore (‚negativna odluka“).“
5
Poglavlje III. navedene uredbe, koje uređuje postupke u slučajevima nezakonitih potpora, među ostalim sadržava članke 16. i 17. te uredbe.
6
Članak 16. te uredbe, naslovljen „Povrat potpore“, određuje:
„1.   Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere za povrat sredstava potpore od korisnika (‚odluka o povratu potpore“). Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava Unije.
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda Europske unije donesenu u skladu s člankom 278. UFEU‑a, povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve potrebne mjere koje joj stoje na raspolaganju u okviru njezinog pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije.“
7
U članku 31. Uredbe 2015/1589, naslovljenom „Primatelj odlukâ“, određuje se:
„1.   Odluke donesene u skladu s člankom 7. stavkom 7., člankom 8. stavcima 1. i 2. i člankom 9. stavkom 9. upućuju se dotičnom poduzetniku ili udruženju poduzetnika. Komisija dostavlja odluke primatelju bez odlaganja i pruža mu mogućnost da Komisiji priopći koji su podaci, prema njegovu mišljenju, obuhvaćeni obvezom čuvanja poslovne tajne.
2.   Sve druge odluke Komisije donesene u skladu s poglavljima II., III., V., VI. i. IX. upućuju se dotičnoj državi članici. […]“
8
Odredbe Uredbe 2015/1589 spomenute u točkama 4. do 7. ove presude preuzete su iz odredbi sadržanih u Uredbi Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) br. 734/2013 od 22. srpnja 2013. (SL 2013., L 204, str. 15.), koju je Uredba 2015/1589 stavila izvan snage.
Obavijest o povratu
9
U odjeljku 4.3. Obavijesti Komisije od 23. srpnja 2019. o povratu nezakonite i nespojive državne potpore (SL 2019., C 247, str. 1., u daljnjem tekstu: Obavijest o povratu), koji uređuje „[i]dentifikacij[u] korisnika koji moraju vratiti potporu“, u točki 83. navodi se:
„Nezakonitu potporu za koju je utvrđeno da nije spojiva s unutarnjim tržištem moraju vratiti korisnici koji su od nje stvarno imali koristi […]. Ako korisnici potpore nisu identificirani u odluci o povratu potpore, predmetna država članica mora razmotriti pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika […]“
10
Odjeljak 4.3.2. Obavijesti o povratu, naslovljen „Proširenje naloga za povrat; gospodarski kontinuitet“, sadržava sljedeći segment:
„89.
Ako se u fazi provedbe odluke o povratu potpore povrat potpore ne može ostvariti od izvornog korisnika i ako je potpora prenesena na drugog poduzetnika, država članica trebala bi nalog za povrat potpore proširiti na poduzetnika koji nakon prijenosa djelatnosti od nje ima stvarnu korist i tako zajamčiti izvršenje obveze povrata […]
90.
Sud razlikuje dva načina za prijenos djelatnosti poduzetnika, odnosno i. prodaju cjelokupne imovine ili njezina dijela nakon čega djelatnost više ne obavlja isti pravni subjekt (‚prodaja imovine“) i ii. prodaju njegovih [dionica ili] udjela nakon čega poduzetnik koji je imao koristi od potpore zadržava pravnu osobnost i nastavlja obavljati svoje djelatnosti (‚prodaja udjela“) […]
4.3.2.1. Prodaja imovine
91.
Ako korisnik nespojive potpore osnuje novo poduzeće ili prenese svoju imovinu na drugog poduzetnika radi nastavka obavljanja svojih djelatnosti, djelomično ili u cijelosti, narušenost tržišnog natjecanja uzrokovana potporom može se zbog nastavka obavljanja tih djelatnosti produljiti. U skladu s time, od novoosnovanog poduzeća ili kupca imovine može se, ako zadrži tu prednost, zatražiti povrat predmetne potpore.
92.
U scenariju prodaje imovine Komisija ocjenjuje postojanje gospodarskog kontinuiteta između poduzetnika za svaki slučaj posebno i na temelju otvorenog niza nekumulativnih kriterija. Konkretno, Komisija u obzir može uzeti sljedeće kriterije […]: i. opseg prijenosa (imovina […] i obveze, zadržavanje zaposlenika i/ili rukovoditelja); ii. cijena prijenosa […]; iii. identitet dioničara ili vlasnika prodavatelja i kupca; iv. vrijeme prijenosa (tijekom prethodnog ispitivanja u skladu s člankom 4. Postupovne uredbe ili službene istrage u skladu s člankom 6. te uredbe ili nakon donošenja odluke o povratu potpore); v. gospodarska logika poslovanja […]“
Talijansko pravo
11
Članak 48. Leggea n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea (Zakon br. 234 o općim pravilima o sudjelovanju Italije u stvaranju i provedbi propisa i politika Europske unije) od 24. prosinca 2012. (GURI br. 3 od 4. siječnja 2013.), u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: Zakon br. 234/2012), naslovljen „Postupci za povrat“, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Društvo Equitalia SpA prikuplja sredstva koja se duguju na temelju odluka o povratu iz članka 16. Uredbe [2015/1589], neovisno o obliku potpore i tijelu koje ju je dodijelilo.
2.   Nakon dostave odluke o povratu iz stavka 1., ministar nadležan za predmetno područje će odlukom koja treba biti donesena u roku od četrdeset pet dana od dana dostave odluke po potrebi odrediti osobe koje su dužne vratiti potporu, utvrditi dugovane iznose te odrediti način i rokove plaćanja. U slučaju postojanja više nadležnih upravnih tijela, predsjednik Vijeća ministara će u roku od petnaest dana od dana dostave odluke o povratu odlukom imenovati izvanrednog upravitelja iz redova upravnih tijela koje su dodijelile potporu za koju je donesena odluka o povratu ili upravnih tijela koje su mjesno nadležne za mjeru potpore, te definirati način provedbe odluke o povratu iz stavka 1. Izvanredni upravitelj će u roku od četrdeset pet dana od donošenja odluke o imenovanju vlastitom odlukom odrediti osobe koje su dužne vratiti potporu, utvrditi dugovane iznose te odrediti način i rokove plaćanja. Upravna tijela koja su dodijelila potporu za koju se provodi postupak za povrat dostavit će bez odgađanja izvanrednom upravitelju, na njegov zahtjev, podatke i sve druge informacije potrebne za valjano izvršenje odluke o povratu iz stavka 1. Izvanredni upravitelj nema pravo ni na kakvu naknadu. Izvanredni upravitelj obavlja poslove povezane s povjerenom zadaćom koristeći ljudske, financijske i materijalne resurse nadležnih upravnih tijela, predviđene važećim propisima. Odluka nadležnog ministra, odluka izvanrednog upravitelja i odluka iz stavka 3. predstavljaju ovršne isprave za njihove adresate.
3.   U slučaju kad nadležno tijelo nije država, odluku u kojoj se određuju osobe koje su dužne vratiti potporu, utvrđuju dugovani iznosi i određuju način i rokovi plaćanja donosi Regija, autonomna pokrajina ili nadležno lokalno tijelo. Poslove iz stavka 1. obavlja koncesionar za naplatu prihoda nadležne područne jedinice.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
12
Buonotourist Srl bilo je društvo u privatnom vlasništvu koje je pružalo usluge lokalnog javnog prijevoza na temelju regionalnih i općinskih koncesija.
13
Odlukom od 7. studenoga 2012. Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) priznao je društvu Buonotourist pravo na dodatnu naknadu za obavljanje javne usluge, tj. pružanje usluga autobusnog prijevoza putnika na temelju koncesija koje je izdala Regija Kampanija u razdoblju od 1996. do 2002. godine, a koja je iznosila 1111572,00 eura s kamatama.
14
Dana 5. prosinca 2012. talijanska su tijela u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a Komisiji prijavila državnu potporu koja se sastojala od odobravanja društvu Buonotourist dodatne naknade spomenute u prethodnoj točki na temelju odluke Consiglia di Stato (Državno vijeće) od 7. studenoga 2012. Regija Kampanija isplatila je potporu društvu Buonotourist 21. prosinca 2012.
15
Dopisom od 20. veljače 2014. Komisija je obavijestila Talijansku Republiku da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
16
Komisija je 19. siječnja 2015. donijela Odluku (EU) 2015/1075 o državnoj potpori SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) koju je provela Italija – [D]odatna naknada za obavljanje javne usluge za trgovačko društvo Buonotourist (SL 2015., L 179, str. 128.), u kojoj je utvrdila da dodatna naknada koja je odobrena društvu Buonotourist na temelju odluke Consiglia di Stato (Državno vijeće) od 7. studenoga 2012., predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a koja je nespojiva s unutarnjim tržištem jer je tom društvu dodijeljena protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a, te je naložila talijanskim tijelima da od potonjega ishode povrat te potpore (u daljnjem tekstu: odluka Komisije od 19. siječnja 2015.).
17
Društvo Buonotourist podnijelo je Općem sudu Europske unije tužbu za poništenje odluke Komisije od 19. siječnja 2015. Taj je tužba odbijena presudom od 11. srpnja 2018., Buonotourist/Komisija (T‑185/15, EU:T:2018:430). Žalba koju je podnijelo društvo Buonotourist odbijena je presudom Suda od 4. ožujka 2020., Buonotourist/Komisija (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
Na temelju akta o djelomičnoj podjeli poduzeća donesenog 21. srpnja 2011., društvo Buonotourist TPL zamijenilo je društvo Buonotourist u okviru ugovora o privremenoj dodjeli za liniju regionalnog autobusnog prijevoza. Na temelju drugog akta o podjeli poduzeća donesenog 21. listopada 2013., društvo Autolinee Buonotourist TPL Srl zamijenilo je društvo Buonotourist TPL u okviru tog ugovora o privremenoj dodjeli. Na temelju ugovora o poslovnom zakupu sklopljenog 10. svibnja 2019., koji je istekao 1. srpnja 2021., društvo Autolinee Buonotourist TPL dalo je u zakup društvu Scai dio poslovanja koji je uključivao, među ostalim, ugovore o pružanju usluga, zaposlenike i autobuse za obavljanje minimalnih usluga lokalnog javnog prijevoza. U svrhu nastavka pružanja usluge lokalnog javnog prijevoza, Regija Kampanija povjerila je obavljanje usluge društvu AIR Campania, koje je jednim dijelom u njezinu vlasništvu. To je društvo od društva Scai nabavilo sredstva potrebna za izvršenje usluge.
19
Nad društvima Buonotourist, Buonotourist TPL i Autolinee Buonotourist TPL pokrenut je stečaj u razdoblju 2018. – 2020.
20
Nakon što je bezuspješno pokušala ishoditi povrat državne potpore iz odluke Komisije od 19. siječnja 2015. od društava Buonotourist, Buonotourist TPL i Autolinee Buonotourist TPL, Regija Kampanija naložila je odlukom od 7. veljače 2023. povrat te potpore društvu Scai, pozivajući se pritom na postojanje gospodarskog kontinuiteta između društva Buonotourist i potonjeg društva (u daljnjem tekstu: nalog za povrat).
21
Društvo Scai je protiv naloga za povrat podnijelo tužbu Tribunaleu amministrativo regionale della Campania (Okružni upravni sud Kampanije, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, pozivajući se među ostalim na povredu članaka 108., 109. i 288. UFEU‑a, povredu članka 48. Zakona br. 234/2012, prekoračenje ovlasti i kršenje Obavijesti o povratu.
22
U prilog osnovanosti svoje tužbe društvo Scai prije svega je navelo da je Regija Kampanija prilikom izdavanja naloga za povrat nezakonito izvršavala ovlasti koje pripadaju Komisiji. Naime, iako je odluka Komisije od 19. siječnja 2015. prema mišljenju društva Scai bila upućena točno određenim adresatima, to jest Talijanskoj Republici i društvu Buonotourist, Regija Kampanija proširila je njezino područje primjene, kršeći time članak 288. UFEU‑a i Obavijest o povratu.
23
Društvo Scai dodalo je da je na taj način nalog za povrat bio donesen u okviru postupka koji je vođen pred Komisijom i u kojem ono nije sudjelovalo. Nadalje, smatralo je da mu je uskraćeno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu zato što mu nije bilo dopušteno da Općem sudu podnese tužbu protiv odluke Komisije od 19. siječnja 2015. čije to društvo nije adresat. Naglašava da se nije moglo očitovati ni o postojanju potpore iz glavnog postupka, ni o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem, ni o zakonitosti proširenja naloga za povrat.
24
Nadalje, društvo Scai odbacilo je postojanje gospodarskog kontinuiteta između njega i društva Autolinee Buonotourist TPL, smatrajući da takav kontinuitet ne može proizlaziti iz činjenice da mu je potonje društvo dalo u zakup dio poslovanja.
25
Društvo Scai također je osporavalo mišljenje da je ono na temelju ugovora o poslovnom zakupu steklo protutržišnu prednost, pri čemu je istaknulo da se ne može utvrditi nikakva kupnja robe ili usluga po uvjetima koji su povoljniji od tržišnih. Konkretno, tvrdi da je zakup dijela poslovanja društva Autolinee Buonotourist TPL, koji je bio već istekao tijekom 2021. godine, sklopljen uz razumnu zakupninu imajući u vidu ograničeni predmet ugovora o zakupu, a na kraju ugovora društvo Scai nije zadržalo nikakvu materijalnu ili nematerijalnu imovinu zakupodavca.
26
Odgovarajući na tužbu, Regija Kampanija tvrdila je pred sudom koji je uputio zahtjev da je bila ovlaštena donijeti nalog za povrat protiv tužitelja iz glavnog postupka jer su postojale objektivne i subjektivne indicije koje su ukazivale na postojanje gospodarskog kontinuiteta između ranije uključenih društava i društva Scai, što je vidljivo i iz njezine prepiske s Komisijom. Naime, smatra da je društvo Scai na temelju ugovora o poslovnom zakupu steklo pravo na korištenje cjelokupne materijalne i nematerijalne imovine neophodne za obavljanje djelatnosti društva koje je prvotno koristilo potporu, te pravo opcije i prvokupa kojim mu je, pod određenim uvjetima, osiguran povlašten položaj u slučaju prodaje društva Autolinee Buonotourist TPL.
27
Regija Kampanija precizirala je da je imala pravo proširiti subjektivno područje primjene odluke Komisije od 19. siječnja 2015. zato što iz članka 48. stavaka 2. i 3. Zakona br. 234/2012 proizlazi da će, nakon što Komisija donese odluku o povratu, ministar nadležan za to područje ili nadležno lokalno tijelo po potrebi odrediti osobe koje su dužne izvršiti povrat potpore.
28
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje usklađenosti s člancima 108. i 288. UFEU‑a te s Uredbom 2015/1589 nacionalnog zakonodavstva poput onog iz glavnog postupka koje nadležnim nacionalnim tijelima omogućuje da u slučaju kad je Komisija u odluci o povratu odredila poduzeće koje treba vratiti predmetnu potporu, proširi svojstvo korisnika potpore zbog toga što postoji gospodarski kontinuitet između tog poduzeća određenog u odluci o povratu i poduzeća za koje je provedeno to proširenje. Naime, smatra da se takvim nacionalnim zakonodavstvom zadire u ovlasti Komisije, kako su utvrđene u pravu Unije, jer u slučaju kad ta institucija uputi odluku o povratu točno određenom adresatu, samo ona može odlučiti da se eventualno primjeni proširenje na temelju gospodarskog kontinuiteta.
29
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da, iako je donošenje odluke o proširenju stavljeno u nadležnost nacionalnih tijela, u slučaju kad je Komisija točno odredila adresata odluke o povratu ta bi mogućnost izlazila iz okvira običnog izvršenja odluka Komisije, tako da bi nacionalni sud koji je nadležan za provođenje nadzora zakonitosti nacionalnog akta o povratu neizravno ušao u razmatranje pitanja koja su u isključivoj nadležnosti Komisije.
30
Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, presude Suda do sada su se ticale načela gospodarskog kontinuiteta, a ne pitanja koje je tijelo nadležno za ocjenjivanje postojanja takvog gospodarskog kontinuiteta. Međutim, on se poziva na određene Komisijine odluke kojima se proširuje krug korisnika zbog prijenosa imovine te u tom smislu ističe da navedene odluke pokazuju da je u slučaju kad gospodarski kontinuitet proizlazi, kao u konkretnom slučaju, iz sporazuma o prodaji imovine, Komisija uvijek donosila odgovarajuću odluku o proširenju. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev precizira da ne postavlja pitanje je li u konkretnom slučaju ispunjen uvjet gospodarskog kontinuiteta.
31
Sud koji je uputio zahtjev napominje da činjenica da je u konkretnom slučaju postojala prepiska između nadležnog nacionalnog tijela i Komisije ne znači da je ona koristila svoje diskrecijsko pravo, zato što ta prepiska nije imala oblik obvezujućih akata već samo bilješki koje su štoviše bile neprecizno sastavljene i spominjala se potreba detaljnije analize činjenica.
32
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje usklađenosti nacionalnog zakonodavstva poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku s postupovnim jamstvima predviđenima u pravu Unije, posebno načelom kontradiktornosti i poštovanjem prava obrane za koje podsjeća da su utvrđeni u članku 41. Povelje, te s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu utvrđenim u njezinu članku 47. Ističe da je društvo Scai pred njime tvrdilo da su mu zbog nepoštovanja ovlasti Komisije bila uskraćena postupovna jamstva, kako u slučaju prvotne odluke Komisije, tako i u slučaju kad je ono samo podlijegalo obvezi povrata potpore, s obzirom na to da mu je jedini sugovornik bilo nacionalno tijelo. Sud koji je uputio zahtjev smatra da mogućnost da stranka koja se nalazi u situaciji u kojoj se nalazi društvo Scai osporava pred nacionalnim sudom akte nacionalnog tijela, nije dovoljna da bi se dotičnome osiguralo poštovanje postupovnih jamstava predviđenih u pravu Unije te djelotvorna sudska zaštita, zato što bi to podrazumijevalo odlučivanje o postojanju gospodarskog kontinuiteta, što je diskrecijsko pravo koje pripada isključivo Komisiji.
33
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale della Campania (Okružni upravni sud Kampanije) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se člancima 108. i 288. UFEU‑a te člancima 16. i 31. Uredbe 2015/1589 nacionalni propis, kao što je članak 48. [Zakona br. 234/2012], koji nacionalnom tijelu omogućuje da u fazi izvršenja odluke o povratu proširi krug osoba koje moraju vratiti nezakonitu potporu, i to na temelju ocjene postojanja gospodarskog kontinuiteta između poduzeća, pri čemu se ta ovlast ne isključuje u slučaju kad je Komisija već odredila izravne adresate, čime se isključuje nadležnost Komisije u području državnih potpora?
2.
Protivi li se člancima 263. i 288. UFEU‑a, člancima 41. i 47. Povelje te člancima 16. i 31. Uredbe 2015/1589 nacionalni propis u području državnih potpora, kao što je članak 48. Zakona [br. 234/2012], u dijelu u kojem se njime – propisujući da prilikom izvršenja odluke o povratu država po potrebi treba navesti koje osobe imaju obvezu povrata – dopušta provedba odluke i u odnosu na osobu koja je samostalna i nije adresat odluke, koja nije sudjelovala u postupku pred Komisijom, kojoj nisu bila osigurana jamstva kontradiktornog postupka te koja stoga nije ovlaštena podnijeti tužbu protiv te odluke pred Općim sudom Europske unije?”
O prethodnim pitanjima
34
Svojim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 108. i članak 288. četvrti stavak UFEU‑a, članke 16. i 31. Uredbe 2015/1589 te članke 41. i 47. Povelje tumačiti na način da im se u slučaju kad se odlukom Komisije nalaže povrat državne potpore od korisnika koji su u njoj određeni, protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležna nacionalna tijela mogu u okviru svoje zadaće izvršenja te odluke naložiti povrat te potpore od drugog poduzeća zbog postojanja gospodarskog kontinuiteta između potonjeg i korisnika potpore određenog u navedenoj odluci.
35
Kao prvo, treba istaknuti da se u članku 288. četvrtom stavku UFEU‑a određuje da je odluka „u cijelosti obvezujuća“ i da je u slučaju kad je njome „određeno kome je upućena“, ona obvezujuća samo za te osobe.
36
Osim toga, iz članka 31. Uredbe 2015/1589 razvidno je da su odluke kojima se utvrđuje nespojivost prijavljene potpore s unutarnjim tržištem („negativne odluke“), koje su donesene na temelju članka 9. stavka 5. te uredbe, kao i odluke kojima se nalaže povrat potpore donesene na temelju članka 16. navedene uredbe, upućene dotičnoj državi članici, što proizlazi i iz sudske prakse Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, t. 81. do 83.).
37
Iz navedenih razmatranja proizlazi da je u konkretnom slučaju Talijanska Republika jedini adresat odluke Komisije od 19. siječnja 2015. i da društvo Buonotourist, koje je u toj odluci označeno kao korisnik predmetne državne potpore, nije adresat te odluke.
38
Kao drugo, treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica kojoj se kao adresatu odluke nalaže provođenje povrata nezakonitih potpora dužna je na temelju članka 288. UFEU‑a poduzeti sve mjere prikladne za osiguravanje izvršenja te odluke (presuda od 15. rujna 2022., Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, t. 39. i navedena sudska praksa).
39
U tom smislu, iz uvodne izjave 25. i članka 16. stavka 3. prve rečenice Uredbe 2015/1589 vidljivo je da se povrat potpore mora provesti bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenima nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu, dotične države članice u skladu s člankom 16. stavkom 3. zadnjom rečenicom te uredbe poduzimaju „sve […] mjere“ predviđene njihovim pravnim sustavima, uključujući i privremene mjere, ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije (vidjeti u tom smislu presude od 20. svibnja 2010., Scott i Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, t. 28. i od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑527/12, EU:C:2014:2193, t. 38.). Država članica mora djelotvorno osigurati povrat dugovanih iznosa (presuda od 5. svibnja 2011., Komisija/Italija, C‑305/09, EU:C:2011:274, t. 27.).
40
Nadalje, prema sudskoj praksi Suda, s obzirom na to da je glavni cilj povrata nezakonito isplaćene državne potpore ukloniti narušavanje tržišnog natjecanja nastalo zbog konkurentske prednosti koju osigurava nezakonita potpora, takva se potpora mora povratiti od društva koje nastavlja gospodarsku djelatnost poduzeća koje je koristilo tu potporu ako je utvrđeno da to društvo nastavlja stvarno ostvarivati konkurentsku prednost povezanu s korištenjem navedene potpore (presuda od 7. ožujka 2018., SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, t. 104. i 106. te navedena sudska praksa). Na to se uostalom podsjeća i u točki 83. prvoj rečenici Obavijesti o povratu.
41
Dakle, razmatranja izložena u točkama 38. do 40. ove presude protive se tumačenju članka 288. UFEU‑a u smislu da su države članice dužne izvršiti povrat državne potpore za koju je u Komisijinoj odluci utvrđeno da je nezakonita i nespojiva isključivo od korisnika predmetne potpore određenog u toj odluci.
42
Naime, kada je riječ o odluci o povratu u kojoj se, kao u konkretnom slučaju, precizno određuje korisnik pojedinačne potpore, treba istaknuti da to određivanje podrazumijeva, kao što to Komisija naglašava u svojim očitovanjima, samo procjenu stanja prilikom donošenja te odluke prema informacijama kojima ta institucija raspolaže u tom konkretnom trenutku.
43
Prema tome, navedeno je određivanje dio identifikacije potpore iz odluke Komisije. Potonja se odluka dakle ne može tumačiti na način da dotičnu državu članicu sprječava da predmetnu potporu povrati od drugog poduzeća u slučaju kad, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 40. ove presude, to drugo poduzeće nastavlja gospodarsku djelatnost korisnika potpore i nastavlja stvarno ostvarivati konkurentsku prednost povezanu s korištenjem potpore.
44
Naime, može se dogoditi da konkurentska prednost povezana s korištenjem pojedinačne potpore bude prenesena na drugo poduzeće nakon što Komisija donese odluku o povratu, primjerice prilikom prodaje imovine, kao što se na to podsjeća u točkama 89. do 92. Obavijesti o povratu.
45
Što se tiče slučaja prijenosa imovine, gospodarski kontinuitet između društava koja sudjeluju u prijenosu ocjenjuje se uzimajući u obzir predmet prijenosa, to jest imovinu i obveze, održavanje radne snage, grupiranu imovinu, cijenu prijenosa, identitet dioničara ili vlasnika poduzeća koje obavlja preuzimanje i prvobitnog poduzeća, trenutak prijenosa, to jest nakon početka istrage, pokretanja postupka ili donošenja konačne odluke, odnosno gospodarsku logiku transakcije (presuda od 7. ožujka 2018., SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, t. 108. i navedena sudska praksa).
46
Prema tome, u okviru svoje zadaće provođenja povrata potpore, a u svrhu osiguravanja pune djelotvornosti Komisijine odluke o povratu u kojoj se precizno navodi korisnik potpore te djelotvornog uklanjanja narušavanja tržišnog natjecanja nastalog zbog konkurentske prednosti povezane s primanjem potpore, nacionalna tijela i sudovi dužni su odrediti drugo poduzeće koje nije ono određeno u toj odluci o povratu, u slučaju da je prednost povezana s predmetnom potporom stvarno prenesena na to drugo poduzeće nakon donošenja navedene odluke o povratu.
47
Postojanje takve obveze nacionalnih tijela potvrđuje i ustaljena sudska praksa Suda u kojoj se podsjeća na to da nacionalni sudovi i Komisija imaju komplementarne i odvojene uloge (presuda od 7. prosinca 2023., RegioJet i STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960. t. 13.), te da se pred nacionalnim sudovima u području državnih potpora mogu pokrenuti sporovi u kojima oni moraju tumačiti i primijeniti pojam „potpore“ iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ali nisu nadležni za odlučivanje o spojivosti državne potpore s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da je potonja ocjena u isključivoj nadležnosti Komisije koja djeluje pod nadzorom sudova Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2020., Buonotourist/Komisija, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
48
Kada je riječ o nedoumicama suda koji je uputio zahtjev imaju li zapažanja i neformalne upute koje Komisijine službe daju nacionalnim tijelima u svrhu provođenja analize gospodarskog kontinuiteta karakter odluke, Sud je ocijenio da takva stajališta nisu među aktima koji se mogu donositi na temelju Uredbe 2015/1589 i da se ne mogu smatrati obvezujućima za nacionalni sud. Međutim, on je precizirao da, s obzirom na to da podaci sadržani u stajalištima te vrste kao i u mišljenjima Komisije koja eventualno zatraži nacionalni sud imaju za cilj olakšati obavljanje zadaće nacionalnih tijela u okviru neodgodivog i djelotvornog izvršenja odluke o povratu, nacionalni sud, imajući u vidu načelo lojalne suradnje navedeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, mora o njima voditi računa kao o elementu za davanje ocjene u sporu o kojem se vodi postupak i obrazložiti svoju odluku uzimajući u obzir sve isprave iz spisa koji mu je dostavljen (vidjeti u tom smislu presudu od 13. veljače 2014., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 26., 28. i 31.).
49
Kao treće, imajući u vidu navode suda koji je uputio zahtjev sažeto prikazane u točki 32. ove presude, kada je riječ o člancima 41. i 47. Povelje treba praviti razliku između, s jedne strane, mogućnosti da poduzeće u situaciji u kojoj se nalazi tužitelj iz glavnog postupka sudjeluje u postupku ispitivanja državne potpore koji provodi Komisija i eventualno ospori odluku potonje kojom se ta potpora proglašava nezakonitom i nespojivom te, s druge strane, mogućnosti da to poduzeće sudjeluje u postupku pred nacionalnim tijelom koji može rezultirati donošenjem odluke o utvrđivanju postojanja gospodarskog kontinuiteta između navedenog poduzeća i korisnika potpore određenog u odluci Komisije i nalaganjem tom poduzeću da vrati predmetnu potporu, te eventualno mogućnosti osporavanja te nacionalne odluke.
50
Prvo, kada je riječ o postupku pred Komisijom, treba napomenuti da je postupak nadzora državnih potpora, imajući u vidu njegovu opću strukturu, postupak koji se pokreće protiv države članice odgovorne za dodjelu potpore s obzirom na njezine obveze na temelju prava Unije. U tom postupku sve druge zainteresirane stranke osim dotične države članice imaju isključivo ulogu navedenu u točki 72. ove presude, pa same ne mogu zahtijevati kontradiktornu raspravu s Komisijom, poput one koja je otvorena u korist te države članice. Navedeni postupak nije postupak protiv jednog ili više korisnika potpora koji bi podrazumijevao da se on ili oni mogu pozivati na tako široka prava kao što su sama prava obrane (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, t. 73. do 75.).
51
Što se tiče slučaja kad stvarni korisnik potpore, koji je kao takav označen u nacionalnom aktu o povratu zbog postojanja gospodarskog kontinuiteta s ranijim korisnikom, nije bio ovlašten podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a protiv odluke Komisije kojom je utvrđeno da je ta potpora nezakonita i nespojiva i kojom se nalaže njezin povrat, treba napomenuti da je u pravu Unije takvom stvarnom korisniku ipak osigurana sudska zaštita.
52
Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da nadzor koji nacionalni sud provodi nad nacionalnim aktom kojim se nalaže povrat nezakonite i nespojive državne potpore treba smatrati samo izrazom prava na djelotvornu sudsku zaštitu utvrđenog u članku 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2010., Scott i Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
53
U tom kontekstu, stvarni korisnik također može pred nacionalnim sudom osporavati valjanost odluke kojom je Komisija utvrdila da je potpora nezakonita i nespojiva, u slučaju da taj stvarni korisnik bez ikakve sumnje nije bio ovlašten podnijeti izravnu tužbu protiv te odluke na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 17. veljače 2011., Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, t. 22. i 23. i navedenu sudsku praksu, te od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr., C‑135/16, EU:C:2018:582, t. 17. i navedenu sudsku praksu). Naravno, nacionalni sud nije nadležan sam utvrđivati nevaljanost takve odluke, s obzirom na to da je Sud jedini ovlašten utvrđivati nevaljanost akata Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2007., Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, t. 53. i navedenu sudsku praksu). Međutim, kad nacionalni sud smatra da su jedan ili više razloga za nevaljanost akta Unije na koje su se pozvale stranke ili na koje eventualno pazi po službenoj dužnosti utemeljeni, on mora prekinuti postupak i Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku radi ocjene valjanosti, s obzirom na to da je potonji jedini nadležan za utvrđivanje nevaljanosti akta Unije (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 96. i navedena sudska praksa).
54
Drugo, kada je riječ o poštovanju prava stvarnog korisnika potpore u postupku pred nacionalnim tijelom koji može rezultirati donošenjem odluke kojom se utvrđuje postojanje gospodarskog kontinuiteta i nalaže povrat potpore od tog stvarnog korisnika, treba prije svega napomenuti da, kao što je vidljivo iz točke 32. ove presude, sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da je utvrđivanje postojanja gospodarskog kontinuiteta diskrecijsko pravo isključivo Komisije. Međutim, iz točaka 41. i 43. ove presude proizlazi da je ta pretpostavka pogrešna.
55
U svakom slučaju, iz teksta članka 41. Povelje proizlazi da on nije upućen državama članicama (presuda od 17. srpnja 2014., YS i dr., C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 67.), ali ipak ostaje činjenica da se, prema sudskoj praksi Suda, obveza poštovanja pravâ obrane adresatâ odluka koje značajno utječu na njihove interese načelno primjenjuje i na upravna tijela država članica kada poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije (presuda od 10. rujna 2013., G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.). Nacionalno tijelo koje namjerava donijeti odluku da se povrat potpore proglašene nezakonitom izvrši od stvarnog korisnika te potpore, mora stoga osigurati poštovanje pravâ obrane tog korisnika.
56
Nadalje, iz točke 52. ove presude razvidno je da stvarni korisnik potpore mora imati mogućnost zatražiti od nacionalnog suda da provede nadzor takve odluke, a taj sud u slučaju nedoumica u pogledu tumačenja prava Unije može ili, ovisno o slučaju, mora uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu u skladu s člankom 267. UFEU‑a.
57
Imajući u vidu navedeno, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 108. i članak 288. četvrti stavak UFEU‑a, članke 16. i 31. Uredbe 2015/1589 te članke 41. i 47. Povelje treba tumačiti na način da im se u slučaju kad se odlukom Komisije nalaže povrat državne potpore od korisnika koji je u njoj određen, ne protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležna nacionalna tijela mogu u okviru svoje zadaće izvršenja te odluke naložiti povrat te potpore od drugog poduzeća zbog postojanja gospodarskog kontinuiteta između potonjeg i korisnika potpore određenog u navedenoj odluci.
Troškovi
58
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Članak 108. i članak 288. četvrti stavak UFEU‑a, članke 16. i 31. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a], te članke 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
treba tumačiti na način da im se:
u slučaju kad se odlukom Europske komisije nalaže povrat državne potpore od korisnika koji je u njoj određen, ne protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležna nacionalna tijela mogu u okviru svoje zadaće izvršenja te odluke naložiti povrat te potpore od drugog poduzeća zbog postojanja gospodarskog kontinuiteta između potonjeg i korisnika potpore određenog u navedenoj odluci.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski