62000CC0331_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante recurso presentado el 11 de septiembre de 2000, la República Helénica solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 230 CE, la anulación de la Decisión 2000/449/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA»), en la medida en que dispone correcciones financieras con cargo a la República Helénica para los ejercicios de 1996, 1997 y 1998.
2. Más concretamente, la República Helénica formula, mediante otros tantos motivos de recurso diferentes, ocho críticas contra la Decisión impugnada, cuestionando la negativa de financiación por parte del FEOGA de las siguientes cantidades:
- 26.482.863.795 GRD pagados en concepto de ayudas compensatorias en el sector de los cultivos herbáceos, en razón de las deficiencias del sistema integrado de gestión y de control, así como de la retención irregular de una parte de las ayudas (motivos primero, sexto y séptimo);
- 134.771.782 GRD pagados en concepto de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura, como consecuencia de la deficiente calidad de los controles y de la supervisión (motivos segundo y sexto);
- 1.782.487.651 GRD pagados en concepto de primas en el sector de la carne de bovino, por no haberse completado o no haberse aplicado el sistema integrado de gestión y de control (motivos tercero y sexto);
- 237.098.402 GRD y 350.000.000 GRD pagados en concepto de pagos adicionales en el sector de la carne de bovino en aplicación del Reglamento (CE) nº 1357/96, en razón del retraso en la ejecución de tales pagos (motivos cuarto y quinto);
- 560.130.762 GRD pagados en concepto de primas en el sector de la carne de bovino, por la retención irregular de una parte de dichas primas (séptimo motivo);
- 5.326.625 GRD pagados en el sector de los cereales, excluidos de la financiación comunitaria sobre una cantidad total de 141.667.389 GRD, debido al retraso en la ejecución de los correspondientes pagos (octavo motivo).
II. Marco jurídico general
3. En el Reglamento (CEE) nº 729/70 se dispone, en los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, que la Sección Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En ese contexto, en el artículo 1, apartado 4, de dicho Reglamento se precisa asimismo que «el Fondo no se hará cargo de los gastos correspondientes a los costes administrativos y al personal sufragados por los Estados miembros y por los beneficiarios de la aportación de dicho Fondo».
4. En el artículo 5, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento, en el texto modificado resultante del Reglamento (CE) nº 1287/95 se define el procedimiento que debe seguirse cuando se compruebe que determinados gastos no se han efectuado según las normas comunitarias. En particular, en dicho artículo se dispone que la Comisión, previa consulta al Comité del FEOGA:
«decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
[...]»
5. En el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 729/70, modificado por el Reglamento nº 1287/95, se establece, a su vez, lo siguiente:
«1. Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
- prevenir y perseguir las irregularidades,
- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.
2. A falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.
Las sumas recuperadas serán pagadas a los organismos pagadores autorizados y descontadas por éstos de los gastos financiados por el Fondo. Los intereses correspondientes a las sumas recuperadas o pagadas con retraso se ingresarán en el Fondo.»
6. En relación, por otra parte, con el citado artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, procede llamar la atención sobre el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) nº 1663/95, según el cual:
«1. En el caso de que la Comisión, a raíz de un control, considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate sus conclusiones e indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir [...] El Estado miembro deberá dar una respuesta dentro de un plazo de dos meses y la Comisión podrá, en consecuencia, modificar su posición. [...]
Después de finalizar el plazo previsto para la respuesta, la Comisión iniciará una discusión bilateral y ambas partes procurarán llegar a un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse. La Comisión comunicará, formalmente, sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión.
2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la Decisión 94/442/CE.»
7. En el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 94/442/CE se dispone lo siguiente:
«1. Se crea, en la Comisión, un órgano de conciliación, que, en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA,
a) podrá examinar un asunto planteado por todo Estado miembro al que, como consecuencia de las comprobaciones efectuadas en virtud del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70 y previa discusión bilateral del resultado de dichas comprobaciones, los servicios competentes de la Comisión hayan comunicado oficialmente, refiriéndose a la presente Decisión, la conclusión de que algunos gastos efectuados por el Estado miembro deberían excluirse de la financiación de la sección Garantía del FEOGA;
b) intentará aproximar las posiciones divergentes de la Comisión y del Estado miembro de que se trate;
c) una vez finalizado su trabajo, elaborará un informe sobre el resultado del intento de aproximación, en el que incluirá todas las observaciones que crea oportunas en caso de que las diferencias subsistan total o parcialmente.»
8. En virtud del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión:
«la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas [...]».
9. El artículo 2, apartados 4 y 5, de la Decisión dispone lo siguiente:
«4. El órgano de conciliación llevará a cabo su misión de la manera más informal y rápida posible, basándose en el expediente de que se trate y oyendo equitativamente a los servicios de la Comisión y a las autoridades nacionales interesadas. Una vez efectuado su examen, les entregará el informe a que se refiere la letra c) del apartado 1 del artículo 1.
5. En caso de que, en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha en que se le hubiere sometido el asunto, el órgano de conciliación no haya conseguido aproximar las posiciones de la Comisión y del Estado miembro interesado, se considerará que el procedimiento de conciliación ha fracasado. En este caso, el informe a que se refiere la letra c) del apartado 1 del artículo 1 indicará los motivos por los cuales no han podido aproximarse las posiciones.»
10. El documento de trabajo de la Comisión VI/216/93, de 1 de junio de 1993, posteriormente sustituido por el Documento VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, expone las directrices que dicha institución se propone seguir en la aplicación de correcciones financieras en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. De acuerdo con dichas directrices, cuando resulte imposible determinar el nivel real de pagos irregulares y, por consiguiente, la cuantía de las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad, la Comisión aplicará correcciones financieras a tanto alzado del 2 %, el 5 %, el 10 % o el 25% de los gastos declarados, según la envergadura del riesgo de pérdida.
11. Por lo que respecta, en particular, a las correcciones financieras relacionadas con la inadecuación de los controles efectuados por las autoridades de los Estados miembros, las directrices distinguen dos tipos de controles, los controles fundamentales y los controles auxiliares:
«- Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.
- Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»
12. Basándose en las directrices, la Comisión aplica del siguiente modo los diversos porcentajes de correcciones a tanto alzado:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debida a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción.
[...]»
13. Las directrices prevén, en cambio, la aplicación de un porcentaje de corrección del 25 % «cuando un Estado miembro no aplique un sistema de control, o lo aplique de forma muy deficiente, y existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas».
14. En casos excepcionales, pueden decidirse correcciones aun más elevadas, de hasta el 100 %.
III. Análisis
A. Observación preliminar
15. Antes de entrar en el análisis de los motivos formulados por el Gobierno helénico, considero oportuno recordar, con carácter preliminar, algunos principios que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, deben respetarse al apreciar el fundamento de las críticas dirigidas contra las decisiones de negativa de financiación comunitaria de los gastos efectuados por los Estados miembros.
16. Procede recordar, en primer lugar, que, en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, la Sección Garantía del FEOGA únicamente puede financiar los gastos efectuados por los Estados miembros de conformidad con las normas comunitarias vigentes en el marco de los distintos sectores agrícolas, y que el procedimiento de liquidación de cuentas establecido mediante dicho Reglamento tiene por objeto precisamente garantizar que los recursos financieros puestos a disposición de los Estados miembros sean efectivamente utilizados respetando las citadas disposiciones.
17. Por otra parte, se sabe que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, prescindiendo del hecho de que la normativa comunitaria vigente en el sector agrícola de que se trate imponga o no la adopción de una determinada medida de control. Dicha disposición, que constituye la expresión, en el ámbito de la financiación de la política agrícola común, del principio de cooperación leal consagrado por el artículo 10 CE, define, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los principios según los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben llevar a cabo la aplicación de las medidas de intervención financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades.
18. Por otro lado, recuérdese que, cuando la Comisión se niega a imputar al FEOGA los gastos efectuados por un Estado miembro como consecuencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, recae sobre ella la carga de probar la existencia de dicha infracción. En particular, cuando la negativa de financiación comunitaria tiene su fundamento en la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado, la Comisión está obligada a justificar dicha apreciación. No obstante, dicha institución tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por el Estado miembro o la irregularidad de los datos transmitidos por éste, sino de confirmar mediante elementos de prueba las dudas serias y razonables que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras.
19. Esta atenuación de la carga de la prueba se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles y de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de lo declarado por la Comisión. Desde esta perspectiva, el Estado miembro cuyos controles han sido considerados inexistentes e insuficientes por la Comisión no puede invalidar las comprobaciones de esta última sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control.
20. Aclarado esto, paso a examinar las pretensiones y las alegaciones formuladas por el Gobierno helénico.
B. Sobre las correcciones resultantes de las deficiencias en la gestión y el control de las ayudas en el sector de los cultivos herbáceos
1. Normativa pertinente
21. El Reglamento (CEE) nº 3508/92 estableció un sistema integrado para la gestión y el control, por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros, de determinados regímenes de ayudas comunitarios a los productores agrícolas (en lo sucesivo, «SIGC»). En virtud del artículo 1, apartado 1, de dicho Reglamento, el SIGC se aplica, en particular, a las ayudas compensatorias establecidas, en el sector de los cultivos herbáceos, mediante el Reglamento (CEE) nº 1765/92 y, en el sector de la carne de bovino, en el artículos 4 bis a 4 nonies del Reglamento (CEE) nº 805/68.
22. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 3508/92, el SIGC está compuesto de los siguientes elementos: a) una base de datos informática; b) un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas; c) un sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado; d) las solicitudes de ayudas; e) un sistema integrado de control.
23. Por lo que aquí interesa, procede recordar que, según se establece en el artículo 3 de dicho Reglamento, en la base de datos informática se registran, por cada explotación agraria, los datos incluidos en las solicitudes de ayuda. En particular, dicha base de datos debe «permitir consultar de forma directa e inmediata a la autoridad competente del Estado miembro los datos correspondientes, como mínimo, a los tres últimos años civiles y/o tres campañas consecutivas». Se permite la creación de bases de datos descentralizadas, siempre y cuando tanto dichas bases como los procedimientos administrativos de registro e introducción de datos «se conciban de forma homogénea en todo el territorio del Estado miembro y sean compatibles entre sí».
24. Además, con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 3508/92 el sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas debe elaborarse «a partir de planos y documentos catastrales y otras referencias cartográficas, o de fotografías aéreas o imágenes espaciales, o de otras referencias justificativas equivalentes, o de varios de estos elementos».
25. El sistema integrado de control definido en el artículo 7 del Reglamento se refiere a la totalidad de las solicitudes de ayuda presentadas y está basado, en particular, en los controles administrativos, las inspecciones sobre el terreno y, en su caso, las comprobaciones que se realicen mediante sistemas de detección aérea o espacial.
26. En materia de controles, el artículo 8 del Reglamento nº 3508/92 precisa lo siguiente:
«1. Los Estados miembros llevarán a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda.
2. Los controles administrativos se completarán con inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrarias. Para la totalidad de estos controles, cada Estado miembro elaborará un plan de muestreo.
3. Cada Estado miembro nombrará una autoridad encargada de la coordinación de los controles que establece el presente Reglamento.
4. Las autoridades nacionales podrán utilizar sistemas de detección, en las condiciones que se fijen, para determinar la superficie de las parcelas agrícolas, identificar su uso y comprobar su estado.
5. Cuando las autoridades competentes de los Estados miembros confíen parte del trabajo que deba realizarse en aplicación del presente Reglamento a organismos o empresas especializadas, deberán conservar el control y la responsabilidad sobre dichos trabajos.»
27. Con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 3508/92, las solicitudes de ayuda, el sistema alfanumérico de identificación y registro de las especies bovinas y el sistema integrado de control debían aplicarse a partir del 1 de febrero de 1993, mientras que los demás elementos del SIGC hubieran debido ser operativos a más tardar a partir del 1 de enero de 1996. Posteriormente, esta última fecha fue prorrogada al 1 de enero de 1997 en virtud del artículo 1, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2466/96.
28. Los criterios y los procedimientos técnicos por lo que respecta a los controles administrativos y sobre el terreno que deben efectuar los Estados miembros en el marco del SIGC se establecen en el artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3887/92, en el que se dispone lo siguiente:
«1. Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
2. El control administrativo a que se refiere el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 se basará especialmente en las comprobaciones cruzadas sobre las parcelas y los animales declarados con objeto de evitar la concesión de dobles ayudas injustificadamente para el mismo año civil.
3. Los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes. Esta muestra debe comprender por lo menos:
- 10 % de las peticiones de ayuda "animales" o de las declaraciones de participación,
- 5 % de las peticiones de ayuda "superficies"; [...]
En caso de que las visitas sobre el terreno pongan de manifiesto la existencia de irregularidades significativas en una región o parte de una región, las autoridades competentes efectuarán controles adicionales durante el año en curso y aumentarán el porcentaje de solicitudes que serán objeto de control al año siguiente en dicha región o parte de región.
4. La autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas. El análisis de riesgos tendrá en cuenta:
- el importe de la ayuda;
- el número de parcelas y la superficie o el número de animales por el que se solicite la ayuda;
- la evolución en comparación con el año anterior;
- las comprobaciones efectuadas en los controles de los años anteriores;
- otros parámetros que los Estados miembros deberán definir.
5. Los controles sobre el terreno se efectuarán de manera inopinada y se ejercerán sobre el conjunto de las parcelas agrícolas o de los animales comprendidos en una o varias solicitudes. Sin embargo, podrá darse aviso previo, limitado al plazo estrictamente necesario, que en general no será superior a cuarenta y ocho horas.
Por lo menos el 50 % de los controles mínimos de animales de la muestra contemplada en el apartado 3 se realizarán durante el período de retención. Los controles fuera de dicho período de retención se admiten solamente en caso de que esté disponible el registro a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 92/102/CEE del Consejo [...]»
29. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92:
«En caso de que un Estado miembro decida controlar por teledetección totalmente o en parte la muestra referida en el apartado 3 del artículo 6, deberá proceder:
- a la fotointerpretación de imágenes o fotografías aéreas que permitan reconocer las cubiertas vegetales y medir las superficies de todas las parcelas que deban controlarse;
- al control físico de todas las solicitudes cuando la fotointerpretación no permita llegar a la conclusión de que la declaración es correcta a la entera satisfacción de la autoridad competente.»
30. En virtud del artículo 12 del Reglamento nº 3887/92:
«Cada visita de control deberá registrarse en un informe que indique, entre otras cosas, los motivos de la visita, las personas presentes, el número de parcelas visitadas, el número de parcelas medidas, las técnicas de medición utilizadas, el número y la especie de los animales comprobadas sobre el terreno y, en su caso, su número de identificación. [...]»
31. En el artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92 se precisa, a su vez, lo siguiente:
«En la medida en que, en virtud del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 3508/92, algunos elementos del sistema integrado no sean aún de aplicación, cada Estado miembro adoptará las disposiciones necesarias para la aplicación de las medidas de gestión y control que garanticen el cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de las ayudas en cuestión.»
2. Observaciones de la Comisión y procedimiento
32. A raíz de las inspecciones llevadas a cabo en Grecia entre 1996 y 1999, los servicios de la Comisión imputaron a las autoridades helénicas una serie de deficiencias en la gestión y el control de las ayudas en el sector de los cultivos herbáceos por lo que respecta a las cosechas 1995-1997 (ejercicios financieros 1996-1998), principalmente en relación con los siguientes aspectos:
a) el hecho de que no se hubiera completado la implantación del SIGC. En la fecha establecida del 1 de enero de 1997, el sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas no había sido completado, ni se había constituido la base de datos mediante la creación de una red del sistema informático de las Direcciones Regionales del Ministerio de Agricultura con el DIDAGEP, organismo encargado de los pagos;
b) la supervisión ineficaz, por parte de dichas Direcciones, de las asociaciones de cooperativas agrarias (en lo sucesivo, «ACA»), a las que en Grecia les ha encomendado un papel clave en la gestión y el control de las ayudas comunitarias. En contra de lo establecido en el Reglamento nº 1663/95, las Direcciones Regionales no estaban en condiciones de controlar eficazmente las actividades de las ACA, especialmente en razón de la falta de acceso directo, es decir, de conexión informática, a las bases de datos de estas últimas. Tampoco los procedimientos seguidos cumplían con los requisitos mínimos establecidos por el citado Reglamento: en particular, se comprobó que sólo a partir de 1998 las propuestas de pago iban acompañadas de una certificación de la realización de los controles de la actividad desarrollada por las ACA por parte de las Direcciones Regionales;
c) las inexactitudes en los datos relativos a las cosechas, a los pagos y a los controles proporcionados por las autoridades helénicas a los servicios de la Comisión, que no permitían a estos últimos efectuar las oportunas comprobaciones. En particular, se detectaron divergencias considerables entre los datos relativos a los pagos y los que se derivaban del análisis de las solicitudes; dichas divergencias podían atribuirse a las lagunas del sistema informático, que únicamente permitía una gestión separada de las solicitudes y de los pagos;
d) los retrasos en los controles por teledetección, que se realizaban, en la mayor parte de los casos, después de la cosecha, con lo que resultaba difícil determinar las superficies o las variedades cultivadas. Por otro lado, también los controles físicos prescritos en los casos dudosos se realizaban fuera de plazo, lo que reducía su eficacia.
33. A esto se añadían otras observaciones específicas para cada uno de los ejercicios considerados, entre las cuales procede señalar, en particular, las siguientes:
a) en relación con la cosecha de 1995 (ejercicio financiero de 1996):
i) los errores en la elaboración de los análisis de riesgos; los criterios adoptados hacían más probable el control de las solicitudes de ayuda que indicaban una disminución de la superficie con respecto al año anterior y no, en cambio, de las que presentaban un incremento;
ii) el aviso previo que se daba a los productores en el caso de los controles sobre el terreno; se comprobó, en la provincia de Tesalónica, que los productores eran avisados de la inminencia del control con varios días de antelación, en contra de lo establecido en el artículo 6 del Reglamento nº 3887/92, según el cual el plazo máximo de preaviso no debe ser superior a cuarenta y ocho horas.
b) en relación con la cosecha de 1996 (ejercicio financiero de 1997):
i) los retrasos en el análisis de riesgos. Las listas de las solicitudes de ayuda que debían someterse a comprobación se transmitían con un gran retraso a las autoridades locales, lo que dificultaba la realización de los correspondientes controles;
ii) las estadísticas relativas a la cosecha previstas en el Reglamento (CE) nº 658/96 se enviaban fuera de plazo y de forma incompleta;
iii) la no realización de los controles cruzados;
c) en relación con la cosecha de 1997 (ejercicio financiero de 1998):
i) el número de controles efectuados; las estadísticas proporcionadas por las autoridades helénicas no permitían concluir que se hubiera respetado el porcentaje mínimo de controles, fijado en Grecia en el 20 % de las superficies declaradas; en particular, en la provincia de Arcadia se comprobó que, tanto para la cosecha de 1996 como para la cosecha de 1997, los controles sobre el terreno se habían realizado en un número inferior al porcentaje prescrito por el DIDAGEP a raíz de la elaboración de los análisis de riesgos;
ii) el incumplimiento, a nivel local, de las instrucciones impartidas por el DIDAGEP sobre los controles que debían efectuarse a raíz de los análisis de riesgos; en efecto, se comprobó que la Dirección Regional de Agricultura de Pirgos había procedido a la realización de controles con base en criterios diferentes de los indicados por las autoridades centrales.
34. Con base en dichas observaciones, los servicios de la Comisión proponían la aplicación de dos correcciones a tanto alzado de los gastos declarados por la República Helénica en el sector de los cultivos herbáceos por lo que respecta a los ejercicios de 1996 a 1998, una del 5 % para las solicitudes de ayuda sometidas a los controles normales sobre el terreno y la otra del 2 % para las solicitudes controladas por teledetección, por un importe total de 26.482.863.795 GRD.
35. Por consiguiente, las autoridades helénicas recurrieron al órgano de conciliación, ante el cual sostuvieron, en primer lugar, que habían procedido -si bien por medios diferentes de la ortofotografía- a la identificación de la práctica totalidad de las parcelas agrícolas, tal como prescribe el Reglamento nº 3508/92; en segundo lugar, afirmaban que, a pesar de los retrasos comprobados por los servicios de la Comisión, en los ejercicios considerados la República Helénica había aplicado en todo caso un sistema de controles eficaz. En particular, afirmaban que los controles administrativos se habían efectuado regularmente, al igual que los controles cruzados y los controles sobre el terreno. Además, los retrasos no habían menoscabado la eficacia de los controles: en efecto, incluso después de la cosecha las superficies cultivadas conservan huellas del cultivo realizado y, en todo caso, los agricultores están obligados a mantener una muestra de las variedades cultivadas precisamente con el fin de permitir eventuales controles. A la luz de los argumentos expuestos por las autoridades helénicas, y por albergar dudas sobre la procedencia de aplicar un porcentaje de corrección del 5 %, tal como habían propuesto los servicios de la Comisión, en el informe final de 16 de marzo de 2000 el órgano de conciliación instaba a dichos servicios a reconsiderar sus conclusiones sobre el sistema de controles aplicado en Grecia, revisando por lo tanto la cuantía de las correcciones propuestas.
36. No obstante, tras examinar el informe final del órgano de conciliación, los servicios de la Comisión mantuvieron su postura, subrayando, en particular, que, en contra de lo afirmado por las autoridades helénicas, la gestión y el control de las ayudas en el sector de los cultivos herbáceos durante los ejercicios de 1996 a 1998 habían adolecido de deficiencias que podían dar lugar, todavía en fechas recientes, a diferencias contables muy importantes cuyo origen no habían sabido explicar dichas autoridades. A esto debía añadirse, por lo demás, el hecho de que la República Helénica no hubiera completado tampoco la implantación del SIGC en el plazo previsto del 1 de enero de 1997. En tales circunstancias, la Comisión consideraba que las correcciones propuestas estaban más que justificadas habida cuenta de la gravedad de las deficiencias comprobadas.
37. La Decisión impugnada acogió dicho planteamiento, aplicando las correcciones en la medida propuesta del 5 % y del 2 %.
3. Síntesis de las alegaciones de las partes
38. Según el Gobierno helénico, las correcciones de que se trata están basadas en una interpretación errónea del artículo 4 del Reglamento nº 3508/92 y en una apreciación errónea de los hechos. Por otro lado, dichas correcciones fueron impuestas violando el principio de proporcionalidad.
39. En primer lugar, por lo que respecta a la falta de aplicación del SIGC, el Gobierno demandante admite que la identificación alfanumérica de las parcelas por medio de la ortofotografía sólo empezó a aplicarse parcialmente a partir de 1998. No obstante, sostiene que, en todo caso, en los años anteriores se garantizó una identificación eficaz de las mismas mediante otros sistemas de identificación, como la fotografía aérea y los elementos proporcionados por el servicio topográfico del Ministerio de Agricultura. A diferencia de lo que considera la Comisión, el Gobierno helénico sostiene que esto es conforme con el artículo 4 del Reglamento nº 3508/92, que se refiere precisamente al uso de planos y documentos catastrales y otras referencias cartográficas, o de fotografías aéreas o imágenes espaciales. En relación, por otro lado, con las bases de datos, el Gobierno helénico no discute que no se crearon dentro del plazo establecido al efecto, limitándose a aducir como justificación los retrasos en el procedimiento de licitación del programa informático necesario para ello.
40. Tampoco niega dicho Gobierno, en segundo lugar, las divergencias detectadas en los datos estadísticos transmitidos a la Comisión, limitándose a invocar, como justificación, la inexistencia de una conexión en red con las Direcciones Locales de Agricultura. En cambio, por lo que respecta al envío fuera de plazo de las estadísticas relativas a la cosecha a que se hace referencia en el artículo 8 del Reglamento nº 658/96, sostiene que es imposible respetar el plazo establecido en dicha disposición debido al gran número de controles que deben efectuarse y a los tipos de cultivos de que se trata.
41. En tercer lugar, el Gobierno helénico justifica los retrasos detectados en la ejecución de los controles -sobre el terreno y por teledetección- por el tiempo necesario para el procedimiento de licitación convocado para designar los organismos a los que debían encargarse dichos servicios de control. Sostiene, en todo caso, que la corrección del 2 % en relación con los controles llevados a cabo por teledetección es errónea, por un lado, porque las autoridades helénicas se atuvieron a las modalidades prescritas por los servicios de la Comisión para la ejecución de tales controles y, por otro, en razón de que, según los propios servicios de la Comisión, en el caso de los controles realizados por teledetección por lo general se respetaron las exigencias relativas a los controles físicos, que constituyen un control clave. Según el Gobierno demandante, la corrección del 5 % correspondiente a los controles sobre el terreno es, en cambio, desproporcionada.
42. Siempre en relación con los controles, el Gobierno helénico cuestiona asimismo algunas de las conclusiones a las que llegaron los servicios de la Comisión a raíz de las inspecciones llevadas a cabo en Grecia. Ante todo, sostiene que la situación observada en la provincia de Tesalónica era fruto del azar y no podía considerarse representativa de todo el país, en el que el aviso previo que se da a los productores en el caso de los controles sobre el terreno es de tan solo cuarenta y ocho horas, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento nº 3887/92. Por otro lado, la corrección de las estadísticas de control mediante un nuevo programa informático demuestra, según el Gobierno helénico, que se alcanzó el porcentaje mínimo de controles para la campaña 1997/1998. Por último, el Gobierno demandante subraya que los controles cruzados se efectuaron en todos los casos, aunque fuera de forma manual, y que, a partir de la campaña 1998/1999, se realizaron con anterioridad al pago de las ayudas.
43. En cuarto lugar, por lo que respecta a la supervisión de las ACA el Gobierno helénico afirma que las Direcciones Locales de Agricultura cooperan con las ACA en todas las fases de los controles; dichas Direcciones tienen un acceso directo a las bases de datos de las ACA y ejercen un control permanente sobre sus actividades. Lo mismo sucede, según afirma, con la PASEGES (unión de cooperativas agrarias), organismo encargado de la informatización. Por otro lado, prosigue el Gobierno demandante, son precisamente las Direcciones Locales las que se ocupan del control y la liquidación de los gastos. Además, a partir de la campaña 1998/1999 la realización efectiva de los controles por parte de las Direcciones Locales se consigna en las listas de control de comprobación, y las órdenes de pago únicamente se emiten tras un nuevo control cruzado llevado a cabo por la Dirección de Informática del Ministerio de Agricultura. Por tanto, en contra de lo que sostiene la Comisión se cumplen los requisitos impuestos por el Reglamento nº 1663/95.
44. Por ello, el Gobierno helénico considera que los significativos avances que a su entender se han conseguido en la implantación del SIGC y, al mismo tiempo, la escasa importancia de las deficiencias invocadas por la Comisión en relación con la complejidad de dicho sistema, no justifican la imposición de unas correcciones de la cuantía de las impugnadas, que, además de estar basadas en una apreciación errónea de los hechos, son asimismo desproporcionadas con respecto a la importancia de las deficiencias señaladas.
45. La Comisión defiende la Decisión impugnada observando que de los propios argumentos formulados por el Gobierno helénico se desprende que las principales medidas del SIGC, como el sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas y la puesta en red del sistema informático de las Direcciones Regionales, todavía no se habían implantado en los ejercicios financieros considerados. Por otra parte, por lo que respecta más concretamente a la identificación de las parcelas agrícolas, la República Helénica no ha aportado tampoco la prueba del uso de sistemas igualmente eficaces que el sistema alfanumérico durante el período de que se trata. En efecto, según la institución demandada, aun cuando desde 1997 las autoridades helénicas se han esforzado por utilizar medios como la fotografía aérea y los mapas militares para identificar las parcelas agrícolas, dichos sistemas no son, sin embargo, equivalentes a una identificación alfanumérica única.
46. Queda el hecho, prosigue la Comisión, de que, en el curso de las inspecciones llevadas a cabo en Grecia, se comprobó precisamente que el sistema de controles aplicado por las autoridades helénicas no permitía localizar con precisión las parcelas agrícolas ni tampoco comprobar si se cumplían los requisitos para el pago de la ayuda. Por lo que respecta, por otro lado, a la supervisión de las ACA por parte de las Direcciones Regionales de Agricultura, la Comisión insiste en sostener que dicha supervisión se ve impedida por la falta de acceso directo a las bases de datos de estas últimas y por el hecho de que las propias Direcciones Regionales no disponen de personal suficiente.
47. Se trata, por consiguiente, de deficiencias generalizadas en el sistema de control que suponen un riesgo significativo para el presupuesto comunitario. Por tanto, la Comisión sostiene que, en esta situación, una corrección del 5 % es muy benigna.
48. Por otro lado, también se comprobaron deficiencias por lo que respecta a las solicitudes sometidas a control por teledetección, en relación con errores y retrasos en los controles físicos que deben llevarse a cabo en los casos en que el análisis de las imágenes revela posibles irregularidades en la solicitud de ayuda. Habida cuenta de la importancia que reviste la correcta ejecución de tales controles en el marco de las técnicas de teledetección, se consideró apropiada una corrección del 2 %, de manera análoga a lo que se ha hecho en el caso de otros Estados miembros.
4. Apreciación
49. Por mi parte, considero que no pueden acogerse las alegaciones del Gobierno helénico. Según la reiterada jurisprudencia que se ha citado antes, para refutar las conclusiones alcanzadas por la Comisión sobre la existencia de deficiencias sistémicas en la gestión y el control de las ayudas comunitarias en el sector de los cultivos herbáceos para los ejercicios 1996-1998, dicho Gobierno hubiera debido probar -detallada y completamente- que, en el período de que se trata, en Grecia se aplicaba un sistema de control fiable y operativo, y, en su caso, que las imputaciones formuladas a raíz de los controles físicos llevados a cabo por los agentes de la Comisión no se correspondían con la situación real en el país. Pues bien, a mi entender el Gobierno helénico no ha aportado dicha prueba. Además, en relación con determinados aspectos concretos incluso ha reconocido abiertamente la exactitud de las imputaciones formuladas por la Comisión.
50. Así, por lo que respecta a la implantación completa del SIGC, el Gobierno helénico admite que la base de datos a que se hace referencia en el artículo 3 del Reglamento nº 3508/92 no fue creada dentro del plazo establecido, y que no estaba operativa en ninguno de los ejercicios de que se trata. Tal como se ha visto, dicho Gobierno sostiene, en cambio, que procedió a la identificación alfanumérica de las parcelas agrícolas prescrita por el artículo 4 del Reglamento, aunque no mediante ortofotografía, sino a través de otros datos cartográficos disponibles. A este respecto, sin que sea necesario determinar si dicha identificación cumple o no con los requisitos impuestos por la normativa comunitaria, me parece suficiente señalar que el Gobierno demandante no ha demostrado que la totalidad de las parcelas agrícolas hubieran sido identificadas el 1 de enero de 1997, plazo máximo para la implantación del sistema. De los documentos obrantes en autos parece que debe deducirse más bien que, todavía en marzo de 1998, parte de las superficies agrícolas carecían por completo de identificación y que el problema persistía a finales de 1999. En tales circunstancias, considero que debe desestimarse el argumento formulado a este respecto por el Gobierno helénico.
51. Además, como se ha visto, tampoco en relación con las incongruencias detectadas en los datos estadísticos transmitidos a la Comisión niega el Gobierno helénico las imputaciones formuladas durante el procedimiento de liquidación de cuentas. Sólo en relación con los datos estadísticos previstos en el artículo 8 del Reglamento nº 658/96, y sin negar en todo caso los retrasos y las deficiencias que se le imputan a este respecto, dicho Gobierno invoca la imposibilidad de respetar el plazo del 15 de septiembre establecido en dicha disposición. No obstante, no me parece que los motivos aducidos en apoyo de dicho argumento -a saber, el número de controles que deben efectuarse y el hecho de que, por lo que respecta a los cultivos de primavera, los controles se prolonguen hasta principios de septiembre- demuestren que sea objetivamente imposible comunicar los datos requeridos dentro de dicho plazo. Máxime cuando, según el artículo 8 del citado Reglamento, los datos que deben comunicarse antes del 15 de septiembre no son sino datos provisionales, que deben ser confirmados antes del 15 de enero siguiente. Por lo tanto, considero que también este argumento debe desestimarse.
52. Por lo que respecta a los retrasos en la ejecución de los controles por teledetección, considero que el Gobierno helénico no sólo no aporta ningún elemento en apoyo del supuesto error de apreciación en el que según afirma incurrió la Comisión, sino que tergiversa el propio alcance de las conclusiones a las que llegó esta última y, por consiguiente, del fundamento de la corrección impugnada. En efecto, es cierto que la razón de la menor cuantía de la corrección aplicada a los gastos correspondientes a las solicitudes controladas por teledetección se debe al hecho de que, pese a los retrasos en los controles físicos, las anteriores fases de control, incluido el análisis de las imágenes tomadas, se habían desarrollado correctamente. Sin embargo, ello no impide que precisamente dichos retrasos -no discutidos por el Gobierno demandante- sean la causa de las dificultades en el reconocimiento de los cultivos efectuados en varias parcelas y, por ende, del riesgo de ineficacia de los controles que subraya la Comisión. Por consiguiente, a mi entender las alegaciones formuladas a este respecto deben desestimarse sin más. Subrayo, por otra parte, que el Gobierno helénico ya no sostuvo ante este Tribunal de Justicia, a diferencia de lo que hizo durante el procedimiento de conciliación, que la eficacia de los controles no era menoscabada por los eventuales retrasos, al tener los agricultores la obligación de conservar una muestra de las variedades cultivadas aun después de la cosecha; menos aun ha aportado alguna prueba a este respecto.
53. Obsérvese, por otra parte, que el Gobierno helénico tampoco discute los retrasos detectados en la ejecución de los controles sobre el terreno. Se limita a sostener que la corrección del 5 % impuesta sobre los gastos correspondientes a las solicitudes de ayuda sujetas a dichos controles es excesiva y desproporcionada, sin formular, sin embargo, ninguna alegación al respecto. No obstante, he de señalar que dicha crítica se reitera de forma argumentada en un motivo de recurso específico autónomo, basado precisamente en la cuantía de las correcciones a tanto alzado aplicadas mediante la Decisión impugnada. Por consiguiente, procederé a examinarla en el marco del análisis de dicho motivo.
54. En relación asimismo con los controles, cabe observar que el Gobierno helénico, pese a cuestionar la exactitud de algunas observaciones concretas de la Comisión, no ha aportado ninguna prueba en contrario al respecto. En particular, no ha demostrado que, a diferencia de lo señalado por la Comisión en la provincia de Tesalónica, el plazo máximo de preaviso permitido en el caso de los controles sobre el terreno fuera efectivamente respetado a escala local en todo el país. Tampoco ha aportado la prueba de que, en los ejercicios considerados, los controles fueran efectuados en el número establecido y dentro de los plazos previstos al efecto. Por consiguiente, considero que deben desestimarse sus alegaciones a este respecto.
55. Del mismo modo, por lo que respecta, por último, a la supervisión de las ACA, no me parece que el Gobierno helénico haya demostrado la inexactitud de lo declarado por la Comisión, ni tampoco que las autoridades competentes ejercieran, para cada uno de los ejercicios considerados, una supervisión eficaz de las actividades desarrolladas por dichas asociaciones. En particular, cabe observar que, pese a sostener que las Direcciones Regionales del Ministerio de Agricultura tienen acceso directo a las bases de datos de las ACA, el Gobierno helénico no especifica ni prueba que se trate de una conexión informática y no, como señaló la Comisión, de la posibilidad de acceder al sistema de información de las ACA personándose en estas últimas y utilizando su material informático. Además, por lo que respecta a las mejoras en los procedimientos introducidas -al parecer- durante el ejercicio de 1998, como por ejemplo la consignación del control efectivo por parte de las Direcciones Regionales de las propuestas de pago presentadas por las ACA, no puedo por menos que compartir el criterio adoptado por la Comisión en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, a saber, que dichas mejoras fueron introducidas demasiado tarde como para que puedan ser tenidas en cuenta a efectos de evaluar la eficacia del sistema aplicado en los ejercicios considerados.
56. En conclusión, puesto que considero que no debe acogerse ninguna de las alegaciones formuladas por el Gobierno helénico, propongo que se desestime el motivo examinado en su totalidad.
C. Sobre la corrección resultante de las deficiencias en la gestión, el control y la supervisión de las ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura
1. Normativa pertinente
57. En el marco de las medidas de acompañamiento de la reforma de los mecanismos de apoyo a los mercados agrícolas emprendida en 1992, el Reglamento (CEE) nº 2079/92 contempla la posibilidad de que los Estados miembros instituyan un régimen de ayudas a la jubilación anticipada de los agricultores cofinanciado por la Sección Garantía del FEOGA. Tal como se desprende del artículo 4 de dicho Reglamento, la ejecución de dicho régimen se encomienda a los Estados miembros por medio de programas plurianuales de ámbito nacional o regional y sujetos a la aprobación de la Comisión.
58. En el marco del pago de las ayudas previstas por el régimen de que se trata, al igual que sucede en cualquier otra operación financiada por la Sección Garantía del FEOGA, los organismos pagadores de los Estados miembros deben garantizar un control eficaz de la admisibilidad de las solicitudes de ayuda y de la conformidad con la normativa comunitaria de los correspondientes pagos. Las modalidades administrativas y contables que deben seguirse al efecto se establecen con base en las orientaciones diseñadas por la Comisión en el anexo del Reglamento nº 1663/95. En este último se establece, entre otras cosas, que:
«4. Parte o toda de la función de autorización y/o del servicio técnico puede ser delegado a otros órganos siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
[...]
ii) los órganos dispongan de sistemas efectivos que aseguren el cumplimiento de sus responsabilidades de manera satisfactoria;
iii) los órganos confirmen explícitamente al organismo el cumplimiento de sus responsabilidades y describan los medios empleados para ello;
iv) el organismo sea informado regular y oportunamente de los resultados de los controles efectuados, de tal manera que la suficiencia de tales controles pueda ser tenida en consideración antes de la liquidación de la solicitud. [...] En el caso de controles físicos o administrativos, no necesariamente exhaustivos, realizados a partir de un muestreo de las solicitudes, las solicitudes seleccionadas deberán ser identificadas, el método de muestreo descrito, informándose de los resultados de todas las inspecciones y medidas tomadas en relación a las discrepancias e irregularidades descubiertas. El soporte documental entregado al organismo debería ser suficiente para asegurar que todos los controles necesarios acerca de la admisibilidad de las solicitudes autorizadas, han sido efectuados;
v) cuando los documentos relativos a las solicitudes autorizadas y/o a los controles efectuados obren en poder de otros órganos, tanto el organismo como estos órganos establecerán un procedimiento dirigido a asegurar que la ubicación de estos documentos relevantes para los pagos específicos efectuados por el organismo, ha sido debidamente registrada, y que estos documentos podrán estar a disposición en caso de una inspección en las oficinas del organismo a petición de las personas y órganos que tendrían normalmente el derecho a inspeccionar tales documentos, entre los cuáles habría que incluir:
- al personal del organismo encargado de tramitar la solicitud,
- al servicio de control interno del organismo,
- el órgano que certifica la declaración anual del organismo,
- funcionarios bajo mandato de la Unión Europea.
[...]
6. El organismo pagador adoptará los procedimientos siguientes o bien aquellos que ofrezcan garantías equivalentes:
[...]
ii) La separación de funciones estará estructurada de tal forma que un funcionario sea competente solamente para las tareas derivadas de una de las siguientes atribuciones: autorización, pago y contabilidad de las cantidades imputadas al FEOGA, y además ningún funcionario realizará una de estas funciones sin que su trabajo sea supervisado por un segundo funcionario.
Las responsabilidades de cada funcionario serán definidas por escrito, incluyendo el establecimiento de las limitaciones financieras bajo su autoridad. La formación de personal será apropiada y habrá una política de rotación del personal en puestos de responsabilidad, o alternativamente para una mayor supervisión.
iii) Cada funcionario responsable de la autorización tendrá a su disposición una exhaustiva lista de control de las verificaciones que deba efectuar, e incluirá en los documentos que sirven de base a la solicitud, su certificación de que tales controles han sido realizados. [...] El trabajo de cada funcionario será revisado y documentado por un funcionario superior.
iv) La autorización de pago de una solicitud se efectuará solamente después de que se hayan realizado suficientes controles dirigidos a verificar su conformidad con los reglamentos comunitarios. Entre estos controles, estarán incluidos los requeridos en el reglamento relativo a la medida específica bajo la cuál la ayuda es solicitada, y aquellos requeridos por el artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 para prevenir y detectar el fraude y las irregularidades con especial consideración a los riesgos presentados. Los controles a tomar serán especificados en una lista de control, y su ejecución deberá ser certificada para cada solicitud o para cada grupo de solicitudes.
[...]»
59. Las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la jubilación anticipada previsto por el Reglamento nº 2079/92 fueron definidas, en Grecia, mediante el Decreto Interministerial nº 407756/6081, de 20 de septiembre de 1994, cuyo artículo 6, letra a), prevé la realización anual de controles sobre una muestra del 5 % de los beneficiarios mediante inspecciones sobre el terreno o comprobaciones contables en el domicilio del cedente y el cesionario.
2. Constataciones de la Comisión y procedimiento
60. En el curso de una inspección llevada a cabo en Grecia en el período comprendido entre el 3 y el 6 de junio de 1997, los inspectores del FEOGA constataron una serie de deficiencias en la gestión y el control del régimen de ayudas a la jubilación anticipada instituido en dicho Estado miembro con arreglo al Reglamento nº 2079/92. Tal como se desprende del correspondiente informe de inspección, las deficiencias detectadas por los inspectores del Fondo se referían, en particular, a los siguientes aspectos:
a) El porcentaje anual de controles por muestreo llevados a cabo por el Banco Agrícola de Grecia (en lo sucesivo, «ATE»), organismo encargado de la gestión del régimen, que según la Comisión era inferior al exigido por la Decisión Interministerial de 20 de septiembre de 1994. En efecto, en el ATE de Edesa se comprobó que algunos controles que aparentemente correspondían al ejercicio de 1996 se habían realizado en realidad en 1997.
b) La no realización de controles sobre el terreno en el domicilio del cedente y del cesionario de la explotación agrícola, indispensables para comprobar la magnitud de las superficies agrícolas cedidas y el número de animales presentes en la explotación, así como para determinar que el cesionario cultivaba efectivamente las referidas superficies.
c) El carácter incompleto y la gestión deficiente de los expedientes correspondientes a las solicitudes de ayuda. Igualmente en Edesa, los inspectores del FEOGA comprobaron, entre otras cosas, la falta de documentos justificativos en algunos expedientes, mientras que en otros detectaron la existencia de errores en el cálculo de las superficies afectadas o en relación con la identidad de los beneficiarios de la ayuda.
61. Por considerar, sobre la base de dichas comprobaciones, que la gestión de las ayudas a la jubilación anticipada, así como el control y la supervisión por parte de las autoridades centrales, no cumplían con las exigencias establecidas en la normativa comunitaria, los servicios de la Comisión informaron de ello a las autoridades helénicas, instándoles a presentar sus observaciones al respecto. Siguió una discusión bilateral al término de la cual los servicios de la Comisión retiraron la imputación relativa a la no realización de controles sobre el terreno, reafirmando en cambio su postura con respecto a las restantes deficiencias comprobadas. En consecuencia, propusieron una corrección financiera a tanto alzado de 134.771.782 GRD, equivalente al 2 % del total de los gastos declarados por la República Helénica en relación con las ayudas a la jubilación anticipada correspondientes al ejercicio de 1997. Esta corrección fue aplicada mediante la Decisión impugnada.
3. Síntesis de las alegaciones de las partes
62. Según el Gobierno helénico, la corrección impugnada se basa en una apreciación errónea de los hechos. Dicho Gobierno reconoce que cierto número de controles inicialmente programados para 1996 fueron posteriormente realizados en 1997, pero justifica esta circunstancia por el hecho de que el régimen de ayudas a la jubilación anticipada fue implantado en Grecia a partir de julio de 1995 y que, durante el primer período, el número de beneficiarios era bastante pequeño. En cualquier caso, prosigue el Gobierno demandante, en relación con 1996 y 1997 el número de controles llevados a cabo fue muy superior al límite mínimo del 5 % establecido en el Decreto Interministerial de 20 de septiembre de 1994. Las actas de control, al igual que por lo demás la totalidad de los expedientes correspondientes a las solicitudes de ayuda, fueron conservadas en las agencias del ATE y se encuentran a disposición para cualquier comprobación. De ello se informó debidamente a la Comisión durante la discusión bilateral que precedió a la adopción de la Decisión impugnada.
63. Por lo que respecta, por otro lado, a las restantes deficiencias comprobadas durante la inspección llevada a cabo en junio de 1997, el Gobierno helénico no las discute, pero sostiene -por lo que consigue entenderse- que dichas deficiencias no son suficientes como para poner en peligro la fiabilidad de la gestión y el control del régimen de ayudas en cuestión, pues se trata de problemas de carácter meramente administrativo y no de lagunas significativas.
64. La Comisión objeta a lo anterior que las afirmaciones del Gobierno helénico no están sustentadas por ninguna prueba. En particular, aunque dicho Gobierno afirma que los controles por muestreo se realizaron efectivamente de acuerdo con las modalidades establecidas en el artículo 6 del Decreto Interministerial, no lo probó ni durante la inspección llevada a cabo por los inspectores del FEOGA ni más tarde, durante el procedimiento de liquidación de cuentas.
4. Apreciación
65. Por mi parte, no considero que el Gobierno helénico aduzca elementos que puedan cuestionar la validez de la corrección impugnada. En efecto, como ya he dicho, incumbe a dicho Gobierno la carga de probar detallada y completamente la inexactitud de las observaciones en las que se basa la corrección controvertida.
66. Ahora bien, por lo que respecta al porcentaje mínimo anual de controles previsto en el Decreto Interministerial de 20 de septiembre de 1994, no puedo por menos de estar de acuerdo con la Comisión en el hecho de que, pese a afirmar que el 8,6 % de los beneficiarios fue sometido a control en 1996 y el 6,6 % en 1997, el Gobierno helénico no ha aportado ninguna prueba a este respecto. En efecto, de los documentos aportados por el Gobierno demandante en apoyo de sus afirmaciones no puede deducirse ningún elemento útil en este sentido, ni desde luego puede considerarse que dicho Gobierno asumiera la carga de la prueba que recae sobre él remitiéndose a las actas que se conservan, según afirma, en las agencias del ATE. En tales circunstancias, persiste la duda sobre si los controles se realizaron en el número y con la periodicidad previstas en el citado Decreto Interministerial.
67. Por lo que respecta, por otro lado, al argumento según el cual el carácter incompleto y la mala gestión de los expedientes detectados por la Comisión no constituyen lagunas significativas que puedan poner en peligro la fiabilidad de la gestión y del control del régimen de ayudas, cabe observar que el correcto mantenimiento de los documentos correspondientes a los gastos financiados por el FEOGA es esencial no sólo para la actividad de los organismos pagadores y los órganos delegados por éstos, sino también para la supervisión de dichos organismos por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros y, en última instancia, para permitir a la Comisión llevar a cabo, en su caso, los controles oportunos. Máxime en el presente caso, en el que la Comisión pudo comprobar, en un sistema no informatizado, no sólo la inexistencia de algunos documentos en los expedientes o las dificultades para consultar estos últimos, sino incluso la existencia de errores sobre la identidad del beneficiario o sobre la superficie de la explotación cedida. Tales circunstancias, no discutidas por el Gobierno helénico, son más que suficientes para corroborar las dudas expresadas por la Comisión sobre la calidad de la gestión y del control de las ayudas a la jubilación anticipada. Cabe añadir que el Gobierno demandante tampoco ha aducido ningún elemento que pueda demostrar que el sistema de gestión, control y supervisión de dichas ayudas fuera, por el contrario, fiable y eficaz.
68. A la luz de las consideraciones anteriores, mi opinión es que debe desestimarse el motivo examinado.
D. Sobre las correcciones resultantes de la no aplicación del SIGC en el sector de la carne de bovino
1. Normativa pertinente
69. Tal como ya he indicado antes, en virtud del artículo 1, apartado 1, letra b), primer guión, del Reglamento nº 3508/92 el SIGC se aplica también a las primas en el sector de la carne de bovino establecidas en los artículos 4 bis a 4 nonies del Reglamento nº 805/68. A efectos de la gestión y del control de dichas primas, revisten una especial importancia, entre los elementos constitutivos del SIGC, la base de datos informática a que se hace referencia en el artículo 3 del Reglamento nº 3508/92 y el sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado previsto en el artículo 5 del mismo Reglamento.
70. Ya expuse los requisitos establecidos por lo que respecta a la base de datos en el artículo 3 del Reglamento nº 3508/92. Por lo que respecta al sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado, en el artículo 5 del Reglamento se establece que dicha base deberá establecerse de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 92/102/CEE. Esta última impone, en particular, la obligación de llevar registros actualizados de los animales presentes en las explotaciones, registros a los que las autoridades competentes deben tener acceso. Por otro lado, todos los animales deben llevar una marca de identificación que, en el caso de los bovinos, estará constituida por una marca auricular que llevará un código alfanumérico que deberá conservarse durante toda la vida del animal. A partir del 1 de julio de 1997, dichas disposiciones fueron completadas, siempre por lo que respecta a la especie bovina, por las del Reglamento (CE) nº 820/97, que prevé, en particular, la utilización de nuevas marcas auriculares que lleven un código uniforme establecido a escala comunitaria y la constitución de una base de datos informatizada destinada a recoger los datos correspondientes a los animales, a las explotaciones agrícolas y a los movimientos de animales.
71. Tal como se desprende del artículo 13 del Reglamento nº 3508/92, el sistema de identificación y registro de las cabezas de ganado debía aplicarse a partir del 1 de enero de 1993.
2. Constataciones de la Comisión y procedimiento
72. A raíz de sendas inspecciones, los servicios de la Comisión imputaron a las autoridades helénicas que ninguno de los dos elementos de que depende la aplicación del SIGC en el sector de la carne de bovino, a saber, el sistema de identificación individual de los animales y la base de datos informatizada, se habían completado a 1 de enero de 1997, y seguían sin estar operativos a mediados de 1998. Teniendo en cuenta la gravedad de dichas deficiencias y el consiguiente riesgo para el presupuesto comunitario, los servicios de la Comisión propusieron, por tanto, la aplicación de un porcentaje de corrección a tanto alzado del 10 % de los gastos declarados por la República Helénica en el sector de que se trata para la campaña de comercialización de 1997 (ejercicio de 1998).
73. La República Helénica sometió esta cuestión al órgano de conciliación, ante el que sostuvo, en primer lugar, que el hecho de no haber creado la base de datos se había suplido sometiendo sistemáticamente a controles sobre el terreno a la totalidad de las solicitudes de ayuda. En segundo lugar, afirmaba que el control de los movimientos de animales se había efectuado en el marco de los controles veterinarios. En tercer lugar, subrayaba que las cabezas de ganado que no presentaban la marca de identificación habían sido excluidas de la prima. La misma sanción se había aplicado en caso de que no se llevaran o se llevaran incorrectamente los registros de animales. Pese a haber comprobado que, en Grecia, el SIGC no se había completado dentro del plazo establecido al efecto, el órgano de conciliación albergaba dudas sobre la cuantía de la corrección propuesta. A su juicio, dicha cuantía habría podido reducirse al 5 % si un nuevo examen hubiera permitido concluir que los controles aplicados por las autoridades helénicas habían sido en todo caso suficientemente eficaces como para garantizar, con carácter general, que las primas habían sido abonadas únicamente por animales debidamente identificados. Por consiguiente, el órgano de conciliación instaba a los servicios de la Comisión a pronunciarse sobre este particular.
74. Tras volver a examinar la cuestión, los servicios de la Comisión no consideraron, sin embargo, que debieran cambiar de opinión, observando, en primer lugar, que ninguno de los controles previstos por la normativa comunitaria podía haberse aplicado de manera satisfactoria en ausencia de una identificación adecuada de los animales. Por otro lado, a pesar de los requerimientos expresos en dicho sentido las autoridades helénicas no habían proporcionado los datos estadísticos correspondientes a los controles efectuados en relación con el ejercicio de 1997, por lo que no se había demostrado que todas las solicitudes de prima hubieran sido efectivamente controladas. Por último, dichas autoridades tampoco habían indicado el número exacto de solicitudes desestimadas por falta de identificación de los animales, que se limitaba a un número muy pequeño de casos. Habida cuenta de la probabilidad de que el pago de primas por animales no identificados o no registrados estuviera bastante extendido, la Comisión consideraba apropiada una corrección del 10 %.
75. Por consiguiente, la Decisión impugnada aplicó las correcciones indicadas en la medida propuesta.
3. Síntesis de las alegaciones de las partes
76. Con objeto de impugnar las referidas correcciones, el Gobierno helénico, además de recordar las alegaciones ya formulados durante el procedimiento de conciliación, aduce, por un lado, que la implantación del SIGC resulta más difícil en Grecia como consecuencia de las especiales características orográficas del país y de la dispersión de los ganaderos por todo el territorio, lo que hace necesario más tiempo para la formación y la instrucción de los propios ganaderos con vistas a la aplicación de los procedimientos previstos en el sistema. Por otro lado, prosigue el Gobierno demandante, la identificación de los bovinos con nuevas marcas auriculares prácticamente había concluido y, aunque el sistema central de control on line no se había completado el 1 de enero de 1997, ello no impidió la aplicación parcial de los sistemas informáticos, lo que permitió realizar controles cruzados como los previstos en el marco del SIGC. El Gobierno helénico considera que, en una situación como ésa, son erróneas y no están justificadas correcciones del 10 %.
77. Obviamente, la Comisión sostiene la postura contraria, pues considera las correcciones plenamente justificadas habida cuenta de la no aplicación del sistema de identificación de los animales, de la no creación de la base de datos y de las deficiencias comprobadas en el sistema nacional administrativo y de control. A este respecto, la institución demandada precisa que, en Grecia, la identificación de los animales tampoco era posible con base en los registros existentes, que no cumplían los requisitos impuestos por la Directiva 92/102.
78. Por otro lado, la Comisión subraya que no hay ninguna prueba de que las autoridades helénicas controlaran efectivamente todas las solicitudes de ayuda. En cualquier caso, aunque así fuese, ello no constituiría en todo caso un sistema de control eficaz y fiable. Cuando no todos los animales están identificados, y no existe una base de datos que recoja, a escala central, los datos correspondientes a la identificación, no es posible realizar controles cruzados, cotejando tales datos con los indicados en las solicitudes de ayuda.
4. Apreciación
79. Por mi parte, observo que el Gobierno helénico no niega ni la no creación de la base de datos a que se hace referencia en el artículo 3 del Reglamento nº 3508/92 ni la implantación incompleta del sistema de identificación y registro de los animales, si bien, en relación con este último aspecto, intenta limitar la extensión del fenómeno sosteniendo que todos los bovinos están provistos de marcas auriculares, pero que en algunos casos se ha detectado la pérdida de tales marcas. En cambio, dicho Gobierno centra su defensa en la aplicación, en la campaña de 1997, de un sistema de controles que, pese a ser diferente del prescrito por la normativa comunitaria, a su juicio permitió en todo caso comprobar con un grado de eficacia equivalente la regularidad de los pagos efectuados.
80. Debo confesar que comparto, a este respecto, las dudas expresadas por la Comisión sobre la posibilidad de ejercer un control eficaz sobre las solicitudes de ayuda sin poder contar con una identificación completa de las cabezas de ganado y en ausencia de un sistema informático que permita cotejar fácilmente los datos correspondientes a la identificación de los animales con los declarados en las solicitudes de primas. Desde otro punto de vista, debo constatar asimismo que el hecho de denegar las solicitudes de prima en el caso de los animales no identificados no es en modo alguno una medida excepcional adoptada por las autoridades helénicas con el fin de subsanar las lagunas existentes en el sistema de controles, sino, al menos por lo que respecta a la prima especial para los bovinos a que se hace referencia en el artículo 4 ter del Reglamento nº 805/68, simplemente un requisito imprescindible para el pago de la prima.
81. Al margen de ello, considero determinante, en todo caso, el hecho de que el Gobierno helénico se limitara a formular ante este Tribunal de Justicia una serie de afirmaciones genéricas sobre las medidas adoptadas para garantizar la aplicación de controles eficaces, pero no sustentadas en ningún elemento de prueba concreto y preciso. En particular, cabe observar que el Gobierno demandante no adujo ningún elemento para demostrar el núcleo central de su defensa, a saber, que la totalidad de las solicitudes de ayuda presentadas en la campaña considerada fueron sometidas a controles sobre el terreno. Por otro lado, se ha visto que ya durante el procedimiento de liquidación de cuentas se instó a las autoridades helénicas a que transmitieran a la Comisión información precisa acerca del número de controles sobre el terreno efectuados en relación con dicha campaña, así como también sobre el número de solicitudes desestimadas en razón de la falta de identificación de los animales a que se referían, y que dicho requerimiento no obtuvo respuesta.
82. En tales circunstancias, puesto que el Gobierno helénico no ha asumido la carga que le incumbe, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes recordada, de aportar la prueba detallada y completa de la existencia y de la operatividad del sistema de control aplicado en Grecia en la campaña de comercialización considerada, mi opinión es que debe desestimarse el motivo examinado.
E. Sobre la cuantía de las correcciones a tanto alzado relativas a los sectores de los cultivos herbáceos y de la carne de bovino, así como a las ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura
1. Síntesis de las alegaciones de las partes
83. Como ya he mencionado, mediante un motivo de recurso autónomo el Gobierno helénico cuestiona asimismo la cuantía de las correcciones a tanto alzado impuestas por la Decisión impugnada en los sectores de los cultivos herbáceos y de la carne de bovino, así como en las ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura. Sostiene que, al imponer dichas correcciones, la Comisión infringió el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, rebasando los límites de la facultad discrecional que le atribuye dicha disposición y violando además el principio de proporcionalidad.
84. Según el Gobierno helénico, de las directrices de la Comisión en materia de correcciones financieras se desprende que la aplicación de una corrección a tanto alzado como consecuencia de las deficiencias en los controles aplicados por un Estado miembro únicamente puede decidirse cuando se comprueben deficiencias significativas en la aplicación de la normativa comunitaria que expongan al presupuesto comunitario -en el presente caso, al FEOGA- a un riesgo concreto de pérdidas. Por otro lado, así lo confirma el propio artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
85. Ahora bien, según el Gobierno helénico dichas condiciones no concurren en ninguno de los sectores de que se trata. En el sector de los cultivos herbáceos, la Comisión no detectó deficiencias tan graves como para constituir infracciones manifiestas de las disposiciones comunitarias relativas a la aplicación y la gestión del SIGC; por otro lado, los elementos invocados como fundamento de las correcciones controvertidas no permiten cuantificar el riesgo de pérdidas para el presupuesto comunitario. Análogamente, tampoco se comprobó ninguna infracción de la normativa comunitaria que pueda exponer al FEOGA a un riesgo concreto de pérdidas en relación con las ayudas a la jubilación anticipada. Por tanto, el Gobierno helénico sostiene que las correcciones impuestas en estos dos sectores deben ser anuladas. Por último, considera que un porcentaje de corrección del 10 % no está justificado en el sector de la carne de bovino, en el que, pese a no haberse completado la implantación del SIGC, los controles aplicados por las autoridades helénicas excluyeron cualquier riesgo de pérdidas para el presupuesto comunitario. Por consiguiente, la correspondiente corrección debería anularse o reducirse al 2 %.
86. La Comisión replica a esto, invocando la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia, que incumbe al Gobierno helénico aportar la prueba del supuesto error cometido por la institución en el cálculo de las consecuencias financieras de las irregularidades detectadas. Ahora bien, en el presente caso el Gobierno demandante se limitó a denunciar la arbitrariedad de los criterios adoptados por la Comisión, sin aportar, sin embargo, dicha prueba.
2. Apreciación
87. Por mi parte, he de recordar, en primer lugar, que el Gobierno helénico no ha conseguido demostrar, en relación con ninguno de los sectores de que aquí se trata, ni la inexactitud de las comprobaciones efectuadas por la Comisión ni la existencia de un sistema adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. Por consiguiente, las dudas expresadas a este respecto por dicha institución justifican la aplicación de correcciones a tanto alzado a los gastos declarados en los sectores de que se trata.
88. Por lo que respecta, por otro lado, a la cuantía de dichas correcciones, no puedo sino compartir la postura de la Comisión. En efecto, incumbía al Gobierno helénico aportar la prueba de que las irregularidades detectadas por la institución no afectaron al presupuesto comunitario o lo afectaron en un grado inferior a lo estimado por esta última. Por otro lado, tal como también señaló la Comisión, cuando ésta, en lugar de rechazar la totalidad de los gastos afectados por la infracción, se haya esforzado en establecer normas que tienen por objeto establecer un trato diferenciado de los casos de irregularidades según el nivel de omisión de controles y el grado de riesgo asumido por el FEOGA, incumbe al Estado miembro demostrar que dichos criterios son arbitrarios y no equitativos.
89. Ahora bien, resulta fácil comprobar que el Gobierno helénico no ha aportado dicha prueba. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime también el motivo examinado.
F. Sobre las correcciones financieras resultantes del retraso en la ejecución de los pagos adicionales previstos en el Reglamento (CE) nº 1357/96
1. Normativa pertinente
90. En un intento por hacer frente a las graves perturbaciones del mercado provocadas por la aparición de la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), en el Reglamento (CE) nº 1357/96 se dispuso, para el año 1996, el pago de ayudas específicas a los ganaderos denominadas «pagos adicionales».
91. Por consiguiente, en el artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1357/96 se dispuso que la prima especial por bovino y la prima por vaca nodriza pagadas, para el año civil de 1995, con arreglo a los artículos 4 ter y 4 quinquies del Reglamento nº 805/68 se incrementaran en cantidades adicionales determinadas.
92. En el artículo 1, apartado 3, del Reglamento se precisaba, a este respecto, lo siguiente:
«El derecho a cada uno de los pagos adicionales contemplados en los apartados 1 y 2 y recibidos por lo que se refiere al año civil 1995 dependerá del número de animales por los que el productor tenga derecho a prima en el año civil 1996.»
93. Con arreglo al artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento:
«1. Cuando el número de animales para los que se haya establecido el derecho a la prima para el año civil 1996, sea inferior a aquel para el cual el productor ha recibido pagos adicionales en virtud del artículo 1, el porcentaje de los pagos adicionales a los que no tenía derecho será objeto de una compensación con la prima a la que tiene derecho en virtud del Reglamento (CEE) nº 805/68 para el año civil 1996.
2. Cuando un productor no presente su solicitud de derecho a la prima en virtud del Reglamento (CEE) nº 805/68 para el año civil 1996, o si las primas a las que tiene derecho son insuficientes para llevar a cabo lo dispuesto en el apartado 1, deberá reembolsar los pagos adicionales efectuados en virtud del artículo 1 a los que no tenía derecho.»
94. Por otro lado, con arreglo al artículo 3 del Reglamento:
«Los productores cuyo derecho a la prima para el año civil 1996 se refiera a más animales que para los que tuvo derecho en el año civil de 1995 tendrán derecho a nuevos pagos adicionales. Dichos pagos sólo se efectuarán:
- en la medida en que los pagos adicionales a los productores que no tenían derecho a los mismos hayan sido reembolsados o recuperados en el Estado miembro de que se trate, y
- a prorrata del número adicional de primas cobradas para el año civil 1996.»
95. A continuación, en el artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1357/96 se asignó a cada Estado miembro una dotación financiera, cuya cuantía se indicaba en el anexo del propio Reglamento, que podía utilizar para efectuar pagos adicionales a los productores para los cuales el abono de los pagos adicionales contemplados en el artículo 1 se hubiera revelado insuficiente para resolver completamente los problemas derivados de la situación del mercado.
96. Debe observarse, por otro lado, que en el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 se atribuyó a los Estados miembros la facultad de sustituir las intervenciones previstas en los artículos 1 y 4, letra a), del mismo Reglamento por un pago único, distribuyendo entre los ganaderos de bovinos, de acuerdo con criterios objetivos, el importe total que habría resultado de la aplicación de dichas intervenciones. Tal como se desprende del quinto considerando del Reglamento, la disposición del artículo 5 no sólo tenía por objeto responder a las exigencias derivadas de las distintas estructuras de producción existentes en los Estados miembros, sino también permitir que todos los pagos se completaran antes del 15 de octubre de 1996.
97. Por último, según el artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento:
«La Comunidad sólo financiará los gastos en que hayan incurrido los Estados miembros en relación a los pagos a que se refieren el artículo 1, la letra a) del artículo 4 y el artículo 5 cuando dichos pagos hayan sido efectuados por los Estados miembros el 15 de octubre de 1996 a más tardar.»
2. Constataciones de la Comisión y procedimiento
98. A raíz de sendas inspecciones, los servicios de la Comisión declararon que la República Helénica había realizado pagos adicionales con arreglo al Reglamento nº 1357/96 después de expirado el plazo del 15 de octubre de 1996. Del correspondiente informe de síntesis se desprende que las críticas dirigidas a las autoridades helénicas se referían:
a) por un lado, a los pagos realizados con posterioridad al 15 de octubre de 1996, por un importe de 311.006.387 GRD;
b) por otro, a los pagos ordenados por las autoridades helénicas en favor de las asociaciones de cooperativas agrarias (en lo sucesivo, «ACA») antes del 15 de octubre de 1996, pero liquidados a los beneficiarios únicamente después de dicha fecha, por un importe de 350.000.000 GRD.
99. Por consiguiente, los servicios de la Comisión propusieron dos correcciones por los correspondientes importes para el ejercicio de 1997. La República Helénica recurrió al órgano de conciliación, sosteniendo, en relación con la primera propuesta de corrección, que los pagos ordenados con posterioridad al 15 de octubre de 1996 constituían en realidad ajustes de corrección de los pagos ya efectuados en 1995 y, con respecto a la segunda, que los pagos recibidos por las ACA antes del 15 de octubre de 1996 debían considerarse pagos regulares con arreglo al Reglamento nº 1357/96, al haberse decidido con anterioridad a dicha fecha. En su informe final de 21 de enero de 2000, el órgano de conciliación instaba a los servicios de la Comisión a reconsiderar su postura sobre este último punto. Por considerar que no procedía seguir la indicación del órgano de conciliación, dichos servicios mantuvieron las dos propuestas de corrección indicadas, si bien redujeron el importe de la primera a 237.098.402 GRD con el fin de tener en cuenta algunas regularizaciones contables efectuadas entretanto por las autoridades helénicas. Posteriormente, las correcciones de que se trata fueron aplicadas mediante la Decisión impugnada.
100. En su recurso, la República Helénica impugna tales correcciones invocando dos motivos diferentes, que deben examinarse, por tanto, por separado.
3. Sobre la corrección por importe de 237.098.402 GRD
a) Síntesis de las alegaciones de las partes
101. Si he comprendido bien los argumentos a este respecto, el Gobierno helénico formula, fundamentalmente, dos críticas en relación con la corrección de que se trata.
102. En primer lugar, sostiene que, a diferencia de lo que considera la Comisión, el importe controvertido no se pagó extemporáneamente, sino que se debe únicamente a ajustes efectuados en aplicación de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 1357/96. Es decir, se trata de cantidades pagadas a productores que, a raíz de los controles efectuados, resultó que tenían derecho, para el año 1996, a la prima por bovino y/o a la prima por vaca nodriza por un número de cabezas superior a aquel por el cual habían recibido tales primas en el año 1995. Valiéndose de datos numéricos, el Gobierno demandante se esfuerza por demostrar, por tanto, que el importe de 311.006.387 GRD, posteriormente reducido a 237.098.402 GRD, corresponde precisamente a la suma algebraica de los incrementos de las cantidades adeudadas a los productores por el año 1996 en relación con el incremento del número de cabezas que daban derecho a la prima y de los importes recuperados de los productores cuyo derecho a la prima en 1996 se refería, en cambio, a un número de cabezas menor que el constatado en 1995.
103. En segundo lugar, el Gobierno helénico sostiene que fue en todo caso imposible realizar con carácter definitivo los pagos adicionales contemplados en el Reglamento nº 1357/96 dentro del plazo del 15 de octubre de 1996, por no disponerse del tiempo necesario para efectuar, con anterioridad a dicha fecha, todos los controles prescritos por la normativa comunitaria (en el presente caso, en el marco del SIGC) con el fin de determinar la titularidad efectiva del derecho a percibir, por el año 1996, la prima especial por bovino y/o la prima por vaca nodriza al que están supeditados los pagos adicionales de que se trata. Dichos controles, subraya el Gobierno demandante, se efectúan por regla general hacia el final del «período de retención» de los animales en la explotación agrícola de que se trate que, en el presente caso, podía extenderse mucho más allá del plazo del 15 de octubre de 1996. Por tanto, este último entraba en una manifiesta contradicción con las disposiciones del SIGC en materia de controles relativos a los regímenes de primas en el sector de la carne de bovino.
104. Por consiguiente, el Gobierno helénico considera que la corrección financiera de que se trata, además de estar basada en una premisa jurídica errónea, viola el principio de proporcionalidad, pues ignora la finalidad perseguida por el Reglamento nº 1357/96, que, según dicho Gobierno, consiste en compensar a los ganaderos por las pérdidas sufridas como consecuencia de la crisis del mercado provocada por la EEB, y no simplemente en asegurar un rápido desembolso de los pagos adicionales.
105. La Comisión replica insistiendo en el hecho de que el artículo 7 del Reglamento nº 1357/96 dispone con claridad que únicamente pueden imputarse al FEOGA los pagos que se hayan realizado antes y no después del 15 de octubre de 1996. Por lo que respecta a la supuesta realización de ajustes con arreglo a los artículos 2 y 3 de dicho Reglamento, la Comisión invoca que, al margen de las regularizaciones contables por importe de 65.530.701 GRD y de 8.377.284 GRD, que le llevaron a reducir el importe de la corrección de 311.006.387 GRD a 237.098.402 GRD, hasta la fecha de adopción de la Decisión impugnada las autoridades helénicas no le habían informado de ninguna otra regularización contable que justificara la imputación de este último importe a ajustes en los pagos. En cambio, la institución demandada no se pronuncia de manera expresa sobre los restantes aspectos invocados por el Gobierno helénico en relación con su segunda crítica.
b) Apreciación
106. Por mi parte, considero oportuno recordar, con carácter preliminar, algunos aspectos del régimen de ayudas establecido mediante el Reglamento nº 1357/96 que, a mi entender, resultan pertinentes para el análisis de las críticas formuladas por el Gobierno helénico. A tal fin, debo señalar, ante todo, que, tal y como con toda razón observó la Comisión, el artículo 7 del Reglamento nº 1357/96 establece un límite claro y explícito a la imputabilidad al FEOGA de los gastos efectuados por los Estados miembros con arreglo a los artículos 1 y 4, letra a), del mismo Reglamento. Dichos gastos únicamente son financiados por la Comunidad cuando los correspondientes pagos hayan sido efectuados «el 15 de octubre de 1996 a más tardar». Con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, la Comisión tiene, por tanto, la obligación de denegar la financiación comunitaria de los gastos realizados con posterioridad a dicha fecha.
107. Cabe observar, además, que, si bien la fecha del 15 de octubre de 1996 viene impuesta fundamentalmente por exigencias presupuestarias, no es menos cierto que la imposición de un plazo breve para la ejecución de los pagos previstos en el Reglamento nº 1357/96 tiene que ver con la finalidad perseguida por dicho Reglamento, que consiste en atenuar, mediante el rápido pago de ayudas extraordinarias, los efectos sobre las rentas de los productores de carne de bovino del colapso de los precios de mercado provocado por la difusión de la EEB. La misma finalidad tiene el mecanismo previsto para el pago de dichas ayudas en los artículos 1 a 3 del Reglamento. En efecto, en el artículo 1, apartados 1 y 2, se estableció que las ayudas de que se trata fueran pagadas generalmente bajo la forma de pagos adicionales a algunas primas «por animal» (la prima especial por bovino y la prima por vaca nodriza) abonadas a los ganaderos en el marco de la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino para el año civil de 1995, precisamente porque, en julio de 1996, los datos necesarios para el pago de estas últimas deberían estar ya disponibles, permitiendo de este modo también el pago de dichas ayudas extraordinarias.
108. Ahora bien, el artículo 1, apartado 3, del Reglamento supeditó el derecho a percibir dichos pagos adicionales al requisito de que, en el año civil de 1996, los productores interesados mantuvieran la titularidad del derecho a una u otra de las primas indicadas por un número de cabezas no inferior al que dio derecho a dichas primas en el año civil de 1995. Cuando no se cumpliera dicho requisito, con arreglo al artículo 2 del Reglamento los pagos adicionales debían compensarse con las primas correspondientes a los productores para el año civil de 1996 o, en su defecto, ser reembolsadas a las autoridades competentes de los Estados miembros. Por otro lado, en virtud del artículo 3 las cantidades así recuperadas podían ser redistribuidas entre los productores cuyas primas para 1996 fueran superiores a las percibidas en 1995, a prorrata del incremento del número de primas recibidas.
109. Dicho esto, paso a examinar analíticamente las dos críticas formuladas con respecto a las correcciones de que se trata.
i) Sobre la calificación supuestamente errónea del importe controvertido como «pago extemporáneo»
110. Como se ha visto, con su primera crítica el Gobierno helénico cuestiona fundamentalmente la calificación como «pago extemporáneo» dada por la Comisión al importe controvertido, sosteniendo, en cambio, que se trata de cantidades pagadas a los ganaderos que, en aplicación del artículo 3 del Reglamento nº 1357/96, tenían derecho a percibir nuevos pagos adicionales, por mantener en 1996 un número de cabezas superior al registrado en 1995. Ahora bien, no me parece que esta afirmación tenga un adecuado sustento probatorio. En efecto, de los autos no se desprende que el Gobierno helénico aportara en ningún momento a la Comisión, durante el procedimiento de liquidación de cuentas, los documentos justificativos capaces de demostrar que el importe de que se trata fue pagado cumpliendo con las disposiciones del artículo 3 del Reglamento, ni dichos documentos han sido posteriormente aportados ante este Tribunal de Justicia.
111. En realidad, el único elemento aducido por el Gobierno helénico en apoyo de su tesis -tanto ante el Tribunal de Justicia como, por lo que sabemos, durante el procedimiento de liquidación de cuentas- es el cálculo del que se desprende que el importe de 311.006.387 GRD constituye precisamente la cantidad exacta de los nuevos pagos adicionales que la República Helénica podía efectuar legítimamente a los ganaderos de conformidad con la citada disposición. Ahora bien, a mí me parece que precisamente las cifras presentadas por el Gobierno helénico, que por lo demás no han sido discutidas por la Comisión, demuestran, por el contrario, la falta de fundamento de dicha tesis. Concretamente, considero que, al hacer dichos cálculos, el Gobierno helénico pierde de vista el hecho de que el artículo 3 del Reglamento nº 1357/96 sí permite la realización de nuevos pagos para el año 1996, pero únicamente en la medida en que los ya realizados para el año 1995 hayan sido reembolsados o recuperados de los productores que no tenían derecho a ellos. Puesto que -según indicó el propio Gobierno demandante- se habían recuperado o reembolsado pagos ya realizados por importe de 299.240.392 GRD, ello significa que las autoridades helénicas podían proceder a la realización de nuevos pagos para el año 1996 únicamente por dicho importe, y no por el de 311.006.387 GRD.
112. Por lo demás, las propias cifras aportadas por el Gobierno helénico parecen indicar que este último importe no es otro que la diferencia entre el importe total pagado por las autoridades helénicas a los ganaderos que habían mantenido un número mayor de cabezas de ganado en 1996 que en 1995 (408.828.391 GRD para los bovinos machos y 201.418.388 GRD para las vacas nodrizas) y el límite máximo por el cual podían realizarse dichos pagos de conformidad con el artículo 3 (los importes recuperados, o bien precisamente 299.240.392 GRD). Así las cosas, la Comisión no podía sino denegar la financiación.
113. En virtud de todo ello, considero que la crítica examinada no puede acogerse.
ii) Sobre la supuesta imposibilidad de respetar el plazo del 15 de octubre de 1996
114. Observo, en primer lugar, que, con la crítica de que se trata, el Gobierno helénico parece pretender invocar la ilegalidad del artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96 con motivo de la impugnación de la corrección financiera controvertida, que tiene su fundamento precisamente en la infracción de dicha disposición. En efecto, como se ha visto, el Gobierno demandante sostiene que resultaba imposible respetar el plazo del 15 de octubre de 1996 por no poderse culminar a su debido tiempo los procedimientos de control prescritos por la normativa comunitaria para determinar la titularidad del derecho a los pagos dispuestos en el Reglamento de que se trata. En el caso de que ésa sea efectivamente la intención del Gobierno helénico, semejante excepción es sin duda inadmisible, por lo que debe ser desestimada, al estar basada en la supuesta ilegalidad de un acto que dicho Gobierno no impugnó dentro de los plazos establecidos en el artículo 230 CE, pese a haber tenido la posibilidad de hacerlo.
115. Aun prescindiendo de ello, debo subrayar que el examen de dicha crítica no conduce en todo caso a conclusiones diferentes, puesto que la misma resulta manifiestamente carente de fundamento. En efecto, tal como ya he señalado, para pagar las ayudas previstas en el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96 los Estados miembros no estaban en modo alguno obligados a completar los controles relativos a la titularidad del derecho a las primas «por animal» por el año civil de 1996, debiendo, en cambio, abonar las ayudas complementarias a las primas «por animal» adeudadas por el año civil de 1995. La República Helénica nunca ha negado que disponía de los datos necesarios para el pago de dichas primas. No veo, entonces, por qué no hubiera debido respetar el plazo del 15 de octubre de 1996. En cambio, los resultados de los controles realizados para el año 1996 eran importantes para determinar las cantidades indebidamente pagadas; ahora bien, esto es algo que, evidentemente, no tiene nada que ver con el respeto del plazo señalado.
116. Por último, por lo que respecta al carácter supuestamente desproporcionado de la corrección de que se trata no veo de qué forma una corrección analítica, es decir, exactamente equivalente al gasto cuya no conformidad con la normativa comunitaria se ha comprobado, puede violar el principio de proporcionalidad. En efecto, cuando deniega la financiación comunitaria de tales gastos la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación. Por otra parte, tampoco el Gobierno helénico aduce argumentos precisos en apoyo de tal afirmación.
117. Por consiguiente, tampoco sobre este particular considero que puedan acogerse los argumentos del Gobierno helénico.
118. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime en su totalidad el motivo relativo a la corrección financiera por importe de 237.098.402 GRD.
4. Sobre la corrección por importe de 350.000.000 GRD
a) Síntesis de las alegaciones de las partes
119. Con el fin de cuestionar la corrección de que se trata, el Gobierno helénico denuncia la interpretación errónea del artículo 7 del Reglamento nº 1357/96, así como la apreciación errónea de los hechos por parte de la Comisión. En efecto, según el Gobierno demandante dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que también respetan el plazo del 15 de octubre de 1996 los pagos ordenados por las autoridades competentes antes de dicha fecha por medio de órdenes de pago dirigidas a los organismos encargados de abonar la ayuda al beneficiario, siempre que este último haya adquirido el derecho a percibir dicha ayuda. En el presente caso, precisamente el importe controvertido de 350.000.000 GRD fue transferido a los organismos encargados del pago (las ACA) antes del 15 de octubre de 1996, con la obligación expresa de proceder al pago de dicho importe a los beneficiarios. El hecho de que no se hiciera hasta después de dicha fecha obedece, según el Gobierno demandante, a las dificultades de comunicación existentes en las regiones interesadas.
120. Obviamente, la Comisión sostiene la postura contraria, pues considera que la fecha del 15 de octubre de 1996 debe entenderse como la fecha de pago de la ayuda a los ganaderos, es decir, a los beneficiarios del pago adicional con arreglo al Reglamento nº 1357/96. En apoyo de dicha interpretación, invoca por otro lado las disposiciones del anexo del Reglamento nº 1663/95, del que se desprende, según afirma, que la «ejecución» de un pago consiste en ordenar a un banco o a un servicio de tesorería el pago de las cantidades adeudadas al beneficiario.
b) Apreciación
121. Por mi parte, comparto la tesis expuesta por la Comisión. Como ya he dicho, a mi entender el plazo del 15 de octubre de 1996 no vino dictado únicamente por una exigencia presupuestaria, sino también por la de garantizar un rápido pago a los beneficiarios de las ayudas previstas en el Reglamento. Admitir, como pretende el Gobierno helénico, que un pago deba considerarse realizado cuando se haya dado la orden correspondiente a los organismos encargados de realizarlo, equivaldría, ni más ni menos, a eludir el plazo de que se trata, permitiendo el pago de la ayuda a los beneficiarios mucho después de la fecha del 15 de octubre de 1996.
122. Por otra parte, para descartar la tesis sostenida por el Gobierno helénico me parece pertinente asimismo recordar los puntos 2, inciso ii), y 6, inciso v), del anexo del Reglamento nº 1663/95, que define, entre otras cosas, el procedimiento que los organismos pagadores de los Estados miembros deben seguir para el pago de las medidas comunitarias financiadas por el FEOGA. En efecto, de dichas disposiciones se desprende que la ejecución de los pagos consiste en la instrucción dirigida a un banco o a un servicio pagador del Gobierno de pagar lo adeudado al beneficiario. Por tanto, realizar un pago significa pagar al beneficiario. No veo ninguna razón para atribuir un significado diferente a los términos empleados en el artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96, ni -debo subrayarlo- el Gobierno helénico explica por qué habría de ser así.
123. Tampoco considero, por último, que deba acogerse el argumento relativo a las supuestas dificultades de comunicación que, según el Gobierno helénico, impidieron el pago a su debido tiempo de las cantidades de que se trata. En efecto, el Gobierno demandante tampoco ha acreditado en este caso que, pese a haber empleado toda la diligencia requerida, le fuera imposible pagar las ayudas a los beneficiarios antes del 15 de octubre de 1996.
124. En virtud de todo ello, propongo al Tribunal de Justicia que desestime también el motivo relativo a la corrección financiera por importe de 350.000.000 GRD.
G. Sobre las correcciones financieras resultantes de las retenciones practicadas por las ACA
1. Marco jurídico y fáctico
125. Mediante la Decisión impugnada, la Comisión impuso, entre otras, una serie de correcciones financieras equivalentes al 2 % de los gastos declarados por la República Helénica en los sectores de los cultivos herbáceos (ejercicios financieros de 1996, 1997 y 1998) y de la carne de bovino (ejercicios financieros de 1996 y 1997) en razón de las retenciones practicas por las ACA sobre el importe de las ayudas pagadas a los beneficiarios.
126. Tal como se desprende de los autos del presente asunto, dichas correcciones están motivadas por las mismas consideraciones que fundaron las correcciones análogas aplicadas en relación con los ejercicios anteriores de 1994 y 1995. El órgano de conciliación, al que recurrieron sobre este particular las autoridades helénicas, señaló que ya había tenido ocasión de examinar la cuestión anteriormente, en el marco de los procedimientos relativos a dichos ejercicios, y que este asunto no presentaba ningún elemento novedoso.
2. Análisis
127. El Gobierno helénico sostiene que la corrección impugnada se basa en una apreciación errónea de la naturaleza de las retenciones de que se trata -que, según afirma, tienen carácter voluntario y no obligatorio-, invocando, a mi entender, argumentos sustancialmente idénticos a los que el Tribunal de Justicia ya desestimó mediante las sentencias de 11 de enero de 2001 en relación con la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1994 y de 6 de diciembre de 2001 en relación con el posterior ejercicio de 1995.
128. En efecto, a diferencia de lo que parece sostener el Gobierno demandante, no considero que aporten elementos de novedad pertinentes a efectos del presente caso ni la modificación introducida en el artículo 2 de la Ley helénica nº 1409/83 -que autorizaba la aplicación de las retenciones- en virtud del artículo 37 de la Ley nº 2538/97 ni tampoco la circular enviada el 5 de marzo de 1997 por el Ministerio de Agricultura helénico, por la que se informaba a los organismos locales competentes del hecho de que las medidas comunitarias debían pagarse íntegramente a los beneficiarios.
129. Empezando precisamente por esta última, debo observar que la difusión de una nota informativa como ésa, cualquiera que sea su valor jurídico, no demuestra, desde luego, que se pusiera fin a la práctica de las retenciones a partir de marzo de 1997 -máxime cuando la modificación de la Ley nº 1409/83, que las autorizaba, no entró en vigor hasta el 1 de diciembre siguiente- ni tampoco que las retenciones ya practicadas hasta aquel momento fueran posteriormente devueltas a los beneficiarios. Tampoco la citada modificación legal aporta, a mi entender, una prueba completa de ello. En efecto, cabe observar que ya durante el procedimiento de liquidación de cuentas los servicios de la Comisión hicieron saber a las autoridades helénicas que, a pesar de la modificación introducida en la Ley nº 1409/83, de las tablas correspondientes a los pagos transmitidas por las ACA se desprendía que estas últimas seguían practicando las retenciones. Por consiguiente, solicitaron a dichas autoridades que aportaran la documentación apropiada para demostrar, por un lado, que las retenciones habían dejado de aplicarse y, por otro, que los importes indebidamente retenidos habían sido devueltos a los productores. Ahora bien, de los autos del presente asunto no se desprende que la República Helénica aportara en ningún momento dicha prueba.
130. Por tanto, considero que, lo mismo que en lo relativo con los dos ejercicios financieros anteriores, también las críticas referentes a las correcciones de que se trata deben ser desestimadas.
H. Sobre las correcciones financieras resultantes del incumplimiento de los plazos de pago
1. Normativa aplicable
131. Como se sabe, el sistema de financiación establecido mediante los artículos 4, apartado 5, y 5, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 729/70, en la versión modificada por el Reglamento nº 1287/95, establece que los medios financieros destinados a cubrir los gastos del FEOGA sean movilizados por los Estados miembros según las necesidades de sus organismos pagadores y posteriormente reembolsados por la Comunidad mediante el pago de anticipos mensuales calculados con base en los gastos efectuados. Corresponde a la Comisión, previa consulta con el Comité del FEOGA, decidir la cuantía de dichos anticipos.
132. Las modalidades de cálculo y de pago de los anticipos mensuales están reguladas por el Reglamento (CE) nº 296/96. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento, los gastos efectuados por un Estado miembro una vez transcurridos los términos o plazos prescritos por la normativa comunitaria deben ser objeto, precisamente en virtud de dicha irregularidad, de una reducción de los anticipos de que se trate. Dicha reducción está limitada a los gastos efectuados fuera de plazo que excedan del 4 % de los gastos pagados, en cambio, dentro de los términos y plazos establecidos, y está modulada en razón del retraso registrado, desde un mínimo del 10 % por un retraso de un mes hasta el 100 % por un retraso de cinco meses o más. No obstante, en el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, se establece que «[...] la Comisión aplicará un escalonamiento diferente y/o tipos de reducción inferiores o nulos si se dan las condiciones específicas de gestión para determinadas medidas, o si los justificantes fundados son aportados por los Estados miembros».
133. A los efectos que aquí interesan, procede recordar asimismo que, con arreglo al párrafo tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96, que se remite sobre este particular al artículo 13 de la Decisión 94/729/CEE, las reducciones de los anticipos mensuales a causa de retrasos en los pagos por parte de los Estados miembros son decididas por la Comisión al término de un procedimiento contradictorio con el Estado miembro interesado y previa consulta al Comité del FEOGA. En el artículo 4, apartado 4, del citado Reglamento se establece, a su vez, que «las reducciones realizadas [...] y, en particular, las producidas por incumplimiento de los términos y plazos, se efectuarán sin perjuicio de la decisión posterior de liquidación de cuentas».
2. Hechos y alegaciones de las partes
134. Mediante la Decisión impugnada, la Comisión confirmó algunas reducciones de los anticipos mensuales sobre los gastos agrícolas concedidos a la República Helénica en relación con el ejercicio financiero de 1998, por un importe total de 141.667.389 GRD. El motivo de las correcciones financieras así aplicadas es que las autoridades helénicas efectuaron los correspondientes gastos una vez transcurridos los plazos establecidos en la normativa comunitaria pertinente.
135. De dichas correcciones, el Gobierno helénico impugna la relativa a la partida presupuestaria 1055-004 (cereales), equivalente a 5.326.625 GRD, que, a su entender, está basada en una interpretación errónea del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 296/96 y del artículo 8 del Reglamento nº 729/70.
136. El Gobierno demandado no niega que los gastos correspondientes se pagaron fuera de los plazos establecidos al efecto; pero considera que ello no hubiera debido dar lugar a ninguna reducción de los anticipos, al haber aducido la República Helénica «justificantes fundados» a este respecto, tal como prevé el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 296/96. En concreto, precisa el Gobierno helénico, se trata de pagos efectuados en cuatro casos individuales; el retraso comprobado por la Comisión vino determinado, en uno de los casos, por la existencia de un procedimiento jurisdiccional y, en los otros tres, por razones de protección de los intereses financieros de la Comunidad, ya que la comprobación del derecho de los beneficiarios a percibir las ayudas comunitarias había requerido controles o comprobaciones administrativas especiales. Por consiguiente, el motivo del retraso había sido la necesidad de cumplir con la obligación de prevenir las irregularidades en las operaciones del FEOGA, obligación que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 impone a la República Helénica. Por tanto, al adoptar la corrección financiera impugnada, la Comisión interpretó y aplicó erróneamente las dos disposiciones comunitarias indicadas.
137. A lo anterior, la Comisión replica que las circunstancias invocadas por la República Helénica, a saber, las dificultades administrativas derivadas de recursos interpuestos por los interesados o la necesidad de proceder a controles adicionales, no constituyen justificaciones válidas para excluir la aplicación de reducciones de los anticipos con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96. Según la Comisión, esto sólo es posible cuando el Estado miembro interesado demuestra que debe hacer frente a dificultades excepcionales en muchísimos supuestos, lo que no sucedió en el presente caso.
3. Apreciación
138. Por mi parte, pese a no compartir la tesis de la Comisión, considero carente de fundamento el motivo examinado, por las razones que paso a exponer.
139. En primer lugar, debo señalar que el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 296/96, cuya infracción invoca el Gobierno helénico, no se aplica en el ámbito del procedimiento de liquidación de cuentas.
140. En efecto, de la lectura del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/97, en relación con el artículo 13 de la Decisión 94/729, se desprende que la reducción de los anticipos constituye una decisión autónoma y distinta con respecto a la ulterior decisión de denegación de la financiación comunitaria de los correspondientes gastos. Si bien ambas tienen su fundamento en la obligación que incumbe a la Comisión, en la administración del FEOGA, de asignar fondos únicamente a los gastos realizados de conformidad con la normativa comunitaria, dichas decisiones tienen, sin embargo, naturalezas y efectos jurídicos diferentes: la primera, adoptada en el curso del ejercicio con base únicamente en los elementos disponibles en ese momento, tiene un carácter temporal y provisional, y únicamente produce efectos hasta que se adopte la segunda, que, en cambio, establece de forma definitiva la posición financiera del Estado miembro frente al FEOGA. En efecto, como se ha visto, el citado artículo 13, apartado 2, párrafo tercero, de la Decisión 94/729 precisa claramente que la decisión de reducir los anticipos se adopta sin perjuicio de la decisión relativa a la imputabilidad o no al FEOGA de los correspondientes gastos. Por lo demás, también es distinto el fundamento jurídico de tales decisiones, puesto que la facultad de reducir los anticipos que tiene la Comisión se deriva de los artículos 5, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 729/70 y 13, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 94/729, mientras que la de denegar la financiación de los gastos no conformes con la normativa comunitaria se establece en el artículo 5, apartado 2, letra c), del citado Reglamento.
141. El examen, a la luz del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 296/96, de las justificaciones alegadas por los Estados miembros para evitar una reducción de los anticipos o para obtener un escalonamiento más favorable de los mismos se inscribe precisamente en el marco del procedimiento que la Comisión debe seguir, en virtud del artículo 13 de la Decisión 94/729, para efectuar tal reducción. Por consiguiente, los resultados de dicho examen determinan la decisión de reducir o no los anticipos con arreglo al citado artículo 4, apartado 2, pero no prejuzgan la decisión sobre la eventual denegación ulterior de la financiación comunitaria de los correspondientes gastos, que debe ser adoptada por la Comisión de acuerdo con el procedimiento diferente previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. Es en el marco de este último procedimiento en el que los Estados miembros pueden y deben invocar las justificaciones oportunas para evitar la denegación de la financiación.
142. De ello se desprende que la supuesta infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 296/96, en el caso de que sea comprobada, hubiera podido, a lo sumo, afectar a la validez de la decisión de reducción de los anticipos adoptada en su momento en perjuicio de la República Helénica, pero no ciertamente a la validez de la Decisión impugnada, adoptada al término de un procedimiento diferente al que resulta evidente que el citado artículo no se aplica.
143. No obstante, debe considerarse que la propia Comisión, en el citado documento de trabajo VI/5330/97, se refirió precisamente a las disposiciones de que se trata al enunciar los criterios que han de seguirse para el cálculo de las correcciones financieras que deben aplicarse en caso de retrasos en los pagos. Ahora bien, no se trata, en conjunto, de una simple remisión: mientras que para el escalonamiento de las correcciones en función de la importancia del retraso el documento de trabajo se remite directamente a las normas establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96, en lo que atañe a los demás casos establece criterios análogos, pero no idénticos a los definidos en dichas disposiciones. En particular, a los efectos que aquí interesan, en el documento de trabajo se afirma que deben tolerarse, dentro de límites razonables, los retrasos por motivos aceptables, como por ejemplo la necesidad de realizar controles adicionales de las solicitudes de ayudas controvertidas. Ahora bien, en él se recuerda también que, para dichas situaciones, el artículo 4 del Reglamento nº 296/96 contempla ya un margen de tolerancia del 4 % de los gastos declarados, previendo una reducción de los anticipos únicamente para los pagos efectuados fuera de plazo que superen dicho límite, pero que en todo caso debe admitirse que los Estados miembros puedan demostrar que el número de solicitudes controvertidas supera dicho límite.
144. Lo que debe comprobarse ahora, a mi entender, es si, en tales circunstancias, las alegaciones formuladas por el Gobierno helénico pueden considerarse en todo caso fundadas.
145. A este respecto, debo señalar que las razones expuestas por el Gobierno demandante podrían efectivamente incluirse, en principio, entre los casos en los cuales, según las directrices de la Comisión, debe tolerarse un retraso en los pagos dentro de límites razonables. No obstante, para poder cuestionar válidamente la corrección de que se trata el Gobierno helénico debería haber probado, por un lado, la concurrencia efectiva de dichas razones y, por otro, que el retraso en los pagos no superó límites razonables.
146. Ahora bien, considero que el Gobierno demandante no ha aportado dicha prueba. Por lo que respecta a las razones de los retrasos, no me parece que sean suficientes para ello los dos escritos que cita, que tan sólo contienen una escueta indicación de tales razones que no está sustentada en ningún elemento de prueba. Tampoco parece que las autoridades helénicas hayan comunicado de algún otro modo a la Comisión ninguna otra información o documentos justificativos en relación con tales casos antes de la adopción de la Decisión impugnada. En particular, no consta que se hayan puesto en conocimiento de dicha institución los documentos distintos de los escritos antes citados aportados, en cambio, ante este Tribunal de Justicia. Por consiguiente, con independencia de cuál sea su valor probatorio, dichos documentos no pueden tenerse en cuenta para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada. Además, el Gobierno demandante no dice nada por lo que respecta a la magnitud del retraso.
147. En tales circunstancias, considero que también este motivo debe desestimarse y, con él, la totalidad del recurso interpuesto por la República Helénica.
IV. Sobre las costas
148. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que considero que procede desestimar el recurso en su totalidad, propongo que se condene en costas a la República Helénica.
V. Conclusión
149. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la República Helénica.