61994CC0285_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente recurso la República Italiana pretende la anulación del Reglamento (CE) nº 1840/94 de la Comisión, de 27 de julio de 1994, por el que se fijan los rendimientos en aceitunas y en aceite para la campaña 1993/1994 (1) (en lo sucesivo, «Reglamento»).
2 La cuestión litigiosa se reduce, en síntesis, a determinar si la fijación de dichos rendimientos, llevada a cabo por la Comisión, debe atenerse a los datos suministrados por las autoridades de cada Estado miembro (tesis del Gobierno italiano) o si, por el contrario, puede apartarse de ellos (tesis de la Comisión), como de hecho sucede en el Reglamento impugnado.
3 Los motivos que invoca el Gobierno italiano para solicitar la declaración de nulidad del Reglamento son, en síntesis, los siguientes:
- La Comisión habría violado las disposiciones comunitarias que regulan la fijación de los rendimientos oleícolas, al no respetar los datos sobre la producción facilitados por Italia; habría asimismo infringido el principio de seguridad jurídica.
- El Reglamento carecería de motivación, o dispondría de una motivación totalmente inapropiada.
- La Comisión, al dictar el Reglamento, habría incurrido en desviación de poder.
El marco normativo
4 El esquema normativo básico aplicable al caso de autos es el siguiente:
a) un primer reglamento (el Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas) (2) prevé el otorgamiento de ayudas a los productores;
b) un reglamento de desarrollo [el Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores], (3) regula el régimen normativo de aquellas ayudas;
c) una serie de reglamentos ulteriores concretan, con carácter anual, para cada campaña:
- la producción prevista y las ayudas que se pueden percibir a modo de anticipo;
- los rendimientos, por zonas productivas, en aceitunas y aceite, de los que deriva la producción final.
5 El Reglamento nº 136/66 instituyó, entre otras medidas, una ayuda destinada a «asegurar a los productores de la Comunidad una remuneración justa, cuyo nivel puede definirse, para el aceite de oliva, por un precio indicativo a la producción y, para las semillas oleaginosas, por un precio indicativo [...] la diferencia entre dichos precios y los que sean aceptables para el consumidor representa la ayuda que debe concederse para alcanzar el fin que se persigue».
6 A tenor del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66, (4) la ayuda se concede a los oleicultores bajo una de estas dos modalidades alternativas:
a)
en función de la cantidad de aceite efectivamente producido;
b) en función de unos rendimientos fijados a tanto alzado.
7 La primera modalidad (producción real) rige para aquellos oleicultores cuya producción real haya sido por lo menos de 500 kg de aceite por campaña: se trata, pues, de los grandes productores.
8 La segunda modalidad (producción presunta) se establece para el resto de los oleicultores
-esto es, para los medianos y pequeños- con producción inferior a 500 kg por campaña. En este caso, la ayuda será la que resulte de aplicar los rendimientos en aceitunas y en aceite, fijados previamente a tanto alzado para cada campaña, al número de olivos en producción. (5)
9 En el caso de los grandes productores se atiende, pues, a los rendimientos reales. En el caso de los productores medianos y pequeños, la ayuda no atiende a la producción real de cada uno de ellos, sino que se calcula sobre unas cifras predeterminadas: el rendimiento medio presunto, fijado de antemano para cada campaña, se multiplica por el número de olivos de una determinada explotación.
10 El Reglamento nº 2261/84 contiene las normas relativas a la concesión de las ayudas. Su artículo 17 bis (6) dispone:
«1. Antes del 1 de diciembre de la campaña en curso, la Comisión determinará la media de los rendimientos en aceitunas y en aceite de las cuatro últimas campañas.
2. Antes del 1 de abril se establecerá, para la campaña en curso, según el procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento nº 136/66/CEE:
- la producción estimada,
- el importe de la ayuda unitaria a la producción que podrá anticiparse. Este importe, en las condiciones de producción de cada campaña, deberá ser tal que, habida cuenta de las previsiones de producción de la campaña en cuestión, se evite cualquier riesgo de pago indebido a los oleicultores.
3. A más tardar seis meses después de finalizar la campaña, se procederá, con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2, a la fijación en relación con dicha campaña:
- de la producción real para la que se ha reconocido el derecho a la ayuda;
- del importe de la ayuda unitaria a la producción prevista en la letra b) del párrafo quinto del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE, que se concederá a los productores cuya producción media sea al menos de 500 kg de aceite de oliva por campaña;
- de la cantidad que se deberá pasar a la campaña siguiente, si la producción contemplada en el primer guión es inferior a la cantidad máxima establecida.
4. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión, a más tardar el 15 de marzo, los datos relativos a las previsiones de producción de aceite de oliva para la campaña en curso. La Comisión podrá recurrir a otras fuentes de información y encargar en su caso, estudios o investigaciones relativos a la producción de aceite de oliva.»
11 El artículo 18 del Reglamento nº 2261/84 dispuso cómo se han de calcular los rendimientos medios: «Los rendimientos en aceitunas y en aceite contemplados en el artículo 5, apartado 2, párrafo primero, segundo guión, del Reglamento nº 136/66/CEE se fijarán por zonas de producción homogéneas, a más tardar el 31 de mayo de cada año, basándose en los datos facilitados por los Estados miembros productores a más tardar el 30 de abril de cada año.»
12 El Reglamento (CEE) nº 2262/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas especiales en el sector del aceite de oliva, (7) trató de asegurar una aplicación correcta y uniforme del régimen de ayuda a la producción, una vez demostrado que la estructura administrativa de los Estados miembros productores no se adaptaba lo suficiente a la aplicación de los controles previstos por la regulación comunitaria.
13 A estos efectos, el apartado 1 de su artículo 1 dispuso: «Cada Estado miembro productor creará, con arreglo a su ordenamiento jurídico, un organismo específico encargado de determinados controles y actividades en el marco del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva.»
14 El artículo 12 del Reglamento (CEE) n, 3061/84 de la Comisión, de 31 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva, (8) dispuso:
«1.
Para fijar los rendimientos en aceitunas y en aceite contemplados en el artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 2261/84, los Estados miembros productores facilitarán a la Comisión determinados datos, para zonas homogéneas de producción, elaborados teniendo en cuenta, en particular:
- la situación geográfica y las características agronómicas del terreno,
- las variedades de olivos que predominen, así como su tamaño de formación más frecuente y su edad.
2.
Para cada zona de producción, los datos incluirán por lo menos:
a)
la delimitación geográfica de la zona;
b)
una estimación de la superficie oleícola;
c)
una estimación del número medio de olivos por hectárea de cultivo especializado;
d)
la producción media de aceitunas por árbol;
e)
la producción media de aceite por 100 kg de aceitunas.
3.
Los Estados miembros comunicarán a más tardar el 30 de abril de cada campaña los datos mencionados en las letras b), c), d) y e) del apartado 2 y presentarán un breve informe sobre las condiciones de producción observadas en cada zona durante la campaña. (9)
4.
A los fines del establecimiento de los rendimientos en aceite, los Estados miembros productores procederán, para cada zona de producción, a determinar, en almazaras equipadas de manera diferente, representativas de las capacidades de trituración de la zona, y en diferentes épocas de recogida, el rendimiento en aceite de las aceitunas de la zona de que se trate.
A los fines del establecimiento de los rendimientos en aceitunas, los Estados miembros procederán, por lo menos para las zonas de producción más importantes y al comienzo de la campaña, a una determinación de los rendimientos en aceitunas sobre olivares representativos de las condiciones de producción de la zona.
5.
Los agentes de la Comisión colaborarán en la determinación de los datos precedentemente contemplados.»
15 El Reglamento (CE) nº 1187/94 de la Comisión, de 26 de mayo de 1994, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1993/1994, la producción estimada de aceite de oliva y el importe de la ayuda unitaria a la producción que puede ser anticipada, (10) dispuso que en dicha campaña:
- la producción estimada sería igual a 1.283.000 toneladas;
-
el importe de la ayuda unitaria a la producción que podía ser anticipado sería igual a:
-
51,02 ECU/100 kg para España y Portugal;
-
67,82 ECU/100 kg para los demás Estados miembros.
16 Finalmente, el Reglamento ahora impugnado expresa en su exposición de motivos que trata de aplicar el artículo 18 del Reglamento nº 2261/84, fijando los rendimientos en aceitunas y en aceite por zonas de producción homogéneas, para la campaña 1993/1994. Habida cuenta de los datos facilitados por los Estados miembros productores, procede a fijar esos rendimientos de la forma que lo hace el Anexo I.
17 En concreto, por lo que se refiere a los rendimientos italianos, la exposición de motivos del Reglamento añade que «las cifras que se recogen en el Anexo I han sido objeto de ciertas adaptaciones respecto de los datos suministrados por el Estado miembro para lograr su coherencia con la producción estimada en el Reglamento (CE) nº 1187/94 de la Comisión».
18
Es precisamente el resultado de esta «adaptación» lo que impugna el Estado demandante, pues las cifras de la Comisión reducen en un 30 % (aproximadamente) las propuestas por la administración italiana. (11)
19 En efecto, la determinación de los rendimientos medios en kg de aceitunas por cada olivo, de un lado, y de kg de aceite por cada 100 kg de aceituna, por otro, en cada una de las zonas homogéneas previamente fijadas, resulta ser el factor clave para el cálculo de la producción final de la campaña, siendo constante el número de árboles. El documento aportado por el Gobierno italiano como anexo 3 de la demanda («Producción de aceite derivada de la aplicación de los rendimientos en aceituna y aceite para la campaña oleícola 1993/1994») así lo confirma.
Sobre el primer motivo del recurso: ¿debe la Comisión atenerse necesariamente a los datos suministrados por los Estados miembros?
20 El primer motivo que invoca el Gobierno italiano para basar su recurso es que las normas comunitarias a su juicio aplicables (el apartado 4 del artículo 155 del Tratado CE, el artículo 18 del Reglamento nº 2261/84, el artículo 12 del Reglamento nº 3061/84 y el artículo 1 del Reglamento nº 2262/84), así como el principio de seguridad jurídica, no permiten a la Comisión desviarse, del modo en que lo ha hecho, de los datos que cada Estado miembro le ha suministrado, a los efectos de fijar los rendimientos medios de aceitunas y aceite.
21 Según esta tesis, si el Consejo ha impuesto a cada Estado miembro el deber de instaurar una agencia u organismo específico (12) para la recogida, la verificación y la elaboración, en el ámbito nacional, de las informaciones necesarias a fin de determinar los rendimientos oleícolas, no sería lógico que la Comisión pudiera apartarse, sin más, de los datos finales obtenidos por dicha agencia y elevados a las autoridades comunitarias por las diferentes administraciones nacionales.
22 Siempre a juicio del Gobierno demandante, las agencias u organismos nacionales (en el caso de Italia, «Agecontrol Spa») trabajan sobre la base de un programa previo aprobado por la Comisión, bajo la vigilancia de funcionarios de la Comisión y según las instrucciones de ésta: por tanto, resultaría «contrario a los principios más elementales del derecho y del sentido común» que la Comisión pudiera prescindir de sus datos.
23 El escrito de réplica del Gobierno italiano contiene, a este respecto, un matiz importante: pues, si en la demanda inicial no parecía admitirlo expresamente, en la réplica a la contestación de la Comisión reconoce ya que no se puede negar a ésta una cierta dosis de discrecionalidad para la fijación de los rendimientos medios. En el acto de la vista, asimismo, el representante del Gobierno italiano afirmó que no discutía las facultades de la Comisión para fijar los rendimientos, incluso para modificar los datos facilitados por los Estados miembros, sino tan sólo el «método» empleado en esta ocasión.
24 Según el Gobierno de Italia, tal posibilidad sólo sería válida en la hipótesis de que la Comisión demostrara que la proposición de un Estado miembro no ha sido realizada según los criterios objetivos de determinación de los rendimientos, a los que se refiere el artículo 12 del Reglamento n, 3061/84, ya citado.
25 La respuesta a este motivo de impugnación debe partir, en mi opinión, de dos tipos de consideraciones: las primeras se refieren a la potestad de apreciación de las instituciones comunitarias en el marco de la Política Agrícola Común y de las organizaciones de mercado, en relación con los datos que facilitan los Estados miembros; las segundas, a la interpretación correcta de los Reglamentos invocados.
i) La potestad de apreciación de las instituciones comunitarias en el marco de la Política Agrícola Común y de las organizaciones de mercado, en relación con los datos facilitados por los Estados miembros
26 La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha confirmado la competencia de la Comisión para adoptar medidas de desarrollo en el marco de la Política Agrícola Común, competencia que debe interpretarse en sentido amplio. (13)
27 Tal criterio interpretativo tiene como fundamento el hecho de que la Comisión es la única Institución capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrarios, y de actuar con la urgencia que requiera la situación. Los límites de sus facultades deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado. (14)
28 La corrección de los datos económicos que han de servir como base para la adopción de las decisiones ulteriores, respecto de las diferentes organizaciones de mercado -y en general, para toda decisión relativa a la Política Agrícola Común-, reviste gran importancia, pues sólo a partir de datos reales puede llevarse a cabo eficazmente dicha política.
29 Las Instituciones comunitarias disponen, a estos efectos, de un cierto poder de apreciación. En su sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo, (15) el Tribunal de Justicia afirmó que «cuando la aplicación de la política agrícola de la Comunidad por el Consejo implica la necesidad de valorar una situación económica compleja, la potestad discrecional conferida a este último no se aplica exclusivamente a la naturaleza y alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base [...]».
30 Más recientemente, en la sentencia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia confirmó que la Comisión puede comprobar la exactitud -y en su caso, corregirlos por sí misma- de los datos remitidos por las administraciones nacionales.
31 En aquel litigio, el Reino de los Países Bajos hacía unas alegaciones similares a las que en éste hace el Gobierno de Italia: a su juicio, la Comisión no tenía competencia para modificar los datos aportados por los Estados miembros al fijar el coeficiente de reducción, pues sólo dichos Estados miembros podían elaborar listas de los operadores económicos y fijar las cantidades de referencia. (16) Según el Gobierno neerlandés, ni el artículo 155 del Tratado CE ni el artículo 20 del Reglamento que establece la organización común de mercado del plátano (17) facultaban a la Comisión para modificar unilateralmente estos cálculos.
32 El Tribunal de Justicia rechazó tal argumentación y afirmó, por el contrario: «el papel que desempeñan los Estados miembros en la recogida y transmisión de datos no puede impedir a la Comisión, encargada de la gestión cotidiana de la organización común de mercados, verificar la exactitud de tales datos y corregirlos si se comprueba que dobles contabilizaciones pueden falsear la base del régimen de importación». (18)
33 Es cierto que las circunstancias de aquel asunto eran distintas a las del presente, pero también lo es que el núcleo del razonamiento empleado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de octubre de 1995 es aplicable analógicamente al supuesto de autos. (19) En todo caso, la solución final dependerá de los papeles asignados a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros respecto de cada organización común de mercados.
34 Es necesario, pues, examinar las peculiaridades de las normas aplicables a la organización común del mercado de materias grasas,
en concreto, de los Reglamentos invocados por el Gobierno demandante.
ii)
La interpretación de los Reglamentos invocados
35 Como ya he transcrito anteriormente, el artículo 18 del Reglamento nº 2261/84 faculta a la Comisión para fijar los rendimientos en aceitunas y en aceite «[...] basándose en los datos facilitados por los Estados miembros productores».(20) Examinada a la luz de cualquiera de los métodos usuales de interpretación jurídica, dicha expresión no significa que la Comisión esté absolutamente vinculada por tales datos, de modo que no pueda apartarse de ellos.
36 Según un criterio de interpretación meramente literal, la expresión
«basándose en...» implica un cierto grado de autonomía para quien ejecuta la acción subsiguiente: sobre una base, esto es, sobre un soporte dado, el autor lleva a cabo su propia actuación. La Comisión, por tanto, puede partir de la «base» informativa suministrada por los Estados miembros, para ulteriormente elaborar sus propias conclusiones.
37 El sentido interno de la norma corrobora que el Reglamento nº 2261/84 reconoce a la Comisión una cierta capacidad de decisión autónoma: no tendría sentido que le encomendara la fijación de unos rendimientos si éstos ya estuvieran previa e inexorablemente determinados por cada Estado miembro. En tal caso, sobraría la intervención tanto del Comité de gestión de las materias grasas como de la propia Comisión, y se hubiera encomendado directamente a cada Estado miembro la definitiva fijación de los rendimientos.
38 El análisis de la finalidad de la norma conduce a la misma conclusión: la gestión de la organización común de mercados del sector de materias grasas, que el Reglamento confía a la Comisión en cooperación con los Estados miembros, aconseja dotar a aquélla de un cierto grado de discrecionalidad a la hora de establecer unos datos o elementos variables que, por definición, han de determinar el importe de las ayudas a los productores.
39 Si se quiere que tales ayudas respeten los criterios inspiradores de la política comunitaria en la materia, y con ello que protejan también los intereses financieros de la Comunidad, han de corresponder a datos reales y objetivos, que pueden no coincidir con los proporcionados por los Estados miembros. Es lógico, pues, y aun conveniente, que la Comisión deba examinar, verificar y ponderar esos datos y, en su caso, otros factores relevantes que no hayan sido bien apreciados por las propuestas de las diferentes administraciones nacionales.
40 En realidad, como ya he señalado, el Gobierno demandante, en su réplica a la contestación de la Comisión y en el acto de la vista, ha llegado a reconocer que esta última dispone de una cierta discrecionalidad para fijar rendimientos que se aparten de las cifras propuestas por un Estado miembro. A su juicio, ello exigiría, en todo caso, demostrar que la propuesta de dicho Estado no ha aplicado correctamente los criterios previstos por el Reglamento nº 3061/84, antes citado.
41 No comparto esta última afirmación. Considero, por el contrario, que es posible -y el caso de autos es buena muestra de ello- que una administración nacional determine los rendimientos de sus agricultores utilizando los criterios reglamentarios de fijación, pero a la vez sin tomar en consideración todos los posibles factores que inciden en la elaboración de dichos datos.
42 El artículo 12 del Reglamento nº 3061/84 prevé que los Estados miembros faciliten a la Comisión determinados datos, y determinen los rendimientos en aceite y aceitunas, para cada zona de producción. Pero ni dicho precepto, ni ningún otro de los aplicables, impide que la Comisión, a la vista de los datos suministrados por un Estado miembro en relación con cada uno de los criterios antes descritos, obtenga unas conclusiones diferentes de las fijadas por las autoridades nacionales.(21)
43
En concreto, no existen, a mi juicio, objeciones jurídicas para que la Comisión se aparte de los datos nacionales si estima que otros elementos de hecho o factores relevantes, no tomados debidamente en consideración por las autoridades nacionales, inciden de manera significativa en el cálculo final de los rendimientos oleícolas.
44 De manera especial -pues éste es, en realidad, el punto clave del debate- la Comisión puede legítimamente tomar como pauta de referencia la situación real de los mercados, a lo largo de una campaña dada, en cuanto elemento de hecho que expresa fielmente el mayor o menor volumen de producción.
45 Dicha posibilidad está admitida de manera expresa por el apartado 4 del artículo 17 bis del Reglamento nº 2261/84, a cuyo tenor los Estados miembros han de comunicar a la Comisión los datos relativos a las previsiones de producción de aceite de oliva para la campaña en curso, y ésta «podrá recurrir a otras fuentes de información y encargar en su caso, estudios o investigaciones relativos a la producción de aceite de oliva». (22)
46 El Gobierno italiano subraya que el acceso a otras fuentes de información sólo es posible respecto de la estimación de las producciones previstas para una determinada campaña, única hipótesis a la que se referiría el apartado 4 del artículo 17 bis antes citado. No ocurriría lo mismo respecto de la fijación de rendimientos, dado el silencio del artículo 12 del Reglamento nº 3061/84.
47 No acabo de entender por qué la Comisión podría acudir a informaciones distintas de las facilitadas por los Estados sólo para fijar la producción estimada y no la producción final, derivada esta última de la fijación de los rendimientos medios por zonas homogéneas. (23)
48 Considero, por el contrario, que si la Comisión puede hacer uso de dichas informaciones en relación con un dato provisional (la producción estimada), a fortiori podrá tenerlas en cuenta en relación con el dato definitivo (la producción final), máxime cuando éste tiene una incidencia decisiva en la gestión de la organización común de mercado.
49 El silencio, a este respecto, del artículo 12 del Reglamento nº 3061/84 no me parece argumento convincente. Por otra parte, el artículo 17 bis del Reglamento nº 2261/84 (norma posterior al artículo 12 del Reglamento nº 3061/84, al haber sido modificada por el Reglamento nº 3500/90) se refiere tanto a la producción estimada (apartado 2) como a la producción final (apartado 3). Siendo ello así, no veo dificultades para que el inciso final del apartado 4 de dicho artículo 17 bis -es decir, la norma que autoriza a la Comisión a tener en cuenta datos distintos de los suministrados por los Estados- se entienda aplicable a ambos cómputos de la producción.
50 El Reglamento nº 1187/94 estimó la producción global de aceite prevista para la campaña comunitaria 1993/1994 en 1.283.000 toneladas, de las que 430.000 corresponderían a Italia. (24) Esta cifra reducía en casi 200.000 toneladas las previsiones de las autoridades italianas, lo que motivó una carta de protesta de su Ministro de Agricultura, de 2 de junio de 1994, (25) que sin embargo no se tradujo en interposición de recurso alguno contra el Reglamento nº 1187/94.
51 Para la obtención de tales cifras, la Comisión se basó no sólo en las informaciones proporcionadas por las diferentes administraciones, sino también en los datos suministrados por los agentes económicos implicados (productores, industriales y comerciantes), tal como el Ministro italiano de Agricultura reconocía en su carta de 2 de junio de 1994.
52 En aquella misma carta de protesta, el Ministro italiano de Agricultura expresaba su preocupación por las futuras consecuencias -a su juicio, negativas- resultantes de semejante previsión o estimación: los rendimientos finales de aceitunas y aceite, que habrían de fijarse próximamente para la campaña 1993/1994, podrían sufrir una reducción de cerca del 30 %.
53
Las autoridades italianas eran, pues, conscientes de que la estimación, o previsión de futuro, de la producción oleícola para una determinada campaña, realizada según criterios que combinen los datos oficiales con los datos suministrados de forma directa por los agentes económicos implicados, normalmente iría seguida de unos rendimientos reales (no ya estimados) similares. Lo cual no sólo es lógico, como a continuación expondré, sino también habitual en el sector del aceite.
54 En efecto, poco sentido tendría establecer en mayo de 1994 (fecha del Reglamento nº 1187/94) una estimación o previsión a muy corto plazo, calculada sobre los datos de mercado y con la finalidad de permitir el anticipo de las ayudas a los oleicultores, para, en el mes de julio del mismo año (fecha del Reglamento impugnado), calcular los rendimientos reales sobre cifras del todo divergentes, obtenidas a partir de criterios meramente teóricos. Sólo la hipótesis de un acentuado cambio en el curso de los acontecimientos ocurridos a lo largo de la campaña, de mayo a julio, justificaría la existencia de discrepancias notables entre las cifras estimadas y las cifras finales de producción.
55 No es que la producción «estimada» se haya de convertir, de modo ineludible, en producción final «efectiva»: entre una y otra puede haber modificaciones; pero es lógico que si los cálculos provisionales llevados a cabo para cuantificar la producción estimada son correctos (en cuanto ajustados al mercado), las cifras de rendimientos finales no diverjan excesivamente, al menos si no ha habido variaciones sustanciales en los factores determinantes de la primitiva estimación.
56 La lógica se corresponde, además, en este caso, con el curso de los acontecimientos: según las cifras aportadas por la Comisión (26)
correspondientes al conjunto de campañas desde la de 1987/1988 a la de 1992/1993, y al conjunto de los países comunitarios productores de aceite de oliva (Italia, España, Grecia, Portugal y Francia), el error medio entre la producción estimada y la producción definitiva, se reduce a un 7 %.
57
En el caso específico de Italia, la divergencia media entre una y otra cifra (producción estimada de modo provisional y producción definitiva), para el conjunto de las campañas desde 1987/1988 a 1992/1993, fue del 12 %. Más en concreto, la producción italiana estimada para la campaña anterior a la que es objeto de este recurso (es decir, para la campaña 1992/1993) sólo fue inferior en un 6 % a la producción definitiva: frente a una estimación provisional de 385.000 toneladas, la producción definitiva fue de 410.000 toneladas. (27)
58 Juzgando a partir de los datos suministrados por los diversos escritos procesales de las partes, la conclusión que se obtiene es que las cifras utilizadas por la Comisión para fijar los rendimientos definitivos de la campaña 1993/1994 eran más fiables y respondían con mayor fidelidad a la realidad económica del mercado italiano de aceite de oliva que las cifras facilitadas por la administración italiana.
59 En efecto, los argumentos y anexos de los escritos de contestación a la demanda y de dúplica ponen de relieve que las cifras italianas sobre rendimientos (fundadas sobre controles y datos correspondientes a enero de 1994) estaban sobredimensionadas, por lo que no correspondían a la realidad de la oferta productiva, cuyo mejor reflejo son los precios de mercado.
60 El Gobierno italiano no ha discutido la afirmación de la Comisión (28) sobre el momento temporal en que Agecontrol había ultimado la toma de datos previa para elaborar sus propuestas: enero de 1994. Y si es cierto que en algunas regiones de Italia meridional la recogida de aceituna suele estar ya avanzada a finales de enero, también lo es que ello no puede aplicarse a toda la producción italiana. Es posible, en consecuencia, que fenómenos atmosféricos, o de otro tipo, acaecidos después de enero afecten negativamente a la producción de aceitunas, como en este caso sostiene la Comisión, aludiendo a las incidencias climatológicas adversas de los meses ulteriores. (29)
61 Que así sucedió de hecho en el caso de autos lo acredita la Comisión acompañando, como anexo 3 del escrito de dúplica, un boletín de información de ISMEA, publicado en febrero de 1994, sobre «La producción italiana de aceite de oliva en 1993». Con arreglo a este documento, «las estimaciones sobre la producción realizadas con anterioridad deben ser revisadas a la baja, como consecuencia de los daños provocados por el mal tiempo en la fase inicial de la campaña [...] Los efectos de la evolución climática se han hecho sentir sobre todo en el sur, y han resultado especialmente onerosos en la región de Apulias.» Según ese mismo boletín informativo, la producción de aceite de oliva calculada por ISMEA para Italia en la campaña de autos no superaría las 450.000 toneladas.
62 Sea a consecuencia de factores climáticos, o de cualesquiera otros, lo cierto es que los datos económicos descritos por la Comisión, y no suficientemente rebatidos por el Gobierno italiano, prueban que la producción de la campaña 1993/1994 no podía corresponder a las cifras propuestas por aquel Gobierno: la situación del mercado con referencia a la campaña precedente demuestra que en ningún caso se sobrepasarían, sino más bien lo contrario, las cifras definitivas de la campaña anterior.$
63 Tomando como premisa que la formación de los precios en un mercado como el del aceite de oliva de procedencia comunitaria (30) es un indicador idóneo de la oferta y de la demanda, los siguientes factores demuestran que la producción de la campaña 1993/1994, con relación a la precedente, necesariamente debía ser inferior:
- los precios de la campaña 1993/1994, para las diferentes variedades de aceite, aumentaron, situándose en todo caso por encima de los precios de intervención, al contrario de lo sucedido en la campaña 1992/1993;
- en la campaña 1993/1994 no se produjeron peticiones para acogerse a los regímenes de almacenamiento privado, a diferencia de la campaña 1992/1993;
- en la campaña 1993/1994 hubo necesidad de vender al menos 140.000 toneladas de existencias acumuladas durante la campaña precedente a precios superiores a los de intervención.
64 Todo ello viene a acreditar la disminución de las cantidades disponibles de aceite de oliva a lo largo de la campaña 1993/1994, que en ningún caso podían ser superiores a las de 1992/1993.
65
Era, pues, manifiestamente exagerada la estimación provisional (630.000 toneladas) que las autoridades italianas habían hecho para la campaña 1993/1994, muy superior incluso a la producción definitiva de la campaña precedente.
66 Eran igualmente desproporcionados los rendimientos definitivos propuestos por la administración italiana para la campaña 1993/1994, que determinaban una producción final de 581.954 toneladas de aceite de oliva, (31) también superior a la de la campaña precedente. Por el contrario, se ajustaba mucho más a la realidad la cifra en que la Comisión fijó los rendimientos italianos, mediante el Reglamento ahora impugnado, y con ello, derivadamente, la producción final resultante.
67 En resumen, los reglamentos que regulan la organización común de mercados en el sector de materias grasas autorizan a la Comisión para apartarse de los datos de producción facilitados por los Estados miembros cuando, como ocurre en el caso de autos, tales datos no corresponden a la situación real del sector. La Comisión, puede, en dicho supuesto, acudir a otras informaciones -entre ellas a las facilitadas por los agentes económicos y a las derivadas de la propia evolución del mercado- para calcular los rendimientos de aceitunas y de aceite en cada campaña, en función de los cuales se fijan las ayudas a los oleicultores.
68 Por consiguiente, resultan también infundadas las alegaciones sobre la quiebra del principio de seguridad jurídica, que el Gobierno italiano identificaba, en su réplica, con «la toma de una decisión prescindiendo de las normas previamente fijadas, de manera general, para su adopción».
69 Procede, pues, desestimar el primer motivo del recurso.
Sobre el segundo motivo de impugnación
70 El Gobierno italiano alega que el Reglamento objeto de recurso no está suficientemente motivado, vicio de forma que debería determinar su anulación.
71 Es jurisprudencia reiterada que la motivación requerida por el artículo 190 del Tratado CE ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control.
72 Sin embargo, no es necesario que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes, en la medida en que, para resolver si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado, debe apreciarse no sólo su tenor literal, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (32)
73
La exposición de motivos del Reglamento impugnado señala, en su primer considerando, cuál es el fundamento de la revisión, a la baja, hecha por la Comisión sobre las cifras suministradas por las autoridades italianas: las «adaptaciones respecto de los datos suministrados por el Estado miembro [Italia]» se llevan a cabo «para lograr su coherencia [de la producción final] con la producción estimada en el Reglamento nº 1187/94».
74 No puede afirmarse, pues, que el Reglamento haya omitido la expresión de los motivos que indujeron a la Comisión a actuar del modo en que lo hizo: el considerando citado expresa claramente que la reducción de rendimientos, sobre las cifras propuestas, se basa en la vinculación entre producción prevista y producción final. Otra cosa es que la parte demandante esté, o no, de acuerdo con la corrección jurídica de semejante criterio de actuación y con sus consecuencias, pero ello ya no afecta a la exigencia formal de motivación.
75 De hecho, las alegaciones del Gobierno italiano en el escrito de réplica admiten, sin ambages, que el Reglamento está motivado, con lo que vienen a desvirtuar su segundo motivo de impugnación. La réplica, en efecto, afirma: «[...] dado que el reglamento contiene una clara y específica motivación de la razón por la cual los rendimientos italianos han sido fijados de manera significativamente diferente a la propuesta nacional [...]».
Sobre el tercer motivo de impugnación
76 En su último motivo del recurso, el Gobierno demandante imputa a la Comisión el haber incurrido en desviación de poder al dictar el Reglamento objeto de recurso.
77 Caracterizada como la utilización de las facultades atribuidas a un órgano, o a una administración en general, para una finalidad distinta de aquella que ha sido fijada por la norma, la desviación de poder en que hubiera incurrido la Comisión se habría producido si ésta hubiera aprobado el Reglamento con un fin distinto del de contribuir a la mejor gestión del régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva.
78 Un recurso que impute desviación de poder a la Comisión debería, al menos, para tener posibilidades de éxito, describir cuál es la finalidad que considera la adecuada -en el sentido de finalidad querida por la norma de cobertura- y cuál la finalidad desviada de la que se acusa a la Comisión.
79 No ocurre así en este caso. La demanda concluye su exposición afirmando que la Comisión, al ligar la fijación de los rendimientos a la estimación de la producción prevista, «ha perseguido y conseguido el objetivo, no autorizado por el Reglamento nº 2261/84, de utilizar para la fijación de los rendimientos apreciaciones autónomas, y no simplemente correcciones de los datos facilitados por los Estados miembros».
80 Tal afirmación identifica, equivocadamente, los objetivos (o finalidades) con los medios o instrumentos. La utilización de datos distintos de los estatales no es un «objetivo», sino un medio para conseguir un objetivo. En el caso de autos, como acertadamente alega la Comisión, su única finalidad ha sido contribuir a la más eficaz gestión de la organización común del mercado en el sector de las materias grasas.
81 Aun en la hipótesis de que no fuera válida la fijación de rendimientos por la Comisión a partir de datos distintos de los estatales, el Reglamento impugnado
-que, en tal caso, sería nulo por contravenir las normas sobre fijación de dichos rendimientos- no por ello estaría viciado de desviación de poder: la Comisión habría actuado para conseguir la finalidad prevista por la norma, pero haciendo uso de un instrumento erróneo.
82 Procede, pues, desestimar también este motivo de impugnación.
Costas
83 Según el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha formulado dicha petición, a la que procede acceder.
Conclusión
84 En atención a las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso.
2)
Condene en costas a la República Italiana.
(1) - DO L 193, p. 1.
(2) - DO L 172, p. 3025.
(3) - DO L 208, p. 3; EE 03/31, p. 232.
(4) - En la redacción dada por el Reglamento (CEE) nº 3499/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 338, p. 1).
(5) - El apartado 4 del artículo 2 del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3500/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 338, p. 3) dispone: «En el caso de los oleicultores cuya producción media sea al menos de 500 kg de aceite de oliva por campaña, se concederá la ayuda con arreglo a lo dispuesto en el primer guión del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE por la cantidad de aceite realmente producida en una almazara autorizada. En el caso de los demás oleicultores, la ayuda se concederá con arreglo a lo dispuesto en el segundo guión del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE, y será igual a la resultante de la aplicación de la medida de los rendimientos en aceitunas y en aceite, fijados a tanto alzado en el curso de las cuatro últimas campañas con arreglo al artículo 18 del presente Reglamento, al número de olivos en producción y con la condición de que la transformación de las aceitunas en aceite se haya realizado en una almazara autorizada.»
(6) - En la redacción dada por el Reglamento nº 3500/90, antes citado.
(7) - DO L 208, p. 11.
(8) - DO L 288, p. 52; EE 03/32, p. 169.
(9) - Redacción dada por el Reglamento (CEE) nº 1318/92 de la Comisión, de 22 de mayo de 1992 (DO L 140, p. 11).
(10) -
DO L 132, p. 4.
(11) - Las diferencias entre la propuesta nacional y el Reglamento se refieren a la fijación de los kilogramos de aceituna por cada árbol. La Comisión ha respetado, pues, las cifras correspondientes a la fijación de kilogramos de aceite por cada 100 kg de aceitunas.
(12) - Así lo dispone el Reglamento nº 2262/84.
(13) - Sentencia de 29 de junio de 1989, Vreugdenhil y otros (22/88, Rec. p. 2049), apartado 16.
(14) - Sentencia Vreugdenhil y otros, antes citada, apartado 16; en este mismo sentido se expresan las sentencias de 2 de febrero de 1988, Reino Unido/Comisión (61/86, Rec. p. 431), apartado 7; de 11 de marzo de 1987, Rau y otros (asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 14, y de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión (C-478/93, Rec. p. I-3084), apartado 30.
(15) - Asunto 138/79, Rec. p. 3333.
(16) - Se trataba del Reglamento (CEE) nº 2920/93 de la Comisión, de 22 de octubre de 1993, por el que se fija el coeficiente uniforme de reducción para determinar la cantidad de plátanos que debe asignarse a cada operador de las categorías A y B en el marco del contingente arancelario correspondiente al segundo semestre de 1993 (DO L 264, p. 40).
(17) - Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1).
(18) - Apartado 37.
(19) - El Tribunal de Justicia añade (apartados 38 a 40) que el reconocimiento a favor de la Comisión de la potestad de verificación y corrección de los datos nacionales no queda desvirtuado por la sentencia de 20 de enero de 1993, Emerald Meats/Comisión (asuntos acumulados C-106/90, C-317/90 y C-129/91, Rec. p. I-209), apartado 40, en la que decidió que las exigencias de una gestión comunitaria no implican tampoco que la Comisión deba forzosamente poder corregir, en casos concretos, decisiones erróneas adoptadas por las autoridades nacionales en el marco de esta gestión.
(20) - Sin cursiva en el original.
(21) - El debate sobre este punto se ha acercado, en ocasiones, a la logomaquia: el Gobierno italiano admite que la Comisión puede llevar a cabo la «corrección» de los datos nacionales, pero no su «sustitución». La Comisión, por su parte, califica su conducta como «adaptación» de dichos datos. Los tres términos expresan un mismo resultado de hecho: la divergencia entre unos datos y otros. El problema no es, a mi juicio, cuantitativo sino cualitativo, en el sentido de que afecta a la potestad de modificar los datos. Admitida dicha potestad, lo único que debe valorarse es bajo qué criterios pueden fijarse los nuevos datos.
(22) - Sin cursiva en el original.
(23) - Véase el punto 19 de las conclusiones.
(24) - Así se afirma en el oficio remitido el 28 de julio de 1994 por el FEOGA a la administración italiana (anexo 4 de la contestación a la demanda).
(25) - Aportada como anexo 1 de la contestación a la demanda.
(26) - «Estudio sobre los márgenes de error entre la producción estimada y la producción definitiva», acompañado como anexo 3 de la contestación a la demanda.
(27) - Más adelante subrayaré la importancia de los datos de esta última campaña para la fijación de los rendimientos objeto de litigio.
(28) - Afirmación que, por lo demás, es coherente con la comunicación remitida por la Comisión el 28 de julio de 1994 al Ministerio de Agricultura italiano y a la agencia «Agecontrol»; en ella hacía constar que «la determinación de los rendimientos [llevada a cabo por Italia] se basa sobre controles que han tenido lugar hasta enero. Dichos controles deberían continuar hasta finales de marzo, al menos, para tomar en consideración las condiciones específicas susceptibles de influir en las cantidades recogidas, y para mejorar la estimación de la producción.»
(29) - La información del Servicio meteorológico del Ejército del Aire, recogida por la Comisión como anexo 4 de su escrito de dúplica, pone de relieve que en el mes de febrero de 1994, durante quince días «las precipitaciones fueron muy intensas en Apulias, Calabria y Sicilia».
(30) - Según las afirmaciones de la Comisión, la Comunidad es el primer productor (80 %), el primer consumidor (75 %) y el primer comerciante (90 %) de aceite de oliva. De ahí que el mercado comunitario de dicho producto no esté prácticamente influido por las importaciones y exportaciones, y que los precios comunitarios sean los precios de referencia mundial.
(31) - Cifra obtenida del documento aportado como anexo 3 de la demanda.
(32) - Véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I-395), apartado 16, y la jurisprudencia en ella citada.