62004TO0387_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑387/04,
EnBW Energie Baden-Württemberg AG,
con domicilio social en Karlsruhe (Alemania), representada por los Sres. C.-D. Ehlermann, M. Seyfarth, A. Gutermuth y M. Wissmann, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por los Sres. U. Wölker, M. Niejahr y T. Scharf, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Federal de Alemania,
representada por los Sres. W.-D. Plessing y U. Forsthoff, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. D. Sellner y U. Karpenstein, abogados,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión de la Comisión C(2004) 2515/2 final, de 7 de julio de 2004, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República Federal de Alemania de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Jaeger, Presidente, y el Sr. J. Azizi y la Sra. E. Cremona, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32), crea, con efectos a partir de 1 de enero de 2005, un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad (en lo sucesivo, «régimen de comercio de derechos») a fin de fomentar la reducción de las emisiones de estos gases, en particular de dióxido de carbono (en lo sucesivo, «CO 2 »), de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente (artículo 1 de la Directiva 2003/87). Se basa en obligaciones que corresponden a la Comunidad con arreglo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al Protocolo de Kioto. Este último fue aprobado por la Decisión 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO L 130, p. 1). Entró en vigor el 16 de febrero de 2005.
2. La Comunidad y sus Estados miembros se comprometieron a reducir sus emisiones antropogénicas globales de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo A del Protocolo de Kioto en un 8 % respecto a los niveles de 1990 en el período comprendido entre 2008 y 2012 (cuarto considerando de la Directiva 2003/87).
3. A estos efectos, la Directiva 2003/87 establece esencialmente que las emisiones de gases de efecto invernadero por las instalaciones enumeradas en su anexo I estarán sujetas a autorización previa y los derechos establecidos serán objeto de asignación de acuerdo con los planes nacionales de asignación (en lo sucesivo, «PNA»). Si un titular consigue reducir sus emisiones podrá vender su excedente de derechos a otros titulares. Inversamente, el titular de una instalación cuyas emisiones son excesivas podrá comprar los derechos necesarios de un titular que disponga de excedentes.
4. En virtud del anexo I de la Directiva 2003/87, pertenecen a su ámbito de aplicación, en particular, algunas instalaciones que operan en el sector de la energía, a saber, las instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior a 20 MW, las refinerías de hidrocarburos y las coquerías.
5. La Directiva 2003/87 establece una primera fase que va desde 2005 hasta 2007 (en lo sucesivo, «primer período de asignación»), anterior al primer período de compromisos previsto por el Protocolo de Kioto, seguida de una segunda fase que va desde 2008 hasta 2012 (en lo sucesivo, «segundo período de asignación»), que coincide con el primer período de compromisos (artículo 11 de la Directiva 2003/87).
6. Más concretamente, el régimen de comercio de derechos se fundamenta, por una parte, en la implantación de un régimen de autorización previa para emitir gases de efecto invernadero (artículos 4 a 8 de la Directiva 2003/87) y, por otra parte, en los derechos que autorizan al titular de una explotación a emitir un determinado volumen de gases de efecto invernadero (artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87).
7. Las condiciones y los procedimientos conforme a los cuales las autoridades nacionales competentes asignan derechos de emisión a los titulares de instalaciones, sobre la base de un PNA, están previstos en los artículos 9 a 11 de la Directiva 2003/87.
8. Así, el artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2003/87 establece:
«Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un [PNA] que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El [PNA] se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III.»
9. La Comisión dictó las orientaciones anteriormente mencionadas en el marco de su Comunicación COM(2003) 830 final, de 7 de enero de 2004, Orientaciones para los Estados miembros sobre la aplicación de los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87, y circunstancias en las que queda demostrada la situación de fuerza mayor (en lo sucesivo, «Orientaciones de la Comisión»).
10. El artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87 prosigue:
«Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho [PNA] se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el [PNA] se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.»
11. El artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 dispone:
«En un plazo de tres meses a partir de la notificación del [PNA] de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho [PNA], o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexo III. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
12. A tenor del artículo 10 de la Directiva 2003/87, los Estados miembros asignarán gratuitamente al menos el 95 % de los derechos de emisión para el primer período de asignación.
13. El artículo 11 de la Directiva 2003/87 sobre la asignación y expedición de derechos de emisión dispone:
«1. Para el período de tres años que comenzará el 1 de enero de 2005, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período y su asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos tres meses antes del principio del período y se basará en el [PNA] elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.
2. Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en el [PNA] del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.
3. Las decisiones tomadas en virtud de los apartados 1 o 2 deberán ser conformes a los requisitos del Tratado, en particular a sus artículos 87 y 88. Al decidir la asignación, los Estados miembros tendrán en cuenta la necesidad de dar acceso a los derechos de emisión a los nuevos entrantes.
[…]»
14. El anexo III de la Directiva 2003/87 enumera once criterios aplicables a los PNA.
15. Según el criterio nº 1 del anexo III:
«La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358[…] y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358[…] y el Protocolo de Kioto.»
16. A tenor del criterio nº 5 del anexo III:
«De conformidad con los requisitos del Tratado, en particular sus artículos 87 y 88, el [PNA] no distinguirá entre empresas o sectores de modo que se favorezca indebidamente a determinadas empresas o actividades.»
17. En relación con el criterio nº 5, el punto 47 de las Orientaciones de la Comisión precisa que «se aplicará la normativa ordinaria sobre ayudas estatales».
18. El criterio nº 10 del anexo III establece que «el [PNA] contendrá una lista de las instalaciones cubiertas por la presente Directiva con mención de las cifras de derechos de emisión que se prevé asignar a cada una».
19. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2003/87 prevé que los derechos de emisión puedan transferirse entre personas físicas o jurídicas en la Comunidad o en terceros países. Con arreglo al artículo 12, apartado 3, antes del 1 de mayo de cada año, el titular de cada instalación deberá entregar un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural anterior, para que dichos derechos se cancelen a continuación.
20. Según el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2003/87, los derechos de emisión sólo serán válidos para las emisiones producidas durante el período para el que se hayan expedido.
Antecedentes de hecho
I – Escrito de la Comisión de 17 de marzo de 2004
21. Mediante escrito conjunto de los Directores generales de la Dirección General (DG) «Medio Ambiente» y de la DG «Competencia» de 17 de marzo de 2004, dirigido a los Estados miembros y que mencionaba como objeto «Ayudas de Estado y [PNA]», la Comisión especificó los procedimientos que seguiría así como los criterios que tendría en cuenta en la apreciación de las posibles ayudas de Estado en el marco de la ejecución de los PNA de acuerdo con los criterios establecidos en el anexo III de la Directiva 2003/87.
22. En este escrito, la Comisión expuso su interpretación del criterio nº 5 del anexo III de la Directiva 2003/87 en el marco de su apreciación de los PNA. A este respecto, la Comisión recordaba, en primer lugar, que en sus Decisiones de 29 de marzo de 2000, de 28 de noviembre de 2001 y de 24 de junio de 2003, relativas, respectivamente, a los casos N 653/99 (Dinamarca, cuotas de CO 2 ) (DO 2000, C 322, p. 9), N 416/01 (Reino Unido, comercio de emisiones) (DO 2002, C 88, p. 16) y N 35/03 [Países Bajos, régimen comercial de las emisiones de NO x (óxidos de nitrógeno)] (DO 2003, C 227, p. 8), había declarado que se cumplían los cuatro criterios establecidos en el artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, en estas Decisiones consideró los derechos de emisión equivalentes a un activo inmaterial (intangible asset), cuyo valor venía determinado por el mercado, y que, en consecuencia, el hecho de que el Estado los asignara gratuitamente a las empresas constituía una ventaja a su favor, que el Estado, al renunciar a la venta de dichos derechos, por ejemplo, mediante subasta, se privaba de un recurso, de modo que la concesión de dicha ventaja implicaba una transferencia de recursos del Estado, y finalmente, que la ventaja controvertida era selectiva, afectaba a los intercambios entre los Estados miembros y falseaba o amenazaba con falsear la competencia.
23. En dicho escrito la Comisión afirmaba, a continuación, que aunque el régimen comunitario para el comercio de derechos es distinto de los regímenes nacionales objeto de las decisiones antes citadas, consideraba que los PNA podían contener elementos que falsearan la competencia y que constituyeran ayudas de Estado. Añadió que esto se produce, por ejemplo, cuando un Estado miembro asigna a las empresas más derechos de emisión de los necesarios para cubrir su previsión de emisiones durante el período de asignación, pues estas empresas tienen la posibilidad de vender su excedente de derechos y conservar el beneficio de la venta. Señaló que esta ventaja podía falsear seriamente la competencia y que, puesto que no estaba justificada por ninguna mejora ecológica, debía ser considerada, en principio, ayuda de Estado incompatible con el mercado común. Así pues, la Comisión señaló que si detectaba que un PNA favorecía de este modo a determinadas empresas, incoaría de oficio un procedimiento sobre ayudas de Estado. Aunque el PNA no dé lugar a «sobreasignación» en este sentido, puede contener un elemento de ayuda de Estado en relación con el artículo 10 de la Directiva 2003/87 si un Estado miembro decide asignar gratuitamente más del 95 % de los derechos de emisión para el primer período de asignación, renunciando con ello a ingresos públicos.
24. Finalmente, la Comisión comunicaba, en este escrito, que para el primer período de asignación no exigiría la notificación formal de los PNA según el artículo 88 CE, apartado 3, pero que examinaría minuciosamente los PNA notificados conforme a la Directiva 2003/87 y especialmente, en cada caso, si pueden producir distorsiones graves de la competencia incompatibles con el Tratado. La Comisión añadió que, en tal caso, no dudaría en hacer uso de todos los medios que le ofrecen las disposiciones sobre ayudas de Estado.
II – PNA alemán
25. El 31 de marzo de 2004, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión el PNA alemán para el primer período de asignación conforme al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2003/87.
26. El PNA alemán consta de un «plan macro» y de un «plan micro». El plan macro contiene el reparto de las previsiones nacionales de emisiones y fija el total de derechos de emisión que pueden asignarse de conformidad con los compromisos internacionales de reducción de emisiones suscritos por Alemania. El plan micro regula la asignación de derechos de emisión a los titulares de las distintas instalaciones y prevé la constitución de una reserva de derechos de emisión destinada a los nuevos operadores.
27. De acuerdo con la regla de limitación de la cantidad de derechos de emisión, tal como resulta del criterio nº 1 del anexo III de la Directiva 2003/87, el PNA alemán limita, en principio, la concesión de derechos de emisión a lo necesario para cubrir las emisiones anteriores (instalaciones existentes) o previsibles (nuevas instalaciones). No obstante, este principio está sujeto a la aplicación de las reglas particulares que se exponen a continuación.
28. Por lo que respecta a las antiguas instalaciones, es decir, aquéllas cuya explotación comenzó antes del 31 de diciembre de 2002, la cantidad de derechos de emisión que se les puede asignar gratuitamente se calcula a partir de la media anual de sus emisiones de CO 2
en el pasado, según el método de cálculo denominado «grandfathering». La cantidad de derechos de emisión que se les puede asignar es el resultado de multiplicar datos de sus emisiones históricas por un «factor de cumplimiento» (Erfüllungsfaktor), fijado en función del objetivo de reducción perseguido. Por regla general, este factor de cumplimiento es inferior a 1, con el fin de permitir una reducción con respecto al nivel de emisión precedente y, en último término, restringir la cantidad total de derechos de emisión a asignar.
29. Según la regla denominada de «malus»,
en el segundo período de asignación se reducirá 0,15 el factor de cumplimiento aplicable a las antiguas centrales de combustión especialmente ineficientes, es decir, las centrales de combustión de lignito y de hulla cuyo grado de eficiencia energética neta –que determina la parte de energía contenida en el combustible que se convierte en electricidad– sea, respectivamente, inferior a 31 % y a 36 %. Sin embargo, dicha reducción no se aplicará a las centrales de combustión de lignito si sus titulares las reemplazan por otras centrales, de acuerdo con la «regla de transferencia» (véase el apartado 31 infra).
La regla de malus
se considera un incentivo a la sustitución rápida de instalaciones arcaicas e ineficientes.
30. Según la regla denominada del «nuevo entrante», se asignará a las nuevas instalaciones, es decir, las que comenzaron a explotarse después del 1 de enero de 2005 o aumentaron su capacidad de producción tras esa fecha, durante sus primeros catorce años de explotación, una cantidad de derechos de emisión equivalente a las emisiones previstas, que se evalúan teniendo en cuenta como criterio (benchmark) la «mejor técnica disponible». Durante este período, el factor de cumplimiento permanece invariable, fijo en 1. Por lo que respecta a las instalaciones de producción de electricidad, la cantidad de derechos de emisión a asignar tiene como tope 750 g CO 2 /kWh. No obstante, en caso de emisiones inferiores, los derechos de emisión que se asignen no deberán superar las necesidades reales de la instalación, teniendo en cuenta un mínimo de 365 g CO 2 /kWh.
31. Según la regla denominada de «transferencia», en caso de cierre de una instalación situada en Alemania, los derechos de emisión asignados a la misma no se revocan si así se solicita y el titular inicia la explotación de una nueva instalación, en territorio alemán, dentro de un plazo de tres meses desde el cierre de la antigua instalación. En tal caso, la asignación se efectuará durante cuatro años sobre la base de las emisiones históricas de la instalación cerrada, y después se calculará, para un período de catorce años, sobre la base de un factor de cumplimiento 1. De este modo, el titular de una instalación de producción de electricidad elude la aplicación de los criterios de la «mejor técnica disponible» y del techo de emisiones de 750 g CO 2 /kWh a los que, en principio, están sujetas las nuevas instalaciones (véase el apartado 30 supra).
Esta regla se considera un incentivo a la sustitución anticipada de instalaciones arcaicas e ineficientes por instalaciones con emisiones reducidas.
32. Por lo que respecta a las centrales nucleares, la regla denominada de «asignación especial» (Sonderzuteilung) establece una asignación de derechos de emisión transitoria y compensatoria, por razón de la obligación de cerrar determinadas centrales nucleares durante los años 2003 a 2007, impuesta a sus titulares por el Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität (Ley alemana sobre el abandono de la energía nuclear para la producción comercial de electricidad, BGBl. 2002 I, p. 1351). Esta asignación especial sólo afecta a las centrales de Stade (cerrada en 2003 y cuyo titular es la sociedad E.ON AG) y Obrigheim (cerrada en 2005 y cuyo titular es la demandante), pues el cierre de otras centrales nucleares está previsto para después de 2007. La asignación especial se limita a 1,5 millones de toneladas de CO 2
al año durante el primer período de asignación y se considera que cubre el aumento de emisiones producido por la mayor utilización de las centrales convencionales por parte de los titulares afectados, necesaria para compensar la pérdida en la producción de electricidad de las centrales nucleares cerradas y sustituidas.
33. El PNA alemán constituye el fundamento de la Zuteilungsgesetz 2007 (Ley alemana, de 26 de agosto de 2004, sobre la asignación de derechos de emisión durante el primer período de asignación, BGBl. 2004 I, p. 2211, en lo sucesivo, «Ley de asignación»). En lo que atañe al presente litigio, la Ley de asignación no difiere sustancialmente del PNA alemán. Además, la República Federal de Alemania adoptó, el 8 de julio de 2004, la Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (Ley por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 2003/87 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión, BGBl. 2004 I, p. 1578).
III – Mercado energético alemán
34. En Alemania, cuatro empresas energéticas producen y suministran en torno a un 88 % de la capacidad de producción alemana de electricidad, a saber, las sociedades RWE AG, E.ON AG, Vattenfall Europe AG y la demandante. El 12 % restante del mercado de referencia se reparte entre algunas pequeñas y medianas empresas energéticas, entre las cuales están, en particular, las centrales municipales (Stadtwerke).
35. La demandante es la tercera mayor empresa energética alemana, con una capacidad total de 14 gigavatios (GW), de los cuales el 37 % proviene de centrales nucleares y el 29 % de centrales de combustión de lignito o de hulla. En las otras grandes empresas energéticas alemanas, las partes de su producción de electricidad que provienen, respectivamente, de centrales nucleares y de centrales de combustión de lignito y hulla, en relación con su capacidad de producción total son las siguientes:
– RWE (capacidad total de producción de 34 GW): 16 % de la energía nuclear y 58 % de la combustión de lignito o hulla;
– E.ON (capacidad total de producción de 25 GW): 34 % de la energía nuclear y 35 % de la combustión de lignito o hulla;
– Vattenfall Europe (capacidad total de producción de 15 GW): 9 % de la energía nuclear y 61 % de la combustión de lignito o hulla.
IV – Procedimiento administrativo
A – Denuncia de la demandante
36. Mediante escrito de 17 de junio de 2004, la demandante presentó una denuncia ante la DG «Medio Ambiente» y la DG «Competencia» de la Comisión, basándose en que la regla de transferencia, tal como está prevista en el PNA alemán y en el artículo 10 de la Ley de asignación, beneficia indebidamente y en especial a RWE, su principal competidor. En ella expuso que, a raíz de la sustitución de sus antiguas instalaciones convencionales de combustión por nuevas instalaciones, RWE obtuvo gratuitamente una cantidad excesiva de derechos de emisión, en particular respecto de la cantidad de derechos de emisión a que ella podía aspirar, en aplicación de la regla de asignación especial y del artículo 15 de la Ley de asignación, en caso de cierre y sustitución de sus centrales nucleares. Ante esta distorsión de la competencia, la demandante pidió a la Comisión, en particular, que rechazara el PNA alemán sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, y que incoara contra la República Federal de Alemania un procedimiento de investigación formal, con arreglo artículo 88 CE, apartado 2.
37. En su escrito de 22 de junio de 2004, la demandante reiteró sus peticiones y especificó los motivos de su denuncia. Señaló que el PNA alemán, en particular la regla de transferencia, infringía el criterio nº 5 del anexo III de la Directiva 2003/87, el artículo 87 CE, así como la libertad de establecimiento. Para apoyar su denuncia, la demandante alegaba, en sustancia, que la aplicación de la regla de transferencia, de la que se benefician sus principales competidores, en particular RWE, tiene como consecuencia una considerable «sobreasignación» de derechos de emisión a las nuevas instalaciones que reemplazan a las antiguas instalaciones de combustión, derivada de conceder a los titulares beneficiados, durante un período de cuatro años, una cantidad de derechos de emisión basada en las necesidades de sus antiguas instalaciones reemplazadas. Por tanto, el titular beneficiado puede vender en mercado su excedente de derechos –no necesarios para cubrir el nivel de emisiones apreciablemente inferior de la nueva instalación más eficiente– y de obtener así una ventaja competitiva injustificada. En cambio, en caso de sustitución de una central nuclear –única posibilidad de la demandante debido a su situación económica–, la aplicación de la regla de asignación especial no implica la concesión de una ventaja equivalente y tampoco basta para compensar la pérdida de capacidad productiva que resulta del cierre de las centrales nucleares. Así, para compensar la pérdida de su capacidad productiva, se verá obligada a producir más electricidad y, por tanto, más emisiones, mediante instalaciones convencionales, y a cubrir sus necesidades adicionales de derechos de emisión mediante la compra de los mismos. La demandante añade que este trato preferente dispensado a RWE en perjuicio suyo no está justificado ni con arreglo a la Directiva 2003/87 ni con arreglo al artículo 87 CE.
B – Decisión impugnada y Comunicación de la Comisión de 7 de julio de 2004
38. Mediante la Decisión C(2004) 2515/2 final de la Comisión, de 7 de julio de 2004, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República Federal de Alemania de conformidad con la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión sólo rechazó el PNA alemán en tanto en cuanto establecía determinadas medidas de ajuste posteriores a la asignación de derechos de emisión, declarándolas incompatibles con los criterios nº 5 y nº 10 del anexo III de la Directiva 2003/87. Sin embargo, la declaración de incompatibilidad no afectó a los aspectos del PNA alemán objeto de la denuncia de la demandante.
39. En lo relativo a la aplicación de las reglas sobre las ayudas de Estado y a la regla de transferencia, la Decisión impugnada expone, en sus considerandos noveno y décimo, lo siguiente:
«Sobre la base de la información proporcionada por el Estado miembro, la Comisión estima que las posibles ayudas probablemente serán consideradas compatibles con el mercado común cuando se examinen con arreglo a lo dispuesto por el artículo 88 CE, apartado 3.
La Comisión considera que las indicaciones del Estado miembro concernido sobre las transferencias de derechos de emisión demuestran que, durante el período [de asignación] cubierto por el presente [PNA], ninguna ventaja a que den lugar tales transferencias en favor de otras instalaciones, respecto de inversiones similares de nuevos entrantes, excederá lo que pueda justificarse por el beneficio ecológico derivado de la medida de que se trata. En el período [de asignación] siguiente, ya no existe diferencia entre, por una parte, las instalaciones que pueden ser objeto de transferencia y, por otra parte, aquéllas que están afectas a la reserva destinada a los nuevos operadores.»
40. La Comisión, en el punto 3.3 de su Comunicación COM (2004) 500 final al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las Decisiones de la Comisión de 7 de julio de 2004 en relación con los planes nacionales de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, de Dinamarca, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Austria, Eslovenia, Suecia y el Reino Unido de acuerdo con la Directiva 2003/87, de 7 de julio de 2004, se pronunció sobre las reglas de transferencia como sigue:
«[…] Por otra parte, los Estados miembros tienen facultades discrecionales sobre el tratamiento de las instalaciones cerradas.
Si un Estado miembro no retiene la expedición de derechos a una estación cerrada por el resto de un período de [asignación] se procede a la transferencia de derechos desde una instalación cerrada a una instalación nueva, bajo el control del mismo titular.
Cuando un Estado miembro ha elegido retener la expedición de más derechos a una instalación cerrada por el resto de un período de [asignación] y ha establecido una reserva para [los] nuevos operadores, es necesario examinar las condiciones de funcionamiento de esta parte del régimen, para velar porque las instalaciones que se benefician de una regla de transferencia no se vean indebidamente favorecidas respecto a las que no lo hacen. La aplicación de una regla de transferencia puede limitarse en el sentido de que un titular pueda optar a su beneficio sólo si tanto la instalación cerrada como la instalación nueva están situadas en el territorio del Estado miembro.
Por otra parte, la Comisión observa que se prevé que la retención de derechos como consecuencia de cierres cree incentivos para la inversión en instalaciones limpias y eficientes. Sin embargo, el impacto sobre el medio ambiente de una regla de transferencia es neutro, salvo que un Estado miembro cancele los eventuales derechos no expedidos tras un cierre. Es probable que los eventuales derechos en exceso sean entregados por otra instalación, del mismo Estado miembro o de otro sitio, para cubrir las emisiones.»
C – Escrito de la Comisión de 29 de julio de 2004
41. En el escrito de la DG «Competencia», de 29 de julio de 2004 (en lo sucesivo, «escrito de la DG “Competencia” de 29 de julio de 2004»), la Comisión expuso, refiriéndose en particular a la Decisión impugnada, la apreciación hecha por dicha DG sobre los aspectos planteados por la denuncia de la demandante. A este respecto recordó que, en el marco de la Decisión impugnada, la Comisión también había «analizado la compatibilidad del [PNA alemán] con el criterio [n°] 5 del anexo III de la [Directiva 2003/87] examinando si [dicho PNA] daba lugar a discriminaciones entre sociedades o sectores al favorecer indebidamente a algunas empresas o sectores de actividad infringiendo las normas sobre ayudas de Estado» y dicho análisis también versaba sobre la aplicación de la regla de transferencia. La Comisión señaló que consideraba que durante el primer período de asignación, ni el PNA alemán ni la aplicación de la regla de transferencia daban lugar a tal discriminación, pues dicha regla de transferencia parecía garantizar que ninguna ventaja otorgada a las instalaciones de reemplazo respecto de inversiones similares realizadas por otros nuevos operadores excedería lo que pudiera justificarse por el beneficio medioambiental derivado de la medida controvertida. Consideraba, en particular, que la regla de transferencia estaba concebida como incentivo a la modernización, a disposición de todos los participantes en el régimen de comercio de derechos de emisión, no limitado a determinados sectores o a determinadas sociedades.
42. Por lo que respecta a los efectos de la regla de transferencia, en particular, en el sector energético, la Comisión expuso, en el escrito de la DG «Competencia», que había observado que, según las autoridades alemanas, la explotación de una serie de centrales de producción de electricidad estaba siendo muy rentable. En consecuencia, consideraba que sólo el incentivo financiero ofrecido por la regla de transferencia podía dar lugar a su rápida sustitución por tecnologías más ecológicas y menos generadoras de emisiones de CO 2
y que este efecto de incentivo debía apreciarse también a la luz de la regla de malus
según la cual puede penalizarse a las instalaciones menos eficientes en caso de que pospongan su esfuerzo de modernización. Por tanto, consideraba que realmente cabía esperar que la regla de transferencia incentivase a los operadores a modernizar sus instalaciones más rápidamente de lo que lo hubieran hecho en caso de que dicha regla no hubiese existido.
43. Sobre la cuestión de si el beneficio que resulta de la regla de transferencia concede una ventaja excesiva a determinadas empresas, la Comisión señaló que se remitía a las explicaciones de las autoridades alemanas según las cuales recurrir a dicha regla en el sector energético daría lugar, en la mayoría de los casos, a la sustitución de instalaciones de combustión de lignito, antiguas e ineficientes, por instalaciones modernas y más eficientes del mismo tipo durante el primer período de asignación. Añadió que, en tal caso, el beneficio calculado por las autoridades alemanas sólo alcanzaba una parte muy reducida del coste de la inversión. A la vista del impacto positivo de la regla de transferencia en la consecución de los objetivos medioambientales de la Directiva 2003/87 durante los cuatro primeros años, la Comisión consideraba que una ventaja tan limitada parecía proporcionada y, en consecuencia, compatible con las normas sobre ayudas de Estado y que, una vez transcurridos esos cuatro años, una instalación de sustitución recibiría derechos de emisión en función de la «mejor técnica disponible», al igual que cualquier otra nueva instalación, lo que impediría cualquier discriminación entre las inversiones de sustitución y las nuevas instalaciones.
44. Sobre la desventaja relativa de las centrales nucleares que deben sustituirse por instalaciones convencionales que emiten CO 2, la Comisión expuso que consideraba que este efecto parecía ser el resultado de la decisión de la República Federal de Alemania de abandonar, a medio plazo, la producción de energía nuclear y no debía atribuirse a la implantación del régimen de comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87. Destacó que esta Directiva versaba sobre la asignación de derechos de emisión y, en consecuencia, no afectaba a las centrales nucleares, que no emitían CO 2, pero que, no obstante, la Directiva 2003/87 permitía a los Estados miembros atenuar los efectos de las opciones políticas nacionales, como el abandono de la energía nuclear decidido por la República Federal de Alemania. La Comisión destacó que la República Federal de Alemania había explicado que el PNA alemán había tenido suficientemente en cuenta esta situación particular, en primer lugar, concediendo directamente derechos de emisión compensatorios y, en segundo lugar, dejando libertad a las instalaciones afectadas para que eligieran el método de asignación de dichos derechos de emisión y que, además, la República Federal de Alemania había decidido crear una reserva destinada a nuevos entrantes. De este modo, se asignaría gratuitamente a las nuevas instalaciones, incluidas las que sustituyen a instalaciones nucleares, una cantidad de derechos de emisión destinada a cubrir sus necesidades previsibles.
45. En cuanto a la compatibilidad de la regla de transferencia con la libertad de establecimiento, la Comisión señaló, según las explicaciones proporcionadas por la República Federal de Alemania, que consideraba que dicha regla no daba lugar a discriminación entre sociedades alemanas y extranjeras.
46. Para concluir, la Comisión señaló que, por ello, en la Decisión impugnada había declarado que, por lo que respecta al primer período de asignación, «las posibles ayudas probablemente serían consideradas compatibles con el mercado común cuando se examinaran con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3». Finalmente, al tener en cuenta el contenido de las reglas aplicables a las ayudas de Estado en el examen de los PNA, la Comisión se cercioró de la compatibilidad del Derecho interno por el que se adapta de la Directiva 2003/87 con otras disposiciones del Tratado en el sentido del criterio nº 5.
D – Escritos de la Comisión de 3 y 27 de agosto de 2004
47. Mediante escrito de la DG «Medio Ambiente» de 3 de agosto de 2004, la Comisión informó a la demandante de que la regla de transferencia no infringía el artículo 11 de la Directiva 2003/87 y señaló que, en lo relativo al resto de imputaciones, la demandante recibiría en los días siguientes un escrito separado de la DG «Competencia».
48. En el escrito de la DG «Medio Ambiente» de 27 de agosto de 2004, la Comisión se remitía a su escrito de 3 de agosto de 2004 y señalaba que en una de sus próximas reuniones daría por terminado el presente procedimiento.
Procedimiento y pretensiones de las partes
49. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de septiembre de 2004, la demandante interpuso el presente recurso.
50. En su demanda, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la demandada.
51. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 13 de enero de 2005, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. La demandante presentó sus observaciones sobre esta excepción el 14 de marzo de 2005.
52. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 17 de febrero de 2005, la República Federal de Alemania solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandada.
53. Mediante auto de 4 de abril de 2005, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia admitió esta intervención. La parte coadyuvante formalizó su escrito de intervención, limitado a la cuestión de la admisibilidad, el 17 de mayo de 2005. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 31 de agosto de 2005, la demandante presentó sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención.
54. La demandada y la parte coadyuvante solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene en costas a la demandante.
55. En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime la excepción de inadmisibilidad.
– Con carácter subsidiario, una la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo.
Fundamentos de Derecho
56. En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal de Primera Instancia puede decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, el resto del procedimiento ha de desarrollarse oralmente, salvo decisión en contrario del Tribunal de Primera Instancia. En el presente asunto, este último se considera suficientemente instruido por los documentos que obran en autos y estima que no procede abrir la fase oral.
I – Alegaciones de las partes
A – Alegaciones de las partes demandada y coadyuvante
57. La demandada, apoyada por la parte coadyuvante, considera inadmisible el recurso de anulación.
58. En primer lugar, la Decisión impugnada no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de las ayudas de Estado, definido por los artículos 87 CE y 88 CE, de manera que la demandante no puede invocar la jurisprudencia sobre la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto contra decisiones adoptadas en esta materia. En segundo lugar, incluso suponiendo que así fuera, no se cumplirían los requisitos del artículo 230 CE, párrafo cuarto, tal como han sido interpretados por la jurisprudencia en materia de ayudas de Estado. En efecto, la Decisión impugnada no afecta a la demandante directa e individualmente en el sentido de esta disposición, a la vista de la Directiva 2003/87. Finalmente, la demandante carece de interés legítimo para solicitar la anulación de la Decisión impugnada.
B – Alegaciones de la demandante
1. Observaciones preliminares
59. La demandante defiende la admisibilidad del recurso y la desestimación de la excepción de inadmisibilidad. La Decisión impugnada tiene doble naturaleza jurídica y la afecta directa e individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. Habida cuenta de la vinculación particularmente estrecha entre las cuestiones relativas a la admisibilidad y las de Derecho material en relación con el fundamento del presente recurso, la demandante solicita también, con carácter subsidiario, que se una la excepción de inadmisibilidad al examen de fondo (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión, C‑57/95, Rec. p. I‑1627, apartado 6 y siguientes).
60. Con respecto a la doble naturaleza de la Decisión impugnada, la demandante señala, por una parte, que ésta constituye un acto de aprobación de la Comisión, adoptado con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Por otra parte, se trata de una decisión de la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, párrafo segundo, por la que se autoriza con carácter definitivo, al menos implícitamente, el régimen de ayudas constituido por la regla de transferencia, incluida la «sobreasignación» de derechos de emisión a determinados competidores de la demandante producida por su aplicación, sin que haya sido necesario incoar el procedimiento formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
61. La demandante se considera doblemente legitimada para actuar.
2. Sobre la legitimación de la demandante a la luz del Derecho de las ayudas
a) Sobre la calificación de la Decisión impugnada de decisión adoptada en materia de ayudas de Estado
62. En sustancia, la demandante sostiene que, en contra de lo que defienden las partes demandada y coadyuvante, la Comisión sí evaluó la regla de transferencia desde el punto de vista del Derecho de las ayudas de Estado y en la Decisión impugnada adoptó una postura definitiva sobre este particular.
63. Así, por una parte, los considerandos noveno y décimo de la Decisión impugnada revelan que la Comisión consideró que los posibles elementos de ayuda contenidos en el PNA probablemente serían compatibles con el mercado común. Por otra parte, de ello se desprende que la Comisión examinó, en particular, si la regla de transferencia favorecía a determinadas empresas respecto de aquellos competidores que construían nuevas instalaciones sin beneficiarse de dicha regla. Finalmente concluyó que esta ventaja en ningún caso excedía lo que podía justificarse por el beneficio ecológico de la regla en cuestión.
64. Según la demandante, el escrito de la DG «Competencia» de 29 de julio de 2004 también confirma que, antes de la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión había efectuado un examen detallado de la regla de transferencia desde el punto de vista del Derecho de las ayudas de Estado y que tuvo en cuenta, en este contexto, la información que figuraba en la denuncia de la demandante. En efecto, en ella la Comisión expuso detalladamente los motivos que la llevaron a considerar que la ayuda en favor de determinadas empresas del sector energético alemán, tal como está contenida en la regla de transferencia, era compatible con el mercado común.
65. La demandante añade que el hecho de que la Comisión tuviera en cuenta elementos de ayuda de Estado en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9 de la Directiva 2003/87, no sólo está de acuerdo con las declaraciones dirigidas a los Estados miembros y contenidas en su escrito de 17 de marzo de 2004, de conformidad con las cuales tenía intención de aplicar el Derecho de las ayudas en su examen de los PNA, sino también con sus propias obligaciones, tal como están establecidas en el artículo 9, apartado 3, interpretado en relación con el criterio nº 5 del anexo III de dicha Directiva y tal como fueron interpretadas por la propia Comisión en el punto 2.1.5 de sus Orientaciones. En efecto, según este criterio, un PNA no puede ser contrario a «las exigencias del Tratado, en particular a sus artículos 87 y 88».
66. Por otra parte, la demandante recuerda que la Comisión, en su escrito de 17 de marzo de 2004, renunció a una «notificación formal de los PNA con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3 para el [primer] período [de asignación]» y anunció que, cuando determinadas disposiciones del PNA pudieran favorecer a determinadas empresas, incoaría de oficio una investigación «completa», cuya apertura debería conllevar el rechazo de dicho aspecto del PNA, teniendo en cuenta el tiempo necesario para llevar a cabo dicha investigación. La demandante concluye que la Comisión expresó así su intención de rechazar, en el marco de una decisión adoptada con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, las disposiciones de los PNA que requieran un examen más profundo con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. De ello debe deducirse, a sensu contrario,
que una decisión de este tipo, cuando no plantea ninguna objeción con respecto a un PNA, implica que la Comisión renuncia a entablar el procedimiento de investigación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2.
67. De todas las consideraciones precedentes resulta, en primer lugar, que la Comisión considera que las reglas de un PNA que dan lugar a una «sobreasignación» de derechos de emisión son, en principio, incompatibles con las normas relativas a las ayudas de Estado, que, en segundo lugar, de acuerdo con sus propias declaraciones, la Comisión está obligada a examinar los PNA desde el punto de vista del Derecho de las ayudas de Estado en el marco del procedimiento establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 así como, en su caso, a rechazarlos si requieren un examen más profundo de acuerdo con el artículo 88 CE, apartado 2 y que, en tercer lugar, en el caso de autos, la Comisión realizó este examen del PNA alemán con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 sin por ello rechazar la regla de transferencia en la Decisión impugnada.
68. Por ello, según la demandante, carecen de pertinencia las afirmaciones de la demandada de que, por una parte, la Decisión impugnada no se fundamenta en el artículo 88 CE y, por otra parte, la parte dispositiva de dicha Decisión no resuelve las cuestiones sobre ayudas de Estado, de manera que la Decisión impugnada no se pronuncia expresa y definitivamente en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, sobre los elementos constitutivos de una ayuda de Estado que podría contener la regla de transferencia del PNA alemán. A este respecto, la demandante recuerda la jurisprudencia consolidada según la cual la calificación jurídica de un acto comunitario no depende ni de su denominación ni de su forma, sino sólo de su naturaleza, tal como resulta de una apreciación sobre la base de criterios objetivos (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y del Tribunal de Primera Instancia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión, T‑3/93, Rec. p. II‑121, apartados 43 y 51).
69. Así, para determinar la naturaleza de la Decisión impugnada debería verificarse si produce efectos jurídicos vinculantes en lo relativo a los elementos de ayuda del PNA alemán, incluida la regla de transferencia. Pues bien, a la luz de las reglas superiores de Derecho comunitario (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión, 374/87, Rec. p. 3283, apartado 28), la Decisión impugnada debe considerarse una decisión adoptada en materia de ayudas de Estado, pues autoriza la regla de transferencia sin incoar un procedimiento formal con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2 (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1990, Grecia/Comisión, C‑259/87, Rec. p. I‑2845, apartado 1 del índice in fine).
En efecto, a la vista de los elementos mencionados en el apartado 66 supra
y a pesar del tenor del considerando noveno de la Decisión impugnada, una apreciación objetiva lleva a la conclusión de que dicha Decisión declaró, de forma jurídicamente vinculante y definitiva, la compatibilidad de la regla de transferencia con el criterio nº 5 del anexo III de la Directiva 2003/87 y, por tanto, con el artículo 87 CE. Además, esta solución está de acuerdo con el sentido y la finalidad del procedimiento de examen previsto en el artículo 9 de la Directiva 2003/87 y destinado a garantizar la compatibilidad de las reglas nacionales de asignación con el Derecho comunitario. Ahora bien, el logro de este objetivo se vería seriamente comprometido si en el marco de este procedimiento de examen la Comisión pudiera limitarse a realizar una verificación solamente sumaria y provisional desde el punto de vista del Derecho de las ayudas para finalmente abstenerse de adoptar una decisión vinculante al respecto.
70. La demandante sostiene que el efecto jurídico vinculante de la Decisión impugnada desde el punto de vista del Derecho de las ayudas también se deriva del hecho de que la República Federal de Alemania, en el ínterin, incorporó la regla de transferencia prevista en el PNA alemán en artículo 10 de la Ley de asignación. En efecto, si la Decisión impugnada no hubiera levantado la prohibición de ejecutar contemplada en el artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero (sentencia Air France/Comisión, citada en el apartado 68 supra,
apartado 47), esta incorporación, así como el régimen de ayudas así implantado, habrían sido contrarios a esta disposición (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y otros, C‑354/90, Rec. p. I‑5505, apartado 12). Pues la demandada y la República Federal de Alemania claramente consideraban que esta prohibición de ejecutar no debía aplicarse al régimen de ayudas establecido por la regla de transferencia y por el artículo 10 de la Ley de asignación. Esto confirma, a sensu contrario,
que la Decisión impugnada produce necesariamente efectos jurídicos vinculantes en lo relativo a los elementos de ayuda de Estado controvertidos.
71. Por tanto, los argumentos de la demandada basados en la falta de notificación formal de la regla de transferencia, conforme al Derecho de las ayudas, no pueden prosperar. Por una parte, esta argumentación es contradictoria, habida cuenta de la renuncia a dicha notificación formal por parte de la Comisión, en su escrito de 17 de marzo de 2004, y de la declaración de su intención de examinar los PNA a la luz del Derecho de las ayudas. Por otra parte, si el enfoque defendido por la demandada, según el cual no procede que la Comisión se pronuncie definitivamente sobre los PNA desde el punto de vista del Derecho de la ayudas, fuera, por el contrario, pertinente, la renuncia a la notificación con arreglo al Derecho de las ayudas sería manifiestamente ilegal. En efecto, la Comisión no puede establecer una excepción a la norma que impone la notificación, tal como está establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, que pretende garantizarle la posibilidad de ejercer, a su debido tiempo y en interés comunitario, su control sobre todo nuevo proyecto de ayuda (sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435, apartado 14). En el caso de autos, la República Federal de Alemania cumplió la obligación que se desprende de esta disposición, al enviar antes que el PNA alemán un resumen de los requisitos comunitarios que reproducía todos los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87, incluida la referencia a los artículos 87 CE y 88 CE. En consecuencia, a la vista, en particular, del escrito de la Comisión de 17 de marzo de 2004, es evidente que la República Federal de Alemania, al presentar el PNA a la Comisión, no deseaba obtener sólo una simple apreciación provisional, sino certeza en cuanto a la apreciación del PNA alemán desde el punto de vista del Derecho de las ayudas de Estado. Esto queda confirmado por las declaraciones públicas que el Ministro federal de medio ambiente realizó tras la adopción de la Decisión impugnada.
72. Con respecto al escrito de la DG «Competencia», de 29 de julio de 2004, la demandante considera que la demandada alega acertadamente que no se trata de una decisión adoptada con arreglo al Derecho de las ayudas que pueda ser objeto de recurso por parte del destinatario de dicha escrito, en virtud del artículo 230 CE (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 45). Además, el texto de dicho escrito, que hace referencia a la Decisión impugnada, manifiesta claramente que no pretendía producir efectos jurídicos vinculantes autónomos, sino sólo aclarar las apreciaciones en que se basaba la Decisión impugnada. Además, la demandante se opone al argumento de la coadyuvante de que la demandante podía haber interpuesto un recurso por omisión contra la demandada para obtener una decisión con arreglo al artículo 88 CE. Según la demandante, en el caso de autos, habida cuenta de la existencia de una decisión adoptada con arreglo al Derecho de las ayudas, el recurso de anulación interpuesto de conformidad con el artículo 230 CE es el medio de impugnación procedente.
73. La demandante añade, en sustancia, que la Comisión estaba obligada a incoar un procedimiento formal de investigación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, puesto que la regla de transferencia presenta las características de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87, apartado 1. En efecto, la concesión de derechos de emisión en aplicación de esta regla representaba un beneficio consistente en otorgar recursos del Estado a determinadas empresas o ramas de actividad en condiciones distintas a las condiciones normales de mercado (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C‑39/94, Rec. p. I‑3547, apartado 60, y de 29 de abril de 1999, España/Comisión, C‑342/96, Rec. p. I‑2459, apartado 41). A este respecto, las afirmaciones contrarias de la parte coadyuvante son erróneas y además incompatibles con la postura de principio de la demandada, según la cual las reglas de asignación pueden constituir medidas de ayuda.
b) Sobre la afectación directa de la demandante
74. Por lo que respecta a la afectación directa de la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, en relación con el Derecho de las ayudas, la demandante sostiene que la Decisión impugnada desencadena un automatismo en la concesión de derechos de emisión a empresas sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, 11/82, Rec. p. 207, apartado 9; auto del Tribunal de Primera Instancia de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo, T‑223/01, Rec. p. II‑3259, apartado 46). De acuerdo con las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/87, a raíz de la aprobación del PNA alemán por la Decisión impugnada, la República Federal de Alemania estaba obligada a asignar las cuotas sobre la base de dicho PNA. Cualquier desviación con respecto al PNA exigía una modificación del mismo, y, en consecuencia, un nuevo examen por parte de la Comisión. Además, el PNA y la Ley de asignación no otorgan a las autoridades alemanas ninguna facultad de apreciación en la asignación de derechos de emisión, sino que establecen que dichos derechos deben asignarse a los titulares de instalaciones en cantidades bien precisas.
75. La demandante se opone al argumento de la parte coadyuvante de que la aplicación de la regla de transferencia depende de numerosas decisiones discrecionales previas y de un entorno general aún imprevisible. Esta postura es errónea, ya que atañe claramente al proceso de toma de decisiones de las empresas potencialmente beneficiadas por la regla de transferencia. Si se admitiera esta postura, nunca sería posible en la práctica interponer un recurso de anulación contra un régimen de ayudas, en contra de lo establecido por la jurisprudencia (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de diciembre de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión, T‑114/00, Rec. p. II‑5121, apartados 72 a 74; conclusiones presentadas por el Abogado general Jacobs en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. pp. I‑10737 y ss., especialmente p. I‑10741, punto 62), puesto que en el momento en que se adoptase un régimen, no podrían descartarse demoras en la toma de decisiones por parte de las empresas potencialmente beneficiarias. A este respecto, la demandante recuerda que, según la juris prudencia, el criterio de afectación directa se cumple cuando no existe ninguna duda de la voluntad del destinatario del acto impugnado de que se realicen las consecuencias del mismo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de noviembre de 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Comisión, T‑9/98, Rec. p. II‑3367, apartado 48). Pues bien, no existe ninguna duda de la voluntad de la República Federal de Alemania de aplicar el régimen de comercio de derechos de emisión de conformidad con lo dispuesto por el PNA alemán y la Ley de asignación. Además, la propia República Federal de Alemania admite que durante el primer período de asignación la regla de transferencia puede aplicarse sin margen de apreciación en la asignación de derechos de emisión con arreglo a la Ley de asignación. Por tanto, el proceso de toma de decisiones de las empresas beneficiarias no es determinante y la Decisión impugnada afecta directamente a la demandante.
c) Sobre la afectación individual de la demandante
76. La demandante también se considera individualmente afectada por la Decisión impugnada, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, a la vista de la jurisprudencia sobre ayudas de Estado. Según esta jurisprudencia, esto es así cuando, por una parte, como en el caso de autos, la Decisión impugnada declara las ayudas compatibles con el mercado común sin incoar el procedimiento formal de investigación y, por otra parte, la parte demandante deber ser calificada de parte interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2 (sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de mayo 1993, Cook/Comisión, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, apartado 37, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 18). Estos principios se aplican particularmente a las empresas competidoras, en la medida en que su situación competitiva resulta afectada por la concesión de la ayuda controvertida, incluso en el caso de autorización de un régimen de ayudas como el constituido por la regla de transferencia (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 16 de septiembre de 1998, Waterleiding Maatschappij/Comisión, T‑188/95, Rec. p. II‑3713, apartados 60 y 62; de 27 de septiembre de 2000, BP Chemicals/Comisión, T‑184/97, Rec. p. II‑3145, apartados 29 y 40; de 21 de marzo de 2001, Hamburger Hafen- und Lagerhaus y otros/Comisión, T‑69/96, Rec. p. II‑1037, apartado 41, y Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión, citada en el apartado 75 supra,
apartado 71). La demandante añade que el objetivo esencial de las sentencias Cook/Comisión y Matra/Comisión, antes citadas, a saber, la salvaguarda del efecto útil de las garantías de procedimiento que el artículo 88 CE, apartado 2 concede a las partes interesadas, es válido tanto en el supuesto de un régimen de ayudas como en el de una ayuda individual. Una vez que se autoriza un régimen de ayudas, no existe, en principio, otro procedimiento ante la Comisión en el que puedan hacerse valer dichas garantías de procedimiento. En consecuencia, los principios consagrados por las sentencias antes citadas son aplicables al caso de autos.
77. Según la demandante, la regla de transferencia, aunque en teoría se aplica también a las coquerías, papeleras y titulares de otros tipos de instalaciones, se adoptó para ser aplicada específicamente al sector de la producción de electricidad, a saber, para que fueran sustituidas lo antes posible, en particular por RWE, las centrales de combustión de lignito, ineficientes y muy contaminantes, por nuevas centrales más ecológicas. En efecto, la Comisión reconoció la importancia de la regla de transferencia en este aspecto concreto en el escrito de la DG «Competencia» de 29 de julio de 2004. En este contexto, la demandante se opone al argumento de que no existe certeza de que la regla de transferencia favorezca a sus tres grandes competidores, habida cuenta de la posibilidad concreta de que esto ya suceda así durante el primer período de asignación.
78. La demandante sostiene que la Decisión impugnada también afecta a su situación competitiva frente a los beneficiarios de la regla de transferencia, en particular frente a RWE, en tanto en cuanto da lugar a una «sobreasignación» importante de derechos de emisión en beneficio de estas empresas, mientras que ella, por razón de la diferente composición de su parque de centrales, sólo se beneficiaría de una asignación inferior. Así, RWE en particular, podría vender en el mercado su excedente de derechos de emisión y, de este modo, reducir sus costes de producción e incrementar su cuota de mercado en detrimento de la demandante. Esta afectación de la situación competitiva de la demandante es suficiente para reconocer su legitimación activa en relación con la calificación de la regla de transferencia de régimen de ayudas (sentencia Waterleiding Maatschappij/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartado 62). En efecto, es extremadamente improbable que la regla de transferencia origine restricciones similares fuera del sector eléctrico. Además, en el caso de autos, desde la autorización del régimen de ayudas pudo conocerse con suficiente certeza la repercusión que tendría en las relaciones de competencia entre la demandante y los beneficiarios de dicho régimen. En contra de lo sostenido por la parte coadyuvante, este enfoque no lleva a reconocer una actio popularis,
habida cuenta de la exigencia de una relación de competencia entre las demandantes y el beneficiario de la ayuda en el mercado de referencia (sentencias Waterleiding Maatschappij/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartados 62 y 80 a 81, y Hamburger Hafen- und Lagerhaus y otros/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartados 41 y 42). Pues bien, en el caso de autos existe una intensa relación de competencia entre, por una parte, la demandante y, por otra, RWE y las otras dos empresas de electricidad concernidas (sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391, apartado 25).
79. Por otra parte, la demandante se considera, en todo caso, diferente del conjunto de empresas que participan en el régimen de comercio de derechos de emisión y a las que se aplica la regla de transferencia. Ello se debe, en particular, a los efectos prácticos concretos de la aplicación de dicha regla sobre la situación competitiva de RWE, que se producen ya durante el primer período de asignación. En efecto, el informe de la República Federal de Alemania sobre la asignación de derechos de emisión durante este período demuestra que el 79 % de los mismos fueron asignados a instalaciones de producción de energía, pero que el beneficiario de la asignación individual más cuantiosa fue una central de combustión de lignito en Renania del Norte-Westfalia, que la demandante supone que es la de RWE en Niederaußem. La demandante añade que la regla de transferencia no afecta de modo comparable a ninguna otra empresa.
80. Finalmente, la demandante recuerda que la Comisión debió incoar el procedimiento formal de investigación previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, habida cuenta de que, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada existían serias dudas sobre la compatibilidad de la regla de transferencia con el mercado común. En el marco de este procedimiento se habría oído a la demandante como parte interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2 (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartado 16; Cook/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartado 29, y Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 72 supra,
apartado 41).
3. Sobre la legitimación activa de la demandante con arreglo a la Directiva 2003/87
a) Observación preliminar
81. La demandante también se considera legitimada, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, con arreglo a las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/87, en particular su artículo 9, apartado 3, en conexión con el criterio nº 5 del anexo III de dicha Directiva.
b) Sobre la afectación directa de la demandante
82. Por lo que respecta a su afectación directa, la demandante se opone, en primer lugar, al argumento de la demandada de que la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada, no autorizó el PNA alemán, incluida la regla de transferencia. En efecto, la Comisión afirmaba en sus propias comunicaciones que aprobaba en todo o en parte determinados PNA y las decisiones adoptadas en este sentido se habían entendido así en el ámbito nacional. Confirma esta interpretación el tenor literal del artículo 3, apartado 3, de la Decisión impugnada, según el cual «cualquier modificación de los [PNA] […] estará sujeta a autorización con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87».
83. Por otra parte, la demandante discute la pertinencia de la comparación realizada por las partes demandada y coadyuvante con el procedimiento por incumplimiento del artículo 226 CE. Por una parte, a diferencia de este último procedimiento, el procedimiento de notificación y de examen previsto en el artículo 9 de la Directiva 2003/87 tiene su propia finalidad, que es detectar de antemano las posibles infracciones del Derecho comunitario producidas por los PNA. Éste no es el caso del procedimiento incoado contra medidas nacionales ya existentes y que no se notificaron previamente a la Comisión. Por otra parte, la decisión de no incoar el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE no impide al Estado miembro derogar o modificar la medida en cuestión. En cambio, en el caso de autos, los Estados miembros están obligados, de conformidad con el artículo 9 y con el artículo 11, apartados 1 y 4 de la Directiva 2003/87, a conceder los derechos de emisión de acuerdo con las disposiciones del PNA (no rechazadas por la Comisión). El hecho de que un Estado miembro, cuando desea desviarse de lo dispuesto por su PNA, deba, en principio, someter el PNA de nuevo a la Comisión, demuestra que dicho Estado miembro está vinculado por aquellos aspectos del PNA que no han sido rechazados. En consecuencia, la decisión de no plantear objeciones con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2003/87 debe necesariamente considerarse una autorización del PNA notificado, y ello con mayor motivo cuando, como en los considerandos noveno y décimo de la Decisión impugnada, la Comisión examina expresamente un aspecto del PNA y no lo rechaza. Finalmente, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 tiene un ámbito de aplicación mucho más reducido que el artículo 226 CE, pues únicamente pretende garantizar la conformidad de los regímenes para el comercio de derechos de emisión con el Derecho comunitario. A la vez, el artículo 9, apartado 3, interpretado en conexión con los criterios definidos en el anexo III de dicha Directiva, tiene por objeto garantizar la igualdad de trato de los participantes en el régimen de comercio de los derechos de emisión y evitar las distorsiones de la competencia. Por tanto, esta disposición no versa únicamente sobre las relaciones entre la Comisión y el Estado miembro, sino también sobre la protección individual.
84. La posible facultad discrecional concedida a la Comisión por el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no puede poner en cuestión el hecho de que la Decisión adoptada con arreglo a esta disposición constituye una autorización. En el marco del control de las ayudas de Estado, la Comisión también dispone de una facultad discrecional y nunca se suscitó ninguna duda sobre el hecho de que una decisión positiva de la Comisión constituye una autorización de las medidas estatales contempladas (conclusiones presentadas por el Abogado General La Pergola en el asunto en el que recayó la sentencia de 20 de febrero de 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, C‑107/95 P, Rec. pp. I‑947 y ss., especialmente p. I‑949, punto 10).
85. Además, la demandante refuta el argumento de que, al expirar el plazo de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, en ausencia de objeciones, el PNA debe considerarse no autorizado y, consiguientemente, prohibido. Por el contrario, en el caso de la regla establecida, por ejemplo, en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] del Tratado (DO L 83, p. 1), y en el artículo 10, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 24, p. 1), el transcurso de dicho plazo tendría la consecuencia de que el PNA se considera autorizado.
86. Según la demandante, las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/87 desencadenan un automatismo en cuanto a la aplicación de las reglas del PNA alemán no sujetas a objeciones en la Decisión impugnada. En efecto, en el momento de la autorización del PNA alemán, se estableció de facto
que la Ley de asignación reproduciría como tales la regla de transferencia y la de asignación especial para el cierre de las centrales nucleares, sin que las autoridades competentes dispusieran de margen de apreciación alguno en cuanto a la asignación individual de derechos de emisión. Por tanto, se cumplen los requisitos para la afectación directa de la demandante, tal como fueron establecidos por la jurisprudencia (sentencia Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión, citada en el apartado 75 supra,
apartado 73). No cuestionan esta conclusión ni la posibilidad de ajustes a posteriori
de la cantidad de derechos de emisión a asignar a raíz de la mejora de los datos ni la obligación de tener debidamente en cuenta, tras la adopción de la decisión tomada en virtud del artículo 9 de la Directiva 2003/87, las «observaciones del público» de acuerdo con el artículo 11, apartado 1, de esta misma Directiva. En efecto, la formulación de las reglas pertinentes del PNA alemán es tan precisa que las posibles desviaciones en su aplicación, en su caso, tras tomar en consideración las observaciones del público, deben notificarse nuevamente a la Comisión.
c) Sobre la afectación individual de la demandante
87. La demandante también se considera individualmente afectada, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, pues la Decisión impugnada le atañe por razón de ciertas cualidades propias y de una situación de hecho que la caracteriza frente cualquier otro operador concernido por el PNA, de manera que le afecta de forma análoga a un destinatario. Al declarar el PNA alemán compatible con los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87, la Comisión hizo posible la adopción de la Ley de asignación por parte del legislador alemán. Pues bien, esta Ley da lugar a que se favorezca considerablemente a las empresas energéticas, en particular a RWE, que produce electricidad principalmente en centrales convencionales, en perjuicio de otras empresas energéticas, como la demandante, que tiene un importante parque de centrales nucleares. Por una parte, estas otras empresas no pueden beneficiarse de la aplicación de la regla de transferencia en la sustitución de sus centrales nucleares impuesta por el Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität y, por otra parte, la Ley de asignación no les ofrece, para dicha sustitución, compensación suficiente y comparable.
88. A este respecto, la demandante recuerda la jurisprudencia de que un acto de alcance general puede afectar individualmente a empresas cuando éstas constituyen un círculo restringido suficientemente caracterizado en relación con el círculo de empresas designadas abstractamente por dicho acto y cuya importancia ya no puede aumentar durante el período de validez de la medida (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión, C‑152/88, Rec. p. I‑2477, apartado 11, y de 18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo, C‑309/89, Rec. p. I‑1853, apartados 18 y 21). En contra de la tesis defendida por la demandada, esta jurisprudencia es aplicable al caso de autos. En efecto, las disposiciones del régimen de comercio de derechos de emisión afectan a situaciones jurídicas concretas, al trastocar en profundidad el tenor y los límites del derecho de propiedad de los titulares de las instalaciones emisoras de gas con efecto invernadero, pues estos últimos se ven, de este modo, privados de un derecho positivo que hasta entonces les había permitido emitir CO 2 .
89. En contra de la tesis defendida por la demandada, la demandante precisa que los efectos negativos y las desigualdades generadas por la aplicación de la regla de transferencia sólo se producen en el seno de un círculo restringido de empresas que operan en el sector de la producción de electricidad, afectándola directamente por ser ella uno de los dos titulares de centrales nucleares cuya producción cesará durante el primer período de asignación. En efecto, la demandante destaca que de entre las cuatro grandes empresas de electricidad en Alemania, RWE y Vattenfall producen alrededor del 60 % de su electricidad en centrales de combustión de hulla y sólo en torno al 16 % (RWE) y 9 % (Vattenfall) en centrales nucleares. En cambio, para E.ON y la demandante la energía nuclear representa actualmente, respectivamente, en torno al 34 % y al 37 % de su potencia instalada. Mientras que Vattenfall posee un parque de centrales relativamente modernas, RWE dispone de una potencia bruta total de en torno a 7.100 MW, que, según la información de la demandante, debe ser sustituida, al menos parcialmente, antes de 2007, por nuevas instalaciones que pueden beneficiarse de la regla de transferencia. En cambio, E.ON y la demandante son las únicas empresas que, tras el cierre de las centrales nucleares de Obrigheim (de la demandante) y de Stade (de E.ON) por razón del abandono de la energía nuclear en Alemania, se ven obligadas a compensar su capacidad nuclear con la producción de electricidad convencional, sin que por ello puedan beneficiarse de la regla de transferencia. La ventaja que de ello resulta, durante el primer período de asignación, para los titulares de centrales convencionales, en particular para RWE, afecta a la situación económica de la demandante de manera especialmente significativa (auto del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2002, Galileo y Galileo International/Consejo, C‑96/01 P, Rec. p. I‑4025, apartado 53). Además, su afectación individual también es la consecuencia de una serie de circunstancias materiales que la caracterizan frente a cualquier otro operador, a saber, en particular la parte considerable que representa la energía nuclear en su capacidad de producción de electricidad, la composición particular de su parque de centrales en comparación con los parques de sus competidores así como la mención expresa, en los motivos del proyecto de Ley de asignación que hacen referencia a la regla de atribución especial, del cierre de las centrales nucleares de Stade y Obrigheim. La demandante añade que la regla de transferencia continuará afectándole individualmente más allá del primer período de asignación, dado que, por una parte, a partir de 2008 no podrá seguir beneficiándose de la asignación especial para las centrales nucleares y, por otra parte, no necesitará, en principio, sustituir sus centrales convencionales que podrían beneficiarse de la regla de transferencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo, C‑358/89, Rec. p. I‑2501, apartado 17, y sentencia Air France/Comisión, citada en el apartado 68 supra,
apartado 82).
90. La demandante afirma que la regla de atribución especial no puede compensar la ventaja concedida a los titulares de centrales convencionales. Por un lado, esta disposición forma parte de un conjunto de disposiciones que falsean la competencia en perjuicio de la demandante y, por otro lado, la dotación de derechos de emisión a que dé lugar en el momento del cierre de las centrales nucleares será insuficiente y constituirá en sí misma una distorsión de la competencia.
91. A la vista de todos los argumentos precedentes, la demandante se considera directa e individualmente afectada por la Decisión impugnada también con arreglo a la Directiva 2003/87.
4. Sobre la legitimación activa de la demandante
92. La demandante se opone al argumento de la demandada de que carece de legitimación activa. En particular, refuta la tesis de que, si se produjera la anulación de la Decisión impugnada, el PNA alemán sería aplicable en su totalidad debido al transcurso del plazo de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Por el contrario, la demandante considera que en tal caso las partes volverían a la situación en la que se encontraban antes de la adopción de la Decisión impugnada (sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263, apartados 59 y 60). También en materia de ayudas, en caso de anulación de una decisión de autorización, según la jurisprudencia y la práctica decisoria de la Comisión, procede reanudar el procedimiento (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1998, España/Comisión, C‑415/96, Rec. p. I‑6993, apartado 31), incluso aunque haya expirado el plazo de dos meses establecido para realizar el examen preliminar previsto en el artículo 88 CE, apartado 3. Según la demandante, estos mismos principios deben aplicarse al caso de autos, con la consecuencia de que, en caso de anulación de la Decisión impugnada, la Comisión deberá incoar un nuevo procedimiento de examen con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2003/87.
II – Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
93. El Tribunal de Primera Instancia recuerda, con carácter preliminar, que las partes demandada y coadyuvante se oponen a la admisibilidad del presente recurso, basándose, en particular, en que la Decisión impugnada no afecta directamente a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, y en que, en todo caso, ésta carece de legitimación para impugnar dicha Decisión.
94. En primer lugar, procede examinar si la demandante está legitimada para pedir la anulación de la Decisión impugnada.
A – Sobre los requisitos de la legitimación activa
95. La demandada sostiene que la demandante carece de legitimación para solicitar la anulación de la Decisión impugnada porque la posible an ulación de la misma sólo traería como consecuencia la invalidación del rechazo por la Comisión de los tres aspectos del PNA alemán mencionados en el artículo 1 de la misma. Por tanto, una vez expirado el plazo de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, la anulación no puede afectar a la ejecución de dicho PNA en su integridad, incluida la regla de transferencia controvertida, y, en consecuencia, no puede beneficiar a la demandante. La demandante alega, en esencia, que la anulación de la Decisión impugnada, al igual que la de cualquier Decisión de autorización en materia de ayudas de Estado, tendría como consecuencia invalidar la autorización otorgada por la Comisión en lo relativo a la regla de transferencia y llevar a la Comisión a reabrir el procedimiento de examen, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, devolviendo a las partes a la situación en que se encontraban antes de la adopción de la Decisión impugnada, aunque hubiera expirado el plazo de tres meses, y a resolver de nuevo.
96. Por lo que respecta a la legitimación activa, conviene recordar la jurisprudencia consolidada según la cual sólo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de septiembre de 2004, MCI/Comisión, T‑310/00, Rec. p. II‑3253, apartado 44, y la jurisprudencia allí citada). Un interés de este tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de septiembre de 1995, Antillean Rice Mills y otros/Comisión, T‑480/93 y T‑483/93, Rec. p. II‑2305, apartados 59 y 60, y la jurisprudencia allí citada) y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartado 21).
97. Por tanto, procede verificar si, en el caso de autos, la anulación de la Decisión impugnada puede procurar un beneficio a la demandante. Esto sucedería, en particular, si la anulación tuviera como consecuencia que, por una parte, las reglas del PNA alemán, incluida la regla de transferencia, dejaran de disfrutar de la posible autorización otorgada al menos de forma implícita, por la Decisión impugnada con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 y, por otra parte, la Comisión estuviera obligada a resolver de nuevo, sobre la base de esta disposición, acerca de la compatibilidad del PNA con las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario.
98. Así, la respuesta a la cuestión de si existe legitimación activa depende de la naturaleza jurídica del procedimiento de examen y del poder de decisión de la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 y, en particular, de si la Decisión impugnada implica una autorización de todo el PNA alemán, incluida la regla de transferencia.
99. Por tanto, debe determinarse la naturaleza jurídica de este procedimiento y el poder de decisión de la Comisión.
B – Sobre la naturaleza jurídica del procedimiento de examen y el poder de decisión de la Comisión con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2003/87
1. Observaciones preliminares
100. No se discute que, desde un punto de vista puramente formal y con independencia de su verdadero alcance material, la Decisión impugnada sólo está basada en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 y no en las reglas pertinentes en materia de ayudas de Estado, a saber, los artículos 87 CE y 88 CE, así como el Reglamento nº 659/1999.
101. Por lo que respecta a la naturaleza jurídica del procedimiento de examen previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, la demandada alega en sustancia, apoyada por la parte coadyuvante, que esta disposición no otorga a la Comisión la facultad de autorizar el PNA notificado, sino tan solo la facultad de rechazar este PNA o determinados aspectos del mismo sobre la base de los criterios enumerados en el anexo III de dicha Directiva. La demandante alega fundamentalmente que, por una parte, en caso de anulación de la Decisión impugnada, debe volver a incoarse el procedimiento de examen y que, por otra parte, la expiración del plazo de tres meses constituye, en todo caso, una ficción jurídica consistente en considerar autorizado el PNA.
102. Para examinar el fundamento de los argumentos expuestos al efecto por las partes, el Tribunal de Primera Instancia considera que debe procederse a una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 (véanse, en relación con la metodología, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de noviembre de 2002, Lagardère y Canal+/Comisión, T‑251/00, Rec. p. II‑4825, apartado 72 y siguientes, y de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T‑22/02 y T‑23/02, Rec. p. II‑4065, apartado 41 y siguientes).
2. Sobre la posible autorización contenida en la Decisión impugnada
a) Sobre la interpretación literal del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
103. En primer lugar, para determinar si la Decisión impugnada implica una autorización del PNA alemán, procede examinar el tenor literal del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 que constituye, tal como admiten las partes, la base jurídica formal de la Decisión impugnada.
104. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia destaca que el tenor literal del artículo 9, apartado 3, párrafo primero, según el cual la Comisión «podrá rechazar dicho [PNA], o cualquiera de sus elementos», indica que la Comisión no dispone de plena facultad de autorización, como sostiene la demandante. Si bien es cierto que esta disposición permite a la Comisión un control a priori
del PNA notificado por el Estado miembro, no es menos cierto que la facultad de la Comisión de examinar y rechazar este PNA está muy limitada, tanto material como temporalmente. Por una parte, este control está limitado al examen, por parte de la Comisión, de la compatibilidad del PNA con los criterios del anexo III y el artículo 10 de la Directiva 2003/87 y, por otra parte, debe ejercerse en un plazo de tres meses a partir de la notificación de dicho PNA por el Estado miembro.
105. En contra de lo que sostiene la demandante, el hecho de que el artículo 9, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87 haga referencia a «si la Comisión acepta» las «enmiendas propuestas» no puede poner en cuestión esta apreciación. En efecto, estas enmiendas se producen en una fase ulterior del procedimiento de examen, a saber, a raíz de objeciones de la Comisión con respecto al PNA notificado o a algunos de sus aspectos, y precisamente pretenden eliminar las objeciones inicialmente expresadas por la Comisión sobre su compatibilidad con los criterios enunciados en el anexo III y el artículo 10 de la Directiva 2003/87. Por tanto, la aceptación de dichas enmiendas por la Comisión sólo es el corolario de sus objeciones iniciales en el marco de su facultad limitada para controlar y rechazar, conferida por el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, y no la expresión de una facultad general de autorización. El hecho de que esta disposición sólo prevea la posibilidad de aceptar las propuestas de enmienda del PNA indica más bien que, por el contrario, la Comisión no dispone de tal poder general de autorización.
106. Por otra parte, la facultad de rechazar el PNA notificado o algunos de sus aspectos no responde a una obligación absoluta de actuar de la Comisión. Ciertamente, esta última está obligada, a raíz de la notificación de un PNA, a verificar, detenida e imparcialmente, la compatibilidad del PNA con los criterios del anexo III y el artículo 10 de la Directiva 2003/87 (véanse, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, apartado 14; las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 171, y Alpharma/Consejo, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, apartado 182). No obstante, los términos «podrá rechazar» implican una cierta facultad de apreciación discrecional de la Comisión, comparable a la facultad de apreciación discrecional de que dispone en el marco de la aplicación del artículo 226 CE, de la que no está obligada a hacer uso en todas las circunstancias (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2004, Makedoniko Metro y Michaniki/Comisión, T‑202/02, Rec. p. II‑181, apartados 43 y 46, y jurisprudencia allí citada). De ello se deduce que, si a raíz de la notificación por el Estado miembro de su PNA, la Comisión renuncia a hacer uso de esa facultad durante el plazo de tres meses a partir de la notificación, el Estado miembro puede, en principio, ejecutar dicho PNA en las condiciones previstas en los artículos 11 y siguientes de la Directiva 2003/87, sin necesitar la aprobación de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de noviembre de 2005, Reino Unido/Comisión, T‑178/05, Rec. p. II-4807, apartado 55). Cabe añadir que esto no afecta en absoluto a la facultad de vigilancia general de la Comisión con arreglo a los artículos 211 CE y 226 CE, que, por su parte, no está sujeta a plazo perentorio alguno.
107. Asimismo, del tenor del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 se desprende que el procedimiento de examen del PNA no debe concluir necesariamente mediante una decisión formal, en particular cuando el Estado miembro presenta, a lo largo del procedimiento, todas las enmiendas solicitadas por la Comisión. Además, el artículo 9, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87 sólo alude a una decisión negativa de rechazo, y no a una decisión de autorización o a una decisión de no plantear objeciones. De ello se deduce que la Comisión dispone de cierto margen de apreciación para adoptar tal decisión, del que hará uso, en particular, cuando el Estado miembro se abstenga, o se niegue, a enmendar su PNA antes de que expire el plazo de tres meses, a pesar de las objeciones planteadas por la Comisión.
108. Por tanto, la postura de la demandante es contraria al tenor del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
b) Sobre la interpretación contextual del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
109. Desde el punto de vista contextual, el Tribunal de Primera Instancia observa la ausencia de elementos pertinentes en la Directiva 2003/87 que permitan determinar mejor la naturaleza jurídica del procedimiento de examen y del poder de decisión ejercido por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva. Sin embargo, cabe comparar este procedimiento y este poder con otros regímenes administrativos de control que también implican un poder de decisión de la Comisión, entre los cuales están los invocados por las partes, para así caracterizar el fundamento jurídico así como la finalidad del régimen en cuestión.
110. A este respecto, las partes hicieron referencia, en particular, al procedimiento de control de las ayudas de Estado establecido en el artículo 88 CE y aclarado en el Reglamento nº 659/1999, así como al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE.
111. A este respecto, cabe precisar que tanto el procedimiento en materia de ayudas de Estado –en tanto en cuanto versa sobre medidas notificadas previamente con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3– como el procedimiento de examen con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 constituyen, a diferencia del procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 226 CE, ejemplos de control previo de la compatibilidad de medidas nacionales con determinadas disposiciones de Derecho comunitario. Al igual que se le prohíbe, en cumplimiento del artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero, ejecutar una medida de ayuda notificada, antes de que transcurra un plazo determinado, el Estado miembro no tiene, en principio, derecho a ejecutar su PNA antes de que transcurra el plazo de tres meses previsto para este control previo, con arreglo al artículo 9, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2003/87, a menos que antes de que transcurra este plazo la Comisión comunique al Estado miembro que no pretende plantear objeciones. En efecto, por una parte, esta prohibición temporal de ejecutar el PNA permite a la Comisión rechazar, hasta el fin de este plazo, todo o parte del PNA en cuestión por su posible incompatibilidad, en particular, con los criterios del anexo III. Por otra parte, esta prohibición resulta del hecho de que, con arreglo al segundo párrafo de dicha disposición, en caso de objeciones de la Comisión respecto al PNA o a algunos de sus aspectos, el Estado miembro sólo puede tomar la decisión de asignación en el sentido del artículo 11, apartado 1 –que exige que el PNA esté «elaborado en virtud del artículo 9»–, si la Comisión acepta las enmiendas que él propone para eliminar las objeciones. En cambio, en contra de lo dispuesto por el artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no hace depender la cesación de esta prohibición de ejecutar el PNA de la adopción de una decisión formal por parte de la Comisión. De ello se desprende, en principio, que en ausencia de objeciones expresas de la Comisión en el plazo establecido, el mero transcurso del plazo de tres meses permite al Estado miembro ejecutar el PNA tal como fue notificado (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 106 supra,
apartado 55).
112. El Tribunal de Primera Instancia considera además que el mero hecho de que el procedimiento de examen de los PNA tenga carácter de control a priori
no implica que dicho procedimiento deba dar lugar a una decisión constitutiva de derechos en lo relativo a la legalidad y a la posibilidad de ejecutar las medidas notificadas. En efecto, mientras que las normas en materia de ayudas se basan en un principio de prohibición general –vinculado a una presunción de ilegalidad– según el cual las medidas de ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, son, en principio, incompatibles con el mercado común, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no se basa en este principio y no pretende establecer una excepción a prohibición general alguna. Esta disposición pretende, por el contrario, garantizar el buen funcionamiento del régimen de comercio de los derechos de emisión mediante la asignación de derechos de emisión por parte de los Estados miembros sobre la base de sus PNA, cuyas reglas de asignación sólo están sujetas a un control limitado del cumplimiento de los criterios enumerados en el anexo III de dicha Directiva por parte del Estado miembro. Del mismo modo, en el Derecho comunitario ambiental no existe disposición alguna de Derecho primario o derivado que, a semejanza de la prohibición general establecida en el artículo 87 CE, prohíba a un Estado miembro, aunque sólo sea por precaución, la adopción de determinadas medidas en el contexto de la ejecución de la Directiva 2003/87 y del régimen de comercio de los derechos de emisión. Por el contrario, en virtud del artículo 176 CE, un Estado miembro tiene la posibilidad de mantener o de adoptar medidas de protección reforzadas en relación con las previstas por la legislación comunitaria, siempre y cuando éstas sean compatibles con el Tratado en general (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec. p. I‑2753, apartados 27 a 32).
113. El Tribunal de Primera Instancia considera que las diferencias expuestas en el apartado 112 supra
entre el procedimiento de examen de las ayudas de Estado y de examen de los PNA revelan una diferencia fundamental entre estos dos regímenes de control a priori. De ello se desprende que los efectos jurídicos de las medidas adoptadas por la Comisión en el marco de cada uno de estos regímenes, tanto con respecto a los Estados miembros como con respecto a las empresas interesadas, deben distinguirse claramente.
114. Así, una decisión formal de compatibilidad, en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero, adoptada por la Comisión en el marco del procedimiento de examen de ayudas de Estado, constituye una decisión de autorización que reconoce explícitamente la legalidad de la ayuda notificada, en ausencia de la cual, en principio, esta ayuda es ilegal y no puede concederse (véase el artículo 4, apartados 2 y 3, y el artículo 7, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 659/1999). En cambio, una decisión de incompatibilidad a estos efectos sólo confirma, de manera jurídicamente vinculante, la prohibición general prevista en el artículo 87 CE así como la prohibición de ejecutar la ayuda (véase el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999). La necesidad de esta autorización, que constituye una excepción al principio general de prohibición de las ayudas de Estado tal como está establecido en el artículo 87 CE, apartado 1, queda finalmente confirmada por la ficción jurídica que resulta del artículo 4, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento nº 659/1999, según el cual la ayuda controvertida se «considerará […] autorizad[a]» cuando la Comisión no ha adoptado ninguna decisión en los plazos (véase, asimismo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, Rec. p. 1471, apartado 5).
115. En cambio, el control a priori efectuado en aplicación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no lleva necesariamente a una decisión de autorización, dado que la Comisión sólo debe intervenir en la medida en que considere necesario plantear objeciones frente a determinados aspectos del PNA notificado, y adoptar, en caso de que el Estado miembro se niegue a enmendar su PNA, una decisión de rechazo (véase el apartado 106 supra).
Además, estas objeciones y la decisión de rechazo deben formularse en los tres meses siguientes a la notificación del PNA. En efecto, si no se formulan, el PNA notificado se convierte en definitivo y se beneficia de la presunción de legalidad que permite al Estado miembro ejecutarlo durante el período de asignación correspondiente. Por tanto, este control particular se basa en una presunción de legalidad de la medida de Estado, que sólo está sujeta a una prohibición temporal de ejecución. De ello se deriva que cualquier decisión de la Comisión que rechace un PNA o ciertos aspectos del mismo, aun cuando implique una aceptación explícita por la Comisión de otros aspectos de éste o enuncie los motivos por los que no pretende plantear objeciones al respecto y aun cuando vaya acompañada de una aceptación de enmiendas de dicho PNA, no puede considerarse autorización, como acto constitutivo de derechos, puesto que, por naturaleza, las medidas notificadas en este contexto no necesitan dicha autorización.
c) Sobre la interpretación teleológica del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
116. La interpretación teleológica del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 confirma las consideraciones expuestas en los apartados 103 a 115 supra.
117. Desde el punto de vista teleológico, el procedimiento incoado con arreglo a esta disposición tiene por objeto, aparte de la posibilidad de un control a priori
por parte de la Comisión, garantizar a los Estados miembros la seguridad jurídica y, en particular, permitirles estar informados con rapidez, en plazos breves, sobre el modo en el que pueden asignar los derechos de emisión y gestionar el régimen de comercio de los derechos de emisión sobre la base de su PNA durante el período de asignación correspondiente. En efecto, teniendo en cuenta la duración limitada de este período, que es de tres a cinco años (artículo 11 de la Directiva 2003/87), tanto la Comisión como los Estados miembros tienen un interés legítimo en que cualquier controversia sobre el contenido del PNA se solucione rápidamente y en no exponer al PNA al riesgo de oposición por parte de la Comisión durante su período de validez.
118. Además, a diferencia de la aplicación de las normas sobre las ayudas de Estado, que pretenden impedir de raíz la creación de una situación contraria a lo dispuesto por el Tratado y a los objetivos del mercado interior, el logro de los objetivos de la Directiva 2003/87, en particular, la creación de un régimen de comercio de derechos de emisión a fin de fomentar reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente (artículo 1 de dicha Directiva), se vería obstaculizado por el establecimiento de la prohibición de ejecutar los PNA en tanto la Comisión no haya adoptado una decisión de autorización.
119. De las consideraciones anteriores se deduce que no puede acogerse el argumento de la demandante de que la Decisión impugnada constituye una autorización implícita del PNA alemán, incluida la regla de transferencia controvertida.
3. Sobre los efectos de la expiración del plazo de tres meses contemplado en el artículo 9, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2003/87
120. En cuanto al argumento de la demandante basado en que el PNA notificado se considera autorizado a la expiración del plazo de tres meses contemplado en el artículo 9, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2003/87, de las consideraciones expuestas en los apartados 103 a 119 supra
se deduce que, a falta de un poder general de autorización stricto sensu
de la Comisión con respecto al PNA notificado, la falta de objeciones de la Comisión a la expiración de este plazo no puede, con mayor motivo, servir de base a presunción o ficción jurídica alguna de autorización del PNA. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que la Comisión sólo dispone de una facultad limitada para controlar y rechazar, ceñida únicamente a los criterios enumerados en el anexo III y al artículo 10 de dicha Directiva. Por tanto, la expiración de este plazo tiene como única consecuencia que el PNA –que se beneficia de una presunción de legalidad salvo objeciones de la Comisión– se convierte en definitivo y puede ser ejecutado por el Estado miembro sin que ello requiera autorización general alguna por parte de la Comisión.
121. Respalda esta apreciación el hecho de que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no establece expresamente una presunción o ficción jurídica, tal como alegó la demandante. Ciertamente, el legislador comunitario puede establecer este tipo de reglas cuando lo considere indispensable para la seguridad jurídica de las partes en el procedimiento. En efecto, tal como alega la demandante, el legislador comunitario hizo uso de esta facultad en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999, en interés del Estado miembro, para que éste pudiera ejecutar una medida de ayuda tras la expiración del plazo de dos meses a partir de su notificación, sin correr el riesgo de que la Comisión pudiera intervenir posteriormente. Asimismo, el artículo 10, apartado 6, del Reglamento nº 139/2004 establece, en interés de las empresas que notifican un proyecto de concentración, que una concentración se considera compatible con el mercado común si la Comisión no se pronuncia en los plazos previstos en dicho Reglamento. Pues bien, cabe observar que la justificación de estas reglas radica precisamente en el hecho de que los regímenes de control de que se trata, a diferencia del establecido por el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, requieren una autorización explícita y constitutiva de derechos por parte de la administración para que el proyecto de medidas notificado pueda ejecutarse. Por otra parte, estas reglas constituyen excepciones y, por tanto, deben estar previstas de forma expresa en la normativa de que se trate por suponer una modificación del ordenamiento jurídico mediante la concesión de una autorización con independencia de toda intervención de la Comisión.
122. Por tanto, la ausencia de objeciones de la Comisión antes de la expiración del plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no implica, por el juego de una ficción jurídica, la autorización del PNA notificado. Cabe añadir que la postura de la demandante puede menoscabar la facultad de control que la Comisión posee en virtud del artículo 226 CE, de la que debe poder hacer uso, a la vista del control limitado ejercido con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, en el supuesto de infracciones del Derecho comunitario distintas de las de los criterios del anexo III o del artículo 10 de dicha Directiva.
4. Sobre los efectos jurídicos de la posible anulación de la Decisión impugnada
123. El Tribunal de Primera Instancia considera que, a la vista de las anteriores consideraciones, la posible anulación de la Decisión impugnada no puede procurar a la demandante beneficio alguno que pueda fundamentar su legitimación activa en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 96 supra .
124. En primer lugar, con independencia de si esta anulación debe llevar a la Comisión a resolver de nuevo sobre el PNA alemán en aplicación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, dicha anulación no puede basarse en un aspecto ajeno al objeto y al alcance jurídico de la Decisión impugnada tal como están establecidos, en particular, en su parte dispositiva. Pues bien, por una parte, la Decisión impugnada sólo rechaza, en su artículo 1, determinados ajustes posteriores del PNA alemán y no la regla de transferencia discutida, con carácter principal, por la demandante. Por otra parte, de las consideraciones formuladas en los puntos 103 a 119 supra
se desprende que la Decisión impugnada tampoco constituye una autorización –ni explícita ni implícita– del PNA alemán en su conjunto, incluida la regla de transferencia controvertida. Por tanto, a diferencia de la anulación de una decisión de compatibilidad adoptada en materia de ayudas de Estado y en contra de la finalidad perseguida por la demandante, la posible anulación de la Decisión impugnada no puede tener como consecuencia la invalidación de dicha autorización.
125. En consecuencia, tal como alega la demandada, la anulación de la parte dispositiva de la Decisión impugnada no puede satisfacer el objetivo principal del recurso de la demandante. De ello también se deriva que la parte dispositiva de la Decisión impugnada, como tal, no perjudica a la demandante y que, por tanto, su anulación no puede procurarle un beneficio. En consecuencia, a este respecto, la demandante no justifica su legitimación activa y el recurso debe declararse inadmisible.
126. En segundo lugar, la pretensión de anulación de la demandante tampoco es admisible en la medida en que tiene por objeto los considerandos noveno y décimo de la Decisión impugnada. Es cierto que estos considerandos se refieren, en sustancia, a una apreciación de la Comisión basada en el artículo 88 CE, apartado 3, así como a la regla de transferencia, con respecto a la cual la Comisión considera que no debe plantear objeciones. Además, en cuanto a la legalidad de la regla de transferencia, la Comunicación COM(2004) 500 final, antes citada, reproduce y completa los motivos de la Decisión impugnada, adoptada en el mismo día, y es, a este respecto, complemento de motivación que el juez comunitario también está, en principio, obligado a tomar en consideración en su control de legalidad (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de julio de 2003, Verband der freien Rohrwerke y otros/Comisión, T‑374/00, Rec. p. II‑2275, apartados 122 a 124).
127. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, cualquiera que sea la motivación que fundamenta una decisión, tan sólo su parte dispositiva puede producir efectos jurídicos y, por tanto, lesivos. En cambio, las apreciaciones formuladas en los motivos de una decisión no pueden, por sí mismas, ser objeto de un recurso de anulación y solamente pueden ser sometidas al control de legalidad del juez comunitario en la medida en que, tratándose de la motivación de un acto lesivo, constituya el soporte necesario de la parte dispositiva de dicho acto (véanse, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión, C‑164/02, Rec. p. I‑1177, apartado 21; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 2003, CMA CGM y otros/Comisión, T‑213/00, Rec. p. II‑913, apartado 186), o si, al menos, esta motivación puede alterar la naturaleza de lo decidido en la parte dispositiva del acto en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia Lagardère y Canal+/Comisión, citada en el apartado 102 supra,
apartados 67 y 68). En este contexto, cabe recordar además que, en principio, la parte dispositiva de un acto no puede disociarse de su motivación, por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 2003, Cableuropa y otros/Comisión, T‑346/02 et T‑347/02, Rec. p. II‑4251, apartado 211, y la jurisprudencia allí citada).
128. A la luz de esta jurisprudencia se confirma la conclusión de que, por una parte, la Decisión impugnada no lesiona a la demandante y, por otra, su anulación no le procuraría beneficio alguno, teniendo en cuenta el verdadero objeto de su recurso, a saber, una solicitud de anulación de una supuesta autorización de la regla de transferencia acordada por la Decisión impugnada. En efecto, los motivos controvertidos, en particular los relativos a la regla de transferencia que figuran en el décimo considerando de la Decisión impugnada, carecen de relación y de reflejo en la parte dispositiva de dicha Decisión y, además, no pueden –por las razones expuestas en los apartados 103 a 122 supra–
alterar la naturaleza de dicha parte dispositiva. En efecto, es jurídicamente imposible crear tal relación, puesto que se trata de una decisión de rechazo adoptada con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 que, por su naturaleza, sólo puede reproducir en su parte dispositiva los aspectos del PNA que la Comisión discute y rechaza, pero nunca los aspectos frente a los que no plantea objeciones.
129. Aunque la Comisión se pronunció en la exposición de motivos de la Decisión impugnada, mediante un obiter dictum,
sobre aspectos del PNA frente a los que no planteó objeciones, estos motivos no pueden tener efectos jurídicos vinculantes ni constituir el soporte necesario de la parte dispositiva de dicha Decisión, dado que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no confiere a la Comisión la facultad de declarar, de manera jurídicamente vinculante, la legalidad de una regla contenida en un PNA. Además, en estas circunstancias, dichos motivos no pueden proporcionar elementos útiles para la interpretación de la parte dispositiva de la Decisión impugnada en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 127 supra.
130. En consecuencia, a falta de pronunciamiento jurídicamente vinculante sobre la regla de transferencia en la parte dispositiva de la Decisión impugnada, los motivos de esta decisión relativos a dicha regla y a su posible compatibilidad con las normas sobre ayudas de Estado, están excluidos del control del juez comunitario en el marco del presente litigio y no pueden fundamentar legitimación activa alguna de la demandante.
5. Sobre la falta de decisión adoptada en materia de ayudas desde el punto de vista material
131. Finalmente, procede rechazar el argumento de la demandante de que la Decisión impugnada debe ser considerada en función de su verdadera naturaleza, tal como resulta de una apreciación realizada sobre la base de criterios objetivos y con independencia de su denominación o su forma (sentencias IBM/Comisión, citada en el apartado 68 supra,
apartado 9, y Air France/Comisión, citada en el apartado 68 supra,
apartados 43 y 51).
132. En primer lugar, es cierto que la propia Directiva 2003/87, en particular el criterio nº 5 de su anexo III, contempla la posibilidad de conflictos entre las disposiciones de un PNA y el derecho de las ayudas de Estado y de este modo, obliga a la Comisión a tenerlo en cuenta en el marco del procedimiento de examen con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva. Además, no se excluye que, en determinados supuestos, la notificación de un PNA con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87, también pueda constituir una notificación en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, o incluso deba considerarse como tal.
133. De ello se deriva que los aspectos de un PNA notificado que pueden infringir el artículo 87 CE deben estar sujetos a un examen preliminar por parte de la Comisión y, en su caso, pueden dar lugar a la incoación de un procedimiento paralelo con arreglo al Reglamento nº 659/1999. En efecto, si la Comisión considera, a raíz de este examen preliminar, que es necesario incoar dicho procedimiento y que el contenido de la notificación no es suficientemente completo para que pueda ser calificada de notificación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, puede, en su caso, en aplicación del Reglamento nº 659/1999, solicitar al Estado miembro la información necesaria para realizar un examen más detallado de los aspectos del PNA desde el punto de vista del artículo 87 CE. A este respecto, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 3, el Estado miembro está, en principio, obligado –sin perjuicio de determinadas excepciones como las establecidas por el Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos [87] y [88] del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142, p. 1)–, a notificar a la Comisión cualquier proyecto de concesión de una ayuda. Esta obligación es jurídicamente distinta y, en principio, independiente de la relativa a la notificación de un PNA con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Por su parte, una decisión basada únicamente en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 y no en los artículos 87 CE y 88 CE, sólo permite a la Comisión, con respecto a los aspectos de ayuda de Estado del PNA, realizar una apreciación prima facie
desde el punto del vista del derecho de las ayudas de Estado, que no puede prejuzgar la posibilidad de adoptar una decisión formal en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero.
134. En segundo lugar, ni la Directiva 2003/87, adoptada únicamente sobre la base del artículo 175 CE y no del artículo 89 CE, ni las medidas jurídicamente no vinculantes adoptadas en este contexto, como el escrito de la Comisión de 17 de marzo de 2004 (véanse los apartados 21 a 24 supra),
pueden limitar válidamente el alcance y el efecto útil de las normas sobre el control de las ayudas de Estado (véanse, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1992, Kerafina y Vioktimatiki, C‑134/91 y C‑135/91, Rec. p. I‑5699, apartado 20, y sentencia BP Chemicals/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartado 55). En efecto, a falta de una base legal pertinente, la Directiva 2003/87 no puede, sin perjuicio de las consideraciones formuladas en el apartado 132 supra,
constituir una lex specialis
que permita el control de las ayudas de Estado en el marco del procedimiento de examen previsto en el artículo 9, apartado 3, de esta Directiva. Del mismo modo, en el supuesto de que sea necesaria una notificación completa de determinadas reglas del PNA con arreglo al Derecho de las ayudas, la Directiva 2003/87 no puede servir de base a una excepción a la prohibición de ejecutar prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero. De ello se deduce que, en caso de que el Estado miembro no respete la prohibición de ejecutar, un particular puede hacer valer el efecto directo del artículo 88 CE, apartado 3, párrafo tercero, ante los órganos jurisdiccionales nacionales (sentencias del Tribunal de Justicia Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y otros, citada en el apartado 70 supra,
apartado 12, y de 27 de octubre de 2005, Casino France y otros, C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04, Rec. p. I‑9481, apartado 30). De ello se deduce finalmente que una decisión de rechazo adoptada únicamente con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no puede tener todas las consecuencias jurídicas de una decisión adoptada en aplicación del artículo 88 CE en relación con el artículo 4 o con el artículo 7 del Reglamento nº 659/1999. Esta afirmación no prejuzga en modo alguno el hecho de que, cuando la notificación de un PNA, en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2003/87, también cumpla las condiciones de una notificación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3 (véase el apartado 132 supra),
la falta de examen preliminar y de toma de postura de la Comisión con arreglo al derecho de las ayudas de Estado, en los plazos previstos en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999, lleve a la existencia de una decisión implícita de autorización de las medidas de ayuda notificadas de conformidad con el artículo 4, apartado 6, de este Reglamento, decisión que, sin embargo, es jurídicamente distinta de la adoptada en aplicación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
135. En tercer lugar, esta apreciación no queda desvirtuada por el hecho de que, según el criterio nº 5 del anexo III de la Directiva 2003/87, los artículos 87 CE y 88 CE también deban respetarse en el contexto de la ejecución de los PNA. En efecto, este criterio sólo es la expresión de un principio consolidado en Derecho comunitario según el cual todo acto de Derecho derivado debe ejecutarse de tal modo que no menoscabe las disposiciones del Tratado ni ninguna otra norma de derecho primario, como los principios generales del Derecho o los derechos fundamentales. Sin embargo, esta obligación general de respeto al Derecho comunitario no puede implicar que deba incoarse un procedimiento administrativo en aplicación de todas las disposiciones procedimentales y materiales pertinentes, como las del Reglamento nº 659/1999, sino que sólo obliga a la Comisión a realizar una apreciación prima facie
en el marco de la aplicación de la Directiva 2003/87 (véase el apartado 134 supra).
Finalmente, el procedimiento de examen con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 en ningún caso permite que la Comisión autorice a los Estados miembros a establecer excepciones a disposiciones de Derecho comunitario que no están contenidas en la misma (véanse, por analogía, las sentencias Kerafina y Vioktimatiki, citada en el apartado 134 supra,
apartado 20, y BP Chemicals/Comisión, citada en el apartado 76 supra,
apartado 55).
136. En cuarto lugar, el Tribunal de Primera Instancia señala que del escrito de la Comisión de 29 de julio de 2004 se desprende (véanse los apartados 41 a 46 supra)
que ésta se limitó a explicar las razones por las que en la Decisión impugnada se abstuvo de adoptar una postura definitiva sobre la compatibilidad del PNA alemán y la regla de transferencia con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE. En particular, la Comisión señaló en dicho escrito que «las posibles ayudas probablemente serán consideradas compatibles con el mercado común cuando se examinen con arreglo a lo dispuesto por el artículo 88 CE, apartado 3». De ello se deduce que, según sus propias declaraciones, la Comisión sólo efectuó una apreciación provisional de la regla de transferencia en relación con las normas sobre ayudas de Estado. Pues bien, teniendo en cuenta las consideraciones formuladas en los apartados 103 a 122 supra,
esta apreciación provisional no puede interpretarse como una toma de posición definitiva a este respecto.
137. De ello se deduce que el recurso de la demandante debe desestimarse por inadmisible debido a la falta de legitimación activa. En estas circunstancias, no procede verificar si la Decisión impugnada afecta directa e individualmente a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
138. A la vista de todo lo anterior, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
Costas
139. A tenor del artículo 87, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas todas las pretensiones de la demandante, procede condenarla al pago de las costas conforme ha solicitado la demandada.
140. A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, de este mismo Reglamento, los Estados miembros que hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Así pues, la República Federal de Alemania, como parte coadyuvante, soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
resuelve:
1) Desestimar el recurso por inadmisible.
2) La demandante cargará con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la demandada.
3) La parte coadyuvante cargará con sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 30 de abril de 2007.