Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 12. veljače 2026.(1)
Predmet C-857/24
daa plc, prije Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., koji posluje pod tvrtkom Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
protiv
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zračni prijevoz – Uredba (EEZ) br. 95/93 – Članak 2. točka (m) i članak 6. – Parametri koordiniranja – Relevantna tehnička, operativna ograničenja te ograničenja vezana uz specifično okruženje – Ograničenje godišnjeg broja putnika u zračnom prometu – Članak 8. – Dodjela slotova – Ograničenje postojećih slotova – Pravo vlasništva – Ovlast tijela za upravljanje zračnom lukom da odobri njezino zatvaranje kako bi se poštovalo ograničenje godišnjeg broja putnika – Dopuštenost – Nadležnost upravitelja zračne luke”
1.        An Bord Pleanála (Agencija za prostorno planiranje, Irska)(2) je 2007. i 2008. kao uvjet za odobravanje proširenja terminala 1 i 2 Zračne luke Dublin (Irska)
naložio ograničenje godišnjeg broja putnika na 32 milijuna.
2.        Izradom „parametara koordiniranja” primjenjivih na Zračnu luku Dublin tijekom zime 2024. i ljeta 2025. Irish Aviation Authority (Irsko tijelo za zrakoplovstvo, Irska) (IAA)(3) poduzeo je određene mjere kako bi osigurao da se ne prekorači gornja granica od 32 milijuna putnika.
3.        Zračni prijevoznici o kojima je riječ ukratko tvrde da:
–        Maksimalni broj putnika od 32 milijuna godišnje ne može se kvalificirati kao „tehničk[o], operativn[o] ograničenj[e] ili ograničenj[e] vezan[o] uz specifično okruženje” za izradu parametara koordiniranja u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe (EEZ) br. 95/93(4).
–        Budući da je riječ o stečenom pravu zračnih prijevoznika, dodjela takozvanih „postojećih slotova” ne može biti narušena.
4.        Sud koji je uputio zahtjev izražava Sudu svoje dvojbe o tim dvama pitanjima i osim toga želi saznati je li upravitelj zračne luke ovlašten odobriti njezino privremeno zatvaranje kako bi poštovao godišnje ograničenje broja putnika.
I.      Pravni okvir. Pravo Unije. Uredba br. 95/93
5.        U članku 2. („Definicije”) navodi se:
„Za potrebe ove Uredbe:
(a) ‚slot’ znači dopuštenje koje daje koordinator u skladu s ovom Uredbom za korištenje čitave infrastrukture zračne luke, koja je potrebna za odvijanje zračnog prometa u nekoj koordiniranoj zračnoj luci, na neki određeni datum i u neko određeno vrijeme, koje je u svrhu slijetanja ili uzlijetanja odredio koordinator slotova u skladu s ovom Uredbom;
[…]
(g) ‚koordinirana zračna luka’ znači svaka zračna luka u kojoj, da bi mogao sletjeti ili uzletjeti, zračni prijevoznik ili bilo koji operator zrakoplova mora imati slot koji mu je dodijelio koordinator slotova, osim državnih letova, nužnih slijetanja i humanitarnih letova;
[…]
(m) ‚koordinacijski parametri’ znači iskazivanje, u operativnom smislu, svih raspoloživih kapaciteta za dodjelu slotova u nekoj zračnoj luci tijekom svakog koordinacijskog razdoblja, uzimajući u obzir sve tehničke, operativne i okolišne faktore koji utječu na funkcioniranje infrastrukture zračne luke i njenih različitih podsustava;
[…].”
6.        Članak 3. („Uvjeti koordinacije zračnih luka”) glasi:
„1.      (a)      Država članica nema obvezu određivanja bilo koje zračne luke kao regulirane ili koordinirane osim u skladu s odredbama ovog članka.
[…]
5.      Kad se problemi s kapacitetom javljaju najmanje tijekom jednog razdoblja reda letenja, država članica osigurava da se zračna luka za odgovarajuće razdoblje proglasi koordiniranom, samo:
(a)      ako je manjak kapaciteta tako ozbiljan da se u toj zračnoj luci ne mogu izbjeći značajna kašnjenja; i
(b)      ako ne postoje nikakve druge mogućnosti rješavanja tih problema u kraćem roku.
[…].”
7.        Člankom 4. („Regulator i koordinator”) propisuje se:
„1. Države članice odgovorne za […] koordinirane zračne luke osiguravaju imenovanje kvalificirane fizičke ili pravne osobe kao […] koordinatora […].
[…]
5. Isključivo je koordinator slotova osoba odgovorna za dodjelu slotova. On dodjeljuje slotove u skladu s odredbama ove Uredbe […].
[…].”
8.        Člankom 6. („Parametri koordiniranja”) određuje se:
„1. Odgovorna država članica na koordiniranoj zračnoj luci dva puta godišnje utvrđuje parametre koordiniranja za dodjelu slotova vodeći računa o svim relevantnim tehničkim, operativnim ograničenjima te ograničenjima vezanim uz specifično okruženje, kao i o svim promjenama istih.
Utvrđivanje parametara koordiniranja za dodjelu slotova temelji se na objektivnoj analizi mogućnosti prihvaćanja zračnog prometa, uvažavajući različite vrste zračnog prometa na zračnoj luci, moguća zakrčenja zračnog prostora za vrijeme koordinacijskog razdoblja te stanje kapaciteta.
Parametri se dostavljaju koordinatoru na vrijeme i prije početka prve dodjele slotova zbog konferencija o redovima letenja.
[…].”
9.        Članak 8. („Postupak dodjele slotova”) glasi:
„1. Iz baze slotova, zračnim prijevoznicima koji su podnijeli zahtjev, dodjeljuju se serije slotova kao dopuštenje za korištenje infrastrukture zračne luke u svrhu slijetanja ili uzlijetanja u razdoblju reda letenja za koje su ti slotovi zatraženi. Zračni prijevoznik, nakon isteka predviđenog razdoblja, slotove mora vratiti u bazu slotova sukladno odredbama članka 10.
2. Ne dovodeći u pitanje članke 7., 8.a i 9., članak 10. stavak 1. i članak 14., stavak 1. ovog članka ne primjenjuje se kad su ispunjeni sljedeći uvjeti:
– kad neku seriju slotova zračni prijevoznik koristi za obavljanje redovitog ili neredovitog planiranog prijevoza, i
– kad taj zračni prijevoznik može, na način koji zadovoljava koordinatora slotova, dokumentirati da je dotičnu seriju slotova koristio, na način koji mu je odobrio koordinator slotova, najmanje 80 % vremena tijekom razdoblja reda letenja za koje mu je ista dodijeljena.
U tom slučaju, takva serija slotova tom zračnom prijevozniku daje pravo na istu seriju slotova u sljedećem odgovarajućem razdoblju reda letenja i ako to zatraži unutar roka koji je određen u članku 7. stavku 1.
[…]
3. Ne dovodeći u pitanje članak 10. stavak 2., u situaciji kad se ne mogu svi zahtjevi za dodjelom slotova riješiti na način koji zadovoljava zainteresirane zračne prijevoznike, prednost treba dati komercijalnim letovima, a posebno letovima uključenim u red letenja i programiranim neredovitim letovima. U slučaju konkurentnih zahtjeva unutar iste kategorije prometnih usluga, prednost treba dati onima koji prometuju tijekom cijele godine.
[…]
5. Koordinator je dužan uzeti u obzir dodatna pravila i smjernice koje je odredila industrija zračnog prometa diljem svijeta ili Zajednice, te lokalne smjernice koje je koordinacijski odbor predložio, a prihvatila država članica ili drugo nadležno tijelo odgovorno za tu zračnu luku, uz uvjet da ta pravila i smjernice ne utječu na nezavisan status koordinatora, da su usklađene s pravom Zajednice i imaju kao cilj unaprijediti učinkovitost korištenja kapaciteta zračne luke. Dotična država članica dostavlja ta pravila Komisiji.
[…].”
10.      Člankom 8.a („Prijenos i razmjena slotova”) uređuju se uvjeti za prijenos i razmjenu slotova te se njime zahtijeva da se slotovi prijave koordinatoru i da nemaju negativan utjecaj prije nego što ih on izričito potvrdi.
11.      U skladu s člankom 8.b („Isključenje zahtjeva za naknadu”), „[p]ravo na seriju slotova iz članka 8. stavka 2. ne daje pravo na traženje naknade za njihova blokiranja, ograničenja ili ukidanja sukladno pravu Zajednice […]”.
12.      Člankom 10. uređuje se „[b]aza slotova”.
II.    Činjenice, spor i prethodna pitanja
13.      Od 2007. Zračna luka Dublin kvalificira se kao „koordinirana zračna luka” za potrebe Uredbe br. 95/93(5).
14.      An Bord Pleanála izdao je 29. kolovoza 2007. dozvolu za prvu fazu izgradnje projekta novog terminala (Terminala 2) u Zračnoj luci Dublin.
15.      Dozvolom se određivalo da „kombinirani odobreni kapacitet Terminala 2 s Terminalom 1 ne smije premašiti 32 milijuna putnika godišnje [u daljnjem tekstu: uvjet 32 mppa], osim ako daljnjom dozvolom nije dopušteno drukčije”.
16.      Prije izdavanja odobrenja An Bord Pleanála proveo je procjenu utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom 85/337/EEZ(6).
17.      An Bord Pleanála izdao je 10. siječnja 2008. odobrenje za provedbu projekta proširenja Terminala 1, na koje se primjenjivao isti uvjet 32 mppa uključen u dozvolu za Terminal 2.
18.      Iako uz zahtjev za izdavanje odobrenja za proširenje Terminala 1 nije podnesena izjava o utjecaju na okoliš, An Bord Pleanála proveo je procjenu utjecaja na okoliš prije izdavanja odobrenja.
19.      Određivanje uvjeta 32 mppa za terminale 1 i 2 obrazloženo je dvama razlozima:
–        U politikama i ciljevima „Prostornog plana za područje zračne luke Dublin iz 2006.”(7) uzela se u obzir činjenica da se terminali 1 i 2 nalaze u istočnom kampusu Zračne luke Dublin te da je u Planu iz 2006. predložena izgradnja trećeg terminala u njezinu zapadnom kampusu. Kako se ne bi ugrozio uravnotežen razvoj postojećeg istočnog kampusa i predloženog zapadnog, uzimajući u obzir da se ukupni kapacitet zračne luke procjenjivao na oko 45 milijuna putnika godišnje, dogovoreno je da će se ograničiti zajednički kapacitet terminala 1 i 2.
–        Drugi razlog odnosio se na „ograničenja kapaciteta (prijevoz) u istočnom kampusu”.
20.      Procjene broja putnika koje je upravitelj Zračne luke Dublin(8) proveo u 2024. po prvi su put pokazale da bi se granica uvjeta 32 mppa mogla doseći ili čak prekoračiti.
21.      U tom kontekstu:
–        IAA je 7. svibnja 2024. objavio svoj Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport(9). U skladu s tom odlukom, „kako bi se prikladno uzimale u obzir te okolnosti planiranja, [IAA] je odlučio primijeniti kapacitet sjedala od 14,4 milijuna za sezonu zima 2024.”. Stoga je IAA u toj sezoni uveo ograničenje maksimalnog broja sjedala za kretanje putnika u zračnom prometu na 14 405 737 putnika u razdoblju od 27. listopada 2024. do 29. ožujka 2025.(10). Iako je to ograničenje utjecalo na „baze slotova” i promjene u usluzi prijevoznika iz Sjedinjenih Američkih Država za Dublin, nije dovelo do toga da parametri koordiniranja za sezonu zima 2024. budu nedovoljni za primitak svih slotova na koje zračni prijevoznici imaju pravo u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 95/93 („postojeći slotovi”).
–        IAA je 10. listopada 2024. objavio svoj Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport(11). U skladu s tom odlukom, „kako bi uzeo u obzir ograničenje koje predstavljaju određeni uvjeti planiranja kojima se ograničava kombinirani kapacitet Terminala 1 i Terminala 2 u Zračnoj luci Dublin na 32 milijuna putnika godišnje […], [IAA] je uključio parametar koordiniranja u obliku sezonskog ograničenja broja sjedala na 25,2 milijuna”. Primjena te gornje granice dovela bi do toga da koordinator zračne luke(12) ne bi mogao riješiti sve zahtjeve zračnih prijevoznika za slotove niti dodijeliti određene postojeće slotove.
22.      Upravitelj Zračne luke Dublin i određeni zračni prijevoznici podnijeli su žalbe High Courtu (Visoki sud, Irska) protiv Odluke za sezonu zima 2024. i Odluke za sezonu ljeto 2025.(13).
23.      Dana 4. studenoga 2024. High Court (Visoki sud) privremeno je odgodio izvršenje Odluke za sezonu ljeto 2025. Slijedom toga, koordinator Zračne luke Dublin mogao je zračnim prijevoznicima dodijeliti sve njihove postojeće slotove za sezonu ljeto 2025.
24.      Prijevoznici žalitelji svoje argumentacije usredotočuju na dva aspekta: i. dovode u pitanje zakonitost IAA-ova djelovanja prilikom utvrđivanja parametara koordiniranja na temelju uvjeta 32 mppa i ii. zagovaraju zaštitu stečenih prava (postojeći slotovi) u skladu s Uredbom br. 95/93 i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
25.      U tim okolnostima, High Court (Visoki sud) uputio je Sudu(14) sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Može li nadležno nacionalno tijelo koje određuje parametre koordiniranja za dodjelu slotova u koordiniranoj zračnoj luci u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe 95/93 (kako je izmijenjena) uzeti u obzir odobrenja za provedbu projekta koja je toj zračnoj luci dalo tijelo nadležno za prostorno planiranje u skladu s nacionalnim zakonikom o prostornom planiranju, kojima se propisuju uvjeti kojima se, među ostalim, predviđa da ‚kombinirani kapacitet’ terminalâ te zračne luke ne prelazi određeno godišnje ograničenje broja putnika, i u vezi s kojima se kao razlog za uvođenje tih uvjeta navode ‚politike i ciljevi Prostornog plana za područje Zračne luke Dublin i ograničenja kapaciteta (prijevoz) u istočnom kampusu’? Jesu li takvi uvjeti ‚relevantn[o] tehničk[o], operativn[o] ograničenj[e] ili ograničenj[e] vezan[o] uz specifično okruženje’ u smislu članka 6. stavka 1.? Jesu li oni dio objektivne analize stanja kapaciteta zračne luke za potrebe članka 6. stavka 1.?
2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, dopušta li se člankom 6. stavkom 1. Uredbe 95/93 i, u mjeri u kojoj su relevantni, člancima 16. i 17. [Povelje], državama članicama da odrede parametre koordiniranja za dodjelu slotova u koordiniranoj zračnoj luci za određeno plansko razdoblje, što dovodi do nedodjeljivanja određenih serija slotova (ili njihovih određenih sastavnica) na koje bi zračni prijevoznici inače imali pravo u skladu s odredbama članka 8. stavka 2.?
3.      Samo ako je zbog odgovora Suda na prvo i drugo pitanje nužan odgovor na sljedeće pitanje: zabranjuje li se Uredbom [br. 95/93] tijelima za upravljanje zračnom lukom u smislu Uredbe o slotovima poduzimanje jednostranih mjera zatvaranja zračne luke na određeno razdoblje kako bi se spriječilo korištenje slotova koje je koordinator zračne luke dodijelio radi izbjegavanja prekoračenja godišnjeg ograničenja [broja] putnika poput onoga navedenog u prvom pitanju?”
III. Postupak pred Sudom
26.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 11. prosinca 2024.
27.      Pisana očitovanja podnijeli su upravitelj Zračne luke Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. i drugi, IAA, nizozemska vlada i Europska komisija.
28.      S obzirom na sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku i nakon što je obaviješten o postojanju rješenja od 11. prosinca 2024.(15) koje nije uloženo u spis, Sud je od suda koji je uputio zahtjev zatražio da mu dostavi taj dokument, što je on i učinio. Taj je dokument prije rasprave stavljen na raspolaganje strankama i intervenijentima u prethodnom postupku.
29.      Na raspravi održanoj 25. studenoga 2025. sudjelovali su upravitelj Zračne luke Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. i drugi, IAA, irska vlada i Komisija.
IV.    Ocjena
A.      Organizacija zračnih luka i slotova
30.      U smjernicama IATA-e(16) utvrđuju se tri razine zračnih luka, ovisno o njihovu zakrčenju. Svaka razina ima drukčiji sustav raspodjele infrastrukturnog kapaciteta za slijetanje i uzlijetanje među zračnim prijevoznicima korisnicima zračne luke:
–        Razina 1. Nije nužna dodjela slotova ni koordiniranje.
–        Razina 2. Postoji „regulator” koji preporučuje redove letenja.
–        Razina 3. Nužno je da „koordinator” dodijeli slotove.
31.      Pravom Unije ne regulira se dodjela slotova u zračnim lukama razine 1 („koje nemaju dodijeljen status”, kako ih se naziva u Uredbi br. 95/93), koje se uređuju općim zakonodavstvom o civilnom zrakoplovstvu svake države(17).
32.      Cilj Uredbe br. 95/93 jest urediti u Uniji sustav dodjele slotova u zračnim lukama razine 3 („koordinirane zračne luke”) i dobrovoljnu suradnju u okviru pristupa infrastrukturi zračnih luka razine 2 („regulirane zračne luke”).
33.      Člankom 3. Uredbe br. 95/93 utvrđuju se uvjeti za koordinaciju zračnih luka:
–        Stavkom 1. nalaže se obveza određivanja zračne luke kao koordinirane ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tim člankom.
–        Člankom 3. predviđa se da država članica treba provesti podrobnu analizu kapaciteta u zračnoj luci na zahtjev „zračni[h] prijevozni[ka] koji predstavljaju više od polovice operacija u toj zračnoj luci ili tijel[a] za upravljanje zračnom lukom, kad se smatra da je kapacitet nedovoljan za stvarne ili planirane operacije u određenim razdobljima”.
–        U stavku 5. navodi se da problemi s kapacitetom (njegov manjak) dovode do toga da se zračne luka proglasi koordiniranom.
34.      Pojam slota definira se u članku 2. točki (a) Uredbe br. 95/93 kao „dopuštenje koje daje koordinator u skladu s ovom Uredbom za korištenje čitave infrastrukture zračne luke, koja je potrebna za odvijanje zračnog prometa u nekoj koordiniranoj zračnoj luci, na neki određeni datum i u neko određeno vrijeme, koje je u svrhu slijetanja ili uzlijetanja odredio koordinator slotova u skladu s ovom Uredbom”.
35.      U članku 2. točki (m) Uredbe br. 95/93 parametri koordiniranja definiraju se kao „iskazivanje, u operativnom smislu, svih raspoloživih kapaciteta za dodjelu slotova u nekoj zračnoj luci tijekom svakog koordinacijskog razdoblja, uzimajući u obzir sve tehničke, operativne i okolišne faktore koji utječu na funkcioniranje infrastrukture zračne luke i njenih različitih podsustava”.
36.      U skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 95/93, država članica zadužena je da u koordiniranim zračnim lukama „dva puta godišnje utvr[di] parametre koordiniranja za dodjelu slotova vodeći računa o svim relevantnim tehničkim, operativnim ograničenjima te ograničenjima vezanim uz specifično okruženje, kao i o svim promjenama istih”.
37.      Na Zračnu luku Dublin, koja je koordinirana od 2007., primjenjuje se uvjet 32 mppa uključen u nekadašnje odobrenje koje je An Bord Pleanála izdao u svrhu proširenja njezinih terminala(18). Taj uvjet nije utjecao na parametre koordiniranja za dodjelu slotova sve do 2024., kada ga je IAA uzeo u obzir prilikom utvrđivanja parametara koji se primjenjuju na sezone zima 2024. i ljeto 2025.
38.      Iako oba terminala mogu fizički primiti više od 32 milijuna putnika godišnje bez dodatnih infrastrukturnih radova, utvrđivanje tog ograničenja podrazumijeva da se u slučaju njezina nepoštovanja upravitelju zračne luke može izreći kazna.
B.      Prvo prethodno pitanje
39.      Sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članka 6. stavka 1. Uredbe br. 95/93. Želi znati je li u skladu s tom odredbom moguće:
–        Da se u okviru parametara koordiniranja za dodjelu slotova uzmu u obzir odobrenja koja je izdalo tijelo nadležno za prostorno planiranje, a u kojima se nalaže godišnje ograničenje broja putnika.
–        Da se uvjet 32 mppa kvalificira kao relevantno tehničko, operativno ograničenje ili ograničenje vezano uz specifično okruženje u svrhu određivanja parametara koordiniranja.
–        Da to ograničenje bude dio objektivne analize stanja kapaciteta zračne luke.
40.      U skladu s rješenjem priloženim zahtjevu za prethodnu odluku, kako bi se odlučilo je li IAA opravdano uzeo u obzir uvjete planiranja koji se odnose na radove na terminalima 1 i 2 Zračne luke Dublin (konkretno uvjet 32 mppa), potrebno je razjasniti: (a) što treba smatrati „relevantnim ograničenjem” za potrebe određivanja parametara koordiniranja; i (b) kako treba shvatiti Uredbu br. 95/93 kad se njome „upućuje na to da se utvrđivanje parametara koordiniranja temelji na objektivnoj analizi mogućnosti prihvaćanja zračnog prometa, uvažavajući različite vrste prometa u zračnoj luci, moguća zakrčenja zračnog prostora za vrijeme koordinacijskog razdoblja te stanje kapaciteta”(19).
1.      Argumenti stranaka i intervenijenata u prethodnom postupku
41.      IAA smatra da uvjet 32 mppa može biti jedno od „relevantn[ih] tehničk[ih], operativn[ih] ograničenj[a] ili ograničenj[a] vezan[ih] uz specifično okruženje” koja služe za određivanje parametara koordiniranja. Ti parametri moraju odražavati stvarno raspoloživi kapacitet, uzimajući u obzir postojeća ograničenja: ne može se odrediti kapacitet veći od onoga koji je doista izvediv ili dopušten zakonom.
42.      Upravitelj Zračne luke Dublin slaže se s IAA-om i tvrdi da su uvjeti propisani u odobrenju dio objektivne analize stanja kapaciteta te da predstavljaju relevantna ograničenja u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 95/93(20).
43.      Irska i nizozemska vlada te Komisija također zagovaraju potvrdan odgovor na prvo prethodno pitanje.
44.      Zračni prijevoznici osporavaju IAA-ovu tezu sljedećim (sažetim) argumentima:
–        Urbanistički uvjet ne nalazi se na popisu ograničenja iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 95/93.
–        Izraz „tehnička ograničenja”, prema njegovu uobičajenom značenju, povezan je s tehničkim kapacitetom opreme ili objekata uključenih u obradu zrakoplova, putnika i prtljage.
–        Pojam „operativna ograničenja” obuhvaćao bi čimbenike kao što su raspored prometnih puteva, vuča zrakoplova i način na koji se koriste uzletno-sletne staze.
–        U ovom slučaju ne postoje „ograničenja vezana uz specifično okruženje” jer je ograničenje potaknuto političkim razlozima, s obzirom na to da se nastojalo olakšati proširenje zapadnog kampusa Zračne luke Dublin i pritom ne ugroziti razvoj trećeg terminala na tom području.
–        Ograničenje broja putnika ne odražava „kapacitet” zračne luke niti fizička ili tehnička ograničenja njezine infrastrukture. „Protok putnika” miješa se s „kapacitetom” zračne luke. „Protok” upućuje na broj putnika koji stvarno koriste terminale, dok je „kapacitet” maksimalan broj putnika koje terminali mogu primiti.
–        Budući da u Zračnoj luci Dublin kapacitet terminala prelazi 32 milijuna putnika godišnje, uvjet 32 mppa ne predstavlja ograničenje „kapaciteta” tih terminala, nego je povezan s „protokom” putnika.
2.      Ocjena
45.      U okviru rasprave postoje dva proturječna shvaćanja značenja izraza „relevantna ograničenja”. Dok se jedni opredjeljuju za isključivo fizičko značenje, drugi zagovaraju priznavanje „pravnih” ograničenja kao što je to uvjet 32 mppa.
46.      U Uredbi br. 95/93 ne precizira se što treba smatrati „relevantn[im] tehničk[im], operativn[im] ograničenj[em] ili ograničenj[em] vezan[im] uz specifično okruženje”. Dvostruko upućivanje u članku 2. točki (m) i članku 6. stavku 1. na utvrđivanje parametara koordiniranja uzimajući u obzir „sva” ta ograničenja (faktore)(21) ukazuje na određenu širinu njegova semantičkog polja, ali se njime ne pružaju dodatni elementi za njegovo tumačenje.
47.      Kao što to ističe nizozemska vlada(22), Uredbu br. 95/93 treba tumačiti uzimajući u obzir činjenicu da je kapacitet koordinirane zračne luke ključan element u postupku dodjele slotova: slotovi se dodjeljuju upravo kako bi se postiglo učinkovitije korištenje kapaciteta zračne luke(23).
48.      Člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 95/93 određuje se da se utvrđivanje parametara koordiniranja „temelji […] na objektivnoj analizi mogućnosti prihvaćanja zračnog prometa, uvažavajući […] stanje kapaciteta”.
49.      Stoga u okviru postupka dodjele slotova koordinirane zračne luke treba provesti procjenu svih relevantnih tehničkih, operativnih i okolišnih faktora koji utječu na kapacitet zračne luke.
50.      Prema mojem mišljenju, ti faktori nisu samo fizički ili materijalni: prilikom analize kapaciteta ne mogu se zanemariti (pravna) ograničenja utvrđena pravnim pravilima koja izravno ili neizravno utječu na korištenje zračne luke.
51.      S tog se gledišta slažem s nizozemskom vladom(24) da se pojam „relevantnim”, upotrijebljen u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 95/93, ne može tumačiti kao ograničenje. Naprotiv, on odražava široko shvaćanje ograničenja kojima se uređuje postupak dodjele slotova.
52.      Suprotno tezi prijevoznikâ žaliteljâ, ne vidim prepreku tomu da se ograničenje svojstveno obvezi poštovanja uvjeta 32 mppa svrsta u operativna ograničenja. Tom se obvezom sva tijela javne vlasti obvezuje do te mjere da njezino nepoštovanje može dovesti do sankcijskih posljedica, uključujući i one kaznenopravne(25).
53.      Kao što to navodi upravitelj Zračne luke Dublin(26), zanemarivanje uvjeta 32 mppa podrazumijevalo bi da prijevoznici trebaju primiti slotove čak i u slučajevima u kojima ih u praksi ne bi mogli koristiti jer su protivni uvjetima za odobrenje koje je izdalo tijelo nadležno za prostorno planiranje ili pak da se smatra da je prijevoznicima dopušteno upravljati slotovima a da pritom zanemaruju uvjete propisane navedenim odobrenjem.
54.      Kao što sam to već naveo, kako bi se utvrdili parametri koordiniranja, potrebno je osloniti se na objektivnu analizu, među ostalim faktorima, kapaciteta zračne luke. Uvjet 32 mppa upravo je element koji na obvezujući način za sve osobe utječe na operativni kapacitet zračne luke.
55.      Prema mojem mišljenju, „operativna” priroda tog ograničenja, kojim se zračnoj luci nalaže maksimalan broj putnika godišnje, ne nestaje jer ga je donijelo državno tijelo zaduženo za prostorno planiranje. Neovisno o njegovu podrijetlu(27), odlučujuće je to da se njime ograničava „operativni kapacitet” zračne luke.
56.      Slažem se i s argumentacijom koju je iznio IAA(28) kako bi se usprotivio tezama određenih prijevoznika koji nastoje razlikovati „kapacitet zračne luke” od „protoka putnika”.
57.      Pojmovi kapaciteta zračne luke i protoka putnika usko su povezani. Ograničenje najvećeg broja (protoka) putnika koje može primiti koordinirana zračna luka istodobno utječe na operativni kapacitet te zračne luke, i to ne u apstraktnom smislu, nego konkretno.
58.      Iako objekti Zračne luke Dublin fizički mogu primiti više od 32 milijuna putnika (teoretski ili apstraktni kapacitet), ako postoje opravdani razlozi za ograničavanje tog broja putnika(29), stvarni, konkretni kapacitet tih objekata smanjen je zbog službene odluke koja je obvezujuća za upravitelja te zračne luke.
59.      U konačnici, tijelo koje odobrava parametre koordiniranja, upravo zbog ograničenja broja putnika (što logično utječe na broj letova)(30), treba uzeti u obzir to operativno ograničenje jer ono „utječe na funkcioniranje infrastrukture zračne luke”. Ponavljam, riječ je o relevantnom faktoru za „analiz[u] mogućnosti prihvaćanja zračnog prometa”.
C.      Drugo prethodno pitanje
60.      U slučaju da Sud odluči da je uvjet 32 mppa „relevantno ograničenje”, sud koji je uputio zahtjev želi znati mogu li se zračnim prijevoznicima prestati dodjeljivati određene serije postojećih slotova na koje bi ti prijevoznici inače imali pravo na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 95/93.
61.      U biti se postavlja pitanje koja je pravna priroda postojećih slotova te „može li IAA, kao nadležno tijelo, odrediti koordinacijske parametre zbog kojih se takvi slotovi (ili njihovi dijelovi) ne dodjeljuju. U tom se pogledu tvrdi da su postojeći slotovi po prirodi vlasništvo te da IAA ne može smanjiti broj tih slotova”(31).
62.      Pravila prava Unije čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev kako bi otklonio svoje dvojbe su, u okviru ovog pitanja, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 95/93 i članci 16. i 17. Povelje.
1.      Argumenti stranaka i intervenijenata u prethodnom postupku
63.      Prijevoznici žalitelji polaze od načela da se sustavom dodjele slotova uređenim u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 95/93 zračnim prijevoznicima koji su ih redovito koristili dodjeljuje pravo vlasništva, na temelju kojeg ih mogu zadržati tijekom uzastopnih ekvivalentnih sezona.
64.      IAA i upravitelj Zračne luke Dublin osporavaju da se tom odredbom priznaje pravo vlasništva. Prema njihovu mišljenju, ukratko, riječ je o običnom davanju prednosti prilikom dodjele odobrenja za korištenje objekata zračne luke, koje je svojstveno dodjeli svakog slota i uvjetovano postojanjem kapaciteta u zračnoj luci.
65.      Irska i nizozemska vlada, kao i Komisija(32), također zagovaraju potvrdan odgovor na drugo prethodno pitanje.
2.      Ocjena
66.      Članak 8. stavak 2. Uredbe br. 95/93 odnosi se na „postojeće” slotove. Na temelju te odredbe, zračni prijevoznik može u sljedećoj sezoni nastaviti koristiti slot koji mu je već dodijeljen u prethodnoj sezoni, ako ga je pravilno koristio.
67.      Postojeći slotovi osiguravaju stabilnost i olakšavaju planiranje. Za zračne prijevoznike oni predstavljaju poticaj na djelotvorno korištenje objekata zračne luke, čime im se omogućuje da održavaju svoje redovne linije. Kad je riječ o zračnim lukama i putnicima, za njih se korist odražava u predvidljivom odvijanju zračnog prometa.
68.      Prilikom dodjele slotova koordinator zračne luke polazi od baze slotova koja se uređuje člankom 10. Uredbe br. 95/93. Baza slotova instrument je kojim se novim operatorima ili zračnim prijevoznicima koji žele proširiti svoju prisutnost osigurava pristup koordiniranim zračnim lukama.
69.      Baze slotova pune se: (a) slotovima koji su se manje koristili tijekom sezone(33); (b) novim slotovima koji se pojavljuju zbog povećanja kapaciteta zračne luke; i (c) slotovima koje su vratili zračni prijevoznici.
70.      Koordinator zračne luke upravlja bazom slotova. Kad se pokrenu postupci dodjele za novu sezonu, jedan dio slotova dodjeljuje se dugogodišnjim operatorima, a drugi dio (baza) dodjeljuje se prije svega „novim sudionicima”.
71.      Uredbom br. 95/93 predviđa se dodjela novim sudionicima kako bi se izbjeglo da „dugogodišnji” zračni prijevoznici blokiraju zakrčene zračne luke. Time se osigurava postojanje tržišnog natjecanja i mogućnosti za nove operatore ili nove linije(34).
72.      U skladu s općim pravilom predviđenim u članku 8. stavku 1. Uredbe br. 95/93, „zračnim prijevoznicima koji su podnijeli zahtjev dodjeljuju se serije slotova kao dopuštenje za korištenje infrastrukture zračne luke u svrhu slijetanja ili uzlijetanja u razdoblju reda letenja za koje su ti slotovi zatraženi […]”. (Moje isticanje).
73.      Člankom 8. stavkom 2. se na način koji sam već naveo(35) uređuje iznimka za dugogodišnje operatore. Na temelju te odredbe, stavak 1. tog članka ne primjenjuje se ako ti operatori ispunjavaju određene uvjete za pravilno korištenje serija slotova koji su im dodijeljeni.
74.      Cilj tako osmišljenog sustava, kao što je to istaknuto u Uredbi (EZ) br. 793/2004(36), jest zajamčiti stabilnost operacija(37).
75.      Na temelju tih pretpostavki, člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 95/93 (prvim od pravnih pravila čije se tumačenje traži u ovom pitanju) ne pružaju se smjernice za utvrđivanje pravne prirode slotova. Te se smjernice nalaze u drugim odredbama te uredbe, koje ću odmah navesti u nastavku.
76.      Smatram da je poimanje postojećih slotova kao prava vlasništva na koje se primjenjuje zaštita iz članka 17. Povelje vrlo neprikladno.
77.      Kao prvo, člankom 2. točkom (a) Uredbe br. 95/93 slot se definira kao „dopuštenje”. Člankom 8. stavkom 1. te uredbe potvrđuje se ta priroda, pri čemu se na slotove upućuje kao na „dopuštenje za korištenje infrastrukture zračne luke”. To potvrđuje uvodna izjava 8. Uredbe br. 793/2004(38).
78.      Davanjem dopuštenja za upotrebu imovine ne dodjeljuje se vlasništvo nad tom imovinom, nego se samo odobrava njezino korištenje. Kad se u devetoj uvodnoj izjavi Uredbe br. 95/93 utvrđuje da „postojeći sustav predviđa stečena prava”, u njoj se taj izraz ne upotrebljava na način da se priznaje pravo vlasništva nad slotovima, čak i ako oni mogu imati gospodarsku vrijednost.
79.      Ponavljam, dopuštenja za pristup objektima zračne luke u određenim slotovima samo su prava korištenja koja dodjeljuje nadležno tijelo, koja se odnose na infrastrukturu zračne luke te ovise o naknadnim odlukama tog tijela. Njima se vlasniku imovine (ili osobi koju on odredi) dopušta „ovlašteno korištenje”.
80.      Kao drugo, mehanizam predviđen člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 95/93 usredotočuje se na razdoblje reda letenja. Nakon isteka tog razdoblja, „[…] slotove [se] mora vratiti u bazu slotova sukladno odredbama članka 10.”. Privremenost nije u skladu s trajnošću svojstvenom pojmu vlasništva.
81.      Kao treće, riječ je o nužno uvjetovanom korištenju. Ako kapacitet za dodjelu svih slotova nije dovoljan, parametri koordiniranja postaju relevantni i moguće je da koordinator zračne luke ne može ispuniti sve zahtjeve za dodjelu postojećih slotova. U Uredbi br. 95/93 ta se mogućnost razmatra u članku 8. stavku 3., „u situaciji kad se ne mogu svi zahtjevi za dodjelom slotova riješiti na način koji zadovoljava zainteresirane zračne prijevoznike”.
82.      U članku 8. stavku 2. Uredbe br. 95/93 postojeći slotovi osmišljeni su „ne dovodeći u pitanje članke 7., 8.a i 9., članak 10. stavak 1. i članak 14.”(39), što upućuje na to da postoje ograničenja svojstvena njihovoj definiciji.
83.      Kao četvrto, sustav dostupnosti „prava” na postojeće slotove pokazuje da ga zračni prijevoznici zapravo ne mogu prenijeti sami. Ni ovdje ne postoji obilježje koje je uobičajeno za pravo vlasništva (mogućnost njegova slobodnog prenošenja).
84.      Točno je da se člankom 8.a stavkom 1. Uredbe br. 95/93 dopušta prijenos i razmjena slotova pod njime utvrđenim uvjetima(40). Međutim, uvjetovanost je toliko velika da se, u skladu sa stavkom 2. tog članka, prijenosi i razmjene „ne smiju […] primjenjivati prije nego ih [koordinator] izrijekom potvrdi”. Osim toga, koordinatoru se dodjeljuje široka ovlast da odbije dati tu potvrdu(41).
85.      Kao peto i posljednje, ako bi bila riječ o pravu vlasništva koje je trajno uključeno u imovinu njegova nositelja (odnosno o materijalnom, imovinskom pravu), njegovo bi ukidanje, logično, dovelo do novčane naknade štete: oduzimanje tog prava dovelo bi do obveze nadoknađivanja njegova gubitka.
86.      Međutim, s obzirom na članak 8.b Uredbe br. 95/93 („Isključenje zahtjeva za naknadu”), „[p]ravo na seriju slotova iz članka 8. stavka 2. ne daje pravo na traženje naknade za njihova blokiranja, ograničenja ili ukidanja sukladno pravu Zajednice, posebno uz primjenu propisa Ugovora koji se odnose na zračni promet”.
87.      Iako se u članku 8.b Uredbe br. 95/93 upućuje na blokiranja, ograničenja ili ukidanja koja se nalažu pravilima prava Unije, odlučujuće je (za utvrđivanje pravne prirode dopuštenja za korištenje slotova) to što se naglašava njegova neizvjesna i nekonsolidirana priroda.
88.      U okviru prava na korištenje postojećih slotova u konačnici se ne može zanemariti kapacitet zračne luke koji je utvrđen u parametrima koordiniranja.
89.      Stoga smatram da se članku 17. Povelje ne protivi to da se zbog ograničenja najvećeg dopuštenog broja putnika u određenoj zračnoj luci nalože ograničenja postojećih slotova kojima raspolažu određeni zračni prijevoznici(42).
90.      Jednako tako, nije ugrožena ni sloboda poduzetništva koja se jamči člankom 16. Povelje.
91.      Sloboda poduzetništva (koja se uostalom može ograničiti u skladu s člankom 52. stavkom 1. same Povelje) ne povređuje se ako nadležna tijela prilikom uređivanja pravnog sustava korištenja javne infrastrukture kao što su zračne luke donesu objektivne kriterije koji se na isti način primjenjuju na sve operatore, a kojima se uspostavlja okvir za djelovanje koji vrijedi unutar tog sustava. Sporne mjere ne utječu na slobodu zračnih prijevoznika da donesu vlastite odluke ili da primijene svoju poduzetničku politiku u tom okviru.
D.      Treće prethodno pitanje
92.      Sud koji je uputio zahtjev to pitanje postavlja uvjetno („[s]amo ako je zbog odgovora Suda na prvo i drugo pitanje nužan odgovor na sljedeće pitanje”).
93.      Prema mojem mišljenju, odgovori Suda na prva dva prethodna pitanja ne dovode do „nužnosti odgovora” na koje se upućuje u trećem pitanju. Stoga nije potrebno analizirati potonje pitanje.
94.      Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi saznati protivi li se Uredbi br. 95/93 to da upravitelj zračne luke poduzme „jednostran[e] mjer[e] zatvaranja zračne luke na određeno razdoblje kako bi se spriječilo korištenje slotova […] radi izbjegavanja prekoračenja godišnjeg ograničenja [broja] putnika […]”(43).
95.      Tako postavljeno pitanje odnosi se na slučaj zatvaranja zračne luke koje nije povezano s okolnostima spora. Naime, nije utvrđeno da je upravitelj Zračne luke Dublin odobrio niti da je namjeravao odobriti zatvaranje te zračne luke „radi izbjegavanja prekoračenja godišnjeg ograničenja [broja] putnika” kako bi ispunio uvjet 32 mppa.
96.      Dvojba koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev „predviđa” mogućnost da se u budućnosti pojavi takav malo vjerojatan slučaj. Slijedom toga, kao što su to zagovarali neki od prijevoznika žalitelja, prethodno pitanje nije nužno kako bi sud koji je uputio zahtjev riješio spor te je stoga nedopušteno(44).
97.      Ako Sud odluči razmotriti meritum pitanja, smatram da je, u skladu s odredbama Uredbe br. 95/93, teško zamisliti da bi upravitelj zračne luke mogao zatvoriti zračnu luku kako bi poštovao uvjet 32 mppa.
98.      Naime:
–        U skladu s člankom 6. Uredbe br. 95/93, parametrima koordiniranja koje je odobrio IAA određuje se maksimalan broj letova koji kapacitet zračne luke dopušta tijekom koordinacijskog razdoblja.
–        Na temelju članka 4. stavka 5. te uredbe, koordinator zračne luke dodjeljuje slotove zračnim prijevoznicima tijekom tog razdoblja.
–        U skladu s člankom 2. točkom (j), upravitelj zračne luke ima zadaću „upravljanja infrastrukturom zračne luke”.
99.      Stoga se Uredbom br. 95/93 uspostavlja precizan lanac nadležnosti: slotove dodjeljuje koordinator zračne luke za cijelo koordinacijsko razdoblje, u skladu s parametrima u okviru kojih se, u slučajevima kao što je ovaj, već uzeo u obzir uvjet koji se odnosi na godišnje ograničenje broja putnika.
100. Sustav uspostavljen Uredbom br. 95/93 temelji se na srednjoročnim predviđanjima i sadržava mehanizme kojima se izbjegava tako drastična odluka kao što je zatvaranje zračne luke kako bi se ispunio zahtjev koji je već bio poznat znatno ranije, kao što je to uvjet 32 mppa.
101. Na raspravi je upravitelj zračne luke naveo da bi posljedice čak i privremenog zatvaranja Zračne luke Dublin bile iznimno štetne za stanovnike otoka te je kao razumniju i proporcionalniju mjeru u slučaju pogreške u izračunu zagovarao donošenje lokalnih smjernica u skladu s člankom 8. stavkom 5. Uredbe br. 95/93. Takva bi mjera omogućila da se na uređen način suoči s nepredviđenim povećanjem upotrebe objekata zračne luke.
102. Zatvaranje zračne luke može se odobriti zbog drugih razloga (povezanih sa sigurnošću, vremenskim uvjetima i sličnim uzrocima)(45), ali Uredba br. 95/93 ne sadržava nijednu odredbu kojom se to predviđa kako bi se poštovao najveći dopušteni broj putnika.
V.      Zaključak
103. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prva dva pitanja High Courta (Visoki sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
„Članak 6. stavak 1. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 95/93 od 18. siječnja 1993. o
zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2022/2038 Europskog Parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. u pogledu privremenog oslobođenja od pravilâ o iskorištavanju slotova u zračnim lukama Unije zbog epidemiološke situacije ili vojne agresije,
treba tumačiti na način da:
1. Prilikom utvrđivanja parametara koordiniranja za dodjelu slotova u koordiniranoj zračnoj luci nadležno tijelo može uzeti u obzir uvjete kojima se ograničava ukupni kapacitet za primanje maksimalnog godišnjeg broja putnika, a koji su uključeni u odobrenje koje izdaje tijelo nadležno za prostorno planiranje.
Ti se uvjeti mogu kvalificirati kao ‚relevantna ograničenja’ te mogu biti obuhvaćeni objektivnom analizom mogućnosti prihvaćanja zračnog prometa u određenoj zračnoj luci.
2. Članku 6. stavku 1. Uredbe br. 95/93 i člancima 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne protivi se to da određivanje parametara koordiniranja u zračnoj luci, zbog obveze poštovanja najvećeg dopuštenog broja putnika koju su naložila nacionalna tijela, dovede do ukidanja ili smanjenja broja postojećih slotova.”
104. Kad je riječ o trećem prethodnom pitanju, predlažem Sudu da ga proglasi nedopuštenim. Podredno, predlažem da se na njega odgovori na sljedeći način:
„Članak 1. točku (j), članak 4. stavak 5., članak 6. stavak 1. i članak 8. stavak 5. Uredbe br. 95/93
treba tumačiti na način da se:
njima ne predviđa da tijela za upravljanje zračnom lukom mogu poduzeti jednostranu mjeru zatvaranja objekata zračne luke kako bi se izbjeglo nepoštovanje godišnjeg ograničenja broja putnika propisanog dozvolom za proširenje terminalâ zračne luke koju izdaje tijelo nadležno za prostorno planiranje.”
1      Izvorni jezik: španjolski
2      U daljnjem tekstu: An Bord Pleanála
3      Zakonom uspostavljeno tijelo koje regulira civilno zrakoplovstvo za Irsku na temelju Aviation Regulation Acta 2001 (Zakon o uređenju zrakoplovstva iz 2001.) i Air Navigation and Transport Acta 2022 (Zakon o zračnom prometu i zračnom prijevozu iz 2022.).
4      Uredba Vijeća od 18. siječnja 1993. o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (SL 1993., L 14, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 18., str. 5.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2022/2038 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. u pogledu privremenog oslobođenja od pravilâ o iskorištavanju slotova u zračnim lukama Unije zbog epidemiološke situacije ili vojne agresije (SL 2022., L 275, str. 14.)
5      Članak 2. točka (g) Uredbe br. 95/93. U klasifikaciji iz Worldwide Airport Slot Guidelinesa (Svjetske smjernice za slotove u zračnim lukama) koji je odobrio International Air Transport Association (IATA) (u daljnjem tekstu: Smjernice IATA-e), te se zračne luke svrstavaju u „razinu 3” (https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (odjeljak 1., točka 5.1)).
6      Direktiva Vijeća od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.) [neslužbeni prijevod]
7      Dublin Airport Local Area Plan 2006
8      Društvo daa plc, prije Dublin Airport Authority plc, društvo je u državnom vlasništvu koje upravlja Zračnom lukom Dublin. U daljnjem ću tekstu na njega upućivati kao na „daa” ili „upravitelja Zračne luke Dublin”.
9      Konačna odluka o parametrima koordiniranja za sezonu zima 2024. u Zračnoj luci Dublin (u daljnjem tekstu: Odluka za sezonu zima 2024.).
10      U skladu s odjeljkom 11. Smjernica IATA-e, ljetna sezona započinje posljednje nedjelje u ožujku, a zimska sezona započinje posljednje nedjelje u listopadu.
11      Konačna odluka o parametrima koordiniranja za sezonu ljeto 2025. u Zračnoj luci Dublin (u daljnjem tekstu: Odluka za sezonu ljeto 2025.). U točki 4.90 te odluke navodi se: „Plan iz 2006., na kojem su se stvarno temeljili uvjeti 32 mppa, prestao je važiti te je zamijenjen novim planom iz 2020. kojim se umjesto toga predviđa kapacitet od 40 mppa u istočnom kampusu”. Na raspravi se razmatrala brojka od 36 milijuna putnika godišnje. Iako High Court (Visoki sud, Irska) tu brojku ne navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, ona bi bila veća od one predviđene Planom iz 2006. (točke 53. i 93. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).
12      Airport Coordination Limited neovisni je koordinator Zračne luke Dublin, imenovan za potrebe članka 4. Uredbe br. 95/93. On odlučuje o načinu na koji raspoloživi kapacitet treba posebno raspodijeliti među pojedinačnim zračnim prijevoznicima koji su zatražili slotove u Zračnoj luci Dublin.
13      Riječ je o šest žalbi: i. daa plc protiv IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd i Air Transport Association of America Inc. (koji posluje pod tvrtkom Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation te United Airlines Inc. (predmet br. 2024/920 JR); ii. Aer Lingus Ltd protiv IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd i Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation te United Airlines Inc. (predmet br. 2024/927JR); iii. Ryanair Designated Activity Company protiv IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd i Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation te United Airlines Inc. (predmet br. 2024/928JR); iv. Aer Lingus Ltd protiv IAA, daa plc i Airport Coordination Ltd (predmet br. 2024/1296JR); v. Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation i United Airlines Inc. protiv IAA i daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd te Emerald Airlines Ireland Ltd (predmet br. 2024/1297JR); i vi. Ryanair Designated Activity Company protiv IAA, daa plc i Airport Coordination Ltd (predmet br. 2024/1299JR).
14      Obrazloženje zahtjeva za prethodnu odluku sadržano je u rješenju s objašnjenjem koje je 11. prosinca 2024. sastavio sudac High Courta (Visoki sud) Barry O’Donnell (u daljnjem tekstu: rješenje suca Barryja O’Donnella od 11. prosinca 2024.). U njemu se utvrđuje da je formulacija zahtjeva proizašla iz sporazuma između stranaka, pod nadzorom High Courta (Visoki sud). U točkama 3., 4. i 5. tog rješenja navode se razlozi na kojima se temelji zahtjev za prethodnu odluku.
15      Bila je riječ o rješenju suca Barryja O’Donnella od 11. prosinca 2024. Tim su rješenjem, na koje su se stranke i intervenijenti pozvali na raspravi, otklonjene dvojbe u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku koji je prvotno zaprimio Sud, a koje su nastale zbog toga što nisu navedeni razlozi na kojima je sud koji je uputio zahtjev (a ne samo stranke u sporu) temeljio upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku.
16      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf., odjeljak 1., točke 3., 4. i 5.
17      U skladu sa Smjernicama IATA-e (odjeljak 1. točka 3.2.1.), zračni prijevoznici mogu slobodno planirati svoje operacije pod uvjetom da poštuju obvezu obavješćivanja o svojim planovima operacija.
18      Irska vlada na raspravi je tvrdila da su u tijeku zakonodavne inicijative za izmjenu tog ograničenja.
19      Rješenje suca Barryja O’Donnella od 11. prosinca 2024., t. 3.
20      Društvo daa pobijalo je Odluku za sezonu zima 2024. jer je smatralo da se njome vjerno ne prikazuje stvarni operativni kapacitet zračne luke. Prema njegovu mišljenju, protivna je članku 6. Uredbe br. 95/93 jer bi primjena parametara koordiniranja podrazumijevala da bi, ako bi se iskoristili svi dodijeljeni slotovi, broj putnika na terminalima 1 i 2 prelazio za otprilike 1,2 milijuna najveći dopušteni kapacitet u skladu sa spornim uvjetima. U praksi, prekoračenje zabilježeno tijekom poslovne godine 2024. bilo je oko 1 151 102 putnika (točka 6. daa-ovih pisanih očitovanja).
21      U članku 2. točki (m) upućuje se na „sve tehničke, operativne i okolišne faktore koji utječu na funkcioniranje infrastrukture zračne luke i njenih različitih podsustava”. Moje isticanje
22      Točka 15. pisanih očitovanja nizozemske vlade
23      Komisija je na raspravi došla do sličnog zaključka. Nakon što je istaknula da je cilj Uredbe br. 95/93 upravljanje ograničenim resursima (slotovima) i optimizacija njihove upotrebe, kapacitet zračne luke definirala je kao količinu potražnje koja se može zadovoljiti ili kojom se može upravljati u toj zračnoj luci a da se pritom zadrži odgovarajuća razina usluga za sve strane (potrošače, zračne prijevoznike, druge operatore i pružatelje usluga).
24      Točka 16. njezinih pisanih očitovanja
25      Točka 34. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u kojoj se upućuje na Planning and Development Act, 2000 (Zakon o prostornom planiranju i izgradnji iz 2000.) i podsjeća na to da bi se, ovisno o slučaju, sudskim nalogom moglo zahtijevati poštovanje uvjeta 32 mppa.
26      Točka 22. pisanih očitovanja upravitelja Zračne luke Dublin
27      U određenim pisanim očitovanjima i na raspravi diskutiralo se (sa suprotnih stajališta) o okolišnoj prirodi odluka koje je 2007. i 2008. donijelo tijelo nadležno za prostorno planiranje. Ne čini mi se potrebnim da se izjasnim o toj diskusiji nakon što uvjet koji se odnosi na maksimalan broj putnika kvalificiram kao operativno ograničenje.
28      Točke 30. i 31. IAA-ovih pisanih očitovanja
29      Ovaj zahtjev za prethodnu odluku ne odnosi se na samu zakonitost odluka koje je An Bord Pleanála donio 2007. i 2008. u svrhu odobravanja proširenja terminalâ Zračne luke Dublin.
30      Na raspravi se diskutiralo o načinu na koji ograničenje broja putnika utječe na broj letova (i dodijeljenih slotova), s obzirom na promjenjivi kapacitet korištenih zrakoplova. Naime, riječ je o tehničkom problemu koji nadležna tijela moraju riješiti.
31      Rješenje suca Barryja O’Donnella od 11. prosinca 2024., t. 4.
32      Komisija upućuje na to da bi to pitanje moglo biti hipotetsko jer nije došlo do dodjele postojećih slotova. Njezin prigovor nije osnovan ako se napomene da je, u skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (t. 48.), Odluka za sezonu ljeto 2025. podrazumijevala nužnost smanjenja broja postojećih slotova. Čak i ako odluka de facto nije primijenjena zbog njezine privremene odgode, pravna rasprava o valjanosti te odluke stvarna je, a ne samo hipotetska.
33      Riječ je o pravilu use it or lose it koje je povezano s pravom na postojeće slotove: ako zračni prijevoznik koristi barem 80 % slotova dodijeljenih tijekom sezone, zadržava ih kao postojeće za sljedeću ekvivalentnu sezonu. Ako ne dosegne 80 % iskorištenosti, gubi te slotove, koji se vraćaju u bazu kako bi ih se preraspodijelilo drugim prijevoznicima.
34      Prema Komisijinu mišljenju, „[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low” (Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) ((SEC(2011) 1443 final), t. 46.).
35      Točka 9. ovog mišljenja
36      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o izmjeni Uredbe br. 95/93 (SL 2004., L 138, str. 50.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 17., str. 16.)
37      Uvodna izjava 9. Uredbe br. 793/2004: „Radi pospješivanja redovnih operacija na koordiniranim zračnim lukama potrebno je omogućiti da se stečeno pravo odnosi na niz slotova. Istodobno država članica treba prilikom definiranja parametara kapaciteta uzeti u obzir ograničenja vezana za izvršenje letenja i okoliš”. Kad se odobre parametri koordiniranja predviđeni člankom 6. Uredbe br. 95/93, nadležno tijelo nužno mora uzeti u obzir, zajedno s relevantnim ograničenjima, postojeće stečene slotove.
38      „[…] pod dodjelom slota podrazumijeva [se] dodjeljivanje odobrenja zračnim prijevoznicima za pristup aerodromu prilikom slijetanja i uzlijetanja u određenom vremenskom razdoblju tijekom trajanja dodijeljenog odobrenja”. Komisija je na raspravi istaknula da je odabir pojma „dopuštenje” u definiciji slota bio namjeran: tijekom zakonodavnog postupka izraz „prava” („entitlements”) zamijenjen je pojmom „dopuštenje” („permission”). Vidjeti točke 11. i 12. Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe br. 95/93, COM/2001/0335 final – COD 2001/0140 (SL 2001., C 270 E, str. 131.).
39      Moje isticanje. Prema mojem mišljenju, za potrebe ovog predmeta nije relevantno to što se članak 6. Uredbe br. 95/93 ne nalazi na tom popisu.
40      Određeni zračni prijevoznici pokušavaju se osloniti na točku 5. Komunikacije Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o primjeni Uredbe br. 95/93 […] od 30. travnja 2008. (COM(2008) 227 final) koja se odnosi na „razmjenu slotova” kako bi istaknuli mogućnost prijenosa slotova u zamjenu za novčane i druge naknade. Komisija zapravo samo tvrdi da se „u tekstu uredbe koja je na snazi izostavlja pitanje razmjena u zamjenu za novčane i druge naknade kako bi se odrazile razlike u vrijednosti između slotova u različitim trenucima dana te drugi čimbenici”.
41      Člankom 8.a stavkom 3. Uredbe br. 95/93 nalažu se ograničenja prijenosa i razmjene slotova dodijeljenih novom sudioniku kako bi se „ograniči[le] povlastice koje imaju zračni prijevoznici obuhvaćeni tom definicijom samo na istinske nove sudionike” (uvodna izjava 7. Uredbe (EU) 2021/250 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2021. o izmjeni Uredbe br. 95/93 u pogledu privremenog oslobođenja od pravilâ o iskorištavanju slotova u zračnim lukama Unije zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 (SL 2021., L 58, str. 1.)).
42      Podrazumijeva se da ta ograničenja moraju biti u skladu s kriterijima proporcionalnosti i nediskriminacije među zračnim prijevoznicima na koje ona utječu. Drugo prethodno pitanje ne proširuje se na primjenu tih kriterija na ovaj predmet, nego na (prethodno i općenitije) pitanje mogu li se zračnim prijevoznicima prestati dodjeljivati određene serije postojećih slotova na koje su imali pravo.
43      Rješenje suca Barryja O’Donnella od 11. prosinca 2024. sadržava sličan tekst: „postavlja se pitanje zabranjuje li se Uredbom [br. 95/93] o slotovima tijelu za upravljanje zračnom lukom da poduzme jednostrane mjere za zatvaranje zračne luke na određeno razdoblje kako bi se spriječila manipulacija dodijeljenih slotova radi izbjegavanja kršenja ograničenja godišnjeg broja putnika” (t. 5.).
44      Ustaljena je sudska praksa da se funkcija Suda u okviru prethodnog postupka sastoji od toga da doprinese djelotvornom sudovanju u državama članicama, a ne da iznosi savjetodavna mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima. Presuda od 4. rujna 2025., Kwizda Pharma II (C-451/24, EU:C:2025:663, t. 46. i navedena sudska praksa)
45      Kao što to pravilno tvrdi Komisija (točka 65. njezinih pisanih očitovanja), zatvaranje zračne luke u svakom bi slučaju trebalo biti u skladu s drugim odredbama prava Unije, kao što je Uredba (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.).