62004CJ0417_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑417/04 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 Statutu Soudního dvora, podaný dne 24. září 2004,
Regione Siciliana,
zastoupená A. Cingolem a G. Aiellem, avvocati dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
účastník řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatel),
přičemž dalším účastníkem řízení je:
Komise Evropských společenství,
zastoupená E. de March a L. Flynnem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas a J. Malenovský, předsedové senátů, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen,
N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič (zpravodaj), J. Klučka a U. Lõhmus, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: H. von Holstein, náměstek vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. listopadu 2005,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 12. ledna 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svým kasačním opravným prostředkem se Regione Siciliana domáhá zrušení usnesení Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 8. července 2004, Regione Siciliana v. Komise (T‑341/02, Sb. rozh. s. II‑2877, dále jen „napadené usnesení“), kterým Soud odmítl jako nepřípustnou jeho žalobu na zrušení rozhodnutí
Komise D (2002) 810439 ze dne 5. září 2002 o ukončení finanční pomoci z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) týkající se velkého projektu „Dálnice Messina‑Palermo“ (pomoc č. 93.05.03.001)
(dále jen
„sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2. Za účelem posilování hospodářské a sociální soudržnosti, ve smyslu článku 158 ES, byla přijata nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (Úř. věst. L 185, s. 9), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2081/93 ze dne 20. července 1993 (Úř. věst L 193, s. 5, dále jen „nařízení č. 2052/88“) a nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k nařízení (EHS) č. 2052/88 týkající se koordinace mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (Úř. věst. L 374, s. 1), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2082/93 ze dne 20. července 1993 (Úř. věst. L 193, s. 20, dále jen „nařízení č. 4253/88“).
3. Článek 4 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2052/88 stanoví:
„Akce Společenství je takové povahy, aby doplňovala odpovídající vnitrostátní opatření nebo k nim přispívala. Je zaváděna za těsné spolupráce mezi Komisí, dotčenými členskými státy a příslušnými státem určenými orgány […] na celostátní, regionální, místní nebo jiné úrovni, přičemž každá strana jedná jako partner usilující o dosažení společného cíle. Tato spolupráce je dále nazývána ‚partnerství‘. Toto partnerství zahrnuje přípravu akcí, jejich financování, hodnocení ex ante
a hodnocení ex post .“ (neoficiální překlad)
4. Podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4253/88, nazvaného „adicionalita“ „nesmějí v zájmu skutečného ekonomického účinku prostředky ze strukturálních fondů […] na žádném území splňujícím požadavky některého z cílů nahrazovat veřejné anebo jiné rovnocenné strukturální výdaje členského státu“. (neoficiální překlad)
5. Podle článku 24 téhož nařízení:
„1. Jestliže se zdá, že realizace určité akce nebo opatření neodůvodňuje ani část, ani celou poskytnutou finanční pomoc, Komise provede vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené pro realizaci akce, aby předložily své připomínky ve stanovené lhůtě.
2. [Po] tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit pomoc pro příslušnou akci či opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti nebo významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky realizace akce nebo opatření, pro něž nebyl žádán souhlas Komise.
3. Jakákoli částka zakládající bezdůvodné obohacení musí být vrácena Komisi. […]“ (neoficiální překlad)
Skutečnosti předcházející sporu
6. Rozhodnutím ze dne 22. prosince 1993 zaslaným Italské republice (dále jen „rozhodnutí o přiznání“) poskytla Komise finanční pomoc z EFRR vztahující se k výstavbě dálnice mezi Palermem a Messinou na Sicílii (dále jen „projekt EFRR“). Práce nezbytné k realizaci projektu byly rozděleny do deseti investičních celků.
7. V souladu s čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2052/88 je akce Společenství zavedena za těsné spolupráce mezi Komisí, dotčeným členským státem a příslušnými státem určenými orgány na celostátní, regionální, místní nebo jiné úrovni. V tomto ohledu z přílohy rozhodnutí o přiznání vyplývá, že navrhovatel byl určen jako orgán odpovědný za realizaci uvedeného projektu.
8. Dopisem ze dne 26. září 1997 navrhovatel požádal Komisi u několika investičních celků o prodloužení platebních lhůt.
9. V odpovědi dopisem ze dne 30. října 1997 zaslaném navrhovateli Komise uvedla poté, co připomněla, že již bylo povoleno prodloužení lhůty až do 31. prosince 1997, že je nutné přijmout naléhavě všechna potřebná opatření k tomu, aby práce byly dokončeny nejpozději k tomuto datu.
10. Dopisem ze dne 17. června 1998 navrhovatel předložil italskému ministerstvu financí, jakož i Komisi závěrečné potvrzení o výdajích uskutečněných do 31. prosince 1997, žádost o platbu z EFRR a závěrečnou prováděcí zprávu.
11. Dne 23. července 1998 vrátila Komise tuto zprávu zpět ministerstvu financí s tím, že neobsahuje všechny údaje potřebné k tomu, aby mohlo být přikročeno k ukončení projektu EFRR, a požádala italské orgány, aby vyhotovily novou závěrečnou zprávu uvádějící zejména, v jakém technickém stavu a v jaké finanční situaci se nacházel každý z investičních celků ke dni 31. prosince 1997, jakož i náležitě odůvodňující zpoždění v provádění prací.
12. Po přezkumu nové závěrečné zprávy Komise dopisem ze dne 10. února 1999 ministerstvu financí sdělila, že z této zprávy vyplývá, že závazek navrhovatele financovat dokončení prací na projektu nejpozději do 31. prosince 1997 nebyl zřejmě dodržen, jelikož k tomuto datu byly dokončeny pouze dva investiční celky z plánovaných deseti, a to ostatně se zpožděním dvou let. Za těchto okolností Komise vysvětlila, že případné vypořádání zůstatku podpory se bude muset odvíjet od skutečně vynaložených výdajů na dva dokončené investiční celky, a to za předpokladu, že jejich realizace bude v podstatných ohledech odpovídat původnímu projektu.
13. Dne 21. prosince 2001 Komise navrhla Italské republice ukončení projektu EFRR z důvodu zpoždění při provádění prací. Tento návrh na ukončení vycházel z výdajů uskutečněných k 31. prosinci 1997 vztahujících se k pracím dokončeným k 31. prosinci 1999.
14. Dopisem ze dne 14. února 2002 navrhovatel předložil své písemné vyjádření k tomuto návrhu na ukončení.
15. Komise zaslala Italské republice dne 5. září 2002 sporné rozhodnutí zohledňující uskutečněné výdaje k 31. prosinci 1997 vztahující se k pracím dokončeným k 5. září 2002. Podle tohoto rozhodnutí, jehož jeden opis byl zaslán navrhovateli, činí nevyčerpané prostředky, které budou předmětem zrušení finančního závazku 26 378 246 eur, a částka, která má být navrácena, činí 58 036 177 eur.
Napadené usnesení
16. Dne 14. listopadu 2002 navrhovatel podal žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí. Soud napadeným usnesením odmítl tuto žalobu jako nepřípustnou. Hlavní body odůvodnění tohoto usnesení jsou následující:
„55 [Napadené rozhodnutí mělo] za následek jednak to, že zanikl finanční závazek EFRR ve výši odpovídající částce pomoci, která ještě nebyla přidělena, vztahující se k neuznatelným výdajům, a dále umožnilo Komisi vyžadovat navrácení částek, které EFRR již uhradil a které se vztahovaly k těmto výdajům. [Sporné] rozhodnutí tak má za následek ‚okleštění‘ finanční pomoci z EFRR (usnesení Soudu ze dne 6. června 2002, SLIM Sicilia v. Komise, T‑105/01, Recueil, s. II‑2697, bod 47).
56 Pokud jde o určení toho, jaké mělo toto rozhodnutí následky pro žalobce, je třeba uvést, že podle původního rozhodnutí o přiznání sporné pomoci ze dne 22. prosince 1993 byl žalobce orgánem odpovědným za realizaci projektu. […]
57 Za této situace by bylo možné pohlížet na [sporné] rozhodnutí jako na rozhodnutí mající bezprostřední následky na právní postavení žalobce pouze tehdy, kdyby v důsledku tohoto rozhodnutí a aniž by přitom Italská republika disponovala v tomto ohledu posuzovací pravomocí, byl žalobce jednak zbaven možnosti, aby mu byly vyplaceny částky, u nichž finanční závazek zanikl, odpovídající částkám ještě nevyplaceným z EFRR z titulu sporné pomoci a vztahujícím se k výdajům, které se staly neuznatelnými, a jednak byl povinen vrátit bezdůvodně přijaté částky odpovídající částkám již obdrženým z titulu této pomoci a určeným na výdaje, které se staly neuznatelnými.
58 Soud však již rozhodl, že takovéto důsledky nevyplývají ani z rozhodnutí Komise, jímž se ukončuje poskytování pomoci z EFRR, ani z žádného jiného ustanovení práva Společenství, které by mělo za cíl upravovat následky takovéhoto rozhodnutí ([výše uvedené] usnesení [Soudu] SLIM Sicilia v. Komise, bod 51).
59 V tomto ohledu je vhodné na úvod připomenout, že v souladu s institucionální soustavou Společenství a pravidly, jimiž se řídí vztahy mezi Společenstvím a členskými státy, je na těchto členských státech, nestanoví‑li ustanovení práva Společenství jinak, aby zajistily na svém území provádění předpisů Společenství (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. září 1983, Deutsche Milchkontor a další, C‑205/82 až C‑215/82, Recueil s. 2633, a ze dne 7. července 1987, Étoile commerciale a CNTA v. Komise, C‑89/86 a C‑91/86, Recueil s. 3005, bod 11 […]). Pokud jde konkrétněji o finanční akce uskutečněné v rámci EFRR, přísluší členským státům […] přijmout nezbytná opatření pro navrácení prostředků ztracených v důsledku zneužití nebo zanedbání.
[…]
61 V této soustavě je tedy podle judikatury Soudního dvora na členských státech, aby prováděly předpisy Společenství a přijímaly ve vztahu k dotyčným hospodářským subjektům potřebná individuální rozhodnutí. […]
[…]
65 Je nutno konstatovat, že v daném případě nic nebrání tomu, aby Italská republika za účelem financování dokončení prací souvisejících s předmětným projektem rozhodla o tom, že pokryje ze svých vlastních zdrojů tu část finančních prostředků Společenství, u nichž závazek jejich poskytnutí zanikl. V tomto ohledu je třeba zejména uvést, že podle ustanovení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2052/88 je podpora z EFRR pojímána jako doplněk k příslušným vnitrostátním akcím nebo jako příspěvek k nim, přičemž článek 9 nařízení č. 4253/88 krom toho upřesňuje, že pomoc Společenství nemůže v souladu se zásadou adicionality nahrazovat veřejné výdaje členského státu.
66 […] co se týče vydání bezdůvodného obohacení, je třeba uvést, že v napadeném rozhodnutí se Komise omezila na to, že Italské republice sdělila, že částky, které byly předmětem platby od Společenství a odpovídaly výdajům, které se staly neuznatelnými, musejí být EFRR získány zpět. Na rozdíl od obecné praxe, kterou se Komise řídí v oblasti protiprávních státních podpor prohlášených za neslučitelné se společným trhem, neobsahuje [sporné] rozhodnutí žádné ustanovení ukládající Italské republice povinnost získat bezdůvodně vyplacené částky zpět od jejich příjemců […].
[…]
68 Řádné provedení [sporného] rozhodnutí tedy předpokládá pouze to, jak správně tvrdí Komise ve svých písemných vyjádřeních, že Italská republika musí vydat EFRR v něm uvedené bezdůvodné obohacení […].
[…]
71 Ovšem, co se týče finanční pomoci z EFRR, Soud již rozhodl, že nic neumožňuje učinit závěr, že členský stát nedisponuje žádnou posuzovací pravomocí nebo dokonce žádnou rozhodovací pravomocí, pokud jde o takovéto vrácení prostředků ([výše uvedené] usnesení [Soudu] SLIM Sicilia v. Komise, bod 52).
[…]
73 Není […] vyloučeno, že by zvláštní okolnosti mohly přimět Italskou republiku, aby upustila od vymáhání sporné pomoci a nesla sama povinnost vrátit EFRR částky, o kterých se nesprávně domnívala, že měla oprávnění je vyplatit […].
[…]
80 Z toho vyplývá, že [sporné] rozhodnutí nemá bezprostřední následky na žalobcovo právní postavení.“
Návrhová žádání účastníků řízení
17. Navrhovatel navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené usnesení, a v důsledku toho přijal rozhodnutí ohledně pokračování v řízení a nákladů řízení.
18. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.
K návrhu na zrušení napadeného usnesení
19. Na podporu svého kasačního opravného prostředku navrhovatel uplatňuje čtyři důvody:
– porušení článků 113 a 114 jednacího řádu Soudu;
– porušení článku 230 ES;
– porušení čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2052/88 a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4253/88 a
– vady odůvodnění.
20. Svým druhým a třetím důvode m, které je třeba přezkoumat společně a jako první v pořadí, navrhovatel nejprve tvrdí, že napadené usnesení je založeno na nesprávném předpokladu, a sice že Regione Siciliana je subjektem odlišným od Italské republiky, členského státu přijímajícího finanční pomoc, zatímco na základě skutečnosti, že je územní součástí této republiky, má tento region právo, na stejném základě jako tato republika, podat žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí.
21. V tomto ohledu postačuje připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že žalobu podanou regionálním nebo místním celkem nelze považovat za žalobu členského státu, jelikož pojem členského státu ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES zahrnuje pouze vládní orgány členských států. Tento pojem nelze rozšířit na vlády regionů nebo jiných podstátních celků, aniž by byla ohrožena institucionální rovnováha zakotvená ve Smlouvě (viz usnesení ze dne 1. října 1997, Regione Toscana v. Komise, C‑180/97, Recueil, s. I‑5245, body 6 a 8, jakož i rozsudek ze dne 22. listopadu 2001, Nizozemské Antily v. Rada, C‑452/98, Recueil, s. I‑8973, bod 50).
22. Z toho vyplývá, že Soud se nedopustil nesprávného právního posouzení tím, že považoval Regione Siciliana za subjekt odlišný od Italské republiky.
23. Soud se podle navrhovatele dále dopustil nesprávného právního posouzení tím, že usoudil, že navrhovatel nemohl podat žalobu proti spornému rozhodnutí založenou na čl. 230 čtvrtém pododstavci ES.
24. Na základě tohoto ustanovení má regionální nebo místní celek možnost v rozsahu, v němž má, jako Regione Siciliana, právní subjektivitu na základě vnitrostátního právního řádu, podat žalobu proti rozhodnutím, která jsou mu určena, i proti rozhodnutím, která, byť vydána ve formě nařízení nebo rozhodnutí určeného jiné osobě, se ho bezprostředně a osobně dotýkají (viz výše uvedený rozsudek Nizozemské Antily v. Rada, bod 51, a rozsudek ze dne 10. června 2003, Komise v. Nizozemské Antily, C‑142/00 P, Recueil, s. I‑3483, bod 59).
25. Soud
v projednávaném případě omezil svůj přezkum na otázku, zda navrhovatel byl bezprostředně dotčen sporným rozhodnutím, když Komise nezpochybnila, že toto rozhodnutí se uvedeného navrhovatele dotýkalo osobně.
26. Z bodů 65 a 73 napadeného usnesení vyplývá, že Soud vyvodil neexistenci bezprostředního dotčení navrhovatele především z toho, že Italská republika se mohla rozhodnout nést sama povinnost vrácení ve prospěch EFRR a pokrýt ze svých vlastních zdrojů část pomoci Společenství, u níž závazek jejího poskytnutí zanikl, za účelem financování dokončení prací.
27. Navrhovatel tvrdí, že tento sled úvah, aniž by podpořil neexistenci bezprostředního dotčení, je neslučitelný se zásadami komplementarity a adicionality strukturálních fondů vyjádřenými v čl. 4 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 2052/88 a v čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4253/88, podle kterých opatření Společenství doplňují vnitrostátní opatření a nenahrazují je.
28. Za účelem odpovědi na tento argument je třeba bez dalšího připomenout, že podle ustálené judikatury podmínka, uvedená ve čtvrtém pododstavci článku 230 ES, podle které fyzická nebo právnická osoba musí být bezprostředně dotčena rozhodnutím, které je předmětem žaloby, vyžaduje, aby napadené opatření Společenství přímo zakládalo následky pro právní postavení jednotlivce a jeho adresátům pověřeným jeho provedením neponechávalo žádnou volnost uvážení, a naopak, aby toto provedení bylo čistě automatické povahy a vyplývalo výlučně z úpravy Společenství, aniž by bylo třeba použít další prostředkující předpisy (zejména viz rozsudek ze dne 5. května 1998, Glencore Grain v. Komise, C‑404/96 P, Recueil s. I‑2435, bod 41, a rozsudek ze dne 29. června 2004, Front national v. Parlament, C‑486/01 P, Sb. rozh. s. I‑6289, bod 34).
29. V projednávaném případě, jak to bylo uvedeno v bodu 7 tohoto rozsudku, příloha rozhodnutí o přiznání určuje navrhovatele jako orgán odpovědný za realizaci projektu EFRR.
30. Nicméně žádná skutečnost ve spisu nedovoluje dospět k závěru, že navrhovatel byl v tomto postavení bezprostředně dotčen ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že úloha orgánu odpovědného za realizaci projektu uvedená v příloze rozhodnutí o přiznání neznamenala, že navrhovatel byl sám o sobě nositelem práva na pomoc.
31. Toto posouzení není vyvráceno čl. 4 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení č. 2052/88 ani
čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4253/88, kterých se navrhovatel dovolává. Tyto články, jež upravují zásadu komplementarity finanční pomoci Společenství ve vztahu k vnitrostátnímu financování, totiž nemají význam pro případ, ve kterém Komise ukončila pomoc Společenství.
32. Z výše uvedeného vyplývá, že navrhovatel nebyl bezprostředně dotčen sporným rozhodnutím, a jeho žaloba u Soudu byla tudíž nepřípustná.
33. V důsledku toho je namístě druhý a třetí důvod zamítnout.
34. Ani první a čtvrtý důvod navrhovatele, ve kterých tvrdí, že napadené usnesení jednak porušuje články 113 a 114 jednacího řádu Soudu, a jednak trpí vadami odůvodnění, nemohou způsobit zrušení tohoto usnesení.
35. Ve svém prvním důvodu navrhovatel uvádí tři vytýkané skutečnosti: zaprvé, že Soud nesprávně použil článek 113 svého jednacího řádu, jelikož v projednávaném případě nebyly porušeny žádné nepominutelné podmínky řízení ve smyslu tohoto článku; zadruhé, že jelikož Soud rozhodl bez provedení ústní části řízení, navrhovatel se nemohl hájit; zatřetí, že Komise měla předložit námitku nepřípustnosti samostatným podáním v souladu s článkem 114 téhož jednacího řádu.
36. V tomto ohledu je namístě jednak připomenout, že podmínky řízení vyplývající z kritéria, podle něhož je žaloba fyzické nebo právnické osoby proti rozhodnutí, jež jí není určeno, přípustná pouze za předpokladu, zakotveného v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES, že je bezprostředně a osobně dotčena tímto rozhodnutím, jsou nepominutelné, takže soudy Společenství mohou nedostatek uvedených podmínek řízení uplatnit kdykoli i bez návrhu (viz v tomto smyslu usnesení ze dne 5. července 2001, Conseil national des professions de l'automobile a další v. Komise, C‑341/00 P, Recueil, s. I‑5263, bod 32). V důsledku toho může Soud na základě článku 113 svého jednacího řádu prohlásit žalobu za nepřípustnou z tohoto důvodu i v případě neexistence námitky nepřípustnosti uplatněné samostatným podáním jednoho z dotčených účastníků řízení.
37. Kromě toho je třeba připomenout, že použití článku 113 jednacího řádu Soudu nezaručuje průběh ústní části řízení vzhledem k tomu, že Soud může za použití čl. 114 odst. 3 svého jednacího řádu, na který odkazuje článek 113 téhož řádu, rozhodnout po pouze písemné části řízení (rozsudek ze dne 19. ledna 2006, AIT v. Komise, C‑547/03 P, Sb. rozh. s. I‑845, bod 35). Kromě toho z napadeného usnesení vyplývá, že Soud mohl opřít své rozhodnutí o dostatečné údaje bez vyslechnutí ústních vyjádření účastníků řízení. Nakonec je patrné, že navrhovatel předložil své vyjádření ohledně přípustnosti své žaloby u Soudu ve své replice.
38. Pokud jde o čtvrtý důvod, kterým navrhovatel uplatňuje, že tvrzení Soudu trpí nesoudržností, svévolností a vadou odůvodnění, jelikož jsou založena na nedostatečném dokazování a na neprokázaných předpokladech, postačuje odkázat na odůvodnění napadeného usnesení uvedené v bodě 16 tohoto rozsudku, ze kterého vyplývá, že Soud přezkoumal podrobným a soudržným způsobem otázku aktivní legitimace navrhovatele.
39. Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že kasační opravný prostředek je třeba zamítnout.
K nákladům řízení
40. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 118 téhož jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise náhradu nákladů řízení od navrhovatele požadovala a že posledně uvedený neměl ve věci úspěch, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Regione Siciliana se ukládá náhrada nákladů řízení.