61998CC0380_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente procedimiento prejudicial, la High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division, plantea al Tribunal de Justicia dos cuestiones relativas a la interpretación del concepto de entidad adjudicadora. Se trata, en particular, de la cuestión de determinar en qué condiciones procede considerar que un organismo de Derecho público está «mayoritariamente financiado» por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público, con la consecuencia de que deba ser considerado una entidad adjudicadora a efectos de las Directivas en materia de adjudicación de contratos públicos.
2. Dicha cuestión se suscita en el marco de un procedimiento iniciado por la Universidad de Cambridge (en lo sucesivo, «demandante») contra H.M. Treasury (Ministerio de Hacienda; en lo sucesivo, «Treasury»). La demandante cuestiona la propuesta del Treasury de mantener a las universidades del Reino Unido incluidas en la lista de organismos de Derecho público enumerados en el anexo I de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, añadiendo la mención «mayoritariamente financiados por una o varias entidades adjudicadoras».
II. Bases jurídicas
1. Derecho comunitario
3. El artículo 1 de la Directiva 93/37 define el concepto de entidad o poder adjudicador de la siguiente manera:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) [...]
b) poderes adjudicadores: el Estado, los entes territoriales, los organismos de derecho público y las asociaciones constituidas por uno o más de dichos entes o de dichos organismos de derecho público.
organismo de derecho público: cualquier organismo:
- creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil,
- dotado de personalidad jurídica,
y
- cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público, o bien, cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estos últimos, o bien, cuyo órgano de administración, de dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público.
En el anexo I figuran las listas de los organismos y de las categorías de organismos de derecho público que reúnen los criterios enumerados en el párrafo segundo de la presente letra.
c) a h) [...]»
4. La mencionada disposición es sustancialmente idéntica al respectivo artículo 1, letra b), de las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, y 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro.
5. En lo que atañe al Reino Unido, la lista de organismos y categorías de organismos de Derecho público que figura en el anexo I incluye las «Universities and polytechnics, maintained schools and colleges» (Universidades y politécnicos; escuelas y facultades subvencionadas).
6. El artículo 35 de la Directiva 93/37 prevé el procedimiento que ha de seguirse para modificar la lista que figura en el anexo I. Según este procedimiento, la Comisión modificará el anexo I para que se ajuste lo más posible a la realidad.
2. Derecho nacional
7. En el Reino Unido, el Derecho interno se adoptó a las Directivas sobre contratos públicos, mediante los siguientes reglamentos:
- la Directiva 92/50, mediante las Public Service Contracts Regulations 1993 (S.I. 1993/3228);
- la Directiva 93/36, mediante las Public Supply Contracts Regulations 1995 (S.I. 1995/201);
- la Directiva 93/37, mediante las Public Works Contracts Regulations 1991 (S.I. 1991/2680).
8. Estos reglamentos no reproducen el anexo I de la Directiva 93/37, pero contienen una definición de organismos de Derecho público basada en la definición que da el Derecho comunitario.
III. Hechos
9. En 1995 y 1996, el «Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities» (Consejo de Rectores de Universidad del Reino Unido) sostuvo, en contra del criterio del Treasury, que las Directivas en materia de contratos públicos no se aplicaban con carácter general a las universidades. Alegó que procedía, en consecuencia, suprimir la mención «Universidades» contenida en el anexo I de la Directiva 93/37, al que se refieren las Directivas 92/50, 93/36 y 93/37.
10. El 17 de enero de 1997, el Treasury propuso a la Comisión la siguiente modificación: «Universities [...] financed for the most part by other contracting authorities» (Universidades [...] mayoritariamente financiadas por otras entidades adjudicadoras). Esta indicación había de permitir relativizar la aplicabilidad a las universidades de las Directivas en materia de adjudicaciones de contratos.
11. La modificación propuesta por el Treasury no satisfizo a la demandante. El 7 de noviembre de 1996, la Universidad presentó un escrito solicitando autorización para impugnar la posición adoptada por el Treasury. Se concedió a la Universidad autorización para interponer recurso contencioso-administrativo, por entenderse que dicho recurso planteaba una cuestión de fondo referente a la interpretación correcta de las Directivas en materia de contratos públicos y, más concretamente, a la interpretación exacta de la expresión «mayoritariamente financiada» (por una o varias entidades adjudicadoras).
12. En el procedimiento principal, los litigantes admitieron que ciertamente la mayor parte de las universidades del Reino Unido, y en particular la Universidad de Cambridge, fueron creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general, que no tenían carácter industrial o mercantil y que estaban dotadas de personalidad jurídica. Pero por otro lado alegaron que su gestión no estaba sujeta a un control ejercido por las entidades adjudicadoras y que éstas no nombraban a más de la mitad de los miembros del Consejo de Administración o del Comité de vigilancia.
13. En su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente llama la atención, entre otros extremos, sobre el hecho de que en el Reino Unido no todas las universidades se financian de la misma manera y no todas obtienen financiación de entidades adjudicadoras. El órgano jurisdiccional subraya que el origen de los medios financieros puestos a disposición de las universidades es muy variado, que tales medios financieros se entregan con objetivos diferentes y por diversas razones, y que, además, las distintas universidades tampoco disponen de los mismos medios financieros.
14. Las fuentes de financiación de las universidades del Reino Unido, mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente y también por la demandante, son las siguientes:
1. a) En primer lugar, los fondos institucionales para fines académicos y conexos que asignan los Higher Education Funding Councils (Consejos para la financiación de la enseñanza superior) y la Teacher Training Agency (organismo para la formación del profesorado), que son entidades adjudicadoras. Más del 90 % de los fondos destinados a financiar la investigación se conceden en función de evaluaciones periódicas de la calidad de las investigaciones realizadas. Las universidades tienen competencia para efectuar el reparto de dichos fondos.
b) Los fondos procedentes de los Research Councils, que también han sido reconocidos como «entidades adjudicadoras», se asignan a una universidad, previa solicitud específica de ciertos interesados que desean llevar a cabo un proyecto de investigación específico del que los Research Councils no obtienen ningún beneficio directo; estos fondos los percibe directamente la universidad. Las ayudas de los Research Councils se asignan a los solicitantes en función de una evaluación de sus respectivos méritos. Si el solicitante individual se traslada a otra institución, la financiación pasa a destinarse a la nueva institución.
2. Retribución de servicios de investigación y de prestaciones de servicios por encargo y en beneficio de entidades benéficas, empresas industriales y comerciales, ministerios y otras instituciones.
3. Gastos de escolaridad abonados directamente a las universidades por la entidad adjudicadora. Estos fondos son becas concedidas a los estudiantes para cubrir sus gastos de escolaridad. Numerosos estudiantes tienen derecho a una beca que la Administración ha de conceder con carácter reglado o en ejercicio de su facultad discrecional. Otros estudiantes deben financiarse a sí mismos o son financiados con fondos que no proceden del Reino Unido.
4. Otras fuentes de financiación son las contraprestaciones obtenidas por servicios de alojamiento y de restauración, así como las donaciones y las fundaciones constituidas al efecto.
15. La High Court of Justice adjunta a su petición de decisión prejudicial la sinopsis de las fuentes de ingresos derivadas de las cuentas de la Universidad correspondientes a 1997, por porcentajes de los ingresos totales, que se presenta de la siguiente manera:
Becas del Funding Council y de la
Teacher Training Agency 30
Tasas académicas
y becas de estudio 14
Distribuido así:
Estudiantes británicos y de la UE
(algunos de los cuales pagan sus propios gastos) 9
Estudiantes extranjeros (extracomunitarios) 5
Becas para investigación y contratos 33
Distribuido así:
Research Councils 14
Subvenciones y contratos
de otros organismos públicos y privados 19
Otros ingresos de explotación 12
Distribuido así:
Comidas 1
Transferencias del Local Examinations Syndicate 3
Autoridades sanitarias y hospitalarias 2
Devolución del Impuesto sobre el Valor Añadido 1
Otros 5
Donaciones e intereses a cobrar 11
TOTAL 100
16. El órgano jurisdiccional competente opina que una correcta interpretación de la expresión «mayoritariamente financiadas» es decisiva para determinar si la Universidad debe ser considerada entidad adjudicadora. En consecuencia, remitió al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes.
IV. Cuestiones prejudiciales planteadas
«1) Cuando el artículo 1 de las Directivas 92/50/CEE, 93/37/CEE y 93/36/CEE del Consejo (en lo sucesivo, "Directivas") se refiere a cualquier organismo "cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público", ¿qué fondos deben considerarse incluidos en la expresión "financiada por [una o varias entidades adjudicadoras]"? En particular, en relación con los pagos efectuados a una persona jurídica como la Universidad de Cambridge, ¿comprende esta expresión:
a) las becas o subvenciones concedidas por una o varias entidades adjudicadoras para fomentar la labor investigadora;
b) la contraprestación satisfecha por una o varias entidades adjudicadoras por la prestación de servicios que comprenden trabajos de investigación;
c) la contraprestación satisfecha por una o varias entidades adjudicadoras por la prestación de otros servicios, tales como asesoramiento u organización de conferencias;
d) las becas para estudiantes que las autoridades locales competentes en materia de educación ("local education authorities") abonan a las universidades para cubrir los gastos académicos de determinados estudiantes?
2) ¿A qué porcentaje corresponde o qué otro significado ha de atribuirse al término "mayoritariamente", empleado en el artículo 1 de las Directivas?
3) Si el término "mayoritariamente" corresponde a un valor expresado en porcentaje, ¿debe el cálculo de este último limitarse a tener en cuenta las fuentes de financiación de las actividades académicas o conexas o debe incluir también los fondos obtenidos con actividades mercantiles?
4) ¿Cuál debe ser el período de referencia del cálculo efectuado para determinar si una universidad es una "entidad adjudicadora" con respecto a un contrato determinado, y cómo deben tenerse en cuenta los cambios previsibles o futuros?»
17. La demandante, los Gobiernos del Reino Unido, neerlandés y austriaco, así como la Comisión, participaron en la fase escrita del procedimiento. El Gobierno francés presentó observaciones en la fase oral. Tendremos ocasión de volver sobre las alegaciones de las partes.
V. Análisis
1. Consideraciones preliminares
18. Para empezar, es preciso examinar la cuestión de si lo que tiene consecuencias para el procedimiento en el litigio principal es la mención relativa a las universidades del Reino Unido en el anexo I de la Directiva 93/37 o la propuesta de modificación al respecto.
a) Alegaciones de las partes
19. A juicio del Gobierno neerlandés y según la concepción expresada por el Reino Unido en la vista, el anexo I tiene valor meramente indicativo. El Gobierno neerlandés alega que lo anterior se deduce, por un lado, del artículo 35 de la Directiva 93/37, que prevé el procedimiento que ha de seguirse para modificar el anexo y, por otro, de la respuesta de la Comisión, de 16 de junio de 1993, a la pregunta escrita nº 1443/92.
b) Análisis
20. Como acertadamente alega el Gobierno neerlandés, la definición pertinente del concepto de «entidad adjudicadora» figura en el artículo 1, letra b), de cada una de las Directivas. Sólo puede determinarse si un organismo está incluido o no en este concepto aplicando los criterios que figuran en dicho artículo. La inclusión en la lista citada no tiene carácter vinculante. Del artículo 1, letra b), resulta que las listas deben ser lo más completas posible, y del artículo 35 de la Directiva 93/37, que regula el procedimiento que debe seguirse para modificar las listas, se desprende que las modificaciones son posibles y que serán necesarias, en su caso, cuando los organismos de Derecho público ya no correspondan a los criterios definidos en el artículo 1, letra b), de la Directiva. Esta lista tampoco es exhaustiva; en su caso, deberá ser completada.
21. Por consiguiente, el anexo I de la Directiva 93/37 no afecta a la interpretación del artículo 1, letra b), tercer guión, de la Directiva.
2. Primera cuestión prejudicial
a) Alegaciones de las partes
22. La demandante opina que la finalidad de las Directivas 93/36, 93/37 y 92/50 es imponer exigencias específicas a los organismos sobre los que el Estado puede ejercer un control efectivo o potencial con ocasión de la adjudicación de contratos públicos. A este respecto, invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La finalidad de las Directivas es impedir distorsiones en el mercado único. Las Directivas no deben aplicarse, añade la demandante, cuando un organismo no está sometido a tal control o cuando el control sea meramente teórico.
23. Según la demandante, a la cuestión de si el Estado ejerce o no tal control debe responderse con base en criterios cualitativos y cuantitativos. Un organismo no se convierte en organismo público por el mero hecho de que otra entidad adjudicadora le suministre cierto número de prestaciones financieras, puesto que no todas las prestaciones confieren a la entidad adjudicadora esta posibilidad de control. Es preciso analizar también el objetivo de los medios financieros que se pongan a su disposición. Sólo puede considerarse que constituyen financiación por los poderes públicos aquellas prestaciones que sirven para que el organismo de que se trate cumpla las misiones esenciales que le incumben -en el caso de las universidades, por ejemplo, la docencia y la investigación- y que confieren a la entidad adjudicadora que las abona un control directo o indirecto sobre las adjudicaciones de contratos públicos. En la vista, la demandante alegó asimismo que si se adoptara un definición más amplia, cabría considerar que también son organismos de Derecho público las iglesias, las organizaciones religiosas, los partidos políticos, las instituciones de beneficencia subvencionadas por el Estado o los juegos de azar administrados por el Estado, cuando se financian con fondos públicos. El concepto de «financiación» significa en cualquier supuesto medios financieros que se transfieren a la universidad para permitirle cumplir las misiones esenciales que le incumben. Por consiguiente, la definición de que se trata no comprende la financiación de proyectos de investigación específicos, ni tampoco otras formas de financiación como las donaciones. Además, teniendo en cuenta que las fuentes de financiación enumeradas en las letras a) a d) de la primera cuestión prejudicial no tienen como consecuencia conferir a la entidad adjudicadora un control sobre las decisiones de adjudicación de los contratos, no procede considerarlas financiación en el sentido de la disposición de que trata.
24. A juicio del Gobierno británico, todos los medios financieros que las entidades adjudicadoras facilitan a un organismo y que sirven para cumplir las misiones que le incumben en el ámbito de la educación y, por tanto, para satisfacer los intereses generales, están incluidos en el concepto de financiación por una entidad adjudicadora. Distinto es el caso de los servicios mercantiles prestados por una entidad adjudicadora, que no deben tomarse en consideración en este contexto. En cuanto a la cuestión de dilucidar si una prestación sirve a las necesidades educativas o tiene carácter mercantil, puede acudirse a la distinción que hizo el Tribunal de Justicia en la sentencia de 27 de septiembre de 1988 en el asunto Humbel.
25. Por otra parte, en la vista el Gobierno del Reino Unido consideró determinante, en definitiva, el extremo de si una prestación se realiza a título gratuito, es decir, sin que dé lugar a una contrapartida, por ejemplo, en razón de una obligación derivada del Derecho público, o si se lleva a cabo en virtud de una obligación contractual específica. El mencionado Gobierno se basa en el criterio de la «dependencia estrecha» entre el organismo de que se trate y la entidad adjudicadora, criterio recogido en la sentencia Mannesmann Anlagenbau Austria y otros y que no existe en el caso del cobro de cantidades que la entidad de que se trate haya ganado por sí misma de algún modo, cantidades que no pueden incluirse, por consiguiente, en el concepto de financiación por un organismo público.
26. Por estas razones, el Gobierno del Reino Unido alega que debe considerarse que los pagos de cantidades a que se refieren las letras b) y c) de la primera cuestión prejudicial son puramente mercantiles y, por ende, quedan excluidos del concepto de financiación por una entidad adjudicadora. En cambio, las subvenciones concedidas a la Universidad que se mencionan en la letra a) de la primera cuestión están incluidas, a su juicio, en dicho concepto, aun cuando estén vinculadas a una solicitud formulada por un solicitante específico. Por último, las cantidades que las entidades adjudicadoras entregan a una universidad como contribución a los gastos de escolaridad, en el sentido de la letra d) de la primera cuestión prejudicial, constituyen una financiación del referido tipo, puesto que ponen a disposición de la universidad fondos que le permiten cumplir la misión que le incumbe al servicio del interés general, por más que tales cantidades se entreguen para satisfacer las necesidades de estudiantes designados nominalmente.
27. Según el Gobierno neerlandés, los tres criterios enunciados en el artículo 1, letra b), tercer guión, de cada una de las Directivas, a saber, una actividad financiada mayoritariamente, el control sobre la gestión y la capacidad de intervenir en el nombramiento del personal directivo, deben interpretarse, a la luz de la sentencia Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, como una «dependencia estrecha» del Estado o de las entidades adjudicadoras.
28. Según esta concepción, para responder a la cuestión de si se está ante una financiación por una entidad adjudicadora o ante otro tipo de ingreso, es preciso distinguir entre una ayuda financiera y una remuneración real abonada como contrapartida de una prestación. El criterio de la «dependencia estrecha» sólo se cumple en el caso de la ayuda financiera. El mismo criterio se utiliza en el artículo 1, letra a), ix), de la Directiva 92/50, según el cual la Directiva sólo es aplicable si el pago efectuado no constituye una remuneración. Por consiguiente, en lo que atañe a las letras b) y c) de la primera cuestión prejudicial, es preciso determinar si se trata de la contrapartida obtenida por una prestación mercantil o de una ayuda financiera. Por regla general, las prestaciones realizadas en el marco de actividades mercantiles no están incluidas en el concepto de financiación por una entidad adjudicadora.
29. En su propuesta de interpretación, el Gobierno austriaco se basa en el origen del concepto de entidad adjudicadora. Los tres criterios enumerados en el artículo 1, letra b), tercer guión, son característicos de la descripción de los organismos que participan en la vida económica sin estar sometidos a la influencia del mercado. Así pues, el concepto de financiación mayoritaria por una entidad adjudicadora debe ser objeto de interpretación amplia. Este concepto engloba todas las prestaciones financieras que un organismo recibe de una entidad adjudicadora y que contengan algún componente de ayuda. El caso es distinto cuando el organismo en cuestión percibe una contrapartida por una prestación de servicios ofrecida en el mercado en competencia con las prestaciones de servicios ofrecidas por otros organismos o empresas y cuya cuantía venga determinada por el mercado.
30. Según los argumentos que expuso en la vista sobre el concepto de financiación por una entidad adjudicadora, el Gobierno francés también considera necesario distinguir entre prestaciones realizadas al servicio del interés general y prestaciones que tienen el carácter de contrapartida por las prestaciones de servicios que efectúa el organismo de que se trate. Por consiguiente, de entre las prestaciones de servicios enumeradas en la primera cuestión prejudicial, procede excluir del concepto de financiación por una entidad adjudicadora a aquellas que tienen el carácter de una contrapartida.
31. También la Comisión recuerda la finalidad de las Directivas, que es suprimir los obstáculos a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios. La disposición de que se trata se refiere a los organismos que, a diferencia de otros y por el hecho de depender estrechamente del Estado o de las entidades adjudicadoras, no están sujetos a las leyes del mercado. Según la Comisión, la sentencia Mannesmann Anlagenbau Austria y otros estableció claramente que, en el supuesto de los tres requisitos alternativos enumerados en el artículo 1, letra b), tercer guión, debe tratarse de un organismo que «dependa estrechamente» de una entidad adjudicadora. Tal dependencia estrecha existe, aunque sea indirecta, en el caso de la financiación mayoritaria por una entidad adjudicadora. En sus observaciones orales, la Comisión pone de relieve que la «dependencia estrecha» también puede existir en el marco de las relaciones mercantiles. Esta interpretación, concluye la Comisión, también resulta conforme con el objetivo de las Directivas, puesto que las entidades adjudicadoras tienen una fuerte posición económica incluso cuando actúan como partes en un contrato.
32. Por consiguiente, la Comisión considera que, en caso de una valoración basada en el criterio de la «dependencia estrecha», deberán tenerse en cuenta, en principio, todos los pagos efectuados por una entidad adjudicadora. Según la Comisión, no procede distinguir en función del tipo de actividades a las que se destinan las cantidades pagadas, ya que la finalidad de la Directiva no es distinguir entre las actividades de interés general y las demás actividades. La Comisión opina que debe considerarse que las becas de investigación concedidas a determinadas personas constituyen ingresos de la Universidad y están destinadas a fines universitarios. Del mismo modo, las cantidades destinadas a cubrir los gastos de escolaridad de los estudiantes son fondos destinados a la Universidad. La Comisión alega también que no es compatible con la finalidad de las Directivas distinguir entre los diferentes tipos de ingresos enumerados en las letras a) a d) de la primera cuestión prejudicial, y que tal distinción tendría como consecuencia graves dificultades para delimitar las diferentes prestaciones.
b) Análisis
33. En primer lugar, procede determinar en qué consideraciones se basa el artículo 1, letra b), tercer guión, de cada una de las Directivas y qué consecuencias tiene ello para la interpretación del concepto de «financiación por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público» (en lo sucesivo, para simplificar, «financiación pública»).
34. La finalidad de las Directivas de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos es eliminar el peligro de que, al adjudicar los contratos, los organismos de que se trata se dejen influir por consideraciones que no sean consideraciones económicas. La aplicación de las Directivas debe evitar que, al adjudicar un contrato, los organismos que no están sujetos a las leyes del mercado den preferencia a un licitador o competidor al que pretendan favorecer. En lo que atañe a las Directivas a que se refiere el caso de autos, así lo ha declarado el Tribunal de Justicia en el asunto BFI Holding, relativo a la Directiva 92/50, y en el asunto Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, relativo a la Directiva 93/37; en este sentido, véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Léger en el mismo asunto, así como en el asunto 31/87, relativo a la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/03, p. 9).
35. El Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones, en el marco de la cuestión relativa a la forma jurídica del organismo o de las disposiciones que lo crean, que es preciso entender el concepto de entidad adjudicadora en un sentido amplio y funcional si se quiere garantizar la eficacia de los principios de libre circulación de mercancías y libre prestación de servicios.
36. En el marco del análisis de los requisitos necesarios para que exista un organismo de Derecho público, en la sentencia Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, el Tribunal de Justicia describió los tres requisitos alternativos que figuran en el artículo 1, letra b), tercer guión, de cada una de las Directivas, que incluyen el relativo a la financiación mayoritaria, indicando que representaban la «dependencia estrecha» de un organismo («enge Verbundenheit») con respecto al Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público. Según la mencionada sentencia, el referido artículo define las tres formas que puede revestir un organismo de Derecho público como otras tantas variantes de una «dependencia estrecha» respecto de otra entidad adjudicadora.
37. Es verdad que, en las sentencias Connemara Machine Turf y Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia había declarado que, para poder calificar en Irlanda a un entidad como entidad adjudicadora, era preciso que dicha entidad ejerciera un control sobre la adjudicación de los contratos públicos (se consideró suficiente a este respecto que el control se ejerciera de manera indirecta, es decir, sin una disposición que lo previera expresamente). Este principio es el que la demandante alega en el caso de autos. Pero no es aplicable en el caso presente, pues debe tenerse en cuenta que la Directiva 77/62/CEE, sobre la que versaba el mencionado asunto, establecía ella misma el requisito de un control por el Estado de los contratos públicos mediante una referencia en su anexo al Estado miembro afectado, a saber, Irlanda en aquella ocasión.
38. También debe decirse que las consideraciones expuestas por el Abogado General Lenz en el asunto Comisión/Portugal, que la demandante invoca para fundamentar su argumentación, no resultan aplicables, al menos en lo que atañe al asunto presente. En efecto, el anexo I de la Directiva pertinente en el mencionado asunto, a saber, la Directiva 77/62, presuponía asimismo, en lo que atañe a la República Portuguesa, que los contratos públicos de suministro estaban sujetos al control del Estado.
39. Es preciso hacer constar que las Directivas se basan en un criterio funcional, que requiere una interpretación amplia. No obstante, en algunos casos puede estar justificada una interpretación teleológica, como así lo creen también, en definitiva, los Gobiernos neerlandés, austriaco y del Reino Unido. Si las cantidades que aporta una entidad adjudicadora no tienen como consecuencia crear o profundizar una dependencia específica, la finalidad de las Directivas impide entonces calificar dicha prestación de financiación pública, la cual sólo se refiere a aquellos supuestos en los que existe un vínculo particularmente estrecho entre el organismo en cuestión y la entidad adjudicadora.
40. Por consiguiente, es preciso también esclarecer el concepto de financiación, para poder deducir de él la existencia de una dependencia estrecha del beneficiario respecto de quien efectúa la prestación. Como acertadamente pone de relieve la Comisión, en el caso de financiación pública, ese tipo de dependencia sólo existe indirectamente. Por lo tanto, no es posible considerar automáticamente financiación pública todo pago efectuado por el Estado, sino únicamente aquellas prestaciones que no constituyen la retribución de una prestación específica y que financian o apoyan la actividad general de la entidad de que se trate a través de una ayuda financiera.
41. Deberán considerarse financiación pública los fondos mencionados, en la letra a) de la primera cuestión, consistentes en becas o subvenciones concedidas para fomentar la labor investigadora. Aunque el beneficiario concreto de tal financiación no sea la propia universidad sino una persona que forme parte de ella en cuanto prestador de servicios, se trata de una financiación que beneficia a la universidad en su conjunto. Aquí se manifiesta precisamente la relación definida en la Directiva, en el sentido de una dependencia estrecha de la universidad respecto de la entidad adjudicadora que la apoya económicamente.
42. No obstante, cabe plantearse la cuestión de si tal calificación es asimismo válida para los pagos mencionados en las letras b) y c) de la primera cuestión. En lo que atañe al extremo de si está incluida en el concepto de financiación pública la remuneración que una o varias entidades adjudicadoras pagan como contrapartida por las prestaciones contractuales de la Universidad, el fin que persigue la prestación que es objeto de remuneración no constituye por sí mismo un criterio pertinente, como sugiere, entre otros, el Reino Unido. En el asunto Humbel, el Tribunal de Justicia declaró ciertamente que los cursos impartidos en el marco de la enseñanza escolar no constituyen prestaciones de servicios en el sentido de los artículos 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) y artículo 60 del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE). El Tribunal de Justicia distinguía asimismo según se tratara de la contrapartida de una prestación o de un pago efectuado por el Estado en el desempeño de su cometido en el ámbito social, cultural y educativo. El Tribunal de Justicia motivó esta distinción indicando que el objetivo de protección de la libre prestación de servicios no alcanza a este último sector. No obstante, no es posible recurrir a este criterio para responder a la cuestión de si en el presente asunto una prestación está incluida en el concepto de financiación pública, ya que la finalidad de las Directivas, mencionada más arriba, difiere totalmente de la protección de la del objetivo de la libre prestación de servicios. En efecto, el hecho de que un pago se efectúe como contraprestación tiene precisamente como consecuencia el que resulte difícil determinar si tal hecho puede dar lugar a una dependencia estrecha, aunque la prestación facilitada por la entidad de que se trate persiga asimismo objetivos de interés general. Por otro lado, este criterio hace más difícil la delimitación, habida cuenta de que las actividades de interés general, es decir, las actividades de docencia e investigación en el caso de una universidad, pueden mezclarse con actividades de carácter mercantil, como lo muestra asimismo la letra b) de la primera cuestión.
43. Tampoco es posible proceder a una aplicación por analogía de los criterios expuestos por el Tribunal de Justicia en la sentencia BFI Holding. En aquel asunto, teniendo en cuenta el artículo 1, letra b), párrafo segundo, de la Directiva 92/50, el Tribunal de Justicia afirmó que el hecho de que las empresas privadas efectúen las mismas prestaciones o puedan efectuarlas no excluye que una función determinada se considere de interés general. A primera vista, la sentencia podría inducir a pensar que tampoco puede establecerse una distinción entre las prestaciones mercantiles y las de otro tipo en el caso de la financiación pública del tercer guión del artículo citado. No obstante, los tres criterios acumulativos que se incluyen en la definición de organismo público plantean un problema totalmente distinto. En el presente caso se trata de dilucidar si determinados pagos efectuados a un organismo creado indiscutiblemente para ejercer funciones de interés general deben considerarse financiación pública.
44. Si se tiene en cuenta el objetivo de las Directivas y la cuestión de determinar si existe una dependencia estrecha entre la universidad y la entidad adjudicadora, deberá contestarse en sentido negativo a la cuestión de si puede hablarse de financiación pública cuando de la interacción entre prestación y contraprestación se deduzca que la entidad adjudicadora tiene un interés económico en que se realice la prestación que va más allá del apoyo a las funciones desempeñadas en aras del interés general. Sólo existe dependencia estrecha cuando la finalidad de la prestación sea contribuir al cumplimiento de la misión que incumbe a un organismo determinado y suministrarle ayuda para ello. Esta afirmación también es válida en el caso de que una prestación contractual del organismo en cuestión sea al mismo tiempo una actividad que sirva al interés general o a objetivos universitarios.
45. En general, no se crea una dependencia estrecha de este tipo cuando un organismo percibe una remuneración como contraprestación de una actividad que lleva a cabo de la misma manera que una empresa activa en el mercado, compitiendo con las empresas privadas y para atender una demanda concreta de prestación de servicios. En efecto, el organismo en cuestión obtiene un derecho a remuneración en el marco de la reciprocidad. Tales prestaciones se efectúan, cuando se solicitan, en interés del organismo en cuestión, como es el caso de los trabajos de investigación con un objetivo preciso, así como de las tareas de asesoramiento y de organización de conferencias. El derecho a una remuneración no se fundamenta en una decisión de principio de contribuir a la misión de dicho organismo, sino que se trata en este caso de un derecho contractual.
46. Una relación contractual como la precedentemente descrita puede también dar lugar a una dependencia. Pero la naturaleza de ésta es distinta de la que resulta de una mera prestación de apoyo. Una relación mercantil no constituye una «dependencia estrecha» aunque formalmente una de las partes en dicha relación sea una entidad adjudicadora, puesto que en los contratos celebrados libremente se trata de prestaciones de una parte contratante en virtud de un contrato sinalagmático. Si se adoptara un punto de vista distinto sobre esta cuestión, se llegaría al paradójico resultado de que una empresa privada que hiciera la mayor parte de sus negocios con entidades adjudicadoras se convertiría ella misma en una entidad adjudicadora a efectos de las Directivas en materia de contratos públicos.
47. Dado que las prestaciones mencionadas en las letras b) y c) de la primera cuestión prejudicial no crean una dependencia estrecha con una entidad adjudicadora en el sentido de la Directiva, no están incluidas en el concepto de financiación pública.
48. Por último, se plantea en este contexto el extremo de si pueden considerarse financiación pública los gastos académicos, mencionados en la letra d) de la primera cuestión prejudicial, que las entidades adjudicadoras abonan en beneficio de determinados estudiantes.
49. Los referidos pagos constituyen también una medida de carácter social en beneficio de determinados estudiantes, los cuales disponen en tales supuestos de una beca para cubrir los gastos académicos, que para algunos de ellos resultan muy elevados. Sin embargo, para el organismo en cuestión se trata de una fuente segura de financiación consistente en fondos públicos que se abonan a la universidad. Lo que resulta relevante para la cuestión de si existe «dependencia» es que el organismo en cuestión reciba apoyo económico de la entidad adjudicadora y, sobre todo, que así suceda sin contraprestación contractual. Por consiguiente, las prestaciones mencionadas en la letra d) de la primera cuestión prejudicial están incluidas en el concepto de financiación pública.
50. Es obvio que procede excluir del concepto de financiación pública los gastos académicos que con carácter privado financian los propios estudiantes, en los cuales no interviene por tanto ninguna entidad adjudicadora. Tampoco cabe incluir en dicho concepto las cantidades económicas que los organismos extranjeros aportan en concepto de becas u otras prestaciones de apoyo a los estudiantes.
3. Segunda cuestión prejudicial
51. Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide qué significado debe atribuirse a la expresión «mayoritariamente», que figura en el artículo 1 de cada una de las Directivas.
a) Alegaciones de las partes
52. Habida cuenta de su posición sobre la primera cuestión prejudicial, la demandante no considera necesario responder a la segunda. Con carácter meramente subsidiario alega que el concepto «mayoritariamente» no debe interpretarse de modo cuantitativo sino cualitativo, en el sentido de que sólo pueden tenerse en cuenta las prestaciones que atribuyen a quien las entrega el control de la adjudicación de los contratos. En cualquier caso, en lo que atañe exclusivamente al elemento cuantitativo, no se trata de una mayoría meramente aritmética, sino que los medios financieros en cuestión deben ser preponderantes, lo que, a juicio de la demandante, sólo sucede cuando representan las tres cuartas partes de la financiación total.
53. En cambio, el Gobierno neerlandés, el Gobierno austriaco y el Gobierno del Reino Unido, así como la Comisión, opinan que la expresión «mayoritariamente» debe entenderse, según su acepción usual, en el sentido de «más del 50 %». El Gobierno francés hizo suya esta concepción al presentar sus observaciones.
54. A este respecto, el Gobierno del Reino Unido estima que, cuando la financiación por las entidades adjudicadoras es superior al 50 %, puede considerarse que controlan la utilización de los fondos obtenidos por el organismo financiado. Esta misma apreciación se plasmó en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 93/37, según el cual la Directiva debe aplicarse asimismo a una entidad adjudicadora que subvencione más del 50 % de un contrato de obras adjudicado por otra entidad distinta.
55. A juicio del Gobierno neerlandés, cabe ya deducir esta apreciación de consideraciones de carácter sistemático, puesto que, en el marco del artículo 1, letra b), tercer guión, de cada una de las Directivas, también en otro supuesto resulta determinante la mayoría: se considera que existe dependencia cuando la entidad adjudicadora nombra más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa. Por otro lado, cabe establecer una comparación con la definición de empresa pública que figura en el artículo 1, punto 2, de la Directiva 93/38/CEE, así como con la definición de empresa vinculada que figura en el artículo 3, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva 93/37 y en el artículo 1, punto 3, de la Directiva 93/38, definiciones ambas en las que resulta determinante el criterio «más de la mitad».
56. La Comisión opina que «mayoritariamente» quiere decir más del 50 % y que ello se desprende también lógicamente de la observación de que la evaluación se basa exclusivamente en dos elementos, los fondos procedentes de las entidades adjudicadoras y los restantes fondos.
b) Análisis
57. El significado ordinario del concepto «mayoritariamente» induce a pensar que procede interpretarlo en el sentido aritmético de «más de», es decir, «más de la mitad» o «más del 50 %». Aunque hubiera que considerar que los términos de la Directiva no son claros, la interpretación que propone la demandante, que depende del tipo de financiación, no es coherente con el objetivo de la disposición de que se trata. Debe tenerse en cuenta el hecho de que, en algunos casos, podría haber dependencia estrecha con posibilidad de influencia incluso en el caso de una financiación inferior al 50 %, si tal financiación estuviera constituida por una única cantidad de cierta importancia frente a una serie de financiaciones de pequeña cuantía. Así pues, no es posible adoptar un punto de vista cualitativo para determinar el sentido del término «mayoritariamente», aunque sólo sea por los imponderables que ello implicaría. No es preciso examinar aquí tal posibilidad, ya que en el presente asunto se trata únicamente de la interpretación del concepto «mayoritariamente». Es necesario encontrar una interpretación práctica de dicho concepto que corresponda a la finalidad del artículo en cuestión.
58. Por lo demás, es posible inspirarse en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 93/38, que, entre otros supuestos, define el concepto de «empresa pública» como una empresa en la que el Estado tenga directa o indirectamente la mayoría del capital. Si este criterio cuantitativo es suficiente para transformar una empresa en empresa pública, tal criterio debe aplicarse, a fortiori, cuando se trata de determinar qué requisitos deben concurrir para que la financiación pública sea «mayoritaria».
4. Tercera cuestión prejudicial
59. La problemática de qué prestaciones constituyen financiación por una entidad adjudicadora ha sido ya tratada en el marco de la primera cuestión prejudicial. La tercera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, a saber, qué fondos han de tenerse en cuenta para el cálculo destinado a determinar si existe financiación pública, no debe entenderse como una pregunta sobre los medios financieros que han de tenerse en cuenta para el cálculo de la financiación pública, sino como una cuestión relativa a la totalidad de la base de cálculo que debe tomarse en consideración. Por consiguiente, se trata de definir el conjunto de ingresos, incluidos los fondos procedentes de una financiación pública, que debe tomarse como base para determinar si estos últimos fondos constituyen una financiación «mayoritaria».
a) Alegaciones de las partes
60. La demandante y el Gobierno del Reino Unido propugnan que se integre en el cálculo la totalidad de los ingresos. El Gobierno francés se adhirió en la vista a los argumentos de aquéllos.
b) Análisis
61. Cuando el artículo 1, letra b), tercer guión, menciona una financiación mayoritaria con fondos públicos, ello implica que cabe la posibilidad de que un organismo también se financie de otro modo, al menos parcialmente, sin perder su condición de entidad adjudicadora. Para apreciar correctamente, desde el punto de vista económico global, el porcentaje de financiación pública de un organismo determinado, es preciso, al calcular los ingresos de que dispone, considerar dichos ingresos en su totalidad. Por consiguiente, para obtener los ingresos totales sobre los que aplicar un tanto por ciento con vistas a apreciar si la financiación pública supera «el 50 %», deberá tenerse en cuenta el conjunto de medios de financiación de que dispone el organismo de que se trate.
5. Cuarta cuestión prejudicial
62. Dado que la financiación de la universidad puede variar de año en año, el órgano jurisdiccional remitente, en su cuarta cuestión, pide que se dilucide qué período debe tomarse en consideración para calificar a un organismo como organismo de Derecho público y de qué manera han de tenerse en cuenta los cambios previsibles o futuros.
a) Alegaciones de las partes
63. A este respecto, la demandante expone que debe tenerse en cuenta la fecha de la convocatoria de la licitación.
64. Según el Gobierno del Reino Unido, será preciso a priori, por razones prácticas, efectuar el cálculo de que se trata en el momento de la convocatoria de la licitación. Dicho Gobierno llama la atención sobre la posibilidad de adoptar medidas provisionales en el marco de la Directiva 89/665/CEE, que carecería de sentido si la condición de organismo de Derecho público se determinara a posteriori. Según las observaciones del Reino Unido en la vista, el referido cálculo podría efectuarse sobre una base anual. Los organismos que tengan la intención de convocar una licitación deben estar en condiciones de apreciar la situación con base en la información de que dispongan en la fecha de la convocatoria de la licitación de que se trate, información de la que forman parte las cifras de años anteriores y una estimación razonable respecto de la duración prevista del contrato, así como los medios financieros ya comprometidos. Según el Reino Unido, la referencia a las previsiones figura en las tres Directivas.
65. El Gobierno austriaco alega que la estimación de que se trata debe llevarse a cabo con una periodicidad determinada y sugiere un criterio anual, puesto que las entidades adjudicadoras establecen su presupuesto anualmente. Según el Gobierno austriaco, podría tomarse como referencia bien el año natural, bien el ejercicio anual contable y presupuestario. Este criterio resulta adecuado, puesto que también se utiliza en otros casos (artículo 7, apartado 6, y normas sobre publicidad del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 92/50).
66. La Comisión opina que tanto del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 92/50 como del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 93/36 se desprende que una entidad adjudicadora conserva su condición de tal durante doce meses. Es posible, pues, que la condición de entidad adjudicadora atribuida a un organismo varíe de un ejercicio a otro. Por consiguiente, la Comisión propone que el cálculo para determinar si una universidad es una entidad adjudicadora se base cada año en los ingresos anuales que puedan preverse para el ejercicio presupuestario siguiente.
67. El Gobierno neerlandés sostiene, por el contrario, que el referido cálculo debe efectuarse atendiendo a criterios estructurales, ya que cualquier otra base de cálculo es incompatible con el principio de seguridad jurídica.
68. El Gobierno francés compartió este criterio en las alegaciones que expuso en la vista. En su opinión, tan sólo utilizando criterios estructurales es posible superar las dificultades iniciales y que conllevan, en particular, los procedimientos de licitación de larga duración. De lo contrario, la calificación del organismo en cuestión podría modificarse a lo largo del procedimiento de que se trate, aunque sólo fuera debido a modificaciones financieras temporales o a corto plazo.
b) Análisis
69. En la sentencia Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, el Tribunal de Justicia confirmó la validez del principio general de seguridad jurídica del Derecho comunitario en lo que atañe a la determinación del modo de financiación. Dicho principio exige que una norma comunitaria sea clara y su aplicación previsible para todos aquellos que resulten afectados. Por consiguiente, para calificar de organismo público a un organismo resulta indispensable aplicar criterios objetivos y transparentes.
70. Calificar de entidad adjudicadora a un organismo utilizando criterios estructurales tendría ciertamente la ventaja de la seguridad jurídica y de la claridad; pero este método impediría tener en cuenta tanto las oscilaciones que se van produciendo en la cuantía de la financiación como las modificaciones futuras. En tal caso, por ejemplo, no se tendría en cuenta una aportación única de fondos públicos destinada a proyectos de construcción.
71. Basarse en la fecha de la adjudicación del contrato para calificar al organismo de que se trate no refleja necesariamente la financiación a más largo plazo ni, por tanto, la financiación efectiva. Esta manera de proceder abriría asimismo la puerta a posibilidades de manipulación.
72. El hecho de efectuar la referida calificación con carácter anual podría, por el contrario, afectar a su previsibilidad, que resulta necesaria por razones de seguridad jurídica, puesto que tal calificación podría modificarse de año en año, en función de las fuentes de financiación de que se beneficie el organismo en cuestión.
73. Es necesario, por otro lado, que la base elegida para los cálculos anteriormente indicados sea correcta y transparente. Podría ser por ello razonable partir de una base anual, pero tomando como base no un año ya transcurrido sino el ejercicio presupuestario anual en el que se adjudica el contrato. Este criterio, no obstante, debe ampliarse por motivos de seguridad jurídica y de protección de los licitadores, en el sentido de que, hasta el momento en que haya finalizado por completo el procedimiento de licitación, el organismo en cuestión deberá conservar la calificación que tenía en el momento en que se inició el procedimiento, aunque dicho procedimiento dure más de un ejercicio presupuestario anual y el modo de financiación del organismo pueda modificarse durante dicho ejercicio presupuestario.
74. Tan sólo cuando se hayan producido modificaciones importantes en la financiación o sea previsible que se produzcan procederá, en su caso -también a fin de excluir determinadas maniobras-, evaluar de nuevo la financiación del organismo de que se trate en un ejercicio presupuestario anual a fin de determinar si dicho organismo puede calificarse de entidad adjudicadora.
VI. Conclusión
75. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales de la siguiente manera:
«1) La expresión "financiada por [una o varias entidades adjudicadoras]", que figura en el respectivo artículo 1 de las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, y 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, debe interpretarse en el sentido de que en ella se incluyen las prestaciones financieras que el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público abonan a un organismo y cuya función sea ofrecer apoyo financiero a dicho organismo. En cambio, no constituyen financiación pública, a efectos de las citadas Directivas, los desembolsos que efectúe una entidad adjudicadora como contrapartida por una prestación que el referido organismo proporcione, en condiciones normales de competencia, en el marco de un contrato sinalagmático.
a) Las becas o subvenciones concedidas por una o varias entidades adjudicadoras para fomentar la labor investigadora están incluidas en el concepto de "financiación por una o varias entidades adjudicadoras".
b) Tanto los pagos efectuados por una o varias entidades adjudicadoras en el marco de un contrato específico de prestación de servicios que comprenda trabajos de investigación,
c) como la prestación de otros servicios, tales como asesoramiento u organización de conferencias, están excluidos del concepto de "financiación por una o varias entidades adjudicadoras".
d) Las becas para estudiantes que las autoridades locales competentes en materia de educación abonan a las universidades para cubrir los gastos académicos de determinados estudiantes están incluidas en el concepto de "financiación por una o varias entidades adjudicadoras".
2) El término "mayoritariamente" significa "más del 50 %".
3) Para calcular el porcentaje que corresponde al concepto de financiación "mayoritaria", es preciso basarse en la totalidad de los medios financieros a disposición del organismo o institución de que se trate.
4) Para calificar de organismo de Derecho público a un organismo, deberá tomarse como base el ejercicio presupuestario anual en el que se produzca la adjudicación del contrato. Cuando en el transcurso del ejercicio presupuestario anual se produzcan modificaciones importantes en la financiación del organismo de que se trate, procederá efectuar una nueva valoración.»