62022TJ0307_RES
Zaak T‑307/22
A2B Connect BV e.a.
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 26 maart 2025
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Tijdelijk uitzendverbod en schorsing van vergunningen om de inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Tijdelijk verbod op reclame voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Bevoegdheid van de Raad – Vrijheid van meningsuiting en van informatie – Evenredigheid – Motiveringsplicht”
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Bepaling van algemene strekking die betrekking heeft op een individuele beperkende maatregel – Daaronder begrepen
[Art. 24, lid 1, art. 29 en 40 VEU; art. 263, vierde alinea, en art. 275, tweede alinea, VWEU; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/351 en (GBVB) 2022/884, art. 4 octies, leden 1 en 3; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879]
(zie punten 23‑33)
Handelingen van de instellingen – Besluiten – Specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Bevoegdheid van de Unie met betrekking tot het GBVB – Omvang – Besluiten houdende maatregelen die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kunnen wijzigen – Daaronder begrepen – Vaststelling door de Raad van het voorwerp van de beperkende maatregelen – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Toelaatbaarheid – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Bevoegdheid van een nationale regelgevende instantie om sancties vast te stellen – Geen invloed
[Art. 24, lid 1, art. 29 en 40 VEU; art. 263, vierde alinea, en art. 275, tweede alinea, VWEU; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/351 en (GBVB) 2022/884, art. 4 octies, leden 1 en 3; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879]
(zie punten 44‑54)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Beroep tot nietigverklaring – Regelgevingshandeling waarmee uitvoering wordt gegeven aan een besluit van de Unie dat is vastgesteld in het kader van het het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie – Daaronder begrepen
(Art. 215 VWEU; verordeningen nr. 833/2014, 2022/350 en 2022/879 van de Raad)
(zie punten 61, 62)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Handelingen van algemene strekking – Toelaatbaarheid van een motivering die alleen de situatie in haar geheel die tot de vaststelling van de handeling heeft geleid en de met de betreffende handeling nagestreefde algemene doelstellingen vermeldt
(Art. 29 VEU; art. 215 en art. 296, tweede alinea, VWEU; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879)
(zie punten 70‑73, 76‑81, 85)
Grondrechten – Vrijheid van meningsuiting – Verankering in zowel het Handvest van de grondrechten als het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – Identieke betekenis en draagwijdte – Door het Handvest geboden niveau van bescherming dat niet in strijd is met de bescherming die door dat verdrag wordt gewaarborgd
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 11)
(zie punten 102, 103, 105‑107)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Bij wet gestelde beperking – Begrip – Handelingen met een algemene draagwijdte en een duidelijke, voorzienbare rechtsgrondslag in het Unierecht – Daaronder begrepen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 11 en art. 52, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879)
(zie punten 104, 111‑115)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de vrijheid van meningsuiting – Begrip – Tijdelijke en omkeerbare handelingen die deze vrijheid als zodanig niet aantasten – Daaronder begrepen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 11 en art. 52, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879)
(zie punten 116‑118, 120, 121)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Nastreven van een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang – Begrip – Bescherming van de openbare orde en veiligheid van de Unie – Handhaving van de internationale vrede en veiligheid – Daaronder begrepen
[Art. 3, lid 1, art. 5 en art. 21, lid 2, c), VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 11 en art. 52, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879]
(zie punten 122, 123)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Tijdelijk verbod om inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Schending – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 11 en art. 52, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 833/2014, art. 2 septies, leden 1 en 3, 2022/350 en 2022/879)
(zie punten 124‑135)
Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Beroep tegen verordeningen van de Raad waarbij beperkende maatregelen worden vastgesteld in het licht van de situatie in Oekraïne – Middel inzake schending van de vrijheid van meningsuiting en van informatie van afnemers van de diensten van internetaanbieders – Onmogelijkheid voor de betrokken onderneming om zich te beroepen op het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie van haar afnemers
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 136‑140)
Samenvatting
Bij zijn arrest verwerpt het Gerecht het door de verzoekende vennootschappen ingestelde beroep tot nietigverklaring van de handelingen waarbij de Raad aan in de Europese Unie gevestigde exploitanten verbiedt om, ten eerste, inhoud die door de in de bijlagen bij de bestreden handelingen vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen en, ten tweede, reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door laatstgenoemden wordt uitgezonden. (
1
) Deze zaak stelt het Gerecht met name in de gelegenheid om zich uit te spreken over de voorwaarden voor erkenning van zijn bevoegdheid tot kennisneming van de wettigheid van besluiten die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) zijn vastgesteld ten aanzien van de verzoekende partijen voor wie deze verboden gelden.
Dit arrest past in het kader van een reeks beperkende maatregelen die door de Unie zijn vastgesteld naar aanleiding van de militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022. Verzoeksters, die in Nederland zijn gevestigd en wier namen niet zijn opgenomen op de lijsten in de bijlage bij de litigieuze handelingen, zijn internetaanbieders voor particulieren of ondernemingen.
Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters aan dat de Raad niet bevoegd is om de bestreden handelingen vast te stellen en dat het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie (
2
) en het recht op behoorlijk bestuurt (
3
), zoals gewaarborgd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), zijn geschonden.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht onderzoekt ambtshalve de vraag of het bevoegd is om de wettigheid van de litigieuze handelingen te toetsen en komt in de eerste plaats tot de slotsom dat enkel uitspraak behoeft te worden gedaan over de wettigheid van de bestreden verordeningen. Dienaangaande herinnert het er allereerst aan dat het bij de handelingen die op basis van de bepalingen inzake het GBVB worden vastgesteld, de individuele aard van deze handelingen is die de weg naar de Unierechters overeenkomstig artikel 275, tweede alinea, VWEU vrijmaakt. Een besluit tot vaststelling van beperkende maatregelen kan worden geacht van individuele aard te zijn indien de betrokkene in dat besluit specifiek wordt genoemd. Aangezien verzoeksters’ namen noch in de corpus van besluit 2014/512, zoals gewijzigd, noch in bijlage IX bij dat besluit, zoals gewijzigd, voorkomen, stelt het Gerecht vast dat de bestreden besluiten geen beperkende maatregelen jegens verzoeksters vormen. De betrokken beperkende maatregelen moeten namelijk aldus worden opgevat dat zij een algemene strekking hebben ten aanzien van verzoeksters, die immers behoren tot de entiteiten die vallen binnen de algemene en abstracte categorie van „exploitanten” die geen inhoud mogen uitzenden die door de in bijlage IX bij besluit 2014/512, zoals gewijzigd, vermelde „rechtspersonen, entiteiten of lichamen” is verstrekt, en een individuele strekking hebben ten aanzien van laatstgenoemden.
Het is voor verzoeksters derhalve niet mogelijk om, als grondslag voor de bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van hun beroep tot nietigverklaring, zich te beroepen op de individuele aard van de betrokken beperkende maatregelen ten aanzien van de in het corpus van besluit 2014/512, zoals gewijzigd, genoemde mediakanalen. Daarentegen moet het Gerecht op Uniehandelingen, zoals de bestreden verordeningen, die zijn vastgesteld op grond van artikel 215 VWEU, een volledig wettigheidstoezicht uitoefenen
Wat in de tweede plaats de bevoegdheid van de Raad betreft om de betrokken verordeningen vast te stellen, herinnert het Gerecht er ten eerste aan dat volgens artikel 215, lid 2, VWEU de voorafgaande voorwaarde voor de toetsing van de bevoegdheid van de Raad om de bestreden verordeningen vast te stellen, is dat hij bevoegd is om de bestreden besluiten, die hem deze bevoegdheid verlenen, vast te stellen en, ten tweede, dat de Unie in de betrekkingen met de rest van de wereld zich inzet voor haar waarden en belangen en bijdraagt tot de bescherming van haar burgers (
4
), de vrede, de veiligheid en de strikte eerbiediging van het internationaal recht. Vervolgens wijst het Gerecht erop dat uit een gezamenlijke lezing van de artikelen 21 en 23, artikel 24, lid 1, artikel 25, artikel 28, lid 1, eerste alinea, en artikel 29 VEU volgt dat het begrip „standpunt van de Unie” zich leent voor een ruime uitlegging, zodat op grond van artikel 29 VEU met name besluiten kunnen worden vastgesteld waarin maatregelen zijn opgenomen die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kunnen wijzigen. Bij de bepaling van het voorwerp van de beperkende maatregelen die de Unie op het gebied van het GBVB vaststelt, beschikt de Raad bovendien over een ruime beoordelingsmarge. Bijgevolg kon het Gerecht op goede gronden oordelen dat een van de zinvolle maatregelen als reactie op de ernstige bedreiging van de vrede aan de grenzen van de Unie en op de schending van het internationale recht – gezien de internationale crisis als gevolg van de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie – kon bestaan in een verbod op de uitzending van inhoud van bepaalde mediakanalen die onder controle van de leiding van de Russische Federatie staan, op grond dat zij die agressie ondersteunen met de voortdurende en gecoördineerde verspreiding van propaganda tegen het maatschappelijk middenveld in de Unie en in de buurlanden, alsook in een verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door de betrokken mediakanalen.
In dat verband merkt het Gerecht op dat aangezien propaganda en desinformatiecampagnes van die mediakanalen de grondslagen van democratische samenlevingen kunnen ondermijnen en integrerend deel uitmaken van het moderne oorlogsarsenaal, de betrokken beperkende maatregelen passen binnen het kader van de door de Unie nagestreefde doelstellingen van artikel 3, leden 1 en 5, VEU. Aangezien de betrokken acties ter zake een aanzienlijke en rechtstreekse bedreiging vormen voor de openbare orde en veiligheid van de Unie, houden deze maatregelen, waarmee wordt beoogd de waarden van de Unie, haar fundamentele belangen, haar veiligheid en haar onafhankelijkheid te beschermen en de vrede te bewaren, immers rechtstreeks verband met de doelstellingen van het GBVB. (
5
)
Bovendien wijst het Gerecht erop dat de omstandigheid dat de nationale regelgevende instanties bevoegd zijn om audiovisuele media voor ongepaste redactionele inhoud te bestraffen, zich niet verzet niet tegen de aan de Raad toegekende bevoegdheid om beperkende maatregelen vast te stellen waarbij een voorlopig en omkeerbaar uitzendverbod wordt opgelegd om bepaalde media-inhoud uit te zenden. Het is immers zo dat met de bevoegdheid waarover nationale bestuursorganen op grond van nationale wettelijke regelingen beschikken, niet dezelfde doelstellingen worden nagestreefd, die bevoegdheid niet op dezelfde waarden berust en zij niet dezelfde uitkomst kan waarborgen als een uniform en onmiddellijk optreden op het gehele grondgebied van de Unie, zoals uit hoofde van het GBVB mogelijk is.
Ten slotte merkt het Gerecht op dat de vaststelling van de bestreden handelingen niet op losse schroeven kan worden gezet door het feit dat de Unie op het gebied van audiovisuele diensten kan ingrijpen op grond van andere categorieën bevoegdheden die in het VWEU (
6
) zijn neergelegd. De uitvoering van de in de artikelen 3 tot en met 6 VWEU bedoelde beleidsmaatregelen mag namelijk geen gevolgen hebben voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie uit hoofde van het GBVB. (
7
)
Wat in de derde plaats de gestelde schending van het recht op behoorlijk bestuur betreft, stelt het Gerecht vast dat de Raad de bestreden verordeningen toereikend heeft gemotiveerd. Het herinnert er in dit verband aan dat, wat bepalingen van algemene strekking betreft, in de motivering kan worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid, en van hun algemene doelstellingen, en dat het Unierecht geen verplichting voor de Raad inhoudt om de documenten met betrekking tot zijn besluitvormingsproces openbaar te maken.
Wat in de vierde en laatste plaats de gestelde schending van de vrijheid van meningsuiting en van informatie, in het bijzonder van de vrijheid om kennis te geven van informatie betreft, herinnert het Gerecht eraan dat de in artikel 11 van het Handvest verankerde rechten en vrijheden geen absolute gelding hebben, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving. Het Gerecht wijst er dan ook op dat, gesteld al dat internetproviders zoals verzoeksters kunnen worden geacht over een autonoom recht te beschikken om vrij kennis te geven van informatie en dat het tijdelijke verbod om bij te dragen tot de uitzending van inhoud van de mediakanalen waarop de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben en het tijdelijke verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door die mediakanalen wordt uitgezonden een inmenging kunnen vormen in de uitoefening van die vrijheid, de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten kan worden beperkt. (
8
)
In casu is het Gerecht, gelet op de aard en het doel van de betrokken verboden, van oordeel dat het passend was voor de Raad om internetproviders, zoals verzoeksters, net als om het even welk transmissie‑ of distributiekanaal voor inhoud, in aanmerking te nemen als exploitanten waarvan wordt verwacht dat zij zorgen voor de uitvoering, en dus voor de doeltreffendheid van die verboden op het grondgebied van de Unie.
Ten slotte stelt het Gerecht vast dat verzoeksters zich ter ondersteuning van hun beroep tot nietigverklaring niet kunnen beroepen op het recht van de afnemers van hun diensten om kennis te nemen van informatie, aangezien zij zelf niet over dat recht beschikken.
(
1
)	Besluit (GBVB) 2022/351 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 65, blz. 5), verordening (EU) 2022/350 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 65, blz. 1), besluit (GBVB) 2022/884 van de raad van 3 juni 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 153, blz. 128) en verordening (EU) 2022/879 van de Raad van 3 juni 2022 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 153, blz. 53).
(
2
)	Artikel 11 van het Handvest.
(
3
)	Artikel 41 van het Handvest.
(
4
)	Artikel 3, lid 5, VEU.
(
5
)	Artikel 21, lid 2, onder a) en c), VEU.
(
6
)	Artikel 4, lid 2, VWEU.
(
7
)	Overeenkomstig artikel 40, tweede alinea, VEU.
(
8
)	Artikel 52, lid 1, van het Handvest.