62000CJ0221_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-221/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον J. C. Schieferer, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Δημοκρατίας της Αυστρίας, εκπροσωπούμενης από τον H. Dossi, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
υποστηριζόμενης από το
Βασίλειο της Δανίας, εκπροσωπούμενο από τον C. P. Kristensen,
παρεμβαίνον,
που έχει ως αντικείμενο να διαπιστωθεί ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας, ερμηνεύοντας και εφαρμόζοντας το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (ομοσπονδιακού νόμου για τη διάθεση στο εμπόριο τροφίμων, προϊόντων για ανθρώπινη κατανάλωση, προσθέτων ουσιών, καλλυντικών και αντικειμένων για τρέχουσες χρήσεις), της 23ης Ιανουαρίου 1975, υπό την έννοια ότι απαγορεύεται γενικώς και απολύτως η αναγραφή ενδείξεων που αφορούν την υγεία επί των τροφίμων γενικής καταναλώσεως και εξαρτώντας την άδεια αναγραφής στοιχείων που αφορούν την υγεία από προηγούμενη διαδικασία εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/024, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 1997 (ΕΕ L 43, σ. 21), καθώς και από το άρθρο 28 ΕΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. Gulmann, προεδρεύοντα του έκτου τμήματος, Β. Σκουρή, F. Macken, N. Colneric και J. N. Cunha Rodrigues (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: L. A. Geelhoed
γραμματέας: Μ.-F. Contet, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 2ας Μαΐου 2002, κατά την οποία η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τον J. C. Schieferer και η Δημοκρατία της Αυστρίας από την C. Pesendorfer,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 4ης Ιουλίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατατέθηκε στο Δικαστήριο στις 31 Μαΐου 2000, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με αντικείμενο να διαπιστωθεί ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας, ερμηνεύοντας και εφαρμόζοντας το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (ομοσπονδιακού νόμου για τη διάθεση στο εμπόριο τροφίμων, προϊόντων για ανθρώπινη κατανάλωση, προσθέτων ουσιών, καλλυντικών και αντικειμένων για τρέχουσες χρήσεις, στο εξής: LMG), της 23ης Ιανουαρίου 1975, υπό την έννοια ότι απαγορεύεται γενικώς και απολύτως η αναγραφή στοιχείων που αφορούν την υγεία επί των τροφίμων γενικής καταναλώσεως και εξαρτώντας την άδεια αναγραφής στοιχείων που αφορούν την υγεία από προηγούμενη διαδικασία εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/024, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 1997 (ΕΕ L 43, σ. 21, στο εξής: οδηγία 79/112), καθώς και από το άρθρο 28 ΕΚ.
2 Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 20ής Νοεμβρίου 2000, επετράπη στο Βασίλειο της Δανίας να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων της Δημοκρατίας της Αυστρίας.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
3 Το άρθρο 28 ΕΚ ορίζει τα εξής:
«Οι ποσοτικοί περιορισμοί επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, απαγορεύονται μεταξύ των κρατών μελών.»
4 Το άρθρο 30 ΕΚ ορίζει τα εξής:
«Οι διατάξεις των άρθρων 28 και 29 δεν αντιτίθενται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών, εξαγωγών ή διαμετακομίσεων που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας ηθικής, δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας, προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών, προστασίας των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, ή προστασίας της βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας. Οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί αυτοί δεν δύνανται πάντως να αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.»
5 Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/112 ορίζει τα εξής:
«Η επισήμανση και οι τρόποι σύμφωνα με τους οποίους πραγματοποιείται δεν πρέπει:
α) να είναι φύσεως τέτοιας, ώστε να οδηγεί σε πλάνη τον αγοραστή, ιδίως:
i) ως προς τα χαρακτηριστικά του τροφίμου και ιδίως τη φύση, την ταυτότητα, τις ιδιότητες, την σύνθεση, την ποσότητα, τη διατηρησιμότητα, την καταγωγή ή προέλευση, τον τρόπο παρασκευής ή λήψεως,
ii) με την απόδοση στο τρόφιμο αποτελεσμάτων ή ιδιοτήτων που δεν έχει,
iii) με τον υπαινιγμό ότι το τρόφιμο έχει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά, ενώ στην πραγματικότητα όλα τα παρόμοια τρόφιμα έχουν αυτά τα ίδια χαρακτηριστικά·
β) με την επιφύλαξη των κοινοτικών διατάξεων σχετικά με τα φυσικά μεταλλικά νερά και με τα τρόφιμα ειδικής διατροφής, να αποδίδει σε τρόφιμο ιδιότητες πρόληψης, αγωγής και θεραπείας οποιασδήποτε ανθρώπινης ασθένειας ή να επικαλείται τις ιδιότητες αυτές.»
6 Το άρθρο 15 της οδηγίας 79/112 ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη δεν δύνανται να απαγορεύσουν το εμπόριο τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται προς τους κανόνες που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία, με την εφαρμογή μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων που ρυθμίζουν την επισήμανση και παρουσίαση ορισμένων τροφίμων ή των τροφίμων γενικά.
2. Η παράγραφος 1 δεν θα εφαρμόζεται στις εθνικές διατάξεις που δεν εναρμονίστηκαν από λόγους:
- προστασίας της δημοσίας υγείας,
- καταστολής της απάτης, εφ' όσον οι διατάξεις αυτές δεν εμποδίζουν την εφαρμογή των ορισμών και κανόνων που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία,
- προστασίας της εμπορικής και βιομηχανικής ιδιοκτησίας, των ενδείξεων προελεύσεως, των ονομασιών προελεύσεως και καταστολής του αθέμιτου ανταγωνισμού.»
7 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 84/450/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Σεπτεμβρίου 1984, για την παραπλανητική και τη συγκριτική διαφήμιση (ΕΕ L 250, σ. 17), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/55/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 1997 (ΕΕ L 290, σ. 18, στο εξής: οδηγία 84/450), ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να υπάρχουν κατάλληλα και αποτελεσματικά μέσα καταπολέμησης της παραπλανητικής διαφήμισης και συμμόρφωσης με τις διατάξεις σε θέματα συγκριτικής διαφήμισης προς το συμφέρον τόσο των καταναλωτών όσο και των ανταγωνιστών και γενικότερα του κοινού.»
8 Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 84/450:
«Η παρούσα οδηγία δεν κωλύει τα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν διατάξεις προκειμένου να παράσχουν, έναντι της παραπλανητικής διαφήμισης, μεγαλύτερη προστασία στους καταναλωτές, στα πρόσωπα που ασκούν εμπορική, βιομηχανική, βιοτεχνική ή ελευθέρια επαγγελματική δραστηριότητα, καθώς και στο κοινό γενικότερα.»
Η εθνική ρύθμιση
9 Το άρθρο 9 του LMG προβλέπει:
«1. Κατά τη διάθεση στην αγορά τροφίμων, προϊόντων που προορίζονται για ανθρώπινη κατανάλωση ή προσθετικών, απαγορεύεται:
a) η αναφορά στην προφύλαξη, καταπράυνση ή θεραπεία ασθενειών ή συμπτωμάτων ασθενειών, ή στις φαρμακολογικές συνέπειες ή στις επιπτώσεις επί της λειτουργίας του οργανισμού, ιδίως από τη δράση τους που συμβάλλει στη διατήρηση της νεότητας, στην επιβράδυνση της διαδικασίας γηράνσεως, που συμβάλλει στο αδυνάτισμα ή στη διατήρηση της υγείας, ή προκαλεί την εντύπωση ότι έχει μια τέτοια δράση·
b) η παραπομπή σε ιστορικό ασθενών, σε ιατρικές συστάσεις ή γνωματεύσεις·
c) η χρησιμοποίηση σχετικών με την υγεία εικονογραφήσεων ή περιγραφών των οργάνων του ανθρωπίνου σώματος, απεικονίσεων των ασκούντων ιατρικά επαγγέλματα ή των μελών θεραπευτηρίων ή άλλων απεικονίσεων που παραπέμπουν σε θεραπευτικές δραστηριότητες.
2. Οι απαγορεύσεις της παραγράφου 1 δεν ισχύουν για τις παλαιές ενδείξεις που δεν καταλείπουν αμφιβολία ως προς τις ιδιότητες του προϊόντος.
3. Με απόφαση του Ομοσπονδιακού Υπουργού Υγείας και Περιβάλλοντος παρέχεται άδεια, κατόπιν υποβολής σχετικής αιτήσεως, για την αναγραφή στοιχείων που αφορούν την υγεία επί συγκεκριμένων τροφίμων ή καταναλωτικών ειδών εφόσον εξασφαλίζεται η προστασία του καταναλωτή από παραπλανήσεις. Η απόφαση ανακαλείται εφόσον δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδείας.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
10 Η Επιτροπή, επειδή διαπίστωσε ότι οριμένα είδη διατροφής, τα οποία παρασκευάζονται νόμιμα σε άλλα κράτη μέλη και διατίθενται εκεί ελεύθερα στο εμπόριο, δεν μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο στην Αυστρία για τον λόγο ότι οι σχετικές με την υγεία των καταναλωτών ενδείξεις δεν εγκρίθηκαν από τις αρμόδιες αρχές στο πλαίσιο της διαδικασίας προηγουμένης εγκρίσεως, απηύθυνε στην Αυστριακή Δημοκρατία, στις 16 Φεβρουαρίου 1999, έγγραφο οχλήσεως με το οποίο της γνωστοποίησε ότι η πρακτική αυτή αντίκειται στα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, καθώς και στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
11 Με έγγραφο της 15ης Απριλίου 1999, οι αυστριακές αρχές απάντησαν στην Επιτροπή ότι, ναι μεν η απαγόρευση του άρθρου 9, παράγραφος 1, του LMG εκτείνεται πέραν αυτής του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112, πλην όμως δικαιολογείται από το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας. Επιπλέον, η αυστριακή νομοθεσία συμβιβάζεται όχι μόνο με την οδηγία 84/450, αλλά και με τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως προκύπτει, ιδίως, από την απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, γνωστή ως «Cassis de Dijon» (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321).
12 Η Επιτροπή, κρίνοντας ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας δεν έλαβε κανένα μέτρο βάσει του οποίου θα μπορούσε να συναχθεί ότι τέθηκε τέρμα στις παραβάσεις που επισημαίνονταν στο έγγραφο οχλήσεως, απηύθυνε, στις 9 Νοεμβρίου 1999, στο κράτος αυτό αιτιολογημένη γνώμη με την οποία τόνισε ότι η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως αφορά τη γενική απαγόρευση αναγραφής στοιχείων σχετικών με την υγεία στην επισήμανση των τροφίμων και την υποχρεωτική υποβολή των προϊόντων που περιλαμβάνουν τέτοιες ενδείξεις σε διαδικασία προηγουμένης εγκρίσεως.
13 Με έγγραφο της 23ης Δεκεμβρίου 1999, η Αυστριακή Κυβέρνηση απάντησε στην Επιτροπή ότι η εθνική νομοθεσία δεν προβλέπει γενική απαγόρευση των σχετικών με την υγεία ενδείξεων στην επισήμανση των τροφίμων αλλά, αντίθετα, καθεστώς απαγορεύσεως υπό την επιφύλαξη της εγκρίσεως. Τόνισε, επίσης, ότι σκοπός της διοικητικής διαδικασίας είναι η παροχή στους αιτούντες του δικαιώματος να λαμβάνουν έγκριση αναγραφής των αφορωσών την υγεία ενδείξεων εφόσον αυτές συμβιβάζονται με την προστασία των καταναλωτών από την απάτη και είναι απολύτως ακριβείς.
14 Η Επιτροπή, κρίνοντας ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας δεν συμμορφώθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη εντός της ταχθείσας πρποθεσμίας, αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
15 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η γενική και απόλυτη απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων σχετικών με την υγεία στην επισήμανση των τροφίμων είναι αντίθετη προς τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112 και ότι η διαδικασία της προηγουμένης εγκρίσεως που προβλέπεται για τις εν λόγω ενδείξεις δεν συμβιβάζεται με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
16 Συγκεκριμένα, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112 επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαγορεύσουν μόνον τις σχετικές με ασθένειες ενδείξεις. Η ως άνω διάταξη προβλέπει πάντως ένα περιθώριο εκτιμήσεως για τις σχετικές με την υγεία ενδείξεις που αναγράφονται στην επισήμανση των τροφίμων, υπό την επιφύλαξη τηρήσεως των λοιπών προϋποθέσεων της εν λόγω οδηγίας, ιδίως αυτής που προβλέπει ότι τέτοιου είδους ενδείξεις δεν πρέπει να οδηγούν σε πλάνη τον αγοραστή.
17 Κατά την Επιτροπή, εκτός από την απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων σχετικών με ασθένειες στην επισήμανση των τροφίμων, το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, έως γ__ του LMG απαγορεύει επίσης και την αναγραφή ενδείξεων σχετικών με την υγεία, όπως, π.χ., αναφορές στις φαρμακολογικές επενέργειες ή στις επιπτώσεις επί της λειτουργίας του οργανισμού, ιδίως όσον αφορά τη διατήρηση της νεότητας, την επιβράδυνση της διαδικασίας γηράνσεως, τη συμβολή στο αδυνάτισμα ή τη διατήρηση της υγείας. Η απαγόρευση αυτή περιορίζει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112.
18 Συναφώς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1990, C-241/89, SARPP, Συλλογή 1990, σ. Ι-4695, σκέψη 15), η οδηγία 79/112, εξαιτίας του γενικού και οριζοντίου χαρακτήρα της, επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν κανόνες που προστίθενται στους κανόνες της οδηγίας. Εντούτοις, η εν λόγω οδηγία απαριθμεί περιοριστικά, στο άρθρο 15, παράγραφος 2, τους λόγους που μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή εθνικών διατάξεων.
19 Συνεπώς, κατά την Επιτροπή, η προβλεπόμενη από το άρθρο 9 του LMG γενική και απόλυτη απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων σχετικών με την υγεία πρέπει να θεωρηθεί ως μη εναρμονισμένη εθνική διάταξη η οποία ισχύει μόνο στις περιπτώσεις που δικαιολογείται από κάποιον από τους λόγους που προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112, ήτοι την προστασία της δημοσίας υγείας, την προστασία των καταναλωτών και την καταστολή του αθέμιτου ανταγωνισμού.
20 Κατά την Επιτροπή, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της προστασίας των καταναλωτών για να δικαιολογηθεί η εν λόγω απαγόρευση δεδομένου ότι αυτή καλύπτει και τις ακριβείς ενδείξεις που δεν μπορούν να οδηγήσουν σε πλάνη έναν ευλόγως προσεκτικό καταναλωτή.
21 Επομένως, ένα τρόφιμο του οποίου η επισήμανση περιλαμβάνει ένδειξη σχετική με την υγεία και το οποίο νομίμως διατίθεται στο εμπόριο σε ένα κράτος μέλος υπό το πρίσμα της οδηγίας 79/112 δεν μπορεί, κατά την Επιτροπή, να συνιστά απάτη κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής και, συνεπώς, να δικαιολογεί την εφαρμογή μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων.
22 Όσον αφορά την προβλεπόμενη από το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG διαδικασία της προηγούμενης εγκρίσεως της αναγραφής ενδείξεων στην επισήμανση των τροφίμων, η Επιτροπή θεωρεί, αφενός, ότι δεν καλύπτεται από την οδηγία 79/112 και, αφετέρου, ότι αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος υπό την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
23 Κατά την Επιτροπή, η ρύθμιση αυτή έχει ως αποτέλεσμα προϊόντα αναγράφοντα ενδείξεις σχετικές με την υγεία και νομίμως παρασκευαζόμενα ή διατιθέμενα στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος να μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο στην Αυστρία μόνον υπό την προϋπόθεση προηγούμενης εγκρίσεως.
24 Επιπλέον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι μια τέτοια διοικητική διαδικασία δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από την οδηγία 84/450, διότι η επισήμανση και η παρουσίαση των τροφίμων ρυθμίζονται οριστικώς απο την οδηγία 79/112. Ειδικότερα, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ αυτής απαγορεύει να αναγράφονται στην επισήμανση των τροφίμων ενδείξεις που μπορούν να οδηγήσουν σε πλάνη τον αγοραστή.
25 Εξάλλου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι είναι δυνατόν να διασφαλιστεί η προστασία των καταναλωτών με μέτρα που περιορίζουν λιγότερο την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων απο την απαίτηση προηγουμένης εγκρίσεως. Έτσι, θα μπορούσαν να προβλέπονται έλεγχοι σκοπούντες στη διακρίβωση εκείνων εκ των προϊόντων που κυκλοφορούν στην αγορά τα οποία φέρουν ενδείξεις δυνάμενες να παραπλανήσουν τους καταναλωτές.
26 Η Αυστριακή Κυβέρνηση παραδέχεται ότι η απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων σχετικών με την υγεία που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG βαίνει πέραν του περιεχομένου του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Εντούτοις, μια τέτοια απαγόρευση συμβιβάζεται με το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, διότι σκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας ή των καταναλωτών.
27 Η εθνική, όμως, νομοθεσία επιτρέπει, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας εφαρμοζομένης τόσο για τα εθνικά όσο και για τα εισαγόμενα εμπορεύματα, την αναγραφή των σχετικών με την υγεία ενδείξεων στην επισήμανση των τροφίμων, αφόσον είναι ακριβείς και δυνάμενες να διασφαλίσουν την προστασία των καταναλωτών από την απάτη. Η διαπίστωση του ακριβούς ή μη χαρακτήρα των ενδείξεων αυτών δεν μπορεί, εντούτοις, να επαφίεται στην υποκειμενική εκτίμηση του αιτούντος την έγκριση για την αναγραφή τους.
28 Επιπλέον, κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση, η προστασία των καταναλωτών μπορεί να καταλήξει σε προστασία της υγείας. Συγκεκριμένα, παραπλανητικές ενδείξεις στην επισήμανση ενός προϊόντος, οι οποίες αποδίδουν σε αυτό ιδιότητες τις οποίες δεν έχει, μπορούν να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στην κατάσταση ασθενών, ιδίως όταν παραμελείται η αποτελεσματική καταπολέμηση των ασθενειών από τις οποίες πάσχουν, διότι αυτοί εμπιστεύονται τα αποτελέσματα προϊόντος φέροντος τέτοιου είδους επισήμανση.
29 Όσον αφορά τη διαδικασία προηγούμενης εγκρίσεως του άρθρου 9, παράγραφος 3, του LMG, η Αυστριακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η οδηγία 79/112 δεν ρυθμίζει το θέμα της επισημάνσεως και της παρουσιάσεως των προϊόντων των τροφίμων κατά τρόπο εξαντλητικό.
30 Συναφώς, υποστηρίζει ότι το άρθρο 2 της οδηγίας 79/112 σιωπά ως προς την έγκριση ενδείξεων ή τη διαφήμιση σχετικά με την υγεία που δεν είναι παραπλανητικές, πράγμα που επιβάλλει να ληφθεί σχετικώς υπόψη η οδηγία 84/450. Η οδηγία αυτή, το άρθρο 2 της οποίας ερμηνεύει ευρέως την έννοια της παραπλανητικής διαφημίσεως, ισχύει και για τη διαφήμιση ενός προϊόντος της οποίας το παραπλανητικό αποτέλεσμα προκύπτει από το τυπωμένο κείμενο στην επισήμανση του οικείου προϊόντος.
31 Η Δημοκρατία της Αυστρίας υπογραμμίζει ότι από τον συνδυασμό των αιτιολογικών σκέψεων της οδηγίας 84/450 με το άρθρο 7 αυτής, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν διατάξεις, προκειμένου να παράσχουν, έναντι της παραπλανητικής διαφημίσεως, μεγαλύτερη προστασία στους καταναλωτές, συνάγεται ότι ο προληπτικός έλεγχος των τροφίμων που φέρουν ενδείξεις σχετικές με την υγεία δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο.
32 Επιπλέον, η Αυστριακή Κυβέρνηση θεωρεί ότι το καθεστώς της προηγούμενης εγκρίσεως μπορεί να εφαρμοστεί ως μη εναρμονισμένη εθνική διάταξη αν δικαιολογείται από έναν από τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Ο αντλούμενος από την προστασία των καταναλωτών δικαιολογητικός λόγος αναφέρεται ρητά στη διάταξη αυτή.
33 Τέλος, οι αυστριακές αρχές υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση προηγούμενης εγκρίσεως αποτελεί το λιγότερο δραστικό μέσο προκειμένου να διασφαλιστεί η αναγκαία προστασία των καταναλωτών, ενώ το σύστημα του εκ των υστέρων ελέγχου των τροφίμων που κυκλοφορούν ήδη στην αγορά δεν είναι ικανό να διασφαλίσει την προστασία αυτή.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
34 Επιβάλλεται καταρχάς να υπομνησθεί σχετικώς, αφενός, ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 79/112 απαγορεύει η επισήμανση των τροφίμων και ο τρόπος με τον οποίον αυτή γίνεται να παραπλανούν τον αγοραστή. Αφετέρου, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της αυτής οδηγίας απαγορεύει, υπό την επιφύλαξη των διατάξεων που εφαρμόζονται στα τρόφιμα που προορίζονται για ειδική διατροφή, να αποδίδονται με την επισήμανση σε ένα τρόφιμο ιδιότητες προλήψεως, αγωγής ή θεραπείας μιας ασθένειας.
35 Συνεπώς, η οδηγία 79/112 απαγορεύει οποιαδήποτε ένδειξη έχουσα σχέση με ασθένειες, ανεξαρτήτως του αν μπορεί αυτή να παραπλανήσει ή όχι τον καταναλωτή, καθώς και τις ενδείξεις οι οποίες, καίτοι ουδόλως αναφέρονται σε ασθένειες, αλλά μάλλον, π.χ., στην υγεία, είναι παραπλανητικές.
36 Επιβάλλεται, επίσης, να τονισθεί ότι το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/112 δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα τα οποία συνίστανται σε απαγόρευση της εμπορίας τροφίμων ανταποκρινομένων στους κανόνες της εν λόγω οδηγίας.
37 Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι τα τρόφιμα των οποίων η επισήμανση περιέχει μη παραπλανητικές ενδείξεις σχετικές με την υγεία πρέπει να θεωρούνται ως ανταποκρινόμενα στους κανόνες της οδηγίας 79/112, την εμπορία των οποίων δεν μπορούν να απαγορεύουν τα κράτη μέλη επικαλούμενα λόγους σχετιζόμενους με ενδεχόμενες παρατυπίες της εν λόγω επισημάνσεως.
38 Εντούτοις, όπως προκύπτει από την ένατη αιτιολογική της σκέψη, λόγω του γενικού και οριζόντιου χαρακτήρα της, η οδηγία 79/112 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίζουν κανόνες επιπροσθέτως εκείνων τους οποίους η ίδια θέτει. Τα όρια της αρμοδιότητας αυτής των κρατών μελών καθορίζονται από την ίδια την οδηγία, καθόσον αυτή παραθέτει εξαντλητικώς στο άρθρο 15, παράγραφος 2, τους λόγους τους δυνάμενους να δικαιολογήσουν την εφαρμογή μη εναρμονισμένων εθνικών κανόνων απαγορευόντων την εμπορία τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται στην εν λόγω οδηγία (βλ., υπ' αυτή την έννοια, προπαρατεθείσα απόφαση SARPP, σκέψη 15). Μεταξύ των λόγων αυτών περιλαμβάνεται, ιδίως, η προστασία της υγείας και των καταναλωτών.
39 Το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG απαγορεύει, κατά το εμπόριο τροφίμων, όχι μόνον τις ενδείξεις που αφορούν ασθένειες αλλά και αυτές που αφορούν την υγεία. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι τα αυστριακά δικαστήρια ερμηνεύουν τη διάταξη αυτή υπό την έννοια ότι η εν λόγω απαγόρευση ισχύει ακόμα και αν οι σχετικές με την υγεία ενδείξεις είναι ακριβείς.
40 Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG, όλες οι ενδείξεις που αφορούν την υγεία υπόκεινται σε διαδικασία προηγουμένης εγκρίσεως σκοπός της οποίας είναι η διαφοροποίηση μεταξύ εκείνων που είναι ακριβείς και εκείνων που δύνανται να παραπλανήσουν τον καταναλωτή. Η έγκριση ή η απαγόρευση εμπορίας των σχετικών τροφίμων εξαρτάται από τη διαφοροποίηση στην οποία προβαίνουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές.
41 Το σύστημα λοιπόν που προκύπτει από το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG, χαρακτηριζόμενο από την γενική απαγόρευση, υπό την επιφύλαξη προηγουμένης εγκρίσεως, των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, είναι περισσότερο περιοριστικό από εκείνο του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/112. Συνεπώς, η συμφωνία ενός τέτοιου συστήματος με το κοινοτικό δίκαιο εξαρτάται από τους λόγους επί των οποίων στηρίζεται.
42 Επιβάλλεται σχετικώς να τονισθεί ότι εφόσον το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112 προέβη σε πλήρη εναρμόνιση των λόγων βάσει των οποίων μπορεί να δικαιολογηθεί η εφαρμογή κανόνων της εθνικής νομοθεσίας οι οποίοι εγείρουν κωλύματα στην εμπορία τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται στους κανόνες της εν λόγω οδηγίας, οποιοδήποτε σχετικό μέτρο της εθνικής νομοθεσίας πρέπει να κρίνεται με βάση τις διατάξεις της οδηγίας εναρμονίσεως και όχι με βάση τις διατάξεις των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 12ης Οκτωβρίου 1993, C-37/92, Vanacker και Lesage, Συλλογή 1993, σ. Ι-4947, σκέψη 9, της 13ης Δεκεμβρίου 2001, C-324/99, DaimlerChrysler, Συλλογή 2001, σ. Ι-9897, σκέψη 32, και της 24ης Οκτωβρίου 2002, C-99/01, Linhart και Biffl, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 18).
43 Τα άρθρα 2 και 15 της οδηγίας 79/112 προβλέπουν την απαγόρευση ενδείξεων δυναμένων να παραπλανήσουν τον αγοραστή. Πρόκειται συγκεκριμένα για ειδικό σύστημα καταστολής της απάτης, το οποίο, κατά συνέπεια, πρέπει να ερμηνευθεί ως ειδικός κανόνας σε σχέση με τους γενικούς κανόνες περί προστασίας από την παραπλανητική διαφήμιση που τίθενται με την οδηγία 84/450 (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση Linhart και Biffl, σκέψεις 19 και 20).
44 Υπό τις συνθήκες αυτές, το συμβατό των επίμαχων εθνικών διατάξεων με το κοινοτικό δίκαιο, πρέπει να ερμηνεύεται αποκλειστικά υπό το πρίσμα της οδηγίας 79/112.
45 Δεν αμφισβητείται σχετικώς ότι το νομικό σύστημα που προβλέπει ο LMG στηρίζεται στην σκέψη ότι η προστασία των καταναλωτών έναντι της απάτης απαιτεί οπωσδήποτε την προηγούμενη εξέταση, εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών, του παραπλανητικού ή μη χαρακτήρα μιας ενδείξεως σχετικής με την υγεία που περιέχεται στην επισήμανση τροφίμων.
46 Επιβάλλεται, συνεπώς, να εξετασθεί αν το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112, στον βαθμό που επιτρέπει μη εναρμονισμένες εθνικές διατάξεις δικαιολογούμενες για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας και καταστολής της απάτης, επιτρέπει σύστημα προηγουμένης εγκρίσεως όπως αυτό που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG.
47 Προς επίτευξη τούτου, πρέπει το εν λόγω καθεστώς να είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού που επιδιώκεται και να μην υπερβαίνει τα όρια αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
48 Καίτοι το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/112 απαγορεύει, αφενός, όλες τις σχετικές με την πρόληψη, την αγωγή και τη θεραπεία ασθενειών ενδείξεις, ακόμα και αν δεν είναι παραπλανητικές, και, αφετέρου, τις παραπλανητικές ενδείξεις που αφορούν την υγεία, εντούτοις διαπιστώνεται ότι η προστασία της δημόσιας υγείας, ακόμα και αν θεωρηθεί ότι σε μια ειδική περίπτωση είναι δυνατόν να υπάρχουν κίνδυνοι, δεν μπορεί να δικαιολογήσει ένα τόσο περιοριστικό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων σύστημα όπως αυτό που προκύπτει από τη διαδικασία προηγουμένης εγκρίσεως όλων των ενδείξεων των σχετικών με την υγεία που περιλαμβάνονται στην επισήμανση τροφίμων, ακόμα και όσων έχουν νομίμως παραχθεί σε άλλα κράτη μέλη όπου βρίσκονται υπό καθεστώς ελεύθερης κυκλοφορίας.
49 Πράγματι, υπάρχουν λιγότερο περιοριστικά μέτρα για την αποτροπή τέτοιων δευτερευόντων για την υγεία κινδύνων, όπως, μεταξύ άλλων, η υποχρέωση του παραγωγού ή του εμπόρου του σχετικού προϊόντος να αποδείξει, σε περίπτωση αμφιβολίας, την ουσιαστική ακρίβεια των πραγματικών στοιχείων που περιλαμβάνονται στην επισήμανση (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 1999, C-77/97, Unilever, Συλλογή 1999, σ. Ι-431, σκέψη 35).
50 Δεν μπορεί, επίσης, να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Αυστριακής Κυβερνήσεως περί προστασίας των καταναλωτών.
51 Πράγματι, το σύστημα που θεσπίζει το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG, σκοπός του οποίου είναι η απαγόρευση των παραπλανητικών ενδείξεων των σχετικών με την υγεία, έχει στην πράξη ως συνέπεια ότι τα τρόφιμα τα φέροντα τις σχετικές με την υγεία ενδείξεις δεν μπορούν να κυκλοφορήσουν ελεύθερα στο εμπόριο εντός της Αυστρίας, έστω και αν οι ενδείξεις αυτές δεν είναι παραπλανητικές για τον καταναλωτή.
52 Η Αυστριακή Κυβέρνηση δεν προσκόμισε αποδείξεις από τις οποίες να προκύπτει η προβαλλόμενη αναποτελεσματικότητα του συστήματος του εκ των υστέρων ελέγχου τροφίμων ήδη κυκλοφορούντων στην αγορά, όπως αυτό που περιγράφεται στη σκέψη 49 της παρούσας αποφάσεως. Πράγματι, περιορίστηκε να ισχυριστεί, χωρίς αιτιολόγηση, ότι υπήρξε αρνητική η εμπειρία που προέκυψε από την εφαρμογή ενός τέτοιου συστήματος στις Ηνωμένες Πολιτείες και ότι ένα τέτοιο σύστημα δεν συνάδει προς την ευρωπαϊκή πρακτική στον τομέα προστασίας των καταναλωτών. Συνεπώς, η γενική απαγόρευση που επιβάλλει το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
53 Πρέπει να προστεθεί ότι, σε ομοειδείς υποθέσεις που αφορούσαν ενδείξεις περιλαμβανόμενες στη συσκευασία ορισμένων καλλυντικών προϊόντων, στις οποίες οι αυστριακές αρχές προέβαλλαν επίσης την προστασία της υγείας των καταναλωτών και την αποτροπή της απάτης, το Δικαστήριο έκρινε ότι η υποχρέωση λήψεως αδείας που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG συνιστά κώλυμα στην ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω προϊόντων, στερούμενη οιασδήποτε δικαιολογίας (προπαρατεθείσες αποφάσεις Unilever, σκέψη 34, και Linhart και Biffl, σκέψη 45).
54 Συνεπώς, το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG θεσπίζουν καθεστώς που υπερβαίνει ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει η εν λόγω εθνική ρύθμιση και, επομένως, η διάταξη αυτή δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.
55 Ενόψει των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, η Δημοκρατία της Αυστρίας, απαγορεύοντας γενικώς την αναγραφή ενδείξεων που αφορούν την υγεία στην επισήμανση των τροφίμων τρέχουσας χρήσεως και υποβάλλοντας την αναγραφή τέτοιων ενδείξεων σε διαδικασία προηγούμενης εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
56 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Καθότι η Επιτροπή διατύπωσε αίτημα καταδίκης της Δημοκρατίας της Αυστρίας και η τελευταία ηττήθηκε, επιβάλλεται να καταδικαστεί αυτή στα δικαστικά έξοδα. Βάσει της παραγράφου 4 της εν λόγω διατάξεως, τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρενέβησαν στη διαφορά της κύριας δίκης θα φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),
αποφασίζει:
1) Η Δημοκρατία της Αυστρίας, απαγορεύοντας γενικώς την αναγραφή ενδείξεων που αφορούν την υγεία στην επισήμανση των τροφίμων τρέχουσας χρήσεως και υποβάλλοντας την αναγραφή τέτοιων ενδείξεων σε διαδικασία προηγούμενης εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 1997.
2) Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Αυστρίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Βασίλειο της Δανίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.