62015CC0131
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. WAHL
представено на 28 юли 2016 година (
1
)
Дело C‑131/15 P
Club Hotel Loutraki AE
Vivere Entertainment AE
Theros International Gaming, Inc.
Elliniko Casino Kerkyras
Casino Rodos
Porto Carras AE
Kazino Aigaiou AE
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Държавна помощ — Продължаване на изключителни права за организиране на 13 хазартни игри — Предоставяне от Република Гърция на изключителен лиценз за експлоатиране на терминали за видео лотария — Член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС — Предварително разглеждане — Условия за започване на официална процедура по разследване — Решение, с което се установява, че не е налице държавна помощ — Сериозни затруднения — Мотиви — Обща оценка на съобщените мерки“
1.
Настоящата жалба поставя определени въпроси, свързани с процедурата за контрол на държавните помощи. Тя показва, че трети или по-скоро заинтересовани страни, които искат да се отмени решение на Европейската комисия да не се открива официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, като твърдят, че Комисията е срещнала „сериозни затруднения“ при оценката на въпросните мерки, всъщност сами могат да срещнат такива затруднения.
2.
Трябва ли това дело да е едно от малкото спечелени дела? Поради изложените по-долу съображения считам, че отговорът е отрицателен.
3.
С жалбата си Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE и Kazino Aigaiou AE (наричани по-нататък „жалбоподателите“) искат да се отмени решение на Общия съд от 8 януари 2015 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия (
2
), с което се отхвърля първоинстанционната им жалба за отмяна на решение на Комисията по член 4, параграф 2 от Регламент № 659/1999 (
3
).
I – Правна уредба
4.
Регламент (ЕО) № 659/1999/ЕО (
4
) е заменен с Регламент (ЕС) 2015/1589 (
5
) на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Към момента на приемане на обжалваното решение обаче е бил приложим само Регламент № 659/1999 (
6
).
5.
Член 4 от Регламент № 659/1999 („Предварително разглеждане на уведомлението и решения на Комисията“) предвижда:
„1.   Комисията разглежда уведомлението веднага след получаването му. Без да се засяга член 8, Комисията взема решение съгласно параграфи 2, 3 или 4.
2.   Когато Комисията след предварително разглеждане установи, че мярката, за която е уведомена не представлява помощ, тя отбелязва тази констатация посредством решение.
3.   Когато Комисията след предварително разглеждане констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на [член 107, параграф 1 от ДФЕС], тя решава, че мярката е съвместима с Общия пазар (наричано по-долу „решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно Договора [за функционирането на ЕС] е било приложено.
4.   Когато Комисията след предварителното разглеждане констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по [член 108, параграф 2 ДФЕС] (наричано по-долу „решение за започване на официална процедура по разследване“).
5.   Решенията, упоменати в параграфи 2, 3 и 4, се вземат в рамките на два месеца. Срокът започва да тече от деня, следващ получаването на пълно уведомление. Уведомлението се счита за пълно, ако в рамките на два месеца от получаването му или от получаването на всяка допълнителна поискана информация, Комисията не изисква допълнителна информация. Срокът може да бъде удължен със съгласието както на Комисията, така и на съответната държава членка. Когато е подходящо, Комисията може да фиксира по-кратки срокове. […]“.
II – Обстоятелства, предхождащи спора
6.
На 1 декември 2011 г. гръцките органи уведомяват Комисията за две мерки (наричани по-нататък „съобщените мерки“) в полза на Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (наричана по-нататък „OPAP“) (организация за прогнозиране на футболни резултати).
7.
Първата мярка засяга предоставянето на OPAP срещу такса от 560 милиона евро на изключителен лиценз за експлоатирането на 35000 терминала за видео лотария (наричани по-нататък „ТВЛ“) за период от десет години, изтичащ през 2022 г. (наричана по-нататък „договорът за ТВЛ“).
8.
Втората мярка засяга десетгодишното продължаване — от 2020 г. до 2030 г. — на изключителните права, предоставени по-рано на OPAP за експлоатирането на тринадесет хазартни игри по всякакъв начин (наричано по-нататък „допълнителното споразумение“). Допълнителното споразумение предвижда, че в замяна на тези права OPAP ще заплати i) еднократна сума от 375 милиона евро и ii) налог на гръцката държава в размер на 5 % от брутните приходи от въпросните хазартни игри за периода от 13 октомври 2020 г. до 12 октомври 2030 г.
9.
На 4 април 2012 г. шест казина (жалбоподателите в настоящото дело с изключение на Kazino Aigaiou AE) подават жалба в Комисията, като твърдят, че в резултат от договора за ТВЛ на OPAP е предоставена държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
10.
По време на обсъжданията между Комисията и гръцките органи в контекста на уведомлението се постига съгласие, че трябва да се предвиди добавка към първоначално предвиденото възнаграждение по договора за ТВЛ. С писмо от 7 август 2012 г. гръцките органи поемат ангажимент да въведат допълнителен налог върху брутните приходи от хазартни игри, получени от OPAP от експлоатирането на ТВЛ (наричан по-нататък „допълнителният налог“).
11.
На 3 октомври 2012 г. Комисията приема обжалваното решение. В него Комисията стига до заключението, че предвид въведения от гръцките органи допълнителен налог съобщените мерки не предоставят предимство на OPAP и поради това не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
III – Производство пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
12.
С жалба, подадена на 29 януари 2013 г., жалбоподателите сезират Общия съд с искане за отмяна на обжалваното решение.
13.
В подкрепа на искането жалбоподателите изтъкват четири основания за отмяна: i) нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС и злоупотреба с власт, тъй като Комисията не е започнала официалната процедура по разследване в съответствие с тази разпоредба; ii) и iii) нарушение на задължението за мотивиране и на правото на добра администрация и на ефективна съдебна защита по отношение заличаването на основни икономически данни в неповерителния текст на обжалваното решение и iv) нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като Комисията е разгледала договора за ТВЛ и допълнителното споразумение заедно, за да провери дали е предоставено икономическо предимство на OPAP.
14.
С определения от 12 юли и 12 септември 2013 г. Република Гърция и OPAP са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
15.
След открито заседание, с обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост и осъжда жалбоподателите да заплатят направените от тях разноски, както и разноските на Комисията и OPAP.
IV – Искания на страните и производство пред Съда
16.
С жалбата си жалбоподателите искат от Съда:
—
да отмени обжалваното съдебно решение,
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди Комисията и OPAP да заплатят съдебните разноски.
17.
В своя отговор Комисията иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
18.
В своя отговор OPAP иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
19.
Устните становища на жалбоподателите, OPAP и Комисията са изслушани в съдебното заседание от 2 юни 2016 г.
V – Преценка на основанията за обжалване
А – Предварителни бележки
1. По основанията за обжалване
20.
В подкрепа на исканията си жалбоподателите посочват три основания за обжалване.
21.
С първото си основание за обжалване жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е била длъжна да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Постановявайки, че Комисията има право да води преговори и да вземе предвид въведения от гръцките органи допълнителен налог, Общият съд не е направил разграничение между фазата на предварителното разглеждане и официалната процедура по разследване — разграничение, което има основополагащо значение за защитата на процесуалните права на жалбоподателите. Освен това Общият съд неправилно е заключил, че няма данни Комисията да е срещнала „сериозни затруднения“ при оценката на съобщените мерки, които да изискват тя да започне официалната процедура по разследване.
22.
С второто си основание жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране и че не са били нарушени правата на жалбоподателите на добра администрация и на ефективна съдебна защита, въпреки факта, че въз основа на неповерителния текст на обжалваното решение е било невъзможно да се определи точността на изчисленията на Комисията.
23.
С третото основание жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че общата оценка на допълнителното споразумение и договора за ТВЛ от Комисията не нарушава член 107, параграф 1 ДФЕС.
24.
Преди да разгледам подробно различните основания за обжалване, накратко ще се спра на процедурата на Съюза за контрол на държавни помощи и ролята в тази процедура на заинтересованите страни, тоест всеки, чиито интереси могат да бъдат засегнати от предоставянето на помощта, като например получателя на помощта или конкуриращи се предприятия (
7
).
2. Процедура на Съюза за контрол на държавни помощи и ролята на заинтересованите страни
25.
Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС Комисията трябва да държи под постоянно наблюдение и контрол държавните помощи. За да може Комисията да контролира всяка нова помощ, която държавите членки възнамеряват да предоставят, те трябва да уведомят Комисията за нея (
8
). Тъй като изпратилата уведомлението държава членка не може да приведе в действие планираната помощ в хода на процедурата по контрол, на Комисията се предоставя срок от два месеца да вземе решение да одобри мярката (
9
) или да започне втората фаза на производството, тоест да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (
10
). Съгласно член 4, параграф 4 от Регламент № 659/1999 Комисията следва да започне официалната процедура по разследване, ако след предварително разглеждане констатира, че са се породили съмнения по отношение на съответствието на съобщена мярка с вътрешния пазар.
26.
По-нататък ще се спра на границите на фазата на предварителното разглеждане и задължението за започване на официалната процедура по разследване в контекста на първото основание на жалбоподателите. Засега е достатъчно да се обърне внимание на понятието „съмнения“, което в практиката на Съда често се нарича „сериозни затруднения“ (
11
), като ключов термин за определяне на обхвата на предварителното разглеждане.
27.
На този етап бих искал да подчертая, че процедурата за контрол на държавни помощи е преди всичко процедура между Комисията и уведомяващата държава членка. Заинтересованите страни, като например жалбоподателите, не са страни в процедурата и следователно имат само второстепенна роля (
12
). Единствено в рамките на официалната процедура по разследване член 108, параграф 2 ДФЕС предвижда задължение за Комисията да уведоми заинтересованите страни да представят становищата си. Съгласно съдебната практика това право дава възможност за участие на страните в административната процедура по подходящ начин, като се отчитат конкретните обстоятелства по случая (
13
), но не предоставя на заинтересованите страни право на защита наравно с уведомяващата държава членка, която е страна в производството и адресат на решението (
14
). Важно е това да се има предвид при разглеждане на второто основание за обжалване на жалбоподателите относно непълнота на мотивите.
28.
За да компенсира тази странична роля на заинтересованите страни, Съдът е приел, че всяка заинтересована страна може да обжалва решение за одобряване на мярката от Комисията, прието в съответствие с член 4, параграф 2 или 3 от Регламент № 659/1999, или, с други думи, решение да не се открива официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (
15
). Заинтересована страна обаче не може да обжалва такова решение по същество, без да е доказала, съгласно член 263, параграф 4 ДФЕС, че решението я засяга пряко и лично. Третото основание на жалбоподателите поставя въпроса дали отговарят на това изискване.
29.
Вземайки предвид тези характеристики на производството за контрол на държавни помощи и ролята на заинтересованите страни, ще разгледам отделните въпроси, повдигнати в жалбата.
Б – По първото основание за обжалване
30.
С първото си основание жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, както и член 4, параграф 4, член 7, параграфи 2 и 3 и член 13, параграф 1 от Регламент № 659/1999, като е приел, че Комисията не е била длъжна да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.
31.
Комисията възразява срещу допустимостта не само на това основание, но и на жалбата в нейната цялост. Освен това OPAP намира първото основание за частично недопустимо. При всички случаи според Комисията и OPAP първото основание за обжалване е неоснователно.
1. По допустимостта
32.
Комисията твърди, че жалбата следва да бъде отхвърлена като явно недопустима в нейната цялост, тъй като просто повтаря или възпроизвежда исканията и доводите, представени пред първоинстанционния съд, и следователно е равносилна на искане Съдът да преразгледа първоинстанционната жалба.
33.
Вярно е, че жалбата трябва да посочва точно пороците на обжалваното съдебно решение, чиято отмяна се иска, както и конкретните правни доводи, с които се подкрепя това искане (
16
). Жалба, която само повтаря или възпроизвежда буквално вече изложени пред Общия съд основания и доводи, е недопустима (
17
).
34.
Все пак, противно на твърденията на Комисията, жалбоподателите изтъкват пороците на обжалваното решение на Общия съд и оспорват даденото от Общия съд тълкуване на съдебната практика достатъчно конкретно, за да бъде жалбата допустима. Следователно твърдението на Комисията за недопустимост трябва да се отхвърли.
35.
В допълнение към общото твърдение на Комисията за недопустимост OPAP посочва, че първото основание за обжалване е недопустимо, доколкото жалбоподателите оспорват преценката на фактите, направена от Общия съд.
36.
Според мен жалбоподателите не оспорват направената от Общия съд преценка на фактите. Разглеждани в своя контекст, доводите на жалбоподателите ясно показват, че се поставя под съмнение правната преценка на Общия съд относно обхвата на предварителното разглеждане. Това е правен въпрос, който е допустим в производството по обжалване.
2. По същество
37.
Първото основание е свързано с обхвата на предварителното разглеждане и задължението на Комисията да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, първо, като е заключил, че Комисията е могла законно да приеме изменение на мерките, за които е уведомена, и второ, като е приел, че в хода на предварителното разглеждане Комисията не е срещнала сериозни затруднения.
38.
По отношение на първото твърдение на жалбоподателите, че Комисията няма право да взема предвид каквито и да било изменения на съобщените мерки, предмет на предварително разглеждане, направени от гръцките органи, е достатъчно да отбележа следното.
39.
Както правилно изтъква Общият съд в точка 42 от обжалваното съдебно решение, Съдът вече се е произнесъл, че Комисията има правомощието след предварително разглеждане да приеме решение по член 4, параграф 2 от Регламент № 659/1999, с което констатира, че не е налице държавна помощ, като същевременно вземе под внимание поетите от съответната държава членка ангажименти (
18
).
40.
Същността на това първо основание за обжалване е преди всичко да се определи дали Комисията е срещнала сериозни затруднения в хода на предварителното разглеждане, които да налагат откриването на официалната процедура по разследване. В обжалваното съдебно решение Общият съд е стигнал до заключението, че случаят не е такъв, като този извод остро се оспорва от жалбоподателите.
41.
Преди да разгледам доводите на жалбоподателите в подкрепа на това основание за обжалване, е полезно да припомня някои принципи, произтичащи от практиката на Съда във връзка с фазата на предварителното разглеждане; понятието „сериозни затруднения“ и задължението за започване на официалната процедура по разследване.
42.
Първо, Съдът е постановил, че предназначението на фазата на предварителното разглеждане е да позволи на Комисията да си състави prima facie мнение за характера на въпросната мярка като държавна помощ и съответствието на тази помощ с вътрешния пазар (
19
).
43.
Второ, както беше посочено в точка 25 по-горе, от член 4, параграф 4 от Регламент № 659/1999 следва, че Комисията е длъжна да започне официалната процедура по разследване, ако след предварителното разглеждане констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на съобщената мярка. Съдът е разглеждал този въпрос и се е произнесъл, че официалната процедура по разследване е от съществено значение винаги когато Комисията среща сериозни затруднения да определи дали дадена мярка за помощ е съвместима с вътрешния пазар (
20
). В такъв случай Комисията е длъжна да започне официалната процедура по разследване, без да разполага в това отношение с право на преценка (
21
). Според Съда същите принципи се прилагат, когато Комисията има съмнения относно действителното квалифициране на разглежданата мярка като помощ (
22
).
44.
Трето, в съответствие с целта на член 108, параграф 3 ДФЕС и със задължението за добра администрация Комисията по-специално може да започне диалог с изпратилата уведомлението държава или с трети лица, за да преодолее в хода на фазата на предварителното разглеждане затрудненията, които евентуално е срещнала. Това правомощие предполага, че Комисията може да коригира своята позиция в зависимост от резултатите от проведения диалог, без тази корекция сама по себе си да означава, че са налице сериозни затруднения (
23
)
45.
Четвърто, от съдебната практика на Съда следва, че понятието за сериозни затруднения има обективен характер и че съществуването на такива затруднения следва да се търси както в обстоятелствата, при които е приета обжалваната мярка, така и в нейното съдържание, сравнявайки основанията за оценките, които подкрепят решението на Комисията, с наличната информация към момента на приемане на решението относно съвместимостта на въпросната мярка за помощ с вътрешния пазар (
24
).
46.
Пето, Съдът е приел, че тежестта на доказване при установяване съществуването на сериозни затруднения пада върху страната, която обжалва решение на Комисията за одобряване на мярката, прието съгласно член 4, параграф 2 или 3 от Регламент № 659/1999 (
25
).
47.
В настоящия случай жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е била длъжна да започне официалната процедура по разследване, след като е стигнала до заключението, че договорът за ТВЛ, оценяван заедно с допълнителното споразумение, предоставя предимство на OPAP по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Заявяват, че към дадения момент Комисията трябва да е била наясно, че договорът за ТВЛ урежда (вероятно несъвместима) помощ. С други думи, доколкото разбирам твърденията на жалбоподателите, Комисията е срещнала сериозни затруднения при оценяването на съобщените мерки и е трябвало да започне официалната процедура по разследване. Освен това жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал редица грешки в точки 50—53 от обжалваното съдебно решение, които според тях са го довели до погрешното заключение, че Комисията не е имала сериозни затруднения при оценяването на съобщените мерки. По същество жалбоподателите се опитват да установят, че като допуска гръцките органи след няколко етапа на изчисляване и преизчисляване да въведат изменения в първоначално съобщените мерки, Общият съд в действителност е свел задължението на Комисията за започване на официалната процедура по разследване до случаи на несъгласие между Комисията и държавата членка, отправила уведомлението. Накрая жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, оценявайки поотделно фактическите елементи, представени пред първата инстанция като доказателство за съществуването на сериозни затруднения, докато всъщност е трябвало да разгледа тези елементи заедно, за да прецени дали са съществували такива затруднения.
48.
Макар вероятно да съществуват ситуации, в които Комисията би могла да бъде упрекната, че разширява прекомерно обхвата на предварителното разглеждане и по този начин лишава заинтересованите страни от правото им да участват в процедурата за контрол, считам, че в този конкретен случай Общият съд е стигнал до правилното заключение, че Комисията не е имала сериозни затруднения при оценката на съобщените мерки, които да налагат Комисията да започне официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС.
49.
Преди всичко Общият съд отбелязва, в точка 43 от обжалваното съдебно решение, че Комисията може да участва в диалог с отправилата уведомление държава членка — право, което само по себе си предполага, че Комисията може да съобрази позицията си с резултатите от този диалог.
50.
Освен това от обжалваното съдебно решение е видно (
26
), че целта на обсъжданията между Комисията и гръцките органи е била да се определи подходящият размер на възнаграждението, което OPAP да заплати за изключителните права съгласно договора за ТВЛ и допълнителното споразумение, и че ангажиментите, поети от гръцките органи в този конкретен случай, не са променили естеството на първоначално съобщените мерки, а само са имали за цел да се увеличи размерът на възнаграждението, предвидено с договора за ТВЛ.
51.
Освен това, ако се възприеме твърдението на жалбоподателите, че размерът на възнаграждението, който OPAP ще заплати за изключителните права, е от решаващо значение, за да се установи наличието на помощ, и следователно първоначално съобщеният размер на възнаграждението не може да се променя без участието на заинтересованите страни в рамките на официалната процедура по разследване, то трябва още да се приеме, че в конкретния случай Комисията не би могла изобщо да участва в обсъждания с гръцките органи във фазата на предварителното разглеждане, тъй като в действителност само изчисляването на цената представлява проблем.
52.
Макар да признавам, че предварителното разглеждане като контрол prima facie върху съобщената мярка не може да бъде неопределено във времето, все пак считам, че в конкретния случай, предвид неговия политически и икономически контекст, десетмесечен срок за извършване на контрол не би бил прекомерен (
27
). Не трябва да се забравя, че към съответния момент Гърция преживяваше тежка финансова и политическа криза и че се водеха обсъждания за евентуалното излизане на Гърция от еврозоната, което естествено би оказало влияние върху изхода на обсъжданията между Комисията и Гърция относно възнаграждението, което OPAP следва да заплати за изключителните права съгласно договора за ТВЛ и допълнителното споразумение. Многократното изчисляване и преизчисляване на възнаграждението и продължителността на процедурата следва да се разглеждат в този контекст.
53.
В допълнение, важно е да се има предвид становището на Съда, че „съмненията“ или „сериозните затруднения“ трябва да съществуват към момента, в който Комисията приема решение относно съобщената мярка. Това е моментът, в който Комисията окончателно е определила своята позиция или, използвайки понятията в настоящата жалба, в който Комисията е приела обжалваното решение (
28
).
54.
Следователно според мен не е от решаващо значение дали в хода на предварителното разглеждане Комисията, както твърдят жалбоподателите, е констатирала, че първоначално съобщените мерки предоставят икономическо предимство на OPAP. Важно е дали това е така към момента на приемане на обжалваното решение на Комисията.
55.
Предвид относително малкия брой случаи, в които заинтересована страна е успяла да постигне отмяна на решение на Комисията да не открива официалната процедура по разследване, струва ми се, че за да постигне успех, заинтересованата страна трябва да е в състояние да докаже — освен ако самата Комисия е изразила съмнения относно квалифицирането на съобщената мярка като помощ или съвместимостта ѝ с вътрешния пазар (
29
) — че към момента на приемане на обжалваното решение Комисията не е разполагала с цялата необходима информация, за да изключи всякакви съмнения относно квалифицирането на съобщената мярка като помощ или съвместимостта ѝ с вътрешния пазар (
30
), или, при условията на евентуалност, че Комисията не е анализирала в достатъчна степен релевантната информация (
31
).
56.
Доводите на жалбоподателите във връзка с процедурата по контрол не са от такова естество, че да поставят под въпрос констатацията на Общия съд, че в края на фазата на предварителното разглеждане Комисията не е имала „сериозни затруднения“ или, с други думи, не е имала „съмнения“ относно квалифицирането на съобщените мерки или тяхната съвместимост с вътрешния пазар. Поради това обратното твърдение на жалбоподателите трябва да се отхвърли като неоснователно.
57.
Накрая, по отношение твърдението на жалбоподателите, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е oценил поотделно фактическите елементи, представени в първоинстанционното производство като доказателство за наличието на сериозни затруднения, когато е трябвало да ги oцени заедно, според мен това твърдение е неоснователно. Всъщност, след като установява, че представените от жалбоподателите факти не показват наличието на сериозни затруднения (
32
) и че продължителността на процедурата сама по себе си не обосновава заключението, че Комисията е имала сериозни затруднения (
33
), Общият съд се произнася, че предвид обстоятелствата по делото продължителността на предварителното разглеждане не е неприемлива (
34
). С други думи, Общият съд на практика е разгледал заедно всички представени от жалбоподателите факти и е заключил, че те не доказват наличието на сериозни затруднения.
58.
Предвид гореизложените съображения стигам до извода, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е била длъжна да започне официалната процедура по разследване. Следователно първото основание за обжалване, посочено от жалбоподателите, трябва да се отхвърли.
В – По второто основание за обжалване
59.
С второто си основание жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал нарушение на член 296 ДФЕС и на правото им на добра администрация и ефективна съдебна защита съгласно членове 41 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, като е приел, че неповерителният текст на обжалваното решение съдържа пълни мотиви, въпреки заличаването на съществени икономически данни.
60.
Комисията възразява срещу допустимостта на това основание за обжалване. Във всеки случай Комисията, подкрепена от OPAP, счита второто основание за неоснователно.
1. По допустимостта
61.
Възражението на Комисията във връзка с допустимостта на второто основание за обжалване съответства на нейното общо твърдение за недопустимост, което вече разгледах в точки 32—34.
2. По същество
62.
Въпросът, който Съдът трябва да разреши, е дали неповерителният текст на обжалваното решение е трябвало да даде възможност на жалбоподателите и на Общия съд да проверят валидността на предоставените икономически данни и точността на изчисленията на Комисията, както твърдят жалбоподателите, или Общият съд правилно е приел, че това не е било необходимо за спазване на задължението за мотивиране и правото на жалбоподателите на ефективна съдебна защита.
63.
Както се посочи в точка 28 по-горе, всяка заинтересована страна може да обжалва решение на Комисията за одобряване на мярката, прието в съответствие с член 4, параграф 2 или 3 от Регламент № 659/1999, или, с други думи, решение да не се открива официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. За да може надлежно да упражни това право на съдебен контрол, тази страна трябва да бъде уведомена за мотивите на приетото решение. Задължението за мотивиране по член 296 ДФЕС следва да се разглежда в този контекст и изисква от Комисията да вземе под внимание евентуалния интерес на трети страни да получат разяснения (
35
).
64.
Съдът се е произнесъл, че задължението за защита на поверителната информация съгласно член 337 ДФЕС не може да оправдае наличието на пороци в мотивите и че задължението за зачитане на поверителната информация не може да се тълкува толкова широко, че задължението за излагане на мотиви да бъде лишено от същественото си съдържание (
36
).
65.
Въпреки че посочената по-горе съдебна практика трябва също така да се прилага по отношение на неповерителния текст на обжалваното решение, който е достъпен за заинтересовани страни като например жалбоподателите, изглежда все пак жалбоподателите разбират погрешно обхвата на задължението на Комисията за мотивиране.
66.
Съгласно установената съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция на Съюза — да упражни своя контрол (
37
).
67.
Обжалваното решение е решение по член 4, параграф 2 от Регламент № 659/1999, тоест решение, с което Комисията установява, че съобщената мярката не представлява държавна помощ. Интересът на трети страни от това решение произтича от факта, че като не започва официалната процедура по разследване, Комисията би могла да ги лиши от правото им да участват в процеса на вземане на решение (вж. т. 27 по-горе). Следователно заинтересованите страни трябва да бъдат уведомени за мотивите на това решение надлежно, така че могат да преценят дали има данни за сериозни затруднения, налагащи откриването на официалната процедура по разследване. В конкретния случай почти всички икономически данни са били заличени. Поради това, за да може да се приеме, че Комисията надлежно е изпълнила задължението си за мотивиране, според мен използваният от Комисията метод на изчисляване и всеки от неговите компоненти трябва ясно да произтичат от неповерителния текст на решението.
68.
В точка 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд обяснява подробно как мотивите в неповерителния текст на обжалваното решение: i) ясно показват приложената от Комисията методология и ii) позволяват на жалбоподателите да разберат мотивите, възприети от Комисията, за да формулират своите основания за отмяна. Общият съд отбелязва по-специално че обжалваното решение установява критерия, който Комисията е възнамерявала да приложи, за да определи дали обжалваните мерки предоставят предимство (
38
), и обяснява как Комисията е изчислила настоящата нетна стойност на договора за ТВЛ и допълнителното споразумение (
39
). Освен това според Общия съд обжалваното решение посочва причините, поради които Комисията счита за подходящо да направи общо оценка на двете мерки. В решението си Общият съд уточнява, че увеличението на предвиденото в договора за ТВЛ възнаграждение, посочено в ангажимента, представен от гръцките органи на 7 август 2012 г., гарантира, че размерът на възнаграждението е достатъчно висок, за да се изключи всякакво предимство. Накрая Общият съд отбелязва, че обжалваното решение установява и метода за изчисляване на това допълнително възнаграждение.
69.
Предвид гореизложеното считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е пропуснала да изложи мотиви нито е нарушил правото на жалбоподателите на добра администрация и ефективна съдебна защита, независимо от факта, че неповерителният текст на обжалваното решение не е дал възможност на жалбоподателите да проверят икономическите данни и точността на изчисленията на Комисията.
70.
Поради това второто основание трябва да се отхвърли.
Г– По третото основание за обжалване
71.
С третото си основание жалбоподателите по същество твърдят, че Общият съд е допуснал нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, като е приел, че Комисията има право да разгледа заедно договора за ТВЛ и допълнителното споразумение, въпреки че двете споразумения според тях засягат различни пазари, което вероятно е могло да се установи с предварителен анализ на пазара.
72.
Комисията твърди, че третото основание на жалбоподателите следва да се обяви за недопустимо поради липса на процесуална легитимация. Във всеки случай Комисията, подкрепяна от OPAP, счита третото основание за неоснователно.
1. По допустимостта
73.
Комисията твърди, също както пред Общия съд, че жалбоподателите, които оспорват обжалваното решение по същество, не са доказали, че са пряко и лично засегнати от съобщените мерки.
74.
Жалбоподателите изглежда не поставят под съмнение факта, че оспорват обжалваните решения по същество, но твърдят, че доколкото Общият съд се е произнесъл по съществото на четвъртото основание за обжалване в първоинстанционното производство, без първо да разгледа въпроса за допустимостта, и това решение обвързва жалбоподателите, те имат правен интерес да обжалват решението в тази част. В противен случай правото им на обжалване би било непропорционално ограничено само защото Общият съд е решил да не разглежда тяхната процесуална легитимация от съображения за процесуална икономия.
75.
Въпреки че до известна степен мога да се съглася с доводите на жалбоподателите, че прилаганият от Общия съд метод, а именно разглеждане на делото по същество без преценка на процесуалната легитимация, може да постави жалбоподателите в неблагоприятно положение, особено ако Съдът констатира, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото във връзка със заключението си по същество относно твърдението, въз основа на което се иска отмяна (
40
), от практиката на Съда следва, че въпросът за недопустимостта поради липса на процесуална легитимация е абсолютна процесуална предпоставка и той може, и дори трябва, да се разгледа от Съда служебно (
41
).
76.
В становището си пред Съда, макар да им е била предоставена възможност да отговорят на становището на Комисията, жалбоподателите не са посочили по какъв начин в настоящия случай са изпълнени критериите, установени в член 263, параграф 4 ДФЕС. От становището на Комисията следва, че жалбоподателите се считат за преки конкуренти на OPAP, доколкото се твърди, че техните игрални автомати се конкурират с ТВЛ, предмет на договора за ТВЛ, но не са доказали нито съществуването на такова взаимоотношение, нито че съобщените мерки биха засегнали съществено положението на всеки отделен жалбоподател на пазара (
42
).
77.
Тъй като съм съгласен с Комисията, че жалбоподателите не са доказали своята процесуална легитимация да оспорват обжалваното решение по същество, според мен третото основание трябва да се отхвърли като недопустимо.
78.
В случай че Съдът не се съгласи с мен, ще разгледам третото основание за обжалване по същество.
2. По същество
79.
Въпросът, който се поставя с третото основание, е дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил, че Комисията е имала право да оцени общо договора за ТВЛ и допълнителното споразумение, за да установи наличието на предимство, без предварително да е определила засегнатия с тези споразумения пазар или пазари. Според жалбоподателите предварителното определяне на пазара е от съществено значение, тъй като член 107, параграф 1 ДФЕС допуска обща оценка на отделни мерки за държавна помощ само когато тези мерки засягат един и същ пазар.
80.
За да се отговори на въпроса, поставен с третото основание за обжалване, е необходимо да се разгледа понятието „предимство“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
81.
Установено е, че предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС включва всяка икономическа полза, която бенефициерът не би получил при нормални пазарни условия (
43
). За да определи дали е налице предимство, Комисията трябва да разгледа всяка съобщена мярка в съответния контекст и да вземе предвид всички характеристики на спорната сделка (
44
).
82.
В точки 92 и 93 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда контекста, в който са приети съобщените мерки. Той констатира по-специално че договорът за ТВЛ и допълнителното споразумение са финализирани през един и същи период от време, че са обслужвали една и съща цел (увеличаване пазарната стойност на OPAP с оглед на предстоящата ѝ приватизация) и че налозите, които OPAP заплаща за предоставянето на двете категории изключителни права, са били дължими по едно и също време. Вземайки това предвид, Общият съд потвърждава заключението на Комисията, че е било подходящо и необходимо да разгледа съобщените мерки заедно, в контекста на едно-единствено уведомление.
83.
Жалбоподателите не оспорват, че икономическият контекст е от значение, за да се установи наличие на предимство съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС. Те обаче твърдят, че преди да се определи дали общата оценка е подходяща, е необходим анализ на пазара. Това е така, защото ако анализът на пазара покаже, че съобщените мерки засягат два различни пазара, общата оценка трябва да се изключи, тъй като тя може да прикрие предимство, предоставено от една от мерките. Жалбоподателите твърдят, че в настоящия случай общата оценка на договора за ТВЛ и допълнителното споразумение (които се предполага, че засягат два различни пазара) би позволила на OPAP да намали цените си на конкурентния пазар на ТВЛ, като наложи прекомерни цени на пазара на тринадесетте хазартни игри, предмет на допълнителното споразумение, за който пазар OPAP има изключителна концесия.
84.
Както изтъква Комисията, значението на определянето на пазара по делата за държавни помощи преди всичко се ограничава до това да се определи дали конкретна мярка нарушава конкуренцията или засяга търговията между държавите членки (
45
). Освен това може да играе роля за определяне избирателността на мярката (
46
). Нито един от тези два елемента за определяне наличието на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС не се разглежда в обжалваното решение.
85.
Освен това доводите на жалбоподателите за значимостта на предварителното определяне на пазара в настоящия случай не са относими.
86.
Ако приемем, че OPAP би могла, както твърдят жалбоподателите, да извършва кръстосано субсидиране между двата предполагаемо различни пазара, тази практика според мен не би имала нищо общо с отделната или обща оценка на договора за ТВЛ и допълнителното споразумение. Обстоятелството, което би позволило такава практика, ако бъде доказана, е фактът, че OPAP вече притежава монопол върху тринадесетте хазартни игри, предмет на допълнителното споразумение. С други думи, цената, заплатена за договора за ТВЛ, не е свързана с възможността OPAP да наложи прекомерни цени при експлоатирането на хазартните игри, предмет на допълнителното споразумение.
87.
Все пак, както посочва Общият съд, жалбоподателите не са обосновали твърдението си, че OPAP може по свое усмотрение да увеличава цените на тринадесетте хазартни игри, предмет на допълнителното споразумение. Доколкото това е фактически въпрос, както изтъква Комисията, той не е предмет на проверка от Съда.
88.
Жалбоподателите твърдят още, че икономическият контекст трябва да се определи обективно и че държавите членки не могат свободно да тълкуват контекста на мярка за държавна помощ. Жалбоподателите твърдят, че Гърция е изпратила общо уведомление за договора за ТВЛ и допълнителното споразумение, за да увеличи максимално публичните си приходи.
89.
Този довод следва да се отхвърли като явно неоснователен. Както изтъква Комисията, държавата членка, която е изготвила мерките, неминуемо влияе върху контекста, в който те са приети. Държавата членка решава кои мерки желае да приеме и уведомява Комисията за тях. Следователно от Комисията зависи да направи оценка на съобщените мерки, като вземе предвид всички техни особености.
90.
Жалбоподателите не излагат други правни доводи, които да поставят под съмнение валидността на заключението на Общия съд относно общата оценка на съобщените мерки. Затова считам, че и третото основание за обжалване следва да се отхвърли, а следователно и жалбата в нейната цялост.
VI – Съдебни разноски
91.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане от спечелилата страна. Комисията и OPAP са поискали да им бъдат присъдени съдебните разноски, а жалбоподателите са загубили делото.
VII – Заключение
92.
Предвид гореизложените съображения, предлагам Съдът:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE и Kazino Aigaiou AE да заплатят съдебните разноски в настоящото производство по обжалване, включително разноските, направени от Европейската комисия и Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP).
(
1
)   Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)   Решение по дело T‑58/13, EU:T:2015:1 (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“).
(
3
)   Решение C(2012) 6777 окончателен на Комисията относно държавна помощ SA.33988 (2011/N) — Гърция — Ред и условия за разширяване на изключителното право на OPAP да организира тринадесет хазартни игри и предоставяне на изключителен лиценз за експлоатирането на [35000] терминала за видеолотария [за период от десет години] (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
(
4
)   Регламент на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41).
(
5
)   ОВ L 248, 2015 г., стр. 9.
(
6
)   В редакцията преди влизане в сила на Регламент № 734/2013 от 22 юли 2013 година за изменение на Регламент № 659/1999.
(
7
)   Терминът „заинтересована страна“ се определя в член 1, буква з) от Регламент № 659/1999 като „всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално получателят на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.
(
8
)   Вж. член 108, параграф 3 ДФЕС. Системата за уведомяване се допълва от възможността заинтересованите страни да обжалват мерките за помощ, приети от държави членки.
(
9
)   Комисията може да приеме или решение по член 4, параграф 2 от Регламент № 659/1999, както в настоящия случай, констатирайки, че съобщената мярка не представлява помощ, или решение по член 4, параграф 3 от Регламент № 659/1999, констатирайки, че съобщената мярка представлява помощ, но е съвместима с вътрешния пазар.
(
10
)   Двумесечният срок произтича от практиката на Съда, вж. решение от 11 декември 1973 г., Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152. Впоследствие е кодифициран в процесуалната уредба, вж. член 4, параграф 5 от Регламент № 659/1999.
(
11
)   Решение от 2 април 2009 г., Bouygues and Bouygues Télécom/Комисия (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, т. 61 и цитираната съдебна практика).
(
12
)   Решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 59). Описание на тази (второстепенна) роля вж. в заключение на генералния адвокат Jääskinen по дело Комисия/Kronoply и Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2010:715, т. 27—40).
(
13
)   Решение от 26 юни 2008 г., SIC/Комисия (T‑442/03, EU:T:2008:228, т. 222—225 и цитираната съдебна практика).
(
14
)   Решение от 12 септември 2007 г., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия (T‑68/03, EU:T:2007:253, т. 43).
(
15
)   Решения от 19 май 1993 г., Cook/Комисия (C‑198/91, EU:C:1993:197) и от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия (C‑225/91, EU:C:1993:239). Вж. още решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 47 и цитираната съдебна практика).
(
16
)   Вж. член 256 ДФЕС, член 58, параграф 1 от Статута на Съда на Европейския съюз и член 169, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда. Вж. още определение от 5 февруари 2015 г., Гърция/Комисия (C‑296/14 P, EU:C:2015:72, т. 42 и цитираната съдебна практика).
(
17
)   Определение от 5 февруари 2015 г., Гърция/Комисия (C‑296/14 P, EU:C:2015:72, т. 43 и цитираната съдебна практика).
(
18
)   Решение от 13 юни 2013 г., Ryanair/Комисия (C‑287/12 P, EU:C:2013:395, т. 67—73).
(
19
)   Решение от 19 май 1993 г., Cook/Комисия (C‑198/91, EU:C:1993:197, т. 22).
(
20
)   Решение от 2 април 2009 г., Bouygues and Bouygues Télécom/Комисия (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, т. 61 и цитираната съдебна практика).
(
21
)   Решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 113 и цитираната съдебна практика).
(
22
)   Решение от 10 май 2005 г., Италия/Комисия (C‑400/99, EU:C:2005:275, т. 47).
(
23
)   Решение от 13 юни 2013 г., Ryanair/Комисия (C‑287/12 P, EU:C:2013:395, т. 71).
(
24
)   Решение от 24 януари 2013 г., 3F/Комисия (C‑646/11 P, EU:C:2013:36, т. 31). Вж. още решение от 28 март 2012 г., Ryanair/Комисия (T‑123/09, EU:T:2012:164, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
25
)   Решение от 24 януари 2013 г., 3F/Комисия (C‑646/11 P, EU:C:2013:36, т. 30 и цитираната съдебна практика).
(
26
)   Точки 49—51.
(
27
)   Тоест независимо от факта, че не е уточнено откога следва да се изчислява действителният двумесечен срок по член 4, параграф 5 от Регламент № 659/1999.
(
28
)   Решение от 13 юни 2013 г., Ryanair/Комисия (C‑287/12 P, EU:C:2013:395, т. 68 и цитираната съдебна практика).
(
29
)   Решения от 20 март 1984 г., Германия/Комисия (84/82, EU:C:1984:117, т. 16) и от 10 май 2000 г., SIC/Комисия (T‑46/97, EU:T:2000:123, т. 81, 87 и 92).
(
30
)   Вж. по-специално решения от 22 септември 2011 г., Белгия/Deutsche Post и др. (C‑148/09 P, EU:C:2011:603, т. 83—87), от 25 ноември 2014 г., Ryanair/Комисия (T‑512/11, EU:T:2014:989, т. 106) и от 9 септември 2010 г.British Aggregates и др./Комисия (T‑359/04, EU:T:2010:366, т. 102).
(
31
)   Вж. по-специално решения от 3 май 2001 г., Португалия/Комисия (C‑204/97, EU:C:2001:233, т. 40 и 49), от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия (T‑304/08, EU:T:2012:351, т. 97) и от 7 ноември 2012 г., CBI/Комисия (T‑137/10, EU:T:2012:584, т. 309). Вж. още решение от 15 септември 1998 г., BP Chemicals/Комисия (T‑11/95, EU:T:1998:199, т. 188—193).
(
32
)   Обжалваното съдебно решение, т. 45—53.
(
33
)   Обжалваното съдебно решение, т. 59.
(
34
)   Обжалваното съдебно решение, т. 61 и 62.
(
35
)   Решение от 13 март 1985 г., Нидерландия и Leeuwarder Papierwarenfabriek/Комисия (296/82 и 318/82, EU:C:1985:113, т. 19). Вж. още заключение на генералния адвокат Lenz по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1997:249, т. 54 и цитираната съдебна практика).
(
36
)   Решение от 13 март 1985 г., Нидерландия и Leeuwarder Papierwarenfabriek/Комисия (296/82 и 318/82, EU:C:1985:113).
(
37
)   Решение от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
38
)   Като това е „настоящата нетна стойност“ на изключителните права, предоставени с договора за АВЛ и допълнителното споразумение, вземайки предвид разумна пазарна възвръщаемост за OPAP, и да се сравни тази стойност с възнаграждението, заплащано от OPAP за предоставените изключителни права.
(
39
)   Прилаганият метод е този на „сконтираните парични потоци“, а изчислението се извършва на базата на очакваните приходи и разходи, произтичащи от бъдещото експлоатиране на различни игри и генерираните от тези игри свободни парични потоци. Комисията още твърди, че стойността зависи от сконтовия процент, който ще се прилага.
(
40
)   Критика на практиката на обръщане на реда на разглеждане вж. в заключение на генералния адвокат Bot по дело Philips Lighting Poland и Philips Lighting/Съвет (C‑511/13 P, EU:C:2015:206, т. 49—67).
(
41
)   Решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, т. 45).
(
42
)   Решения от 22 ноември 2007 г., Испания/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, т. 31) и Sniace/Комисия (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, т. 54 и цитираната съдебна практика).
(
43
)   Решения от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 78 и цитираната съдебна практика) и от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, т. 84 и цитираната съдебна практика).
(
44
)   Решение от 13 септември 2010 г., Гърция/Комисия (T‑415/05, T‑416/05 и T‑423/05, EU:T:2010:386, т. 172 и цитираната съдебна практика).
(
45
)   Решение от 8 септември 2011 г., Комисия/Нидерландия (C‑279/08 P, EU:C:2011:551, т. 131 и цитираната съдебна практика).
(
46
)   Решение от 8 ноември 2001 г., Adria-Wien Pipeline и Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C‑143/99, EU:C:2001:598, т. 41).