62015CC0460
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
10 päivänä marraskuuta 2016 (
1
)
Asia C‑460/15
Schaefer Kalk GmbH & Co. KG
vastaan
Saksan valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa))
”Ympäristöpolitiikka — Direktiivi 2003/87/EY — Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppa Euroopan unionissa — 3 artiklan b alakohta — Päästöjen määritelmä — Asetus (EU) N:o 601/2012 — Tarkkailu ja raportointi — Hiilidioksidi, joka siirretään laitoksesta toiseen laitokseen, joka valmistaa saostettua kalsiumkarbonaattia, johon kyseinen hiilidioksidi sidotaan kemiallisesti”
1.
Ennakkoratkaisupyyntö koskee direktiiviin 2003/87/EY (
2
) sisältyvän päästöjen käsitteen merkitystä. Käsite on keskeinen mainitulla direktiivillä perustetussa kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevassa järjestelmässä (jäljempänä päästökauppajärjestelmä).
2.
Direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetuista ”päästöistä” on kyse ainoastaan silloin, kun päästökauppajärjestelmään kuuluvia kaasuja (mukaan lukien hiilidioksidia (
3
)) päästetään ”ilmaan”. Tietyillä direktiivin 2003/87 täytäntöön panemiseksi annetun komission asetuksen (EU) N:o 601/2012 (
4
) säännöksillä on todennäköisesti laajennettu tätä direktiivissä tarkoitettua päästöjen käsitettä. Näin on siksi, että kyseisissä säännöksissä hiilidioksidia, joka siirretään laitoksesta toiseen ja muunnetaan siellä stabiiliksi kemialliseksi tuotteeksi, (
5
) johon hiilidioksidi on sidottu kemiallisesti (niin, että se ei päädy ilmakehään), pidetään ensimmäisen laitoksen ”päästöinä”. Tämän seurauksena ensimmäisen laitoksen (alkuperälaitoksen) toiminnanharjoittajan on sisällytettävä kyseinen hiilidioksidi toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle vuosittain toimittamiinsa päästöraportteihin ja palautettava sitä vastaavat päästöoikeudet. Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin (Saksa), jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) tiedustelee, onko tämä ristiriidassa direktiiviin 2003/87 sisältyvän ”päästöjen” käsitteen ulottuvuuden kanssa ja ovatko asetuksen N:o 601/2012 asian kannalta merkitykselliset säännökset siten pätemättömiä.
Unionin oikeus
Direktiivi 2003/87
3.
Kuten direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa tehdään selväksi, direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot täyttävät tehokkaasti ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan (jäljempänä Kioton pöytäkirja) (
6
) mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien (jäljempänä päästöoikeudet) eurooppalaiset markkinat siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.
4.
Direktiivin 2003/87 1 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan direktiivillä perustetaan unioniin kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä ”kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti”. Kyseisen artiklan toisen kohdan mukaan direktiivissä säädetään kasvihuonekaasujen päästövähennysten lisäämisestä asteittain siten, että voidaan auttaa saavuttamaan vähennysten tasot, joita pidetään tieteellisesti välttämättöminä ilmastonmuutoksen välttämiseksi.
5.
Direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuviin päästöihin ja liitteessä II lueteltuihin kasvihuonekaasuihin. Luetteloon sisältyvien kaasujen joukossa mainitaan hiilidioksidi (CO2).
6.
Direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdan määritelmän mukaan ”päästöillä” tarkoitetaan kyseisessä direktiivissä ”jonkin laitoksen lähteistä ilmaan päästettyjä kasvihuonekaasuja – –”. Saman direktiivin 3 artiklan e alakohdan mukaan ”laitoksella” tarkoitetaan ”kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti yhteydessä laitoksella suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen”.
7.
Direktiivin 10 a artiklassa (”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat yhteisön laajuiset siirtymäsäännökset”) säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Komissio hyväksyy viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2010 jäljempänä 4, 5, 7 ja 12 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä – –.
– –
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla toimenpiteillä on siinä määrin kuin se on toteutettavissa määriteltävä yhteisön laajuiset ennakolta asetetut vertailuarvot sen varmistamiseksi, että oikeudet jaetaan tavalla, joka tarjoaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikkoihin liittyviä kannustimia, ja siten, että otetaan huomioon tehokkaimmat tekniikat, korvaavat ratkaisut, vaihtoehtoiset tuotantomenetelmät, tehokas yhteistuotanto, prosessikaasujen energian tehokas talteenotto, biomassan käyttö sekä hiilidioksidin talteenotto ja varastointi, jos tällaisia laitoksia on käytettävissä, ja ettei jaolla kannusteta päästöjen lisäämiseen. – –
Kullakin toimialalla ja toimialan osalla vertailuarvot lasketaan periaatteessa tuotteille eikä tuotantopanoksille, jotta kasvihuonekaasupäästöjen vähennykset ja energiatehokkuudesta saatavat säästöt kunkin tuotantoprosessin aikana kyseisellä toimialalla tai toimialan osalla ovat mahdollisimman suuret.
– –
2.   Määriteltäessä vertailuarvojen ennakolta asettamista koskevia periaatteita yksittäisillä toimialoilla tai toimialojen osilla lähtökohtana on käytettävä tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräistä tehokkuutta tietyllä toimialalla tai toimialan osalla yhteisössä vuosina 2007–2008. – –
Jäljempänä olevien 14 ja 15 artiklan mukaisesti annettavissa asetuksissa säädetään tuotantoon sidoksissa olevien kasvihuonekaasupäästöjen seurantaa, raportointia ja todentamista koskevat säännöt ennakolta asetettavien vertailuarvojen määrittämiseksi.
– –”
8.
Direktiivin 12 artikla koskee ”Päästöoikeuksien siirtoa, palautusta ja mitätöimistä”. Sen 3 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittaja palauttaa joka vuosi 30 päivään huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia, jotka ovat muita kuin II luvun (
7
) mukaisesti myönnettyjä päästöoikeuksia, ja että nämä päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen”.
9.
Direktiivin 12 artiklan 3 a kohdan mukaan ”päästöoikeuksien palauttamisvelvollisuutta ei muodostu päästöistä, joiden osalta on todennettu talteenotto ja kuljetus pysyvään varastointiin laitokseen, jolla on voimassa oleva lupa hiilidioksidin geologisesta varastoinnista 23 päivänä huhtikuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/31/EY mukaisesti”. (
8
)
10.
Direktiivin 14 artiklassa (”Päästöjen tarkkailu ja raportointi”) säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Komissio antaa 31 päivään joulukuuta 2011 mennessä [liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuvien] päästöjen – – tarkkailusta ja raportoinnista asetuksen, joka – – perustuu liitteessä IV[ (
9
) ] vahvistettuihin tarkkailua ja raportointia koskeviin periaatteisiin ja johon sisältyvissä kunkin kasvihuonekaasun tarkkailu- ja raportointivaatimuksissa täsmennetään asianomaisen kaasun ilmastoa lämmittävä potentiaali.
Tämä toimenpide, jonka tarkoituksena on muuttaa tämän direktiivin muita kuin keskeisiä osia täydentämällä sitä, hyväksytään 23 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetussa asetuksessa otetaan huomioon uusin ja ajantasaisin tieteellinen tieto, jota on saatavissa erityisesti hallitustenväliseltä ilmastonmuutospaneelilta,[ (
10
) ] ja siinä voidaan myös määritellä vaatimuksia, joiden mukaan toiminnanharjoittajien on raportoitava sellaisen energiavaltaisen teollisuuden valmistamien tavaroiden tuottamiseen liittyvistä päästöistä, joka voi olla altis kansainväliselle kilpailulle. Asetuksessa voidaan lisäksi säätää vaatimuksia tällaisten tietojen riippumattomasta todentamisesta.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kukin laitoksen toiminnanharjoittaja – – tarkkailee laitoksen päästöjä ja raportoi niistä kunakin kalenterivuonna – – toimivaltaiselle viranomaiselle 1 kohdassa tarkoitetun asetuksen mukaisesti kyseisen vuoden päätyttyä.
– –”
11.
Direktiivin 15 artiklan (”Todentaminen ja akkreditointi”) ensimmäisessä kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että toiminnanharjoittajien – – 14 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimittamat päästöraportit todennetaan liitteessä V ja komission kaikissa [15 artiklan] mukaisesti antamissa yksityiskohtaisissa säännöksissä esitettyjen perusteiden mukaisesti ja että tästä ilmoitetaan toimivaltaiselle viranomaiselle.”
12.
Direktiivin 16 artiklassa (”Seuraamukset”) säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on annettava säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden säännösten soveltamisen varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. – –
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos jokin toiminnanharjoittaja ei viimeistään kunkin vuoden huhtikuun 30 päivänä palauta toiminnanharjoittajan – – edeltävän vuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, tämä on velvollinen maksamaan liikapäästöistä sakkoa. Tämä liikapäästösakko on 100 euroa kutakin sellaista aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja – – ei ole palauttanut päästöoikeuksia. Liikapäästösakon maksaminen ei vapauta toiminnanharjoittajaa – – velvoitteesta palauttaa kyseisiä liikapäästöjä vastaava päästöoikeuksien määrä palauttaessaan päästöoikeuksia seuraavan kalenterivuoden osalta.”
Asetus N:o 601/2012
13.
Kuten asetuksen N:o 601/2012 toisesta oikeusperustaa koskevasta viittauksesta ilmenee, kyseisellä asetuksella pannaan täytäntöön erityisesti direktiivin 2003/87 14 artiklan 1 kohta. Asetuksen N:o 601/2012 1 artiklan mukaan siinä vahvistetaan säännöt direktiivin 2003/87 mukaiselle kasvihuonekaasupäästöjen ja toimintatietojen tarkkailulle ja raportoinnille päästökauppajärjestelmän 1.1.2013 alkavana päästökauppakautena ja sitä seuraavina päästökauppakausina.
14.
Asetuksen 5 artiklan mukaan tarkkailun ja raportoinnin ”on oltava kattavaa ja katettava kaikki direktiivin 2003/87 – – liitteessä I tarkoitettuihin toimintoihin – – liittyvistä päästölähteistä ja päästövirroista peräisin olevat prosesseista ja poltosta aiheutuvat päästöt ja kaikki kyseisten toimintojen yhteydessä eriteltyjen kasvihuonekaasujen päästöt; kaksinkertaista laskentaa on kuitenkin vältettävä”. (
11
)
15.
Asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”kunkin toiminnanharjoittajan – – on tarkkailtava kasvihuonekaasupäästöjä toimivaltaisen viranomaisen 12 artiklan mukaisesti hyväksymän tarkkailusuunnitelman perusteella ottaen huomioon sen laitoksen – – luonne ja toiminta, johon sitä sovelletaan”. (
12
)
16.
Asetuksen 20 artiklan 2 kohdan mukaan ”toiminnanharjoittajan on tarkkailu- ja raportointiprosessia määrittäessään sisällytettävä siihen liitteessä IV esitetyt sektorikohtaiset vaatimukset”. Asetuksen N:o 601/2012 liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljännessä alakohdassa mainitaan, että ”jos hiilidioksidi käytetään laitoksessa tai siirretään toiseen laitokseen saostetun kalsiumkarbonaatin (PCC) valmistusta varten, tämä hiilidioksidimäärä on luettava hiilidioksidin tuottaneen laitoksen päästöiksi”.
17.
Asetuksen 49 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toiminnanharjoittajan on vähennettävä laitoksen päästöistä mahdolliset hiilidioksidin määrät, jotka ovat peräisin direktiivin 2003/87/EY liitteen I soveltamisalaan kuuluviin toimintoihin käytetystä fossiilisesta hiilestä, kun hiilidioksidi ei pääse laitoksesta ilmakehään vaan se siirretään laitoksesta johonkin seuraavista:
a)
hiilidioksidia talteen ottavaan laitokseen, josta se kuljetetaan direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan, jossa tapahtuu sen geologinen pitkäaikaisvarastointi;
b)
kuljetusverkkoon, josta se kuljetetaan direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan, jossa tapahtuu sen geologinen pitkäaikaisvarastointi;
c)
direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan, jossa tapahtuu sen geologinen pitkäaikaisvarastointi.
Kun laitoksesta tehdään muunlaisia hiilidioksidisiirtoja, ei hiilidioksidia saa vähentää laitoksen päästöistä.” (
13
)
Saksan oikeus
18.
Direktiivi 2003/87 saatettiin osaksi Saksan oikeusjärjestelmää kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetulla lailla (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen). Päästöjen käsite määritellään kyseisen lain 3 §:ssä. Siinä viitataan ilmaan päästettyihin kasvihuonekaasuihin, joiden lähteet ovat kyseisen lain liitteessä I mainituissa toiminnoissa. Kyseisen lain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on laskettava laitoksensa päästöt kultakin kalenterivuodelta ja raportoitava päästömäärät toimivaltaiselle viranomaiselle viimeistään seuraavan kalenterivuoden 31 päivänä maaliskuuta. Mainitun lain 6 §:ssä toiminnanharjoittaja velvoitetaan toimittamaan kunkin päästökauppakauden tarkkailusuunnitelma toimivaltaisen viranomaisen hyväksyttäväksi.
Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
19.
Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (jäljempänä Schaefer Kalk) on kalkin kalsinointilaitoksen toiminnanharjoittaja Hahnstättenissä (Saksa). Kyseinen toiminta kuuluu päästökauppajärjestelmään. (
14
) Schaefer Kalk siirtää osan laitostoiminnassa tuottamastaan hiilidioksidista toiseen laitokseen, jossa sitä käytetään PCC:n valmistamiseen.
20.
Schaefer Kalk haki 31.7.2012 Deutsche Emissionshandelsstellelta (jäljempänä Saksan päästökauppaviranomainen) hyväksyntää laitoksensa tarkkailusuunnitelmalle. Se pyysi nimenomaisesti, ettei sitä velvoitettaisi raportoimaan PCC:n valmistamiseen siirretystä hiilidioksidista (eikä palauttamaan siirrettyä hiilidioksidia vastaavia päästöoikeuksia). Schaefer Kalk perusteli tätä lähinnä sillä, että hiilidioksidi sidotaan kalsiumkarbonaattiin kemiallisesti eikä se siten päädy ilmakehään.
21.
Saksan päästökauppaviranomainen hyväksyi edellä mainitun tarkkailusuunnitelman 10.1.2013 tekemällään päätöksellä käsittelemättä tarkemmin Schaefer Kalkin esille tuomaa kysymystä PCC:n tuotantoon siirretystä hiilidioksidista. Schaefer Kalk esitti pyynnön, joka koski siirretyn hiilidioksidin vähentämistä sen päästöistä ja jonka viranomainen hylkäsi 29.8.2013 tekemällään päätöksellä (jäljempänä elokuussa 2013 tehty päätös) sillä perusteella, ettei asetuksen (EU) N:o 601/2012 49 artiklassa eikä liitteessä IV säädetä tällaisesta mahdollisuudesta.
22.
Schaefer Kalk nosti elokuussa 2013 tehdystä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Se väitti lähinnä, etteivät asetuksen N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljäs alakohta ole direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdan ja 14 artiklan 1 kohdan mukaisia, koska niissä hiilidioksidi, jota ei päästetä ilmakehään vaan joka siirretään toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten ja sidotaan kemiallisesti tähän tuotteeseen, luetaan hiilidioksidin tuottaneen laitoksen ”päästöiksi”. Tästä aiheutuva taloudellinen rasitus (eli velvollisuus palauttaa vuosittain kyseistä hiilidioksidia vastaava määrä päästöoikeuksia) voi saada toiminnanharjoittajat luopumaan tällaisista siirroista ja siten vaarantaa direktiivin 2003/87 tavoitteen vähentää kasvihuonekaasupäästöjä.
23.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1.
Onko komission asetus (EU) N:o 601/2012 pätemätön ja onko se ristiriidassa direktiivin 2003/87 tavoitteiden kanssa siltä osin kuin [kyseisen asetuksen] 49 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetään, että hiilidioksidia, jota ei siirretä 49 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla, pidetään hiilidioksidia tuottavan laitoksen päästöinä?
2.
Onko komission asetus (EU) N:o 601/2012 pätemätön ja onko se ristiriidassa direktiivin 2003/87 tavoitteiden kanssa siltä osin kuin sen liitteessä IV olevassa 10 kohdassa säädetään, että hiilidioksidi, joka siirretään toiseen laitokseen [PCC:n] valmistusta varten, on luettava hiilidioksidin tuottaneen laitoksen päästöiksi?”
24.
Schaefer Kalk, Saksan hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet asiassa kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet ja Saksan päästökauppaviranomainen esittivät suulliset lausumansa 30.6.2016 pidetyssä istunnossa.
Asian tarkastelu
Schaefer Kalkin asetuksen N:o 601/2012 pätevyyden kyseenalaistamiseksi esittämän väitteen tutkittavaksi ottaminen
25.
Saksan hallitus tiedustelee, voiko Schaefer Kalk edelleen vedota ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa kansallisessa oikeudenkäynnissä asetuksen N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljännen alakohdan pätemättömyyteen, vaikka se ei ole nostanut kyseisestä asetuksesta kumoamiskannetta unionin yleisessä tuomioistuimessa. Saksan hallitus viittaa tällä siihen, että yksityisillä on nyt SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan perusteella entistä laajemmat oikeudet saada asiansa käsitellyksi unionin tuomioistuimissa, sillä kyseisen määräyksen mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen itseään suoraan koskevista sääntelytoimista, jotka eivät edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
26.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksityisen mahdollisuus vedota asiaa käsittelevässä tuomioistuimessa unionin toimiin sisältyvien säännösten pätemättömyyteen edellyttää sitä, ettei kyseisellä asianosaisella ollut oikeutta nostaa SEUT 263 artiklan nojalla kannetta kyseisistä säännöksistä. (
15
) Ainoastaan siinä tapauksessa, että henkilöllä on epäilemättä ollut oikeus vaatia kyseisen toimen kumoamista tässä artiklassa määrätyin edellytyksin, tämä henkilö ei voi vedota sen pätemättömyyteen toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa. (
16
) Olen jo toisaalla selittänyt, mistä syistä tätä oikeuskäytäntöä olisi sovellettava myös SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmanteen osaan. (
17
)
27.
Nyt käsiteltävässä asiassa Schaefer Kalk on oikeutetusti epäillyt, voiko se nostaa SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella unionin yleisessä tuomioistuimessa suoran kanteen asetuksen N:o 601/2012 säännöksistä, ja se kiistää nyt tämän kanneoikeuden.
28.
On totta, että kyseinen asetus on SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu ”sääntelytoimi” eli yleisesti sovellettava toimi, jota ei ole hyväksytty lainsäätämisjärjestyksessä ja joka ei siten ole luonteeltaan lainsäädäntötoimi. (
18
) SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmanteen osaan perustuva kanneoikeus riippuu kuitenkin myös muun muassa siitä, ettei kyseinen sääntelytoimi edellytä sen riitauttamaan pyrkiviin yksityisiin kohdistuvia täytäntöönpanotoimenpiteitä. Sekä asetuksen N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toinen alakohta että sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljäs alakohta kuitenkin edellyttivät Schaefer Kalkia koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä, (
19
) kuten Saksan päästökauppaviranomaisen 10.1.2013 tämän yrityksen pyynnöstä tekemää päätöstä tarkkailusuunnitelman hyväksymisestä. (
20
)
29.
Tällaisissa olosuhteissa Schaefer Kalkilla on oltava oikeus riitauttaa asetuksen N:o 601/2012 kyseisten säännösten pätevyys ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja vaatia sitä esittämään asiaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.
Alustavat huomautukset
30.
Kalkin kalsinointi on kiistatta direktiivin 2003/87 soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa. PCC:n valmistusta ei sitä vastoin mainita direktiivin liitteessä I olevassa luettelossa, eikä se siten kuulu päästökauppajärjestelmään.
31.
Sekä Saksan hallitus että Saksan päästökauppaviranomainen väittävät, ettei PCC:n valmistukseen käytettävän hiilidioksidin kemiallinen muuntaminen ole täydellistä, koska syöttökaasuista vähintään 20 prosenttia poistetaan lopulta jätekaasuna ilmakehään. (
21
) Kirjallisissa huomautuksissaan komissio selittää, ettei PCC:n kemiallisesta tuotantoprosessista sinänsä aiheudu päästöjä. Unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa komissio kuitenkin myönsi, että osa ”syötetystä” hiilidioksidista voi lopulta hävitä prosessissa ja siten päästä ilmakehään. Saksan hallitus katsoo, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa on otettava huomioon myös hiilidioksidin mahdolliset kuljetushävikit ja laitoksessa sattuneet vuodot. Suullisessa käsittelyssä Schaefer Kalk kiisti nämä tosiseikkoja koskevat toteamukset ja totesi, ettei niitä ollut esitetty kansallisessa oikeudenkäynnissä.
32.
SEUT 267 artiklan mukaisissa menettelyissä unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan unionin säädöksen tulkinnasta tai pätevyydestä ainoastaan niiden tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin sille ilmoittaa. (
22
) Sen vuoksi ei ole unionin tuomioistuimen asia arvioida, onko osa Schaefer Kalkin laitoksesta toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirretystä hiilidioksidista hävinnyt (tai voitaisiinko sen uskottavasti katsoa hävinneen) kuljetuksen aikana tai onko hiilidioksidia todellakin päässyt ilmakehään tämän valmistusprosessin seurauksena. Joka tapauksessa on kiistatonta, että ainakin suurin osa PCC:n kemiallisessa valmistusprosessissa käytetystä hiilidioksidista sidotaan kemiallisesti kyseiseen tuotteeseen. Tarkastelen ennakkoratkaisukysymyksiä tältä pohjalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarvittaessa tehdä tarpeelliset tosiseikkojen tarkistukset.
33.
Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa asetuksen N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljännen alakohdan seurauksena on se, että kaikki PCC:n valmistukseen siirrettävä hiilidioksidi luetaan sen tuottaneen laitoksen ”päästöiksi”, vaikka (ainakaan) suurinta osaa siitä ei päästetä ilmakehään, ja että laitoksen toiminnanharjoittajalla on siten direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 kohdan mukaan velvollisuus raportoida nämä hiilidioksidimäärät päästöinä ja palauttaa niitä vastaavat päästöoikeudet. Kysymys kuuluukin, onko komissio voinut pätevästi antaa tällaisen säännöksen jättämättä noudattamatta direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdassa, johon saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa viitataan, esitettyä ”päästöjen” määritelmää. Molemmat ennakkoratkaisukysymykset koskevat tätä seikkaa, ja ne olisi sen vuoksi tutkittava yhdessä.
Voidaanko toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirrettyä hiilidioksidia pitää päästökauppajärjestelmässä tarkoitettuina
”päästöinä
”?
34.
Direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan direktiivillä käyttöön otetun päästökauppajärjestelmän tavoitteena on myötävaikuttaa siihen, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot täyttävät Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa; pöytäkirjalla pyritään ilmakehän kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen sellaiselle tasolle, että estetään ihmisen toiminnan vaaralliset vaikutukset ilmastojärjestelmään, ja sen perimmäinen tavoite on ympäristönsuojelu. (
23
)
35.
Päästökauppajärjestelmän taloudellinen logiikka muodostuu sen varmistamisesta, että ennalta sovittujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömät kasvihuonekaasujen päästövähennykset tapahtuvat mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Kun kyseisessä järjestelmässä sallitaan myönnettyjen päästöoikeuksien myynti, sillä pyritään muun muassa kannustamaan kaikkia järjestelmään osallistuvia siihen, että niiden kasvihuonekaasupäästöt alittavat niille alun perin myönnetyt päästöoikeudet, jotta ylijäämä voidaan myydä myönnetyt päästöoikeudet ylittävän päästömäärän tuottaneelle osallistujalle. (
24
) Tähän tavoitteeseen voidaan päästä lähinnä kahdella tavalla: joko vähentämällä tuotetun kasvihuonekaasun määrää (tyypillisesti siirtymällä tehokkaampiin tuotantomenetelmiin) tai välttämällä kasvihuonekaasujen päästämistä ilmakehään (esimerkiksi muuntamalla kaasut tuotteeksi, johon ne kemiallisesti sidotaan).
36.
Näin ollen yksi päästökauppajärjestelmän perustana olevista pilareista on direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 kohta, jonka nojalla jokaisen toiminnanharjoittajan on palautettava mitätöimistä varten ennen kunkin vuoden 30 päivää huhtikuuta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia määrä, joka vastaa sen kokonaispäästöjä edellisen kalenterivuoden aikana. (
25
)
37.
Tämän ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettavan vastauksen kannalta keskeisen vaatimuksen ulottuvuus riippuu ennen muuta siitä, mitä direktiivin 2003/87 3 artiklan b kohdassa määritellyillä ”päästöillä” tarkoitetaan. Näin ollen tulkitsen tätä säännöstä ottaen unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti huomioon paitsi sen sanamuodon myös asiayhteyden ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa kyseinen säännös on. (
26
)
38.
Direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdan sanamuodosta käy selvästi ilmi, ettei ”päästöjä” voi syntyä, ellei kasvihuonekaasuja päästetä”ilmaan” eli maapalloa ympäröivään kaasukehään. Direktiivissä vaarallisen ilmastonmuutoksen välttämiseksi asetetun päästöjen vähentämistavoitteen (
27
) kannalta on siten johdonmukaista katsoa, ettei pelkkä kasvihuonekaasujen tuotanto johda ”päästöihin”, jos näitä kaasuja ei päästetä ilmakehään. (
28
) Direktiivin 2003/87 liite IV, jossa määritellään seurannan ja raportoinnin yleisperiaatteet, ei tue päinvastaista päätelmää: siinä edellytetään, että toiminnanharjoittaja raportoi laitoksen laskennallisesti tai mittaamalla määritetyt ”kokonaispäästöt” kunkin päästökauppajärjestelmään kuuluvan toiminnan osalta. (
29
)
39.
Kuten Saksan päästökauppaviranomainen, Saksan hallitus ja komissio perustellusti toteavat, 3 artiklan b alakohdan määritelmä ei kuitenkaan rajoitu ainoastaan kasvihuonekaasujen ”suoraan ja välittömään” päästämiseen ilmakehään. Näin ollen se, että kasvihuonekaasuja päästetään ilmaan vasta jonkin ajan kuluttua siitä, kun ne on tuotettu, ja mahdollisesti sen laitoksen ulkopuolella, josta ne ovat peräisin, ei vaikuta mitenkään niiden luonnehdintaan ”päästöiksi”. Päinvastainen tulkinta nimittäin mahdollistaisi sen, että toiminnanharjoittajat pystyisivät kiertämään päästökauppajärjestelmää ottamalla talteen laitoksen tuottamat kasvihuonekaasut ja siirtämällä ne toiseen laitokseen lykätäkseen niiden päästämistä ilmakehään.
40.
Tämän vuoksi olen samaa mieltä siitä, että jos pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa osa toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirretystä hiilidioksidista todellakin pääsee ilmakehään kuljetushävikin tai vuodon taikka itse tuotantoprosessin seurauksena, (
30
) se, että tämä osa siirretystä hiilidioksidista luetaan alkuperäisen laitoksen ”päästöiksi”, on direktiivissä 2003/87 esitetyn määritelmän mukaista. Tällainen tulkinta on sekä direktiivin soveltamisalan, sellaisena kuin se määritellään 2 artiklan 2 kohdassa, että sen 3 artiklan b alakohdassa esitetyn ”päästöjen” määritelmän mukainen: viime kädessä kyseinen hiilidioksidi ”päästetään ilmaan” (vaikkakin epäsuorasti), ja se on peräisin päästökauppajärjestelmään kuuluvasta toiminnasta (pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa kalkin kalsinoinnista).
41.
Asetuksen N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toisella alakohdalla ja sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljännellä alakohdalla on kuitenkin paljon tätä laajempi vaikutus. Niiden mukaan alkuperäisen laitoksen ”päästöinä” ja siten päästökauppajärjestelmän alaisena ei nimittäin pidetä ainoastaan sitä osaa siirretystä hiilidioksidista, joka mahdollisesti päästetään ilmakehään, vaan koko toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirrettyä hiilidioksidimäärää. Näillä säännöksillä luodaan siis olettama, jota ei voida kumota ja jonka mukaan siirretty hiilidioksidimäärä päästetään ilmakehään kokonaisuudessaan.
42.
Tämä lopputulos ei ole ainoastaan ristiriidassa direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdan sanamuodon kanssa vaan se myös vaarantaa direktiivin tavoitteen, joka on ympäristönsuojelu kasvihuonekaasupäästöjä vähentämällä. (
31
)
43.
Kuten Schaefer Kalk suullisessa käsittelyssä asianmukaisesti totesi, päästökauppajärjestelmän taustalla oleva taloudellinen kannustin heikkenee, jos kaikkea PCC:n tuotantoon siirrettyä hiilidioksidia vastaavat päästöoikeudet joudutaan palauttamaan. Koska näitä päästöoikeuksia ei voida enää myydä ”ylijääminä”, lopputuloksena on, että toiminnanharjoittajaa kohdellaan täsmälleen samalla tavoin kuin sitä kohdeltaisiin, jos se olisi päästänyt kaiken tämän hiilidioksidin ilmakehään.
44.
Saksan hallitus kuitenkin väittää asetuksen N:o 601/2012 riidanalaisten säännösten olevan tarpeellisia sen varmistamiseksi, että päästöt ovat komission päätöksessä 2011/278/EU (
32
) kalkin tuotannolle ennakolta asetetun tuotteen vertailuarvon mukaisia. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaan vertailuarvon perusteella määritetään kyseistä toimintaa varten kyseisessä säännöksessä säädettyjen siirtymäaikojen kuluessa jaettavien maksuttomien päästöoikeuksien määrä. Päätöksen 2011/278 liitteessä I olevan 1 kohdan mukaan vertailuarvon laskennassa otetaan huomioon ”kaikki prosessit, jotka liittyvät suoraan tai välillisesti kalkin tuotantoon”. Tästä seuraa, että kalkin kalsinoinnissa syntynyttä ja PCC:n valmistukseen siirrettyä hiilidioksidia varten jaetaan maksuttomia päästöoikeuksia täysin riippumatta siitä, päästetäänkö tämä hiilidioksidi lopulta ilmakehään vai ei. Saksan hallitus väittää lähinnä, että 10 a artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta ilmenevä yhdenmukaistamistavoite huomioiden komission oli varmistettava, että toiminnanharjoittajalla on pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa velvollisuus palauttaa tätä hiilidioksidimäärää vastaavat päästöoikeudet. Komissio väittää samaa.
45.
En hyväksy tätä väitettä.
46.
Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään, että muun muassa saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettavissa asetuksissa, kuten asetuksessa N:o 601/2012, on säädettävä tuotantoon sidoksissa olevien kasvihuonekaasupäästöjen seurantaa, raportointia ja todentamista koskevat säännöt ennakolta asetettavien vertailuarvojen määrittämiseksi. Mielestäni mikään kyseisessä säännöksessä ei viittaa siihen, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa toiminnanharjoittajan vuotuisiin päästöihin olisi sisällytettävä tai sisältyisi PCC:n valmistukseen siirretty hiilidioksidi, jota ei päästetä ilmakehään. On aivan totta, että ennakolta asetetussa tuotteen vertailuarvossa, jonka komissio laski kalkin tuotannolle päätöksessä 2011/278, on otettu huomioon muun muassa PCC:n valmistukseen siirretty hiilidioksidi, jota ei päästetä ilmakehään. Tällaiset hiilidioksidisiirrot todellakin sisältyvät ”prosesseihin, jotka liittyvät suoraan tai välillisesti kalkin tuotantoon”. Pääasiassa tämä on johtanut siihen, että Schaefer Kalkille on jaettu enemmän maksuttomia päästöoikeuksia kuin sille olisi jaettu siinä tapauksessa, että siirrettyä hiilidioksidia ei olisi otettu huomioon. (
33
) Tämä ei kuitenkaan vaikuta mitenkään yhtäältä direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 kohdassa säädetyn päästöoikeuksien palautusvelvollisuuden ulottuvuuteen eikä toisaalta sen päästöjen tarkkailua ja raportointia koskevan asetuksen soveltamisalaan, joka komission oli määrä antaa direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Molemmat säännökset nimittäin koskevat ainoastaan ”päästöjä”, sellaisina kuin ne määritellään direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdassa.
47.
Samasta syystä olen eri mieltä komission suullisessa käsittelyssä esittämästä väitteestä, jonka mukaan direktiivin 2003/87 14 artiklan 2 kohdassa edellytetään kyseisen toimielimen pitävän PCC:n valmistukseen siirrettyä hiilidioksidia ”päästöinä” siitä syystä, ettei PCC:n valmistus siirretystä hiilidioksidista ole innovatiivista eikä prosessissa pystytä takaamaan, ettei tätä kaasua pääse ilmakehään. Tämän säännöksen ainoana tarkoituksena on velvoittaa komissio silloin, kun se antaa 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun asetuksen, ottamaan huomioon ”uusin ja ajantasaisin tieteellinen tieto, jota on saatavissa erityisesti hallitustenväliseltä ilmastonmuutospaneelilta”. Näin ollen ei voida katsoa, että kyseisellä säännöksellä laajennettaisiin direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdassa esitettyä ”päästöjen” määritelmää kattamaan hiilidioksidi, jota ei päästetä ilmakehään. Tässä yhteydessä ei ole mitään merkitystä sillä, onko prosessi, jolla tämä ilmaan päästäminen on vältetty, innovatiivinen vai ei.
48.
Päinvastoin kuin Saksan päästökauppaviranomainen, Saksan hallitus ja komissio väittävät, toiminnanharjoittaja ei myöskään saa perusteetonta kilpailuetua, jos se pystyy ”säästämään” toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirtämäänsä hiilidioksidia vastaavat maksuttomat päästöoikeudet, toisin kuin ne toiminnanharjoittajat, jotka eivät tee tällaisia siirtoja.
49.
On totta, että kilpailuolosuhteiden säilyminen sisämarkkinoilla on yksi direktiivissä 2003/87 säädetyn päästökauppajärjestelmän tavoitteista. (
34
) Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa päästöoikeuksien ”säästymisestä” koituvaa ”kilpailuetua” ei kuitenkaan voida pitää perusteettomana eikä siten kilpailua vääristävänä. Tämä etuhan johtuu pelkästään objektiivisesta erosta kasvihuonekaasuja ilmakehään päästävän toiminnanharjoittajan ja sellaisen toiminnanharjoittajan välillä, joka välttää aiheuttamasta tällaisia päästöjä muuntamalla kemiallisesti osan tuottamastaan hiilidioksidista uudeksi stabiiliksi kemikaaliksi, johon hiilidioksidi sidotaan. Etu on siten täysin päästökauppajärjestelmän taloudellisen logiikan mukainen. (
35
)
50.
En myöskään pidä vakuuttavana (Saksan hallituksen, Saksan päästökauppaviranomaisen ja komission esittämää) argumenttia, jonka mukaan toiminnanharjoittajat pystyisivät helposti kiertämään päästökauppajärjestelmää (ja erityisesti päästöoikeuksien palautusvelvollisuutta), jos niiden sallittaisiin vähentää kokonaispäästöistään toisiin tuotantoyksiköihin siirretyt kasvihuonekaasut. Unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa komissio selitti, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa siirretty hiilidioksidi on välttämättä sisällytettävä laitoksen päästöihin, koska PCC:n valmistus ei ole päästökauppajärjestelmään kuuluvaa toimintaa. Tässä tilanteessa ei ehkä ole mahdollista suorittaa tarkastuksia laitoksessa, johon hiilidioksidi on siirretty PCC:n valmistusta varten.
51.
Hiilidioksidin siirtoon mahdollisesti liittyvien porsaanreikien välttäminen on varmasti oikeutettu tavoite. (
36
) Mielestäni tässä argumentissa ei kuitenkaan ole riittävästi otettu huomioon kaikkia direktiivillä 2003/87 ja sen täytäntöönpanoasetuksilla käyttöön otettuun raportointi- ja seurantajärjestelmään sisältyviä takeita.
52.
Direktiivin 2003/87 14 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että toiminnanharjoittajille asetettu päästöoikeuksien palauttamisvelvollisuus, joka on yksi pilareista, joille päästökauppajärjestelmä on rakennettu, perustuu raportteihin, jotka toiminnanharjoittajat laativat kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista annetussa asetuksessa N:o 601/2012 esitettyjen sääntöjen mukaisesti. (
37
) Näissä säännöissä toiminnanharjoittajilta edellytetään muun muassa sitä, että päästöjen tarkkailu ja raportointi on kattavaa (5 artikla) ja tarkkaa (7 artikla) ja että siinä käytetyt menetelmät ovat totuudenmukaisia (8 artikla). Raportoiduissa päästötiedoissa ja niihin liittyvissä tiedoissa ei asetuksen N:o 601/2012 8 artiklan toisen kohdan mukaan ”saa olla olennaisia väärintulkintoja, tietojen valinnassa ja esitystavassa on vältettävä puolueellisuutta ja tietojen on annettava luotettava ja tasapuolinen kuva laitoksen päästöistä”.
53.
Myönnettyjen päästöoikeuksien tarkkaa kirjanpitoa koskevan vaatimuksen mukaisesti ja direktiivin 2003/87 6 artiklan 2 kohdan e alakohdan ja 12 artiklan 3 kohdan nojalla nämä raportit siirretään muun muassa kyseisen direktiivin 15 artiklassa säädettyyn todentamismenettelyyn ennen kuin ne esitetään toimivaltaisille kansallisille viranomaisille. (
38
) Direktiivin 2003/87 15 artiklasta, luettuna yhdessä direktiivin liitteen V kanssa, ilmenee, että päästöraporttien todentaminen on välttämätön edellytys päästöoikeuksien palauttamiselle. Toiminnanharjoittaja voi siirtää päästöoikeudet vasta, kun hänen raporttinsa on tarkastettu ja todennettu tyydyttäväksi. (
39
)
54.
Yksi todentajan tärkeimmistä velvollisuuksista on nimenomaan todentaa ”riittävällä varmuudella – –, että toiminnanharjoittajan selvityksessä ei ole olennaisia väärintulkintoja”. (
40
) Olennaiset väärintulkinnat voivat liittyä päästöihin, jotka toiminnanharjoittaja ”naamioi” kasvihuonekaasujen siirroiksi toiseen laitokseen. Todentajan on sisällytettävä laatimaansa todentamisraporttiin kaikki olennaiset väärintulkinnat, joita ei ole korjattu ennen todentamisraportin antamista. (
41
) Toiminnanharjoittaja ei voi palauttaa laitoksestaan edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita kokonaispäästöjä vastaavia päästöoikeuksia, kuten direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 kohdassa vaaditaan, ennen kuin sen raportti on todennettu. Toiminnanharjoittajalle on siten määrättävä direktiivin 2003/87 16 artiklan 3 kohdassa säädetty kiinteämääräinen sakko. (
42
)
55.
Direktiivissä 2003/87 ei säädetä muista valvontamekanismeista eikä siinä aseteta päästöoikeuksien palauttamiselle muita ehtoja kuin se, että päästöraportti on todennettu tyydyttäväksi. (
43
) Unionin tuomioistuin on kuitenkin tehnyt selväksi, että direktiivin säännöksistä kokonaisuutena tarkasteltuna ilmenee, että direktiivi ei ole esteenä sille, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset suorittavat lisätarkastuksia tai ‑todennuksia, vaikka toiminnanharjoittajan raportti olisikin jo tarkastettu ja todennettu tyydyttäväksi. Koska tällaisten todentamisten perusteella on mahdollista havaita sääntöjenvastaisuuksia tai petosten yrityksiä, ne myös edesauttavat päästöoikeuksien kaupan järjestelmän asianmukaista toimintaa. (
44
)
56.
Mielestäni näiden tarkastusvaltuuksien käyttäminen on erityisen perusteltua silloin, kun hiilidioksidia siirretään laitoksesta toiseen: tähän tilanteeseen liittyy nimittäin selvä päästökauppajärjestelmän kiertämisen riski. Jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on siten pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa oikeus suorittaa kaikki tarvittavat tarkastukset sen todentamiseksi, että siirrettyä hiilidioksidia todellakin käytetään PCC:n valmistukseen eikä sitä päästetä ilmakehään. Nähdäkseni mikään ei estä suorittamasta tällaisia tarkastuksia laitoksessa, johon hiilidioksidi siirretään. Jos viranomainen toteaa, ettei todennettu päästöraportti sisällä kaikkia päästökauppajärjestelmään kuuluvia päästöjä, asianomaiselle toiminnanharjoittajalle on määrättävä direktiivin 2003/87 16 artiklan 1 kohdan nojalla annetussa kansallisessa lainsäädännössä säädetyt ”tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat” seuraamukset, joiden määrittämisessä on otettava huomioon toiminnanharjoittajan menettely, sen vilpitön mieli tai sen petosaikeet. (
45
)
57.
Näin ollen katson, että – toisin kuin Saksan päästökauppaviranomainen, Saksan hallitus ja komissio väittävät – sääntö, jonka mukaan toiminnanharjoittajan on palautettava toiseen laitokseen PCC:n valmistusta varten siirtämänsä hiilidioksidin kokonaismäärää vastaavat päästöoikeudet riippumatta siitä, päästetäänkö tämä hiilidioksidi ilmakehään vai ei, ei ole tarpeellinen päästökauppajärjestelmän tehokkuuden varmistamiseksi.
58.
Komissio väittää lähinnä, että direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 a kohdasta, joka koskee kasvihuonekaasujen talteenottoa ja niiden kuljetusta pysyvään geologiseen varastointiin, ilmenee, ettei unionin lainsäätäjän tarkoituksena ollut säätää muita poikkeuksia velvollisuuteen palauttaa päästöoikeuksia sellaisen hiilidioksidin osalta, jota ei päästetä suoraan ja välittömästi ilmakehään.
59.
Direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 a kohdalla ei kuitenkaan aseta mitenkään kyseenalaiseksi edellä direktiiviin 2003/87 sisältyvästä ”päästöjen” käsitteestä esittämääni päättelyä.
60.
Direktiivin 12 artiklan 3 a kohdassa määritetään edellytykset, joiden täyttyessä päästöihin, joiden osalta on todennettu talteenotto ja kuljetus pysyvään geologiseen varastointiin, ei sovelleta direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 kohdassa säädettyä päästöoikeuksien palauttamisvelvollisuutta. Se lisättiin direktiiviin toiminnanharjoittajien kannustamiseksi tällaisen tekniikan käyttämiseen (
46
) siinä yhteydessä, kun unionin lainsäätäjä päätti lisätä direktiivin 2003/87 soveltamisalaan kuuluvien toimintojen luetteloon (liite I) ”kasvihuonekaasujen talteenoton tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvista laitoksista niiden kuljettamiseksi ja geologiseksi varastoimiseksi direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan”, ”kasvihuonekaasujen kuljettamisen putkistojen kautta geologista varastointia varten direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan” ja ”kasvihuonekaasujen geologisen varastoinnin direktiivin 2009/31/EY mukaisesti sallitussa varastointipaikassa”. (
47
) Unionin lainsäätäjä on näin katsonut, että vaikka näiden toimintojen ensisijaisena tarkoituksena on välttää päästöjä (mikä oikeuttaa 12 artiklan 3 a kohdassa säädetyn ehdollisen poikkeuksen), niillä ei ole tarkoitus poistaa kasvihuonekaasuja kokonaan: on siis edelleen olemassa selvä riski siitä, että nämä kaasut lopulta päätyvät ilmakehään. (
48
) Unionin lainsäätäjä ei puolestaan asettanut PCC:n valmistusta varten suoritettavia hiilidioksidisiirtoja sellaisinaan päästökauppajärjestelmän alaisiksi. Tämä on loogista, koska (suurin osa) hiilidioksidi(sta) sidotaan kemiallisesti PCC:hen eikä se siten voi päätyä ilmakehään. Sen vuoksi direktiivin 2003/87 12 artiklan 3 a kohdassa säädetystä poikkeuksesta ei sen erityinen tarkoitus huomioiden saada yleisohjetta direktiivin 3 artiklan b alakohdassa määritellyn päästöjen käsitteen tulkintaan.
61.
Voidaanko sitten sanoa, että asetuksen N:o 601/2012 riidanalaisilla säännöksillä ainoastaan muutetaan direktiivin 2003/87 ”muita kuin keskeisiä osia””täydentämällä sitä” ja että niissä on siten pysytty tämän direktiivin 14 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetetuissa rajoissa?
62.
Mielestäni vastaus on selvästikin kieltävä.
63.
Kuten jo selitin, riidanalaisten säännösten vaikutuksena on, että direktiivin 2003/87 3 artiklan b alakohdassa, johon direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa viitataan, esitetyn ”päästöjen” määritelmän soveltamisala laajenee. Kyseinen käsite on kiistatta olennainen osa direktiivillä 2003/87 käyttöön otettua päästökauppajärjestelmää, ja sillä on siten keskeinen tehtävä direktiivin ympäristönsuojelutavoitteen saavuttamisessa. Näin ollen komissio ei voinut täytäntöönpanoasetuksella muuttaa kyseisen käsitteen soveltamisalaa puuttumatta samalla sellaisiin poliittisiin valintoihin, joiden tekeminen kuuluu ainoastaan unionin lainsäätäjälle. (
49
)
Ratkaisuehdotus
64.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista 21.6.2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 601/2012 49 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja sen liitteessä IV olevan 10 kohdan B alakohdan neljäs alakohta ovat pätemättömiä siltä osin kuin niissä säädetään, että kalkin kalsinoinnissa tuotettu ja toiseen laitokseen saostetun kalsiumkarbonaatin valmistusta varten siirretty hiilidioksidi on kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY soveltamiseksi sisällytettävä laitoksen ’päästöihin’ riippumatta siitä, päästetäänkö kyseinen hiilidioksidi ilmakehään vai ei.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2003, L 275, s. 32). Pääasian kannalta merkityksellinen versio on kyseinen direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (EUVL 2009, L 140, s. 63).
(
3
)	Jäljempänä hiilidioksidi tai CO2.
(
4
)	Direktiivissä 2003/87 tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista 21.6.2012 annettu asetus (EUVL 2012, L 181, s. 30).
(
5
)	Saostetuksi kalsiumkarbonaatiksi (jäljempänä PCC). Tätä ainetta käytetään erilaisten teollisuustuotteiden – kuten liiman, maalin tai paperin – valmistuksessa.
(
6
)	Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja hyväksyttiin 11.12.1997. Euroopan unionin neuvosto hyväksyi Kioton pöytäkirjan päätöksellä 2002/358/EY (EYVL 2002, L 130, s. 1).
(
7
)	Tämä luku koskee ”ilmailua” eikä siten ole pääasian kannalta merkityksellinen.
(
8
)	EUVL 2009, L 140, s. 114.
(
9
)	Liitteessä vahvistetuissa tarkkailua ja raportointia koskevissa periaatteissa edellytetään, että toiminnanharjoittaja sisällyttää laitosta koskevaan päästöraporttiin muun muassa kunkin liitteessä I mainitun toiminnan osalta laskennallisesti tai mittaamalla määritetyt kokonaispäästöt. Ks. liitteessä IV olevan A osan, ”Päästöraportin laatiminen”, B ja C kohta.
(
10
)	Intergovernmental Panel on Climate Change.
(
11
)	Ks. edellä 5 kohta.
(
12
)	Tarkkailusuunnitelman on muodostuttava tietyn laitoksen tarkkailumenetelmien yksityiskohtaisesta, kattavasta ja avoimesta dokumentaatiosta, ja sen on sisällettävä yleiset tiedot laitoksesta, yksityiskohtainen kuvaus sovelletuista laskentaan ja mittaukseen perustuvista menetelmistä sekä yksityiskohtainen kuvaus asetuksen N:o 601/2012 49 artiklassa tarkoitettujen hiilidioksidisiirtojen tarkkailumenetelmästä. Ks. asetuksen N:o 601/2012 12 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja liitteessä I oleva 1 kohta.
(
13
)	Asetuksen 49 artiklan taustalla oleva logiikka ilmenee sen johdanto-osan 13 perustelukappaleesta, jossa selitetään, että ”puhtaan hiilidioksidin siirtämiseen mahdollisesti liittyvien epävarmuustekijöiden karsimiseksi” tällaista hiilidioksidia ”saisi siirtää vain varastoitavaksi geologiseen varastointipaikkaan unionin kasvihuonekaasujen päästökauppajärjestelmän mukaisesti; tämä on tällä hetkellä ainut unionin päästökauppajärjestelmässä hyväksytty hiilidioksidin pysyvä varastointitapa”.
(
14
)	Direktiivin 2003/87 liitteessä I lueteltujen päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimintojen joukossa mainitaan ”kalkin tuotanto tai dolomiitin tai magnesiitin kalsinointi kiertouuneissa tai muuntyyppisissä uuneissa, joiden tuotantokapasiteetti ylittää 50 tonnia päivässä”.
(
15
)	Ks. viimeksi tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
16
)	Ks. mm. tuomio 17.3.2016, Portmeirion Group, C‑232/14, EU:C:2016:180, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
17
)	Ks. ratkaisuehdotukseni A ym., C‑158/14, EU:C:2016:734, 67–72 kohta.
(
18
)	Ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 60 kohta.
(
19
)	Kun arvioidaan sitä, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan perusteella. On siis merkityksetöntä, edellyttääkö kyseessä oleva toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä muihin yksityisiin nähden. Ks. mm. tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
20
)	Tämä hyväksyntä vaaditaan asetuksen N:o 601/2012 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.
(
21
)	Saksan päästökauppaviranomainen totesi suullisessa käsittelyssä, että vaikka hiilidioksidin ”ylijäämä” voi toki olla pienempikin, PCC:n optimaalisessa tuotannossa jätekaasun osuus on vähintään 20 prosenttia.
(
22
)	Ks. mm. tuomio 9.10.2014, Traum, C‑492/13, EU:C:2014:2267, 19 kohta ja tuomio 21.7.2016, Argos Supply Trading, C‑4/15, EU:C:2016:580, 29 kohta.
(
23
)	Tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 29 kohta.
(
24
)	Tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 32 kohta. Ks. myös tuomio 7.4.2016, Holcim (Romania) v. komissio, C‑556/14 P, ei julkaistu, EU:C:2016:207, 64 ja 65 kohta.
(
25
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 29 kohta.
(
26
)	Ks. mm. tuomio 4.2.2016, Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
27
)	Direktiivin 2003/87 1 artiklan toinen kohta.
(
28
)	Tätä periaatetta on sittemmin täsmennetty lisäämällä direktiivin 2003/87 liitteessä I olevaan luetteloon kasvihuonekaasujen talteenotto, siirto ja geologinen varastointi direktiivin 2009/31 mukaisesti sallittuun varastointipaikkaan. Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 59 ja 60 kohta.
(
29
)	Liitteessä IV olevan A osan, ”Päästöraportin laatiminen”, B ja C kohta.
(
30
)	Kuten jo mainitsin, unionin tuomioistuimen asiana ei ole ratkaista näitä tosiseikkoihin liittyviä kysymyksiä.
(
31
)	Ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 31 kohta.
(
32
)	Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annettu päätös (EUVL 2011, L 130, s. 1).
(
33
)	Ks. edellä 44 kohta.
(
34
)	Ks. mm. tuomio 29.3.2012, komissio v. Puola, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, 77 kohta ja tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 49 ja 50 kohta.
(
35
)	Ks. edellä 35 kohta.
(
36
)	Ks. asetuksen N:o 601/2012 johdanto-osan 13 perustelukappale.
(
37
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 31 kohta.
(
38
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 31 kohta.
(
39
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 32 kohta.
(
40
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöraporttien ja tonnikilometriraporttien todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista 21.6.2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 600/2012 (EUVL 2012, L 181, s. 1) 7 artiklan 1 kohta.
(
41
)	Komission asetuksen N:o 600/2012 27 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohta.
(
42
)	Ks. vastaavasti tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 35 kohta.
(
43
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 34 kohta.
(
44
)	Tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 37 kohta.
(
45
)	Ks. vastaavasti tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 39 kohta.
(
46
)	Ks. direktiivin 2009/29, jolla 12 artiklan 3 a kohta lisättiin direktiiviin 2003/87, johdanto-osan 20 perustelukappale.
(
47
)	Kursivointi tässä.
(
48
)	Ks. vastaavasti direktiivin 2009/29 johdanto-osan 39 perustelukappale.
(
49
)	Ks. vastaavasti tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.