62014CJ0448
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2016. november 9. (
*1
) (
1
)
„Előzetes döntéshozatal — Új élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők — 258/97/EK rendelet — Az 1. cikk (2) bekezdésének c) pontja — Az »új elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők« fogalma”
A C‑448/14. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága, Németország) a Bírósághoz 2014. szeptember 26‑án érkezett, 2014. szeptember 15‑i határozatával terjesztett elő az előtte
a Davitas GmbH
és
a Stadt Aschaffenburg
között,
a Landesanwaltschaft Bayern
részvételével
folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: J. L. da Cruz Vilaça tanácselnök, A. Tizzano (előadó), a Bíróság elnökhelyettese, A. Borg Barthet, E. Levits és F. Biltgen bírák,
főtanácsnok: M. Szpunar,
hivatalvezető: K. Malacek tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2015. október 29‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
—
a Davitas GmbH képviseletében C. Sachs Rechtsanwältin,
—
a Stadt Aschaffenburg képviseletében A. Schellenberg Rechtsanwältin,
—
a Landesanwaltschaft Bayern képviseletében R. Käβ, meghatalmazotti minőségben,
—
a görög kormány képviseletében I. Chalkias, O. Tsirkinidou és A. Vasilopoulou, meghatalmazotti minőségben,
—
az Európai Bizottság képviseletében S. Grünheid és K. A. Herbout‑Borczak, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2016. január 21‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2009. június 18‑i 596/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2009. L 188., 14. o.) módosított, az új élelmiszerekről és az új élelmiszer‑összetevőkről szóló, 1997. január 27‑i 258/97/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 1997. L. 43., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 18. kötet, 244. o.) 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának az értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet a Davitas GmbH és Stadt Aschaffenburg (Aschaffenburg városa, Németország) között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelynek tárgya az ezen utóbbi által hozott határozat, amely megtiltotta a „De Tox Forte” elnevezésű élelmiszertermék (a továbbiakban: De Tox Forte) forgalmazását.
Jogi háttér
Az uniós jog
3
A 258/97 rendelet (1) és (2) preambulumbekezdése értelmében:
„(1)
[…] [A]z új élelmiszerekre, illetve az új élelmiszer‑összetevőkre vonatkozó nemzeti jogszabályok eltérései akadályozhatják az élelmiszerek szabad mozgását […] [és] ezek az eltérések tisztességtelen versenyfeltételeket teremthetnek, ezáltal közvetlenül befolyásolhatják a belső piac működését;
(2)
[…] [A] közegészség védelmében szükség van annak biztosítására, hogy az új élelmiszereket és az új élelmiszer‑összetevőket közösségi eljárás keretében egységes biztonsági vizsgálatnak vessék alá, mielőtt azokat [az Európai Unió] területén forgalomba hozzák […]”
4
Az említett rendelet 1. cikkének a szövege a következő:
„(1)   Ez a rendelet az új élelmiszereknek és az új élelmiszer‑összetevőknek [az Unión] belüli forgalomba hozatalára vonatkozik.
(2)   Ezt a rendeletet az olyan élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők [Unión] belüli forgalomba hozatalára kell alkalmazni, amelyek emberi fogyasztás céljából történő felhasználása [az Unión] belül mindeddig elhanyagolható volt, és amelyek a következő kategóriákba tartoznak:
c)
az új vagy szándékosan módosított elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők;
d)
a mikroorganizmusokból, gombákból vagy algákból álló vagy azokból izolált élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők;
e)
a növényekből álló vagy azokból izolált élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők, valamint az állatokból izolált élelmiszer‑összetevők, a hagyományos szaporítási vagy tenyésztési gyakorlat alapján előállított élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők kivételével, amelyek korábbi, élelmiszerként történő biztonságos felhasználása adatokkal igazolható;
f)
az élelmiszerek és az élelmiszer‑összetevők, amelyeknél jelenleg nem használt, az élelmiszerek vagy élelmiszer‑összetevők összetételében vagy szerkezetében olyan számottevő változásokat előidéző gyártási eljárást alkalmaztak, amelyek kihatnak azok tápértékére, anyagcseréjére vagy a bennük található nemkívánatos anyagok mennyiségére.
[…]”
A német jog
5
A 2013. augusztus 7‑i törvénnyel (BGBl. 2013 I., 3154. o.) módosított Lebensmittel‑, Bedarfsgegenstände‑ und Futtermittelgesetzbuch (az élelmiszerekről, a közszükségleti cikkekről és a takarmányokról szóló törvénykönyv) 2013. június 3‑án kihirdetett változata (BGBl. 2013 I., 1426. o.) 39. §‑ának (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A hatáskörrel rendelkező hatóságok meghozzák a jogsértés alapos gyanújának megállapításához, illetve kizárásához vagy a megállapított jogsértések megszüntetéséhez vagy a jövőbeli jogsértések megelőzéséhez, valamint az egészség tekintetében fennálló veszélyekkel vagy a megtévesztéssel szembeni védelemhez szükséges határozatokat és intézkedéseket. A hatóságok különösen
[…]
3.
megtilthatják vagy korlátozhatják termékek gyártását, feldolgozását vagy forgalomba hozatalát […]”
6
A 2008. május 27‑i közleménnyel (BGBl. 2008 I., 919. o.) módosított Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (az új élelmiszerekre és élelmiszer‑összetevőkre vonatkozó uniós jogi rendelkezések végrehajtásáról szóló rendelet) 2000. február 14‑én kihirdetett változata (BGBl. 2000 I., 123. o.) 3. §‑ának (1) bekezdése szerint:
„A (2) bekezdés sérelme nélkül a 258/97 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében vett élelmiszereket és élelmiszer‑összetevőket a forgalomba hozatalért felelős személy nem hozhatja forgalomba a 258/97/EK rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében említett eljárások szerint kiadott engedély nélkül.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
7
A Davitas 2012. augusztus 1‑jétől forgalmazta Németországban a De Tox Fortét, egy olyan élelmiszerterméket, amelynek egyetlen összetevője a klinoptilolit, amely vulkanikus eredetű ásványi anyag.
8
2013 januárja során Aschaffenburg városa azt kérte a Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheittól (Bajorország tartomány egészségügyi és élelmiszerbiztonsági hivatala, Németország), hogy elemezze e termék egy mintáját.
9
E hivatal a 2013. március 1‑jei szakvéleményében megállapította, hogy a klinoptilolit a 258/97 rendelet értelmében vett „új élelmiszer‑összetevőnek” minősül, mivel nem igazolták az Európai Unión belüli, 1997. május 15. előtti, nem elhanyagolható fogyasztását.
10
E szakvélemény alapján Aschaffenburg városa a 2013. június 6‑i határozatával a De Tox Fortét az említett rendelet értelmében vett „új élelmiszernek” minősítette, mivel annak egyetlen összetevője a klinoptilolit. Emiatt megtiltotta a Davitasnak e termék forgalmazását addig, amíg az említett rendelet rendelkezéseinek megfelelően meg nem szerzi a forgalombahozatali engedélyt.
11
A Davitas megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be e határozattal szemben a Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Bajorország tartomány würzburgi közigazgatási bírósága, Németország) előtt. E keresettel összefüggésben a Davitas elismerte, hogy a klinoptilolit emberi fogyasztása az Unióban „elhanyagolható” volt 1997. május 15. előtt. Arra hivatkozott azonban, hogy az érintett összetevő mindenesetre nem minősíthető „újnak”, mivel az nem felel meg a 258/97 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében előírt második feltételnek, tekintettel arra, hogy nem tartozik az ezen (2) bekezdés c)–f) pontjában meghatározott kategóriák egyikébe sem.
12
A Davitas konkrétan az említett (2) bekezdés c) pontjában hivatkozott kategóriát illetően azzal érvel, hogy a klinoptilolit nem rendelkezik e rendelkezés értelmében vett „új elsődleges molekulaszerkezettel”, mivel ez az összetevő 1997. május 15. előtt ugyanazon molekulaszerkezettel volt jelen a természetben, mint amelyet a De Tox Forte készítményhez használnak.
13
A Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Bajorország tartomány würzburgi közigazgatási bírósága) a 2014. április 23‑i határozattal elutasította a Davitas keresetét azzal az indokkal, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának alkalmazása szempontjából irreleváns, hogy a klinoptilolit 1997. május 15. előtt hasonló molekulaszerkezettel volt jelen a természetben, mint amelyet a De Tox Forte készítményhez használnak, mivel megállapításra került, hogy ezt az összetevőt ebben az időszakban nem fogyasztották élelmiszerként.
14
A Davitas ezen határozattal szemben benyújtott fellebbezése ügyében eljáró Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága, Németország) kételyeket táplál az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának az értelmezését illetően.
15
E körülmények között a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
A 258/97/EK rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett új molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszerről vagy élelmiszer‑összetevőről van‑e szó a felperes által forgalmazott [De Tox Forte] termék esetében?
2)
Ahhoz, hogy e kérdésre igenlő válasz legyen adható, elegendő‑e különösen az, hogy az említett terméket, amelynek a klinoptilolit bizonyos elsődleges molekulaszerkezetében az alkotóeleme, 1997. május 15. előtt még nem élelmiszerként használták fel, vagy az is szükséges, hogy az említett terméket a gyártási folyamat során olyan eljárással állítsák elő, amely új vagy szándékosan módosított molekulaszerkezetet eredményez, olyan anyagról kell‑e tehát szónak lennie, amely a természetben korábban nem fordult elő ilyen formában?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
16
A kérdést előterjesztő bíróság a kérdéseivel, amelyeket együttesen célszerű vizsgálni, lényegében arra vár választ, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés azokra az élelmiszerekre vagy élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyek az Unió területén 1997. május 15. előtt nem képezték emberi fogyasztás tárgyát, vagy e kifejezés azokra az élelmiszerekre vagy élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyeknek a molekulaszerkezet azonos formában ezen időpontot megelőzően nem létezett a természetben.
17
E kérdés megválaszolásához előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az említett rendelet az új élelmiszerek és az új élelmiszer‑összetevők forgalomba hozatalára vonatkozik (2005. június 9‑iHLH Warenvertrieb és Orthica ítélet, C‑211/03, C‑299/03 és C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, 81. pont).
18
E rendelet 1. cikkének (2) bekezdése megállapítja annak hatályát, meghatározva különösen azt, hogy mit kell érteni új élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők alatt (2005. június 9‑iHLH Warenvertrieb és Orthica ítélet, C‑211/03, C‑299/03 és C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, 82. pont, és 2009. január 15‑iM‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, 15. pont).
19
Ugyanennek a rendelkezésnek magából a szövegéből következik, hogy az élelmiszereknek és az élelmiszer‑összetevőknek ahhoz, hogy a 258/97 rendelet értelmében „újnak” minősüljenek, két konjunktív feltételnek kell megfelelniük.
20
Egyrészt szükséges az, hogy ezen anyagok emberi fogyasztása 1997. május 15‑ét, azaz az említett rendelet hatálybalépésének az időpontját megelőzően az Unióban „elhanyagolható” legyen (lásd ebben az értelemben: 2005. június 9‑iHLH Warenvertrieb és Orthica, C‑211/03, C‑299/03 és C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, 82. és 87. pont).
21
Másrészt elengedhetetlen, hogy az említett anyagok ezenfelül az ugyanezen rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c)‑f) pontjában kifejezetten leírt kategóriák valamelyikébe tartozzanak.
22
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ezen 1. cikk (2) bekezdésének c) pontjában meghatározott kategória, amely az előterjesztett kérdések tárgyát képezi, többek között „az új elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező” élelmiszereket és élelmiszer‑összetevőket foglalja magában.
23
Márpedig e szövegből kitűnik, hogy az említett rendelkezés által meghatározott kategória a 258/97 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett többi kategóriától abban különbözik, hogy az az élelmiszer vagy az élelmiszer‑összetevő „elsődleges molekulaszerkezetére” való, a kategória jellemzőjét érintő hivatkozást tartalmaz, míg egyrészt ezen 1. cikk (2) bekezdésének d) és e) pontja konkrétabban bizonyos összetételű szerves anyagokra vonatkozik, és másrészt az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdésének f) pontja azokra az anyagokra utal, amelyekre vonatkozóan az azok összetételében vagy szerkezetében számottevő változásokat előidéző gyártási eljárást alkalmaztak.
24
Ebből következően az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában említett kategória különböző anyagokat foglalhat magában azok összetételétől, vagy az esetükben alkalmazott gyártási eljárástól függetlenül, amennyiben azok „új elsődleges molekulaszerkezettel” rendelkeznek.
25
Meg kell azonban állapítani, hogy e kifejezést nem határozza meg a 258/97 rendelet, amely tehát nem tartalmaz útmutatást, amely alapján meg lehetne állapítani, hogy az e rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában említett kategória az 1997. május 15. előtt az Unióban emberi fogyasztás tárgyát nem képező élelmiszereket vagy élelmiszer‑összetevőket foglalja‑e magában, vagy kizárólag azokat az élelmiszereket vagy élelmiszer‑összetevőket, amelyeknek az elsődleges molekulaszerkezete újonnan jött létre, vagy a természetben ezen időpont előtt már létező szerkezethez képest módosult.
26
Amint az az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, azon kifejezések értelmét és terjedelmét, amelyekre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentésük szerint kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek részét képezik (2015. június 24‑iHotel Sava Rogaška ítélet, C‑207/14, EU:C:2015:414, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
27
A jelen ügyben az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés szokásos jelentése önmagában nem adhatja meg annak egyértelmű értelmezését. Amint ugyanis azt a főtanácsnok az indítványának 30. pontjában megállapította, ez a kifejezés a köznyelvben utalhat az emberi élelmiszerek területén újonnan alkalmazott elsődleges molekulaszerkezetre, és az ember által újonnan alkotott vagy módosított molekulaszerkezetre is.
28
Az említett kifejezés értelmezéséhez tehát azt a kontextust kell figyelembe venni, amelyben a kifejezést a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában alkalmazzák, valamint általánosabban e rendelet célját.
29
Először is az említett rendelet kontextusát érintően meg kell állapítani, hogy amint azt a főtanácsnok az indítványának a 39. pontjában leszögezte, az említett rendelet általános jogszabály, mivel jellegétől függetlenül lefed minden új élelmiszert vagy élelmiszer‑összetevőt, egyes ágazati jogszabályok által szabályozott területek kivételével.
30
Márpedig az ilyen kontextussal kizárólag a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának azon értelmezése összeegyeztethető, amely szerint az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés azokra az élelmiszerekre és élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyek 1997. május 15. előtt nem képezték emberi fogyasztás tárgyát. E kifejezés ettől eltérő értelmezése ugyanis megfosztaná a rendeletet az általános jellegétől, mivel az ilyen értelmezés ahhoz vezetne, hogy annak hatályából ki kellene zárni minden olyan – többek között ásványi eredetű – élelmiszert és élelmiszer‑összetevőt, amely a természetben az elsődleges molekuláris struktúrájukban már létezett 1997. május 15. előtt, és amely nem a rendelet 1. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontjában említett szerves anyagokból áll, vagy amely esetében nem alkalmaztak az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdésének f) pontja értelmében vett új termelési folyamatot.
31
Ami másodszor a 258/97 rendelet által követett célokat illeti, emlékeztetni kell arra, hogy e rendeletet kettős cél jellemzi, amely nem csak az új élelmiszerek belső piaca működésének a biztosításában áll, hanem a közegészségnek az új élelmiszerek által esetlegesen keltett veszélyekkel szembeni védelmében is (lásd ebben az értelemben: 2009. január 15‑iM‑K Europa ítélet, C‑383/07, EU:C:2009:8, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
32
E célok érdekében e rendelet arra törekszik, hogy az Unión belül közös szabványokat határozzon meg az új élelmiszerekre és új élelmiszer‑összetevőkre vonatkozóan, ami többek között abban fejeződik ki – ahogy a (2) preambulumbekezdéséből következik –, hogy bevezeti a közösségi eljárás keretében történő egységes biztonsági vizsgálatukat, mielőtt az Unió területén forgalomba hozzák őket (2009. január 15‑iM‑K Europa ítélet, C‑383/07, EU:C:2009:8, 23. pont).
33
Márpedig e célok követésével kizárólag az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának azon értelmezése bizonyul koherensnek, amely szerint az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés azokra az élelmiszerekre és élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyek 1997. május 15. előtt nem képezték emberi fogyasztás tárgyát. Ez az értelmezés ugyanis lehetővé teszi a közegészségnek az új élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők által keltett esetleges veszélyek elleni hatékony védelmének a biztosítását, mivel az egységes biztonsági vizsgálat kötelező minden olyan alkalommal, amikor valamilyen emberi élelmiszerben olyan új anyagot kívánnak felhasználni, amelyet korábban nem használtak emberi fogyasztásra.
34
Ennek a fordítottjaként, ha az „új elsődleges molekulaszerkezettel” rendelkező élelmiszerek vagy élelmiszer‑összetevők fogalmába csak azok az anyagok tartozhatnak, amelyek a természetben ugyanolyan elsődleges molekulaszerkezettel nem léteztek 1997. május 15. előtt, minden olyan, az említett időpontban létező anyag, amelyet még nem használtak emberi élelmiszerként, és amely nem tartozik a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének d)‑f) pontjában meghatározott kategóriák egyikébe sem, automatikusan mentesülne a forgalomba hozatala előtti, e rendeletben előírt biztonsági vizsgálat alól, anélkül, hogy lehetséges lenne az egészség tekintetében felmerülő esetleges veszély vizsgálata.
35
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy e tényezők alapján az alapügy keretében ellenőrizze, hogy az illetékes nemzeti hatóságok helyesen alkalmazták‑e az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontját, amikor a De Tox Forte‑ot „új élelmiszernek” minősítették.
36
A fenti megfontolásokra tekintettel a kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés azokra az élelmiszerekre vagy élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyek az Unió területén 1997. május 15. előtt nem képezték emberi fogyasztás tárgyát.
A költségekről
37
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
A 2009. június 18‑i 596/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, az új élelmiszerekről és az új élelmiszer‑összetevőkről szóló, 1997. január 27‑i 258/97/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés azokra az élelmiszerekre vagy élelmiszer‑összetevőkre vonatkozik, amelyek az Európai Unió területén 1997. május 15. előtt nem képezték emberi fogyasztás tárgyát.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.
(
1
)	A jelen szöveg kulcskifejezéseket tartalmazó részében az első elektronikus közzétételt követően nyelvi módosítás történt.