62017TJ0571(01)_RES
Zadeva T-571/17 RENV
UG
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 21. junija 2023
„Javni uslužbenci – Pogodbeni uslužbenci – Pogodba za nedoločen čas – Odpoved pogodbe – Člen 47, točka (c)(i), PZDU – Strokovna nesposobnost – Ravnanje v službi in odnos do dela, ki nista združljiva z interesom službe – Obveznost obrazložitve – Pravica do izjave – Pravica do starševskega dopusta – Člen 42a Kadrovskih prepisov – Uporaba minimalnih zahtev iz direktiv 2010/18/EU in 2002/14/ES za uradnike in uslužbence Unije – Členi 27, 30 in 33 Listine o temeljnih pravicah – Pravica delavcev do obveščanja in posvetovanja – Člen 24b Kadrovskih predpisov – Očitna napaka pri presoji – Varstvo v primeru neupravičene odpustitve – Izpodbijanje pravnomočnih aktov kot predhodno vprašanje – Nedopustnost – Načelo sorazmernosti – Zloraba pooblastil – Odgovornost“
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Obveznost obrazložitve in spoštovanje pravice do obrambe – Obseg
(člen 296 PDEU, Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(a) in (c); Kadrovski predpisi za uradnike, člen 25; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 47, točka (c)(i))
(Glej točke 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69 in 70.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi strokovne nesposobnosti – Obveznost predhodnega upoštevanja postopka zaradi strokovne nesposobnosti, ki se uporablja za uradnike – Neobstoj – Nujnost ugotovitve disciplinske kršitve ali malomarnosti pri opravljanju nalog – Neobstoj
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 51, Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 47, točka (c)(i))
(Glej točke 58, 376 in 379.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Dopusti – Starševski dopust – Revidirani okvirni sporazum BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP in ETUC o starševskem dopustu – Direktiva 2010/18 – Zaščita pred manj ugodno obravnavo ali pred odpustitvijo zaradi prošnje za starševski dopust ali koriščenja tega dopusta – Upoštevanje s strani sodišča Unije pri razlagi določb Kadrovskih predpisov
(člen 288, tretji odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 33(2); Kadrovski predpisi za uradnike, člen 1e(2) in člen 42a; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 16 in člen 80(4); Direktiva Sveta 2010/18, Priloga, klavzula 5(4))
(Glej točke od 77 do 88 in od 118 do 121.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi strokovne nesposobnosti ali hude kršitve uslužbenca – Uslužbenec na starševskem dopustu – Odpoved brez čakanja na ponovni začetek opravljanja dela – Dopustnost – Meje – Prepoved odpustitve zaradi prošnje za starševski dopust ali koriščenja tega dopusta
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 42a; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 3a in 16 ter člen 47, točki (b)(ii) in (c)(i); Uredba Sveta št. 723/2004, uvodna izjava 2; direktivi Sveta 96/34, Priloga, klavzula 2(4), in 2010/18, Priloga, klavzula 5(4))
(Glej točke od 93 do 113, 117, od 122 do 126 in 142.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Splošna ugotovitev strokovne nesposobnosti, ki temelji na več razlogih – Nezakonitosti v zvezi z nekaterimi razlogi v izpodbijani odločbi – Razglasitev ničnosti – Meje – Obstoj še drugih pravnih razlogov, ki so zakoniti ali se ne izpodbijajo in so dovolj pomembni za utemeljitev izpodbijane odločbe
(Glej točke 145, 352 in 360.)
Akti institucij – Direktive – Direktiva 2002/14 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci – Obveznost uprave, da izpolnjuje minimalne zahteve iz Direktive
(člen 288 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 27; Kadrovski predpisi za uradnike, člen 9(3); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/14, člen 1(1), člen 2, točki (f) in (g), ter člen 4)
(Glej točke od 150 do 156.)
Uradniki – Zastopanje – Varstvo predstavnikov delavcev – Obseg
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 24b; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/14, člen 7)
(Glej točke od 158 do 162.)
Uradniki – Zastopanje – Varstvo predstavnikov delavcev – Odpoved pogodbe pogodbenemu uslužbencu – Napotitev uslužbenca v okviru sindikalne dejavnosti v obsegu 50 % – Utemeljitev z vidika neizpolnjevanja obveznosti uslužbenca glede pravočasnega obveščanja nadrejenega o udeležbi na sestankih sindikata – Dopustnost
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 60, in Priloga II, člen 1, šesti odstavek; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/14, člen 7)
(Glej točke od 171 do 175, 313 in 314.)
Uradniki – Upravni akti – Domneva veljavnosti – Izpodbijanje – Dokazno breme
(Glej točki 190 in 191.)
Tožbe uradnikov – Tožbeni razlogi – Tožbeni razlog, ki se nanaša na predolgo trajanje postopka pred sodišči Unije – Razglasitev ničnosti odločbe Splošnega sodišča s strani Sodišča z vrnitvijo zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču – Nepristojnost sestave Splošnega sodišča, ki odloča po vrnitvi v razsojanje
(člen 256(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47, drugi odstavek; Statut Sodišča, člen 61)
(Glej točke od 200 do 202.)
Uradniki – Delovni pogoji – Delo s krajšim delovnim časom – Dovoljenje – Možnost zadevne osebe, da zaprosi za preklic dovoljenja pred iztekom dogovorjenega obdobja
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 55a, in Priloga IVa, člen 2, prvi odstavek; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 16 in 91)
(Glej točke od 210 do 212.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi strokovne nesposobnosti – Ugotovitev uprave – Možnost opiranja na dejstva, ugotovljena v predhodnih treh letih – Obveznost opiranja izključno na ponavljajoče se kršitve, navedene v ocenjevalnih poročilih za uslužbenca – Neobstoj
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 51(1)(a); Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 47, točka (c)(i))
(Glej točke od 222 do 228, 364 in 372.)
Tožbe uradnikov – Roki – Narava javnega reda – Izpodbijanje prejšnje odločbe, ki se ni izpodbijala v rokih, kot predhodno vprašanje – Prekluzija – Ponovni začetek – Zahteva – Novo dejstvo
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 90(2))
(Glej točki 234 in 235.)
Tožbe uradnikov – Roki – Izpodbijanje predhodne odločbe, ki se ni izpodbijala v rokih, kot predhodno vprašanje – Tožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako pri presoji in s katerim se izpodbijajo posledice, ki jih je uprava izpeljala iz prejšnjega akta, ki se ni izpodbijal v rokih – Dopustnost
(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90 in 91)
(Glej točki 236 in 260.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi ponavljajočega se in neutemeljenega nespoštovanja rokov za posredovanje dokazil o odsotnosti z dela – Dopustnost
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 57, drugi odstavek, in člen 60, ter Priloga V, člen 6; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 16, člen 47, točka (c)(i), in člen 91)
(Glej točke od 251 do 255.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi neupoštevanja obveznosti izvršitve navodila nadrejenega – Dopustnost – Meje – Navodilo, ki je očitno nezakonito ali v nasprotju z veljavnimi varnostnimi standardi
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 21, prvi odstavek, in člen 21a; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 11 in 81)
(Glej točke od 292 do 295.)
Uradniki – Pogodbeni uslužbenci – Odpoved pogodbe za nedoločen čas – Utemeljitev na podlagi kršitve, storjene namerno ali iz malomarnosti – Široka diskrecijska pravica uprave – Enostranska odpoved – Dopustnost – Obveznost uvedbe disciplinskega postopka – Neobstoj – Izjema – Odpoved brez odpovednega roka v primeru hude kršitve
(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga IX; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člen 47, točki (b) in (c), ter členi od 49 do 50a)
(Glej točke od 388 do 390.)
Povzetek
Tožeča stranka, UG, je nekdanja pogodbena uslužbenka Komisije. Njena pogodba za nedoločen čas je bila odpovedana zaradi njene nezadovoljive uspešnosti in obnašanja v službi v trajanju več let.
Tožeča stranka je bila na dan sprejetja odločbe Komisije o odpovedi njene pogodbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) na starševskem dopustu. Na zadevni dan je tako kot že več let opravljala sindikalno funkcijo in je bila oproščena opravljanja svojih nalog v obsegu 50 %.
Tožeča stranka je v tožbi, vloženi pri Splošnem sodišču, predlagala razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe ter povrnitev premoženjske in nepremoženjske škode, ki naj bi jo utrpela. Splošno sodišče je tožbi ugodilo (
1
) in navedeno odločbo razglasilo za nično.
Na podlagi pritožbe Komisije je Sodišče (
2
) razveljavilo sodbo Splošnega sodišča v delu, v katerem je bila z njo, prvič, izpodbijana odločba razglašena za nično, drugič, je bil ugotovljen obstoj nezakonitosti, zaradi katere bi se lahko uveljavljala odgovornost Komisije, in, tretjič, kot nedopusten zavržen predlog tožeče stranke za povrnitev nepremoženjske škode. Sodišče je poleg tega zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču.
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjenem senatu, je zavrnilo tožbo zoper izpodbijano odločbo in pojasnilo obveznost pristojnega organa, da pri sprejetju take odločbe upošteva minimalne zahteve iz klavzule 5(4) revidiranega okvirnega sporazuma o starševskem dopustu (
3
), kot se uporablja na podlagi Direktive 2010/18 (
4
), ter minimalne zahteve iz člena 7 Direktive 2002/14 (
5
), v skladu s členoma 33 oziroma 27 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki zagotavljata temeljne pravice do starševskega dopusta ter do obveščanja in posvetovanja z delavci.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče najprej opozarja, da mora dati prednost razlagi določb Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi) in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (v nadaljevanju: PZDU), ki omogoča, da se zagotovi njihova skladnost z načeli socialnega prava Unije, ki so izrecno zapisana v Listini, ter da se v Kadrovske predpise in PZDU vključi vsebina določb sekundarnega prava Unije, ki pomenijo pravila minimalnega varstva, da se po potrebi dopolnijo druge določbe Kadrovskih predpisov.
Minimalne zahteve iz klavzule 5(4) okvirnega sporazuma
Minimalne zahteve iz klavzule 5(4) okvirnega sporazuma, ki odražajo in natančneje določajo temeljno pravico do starševskega dopusta, potrjeno s členom 33(2) Listine, saj vsakemu delavcu zagotavljajo zaščito pred manj ugodno obravnavo ali odpustitvijo zaradi prošnje za starševski dopust ali koriščenja starševskega dopusta, je treba obravnavati kot sestavni del Kadrovskih predpisov ter jih ob upoštevanju ugodnejših določb iz teh predpisov uporabljati za uradnike in uslužbence institucij Unije.
V zvezi s tem določbe Kadrovskih predpisov in PZDU ob upoštevanju minimalnih določb pristojnemu organu ne preprečujejo, da sprejme odločbo o odpustitvi uradnika ali odpovedi pogodbe pogodbenemu ali začasnemu uslužbencu, zlasti zaradi strokovne nesposobnosti, tudi če je ta delavec na dan sprejetja te odločbe na starševskem dopustu in bi se načeloma moral po koncu tega dopusta vrniti na to delovno mesto ali k tem nalogam.
Niti cilj niti učinek klavzule 5(4) okvirnega sporazuma namreč ni prepovedati delodajalcu, da odloči o odpustitvi delavca, tudi če je ta na datum sprejetja te odločitve na starševskem dopustu, če odpustitev ni posledica prošnje za ta dopust ali njegovega koriščenja, zlasti iz razlogov, povezanih z datumoma začetka in konca obdobja takega dopusta ali njegovega trajanja, za katera se zaprosi v taki prošnji, in če so izpolnjeni drugi pogoji, določeni z veljavnim zakonom ali drugim predpisom.
Minimalne zahteve iz člena 7 Direktive 2002/14
Določitev splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci iz Direktive 2002/14 je odraz splošnih načel prava Unije, določenih s členom 27 Listine, ki jih morajo institucije upoštevati. Natančneje, z določbami te direktive so postavljene minimalne zahteve za pravico do obveščanja in posvetovanja z delavci, in sicer brez poseganja v določbe, ki so za delavce ugodnejše, poleg tega pa se obveščanje delavcev in posvetovanje z njimi organizirata prek predstavnikov zaposlenih, ki jih predvidevajo nacionalna zakonodaja in predpisi ali praksa.
Tako morajo institucije Unije, prvič, dopustiti, da sindikati in združenja uslužbencev opravljajo svoje naloge zastopanja in posvetovanja na vseh področjih, ki zadevajo zaposlene, in, drugič, ne morejo na noben način kaznovati uradnikov ali uslužbencev zaradi njihovih sindikalnih dejavnosti.
Kljub temu mora uradnik ali uslužbenec, ki je upravičen do napotitve v okviru sindikalne dejavnosti v obsegu 50 %, v skladu s členom 60 Kadrovskih predpisov pridobiti predhodno dovoljenje svojega neposredno nadrejenega, da je odsoten z dela in da se udeleži sestankov, na katere je bil povabljen na podlagi svoje sindikalne funkcije ali funkcije predstavnika zaposlenih. Nadrejeni organ bi lahko po potrebi s pisnim in obrazloženim sklepom zavrnil udeležbo zadevne osebe na teh sestankih. Zahteve po predhodni odobritvi, določene v členu 60 Kadrovskih predpisov, namreč ni treba upoštevati le v primeru bolezni ali nesreče, ne pa tudi v primeru udeležbe pri sindikalnem zastopanju zaposlenih ali na sestankih predstavniškega organa.
Izpodbijana odločba se je posledično lahko, ne da bi bile kršene minimalne zahteve iz člena 7 Direktive 2002/14, oprla na razlog, povezan s tem, da tožeča stranka ni izpolnila obveznosti pravočasnega obveščanja nadrejenih pred sestanki odborov uslužbencev, katerih članica je bila, o svoji udeležbi na teh sestankih, saj tak razlog ne temelji na opravljanju nalog predstavnika zaposlenih, temveč na njenem neizpolnjevanju pogojev organizacije službe, potrebnih za opravljanje funkcije, ki ji je bila zaupana.
Stopnja nadzora sodišča Unije
Kar zadeva odpoved pogodbe začasnega ali pogodbenega uslužbenca za nedoločen čas, ima uprava v skladu s členom 47, točka (c)(i), PZDU in ob upoštevanju odpovednega roka, določenega v pogodbi, široko diskrecijsko pravico, nadzor sodišča Unije pa se mora zato omejiti zgolj na preverjanje neobstoja očitne napake ali zlorabe pooblastil.
Poleg tega iz načela domneve zakonitosti aktov institucij Unije izhaja, da mora začasni ali pogodbeni uslužbenec, zoper katerega je bila izdana odločba o odpustitvi in ki vloži tožbo pri sodišču Unije, dokazati nezakonitost take odločbe.
V zvezi s tem iz člena 30 Listine, ki določa, da ima vsak delavec pravico do varstva pred neupravičeno odpustitvijo, ni mogoče sklepati, da mora Splošno sodišče opraviti podrobnejši nadzor kot v primeru očitne napake pri presoji ali da mora zadevni instituciji naložiti dokazno breme glede zakonitosti take odločbe.
Poleg tega pri preučitvi predlogov za razglasitev ničnosti, ki so jim po potrebi dodani odškodninski zahtevki, potem ko Sodišče v skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije vrne zadevo v razsojanje, senat Splošnega sodišča, ki odloča o teh zahtevkih, ni pristojen za presojo morebitnega predolgega trajanja sodnega postopka in zato te napake ne more poskušati odpraviti, zlasti s spremembo obsega svojega nadzora nad zakonitostjo razlogov iz odločbe, katere razglasitev ničnosti se predlaga.
Utemeljitev odpustitve zaradi strokovne nesposobnosti
Odločbo o odpustitvi začasnega ali pogodbenega uslužbenca na podlagi člena 47, točka (c)(i), PZDU, ki je v bistvu posledica strokovne nesposobnosti, očitane zadevni osebi, je mogoče utemeljiti s sklicevanjem na vrsto konkretnih in skladnih materialnih dejstev, po potrebi podprtih z več letnimi ocenjevalnimi poročili, ki kažejo na nezadovoljivo delovno uspešnost, čeprav se ta dejstva sama po sebi ne zdijo dovolj resna, da bi upravičila tak ukrep.
Strokovno nesposobnost uradnika oziroma začasnega ali pogodbenega uslužbenca je namreč treba presojati zlasti glede na njegovo usposobljenost, uspešnost in obnašanje v službi.
V zvezi s tem lahko neupoštevanje, zlasti večkratno, roka, ki ga ima uradnik ali začasni ali pogodbeni uslužbenec za posredovanje dokazil o odsotnosti z dela, kaže na neprimerno ravnanje zadevnega uradnika ali uslužbenca.
Poleg tega se člen 51 Kadrovskih predpisov niti smiselno ne uporablja za pogodbene uslužbence, v PZDU pa ni nobene določbe o tem, da mora organ za sklepanje pogodb o zaposlitvi pri sprejetju odločitve o odpovedi pogodbe pogodbenemu uslužbencu zaradi strokovne nesposobnosti izhajati izključno iz ponavljajočih se napak, ki bi morale biti navedene v ocenjevalnih poročilih za zadevnega uslužbenca.
Nazadnje, čeprav se lahko zaradi napake ali malomarnosti, ki jo začasni ali pogodbeni uslužbenec stori pri opravljanju svojih glavnih nalog, po potrebi uvede disciplinski ukrep, pa ostaja dejstvo, da lahko tudi brez take napake ali malomarnosti uprava odpove pogodbo začasnemu ali pogodbenemu uslužbencu zaradi strokovne nesposobnosti, če ima splošno ravnanje zadevnega uslužbenca, ker je bilo neprimerno in je trajalo več let, negativne posledice za nemoteno delovanje službe institucije, v kateri je zaposlen.
Izničenje nezakonitih razlogov iz odločbe o odpustitvi zaradi strokovne nesposobnosti, ki temelji na več razlogih
V primeru več razlogov, tudi če je eden ali več razlogov iz izpodbijanega akta neutemeljenih, ta pomanjkljivost ne more povzročiti ničnosti tega akta, če eden ali več drugih razlogov zadostujejo za pravno utemeljitev tega akta, neodvisno od nezakonitih razlogov.
Ko torej Splošno sodišče odloča o zakonitosti odločbe o odpustitvi zaradi ugotovitve strokovne nesposobnosti, ki temelji na več razlogih, mora ugotoviti, ali nezakonitosti, ugotovljene v okviru preučitve nekaterih tožbenih razlogov, povzročijo razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, ali pa so razlogi, ki se ne izpodbijajo ali katerih nezakonitost ni dokazana, dovolj pomembni, da podpirajo splošno ugotovitev o strokovni nesposobnosti in utemeljujejo navedeno odločbo, ne glede na razloge, za katere je Splošno sodišče ugotovilo, da so nezakoniti.
(
1
)	Sodba z dne 2. aprila 2020, UG/Komisija (T-571/17, neobjavljena, EU:T:2020:141).
(
2
)	Sodba z dne 25. novembra 2021, Komisija/UG (C-249/20 P, neobjavljena, EU:C:2021:964).
(
3
)	Revidirani okvirni sporazum o starševskem dopustu, ki so ga 18. junija 2009 sklenile evropske medpanožne organizacije socialnih partnerjev (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP in ETUC) (v nadaljevanju: okvirni sporazum).
(
4
)	Direktiva Sveta 2010/18/EU z dne 8. marca 2010 o izvajanju revidiranega okvirnega sporazuma o starševskem dopustu, sklenjenega med BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP in ETUC, ter o razveljavitvi Direktive 96/34/ES (UL 2010, L 68, str. 13).
(
5
)	Direktiva 2002/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci v Evropski skupnosti – Skupna izjava Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije o zastopanosti zaposlenih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5 zvezek 4, str. 219).