62001CC0087_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La Comisión de las Comunidades Europeas interpuso el presente recurso de casación contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 14 de diciembre de 2000, por la que se anula la decisión de la Comisión mediante la cual ésta opone una compensación de créditos a un organismo privado.
2. El Tribunal de Primera Instancia consideró que el derecho de la Comisión a realizar una compensación de créditos debía quedar supeditado al requisito de que ésta comprobara que la operación no podía comprometer la realización de acciones financiadas por la Comunidad. La Comisión cuestiona la legalidad de dicho requisito.
3. El asunto se inscribe en el marco de un litigio que enfrenta a la Comisión y al Conseil des communes et régions d'Europe.
I. Hechos que originaron el litigio
4. El CCRE es una asociación francesa que agrupa a una serie de asociaciones nacionales de entidades locales y regionales de Europa.
5. Los días 11 de febrero de 1994 y 25 de abril de 1995 dicho organismo celebró tres contratos de asistencia técnica con la Comisión. El artículo 8 de tales contratos establece que quedan sujetos a la ley belga. Además, el artículo 9 contiene una cláusula de sumisión procesal a favor de los órganos jurisdiccionales civiles de Bruselas (Bélgica) para el caso de controversia entre las partes.
6. En enero de 1997 la Comisión procedió a un control de las cuentas del CCRE en el marco de la ejecución de los contratos MED-URBS. Llegó a la conclusión de que el CCRE le debía la suma de 195.991 euros en virtud de tales contratos y el 30 de enero de 1997 emitió una nota de adeudo por dicho importe. Mediante escrito de 7 de febrero de 1997, solicitó al CCRE que le abonara la citada cantidad.
7. Mediante varios escritos, el CCRE puso en tela de juicio la postura de la Comisión y se negó a pagar la cantidad reclamada.
8. El 3 de diciembre de 1998 la Comisión requirió al CCRE el abono de dicho importe. Además, aludió a la posibilidad de cobrar tal cantidad «mediante compensación con las cantidades [adeudadas al CCRE] en concepto de contribución comunitaria o incluso por cualquier vía procedente en Derecho, en relación tanto con el principal como con los intereses».
9. En respuesta a dicho escrito, el CCRE negó formalmente el carácter cierto del crédito de la Comisión y se opuso a la compensación.
10. Mediante escrito de 15 de febrero de 1999, la Comisión señaló que, en su opinión, el crédito reunía las características de certeza, liquidez y exigibilidad que permiten practicar la compensación. Por tanto, informó al CCRE de su decisión de «proceder al cobro de la cantidad de 195.991,00 euros mediante compensación con las cantidades [que se le adeudaban] en concepto de contribuciones» correspondientes a determinadas acciones comunitarias. La Comisión añadió que «los pagos [debían] considerarse percibidos por el CCRE con las obligaciones que de ello se derivan, independientemente de que el pago constituya un anticipo, un pago a cuenta o un pago final».
11. El 20 de abril de 1999, el CCRE interpuso una demanda ante el Tribunal de première instance de Bruxelles, de conformidad con la cláusula de sumisión procesal contenida en los contratos MED-URBS. El objeto de esta demanda era negar el fundamento del crédito de la Comisión y demostrar, de este modo, que no concurrían los requisitos exigidos por el Derecho belga para la extinción de las obligaciones contractuales mediante compensación.
II. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia
12. Mediante demanda presentada el 28 de abril de 1999, el CCRE sometió asimismo el asunto al Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. Su recurso tenía por objeto obtener la anulación de la decisión controvertida en la medida en que se realiza una compensación entre, por una parte, la cantidad de 195.991 euros que adeuda a la Comisión en virtud de los contratos MED-URBS y, por otra, las cantidades que ésta le debe en concepto de los programas y documentos siguientes:
- 39.447,39 euros, en concepto de «seminarios regionales en las zonas objetivo 2»;
- 50.000,00 euros, en concepto de «subvención programa 1998»;
- 82.800,00 euros, en virtud de la «declaración B4-3040/98/208/jnb/d3», y
- 23.743,61 euros, en virtud del «convenio SOC 98 101185 05D05».
13. En apoyo de su recurso, el CCRE invocó cuatro motivos de anulación. Estos motivos se basaban en: 1) la falta de base jurídica de la decisión controvertida; 2) la violación del principio de seguridad jurídica; 3) la violación del principio de confianza legítima, y 4) el incumplimiento de la obligación de motivación impuesta por el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE).
III. La sentencia recurrida
14. Mediante su primer motivo el CCRE sostuvo que la decisión controvertida carecía de base jurídica. Alegó, en concreto, que el mecanismo de la compensación no constituye un principio general del Derecho comunitario y que, de todos modos, en el presente caso no concurrían los requisitos para la aplicación de la compensación (a saber, la existencia de créditos ciertos, líquidos y exigibles).
15. El Tribunal de Primera Instancia acogió este primer motivo por las razones siguientes:
«54 Procede recordar, por una parte, que el objeto del presente recurso consiste en la anulación de la decisión de la Comisión, contenida en su escrito de 15 de febrero de 1999, de oponer al [CCRE] una compensación de sus créditos recíprocos y, por otra, que las partes atribuyeron a los órganos jurisdiccionales civiles de Bruselas la competencia para conocer de los litigios que surgieran en relación con los contratos MED-URBS. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia debe examinar únicamente la legalidad de la mencionada decisión con respecto a sus efectos referidos a la falta de pago efectivo al [CCRE] de las cantidades controvertidas.
55 Acto seguido, procede señalar que, en su estado actual, el Derecho comunitario no contiene normas expresas relativas al derecho de la Comisión, como institución responsable de la ejecución del presupuesto comunitario, con arreglo al artículo 205 del Tratado CE (actualmente artículo 274 CE, tras su modificación), a oponer una compensación a entidades acreedoras de fondos comunitarios pero igualmente deudoras de cantidades con origen comunitario.
56 No obstante, la compensación relativa a fondos comunitarios es un mecanismo jurídico cuya aplicación fue considerada conforme con el Derecho comunitario por el Tribunal de Justicia en las sentencias DEKA/CEE [sentencia de 1 de marzo de 1983, 250/78, Rec. p. 421; en lo sucesivo, "sentencia DEKA/CEE"], Continental Irish Meat [sentencia de 15 de octubre de 1985, 125/84, Rec. p. 3441] y Jensen [y Korn- og Foderstofkompagniet] [sentencia de 19 de mayo de 1998, C-132/95, Rec. p. I-2975; en lo sucesivo, "sentencia Jensen"].
57 Sin embargo, dicha jurisprudencia del Tribunal de Justicia no contiene todos los elementos necesarios para resolver el presente asunto.
58 Por otra parte, debe señalarse que sería preferible que la solución de los problemas que plantea la compensación estuviera contenida en disposiciones generales establecidas por el legislador y no en resoluciones individuales adoptadas por el juez comunitario en el marco de los litigios de que conoce.
59 A falta de normas expresas en la materia y para determinar si la decisión controvertida cuenta con una base jurídica, es necesario referirse a las normas de Derecho comunitario aplicables a la acción de la Comisión y a la citada jurisprudencia. En este contexto, procede, en particular, tomar en consideración el principio de eficacia del Derecho comunitario al que hizo referencia dicha jurisprudencia (sentencia Jensen, apartados 54 y 67) y el principio de buena gestión financiera.
60 El principio de eficacia del Derecho comunitario implica que los fondos de la Comunidad deben ser puestos a disposición y utilizados conforme a su destino.
61 Por consiguiente, en el caso de autos, antes de efectuar la compensación la Comisión debía comprobar si, a pesar de esta última operación, seguían garantizadas la utilización de los fondos de que se trata para los fines previstos y la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades controvertidas.
62 A este respecto, procede recordar que la compensación es un modo de extinción de dos obligaciones recíprocas. En el caso de autos, según la Comisión, la compensación extinguió el crédito que ella invoca contra el CCRE en relación con los contratos MED-URBS, así como, al menos parcialmente, el del CCRE contra la institución, en concepto de subvenciones comunitarias que debían abonársele en el marco de las acciones controvertidas. Además, debe señalarse que, en su escrito de 15 de febrero de 1999, la Comisión puntualizó que los pagos efectuados a través de la compensación debían considerarse "recibidos por el CCRE con las obligaciones que de ello se derivan". De este modo, la Comisión expresó su exigencia de que el [CCRE] cumpliera su obligación de realizar las acciones controvertidas.
63 Sin embargo, puesto que no se pagaron las cantidades destinadas al cumplimiento de esta última obligación, resulta evidente que tales cantidades no se utilizarían de manera acorde con su destino y que, de este modo, podían no realizarse las acciones controvertidas, lo que es contrario a la eficacia del Derecho comunitario y, más concretamente, a la eficacia de las decisiones de concesión de las cantidades controvertidas.
64 La postura de la Comisión implicaba que el CCRE seguía teniendo a su disposición los fondos asignados en el marco de los contratos MED-URBS y que ella reclamaba y que, una vez practicada la compensación, el CCRE podría utilizar tales fondos para realizar las acciones controvertidas.
65 Pues bien, evidentemente, si el CCRE ya no tenía a su disposición los citados fondos, ya no podía financiar la realización de las acciones controvertidas.
66 Así, el efecto de la decisión controvertida consistió en trasladar el problema del cobro de un supuesto crédito de la Comisión en el marco de la ejecución de los contratos MED-URBS a la realización de las acciones controvertidas, que responden a un interés comunitario, en adelante amenazado por la compensación.
67 Ahora bien, las cantidades controvertidas no iban destinadas a pagar deudas del CCRE, sino a realizar las acciones a las que se habían asignado tales sumas. A este respecto, procede señalar que en el presente asunto, a diferencia del que dio lugar a la sentencia Jensen (apartados 38 y 59), en el que el objeto del Reglamento del que se trataba era garantizar unos determinados ingresos a los agricultores, las cantidades controvertidas sólo podían utilizarse para la realización de las acciones a las que iban destinadas.
68 A este respecto, procede considerar que, a pesar de lo manifestado por su representante en el acto de la vista, la Comisión no ha podido probar que, antes de efectuar la compensación, había examinado, como mínimo, el riesgo que entrañaba la falta de pago efectivo de las cantidades controvertidas al [CCRE] para la realización de las acciones correspondientes.
69 En relación con el principio de buena gestión financiera, conforme al cual la Comisión debe ejecutar el presupuesto comunitario, en virtud del artículo 205 del Tratado, su aplicación en el caso de autos confirma el anterior análisis.
70 En efecto, en lo que atañe al cobro de la deuda que tiene el [CCRE] frente a la Comisión, procede señalar que, dado que el CCRE no se encuentra en situación de insolvencia, dicha institución habría podido reclamar el pago ante el tribunal belga competente.
71 Además, a fin de garantizar la correcta utilización de las cantidades controvertidas, si la Comisión albergaba dudas en cuanto a la gestión de los fondos comunitarios por el CCRE, habría podido pensar en suspender, con carácter preventivo, el pago de tales sumas a dicha asociación, como hizo en el caso de otros fondos que también se le adeudaban.
72 De este modo, la Comisión habría podido, por una parte, cobrar la deuda relativa a los contratos MED-URBS y, por otra, asegurarse de que, en caso de pago al CCRE, las cantidades controvertidas se utilizarían efectivamente para la realización de las acciones controvertidas.
73 En definitiva, el principio de buena gestión financiera no debe reducirse a una definición puramente contable, cuyo aspecto esencial consistirá en la mera posibilidad de considerar que una deuda ha sido formalmente satisfecha. Por el contrario, la correcta interpretación de este principio debe incluir una preocupación por las consecuencias prácticas de los actos de gestión financiera, teniendo como referencia, fundamentalmente, el principio de eficacia del Derecho comunitario.
74 De todo lo que precede se deduce que la Comisión no podía adoptar la decisión controvertida sin asegurarse previamente de que tal decisión no suponía ningún riesgo respecto a la utilización de los fondos de que se trata para los fines a los que iban destinados ni respecto a la realización de las acciones controvertidas, siendo así que habría podido actuar de otro modo sin poner en peligro el cobro de la supuesta deuda del [CCRE] frente a ella ni la correcta utilización de las cantidades controvertidas.»
16. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia anuló la decisión controvertida sin examinar los otros motivos invocados por el CCRE.
IV. El recurso de casación
17. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de febrero de 2001, la Comisión interpuso el presente recurso de casación. Solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y condene al CCRE a pagar las costas de las dos instancias.
18. En apoyo de sus pretensiones la Comisión invoca tres motivos:
- la violación del principio general de Derecho comunitario que autoriza la compensación de créditos;
- la violación del principio de eficacia del Derecho comunitario, y
- la violación de los principios de buena gestión financiera y de buena administración de justicia.
19. Antes de examinar los diferentes motivos (apartado C), procede abordar las alegaciones de las partes relativas al Derecho aplicable al litigio (apartado A). Asimismo es necesario identificar la norma de Derecho comunitario que debe tener presente el Tribunal de Justicia al apreciar el recurso de casación (apartado B).
A. Sobre el Derecho aplicable al litigio
20. En el caso de autos, la compensación controvertida afecta a créditos regidos por dos ordenamientos jurídicos distintos. El crédito de la Comisión tiene su origen en los contratos MED-URBS, que están sujetos al Derecho belga. En cambio, el crédito del CCRE se deriva de cuatro decisiones de la Comisión por las que se le concede financiación comunitaria para realizar diversas acciones en el ámbito de la política social y de la cohesión económica y social. Aunque los autos contienen pocos datos sobre este extremo, no se discute que las condiciones de dicha financiación quedan sujetas al Derecho comunitario.
21. Teniendo en cuenta esta particularidad, las partes han abordado la cuestión del Derecho aplicable al litigio. Han invocado varios argumentos para determinar si la validez de la decisión controvertida debe apreciarse a la luz del Derecho comunitario o a la luz del Derecho belga.
22. El CCRE sostiene que el Tribunal de Justicia ha de aplicar simultáneamente el Derecho belga y el Derecho comunitario. En su opinión, la compensación es un modo de extinción de obligaciones recíprocas. Ello significa que si una de las obligaciones está regulada por un Derecho nacional y la otra por el Derecho comunitario, la compensación ha de cumplir los requisitos establecidos por los dos ordenamientos jurídicos de que se trate. Por tanto, en el presente caso, la compensación controvertida sólo será posible si concurren los requisitos para su aplicación exigidos por el Derecho belga y por el Derecho comunitario.
23. La postura de la Comisión es más ambigua. Señala que tanto el Derecho comunitario como el Derecho belga conocen, ambos, el mecanismo de la compensación y que supeditan su aplicación a requisitos idénticos. Por consiguiente, nada se opone, en su opinión, a la operación controvertida. No obstante, la Comisión ha precisado que, en el presente asunto, había aplicado los requisitos exigidos por el Derecho belga. De este modo, la Comisión parece adherirse a la tesis de que la legalidad de la decisión controvertida debe apreciarse, a la vez, a la luz del Derecho comunitario y del Derecho belga.
24. Por mi parte, considero que estos distintos argumentos carecen de fundamento.
25. Cabe recordar que, en virtud del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), es posible interponer un recurso de anulación contra los actos de las instituciones que no sean recomendaciones o dictámenes. Según una jurisprudencia reiterada, el concepto de acto impugnable se extiende a cualquier medida adoptada por las instituciones europeas cuyo objeto sea producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante. A este respecto, la forma del acto adoptado es irrelevante a la hora de determinar si puede ser objeto de un recurso de anulación.
26. En el presente caso, la decisión controvertida constituye un acto impugnable en el sentido de la jurisprudencia antes citada. En efecto, esta decisión no puede aislarse de las decisiones anteriores de la Comisión por las que ésta aceptó conceder una financiación comunitaria al CCRE.
Mediante la decisión controvertida la Comisión optó por un modo específico de extinción de las obligaciones. La Comisión señala que su deuda derivada de las decisiones de financiación queda extinguida por efecto de una compensación, de modo que no va a proceder a la entrega efectiva y material de las cantidades que adeuda al CCRE. En cambio, las obligaciones que se derivan de la percepción de dichas cantidades deben ser ejecutadas correctamente. La decisión controvertida limita así la posibilidad, para el CCRE, de disponer libremente de las sumas que se le adeudan en concepto de contribuciones comunitarias, pese a mantener las obligaciones que se derivan de la percepción de dichas cantidades. En estas circunstancias, la decisión controvertida produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses del CCRE. Por tanto, se trata de un acto que puede ser objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia o el Tribunal de Primera Instancia.
27. Pues bien, me parece evidente que, en el marco de un recurso de anulación, el juez comunitario no puede aplicar el Derecho interno de un Estado miembro. El artículo 173 del Tratado enumera taxativamente los motivos de anulación y todos se rigen por el Derecho comunitario. Por otra parte, sobre este extremo cabe recordar que la negativa a apreciar la validez de los actos comunitarios a la luz del Derecho nacional constituye uno de los pilares de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de derechos fundamentales.
28. En efecto, es sabido que, tras las sentencias Stork/Alta Autoridad y Sgarlata y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia ha tenido que responder a alegaciones según las cuales los actos de las instituciones son ilegales cuando vulneran los derechos fundamentales garantizados por los ordenamientos jurídicos nacionales. En la sentencia Internationale Handelsgesellschaft, el Tribunal de Justicia desestimó estas alegaciones por las razones siguientes:
«Considerando que el recurso a normas o conceptos jurídicos del Derecho nacional, para apreciar la validez de los actos de las instituciones de la Comunidad, tendría por efecto menoscabar la unidad y la eficacia del Derecho comunitario;
que la validez de dichos actos sólo puede apreciarse con arreglo al Derecho comunitario;
que, en efecto, al Derecho nacido del Tratado, surgido de una fuente autónoma, por su propia naturaleza no se le puede oponer ninguna norma del Derecho nacional, sin perder su carácter comunitario y sin que se cuestione el fundamento jurídico de la Comunidad misma;
que la alegación de violaciones de los derechos fundamentales, tal como están formulados por la Constitución de un Estado miembro, o de los principios de una estructura constitucional nacional no puede afectar a la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto en el territorio de dicho Estado.
Considerando que, sin embargo, es preciso examinar si no se ha infringido ninguna garantía análoga, inherente al Derecho comunitario;
que, en efecto, la observancia de los derechos fundamentales es parte integrante de los principios generales del Derecho, cuyo respeto garantiza este Tribunal de Justicia».
29. Pienso que puede aplicarse el mismo razonamiento al caso de autos. Si la validez de la decisión controvertida tuviera que apreciarse a la luz del Derecho belga, se pondrían en serio peligro la unidad y la eficacia del Derecho comunitario. Una solución de este tipo produciría asimismo el efecto de quebrantar la igualdad de los ciudadanos ante la ley, puesto que la posibilidad de la Comisión de realizar una compensación de créditos -y en qué condiciones- variaría en función del Derecho nacional que regulara cada uno de los créditos afectados.
30. En estas circunstancias, pienso que la legalidad de la decisión controvertida debe apreciarse únicamente a la luz del Derecho comunitario. El Tribunal de Primera Instancia (en el marco del recurso de anulación) y el Tribunal de Justicia (en el marco del presente recurso de casación) no pueden aplicar el Derecho belga para apreciar la legalidad de la compensación controvertida.
31. No obstante, dicha conclusión conlleva la necesidad de identificar la norma de Derecho comunitario que debe tener presente el Tribunal de Justicia al apreciar el recurso de casación.
B. Sobre la norma de Derecho comunitario que debe tener presente el Tribunal de Justicia al apreciar el recurso de casación
32. Con carácter previo, cabe recordar que la compensación es un modo de extinción de las obligaciones. Produce el efecto de extinguir simultáneamente obligaciones distintas que existen entre dos personas, deudoras una de la otra, hasta un importe máximo equivalente a la deuda menos elevada. Según el ordenamiento jurídico de que se trate, la compensación puede ser legal (cuando se produce simplemente por efecto de la ley), convencional (cuando opera por voluntad de las partes) o judicial (cuando la decide el juez).
33. En su estado actual, el Derecho comunitario no regula expresamente la compensación. No contiene normas expresas relativas al derecho de la Comisión, en tanto que institución responsable de la ejecución del presupuesto, a oponer una compensación a personas (físicas o jurídicas) acreedoras de fondos comunitarios, pero al mismo tiempo deudoras frente a la Comunidad.
34. Por tanto, la cuestión que se plantea consiste en determinar si existe un principio general de Derecho comunitario que autorice la compensación de créditos. Las partes en el procedimiento invocan argumentos divergentes sobre este extremo.
35. El CCRE considera que el Derecho comunitario no contiene ningún principio general que autorice la compensación de créditos. Se basa en un análisis de la jurisprudencia -a saber, las sentencias DEKA/CEE, Continental Irish Meat, antes citada, y Jensen- para llegar a la conclusión de que el Tribunal de Justicia nunca ha reconocido la existencia de tal principio.
36. La Comisión formula la tesis contraria. Señala que la mayoría de los ordenamientos jurídicos nacionales conocen el mecanismo de la compensación y supeditan su aplicación a requisitos idénticos. Además, la Comisión considera que las sentencias DEKA/CEE, Continental Irish Meat, antes citada, y Jensen reconocieron expresamente la existencia y la utilidad de la compensación de créditos en el ordenamiento jurídico comunitario. Este principio forma parte, por tanto, de los principios generales del Derecho que se aplican incluso a falta de una norma expresa.
37. Por mi parte, estimo que la jurisprudencia actual no permite considerar que el Tribunal de Justicia haya reconocido expresamente la existencia de un principio general del Derecho que autorice la compensación de créditos. En efecto, la única sentencia relativa al derecho de la Comisión a oponer una compensación a un particular es la sentencia DEKA/CEE. Las sentencias Continental Irish Meat, antes citada, y Jensen, aunque contienen indicaciones útiles para el presente litigio, no tratan directamente esta cuestión.
38. El asunto DEKA/CEE tiene su origen en los litigios que generó la supresión de varias restituciones a la producción de gritz de maíz. El 4 de octubre de 1979, el Tribunal de Justicia había condenado a la Comunidad Económica Europea a reparar el perjuicio que sufrió la sociedad DEKA (antes Firma Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) como consecuencia de la supresión de las restituciones a la producción de grañones y sémolas de maíz destinados a la industria cervecera. Paralelamente, la sociedad DEKA debía devolver a las autoridades alemanas diversas restituciones a la exportación percibidas indebidamente en virtud de la normativa comunitaria. Las autoridades alemanas habían cedido su crédito a la Comisión para que pudiera realizar una compensación con la deuda correspondiente a la indemnización. La sociedad DEKA se opuso a la compensación alegando que había cedido su propio crédito a una sociedad tercera, e interpuso un recurso de indemnización.
El Tribunal de Justicia consideró que «la normativa comunitaria sobre las restituciones a la producción o a la exportación puede dar lugar no sólo a créditos que los operadores económicos pueden invocar frente a las autoridades encargadas de la administración del sistema, sino también a solicitudes, dirigidas contra los operadores económicos, de devolución de las cantidades que se han abonado indebidamente [...]. De este modo, dicha normativa puede originar, entre las autoridades y los operadores económicos, créditos recíprocos e incluso conexos que pueden ser objeto de compensación».
Teniendo en cuenta las circunstancias de dicho caso, el Tribunal de Justicia afirmó que la cesión de créditos que efectuó DEKA tenía carácter fraudulento y no era oponible a la Comisión. Por consiguiente, declaró que «el crédito correspondiente a la indemnización [de DEKA] se había extinguido por compensación» con el crédito correspondiente a la devolución del que era titular la Comisión. Por tanto, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de indemnización interpuesto por la sociedad DEKA.
39. De dicha sentencia resulta que, aunque el Tribunal de Justicia reconoció el derecho de la Comisión a oponer una compensación de créditos a un particular, sin embargo, no consagró expresamente la existencia de un principio general de Derecho comunitario que autorice la compensación de créditos. Sobre todo, el Tribunal de Justicia no estableció los presupuestos y los requisitos que deben concurrir para que pueda realizarse tal compensación.
40. En estas circunstancias, considero que las premisas que sentó la sentencia DEKA/CEE han de confirmarse mediante un examen de los Derechos nacionales.
1. Sobre la existencia de un principio general de Derecho comunitario que autorice la compensación de créditos
41. El papel reservado a los principios generales del Derecho es bien conocido. La existencia de estos principios se deduce por vía jurisprudencial con el fin de hacer frente a eventuales lagunas del ordenamiento jurídico y de consagrar valores no escritos, pero, en ocasiones, esenciales. Los principios formulados de este modo ocupan un puesto variable en la jerarquía normativa, puesto que algunos se consideran de naturaleza constitucional, mientras que otros tienen un carácter legislativo o, incluso, infralegislativo.
42. En el ordenamiento jurídico comunitario, el Tribunal de Justicia recurre a los principios generales para completar el Derecho comunitario cuando este último no se pronuncia sobre determinados problemas que los ordenamientos jurídicos nacionales han encontrado y resuelto hace tiempo. Así, en la sentencia Algera y otros/Assemblée commune, el Tribunal de Justicia declaró que el problema de la revocación de los actos administrativos individuales era «un problema [...] bien conocido en la jurisprudencia y en la doctrina de todos los países de la Comunidad, pero para el que el Tratado no prevé ninguna norma». El Tribunal de Justicia consideró que estaba «obligado» a resolver dicho problema «so pena de incurrir en denegación de justicia».
43. Asimismo, el método empleado para deducir la existencia de un principio general de Derecho comunitario es constante. El Tribunal de Justicia efectúa un análisis de Derecho comparado. Compara el Derecho de los diferentes Estados miembros y comprueba si existe un grado razonable de convergencia entre las soluciones nacionales. El Tribunal de Justicia también puede hacer referencia a la evolución histórica del principio para subrayar que «[sus] orígenes se remontan al Derecho romano». Por regla general, adopta una solución progresista y se inspira en la evolución que se esboza en los Estados miembros. Cuando el Tribunal de Justicia deduce la existencia de un principio general del Derecho, la inobservancia de dicho principio constituye una «violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución» en el sentido del artículo 173 del Tratado.
44. En el marco del asunto Danvaern Production, tuve la oportunidad de realizar un examen comparativo de los Derechos nacionales en relación con el concepto de compensación. Llegué a la conclusión de que, globalmente, se podían distinguir tres «familias» de Derechos nacionales por lo que se refiere a este concepto. Se trata de los grupos siguientes:
- derechos que adoptan una concepción basada en la compensación legal. En estos sistemas jurídicos la compensación opera de pleno derecho cuando concurren determinados requisitos: las deudas han de ser recíprocas, fungibles, exigibles y líquidas. No obstante, si falta alguno de estos requisitos, la compensación puede realizarse si las partes lo acuerdan (compensación convencional) o si el juez así lo decide (compensación judicial);
- derechos que adoptan una concepción de la compensación basada en la declaración de una parte. Según esta concepción, la compensación de deudas opera mediante una declaración de voluntad que uno de los deudores dirige al otro. Para ello, es necesario que las deudas sean recíprocas, fungibles y exigibles. No se exige el requisito de liquidez previsto para la compensación legal, y
- derechos que prevén una compensación judicial, que comprende tanto la compensación propiamente dicha (extinción de las deudas recíprocas hasta el límite del importe común) como el principio según el cual el demandado puede aplazar, total o parcialmente, el pago de su deuda hasta que su propio crédito haya sido objeto de una resolución judicial.
45. De estos elementos resulta que todos los Estados miembros conocen el mecanismo de la compensación. Además, trece de estos Estados admiten que la compensación se realice sin intervención de un órgano jurisdiccional. Opera simplemente por efecto de la ley o por voluntad de las partes. Estos trece Estados miembros exigen asimismo requisitos idénticos para realizar la compensación, a saber, la reciprocidad, la fungibilidad y la exigibilidad de las deudas. De ellos, siete Estados miembros adoptan una concepción basada en la compensación legal y exigen un requisito complementario, a saber, la liquidez de las deudas.
46. Sin embargo, estos elementos no bastan para resolver los problemas que suscita el presente asunto. En efecto, el resumen efectuado supra se refiere únicamente a los requisitos para la aplicación de la compensación entre particulares. Ahora bien, el presente litigio tiene por objeto los presupuestos que deben darse para que una autoridad pública (la Comisión) pueda oponer una compensación de créditos a un particular (el CCRE). Por tanto, es necesario continuar con el examen de los Derechos nacionales en relación con este último aspecto.
47. Según mis informaciones, todos los Estados miembros, salvo Irlanda y el Reino Unido, admiten el principio conforme al cual una autoridad pública puede oponer una compensación de créditos a un particular. No obstante, el enfoque de las legislaciones nacionales varía considerablemente de un Estado a otro.
48. En algunos Estados miembros las normas aplicables son las de Derecho civil, a las que se añaden algunos requisitos específicos complementarios. En otro Estado, las normas de Derecho civil son supletorias y sólo se aplican si no se han dictado disposiciones específicas relativas a una materia determinada. Por último, en otros Estados no son aplicables las normas de Derecho civil, de modo que la compensación queda excluida salvo que disposiciones específicas la autoricen expresamente. En tal caso, la normativa particular toma prestados de manera amplia los requisitos de Derecho común o se remite a éste.
49. Cuando interviene una persona pública, la compensación queda sometida a menudo a requisitos más restrictivos. Por regla general, la mayoría de los Derechos nacionales exigen que el crédito sea cierto (que tenga una existencia actual e indiscutible), líquido (determinado en dinero) y exigible (que no esté sujeto a un término suspensivo). No obstante, algunos Estados exigen requisitos adicionales. Así, pese al principio de indivisibilidad de la personalidad del Estado, los derechos belga, francés y luxemburgués exigen que el titular del crédito y el de la deuda sea la misma Administración o el mismo Ministerio. Por el contrario, este requisito no está previsto en los Derechos alemán, austriaco, finlandés y helénico, en los que el hecho de que se esté en presencia de dos Administraciones distintas no supone un obstáculo para la compensación. Los Derechos francés y luxemburgués exigen, además, que la naturaleza jurídica de los créditos respectivos sea idéntica, mientras que, en Derecho helénico, es irrelevante la similitud de las relaciones jurídicas que constituyen el fundamento de los créditos. Por último, entre los Estados que permiten la compensación, algunos la excluyen en el ámbito fiscal o cuando el crédito del particular es inembargable.
50. De este examen resulta que, si bien la casi totalidad de los Estados miembros admiten que una autoridad pública pueda oponer una compensación de créditos a un particular, las modalidades de aplicación de este mecanismo varían considerablemente de un Estado a otro.
51. No obstante, pienso que esta diversidad no puede impedir que el Tribunal de Justicia reconozca la existencia de un principio general de Derecho comunitario.
52. En efecto, de una jurisprudencia reiterada resulta que, para reconocer la existencia de un principio general del Derecho, el Tribunal de Justicia no exige que la norma figure en todos los ordenamientos jurídicos nacionales. De este modo, en el asunto Kampffmeyer y otros/Comisión y Consejo, el Tribunal de Justicia admitió la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad fundada en un perjuicio futuro, si bien dicho recurso no existía en algunos Estados miembros. El Tribunal de Justicia se limitó a afirmar que dicha posibilidad existía en «la mayoría [...], si no [en] todos» los Derechos internos. Asimismo, es irrelevante el hecho de que el alcance y los presupuestos de aplicación de la norma varíen de un Estado miembro a otro. En la sentencia AM & S Europe/Comisión, el Tribunal de Justicia reconoció la existencia de un principio que garantiza la confidencialidad de la correspondencia entre los abogados y sus clientes, si bien «su alcance y los criterios para su aplicación» varían considerablemente de un Estado miembro a otro. El Tribunal de Justicia afirmó que el principio «se reconoce con carácter general» y que los Derechos internos revelaban la existencia de «criterios comunes».
53. Pues bien, pienso que en el presente caso concurren dichos requisitos. En efecto, he comprobado que trece Estados miembros de quince admiten el principio según el cual una autoridad pública puede oponer una compensación de créditos a un particular. Además, en diez de estos Estados, el derecho a realizar la compensación se supedita a la observancia de requisitos mínimos idénticos, a saber, la existencia de deudas ciertas, líquidas y exigibles. Por tanto, el examen comparativo permite afirmar, conforme a la jurisprudencia, que el principio «se reconoce con carácter general» y que «más allá de [las] diversidades, los Derechos internos de los Estados miembros revelan [...] la existencia de criterios comunes».
54. La tesis formulada por los distintos Estados miembros que intervinieron en el asunto Jensen confirma esta conclusión. En dicho asunto, que trataba precisamente del derecho de una autoridad pública (nacional) a oponer una compensación de créditos, los siete Gobiernos que intervinieron sostuvieron que «el derecho, universalmente reconocido en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros a proceder a la compensación [...] de deudas origina un principio general del Derecho comunitario a su favor».
55. En consecuencia, creo que en el caso de autos concurren los requisitos exigidos para reconocer la existencia de un principio general de Derecho comunitario.
56. Además, el reconocimiento de un principio general de Derecho que autorice la compensación de créditos permitiría a la Comisión beneficiarse de las ventajas vinculadas a dicho mecanismo. La compensación presenta, en esencia, tres tipos de ventajas.
57. En primer lugar, ofrece una garantía de pago seria a la institución responsable de la ejecución del presupuesto comunitario. Cuando la Comisión es al mismo tiempo deudora y acreedora de un operador de Derecho privado, la compensación le permite cobrar (total o parcialmente) su crédito sin exponerse al riesgo de insolvencia de su deudor. En la sentencia DEKA/CEE, el Tribunal de Justicia reconoció además que, «en el caso de un operador insolvente, la compensación puede efectivamente constituir la única vía útil de que disponen las autoridades para recuperar las cantidades pagadas indebidamente» en virtud de la normativa comunitaria.
58. En segundo lugar, la compensación permite evitar los gastos necesarios que se derivan de la ejecución forzosa de los créditos de la Comunidad. Es sabido que, en la situación actual, cuando la Comisión quiere ejecutar un crédito frente a un operador privado, necesariamente debe dirigirse a las autoridades nacionales para proceder a la ejecución forzosa. Dicho procedimiento entraña numerosos gastos, puesto que requiere la intervención de personas competentes a estos efectos (abogados, órganos jurisdiccionales nacionales, agentes judiciales, etc.). Pues bien, si la Comisión estuviera autorizada a oponer una compensación de créditos a su deudor, estos gastos podrían reducirse sustancialmente.
59. En tercer lugar, por su propia naturaleza, la compensación facilita y reduce las operaciones de pago. Evita una doble transferencia de fondos y, por tanto, limita los inconvenientes que dicha operación lleva aparejados (formalidades, gastos bancarios, riesgos, etc.). Cabe destacar asimismo que con la introducción del euro se ha facilitado considerablemente el uso de la compensación en las relaciones intracomunitarias, puesto que antes las partes que deseaban compensar sus deudas expresadas en monedas distintas estaban obligadas a determinar el tipo de cambio aplicable a la operación.
60. Por lo tanto, partiendo de estos diferentes elementos, pienso que existe un interés comunitario en permitir que la Comisión, como institución responsable de la ejecución del presupuesto, recurra a la compensación de créditos. La compensación permite proceder al cobro eficaz de los créditos de la Comunidad y contribuye de este modo a una mejor gestión de los fondos públicos comunitarios.
61. A diferencia de lo que sostiene el CCRE, tal principio general de Derecho comunitario no constituye una norma superior o equivalente a las establecidas en los Tratados. En efecto, sin teorizar sobre la jerarquía normativa en Derecho comunitario, cabe señalar que existen diferentes categorías de principios generales en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Algunos principios tienen efectivamente una naturaleza constitucional (como los principios que consagran derechos fundamentales), mientras que otros son sencillamente de naturaleza legal o «administrativa» (como el principio relativo a la revocación de los actos administrativos).
62. Pues bien, es evidente que el principio general relativo a la compensación de créditos forma parte de la segunda categoría de principios. No modifica en absoluto los Derechos nacionales en materia de compensación de créditos, sino que se limita a regular los derechos y obligaciones de la Comunidad frente a los Estados miembros y los particulares. El Derecho interno de los Estados miembros sigue rigiendo plenamente los requisitos para poder realizar una compensación entre particulares o entre una autoridad pública nacional y un particular.
63. Dado que propongo al Tribunal de Justicia deducir la existencia de un principio general de Derecho comunitario que autorice la compensación de créditos, quedan por determinar los requisitos para la aplicación de este mecanismo.
2. Sobre los requisitos para la aplicación de la compensación en Derecho comunitario
64. Es sabido que para determinar la existencia de un principio general de Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia realiza un examen comparativo de los Derechos internos. A este respecto, se admite unánimemente que el Tribunal de Justicia no busca la media aritmética de los Derechos nacionales ni alinearse con el mínimo común denominador. Al contrario, el Tribunal de Justicia procede de manera crítica y deduce la solución más adecuada en el marco de la estructura y los objetivos de la Comunidad.
65. En el presente caso, considero que el Tribunal de Justicia no puede optar por una concepción puramente judicial de la compensación. En efecto, cabe imaginar que, en muchos casos las partes se pondrán de acuerdo para compensar sus créditos. Así ocurrirá cuando las deudas recíprocas sean ciertas, fungibles y exigibles. Pues bien, exigir que en todos los supuestos las partes se dirijan al juez comunitario para que declare la compensación supondría privar a este mecanismo de gran parte de su utilidad. Esta exigencia ya no permitiría evitar la acción judicial -y los gastos que conlleva- para obtener el pago del crédito.
66. Del mismo modo, la concepción puramente legal de la compensación no parece adaptarse bien a las particularidades de la estructura comunitaria. En los Derechos nacionales que optan por esta concepción, la compensación opera de pleno derecho simplemente por efecto de la ley. Ello significa que, si concurren los requisitos legales, las deudas se extinguen automáticamente, «incluso sin conocimiento de los deudores».
Pues bien, habida cuenta de la importancia y de la complejidad del presupuesto comunitario, así como de la multitud de obligaciones financieras de la Comisión, me parece inconcebible que la compensación pueda realizarse sin conocimiento de las partes. En mi opinión, la seguridad y la transparencia de las relaciones jurídicas exigen, por el contrario, que el deudor esté plenamente informado de la intención de la Comisión de recurrir al mecanismo de la compensación.
67. En estas circunstancias, creo que el Tribunal de Justicia puede inspirarse en la concepción de la compensación «mediante declaración», que impera en varios Estados miembros. Según este sistema, la Comisión debe informar necesariamente a su deudor de su voluntad de realizar una compensación de créditos. La declaración de la Comisión debe ser clara (es decir, sin ambigüedades relativas a la voluntad de realizar la compensación y a las deudas que constituyen su objeto), constar por escrito y comunicarse al deudor implicado por correo certificado. La compensación produce sus efectos desde el momento en que el destinatario recibe la declaración de la Comisión. Este sistema ofrece la ventaja de permitir la compensación extrajudicial garantizando al mismo tiempo la transparencia de la operación y la seguridad de las relaciones jurídicas. Asimismo, se adapta al sistema comunitario de vías de recurso, ya que la declaración de la Comisión puede considerarse una decisión en el sentido del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE). Por consiguiente, dicha declaración, mediante la que se realiza la compensación, puede ser objeto de un recurso de anulación ante el juez comunitario en virtud del artículo 173 del Tratado.
68. Por lo que se refiere a los requisitos para la aplicación de la compensación, el Tribunal de Justicia puede inspirarse en el Derecho común de los Estados miembros. En todos los sistemas jurídicos que admiten la compensación extrajudicial, los Estados miembros establecen unos requisitos idénticos para la aplicación, a saber, la existencia de deudas recíprocas, fungibles y exigibles. Dichos requisitos no sólo se aplican a la compensación entre particulares, sino que constituyen asimismo los requisitos mínimos que permiten a una autoridad pública oponer una compensación de créditos. Además, la necesidad de establecer normas claras y sencillas debe conducir a mantener el requisito de la liquidez, exigido por los sistemas que optan por una concepción legal de la compensación. Por lo tanto, el derecho de la Comisión a oponer una compensación de créditos quedaría supeditado a los cuatro requisitos mínimos siguientes:
- la reciprocidad de las deudas: la Comisión y la persona jurídica o física han de ser simultáneamente acreedora y deudora una de la otra;
- la existencia de deudas pecuniarias: por razones de claridad y sencillez, el requisito de fungibilidad, admitido comúnmente, puede convertirse en la exigencia de que las deudas tengan por objeto necesariamente una cantidad de dinero;
- la exigibilidad de las deudas: en el momento en que se realiza la compensación, ha de ser posible reclamar inmediatamente las deudas. Este requisito excluye las deudas sujetas a un término o a una condición, y
- la certeza de las deudas por lo que se refiere a su existencia y a su importe: este requisito excluye los créditos futuros o inciertos, así como los créditos cuyo importe todavía no se conoce. Como en los Derechos internos, este requisito no excluye la compensación cuando simplemente se cuestiona una de las deudas (lo que permitiría a las partes obstaculizar la compensación por motivos meramente dilatorios o caprichosos). La controversia ha de ser «seria», es decir, ha de presentar una apariencia suficiente de estar fundada. En caso de discusión, el juez apreciará, en el ejercicio de sus poderes, la seriedad de la controversia.
69. Por lo tanto, los cuatro requisitos enumerados supra pueden constituir los requisitos mínimos para autorizar a la Comisión a oponer una compensación de créditos a un particular. La cuestión que se plantea es saber si estos requisitos son suficientes. Basándose en el principio de eficacia del Derecho comunitario, el Tribunal de Primera Instancia dio una respuesta negativa en la sentencia recurrida. Consideró que «antes de efectuar la compensación la Comisión debía comprobar si, a pesar de esta [...] operación, seguían garantizadas la utilización de los fondos [comunitarios] para los fines previstos y la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades [...]». En su recurso de casación, la Comisión niega la legalidad de esta exigencia adicional.
70. Antes de abordar esta cuestión me parece útil realizar algunas observaciones complementarias relativas al régimen que podría adoptar la compensación en Derecho comunitario.
3. Observaciones finales relativas al régimen de la compensación en Derecho comunitario
71. Procede recordar que el presente recurso de casación trata únicamente del derecho de la Comisión a oponer una compensación de créditos a un particular. Por tanto, para resolver el litigio, no es necesario que el Tribunal de Justicia determine si la Comisión puede oponer este mecanismo a otras entidades (los Estados miembros) o si otras entidades (los Estados miembros y los particulares) pueden valerse de él frente a la Comisión. Estas cuestiones, como otros aspectos, podrán resolverse en litigios posteriores.
72. No obstante, habida cuenta de la postura que he adoptado, me parece legítimo completar brevemente mi exposición con algunas observaciones, que se limitarán estrictamente a los aspectos invocados supra, así como a su articulación en las vías de recurso comunitarias.
73. En el estado actual de mi reflexión, me inclino a admitir que la compensación pueda operar entre la Comisión y los Estados miembros. De este modo, la Comisión, en su calidad de institución responsable de la ejecución del presupuesto, dispondría de un medio rápido para cobrar deudas de la Comunidad frente a los Estados miembros. En tal caso, la decisión de la Comisión por la que se realiza la compensación podría ser objeto de un recurso de anulación en virtud del artículo 173, párrafo segundo, del Tratado.
A la inversa, no veo, en principio, razones que impidan a un Estado miembro oponer una compensación de créditos a la Comisión. El recurso a este mecanismo podría facilitar las operaciones de pago y las transacciones financieras entre la Comisión y los Gobiernos nacionales. Esta operación quedaría sujeta igualmente al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia, ya que la resolución nacional mediante la cual se realiza la compensación podría ser objeto de un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE).
74. En cambio, la cuestión de si un particular puede oponer una compensación a la Comisión es más delicada. Aunque en mi estudio de la cuestión he obtenido poca información sobre este punto, parece que los Derechos nacionales adoptan soluciones extremadamente diversas. Algunos parecen excluir esta posibilidad, mientras que otros admiten la compensación pero la supeditan a requisitos más restrictivos. Sin embargo, en todos los casos, los Derechos internos aceptan la existencia de un desequilibrio entre el régimen aplicable a la autoridad pública y el reservado a los ciudadanos particulares. Por ello, en el ámbito comunitario podrían considerarse varias soluciones.
75. Una primera solución consiste en excluir pura y simplemente el derecho de los particulares a oponer una compensación a la Comisión. No obstante, he de recordar que, ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión admitió expresamente la posibilidad de que se le opusiera una compensación de créditos, sin limitar su declaración únicamente al supuesto de que fuera un Estado miembro el que lo hiciera.
Una segunda solución equivale a permitir que un particular invoque la compensación en igualdad de condiciones con la Comisión. En ese caso, se supera la idea de desequilibrio admitida en general por los Derechos nacionales. Además, en el plano contencioso, dicha solución implica que la Comisión puede dirigirse al juez nacional para oponerse a la operación y que este último compruebe su legalidad en relación con el Derecho comunitario, recurriendo, en su caso, al procedimiento prejudicial previsto en el artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE).
Una tercera solución puede inspirarse en el Derecho austriaco. Exige que el particular solicite expresamente a la Comisión la compensación de su crédito. La negativa de la Comisión puede ser objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 173 del Tratado y, si la Comisión no responde a su solicitud, el particular puede interponer un recurso por omisión al amparo del artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE).
76. Sea como sea, no es necesario adoptar una postura definitiva en relación con estas cuestiones. Ya lo he dicho, el recurso de casación se refiere únicamente al derecho de la Comisión a oponer una compensación a un particular y esos otros aspectos podrán resolverse en el marco de litigios posteriores. En cambio, hay que determinar si, como declaró el Tribunal de Primera Instancia, el derecho de la Comisión ha de quedar supeditado al requisito de que compruebe «si, a pesar de esta [...] operación, [siguen] garantizadas la utilización de los fondos [comunitarios] para los fines previstos y la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades controvertidas».
C. Examen de los motivos de anulación
77. En su recurso de casación, la Comisión sostiene que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al exigir el requisito controvertido. En esencia, expone tres tipos de alegaciones.
Por una parte, la Comisión considera que el Tribunal de Primera Instancia no respetó el principio general de Derecho comunitario relativo a la compensación de créditos. Al distinguir entre los efectos de una compensación y la entrega efectiva de los fondos comunitarios, el Tribunal de Primera Instancia aplicó una lógica extraña al mecanismo de la compensación. En efecto, la Comisión considera que la compensación constituye un modo de pago equivalente a la entrega efectiva, por lo que la distinción realizada es errónea.
Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia vulneró el principio de eficacia del Derecho comunitario. Según la Comisión, dicho principio sólo es pertinente para determinar en qué circunstancias debe concederse una financiación comunitaria. En cambio, a diferencia de lo que declaró el Tribunal de Primera Instancia, no es pertinente para saber si la Comisión puede ejecutar sus obligaciones por medio de una compensación de créditos antes que mediante la entrega efectiva de las sumas.
Por último, el Tribunal de Primera Instancia ignoró el principio de buena gestión financiera. Al exigir el requisito controvertido, privó a la Comisión de un medio útil y eficaz para proceder al cobro de los créditos de la Comunidad.
78. Es preciso recordar que, en la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia partió del principio de que la eficacia del Derecho comunitario exige la entrega efectiva de las cantidades controvertidas. En su opinión, «[el] principio de eficacia del Derecho comunitario implica que los fondos de la Comunidad [se pongan] a disposición y [se utilicen] conforme a su destino». Pues bien, el Tribunal de Primera Instancia consideró que, «puesto que no se pagaron las cantidades [controvertidas], resulta evidente que tales cantidades no se utilizarían de manera acorde con su destino y que, de este modo, podían no realizarse las acciones controvertidas, lo que es contrario a la eficacia del Derecho comunitario». El Tribunal de Primera Instancia dedujo de ello la necesidad de exigir el requisito controvertido. Estimó que «antes de efectuar la compensación la Comisión debía comprobar si, a pesar de esta [...] operación, seguían garantizadas la utilización de los fondos de que se trata para los fines previstos y la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades controvertidas».
79. Al igual que la Comisión, pienso que, al exigir el requisito controvertido, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho desde distintos puntos de vista.
80. En primer lugar, creo que el Tribunal de Primera Instancia no apreció correctamente el alcance del mecanismo de la compensación de créditos.
81. En efecto, hay que recordar que la compensación es un modo de extinción de dos obligaciones recíprocas. Pues bien, en contra de lo que afirmó el Tribunal de Primera Instancia, dicho mecanismo produce efectos equivalentes a los de un pago o una entrega efectiva.
82. En el plano jurídico, la compensación extingue las dos deudas hasta el límite del importe de la deuda de cuantía menos elevada. Ello significa que los deudores quedan liberados de sus obligaciones como si hubieran procedido al pago (total o parcial). Asimismo, en el plano económico, la compensación no entraña ninguna pérdida para las partes. En la medida en que opera cuando dos partes son deudoras una de la otra, la situación patrimonial es exactamente la misma que si cada una de las partes hubiera procedido a la entrega de las cantidades. No existe ninguna diferencia entre los efectos de la compensación y el supuesto en el que cada parte abona a la otra el importe de las cantidades que debe.
83. En Derecho civil se admite unánimemente que la compensación produce efectos idénticos a la entrega efectiva de las cantidades. Como subrayaba Domat, «las compensaciones no son más que dos pagos recíprocos que se realizan al mismo tiempo sin que los deudores se entreguen otra cosa [...] que los recibos».
84. Por otra parte, en el asunto Jensen el Tribunal de Justicia adoptó una concepción idéntica de la compensación de créditos.
85. Dicho asunto se refería al derecho del Estado danés a realizar una compensación entre su crédito y una ayuda que debía a un particular en virtud del Reglamento nº 1765/92. El citado Reglamento instauró un nuevo régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos para compensar la pérdida de ingresos causada por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio. Su artículo 15, apartado 3, establece expresamente que los pagos compensatorios «deberán abonarse a los beneficiarios en su totalidad». El juez nacional se preguntaba si, habida cuenta de esta exigencia, la Administración danesa podía recurrir al mecanismo de la compensación.
86. El servicio jurídico de la Comisión había sostenido que la compensación no cumplía esta exigencia porque «no puede considerarse equivalente al pago». En cambio, los Estados miembros que presentaron observaciones consideraron que «la compensación conduce al abono íntegro de la ayuda al agricultor [ya que,] en la medida en que su deuda se reduce en la totalidad de ese importe, sale enriquecido». El Abogado General Sr. Fennelly llegó a la conclusión de que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92 no se oponía a la compensación porque, «mediante la compensación, el beneficiario percibe el valor monetario íntegro de la ayuda, si bien no controla plenamente su disposición».
87. El Tribunal de Justicia adoptó una postura idéntica a la de su Abogado General. Comenzó por señalar que el Derecho comunitario no contenía normas generales relativas a los derechos de las autoridades nacionales a practicar compensaciones entre créditos y cantidades abonadas en virtud del Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia aplicó su jurisprudencia en materia de autonomía procesal y consideró que el Derecho comunitario no se oponía a la compensación controvertida siempre que, entre otros requisitos, las autoridades nacionales evitaran cualquier menoscabo de la eficacia del Derecho comunitario. No obstante, el Tribunal de Justicia declaró que una medida nacional que autoriza la compensación con las ayudas comunitarias no vulnera dicho principio. En cuanto al artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92, el Tribunal de Justicia afirmó que esta norma no se opone a la operación controvertida. En su opinión, «una compensación entre los pagos compensatorios efectuados en virtud del Reglamento controvertido y los créditos exigibles a favor de un Estado miembro no produce el efecto de disminuir el importe de la ayuda».
88. De ello resulta que, en Derecho comunitario, como en Derecho civil nacional, la compensación constituye un modo de extinción de las obligaciones que produce efectos idénticos a la entrega efectiva.
89. Para convencerse definitivamente, basta pensar en un ejemplo muy sencillo. Imaginemos que la Comisión adeuda una suma de 10.000 euros a un operador privado y que, recíprocamente, dicho operador le debe la misma cantidad. En tal caso, la compensación produce el efecto de extinguir las deudas de las dos partes. La situación es la misma que si la Comisión hubiera pagado la cantidad de 10.000 euros a su deudor y éste hubiera destinado dicha cantidad al pago de su propia deuda. La única diferencia reside en el hecho de que la compensación limita la posibilidad, para el operador, de disponer libremente de la cantidad controvertida.
Sin embargo, tal como subrayó el Abogado General Sr. Fennelly, «lo mismo sucedería en el caso de un embargo [...] o de cualquier otro procedimiento ejecutivo instado contra el beneficiario». Retomando su ejemplo, nadie pondría en duda que el operador recibió efectivamente los fondos comunitarios si, inmediatamente después de la entrega efectiva, la Comisión procediera al embargo de dichos fondos con el fin de cobrar el crédito del que es titular frente al beneficiario. En efecto, «[desde] el punto de vista del grado de libertad [del] beneficiario [...], la ejecución antes de la [entrega] efectiva [...] presenta escasas diferencias con cualquier forma de ejecución posterior al pago».
90. En estas circunstancias, pienso que, al operar una distinción entre la compensación y la entrega efectiva de las cantidades, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho. En mi opinión, no apreció correctamente el alcance del mecanismo de la compensación de créditos.
91. El razonamiento que desarrolla el Tribunal de Primera Instancia olvida igualmente otro concepto jurídico comúnmente admitido, a saber, la fungibilidad del dinero. No se discute que, cuando una persona recibe una suma de dinero, dicha suma se confunde con los otros activos pecuniarios que integran su patrimonio. Tal como sugirió la Comisión, es difícil concebir un tipo de mecanismo de «señalización» que permita vincular la cantidad percibida a una acción determinada.
Además, tampoco se discute que el patrimonio del beneficiario representa una «garantía general» para sus propios acreedores. Ello significa que, cuando se abonan los fondos comunitarios al beneficiario, sus acreedores pueden embargar su patrimonio y, en concreto, las sumas abonadas en virtud del Derecho comunitario. En estas circunstancias, no veo las razones que impiden a la Comisión practicar una compensación de créditos. En efecto, resulta paradójico negar a la Comisión el derecho a cobrar los créditos de la Comunidad mediante una compensación y admitir que terceros puedan embargar las cantidades abonadas en virtud del Derecho comunitario.
92. En segundo lugar, pienso que el requisito controvertido es contrario al principio de buena gestión financiera. Cabe recordar que el Tribunal de Primera Instancia consideró que, antes de realizar una compensación, la Comisión debía comprobar si dicha operación podía comprometer «la utilización de los fondos [...] para los fines previstos y la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades controvertidas».
93. Pues bien, dicha exigencia puede tener repercusiones considerables en el cobro de los créditos de la Comunidad. En efecto, siguiendo la lógica del Tribunal de Primera Instancia, cualquier mecanismo jurídico o judicial que pueda comprometer la realización de una acción comunitaria debería quedar supeditado al requisito controvertido. En la práctica, ello significaría que cada vez que la Comisión quisiera practicar un embargo frente a uno de sus deudores, debería comprobar si dicha vía de ejecución puede poner en peligro la realización de una acción comunitaria. Asimismo, la Comisión quedaría obligada a comprobar las consecuencias de su iniciativa cada vez que quisiera ejercitar una acción de restitución frente al beneficiario de una ayuda comunitaria.
94. En mi opinión, tal exigencia es contraria al interés comunitario y al principio de buena gestión financiera. Puede paralizar la acción de la Comisión, en tanto que institución responsable de la ejecución del presupuesto, dirigida al cobro de los créditos de la Comunidad. Además, dicho requisito lleva aparejado el riesgo de crear un serio desequilibrio entre la Comisión y los otros acreedores del beneficiario. En efecto, en la medida en que las cantidades abonadas en virtud del Derecho comunitario no tienen la consideración de créditos privilegiados o inembargables para el Derecho interno de los Estados miembros, la Comisión estaría sujeta a un requisito (de comprobación o incluso de abstención) que no se impone a los otros acreedores.
95. Por otra parte, en el asunto Jensen, los Estados miembros llamaron la atención sobre las consecuencias de tal lógica. Señalaron que la postura de la Comisión (comparable al razonamiento expuesto por el Tribunal de Primera Instancia) podía paralizar todas las modalidades de embargo practicadas sobre bienes del beneficiario de ayudas comunitarias, incluso a instancias de particulares.
96. En tercer lugar, pienso que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia revela una cierta confusión entre los efectos de una compensación y los problemas relacionados con la solvencia del beneficiario de los fondos comunitarios.
97. De la sentencia recurrida se desprende que la principal preocupación del Tribunal de Primera Instancia es garantizar «la realización de las acciones que justificaron la asignación de las cantidades controvertidas». En su opinión, «puesto que no se pagaron las cantidades [controvertidas], resulta evidente que [...] podían no realizarse las acciones controvertidas, lo que es contrario a la eficacia del Derecho comunitario».
98. Ahora bien, el mecanismo de la compensación de créditos no puede, por sí mismo, poner en peligro la realización de las acciones comunitarias. Hemos visto que la compensación de créditos produce efectos equivalentes a la entrega efectiva de los fondos comunitarios. En realidad, los riesgos que identifica el Tribunal de Primera Instancia van intrínsecamente unidos a la solvencia del beneficiario de los fondos comunitarios.
99. En efecto, si la Comisión asigna cantidades a una entidad solvente, está prácticamente garantizado que se realizará la acción comunitaria. A diferencia de lo que consideró el Tribunal de Primera Instancia, no es la entrega efectiva de los fondos lo que garantiza que se realizará la acción comunitaria, sino que el beneficiario ofrezca todas las garantías de solvencia. Por tanto, el hecho de que la Comisión practique una compensación de su crédito con la deuda de un beneficiario solvente no puede, por sí solo, entorpecer la realización de una acción comunitaria.
Al contrario, si la Comisión asigna cantidades a un beneficiario insolvente, es prácticamente seguro que no se realizará la acción controvertida. En tal caso, ni siquiera una entrega efectiva permitiría garantizar la realización de dicha acción, puesto que los acreedores del beneficiario probablemente solicitarán el embargo de los fondos comunitarios. En cambio, la compensación permitiría a la Comisión cobrar su crédito, ya que evitaría (total o parcialmente) que tuviera que concurrir con los otros acreedores del beneficiario.
100. En consecuencia, pienso que el Tribunal estimó erróneamente que el mecanismo de la compensación producía efectos contrarios al Derecho comunitario, cuando dichos efectos van, en realidad, intrínsecamente unidos a la solvencia del beneficiario de los fondos comunitarios. Por tanto, incurrió asimismo en un error de Derecho sobre este punto.
101. Procede examinar una última cuestión. En la vista, el Tribunal de Justicia preguntó a las partes si, en su opinión, la jurisprudencia en materia de embargo por deuda de tercero debía aplicarse al mecanismo de la compensación de créditos.
102. Es sabido que, a tenor del artículo 1 del Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de las Comunidades Europeas, «los bienes y activos de las Comunidades no podrán ser objeto de ninguna medida de apremio administrativo o judicial sin autorización del Tribunal de Justicia». Esta norma tiene por objeto evitar que obstáculos injustificados entorpezcan el funcionamiento y la independencia de las Comunidades.
103. Según el Tribunal de Justicia, sólo se requiere una decisión en la que se autorice el levantamiento de la inmunidad si la institución comunitaria ha planteado objeciones a la medida de apremio. Cuando la institución expresa su acuerdo con dicha medida, la solicitud de autorización no tiene objeto y no debe examinarse.
104. A tenor de una jurisprudencia consolidada, el Tribunal de Justicia considera que el embargo por deuda de tercero puede obstaculizar el funcionamiento de las Comunidades cuando afecte a la financiación de políticas comunes o a la ejecución de programas de acción comunitarios. Así, el Tribunal de Justicia decidió levantar la inmunidad cuando el embargo por deuda de tercero tenía por objeto cantidades adeudadas por las Comunidades en concepto de rentas pactadas en un contrato de arrendamiento de Derecho privado. En cambio, denegó la autorización cuando dicho embargo tenía por objeto cantidades destinadas a la realización de programas específicos a favor de un país tercero en el marco de la política comunitaria de cooperación al desarrollo. En efecto, en tal caso, el Tribunal de Justicia considera que el embargo implica destinar a intereses particulares fondos expresamente asignados por la Comunidad a la citada política común.
105. Sin embargo, esta jurisprudencia no puede aplicarse al mecanismo de la compensación de créditos.
106. Es preciso recordar que el embargo por deuda de tercero es una vía de ejecución. Como norma general, lo practica una persona (embargante) frente a un tercero (embargado) que es deudor de su propio deudor. Tiene por objeto o produce el efecto de impedir que el tercero embargado pague su deuda al deudor del embargante y de obligarle a pagar directamente al acreedor embargante.
107. Por consiguiente, los efectos de una compensación de créditos no pueden equipararse a las consecuencias de un embargo por deuda de tercero practicado frente a la Comisión. Hemos visto que la compensación es un modo de extinción de las obligaciones que produce efectos equivalentes a la entrega efectiva de las cantidades. Se trata de una operación «neutra» ya que no entraña ninguna pérdida para las partes. En cambio, el embargo por deuda de tercero produce el efecto de impedir que la Comisión pueda pagar su deuda al beneficiario de los fondos comunitarios. De este modo, la operación entraña una pérdida real para el beneficiario, puesto que la Comisión abona los fondos directamente al embargante.
108. De ello resulta que, a diferencia del embargo por deuda de tercero, la compensación no puede afectar a la financiación de las políticas comunes o a la ejecución de programas de acción comunitarios. La jurisprudencia en la materia no puede aplicarse válidamente al mecanismo de la compensación de créditos.
109. Partiendo de estos diferentes elementos, pienso que la sentencia recurrida incurre en un error de Derecho. El requisito controvertido es contrario al principio general de Derecho comunitario que autoriza la compensación de créditos, así como al principio de buena gestión financiera.
110. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida.
V. Declaración de competencia para conocer del litigio tras la anulación
111. El artículo 54, párrafo primero, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia establece que si se estima el recurso, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este último resuelva.
112. En el caso de autos, me parece que el estado del asunto permite al Tribunal de Justicia resolverlo. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare su competencia para conocer del litigio y lo resuelva definitivamente.
VI. El fondo del litigio
113. El CCRE solicita la anulación de la decisión controvertida en la medida en que practica una compensación de créditos entre las cantidades controvertidas y la cantidad de 195.991 euros, que adeuda a la Comisión en virtud de los contratos MED-URBS.
114. En apoyo de su recurso, el CCRE invoca cuatro motivos de anulación. Dichos motivos se basan en: 1) la falta de base jurídica de la decisión controvertida; 2) la violación del principio de seguridad jurídica; 3) la violación del principio de confianza legítima, y 4) el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado.
115. Mediante su primer motivo el recurrente sostiene que la decisión controvertida carece de base jurídica. En esencia, desarrolla dos clases de alegaciones. Por una parte, se apoya en la jurisprudencia para llegar a la conclusión de que la compensación de créditos no constituye un principio general de Derecho comunitario cuyo respeto haya de garantizar el Tribunal de Justicia. Por otra parte, sostiene que, incluso suponiendo que así fuera, en el caso de autos no concurren los requisitos para la aplicación de dicho mecanismo. En efecto, en su opinión, el crédito de la Comisión en virtud de los contratos MED-URBS no tiene carácter cierto.
116. En los puntos 47 a 60 de estas conclusiones he expuesto las razones por las que la compensación de créditos debe considerarse un principio general de Derecho comunitario. A mi juicio, el Derecho comunitario autoriza a la Comisión a oponer una compensación de créditos a un particular. Por consiguiente, procede desestimar la primera alegación del CCRE, basada en la inexistencia de dicho principio.
117. En cambio, debe estimarse la segunda alegación del recurrente.
118. En efecto, hemos visto que el derecho de la Comisión a oponer una compensación de créditos estaba supeditado a la concurrencia de cuatro requisitos acumulativos. Para practicar una compensación, las deudas de las partes han de tener por objeto una cantidad de dinero y ser recíprocas, exigibles y ciertas.
119. En el caso de autos, es preciso recordar que, dadas las particularidades propias del presente asunto, el Tribunal de Justicia no es competente para determinar si la Comisión dispone de un crédito en virtud de los contratos MED-URBS. El artículo 9 de dichos contratos contiene una cláusula de sumisión procesal a favor de los órganos jurisdiccionales civiles de Bruselas. Por tanto, la apreciación de la existencia y de la certeza del crédito de la Comisión es competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales de Bruselas.
120. Pues bien, el Tribunal de première instance de Bruxelles se pronunció precisamente sobre este extremo en su sentencia de 16 de noviembre de 2001. Dicho Tribunal consideró que «la Comunidad Europea no dispone de ningún crédito de restitución en virtud de los contratos Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 y Med Urbs Migration 1995, frente a la demandante [el CCRE]».
121. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia puede declarar que en el caso de autos no concurren los requisitos para la aplicación de la compensación de créditos. En efecto, según el juez competente, la Comisión no dispone de ningún crédito frente al CCRE. Por lo tanto, no existen entre las partes créditos recíprocos que puedan ser objeto de una compensación.
122. En consecuencia, procede anular la decisión controvertida.
VII. Costas
123. El artículo 122 del Reglamento de Procedimiento establece que el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. A tenor del artículo 69, apartado 2, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
124. En el presente caso, he comprobado que los motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso de casación eran fundados. En cambio, el examen de los motivos alegados en primera instancia ha puesto de manifiesto la existencia de motivos de anulación de la decisión controvertida. Por tanto, resulta equitativo decidir que el CCRE cargue con las costas de las partes en el procedimiento de casación y que la Comisión cargue con las costas de las partes en el procedimiento de primera instancia.
VIII. Conclusión
125. Por tanto, habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare y resuelva:
1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 14 de diciembre de 2000, CCRE/Comisión (T-105/99).
2) Anular la decisión de la Comisión contenida en el escrito de 15 de febrero de 1999, por la que opone una compensación de créditos al Conseil des communes et régions d'Europe.
3) El Conseil des communes et régions d'Europe cargará con las costas de las partes en el procedimiento de casación y la Comisión cargará con las costas de las partes en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia.