Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 12 maart 2026 (1)
Zaak C‑482/24 P
Global 8 Airlines
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Verordening (EU) nr. 833/2014 – Artikel 3 quinquies en sexies – Verbod voor alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd zijn door, of anderszins onder de controle staan van een Russische natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam, om te landen op, op te stijgen van of te vliegen over het grondgebied van de Unie – Verwerping van vliegplan – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Voor beroep vatbare handeling ”
1.        Deze hogere voorziening is gericht tegen de beschikking van het Gerecht van 29 april 2024, Global 8 Airlines/Commissie(2) (hierna: „bestreden beschikking”).
2.        Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het door Global 8 Airlines LLC ingestelde beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Europese Commissie, waarvan genoemde vennootschap op 20 maart 2023 in kennis is gesteld, betreffende de plaatsing van twee vliegtuigen van Global 8 Airlines op een lijst van luchtvaartuigen waarvoor krachtens verordening (EU) nr. 833/2014(3) het verbod geldt om te landen op, op te stijgen van of te vliegen over het grondgebied van de Europese Unie, niet-ontvankelijk verklaard.
3.        Het Gerecht heeft, in navolging van de Commissie, geoordeeld dat het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk was omdat, kort samengevat, a) het vliegverbod als bedoeld in artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014(4) niet aan de Commissie kon worden toegerekend, en b) tegen het aangevochten besluit, voor
zover dit betrekking had op de lijst van luchtvaartuigen waarop een vliegverbod van toepassing was(5), geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kon worden ingesteld.
I.      Voorgeschiedenis van het geding
4.        De voorgeschiedenis van het geding is in de punten 2 tot en met 17 van de bestreden beschikking uiteengezet en kan worden samengevat als volgt:
–        Global 8 Airlines, een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Kirgizisch recht, is een commerciële luchtvaartmaatschappij die is ingeschreven in het handelsregister van de Kirgizische Republiek. Uit deze inschrijving blijkt dat de vennootschap eigendom is van een natuurlijke persoon en wordt bestuurd door een andere natuurlijke persoon, beiden met de Letse nationaliteit.
–        De raad van bestuur van Global 8 Airlines heeft op 9 september 2022 en 20 februari 2023 ingestemd met de aankoop van twee vliegtuigen van een Russische vennootschap waarvan de aandeelhouders de Russische nationaliteit hebben.
–        De twee vliegtuigen zijn respectievelijk op 12 september 2022 en 9 maart 2023 in Kirgizië geregistreerd op naam van Global 8 Airlines. Een van deze vliegtuigen heeft een groot aantal vluchten uitgevoerd van Rusland naar landen van de Unie.
–        Op 24 februari 2023 heeft Global 8 Airlines bij de Europese Organisatie voor de veiligheid van de luchtvaart (hierna: „Eurocontrol”) het vliegplan van een van de vliegtuigen(6) ingediend voor de route van Augsburg (Duitsland) naar Boedapest (Hongarije). Het vliegplan is dezelfde dag verworpen door middel van een automatisch bericht.
–        Op 15 maart 2023 heeft Global 8 Airlines Eurocontrol per e-mail om uitleg gevraagd over het automatische bericht van 24 februari 2023.
–        Op 20 maart 2023 heeft Eurocontrol aan Global 8 Airlines laten weten dat vliegtuig EX-88012 voorkwam op een lijst van luchtvaartuigen waarop het verbod van verordening nr. 833/2014 van toepassing was, en heeft Eurocontrol Global 8 Airlines verzocht zich te wenden tot een functionele mailbox van de Commissie, beheerd door het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer (hierna: „DG MOVE”), indien zij wilde verzoeken om schrapping van het betreffende vliegtuig van die lijst.
–        Op 21 maart 2023 heeft Global 8 Airlines een e-mail gestuurd naar de functionele mailbox van de Commissie, teneinde haar standpunt te verduidelijken en in wezen een herbeoordeling van haar situatie te verkrijgen, met name wat betreft de opheffing van het vliegverbod, de schrapping van de vliegtuigen van de lijst van verordening nr. 833/2014 en de mededeling aan Eurocontrol van bijgewerkte informatie over haar. Zij heeft ook verzocht, indien van toepassing, om informatie over de nationale autoriteit die bevoegd is om haar verzoek tot herbeoordeling te behandelen.
–        Op 28 maart 2023 heeft de beheerder van de functionele mailbox (een medewerker van het DG MOVE) Global 8 Airlines meegedeeld dat beide vliegtuigen op de lijst van verordening nr. 833/2014 stonden en dat het vliegverbod moest worden gehandhaafd.
–        Op 25 april 2023, na aanvullende informatie van Global 8 Airlines over haar situatie te hebben ontvangen, heeft de medewerker van het DG MOVE haar medegedeeld dat er geen reden was om het vliegverbod op te heffen.
II.    Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
5.        Op 22 mei 2023 heeft Global 8 Airlines op grond van artikel 263 VWEU bij het Gerecht beroep ingesteld tot „nietigverklaring van het besluit van de [Commissie], waarvan zij op 20 maart 2023 in kennis zou zijn gesteld, betreffende de plaatsing van twee vliegtuigen [...] die haar eigendom zijn, op [de] lijst [van verordening nr. 833/2014]”(7).
6.        De Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen op grond van de volgende redenen:
–        Het in geding zijnde besluit bestaat niet en kan in ieder geval niet nauwkeurig worden geïdentificeerd.
–        Tegen het in geding zijnde besluit kan geen beroep tot nietigverklaring worden ingesteld, aangezien het in voorkomend geval gaat om een voorlopige maatregel die geen bindende rechtsgevolgen heeft voor Global 8 Airlines.
–        De voor Global 8 Airlines nadelige handeling is toerekenbaar aan de lidstaten.
–        Het beroep is tegen de verkeerde handeling gericht en de rechterlijke instantie is onbevoegd.
–        Het beroep is te laat ingesteld.
–        Het beroep is zonder voorwerp, gelet op het algemene exploitatieverbod binnen de Unie dat om veiligheidsredenen bij verordening (EG) nr. 1543/2006(8) is opgelegd aan luchtvaartmaatschappijen die zijn ingeschreven in het register van de Kirgizische Republiek.
7.        Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk verklaard.
8.        Volgens het Gerecht is het vliegverbod niet aan de Commissie toerekenbaar, aangezien de toepassing en handhaving van de beperkende maatregelen van de Unie onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen (waaronder met name de bevoegdheid van Eurocontrol om vliegplannen te verwerpen, welke namens de lidstaten wordt uitgeoefend). De Commissie heeft een louter ondersteunende rol, namelijk het verzamelen van de informatie die de lidstaten nodig hebben om hun taak te kunnen vervullen. Dit is ook het doel van het opstellen van de litigieuze lijst.
9.        Volgens het Gerecht vloeien de bindende rechtsgevolgen die van invloed zijn op de rechtspositie van Global 8 Airlines uiteindelijk voort uit het vliegverbod van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, en in geen geval uit de plaatsing van de vliegtuigen op de litigieuze lijst.
III. Hogere voorziening en procedure bij het Hof
10.      De hogere voorziening van Global 8 Airlines is op 9 juli 2024 ter griffie van het Hof ingeschreven.
11.      Global 8 Airlines verzoekt om vernietiging van de bestreden beschikking in haar geheel en om verwijzing van de Commissie in de kosten.
12.      De Commissie verzoekt om niet-ontvankelijkverklaring van de hogere voorziening en, in voorkomend geval, om ongegrondverklaring ervan in haar geheel, alsmede om verwijzing van Global 8 Airlines in de kosten.
13.      Bij beschikking van de president van het Hof van 22 november 2024 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de Commissie.
14.      De Duitse regering verzoekt om niet-ontvankelijkverklaring van de hogere voorziening en, subsidiair, om ongegrondverklaring ervan, alsmede om verwijzing van Global 8 Airlines in de kosten.
15.      Ter terechtzitting van 17 december 2025 zijn Global 8 Airlines, de Duitse regering en de Commissie verschenen.
IV.    Beoordeling
A.      Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
16.      De Commissie, gesteund door de Bondsrepubliek Duitsland, betwist de ontvankelijkheid van de hogere voorziening.
1.      Argumenten
17.      De Commissie betoogt dat Global 8 Airlines niet nauwkeurig aangeeft van welke onjuiste rechtsopvattingen het Gerecht blijk heeft gegeven, en dat zij in feite verzoekt om een nieuwe beoordeling van het door het Gerecht niet-ontvankelijk verklaarde beroep.
18.      Het standpunt van de Commissie is als volgt:
–        De hogere voorziening bevat geen enkel juridisch argument waaruit blijkt dat het DG MOVE een juridisch bindende handeling heeft vastgesteld die de toetsing van de zaak ten gronde door het Gerecht rechtvaardigt. Met de hogere voorziening wordt daarentegen enkel aangevoerd dat de aanvaarding van de argumenten die de Commissie in haar verweer had aangevoerd, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
–        Uit de hogere voorziening blijkt niet duidelijk of deze is gericht tegen de vaststelling van het Gerecht dat de rechtsgevolgen van het vliegverbod rechtstreeks voortvloeien uit artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, dan wel of wordt betwist dat de vliegplannen namens de lidstaten door Eurocontrol worden behandeld.
–        Global 8 Airlines lijkt te betogen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door vast te stellen dat het in geding zijnde besluit geen bindende rechtsgevolgen heeft die van invloed zijn op haar situatie. In de hogere voorziening wordt echter niet uitgelegd waarom die vaststelling onjuist zou zijn, maar wordt alleen gesteld dat het DG MOVE de uiteindelijke beslissing neemt wat de situatie van de vliegtuigen betreft. In de hogere voorziening worden de argumenten herhaald die Global 8 Airlines heeft aangevoerd in haar opmerkingen over de door de Commissie in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
–        Global 8 Airlines lijkt te suggereren dat het Gerecht ten onrechte de wettigheid van de verwerping van het vliegplan heeft onderzocht in plaats van de litigieuze lijst, maar verwijst niet specifiek naar gronden in de bestreden beschikking waaruit blijkt dat dit inderdaad het geval is.
19.      In haar memorie van repliek betoogt Global 8 Airlines het volgende:
–        De precieze gronden voor de betwisting zijn onmiskenbaar op impliciete wijze opgenomen in de hogere voorziening.
–        De materiële grond voor de betwisting blijkt redelijk duidelijk uit de tekst en de context van de hogere voorziening. Deze bestaat erin dat met haar beroep bij het Gerecht niet, zoals het Gerecht heeft begrepen, werd beoogd om op te komen tegen een eenvoudige verwerping van een vliegplan, maar om op te komen tegen het plaatsen van de vliegtuigen op de litigieuze lijst door de Commissie.
–        De procedurele grond voor de betwisting is in wezen dat het Gerecht bij de beoordeling van het in de procedure overgelegde bewijsmateriaal partijdig heeft gehandeld.
2.      Analyse
20.      Hoewel erkend moet worden dat Global 8 Airlines in haar hogere voorziening de argumenten die zij naar voren wil brengen onvoldoende nauwkeurig en duidelijk structureert, ben ik van mening dat de hogere voorziening ontvankelijk is.
21.      Anders dan de Commissie stelt, blijkt uit de lezing van de hogere voorziening duidelijk dat Global 8 Airlines het Gerecht verwijt blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich te vergissen wat het voorwerp van haar beroep betreft. Dat beroep betrof niet de verwerping van het vliegplan (die is medegedeeld door Eurocontrol), maar het plaatsen van twee vliegtuigen van Global 8 Airlines op de litigieuze lijst.
22.      Voor het overige heeft Global 8 Airlines voldoende nauwkeurig verwezen naar de punten van de bestreden beschikking waarin de argumenten worden uiteengezet op grond waarvan het Gerecht de handeling waartegen het beroep tot nietigverklaring was gericht, onjuist heeft geïdentificeerd.
23.      In ieder geval geldt dat „volgens vaste rechtspraak elke omstandigheid die betrekking heeft op de ontvankelijkheid van het bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring een middel van openbare orde kan vormen dat het Hof in het kader van een hogere voorziening ambtshalve moet opwerpen”(9).
24.      In casu heeft de bestreden beschikking geleid tot onzekerheid over de vraag welke handeling ten grondslag ligt aan de door Global 8 Airlines geleden schade, en in het bijzonder over de wijze van toepassing van verordening nr. 833/2014 en de respectieve verantwoordelijkheden van de Commissie, de lidstaten en Eurocontrol.
25.      Ik ben derhalve van mening dat het Hof, indien nodig, in laatste instantie en met het oog op de handhaving van het Unierecht ten aanzien van handelingen of bepalingen die niet voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, ambtshalve uitspraak kan doen over de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring.
B.      Ten gronde
1.      Argumenten van partijen
26.      Global 8 Airlines betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting in drie opzichten:
–        Ten eerste heeft het Gerecht de aangevochten handeling onjuist geïdentificeerd: deze bestond niet in het verwerpen van het vliegplan, maar in het plaatsen van twee vliegtuigen van Global 8 Airlines op de lijst van verordening nr. 833/2014.
–        Ten tweede heeft het Gerecht de structuur van verordening nr. 833/2014 onjuist beoordeeld. Het Gerecht heeft het begrip „luchtvaartuig” in de zin van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 (het begrip dat moet worden beoordeeld) verward met het begrip „verlening van luchtverkeersdiensten” door Eurocontrol (artikel 3 sexies van deze verordening). De rol van Eurocontrol als netwerkbeheerder is louter bijkomstig in het kader van de beoordeling van de juridische aard van de eigendom van of de controle over de luchtvaartuigen bedoeld in artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014.
–        Ten derde heeft het Gerecht het Unierecht, zoals dat in de praktijk door alle betrokken actoren wordt toegepast, onjuist beoordeeld. Het is het DG MOVE dat het definitieve besluit neemt over de precieze status van het luchtvaartuig, waarbij de lidstaten en Eurocontrol dit definitieve besluit louter uitvoeren binnen het kader van hun bevoegdheden.
27.      De Commissie betoogt dat het plaatsen van luchtvaartuigen op de lijst van verordening nr. 833/2014 niet aan een wettigheidstoetsing hoeft te worden onderworpen, aangezien het vliegverbod rechtstreeks van toepassing is op grond van artikel 3 quinquies van die verordening.
Het is aan de lidstaten om de nodige uitvoeringsmaatregelen vast te stellen, die namens de lidstaten door Eurocontrol worden toegepast.
28.      Het Gerecht heeft derhalve terecht geoordeeld dat de plaatsing van de vliegtuigen van Global 8 Airlines op de lijst van verordening nr. 833/2014 geen handeling met bindende rechtsgevolgen is. Dergelijke gevolgen vloeien alleen voort uit de verwerping van vliegplannen door Eurocontrol.
29.      Zelfs indien zou worden aanvaard dat de lijst van verordening nr. 833/2014 aan een wettigheidstoetsing moet worden onderworpen en zou worden geoordeeld dat het DG MOVE een besluit treft over de situatie van de luchtvaartuigen, zou de nietigverklaring van dat besluit volgens de Commissie geen rechtsgevolgen hebben voor Global 8 Airlines. Een dergelijke nietigverklaring leidt niet automatisch tot de ongeldigheid van de uitvoeringsbesluiten van de lidstaten en van de verwerping van vliegplannen door Eurocontrol.
30.      De Duitse regering sluit zich in wezen aan bij het standpunt van de Commissie. Anders dan laatstgenoemde is zij evenwel van mening dat Global 8 Airlines het vliegverbod had moeten aanvechten en dat de verwerende partij Eurocontrol had moeten zijn. Deze organisatie heeft immers op grond van artikel 3 sexies van verordening nr. 833/2014 de bevoegdheid om vliegplannen die in strijd zijn met het verbod van artikel 3 quinquies van deze verordening, te verwerpen.
31.      Dit betekent volgens de Duitse regering dat Global 8 Airlines een vordering tegen Eurocontrol had moeten instellen bij de rechterlijke instanties waar Eurocontrol gevestigd is (België), in welk geval de in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde waarborg van rechterlijke bescherming in acht zou zijn genomen.
2.      Analyse
32.      Gelet op de voorgeschiedenis van het geding lijkt het mij duidelijk dat de oorspronkelijke vordering van Global 8 Airlines was omschreven in de e-mail aan de Commissie van 21 maart 2023, waarin met name werd verzocht om de vliegtuigen te schrappen van de lijst van verordening nr. 833/2014.
33.      Deze e-mail was op haar beurt een reactie op een andere e-mail (van 20 maart 2023), waarin Eurocontrol de redenen uiteenzette waarom het vliegplan van een van de twee vliegtuigen was verworpen.
34.      In de e-mail van Eurocontrol aan Global 8 Airlines staat het volgende: „Na onderzoek van de lijst met ‚verboden vluchten’ kan ik bevestigen dat het hieronder vermelde registratienummer onderworpen is aan de beperkingen die zijn vastgelegd in de sanctielijst die door de [Commissie] aan [de netwerkbeheerder] is verstrekt. Indien u van mening bent dat dit specifieke vliegtuig van de lijst moet worden verwijderd, neem dan contact op met MOVE-AVIATION-SANCTIONS@ec.europa.eu.”(10)
35.      Op verzoek van het Hof heeft de Commissie een niet-vertrouwelijk uittreksel van de litigieuze lijst overgelegd, dat de volgende informatie bevat over de inschrijving van de vliegtuigen van Global 8 Airlines: „22/02/2023: Besluit van de EC om het vliegtuig op de bevestigde lijst te plaatsen, op basis van het door de Duitse autoriteiten tijdens de inspectie verzamelde bewijsmateriaal en andere bronnen; Global 8 Airlines [...] levert diensten aan passagiers, georganiseerde vluchten vanuit Rusland via Minsk naar de EU; binnen Rusland, binnen de EU. Deze activiteit is bovendien niet in overeenstemming met de voorschriften van de ‚veiligheidslijst’”.(11)
36.      Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat:
–        er een lijst met vliegtuigen bestond waarop de vliegtuigen van Global 8 Airlines waren geplaatst vanwege het „Besluit van de EC”;
–        Global 8 Airlines heeft verzocht dat haar vliegtuigen van die lijst zouden worden geschrapt;
–        na afwijzing van dit verzoek Global 8 Airlines bij het Gerecht is opgekomen tegen „het besluit van de [Commissie] [...] betreffende de plaatsing van twee vliegtuigen [...] op [de] lijst”(12).
37.      De motivering in de bestreden beschikking begint met een uiteenzetting die aansluit bij de zojuist genoemde vaststellingen. Aldus:
–        erkent het Gerecht dat het „bevoegd is om, zoals verzoekster vordert, de wettigheid te toetsen van het aangevochten besluit, een handeling van de Commissie dat geen aanbeveling of advies is”(13);
–        benadrukt het Gerecht dat „de vordering tot nietigverklaring betrekking heeft op een vermeend besluit van de Commissie waarnaar wordt verwezen in de e-mail van Eurocontrol van 20 maart 2023”.(14) Het gaat derhalve om het besluit om de vliegtuigen van Global 8 Airlines op de lijst van verordening nr. 833/2014 te plaatsen;
–        moet „derhalve”, zo vervolgt het Gerecht, „worden onderzocht of deze handeling [...] kan worden aangemerkt als een handeling die verzoekster benadeelt”.
38.      Onmiddellijk daarna treedt echter een breuk op in de motivering van de bestreden beschikking, die leidt tot de door Global 8 Airlines aangevoerde fout met betrekking tot de identificatie van de handeling waarvan in eerste aanleg om nietigverklaring werd verzocht.
39.      Het Gerecht vat namelijk het betoog van Global 8 Airlines samen en stelt daarbij dat laatstgenoemde „in wezen van mening is dat, wat de vliegtuigen betreft, de Commissie kan worden beschouwd als de auteur van het vliegverbod
als bedoeld in artikel 3 quinquies [van verordening nr. 833/2014] omdat zij deze vliegtuigen op de lijst heeft geplaatst, terwijl de lidstaten en Eurocontrol dit verbod slechts toepassen”.(15)
40.      Volgens het Gerecht „kan een dergelijke analyse niet worden aanvaard, aangezien de juridische context waarin de behandeling van vliegplannen plaatsvindt, alsmede de verdeling van de respectieve taken van de lidstaten, Eurocontrol en de Commissie in dit proces, verhinderen dat het aangevochten besluit kan worden aangemerkt als een handeling die beoogt bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen voor verzoekster”.(16)
41.      Op basis daarvan concentreert het Gerecht zich op de „juridische context waarin de behandeling van vliegplannen plaatsvindt” en op de taakverdeling tussen de lidstaten, Eurocontrol en de Commissie, hetgeen leidt tot de uitlegging van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, in de volgende bewoordingen:
–        De bepalingen van dit artikel hebben een algemene strekking en moeten door de bevoegde nationale autoriteiten worden uitgevoerd.(17)
–        De bevoegde nationale autoriteiten moeten de algemene bepalingen van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 naleven en, indien nodig, individuele maatregelen nemen om de toepassing ervan te waarborgen(18), met name in het kader van de behandeling van vliegplannen.(19)
42.      Uit het voorgaande vloeit volgens het Gerecht voort dat „een vliegverbod als bedoeld in artikel 3 quinquies geen handeling is die aan de Commissie toerekenbaar is”(20).
43.      Deze vaststelling wijzigt naar mijn mening het voorwerp van de vordering van Global 8 Airlines bij het Gerecht, welke vordering niet de nietigverklaring van het vliegverbod voor een van haar vliegtuigen betrof, maar de schrapping van dat vliegtuig, en een ander vliegtuig van dezelfde maatschappij, van de litigieuze lijst.
44.      Bij het onderzoek van de aard van de litigieuze lijst komt het Gerecht tot de volgende vaststellingen:
–        De lijst is „niets meer dan een verzameling van informatie uit verschillende bronnen”,(21) die het resultaat is van een coördinatiemechanisme dat door het DG MOVE en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) samen met de autoriteiten van de lidstaten is ingesteld om de toepassing van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 te vergemakkelijken.(22)
–        Met het opstellen van de lijst op basis van de door de opstellers verstrekte informatie wordt beoogd dat de lidstaten gecoördineerde beslissingen nemen over de behandeling van de door de exploitanten ingediende individuele vliegplannen.(23)
–        De Commissie en de autoriteiten van de lidstaten nemen deel aan het opstellen van de lijst.(24)
45.      Het Gerecht sluit af met een bewering die naar mijn mening enigszins dubbelzinnig is, namelijk: „het opstellen van de lijst [...] maakt geen deel uit van een vermeend besluit dat door of namens de Commissie is genomen”(25).
46.      Als ik de strekking van deze bewering goed begrijp, bedoelt het Gerecht dat het besluit om de lijst op te stellen niet door de Commissie wordt genomen. In punt 45 van de bestreden beschikking erkent het Gerecht echter dat het opstellen van de lijst het resultaat is van een mechanisme dat onder meer door de Commissie is ingesteld om bepaalde informatiestromen te coördineren.
47.      Bijgevolg zou het juister zijn om te stellen dat „het opstellen van de lijst deel uitmaakt van een besluit dat onder meer door de Commissie is genomen”.
48.      In ieder geval is het niet alleen van belang wie heeft besloten dat de lijst bestaat, maar ook wie heeft besloten om de vliegtuigen van Global 8 Airlines daarop te plaatsen. Dat, en niets anders, was het voorwerp van het beroep tot nietigverklaring van deze vennootschap.
49.      Het Gerecht stelt dat overeenkomstig artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 de Commissie niet bevoegd was om een vliegverbod op te leggen. Deze bevoegdheid zou bij de lidstaten liggen en Eurocontrol oefent deze bevoegdheid namens hen uit. De Commissie zou zich beperken tot het verzamelen van informatie en het verspreiden van de lijst op basis van de besluiten van de nationale autoriteiten.(26)
50.      Het is juist dat, zoals het Gerecht stelt, het vliegverbod is vastgelegd in artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 en niet door de Commissie wordt opgelegd. De lidstaten beperken zich ertoe individuele maatregelen te nemen om de toepassing van die bepaling te waarborgen.(27)
51.      Al het bovenstaande kan in het kader van dit geschil verder onbesproken blijven. Van belang is immers dat twee vliegtuigen van Global 8 Airlines zijn
geplaatst op een lijst waarop, zoals het Gerecht erkent, „de vliegtuigen [staan] die kunnen worden onderworpen aan het vliegverbod van artikel 3 quinquies, zodat de lidstaten gecoördineerde beslissingen nemen over de behandeling van de door de exploitanten ingediende individuele vliegplannen”(28).
52.      Aldus staat vast dat het de lidstaten zijn die per geval beslissen welke vliegtuigen worden onderworpen aan het vliegverbod van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014.
Daarbij dient te worden opgemerkt dat zij dit doen op basis van de litigieuze lijst, die mede door de Commissie wordt opgesteld.
53.      De plaatsing op deze lijst stelt de bevoegde nationale autoriteiten derhalve in staat om het vliegplan van een op die lijst geplaatst vliegtuig te verbieden.
54.      Met haar vordering dat haar vliegtuigen van de litigieuze lijst worden geschrapt, komt Global 8 Airlines niet op tegen een specifiek vliegverbod; zij betwist evenmin verordening nr. 833/2014, waarover zij in hogere voorziening stelt dat deze „op geen enkele wijze [het Unierecht] heeft geschonden”(29). Het voorwerp van het beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht was – ik herhaal – de plaatsing van de vliegtuigen op een lijst die aanleiding geeft tot een (later) besluit van de bevoegde autoriteiten waardoor de goedkeuring van het vliegplan van haar vliegtuigen wordt verhinderd.
55.      Ongeacht de juridische aard en waarde van de litigieuze lijst, staat vast dat de daarop geplaatste vliegtuigen „kunnen worden onderworpen aan het vliegverbod van artikel 3 quinquies [van verordening nr. 833/2014]”(30).
56.      In haar antwoord op het verzoek van het Hof om het aangevochten besluit of, in voorkomend geval, de litigieuze lijst over te leggen, benadrukt de Commissie dat „deze ‚lijst’ geen besluit is, maar een Excel-bestand dat is opgesteld op basis van een gecoördineerde actie van het [EASA], de diensten van de [Commissie] ([DG MOVE]) en de autoriteiten van de lidstaten”(31).
57.      De lijst is uiteraard geen besluit, maar het plaatsen van een vliegtuig op deze lijst is dat wel; een vliegtuig kan alleen op de lijst staan als iemand daartoe heeft besloten.
58.      De Commissie erkent dat de litigieuze lijst wordt opgesteld door het EASA en het DG MOVE(32), en dat de lidstaten de informatie op de lijst regelmatig kunnen bijwerken en kunnen verzoeken om wijzigingen, met dien verstande dat de lidstaten
de lijst stilzwijgend goedkeuren als zij niet reageren.(33)
59.      De Commissie stelt voorts dat de vermelding in de litigieuze lijst „22/02/2023: Besluit van de EC om het vliegtuig op de bevestigde lijst te plaatsen, op basis van het door de Duitse autoriteiten tijdens de inspectie verzamelde bewijsmateriaal en andere bronnen” niet aantoont dat er sprake is van een juridisch bindende handeling van de Commissie en niet verwijst naar een formele handeling van goedkeuring van de plaatsing op de lijst.
60.      Volgens de Commissie betekent de uitdrukking „besluit van de EC” alleen dat volgens de ambtenaren van de Commissie en van het EASA die belast zijn met het coördineren van de lijst, „al het verzamelde bewijsmateriaal (met inbegrip van het door de Duitse autoriteiten overgemaakte bewijsmateriaal) erop wees dat er voldoende redenen waren om het vliegtuig op de lijst te plaatsen”.(34)
61.      Ongeacht het feit dat de plaatsing op de lijst onderworpen is aan controle door de lidstaten, die om wijziging ervan kunnen verzoeken, zijn het echter het DG MOVE en het EASA die „de lijst opstellen” en derhalve besluiten om daarop vliegtuigen te plaatsen waarvoor er „voldoende redenen” zijn om te besluiten dat deze op de lijst moeten worden opgenomen.
62.      Het opstellen van de lijst is derhalve het resultaat van een besluit dat door de Commissie is genomen op basis van een beoordeling van de informatie die door verschillende bronnen is verstrekt.
63.      De beoordeling of de beschikbare informatie geschikt is om het bestaan vast te stellen van redenen die de plaatsing van de vliegtuigen op de lijst rechtvaardigen, is enkel toe te rekenen aan degenen die „de lijst opstellen”, in casu de Commissie. Dat is wat wordt bedoeld met de uitdrukking „besluit van de EC”, die voorkomt op de litigieuze lijst.
64.      Het onderhavige beroep tot nietigverklaring is, zoals reeds uiteengezet, gericht tegen het plaatsen van de vliegtuigen van Global 8 Airlines op de litigieuze lijst. Met dit beroep wil de vennootschap die eigenaar is van de vliegtuigen, weerleggen dat er „voldoende redenen” waren om deze vliegtuigen op de lijst te plaatsen, hetgeen volgens de Commissie het geval was.
65.      Volgens mij kon derhalve de handeling waartegen het beroep tot nietigverklaring was gericht, zonder veel moeite worden geïdentificeerd: het plaatsen van de vliegtuigen op de litigieuze lijst vloeit rechtstreeks voort uit een besluit dat de Commissie heeft genomen nadat zij de beschikbare informatie had beoordeeld.
66.      Het plaatsen van de vliegtuigen op de lijst – waartoe, ik herhaal, de Commissie heeft besloten – impliceert de mogelijkheid van een (later) vliegverbod.(35)
67.      Hoewel een dergelijk vliegverbod door Eurocontrol wordt vastgesteld namens de lidstaten, is de grondslag daarvoor niets anders dan de plaatsing van het vliegtuig op de lijst, hetgeen aan de Commissie kan worden toegerekend.(36) Het is de Commissie die heeft besloten om het vliegtuig op de lijst te plaatsen en het is dat besluit waartegen Global 8 Airlines opkwam bij het Gerecht.
68.      Global 8 Airlines heeft steeds betoogd dat het besluit om de vliegtuigen op de litigieuze lijst te plaatsen haar rechten en belangen schaadt: een dergelijke plaatsing kan ertoe leiden dat haar vliegtuigen geen vliegvergunning krijgen. Het Gerecht betwist daarentegen dat dit besluit rechtsgevolgen heeft.
69.      Mijns inziens heeft het Gerecht ten onrechte de rechtsgevolgen van het door de Commissie genomen besluit uitgesloten.
70.      Zoals ik reeds heb herhaald, is het beroep tot nietigverklaring van Global 8 Airlines niet gericht op het concrete verbod van een vlucht van een van haar vliegtuigen, maar op de plaatsing van haar twee vliegtuigen op de litigieuze lijst. Ik kan moeilijk aanvaarden dat die plaatsing (of deze nu inhoudelijk juist is of niet)(37) geen rechtsgevolgen heeft.
71.      Artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 stelt een verbod in voor luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen of luchtvaartuigen die niet in Rusland zijn geregistreerd maar eigendom zijn van, gecharterd zijn door of anderszins onder de controle staan van Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, om te landen op, op te stijgen van of te vliegen over het grondgebied van de Unie.
72.      De toepassing van een dergelijk verbod vereist uiteraard dat de bevoegde autoriteiten aangeven op welke maatschappijen het verbod van toepassing is, zodat ten aanzien van hun vliegtuigen de overeenkomstige beslissingen kunnen worden genomen. Dit is de eerste stap in een reeks latere handelingen, die moeten worden verricht door de lidstaten en, in voorkomend geval, door Eurocontrol (die de vliegplannen goedkeurt of verwerpt).
73.      Het identificeren van de maatschappijen waarvan de vliegplannen later kunnen worden verboden, is een handeling met een eigen inhoud die rechtstreeks rechtsgevolgen sorteert.
De lidstaten en Eurocontrol baseren zich op deze handeling bij de beoordeling van de door de exploitanten van de vliegtuigen ingediende individuele vliegplannen, ervan uitgaande dat zij deze enkel kunnen verwerpen door de litigieuze lijst te raadplegen, waaraan zij zich moeten houden zolang de Commissie deze niet corrigeert.
74.      Om die reden heeft Eurocontrol, na te hebben bevestigd dat vliegtuig EX-88012 op de litigieuze lijst stond, Global 8 Airlines verzocht zich tot de Commissie te wenden „indien zij wilde verzoeken om schrapping van het betreffende vliegtuig van die lijst”(38).
75.      In deze context heeft de litigieuze lijst dus een relevante juridische betekenis(39), aangezien zij het personele toepassingsgebied van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 bepaalt. Door voor sommige luchtvaartmaatschappijen (in casu Global 8 Airlines) het verbod om met hun vliegtuigen te landen op, op te stijgen van of te vliegen over het grondgebied van de Unie concreet te maken, heeft het besluit dat in de lijst tot uitdrukking komt een negatieve invloed op de belangen van die maatschappijen en een rechtstreekse invloed op hun rechtspositie.
76.      Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de hogere voorziening toe te wijzen.
C.      Afdoening van de zaak
77.      Overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening, waarbij het Hof de zaak zelf kan afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening kan verwijzen naar het Gerecht.
78.      Mijns inziens is de zaak niet in staat van wijzen.
79.      In het kader van het onderzoek naar de rechtmatigheid van het besluit om de vliegtuigen van Global 8 Airlines op de litigieuze lijst te plaatsen, zal vooreerst moeten worden vastgesteld of deze vennootschap dat besluit kan aanvechten. Indien de procesbevoegdheid van Global 8 Airlines wordt erkend, zal moeten worden onderzocht of de Commissie bevoegd was om het besluit vast te stellen(40). Dit zal leiden tot een onderzoek van het coördinatiemechanisme dat met het EASA en de lidstaten is ingesteld om de informatiestromen waarop de lijst is gebaseerd te beheren, alsmede van de rol die de Commissie in dat verband toekomt. Ten slotte zal
in voorkomend geval
ten gronde moeten worden beoordeeld of de plaatsing op de lijst in overeenstemming was met artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014.
80.      Dit zijn allemaal kwesties die het Hof in het kader van deze procedure niet kan beslechten, aangezien zij een contradictoire toetsing vereisen van normatieve en feitelijke elementen waarover het Gerecht zich niet heeft uitgesproken doordat het de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie heeft toegewezen.(41)
D.      Kosten
81.      Overeenkomstig artikel 184 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dient de Commissie overeenkomstig de vordering van Global 8 Airlines te worden verwezen in de kosten van deze procedure, waarbij de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen kosten zal dragen.
V.      Conclusie
82.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om:
–        de hogere voorziening toe te wijzen;
–        de beschikking van het Gerecht van 29 april 2024 in zaak T‑277/23, Global 8 Airlines/Commissie (EU:T:2024:285), te vernietigen;
–        de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een beslissing ten gronde;
–        de Europese Commissie te verwijzen in de kosten;
–        de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in haar eigen kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Zaak T‑277/23 (EU:T:2024:285).
3      Verordening van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/334 van de Raad van 28 februari 2022 (PB 2022, L 57, blz. 1).
4      In artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 is bepaald: „Het is luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, ook als verkopende luchtvaartmaatschappij in het kader van regelingen voor codesharing of regelingen inzake vast af te nemen plaatsen, of eender welk Russisch geregistreerd luchtvaartuig, of eender welk niet-Russisch-geregistreerd luchtvaartuig dat eigendom is van of gecharterd is door, of anderszins onder de controle staat van een Russische natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam, verboden om te landen op, op te stijgen van of te vliegen over het grondgebied van de Unie.”
5      Hierna: „litigieuze lijst” of „lijst van verordening nr. 833/2014”.
6      Het betrof het vliegtuig met registratienummer EX-88012.
7      Punt 1 van de bestreden beschikking.
8      Verordening van de Commissie van 12 oktober 2006 tot wijziging van verordening (EG) nr. 474/2006 van de Commissie tot opstelling van de in hoofdstuk II van verordening (EG) nr. 2111/2005 van het Europees Parlement en de Raad bedoelde communautaire lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod is opgelegd in de Gemeenschap en gewijzigd bij verordening (EG) nr. 910/2006 (PB 2006, L 283, blz. 27).
9      Zie onder meer arrest van 8 februari 2024, Pilatus Bank/ECB (C‑750/21 P, EU:C:2024:124, punt 32), met verwijzingen naar de arresten van 23 april 2009, Sahlstedt e.a./Commissie (C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punten 21 en 23), en 6 juli 2023, Julien/Raad (C‑285/22 P, EU:C:2023:551, punt 45).
10      Cursivering van mij.
11      Punt 21 van de memorie van antwoord van de Commissie. Cursivering van mij.
12      Punt 1 van de bestreden beschikking.
13      Punt 34 van de bestreden beschikking.
14      Punt 37 van de bestreden beschikking.
15      Punt 38 van de bestreden beschikking. Cursivering van mij.
16      Punt 39 van de bestreden beschikking.
17      Punt 40 van de bestreden beschikking.
18      Ibidem.
19      Punt 41 van de bestreden beschikking.
20      Punt 43 van de bestreden beschikking.
21      Punt 46 van de bestreden beschikking.
22      Punt 45 van de bestreden beschikking.
23      Ibidem.
24      Ibidem.
25      Punt 46 van de bestreden beschikking.
26      Punten 47 en 48 van de bestreden beschikking.
27      Punt 40 van de bestreden beschikking.
28      Punt 45 van de bestreden beschikking; cursivering van mij.
29      Punt 3.4 van het verzoekschrift in hogere voorziening. Deze stelling is ter terechtzitting herhaald.
30      Punt 45 van de bestreden beschikking.
31      Punt 2 van het antwoord van de Commissie op het verzoek van het Hof; het woord „Excel-bestand” is vetgedrukt in de originele tekst.
32      Ibidem, punt 16.
33      Ibidem, punt 17.
34      Ibidem, punt 21.
35      Volgens de bewoordingen van de bestreden beschikking is het doel van de informatiestromen die worden gecoördineerd door het mechanisme dat door het DG MOVE, het EASA en de autoriteiten van de lidstaten
is ingesteld, „een lijst op te stellen van de vliegtuigen die kunnen worden onderworpen aan het vliegverbod” (punt 45; cursivering van mij).
36      Het corrigeren of wijzigen van die plaatsing – en mogelijk ook het schrappen ervan – is uitsluitend voorbehouden aan de Commissie. Uit het antwoord van de Commissie op het verzoek van het Hof (punt 21) blijkt dat de autoriteiten van de lidstaten kunnen „verzoeken
om de plaatsing op de lijst te corrigeren indien deze fouten bevat of indien zij twijfels hebben over de conclusies van de ambtenaren van de Commissie” (cursivering van mij). Deze verklaring bevestigt dat de plaatsing op de lijst het resultaat is van een beoordeling die het besluit om daartoe over te gaan rechtvaardigt.
37      Dit is een kwestie waarover het Gerecht zal moeten oordelen bij de definitieve beslechting van het geschil, zoals ik hieronder zal voorstellen.  In haar beroep tot nietigverklaring heeft Global 8 Airlines, kort samengevat, aangevoerd dat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, aangezien a) zij een privaatrechtelijke vennootschap is, gevestigd in de Kirgizische Republiek, die eigendom is van en beheerd wordt door Unieburgers die geen andere nationaliteit hebben, en b) de vliegtuigen niet onder de controle staan van Russische personen of entiteiten.
38      Punt 14 van de bestreden beschikking.
39      In punt 38 van de bestreden beschikking staat dat volgens Global 8 Airlines de Commissie met de vaststelling van de lijst een bindend mechanisme instelt dat tot doel heeft op Unieniveau een uniforme beoordeling van de eigendom van en de controle over de luchtvaartuigen te verrichten met als doel de effectieve tenuitvoerlegging van het in artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 vastgestelde vliegverbod te waarborgen. De Commissie zou dus kunnen worden beschouwd als de auteur van een besluit dat de lidstaten en Eurocontrol slechts ten uitvoer hebben gelegd.
40      Het feit dat de Commissie het aangevochten besluit de facto heeft vastgesteld, betekent niet noodzakelijkerwijs dat zij daartoe bevoegd was.
41      Zonder uit te sluiten dat dit
debat onmogelijk is, indien de door de Commissie bij het Gerecht aangevoerde grief
dat het beroep tot nietigverklaring te laat is ingesteld, wordt aanvaard.