Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 29 februari 2024 (1)
Zaak C‑8/23
FH
tegen
Conseil national de l’Ordre des médecins,
in tegenwoordigheid van
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Erkenning van beroepskwalificaties – Richtlijn 2005/36/EG – Recht om het beroep van arts uit te oefenen – Stelsel van automatische erkenning – Door een derde land uitgereikt diploma van arts met een basisopleiding – Diploma erkend door de lidstaat van oorsprong – Behalen van een titel van medisch specialist in de lidstaat van oorsprong – Niet-erkenning van deze titel door de lidstaat van ontvangst”
I.      Inleiding
1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat is ingediend krachtens artikel 267 VWEU door de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), betreft de uitlegging van artikel 21 en artikel 25, lid 4, van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties(2) (met rectificatie in PB 2008, L 93, blz. 28) (hierna: „richtlijn 2005/36”), en van bijlage V, punten 5.1.1 en 5.1.2, bij deze richtlijn. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen FH en de Conseil national de l’Ordre des médecins (nationale raad van de orde der artsen, Frankrijk; hierna: „CNOM”) betreffende de weigering van de CNOM om FH in te schrijven op de lijst van de orde.
2.        Deze zaak werpt, in het kader van richtlijn 2005/36, een belangrijke en deels nieuwe rechtsvraag op met betrekking tot de automatische erkenning binnen de Europese Unie van het diploma van medisch specialist en de verdeling tussen de lidstaten van de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de opleiding tot medisch specialist en de toegang tot dit beroep, in gevallen waarin de medische basisopleiding buiten de Unie is voltooid. Het Hof dient zich met name uit te spreken over de gevolgen van de erkenning door een lidstaat van een in een derde staat behaald diploma van arts met een basisopleiding en over de eventuele verplichting voor de andere lidstaten om dat diploma eveneens te erkennen.
3.        Ingeval richtlijn 2005/36 geen bepalingen bevat die betrekking hebben op de specifieke omstandigheden van het hoofdgeding, staat het aan het Hof om, voor zover mogelijk, praktische oplossingen aan te reiken om de erkenning van de beroepskwalificaties die een persoon in de hierboven beschreven situatie heeft verworven, te vergemakkelijken. Bij zijn overwegingen zal het Hof rekening moeten houden met de door de wetgever nagestreefde doelstellingen, namelijk het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging binnen de Unie
bevorderen en tegelijkertijd
garanderen dat de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de consumentenbescherming strikt in acht worden genomen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
4.        De overwegingen 6, 19 en 44 van richtlijn 2005/36 luiden als volgt:
„(6)      Het vergemakkelijken van de dienstverrichting dient te geschieden met strikte inachtneming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de consumentenbescherming. Daarom wordt, voor de tijdelijke of incidentele grensoverschrijdende dienstverrichting door beoefenaren van gereglementeerde beroepen die verband houden met de volksgezondheid of de openbare veiligheid, in specifieke maatregelen voorzien.
[...]
(19)      Het vrije verkeer en de onderlinge erkenning van de opleidingstitels van artsen [...] moeten gebaseerd zijn op het grondbeginsel dat opleidingstitels op basis van een coördinatie van de minimumopleidingseisen automatisch worden erkend. Bovendien moet de toegang tot het beroep van arts [...] in de lidstaten afhankelijk zijn van het bezit van een bepaalde opleidingstitel, waardoor wordt gegarandeerd dat de betrokkene een opleiding heeft gevolgd die aan de vastgestelde minimumeisen voldoet. [...]
[...]
(44)      Deze richtlijn laat de maatregelen die noodzakelijk zijn om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te waarborgen, onverlet”.
5.        Artikel 1, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn stelt de regels vast volgens welke een lidstaat die de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep op zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties (hierna de ‚ontvangende lidstaat’ genoemd), de in een andere lidstaat of andere lidstaten (hierna de ‚lidstaat van oorsprong’ genoemd) verworven beroepskwalificaties die de houder van die kwalificaties het recht verlenen er hetzelfde beroep uit te oefenen, erkent voor de toegang tot en de uitoefening van dit beroep.”
6.        Artikel 2, lid 2, van de richtlijn bepaalt:
„Elke lidstaat kan volgens zijn eigen regels toestaan dat op zijn grondgebied een gereglementeerd beroep in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), wordt uitgeoefend door onderdanen van de lidstaten die houder zijn van niet in een lidstaat behaalde beroepskwalificaties. Voor de beroepen die onder titel III, hoofdstuk III, vallen, moeten bij deze eerste erkenning de in dat hoofdstuk bedoelde minimumopleidingseisen in acht worden genomen.”
7.        In artikel 3, leden 1 en 3, van de richtlijn is bepaald:
„1.      In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
c)      ‚opleidingstitel’: een diploma, certificaat of andere titel die door een volgens de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat aangewezen autoriteit, is afgegeven ter afsluiting van een overwegend in de [Unie] gevolgde beroepsopleiding. Wanneer de eerste zin niet van toepassing is, wordt de in lid 3 bedoelde opleidingstitel met een opleidingstitel gelijkgesteld;
[...]
3.      Met een opleidingstitel wordt gelijkgesteld elke in een derde land afgegeven opleidingstitel, wanneer de houder ervan in het betrokken beroep een beroepservaring van drie jaar heeft op het grondgebied van de lidstaat die de betrokken opleidingstitel overeenkomstig artikel 2, lid 2, heeft erkend en indien die lidstaat deze beroepservaring bevestigt.”
8.        Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn geeft erkenning van de beroepskwalificaties door de ontvangende lidstaat de begunstigden in deze lidstaat toegang tot hetzelfde beroep als dat waarvoor zij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezitten en stelt zij hen in staat dit beroep uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen van de ontvangende lidstaat gelden.
9.        Onder hoofdstuk I, met als opschrift „Algemeen stelsel van erkenning van opleidingstitels”, bepaalt artikel 10 van de richtlijn:
„Dit hoofdstuk is van toepassing op alle beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III van deze titel vallen en in onderstaande gevallen waarin de aanvrager, om een bijzondere en uitzonderlijke reden, niet voldoet aan de in die hoofdstukken opgenomen voorwaarden:
[...]
d)      onverminderd artikel 21, lid 1, en de artikelen 23 en 27, voor artsen, ziekenverplegers, beoefenaren der tandheelkunde, dierenartsen, verloskundigen, apothekers en architecten die houder zijn van een opleidingstitel van specialist, die moeten hebben deelgenomen aan de opleiding voor een titel genoemd in bijlage V, punten 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 en 5.7.1, en alleen ten behoeve van de erkenning van het specialisme in kwestie;
[...]
g)      voor migranten die voldoen aan de eisen van artikel 3, lid 3.”
10.      Artikel 21 („Beginsel van automatische erkenning”) van de richtlijn luidt:
„1.      Elke lidstaat erkent de opleidingstitels van artsen welke toegang geven tot de beroepswerkzaamheden van arts met een basisopleiding of medisch specialist [...], zoals bedoeld in bijlage V, respectievelijk de punten 5.1.1 [en] 5.1.2 [...], die voldoen aan de minimumopleidingseisen van respectievelijk de artikelen 24 [en] 25 [...], door daaraan op zijn grondgebied, wat de toegang tot en uitoefening van de betrokken beroepswerkzaamheden betreft, hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hem afgegeven opleidingstitels.
Deze opleidingstitels moeten door bevoegde instellingen van de lidstaten zijn afgegeven en, in voorkomend geval, vergezeld gaan van het certificaat, zoals bedoeld in bijlage V, respectievelijk de punten 5.1.1 [en] 5.1.2 [...].
Het bepaalde in de eerste en tweede alinea laat de in de artikelen 23 [en] 27 [...] bedoelde verworven rechten onverlet.
[...]
6.      Elke lidstaat stelt de toegang tot en uitoefening van de beroepswerkzaamheden van artsen [...] afhankelijk van het bezit van een opleidingstitel zoals bedoeld in bijlage V, respectievelijk de punten 5.1.1 [en] 5.1.2 [...], die waarborgt dat de betrokkene gedurende zijn gehele opleiding de in artikel 24, lid 3, [...] bedoelde kennis en deskundigheid heeft verworven.
[...]”
11.      Artikel 24 van de richtlijn, dat betrekking heeft op de medische basisopleiding, luidt als volgt:
„1.      Voor de toelating tot de medische basisopleiding wordt het bezit vereist van een diploma of certificaat dat voor de betrokken studie toegang geeft tot universiteiten.
2.      De medische basisopleiding omvat in totaal ten minste vijf studiejaren, die eventueel ook mogen worden uitgedrukt in het daarmee overeenkomende equivalent in ECTS-studiepunten [(ECTS: Europees systeem voor het overdragen en verzamelen van studiepunten)] en bestaat uit ten minste 5 500 uur theoretisch en praktisch onderwijs aan een universiteit of onder toezicht van een universiteit.
[...]
3.      De medische basisopleiding waarborgt dat de betrokkene de volgende kennis en bekwaamheid heeft verworven: [onder a) tot en met d)].”
12.      Artikel 25 („De opleiding tot medisch specialist”) van de richtlijn bepaalt:
„1.      Voor de toelating tot de opleiding tot medisch specialist moet een medische basisopleiding zoals bedoeld in artikel 24, lid 2, met goed gevolg zijn volbracht gedurende welke de vereiste medische basiskennis is verworven.
[...]
4.      De lidstaten stellen de afgifte van een opleidingstitel van medisch specialist afhankelijk van het bezit van een van de opleidingstitels van arts met een basisopleiding zoals bedoeld in bijlage V, punt 5.1.1.
[...]”
13.      Artikel 50, lid 2, van de richtlijn luidt als volgt:
„In geval van gegronde twijfel kan de ontvangende lidstaat de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat vragen om bevestiging van de echtheid van de in die andere lidstaat afgegeven getuigschriften en opleidingstitels, alsmede, in voorkomend geval, om bevestiging dat de begunstigde voor de beroepen in hoofdstuk III van deze titel voldoet aan de minimumopleidingseisen van de artikelen 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 en 46.”
14.      Bijlage V van de richtlijn heeft als opschrift: „Erkenning op basis van de coördinatie van de minimumopleidingseisen”. Onder de rubriek V.1. Arts vermeldt punt 5.1.1 van deze bijlage de „Opleidingstitels van artsen met een basisopleiding”, namelijk, wat de Bondsrepubliek Duitsland betreft, de „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” en de „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
15.      Punt 5.1.2 van deze bijlage vermeldt de „Opleidingstitels van medische specialisten” van de lidstaten, namelijk, wat de Bondsrepubliek Duitsland betreft, de „Fachärztliche Anerkennung”.
B.      Frans recht
16.      Artikel L. 4111‑1 van de Code de la santé publique (wetboek van volksgezondheid), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt:
„Niemand mag het beroep van arts [...] uitoefenen tenzij hij:
1.      houder is van een diploma, certificaat of andere titel als bedoeld in artikel L. 4131‑1 [...];
[...]
3.      ingeschreven is op een lijst van de Ordre des médecins [...], behoudens de bepalingen van de artikelen L. 4112‑6 en L. 4112‑7.
[...]”
17.      Artikel L. 4111‑2 van de Code de la santé publique luidt:
„[...]
II.      De bevoegde autoriteit kan ook onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, die houder zijn van een door een derde staat afgegeven opleidingstitel die erkend is in een andere lidstaat of staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte dan Frankrijk, na advies van een met name uit beroepsbeoefenaren samengestelde commissie, op individuele basis toestemming verlenen om het beroep van arts in het betrokken specialisme [...] uit te oefenen, zodat zij dit beroep in Frankrijk legaal kunnen uitoefenen. In het geval van artsen [...] betreft de erkenning zowel de basistitel als de specialistentitel.
[...]”
18.      Artikel L. 4131‑1 van de Code de la santé publique bepaalt:
„Ingevolge punt 1 van artikel L. 4111‑1 zijn de voor de uitoefening van het beroep van arts vereiste opleidingstitels:
1.      ofwel het Franse staatsdiploma van arts;
[...]
2.      ofwel, indien de betrokkene onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie of van een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte:
a)      de opleidingstitels van arts, overeenkomstig de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen afgegeven door een van deze staten en opgenomen op een lijst die is opgesteld bij besluit van de ministers voor hoger onderwijs en volksgezondheid;
b)      de opleidingstitels van arts die overeenkomstig de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen zijn afgegeven door een lidstaat of een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en niet zijn opgenomen op de onder a) genoemde lijst, indien zij vergezeld gaan van een verklaring van deze staat waaruit blijkt dat deze opleidingstitels een opleiding afsluiten die in overeenstemming is met die verplichtingen en door deze staat worden gelijkgesteld met de in die lijst vermelde opleidingstitels;
[...]”
19.      De lijst in punt 2, onder a), van arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de l’Union européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen visées au 2° de l’article L. 4131‑1 du code de la santé publique (besluit van 13 juli 2009 tot vaststelling van de lijsten en de voorwaarden voor erkenning van door de lidstaten van de Europese Unie of de staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte afgegeven opleidingstitels van artsen en medisch specialisten bedoeld in artikel L. 4131‑1, lid 2, van het wetboek volksgezondheid) komt overeen met de lijst in bijlage V, punten 5.1.1 en 5.1.2, van richtlijn 2005/36.
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag
20.      FH is een Frans-Duitse onderdaan die houder is van een door de universiteit van Monastir (Tunesië) op 18 september 2012 uitgereikt staatsdiploma van arts.
21.      Bij besluit van 6 november 2015 hebben de bevoegde Duitse autoriteiten dit diploma erkend als diploma van arts met een basisopleiding en FH gemachtigd om het beroep van arts uit te oefenen. Bij besluit van 1 augustus 2016 hebben deze autoriteiten hem ingeschreven bij de orde der artsen van het Land Niedersachsen (Nedersaksen, Duitsland). Op 28 januari 2021 heeft FH aan de universiteit van Hannover (Duitsland) het diploma behaald van medisch specialist in de anesthesiologie.
22.      Op 25 maart 2021 heeft FH bij de conseil départemental de Saône-et-Loire de l’Ordre des médecins (departementale raad van de orde der artsen Saône-et-Loire, Frankrijk) een verzoek ingediend tot inschrijving op de lijst van de orde op grond van artikel L. 4111‑1 van de Code de la santé publique. Bij besluit van 20 mei 2021 heeft deze departementale raad geweigerd gevolg te geven aan dit verzoek.
23.      In het beroep dat door FH was ingesteld tegen het in beperkte samenstelling genomen besluit van de conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté de l’Ordre des médecins (regionale raad van de orde der artsen Bourgogne-Franche-Comté, Frankrijk) van 15 juli 2021 waarbij zijn verzoek tot inschrijving op de lijst van de orde eveneens was afgewezen, heeft de CNOM, uitspraak doende in beperkte samenstelling, bij besluit van 17 september 2021 de weigering om FH op de lijst van de orde in te schrijven bevestigd.
24.      FH heeft vervolgens tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld. Dit beroep is aanhangig bij de Conseil d’État.
25.      In deze omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Kan een arts die onderdaan is van een van de lidstaten van de Europese Unie en die houder is van een in een lidstaat afgegeven opleidingstitel van medisch specialist als bedoeld in punt 5.1.2 van bijlage V bij richtlijn [2005/36], zich met enkel die opleidingstitel in een andere lidstaat beroepen op het bij artikel 21 van die richtlijn ingevoerde stelsel van automatische erkenning van opleidingstitels, ook al is hij houder van een door een derde staat afgegeven opleidingstitel van arts met een basisopleiding die alleen is erkend door de lidstaat waar hij zijn diploma van medisch specialist heeft behaald en niet behoort tot de opleidingstitels genoemd in punt 5.1.1 van bijlage V bij die richtlijn, en stelt artikel 25, lid 4, van die richtlijn de afgifte van een opleidingstitel van medisch specialist afhankelijk van het bezit van een van de in dat punt genoemde opleidingstitels van arts met een basisopleiding?”
IV.    Procedure bij het Hof
26.      De verwijzingsbeslissing van 27 december 2022 is ingekomen ter griffie van het Hof op 12 januari 2023.
27.      FH, de CNOM, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse en de Poolse regering, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (Europese Vrijhandelsassociatie) en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend binnen de door artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie toegestane termijn.
28.      Ter terechtzitting van 11 januari 2024 hebben de vertegenwoordigers ad litem van FH, de CNOM, de Franse regering, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie pleidooi gehouden.
V.      Juridische analyse
A.      Opmerkingen vooraf
29.      De onderhavige zaak betreft de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van richtlijn 2005/36 tot vaststelling van de rechten en verplichtingen van beroepsbeoefenaren met het oog op de erkenning van in de Europese Unie verworven opleidingstitels en de uitoefening van een beroep in een andere lidstaat. Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft geoordeeld, bepaalt artikel 4, lid 1, van richtlijn 2005/36 dat erkenning van de beroepskwalificaties door een ontvangende lidstaat de begunstigde in deze lidstaat toegang geeft „tot hetzelfde beroep als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit” en hem in staat stelt dit beroep aldaar uit te oefenen „onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden”.(3)
30.      Bij richtlijn 2005/36 is een reeks sectorale en algemene richtlijnen betreffende de erkenning van beroepskwalificaties ingetrokken en vervangen en zijn in wezen drie alternatieve stelsels voor de erkenning van deze kwalificaties vastgesteld. Om te beginnen is er een algemeen stelsel (hoofdstuk I, artikelen 10‑15), dat van toepassing is op alle beroepen die niet binnen de werkingssfeer van de andere twee stelsels vallen (artikel 10). Daarnaast is er een stelsel van erkenning op basis van beroepservaring (hoofdstuk II, artikelen 16‑20), dat van toepassing is op de in bijlage IV van die richtlijn bedoelde activiteiten.
31.      Ten slotte bestaat er een stelsel van automatische erkenning (hoofdstuk III, artikelen 21‑49), dat wordt gekenmerkt door een minimale harmonisatie van de opleidingen. Het beroep van arts is een van de zeven beroepen die onder het stelsel van automatische erkenning vallen, samen met de beroepen van ziekenverpleger, verloskundige, beoefenaar der tandheelkunde, apotheker, architect en dierenarts.(4) Voor automatische erkenning moet worden voldaan aan de minimumopleidingseisen genoemd in artikel 24 en volgende van de richtlijn, naargelang het beroep in kwestie. Het Hof heeft vastgesteld dat het de lidstaten verboden is de erkenning afhankelijk te stellen van andere eisen dan het overleggen van het bewijs van een passende opleiding.(5)
32.      Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenst de verwijzende rechter te vernemen of een arts die onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie en over een in een lidstaat afgegeven opleidingstitel van medisch specialist beschikt, zich op basis van deze enkele opleidingstitel in een andere lidstaat kan beroepen op dat stelsel van automatische erkenning van opleidingstitels, ook al is de door een derde staat afgegeven opleidingstitel van arts met een basisopleiding waarvan hij houder is, alleen erkend door de lidstaat waar hij zijn diploma van medisch specialist heeft behaald.
33.      Zoals ik zal uiteenzetten in mijn analyse, die is gebaseerd op een exegese van richtlijn 2005/36 en op de in de rechtspraak erkende uitleggingsmethoden, moet deze vraag ontkennend worden beantwoord op grond dat het stelsel van automatische erkenning in casu niet van toepassing is. Niettemin zal ik mij niet beperken tot een antwoord op de door de verwijzende rechter gestelde vraag, maar zal ik tevens uiteenzetten welke middelen een persoon in de hierboven beschreven situatie ter beschikking staan om zijn doel zo goed mogelijk te bereiken. Een dergelijke benadering is raadzaam teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, in overeenstemming met de geest van samenwerking die de prejudiciële procedure moet bezielen.
B.      Mogelijkheid voor de verzoeker in het hoofdgeding om zich te beroepen op het stelsel van automatische erkenning
1.      Onlosmakelijk verband tussen medisch specialisme en basisopleiding
34.      Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaken.(6)
35.      Artikel 21, lid 1, van richtlijn 2005/36 bepaalt dat elke lidstaat met name de opleidingstitels van artsen erkent die toegang geven tot de beroepswerkzaamheden van arts met een basisopleiding of medisch specialist, genoemd in bijlage V, respectievelijk de punten 5.1.1 en 5.1.2, die voldoen aan de minimumopleidingseisen van respectievelijk de artikelen 24 en 25, door daaraan op zijn grondgebied, wat de toegang tot en uitoefening van de betrokken beroepswerkzaamheden betreft, hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hem afgegeven opleidingstitels.
36.      Wanneer bijgevolg een onderdaan van een lidstaat houder is van een opleidingstitel van medisch specialist in de zin van bijlage V, punt 5.1.2, zoals in casu, moet deze persoon in beginsel op grond van artikel 21, lid 1, in de ontvangende lidstaat de automatische erkenning van deze titel verkrijgen teneinde er het beroep van arts in het betrokken specialisme uit te oefenen. Niettemin rijst de vraag of het feit dat de persoon in kwestie niet tevens in het bezit is van een in een lidstaat afgegeven opleidingstitel van arts met een basisopleiding in de weg staat aan deze automatische erkenning.
37.      In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 21, lid 1, voorschrijft dat de opleidingstitels van artsen moeten „voldoen aan de minimumopleidingseisen van [met name artikel 25 van de genoemde richtlijn]”. Artikel 25, lid 4, bepaalt dat de lidstaten „de afgifte van een opleidingstitel van medisch specialist afhankelijk stellen van het bezit van een van de opleidingstitels van arts met een basisopleiding zoals bedoeld in bijlage V, punt 5.1.1”. Met betrekking tot de Bondsrepubliek Duitsland vermeldt punt 5.1.1 twee soorten Duitse titels van arts met een basisopleiding.(7)
38.      Een letterlijke uitlegging van artikel 25, lid 4, lijkt in te houden dat de automatische erkenning van de in punt 5.1.2 van bijlage V bij de genoemde richtlijn bedoelde opleidingstitels van medische specialisten onlosmakelijk verbonden is met die van de in punt 5.1.1 van deze bijlage bedoelde opleidingstitels van artsen met een basisopleiding, en de voorafgaande verwerving van een dergelijke opleidingstitel vereist.
39.      De bepalingen van artikel 21 van richtlijn 2005/36 verwijzen namelijk steeds tegelijk naar de opleidingstitels van artsen met een basisopleiding en de opleidingstitels van medische specialisten. Met name verwijzen deze bepalingen nooit afzonderlijk naar punt 5.1.2 van bijlage V bij deze richtlijn, betreffende de opleidingstitels van medische specialisten, maar altijd in samenhang met punt 5.1.1 van deze bijlage, betreffende de opleidingstitels van artsen met een basisopleiding.
40.      Zo verwijst artikel 21, lid 1, naar „de opleidingstitels van artsen” samen beschouwd, waarbij wordt gepreciseerd dat zij toegang geven tot de beroepswerkzaamheden van artsen met een basisopleiding of medische specialisten. Bovendien zijn deze opleidingstitels, hoewel zij in twee afzonderlijke punten van bijlage V zijn opgenomen, samengebracht in dezelfde rubriek „V.1. Arts”, waarin eerst de opleidingstitels van artsen met een basisopleiding en vervolgens die van medische specialisten worden opgesomd.
41.      Bovendien blijkt uit het opschrift zelf van artikel 24 van richtlijn 2005/36 [„De medische basisopleiding” (cursivering van mij)] dat deze medische basisopleiding essentieel is voor de verwerving van de minimumkennis en ‑bekwaamheid die nodig zijn om het beroep van arts uit te oefenen. Overeenkomstig lid 2 van dit artikel duurt deze basisopleiding ten minste vijf jaar, wat langer is dan de minimumduur van om het even welke opleiding tot medisch specialist.
42.      De in artikel 24, lid 3, van richtlijn 2005/36 beschreven kennis en bekwaamheid die worden verworven tijdens de medische basisopleiding, vormen dus een basis die niet wordt onderwezen in het kader van de opleiding tot medisch specialist zoals beschreven in artikel 25 van deze richtlijn, maar die niettemin onontbeerlijk is voor de uitoefening van de beroepswerkzaamheden van een medisch specialist, ongeacht het betrokken specialisme.
43.      In het kader van de contextuele uitlegging van artikel 21, lid 1, en artikel 25, lid 4, van richtlijn 2005/36, dient de aandacht te worden gevestigd op artikel 21, lid 6, van deze richtlijn, waarin onder meer is bepaald dat „[e]lke lidstaat [...] de toegang tot en uitoefening van de beroepswerkzaamheden van artsen [...] afhankelijk [stelt] van het bezit van een opleidingstitel zoals bedoeld in bijlage V, respectievelijk de punten 5.1.1 [en] 5.1.2 [...], die waarborgt dat de betrokkene gedurende zijn gehele opleiding de in artikel 24, lid 3, [...] bedoelde kennis en deskundigheid heeft verworven”. Uit deze bepaling blijkt duidelijk dat de opleidingstitel van medisch specialist op zich geen garantie is dat de betrokkene de genoemde kennis en deskundigheid heeft verworven, en dat de automatische erkenning van deze opleidingstitel bijgevolg onlosmakelijk verbonden moet zijn met die van de titel van de medische basisopleiding.
44.      Tot slot is het belangrijk eraan te herinneren dat de automatische erkenning alleen van toepassing is op de in de punten 5.1.1 en 5.1.2 van bijlage V opgesomde medische opleidingstitels, die volgens de lidstaten de minimumopleidingseisen garanderen. Dit geldt ook voor de Duitse opleidingstitels van punt 5.1.1, die de verzoeker niet bezit. Bijgevolg kunnen de in een derde staat verworven opleidingstitels niet automatisch worden erkend, ook al heeft een lidstaat ze, overeenkomstig artikel 2, lid 2, van richtlijn 2005/36, eenzijdig erkend op basis van zijn nationale recht.
45.      Dit laatste aspect noopt mij tot enkele aanvullende opmerkingen, temeer daar verschillende lidstaten die in deze zaak hebben geïntervenieerd, twijfels hebben geuit over de mogelijke juridische gevolgen van de erkenning door een lidstaat van dergelijke in een derde land behaalde opleidingstitels.
2.      Rechtsgevolgen van de eenzijdige erkenning door een lidstaat van een opleidingstitel krachtens artikel 2, lid 2, van richtlijn 2005/36
46.      Naargelang van de plaats waar de beroepskwalificaties zijn verworven, gelden verschillende regels. Een beroepskwalificatie die door een lidstaat van de Unie is afgegeven ter afsluiting van een opleiding die hoofdzakelijk in de Unie heeft plaatsgevonden, zal gemakkelijker worden erkend dan een diploma dat door een derde land is afgegeven. Artikel 1 van richtlijn 2005/36 bepaalt namelijk dat deze richtlijn „de in een andere lidstaat of andere lidstaten [...] verworven beroepskwalificaties [...] erkent”.(8) Verder bepaalt artikel 3, lid 1, onder c), van deze richtlijn dat onder „opleidingstitel” wordt verstaan „een diploma, certificaat of andere titel [...] ter afsluiting van een overwegend in de [Unie] gevolgde beroepsopleiding”.(9) In het geval van een in een derde land verkregen beroepskwalificatie voorziet het Unierecht slechts in erkenning wanneer deze erkenning krachtens het nationale recht in een lidstaat van de Unie is verleend.
47.      Volgens artikel 2, lid 2, van richtlijn 2005/36 kan elke lidstaat „volgens zijn eigen regels toestaan dat op zijn grondgebied een gereglementeerd beroep in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), wordt uitgeoefend door onderdanen van de lidstaten die houder zijn van niet in een lidstaat behaalde beroepskwalificaties”.(10) Op grond van deze bepaling kunnen lidstaten bilaterale overeenkomsten sluiten met derde landen over de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties. Het staat de lidstaten dus vrij de voorwaarden voor deze erkenning vast te stellen, mits wordt voldaan aan de minimumopleidingseisen die gelden voor de sectorale beroepen die onder titel III, hoofdstuk III, van deze richtlijn vallen. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt echter duidelijk dat de rechtsgevolgen van een dergelijke, op basis van nationale regelgeving verleende erkenning beperkt zijn tot het grondgebied van de lidstaat in kwestie en geen verplichtingen kunnen scheppen voor andere lidstaten.
48.      Deze uitlegging wordt ondersteund door het arrest Haim(11), waarin het Hof artikel 1, lid 4, van richtlijn 78/687/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde(12), dat op vergelijkbare wijze is geformuleerd als artikel 2, lid 2, van richtlijn 2005/36(13), aldus heeft uitgelegd dat de erkenning door een lidstaat van door derde landen afgegeven titels, zelfs indien deze in een of meer lidstaten als gelijkwaardig zijn erkend, de andere lidstaten niet bindt. In casu betekent dit dat artikel 2, lid 2, eraan in de weg staat dat de verzoeker in het hoofdgeding zich kan beroepen op de erkenning door de Duitse autoriteiten van zijn in Tunesië verkregen beroepskwalificatie teneinde de Franse autoriteiten te verplichten deze kwalificatie op hun beurt te erkennen op grond van het stelsel van automatische erkenning.
49.      Los van de vraag of deze bepaling van toepassing is, moet worden opgemerkt dat artikel 21, lid 6, van richtlijn 2005/36 bepaalt dat de voor de medische basisopleiding specifieke kennis en deskundigheid „gedurende [de] gehele opleiding [moeten zijn] verworven”(14), hetgeen in beginsel uitsluit dat de nationale autoriteiten een in een derde land gevolgde opleiding gelijkstellen met een in een lidstaat gevolgde opleiding. Met andere woorden, deze bepaling veronderstelt een leerproces als onderdeel van een academisch curriculum. Bijgevolg kan alleen een in de Unie „verworven” opleiding tot arts de kennis en deskundigheid verschaffen die vereist zijn voor de automatische erkenning op grond van artikel 21, lid 1, van deze richtlijn.
3.      Mogelijkheid van erkenning, krachtens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36, van een in een derde land afgegeven opleidingstitel
50.      Dat betekent echter niet dat een persoon in de situatie van de verzoeker in het hoofdgeding, die in een derde land een opleidingstitel in de zin van artikel 3, lid 1, onder c), van richtlijn 2005/36 heeft behaald, de mogelijkheid wordt ontzegd om zijn beroep in een andere lidstaat uit te oefenen. Integendeel, volgens artikel 3, lid 3, van deze richtlijn wordt „[m]et een opleidingstitel [...] gelijkgesteld elke in een derde land afgegeven opleidingstitel, wanneer de houder ervan in het betrokken beroep een beroepservaring van drie jaar heeft op het grondgebied van de lidstaat die de betrokken opleidingstitel overeenkomstig artikel 2, lid 2, heeft erkend en indien die lidstaat deze beroepservaring bevestigt”.(15)
51.      Voor de erkenning van in derde landen verworven beroepskwalificaties gelden dus vrij strikte bepalingen. Een burger van de Unie die houder is van dergelijke beroepskwalificaties kan artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 slechts op twee voorwaarden inroepen: het diploma moet door een lidstaat van de Unie op grond van zijn nationale recht zijn erkend en de houder van de beroepskwalificatie moet drie jaar beroepservaring hebben opgedaan in de eerste lidstaat van erkenning. Deze tweede voorwaarde is duidelijk bedoeld om te voorkomen dat burgers misbruik maken van het systeem van deze richtlijn of proberen de regels ervan te omzeilen door middel van de „erkenning van de erkenning”.(16)
52.      De modaliteiten van deze „erkenning van de erkenning” zijn echter onderworpen aan specifieke regels. Om te beginnen geldt voor deze erkenning uitsluitend het algemene stelsel van titel III, hoofdstuk I, van richtlijn 2005/36.(17) Iedere lidstaat dient dus een kwalificatie van een derde land te erkennen die reeds in de Unie is erkend, maar is niet verplicht om automatische erkenning te verlenen. Deze regel heeft allereerst tot gevolg dat de tweede lidstaat door middel van compenserende maatregelen kan verzekeren dat de houder van het diploma van een derde land niet alleen het door deze richtlijn voorgeschreven minimumopleidingsniveau heeft bereikt, maar ook een opleidingsniveau dat verder gaat dan de minimumnormen van de Unie en dat de betrokken lidstaat van zijn eigen onderdanen vereist. Vervolgens is de tweede lidstaat van erkenning niet verplicht om een keuze tussen twee compenserende maatregelen aan te bieden wanneer hij wezenlijke verschillen tussen de opleidingen heeft vastgesteld. Overeenkomstig artikel 14 van deze richtlijn kan hij kiezen welke compenserende maatregel hij oplegt, namelijk ofwel een proeve van bekwaamheid, ofwel een aanpassingsstage.
53.      Met het oog op het onderzoek van de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter moet worden vastgesteld dat de Tunesische opleidingstitel van de verzoeker in het hoofdgeding weliswaar door de Duitse autoriteiten overeenkomstig artikel 2, lid 2, van richtlijn 2005/36 is erkend, maar dat partijen in het hoofdgeding verdeeld zijn over de vraag of de verzoeker in het hoofdgeding daadwerkelijk drie jaar beroepservaring op Duits grondgebied heeft verworven. Bij gebreke van nauwkeuriger gegevens moet er dan ook van worden uitgegaan dat de verzoeker in het hoofdgeding niet voldoet aan een van de twee voorwaarden van artikel 3, lid 3, van deze richtlijn.
C.      Mogelijkheid voor de verzoeker in het hoofdgeding om zich te beroepen op het algemene stelsel van erkenning
54.      Vervolgens rijst de vraag of een burger van de Unie zich in de in de prejudiciële vraag beschreven situatie niettemin kan beroepen op het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels. Zoals blijkt uit artikel 10 van richtlijn 2005/36 is dit stelsel subsidiair van aard, aangezien
het van toepassing is „op alle beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III van deze titel vallen en in [...] gevallen waarin de aanvrager, om een bijzondere en uitzonderlijke reden, niet voldoet aan de in die hoofdstukken opgenomen voorwaarden”.
55.      Deze eerste voorwaarde lijkt mij in de onderhavige zaak a priori vervuld, aangezien de in een derde land gevolgde opleiding tot arts niet valt onder de hoofdstukken II en III van titel III van richtlijn 2005/36, die de vrijheid van vestiging betreft. Zoals ik in mijn analyse heb uiteengezet, is het stelsel van automatische erkenning meer in het bijzonder in casu niet van toepassing op grond dat de verzoeker in het hoofdgeding over geen van de in punt 5.1.1 van bijlage V
bij deze richtlijn vermelde opleidingstitels van arts met een basisopleiding beschikt. Met andere woorden, de erkenning door de Duitse autoriteiten van het Tunesische diploma van de verzoeker in het hoofdgeding op grond van artikel 2, lid 2, van deze richtlijn heeft niet tot gevolg dat dit diploma wordt omgezet in een van de in dat punt vermelde Duitse diploma’s.
56.      Niettemin dient erop te worden gewezen dat artikel 10 van richtlijn 2005/36 bepaalde bijzonderheden vertoont, aangezien het enkel in „bijzondere en uitzonderlijke” gevallen, die uitdrukkelijk in deze bepaling worden vermeld, voorziet in de toepassing van het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels.(18) Dit is de tweede van de twee cumulatieve voorwaarden. Het geval waarnaar in artikel 10, onder d), wordt verwezen, zou in de onderhavige zaak relevant kunnen zijn aangezien dat ziet op een arts die moet „hebben deelgenomen aan de opleiding voor een titel genoemd in bijlage V, [punt] 5.1.1”. Het is echter van belang op te merken dat deze bepaling een belangrijke verduidelijking bevat, namelijk dat het algemene stelsel „alleen ten behoeve van de erkenning van het specialisme in kwestie” van toepassing is.
57.      Ik betwijfel echter of in het onderhavige geval aan deze voorwaarde is voldaan, aangezien verzoeker niet alleen erkenning vraagt van zijn in een lidstaat verkregen specialisme als anesthesist, maar ook van zijn in een derde land verworven medische basisopleiding. Bijgevolg blijken de bewoordingen van deze bepaling reeds in de weg te staan aan de toepassing ervan op de onderhavige zaak. Bovendien blijkt uit het betoog van de verzoeker in het hoofdgeding niet dat hij aanvoert en aantoont dat er sprake is van een „bijzondere en uitzonderlijke” reden in de zin van artikel 10 van richtlijn 2005/36, die de toepassing van het algemene stelsel van erkenning rechtvaardigt.
58.      Naar mijn mening pleiten ook overwegingen op basis van een contextuele uitlegging tegen de toepassing van artikel 10, onder d), van richtlijn 2005/36. Zoals ik in de vorige punten heb uiteengezet, voorziet artikel 3, lid 3, van deze richtlijn in een specifieke procedure voor de erkenning van beroepskwalificaties van derde landen, die vereist dat de betrokkene het beroep in kwestie gedurende ten minste drie jaar heeft uitgeoefend op het grondgebied van de lidstaat waar hij op grond van artikel 2, lid 2, van deze richtlijn een eerste erkenning heeft verkregen. Indien aan deze voorwaarde is voldaan, worden zijn kwalificaties erkend onder het algemene stelsel. Gelet op het voorgaande valt moeilijk in te zien waarom richtlijn 2005/36 zou voorzien in een parallelle, veel minder stringente route die toegang zou bieden tot hetzelfde erkenningsstelsel. Het komt mij voor dat een alternatieve toepassing van artikel 10, onder d), om de erkenning van in derde landen verworven beroepskwalificaties in een situatie als de onderhavige te vergemakkelijken artikel 3, lid 3, elk nuttig effect zou ontnemen.
59.      Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat artikel 10, als uitzondering, strikt moet worden uitgelegd.(19) Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat in het initiële voorstel van de Commissie geen melding werd gemaakt van het begrip „bijzondere en uitzonderlijke reden”, noch van artikel 10, onder a) tot en met g), van richtlijn 2005/36.(20) Dit begrip en deze bepalingen zijn toegevoegd op initiatief van de Raad. Blijkens zijn motivering vond de Raad dat het initiële voorstel van de Commissie voor artikel 10 van deze richtlijn te ruim was opgezet.(21)
60.      In dat verband moet worden verwezen naar het arrest Angerer(22), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de opzet, het doel en de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2005/36 zich verzetten tegen een ruime uitlegging van het begrip „bijzondere en uitzonderlijke reden”.(23) Naast het feit dat aan de andere voorwaarden voor de toepassing van artikel 10, onder d), van deze richtlijn in casu kennelijk niet is voldaan, kan ik het alleen maar eens zijn met het standpunt van het Hof. Ik zie niet in hoe deze bepaling aldus kan worden uitgelegd dat de werkingssfeer ervan de omstandigheden van de onderhavige zaak dekt.
61.      Om de hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat artikel 10, onder d), van richtlijn 2005/36 niet van toepassing is op de omstandigheden van de onderhavige zaak.
62.      Gelet op het voorgaande moet in dit stadium van de analyse bij wijze van voorlopige conclusie worden overwogen dat noch het stelsel van automatische erkenning, noch het algemene stelsel van erkenning in casu van toepassing is.
63.      Het feit dat geen enkele bepaling van richtlijn 2005/36 betrekking heeft op een situatie zoals door de verwijzende rechter is beschreven, opent in beginsel de mogelijkheid om rechtstreeks een beroep te doen op de bepalingen van het primaire recht, meer in het bijzonder de artikelen 45 en 49 VWEU, met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers en het recht van vestiging(24).
Die optie zal ik hieronder in deze conclusie nader onderzoeken.
D.      Mogelijkheid voor de verzoeker in het hoofdgeding om zich op de fundamentele vrijheden te beroepen
64.      Uit bovenstaande analyse volgt dat richtlijn 2005/36 niet van toepassing is wanneer een beroepsbeoefenaar die onderdaan is van de Europese Unie, zich in een andere lidstaat wil vestigen zonder te kunnen aantonen dat hij beschikt over de in artikel 3, lid 3, van deze richtlijn vereiste beroepservaring van drie jaar in de lidstaat die de kwalificatie van het derde land heeft erkend.(25)
65.      Daarnaast moet worden opgemerkt dat richtlijn 2005/36 niet bedoeld is om de erkenning van beroepskwalificaties te bemoeilijken in situaties die buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, en een dergelijk effect ook niet kan hebben.(26) Het stelsel van automatische erkenning waarin deze richtlijn voorziet, vormt een aanvulling op de door de fundamentele vrijheden gewaarborgde rechten, maar komt niet in de plaats van een beoordeling op grond van deze bepalingen. Bijgevolg kan de beroepsbeoefenaar zich buiten het toepassingsgebied van de richtlijn(27), ook wanneer niet aan de voorwaarden voor de erkenning van beroepskwalificaties is voldaan(28), beroepen op de fundamentele vrijheden(29).
66.      Zoals het Hof in het arrest Vlassopoulou(30) heeft geoordeeld, kunnen nationale kwalificatievereisten, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit worden toegepast, tot gevolg hebben dat de uitoefening van het recht van vestiging door onderdanen van andere lidstaten van de Unie wordt belemmerd(31), en in latere rechtspraak is het Hof tot dezelfde conclusie gekomen met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers(32). Wanneer een lidstaat van de Unie moet beslissen op een verzoek om toelating tot de uitoefening van een beroep waartoe de toegang volgens de nationale wetgeving afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma of beroepskwalificatie, moet deze lidstaat bijgevolg rekening houden met diploma’s, certificaten, andere opleidingstitels en relevante ervaring en de uit deze titels en ervaring blijkende bekwaamheden vergelijken met de door de nationale regeling vereiste kennis en kwalificaties.(33)
67.      In het arrest Hocsman(34) heeft het Hof geoordeeld dat de in het arrest Vlassopoulou vastgestelde erkenningsbeginselen ook van toepassing zijn op kwalificaties die in een derde land zijn behaald. Dat arrest Hocsman betrof een arts wiens Argentijnse diploma van arts met een basisopleiding in een lidstaat was erkend als gelijkwaardig aan het nationale diploma, waardoor hij in die staat een opleiding tot specialist kon volgen en er een specialistendiploma kon behalen dat op grond van het Unierecht als gelijkwaardig zou zijn erkend indien het basisdiploma ook in een lidstaat zou zijn afgegeven. In dat verband moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest Haim de geldigheid van de in die rechtspraak ontwikkelde beginselen heeft bevestigd, hoewel het vaststelde dat een eenzijdige erkenning door een lidstaat van door derde landen afgegeven titels de andere lidstaten van de Unie niet kan binden.(35)
68.      Het gevolg van deze rechtspraak is dat de ontvangende lidstaat bij de beoordeling van de kennis en kwalificaties van een beroepsbeoefenaar in situaties die buiten de werkingssfeer van richtlijn 2005/36 vallen, rekening moet houden met alle relevante documentatie over de kennis en kwalificaties die door andere lidstaten van de Unie zijn verstrekt(36), met name de documentatie betreffende de gelijkwaardigheid, ongeacht de plaats waar de opleiding is gegeven, inclusief in derde landen, en ongeacht de benaming van deze opleiding in een andere lidstaat of in een derde land. Deze ontvangende lidstaat dient ook rekening te houden met alle relevante beroepservaring, met name de ervaring die is opgedaan in het kader van de specialistenopleiding.(37)
69.      Indien dit vergelijkende onderzoek tot de conclusie leidt dat de kennis en kwalificaties overeenkomen met de kennis en kwalificaties die door de nationale bepalingen worden vereist, dient de lidstaat te erkennen dat de kwalificaties aan de in deze bepalingen vastgestelde voorwaarden voldoen.(38) Bij het vergelijkend onderzoek kunnen alleen objectieve verschillen in aanmerking worden genomen.(39) Indien de kennis en kwalificaties van de aanvrager, zoals die blijken uit zijn diploma en relevante ervaring, niet gelijkwaardig zijn aan of slechts gedeeltelijk overeenkomen met de door de ontvangende lidstaat vereiste kennis en kwalificaties, moet deze lidstaat aangeven welke extra opleiding is vereist opdat de aanvrager zijn opleiding kan voltooien of een nieuwe opleiding kan volgen.(40) De compenserende maatregelen die door de ontvangende lidstaat worden opgelegd, mogen niet onevenredig zijn.(41)
70.      Ik ben van mening dat een andere uitlegging de daadwerkelijke uitoefening van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden niet zou vergemakkelijken. In dat verband herinner ik eraan dat het recht van de Unie voorziet in de verplichting om nationale beslissingen die de uitoefening van een door het Verdrag aan particulieren verleend fundamenteel recht aantasten, te motiveren.(42)Een aanvrager, zoals de verzoeker in het hoofdgeding, moet dus kunnen weten op welke gronden de weigering is gebaseerd, met name welke opleiding hij ontbeert.(43)
71.      Volgens vaste rechtspraak kan de niet-erkenning van in een andere lidstaat van de Unie verworven kennis en kwalificaties tot gevolg hebben dat het vrije verkeer en de vestiging van beroepsbeoefenaren worden belemmerd, zelfs wanneer de nationale voorschriften zonder discriminatie op grond van nationaliteit worden toegepast.(44) De ontvangende lidstaat kan de in een andere lidstaat van de Unie verworven kennis en kwalificaties dus niet buiten beschouwing laten. Ik ben van mening dat hetzelfde moet gelden voor de niet-erkenning van in een derde land verworven kennis en kwalificaties die door een andere lidstaat als gelijkwaardig worden erkend, en dat de ontvangende lidstaat deze kwalificaties derhalve niet buiten beschouwing kan laten. Met name mogen de nationale bepalingen ter zake geen ongerechtvaardigde belemmering vormen voor de daadwerkelijke uitoefening van de door het recht van de Unie gewaarborgde fundamentele vrijheden.(45)
72.      Ik ben van mening dat een situatie als de onderhavige, waarin de opleiding tot medisch specialist die is gevolgd door een beroepsbeoefenaar die burger van de Unie is, op zich voldoet aan de voorwaarden voor automatische erkenning krachtens richtlijn 2005/36, en waarin de in een derde land gevolgde basisopleiding door een andere lidstaat als gelijkwaardig is erkend, weinig speelruimte biedt om de fundamentele vrijheden op gerechtvaardigde wijze in te perken. Dat geldt temeer daar de lidstaten krachtens artikel 2, lid 2, van deze richtlijn bij de eenzijdige erkenning van in derde landen verworven beroepskwalificaties de voor het beroep van arts vastgestelde „minimumopleidingseisen” in acht moeten nemen, hetgeen betekent dat de bescherming van de volksgezondheid en de openbare veiligheid in de Unie in beginsel niet in het gedrang mag worden gebracht. In dat licht bezien vraag ik me ernstig af of het niet rechtmatig en gepast zou zijn om ervan uit te gaan dat er in dergelijke omstandigheden een vermoeden van gelijkwaardigheid van de basisopleiding in de ontvangende lidstaat bestaat.(46) In dat verband wijs ik erop dat geen van de belanghebbenden overtuigende argumenten heeft aangevoerd die een dergelijke interpretatie ter discussie stellen.
73.      Hoe dan ook kan de ontvangende lidstaat geen praktische of administratieve moeilijkheden inroepen ter rechtvaardiging van het feit dat hij niet overgaat tot de beoordeling die hij overeenkomstig het arrest Vlassopoulou dient te verrichten.(47) De fundamentele vrijheden van vrij verkeer van werknemers en vrijheid van vestiging moeten aldus worden uitgelegd dat zij de ontvangende lidstaat ertoe nopen de kennis en de opleiding te beoordelen die blijken uit de beroepskwalificaties van een aanvrager. Daarbij moet de ontvangende lidstaat, zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet, rekening houden met alle diploma’s, certificaten en andere titels, en met relevante ervaring. Weigeren om een dergelijke beoordeling te verrichten wegens praktische of administratieve moeilijkheden zou op zich een ongerechtvaardigde inperking van de bovengenoemde vrijheden vormen.
VI.    Conclusie
74.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt:
„Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties
moet aldus worden uitgelegd dat
de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een in een andere lidstaat afgegeven en in bijlage V, punt 5.1.2, bij deze richtlijn opgenomen opleidingstitel van medisch specialist krachtens het in artikel 21 van deze richtlijn neergelegde stelsel van automatische erkenning slechts hoeven te erkennen indien de arts die houder is van deze opleidingstitel kan aantonen dat hij tevens beschikt over een in een lidstaat afgegeven en in bijlage V, punt 5.1.1, bij die richtlijn opgenomen opleidingstitel van arts met een basisopleiding. Deze uitlegging doet geen afbreuk aan de mogelijkheid om, bij gebreke van een dergelijke opleidingstitel van arts met een basisopleiding, een opleidingstitel van medisch specialist te erkennen op grond van het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels van titel III, hoofdstuk I, van richtlijn 2005/36 of eventueel op grond van artikel 45 of artikel 49 VWEU.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2005, L 255, blz. 22.
3      Zie arresten van 8 juli 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, punt 25), en 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punt 34).
4      Von Lewinski, K., in Schulze, R., Janssen, A., en Kadelbach, S. (red.), Europarecht, 4e druk, Nomos, Baden-Baden, 2020, punt 72.
5      Zie arrest van 30 april 2014, Orde van Architecten (C‑365/13, EU:C:2014:280, punten 21 en 22).
6      Zie arresten van 2 september 2021, LG en MH (Self‑laundering) (C‑790/19, EU:C:2021:661, punt 47), en 16 maart 2023, Colt Technology Services e.a. (C‑339/21, EU:C:2023:214, punt 39).
7      Zoals ik in punt 14
supra heb vermeld, gaat het om de „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” en de „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
8      Cursivering van mij.
9      Cursivering van mij.
10      Cursivering van mij.
11      Arrest van 9 februari 1994 (C‑319/92, EU:C:1994:47, punten 20 en 21).
12      PB 1978, L 233, blz. 10.
13      Volgens artikel 1, lid 4, van richtlijn 78/687 liet deze richtlijn „de mogelijkheid voor de lidstaten om op hun eigen grondgebied volgens hun eigen regeling de toegang tot de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde en de uitoefening ervan toe te staan aan de houders van diploma’s, certificaten en andere titels die niet in een lidstaat zijn behaald, geheel onverlet” (cursivering van mij).
14      Cursivering van mij.
15      Cursivering van mij.
16      Zie in dit verband Berthoud, F., „La reconnaissance des qualifications professionnelles”, Dossiers de droit européen, nr. 30, Schulthess, Genève, 2016, blz. 104 e.v.
17      Zie in die zin Gebruikersgids – Richtlijn 2005/36/EG: Alles wat u moet weten over de erkenning van beroepskwalificaties, blz. 24.
18      Zie arrest van het EVA-Hof van 25 maart 2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report
2021, punt 60).
19      Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑346/08, EU:C:2009:772, punt 15).
20      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, COM(2002) 119 definitief (PB 2002, C 181 E, blz. 183).
21      Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 10/2005 van 21 december 2004, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, C 58 E, blz. 1 en 119).
22      Arrest van 16 april 2015
(C‑477/13, EU:C:2015:239).
23      Arrest van 16 april 2015, Angerer (C‑477/13, EU:C:2015:239, punten 27 e.v.).
24      Zie arrest van 2 maart 2023, A (Kleuterleider) (C‑270/21, EU:C:2023:147, punt 66).
25      Zie in die zin Gebruikersgids – Richtlijn 2005/36/EG: Alles wat u moet weten over de erkenning van beroepskwalificaties, blz. 8, 24 en 27.
26      Zie arrest van 22 januari 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punt 26).
27      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 46).
28      Zie arrest van 22 januari 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punt 31).
29      Zie in dit verband Zaglmayer, B., Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Manz, Wenen, 2016, blz. 184 e.v. Zie ook arresten van het EVA-Hof van 25 maart 2021, Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, punten 60
en 61), en Martinez Haugland (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, punt 83).
30      Arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193; hierna: „arrest Vlassopoulou”).
31      Arrest Vlassopoulou, punt 15, en arrest van 8 mei 2008, Commissie/Spanje (C‑39/07, EU:C:2008:265, punt 37).
32      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 52).
33      Zie arrest Vlassopoulou, punt 16.
34      Arrest van 14 september 2000 (C‑238/98, EU:C:2000:440).
35      Arrest van 9 februari 1994, Haim (C‑319/92, EU:C:1994:47, punt 26).
36      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 54).
37      Zie in dit verband Peeters, M., „Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications”, European Journal of Health Law, deel 12, nr. 4, Brill, oktober 2005, blz. 377 e.v., waarin wordt gesteld dat een lidstaat niet zomaar kan weigeren een in een derde land behaald diploma te erkennen.
38      Zie arresten van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 57), en 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punt 43).
39      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 56).
40      Zie arrest van het EVA-Hof van 25 maart 2021, Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report
2021, punt 70).
41      Zie arrest van 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punt 45).
42      Zie arrest van 15 oktober 1987, Heylens e.a. (222/86, EU:C:1987:442, punt 17), arrest Vlassopoulou, punt 22, en arrest van 2 april 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, EU:C:1998:151, punt 103).
43      Zie arrest van het EVA-Hof van 25 maart 2021, Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report
2021, punt 69).
44      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 53).
45      Zie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 52).
46      Zie naar analogie arrest van het EVA-Hof van 25 maart 2021, Martinez Haugland (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, punt 51).
47      Zie met name arresten van 16 december 1986, Commissie/Griekenland (124/85, EU:C:1986:490, punt 12); 12 juli 1990, Commissie/Italië (C‑128/89, EU:C:1990:311, punt 22); 27 november 2008, Papillon (C‑418/07, EU:C:2008:659, punt 54), en 3 juli 2019, Delfarma (C‑387/18, EU:C:2019:556, punt 30).