Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 12 februari 2026
(1)
Zaak C‑658/24
Penny Market Kft.
tegen
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[verzoek van de Győri Törvényszék (rechter in eerste aanleg Győr, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Nationale regeling die bepaalde distributeurs van voedingsmiddelen verplicht om gedurende een bepaalde periode de prijzen van bepaalde voedingsmiddelen te verlagen en een bepaalde hoeveelheid op voorraad te houden – Geldboete – Verordening (EU) nr. 1308/2013 – Richtlijn 2006/123/EG – Artikel 14 – Vrijheid van vestiging – Discriminatie ”
1.        Tegenwoordig doen zich regelmatig crises voor, met name op pan-Europese schaal.
Wanneer die crises van economische aard zijn, stellen zij de Europese Unie en haar lidstaten ook voor de uitdaging om de bevolking te beschermen tegen buitensporige financiële gevolgen. Sommige lidstaten doen bijzonder veel moeite om wat zij als marktverstoringen beschouwen voor hun bevolking te compenseren. Vaak geven echter juist de maatregelen die zij daarbij nemen, aanleiding tot (nieuwe) marktverstoringen, aangezien in een interne markt die wordt gekenmerkt door vrij verkeer van goederen, diensten en productiemiddelen, uiteindelijk iemand – een publieke of particuliere entiteit – de rekening moet betalen.
2.        Het onderhavige verzoek van de Győri Törvényszék (rechter in eerste aanleg Győr, Hongarije)
om een prejudiciële beslissing illustreert dit goed: om de inflatie te bestrijden en de voorzieningszekerheid van bepaalde voedingsmiddelen te waarborgen die volgens Hongarije absoluut tegen betaalbare prijzen beschikbaar moeten zijn voor consumenten, heeft het land detailhandelaren verplicht die producten tegen actieprijzen aan te bieden en voldoende voorraad daarvan aan te houden. De maatregel is alleen van toepassing op detailhandelaren met een omzet boven een bepaalde drempel, waardoor hij weliswaar ogenschijnlijk zonder onderscheid van toepassing is op zowel Hongaarse detailhandelaren als in andere EU-lidstaten gevestigde detailhandelaren, maar in werkelijkheid bijna uitsluitend gevolgen heeft voor laatstgenoemden.
3.        Het Hof heeft eerder in zijn arrest SPAR Magyarország(2) geoordeeld dat een regeling die vergelijkbaar is met de regeling die in de onderhavige zaak aan de orde is, in strijd is met verordening (EU) nr. 1308/2013(3), een rechtsinstrument dat is vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie. In deze conclusie zal ik het Hof in overweging geven om in overeenstemming met die rechtspraak te oordelen en vast te stellen dat de betrokken Hongaarse regeling ook in strijd is met richtlijn 2006/123/EG(4).
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Verordening nr. 1308/2013
4.        Krachtens artikel 83, lid 5, van verordening nr. 1308/2013 kunnen „de lidstaten [...] uitsluitend aanvullende nationale bepalingen aannemen of handhaven voor producten die onder een handelsnorm van de Unie vallen, indien die bepalingen in overeenstemming zijn met het recht van de Unie, met name wat de eerbiediging van het beginsel van vrij verkeer van goederen betreft, en mits wordt voldaan aan richtlijn [98/34/EG](5)”.
2.      Richtlijn 2006/123
5.        Luidens artikel 1, lid 1, van richtlijn 2006/123 stelt „deze richtlijn [...] algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten”.
6.        Artikel 3 van die richtlijn, met het opschrift „Verband met andere bepalingen van het [Unierecht]”, luidt als volgt:
„1.      Indien de bepalingen van deze richtlijn strijdig zijn met een bepaling van andere [Unieregelgeving] die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen dan heeft de bepaling van de andere [Unieregelgeving] voorrang en is deze van toepassing op die specifieke sectoren of beroepen. [...]
[...]”
7.        Artikel 14 van richtlijn 2006/123, met het opschrift „Verboden eisen”, luidt als volgt:
„De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
1)      discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel [...]
[...]”
B.      Hongaars recht
8.        Gelet op de oorlogssituatie in Oekraïne heeft de Hongaarse regering op 24 mei 2022 een noodsituatie afgekondigd. In het kader van die bijzondere wettelijke regeling heeft de regering het a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (regeringsbesluit
nr. 162/2023 van 5 mei inzake de nodige maatregelen in het kader van de terugdringing van de inflatie van voedselprijzen als gevolg van de oorlog; hierna „regeringsbesluit”) vastgesteld, dat op 6 mei 2023 in werking is getreden, om het probleem van de hoge inflatie als gevolg van de oorlog aan te pakken.
9.        § 1, lid 2, punt 2, van het regeringsbesluit luidt:
„[Voor de toepassing van dit besluit] wordt verstaan onder ‚handelaar’: een handelaar waarvan de hoofdactiviteit volgens de statistische nomenclatuur van de economische activiteiten in de Europese Unie valt onder de code ‚4711 – Detailhandel in niet-gespecialiseerde winkels waarbij voedings- en genotmiddelen overheersen’, en waarvan de netto-omzet in de zin van de a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (wet
nr. XLV van 2020 betreffende de belasting op de detailhandel) in 2021 meer dan 1 miljard [Hongaarse] forint [(HUF)] bedroeg.”
10.      § 2, leden 1 tot en met 2a, van dat regeringsbesluit luidt als volgt:
„(1)      Voor de in bijlage 1 vermelde productcategorieën (hierna: ‚productcategorieën waarvoor de verplichte actieprijs geldt’) en de in bijlage 2 vermelde productsoorten is de handelaar verplicht om tussen 1 juni 2023 en 30 juni 2024 per winkel (of, in het geval van postorderverkoop, op elk verkoopplatform) een prijsverlaging toe te passen.
(2)      Voor de in bijlage 1 vermelde productcategorieën is de handelaar in het kader van de in lid 1 bedoelde prijsverlaging gedurende de actieperiode, en vanaf het einde daarvan op terugkerende basis, per productcategorie waarvoor de verplichte actieprijs geldt verplicht voor ten minste één product van zijn keuze (hierna: ‚product waarvoor de verplichte actieprijs geldt’) een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die hij in de voorafgaande 30 dagen heeft toegepast (hierna: ‚actieprijs’).
(2a)            In de periode van 1 augustus 2023 tot en met 30 juni 2024 is de handelaar gedurende de actieperiode, en vanaf het einde daarvan op terugkerende basis, verplicht om, naast de in lid 2 bedoelde actieprijs, voor andere producten van ten minste twee in bijlage 2 genoemde productsoorten (van zijn keuze) een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de aankoopprijs.”
11.      § 3, lid 1, van het regeringsbesluit bepaalt:
„De handelaar is verplicht om:
a)      het product waarvoor de verplichte actieprijs geldt te verhandelen, en
b)      van dit product ten minste een dagelijkse hoeveelheid te koop aan te bieden die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die hij in 2022 heeft verkocht, zodat de consument steeds kan worden bediend.”
12.      Voorts bepaalt § 3/A, lid 1, van het regeringsbesluit:
„Voor de in bijlage 2 vermelde producten die de handelaar op 1 juni 2023 verhandelde, geldt dat de handelaar verplicht is om:
a)      deze producten te verhandelen;
b)      van deze producten ten minste een dagelijkse hoeveelheid te koop aan te bieden die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die hij in 2022 heeft verkocht;
c)      van deze producten een [voldoende] voorraad aan te houden, indien nodig tot tweemaal de onder b) genoemde hoeveelheid, en deze producten aan de consument te koop aan te bieden in een hoeveelheid die voldoende is om hem steeds te kunnen bedienen zonder dat er producttekorten ontstaan.”
13.      § 5, lid 2, van het regeringsbesluit luidt:
„Indien de autoriteit tijdens haar controlewerkzaamheden vaststelt dat de bij dit besluit vastgestelde verplichtingen niet zijn nagekomen, [...]
[...]
d)      legt zij, in geval van niet-nakoming van de bij
§ 3 en § 3/A vastgestelde verplichtingen, per productcategorie of productsoort
da)      een geldboete op van 500 000
HUF indien het tekort niet meer dan 10 % bedraagt;
db)      een geldboete op van 1 000 000
HUF indien het tekort meer dan 10 % maar minder dan 50 % bedraagt;
dc)      een geldboete op van 2 000 000
HUF indien het tekort meer dan 50 % bedraagt of de handelaar niet voldoet aan de verplichting om de consument steeds te kunnen bedienen, of
e)      kan zij de handelaar gelasten zijn activiteiten in de winkel waar de schending heeft plaatsgevonden [...]
tijdelijk stop te zetten voor een periode van ten minste één dag en ten hoogste zes maanden.”
14.      In bijlage 1 bij het regeringsbesluit worden twintig productcategorieën vermeld waarvoor de verplichte actieprijs geldt, waaronder: vlees van pluimvee; varkensvlees, rundvlees, andere soorten vlees; vleesproducten; melk; melkproducten; brood; gebak; droge deegwaren; meel, suiker; verse groenten; vers fruit; vruchten- en groentesappen; kant-en-klaarmaaltijden, specerijen, samengestelde kruiderijen; koffie, thee; mineraalwater en frisdranken.
15.      Bijlage 2 bij het regeringsbesluit bevat een lijst van acht soorten producten tegen een verlaagde prijs, die in wezen dezelfde zijn als de onder de prijsregulering
vallende
producten die in het arrest SPAR Magyarország aan de orde waren.
II.    Feiten, procedure en prejudiciële vragen
16.      Op 20 februari 2024 heeft de verwerende nationale autoriteit in het kader van de verplichte kortingsregeling een controle ter plaatse uitgevoerd in een winkel in Tatabánya (Hongarije) die wordt geëxploiteerd door Penny Market Kft., verzoekster in het hoofdgeding.
17.      Bij besluit van 27 maart 2024 heeft de nationale autoriteit Penny Market een geldboete ter bescherming van de consument opgelegd van 4 miljoen HUF (ongeveer 10 380 EUR), omdat zij tijdens een controle ter plaatse had vastgesteld dat twee producten waarop de prijsverlaging van toepassing was (appels en frisdrank in een 0,33-literverpakking) weliswaar op voorraad waren, maar niet in de winkelruimte waren uitgestald, en dat op de dag van de controle geen verkoop van deze producten had plaatsgevonden. Penny Market had dus de producten gedurende één dag tijdens de actieperiode van een week niet te koop aangeboden en had, meer bepaald, niet de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die in 2022 werd verhandeld, te koop aangeboden om ervoor te zorgen dat de klanten steeds konden worden bediend. Daarmee had verzoekster § 3, lid 1, van het regeringsbesluit geschonden.
18.      Wat betreft de appels voert verzoekster aan dat er een vertraging was in de leveringen en dat de op de dag van de controle verkochte hoeveelheid wel degelijk overeenkwam met de gemiddelde dagelijkse verkochte hoeveelheid in het jaar 2022. Volgens haar had verweerster de verkoop gedurende de gehele dag in aanmerking moeten nemen in plaats van haar vaststellingen te baseren op één bepaald tijdstip. Met betrekking tot de productcategorie mineraalwater en frisdranken voert zij aan dat consumenten vervangende producten tot hun beschikking hadden.
19.      De verwijzende rechter heeft twijfels over de verenigbaarheid van het regeringsbesluit met zowel de bepalingen inzake de interne markt als de wetgeving betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
20.      In die omstandigheden heeft de Győri Törvényszék bij beslissing van 23 september 2024, ingekomen ter griffie van het Hof van Justitie op 9 oktober 2024, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten de artikelen 49 en 56 VWEU en artikel 16, lid 1, van [richtlijn 2006/123] aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die onder verwijzing naar een noodsituatie uitsluitend detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet van meer dan 1 miljard HUF [ongeveer 2 595 196 EUR] verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en die in de verplichte oplegging van een geldboete voorziet voor het geval dat deze verplichting niet wordt nageleefd?
2)      Moet [verordening nr. 1308/2013] aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale regeling die onder verwijzing naar een noodsituatie uitsluitend detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet van meer dan 1 miljard HUF verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en die in de verplichte oplegging van een geldboete voorziet voor het geval dat deze verplichting niet wordt nageleefd?”
21.      Penny Market, de Hongaarse, de Duitse en de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op de Oostenrijkse regering na waren al deze deelnemers aan de procedure aanwezig op de terechtzitting, die plaatsvond op 13 november 2025.
III. Beoordeling
A.      Voorafgaande opmerkingen
22.      De feiten in de onderhavige zaak doen onmiddellijk denken aan die in het arrest SPAR Magyarország. In die zaak was het Hof van oordeel dat verordening nr. 1308/2013 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale maatregel die handelaren onder verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegt om onder deze verordening vallende landbouwproducten te koop aan te bieden tegen een gereguleerde prijs en in een hoeveelheid die overeenstemt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in een referentiejaar in voorraad had, en dwingend voorziet in het opleggen van een geldboete wanneer de uit die nationale maatregel voortvloeiende verplichtingen niet worden nagekomen.(6)
23.      Opgemerkt zij dat de vragen van de verwijzende rechter in de zaak SPAR Magyarország uitsluitend betrekking hadden op bepalingen van verordening nr. 1308/2013, een instrument van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie. Zij verwezen niet naar primair of secundair recht betreffende de fundamentele vrijheden in de interne markt. Het Hof heeft in zijn antwoord dan ook alleen die verordening geanalyseerd.(7)
24.      In de onderhavige zaak ligt de situatie anders. Hier verwijst de verwijzende rechter niet alleen naar verordening nr. 1308/2013, maar ook naar een aantal bepalingen inzake de interne markt. Ik zal dan ook bij het beantwoorden van de vragen van de verwijzende rechter ingaan op beide reeksen bepalingen.
25.      Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of de artikelen 49 en 56 VWEU, artikel 16 van richtlijn 2006/123 of de bepalingen van verordening nr. 1308/2013 zich verzetten tegen een nationale regeling die onder verwijzing naar een noodsituatie detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet boven een bepaald niveau verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en die in de verplichte oplegging van een geldboete voorziet voor het geval dat deze verplichting niet wordt nageleefd.
26.      De betrokken nationale wettelijke regeling kan als volgt worden samengevat.
Op grond van het regeringsbesluit waren detailhandelaren in voedingsmiddelen verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager lag dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hadden toegepast. Het regeringsbesluit is alleen van toepassing op detailhandelaren met een jaaromzet van meer dan 1 miljard HUF in 2021. In dat besluit is bepaald dat binnen een bepaalde „productcategorie” de prijsverlaging op ten minste één product moet worden toegepast. De betrokken productcategorieën zijn: vlees van pluimvee; varkensvlees, rundvlees, andere soorten vlees; vleesproducten; melk; melkproducten; brood; gebak; droge deegwaren; meel, suiker; verse groenten; vers fruit; vruchten- en groentesappen; kant-en-klaarmaaltijden, specerijen, samengestelde kruiderijen; koffie, thee; mineraalwater en frisdranken.
B.      Verordening nr. 1308/2013
27.      In het arrest SPAR Magyarország werd verordening nr. 1308/2013 uitvoerig besproken. De belangrijkste elementen daarvan worden hieronder kort weergegeven.
28.      Hongarije had een maatregel vastgesteld die, ten eerste, handelaren onder verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegde om onder verordening nr. 1308/2013 vallende landbouwproducten te koop aan te bieden tegen een gereguleerde prijs en in een hoeveelheid die overeenstemde met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die zij in een referentiejaar in voorraad hadden, en ten tweede, dwingend voorzag in een geldboete wanneer de uit die nationale maatregel voortvloeiende verplichtingen niet werden nagekomen.
29.      Het Hof oordeelde met name als volgt. In de eerste plaats dienen de lidstaten, wanneer op een bepaald gebied een gemeenschappelijke ordening van de markten (hierna: „GMO”) tot stand is gebracht, zich te onthouden van elke maatregel die daarvan afwijkt of er inbreuk op maakt. Met een GMO zijn ook onverenigbaar bepalingen die de doeltreffende werking daarvan belemmeren, ook wanneer de gemeenschappelijke marktordening geen uitputtende regeling voor het betrokken gebied bevat.(8) In de tweede plaats maakt de op vrije mededinging berustende vrije bepaling van de verkoopprijzen, indien een prijsstellingsmechanisme ontbreekt, deel uit van verordening nr. 1308/2013 en vormt deze een uiting van het beginsel van vrij verkeer van goederen onder voorwaarden van daadwerkelijke mededinging.(9) In de derde plaats staat de totstandbrenging van een GMO er niet aan in de weg dat de lidstaten nationale regels toepassen die een andere doelstelling van algemeen belang nastreven dan die van de GMO, zelfs wanneer die regels gevolgen kunnen hebben voor de werking van de interne markt in de betrokken sector, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(10)
30.      Naar mijn mening heeft het Hof aldus uiteindelijk hetzelfde soort onderzoek van een nationale maatregel verricht als wanneer het deze had getoetst aan de fundamentele vrijheden van de Verdragen: een lidstaat moet een doelstelling van algemeen belang nastreven en aantonen dat die doelstelling passend is en dat de middelen om die doelstelling te verwezenlijken, evenredig zijn.
31.      In de onderhavige zaak zijn de in het regeringsbesluit vastgestelde verplichtingen om de prijzen te verlagen en bepaalde hoeveelheden te leveren, niet opgenomen in de GMO. Zij zijn ook in strijd met het beginsel van vrije mededinging, dat een van de essentiële doelstellingen van verordening nr. 1308/2013 is. De verplichting om bepaalde producten tegen een lagere brutokleinhandelsprijs en in een bepaalde hoeveelheid te verhandelen, belet handelaren om vrijelijk hun verkoopprijzen of de te verhandelen hoeveelheden te bepalen. Bovendien belet het regeringsbesluit, zoals de Duitse regering terecht heeft opgemerkt, ondernemingen om marktgericht te werken, dynamisch in te spelen op vraag en aanbod en flexibel te reageren op veranderingen in de markt. Bovendien wordt voorbijgegaan aan tal van factoren die inherent zijn aan vrije mededinging, zoals seizoensschommelingen, verschillende kostenstructuren, kwaliteitsverschillen of, in het algemeen, prijsconcurrentie tussen verschillende spelers in de toeleveringsketen.
32.      De Hongaarse regering stelt ter rechtvaardiging van de regeling dat hiermee de inflatie wordt bestreden en de voorzieningszekerheid wordt gewaarborgd.
33.      Het klopt dat beide gronden betrekking hebben op het algemeen belang. Hoewel het niet gaat om louter economische gronden, leunt de bestrijding van inflatie daar mijns inziens wel gevaarlijk dicht bij aan. Daarom is de grootste voorzichtigheid geboden bij het onderzoek van de regeling.
1.      Verplichting om prijzen te verlagen
34.      Wat betreft de geschiktheid van het regeringsbesluit om de vermelde doelstellingen te verwezenlijken, moet met betrekking tot de doelstelling van inflatiebestrijding worden opgemerkt dat een dergelijke maatregel waarschijnlijk het tegenovergestelde effect zal hebben.
Zoals Penny Market overtuigend heeft uiteengezet, houdt de verplichting voor detailhandelaren om bepaalde producten te koop aan te bieden tegen bepaalde prijzen, die soms lager zijn dan de aankoopprijzen en dus verlies opleveren,
en deze in voorraad te houden in hoeveelheden die niet op de werkelijke vraag zijn gebaseerd, in dat detailhandelaren soms gedwongen zijn de prijzen van andere producten te verhogen om de geleden verliezen en extra kosten te compenseren. Een dergelijke prijsverhoging voor niet-gereguleerde producten zou dus de prijsvoordelen voor gereguleerde producten teniet kunnen doen en op haar beurt de inflatie kunnen opstuwen. Bovendien lijken de verplichte kortingsacties voor de in bijlage 1 bij het regeringsbesluit genoemde productcategorieën geen geschikt middel om prijsverlagingen tot stand te brengen, aangezien detailhandelaren in feite worden aangemoedigd om hun prijzen in eerste instantie te verhogen om hun verliezen tot een minimum te beperken wanneer zij vervolgens de voorgeschreven kortingen moeten verlenen. Bovendien zal de toegenomen vraag naar producten met een gereguleerde prijs waarschijnlijk leiden tot een algemene stijging van de aankoopprijzen, wat de verliezen van de betrokken detailhandelaren zou
doen stijgen en zou kunnen leiden tot een verhoging van de prijzen van de betrokken producten voor detailhandelaren die niet onder de regeling vallen, wat de inflatie zou opdrijven.
35.      Bovendien wordt de bestrijding van inflatie niet op een coherente manier aangepakt. Zoals de Duitse regering heeft benadrukt, is een probleemaanpak die uitsluitend gericht is op de detailhandelaren in voedingsmiddelen noch coherent, noch systematisch, aangezien de andere schakels in de toeleveringsketen daarbij buiten beschouwing blijven. Indien wordt beoogd de inflatie op een coherente manier te bestrijden door middel van verplichte prijsverlagingen, moet de hele toeleveringsketen in aanmerking worden genomen.
36.      Tot slot merk ik op dat de regeling gericht is op grote detailhandelaren en onvoldoende rekening houdt met de bevolking in meer landelijke gebieden, die doorgaans lange afstanden moet afleggen naar een stad waar een grote detailhandel is gevestigd, wat eens te meer aantoont dat de betreffende doelstellingen niet op een coherente manier worden nagestreefd.
2.      Verplichting om een bepaalde voorraad aan te houden
37.      De verplichting om altijd bepaalde hoeveelheden van bepaalde producten aan te bieden, is niet geschikt om de doelstelling van inflatiebestrijding of voorzieningszekerheid te verwezenlijken. Door detailhandelaren in voedingsmiddelen te verplichten de producten waarop de prijsverlaging van toepassing is, steeds te koop aan te bieden in een hoeveelheid die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid van 2022, wordt geen rekening gehouden met seizoensschommelingen in de beschikbaarheid en de vraag naar de verschillende producten. De verplichting om een bepaalde hoeveelheid aan te houden, wat in een bepaald seizoen vaak moeilijk haalbaar is, is niet alleen kunstmatig, maar leidt ook tot aanzienlijk hogere kosten voor detailhandelaren, die zij op andere producten moeten afwentelen, waardoor de doelstelling van inflatiebestrijding wordt ondermijnd. Aangezien de normale werking van vraag en aanbod hierdoor volledig wordt uitgeschakeld, zal dit waarschijnlijk leiden tot kunstmatige prijsstijgingen voor andere producten.
3.      Voorlopige conclusie
38.      Zoals uit het voorgaande blijkt, is de betrokken maatregel mijns inziens niet geschikt om de inflatie te bestrijden en de voorzieningszekerheid van bepaalde producten te waarborgen. Hij is derhalve in strijd met verordening nr. 1308/2013.
C.      Richtlijn 2006/123
1.      Relevante bepalingen van richtlijn 2006/123
39.      Om te beginnen zal ik kort toelichten welke bepalingen van richtlijn 2006/123 op de onderhavige zaak van toepassing zijn en waarom.
40.      In de eerste plaats is richtlijn 2006/123 overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan van toepassing op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Overeenkomstig artikel 4, punt 1, van de richtlijn wordt onder „dienst” verstaan „elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in [artikel 57 VWEU]”. Zoals het Hof eerder heeft geoordeeld, vormt de detailhandel in goederen een „dienst” in de zin van die richtlijn.(11)
41.      In de tweede plaats valt de betrokken dienst onder de werkingssfeer van richtlijn 2006/123, aangezien de onderhavige zaak geen betrekking heeft op activiteiten of gebieden die van het onderwerp(12) of de werkingssfeer(13) van deze richtlijn zijn uitgesloten.
42.      In de derde plaats wordt de toepassing van richtlijn 2006/123 niet uitgesloten door andere Unierechtelijke bepalingen. Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat indien de bepalingen ervan strijdig zijn met een bepaling van andere Unieregelgeving die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen, de bepaling van de andere Unieregelgeving voorrang heeft en van toepassing is op die specifieke sectoren of beroepen. In dezelfde bepaling worden vervolgens vier handelingen van Unierecht als voorbeeld(14) genoemd, waartoe verordening nr. 1308/2013 niet behoort. Naar mijn mening is daar een goede reden voor, aangezien die verordening eenvoudigweg geen betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen.
43.      Met andere woorden, verordening nr. 1308/2013 heeft een andere regelgevende en normatieve inhoud dan richtlijn 2006/123. Geen van beide rechtshandelingen vormt dan ook een lex specialis ten opzichte van de andere.
44.      In de vierde plaats gaat het in deze zaak om de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging en niet om die inzake diensten.
45.      Zoals bekend, heeft richtlijn 2006/123 betrekking op zowel de vrijheid van vestiging van (dienst)verrichters(15) als het vrije verkeer van diensten(16). Hoewel aan de twee betreffende hoofdstukken dezelfde beginselen ten grondslag liggen, bestaan er enkele kleine, maar cruciale verschillen in de structuur ervan en in de wijze waarop de Uniewetgever de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten behandelt. Zo is bijvoorbeeld voor de vrijheid van
vestiging van dienstverrichters geen zogenaamd grensoverschrijdend element vereist.(17)
46.      Duurzaamheid vormt het onderscheid tussen vestiging en dienstverrichting. In artikel 4, punt 5, van richtlijn 2006/123 is „vestiging” dan ook gedefinieerd als „de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in [artikel 49 VWEU]”. Distributeurs die binnen de werkingssfeer van het regeringsbesluit vallen, zijn over het algemeen al in Hongarije gevestigd en bieden hun diensten en producten doorgaans aan Hongaarse afnemers aan. Dit is zeker het geval voor Penny Market, dat volgens de verwijzende rechter is opgericht door de Duitse groep REWE en sinds 1996 in Hongarije aanwezig is. Zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, is de detailhandelsactiviteit in de onderhavige zaak dus een economische activiteit die op duurzame en continue wijze in Hongarije wordt uitgeoefend. De betrokken bepalingen vallen dus onder de vrijheid van vestiging zoals vastgelegd in hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, en niet onder het vrije verkeer van diensten zoals vastgelegd in hoofdstuk IV van die richtlijn.(18)
47.      Bijgevolg zal ik niet ingaan op artikel 16 van richtlijn 2006/123(19), dat is opgenomen in het hoofdstuk over diensten. Ik zal mij veeleer concentreren op artikel 14 van deze richtlijn, dat betrekking heeft op de vrijheid van vestiging van dienstverrichters.
2.      Artikel 14 van richtlijn 2006/123
48.      Artikel 14 van richtlijn 2006/123 bevat een absoluut verbod op discriminerende eisen.
49.      Krachtens artikel 14, punt 1, van deze richtlijn mogen de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen van discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel.(20)
50.      Cruciaal is dat, zodra dergelijke discriminatie is vastgesteld, een lidstaat de discriminerende maatregel op geen enkele wijze kan rechtvaardigen. Artikel 14 van richtlijn 2006/123 bevat een „zwarte lijst” van eisen die onder alle omstandigheden verboden zijn.(21) De daarin opgenomen verboden gaan op dit punt veel verder dan de Verdragen, op grond waarvan een beperking van de vrijheid van vestiging in theorie gerechtvaardigd kan zijn indien een lidstaat aantoont dat zij wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, evenredig is en in overeenstemming is met de grondrechten en de algemene beginselen van de Europese Unie.
51.      Tegen die achtergrond volgt hieruit in de onderhavige zaak dat de vaststelling of de betrokken regeling discriminerend is, concrete gevolgen heeft, omdat de zaak zou zijn afgedaan indien dat het geval was, aangezien een dergelijke discriminatie
in strijd is met artikel 14 van richtlijn 2006/123.
52.      Hoewel ik mij ervan bewust ben dat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter is om te bepalen of er in casu sprake is van een op grond van artikel 14, eerste alinea, van richtlijn 2006/123 verboden eis, ben ik van mening dat het Hof op basis van de informatie waarover het beschikt, de verwijzende rechter in dit stadium een leidraad kan geven. Ik stel voor dat het Hof daarbij het volgende in overweging neemt.
53.      Het is thans nuttig in herinnering te brengen wat de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof heeft uiteengezet. Deze rechter is van oordeel dat de betrokken regeling om de volgende redenen leidt tot indirecte discriminatie(22): a) de ondernemingen die zich bezighouden met de detailhandel in voedingsmiddelen en die een omzet van minder dan 1 miljard HUF hebben – dat wil zeggen de handelaren die niet onder § 1, lid 2, punt 2, van het regeringsbesluit vallen – waren allemaal in Hongaarse handen, terwijl alle handelaren
waarvan de activiteiten door die bepaling worden getroffen, niet-Hongaarse ondernemingen waren; b) bij de daadwerkelijke toepassing van het regeringsbesluit controleren en sanctioneren de bevoegde autoriteiten alleen de winkels van niet-Hongaarse handelsondernemingen; winkels van Hongaarse handelsondernemingen
worden niet aan dergelijke controles onderworpen, of de controles zijn in wezen zonder betekenis of worden afgesloten zonder dat er een geldboete wordt opgelegd.
54.      Ik ben niet in een positie om deze beoordeling van de verwijzende rechter in twijfel te trekken. Integendeel, zijn feitelijke beoordeling lijkt volkomen logisch en redelijk en biedt mij gegronde redenen om aan te nemen dat de betrokken maatregel ondernemingen die in buitenlandse handen zijn, indirect discrimineert.
55.      Tot slot wil ik volledigheidshalve opmerken dat de fiscale arresten van het Hof(23) mijns inziens niet relevant zijn voor de onderhavige zaak. Belastingen liggen bijzonder gevoelig en vallen onder de algemene fiscale soevereiniteit van de lidstaten. De hele logica van belastingen en de onderliggende redenering waarop deze stoelen, berust op
een vermoeden van rechtmatigheid in die zin dat de lidstaten dankzij die algemene fiscale soevereiniteit in beginsel vrij zijn om elke activiteit te belasten. De lidstaten zijn in beginsel ook vrij om het belastingstelsel vast te stellen dat zij het meest geschikt achten, zodat de toepassing van een progressieve belastingheffing behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van elke lidstaat(24), wat in wezen de reden is waarom zelfs sterk progressieve belastingtarieven niet per se discriminatie vormen op grond van de plaats waar vennootschappen hun statutaire zetel hebben.(25) In een dergelijke situatie is het dus best mogelijk dat een progressieve belasting een grotere invloed heeft op ondernemingen die in handen zijn van natuurlijke personen of rechtspersonen uit andere lidstaten dan op natuurlijke personen of rechtspersonen die in de betrokken lidstaat wonen of gevestigd zijn. Voor regelingen zoals die in de onderhavige zaak geldt echter een andere logica. Hier geldt juist het omgekeerde vermoeden, in die zin dat de lidstaten geen belemmeringen mogen opwerpen die de werking van de interne markt kunnen hinderen.
56.      Het Hof hanteert dan ook een andere benadering in fiscale zaken waarin de vrijheden van de interne markt aan de orde zijn, in het bijzonder de vrijheid van dienstverrichting, de vrijheid van vestiging en het vrije kapitaalverkeer(26), door alleen maatregelen te toetsen die discriminerend van aard zijn. Zodra het Hof vaststelt dat een maatregel niet discriminerend is, valt deze dus niet binnen de werkingssfeer van de desbetreffende Verdragsvrijheid. Gelet op deze bijzondere omstandigheden zou ik het Hof adviseren geen elementen uit zijn fiscale rechtspraak toe te passen op standaardzaken betreffende de interne markt zoals de onderhavige zaak.
3.      Voorlopige conclusie
57.      Bij wijze van conclusie kan worden gesteld dat de betrokken maatregel in strijd is met artikel 14 van richtlijn 2006/123.
4.      Artikel 15 van richtlijn 2006/123
58.      Gezien bovenstaande bevindingen is de onderstaande analyse niet langer nodig. Voor het geval dat het Hof zou besluiten mijn redenering met betrekking tot artikel 14 van richtlijn 2006/123 niet te volgen en de betrokken regeling te toetsen
aan artikel 15 van deze richtlijn, verwijs ik naar de bovenstaande analyse met betrekking tot verordening nr. 1308/2013. Het regeringsbesluit zou om precies dezelfde redenen in strijd zijn met artikel 15 van richtlijn 2006/123 als die welke gelden voor verordening nr. 1308/2013.
59.      De betrokken regeling vermindert dus door de gehanteerde berekeningsmethode de winstmarge die geïntegreerde detailhandelaren in de Hongaarse voedingssector kunnen behalen, of doet deze winstmarge volledig teniet.
IV.    Conclusie
60.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Győri Törvényszék te beantwoorden als volgt:
„Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad en artikel 14 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een nationale regeling die onder verwijzing naar een noodsituatie detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet boven een bepaald niveau verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en die voorziet in de verplichte oplegging van een boete voor het geval dat deze verplichting niet wordt nageleefd.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Arrest van 12 september 2024 (C‑557/23, EU:C:2024:737; hierna: „arrest SPAR Magyarország”).
3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 671), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/2117 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 (PB 2021, L 435, blz. 262) (hierna ook: „GMO-verordening”).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
5      Richtlijn
van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1998, L 204, blz. 37).
6      Zie punt 48 en het dictum van het arrest SPAR Magyarország.
7      Het Hof koos voor deze benadering, hoewel SPAR Magyarország Kft. in die zaak had aangevoerd dat de nationale maatregel in strijd was met de artikelen 34 en 49 VWEU en de artikelen 16, 17, 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Bovendien hadden de Duitse en de Oostenrijkse regering in hun pleidooien de fundamentele vrijheden geanalyseerd en waren zij tot de conclusie gekomen dat de betrokken nationale maatregel in strijd was met de artikelen 34, 36 en 49 VWEU en de artikelen 16 en 17 en artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten, alsook met de bepalingen van verordening nr. 1308/2013.
8      Zie arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 35), en arrest SPAR Magyarország, punt 36.
9      Zie arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 36), en arrest SPAR Magyarország, punt 37.
10      Zie arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 37), en arrest SPAR Magyarország, punt 38.
11      Zie arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 97).
12      Zie artikel 1, leden 2 tot en met 7, van richtlijn 2006/123.
13      Zie artikel 2, leden 2 en 3, van richtlijn 2006/123. Zie wat betreft de moeilijkheid om een strikte grens te trekken tussen het onderwerp en de werkingssfeer van die richtlijn, mijn conclusie in de zaak Amazon EU (Minimumtarief voor de levering van boeken) (C‑366/24, EU:C:2025:531, punten 49 e.v.).
14      Zoals kan worden afgeleid uit de bewoordingen „hieronder wordt begrepen”.
15      Zie hoofdstuk III van richtlijn 2006/123.
16      Zie hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123.
17      Zie arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 110).
18      In dit verband zij opgemerkt dat alle deelnemers aan de procedure, met uitzondering van de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen (tijdens de mondelinge behandeling heeft zij niet op dit punt aangedrongen), van mening zijn dat de onderhavige zaak onder de regels inzake de vrijheid van vestiging valt.
19      De verwijzende rechter verwijst in zijn eerste vraag specifiek naar artikel 16, lid 1, van richtlijn 2006/123.
20      Vervolgens worden in deze bepaling twee voorbeelden ter illustratie gegeven („waaronder met name”): a) nationaliteitseisen voor de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan van de dienstverrichter, en b) de eis dat de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan hun verblijfplaats hebben op hun grondgebied.
21      Zie arrest van 16 juni 2015, Rina Services e.a. (C‑593/13, ECLI:EU:C:2015:399, punten 35‑40).
22      In de zin van artikel 16, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/123.
23      Zie bijvoorbeeld arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) en Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Zie voor een kritische beschouwing van deze arresten eveneens Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?”,
European State Aid Law Quarterly, 2024, deel 23(4), blz. 400‑420 en Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, blz. 939‑944.
24      Zie arrest van 3 maart 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      Zie in essentie arrest van 3 maart 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punt 74).
26      Zie ook mijn conclusie in de zaak The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, punten 82 e.v.).