62003CC0374_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie Verwaltungsgericht Sigmaringen przedstawił Trybunałowi cztery pytania dotyczące wykładni decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG‑Turcja(2) (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”). Dokładniej rzecz ujmując, sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy córka pracownika tureckiego mającego dostęp do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego jest uprawniona do wsparcia finansowego na kształcenie dla odbycia rocznych studiów na Uniwersytecie w Stambule (Turcja).
2. Znaczenie tej sprawy wynika głównie z kontekstu, w jakim pytanie zostało zadane. Dzieci pracowników tureckich wywodzą prawa przysługujące im na terytorium Wspólnoty z art. 9 decyzji nr 1/80 implementującej Układ o stowarzyszeniu pomiędzy EWG a Turcją(3) . Prawa te różnią się od praw, które dzieci pracowników pochodzących ze Wspólnoty wywodzą z art. 39 i nast. WE i rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(4) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1612/68”).
II – Ramy prawne
A – Układ o stowarzyszeniu pomiędzy EWG a Turcją
3. Celem układu o stowarzyszeniu, zgodnie z jego art. 2 ust. 1, jest promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, w tym więzi dotyczących pracowników, poprzez stopniową realizację swobodnego przepływu pracowników (art. 12) oraz poprzez likwidację ograniczeń swobody przedsiębiorczości (art. 13), jak również swobody świadczenia usług (art. 14) dla polepszenia poziomu życia narodu tureckiego oraz ułatwienia późniejszego przystąpienia Turcji do Wspólnoty (czwarty motyw w preambule oraz art. 28).
4. W tym celu Układ o stowarzyszeniu przewiduje etap przygotowawczy mający na celu umożliwienie Turcji wzmocnienia gospodarki z pomocą Wspólnoty (art. 3), etap przejściowy, podczas którego ma być stopniowo wprowadzana unia celna, a polityki gospodarcze Turcji i Wspólnoty mają ulec zbliżeniu (art. 4) oraz etap końcowy, który ma być oparty o unię celną i zawierać wzmocnienie koordynacji polityk gospodarczych Umawiających się Stron (art. 5).
5. Artykuł 6 Układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Aby zapewnić zastosowanie i stopniowy rozwój Stowarzyszenia, Umawiające się Strony zbierają się w Radzie Stowarzyszenia, która działa w granicach uprawnień przyznanych jej przez Układ”.
Do realizacji celów ustalonych Układem i w przewidzianych przez Układ przypadkach decyduje Rada Stowarzyszenia (art. 22 ust. 1 Układu o stowarzyszeniu). Każda ze stron ma podejmować środki konieczne dla wprowadzenia w życie podjętych decyzji.
6. Artykuł 9 Układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Umawiające się Strony uznają, iż w zakresie zastosowania Układu, bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które mogłyby zostać wprowadzone przy zastosowaniu art. 8, wszelka dyskryminacja ze względu na narodowość jest zabroniona zgodnie z zasadą opisaną w artykule 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę”.
7. Artykuł 12 Układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Umawiające się Strony uzgadniają, że uwzględnią art. 48, 49 i 50 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę, aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników”.
8. Artykuł 1 protokołu dodatkowego, podpisanego w Brukseli w dniu 23 listopada 1970 r. oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r.(5) (zwanego dalej „protokołem dodatkowym”) ustanawia warunki, sposoby i rytm realizacji etapu przejściowego przewidzianego w art. 4 układu o stowarzyszeniu. Zgodnie z jego art. 62 protokół dodatkowy stanowi integralną część tego Układu.
9. Przywołany protokół dodatkowy zawiera Tytuł II zatytułowany „Przepływ osób i usług”, którego Rozdział I dotyczy pracowników.
10. Artykuł 36 tego protokołu ustanawia harmonogram stopniowej realizacji swobodnego przepływu pracowników pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty i Turcją zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 12 Układu o stowarzyszeniu i stanowi, że Rada Stowarzyszenia zadecyduje o zasadach niezbędnych do realizacji tego celu.
B – Decyzja nr 1/80
11. Rada Stowarzyszenia przyjęła decyzję nr 1/80 w dniu 19 września 1980 r. Co zaskakujące, decyzja ta nigdy nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym(6) . Zgodnie z trzecim motywem decyzji „na polu społecznym i w ramach międzynarodowych zobowiązań Umawiających się Stron powyższe uwagi czynią niezbędnym poprawienie uregulowań dotyczących pracowników oraz członków ich rodzin w stosunku do uregulowań wprowadzonych w życie decyzją nr 2/76 Rady Stowarzyszenia […]”.
12. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 9, który stanowi:
„Dzieci pracowników tureckich, zamieszkujące legalnie na terytorium państwa członkowskiego Wspólnoty wraz ze swoimi rodzicami, którzy są lub byli w nim legalnie zatrudnieni, mają w tym państwie członkowskim dostęp do szkolnictwa ogólnego i zawodowego na podstawie tych samych kryteriów dopuszczających do danego cyklu kształcenia, które są stosowane w stosunku do dzieci obywateli tego państwa członkowskiego. Mogą one korzystać w tym państwie członkowskim z ułatwień przewidzianych w tym zakresie przez ustawodawstwo krajowe”.
13. Artykuł 10 ust. 1 przywołanej decyzji stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty, jeśli chodzi o wynagrodzenie i inne warunki pracy, zapewnią pracownikom tureckim posiadającym w tych państwach legalny dostęp do zatrudnienia traktowanie bez żadnej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo pomiędzy nimi a pracownikami pochodzącymi ze Wspólnoty”.
C – Rozporządzenie nr 1612/68
14. Artykuł 12 rozporządzenia stanowi:
„Dzieci obywatela państwa członkowskiego, który jest lub był zatrudniony na terytorium innego państwa członkowskiego, mają dostęp do powszechnego systemu kształcenia, nauki zawodu oraz szkolenia zawodowego na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa, jeżeli dzieci te mieszkają na jego terytorium.
Państwa członkowskie popierają wszelkie wysiłki zapewniające tym dzieciom możliwie najlepsze warunki uczestnictwa w zajęciach, o których mowa”.
D – Uregulowania krajowe
15. Zgodnie z § 5 ust. 2 federalnej ustawy o indywidualnym wsparciu finansowym na kształcenie (Bundesausbildungsförderungsgesetz, zwanej dalej „BAföG”) studentom posiadającym stałe miejsce zamieszkania na terytorium Niemiec przysługuje prawo do wsparcia finansowego na odbywanie studiów w znajdującej się za granicą instytucji zajmującej się kształceniem, jeżeli:
„1. studia te są pomocne w kształceniu zainteresowanego na danym etapie, a przynajmniej ich część może zostać zaliczona do wymaganej lub normalnej długości tego cyklu kształcenia;
lub
2. w ramach współpracy międzynarodowej między niemiecką instytucją zajmującą się kształceniem a instytucją zagraniczną, nauczanie w ramach jednego cyklu kształcenia może odbywać się na przemian w instytucji niemieckiej oraz zagranicznej;
lub
3. po przynajmniej rocznym pobieraniu nauki w niemieckiej instytucji zajmującej się kształceniem student kontynuuje kształcenie w instytucji zajmującej się kształceniem w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej”.
16. Zgodnie ze zdaniem czwartym § 5 ust. 2 BAföG zdanie pierwsze znajduje zastosowanie do studentów wymienionych w § 8 ust. 2 BAföG („innych cudzoziemców”), wyłącznie jeżeli pobyt za granicą stanowi na podstawie przepisów regulujących dany cykl kształcenia jego obowiązkową część.
17. Zgodnie z § 8 ust. 1 BAföG wsparcie finansowe przyznawane jest:
„1. obywatelom niemieckim w rozumieniu ustawy zasadniczej (Grundgesetz);
2. bezpaństwowcom w rozumieniu ustawy o statusie bezpaństwowców na obszarze federalnym;
3. cudzoziemcom zamieszkałym w Niemczech i mającym prawo do azylu na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawie udzielania azylu;
4. cudzoziemcom mającym zwykłe miejsce zamieszkania w Niemczech i mającym status uchodźców zgodnie z § 1 ustawy o środkach podejmowanych na rzecz uchodźców przyjmowanych w ramach akcji pomocy humanitarnej;
5. cudzoziemcom mającym zwykłe miejsce zamieszkania w Niemczech i mającym status uchodźców, których pozwolenie na pobyt na terytorium Republiki Federalnej Niemiec nie ma charakteru tymczasowego;
6. cudzoziemcom stale przebywającym w Niemczech, chronionym przed wydaleniem w rozumieniu § 51 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;
7. cudzoziemcom mającym stałe miejsce zamieszkania na obszarze stosowania niniejszej ustawy, których jeden z rodziców jest obywatelem niemieckim w rozumieniu ustawy zasadniczej;
8. studentom, którzy jako dzieci korzystają ze swobody przepływu na podstawie ustawy o prawie pobytu obywateli Wspólnoty (Aufenthaltsgesetz/EWG), którym jako dzieciom przysługuje na podstawie tej ustawy prawo pobytu, lub studentom, którzy nie korzystają ze swobody przepływu, ani którym nie przysługuje prawo pobytu jako dzieciom na podstawie tej ustawy, ponieważ osiągnęli wiek 21 lat lub pozostają na utrzymaniu rodziców lub współmałżonka;
9. studentom będącym obywatelami innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej lub państwa należącego do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, którzy byli zatrudnieni w Niemczech przed podjęciem kształcenia; przy czym co do zasady musi występować związek między wykonywaną działalnością i odbieranym kształceniem”.
18. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 BAföG wsparcie finansowe na kształcenie przyznawane jest innym cudzoziemcom wyłącznie pod warunkiem, że przynajmniej jeden z rodziców tego cudzoziemca przebywał w Niemczech i był tam legalnie zatrudniony przez łączny okres trzech lat w trakcie sześciu lat poprzedzających rozpoczęcie tej części kształcenia, na którą przysługuje wsparcie”.
III – Stan faktyczny
A – Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym
19. G. Gürol, skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, jest obywatelką turecką, urodzoną w Niemczech w dniu 28 lipca 1975 r., której rodzice zamieszkują w Niemczech. Od semestru zimowego roku akademickiego 1995/1996 studiuje na uniwersytecie Tübingen (Niemcy), na kierunku ekonomii ze specjalizacją „studia regionalne” (kraj: Turcja). W tym celu skorzystała ze wsparcie finansowego. G. Gürol studiowała na Uniwersytecie Bogazici w Stambule od października 1999 r. do września 2000 r. W dniu 13 sierpnia 1999 r. skarżąca wystąpiła do strony pozwanej z wnioskiem o przyznanie wsparcia finansowego na kształcenie z tytułu studiów na Uniwersytecie Bogazici.
20. Decyzją z dnia 2 września 1999 r. Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein‑Westfalen (urząd ds. wsparcia finansowego na kształcenie landu Nadrenia Północna‑Westfalia) oddalił ten wniosek. Na poparcie swej decyzji Landesamt stwierdził, że jako studentka G. Gürol zalicza się do kategorii „innych cudzoziemców” i zgodnie z prawem niemieckim miała prawo do wsparcia finansowego na kształcenie za granicą, wyłącznie w przypadku gdy pobyt taki stanowił, na podstawie przepisów regulujących dany cykl kształcenia, jego obowiązkową część. Jednakże z przepisów dotyczących studiów oraz programu studiów doktoranckich nie wynikało, by jednoroczny pobyt za granicą był wymagany przez wydział ekonomii Uniwersytetu Tübingen.
21. Pismem z dnia 29 września 1999 r. skarżąca wniosła zażalenie w drodze administracyjnej na tę decyzję za pośrednictwem tureckiego attaché ds. pracowniczych i socjalnych w Karlsruhe (Niemcy). Na poparcie swego zażalenia skarżąca argumentowała, że powinna być uznawana za obywatela niemieckiego dla celów związanych z kształceniem i że niemieccy studenci otrzymali wsparcie finansowe na studiowanie za granicą. Co więcej, art. 1/80 zawierał zakaz dyskryminacji odnośnie do wynagrodzenia i innych warunków pracy, który również odnosił się do korzyści socjalnych i podatkowych. Ojciec skarżącej był uprawniony na podstawie tego przepisu do świadczeń na rzecz córki, a zatem ona również była uprawniona, jako dziecko tureckiego pracownika, do świadczeń związanych ze szkoleniem zawodowym. Ponadto uznawane są już w oparciu o art. 39 WE korzyści, które nie są związane ze statusem pracownika, lecz które miały jedynie za zadanie wspieranie integracji i mobilności. Wreszcie wydział ekonomii Uniwersytetu Tübingen wymagał odbycia rocznych studiów za granicą.
22. Decyzją z dnia 17 grudnia 1999 r. strona pozwana oddaliła zażalenie na tę decyzję jako nieuzasadnione. Na poparcie swojego stanowiska Landesamt zasadniczo powtórzył i rozszerzył argumentację zawartą w swej pierwszej decyzji z dnia 2 września 1999 r. W dniu 2 lutego 2000 r. skarżąca wniosła odwołanie do Verwaltungsgericht te Sigmaringen, który rozpatrując odwołanie, przedłożył Trybunałowi cztery pytania prejudycjalne postanowieniem z dnia 31 lipca 2003 r.
B – Stanowisko sądu krajowego
23. W uwagach do pytań przedłożonych w trybie prejudycjalnym sąd krajowy stwierdza, iż zgodnie z literalnym brzmieniem odpowiednich przepisów krajowych BAföG skarżącej nie przysługuje uprawnienie do wsparcia finansowego w celu odbywania studiów za granicą. Co więcej, skarżąca nie może powołać się na ogólną zasadę równości ustanowioną w art. 3 ustawy zasadniczej. Ponadto prawo do wsparcia finansowego na kształcenie w celu odbycia semestru studiów w Turcji także nie wynika z art. 2 pierwszego protokołu do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w związku z jej art. 14. Wreszcie uprawnienie takie nie może przysługiwać na podstawie art. 3 ust. 1 decyzji nr 3/80, gdyż przyznanie wsparcia na kształcenie w celu odbywania studiów za granicą nie jest objęte zakresem stosowania decyzji nr 3/80 jako jeden z rodzajów świadczeń socjalnych wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a)–h) decyzji.
24. Dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest zatem ustalenie, czy skarżąca może wywodzić prawo do wsparcia finansowego na kształcenie w celu odbywania studiów za granicą z art. 9 decyzji nr 1/80.
C – Pytania prejudycjalne
25. W dniu 31 lipca 2003 r. sąd krajowy zawiesił postępowanie i przedłożył cztery pytania prejudycjalne:
„1) Czy art. 9 zdanie pierwsze decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG‑Turcja wywiera skutek bezpośredni w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich w ten sposób, że dzieci pracowników tureckich, legalnie zamieszkujące w danym państwie członkowskim Wspólnoty z rodzicami, którzy są lub byli w nim legalnie zatrudnieni, mają prawo równego dostępu do szkolnictwa ogólnego i zawodowego na podstawie tych samych kryteriów, które są stosowane wobec obywateli tego państwa członkowskiego?
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy warunek »legalnego zamieszkiwania z rodzicami« spełniają również dzieci pracowników tureckich, które obierają i zachowują główne miejsce swego zamieszkania w miejscu pobierania zawodowego kształcenia uniwersyteckiego, a jedynie deklarują drugie miejsce zamieszkania u rodziców?
3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:
Czy art. 9 zdanie pierwsze decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG‑Turcja, poza przysługującym osobom objętym tym artykułem prawem do równego dostępu do instytucji zajmujących się kształceniem, zakłada także równość w zakresie prawa do świadczeń publicznych przyznawanych przez państwo członkowskie w celu ułatwienia uczestnictwa w kształceniu, czy też rozpatrywane łącznie przepisy art. 9 zdanie pierwsze i drugie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG‑Turcja należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie zachowały możliwość uzależnienia przyznawania osobom objętym zdaniem drugim świadczeń socjalnych w zakresie kształcenia od innych warunków lub też możliwość ograniczenia tych świadczeń?
4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie i trzecie:
Czy powyższa zasada ma zastosowanie także w przypadku kształcenia na poziomie uniwersyteckim, udzielanego osobom objętym spornym przepisem w kraju ich pochodzenia, czyli w Turcji?”.
D – Postępowanie przed Trybunałem
26. W niniejszej sprawie uwagi pisemne zostały przedstawione przez stronę pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym (za pośrednictwem Bezirksregierung Köln), rządy niemiecki i austriacki oraz Komisję. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 października 2004 r., podobnie jak uczyniła to strona pozwana, rząd niemiecki oraz Komisja. Strona pozwana, rząd austriacki oraz rząd niemiecki argumentują, że skarżąca nie może wywodzić uprawnienia do wsparcia na kształcenie w celu odbywania studiów za granicą z art. 9 decyzji nr 1/80. Za to skarżąca oraz Komisja stoją na stanowisku, że dziecko pracownika tureckiego uprawnione jest do wsparcia na kształcenie w celu studiowania za granicą na mocy art. 9 decyzji nr 1/80.
1. W przedmiocie pytania pierwszego
27. Poprzez pytanie pierwsze Verwaltyngsgericht zmierza do ustalenia, czy art. 9 zdanie pierwsze decyzji nr 1/80 wywiera skutek bezpośredni na terytorium państw członkowskich.
28. W sprawie Demirel(7) Trybunał orzekł, że postanowienie porozumienia zawartego przez Wspólnotę z państwami nienależącymi do niej winno być uznawane za bezpośrednio stosowane, w przypadku gdy przy uwzględnieniu jego brzmienia, jak również celu i charakteru samego porozumienia można stwierdzić, że postanowienie to zawiera wyraźny i precyzyjny obowiązek, którego wykonanie i skuteczność nie jest uzależnione od istnienia jakiegokolwiek późniejszego aktu. Te same kryteria mają zastosowanie przy rozstrzyganiu, czy postanowienia decyzji Rady Stowarzyszenia mogą mieć skutek bezpośredni(8) .
29. Artykuł 9 decyzji nr 1/80 zdanie pierwsze ma następujące brzmienie:
„Dzieci pracowników tureckich zamieszkujące legalnie na terytorium państwa członkowskiego Wspólnoty wraz ze swoimi rodzicami, którzy są lub byli w nim legalnie zatrudnieni, mają w tym państwie członkowskim dostęp do szkolnictwa ogólnego i zawodowego na podstawie tych samych kryteriów dopuszczających do danego cyklu kształcenia, które są stosowane w stosunku do dzieci obywateli tego państwa członkowskiego […]”.
W precyzyjny i bezwarunkowy sposób przyznano dzieciom tureckim prawo dostępu do kształcenia w oparciu o takie same wymogi jak te stawiane obywatelom przyjmującego państwa członkowskiego. Postanowienie to zawiera jasny i bezwarunkowy obowiązek zapewnienia równego traktowania mających tam miejsce zamieszkania studentów niemieckich i tureckich. Kategoria osób chronionych przez art. 9 decyzji nr 1/80 musi mieć dostęp do instytucji zajmujących się kształceniem na tych samych warunkach, to znaczy bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Jak już sąd krajowy zauważył, art. 9 zdanie pierwsze zawiera dostateczny stopień precyzji i bezwarunkowości dla jego bezpośredniego stosowania. Warunki, na których przyznawane jest to uprawnienie, również ustalone są w jasny sposób i nie wymagają doprecyzowania przez krajowego prawodawcę. Dlatego zastosowanie oraz skuteczność art. 9 zdanie pierwsze nie jest uwarunkowane przyjęciem szczegółowego środka krajowego, a w konsekwencji przepis ten jest bezpośrednio stosowany.
30. Na pytanie pierwsze skierowane przez Verwaltungsgericht należy odpowiedzieć, iż art. 9 zdanie pierwsze decyzji nr 1/80 wywiera skutek bezpośredni w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej.
2. W przedmiocie pytania drugiego
31. Poprzez pytanie drugie sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dzieci tureckie spełniają warunek „legalnego zamieszkiwania wraz z rodzicami”, jeżeli obierają za główne miejsce zamieszkania miejsce pobierania kształcenia uniwersyteckiego, a deklarują jedynie drugie miejsce zamieszkania u rodziców.
32. Komisja zauważa, że art. 9 decyzji nr 1/80 wymaga jedynie, by dzieci zamieszkiwały z rodzicami. Nie ustanowiono żadnych innych warunków, takich jak prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego lub stałe zamieszkiwanie. Wyżej wymieniony artykuł nie wprowadza też rozróżnienia pomiędzy różnymi rodzajami miejsca zamieszkania, przykładowo w formie głównego miejsca zamieszkania lub drugiego miejsca zamieszkania. Dlatego Komisja wnioskuje z tego, że skarżąca spełnia warunek zamieszkiwania z rodzicami, jeżeli deklaruje drugie miejsce zamieszkania u rodziców w Philippsburgu. Komisja uważa, iż taka interpretacja jest zgodna z duchem i celem art. 9 decyzji nr 1/80. Ponadto postanowienie to nie narzuca dzieciom tureckim żadnych ograniczeń w zakresie wyboru danego rodzaju kształcenia, poza tym, iż muszą zostać spełnione kryteria dopuszczające do danego cyklu kształcenia. Z tych względów dzieciom pracowników tureckich przysługuje wybór studiów, a zatem i miejsca studiowania, niezależnie od miejsca zamieszkania ich rodziców. Jakakolwiek inna interpretacja wymogu dotyczącego miejsca zamieszkania w sposób niedopuszczalny ograniczałaby uprawnienie przyznane przez art. 9 decyzji nr 1/80.
33. Zdaniem rządu niemieckiego, art. 9 decyzji 1/80 wymaga wspólnego zamieszkiwania dzieci i rodziców pod jednym dachem. Warunek ten jest spełniony również, jeżeli w trakcie studiów dziecko obiera miejsce zamieszkania w pokoju lub mieszkaniu w innym miejscu, jednakże uprzednio, to znaczy przed rozpoczęciem studiów, zamieszkiwało pod jednym dachem ze swą rodziną. W przeciwnym wypadku prawo do dostępu do kształcenia byłoby poważnie ograniczone, przynajmniej jeżeli chodzi o aspekt geograficzny. Ani znaczenie, ani też cel lub brzmienie warunku dotyczącego miejsca zamieszkania z rodzicami nie wyklucza, by dziecko opuściło miejsce zamieszkania rodziców w celu podjęcia studiów. Dlatego też sąd krajowy musi zbadać, czy skarżąca mieszkała pod jednym dachem ze swoją rodziną przed rozpoczęciem studiów.
34. Literalne brzmienie art. 9 ust. 1 decyzji nr 1/80 wymaga, by dzieci tureckie zamieszkiwały z rodzicami w celu uzyskania prawa dostępu do kształcenia. Podzielam pogląd rządu niemieckiego, iż postanowienie to oznacza, że dzieci tureckie muszą zamieszkiwać w domu rodziców przed rozpoczęciem studiów. Jednakże obranie innego miejsca zamieszkania w innym mieście przez dziecko może okazać się konieczne, jeżeli miejsce zamieszkania rodziców znajduje się za daleko od szkoły wyższej, w której dziecko tureckiego pracownika zamierza odbywać studia. Z pewnością w kraju tak dużym jak Niemcy dzieci odbywające studia nie zawsze mają możliwość studiowania, mieszkając w domu rodzinnym. Dlatego uprawnienie przyznane przez art. 9 decyzji nr 1/80 nie mogłoby być w pełni wykorzystywane, jeżeli wybór kształcenia byłby ograniczony do kształcenia dostępnego w miejscu zamieszkania rodziców. Bardziej restrykcyjna interpretacja przywołanego wymogu dotyczącego miejsca zamieszkania nakładałaby niedopuszczalne ograniczenie prawa dostępu do kształcenia przysługującego dzieciom tureckich pracowników.
35. Taka wykładnia art. 9 decyzji nr 1/80 jest zgodna z celem przyznania członkom rodzin tureckich pracowników pewnych korzyści w celu ułatwiania i przyśpieszania integracji w życiu społecznym kraju przyjmującego. Jest to również wyrażone w sposób szczególny w trzecim motywie preambuły decyzji nr 1/80: „na polu społecznym i w ramach międzynarodowych zobowiązań Umawiających się Stron powyższe uwagi czynią niezbędnym poprawienie uregulowań dotyczących pracowników oraz członków ich rodzin w stosunku do uregulowań wprowadzonych w życie decyzją nr 2/76 Rady Stowarzyszenia […]”.
36. Dlatego na pytanie drugie skierowane przez Verwaltungsgericht trzeba odpowiedzieć w ten sposób, że dzieci tureckie nadal spełniają warunek „legalnego zamieszkiwania z rodzicami”, jeśli w chwili rozpoczęcia wybranych studiów opuszczają dom rodzinny w celu zamieszkania w miejscu, w którym odbywa się kształcenie.
3. W przedmiocie pytania trzeciego i czwartego
37. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym i Komisja z jednej strony oraz strona pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym i rząd niemiecki i austriacki z drugiej strony przyjęli diametralnie różne poglądy, jeśli chodzi o odpowiedź na pytania trzecia i czwarte.
38. Komisja, która na rozprawie popierana była przez skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym, podnosi w pierwszym rzędzie, że art. 9 zdanie drugie decyzji nr 1/80 wywiera skutek bezpośredni, a tym samym zawiera zakaz wszelkiej dyskryminacji.
39. Na poparcie poglądu, iż postanowienie to wywiera skutek bezpośredni, Komisja opiera się na jego brzmieniu oraz na celu decyzji nr 1/80, jaki można wywnioskować z art. 12 Układu o stowarzyszeniu oraz art. 36 protokołu dodatkowego z 1972 r., który przewiduje stopniową realizację swobodnego przepływu pracowników. Ponadto uprawnienie do uzyskania dostępu do kształcenia zagwarantowane przez art. 9 decyzji nr 1/80 byłoby pozbawione skuteczności, gdyby dzieci tureckie nie posiadały żadnego trwałego uprawnienia do świadczeń, o których mowa w zdaniu drugim.
40. Prawo dostępu do kształcenia mogłoby również być pozbawione skuteczności, jeżeli uprawnienie, które ma być wyprowadzone ze skutku bezpośredniego art. 9 zdanie drugie, nie obejmowałoby podobnego uprawnienia jak uprawnienie dla obywateli niemieckich.
41. W przypadku gdyby Trybunał nie podzielał jej poglądu co do skutku bezpośredniego art. 9 zdanie drugie, Komisja podnosi ewentualnie, że art. 9 zdanie pierwsze, które w każdym razie wywiera skutek bezpośredni, powinno być interpretowane w ten sposób, że przyznaje uprawnienie do tych samych świadczeń, które dostępne są dla studentów niemieckich.
42. Jej zdaniem, wykładnia taka znajduje oparcie w podobnym postanowieniu zawartym w art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, które choć sformułowane zostało w szerszym znaczeniu, ma ten sam zamierzony cel co art. 9 zdanie pierwsze decyzji nr 1/80, a mianowicie promowanie integracji społecznej dzieci migrujących pracowników WE, w tym przypadku pracowników tureckich poprzez umożliwienie im odbywania studiów na tych samych warunkach co dzieci posiadające obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego.
43. Strona pozwana w postępowaniu przez sądem krajowym, jak również rząd niemiecki oraz austriacki wyrażają pogląd, że brzmienie zdania drugiego art. 9 decyzji nr 1/80 nie pozwala w sposób precyzyjny stwierdzić, że na państwa członkowskie nałożony zostaje obowiązek wydatkowania środków publicznych w celu ułatwienia udziału dzieci tureckich w kształceniu na tych samych warunkach, które mają zastosowanie do ich obywateli. Jak wynika z jego brzmienia, postanowienie to daje państwom członkowskim możliwość przyznawania tych samych świadczeń. Jednakże jego wprowadzenie w życie pozostawione jest uznaniu prawodawcy krajowego.
44. W celu udzielenia odpowiedzi na zadane w niniejszej sprawie pytanie o wykładnię należy odwołać się nie tylko do brzmienia art. 9 decyzji nr 1/80, ale także systematyki i zakresu decyzji ustalonego poprzez stopniowe wprowadzanie w życie Układu o stowarzyszeniu pomiędzy Wspólnotą a Turcją.
45. Początkowo Rada Stowarzyszenia poczyniła niewielkie postępy w zakresie wprowadzania w życie postanowienia zawartego w art. 12 Układu o stowarzyszeniu dotyczącego „stopniowej realizacji swobodnego przepływu pracowników”. Postęp ten został nieco przyśpieszony po zatwierdzeniu protokołu dodatkowego z 1970 r. przez rozporządzenie nr 2760/72 (zob. pkt 8–10 powyżej). Przyśpieszenie to przyniosło skutek po pierwsze w postaci decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia, a następnie decyzji nr 1/80, o której mowa.
46. Rozdział II decyzji nr 1/80 zawiera postanowienia o charakterze socjalnym. Pierwsza sekcja tego rozdziału dotyczy w szczególności kwestii związanych z zatrudnieniem i swobodnym przepływem pracowników. Mimo że celem tej sekcji jest według trzeciego motywu preambuły poprawienie uregulowań dotyczących pracowników i członków ich rodzin w stosunku do uregulowań wprowadzonych w życie decyzją nr 2/76 Rady Stowarzyszenia, jej treść i brzmienie pokazują wysoki stopień ostrożności ze strony Rady Stowarzyszenia jako kompetentnego ciała prawodawczego.
47. Wynika to również z niektórych postanowień tej sekcji, które niemal pod każdym względem ustanawiają reguły bardziej restrykcyjne niż te ustanowione w artykułach 39 WE–42 WE oraz w opartym na nich wspólnotowym prawie wtórnym.
48. Przykładowo art. 6 decyzji daje pracownikom tureckim prawo dostępu do rynku pracy kraju, w którym zamieszkują, które podlega rygorystycznym warunkom. Ponadto przy wykonywaniu tego uprawnienia znajdują się oni w gorszej pozycji w porównaniu z obywatelami państw członkowskich. Reguły ustanowione w art. 7 decyzji nr 1/80 dotyczące dostępu członków rodzin pracowników tureckich do rynku pracy w państwie, w którym zamieszkują, są znacznie bardziej restrykcyjne niż te, które mają zastosowanie do obywateli państw członkowskich. To samo odnosi się do niezwykle restrykcyjnych reguł zawartych w art. 8 decyzji nr 1/80 w stosunku do wewnątrzwspólnotowego przepływu pracowników tureckich.
49. Dokonując porównania uregulowań, które mają zastosowanie do pracowników tureckich we Wspólnotach Europejskich na podstawie decyzji nr 1/80 i tych, które mają zastosowanie do obywateli państw członkowskich, uderzające jest to, iż te pierwsze nie są oparte o zasadę równości i niedyskryminacji. Indywidualne prawa i roszczenia są wymienione wyczerpująco w odpowiednich przepisach. Tam, gdzie decyzja odnosi się do równego traktowania pracowników tureckich i pracowników z państwa przyjmującego, jej zakres zdefiniowany jest precyzyjnie. Przykładowo art. 10 ust. 1 decyzji zakazuje dyskryminacji wobec pracowników tureckich na podstawie ich przynależności państwowej odnośnie do wynagrodzenia i innych warunków pracy. Jednak równe traktowanie, które przyznaje im art. 10 ust. 2 decyzji w zakresie pomocy władz publicznych do spraw zatrudnienia, znów podlega rygorystycznym warunkom.
50. Na marginesie muszę zwrócić uwagę, że jeśli chodzi o swobodny przepływ osób wewnątrz Wspólnoty Europejskiej, sytuacja prawna obywateli Wspólnoty, którzy mają miejsce zamieszkania w granicach Wspólnoty, w kraju innym niż ich kraj pochodzenia, wciąż nie jest tożsama, jeśli chodzi o świadczenia państwowe, z sytuacją obywateli państwa, w którym zamieszkali. Ponadto właściwe wspólnotowe prawo pierwotne i wtórne przewiduje łatwiejsze włączenie osób uważanych za emigrantów ekonomicznych do kategorii osób traktowanych jak obywatele państwa członkowskiego niż osób objętych dyrektywą 90/364/EWG(9) czy też studentów objętych dyrektywą 93/96/EWG(10) . Swobodny przepływ osób w granicach Wspólnoty charakteryzuje napięcie pomiędzy zasadą równości a różnicowaniem wprowadzanym przez wspólnotowe prawo pierwotne i wtórne. Dało to początek orzecznictwu, w którym granice pomiędzy działaniem zasady równości a zróżnicowaniem zamierzonym przez prawodawcę wspólnotowego uległy pewnemu przedefiniowaniu, niemniej jednak jako takie są przestrzegane(11) . Również w tym przypadku powstaje napięcie pomiędzy zasadą równości a zróżnicowaniem wyraźnie zamierzonym przez kompetentne ciało prawodawcze.
51. W świetle powyższych spostrzeżeń sytuacja prawna pracowników tureckich w oparciu o decyzję 1/80 mogłaby zostać określona jako uprzywilejowana w stosunku do innych pracowników z państw trzecich. Chociaż art. 12 Układu o stowarzyszeniu przewiduje stopniowy rozwój tej sytuacji w kierunku sytuacji, w jakiej znajdują się obywatele Wspólnoty, to jednak Rada Stowarzyszenia, jako kompetentne ciało prawodawcze w tym przypadku, dotychczas nie podjęła dalej idących kroków. Moim zdaniem, wynika z tego, że odpowiedzi na przedłożone pytania należy przede wszystkim szukać w oparciu o brzmienie, systematykę i kontekst samej decyzji nr 1/80 oraz że należy być ostrożnym przy dokonywaniu wykładni per analogiam tego tekstu z pierwotnym i wtórnym prawem wspólnotowym, regulującym swobodny przepływ pracowników, będących obywatelami Wspólnoty. Jeżeli bowiem Rada Stowarzyszenia zamierzałaby zbliżyć sytuację prawną pracowników tureckich do sytuacji pracowników z państw członkowskich, to jako kompetentne ciało prawodawcze zapewniłaby większą jednolitość treści decyzji nr 1/80 z pierwotnym i wtórnym prawem wspólnotowym odnoszącym się do swobodnego przepływu pracowników.
52. Dlatego interpretowanie art. 9 decyzji nr 1/80 w drodze analogii z art. 12 rozporządzenia nr 1612/68 – jak proponuje Komisja – nie jest właściwe. Z różnic w brzmieniu tych dwóch postanowień wynika jasno, iż kompetentne ciało prawodawcze w tym przypadku wyraźnie pragnęło wprowadzić uregulowania, które nie byłyby identyczne. Wydaje mi się, że Trybunał musi uszanować oczywisty zamiar ciała prawodawczego, a przynajmniej wziąć go pod uwagę.
53. Literalne brzmienie art. 9 ust. 1 decyzji nr 1/80 daje dzieciom tureckim zamieszkującym legalnie na terytorium państwa członkowskiego prawo dostępu do szkolnictwa ogólnego i zawodowego na podstawie tych samych kryteriów dopuszczających do danego cyklu kształcenia, które są stosowane w stosunku do dzieci obywateli tego państwa członkowskiego. Podzielam pogląd Komisji, który nie jest kwestionowany w sposób wyraźny przez rządy austriacki i niemiecki, że wymóg dotyczący równego traktowania zawarty w tym postanowieniu, który ściśle rzecz ujmując, odnosi się tylko do dostępu do kształcenia ogólnego, może mieć zasadnicze znaczenie odnośnie do pewnych – kosztownych – form kształcenia, tylko jeśli dzieciom tureckim umożliwi się uczestnictwo w takim kształceniu. To do tego odnosi się art. 9 zdanie drugie:
„Mogą one korzystać w tym państwie członkowskim z ułatwień przewidzianych w tym zakresie przez ustawodawstwo krajowe”.
54. Wykładnia literalna i systemowa tego postanowienia, które dopełnia postanowienie art. 9 zdanie pierwsze, nie pozwala na przypisanie mu skutku bezpośredniego ani na uznanie, że ustanawia dorozumiane równe traktowanie. Jeśli kompetentne ciało prawodawcze zamierzałoby ustanowić wymóg równego traktowania wywierający skutek bezpośredni, mogłoby po prostu sformułować postanowienie w odmienny sposób:
„Będą na tej samej podstawie co dzieci obywateli tego państwa członkowskiego korzystać z ułatwień przewidzianych w tym zakresie przez ustawodawstwo krajowe”.
W związku z tym nie jest bez znaczenia to, że w kolejnym postanowieniu decyzji, tj. art. 10 ust. 2 dotyczącym prawa do świadczeń pośrednictwa pracy, zdecydowano się na taką właśnie wyraźną i imperatywną redakcję.
55. Nie sądzę, by ta nieco akrobatyczna metoda wykładni przyjęta przez Komisję zasługiwała na uwzględnienie. Opiera się ona na analogii z art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, którą ten sam prawodawca z łatwością mógł przyjąć, ale najwyraźniej postanowił tego nie robić.
56. W konsekwencji bardziej logiczne jest, by dwa zdania art. 9 interpretowane były łącznie. Jak wskazano w pkt 54 powyżej, zdanie drugie stanowi „klauzulę uprawniającą” uzupełniającą pierwsze zdanie, które nakłada na państwo członkowskie również obowiązek rzeczywistej realizacji prawa dostępu do kształcenia przysługującego dzieciom tureckim. Choć taki materialnoprawny obowiązek nadal pozostawia państwom członkowskim pewien margines swobody – który jak wynika z brzmienia samego art. 9 zdanie drugie, również jest zamierzony – margines ten jest ograniczony, gdy porównuje się go ze zdaniem pierwszym: dzieci tureckie muszą rzeczywiście mieć możliwość odbywania kształcenia, do którego dostęp im przysługuje. To znaczy, iż muszą korzystać z rzeczywistych ułatwień wymaganych w tym celu.
57. O ile świadczenia publiczne oraz ułatwienia udostępniane praktykantom i studentom w formie stypendiów, dodatków, zaliczek i pożyczek w celu umożliwienia im odbycia studiów mają na celu rzeczywiste umożliwienie im odbycia odpowiednich studiów, z takiej wykładni art. 9 wynika, iż muszą one przysługiwać również studentom tureckim.
58. W przeciwnym wypadku, gdy świadczenia udzielane studentom tureckim w celu odbycia studiów lub kształcenia są ograniczone w porównaniu ze świadczeniami dla dzieci własnych obywateli, państwo to musi wykazać, że różnica ta nie wpływa negatywnie na ciążący na nim zgodnie z art. 9 decyzji nr 1/80 obowiązek zapewnienia, by osiągnięty został cel, do którego dąży przywołany artykuł, tj. że dzieciom tureckim nie tylko przysługuje dostęp do szkolnictwa ogólnego i zawodowego na równych zasadach, ale że faktycznie mają możliwość zdobywania takiego wykształcenia.
59. Dotyczy to również świadczeń publicznych oraz ułatwień udostępnianych praktykantom i studentom w celu odbywania studiów za granicą. Dzieci pracowników tureckich muszą mieć możliwość prawidłowego odbywania i ukończenia wybranego przez siebie cyklu studiów, a gdy studiowanie za granicą tworzy jego integralną część, ma to również wpływ na uprawnienia dzieci pracowników tureckich. W takim przypadku, również państwo członkowskie musi umożliwić dzieciom tureckim rzeczywiste wykonywanie przyznanego im uprawnienia.
60. Do sądu krajowego należy ocena w oparciu o stan faktyczny, czy obowiązek ten został spełniony.
IV – Wnioski
61. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział na przedstawione mu przez Verwaltungsgericht te Sigmaringen pytania prejudycjalne w następujący sposób:
„Wykładni art. 9 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG‑Turcja z dnia 19 września 1980 r. należy dokonać w ten sposób, że:
– zdanie pierwsze tego przepisu wywiera skutek bezpośredni w państwach członkowskich ;
– dzieci pracowników tureckich nadal spełniają warunek „legalnego zamieszkiwania z rodzicami”, w sytuacji gdy opuszczają dom rodziców, rozpoczynając wybrane przez siebie studia w celu obrania za miejsce zamieszkania miejsce, w którym kształcenie się odbywa;
– do sądu krajowego należy ocena, czy uregulowanie krajowe stosowane względem obywateli tureckich, takich jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, rzeczywiście umożliwia im wykonywanie przysługującego im prawa dostępu do kształcenia ogólnego i zawodowego”.
(1) .
(2)  –	Decyzja nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjęta przez Radę Stowarzyszenia powołaną na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją.
(3)  –	Układ ustanawiający stowarzyszenie pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, który został podpisany dnia 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji, z jednej strony, oraz państwa członkowskie EWG i Wspólnotę, z drugiej strony, i który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty decyzją Rady nr 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 217, str. 3685).
(4)  –	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty ( Dz.U. 1968, L 257, str. 2–12) .
(5)
–	Rozporządzenie Rady (EWG) w sprawie zawarcia protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, str. 1, zwanego dalej „protokołem dodatkowym”).
(6)
–	Trybunał nie uznał tego braku przy wprowadzaniu w życie decyzji za powód do zakwestionowania jej mocy prawnej.
(7)  –	Wyrok z dnia 30 września 1987 r. w sprawie 12/86 Demirel, Rec. str. 3719, pkt 14.
(8)  –	Wyrok z dna 20 września 1990 r. w sprawie C‑192/89 Sevince, Rec. str. I‑3461, pkt 15.
(9)
–	Dyrektywa Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu (Dz.U. 1990, L 180, str. 26).
(10)
–	Dyrektywa Rady 93/96/EWG z dnia 29 października 1993 r. w sprawie prawa pobytu dla studentów (Dz.U. 1993, L 317, str. 59).
(11)
–	Zobacz moja opinia z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C‑209/03 Bidar, dotychczas niepublikowana w Zbiorze, jak również wyrok z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. str. I‑6193.