62001TJ0304_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci T‑304/01,
Julia Abad Pérez,
s bydlištěm v El Barraco (Španělsko), a 481 dalších žalobců, jejichž jména jsou uvedena v příloze tohoto rozsudku,
Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos, se sídlem v Madridu (Španělsko),
Unió de Pagesos,
se sídlem v Barceloně (Španělsko),
zastoupení M. Roca Junyentem, J. Roca Sagarrou, M. Pons de Vall Alomarem a E. Sagarrau Triasem, advokáty,
žalobci,
proti
Radě Evropské unie,
původně zastoupené J. Carberym a F. Florindo Gijónem, poté M. Florindo Gijónem a M. Balta, jako zmocněnci,
a
Komisi Evropských společenství,
zastoupené G. Berscheidem a S. Pardo Quintillán, jako zmocněnci, ve spolupráci s J. Guerrou Fernándezem, advokátem,
žalovaným,
jejímž předmětem je návrh na náhradu škody na základě článku 235 ES a čl. 288 druhého pododstavce ES směřující k získání náhrady škody údajně vzniklé žalobcům z důvodu činností a opominutí Rady a Komise poté, co se ve Španělsku vyskytla bovinní spongiformní encefalopatie,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (první senát),
ve složení R. García-Valdecasas, předseda, J. D. Cooke a I. Labucka, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. února 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
Skutkový základ sporu
1. Žalobci je 482 španělských chovatelů, to jest podnikatelů, podniků v odvětví chovu a zemědělských družstev seskupujících různé podniky v odvětví chovu skotu, kteří jsou podporováni dvěma obchodními zemědělskými organizacemi založenými podle španělského práva, a to Unió de Pagesos a Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (dále jen „COAG“).
2. Bovinní spongiformní encefalopatie (dále jen „BSE“) je nemocí takzvané „šílené krávy“, která je součástí nemocí zvaných přenosné spongiformní encefalopatie, jež se vyznačují degenerací mozku a houbovitým vzhledem nervových buněk při mikroskopické analýze. Pravděpodobným důvodem BSE byla změna přípravy krmiv pro skot, která obsahovala bílkoviny pocházející z ovcí postižených nemocí zvanou „klusavka“. K přenosu nemoci došlo především požitím krmiv, zejména masokostní moučky obsahující původce infekce, který nebyl odstraněn, jakož i v malé míře přenosem z matky. Nemoc se vyznačuje inkubační dobou několika let.
3. BSE byla poprvé zjištěna ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska v roce 1986. Podle zvláštní zprávy Účetního dvora č. 14/2001 ze dne 13. září 2001 týkající se BSE (Úř. věst. C 324, s. 1) bylo do 31. května 2001 zjištěno téměř 180 000 případů BSE u skotu této země, zatímco ve zbývající části Evropské unie bylo potvrzeno 1738 případů. Počet případů ve Spojeném království dosáhl rekordní úrovně v roce 1992 a poté se snížil, kdežto ve zbývající části Evropské unie se výskyt BSE od roku 1996 zvýšil.
4. V červenci 1988 se Spojené království rozhodlo jednak zakázat prodej krmiv určených pro přežvýkavce, která obsahovala bílkoviny z přežvýkavců a jednak zakázat chovatelům krmit přežvýkavce takovými krmivy [„Ruminant Feed Ban“, obsažený v Bovine Spongiform Encephalopathy Order (1988, SI 1988/1039), později pozměněný].
5. Orgány Společenství přijímaly rovněž od července 1989 ustanovení k boji proti BSE. Většina těchto opatření byla přijata na základě směrnice Rady 89/662/EHS ze dne 11. prosince 1989 o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (Úř. věst. L 395, s. 13; Zvl. vyd. 03/09, s. 214) a směrnice Rady 90/425/EHS ze dne 26. června 1990 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (Úř. věst. L 224, s. 29; Zvl. vyd. 03/10, s. 138), jež umožňují Komisi přijímat ochranná opatření, pokud existuje nebezpečí pro zvířata nebo lidské zdraví.
6. Rozhodnutí Komise 89/469/EHS ze dne 23. července 1989 o určitých ochranných opatřeních proti BSE ve Spojeném království (Úř. věst. L 225, s. 51) tak zavedlo určitá omezení obchodu uvnitř Společenství se skotem narozeným ve Spojeném království před červencem 1988. Toto rozhodnutí bylo pozměněno rozhodnutím Komise 90/59/EHS ze dne 7. února 1990 (Úř. věst. L 41, s. 23), které zevšeobecnilo zákaz vývozu skotu ze Spojeného království na veškerý skot starší šesti měsíců. Rozhodnutí Komise 90/261/EHS ze dne 8. června 1990, kterým se mění rozhodnutí 89/469 a rozhodnutí 90/200/EHS, kterým se zavádějí dodatečné požadavky na tkáně a orgány, pokud jde o bovinní spongiformní encefalopatii (Úř. věst. L 146, s. 29), zavedlo, že dodržování tohoto zákazu musí být zajištěno označováním zvířat zvláštními značkami a používáním systému počítačových záznamů umožňujícího identifikaci zvířat. Navíc rozhodnutí Komise 90/134/EHS ze dne 6. března 1990 (Úř. věst. L 76, s. 23) přidalo BSE na seznam chorob podléhajících hlášení na základě směrnice Rady 82/894/EHS ze dne 21. prosince 1982 o hlášení chorob zvířat ve Společenství (Úř. věst. L 378, s. 58; Zvl. vyd. 03/05, s. 191), vzhledem k tomu, že stanovilo povinnost jednou týdně hlásit nově identifikovaná ohniska.
7. Rozhodnutí Komise 90/200/EHS ze dne 9. dubna 1990, kterým se zavádějí dodatečné požadavky na tkáně a orgány, pokud jde o bovinní spongiformní encefalopatii (Úř. věst. L 105, s. 24) zavedlo řadu opatření určených k omezení obchodu uvnitř Společenství mezi Spojeným královstvím a dalšími členskými státy s určitými tkáněmi a orgány – mozkem, míchou, mandlemi, brzlíkem, slezinou a střevy – pocházejícími ze skotu, zejména ze skotu staršího šesti měsíců. Odeslání jiných tkání a orgánů, které nejsou určeny k lidské spotřebě, bylo také zakázáno a bylo stanoveno, že veškerý skot, u něhož je klinické podezření na BSE musí být poražen odděleně a jeho mozek musí být přezkoumán za účelem jasného prokázání nemoci. Pokud je BSE potvrzena, rozhodnutí ukládá zničení jatečného těla a drobů zvířete. Rozhodnutí Komise 92/290/EHS ze dne 14. května 1992 o některých ochranných opatřeních proti BSE týkajících se embryí skotu ve Spojeném království (Úř. věst. L 152, s. 37) ukládá všem členským státům zajistit, aby neodeslaly do jiných členských států embrya skotu pocházející ze samic, u nichž byl výskyt BSE potvrzen nebo u nichž je podezření na výskyt BSE. Pokud jde o Spojené království, toto rozhodnutí zakázalo vývoz embryí pocházejících ze zvířat narozených před 18. červencem 1988 a ukládalo přijetí opatření nezbytných pro identifikaci dárců.
8. Rozhodnutí Komise 94/381/ES ze dne 27. června 1994 o některých ochranných opatřeních proti bovinní spongiformní encefalopatii a zkrmování bílkovin pocházejících ze savců (Úř. věst. L 172, s. 23) zakázalo v celém Společenství používat bílkoviny pocházející ze savců pro zkrmování přežvýkavci; nicméně členské státy, které byly schopny používat systém umožňující rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, mohly být Komisí oprávněny povolit krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných druhů savců. Rozhodnutí Komise 94/382/ES ze dne 27. června 1994 o schvalování systémů náhradního tepelného ošetření zpracování jatečných odpadů přežvýkavců s ohledem na inaktivaci původců spongiformní encefalopatie (Úř. věst. L 172, s. 25) upřesnilo postupy zpracování odpadů živočišného původu, které nemohly být použity ke krmení přežvýkavců z důvodu jejich neúčinnosti k inaktivaci původců infekce BSE a vyjmenovalo produkty a výrobky, u nichž se zdá, že nepředstavují nebezpečí přenosu nemoci, a jsou tedy vyloučeny z působnosti těchto ustanovení – želatina, kůže a kožky, žlázy a orgány určené k farmaceutickému použití, krev a krevní produkty, mléko, sádlo a nízkokalorické tuky a střeva.
9. Rozhodnutí Komise 94/474/ES ze dne 27. července 1994 o některých ochranných opatřeních proti BSE a o zrušení rozhodnutí 89/469 a 90/200 (Úř. věst. L 194, s. 96) prodloužilo období, během něhož v hospodářství, v němž byl chován skot, nesmí být potvrzen žádný případ BSE k tomu, aby bylo možno vyvézt čerstvé maso těchto zvířat ze Spojeného království do jiných členských států, ze dvou na šest let. Toto rozhodnutí zakázalo také vývoz ze Spojeného království jakýchkoliv materiálů a produktů či výrobků, na něž se vztahuje rozhodnutí 94/382, které byly vyprodukovány nebo vyrobeny před 1. lednem 1995.
10. Dne 20. března 1996 Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (dále jen „SEAC“), nezávislá vědecká instituce pověřená poskytováním poradenství Spojenému království v oblasti BSE vydala sdělení, které uvádělo deset případů jedné varianty Creutzfeldt-Jakobovy nemoci, která je smrtelnou neurologickou nemocí postihující člověka, přičemž tyto případy byly diagnostikovány u osob ve věku 42 let a starších a upřesňovalo, že „i když neexistuje žádný přímý důkaz […] nejpravděpodobnější vysvětlení [v tuto chvíli] je, že tyto případy souvisejí s vystavením působení BSE před zavedením zákazu určitých specifikovaných drobů z hovězího masa v roce 1989“.
11. Tentýž den ministr zemědělství, rybolovu, potravinářství a krmivového průmyslu Spojeného království přijal rozhodnutí zakázat jednak prodej a dodávání masokostní moučky pocházející ze savců, jakož i její používání v krmivech určených pro hospodářská zvířata, včetně drůbeže, koní a chovných ryb a jednak prodej masa pocházejícího ze skotu staršího 30 měsíců určeného k lidské spotřebě. V téže době některé členské státy a třetí země přijaly opatření zakazující dovoz skotu nebo hovězího masa pocházejícího ze Spojeného království nebo, pokud jde o opatření přijatá třetími zeměmi, z Evropské unie.
12. Dne 22. března 1996 Vědecký veterinární výbor Evropské unie (dále jen „VVV“) dospěl k závěru, že dostupné informace neumožňují prokázat přenosnost BSE na člověka. Vzhledem k existenci takového rizika VVV nicméně doporučil, aby v obchodu uvnitř Společenství byla zavedena opatření přijatá Spojeným královstvím, která se týkají vykosťování jatečných těl skotu staršího 30 měsíců ve schválených zařízeních, a aby Společenství přijalo vhodná opatření týkající se zákazu používání masokostní moučky v krmivech.
13. Dne 27. března 1996 Komise přijala rozhodnutí 96/239/ES o mimořádných opatřeních na ochranu proti BSE (Úř. věst. L 78, s. 47), které přechodně zakázalo odeslání jakéhokoliv skotu a hovězího masa nebo produktu či výrobku získaného z něho z území Spojeného království do jiných členských států a třetích zemí. Toto rozhodnutí stanovilo zejména, že Spojené království neodešle ze svého území zaprvé živý skot, jeho spermata a embrya; zadruhé maso ze skotu poraženého ve Spojeném království; zatřetí produkty a výrobky získané z hovězího skotu poraženého ve Spojeném království, které mohou vstoupit do potravinového nebo krmivového řetězce a produkty určené k použití v léčivých přípravcích, kosmetických prostředcích nebo farmaceutických výrobcích a začtvrté masokostní moučku pocházející ze savců. Spojené království muselo zasílat Komisi každé dva týdny zprávu o používání opatření přijatých v oblasti ochrany proti BSE. Konečně Spojené království bylo vyzváno, aby předložilo nové návrhy provádění kontroly BSE na svém území, vzhledem k tomu, že rozhodnutí 96/239 mělo být pozměněno po přezkoumání všech skutečností, které zmiňuje.
14. Dne 26. dubna 1996 se VVV, který vydal stanovisko, podle něhož sperma skotu nepředstavuje riziko přenosu BSE, vyslovil ve prospěch opatření přijatých rozhodnutím 92/290 do doby, než budou ukončeny vědecké studie týkající se přenosnosti nemoci prostřednictvím embryí, a upřesnil postupy výroby, které musí být použity při zpracování želatiny a lojů. Na základě zejména tohoto stanoviska přijala Komise dne 11. června 1996 rozhodnutí 96/362/ES, kterým se mění rozhodnutí 96/239 (Úř. věst. L 139, s. 17), kterým se zrušuje zákaz vyvážet ze Spojeného království sperma skotu a jiné produkty a výrobky, jako jsou želatina, dikalcium fosfát, aminokyseliny a peptidy, loje, výrobky z loje nebo výrobky odvozené z loje, za podmínky zejména, že byly vyprodukovány nebo vyrobeny způsoby popsanými v příloze tohoto rozhodnutí v zařízeních, která jsou pod dozorem úředního veterinárního lékaře.
15. Dne 4. července 1996 Španělsko zakázalo vstup určitých orgánů a rizikových materiálů ze skotu pocházejícího z Francie, Irska, Portugalska nebo Švýcarska na své území a uložilo zničení tkání skotu poraženého ve Španělsku a pocházejícího z těchto zemí. Dne 9. října 1996 bylo toto opatření rozšířeno na některé orgány ovcí a koz pocházejících ze zmíněných zemí a Spojeného Království, přičemž tato posledně uvedená země nebyla zahrnuta do původního seznamu z důvodů opatření stanovených rozhodnutím 96/239.
16. Rozhodnutí Komise 96/449/ES ze dne 18. července 1996 o schvalování systémů náhradního tepelného zpracování jatečných odpadů s ohledem na inaktivaci původců bovinní spongiformní encefalopatie (Úř. věst. L 184, s. 43) nahradilo výše uvedené rozhodnutí 94/382 a s účinností od 1. dubna 1997 zavedlo minimální parametry pro zpracování jatečných odpadů. Svým rozhodnutím 97/735/ES ze dne 21. října 1997 o ochranných opatřeních týkajících se obchodu s některými druhy jatečných odpadů ze savců (Úř. věst. L 294, s. 7) Komise zakázala odeslání do jiných členských států a třetích zemí masokostní moučky savců, která nebyla vyrobena v souladu se systémem zavedeným rozhodnutím 96/449.
17. Dne 18. července 1996 Evropský parlament zřídil dočasnou vyšetřovací komisi k BSE. Dne 7. února 1997 tato komise přijala Zprávu o údajném protiprávním jednání nebo o nesprávném úředním postupu při použití práva Společenství v oblasti BSE, aniž by byly dotčeny pravomoci soudů Společenství a vnitrostátních soudů (dále jen „zpráva vyšetřovací komise“). Tato zpráva uváděla, že Komise, Rada, ani orgány Spojeného království neřešily krizi týkající se BSE správně a kritizovala výbory Společenství pověřené veterinárními a hygienickými otázkami. Dne 19. února 1997 Parlament přijal rezoluci o závěrech dočasné vyšetřovací komise, v níž schválil zmíněnou zprávu a požadoval po Komisi, Radě a členských státech, aby přijaly nezbytná opatření k provedení jeho doporučení.
18. Rozhodnutí Komise 97/534/ES ze dne 30. července 1997 o zákazu použití materiálů představujících nebezpečí z hlediska přenosných spongiformních encefalopatií (Úř. věst. L 216, s. 95) zakázalo používání „zvláštních rizikových“ materiálů (dále en „ZRM“), tj. zaprvé lebky, včetně mozku a očí, mandlí a míchy skotu staršího 12 měsíců a ovcí a koz, které jsou starší 12 měsíců nebo mají v dásních prořezaný trvalý řezák a zadruhé sleziny ovcí a koz. Od vstupu tohoto nařízení v platnost bylo zakázáno jakékoliv používání ZRM, jakož i používání páteře skotu, ovcí a koz pro získání mechanicky odděleného masa. Aniž by byla dotčena dodatečná opatření přijatá členskými státy týkající se zvířat poražených na jejich území, musely být nadto ZRM předmětem zvláštního zacházení při jejich odstraňování a musely být spalovány. Původně stanovené datum pro vstup tohoto rozhodnutí v platnost, kterým byl 1. leden 1998, bylo postupně odkládáno až do 30. června 2000. Dne 29. června 2000 nicméně Komise přijala rozhodnutí 2000/418/ES, kterým se upravuje používání materiálů představujících nebezpečí z hlediska přenosných spongiformních encefalopatií a kterým se mění rozhodnutí 94/474 (Úř. věst. L 158, s. 76), které zrušilo a nahradilo rozhodnutí 97/534.
19. Dne 16. března 1998 Rada přijala rozhodnutí 98/256/ES o mimořádných opatřeních k ochraně před bovinní spongiformní encefalopatií a o změně rozhodnutí 94/474/ES a zrušení rozhodnutí 96/239/ES (Úř. věst. L 113, s. 32), kterým uvolnila zákaz vývozu ze Severního Irska určitého hovězího masa a výrobků z hovězího masa v souladu s podmínkami režimu založeného na osvědčování stád (Export Certified Herds Scheme). Toto rozhodnutí zrušilo zejména zákaz odesílání do jiných členských států a vývozu do třetích zemí vykostěného hovězího masa a výrobků z hovězího masa pocházejících ze zvířat narozených a chovaných v Severním Irsku původem ze stád, u nichž byla osvědčena nepřítomnost BSE a poražených v Severním Irsku na jatkách používaných výlučně k tomuto účelu. Maso muselo být vykostěné v bourárnách a skladováno v chladírnách v severním Irsku používaných výlučně pro produkty z těchto jatek. Následně rozhodnutí Komise 98/351 ze dne 29. května 1998 (Úř. věst. L 157, s. 110; Zvl. vyd. 03/23, s. 123) stanovilo 1. červen 1998 jako datum, od kterého mohlo začít odesílání ze Severního Irska.
20. Dne 25. listopadu 1998 Komise přijala rozhodnutí 98/692/ES o mimořádných opatřeních k ochraně před bovinní spongiformní encefalopatií (Úř. věst. L 328, s. 28) a o změně rozhodnutí 98/256 a uvolnění zákazu vývozu ze Spojeného království určitých produktů a výrobků na základě zásady povolování odesílání v rámci vývozního režimu založeného na datu (Date-Based Export Scheme nebo DBES). Jednalo se zejména o následující produkty a výrobky: čerstvé maso, mleté maso a polotovary, masné výrobky a krmiva určené pro domácí masožravce, pocházející ze skotu narozeného a chovaného ve Spojeném království, který byl poražen ve Spojeném království na jatkách, která nebyla používána k porážení skotu, který nesplňoval požadavky stanovené DBES. Zvíře živočišného druhu skot splňovalo požadavky DBES, pokud bylo narozené a chované ve Spojeném království a v době jeho porážky byly splněny určité podmínky, a to zejména zvíře muselo být identifikovatelné, jeho matka a původní stádo muselo být zjistitelné; zvíře muselo být starší 6 měsíců, ale mladší 30 měsíců; matka zvířete musela žít alespoň šest měsíců po jeho narození, nesměla se u ní zjistit BSE a ani vyskytnout podezření na tuto patologii. Pokud zvíře při porážce nesplňovalo tyto požadavky muselo být automaticky odmítnuto a v případě, že již bylo vyvezeno, musel o tom být informován příslušný orgán místa určení. Kromě toho k porážce schválených zvířat muselo docházet na jatkách, která nebyla používána k porážení zvířat živočišného druhu skot, která nesplňovala tyto požadavky. Jako datum začátku odesílání těchto produktů a výrobků byl rozhodnutím Komise 1999/514/ES ze dne 23. července 1999 (Úř. věs t. L 195, s. 42) stanoven 1. srpen 1999.
21. Rozhodnutí 2000/418 upravilo nakonec používání ZRM tak, že definovalo suroviny ze skotu, ovcí a koz, které musely být odstraněny a zničeny po 1. říjnu 2000 podle zvláštního postupu určeného k zajištění nepřenosnosti BSE. Toto rozhodnutí rovněž zakázalo používání kostí hlavy a páteře těchto zvířat v určitých případech a používání určitých postupů porážení.
22. Mezi listopadem a prosincem 2000 se v několika členských státech opětovně vyskytly četné případy. Dne 22. listopadu 2000 byla zjištěna první šílená kráva ve Španělsku. V listopadu 2001 bylo ve Španělsku diagnostikováno 73 případů BSE.
23. Dne 4. prosince 2000 přijala Rada rozhodnutí 2000/766/ES o některých ochranných opatřeních proti přenosným spongiformním encefalopatiím a o používání živočišných bílkovin pro krmení zvířat (Úř. věst. L 306, s. 32), které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2001 a uložilo členským státům zákaz používat zpracované živočišné bílkoviny pro krmení zvířat chovaných, držených nebo krmených pro výrobu potravin. Členské státy musely mimoto zakázat uvádění na trh, obchod, dovoz ze třetích zemí a vývoz do třetích zemí živočišných bílkovin pro krmení chovných zvířat, jakož i stáhnout tyto bílkoviny z trhu, z distribučních okruhů a skladovacích zařízení nacházejících se v hospodářstvích.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
24. Žalobci předložili projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Soudu dne 7. prosince 2001.
25. Komise vznesla námitku nepřípustnosti podle článku 114 jednacího řádu Soudu samostatným podáním došlým kanceláři Soudu dne 27. února 2002. Usnesením ze dne 27. února 2002 si Soud (pátý senát) vyhradil rozhodnout o námitce nepřípustnosti spolu s věcí samou.
26. Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Soud (první senát) zahájit ústní část řízení. V rámci organizačních procesních opatření položil Soud několik otázek Radě a Komisi. Žalované vyhověly těmto žádostem ve stanovené lhůtě.
27. Ke slyšení řečí účastníků řízení a jejich odpovědí na otázky položené Soudem došlo na veřejném zasedání dne 15. února 2006.
28. Žalobci navrhují, aby Soud:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– prohlásil, že Rada a Komise jednaly protiprávně, a proto jsou odpovědny podle článku 288 ES za rozšíření krize týkající se BSE na území Evropské unie, a v důsledku toho za újmy uvedené v žalobě;
– uložil Radě a Komisi, aby společně a nerozdílně nahradily majetkovou újmu způsobenou žalobcům, ohodnocenou na 19 438 372,69 eur, jakož i nemajetkovou újmu, ohodnocenou na 15 % ze zmíněné částky, což činí 2 915 755,80 eur;
– uložil Radě a Komisi náhradu nákladů řízení.
29. Rada a Komise navrhují, aby Soud:
– prohlásil žalobu za nepřípustnou;
– v každém případě zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
30. Rada a Komise, žalované, se dovolávají tří důvodů nepřípustnosti. První důvod vychází z toho, že žaloba nesplňuje požadavky čl. 44 odst. 1 písm. a) a čl. 44 odst. 5 jednacího řádu z důvodu formálních vad týkajících se identifikace žalobců. Druhý důvod vychází z toho, že žaloba nesplňuje požadavky čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu z důvodu neupřesnění základních skutkových a právních okolností, na nichž je žaloba založena. Třetí důvod vychází z neexistence právního zájmu Unió de Pagesos a COAG.
K prvnímu důvodu nepřípustnosti, vycházejícímu z formálních vad týkajících se identifikace žalobců
Argumenty účastníků řízení
31. Zaprvé, Komise poukazuje na to, že žaloba neuvádí bydliště nebo sídlo žalobců. Přitom podle čl. 44 odst. 1 písm. a) a čl. 44 odst. 6 jednacího řádu tento nedostatek představuje porušení podstatných formálních náležitostí a nemůže být odstraněn.
32. Žalobci odpovídají, že jejich bydliště nebo sídla jsou uvedena v tabulkách připojených k žalobě jako samostatná příloha. V každém případě identifikace bydliště nebo sídla není základní podmínkou, která by mohla způsobit nepřípustnost žaloby a její nedostatek může být odstraněn.
33. Zadruhé, žalované tvrdí, že žaloba neidentifikuje správně právnické osoby, které jsou uvedeny mezi žalobci. Zvláště v rozporu s tím, co vyžaduje čl. 44 odst. 5 jednacího řádu, někteří žalobci, kteří jsou právnickými osobami, nepřiložili své stanovy a jiní nepředložili důkaz o tom, že procesní plná moc byla jejich advokátovi řádně udělena orgánem k tomu oprávněným. Konečně, Rada upozorňuje, že někteří žalobci neudělili advokátům podávajícím žalobu plnou moc k svému zastupování.
34. Žalobci upozorňují na to, že v souladu s čl. 44 odst. 5 písm. a) jednacího řádu předložení stanov právnických osob je pouze jedním z možných důkazů jejich právní existence, přičemž jsou přípustné také jiné důkazy. Přitom originály faktur připojených k žalobě, v nichž je uvedena totožnost každého žalobce, jeho daňové identifikační číslo a jeho sídlo, dostatečně dokazují existenci dotčených právnických osob. Žalobci v každém případě předložili v příloze svých vyjádření k námitce nepřípustnosti ověřené kopie zakládajících aktů a stanovy těchto právnických osob. Pokud jde u některých společností o údajný nedostatek řádně udělené plné moci, žalobci tvrdí, že v několika případech je oprávnění osob, které udělily plnou moc obsaženo ve spisu, protože vyplývá z předložených zakládajících aktů a zakládajících smluv společností. U společností, u kterých tomu tak není, žalobkyně předložily během písemné části řízení plné moci udělené advokátům orgánem k tomu oprávněným.
35. Zatřetí, Komise uplatňuje, že pro nedostatek jejich stanov není možno ověřit předmět podnikání u některých právnických osob, které jsou uvedeny jako žalobkyně. V každém případě názvy některých žalobkyň, které jsou právnickými osobami, nevykazují zřejmý vztah k chovu skotu. Přitom společnosti, které neprodukují nebo neprodávají hovězí maso nemají právní zájem na podání žaloby v projednávané věci.
36. Žalobci uplatňují, že jednací řád neukládá identifikaci předmětu podnikání žalobce. V každém případě z jejich stanov nesporně vyplývá, že všechny žalobkyně, které jsou právnickými osobami, vykonávají činnost související se zemědělstvím. Doložily tedy právní zájem na podání žaloby v projednávané věci.
Závěry Soudu
37. Zaprvé, pokud jde o část důvodu nepřípustnosti vycházející z neexistence bydlišť (sídel) žalobců, je třeba poukázat na to, že čl. 44 odst. 1 písm. a) jednacího řádu stanoví, že žaloba musí obsahovat jejich jména (názvy) a bydliště (sídla). Přitom i když v projednávaném případě bydliště nebo sídla žalobců nejsou uvedena v samotné žalobě, je nicméně pravda, že jsou uvedena v dokumentech přiložených k žalobě. Navíc je namístě poznamenat, že žalobci předložili v příloze vyjádření k námitce o nepřípustnosti seznam svých bydlišť nebo sídel. Proto tato část důvodu musí být zamítnuta.
38. Zadruhé, část důvodu nepřípustnosti vycházející z nepředložení stanov žalobkyň, které jsou společnostmi, vad při udělování zmocnění k zastupování a nedostatku procesních plných mocí udělených advokátům, je třeba poznamenat, že čl. 44 odst. 5 písm. a) a b) jednacího řádu stanoví, že je-li žalobce právnickou osobou soukromého práva, přikládá k žalobě rovněž jednak své stanovy nebo výpis z poslední doby z obchodního rejstříku nebo z rejstříku sdružení nebo jakýkoliv jiný důkaz o své právní existenci a jednak důkaz o tom, že procesní plná moc byla jeho advokátovi řádně udělena orgánem k tomu oprávněným. Článek 44 odst. 6 stanoví nicméně, že nesplňuje-li žaloba výše uvedené podmínky, žalobce může následně odstranit její vady tím, že předloží chybějící písemnosti. Přitom Soud konstatuje, že v projednávaném případě žalobci během řízení předložili oprávnění k udělení plných mocí, stanovy a procesní plné moci, které původně ke své žalobě nepřiložili. Tato část důvodu nepřípustnosti musí být tedy zamítnuta.
39. Zatřetí, co se týče části důvodu nepřípustnosti vycházející z toho, že některé právnické osoby neuvedly svůj předmět podnikání a název některých z nich nemá zřejmou souvislost s produkcí nebo prodejem hovězího masa, je namístě poznamenat, že čl. 44 odst. 5 jednacího řádu se omezuje na to, že od právnických osob vyžaduje pouze důkaz o jejich právní existenci. Při žalobě na náhradu škody právní zájem právnické osoby na podání žaloby závisí méně na ustanoveních stanov týkajících se jejího předmětu podnikání než na skutečné činnosti dotčené entity, jakož i konkrétněji na údajných újmách, které jí vznikly z důvodu této činnosti. Přitom v projednávaném případě žalobci předložili faktury vztahující se k jejich činnosti související s chovem skotu, aby doložili povahu a rozsah újmy, která každému z nich osobně vznikla. Bylo tedy prokázáno, že žalobci, kteří jsou právnickými osobami, působí v tomto odvětví. V důsledku toho musí být tato část důvodu nepřípustnosti rovněž zamítnuta.
40. S ohledem na výše uvedené je namístě tento důvod nepřípustnosti zamítnout.
K druhému důvodu nepřípustnosti, vycházejícímu z neupřesnění hlavních skutkových a právních okolností, na nichž je založena žaloba
Argumenty účastníků řízení
41. Komise připomíná, že podle článku 21 Statutu Soudního dvora a čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudu musí žaloba obsahovat předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů. Tyto podmínky nesplňuje žaloba směřující k náhradě škody způsobené orgánem Společenství, která neuvádí žádný údaj týkající se povahy tvrzené újmy, ani důvod proč má případně způsobená újma svou příčinu v dotčeném jednání žalovaného orgánu (usnesení Soudu ze dne 21. listopadu 1996, Syndicat des producteurs de viande bovine a další v. Komise, T‑53/96, Recueil, s. II‑1579, bod 23).
42. Přitom v projednávaném případě žaloba nelíčí s vyžadovanou jasností údajně protiprávní jednání žalovaných orgánů a neuvádí důvod této protiprávnosti. Žaloba neupřesňuje ani ustanovení Společenství, z nichž vyplývá povinnost orgánů jednat, o níž mají žalobci za to, že byla porušena. Žalované koneckonců nevědí přesně, které protiprávní akty a opominutí jsou jim vytýkány, a proto nejsou schopny správně formulovat svoji obranu. Příčinná souvislost mezi údajně protiprávním jednáním a dovolávanou újmou nebyla také dostatečně upřesněna. Žaloba totiž neupřesňuje, která opatření Společenství vedla k výskytu BSE ve Španělsku, neuvádí, které produkty a výrobky nebo suroviny, jež byly uvedeny na trh, vedly k výskytu nemoci, a neupřesňuje souvislost mezi prodejem těchto produktů a výrobků a právní úpravou Společenství, která povolila jejich dovoz nebo uvádění na trh.
43. Žalobci tvrdí, že žaloba umožňuje určit předmět sporu a žalobní důvody a právní a skutkové okolnosti, na kterých je žaloba založena. Obsahuje tabulku, v níž jsou uvedeny činnosti a zdržení se činností vytýkané orgánům, o nichž je tvrzeno, že způsobily chovatelům újmu. Existence vzniklé újmy je také náležitě prokázána předloženými fakturami.
Závěry Soudu
44. Podle článku 21 statutu Soudního dvora a čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu musí žaloba obsahovat předmět sporu a stručný popis dovolávaných žalobních důvodů. K tomu, aby byla žaloba přípustná, je za účelem zajištění právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti třeba, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založena, vyplývaly, přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně, z textu samotné žaloby (usnesení Soudu ze dne 29. listopadu 1993, Koelman v. Komise, T‑56/92, Recueil, s. II‑1267, bod 21, a ze dne 14. května 1998, Goldstein v. Komise, T‑262/97, Recueil, s. II‑2175, bod 21). Z ustálené judikatury vyplývá, že aby byly splněny tyto požadavky, musí žaloba na náhradu škody způsobené orgánem Společenství obsahovat údaje, které umožňují určit jednání, které žalobce orgánu vytýká, důvody, na základě kterých má za to, že mezi tímto jednáním a škodou, o které tvrdí, že ji utrpěl, existuje příčinná souvislost, jakož i charakter a rozsah této škody (rozsudek Soudu ze dne 18. září 1996, Asia Motor France a další v. Komise, T‑387/94, Recueil, s. II‑961, bod 107 a výše uvedené usnesení Syndicat des producteurs de viande bovine a další v. Komise, bod 22).
45. Přitom v projednávaném případě žaloba výše uvedené podmínky splňuje. Zaprvé totiž určuje činnosti a zdržení se činností vytýkané žalovaným orgánům, jakož i ustanovení a zásady, které byly porušeny těmito orgány. Zadruhé, žaloba podrobně líčí charakter a rozsah újmy údajně vzniklé žalobcům tak, že u každého z nich číselně vyjadřuje zmíněnou újmu. Nakonec, zatřetí, žalobci líčí důvody, proč se domnívají, že existuje příčinná souvislost mezi jednáním vytýkaným Radě a Komisi a újmou, o níž tvrdí, že jim vznikla.
46. Proto je namístě dospět k závěru, že podmínky čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu jsou v projednávaném případě splněny.
47. V důsledku toho je namístě tento důvod nepřípustnosti zamítnout.
K třetímu důvodu nepřípustnosti, vycházejícímu z nedostatku právního zájmu Unió de pagesos a COAG
48. Rada zpochybňuje procesní postavení Unió de Pagesos a COAG, které spočívá v „podpoře“ žalobců. Podle jednacího řádu je pro určitou osobu nebo sdružení jediným způsobem, jak podporovat nároky žalobců podat návrh na vstup vedlejšího účastníka do řízení. Avšak tato dvě podnikatelská sdružení nepodala takový návrh. I Komise tvrdí, že neví, jaký dosah zamýšlejí žalobci dát vedlejšímu účastenství Unió de Pagesos a COAG v tomto řízení. V každém případě zpochybňuje právní zájem těchto dvou podnikatelských organizací, jelikož neprokázaly, že jednají jménem svých členů.
49. Žalobci uplatňují, že právní zájem Unió de Pagesos a COAG vyplývá z újmy vzniklé těmto organizacím, kterou představuje souhrn újmy vzniklé jejich členům a nemajetkové újmy, která vznikla samotným sdružením. Unió de Pagesos a COAG nechtějí získat peněžitou náhradu, žádají však morální odškodnění, zejména, aby byla činnost orgánů Společenství při řešení krize týkající se BSE prohlášena za nedostatečnou. Jejich dostavení se k soudu nemá jiný cíl než podporovat své členy.
50. Na jednání Unió de Pagesos a COAG upřesnily, že se chtějí účastnit řízení jako vedlejší účastníci. Soud připomíná, že podle článků 115 a 116 jednacího řádu ve vzájemném spojení s článkem 40 Statutu Soudního dvora každá osoba nebo sdružení, které si přeje vstoupit ve sporech předložených Soudu do řízení musí samostatným podáním předložit návrh na vstup vedlejšího účastníka do řízení.
51. V projednávaném případě Unió de Pagesos a COAG nesplnily výše uvedenou formální náležitost. V důsledku toho je Soud nemůže uznat za vedlejší účastníky pro účely tohoto řízení.
52. Soud mimoto poukazuje na to, že právo jednat podle článku 288 ES je přiznáno podnikatelským sdružením pouze v případě, že se mohou soudní cestou domáhat vlastního zájmu odlišného od zájmu svých členů nebo práva na náhradu škody, které jim bylo postoupeno jinými osobami (rozsudek Soudu ze dne 30. září 1998, Coldiretti a další v. Rada a Komise, T‑149/96, Recueil, s. II‑3841, bod 57; viz v tomto smyslu rovněž rozsudek Soudu ze dne 13. prosince 1995, Exporteurs in Levende Varkens a další v. Komise, T‑481/93 a T‑484/93, Recueil, s. II‑2941, body 76 a 77).
53. V projednávaném případě Unió de Pagesos a COAG jednak neuplatňují postoupení práv ani výslovnou plnou m oc, která by je opravňovala k předložení návrhu na náhradu škody vzniklé jejich členům. Kromě toho tyto organizace upřesňují, že nemají za cíl získat peněžitou náhradu, ale že újma, která jim vznikla představuje souhrn veškeré újmy, která vznikla jejich členům a nemajetkové újmy, která vznikla samotným těmto organizacím. Tato údajná nemajetková újma vlastní těmto sdružením není nicméně nijak doložena.
54. Z toho vyplývá, že Unió de Pagesos a COAG nijak nedoložily právní zájem na projednávaném případě.
55. V důsledku toho musí být žaloba odmítnuta jako nepřípustná, pokud jde o tato dvě zemědělská podnikatelská sdružení.
K věci samé
Argumenty účastníků řízení
56. Žalobci uplatňují, že podmínky, které opravňují k náhradě škody na základě mimosmluvní odpovědnosti orgánů Společenství podle článku 288 ES, to jest existence protiprávního aktu nebo protiprávního jednání přičitatelného orgánu Společenství, skutečná škoda a příčinná souvislost mezi protiprávním aktem a dovolávanou škodou, jsou splněny. Žalobci trvají na tom, že Rada a Komise přijaly v období mezi roky 1990 a 2000 nedostatečné, nesprávné, nevhodné a opožděné normy a opatření pro to, aby mohly čelit nemoci BSE a z tohoto důvodu jsou tyto orgány odpovědny za rozšíření této nemoci v několika členských státech, včetně Španělska, což způsobilo žalobcům významnou újmu, zejména z důvodu prudkého poklesu spotřeby hovězího masa a ceny tohoto masa v této zemi.
57. Žalované tvrdí, že jejich jednání ve vztahu k BSE nebylo nikdy protiprávní a v každém případě neexistuje žádná příčinná souvislost mezi tímto jednáním a dovolávanou újmou.
1. K existenci protiprávního jednání Rady a Komise
58. Žalobci tvrdí, že žalované orgány porušily právní úpravu Společenství týkající se ochrany zdraví zvířat a veřejného zdraví, jakož i zásady řádné správy, legitimního očekávání a obezřetnosti, které představují nadřazené právní normy chránící jednotlivce. Upozorňují, že opomenutí těchto orgánů mohou založit odpovědnost Společenství, pokud orgány porušily zákonnou povinnost jednat vyplývající z ustanovení práva Společenství (rozsudek Soudu ze dne 6. července 1995, Odigitria v. Rada a Komise, T‑572/93, Recueil, s. II‑2025, bod 35).
59. Žalované poukazují na to, že protiprávní jednání, které jim žalobci vytýkají, se vztahuje k oblasti jejich normativní činnosti, v níž může být založena odpovědnost Společenství jen výjimečně (rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1979, Ireks-Arkady v. Rada a Komise, 238/78, Recueil, s. 2955, bod 9) a jedná-li se o nadřazenou právní normu chránící jednotlivce (výše uvedený rozsudek Exporteurs in Levende Varkens a další v. Komise, bod 81). Pokud mají při přijímání normativního aktu širokou posuzovací pravomoc, založení odpovědnosti Společenství mimoto vyžaduje, aby porušení bylo závažné, to jest aby mělo zjevný a závažný charakter (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. května 1978, HNL a další v. Rada a Komise, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 a 40/77, Recueil, s. 1209, bod 6). Proto je nezbytné, aby dotyčný orgán závažným způsobem překročil meze výkonu svých pravomocí (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 1982, Kind v. EHS, 106/81, Recueil, s. 2885, bod 12). Důkaz o takové protiprávnosti musejí předložit žalobci (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 1994, KYDEP v. Rada a Komise, C‑146/91, Recueil, s. I‑4199, body 43 a 44). Přitom Rada a Komise se v rámci boje proti BSE nedopustily žádné protiprávnosti.
– K porušení právní úpravy Společenství týkající se ochrany zdraví zvířat a veřejného zdraví
60. Žalobci uplatňují, že Rada a Komise měly při výskytu BSE k dispozici dostatečný právní základ pro přijetí nezbytných právních nástrojů k zabránění šíření nemoci. Zaprvé připomínají pravomoci v oblasti ochrany zdraví zvířat, stanovené v článcích 32 ES a následujících týkajících se společné zemědělské politiky a v nařízeních zavádějících společnou organizaci trhu v odvětvích vepřového a hovězího masa. Žalobci rovněž odkazují na článek 100 Smlouvy o ES (nyní článek 94 ES), který je obecným právním základem umožňujícím přijímat směrnice nezbytné pro řádné fungování společného trhu. Směrnice 89/662 mimoto ukládá Komisi povinnost průběžného sledování programů kontrol zavedených vnitrostátními orgány, jakož i provádění inspekcí na místě za účelem zajištění účinnosti těchto kontrol. Zadruhé, žalobci se dovolávají pravomocí Společenství v oblasti veřejného zdraví, výslovně uznaných v Maastrichtské smlouvě a rozšířených Amsterodamskou smlouvou (článek 152 ES). Ochrana veřejného zdraví představuje kategorický veřejný zájem a je nutno jí přikládat převažující význam ve srovnání s hospodářskými ohledy (usnesení Soudního dvora ze dne 12. července 1996, Spojené království v. Komise, C‑180/96 R, Recueil, s. I‑3903, body 91 až 93, a rozsudek Soudního dvora ze dne 17. července 1997, Affish, C‑183/95, Recueil, s. I‑4315, body 43 a 57).
61. Žalobci tvrdí, že Komise a Rada porušily právní úpravu Společenství v oblastech zdraví zvířat a veřejného zdraví. Na podporu tohoto tvrzení se dovolávají zprávy vyšetřovací komise, v níž Parlament došel k závěru o odpovědnosti Rady a Komise za krizi týkající se BSE. Pokud jde zvláště o Komisi, zmíněná zpráva obsahuje následující výtky: zastavení veterinárních inspekcí ve Spojeném království v období mezi roky 1990 a 1994; nedostatek koordinace mezi jednotlivými příslušnými generálními ředitelstvími; nedostatek transparentnosti fungování VVV, vzhledem k tomu, že předsedou jeho podskupiny BSE byl téměř vždy člen britské státní příslušnosti a tato skupina byla složena z mnohých vědců této státní příslušnosti; nezajištění správného provádění veterinárních kontrol a nedodržování povinností stanovených směrnicí 89/662 a opožděná a neúčinná právní úprava týkající se masokostní moučky. Žalobci upřesňují, že žaloba směřuje proti Radě a Komisi, protože pravomoci, které měly vykonávat k tomu, aby mohly čelit krizi týkající se BSE, byly rozděleny mezi oba orgány. Jednání vytýkané Radě spočívá zejména v tom, že neprovedla čl. 152 odst. 4 písm. b) a c) ES, ani ustanovení směrnice 89/662, jakož i v tom, že přijala rozhodnutí 98/256, které zrušilo embargo uvalené na Spojené království. Pokud jde o Komisi, je jí zvláště vytýkáno, že nevykonávala své prováděcí, dozorčí a kontrolní pravomoci stanovené směrnicemi 89/662 a 90/425.
62. Žalované uplatňují, že vždy jednaly naprosto legálně a rozhodně, v rámci mezí svých příslušných pravomocí a přizpůsobily svou činnost dostupným vědeckým poznatkům o epizootii a jejím důsledkům pro veřejné zdraví a zdraví zvířat. Upozorňují, že mají širokou posuzovací pravomoc jak v oblasti společné zemědělské politiky, tak při provádění článku 152 ES. Pokud jde konkrétněji o boj proti BSE, judikatura uznává, že orgány mají při přijímání ochranných opatření širokou diskreční pravomoc (rozsudky Soudního dvora ze dne 5. května 1998, National Farmers’Union a další, C‑157/96, Recueil, s. I‑2211, body 61 a následující, a Spojené království v. Komise, C‑180/96, Recueil, s. I‑ 2265, bod 37).
63. Žalované rovněž uplatňují, že jejich „opomenutí“ mohou založit odpovědnost Společenství, pouze pokud porušily zákonnou povinnost jednat vyplývající z ustanovení práva Společenství (rozsudek Soudu ze dne 6. prosince 2001, Area Cova a další v. Rada a Komise, T‑196/99, Recueil, s. II‑3597, bod 84). Přitom čl. 152 odst. 4 písm. b) a c) ES se omezuje na stanovení cílů Společenství v oblasti veřejného zdraví, aniž by definoval zákonnou povinnost jednat. Také směrnice 89/662 a 90/425 přiznávají členským státům hlavně odpovědnost za hygienické kontroly a inspekci živočišných produktů (výše uvedené usnesení Spojené království v. Komise, body 53 a 54) a Komisi pouze dozorčí pravomoci. Odpovědnost za účinnou kontrolu používání právních předpisů Společenství totiž náleží členským státům, vzhledem k tomu, že úloha Komise spočívá především v ověřování, že vnitrostátní orgány splnily tuto povinnost, jak zdůraznila konečná konsolidovaná zpráva předložená dočasné vyšetřovací komisi Parlamentu dne 20. října 1997 [KOM (97) 509 konečné, s. 5].
64. Žalobci upřesňují svou kritiku jednání orgánů, přičemž rozlišují tři hlavní období. První období počíná objevením BSE v polovině osmdesátých let a trvá až do roku 1994, kdy Komise tím, že zakázala používání moučky živočišného původu, poprvé čelila příčinám nemoci. Tato fáze se vyznačuje nesprávnou nečinností orgánů Společenství jak na úrovni zákonodárné, tak na úrovni jejich dozorčích a kontrolních povinností. Druhé období, od roku 1994 do roku 1998, se vyznačovalo činností Komise a Rady, která byla výrazně nedostatečná, opožděná a nesoudržná na to, aby vymýtila nemoc, vzhledem k tomu, že tyto orgány přijaly často rozporuplná opatření, která byla v rozporu s dostupnými vědeckými stanovisky. Pro třetí období, od 1998 do 2000, je charakteristické pasivní jednání orgánů a zmírnění kontrol a inspekcí, což umožnilo v listopadu 2000 výskyt nových případů ve velkém rozsahu.
65. Konkrétněji, žalobci tvrdí, že přesto, že od roku 1989 Komise věděla o existenci mnohých ohnisek výskytu BSE ve Spojeném království, jakož i o velkém riziku přenosu této nemoci, po dobu několika let orgány Společenství nepřijaly nezbytná opatření pro zamezení šíření této nemoci. V období mezi 1990 a 1994 tak byla zákonodárná činnost Společenství v oblasti BSE prakticky zastavena, vzhledem k tomu, že Rada nevedla žádnou diskusi o této nemoci. Žalobci vytýkají rovněž Komisi, že zanedbávala dozorčí pravomoci, které jí ze zákona náleží, zejména že nepřijala ochranná a kontrolní opatření stanovená směrnicemi 89/662 a 90/425. Jak vyplývá ze zprávy vyšetřovací komise, během tohoto období zastavila Komise také své veterinární inspekce ve Spojeném království. Nakonec několik vnitřních sdělení vypracovaných v rámci Komise v roce 1990 ukazuje, že v této době byla navrhována pouze dezinformační politika.
66. Komise uplatňuje, že orgánům Společenství nemůže být vytýkán nedostatek obezřetnosti, ani porušení zákonných povinností jednat, které údajně měly. Připomíná, že legalita aktu musí být posouzena podle skutkových a právních poznatků existujících ke dni, kdy byl akt přijat (rozsudek Soudního dvora ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise, 15/76 a 16/76, Recueil, s. 321, bod 7). Přiměřenost přijatých opatření má být tudíž analyzována ve vztahu k vědeckým poznatkům dostupným v době, kdy byla opatření přijata. Přitom od zveřejnění „Southwoodovy zprávy“, která referuje o prvních případech BSE ve Spojeném království, v únoru 1989, orgány Společenství žádaly VVV a vědecké kruhy, aby se vyslovily k různým problémům spojeným s nemocí a financovaly výzkum v této oblasti. Vědci se nicméně dlouho domnívali, že přenos nemoci na člověka je dost nepravděpodobný. Až informace uvedené ve sdělení SEAC ze dne 20. března 1996 vedly k nezbytnosti přijmout mimořádná opatření, která jsou předmětem rozhodnutí 96/239.
67. Komise poznamenává, že dokud byla možnost přenosu BSE na člověka pouhou vědeckou hypotézou, domnívala se, že uvedení v soulad zájmů subjektů odvětví a zájmů spotřebitelů je přiměřeně zajištěno zákazem vývozu ze Spojeného království skotu staršího šesti měsíců a celé řady produktů a výrobků, kterými mohla být nemoc přenesena. Podle názoru Komise mimoto i když mohla za určitých podmínek provést inspekce, nebyla k tomu povinna. V každém případě od roku 1990 byly ve Spojeném království prováděny četné inspekce.
68. Žalobci kritizují zvláště to, že orgány Společenství opožděně přijaly zákaz používat masokostní moučku pro krmení hospodářských zvířat, vzhledem k tomu, že se domnívají, že tato moučka představovala hlavního přenosce nemoci. Poznamenávají, že v roce 1989 Spojené království zakázalo používat tuto moučku pro krmení, aniž by zakázalo její výrobu a vývoz. Prodej britské moučky jiným členským státům se tak zvýšil z 12 500 tun v roce 1988 na 25 000 tun v roce 1989. Komise nicméně zakázala používání bílkovin ze savců pro krmení přežvýkavců až rozhodnutím 94/381 v červenci 1994. Toto prodlení vysvětluje, proč se počet případů BSE snížil ve Spojeném království, ale zvýšil v jiných členských státech. Toto rozhodnutí zakázalo navíc pouze používání bílkovin získaných z tkání savců, a to jenom pro krmení přežvýkavců. Tento částečný zákaz mouček se později ukázal jako příčina křížové kontaminace, a tudíž šíření nemoci. Úplný zákaz používání živočišných bílkovin pro krmení hospodářských zvířat byl přijat až rozhodnutím 2000/766.
69. Žalobci konstatují, že Parlament mimoto požadoval od roku 1993 používání stanoveného postupu zpracování jatečných odpadů pocházejících ze savců za účelem zajištění inaktivace původců BSE, ale nic v tomto ohledu nebylo učiněno až do přijetí rozhodnutí 96/449, které vstoupilo v platnost dne 1. dubna 1997. Konečně žalobci vytýkají orgánům Společenství, že reagovaly až příliš pozdě na doporučení skupiny odborníků zorganizované Světovou zdravotnickou organizací (WHO) v roce 1996 a na závěry VVV z října 1996 o nezbytnosti odstranit ZRM z veškerých potravinových a krmných řetězců. Vstup v platnost zákazu používání veškerého druhu ZRM, zavedeného původně rozhodnutím 97/534, byl totiž postupně Komisí a Radou oddalován téměř tři roky, vzhledem k tomu, že tento zákaz byl uplatněn až od 1. října 2000 na základě rozhodnutí 2000/418.
70. Komise tvrdí, že žalobci nepředložili žádnou vědeckou zprávu z dřívější doby, než byla doba, kdy byla přijata dotčená opatření, která by ukazovala, že tato opatření byla nepřiměřená nebo nedostatečná. Upřesňuje, že přijetí rozhodnutí 94/381 bylo v souladu se stanoviskem Stálého veterinárního výboru, a uvádí přitom, že bílkoviny získané z tkání přežvýkavců byly tehdy považovány za jediný možný zdroj původců BSE, a že tudíž jejich vyloučení z krmiva pro přežvýkavce sníží na minimum riziko infekce. Dodává, že rozhodnutí 94/474 zakázalo vývoz ze Spojeného království masokostní moučky obsahující bílkoviny z přežvýkavců, které nebyly vyprodukovány v souladu s novými pravidly Společenství. Komise připouští, že uplatňování právní úpravy týkající se zacházení s masokostní moučkou v členských státech bylo zpočátku nedostatečné, ale připomíná, že z tohoto důvodu zahájila v roce 1997 řízení pro porušení povinnosti proti deseti členským státům, včetně Španělska.
71. Žalobci upozorňují rovněž na to, že činnost orgánů Společenství byla nesoudržná a rozporuplná. Zvláště embargo uvalené rozhodnutím 96/239 na skot a masokostní moučku pocházející ze Spojeného království, které Soudní dvůr shledal nezbytným, vhodným a přiměřeným (výše uvedené usnesení Spojené království v. Komise) bylo hned zmírněno, vzhledem k tomu, že byly připuštěny výjimky a nahradily ho mnohem méně přísná opatření. Rozhodnutí 96/362 tak zrušilo zákaz odesílat ze Spojeného království několik produktů a výrobků, jako jsou sperma, želatina, lůj a výrobky získané z loje. Následně rozhodnutí 98/256 velmi nenápadně zrušilo zákaz vývozu produktů a výrobků z hovězího masa ze Spojeného království, vzhledem k tomu, že v použitelném textu byl výraz „Spojené království neodešle ze svého území“ nahrazen výrazem „Spojené království zajistí, aby z jeho území nebyly […] odesílány“, přičemž tato posledně uvedená formulace má velmi málo závazný charakter. Odpovědnost za dozor nad vývozem produktů a výrobků z hovězího masa tak byla v roce 1998 přesunuta z Komise na Spojené království, což představuje „zřeknutí se odpovědnosti“. Konečně, přijetí rozhodnutí 98/692 znamenalo poslední fázi procesu postupného a podmíněného zrušování embarga uvaleného na Spojené království.
72. Komise tvrdí, že přijetí rozhodnutí 96/362 bylo zcela odůvodněné ve světle zejména stanovisek VVV ze dne 9. a 18. dubna 1996. Co se týče rozhodnutí 98/256, žalované uplatňují, že toto opatření nezrušilo zákaz vyvážet produkty a výrobky z hovězího masa ze Spojeného království, ale omezilo se na to, že umožnilo vývoz některých produktů a výrobků pocházejících ze Severního Irska za přísných podmínek. Změna textu, na kterou poukazují žalobci, představuje pouze jazykové zdokonalení, jelikož „[ne]odesíl[á]“ Spojené království, avšak osoby, které jsou tam usazeny, přičemž dosah zákazu zůstává tedy stejný. Útvary pověřené prováděním tohoto rozhodnutí a plněním povinností souvisejících s inspekcemi Komise zůstaly nezměněné. Komise dodává, že rozhodnutí 96/239 bylo přechodným ochranným opatřením a již se předpokládala jeho změna. Konečně, přiměřenost zrušení embarga s ohledem na ochranu lidského zdraví již byla přezkoumána Soudním dvorem v rozsudku ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Francie (C‑1/00, Recueil, s. I‑9989), který došel k závěru, že Francouzská republika tím, že nepřijala nezbytná opatření k tomu, aby vyhověla rozhodnutím 98/256 a 1999/514, nesplnila své povinnosti.
73. Žalobci docházejí k závěru, že nečinnost Rady a Komise umožnila v listopadu 2000 výskyt nových případů BSE ve velkém rozsahu. Žalobci v tomto ohledu upřesňují, že BSE se rozšířila, protože v několika členských státech (Španělsko, Portugalsko, Francie) byla zvířata krmena živočišnou moučkou pocházející ze Spojeného království. Důsledky velké ztráty důvěry spotřebitelů, která začala v listopadu a prosinci 2000 v několika členských státech, včetně Španělska, podnítily nakonec Komisi a Radu k tomu, aby reagovaly a přijaly vhodná opatření, mezi nimž zejména rozhodnutí 2000/766. Komisi a Radě trvalo dvanáct let od zákazu používat masovou moučku pro krmení přežvýkavců vydaného Spojeným královstvím, než reagovaly na závažnou krizi a její důsledky.
74. Komise se domnívá, že s ohledem na vysoký počet přijatých zvláštních ustanovení nelze orgánům vytýkat, že zůstaly v boji proti nemoci nečinné. Tato opatření ve skutečnosti umožnila omezit a zmírnit krizi.
– K porušení zásad řádné správy, legitimního očekávání a obezřetnosti
75. Žalobci zaprvé uplatňují, že Komise porušila zásadu řádné správy. Tím, že nevysvětlitelně zanedbala řádnou péči, Komise totiž nesplnila povinnost bdělosti a tím, že nechala bez povšimnutí zájmy veřejného zdraví ve prospěch ochrany hospodářských zájmů Spojeného království, nesplnila svoji povinnost přiměřeně vážit proti sobě stojící dotčené zájmy. Zásada řádné správy vyžadovala zejména, aby orgány Společenství vzaly v úvahu důsledky, které mohlo mít zmírnění předtím zavedených opatření kontrol BSE v odvětví chovu (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 19. března 1997, Oliveira v. Komise,
T‑73/95, Recueil, s. II‑381, bod 32), což tyto orgány neučinily.
76. Žalované tvrdí, že zásada řádné správy byla v projednávaném případě pečlivě dodržena. Pokud má zákonodárce Společenství pro účely přijetí určité právní úpravy posoudit budoucí účinky této právní úpravy a tyto účinky nemohou být s přesností předvídány, může být jeho posouzení považováno za chybné pouze tehdy, pokud se jeví jako zjevně nesprávné vzhledem ke skutečnostem, o kterých věděl v okamžiku přijetí právní úpravy (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. února 1990, Wuidart a další, C‑267/88 až C‑285/88, Recueil, s. I‑435, bod 14, a ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada, C‑280/93, Recueil, s. I‑4973, bod 90). Přitom v projednávaném případě se žalobci omezují na obecné uvedení svého nesouhlasu s poměrným vážením dotčených zájmů učiněným orgány Společenství, aniž by prokázali, že příslušná ustanovení byla v okamžiku svého přijetí zjevně nesprávná (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek KYDEP v. Rada a Komise, bod 47).
77. Zadruhé žalobci tvrdí, že Komise porušila zásadu legitimního očekávání tím, že v roce 1998 zrušila embargo zavedené v roce 1996 na produkty a výrobky pocházející ze Spojeného království. Toto embargo vedlo k legitimnímu očekávání v odvětví chovu, pokud jde o to, že později bude zachována stejná úroveň kontroly. Kdyby tak hospodářské subjekty neočekávaly, že orgány Společenství budou mít situaci pod kontrolou, zavedly by zvláštní preventivní opatření, aby zabránily tomu, že je krize přímo postihne.
78. Žalované připomínají, že hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. února 1990, Delacre a další v. Komise, C‑350/88, Recueil, s. I‑395, bod 33). Pojetí ochrany legitimního očekávání předpokládá rovněž to, že dotčená osoba chová naděje podložené konkrétními ujištěními poskytnutými správou Společenství (usnesení Soudu ze dne 11. března 1996, Guérin automobiles v. Komise, T‑195/95, Recueil, s. II‑171, bod 20). Přitom žalobci nepředložili žádný důkaz o tom, že orgány jim poskytly taková ujištění, když rozhodnutí 96/239 mimoto jasně uvádělo svůj dočasný a přechodný charakter. V každém případě je zřejmé, že orgány nemohly zaručit, že nemoc se nedotkne španělského území, a tím méně mohly v tomto ohledu poskytnout konkrétní ujištění.
79. Zatřetí, žalobci tvrdí, že Komise a Rada nesplnily požadavky zásady obezřetnosti, zejména proto, že nepřijaly přísnější kontrolní opatření. V projednávaném případě byla totiž zavedena vhodná opatření až v roce 2000, přestože riziko spojené s BSE bylo vědecky prokázáno od konce osmdesátých let, pokud jde o zdraví zvířat, a od roku 1996, pokud jde o lidské zdraví. V každém případě i kdyby se Komise a Rada mohly domnívat, že riziko není zcela prokázáno, měly přijmout o mnoho tvrdší ochranná opatření, poté, co by vhodným způsobem vyhodnotily všechna rizika, přičemž mohly jít dokonce dále, než vyplývalo z dostupných vědeckých informací.
80. Žalované tvrdí, že jejich řešení krize týkající se BSE nikdy neporušilo zásadu obezřetnosti. Tvrdí, že opatření založená na této zásadě musejí být přiměřená úrovni požadované ochrany, aniž by „měla za cíl dosáhnout úrovně nulového rizika“, jakož i nediskriminační, soudržná a založená na přezkumu možných výhod a nevýhod spojených s činností nebo zdržením se činnosti. Soudní dvůr a Soud při rozhodování o použití této zásady ve věcech týkajících se platnosti rozhodnutí 96/239 uvedly, že pokud existuje nejistota ohledně existence nebo dosahu rizik pro zdraví osob, mohou orgány přijmout ochranná opatření, aniž by musely čekat na úplné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (výše uvedený rozsudek Spojené království v. Komise, bod 99; rozsudek Soudu ze dne 16. července 1998, Bergaderm a Goupil v. Komise, T‑199/96, Recueil, s. II‑2805, bod 66). Zásada obezřetnosti nemá nicméně za účinek povinnost orgánů držet se jakéhokoliv vědeckého názoru bez možnosti posouzení. Přitom opatření přijatá k řešení krize týkající se BSE byla vždy přizpůsobena existujícím rizikům na základě posouzení provedeného orgány Společenství.
2. K existenci újmy
81. Žalobci se dovolávají existence jednak hospodářské újmy a jednak nemajetkové újmy.
82. Uplatňují tak zaprvé, že jim vznikla přímá, skutečná a určitá majetková újma z důvodu vypuknutí krize týkající se BSE ve Španělsku, jak zvýšením jejich nákladů (damnum emergens), tak ztrátou zisků, kterých by jinak docílili, kdyby krize nevypukla (lucrum cessans) . Vzniklá újma představuje újmu zcela nepředvídatelnou a překračuje normální hospodářská rizika vlastní činnostem v dotčeném odvětví (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. června 1990, Sofrimport v. Komise, C‑152/88, Recueil, s. I‑2477, bod 28). Žalobci zakládají výpočet částky této újmy na třech kritériích. Zaprvé upozorňují, že výskyt prvního případu BSE ve Španělsku způsobil prudký pokles spotřeby hovězího masa o 25 až 47 % v této zemi, což vedlo ke snížení objemu porážek až o 70 %. Zadruhé poukazují, že zmíněné snížení spotřeby způsobilo významný pokles ceny hovězího masa ve Španělsku, která klesla z 484 španělských peset (ESP) za kilogram v roce 2000 na 331 ESP za kilogram v průběhu prvních pěti měsíců roku 2001. Zatřetí, žalobci uvádějí „vedlejší“ újmy, a to následující újmy: prodloužené držení dobytka ve stájích nad obvyklý cyklus výkrmu, zvýšení ceny krmiv (po zákazu používání moučky živočišného původu), náklady na odstranění ZRM a ztráty spojené s tržním snížením hodnoty jatečných těl, u kterých byla odstraněna páteř, a konečně odklízení, přepravu a ničení mrtvol poté, co Komise přijala opatření. Celková částka hospodářské újmy, která vznikla žalobcům, aniž jsou zohledněny tyto vedlejší újmy, činí 19 438 372,69 eur.
83. Rada připomíná, že odpovědnost Společenství předpokládá, že údajná újma překračuje meze obvyklých hospodářských rizik vlastních činnostem v dotyčném odvětví (výše uvedený rozsudek Ireks-Arkady v. Rada a Komise, bod 11). Rada se domnívá, že navrhovaný způsob výpočtu neumožňuje prokázat, že žalobcům vznikla jakákoliv újma, ani posoudit rozsah zmíněných újem u každého ze subjektů. Upozorňuje, že Společenství a členské státy přijaly důležitá opatření ke zmírnění ztrát na příjmech chovatelů, přičemž tyto výhody musejí být zohledněny při výpočtu údajné újmy (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. května 1993, Komise v. Stahlwerke Peine-Salzgitter, C‑220/91 P, Recueil, s. I‑2393, bod 57). Komise upozorňuje, že s ohledem na složitost výpočtu dovolávané hospodářské újmy by její určení mělo být analyzováno případně později v průběhu nové procesní fáze. V každém případě upozorňuje, že za velkou část domnělých „vedlejších újem“ nelze poskytnout náhradu škody, protože tyto újmy byly způsobené právě opatřeními určenými k vymýcení nemoci, jejichž přijetí se žalobci domáhali.
84. Zadruhé žalobci uplatňují, že krize týkající se BSE jim způsobila nemajetkovou újmu. Zaprvé, protiprávní jednání orgánů a sociální obavy vyvolané krizí způsobily ztrátu důvěry spotřebitelů v chovatele a v další hospodářské subjekty v odvětví, což mělo negativní důsledky na profesní prestiž. Zadruhé, tato situace vedla k nejistotě ohledně profesní budoucnosti chovatelů. Kromě toho zdržení se jednání nebo nedostatečná činnost orgánů způsobily rovněž ztrátu důvěry žalobců v organizace, které zastupují a obhajují jejich zájmy. Zatřetí, žalobci utrpěli zásah do svého duševního klidu z důvodu pocitů bezmocnosti, úzkosti, sklíčenosti a nejistoty. Žalobci vyčíslují částku nemajetkové újmy na 15 % částky individuálně vymáhané z důvodu poklesu ceny, což je celkem 2 915 755,8 eur.
85. Rada tvrdí, že žalobci nijak nekonkretizují nemajetkovou újmu, která jim údajně vznikla a že provedli svévolné a neodůvodněné vyčíslení této újmy. Komise upozorňuje, že chov je hospodářskou činností, při níž jsou subjekty vystaveny riziku, že utrpí ztráty a že údajné negativní důsledky na profesní prestiž žalobců a jejich psychické utrpení nebyly nijak prokázány.
3. K existenci příčinné souvislosti
86. Žalobci uplatňují, že podmínka existence příčinné souvislosti mezi vytýkaným protiprávním jednáním a vymáhanou újmou je v projednávaném případě splněna. Tvrdí, že kdyby Komise a Rada přijaly opatření nezbytná pro zamezení rozšíření ohnisek výskytu nemoci, nebylo by došlo k újmám, které chovatelům vznikly. Nesprávné řešení krize týkající se BSE těmito orgány zabránilo lepšímu zvládnutí původců odpovědných za šíření nemoci mimo geografické území, na němž se vyskytla, a představuje tedy přímou příčinu krize.
87. Žalobci upozorňují, že je vědecky prokázáno, že masokostní moučka byla hlavním přenoscem BSE. Přitom Komise a Rada přijaly přiměřená opatření v tomto ohledu až v prosinci 2000 přijetím rozhodnutí 2000/766, které úplně zakázalo používání zpracovaných živočišných bílkovin pro krmení hospodářských zvířat. Po přijetí těchto opatření se krize již nezopakovala.
88. Žalobci kromě toho tvrdí, že rozšíření nemoci ve Španělsku na konci roku 2000 má svoji bezprostřední příčinu v rozhodnutí 98/256, které zrušilo embargo zavedené v roce 1996 na dobytek, maso a moučku živočišného původu pocházející ze Spojeného království. Toto předčasné zrušení embarga umožnilo rozšíření BSE na území dovážejících zemí. Žalobci v tomto ohledu upozorňují, že i když je průměrná inkubační doba nemoci 4 až 5 let, vědecké studie prokázaly, že minimální inkubační doba je přibližně 22 měsíců. Přitom první případy se ve Španělsku vyskytly dva roky po zrušení embarga.
89. Žalobci rovněž uplatňují, že skutečnosti projednávaného případu jsou odlišné od skutečností ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Coldiretti a další v. Rada a Komise, v němž Soud zamítl žalobu z důvodu, že prudký pokles spotřeby hovězího masa v roce 1996 byl přičitatelný zveřejnění informací o přenosnosti BSE na člověka. V projednávaném případě spotřeba hovězího masa ve Španělsku hluboce klesla v roce 2000, aniž to bylo způsobeno jakýmkoliv zveřejněním zpopularizovaných vědeckých poznatků. Příčinou této krize byl výskyt nových případů BSE ve velkém rozsahu, mezi nimiž prvního případu ve Španělsku, v listopadu 2000. Kdyby totiž španělský spotřebitel věděl, že nemoc je omezena na území Spojeného království, nepřestal by konzumovat hovězí maso. Tisk nemůže být považován za odpovědného za krizi ve Španělsku pouze z toho důvodu, že o ní šířil informace. Ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Coldiretti a další v. Rada a Komise mimoto Soud poukázal na to, že nebylo prokázáno, že i v případě, že by požadovaná opatření byla přijata, by chovatelům přesto nevznikla újma po propadu trhu. Avšak v projednávané věci opatření, jejichž nepřijetí je kritizováno, byla právě ta, která Rada přijala dne 4. prosince 2000, což bylo pouze patnáct dnů poté, co se ve Španělsku vyskytly první případy BSE, a to úplný zákaz masokostní moučky pro krmení hospodářských zvířat.
90. Konečně, žalobci poukazují na to, že zpráva vyšetřovací komise potvrzuje, že Komise a Rada jsou odpovědny za krizi způsobenou rozšířením BSE do členských států. I když byla tato zpráva vypracována v roce 1997, její závěry je možno použít také na situaci v projednávaném případě v rozsahu, v němž se předpisy přijaté žalovanými orgány po roce 1997 nedržely, alespoň až do prosince 2000, doporučení obsažených ve zmíněné zprávě.
91. Žalované tvrdí, že žalobci v projednávaném případě neprokázali existenci přímé příčinné souvislosti mezi vytýkanými protiprávnostmi a dovolávanou újmou.
92. Rada připouští, že vědecké poznatky o BSE ukazují, že k přenosu nemoci došlo především požitím masokostní moučky obsahující původce nákazy. Zdůrazňuje nicméně, že členské státy byly od července 1994 povinny na základě rozhodnutí 94/381 zakázat používání bílkovin získaných z tkání savců pro krmení přežvýkavců.
93. Komise upozorňuje, že jak vyplývá z její zprávy ze dne 20. října 1997 (viz bod 64 výše), několik členských států, včetně Španělska, se dopustilo porušení při používání opatření přijatých v oblasti BSE, a proto se rozhodla zahájit dne 26. června 1997 řízení pro porušení povinnosti proti deseti státům. Je ostatně důležité zohlednit také případnou odpovědnost britských výrobců moučky a Spojeného království za přenos nemoci na kontinent.
94. Žalované navíc uplatňují, že žalobci neprokázali, že včasnější činnost z jejich strany nebo přijetí jiných opatření mohly zamezit výskytu prvního případu BSE ve Španělsku. S ohledem na délku inkubační doby BSE, jakož i na porušení, kterých se dopustily členské státy, docházejí k závěru, že ani včasnější a účinnější činnost orgánů Společenství by nutně nezamezila rozšíření nemoci. Nic mimoto neukazuje na to, že kdyby byla přijata jiná opatření, ceny by prudce nepoklesly na základě údajů a informací pocházejících z jiných zemí.
95. Žalované se krom toho domnívají, že skutečností, která spustila reakce španělských spotřebitelů bylo to, že začali vnímat riziko. Poplašná kampaň sdělovacích prostředků spuštěná při výskytu prvního případu BSE ve Španělsku tak způsobila určitou paniku mezi spotřebiteli. Přijetí nových opatření zákazu v prosinci 2000, neexistence případů Creutzfeldt-Jakobovy nemoci u člověka nebo menší dopad BSE v této zemi oproti jiným členským státům nedokázaly zmírnit tuto ztrátu důvěry španělských spotřebitelů.
96. Konečně, Rada zpochybňuje údajnou průkaznou hodnotu zprávy vyšetřovací komise v projednávaném případě. Zaprvé, zmíněná zpráva byla přijata více než rok před přijetím rozhodnutí 98/256. Zadruhé, tento dokument se nevyjadřuje k možné zákonné odpovědnosti a omezuje se na vyjádření řady doporučení a posouzení politického charakteru.
Závěry Soudu
97. Z ustálené judikatury vyplývá, že založení mimosmluvní odpovědnosti Společenství za protiprávní jednání jeho orgánů ve smyslu čl. 288 druhého pododstavce ES podléhá splnění souboru podmínek, a to: protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, skutečné škodě a existenci příčinné souvislosti mezi tvrzeným jednáním a dovolávanou škodou (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. září 1982, Oleifici Mediterranei v. EHS, 26/81, Recueil, s. 3057, bod 16; rozsudky Soudu ze dne 11. července 1996, International Procurement Services v. Komise, T‑175/94, Recueil, s. II‑729, bod 44; ze dne 16. října 1996, Efisol v. Komise, T‑336/94, Recueil, s. II‑1343, bod 30, a ze dne 11. července 1997, Oleifici Italiani v. Komise, T‑267/94, Recueil, s. II‑1239, bod 20).
98. Co se týče první z podmínek, požaduje judikatura, aby bylo prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy, přiznávající práva jednotlivcům (rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C‑352/98 P, Recueil, s. I‑5291, bod 42). Co se týče požadavku, podle kterého musí být porušení dostatečně závažné, je rozhodujícím kritériem umožňujícím považovat jej za splněný kritérium zjevného a závažného nerespektování dotčeným orgánem Společenství těch mezí, které jsou stanoveny pro jeho posuzovací pravomoc. Pokud tento orgán disponuje pouze velice zúženým či dokonce neexistujícím prostorem pro uvážení, může k prokázání existence dostatečně závažného porušení postačovat pouhé porušení práva Společenství (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Camar a Tico, C‑312/00 P, Recueil, s. I‑11355, bod 54; rozsudek Soudu ze dne 12. července 2001, Comafrica a Dole Fresh Fruit Europe v. Komise, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 a T‑225/99, Recueil, s. II‑1975, bod 134).
99. Jakmile jedna z těchto podmínek není splněna, je třeba žalobu zamítnout v plném rozsahu, aniž by bylo nezbytné přezkoumávat ostatní podmínky (výše uvedený rozsudek KYDEP v. Rada a Komise, body 19 a 81, a rozsudek Soudu ze dne 20. února 2002, Förde-Reederei v. Rada a Komise, T‑170/00, Recueil, s. II‑515, bod 37).
100. V projednávaném případě je třeba nejdříve přezkoumat otázku existence příčinné souvislosti mezi údajně protiprávním jednáním žalovaných orgánů a újmou dovolávanou žalobci.
101. Podle ustálené judikatury je příčinná souvislost ve smyslu čl. 288 druhého pododstavce ES připuštěna, pokud existuje jistá a přímá souvislost mezi protiprávním jednáním, kterého se dopustil dotyčný orgán a dovolávanou újmou, přičemž předložení důkazu o její existenci je věcí žalobců (rozsudek Soudního dvora ze dne 30. ledna 1992, Finsider a další v. Komise, C‑363/88 a C‑364/88, Recueil, s. I‑359, bod 25; výše uvedený rozsudek Coldiretti a další v. Rada a Komise, bod 101).
102. V projednávaném případě protiprávnosti tvrzené žalobci spočívají především v přijetí norem a opatření, které byly nedostatečné, nesprávné, nevhodné a opožděné na to, aby mohly čelit nemoci BSE. Žalobci tak vytýkají žalovaným orgánům, že nesplnily své dozorčí a kontrolní povinnosti v oblasti zdraví zvířat a veřejného zdraví, zvláště, zaprvé, tím, že neprovedly ustanovení čl. 152 odst. 4 písm. b) a c) ES; zadruhé tím, že nepřijaly ochranná opatření stanovená směrnicemi 89/662 a 90/425 a zatřetí tím, že nekontrolovaly dodržování právní úpravy Společenství orgány členských států, zejména orgány Spojeného království. Konkrétněji, žalobci vytýkají orgánům Společenství zaprvé, že až příliš pozdě zakázaly používání masokostní moučky pro krmení hospodářských zvířat, jakož i to, že včas nezavedly přiměřené postupy zpracování jatečných odpadů za účelem zajištění inaktivace původců BSE; zadruhé, že až příliš pozdě zakázaly používání ZRM, a zatřetí, že předčasně zrušily embargo uvalené v roce 1996 na skot, hovězí maso a masokostní moučku pocházející ze Spojeného království.
103. Žalobci tvrdí, že toto údajně nesprávné řešení krize týkající se BSE Radou a Komisí zabránilo tomu, aby se BSE omezila na území Spojeného království, kde se vyskytla a umožnilo rozšíření této nemoci do několika zemí kontinentální Evropy, mezi nimiž také do Španělska. Výskyt BSE v této zemi způsobil velmi závažnou hospodářskou újmu žalobcům, zejména z důvodu prudkého poklesu spotřeby hovězího masa a snížení jeho cen a způsobil jim také nemajetkovou újmu. Podle žalobců údajně protiprávní činnost a nečinnost žalovaných orgánů jsou tedy přímou příčinou újmy dovolávané v projednávaném případě.
104. Rada a Komise naproti tomu tvrdí, že žalobci neprokázali v projednávaném případě existenci příčinné souvislosti mezi údajným protiprávním jednáním a dovolávanou újmou. Tyto orgány zvláště zpochybňují, že o jejich činnostech a opomenutích se může mít za to, že způsobily výskyt BSE ve Španělsku. Tvrdí, že nebylo prokázáno, že včasnější činnost z jejich strany nebo přijetí jiných opatření by zamezily výskytu prvního případu BSE v této zemi. Žalované orgány mimoto uplatňují, že v každém případě ztráta důvěry spotřebitelů, která byla příčinou prudkého poklesu cen a spotřeby hovězího masa na španělském trhu, byla ve skutečnosti způsobena poplašným mediálním informováním o výskytu prvních případů BSE ve Španělsku.
105. Je namístě bez dalšího konstatovat, že v projednávaném případě došlo k prudkému poklesu spotřeby a cen na trhu hovězího masa ve Španělsku poté, co se dne 22. listopadu 2000 vyskytl v této zemi první případ BSE, jenž byl následován odhalením více než 70 případů BSE na španělském území v období mezi listopadem 2000 a listopadem 2001.
106. Není zpochybněno, že v této době španělský spotřebitel již několik let věděl jak o existenci nemoci šílených krav u dobytka ve Spojeném království a jiných evropských státech, mezi nimiž ve Francii a Portugalsku, což jsou sousední země, tak o riziku přenosu této nemoci na člověka a jejím smrtelném charakteru. Proto na rozdíl od situace ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Coldiretti a další v. Rada a Komise, v níž došlo k propadu trhu z důvodu zveřejnění sdělení SEAC ze dne 20. března 1996, které uvádělo možnost přenosu nemoci BSE na člověka (viz bod 113 výše uvedeného rozsudku Coldiretti a další v. Rada a Komise), nebyl v projednávaném případě propad poptávky, jenž způsobil dovolávanou újmu, vyvolán účinky rozšíření vědeckých informací nebo popularizace rizik, která BSE představuje pro lidské zdraví, na veřejné mínění.
107. V projednávaném případě byla ztráta důvěry, která vedla k prudkému poklesu spotřeby hovězího masa ve Španělsku, přímo způsobena odhalením krav nakažených nemocí BSE v této zemi. V rozporu s tím, co – jak se zdá – tvrdí žalované orgány, tak tím, co způsobilo obavy španělských spotřebitelů byl samotný výskyt BSE ve Španělsku, a nikoliv údajně „poplašné“ informování španělských sdělovacích prostředků. Není totiž možno pro účely určení příčinné souvislosti oddělit výskyt nemoci ve Španělsku od šíření, jakkoliv poplašného, informací o tomto výskytu sdělovacími prostředky.
108. Proto pokud byl propad španělského trhu s hovězím masem způsoben přenosem nemoci BSE do Španělska, odpovědnost Společenství ve vztahu k újmám, které žalobcům z tohoto důvodu vznikly, může být založena pouze tehdy, pokud údajně protiprávní činnosti a opomenutí Rady a Komise přímo způsobily výskyt této nemoci v této zemi, a tudíž pouze za podmínky, že pokud by byla přijata opatření, jejichž nepřijetí vytýkají žalobci žalovaným orgánům, tato nemoc by pravděpodobně do Španělska přenesena nebyla.
109. V důsledku toho je třeba následně analyzovat, zda žalobci předložili důkazy nebo indicie, které by mohly prokázat, že údajně protiprávní činnosti a opomenutí vytýkané žalovaným orgánům mohou být považovány za jistou a přímou příčinu přenosu BSE do Španělska.
1. K údajnému opožděnému zákazu používání masokostní moučky a zavedení přiměřených postupů zpracování jatečných odpadů
110. Žalobci tvrdí, že ke krizi týkající se BSE, která postihla Španělsko, by nebylo došlo, kdyby žalované orgány přijaly od roku 1990 úplný zákaz používání moučky živočišného původu pro krmení hospodářských zvířat. Avšak takový zákaz byl zaveden až rozhodnutím 2000/766, které vstoupilo v platnost 1. ledna 2001. Žalobci vytýkají žalovaným orgánům rovněž to, že pozdě zavedly přiměřené postupy zpracování jatečných odpadů pocházejících ze savců. Vhodné postupy byly zavedeny až přijetím rozhodnutí 96/449, které vstoupilo v platnost 1. dubna 1997.
111. Je namístě bez dalšího konstatovat, že i když se zdá, že přesný původ BSE není zcela známý, vědecké práce o této nemoci uvádějí, že kromě malého počtu případů (méně než 10 %) způsobených přenosem z matky, je příčinou BSE velmi pravděpodobně požití masokostní moučky obsahující původce nákazy. Jak totiž uvádí rozhodnutí 94/381, má se za to, že přítomnost BSE u dobytka má svůj původ v bílkovinách přežvýkavců, které obsahovaly původce klusavky a později BSE a které nebyly dostatečně zpracovány k tomu, aby byl původce nákazy inaktivován. Z toho vyplývá, že k boji proti šíření této nemoci bylo zejména nutné zabránit tomu, aby tkáně, které mohou obsahovat původce BSE, byly zavedeny do krmivového řetězce.
112. Je tedy třeba analyzovat opatření přijatá žalovanými orgány v tomto ohledu, to jest opatření týkající se používání masokostní moučky a zavedení postupů zpracování jatečných odpadů. V tomto ohledu je třeba rozlišovat dvě fáze v činnosti těchto orgánů: první fázi od odhalení nemoci BSE ve Spojeném království v roce 1986 až do doby, kdy Komise dne 27. června 1994 přijala rozhodnutí 94/381, které v celém Společenství zakázalo používání bílkovin pocházejících ze savců pro krmení přežvýkavců a druhou fázi od přijetí zmíněného rozhodnutí až do zavedení úplného zákazu používání zpracovaných živočišných bílkovin pro krmení hospodářských zvířat rozhodnutím 2000/766 dne 4. prosince 2000.
– Činnost žalovaných orgánů před červnem 1994
113. Zdá se, že žalované orgány se původně domnívaly, že BSE představuje problém zdraví zvířat omezený především na území Spojeného království, kde byla tato nemoc poprvé zjištěna v roce 1986. Od roku 1989 tak přijímaly první řadu opatření s cílem zamezit šíření BSE do jiných členských států, přičemž zavedly zejména určitá omezení obchodu uvnitř Společenství se skotem pocházejícím ze Spojeného království (viz zejména rozhodnutí 89/469, 90/59 a 90/261). Poté rozhodnutí 90/200 zavedlo opatření určená k omezení obchodu uvnitř Společenství mezi Spojeným královstvím a dalšími členskými státy s určitými tkáněmi a orgány (mozkem, míchou, mandlemi, brzlíkem, slezinou a střevy) pocházejícími ze skotu staršího šesti měsíců a zakázalo rovněž odeslání jiných tkání a orgánů, které nejsou určeny k lidské spotřebě. Rozhodnutí 92/290 uložilo členským státům, aby zajistily, že nebudou odeslána embrya skotu pocházející ze samic, u nichž byla existence BSE potvrzena nebo u nichž bylo podezření na tuto nemoc. Pokud jde o Spojené království, toto rozhodnutí zakázalo vývoz embryí pocházejících ze zvířat narozených před červencem 1988.
114. V důsledku toho je namístě konstatovat, že i když orgány Spojeného království zakázaly na svém území od července 1988 krmit přežvýkavce masokostní moučkou obsahující bílkoviny pocházejících z přežvýkavců, žalované orgány na začátku nepřijaly podobná opatření na úrovni Společenství. Jak bylo totiž připomenuto, zakázaly používání bílkovin ze savců pro krmení přežvýkavců v celém Společenství až přijetím rozhodnutí 94/381 v červnu 1994. Také vývoz masokostní moučky ze Spojeného království do dalších členských států byl výslovně zakázán až v roce 1996 rozhodnutím 96/239.
115. Je pravda, že v této době nebyly vlastnosti nemoci a konkrétněji příčiny jejího přenosu zcela známy. Rovněž dopad BSE v jiných zemích než ve Spojeném království a ve velmi malé míře v Irsku byl před rokem 1994 značně omezený. V období mezi roky 1988 a 1994 byla totiž BSE zjištěna v kontinentální Evropě pouze v Německu (4 případy), Dánsku (1 případ), Francii (10 případů), Itálii (2 případy) a Portugalsku (18 případů). Několik z těchto případů se mimoto týkalo krav dovezených do těchto zemí.
116. Přesto je pravda, že již v roce 1989 měla Komise za to, že BSE je „nová závažná a nakažlivá nemoc, jejíž přítomnost může představovat nebezpečí pro skot […] členských států“ (viz druhý bod odůvodnění rozhodnutí 89/469). Je namístě rovněž poznamenat, že opatření Společenství přijatá v období mezi 1989 a 1992, která uložila omezení obchodu s produkty a výrobky pocházejícími ze Spojeného království, se týkala zejména zvířat narozených v této zemi před červencem 1988, což byla zvířata narozená před zavedením zákazu krmit přežvýkavce masokostní moučkou obsahující bílkoviny z přežvýkavců ve Spojeném království (viz zvláště článek 1 rozhodnutí 89/469, čl. 2 odst. 2 rozhodnutí 90/200 a čl. 2 odst. 1 a 2 rozhodnutí 92/290). Je tak třeba poznamenat, že rozhodnutí 90/59 poukazuje na to, že „skot narozený mimo Spojené království, který byl však dovezen do Spojeného království po 18. červenci 1988, nebyl vystaven působení zárodku nemoci prostřednictvím kontaminovaného krmiva“.
117. Proto se zdá, že v roce 1990 žalované orgány již věděly, alespoň v určitém rozsahu, jak o riziku, které představovala BSE pro dobytek členských států, tak i o možné existenci příčinné souvislosti mezi přenosem této nemoci a krmením nakaženou masokostní moučkou z přežvýkavců. Je možno se tedy domnívat, že by bývalo bylo ze strany těchto orgánů obezřelé, kdyby přijaly před červnem 1994 zvláštní opatření týkající se používání zmíněné moučky na základě zejména čl. 9 odst. 3 a 4 směrnice 89/662 a čl. 10 odst. 3 a 4 směrnice 90/425.
118. V každém případě není možno dospět k závěru, že přijetí takových opatření, byť již v této počáteční fázi, by nutně zabránilo rozšíření BSE na kontinent a konkrétněji, přenosu této nemoci do Španělska v roce 2000. Je totiž namístě konstatovat, že sedm členských států přijalo v období mezi roky 1989 a 1990 opatření zákazu používání bílkovin získaných z tkání savců pro krmení přežvýkavců. Tato ustanovení nicméně v několika z těchto států nedokázala zabránit přenosu BSE na jejich území. Tak například Francouzská republika, která zakázala používání bílkovin ze savců pro krmení skotu v červenci 1990, zaznamenala 328 případů BSE v období mezi rokem 1991 a květnem 2001, z nichž všechny kromě jednoho se týkaly skotu narozeného v této zemi. Také Irsko, které zakázalo vykrmovat přežvýkavce bílkovinami z přežvýkavců v srpnu 1989, zaznamenalo 651 případů v období mezi 1989 a květnem 2001, z nichž se většina vyskytla před rokem 1996 a žádný se po tomto datu netýkal dovezených zvířat. Konečně, Nizozemské království zakázalo rovněž používání bílkovin z přežvýkavců pro krmení přežvýkavců v srpnu 1989. Přitom v období mezi 1997 a květnem 2001 se v této zemi vyskytlo 16 případů BSE, přičemž všechny se týkaly nedovezeného skotu.
119. Je navíc namístě konstatovat, že když neexistovaly normy Společenství v tomto ohledu, Španělské království mohlo přijmout vnitrostátní opatření zákazu krmení přežvýkavců masokostní moučkou obsahující bílkoviny z přežvýkavců na svém území, jak učinilo, jak bylo uvedeno, několik členských států. Zajisté, vzhledem k tomu, že nemoc se v této zemi vyskytla až v roce 2000, španělské orgány mohly mít před tímto datem za to, že tato opatření nejsou nutná. To nic nemění na tom, že BSE byla přenesena do sousedních zemí Španělska dost brzy (v roce 1990 do Portugalska a v roce 1991 do Francie), a že tedy španělské orgány mohly považovat za obezřelé přijmout před rokem 1994 zvláštní opatření o používání masokostní moučky na svém území.
– Činnost žalovaných orgánů v období mezi červnem 1994 a prosincem 2000
120. Od roku 1994 žalované postupně prováděly strategii, jejímž cílem bylo zvláště zabránit v celém Společenství tomu, aby tkáně, které mohou obsahovat původce BSE, byly zavedeny do krmivového řetězce. Tato strategie předpokládala jednak normy určené k minimalizaci rizika nákazy při zpracování jatečných odpadů a jednak zákaz vztahující se na krmiva, jehož cílem bylo zajistit, aby v případě selhání zmíněných systémů zpracování odpadů, nebyl dobytek vystaven působení původce nákazy BSE prostřednictvím svého krmiva.
121. Mezi těmito opatřeními je třeba zdůraznit rozhodnutí 94/381, které v celém Společenství zakázalo používání bílkovin pocházejících ze savců pro krmení přežvýkavců. Ze zmíněného rozhodnutí (čtvrtého bodu odůvodnění) tak vyplývá, že Komise, poté, co VVV provedl podrobný přezkum situace, dospěla k závěru, že bílkoviny získané z tkání přežvýkavců jsou jediným možným závažným zdrojem původců spongiformních encefalopatií u druhů vnímavých k této nákaze, a v důsledku toho, že jejich vyloučení z krmiv pro tyto druhy sníží riziko nákazy. V každém případě s ohledem skutečnost, že rozlišení mezi zpracovanými bílkovinami získanými z přežvýkavců a zpracovanými bílkovinami pocházejícími z jiných druhů působilo obtíže, Komise zakázala používání bílkovin získaných z jakýchkoliv druhů savců pro krmení přežvýkavců, nicméně s možností povolit případ od případu použití systémů umožňujících rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z jiných druhů než přežvýkavců.
122. Žalobci tvrdí, že tato ustanovení nebyla dostatečná, zejména jelikož rozhodnutí 94/381 zakázalo krmit bílkovinami pocházejícími ze savců pouze přežvýkavce, a tedy nikoliv jiná hospodářská zvířata, zvláště prasata a drůbež. Podle nich se tento částečný zákaz později ukázal jako původce křížové kontaminace, a proto rozšíření BSE.
123. V tomto ohledu je namístě poznamenat, že jak bylo uvedeno ve stanovisku Vědeckého řídícího výboru ze dne 27. a 28. listopadu 2000 (třetí bod odůvodnění rozhodnutí 2000/766), jakož i ve zvláštní zprávě Účetního dvora č. 14/2001 (body 29, 30, 32 a 33) používání masokostní moučky pro krmení hospodářských zvířat jiných než přežvýkavců se později skutečně ukázalo jako riziko kontaminace s ohledem na krmení přežvýkavců. Toto riziko „křížové kontaminace“ se týkalo jak závodů na výrobu moučky, tak hospodářství.
124. Přitom jak žalobci tvrdí, úplný zákaz používání živočišných bílkovin pro krmení všech hospodářských zvířat byl zaveden až rozhodnutím 2000/766, které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2001. V každém případě je důležité poukázat na to, že přijetí tohoto rozhodnutí 2000/766 bylo nezbytné vzhledem k soustavným nedostatkům v provádění pravidel Společenství týkajících se masokostní moučky v několika členských státech (čtvrtý až šestý bod odůvodnění rozhodnutí 2000/766).
125. Jak totiž vyplývá ze zvláštní zprávy Účetního dvora č. 14/2001 (bod 31), většina členských států (včetně Španělského království) tolerovala určitou úroveň kontaminace, přestože právní úprava Společenství nestanovila žádnou přípustnou míru tolerance. Inspekce provedené v období mezi 1998 a 2000 Úřadem pro inspekci krmiv a veterinární inspekci Komise (ÚKV) rovněž ukázaly ve většině členských států nedostatky v oblasti kontroly obchodu s touto moučkou.
126. Kromě porušení povinností týkajících se provedení zmíněného zákazu vztahujícího se na krmiva ze strany členských států inspekce ÚKV rovněž odhalily, že průmysl krmiv, včetně kafilérií a závodů na výrobu krmiv, nevyvinul dostatečné úsilí, aby zamezil tomu, že se masokostní moučka dostane do krmiva dobytka a že dotyčná krmiva nebyla vždy správně označena (tak například ve Španělsku). Tato porušení povinností vedla k tomu, že hospodářství mohla nedopatřením použít pro svůj dobytek potenciálně nakažená krmiva (zvláštní zpráva Účetního dvora č. 14/2001, bod 33).
127. Je třeba mimoto poznamenat, že od roku 1994 Komise postupně definovala způsoby veterinární asanace, které měly být použity za účelem snížení nakažlivého charakteru původců BSE přítomných v nakažených jatečných odpadech, zpracovaných na masokostní moučku určenou k použití pro krmení hospodářských zvířat jiných než přežvýkavců. Komise krom toho zavedla opatření zajišťující inspekci a schvalování kafilérií a výrobců krmiv.
128. Rozhodnutí 94/382 tak zakázalo určité postupy zpracování jatečných odpadů přežvýkavců, které se na základě jisté vědecké studie ukázaly jako neúčinné pro inaktivaci původců nákazy BSE (sedmý bod odůvodnění rozhodnutí). Minimální normy stanovené tímto rozhodnutím byly nicméně výslovně kvalifikovány jako přechodné, přičemž byla stanovena jejich pozdější změna ve světle budoucích vědeckých poznatků za účelem zajištění uspokojivé inaktivace původců nákazy na základě všech postupů. Po provedení nových vědeckých studií Komise totiž dospěla k závěru, že pouze jeden z testovaných systémů byl schopen úplně inaktivovat původce klusavky v masokostní moučce, a to používání tepla v systému tavení po částech, při němž se zpracování provádí při minimální teplotě 133 °C pod tlakem 3 barů během alespoň dvaceti minut, přičemž se může jednat o zpracování jako takové nebo o fázi sterilizace předcházející zpracování nebo následující po něm (pátý a sedmý bod odůvodnění rozhodnutí 96/449). Z tohoto důvodu rozhodnutí 96/449 stanovilo s účinnosti od 1. dubna 1997 minimální parametry pro zpracování jatečných odpadů s ohledem na inaktivaci původců BSE tím, že uložilo členským státům povinnost nepovolit postupy, které nejsou v souladu se zmíněnými parametry. Přitom žalobci sice vytýkají žalovaným orgánům, že nepřijaly postup zpracování jatečných odpadů stanovený v rozhodnutí 96/449 dříve, přičemž připomínají, že jeho použití bylo požadováno Parlamentem v roce 1993, nicméně nepředkládají žádnou skutečnost, která by mohla prokázat s ohledem k vědeckým poznatkům existujícím v té době, že dříve přijatá ustanovení, zejména ustanovení rozhodnutí 94/382, musela být v době svého přijetí považována za jasně nedostatečná či nesprávná.
129. Krom toho je třeba poukázat na to, že rozhodnutí 94/474 zakázalo vývoz ze Spojeného království všech materiálů, produktů a výrobků, na něž se vztahuje rozhodnutí 94/382 a které byly vyrobeny před 1. lednem 1995. Následně rozhodnutí 96/239 zcela zakázalo odeslání z území Spojeného království masokostní moučky pocházející ze savců, jakož i produkty a výrobky získané ze skotu poraženého ve Spojeném království, které mohou vstoupit do krmivového řetězce. Rozhodnutím 97/735 Komise konečně zakázala v celém Společenství odeslání do dalších členských států nebo třetích zemí zpracovaných jatečných odpadů ze savců, které nebyly zpracovány v souladu s parametry stanovenými rozhodnutím 96/449. Uložila krom toho členským státům povinnost zajistit, aby zmíněné odpady nemohly vstoupit do krmivového řetězce.
130. Konečně je třeba poznamenat, jak uvádí Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 14/2001 (bod 28), že inspekce provedené ÚKV poukázaly ve většině členských států, včetně Španělska, na problémy opožděného provádění pravidel Společenství týkajících se způsobů veterinární asanace a krmiv, jakož i obtíže spojené s postupy schvalování kafilérií a průběžného sledování dodržování odpovídajících norem zpracování.
– Závěr
131. S ohledem na výše uvedené je namístě dospět k závěru, že způsob, jakým žalované orgány řešily problémy spojené s používáním masokostní moučky pro krmení hospodářských zvířat, zvláště přežvýkavců, a se zpracováním jatečných odpadů, nelze považovat za jistou a přímou příčinu přenosu BSE do Španělska. Nebylo totiž prokázáno, že kdyby tyto orgány přijaly již dříve opatření, která přijaly později, nemoc BSE by přesto nebyla přenesena do této země. V tomto ohledu je třeba také poukázat na to, že údajná neúčinnost některých opatření přijatých žalovanými orgány byla ve velké míře způsobena jejich nesprávným a nedostatečným prováděním orgány členských států a soukromými subjekty.
2. K údajně opožděnému zákazu používání ZRM
132. Žalobci vytýkají orgánům Společenství, že reagovaly až příliš pozdě na doporučení skupiny odborníků zorganizované Světovou zdravotnickou organizací (WHO) z dubna 1996 a závěry VVV z října 1996 o nezbytnosti odstranit ZRM z veškerých potravinových a krmivových řetězců. Upozorňují zejména na to, že vstup v platnost zákazu používání veškerého druhu ZRM, ke kterému mělo dojít podle rozhodnutí 97/534 dne 1. ledna 1998, byl postupně Komisí a Radou oddalován téměř tři roky, až do 1. října 2000.
133. Je namístě konstatovat, jak poukazují žalobci, že návrhy Komise, které měly právě za cíl vyloučit z potravinového a krmivového řetězce ZRM byly přijaty a provedeny pozdě.
134. Je třeba v každém případě poznamenat, že před přijetím rozhodnutí 97/534 žalované orgány přijaly opatření v této oblasti. Zvláště tak rozhodnutí 90/200 zakázalo odeslání ze Spojeného království takových materiálů, jako jsou mozek, mícha, brzlík, mandle, slezina a střeva pocházející ze skotu staršího šesti měsíců při porážce. Je třeba rovněž vzít v úvahu výše uvedená ustanovení přijatá žalovanými orgány týkající se používání masokostní moučky pro krmení přežvýkavců, jakož i výše uvedená ustanovení týkající se zpracování odpadů živočišného původu.
135. Je namístě krom toho poukázat na to, že před vstupem v platnost rozhodnutí 2000/418, které konečně upravilo používání ZRM v celém Společenství, již několik členských států přijalo vnitrostátní normy vylučující ZRM z krmivového řetězce. Jednalo se zejména o Belgické království, Francouzskou republiku, Irsko, Lucemburské velkovévodství, Nizozemské království, Portugalskou republiku a Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Španělské království a Italská republika vyloučily ZRM pocházející ze zvířat původem ze zemí, v nichž se BSE vyskytla.
136. Je třeba zvláště poznamenat, že dne 4. července 1996 Španělské království zakázalo vstup určitých orgánů a rizikových materiálů ze skotu pocházejícího z Francie, Irska, Portugalska nebo Švýcarska na své území a uložilo jejich zničení v případě skotu poraženého ve Španělsku a pocházejícího z těchto zemí. Mezi produkty, na které se vztahoval zákaz figurovaly mozek, mícha, oči, brzlík, mandle, slezina a střeva. Dne 9. října 1996 bylo toto opatření rozšířeno na určité orgány ovcí a koz pocházejících ze zmíněných zemí a Spojeného království, přičemž tato posledně uvedená země nebyla zahrnuta do původního seznamu z důvodů opatření stanovených rozhodnutím 96/239.
137. Za těchto podmínek je namístě dospět k závěru, že prodlení, které žalobci vytýkají žalovaným orgánům, pokud jde o zákaz ZRM v celém Společenství, nemůže být považováno za rozhodující příčinu výskytu BSE ve Španělsku v roce 2000. Není prokázáno, že kdyby tyto orgány přijaly již dříve opatření, která přijaly později, BSE by přesto nebyla do Španělska přenesena.
3. K údajně předčasnému zrušení embarga uvaleného na skot, hovězí maso a masokostní moučku pocházející ze Spojeného království
138. Žalobci uplatňují, že embargo uvalené rozhodnutím 96/239 na britský skot, produkty a výrobky z hovězího masa a moučku bylo nezbytné a vhodné k zabránění rozšíření BSE a tvrdí, že žalované orgány nesprávně a předčasně toto embargo hned zmírnily. Zaprvé, rozhodnutí 96/362 tak zrušilo zákaz odesílání takových produktů, jako jsou sperma, želatina a lůj. Zadruhé, rozhodnutí 98/256 obsahovalo zrušení zákazu vývozu dobytka, masa a moučky živočišného původu ze Spojeného království ode dne 1. června 1998. Konečně zatřetí, přijetí rozhodnutí 98/692 znamenalo poslední fázi tohoto procesu postupného zrušování embarga uvaleného na tuto zemi. Podle žalobců má rozšíření nemoci do Španělska na konci roku 2000 svoji přímou příčinu v tomto předčasném zrušení embarga, zejména v přijetí rozhodnutí 98/256.
139. Je namístě připomenout, že dne 27. března 1996 Komise přijala rozhodnutí 96/239, které přechodně zakázalo odeslání jakéhokoliv skotu a hovězího masa nebo produktu či výrobku získaného z něho, jeho spermat a embryí, jakož i masokostní moučky pocházející ze savců, z území Spojeného království do dalších členských států a třetích zemí. Toto embargo bylo odůvodněno především nejistotou, která vznikla ohledně rizika přenosu BSE na člověka, která způsobila velké obavy u spotřebitelů, a bylo uvaleno v návaznosti na rozhodnutí několika členských států a třetích zemí zakázat dovoz jakéhokoliv živého skotu a hovězího masa pocházejícího ze Spojeného království na své území.
140. Jak na to žalobci poukazují, rozhodnutí 96/362 poté zrušilo zákaz vyvážet ze Spojeného království sperma skotu a jiné produkty a výrobky, jako jsou želatina, dikalcium fosfát, aminokyseliny a peptidy, loje, výrobky z loje nebo výrobky odvozené z loje, za podmínky zejména, že byly vyprodukovány nebo vyrobeny způsoby popsanými v příloze tohoto rozhodnutí v zařízeních, která jsou pod kontrolou úředního veterinárního lékaře. Jak uvádí preambule zmíněného rozhodnutí, Komise předtím konzultovala příslušné vědecké výbory, aby se ujistila, že tyto produkty a výrobky jsou považovány za bezpečné pro zdraví zvířat. Přitom žalobci nijak nepodložili svá tvrzení, ani nepředložili žádnou indicii, která by mohla vysvětlit, proč odeslání těchto produktů a výrobků ze Spojeného království mohlo mít jakýkoliv dopad na výskyt BSE ve Španělsku.
141. Pokud jde o přijetí rozhodnutí 98/256, které zrušilo rozhodnutí 96/239, je namístě bez dalšího konstatovat, že v rozporu s tím, co tvrdí žalobci, nevedlo ke zrušení omezení odesílání dobytka, moučky živočišného původu a masa ze Spojeného království, ani nezměnilo příslušné kontrolní pravomoci orgánů Spojeného království a žalovaných orgánů. Toto rozhodnutí pouze uvolnilo zákaz vývozu ze Severního Irska čerstvého vykostěného masa, mletého masa a masných polotovarů a masných výrobků, pocházejících ze zvířat narozených a chovaných v Severním Irsku, ze stád, u nichž bylo osvědčeno, že se u nich nevyskytuje BSE, a poražených v Severním Irsku na jatkách používaných výlučně k tomuto účelu. Až na tuto výjimku, která byla značně omezena, rozhodnutí 98/256 zachovalo zákaz vyvážet ze Spojeného království živá zvířata a embrya skotu, masovou moučku, kostní moučku a masokostní moučku pocházející ze savců, jakož i maso a produkty a výrobky, které by mohly vstoupit do potravinového a krmivového řetězce a byly získané ze skotu poraženého ve Spojeném království. Masokostní moučka vyrobená v Severním Irsku byla rovněž vyloučena z této částečné výjimky ze zákazu vyvážet produkty a výrobky ze Spojeného království [viz čl. 6 odst. 1 písm. c) rozhodnutí 98/256 ve vzájemném spojení s čl. 2 odst. 1 písm. a) bodem ii) směrnice Rady 77/99/EHS ze dne 21. prosince 1976 o hygienických otázkách obchodu s masnými výrobky ve Společenství (Úř. věst. L 26, s. 85; Zvl. vyd. 03/03, s. 82)].
142. Z toho vyplývá, že opatření zavedená rozhodnutím 98/256 nemohla způsobit výskyt BSE ve Španělsku, vzhledem k tomu, že tato opatření neumožňovala odeslání masokostní moučky ani živého skotu ze Spojeného království. Zvláště možnost poskytnutá rozhodnutím 98/256 uvádět na trh vykostěné čerstvé maso, mleté maso a výrobky z hovězího masa pocházející ze Severního Irska, nemůže představovat příčinu výskytu BSE u španělského dobytka, protože tyto produkty a výrobky jsou určeny zejména k lidské spotřebě a nejsou požívány přežvýkavci.
143. Konečně, pokud jde o rozhodnutí 98/692, je třeba připomenout, že uvolnilo zákaz vývozu ze Spojeného království čerstvého vykostěného masa, mletého masa a masných polotovarů, masných výrobků a krmiv určených pro domácí masožravce pocházejících ze skotu narozeného a chovaného ve Spojeném království, který byl poražen v této zemi na jatkách, která nebyla používána pro porážení skotu, který nevyhovoval stanoveným požadavkům. Přitom zaprvé, s ohledem na druh produktů a výrobků, jejichž odesílání bylo povoleno, uvolnění embarga zavedeného tímto rozhodnutím rovněž nemohlo způsobit rozšíření BSE mimo Spojené království. Zadruhé, je třeba poznamenat, že průměrná inkubační doba BSE je čtyři až pět let. Žalobci to nezpochybňují, ale uplatňují, že minimální inkubační doba této nemoci je 22 měsíců. Přitom i kdyby byla tato minimální doba přijata, je nutno v každém případě dospět k závěru, že vzhledem k tomu, že datum začátku odesílání umožněných rozhodnutím 98/692 byl stanoven na 1. srpna 1999, nemohlo toto částečné zrušení embarga způsobit výskyt nemoci u španělského dobytka v listopadu 2000.
144. S ohledem na výše uvedené je namístě dospět k závěru, že protiprávnosti, které žalobci vytýkají žalovaným orgánům, co se týče postupného zrušování embarga uvaleného v roce 1996 na produkty a výrobky pocházející ze Spojeného království, nemohou být považovány za rozhodující příčinu přenosu BSE do Španělska.
4. K údajnému nesplnění dozorčích a kontrolních povinností v oblasti zdraví zvířat a veřejného zdraví žalovanými orgány
145. Kromě údajných protiprávností analyzovaných v předchozích částech, žalobci obecně kritizují činnost žalovaných orgánů v průběhu celého období od roku 1990 do roku 2000 s tím, že mají zejména za to, že tyto orgány porušily své dozorčí a kontrolní povinnosti. Žalobci vytýkají žalovaným orgánům zejména to, že neprovedly ustanovení čl. 152 odst. 4 písm. b) a c) ES, která stanoví možnost přijmout opatření ve veterinární a rostlinolékařské oblasti a stimulačních opatření k zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, dále že nepřijaly ochranná opatření stanovená směrnicemi 89/662 a 90/425 a nekontrolovaly dodržování právní úpravy Společenství orgány členských států, zvláště orgány Spojeného království.
146. Přitom je namístě konstatovat, že žalobci přesně neurčili které činnosti a opominutí, kromě těch, které již byly analyzovány dříve, mají představovat protiprávní jednání žalovaných orgánů. A žalobci tím spíše nijak nepodložili svá tvrzení ohledně toho, jaká je konkrétně existující příčinná souvislost mezi těmito údajnými protiprávnostmi a výskytem BSE ve Španělsku v roce 2000.
147. Žalobci se tak omezili na odkaz na zprávu vyšetřovací komise, která podle nich potvrzuje, že Rada a Komise jsou odpovědny za krizi způsobenou rozšířením BSE do členských států. Je třeba poznamenat, že zmíněná zpráva vskutku dospěla k závěru o nesprávném řešení krize týkající se BSE žalovanými orgány v období mezi 1990 a 1994 a přičítala jim v tomto ohledu odpovědnost. Radě je vytýkána zvláště její nečinnost během této doby. Pokud jde o Komisi, vyšetřovací komise jí vytýkala zejména to, že upřednostnila řízení trhu před veřejným zdravím, zastavila veterinární inspekce ve Spojeném království mezi červnem 1990 a květnem 1994, měla tendenci podceňovat problém tím, že dokonce prováděla dezinformační politiku a opožděně a neúčinně upravila otázku masokostní moučky. Tato zpráva upozorňuje také na nedostatky ve fungování a koordinaci služeb Komise. Konečně, zmíněná zpráva kritizuje fungování VVV a Stálého veterinárního výboru.
148. V každém případě je třeba poznamenat, že zpráva vyšetřovací komise dospěla k závěru, že největší odpovědnost za krizi týkající se BSE má Spojené království, které povolilo změnu systému výroby masokostní moučky, jež byla zdrojem kontaminace anglického dobytka a po roce 1988 nezajistilo účinnost zákazu krmit přežvýkavce takovou moučkou a poté ani správné provedení veterinární právní úpravy Společenství týkající se BSE. Zpráva značně kritizuje také činnost výrobců moučky a zpracovatelů jatečných odpadů Spojeného království, kteří vyráběli výrobek, který neodpovídal stanoveným požadavkům a nevšímali si existujícího rizika kontaminace.
149. Konečně, je namístě poznamenat, že zpráva vyšetřovací komise byla vypracována v průběhu roku 1996 a přijata v únoru 1997, což bylo téměř čtyři roky před výskytem BSE ve Španělsku. Přitom v rozporu s tím, co tvrdí žalobci, závěry zmíněné zprávy nejsou snadno použitelné na situaci v projednávaném případě. I když tak žalobci tvrdí, že až do roku 2000 se žalované orgány nedržely doporučení vyjádřených ve zmíněné zprávě, je třeba poukázat na to, že ve zprávě ze dne 14. listopadu 1997 dočasná vyšetřovací komise Parlamentu pověřená sledováním doporučení týkajících se BSE konstatovala, že „Komise zcela nebo částečně provedla většinu doporučení vyšetřovací komise v oblasti BSE nebo se zavázala k dodržení přesných lhůt k jejich provedení“.
150. V důsledku toho má Soud za to, že dovolávání se závěrů této zprávy nepostačuje pro účely projednávané věci k prokázání existence přímé příčinné souvislosti mezi činnostmi a opomenutími vytýkanými žalovaným orgánům a přenosem BSE do Španělska v roce 2000.
151. Pokud jde mimoto o tvrzení žalobců, podle něhož žalované orgány dostatečně nekontrolovaly dodržování veterinární právní úpravy Společenství, Soud má za to, že i kdyby se považovalo za prokázané, nemůže být považováno za rozhodující příčinu výskytu BSE ve Španělsku. Odpovědnost za účinnou kontrolu dodržování veterinárních právních předpisů Společenství mají především členské státy. Pokud jde o veterinární kontroly použitelné v obchodu uvnitř Společenství, ze směrnic 89/662 a 90/425 vyplývá, že tyto kontroly jsou předně věcí orgánů členského státu odesílajícího zboží a v menší míře orgánů členského státu určení. Orgánům odesílajícího členského státu tak náleží přijmout nezbytná opatření k zajištění toho, aby dotyčné subjekty dodržovaly veterinární požadavky ve všech stadiích produkce, skladování, uvádění na trh a přepravy produktů (článek 4 směrnice 89/662; článek 4 směrnice 90/425). Členské státy rovněž v případě, že na jejich území vzplane zoonóza nebo choroba, která může představovat závažné ohrožení zvířat nebo zdraví lidí, musí okamžitě uplatnit tlumící nebo preventivní opatření stanovená předpisy Společenství a přijmout jakékoliv jiné vhodné opatření (čl. 9 odst. 1 první a druhý pododstavec směrnice 89/662; čl. 10 odst. 1 první a druhý pododstavec směrnice 90/425). Členský stát určení může krom toho z vážných hygienických nebo veterinárních důvodů přijmout prozatímní ochranná opatření, než budou přijata opatření Společenství (čl. 9 odst. 1 třetí a čtvrtý pododstavec směrnice 89/662; čl. 10 odst. 1 třetí a čtvrtý pododstavec směrnice 90/425).
152. Soud má ostatně za to, že nebylo prokázáno, že kdyby tyto orgány přijaly nebo dříve přijaly přísnější opatření, včetně opatření, jejichž nepřijetí jim žalobci vytýkají, tato nemoc by přesto nepostihla španělský dobytek. Ze spisu zvláště vyplývá, že normy Společenství byly často ponechány bez povšimnutí jak vnitrostátními orgány, tak hospodářskými subjekty. Jejich činnosti a opominutí jsou ve skutečnosti překážkou toho, aby v projednávaném případě mohla být konstatována přímá příčinná souvislost mezi údajnými protiprávnostmi orgánů Společenství a dovolávanými újmami.
153. Jak uvádí zvláštní zpráva Účetního dvora č. 14/2001, inspekce prováděné ÚKV od roku 1996 ukazují, že většina členských států (včetně Španělského království) nezajistila s dostatečnou důsledností to, aby opatření týkající se BSE byla náležitě provedena na jejich území. Podle Účetního dvora je třeba výskyt druhé krize týkající se BSE v roce 2000 chápat z pohledu tohoto nedostatečného provedení právní úpravy Společenství členskými státy, zejména z důvodu použití nevhodných dozorčích opatření a nedodržování zákazu používat moučku živočišného původu pro krmení přežvýkavců, jakož i nedostatečných kontrol obchodu se zmíněnou moučkou a krmivy. Toto nedostatečné provedení právní úpravy Společenství členskými státy bezpochyby přispělo k zabránění tomu, aby BSE byla vymýcena a umožnilo její rozšíření.
154. Konečně, je třeba vzít také v úvahu odpovědnost některých soukromých hospodářských subjektů za rozšíření nemoci. Zmíněná zvláštní zpráva Účetního dvora č. 14/2001 tak konstatovala, že zemědělsko-potravinářské odvětví neuplatňovalo s dostatečnou důsledností právní předpisy Společenství týkající se BSE, zejména pokud jde o zákaz používání moučky a povinnost označování.
155. Z toho vyplývá, že nebylo prokázáno, že porušení dozorčích a kontrolních povinností v oblasti veřejného zdraví, kterého se údajně dopustily Komise a Rada, bylo rozhodující pro přenos BSE do Španělska.
5. Závěr
156. S ohledem na výše uvedené Soud nemá za to, že bylo prokázáno, že údajně protiprávní činnosti a opomenutí Rady a Komise mohou být považovány za jistou a přímou příčinou výskytu BSE ve Španělsku v roce 2000 a následného prudkého poklesu spotřeby a cen na trhu hovězího masa v této zemi, který způsobil újmy dovolávané žalobci v projednávané věci. Nebylo mimoto prokázáno, že kdyby tyto orgány přijaly nebo dříve přijaly přísnější opatření, včetně opatření, jejichž nepřijetí jim žalobci vytýkají, tato nemoc by přesto nepostihla španělský dobytek.
157. V důsledku toho je namístě dospět k závěru, že příčinná souvislost mezi tvrzenou újmou a údajně protiprávním jednáním orgánů Společenství nebyla prokázána.
158. Žaloba musí být proto zamítnuta jako neopodstatněná, aniž by bylo nutno v projednávaném případě rozhodnout o splnění dalších podmínek mimosmluvní odpovědnosti Společenství, to jest protiprávnosti jednání vytýkaného žalovaným orgánům a skutečné existenci škody.
K nákladům řízení
159. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Soudu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada a Komise požadovaly náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je namístě posledně uvedeným uložit, aby nesli vlastní náklady, jakož i náklady řízení vynaložené Radou a Komisí.
Výrok
Z těchto důvodů
SOUD
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná v rozsahu, v němž se týká Unió de Pagesos a Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá jako neopodstatněná.
3) Žalobci ponesou vlastní náklady, jakož i náklady řízení vynaložené Radou a Komisí.