61977C0052
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 9 NOVEMBRE 1977 (
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Monsieur le Président.
Messieurs les Juges,
La présente affaire vous est déférée à titre préjudiciel par le «tribunale di Saluzzo». Le demandeur au principal est M. Léonce Cayrol qui exerce la profession d'importateur et exportateur de fruits et légumes à Bélarga, département de l'Hérault, en France. Le défendeur au principal est la firme Rivoira Giovanni & Figli s.n.c. qui exerce la même activité à Verzuolo en Italie. Ainsi que l'avocat de la défenderesse au principal nous l'a indiqué, les événements auxquels remonte le litige entre ces parties et la nature même de ce litige rappellent ceux de l'affaire 22-76, Import Gadgets/LAMP, Recueil 1976, p. 1371.
En décembre 1970 de même qu'en décembre 1971, la défenderesse au principal a importé en Italie une certaine quantité de raisins de table espagnols. Ce faisant, elle a dûment accompli les formalités d'importation imposées dans ce pays et acquitté les droits afférents à cette opération au titre du tarif douanier commun. Elle a trié les raisins, en éliminant ceux de qualité défectueuse, les a remballés et a apposé sur ceux-ci la marque de l'Isti-tuto nazionale per il commercio estero italien (en abrégé, ICE). Elle a revendu au total 186865 kg de ces raisins à la demanderesse au principal laquelle les a importés en France. Au moment de leur importation en France, les raisins étaient accompagnés d'un certificat ICE. La demanderesse au principal les a déclarés aux douanes françaises comme étant d'origine italienne. En août 1972, toutefois, à la suite d'enquêtes effectuées à son domicile, les douanes françaises ont découvert l'origine véritable des raisins en question.
Ce même mois, par coïncidence ou pour d'autres raisons, la police italienne a examiné les livres de la firme défenderesse au principal avec ce résultat que trois membres de cette firme ont été poursuivis devant le «pretore di Saluzzo» pour avoir apposé la marque nationale italienne sur des raisins espagnols. Ces poursuites n'ont toutefois pas abouti. Le 19 février 1974, le «pretore» les a acquittés des chefs de la prévention au motif que les processus appliqués par la défenderesse au principal aux raisins en Italie (triage et emballage) suffisaient à en faire un produit italien en application de l'article 5 du règlement (CEE) no 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises. En cela, le pretore était, selon nous, dans l'erreur (voir l'affaire 49-76, Gesellschaft für Überseehan-del mbH/Handelskammer Hamburg, Recueil 1977, p. 41). Le «pretore» a également estimé qu'en tout état de cause, la marque ICE est un label de qualité, et non pas une indication d'origine. En cela il se trompait également dans une certaine mesure, en tant qu'il s'agit du droit communautaire, ainsi que nous le démontrerons en temps utile.
Le demandeur et la défenderesse au principal ainsi que les trois membres de cette firme ont également été poursuivis par les autorités douanières françaises devant le tribunal de grande instance de Montpellier au motif que l'importation de raisin espagnol en France était à l'époque soumise à contingent et que le contingent était épuisé, si bien que l'importation en question était interdite et que les intéressés avaient tourné cette interdiction en fournissant une indication inexacte quant à l'origine des raisins. Le 26 janvier 1976, le tribunal les a déclarés coupables d'avoir importé des marchandises prohibées en faisant une fausse déclaration quant à l'origine de ces marchandises et (entre autres) il les a condamnés à une amende de 532435 FF, correspondant à la valeur des raisins, pour tenir lieu de confiscation de la marchandise, plus une somme de 1064870 FF dont il est dit dans le jugement qu'elle représente le quadruple de la valeur des raisins, bien qu'elle ne corresponde — selon nous — qu'au double de la valeur de ceux-ci.
Il semble que de toutes les personnes prévenues dans le cadre de la procédure devant le tribunal de grande instance, seul le demandeur au principal soit comparu en personne et était représenté. A l'époque, la Cour n'avait évidemment pas encore rendu son arrêt dans l'affaire 41-76, Donckerwolcke/Procureur de la République, Recueil 1976, p. 1921, et le demandeur au principal s'est borné à soutenir devant le tribunal de grande instance qu'en vertu de l'article 5 du règlement no 802/68, les raisins devaient être considérés comme ayant été d'origine italienne. Ce tribunal, à la différence du «pretore» de Saluzzo, a rejeté l'argument.
A la suite de cette condamnation, le demandeur au principal a conclu une transaction avec les autorités douanières françaises, transaction aux termes de laquelle il payerait une amende réduite de 175000 FF. Ensuite, il a porté la présente action au principal devant le «tribunale di Saluzzo», action dans le cadre de laquelle il demande des dommages et intérêts à la défenderesse au principal en prenant motif de ce que c'est l'usage que ce dernier a fait de la marque et du certificat ICE qui est à l'origine de ses ennuis. La défenderesse au principal a révoqué en doute le fait que la France pouvait, à l'époque dont s'agit, restreindre les importations de raisin espagnol ou, en tout état de cause, restreindre les importations de tels raisins se trouvant en libre pratique en Italie, ainsi que le pouvoir d'un tribunal français de condamner un importateur pour avoir fourni des informations erronées quant à l'origine de tels raisins. Les questions déférées à la Cour par le «tribunale» sont le reflet de cette attitude.
Nous avons déjà dit que la firme défenderesse au principal et les personnes qui la composent ont été condamnées par défaut par le tribunal de grande instance de Montpellier, et cela, semble-t-il, parce qu'elles n'avaient pas été informées de la procédure en instance devant ce tribunal. Après que le jugement rendu par cette juridiction leur eut été notifié, elles ont formé opposition de celui-ci avec ce résultat, ainsi qu'il nous a été dit à l'audience, que le tribunal connaîtra à nouveau de l'affaire en ce qui les concerne le 18 du mois prochain. Ainsi, pour ces derniers, l'arrêt que rendra la Cour dans la présente affaire intéressera-t-il non pas seulement l'instance civile pend te en Italie, mais également le procès criminel pendant en France.
La première question à examiner est celle de savoir si la France était en droit en décembre 1970 et en décembre 1971 d'interdire les importations de raisin espagnol. Deux actes communautaires nous intéressent dans ce contexte, à savoir:
1)
le règlement (CEE) no 2513/69 du Conseil, du 9 décembre 1969, relatif à la coordination et à l'unification des régimes d'importation des fruits et légumes appliqués par chaque État membre à l'égard des pays tiers (remplacé par le règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, qui est un règlement codifiant les textes portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes); et
2)
l'accord entre la Communauté et l'Espagne signé à Luxembourg le 29 juin 1970 qui est annexé au règlement (CEE) no 1524/70 du Conseil du 20 juillet 1970 et est entré en vigueur le 1er octobre 1970.
L'article 1 du règlement no 2513/69, dans la mesure où il intéresse la présente affaire, interdisait l'application de toute restriction quantitative ou mesure d'effet équivalent aux importations en provenance de pays tiers de la plupart des fruits et légumes, mais exemptait de cette interdiction certains produits figurant sur les listes annexées au règlement pour les périodes spécifiées dans cette annexe. Parmi ces produits se trouvaient les raisins de table, et cela pour la période du 1er juillet au 31 janvier. L'exemption était elle-même subordonnée à la condition que les États membres n'appliquent pas à ces produits de restrictions quantitatives ou mesures d'effet équivalent autres que celles qu'ils avaient appliquées au cours de l'année précédant le 1er janvier 1970 et qu'ils ne rendraient pas de telles mesures plus restrictives. Les États membres remplissant ces conditions et se proposant de profiter de cette exemption étaient tenus d'en informer la Commission avant le début de chaque année. Dans le cadre de cette disposition, la France a fait savoir pour chacune des années 1970 et 1971 qu'elle se proposait d'appliquer, en ce qui concerne les raisins de table importés d'Espagne, un contingent de 5 millions de FF pour la période comprise entre la mi-novembre et le 31 janvier. Nous croyons savoir que des contingents de ce genre avaient déjà été appliqués antérieurement conformément à un accord bilatéral conclu entre la France et l'Espagne de manière à protéger les viticulteurs français producteurs de variétés tardives.
Aux termes de l'article 2, paragraphe 1, de l'accord CEE-Espagne, l'importation de produits espagnols dans la Communauté est régie par les dispositions de l'annexe I à l'Accord. Dans la mesure où il intéresse la présente espèce, l'article 1 de cette annexe est libellé comme suit:
«Les produits originaires d'Espagne, auxquels s'appliquent les dispositions de la présente annexe … sont admis, à l'importation dans la Communauté, sans restrictions quantitatives.»
Les autres dispositions de l'annexe prévoient, pour l'essentiel, des réductions pour des produits déterminés des droits applicables au titre du tarif douanier commun, et cela dans de nombreux cas dans la limite d'un contingent tarifaire communautaire annuel. Dans le cas de deux types de produits, tous deux repris dans la liste figurant sous l'article 11 de l'annexe, à savoir les tomates et les raisins frais, les réductions prévues (50 % dans chaque cas) devaient être appliquées uniquement pendant une période déterminée. Pour les tomates, cette période consiste (en fait) des mois de janvier et février; pour les raisins, il s'agit des mois de janvier, février et mars. La question qui se pose est celle de savoir si l'article 1 de l'annexe doit (ainsi que le soutient la Commission) être interprété en fonction de l'idée que les dispositions de l'annexe s'appliquent à ces produits uniquement pendant ces périodes respectivement ou si au contraire (ainsi que le soutient la défenderesse au principal) le simple fait qu'un produit soit mentionné en un point quelconque de l'annexe, à quelque fin que ce soit, signifie que ces dispositions «s'appliquent» à lui. Si la Commission a raison, les États membres restaient, sous réserve des dispositions du règlement no 2513/69, en droit d'imposer des restrictions quantitatives aux importations de raisin espagnol durant la période d'avril à décembre (ces deux mois étant inclus dans la période de référence) de chaque année, tandis que si c'est la défenderesse au principal qui a raison, il leur était interdit d'imposer toute restriction quantitative quelle qu'elle soit aux importations de raisin de ce type, en tout temps, après le 1er octobre 1970.
Vous avez pris connaissance, Messieurs, des arguments très puissants qui ont été développés à l'appui de la thèse de la défenderesse au principal et il n'est pas nécessaire, croyons-nous, de les reprendre ici. Nous croyons que nous aurions été enclin à nous rallier si la Commission n'avait fait valoir que l'interprétation de l'accord, que la défenderesse au principal a tenté ainsi de faire admettre par la Cour, est en contradiction avec l'interprétation réellement donnée à celui-ci dans la pratique par les parties qui l'ont conclu.
La Commission nous a dit que la France n'est pas le seul État membre à avoir imposé des restrictions quantitatives à l'importation de raisin espagnol. La Belgique et le Luxembourg l'auraient fait également. L'importation de raisin espagnol sur le territoire de l'union économique belgo-luxembourgeoise est interdite chaque année de juillet à décembre (inclus) en vue de protéger les producteurs belges de raisin de serre (dans la région d'Overijse). A la différence des contingents français, cette interdiction a été renforcée par des décisions successives de la Commission, fondées sur l'article 115 du traité, qui ont autorisé la Belgique et le Luxembourg «à exclure du traitement communautaire» les raisins espagnols se trouvant en libre pratique dans d'autres États membres. (Les décisions en question sont énumérées à la page 11 des observations écrites de la Commission.) Il apparaît qu'il n'y a jamais eu ni plainte ni protestation de la part du gouvernement espagnol à propos de ces mesures. De plus, la Commission a annexé à ses observations écrites la copie d'une note verbale datée du 16 mars 1972 et adressée à la Commission par la mission de l'Espagne auprès des Communautés européennes qui prouve que le gouvernement espagnol admet le fait que l'accord n'a pas l'effet que la défenderesse au principal prétend lui faire produire.
Sous ce rapport, la Commission a rappelé l'article 31 de la convention sur le droit des traités, signée à Vienne le 23 mai 1969, qui est libellé comme suit:
«1.   Un traite doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire attribué aux termes du traité dans le contexte et à la lumière de son objet et de son but.
2.   …
3.   Il sera tenu compte, en même temps que du contexte:
a)
…
b)
de toute pratique ultérieurement suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de l'interprétation du traité;
…»
La Commission concède bien sûr que cette convention n'est pas encore en vigueur, qu'elle a été signée par cinq États membres de la Communauté seulement (le Danemark, la république fédérale d'Allemagne, l'Italie, le Luxembourg et le Royaume-Uni) et qu'elle n'a été ratifiée jusqu'à présent que par trois de ceux-ci; et, en outre, qu'elle est, strictement parlant seulement applicable aux traités entre États. Néanmoins, eu égard à sa genèse, la convention peut être considérée comme représentant le meilleur aperçu des règles de droit international généralement admises en la matière. En vérité, le fait que tel est le cas n'a pas été mis en doute par la défenderesse au principal. L'avocat de cette dernière s'est borné à cet égard à dire que le paragraphe 3, lettre b), de l'article 31 ne peut être invoqué que lorsqu'il existe une ambiguïté dans le traité en question. Nous ne croyons pas, quant à nous, que cela soit correct (voir la discussion de ce point dans un article de F. G. Jacobs «Varieties of Approach to Treaty Interpretation: with special reference to the Draft Convention on the Law of Treaties be-fore the Vienna Diplomatic Conference», dans «The International and Comparative Law Quarterly», avril 1969, p. 318 et suiv.). Mais, en tout état de cause, nous croyons que l'article 1 de l'annexe I à la convention dont il s'agit ici est ambigu. L'avocat de la défenderesse au principal a également fait valoir que, pour un certain nombre de raisons, les preuves apportées par la Commission et, en particulier, la note verbale du 16 mars 1972 n'établissent pas de manière pertinente et convaincante quelle est l'attitude du gouvernement espagnol. Nous sommes de l'avis contraire.
Ainsi, selon nous, la France pouvait-elle légalement, en décembre 1970 et décembre 1971, imposer le respect de son contingent sur les importations de raisin de table d'Espagne.
Mais évidemment ce qui nous occupe en l'espèce, ce ne sont pas les importations d'Espagne en France, mais les importations de raisins qui, tout en étant d'origine espagnole, se trouvaient en libre pratique en Italie. A ce propos il est nécessaire — croyons-nous — de réaffirmer certains principes qui ont été affirmés plus d'une fois par la Cour, et en particulier dans l'affaire Donckerwolcke.
En vertu de l'article 9 du traité, la Communauté est basée sur une union douanière qui s'étend à l'ensemble des échanges de marchandises entre les États membres et les dispositions adoptées en vue de la libéralisation des échanges intracommunautaires sont applicables à la fois aux produits originaires des États membres et aux produits originaires des pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans tout État membre (cette dernière notion étant définie à l'article 10 du traité). Le résultat de cette assimilation, c'est que les dispositions de l'article 30 concernant la suppression des restrictions quantitatives et de toute mesure d'effet équivalent sont, en règle générale, applicables sans distinction aux produits d'origine communautaire et aux produits d'origine non communautaire se trouvant en libre pratique dans un État membre.
L'assimilation aux produits d'origine communautaire des produits originaires de l'extérieur qui se trouvent «en libre pratique» ne peut toutefois produire effet plein et entier que si ces derniers produits sont sujets aux mêmes conditions en matière d'importation dans tous les États membres. C'est l'un des buts de l'article 113 du traité que d'assurer cette uniformité par l'établissement d'une politique commerciale commune. Le fait qu'en dépit de l'expiration de la période transitoire, l'établissement de cette politique commune n'a pas encore été entièrement achevé, c'est-a-dire que l'importation de certains types de marchandises à partir de certains pays tiers n'est pas encore assujettie aux mêmes conditions dans tous les États membres, entraîne la possibilité de détournements de trafic (tel que, dans le présent cas, l'importation de raisin espagnol en France via l'Italie). Pour éviter de tels détournements de trafic, l'article 115 donne à la Commission le pouvoir de recommander les méthodes en vue de la coopération nécessaire entre États membres et, à défaut de cela, le pouvoir d'autoriser un État membre à prendre des mesures de sauvegarde, en particulier sous la forme d'une dérogation au principe de la libre circulation à l'intérieur de la Communauté des produits originaires de pays tiers se trouvant en libre pratique dans tout État membre. En l'absence, toutefois, d'une recommandation ou d'une autorisation spécifique donnée par la Commission sur la base de l'article 115, aucun État membre n'est en droit de déroger à ce principe.
Ainsi, selon nous, la France qui n'a jamais adressé de demande à la Commission au titre de l'article 115, ni a fortiori reçu aucune recommandation ni autorisa tion de la Commission sur la base de cet article pour ce qui est des raisins espagnols, n'était-elle pas en droit d'interdire l'importation de ces raisins au départ de l'Italie, dès lors que ceux-ci se trouvaient en libre pratique dans ce pays.
Il ne s'ensuit pas pour autant, toutefois, qu'il était entièrement interdit aux autorités douanières françaises de rechercher l'origine de raisins de table importés en France en provenance d'un autre État membre ou que les tribunaux français ne pouvaient pas sévir contre ceux qui, délibérément ou par insouciance, trompaient les douanes sur l'origine de ces raisins.
Tout d'abord, l'État membre qui, en conformité avec le droit communautaire, applique temporairement une politique distincte pour les importations d'un type particulier de produits en provenance d'un pays tiers déterminé (comme l'a fait la France à tout le moins en 1970 et 1971 pour les raisins espagnols) a le droit, dans certaines limites, d'appliquer des «mesures de surveillance» en relation avec le commerce de ce produit. Ces limites ont été clairement définies par la Cour dans l'affaire Donckerwolcke et nous n'avons décelé aucun désaccord sur ce point entre la Commission et la défenderesse au principal (lesquelles ont été seules à soumettre des observations dans la présente affaire).
La défenderesse au principal a soutenu avec opiniâtreté que la conclusion de l'accord entre la Communauté et l'Espagne équivaut à l'adoption par les États membres d'une politique commune relativement aux importations en provenance d'Espagne avec ce résultat que l'article 115 ne peut plus désormais être invoqué relativement aux marchandises d'origine espagnole. Il s'ensuivrait, croyons-nous avoir compris, que les mesures nationales de surveillance sont désormais interdites relativement à ces produits. C'est évidemment — ainsi que nous l'avons déjà dit dans l'affaire 29-75, Kaufhof/Commis-sion, Recueil 1976, p. 431 et 448 — une proposition inattaquable que de dire que l'article 115 du traité ne saurait continuer de s'appliquer aux échanges dans les domaines pour lesquels une politique commune a déjà été adoptée. Mais la conclusion d'un accord commercial entre la Communauté et un pays tiers qui laisse toujours ouverte la possibilité pour les États membres, considérés individuellement, d'assujettir certaines importations de produits déterminés en provenance de ce pays à des conditions différentes ne saurait équivaloir à l'adoption d'une politique commune, au sens qui importe, relativement à ces produits.
Aussi estimons-nous que les autorités douanières françaises et les tribunaux français étaient, en 1970 et 1971, en droit d'assurer le respect de mesures françaises de surveillance relativement au raisin de table dans les limites établies dans l'affaire Donckerwolcke. En ce qui concerne ces limites, il nous suffira de citer les attendus de l'arrêt qui ont trait. Après avoir défini le contexte dans lequel ces mesures peuvent être appliquées, la Cour déclare (aux attendus 33-39 de l'arrêt):
«qu'à l'intérieur du cadre ainsi défini, il n'est pas interdit aux États membres de réclamer de l'importateur, même lorsqu'il s'agit d'une marchandise mise en libre pratique dans un autre État membre et couverte par un certificat de circulation communautaire, une déclaration relative à l'origine première de la marchandise en cause;
que, dans ces conditions, on peut admettre que la connaissance de cette origine soit nécessaire tant à l'État membre intéressé, pour lui permettre de déterminer la portée de mesures de politique commerciale qu'il est habilité à prendre conformément au traité, qu'à la Commission, en vue de l'exercice du droit de contrôle et de décision que lui réserve l'article 115;
que, toutefois, les États membres ne sauraient exiger de l'importateur à cet égard autre chose que d'indiquer l'origine des produits telle qu'il la connaît ou peut raisonnablement la connaître;
qu'au surplus, le fait, par l'importateur, de ne pas respecter l'obligation de déclarer l'origine première d'une marchandise ne saurait donner lieu à l'application de sanctions disproportionnées, compte tenu du caractère purement administratif de l'infraction;
qu'à cet égard serait certainement incompatible avec les dispositions du traité, puisque équivalant à une entrave à la libre circulation des marchandises, la saisie de la marchandise ou toute sanction pécuniaire fixée en fonction de la valeur de celle-ci;
que, de manière générale, toute mesure administrative ou répressive dépassant le cadre de ce qui est strictement nécessaire à l'État membre d'importation, en vue d'obtenir des renseignements raisonnablement complets et exacts sur les mouvements de marchandises relevant de mesures de politique commerciale particulières, doit être considérée comme mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative prohibée par le traité;
qu'à plus forte raison est incompatible avec les dispositions du traité l'exigence d'une licence d'importation pour l'introduction dans un État membre de marchandises mises en libre pratique dans un autre État membre, tant que celles-ci ne font pas l'objet d'une dérogation régulièrement autorisée par la Commission en vertu de l'article 115, alinéa 1, phrase 2.»
La présente affaire se distingue de l'affaire Donckerwolcke en ce que certaines des importations réalisées en France dans la présente affaire, c'est-à-dire celles qui ont été opérées en décembre 1971, l'ont été après l'entrée en vigueur de la décision de la Commission 71/202/CEE, du 12 mai 1971 (JO no L 121 du 3.6.1971), «autorisant les États membres à prendre des mesures de protection conservatoires à l'égard de l'importation de certains produits originaires de pays tiers et mis en libre pratique dans un autre État membre». L'article 1 de cette décision contient, entre autres, les dispositions suivantes:
«1.   Les États membres sont autorisés à subordonner l'importation de produits originaires de pays tiers et mis en libre pratique dans un autre État membre à l'octroi d'un titre d'importation, lorsque:
—
l'importation dans l'Etat membre intéressé des mêmes produits en provenance directe du pays tiers concerné est, en conformité avec le traité, soumise à des restrictions quantitatives ou …
et que
—
des détournements de trafic sont à craindre en raison des disparités entre ces mesures et les mesures de politique commerciale appliquées dans les autres États membres.
…
2.   L'État membre peut exiger du demandeur du titre d'importation toutes indications utiles concernant la désignation du produit, son origine, son prix, le volume ou le montant de l'importation envisagé, ainsi que la mise en libre pratique du produit dans un autre État membre».
A première vue, ces dispositions sont incompatibles avec le traité tel qu'il a été interprété par la Cour dans l'affaire Donckerwolcke et, en fait, ainsi que M. l'avocat général Capotorti l'a indiqué dans cette affaire (Recueil 1976, p. 1948 et 1949), avec l'arrêt rendu antérieurement à celle-ci par la Cour dans les affaires 51 à 54-71, International Fruit Company NV/Produktschap voor Groen-ten en Fruit (Recueil 1971, p. 1107). Nous sommes d'accord avec M. l'avocat général Capotorti pour dire que dans la mesure où la décision de la Commission est incompatible avec ces arrêts de la Cour, elle ne saurait être invoquée. En particulier, un État membre ne saurait recourir à des «titres d'importation» pour des importations provenant d'un autre État membre lorsqu'il n'y a eu ni recommandation ni autorisation spécifique de la Commission au sens de l'article 115.
En ce qui concerne les échanges dans le secteur des fruits et légumes, il existe un autre but en vue duquel les États membres ont le pouvoir et, en fait, l'obligation de rechercher l'origine des marchandises importées en provenance d'autres pays membres, à savoir le contrôle de qualité.
Ainsi que nous l'avons déjà indiqué, le règlement no 1035/72 a codifié la législation précédente du Conseil sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes. Mais comme les événements qui nous occupent en l'espèce se sont produits avant l'adoption de ce règlement, il nous faut nous reporter à la législation antérieure à celle du règlement no 1035/72.
Cette législation commence par le règlement no 23 du Conseil du 4 avril 1962 (JO 1962, p. 965) par lequel a débuté l'établissement graduel de cette organisation. Le règlement prévoyait en son article 2, paragraphe 1, des normes communes de qualité qui devaient être fixées par produits dans le cadre de l'organisation et il prévoyait en son article 2, paragraphe 2, que:
«Les produits auxquels s'appliquent les normes de qualité ne sont admis aux échanges entre États membres que s'ils répondent auxdites normes. Ils ne sont admis à l'importation en provenance des pays tiers que s'ils répondent auxdites normes de qualité ou à des normes au moins équivalentes. La Commission prend les mesures nécessaires à l'application du présent paragraphe».
L'article 3, paragraphe 1, du même règlement prévoyait que les normes de qualité devaient être graduellement appliquées aux fruits et légumes offerts en vente sur les marchés intérieurs de l'État membre producteur et l'article 5 prévoyait qu'un Etat membre exportateur devait soumettre les produits destinés à l'exportation vers d'autres États membres à un contrôle de qualité avant que ces produits ne quittent son territoire. La suite de cette disposition était libellée comme suit:
«L'organisme chargé du contrôle par l'État membre exportateur délivre, pour chaque lot, un certificat portant mention de la catégorie de qualité et attestant que la qualité et le classement des produits correspondent au moment du contrôle aux normes de qualité. Le certificat accompagne la marchandise jusqu'au lieu de destination.
2.   L'État membre importateur peut vérifier, par l'intermédiaire de l'organisme de contrôle compétent, si le classement du produit en provenance d'un autre État membre est conforme aux indications relatives à la catégorie de qualité figurant dans le certificat délivré par l'organisme de contrôle de l'État membre exportateur».
L'article 6 prévoyait, en bref, que des règles détaillées seraient adoptées par la procédure des comités de gestion aux fins de l'application de l'article 5.
Le règlement du Conseil no 23 a été suivi du règlement no 58 de la Commission arrêtant des normes communes de qualité pour, entre autres, les raisins de table. Ces normes étaient énoncées dans l'annexe I/7 à ce règlement. La section I de l'annexe I/7 définissait, par référence à une liste, les variétés de raisins auxquels les normes étaient applicables. La section Il énonçait les «caractéristiques de qualité» sous le titre «A. Généralités», il était dit que «La norme a pour objet de définir les qualités “que” doivent présenter les raisins de tablé au stade de l'expédition, après conditionnement et emballage». Sous le titre «C. Classification», le règlement établissait, pour chaque catégorie, que «les grappes doivent présenter la forme, le développement et la coloration typiques du cépage, compte tenu de la zone de production, et être exemptes de tout défaut». La section VI qui était intitulée «marquage» exigeait que chaque colis porte «à l'extérieur, en caractères lisibles et indélébiles» la mention de la «zone de production ou appellation nationale, régionale ou locale».
La Commission, dans un compte rendu très détaillé et aussi très intéressant qu'elle a donné dans ses observations écrites des procédures qui seraient applicables aux raisins ici en question au cours de leur voyage d'Espagne en Italie et ensuite en France, s'est référée à deux décisions du Conseil de l'OCDE datées respectivement du 30 juillet 1963 et du 28 juillet 1964, dont des copies sont annexées à ses observations. Il est clair qu'une grande partie de la législation communautaire subséquente reflète la teneur de ces décisions. Néanmoins, nous ne croyons pas qu'il soit nécessaire, en tout état de cause dans la présente affaire, d'abuser de votre temps, Messieurs, en analysant le contenu de celles-ci, si ce n'est pour dire que la première de ces décisions a prescrit une forme de «certificat de contrôle» destiné à être utilisé dans le cadre des règles OCDE pour l'application de normes internationales aux fruits et légumes.
La Commission s'est également référée à son propre règlement no 80/63/CEE du 31 juillet 1963, «concernant le contrôle de qualité des fruits et légumes importés en provenance des pays tiers». Comme nous nous occupons ici seulement de questions se posant en relation avec des importations d'Italie en France, point n'est besoin non plus, Messieurs, de vous affliger l'exposé des détails de ce règlement. Il est néanmoins intéressant de noter que l'annexe à ce règlement cite, en tant qu'autorités responsables de l'inspection en France, le ministère de l'agriculture, service de la répression des fraudes, et le ministère des finances, direction générale des douanes et, en tant qu'autorité responsable en Italie, l'ICE.
Le règlement no 158/66/CEE du Conseil, du 25 octobre 1966, prévoyait en son article 1, paragraphe 1, que les produits pour lesquels les normes de qualité avaient été établies ne devaient pas être exposés ni offerts en vente, vendus, livrés ou commercialisés de toute autre manière à l'intérieur de la Communauté s'ils n'étaient pas conformes aux normes de qualité. Des exceptions étaient prévues à cette règle par l'article 1, paragraphes 2 et 3, en particulier pour les «produits acheminés vers les usines de transformation». Par l'article 4, les détaillants se voyaient imposer, entre autres choses, de présenter de manière apparente les indications prévues par les normes de qualité relativement à l'origine des produits. L'article 5 prévoyait que, pour constater si les produits répondent aux dispositions du règlement, un contrôle devait être effectué par sondage à tous les stades de commercialisation ainsi qu'au cours du transport par les organismes désignés par chaque État membre. Le contrôle devait s'effectuer de préférence avant le départ des zones de production lors du conditionnement ou du chargement des marchandises. Le même article imposait à chaque État membre de communiquer aux autres États membres ainsi qu'à la Commission le nom des organismes responsables du contrôle qu'il avait désignés. Il n'a pas été dit à la Cour quelle autorité ou quelles autorités avaient été désignées à cet effet en France et notamment si les douanes en font partie. Enfin, l'article 8 du règlement prévoyait que les États membres prennent toute mesure appropriée afin de «sanctionner» les infractions aux dispositions du règlement et que ceux-ci communiquent ces mesures à la Commission.
Le règlement no 158/66 a été complété par deux règlements de la Commission, à savoir le règlement no 93/67/CEE du 3 mai 1967 et le règlement (CEE) no 2638/69 du 24 décembre 1969 (Journal officiel no L 327 du 30 décembre 1969). L'article 3 du règlement no 93/67/CEE prévoyait entre autres que dans les cas où les lots contrôlés ne répondaient pas aux prescriptions en vigueur «le contrôleur, sans préjudice des sanctions prévues à l'article 8 du règlement no 158/66/CEE, doit exiger leur mise en conformité avec ces prescriptions dans le cas où les marchandises en cause sont destinées à être commercialisées au sens de l'article 1 du règlement no 158/66/CEE». L'article 1, paragraphe 1, du règlement no 2638/69 prévoyait qu'avant le départ des marchandises d'une «zone d'expédition», l'expéditeur en informe l'organisme compétent chargé du contrôle. (Les «zones d'expédition» étaient définies à l'annexe I du règlement et couvraient la totalité du territoire de la Communauté.) Les dispositions combinées des articles 1, paragraphe 3, et 2, paragraphes 1 et 3, prévoyaient que lorsque le contrôle était effectué au départ de la zone d'expédition, un certificat devait accompagner les marchandises et était libellé dans la forme indiquée à l'annexe 2 au règlement et délivré par le contrôleur. Le formulaire prévu à l'annexe 2 du règlement suivait le modèle du «certificat de contrôle» établi par l'OCDE. Il apparaît que c'est un tel certificat qui a été délivré par l'ICE pour chaque lot expédié dans la présente affaire. L'article 5 du règlement no 2638/69 de la Commission prévoyait, entre autres, que
«Chaque État membre sur le territoire duquel un lot de marchandises en provenance d'un autre État membre est jugé non conforme aux prescriptions en vigueur, veille à ce que le cas de non-conformité constatée soit aussitôt communiqué à cet État membre.»
Les effets de cette législation peuvent, croyons-nous, être résumés comme suit:
1)
Les normes de qualité pour le raisin de table imposaient que chaque colis indique la «zone de production ou l'appellation nationale, régionale ou locale» de celui-ci. La référence à la «zone de production» doit être, eu égard aux conditions des normes de classification, une référence à la zone dans laquelle les raisins ont été produits, en l'espèce, une région quelconque en Espagne.
2)
Principalement, les fruits et légumes devaient être inspectés en vue de contrôler leur conformité aux normes de qualité, avant leur envoi de la zone d'expédition, en l'espèce la zone la plus septentrionale de l'Italie, et ils devaient ensuite être accompagnés d'un certificat délivré par l'autorité chargée du contrôle pour la zone en question, en l'espèce l'ICE.
3)
Des contrôles sur place pouvaient toutefois être effectues à tout stade de la commercialisation et pendant le transport. En particulier, un contrôle pouvait être effectué au stade de l'importation d'un État membre dans l'autre. Ce contrôle, effectué dans l'État membre d'importation, pouvait toutefois être effectué seulement par/ou pour le compte d'une autorité désignée par cet Etat en vertu de l'article 5 du règlement no 158/66.
4)
Si, à l'occasion d'un tel contrôle, les marchandises étaient jugées non conformes aux normes de qualité, le contrôleur pouvait exiger qu'elles soient mises en conformité avec celles-ci, par exemple en modifiant la classification ou leur marque. Si cela n'était pas possible, elles devaient être expédiées vers une destination pour laquelle les normes n'étaient pas applicables, par exemple une entreprise de transformation. De plus, l'importateur pouvait faire l'objet de sanctions pénales au titre des mesures notifiées par l'État membre concerné en application de l'article 8 du règlement no 158/66. Cet État membre n'était toutefois pas autorisé à appliquer à cet importateur d'autres sanctions pénales ou à interdire l'importation des marchandises en question.
5)
Comme il n'est guère nécessaire de le dire, les États membres n'étaient pas en droit, dans le cadre de la mise en œuvre de la législation en question, et en particulier dans le cadre de l'imposition de sanctions pénales, d'établir une discrimination entre les importateurs de fruits et légumes d'autres États membres et les vendeurs de produits indigènes.
Nous pouvons maintenant nous tourner vers les questions déférées à la Cour par le «tribunale» de Saluzzo, et qui sont libellées comme suit:
«1.
L'article 115 du traité CEE — qui autorise des dérogations à l'interdiction des restrictions quantitatives visée à l'article 30 — peut-il être invoqué par les États membres pour des produits — originaires d'un pays tiers — qui sont assujettis à un régime communautaire d'importation en vertu d'un accord commercial conclu entre la CEE et ledit pays tiers?
2.
L'article 1 de l'annexe I à l'accord conclu entre la Communauté économique européenne et l'Espagne qui fait l'objet du règlement (CEE) no 1524/70 du Conseil du 20 juillet 1970 (JO no L 182 du 16.8.1970) doit-il être interprété en ce sens qu'à partir de la date de l'entrée en vigueur de l'accord, soit le 1er octobre 1970, les États membres ne pouvaient plus introduire directement (sur la base d'accords commerciaux bilatéraux conclus antérieurement avec l'Espagne) des restrictions quantitatives de quelque nature que ce soit — y compris des contingents d'importation — pour des produits originaires d'Espagne (et en particulier ceux visés à l'article 11 de l'annexe I à l'accord CEE-Espagne, position tarifaire 08.04, raisins de table frais) pendant tous les mois de l'année?
3.
Le fait de subordonner l'importation de produits en libre pratique à la production de certificats d'origine ou à d'autres modalités permettant l'identification de l'origine des produits en cause constitue-t-il une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives interdite par l'article 30 du traité?
4.
En cas de réponse affirmative à la question qui précède, les États membres peuvent-ils déroger à l'interdiction énoncée à l'article 30 en exigeant des certificats d'origine pour toutes les marchandises provenant des autres États membres (y compris les marchandises en libre pratique) avant que la Commission n'adopte une autorisation au sens de l'article 115 du traité?
5.
Les dispositions du règlement no 58/62 de la Commission du 7 juillet 1962 (JO no 56 du 7.7.1962) relatif à la fixation de normes communes de qualité pour les fruits et légumes, et en particulier le point 7 de l'annexe I (concernant la mention de la zone de production ou de la dénomination du produit raisins de table) — dispositions qui imposent des obligations dans le seul but de défendre le consommateur final et dont le respect ne peut, par conséquent, être vérifié quà l'occasion de la phase de la commercialisation —, constituent-elles des normes de caractère douanier, c'est-à-dire des normes qui permettent aux États membres de subordonner, à la frontière, les échanges intracommunautaires à la production de documents relatifs à l'origine des produits en libre pratique provenant des autres États membres?
6.
En tout état de cause, le fait — dans l'hypothèse d'une violation des normes de qualité édictées par le règlement no 58/62 précité — qu'un tat membre applique aux produits importés les sanctions prévues en cas de violation de la législation douanière nationale et aux produits nationaux les sanctions (du reste moins onéreuses) prévues en cas de violation de la réglementation commerciale, constitue-t-il une mesure d'effet équivalent interdite aux termes de l'article 30?»
Nous suggérons de répondre à ces questions dans les termes suivants:
1)
Lorsqu'un accord commercial conclu entre la CEE et un pays tiers n'exclut pas la possibilité pour un État membre déterminé d'assujettir l'importation d'un type particulier de marchandises provenant de ce pays tiers à des mesures de politique commerciale différentes de celles applicables dans d'autres États membres, l'article 115 du traité de la CEE peut, le cas échéant, être invoqué par cet État membre relativement à ces marchandises lorsqu'elles se trouvent en libre pratique dans d'autres États membres.
2)
L'article 1 de l'annexe I à l'accord CEE-Espagne dont il est question au règlement (CEE) no 1524/70 n'empêche pas un État membre d'imposer des restrictions quantitatives aux importations en provenance d'Espagne de raisins frais durant la période comprise entre le 1er avril et le 31 décembre de chaque année.
3 et 4)
Lorsque des mesures de politique, commerciale adoptées par un État membre conformément au traité à l'égard d'un type particulier de marchandises sont telles qu'elles permettent à cet État membre d'invoquer l'article 115 à leur propos, cet État peut imposer à celui qui importe ces marchandises en provenance d'un autre État membre d'indiquer l'origine de celles-ci dans la mesure où il la connaît ou dans la mesure où l'on peut raisonnablement attendre de lui qu'il la connaisse, quand bien même ces marchandises seraient en libre pratique dans l'autre État membre et aucune autorisation spécifique au titre de l'article 115 n'aurait encore été délivrée.
5)
Le règlement (CEE) no 2638/69 imposait que les marchandises auxquelles s'appliquaient les normes de qualité établies par l'annexe I, (7), du règlement no 58, lorsqu'elles avaient été inspectées avant leur exposition, soient accompagnées d'un certificat du type prescrit par ce règlement. A l'importation des marchandises en question d'un État membre dans un autre, ces marchandises pouvaient être inspectées par ou pour le compte de toute autorité désignée à cet effet par l'État membre d'importation en application de l'article 5 du règlement no 158/66/CEE, en vue de contrôler leur conformité avec les normes de qualité, en ce compris l'exigence qu'elles comportent l'indication de leur zone de production ou de leur appellation nationale, régionale ou locale. Si les marchandises n'étaient pas jugées conformes aux normes de qualité, le contrôleur pouvait exiger qu'elles soient mises en conformité avec celles-ci ou expédiées vers une destination à laquelle ces normes de qualité n'étaient pas applicables.
6)
En cas d'infraction aux normes de qualité, un État membre était à la fois en droit et tenu d'imposer toute sanction pénale appropriée dans le cadre des mesures visées à l'article 8 du règlement no 158/66/CEE et il devait le faire sans opérer de discrimination entre les cas se rapportant à des produits importés d'autres États membres et ceux relatifs aux produits indigènes.
(
1
)	Traduit de l'anglais.