62018CJ0737
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (девети състав)
20 ноември 2019 година (
*1
)
„Обжалване — Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) — Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) — Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз — Разходи, направени от Португалската република“
По дело C‑737/18 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 27 ноември 2018 г.,
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa и P. Estêvão, в качеството на представители,
жалбоподател,
като другата страна в производството е
Европейска комисия, за която се явяват A. Sauka и B. Rechena, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (девети състав),
състоящ се от: S. Rodin (докладчик), председател на състава, K. Jürimäe и N. Piçarra, съдии,
генерален адвокат: Е. Танчев,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Португалската република иска отмяната на решението на Общия съд на Европейския съюз от 26 септември 2018 г., Португалия/Комисия (T‑463/16, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2018:606), с което е отхвърлена жалбата ѝ за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1059 на Комисията от 20 юни 2016 г. за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 173, 2016 г., стр. 59), в частта, която я засяга (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
2
Член 24 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 2009 г., стр. 16), озаглавен „Подробни правила относно намаленията и изключването в случай на неспазване на правилата за кръстосано спазване“, гласи:
„1.   Подробни правила относно намаленията и изключването, посочени в член 23, се установяват в съответствие с процедурата, посочена в член 141, параграф 2. В този контекст се вземат предвид тежестта, степента, продължителността и системността на констатираното неспазване, както и критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член.
2.   В случай на небрежност процентът на намалението не надвишава 5 %, а в случаите на повторно неспазване —15 %.
В надлежно обосновани случаи държавите членки могат да решат да не прилагат никакви намаления, когато предвид на тежестта, степента и продължителността на случая на неспазване, той трябва да се разглежда като маловажен. Въпреки това, случаи на неспазване, които представляват пряка опасност за общественото здраве или за здравето на животните, не се смятат за маловажни.
Освен ако земеделският стопанин не е предприел незабавни действия за отстраняване на констатираното неспазване, компетентният орган предприема необходимите действия, които могат, доколкото е уместно, да се ограничат до административна проверка с цел да се гарантира, че земеделският стопанин отстранява съответното констатирано неспазване. Земеделският стопанин се уведомява за констатираното маловажно неспазване и за задължението да предприеме мерки за отстраняването му.
3.   В случай на умишлено неспазване процентът на намалението по принцип не е по-нисък от 20 % и може да доведе до цялостно изключване от една или няколко схеми за подпомагане в продължение на една или повече календарни години.
4.   При всички случаи, общата сума на намаленията и изключването за една календарна година не надвишава общата сума, посочена в член 23, параграф 1“.
3
Член 50 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (ОВ L 316, 2009 г., стр. 65), гласи следното:
„1.   Компетентният контролен орган, по отношение на изискванията и стандартите, за които отговаря, извършва проверки на място най-малко на 1 % от всички земеделски производители, представили заявления за помощи по схемите за помощи за директни плащания по смисъла на член 2, буква г) от Регламент [№ 73/2009], за които отговаря въпросният компетентен контролен орган. Компетентният контролен орган, по отношение на изискванията и стандартите, за които отговаря, извършва също така проверки най-малко на 1 % от всички земеделски производители, които подлежат на задължения за кръстосано спазване в съответствие с членове 85у и 103щ от Регламент (ЕО) № 1234/2007 [на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти (Общ регламент за ООП) (ОВ L 299, 2007 г., стр. 1)] през съответната календарна година, и за които отговаря въпросният компетентен контролен орган.
Минималният брой проверки, посочен в първа алинея, може да бъде достигнат на ниво на всеки компетентен орган или на ниво на всеки акт или стандарт или група от актове или стандарти. В случаите, когато проверките не се извършват от разплащателната агенция в съответствие с член 48, този минимален брой проверки обаче може да бъде постигнат на ниво всяка разплащателна агенция.
Когато прилаганото към акта и стандартите законодателство вече е определило минимален брой проверки, тогава се прилага този брой вместо минималния брой, отбелязан в първа алинея. От друга страна държавите членки могат да вземат решение, че всички случаи на неспазване, установени по време на проверки на място съгласно прилаганото към актовете и стандартите законодателство, които са извършени извън извадката, посочена в първа аленея, ще се докладват на и проследяват от компетентните контролни органи, които отговарят за съответния акт или стандарт. Разпоредбите на настоящия дял се прилагат.
[…]
3.   Ако проверките на място установят значителна степен на неспазване на даден акт или стандарт, броят на проверки на място, които ще бъдат извършвани в следващия контролен период, се увеличава. В рамките на специфичен акт компетентният контролен орган може да вземе решение да ограничи обхвата на тези допълнителни проверки на място до най-често нарушаваните изисквания“.
4
Член 54, параграф 1 от посочения регламент уточнява:
„Всяка проверка на място съгласно настоящата глава, независимо дали въпросният земеделски производител е избран за проверка на място в съответствие с член 51 или като проследяване на случаи на неспазване, доведени до вниманието на компетентния контролен орган по някакъв друг начин, подлежи на доклад за проверка, съставен от компетентния контролен орган.
Докладът се разделя на следните части:
[…]
в)
[…]
Когато разпоредбите относно въпросното изискване или стандарт преминат една граница, така че да не се преследва повече установеното неспазване, докладът съдържа съответно указание. Същото се прилага в случай, че държава членка даде период за постигане спазване на нововъведени стандарти на Общността, посочен в член 26, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 [на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101),], или период за млади земеделски производители за постигане спазване на съществуващи стандарти на Общността, посочен в упоменатия член“.
5
Съгласно член 71, параграф 1 от посочения регламент:
„Без да се засягат разпоредбите на член 77, когато определено неспазване произтича от небрежност на земеделския производител, тогава се прилага намаление. Това намаление по правило представлява 3 % от общата сума, посочена в член 70, параграф 8.
Въпреки това разплащателната агенция може въз основа на оценка, направена от компетентния контролен орган в оценъчната част на доклада за проверката в съответствие с член 54, параграф 1, буква в), да вземе решение или да намали този процент до 1 % или да го увеличи до 5 % от общата сума или в случаите, посочени в член 54, параграф 1, алинея втора, буква в), да не налага изобщо никакви намаления“.
6
Член 31, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) гласи:
„Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени, въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се взема предвид естеството и сериозността на нарушението и на причинената финансова щета на Общността“.
7
Точка 2 от документ AGRI‑2005‑64043 на Комисията от 9 юни 2006 г., озаглавен „Известие на Комисията относно разглеждането от Комисията в рамките на приключването на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на недостатъците, констатирани в системите за контрол на кръстосаното ползване, прилагани от държавите членки“, гласи:
„До момента документ VI/5330/97 е бил използван основно в контекста на отхвърлянето на разходи вследствие на недопустими искания по отношение на правото на помощ. Макар спазването на изискванията, установени в приложение III към Регламент (ЕО) № 1782/2003 [на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (OВ L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177)], и на разпоредбите, съдържащи се в приложение IV към посочения регламент, да не представлява условие за допустимост (вж. член 24 от същия регламент), а отправна точка за установяването на санкции, следва да се приложи последователен метод спрямо двата типа недостатъци. Както посочва Комисията (вж. приложение I, част В от окончателния компромисен текст на председателството от 18 юни 2003 г.), основните правила за приключване на сметките, установени в Регламент (ЕО) № 1258/1999 [на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 160, 1999 г., стр. 103)], се прилагат за кръстосаното спазване. Следователно финансовите корекции трябва да бъдат пропорционални на поетия от Фондовете риск, като се отчита фактът, че стандартите за кръстосано спазване не представляват правило за допустимост, а основа за определяне на санкциите. При това положение рискът за Фонда няма да се оценява по принцип въз основа на риска от недопустими разходи, а на риска от финансова щета, произтичаща от неприлагането на санкции.
[…]
Както понастоящем е предвидено в документ VI/5330/97, ставката на корекция трябва да се прилага към частта от средствата, за която разходът е представлявал риск. В контекста на кръстосаното спазване това означава, че когато резултатите са установени по отношение на компетентен орган в областта на контрола (специализиран контролен орган или разплащателен орган), общият размер на помощта, изплащана на земеделските производители, които трябва да бъдат проверени от този орган и на които е възложено задължението, за което се отнасят недостатъците, подлежи на корекция. Тази корекция се прилага към размера на санкциите, които биха били приети, ако контролът е бил извършен в съответствие с препоръчаните стандарти.
[…]“.
8
Точка 3.2.1 от този документ съдържа следния текст:
„Размерът, към който трябва да се приложи процентът на корекция, определен в точка 3.1., по принцип възлиза на 10 % от общата сума на отпуснатите помощи на производителите, които имат задължение за кръстосано спазване. Тези 10 % се считат за представителен процент, като се има предвид, че при подходяща система за контрол и подходяща санкция размерът на санкциите, които трябва да бъдат наложени, се увеличава, когато са установени случаи на повторно неспазване (за които този размер може да достигне 15 %) или умишлено неспазване (за които санкциите възлизат по принцип на 20 % от общата сума на преките помощи), и дори е възможно да се стигне до изключване на една или няколко схеми за помощи за текущата и следващата година“.
Обстоятелства, предхождащи спора
9
Обстоятелствата, предхождащи спора, са изложени в точки 1—10 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.
10
От 15 до 19 октомври 2012 г. Комисията извършва разследване относно правилното прилагане на правилата за кръстосано спазване от Португалската република.
11
С писмо от 17 януари 2013 г. Комисията съобщава на Португалската република констатациите си, в които подчертава, че някои разходи не са били направени в съответствие с правото на Съюза. Португалската република отговаря на тези констатации с писмо от 30 април 2013 г.
12
С писмо от 14 ноември 2013 г. Комисията приканва португалските органи на двустранна среща, проведена на 19 февруари 2014 г., като протокола от тази среща е изпратен от Комисията на португалските органи на 26 май 2014 г.
13
На 26 март 2015 г. Комисията съобщава заключенията си на Португалската република. В тях тя поддържа своето становище, че прилагането на системата за кръстосано спазване за финансовите години 2010—2012 не е било в съответствие с нормите на Съюза, и предлага да се изключи от финансиране от страна на Съюза сумата 9533418,92 EUR.
14
С писмо от 7 май 2015 г. Португалската република иска започване на производство пред помирителния орган. На 14 октомври 2015 г. този орган приема, че не може да се постигне помирение между становищата на двете страни.
15
С писмо от 14 декември 2015 г. Комисията съобщава на португалските органи окончателното си становище.
16
В обобщен доклад от 20 май 2016 г. Комисията синтезира мотивите за финансовите корекции, направени вследствие на извършените от нея проверки в рамките на процедурата по клиринг с оглед на съответствието.
17
Със спорното решение Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза сумата 8984891,60 EUR, съответстваща на декларираните от Португалската република разходи за кръстосано спазване за финансовите години 2010—2012.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
18
На 22 август 2016 г. Португалската република подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение.
19
В подкрепа на жалбата си Португалската република изтъква шест основания, изведени от:
–
първото — липса на мотиви и от нарушение на член 11 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37).
–
второто — нарушение на член 24 от Регламент № 73/2009, както и на член 54, параграф 1, втора алинея, буква в) и на член 71 от Регламент № 1122/2009,
–
третото — нарушение на членове 26 и 53 от Регламент № 1122/2009,
–
четвъртото — липсата на мотиви,
–
петото — нарушение на принципа ne bis in idem, и
–
шестото — нарушение на принципа на пропорционалност и на член 31 от Регламент № 1290/2005.
20
Общият съд отхвърля по същество първото основание, разгледано във втората до седмата му част, както и петото и шестото основание.
21
Общият съд освен това отхвърля като неотносими твърденията по първото основание, разгледано в първата и осмата му част, както и твърденията по второто до четвъртото основание.
22
Вследствие на това Общият съд отхвърля жалбата.
Искания на страните пред Съда
23
Португалската република моли Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорното решение и
–
да осъди Комисията да заплати всички съдебни разноски.
24
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
По жалбата
25
В подкрепа на жалбата си Португалската република изтъква две основания. Първото основание е изведено от това, че при преценката на второто основание в първоинстанционното производство Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, опорочил е обжалваното съдебно решение с противоречиви мотиви и е нарушил принципите на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. Второто основание е изведено от това, че при преценката на шестото основание в първоинстанционното производство Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, опорочил е това решение с противоречиви мотиви и е нарушил принципа на пропорционалност.
26
Следва да се разгледа второто основание за обжалване, преди да се прецени първото.
По второто основание
Доводи на страните
27
В подкрепа на второто си основание Португалската република развива две части.
28
На първо място, посочената държава членка упреква Общия съд, че в точки 50 и 51 от обжалваното съдебно решение е опорочил шестото предявено пред него основание с грешка при прилагане на правото и противоречиви мотиви.
29
В това отношение Португалската република припомня, че както следва от точка 2 от документ AGRI‑2005‑64043, правилата за кръстосано спазване не представляват правила за допустимост, а основа за определянето на санкции. Освен това член 50 от Регламент № 1122/2009 предвиждал максимален предел на задължителна проверка за кръстосаното спазване. Според посочената държава членка от това следвало, че рискът за Фондовете трябвало да бъде оценен въз основа на риска от финансова щета, произтичаща от неприлагането на намаления или изключвания, и че основата за изчисляване на приложената финансова корекция трябвало да бъде образувана не от общия брой на получателите на помощи, подлежащи на кръстосано спазване, а само от броя на получателите, които са обект на контрол, доколкото само те могат да бъдат санкционирани.
30
Макар обаче в точка 41 от обжалваното съдебно решение Общият съд да е приел ясно разграничението между правилата за кръстосано спазване и правилата за допустимост, по-нататък в точки 46 и 47 от това решение Общият съд смесил тези правила, като е позволили на Комисията да приложи фиксирана корекция спрямо всички получатели на помощи, подлежащи на кръстосано спазване. Следователно Общият съд опорочил съдебното си решение с противоречиви мотиви. Освен това той приложил неправилно правилата относно допустимостта, при положение че настоящото дело се отнася до кръстосано спазване, като е пренебрегнал особеностите му.
31
По този начин Общият съд нарушил и принципа на защита на оправданите правни очаквания, както и правилата, предвидени в точка 2, параграфи 1 и 6 от документ AGRI‑2005‑64043, в член 50 от Регламент № 1122/2009 и в работния документ на Комисията DS/2010/29 REV. В действителност, макар с оглед на първия документ и на член 50 от Регламент № 1122/2009 процентът на фиксираната корекция да може да се приложи само спрямо 1 % от получателите на помощи, подлежащи на кръстосано спазване, Общият съд отнесъл това към всички получатели. Освен това според втория документ, който Комисията нарушила с приемането на спорното решение, дори в рамките на несъвършена система за контрол максималният процент бил 20 % от всички земеделски производители.
32
На второ място, Португалската република поддържа, че Общият съд е нарушил принципа на пропорционалност и е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 43 от обжалваното съдебно решение е приел, че рискът за Фондовете не може да се ограничи до контролната извадка. В действителност целта на корекциите била не да се санкционира съответната държава членка, а да се поправи, доколкото е възможно, потенциалната финансова щета. Така, както било видно от доводите, представени в рамките на първата част, действителната финансова щета за Съюза била надценена и санкцията била определена в петкратен размер в сравнение с реалния.
33
В този контекст Португалската република счита още, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 46 от обжалваното съдебно решение се е позовал на документ VI/5330/97 и на съдържащите се в него критерии. В действителност, този документ бил съставен на дата, на която все още не са били приети правилата за кръстосано спазване.
34
Комисията оспорва основателността на тези доводи.
Съображения на Съда
35
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 170, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда с жалбата не може да се изменя предметът на спора пред Общия съд. В рамките на обжалването компетентността на Съда се свежда всъщност до преценка на правното решение, дадено във връзка с разискваните пред първата инстанция твърдения. Следователно страната не може да предяви за първи път пред Съда основание, което не е било предявено пред Общия съд, тъй като това би означавало да ѝ се позволи да сезира Съда, чиито правомощия при обжалването на съдебни актове на Общия съд са ограничени, със спор с по-широк обхват от този, който е бил разгледан от Общия съд (определение от 12 юли 2018 г., Acquafarm/Комисия, C‑40/18 P, непубликувано, EU:C:2018:566, т. 58 и цитираната съдебна практика).
36
В случая следва да се отбележи, че доводът за нарушение на Работен документ DS/2010/29 се основава на твърдението за нарушение от страна на Комисията на предписанията на този работен документ в противоречие с принципа на защита на оправданите правни очаквания. Такова нарушение обаче не е твърдяно от Португалската република в жалбата ѝ на първа инстанция. Поради това този довод е явно недопустим.
37
Важно е главно да се отбележи, че с двете части на второто основание, които следва да се разгледат заедно, Португалската република оспорва отхвърлянето от Общия съд на шестото основание в първоинстанционното производство, поради това че е опорочено от грешки при прилагане на правото, противоречиви мотиви и нарушение на принципа на пропорционалност. По същество посочената държава членка твърди, че обратно на приетото от Общия съд, основата за изчисляване на приложената фиксирана корекция трябва да бъде образувана не от общия брой на получателите на помощи, подлежащи на кръстосано спазване, а от броя на получателите, които са обект на контрол, доколкото само те могат да бъдат санкционирани.
38
В това отношение следва да се отбележи, че в точка 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд е мотивирал отхвърлянето на шестото основание в първоинстанционното производство със съображенията, изложени в точки 41—50 от посоченото решение.
39
Във връзка с това в точка 41 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че страните се съгласяват, че в областта на кръстосаното спазване рискът за Фондовете по принцип не се оценява въз основа на риска, произтичащ от недопустими разходи, а въз основа на риска от финансова щета, произтичаща от неприлагане на санкциите. Освен това Общият съд отбелязва, че по принцип неспазването от страна на даден земеделски производител на изискванията за кръстосано спазване, установено при проверка, е основание за индивидуални санкции с оглед на разпоредбите на регламенти № 73/2009 и № 1122/2009.
40
На първо място, в точки 42—46 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда, а в точка 47 от това решение отхвърля довода на Португалската република, че само земеделските стопанства, които са били обект на действие по контрол, могат да са предмет на намаление или изключване. Така в точки 42 и 43 от посоченото съдебно решение Общият съд приема, че макар съществуващият за Фондовете риск да съответства по принцип на неприложените санкции за неспазване на изискванията за кръстосано спазване и че този риск по принцип е ограничен до контролната извадка, определена по-специално в членове 50 и 51 от Регламент № 1122/2009, това важи само ако системата за контрол на изискванията за кръстосано спазване, въведена от държавата членка, е ефикасна. Обратно, при положение че системата за контрол е неизправна, държавата не би могла да гарантира контрола и спазването на правилата, установени с регламенти № 73/2009 и № 1122/2009, и следователно не би било възможно да се гарантира, че посоченият риск е ограничен до контролната извадка.
41
В това отношение в точка 44 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва като пример, че една неизправна система би направила невъзможна констатацията за значително равнище на несъответствие и следователно не би позволила прилагането на член 50, параграф 3 от Регламент № 1122/2009, който изисква в случай на установяване на значително равнище на несъответствие преразглеждане към повишаване на броя на проверките на място, които следва да се извършат през следващия контролен период.
42
В точка 45 от посоченото съдебно решение Общият съд подчертава, че именно с оглед на тази хипотеза в документ AGRI‑2005‑64043 Комисията е предвидила, че рискът за Фондовете може да се излезе извън контролираните земеделски производители. В точка 46 от посоченото съдебно решение Общият съд цитира голяма част от точка 2 от този документ.
43
На второ място, в точки 48—50 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля довода на Португалската република, че с оглед на процента, предвиден в член 71, параграф 4 от Регламент № 1122/2009 прилагането на спорната финансова корекция противоречи на принципа на пропорционалност и на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005. За тази цел той констатира, че първата разпоредба не оказва влияние върху корекция, която Комисията налага на държава членка поради недостатъци на нейната система за контрол на изискванията за кръстосано спазване, тъй като тази разпоредба се отнася до намаленията, които държавата членка трябва да приложи по отношение на земеделския производител, в случай че несъответствието с правилата за кръстосано спазване е в резултат на негова небрежност.
44
С оглед на гореизложеното, следва да се констатира, на първо място, че обратно на твърденията на Португалската република, Общият съд по никакъв начин не е смесил правилата за допустимост с правилата за кръстосано спазване. Напротив, той ясно ги разграничава в точка 41 от обжалваното съдебно решение.
45
Доколкото Португалската република го упреква, че в точки 46, 47, 50 и 51 от това съдебно решение опровергава това разграничение, е важно да се подчертае, че в точки 42—46 от посоченото съдебно решение Общият съд е мотивирал извода си, че при положение че системата за контрол е неизправна, рискът за Фондовете излиза извън контролираните земеделски производители. По този начин Общият съд е взел предвид особеностите на правилата за кръстосано спазване, без да си противоречи.
46
Що се отнася обаче до преценките, съдържащи се в точки 42—46 от обжалваното съдебно решение, макар Португалската република накратко да твърди, че „дори при неизправни системи за контрол […] прилаганите санкции не могат да бъдат екстраполирани извън процента на контролираните земеделски производители“, това не променя факта, че посочената държава членка не е обяснила по какъв начин съображенията на Общия съд, че неизправната система за контрол не позволява на държавата членка да гарантира контрола и спазването на установените с регламенти № 73/2009 и № 1122/2009 правила, са неправилни.
47
Всъщност, що се отнася до твърдяното нарушение на член 50 от Регламент № 1122/2009 от страна на Общия съд, следва да се отбележи, че безспорно параграф 1 от този член налага проверки на място само на 1 % от всички земеделски производители, подали заявления за помощи. Въпреки това следва да се констатира, от една страна, че посочената разпоредба не урежда изчисляването на процента на корекция, която Комисията налага на държавите членки, по-специално на тези, чиито системи за контрол са неизправни. От друга страна, параграф 3 от същата разпоредба, цитиран от Общия съд в точка 44 от обжалваното съдебно решение, уточнява, че ако проверките на място установят значително равнище на несъответствие, броят на проверките, които трябва да се извършат през следващия контролен период, се преразглежда към увеличаване, което впрочем не се оспорва към момента от Португалската република. Следователно не може да се поддържа, че член 50 от Регламент № 1122/2009 предвижда само задължение за националните контролни органи да контролират 1 % от всички получатели на помощи.
48
При тези условия следва да се отхвърли като неоснователен доводът на Португалската република, изведен от твърдението, че Общият съд е нарушил член 50 от Регламент № 1122/2009 в точки 47, 50 и 51 от обжалваното съдебно решение.
49
Що се отнася до довода, че в посочените точки от обжалваното съдебно решение Общият съд не се е съобразил с точка 2 от документ AGRI‑2005‑64043, следва да се констатира, че макар в последната точка да се уточнява, че съществува разграничение между правилата за кръстосано спазване и правилата за допустимост, тя предвижда също, че „общият размер на помощта, изплащана на земеделските производители, които трябва да бъдат контролирани от този орган и на които е възложено задължението, за което се отнасят нередностите, подлежи на корекция“.
50
Понятието „земеделски производители, които трябва да бъдат контролирани“, обаче не може да се разбира като обхващащо само земеделските производители, които действително са били контролирани от националните органи, от една страна, поради липсата на каквато и да било индиция в това отношение в текста на точка 2 от посочения документ, и от друга страна, поради член 50, параграф 3 от Регламент № 1122/2009, в светлината на който трябва да се тълкува това понятие. В действителност посочената разпоредба предвижда преразглеждане към увеличаване на броя на контролираните земеделски производители. Както обаче Общият съд правилно посочва в точка 44 от обжалваното съдебно решение, при положение че такъв контрол липсва, не може да се установи никакво значително равнище на несъответствие и контролната извадка никога няма да бъде преразгледана към увеличаване.
51
При тези условия следва да се отхвърли като неоснователен доводът, че в точки 47, 50 и 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил точка 2 от документ AGRI‑2005‑64043.
52
Освен това в този контекст следва да се отбележи, че противно на твърдяното от Португалската република, не може да се приеме също, че в точка 46 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил точка 2 от документ AGRI‑2005‑64043 и член 50 от Регламент № 1122/2009, доколкото Общият съд се е ограничил до това да цитира откъс от точка 2 от този документ.
53
На второ място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност в точка 43 от обжалваното съдебно решение, доводите на Португалската република се основават на предпоставката, че процентът на корекция не е приложим над 1 % от получателите на помощи.
54
Както обаче следва от предходния анализ, Португалската република не е успяла да обори констатацията на Общия съд, че този процент не се ограничава до 1 % от получателите на помощи. Ето защо оплакването, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност, следва да се отхвърли.
55
Следователно второто основание трябва да се отхвърли отчасти като явно недопустимо и отчасти по същество.
По първото основание
Доводи на страните
56
С първото си основание Португалската република поддържа, че в точка 139 от обжалваното съдебно решение при преценката на второто основание, изтъкнато в първоинстанционното производство, Общият съд е нарушил принципа на защита на оправданите правни очаквания и е допуснал явна грешка при прилагане на правото.
57
За тази цел тя твърди, че това основание няма същото значение като другите основания и че се отнася до „система за прилагане на намаления и изключвания“, както и до произтичащото от това нарушение на член 24 от Регламент № 73/2009, както и на член 54, параграф 1, втора алинея, буква в) и на член 71, параграф 1 от Регламент № 1122/2009. Когато обаче неспазването на правилата за кръстосано спазване се дължи на поведението на земеделския производител, общата сума, която следва да му бъде отпусната, съгласно член 23 от Регламент № 73/2009 следва да бъде намалена или изключена.
58
По силата на правилата за кръстосано спазване Комисията неправилно приела в спорното решение, че за 2010—2012 г. португалските органи са предвидили „марж на толерантност“ за някои елементи на контрол и че прилаганата в Португалия система не е улеснила действителното прилагане на критериите в случай на несъответствие, определени в член 47 от Регламент № 1122/2009. В действителност член 71, параграф 1 от посочения регламент не изисквал по-голямата част от приложените санкции да възлизат на 3 % от общата сума. Посочената разпоредба предоставяла на държавите членки свобода на преценка да намалят или увеличат този процент, така че санкцията да е пропорционална на нередността. Следователно Общият съд нарушил член 24 от Регламент № 73/2009, както и член 54, параграф 1, втора алинея, буква в) и член 71, параграф 1 от Регламент № 1122/2009, и поради допуснатата грешка при прилагане на правото влязъл в явно противоречие на съдържанието на точки 43 и 44 от обжалваното съдебно решение.
59
В действителност, като отхвърлил като неотносимо второто основание, изтъкнато в първоинстанционното производство, Общият съд предположил, че португалската система за контрол на кръстосаното спазване е била ефикасна система за контрол. Следователно Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото и противоречие в обжалваното съдебно решение.
60
На последно място, Португалската република изтъква, че Общият съд е нарушил принципа на правната сигурност.
61
Комисията оспорва основателността на тези доводи.
Съображения на Съда
62
С първото си основание Португалската република оспорва по същество точки 138 и 139 от обжалваното съдебно решение, тъй като в него Общият съд неправилно отхвърлил като неотносимо второто основание, предявено в първоинстанционното производство.
63
В това отношение, както следва от точки 134, 135 и 137 от обжалваното съдебно решение, в спорното решение Комисията е идентифицирала редица пропуски в системата на контрол, въведена от Португалската република, като само някои от тях са оспорени пред Общия съд. В точка 138 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че по отношение на шест пропуска „разпоредителната част на [спорното] решение се [е основала] на шест съображения, чиято основателност не е [била] валидно оспорена в рамките на първото, петото и шестото основание и не са [били] предмет на второто, третото и четвъртото основание“, като същевременно съставя списък на тези шест основания. В точка 139 от посоченото съдебно решение той добавя, че „всяко от тези шест съображения само по себе си е [било] достатъчно, за да обоснове съображенията на Комисията и да обоснове прилагането на фиксирана корекция от 5 %“, и прави извод от това, че твърденията по второто основание за грешки, допуснати от Комисията по отношение на пропуските във връзка с прилагането на намаления и изключвания, са неотносими. Според Общия съд, „[в] действителност, дори да се предположи, че твърденията [по него] са основателни, [това основание] не [е могло] да доведе до частична отмяна на [спорното] решение, освен ако Португалската република не докаже, че всички мотиви, въз основа на които е определена фиксираната корекция от 5 %, са опорочени от незаконосъобразност“.
64
Видно от точки 138 и 139 от обжалваното съдебно решение Общият съд по същество е установил, че твърденията по второто основание, изтъкнато в първоинстанционното производство, са неотносими, доколкото, дори да се предположи, че съображението, свързано с пропуските относно прилагането на намаления и изключвания, е било неоснователно, разпоредителната част на спорното решение е можела при всички положения да се основава на всяко от останалите шест съображения, които според случая Португалската република не е оспорила или не е успяла да обори в жалбата си пред Общия съд.
65
На първо място обаче, следва да се констатира, че с настоящото основание Португалската република по никакъв начин не оспорва съображението на Общия съд, че всяко от шестте съображения, посочени в точка 138 от обжалваното съдебно решение, само по себе си е достатъчно, за да обоснове прилагането на фиксирана корекция от 5 %, нито твърди, че второто основание, изтъкнато на първа инстанция, цели да оспори тези съображения на спорното решение.
66
Впрочем последната констатация е потвърдена от самата Португалската република, тъй като в жалбата си тя подчертава, че второто основание, изтъкнато на първа инстанция, „се отнася до „системата за прилагане на намаления и изключвания“.
67
При тези условия следва да се направи извод, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото и не е нарушил принципа на защита на оправданите правни очаквания, като е отхвърлил твърденията по предявеното пред него второ основание като неотносими. Този извод не се опровергава от обстоятелството, ако се приеме за установено и към момента по никакъв начин неподкрепено, че последното основание „не може да има същото значение като другите [основания, предявени пред Общия съд]“.
68
На второ място, оплакването, изведено от твърдението, че Общият съд е нарушил принципа на правната сигурност, като е уважил довода на Комисията, че действащата в Португалия система на прилагане на намаления и изключвания не е улеснила ефективното прилагане на определените в член 47 от Регламент № 1122/2009 критерии, и оплакването, изведено от твърдението, че по този начин Общият съд противоречи на съдържанието на точки 43 и 44 от обжалваното съдебно решение, се основават на погрешна предпоставка и неправилно тълкуване на това съдебно решение.
69
В действителност, като отхвърля като неотносими твърденията по изтъкнатото пред него второ основание, без да извърши преценка на основателността на твърденията на Комисията относно пропуските във връзка с прилагането на намаленията и изключванията, Общият съд по никакъв начин не е уважил тези твърдения.
70
Ето защо, следва да се отхвърли като неоснователно оплакването, изведено от твърдение за противоречие в мотивите и нарушение на принципа на правната сигурност.
71
Следователно твърденията по първото основание трябва да се отхвърлят в цялост като неоснователни.
72
От всички гореизложени съображения следва, че жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
73
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
74
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
75
Тъй като Португалската република е загубила делото и Комисията е направила искане тя да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, Португалската република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски по настоящото производство по обжалване.
По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.