62000CJ0121_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-121/00,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Αυστρία) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 234 ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της ποινικής διαδικασίας που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου κατά του
Walter Hahn
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1991, περί καθορισμού των υγειονομικών κανόνων που διέπουν την παραγωγή και τη διάθεση στην αγορά των αλιευτικών προϊόντων (ΕΕ L 268, σ. 15),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. La Pergola, προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, P. Jann και S. von Bahr (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: L. A. Geelhoed
γραμματέας: H. von Holstein, βοηθός γραμματέας,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- η Staatsanwaltschaft Wien, εκπροσωπούμενη από τον H. Kellner, Erster Staatsanwalt,
- ο W. Hahn, εκπροσωπούμενος από τον C. Hauer, Rechtsanwalt,
- η Αυστριακή Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την C. Pesendorfer,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους G. Berscheid και G. Braun,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις του W. Hahn και της Επιτροπής, κατά τη συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 2001,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 13ης Δεκεμβρίου 2001,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 21ης Μαρτίου 2000, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 30 Μαρτίου 2000, το Bezirksgericht Innere Stadt Wien υπέβαλε, βάσει του άρθρου 234 ΕΚ, αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1991, περί καθορισμού των υγειονομικών κανόνων που διέπουν την παραγωγή και τη διάθεση στην αγορά των αλιευτικών προϊόντων (ΕΕ L 268, σ. 15).
2 Το ερώτημα αυτό υποβλήθηκε στο πλαίσιο ποινικής διώξεως κατά του W. Hahn ή, ενδεχομένως, των υπευθύνων της εταιρίας Nordsee GmbH (στο εξής: Nordsee) λόγω εξ αμελείας διαθέσεως στο εμπόριο βλαβερών για την υγεία ειδών διατροφής.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
3 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο δ__ της οδηγίας 91/493 ορίζει τα εξής:
«Η διάθεση στην αγορά αλιευτικών προϊόντων που αλιεύονται στο φυσικό τους περιβάλλον υπόκειται στους ακόλουθους όρους:
[...]
δ) τα αλιευτικά προϊόντα πρέπει να έχουν υποβληθεί σε υγειονομικό έλεγχο, σύμφωνα με το κεφάλαιο V του παραρτήματος».
4 Το κεφάλαιο V του παραρτήματος της οδηγίας 91/493, που φέρει τίτλο «Υγειονομικός έλεγχος και εποπτεία των συνθηκών παραγωγής», περιέχει, εκτός από το πρώτο μέρος που αφορά τη γενική εποπτεία, ένα δεύτερο μέρος, στο οποίο απαριθμούνται οι ειδικές προϋποθέσεις, ήτοι οι οργανοληπτικοί έλεγχοι, οι έλεγχοι για την ανίχνευση παρασίτων, οι χημικοί και οι μικροβιολογικοί έλεγχοι. Σχετικά με τους τελευταίους, το κεφάλαιο V, μέρος ΙΙ, σημείο 4, του παραρτήματος της οδηγίας 91/493 ορίζει ότι, «με τη διαδικασία του άρθρου 15 της παρούσας οδηγίας, είναι δυνατόν να καθορίζονται μικροβιολογικά κριτήρια, τα οποία να περιλαμβάνουν προγράμματα δειγματοληψίας και μεθόδους ανάλυσης, σε περίπτωση που αυτό είναι αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας υγείας».
5 Σύμφωνα με το άρθρο 2, σημείο 14, της οδηγίας 91/493, για τους σκοπούς της οδηγίας, νοείται ως «εγκατάσταση: οποιοσδήποτε χώρος στον οποίο τα αλιευτικά προϊόντα παρασκευάζονται, μεταποιούνται, υποβάλλονται σε διαδικασία ψύξης, καταψύχονται, συσκευάζονται ή αποθηκεύονται. Οι ιχθυόσκαλες και οι αγορές χονδρικής πώλησης στις οποίες εκτίθενται κατ' αποκλειστικότητα και πωλούνται χονδρικά δεν θεωρούνται εγκαταστάσεις».
6 Το άρθρο 6 της οδηγίας 91/493 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι υπεύθυνοι των εγκαταστάσεων να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα ώστε οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας να τηρούνται σε όλα τα στάδια παραγωγής των αλιευτικών προϊόντων.
Για τον σκοπό αυτό, οι εν λόγω υπεύθυνοι πρέπει να πραγματοποιούν αυτοελέγχους βασισμένους στις εξής αρχές:
- προσδιορισμό των κρίσιμων σημείων στην εγκατάστασή τους σε συνάρτηση με τις χρησιμοποιούμενες μεθόδους παρασκευής,
- σχεδιασμό και καθιέρωση μεθόδων εποπτείας και ελέγχου αυτών των κρίσιμων σημείων,
- δειγματοληψία για ανάλυση σε εγκεκριμένο από την αρμόδια αρχή εργαστήριο, για λόγους ελέγχου των μεθόδων καθαρισμού και απολύμανσης και για την εξακρίβωση της τήρησης των προτύπων που καθορίζει η παρούσα οδηγία,
- διαφύλαξη γραπτών στοιχείων ή στοιχείων καταχωρημένων κατά τρόπο ανεξάλειπτο, για την υποβολή τους στην αρμόδια αρχή. Τα αποτελέσματα των διαφόρων ελέγχων και δοκιμασιών διαφυλάσσονται [...] για δύο έτη τουλάχιστον.
2. Εάν από τα αποτελέσματα των αυτοελέγχων ή από πληροφορίες που διαθέτουν οι υπεύθυνοι της παραγράφου 1, προκύψει ότι υπάρχει υγειονομικός κίνδυνος ή δημιουργηθούν σχετικές υπόνοιες και με την επιφύλαξη των μέτρων που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 89/662/ΕΟΚ, λαμβάνονται τα ενδεδειγμένα μέτρα, υπό επίσημο έλεγχο.
3. Οι λεπτομέρειες εφαρμογής της παραγράφου 1, δεύτερο εδάφιο, ορίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 15.»
7 Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της αποφάσεως 94/356/ΕΚ της Επιτροπής, της 20ής Μαΐου 1994, περί καθορισμού ορισμένων λεπτομερών κανόνων εφαρμογής της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τους υγειονομικούς ελέγχους για τα αλιευτικά προϊόντα (ΕΕ L 156, σ. 50), ορίζει τα εξής:
«Ως κρίσιμο σημείο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, [της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ] θεωρείται κάθε σημείο, στάδιο ή διαδικασία, όπου ο κίνδυνος για την ασφάλεια της διατροφής είναι δυνατόν να αποφευχθεί, να εξαλειφθεί ή να μειωθεί σε αποδεκτό επίπεδο μέσω κατάλληλης ενέργειας ελέγχου. ρέπει να προσδιορίζονται όλα τα κρίσιμα σημεία που χρησιμεύουν προς διασφάλιση της τήρησης των όρων υγιεινής της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ.
Για τον προσδιορισμό των κρίσιμων αυτών σημείων, εφαρμόζονται οι διατάξεις του κεφαλαίου Ι του παραρτήματος της παρούσας απόφασης.»
8 Το κεφάλαιο Ι, που φέρει τίτλο «ροσδιορισμός των κρίσιμων σημείων», του παραρτήματος της αποφάσεως 94/356 ορίζει, στο σημείο 6, που φέρει τίτλο «Κατάρτιση του καταλόγου των κινδύνων και των απαραίτητων μέτρων για τον έλεγχό τους», στοιχείο α__ ότι μια πολυμερής ομάδα πρέπει:
«να καταρτίσει κατάλογο με όλους τους πιθανούς βιολογικούς, χημικούς ή φυσικούς κινδύνους των οποίων η εμφάνιση είναι λογικό να αναμένεται σε κάθε στάδιο [...].
Με τον όρο "κίνδυνος" νοείται οτιδήποτε μπορεί να βλάψει την υγεία. Ειδικότερα πρόκειται για:
- τη μόλυνση (ή την εκ νέου μόλυνση) σε μη αποδεκτό ποσοστό, βιολογικού (μικροοργανισμοί, παράσιτα), χημικού ή φυσικού χαρακτήρα, των πρώτων υλών, των ενδιάμεσων προϊόντων ή των τελικών προϊόντων,
- την επιβίωση ή τον πολλαπλασιασμό σε μη αποδεκτά ποσοστά παθογόνων μικροοργανισμών και την αναπαραγωγή σε μη αποδεκτά ποσοστά χημικών σωμάτων στα ενδιάμεσα προϊόντα, στα τελικά προϊόντα, στη γραμμή παραγωγής ή στο περιβάλλον της,
[...]».
9 Σύμφωνα με το κεφάλαιο Ι, σημείο 6, στοιχείο β__ του παραρτήματος της αποφάσεως 94/356, η πολυμερής ομάδα πρέπει:
«να εξετάσει και να περιγράψει τα μέτρα ελέγχου, όταν υπάρχουν, τα οποία μπορούν να εφαρμοστούν για κάθε κίνδυνο.
Τα μέτρα ελέγχου αντιστοιχούν στις ενέργειες και στις δραστηριότητες οι οποίες μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την πρόληψη του κινδύνου, την εξάλειψη ή τη μείωση της δράσης του ή της πιθανότητας εμφάνισής του σε αποδεκτό επίπεδο.
Είναι δυνατόν να απαιτούνται περισσότερα του ενός μέτρα για τον έλεγχο ενός ορισμένου κινδύνου και πολλοί κίνδυνοι μπορούν να ελεγχθούν με ένα μέτρο ελέγχου. Για παράδειγμα, η παστερίωση ή το ελεγχόμενο ψήσιμο μπορούν να αποτελέσουν εγγύηση για την επαρκή μείωση του επίπεδου τόσο της σαλμονέλας όσο και της λιστερίασης.
[...]»
Η εθνική ρύθμιση
10 Το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο a, του Lebensmittelgesesetz 1975 (νόμου του 1975 περί ειδών διατροφής, BGBl. 1975/86), ως έχει μετά την τροποποίηση που δημοσιεύθηκε στο BGBl. 1988/226 (στο εξής: LMG), σε συνδυασμό με το άρθρο 8, στοιχείο a, του ιδίου νόμου, απαγορεύει την εμπορία των ειδών διατροφής, των προϊόντων που προορίζονται για κατανάλωση από τον άνθρωπο και των προσθέτων υλών που βλάπτουν την υγεία, ήτοι που «είναι ικανά να θέσουν σε κίνδυνο ή να βλάψουν την υγεία».
11 Από τα άρθρα 56, παράγραφος 1, σημείο 1, και 57, παράγραφος 1, του LMG προκύπτει ότι όποιος εξ αμελείας διαθέτει στο εμπόριο είδη διατροφής, προϊόντα που προορίζονται για κατανάλωση από τον άνθρωπο ή πρόσθετες ύλες που βλάπτουν την υγεία «τιμωρείται με φυλάκιση έως έξι μήνες ή χρηματική ποινή έως 360 ημερομίσθια».
12 Σύμφωνα με το άρθρο 51 του LMG:
«Ο ομοσπονδιακός Υπουργός Υγείας και εριβάλλοντος έχει την υποχρέωση να εκδώσει τον αυστριακό κώδικα τροφίμων (Codex Alimentarius Austriacus). Σκοπός του κώδικα αυτού είναι η δημοσιοποίηση των περιγραφικών ονομασιών, των ορισμών, των μεθόδων αναλύσεως, των κριτηρίων αξιολογήσεως, καθώς και των γενικών αρχών που διέπουν τη διάθεση στην αγορά των εμπορευμάτων που εμπίπτουν στον παρόντα ομοσπονδιακό νόμο.»
13 Βάσει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του LMG, συστήνεται ορισμένη επιτροπή (Codexkommission), την οποία ο ομοσπονδιακός Υπουργός Υγείας και εριβάλλοντος υποχρεούται να συμβουλεύεται σχετικά με τα ζητήματα που εμπίπτουν στον νόμο αυτό και η οποία είναι επίσης αρμόδια για την κατάρτιση του αυστριακού κώδικα τροφίμων. Το άρθρο 53 του LMG προβλέπει ότι η επιτροπή αυτή ορίζει μόνιμη υγειονομική επιτροπή (στο εξής: μόνιμη υγειονομική επιτροπή).
14 Η οδηγία 91/493 και η απόφαση 94/356 μεταφέρθηκαν στην αυστριακή έννομη τάξη με την Verordnung über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung) [κανονιστική απόφαση περί υγειονομικών διατάξεων σχετικών με τη διάθεση στο εμπόριο αλιευτικών προϊόντων (απόφαση περί υγιεινής των αλιευτικών προϊόντων), BGBl. ΙΙ 1997/260]. Το κεφάλαιο Ι, σημείο 6, στοιχείο a, δεύτερο εδάφιο, και στοιχείο b, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος 2 της αυτής της κανονιστικής αποφάσεως ταυτίζεται με το κεφάλαιο Ι, σημείο 6, στοιχείο α__ δεύτερο εδάφιο, και στοιχείο β__ δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος της αποφάσεως 94/356.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
15 Ο W. Hahn ή, ενδεχομένως, οι υπεύθυνοι της Nordsee κατηγορούνται ότι διέθεσαν εξ αμελείας στο εμπόριο βλαβερά για την υγεία είδη διατροφής. Τα εν λόγω είδη διατροφής είναι διάφορα προϊόντα με βάση καπνιστά ψάρια, μεταξύ άλλων δανικό καπνιστό σολωμό.
16 Από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι διενεργήθηκε σειρά δειγματοληψιών, ιδίως κατά τα τέλη του 1998 και τις αρχές του 1999, στους χώρους της Nordsee και σε καταστήματα τροφίμων τα οποία αυτή η εταιρία εφοδιάζει με αλιευτικά προϊόντα, τόσο στο πλαίσιο των συνήθων αγορανομικών ελέγχων εκ μέρους των αρμοδίων αρχών όσο και κατόπιν καταγγελιών που υποβλήθηκαν, μεταξύ άλλων, σε περιπτώσεις εμφανίσεως συμπτωμάτων τροφικής δηλητηριάσεως. Ο οργανοληπτικός έλεγχος (εξωτερική εμφάνιση, οσμή και γεύση) των εν λόγω δειγμάτων δεν εμφάνιζε κανένα ιδιαίτερο στοιχείο και η ημερομηνία λήξεως δεν είχε ακόμα παρέλθει. Ωστόσο, στα δείγματα βάρους 25 gr διαπιστώθηκε μόλυνση με listeria monocytogenes. Την ποιοτική ανάλυση δεν ακολούθησε ποσοτική ανάλυση.
17 To αιτούν δικαστήριο τονίζει ότι, κατά τη συνεδρίαση της 9ης Φεβρουαρίου 1998, η μόνιμη υγειονομική επιτροπή κατήρτισε πρωτόκολλο αξιολογήσεως για τη listeria monocytogenes, στο οποίο ορίζεται μηδενικό ποσοστό ανοχής. Σύμφωνα με αυτό το πρωτόκολλο, όσον αφορά τόσο τα προϊόντα που δεν έχουν υποστεί περαιτέρω επεξεργασία, αλλά έχουν σταθεροποιηθεί, π.χ. με κάπνισμα, πάστωμα ή συσκευασία εν κενώ, όσο και τα νωπά τρόφιμα που είναι έτοιμα προς κατανάλωση, καθώς και τα τρόφιμα που έχουν υποστεί θερμική επεξεργασία, η αρνητική πιστοποίηση ευρημάτων είναι δυνατή μόνον όταν η παρουσία του παθογόνου παράγοντα είναι «μη ανιχνεύσιμη στα 25 gr». Εφόσον, αντιθέτως, διαπιστώνεται η παρουσία listeria monocytogenes, το τρόφιμο πρέπει να θεωρείται βλαβερό για την υγεία.
18 Η μόνιμη υγειονομική επιτροπή διατήρησε ρητώς σε ισχύ το μηδενικό ποσοστό ανοχής κατά την από 30 Μαρτίου 1998 συνεδρίασή της. Στη συνέχεια, η επιτροπή όρισε ωστόσο ότι, για τα προϊόντα που δεν έχουν υποστεί θερμική επεξεργασία αλλά χημική συντήρηση, η υπέρβαση της ανώτατης τιμής των 100 cfu/gr (μονάδων που σχηματίζουν αποικία ανά γραμμάριο) αποτελεί κίνδυνο για τη δημόσια υγεία.
19 Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί, συναφώς, ότι από πολυάριθμες επιστημονικές μελέτες προκύπτει ότι το μηδενικό ποσοστό ανοχής δεν δικαιολογείται από επιστημονική άποψη. Συγκεκριμένα, η listeria monocytogenes είναι πολύ διαδεδομένη στο περιβάλλον και στα τρόφιμα, ενώ ο αριθμός των ατόμων που εμφανίζουν κλινικά συμπτώματα είναι πολύ μικρός. Επιπλέον, η πλήρης εξαφάνιση της listeria monocytogenes σε πολλές νωπές ουσίες δεν είναι δυνατή με τις χρησιμοποιούμενες σήμερα μεθόδους παρασκευής και επεξεργασίας των τροφίμων, έστω και αν οι συνθήκες που επικρατούν κατά την παραγωγή ή παρασκευή του τροφίμου είναι καλές.
20 Εκτιμώντας ότι η απόφαση της μόνιμης υγειονομικής επιτροπής περί μηδενικού ποσοστού ανοχής της listeria monocytogenes αντίκειται στην οδηγία 91/493, κατά την οποία οι κίνδυνοι πρέπει να μειώνονται σε αποδεκτό επίπεδο, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«ρέπει η οδηγία 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1991, περί καθορισμού των υγειονομικών κανόνων που διέπουν την παραγωγή και τη διάθεση στην αγορά των αλιευτικών προϊόντων, η οποία έχει μεταφερθεί στο αυστριακό δίκαιο με την κανονιστική απόφαση της ομοσπονδιακής Υπουργού Γυναικείων Υποθέσεων και ροστασίας των Καταναλωτών, σχετικά με υγειονομικές διατάξεις για τη διάθεση στην αγορά των αλιευτικών προϊόντων (BGBl. 260/1997), να ερμηνευθεί στο σύνολό της υπό την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας η οποία προβλέπει, όσον αφορά τα αλιευτικά προϊόντα που έχουν υποστεί μη χημική επεξεργασία συντηρήσεως (κυρίως τον καπνιστό σολομό), μηδενικό ποσοστό ανοχής σε σχέση με τη μόλυνση αυτών των ειδών διατροφής με τη listeria monocytogenes;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
21 Δεδομένου ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο για να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο προκειμένου το τελευταίο να εκδώσει απόφαση ως προς το συμβατό μιας εθνικής νομοθετικής ρυθμίσεως με τη Συνθήκη ΕΚ (βλ., ιδίως, την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1990, C-42/90, Bellon, Συλλογή 1990, σ. Ι-4863, σκέψη 6), επιβάλλεται, ενόψει των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου και των ενώπιόν του συζητήσεων, το προδικαστικό ερώτημα να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά το ζήτημα αν η εφαρμογή εθνικών διατάξεων που προβλέπουν μηδενικό ποσοστό ανοχής για την παρουσία listeria monocytogenes στα αλιευτικά προϊόντα που δεν έχουν υποστεί χημική επεξεργασία συντηρήσεως αντίκειται στην οδηγία 91/493 και στην απόφαση 94/356 ή, ενδεχομένως, στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
Υποβληθείσες ενώπιον του Δικαστηρίου παρατηρήσεις
22 Ο W. Hahn ισχυρίζεται ότι οι αυστριακές αρχές χαρακτηρίζουν αυτομάτως ένα προϊόν ως βλαβερό για την υγεία, εφόσον ανιχνεύεται listeria σε δείγμα 25 gr. Αυτός ο κανόνας αντίκειται στην οδηγία 91/493, ενόψει των εκτελεστικών διατάξεων της αποφάσεως 94/356, που δεν θέσπισε μηδενικό ποσοστό ανοχής. Το κεφάλαιο Ι, σημείο 6, στοιχείο α__ δεύτερο εδάφιο, και στοιχείο β__ δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος της αποφάσεως 94/356 κάνει λόγο για «μη αποδεκτά ποσοστά» και «επαρκή μείωση του επιπέδου [...] της λιστέριας».
23 Επικουρικώς, ο W. Hahn ισχυρίζεται ότι τα επίδικα στην κύρια δίκη εθνικά μέτρα αντίκεινται στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ και στη σχετική νομολογία. Συναφώς, βασιζόμενος στην απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, 178/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1987, σ. 1227), υποστηρίζει ότι, καίτοι, ελλείψει εναρμονίσεως όσον αφορά την προστασία της υγείας, απόκειται στα κράτη μέλη να αποφασίσουν σε ποια έκταση προτίθενται να εξασφαλίσουν την προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων, η αρχή της αναλογικότας απαιτεί ωστόσο οι απαγορεύσεις εμπορίας να περιορίζονται σε ό,τι είναι πράγματι αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας υγείας.
24 Δεν υφίσταται όμως καμία αντικειμενική ένδειξη ότι η απόλυτη απαγόρευση εμπορίας κάθε αλιευτικού προϊόντος που περιέχει λιστέρια, ανεξαρτήτως της συγκεντρώσεως, είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας. Συναφώς, ο W. Hahn παραθέτει, μεταξύ άλλων, τα πορίσματα έρευνας που πραγματοποίησε στις ΗΑ το US Center for Disease Control and Prevention [Κέντρο για τον έλεγχο και την πρόληψη των νόσων (CDC)], που δημοσιεύθηκαν τον Φεβρουάριο του 1996 και τα οποία καταλήγουν ότι ο πληθυσμός των Ηνωμένων ολιτειών της Αμερικής καταναλίσκει συχνά μικρές έως μέτριες ποσότητες listeria monocytogenes στα τρόφιμα, αλλά μόνον ένα μικρό ποσοστό αυτού του πληθυσμού εμφανίζει νόσους (το 1993 καταγράφηκαν μόνον 1 092 κρούσματα σε ολόκληρο τον πληθυσμό των Ηνωμένων ολιτειών).
25 Ο W. Hahn υποστηρίζει ότι μπορεί να θεωρηθεί βέβαιο ότι η λιστέρια αποτελεί κίνδυνο για την υγεία πολύ μικρού αριθμού προσώπων και ότι, ακόμα και γι' αυτά τα πρόσωπα, ο επικίνδυνος χαρακτήρας μιας συγκεντρώσεως λιστέρια κατώτερης από 100 cfu/gr μπορεί να αμφισβητηθεί. ρόκειται για πρόσωπα που πάσχουν από ανοσολογική ανεπάρκεια, για ηλικιωμένους και για έγκυες γυναίκες, το έμβρυο των οποίων μπορεί να υποστεί βλάβες.
26 Η Αυστριακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η οδηγία 91/493 δεν προβαίνει σε συνολική εναρμόνιση των οριακών τιμών μολύνσεως που θεωρούνται βλαβερές για την υγεία, αλλά περιορίζεται να ορίσει, συναφώς, στόχους για τη βασική προστασία, οι οποίοι διατυπώνονται ως γενικές ρήτρες. Η εκτέλεσή τους απόκειται στα κράτη μέλη, που αναθέτουν συναφώς σε ειδικούς την κατάρτιση εκθέσεων.
27 Η απόφαση 94/356 διευκρινίζει απλώς τις έννοιες και τις διαδικασίες που προβλέπονται στην οδηγία 91/493. Δεδομένου ότι οι όροι «μη αποδεκτό όριο» και «αποδεκτό επίπεδο», που χρησιμοποιούνται στο κεφάλαιο Ι, σημείο 6, στοιχεία α, και β__ του παραρτήματος της αποφάσεως αυτής, δεν διευκρινίστηκαν περαιτέρω με την οδηγία 91/493 ή με την απόφαση 94/356, οι κοινοτικοί κανόνες αφήνουν στα κράτη μέλη περιθώριο τόσο για τον προσδιορισμό των σχετικών οργανισμών και υλών όσο και για τον ορισμό των οριακών τιμών, προς τούτο δε τα κράτη μέλη πρέπει να εκδώσουν ένα σύνολο νομοθετικών διατάξεων-πλαίσιο, σε συνδυασμό με την κατάρτιση εκθέσεων από ειδικούς.
28 Όσον αφορά την εφαρμογή των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, η Αυστριακή Κυβέρνηση, στηριζόμενη στις αποφάσεις της 6ης Ιουνίου 1984, 97/83, Melkunie (Συλλογή 1984, σ. 2367), και της 19ης Σεπτεμβρίου 1984, 94/83, Heijn (Συλλογή 1984, σ. 3263), υποστηρίζει ότι εθνικά μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη πληρούν τις επιταγές του άρθρου 30 ΕΚ, περιλαμβανομένης της αρχής της αναλογικότητας, και δεν αντίκεινται, επομένως, στις σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων διατάξεις.
29 Η Επιτροπή τονίζει ότι το ισχύον κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει ειδική διάταξη που να ορίζει μικροβιολογικά κριτήρια σχετικά με τη listeria monocytogenes για τα επίδικα στην κύρια δίκη αλιευτικά προϊόντα. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστούν οι γενικοί κανόνες της Συνθήκης.
30 Συναφώς, η Επιτροπή, αφού διαπιστώνει ότι τα επίδικα στην κύρια δίκη εθνικά μέτρα συνιστούν μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος υπό την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, επικαλείται, όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 30 ΕΚ, κατ' αναλογία, τη σχετική με τις πρόσθετες ύλες νομολογία του Δικαστηρίου (αποφάσεις της 4ης Ιουνίου 1992, C-13/91 και C-113/91, Debus, Συλλογή 1992, σ. Ι-3617, και της 16ης Ιουλίου 1992, C-344/90, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1992, σ. Ι-4719), από την οποία προκύπτει ότι η εξέταση του αναγκαίου χαρακτήρα μιας πρόσθετης ύλης, που πρέπει να γίνεται στο πλαίσιο της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει να αφορά τον κίνδυνο που εμφανίζει για την υγεία και να λαμβάνει υπόψη, αφενός, τα αποτελέσματα των εργασιών της κοινοτικής επιστημονικής επιτροπής ανθρώπινης διατροφής και της επιτροπής του Codex Alimentarius της FAO (Οργανώσεως των Ηνωμένων Εθνών για τη διατροφή και τη γεωργία) και της OMS (αγκόσμιας Οργανώσεως Υγείας), και, αφετέρου, τις διατροφικές συνήθειες στο κράτος μέλος εισαγωγής, καθώς και την ύπαρξη πραγματικής ανάγκης, τεχνολογικής ιδίως φύσεως.
31 Όσον αφορά τη διαφορά της κύριας δίκης, από τις τρέχουσες επιστημονικές συζητήσεις σχετικά με τους ορθούς μικροβιολογικούς κανόνες για τα παθογόνα βακτήρια σε διάφορα είδη διατροφής, μεταξύ άλλων τη listeria monocytogenes, και τα διαφορετικά κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για να οριστούν αυτοί οι κανόνες δεν μπορεί να συναχθεί αυτομάτως το συμπέρασμα, στο πλαίσιο της εξετάσεως της αναλογικότητας, ότι οι αυστηροί κανόνες είναι περιττοί και ότι επιεικέστεροι κανόνες θα ήταν εξίσου αποτελεσματικοί αλλά λιγότερο περιοριστικοί για το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Ενόσω τα προσωρινά πορίσματα αυτών των επιστημονικών συζητήσεων δεν έχουν μεταφερθεί στην κοινοτική νομοθεσία, τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να ορίζουν, προληπτικώς, αυστηρότερους μικροβιολογικούς κανόνες προκειμένου να προστατεύσουν την ανθρώπινη υγεία και την υγεία των ομάδων υψηλού κινδύνου.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
32 Επιβάλλεται εκ προοιμίου η διαπίστωση ότι, όπως ορθώς υπενθυμίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, παρά το γεγονός ότι η οδηγία 91/493 εναρμονίζει κυρίως τις διαδικασίες διαχειρίσεως, συλλογής και συσκευασίας των αλιευτικών προϊόντων καθώς και τους υγειονομικούς ελέγχους που πρέπει να γίνονται στο στάδιο της παραγωγής αυτών των προϊόντων, δεν προβαίνει στην πλήρη εναρμόνιση των οριακών τιμών για την καταπολέμηση της μολύνσεως των καπνιστών αλιευτικών προϊόντων από listeria monocytogenes. ράγματι, η οδηγία 91/493 δεν ορίζει μικροβιολογικά κριτήρια, αλλά απονέμει στον κοινοτικό νομοθέτη την εξουσία να το πράξει, σε περίπτωση ανάγκης, με σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας, κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 15. Μέχρι σήμερα, μικροβιολογικά κριτήρια σύμφωνα με αυτή τη διαδικασία έχουν οριστεί μόνον για τα βρασμένα μαλακόστρακα και μαλάκια, με την απόφαση 93/51/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 1992, σχετικά με τα μικροβιολογικά κριτήρια που εφαρμόζονται στην παραγωγή των βρασμένων μαλακοστράκων και μαλακίων (ΕΕ 1993, L 13, σ. 11).
33 Όσο για τη χρήση των όρων «μη αποδεκτό ποσοστό», «μη αποδεκτά ποσοστά» και «αποδεκτό επίπεδο» του κεφαλαίου Ι, σημείο 6, στοιχεία α, και β__ του παραρτήματος της αποφάσεως 94/356, αρκεί η διαπίστωση, την οποία έκανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 30 των προτάσεών του, ότι αυτές οι διατάξεις δεν εμποδίζουν τα κράτη μέλη να θεωρήσουν το μηδενικό ποσοστό ανοχής ως το μοναδικό αποδεκτό επίπεδο όσον αφορά ορισμένους κινδύνους.
34 Ωστόσο, καίτοι, ελλείψει εξαντλητικής εναρμονίσεως στον συγκεκριμένο τομέα, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν κανόνες στους οποίους πρέπει να ανταποκρίνονται τα προϊόντα που προορίζονται για κατανάλωση στην επικράτειά τους, οι εν λόγω εθνικές νομοθετικές ρυθμίσεις δεν εξαιρούνται του πεδίου εφαρμογής των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Melkunie, σκέψεις 9 και 10).
35 Επιβάλλεται, επομένως, να εξεταστεί αν η εφαρμογή εθνικών κανόνων που θεσπίζουν μηδενικό ποσοστό ανοχής όσον αφορά την παρουσία listeria monocytogenes στα αλιευτικά προϊόντα που δεν έχουν υποστεί χημική διεργασία συντηρήσεως αντίκειται στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
36 Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι, όσον αφορά τα προϊόντα προελεύσεως άλλου κράτους μέλους, η εφαρμογή εθνικής ρυθμίσεως όπως η επίδικη εν προκειμένω, που απαγορεύει αποτελεσματικά την εμπορία ενός αλιευτικού προϊόντος εφόσον ανιχνεύεται σ' αυτό η παρουσία listeria monocytogenes σε 25 gr αυτού του προϊόντος, μπορεί να εμποδίσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο και συνιστά ως εκ τούτου μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό υπό την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
37 Ωστόσο, επιβάλλεται να εξεταστεί αν μια τέτοια απαγόρευση μπορεί να δικαιολογηθεί για λόγους προστασίας της ανθρώπινης ζωής και υγείας.
38 Κατά πάγια νομολογία, μεταξύ των λόγων που μπορούν να δικαιολογήσουν εξαιρέσεις από το άρθρο 28 ΕΚ, η προστασία της ανθρώπινης ζωής και υγείας κατέχει την πρώτη θέση και, όταν υφίστανται αβεβαιότητες, ενόψει των μέχρι τούδε πορισμάτων της επιστημονικής έρευνας, στα κράτη μέλη απόκειται, εντός των ορίων που επιβάλλονται από τη Συνθήκη, να αποφασίζουν σχετικά με το επίπεδο προστασίας που σκοπεύουν να διασφαλίζουν και, ειδικότερα, σχετικά με τον βαθμό αυστηρότητας των ελέγχων που πρέπει να διενεργούνται (βλ., μεταξύ άλλων, την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 41, προπαρατεθείσα, και την απόφαση της 16ης Απριλίου 1991, C-347/89, Eurim-Pharm, Συλλογή 1991, σ. Ι-1747, σκέψη 26).
39 Ωστόσο, μια εθνική ρύθμιση ή πρακτική που μπορεί να έχει περιοριστικό αποτέλεσμα στο ενδοκοινοτικό εμπόριο συμβιβάζεται με τη Συνθήκη μόνον εφόσον είναι αναγκαία για την αποτελεσματική προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων. Η ρύθμιση ή πρακτική αυτή δεν εμπίπτει στην εξαίρεση όταν η υγεία και η ζωή των ανθρώπων μπορούν να προστατεύονται κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό με μέτρα λιγότερο περιοριστικά για το ενδοκοινοτικό εμπόριο (βλ., ιδίως, την προπαρατεθείσα απόφαση Eurim-Pharm, σκέψη 27).
40 Επιβάλλεται, επίσης, να υπομνησθεί ότι η ύπαρξη κινδύνου για τη δημόσια υγεία πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, των πορισμάτων της διεθνούς επιστημονικής έρευνας, ιδίως των εργασιών των κοινοτικών επιστημονικών επιτροπών, και των διατροφικών συνηθειών στο οικείο κράτος μέλος (βλ. τις προπαρατεθείσες αποφάσεις Bellon, σκέψη 17, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 13).
41 Συναφώς, επιβάλλεται ιδίως να ληφθούν υπόψη οι εργασίες της επιστημονικής επιτροπής κτηνιατρικών μέτρων σε σχέση με τη δημόσια υγεία (ΕΕΚΜΔΥ) σχετικά με τη listeria monocytogenes, που κατέληξαν στη γνώμη που εξέδωσε η επιτροπή αυτή στις 23 Σεπτεμβρίου 1999 και την οποία επικαλείται η Επιτροπή. Από αυτή τη γνώμη, με την οποία η επιστημονική επιτροπή για την ανθρώπινη διατροφή εξέφρασε τη συμφωνία της με γνώμη της 22ας Ιουνίου 2000, προκύπτει ότι η listeria monocytogenes είναι παθογόνο βακτήριο που μπορεί να προκαλέσει σοβαρές νόσους στον άνθρωπο. Μπορεί να προκαλέσει διάφορες μολύνσεις, αλλά η λιστερίαση πλήττει κατά κύριο λόγο τη μήτρα των εγκύων γυναικών, το κεντρικό νευρικό σύστημα και την κυκλοφορία του αίματος. αρά το γεγονός ότι η λιστερίαση μπορεί να προσβάλει υγιείς ενηλίκους και ανηλίκους, εκείνοι που προσβάλλονται με μεγαλύτερη συχνότητα είναι οι έγκυες γυναίκες, τα νεογέννητα, οι ηλικιωμένοι και εκείνοι των οποίων το ανοσοποιητικό σύστημα έχει εξασθενήσει λόγω της λήψεως φαρμάκων ή κάποιας νόσου.
42 Από την εν λόγω γνώμη προκύπτει επίσης ότι, παρά το γεγονός ότι η μετάδοση της λιστερίασης στον άνθρωπο είναι σχετικά περιορισμένη - 2 έως 15 περιπτώσεις ανά εκατομμύριο κατοίκων -, το ποσοστό θνησιμότητας φαίνεται να κυμαίνεται μεταξύ 20 και 40 %, και μάλιστα αγγίζει το 75 % για τους πάσχοντες από ανοσολογική ανεπάρκεια. Η ΕΕΚΜΔΥ συνάγει εξ αυτού ότι η λιστερίαση συνιστά σπάνια αλλά σημαντική για τη δημόσια υγεία απειλή, ιδίως για τις ομάδες υψηλού κινδύνου που παρατέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη.
43 Ακόμα και αν, όπως τόνισε η Επιτροπή, η έκθεση της ΕΕΚΜΔΥ καταλήγει ότι, «σύμφωνα με τα διαθέσιμα επιδημιολογικά δεδομένα, η παρουσία [listeria] monocytogenes στα είδη διατροφής φαίνεται να αντιπροσωπεύει πολύ μικρό κίνδυνο για όλες τις ομάδες του πληθυσμού όταν η συγκέντρωση της [listeria] monocytogenes είναι κατώτερη των 100 cfu/gr», επιβάλλεται να τονιστεί, αφενός, ότι η ΕΕΚΜΔΥ παραμένει πολύ επιφυλακτική, χρησιμοποιώντας τη διατύπωση «φαίνεται» («it would seem» στα αγγλικά, γλώσσα του πρωτοτύπου κειμένου της γνώμης), και, αφετέρου, ότι η εν λόγω επιτροπή αναφέρεται επανειλημμένα στις αβεβαιότητες που υφίστανται σ' αυτό τον τομέα και οφείλονται στον περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων για τις οποίες διατίθενται στοιχεία. Η ΕΕΚΜΔΥ υπογραμμίζει επίσης ότι τα στοιχεία που αφορούν τις καταναλωτικές συνήθειες σχετικά με αυτά τα είδη διατροφής δεν είναι άμεσα διαθέσιμα και επομένως δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη.
44 Επιπλέον, η ΕΕΚΜΔΥ διαπιστώνει ότι, λόγω των αβεβαιοτήτων σχετικά με την εκτίμηση του κινδύνου για τον καταναλωτή και του γεγονότος ότι οι μελέτες φαίνεται να αποδεικνύουν ότι υφίσταται πολύ σημαντική πιθανότητα αναπαραγωγής της listeria monocytogenes στα τρόφιμα, πρέπει, για τα τρόφιμα για τα οποία μπορεί να σημειωθεί τέτοια αναπαραγωγή, να ισχύσουν ενδεχομένως οριακές αξίες κατώτερες των 100 cfu/gr. Συναφώς, η ΕΕΚΜΔΥ τονίζει ότι ενδεχομένως είναι αναγκαίο για τα προϊόντα που έχουν υποστεί ορισμένης μορφής επεξεργασία να απαιτείται η παρουσία της listeria monocytogenes να μην μπορεί να ανιχνευθεί στα 25 gr κατά τον χρόνο παραγωγής.
45 Επομένως, τα διαθέσιμα στοιχεία, ενόψει των μέχρι σήμερα πορισμάτων, δεν επιτρέπουν τον ορισμό με βεβαιότητα της ακριβούς συγκεντρώσεως παθογενών παραγόντων listeria monocytogenes πέραν της οποίας ένα αλιευτικό προϊόν συνιστά κίνδυνο για την υγεία. Έτσι, απόκειται στα κράτη μέλη, ελλείψει εναρμονίσεως σ' αυτό τον τομέα, να αποφασίζουν ποιο είναι το επίπεδο προστασίας της ζωής και της υγείας των ανθρώπων που επιθυμούν να διασφαλίσουν, λαμβάνοντας υπόψη παράλληλα τις επιταγές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
46 Συναφώς, η εθνική νομοθετική ρύθμιση κατά την οποία η παρουσία του παθογόνου παράγοντα δεν πρέπει να ανιχνεύεται σε 25 gr αλιευτικού προϊόντος, για τον λόγο και μόνον ότι, ακόμα και μικρές ποσότητες listeria monocytogenes μπορούν σε ορισμένα προϊόντα, να συνεπάγονται κίνδυνο για την υγεία ορισμένων ιδιαιτέρως ευαίσθητων καταναλωτών, πρέπει να θεωρηθεί σύμφωνη με τις επιταγές της Συνθήκης (βλ. αποφάσεις Melkunie, προπαρατεθείσα, σκέψη 18, και της 14ης Ιουλίου 1994, C-17/93, Van der Veldt, Συλλογή 1994, σ. Ι-3537, σκέψη 17).
47 Επομένως, στο προδικαστικό ερώτημα επιβάλλεται να δοθεί η απάντηση ότι η εφαρμογή εθνικών διατάξεων που προβλέπουν μηδενικό ποσοστό ανοχής για την παρουσία listeria monocytogenes στα αλιευτικά προϊόντα που δεν έχουν υποστεί χημική επεξεργασία δεν αντίκειται ούτε στην οδηγία 91/493 ή στην απόφαση 94/356 ούτε στα άρθρα 28 ΕΚ ή 30 ΕΚ.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
48 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε με διάταξη της 21ης Μαρτίου 2000 το Bezirksgericht Innere Stadt Wien, αποφαίνεται:
Η εφαρμογή εθνικών διατάξεων που προβλέπουν μηδενικό ποσοστό ανοχής για την παρουσία listeria monocytogenes στα αλιευτικά προϊόντα που δεν έχουν υποστεί χημική επεξεργασία δεν αντίκειται ούτε στην οδηγία 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1991, περί καθορισμού των υγειονομικών κανόνων που διέπουν την παραγωγή και τη διάθεση στην αγορά των αλιευτικών προϊόντων, ή στην απόφαση 94/356/ΕΚ της Επιτροπής, της 20ής Μαΐου 1994, περί καθορισμού ορισμένων λεπτομερών κανόνων εφαρμογής της οδηγίας 91/493/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τους υγειονομικούς ελέγχους για τα αλιευτικά προϊόντα, ούτε στα άρθρα 28 ΕΚ ή 30 ΕΚ.