61963C0015(01)
Conclusions de l'avocat général
M. MAURICE LAGRANGE
16 décembre 1963
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Le renvoi à la Cour en formation plénière, prononcé par votre première chambre, et l'octroi du sursis à l'exécution de la décision attaquée et de ses suites, décidé avec l'accord de la partie défenderesse, suffisent à montrer l'importance du litige qui vous est soumis, importance dont avait déjà témoigné la tentative d'intervention du comité du personnel que des raisons purement juridiques vous ont empêchés d'accueillir.
Il s'agit, en effet, du difficile et grave problème que rencontre nécessairement toute organisation internationale dans l'aménagement et l'application des règles gouvernant ses rapports avec son personnel, et qui consiste dans la contradiction entre deux objectifs parfaitement louables: d'une part, assurer au sein de l'organisme un juste équilibre entre les diverses nationalités des pays qui sont membres ou qui ont créé cet organisme, de manière que son administration ne paraisse pas être l'apanage de l'un ou de certains de ces pays, et qu'au contraire les diverses qualités propres à chaque nation et marquant plus ou moins profondément ses ressortissants viennent non pas se heurter, mais se compléter mutuellement et, finalement, se fondre au sein de cette administration pour le bien commun de l'œuvre collective qu'elle a à servir; d'autre part, et c'est l'autre objectif, assurer aux membres du personnel de l'organisation des garanties de stabilité et d'indépendance, ainsi que des perspectives de carrière fondées sur une combinaison de l'ancienneté et du mérite, comparables aux garanties dont les fonctionnaires jouissent dans l'ordre interne et de nature à les protéger, dans la mesure compatible avec l'intérêt du service et dans cet intérêt même, aussi bien contre l'arbitraire de leur nouveau «patron» que contre les pressions éventuelles ou même simplement l'influence des autorités nationales de leur pays d'origine.
Contradiction, avons-nous dit: elle est évidente et ne peut se résoudre que par des solutions de compromis fixées dans un statut soigneusement élaboré et honnêtement appliqué. Tel a bien été l'objet des trois textes semblables élaborés pour le personnel des trois Communautés et qu'il est convenu d'appeler le statut. Vous n'avez évidemment pas à émettre à son égard un jugement de valeur, mais à dire, à l'occasion du présent litige et par interprétation des textes, comment ses auteurs ont entendu réaliser cet objet et opéré ce compromis.
I — Faits et recevabilité
M. Lassalle est administrateur principal au Parlement européen, titulaire du grade A 4, et affecté en cette qualité au service des publications de la division «publications et bibliothèque» dépendant de la direction de la documentation parlementaire. Il vous demande l'annulation d'un «avis de vacance d'emploi no 44 à la direction générale de la documentation parlementaire et de l'information» (laquelle coiffe la direction de la documentation parlementaire), avis de vacance visant un emploi de «chef de division (carrière A 3) à la documentation parlementaire». Il s'agit en fait de la division à laquelle le requérant est affecté, celle des «publications et bibliothèque», l'autre division de la direction, celle des «recherches documentaires», étant actuellement pourvue de son chef. Cet avis de vacance est critiqué, vous le savez, en tant qu'il comporte, parmi les «qualifications et connaissances requises», l'exigence suivante : «connaissance parfaite de l'italien». La requête tend également à l'allocation de dommages-intérêts, en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité commise.
Encore que la recevabilité ne soit pas contestée (elle est même expressément admise) par la partie défenderesse, il faut d'abord vérifier ce point, car il est peu habituel de considérer comme une «décision faisant grief» un «avis de vacance» qui n'a normalement que le caractère d'une simple mesure de publicité destinée à susciter des candidatures.
Toutefois, il en est autrement dans le statut. L'article 4 dispose ceci à son alinéa 2 : «Toute vacance d'emploi dans une institution est portée à la connaissance du personnel de cette institution dès que l'autorité investie du pouvoir de nomination a décidé qu'il y a lieu de pourvoir à cet emploi.» Il y a donc une décision.
D'autre part, l'avis de vacance, en l'espèce, est assorti de diverses conditions qui limitent le choix auquel devra procéder ultérieurement l'administration. En somme, celle-ci se lie elle-même par avance et, ce faisant, elle prend d'ores et déjà une décision, laquelle, étant publiée, fait immédiatement grief aux agents qui, comme le requérant, ne remplissent pas telle ou telle des conditions exigées, du moins en tant qu'ils soutiennent que cette condition est illégale. La recevabilité du recours doit donc être admise à notre avis.
Une autre question qui touche à la recevabilité doit être examinée rapidement. La défenderesse prétend que l'article 91 du statut ne permet pas d'invoquer de détournement de pouvoir à l'appui des recours en annulation fondés sur cet article. Elle s'appuie sur les termes de la disposition en cause : «Tout litige opposant une des Communautés à l'une des personnes visées au présent statut et portant sur la légalité d'un acte faisant grief à cette personne est soumis à la Cour de justice des Communautés européennes.» Le terme «légalité» devrait être entendu comme n'autorisant qu'un recours fondé sur l'illégalité de l'acte, à l'exclusion de toute autre cause d'annulation, notamment le détournement de pouvoir. C'est donc seulement dans la mesure où l'argumentation du requérant est fondée, en réalité, sur la violation du statut, qu'elle pourrait être examinée.
Cette thèse, Messieurs, est insoutenable. Le terme «légalité» est pris ici dans son acception la plus courante, consacrée par la science juridique moderne, c'est-à-dire la conformité au droit, dont la «loi», au sens le plus général, est l'expression. C'est la légalité, ainsi comprise, qui sert de fondement au recours en annulation et le distingue d'autres voies de droit, telles que les recours de pleine juridiction. On trouve d'ailleurs cette opposition dans l'article 91 lui-même. Au surplus, vous le savez, l'article 173 du traité C.E.E., dans son premier alinéa, confirme ce point de vue de la manière la plus claire en disant que «la Cour de justice contrôle la légalité des actes du Conseil et de la Commission… A cet effet, elle est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence… ou détournement de pouvoir formés, etc.» Le détournement de pouvoir est donc bien un des moyens susceptible d'être invoqué à l'appui d'un recours portant sur la légalité d'un acte, et il est difficile d'imaginer que les auteurs du statut aient voulu restreindre le champ habituel du recours en annulation dans une matière où il doit pouvoir jouer normalement et complètement son rôle.
II — Fond
Cela dit, nous pensons que, en l'espèce et en raison de la position prise devant la Cour par la partie défenderesse, les vices dont la décision attaquée serait entachée d'après la requête relèvent plutôt de la violation des dispositions du statut que du détournement de pouvoir.
En effet, c'est avec une loyauté à laquelle il convient de rendre hommage, et dont on rencontre malheureusement peu d'exemples dans une administration publique, que, dans sa défense, le représentant du Parlement européen reconnaît que le véritable objet de la décision attaquée a été de poser une condition de nationalité sous le couvert d'une condition de connaissance linguistique, tout en affirmant d'ailleurs que le but ainsi poursuivi était parfaitement légal.
Dans ces conditions, la première question est de savoir si un «avis de vacance d'emploi» peut comporter une condition quant à la nationalité du candidat appelé à occuper cet emploi, ce qui est une question de légalité objective au premier chef. Ensuite, si une réponse affirmative était donnée à cette question, s'en poserait une deuxième: est-il possible de traduire la condition de nationalité en termes «linguistiques»? Moins importante peut-être, et sans grande portée pratique dans l'espèce, cette deuxième question n'en serait pas moins de nature à soulever des problèmes fort délicats dans d'autres cas, étant donnée la répartition des langues, ou la considération qui leur est attribuée, dans certains pays de la Communauté; il est bien inutile d'insister: nous savons tous que langue et nationalité sont deux choses fort différentes. Cependant, même sur ce second point, c'est plutôt à notre avis encore une question de légalité objective qu'il faudrait résoudre, puisqu'en somme elle se poserait de la manière suivante: un tel procédé, évidemment «détourné», ne pourrait-il pas néanmoins être «légalement» utilisé en vue d'obéir aux dispositions de l'article 27, alinéa 1, du statut qui ne prescrivent le recrutement que «sur une base géographique aussi large que possible»? Autrement dit, la condition linguistique, nécessairement imparfaite pour obtenir d'une manière certaine le résultat national souhaité, ne demeure-t-elle pas ainsi conforme à l'article 27 qui n'exprime, lui aussi, qu'une tendance? Encore une fois, cette seconde question relève plutôt, à notre avis, de la légalité objective que du détournement de pouvoir.
Examinons donc la première question.
Nous voudrions d'abord écarter une objection de la défense, d'après laquelle il conviendrait de dissocier nettement ce qui relève de l'article 27, et qui a trait aux conditions de recrutement — seule question posée dans le recours — et ce qui relève de l'article 45, concernant notamment la promotion, problème étranger au litige. L'avis de vacance aurait fait application exclusivement de l'article 27, dans une première phase au cours de laquelle il convenait uniquement de déterminer les conditions d'accès à l'emploi dont la vacance était portée à la connaissance du personnel. Ce n'est qu'ensuite que se serait ouverte éventuellement la procédure de promotion visée à l'article 45 par l'examen des titres des candidats remplissant les conditions fixées, de sorte que le requérant ne peut se fonder sur l'article 45 pour contester une décision prise sur la base de l'article 27.
Messieurs, cette thèse, sur laquelle le défendeur a encore insisté lors de la procédure orale, ne nous paraît pas exacte, ou, du moins, elle suppose le problème résolu.
La question est, en effet, de savoir précisément si, en l'espèce, nous nous trouvons en présence d'une opération de recrutement relevant de l'article 27. L'avis de vacance d'emploi est prévu à l'article 4, parmi les dispositions générales, et non au chapitre premier du titre III relatif au recrutement. Lorsqu'une vacance d'emploi s'ouvre, et que l'autorité compétente décide de la combler, on ne sait pas encore comment il y sera pourvu: promotion, mutation, concours interne ou externe. Est-ce que toutes ces modalités ne sont que les divers procédés destinés à opérer un «recrutement», au sens de l'article 27? C'est justement ce qui est contesté et que nous aurons à examiner.
Notons seulement, pour l'instant, que, si les deux phases dont il s'agit, avis de vacance et appel à la promotion, sont distinctes et successives dans le temps, elles n'en sont pas moins juridiquement liées dans la mesure où, en fixant certaines conditions relatives à l'accès à l'emploi, elles réduisent par là même le nombre des fonctionnaires «ayant vocation à la promotion», parmi lesquels s'opère la promotion aux termes de l'article 45. Celui-ci ne peut rester étranger au litige. Au surplus, la décision attaquée elle-même, au début et à la fin, fait expressément allusion à la procédure de la promotion en vue de pourvoir l'emploi: les conditions précisées in fine sont l'exacte application de l'article 45.
Le terrain étant ainsi déblayé, arrivons- en au nœud du litige qui a trait à l'interprétation de l'article 27, alinéa 1, dont nous rappelons les termes : «Le recrutement doit viser à assurer à l'institution le concours de fonctionnaires possédant les plus hautes qualités de compétence, de rendement et d'intégrité, recrutés sur une base géographique aussi large que possible parmi les ressortissants des États membres des Communautés.»
Donc, un premier point est certain, et ne semble d'ailleurs pas contesté: la prise en considération de la «base géographique aussi large que possible» ne s'applique qu'au recrutement. Toute la question est de savoir ce qu'il faut entendre par là.
Faut-il, comme le soutient la défenderesse, étendre cette notion, au moins pour l'application de l'article 27, à tous les cas où il s'agit de pourvoir à une vacance d'emploi, l'administration étant en droit, à l'occasion de l'existence même de cette vacance, de maintenir et, si besoin est, de rétablir un équilibre satisfaisant entre les nationalités? Faut-il, au contraire, limiter la notion de recrutement à la nomination comme fonctionnaire d'une personne qui n'a pas encore cette qualité? Faut-il — solution intermédiaire — comprendre parmi les «recrutés» tous ceux qui accèdent à une catégorie ou à un cadre dont ils ne font pas encore partie? Faut-il, enfin, faire une distinction suivant que l'emploi à pourvoir est un emploi «nouveau» ou déjà existant? Tels sont, semble-t-il, les différents critères entre lesquels il convient de choisir pour définir la notion de «recrutement» au sens de l'article 27 du statut.
Sans vouloir élargir exagérément le débat, il est permis de rappeler les deux conceptions théoriques qui s'opposent quant à la manière d'assurer le fonctionnement de l'administration, l'une qui a son origine aux États-Unis d'Amérique, où elle a d'ailleurs beaucoup évolué, l'autre qui, malgré certaines influences de la première, reste à la base des divers systèmes européens.
Dans la première conception, les services de l'administration comprennent tous les «emplois» nécessaires à son fonctionnement et dont chacun correspond à l'accomplissement de tâches particulières: c'est le «job» et l'idéal est qu'à chaque job soit affecté celui qui est le plus apte à en remplir les fonctions (the right man in the right place). Le «recrutement» est alors l'opération par laquelle la personne jugée idoine est pourvue de cet emploi, par un contrat appelé à déterminer les droits et obligations respectifs des parties.
La deuxième conception repose sur l'idée que le service public obéit à des règles propres tenant à la nature particulière des tâches et des responsabilités incombant à ce «patron» qui n'est pas comme les autres, c'est-à-dire l'État: continuité du service public, prédominance de l'intérêt général, etc. Il est donc nécessaire de créer un corps de «fonctionnaires» destinés en principe à demeurer attachés au service public, ceux qu'on appelle les «serviteurs de l'État» et qui doivent posséder non seulement les aptitudes professionnelles que comporte leur fonction, mais les qualités générales inhérentes à la nature de leur mission: dévouement à la chose publique, sens de l'intérêt général, etc.; d'où la nécessité, dans l'intérêt même de l'État, de les doter, en contrepartie de leurs obligations spéciales, d'un «statut» qui, non seulement les protège de l'arbitraire, mais leur permette de faire une «carrière» où une combinaison aussi harmonieuse que possible du choix et de l'ancienneté récompensera les meilleurs sans désavantager les autres au delà de certaines limites.
Dans cette conception, le recrutement n'est autre que l'opération par laquelle l'agent entre au service public comme fonctionnaire, par la voie d'une nomination, c'est-à-dire d'un acte unilatéral qui le soumet de plein droit aux règlements, actuels et futurs, régissant la fonction publique. Seul le premier emploi, normalement à la base de la hiérarchie, est pourvu par voie de recrutement; les autres le seront par voie d'avancement à mesure que se déroulera la carrière.
Cependant, pour tenir compte des différences de qualifications que comportent les divers degrés de la hiérarchie, il est d'usage de diviser celle-ci en un certain nombre de catégories dont chacune correspond à un niveau déterminé de connaissances ou d'expérience professionnelle. L'entrée au service public se fait alors en principe à la base de chacune de ces catégories, à l'intérieur de laquelle se déroule la carrière; toutefois, certaines facilités sont souvent données à ceux qui sont déjà fonctionnaires et qui désirent passer dans la catégorie supérieure à celle à laquelle ils appartiennent.
Tel est bien, croyons-nous, et réserve faite, bien entendu, des innombrables dérogations ou assouplissements dont il est toujours accompagné, le système correspondant à la deuxième conception.
Or, Messieurs, il suffit de parcourir le statut pour s'apercevoir que cette deuxième conception est aussi la sienne.
Dans le titre premier, intitulé «dispositions générales», nous voyons déjà posés les principes essentiels. L'article premier déclare qu'«est fonctionnaire des Communautés au sens du présent statut toute personne qui a été nommée dans les conditions prévues à ce statut dans un emploi permanent d'une des institutions des Communautés» : c'est bien l'acte unilatéral, la nomination, qui confère la qualité de fonctionnaire en consacrant à la fois son entrée au service en vue d'y occuper un emploi et sa soumission au statut.
L'article 4 fait apparaître pour la première fois la notion de promotion à côté de celle de nomination en les distinguant: chacun des deux procédés peut être utilisé afin de «pourvoir à la vacance d'un emploi» (et ne peut même avoir d'autre objet), mais un ordre de préférence est institué, dont l'agencement sera organisé au titre III; bien que n'entrant pas encore dans le détail de cet agencement, l'article 4 n'en énonce pas moins déjà clairement le principe sur lequel il repose: faire appel en premier lieu aux «moyens du bord», si vous permettez cette expression, c'est-à-dire aux fonctionnaires déjà en service, avant de chercher ailleurs.
Vient ensuite l'article 5, paragraphe 1, qui, selon la pure orthodoxie de la deuxième conception que nous avons rappelée il y a un instant, répartit les emplois relevant du statut en quatre catégories, A, B, C et D, «suivant la nature et le niveau des fonctions auxquelles ils correspondent». Ici, cependant, nous voyons apparaître un mécanisme sur lequel nous reviendrons, c'est le «regroupement» des divers grades de chaque catégorie en «carrières généralement étalées sur deux grades», le terme «carrières» ayant évidemment dans ce texte un sens particulier, plus étroit que celui qui lui est habituellement donné. Signalons enfin le paragraphe 3 de ce même article 5, aux termes duquel «les fonctionnaires appartenant à une même catégorie ou à un même cadre (le cadre — il s'agit du cadre linguistique — obéissant aux mêmes règles que la catégorie) sont soumis respectivement à des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière». Bien que l'interprétation de ce texte puisse prêter à discussion, il paraît bien cependant en résulter que l'on considère comme normale une «carrière» (au sens général et traditionnel cette fois) se «déroulant» dans l'ensemble de la catégorie et que, par voie de conséquence, le «recrutement» dont il est question ici vise l'entrée dans la catégorie, et non l'avancement à l'intérieur de celle-ci.
Passons maintenant au titre III pour voir si les dispositions de détail confirment ou non les indications tirées du titre premier.
Ce titre III est intitulé : «De la carrière du fonctionnaire», et ici encore, sans aucun doute, le terme «carrière» retrouve son sens habituel. Selon une technique classique en la matière, on envisage successivement, dans quatre chapitres, les problèmes relatifs à l'entrée en fonctions (chapitre premier: Recrutement), à la situation juridique du fonctionnaire une fois recruté (chapitre 2: Positions), au déroulement de la carrière (chapitre 3: Notation, avancement d'échelon et promotion) et, enfin, à la sortie de fonctions (chapitre 4: Cessation définitive des fonctions). Ce sont évidemment les chapitres premier et 3 qui nous intéressent.
Or, il nous paraît résulter de la manière la plus évidente d'une lecture comparative de ces deux chapitres que la «promotion», dont les modalités sont fixées à l'article 45 et qui a pour objet l'accès à un grade supérieur dans une catégorie, n'est pas un «recrutement» au sens du chapitre premier, notamment de l'article 27.
Le chapitre premier, dans ses dispositions essentielles, ne s'applique qu'au recrutement extérieur, c'est-à-dire aux conditions d'entrée au service des personnes qui ne sont pas encore fonctionnaires. C'est l'objet des articles 27 et 28. Article 27 : «le recrutement doit viser à assurer à l'institution le concours de fonctionnaires possédant les plus hautes qualités de compétence, de rendement et d'intégrité…»; il s'agit là de conditions absolument générales qui sont exigées de toute personne désirant entrer comme fonctionnaire au service des Communautés. La suite du texte le confirme : «les fonctionnaires sont choisis sans distinction de race, de croyance ou de sexe». Tel est le «recrutement» au sens de l'article 27, et il en est de même de l'article 28. Une fois l'entrée au service consacrée par l'acte de nomination, l'agent est et demeure «fonctionnaire» tant qu'il n'a pas été régulièrement privé de cette qualité après une procédure régulière (révocation, licenciement, etc.); il est, une fois pour toutes, «recruté».
La suite du chapitre confirme d'ailleurs cette interprétation. En particulier, l'article 29, paragraphe 2, autorisant une «procédure de recrutement autre que celle du concours» pour le «recrutement» des fonctionnaires des grades A 1 et A 2, ainsi que dans des cas exceptionnels pour des emplois nécessitant des qualifications spéciales, s'applique, de toute évidence, au recrutement de candidats non encore fonctionnaires. Il en est de même de l'article 38, prescrivant un examen médical du candidat, qui n'est qu'une application de l'article 28. Il en est de même, enfin, de l'article 34 sur le stage, dont on ne conçoit pas qu'il soit applicable à un candidat déjà fonctionnaire, puisque l'insuffisance du stage peut entraîner le licenciement: en tout cas faudrait-il admettre, si un stage est imposé à un tel candidat, qu'en cas d'insuffisance, il est remis dans sa position antérieure, mais non licencié.
Il y a lieu d'observer, il est vrai, que certaines dispositions de ce chapitre premier débordent le cadre du recrutement et règlent d'une manière plus générale, le problème de la vacance d'emploi. Il en est ainsi notamment de l'article 29, où l'on trouve précisé l'ordre de préférence que nous avons vu amorcé, à l'article 4, c'est-à-dire l'ordre dans lequel on doit recourir successivement aux différents procédés prévus pour pourvoir aux vacances : a) promotion et mutation au sein de l'institution; b) concours interne à l'institution; c) transfert de fonctionnaires d'autres institutions des Communautés; d) enfin, si aucun de ces procédés n'a donné de résultat, ouverture de la procédure de concours «externe» ou «général», suivant la terminologie en usage dans nos institutions: à ce moment (et la manière dont la rédaction est conduite le montre bien) on renoue avec le fil conducteur de tout le chapitre pour retrouver les règles relatives au recrutement. De même, l'article 30 relatif à la procédure du concours s'applique évidemment au concours interne comme au concours externe, quoiqu'il s'agisse essentiellement du concours externe, celui qui est destiné au recrutement. Cependant, il convient d'observer que, dans toutes ces dispositions, le terme «recrutement» n'est pas utilisé: on emploie des expressions telles que «en vue de pourvoir aux vacances d'emploi» (article 29), ou «les candidats ainsi choisis sont nommés» (article 31). Finalement, nous n'avons trouvé qu'un seul texte où le mot «recruté» est employé dans un cas qui déborde le cadre du recrutement extérieur: c'est l'article 32, aux termes duquel «le fonctionnaire recruté est classé au premier échelon de son grade», sauf certaines dérogations possibles. C'est là une règle qui, sans doute, s'applique à tous les candidats entrant dans une carrière, même s'ils sont déjà fonctionnaires à un autre titre. En résulte-t-il que la notion de recrutement, telle que nous l'avons dégagée jusqu'à présent, devrait être élargie, en particulier pour l'application de l'article 27 actuellement en cause? C'est fort douteux, étant donné l'objet bien différent de ces deux dispositions, mais la question peut sans doute être réservée. En effet, la notion de recrutement ne pourrait en tout cas être entendue que comme visant au maximum, outre l'entrée au service de ceux qui ne sont pas encore fonctionnaires, l'accès à un nouveau cadre ou à une nouvelle catégorie, lequel ne peut normalement avoir lieu qu'après concours, mais non l'accès par voie de promotion à un grade supérieur de la même catégorie ou du même cadre. C'est ce que confirme, à notre avis, de manière décisive l'examen de l'article 45 relatif à la promotion auquel nous arrivons maintenant.
Cette disposition figure, non au chapitre premier, qui concerne le recrutement, mais au chapitre 3, intitulé, nous l'avons dit : «Notation, avancement d'échelon et promotion». Il s'agit ici des règles concernant le «déroulement de la carrière», celle-ci ayant commencé avec le recrutement. Nous trouvons d'abord ce qui concerne la notation (article 43), qui est en réalité un rapport périodique sur «la compétence, le rendement et la conduite dans le service de chaque fonctionnaire». Ce n'est pas par hasard que cette disposition est incluse dans un chapitre consacré à l'avancement car c'est en une telle matière, du moins en tant que l'avancement a lieu au choix, que l'appréciation de l'aptitude et des mérites est plus particulièrement nécessaire. Ensuite vient l'article 44 réglant l'avancement d'échelon, qui est automatique, puis notre article 45 sur l'avancement de grade, qu'on désigne du terme, d'ailleurs parfaitement correct, de «promotion».
Permettez-nous, Messieurs (ce sera la dernière lecture de texte que nous vous infligerons), de rappeler les termes de cet article :
«1.
La promotion est attribuée par décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination. Elle entraîne pour le fonctionnaire la nomination au grade supérieur de la catégorie ou du cadre auquel il appartient. Elle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade, après examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion ainsi que des rapports dont ils ont fait l'objet.
Ce minimum d'ancienneté est, pour les fonctionnaires nommés au grade de base de leur cadre ou de leur catégorie, de six mois à compter de leur titularisation; il est de deux ans pour les autres fonctionnaires.
2.
Le passage d'un fonctionnaire d'un cadre ou d'une catégorie à un autre cadre ou à une catégorie supérieure ne peut avoir lieu qu'après concours.»
Trois remarques s'imposent à cette lecture: tout d'abord, la distinction qui est faite entre l'avancement de grade à l'intérieur de la catégorie ou du cadre, qui seul peut être l'objet d'une promotion, et ce que le statut appelle le «passage» d'une catégorie à une autre, qui exige un concours. Ensuite, le fait que la promotion peut toujours avoir lieu sans concours. Enfin, l'absence de toute distinction, pour l'avancement de grade à l'intérieur de la catégorie ou du cadre, entre les grades «regroupés en carrières», au sens de l'article 5, et les autres: autrement dit, la règle est la même, qu'il s'agisse pour le fonctionnaire de postuler simplement le grade supérieur de la carrière ainsi entendue, lorsque celle-ci a été regroupée en deux grades, ou qu'il s'agisse de «sortir» de cette carrière pour monter plus haut à l'intérieur de la catégorie. Nulle part n'apparaît de manière plus manifeste la double acception que comporte la «carrière» d'après le statut. Ici, de toute évidence, la carrière est constituée par l'entière hiérarchie des grades de la catégorie, ce qui ne veut pas dire, bien entendu, que les fonctionnaires qui ont débuté au bas de l'échelle parviendront tous, ou même normalement, au grade le plus élevé de leur catégorie, surtout s'il s'agit de la catégorie A, mais que tout fonctionnaire titulaire d'un grade a «vocation» à postuler un emploi du grade supérieur de la catégorie à laquelle il appartient, que ce grade supérieur soit inclus ou non dans la carrière au sens étroit de l'article 5.
Mais alors, dira-t-on, pourquoi cette notion étroite à côté de la notion normale? Messieurs, vous le savez, il s'agit là d'une conception introduite dans le projet de statut sur la demande insistante des représentants du personnel et d'ailleurs fortement appuyée par le Parlement européen: c'est la querelle entre les partisans du système dit, improprement d'ailleurs, des «positions» et du système dit, plus improprement encore, des «carrières». En réalité, la seule caractéristique des grades «regroupant» une carrière réside en ce que ces grades (deux au maximum) sont réputés correspondre aux mêmes qualifications quant à l'exercice des fonctions, ce qui se traduit par une série d'accolades à l'annexe I; par exemple: administrateur principal (grades A 4 et A 5), administrateur (grades A 6 et A 7), de sorte que, à moins d'avoir démérité, un fonctionnaire du grade inférieur devrait normalement accéder, bien que ce soit au choix, au grade supérieur de la carrière ainsi entendue, tandis que le passage à un grade qui fait sortir l'agent de sa carrière peut exiger certaines aptitudes qu'un fonctionnaire, même méritant, ne possède pas nécessairement. Il s'agit donc là, nous le reconnaissons volontiers, d'une garantie appréciable au profit des fonctionnaires; encore faut-il que l'institution propose, et que l'autorité budgétaire accorde, dans le grade supérieur de la carrière au sens étroit, un nombre d'emplois suffisant pour permettre cet unique avancement de grade dans des conditions satisfaisantes.
Mais, Messieurs, l'introduction de ce système, destiné encore une fois à donner une garantie supplémentaire aux fonctionnaires, ne doit pas avoir pour effet de porter atteinte à l'application de l'article 45 qui, en vertu de la priorité accordée à la promotion par les articles 4 et 29, fait de celle-ci le procédé normal pour permettre l'accès à un grade supérieur dans la catégorie à laquelle appartient le fonctionnaire, que ce grade soit ou non enfermé dans la «carrière» au sens de l'article 5.
Telles sont les raisons, tirées aussi bien des textes (et nous nous excusons d'en avoir tant cités) que de la conception générale qui résulte de leur rapprochement, pour lesquelles nous estimons impossible d'admettre que le passage d'un grade au grade immédiatement supérieur par voie de promotion puisse être considéré comme un «recrutement» au sens de l'article 27.
On pourrait encore songer, il est vrai, à faire une distinction suivant que l'emploi à pourvoir est un emploi «nouveau» ou un emploi déjà existant. Vous vous rappelez qu'à l'audience, l'honorable avocat de la défenderesse a insisté sur ce point, cherchant à démontrer que l'emploi déclaré vacant venait d'être créé. Il a d'ailleurs nettement précisé que, en serait-il autrement, c'est-à-dire même s'il s'était agi d'un emploi ancien, la solution ne serait pas différente, le Parlement européen entendant se réserver le droit de rétablir l'équilibre des nationalités à l'occasion de chaque vacance.
En tout cas, nous ne voyons pas, quant à nous, sur quel fondement pourrait être justifiée une telle distinction. D'abord faudrait-il s'entendre sur ce qu'est un «emploi nouveau». S'agit-il d'une augmentation du nombre des emplois arrêté par catégories et par grades dans chaque carrière en vertu de l'article 6, c'est-à-dire des emplois budgétaires? S'agit-il d'une acception plus proche de la fonction que le terme «emploi» possède dans d'autres dispositions du statut? Nous ne savons.
D'autre part, et en tout état de cause, il serait, à notre avis, tout à fait arbitraire et contraire tant à la lettre qu'à l'esprit du statut de s'engager sur une telle voie. L'article 29, pas plus que l'article 45 ni aucune autre disposition, ne font la moindre allusion à une pareille distinction: dès lors qu'un emploi est vacant, et que l'administration a décidé de pourvoir à cette vacance, la procédure habituelle, qui fait appel par priorité à la promotion, doit s'ouvrir.
Et c'est tout à fait normal: si des postes supplémentaires sont créés dans un grade, ils reviennent d'abord aux fonctionnaires du grade inférieur qui, remplissant les conditions exigées et possédant les aptitudes requises, ont vocation à cet avancement; s'il n'y en a pas, ou pas suffisamment, on passera alors aux stades suivants, concours interne, etc. La création de nouveaux emplois provoque nécessairement un «appel vers le haut», qui est toujours le bienvenu et qui dégage d'autant la base, élargissant alors le champ du recrutement: c'est là que l'article 27 trouvera son application. D'ailleurs, il faut penser aussi à l'hypothèse inverse, celle de la réduction des emplois: il n'est pas exclu que les Communautés européennes connaissent un jour ces mouvements de bascule familiers aux administrations nationales.
Nous en revenons ainsi à cette idée de bon sens, qu'a rappelée avec tant de chaleur l'honorable avocat du requérant lors de la procédure orale, c'est que l'équilibre de nationalité doit être recherché au départ, essentiellement lors de l'appel aux candidatures extérieures, quand les candidats ne sont pas encore fonctionnaires de la Communauté, car telle est bien la notion commune de «recrutement», surtout dans le contexte des articles 27 et 28. Tout au plus, cependant, pourrait-on envisager que l'article 27 s'applique aussi lors des concours internes destinés à permettre un changement de catégories, si l'on est sensible au fait que les fonctionnaires faisant partie d'une catégorie n'ont pas vocation à passer dans une catégorie supérieure; mais, encore une fois, il n'est pas nécessaire de prendre parti sur ce point dans le présent litige. Il suffit de constater que l'avis de vacance attaqué ne pouvait pas légalement comporter la condition critiquée, alors qu'il avait pour objet et ne pouvait avoir d'autre objet, que d'ouvrir la procédure de promotion, et non d'opérer par voie de recrutement.
Il resterait encore à savoir comment, lorsque l'article 27 est d'application (ce qui n'est pas le cas, nous croyons l'avoir démontré), il convient de l'appliquer pour obtenir le résultat recherché. Est-on en droit de poser expressément une condition de nationalité comme condition du concours? La franchise le voudrait, mais la bienséance, qui est souvent une forme licite du minimum d'hypocrisie qu'exigent les relations sociales, s'y oppose probablement. D'autre part, il n'est pas possible de poser une condition linguistique particulière qui Serait étrangère à la nature de l'emploi à pourvoir.
En revanche, il serait légitime, à notre avis, de poser une telle condition (venant s'ajouter à la condition générale de l'article 28 f) lorsque les nécessités du service, sinon celles de l'emploi lui-même, semblent l'exiger, par exemple dans le cas où, à l'intérieur d'un service, il se trouve qu'une des langues de la Communauté n'est représentée par aucun agent.
Enfin, une certaine latitude existe du fait que les jurys de concours sont tenus dans la mesure du possible de dresser une liste d'aptitude comportant un nombre de candidats au moins double du nombre des emplois mis au concours (article 5 de l'annexe III). Bien entendu, le jury doit dresser cette liste avec la plus parfaite impartialité, mais sans doute admettra-t-on que l'autorité investie du pouvoir de nomination, appelée à choisir sur cette liste, puisse user de son pouvoir discrétionnaire en tenant compte, lorsque du moins les titres des candidats sont sensiblement équivalents, des considérations de l'article 27. Tous ces problèmes sont bien connus des institutions et y sont habituellement résolus dans cet esprit.
Si nous avons cru pouvoir émettre ces quelques remarques, c'est uniquement pour essayer de montrer quelle est la portée réelle de l'article 27. Ainsi entendue, peut-être cette portée apparaîtra-t-elle encore trop grande à ceux qui sont pénétrés de l'esprit communautaire et voudraient une administration européenne à l'image exacte d'une administration nationale. Peut-être, à l'inverse, semblera-t-elle insuffisante à des esprits moins optimistes. Nous croyons, quant à nous, qu'elle est sage, conforme au texte de l'article 27 qui, ne l'oublions pas, parle seulement d'une «base géographique aussi large que possible», ce qui ne peut jamais permettre d'aller à l'encontre d'une disposition impérative du statut, et qu'elle est enfin de nature à opérer d'une manière raisonnable la conciliation entre les deux impératifs contraires dont nous avons parlé au début de nos explications. Ajoutons que, contrairement à ce que le requérant croit être une opinion répandue parmi les responsables de l'administration du Parlement européen (mais celle-ci s'en défend), nous pensons personnellement, non seulement qu'une administration ne doit jamais être politisée, mais qu'elle doit l'être d'autant moins que l'organisme qu'elle sert est lui-même plus politique.
Nous souhaitons sincèrement que, si vous adoptez notre manière de voir, le Parlement européen s'y rallie à son tour sans arrière-pensée. Après avoir tant fait pour obtenir l'élaboration du statut et avoir contribué lui-même si efficacement à cette élaboration, on ne peut imaginer qu'il se contente, dans sa propre administration, d'un monument qui n'aurait conservé que la façade et n'aurait plus de statut que le nom.
Pour ce qui est des conclusions à fin d'indemnité, elles ne peuvent être accueillies: si l'administration exécute votre arrêt, et quelles que soient d'ailleurs les conséquences de cette exécution, le requérant aura eu satisfaction. D'autre part, le sursis, vous le savez, a été prononcé et aucun dommage ne peut avoir été causé au requérant jusqu'à présent, puisque la décision dont il demande l'annulation n'a pas reçu d'exécution.
Nous concluons :
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à l'annulation de l'avis de vacance d'emploi attaqué en tant qu'il comporte comme condition une connaissance parfaite de l'italien;
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au rejet des conclusions à fin d'indemnité;
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et à ce que les dépens soient supportés par la partie défenderesse.