62012CC0556
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentadas el 16 de enero de 2014 (
1
)
Asunto C‑556/12
TDC A/S
contra
Teleklagenævnet[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Østre Landsret (Dinamarca)]
«Directiva 2002/19/CE — Acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados — Artículo 2, letra a) — Definición de «acceso» — Artículos 8 y 12 — Facultad de la autoridad nacional de reglamentación de imponer obligaciones a operadores de telecomunicaciones — Obligación de una empresa propietaria de una red de fibra óptica de suministrar, a petición de otra empresa de telecomunicaciones, un cable de acometida de una longitud máxima de 30 metros al usuario final — Proporcionalidad de la medida — Toma en consideración de elementos como la inversión inicial o la existencia de un sistema de fijación de precios»
1.
Con la presente cuestión prejudicial el Østre Landsret (Tribunal Regional del Este, Dinamarca) solicita al Tribunal de Justicia una interpretación de los artículos 2, letra a), 8 y 12 de la Directiva 2002/19/CE, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados. (
2
) Más específicamente, el órgano remitente pregunta si la imposición de una obligación sobre el operador titular de una red de fibra de vidrio consistente en la instalación de cables de acometida, a petición de otro operador de la competencia, y siempre que la instalación sea inferior a 30 metros de distancia, es conforme con las referidas disposiciones.
2.
El asunto suscita varias cuestiones de interés, pues la Directiva 2002/19 no es clara en todos sus preceptos y, entre otros extremos, no especifica si la instalación de un cable de acometida, y en concreto la ampliación de la red existente a petición de un competidor, es un supuesto de «acceso» en el sentido de la misma.
I. Marco jurídico
3.
La Directiva 2002/19, en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE, define, en su artículo 2, la noción de «acceso» en los siguientes términos:
«a)
Acceso: la puesta a disposición de otra empresa, en condiciones definidas y sobre una base exclusiva o no exclusiva, de recursos o servicios con fines de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, incluyendo cuando se utilicen para el suministro de servicios de la sociedad de información o de servicios de contenidos de radiodifusión. Este término abarca, entre otros aspectos, los siguientes: el acceso a elementos de redes y recursos asociados que pueden requerir la conexión de equipos por medios fijos y no fijos (en particular, esto incluye el acceso al bucle local y a recursos y servicios necesarios para facilitar servicios a través del bucle local); el acceso a infraestructuras físicas, como edificios, conductos y mástiles; el acceso a sistemas informáticos pertinentes, incluidos los sistemas de apoyo operativos; el acceso a sistemas de información o bases de datos para prepedidos, suministros, pedidos, solicitudes de mantenimiento y reparación, y facturación; el acceso a la conversión del número de llamada o a sistemas con una funcionalidad equivalente; el acceso a redes fijas y móviles, en particular con fines de itinerancia; el acceso a sistemas de acceso condicional para servicios de televisión digital y el acceso a servicios de redes virtuales».
4.
Asimismo, la Directiva prevé la posibilidad en sus artículos 8 y 12 de que las autoridades nacionales impongan obligaciones a los operadores de telecomunicaciones. A los efectos del presente procedimiento, cabe destacar las siguientes disposiciones en los referidos artículos:
«Artículo 8
Imposición, modificación o supresión de las obligaciones
1.   Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para imponer las obligaciones a que se refieren los artículos 9 a 13 bis.
2.   Cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco) que un operador tiene un peso significativo en un mercado específico, las autoridades nacionales de reglamentación impondrán, según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la presente Directiva.
[…]
4.   Las obligaciones impuestas con arreglo al presente artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco). Tales obligaciones sólo se impondrán previa consulta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva.
5.   En relación con el tercer guión del párrafo primero del apartado 3, las autoridades nacionales de reglamentación notificarán a la Comisión las decisiones de imponer obligaciones a los agentes del mercado o de modificar o suprimir dichas obligaciones, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 7 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco).
[…]
Artículo 12
Obligaciones relativas al acceso a recursos específicos de las redes y a su utilización
1.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, las autoridades nacionales de reglamentación estarán facultadas para exigir a los operadores que satisfagan las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a recursos asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos en aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales.
Se podrá imponer a los operadores, entre otras cosas, que:
a)
concedan acceso a terceros a elementos o a recursos específicos de las redes, incluido el acceso a elementos de las redes que no sean activos o el acceso desagregado al bucle local, para permitir, por ejemplo, la selección o preselección de operador o la oferta de reventa de la línea de abonado;
[…]
Las autoridades nacionales de reglamentación podrán acompañar dichas obligaciones de condiciones en materia de equidad, racionalidad y oportunidad.
2.   Cuando las autoridades nacionales de reglamentación estudien la conveniencia de imponer las obligaciones previstas en el apartado 1, y en particular al evaluar si dichas obligaciones resultarían coherentes con los objetivos establecidos en el artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco), habrán de tener en cuenta, en particular, los siguientes elementos:
a)
la viabilidad técnica y económica de utilizar o instalar recursos que compitan entre sí, a la vista del ritmo de desarrollo del mercado, teniendo en cuenta la naturaleza y el tipo de interconexión o acceso de que se trate, incluida la viabilidad de otros productos de acceso previo, como el acceso a conductos;
b)
la posibilidad de proporcionar el acceso propuesto, en relación con la capacidad disponible;
c)
la inversión inicial del propietario de los recursos, sin olvidar las inversiones públicas realizadas ni los riesgos inherentes a las inversiones;
d)
la necesidad de salvaguardar la competencia a largo plazo, prestando especial atención a la competencia económicamente eficiente basada en las infraestructuras;
e)
cuando proceda, los derechos pertinentes en materia de propiedad intelectual;
f)
el suministro de servicios paneuropeos.
[…]»
II. Los hechos y el litigio principal
5.
TDC A/S (en adelante, «TDC») es el operador histórico danés en el sector de las telecomunicaciones, circunstancia que lo convierte en estos momentos en un operador con peso significativo en el mercado, concretamente el de conexiones de banda ancha de cobre, televisión por cable y redes de fibra de vidrio.
6.
En el año 2009 TDC adquirió la red de fibra de vidrio DONG Energy por un importe de 425 millones de coronas danesas (DKK). Esta es la compra que hizo de TDC un operador con peso significativo en el mercado de conexiones de redes de fibra de vidrio.
7.
Como resultado de la posición de TDC en el referido mercado, la IT‑ og Telestyrelsen (Dirección de TI y de Telecomunicaciones Nacionales) le impuso varias obligaciones al amparo de los artículos 8 y 12 de la Directiva 2002/19, entre las que destaca la cuestionada en el presente procedimiento. En efecto, la IT‑ og Telestyrelsen exigió a TDC, siempre que existiera una previa solicitud de un operador competidor, la colocación de cables de acometida desde su infraestructura de fibra de vidrio hasta el usuario final, siempre que ello no implicara una obra de excavación superior a los 30 metros.
8.
TDC recurrió la resolución del IT‑ og Telestyrelsen ante el Teleklagenævnet (Consejo de Denuncias en materia de Telecomunicaciones), que resolvió desfavorablemente el recurso y confirmó en su integridad la resolución atacada. TDC volvió a recurrir, esta vez en vía jurisdiccional, dando así origen a la presente cuestión prejudicial.
III. Las cuestiones prejudiciales y el procedimiento ante el Tribunal de Justicia
9.
El 3 de diciembre de 2012 hizo entrada en el registro del Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales planteadas por el Østre Landsret, del siguiente tenor:
«1)
¿Engloba la definición de “acceso” contenida en el artículo 2, letra a), de la Directiva acceso, el acceso mediante la instalación de cables de acometida entre el punto de distribución en la red de acceso y el segmento de terminación en el inmueble del usuario final? ¿Supone alguna diferencia en la respuesta a la cuestión el hecho de que la longitud de tales cables de acometida sea, como máximo, de 30 metros?
2)
¿Abarca la expresión “acceso a elementos específicos de las redes y a recursos asociados, así como [...] su utilización”, contenida en el artículo 12 de la Directiva acceso de conformidad con el artículo 2 y el artículo 8 de la misma Directiva, la instalación de un cable de acometida en una distancia de 30 metros, como máximo, entre el punto de distribución en una red de acceso y el segmento de terminación en el inmueble del usuario?
3)
¿Resulta pertinente para responder a la cuestión 1 y a la cuestión 2, en el supuesto de que la obligación de acceso suponga la exigencia, por ejemplo, de instalar cables de acometida entre el punto de distribución de una red de acceso y el segmento de terminación en el inmueble del usuario final, que el propietario de una red de comunicaciones electrónica deba realizar una inversión que exceda considerablemente del coste de adquisición de la red de comunicaciones electrónicas a la que debe facilitarse el acceso?
4)
¿Resulta pertinente para responder a la cuestión 3 el hecho de que el propietario pueda recuperar los costes de instalación de los cables de acometida mediante una obligación establecida de control de precios?»
10.
Han presentado observaciones escritas TDC, los Gobiernos del Reino de Dinamarca, del Reino de Bélgica y de la República Francesa, así como la Comisión Europea.
IV. Análisis
11.
En esencia, las cuatro preguntas planteadas por el Østre Landsret son complementarias. En un primer momento, por medio de los dos primeros interrogantes, se suscita la cuestión de principio de si una obligación de instalar de un «cable de acometida» puede ser considerada como obligación de «acceso» en el sentido de la Directiva. En un segundo momento, se pregunta por las circunstancias que permiten pronunciarse respecto de la proporcionalidad de la obligación impuesta. Entre estas, la relativa al límite máximo de este cable es incorporada por el tribunal de reenvío al primero de los referidos momentos, siendo esta una opción que facilita, como se verá, la respuesta a la pregunta de principio.
12.
Abordaré en primer lugar la respuesta a las dos primeras preguntas, de manera conjunta. Una vez respondida la cuestión de principio, y a través de la respuesta a las preguntas tercera y cuarta, me pronunciaré sobre las circunstancias que, debidamente apreciadas por el juez nacional, pueden justificar, singularmente desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, la obligación impuesta.
A. Las cuestiones prejudiciales primera y segunda
1. Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
13.
El Østre Landsret nos plantea en sus cuestiones prejudiciales primera y segunda si la obligación, a petición de un operador competidor, de instalar un cable de acometida puede considerarse una forma de «acceso» en el sentido del artículo 2, letra a), así como de los artículos 8 y 12, apartado 1, de la Directiva 2002/19, preceptos ambos que garantizan el derecho de todo operador a hacer uso de las infraestructuras de telecomunicaciones, contando a tal fin con un derecho de acceso a las mismas.
14.
TDC ha defendido en sus observaciones escritas la tesis según la cual la instalación de un cable de acometida no puede en ningún caso constituir una modalidad de «acceso» a una red de infraestructuras en el sentido de la Directiva 2002/19. Según TDC, el «acceso» al que se refiere dicha Directiva en su artículo 2, letra a), en el que se define el concepto, se centra en la accesibilidad a infraestructuras existentes, y no en la construcción de infraestructuras nuevas. Esta interpretación no sólo encuentra acomodo en el artículo 2, letra a), sino también en el artículo 12, apartado 1, del mismo texto, cuando se refiere como un supuesto especial al acceso a los «recursos específicos de las redes, incluido el acceso a elementos de las redes que no sean activos o el acceso desagregado al bucle local, para permitir, por ejemplo la selección o preselección de operador o la oferta de reventa de la línea de abonado». En opinión de TDC, si la Directiva enumera supuestos especiales de acceso también habría previsto el supuesto especial consistente en la ampliación de la red, concretamente la instalación del cable de acometida.
15.
Los Gobiernos del Reino de Dinamarca, del Reino de Bélgica y de la República Francesa y la Comisión Europea, han defendido una tesis contrapuesta. En líneas generales, las observaciones de estos intervinientes proponen una interpretación teleológica de la Directiva 2002/19, cuyo resultado conduciría a incluir bajo el concepto de «acceso» también la creación de una infraestructura en parte nueva, siempre y cuando ello sea una condición necesaria para garantizar el efectivo acceso a la red. En opinión de los intervinientes referidos, cuando un operador ocupa una posición con un peso significativo en el mercado, como es el caso de TDC, los operadores competidores no están en situación de igualdad si sus servicios sólo pueden suministrarse una vez TDC decida realizar las obras de instalación del cable de acometida. Puesto que el cable de acometida se instala frecuentemente en el momento en que el consumidor demanda el servicio, TDC podría condicionar dicha instalación a que el consumidor demande un servicio prestado por TDC y no por un operador competidor. Este riesgo es el que justificaría una interpretación amplia del término «acceso», en la medida en que serviría para asegurar, en línea con los objetivos de la Directiva, una competencia real entre los operadores de telecomunicaciones.
2. El tenor literal de los artículos 2, letra a), 8 y 12, apartado 1, de la Directiva 2002/19
16.
El artículo 2, letra a), de la Directiva 2002/19 ofrece una definición de «acceso» aplicable al conjunto de disposiciones de dicho texto. Esta definición pretende ser exhaustiva y engloba a todas las formas posibles de acceso a la red al que tienen derecho los operadores de telecomunicaciones. Así lo confirma la exposición de motivos de la Directiva, cuando afirma que «el término “acceso” puede tener múltiples acepciones, motivo por el cual es necesario definir precisamente el sentido en el que se utiliza en la presente Directiva […]». (
3
)
17.
El primer aspecto digno de reseña aparece en el primer inciso del precepto, cuando se refiere con carácter general a que el «acceso» consiste en «la puesta a disposición de otra empresa, en condiciones definidas […] de recursos o servicios con fines de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas». (
4
) Del mismo se puede hacer deducir, con carácter general y con el fin de sistematizar el contenido del precepto, que la puesta a disposición de la red contiene lo que podría calificarse como una dimensión «pasiva» y otra «activa», dimensiones estas que recaen obviamente sobre el titular de la red. En efecto, el titular, dada su posición estratégica en tanto que propietario de la red sobre la cual necesariamente transitan los datos sobre los que se basa la comunicación, asume una obligación «pasiva» de acceso a la red, es decir, una obligación de abstención, a no impedir el acceso de otros operadores a su red, pero también una obligación «activa», de hacer, consistente en la prestación de servicios dirigidos exclusivamente a facilitar el acceso.
18.
La dimensión tanto «activa» como «pasiva» del «acceso» aparece nuevamente reflejada en el segundo inciso del precepto, cuando éste ofrece diversos ejemplos de «acceso». En particular, el precepto se refiere al acceso «a elementos de redes y recursos asociados que pueden requerir la conexión de equipos por medios fijos y no fijos (en particular, esto incluye el acceso al bucle local y a recursos y servicios necesarios para facilitar servicios a través del bucle local)». (
5
) Como se observa, el titular de la red pone a su disposición su red y, asimismo, se ve obligado a prestar determinados servicios necesarios, es decir, los servicios imprescindibles para que el acceso sea real y efectivo.
19.
La dimensión «activa» del «acceso» se encuentra acogida en las demás disposiciones de la Directiva 2002/19, relevantes a los efectos de este procedimiento. En efecto, el artículo 8, precepto en el que se enuncian de forma general las obligaciones que pueden imponer las autoridades nacionales de reglamentación, no hace ninguna especificación en cuanto al tipo de obligación, sea de no hacer o de hacer, limitándose a añadir que cuando un operador tenga un peso significativo en un mercado específico, las autoridades nacionales de reglamentación «impondrán según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la presente Directiva». En adelante, el artículo 8 sigue refiriéndose a las «obligaciones», sin especificar el tipo de conducta exigible al operador titular de la red.
20.
Los referidos artículos 9 a 13 y, muy especialmente, el artículo 12, concretan los posibles contenidos de la «obligación» de «acceso» cuya imposición podrán acordar las autoridades nacionales de reglamentación. El artículo 12 adquiere una especial relevancia en este procedimiento, pues se refiere a las obligaciones relativas al acceso a recursos específicos de las redes y a su utilización. Como ya ha quedado expuesto, la instalación de cables de acometida, tal como exige la autoridad nacional en el caso presente, formaría, en principio, parte de tales «recursos específicos».
21.
El apartado 1 del referido artículo 12 establece la facultad de las autoridades nacionales de reglamentación de exigir a los operadores titulares de la red «que satisfagan las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a recursos asociados, así como las relativas a su utilización». A continuación, el precepto enumera una serie de obligaciones sobre las que podrá pronunciarse la autoridad nacional de reglamentación. Esta relación, que es ejemplificativa tal como recuerda el propio precepto al añadir, antes de enumerarlas, «entre otras cosas», contiene tanto obligaciones de no hacer como de hacer. Así, entre las primeras aparece la obligación de conceder acceso a elementos de las redes que no sean activos o el acceso desagregado al bucle local (
6
). Entre las segundas, el precepto se refiere a la obligación de negociar de buena fe las solicitudes de acceso, (
7
) la prestación de servicios específicos en régimen de venta al por mayor para su reventa a terceros (
8
) o la prestación de determinados servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad de servicios de extremo a extremo ofrecidos a usuarios. (
9
)
22.
El límite que la Directiva 2002/19 impone a las autoridades nacionales de reglamentación en el caso de las obligaciones relativas al acceso a recursos específicos, queda recogido en el apartado 1, párrafo 3, así como en los apartados 2 y 3 del ya citado artículo 12. En el momento de adoptar la obligación, las autoridades nacionales de reglamentación deben asegurarse de que sean acordes con criterios de equidad, racionalidad y oportunidad, (
10
) así como valorar una serie de factores, como la viabilidad técnica y económica de la obligación, (
11
) la inversión inicial del propietario (
12
) o la necesidad de salvaguardar la competencia. (
13
)
23.
Si atendemos a la relación de obligaciones enunciadas en el artículo 12 es cierto, como ha defendido TDC en este procedimiento, que no aparece recogida la instalación del cable de acometida, es decir, una obra de extensión de la red hasta el punto de destino al usuario final, y a petición de un operador competidor. No obstante, y como se acaba de exponer, el hecho de que la obligación no aparezca ahí enunciada no implica en absoluto que se trate de una obligación incompatible con las facultades que la Directiva 2002/19 atribuye a las autoridades nacionales de reglamentación. Al contrario, en la medida en que la obligación de acceso, sea de no hacer o de hacer tenga como objeto, tal como exige el artículo 2, letra a), la «prestación de servicios de comunicaciones electrónicas», debe concluirse que la obligación entra en el ámbito de aplicación del artículo 8 y, en particular, del artículo 12.
24.
Con independencia de los argumentos de Derecho de la competencia que posteriormente se analizarán al explorar los objetivos de la Directiva 2002/19, basta con añadir en este momento que, visto el tenor literal de los artículos 2, letra a), 8 y 12 de la Directiva 2002/19, la obligación de prestar un servicio de instalación de un cable de acometida forma parte de las obligaciones de acceso sobre las que puede pronunciarse una autoridad nacional de reglamentación.
25.
Por último, debe tomarse en consideración el hecho de que la extensión de la red aquí referida no implica en modo alguno la ampliación del recorrido existente de la red, sino que únicamente facilita, allá donde ya existe una red, la conexión al usuario final. Se trata, por tanto, de una ampliación en un sentido muy circunscrito. Además, el hecho de que la obligación cuestionada sólo se refiera a cables de acometida de una extensión inferior a 30 metros, confirma que el objetivo de la medida no es obligar a TDC a ampliar su red, sino únicamente a facilitar la conexión final allá donde ya exista tal red.
26.
Por tanto, a la vista del tenor literal de los ya citados artículos 2, letra a), 8 y 12, entiendo que la obligación atacada en el proceso de instancia tiene por objeto una medida de «acceso» a la red.
3. Los objetivos perseguidos por la Directiva 2002/19
27.
La conclusión anterior se ve reforzada si atendemos también a los objetivos de la Directiva 2002/19, los cuales no se limitan únicamente a asegurar la interconexión y la interoperabilidad, sino también el mantenimiento de condiciones de competencia entre todos los operadores del mercado. La exposición de motivos insiste en la importancia de que el mercado de las telecomunicaciones carezca de restricciones que impidan a las empresas competir entre ellas de forma abierta y leal. Tal como destaca la exposición de motivos, las operadoras del sector, incluida lógicamente la titular de la red, deben actuar de tal forma que nada impida la conclusión de acuerdos dirigidos a «la consecución de un auténtico mercado paneuropeo más eficiente, con una competencia eficaz, servicios competitivos y una mayor oferta para los consumidores». (
14
)
28.
Precisamente las obligaciones que enuncia con carácter general el artículo 8 de la Directiva 2002/19, aunque sean adoptadas por las autoridades nacionales de reglamentación, van dirigidas, una vez se acuerdan, a lo que el precepto denomina «operadores con un peso significativo en un mercado específico». Es decir, se trata de obligaciones cuya finalidad es imponer cargas a un operador dominante con el fin de que su posición no altere las condiciones necesarias para el desenvolvimiento del mercado.
29.
Esta preocupación aparece claramente reflejada en el artículo 12 de la Directiva 2002/19, precepto especialmente relevante para este proceso, pues se refiere a las obligaciones de acceso a recursos específicos, precisamente las cuestionadas en autos. En su inciso final, el precepto, tras atribuir a las autoridades nacionales de reglamentación la facultad de imponer obligaciones a los titulares de las redes, declara que dichas obligaciones se acordarán «en aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales». Por tanto, las obligaciones de no hacer y de hacer a las que se refiere el artículo 12 de la Directiva 2002/19 tienen como objetivo último asegurar unas condiciones de competencia entre todos los operadores. El «acceso» cuya garantía regula la citada Directiva no es un fin en sí mismo, sino un medio para la consecución de un mercado competitivo de telecomunicaciones.
30.
En el caso de autos, la obligación cuestionada por TDC consiste en imponerle, a petición de un operador de la competencia, el deber de instalar el llamado cable de acometida, el cual permite la conexión entre el punto de distribución y el segmento de terminación en el inmueble del usuario final. La instalación es costosa, o al menos así consta en los autos. Según TDC, la colocación de cables de acometida cuesta por término medio la cantidad de 12000 DKK aproximadamente por usuario final potencial. La razón por la que la autoridad danesa ha impuesto dicha obligación se debe a que en Dinamarca, según nos informa el gobierno danés en sus observaciones escritas, existen miles de hogares en los cuales no se ha colocado ningún cable de acometida a partir de la fibra de vidrio hasta los inmuebles. El cable de acometida se instala normalmente sólo cuando el usuario final solicita formalmente un producto de banda ancha sobre la red de fibra de vidrio. Según las autoridades nacionales de reglamentación, el hecho de que TDC pueda decidir libremente cuándo deben conectarse los hogares a la red de fibra de vidrio y cuáles deben ser conectados, atribuye a TDC una ventaja competitiva frente a los demás operadores. Por esta razón, la obligación de instalación del cable de acometida sólo se produce a petición de un operador de la competencia. Dado el alto coste que supone el cumplimiento de esta obligación, la autoridad danesa ha limitado su cumplimiento a aquellos supuestos en los que la obra no sea superior a los 30 metros de distancia entre el punto de distribución y el segmento de terminación.
31.
Estoy de acuerdo con la Comisión Europea y con los Gobiernos del Reino de Dinamarca, del Reino de Bélgica y de la República Francesa, y entiendo que la obligación impuesta por el Teleklagenævnet es coherente con el mantenimiento de unas condiciones apropiadas de competencia en el mercado de las telecomunicaciones, concretamente el de los servicios prestados a través de fibra de vidrio. Es coherente porque la obligación permite la accesibilidad de los operadores de la competencia a una red para que, a partir de ese momento, estén en condiciones de igualdad a la hora de ofrecer servicios en la citada red. A pesar del elevado coste que conlleva el cumplimiento de la obligación, cuestión que abordaré al analizar la tercera y cuarta cuestiones prejudiciales, lo cierto es que la construcción de las instalaciones necesarias para que la red de fibra de vidrio alcance un mayor número de hogares, especialmente en el caso de una red como la aquí discutida, actualmente en fase de construcción, es un medio apropiado que hace efectivo el derecho de acceso a la infraestructura. No se trata, pues, de que TDC construya una nueva infraestructura, como ha argumentado en sus observaciones escritas. Se trata, por el contrario, de que TDC realice obras de instalación, siempre en puntos específicos, que hagan posible el derecho de acceso con el propósito de que las condiciones de competencia entre todos los operadores sean efectivas.
4. Recapitulación
32.
A la vista de los argumentos anteriores, entiendo que la obligación de instalación de un cable de acometida, previa solicitud de un operador de la competencia, y con un límite máximo de 30 metros de longitud, puede ser considerada como una obligación de hacer incardinada entre las que la Directiva 2002/19, en sus artículos 8 y 12, faculta a las autoridades nacionales de reglamentación a exigir a un operador con peso significativo en el mercado. Esta obligación no sólo es coherente con el objetivo de facilitar el «acceso» a la red de fibra de vidrio en cuestión, sino también con el de asegurar unas condiciones adecuadas de competencia entre todos los operadores del mercado.
33.
Como primera conclusión intermedia entiendo que el artículo 2, letra a) y, en particular, los artículos 8 y 12 de la Directiva 2002/19, deben ser interpretados en el sentido de que una «obligación» para garantizar el «acceso» a redes de telecomunicaciones puede incluir también, en línea de principio y bajo el respeto del principio de proporcionalidad, una obligación de instalación de un cable de acometida, previa solicitud de un operador de la competencia, y con un límite máximo de 30 metros de longitud. Las circunstancias que pueden hacer esta medida proporcionada las analizo a continuación, al hilo de la respuesta a las preguntas tercera y cuarta.
B. Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
34.
Con la tercera y cuarta pregunta contenida en el auto de remisión, el Østre Landsret nos transmite sus dudas respecto del impacto que pueda tener en la legalidad de la obligación impuesta a TDC, en primer lugar, el hecho de que el coste de la obligación sea superior al de la inversión realizada y, en segundo lugar, la existencia de un sistema de control de precios que permita a TDC recuperar sus costes de instalación.
35.
Aunque el órgano remitente divida las dos circunstancias reseñadas en dos preguntas independientes, lo cierto es que tienen una incidencia común en la legalidad de la medida. Es decir, ambas circunstancias condicionan el análisis de la proporcionalidad de la obligación impuesta a TDC.
36.
En efecto, el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2002/19, al referirse a las obligaciones que podrán imponer las autoridades nacionales de reglamentación, destaca que tales medidas «deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE». Los objetivos de este precepto incluyen, entre otros, la protección de los consumidores, la garantía del servicio universal o la garantía de la integridad de las redes. (
15
)
37.
Vista las preguntas del órgano remitente desde este ángulo, procede destacar que el ya citado artículo 12 exige a las autoridades nacionales de reglamentación, al objeto de imponer obligaciones a los operadores, que éstas sean «razonables», teniendo en cuenta, en todo caso, diversos elementos, entre los que se incluye la inversión inicial del propietario de los recursos. A continuación, el artículo 13 de la referida Directiva dedica su atención a las obligaciones de control de precios que las autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a los operadores. En su apartado 1, el precepto enuncia de forma contundente que «para favorecer la inversión por parte del operador, en particular en redes de próxima generación, las autoridades nacionales de reglamentación tendrán en cuenta la inversión efectuada por este último y le permitirán una tasa razonable de rendimiento en relación con el capital correspondiente invertido». No obstante, el precepto añade en su apartado 2 que el mecanismo de recuperación de costes o el mecanismo de fijación de precios acordado deberá servir «para fomentar la eficacia y la competencia sostenible y [potenciar] al máximo los beneficios de los consumidores».
38.
De todo lo anterior se deduce que la proporcionalidad de la obligación impuesta al operador dependerá, entre otros factores, de la inversión inicial del propietario de los recursos y de la existencia de un sistema de fijación de precios. Ahora bien, esta consideración no implica en absoluto que tales circunstancias condicionen automáticamente el juicio de proporcionalidad. Lo que exige la Directiva 2002/19 de las autoridades nacionales de reglamentación es una valoración en la que entren en juego estos y otros factores. Por tanto, la inversión inicial y el sistema de fijación de precios son elementos importantes en la valoración de la proporcionalidad de la medida, pero su ausencia puede verse compensada por la existencia de otras medidas que a la postre hagan de la obligación una medida proporcionada.
39.
En todo caso, esta apreciación no corresponde hacerla al Tribunal de Justicia, sino al juez nacional. Se trata evidentemente de un juicio en el que han de analizarse elementos fácticos que no pertenecen al ámbito jurisdiccional de un proceso prejudicial como el presente. A lo sumo, el Tribunal de Justicia debe proporcionar los elementos interpretativos necesarios para que el órgano remitente puede efectuar dicho juicio de proporcionalidad.
40.
Aunque el Tribunal de Justicia, al interpretar la Directiva 2002/19, ha tenido ya ocasión de insistir en la importancia de que las obligaciones impuestas a los operadores sean proporcionadas, (
16
) también ha destacado las «amplias posibilidades de intervención» de las autoridades nacionales de reglamentación. (
17
) Por tanto, la interpretación de los artículos 8 y 12 de la Directiva 2002/19, y en concreto el control de proporcionalidad que ahí se habilita, debe partir de la premisa de que las autoridades nacionales de reglamentación cuentan con un amplio margen de maniobra a la hora de imponer las obligaciones que consideren necesarias a los operadores del mercado y, en especial, a los operadores más significativos.
41.
A continuación, el órgano jurisdiccional remitente debe analizar si los objetivos perseguidos por la medida de la autoridad nacional de reglamentación se conforman con los objetivos enunciados tanto en el artículo 8 de la Directiva 2002/21, como con los contemplados en la Directiva 2002/19, entre los que destacan la garantía del acceso de los operadores a las redes de telecomunicaciones, el mantenimiento de una competencia efectiva entre operadores y la calidad del servicio al usuario final.
42.
Si los objetivos de la medida son acordes con los enunciados en la normativa de la Unión, el siguiente paso consiste en realizar un control de la adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. En el primero se apreciará si la medida adoptada es objetivamente adecuada para alcanzar los fines perseguidos. En el segundo se apreciará si existen medios menos restrictivos para alcanzar los fines referidos. Finalmente, la proporcionalidad en sentido estricto conlleva la realización de una ponderación entre los bienes e intereses en juego.
43.
Es precisamente en el último punto, el tercer paso del control de proporcionalidad, donde el órgano jurisdiccional remitente debe valorar si la autoridad nacional de reglamentación ponderó apropiadamente la onerosidad de la medida a la vista de los beneficios obtenidos de la misma. En ese momento resultará de especial importancia, por un lado, la valoración del coste de la inversión realizada por TDC y, por otro, la existencia de un sistema de fijación de precios que permita al operador recuperar la inversión realizada, a pesar de la obligación impuesta.
44.
Esta valoración corresponde, como es evidente, al órgano jurisdiccional remitente, pero teniendo en cuenta los criterios interpretativos ahora expuestos.
45.
Como segunda conclusión intermedia entiendo que la autoridad nacional de reglamentación debe tomar en cuenta, en el momento de la adopción de una obligación en el sentido de los artículos 8 y 12 de la Directiva 2002/19, tanto la inversión inicial realizada por el destinatario de la obligación como la existencia de un sistema de fijación de precios que permita al operador recuperar la inversión realizada. Ahora bien, es importante recordar que estos elementos deben valorarse en el marco de un juicio de proporcionalidad que, unidos a otros elementos, deben permitir a la autoridad nacional de reglamentación adoptar una decisión proporcionada.
V. Conclusión
46.
En vista de las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que dé respuesta a las preguntas planteadas por el Østre Landsret en el siguiente sentido:
«Los artículos 2, letra a), 8 y 12, en relación con el artículo 13, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, deben interpretarse en el sentido de que incluyen, entre las obligaciones relativas al acceso a recursos específicos de las redes, la dirigida al titular de una red de fibra de vidrio, operador con peso significativo en el mercado, consistente en la instalación de un cable de acometida, previa solicitud de un operador de la competencia, y con un límite máximo de 30 metros de longitud.
A estos efectos, las autoridades nacionales de reglamentación deben tomar en cuenta tanto la inversión inicial realizada por el destinatario de la obligación como la existencia de un sistema de fijación de precios que permita al operador recuperar la inversión realizada. El órgano jurisdiccional debe valorar, en el marco de un juicio de proporcionalidad, si la autoridad nacional de reglamentación se ha atenido a dichos criterios.»
(
1
)	Lengua original: español.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (DO L 108, p. 7), modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por la que se modifican la Directiva 2002/21/CE relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, la Directiva 2002/19/CE relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, y la Directiva 2002/20/CE relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (DO L 337, p. 37).
(
3
)	Tercer considerando.
(
4
)	Cursiva añadida.
(
5
)	Cursiva añadida.
(
6
)	Artículo 12, apartado 1, letra a).
(
7
)	Artículo 12, apartado 1, letra b)
(
8
)	Artículo 12, apartado 1, letra d)
(
9
)	Artículo 12, apartado 1, letra g).
(
10
)	Artículo 12, apartado 1, párrafo 3.
(
11
)	Artículo 12, apartado 2, letra a)
(
12
)	Artículo 12, apartado 2, letra c)
(
13
)	Artículo 12, apartado 2, letra d)
(
14
)	Quinto considerando.
(
15
)	El precepto destaca también, entre otros objetivos, la promoción de las personas con discapacidad y de la tercera edad [apartado 2, letra a)]; evitar el falseamiento y las restricciones de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas [apartado 2, letra b)]; promover un uso eficiente y velando por una gestión eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración [apartado 2, letra d)]; la supresión de obstáculos que aún se opongan al suministro de redes de comunicaciones electrónicas, recursos y servicios asociados y servicios de comunicaciones electrónicas a nivel europeo [apartado 3, letra a)]; el fomento del establecimiento y desarrollo de las redes transeuropeas y la interoperabilidad de los servicios paneuropeos y la posibilidad de conexión de extremo a extremo [apartado 3, letra b)].
(
16
)	Véase la sentencia de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Polonia (C-227/07, Rec. p. I-8403), apartado 63, haciendo a su vez referencia a la de 31 de enero de 2008, Centro Europa 7 (C-380/05, Rec. p. I-349), apartado 81.
(
17
)	Sentencia Comisión/Polonia, citada, apartado 66.