62022CC0029
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 23. novembra 2023 (
1
)
Združeni zadevi C-29/22 P in C-44/22 P
KS,
KD
proti
Svetu Evropske unije (C-29/22 P),
Evropski komisiji (C-29/22 P),
Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD) (C-29/22 P)
ter
Evropska komisija
proti
KS,
KD,
Svetu Evropske unije (C-44/22 P),
Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD) (C-44/22 P)
„Pritožba – Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP) – Skupni ukrep 2008/124/SZVP – Misija Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovu (Eulex Kosovo) – Nepogodbena odgovornost Evropske unije – Kazniva dejanja, storjena na Kosovu leta 1999 – Škoda, ki je domnevno nastala posameznicama v zvezi z nezadostno preiskavo izginotja in umora njunih družinskih članov – Domnevna kršitev temeljnih pravic – Pristojnost sodišč Unije – Členi 2, 6, 19 in 24 PEU – Členi 268, 275 in 340 PDEU“
I. Uvod
1.
KS in KD sta po konfliktu na Kosovu leta 1999 izgubili družinske člane. Navedeni umori in izginotja niso bili nikoli razrešeni. Leta 2008 je Evropska unija ustanovila civilno misijo Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovu (v nadaljevanju: Eulex Kosovo), (
2
) ki je bila zadolžena med drugim za preiskovanje takih kaznivih dejanj. KS in KD sta vložili odškodninsko tožbo zoper Evropsko unijo, ki sta ji očitali kršitev njunih temeljnih pravic, ker navedena kazniva dejanja niso bila pravilno preiskana.
2.
Ali lahko sodišči Unije obravnavata njuna zahtevka? Splošno sodišče je menilo, da ne moreta. Zato sta bili vloženi obravnavani pritožbi.
3.
Sodišče ti pritožbi obravnava vzporedno z zadevo Neves 77 Solutions (C-351/22), v kateri bom sklepne predloge predstavila istega dne. Tudi v navedeni zadevi se (sicer v drugačnih okoliščinah) poraja vprašanje obsega omejitve pristojnosti sodišč Unije pri skupni zunanji in varnostni politiki (v nadaljevanju: SZVP), ki jo določata člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU.
4.
Širši okvir pri obeh zadevah so potekajoča pogajanja o pristopu Evropske unije k Evropski konvenciji o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). Zdi se, da so razen obsega pristojnosti Sodišča na področju SZVP vsa druga pogajalska poglavja, ki jih je odprlo mnenje 2/13, (
3
) zaprta.
II. Dejansko stanje
5.
Ta zadeva izhaja iz pritožb posameznic KS in KD ter Evropske komisije zoper sklep Splošnega sodišča (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). (
4
) Splošno sodišče je s tem sklepom zavrglo tožbo zoper Evropsko unijo, ki sta jo KS in KD vložili na podlagi člena 268 PDEU in člena 340, drugi odstavek, PDEU. KS in KD sta od Evropske unije zahtevali odškodnino za domnevne kršitve Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in EKČP pri izvajanju skupnega ukrepa Sveta, s katerim je bila ustanovljena Eulex Kosovo. Splošno sodišče je ugotovilo, da za obravnavo tožbe ni pristojno. Obravnavani pritožbi izpodbijata navedeno ugotovitev.
A.
Dogodki, ki so privedli do postopka pred Splošnim sodiščem
1. Ustanovitev in naloge Eulex Kosovo
6.
Dejansko stanje te zadeve je posledica konflikta na Kosovu v letih 1998 in 1999 med kosovskimi Albanci in etničnimi Srbi, pri čemer je zadnjenavedene podpirala vojska (takratne) Zvezne republike Jugoslavije. Med 28. marcem in 8. junijem 1999 je Severnoatlantska zveza (v nadaljevanju: NATO) posredovala z zračnimi napadi, po katerih je jugoslovanska vojska svoje sile umaknila s Kosova. Takoj po tem je Varnostni svet Združenih narodov 10. junija 1999 sprejel Resolucijo 1244 (1999), s katero je bila določena prisotnost mednarodnih sil na Kosovu, ki so tam še danes. Navedena resolucija je odobrila vzpostavitev mednarodnih varnostnih sil na Kosovu pod vodstvom NATA, znanih kot mednarodne sile na Kosovu ali KFOR, ter mednarodne civilne prisotnosti, znane kot misija začasne uprave Združenih narodov na Kosovu (v nadaljevanju: UNMIK).
7.
UNMIK je bila dana pristojnost (podobna tisti, ki jo ima država) za kosovsko ozemlje in ljudi, vključno z zakonodajnimi in izvršnimi pooblastili ter izvajanjem sodne oblasti. Vendar so bile njegove naloge po razglasitvi neodvisnosti kosovskih organov in uveljavitvi nove ustave 15. junija 2008 spremenjene tako, da so bile zlasti osredotočene na spodbujanje varnosti, stabilnosti in spoštovanja človekovih pravic na Kosovu. (
5
)
8.
Leta 2008 je Evropska unija ustanovila Eulex Kosovo. Po odobritvi njenega načrta delovanja (v nadaljevanju: OPLAN) so bile izvršne pristojnosti UNMIK prenesene na Eulex Kosovo.
9.
Eulex Kosovo je civilna misija skupne varnostne in obrambne politike (v nadaljevanju: SVOP), ustanovljena s Skupnim ukrepom 2008/124. (
6
) SVOP je sestavni del SZVP, (
7
) v skladu s katero ima Evropska unija operativno sposobnost, da zunaj Evropske unije uporabi civilne in vojaške misije ter operacije za ohranjanje miru, preprečevanje sporov in krepitev mednarodne varnosti. (
8
)
10.
Prvotno je bilo predvideno, da bo Eulex Kosovo delovala dve leti in pol, (
9
) vendar zdaj deluje že več kot petnajst let. Njen sedanji mandat velja do 14. junija 2025. (
10
) Vendar se je Evropska unija leta 2018 odločila, da bo obseg misije in nalog Eulex Kosovo zmanjšala. (
11
)
11.
V okviru uresničevanja poslanstva je bila Eulex Kosovo naložena izvedba več nalog, ki so vključevale zlasti skrb, „da so primeri vojnih zločinov, terorizma, organiziranega kriminala, korupcije, medetničnih kaznivih dejanj, finančnega/gospodarskega kriminala in drugih hudih kaznivih dejanj pravilno preiskani in preganjani ter da se sprejemajo in izvršujejo pravilne sodne odločbe“. (
12
)
12.
Leto po začetku delovanja Eulex Kosovo je Svet ustanovil odbor za nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic (v nadaljevanju: ONSČP), (
13
) ki obravnava pritožbe glede domnevnih kršitev človekovih pravic s strani Eulex Kosovo pri izvajanju svojega izvršnega mandata. (
14
)
13.
ONSČP je pristojen za obravnavo pritožb v zvezi z domnevnimi kršitvami človekovih pravic s strani Eulex Kosovo od 9. decembra 2008. Čeprav je pooblaščen za obravnavo pritožb v skladu z več mednarodnimi instrumenti o človekovih pravicah, v praksi pritožbe temeljijo predvsem na EKČP. (
15
)
14.
ONSČP ima le svetovalne funkcije; njegove ugotovitve in priporočila niso zavezujoči, lahko pa so v njih predlagani popravni ukrepi, ki naj jih sprejme vodja misije. Kljub temu je izrecno navedeno, da ONSČP ne more predlagati denarnega nadomestila. (
16
)
2. Prejšnja pravna sredstva, ki sta jih vložili KS in KD
15.
KS in KD sta članici ožjih družin oseb, ki so po ustanovitvi UNMIK junija 1999 izginile ali so bile ubite na Kosovu. Prošnje, ki sta jih leta naslavljali na ustrezne organe in v katerih sta prosili, da preiščejo navedena kazniva dejanja, so naletele na medel ali nikakršen odziv.
16.
Zato sta KS in KD najprej vložili pritožbi pri Human Rights Advisory Panel (svetovalni odbor za človekove pravice, v nadaljevanju: SOČP), organu, ustanovljenem za obravnavo domnevnih kršitev človekovih pravic s strani UNMIK, (
17
) pozneje, po ustanovitvi Eulex Kosovo, pa pri ONSČP.
17.
V zvezi s KS je ONSČP ugotovil, da je Eulex Kosovo z neizvedbo učinkovite preiskave kršila njene pravice iz postopkovnih delov členov 2 in 3 EKČP. Poleg tega je ugotovil kršitev njenih družinskih pravic iz člena 8 EKČP in pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 13 EKČP. ONSČP je vodji misije podal več priporočil. (
18
)
18.
V zvezi s KD je ONSČP ugotovil, da so bila preiskovalna prizadevanja Eulex Kosovo nezadostna in da je to privedlo do kršitve njenih pravic, zajamčenih s členoma 2 in 3 EKČP ter členom 13 EKČP v povezavi s členom 2 EKČP. ONSČP je kot pri KS vodji misije podal več priporočil. (
19
)
19.
V okviru spremljanja izvedbe svojih priporočil (
20
) je ONSČP v bistvu razglasil, da je vodja misije priporočila ONSČP izvedel le deloma, in odločil, da se zadeve zaključijo.
20.
KS je 19. julija 2017 pri Splošnem sodišču zoper Svet, Komisijo in Evropsko službo za zunanje delovanje (v nadaljevanju: ESZD) vložila tožbo, s katero je predlagala „razglasitev ničnosti ali spremembo“ Skupnega ukrepa 2008/124 in poznejših aktov, ki ga spreminjajo, zaradi kršitve člena 47 Listine in člena 13 EKČP ter zaradi „nepogodbene odgovornosti“ na podlagi kršitev členov 2, 3, 6, 13 in 14 EKČP. (
21
)
21.
Splošno sodišče je s sklepom z dne 14. decembra 2017 (
22
) tožbo zavrglo z obrazložitvijo, da je zlasti očitno nepristojno za izdajanje odredb institucijam Unije ter da mu člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU preprečujeta, da bi sprejelo pristojnost za razglasitev ničnosti aktov SZVP. Splošno sodišče navedene tožbe ni obravnavalo kot odškodninske tožbe.
22.
Naslednje leto, 14. junija 2018, sta KS in KD skupaj s šestimi drugimi posamezniki vložili tožbo pri High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench, Združeno kraljestvo). Od Evropske unije, Sveta in visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter Eulex Kosovo so zahtevali odškodnino za domnevne kršitve njihovih človekovih pravic iz Listine in EKČP.
23.
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench) je s sklepom z dne 13. februarja 2019 (
23
) odločilo, da ni pristojno za obravnavo tožbe. Po mnenju navedenega sodišča je bilo za obravnavo te tožbe in priznanje zahtevane odškodnine izključno pristojno Sodišče.
B.
Širši okvir: pristop Evropske unije k EKČP
24.
Kakor je omenjeno v uvodu, je vprašanje obsega omejitve pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP v skladu s členom 24(1) PEU in členom 275 PDEU vpeto v širši okvir obnovljenih pogajanj o pristopu Evropske unije k EKČP.
25.
Sodišče je v mnenju 2/13 ugotovilo, da takrat predlagani osnutek sporazuma o pristopu ni bil skladen z več posebnostmi pravnega reda Unije, uvedenega s Pogodbama. Kljub temu je vprašanje skladnosti navedenega osnutka sporazuma o pristopu z upoštevnimi določbami Pogodbe o SZVP pustilo odprto. Sodišče je menilo, da še ni imelo priložnosti natančneje opredeliti obsega omejitev svoje pristojnosti, ki izhajajo iz člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU. (
24
)
26.
V odziv na pomisleke iz navedenega mnenja je bila oblikovana ad hoc pogajalska skupina, znana kot skupina „46 + 1“. (
25
) Marca 2023 je skupina „46 + 1“ dosegla soglasen okvirni dogovor o skoraj vseh vprašanjih iz mnenja 2/13. (
26
) Edina tema, ki je ostala odprta, se je nanašala na t. i. košaro 4, povezano z obsegom pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP. Dogovorjeno je bilo, da bo Evropska unija navedeno vprašanje rešila znotraj svojih vrst in pogajalske partnerje obvestila o rešitvi. (
27
)
C.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep
27.
Potem ko je sodišče Združenega kraljestva zavrglo tožbi KS in KD, sta se ti obrnili na sodišči Unije. Dne 29. decembra 2020 sta pri Splošnem sodišču vložili tožbo, s katero sta zahtevali odškodnino za škodo, ki jima je nastala zaradi kršenja njunih temeljnih pravic, ki ga je mogoče pripisati posamično ali skupaj Svetu, Komisiji in ESZD.
28.
KS in KD sta očitali naslednjih šest kršitev:
–
kršitev členov 2 in 3 EKČP ter ustreznih členov 2 in 4 Listine s strani Eulex Kosovo;
–
kršitev člena 6(1) in člena 13 EKČP ter člena 47 Listine zaradi nezagotovitve pravne pomoči;
–
nesprejetje popravnih ukrepov, ko je vodja misije Eulex Kosovo Evropsko unijo 29. aprila 2016 seznanil z ugotovitvami ONSČP;
–
napačna uporaba ali zloraba izvršne oblasti s strani Sveta in ESZD 12. oktobra 2017 s trditvijo, da je Eulex Kosovo storila vse, kar je bilo v njeni moči, da bi preiskala ugrabitev in verjetni umor moža KS ter umor moža in sina KD, in da namen ONSČP ni biti sodni organ;
–
napačna uporaba ali opustitev ustrezne uporabe izvršne oblasti s tem, da je bil s Sklepom Sveta 2018/856 preklican izvršni mandat Eulex Kosovo, čeprav so se kršitve nadaljevale;
–
napačna uporaba ali zloraba izvršne oblasti, ker se ni zagotovila oprava pravno ustreznega pregleda zadeve KS, prima facie primera vojnega zločina, s strani Eulex Kosovo in/ali posebnega tožilstva za preiskavo in pregon pred posebnim sodiščem za vojne zločine na Kosovu.
29.
KS in KD sta 25. marca 2021 vložili predlog, da se Eulex Kosovo vključi kot toženo stranko v zadevi, ki je bil z odločbo predsednika senata z dne 31. marca 2021 zavrnjen.
30.
KS in KD sta 5. junija 2021 vložili predlog za pripravljalne ukrepe za predložitev OPLAN, ki je tajni dokument in ki ga je ESZD omenila v svojem ugovoru.
31.
Splošno sodišče je v izpodbijanem sklepu ugotovilo, da je očitno nepristojno za obravnavo zadeve.
32.
Prvič, Splošno sodišče je ugotovilo, da zadeva izhaja iz aktov ali ravnanj, ki so spadala na področje političnih ali strateških vprašanj, povezanih z opredelitvijo dejavnosti, prednostnih nalog in virov Eulex Kosovo, ter odločitve o vzpostavitvi odbora za nadzor v okviru navedene misije. V skladu s Skupnim ukrepom 2008/124 so ustanovitev in dejavnosti navedene misije spadale na področje uporabe določb Pogodb o SZVP (točka 28 izpodbijanega sklepa).
33.
Drugič, Splošno sodišče je poudarilo, da je pristojnost sodišč Unije na področju SZVP omejena s členom 24(1), drugi pododstavek, PEU in členom 275, prvi odstavek, PDEU. Menilo je, da sodišči Unije praviloma nista pristojni glede določb Pogodb, ki se nanašajo na SZVP in akte, sprejete na podlagi teh določb. Čeprav Pogodbi izrecno določata dve izjemi od navedenega načela – nadzor spoštovanja člena 40 PEU in nadzor zakonitosti omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam – v tej zadevi ni prišla v poštev nobena od njiju (točke od 29 do 33 izpodbijanega sklepa).
34.
Tretjič, Splošno sodišče je razlikovalo med to zadevo in drugimi zadevami v okviru SZVP, v katerih je Sodišče ugotovilo, da je pristojno, in sicer v sodbah Elitaliana, (
28
) H (
29
) in Bank Refah (
30
) (točke od 34 do 39 izpodbijanega sklepa).
35.
Četrtič, Splošno sodišče se je pri zavrnitvi možnosti za razveljavitev pogojev, izrecno določenih v Pogodbah, zgolj z opiranjem na načelo učinkovitega sodnega varstva sklicevalo na sodbo Carvalho (
31
) (točki 40 in 41 izpodbijanega sklepa).
36.
Splošno sodišče je presodilo, da je treba tožbo zaradi nepristojnosti zavreči, ne da bi preučilo ugovore nedopustnosti, ki so jih vložili Svet, Komisija in ESZD, ali odločilo o predlogu za pripravljalne ukrepe za predložitev OPLAN, ki sta ga vložili KS in KD (točka 42 izpodbijanega sklepa).
D.
Postopek pred Sodiščem
37.
KS in KD v pritožbi, vloženi 12. januarja 2022 v zadevi C-29/22 P, in odgovoru, vloženem 2. marca 2022 v zadevi C-44/22 P, Sodišču predlagata, naj tožbo dopusti, izpodbijani sklep razveljavi in ugodi predlogu, ki se je navajal pred Splošnim sodiščem, ali da podredno tožbo dopusti in zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču, da dokončno odloči o sporu. KS in KD sta tudi predlagali, naj Sodišče Svetu, Komisiji in ESZD naloži plačilo stroškov.
38.
Komisija v pritožbi, vloženi 19. januarja 2022 v zadevi C-44/22 P, in odgovoru, vloženem 1. aprila 2022 v zadevi C-29/22 P, Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijani sklep, ugotovi, da imata sodišči Unije izključno pristojnost za obravnavo zadeve, ter zadevo vrne Splošnemu sodišču, da odloči o dopustnosti in po vsebini. Komisija je tudi predlagala, naj Sodišče pridrži odločitev o stroških.
39.
Z odločbo predsednika Sodišča z dne 21. marca 2022 sta bili zadevi C-29/22 P in C-44/22 P združeni za pisni in ustni del postopka ter za izdajo skupne končne sodbe.
40.
Svet v odgovoru, vloženem 4. aprila 2022, predlaga, naj Sodišče pritožbi zavrne ter KS in KD naloži plačilo stroškov.
41.
ESZD v odgovoru, vloženem 1. aprila 2022, predlaga, naj Sodišče, če bi menilo, da je pristojno in da ima zadosti elementov za odločitev o predlogu, razglasi tožbo za nedopustno, kolikor se nanaša na ESZD, ter KS in KD naloži plačilo stroškov.
42.
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 16. maja 2022 in 12. maja 2023 je bila Francoski republiki in Češki republiki dovoljena intervencija v podporo predlogu Sveta.
43.
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2023 in 12. maja 2023 je bila Kraljevini Belgiji, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji, Romuniji, Republiki Finski in Kraljevini Švedski dovoljena intervencija v podporo predlogu Komisije.
44.
Dne 27. junija 2023 je bila opravljena obravnava, na kateri so KS in KD, Svet, Komisija, ESZD in navedene države članice ustno podali navedbe.
III. Analiza
45.
Člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU določata omejitev pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP. V obravnavani zadevi naj bi Sodišče razložilo, ali se navedena omejitev nanaša na odškodninsko tožbo za škodo, domnevno povzročeno s kršitvami temeljnih pravic, storjenimi pri izvajanju misije Eulex Kosovo.
46.
Splošno sodišče je presodilo, da to drži, in posledično ugotovilo, da ni pristojno. KS in KD skupaj s Komisijo (v nadaljevanju skupaj: pritožnice) izpodbijajo navedeno ugotovitev Splošnega sodišča.
47.
KS in KD navajata en pritožbeni razlog, ki je razdeljen na štiri dele. Prvi del temelji na napačni razlagi člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU. Drugi del temelji na napačni uporabi sodbe Bank Refah. Tretji del temelji na napačni uporabi sodbe Carvalho. Četrti del temelji na neobravnavi domnevnih kršitev temeljnih pravic in napačni opredelitvi, da je namen zahtevka izpodbijati politične odločitve pri SZVP.
48.
Komisija ob podpori belgijske, luksemburške, nizozemske, avstrijske, romunske, finske in švedske vlade navaja štiri pritožbene razloge. Prvi razlog temelji na napačni razlagi člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU. Drugi razlog temelji na neopredelitvi, da se tožba nanaša na domnevne kršitve temeljnih pravic. Tretji razlog temelji na napačni uporabi sodbe Bank Refah. Četrti razlog temelji na neugotovitvi izključne pristojnosti sodišč Unije in nezagotovitvi učinkovitega pravnega sredstva pritožnicam.
49.
Sodišče je v sodbi Bank Refah že ugotovilo, da je pristojno za obravnavo odškodninskih zahtevkov v zvezi z omejevalnimi ukrepi. Vendar je zunaj okvira omejevalnih ukrepov to novo vprašanje za Sodišče.
50.
Na začetku je pomembno pojasniti, da se v tej zadevi ne porajajo vsebinska vprašanja. Sodišču zato ni predlagano, naj odloči, ali opustitve, očitane pred Splošnim sodiščem, pomenijo kršitev temeljnih pravic, in če to drži, kdo v Evropski uniji bi moral biti odgovoren ter ali so izpolnjeni pogoji za priznanje odškodnine. (
32
) Če bi Sodišče ugotovilo, da je pritožba utemeljena, bi navedena vprašanja še vedno moralo obravnavati Splošno sodišče. V obravnavani pritožbi se poraja le vprašanje, ali sodišči Unije sploh lahko obravnavata odškodninske zahtevke KS in KD.
51.
Zdi se, da se nekateri pravni avtorji ne strinjajo, da sta sodišči Unije pristojni na področju SZVP, tudi kadar se odškodninske tožbe sklicujejo na domnevne kršitve temeljnih pravic. (
33
) Drugi trdijo nasprotno. (
34
)
52.
Sodna praksa Sodišča, nastala po mnenju 2/13, že ponuja številne elemente za odgovor na vprašanje, ki se poraja v obravnavanih pritožbah. Zato je primerno te zadeve znova preučiti in opredeliti v njih že ugotovljena načela.
A.
Omejitev pristojnosti na področju SZVP je izjema in jo je treba razlagati ozko
53.
Sodna praksa, ki razlaga člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU, temelji na razumevanju, da je omejitev splošne pristojnosti sodišč Unije na podlagi člena 19(1) PEU izjema in da jo je kot tako treba razlagati ozko. (
35
)
54.
V sodbi Mauritius (
36
) je Sodišče navedlo, da „navedena člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in 275, prvi odstavek, PDEU pomenita odstopanje od pravila splošne pristojnosti, ki je s členom 19 PEU podeljen[a] Sodišču za zagotovitev upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb, in ju je zato treba razlagati ozko“. Podobno besedilo je bilo uporabljeno v poznejših zadevah. (
37
)
55.
Ta ozka razlaga je bila doslej uporabljena v treh skupinah zadev. Nanašajo se na tri vrste aktov, ki jih lahko Evropska unija sprejme na pravni podlagi SZVP: (i) omejevalne ukrepe, (ii) misije Unije in (iii) mednarodne sporazume.
1. Zadeve, povezane z omejevalnimi ukrepi
56.
Prva skupina zadev je povezana z omejevalnimi ukrepi, sprejetimi v skladu s členom 29 PEU. Člen 275, drugi odstavek, PDEU izrecno določa, da so sodišča Unije pristojna za nadzor nad zakonitostjo omejevalnih ukrepov, sprejetih v skladu s SZVP, če jih posamezniki izpodbijajo z ničnostnimi tožbami v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU.
57.
Čeprav v besedilu člena 275, drugi odstavek, PDEU to ni izrecno omenjeno, je Sodišče štelo, da lahko zakonitost omejevalnih ukrepov nadzira tudi v drugih vrstah postopkov.
58.
V sodbi Rosneft (
38
) je menilo, da lahko zakonitost omejevalnih ukrepov presoja v postopku predhodnega odločanja.
59.
Sodišče je razložilo, da se člen 275 PDEU, drugi odstavek, ne nanaša na vrsto postopka, v okviru katerega je mogoče nadzirati zakonitost (drugače povedano, le na ničnostne tožbe), temveč na vrsto sklepa, ki jo je mogoče nadzirati (drugače povedano, na omejevalne ukrepe). (
39
) Opozorilo je, da sta člena 263 in 267 PDEU skupaj del zaključenega sistema nadziranja zakonitosti aktov Unije, kar pomeni, da lahko Sodišče posredno nadzira tudi veljavnost omejevalnih ukrepov, če se tako vprašanje pojavi v zadevi, ki jo obravnava nacionalno sodišče. (
40
) Tako je, tudi če to ni izrecno navedeno v členu 275 PDEU. Sodišče se je sklicevalo tudi na sodbo Foto-Frost (
41
) in s tem nakazalo, da bi bilo nacionalno sodišče dolžno odstopiti in prepustiti ugotavljanje neveljavnosti omejevalnih ukrepov Sodišču.
60.
V sodbi Bank Refah (
42
) je Sodišče potrdilo svojo pristojnost za obravnavo odškodninske tožbe zoper Evropsko unijo za škodo, ki naj bi zaradi omejevalnih ukrepov nastala posameznikom. Pojasnilo je, da je odškodninska tožba samostojno pravno sredstvo, ki ima v sistemu pravnih sredstev Unije svojo nalogo.
61.
Sodišče je potrdilo, da v členu 275 PDEU, drugi odstavek, pristojnost sodišč Unije za odškodninske tožbe ni izrecno navedena. Vendar tak neobstoj izrecnega besedila ne izključuje njegove pristojnosti, saj je treba njene omejitve, določene na področju SZVP, razlagati ozko. (
43
)
62.
Zdi se, da iz navedenih zadev izhaja, da kljub izrecni navedbi zgolj ničnostnih tožb v členu 275, drugi odstavek, PDEU posamezniki lahko omejevalne ukrepe izpodbijajo z vsemi drugimi vrstami pravnih sredstev za presojo njihove zakonitosti, ki so na voljo pred sodiščema Unije.
2. Zadeve, povezane z misijami Unije
63.
Druga skupina zadev, v katerih je Sodišče omejitev svoje pristojnosti razlagalo ozko, je povezana z misijami Unije. V teh zadevah je Sodišče svojo pristojnost utemeljilo na ugotovitvi, da se ukrep, ki ga je nadziralo ali razlagalo, ni nanašal na zadeve SZVP, čeprav je bil umeščen na navedeno področje in je temeljil na aktu SZVP.
64.
V sodbi Elitaliana (
44
) je ugotovilo, da so se izpodbijani akti nanašali na oddajo javnega naročila za helikopterske storitve drugemu ponudniku in povzročili nastanek stroškov v breme proračuna Unije, za kar se uporablja finančna uredba Unije. Navedene akte, katerih zakonitost je bila izpodbijana v ničnostnih in odškodninskih tožbah, je Eulex Kosovo sprejela na podlagi Skupnega ukrepa 2008/124. Kljub temu je Sodišče menilo, da bi se z izključitvijo njegove pristojnosti v navedenem položaju zgolj zaradi sprejetja spornih aktov v okviru SZVP omejitev njegove pristojnosti v navedeni politiki Unije razlagala preozko. Zato je presodilo, da člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU ne izključujeta njegove pristojnosti za razlago in uporabo določb finančne uredbe Unije, tudi če gre za odločitve o javnem naročanju, sprejete na področju SZVP.
65.
V sodbi H (
45
) je Sodišče potrdilo pristojnost sodišč Unije za obravnavo ničnostnih in odškodninskih tožb, ki jih je članica osebja civilne misije Unije vložila v zvezi z odločbama vodje navedene misije, da jo premesti na regionalno delovno mesto. Sodišče je podobno kot v sodbi Elitaliana štelo, da čeprav sta bila sporna akta Unije EU umeščena v okvir SZVP in povezana z operativnim ukrepom v skladu s SZVP, nista pomenila aktov iz člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU. Navedena akta sta se v bistvu nanašala na zadeve upravljanja kadrov. Posledično pristojnost Sodišča za nadzor nad njima ni bila izključena.
66.
Zdi se, da iz navedenih zadev izhaja, da akti, tudi če so sprejeti v okviru SZVP in na pravni podlagi SZVP, niso izvzeti iz pristojnosti sodišč Unije, če se njihova zakonitost presoja glede na določbe Pogodbe DEU ali sekundarno zakonodajo, sprejeto na podlagi teh določb.
3. Zadeve, povezane z mednarodnimi sporazumi
67.
Zadnja skupina zadev se nanaša na tretjo vrsto aktov, ki se lahko sprejmejo v okviru SZVP: mednarodne sporazume. V sodbi Mauritius (
46
) je Evropski parlament predlagal, naj se sklep SZVP, sprejet na podlagi člena 37 PEU, s katerim je Evropska unija sklenila sporazum z Mauritiusom, razglasi za ničen. (
47
) Čeprav se je zadeva nanašala na nadzor nad aktom SZVP, ga je Parlament izpodbijal na podlagi napak v zvezi s postopkom, uporabljenim za njegovo sprejetje, tj. členom 218 PDEU, ki ureja postopek sklepanja mednarodnih sporazumov tako na področju SZVP kot pri drugih politikah Unije. Sodišče je presodilo, da se obseg omejitve pristojnosti, določene v členu 24(1) PEU in členu 275 PDEU, ne more raztezati do izključitve pristojnosti Sodišča za razlago in uporabo člena 218 PDEU, tudi če je namen tega presoditi zakonitost akta SZVP.
68.
Glavno vprašanje, ki se je pojavilo v navedeni zadevi, je bilo, ali je bila pravna podlaga SZVP edina materialnopravna podlaga, na kateri bi moral temeljiti sporazum z Mauritiusom. Zanimivo je, da Sodišče o navedeni zadevi ni odločalo na podlagi člena 275, drugi odstavek, PDEU, ki izrecno določa pristojnost Sodišča za nadzor spoštovanja člena 40 PEU. Namesto tega se je odločilo vprašanje pristojnosti obravnavati z zožitvijo samega obsega omejitve pristojnosti, (
48
) svojo odločitev pa je utemeljilo s podobno logiko, kot je bila uporabljena v sodbah Elitaliana in H, da je nadzor nad aktom SZVP mogoč, če se opravi ob upoštevanju Pogodbe DEU ali sekundarne zakonodaje.
69.
Ob upoštevanju navedene sodne prakse menim, da bi bilo treba sprejeti trditve pritožnic, (
49
) da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je omejitev pristojnosti v členu 24(1) PEU in členu 275 PDEU namesto kot izjemo obravnavalo kot pravilo.
B.
Širši okvir Pogodb
70.
Razlaga Sodišča, da je omejitev njegove pristojnosti na področju SZVP izjema, ne pa pravilo, in da je posledično tako omejitev treba razlagati ozko, ima podlago v ustavnih načelih Unije.
71.
Da bi pojasnilo ozko razlago omejitve pristojnosti v navedenih zadevah, se je Sodišče sklicevalo na temeljne vrednote pravnega reda Unije, v bistvu pravno državo, načelo učinkovitega sodnega varstva in varstvo človekovih pravic. Na podlagi členov 21 in 23 PEU se navedena načela uporabljajo tudi za SZVP. (
50
)
1. SZVP v strukturi Pogodb
72.
Lizbonska pogodba je odpravila stebrno strukturo in SZVP vključila v ustavno ureditev Unije. Tako je tudi izvajanje pristojnosti SZVP postalo podrejeno istim ustavnim načelom kot druge politike Unije.
73.
Člen 23 PEU to potrjuje z navedbo, da se temeljna načela in cilji Evropske unije, navedeni v poglavju 1 naslova V PEU, uporabljajo tudi pri SZVP.
74.
Sodišče je v sodbi Bank Refah (
51
) poudarilo, da se je struktura Pogodb spremenila in da je bila z Lizbonsko pogodbo Uniji v členu 47 PEU podeljena enotna pravna osebnost ter odpravljena ločitev med nekdanjo Evropsko skupnostjo in Evropsko unijo. To je pripeljalo med drugim do vključitve določb o SZVP v splošni okvir prava Unije, čeprav za to politiko še vedno veljajo posebna pravila in postopki, kot to izhaja iz člena 24 PEU. (
52
)
75.
Navedeni razvoj SZVP, prezrt v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, je pomemben element, ki ga je treba upoštevati pri odločanju o obsegu omejitve pristojnosti sodišč Unije.
76.
Zdaj bom obravnavala širši ustavni okvir, ki je Sodišču omogočil, da ugotovi, da je treba omejitev pristojnosti na področju SZVP razlagati ozko. Načela, oblikovana v navedenih zadevah, bi morala Sodišče voditi pri odločanju o svoji pristojnosti v obravnavani zadevi.
2. Pravna država, temeljne pravice in vloga sodišč Unije
77.
Vključitev SZVP v ustavni okvir Unije pomeni, da se temeljna načela pravnega reda Unije uporabljajo tudi za vse dejavnosti Evropske unije, opravljene v okviru te politike. Ta načela, izražena v členu 2 PEU, med katerimi so za obravnavano zadevo najbolj upoštevni pravna država, učinkovito sodno varstvo in varstvo človekovih pravic, so del ustavne identitete Evropske unije. (
53
)
78.
Po besedah Sodišča „v členu 2 PEU niso samo navedene smernice in nameni politične narave, ampak vsebuje vrednote, ki so del same identitete Unije kot skupnega pravnega reda“. (
54
)
79.
V zadevah, v katerih je Sodišče štelo, da je treba omejitev pristojnosti na področju SZVP razlagati ozko, je poudarilo, da člen 21 PEU, ki se na splošno nanaša na zunanje delovanje Unije, in člen 23 PEU, ki se posebej nanaša na SZVP, za SZVP uporabljata načela, izražena v členu 2 PEU. (
55
)
80.
Pravna država, ki je kot vrednota danes navedena v členu 2 PEU, zahteva, da so tako organi Unije kot organi držav članic podvrženi sodnemu nadzoru. To je Sodišče navedlo že v sodbi Les Verts. (
56
)
81.
Pravna država tako zahteva, da je posameznikom, ki imajo pravice na podlagi prava Unije, zagotovljeno učinkovito sodno varstvo pred organi Unije in držav članic. Sodišče je v sodbi Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
57
) pojasnilo, da se taka zahteva uresničuje v členu 19(1) PEU.
82.
Navedena določba sodiščema Unije in vsem sodiščem držav članic skupno nalaga, da varujejo pravice na podlagi prava Unije. (
58
) Načeloma pravna sredstva, s katerimi se zahteva varstvo pred dejanji (ali opustitvami) institucij Unije, obravnavajo sodišča Unije, varstvo pred dejanji (ali opustitvami) držav članic pa morajo posamezniki poiskati pri nacionalnih sodiščih.
83.
Ker za SZVP po Lizbonski pogodbi veljajo enaka temeljna ustavna načela, pravna država v pravnem redu Unije terja, da sodišči Unije zagotovita zakonitost ukrepov institucij in organov Unije pri izvajanju te politike.
84.
Da se posameznikom, ki institucijam ali organom Unije očitajo, da so pri izvajanju SZVP kršili njihove temeljne pravice, zajamčene s pravnim redom Unije, zagotovi učinkovito sodno varstvo, morata biti sodišči Unije načeloma pristojni za obravnavo takih očitkov.
85.
Kot je Sodišče opozorilo v sodbi Kadi I, (
59
) je spoštovanje človekovih pravic pogoj za zakonitost aktov Unije, poleg tega pa v Uniji niso dopustni akti, ki niso združljivi s spoštovanjem človekovih pravic. V navedeni zadevi je to privedlo do pristojnosti Sodišča za obravnavo očitkov posameznikov, da so bile njihove temeljne pravice kršene, tudi če so institucije zgolj (mehansko) prenesle svoje mednarodne obveznosti. Sodišče je štelo, da mednarodna obveznost ne more prevladati nad ustavno obljubo, da Unija prek svojih sodišč posameznikom jamči, da njene institucije ne bodo kršile človekovih pravic.
86.
Po besedah generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura „[t]rditev, da je ukrep nujen za ohranitev mednarodnega miru in varnosti, ne more izničiti splošnih načel prava [Unije] in posameznikom odvzeti njihovih temeljnih pravic“. (
60
) Zato „Sodišče […] ne more prezreti temeljnih vrednot, na katerih temelji pravni red [Unije] in ki jih ima dolžnost varovati“. (
61
)
87.
Sodišče je v novejši sodbi Ledra Advertising (
62
) pojasnilo, da se Listina vedno nanaša na institucije Unije, tudi kadar delujejo zunaj pravnega reda Unije. To, da je Komisija delovala v okviru evropskega mehanizma za stabilnost (EMS), ki je mednarodni dogovor, ustvarjen zunaj pravnega okvira Unije, ni pomenilo, da Komisija ni zavezana k spoštovanju temeljnih pravic Unije. Posledica tega je bila, da sodišč Unije ni bilo mogoče izključiti iz obravnave odškodninskih tožb zoper Evropsko unijo na podlagi nezakonitega ravnanja, povezanega s takimi akti EMS.
88.
V navedenih zadevah je načelo, da je spoštovanje temeljnih pravic pogoj za zakonitost aktov Unije, privedlo do ugotovitve, da sta sodišči Unije pristojni za tožbe posameznikov, ki trdijo, da so jim bile kršene človekove pravice. Sodišče je v zadevi Ledra Advertising lahko obravnavalo celo odškodninsko tožbo za škodo, ki naj bi jo institucija Unije povzročila zunaj okvira prava Unije z aktom, zoper katerega ni bila mogoča ničnostna tožba, ker je šlo za akt zunaj Evropske unije. Podobno je v zadevi Kadi I posameznik lahko predlagal razglasitev ničnosti izvedbenega ukrepa Unije, ker naj bi se z njim kršile temeljne pravice, čeprav pred Sodiščem ni mogel izpodbijati ukrepa, ki se je izvajal, ker je spadal v sistem ZN, in ne v sistem prava Unije.
89.
Zato bi lahko še toliko bolj trdili, da morata biti sodišči Unije pristojni za obravnavo odškodninske tožbe posameznikov, ki trdijo, da so jim bile kršene človekove pravice, tudi če se s to tožbo izpodbija zakonitost akta Unije na področju SZVP, ki je v primerjavi s spornim aktom v sodbi Ledra Advertising akt v pristojnosti Unije.
90.
Splošno sodišče teh temeljnih načel ustavnega prava Unije, in sicer načela pravne države, učinkovitega sodnega varstva in varstva človekovih pravic, ki utemeljujejo sodbe Sodišča, v katerih je to ugotovilo, da je omejitev njegove pristojnosti v členu 24(1) PEU in členu 275 PDEU izjema, ne pa pravilo, in da jo je treba razlagati ozko, v izpodbijanem sklepu ni upoštevalo. Splošno sodišče je razlikovalo med sodbami Sodišča Elitaliana, H in Bank Refah ter obravnavano zadevo na podlagi ozke in formalistične razlage. V bistvu je presodilo, da navedene sodbe niso bile primerljive s položajem v obravnavani zadevi, ker je do njih prišlo v drugačnem dejanskem okviru, (
63
) zaradi česar sploh ni upoštevalo splošnih načel, na katerih temeljijo navedene zadeve in ki se uporabljajo v vseh zadevah, v katerih je potrebna razlaga omejitev pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP.
91.
Zato bi bilo treba sprejeti razlogovanje pritožnic, (
64
) da je bilo razlikovanje Splošnega sodišča med navedenimi zadevami napačno.
92.
Splošno sodišče tako ni obravnavalo tega vprašanja: kako te temeljne predpostavke Pogodb, kakor so razlagane v sodni praksi, vplivajo na odgovor na vprašanje, ki se poraja v obravnavani zadevi?
C.
Razlaga člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU v obravnavani zadevi
1. Razlaga, ne pa spreminjanje Pogodb
93.
Glede na navedena načela se mi zdi očitno, da pristojnosti sodišč Unije za obravnavo zahtevka posameznika za varstvo pred kršitvami njegovih temeljnih pravic ni mogoče izključiti zgolj zato, ker se je kršitev zgodila v okviru SZVP. Člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU bi bilo zato treba razlagati tako, da se ne uporabljata za odškodninske tožbe za škodo, ki naj bi nastala zaradi kršitve temeljnih pravic, ki izhaja iz akta SZVP.
94.
Sicer pa načelo pravne države ne samo pooblašča sodišči Unije, da poskrbita, da druge institucije in organi Unije spoštujejo zakone, temveč tudi sami sodišči Unije zavezuje k upoštevanju zakonov.
95.
Zato se lahko vprašamo: kaj zvestoba zakonom terja od Sodišča? Naj strogo upošteva besedilo Pogodb, ki omejujeta njegovo pristojnost na področju SZVP, ali naj da prednost ustavnim načelom Unije in ugotovi pristojnost, potrebno za varstvo temeljnih pravic, tudi kadar ta ni izrecno določena v besedilu Pogodb?
96.
V sodbi Les Verts je Sodišče štelo, da se načelo pravne države bolje uresničuje s posegom v besedilo Pogodbe. (
65
) Kakor je navedel generalni pravobranilec G. F. Mancini v sklepnih predlogih v navedeni zadevi, „ima obveznost spoštovanja zakonov prednost pred strogimi pogoji pisanih zakonov. Če tako terjajo interesi sodnega varstva, je Sodišče v imenu načela, ki opredeljuje njegovo poslanstvo, pripravljeno popraviti ali dopolniti pravila, ki omejujejo njegove pristojnosti“. (
66
)
97.
Po drugi strani je Splošno sodišče v izpodbijanem sklepu štelo, da mu sodna praksa, kakor je bilo pred kratkim ponovljeno v sodbi Carvalho, (
67
) preprečuje, da bi sprejelo pristojnost v obravnavani zadevi. Pojasnilo je, da čeprav je treba določbe v zvezi s pristojnostjo sodišč Unije razlagati ob upoštevanju načela učinkovitega sodnega varstva, pa s tem ni mogoče odstraniti pogojev, ki so izrecno določeni v Pogodbah.
98.
Pritožnice trdijo, (
68
) da je navedeno sodno prakso mogoče razlikovati in je zato v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti, ker se nanaša na pogoje, ki urejajo ničnostne tožbe posameznikov, ne pa odškodninskih tožb.
99.
Ne strinjam se, da je to razlog za razlikovanje navedene sodne prakse. Nasprotno, menim, da je v obravnavani zadevi mogoče uporabiti razlogovanje Sodišča v zadevi Carvalho, kolikor izraža načelo, da zahteva po učinkovitem sodnem varstvu ne more sama po sebi privesti do tega, da sodišči Unije spremenita Pogodbi.
100.
Kljub temu to sodiščema Unije ne preprečuje, da bi Pogodbi razlagali v skladu z načelom učinkovitega sodnega varstva. Po mojem sta sodišči Unije to celo dolžni storiti.
101.
V sklepnih predlogih v zadevi SatCen/KF (
69
) je generalni pravobranilec M. Bobek izrazil podobno mnenje: „Če poenostavim, člen 47 Listine Sodišču ne omogoča, da bi preoblikovalo določbe Pogodb, vendar od Sodišča zahteva, da obstoječe določbe razlaga tako, da se lahko z njimi izkoristijo vse možnosti za zagotavljanje sodnega varstva vseh, na katere se akti institucij ali organov Unije nanašajo.“
102.
Splošno sodišče je v izpodbijanem sklepu pravzaprav priznalo potrebo, da se člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagata ob upoštevanju načela učinkovitega sodnega varstva. (
70
) Vendar tega ni poskusilo storiti.
103.
Zato je Splošno sodišče vprašanje, ali se lahko omejitev pristojnosti na področju SZVP razlaga tako, da se v obravnavani zadevi zagotovi učinkovito sodno varstvo, pustilo odprto.
104.
V okviru teh pritožb pa je ravno to vprašanje, ki ga je treba postaviti in na katerega je treba odgovoriti. Ali se lahko omejitev pristojnosti sodišč Unije v členu 24(1) PEU in členu 275 PDEU razlaga tako, da izključuje odškodninske tožbe za kršitve temeljnih pravic s strani Evropske unije, tudi če so se (domnevno) zgodile na področju SZVP?
2. Trditve strank in intervenientov
105.
Pritožnice trdijo, (
71
) da Splošno sodišče ni štelo, da je odškodninski zahtevek temeljil na očitani kršitvi temeljnih pravic, ter omejitve pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP ni razlagalo ob upoštevanju temeljnih pravic in pravne države. Belgijska, luksemburška, nizozemska, avstrijska, romunska, finska in švedska vlada, ki so intervenirale v podporo Komisiji, poudarjajo, da morata biti sodišči Unije ob upoštevanju temeljnih vrednot Evropske unije in splošnih načel prava Unije pristojni za odškodninske tožbe v zvezi z domnevnimi kršitvami temeljnih pravic na področju SZVP. Poleg tega češka vlada, ki sicer podpira stališče Sveta, trdi, da sta sodišči Unije pristojni za nadzor nad akti na področju SZVP, če bi ti lahko privedli do kršitve temeljnih pravic.
106.
Natančneje, Komisija trdi, da se obravnavana zadeva nanaša na domnevne kršitve človekovih pravic in da je SZVP zgolj okvir, v katerem je do kršitev prišlo. Zato naj bi bil pred Sodiščem v bistvu „odškodninski zahtevek za škodo v zvezi s človekovimi pravicami“, ki izhaja iz prava Unije v zvezi z aktom SZVP.
107.
Zdi se, da se navedena trditev opira na logiko, podobno tisti, na kateri je pristojnost sodišč Unije temeljila v zadevah, kot so Mauritius, Elitaliana in H. Tudi če sta sodišči Unije pozvani, da odločita o zakonitosti akta SZVP, položaj v obravnavani zadevi ni zajet z omejitvijo pristojnosti iz člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU, ker je zakonitost navedenega akta odvisna od razlage prava, vsebovanega v Listini.
108.
Komisija tudi trdi, da po nobeni določbi Pogodb ni odstopanja od pristojnosti sodišč Unije, kar zadeva domnevne kršitve temeljnih pravic na katerem koli področju prava Unije, vključno s SZVP. Razlaga člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU, ki bi posameznikom odvzela možnost vlaganja zahtevkov, v katerih se očitajo kršitve njihovih temeljnih pravic na področju SZVP, naj bi ogrozila bistvene značilnosti sistema sodnega varstva v skladu s Pogodbama, kakor ga razlaga Sodišče.
109.
Svet in ESZD trdita, da člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU izključujeta pristojnost sodišč Unije v obravnavani zadevi in da se ne uporablja nobeden od obstoječih sklopov sodne prakse Sodišča v zvezi s SZVP. Kljub temu Svet ne izključuje popolnoma pristojnosti sodišč Unije za domnevne kršitve temeljnih pravic na področju SZVP in poudarja, da je treba najti ustrezna merila, da se ohrani polni učinek določb Pogodb, ki omejujejo pristojnost sodišč Unije na področju SZVP. Po navedbah Sveta bi morala obstajati jasna ločnica med akti, ki pomenijo politične odločitve in niso podvrženi sodnemu nadzoru, ter akti, ki so namenjeni izvajanju konkretnih ukrepov in so podvrženi sodnemu nadzoru. Ti konkretni ukrepi načeloma ne pomenijo političnih odločitev, temveč zgolj izvedbo navedenih odločitev v okviru SZVP.
110.
Po drugi strani francoska vlada, ki je intervenirala v podporo Svetu, meni, da ločnica med političnimi in drugimi odločitvami na področju SZVP ni izvedljiva. Po njenih navedbah je treba določbe Pogodb, ki omejujejo pristojnost sodišč Unije na področju SZVP, razlagati v skladu z njihovim besedilom, in sicer tako, da razen v primeru dveh izjem, določenih v členu 275, drugi odstavek, PDEU, sodišči Unije nista pristojni za noben akt SZVP.
3. Namen omejitve pristojnosti na področju SZVP
111.
Strinjam se s francosko vlado in Svetom, da omejitve pristojnosti na področju SZVP ni mogoče prezreti in da ji je treba pripisati neki pomen. To v ospredje postavlja naslednje pomembno vprašanje, ki je po mojem mnenju ključno za opredelitev meja pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP: kaj je namen omejitve pristojnosti?
112.
Ločnica, ki jo predlagata Svet in ESZD, med političnimi ali strateškimi odločitvami na eni strani ter zgolj upravnimi akti SZVP na drugi lahko kaže na namen avtorjev Pogodb, da se sodiščema Unije prepreči vplivanje na politične odločitve na področju zunanjih odnosov. Drži, da lahko Sodišče v večini zadev, v katerih je pozvano, da razloži pravilo, sprejme odločitev o njegovem pomenu. Tudi če odločitev Sodišča vodijo nekatera druga pravila in pomisleki, gre še vedno za odločitev. (
72
)
113.
Obstajajo vprašanja, pri katerih morajo biti odločitve prepuščene izključno političnemu procesu. Generalni pravobranilec M. Wathelet je v sklepnih predlogih v zadevi Rosneft menil, „da je omejitev pristojnosti Sodišča na področju SZVP, ki jo uvaja klavzula ‚carve-out‘, utemeljena s tem, da naj bi akti SZVP načeloma izražali le popolnoma politične odločitve, povezane z izvajanjem SZVP, katerih sodni nadzor je težko združljiv z delitvijo oblasti“. (
73
) Omejitev pristojnosti sodišč Unije bi tako lahko razlagali kot nekakšno kodificirano „doktrino političnega vprašanja“. (
74
) Avtorjem Pogodb se je morda zdelo, da je treba to izrecno navesti, saj Sodišče (še) ni bilo (
75
) pripravljeno razviti take doktrine.
114.
Ob upoštevanju načela delitve oblasti (v Evropski uniji imenovanega načelo institucionalnega ravnovesja), ki je pomemben del pravne države in demokratičnega načela, (
76
) sodišči namreč nimata pooblastil za nadomestitev političnih odločitev pristojnih političnih institucij.
115.
Vendar to velja za vsa področja prava Unije, ne le za SZVP. Sodišči Unije naj ne bi nadomeščali političnih odločitev institucij Unije, ki sta jim Pogodbi dali pristojnosti za odločanje. Kljub temu politične odločitve v ustavnih demokracijah niso neomejene. V Uniji, ki temelji na načelu pravne države, namen avtorjev Pogodb ni mogel biti, da se na področju SZVP dopustijo kršitve temeljnih pravic. Ker kršitev temeljne pravice ne more biti politična odločitev, morata imeti sodišči Unije možnost nadzorovati, ali je bila navedena meja prekoračena. (
77
) Le tako lahko uresničujeta svoje poslanstvo, da se pri razlagi in uporabi Pogodb spoštujejo zakoni.
116.
Navedeno privede do sklepa, da s členom 24(1) PEU in členom 275 PDEU ni mogoče izključiti pristojnosti sodišč Unije za nadzor nad katerim koli aktom SZVP, vključno s političnimi ali strateškimi, da se zagotovi njegova skladnost s temeljnimi pravicami.
117.
Zavedam se, da je mogoče spoštovanje temeljnih pravic zagotoviti na različne načine in da je mogoče pri tem pustiti nekaj prostora za politične odločitve. Večino pravic, zajamčenih z Listino, je mogoče omejiti, če je taka omejitev v korist drugemu legitimnemu cilju in ga sorazmerno dosega. (
78
) Tako je na primer mogoče omejiti pravico do varstva osebnih podatkov (iz člena 8 Listine) zaradi boja proti mednarodnemu terorizmu ali lastninsko pravico (iz člena 17 Listine) zaradi prispevanja k uspešnosti sankcij, uvedenih zoper tretjo državo. Presoja utemeljitev ter primernost in potrebnost ukrepov, ki omejujejo nekatere pravice, se lahko razlikujejo. V zvezi s tem obstaja razlog za to, da sodišči Unije pri zapletenih vprašanjih mednarodne politike spoštujeta politične odločitve. Zdi se, da je Sodišče, kakor dokazuje njegova sodna praksa, občutljivo za navedeni pomislek. (
79
) Kljub temu, tudi če je lahko ustrezna raven nadzora stvar razprave, sodišč Unije ni mogoče izključiti iz njune ustavne vloge, da zagotovita varstvo temeljnih pravic, kadar posamezniki to zahtevajo od njiju.
118.
Lahko se strinjam, da obstajajo nekatere strateške odločitve, v katere sodišči Unije dejansko ne smeta poseči. Sodišči Unije po mojem mnenju na primer ne moreta presojati, ali naj Evropska unija vzpostavi misijo v nekem delu sveta. Tako je tudi, če bi ustanovitev take misije morda izboljšala stanje na področju človekovih pravic ljudi na tistem območju. Če pa se politična odločitev o posredovanju v neki državi ali nekem konfliktu že sprejme, morata imeti sodišči Unije možnost nadzorovati, ali je zasnovana in se izvaja tako, da ne posega nesorazmerno v človekove pravice.
119.
Pri nekaterih odločitvah v zvezi s tem je potrebno večje spoštovanje razlogov, ki jih navede Svet ali drug pristojni organ. Razpoložljivost financiranja posamezne misije lahko na primer dejansko vpliva na pravice oseb, katerih svojci so izginili, njihovo izginotje pa ni bilo učinkovito preiskano. Kljub temu morata sodišči Unije upoštevati trditve o celotni finančni in kadrovski zmogljivosti Evropske unije, ki ima misije po vsem svetu, ter ne moreta dvomiti v odločitve, kako najbolje porazdeliti navedene vire. Vendar to ne izključuje popolnoma pristojnosti sodišč Unije. Ko je pristojnost enkrat ugotovljena, se pojavita vprašanji o potrebi po spoštovanju navedenih odločitev in o ravni nadzora.
120.
Posledično se ne morem strinjati s Svetom, da bi v obravnavani zadevi sodišči Uniji lahko presojali le, ali je Eulex Kosovo pri opravljanju svojih preiskav spoštovala temeljne pravice, da pa ne bi bili pristojni za zakonitost sklepov Sveta o postopnem odpravljanju izvršnega mandata Eulex Kosovo ali dodelitvi zadostnih sredstev Eulex Kosovo, ker ti vključujejo politične in strateške odločitve, ki ne morejo biti predmet sodnega nadzora. Če bi navedene politične ali strateške odločitve morda kršile temeljne pravice, morata imeti sodišči Unije možnost obravnavati take pritožbe posameznikov, čeprav je verjetno, da bosta spoštovali razloge, ki jih Svet navede v svoji oceni, ali odločitve kršijo temeljne pravice.
4. Kaj je izključeno iz pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP?
121.
Omejitev pristojnosti se ne more raztezati do izključitve nadzora skladnosti aktov SZVP s temeljnimi pravicami. Kakšen je torej obseg navedene omejitve pristojnosti?
122.
Po mojem mnenju omejitev pristojnosti zajema dve vprašanji. Prvič, sodišči Unije ne moreta nadzirati skladnosti aktov SZVP z določbami Pogodb o SZVP. (
80
) Drugič, sodišči Unije ne moreta razlagati navedenih primarnih pravil o SZVP, pa tudi ne aktov SZVP, sprejetih na podlagi teh pravil. Seveda se sodišči Unije pri opravljanju nadzora nad zakonitostjo aktov SZVP glede na temeljne pravice ne moreta v celoti izogniti razlagi pravil o SZVP, saj je ta osnovni pogoj za presojo njihove skladnosti z navedenimi pravicami. (
81
) Vendar morata v zvezi s tem sodišči Unije spoštovati pojasnilo pomena neke politične odločitve, ki ga poda njen avtor, in presoditi, ali je bila s tako razumljeno odločitvijo prekoračena meja, ki jo dopušča Listina.
123.
Vendar pa je vpletenost sodišč Unije izključena, dokler politična odločitev iz akta SZVP ne prekorači meja, ki jih določa ustavni okvir Unije. Če je mogoče pravilo o SZVP razlagati na tri načine (A, B ali C) in nobeden od njih ne krši temeljnih pravic, sodišče Unije ne more izbirati med A, B in C. To pa pomeni, da na področju SZVP manjka druga pomembna vloga, ki jo ima Sodišče v skladu s Pogodbama, tj. zagotavljanje enotne razlage in uporabe prava Unije. Da se lahko zagotovi enotnost, mora biti Sodišče pristojno za izbiranje med različnimi mogočimi razlagami pravila. Ker pa je to izključeno, je treba domnevati, da so avtorji Pogodb sprejeli razhajanja, do katerih lahko pride pri izvajanju aktov SZVP v praksi v različnih državah članicah. Primer takega položaja je zadeva Neves 77 Solutions, v kateri bom sklepne predloge prav tako predstavila danes.
124.
Če povzamem, so institucije in organi Unije vedno zavezani k spoštovanju temeljnih pravic, odločitev o njihovi kršitvi pa ne more biti politična ali strateška odločitev, niti na področju SZVP. Če je namen omejitve pristojnosti na področju SZVP sodiščema Unije preprečiti, da posegata v politične in strateške odločitve na področju SZVP, tak namen ne terja izključitve pristojnosti za nadzor nad domnevnimi kršitvami temeljnih pravic. Za politične in strateške odločitve je postavljena meja, saj se z njimi nikoli ne smejo kršiti temeljne pravice. Člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU je zato treba razlagati tako, da sodiščema Unije ne preprečujeta, da z obravnavanjem odškodninskih tožb posameznikov zaradi domnevnih kršitev temeljnih pravic z akti SZVP pazita na ustavne omejitve.
5. Drugi odstavek člena 275 PDEU
125.
Člen 24(1) PEU in člen 275, prvi odstavek, PDEU sta pogosto opisana kot klavzuli „carve-out“, ker izvzemata del splošne pristojnosti sodišč Unije v skladu s členom 19 PEU. Poleg tega je člen 275, drugi odstavek, PDEU opisan kot klavzula „claw-back“, saj izključeno pravilo vrača v pristojnost sodišč Unije. (
82
)
126.
Če se razmerje med prvim in drugim odstavkom člena 275 PDEU razlaga tako, logika narekuje, da se klavzula „claw-back“ uporablja le, če sta klavzuli „carve-out“ v konkretnem položaju izključili pristojnost sodišč Unije. Menim, da sodnega nadzora nad mogočimi kršitvami temeljnih pravic ni mogoče „izrezati’ iz splošne pristojnosti sodišč Unije, tudi če je akt, nad katerim je treba opraviti nadzor, akt SZVP. Zato bi bila klavzula „claw-back“ v členu 275, drugi odstavek, PDEU nepomembna za ugotovitev pristojnosti za odškodninske tožbe, ki temeljijo na domnevnih kršitvah temeljnih pravic.
127.
Vendar se po mojem mnenju člen 275, drugi odstavek, PDEU ne bi smel razlagati kot klavzula „claw-back“, ki v naštetih položajih pristojnost sodišč Unije vrača v „normalno“ stanje. Namesto tega menim, da bi bilo treba člen 275, drugi odstavek, PDEU razlagati kot določbo, ki vpliva na razlago obsega omejitve pristojnosti v skladu s členom 24(1) PEU in členom 275, prvi odstavek, PDEU.
128.
Kakor je bilo navedeno, (
83
) besedilo člena 24(1) PEU in člena 275, prvi odstavek, PDEU ni enako. Člen 24(1) PEU izključuje pristojnost sodišč Unije za „te določbe“, pri čemer gre za določbe, navedene v predhodnih stavkih člena 24(1) PEU. V teh določbah je navedeno, da Svet pri sprejemanju aktov SZVP načeloma odloča soglasno; da so zakonodajni akti na področju SZVP izključeni; da SZVP izvajajo bodisi Evropska unija bodisi države članice; in da imata Parlament in Komisija na področju SZVP posebno vlogo. Kljub temu člen 24(1) PEU določa, da morata imeti sodišči Unije možnost nadzirati skladnost s členom 40 PEU in da lahko nadzirata zakonitost nekaterih sklepov SZVP. V zvezi s tem se člen 24(1) PEU sklicuje na člen 275, drugi odstavek, PDEU.
129.
V členu 275, prvi odstavek, PDEU je ponovljena omejitev pristojnosti sodišč Unije, ki je že navedena v členu 24(1) PEU, dodano pa je, da se ta omejitev uporablja ne le za „te določbe“, tj. določbe poglavja 2 naslova V PEU, temveč tudi za akte, sprejete na njihovi podlagi. Navedena omejitev je, kakor je potrjeno v sodni praksi, ozka. V zvezi s tem je v členu 275, drugi odstavek, PDEU pojasnjeno, česa ni mogoče „izrezati“. V nasprotju s prvim odstavkom je treba drugi odstavek člena 275 PDEU razlagati široko, ker vpliva na (ozko) razlago obsega „izreza“.
130.
Sklicevanje na člen 40 PEU v členu 275, drugi odstavek, PDEU nakazuje, da mora Sodišče obdržati pristojnost nad institucionalnim ravnovesjem, ki ga določata Pogodbi. Spori, ki spadajo v to skupino, se nanašajo na pravilno pravno podlago za sprejetje nekega akta, običajno pa izhajajo iz razlike v pristojnostih, ki jih institucijam Unije dajejo različne navedene pravne podlage. Primera takih sporov sta zgoraj navedeni zadevi Mauritius in Tanzanija. (
84
)
131.
Omemba ničnostnih tožb v zvezi z omejevalnimi ukrepi zoper fizične in pravne osebe se zdi razmeroma ozka. Vendar se lahko razlaga širše, tako da zahteva, da v zvezi z nadzorom skladnosti aktov SZVP, ki omejujejo pravice posameznikov, pristojnosti sodišč Unije ni mogoče omejiti.
132.
Poenostavljena, vendar po mojem mnenju verjetna razlaga za dobesedno vključitev zgolj ničnostnih tožb posameznikov zoper omejevalne ukrepe je ta, da so bile v času sprejetja Lizbonske pogodbe zaradi sodne prakse iz sodbe Kadi morebitne kršitve pravic posameznikov z omejevalnimi ukrepi očiten primer. (
85
) Kljub temu se lahko člen 275 PDEU v povezavi s členom 24(1) PEU, ki se nanaša splošneje na sodni nadzor nekaterih aktov, razlaga tako, da zagotavlja, da sodni nadzor vseh tistih aktov SZVP, ki omejujejo pravice posameznikov, ni omejen.
133.
Če se razmerje med odstavkoma člena 275 PDEU razlaga tako, da drugi odstavek vpliva na razlago prvega, je „rdeča črta“ za omejitev pristojnosti ustavna vloga, ki jo Pogodbi dajeta sodiščema Unije. Nanaša se, prvič, na zaščito institucionalne strukture, določene v Pogodbah, in drugič, na varstvo pravic posameznikov.
6. Mogoča vloga nacionalnih sodišč
134.
Jasno je, da se z akti SZVP ne bi smele kršiti temeljne pravice posameznikov. Jasno je tudi, da mora biti na voljo sodni nadzor nad domnevnimi kršitvami temeljnih pravic. Vendar je mogoče trditi, da sodiščema Unije ni treba obravnavati takih zadev, temveč da se lahko podvržejo pristojnosti nacionalnih sodišč. (
86
)
135.
V skladu s členom 274 PDEU spori, v katerih je ena od strank Evropska unija, niso izvzeti iz pristojnosti nacionalnih sodišč. Če se člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagata tako, da izključujeta pristojnost sodišč Unije za odškodninske tožbe na podlagi kršitev temeljnih pravic, ki so jih domnevno povzročili akti SZVP, lahko take zahtevke še vedno obravnavajo nacionalna sodišča, tudi če so uperjeni zoper institucije in organe Unije.
136.
Ali bi taka rešitev izpolnila zahteve glede učinkovitega sodnega varstva? V svojem Stališču v postopku za izdajo mnenja 2/13 (
87
) je generalna pravobranilka J. Kokott menila, da bi jih. Vendar je njena analiza izhajala iz predpostavke, da je omejitev pristojnosti sodišč Unije v členu 24(1) PEU in členu 275, prvi odstavek, PDEU pravilo, ne pa izjema, (
88
) takšen pogled pa je poznejša sodna praksa Sodišča nadomestila.
137.
Po mojem mnenju, kar tudi jasno dokazuje obravnavana zadeva, je vprašljivo, ali bi lahko nacionalna sodišča posameznikom zagotovila učinkovito sodno varstvo v vseh položajih, v katerih bi morda institucije in organi Unije z akti SZVP kršili njihove pravice. Kakor sta navedli češka in luksemburška vlada, obstajajo številne praktične ovire za dostop do nacionalnih sodišč v zvezi s takimi zahtevki. Vprašamo se na primer lahko, katero sodišče in v kateri državi članici bi moralo obravnavati zahtevke zoper akte, ki jih sprejme misija Unije, ustanovljena v tretji državi? KS in KD sta poskušali vložiti tožbo pri sodiščih Združenega kraljestva (v času pred brexitom). Kakor sem že pojasnila, je nacionalno sodišče odločilo, da za njeno obravnavo ni pristojno. Taka zavrnitev pristojnosti nacionalnega sodišča pa bi bila lahko presežena, če Sodišče zavzame trdno stališče, da ni pristojno.
138.
To vseeno še ne reši vprašanja, katero sodišče bi moralo zadevo obravnavati. Francoska vlada je predlagala, da bi to bilo lahko sodišče države članice, ki predseduje Svetu. Vendar ni posebne utemeljitve, zakaj bi bilo sodišče navedene države članice v najboljšem položaju za obravnavo zadeve v zvezi z domnevno kršitvijo temeljnih pravic s strani misije Unije. Druga možnost je, da bi se lahko tožba vložila pri sodišču katere koli države članice. Taka rešitev bi lahko privedla do forum shoppinga, saj bi tožeče stranke iskale državo članico, kjer so postopkovna pravila, ki urejajo odškodninske tožbe, najugodnejša.
139.
Ker nacionalna sodišča ne bi imela možnosti pri Sodišču vložiti predloga za sprejetje predhodne odločbe, bi pri razlagi pravic iz Listine, kadar bi bile te uporabljene za akte SZVP, lahko prišlo do razlik. Take razlike bi na koncu reševalo Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), na katero se lahko posamezniki obrnejo, če menijo, da njihove človekove pravice niso bile ustrezno varovane.
140.
Glede takih praktičnih težav z izbiro pristojnega nacionalnega sodišča je francoska vlada predlagala, da bi se lahko ustanovilo novo skupno sodišče, ki bi obravnavalo zadeve v zvezi s kršitvami temeljnih pravic z akti SZVP. Čeprav bi države članice to res lahko storile, se sprašujem, zakaj bi bile pripravljene dati pristojnost drugemu nadnacionalnemu sodišču, če je niso pripravljene priznati sodiščema Unije.
141.
Nazadnje, naj ponovim, da se v obravnavani zadevi poraja vprašanje, ali lahko sodišči Unije obravnavata tožbe na podlagi nepogodbene odgovornosti Unije za škodo, ki jo domnevno povzročijo akti SZVP.
142.
Sodišče je že presodilo, da sta sodišči Unije izključno pristojni za obravnavo odškodninskih tožb na podlagi nepogodbene odgovornosti Unije. (
89
) Take tožbe Evropsko unijo ločijo od mednarodnih organizacij, ki običajno dajejo obsežno imuniteto pred odškodninskimi tožbami na sodiščih. (
90
) Kot navajajo pravni teoretiki, (
91
) so se avtorji Pogodb namreč dogovorili, da Evropska unija ne bi smela imeti imunitete glede svoje nepogodbene odgovornosti, nacionalna sodišča pa ne bi smela sprejemati odločitev v zvezi s tem.
143.
Posledično Pogodbi predvidevata, da so odškodninske tožbe izključno v rokah sodišč Unije. Nacionalna sodišča ne morejo odločati o nepogodbeni odgovornosti za škodo, ki jo institucije in organi Unije domnevno povzročijo na katerem koli področju, ki spada na področje uporabe prava Unije.
144.
Poleg tega bi odškodninske tožbe, če bi bile prepuščene nacionalnim sodiščem, temeljile na njihovem nacionalnem pravu nepogodbene odgovornosti, rezultati pa bi se glede na upoštevna nacionalna pravila razlikovali. Zato nacionalna sodišča ne morejo zapolniti vrzeli in zagotoviti iste vrste pravnega sredstva, kot jo lahko sodišči Unije.
D.
Morebitne posledice za pristop Unije k EKČP
145.
Kakor je že bilo pojasnjeno, bi bilo treba obravnavano zadevo umestiti v širši okvir pogajanj o pristopu Evropske unije k EKČP. Velja spomniti, da je v skladu s členom 6(2) PEU tak pristop za Evropsko unijo obveznost, in ne izbira.
146.
Vendar je pristop k EKČP mogoč le, kakor dokazuje mnenje 2/13, če upošteva posebne značilnosti pravnega reda Unije in ne vpliva na njene pristojnosti po Pogodbah.
147.
Če Sodišče sprejme predlagano razlago, da je treba člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagati tako, da ne izključujeta pristojnosti sodišč Unije za obravnavo odškodninskih zahtevkov za škodo, ki jo v zvezi z mogočimi kršitvami temeljnih pravic povzročijo akti SZVP, kaj bi to pomenilo za prihodnje članstvo Evropske unije v EKČP?
148.
Prvič, prispevalo bi k jasnejši določitvi omejitve pristojnosti sodišč Unije na področju SZVP, kar je vprašanje, ki ga Sodišče v mnenju 2/13 ni rešilo.
149.
Drugič, razjasnilo bi, da pri kakršnem koli izpodbijanju akta SZVP iz razloga, o katerem lahko odloči tudi ESČP, tj. zaradi domnevne kršitve temeljnih pravic, pristojnost sodišč Unije ni omejena s klavzulama „carve-out“ Pogodb.
150.
Z vidika pravnega reda Unije bi predlagana razlaga izpolnila ustavno zahtevo glede zaščite njegove avtonomije. Preprečila bi položaj, v katerem bi o mogočih razhajanjih med nacionalnimi sodišči glede kršitve temeljnih pravic z akti SZVP odločalo sodišče zunaj pravnega reda Unije. Preden bi ESČP lahko obravnavalo zadevo, v kateri se očita kršitev človekovih pravic, bi o njej morali najprej odločati sodišči Unije. Večina držav članic, ki so intervenirale v obravnavani zadevi, se je strinjala z nazornim opisom, ki ga je predstavila češka vlada, v smislu, da „se mora vsak vlak, ki bi na koncu lahko prišel v Strasbourg, najprej ustaviti v Luxembourgu“. Predlagana razlaga določa tak postanek v Luxembourgu.
151.
Z vidika sistema, kot ga določa EKČP, bi predlagana razlaga pomenila, da je treba pred dopustnostjo tožbe pri ESČP najprej izčrpati pravna sredstva pri sodiščih Unije.
152.
Ali bi to pomembno povečalo pripad zadev na sodiščih Unije?
153.
Menim, da tak pomislek ni upravičen. Če posameznik meni, da so mu kršene temeljne pravice, bi namreč dostop do sodišč Unije moral obstajati. V interesu pravnega reda Unije je, da se taki položaji odkrijejo in popravijo.
IV. Povzetek in posledice
154.
Če povzamem, menim, da bi bilo treba člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagati tako, da ne omejujeta pristojnosti sodišč Unije za obravnavo odškodninskih tožb, ki jih posamezniki vložijo na podlagi domnevne kršitve temeljnih pravic s katero koli vrsto akta SZVP.
155.
Taka razlaga izhaja iz ustavnih načel pravnega reda Unije, predvsem načela pravne države, ki vključuje pravico do učinkovitega sodnega varstva, in načela spoštovanja temeljnih pravic v vseh politikah Unije. Ustavna vloga sodišč Unije, ki izhaja iz navedenih načel, se lahko omeji le izjemoma. Zato je treba člen 24(1) PEU in člen 275, prvi odstavek, PDEU razlagati ozko. Taka razlaga, čeprav ozka, ne more biti v nasprotju z namenom omejitve pristojnosti v Pogodbah. Če je namenjena varovanju političnih odločitev na področju SZVP pred posredovanjem sodišč Unije, tak namen ne more upravičiti razlage, ki v to omejitev pristojnosti vključi odškodninske tožbe za škodo, ki jo povzročijo domnevne kršitve temeljnih pravic. V Evropski uniji namreč kršitev temeljnih pravic ne more biti politična odločitev, sodišči Unije pa morata imeti pristojnost, da zagotovita, da sklepi SZVP ne prestopijo „rdečih črt“, ki jih določajo temeljne pravice.
156.
Iz tega sledi, da Sodišču predlagam, naj ugodi pritožbama, ki so ju vložile KS in KD ter Komisija, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU. Splošno sodišče je tako napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da ni pristojno za obravnavo odškodninske tožbe, ki sta jo vložili KS in KD.
157.
Zato je treba izpodbijani sklep razveljaviti.
158.
Menim, da Sodišče ne more odločiti o dopustnosti in utemeljenosti tožbe. Splošno sodišče navedenih vprašanj ni preučilo in ta vprašanja niso bila predmet razprave pred Sodiščem. Zadevo je zato treba vrniti Splošnemu sodišču v razsojanje, odločitev o stroških pa pridržati.
V. Predlog
159.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
razveljavi sklep Splošnega sodišča z dne 10. novembra 2021, KS in KD/Svet in drugi (T-771/20, neobjavljen, EU:T:2021:798);
–
zadevo vrne Splošnemu sodišču v razsojanje o dopustnosti in utemeljenosti tožbe;
–
pridrži odločitev o stroških.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Skupni ukrep Sveta 2008/124/SZVP z dne 4. februarja 2008 o misiji Evropske unije za krepitev pravne države na Kosovem (EULEX KOSOVO) (UL 2008, L 42, str. 92).
(
3
)	Glej mnenje 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, točke od 153 do 258; v nadaljevanju: mnenje 2/13), v katerem Sodišče pojasnjuje, zakaj takrat predlagani osnutek sporazuma o pristopu Evropske unije k EKČP ni bil skladen s Pogodbama.
(
4
)	Sklep z dne 10. novembra 2021, KS in KD/Svet in drugi (T-771/20, neobjavljen, EU:T:2021:798).
(
5
)	Glej na primer mirovne sile Združenih narodov, UNMIK Fact Sheet (hitri vodnik po UNMIK), dostopen na: https://peacekeeping.un.org/en/mission/unmik. Za podrobno razpravo glej še na primer Spernbauer, M., EU peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and accountability, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2014, zlasti str. 48–83.
(
6
)	Po Lizbonski pogodbi so bili skupni ukrepi kot instrumenti SZVP preoblikovani v sklepe (glej člen 25 in člen 28(1) PEU).
(
7
)	Glej člen 42(1) in člen 43(1) PEU. Glej še na primer Koutrakos, P., The EU common security and defence policy, Oxford University Press, Oxford, 2013, zlasti str. 101–182; Naert, F., „European Union common security and defence policy operations“, v: Nollkaemper, A., Plakokefalos, I. in Schechinger, J. (ur.), The practice of shared
responsibility in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, str. 669; Blockmans, S., in Koutrakos, P., Research handbook on the EU’s common and foreign security policy, Edward Elgar, Cheltenham/Northampton, 2018, zlasti del B.
(
8
)	Od leta 2003 je Evropska unija začela in vodila več kot 40 civilnih in vojaških misij ter operacij. Trenutno se izvaja 22 misij SVOP – 13 civilnih misij ter 9 vojaških misij in operacij v Evropi, Afriki in na Bližnjem vzhodu s približno 4000 člani osebja. Glej še ESZD, Missions and Operations, Working for a stable world and a safer Europe (misije in operacije, prizadevanja za stabilen svet in varnejšo Evropo), 31. januar 2023, dostopno na: https://www.eeas.europa.eu/eeas/missions-and-operations_en.
(
9
)	Glej člen 20, drugi odstavek, Skupnega ukrepa 2008/124.
(
10
)	Glej Sklep Sveta (SZVP) 2023/1095 z dne 5. junija 2023 o spremembi [Skupnega ukrepa 2008/124] (UL 2023, L 146, str. 22).
(
11
)	To je bilo določeno na podlagi sprememb Skupnega ukrepa 2008/124, ki so bile uvedene s Sklepom Sveta (SZVP) 2018/856 z dne 8. junija 2018 (UL 2018, L 146, str. 5); glej zlasti člen 1(1) in (2) navedenega sklepa.
(
12
)	Člen 3(d) Skupnega ukrepa 2008/124.
(
13
)	The Eulex Kosovo Accountability Concept on the establishment of the Human Rights Review Panel (pojem odgovornosti Eulex Kosovo v zvezi z ustanovitvijo odbora za nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic), Generalni sekretariat Sveta, Bruselj, 29. oktober 2009.
(
14
)	O delu ONSČP glej na primer Venice Commission Opinion No 545/2009 on the existing mechanisms to review the compatibility with human rights standards of acts by UNMIK and Eulex in Kosovo (mnenje Beneške komisije št. 545/2009 o obstoječih mehanizmih nadzora skladnosti ravnanja UNMIK in Eulex na Kosovu s standardi človekovih pravic), 21. december 2010; ONSČP, Case-Law Note on principles of human rights accountability of a rule of law mission (pojasnilo k sodni praksi v zvezi z načeli odgovornosti misije za krepitev pravne države za človekove pravice), dostopno na: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php; Ryan, J. J., „Holding to account“, Law Society Gazette, junij 2018, dostopno na: https://hrrp.eu/docs/www.lawsociety.ie-globalassets-documents-gazette-gazette-2018-june-2018-gazette.pdf.
(
15
)	V zvezi s tem glej ONSČP, Annual Report 2022 (letno poročilo za leto 2022), dostopno na: https://hrrp.eu/annual-report.php, točka 1.4; ONSČP, Case-Law Note on the protection of substantive human rights by the Human Rights Review Panel (pojasnilo k sodni praksi v zvezi z varstvom materialnih človekovih pravic s strani odbora za nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic), dostopno na: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
16
)	Glej v zvezi s tem mnenje Beneške komisije, navedeno v opombi 14 teh sklepnih predlogov, točka 66; ONSČP, Case-Law Note on remedies for human rights violations (pojasnilo k sodni praksi v zvezi s pravnimi sredstvi za kršitve človekovih pravic), dostopno na: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
17
)	Navedeni svetovalni organ je bil ustanovljen z UNMIK Regulation (uredba UNMIK) št. 2006/12 z dne 23. marca 2006 (UNMIK/REG/2006/12). Glej še na primer The Human Rights Advisory Panel – History and legacy – Kosovo, 2007‑2016 – Final report (SOČP, zgodovina in zapuščina, Kosovo, končno poročilo), 30. junij 2016, dostopno na: https://unmik.unmissions.org/sites/default/files/hrap_final_report_final_version_30_june_2016.pdf.
(
18
)	Glej odločitev ONSČP z dne 11. novembra 2015, zadeva št. 2014-32, dostopno na: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
19
)	Glej odločitev ONSČP z dne 19. oktobra 2016, zadeve št. od 2014-11 do 2014-17, dostopno na: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
20
)	Z odločitvama z dne 19. oktobra 2016 in 7. marca 2017 v zvezi s KS ter odločitvijo z dne 7. marca 2017 v zvezi s KD.
(
21
)	Natančneje, KS je Splošnemu sodišču predlagala, naj Svetu, Komisiji in ESZD med drugim odredi, naj Eulex Kosovo zagotovijo proračun v višini 29.100.000 EUR, da ji omogočijo izvajanje svojega izvršnega mandata, in poskrbijo, da vodja misije sprejme ukrepe, ki bodo omogočili učinkovito izvedbo preiskave zadeve, ki se nanaša na njenega moža, in vseh drugih zadev, ki se nanašajo na osebe, ki so bile po 12. juniju 1999 ubite ali so izginile.
(
22
)	KS/Svet in drugi (T-840/16, EU:T:2017:938). Zoper ta sklep ni bila vložena nobena pritožba.
(
23
)	[2019] EWHC 263 (QB).
(
24
)	Glej mnenje 2/13, točka 251.
(
25
)	Glej spletno mesto Sveta Evrope o pristopu Unije k EKČP, dostopno na: https://www.coe.int/en/web/human-rights-intergovernmental-cooperation/accession-of-the-european-union-to-the-european-convention-on-human-rights.
(
26
)	Glej poročilo o 18. seji ad hoc pogajalske skupine Usmerjevalnega odbora za človekove pravice („46 + 1“) o pristopu Evropske unije k [EKČP], 17. marec 2023, točka 7, dostopno na spletnem mestu, navedenem v opombi 25 teh sklepnih predlogov. V zvezi z obnovljenim procesom pogajanj glej na primer Rangel de Mesquita, M. J., „Judicial review of common foreign and security policy by the ECtHR and the (re)negotiation on the accession of the EU to the ECHR“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, zv. 28(3), 2021, str. 356; Krommendijk, J., „EU accession to the ECHR: Completing the complete system of EU remedies?“, 2023, dostopno na: https://ssrn.com/abstract= 4418811.
(
27
)	Glej Usmerjevalni odbor za človekove pravice, Interim Report to the Committee of Ministers, for information, on the negotiations on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, including the revised draft accession instruments in appendix (vmesno poročilo Odboru ministrov z informacijami o pogajanjih o pristopu Evropske unije k [EKČP], vključno z revidiranimi osnutki instrumentov v zvezi s pristopom v prilogi), CDDH(2023)R_Extra Addendum, 4. april 2023.
(
28
)	Sodba z dne 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753; v nadaljevanju: sodba Elitaliana).
(
29
)	Sodba z dne 19. julija 2016, H/Svet in drugi (C-455/14 P, EU:C:2016:569; v nadaljevanju: sodba H).
(
30
)	Sodba z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet (C-134/19 P, EU:C:2020:793; v nadaljevanju: sodba Bank Refah).
(
31
)	Sodba z dne 25. marca 2021, Carvalho in drugi/Parlament in Svet (C-565/19 P, neobjavljena, EU:C:2021:252; v nadaljevanju: sodba Carvalho).
(
32
)	Za razpravo o učinkovitosti odškodninskega pravnega sredstva, tudi če je ovira glede pristojnosti odpravljena, glej Fink, M., „The action for damages as a fundamental rights remedy: Holding Frontex liable“, German Law Journal, zv. 21(3), 2020, str. 532.
(
33
)	Glej na primer Butler, G., Constitutional law of the EU’s common foreign and security policy – Competence and institutions in external relations, Hart Publishing, Oxford, 2019, str. 185–188; Carrasco, C. M., „Human rights in the EU’s common security and defence policy“, v: Wouters, J., Nowak, M., Chané, A.-L., in Hachez, N. (ur.), The European Union and human rights – Law and policy, Oxford University Press, Oxford, 2020, str. 408, zlasti na str. 429; Johansen, S. O., The human rights accountability mechanisms of international organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2020, str. 143 in 144; Poli, S., „The right to effective judicial protection with respect to acts imposing restrictive measures and its transformative force for the common foreign and security policy“, Common Market Law Review, zv. 59(4), 2022, str. 1045, zlasti na str. 1057.
(
34
)	Glej na primer Hillion, C., „A Powerless court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy“, v Cremona, M., in Thies, A. (ur.), The European Court of Justice and external relations law – Constitutional challenges, Hart Publishing, Oxford, 2014, str. 49, zlasti na str. 66–69; Eckes, C., „Common foreign and security policy: The consequences of the Court’s extended Jurisdiction“, European Law Journal, zv. 22(4), 2016, str. 492, zlasti na str. 510 in 511.
(
35
)	Navedena sodna praksa je tako drugačna od mnenja generalne pravobranilke J. Kokott, ki ga je izrazila v stališču v postopku za izdajo mnenja 2/13, da je izključitev pristojnosti na področju SZVP pravilo z zelo malo izjemami. Glej stališče generalne pravobranilke J. Kokott v postopku za izdajo mnenja 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP), EU:C:2014:2475, zlasti točki 84 in 89.
(
36
)	Sodba z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet (C-658/11, EU:C:2014:2025, točka 70; v nadaljevanju: Mauritius).
(
37
)	Glej sodbi Elitaliana, točka 42, in H, točka 40. V angleških različicah sodb Sodišča se včasih namesto izraza „narrowly“ (slov. ozko) uporablja izraz „restrictively“ (glej na primer sodbo z dne 25. junija 2020, SatCen/KF (C-14/19 P, EU:C:2020:492, točka 66) in sodbo Bank Refah, točka 32) ali „strictly“ (glej na primer sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 74; v nadaljevanju: Rosneft).
(
38
)	Glej sodbo Rosneft, točke od 60 do 81.
(
39
)	Glej sodbo Rosneft, točka 70.
(
40
)	Glej sodbo Rosneft, zlasti točke od 66 do 69 ter točki 76 in 78.
(
41
)	Glej sodbo Rosneft, zlasti točki 78 in 79 (ki se še posebej nanašata na sodbo z dne 22. oktobra 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452)).
(
42
)	Glej sodbo Bank Refah, točke od 26 do 49, zlasti točka 33.
(
43
)	Glej sodbo Bank Refah, točki 31 in 32.
(
44
)	Glej sodbo Elitaliana, točke od 41 do 50.
(
45
)	Glej sodbo H, točke od 39 do 60. Glej tudi sodbo z dne 25. junija 2020, SatCen/KF (C-14/19 P, EU:C:2020:492, točka 66).
(
46
)	Glej sodbo Mauritius, točke od 69 do 74.
(
47
)	Sklep Sveta 2011/640/SZVP z dne 12. julija 2011 o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Republiko Mauritius o pogojih za premestitev osumljenih piratov in z njimi povezanih zaseženih sredstev s pomorske sile pod vodstvom Evropske unije v Republiko Mauritius ter pogojih za ravnanje z osumljenimi pirati po premestitvi (UL 2011, L 254, str. 1).
(
48
)	V podobni zadevi, ki se je nanašala na sporazum s Tanzanijo, je Sodišče uporabilo drugačen pristop in svojo pristojnost utemeljilo na podlagi člena 275, drugi odstavek, PDEU. Glej sodbo z dne 14. junija 2016, Parlament/Svet (C-263/14, EU:C:2016:435, točka 42; v nadaljevanju: sodba Tanzanija).
(
49
)	Navedene trditve so bile podane v prid prvemu delu edinega pritožbenega razloga KS in KD ter v prid prvemu pritožbenemu razlogu Komisije.
(
50
)	Glej sodbe H, točki 41 in 58; Rosneft, točke od 72 do 75 in 81; ter Bank Refah, točke od 34 do 36. Glej še na primer Hillion, C., „The EU external action as mandate to uphold the rule of law outside and inside the Union“, Columbia Journal of European Law, zv. 29(2), posebna izdaja 2023, str. 228.
(
51
)	Glej sodbo Bank Refah, točke od 45 do 47.
(
52
)	SZVP je v nekaterih pogledih še vedno posebna politika. Institucionalno ravnovesje, vzpostavljeno med institucijami Unije, je drugačno – Evropski parlament in Komisija imata šibkejšo vlogo, Svet večinoma odloča soglasno, zakonodajni akti pa so izključeni. Glej na primer Cremona, M., „‚Effective Judicial Review Is of the Essence of the Rule of Law‘ – Challenging common foreign and security policy measures before the Court of Justice“, European Papers, zv. 2(2), 2017, str. 671.
(
53
)	Glej sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točka 127), in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C-157/21, EU:C:2022:98, točka 145).
(
54
)	Sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točka 232). Glej tudi sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 67).
(
55
)	Glej sodbe H, točka 41; Rosneft, točka 72; in Bank Refah, točka 35.
(
56
)	Glej sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točka 23); glej tudi na primer bolj nedavni sodbi z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C-402/05 P in C-415/05 P, EU:C:2008:461, točka 281; v nadaljevanju: sodba Kadi I), ter z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi (C-663/17 P, C-665/17 P in C-669/17 P, EU:C:2019:923, točka 54).
(
57
)	Glej sodbo z dne 27. februarja 2018 (C-64/16, EU:C:2018:117, točka 32); glej tudi na primer nedavno sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 69).
(
58
)	Glej sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, točka 32).
(
59
)	Glej sodbo Kadi I, točke od 281 do 284; glej tudi na primer mnenje 2/13, točka 169.
(
60
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Kadi/Svet in Komisija (C-402/05 P, EU:C:2008:11, točka 34).
(
61
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Kadi/Svet in Komisija (C-402/05 P, EU:C:2008:11, točka 44).
(
62
)	Glej sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (od C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, zlasti točke od 55 do 60 in 67, v nadaljevanju: Ledra Advertising).
(
63
)	Splošno sodišče je tako v točkah od 35 do 39 izpodbijanega sklepa štelo, da pri obravnavani zadevi ne gre za upravljanje kadrov, zato se ne uporabi sodba H; da ne gre za javno naročanje, zato se ne uporabi sodba Elitaliana; in da ne gre za omejevalne ukrepe, zato se ne uporabi sodba Bank Refah.
(
64
)	Navedene trditve so bile podane v prid prvemu in drugemu delu edinega pritožbenega razloga KS in KD ter v prid prvemu in tretjemu pritožbenemu razlogu Komisije.
(
65
)	Tako je Sodišče ugotovilo, da je ničnostna tožba zoper Parlament mogoča, tudi če takratna Pogodba ni določala take možnosti.
(
66
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca G. F. Mancinija v zadevi Les Verts/Parlament (294/83, neobjavljeni, EU:C:1985:483, točka 7; [1986] Recueil 1339, zlasti str. 1350).
(
67
)	Glej sodbo Carvalho, točke od 67 do 79, zlasti točka 78 (v kateri je napoteno na ugotovitve Sodišča v sodbah z dne 25. julija 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Svet (C-50/00 P, EU:C:2002:462, točka 44), in z dne 1. aprila 2004, Komisija/Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, točka 36)).
(
68
)	Navedene trditve so bile podane v prid tretjemu delu edinega pritožbenega razloga KS in KD ter v prid četrtemu pritožbenemu razlogu Komisije.
(
69
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi SatCen/KF (C-14/19 P, EU:C:2020:220, točka 69).
(
70
)	Glej izpodbijani sklep, točka 41.
(
71
)	Navedene trditve so bile podane v prid četrtemu delu edinega pritožbenega razloga KS in KD ter v prid drugemu pritožbenemu razlogu Komisije.
(
72
)	V zvezi s tem, kadar si Sodišče pri razlagi zakonodaje prizadeva razumeti namen zakonodajalca, ki v pravnem aktu ali njegovi zakonodajni zgodovini pogosto ni jasno izražen, in pravilo razložiti skladno z njim, tudi sam namen zakonodajalca postane stvar odločitve Sodišča.
(
73
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, točka 52).
(
74
)	Glej na primer Van Elsuwege, P., „Judicial review and the common foreign and security policy – Limits to the gap-filling role of the Court of Justice“, Common Market Law Review, zv. 58(6), 2021, str. 1731, zlasti na str. 1739. Glej tudi Lonardo, L., „The political question doctrine as applied to common foreign and security policy“, European Foreign Affairs Review, zv. 22(4), 2017, str. 571
(
75
)	Sodišče doslej še ni navedlo, ali v pravu Unije obstaja kakšna „doktrina političnega vprašanja“. Kljub temu je za podobne potrebe uporabilo pojem neposrednega učinka. Pri nekaterih vprašanjih zunanje politike, zlasti pri presoji združljivosti aktov Unije s pravom STO, se je vzdržalo izvajanja pristojnosti za sodni nadzor, da bi upoštevalo politični manevrski prostor, prepuščen pogodbenicam navedene organizacije. Glej na primer sodbo z dne 12. decembra 1972, International Fruit Company in drugi (od 21/72 do 24/72, EU:C:1972:115, točki 18 in 27); glej tudi moje sklepne predloge v zadevi EUIPO/The KaiKai Company Jaeger Wichmann (C-382/21 P, EU:C:2023:576, zlasti točke od 59 do 64).
(
76
)	Za povezavo med institucionalnim ravnovesjem in demokratičnim načelom glej sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (C-643/15 in C-647/15, EU:C:2017:631, točka 160).
(
77
)	Velja še enkrat omeniti sodbo Ledra Advertising, v kateri je Sodišče štelo, da lahko obravnava odškodninsko tožbo tudi v zvezi z vpletenostjo Komisije v sprejetje akta zunaj pravnega okvira Unije (glej točke od 87 do 89 teh sklepnih predlogov). Le tako lahko Sodišče nadzoruje, ali je Komisija prestopila „rdečo črto“, zarisano s temeljnimi pravicami.
(
78
)	Glej v zvezi s tem člen 52(1) Listine.
(
79
)	Glej na primer sodbo z dne 28. novembra 2013, Svet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C-348/12 P, EU:C:2013:776, točke od 120 do 126), in sodbo Rosneft, točke od 146 do 150.
(
80
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, točka 46), v katerih je menil, da sklicevanje na „te določbe“ v členu 24(1) PEU izključuje le pristojnost Sodišča za nadzor nad akti SZVP v zvezi z določbami poglavja 2 naslova V Pogodbe EU, ne pa v zvezi z drugimi določbami Pogodbe EU niti določbami Pogodbe DEU.
(
81
)	V zvezi s tem se ne strinjam s stališčem generalnega pravobranilca M. Watheleta v njegovih sklepnih predlogih v zadevi Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, točka 75), da je razlaga manjša pristojnost kot nadzor zakonitosti. Seveda se ni mogoče izogniti temu, da Sodišče razume (in torej razloži) pravila, katerih zakonitost presoja. Vendar je lahko razlaga potrebna tudi zunaj nadzora zakonitosti, da se zagotovi enotna uporaba takih pravil. Razlaga je po mojem mnenju večja pristojnost, saj Sodišču omogoča, da izbira med različnimi mogočimi pomeni istega pravila.
(
82
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, zlasti točke od 39 do 76).
(
83
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, točka 42).
(
84
)	Glej točki 67 in 68 ter opombo 48 teh sklepnih predlogov.
(
85
)	Glej v zvezi s tem zgoraj v opombi 52 navedeno delo Cremona, str. 687, kjer avtorica meni, da sklicevanje v členu 275, drugi odstavek, PDEU na ničnostne tožbe „odraža sodno prakso iz sodbe Kadi v zvezi s potrebo po učinkovitem sodnem varstvu, kadar so omejevalni ukrepi sprejeti zoper posameznike“.
(
86
)	Tako je bilo stališče generalne pravobranilke J. Kokott v postopku za izdajo mnenja 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP), EU:C:2014:2475, točki 95 in 96. Francoska vlada je v obravnavanih pritožbah zavzela podobno stališče.
(
87
)	Glej stališče generalne pravobranilke J. Kokott v postopku za izdajo mnenja 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP), EU:C:2014:2475, točke od 82 do 103.
(
88
)	Glej stališče generalne pravobranilke J. Kokott v postopku za izdajo mnenja 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP), EU:C:2014:2475, zlasti točki 84 in 89. Naj še navedem, da je generalni pravobranilec N. Wahl v svojih sklepnih predlogih v zadevi H (EU:C:2016:212, točke od 89 do 104) menil, da je to v pristojnosti nacionalnih sodišč, vendar je njegova analiza temeljila na dejstvu, da razen v posebnih izjemnih primerih, ki so izrecno navedeni v Pogodbah, sodišči Unije na splošno nimata sodne pristojnosti na področju SZVP (glej zlasti točke 53, 66 in 71); ugotovil je tudi, da premisleki o pravni državi v navedenih postopkih niso upoštevni (glej točko 49).
(
89
)	Glej na primer sodbi z dne 18. aprila 2013, Komisija/Systran in Systran Luxembourg (C-103/11 P, EU:C:2013:245, točka 60), in z dne 15. julija 2021, OH (Imuniteta pred sodnimi postopki) (C-758/19, EU:C:2021:603, točka 22).
(
90
)	Glej na primer Gutman, K., „Action for damages – Court of Justice of the European Union (CJEU)“, v: Ruiz Fabri, H. (ur.), Max Planck Encyclopedia of International Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2019, točka 4.
(
91
)	V zvezi s tem glej Schermers, H. G., in Waelbroeck, D. F., Judicial protection in the European Union, 6th edition, Kluwer Law International, Haag/London/New York, 2001, točka 1047.