61991CC0013_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La sociedad Brasserie Fischer SA, con domicilio social en Schiltigheim (Francia), produce y vende, de conformidad con la legislación francesa aplicable en la materia, una cerveza denominada "36,15 Pêcheur - La bière amoureuse". Esta cerveza ha sido importada en Italia por la sociedad WAXOR Srl y allí se comercializa como "bebida alcohólica a base de cerveza y de extractos naturales de plantas". (1)
La letra c) del apartado 1 del artículo 4 de la Ley italiana nº 1354/62, de 16 de agosto de 1962, por la que se fijan las normas de higiene para la fabricación y el comercio de la cerveza, (2) dispone que la cantidad máxima de anhídrido sulfuroso autorizada en la cerveza (y en las bebidas alcohólicas a base de cerveza) es de 20 miligramos por litro. (3) Con arreglo al párrafo primero del artículo 19 de esta Ley, dicha disposición es también aplicable a la cerveza importada. La legislación italiana no prevé ningún procedimiento que permita obtener una autorización de comercializar en Italia una cerveza que sea producida y comercializada legalmente en otro Estado miembro y cuyo contenido de anhídrido sulfuroso exceda de 20 miligramos por litro (20 mg/l).
2. En un control que efectuó en abril de 1990, la autoridad italiana competente comprobó que la cerveza de que se trata contenía 36,8 mg de anhídrido sulfuroso por litro, que es una cantidad considerablemente superior a la autorizada por la normativa italiana. A la luz del resultado de dicho control, el Ministerio Fiscal incoó ante la Pretura Circondariale de Pordenone un proceso penal por fraude contra el Sr. Michel Debus, representante legal de la sociedad Brasserie Fischer SA, y ordenó el decomiso de toda la referida cerveza que estaba siendo comercializada en la jurisdicción de Pordenone. Una copia de la orden de decomiso fue enviada a los Fiscales ante las demás Preture circondariali. Siguiendo el ejemplo del Ministerio Fiscal mencionado, el Fiscal ante la Pretura circondariale de Vigevano ordenó a su vez el decomiso de la cerveza controvertida que se encontrase en su demarcación territorial.
El Sr. Michel Debus impugnó dichos decomisos ante las Preture circondariali de Pordenone y de Vigevano e invocó a tal efecto la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad. En el marco de estos procesos, la Pretura circondariale de Pordenone (asunto C-13/91), mediante resolución de 9 de enero de 1991, y la Pretura circondariale de Vigevano (asunto C-113/91), mediante resolución de 25 de marzo de 1991, plantearon al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales cuyo texto, idéntico, es el siguiente:
"1) ¿Deben interpretarse los artículos 30 y 36 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea en el sentido de que procede considerar incompatible con los mismos la normativa italiana que establece normas de higiene para la fabricación y venta de la cerveza (Ley nº 1354/62, de 16 de agosto de 1962, y Ley nº 141/89, de 17 de abril de 1989), en la medida en que permite la utilización de anhídrido sulfuroso en una cantidad no superior a 20 mg por litro?
2) ¿Debe el Juez Penal abstenerse de aplicar la normativa italiana?
3) ¿Debe permitirse la libre circulación de la cerveza que contenga un porcentaje de anhídrido sulfuroso superior a 20 mg por litro?"
3. Antes de abordar estas cuestiones, procede observar que la Comisión cuestiona la admisibilidad de la petición de interpretación presentada por la Pretura circondariale de Vigevano. Según la Comisión, con arreglo a los artículos 12 y 16 del Código de Procedimiento Penal italiano, la Pretura circondariale de Vigevano no es competente en el procedimiento en cuanto al fondo.
No considero necesario ocuparme de esta objeción, ya que no se refiere a si la Pretura circondariale de Vigevano es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 177 del Tratado CEE, cuestión que se había planteado, por ejemplo, en el asunto 14/86, sobre el que el Tribunal de Justicia se pronunció el 11 de junio de 1987. (4) El único extremo que se cuestiona es si la petición prejudicial emana de un órgano jurisdiccional competente en cuanto al fondo con arreglo al Derecho procesal nacional. No es al Tribunal de Justicia a quien corresponde contestar esta cuestión.
4. En lo que respecta a la primera cuestión prejudicial, se observará de entrada que es innegable que la mencionada normativa italiana constituye una medida de efecto equivalente prohibida por el artículo 30 del Tratado CEE. Dicha normativa, que prohíbe la venta en Italia de cerveza con un contenido de anhídrido sulfuroso superior a 20 mg/l, es, en efecto, una normativa comercial que puede obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente el comercio intracomunitario. (5)
La cuestión que se plantea entonces es si esta medida de efecto equivalente puede estar justificada por alguno de los motivos mencionados en el artículo 36, o bien, dado que se trata de una normativa comercial no discriminatoria, si puede estar justificada por alguna de las exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En las observaciones que han presentado ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano y el Gobierno neerlandés mantienen que la normativa controvertida está justificada por razones de protección de la salud pública. El Gobierno italiano estima, además, que dicha normativa puede justificarse también invocando la protección del consumidor. No considero necesario responder a este último extremo porque el Gobierno italiano no presenta el menor argumento en apoyo de su postura y porque, en mi opinión, está claro que, en la medida en que se inspira en el deseo de proteger al consumidor, la referida normativa no cumple en ningún caso el requisito de proporcionalidad definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Hay, en efecto, medidas que pueden garantizar la protección del consumidor provocando una restricción menor del comercio intracomunitario. Tal sería el caso, por ejemplo, de un etiquetado adecuado.
5. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que corresponde a los Estados miembros, a falta de armonización de las normativas nacionales, decidir el nivel de protección que pretenden garantizar en lo que respecta a la salud y a la vida de las personas. (6) No obstante, al hacerlo, deben tener en cuenta las exigencias relacionadas con la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad. En lo que se refiere a la utilización de aditivos en los alimentos, materia en la que la armonización de las normativas nacionales aún es sólo parcial, (7) el Tribunal de Justicia ha precisado esta importante restricción especialmente en la sentencia dictada el 6 de mayo de 1986 en el asunto 304/84, Ministère public/Muller y otros. (8) Los fundamentos de Derecho expuestos por el Tribunal de Justicia a este respecto son tan pertinentes para el asunto que hoy nos ocupa que ello justifica la larga cita siguiente:
"20. Es preciso señalar, en primer lugar, que las partes están de acuerdo en que, si bien las sustancias a que se refiere la Directiva 74/329 no son nocivas por sí mismas, su consumo más allá de cierto límite puede crear un riesgo para la salud humana. Esto está confirmado, además, por el hecho de que la legislación comunitaria se ha propuesto determinar, en una segunda fase de aproximación de las legislaciones nacionales, los productos alimenticios a los que pueden añadirse dichas sustancias y las dosis máximas admisibles de estas últimas. El expediente demuestra que, en el estado actual de la investigación científica, hay inseguridad en lo que se refiere a la apreciación de los límites críticos de nocividad, dado que dichos límites varían según las cantidades de aditivos absorbidos con toda la comida ingerida y, por lo tanto, dependen en gran parte de las costumbres alimentarias en los diferentes Estados miembros.
21. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz (174/82, Rec. p. 2445) y de 10 de diciembre de 1985, Motte, antes citada, en tales circunstancias, corresponde a los Estados miembros, a falta de una armonización comunitaria completa en la materia, decidir qué nivel de protección de la salud y de la vida de las personas pretenden asegurar a la luz de las costumbres alimentarias propias de sus poblaciones, teniendo en cuenta, sin embargo, las prescripciones de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad.
22. Conviene, además, señalar que la Directiva 74/329, lo mismo que las otras directivas de base en el campo de los aditivos alimentarios, concebidas de manera similar, se muestra muy prudente respecto a la nocividad potencial de estas sustancias, partiendo al respecto del principio de que conviene restringir, en la medida de lo posible, su consumo incontrolado con la comida. Este principio, que debe ser considerado como que responde a un objetivo legítimo de política sanitaria, es aplicado de tal forma que únicamente los aditivos de los que hay una necesidad real, sobre todo de orden tecnológico o económico, se admiten para la alimentación humana.
23. De esto se deduce que, en su estado actual, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro prohíba la comercialización de productos alimenticios, que provengan de otros Estados miembros, a los que se les han añadido estas sustancias. No obstante, el principio de proporcionalidad, que inspira la última frase del artículo 36 del Tratado, exige que dicha prohibición se limite a lo que sea necesario para alcanzar los objetivos de protección de la salud legítimamente perseguidos. Por lo tanto, deben concederse, según un procedimiento fácilmente accesible para los agentes económicos, autorizaciones para comercializar estos productos cuando dichas autorizaciones son compatibles con los objetivos indicados.
24. Corresponde a los Estados miembros evaluar, en el contexto de la discrecionalidad de hecho de que disponen a este respecto, si la comercialización de los productos alimenticios a los que se han añadido estas sustancias puede representar un riesgo para la salud pública y si existe una necesidad real de añadir estos agentes a productos alimenticios determinados. Al aplicar estos criterios, deben tenerse en cuenta los resultados de la investigación científica internacional y, especialmente, los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana, evaluándolos a la luz de las costumbres alimentarias propias del Estado miembro importador.
25. Corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar, en cada caso, que su legislación es necesaria para proteger eficazmente los intereses a que se refiere el artículo 36 del Tratado y, sobre todo, que la comercialización del producto en cuestión representa un riesgo para la salud pública y, en su caso, que la adición de los agentes de que se trata no responde a una necesidad real."
6. Con relación al procedimiento que menciona en el apartado 23 de la sentencia que acabo de citar, el Tribunal de Justicia añadió la siguiente precisión en la sentencia que dictó el 12 de marzo de 1987 en el asunto 178/84, Comisión/Alemania: (9)
"45. En segundo lugar, conviene recordar, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de mayo de 1986 en el asunto 304/84 (Muller, antes citado), que el principio de proporcionalidad exige igualmente que los operadores económicos puedan solicitar la autorización para emplear determinados aditivos, por medio de un acto de alcance general que prevea un procedimiento fácilmente accesible que pueda concluirse en un plazo razonable.
46. A ello debe añadirse que los operadores económicos deben tener la posibilidad de invocar en un procedimiento judicial que la autorización les ha sido injustamente denegada. Como ya resolvió este Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto 304/84 (Muller, antes citado), son las autoridades nacionales competentes del Estado miembro importador las que deben demostrar que la prohibición está justificada por razones relativas a la protección de la salud de su población. A este respecto pueden, no obstante, exigir de los operadores económicos la presentación de los documentos que puedan ser útiles para el enjuiciamiento de los hechos y que se encuentren en poder de dichos operadores."
7. En los asuntos que hoy nos ocupan nadie discute que una ingestión excesiva de anhídrido sulfuroso por el efecto acumulado de las dosis contenidas en los diferentes alimentos consumidos es nociva para la salud humana. (10) Por tanto, debido a la falta de una normativa comunitaria en la materia (véase el punto 5 de las presentes conclusiones, nota 7), es a Italia a quien corresponde -como ha sido claramente reconocido en la jurisprudencia citada- llevar a cabo una política destinada a mantener dentro de unos límites que garanticen la seguridad de las personas la ingestión de anhídrido sulfuroso que resulta de la absorción total de alimentos y limitar, en el marco de dicha política sanitaria preventiva, el contenido máximo de anhídrido sulfuroso autorizado para la cerveza. La mencionada jurisprudencia autorizaría incluso a Italia a prohibir toda adición de anhídrido sulfuroso a la cerveza que no estuviese motivada por una necesidad real, especialmente por una necesidad tecnológica o económica.
Por otra parte, la Comisión no cuestiona el principio mismo de la competencia reservada de los Estados miembros, en este caso de Italia. Sin embargo, plantea la cuestión de si, al limitar a 20 mg/l el contenido máximo de anhídrido sulfuroso, tanto para la cerveza italiana como para la importada, y al no prever un procedimiento que permita obtener la autorización para comercializar en Italia cerveza cuyo contenido de anhídrido sulfuroso exceda de 20 mg/l pero que haya sido producida legalmente en otro Estado miembro, la normativa italiana controvertida observa el principio de proporcionalidad. Más concretamente, la cuestión que se plantea es si la normativa italiana no va más allá de lo necesario para la protección de la salud pública.
8. El Gobierno italiano señala a este respecto que, para garantizar la protección de la salud pública, la mayor parte de los Estados miembros limitan la utilización de anhídrido sulfuroso en la cerveza y que la legislación italiana no está entre las normativas nacionales más restrictivas. Alemania, Bélgica, los Países Bajos, Luxemburgo, Dinamarca y Grecia aplican una restricción idéntica, o incluso más severa, del contenido máximo de anhídrido sulfuroso, (11) lo que demuestra, según el Gobierno italiano, que la norma establecida por la legislación italiana no es desproporcionada con relación al objetivo perseguido, a saber, la protección de la salud pública, y demuestra, además, que la adición de una cantidad de anhídrido sulfuroso superior a 20 mg/l no responde a una necesidad tecnológica o económica.
Por su parte, la Comisión indica que la legislación italiana autoriza para el vino un contenido máximo de anhídrido sulfuroso que es diez veces superior, a saber, 200 mg/l, al que autoriza para la cerveza, y eso a pesar de que el consumo de vino en Italia es mucho mayor que el de cerveza. El representante del Sr. Michel Debus añadió en la vista que los champagnes y vinos franceses pueden tener un contenido de anhídrido sulfuroso de 400 mg/l y que Italia no ha adoptado ninguna medida restrictiva en lo que respecta a su importación.
9. Corresponde al Juez nacional responder a la cuestión de si la normativa italiana de que se trata viola el principio de proporcionalidad al prescribir para la cerveza un contenido máximo de anhídrido sulfuroso mucho más bajo que para el vino, a pesar de que, en contra de lo que sucede, por ejemplo, en los países del Benelux, en Dinamarca y en Alemania, el consumo de cerveza en Italia es mucho menor que el de vino. Para responder a esta cuestión, el Juez nacional deberá tener en cuenta, por un lado, la importancia relativa del consumo respectivo de cerveza y de vino en la alimentación total de la población del Estado miembro interesado y el peligro real que cada uno de estos productos representa para la salud a consecuencia de una ingestión excesiva de anhídrido sulfuroso por el efecto acumulado de las dosis contenidas en todos los alimentos consumidos y, por otro lado, también deberá tener en cuenta las diferencias que existen entre la cerveza y el vino en lo que se refiere a la necesidad tecnológica o económica de añadir a dichos productos el aditivo controvertido.
Habida cuenta de las costumbres alimentarias predominantes en el Estado miembro interesado, la gran diferencia entre el contenido máximo de anhídrido sulfuroso autorizado en Italia para la cerveza y para el vino se revela, no obstante, como un serio indicio que demuestra que, sin perjuicio de las claras diferencias tecnológicas que justifican una adición mucho mayor de anhídrido sulfuroso en el vino, la legislación italiana controvertida no debe ser considerada conforme al principio de proporcionalidad. Efectivamente, ¿no cabría esperar que la legislación de un Estado miembro en el que el consumo de cerveza es relativamente bajo en comparación con el consumo de vino, que es mucho mayor, y en el que la adición de anhídrido sulfuroso a la cerveza representa, por tanto, un peligro relativamente pequeño para la salud pública, autorice un contenido de anhídrido sulfuroso más elevado para la cerveza que para el vino y autorice también un contenido mayor que la legislación de un Estado miembro en el que el consumo de cerveza es superior al de vino? A este respecto, recordemos una vez más que, con arreglo a la jurisprudencia mencionada (véanse el apartado 25 de la sentencia citada en el punto 5 y el apartado 46 de la sentencia citada en el punto 6), corresponde al Gobierno italiano demostrar que la normativa de que se trata es conforme al principio comunitario de proporcionalidad.
10. En cualquier caso, considero que la legislación italiana es inconsistente con el principio de proporcionalidad en otro aspecto, inconsistencia más manifiesta y por tanto más fácil de comprobar. Como ya he dicho, la normativa italiana no prevé un procedimiento que permita obtener la autorización para comercializar en Italia cerveza, fabricada legalmente en otro Estado miembro, cuyo contenido de anhídrido sulfuroso exceda de 20 mg/l.
El representante del Sr. Michel Debus señala, a este respecto, que la cerveza francesa de que se trata tiene un contenido de anhídrido sulfuroso, a saber, 36,8 mg/l, muy inferior al autorizado por la normativa francesa (100 mg/l). Por otra parte, no hay que olvidar que aquí se trata de una cerveza especial, o sea de una bebida alcohólica a base de cerveza y de extractos naturales de plantas, (12) cerveza especial para la que, en lo tocante a la adición de anhídrido sulfuroso, quizá haya que tener en cuenta exigencias tecnológicas distintas de las que se aplican a las cervezas "normales".
Así pues, no considero conforme al principio de proporcionalidad, tal como éste se precisa en la jurisprudencia citada más arriba (véase el apartado 23 citado en el punto 5 y los apartados 45-46 citados en el punto 6), que el importador no dispone en Italia de un procedimiento que le sea fácilmente accesible y que pueda ser concluido dentro de un plazo razonable, (13) procedimiento por el que podría obtener para una clase de cerveza determinada, mediante un acto de alcance general, la exoneración de la prohibición de comercializar que se le opone y formular un recurso contra una posible denegación.
11. Podré ser breve en lo que respecta a las otras dos cuestiones planteadas por el Juez remitente. Un Juez nacional no puede aplicar una legislación interna que sea incompatible con los artículos 30 y 36 y está obligado a adoptar, dentro de los límites de sus competencias, todas las medidas que puedan hacer posible, de conformidad con los artículos 30 y 36 del Tratado, la libre circulación en la Comunidad de una cerveza importada de otro Estado miembro.
12. Habida cuenta de las observaciones que acabo de exponer, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones que le han sido planteadas:
"1) Los artículos 30 y 36 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que prohíbe la comercialización de una cerveza importada de otro Estado miembro, cuyo contenido de anhídrido sulfuroso es superior a 20 mg/l, cuando esta normativa no respeta el principio de proporcionalidad enunciado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es decir, cuando va más allá de lo necesario para proteger la salud pública. Cuando el Estado miembro de que se trata autoriza para otros productos alimenticios, como por ejemplo el vino, un contenido máximo de anhídrido sulfuroso muy superior, la proporcionalidad de la mencionada normativa aplicable a la cerveza debe examinarse, por una parte, a la luz de la importancia relativa del consumo de cerveza en relación con otros productos alimenticios, y más concretamente en relación con el consumo de vino, dentro del conjunto de productos alimenticios consumidos en el Estado miembro de que se trata, y del peligro real que cada uno de esos productos representa, por tanto, para la salud en caso de absorción excesiva de anhídrido sulfuroso por el efecto acumulado de las dosis contenidas en todos los productos alimenticios consumidos y, por otra parte, a la luz de las diferencias existentes entre la cerveza y los demás productos alimenticios, especialmente el vino, en cuanto a la necesidad técnica o económica de incorporar a dichos productos el aditivo objeto de litigio. En cualquier caso, la normativa mencionada no respeta el principio de proporcionalidad en la medida en que no permite obtener para un tipo de cerveza determinada, mediante un acto de alcance general, una exoneración de la prohibición de comercializar mediante un procedimiento que sea fácilmente accesible, que pueda llevarse a término en un plazo razonable y que permita recurrir en Derecho contra la posible denegación de la concesión de una exención.
2) Un Juez nacional no puede aplicar una normativa interna incompatible con los artículos 30 y 36 del Tratado.
3) Un Juez nacional está obligado a adoptar, dentro de los límites de sus competencias, todas las medidas que puedan garantizar, de conformidad con los artículos 30 y 36 del Tratado, la libre circulación en la Comunidad de una cerveza importada de otro Estado miembro."
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) - La etiqueta de los botellines de la referida cerveza comercializados en Italia lleva la indicación: 36,15 Pêcheur - Bevanda alcolica a base di birra ed estratti vegetali . La normativa italiana no permite comercializar esta cerveza con la denominación birra (cerveza). En sus observaciones, la Comisión plantea la cuestión de si una prohibición de este tipo es compatible con la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978. Sin embargo, no procede considerar dicha cuestión en el presente procedimiento.
(2) - Véase GURI nº 234 de 17.9.1962. Esta Ley ha sido modificada por la Ley nº 329/74, de 16 de julio de 1974 (GURI nº 211 de 12.8.1974), y por la Ley nº 141/89, de 17 de abril de 1989 (GURI nº 96 de 26.4.1989). No obstante, la letra c) del apartado 1 del artículo 4 no ha sido modificada.
(3) - El anhídrido sulfuroso (SO2) es un aditivo (E 220) que se añade a los alimentos como agente conservador, en especial, pero no exclusivamente, a la cerveza y al vino.
(4) - Sentencia de 11 de junio de 1987, Pretore di Salò/X, (14/86, Rec. p. 2545), apartados 6 y 7.
(5) - Sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5.
(6) - Véase la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de abril de 1991, Freistaat Bayern/Eurim-Pharm (C-347/89, Rec. p. I-1747), apartado 26.
(7) - Nadie niega que esto es lo que ocurre en el presente asunto. La Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1964, 161, p. 64; EE 13/01, p. 13), y la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO 1989, L 40, p. 27), autorizan la adición de anhídrido sulfuroso en los productos alimentarios, pero no precisan la cantidad máxima autorizada.
(8) - Apartados 20 a 25 incluidos (Rec. p. 1511). Véase también, por ejemplo, la reciente sentencia de 13 de diciembre de 1990, Ministère public/Bellon (C-42/90, Rec. p. I-4863), apartados 11-17.
(9) - (Rec. 1987, p. 1227), apartados 45-47.
(10) - A este respecto, debe hacerse referencia al dictamen emitido por el Comité mixto de expertos de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud, así como al dictamen del Comité científico comunitario de la alimentación humana. No obstante, hay que señalar que, según la Comisión, la absorción total de anhídrido sulfuroso no puede exceder de 21 mg por día para una persona de 60 kg, mientras que, según el Gobierno neerlandés, que se basa en las mismas fuentes, la dosis diaria máxima es de 40 mg.
(11) - Los contenidos máximos autorizados en estos Estados miembros son los siguientes: Francia: 100 mg/l; España: 30 mg/l; Italia y Dinamarca: 20 mg/l; Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo: 20 mg/l para las cervezas de elevado contenido alcohólico y 10 mg/l para las cervezas de baja graduación; Alemania: 10 mg/l. En Grecia, la utilización de anhídrido sulfuroso está totalmente prohibida.
(12) - Como ya he señalado en el punto 1 y en la nota 1, la cerveza de que se trata ni siquiera podía comercializarse en Italia con la denominación birra (cerveza).
(13) - Lo que ocurre, por ejemplo, en los Países Bajos, como explicó en la vista el representante del Gobierno neerlandés.