62008CC0365_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Índice
I.	Introducción
II.	Marco normativo
A.	Reglamento nº 318/2006
B.	Reglamento nº 290/2007
III.	Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
IV.	Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
V.	Alegaciones de las partes
A.	Primera cuestión prejudicial
B.	Segunda cuestión prejudicial
VI.	Apreciación jurídica
A.	Observaciones preliminares
B.	Primera cuestión prejudicial
C.	Segunda cuestión prejudicial
1.	Supuesta vulneración del principio de proporcionalidad
a)	Criterio de valoración
b)	Análisis de la proporcionalidad
2.	Supuesto incumplimiento de la prohibición de discriminación
a)	Falta de una indicación expresa del supuesto incumplimiento en la petición de decisión prejudicial
b)	Criterio de valoración
c)	Examen del supuesto incumplimiento de la prohibición de discriminación
VII.	Conclusión
I. Introducción
1. En el presente procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia aborda dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgerichtshof austriaco (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») sobre la interpretación y, en su caso, validez del artículo 16 del Reglamento (CE) nº 318/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar. (2)
2. La presente petición se suscita en el marco de un litigio entre la sociedad Agrana Zucker GmbH (en lo sucesivo, «demandante») y el Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ministerio Federal de Agricultura, Bosques, Medio Ambiente y Aguas; en lo sucesivo, «demandado») sobre la eficacia de una decisión oficial adoptada sobre la base del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, mediante la cual se estableció en 4.869.748,80 euros el canon de producción de azúcar para la campaña de comercialización 2007/2008 a cargo de la demandante y se la requirió para que abonara esta cantidad.
3. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide en esencia si la cuantía del canon de producción adeudado por una empresa productora de azúcar ha de calcularse, de conformidad con el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, sobre la base de la totalidad de la cuota de azúcar asignada a esta empresa, o bien si el cálculo debe efectuarse sólo sobre la base de la cuota efectivamente disponible tras la deducción de la cantidad retirada del mercado, como consecuencia de tal retirada, o, en su caso, sobre la base de la cantidad de azúcar de cuota efectivamente producida en el marco de dicha cuota. Para el caso de que la cuantía del canon de producción deba calcularse sobre la base de la totalidad del cuota asignada, el órgano jurisdiccional remitente solicita básicamente mediante su segunda cuestión prejudicial que se dilucide si el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 –en relación con el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006 y el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 290/2007 de la Comisión, de 16 de marzo de 2007, que fija, para la campaña de comercialización 2007/08, el porcentaje previsto en el artículo 19 del Reglamento (CE) nº 318/2006 del Consejo– (3) es compatible en este caso con el Derecho comunitario de rango superior y, en particular, con el principio de proporcionalidad y la prohibición de discriminación.
II. Marco normativo
A. Reglamento nº 318/2006
4. En el marco de la reforma de la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») en el sector del azúcar, el Consejo adoptó, el 20 de febrero de 2006, el Reglamento nº 318/2006.
5. En el decimonoveno considerando de este Reglamento se establece que debe establecerse un gravamen de producción que contribuya a financiar los gastos derivados de la OCM del sector del azúcar.
6. Conforme al vigésimo segundo considerando de dicho Reglamento, «es necesario poner a disposición de la Comisión nuevas herramientas de gestión del mercado». En este contexto, «para preservar el equilibrio estructural de los mercados del azúcar en un nivel de precios cercano al precio de referencia, la Comisión debe poder retirar azúcar del mercado durante el tiempo que sea necesario para que el mercado vuelva a una situación de equilibrio».
7. Según el cuadragésimo considerando de este Reglamento, «procede autorizar a la Comisión para que, en caso de urgencia, adopte las medidas necesarias para solventar problemas prácticos concretos».
8. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006 tiene el siguiente tenor:
«La campaña de comercialización de los productos enumerados en el apartado 1 comenzará cada año el 1 de octubre y finalizará el 30 de septiembre del año siguiente.
[…]»
9. Con arreglo al artículo 2, número 5, del Reglamento nº 318/2006, se entenderá por «“azúcar de cuota”, “isoglucosa de cuota” y “jarabe de inulina de cuota”: cualquier cantidad de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina producida con cargo a una campaña de comercialización dada al amparo de la cuota de la empresa de que se trate».
10. El artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 regula la determinación y percepción del
canon de producción. Esta disposición prevé, en particular:
«Canon de producción
1.	A partir de la campaña de comercialización 2007/2008, se percibirá un canon de producción por las cuotas de azúcar, isoglucosa y jarabe de inulina que posean las empresas productoras de azúcar, isoglucosa o inulina.
2.	El canon de producción será de 12 euros por tonelada de azúcar y de jarabe de inulina producida al amparo de cuotas. El canon de producción de isoglucosa será el 50 % del aplicado al azúcar.
3.	Los Estados miembros cobrarán a las empresas establecidas en su territorio la totalidad del canon de producción que deban abonar con arreglo al apartado 1, en función de la cuota que posean en la campaña de comercialización considerada.
Los fabricantes efectuarán el pago no más tarde del último día del mes de febrero de la campaña de comercialización de que se trate.
4.	Las empresas comunitarias productoras de azúcar y jarabe de inulina podrán exigir a los productores de remolacha azucarera o de caña de azúcar y a los proveedores de achicoria que sufraguen hasta un 50 % del canon de producción.»
11. La retirada del mercado de azúcar se regula en el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, que establece:
«Retirada de azúcar del mercado
1.	Para mantener el equilibrio estructural del mercado en unos precios cercanos al precio de referencia, habida cuenta de las obligaciones de la Comunidad que se derivan de los acuerdos celebrados en virtud del artículo 300 del Tratado, podrá retirarse del mercado un porcentaje del azúcar de cuota, de la isoglucosa de cuota y del jarabe de inulina de cuota, que será común a todos los Estados miembros, hasta el comienzo de la siguiente campaña de comercialización.
En ese caso, se reducirán en el mismo porcentaje, para la campaña de comercialización de que se trate, las necesidades tradicionales de suministro de azúcar en bruto importado para refinar a que se refiere el artículo 29, apartado 1 del presente Reglamento.
2.	El porcentaje de retirada indicado en el apartado 1 se fijará, no más tarde del 31 de octubre de la campaña de comercialización considerada, en función de la evolución del mercado que se prevea en esa campaña de comercialización.
3.	Durante el período de retirada, las empresas que tengan asignada una cuota almacenarán, a expensas suyas, las cantidades de azúcar que correspondan a la aplicación del porcentaje indicado en el apartado 1 a su cuota de producción de la campaña de comercialización considerada.
Las cantidades de azúcar retiradas del mercado en una campaña de comercialización dada se tratarán como las primeras cantidades producidas al amparo de la cuota de la siguiente campaña de comercialización. No obstante, en función de la evolución del mercado del azúcar que se prevea, la totalidad del azúcar, la isoglucosa y el jarabe de inulina retirados o una parte de ellos podrá ser considerada, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 39, apartado 2, en la campaña de comercialización en curso o en la siguiente:
– excedentes de azúcar, de isoglucosa o de jarabe de inulina disponibles para la fabricación de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina industriales,
o
– cuota de producción temporal, parte de la cual podrá reservarse para la exportación, respetando los compromisos de la Comunidad que se deriven de los acuerdos celebrados en virtud del artículo 300 del Tratado.
4.	Si los suministros de azúcar de la Comunidad son insuficientes, podrá autorizarse la venta, antes del final del período de retirada, de una determinada cantidad del azúcar, la isoglucosa y el jarabe de inulina retirados del mercado, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 39, apartado 2.»
B. Reglamento nº 290/2007
12. Con objeto de fijar el porcentaje de retirada del mercado para la campaña de comercialización 2007/2008, la Comisión adoptó el 16 de marzo de 2007 el Reglamento nº 290/2007.
13. El artículo 1 del Reglamento nº 290/2007 establece:
«1.	Para la campaña de comercialización 2007/08, el porcentaje contemplado en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 318/2006 queda fijado en el 13,5 %.
2.	No obstante lo dispuesto en el apartado 1:
a) el porcentaje previsto en dicho apartado no se aplicará a las empresas cuya producción sea inferior al 86,5 % de su cuota para la campaña de comercialización 2007/08;
b) en el caso de las empresas que produzcan una cantidad igual o superior al 86,5 % de su cuota en la campaña de comercialización 2007/08, se retirarán las cantidades producidas por encima del 86,5 %;
c) el porcentaje previsto en el apartado 1 no se aplicará a las cantidades producidas en los Estados miembros cuya cuota nacional de azúcar ha sido liberada en una cantidad mínima del 50 % a partir del 1 de julio de 2006, como consecuencia de la renuncia a las cuotas en virtud del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 320/2006.
En el caso de los Estados miembros cuya cuota nacional ha sido liberada en una cantidad inferior al 50 % a partir del 1 de julio de 2006, como consecuencia de la renuncia a las cuotas en virtud del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 320/2006, el porcentaje de retirada previsto en el apartado 1 se reducirá proporcionalmente a las cuotas liberadas.
El porcentaje aplicable en virtud de este punto figura en el anexo.
[…]
4.	Las cantidades retiradas de acuerdo con el apartado 2, letra b), y el apartado 3 se considerarán procedentes del azúcar excedentario o de la isoglucosa excedentaria de la campaña 2007/08, que pueden convertirse en azúcar industrial o isoglucosa industrial.
5.	La obligación de pagar al menos el precio mínimo, contemplada en el artículo 6, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 318/2006, se aplicará únicamente a las cantidades de remolacha producidas al amparo de la cuota tras la aplicación de los apartados 1 y 2.»
III. Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
14. Mediante resolución del demandado de 26 de junio de 2006, relativa a la asignación de la cuota de producción de azúcar en las campañas de comercialización 2006/2007 hasta 2014/2015 inclusive, y mediante resolución de 18 de diciembre de 2006, relativa a la asignación de la cuota adicional de azúcar, se atribuyó a la demandante una cuota de azúcar por un total de 405.812,4 toneladas. Mediante resolución de 5 de abril de 2007, el demandado acordó que, con arreglo al artículo 1, apartados 1 y 2, letra b), del Reglamento nº 290/2007, el límite de producción de azúcar de cuota de la demandante para la campaña de comercialización 2007/2008 ascendía al 86,5 % del canon de azúcar y, por tanto, a 351.027,73 toneladas.
15. Mediante acuerdo del consejo de dirección de la División I de Agrarmarkt Austria (una persona jurídica de Derecho público creada por el demandado como órgano de tramitación de los incentivos; en lo sucesivo, «AMA») de 28 de enero de 2008, se estableció el canon de producción de azúcar que debía pagar la demandante para la campaña de comercialización 2007/2008 en 4.869.748,80 euros y se requirió a ésta para que transfiriese dicha cantidad a una determinada cuenta de AMA no más tarde del 29 de febrero de 2008. En la motivación de su acuerdo, AMA se remitió a la cuota de azúcar asignada, de un total de 405.812,4 toneladas, a partir de la cual calculó el canon de producción con arreglo al artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
16. La demandante impugnó dicho acuerdo. Mediante resolución de 25 de marzo de 2008, sobre cuya legalidad ha de pronunciarse el órgano jurisdiccional remitente en el procedimiento principal, el demandado desestimó la acción de impugnación por infundada.
17. De la resolución de remisión se desprende que en el procedimiento contencioso-administrativo se discute la cuestión de si el canon de producción ha de calcularse, de conformidad con el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, sobre la base de la correspondiente cuota de azúcar asignada en principio, de 405.812,4 toneladas, o bien si dicha cuota ha de reducirse teniendo en cuenta el límite de producción fijado y la retirada del mercado que dicho límite entraña.
18. A la vista de las diferentes tesis jurídicas sostenidas por las partes en el procedimiento principal, al órgano jurisdiccional remitente no le parece evidente la correcta aplicación del Derecho comunitario. Estas dificultades de interpretación afectan sobre todo a la respuesta a la cuestión relativa a la base sobre la que debe efectuarse el cálculo del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006. A juicio del órgano jurisdiccional remitente, las dudas se extienden a la cuestión de si el cálculo de dicho canon de producción sobre la base de la cuota de azúcar originariamente asignada es compatible con el Derecho primario de rango superior.
19. En consecuencia, el Verwaltungsgerichtshof ha suspendido el procedimiento y ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Ha de interpretarse el artículo 16 del Reglamento (CE) nº 318/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, en el sentido de que una cuota de azúcar que no puede utilizarse a consecuencia de una retirada del mercado preventiva con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CE) nº 290/2007 de la Comisión, de 16 de marzo de 2007, que fija, para la campaña de comercialización 2007/2008, el porcentaje previsto en el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, debe incluirse en el cálculo del canon de producción?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Es compatible el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 con el Derecho primario y, en particular, con el principio de proporcionalidad y con la prohibición de discriminación derivada del artículo 34 CE?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
20. La resolución de remisión, con fecha de 4 de julio de 2008, fue recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de agosto de 2008. En el procedimiento escrito formularon observaciones el Consejo, los Gobiernos del Reino de España, de la República de Lituania y de la República de Polonia, la demandante en el procedimiento principal y la Comisión. En la vista de 19 de noviembre de 2009 participaron los representantes de la demandante en el procedimiento principal, del Consejo y de la Comisión.
V. Alegaciones de las partes
A. Primera cuestión prejudicial
21. El Consejo, la Comisión y la República de Polonia sostienen la tesis de que el canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 debe calcularse sobre la base de la totalidad de la cuota de azúcar asignada a una empresa.
22. A juicio del Consejo y de la Comisión, ello se infiere directamente del inequívoco tenor del artículo 16, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 318/2006, conforme a los cuales se percibirá el canon de producción sobre la cuota de azúcar que «posean» o de que «dispongan» las empresas fabricantes azúcar. Solamente induce a confusión el impreciso tenor del apartado 2 de esta disposición, conforme al cual el canon de producción será de 12 euros por tonelada de «azúcar […] producida al amparo de cuotas». Ahora bien, en su opinión, del contexto sistemático y del objetivo perseguido mediante el artículo 16 se desprende que la elección de los términos constituye un error de redacción.
23. En su opinión, tal error de redacción contenido en el artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006 está ligado a la engañosa denominación del canon adeudado como «canon de producción». Esta designación fue tomada del Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, (4) si bien el nuevo canon es esencialmente distinto del antiguo «canon de producción». Más correcta habría sido la denominación de «canon sobre la cuota». Esta clasificación como «canon sobre la cuota» viene respaldada por el hecho de que, de conformidad con el artículo 16, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 318/2006, los fabricantes efectuarán el pago no más tarde del último día del mes de febrero de la campaña de comercialización de que se trate y, por tanto, en un momento en el que no se conoce todavía el volumen de producción de las empresas en la correspondiente campaña de comercialización. Por último, el Consejo y la Comisión se remiten al objetivo de la normativa, que consiste en garantizar a las Comunidades una entrada constante de recursos propios.
24. Asimismo, a juicio de la República de Polonia, una interpretación literal y sistemática de los artículos 16 y 19 del Reglamento nº 318/2006 sólo puede conducir al resultado de que la parte de la cuota de azúcar que no puede utilizarse en una campaña de comercialización a consecuencia de una retirada del mercado en el sentido del artículo 19 del Reglamento nº 318/2006 debe formar parte de la base de cálculo del canon de producción a efectos del artículo 16 de dicho Reglamento.
25. En cambio, en opinión de la demandante, debe destacarse el inequívoco tenor del artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006, en el que se fija el canon de producción en 12 euros por tonelada de «azúcar producida al amparo de cuotas». De la denominación «canon de producción» se desprende además que únicamente se puede hacer alusión al azúcar de cuota efectivamente producido. A una conclusión similar llega el Reino de España, en cuya opinión debe aplicarse la producción efectiva como base del cálculo del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
26. Desde una perspectiva sistemática, tanto la demandante como el Reino de España subrayan que un punto de vista distinto tendría como consecuencia que, en el caso de que una empresa no agote la cuota de azúcar que se le haya asignado, también deberá pagarse el canon de producción correspondiente al azúcar que en realidad no existe, por lo que las empresas que producen menos azúcar son precisamente las castigadas con un importe más elevado en concepto de canon. Además, las cantidades de azúcar de cuota retiradas del mercado que, de conformidad con el artículo 19, apartado 3, del Reglamento nº 318/2006, se almacenarían y en la siguiente campaña de comercialización se clasificarían como las primeras cantidades producidas al amparo de la cuota, quedarían sujetas dos veces al canon de producción.
27. Por último, la República de Lituania sostiene la tesis de que el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 debe interpretarse en el sentido de que por «cuota» se entiende la cuota de que pueden efectivamente disponer las empresas en el curso de la campaña de comercialización de que se trate. Por tanto, como base de cálculo del canon de producción debe tomarse la cuota de azúcar una vez deducido el porcentaje de retirada del mercado.
B. Segunda cuestión prejudicial
28. A juicio de la demandante y de la República de Lituania, una interpretación del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 según la cual el cálculo del canon de producción depende de la totalidad de la cuota de azúcar asignada vulnera el principio de proporcionalidad y la prohibición de discriminación. La República de Polonia considera que se da una vulneración del principio de proporcionalidad. Por el contrario, la Comisión y el Consejo sostienen la tesis de que una interpretación del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 según la cual el cálculo del canon de producción ha de basarse en la totalidad de la cuota de azúcar asignada es compatible con los principios generales de proporcionalidad y de no discriminación.
29. En opinión de la demandante, la vulneración del principio de proporcionalidad, en su caso, en el supuesto de que se calcule el canon de producción sobre la base de la totalidad de la cuota de producción asignada se fundamenta, particularmente, en el hecho de que en la campaña de comercialización 2007/08 produjo efectivamente un 13,5 % o 54.784,67 toneladas menos de azúcar de cuota y, por consiguiente, un cálculo del canon de producción sobre la totalidad de la cuota de azúcar entrañaría el cobro de un canon de 12 euros por tonelada sobre una producción de 54.784,67 toneladas de azúcar no existentes en realidad. Desde otro punto de vista, ello supone que aun cuando se agote en su totalidad el límite de producción de 351.027,73 toneladas de azúcar de cuota, se percibiría un canon de 13,87 euros por tonelada de azúcar de cuota. La recaudación de tal cuota es, en su opinión, desproporcionada.
30. Además, el azúcar producido por las empresas afectadas por encima del límite de producción como azúcar de cuota se considera azúcar excedentario, con arreglo al artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 290/2007, que puede convertirse en azúcar industrial o bien trasladarse a la campaña de comercialización siguiente en concepto de azúcar de cuota. En ambos casos la percepción de un canon de producción sobre el azúcar excedentario sería desproporcionada. Dado que por el azúcar industrial sólo puede obtenerse la mitad del precio de referencia aplicable al azúcar de cuota, el canon de producción de 12 euros por tonelada, nominalmente inalterado, por el azúcar excedentario utilizado como azúcar industrial sería, en conclusión, el doble del canon de producción aplicable al azúcar de cuota. En cambio, si el azúcar excedentario se traspasase a la campaña de comercialización siguiente, se daría un doble gravamen del azúcar excedentario, sobre el cual se percibiría, a fin de cuentas, el canon de producción en dos campañas de comercialización.
31. Además, los ingresos procedentes del canon de producción superan los gastos en el marco de la OCM en el sector del azúcar, de suerte que la percepción del canon de producción sobre las cuotas efectivamente no utilizadas no es ni necesaria ni exigible.
32. Asimismo, a juicio de la República de Polonia y de la República de Lituania, el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 vulnera el principio de proporcionalidad en la medida en que, en virtud del citado artículo, el canon de producción debe percibirse igualmente por el azúcar de cuota objeto de una retirada del mercado. A tal respecto, la República de Polonia y la República de Lituania señalan, entre otras cosas, que el azúcar de cuota objeto de una retirada del mercado no causa gastos a la Comunidad Europea en el marco de la OCM en el sector del azúcar. Puesto que, conforme al decimonoveno considerando del Reglamento nº 318/2006, el canon de producción tiene por objeto contribuir a financiar los gastos derivados de la OCM en el sector del azúcar, resulta desproporcionado gravar con un canon el azúcar de cuota objeto de una retirada del mercado, neutral en lo que a los costes se refiere. Asimismo, la República de Polonia subraya las –a su juicio inaceptables– consecuencias económicas de considerar este azúcar excedente de azúcar o de un traspaso en concepto de azúcar de cuota a la campaña de comercialización siguiente. La República de Lituania señala igualmente que los fabricantes de azúcar cuya cuota ha sido reducida están expuestos a un gravamen económico desproporcionado, puesto que no pueden obtener beneficio alguno de la producción ya efectuada. Además, estas empresas encuentran grandes dificultades a la hora de vender las cantidades de azúcar que exceden de la cuota reducida como consecuencia de la retirada del mercado preventiva. Por último, a juicio de la República de Polonia, el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 tiene un carácter técnico, de suerte que el legislador comunitario no ostenta en esta materia una amplia facultad discrecional.
33. La vulneración de la prohibición de discriminación en el caso de cálculo del canon de producción sobre la base de la totalidad de la cuota de azúcar asignada se fundamenta principalmente, a juicio tanto de la demandante como de la República de Lituania, en que el porcentaje de retirada previsto en el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, en relación con el artículo 1, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 290/2007, es diferente en los diversos Estados miembros, de suerte que la carga del canon de producción que soportan las empresas difiere en función del Estado miembro en el que estén establecidas.
34. A juicio de la Comisión y del Consejo, no existe ninguna duda acerca de que una interpretación del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 según la cual el canon de producción debe calcularse sobre la base de la totalidad de la cuota de azúcar asignada es compatible con los principios generales de proporcionalidad y de no discriminación. Con el argumento de que el órgano jurisdiccional remitente no ha formulado argumento alguno en que apoyar sus dudas sobre la compatibilidad del artículo 16 con la prohibición de discriminación que postula el Derecho comunitario, la Comisión y el Consejo se han limitado, en sus observaciones escritas, al examen de la imputación de vulneración del principio de proporcionalidad.
35. En este contexto, la Comisión y el Consejo invocan en primer lugar el amplio margen discrecional de que dispone el legislador comunitario en el ámbito de la política agrícola común. En consecuencia, a su juicio, la licitud de una medida adoptada en este ámbito sólo puede verse afectada cuando la medida resulta manifiestamente inadecuada para la consecución del objetivo que persigue el órgano competente. En estas circunstancias, resulta decisivo el hecho de que el canon de producción debe contribuir ciertamente a la financiación de los gastos en el marco de la OCM en el sector del azúcar, pero no ha estado vinculado a gastos específicos. Dicho con otras palabras, no se trata de un ingreso afectado, de forma que, a juicio de la Comisión, incluso la circunstancia de que en una campaña de comercialización determinada puedan generarse ingresos más elevados que los gastos producidos carece de pertinencia en la apreciación de la legalidad del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
36. Por otra parte, la Comisión y el Consejo consideran que un cálculo del canon de producción sobre la base de la totalidad de la cuota de azúcar de los empresarios fabricantes de azúcar es sustancialmente justo y adecuado. En efecto, a su juicio, la retirada del mercado efectuada en una campaña de comercialización concreta no da lugar a una reducción definitiva de la cuota de producción. Además, cada campaña de comercialización ha de considerarse de forma aislada, de suerte que no pueda darse un doble gravamen del azúcar de cuota. Por añadidura, las consecuencias económicas de la inclusión de las cantidades de azúcar afectadas por la retirada del mercado en la base de cálculo del canon de producción son limitadas, máxime cuando la retirada del mercado da lugar precisamente a un incremento generalizado del precio del azúcar de cuota. Por último, la Comisión señala que el objetivo, mencionado en el decimonoveno considerando del Reglamento nº 318/2006, de contribuir a financiar los gastos a que deben hacerse frente en el marco de la OCM del sector del azúcar, ha de interpretarse en el sentido de que los gastos previstos comprendan todos los costes derivados de las distintas medidas adoptadas en el sector del azúcar, incluida la gran cantidad de distintas medidas de ayuda al mercado.
37. En la vista, la Comisión completó esta tesis en la medida en que adujo que mediante el canon de producción se pretende contribuir a cubrir los gastos de la Comunidad en el sector del azúcar, que ascienden a más de 1.500 millones de euros anuales y, por tanto, son varias veces superiores a los ingresos procedentes del canon de producción.
VI. Apreciación jurídica
A. Observaciones preliminares
38. Mediante el Reglamento nº 318/2006, el Reglamento (CE) nº 319/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, que modifica el Reglamento (CE) nº 1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, (5) y el Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, (6) el legislador comunitario ha iniciado una reforma radical de la ordenación comunitaria del sector del azúcar. Mediante esta nueva normativa se ha incluido un régimen prácticamente inalterado (7) desde hace casi 40 años en la reforma general de la política agrícola común (en lo sucesivo, «PAC»). (8)
39. El objetivo de esta reforma de la OCM en el sector del azúcar consistía en la eliminación progresiva del mecanismo de intervención y del precio de intervención del azúcar. A tal fin, el precio de intervención del azúcar fue sustituido por un precio de referencia que, en el período comprendido entre las campañas de comercialización 2006/07 a 2009/10, se redujo, en comparación con el precio de intervención, en un total del 36 %. En principio, este precio de referencia debía alcanzarse mediante una reducción de la oferta de azúcar en el mercado comunitario, a cuyo fin se establecieron, en el marco de un fondo de reestructuración, estímulos económicos para que los productores de azúcar menos competitivos abandonasen la producción. Además de estas medidas estructurales dirigidas a eliminar las capacidades de producción no rentables en la Comunidad, se confirió además a la Comisión la facultad de acordar la retirada del mercado de azúcar en el caso de que existiera el riesgo de un
exceso de oferta, para así mantener el equilibrio estructural de los mercados del azúcar en un nivel de precios que se aproximara al respectivo precio de referencia establecido.
40. Esta reducción de la ayuda al mercado en el sector del azúcar se compensó –cuando menos parcialmente– mediante un aumento del apoyo directo a la renta de los agricultores. De este modo, la política de ayudas a los precios y a la producción se ha sustituido progresivamente por una política de apoyo a la renta de los agricultores desvinculada de la producción.
B. Primera cuestión prejudicial
41. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea en esencia averiguar sobre qué base debe calcularse el canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
42. Para el cálculo del canon de producción establecido en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 cabe tener en cuenta, teóricamente, cuatro bases de cálculo distintas, a saber:
1. la cuota de azúcar asignada a las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada (= la cuota de azúcar en el sentido del artículo 7 del Reglamento nº 318/2006, incrementada en la cuota de azúcar adicional a efectos del artículo 8 del mismo Reglamento);
2. la cuota de azúcar asignada a las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada, una vez deducido el porcentaje de retirada fijado para tal campaña de comercialización de conformidad con el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006. En este método de cálculo, en una primera fase se deduciría el porcentaje de retirada de la cuota de azúcar. En una segunda fase, la cuota de azúcar resultante de lo anterior, ajustada en la cuantía de la retirada del mercado, se utilizaría como base de cálculo del canon de producción. Por consiguiente, la base del cálculo se correspondería con el límite de producción a efectos del artículo 1, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 290/2007;
3. la cantidad de azúcar producida por las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada, limitada por la cuota de azúcar asignada (= el azúcar de cuota a efectos del artículo 2, número 5, del Reglamento nº 318/2006);
4. la cantidad de azúcar producida por las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada, sujeta al límite de producción.
43. Las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la fijación de la base de cálculo del canon de producción y las propuestas de respuesta, en última instancia, claramente divergentes formuladas por las partes del presente procedimiento prejudicial se deben al impreciso tenor del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006. A este respecto, el título «canon de producción» y la fijación de este canon en «12,00 euros por tonelada de azúcar» en el apartado 2 de la citada disposición apuntan en particular a una modalidad de cálculo que se basa en las cantidades de azúcar efectivamente producidas en la campaña de comercialización de que se trate. En cambio, el tenor de los apartados 1 y 3 del artículo 16 remite inequívocamente a las cuotas de azúcar asignadas para la campaña de comercialización de que se trate, y han de calcularse con independencia de la producción efectiva. Esta contradicción textual se halla asimismo en la mayoría de las demás versiones lingüísticas del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006. (9)
44. Habida cuenta de este ambiguo tenor del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, en el caso de autos sólo una interpretación sistemática y teleológica puede conducir al objetivo. En efecto, en el marco de la interpretación del Derecho comunitario, la finalidad de una norma goza de prioridad frente a su tenor literal. (10)
45. Una interpretación sistemática y teleológica del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 me lleva a la conclusión que sólo un método de cálculo en el que se aplique la cuota de azúcar asignada en una campaña de comercialización determinada como base de cálculo para el canon de producción es compatible con el contenido y los objetivos de este Reglamento.
46. Un primer indicio importante de que el canon de producción debe fijarse sobre la base de las cuotas de azúcar asignadas a las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada lo ofrece el artículo 16, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 318/2006. Según esta disposición, las empresas productoras de azúcar deben efectuar el pago del canon de producción no más tarde del último día del mes de febrero de la campaña de comercialización de que se trate. Habida cuenta del hecho de que la campaña de comercialización, conforme al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006, comienza el 1 de octubre del año de que se trate y finaliza el 30 de septiembre del año siguiente, ello significa que el canon de producción deberá abonarse en una fecha en la que el azúcar no ha sido fabricado todavía. Puesto que las cantidades de azúcar que, a fin de cuentas, fabricarán las empresas interesadas no podrán ser calculadas con seguridad en la fecha de vencimiento del canon de producción, la cantidad de azúcar que haya sido efectivamente producida en el marco de las cuotas de azúcar –en su caso, ajustada en el importe de la retirada del mercado– queda descartada por razones puramente prácticas como base de cálculo del canon de producción.
47. Además, en la sistemática normativa del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 se pone claramente de manifiesto la decisión de principio del legislador comunitario de querer percibir el «canon de producción» sobre la cuota de azúcar asignada y no sobre la cantidad de azúcar efectivamente producida.
48. En el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 se establece el principio de que se percibirá un canon por la «cuota de azúcar» que posean las empresas productoras de azúcar. En el apartado 2 se establece la cuantía de este canon en 12 euros por tonelada de «azúcar […] producida al amparo de cuotas». En el apartado 3 se concreta la configuración práctica de la percepción del canon en el sentido de que los Estados miembros cobrarán dicho canon no más tarde de finales del mes de febrero de la campaña de comercialización de que se trate. Por último, el apartado 4 establece la posibilidad de que los productores de remolacha azucarera o de caña de azúcar y los proveedores de achicoria participen en la financiación de este canon.
49. Visto desde una perspectiva sistemática, el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 contiene la norma de principio según la cual a partir de la campaña de comercialización 2007/08 se percibirá un canon por las cuotas de azúcar que posean las empresas productoras de azúcar. En el apartado 2 se fija la cuantía de dicho canon en 12 euros por tonelada. Por consiguiente, desde un punto de vista sustantivo, el punto central del apartado 2 radica en la fijación de la cuantía del canon –a saber, 12 euros por tonelada– y no, en cambio, en la determinación de la base de cálculo –ya fijada en el apartado 1–. En estas circunstancias, la utilización del concepto «azúcar de cuota» en el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 ha de considerarse claramente un error de redacción del legislador comunitario, máxime si se tiene en cuenta que el apartado 3 de la citada disposición se refiere nuevamente a las cuotas asignadas a las empresas.
50. La utilización de las cuotas asignadas a las empresas como base de cálculo y la desvinculación, resultante de lo anterior, del «canon de producción» que han de abonar tales empresas de la cantidad de azúcar efectivamente producida se ajusta además a la ayuda disociada de la producción a la renta de los agricultores, que constituye uno de los pilares de la reforma de la OCM del sector del azúcar. (11) Por lo demás, de conformidad con el artículo 16, apartado 4, del Reglamento nº 318/2006, estos fabricantes pueden ser requeridos por las empresas fabricantes de azúcar para asumir hasta un 50 % de su canon de producción.
51. En estas circunstancias, queda privada de contenido la argumentación textual-histórica aducida por la demandante y por el Reino de España, según la cual el concepto de «canon de producción» utilizado en los reglamentos básicos de la OCM en el sector del azúcar que precedieron a los ahora en vigor (12) debe utilizarse siempre en el sentido de un canon por las cantidades de azúcar producidas en el período de referencia pertinente. Habida cuenta del hecho de que la OCM del sector del azúcar fue reformada a fondo mediante el Reglamento nº 318/2006 y que se ha establecido sobre una nueva base económica, el mantenimiento de la denominación del gravamen adeudado ha de entenderse como una reliquia textual errónea de los reglamentos anteriores que, por tanto, no permite extraer conclusiones sustantivas sobre la fijación de la base de cálculo del canon.
52. Por consiguiente, para el cálculo del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 debe tomarse como punto de partida la cuota de azúcar asignada a las empresas productoras de azúcar en una campaña de comercialización determinada. Ahora bien, queda por aclarar si debe tenerse en cuenta a este respecto el porcentaje de retirada previsto en el artículo 19 del citado Reglamento. Habida cuenta de la conversión de este porcentaje de retirada del mercado en un límite de producción en virtud del artículo 1, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 290/2007, (13) se plantea, pues, la cuestión de si en el marco del cálculo del canon de producción debe deducirse el porcentaje de retirada de la cuota de azúcar, de modo que, en definitiva, el límite de producción pertinente constituiría la base de cálculo del canon de producción.
53. A mi juicio, ha de darse una respuesta negativa a esta cuestión.
54. Como ya señalé en mis conclusiones presentadas el 18 de febrero de 2009 en el asunto Agrana Zucker (14) y como confirmó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 11 de junio de 2009 recaída en ese mismo asunto, (15) una retirada del mercado no puede equipararse en modo alguno a una cesión de cuotas en el sentido del Reglamento nº 320/2006. En efecto, si se comparan entre sí los mecanismos de la renuncia a la cuota y de la retirada del mercado, se pone de manifiesto que se diferencian profundamente tanto en su funcionamiento como en su finalidad. Mientras que la primera supone la renuncia definitiva a la cuota, incluido el desmantelamiento o la paralización de las instalaciones de producción, la segunda implica únicamente la sustracción provisional del mercado de la cantidad de azúcar de que se trate, el almacenamiento o la venta de las mismas fuera del sistema de cuotas.
55. Esta diferencia en su funcionamiento se debe al diferente objetivo normativo de las disposiciones respectivamente pertinentes. La renuncia, respetuosa con los aspectos sociales y el medio ambiente, a la cuota de los productores de azúcar menos competitivos constituye uno de los medios de la reestructuración del sector azucarero que se persigue con el Reglamento nº 320/2006. En cambio, la retirada del mercado es un instrumento de apoyo a los precios que, a tenor del artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 318/2006 y de su vigésimo segundo considerando, tiene por objeto preservar el equilibrio estructural en unos precios cercanos al precio de referencia.
56. Puesto que la retirada del mercado de azúcar, conforme al porcentaje de retirada fijado por la Comisión, no repercute como tal en las cuotas de azúcar de las empresas afectadas, el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 no contiene ningún indicio textual ni sistemático que abogue por la tesis defendida en particular por la República de Lituania, según la cual la cuota de azúcar reducida en el importe del porcentaje de retirada constituye la base de cálculo del canon de producción con arreglo al artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
57. A la vista de cuanto antecede, llego a la conclusión de que el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 debe interpretarse en el sentido de que la parte de la cuota de azúcar que no puede utilizarse como consecuencia de una retirada del mercado, con arreglo al artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, en relación con el artículo 1 del Reglamento nº 290/2007, debe formar parte de la base del cálculo del canon de producción.
C. Segunda cuestión prejudicial
1. Supuesta vulneración del principio de proporcionalidad
58. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si el cálculo y la percepción del canon de producción conforme al artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 sobre la base de la cuota de azúcar asignada en abstracto son compatibles con el principio de proporcionalidad. Para responder a esta cuestión examinaré en primer lugar el criterio de examen que debe aplicarse en el marco del análisis de una supuesta vulneración del principio de proporcionalidad en el ámbito de la PAC. A continuación, examinaré si la configuración del canon disociada de la producción conforme al artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 debe reputarse una vulneración del principio de proporcionalidad.
a) Criterio de valoración
59. El principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (16)
60. Por consiguiente, en el marco de la aplicación judicial del principio de proporcionalidad debe partirse en principio de un esquema de examen en tres fases, (17) en el cual deben controlarse: 1) la idoneidad, 2) la necesidad y 3) la adecuación de la medida de que se trate. (18)
61. Si bien la aplicación del principio de proporcionalidad ha sido confirmada en reiteradas ocasiones en el ámbito de la PAC, el Tribunal de Justicia subraya al mismo tiempo en reiterada jurisprudencia que el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación en esta materia, y deduce de ello que el control judicial de la observancia de este principio en el ámbito de la PAC ha de limitarse a comprobar el carácter manifiestamente inapropiado de la medida de que se trate en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr. (19)
62. Así pues, según reiterada jurisprudencia, mediante el control de la proporcionalidad en el ámbito de la PAC no se trata de determinar si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inapropiada. (20)
63. Esta limitación del examen de la proporcionalidad a un control de la manifiesta falta de idoneidad de la medida de que se trate, introducida por el Tribunal de Justicia, no constituye una particularidad en el ámbito de la PAC, sino que, conforme a reiterada jurisprudencia, se aplica en todos los ámbitos en los que el legislador ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas, para las cuales se le debe conferir, pues, un amplio margen de apreciación y regulación. (21)
64. Como ya he señalado en otro punto, (22) no me convence esta jurisprudencia ni, en particular, la reducción en ella practicada del examen de la proporcionalidad a un mero examen de idoneidad. A mi juicio, tal reducción estructural del examen de la proporcionalidad en tres fases a un control de idoneidad de una sola fase lleva a privar excesivamente de eficacia al principio de proporcionalidad que forma parte del Derecho primario.
65. Como punto de partida para la aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito de la PAC ha de tenerse en cuenta que la amplia facultad de apreciación del legislador comunitario no excluye el control jurisdiccional de una medida. (23)
66. A tal planteamiento seguido por el Tribunal de Justicia, dirigido a limitar el examen de la proporcionalidad en el ámbito de la PAC a un examen de idoneidad, ha de objetarse en particular que los requisitos de idoneidad, necesidad y adecuación no son expresión de los distintos grados de una misma idea. Por el contrario, el examen de la necesidad y de la adecuación de una medida tiene, en comparación con la idoneidad, un significado autónomo y fundamental para la protección de los particulares. Sólo en el marco de la necesidad y de la adecuación es posible «poner en relación» el objetivo perseguido por el legislador comunitario y los derechos de los particulares afectados. Si sólo se examina la idoneidad de una medida, no se trata entonces de un control de la proporcionalidad sino únicamente de un control objetivo del ejercicio de una facultad discrecional, sin componente de protección del individuo. (24)
67. Así, precisamente a la vista del caso de autos se pone de manifiesto que una reducción del examen de proporcionalidad a un mero examen de la idoneidad de la medida adoptada por el legislador comunitario da lugar de facto,
en determinadas circunstancias, a una renuncia a todo control práctico de la proporcionalidad de las medidas de que se trata.
68. Como se desprende del decimonoveno considerando del Reglamento nº 318/2006, se estableció un canon de producción para contribuir a financiar los gastos a efectos de la OCM del sector del azúcar. Puesto que el canon de producción, por su naturaleza, implica una entrada de recursos para la Comunidad, dicho canon resulta per se
idóneo para alcanzar el objetivo perseguido por el legislador comunitario, con independencia de la base de cálculo elegida para este canon. Por consiguiente, en un caso como el de autos, en el examen de proporcionalidad lo esencial es el control de la necesidad y de la adecuación del canon de producción establecido por el legislador comunitario.
69. Además, ha de ponerse de relieve que en el marco del examen de la proporcionalidad de medidas comunitarias en sectores en los que el legislador ha de adoptar decisiones políticas, económicas y sociales y realizar exámenes complejos, el Tribunal de Justicia, a pesar de su posición de principio dirigida a limitar este examen a un control de la falta manifiesta de idoneidad de las medidas de que se trate, tiene no obstante en cuenta, por regla general, los elementos de necesidad y de adecuación de las medidas objeto de control. (25)
70. A mi juicio, las medidas del legislador comunitario en el ámbito de la PAC también han de someterse en principio a un triple examen de la proporcionalidad (idoneidad, necesidad y adecuación). Ahora bien, puesto que no le corresponde al Tribunal de Justicia sustituir las decisiones sociales, económicas o políticas del legislador comunitario en el ámbito de la PAC por las suyas propias, este examen de la proporcionalidad en tres fases ha de limitarse en este ámbito a la cuestión de si, teniendo en cuenta la prerrogativa de apreciación del legislador comunitario, la medida de que se trata era manifiestamente inapropiada, manifiestamente innecesaria o manifiestamente inadecuada. (26) De esta manera queda garantizado el respeto del margen de discrecionalidad política de que dispone el legislador comunitario, sin privar de relevancia práctica al principio de proporcionalidad en este ámbito.
71. A la vista de cuanto antecede llego a la conclusión de que en el examen de la proporcionalidad en el ámbito de la PAC ha de utilizarse un triple criterio de examen con una reducida intensidad de control. Por consiguiente, en el marco del procedimiento principal ha de controlarse en particular si la percepción del canon de producción y la fijación de su base de cálculo de forma desvinculada de la producción resultan ser, a la vista de los objetivos perseguidos por el legislador comunitario, manifiestamente inapropiadas, manifiestamente innecesarias o manifiestamente inadecuadas.
b) Análisis de la proporcionalidad
72. Como se desprende del decimonoveno considerando del Reglamento nº 318/2006, este canon de producción se estableció para contribuir a financiar los gastos atendidos a efectos de la OCM del sector del azúcar. De los motivos antes expuestos se desprende que tanto la percepción del canon de producción como la fijación de la cuantía de dicho canon sobre la base de las cuotas de azúcar asignadas, sin que se tengan en cuenta los límites de producción eventualmente pertinentes y las correspondientes retiradas del mercado, no son manifiestamente inapropiadas para la consecución de este objetivo. (27)
73. Por otro lado, no observo ningún indicio que haga pensar que la percepción del canon de producción y el cálculo de dicho canon sobre la base de la cuota de azúcar asignada sean manifiestamente innecesarios.
74. Una medida es necesaria cuando, entre varias medidas apropiadas para la consecución del fin perseguido, es la que resulta menos gravosa para los intereses o el bien jurídico afectados. (28)
75. Parece pacífico que, en principio, el legislador comunitario puede hacer participar a las empresas productoras de azúcar en la financiación de la OCM en el sector del azúcar mediante un canon de producción. En cambio, sí se discute si la concreta configuración de este canon y en particular su cálculo sobre la base –desvinculada de la producción– de las cuotas de azúcar asignadas eran necesarios para la consecución de este objetivo.
76. Mediante la desvinculación de la base de cálculo de la producción, el legislador comunitario ha puesto de manifiesto su propósito de configurar la participación de las empresas fabricantes de azúcar en la financiación de la OCM en el sector del azúcar en el sentido de que esta contribución económica se mantenga a lo largo de varios años en una misma proporción respecto a las cuotas de azúcar y, al mismo tiempo, pueda reclamarse ya durante la campaña de comercialización efectivamente en curso. Habida cuenta de la amplia facultad discrecional que ostenta el legislador comunitario en este ámbito, no cabe formular objeciones a esta concreta configuración del canon ni a la necesidad que lleva aparejada de definir la base de cálculo de forma disociada de la producción, en cuanto a la necesidad de la medida.
77. Otra serie de argumentos relativos a la supuesta falta de necesidad del canon desvinculado de la producción en el sentido del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 versa sobre la relación concreta entre los gastos de la Comunidad en el marco de la OCM en el sector del azúcar y sus ingresos procedentes de este canon de producción. En este contexto se alega en particular que los ingresos procedentes del canon de producción superan los gastos que deben cubrirse.
78. Como se desprende del decimonoveno considerando del Reglamento nº 318/2006, el canon de producción se introdujo para que las empresas fabricantes de azúcar participasen en la financiación de los gastos en el marco de la OCM del sector del azúcar.
79. En el caso de que se pusiera de manifiesto que las modalidades del canon de producción se fijan de un modo tal que los ingresos de la Comunidad procedentes de dicho canon superan por regla general los gastos que han de financiarse con el mismo, deberían ser calificados como manifiestamente innecesarios y, por consiguiente, desproporcionados.
80. Ahora bien, en este contexto no debe soslayarse la circunstancia de que la amplia facultad de apreciación que ostenta el legislador comunitario en el ámbito de la PAC, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, según reiterada jurisprudencia, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base. (29)
81. Los gastos de la Comunidad derivados de la reforma del sector del azúcar fueron fijados por la Comisión en su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo de 14 de julio de 2004 (30) en aproximadamente 1.540 millones de euros al año, de modo que estos costes anuales se ajustan a las hipótesis del statu quo.
Según la Comisión, el coste de las nuevas medidas propuestas respecto al sector del azúcar, especialmente los pagos directos disociados al productor, que representan el elemento más gravoso, estará compensado por los ahorros derivados de la considerable reducción de los gastos en concepto de restituciones por exportación, así como de la supresión de las restituciones por producción que se conceden a la industria química y farmacéutica y de la ayuda al refinado. Si se aplican en su totalidad las medidas propuestas en el sector del azúcar, las ayudas directas a la renta tendrán un coste anual de 1.340 millones de euros y los gastos en concepto de restituciones por exportación de azúcar y de restituciones por exportación de azúcar incorporado a productos transformados exportados ascenderán a unos 100 millones de euros en ambos casos. En su –ligeramente modificada– Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, (31) la Comisión subrayó de nuevo la neutralidad desde el punto de vista de los gastos de la reforma propuesta. Como componente principal de los costes, en este punto se subrayaba también el pago directo disociado a los agricultores, en virtud de los cuales los costes ascenderán a partir de entonces a 1.542 millones de euros por campaña de comercialización.
82. De la nota del Consejo de 3 de noviembre de 2005, que contiene tablas sobre los efectos económicos de la reforma del sector del azúcar, adjuntado como anexo por la demandante, se desprende asimismo que también el Consejo contaba con que, a partir de la campaña de comercialización 2007/2008, los gastos se situarían entre los 1.550 y los 1.600 millones de euros, de suerte que los costes correspondientes a las ayudas directas a la renta se calcularon también en 1.542 millones de euros por campaña de comercialización.
83. En una comparación de estos gastos estimados con las repercusiones económicas del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, se pone directamente de manifiesto que la cuantía total de este canon se halla muy por detrás de los gastos anuales estimados de la Comunidad en el sector del azúcar. (32) En este contexto, resulta asimismo irrelevante la invocación de la sentencia de 8 de mayo de 2008, Zuckerfabrik Jülich. (33) En esta sentencia el Tribunal de Justicia se pronunció en contra de una interpretación del canon de producción –entonces aplicable– que entrañaba el peligro de que los cánones adeudados a la Comunidad pudieran superar los gastos que debían cubrirse.
84. En este contexto también debe desestimarse tajantemente la alegación de la demandante según la cual el canon de producción no está dirigido a financiar la ayuda directa a las rentas y, por consiguiente, supera los gastos restantes de la Comunidad en el marco de la OCM del sector del azúcar. Sin perjuicio de la cuestión de si los gastos de la Comunidad derivados del pago directo disociado de la producción a los agricultores en el sector del azúcar deben clasificarse, a efectos presupuestarios, como «gastos en el marco de la OCM del sector del azúcar», de la génesis legislativa del Reglamento nº 318/2006 se desprende inequívocamente que el punto central de los gastos comunitarios en el sector del azúcar pasaba a situarse primordialmente en estos pagos directos. En este contexto, el objetivo del canon de producción expresado en el decimonoveno considerando debe interpretarse en el sentido de que dicho canon, a la vista de su cuantía, estaba igualmente pensado como contribución a la financiación de los gastos causados para atender los pagos directos disociados.
85. A la vista de estas consideraciones, la recaudación del canon de producción y el cálculo de dicho canon sobre la base de la cuota de azúcar asignada no son, a mi juicio, manifiestamente necesarios para la consecución del objetivo perseguido por el legislador comunitario de exigir a los fabricantes de azúcar una contribución para la financiación de los gastos de la Comunidad en el sector del azúcar.
86. Por último, tampoco se aprecia de forma manifiesta una inadecuada relación entre los objetivos perseguidos y los perjuicios causados.
87. En este contexto se censura sobre todo que un cálculo del canon de producción basado en la cuota de azúcar asignada da lugar a que el canon se recaude parcialmente sobre un azúcar inexistente de hecho cuando –como ocurre en el procedimiento principal– la producción no rebasa el límite de producción. Si, en cambio, se produce azúcar de cuota por encima de dicho límite, en caso de traspaso en concepto de azúcar de cuota a la campaña de comercialización siguiente, dicho azúcar quedaría gravado dos veces con el mismo canon. En caso de recalificación como azúcar industrial, el canon de producción de igual importe sería desproporcionadamente elevado.
88. Estos argumentos no me convencen.
89. El elemento común de estas alegaciones consiste en que éstas ponen de relieve las consecuencias de la percepción del canon exclusivamente en relación con el azúcar de cuota afectado por la retirada del mercado. Ahora bien, de este modo soslayan la circunstancia de que el canon de producción fue concebido por el legislador comunitario en el ejercicio de su amplia facultad discrecional como canon sobre la cuota independiente de la producción. Por consiguiente, la adecuación de este canon no puede ponerse en duda tomando como referencia las consecuencias de este canon en relación con una subcategoría del azúcar de cuota relativamente pequeña –a saber, el afectado por la retirada del mercado–. Antes bien, el análisis de la adecuación ha de realizarse teniendo en cuenta todas las ventajas y desventajas del canon sobre la cuota independiente de la producción en el contexto de la sistemática general de esta normativa.
90. Al aplicar el legislador comunitario la cuota de azúcar asignada como base de cálculo del canon de producción, introdujo un sistema de cánones en el que éstos también se recaudan sobre la base de la totalidad del azúcar de cuota aun cuando no se haya agotado el azúcar de cuota. Los factores desencadenantes de tal agotamiento incompleto de la cuota de azúcar pueden ser no sólo una mala cosecha, la concurrencia de dificultades específicas o bien una decisión económica libre de la empresa productora de azúcar, sino también una decisión de la Comisión mediante la cual se ordene una retirada de azúcar del mercado en una campaña de comercialización determinada.
91. Si una empresa productora de azúcar no puede o no debe agotar en su totalidad su cuota de azúcar, podrá vender menos azúcar al precio de mercado correspondiente o bien podrá aprovecharlo por medio de su venta a los organismos nacionales de intervención. (34) Puesto que el canon se determina en función de la cuota y no de las cantidades de azúcar efectivamente vendidas, se mantiene constante aun cuando desciendan los ingresos de las empresas fabricantes de azúcar procedentes de la venta de su azúcar.
92. Si bien esta circunstancia puede constituir indudablemente una desventaja económica para las empresas productoras de azúcar, no resulta manifiestamente inadecuada respecto a los objetivos perseguidos por el legislador comunitario de hacer participar a las empresas fabricantes de azúcar en la financiación de la OCM del sector del azúcar mediante una contribución que ha de abonarse de antemano y constante en la mayor medida posible.
93. En el marco de esta ponderación de intereses no debe perderse de vista en particular que mediante la reforma de la OCM del sector del azúcar también se ampliaron las ayudas a la renta de los agricultores desvinculadas de la producción. (35) Por consiguiente, en el marco global de la OCM del sector del azúcar, el canon disociado de la producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 se corresponde sin lugar a dudas con la orientación básica de la reforma de la OCM del sector del azúcar.
94. Además, un análisis de los números en que se plasman las repercusiones de la falta de agotamiento de la cuota de azúcar en la relación entre el canon adeudado por las empresas fabricantes de azúcar y sus ingresos procedentes de la venta de azúcar de cuota pone de manifiesto que la imposibilidad de modificar el canon no da lugar, en última instancia, a un gravamen irracionalmente elevado para estas empresas. Así, de los cálculos efectuados por la propia demandante se desprende que incluso en un caso como en el de autos, en el que la Comisión estableció un porcentaje radical de retirada del mercado del 13,5 %, el canon, en caso de agotarse en su totalidad el límite de producción en relación con el azúcar de cuota comercializado, aumenta en términos puramente matemáticos únicamente de los 12 euros por tonelada a 13,87 euros por tonelada. Teniendo en cuenta el precio de referencia de 631,90 euros por tonelada en la campaña de comercialización 2007/2008 –el precio que debía asegurarse precisamente mediante esta retirada del mercado–, el aumento así calculado del canon por tonelada sobre el azúcar de cuota comercializado no entraña un gravamen inadecuado para las empresas fabricantes de azúcar, máxime cuando éstas, de conformidad con el artículo 16, apartado 4, del Reglamento nº 318/2006, podrán exigir a los productores de remolacha azucarera o de caña de azúcar y a los proveedores de achicoria que sufraguen hasta un 50 % del canon de producción de que se trate. (36)
95. A la vista de cuanto antecede llego a la conclusión de que tanto la recaudación como el cálculo del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 sobre la base de la cuota de azúcar asignada en abstracto no parecen, habida cuenta del objetivo perseguido con este canon y tomando en consideración la amplia facultad discrecional que ostenta el legislador comunitario en el ámbito de la PAC, ni manifiestamente inapropiados ni manifiestamente innecesarios, ni tampoco manifiestamente inadecuados. Por consiguiente, el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 es compatible con el principio de proporcionalidad.
2. Supuesto incumplimiento de la prohibición de discriminación
a) Falta de una indicación expresa del supuesto incumplimiento en la petición de decisión prejudicial
96. Si bien el órgano jurisdiccional remitente, mediante su segunda cuestión prejudicial, solicita expresamente al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 con la prohibición de discriminación derivada del artículo 34 CE, la resolución de remisión no contiene un análisis o una exposición expresos de las circunstancias o dudas que han inducido al órgano jurisdiccional remitente a plantear esta cuestión. En este contexto, ni el Consejo ni la Comisión han abordado la cuestión de si el cálculo disociado de la producción y la percepción del canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 pueden vulnerar el principio de igualdad de trato.
97. A mi juicio, no obstante, esta cuestión no puede dejarse de lado en el marco del presente procedimiento.
98. En primer lugar debe ponerse de relieve que la exposición de las tesis y alegaciones del demandado en la resolución de remisión contiene una indicación decisiva de las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre una posible vulneración del principio de igualdad de trato. El órgano jurisdiccional remitente señala en particular que, a juicio del demandado, «no parece adecuado que una empresa sólo pueda producir azúcar de cuota hasta alcanzar un límite de producción que depende del Estado miembro en que tenga su domicilio, a pesar de lo cual debe abonar el canon de producción por toda la cuota que le ha sido asignada». De esta manifestación se sigue de inmediato que incluso el demandado en el procedimiento principal ha dado a entender que existe una vulneración del principio de igualdad de trato, el cual se desprende de la circunstancia de que los límites de producción revisten diferencias regionales, mientras que, sin embargo, los cánones de producción se calculaban, sin tener en cuenta los límites de producción, en función de la totalidad de la cuota de azúcar asignada.
99. En una apreciación racional de la información contenida en la resolución de remisión, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, podría, por consiguiente, derivarse una vulneración de la prohibición de discriminación sobre todo del hecho de que los límites de producción previstos en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 290/2007 se establezcan de forma diferenciada por regiones, pero las cuotas de producción previstas en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 se calculen sobre la base de la cuota de azúcar y, por consiguiente, de forma independiente de la producción, de forma que el gravamen en forma de canon de producción que afecte a las empresas podría ser distinto en función de la nacionalidad. En sus observaciones escritas, tanto la demandante como la República de Lituania han manifestado a fin de cuentas las mismas consideraciones. (37)
100. Habida cuenta de lo que se acaba de exponer considero adecuado, a pesar de la falta de aclaraciones en la petición de decisión prejudicial, tratar la cuestión relativa a una eventual vulneración del principio de discriminación en el marco del presente procedimiento prejudicial. A tal fin abordaré en primer lugar el criterio de valoración que debe aplicarse en el marco del análisis de una supuesta vulneración de la prohibición de discriminación en el marco de la PAC. A continuación investigaré si ha de estimarse que la configuración del canon disociada de la producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, en combinación con la diferenciación regional de los límites de producción conforme al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 290/2007, es una vulneración de la prohibición de discriminación.
b) Criterio de valoración
101. Según reiterada jurisprudencia, la prohibición de discriminación, consagrada en el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, entre productores o consumidores dentro de la Comunidad prohíbe que se traten de una manera diferente situaciones comparables y que se traten de manera idéntica situaciones distintas, a menos que tal tratamiento esté objetivamente justificado. (38)
102. Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y cuando esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato. (39)
103. Ya he examinado supra que el legislador comunitario, según reiterada jurisprudencia, ostenta una amplia facultad discrecional en el ámbito de la PAC. (40) Esta facultad discrecional debe tenerse en cuenta también en el marco del artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo. (41)
104. Por consiguiente, en el caso de que deba hacerse constar que una medida comunitaria en el ámbito de la PAC da lugar a un trato desigual entre fabricantes del mismo producto en distintos Estados miembros, el control judicial de la observancia del principio de igualdad deberá limitarse, en esencia, a examinar si el trato desigual presenta una conexión suficiente con un fin legalmente admisible y no resulta manifiestamente desproporcionado en relación con dicho objetivo.
c) Examen del supuesto incumplimiento de la prohibición de discriminación
105. De conformidad con el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006, se percibirá un canon de producción de 12 euros por tonelada por la totalidad de la cuota de azúcar que se haya asignado a una empresa productora de azúcar. Por consiguiente, la parte de la cuota de azúcar que como consecuencia de una retirada del mercado prevista en el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, en relación con el artículo 1 del Reglamento nº 290/2007, no puede ser utilizada, formará parte de la base de cálculo de ese canon. (42)
106. En el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 290/2007, el porcentaje de retirada del mercado para la campaña de comercialización 2007/2008 queda fijado en el 13,5 %. El artículo 1, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 290/2007, convierte dicho porcentaje de retirada del mercado en un límite de producción. (43) A continuación, en el artículo 1, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 290/2007, se establece una diferenciación de carácter regional de este límite de producción excluyendo de la retirada del mercado a las empresas productoras de azúcar ubicadas en los Estados miembros cuya cuota nacional de azúcar haya sido liberada en una cantidad mínima del 50 % a partir del 1 de julio de 2006, como consecuencia de la renuncia a las cuotas en virtud del Reglamento nº 320/2006. Para los Estados miembros cuya cuota nacional de azúcar ha sido liberada en una cantidad inferior al 50 % a partir del 1 de julio de 2006 como consecuencia de la renuncia a las cuotas, el porcentaje previsto en el apartado 1 se reducirá proporcionalmente a las cuotas liberadas.
107. Como consecuencia de esta diferenciación regional, el porcentaje de retirada para la campaña de comercialización 2007/2008 se redujo para España al 10,53 %, para Suecia al 10,26 %, para la República Checa al 7,29 %, para Hungría al 6,21 %, para Eslovaquia al 4,32 % y para Finlandia al 3,24 %, mientras que fue eliminado por completo para Grecia, Italia y Portugal. (44) Esta reducción de porcentaje de retirada dio lugar al correspondiente incremento de los límites de producción aplicables en estos Estados miembros.
108. A la vista de estas cifras resulta patente que la diferenciación regional del porcentaje de retirada del mercado dio lugar, en última instancia, a que la cuantía en la que las empresas productoras de azúcar podían agotar su cuota de azúcar en la campaña de comercialización 2007/2008 dependía, entre otras cosas, del Estado miembro en el que estuvieran establecidas. En cambio, el canon de producción previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 se percibía de modo uniforme para toda la Comunidad en función de la cuota de azúcar asignada, sin perjuicio del porcentaje pertinente de retirada del mercado y del correspondiente límite de producción.
109. De estas comprobaciones se deriva directamente que la parte del canon de producción que han de abonar las empresas, que se correspondía con la parte de su cuota sujeta a una retirada preventiva del mercado era, en la campaña de comercialización 2007/2008, mayor o menor en función del Estado miembro en que las empresas estuvieran establecidas. (45) A tal respecto, a las empresas que se encontraban posiblemente en la misma situación pero que estaban establecidas en Estados miembros diferentes se les dispensó un trato distinto en la fijación del canon de producción prevista en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.
110. Sin embargo, queda por examinar si este trato desigual se basa en un criterio objetivo y adecuado, es decir, si mediante tal trato se perseguía un fin legalmente admisible y si era proporcionado al objetivo perseguido.
111. Para justificar la diferenciación regional del porcentaje de retirada del mercado y de los correspondientes límites de producción, en el octavo considerando del Reglamento nº 290/2007 se pone de relieve, en primer lugar, que las obligaciones vinculadas a la medida preventiva pueden acarrear serias consecuencias económicas para las empresas de los Estados miembros que han hecho esfuerzos particulares en virtud del régimen de reestructuración establecido en el Reglamento nº 290/2007. A continuación se señala que tal efecto sería realmente contrario al objetivo mismo de este régimen y de la organización común de mercados en el sector del azúcar, que pretende garantizar la viabilidad y la competitividad de este sector.
112. Al analizar detenidamente las afirmaciones que constan en el octavo considerando del Reglamento nº 290/2007, se observa que mediante la reducción del porcentaje de retirada del mercado y el correspondiente incremento de los límites de producción en los distintos Estados miembros se pretende tener en cuenta los esfuerzos realizados por dichos Estados miembros para renunciar definitivamente a las cuotas. Puesto que esta renuncia nacional a las cuotas y las reestructuraciones resultantes de ello dan lugar, según la apreciación de la Comisión –derivada del octavo considerando del Reglamento nº 290/2007–, a un entorno económico nacional en el que una aplicación sin restricciones del mecanismo de retirada del mercado y de los correspondientes límites de producción pondría en peligro la supervivencia y la competitividad de las empresas productoras de azúcar que quedasen –y, por consiguiente, también de los productores de remolacha azucarera– (46) se redujo el porcentaje de retirada del mercado establecido en el artículo 1, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 290/2007 para los Estados miembros afectados –y, por consiguiente, en última instancia, para las empresas productoras de azúcar establecidas en dichos Estados– y de este modo aumentaron los límites de producción.
113. Habida cuenta de los problemas de adaptación estructurales que se dan en el marco de la reforma del sector del azúcar, que las empresas productoras de azúcar tienen que afrontar en los distintos Estados miembros, la Comisión, con la fijación diferenciada a escala regional del porcentaje de retirada para la campaña de comercialización 2007/2008, se atiene, en conclusión, a la exigencia de Derecho primario establecida en el artículo 33 CE, apartado 2, letra a), en virtud de la cual en la elaboración de la PAC se deberá tener en cuenta las características especiales de la actividad agrícola que resultan, entre otras cosas, de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas.
114. Teniendo en cuenta estas consideraciones llego a la conclusión de que mediante la diferenciación por regiones del porcentaje de retirada del mercado y de los correspondientes límites de producción, así como del diferente trato, derivado de lo anterior, dispensado a las empresas productoras de azúcar que posiblemente se hallan en la misma situación pero que están establecidas en distintos Estados miembros, se perseguía un fin legalmente admisible.
115. A mi juicio, este trato desigual no resulta manifiestamente desproporcionado en relación con el objetivo por él perseguido.
116. En esta perspectiva ha de ponerse de relieve en particular que el porcentaje de retirada en virtud del artículo 1, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 290/2007 se ha reducido en función de las cuotas liberadas, de modo que la retirada del mercado sólo ha desaparecido por completo en los Estados miembros cuya cuota nacional de azúcar ha quedado liberada en, al menos, un 50 %. Precisamente esta configuración variable de la gradación regional del porcentaje de retirada y de los correspondientes límites de producción constituye un claro indicio del carácter equilibrado de esta normativa, de modo que sólo las empresas productoras de azúcar establecidas en los Estados miembros en los que la reducción de capacidades de producción de azúcar por encima del 50 % fue particularmente intensa y cuyo sector del azúcar, en consecuencia, se hallaba en fase de transformación fueron eximidas por completo de la retirada del mercado.
117. Habida cuenta de la facultad discrecional que debe reconocerse a la Comisión en el marco de la configuración del mecanismo de retirada del mercado, tomando en consideración los elementos específicos de las distintas campañas de comercialización, no aprecio, por consiguiente, ningún indicio de una posible vulneración de la prohibición de discriminación.
118. A la luz de cuanto antecede, llego a la conclusión de que la fijación del canon de producción prevista en el artículo 16 del Reglamento nº 318/2006 sobre la base de la cuota de azúcar asignada, a pesar de la diferenciación regional del mecanismo de retirada del mercado y del trato desigual, derivado de lo anterior, dispensado a las empresas que posiblemente se encontraban en la misma situación, pero que estaban establecidas en distintos Estados miembros, no constituye una vulneración del principio de igualdad.
119. De todo ello se sigue que ha de negarse la existencia de una vulneración de la prohibición de discriminación derivada del artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo.
VII. Conclusión
120. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales del Verwaltungsgerichtshof del modo siguiente:
«1) El artículo 16 del Reglamento (CE) nº 318/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, debe interpretarse en el sentido de que también la parte de la cuota de azúcar que no puede utilizarse a consecuencia de una retirada del mercado preventiva con arreglo al artículo 19 del Reglamento nº 318/2006 en relación con el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 290/2007 de la Comisión, de 16 de marzo de 2007, que fija, para la campaña de comercialización 2007/08, el porcentaje previsto en el artículo 19 del Reglamento nº 318/2006, debe incluirse en el cálculo del canon de producción.
2) El examen de la segunda cuestión prejudicial no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 16 del Reglamento nº 318/2006.»
(1) .
(2)  –	DO L 58, p. 1.
(3)  –	DO L 78, p. 20.
(4)  –	DO L 178, p. 1
(5)  –	DO L 58, p. 32.
(6)  –	DO L 58, p. 42.
(7)  –	Las organizaciones comunes de mercados del azúcar se habían caracterizado hasta entonces por sus regímenes de apoyo a los precios y la asignación de cuotas. El régimen de cuotas establecido en 1967 mediante la OCM del azúcar permite mantener precios relativamente elevados sin producir excesos. En un principio se previó que el régimen de cuotas tuviera únicamente carácter provisional y que expirase en 1975, pero ha sido prorrogado en reiteradas ocasiones. Posteriormente se configuró de forma más flexible al objeto de permitir un aumento de cuotas en beneficio de los fabricantes de azúcar más eficientes. Véase Olmi, G., en Politique agricole commune,
Bruselas, 1991, p. 173; Priebe, R., en: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Múnich, 2008, tomo I, artículo 34, número marginal 57 (30ª ed. complementaria, estado a julio de 2009).
(8)  –	Sobre los antecedentes de esta reforma de la OCM del sector del azúcar, véase Swinbank, A., «EU Sugar Policy: An Extraordinary Story of Continuity, But Then Change», en Journal of World Trade,
2009, pp. 603 a 620. Para un análisis de las directrices generales de la reforma en comparación con la organización del mercado del azúcar vigente hasta entonces, véase Michel, J./Merten-Lentz, K., «La réforme du marché du sucre communautaire», en Revue du Marché commun et de l’Union européenne,
2005, pp. 671 a 676; Barents, R., «De zure smaak van Europese suiker», en NTER,
2005, pp. 228 a 235.
(9)  –	El título «Produktionsabgabe» reza en francés «taxe à la production», en esloveno «Proizvodna dajatev», en inglés «Production charge», en danés «Produktionsafgift», en español «canon de producción» y en portugués «Encargo de produção». En estas versiones lingüísticas se hace referencia en el apartado 2 del artículo 16 al «sucre sous quota», «kvotnega sladkorja», «quota sugar», «kvotesukker», «azúcar de cuota» y «açúcar de quota», mientras que en los apartados 1 y 3 se hace referencia a la «quota de sucre», «kvote za sladkor», «sugar quota», «sukkerkvote», «cuotas de azúcar» y «quotas de açúcar». La versión neerlandesa lleva por título «Productieheffing» pero, a continuación, en el apartado 2 –al igual que en los apartados 1 y 3– se utiliza la expresión «suikerquotum», y no, en cambio, «quotumsuiker».
(10)  –	En este sentido, véase también Riesenhuber, K., en Europäische Methodenlehre,
Berlín, 2006, p. 266, número marginal 51.
(11)  –	Véanse los puntos 39 y s. de las presentes conclusiones.
(12)  –	Reglamento nº 1260/2001, citado en la nota 4, y Reglamento (CE) nº 2038/1999 del Consejo, de 13 de septiembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 252, p. 1).
(13)  –	El artículo 1, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 290/2007 prevé en esencia que la obligación de retirada sólo afecta al azúcar producido por encima del límite de producción. Dicho límite de producción se calcula deduciendo el porcentaje de retirada del mercado de la cuota de azúcar asignada, lo cual, por regla general, en la campaña de comercialización 2007/2008 dio como resultado un límite de producción del 86,5 % de la cuota de azúcar asignada.
(14)  –	Mis conclusiones presentadas el 18 de febrero de 2009 en el asunto Agrana Zucker (sentencia de 11 de junio de 2009, C‑33/08, Rec. p. I‑0000), puntos 40 y ss.
(15)  –	Sentencia Agrana Zucker, citada en la nota anterior, apartados 21 y ss.
(16)  –	Sentencias Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 31; de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo (C‑310/04, Rec. p. I‑7285), apartado 97; de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 81; de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros (C‑133/93, C‑300/93 y C‑362/93, Rec. p. I‑4863), apartado 41, y de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, Rec. p. I‑4023), apartado 13.
(17)  –	Sobre este esquema de triple examen, véase Simon, D., «Le contrôle de proportionnalité exercé par la Cour de Justice des Communautés Européennes», en Petites affiches,
2009, nº 46, p. 17, en particular pp. 20 y ss. Según este autor, el control de la legalidad de los objetivos perseguidos y de los motivos subjetivos para la adopción de la medida de que se trate constituye en algunas sentencias dos niveles de control adicionales.
(18)  –	En algunas sentencias el Tribunal se limita meramente a señalar que conforme al principio de proporcionalidad los medios utilizados por una normativa comunitaria para alcanzar el objetivo perseguido deben ser adecuados y no pueden ir más allá de lo necesario a tal fin. A este respecto, en la medida en que en estas sentencias el elemento decisivo no es, por regla general, la adecuación de las medidas objeto de examen, no permiten concluir que el examen de la proporcionalidad deba realizarse conforme a un esquema de examen de dos fases sin tener en cuenta la adecuación de la medida de que se trate.
(19)  –	Sentencias Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 32; de 14 de mayo de 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio y otros (C‑34/08, Rec. p. I‑0000), apartado 76; España/Consejo, citada en la nota 16, apartado 98; de 23 de marzo de 2006, Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Rec. p. I‑2689), apartado 57; de 16 de marzo de 2006, Emsland-Stärke (C‑94/05, Rec. p. I‑2619), apartado 54; Jippes y otros, citada en la nota 16, apartado 82; Crispoltoni y otros, citada en la nota 16, apartado 42; Fedesa y otros, citada en la nota 16, apartado 14, y de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 22.
(20)  –	Sentencias Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 33; España/Consejo, citada en la nota 16, apartado 99, y Jippes y otros, citada en la nota 16, apartado 83.
(21)  –	Véanse las sentencias de 7 de julio de 2009, S.P.C.M. y otros (C‑558/07, Rec. p. I‑0000), apartado 42; de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros (C‑154/04 y C‑155/04, Rec. p. I‑6451), apartado 52; de 14 de diciembre de 2004, Arnold André (C‑434/02, Rec. p. I‑11825), apartado 46, y Swedish Match (C‑210/03, Rec. p. I‑11893), apartado 48, así como de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. I‑11453), apartado 123. Véase también la sentencia de 8 de febrero de 2000, Emesa Sugar (C‑17/98, Rec. p. I‑675), apartado 53.
(22)  –	Véanse mis conclusiones presentadas el 3 de marzo de 2009 en el asunto Azienda Agricola Disarò Antonio y otros, sentencia citada en la nota 19, puntos 61 y ss.
(23)  –	Véanse mis conclusiones presentadas el 3 de marzo de 2009 en el asunto Azienda Agricola Disarò Antonio y otros, sentencia citada en la nota 19, punto 61, así como las presentadas el 18 de febrero de 2009 en el asunto Agrana Zucker, sentencia citada en la nota 14, punto 51. Véanse también las conclusiones presentadas por la Abogado General Sra. Sharpston el 14 de junio de 2007 en el asunto Zuckerfabrik Jülich (sentencia de 8 de mayo de 2008, C‑5/06, Rec. p. I‑3231), punto 65, así como las conclusiones presentadas por la Abogado General Sra. Kokott el 10 de marzo de 2009 en el asunto S.P.C.M. y otros, sentencia citada en la nota 21, puntos 69 y ss., en las que se subraya con acierto que en los ámbitos en los que deben adoptarse decisiones complejas de naturaleza técnica o política y, por consiguiente, el legislador dispone de un amplio margen de apreciación y regulación, también ha de examinarse si existen medidas manifiestamente menos onerosas pero con la misma eficacia, y si las medidas adoptadas son manifiestamente desproporcionadas para alcanzar los objetivos perseguidos. De no ser así, se privaría de eficacia práctica al principio de proporcionalidad, que forma parte del Derecho primario.
(24)  –	Véanse mis conclusiones presentadas de 3 de marzo de 2009 en el asunto Azienda Agricola Disarò Antonio y otros, sentencia citada en la nota 19, punto 63. Véase también a este respecto von Danwitz, T., «Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Gemeinschaftsrecht», en Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht,
2003, p. 391, en particular p. 396, quien señala que tal modo de proceder convierte el principio de proporcionalidad en un mero control de la facultad discrecional.
(25)  –	Véanse las sentencias Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 42; British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citada en la nota 21, apartados 126 y ss., Emesa Sugar, citada en la nota 21, apartados 54 y ss. Véase también Koch, O., Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften,
Berlín, 2003, p. 212, quien subraya que casi todas las sentencias en las que el Tribunal de Justicia ha reducido aparentemente el examen a la cuestión de la «falta de idoneidad» contenían un estudio de eventuales medidas alternativas, y exponiendo, a veces extensamente, los motivos por los que estas medidas no gozan de preferencia. A su juicio, el concepto de «manifiesta falta de idoneidad» ha de entenderse pues únicamente como un sinónimo de un menor rigor en el control en el marco del examen de la proporcionalidad en varias fases. En este sentido, véase también Kischel, U., «Die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit durch den Europäischen Gerichtshof», en EuR, 2000, p. 380, en particular pp. 398 y ss., quien observa que el Tribunal de Justicia no da a su propia formulación, según la cual el control de la proporcionalidad en los ámbitos pertinentes ha de limitarse a un examen de la falta manifiesta de idoneidad, el sentido que parece tener a primera vista. En cambio, de las sentencias de que se trata –prosigue– se desprende con claridad que la facultad de apreciación del legislador comunitario no limita el examen de la proporcionalidad a la falta manifiesta de idoneidad, sino que limita el control de la proporcionalidad en términos globales a la comprobación de errores manifiestos.
(26)  –	Véanse mis conclusiones presentadas el 3 de marzo de 2009 en el asunto Azienda Agricola Disarò Antonio y otros, sentencia citada en la nota 19, puntos 62 y ss.
(27)  –	Véanse los puntos 67 y ss. de las presentes conclusiones.
(28)  –	Sentencia Schräder, citada en la nota 19, apartado 21.
(29)  –	Véanse las sentencias España/Consejo, citada en la nota 16, apartado 121; de 25 de octubre de 2001, Italia/Consejo (C‑120/99, Rec. p. I‑7997), apartado 44; de 5 de octubre de 1999, España/Consejo (C‑179/95, Rec. p. I‑6475), apartado 29; de 19 de febrero de 1998, NIFPO y Northern Ireland Fishermen’s Federation (C‑4/96, Rec. p. I‑681), apartados 41 y ss.; de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (C‑122/94, Rec. p. I‑881), apartado 18, y de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 25.
(30)  –	Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo – Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada – la reforma del sector del azúcar, [COM(2004) 499 final], pp. 12 y ss.
(31)  –	COM(2005) 263 final, punto nº 5 de la exposición de motivos.
(32)  –	De conformidad con el artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006, el canon de producción se fija en 12 euros por tonelada de azúcar y de jarabe de inulina, y en 6 euros por tonelada de isoglucosa. En el anexo III de este Reglamento se establecen las cuotas nacionales y regionales en un máximo de 17.440.537 toneladas para el azúcar, 507.680 toneladas para la isoglucosa y 320.718 toneladas para el jarabe de inulina. En el anexo IV se establecen las cuotas de azúcar adicionales en un máximo total de 1.100.000 toneladas para el azúcar y 103.000 toneladas para la isoglucosa. Por consiguiente, el canon de producción que como máximo deben abonar todas las empresas fabricantes de azúcar asciende matemáticamente a unos 230 millones de euros, sin tener en cuenta las renuncias a cuotas efectuadas entretanto.
(33)  –	Asuntos acumulados C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, Rec. p. I‑3231.
(34)  –	De conformidad con el artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 318/2006 el precio de intervención del azúcar de cuota ascenderá al 80 % del precio de referencia aplicable en la campaña de comercialización siguiente. Esta posibilidad de intervención está limitada temporalmente a las campañas de comercialización 2006/07 a 2009/10 así como, desde un punto de vista cuantitativo, a una cantidad total de 600.000 toneladas por campaña de comercialización para la Comunidad.
(35)  –	Véase el punto 40 de las presentes conclusiones.
(36)  –	Por otro lado, en la vista la demandante confirmó que ejerció esta posibilidad de hacer participar a los agricultores en la financiación del canon de producción.
(37)  –	Véase el punto 33 de las presentes conclusiones.
(38)  –	El Tribunal de Justicia ha declarado en reiterada jurisprudencia que la prohibición comunitaria de discriminación establecida en el artículo 34 CE, apartado 2, es una expresión concreta del principio general de igualdad, que se halla entre los principios básicos del Derecho comunitario; véanse las sentencias Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 46, y de 11 de julio de 2006, Franz Egenberger (C‑313/04, Rec. p. I‑6331), apartado 33.
(39)  –	Sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine (C‑127/07, Rec. p. I‑0000), apartado 47 y la jurisprudencia allí citada.
(40)  –	Véanse los puntos 61 y ss. de las presentes conclusiones.
(41)  –	Véase la sentencia Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation, citada en la nota 19, apartado 57. Véase también a este respecto Groussot, X., General Principles of Community Law,
Groningen, 2006, pp. 167 y ss.; Thiele, G., en Calliess/Ruffert (editores), en Kommentar zu EUV/EGV,
3ª ed., Múnich, 2007, artículo 34 CE, número marginal 57; Barents, R, «Recent developments in community case law in the field of agriculture», en CML Rev.,
1997, p. 811, en particular pp. 840 y ss.
(42)  –	Véase el punto 57 de las presentes conclusiones.
(43)  –	Véase la nota 13 de las presentes conclusiones.
(44)  –	Anexo del Reglamento nº 290/2007.
(45)  –	Sobre esta comprobación del trato desigual en lo que atañe a la parte de la cuota de azúcar afectada por la retirada del mercado que está sujeta al pago de un canon, véase la sentencia Agrana Zucker, citada en la nota 14, apartado 49.
(46)  –	En este contexto, asimismo en el trigésimo quinto considerando del Reglamento nº 318/2006 señala que en los Estados miembros sujetos a una reducción significativa de las cuotas de azúcar, los productores de remolacha azucarera deberán afrontar problemas de adaptación especialmente graves, por lo que la ayuda transitoria otorgada por la Comunidad a los productores de remolacha azucarera no bastará para subsanar plenamente sus dificultades. En este contexto deberá autorizarse a los Estados miembros que hayan reducido su cuota en más del 50 % a conceder ayudas estatales para los productores de remolacha azucarera durante el período de aplicación de la ayuda transitoria de la Comunidad.