62000CJ0495_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-495/00,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italië), in het aldaar aanhangig geding tussen
Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin e.a.
en
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
in tegenwoordigheid van:
Caseificio Silvio Belladelli e Figli,
Granlatte cons. coop.,
Medighini Ind. Cas,
Parmalat SpA,
en
Zanetti SpA,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van de artikelen 1 en 4 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1), en van de artikelen 3 en 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris (rapporteur), waarnemend voor de president van de Zesde Kamer, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, F. Macken en N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffiers: L. Hewlett en H. A. Rühl, hoofdadministrateurs,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
– Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin e.a., vertegenwoordigd door C. Chiola en M. Bedoni, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara en G. Aiello, avvocati dello Stato,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Carbery en F. P. Ruggeri Laderchi als gemachtigden,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Niejahr en L. Visaggio als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door O. Fiumara; de Griekse regering, vertegenwoordigd door G. Kanellopoulos als gemachtigde; de Raad, vertegenwoordigd door F. P. Ruggeri Laderchi, en de Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga als gemachtigde, ter terechtzitting van 12 december 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
8 mei 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij arrest van 6 juli 2000, ingekomen ter griffie van het Hof op 29 december daaraanvolgend, heeft het Tribunale amministrativo regionale del Lazio krachtens artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van de artikelen 1 en 4 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1), en van de artikelen 3 en 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
2. Deze vragen zijn gerezen in het kader van een geding tussen verschillende Italiaanse melkproducenten en de Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (staatsorgaan voor interventies op de landbouwmarkt; hierna: „AIMA”) en andere zuivelbedrijven over de wettigheid van de door de AIMA in 1999 genomen beslissingen om de voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 toegekende referentiehoeveelheden te corrigeren, om de voor diezelfde melkseizoenen ongebruikte referentiehoeveelheden opnieuw toe te kennen en om bijgevolg de door de producenten voor deze melkseizoenen verschuldigde heffingen te herberekenen.
Het rechtskader
De communautaire regeling
3. In 1984 is wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector een stelsel van extra heffingen ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB L 90, blz. 10; hierna: „verordening nr. 804/68”), en bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing (PB L 90, blz. 13). Volgens artikel 5 quater is een extra heffing verschuldigd over de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.
4. Dit stelsel van extra heffingen, dat aanvankelijk is ingevoerd voor de periode tot 1 april 1993, is bij verordening nr. 3950/92 verlengd tot 1 april 2000.
5. Artikel 1 van deze verordening luidt:
„Gedurende zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 1993, wordt ten laste van de producenten van koemelk een extra heffing ingesteld over de hoeveelheden melk of melkequivalent die zij in het betrokken tijdvak van twaalf maanden aan een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht en die een vast te stellen hoeveelheid overschrijden.
De heffing wordt vastgesteld op 115 % van de richtprijs voor melk.”
6. Artikel 2, lid 1, van diezelfde verordening bepaalt:
„1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
De bijdrage van de producenten aan de betaling van de verschuldigde heffing wordt naar keuze van de lidstaat vastgesteld al dan niet na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, hetzij op het niveau van de koper naar gelang van de resterende overschrijding nadat alle ongebruikte referentiehoeveelheden zijn verdeeld in verhouding tot de referentiehoeveelheden die ter beschikking staan van elk van deze producenten, hetzij op nationaal niveau naar gelang van de mate waarin de voor elk van deze producenten beschikbare referentiehoeveelheden zijn overschreden.”
7. Bij artikel 4 van verordening nr. 3950/92 zijn de criteria voor de berekening van het individuele quotum voor elke producent vastgesteld. Dat artikel bepaalt:
„1. De individuele referentiehoeveelheid beschikbaar op het bedrijf, is gelijk aan de op 31 maart 1993 beschikbare hoeveelheid, die zo nodig voor elk van de tijdvakken zodanig wordt aangepast dat de sommen van de individuele referentiehoeveelheden voor leveringen respectievelijk voor de rechtstreekse verkoop de in artikel 3 bedoelde overeenkomstige totale hoeveelheden niet overschrijden, rekening houdend met eventuele verminderingen uit hoofde van plaatsing in de nationale reserve als bedoeld in artikel 5.
2. De individuele referentiehoeveelheid wordt op deugdelijk gemotiveerd verzoek van de producent verhoogd of vastgesteld om rekening te houden met veranderingen die van invloed zijn op zijn leveringen en/of zijn rechtstreekse verkoop. De verhoging of vaststelling van een referentiehoeveelheid is slechts mogelijk als de andere referentiehoeveelheid van de producent met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd dan wel wordt opgeheven. Deze aanpassingen mogen voor de betrokken lidstaat niet leiden tot een verhoging van de som van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden voor leveringen en rechtstreekse verkoop.
In geval van definitieve wijziging van de individuele referentiehoeveelheden worden de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden volgens de procedure van artikel 11 dienovereenkomstig aangepast.
[…]”
8. Ten slotte bepaalt artikel 10 van die verordening:
„De heffing wordt geacht deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten en wordt aangewend voor de financiering van de uitgaven in de zuivelsector.”
9. In de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 wordt verklaard dat „de ervaring heeft geleerd dat de doeltreffendheid van de regeling wordt geschaad door grote vertragingen bij het doorgeven van de cijfers over leveranties of rechtstreekse verkoop en bij de betaling van de heffing” en dat „uit deze ervaring derhalve de nodige lessen dienen te worden getrokken en strikte termijnen voor mededeling van gegevens en voor betaling dienen te worden opgelegd, waarbij in sancties dient te worden voorzien”.
10. Artikel 3 van deze verordening bepaalt:
„1. Aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening […] nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken stelt de koper voor elke producent een afrekening vast waarin naast de referentiehoeveelheid en het representatieve vetgehalte waarover de betrokken producent beschikt, de hoeveelheid en het vetgehalte van de melk en/of de melkequivalenten die hij gedurende het tijdvak heeft geleverd, worden aangegeven.
[…]
2. De koper bezorgt jaarlijks vóór 15 mei aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat het overzicht van de voor de afzonderlijke producenten opgestelde afrekeningen of stelt, in voorkomend geval, deze autoriteit overeenkomstig het besluit van de lidstaat in kennis van de totale hoeveelheid, de overeenkomstig artikel 2, lid 2, gecorrigeerde hoeveelheid en het gemiddelde vetgehalte van de door producenten aan hem geleverde melk en/of melkequivalent, alsmede van de som van de individuele referentiehoeveelheden waarover deze producenten beschikken, en van het gemiddelde representatieve vetgehalte dat voor hen geldt.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de koper een boete verschuldigd, die gelijk is aan de heffing over een overschrijding van 0,1 % van de door producenten aan hem geleverde hoeveelheden melk en melkequivalent. Deze boete mag niet meer dan 20 000 ECU bedragen.
3. De lidstaat kan voorschrijven dat de bevoegde autoriteit de koper van het bedrag van de heffing dat deze verschuldigd is, in kennis stelt, zulks na al dan niet, volgens het besluit van de lidstaat, de ongebruikte referentiehoeveelheden geheel of gedeeltelijk opnieuw te hebben toegewezen, hetzij rechtstreeks aan de betrokken producenten, hetzij aan de kopers met het oog op omslag over de betrokken producenten.
4. De heffingplichtige koper maakt jaarlijks vóór 1 september het verschuldigde bedrag volgens de door de lidstaat vastgestelde nadere voorschriften aan de bevoegde instantie over.
Indien de betalingstermijn niet in acht wordt genomen, dragen de verschuldigde bedragen een jaarlijkse rente waarvan de rentevoet door de lidstaat wordt vastgesteld en die niet lager mag zijn dan de door de lidstaat in geval van terugvordering van een onverschuldigd bedrag toegepaste rentevoet.”
11. Artikel 4 van dezelfde verordening bepaalt:
„1. Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening […] nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelproducten.
[…]
2. De producent zendt jaarlijks vóór 15 mei zijn verklaring toe aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de producent de heffing verschuldigd over de totale hoeveelheid melk en melkequivalent die boven de hem toegewezen referentiehoeveelheid rechtstreeks is geleverd of, indien de referentiehoeveelheid niet is overschreden, een boete gelijk aan de verschuldigde heffing voor een overschrijding van de hem toegewezen referentiehoeveelheid met 0,1 %. Deze boete mag niet meer dan 1 000 ECU bedragen.
Ingeval de verklaring niet vóór 1 juli wordt ingediend, is het bepaalde in artikel 5, tweede alinea, van verordening […] nr. 3950/92 van toepassing na afloop van een termijn van 30 dagen na de aanmaning door de lidstaat.
3. De lidstaat kan voorschrijven dat de bevoegde autoriteit de producent van het bedrag van de heffing dat deze verschuldigd is, in kennis stelt, na al dan niet, volgens het besluit van de lidstaat, de ongebruikte hoeveelheden geheel of gedeeltelijk aan de betrokken producenten opnieuw te hebben toegewezen.
4. De producent maakt jaarlijks vóór 1 september het verschuldigde bedrag volgens de door de lidstaat vastgestelde voorschriften aan de bevoegde instantie over.
Indien de betalingstermijn niet in acht wordt genomen, dragen de verschuldigde bedragen een jaarlijkse rente waarvan de rentevoet door de lidstaat wordt vastgesteld […]”
12. Artikel 7 van verordening nr. 536/93 luidt:
„1. De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening […] nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. […]
[…]
3. De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:
a) bij de kopers, de in artikel 3, lid 1, bedoelde afrekeningen en de waarschijnlijkheid van de in lid 1, sub c en d, bedoelde productboekhouding en geboekte geleverde hoeveelheden door toetsing aan de handels- en andere documenten waaruit de benutting van de opgehaalde hoeveelheden melk en melkequivalent blijkt;
b) bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, sub f, bedoelde productboekhouding.
[…]”
De nationale regeling
13. Het Italiaanse stelsel van extra heffingen op melk werd ingevoerd bij wet nr. 468 van 26 november 1992 (GURI nr. 286 van 4 december 1992, blz. 3; hierna: „wet nr. 468/92”). In deze wet werden de criteria voor toekenning van de individuele referentiehoeveelheden vastgesteld, alsook de nadere regels voor de nationale compensatie (herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden). Deze wet werd gevolgd door een uitvoerige regeling die bij herhaling werd gewijzigd. Van deze reeks van wettelijke en bestuursrechtelijke wijzigingen maakten onder meer deel uit, decreto-legge (voorlopig wetsbesluit) nr. 727 van 23 december 1994 (GURI nr. 304 van 30 december 1994, blz. 5; hierna: „decreto-legge nr. 727/94”), dat thans, na wijziging, wet nr. 46 van 24 februari 1995 is geworden (GURI nr. 48 van 27 februari 1995, blz. 3; hierna: „wet nr. 46/95”), waarin de regeling van vermindering van de toegekende hoeveelheden is neergelegd, alsook de legge financiaria (middelenwet) nr. 662 van 23 december 1996 (gewoon supplement bij GURI nr. 303 van 28 december 1996, blz. 233; hierna: „wet nr. 662/96”), in artikel 2, lid 168, waarvan de criteria voor de nationale compensatie zijn bepaald.
14. Bij arrest nr. 520 van 28 december 1995 heeft de Corte costituzionale (grondwettelijk hof) (Italië) artikel 2, lid 1, van decreto-legge nr. 727/94, thans, na wijziging, wet nr. 46/95, nietig verklaard voorzover het de betrokken regio’s niet toestond, al was het maar via een verzoek om advies, te participeren in de vaststelling van de verminderingen van de individuele quota van de melkproducenten. Bovendien is bij arrest nr. 398 van dezelfde rechterlijke instantie van 11 december 1998 artikel 2, lid 168, van wet nr. 662/96 nietig verklaard, omdat daarin niet was bepaald dat het advies van de regio’s en van de autonome provincies moest worden ingewonnen.
15. Ondertussen had de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) tegen de Italiaanse Republiek beroep ingesteld betreffende de in artikel 5 van wet nr. 468/92 bepaalde methode om de ongebruikte individuele hoeveelheden te herverdelen. Bij met redenen omkleed advies v an 20 mei 1996 heeft de Commissie bezwaar gemaakt tegen de mogelijkheid om, wat de leveringen betreft, de ongebruikte hoeveelheden te herverdelen over de producentenverenigingen en niet over de producenten of de kopers, zoals is bepaald in de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93. Deze zaak werd vervolgens doorgehaald omdat de Italiaanse autoriteiten een einde hadden gemaakt aan de bestreden schending met de vaststelling van wet nr. 662/96, waarvan artikel 2, lid 166, bepaalde dat de omstreden methode met ingang van het melkseizoen 1995/1996 niet langer zou worden toegepast.
16. Om een einde te maken aan de onzekerheid omtrent de vaststelling van de werkelijke melkproductie, die was ontstaan door een stelsel dat het niet mogelijk maakte betrouwbare informatie te verstrekken, inzonderheid voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997, heeft de Italiaanse wetgever beslist een onderzoekscommissie van de regering op te richten bij decreto-legge nr. 11 van 31 januari 1997 (GURI nr. 25 van 31 januari 1997, blz. 3), thans, na wijziging, wet nr. 81 van 28 maart 1997 (GURI nr. 81 van 1 april 1997, blz. 4). Deze onderzoekscommissie had tot taak, vast te stellen of onregelmatigheden waren begaan door particulieren en publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organen bij het beheer van de hoeveelheden, door producenten bij de verkoop van melk en zuivelproducten of door kopers bij het gebruik ervan.
17. In deze context werd, gelet op de bevindingen van de onderzoekscommissie van de regering, de Italiaanse regeling nogmaals gewijzigd bij decreto-legge nr. 411 van 1 december 1997 (GURI nr. 208 van 1 december 1997, blz. 3; hierna: „decreto-legge nr. 411/97”), thans, na wijziging, wet nr. 5 van 27 januari 1998 (GURI nr. 22 van 28 januari 1998, blz. 3; hierna: „wet nr. 5/98”), en bij decreto-legge nr. 43 van 1 maart 1999 (GURI nr. 50 van 2 maart 1999, blz. 8; hierna: „decreto-legge nr. 43/99”), thans, na wijziging, wet nr. 118 van 27 april 1999 (GURI nr. 100 van 30 april 1999, blz. 4; hierna: „wet nr. 118/99”).
18. Volgens artikel 2 van wet nr. 5/98 heeft de AIMA tot taak, op basis van onder meer het rapport van de onderzoekscommissie van de regering alsmede van de door de regio’s uitgevoerde en gerapporteerde controles, te bepalen hoeveel melk in de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 werkelijk is geproduceerd en verkocht. Volgens artikel 2, lid 5, van deze wet deelt de AIMA binnen een termijn van 60 dagen te rekenen vanaf de datum van inwerkingtreding van het decreto-legge aan de producenten de hun toegekende individuele referentiehoeveelheden alsook de hoeveelheden verkochte melk mee. De producenten kunnen een verzoek tot heronderzoek van deze door de AIMA vastgestelde hoeveelheden indienen bij de regio’s en de autonome provincies, die moeten beslissen binnen een termijn van 80 dagen vanaf het verstrijken van de termijn van 60 dagen voor het indienen van bovengenoemd verzoek. Artikel 2, lid 11, bepaalt dat de AIMA, nadat de controles zijn uitgevoerd en over de verzoeken tot heronderzoek is beslist, de gebruikte formulieren en de individuele referentiehoeveelheden wijzigt voor de uitvoering van de nationale compensatie en de betaling van de extra heffing.
19. Artikel 1, lid 1, van decreto-legge nr. 43/99 bepaalt enerzijds dat de AIMA op basis van de door haar vastgestelde gegevens betreffende de melkproductie de nationale compensaties uitvoert voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997, en anderzijds dat de AIMA de door elke producent verschuldigde extra heffing berekent. Volgens diezelfde bepaling is de AIMA verplicht het resultaat van haar berekeningen binnen een termijn van 60 dagen vanaf de inwerkingtreding van dat decreto-legge aan de producenten en aan de kopers alsook aan de regio’s en aan de autonome provincies mee te delen.
20. Volgens lid 12 van datzelfde artikel zijn de resultaten van de met toepassing van de nieuwe wet uitgevoerde compensaties definitief wat de betaling van de extra heffing, de daarop betrekking hebbende aanpassingen en de vrijgave van de borgsommen betreft. Ingevolge lid 15 van dat artikel moeten de kopers, nadat de AIMA hun heeft meegedeeld welke bedragen als heffing voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 moeten worden betaald, deze bedragen binnen 30 dagen betalen en de eventuele heffingsoverschotten terugstorten, en de regio’s en de autonome provincies daarvan in kennis stellen.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
21. In het beroep dat zij bij het Tribunale amministrativo regionale del Lazio hebben ingesteld, betwisten verzoeksters in het hoofdgeding de wettigheid van de door de AIMA in 1999 genomen beslissingen ter uitvoering van artikel 1 van decreto-legge nr. 43/99, thans, na wijziging, wet nr. 118/99, waarbij de compensatie voor de melkseizoenen 1995/1996 en 1996/1997 is verricht. Ter ondersteuning van hun beroep stellen zij dat deze beslissingen onwettig zijn, omdat zij zijn gebaseerd op de vaststelling, met terugwerkende kracht, van de individuele referentiehoeveelheden.
22. Onder uitdrukkelijke verwijzing naar de feiten van zaak C-231/00, waarin op dezelfde dag het arrest Cooperativa Lattepiù e.a. (C-231/00, C-303/00 en C‑451/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) is gewezen, merkt de verwijzende rechter op dat in het kader van het hoofdgeding op algemene wijze dient te worden getoetst of de nationale bepalingen betreffende de toekenning, met terugwerkende kracht, van de individuele referentiehoeveelheden of, in ieder geval, betreffende de toekenning, met terugwerkende kracht, in het kader van een administratieve procedure verenigbaar zijn met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Een dergelijke toetsing is immers noodzakelijk om het hoofdgeding te kunnen beslechten, aangezien het antwoord op het primair aangevoerde middel van die toetsing afhangt.
23. In dat verband is de verwijzende rechter van oordeel dat de lidstaten in staat moeten zijn de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen, zij het met vertraging, na te streven, wat evenwel onherstelbaar in gevaar komt bij een strikte uitlegging van de communautaire regeling, aangezien bij een dergelijke uitlegging deze doelstellingen niet kunnen worden verzoend met het beginsel van het gewettigd vertrouwen. De omstandigheid dat het gemeenschapsrecht zelf de lidstaten in wezen verbiedt de last van de heffingen te dragen, pleit voor een uitlegging waarbij in geval van geschillen de voor de heffingen noodzakelijke handelingen zelfs buiten de in de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 gestelde termijnen kunnen worden gesteld.
24. Binnen dat feitelijke en juridische kader heeft het Tribunale amministrativo regionale del Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Kunnen de bepalingen van de artikelen 1 en 4 van verordening […] nr. 3950/92 […] en van de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] aldus worden uitgelegd dat kan worden afgeweken van de termijnen voor toekenning van de quota en van de termijnen voor de toepassing van de compensaties en de heffingen in geval van een administratief beroep of een beroep in rechte tegen de betrokken maatregelen?
Indien de gestelde vraag ontkennend wordt beantwoord:
2) Zijn de bepalingen van de artikelen 1 en 4 van verordening […] nr. 3950/92 […] en van de artikelen 3 en 4 van verordening […] nr. 536/93 […] geldig met betrekking tot artikel 33 (voorheen artikel 39) van het Verdrag, voorzover zij niet bepalen dat kan worden afgeweken van de daarin gestelde termijnen in geval van een administratief beroep of een beroep in rechte tegen de maatregelen tot toekenning van de individuele referentiehoeveelheden, tegen de compensaties en tegen de heffingen?”
3) Indien de mogelijkheid van compensaties met terugwerkende kracht is uitgesloten, is het de lidstaat krachtens de gemeenschapsbepalingen toegestaan de uit hoofde van het gemeenschapsrecht verschuldigde bedragen te regulariseren zonder sancties op te lopen?”
De eerste vraag
25. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegekende individuele referentiehoeveelheid corrigeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor de betrokken productieperiode.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
26. Verzoeksters in het hoofdgeding stellen allereerst dat de verwijzende rechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het door de producenten aangespannen rechtsgeding ten grondslag ligt aan de vertraging die de Italiaanse administratie heeft opgelopen bij de uitvoering van het communautaire stelsel inzake de melkquota. Zij wijzen erop dat de producenten niet anders konden dan opkomen tegen de bepalingen die worden geacht hun bedrijfsactiviteit met terugwerkende kracht te regelen en waardoor zij als sanctie de extra heffing moeten betalen.
27. Vervolgens betogen verzoeksters in het hoofdgeding dat de maatregelen tot vaststelling van de individuele quota onwettig zijn, zowel naar nationaal recht, aangezien het volgens de algemene rechtsbeginselen verboden is bestuurshandelingen met terugwerkende kracht vast te stellen, als naar gemeenschapsrecht, dat met name overeenkomstig het beginsel van het gewettigd vertrouwen de marktdeelnemers beschermt.
28. Verder stellen zij dat wanneer de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat het de administratie is toegestaan af te wijken van de termijnen voor de uitoefening van haar bevoegdheden wanneer zij onwettig heeft gehandeld of wanneer de adressaten van de bestuursbeslissingen hun rechten willen vrijwaren door de wettigheid van deze beslissingen in rechte te betwisten, de administratie voor een wetsovertreding wordt beloond. Een schending van de rechtsregels zou dan immers afwijkingen van bepalingen met overduidelijk dwingende termijn rechtvaardigen.
29. Wat het beginsel van het gewettigd vertrouwen betreft, merken verzoeksters in het hoofdgeding ten slotte op dat de redenering van de verwijzende rechter, namelijk dat elke producent de door hem tijdens het referentiejaar verkochte hoeveelheid producten kent, zodat hij zich niet op een schending van dat beginsel kan beroepen, mank gaat. De vaststelling van de productie van elke producent is weliswaar het noodzakelijke vertrekpunt, maar is niet voldoende om de referentiehoeveelheid van elke producent vast te stellen. Overeenkomstig het gemeenschapsrecht en het nationale recht beschikken de bevoegde autoriteiten van de lidstaten over beoordelingsvrijheid om de totale nationale productie tot de op het communautaire niveau toegekende hoeveelheid terug te brengen, door middel van onder meer verplichte vermindering van de individuele hoeveelheden, die moeten worden verkregen met inachtneming van vooraf bepaalde criteria.
30. De Italiaanse regering stelt dat, wanneer bij de vaststelling van de referentieproductie verschillen, fouten en betwistingen opduiken, het gehele stelsel hierdoor wordt aangetast, met als gevolg min of meer grote wijzigingen in de toelaatbare referentiehoeveelheden, die pas a posteriori kunnen worden bepaald.
31. Volgens de Italiaanse regering impliceert een rationele uitlegging van de gemeenschapsverordeningen dat de vaststelling, met terugwerkende kracht, van de quota verenigbaar is met het toegepaste stelsel wanneer de aanvankelijk vastgestelde quota zijn gecorrigeerd ingevolge een wijziging in de uitvoeringsregels van deze verordeningen.
32. Bovendien betoogt de Italiaanse regering dat de correcties die het gevolg zijn van de toepassing van nationale bepalingen die slechts zijn vastgesteld om de extra heffing opeisbaar te maken, noodzakelijkerwijs terugwerkende kracht hebben, aangezien zij tot doel hadden, de aan elke producent toe te kennen hoeveelheid en bijgevolg de werkelijk geproduceerde en verkochte hoeveelheid melk te bepalen. Ook het optreden van de Italiaanse regering om de last van de extra heffing af te wentelen op de voor de overschotten verantwoordelijke producenten, zoals de Commissie bij de inleiding van de inbreukprocedure in 1997 had gevraagd, kon slechts gebaseerd zijn op de vaststelling, met terugwerkende kracht, van de referentiehoeveelheden.
33. De Italiaanse regering stelt dus voor, de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 alsook de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 aldus uit te leggen dat de termijnen voor toekenning van de quota en de termijnen voor de toepassing van de compensaties en de heffingen zonder meer gewone termijnen zijn, en dat daarvan dus kan worden afgeweken in geval van een administratief beroep of van een beroep in rechte.
34. Wat de vermeende schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen betreft, stelt de Italiaanse regering dat de verschillende marktdeelnemers op de hoogte waren of moesten zijn van de toepasselijke gemeenschapsbepalingen en van de productiemaxima die daarin op nationaal niveau en, bijgevolg, ook op individueel niveau zijn gesteld, waarbij het in ieder geval verboden is de productie van het referentiejaar te overschrijden. Bovendien is de vaststelling a posteriori van de individuele hoeveelheden, voorzover mogelijk, tijdens een contradictoir debat met de producenten en dus met hun medewerking gebeurd.
35. De Commissie preciseert dat bij de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 geen nieuwe toekenning van individuele referentiehoeveelheden ten opzichte van de vorige regeling is verricht, noch in een termijn voor een dergelijke toekenning is voorzien. Ook de in de artikelen 3, lid 3, en 4, lid 3, van verordening nr. 536/93 bepaalde herverdeling van de ongebruikte individuele hoeveelheden is geen nieuwe toekenning van individuele referentiehoeveelheden aan de producenten.
36. Na deze voorafgaande opmerkingen brengt de Commissie het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten onder de aandacht. De omstandigheid dat noch in verordening nr. 3950/92, noch in verordening nr. 536/93 het geval van na controles uitgevoerde correcties uitdrukkelijk aan bod komt, wijst er volgens haar op dat het aan de lidstaat is, daartoe de nodige bepalingen vast te stellen volgens de criteria van zijn nationaal recht.
37. Daaruit volgt dat, voor een correcte en doeltreffende toepassing van de communautaire regeling, het resultaat van de door de lidstaten uitgevoerde controles kan, maar ook moet, worden vertaald in een correctie van de betrokken referentiehoeveelheid en dus van het bedrag van de verschuldigde heffingen, zelfs na afloop van de desbetreffende productieperiode. De omstandigheid dat de correctie van de individuele referentiehoeveelheden en de herberekening van de heffingen zijn verricht na afloop van de betrokken productieperioden, ontheft noch de lidstaat, noch de betrokken marktdeelnemers van hun verplichting om, zelfs op middellange termijn, de bepalingen van de relevante verordeningen na te leven.
Antwoord van het Hof
38. Vooraf zij opgemerkt dat geen enkele bepaling van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 voorziet in de correctie a posteriori van de aan de melkproducenten toegekende individuele referentiehoeveelheden en dus evenmin in de wijziging van de door hen verschuldigde extra heffingen.
39. Overeenkomstig de algemene beginselen waarop de Gemeenschap is gebaseerd en die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten beheersen, is het ingevolge artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) echter de taak van de lidstaten, de uitvoering van de gemeenschapsregelingen op hun grondgebied te verzekeren. Voorzover het gemeenschapsrecht, daaronder begrepen de algemene beginselen ervan, hiervoor geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, gaan de nationale autoriteiten bij de uitvoering van die regelingen te werk volgens de formele en materiële bepalingen van hun nationaal recht (zie met name arresten van 23 november 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C‑285/93, Jurispr. blz. I‑4069, punt 26, en 13 april 2000, Karlsson e.a., C-292/97, Jurispr. blz. I-2737, punt 27).
40. Wanneer de nationale autoriteiten maatregelen ter uitvoering van een communautaire regeling vaststellen, dienen zij hun discretionaire bevoegdheid evenwel uit te oefenen met inachtneming van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin met name arrest van 20 juni 2002, Mulligan e.a., C‑313/99, Jurispr. blz. I‑5719, punten 35 en 36).
41. Om een nuttig antwoord te geven op de eerste vraag en meer bepaald om uit te maken of de relevante bepalingen van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 eraan in de weg staan dat de aan de producenten toegekende referentiehoeveelheden a posteriori worden gecorrigeerd en dat het bedrag van de door hen verschuldigde extra heffingen dienovereenkomstig wordt gewijzigd, dient bijgevolg te worden onderzocht of dergelijke maatregelen in overeenstemming zijn met de tekst en het doel van deze bepalingen, met het doel en de algemene systematiek van het stelsel van de extra heffing op melk, alsook met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
42. Wat de tekst van de relevante bepalingen betreft, staat vast dat geen enkele bepaling van de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 alsmede van de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 zich uitdrukkelijk ertegen verzet dat de nationale autoriteiten maatregelen zoals die in het hoofdgeding nemen. Dit geldt voor alle bepalingen van deze verordeningen.
43. Wat het doel van deze bepalingen betreft, kan niet worden aangenomen dat de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 in een nieuwe toekenning van de individuele referentiehoeveelheden voorzien, noch – a fortiori – dat zij een specifieke termijn voor een dergelijke toekenning vaststellen.
44. Verordening nr. 3950/92 strekt er immers toe, het bij de vroegere regeling ingevoerde stelsel van de extra heffing op melk te verlengen, en gaat ervan uit dat voor alle lidstaten de melkquota al zijn toegewezen (zie in die zin arrest Karlsson e.a., reeds aangehaald, punt 32).
45. Zo wordt in de eerste overweging van de considerans van deze verordening verklaard dat de bij verordening nr. 856/84 ingevoerde regeling moet worden „verlengd” en wordt in artikel 1 ervan bepaald dat de extra heffing op melk wordt ingevoerd voor zeven „nieuwe” opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden. In dezelfde lijn bepaalt artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3950/92 dat de voor de toekomstige productieperioden toe te kennen individuele referentiehoeveelheden worden bepaald op basis van de referentiehoeveelheden waarover de producenten beschikken op de laatste dag van de toepassing van de voorheen geldende regeling, dat is 31 maart 1993.
46. Aangezien de gemeenschapswetgever echter niet de bedoeling had, deze referentiehoeveelheden definitief vast te stellen voor de gehele duur van de verlenging van het stelsel van de extra heffing op melk, bepaalt artikel 4, lid 2, van verordening nr. 3950/92, zakelijk weergegeven, dat deze hoeveelheden voor elk van de betrokken melkseizoenen kunnen worden aangepast, op voorwaarde dat de som van de individuele referentiehoeveelheden voor de verkoop aan melkbedrijven en voor de rechtstreekse verkoop niet meer bedraagt dan de gewaarborgde totale hoeveelheid die aan de lidstaat is toegekend, rekening houdend met de eventuele verminderingen die deze lidstaat heeft toegepast uit hoofde van plaatsing in de nationale reserve.
47. In deze omstandigheden kunnen de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 niet aldus worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de nationale autoriteiten na afloop van het betrokken melkseizoen onjuiste individuele referentiehoeveelheden corrigeren, wanneer dergelijke correcties met name tot doel hebben, ervoor te zorgen dat de van de extra heffing vrijgestelde productie de aan deze lidstaat toegekende gewaarborgde totale hoeveelheid niet overschrijdt.
48. Dat geldt ook voor de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93. In dat verband zij eraan herinnerd dat uit artikel 3, lid 2, juncto artikel 4, lid 2, volgt dat de koper en de producent die zijn productie rechtstreeks verkoopt, vóór 15 mei aan de bevoegde nationale autoriteit de afrekening van de tijdens het afgelopen jaar aangevoerde respectievelijk geproduceerde hoeveelheden bezorgt. Volgens artikel 3, lid 3, juncto artikel 4, lid 3, kunnen de lidstaten ook bepalen dat de bevoegde autoriteit de koper respectievelijk de producent in kennis stelt van het bedrag van de door hen verschuldigde heffing, na al dan niet de ongebruikte hoeveelheden geheel of gedeeltelijk opnieuw te hebben toegewezen. Ten slotte blijkt uit artikel 3, lid 4, juncto artikel 4, lid 4, dat de koper respectievelijk de producent het verschuldigde bedrag vóór 1 september daaraanvolgend moet betalen.
49. De in deze artikelen gestelde termijnen, hoewel dwingend (zie in die zin arrest van 6 juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C‑356/97, Jurispr. blz. I‑5461, punten 38‑40), staan evenwel niet eraan in de weg dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat a posteriori controles uitvoeren en correcties aanbrengen teneinde ervoor te zorgen dat de productie van deze lidstaat de hem toegekende gewaarborgde totale hoeveelheid niet overschrijdt.
50. Integendeel, zowel de in de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 gestelde termijnen als de controles en correcties a posteriori, zoals die welke de AIMA in het hoofdgeding heeft uitgevoerd, hebben tot doel, te waarborgen dat het stelsel van de extra heffing op melk efficiënt werkt en dat de relevante regeling correct wordt toegepast.
51. In dat verband zij tevens eraan herinnerd dat in de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 wordt verklaard dat „de lidstaten over de nodige middelen moeten kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd”. Artikel 7 van deze verordening voorziet in dergelijke controles teneinde ervoor te zorgen dat de kopers en de producenten de afrekeningen van aanvoer en rechtstreekse verkoop op correcte wijze opstellen. Het ligt voor de hand, enerzijds, dat dergelijke controles pas na afloop van het betrokken melkseizoen kunnen gebeuren, en anderzijds, dat zij kunnen uitlopen op een correctie van de toegekende referentiehoeveelheden en bijgevolg op een herberekening van de verschuldigde heffingen.
52. Bovendien vindt deze uitlegging van de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 alsmede van de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 ook steun in het doel van de regeling tot instelling van de extra heffing op melk. Zoals de advocaat-generaal in punt 66 van zijn conclusie heeft benadrukt, komen de doelstellingen van deze regeling in gevaar wanneer na een onjuiste vaststelling van de individuele referentiehoeveelheden, de melkproductie in een lidstaat de aan deze lidstaat toegekende gewaarborgde totale hoeveelheid overschrijdt zonder dat deze overschrijding aanleiding geeft tot betaling van de verschuldigde extra heffing. In een dergelijk geval wordt de solidariteit, waarop het stelsel van de extra heffing op melk berust, verbroken in die zin dat producenten uit de vaststelling van een richtprijs voor melk voordeel halen zonder de lasten te dragen die het mogelijk maken een dergelijke richtprijs te handhaven. De producenten die aldus voor hun overproductie ten onrechte geen extra heffing betalen, genieten een ongerechtvaardigd concurrentievoordeel in vergelijking met de producenten van de lidstaten waar de communautaire regeling correct wordt toegepast.
53. Wat ten slotte de verenigbaarheid van de controles en de correcties, zoals die welke de AIMA in het hoofdgeding heeft uitgevoerd, met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, kan het betoog van verzoeksters niet worden aanvaard.
54. Voorzover de individuele referentiehoeveelheid van een producent daadwerkelijk overeenstemt met de door hem gedurende het referentiejaar verkochte hoeveelheid melk, mag deze producent, die in beginsel de door hem geproduceerde hoeveelheid kent, niet erop vertrouwen dat een onjuiste referentiehoeveelheid wordt behouden. Zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, mogen de producenten er ook niet op vertrouwen dat na afloop van een melkseizoen een bepaalde ongebruikte referentiehoeveelheid wordt herverdeeld. Een dergelijke herverdeling is immers per definitie hypothetisch en de omvang ervan kan niet op voorhand worden bepaald, want zij hangt af van de activiteit van de andere producenten. Een producent kan dus vóór een melkseizoen niet erop vertrouwen dat hem een bepaald deel van de ongebruikte quota wordt toegekend.
55. Daaraan dient te worden toegevoegd dat, zoals uit de stukken blijkt, de eerste wetsbepalingen ter uitvoering van het stelsel van de extra heffing op melk in Italië pas in 1992 zijn vastgesteld. Bovendien werd pas vanaf het melkseizoen 1995/1996 van de Italiaanse melkproducenten betaling van die heffing geëist. Een naar gemeenschapsrecht overduidelijk onwettige situatie, te weten de niet-toepassing van het stelsel van de extra heffing op melk, kan evenwel geen gewettigd vertrouwen in het behoud ervan doen ontstaan. Los van de specifieke omstandigheden van de zaak, mochten de melkproducenten van de lidstaten er elf jaar na de invoering van dat stelsel immers niet op vertrouwen dat zij onbeperkt melk mochten blijven produceren.
56. Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 3950/92 en de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 536/93 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegekende individuele referentiehoeveelheid corrigeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor het betrokken melkseizoen.
De tweede vraag
57. Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
De derde vraag
58. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de toepasselijke communautaire regels de lidstaten toestaan de uit hoofde van het gemeenschapsrecht verschuldigde bedragen te regulariseren ingeval herverdeling met terugwerkende kracht van de ongebruikte referentiehoeveelheden is uitgesloten.
59. Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de geest van samenwerking waarin de verwijzingsprocedure moet worden gevoerd, inhoudt dat de verwijzende rechter oog dient te hebben voor de aan het Hof opgedragen taak, namelijk bijdragen tot de rechtsbedeling in de lidstaten en niet adviezen over algemene of hypothetische vragen geven (zie met name arrest van 16 juli 1992, Lourenço Dias, C-343/90, Jurispr. blz. I-4673, punt 17, en beschikking van 23 maart 1995, Saddik, C-458/93, Jurispr. blz. I-511, punt 17).
60. In casu staat vast dat de derde vraag louter hypothetisch is, aangezien de vraag of de betrokken lidstaat in bepaalde omstandigheden de door de melkproducenten als extra heffing verschuldigde bedragen kan regulariseren, op zichzelf niet relevant kan zijn voor de beslechting van het hoofdgeding.
61. Bijgevolg moet de derde vraag als niet-ontvankelijk worden beschouwd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
62. De kosten door de Italiaanse en de Griekse regering, alsmede door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunale amministrativo regionale del Lazio bij arrest van 6 juli 2000 gestelde vragen, verklaart voor recht:
De artikelen 1 en 4 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, en de artikelen 3 en 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een lidstaat, na controles, de aan elke producent toegekende individuele referentiehoeveelheid corrigeert en bijgevolg, na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verschuldigde extra heffing herberekent na de uiterste datum voor betaling van deze heffing voor het betrokken melkseizoen.