62024TO0204
DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
23 de maio de 2025 (
*1
)
«Recurso de anulação — Sistema Europeu de Supervisão Financeira — Investigação por violação do direito da União — Recomendação da EIOPA sobre as medidas a tomar para dar cumprimento ao direito da União — Artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010 — Ato não suscetível de recurso — Inadmissibilidade»
No processo T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., com sede em Bratislava (Eslováquia), representada por A. Börner, S. Henrich e S. Förster, advogados,
recorrente,
contra
Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), representada por A. Terstegen‑Verhaag e S. Dispiter, na qualidade de agentes, assistidos por H.‑G. Kamann, advogado,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: K. Kowalik‑Bańczyk (relatora), presidente, E. Buttigieg e G. Hesse, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente:
–
a exceção de inadmissibilidade suscitada pela EIOPA por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de julho de 2024,
–
as observações da recorrente sobre a exceção de inadmissibilidade apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de agosto de 2024,
–
os pedidos de intervenção da República Eslovaca e da Comissão Europeia, apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de julho e 2 de agosto de 2024,
profere o presente
Despacho
1
Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a recorrente, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., pede a anulação da recomendação da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), de 16 de maio de 2022, dirigida ao Národná banka Slovenska, sobre as medidas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2009/138/CE (a seguir «ato recorrido»).
Antecedentes do litígio
2
A recorrente é uma companhia de seguros de vida estabelecida na Eslováquia e sujeita à supervisão do Národná banka Slovenska (Banco Nacional da Eslováquia) (a seguir «NBS»).
3
Em 17 de março de 2022, a EIOPA iniciou uma investigação nos termos do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/79/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 48). Esta investigação tinha por objeto determinar se o NBS tinha exercido os seus poderes de supervisão em relação à recorrente em conformidade com a Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (JO 2009, L 335, p. 1).
4
Em 16 de maio de 2022, a EIOPA adotou o ato recorrido com base no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010.
5
Nessa ocasião, a EIOPA começou por declarar o incumprimento pela recorrente das regras relativas às provisões técnicas, ao requisito de capital de solvência e ao requisito de capital mínimo, bem como às regras de investimento decorrentes da Diretiva 2009/138 (n.os 58 a 80 e 101 do ato recorrido). Em seguida, a EIOPA examinou as medidas de supervisão tomadas pelo NBS em relação à recorrente e concluiu que, por não ter adotado as medidas corretivas necessárias em tempo útil e de forma proporcionada, o NBS tinha violado o direito da União Europeia e não tinha cumprido as obrigações de fiscalização que lhe incumbiam por força do artigo 29.o, n.o 1, e do artigo 34.o, n.os 1, 2 e 6, da Diretiva 2009/138 (n.os 81 a 100, 103 e 105 do ato recorrido). Por último, a EIOPA considerou que o NBS devia agora agir sem demora e adotar medidas que lhe permitam dar cumprimento ao direito da União (n.os 97, 100, 104 e 105 do ato recorrido).
6
Consequentemente, no n.o 105 do ato recorrido, a EIOPA dirigiu ao NBS as duas «recomendações» seguintes:
«1. [O] NBS deverá, no prazo de 45 dias de calendário […], adotar uma posição, proceder a verificações e tirar conclusões quanto ao respeito pela [recorrente] da [sua] Decisão de 19 de abril de 2021 relativa às infrações às [regras sobre o] investimento e da [sua] Decisão de 14 de janeiro de 2022 relativa às infrações às [regras sobre as] provisões técnicas.
2. O NBS deverá adotar as disposições e medidas necessárias, em conformidade com os artigos 76.o, 138.o, 139.o e 141.o da Diretiva [2009/138], para garantir o cumprimento[, por parte da recorrente, das suas obrigações] nos prazos […] estabelecidos, no âmbito de uma estratégia de intervenção completa/integrada do NBS que conduza a uma recuperação estrutural e duradoura de todas as infrações ou, se adequado ou obrigatório, à revogação da autorização da [recorrente] ao abrigo do artigo 144.o da Diretiva [2009/138]»
7
Além disso, a EIOPA convidou o NBS a informá‑la, no prazo de dez dias, das disposições que tinha adotado ou que tencionaria adotar para dar cumprimento ao direito da União (n.o 106 do ato recorrido).
8
Em 13 de setembro de 2022, a Comissão Europeia adotou, com base no artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1094/2010, o Parecer C(2022) 6455 final, dirigido ao NBS, sobre as medidas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2009/138. Este parecer foi objeto de um recurso de anulação interposto pela recorrente no Tribunal Geral e registado sob o número de processo T‑179/24.
9
Em 31 de outubro de 2022, o NBS revogou a autorização da recorrente (a seguir «decisão de revogação da autorização»). Em 1 de junho de 2023, o NBS confirmou esta revogação.
Pedidos das partes
10
A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular o ato recorrido;
–
Condenar a EIOPA nas despesas.
11
A EIOPA conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
julgar o recurso inadmissível;
–
condenar a recorrente nas despesas.
12
Além disso, a recorrente pede também ao Tribunal Geral que, através de medidas de organização do processo ou de medidas de instrução, ordene à EIOPA que apresente, em substância, todos os documentos relativos aos processos de supervisão que lhe digam respeito.
Questão de direito
Quanto à exceção de inadmissibilidade
13
Nos termos do artigo 130.o, n.os 1 e 7, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se o demandado o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade sem dar início à discussão do mérito da causa. No caso vertente, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos e decide pronunciar‑se sem prosseguir a instância e sem que seja necessário adotar as medidas de organização do processo ou as medidas de instrução solicitadas pela recorrente.
14
Na sua exceção de inadmissibilidade, a EIOPA alega, primeiro, que, por não produzir efeitos jurídicos vinculativos, o ato recorrido não pode ser objeto de recurso de anulação, segundo, que, uma vez este ato, por um lado, é, quando muito, um ato preparatório e, por outro lado, não lhe diz diretamente respeito, e, terceiro, que o recurso não foi interposto dentro do prazo de recurso contencioso.
15
A recorrente contesta as três partes da exceção de inadmissibilidade. Em especial, alega que o ato recorrido produz efeitos jurídicos vinculativos e pode, portanto, ser objeto de um recurso de anulação. Explica, em substância que este ato obriga o NBS a adotar uma medida predeterminada, a saber, revogar a sua autorização.
16
Há que examinar, em primeiro lugar, a primeira parte da exceção de inadmissibilidade e, consequentemente, determinar se o ato recorrido é um dos atos que podem ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o, TFUE.
17
Nos termos do artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, o juiz da União fiscaliza a legalidade dos atos das instituições, órgãos e organismos da União «destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros».
18
Daqui decorre que o recurso de anulação, previsto no artigo 263.o TFUE, pode ser interposto contra todas as disposições adotadas pelas instituições, órgãos ou organismos da União, seja qual for a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, EU:C:1971:32, n.os 39 e 42; v., também, Acórdão de 15 de julho de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, n.o 36 e jurisprudência referida).
19
Inversamente, os atos da União que não produzam efeitos jurídicos vinculativos estão excluídos da fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.o TFUE (v. Acórdão de 15 de julho de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, n.o 37 e jurisprudência referida).
20
É o caso, nomeadamente, das recomendações, que não se destinam a produzir efeitos jurídicos vinculativos. Com efeito, ao instituir as recomendações como uma categoria especial de atos da União e ao prever expressamente que estas «não são vinculativas», o artigo 288.o, n.o 5, TFUE quis investir as instituições, os órgãos e os organismos da União habilitados a adotá‑las de um poder de incentivo e de persuasão, distinto do poder para adotar atos dotados de força vinculativa (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.os 26 e 27, e de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, n.os 79, 80 e 82 e jurisprudência referida).
21
Todavia, a impossibilidade de interpor recurso de anulação contra uma recomendação não é válida se o ato recorrido, pelo seu conteúdo, não constituir uma verdadeira recomendação (Acórdão de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 29).
22
Para determinar se um ato produz efeitos jurídicos vinculativos, importa atender à substância desse ato e apreciar os seus efeitos em função de critérios objetivos tais como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção do mesmo, bem como os poderes da instituição, do órgão ou do organismo da União que dele é autor (v. Acórdão de 15 de julho de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, n.o 38 e jurisprudência referida). A título complementar, pode igualmente ser tomado em consideração o critério subjetivo relativo à intenção do autor do ato (v., neste sentido, Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, n.o 42).
23
No caso em apreço, em primeiro lugar, no que respeita ao conteúdo do ato recorrido, resumido nos n.os 5 e 6, supra, há que salientar que este ato se limita a declarar a existência de uma violação do direito da União por parte da recorrente e do NBS e a formular duas recomendações dirigidas ao NBS, expondo as medidas que este deve tomar para pôr termo a essa violação. No essencial, estas medidas consistem em reexaminar a situação da recorrente no prazo de 45 dias e em adotar, em relação a esta, uma estratégia «global/integrada» que conduza à reparação de todas as infrações ou à revogação da sua autorização.
24
Em segundo lugar, no que diz respeito à redação do ato recorrido, há que observar que, nas suas duas versões que fazem fé, este ato é descrito, tanto no seu título como na sua fundamentação (n.os 1, 2, 14, 18, 55, 105 e 106 do ato recorrido) como recomendação («recommendation» na versão inglesa e «odporúčanie» na versão eslovaca). Ora, deve sublinhar‑se que a referência ao conceito de «recomendação» constitui uma indicação clara de que o conteúdo do referido ato não se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos (Despacho de 26 de janeiro de 2011, FIBE/Parlamento, T‑550/10, não publicado, EU:T:2011:19, n.o 19; v., também, por analogia, Acórdão de 1 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑301/03, EU:C:2005:727, n.os 21 e 22).
25
Além disso, o ato recorrido está essencialmente redigido em termos não imperativos, tanto na sua versão inglesa como na sua versão eslovaca. Assim, o modo condicional é utilizado várias vezes, nomeadamente nas duas recomendações referidas no n.o 6, supra, como demonstra a utilização dos termos «should» (deveria) em inglês e «by mala» (deveria) em eslovaco (n.os 100, 104 e 105 do ato recorrido).
26
Em terceiro lugar, no que diz respeito ao contexto da adoção do ato recorrido e aos poderes do seu autor, importa recordar que, como resulta do considerando 27 do Regulamento n.o 1094/2010, o artigo 17.o deste regulamento institui um «mecanismo em três fases» quando uma autoridade nacional é acusada de não aplicação ou aplicação incorreta ou insuficiente do direito da União, nomeadamente dos atos previstos no artigo 1.o, n.o 2, do referido regulamento, entre os quais figura a Diretiva 2009/138.
27
Numa primeira fase, nos termos do artigo 17.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010, a EIOPA investiga, se for o caso, a alegada violação ou não aplicação do direito da União. Na sequência dessa investigação e nos termos do artigo 17.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, a EIOPA pode endereçar à autoridade nacional em causa uma «recomendação em que defina as medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União».
28
Numa segunda fase, se a autoridade nacional em causa não cumprir a legislação da União no prazo de um mês a contar da receção da recomendação da EIOPA, a Comissão pode, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010, emitir um «parecer formal que exija a [essa] autoridade […] a adoção das medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União».
29
Numa terceira fase, se a autoridade nacional em causa não cumprir o parecer formal emitido pela Comissão no prazo fixado nesse parecer e estejam preenchidos determinados requisitos, a EIOPA pode, com base no artigo 17.o, n.o 6, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010, «adotar uma decisão individual dirigida a uma instituição financeira exigindo‑lhe a adoção das medidas necessárias para dar cumprimento às suas obrigações decorrentes do direito da União, nomeadamente através da cessação de determinadas práticas».
30
Assim, resulta da redação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 que as recomendações emitidas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 3, deste regulamento se limitam a «definir» as medidas a adotar, ao passo que os pareceres formais emitidos pela Comissão com base no artigo 17.o, n.o 4, do referido regulamento e as decisões individuais adotadas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 6, do mesmo regulamento «exigem» aos seus destinatários que adotem medidas necessárias.
31
Além disso, o artigo 17.o, n.o 7, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010 prevê que quando adotam medidas em relação a questões que sejam objeto de um parecer formal emitido pela Comissão ou de uma decisão individual da EIOPA, as autoridades nacionais em causa «devem dar cumprimento a esse parecer formal ou a essa decisão, consoante o caso». Ao invés, nem esta disposição nem qualquer outra disposição do Regulamento n.o 1094/2010 exige que essas autoridades cumpram as recomendações emitidas pela EIOPA.
32
Assim, resulta tanto da redação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 como da arquitetura do mecanismo em três fases que este artigo estabelece que as recomendações emitidas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 3, do referido regulamento são meras recomendações e não se destinam, por si só, a produzir efeitos jurídicos vinculativos em relação à autoridade nacional em causa ou à instituição financeira em causa Ao invés, os pareceres formais emitidos pela Comissão com base no artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1094/2010 e as decisões individuais adotadas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 6, do mesmo regulamento produzem efeitos jurídicos vinculativos em relação aos seus destinatários.
33
Aliás, o Tribunal de Justiça já declarou que as recomendações emitidas pela Autoridade Bancária Europeia (ABE) baseadas numa disposição redigida em termos idênticos aos do artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010 estão abrangidas pela categoria dos atos da União prevista no artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE e, por conseguinte, não se destinam a produzir efeitos jurídicos vinculativos (v., neste sentido, Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, n.os 79 e 80). Por conseguinte, tais recomendações não são suscetíveis de ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, n.o 82).
34
Em quarto lugar e adicionalmente, quanto à intenção do autor do ato recorrido, nenhum elemento dos autos permite pensar que, ao adotar esse ato com base no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010, a EIOPA quis, efetivamente, adotar um ato dotado de força obrigatória e não apenas com o valor de incentivo ou persuasão. Em especial, o ato recorrido não contém nenhuma indicação explícita de que o NBS está obrigado a respeitar as recomendações que contém.
35
Nestas condições, tendo em conta todas as considerações expostas nos n.os 23 a 34, supra, há que concluir que o ato recorrido não produz efeitos jurídicos vinculativos, pelo que não pode ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE.
36
Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos da recorrente.
37
Primeiro, a recorrente sustenta que o efeito vinculativo do ato recorrido decorre da redação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010, da arquitetura do mecanismo que este artigo estabelece e do processo decisório da EIOPA previsto no artigo 39.o do mesmo regulamento.
38
A este respeito, antes de mais, há que salientar que a redação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 não apoia a argumentação da recorrente.
39
Por um lado, embora o artigo 17.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010 preveja que a recomendação da EIOPA «defin[e] as medidas necessárias», esta indicação limita‑se a fixar o conteúdo dessa recomendação e não tem por efeito conferir‑lhe caráter vinculativo e limitativo no que diz respeito ao tipo de medidas que podem ser adotadas pela autoridade nacional em causa.
40
Por outro lado, é verdade que o artigo 17.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010 impõe à autoridade nacional em causa que informe a EIOPA das medidas que adotou ou tenciona adotar para dar cumprimento ao direito da União. No entanto, esta obrigação de informação, recordada no n.o 106 do ato recorrido (v. n.o 7, supra), não implica que as medidas adotadas ou previstas pela autoridade nacional em causa devam estar em conformidade com as que figuram na recomendação emitida pela EIOPA.
41
Em seguida, resulta efetivamente das disposições do artigo 39.o, n.o 2, primeiro e terceiro períodos, do Regulamento n.o 1094/2010 que a EIOPA deve informar «todos os destinatários» da recomendação referida no artigo 17.o, n.o 3, do mesmo regulamento, da sua intenção de adotar essa recomendação para lhes permitir que apresentem as suas observações. No entanto, contrariamente ao que sustenta a recorrente, não se pode deduzir destas disposições que a instituição financeira em causa é destinatária da referida recomendação nem que esta constitui uma decisão vinculativa. Com efeito, o artigo 17.o, n.o 3, do referido regulamento não menciona outro destinatário que não a autoridade nacional em causa e não prevê que essa recomendação produza efeitos jurídicos vinculativos para essa autoridade ou para a instituição financeira em causa.
42
Por último, o caráter vinculativo ou não das recomendações emitidas com base no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010 não pode depender das modalidades do procedimento de adoção, pela Comissão, de um parecer formal com base no artigo 17.o, n.o 4, do mesmo regulamento na hipótese de, na sequência de uma recomendação da EIOPA, a autoridade nacional em causa não respeitar o direito da União. É, portanto, indiferente que, nesta última hipótese, a Comissão possa emitir um parecer formal sem ser obrigada a adotar previamente «quaisquer medidas de instrução adicionais».
43
Segundo, a recorrente alega que o ato recorrido foi adotado no âmbito de um procedimento relativo a uma instituição financeira em especial e que visava medidas específicas para esta, como a revogação da sua autorização. Considera que, neste caso, a recomendação emitida pela EIOPA produz efeitos jurídicos vinculativos.
44
A este respeito, há que salientar que o artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 visa, no seu n.o 1, qualquer situação de violação do direito da União por uma autoridade nacional, incluindo «em especial» o caso de essa autoridade «não [assegurar] que uma instituição financeira respeite os requisitos previstos [pelo direito da União]». Daqui resulta que a circunstância de uma recomendação emitida com base nesta disposição dizer respeito à situação de uma instituição financeira em especial e preconizar medidas específicas para esta não é suscetível de lhe conferir, a título excecional ou derrogatório, um caráter obrigatório.
45
Há que acrescentar que, contrariamente ao que alega a recorrente, o Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), mencionado no n.o 33, supra, foi proferido a propósito de uma recomendação da ABE que dizia respeito à situação de uma instituição financeira em especial, a saber, a Korporativna targovska banka AD. Daqui resulta que o princípio, enunciado no referido acórdão, segundo o qual as recomendações da ABE não se destinam a produzir efeitos jurídicos vinculativos é transponível, por analogia, para o presente processo.
46
Terceiro, a recorrente alega, em substância, que, ao adotar uma posição definitiva, a EIOPA pretendeu limitar e anular o poder de apreciação do NBS, obrigando‑o a proceder à revogação imediata da sua autorização, com exclusão de uma abordagem mais gradual e de qualquer outra medida.
47
A este respeito, há que referir, antes de mais, que o ato recorrido está redigido em termos não obrigatórios (v. n.o 25, supra) e que se limita a formular recomendações (v. n.o 23, supra), sem impor nem proibir o NBS de adotar nenhuma medida específica.
48
Em especial, a EIOPA deixou à NBS a tarefa de determinar se tinha efetivamente esgotado a lista de medidas possíveis e proporcionadas ou se, pelo contrário, ainda existiam outras medidas alternativas (n.o 104 do ato recorrido). Em consequência, apenas recomendou ao NBS que «[adotasse] as disposições e medidas necessárias» e só a convidou a proceder à revogação da autorização se esta medida se revelasse «adequad[a] ou obrigatóri[a]» (segunda recomendação que figura no n.o 105 do ato recorrido e citada no n.o 6, supra). Daqui resulta que a recorrente não pode alegar que a EIOPA impôs ao NBS que procedesse à revogação da sua autorização, com exclusão de uma abordagem mais gradual e de qualquer outra medida.
49
Em seguida, além do facto de a EIOPA não ter adotado uma posição definitiva quanto ao tipo de medidas a tomar, a recorrente não tem razão ao sustentar que, quando uma instituição, um órgão ou um organismo da União formou uma opinião definitiva e exprimiu assim a sua vontade de pôr termo a uma qualquer análise preliminar, o ato adotado pode sempre ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, como resultaria do Acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 58). Com efeito, nos n.os 51 a 56 desse acórdão, o Tribunal de Justiça apenas declarou, em substância, que, quando a Comissão, na sequência do exame de uma denúncia, recusava implicitamente dar início ao procedimento de investigação dos auxílios de Estado previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, não adotava uma simples medida provisória, mas uma decisão que tinha caráter definitivo, que produzia efeitos jurídicos vinculativos e que, por conseguinte, podia ser objeto de um recurso de anulação. Este acórdão dizia assim respeito a uma hipótese em que a instituição em causa dispunha de um poder de decisão, e não, como no presente processo, de um simples poder de recomendação em relação à autoridade nacional em causa.
50
Por outro lado, a circunstância, mesmo admitindo que está demonstrada, de a EIOPA ter exercido uma forma de «pressão política» sobre o NBS para que este revogasse a autorização da recorrente não basta para considerar que esta agência teve a intenção de ir além do seu poder de incentivo e de persuasão e de adotar um ato dotado de uma força obrigatória não prevista no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010.
51
Por último, o facto, mesmo que se admitisse demonstrado, de o ato recorrido poder ter desempenhado um papel gerador da adoção do Parecer C(2022) 6455 final (v. n.o 8, supra), seguido da decisão de revogação da autorização, resulta apenas da existência de procedimentos em que intervêm e interagem a EIOPA e a Comissão, por um lado, e as autoridades nacionais, incluindo o NBS, por outro. Tal circunstância não pode, portanto, conferir caráter vinculativo ao ato recorrido.
52
Quarto, a recorrente alega, em substância, que a possibilidade de interpor um recurso direto contra o ato recorrido é necessária para garantir a tutela jurisdicional efetiva, em conformidade com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Explica que um recurso nos órgãos jurisdicionais eslovacos da decisão de revogação da autorização, acompanhado de uma impugnação incidental da legalidade do ato recorrido, seria incerto e insuficiente.
53
A este respeito, importa recordar que o direito à tutela jurisdicional efetiva, garantido pelo artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta, não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto pelos Tratados, designadamente as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente nos tribunais da União Europeia. Assim, os pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 263.o TFUE devem ser interpretados à luz do direito fundamental de proteção jurisdicional efetiva, sem, no entanto, se afastarem esses pressupostos expressamente previstos no Tratado FUE (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.os 43 e 44, e jurisprudência referida). Por conseguinte, a interpretação do conceito de «ato recorrido» à luz do artigo 47.o da Carta não pode levar a afastar o requisito relativo aos efeitos jurídicos obrigatórios previsto no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE sem exceder as competências atribuídas pelo Tratado FUE aos tribunais da União (v. Acórdão de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 52 e jurisprudência referida).
54
Ora, seria precisamente esse o caso se fosse permitido à recorrente interpor um recurso de anulação contra uma recomendação da EIOPA que não constitui um ato recorrível, na aceção da jurisprudência referida nos n.os 18 a 22, supra.
55
Além disso, há que salientar que o juiz da União é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a validade dos atos adotados pelas instituições da União, sem nenhuma exceção, e, em especial, sobre a validade das recomendações emitidas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010 (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, n.os 82 e 83). Daqui resulta que, no âmbito de um recurso das medidas tomadas pelo NBS, nomeadamente contra a decisão de revogação da autorização, os órgãos jurisdicionais eslovacos poderão, se necessário, submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial para apreciação da validade do ato recorrido.
56
Quanto às dificuldades práticas invocadas pela recorrente no que diz respeito à eficácia de um recurso nos órgãos jurisdicionais eslovacos e a uma fiscalização incidental do ato recorrido, não se afiguram inultrapassáveis.
57
Em primeiro lugar, quanto à circunstância de, na decisão de revogação da autorização, o NBS não se ter baseado no ato recorrido e nem sequer lhe ter feito referência, tende a corroborar a tese da EIOPA de que o NBS não se baseou no ato recorrido e adotou uma abordagem diferente. Nesta hipótese, pode não ser necessário um reenvio prejudicial para apreciação da validade do referido ato.
58
Além disso, no que respeita ao caráter «sigiloso» dos documentos trocados entre o NBS, a EIOPA e a Comissão, os órgãos jurisdicionais eslovacos podem, se necessário, exigir que o NBS apresente esses documentos ou, na sua falta, pedir à EIOPA e à Comissão que lhos forneçam. Com efeito, o princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE impõe, em princípio, às instituições, aos organismos e aos órgãos da União que transmitam as informações pedidas por um órgão jurisdicional nacional no mais breve prazo possível (v., neste sentido, Acórdão de 26 de novembro de 2002, First e Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, n.o 49 e jurisprudência referida).
59
Em seguida, quanto à duração e ao alegado caráter não suspensivo do processo nos órgãos jurisdicionais eslovacos, a recorrente não fundamenta a sua alegação. Em todo o caso, a inexistência de recurso suspensivo contra uma decisão não constitui necessariamente uma violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 17 de dezembro de 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, n.o 59). Além disso, decorre tanto do artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta como do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE que os Estados‑Membros devem prever as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, n.os 49 e 50 e jurisprudência referida).
60
Por último, a mera circunstância de a Comissão ter decidido, em 24 de abril de 2024, dar início a um procedimento por infração contra a República Eslovaca, ao abrigo do artigo 258.o TFUE, com o fundamento de que o NBS não cumpriu as suas obrigações no exercício dos seus poderes de supervisão em relação à recorrente, não pode, em todo o caso, ter por objeto ou efeito privar esta última da tutela jurisdicional efetiva nos órgãos jurisdicionais eslovacos.
61
Resulta do exposto que, não produzindo efeitos jurídicos obrigatórios, o ato recorrido não é suscetível de ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE.
62
Por conseguinte, sem que seja necessário examinar as outras partes da exceção de inadmissibilidade, a primeira parte desta exceção deve ser acolhida e o recurso deve ser julgado inadmissível.
Quanto aos pedidos de intervenção
63
Nos termos do artigo 142.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a intervenção perde o seu objeto quando a petição for declarada inadmissível. No presente caso, uma vez que o recurso é julgado inadmissível, não há que conhecer dos pedidos de intervenção da República Eslovaca e da Comissão.
Quanto às despesas
64
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela EIOPA, em conformidade com o pedido desta última, com exceção das relativas aos pedidos de intervenção.
65
Em segundo lugar, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, se for posto termo à instância no processo principal antes de ser proferida uma decisão sobre o pedido de intervenção, o requerente da intervenção e as partes principais suportam as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção. No presente caso, a recorrente, a EIOPA, a República Eslovaca e a Comissão suportarão cada uma as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
Não há que conhecer dos pedidos de intervenção da República Eslovaca e da Comissão Europeia.
3)
A Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), com exceção das relativas aos pedidos de intervenção.
4)
A Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, a EIOPA, a República Eslovaca e a Comissão suportarão cada uma as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 23 de maio de 2025.
O Secretário
V. Di Bucci
O Presidente
K. Kowalik‑Bańczyk
(
*1
)	Língua do processo: inglês.