62024CC0184
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 19. června 2025 (
1
)
Věc C‑184/24 [Sidi Bouzid] (
i
)
AF, vlastním jménem a jako nositel rodičovské zodpovědnosti k nezletilému dítěti BF,
proti
Ministero dell’Interno – U. T. G. – Prefettura di Milano
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2013/33/EU – Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Odnětí materiálních podmínek přijetí – Článek 20 odst. 1 – Opuštění místa pobytu – Článek 20 odst. 4 a 5 – Závažné porušení řádu ubytovacích středisek – Opakovaná a neodůvodněná odmítnutí žadatele o azyl podřídit se rozhodnutí o přemístění přijatému z důvodu nutnosti řízení kapacit vnitrostátního přijímacího systému – Vnitrostátní právní úprava umožňující odnětí výhod materiálních podmínek přijetí – Přípustnost“
I. Úvod
1.
V situaci, kdy žadatel o mezinárodní ochranu kategoricky odmítá sdílet nebo uvolnit ubytování, které obývá se svým nezletilým synem v ubytovacím středisku, a opakovaně a neopodstatněně odmítá být přemístěn do jiného ubytovacího střediska za účelem řízení kapacit vnitrostátního přijímacího systému, je ukončení poskytování péče přiměřenou a vhodnou reakcí na tento typ jednání?
2.
To je podstatou otázky položené v projednávané věci.
3.
Tato otázka se týká sporu mezi AF, tuniským státním příslušníkem, a BF, jeho nezletilým synem, na jedné straně a Prefettura di Milano (prefektura v Miláně, Itálie) na straně druhé, přičemž tato prefektura rozhodla o odnětí výhod materiálních podmínek přijetí týkajících se ubytování, stravy, ošacení a denního příspěvku, které jim byly přiznány v souladu s ustanoveními směrnice 2013/33/EU (
2
). Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie), který si klade otázku ohledně legality tohoto rozhodnutí z hlediska zásad vyvozených Soudním dvorem v rozsudcích ze dne 12. listopadu 2019, Haqbin (
3
), a ze dne1. srpna 2022, Ministero dell’Interno (Odnětí materiálních podmínek přijetí) (
4
), žádá v podstatě Soudní dvůr o upřesnění povahy a rozsahu opatření, která může členský stát přijmout vůči uvedenému typu jednání.
4.
V tomto stanovisku vysvětlím důvody, proč nesdílím předpoklad předkládajícího soudu, podle kterého je neodůvodněné odmítnutí žadatele o mezinárodní ochranu podřídit se rozhodnutí o přemístění do jiného ubytovacího střediska chováním srovnatelným s „[opuštěním] míst[a] pobytu určené[ho] příslušným orgánem“ ve smyslu čl. 20 odst. 1 pododstavce 1 písm. a) směrnice 2013/33, které by příslušný orgán členského státu opravňovalo k odnětí výhod materiálních podmínek přijetí.
5.
Vzhledem k tomu, že právní předpisy mlčí, navrhnu Soudnímu dvoru spíše to, aby posoudil tento typ jednání z hlediska ustanovení uvedených v čl. 20 odst. 4 této směrnice, jelikož žadatel o mezinárodní ochranu tím, že kategoricky odmítl všechny nabídky ubytování, které bylo přizpůsobeno jeho rodinné situaci, porušuje právo příslušného orgánu členského státu provést přemístění, které vyžaduje správa jeho přijímacích kapacit, a dopouští se závažného porušení řádu ubytovacích středisek, které může tento orgán sankcionovat jiným druhem opatření, která respektují lidskou důstojnost a zvláštní potřeby nezletilých osob.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
6.
Body 25 a 35 odůvodnění směrnice 2013/33 uvádějí:
„(25)
Stanovením případů, kdy lze žadatelům omezit nebo odejmout výhody materiálních podmínek přijetí, a současným zajištěním důstojné životní úrovně pro všechny žadatele by měla být omezena možnost zneužívání přijímacího systému.
[…]
(35)
Tato směrnice dodržuje základním lidská práva a ctí zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie [ (
5
)]. Jejím cílem je především zajistit plné respektování lidské důstojnosti a podpořit uplatňování článků 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 a 47 Listiny; tato směrnice musí být odpovídajícím způsobem provedena.“
7.
Podle článku 1 této směrnice je jejím účelem stanovit normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu v členských státech.
8.
Podle čl. 2 písm. i) uvedené směrnice je „ubytovacím střediskem“„jakékoliv zařízení sloužící ke kolektivnímu ubytování žadatelů“ (
6
).
9.
Podle svého čl. 3 odst. 1 se tatáž směrnice „vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, kteří na území, […] členského státu učiní žádost o mezinárodní ochranu, po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat na území členského státu jakožto žadatelé, a na jejich rodinné příslušníky, na něž se taková žádost o mezinárodní ochranu vztahuje podle vnitrostátních právních předpisů“.
10.
Článek 7 směrnice 2013/33, nadepsaný „Pobyt a svoboda pohybu“, v odstavcích 2 a 3 stanoví:
„2.   Členské státy mohou z důvodů veřejného zájmu nebo veřejného pořádku, nebo je-li to nutné pro účely rychlého vyřízení a účinného prověření žádosti o mezinárodní ochranu, stanovit místo pobytu žadatele.
3.   Členské státy mohou podmínit poskytování materiálních podmínek přijetí setrváním žadatelů v konkrétním místě pobytu určeném členskými státy. Toto rozhodnutí může být obecné povahy, avšak musí být přijato vždy v jednotlivém případě a v souladu s vnitrostátním právem.“
11.
Článek 18 této směrnice, nadepsaný „Další ustanovení o materiálních podmínkách přijetí“, v odst. 6 první větě stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby se žadatelé stěhovali z jednoho bydliště do druhého jen v nezbytných případech“.
12.
Článek 20 uvedené směrnice, nadepsaný „Omezení nebo odnětí výhod materiálních podmínek přijetí“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou omezit nebo ve výjimečných a řádně odůvodněných případech odejmout výhody materiálních podmínek přijetí, pokud žadatel:
a)
opustí místo pobytu určené příslušným orgánem, aniž by jej o tom vyrozuměl anebo aniž by získal povolení, je-li nezbytné;
b)
v přiměřené lhůtě stanovené vnitrostátním právem nesplní ohlašovací povinnost, neposkytne požadované informace nebo se nedostaví na osobní pohovor týkající se azylového řízení, nebo
c)
podal následnou žádost ve smyslu čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32/EU[ (
7
)].
Je-li žadatel v případech uvedených v písmenech a) a b) nalezen, nebo přihlásí-li se dobrovolně příslušnému orgánu, přijme se s přihlédnutím k důvodům, proč místo opustil, řádně odůvodněné rozhodnutí o opětovném přiznání některých nebo všech odejmutých nebo omezených výhod materiálních podmínek přijetí.
[…]
4.   Členské státy mohou stanovit sankce za závažné porušení řádu ubytovacích středisek nebo za použití hrubého násilí.
5.   Rozhodnutí o omezení nebo odnětí výhod materiálních podmínek přijetí a o sankcích ve smyslu odstavců 1, 2, 3 a 4 tohoto článku se přijímají vždy v jednotlivém případě, objektivně a nestranně a musí obsahovat odůvodnění. Rozhodnutí musí vycházet z konkrétní situace dotyčné osoby, zejména pokud jde o osoby uvedené v článku 21, a zohledňovat zásadu proporcionality. Za všech okolností musí členské státy zajistit přístup ke zdravotní péči podle článku 19 a důstojné životní podmínky pro všechny žadatele.
6.   Členské státy zajistí, aby výhody materiálních podmínek přijetí nebyly odejmuty ani omezeny před přijetím rozhodnutí podle odstavce 5.“
B.
Italské právo
13.
Článek 23 decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (legislativní nařízení č. 142, kterým se provádí směrnice [2013/33], jakož i směrnice [2013/32]) (
8
) ze dne 18. srpna 2015, nadepsaný „Omezení nebo odnětí výhod materiálních podmínek přijetí“, stanoví:
„1.   Prefekt provincie, v níž se nacházejí zařízení uvedená v článcích 9 a 11, přijme odůvodněné rozhodnutí o odnětí přijímacích opatření v případech, kdy:
a)
žadatel se nedostaví do určeného ubytovacího zařízení nebo opustí přijímací středisko, aniž by o tom předem s uvedením důvodů informoval příslušnou prefettura – ufficio territoriale del Governo [prefektura – územní úřad vlády, Itálie];
[…]
2.   V případě závažného nebo opakovaného porušení pravidel zařízení, v němž je žadatel o mezinárodní ochranu ubytován, včetně úmyslného poškození movitého nebo nemovitého majetku nebo závažného násilného chování, a to i mimo přijímací středisko, přijme prefekt, aniž je dotčeno právo nařídit přemístění žadatele do jiného střediska, jedno nebo více z těchto opatření:
a)
dočasné vyloučení z účasti na činnostech pořádaných vedoucím střediska;
b)
dočasné vyloučení přístupu k jedné nebo více službám uvedeným v čl. 10 odst. 1 druhé větě, s výjimkou materiální pomoci;
c)
pozastavení na dobu nejméně třiceti dnů a nejvýše šesti měsíců nebo odnětí vedlejších hospodářských výhod stanovených ve smluvních podmínkách veřejné zakázky podle článku 12;
2a.   Opatření uvedená v tomto článku se přijímají na individuálním základě v souladu se zásadou proporcionality a s přihlédnutím k situaci žadatele, zejména s ohledem na podmínky stanovené v článku 17, a musí být odůvodněná. Opatření přijatá prefektem proti žadateli se sdělí příslušné územní komisi pověřené posouzením žádosti o mezinárodní ochranu.
3.   V případě uvedeném v odst. 1 písm. a) je vedoucí střediska povinen neprodleně informovat prefekturu – územní úřad vlády o nedostavení se žadatele nebo o opuštění zařízení žadatelem. Pokud je žadatel o azyl nalezen nebo se dobrovolně dostaví k pořádkovým silám nebo do střediska, do kterého byl přidělen, prefekt odpovědný za danou oblast na základě odůvodněného rozhodnutí nařídí případné opětovné přiznání přijímacích opatření na základě informací poskytnutých žadatelem. Opětovné přiznání se nařídí pouze v případě, že se žadatel nedostavil nebo opustil zařízení z důvodu vyšší moci, náhody nebo jiných závažných osobních důvodů.
4.   V případě porušení řádu střediska vedoucí střediska žadatele formálně napomene, a pokud jsou splněny podmínky pro uplatnění opatření uvedených v odstavci 2, neprodleně předá prefektuře zprávu o okolnostech případu.
[…]“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžná otázka
14.
AF a jeho syn BF, oba tuniští státní příslušníci, jsou žadateli o mezinárodní ochranu. BF byl v den podání své žádosti nezletilý. V tomto postavení jsou ubytováni v přijímacím středisku v Miláně (Itálie).
15.
Dne 1. června 2023 přijala prefektura v Miláně rozhodnutí o odnětí materiálních přijímacích podmínek poskytnutých AF a BF (
9
). Toto rozhodnutí, které je přiloženo k vnitrostátnímu spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, je odůvodněno dvěma okolnostmi.
16.
První okolnost se týká opakovaného odmítnutí AF uvolnit ubytovací prostor, který obývá se svým synem a který není určen pro dvě, ale pro čtyři osoby, a přestěhovat se do jiného přijímacího střediska v Miláně. Druhá okolnost se týká jednání, kterého se dopustil ve středisku, v němž je ubytován. Toto jednání vážně porušilo pravidla tohoto střediska a bylo způsobilé ohrozit bezpečnost tohoto zařízení, jakož i narušit řízení související s přijímáním žadatelů o mezinárodní ochranu, a to vzhledem k masivnímu migračnímu toku a přetrvávající potřebě rozdělovat přijímací kapacitu.
17.
Bez ohledu na rozmanitost těchto okolností a skutečnost, že se jedná o porušení řádu přijímacího střediska, závažné násilné chování nebo skutečnosti, které mají vliv na podmínky pro přiznání výhod podmínek přijetí, předkládající soud poukazuje na to, že rozhodnutí prefektury v Miláně se opírá o čl. 23 odst. 1 písm. a) nařízení vlády s mocí zákona č. 142/2015, jehož cílem je provedení čl. 20 odst. 1 písm. a) směrnice 2013/33. Předkládající soud z toho vyvozuje, že základem tohoto odnětí je opakované odmítnutí AF přemístit se do jiného přijímacího střediska v Miláně z nezbytných organizačních důvodů.
18.
AF podal k předkládajícímu soudu žalobu znějící na neplatnost rozhodnutí prefektury v Miláně, jakož i návrh na vydání předběžného opatření. Své odmítnutí být přemístěn do jiného přijímacího střediska odůvodnil skutečností, že BF studuje v blízkosti střediska, ve kterém jsou ubytováni. Tvrdí, že z důvodu odnětí výhod materiálních podmínek přijetí v jeho případě nebude schopen uspokojovat své základní životní potřeby ani základní životní potřeby svého nezletilého dítěte. Na podporu své žaloby zejména namítá porušení článku 21 směrnice 2013/33 a článku 17 legislativního nařízení č. 142/2015 v rozsahu, v němž opatření nezohledňuje skutečnost, že on a jeho syn patří do kategorie „zranitelných osob“; porušení čl. 23 odst. 1 písm. a) legislativního nařízení č. 142/2015 v rozsahu, v němž odmítnutí podrobit se přemístění nelze přirovnat k případům, které toto ustanovení stanoví, a porušení článku 20 směrnice 2013/33, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudcích Haqbin a Ministero dell'Interno (Odnětí materiálních podmínek přijetí), z něhož vyplývá obecná zásada použitelná na všechny případy odnětí výhod materiálních podmínek přijetí, i když toto odnětí nemá povahu sankce.
19.
Usnesením ze dne 25. července 2023 zamítl předkládající soud návrh AF na vydání předběžného opatření z důvodu, že rozhodnutí prefektury v Miláně je vyjádřením organizační pravomoci správního orgánu v oblasti řízení přijímacích středisek.
20.
AF podal proti tomuto usnesení odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie). Státní rada usnesením ze dne 22. září 2023 tomuto odvolání vyhověla z důvodu, že rozhodnutí prefektury v Miláně může zasáhnout do základních práv AF, jako je přístup ke stravě, ubytování a ošacení, což jsou základní potřeby.
21.
Předkládající soud se zejména táže, zda základní zásada ochrany lidské důstojnosti může vést k závěru, že zásady potvrzené Soudním dvorem jsou obecně platnými pravidly, která jako taková platí i nad rámec případů uložení sankce spočívající v odnětí uvedené výhody, na které uvedené rozsudky odkazují. Předkládající soud je toho názoru, že v projednávané věci správní orgán dostatečně vysvětlil důvody, pro které je odnětí výhod materiálních podmínek přijetí nezbytné, s ohledem na skutečnost, že AF se neoprávněně a nepřiměřeně brání přemístění do jiného přijímacího střediska a v praxi není možné přijmout méně zatěžující alternativní řešení.
22.
Předkládající soud dále zdůrazňuje, že toto odnětí je přímým důsledkem odmítnutí AF nadále využívat tyto materiální podmínky přijetí, byť na jiném místě, což se rovná dobrovolnému vystoupení z přijímacího mechanismu. AF je tedy na základě své vlastní volby vystaven tomu, že bude zbaven možnosti uspokojovat své základní potřeby.
23.
Předkládající soud v poslední řadě uvádí, že toto odmítnutí představuje zneužívající jednání, jelikož AF využívá přijímací opatření pro své vlastní účely a v praxi omezuje organizační a správní pravomoc, kterou má správní orgán při určování přijímacího střediska, do kterého má být žadatel o mezinárodní ochranu umístěn. Vzhledem k tomuto zneužití je jediným opatřením, které může správní orgán nařídit, odnětí výhod materiálních podmínek přijetí. Předkládající soud dodává, že pokud by se mělo mít za to, že v dané situaci článek 20 směrnice 2013/33 vylučuje výkon pravomoci odejmout materiální podmínky přijetí, správní orgán by již nebyl schopen konkrétně zajistit správu přijímacích opatření, jelikož pouhé odmítnutí přemístění ze strany žadatele by znamenalo „paralyzování organizace těchto opatření“ a zavedení formy „práva na setrvání“ v prvním přijímacím středisku, které by bylo založeno pouze na vůli tohoto žadatele a které nemá oporu ani v unijním, ani ve vnitrostátním právu.
24.
Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání článek 20 směrnice [2013/33] a zásady stanovené Soudním dvorem v rozsudcích [Haqbin] a [Ministero dell’Interno (Odnětí materiálních podmínek přijetí)], v rozsahu, v němž vylučují možnost správního orgánu členského státu nařídit sankci spočívající v odnětí přijímacích opatření v případě, že takové rozhodnutí vede k ohrožení základních životních potřeb cizího státního příslušníka žádajícího o mezinárodní ochranu a jeho rodiny, takové vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje na základě odůvodněného individuálního posouzení týkajícího se rovněž nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření odejmout přijímací opatření nikoliv na základě sankce, ale z důvodu, že dodatečně zanikly podmínky pro přiznání přijímacích opatření, a zejména vzhledem k tomu, že cizinec odmítá z důvodů, které se netýkají uspokojení základních životních potřeb a ochrany lidské důstojnosti, souhlasit s přemístěním do jiného přijímacího střediska, které správní orgán určil na základě objektivní organizační potřeby a které na odpovědnost samotného správního orgánu zaručuje zachování materiálních podmínek přijetí rovnocenných podmínkám v původním středisku v případě, že odmítnutí přemístění a následné rozhodnutí o odnětí opatření dostane cizince do situace, kdy není schopen uspokojovat základní životní potřeby sebe a své rodiny?“
25.
Písemná vyjádření předložili AF, italská, belgická, kyperská a polská vláda, jakož i Evropská komise.
IV. Analýza
26.
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 20 směrnice 2013/33, jak byl vyložen v rozsudcích [Haqbin] a [Ministero dell’Interno (Odnětí materiálních podmínek přijetí)], musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které může členský stát poté, co posoudí nezbytnost a přiměřenost opatření v rámci individuálního posouzení situace, odejmout žadateli o mezinárodní ochranu výhody materiálních podmínek přijetí, pokud tento žadatel opakovaně odmítá být přemístěn do jiného ubytovacího střediska, které však odpovídá jeho rodinné situaci, a proto přestává splňovat podmínky pro přiznání materiálních podmínek přijetí.
27.
Tato otázka vyvstává, jelikož žádné ustanovení směrnice 2013/33 výslovně neupravuje situaci tohoto druhu, kdy žadatel o mezinárodní ochranu nedodržuje podmínky přijetí a neoprávněně setrvává v ubytovacím středisku, přičemž opakovaně a neoprávněně odmítá přemístění do jiného ubytovacího střediska.
28.
Jak vyplývá z jeho předkládacího rozhodnutí, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii) vychází z předpokladu, že takové jednání, jako je dotčené jednání, může a musí být postaveno na roveň „[opuštění] míst[a] pobytu určené[ho] příslušným orgánem“ ve smyslu čl. 20 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) směrnice 2013/33, takže v souladu s tímto ustanovením může vést k odnětí výhod materiálních podmínek přijetí. Tento soud má totiž za to, že takové jednání svědčí o dobrovolném vystoupení žadatele o mezinárodní ochranu z vnitrostátního přijímacího systému, jelikož se rovná nedostavení se tohoto žadatele do ubytovacího střediska, ke kterému je přidělen, což je srovnatelné s opuštěním místa pobytu určeného příslušným vnitrostátním orgánem.
29.
I když sdílím obavy vyjádřené jak předkládajícím soudem, tak kyperskou a polskou vládou, že tento druh jednání má zneužívající povahu, na kterou musí mít příslušné orgány členského státu možnost reagovat, mám nicméně za to, že s ohledem na znění čl. 20 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) směrnice 2013/33, jakož i na kontext a účel právní úpravy, jejíž je tento článek součástí, nelze tyto dva druhy jednání navzájem postavit na roveň.
A.
Odmítnutí podřídit se rozhodnutí o přemístění z jednoho ubytovacího střediska do jiného ubytovacího střediska nespadá do působnosti čl. 20 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) směrnice 2013/33.
30.
Jak naznačuje jeho nadpis, článek 20 směrnice 2013/33 upravuje opatření k omezení nebo odnětí výhod materiálních podmínek přijetí.
31.
Ve svém odst. 1 prvním pododstavci písm. a) tak tento článek umožňuje členským státům omezit nebo „ve výjimečných a řádně odůvodněných případech odejmout výhody [těchto] podmínek […], pokud žadatel: opustí místo pobytu určené příslušným orgánem, aniž by jej o tom vyrozuměl anebo aniž by získal povolení, je-li nezbytné“.
32.
Předně uvádím, že výrazy obsažené v tomto ustanovení je třeba vykládat restriktivně, jak dokládá zmínka „ve výjimečných a řádně odůvodněných případech“ použitá unijním normotvůrcem. S výjimkou osoby, která zatajila své finanční prostředky, má totiž odnětí výhod materiálních podmínek přijetí za následek, že žadatel o mezinárodní ochranu, který je zcela závislý na pomoci státu, je zbaven ubytování, stravy, ošacení a denního příspěvku (
10
).
33.
Kromě toho zdůrazňuji, že cílem uvedeného ustanovení je upřesnit důsledky obecného pravidla stanoveného unijním normotvůrcem v čl. 7 odst. 3 směrnice 2013/33. Tento článek, který se týká pobytu žadatele v hostitelském členském státě, totiž tomuto členskému státu umožňuje podmínit výhody materiálních podmínek přijetí tím, že žadatel „skutečně“ setrvá v konkrétním místě pobytu určeném příslušným vnitrostátním orgánem. Článek 20 odst. 1 první pododstavec písm. a) této směrnice stanoví opatření, kterému je vystaven žadatel, který nesplní tuto povinnost tím, že opustí místo pobytu, „aniž […] o tom vyrozuměl [uvedený orgán] vyrozuměl“ anebo aniž získal povolení, je-li nezbytné.
34.
Sloveso „opustit“, které je ve všech jazykových verzích tohoto ustanovení přeloženo jednotně, má silný význam, neboť v běžném smyslu slova znamená natrvalo opustit nebo se zříci něčeho či někoho, nebo opustit nějaké místo (
11
). Ve vnitrostátním právu může mít pojem „opustit ubytování“ specifický význam. Ve francouzském právu se tento pojem například vyznačuje náhlým a nepředvídatelným odchodem osoby z ubytování, které obývá, a její neoprávněnou a dlouhodobou, případně trvalou nepřítomností v tomto ubytování (
12
). Jak vyplývá z čl. 20 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2013/33, unijní normotvůrce má ostatně na mysli situaci žadatele, který již není lokalizovatelný (
13
), neboť vyžaduje, aby členské státy rozhodly o opětovném přiznání materiálních podmínek přijetí, pokud je žadatel „nalezen“ nebo přihlásí-li se dobrovolně příslušnému orgánu, s přihlédnutím k důvodům, proč místo „opustil“.
35.
S ohledem na tyto skutečnosti se domnívám, že takové jednání, jako je jednání dotčené v projednávané věci, které se vyznačuje tím, že žadatel o mezinárodní ochranu se odmítá podřídit rozhodnutí o přemístění a neoprávněně setrvává v prvním ubytovacím středisku, do kterého byl přidělen, nelze přirovnat k jednání žadatele, který opustí místo pobytu určené příslušným orgánem bez předchozího vyrozumění či povolení. Rozumím argumentu předkládajícího soudu, podle kterého se žadatel tím, že odmítá přistoupit k podmínkám svého přijetí a přestěhovat se do jiného ubytovacího střediska, sám vystoupil z vnitrostátního přijímacího systému, stejně jako žadatel, který své ubytovací středisko opustí. Je však třeba konstatovat, že v takové situaci, jako je situace dotčená v projednávané věci, žadatel nadále setrvává v prvním ubytovacím středisku, do kterého byl přidělen, byť zneužívajícím způsobem, ale neopustil jej, je pro účely posouzení své žádosti o mezinárodní ochranu zcela lokalizovatelný a příslušný vnitrostátní orgán je o místě jeho pobytu plně informován.
36.
Znění čl. 20 odst. 1 písm. a) směrnice 2013/33 tedy podle mého názoru brání tomu, aby byla taková situace, jako je situace dotčená v původním řízení, postavena na roveň situaci, kdy žadatel opustí ubytovací středisko určené příslušným vnitrostátním orgánem.
37.
V tomto smyslu hovoří i kontext a účel čl. 20 odst. 1 směrnice 2013/33.
38.
Odnětí výhod materiálních podmínek přijetí je totiž opatřením, které unijní normotvůrce stanoví velmi striktně „ve výjimečných a řádně odůvodněných případech“ v čl. 20 odst. 1 prvním pododstavci této směrnice ve dvou případech, které jsou spojeny zejména s rizikem zneužití přijímacího systému (
14
).
39.
První hypotéza se týká situace, kdy členský stát může v souladu s čl. 28 odst. 1 druhým pododstavcem předpokládat, že žadatel o mezinárodní ochranu vzal konkludentně svou žádost zpět nebo od ní odstoupil, protože opustil místo pobytu, které mu bylo přiděleno [článek 20 odst. 1 první pododstavec písm. a) směrnice 2013/33], nebo nesplní ohlašovací povinnost, neposkytne požadované informace nebo se nedostaví na osobní pohovor týkající se řízení o posouzení jeho žádosti [článek 20 odst. 1 první pododstavec písm. b) uvedené směrnice]. Tyto okolnosti, které se jeví jako podmínky pro přiznání výhod materiálních podmínek přijetí, spadají do povinností žadatelů stanovených v článku 4 směrnice 2011/95/EU (
15
) a v článku 13 směrnice 2013/32. V takovém případě, kdy členský stát může předpokládat, že žádost byla vzata zpět, může až do doby, než se žadatel opět objeví (čl. 20 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2013/33) předpokládat, že právo na výhody materiálních podmínek přijetí, které je spojeno se statusem žadatele, zaniklo.
40.
Druhá hypotéza se týká situace, kdy žadatel podá „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 [čl. 20 odst. 1 první pododstavec písm. c) směrnice 2013/33], tj. další žádost o mezinárodní ochranu, která byla učiněna po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti. V takovém případě může být tedy odnětí odůvodněné, pokud se ukáže, že žadatel podal tuto novou žádost pouze za účelem získání materiálních podmínek přijetí v členském státě.
41.
Takové jednání, jako je jednání dotčené v projednávané věci, však nepatří mezi porušení povinností, které by mohlo svědčit o porušení povinností žadatele v rámci posuzování jeho žádosti o mezinárodní ochranu, a jeho odmítnutí podřídit se podmínkám přijetí nemůže podle mého názoru samo o sobě svědčit o konkludentním zpětvzetí jeho žádosti nebo o pokusu o zneužití vnitrostátního přijímacího systému.
42.
Vzhledem k tomu, že žadatel se skutečně nachází na území členského státu, u kterého podal žádost, že skutečně setrvává v místě, které jako první určil členský stát za účelem zajištění rychlého a účinného vyřízení této žádosti a dodržuje povinnost spolupráce, která mu vyplývá z článku 4 odst. 2 směrnice 2011/95, jakož i všechny povinnosti stanovené v článku 13 směrnice 2013/32, splňuje tento žadatel podmínky pro přiznání výhod materiálních podmínek přijetí po dobu, po kterou je v tomto postavení oprávněn pobývat na území členského státu (
16
). V takové situaci by proto bylo v rozporu s logikou systému zavedeného článkem 20 odst. 1 směrnice 2013/33 zbavit uvedeného žadatele výhod spojených s posouzením jeho žádosti o mezinárodní ochranu.
43.
Nedomnívám se tedy, že by se členský stát mohl dovolávat ustanovení čl. 20 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) směrnice 2013/33 za účelem přijetí opatření o odnětí výhod materiálních podmínek přijetí ve vztahu k žadateli o mezinárodní ochranu, který se zneužívajícím způsobem zdržuje v prvním ubytovacím středisku, k němuž byl přidělen, a který opakovaně a neopodstatněně odmítá být přemístěn do jiného ubytovacího střediska z organizačních důvodů.
44.
Naproti tomu se domnívám, že takové jednání může představovat „závažné porušení řádu ubytovacích středisek“ ve smyslu čl. 20 odst. 4 směrnice 2013/33, které může členský stát sankcionovat při dodržení požadavků stanovených v čl. 20 odst. 5 a 6 této směrnice.
B.
Odmítnutí podřídit se rozhodnutí o přemístění do jiného ubytovacího střediska spadá pod čl. 20 odst. 4 směrnice 2013/33
45.
Článek 20 odst. 4 směrnice 2013/33 stanoví, že „[č]lenské státy mohou stanovit sankce za závažné porušení řádu ubytovacích středisek nebo za použití hrubého násilí“.
46.
Je pravda, že tento článek neupřesňuje povinnosti uvedené v řádu ubytovacích středisek, jejichž porušení může být sankcionováno, takže jejich vymezení přísluší každému členskému státu. Takový řád však nevyhnutelně zmiňuje nebo odkazuje na obecná a zvláštní práva a povinnosti, které mají všechny strany během pobytu v zařízení. Nezbytně rovněž upřesňuje organizaci ubytovacího střediska a podmínky přijetí žadatele o mezinárodní ochranu. Stejně jako podmínky vstupu, pobytu a opuštění ubytovacích zařízení pro tohoto žadatele se přitom podmínky přemístění jeví jako podstatné prvky řádu ubytovacích středisek, k jehož dodržování se tento žadatel zavazuje podpisem smlouvy o přijetí, která je obecně spojena s tímto řádem (
17
).
47.
Ze znění obecných ustanovení týkajících se pobytu žadatele na území hostitelského členského státu ve vzájemném spojení tedy vyplývá, že směrnice 2013/33 neuznává právo žadatele setrvat v konkrétním ubytovacím středisku.
48.
Zaprvé z čl. 7 odst. 2 směrnice 2013/33 vyplývá, že členské státy mohou z důvodů veřejného zájmu nebo veřejného pořádku, nebo je-li to nutné pro účely rychlého vyřízení a účinného prověření žádosti o mezinárodní ochranu, stanovit místo pobytu žadatele. I když pojem „důvod veřejného zájmu“ není v této směrnici definován, zahrnuje bezesporu důvody týkající se organizace a řízení kapacit vnitrostátního přijímacího systému, přičemž unijní normotvůrce kromě toho v bodě 26 odůvodnění uvedené směrnice uznal nutnost zajistit „účinnost vnitrostátních přijímacích systémů“.
49.
Zadruhé z čl. 18 odst. 6 směrnice 2013/33 vyplývá, že přijímající členský stát má právo přemístit žadatele z jednoho bydliště do druhého jen v „nezbytných případech“, avšak za předpokladu, že podmínky ubytování odpovídají zvláštním potřebám rodin a zranitelných nebo závislých osob (
18
). Příslušný vnitrostátní orgán má tedy právo požádat o přemístění žadatele do jiného ubytovacího střediska, pokud to vyžaduje kapacita přijímacích zařízení nebo pokud to vyžaduje jejich vhodnost pro zvláštní potřeby žadatele, například z důvodu jeho osobní nebo rodinné situace (rodina, ženy nebo muži bez doprovodu, neúplné rodiny, nezletilé osoby bez doprovodu) nebo pokud má žadatel potíže s přizpůsobením se pravidlům života v daném ubytovacím středisku. Každá z těchto okolností se samozřejmě může během celého řízení o přijetí žadatele změnit.
50.
Tato ustanovení by podle mého názoru byla zbavena užitečného účinku, pokud by členské státy neměly žádný prostředek nápravy vůči žadateli, který obývá ubytovací zařízení odpovídající potřebám početnější rodiny, odmítá jej sdílet nebo uvolnit a navíc kategoricky a bez oprávněného důvodu odmítá jakoukoli nabídku náhradního ubytování, které je přitom přizpůsobeno jeho rodinné situaci (
19
). Tím, že žadatel zůstane v tomto ubytování zneužívajícím způsobem, zbavuje správce ubytovacího střediska možnosti nabídnout volná místa jiným samostatně žijícím osobám nebo jiným rodinám v nouzi. Toto jednání, je-li tolerováno, může skutečně vést k paralýze přijímacího systému tím, že brání členským státům účinně řídit jejich ubytovací kapacity s flexibilitou, kterou vyžaduje rozmanitost situací a vývoj migračních toků.
51.
Ze všech těchto důvodů se domnívám, že takové jednání musí být možné kvalifikovat jako „závažné porušení řádu ubytovacích středisek“ ve smyslu čl. 20 odst. 4 směrnice 2013/33.
52.
Takové řešení poskytuje členským státům možnost sankcionovat tento druh jednání, přičemž vyžaduje, aby dodržovaly záruky výslovně stanovené unijním normotvůrcem v čl. 20 odst. 5 a 6 této směrnice, zejména záruky týkající se dodržování zásady proporcionality a lidské důstojnosti.
53.
Podle čl. 20 odst. 5 uvedené směrnice musí být totiž každá sankce ve smyslu odstavce 4 tohoto článku objektivní, nestranná, odůvodněná a přiměřená konkrétní situaci žadatele, jakož i všem okolnostem projednávané věci, a musí mu za všech okolností zajistit přístup ke zdravotní péči a důstojné životní podmínky (
20
).
54.
Ačkoli, jak Soudní dvůr uznal v rozsudku Haqbin, se může režim sankcí v zásadě týkat materiálních podmínek přijetí, okamžitě však tuto úvahu zmírnil s ohledem na tyto požadavky a vyloučil možnost, byť i dočasného, odnětí všech těchto podmínek (
21
).
55.
Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že sankce, kterou by pouze na základě důvodu uvedeného v čl. 20 odst. 4 směrnice 2013/33 byly byť jen dočasně odňaty výhody všech materiálních podmínek přijetí nebo materiálních podmínek přijetí týkajících se ubytování, stravy nebo ošacení, by přitom byla neslučitelná s povinností zaručit žadateli důstojnou životní úroveň, pokud by jej tato sankce zbavila možnosti uspokojovat své nejzákladnější potřeby, jako je potřeba se ubytovat, najíst, obléct a umýt, a kterou by bylo poškozováno také jeho tělesné či duševní zdraví nebo v důsledku které by se ocitl v zanedbaném stavu, jenž je v rozporu s lidskou důstojností (
22
). V tomto smyslu Soudní dvůr dodal, že taková sankce by vedla k porušení požadavku přiměřenosti (
23
).
56.
Zadruhé Soudní dvůr zdůraznil, že požadavek zajistit žadateli důstojnou životní úroveň ukládá členským státům, a to i v případě, že se obrátí na soukromé fyzické nebo právnické osoby, aby trvale a bez přerušení zajišťovaly takovou životní úroveň (
24
). Péče o žadatele musí být proto nepřetržitá a musí respektovat jeho důstojnost, což podle mého názoru potvrzuje také čl. 20 odst. 6 směrnice 2013/33. Tento článek, který je především procesním ustanovením, vyžaduje, aby přijímající členský stát až do přijetí rozhodnutí o omezení nebo odnětí výhod materiálních podmínek přijetí nadále zajišťoval základní potřeby žadatele tak, aby nedošlo k žádnému přerušení této péče.
57.
Tato péče sleduje trojí cíl. Především umožňuje zaručit účinnou ochranu žadatele na území hostitelského členského státu, čímž se snižuje riziko marginalizace, kterému je vystaven, jakož i pokusům o „další pohyb“. Dále uvedená péče umožňuje žadateli uplatnit jeho právo na azyl tím, že mu umožňuje účastnit se řízení o posouzení jeho žádosti v souladu s právy, která mu náleží, a povinnostmi, které mu vyplývají ze směrnic 2011/95 a 2013/32. Konečně toto poskytnutí péče musí přijímajícímu členskému státu umožnit pečlivě přezkoumat žádost o mezinárodní ochranu, neboť navzdory uložené sankci musí být tento stát schopen dohledat místo pobytu žadatele tak, aby ho mohl informovat o jednotlivých předvoláních a setkáních.
58.
Konečně zatřetí Soudní dvůr připomněl, že podle čl. 23 odst. 1 směrnice 2013/33 se musí členské státy při provádění ustanovení týkajících se nezletilých osob a při přijímání sankcí, a to v souladu s článkem 24 Listiny, na který odkazuje bod 35 odůvodnění této směrnice, řídit v první řadě nejlepším zájmem dítěte. Při přijímání sankce je tedy členský stát povinen přihlížet k faktorům, jako je blaho a sociální vývoj nezletilé osoby, kdy se přihlédne zejména k jejímu původnímu prostředí, jakož i k otázkám bezpečnosti a ochrany této osoby (
25
). Je však zřejmé, že odnětí všech výhod materiálních podmínek přijetí, byť dočasné, není opatření přiměřené situaci nezletilé osoby, jelikož neumožňuje uspokojovat její specifické potřeby a zjevně ohrožuje podmínky jejího vzdělávání a vývoje.
59.
V projednávané věci z rozhodnutí prefektury v Miláně chápu, že toto opatření bylo výsledkem kumulace problémů a ukázalo se jako poslední možnost, jak situaci vyřešit, a to i přes různé pokusy, které již příslušné vnitrostátní orgány podnikly.
60.
Z tohoto rozhodnutí totiž vyplývá, že kromě hrubého násilí, kterého se žalobce dopustil ve svém ubytovacím středisku, posledně uvedený dvakrát nesouhlasil s tím, aby volná lůžka jeho ubytování byla obsazena dvěma dalšími žadateli o mezinárodní ochranu, a pětkrát odmítl vyhovět opatřením k přemístění, která byla vůči němu přijata, přestože byla přizpůsobena jeho situaci a situaci jeho syna, který byl v rozhodné době z hlediska skutkového stavu v původním řízení nezletilý. Kromě toho z uvedeného rozhodnutí vyplývá, že i když příslušný vnitrostátní orgán zahájil řízení o odnětí materiálních podmínek přijetí po dvou prvních odmítnutích přemístění ze strany žadatele, od pokračování tohoto řízení upustil a souhlasil s tím, aby žadatel a jeho syn pokračovali ve svém pobytu ve středisku, kde jsou ubytováni.
61.
Ze všech důvodů, které jsem právě uvedl, přitom členský stát nemůže v rámci sankcí, které mohou být uloženy žadateli, který odmítá podřídit se rozhodnutí o přemístění, které je přizpůsobeno jeho rodinné situaci, stanovit jako sankci odnětí výhod materiálních podmínek přijetí ve smyslu čl. 2 písm. f) a g) směrnice 2013/33 pokud by taková sankce mohla tohoto žadatele ve svém důsledku zbavit možnosti uspokojit jeho nejzákladnější potřeby, a sice potřeby se ubytovat, najíst, obléct a umýt. Přísluší mu však určit sankci jiné povahy, která bude v souladu s požadavky stanovenými v čl. 20 odst. 5 a 6 této směrnice, jak byly vyloženy Soudním dvorem. To zejména znamená, že tato sankce musí být přiměřená zvláštní situaci žadatele a respektovat jeho lidskou důstojnost a musí mu umožnit přístup ke zdravotní péči. V takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, která se týká neúplné rodiny, musí být tato sankce mimoto přijata se zvláštním ohledem na nejlepší zájem dítěte v souladu s článkem 23 uvedené směrnice a zejména na zvláštní potřeby dítěte.
V. Závěry
62.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie) následovně:
„1)
Článek 20 odst. 1 první pododstavec písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu,
musí být vykládán v tom smyslu, že
jednání žadatele o mezinárodní ochranu, který zneužívajícím způsobem setrvává v prvním ubytovacím středisku, do kterého byl přidělen, a který opakovaně a neoprávněně odmítá být přemístěn do jiného ubytovacího střediska za účelem řízení kapacit vnitrostátního přijímacího systému, nelze považovat za „[opuštění] míst[a] pobytu určené[ho] příslušným orgánem“, kdy je možné odejmout všechny materiální podmínky přijetí.
2)
Článek 20 odst. 4 až 6 směrnice 2013/33
musí být vykládán v tom smyslu, že
jednání žadatele o mezinárodní ochranu, který zneužívajícím způsobem setrvává v prvním ubytovacím středisku, do kterého byl přidělen, a který opakovaně a neoprávněně odmítá být přemístěn do jiného ubytovacího střediska za účelem řízení kapacit vnitrostátního přijímacího systému, představuje „závažné porušení řádu ubytovacích středisek“, které může členský stát sankcionovat přijetím sankce jiné povahy, než je odnětí všech výhod materiálních podmínek přijetí.
Je na členském státu, aby určil sankci, která bude přiměřená konkrétní situaci tohoto žadatele, jakož i všem okolnostem projednávané věci, a která za všech okolností zaručí respektování jeho lidské důstojnosti a přístup ke zdravotní péči. Kromě toho ve zvláštním případě, kdy je dotčena rodina, musí být tato sankce přijata se zvláštním ohledem na nejlepší zájem dítěte v souladu s ustanoveními článku 23 této směrnice a zejména na zvláštní potřeby dítěte.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96).
(
3
) – C‑233/18, dále jen „rozsudek Haqbin, EU:C:2019:956.
(
4
) – C‑422/21, dále jen „rozsudek Ministero dell’Interno (Odnětí materiálních podmínek přijetí), EU:C:2022:616.
(
5
) – Dále jen „Listina“.
(
6
) – Pojem „centre d’hébergement“ [ubytovací středisko] použitý například ve zněních francouzském a anglickém („accommodation center“) směrnice 2013/33 je přeložen pojmem „centre d’accueil“ [přijímací středisko] v jiných jazykových verzích, jako je italská („centro di accoglienza“) a španělská verze („centro de acogida“).
(
7
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60).
(
8
) – GURI č. 214 ze dne 15. září 2015, s. 1. Toto legislativní nařízení bylo změněno prostřednictvím decreto-legge n. 20 – Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (nařízení vlády s mocí zákona č. 20 o naléhavých opatřeních v oblasti legálního přistěhovalectví zahraničních pracovníků a předcházení a boj proti neoprávněnému přistěhovalectví) (GURI č. 59 ze dne 10. března 2023, s. 1). Toto nařízení vlády s mocí zákona bylo s úpravami přeměněno na zákon prostřednictvím legge n. 50 (zákon č. 50) ze dne 5. května 2023 (GURI č. 104 ze dne 5. května 2023, s. 7) (dále jen „legislativní nařízení č. 142/2015“).
(
9
) – Dále jen „rozhodnutí prefektury v Miláně“.
(
10
) – Viz čl. 2 písm. g) směrnice 2013/33.
(
11
) – Viz slovník Larousse a slovník Francouzské akademie.
(
12
) – Viz rozsudek Cour de cassation (Kasační soud, Francie), třetí občanskoprávní oddělení, ze dne 8. července 2009 (č. 08-16.992).
(
13
) – Uvádím, že článek 13 legislativního nařízení č. 142/2015 výslovně stanoví odnětí materiálních podmínek přijetí v souladu s čl. 23 odst. 1 písm. a) tohoto legislativního nařízení v případě „neoprávněného opuštění středisek“.
(
14
) – V tomto ohledu viz bod 25 odůvodnění směrnice 2013/33, jakož i rozsudek Haqbin (bod 44).
(
15
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9).
(
16
) – V tomto ohledu viz čl. 3 odst. 1 směrnice 2013/33.
(
17
) – Viz například ve Francii vyhláška ze dne 19. června 2019, relatif au règlement de fonctionnement des centres d’accueil pour demandeurs d’asile [o provozním řádu přijímacích středisek pro žadatele o azyl] (JORF ze dne 28. června 2019, s. 111), která v článku 2 své přílohy stanoví, že „[s]právce přijímacího střediska pro žadatele o azyl může kdykoli požádat Office français de l’immigration et de l’intégration [(Francouzský úřad pro přistěhovalectví a integraci, Francie)], aby zorganizoval přemístění ubytované osoby do jiného ubytovacího zařízení, pokud její zranitelnost vyžaduje péči přizpůsobenou jejím potřebám nebo pokud byly zjištěny potíže s přizpůsobením se pravidlům života v ubytovacím zařízení“.
(
18
) – Viz body 9, 14 a 22 odůvodnění, jakož i čl. 18 odst. 2 písm. a) a články 21 až 25 uvedené směrnice.
(
19
) – Připomínám však, že v souladu s ustanoveními zejména čl. 18 odst. 2 písm. a) a článku 23 směrnice 2013/33 musí správce ubytovacího střediska při organizaci spolubydlení, které je znakem kolektivního ubytování, chránit rodinné soukromí, přičemž zvláštní pozornost věnuje specifickým potřebám dětí.
(
20
) – Viz rozsudek Haqbin (body 45 a 51).
(
21
) – Viz rozsudek Haqbin (body 43, 44 a 52).
(
22
) – Viz rozsudek Haqbin (body 46 a 47, jakož i citovaná judikatura).
(
23
) – Viz rozsudek Haqbin (bod 48).
(
24
) – Viz rozsudek Haqbin (bod 50).
(
25
) – Viz rozsudek Haqbin (body 53 až 55).