Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 5 mars 2026 (1)
Affaire C‑862/24
Satiksmes ministrija
en présence de
A
[demande de décision préjudicielle formée par l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie)]
« Renvoi préjudiciel – Transports aériens – Règlement (CE) no 216/2008 – Règles communes dans le domaine de l’aviation civile – Règlement (UE) no 1178/2011 – Personnel navigant de l’aviation civile – Licence de pilote privé – Examen pratique – Comportement frauduleux d’un candidat – Interdiction temporaire de représenter l’examen pratique et d’obtenir une licence – ARA.GEN.355, sous e) – Mesures nécessaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité perdure – Examen théorique – ARA.FCL.300, sous f) – Application par analogie de l’interdiction temporaire de repasser l’examen théorique – Principe de sécurité juridique – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 15 – Liberté professionnelle »
I.      Introduction
1.        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de
l’ARA.GEN.355, sous e), et de l’ARA.FCL.300, sous f), qui figurent à l’annexe VI du règlement (UE) no 1178/2011 (2), ainsi que de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (3) et du principe de sécurité juridique.
2.        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant A au Satiksmes ministrija (ministère des Transports, Lettonie) au sujet d’une décision de la Civilās aviācijas aģentūra (Agence de l’aviation civile, Lettonie) (ci-après l’« Agence »), confirmée par ce ministère, par laquelle, à la suite du constat d’une fraude à l’examen pratique commise par A en vue de l’obtention d’une licence de pilote privé, cette agence a annulé les résultats de cet
examen et lui a interdit de représenter ledit examen ainsi que d’obtenir une telle licence pendant une période d’un an.
3.        La question de l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), qui est la juridiction de renvoi, a pour objet la légalité de cette décision d’interdiction, qui n’est prévue ni par le règlement no 1178/2011 ni par une disposition nationale.
4.        Je vais exposer les raisons pour lesquelles je suis d’avis que, en cas de production d’un carnet de vol falsifié en vue de satisfaire aux exigences de l’examen pratique qui est obligatoire pour obtenir une licence de pilote privé, l’ARA.GEN.355, sous e),
qui figure à l’annexe VI du règlement no 1178/2011 doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas l’autorité compétente à prendre contre un candidat à l’obtention d’une telle licence une mesure préventive d’interdiction relative à
l’examen pratique analogue à celle prévue par l’ARA.FCL.300, sous f),
inséré dans cette annexe, sans qu’elle soit expressément prévue par une disposition nationale.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      Le règlement (CE) no 216/2008
5.        Les considérants 3, 11 et 12 du règlement (CE) no 216/2008 (4) énoncent :
« (3)      La convention [relative à l’aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1944 (5),] prévoit déjà des normes minimales visant à assurer la sécurité de l’aviation civile ainsi que la protection de l’environnement y afférente. Les exigences essentielles de [l’Union européenne] et les règles adoptées pour leur mise en œuvre devraient être conçues de telle manière que les États membres respectent les obligations contractées au titre de la convention de Chicago, y compris à l’égard des pays tiers.
[...]
(11)      Il convient de prévoir une souplesse suffisante pour faire face à des situations particulières, telles que des mesures de sécurité urgentes ou des besoins opérationnels imprévus ou limités. Des dispositions devraient également être prévues en vue d’atteindre par d’autres moyens un niveau équivalent de sécurité. Les États membres devraient pouvoir accorder des dérogations aux exigences du présent règlement et à celles des règles arrêtées pour sa mise en œuvre, pour autant que ces dérogations aient un champ d’application limité et soient soumises à un contrôle communautaire approprié.
(12)      [...] Il convient [...] de créer une Agence européenne de la sécurité aérienne (ci-après dénommée “[AESA]”), indépendante concernant les questions techniques et dotée de l’autonomie juridique, administrative et financière. À cette fin, il est nécessaire et approprié que l’[AESA] soit un organisme de [l’Union] doté de la personnalité juridique et exerçant les pouvoirs d’exécution qui lui sont confiés par le présent règlement. »
6.        L’article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose :
« L’objectif principal du présent règlement est d’établir et de maintenir un niveau uniforme élevé de sécurité de l’aviation civile en Europe [(6)]. »
7.        L’article 7, paragraphe 2,
premier et deuxième alinéas, dudit règlement prévoit :
« Sauf dans le cadre d’une formation, une personne ne peut exercer les fonctions de pilote que si elle est titulaire d’une licence et d’un certificat médical correspondant à l’opération à effectuer.
Une licence n’est délivrée à une personne que lorsque celle-ci satisfait aux règles établies pour garantir la conformité avec les exigences essentielles relatives aux connaissances théoriques, aux compétences pratiques et linguistiques et à l’expérience fixées à l’annexe III. »
8.        Aux termes de l’article 68 du règlement no 216/2008 :
« Les États membres déterminent les sanctions applicables en cas de violation des dispositions du présent règlement ou de ses règles de mise en œuvre. Ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives. »
9.        L’annexe III
de ce
règlement, intitulée « Exigences essentielles relatives aux licences des pilotes visées à l’article 7 », précise, à son point 1.a.1 :
« Une personne qui entreprend une formation en vue de piloter un aéronef doit posséder un niveau d’éducation et des aptitudes physiques et mentales suffisants pour acquérir, mémoriser et démontrer qu’elle possède les connaissances théoriques et les compétences pratiques nécessaires. »
2.      Le règlement no 1178/2011
10.      Le considérant 5 du règlement no 1178/2011 énonce :
« Le règlement [no 216/2008] prévoit qu’il appartient à la Commission [européenne] d’adopter les règles de mise en œuvre requises pour la mise en place des conditions de certification des pilotes ainsi que des personnes intervenant dans la formation de ces pilotes et dans les examens et les contrôles auxquels ils sont soumis, des conditions de certification des membres de l’équipage de cabine et des conditions de contrôle de leur aptitude médicale. »
11.      Conformément à l’article 1er, point 1, de ce règlement, celui-ci fixe des règles détaillées concernant, notamment, « les différentes qualifications pour les licences de pilote, les conditions de délivrance, de maintien, de modification, de limitation, de suspension ou de retrait des licences ».
12.      L’article 11 ter dudit règlement, intitulé « Capacités de surveillance », prévoit, à son paragraphe 5, sous f), et son paragraphe 6 :
« 5.      Le personnel agréé par l’autorité compétente pour exécuter des tâches de certification et/ou de surveillance est habilité à
s’acquitter au moins des tâches suivantes :
[...]
f)      prendre ou engager des mesures exécutoires si nécessaire.
6      Les tâches visées au paragraphe 5 sont exécutées conformément aux dispositions légales de l’État membre concerné. »
13.      L’annexe I du même règlement correspond à la « Partie FCL » (7). Au sein de la sous-partie A de cette annexe, intitulée « Exigences générales », le FCL.030, relatif à l’« [e]xamen pratique », dispose :
« a)      Avant de présenter un examen pratique pour la délivrance d’une licence, d’une qualification ou d’une autorisation, le candidat devra avoir réussi l’examen théorique requis, sauf dans le cas de candidats qui suivent un cours de formation en vol intégrée.
Dans tous les cas, l’instruction théorique devra toujours avoir été accomplie avant de pouvoir présenter les épreuves pratiques.
b)      À l’exception de la délivrance de licences de pilote de ligne, le candidat à un examen pratique doit être recommandé pour l’examen par l’organisme/la personne responsable de la formation, à l’issue de ladite formation. Les dossiers de formation seront mis à la disposition de l’examinateur. »
14.      Au sein de l’annexe I, sous-partie C, du règlement no 1178/2011, relative, notamment, à la licence de pilote privé (PPL) (8), la section 1 fixe les « [e]xigences communes ». Le FCL.235, figurant dans cette section, intitulé « Examen pratique », prévoit, à son
point a) :
« Les candidats à une [...] PPL devront démontrer, au travers d’un examen pratique, leur aptitude à exécuter en tant que PIC [(9)], sur une catégorie appropriée d’aéronef, les procédures et manœuvres pertinentes avec une compétence qui correspond aux privilèges octroyés. »
15.      L’annexe VI de ce règlement fixe les « [e]xigences applicables aux autorités pour le personnel navigant » (10).
Au sein de cette annexe,
sous-partie GEN (11), section III,
dudit règlement, relative à la « [s]urveillance, [la] certification et [la] mise en application », l’ARA.GEN.355, intitulé « Constatations et actions correctives – personnes » (12), précise, à son point e) :
« Si, dans le cadre de la supervision, ou par tout autre moyen, la preuve est établie d’une non-conformité par rapport aux exigences applicables de la part d’une personne soumise aux exigences établies au règlement [no 216/2008] et ses règles de mise en œuvre et que la personne n’est pas titulaire d’une licence, d’une attestation, d’une qualification ou d’une autorisation délivrée conformément à ce règlement et ses règles de mise en œuvre, l’autorité compétente qui a identifié la non-conformité prend toutes les mesures nécessaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité ne perdure. »
16.      Au sein de l’annexe VI, sous-partie FCL, intitulée « Exigences spécifiques relatives à l’octroi de licences aux membres d’équipage de conduite », section II, du règlement no 1178/2011, relative aux « [l]icences, qualifications et autorisations »,
l’ARA.FCL.250, qui régit la « [l]imitation, [la] suspension ou [le] retrait de licences, qualifications et autorisations », prévoit, à son point a) :
« L’autorité compétente limite, suspend ou retire, le cas échéant, une licence de pilote et ses qualifications ou autorisations associées conformément à l’ARA.GEN.355, dans les circonstances suivantes, qui ne sont pas exhaustives :
1)      l’obtention d’une licence de pilote, d’une qualification ou d’une autorisation par falsification des preuves documentaires présentées ;
2)      une falsification du carnet de vol ou des dossiers de licence ou d’autorisation ;
[...] »
17.      Au sein de l’annexe VI, sous-partie FCL, section III, de ce règlement, relative aux « [e]xamens théoriques », l’ARA.FCL.300, intitulé « Procédures d’examen » (13), dispose, à son point f) :
« L’autorité compétente interdit aux candidats, pour lesquels il est avéré qu’ils ont triché, de passer tout autre examen pendant une période d’au moins 12 mois à dater de l’examen pendant lequel ils ont été pris à tricher. »
B.      Le droit letton
18.      L’article 6 du likums « Par aviāciju » (loi sur la navigation aérienne) (14), du 5 octobre 1994, prévoit, à son deuxième alinéa, point 5, et à son cinquième alinéa :
« L’Agence [...] :
[...]
5)      procède à la certification et à la surveillance du personnel de l’aviation civile, y compris la délivrance, le renouvellement, la suspension ou le retrait des licences des membres du personnel navigant, des contrôleurs aériens, des opérateurs de services d’informations relatives au trafic aérien et du personnel de maintenance des aéronefs.
[...]
L’Agence [...] peut adopter des actes administratifs relatifs à l’application d’interdictions ou de restrictions aux activités liées à la certification du personnel de l’aviation civile et des établissements de formation professionnelle du personnel de l’aviation civile, à l’utilisation de l’espace aérien de la République de Lettonie ou à l’exploitation d’aéronefs de l’aviation civile, d’aérodromes et d’autres infrastructures et installations d’aviation civile afin d’assurer la mise en œuvre des exigences de sécurité de l’aviation civile et des vols d’aéronefs établies par la réglementation de l’Union [...]. Les actes administratifs de l’Agence [...] sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel sans possibilité de réclamation devant une autorité supérieure. Un recours contre un acte administratif ne suspend pas son application. »
III. Les faits du litige au principal et les questions préjudicielles
19.      A a entrepris des démarches pour obtenir une licence de pilote privé [PPL(A)] (15). À cet effet, il devait,
après l’obtention d’un certificat médical de la classe correspondante, qui constitue une condition préalable à l’exercice des privilèges d’élève-pilote, passer et réussir un examen théorique puis un examen pratique auprès d’un organisme de formation agréé.
20.      Après s’être adressé à l’Agence le 6 octobre 2017 et avoir obtenu un certificat médical, A lui a présenté le 6 décembre 2017
un formulaire de candidature à l’examen pratique et de désignation d’un examinateur. A a joint un certificat d’une académie d’aviation bulgare daté du 5 décembre 2017, attestant qu’il avait achevé avec succès le cours modulaire d’entraînement au vol
d’une licence de pilote privé entre le 23 octobre 2017 et le
5 décembre 2017. Le 16 décembre 2017, l’Agence a reçu de l’examinateur par voie électronique un formulaire relatif à l’examen pratique passé le 12 décembre 2017 en Espagne par A, auquel était jointe une copie de son carnet de vol de membre d’équipage de conduite.
21.      Lors des vérifications effectuées par l’Agence dès le 17 janvier 2018, celle-ci a constaté des irrégularités relatives à la formation en vol justifiée par A. D’une part, l’autorité nationale bulgare compétente a fait savoir que l’académie d’aviation bulgare n’était pas habilitée à dispenser une formation en vol en dehors de l’espace aérien de la Bulgarie et qu’il n’avait pas été possible de confirmer que A y avait été formé. D’autre part, le 23 mars 2018, l’Agence a reçu des informations d’un organisme de maintenance agréé révélant que la formation en vol de A n’avait pas eu lieu comme indiqué dans son carnet de vol. Invité à fournir des explications devant l’Agence, A a seulement présenté
plus tard une demande de retrait de sa demande de licence de pilote privé [PPL(A)] et a exprimé des doutes quant à la compétence de l’Agence pour vérifier la formation de pilote organisée par l’académie d’aviation bulgare.
22.      Le 7 novembre 2018, l’Agence a adopté une décision par laquelle elle a, premièrement, annulé les résultats de l’examen pratique présenté par A, deuxièmement, interdit à A de représenter l’examen pratique en vue de l’obtention d’une licence de pilote privé et d’obtenir une telle licence jusqu’au 7 novembre 2019 (ci-après l’« interdiction litigieuse »), et, troisièmement, informé la Commission, l’AESA et les États membres de cette dernière (ci-après la « décision litigieuse »). L’Agence a fondé sa décision, en particulier, sur le constat que A avait falsifié les documents concernant sa formation en vol
et que, par conséquent, la présentation d’un carnet de vol de pilote à l’examinateur devait être considérée comme une transmission de fausses informations et un faux en écritures. Elle a motivé aussi sa décision en invoquant la prévention d’un risque potentiel pour la sécurité des aéronefs de l’aviation civile.
23.      A a saisi l’Administratīvā rajona tiesa (tribunal administratif de district, Lettonie) d’un recours contre la décision du 17 mai 2019 du ministère des Transports confirmant celle de l’Agence. Il a soutenu que l’interdiction temporaire d’obtenir une licence de pilote privé est, par sa nature et ses effets, une sanction pour l’application de laquelle l’autorité compétente lettonne devait constater la commission d’une infraction administrative ou pénale. Il a fait valoir, également, que déduire une telle interdiction du règlement no 1178/2011 par analogie ne correspond pas à l’économie et à la structure de ce règlement. Cette juridiction a déclaré illégale cette interdiction de représenter l’examen pratique.
24.      Statuant sur l’appel du ministère des Transports, l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie)
a confirmé le jugement de l’Administratīvā rajona tiesa (tribunal administratif de district). Elle a considéré que l’interdiction d’un an de représenter l’examen pratique imposée par l’Agence était une sanction à caractère punitif,
qui n’était prévue expressément par aucune disposition, l’ARA.FCL.300, sous f), étant inapplicable. Cette juridiction a également retenu que l’ARA.GEN.355, sous e),
n’habilite pas l’autorité compétente à prendre des décisions sans base légale nationale, cette interprétation étant confirmée par l’AESA dans son document intitulé « Moyens acceptables de conformité. Partie FCL ».
25.      Le ministère des Transports a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt devant l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême).
Ce ministère estime que l’interprétation de l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale) est formaliste et n’est conforme ni à l’économie ni à l’objectif du règlement no 1178/2011. Il soutient que l’interdiction litigieuse n’est pas une sanction, mais un moyen de garantir le niveau élevé de sécurité dans le domaine de l’aviation civile, requis en particulier pour les vols en solo (16) que A souhaite effectuer. Il fait aussi valoir que cette interprétation conduit à une baisse du niveau de sécurité requis et met en danger la sécurité des vols en ce qu’elle permet à une personne de continuer à exercer une activité dans l’aviation civile, alors qu’elle n’est pas formée correctement et conformément aux exigences pour effectuer des vols (17).
26.      L’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême) rappelle que ni le règlement no 216/2008 ni le règlement no 1178/2011 ne précisent quelles sont les conséquences pour un candidat qui, dans le cadre de l’examen pratique, a fourni de fausses informations à l’examinateur sur la formation suivie et sur son expérience de vol aux fins d’obtenir une licence de pilote privé. Il appartiendrait, par conséquent, à l’autorité nationale compétente en matière d’aviation civile de déterminer les mesures de mise en application appropriées en cas de falsification d’une licence et/ou de carnets de vol.
27.      Dans ce contexte, cette juridiction s’interroge sur l’interprétation de l’ARA.GEN.355, sous e), selon lequel l’autorité compétente prend toutes les mesures nécessaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité perdure, ainsi que de l’ARA.FCL.300, sous f), qui prévoit que l’autorité compétente, en cas de tricherie à l’examen théorique, interdit à un candidat de passer tout autre examen pendant une période d’au moins 12 mois.
28.      Elle considère, au vu de l’objectif de sécurité de l’aviation civile poursuivi par le règlement no 1178/2011, qu’il n’y aurait pas lieu de réserver à la tricherie relative à l’examen pratique un traitement moins strict que celui prévu pour l’examen théorique.
29.      En s’appuyant sur l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, la juridiction de renvoi émet toutefois des doutes quant à la question de savoir si l’interdiction litigieuse doit être clairement exprimée par une règle de droit. En effet, la présente affaire concernerait la liberté professionnelle, protégée par l’article 15 de la Charte, d’une personne qui entend exercer cette liberté en obtenant une licence de pilote privé afin de pouvoir effectuer des transports aériens de personnes. Cette juridiction ajoute que, en vertu du principe de sécurité juridique, cette interdiction devrait découler directement d’une disposition spécifique du règlement no 216/2008 ou du règlement no 1178/2011. Or, les dispositions de ces règlements relatives à l’examen pratique, contrairement
à celles relatives à l’examen théorique, n’habiliteraient pas expressément l’autorité compétente à prononcer une telle interdiction.
En outre, ladite juridiction rappelle que, cependant, la Cour a jugé que le fait qu’un acte législatif confère un pouvoir d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre ne méconnaît pas en soi l’exigence de prévisibilité sous
réserve du respect de certaines garanties contre l’arbitraire (18).
30.      Enfin, la juridiction de renvoi souligne que, selon l’explication de l’ARA.GEN.355, sous e), publiée par l’AESA, le type de mesures de mise en application dépend de la législation nationale applicable et peut inclure, par exemple, le paiement d’une amende ou l’interdiction d’exercer des fonctions (19). À cet égard, elle observe, d’une part, que, dans la mesure où un règlement de l’Union est un acte juridique directement applicable, l’autorité compétente devrait appliquer directement l’ARA.GEN.355, sous e). D’autre part, en vertu de
l’article 6, deuxième alinéa, point 5, et cinquième alinéa, de la loi sur la navigation aérienne, cette autorité pourrait adopter des actes administratifs relatifs à l’application d’interdictions ou de restrictions aux activités liées à la certification du personnel de l’aviation civile afin d’assurer la mise en œuvre des exigences de sécurité de l’aviation civile et des vols d’aéronefs établies par la réglementation de l’Union. Toutefois, la compétence conférée à ladite autorité ne prévoirait pas d’interdiction temporaire spécifique relative à la tricherie dans le cadre de l’examen pratique.
31.      Par ailleurs, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’application, dans ce contexte, du principe général du droit de l’Union selon lequel les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes du droit de l’Union.
32.      Cette juridiction en déduit l’interprétation suivante : dès lors que, dans l’annexe VI du règlement no 1178/2011, l’ARA.GEN.355, sous e),
habilite l’autorité compétente à prendre toutes les mesures nécessaires de mise en application et, que, dans le cadre de l’examen théorique, l’ARA.FCL.300, sous f),
prévoit qu’une tricherie a pour conséquence une interdiction de représenter l’examen pendant une période d’au moins un an, alors, dans une perspective systémique et afin d’atteindre uniformément dans tous les domaines d’examen et de compétences les objectifs de niveau élevé de sécurité de l’aviation civile fixés par ce règlement ainsi que de réaliser l’effet utile du droit de l’Union, il ne serait pas justifié de ne pas appliquer les mêmes mesures de mise en application à l’examen pratique.
33.      Dans ces conditions, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      S’il est prouvé qu’un candidat a triché en présentant à l’examinateur, dans le cadre de l’examen pratique, des documents falsifiés concernant sa formation pratique, l’autorité aéronautique nationale compétente a-t-elle, en vertu de l’ARA.GEN.355, sous e), [...] le droit de prononcer une interdiction temporaire de représenter l’examen pratique pour l’obtention d’une licence de pilote privé et d’obtenir une telle licence ?
2)      Convient-il d’interpréter l’explication relative à l’ARA.GEN.355, sous e), [...] figurant dans le document publié par l’[AESA] intitulé “Moyens acceptables de conformité. Partie FCL”, à savoir que le type de mesures de mise en application dépend de la législation nationale applicable et peut inclure, par exemple, une interdiction d’exercer, en ce sens qu’elle permet à l’autorité compétente de choisir des limitations appropriées [dérivées de l’ARA.FCL.300, sous f),] qui réalisent les objectifs [du règlement no 1178/2011], lorsque la réglementation nationale ne prévoit pas d’interdiction temporaire spécifique de passer un examen pratique pour l’obtention d’une licence de pilote privé ?
3)      Est-il compatible avec le principe de sécurité juridique et l’article 52, paragraphe 1, de la Charte d’interpréter l’ARA.FCL.300, sous f), [...] en ce sens que l’interdiction temporaire de repasser l’examen théorique prévue par cette disposition peut être étendue à l’examen pratique ? »
34.      A, le ministère des Transports, les gouvernements letton et hongrois ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. À l’exception du gouvernement hongrois,
ils ont participé à l’audience qui s’est tenue le 3 décembre 2025, au cours de laquelle ils ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour.
IV.    Analyse
35.      La juridiction de renvoi doit statuer sur la légalité d’une décision administrative interdisant à un candidat à l’obtention d’une licence de pilote privé de passer de nouveau l’examen pratique et d’obtenir une telle licence pendant un délai d’un an. En l’absence de disposition tant européenne que nationale prévoyant expressément une telle interdiction, elle interroge la Cour, en substance, sur l’interprétation de deux dispositions de l’annexe VI du règlement no 1178/2011, à savoir l’ARA.GEN.355, sous e), et l’ARA.FCL.300, sous f).
36.      Mon analyse portera successivement sur la réponse à apporter à la première des questions préjudicielles puis à la troisième. J’écarte l’examen de la deuxième question, qui est sans objet, au motif que l’avis de l’AESA relatif à l’ARA.GEN.355, sous e), n’est pas juridiquement contraignant.
37.      Je vais donc exposer, dans une première partie, le cadre législatif dans lequel l’ARA.GEN.355, sous e), et l’ARA.FCL.300, sous f), s’inscrivent. La deuxième partie sera consacrée à la qualification de l’interdiction litigieuse. Dans la troisième partie, je me prononcerai sur le degré de précision requis pour l’application de l’ARA.GEN.355, sous e). Enfin, mon avis portera sur l’application de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.
A.      Le rappel du cadre législatif de l’ARA.GEN.355, sous e), et de l’ARA.FCL.300, sous f)
38.      Ces dispositions figurent au sein de l’annexe VI du règlement no 1178/2011 qui détermine les exigences techniques et les procédures administratives applicables au personnel navigant de l’aviation civile. Il s’agit d’un règlement d’exécution du règlement no 216/2008, qui définit les règles communes de l’Union dans le domaine de l’aviation civile (20). Au sein de cette annexe VI,
ou partie « ARA », sont énoncées les exigences applicables aux autorités nationales compétentes pour le personnel navigant. Elle comprend une sous-partie GEN dans laquelle figure, au titre des exigences générales, une section III, relative à la « [s]urveillance, [la] certification et [la] mise en application », et notamment l’ARA.GEN.355. Ladite annexe VI comprend à la suite une sous-partie FCL, ainsi dénommée du fait qu’elle concerne les membres d’équipage de conduite (21). Sa section II traite des obligations de l’autorité compétente en matière de licence, de qualification et
d’autorisations. Au sein de la section III, intitulée « Examens théoriques », figure l’ARA.FCL.300 qui régit les procédures de ces examens.
39.      L’ARA.FCL.300, sous f), prévoit la décision que l’autorité compétente doit prendre en cas de tricherie à l’examen théorique, à savoir l’interdiction de « passer tout autre examen pendant une période d’au moins 12 mois à dater de l’examen pendant lequel [les candidats] ont été pris à tricher » (22). Il n’y a pas d’équivalent dans une section
qui serait dédiée aux examens pratiques.
40.      Le FCL.030,
figurant à l’annexe I du règlement no 1178/2011, intitulé « [e]xamen pratique », prévoit que celui-ci doit obligatoirement être précédé d’un examen théorique réussi et en général d’une recommandation de l’organisme ou de la personne responsable de la formation. Il ne contient logiquement, de mon point
de vue, aucune disposition relative à la fraude qui serait commise lors de l’examen pratique. En effet, cet examen, défini au FCL.010 comme une épreuve pratique d’aptitude et comportant le cas échéant un examen oral,
n’est pas susceptible d’être réussi en trichant. Ainsi, un candidat ne peut lors de l’examen tromper l’examinateur sur son niveau adéquat de compétence.
41.      La seule fraude concevable est donc une fraude documentaire. Le législateur de l’Union ne l’a envisagée qu’en cas de découverte de celle-ci après l’obtention notamment de la licence. En effet, au sein de la sous-partie FCL de l’annexe VI du règlement no 1178/2011 (23), l’ARA.FCL.250 (24) vise précisément la falsification des preuves documentaires présentées au point a), 1), et celle du carnet de vol ou des dossiers de licence ou d’autorisation au point a), 2).
42.      Il s’agit donc de l’unique autre disposition dans cette sous-partie FCL qui a pour objet une fraude. Elle prévoit la limitation, la suspension ou le retrait notamment de la licence. Aucune période d’interdiction n’est prévue. De même, aucune durée de la décision de limitation ou de suspension de la licence n’est fixée. Théoriquement, une telle suspension, équivalente à une interdiction de voler, pourrait donc être illimitée dans le temps.
43.      En conséquence,
je retiens que la falsification d’un carnet de vol découverte avant l’obtention d’une licence n’a pas été visée dans le règlement no 1178/2011 et que, lorsque la licence a déjà été délivrée, l’autorité compétente prend sa décision « conformément à l’ARA.GEN.355 » (25), ainsi que l’ARA.FCL.250 le précise.
44.      L’ARA.GEN.355,
intitulé « Constatations et actions correctives –
personnes », a pour objet de définir la procédure à suivre par l’autorité compétente chargée de la vérification de la conformité avec les exigences applicables aux personnes telle que définie à l’ARA.GEN.300, sous a),
inséré dans l’annexe VI du règlement no 1178/2011. L’ARA.GEN.355, sous e),
vise expressément la situation dans laquelle une personne n’est pas titulaire d’une licence. Il prévoit que « l’autorité compétente qui a identifié la non-conformité prend toutes les mesures nécessaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité ne perdure ». Une expression analogue figure à l’ARA.GEN.355, sous b), point 2 (26),
lorsqu’une licence avait été délivrée et qu’une non-conformité
de la part du titulaire de cette licence a été identifiée. L’autorité compétente est ainsi autorisée à prendre des mesures s’ajoutant aux décisions prises limitant ou supprimant temporairement ou définitivement l’usage d’une licence.
45.      Dans ce contexte, l’interprétation de l’ARA.GEN.355, sous e), telle que soutenue par le ministère des Transports, les gouvernements letton et hongrois ainsi que la Commission suffit-elle à fonder la décision d’interdiction de repasser l’examen pratique et d’obtenir une licence pendant un an ? Autrement dit, en l’absence de réglementation nationale prévoyant expressément que cette interdiction litigieuse puisse être prise, A fait-il valoir à juste titre que celle-ci est illégale ?
46.      La réponse à cette interrogation, exprimée dans la première question préjudicielle, implique de déterminer si l’examen de la légalité de la décision administrative litigieuse porte sur une sanction (27)de nature pénale (28) ou sur une mesure préventive, à la lumière de la jurisprudence de la Cour et de celle de la Cour européenne des droits de l’homme (29) relatives à la mise en œuvre des « critères Engel » (30), dès lors qu’il ressort des explications relatives à la charte des droits fondamentaux (31) que, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de celle-ci, le droit garanti à son article 49 a le même sens et la même portée que le droit ainsi garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (32). En effet, une disposition imprécise n’est susceptible de violer le principe de légalité des peines énoncé à l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte (33) que si elle édicte une sanction de cette nature (B). En revanche, si l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte n’est pas applicable, c’est, à mon sens, sur le fondement du principe général de sécurité juridique que la réponse à la juridiction de renvoi devrait être apportée (C).
B.      Sur la qualification de l’interdiction litigieuse
47.      Dans la décision litigieuse, versée au dossier dont dispose la Cour, il est indiqué que, « [c]ompte tenu de ce qui précède, si la fraude commise lors d’un examen théorique entraîne pour le candidat une interdiction de repasser l’examen pendant au moins 12 mois, il est proportionné de lui infliger une sanction analogue en cas de fraude et de fourniture délibérée d’informations inexactes à l’examinateur avant l’examen pratique, à savoir une interdiction de repasser l’examen pratique et d’obtenir une licence de pilote pendant au moins 12 mois » (34).
48.      Cependant, dès lors qu’il est constant que l’Agence a agi dans le cadre défini par l’ARA.GEN.355, cette décision est, selon moi, une mesure et non une sanction. En ce sens, je souligne les expressions « actions correctives » ou « mesures nécessaires de mise en application » utilisées dans la version en langue française de l’ARA.GEN.355,
qui traduisent clairement l’absence de lien avec une procédure aboutissant à une décision coercitive. Quand bien même ces expressions
n’ont pas d’équivalent dans de nombreuses versions linguistiques hormis la version en langue italienne et,
alors que, dans la version en langue anglaise, l’expression utilisée est celle d’« enforcement measures » (35), je partage l’avis de la Commission exprimé lors de l’audience, selon lequel cette expression renvoie à des mesures d’exécution (36).
49.      Néanmoins, cette qualification ne dispense pas de déterminer si l’interdiction litigieuse revêt une nature pénale. À cet égard, il est pertinent de se référer, ainsi que l’a suggéré la Commission lors de l’audience, à la décision de la Cour EDH du 9 octobre 2018, Seražin c. Croatie (37),
qui avait pour objet une interdiction d’assister à des compétitions sportives complétée par une obligation d’information de la police appliquée par un tribunal à un individu condamné pour hooliganisme. Étant saisie sur le fondement de l’article 4 du protocole no 7 à la CEDH (38), qui consacre le principe ne bis in idem ou de double incrimination, la Cour EDH a analysé cette mesure d’exclusion sur la base des critères Engel afin de déterminer s’il y avait eu ou non « accusation en matière pénale » et une « peine » (39).
50.      Je propose par conséquent à la Cour de faire référence à sa jurisprudence constante fondée sur les critères Engel relative à l’interprétation de l’article 50 de la Charte et transposée à l’article 49 de celle-ci, tant à son paragraphe 3 qu’à son paragraphe 1, dernière phrase, en considérant que cette jurisprudence devrait être étendue à la première phrase de cette disposition, laquelle énonce le principe de légalité des délits et des peines.
51.      Il y a donc lieu de rappeler
que le premier des critères Engel
est la qualification juridique de l’infraction en droit interne, le deuxième, la nature même de l’infraction et, le troisième, le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé (40).
52.      S’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, à la lumière de ces critères, si l’interdiction infligée à A présente une nature pénale au sens de l’article 49, paragraphe 1, de la Charte, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut toutefois apporter des précisions visant à guider cette juridiction dans son appréciation (41).
53.      S’agissant, tout d’abord, du premier critère, relatif à la qualification juridique de l’infraction, il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi que, en raison de la fraude documentaire qu’elle a constatée,
l’Agence a adopté un acte administratif dans les conditions prévues à l’article 6, cinquième alinéa,
de la loi sur la navigation aérienne. En vertu du droit letton qui régit l’action de l’Agence, l’infraction en cause au principal est donc considérée comme une infraction administrative (42).
54.      Cependant, il y a lieu de s’assurer, au regard des deux autres critères visés au point 51 des présentes conclusions, si l’application d’une
mesure d’interdiction telle que celle en cause au principal présente un caractère pénal (43).
55.      S’agissant, ensuite, du deuxième critère tiré de la nature même de l’infraction, il implique de vérifier si la mesure en cause poursuit, notamment, une finalité répressive, ce qui est le propre d’une sanction de nature pénale au sens de l’article 49 de la Charte, sans que la seule circonstance qu’elle poursuit également une finalité préventive soit de nature à lui ôter sa qualification de sanction pénale. En effet, il est dans la nature même des sanctions pénales qu’elles tendent tant à la répression qu’à la prévention (44) de comportements illicites. En revanche, une mesure qui se limite à réparer le préjudice causé par l’infraction concernée ne présente pas une nature pénale (45).
56.      À cet égard, ainsi que la Cour EDH
l’a relevé (46), il est difficile dans la pratique d’établir une distinction claire entre la dissuasion, en tant qu’élément d’une sanction, et la prévention.
57.      Cependant, il résulte clairement, selon moi, de la décision Seražin c. Croatie qu’il convient de prendre en considération la prévention dans son aspect d’intérêt public, à savoir la protection de futures victimes (47),
plutôt que dans son volet dirigé vers de potentiels auteurs. En outre, le fait que la mesure cause un préjudice à l’intéressé n’est pas de nature à modifier cette analyse (48). Celle-ci est donc directement transposable dans le domaine de la sécurité de l’aviation civile en raison de l’objectif poursuivi (49).
58.      Ainsi, le rapprochement avec la décision Seražin c. Croatie, qui a pour objet une interdiction d’assister à des compétitions sportives complétée par une obligation d’information de la police (50) appliquée par un tribunal à un individu condamné pour hooliganisme, est intéressant à plusieurs titres. D’une part, la Cour EDH a qualifié cette mesure d’exclusion non pas de « sanction pénale » au sens autonome de la CEDH (51) prise dans le cadre d’une « procédure pénale » (52), mais de
mesure prise à titre préventif afin d’empêcher la réalisation d’un risque de violence. L’accent est mis par cette Cour sur la protection du public plutôt que sur la punition d’une personne pour son comportement violent antérieur dans le cadre de compétitions sportives (53).
59.      D’autre part, dans cette décision Seražin c. Croatie (54), la Cour EDH s’est référée à sa jurisprudence relative à la procédure administrative de retrait immédiat ou de suspension provisoire du permis de conduire (55). Cette analogie me paraît également pertinente en l’occurrence. La Cour EDH a jugé que chacune de ces mesures constitue « une mesure préventive de la sécurité routière » (56) ne présupposant aucun examen ou constat de la culpabilité (57), et non une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 de la CEDH ou de l’article 4 du protocole no 7.
60.      Je relève donc deux caractéristiques dans cette jurisprudence de la Cour EDH, qui sont communes avec celles de l’interdiction litigieuse dans l’affaire au principal. Il s’agit, d’une part, du fait que cette mesure peut être décidée indépendamment de toute poursuite pénale. D’autre part, elle est prise aux fins de satisfaire rapidement à une exigence de sécurité générale et pour une durée limitée dans le temps.
61.      Selon cette même logique basée sur l’intérêt général, la jurisprudence de la Cour relative à l’exclusion temporaire d’opérateurs économiques dans le cadre de la politique agricole commune (58) me paraît aussi présenter un certain intérêt, à titre de comparaison.
62.      Par ailleurs, la Cour a considéré,
plus généralement, que le fait que la mesure en cause vise non pas le public en général, mais une catégorie particulière de destinataires qui, parce qu’ils exercent une activité spécifiquement réglementée par le droit de l’Union, sont tenus de satisfaire aux conditions requises par ce droit, peut tendre à indiquer que cette mesure n’a pas une finalité répressive et ainsi contribuer à établir que ladite mesure ne présente pas une nature pénale, pourvu que la même mesure se limite à priver son destinataire de certaines prérogatives spécifiques qui lui ont été reconnues par ledit droit, au motif que l’autorité administrative compétente a estimé que les conditions d’octroi desdites prérogatives n’étaient plus satisfaites (59).
63.      En l’occurrence, tel est l’objet tant de l’interdiction litigieuse
de représenter l’examen pratique et d’obtenir une licence pendant un délai d’un an
que de la décision qu’elle complète, à savoir l’annulation des résultats de l’examen pratique.
64.      Enfin, si toutefois la Cour estimait nécessaire d’examiner le troisième des critères Engel (60), il y aurait lieu de relever que l’interdiction litigieuse qui a été infligée par l’Agence dans le cadre de l’ARA.GEN.355, sous e), a pour seul effet de priver A de la perspective d’obtenir sa licence sur une période de temps limitée (61). Je suis donc d’avis que cette interdiction ne présente pas un degré de sévérité élevé.
65.      Par conséquent, je propose à la Cour de considérer, en cohérence avec la jurisprudence de la Cour EDH (62), que l’interdiction litigieuse n’est pas une mesure de nature pénale
au sens de sa jurisprudence, en ce qu’elle vise à lutter contre les irrégularités qui sont commises lors de l’obtention de licences qui compromettent gravement la sécurité aérienne dans le domaine de l’aviation. La garantie de celle-ci (63) pour le candidat à l’obtention d’une licence et pour tous les acteurs dans ce domaine justifie que soit respecté un haut degré d’exigence quant à la probité et à la fiabilité du candidat (64). L’interdiction imposée en cas de transgression de ces normes me paraît constituer un instrument administratif spécifique qui fait partie intégrante du régime d’octroi et de renouvellement des licences destiné à éviter des risques majeurs dans l’espace aérien.
66.      Bien que je sois d’avis de retenir que cette interdiction ne constitue pas une sanction et ne présente pas une nature pénale, je propose à la Cour, dans le prolongement de l’analyse tirée de la décision Seražin c. Croatie, d’étendre sa jurisprudence selon laquelle une sanction même de caractère non pénal ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë (65). En effet, dès lors que l’interdiction litigieuse interdit l’exercice d’un droit, se pose la question de savoir si, au regard du principe général de sécurité juridique, l’ARA.GEN.355, sous e), donne à cette interdiction un fondement légal suffisant (66), alors que l’article 11 ter, paragraphe 6, du règlement no 1178/2011 énonce que les tâches visées au paragraphe 5, dont celle consistant à prendre des « mesures exécutoires », sont exécutées par le personnel agréé par l’autorité compétente conformément aux dispositions légales de l’État membre concerné.
C.      Sur le degré de précision requis pour l’application de l’ARA.GEN.355, sous e)
67.      Compte tenu de la diversité des situations de non-conformité susceptibles de se présenter (67),
il paraît cohérent,
à première vue,
que, sans renvoyer à des dispositions nationales, l’ARA.GEN.355, sous e), donne à l’autorité compétente toute latitude dans le choix des mesures nécessaires afin d’éviter que la non-conformité « aux exigences applicables de la part d’une personne [non titulaire d’une licence] soumise aux exigences établies au règlement [no 216/2008] et ses règles de mise en œuvre » ne perdure. Lorsque la personne est titulaire d’une licence, la non-conformité est plus simple à traiter, raison pour laquelle l’ARA.FCL.250 est très précis.
68.      Par conséquent, je partage les avis exprimés selon lesquels il faut relever les spécificités du domaine de la sécurité de l’aviation civile
et la diversité des situations qui doivent être couvertes par le règlement no 1178/2011. Le caractère technique des questions à traiter et le rôle des autorités nationales doivent aussi être soulignés, à l’instar de la Cour EDH (68).
69.      Cependant, s’agissant du rôle des autorités nationales dans un domaine analogue, à savoir celui de la sécurité routière, la Cour EDH
a fait référence, dans sa jurisprudence rappelée au point 59 des présentes conclusions, à des mesures prévues par le droit interne (69). Il en ressort qu’il ne s’agit pas de dispositions générales.
70.      Par conséquent, doit être examinée la problématique suivante portant sur le degré de précision de l’ARA.GEN.355, sous e) : lorsqu’est imposée une mesure administrative qui interdit ou exclut temporairement une personne du bénéfice d’un droit, l’ARA.GEN.355, sous e), en ce qu’il prévoit que « l’autorité compétente qui a identifié la non-conformité prend toutes les mesures nécessaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité ne perdure »,
satisfait-il aux exigences de prévisibilité et de sécurité juridique dans un État de droit ?
71.      Le fait que,
concrètement,
l’interdiction litigieuse soit analogue à celle prévue en cas d’examen théorique ne garantit pas, en l’absence de disposition expresse, qu’une décision identique soit prise. Par conséquent, eu égard au champ d’application restreint de l’ARA.FCL.300, sous f),
et à l’articulation des dispositions pertinentes du règlement no 1178/2011 (70) une application par analogie ne me paraît pas possible.
72.      Sur le plan contextuel, j’observe que,
depuis l’entrée en vigueur du règlement 2018/1139 (71), l’ARA.GEN.355, sous e), n’a pas été modifié. De plus, à ma connaissance, aucune nouvelle disposition relative à la tricherie ou à la fraude n’a été introduite.
73.      Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de sécurité juridique exige, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables. Ce principe exige notamment qu’une réglementation permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose et que ces derniers puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (72).
74.      Pour autant, il convient de souligner l’aménagement du principe de sécurité juridique
sous
certaines conditions admis par la Cour lorsqu’une norme abstraite est adoptée par le législateur de l’Union (73). En l’occurrence, il est constant que toutes les hypothèses concrètes de non-conformité ne peuvent pas être déterminées à l’avance par le législateur de l’Union. Cependant, l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir d’appréciation conféré par l’ARA.GEN.355, sous e), aux autorités chargées de sa mise en œuvre devraient être définies avec une netteté suffisante, en particulier en cas de fraude documentaire en vue d’obtenir une licence, eu égard au but légitime en jeu, afin de fournir une protection adéquate contre l’arbitraire (74). Or, l’article 6, cinquième alinéa, de la loi sur la navigation aérienne n’est pas précis à cet égard.
75.      Par conséquent, lorsque A a produit un carnet de vol falsifié, il avait parfaitement conscience, en raison des prérogatives qu’il entend exercer et du fait qu’il a été informé par l’examinateur soumis à cette exigence par le FCL.1030 (75), qu’il enfreignait la réglementation qui régit la qualification de pilote de ligne privé (76). Cependant, en l’état des dispositions européennes et nationales applicables, il ne peut connaître précisément quelle pourrait être la décision de l’Agence, comme c’est le
cas lorsque
des poursuites pénales
sont susceptibles d’être exercées par les autorités judiciaires (77).
76.      Dès lors, afin de répondre à la première question de la juridiction de renvoi, je propose à la Cour de juger que des dispositions nationales précises devraient être adoptées afin de clarifier la nature et la durée de la mesure prise par l’administration contre un candidat à l’obtention d’une licence en cas de non-conformité visée par l’ARA.GEN.355, sous e), telle que la production d’un carnet de vol falsifié. À cet égard, je relève que certains États membres (78) ont mis en œuvre la recommandation de l’AESA dans son document intitulé « Moyens acceptables de conformité. Partie FCL », cité par la juridiction de renvoi (79).
D.      Sur l’application de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte
77.      Cette disposition est visée dans la troisième question préjudicielle, dans un contexte particulier. Je rappelle que, au titre du préjudice qu’il aurait subi du fait de l’interdiction litigieuse subie en Lettonie (80), A
soutient que
cette interdiction constitue une restriction à la liberté professionnelle consacrée à l’article 15 de la Charte, faute d’avoir pu exercer une activité de pilote privé ou d’instructeur/ examinateur.
Or, d’une part, ainsi qu’il a été rappelé par la Commission, par le gouvernement letton et par le ministère des Transports, selon le FCL.010,
« [u]n “pilote privé” désigne un pilote détenteur d’une licence ne permettant pas le pilotage d’aéronefs lors de vols exploités contre rémunération, à l’exclusion des activités d’instruction ou d’examen, comme établi dans la présente partie ». L’absence de rémunération des pilotes privés est corroborée par le FCL.205.A (81).
D’autre part, ainsi que l’a souligné le ministère des Transports lors de l’audience,
l’activité d’instruction au vol pour la délivrance d’une licence de pilote privé fait l’objet d’une qualification particulière (82), prévue au FCL.915.FI,
figurant à l’annexe I, sous-partie J, section 2, du règlement no 1178/2011. Elle est distincte de la licence de pilote privé, ce qui justifie selon moi l’expression « à l’exclusion » employée dans le FCL.010. Par conséquent, je suis d’avis qu’il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question préjudicielle.
78.      Par ailleurs, s’agissant en l’espèce d’une fraude reconnue par A, alors que le règlement no 1178/2011 ne contient pas de dispositions régissant la sanction de l’abus par un candidat à l’obtention d’une licence de pilote privé, il me semble opportun de rappeler qu’il découle du principe général de droit selon lequel les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes du droit de l’Union (83) qu’un État membre doit refuser, même en l’absence de dispositions du droit national prévoyant un tel refus, le bénéfice des dispositions du droit de l’Union lorsque celles-ci sont invoquées par une personne non pas en vue de réaliser les objectifs de ces dispositions, mais dans le but de bénéficier d’un avantage accordé à cette personne par le droit de l’Union alors que les conditions objectives requises aux fins de l’obtention de l’avantage recherché, prévues par le droit de l’Union, ne sont que formellement remplies (84).
79.      Par conséquent, en matière de délivrance de licence de pilote privé, si l’autorité compétente d’un État membre peut refuser de faire produire des effets à la production d’un carnet de vol falsifié en vue de passer l’examen pratique, au titre de l’abus de droit, elle ne peut,
en l’absence de réglementation nationale précise analogue à celle de l’ARA.FCL.300, sous f), justifier que ce refus soit complété par une interdiction de présenter de nouveau un tel examen et d’obtenir une licence de pilote privé avant l’expiration d’un délai d’un an.
V.      Conclusion
80.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie) de la manière suivante :
En cas de falsification d’un carnet de vol découverte avant la délivrance d’une licence de pilote privé, l’ARA.GEN.355, sous e),
qui figure à l’annexe VI du règlement (UE)
no 1178/2011 de la Commission, du 3 novembre 2011, déterminant les exigences techniques et les procédures administratives applicables au personnel navigant de l’aviation civile conformément au règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil, tel que modifié par le règlement (UE) 2016/539 de la Commission, du 6 avril 2016,
doit être interprété en ce sens que :
il n’autorise pas l’autorité compétente à prononcer contre un candidat à l’obtention d’une licence de pilote privé une interdiction analogue à celle prévue à l’ARA.FCL.300, sous f),
qui figure à l’annexe VI du règlement no 1178/2011, tel que modifié, sans que cette interdiction soit prévue expressément par la réglementation nationale. Il appartient à chaque État membre
de déterminer avec une précision suffisante les mesures appropriées.
1      Langue originale : le français.
2      Règlement de la Commission du 3 novembre 2011 déterminant les exigences techniques et les procédures administratives applicables au personnel navigant de l’aviation civile conformément au règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil
(JO 2011, L 311, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2016/539 de la Commission, du 6 avril 2016 (JO 2016, L 91, p. 1), ci-après le « règlement no 1178/2011 ».
3      Ci-après la « Charte ».
4      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne, et abrogeant la directive 91/670/CEE du Conseil, le règlement (CE) no 1592/2002 et la directive 2004/36/CE (JO 2008, L 79, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2016/4 de la Commission, du 5 janvier 2016 (JO 2016, L 3, p. 1), ci-après le « règlement no 216/2008 ».
À partir du 11 septembre 2018, le règlement no 216/2008 a été remplacé par le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2018,
concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne, et modifiant les règlements (CE) no 2111/2005, (CE) no 1008/2008, (UE) no 996/2010, (UE) no 376/2014 et les directives 2014/30/UE et 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) no 552/2004 et (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CEE) no 3922/91 du Conseil (JO 2018, L 212, p. 1) (voir article 139).
5      Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, p. 295, no 102, ci-après la « convention de Chicago ».
6      Voir, sur la relation avec la convention de Chicago, considérant 3 du règlement no 216/2008.
7      « FCL », pour « Flight Crew License » en langue anglaise, signifie « licence de membre d’équipage ». Voir article 2, point 1, du règlement no 1178/2011.
8      « PPL » pour « private pilot licence » en langue anglaise.
9      Voir définition donnée au FCL.010, figurant à l’annexe I, sous-partie A, du règlement no 1178/2011, intitulé « [d]éfinitions » (ci-après le « FCL.010 ») : « Le “commandant de bord (‘Pilot-in-Command’ – PIC)” fait référence au pilote désigné pour le commandement et chargé de conduire le vol en toute sécurité. »
10      Cette annexe
correspond à la partie « ARA » pour « Authority Requirements for Aircrew ».
11      « GEN »,
pour « General » en langue anglaise, signifie « général ».
12      Ci-après l’« ARA.GEN.355 ».
13      Ci-après l’« ARA.FCL.300 ».
14      Latvijas Vēstnesis, 1994, no 123.
15      PPL(A), pour « private pilot licence aeroplanes » en langue anglaise, signifie « licence de pilote privé avions » (voir FCL.205.A et suiv., figurant à l’annexe I, sous-partie C, section 2, du règlement no 1178/2011). Ci-après une « licence de pilote privé ».
16      Aux termes du FCL.010, « [l]e “temps de vol en solo” désigne le temps de vol pendant lequel l’élève pilote est le seul occupant d’un aéronef ».
17      Le ministère des Transports met, en outre, en exergue le comportement de A, qui a commis un faux en écritures et a fourni sciemment de fausses informations, tout en ne coopérant pas avec l’autorité de contrôle, en se soustrayant aux enquêtes et en ne se conformant pas aux instructions de cette autorité.
18      La juridiction de renvoi se réfère à l’arrêt du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, point 321 et jurisprudence citée).
19      La juridiction de renvoi se réfère au document intitulé « Moyens acceptables de conformité. Partie FCL ». Il peut être consulté, en langue anglaise, à l’adresse Internet suivante :
https://www.easa.europa.eu/en/document-library/easy-access-rules/online-publications/easy-access-rules-aircrew-regulation-eu-no?page=24&kw=LAPL#_Toc256000674.
20      Voir article 7, paragraphe 2, du règlement no 216/2008 et son annexe III définissant les exigences essentielles relatives aux licences des pilotes visées à cet article.
Voir, également, considérant 7 de ce règlement, s’agissant de la conformité des exigences définies par l’Union avec les normes et pratiques recommandées par la convention de Chicago.
21      Voir note en bas de page 7 des présentes conclusions.
22      Un délai identique est prévu dans la réglementation américaine. Voir article 61.37 du Code of Federal Regulations (code des règlements fédéraux), qui figure dans le titre 14, concernant la Federal Aviation Administration (Administration fédérale de l’aviation), disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-D/part-61/subpart-A/section-61.37. Voir,
également, dans la réglementation australienne,
article 298A, paragraphe 5, sous a) et b), du Civil Aviation Regulations 1988 (règlement de 1988 sur l’aviation civile), disponible à l’adresse Internet suivante :
https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      Voir point 38 des présentes conclusions.
24      Ci-après l’« l’ARA.FCL.250 ».
25      Voir ARA.GEN.355, sous a) et b), relatif à la non-conformité par rapport aux exigences applicables de la part d’une personne titulaire d’une licence.
26      L’ARA.GEN.355, sous b), point 2, énonce que, « [l]orsqu’une telle constatation est établie, l’autorité compétente mène une enquête. Si la constatation est confirmée, elle [...] prend toutes les mesures supplémentaires de mise en application afin d’éviter que la non-conformité ne perdure ».
27      Ce terme est utilisé à l’article 68 du règlement no 216/2008. Dans la version en langue anglaise de ce règlement, l’expression utilisée est « penalties for infringement ». Le terme « infrigement » est également utilisé à l’article 10, paragraphe 4, du règlement no 216/2008 qui prévoit l’échange d’informations entre la Commission, l’AESA et les États membres. Cet article est remplacé par l’article 62, paragraphe 9, du règlement 2018/1139, depuis le 11 septembre 2018. Il convient d’ajouter que, dans d’autres contextes, le terme « sanction » peut aussi recouvrer une décision administrative.
28      La juridiction de renvoi a précisé que la qualification de sanction à caractère punitif avait été retenue en appel dans l’arrêt critiqué par le pourvoi du ministère des Transports.
Voir point 24 des présentes conclusions.
29      Ci-après la « Cour EDH ».
30      Voir arrêt de la Cour EDH du 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
31      JO 2007, C 303, p. 17.
32      Signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »). Voir arrêt du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, points 53et 54).
33      Voir, notamment, pour le rappel des principes applicables, arrêt du 29 juillet 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a. (C‑623/22, EU:C:2024:639, points 38 à 45 et jurisprudence citée), ainsi que, pour leur application à un règlement, arrêt du 20 décembre 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, points 55 à 58). Voir, également, pour des considérations générales sur le principe de légalité qui figure à l’article 7, paragraphe 1, de la CEDH, et à l’article 49, paragraphe 1, de la Charte, conclusions de l’avocat général Spielmann dans l’affaire Alchaster II (C‑743/24, EU:C:2025:88, points 47, 48, en particulier sur l’interdiction de l’analogie, ainsi que points 52 et 53).
34      Italique ajouté par mes soins.
35      Elle est strictement équivalente dans les versions
en langues espagnole, allemande, lituanienne ou polonaise, par exemple, que j’ai pu contrôler. Le gouvernement letton et le ministère des Transports ont fait des observations dans le même sens.
36      Voir, à cet égard, article 11 ter, paragraphe 5, sous f), du règlement no 1178/2011, qui prévoit que le personnel agréé par l’autorité compétente pour exécuter des tâches de certification et/ou de surveillance est habilité à prendre ou engager des « mesures exécutoires » si nécessaire.
Voir,
également, à titre de comparaison avec la réglementation américaine, l’Order 2150.3C (ordonnance 2150.3C) de l’Administration fédérale de l’aviation, chapitre 9, point 6, sous g), paragraphe 6 (version du mois de septembre 2018 disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), dans lequel figure l’expression « corrective action », dont la définition correspond à des mesures correctives [voir chapitre 5, point 1 et point 4, sous d)] et non à des sanctions telles que visées aussi au point 4 de ce
chapitre 9, puisqu’il s’agit de mesures prises rapidement afin de prévenir d’autres violations de la réglementation.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015, ci-après la « décision Seražin c. Croatie ».
38      Signé à Strasbourg le 22 novembre 1984, ci-après le « protocole no 7 ».
39      Voir décision Seražin c. Croatie (§ 62 à 65).
40      Voir arrêts
du 20 mars 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, point 26 et jurisprudence citée), ainsi que du 1er août 2025, BAJI Trans (C‑544/23, ci-après l’« arrêt BAJI Trans », EU:C:2025:614, point 63 et jurisprudence citée). Voir, aussi, décision Seražin c. Croatie (§ 65) dans laquelle la Cour EDH procède à l’examen de l’« infraction ou de la mesure en cause ».
41      Voir arrêt BAJI Trans (point 64).
42      Elle doit être distinguée de l’infraction qualifiée de « pénale » qui a justifié des poursuites en parallèle. En effet, il ressort de la décision litigieuse (point 6), transmise à la Cour, qu’une procédure pénale avait été engagée le 22 février 2018 en vertu de l’article 275, paragraphe 2, du Krimināllikums (code pénal). Ainsi qu’il a été précisé par le ministère des Transports dans ses observations écrites réitérées lors de l’audience, le procureur de Riga (Lettonie) a, par décision du 8 octobre 2020, constaté que A avait, en utilisant un carnet de vol (logbook) falsifié conférant le droit d’obtenir une licence du pilote privé, commis le délit prévu à l’article 275, paragraphe 1, du code pénal. A a confirmé le prononcé d’une condamnation pénale.
43      Voir, notamment, arrêt BAJI Trans (point 66). Voir, en outre, décision Seražin c. Croatie (§ 65) rappelant que les deuxième et troisième critères sont alternatifs et ne sont pas nécessairement cumulatifs, et que cela n’exclut toutefois pas une approche cumulative lorsque l’analyse séparée de chaque critère ne permet pas de parvenir à une conclusion claire quant à l’existence d’une accusation pénale.
44      Ce terme me paraît devoir être compris comme visant l’effet dissuasif pour d’autres personnes tentées de commettre des infractions. Voir point 113 des conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667) visé dans l’arrêt du 20 mars 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, point 31).
45      Voir arrêt BAJI Trans (point 67 et jurisprudence citée).
46      Voir décision Seražin c. Croatie (§ 82).
47      Voir § 82 de la décision Seražin c. Croatie :
« la mesure demandée et appliquée à l’égard du requérant était principalement de nature préventive en ce sens qu’elle visait à éliminer la possibilité d’un comportement violent dans l’intérêt de la sécurité publique » (traduction libre). Voir, également,
rapport de la 54e réunion du comité européen de coopération juridique du Conseil de l’Europe qui a précédé l’adoption par le Comité des ministres de la recommandation no (91)1 sur les sanctions administratives (p. 57).
48      Voir, en ce sens, avis du juge britannique figurant dans le jugement confirmé cité dans la décision Seražin c. Croatie (§ 52 et 53).
49      Voir point 65 des présentes conclusions.
À cet égard, un rapprochement pourrait être opéré également, s’agissant d’une interdiction professionnelle, avec l’arrêt de la Cour EDH du 4 juin 2019, Rola c. Slovénie (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 60 à 66),
relatif au retrait de l’agrément de liquidateur dans des procédures d’insolvabilité, en ce qu’il vise à garantir la confiance du public dans la profession qui jouit d’un statut particulier. Cette mesure prévue par une loi sur les opérations financières, imposée de manière totalement distincte de la procédure ordinaire de détermination de la peine, a été considérée comme n’étant pas une sanction au sens autonome de l’article 7 de la CEDH.
50      Il s’agit pour la personne concernée de l’obligation de se présenter à un poste de police lorsque la compétition sportive en question a lieu afin d’informer la police de l’endroit où elle se trouve pendant l’événement et dans les deux heures qui suivent sa fin. Voir décision Seražin c. Croatie (§ 76).
51      Voir article 4 du protocole no 7.
52      Voir décision Seražin c. Croatie (§ 62, 64, 88 et 91).
53      Voir décision Seražin c. Croatie (§ 70, 79 et 82).
54      Voir décision Seražin c. Croatie (notamment § 82).
55      Voir arrêt du 28 octobre 1999, Escoubet c. Belgique (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095), ci-après l’« arrêt Escoubet c. Belgique », et décision du 14 décembre 1999, Mulot c. France (CE:ECHR:1999:1214DEC003721197), ci-après la « décision Mulot c. France », au sujet de mesures prises par le ministère public, dans la première affaire, et par le préfet, dans la seconde affaire, sur la base du constat par les services de police d’une infraction aux dispositions du code de la route.
56      Dans l’arrêt Escoubet c. Belgique (§ 37), visé dans la décision Seražin c. Croatie (§ 82), la Cour EDH constate, quant à la nature de la mesure, que la réglementation nationale en cause « ne présuppose aucun examen ou constat de culpabilité et que son application est totalement indépendante des poursuites pénales qui pourraient être ultérieurement instituées. Le retrait immédiat apparaît comme une mesure préventive de sécurité routière qui vise à retirer provisoirement de la voie publique un conducteur qui semble présenter un danger potentiel pour les autres usagers. Il doit être mis en parallèle avec la procédure d’octroi du permis, dont le caractère administratif est indubitable et qui vise à s’assurer qu’une personne réunit les capacités et qualifications nécessaires pour circuler sur la voie publique. Le retrait immédiat s’analyse en une mesure de prudence dont le caractère d’urgence justifie son application immédiate et dans laquelle ne transparaît pas le but de punir. La mesure de retrait se distingue de la déchéance du permis de conduire, prononcée par les juridictions répressives à l’issue d’une procédure relative à une accusation en matière pénale. Dans cette hypothèse, le juge pénal apprécie les faits constitutifs de l’infraction pouvant donner lieu à la déchéance du permis, les qualifie et prononce la déchéance pour la durée qu’il considère adaptée, à titre de sanction principale ou complémentaire (arrêt Malige c. France du 23 septembre 1998, [CE:ECHR:1998:0923JUD002781295], § 38) ».
57      Voir note en bas de page 56 des présentes conclusions et décision Mulot c. France (§ 2). S’agissant de la décision Seražin c. Croatie, voir § 78 et 81.
58      Voir arrêt du 5 juin 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, point 40).
59      Voir arrêt BAJI Trans (point 69 et jurisprudence citée).
60      Voir note en bas de page 43 des présentes conclusions.
61      Voir, par analogie, arrêt du 5 juin 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, point 43). Voir, s’agissant de la jurisprudence de la Cour EDH, point 60 des présentes conclusions et arrêt de la Cour EDH du 4 juin 2019, Rola c. Slovénie (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 66, relatif à une mesure de nature permanente qui ne nuit pas à l’exercice d’autres activités).
62      Voir points 58 et 59 des présentes conclusions.
63      Voir, s’agissant de cet objectif, article 2, paragraphe 1, du règlement no 216/2008. En outre, l’annexe III, point 1.d.1, de ce règlement dispose qu’« un pilote doit acquérir et conserver les compétences pratiques nécessaires à l’exercice de ses fonctions à bord d’un aéronef. Ces compétences doivent être proportionnées avec les risques liés au type d’activité exercée ». Voir, pour les vols en solo, point 25 des présentes conclusions.
64      Selon le FCL.010, le terme « “sens de l’air (airmanship)” » désigne une « capacité d’agir avec discernement et d’utiliser des compétences et comportements pertinents, ainsi que des connaissances approfondies afin d’atteindre des objectifs de vol ». À rapprocher de l’annexe III,
point 1.a.1, du règlement no 216/2008.
65      Voir, en sens, arrêt du 28 octobre 2010, SGS Belgium e.a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, point 61 ainsi que jurisprudence citée).
66      Je relève que la mesure de prévention en cause dans l’arrêt Escoubet c. Belgique ainsi que dans les décisions Mulot c. France et Seražin c. Croatie était expressément prévue par la loi.
67      À cet égard, voir considérant 11 du règlement no 216/2008 et, en pratique, certaines circonstances tirées de l’affaire au principal (voir points 21 et 25 des présentes conclusions) qui peuvent être relevées : absence d’agrément de l’organisme de formation, falsifications du carnet de vol de nature différentes, déroulement de la formation dans plusieurs États membres (par exemple, activités de formation dans un autre État membre que celui de la certification, personnes ou organisations de plusieurs États membres impliquées dans la formation ou dans la vérification). Voir, également, circonstances postérieures à la demande de licence rappelées dans la décision de renvoi au point 6.1.
68      Voir, en ce sens, arrêt du 16 avril 2024, Huci c. Roumanie (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). Je relève, également, à l’issue de mes recherches portant sur certaines réglementations des États membres (République fédérale d’Allemagne, Irlande, République française, Hongrie, Royaume des Pays-Bas, République de Pologne et République de Slovénie) ou internationale (Royaume-Uni, Australie et États-Unis), que, à l’exception des dispositions pénales, les dispositions prises ne sont pas plus précises en dehors du cas de fraude à l’examen théorique et après obtention d’une licence.
69      Voir, également, note en bas de page 66 des présentes conclusions.
70      Voir points 38 à 43 des présentes conclusions.
71      Voir note en bas de page 4 des présentes conclusions.
72      Voir arrêts du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, point 319 et jurisprudence citée),
ainsi que du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 158 et jurisprudence citée). Voir, s’agissant de la jurisprudence de la Cour EDH, sur la fonction fondamentale du principe de sécurité juridique pour interpréter la CEDH, conclusions de l’avocat général Spielmann dans l’affaire Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (C‑666/24, EU:C:2025:891, note en bas de page 65).
73      Voir arrêts du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, points 320 et 321 ainsi que jurisprudence citée), et du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, points 159 à 161 ainsi que jurisprudence citée).
74      Voir, pour un rappel récent de cet objectif en ces termes, arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 161 et jurisprudence citée).
75      Le FCL.1030
figure à l’annexe I, sous-partie K, du règlement no 1178/2011, relative aux « [e]xaminateurs », section 1, qui fixe les « [e]xigences communes ».
76      Il convient, en effet, de tenir compte du domaine que la loi en cause est censée couvrir ainsi que du nombre et du statut des personnes auxquelles elle est adressée.
77      Voir, à titre d’exemple, formulaire australien de demande de licence de pilote, disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.casa.gov.au/application-pilot-licence-australian-civil-trained (point 12, dernier point). Voir, également, informations dispensées par les organismes de formation, notamment au Canada (en particulier, manuel d’admission du Sea Land Air Flight Centre,
disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf (point 7, p. 7, ainsi que points 3, 4 et 6, p. 14).
78      Voir, à titre d’exemple, article 22 du chapitre 4 du luftfartslagen [loi sur l’aviation, du 3 juin 2010 (SFS 2010, no 500)], auquel A a fait allusion lors de l’audience. Voir, également, réglementations espagnole et italienne auxquelles j’ai pu avoir accès.
79      Voir point 30 des présentes conclusions.
80      Tel n’est pas le cas en Lituanie. La juridiction de renvoi précise que le ministère des Transports a souligné que A a également violé l’interdiction temporaire imposée par l’Agence et a continué à voler en dehors du territoire de la Lettonie afin d’obtenir une licence de pilote privé en Lituanie.
81      Le FCL.205.A, inséré dans la section 2, relative aux « [e]xigences particulières pour la PPL avions – PPL(A) »,
de l’annexe I, sous-partie C, du règlement no 1178/2011, précise, à son point a), que « [l]es privilèges du titulaire d’une PPL(A) permettent d’agir sans rémunération comme PIC ou copilote sur des avions [...] utilisés en exploitation non commerciale » (voir note en bas de page 9 des présentes conclusions).
82      Voir annexe III,
point 1.i.2., du règlement no 216/2008.
83      Voir arrêt du 28 octobre 2020, Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C:2020:864, points 45 et 46 ainsi que jurisprudence citée).
84      Voir, par analogie, arrêt du 30 octobre 2025, Mercedes-Benz Bank et Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, point 80).