ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA17. prosince 1980 (*)„Volný pohyb pracovníků“Ve věci 149/79_Komise Evropských společenství,
zastoupená svým právním poradcem Jeanem Amphouxem, jako zmocněncem, ve
spolupráci s Louisem Dubouisem, profesorem na Fakultě práv
a politických věd Univerzity v Aix-Marseille III,
s adresou pro účely doručování v Lucemburku u svého
právního poradce Maria Cervina, budova Jean Monnet, Kirchberg_žalobkyně_protiBelgickému království,
zastoupenému ministrem zahraničních věcí, jehož zastupuje Robert
Hoebaer, ředitel odboru zahraničního obchodu a spolupráce na
rozvoji ministerstva zahraničních věcí, s adresou pro účely
doručování v Lucemburku v sídle belgického velvyslanectví, 4,
rue des Girondins, résidence Champagne_žalovanému_podporovanému v jeho návrhových žádáníchSpolkovou republikou Německo,
zastupenou Martinem Seidelem a Eberhardtem Grabitzem, jako
zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku
u kancléře velvyslanectví Spolkové republiky Německo, 20-22, avenue
Emile-Reuter_Francouzskou republikou,
zastoupenou G. Guillaumem, jako zmocněncem a P. Moreau
Defargesem, jako zástupcem zmocněnce, s adresou pro účely
doručování v Lucemburku v sídle francouzského velvyslanectví,
2, rue Bertholet_Spojeným královstvím,
zastoupeným W. H. Godwinem, Assistant Treasury Solicitor, jako
zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku
v sídle britského velvyslanectví, 28, boulevard Royal_vedlejšími účastníky_jejímž
předmětem je žaloba směřující k určení, že Belgické království
tím, že podmínilo státní příslušností přístup k zaměstnáním
nespadajícím pod čl. 48 odst. 4 Smlouvy o EHS, nesplnilo
povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 48 Smlouvy o EHS,
jakož i z nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15.října 1968
o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení J. Mertens de Wilmars, předseda, P. Pescatore
a T. Koopmans, předsedové senátů, Mackenzie Stuart, A.
O´Keeffe, G. Bosco a A. Touffait_generální advokát: H. Mayras_vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte_vydává tentoRozsudek1        Návrhem
došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. září 1979 podala Komise na
základě článku 169 Smlouvy o EHS žalobu, kterou se domáhá určení,
že Belgické království tím, že podmínilo nebo umožnilo podmínit
belgickou státní příslušností přístup k zaměstnáním nespadajícím
pod čl. 48 odst. 4 Smlouvy, nesplnilo povinnosti, které pro něj
vyplývají z článku 48 Smlouvy a z nařízení (EHS)
č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř.
věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15).2        Ve
svém odůvodněném stanovisku a ve svém návrhu se Komise odvolávala
všeobecně na různé nabídky zaměstnání u Société nationale des
chemins de fer belges – SNCB (Belgické státní železniční dráhy) a
u Société nationale des chemins de fer vicinaux – SBCV (Belgické
místní železniční dráhy), které se týkaly pracovních míst pro
nekvalifikované dělníky, a dále na nabídky zaměstnání uveřejněné
v průběhu minulých let hlavním městem Brusel a obcí Auderghem,
a pouze pro informaci citovala pracovní místa, kterých se tyto
nabídky týkaly. Díky informacím, které si Soudní dvůr vyžádal
v průběhu písemné i ústní části řízení, jež byly předloženy
vládou Belgického království, a na základě výčtu předloženého
Komisí během ústní části řízení, který nebyl uvedenou vládou zpochybněn,
bylo možné vypracovat přesný seznam sporných zaměstnání.3        Z
těchto informací i z výčtu vyplývá, že dotčená zaměstnání se
týkají míst pomocných strojvedoucích, nakládačů, pokládačů kolejí,
seřazovačů vagónů a signalistů u společnosti SNCB, míst
nekvalifikovaných dělníků u společnosti SNCV a rovněž míst
ošetřovatelek, dětských sester, nočních hlídačů, instalatérů, truhlářů,
elektrikářů, pomocných zahradníků, architektů a revizorů
v hlavním městě Brusel a v obci Auderghem. Nicméně ani
pomocí těchto informací shromážděných v průběhu dokazování nebylo
možné si udělat přesnou představu o povaze úkolů vykonávaných
v rámci výše uvedených zaměstnání.4        Veřejné
instituce a výše uvedené celky tato zaměstnání skutečně nabízely
v letech 1973 až 1977 na vývěskách nebo zveřejněním v tisku
a tyto inzeráty stanovovaly mezi podmínkami nutnými pro přijetí do
těchto zaměstnání povinnost mít belgickou státní příslušnost.5        Dopisem
ze dne 21. listopadu 1978 Komise oznámila vládě Belgického království,
že „tuto politiku považuje za neslučitelnou s článkem 48 Smlouvy
o EHS a s ustanoveními nařízení EHS č. 1612/68
o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství“, a zahájila
tak vůči tomuto členském státu řízení podle článku 169 Smlouvy
o EHS.6        Dopisem
ze dne 15. ledna 1979 stálé zastoupení Belgického království odpovědělo
především:–        že
sporná podmínka státní příslušnosti odpovídá ustanovení čl. 6 odst. 2
belgické ústavy, v jehož znění stojí, že „pouze ... Belgičané mohou
být přijímáni do civilních i vojenských zaměstnání, až na výjimky,
které mohou být stanoveny zákonem pro zvláštní případy“_–        že
podle toho, jak Komise vykládá čl. 48 odst. 4 Smlouvy, je v každém
případě nezbytné rozlišovat v rámci každé správní jednotky
pracovní místa, která se podílejí na výkonu veřejné moci, a místa,
která se na něm nepodílejí, čímž Komise nastoluje problém, na nějž by
měly nalézt řešení všechny členské státy na úrovni Společenství.7        Komise
byla toho názoru, že nemůže přijmout argumentaci, kterou předložila
belgická vláda. Dne 2. dubna 1979 na základě článku 169 Smlouvy vydala
Komise odůvodněné stanovisko, v němž mimo jiné zdůrazňuje_–        že
Belgické království se nemůže dovolávat čl. 6 odst. 2 své ústavy, aby
ospravedlnilo praktiky v oblasti přístupu k zaměstnání, které
jsou mu vytýkány_–        že
ustanovení o výjimce obsažené v čl. 48 odst. 4 Smlouvy se
týká pouze těch zaměstnání, jejichž výkon představuje skutečnou účast na
veřejné moci, tedy zaměstnání spojených s rozhodovací pravomocí
vůči jednotlivcům či týkajících se národních zájmů, zejména vnitřní
i vnější bezpečnosti státu_–        že
podmínky pro použití tohoto ustanovení o výjimce nejsou splněny,
pokud jde o zaměstnání takového druhu, která byla uváděna
v předmětných nabídkách zaměstnání.8        Vzhledem
k tomu, že Belgické království tomuto odůvodněnému stanovisku ve
lhůtách stanovených Komisí nevyhovělo, podala Komise dne 27. září 1979
projednávanou žalobu.9        Článek
48 odst. 4 Smlouvy stanoví, že „tento článek se nepoužije pro
zaměstnání ve veřejné správě“.10      Toto
ustanovení vyjímá z rozsahu působnosti prvních tří odstavců
stejného článku všechna zaměstnání, která zahrnují přímou, či nepřímou
účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž předmětem je
ochrana obecných zájmů státu či jiných veřejnoprávních celků. Taková
zaměstnání totiž předpokládají ze strany osob, jež je zastávají,
zvláštní vztah solidarity vůči státu a reciprocitu práv
a povinností, na nichž je založeno pouto státní příslušnosti.11      To
tedy znamená, že v závislosti na cíli, který sleduje čl. 48 odst.
4, je třeba stanovit rozsah výjimky ze zásady volného pohybu
a zásady rovného zacházení, které jsou upraveny v prvních
třech odstavcích stejného článku. Stanovení rozsahu působnosti odst. 4
čl. 48 však přináší neobyčejné obtíže z toho důvodu, že
v jednotlivých členských státech orgány veřejné moci převzaly
odpovědnosti ekonomického a sociálního charakteru nebo se podílí na
činnostech, které se nedají přirovnat k obvyklým funkcím veřejné
správy, ale naopak svou povahou spadají do rozsahu působnosti Smlouvy.
Za těchto podmínek by rozšíření výjimky stanovené čl. 48 odst. 4 na
zaměstnání, která, i když se vztahují ke státu či jiným subjektům
veřejného práva, nejsou nijak spjata s úkoly veřejné správy
v pravém slova smyslu, mělo za následek vyjmutí značného počtu
zaměstnání z uplatňování zásad Smlouvy a vytvoření nerovností
mezi členskými státy v důsledku rozdílů v organizaci státu
a některých odvětví hospodářského života.12      Je
tedy třeba zjistit, zda zaměstnání uvedená v žalobě mohou být
spojována s pojmem veřejné správy ve smyslu čl. 48 odst. 4, jehož
výklad a používání musejí být v rámci celého Společenství
jednotné. Je třeba připustit, že při posuzování a přesném vymezení
konkrétních případů přináší uplatňování výše uvedených rozlišovacích
kritérií problémy. Z výše uvedeného vyplývá, že toto posouzení
závisí na tom, zda předmětná zaměstnání jsou, či nejsou charakteristická
pro zvláštní činnosti veřejné správy, která je pověřena výkonem veřejné
moci a je odpovědná za ochranu obecných zájmů státu.13      Jestliže
v případě zaměstnání, která nespadají do rozsahu působnosti čl. 48
odst. 4, i když jsou nabízena orgány veřejné moci, musí pracovník
jiného členského státu splňovat stejně jako tuzemský pracovník veškeré
další podmínky pro přijetí do zaměstnání, a to zvláště pokud jde
o požadované schopnosti a odborné znalosti, ustanovení prvních
tří odstavců článku 48 a nařízení č. 1612/68 nepřipouštějí, že by
mohl být vyloučen z těchto zaměstnání pouze na základě své státní
příslušnosti.14      Na
podporu tvrzení předloženého belgickou vládou a podporovaného
vedlejšími účastníky, podle něhož má ustanovení čl. 48 odst. 4 Smlouvy
o výjimce obecný dosah, zahrnující veškerá zaměstnání ve správě
členského státu, se tato vláda dovolává zvláštních ustanovení článku 8
nařízení č. 1612/68, podle jehož znění pracovník jiného členského státu
„může být vyloučen z účasti ve vedení subjektů veřejného práva
a z výkonu veřejnoprávních funkcí “.15      Toto
ustanovení nejenže nepodporuje tvrzení belgické vlády, ale naopak
potvrzuje výše uvedený výklad odst. 4 čl. 48. Jak totiž belgická vláda
sama připouští, výše uvedený článek 8 nemá za cíl vyloučit pracovníky
ostatních členských států z některých zaměstnání, ale pouze
umožňuje tyto pracovníky případně vyloučit z některých činností,
které zahrnují účast na veřejné moci, jako jsou – abychom se přidrželi
příkladů uváděných samotnou belgickou vládou – činnosti zahrnující
„přítomnost odborových zástupců ve správních radách subjektů veřejného
práva v hospodářské oblasti“.16      Belgická
vláda dále uplatňuje, že ústavní texty některých členských států
výslovně odkazují na problém zaměstnávání ve veřejné správě, kde je
zásadou vyloučit z výkonu funkcí cizí státní příslušníky
s výhradou případných výjimek. Takový má být rovněž dosah článku 6
belgické ústavy, podle jehož znění „mohou být přijímáni do civilních
a vojenských zaměstnání „pouze“ Belgičané s výhradou výjimek,
které mohou být stanoveny pro zvláštní případy“. Samotná belgická vláda
prohlásila, že nezpochybňuje, že „norma Společenství má přednost před
normou vnitrostátní“, je však toho názoru, že konvergence ústavního
práva těchto členských států by měla sloužit jako prostředek výkladu,
který by měl vnést světlo do významu odst. 4 čl. 48, a vyloučit
výklad, jež tomuto ustanovení dala Komise, který by vedl ke vzniku
střetů s ústavními texty, na něž bylo odkazováno.17      Francouzská
vláda předložila argument podobného dosahu, když zdůraznila zásady
přijaté pro veřejnou službu ve francouzském právu, které se inspiruje
celkovou koncepcí založenou na požadavku francouzské státní příslušnosti
jako podmínky pro přístup k jakémukoliv zaměstnání ve veřejné
správě, které spadá pod pravomoc státu, obcí či jiných veřejných
institucích, aniž by bylo možné rozlišovat podle povahy a rysů
předmětného zaměstnání.18      Je
tomu skutečně tak, že v systému ustanovení týkajících se volného
pohybu pracovníků je právě funkcí odst. 4 čl. 48 brát v úvahu
taková ustanovení, která byla zmíněna výše. Zároveň však, jak bylo
připuštěno ve spise francouzské vlády, vymezení pojmu „veřejná správa“
ve smyslu čl. 48 odst. 4 nemůže být ponecháno na úplné libovůli
členských států.19      Nezávisle
na okolnosti, že belgický ústavní text nevylučuje možnost stanovení
výjimek z obecně platné podmínky belgické státní příslušnosti, je
třeba připomenout, tak jak to Soudní dvůr stále zdůrazňoval ve své
judikatuře, že omezení dosahu ustanovení práva Společenství odvoláním se
na ustanovení vnitrostátního právního řádu by mělo za následek narušení
jednoty a účinnosti tohoto práva, a nemůže být tedy
připuštěno. Toto pravidlo, které je základní pro existenci Společenství,
musí být uplatněno rovněž při stanovení dosahu a mezí čl. 48
odst. 4 Smlouvy. Je sice pravda, že toto ustanovení bere v úvahu
oprávněný zájem členských států, tj. vyhradit veškerá zaměstnání
vztahující se k výkonu veřejné moci pro své vlastní státní
příslušníky a chránit obecné zájmy, zároveň je ale třeba se vyhnout
tomu, aby užitečný účinek a dosah ustanovení Smlouvy týkajících se
volného pohybu pracovníků a rovného zacházení pro státní
příslušníky ze všech členských států byly omezovány výklady pojmu
veřejná správa vycházejícími pouze z vnitrostátního práva, jež by
bránily uplatňování předpisů Společenství.20      Belgická
a francouzská vláda v poslední řadě tvrdí, že vyloučení
zahraničních pracovníků ze zaměstnání, která zpočátku nezahrnují účast
na výkonu veřejné moci, se ukazuje nezbytným zejména v případě, kdy
je nábor uskutečňován na základě služebních předpisů a pokud
pracovníci v rámci služebního postupu mohou být povýšeni na místa
spojená s funkcemi a odpovědností, které jsou vlastní veřejné
moci. Německá a britská vláda dodávají, že takové vyloučení je
nutné i z toho důvodu, že pružnost při přeřazování pracovníků
je jednou z charakteristik veřejné správy, a že následkem toho
se funkce a odpovědnosti zaměstnance mohou změnit nejen
v případě povýšení, ale také v důsledku přeložení uvnitř
stejného útvaru nebo do jiného útvaru na stejné úrovni.21      Tyto
námitky však neberou v úvahu skutečnost, že čl. 48 odst. 4
odkazuje na zaměstnání, která jsou spjata s výkonem veřejné moci
a s přidělením odpovědností za ochranu obecných zájmů státu,
a tím umožňuje členským státům, aby prostřednictvím vhodných
právních úprav vyhradily přístup k zaměstnáním spojeným
s výkonem takovéto moci a s takovou odpovědností
v rámci stejné služební kariéry, stejného útvaru nebo stejné
kategorie pro své vlastní státní příslušníky.22      Argument
předložený k tomuto poslednímu bodu německou vládou, podle kterého
by případné vyloučení státních příslušníků z ostatních členských
států z možnosti určitého postupu v zaměstnání nebo určitého
přeložení v rámci veřejné správy mělo za následek diskriminaci
uvnitř této správy, nebere v úvahu to, že výklad čl. 48 odst. 4
podaný touto vládou, který má za následek vyloučení těchto státních
příslušníků ze všech pracovních míst ve veřejné správě, představuje
takové omezení práv těchto státních příslušníků, jež přesahuje rámec
nezbytný k tomu, aby bylo zajištěno dodržování cílů, které sleduje
toto ustanovení, tak jak je vykládáno s přihlédnutím
k předcházejícím úvahám.23      Soudní
dvůr je toho názoru, že pokud jde obecně o sporná zaměstnání,
informace obsažené v soudním spise, předložené účastníky řízení
v průběhu písemné i ústní části řízení neumožňují dostatečně
jasně posoudit skutečnou povahu funkcí vykonávaných v těchto
zaměstnáních a určit s přihlédnutím k předcházejícím
úvahám, která z těchto zaměstnání nespadají pod pojem veřejné
správy ve smyslu čl. 48 odst. 4 Smlouvy.24      Za
těchto podmínek se Soudní dvůr domnívá, že v tomto stadiu není
schopen rozhodnout o nesplnění povinností, které je vytýkáno
belgické vládě. Vyzývá tedy Komisi a Belgické království, aby znovu
prozkoumaly spornou otázku s přihlédnutím k předcházejícím
úvahám a předložily Soudnímu dvoru ve stanovené lhůtě zprávu
vypracovanou společně, či samostatně, a to buď o celkovém
řešení sporu, ke kterému by dospěly, nebo o svých příslušných
stanoviscích s tím, že vezmou v úvahu právní poznatky
vyplývající z tohoto rozsudku. Vedlejším účastníkům řízení bude
v příhodné době umožněno, aby Soudnímu dvoru předložili svá
vyjádření k této zprávě nebo k těmto zprávám.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRrozhodl před vydáním konečného rozsudku o žalobě pro nesplnění povinnosti, kterou podala Komise, takto:1)      Komise
a Belgické království znovu přezkoumají spornou záležitost
s přihlédnutím k právním úvahám tohoto rozsudku
a předloží Soudnímu dvoru zprávu o výsledku tohoto přezkoumání
do 1. července 1981. Soudní dvůr vydá konečné rozhodnutí po tomto datu.2)      O náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto později.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie Stuart       O´KeeffeBosco             TouffaitTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 17. prosince 1980.Vedoucí soudní kanceláře       Předseda souduA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Jednací jazyk: francouzština.