61957C0013
Conclusioni dell'Avvocato Generale
MAURICE LAGRANGE
Traduzione dal francese
SOMMARIO
Pag.
I — Gli antefatti
II — Analisi della decisione No 2-57 del 26 gennaio 1957
III — Le conclusioni ed i mezzi fatti valere
IV — I poteri conferiti all'Alta Autorità dall'art. 53 b
a) I «meccanismi finanziari»
b) Le condizioni per l'esercizio dei poteri attribuiti dall'art. 53 b
— riguardo alla forma
— riguardo agli scopi
— riguardo ai limiti posti dall'art. 4 del Trattato
— riguardo ai limiti posti da specifiche disposizioni del Trattato
— riguardo all'ordine di precedenza degli interventi
V — Applicazione alla fattispecie
a) Sulla «necessità» della graduazione del finanziamento della perequazione
b) Sugli scopi della decisione e sull'osservanza dei limiti posti dall'art. 4
— con riguardo agli obbiettivi dell'art. 3 commi a, d e g.
— con riguardo all'obbiettivo degli articoli 3 comma b e 4 comma b
c) Sull'osservanza dei limiti posti da specifiche disposizioni del Trattato
— con riguardo all'art. 59
— con riguardo all'art. 54
d) Riassunto delle osservazione sul merito
e) Il procedimento e la ricevibilità
— Lo sviamento di potere
con riguardo alle disposizioni di cui si denuncia il misconoscimento
con riguardo alla qualità delle parti ricorrenti
— Questioni particolari al ricorso No 13-57
f) Conclusioni finali
Signor Presidente, signori Giudici,
Prima di iniziare l'esame dei ricorsi, per facilitare la nostra indagine, ritengo necessario delineare con una certa precisione l'azione dell'Alta Autorità riguardo al problema del rottame, fino all'emanazione della decisione No 2-57, e quindi di procedere all'analisi di questa decisione il cui significato apparirà forse più chiaro alla luce dei fatti che l'hanno preceduta.
Alla vigilia dell'istituzione del mercato comune vi sono nei vari paesi notevoli differenze nel rifornimento del rottame dovute al diverso sviluppo raggiunto dalle rispettive industrie siderurgiche. In Francia, in Germania ed in Olanda vi è rottame sufficiente per soddisfare i bisogni e si giunge anche ad esportarne una certa quantità, mentre il Belgio e l'Italia lo devono importare. Nel 1952 le importazioni italiane avevano raggiunto 637.000 tonnellate, di cui due terzi provenienti da paesi non appartenenti alla Comunità. Si sa già dunque, con assoluta certezza, che la Comunità nel suo complesso si troverà in deficit per il rottame, e tale prospettiva è tanto più preoccupante in quanto le importazioni presentano due gravi inconvenienti: la loro aleatorietà dovuta al fatto che il consumo mondiale di rottame è in continuo aumento e le «eccedenze esportabili» dei paesi meglio forniti, quali gli Stati Uniti, sono estremamente variabili non soltanto a seconda della congiuntura, ma anche della politica economica e persino della politica «tout court», e sono quindi soggette a venir meno; infatti una parte del rottame esportabile degli Stati Uniti è riservata all'industria siderurgica giapponese ed è venduta a prezzi diversi da quelli chiesti agli acquirenti europei: in realtà, dunque, non esiste un vero e proprio mercato internazionale del rottame con dei corsi mondiali determinati dall'offerta e dalla domanda, come avviene, ad esempio, per il rame. Il secondo inconveniente consiste nella notevole differenza che vi è, almeno nel periodo di alta o media congiuntura, tra i prezzi d'importazione ed i prezzi interni.
È questa la ragione che ha indotto l'Alta Autorità ad adottare, all'inizio del 1953, dei provvedimenti destinati ad evitare che i prezzi del mercato comune si allineassero sui prezzi esterni e ad evitare inoltre lo stabilirsi di disordinate correnti di scambio tra le varie regioni della Comunità.
E così con decisione No 2-53 del 7 febbraio 1953 l'Alta Autorità procede alla ripartizione del rottame fra i paesi della Comunità per il breve periodo che va sino al 15 marzo 1953, assegnando ad ogni Stato membro i quantitativi di rottame di cui esso poteva disporre all'interno ed autorizzando l'esportazione in Italia di 5.000 tonnellate di rottame tedesco e di 20.000 tonnellate di rottame francese. La motivazione enunciata nel preambolo della decisione è un chiaro indice delle preoccupazioni da cui l'Alta Autorità è mossa in quel momento e da cui sarà sempre mossa negli anni successivi; vi si legge infatti:
«Considerando che lo scarto di prezzo del rottame raccolto nella Comunità e il rottame importato dai paesi terzi rischia di provocare gravi perturbazioni nell'approvvigionamento dell'industria siderurgica, fino al momento in cui potrà funzionare un meccanismo di perequazione adatto a questa situazione …»
Con la decisione No 28-53 del 13 marzo 1953 emanata in applicazione dell'art. 61 del Trattato, l'Alta Autorità ha stabilito dei prezzi massimi d'acquisto per il rottame con delle limitazioni per zone allo scopo di tener conto della distanza tra i centri di raccolta ed i . luoghi di consumo; per evitare accumulamenti a fini speculativi era prevista la riduzione di tali prezzi in ragione di tre unità di conto a partire dal 15 giugno successivo. Il rottame viene ripartito in cinque categorie, ciascuna delle quali suddivisa a sua volta in sottotipi, a ciascuno dei quali viene assegnato un prezzo diverso.
Nel contempo le imprese siderurgiche dei paesi istituiscono il meccanismo di perequazione precedentemente annunciato: con atto notarile rogato a Bruxelles il 24 aprile, esse costituiscono l'Ufficio comune dei consumatori di rottame e, contemporaneamente, la Cassa di perequazione del rottame importato, entrambe società cooperative di diritto belga aventi per scopo di studiare delle idonee soluzioni per risolvere tutti i problemi concernenti il rifornimento di rottame al mercato comune. Come lo indica il suo nome la Cassa ha in ispecie il compito di «attuare la perequazione dei prezzi del rottame importato dai paesi terzi coi prezzi del rottame proveniente dalle regioni della Comunità», secondo modalità che saranno stabilite da «regolamenti adottati dal Consiglio». Notiamo che gli statuti sia dell'Ufficio che della Cassa prevedono la presenza a tutte le riunioni del Consiglio di «un osservatore dell'Alta Autorità», ma precisano che esso non avrà «diritto di voto né consultivo né deliberativo…», diritto questo che, peraltro, gli fu successivamente riconosciuto con una modifica degli statuti intervenuta un anno più tardi.
Tali accordi, furono riconosciuti compatibili con l'art. 65 del Trattato e giudicati idonei ad eliminare il deficit di rottame del mercato comune mediante adeguate importazioni e lo smercio dei quantitativi così provveduti «a prezzi comparabili a quelli praticati nel limite dei prezzi massimi stabiliti dall'Alta Autorità»; essi furono pertanto approvati in base all'art. 53 a del Trattato con la decisione No 33-53 del 19 maggio 1953. Nel preambolo di tale decisione l'Alta Autorità osservava
«che l'istituzione di una Cassa di perequazione per il rottame importato è necessaria per garantire un regolare approvvigionamento del mercato comune e per dare a tutti i consumatori della Comunità le stesse possibilità di accesso al rottame di cui hanno necessità, sia che venga raccolta all'interno della Comunità o importato dai paesi terzi».
La decisione sottoponeva gli organismi così autorizzati a determinati controlli, in particolare alla approvazione preventiva da parte dell'Alta Autorità dei regolamenti emanati dagli organi direttivi per stabilire le modalità della perequazione.
Parallelamente a questa azione, l' Alta Autorità ordinava la soppressione o la riorganizzazione di tutti gli uffici od organismi creati precedentemente nei paesi membri allo scopo di ripartire il rottame o di frenarne i prezzi, in particolare la società tedesca Schrottvermittlung, il Campsider italiano e l'Union des Consommateurs de Ferraille francese.
Alla fine del 1953 la contrazione della domanda di rottame verificatasi in seguito ad una diminuzione della produzione siderurgica spingeva l'Alta Autorità ad adattare il precedente regime dei prezzi all'effettiva situazione del mercato, decretando un nuovo ribasso di 3 dollari sui prezzi in vigore il 15 giugno. Per evitare che tale ribasso desse adito ad una forte corrente di esportazioni, essendo i prezzi internazionali molto più elevati di quelli della Comunità, l'Alta Autorità invitava i Governi degli Stati membri a limitare l'esportazione di rottame nei paesi terzi. In tal modo la Comunità, conservando il «suo» rottame in questo periodo di debole congiuntura, potè ridurre ad un bassissimo livello i suoi acquisti di rottame dall'esterno e solo nel quarto trimestre del 1954, in seguito ad una forte ripresa dell'attività siderurgica, la Comunità doveva ricorrere nuovamente ai rifornimenti dall'estero (importazioni nel 1954: 118.000 tonnellate per i primi 3 trimestri; 565.000 tonnellate per il solo quarto trimestre) (Terza Relazione generale sull'attività della Comunità, 10 aprile 1955, pag. 89).
Il miglioramento verificatosi nel mercato del rottame all'inizio del 1954 non rendeva però superfluo il meccanismo di perequazione autorizzato un anno prima, né indusse l'Alta Autorità a togliere ogni ostacolo al libero gioco dell'offerta e della domanda. La perequazione, infatti, si era rivelata come una specie di mutua assicurazione che garantiva ad ogni consumatore di rottame la possibilità di' rifornirsi ad un prezzo ragionevole e comparabile e teneva il mercato immune dalle «periodiche gravi burrasche dei prezzi che si erano verificate in passato» (Seconda Relazione generale sull'attività della Comunità, 11 aprile 1954, No 79, pag. 105). Condividendo questo modo di vedere, uno degli avvocati delle parti ricorrenti ha potuto dire che «l'istituzione di un meccanismo di perequazione si è imposta sin dall'inizio per evitare gli abusi di una concorrenza sfrenata … sia per gli acquisti nei paesi terzi sia per la distribuzione nei paesi della Comunità».
L'esame della situazione fatto dall'Alta Autorità nel marzo del 1954, la determinava a considerare l'opportunità di abolire il sistema dei prezzi massimi, ciò che avrebbe pure eliminato gl'inconvenienti derivanti dal sistema rigido degli scarti di zona ed al tempo stesso generalizzato, rendendolo obbligatorio, il sistema di perequazione, restando l'importazione di rottame a prezzi ripartiti «l'elemento indispensabile alla stabilità del mercato comune» (Seconda Relazione generale).
Tale riforma si è concretata sia nella decisione No 21-54 del 26 marzo 1954 che abrogò il regime dei prezzi massimi, sia nella decisione No 22-54 di pari data che istituisce, questa volta in base all'art. 53 b del Trattato, un meccanismo finanziario «che consenta la perequazione del rottame importato dai paesi terzi».
L'estensione del sistema a tutti gli utilizzatori di rottame, reclamata dalla maggior parte degl'interessati, trovava la sua giustificazione nell'effetto della normalizzazione dei prezzi che ne doveva risultare:
«Considerando che i benefici della perequazione vanno, nella Comunità, all'insieme dei consumatori di rottame acquistato e che è pertanto equo che tutti i consumatori ne sopportino obbligatoriamente gli oneri …»
Ma la ripresa dello sviluppo della produzione siderurgica a partire dalla metà del 1954 fece ben presto apparire che al problema dei prezzi si aggiungeva anche un problema di quantità infinitamente più preoccupante. Bastano due cifre a mostrarne la gravità: le importazioni di rottame passavano da 638.000 tonnellate del 1954 a 2.952.000 tonnellate nel 1955. L'Alta Autorità si trovava a dover svolgere ben più che una semplice mediazione tra i prezzi esterni e quelli del mercato comune: si trovava ormai di fronte alla necessità di evitare che il grande sviluppo della produzione a cui si assisteva non si trovasse compromesso, a più o meno breve scadenza, dalla rarefazione di una delle materie prime essenziali per l'industria siderurgica.
In tale situazione l'Alta Autorità cercò di servirsi dei poteri attribuitile dal Trattato per risolvere questo problema, concentrando la sua politica su un obbiettivo che essa riteneva necessario raggiungere se non si voleva compromettere lo sviluppo dell'industria siderurgica: la riduzione della messa al mille globale di rottame, condizione ritenuta indispensabile per non pregiudicare l'espansione della produzione siderurgica.
Queste preoccupazioni si riflettono in tutti i documenti pubblicati a tal proposito in questo periodo.
Così nel memorandum del luglio 1955 sugli obbiettivi generali (Gazzetta Ufficiale della Comunità No16 del 19 luglio 1955, pag. 822), si legge:
«Una produzione di acciaio, basata eccessivamente sull'utilizzazione di rottame, rischierebbe di veder limitare la sua espansione per il fatto che il recupero di rottame dipende, in misura considerevole, dal consumo di acciaio in un periodo antecedente abbastanza remoto…»
…
«Nelle attuali condizioni di produzione, e al fine di evitare una penuria permanente di rottame, occorre provvedere a un buon equilibrio tra le capacità di produzione dell'acciaio Thomas, dell'acciaio Martin e dell'acciaio elettrico. L'introduzione di nuovi procedimenti tecnici per l'acciaio Thomas… migliorerà la qualità, condizione necessaria perchè possa sostituirsi all'acciaio Martin in determinate applicazioni. Una tale evoluzione è da considerare con favore, dati i limiti relativi delle risorse future di rottame.
L'altra via aperta consiste nell'aumentare la messa al mille della ghisa nella produzione dell'acciaio Martin»
…
«Lo sviluppo degli acciai elettrici e degli acciai speciali riduce la quota della ghisa … Se si tiene conto del fatto che la produzione di acciaio elettrico, in netto aumento, è fondata quasi interamente sul rottame, ma che, d'altra parte, le crescenti difficoltà di approvvigionamento di rottame richiederanno un aumento relativo dell'impiego di ghisa di affinazione e di ghise specolari nei forni Martin e, comunque, l'approvvigionamento integrale delle acciaierie Thomas con ghisa Thomas, si rileva la necessità di assicurare un aumento sufficiente della produzione di ghisa …»
…
«Parallelamente a questo sviluppo, converrà cercare di mantenere un equilibrio di prezzi che consenta un aumento dell'impiego della ghisa rispetto a quello del rottame nella fabbricazione dell'acciaio …»
La Terza Relazione generale sull'attività della Comunità, pubblicata il 10 aprile 1955, è ancora più esplicita e mostra che al di là della pura e semplice perequazione del rottame importato l'Alta Autorità, d'accordo col Consiglio dei Ministri, intende ormai adottare le misure economizzatrici e selettive che le sembrano imposte dalla situazione. I «sei principi» redatti in comune dal Consiglio dei Ministri -e dall'Alta Autorità nella sessione del Consiglio tenutasi dal 21 al 22 marzo 1955, rappresentano l'esito dei lavori condotti con gli esperti e la base della politica d'insieme a cui l'Alta Autorità si sarebbe d'allora in poi ispirata. Ricordiamone i termini:
«1.
Un livello dei prezzi di acquisto sufficiente a mantenere un livello di ricupero elevato.
2.
Il costo del rottame per il produttore di acciaio — e cioè la somma del prezzo di acquisto e dell'onere di perequazione — non deve superare un livello ragionevole in confronto al costo che effettivamente sopportano i produttori di acciaio nei principali paesi concorrenti.
3.
Per evitare di sovraccaricare i costi dell'insieme della Comunità, e in particolare di aggravare l'onere netto sopportato nel funzionamento della Cassa da talune regioni della Comunità, i prelievi di perequazione non devono essere maggiorati se non per motivi molto gravi.
4.
Lo sforzo effettuato a favore dell'importazione e di un livello ragionevole dei prezzi non deve incitare, sia negli impianti esistenti, sia a seguito della costruzione di nuovi impianti, ad uno sviluppo inconsiderato del consumo di rottame.
5.
Le agevolazioni accordate alle importazioni non devono portare a rallentare in nessun paese gli sforzi sul piano del ricupero interno.
6.
È necessario intraprendere tutti gli sforzi intesi a ridurre il consumo di rottame, nella misura delle possibilità tecniche ed economiche e così anche della disponibilità delle altre materie prime, grazie ad una maggiore utilizzazione della ghisa» (Terza Relazione generale, pag. 106 — 107.)
Da queste preoccupazioni trae origine la riorganizzazione del meccanismo di perequazione attuata con la decisione No 14-55 del 26 marzo 1955. L'oggetto del meccanismo è triplice.
Esso conferma anzitutto agli organismi di Bruxelles il compito di attuare la perequazione dei prezzi del rottame importato dai paesi terzi con quelli del rottame raccolto nel mercato comune.
In secondo luogo, esso attribuisce all'Ufficio comune la facoltà di «concludere direttamente contratti d'acquisto per conto di consumatori da designare successivamente» al fine di «disporre a titolo provvisorio — come è detto nella motivazione — di un certo quantitativo di rottame d'importazione immediatamente disponibile, per colmare il deficit… derivante dagli scarti fra gli acquisti preventivati e quelli effettivamente realizzati nel mercato comune». Nell'art. 5 b della decisione si precisa a tal proposito che l'Ufficio è competente per proporre alla Cassa:
«le condizioni alle quali è subordinato il beneficio della perequazione, in particolare quella di utilizzare in talune regioni della Comunità il rottame importato o assimilato nel quadro di previsioni d'insieme, periodicamente rivedute in funzione della situazione dell'approvvigionamento nelle varie parti della Comunità».
Lo stesso articolo prevede anche che in queste operazioni si dovrà tener conto di un ordine di priorità decrescente per: a) coprire i fabbisogni correnti del consumo; b) correggere gli scarti verificatisi tra le previsioni e le realizzazioni effettive; c) ricostituire gli stocks.
Infine, gli organismi di Bruxelles sono invitati a fissare le modalità di una compensazione destinata ad incoraggiare i produttori a sostituire la ghisa al rottame nella fabbricazione dell'acciaio mediante premi attribuiti, nel periodo di validità della decisione, «in funzione delle economie di rottame conseguite in seguito ad un aumentato consumo di ghisa» (art. 2 c; art. 5 e ed f).
La decisione, d'altronde, rafforza il controllo dell'Alta Autorità sul funzionamento del sistema mediante procedimenti su cui riteniamo inutile dilungarci in questa sede. Quanto alle modalità del nuovo sistema di compensazione ghisa — rottame istituito nell'ambito del sistema di perequazione, esse dovevano formare oggetto di due decisioni adottate in seguito a studi di carattere tecnico: le decisioni No 26 -55 del 20 luglio 1955 e No 3-56 del 15 febbraio 1956 sulle quali è opportuno soffermarci un momento.
La prima di queste decisioni assegna il beneficio dei premi alle imprese che conseguono un risparmio di rottame mediante un accresciuto impiego di ghisa proveniente dalle Comunità in forni Siemens-Martin; la seconda decisione estende l'attribuzione dei premi a chi consegua risparmi di rottame mediante un aumento della messa al mille di acciaio liquido Thomas nei forni elettrici. I premi così attribuiti sono calcolati essenzialmente in base all'aumento della messa al mille di ghisa e di acciaio liquido in rapporto alla messa al mille di un periodo di riferimento fissato d'ufficio nella decisione stessa (ultimo trimestre del 1954). L' aliquota dei premi è stabilita secondo modalità assai complesse. È importante notare che l'art. 5 della decisione No 26-55 stabilisce il principio che «i premi sono fìssati a seconda degli svantaggi risultanti dalla sostituzione di ghisa al rottame nei forni Martin», e questo rivela che l'intento degli ideatori del meccanismo è quello di attuare una compensazione approssimativa dei costi tale da incoraggiare i produttori a sostituire ghisa o acciaio liquido al rottame senza andare incontro a sacrifici finanziari troppo gravi. È infine ancor più importante notare che l'onere finanziario di questo sistema di compensazione è sopportato dai consumatori di rottame d'acquisto nel loro insieme. Ed infatti i premi sono stanziati «sui fondi della Cassa di perequazione del rottame importato» e, se essi sono alimentati dal ricavato di uno speciale contributo addizionale al contributo di perequazione propriamente detto, resta pur sempre il fatto che questo contributo speciale grava sulla totalità dei consumatori di rottame, sia su quelli che per ragioni di carattere tecnico non possono fruire dei premi, sia su quelli che, servendosi di forni Siemens-Martin o di forni elettrici a carica liquida, rientrano nella categoria degli eventuali beneficiari del sistema.
Ciò dimostra che il meccanismo finanziario della decisione No 14-55 va considerato come sistema unitario e non come giustapposizione di due diversi meccanismi, giacchè l'assoggettamento al versamento del contributo complementare ai fini della perequazione ghisa-rottame, anche nei confronti delle imprese che non sono tecnicamente in grado di fruire dei premi, trova la sua giustificazione obbiettiva nel fatto che la sostituzione della ghisa al rottame negl'impianti che la consentano è tale da portar vantaggio ai consumatori di rottame nel loro complesso. Infatti, si è partiti dall'idea che l'incitamento a sostituire la ghisa al rottame debba portare ad un abbassamento relativo della curva della domanda e, quindi, del prezzo di questa materia prima divenuta rara, il che tornerebbe a vantaggio di tutti gli acquirenti.
Per la verità, l'Alta Autorità non sembrava attendersi che questo semplice meccanismo potesse da solo normalizzare una situazione che essa considerava allarmante. La pubblicazione della decisione No 14-55 era stata accompagnata da una dichiarazione, fatta dall'Alta Autorità durante la sessione del Consiglio del 21—22 marzo 1955, in cui essa si riservava di agire in futuro a seconda dei risultati che il sistema avrebbe dato:
«… Se in pratica si avverasse che il livello dei prezzi sul mercato comune ed il funzionamento del sistema non rispondono ai principi sui quali l'Alta Autorità si è dichiarata d'accordo con il Consiglio, o qualora avvenimenti attualmente non previsti venissero a modificare sensibilmente le condizioni di approvvigionamento, l'Alta Autorità investirebbe al più presto il Consiglio della situazione, e discuterebbe con lo stesso le misure che intenderà adottare al riguardo…»(Gazzetta Ufficiale della Comunità No8 del 30 marzo 1955, pag. 688).
In effetti, i provvedimenti adottati per la compensazione ghisarottame, se pur poterono realizzare, mediante i premi, la «perequazione» di 1.600.00 tonnellate, non furono però in grado di compensare le richieste supplementari di rottame dovute all'espansione siderurgica in atto nella Comunità fin dal 1954, in ispecie nel settore dei mezzi di produzione basati sul rottame. Inoltre, la politica d'orientamento degl'investimenti nel senso dello sviluppo della produzione di ghisa non poteva dare i suoi frutti che dopo molti anni: tale fatto sembrava esigere l'adozione di misure per evitare un aggravarsi del deficit di rottame, durante questo diffìcile periodo.
Per tutto il 1956 l'Alta Autorità proclama la necessità di una riorganizzazione del mercato del rottame; così, in occasione dell'adozione di una prima proroga del sistema, con la decisione No 10-56 del 7 marzo 1956, essa afferma:
«Considerando che appare necessario rivedere il sistema attualmente in vigore per tener conto dell'esperienza acquisita,
Considerando che lo studio approfondito di un nuovo sistema non potrà essere ultimato entro il 31 marzo 1956 e che risulta quindi necessario prorogare di tre mesi la validità delle decisioni summenzionate …»
Così pure, quando pubblica i programmi preventivi trimestrali, essa dichiara a proposito del rottame:
«Tenuto conto delle difficoltà d'importazione, una riduzione degli stocks sarebbe necessaria e tutte le misure di economia di rottame restano all'ordine del giorno»(Gazzetta Ufficiale della Comunità No 10, del 30 aprile 1956, pag. 127).
Infine, lanciando un solenne monito sull'orientamento dei programmi d'investimento nell'industria siderurgica, e tenuto conto della «gravità del problema dell'approvvigionamento del rottame» nonchè della «necessità di ricercare nella produzione di ghisa lo sviluppo della produzione d'acciaio», essa
«richiama in maniera pressante l'attenzione delle imprese siderurgiche sulla necessità di annettere la massima importanza all'evoluzione comparata delle capacità di produzione di ghisa e di acciaio che risultasse dai loro progetti d'investimento…» (parere generale pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità No 17, del 19 luglio 1956, pag. 210).
Alla fine del 1956 la situazione è caratterizzata da un nuovo aumento delle importazioni (3.200.00 tonnelate, ossia 8 % più dell'anno precedente), da un relativo ristagno della raccolta interna (+ 1,5 % rispetto al 1955 nonostante un rialzo del prezzo del rottame che, in taluni centri di raccolta del mercato comune, arriva fino al 100 % rispetto al 1954) e da un lieve aumento della messa al mille media di rottame per ogni tonnellata d'acciaio prodotta; e difatti, in periodi di alta congiuntura, ricorrere al rottame è il mezzo più facile per accrescere la produzione.
È in questa situazione che finalmente, dopo le lunghe discussioni che conoscete ed il viaggio negli Stati Uniti del direttore della divisione del mercato, i lavori di riorganizzazione del mercato del rottame iniziati dall'Alta Autorità diciotto mesi prima giungono ad una conclusione, e si concretano nell'adozione della decisione No 2-57, di cui occorre ora spiegare il significato.
Gli scopi della decisione sono chiaramente esposti nei suoi primi tre«considerandi»che mi permetto di citare:
«Considerando che la situazione del mercato del rottame continua a rendere necessaria l'importazione di rottame proveniente da paesi terzi e l'utilizzazione di rottame di demolizione navale ed altro di ricupero oneroso, così come una perequazione dei prezzi di tali rottami per garantire il rifornimento regolare a prezzo ragionevole;
Considerando che a questo scopo è necessario mantenere sotto la responsabilità dell'Alta Autorità il sistema d'acquisti in comune nei paesi terzi e di perequazione introdotto con la decisione No 14-55,
Considerando tuttavia che, avuto riguardo al consumo crescente di rottame, il sistema praticato fino ad oggi deve essere migliorato in modo da stimolare l'economia di rottame senza peraltro rendere più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio …»
Il meccanismo comporta dunque due obbiettivi: 1o
perequazione dei prezzi del rottame importato coi prezzi del rottame raccolto nel mercato comune (al fine di «garantire il rifornimento a prezzo ragionevole») e l'acquisto in comune per conto di utilizzatori da designare in un secondo tempo (allo scopo di disporre di un congegno di sicurezza atto ad ovviare immediatamente ad imprevisti deficit); si tratta con ciò di continuare a garantire il regolare rifornimento del mercato; 2o
adattamento dell'onere finanziario della perequazione in funzione dei consumi che eccedano quelli di un periodo di riferimento: qui lo scopo è d'incitare ad economie di rottame «senza peraltro rendere più diffìcile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio».
Sono le modalità previste per raggiungere questo secondo obbiettivo che distinguono il sistema della nuova decisione da quello anteriore e che sono oggetto delle presenti cause.
Queste modalità mirano essenzialmente ad accentuare quel carattere selettivo dell'onere finanziario della perequazione che già derivava dal meccanismo di compensazione ghisa-acciaio inserito nel sistema con la decisione No 14-55. D'ora in avanti, il contributo di ogni impresa sarà calcolato applicando due distinte aliquote ai suoi acquisti di rottame: 1o un'aliquota detta «di base» applicata ai suoi acquisti globali; 2o un'aliquota detta «complementare» applicata alla parte di consumo di rottame d'acquisto che sia in eccedenza rispetto al consumo di un periodo determinato; questa seconda modalità per il calcolo del contributo presenta due peculiari caratteristische: l'una consistente nella progressività dell'aliquota complementare in ragione dei successivi periodi di applicazione dello sconto; l'altra, nella concessione di riduzioni sulla porzione del contributo così calcolata, in ragione delle riduzioni della messa al mille di rottame conseguite negl'impianti e procedimenti di fabbricazione usati dall'impresa soggetta al contributo.
Cerchiamo di analizzare più da vicino questo meccanismo.
Come ogni meccanismo finanziario di compensazione, esso comporta delle entrate e delle spese, e l'organo responsabile della gestione deve assicurarne l'equilibrio finale.
L'art. 2 della decisione enumera le spese sotto le tre rubriche seguenti: 1o perequazione dei prezzi del rottame importato dai paesi terzi; 2o finanziamento di acquisti di rottame nei paesi terzi per conto di consumatori da designare successivamente; 3o versamento di premi per il rottame risparmiato grazie ad un accresciuto consumo di ghisa.
Questa enumerazione, quasi completamente identica a quella fatta dall'art. 2 della decisione No 14-55, dà lo spunto alle seguenti osservazioni:
—
anzitutto, la voce No 2, concernente gli acquisti per conto di terzi da designare, riguarda anticipazioni di cassa che devono venir pareggiate mediante rimborsi di equivalente ammontare all'atto della consegna agli acquirenti delle partite così ricevute. Il «conto speciale» così aperto nei registri della Cassa di perequazione non può quindi costituire un onere finanziario per il meccanismo di compensazione;
—
quanto al No 3, che prevede il versamento di premi per il rottame risparmiato grazie ad un accresciuto impiego di ghisa, occorre precisare che questo sistema, ripreso tale e quale dalla decisione No 14-55 e dalle relative norme di attuazione (decisioni No 26-55 e 3-56), è mantenuto in vigore a titolo puramente provvisorio, fino al 31 luglio 1957, data questa alla quale il regime di compensazione ghisa-rottame deve scomparire per far luogo al sistema per incoraggiare risparmi di rottame basati sul calcolo del contributo complementare e sulle riduzioni concesse in ragione della riduzione della messa al mille di rottame.
Ciò per quanto riguarda le spese.
Quanto alle entrate, esse sono costituite dai contributi di tutte le imprese che acquistano rottame.
Ai sensi dell'art. 3 della decisione, questo contributo è calcolato applicando:
—
un'aliquota di base sul consumo di rottame d'acquisto durante il periodo considerato (art. 3 par. 1 a ed art. 4 par. 2) ;
—
un'aliquota complementare sul consumo eccedente di rottame d'acquisto, cioè sull'eccedenza del consumo di rottame d'acquisto nel corso del periodo considerato rispetto al consumo detto «di riferimento di rottame d'acquisto» (art. 3 par. b ed art. 5).
Ai sensi dell'art. 6 par. 1, il consumo di riferimento di rottame d'acquisto è pari alla metà del consumo di rottame d'acquisto avutosi in un periodo di sei mesi compresi in sette mesi consecutivi scelti dall'impresa fra il 1o gennaio 1953 ed il 31 gennaio 1957. Questo sistema, che appare complicato, mira a consentire a ciascuna impresa di scegliere il quantitativo di riferimento di rottame d'acquisto «esente» da contributo complementare, dividendolo poi per due per adeguarlo al consumo di ogni periodo considerato che abbraccia tre mesi.
La determinazione dell'aliquota complementare è strettamente legata a quella dell'aliquota di base; e infatti l'art. 8 precisa che la prima aliquota è fissata in una percentuale della seconda.
E poichè il contributo complementare entra in vigore solo dal 31 luglio 1957, cioè con il sopravvenire del regime dei premi di compensazione ghisa-rottame, il suo ammontare è, in definitiva, determinato esclusivamente dalle necessità contabili della perequazione del rottame importato. In altri termini, in virtù dell'art. 8 l'aliquota complementare è funzione aritmetica dell'aliquota di base, la quale a sua volta si determina in base ad un certo numero di fattori, quali i quantitativi importati, il prezzo all'importazione, i quantitativi acquistati entro il mercato comune, il prezzo ponderato di questi acquisti, il prezzo di perequazione, ecc…, tutti elementi che dipendono direttamente dalla congiuntura.
L'incidenza del contributo complementare nella ripartizione dell'onere finanziario della perequazione del rottame importato dipende pertanto direttamente dal volume delle importazioni e dallo scarto fra i prezzi del mercato comune e quelli praticati nei paesi terzi. Quando il volume delle importazioni e lo scarto fra i prezzi diminuiscono, il contributo di base, e consequenzialmente anche il contributo complementare, tendono verso zero. Quando invece la curva delle importazioni e lo scarto tra i prezzi salgono, in seguito all'aumento della domanda di rottame, il contributo complementare grava più fortemente ed incita così ad un maggior risparmio di rottame.
Esiste cioè un parallelismo tra le fluttuazioni della congiuntura e l'importanza dell'onere del contributo complementare, parallelismo che rende quest'onere più grave, ma relativamente meglio tollerabile, in caso di aumento della domanda, cioè nel momento in cui le economie relative di rottame sono più necessarie, e, al contrario, meno grave quando, diminuendo la domanda, le economie di rottame diventano meno necessarie.
Ma l'incitamento al risparmio non deriva soltanto dall'applicazione di un aggravio complementare sui quantitativi degli acquisti eccedenti il consumo di riferimento. Se infatti questa misura può provocare una certa economia della materia prima in valore assoluto, grazie all'adattamento finanziario attuato in ragione delle quantità per reintrodurre nel sistema l'effetto marginale che mancava nel precedente sistema di perequazione «pura», appare chiaro che il regime delle riduzioni previsto dall'art. 9 della decisione mira, dal canto suo, a provocare un risparmio di rottame in valore relativo. Questa disposizione prevede infatti dei diffalchi sul contributo complementare in ragione della riduzione della messa al mille di rottame conseguita dall'impresa in rapporto alla messa al mille media del periodo di riferimento ed alla messa al mille ponderata della Comunità, mentre il risparmio relativo viene calcolato separatamente per ogni impianto e procedimento di fabbricazione.
Occorre sottolineare l'importanza di questi eventuali diffalchi. Ai sensi dell'art. 9 comma 2o, la percentuale della riduzione viene calcolata moltiplicando per cinque la percentuale di ciascuna delle due riduzioni della messa al mille di cui sopra, ma non può complessivamente superare il 100 % del contributo complementare. Questa norma di carattere selettivo può quindi comportare anche la totale esenzione dal contributo complementare.
A differenza del precedente sistema dei premi «ghisa-rottame», l'art. 9 della decisione prevede la concessione di riduzioni in ragione della riduzione della messa al mille di rottame in tutti gl'impianti e procedimenti di fabbricazione che impiegano questa materia
prima, sia in quelli che servono alla produzione di ghisa (nei quali l'economia risulterà dall'eventuale sostituzione del rottame con coke e minerale), sia in quelli impiegati per la produzione dell'acciaio (e qui l'economia conseguirà alla eventuale sostituzione del rottame con la ghisa o l'acciaio liquido Thomas).
Così analizzata, la graduazione degli oneri del finanziamento della perequazione risulta inoltre accompagnata da un complesso di disposizioni transitorie che le conferiscono un caratere di lenta progressività in virtù di norme che sarà ora opportuno esaminare.
È previsto anzitutto che l'aliquota complementare raggiungerà il massimo (100 o/o dell'aliquota di base) solo dopo un periodo di quindici mesi, ossia, per esser precisi, solo negli ultimi tre mesi d'applicazione della decisione. Abbiamo visto che nei primi sei mesi d'applicazione del meccanismo l'aliquota complementare è uguale a zero; essa è il 25 % dell'aliquota di base per un primo periodo che ha inizio il 1o agosto 1957, data da cui cessa il regime dei premi «ghisa-rottame»; essa viene poi riportata al 50 % dell'aliquota di base a partire dal 1o novembre 1957 ed al 75 % a partire dal 1o febbraio 1958.
Queste norme, contenute nell'art. 8 della decisione, prorogano ampiamente il termine in cui il sistema avrà pieno effetto.
Dall'altra parte le disposizioni dell'art. 6, operando nello stesso senso, tendono ad attutire l'incidenza del criterio quantitativo del «consumo di riferimento» sull'aliquota complementare, attribuendo un consumo di riferimento fittizio ed una messa al mille di riferimento fittizia non solo agl'impianti e procedimenti di fabbricazione posti in opera nel periodo di riferimento, ma anche a quelli che cominceranno a funzionare entro il 1o febbraio 1958, cioè nel termine di un anno dall'entrata in vigore della decisione.
È prevista anche (art. 6, par. 3 u. p.) l'attribuzione a favore degl'impianti messi in servizio dopo il 1o febbraio 1958 di una messa al mille di riferimento al fine di potere se del caso applicare le riduzioni previste dall'art. 9.
Tale risulta, ad un'analisi quanto mai obbiettiva, il meccanismo finanziario istituito dalla decisione No 2-57.
Ritengo inutile esaminare nei dettagli le conclusioni delle varie ricorrenti ed i mezzi dedotti a sostegno dei rispettivi ricorsi, giacchè sia le une che gli altri sono già stati esaminati con gran cura e completezza dal Giudice Relatore nelle sue relazioni all'udienza.
Mi limito a rammentare, circa le conclusioni, che le parti ricorrenti chiedono tutte l'annullamento:
—
dell'art. 3 No 1 b, che istituisce il contributo complementare;
—
dell'art. 6 No 3, che priva di un consumo di riferimento gl'impianti messi in funzione dopo il 31 gennaio 1958;
—
dell'art. 8, che stabilisce il contributo complementare in maniera progressiva ripartendone l'applicazione in vari periodi,
—
e dell'art. 9 che prevede le riduzioni.
A queste conclusioni, che sono quelle del «Groupement des Hauts Fourneaux et Aciéries Belges» (ricorso No 8-57), le altre ricorrenti ne aggiungono altre che concernono un numero più o meno grande di disposizioni che si riallacciano, nella loro «ratio», a queste norme fondamentali. In realtà le ricorrenti concordano tutte, Voi Signori lo sapete, nel criticare le innovazioni contenute nella decisione No 2-57, cioè l'istituzione del contributo complementare e le modalità che esso comporta allo scopo d'incitare le imprese a far economie di rottame, salvo quelle disposizioni relative al meccanismo di perequazione del rottame importate che sono state riprese dalle decisioni anteriori.
Riguardo ai mezzi, ciascuna ricorrente denuncia lo sviamento di potere di cui la decisione sarebbe inficiata nei suoi confronti. Tutte fanno valere lo sviamento di potere rispetto: 1o ad un certo numero od alla maggior parte degli obbiettivi dell'art. 3 del Trattato; 2o all'art. 59 concernente la ripartizione in caso di penuria; 3o all'art. 54 relativo agl'investimenti.
Inoltre, nei ricorsi No 9-57 («Chambre Syndicale de la Siderurgie Française») e No 12-57 («Syndicat de la Sidérurgie du Centre-Midi») si lamenta il misconoscimento del «comune interesse» che deve essere alla base di ogni azione intrapresa ai sensi dell'art. 5. Nel ricorso No 8-57 («Groupement des Hauts Fourneaux et Aciéries Belges») la parte ricorrente denuncia un misconoscimento dello scopo proclamato nella decisione stessa (incitare a risparmiare rottame «senza peraltro rendere più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio»). Essa fa valere anche lo sviamento di potere rispetto all'art. 4 del Trattato, come le ricorrenti tedesche (ricorso No 13-57), le quali denunciano inoltre lo sviamento di potere nei riguardi dell'art. 58 (disposizione questa a cui d'altronde molte ricorrenti fanno riferimento a sostegno delle loro argomentazioni), e rispetto all'art. 65 (le disposizioni impugnate sarebbero «più restrittive di quanto il loro scopo richiedeva»).
D'altra parte, nel ricorso No 13-57 si considera la decisione impugnata, almeno nelle parti criticate, come una decisione di carattere individuale concernente singolarmente le varie ricorrenti, il che permette loro, in base all'art. 33 comma 2o, di far valere non solo lo sviamento di potere ma anche varie violazioni del Trattato.
Volendo riassumere il più sinteticamente possibile le argomentazioni delle varie ricorrenti, mi sembra si possano suddividere le censure elevate in quattro gruppi:
A)
Il primo si fonda essenzialmente sull'ineguaglianza che sta a base della decisione No 2-57 nelle sue parti impugnate, ed in particolare: la stessa imposizione complementare, che mira a colpire più pesantemente le eccedenze del consumo di rottame e che grava quindi in modo disuguale sul consumo totale di ciascuna impresa; il carattere progressivo di questo aggravio, che evidentemente costituisce un regime di disuguaglianza fra le imprese; la mancata attribuzione di un periodo di riferimento agli impianti messi in servizio dopo un certo termine, da cui deriva una discriminazione non più per le imprese ma per gl'impianti; ed infine il sistema del premio alle economie di rottame ottenute mediante una diminuzione della messa a mille, il che provoca una diseguaglianza a svantaggio specialmente delle imprese che si trovano nell'impossibilità tecnica di ridurre la loro messa al mille.
Questo primo gruppo di censure, che costituisce in verità il nucleo essenziale delle critiche elevate dalle ricorrenti, si basa soprattutto sull'art. 3 b del Trattato, secondo il quale l'Alta Autorità deve «assicurare a tutti gli utilizzatori del mercato comune che si trovino in analoghe condizioni un eguale accesso alle fonti di produzione»; si basa inoltre sull'art. 4 b che vieta le discriminazioni specialmente in materia di prezzi, essendovi il pericolo che il sistema dia luogo ad un doppio prezzo (si è anche parlato di «doppio settore»). In via più generale, s'invoca il principio di uguaglianza, considerato come principio generale di diritto, ed anche l'«interesse comune» che l'Alta Autorità avrebbe gravemente misconosciuto.
B)
Nel secondo gruppo rientrano le. censure con cui si fa carico all'Alta Autorità di aver misconosciuto, con la decisione impugnata, gli obbiettivi di cui alle lettere d e g dell'art. 3: art. 3 d, «vigilare sul mantenimento di condizioni che inducano le imprese a sviluppare e migliorare il loro potenziale produttivo» (si tratta dunque soltanto della prima parte della frase); art. 3 g, «promuovere la regolare espansione e l'ammodernamento della produzione nonchè il miglioramento della qualità, in condizioni ecc …» (la rimanente parte è a ragione ritenuta irrilevante per la causa). Queste censure vengono elevate soprattutto dalle imprese o gruppi d'imprese la cui produzione è basata sul rottame senza possibiltà di sostituzione, specialmente le imprese che impiegano forni elettrici a carica solida. A questo secondo gruppo si riallaccia la critica fatta nel ricorso No 8-57 che rileva una intima contraddizione nella decisione stessa, in quanto, secondo i suoi «considerandi», essa sarebbe intesa a conseguire economie di rottame, ma pretende farlo «senza peraltro render più difficile la creazione di nuove capacità di produzione siderurgica».
C)
Infine, nel terzo gruppo vanno ricomprese la censure con cui si fa carico all'Alta Autorità, di aver perseguito mediante un meccanismo finanziario dell'art. 53, degli scopi che potevano essere legittimamente perseguiti solo mediante l'applicazione di altre disposizioni specificamente previste a tali effetti, e cioè: 1o uno scopo di ripartizione, regolato esclusivamente dall'art. 59; 2o un orientamento degl'investimenti, ed anche un'azione più o meno diretta sugl'investimenti, che rientrano nell'ambito dell'art. 53. Sotto questo profilo, la decisione impugnata sarebbe inficiata da «sviamento di procedura».
Voi Signori sapete che la decisione impugnata è stata presa in applicazione dell'art. 53 b del Trattato. Per risolvere la controversia è dunque necessario sapere quale è la portata dei poteri di cui l'Alta Autorità dispone in base a questa norma, e, per la verità, io ritengo che proprio questo è il nocciolo della controversia, perchè una volta risolto tale quesito, basta trarne le conseguenze per il caso di specie e non rimane altro che prender posizione sia su delle questioni di fatto, sia su questioni di procedura o di ricevibilità.
È per ciò che, nell'intento di esser chiaro piuttosto che di attenermi nella mia esposizione ad uno stretto rigore logico, mi permetterò di esaminare anzitutto questo problema fondamentale, riservandomi di considerare in un secondo momento gli aspetti più formali, in ispecie l'inevitabile separazione impostaci dall'art. 33 fra ciò che attiene allo sviamento di potere e ciò che gli è estraneo.
E anzitutto, che cosa si deve intendere per «meccanismo finanziario» ai sensi dell'art. 53, questo «misterioso articolo 53» come lo chiama Paul Reuter nella sua relazione di Stresa sugl'interventi dell'Alta Autorità, limitandosi a dire che si tratta di «un procedimento di livellamento delle condizioni della concorrenza che s'introduce nel mercato comune» (Centro italiano di studi giuridici, Atti ufficiali del Congresso internazionale di studi sulla C.E.C.A., Milano, pag. 14).
Ma è poi vero che quest'articolo è tanto misterioso? Notiamo anzitutto che si tratta di meccanismi finanziari «comuni a più imprese», e ciò richiama subito l'idea di meccanismi di compensazione o di «perequazione» come ve ne sono, o comunque ve ne sono stati spesso negli ordinamenti economici interni dei paesi membri. D'altronde, il Trattato e la Convenzione hanno previsto o istituito essi stessi tali meccanismi per dei fini ben precisi: ci limitiamo a menzionare il meccanismo di perequazione istituito dai paragrafi 25, 26 e 27 della Convenzione a vantaggio delle miniere di carbone belghe ed italiane e che Voi ben conoscete, e le compensazioni fra bacini o interzonali previste, sempre in campo carbonifero, dall'art. 62 del Trattato. Quest'ultimo esempio è interessante, perchè dimostra che al procedimento si può ricorrere per far fronte ai problemi sollevati da certe disparità interne alla Comunità e non solo da disparità tra i prezzi d'importazione ed i prezzi interni. Ciò è messo bene in luce da un brano della Relazione della delegazione francese (pag. 152) a cui già si è fatto riferimento in udienza e che mi permetto di sottoporre alla Vostra attenzione:
Detta Relazione, sotto il titolo «Regolamentazione indiretta del mercato», così si esprime testualmente:
«Fanno parte dei metodi indiretti:
—
i meccanismi finanziari previsti sia dal Trattato che dalla Convenzione;
—
le regole applicabili ad eventuali fissazioni dei prezzi sia nel mercato comune sia anche all'esportazione;
—
la cooperazione con gli Stati membri per stabilizzare la domanda»,
e nel sottotitolo «meccanismi finanziari», leggiamo quanto segue:
«Benchè secondo lo spirito del Trattato ci si debba rivolgere ogni qualvolta ciò sia possibile al meccanismo dei prezzi per assicurare il funzionamento del mercato, l'esperienza dimostra che a delle disparità troppo grandi — ad esempio tra le condizioni a cui sono ottenuti i rifornimenti provenienti da diverse fonti o tra le possibilità di smercio dei prodotti sui vari mercati o, infine, tra le stesse condizioni di produzione delle diverse imprese nelle varie regioni, — non si può ovviare in modo abbastanza rapido e senza inconvenienti mediante il semplice gioco dei prezzi. In questo caso, l'istituzione di certe compensazioni può apparire necessaria.»
Si tratta dunque di un procedimento indiretto di normalizzazione del mercato, allo stesso titolo dell'intervento diretto sui prezzi, consistente nell'istituzione di compensazioni destinate a correggere gli effetti del meccanismo dei prezzi.
Nella specie, ci troviamo di fronte — l'abbiamo già visto — ad un meccanismo di perequazione del tipo classico, in quanto esso mira a pareggiare il prezzo del rottame d'importazione col prezzo del rottame interno. L'unica difficoltà (la quale, lo ammetto facilmente, è tutt'altro che lieve) consiste nell'accertare se la disuguale ripartizione fra le imprese della Comunità che impiegano rottame dell'onere della perequazione, quale è stabilita dalla decisione No 2-57, ed i fini per cui la si è prevista, siano o no compatibili col Trattato. Ma abbiamo già visto — e, mi pare, abbastanza chiaramente — in che consiste un meccanismo finanziario dell'art. 53 e la funzione che questo articolo — certamente fuori posto al capitolo II del Titolo II sotto la rubrica «disposizioni finanziarie» — è destinato ad avere nel Trattato.
Occorre ora vedere a quali condizioni è sottoposta l'Alta Autorità, quando fa uso dei poteri conferitile dall'art. 53.
Esistono anzitutto delle condizioni formali, chiaramente poste da questa disposizione e che non danno luogo ad alcuna difficoltà. Farò a questo proposito un'osservazione che colpirà certamente il lettore più sprovveduto: si tratta della notevole differenza circa i requisiti formali che detta norma stabilisce tra i meccanismi di cui alla lettera a (quelli liberamente istituiti dalle imprese e che devono venir autorizzati) ed i meccanismi di cui alla lettera b istituiti direttamente dall'Alta Autorità: nella prima ipotesi, semplice consultazione del Comitato consultivo e del Consiglio; nella seconda ipotesi, unanime parere conforme del Consiglio, cioè il requisito formale più rigoroso fra quelli previsti e che solo eccezionalmente si incontra nel Trattato.
A giustificare questa differenza basta il fatto che, nella seconda ipotesi — data l'obbligatorietà del meccanismo — l'uso di tali poteri imperativi deve esser normalmente accompagnato da particolari garanzie, o non proviene ciò forse anche dal fatto che, i meccanismi di cui alla lett. b essendo «istituiti» — come dice l'articolo — dall'Alta Autorità, ne deriva che essa ne assume in pieno la responsabilità per servirsene «direttamente» a fini determinati, cioè per scopi di carattere eminentemente dirigistico? Per il momento mi limito a porre l'interrogativo.
La seconda condizione cui l'art. 53 sottopone l'uso dei poteri attribuiti all'Alta Autorità riguarda il merito: è necessario che il meccanismo — autorizzato o istituito che sia — venga riconosciuto «necessario all'adempimento dei compiti enunciati dall'art. 3».
Ma allora sorge subito un'obbiezione: l'art. 3, che enumera tutti gli obbiettivi che la Comunità deve perseguire, può facilmente servire a giustificare qualsiasi azione diretta in qualunque senso. Vi si può ravvisare una limitazione giuridica di qualche peso ai poteri dell'Alta Autorità e, conseguentemente, una certa tutela giurisdizionale per gl'interessati?
Questo aspetto del problema è stato bene scorto dai proponenti del ricorso No 13-57, i quali sostengono che l'Alta Autorità doveva perseguire simultaneamente, ed in ugual maniera, tutti gli obbiettivi dell'art. 3. Ove sorgano dei contrasti fra questi obbiettivi, potrà apparir necessario un compromesso, ma occorrerà allora che tale compromesso sia «ragionevole» e non sacrifichi, anche solo comparativamente, alcuno degli scopi legali, e se un tale sacrifìcio fosse necessario, se cioè il perseguimento di uno scopo fosse incompatibile col perseguimento di un altro, l'Alta Autorità dovrebbe allora rinunciare a far uso dei poteri dell'art. 53 e potrebbe solo ricorrere ai poteri specifici che le sono conferiti da altre norme del Trattato.
Signori, secondo me, questa tesi muove da giuste considerazioni, ma giunge a conclusioni eccessive. È giusta in quanto può esistere una contraddizione più o meno notevole tra i diversi obbiettivi dell'art. 3 rispetto ad un determinato problema ed una conciliazione può apparire necessaria. Ma è normale che, a seconda delle circostanze, appaia più imperioso perseguire un obbiettivo anzichè altri, in ispecie ove, se l'Alta Autorità non perseguisse il primo, le divenga impossibile intraprendere qualsiasi azione seria, di svolgere qualsiasi politica: ciò che anche in tal caso s'impone è che l'Alta Autorità, pur perseguendo l'obbiettivo principale che ha di mira, non trascuri gli altri ed operi la conciliazione che appaia necessaria per la migliore attuazione degl'interessi di cui ha cura. A tal proposito, essa deve disporre d'un notevole, anche se non illimitato margine di discrezionalità. Spetta al giudice accertare se l'Alta Autorità non abbia trascurato deliberatamente o senza necessità uno degli obbiettivi dell'art. 3: è una questione di misura.
D'altronde, una perfetta illustrazione di questo modo di vedere si trova nel Trattato stesso all'art. 61 a, che concerne la imposizione di prezzi massimi: tale imposizione è subordinata al raggiungimento degli obbiettivi di cui all'art. 3 «specialmente nel comma c», in cui si afferma che l'Alta Autorità vigila acchè i prezzi si stabiliscano al livello più basso possibile. È evidente che questo è lo scopo essenziale cui deve mirare una decisione che fissa i prezzi minimi — ciò che giustifica lo «specialmente» —, ma l'Alta Autorità non deve però trascurare gli altri scopi dell'art. 3, e anche questo giustifica lo «specialmente» usato in contrapposto a «esclusivamente».
Ecco ciò che riguarda le condizioni attinenti alla forma ed allo scopo. Ma questi non sono certo i soli limiti posti all'esercizio dei poteri che l'Alta Autorità detiene in virtù dell'art. 53. Da parte mia, ne ravviso ancora tre, o, più esattamente, tre altre categorie di limiti.
Vi sono anzitutto i divieti dell'art. 4, che hanno carattere imperativo, generale ed assoluto, e mentre quelli di cui alla lett. a (dazi doganali e contingenti) ed alla lett. c (sovvenzioni, aiuti od oneri speciali concessi o imposti dagli Stati) non possono applicarsi all'Alta Autorità, ben diversa cosa sono i divieti delle lettere b e d concernenti, i primi, la discriminazione fra produttori, compratori o utilizzatori, ed i secondi le «pratiche restrittive tendenti alla ripartizione ed allo sfruttamento dei mercati». Indubbiamente, in tale enumerazione di misure e pratiche si ha di mira soprattutto il comportamento delle imprese, ma è ben concepibile che anche l'Alta Autorità ne faccia uso, e Voi sapete che la censura di aver dato luogo a discriminazioni è una di quelle che si trovano nei vari ricorsi. Resta, beninteso, da determinare che cosa sia una «discriminazione» ed in qual modo essa possa verificarsi in un meccanismo finanziario come quello di cui ci occupiamo. Non sono ancora in grado di rispondere a questo interrogativo. Ciò che per ora voglio ritenere assodato è che una decisione presa in base all'art. 53, come qualsiasi decisione dell'Alta Autorità, deve rispettare i divieti dell'art. 4.
Un'altra categoria di limiti ai poteri dell'Alta Autorità proviene dall'esigenza di osservare le specifiche disposizioni del Trattato, quali l'art. 59 sulla penuria e l'art. 54 sugli investimenti. Ciò corrisponde al terzo gruppo di mezzi della classificazione testè fatta.
Mi sembra che neppure su questo punto sorgano difficoltà di principio: è certo (d'altronde la stessa Alta Autorità lo riconosce) che i meccanismi finanziari dell'art. 53 non devono comportare provvedimenti che si possano legittimamente adottare solo in virtù di altre norme che specificamente li prevedano ed osservando le modalità all'uopo sancite. Ciò vale ad esempio per la ripartizione che è prevista soltanto dall'art. 59 e che è quindi legittima solo ove si faccia applicazione di detto articolo. Ma anche qui, beninteso, le difficoltà sorgono all'atto dell'applicazione del principio: esse han tratto essenzialmente alla delimitazione del campo d'applicazione della specifica norma di cui trattasi, ossia all'ampiezza della sfera ad essa riservata.
Ed eccoci ora all'ultima categoria di limiti la cui analisi permetterà — lo spero comunque — di giungere ad una soluzione, dato che per esaminarla saremo costretti a considerare l'art. 53 in relazione al Trattato nel suo complesso, intendo dire in relazione a quelle sue disposizioni che ci indicano «l'ordine di preferenza» per l'uso da parte dell'Alta Autorità dei vari suoi poteri.
Le disposizioni del Trattato a tal proposito vi sono note; esse sono essenzialmente queste tre:
—
l'art. 5, primo comma, secondo il quale «la Comunità adempie ai suoi compiti nelle condizioni previste dal presente Trattatto, con interventi limitati»;
—
lo stesso art. 5 in cui, poco più oltre, è detto che la Comunità «provvede all'istituzione, al mantenimento ed al rispetto di normali condizioni di concorrenza e non esercita azioni dirette sulla produzione e sul mercato se non quando le circostanze lo esigano» ;
e l'art. 58: «nel campo della produzione l'Alta Autorità ricorre di preferenza ai mezzi d'azione indiretti che sono a sua disposizione, quali:
—
la cooperazione dei Governi per rendere regolari o influenzare i consumi in genere, ed in particolare quelli dei pubblici servizi;
—
gli interventi in materia di prezzi e di politica commerciale previsti dal presente Trattato».
Da queste disposizioni si è talvolta tratta la conclusione — indubbiamente un po' affrettata — che il mercato comune istituito dal Trattato è fondato sulla libera concorrenza e che di conseguenza gl'interventi dell'Alta Autorità devono avere carattere eccezionale. A tale tesi è stato facile contrapporne un'altra fondata sia sulla vastità dei fini della Comunità, quali sono enunciati negli articoli 2 e 3 che consistono, tutto sommato, nientemeno che nel fare la felicità — sia pure solo terrestre — delle popolazioni degli Stati membri; sia sull'enorme ampiezza dei poteri di cui a questo scopo dispongono gli organi della Comunità, ed in ispecie, l'Alta Autorità. Sotto questo profilo, il carattere «eccezionale» o «limitato» degli interventi dell'Alta Autorità può lasciare un po' scettici, specialmente se si considera che l'unico mezzo di cui la Comunità dispone per realizzare tali ambizione è il funzionamento di un mercato comune, e per di più limitato al carbone ed all'acciaio!
Come dice, e non senza spirito, Paul Reuter nella sua già citata Relazione di Stresa:
«Quanto all'art. 3, lungi dal riferirsi ad effetti automatici, esso attribuisce alla Comunità una funzione particolarmente attiva, dovendo questa conseguire sette obbiettivi rispetto ai quali la sua azione è definita tre volte col verbo “promouvoir” ed una volta col verbo “assurer”, che sono entrambe delle espressioni assai energiche. Se si conseguissero i sette obbiettivi che esso enumera, la prosperità e l'equilibrio della Comunità avrebbero raggiunto un livello molto elevato; ma se per di più questi obbiettivi venissero raggiunti senza interventi, la prosperità economica poggerebbe su basi del tutto nuove» (op. cit. pag. 41).
La verità, come sovente accade, sta fra questi due estremi, ma ciò non vuol necessariamente dire a mezza strada. Dove si trova dunque?
Si potrebbe esser tentati di far qui riferimento alla teoria economica moderna che — se ho ben compreso — sarebbe riuscita a conciliare i liberali ed i dirigisti: i primi ammetterebbero oggigiorno la necessità di interventi — e quindi di organi competenti a farli — ogni qual volta il gioco spontaneo del mercato cessi di funzionare correttamente (ciò che, secondo loro, inevitabilmente avviene in caso di carenza, la quale conduce necessariamente a delle situazioni monopolistische), mentre i dirigisti, ammettono che ogni intervento dovrebbe mirare a creare una situazione analoga a quella che risulterebbe da un'economia di mercato che funzioni in modo perfetto. Tuttavia, pur ammettendo che tale conciliazione non è soltanto un'ipotesi teorica e che ha invece una portata pratica (sul che però mi sia permesso di nutrire qualche dubbio), è comunque certo che essa non ci fornisce alcun preciso elemento giuridico per l'applicazione del Trattato. Il giurista è più esigente, o almeno ha altre esigenze, e desidera conoscere a quali concetti fondamentali si riferisce il testo da interpretare.
Come dice benissimo il Reuter, che mi permetto ancora di citare (op. cit. pag. 17):
«Su un piano nettamente teorico si possono concepire due sistemi perfettamente logici e coerenti, uno di concorrenza perfetta ed uno di carattere totalmente dirigista. Tutti gli altri sistemi possono venir definiti come combinazioni di questi due, di cui uno offre la sua cornice logica, i suoi principi e le sue definizioni entro i quali si precisano gli elementi tratti dall'altro sistema»,
e l'autore aggiunge che il regime del Trattato si definisce, come è evidente, prendendo le mosse dalla concorrenza. Si tratta però, come già ebbi modo di rilevare nella causa No 1-54, di una concorrenza detta «normale» che deve svolgersi in base a certe regole che l'Alta Autrità ha appunto il compito di far rispettare, e ciò consente al citato autore di soggiungere che in questo senso
«intervenzionismo e concorrenza non sono in contrasto: nel mondo odierno la concorrenza viene attuata in base ad interventi» (pag. 18).
Emergono così due categorie ben distinte di interventi:
1o
quelli intesi a determinare le regole stesse della concorrenza e di garantirne il rispetto: si tratta qui essenzialmente di garantire l'osservanza dei divieti sanciti dell'art. 4, fra i quali troviamo quello delle discriminazioni (art. 60 e 70) e quello delle intese (art. 65). A tal riguardo, la vigilanza dell'Alta Autorità dev'essere costante ed i suoi interventi debbono considerarsi normali, o più esattamente non si dovrebbe attribuir loro carattere «eccezionale» se non quando il comportamento degl'interessati sia così perfetto da rendere eccezionalmente basso il numero delle violazioni. Ci troviamo qui di fronte ad un'attività di polizia, quali che siano gli effetti economici che possono risultarne in concreto.
2o
gl'interventi sulla produzione e sul mercato, che sono quelli che c'interessano nelle presenti cause. Ci troviamo qui di fronte a tre testi, cioè i due commi dell'art. 5 già citati e l'art. 57, che denotano la preferenza del Trattato per i modi d'azione indiretti.
L'accostamento di questi tre testi mi suggerisce tre osservazioni. Anzitutto, ci si accorge che l'art. 57 chiarisce quel che potrebbe esservi di ambiguo nell'art. 5. Rileggiamo l'art. 57:
«Nel campo della produzione l'Alta Autorità ricorre di preferenza ai mezzi indiretti di azione che sono a sua disposizione, quali:
—
la cooperazione coi governi, ecc… (questo è evidentemente un mezzo indiretto);
—
gli interventi in materia di prezzi e di politica commerciale previsti dal presente Trattato».
Il Trattato considera dunque che un intervento in materia di prezzi (ad esempio, la imposizione di prezzi massimi ai sensi dell'art. 61), che pure direttamente lede la libertà delle imprese, costituisce un modo d'azione indiretto sulla produzione. Il che vale a dire che un'azione diretta sui prezzi è già atta a modificare le condizioni della concorrenza e, di conseguenza, ad influire su «la produzione», ma in modo indiretto, in quanto il gioco della concorrenza non ne è compromesso. È ciò che dice, in termini a mio avviso giustissimi, lo stesso art. 61, che ho già richiamato, quando dispone, nel penultimo comma, che «nel fissare i prezzi (massimi o minimi) l'Alta Autorità deve tener conto della necessità di garantire la capacità competitiva delle industrie del carbone e dell'acciaio, nonchè delle industrie utilizzatrici, secondo i principi indicati dall'art. 3 comma c»; e Voi sapete quanto questi «principi» dell'art. 3 comma c tutelino i diritti e gl'interessi individuali delle imprese. Si tratta di una garanzia fondamentale, che scompare nel caso d'intervento diretto sulla produzione (art. 58 e 59), in cui viene totalmente sospeso il funzionamento del mercato per ciò che attiene al gioco della concorrenza.
In secondo luogo, occorre fare un'importante osservazione. L'avversione degli autori del Trattato agl'interventi diretti sulla produzione è tale che, anche quando si avverino le condizioni di fatto richieste per questi interventi (art. 58: «periodo di crisi manifesta», — si deve esser giunti effettivamente ad una situazione di crisi; art. 59: esistenza di una «penuria grave»; — non è sufficiente la minaccia, ma occorre la penuria già in atto), pur in tale caso, occorre ancora che risulti «che i mezzi d'azione previsti dall'art. 57 (cioè i mezzi indiretti) non permettano di farvi fronte» (di far fronte alla situazione, sia di crisi che di penuria): non si rinuncia ancora alla speranza di evitare il ricorso ai mezzi estremi.
Infine, terza osservazione: oltre a questa evidente avversione per i mezzi estremi, dal raffronto dei testi emerge pure che, in linea generale, si può ricorrere agl'interventi nel mercato solo in caso di necessità: tale condizione, posta dai due citati commi dell'art. 5, si trova in particolare nell'art. 61 che concerne gl'interventi in materia di prezzi. Ciò non significa però che di fatto questi interventi nel mercato, che non sospendono il gioco della concorrenza e restano compatibili con ciò che si è convenuto chiamare l'«economia di mercato», saranno eccezionali, cioè «rari». Questo dipende beninteso dalla congiuntura, e dipende anche in larga misura dalla politica dell'Alta Autorità.
A questo proposito, mi pare che le cose siano messe in giusta luce dai seguenti due brani della relazione della delegazione francese.
Il primo è relativo ai prezzi (pag. 154):
«Circa la fissazione dei prezzi, il Trattato non adotta alcuna posizione dogmatica. Non vi si pretende che nell'industria carbo-siderurgica sia costantemente necessario fissare d'autorità i prezzi, né che, all'opposto, ciò si possa fare solo in periodi eccezionali. L'imposizione di prezzi massimi è sottoposta alla condizione che essa appaia necessaria per raggiungere gli obbiettivi assegnati alla Comunità.»
Il secondo si trova nel Preambolo della seconda parte, dedicata alle disposizioni economico-sociali (pag. 71):
«Se è tuttavia possibile ricavare dal Trattato una teoria economica generale, secondo essa non vi sarebbero regole o metodi uniformemente validi ed uniformemente applicabili in tutte le situazioni economiche. Gli obbiettivi della Comunità si devono normalmente conseguire in virtù del funzionamento del mercato e dell'iniziativa delle imprese. Ma sarebbe inconcepibile non prevedere delle misure di sicurezza per i periodi eccezionali in cui un intervento apparisse necessario; ed i poteri previsti a tal uopo dal Trattato, con le garanzie da cui sono circondati, sono tali che ove le predette circostanze si avverassero, gl'interessati si stupirebbero che non fossero stati previsti.»
Questo raffronto è assai significativo, perchè fa chiaramente vedere il diverso spirito con cui si considera da un lato l'uso dei poteri relativi ai prezzi, a cui indubbiamente si ricorre soltanto se ne appare la necessità, restando tuttavia inteso che questa necessità potrà presentarsi spesso e che tali poteri, nello spirito degli autori del Trattato, sono compatibili col funzionamento del mercato e l'iniziativa delle imprese; dall'altro lato le «misure di sicurezza» pei casi in cui «diventi necessario un intervento», cioè l'intervento diretto sulla produzione, previsto solamente per i «periodi eccezionali».
È inutile aggiungere che ho ritenuto necessario citare questi due brani soltanto perchè mi sembrava che essi illustrassero adeguatemente ciò che in effetti risulta dal semplice accostamento delle stesse disposizioni del Trattato.
Voi comprenderete certamente perchè ho ritenuto dovermi dilungare su quest'ultima categoria dei limiti posti all'esercizio dei poteri dell'Alta Autorità, quella che attiene a ciò che ho chiamato l'«ordine di preferenza» in base al quale essa è tenuta ad esercitarli: la ragione è che qui si toccano concetti basilari del Trattato in materia di potere economico. Se ne può pensare quel che si vuole ma non si può non tenerne conto se si vogliono interpretare correttamente — starei per dire «lealmente» — le norme che li concernono.
Quanto al controllo del giudice sull'osservanza di quell'ordine di preferenza, è evidente che esso non può esercitarsi che nelle condizioni previste dall'art. 33.
Io penso che dopo quest'analisi sia già possibile dare una risposta di principio all'interrogativo postoci, ossia se un meccanismo finanziario dell'art. 53 possa esser impiegato come mezzo indiretto per modificare le condizioni della produzione in modo da evitare il ricorso ai mezzi diretti, quale la ripartizione prevista dall'art. 59.
A mio parere, la risposta deve essere affermativa, anzitutto perchè non vi è alcuna disposizione contraria, in secondo luogo perchè in ciò nulla vi è che si opponga alla nozione di meccanismo finanziario, la quale sembra fondarsi — come si è già veduto — sull'idea di «compensazione», ma che può esplicarsi con innumerevoli e diverse modalità; e infine, poichè il Trattato, se ho ben compreso, prevede tutta una gradazione, una vera e propria gerarchia di mezzi destinati ad agire sulla produzione, mentre il ricorso all'azione diretta che sospende totalmente il funzionamento dell'economia di mercato è previsto solo come «extrema ratio». Orbene, lo si è pure visto, un meccanismo finanziario costituisce un procedimento indiretto di regolamentazione del mercato. Se dunque risulti che questo procedimento deve esser accompagnato da certe modalità per poter agire sulle condizioni della produzione in modo da evitare l'estremo ricorso ai mezzi d'intervento diretti, tale decisione sarà pienamente conforme agli intenti del Trattato, quali sono espressi soprattutto negli articoli 5 e 57.
Ma tale decisione deve rispettare beninteso tutti i limiti che si sono ravvisati nel Trattato.
Occorre ora tornare alla decisione No 2-57 e vedere se essa soddisfi queste varie condizioni.
La decisione istituisce un meccanismo di perequazione del rottame importato il quale, tra l'altro, opera una disuguale ripartizione del relativo onere tra le imprese al fine di incitarle a realizzare economie di rottame.
Il primo problema che logicamente si dovrebbe affrontare è quello di stabilire se l'istituzione del meccanismo o, meglio, il suo mantenimento in vigore mediante la decisione No 2-57 è aderente al Trattato. È vero che le ricorrenti non sollevano tale questione e criticano la decisione non già nel suo principio informativo ma solo in alcune sue determinate parti. Tuttavia è lecito chiedersi se, data l'unitarietà del sistema, su cui già ho insistito, la questione non dovrebbe venir esaminata d'ufficio. Comunque sia, non mi soffermerò su di essa, per le seguenti considerazioni:
1o
La si potrebbe esaminare solo sotto il profilo dello sviamento di potere. Orbene, nessuna censura di sviamento di potere è stata tratta dal mantenimento in vigore del regime di perequazione del rottame importato, su cui al contrario tutte le ricorrenti sono d'accordo.
2o
Anche se fosse applicabile il primo comma dell'art. 33, un misconoscimento potrebbe venir fatto valere solo con l'osservanza dei limiti posti alla competenza della Corte dalla seconda parte del citato comma (quella che comincia con la parola «tuttavia») cioè nel solo caso di misconoscimento «palese».
Orbene, si può affermare (riprendendo le espressioni da Voi usate nella sentenza No 6-54, Governo olandese) che nella specie la Corte ha il potere di accertare «l'esistenza di una situazione economica che riveli «prima facie» che il provvedimento impugnato non era necessario per perseguire gli obbiettivi di cui all'art. 3 del Trattato»? In altri termini, si può affermare che la situazione del mercato del rottame al 26 gennaio 1957 rendeva manifestamente inutile mantenere un regime di compensazione fra il prezzo del rottame importato e quello del rottame interno? Mi sembra che ciò sia assolutamente da escludere.
Il problema va dunque circoscritto a quella parte della decisione No 2-57 che forma oggetto dei ricorsi, cioè alle disposizioni con cui si sono modificate le modalità di ripartizione dell'onere di perequazione nel modo che Vi è noto.
E anzitutto, una modificazione di tal sorta, che comporta un intervento diretto sulla produzione, era veramente «necessaria» per raggiungere gli obbiettivi dell'art. 3?
Signori, gli elementi di fatto quali risultano dal procedimento scritto e dalla discussione orale cui avete assistito, non permettono a mio avviso di contestare che durante le settimane che precedettero l'emanazione della decisione No 2-57, le difficoltà di rifornire di rottame la Comunità fossero serie e che suscitassero gravi timori per l'immediato futuro. £ vero che la situazione si è poi fatta meno preoccupante, ma è evidente che per valutare la legittimità della decisione va tenuta presente la situazione del periodo che ne precedette l'emanazione.
L'Alta Autorità si trovava allora di fronte ad una «scelta economica» che, in verità le si era posta già da tempo, come Voi sapete. Il meccanismo di perequazione del rottame importato era rimasto, fino all'istituzione della perequazione «ghisa-rottame», del tipo classico, nel senso che l'onere di perequazione era ripartito unicamente per tonnellata, senza differenza alcuna, e il «prezzo di perequazione», da parte sua, era fissato dagli organismi di Bruxelles al livello medio del prezzo del rottame interno, senza distinzione di categorie. L'Alta Autorità ha riconosciuto esplicitamente che questo sistema, lungi dal frenare il consumo di rottame, lo incoraggiava, e da ciò la necessità di contromisure: dapprima, la «perequazione ghisa-rottame» dimostratasi poi insufficiente, e quindi il sistema della decisione No 2-57. Ma l'altra «scelta economica» di cui vi ho ora parlato consisteva nell'affidarsi se non esclusivamente almeno in gran parte al meccanismo dei prezzi per incitare le imprese a risparmiare rottame. Ma se l'Alta Autorità riteneva impossibile sopprimere puramente e semplicemente lo stesso meccanismo di perequazione del rottame importato, perchè ne sarebbe derivato un brusco allineamento dei prezzi interni sui prezzi d'importazione (nella specie, prezzo marginale), nonchè notevoli disparità nelle condizioni di rifornimento nel mercato, poteva essa almeno servirsi del prezzo di perequazione per giungere in qualche modo ad un compromesso fra i due obbiettivi contradditori cui doveva badare? In altri termini, non avrebbe potuto fissare questo prezzo ad un livello abbastanza elevato per incitare a risparmiare rottame (ed al tempo stesso incoraggiarne la raccolta intèrna ed evitare le esportazioni di rottame della Comunità verso i paesi terzi — ciò che sarebbe stato il colmo —) e tuttavia sufficientemente al di sotto del prezzo d'importazione in modo da restringere entro limiti tollerabili le differenze di prezzo fra le due categorie di rottame?
Questa tesi è stata sviluppata con grande energia, e a mio parere non senza buone ragioni, dal «Groupement des Hauts Fourneaux et des Aciéries Belges» nel ricorso No 8-57, almeno nel corso del procedimento scritto, poichè, come avete potuto constatare Voi stessi, il meno che si possa dire è che nella discussione orale gli egregi patroni di detta ricorrente non hanno minimamente insistito su tale punto.
Va assolutamente respinta una delle obbiezioni della convenuta, e cioè quella con cui essa si trincera dietro agli organismi di Bruxelles, ai quali soli spetterebbe di fissare il prezzo di perequazione sotto riserva del diritto di veto dell'Alta Autorità. Trattandosi infatti di un meccanismo basato sull'art. 53 b, cioè istituito dall'Alta Autorità, è evidente che questa deve organizzare il sistema in modo da conservare tutti i poteri necessari perchè esso funzioni secondo la politica che essa stessa ha adottato.
Signori, per quanto questa tesi possa sembrare attraente, essa non è esente da obbiezioni. Anzitutto non è certo, o comunque non è evidente, che il «compromesso» cui ho accennato fosse realizzabile, cioè che fosse effettivamente possibile, in virtù del semplice gioco del meccanismo dei prezzi, pure esso controllato, di incitare le imprese in modo sufficiente a fare le necessarie economie di rottame, senza provocare disparità troppo brusche ed ampie nelle condizioni di rifornimento del mercato. D'altronde, e questo vale in ogni caso, se veramente si è fatta una cattiva scelta ciò è avvenuto all'origine e non nel momento in cui fu presa la decisione No 2-57. Come molto giustamente dice Maurice Allais in uno studio che porta la data del 1o settembre 1957 e che rappresenta il frutto delle sue riflessioni personali sul Congresso di Stresa (Bulletin de la Société d'études et de documentation economiques, industrielles et sociales, No 682, pag. 20):
«Il torto di coloro che attualmente disapprovano l'orientamento dell'attività della C.E.C.A. è quello di non vedere che i provvedimenti adottati a partire dal 1955 erano una conseguenza necessaria, tenuto conto degli obbiettivi generali del Trattato, dei primi provvedimenti che l'Alta Autorità aveva adottato e di cui si ammetteva la legittimità.»
Questa opinione merita tanto più di essere citata in quanto proviene da un autore il quale, benchè sincero assertore della teoria economica monistica che sostiene la possibilità di conciliare la concezione liberale con quella dirigista, in fatto è sempre stato partigiano della soluzione liberale in tutti i casi concreti.
Ritengo pertanto che la «situazione economica» che ha condotto l'Alta Autorità ad adottare la decisione era, quanto meno, troppo discutibile perchè il Giudice possa assumersi la responsabilità di sostituire la propria valutazione a quella dell'esecutivo: non solo l'art. 33, ma, anche ove tale articolo non vi fosse, il più elementare buon senso nonchè il principio della separazione dei poteri, glielo vieterebbe.
Essendo così ammesso il principio dell'intervento, occorre ora esaminare se siano stati rispettati gli altri limiti posti ai poteri dell'Alta Autorità quando essa agisce in base all'art. 53 b.
E anzitutto vi è corrispondenza fra gli scopi della decisione e quelli dell'art. 3?
A questo proposito l'Alta Autorità ha invocato a sostegno della propria decisione soprattutto il comma a dell'art. 3: «vigilare al regolare rifornimento del mercato comune …»
La maggior parte delle ricorrenti ne hanno tratto motivo di censura argomentando che questo obbiettivo, che nell'enumerazione dell'art. 3 costituisce la prima delle finalità della Comunità, ha un carattere tanto generico da privarlo di qualsiasi valore giuridico. Così si va indubbiamente troppo lontano, perchè questa disposizione ha pur sempre un significato assai chiaro ed è ben concepibile che si possano verificare casi di misconoscimento dell'art. 3 a. È certo infatti, che il meccanismo di perequazione del rottame importato, nel suo complesso, ha per scopo di «rifornire regolarmente il mercato comune» in rottame. Ma nelle critiche delle ricorrenti a questo proposito c'è una parte di vero ed è che il solo perseguimento dello scopo enunciato al comma a non basta a giustificare qualsivoglia azione dell'Alta Autorità. Come ha rilevato la stessa Alta Autorità, una sola decisione può perseguire più scopi e, d'altra parte, ritroviamo qui l'idea di conciliazione eventuale fra i diversi scopi dell'art. 3, potendosi dare particolare rilievo ad uno di essi a condizione però di non trascurare gli altri.
Quale è dunque lo scopo o quali sono gli scopi della decisione No 2-57?
Secondo i «considerandi» della decisione, che già ho citati, gli scopi sono due: 1o garantire il rifornimento regolare di rottame ad un prezzo ragionevole; e a tal fine l'Alta Autorità ritiene necessario mantenere il sistema posto in vigore con la decisione No 14-55; 2o cito testualmente:
«Considerando tuttavia che, avuto riguardo al consumo crescente di rottame, il sistema praticato fino ad oggi deve essere migliorato in modo da stimolare l'economia di rottame senza peraltro rendere più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio.»
Questo secondo obbiettivo, che è quello che c'interessa, si riallaccia ancora in via generale alla finalità enunciata nel comma a, nel senso che il «regolare rifornimento» di un materiale raro può richiedere che si cerchi di risparmiarne. Ma mi sembra che il comma che più direttamente si riferisce al secondo obbiettivo perseguito con la decisione No 2-57 sia il comma d, ultima parte: «vigilare sul mantenimento di condizioni che inducano le imprese … a promuovere una politica di sfruttamento razionale delle risorse naturali evitandone l'esaurimento». Beninteso, chi ha formulato questo articolo pensava ai prodotti estratti dal suolo quali i minerali ferrosi. Ma dal punto di vista economico, se si tien conto del carattere del rottame quale materia prima per l'industria siderurgica, mi sembra che, mutatis mutandis, questo comma si attagli benissimo.
Orbene, incitare le imprese a risparmiare rottame mediante una politica di sfruttamento razionale di questa materia prima è esattamente lo scopo che l'Alta Autorità ha perseguito.
Ha essa tuttavia trascurato di attuare la necessaria conciliazione con altri scopi dell'art. 3 che fossero in contrasto col primo?
È evidente che gli altri scopi sono anzitutto quelli di cui alla prima parte dei commi d e g, ossia: comma d«vigilare sul mantenimento di condizioni che inducano le imprese a sviluppare e migliorare il loro potenziale produttivo» e, comma g:«promuovere la regolare espansione e l'ammodernamento della produzione nonchè il miglioramento della qualità».
Mi sembra evidente che c'è una contraddizione fra questi ultimi scopi e quello perseguito dall'Alta Autorità in linea principale, poichè, da una parte, il progresso tecnico nel complesso dell'industria siderurgica sembra orientarsi sempre più verso l'impiego di forni Martin ed elettrici che impiegano rottame — il progresso ha anche per effetto la diminuzione del rottame di recupero —, e, d'altra parte, la fabbricazione di certi prodotti — e parlo degli acciai speciali che sono prodotti «nobili» per cui si ricerca senza posa il «miglioramento qualitativo» — non è tecnicamente nè commercialmente possibile che con l'impiego di forni elettrici che impiegano esclusivamente rottame.
La conciliazione era dunque necessaria, e l'Alta Autorità ha bene inteso di realizzarla: ciò risulta dal già citato «considerando»: stimolare l'economia di rottame «senza peraltro render più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio».
È vero che si tratta solo di un intento dichiarato; tuttavia esso ha la sua importanza trattandosi della determinazione di uno scopo.
Occorre però accertare, prendendo in esame il testo della decisione, se lo scopo realmente perseguito corrisponda a quello proclamato.
Signori, ciò mi sembra certo: tutto il sistema della decisione No 2-57 mira essenzialmente, con la ripartizione dell'onere della perequazione, ad incitare ogni impresa a fare un uso estremamente oculato del rottame. Con questo sistema ogni impresa è in grado di calcolare il costo del rottame d'acquisto che si propone d'utilizzare in modo da sentirsi stimolata a ricorrervi il meno possibile, sia aumentando la messa al mille di ghisa, sia mettendo in servizio impianti che impiegano minor quantità di rottame. Se le imprese decidono di non tener conto di tale incitamento, è perchè vi saranno costrette da ragioni tecniche e ciò si verificherà soprattutto per i forni elettrici che producono acciai speciali. È così realizzato lo scopo perseguito: promuovere lo sfruttamento più razionale di questo materiale raro senza peraltro render più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio. Si crea insomma una solidarietà tra tutti i consumatori, e tutti ne traggono vantaggio perchè l'onere della perequazione è il corrispettivo del mantenimento del sistema di compensazione tra il rottame importato e quello interno, mantenimento ritenuto, a torto od a ragione, indispensabile per garantire il regolare flusso dei rifornimenti ad un prezzo medio considerato «ragionevole», ma l'onere relativo per ciascuno è tanto più elevato quanto maggiore è il bisogno di rottame.
In conclusione, non mi sembra che la decisione No 2-57 abbia misconosciuto gli obbiettivi legali dei commi d e g; lo stesso vale, e identiche ne sono le ragioni, per la «interna contraddizione» della decisione stessa che è denunciata nel ricorso No 8-57.
L'altro scopo che, secondo tutte le ricorrenti, la decisione avrebbe misconosciuto è quello del comma b dell'art. 3 : «assicurare a tutti gli utilizzatori del mercato comune che si trovino in condizioni analoghe un uguale accesso alle fonti di produzione». Questa critica è strettamente connessa con quella che concerne l'art. 4 b il quale vieta le discriminazioni. Così, con riserva di quanto dovrò dire più oltre sullo sviamento di potere rispetto a queste due disposizioni, per ora le esaminerò congiuntamente nel merito. Sembra infatti che tutto il campo d'applicazione dell'art. 3 b ricopra interamente quello dell'art. 4 e quindi anche del suo comma b. Ciò almeno risulta dalla relazione della delegazione francese che ritengo di dover citare ancora una volta (pag. 103) :
«D'altronde, per assicurare a tutte le economie di questa parte del mondo delle basi di sviluppo comune è essenziale che tutti gli utilizzatori che si trovino in situazioni comparabili ottengano i rifornimenti a prezzi comparabili (si tratta dunque dell'art. 3 b). Questa condizione è soddisfatta con la eliminazione dei contingenti e dei dazi doganali, con l'adattamento delle tariffe di trasporto e infine con l'imposizione ai venditori del divieto di discriminazioni…»
Quest'ultima regola costituisce così uno degli aspetti del principio più generale contenuto nell'art. 3 b. Nella specie, non si tratta di dazi doganali, nè di tariffe di trasporto, ma soltanto del divieto di discriminazioni in materia di prezzi.
Eccomi dunque costretto ad avventurarmi sull'infido terreno della discriminazione. Vi indugierò però il meno possibile, poichè la formulazione di una teoria della discriminazione è indubbiamente al di sopra delle mie possibilità e la ritengo inoltre inutile per la definizione della controversia.
Mi limiterò anzitutto a far notare che secondo me, il divieto di discriminazioni va necessariamente considerato da diversi punti di vista a seconda che si tratti del comportamento delle imprese o di quello della pubblica autorità ed inoltre, circa il comportamento di quest'ultima, a seconda che si esplichi o non con un'azione dirigista sul mercato.
Riguardo alle discriminazioni fatte dalle imprese in materia di prezzi, troviamo delle indicazioni in una specifica disposizione del Trattato che Voi ben conoscete, l'art. 60, il quale vieta i «sistemi di concorrenza sleale» ed i «sistemi discriminatori che comportino nel mercato comune l'applicazione da parte del venditore di disuguali condizioni ad operazioni comparabili, specialmente in base alla nazionalità degli acquirenti». Trattandosi qui di rapporti privati, si è presa in considerazione la comparabilità delle operazioni, che costituisce un concetto più preciso di quello della comparabilità delle situazioni. Tuttavia Voi sapete che l'Alta Autorità ha dovuto rinunciare a definire la comparabilità delle operazioni benchè l'art. 60 le desse il diritto di farlo. È a maggior ragione impossibile racchiudere in una formula il concetto di comparabilità delle situazioni con riguardo all'azione dell'Alta Autorità.
Pare che questo concetto si riallacci a ciò che spesso in diritto interno si chiama il «principio di eguaglianza» che è riconosciuto nei vari Stati membri e che d'altronde è stato invocato da molte ricorrenti. Si tratta indubbiamente d'uno di quei «principi giuridici generali» di cui se del caso la Corte può e deve tener conto. Vorrei esaminare molto brevemente questa questione rispetto al diritto francese ed al diritto tedesco.
In diritto francese l'espressione del principio d'uguaglianza è ricorrente nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui si considera come principio giuridico non scritto che «a chiunque si trovi in identica posizione rispetto alla pubblica amministrazione devono venir applicate identiche regole». Il Consiglio di Stato ha così sancito il principio dell'uguaglianza dei cittadini in materia di oneri pubblici e di fronte alla legislazione tributaria, quello dell'uguaglianza degli utenti dei pubblici servizi, ed infine l'uguaglianza rispetto alla regolamentazione economica (
1
). Non posso certo compiere uno studio completo di questa giurisprudenza; mi limiterò a citare su quest'ultimo punto che c'interessa, cioè sul principio dell'uguaglianza di fronte alla regolamentazione economica, le quattro seguenti sentenze:
1o
Syndicat départemental des industriels en lentilles de la Haute-Loire_30 gennaio 1948, Recueil p. 43. La sentenza sancisce il principio dell'uguaglianza dei commercianti, annullando una decisione che imponeva a certi importatori di rifornirsi di lenticchie «soltanto dai produttori sia isolati che riuniti in cooperative» escludendo così arbitrariamente i negozianti.
2o
Sociéié des ciments français_22 marzo 1950, Rec. p. 175. Si afferma nella sentenza che non è illegale il provvedimento con cui fissandosi un prezzo unico per un prodotto, si crea tra le imprese una disuguaglianza che è solo conseguenza delle loro diverse condizioni di lavorazione. Il principio d'uguaglianza concerne quindi un'uguaglianze di diritto e non già di fatto.
3o
Les Savonneries de Bourgogne_16 febbraio 1946, Rec. p. 49, in cui si dichiara illegittimo privilegio l'attribuzione ad un solo saponifìcio del ricupero del sego pur essendovi nello stesso dipartimento altri due saponifici.
4o
Cie
navale des pétroles, 16 giugno 1947, Rec. p. 265, dove invece si tratta dell'arbitrario diniego ad un'impresa del diritto di effettuare certe operazioni permesse ad altre imprese che svolgevano la stessa attività.
Questi pochi esempi ci mostrano quanto l'intervenzionismo economico restringa di per sè il campo d'applicazione del principio d'uguaglianza. Prescindo beninteso dall'ulteriore riserva che secondo il Consiglio di Stato va fatta nell'applicazione del principio, cioè quella dell'interesse generale che può sempre giustificare provvedimenti che violino il principio stesso: nel diritto della Comunità, infatti, in cui gli organi si trovano vincolati all'applicazione del Trattato, non sono ammissibili deroghe del genere di quelle che possono concepirsi nell'ambito della sovranità di uno Stato.
Circa il diritto tedesco vi citerò alcuni brani a mio parere assai interessanti di uno studio di Huber sull'intervenzionismo economico ed il principio di uguaglianza, Wirtschafts-Verwaltungsrecht, Tübingen, 1954,
«a)
È ammesso quasi universalmente che il principio dell'uguaglianza davanti alla legge proclamato all'art. 3 della Costituzione è vincolante anche per il legislatore: le leggi devono regolare nello stesso modo i fatti identici e in modo diverso i fatti differenti. Ma si ammette anche la possibilità di un diverso trattamento a situazioni che, pur apparendo simili da un punto di vista puramente formale, rivelino sostanziali differenze ad un esame più approfondito. La differenziazione imposta in fatto dalla natura stessa di situazioni non simili costituisce per il legislatore un obbligo vero e proprio …
c)
L'intervento in materia economica mediante una regolamentazione non uniforme per tutti i destinatari non viola il principio d'uguaglianza fintanto che tale regolamentazione si informi a considerazioni ragionevoli ed eviti di istituire dei privilegi od arbitrarie discriminazioni. Nell'ambito dell'ordinamento economico il legislatore è normalmente tenuto a valutare il grado di similitudine delle situazioni che intende disciplinare, ed a comportarsi in conseguenza. Questo esame può spesso determinare notevoli differenziazioni nel contingentamento, diverse valutazione del grado di urgenza dei bisogni del consumo interno e di quelli dell'esportazione, senza che perciò si possa tacciare la pubblica autorità di aver violato il principio d'uguaglianza.
Occorre senza dubbio distinguere accuratamente tra trattamento differenziale e discriminazione o, in altri termini, tra valutazione obbiettivamente motivata e valutazione arbitrariamente soggettiva. Non ci si può basare sull'art. 3 della Costituzione per criticare le diversità di trattamento previste dalla legislazione economica, fintanto che il legislatore eviti di creare privilegi od arbitrarie limitazioni.»
Mi sembra in definitiva che sia soprattutto in base a questo concetto di arbitrario che deve valutarsi la portata del divieto di discriminazioni in relazione a decisioni con cui l'Alta Autorità intervenga nel mercato.
Nella specie, se si considerano le singole imprese appare certo che nessuna discriminazione è stata commessa. Neppure se si considerano le categorie d'imprese, mi pare sia possibile ravvisare una violazione del divieto di discriminazioni commessa sia applicando le stesse norme a situazioni non comparabili, sia applicando norme diverse a situazioni comparabili.
Un serio dubbio può tuttavia sorgere da due considerazioni che qui conviene esaminare. La prima concerne il caso delle imprese che producono acciai speciali; la seconda concerne l'applicazione di norme diverse a seconda della data d'entrata in funzione degli impianti.
Rispetto ai produttori d'acciai speciali si può considerare la discriminazione (come del resto fanno le ricorrenti), sotto due diversi profili: anzitutto, la discriminazione propriamente detta in materia di prezzi; il sistema della decisione No 2-57 condurrebbe, per ciò che riguarda dette imprese, ad un doppio prezzo (si è parlato addirittura di doppio settore!), data l'impossibilità in cui si trovano di diminuire in modo sensibile la messa al mille di rottame.
Signori, se le spiegazioni che ho testè date, vi appariranno pertinenti, dovrete necessariamente respingere questo argomento: non si deve infatti considerare la differenza di prezzo del rottame, che per le varie imprese deriva dal meccanismo della decisione No 2-57, come una differenza di prezzo concernente lo stesso prodotto: si tratta invero soltanto degli effetti delle modalità di ripartizione dell'onere di perequazione secondo i criteri stabiliti dalla decisione sul cui valore ho già espresso la mia opinione.
Si è parlato anche di imposta: ma, Signori, pur ammettendo che si possa qui intravvedere una analogia con le imposizioni fiscali, basti rilevare che esistono imposte di ripartizione e che il principio di uguaglianza di fronte agli oneri fiscali non è affatto incompatibile con modalità diverse di ripartizione, purché siano basate su criteri obbiettivi.
In realtà (ed è sotto quest'altro profilo che si deve considerare la questione della differenziazione nei riguardi di una categoria d'imprese), occorre, e gl'interessati hanno diritto di esigerlo, che non vengano menomate per ciò che riguarda la categoria di cui trattasi le condizioni della concorrenza che stanno a base dell'uguaglianza.
Voi sapete che l'art. 67, il quale da solo rappresenta un intero capitolo del Trattato, è interamente dedicato alle «infrazioni alle condizioni della concorrenza». Questa disposizione invero, considera solo il comportamento degli stati membri, ma è chiara l'importanza che queste infrazioni hanno per il funzionamento di un mercato comune basato interamente sulla concorrenza. Vi è d'altronde un'altra disposizione a cui già ho fatto riferimento e che si applica all'Alta Autorità quando agisce in materia di prezzi: si tratta dell'art. 61, penultimo comma; «nel fissare i prezzi, l'Alta Autorità deve tener conto della necessità di assicurare la possibilità di concorrenza, sia per le industrie del carbone che per le industrie utilizzatrici, secondo i principi indicati dall'art. 3 comma c». Io penso che i meccanismi finanziari concernenti i prezzi debbano rispettare questa norma.
La decisione No 2-57 costituisce un'infrazione alla «possibilità di concorrenza» di certe categorie d'imprese? La questione, come Voi ricorderete è stata discussa per ciò che riguarda i produttori d'acciai speciali. Sotto questo profilo non vi è concorrenza tra questi produttori e quelli di altre categorie d'acciaio della Comunità. Il problema sussiste soltanto in relazione ai concorrenti che fabbricano gli stessi prodotti nei paesi terzi; ma a questo proposito il problema sussiste.
Voi ricorderete, che sono stati forniti dati numerici.
In base a dati in parte contabili ed in parte estimativi, le ricorrenti cercano di dimostrare alla Corte che l'applicazione del contributo complementare potrebbe determinare una maggiorazione del 5 % del prezzo di costo degli acciai speciali. L'Alta Autorità nega formalmente l'esattezza di queste cifre, sia contestando gli elementi che risultano da semplici stime (prezzo di vendita scelto nel passato; aliquota complementare fissata per l'avvenire al livello massimo; aliquota di base della perequazione che si suppone mantenuta ad almeno dieci dollari; ecc…), sia richiamando alcune norme della decisione e che sono atte a ridurre il contributo (esenzione del rottame d'acquisto di acciai legati, riduzioni per la diminuzione della messa al mille la cui possibilità, ed in proporzioni notevoli, è provata dai documenti esibiti, eccetera …).
Nulla di tutto ciò, Voi lo vedete bene, è decisivo. Non è stata fornita alcuna informazione precisa sulla situazione (se sia facile, difficile o tesa) dell'industria degli acciai speciali per ciò che riguarda sia lo smercio dei prodotti sui mercati esterni sia la difesa delle posizioni all'interno contro le importazioni. Ne concludo quindi che non è stabilito che i prevedibili effetti della decisione No 2-57 sulle possibilità di concorrenza dei produttori di acciai speciali possano esser tali da pregiudicare queste possibilità al punto da giustificare l'esenzione di quell'industria dall'applicazione del meccanismo o l'obbligo di sottoporla a norme speciali.
L'altra considerazione che può far sorgere dei dubbi concerne, come si è detto, la data di messa in opera dei nuovi impianti, giacchè il diniego di un consumo di riferimento agli impianti messi in servizio dopo il 31 gennaio 1958 potrebbe ben sembrare un provvedimento discriminatorio.
Signori, se si ammette che l'analisi della decisione No 2-57 che ho compiuta all'inizio è corretta, allora non bisogna tener conto di tale considerazione. Infatti, la disuguale ripartizione dell'onere della perequazione, che sta a base della decisione No 2-57, si fonda sull'intento di scoraggiare gli aumenti del consumo di rottame incitando le imprese a ridurne il più possibile o ad aumentarne il meno possibile il consumo. È nella logica del sistema che i nuovi impianti si trovino maggiormente colpiti, poiché in tal modo s'incoraggia la creazione di nuovi impianti che richiedano poco rottame e, come ho detto, le imprese si risolveranno ad affrontare i maggiori oneri solo se riterranno trovarvi un reale interesse, il che, in ultima analisi, condurrà ad uno sfruttamento più razionale della materia prima, ossia alla sua utilizzazione più economica nel vero senso della parola.
Ma l'Alta Autorità ha ritenuto, ed a ragione, che l'applicazione immediata di queste regole sarebbe stata ingiusta poiché, per gl'impianti non ancora in servizio ma di cui si era già iniziata o finanziariamente disposta la costruzione, non era più possibile tener conto delle conseguenze della nuova decisione. Da tale considerazione è scaturita la disposizione impugnata che, lungi dal costituire una misura discriminatoria, appare al contrario — come si è visto — come una misura transitoria destinata a dare alla nuova regolamentazione un'applicazione progressiva. A tal riguardo, ritengo che non si sottolineerà mai troppo l'importanza della norma risultante dal combinato disposto degli articoli 9 e 6 No 3 della decisione impugnata che consentono anche agl'impianti messi in servizio dopo il 31 gennaio 1958 di fruire degli abbuoni in caso di riduzione della messa al mille.
Per concludere con il disconoscimento delle norme dell'art. 4, occorre dire ancora qualcosa sul disconoscimento dell'art. 65 dedotto nel ricorso No 13-57.
I proponenti di questo ricorso, argomentando dal rinvio fatto dal comma b dell'art. 53 al comma a dello stesso articolo e di quest'ultimo all'art. 65, affermano che l'Alta Autorità era tenuta ad osservare il No 2 b dell'art. 65, secondo cui l'accordo autorizzato non deve avere «un carattere più restrittivo di quanto richieda il suo scopo». Orbene, il diniego di un consumo di riferimento agl'impianti di cui all'art. 6 No 3 della decisione impugnata nonchè la tassazione complementare del consumo eccedente hanno, secondo le ricorrenti, «carattere più restrittivo di quanto richiedesse la perequazione del rottame importato-». È questo un modo per rimettere indirettamente in discussione il principio informatore della decisione No 2-57 senza presentare nuovi argomenti, poichè, evidentemente, la «perequazione del rottame importato» non giustifica di per sé la parte impugnata della decisione No 2-57. Dunque, pur ammettendo che il rinvio all'art. 65 concerne i meccanismi del comma b dell'art. 53 e non soltanto quelli di cui al comma a (ciò che personalmente sarei propenso ad ammettere, posto che i meccanismi istituiti dall'Alta Autorità devono rispettare pur essi l'art. 65), questo richiamo all'art. 65 mi sembra irrilevante.
Mi resta da vedere se la decisione impugnata ha rispettato ciò che ho chiamato le «specifiche disposizioni» del Trattato.
La questione è stata sollevata, come sapete, sotto un duplice profilo: rispetto all'art. 59 e rispetto all'art. 54.
Circa l'art. 59, la questione mi sembra molto semplice: questo articolo prevede, con ben determinate condizioni procedurali e sostanziali, la ripartizione delle materie prime dell'industria carbo-siderurgica sia tra gli Stati membri che tra le imprese. Il senso della disposizione è chiarissimo: essa considera esclusivamente una ripartizione in natura, cioè per categorie e quantità, e nient'altro. Si è invocato l'art. 58 che, in caso di crisi seguita dall'instaurazione di un regime di quote, permette di «regolare il ritmo di attività delle aziende mediante adeguati prelievi sui quantitativi che superano un dato livello stabilito con decisione generale», cioè mediante un meccanismo finanziario. Ma, per essere esatti, ciò che è previsto per il caso di crisi non lo è per il caso di penuria (differenza questa facile da spiegare), e non è a caso che l'art. 53 richiami nella sua prima parte due disposizioni che prevedono dei meccanismi finanziari per casi particolari, e cioè l'art. 58 e (col riferimento al «capitolo V del titolo terzo») l'art. 62.
Il solo caso quindi in cui un meccanismo finanziario dovrebbe esser considerato pregiudizievole alle regole dell'art. 59 (o per violazione o per «sviamento di procedura»), è quello in cui le regole del meccanismo avrebbero in realtà l'effetto di provocare una ripartizione. Ciò ricorrerebbe nella specie se, ad esempio, si dimostrasse che per tale o tal'altra categoria d'imprese o d'impianti il costo del rottame in virtù della decisione impugnata sarebbe tale che ogni aumento di consumo assumerebbe carattere proibitivo e sarebbe quindi reso impossibile. Ma non vi sono state deduzioni in tal senso.
La verità è che la decisione ha lo scopo di scoraggiare i consumi superflui di rottame, e ciò costituisce esattamente il «mezzo indiretto» che, si spera, eviterà il ricorso alle misure estreme di ripartizione. Lungi dal violare l'art. 59, la decisione impugnata vi aderisce perfettamente.
Circa l'art. 54 sugl'investimenti, ci si è molto dilungati sia nel procedimento scritto che nella discussione orale e mi pare quindi inutile insistervi. Voglio rilevare soltanto che l'art. 54 ha un obbiettivo assai chiaramente definito, cioè quello di permettere all'Alta Autorità di aiutare finanziariamente le imprese ad attuare i loro piani d'investimento e di prevedere talune misure «per favorire un coordinato sviluppo degl'investimenti». Come sempre, i poteri necessari attribuiti a tal uopo all'Alta Autorità sono accompagnati da precise condizioni.
Ciò evidentemente non significa che gl'investimenti delle imprese possano essere influenzati esclusivamente in base a questa disposizione. Possono esserlo anche per effetto di una quantità di decisioni prese nell'ambito di una serie di articoli del Trattato, ed è ben certo che le decisioni d'intervento nel mercato, ed ancor più. quelle sulla produzione, possono avere una particolare influenza sugl'investimenti. Quali che siano stati gli effetti della decisione No 2-57 sugl'investimenti delle imprese, non vedo in che cosa tale decisione avrebbe violato le specifiche disposizioni dell'art. 54 sconfinando nel campo da esso regolato.
Riassumendo, io ritengo:
In fatto:
1o
che le disposizioni impugnate della decisione No 2-57 non costituiscono altro che una delle modalità del meccanismo finanziario istituito dall'Alta Autorità in base all'art. 53 b per garantire la perequazione dei prezzi del rottame importato con quelli del rottame interno;
2o
che queste modalità hanno, nell'ambito del meccanismo, un obbiettivo particolare che consiste nell'incitare tutte le imprese della Comunità che utilizzano rottame ad economizzare questa materia prima, «senza peraltro render più difficile la creazione di nuove capacità di produzione d'acciaio»;
3o
che quest'obbiettivo deve essere raggiunto mediante un sistema di ripartizione ineguale dell'onere di perequazione tendente a far variare il costo del rottame di modo che lo sviluppo della produzione siderurgica venga realizzato impiegando rottame solo nella misura strettamente indispensabile.
In diritto:
1o
che i meccanismi finanziari istituiti in base all'art. 53 del Trattato costituiscono dei procedimenti indiretti di normalizzazione del mercato;
2o
che questi stessi meccanismi possono, in caso di necessità, venire utilizzati come mezzi per agire indirettamente sulla produzione e, in quanto mezzi indiretti, debbono esser preferiti ai mezzi diretti, conformemente a quanto dispone l'art. 57;
3o
che essi devono rispondere ad uno od a più d'uno degli obbiettivi che l'art. 3 del Trattato considera come fondamentali per la Comunità, senza peraltro sacrificare gli altri, potendo eventualmente esser necessaria una conciliazione, sottoposta a controllo giurisdizionale nelle condizioni previste dall'art. 33;
4o
che essi devono rispettare i divieti dell'art. 4;
5o
che devono inoltre esser conformi alle specifiche disposizioni del Trattato.
Ritengo infine che, nei limiti delle conclusioni e dei mezzi presentati dalle parti, nonchè nei limiti della competenza della Corte, la decisione No 2-57 dev'essere considerata rispondente a queste varie condizioni.
Questa conclusione — ed anche il desiderio di non prolungare ulteriormente questa già troppo ampia esposizione — mi autorizza a trattare solo per sommi capi le questioni procedurali e di ricevibilità sollevate dalle parti.
Anzitutto, circa lo sviamento di potere denunciato, la sua determinazione e la sua portata nel sistema del Trattato, ne ho già ampiamente parlato — forse anche troppo — per ritornarvi sopra.
Sorvolare ora su questo punto mi sembra tanto più giustificato in quanto la giurisprudenza della Corte appare ben affermata a tal proposito. Se infatti si esaminano le Vostre sentenze, si può rilevare che avete in ogni caso concreto considerato lo sviamento di potere come un misconoscimento dello scopo legale da parte dell'Alta Autorità nell'esercizio dei suoi poteri (Sentenza No 1-54, Raccolta I, pag. 33; sentenza No 6-54, Raccolta I, pag. 228). In quest'ultima sentenza viene impiegata una delle formule più spesso usate per definire lo sviamento di potere classico, consistente nell'uso dei poteri (da parte dell'Alta Autorità) «per uno scopo diverso da quello per il quale tali poteri le sono stati conferiti».
Nella Vostra sentenza No 8-55 del 29 novembre 1956, questa formula è stata completata con un richiamo al concetto di «grave imprevidenza o mancanza di circospezione», su cui si è molto insistito nel corso del dibattimento orale. Signori, sono completamente d'accordo col difensore dell'Alta Autorità nell'osservare che spetta a Voi, ed a Voi soltanto, di chiarire, ove sia il caso, il significato delle Vostre sentenze. Io debbo però dire che a mio parere quella formula non scalfisce la definizione classica sopra menzionata, limitandosi a portarvi una precisazione circa la prova. Per rendersene conto è sufficiente, ma anche necessario, rileggere tutto il brano in cui è inserita quell'espressione:
«Anche se nella scelta degli elementi per i suoi calcoli la convenuta è incorsa in alcuni errori, come è avvenuto per l'anno di riferimento e come può pure darsi sia avvenuto per gli ammortamenti ed il raggruppamento dei carboni per pezzature e categorie, non ne consegue che tali errori costituiscono «ipso facto» la prova d'uno sviamento di potere qualora non sia nel contempo accertato che l'Alta Autorità ha. perseguito uno scopo diverso da quello che il paragrafo 26-2 a l'autorizza a perseguire» (Raccolta II, pagg. 303 — 304).
Che altro può significare ciò, se non che degli errori di fatto non costituiscono, di per sé soli (Voi avete detto «ipso facto»), prova di uno sviamento di potere, ma che se questi errori sono tali — per la loro natura, la loro gravità, insomma per il loro carattere «inescusabile» — da non potersi ragionevolmente spiegare, ove lo scopo legale fosse stato effettivamente perseguito, se non supponendo una «grave mancanza di previdenza o di circospezione» (ciò che non potrebbe presumersi da parte di una pubblica autorità), è allora provato che l'organo amministrativo ha in realtà perseguito uno scopo diverso da quello legale, poichè, altrimenti, il suo comportamento sarebbe inesplicabile?
Riguardo l'applicazione alla fattispecie, mi limiterò a rilevare quanto segue.
Anzitutto riguardo all'art. 4 del Trattato, quello cioè che contiene i divieti, ritengo che lo sviamento di potere non sia concepibile. Se l'Alta Autorità, pur perseguendo gli obbiettivi dell'art. 3, come è tenuta a fare ai sensi dell'art. 53, è contravvenuta ai divieti dell'art. 4, essa ha con ciò violato detto articolo e non commesso sviamento di potere. Lo sviamento di potere, come già ho ricordato, presuppone l'esistenza di un certo margine di discrezionalità per l'esercizio di un potere, e non è certo questo il caso rispetto ad un divieto legale.
Circa l'art. 3, invece, che si fonda tutto sul concetto di scopo — esso enumera i compiti della Comunità — lo sviamento di potere va riconosciuto quando sia dimostrato che gli scopi legalmente definiti non sono stati realmente perseguiti, salvo ad operare eventualmente la conciliazione di cui abbiamo parlato. E d'altronde ciò è ammesso dall'Alta Autorità.
Tuttavia essa fa un'eccezione per uno degli scopi dell'art. 3, cioè quello di cui al comma b:«assicurare a tutti gli utilizzatori del mercato comune che si trovino in condizioni comparabili un uguale accesso alle fonti di produzione», sotto il pretesto che si tratterebbe qui di una norma giuridica che si limita ad esprimere il principio del divieto di discriminazioni di cui all'art. 4 b.
Su questo punto non posso aderire alla tesi della convenuta. Indubbiamente, come già ho avuto occasione di notare, l'ambito d'applicazione dell'art. 3 b comprende anche tutto il disposto dell'art. 4, compreso il comma b. Ma non è certo che la portata giuridica delle due disposizioni (3 b e 4 b) sia la stessa. È questa l'opinione di Paul Reuter, secondo il quale il comma b dell'art. 3 «diffìcilmente potrebbe essere interpretato in maniere diverse, poichè riafferma un caso particolarmente importante di divieto di discriminazione» (Relazione cit., pag. 43). Ma questa non sembra essere l'opinione del signor Demaria, l'eminente relatore della quinta Commissione al Congresso di Stresa, che distingue nel modo più netto, considerandoli due «principi supremi», da una parte il divieto di discriminazioni e dall'altra il principio di comparabilità (pag. 50 e segg.).
E soprattutto, quale che sia l'opinione dottrinale che possa aversi a riguardo, è pacifico che dal punto di vista che c'interessa ciascuna delle due norme ha una portata diversa, poichè l'una ha riguardo alla regola in sé stessa, che definisce ed a cui aggiunge un divieto (l'art. 4), mentre l'altra (l'art. 3 b) la considera come uno degli scopi che gli organi della Comunità devono perseguire. Se dunque l'Alta Autorità, agendo «nell'ambito delle sue competenze», ha scientemente trascurato lo scopo di cui all'art. 3 b, ha con ciò commesso uno sviamento di potere (pur con le riserve che ho già avanzate circa l'eventuale necessità di una conciliazione tra opposte necessità). Molto probabilmente, in questo caso si avrà un cumulo tra la violazione del Trattato rispetto all'art. 4 b e lo sviamento di potere rispetto all'art. 3 b, ma evidentemente questa circostanza non si oppone alla ricevibilità del mezzo di sviamento di potere, il solo di cui le imprese possano valersi contro le decisioni generali.
E non mi si venga a dire che un'eccessiva estensione dell'ambito d'applicazione dello sviamento di potere andrebbe contro le intenzioni degli autori del Trattato, cosa di cui Vi siete preoccupati nella Vostra sentenza interlocutoria in causa No 8-55 (Rac. II, pag. 222): infatti, l'importanza del mezzo di sviamente di potere nel Trattato dipende semplicemente dal numero dei casi in cui il Trattato stesso fa di uno scopo da perseguire una condizione di legittimità: orbene, casi di questo genere sono frequenti.
Ciò per quanto riguarda l'art. 3.
Per quanto ha tratto a ciò che ho denominato le «specifiche disposizioni», si tratterebbe piuttosto di uno sviamento di procedura che mi sembra più difficile configurare nei riguardi dell'art. 54 relativo agli investimenti che nei riguardi dell'art. 59 relativo alla penuria.
Infine lo sviamento di potere mi sembra perfettamente configurabile nei riguardi dell'art. 65: ad esempio, l'Alta Autorità per evitare di assumere la responsabilità di un provvedimento d'approvazione ai sensi dell'art. 65, preferisce autorizzare un accordo fra imprese ottenuto per mezzo di un meccanismo finanziario oppure rendere obbligatorio, valendosi del comma b dell'art. 53, un meccanismo istituito nelle stesse condizioni.
Dopo avere esaminato nei riguardi di quali degli articoli del Trattato invocati dalle ricorrenti lo sviamento di potere sia configurabile, va ancora esaminato nei confronti di quali ricorrenti possa ricorrere uno sviamento di potere nella parte impugnata della decisione No 2-57.
Mi sembra che dalla Vostra giurisprudenza si possa facilmente ricavare una risposta a tale interrogativo. Dobbiamo anzitutto distinguere fra imprese ed associazioni di imprese. Per le prime, la Vostra sentenza interlocutoria No 8-55 del 16 luglio 1956 ha affermato che «l'espressione nei loro confronti… non può avere significato diverso dalle parole che la compongono e cioè quello che si tratti di un'impresa che sia stata oggetto o per lo meno vittima dello sviamento di potere che essa denuncia»(Raccolta, vol. II, pag. 221). Infatti il diritto attribuito alle imprese di impugnare una decisione generale per sviamento di potere nei loro confronti costituisce «un'eccezione giustificata dal fatto che in tale ipotesi è sempre l'elemento individuale che predomina» (sentenza citata, Raccolta, vol. II, pag. 223).
Per quanto riguarda le associazioni è invero la sentenza definitiva No 8-55 del 29 novembre 1956 che, secondo me, fornisce la migliore indicazione benchè non vi se esponga alcuna tesi dottrinale. Da tale sentenza risulta infatti, in ispecie dal brano riportato a pag. 301 della Raccolta (Vol. II), che lo sviamento di potere di cui la Corte si occupò in quella causa era quello in cui l'Alta Autorità sarebbe incorsa nel perseguire gli obbiettivi enunciati dal par. 26 della Convenzione in merito alla «fissazione dei prezzi del carbone belga». Ciò significa quindi ammettere che ove fosse ricorso uno sviamento di potere, esso sarebbe stato commesso nei confronti della «Fédération des charbonnages de Belgique», la quale rappresenta il complesso degli interessi delle imprese belghe produttrici di carbone. Trattandosi nella fattispecie di un'associazione è quindi necessario accertare se vi è un interesse collettivo la cui tutela è normalmente affidata alla associazione di cui trattasi, interesse che sia direttamente leso dallo sviamento di potere di cui, in ipotesi, la decisione sarebbe inficiata. A tal proposito io aderisco all'opinione espressa dall'Alta Autorità nella sua comparsa di risposta in causa No 13-57 (par. 11) ed in ispecie all'analisi che essa ha fatto della Vostra giurisprudenza. Su un punto tuttavia dissento dall'Alta Autorità: io ritengo che un'associazione può validamente presentare un ricorso anche ove i suoi membri abbiano interessi divergenti od addirittura opposti su qualche punto o riguardo a talune disposizioni della decisione impugnata; è sufficiente, a mio avviso, che tutti gli aderenti (od almeno gran parte di essi) abbiano interesse all'annullamento della decisione.
Signori, dall'applicazione di questi concetti discende la ricevibilità dei ricorsi introdotti dalle associazioni di imprese sia da quelle che raggruppano tutte le imprese siderurgiche di un paese (ricorsi No 8-57, 9-57 e 13-57) sia da quelle che come la «Chambre Syndicale du Centre-Midi» raggruppano le imprese di una sola regione.
Ritengo invece che lo stesso non si possa dire dei ricorsi individuali, cioè quelli dell'impresa d'Ugine (No 10-57), dell'impresa Aubert et Duval (No 11-57), nonchè delle quattro imprese tedesche consorti nel ricorso No 13-57. Quali che siano infatti le particolari situazioni di dette imprese ed i diversi effetti che per ciascuna di esse la decisione impugnata comporta, è evidente che nessuna di esse singolarmente considerata è stata oggetto o vittima d'uno sviamento di potere. Ove questo sussistesse, esso ricorrerebbe ad esempio nei confronti dei produttori di acciai speciali o nei confronti di chi impiega determinati apparecchi o ancora nei confronti di chi pone in opera nuovi impianti dopo il 31 gennaio 1958, ma non già nei confronti della impresa X o dell'impresa Y. L'elemento individuale che secondo la Vostra sentenza No 8-55 deve prevalere, qui manca. D'altronde, per quanto riguarda il ricorso No 13-57, tale situazione è stata espressamente riconosciuta: nel ricorso leggiamo infatti «la ricorrente prima nominata (ossia il Sindacato) aderisce a quanto deducono le ricorrenti 2 a, 3 a, 4 a e 5 a nominate (cioè le quattro imprese) e vi si richiama a sostegno del suo ricorso. Essa conta fra i suoi membri numerose imprese che si trovano in situazione identica od analoga a quella delle predette quattro ricorrenti.»
Per finire devo ancora brevemente parlare di due questioni che specificamente riguardano il ricorso No 13-57.
La prima è quella di stabilire se il ricorso collettivo proposto congiuntamente dal Sindacato e dalle quattro imprese che ne fanno parte sia ricevibile.
A questo proposito può sorgere qualche dubbio e non soltanto dalla circostanza che l'interesse ad agire delle varie ricorrenti può non coincidere, ma perchè la natura di tale interesse può condurre, come abbiamo visto, a conclusioni diverse sulla ricevibilità stessa del ricorso riguardo a ciascuna di esse.
Sarei tuttavia disposto a trascurare tale obbiezione. È certo infatti, che nella specie si sarebbero verificate le condizioni per l'unione delle cause, ove distinti ricorsi fossero stati presentati: le ricorrenti impugnano tutte la stessa decisione, sugli stessi punti e deducendo gli stessi mezzi. La Corte quindi, senza esservi tenuta, avrebbe potuto unire le relative cause. Orbene mi sembra che i criteri che valgono a giustificare la riunione, valgono pure a giustificare l'introduzione di un ricorso unico. In taluni dei nostri paesi si è più esigenti per ammettere i ricorsi collettivi che per disporre la riunione di varie cause, ma ciò dipende sopprattutto da esigenze di carattere fiscale che qui non sussistono.
La seconda questione che è particolare al ricorso No 13-57 riguarda la natura, generale od individuale, della decisione impugnata.
Fra tutti i ricorrenti, i proponenti del ricorso No 13-57 sono i soli a sostenere che la decisione No 2-57 va considerata come un fascio di decisioni individuali e ne traggono argomento per denunciare non solo lo sviamento di potere ma anche la violazione del Trattato.
Tale natura individuale deriverebbe da tre circostanze: 1o dal fatto che le varie disposizioni della decisione incidono ciascuna su un gruppo di imprese ben determinato «e la cui cerchia non può ampliarsi» (ad esempio le imprese contemplate nell'art. 6 No 2 e 3 e che pongano in opera tra il 1o febbraio 1957 ed il 31 gennaio 1958 nuovi impianti nel senso indicato dal citato articolo 6); 2o dal carattere penale del contributo complementare; 3o dal fatto che l'art. 13 della decisione fa obbligo alle imprese che aderiscono all'Ufficio comune ed alla Cassa di modificare gli statuti di tali enti. In tutti e tre i casi, la cerchia degli interessati sarebbe ben circoscritta.
Signori, tale tesi è insostenibile. La Vostra sentenza 8-55 la contraddice in modo così certo ed evidente, che mi sembra inutile insistere. La decisione No 2-57 è una tipica decisione generale di carattere normativo.
Voglio infine ricordarvi che uno dei proponenti del ricorso No 13-57, la Società Ruhrstahl Hattingen, ha rinunciato agli atti. Nell'atto di rinuncia se ne spiegano le ragioni, ma non si pone alcuna condizione. È una rinuncia pura e semplice e ne va preso atto. Trattandosi di una causa d'annullamento non è necessario l'accordo della parte convenuta (art. 81, par. 2 del Regolamento).
Io pertanto concludo:
Preso atto della rinuncia al giudizio della Società Ruhrstahl Hattingen, respingersi i ricorsi e porre le spese a carico delle ricorrenti, ciascuna per ciò che la riguarda.
(
1
)	Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Sirey 1956, pag. 326.