62012CC0427_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η προσφυγή ακυρώσεως που εν προκειμένω άσκησε η Επιτροπή κατά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, υποστηρίζοντας ότι εφάρμοσαν εσφαλμένα το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθόσον προέβλεψαν, στο άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 528/2012 (2), την έκδοση «εκτελεστικού κανονισμού» από την Επιτροπή, προσφέρει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αποφανθεί για πρώτη φορά επί της έννοιας και της εκτάσεως των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων που προβλέπονται στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ (3) . Πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι ο μόνος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Επιτροπή έγκειται στην εσφαλμένη, κατά την άποψή της, ερμηνεία στην οποία προέβησαν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αναφορικά με τα αντίστοιχα πεδία εφαρμογής των άρθρων 290 ΣΛΕΕ και 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
2. Το κατά πόσον το ζήτημα που ανακύπτει στην υπό κρίση διαφορά αγγίζει, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, «τον ίδιο τον πυρήνα ορισμένων θεμελιωδών ζητημάτων που εγείρει η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση» (4) θα πρέπει να μείνει εκτός της παρούσας κρίσεως. Είναι σαφές, εν πάση περιπτώσει, ότι με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας δημιουργούνται οι προοπτικές για αυτό που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως νέος τρόπος ασκήσεως της νομοθετικής λειτουργίας, ο οποίος βασίζεται στη συνεργασία μεταξύ, αφενός, του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και, αφετέρου, της Επιτροπής, γεγονός επαρκές ώστε να θεωρηθεί ιδιαιτέρως σημαντικό το πρόβλημα που εγείρει ενώπιόν μας η Επιτροπή.
3. Η εν λόγω δυνατότητα που για πρώτη φορά παρέχεται στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί του θεμελιακού αυτού ζητήματος της ιεραρχήσεως των πράξεων της Ένωσης σαφώς και δεν είναι ούτε θα μπορούσε να είναι η τελευταία. Όσο σημαντική και αν είναι η παρούσα ευκαιρία, κυριολεκτικά η πρώτη, για την ανάπτυξη της νομολογίας του Δικαστηρίου επί του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να αποφανθεί στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς επί του συνόλου των ζητημάτων που μπορούν να ανακύψουν στον τομέα αυτόν. Τούτο δε για έναν βασικό λόγο, ήτοι ότι οι περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως δεν καθιστούν επιβεβλημένη την από μέρους του Δικαστηρίου απάντηση σε όλα ανεξαιρέτως τα προβλήματα που εγείρει το εν λόγω άρθρο. Τούτου λεχθέντος, ορθώς οι διάδικοι στην παρούσα διαδικασία υποστηρίζουν ότι παρέχεται εν προκειμένω στο Δικαστήριο η ευκαιρία να αποσαφηνίσει το νόημα της εν λόγω διατάξεως της Συνθήκης, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στην αποφυγή, κατά το δυνατό, συγκρουσιακών καταστάσεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων.
4. Προοικονομώντας το περιεχόμενο των παρουσών ροτάσεων, φρονώ ότι, κατά την πρώτη αυτή περίοδο ισχύος των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων, η κύρια πρόκληση έγκειται στη διασφάλιση, σε ορισμένο επίπεδο, της δυνατότητας δικαστικής εξετάσεως των επιλογών του νομοθέτη της Ένωσης κατά την ανάθεση στην Επιτροπή είτε του έργου της συμπληρώσεως ή τροποποιήσεως μιας νομοθετικής πράξεως είτε της εκδόσεως «εκτελεστικών» πράξεων.
5. Αφού απορριφθεί η ένσταση απαραδέκτου, θα αναπτύξω την απάντησή μου σε δύο μέρη. Στο πρώτο, θα προτείνω μια ερμηνεία τόσο των «κατ’ εξουσιοδότηση» όσο των «εκτελεστικών» πράξεων, προτού υποδείξω έναν πιθανό καθορισμό των μεταξύ τους ορίων. Στο δεύτερο θα επικεντρωθώ ειδικώς στο αντικείμενο της διαφοράς, ήτοι στο κύρος του άρθρου 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012 στον βαθμό που αναθέτει στην Επιτροπή, κατά τους όρους του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, την έκδοση εκτελεστικού κανονισμού.
I – Νομικό πλαίσιο
6. Οι λιγοστές διατάξεις που έχουν εφαρμογή στην παρούσα διαφορά, ήτοι τα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ καθώς και το άρθρο 80 του κανονισμού 528/2012, θα παρατεθούν διαδοχικά κατά την ανάπτυξη των παρατηρήσεών μου.
II – Η προσφυγή ακυρώσεως
7. Η προσφυγή ακυρώσεως της Επιτροπής βάλλει κατά του άρθρου 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012. Κατά την εκτίμησή της, η προσβαλλόμενη διάταξη είναι ανίσχυρη καθόσον ορίζει ότι τα αναφερόμενα σε αυτήν μέτρα θεσπίζονται με εκτελεστική πράξη (άρθρο 291 ΣΛΕΕ), μολονότι θα έπρεπε να θεσπίζονται με κατ’ εξουσιοδότηση πράξη (άρθρο 290 ΣΛΕΕ).
8. Υπό την επιφύλαξη των παρατηρήσεών μου σε σχέση με τα διάφορα ζητήματα που ανακύπτουν στην παρούσα διαφορά, όπως τα εκθέτει η Επιτροπή με τα διάφορα επιχειρήματα που προβάλλει, πρέπει να αναφερθεί στο σημείο αυτό ότι η Επιτροπή εκτιμά ότι η νομολογία που αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως πράξεως της Ένωσης πρέπει να έχει εφαρμογή mutatis mutandis στην επιλογή μεταξύ του άρθρου 291 ΣΛΕΕ (το οποίο απονέμει αμιγώς εκτελεστική αρμοδιότητα) και του άρθρου 290 ΣΛΕΕ (το οποίο απονέμει στην Επιτροπή «οιονεί νομοθετική» εξουσία). Κατά την εκτίμησή της, υφίσταται σαφής διαχωρισμός των πεδίων εφαρμογής των δύο διατάξεων, χωρίς να παρεμβάλλονται μεταξύ τους «γκρίζες ζώνες» στις οποίες θα ήταν δυνατή η άσκηση από τον νομοθέτη της διακριτικής του ευχέρειας.
9. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι είναι καθοριστικής σημασίας η ερμηνεία που θα δοθεί στην έννοια της «συμπληρώσεως ή τροποποιήσεως ορισμένων μη ουσιωδών στοιχείων της νομοθετικής πράξεως». Κατά την εκτίμησή της, η έννοια αυτή δεν μπορεί να ερμηνευτεί συσταλτικώς, καθόσον οι πράξεις που ολοκληρώνουν το περιεχόμενο μιας νομοθετικής πράξεως πρέπει να απολαμβάνουν ορισμένου βαθμού δημοκρατικής νομιμοποιήσεως που μόνο η νομοθετική διαδικασία μπορεί να παράσχει και την οποία το άρθρο 290 ΣΛΕΕ διασφαλίζει στις «κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις» μέσω των ελέγχων που καθιερώνει.
10. Σε σχέση με την προσβαλλόμενη διάταξη, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η καθιέρωση ενός συνεκτικού και ολοκληρωμένου συστήματος επιβολής τελών για τη χρηματοδότηση του Οργανισμού προϋποθέτει τη συμπλήρωση μη ουσιωδών στοιχείων του κανονισμού 528/2012 και, ως εκ τούτου, θα έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο εξουσιοδοτήσεως κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.
11. Για τους ανωτέρω λόγους, η Επιτροπή ζητεί την ακύρωση του άρθρου 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012, με διατήρηση των αποτελεσμάτων του έως τη θέση σε ισχύ διατάξεως σε αντικατάστασή του, και την καταδίκη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου στα δικαστικά έξοδα. Επικουρικώς, στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει απαράδεκτο το αίτημα για μερική ακύρωση, η Επιτροπή ζητεί την κήρυξη της ακυρότητας του κανονισμού 528/2012 στο σύνολό του και τη διατήρηση των αποτελεσμάτων του έως τη θέση σε ισχύ διατάξεως σε αντικατάστασή του.
III – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
12. Εκτός από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, παρατηρήσεις υπέβαλαν το Βασίλειο της Δανίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Τσεχική Δημοκρατία.
13. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και το Ηνωμένο Βασίλειο, ισχυρίζεται ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη καθόσον το άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012 δεν διαθέτει, κατά την εκτίμησή του, τον απαραίτητο βαθμό αυτονομίας σε σχέση με τις λοιπές διατάξεις του κανονισμού, ώστε να αποτελέσει αντικείμενο χωριστής δικαστικής εκτιμήσεως, δεδομένου ότι η καταβολή των τελών και επιβαρύνσεων τίθεται ως προϋπόθεση για τη συμμετοχή του Οργανισμού κατά τη διαδικασία εγκρίσεως ενός βιοκτόνου. Αντιθέτως, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Επιτροπή και η Δημοκρατία της Φινλανδίας φρονούν ότι η ακύρωση της προσβαλλόμενης διατάξεως δεν θα έθιγε την υπόσταση του κανονισμού 528/2012 και, ως εκ τούτου, η προσφυγή είναι παραδεκτή.
14. Επί της ουσίας, όσον αφορά τις γενικές εκτιμήσεις της Επιτροπής, μεγάλο μέρος των μετεχόντων στη διαδικασία αμφισβητεί την ύπαρξη ιεραρχικής σχέσεως μεταξύ του άρθρου 290 ΣΛΕΕ και του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, υποστηρίζοντας ότι ο νομοθέτης δύναται να επιλέξει τη μία ή την άλλη οδό, καθώς αμφότερες οδηγούν στην έκδοση κανονιστικών πράξεων. Υπάρχει, επιπλέον, μια «γκρίζα ζώνη» που καθιστά δυσχερή την οριοθέτηση, κατά τρόπο αφηρημένο, των αντιστοίχων πεδίων εφαρμογής αμφότερων των διατάξεων, με αποτέλεσμα να υπάρχει εξάρτηση από τον βαθμό λεπτομέρειας της νομοθετικής πράξεως ως προς την οποία η Επιτροπή καλείται να δράσει (είτε προκειμένου να «τη συμπληρώσει» είτε προκειμένου να «την εφαρμόσει», αναλόγως του αν ο βαθμός αυτός είναι, αντίστοιχα, μικρότερος ή μεγαλύτερος). Τέλος, αμφισβητείται η διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της «συμπληρώσεως ή τροποποιήσεως ορισμένων μη ουσιωδών στοιχείων της νομοθετικής πράξεως», διότι με τον τρόπο αυτό θα καθίστατο κενό περιεχομένου το άρθρο 291 ΣΛΕΕ.
15. Όσον αφορά το περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανόνα, τόσο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο το Συμβούλιο και το σύνολο των κρατών μελών που υπέβαλαν παρατηρήσεις υποστηρίζουν ότι το σύστημα που θεσπίζει το άρθρο 80 του κανονισμού 528/2012 είναι επαρκώς λεπτομερές ώστε να παρέλκει μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη και να αρκεί μια αμιγώς εκτελεστική πράξη κατά την έννοια του άρθρου 291 ΣΛΕΕ.
16. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν την απόρριψη της προσφυγής και την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα. Επικουρικώς, σε περίπτωση ευδοκιμήσεως της προσφυγής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αιτείται τη διατήρηση των αποτελεσμάτων της διατάξεως που ακυρώνεται και όσων πράξεων έχουν εκδοθεί σε εφαρμογή της, έως τη θέση σε ισχύ κανόνα σε αντικατάστασή της.
IV – Εκτίμηση
A –	Επί του παραδεκτού της προσφυγής
17. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τις Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο, εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της προσφυγής, καθόσον, κατά την εκτίμησή του, η προσβαλλόμενη διάταξη δεν διαθέτει επαρκή αυτονομία εντός του πλαισίου του κανονισμού 528/2012 ώστε να αποτελέσει αυτοτελώς αντικείμενο προσφυγής.
18. Κατά την άποψή μου, η προσφυγή δεν είναι απαράδεκτη. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «η μερική ακύρωση πράξεως της Ένωσης είναι δυνατή μόνον στον βαθμό που τα στοιχεία των οποίων ζητείται η ακύρωση μπορούν να αποσπαστούν από την υπόλοιπη πράξη» (5), ενώ επίσης έχει κριθεί επανειλημμένως ότι «η ανωτέρω επιταγή περί δυνατότητας διαχωρισμού δεν πληρούται όταν η μερική ακύρωση πράξεως θα είχε ως αποτέλεσμα να μεταβληθεί η ουσία της πράξεως αυτής» (6) .
19. Στην υπό κρίση υπόθεση, η προσβαλλόμενη διάταξη κάλλιστα μπορεί να αποσπασθεί από τον υπόλοιπο κανονισμό 528/2012. Πράγματι, το άρθρο 80, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού περιορίζεται στην ανάθεση ειδικώς στην Επιτροπή της απαραίτητης αρμοδιότητας προκειμένου να θεσπίσει εκτελεστικό κανονισμό στον οποίο θα καθορίζονται τα απαιτητά από τον Οργανισμό τέλη και επιβαρύνσεις, καθώς και οι όροι καταβολής τους. Ο εν λόγω εκτελεστικός κανονισμός, ο οποίος έχει ως αντικείμενο τη θέσπιση κανόνων εναρμονίσεως σχετικών με τη διάθεση στην αγορά και τη χρήση βιοκτόνων, αποτελεί αναμφιβόλως σημαντικό στοιχείο του κανονισμού 528/2012 εν συνόλω, χωρίς ωστόσο να είναι καθοριστικός για την ακεραιότητα του αντικειμένου του.
20. Κρίνω σκόπιμη μια προκαταρκτική παρατήρηση γενικού χαρακτήρα. Μολονότι το ευθέως αμφισβητούμενο στην παρούσα διαφορά είναι η τήρηση ή όχι από τον νομοθέτη της Ένωσης της διατάξεως του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η επιχειρηματολογία που ανέπτυξαν οι διάδικοι έχει καταδείξει μια «μετάθεση» του επικέντρου της προσοχής προς το άρθρο 290 ΣΛΕΕ ως ενδεδειγμένη νομική βάση στην περίπτωση βεβαίως που δεν υπάρχει απόφαση του νομοθέτη να ρυθμίσει ο ίδιος το αντικείμενο της διαφοράς. Τούτου δοθέντος, δεν πρέπει να προκαλεί έκπληξη η σε κάποιο βαθμό μετατόπιση του κέντρου βάρους, και από πλευράς μου, κατά την εξέταση του ζητήματος.
B –	 Επί της ουσίας
1. Επί των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων, των εκτελεστικών πράξεων και της δυνατότητας προσδιορισμού των μεταξύ τους ορίων
α)	Οι «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεις
i) Το γράμμα του άρθρου 290 ΣΛΕΕ
21. Υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες η εστίαση στη γραμματική ερμηνεία είναι επιβεβλημένη. Υπάρχουν, με άλλα λόγια, περιπτώσεις στις οποίες είναι σκόπιμο να δοθεί κατά πρώτο λόγο προσοχή σε αυτό που «λέει» η διάταξη, προσπαθώντας για μια στιγμή να ξεχάσουμε όσα πιθανώς γνωρίζουμε σχετικά με το ιστορικό θεσπίσεώς της. Κρίνω την παρατήρηση αυτή ιδιαιτέρως χρήσιμη όταν ο ερμηνευτής πρέπει να αντιμετωπίσει τη νέα νομική μορφή των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων που προβλέπει το άρθρο 290 ΣΛΕΕ, η οποία, παρά τα φαινόμενα, δεν έχει προηγούμενο έως σήμερα στη διάρθρωση των πράξεων της Ένωσης. Πράγματι, η γένεση της εν λόγω νομικής μορφής προκάλεσε μεγάλο «θόρυβο». Μολονότι και στις «παρεμβολές» αυτές θα πρέπει να δοθεί προσοχή, είναι απαραίτητο καταρχάς να αφήσουμε απλώς να «μιλήσει» η ίδια η διάταξη.
22. Το άρθρο 290 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1. Με νομοθετική πράξη μπορεί να ανατίθεται στην Επιτροπή η εξουσία έκδοσης μη νομοθετικών πράξεων γενικής ισχύος που συμπληρώνουν ή τροποποιούν ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης.
Οι νομοθετικές πράξεις οριοθετούν σαφώς τους στόχους, το περιεχόμενο, την έκταση και τη διάρκεια της εξουσιοδότησης. Τα ουσιώδη στοιχεία ενός τομέα ρυθμίζονται αποκλειστικά με νομοθετική πράξη και δεν μπορούν, συνεπώς, να αποτελέσουν αντικείμενο εξουσιοδότησης.
2. Οι νομοθετικές πράξεις καθορίζουν σαφώς τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η εξουσιοδότηση, οι οποίες μπορούν να είναι οι εξής:
α) το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει την ανάκληση της εξουσιοδότησης·
β) η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη μπορεί να τεθεί σε ισχύ μόνον εφόσον το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο δεν εκφράσει αντιρρήσεις εντός της προθεσμίας που καθορίζει η νομοθετική πράξη.
Για τους σκοπούς των στοιχείων αʹ και βʹ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποφασίζει με την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν και το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία.
3. Οι λέξεις “κατ’ εξουσιοδότηση” παρεμβάλλονται στον τίτλο των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων.»
23. Από την ανάγνωση της διατάξεως αυτής, και για τους σκοπούς της παρούσας διαφοράς, μπορούμε συνοψίζοντας να πούμε ότι η «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξη, δεδομένου ότι αυτό είναι το όνομά της, είναι μια «μη νομοθετική πράξη» γενικής ισχύος που εκδίδει η Επιτροπή και μόνον, μέσω της οποίας εκπληρώνεται η πρόβλεψη που περιέχεται σε «νομοθετική πράξη» που της μεταβίβασε την «εξουσία» να «ρυθμίσει», συμπληρώνοντας ή τροποποιώντας τα «μη ουσιώδη στοιχεία» της εν λόγω πράξεως, δεδομένου ότι τα «ουσιώδη στοιχεία του τομέα» ρυθμίζονται «αποκλειστικά» από τη νομοθετική πράξη, κατόπιν σαφούς οριοθετήσεως των στόχων, του περιεχομένου, της εκτάσεως και της διάρκειας της «εξουσιοδοτήσεως». Θα αφήσω συνειδητά εκτός της παρούσας κρίσεως κάθε στοιχείο που έχει σχέση με τις «προϋποθέσεις» του άρθρου 290, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθόσον η επίλυση της παρούσας διαφοράς δεν το απαιτεί. Στο στάδιο αυτό, πρέπει να υπογραμμισθούν απλώς τα ακόλουθα σημεία, με την επισήμανση ότι δεν θα πρέπει να αποδοθεί μεγαλύτερη σημασία στη σειρά παραθέσεώς τους.
24. Πρώτον, πρόκειται για ένα είδος πράξεως της Ένωσης που από τυπικής απόψεως διαφέρει από τις υπόλοιπες που αποτελούν το κανονιστικό σύστημα της Ένωσης. Το όνομά της είναι πράξη «κατ’ εξουσιοδότηση» (7) . Φρονώ ότι αυτό και μόνον το προσδιοριστικό της εν λόγω πράξεως της Ένωσης, στον βαθμό που εκφράζει ένα σύνολο από ειδικά χαρακτηριστικά της, αρκεί προκειμένου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι πρόκειται για μια πράξη τυπικώς διαφορετική από τις υπόλοιπες. Όπως αναφέρει το Κοινοβούλιο με το υπόμνημά του αντικρούσεως (8), τα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ «ανήκουν στις βασικές καινοτομίες που εισήγαγε η Συνθήκη της Λισσαβώνας στην κανονιστική διάρθρωση της Ένωσης».
25. Δεύτερον, πρόκειται μόνον και αποκλειστικώς για πράξη που εκδίδεται «από» την Επιτροπή, ανεξαρτήτως των «προϋποθέσεων» και των επιφυλάξεων που τίθενται στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου. Εν τέλει, είναι η Επιτροπή και μόνον αυτή που αναλαμβάνει το σχετικό καθήκον και τη σχετική ευθύνη.
26. Τρίτον, πρόκειται για πράξη με κανονιστικό περιεχόμενο («γενικής ισχύος»), σκοπούσα στη «ρύθμιση» ενός συγκεκριμένου «τομέα». Ανεξαρτήτως της ταυτότητας αυτού που το εφαρμόζει, το άρθρο 290 ΣΛΕΕ εντάσσεται, ως εκ τούτου, στο πεδίο μιας κατ’ ουσίαν κανονιστικής δραστηριότητας, δηλαδή σχετικής με τη ρύθμιση η οποία δεν συνδέεται ακόμη με το μεταγενέστερο στάδιο της εκτελέσεως.
27. Τέταρτον, πρόκειται για πράξη «μη νομοθετική», γεγονός που μπορεί να αναφέρεται τόσο στο πρόδηλο, ότι δεν πρόκειται δηλαδή για πράξη θεσπισθείσα κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, όσο και να έχει την έννοια ότι πρόκειται για πράξη γενικής ισχύος που καταλαμβάνει κατώτερη ιεραρχικώς θέση σε σχέση με μια νομοθετική πράξη.
28. Πέμπτον, το ότι η πράξη λαμβάνει το προσδιοριστικό «κατ’ εξουσιοδότηση» οφείλεται στο γεγονός ότι προκύπτει κατ’ ανάγκην από «μεταβίβαση (εξουσιών)», κατ’ ουσίαν ενδοτικού χαρακτήρα, η οποία περιλαμβάνεται σε νομοθετική πράξη που έχει τον χαρακτήρα εξουσιοδοτικής πράξεως, πράγμα που θέτει ενδεχομένως, εκ νέου, το ζήτημα της φύσεως των «εξουσιών» αυτών. Παρέχεται «εξουσιοδότηση» όταν συντρέχει αποχή από τη «νομοθέτηση», ωστόσο είναι πολύ περισσότερο αμφίβολο αν το έργο που ανατίθεται είναι η «νομοθέτηση». Φρονιμότερο είναι να γίνει λόγος γενικώς για «ρύθμιση».
29. Έκτον, η εξουσιοδότηση καθιστά δυνατή τόσο τη «συμπλήρωση» όσο και την «τροποποίηση» «ορισμένων» στοιχείων της νομοθετικής πράξεως. Η συμπλήρωση και η τροποποίηση αποτελούν προφανώς δύο διαφορετικούς τρόπους επέμβασης σε μια συγκεκριμένη κανονιστική πράξη (9), από τους οποίους ο πρώτος είναι αυτός που σχεδόν αποκλειστικά πρόκειται να μας απασχολήσει. Σε κάθε περίπτωση, η εξουσιοδότηση δεν είναι γενική, αντιθέτως, τόσο αυτό που η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη μπορεί να συμπληρώσει όσο και αυτό που μπορεί να τροποποιήσει πρέπει να «ορίζεται» στη νομοθετική πράξη. Πρέπει, ως εκ τούτου, να εξειδικεύεται στη νομοθετική πράξη ό_τι, συμφώνως προς την ίδια, χρήζει «συμπληρώσεως», καθώς επίσης και ό_τι, κατά περίπτωση, η Επιτροπή μπορεί να τροποποιήσει.
30. Έβδομον, τα «ουσιώδη στοιχεία ενός τομέα» «ρυθμίζονται αποκλειστικά» με τη νομοθετική πράξη, με αναγκαία συνέπεια η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη να δύναται να ρυθμίσει μόνο, είτε συμπληρώνοντας είτε τροποποιώντας, «μη ουσιώδη στοιχεία» της νομοθετικής πράξεως (10) . Ως εκ τούτου, «ο ουσιώδης χαρακτήρας» αποτελεί μια απόλυτη επιφύλαξη ουσίας. Τούτο δεν σημαίνει πάντως ότι τα στοιχεία που ρυθμίζονται αποκλειστικά με τη νομοθετική πράξη περιορίζονται σε αυτά που διαλαμβάνονται στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ, ζήτημα επί του οποίου θα επανέλθουμε. Το άρθρο προσδιορίζει μόνον τα στοιχεία των οποίων η ρύθμιση επιφυλάσσεται αποκλειστικά με τη νομοθετική πράξη και τα οποία «δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο εξουσιοδοτήσεως» («τα ουσιώδη στοιχεία»), σε αντιδιαστολή με άλλη επιφύλαξη που μπορεί να αρθεί από τον ίδιο τον νομοθέτη («τα μη ουσιώδη στοιχεία»). Διαφορετικό είναι το ζήτημα, το οποίο ουδόλως τίθεται εν προκειμένω, εάν η ερμηνεία σύμφωνα με την οποία τα «στοιχεία που δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο εξουσιοδοτήσεως» είναι μόνον τα «ουσιώδη στοιχεία» ισχύει ή όχι σε οποιοδήποτε κανονιστικό πεδίο, πέραν του γράμματος της διατάξεως.
31. Τέλος, η νομοθετική πράξη που περιέχει την εξουσιοδότηση οριοθετεί «σαφώς τους στόχους, το περιεχόμενο, την έκταση και τη διάρκεια της εξουσιοδοτήσεως». Η επιταγή αυτή, βάσει της οποίας η κανονιστική δράση της Επιτροπής αποδεικνύεται ιδιαιτέρως οριοθετημένη, δίνει στη νομοθετική πράξη, αν όχι στους συντάκτες της, τη δυνατότητα σημαντικής μειώσεως της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής. Οτιδήποτε σχετικό με τη ρύθμιση ενός τομέα ενδιαφέρει «ουσιωδώς» τον νομοθέτη δύναται να εισαχθεί διά της σαφούς προβλέψεως των στόχων, του περιεχομένου και της εκτάσεως επί των οποίων πρέπει να ανταποκριθεί η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη.
32. Κατόπιν των ανωτέρω, είναι σκόπιμη μια ιστορική αναφορά, κυρίως για λόγους αξιολογήσεως της καινοτομίας που εισήγαγε επί του θέματος η Συνθήκη της Λισσαβώνας (11) . Δεν αμφισβητείται ότι όμοια ρύθμιση υπήρχε, πριν τη θέσπιση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, στο άρθρο Ι‑36 της μη ευδοκιμήσασας Συνθήκης για το Σύνταγμα της Ευρώπης, με τη διαφορά ότι οι εκεί αποκαλούμενοι «κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμοί» ερείδονταν σε εξουσιοδοτικούς «νόμους» (12) . Το θέμα ωστόσο είναι ότι λόγω του γεγονότος ότι πρόκειται για ένα μη ευδόκιμο προηγούμενο, δεν μπορούν να συναχθούν ευρύτερα συμπεράσματα.
33. Υπό το πρίσμα της καταστάσεως των πραγμάτων πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, είναι σημαντικό να εξεταστεί η υποστηριζόμενη από το Συμβούλιο άποψη (13), σύμφωνα με την οποία «η θεσπισθείσα από το άρθρο 290 ΣΛΕΕ αρμοδιότητα δεν είναι καινοφανής στην έννομη τάξη της Ένωσης», έτσι ώστε «η καινοτομία του άρθρου να μην έγκειται στη φύση του, αλλά στους προβλεπόμενους στο άρθρο αυτό τρόπους ασκήσεως», με τη συνακόλουθη διευκρίνιση πως «ό,τι προβλέπεται στα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ εν συνόλω δεν είναι τίποτα άλλο απ’ ό,τι προηγουμένως περιλαμβανόταν στο άρθρο 202 της Συνθήκης ΕΚ».
34. Φρονώ ότι είναι καταδικασμένη σε αποτυχία μια προσέγγιση αυτού του είδους που συνίσταται στην ανάγνωση μιας διατάξεως της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η οποία δεν βρίσκει, αυτή καθαυτήν, αντίστοιχη διάταξη στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, υπό το πρίσμα ορισμένων προγενέστερων πρακτικών που ερείδονταν σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό στο άρθρο 202 ΕΚ. Το ίδιο ισχύει για τη μεταβατική «κανονιστική διαδικασία με έλεγχο» ως πιθανό ερμηνευτικό κλειδί των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων (14) . Αρκεί να υπογραμμιστεί συναφώς ότι το περιεχόμενο του άρθρου 290 ΣΛΕΕ δεν διαμορφώθηκε, και για τον λόγο αυτό δεν ενσωματώθηκε στο άρθρο 291 ΣΛΕΕ, προς απάντηση στην ανάγκη καθορισμού ενιαίων προϋποθέσεων εκτελέσεως, αλλά διαμορφώθηκε με σκοπό την εξακολούθηση της νομοθετικής δραστηριότητας υπό ουσιαστική έννοια, πράγμα που θα γίνει καλύτερα κατανοητό μετά την εξέταση των «εκτελεστικών πράξεων».
i) Πρόταση ερμηνείας των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων
35. Κατωτέρω, θα διατυπώσω καταρχάς μια πρόταση αποσαφηνίσεως της έννοιας των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων και, στη συνέχεια, μια πρόταση κατηγοριοποιήσεώς τους που εμπνέεται από το δημόσιο δίκαιο των κρατών μελών.
36. Οι «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεις παρέχουν τη δυνατότητα συνεργασίας μεταξύ του νομοθέτη της Ένωσης και της Επιτροπής κατά την άσκηση του νομοθετικού, υπό την ουσιαστική έννοια του όρου, έργου, βάσει της οποίας ο νομοθέτης δύναται κατ’ αρχήν να περιοριστεί στη ρύθμιση των ουσιωδών στοιχείων ενός τομέα, αναθέτοντας στην Επιτροπή τις λοιπές πτυχές του κανονιστικού έργου, οριοθετώντας όμως αυστηρώς το περιθώριο της διακριτικής της ευχέρειας μέσω των εννοιών στις οποίες έχω ήδη αναφερθεί.
37. Αυτό είναι, κατά τη γνώμη μου, το βασικό νόημα των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων, ένα νόημα ή ένας λόγος υπάρξεως επαρκώς ορισμένος ώστε να αποφευχθεί η σύγχυση του πεδίου τους με άλλες μορφές κανονιστικής δράσεως της Επιτροπής, ιδίως με την προβλεπόμενη στο αμέσως επόμενο άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο θα εξετάσω εν συνεχεία.
38. Επιχειρώντας πλέον μια κατηγοριοποίηση των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων, που δεν είναι «νομοθετικές» ούτε όμως «εκτελεστικές» πράξεις και οι οποίες καθιστούν δυνατή τόσο τη συμπλήρωση όσο και την τροποποίηση μιας «νομοθετικής πράξεως», κρίνω πρόσφορη την προσφυγή στο συγκριτικό δίκαιο, ειδικότερα δε στο δημόσιο δίκαιο των κρατών μελών, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη ότι επιχειρείται η κατανόηση μιας μορφής, η λειτουργικότητα της οποίας διαθέτει αναμφισβήτητη αντιστοιχία και στέρεα παράδοση στη συνταγματική τους τάξη. Πράγματι, παρά τη μοναδικότητα που έχει αποκτήσει το σύστημα των πράξεων της Ένωσης λόγω της φύσεως και της ιστορίας του (15), επιβάλλεται σχεδόν αυτονόητα, σε περιπτώσεις όπως είναι η υπό κρίση στις οποίες η Ένωση εμπνέεται από τις κανονιστικές κατηγορίες των κρατών μελών (16), να στρέψουμε ολόγυρα την προσοχή μας, έστω και αν δεν μπορούμε να προδικάσουμε αποτέλεσμα αυτής της εξετάσεως.
39. Είναι σαφές, κατά τα λοιπά, ότι δεν μπορεί να μας οδηγήσει πολύ μακριά ο χαρακτηρισμός τους ως «αρμοδιότητες οιονεί νομοθετικής φύσεως» (17) ή άλλως ως «tertium genus» μεταξύ των νομοθετικών και των εκτελεστικών πράξεων γενικής ισχύος, εκ των οποίων οι τελευταίες, στις οποίες θα γίνει αναφορά κατωτέρω, ανατίθενται και αυτές στην Επιτροπή.
40. Άλλωστε, εάν η νομοθετική εξουσιοδότηση νοείται μόνον υπό την ουσιαστική έννοια της εκφράσεως και δεν συνεπάγεται μεταβίβαση νομοθετικής εξουσίας υπό την πλήρη έννοια του όρου, θα μπορούσαμε ευλόγως να διερωτηθούμε, δεδομένου ότι πρόκειται για «πράξεις μη νομοθετικές», εάν η λεγόμενη «εξουσιοδότηση» δεν έχει εκ νέου, κατ’ ουσίαν, τον χαρακτήρα «δυνατότητας». Καθώς πρέπει, όπως επιτάσσει το άρθρο 290 ΣΛΕΕ, να γίνει λόγος για «εξουσιοδότηση», θα μπορούσαμε ενδεχομένως να συμφωνήσουμε ότι πρόκειται για μια «μη γνήσια» εξουσιοδότηση.
41. Στο πλαίσιο αυτού του συλλογισμού θα μπορούσε να ερμηνευτεί η προβλεπόμενη στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ μεταβίβαση εξουσιών ως μια περίπτωση «εκτελεστικοποιήσεως της νομοθετικής λειτουργίας». Πράγματι, υπάρχουν κράτη μέλη στα οποία γίνεται λόγος για «εκτελεστικοποίηση της νομοθετικής λειτουργίας» στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο νομοθέτης, μέσω διαφόρων προβλέψεων, επιλέγει να «εκχωρήσει» στην εκτελεστική εξουσία, υπό ορισμένες προϋποθέσεις και με επιφύλαξη ορισμένων τομέων, μέρος της νομικής ρυθμίσεως ενός τομέα. Με τον τρόπο αυτό, ο τομέας που «αποβάλλεται» προσωρινώς από το πεδίο του νόμου παύει να είναι νόμος, έστω και αν κατ’ ουσία θα έπρεπε να είναι (18) .
42. Είναι ασφαλώς αληθές ότι η έννοια της κατ’ εξουσιοδότηση πράξεως εμφανίζεται σε ένα πλαίσιο εσωτερικής κανονιστικής διαρθρώσεως στο οποίο η αρχή της ιεραρχίας ισχύει άνευ ετέρου. Αντιθέτως, στην περίπτωσή μας, όπως επισημάνθηκε, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η έκφραση «μη νομοθετική πράξη» περιορίζεται να εκφράσει το προφανές, ότι δηλαδή στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν ακολουθήθηκε ούτε θα ακολουθηθεί η συνήθης νομοθετική διαδικασία. Έστω και με την περιορισμένη αυτή έκταση, φρονώ ότι ο όρος διατηρεί επαρκή επεξηγηματική δύναμη ώστε να εφαρμοστεί, mutatis mutandis, επί των ζητημάτων που ανακύπτουν όταν ενεργοποιείται η πρόβλεψη του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.
43. Ειδικότερα, στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες η νομοθετική πράξη επιτρέπει την τροποποίησή της από μια «κατ’ εξουσιοδότηση πράξη», η νομοθετική πράξη θα πρέπει να αναφέρεται σε στοιχεία που, πρώτον, δεν είναι ουσιώδη και, δεύτερον, περιλαμβάνονται ρητώς σε συγκεκριμένα προσδιοριζόμενες διατάξεις. Στις περιπτώσεις αυτές, οι εν λόγω διατάξεις στερούνται, κατ’ εξαίρεση, της λεγόμενης «παθητικής» ισχύος, η οποία αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό του επιπέδου τυπικής ισχύος των νομοθετικών πράξεων· υπόκεινται, δηλαδή, στο ενδεχόμενο καταργήσεώς τους μέσω διατάξεως «μη νομοθετικής πράξεως», όπως το άρθρο 290 ΣΛΕΕ ορίζει την «κατ’ εξουσιοδότηση πράξη».
4. Οι εκτελεστικές πράξεις
44. Επανερχόμενοι στις εκτελεστικές πράξεις γενικής ισχύος, κατά την έννοια του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, επιβάλλεται κατ’ αρχάς η όσο το δυνατόν αντικειμενική ανάγνωση της λεκτικής του διατυπώσεως.
i) Το γράμμα του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ
45. Το γράμμα του άρθρου 291 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν όλα τα μέτρα εσωτερικού δικαίου που είναι αναγκαία για την εφαρμογή των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης.
2. Όταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, οι πράξεις αυτές αναθέτουν εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή ή, σε ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες και στις περιπτώσεις των άρθρων 24 και 26 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στο Συμβούλιο.
3. Για τους σκοπούς της παραγράφου 2, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας, μέσω κανονισμών, σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, θεσπίζουν εκ των προτέρων γενικούς κανόνες και αρχές σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή.
4. Το επίθετο “εκτελεστικός” ή “εκτελεστική” παρεμβάλλεται στον τίτλο των εκτελεστικών πράξεων.»
46. Πρώτον, αρχόμενοι από την τελευταία παράγραφο, το επίθετο «εκτελεστικός» καθιστά δυνατό τον, από τυπικής απόψεως, διαχωρισμό των πράξεων που θεσπίζει η Επιτροπή βάσει του άρθρου αυτού από τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, που θεσπίζει ομοίως η Επιτροπή βάσει της προβλεπόμενης στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ εξουσιοδοτήσεως.
47. Δεύτερον, με το άρθρο 291 ΣΛΕΕ εγκαταλείπουμε το στάδιο της «ρυθμίσεως» κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, για να εισέλθουμε σε ένα διαφορετικό, από λειτουργικής απόψεως, πεδίο, αυτό της εκτελέσεως και, ειδικότερα, της εκτελέσεως των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Με άλλα λόγια, στη συστηματική διάρθρωση της Συνθήκης, η εκτέλεση αρχίζει τώρα, με το άρθρο 291 ΣΛΕΕ.
48. Τρίτον, κατά τον ίδιο τρόπο που με το άρθρο 290 ΣΛΕΕ ανατίθενται στην Επιτροπή κανονιστικές εξουσίες ρυθμίσεως που prima facie ανήκουν στο πεδίο των νομοθετικών πράξεων, στο στάδιο εν προκειμένω του άρθρου 291 ΣΛΕΕ απονέμονται στην Επιτροπή εξουσίες προς έκδοση εκτελεστικών πράξεων, συνεπεία της ανάγκης θεσπίσεως «ενιαίων προϋποθέσεων για την εκτέλεση» σε όλη την επικράτεια της Ένωσης. Πράγματι, οι εκτελεστικές αρμοδιότητες ανήκουν, λόγω της φύσεώς τους, κατ’ αρχήν στα κράτη μέλη. Μόνον επικουρικώς (κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, ΣΕΕ) μπορεί να τις ασκήσει η Ένωση και, στο εσωτερικό αυτής, η Επιτροπή, ως το θεσμικό όργανο στο οποίο ανήκουν «συντονιστικά, εκτελεστικά και διαχειριστικά καθήκοντα, σύμφωνα με τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες» (άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ) (19) .
49. Ως εκ τούτου, το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ είναι πρωτίστως μια διάταξη που παρέχει στην Ένωση τη δυνατότητα να ασκήσει (επικουρικώς), μέσω της Επιτροπής, μια αρμοδιότητα των κρατών μελών.
50. Σε αντίθεση με όσα ισχύουν στην περίπτωση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, καθοριστικός παράγοντας για την εν λόγω δυνατότητα δεν είναι η βούληση και μόνον του νομοθέτη, αλλά η συνδρομή ενός αντικειμενικού λόγου: ήτοι η ανάγκη εκτελέσεως των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης υπό ενιαίες προϋποθέσεις. Εξαιτίας της ανάγκης αυτής παρέχεται, υπό την έννοια της επικουρικότητας, η δυνατότητα στα θεσμικά όργανα να θεσπίσουν μέτρα εκτελέσεως, δυνατότητα που κατ’ αρχήν ανήκει στα κράτη μέλη.
51. Τέλος, οι εκτελεστικές πράξεις, κατά την έννοια του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, υπόκεινται στον έλεγχο των κρατών μελών μέσω της διαδικασίας που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΕ) 182/2011 (20), ο οποίος έρχεται να απλοποιήσει το παραδοσιακό σύστημα της λεγόμενης «επιτροπολογίας». Εν αντιθέσει προς το καθεστώς ελέγχου του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, οι έλεγχοι που προβλέπει το άρθρο 291 ΣΛΕΕ δεν καθορίζονται ελεύθερα στη «νομικά δεσμευτική πράξη» (βασική πράξη) που απονέμει την εκτελεστική αρμοδιότητα, αλλά επιβάλλονται από το άρθρο 291, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το οποίο αναθέτει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τη θέσπιση «γενικών κανόνων και αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου […] από τα κράτη μέλη» (21) . Κάθε επιμέρους βασική πράξη πρέπει, από πλευράς της, να ορίζει ποια διαδικασία ελέγχου από αυτές που έχουν εκ των προτέρων θεσπιστεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τυγχάνει κατά περίπτωση εφαρμογής (22) .
ii) Έννοια και έκταση των εκτελεστικών πράξεων
52. Οι «εκτελεστικές» πράξεις, κατά την έννοια του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή, κατά παρέκκλιση της αρχής συμφώνως προς την οποία η εκτέλεση ανήκει στα κράτη μέλη, να προβεί η ίδια στην εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, όταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις εφαρμογής.
53. Υπό τους όρους αυτούς, δύσκολα μπορεί να υπάρξει σύγχυση μεταξύ της έννοιας των «εκτελεστικών» πράξεων και αυτής των «κατ’ εξουσιοδότηση» πράξεων, ομοίως της Επιτροπής, οι οποίες, όπως αναλύθηκε ανωτέρω, θεμελιώνονται στην ιδέα της συνεργασίας μεταξύ του νομοθέτη της Ένωσης και της Επιτροπής κατά την άσκηση του, υπό την ουσιαστική έννοια του όρου, νομοθετικού έργου.
54. Η κατηγοριοποίηση των εκτελεστικών πράξεων παρουσιάζει λιγότερα προβλήματα. Ως εκ της φύσεως των πραγμάτων, υπήρχε ανέκαθεν ένα κατάλοιπο νομοθέτησης αμέσως πριν την υπό στενή έννοια εκτέλεση, το οποίο, σύμφωνα με τις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στην ίδια την εκτελεστική εξουσία, ενίοτε ως χαρακτηριστικό καθαυτής της κανονιστικής εξουσίας, ενώ σε άλλες περιπτώσεις απαιτείται η ρητή εξουσιοδότηση του νομοθέτη. Στο πλαίσιο της Ένωσης, όπου είναι έκδηλη η αρχή της αρμοδιότητας, ισχύει το τελευταίο.
5. Κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις και εκτελεστικές πράξεις
55. Αφού εξετάστηκαν οι έννοιες των κανονιστικών κατηγοριών που περιλαμβάνονται στα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ αντιστοίχως, πρέπει να εξεταστεί η μεταξύ τους αλληλεπίδραση. Στο σημείο αυτό θα εξετάσω κατ’ αρχάς ορισμένα στοιχεία της σχέσεως μεταξύ των «κατ’ εξουσιοδότηση» και των «εκτελεστικών» πράξεων, ώστε να επιχειρήσω στη συνέχεια έναν πιθανό καθορισμό των μεταξύ τους ορίων.
i) Επί της σχέσεως μεταξύ των κατ’ εξουσιοδότηση και των εκτελεστικών πράξεων
56. Κρίνω απαραίτητη μια προκαταρκτική παρατήρηση προτού υπεισέλθω στην ουσία του ζητήματος. Οι διάδικοι έθεσαν στο επίκεντρο της υπό κρίση διαφοράς (23) την αρχή της ιεραρχίας, αμφισβητώντας, στην ουσία, την ύπαρξη ιεραρχικής σχέσεως μεταξύ των νομοθετικών και των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων ή μεταξύ αυτών και των εκτελεστικών πράξεων. Θα μπορούσαν ασφαλώς να ειπωθούν πολλά σχετικώς, αλλά είναι ιδιαιτέρως αμφίβολο εάν είναι απαραίτητο να υπεισέλθω στη συζήτηση αυτή προκειμένου να αποφανθώ, ακόμη και με τη δέουσα αφαιρετικότητα, επί της προσφυγής της Επιτροπής. Διαφορετικό είναι το ζήτημα εάν μετά την ερμηνευτική μου πρόταση για τις μεν και τις δε πράξεις μπορούν ή όχι να εξαχθούν συμπεράσματα υπέρ μίας συγκεκριμένης άποψης. Συμμερίζομαι, τέλος, την άποψη της Φινλανδίας σύμφωνα με την οποία η συζήτηση αυτή είναι περιττή για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας.
57. Επιπλέον, κρίνω πως δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι, σε τελική ανάλυση, η διάκριση μεταξύ των κατ’ εξουσιοδότηση και των εκτελεστικών πράξεων δεν προκύπτει μόνον από τη διαφορά μεταξύ νομοθετήσεως (έστω και κατ’ εξουσιοδότηση) και εκτελέσεως, αλλά επιπροσθέτως από το γεγονός ότι οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις είναι το αποτέλεσμα της ασκήσεως ιδίας κανονιστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, ενώ οι εκτελεστικές πράξεις είναι ο καρπός της (επικουρικής) ασκήσεως από την Επιτροπή (ή το Συμβούλιο) μιας αρμοδιότητας που κατ’ αρχήν ανήκει στα κράτη μέλη (24) .
58. Με άλλα λόγια, ο βασικός λόγος για τη διάκριση μεταξύ των άρθρων 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ δεν έγκειται τόσο (ή όχι μόνο) στην ανάγκη καθορισμού των ορίων μεταξύ νομοθετήσεως και εκτελέσεως ως διαδοχικά στάδια της διαδικασίας παραγωγής των κανόνων της Ένωσης όσο, κυρίως, στη βούληση να τεθούν όρια μεταξύ των αρμοδιοτήτων που ανήκουν στην Ένωση και στα κράτη μέλη.
59. Στο επίπεδο της Ένωσης, το ζήτημα της κανονιστικής εντάσεως εγείρεται σαφώς στην περίπτωση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, όπου προβλέπεται η μεταβίβαση σε ένα θεσμικό όργανο της ασκήσεως εξουσιών που ανήκουν σε άλλα θεσμικά όργανα της ίδιας της Ένωσης. Στο άρθρο 291 ΣΛΕΕ, είναι επίσης απαραίτητη η χρήση του κριτηρίου της κανονιστικής εντάσεως προκειμένου να κριθεί αν η Επιτροπή (ή το Συμβούλιο) έχουν περιοριστεί στην «εκτέλεση» νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Τίθεται ωστόσο πάντοτε ένα προκαταρκτικό ζήτημα, και συγκεκριμένα αν η εκτέλεση εναπόκειται στην Ένωση ή στα κράτη μέλη, ζήτημα που εξαρτάται πάντοτε από μια αντικειμενική περίσταση που δεν καθορίζεται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης: να απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση. Στο ζήτημα της οριοθετήσεως μεταξύ γενικού και ειδικού, το οποίο είναι χαρακτηριστικό της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, προστίθεται αυτό της οριοθετήσεως των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών.
60. Πάντως, οι σκοποί της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 290 ΣΛΕΕ εξαντλούνται στην ανάθεση εξουσιών στην Επιτροπή για τη θέσπιση μη νομοθετικών πράξεων σε έναν τομέα ο οποίος κατ’ αρχήν μπορούσε να ρυθμιστεί μόνο με νομοθετικές πράξεις, ουδόλως όμως θίγουν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Ένωσης και κρατών μελών. Εννοώ με αυτό ότι με την εξουσιοδότηση δεν ανοίγει ο δρόμος σε οποιαδήποτε κανονιστική εξουσία, αλλά μόνο σε «αυτήν της Επιτροπής». Με άλλα λόγια, η εξουσιοδότηση εντάσσεται πάντοτε στο επίπεδο των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και δεν ασκεί επιρροή στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών.
61. Περαιτέρω, το άρθρο 290 ΣΛΕΕ δεν συνεπάγεται τη θέσπιση ενός κανόνα που να καθιστά πλέον δυνατή την εκτέλεση μιας εντολής, αλλά ενός κανόνα που τελειοποιεί και περατώνει τη νομοθετική διαδικασία, έστω και αν ορισμένα στοιχεία του τομέα που υποβλήθηκε στη διαδικασία αυτή αποτέλεσαν αντικείμενο «εκτελεστικοποιήσεως νομοθετικής λειτουργίας». Η υπό κρίση διάταξη δεν παρέχει εξουσιοδότηση για εκτέλεση, αλλά για περάτωση της νομοθέτησης, κάνοντας χρήση της κανονιστικής εξουσίας. Δεν χωρεί ακόμη, κατά συνέπεια, η εκτέλεση που προβλέπει το άρθρο 291 ΣΛΕΕ, η οποία είναι εφαρμοστέα μόλις ολοκληρωθεί «η νομοθέτηση» καθ’ όλη την έκταση της προηγούμενης διατάξεως.
62.
Η Επιτροπή παρεμβαίνει σε έναν τομέα ο οποίος, αν δεν μεσολαβούσε η εξουσιοδότηση, θα ενέπιπτε σε νομοθετική ρύθμιση και ως εκ τούτου θα ήταν αντικείμενο ενός κανονιστικού χειρισμού, γενικού και αφηρημένου χαρακτήρα που είναι ίδιον της νομοθετικής εξουσίας. Δυνάμει της εξουσιοδοτήσεως η Επιτροπή αποκτά εξουσία να θεσπίζει διατάξεις αυτού του περιεχομένου και, ως εκ τούτου, να διαθέτει ορισμένο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που δεν θα διέθετε στην περίπτωση της ασκήσεως της εκτελεστικής λειτουργίας. Για τον λόγο αυτό, η διαφορά κατ’ αρχήν μεταξύ της ασκούμενης από την Επιτροπή εξουσίας στην περίπτωση που έχει λάβει νομοθετική εξουσιοδότηση (άρθρο 290 ΣΛΕΕ) και της εξουσίας που της απονέμεται στην περίπτωση της εκτελέσεως του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ έγκειται, σε τελική ανάλυση, στο γεγονός ότι η εξουσιοδότηση παρέχει ένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που ισοδύναμό του δεν υπάρχει στην περίπτωση της εκτελέσεως. Ο νομοθέτης, εν τέλει, παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει αποφάσεις επί ορισμένων σημείων ως προς τα οποία θα όφειλε κατ’ αρχήν να λάβει ο ίδιος αποφάσεις, ενώ η εκτέλεση του άρθρου 291 ΣΛΕΕ ισχύει έναντι κανονιστικών διατάξεων των οποίων το περιεχόμενο έχει ήδη ορισθεί από τον νομοθέτη στα συστατικά του σημεία.
63. Τέλος, λόγω της διαφοράς αυτής, το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αναφέρεται απλώς στην άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας, στην έννοια της οποίας σαφώς δεν εμπίπτει ό,τι δεν είναι απαραίτητο για τη συγκεκριμένη εφαρμογή ενός κανόνα ήδη ορισμένου και υφιστάμενου. Αντιθέτως, το άρθρο 290 ΣΛΕΕ προβλέπει την οριοθέτηση των στόχων που πρέπει να επιδιώκει η εξουσιοδότηση, καθώς και το περιεχόμενο και την έκτασή τους, καθιστώντας σαφές ότι αναμένεται από την Επιτροπή κάτι παραπάνω από την απλή εκτέλεση μιας διατάξεως στην οποία έχουν ήδη ρυθμιστεί τα παραπάνω στοιχεία. Αυτό το «κάτι παραπάνω» συνεπάγεται, κατά την κρίση μου, ένα περιθώριο κανονιστικής «δημιουργικότητας» ή «αποφαντικότητας» που είναι αδιανόητο στην περίπτωση της αμιγούς εκτελέσεως.
ii) Οριοθέτηση των αντίστοιχων πεδίων της κανονιστικής δραστηριότητας που προβλέπεται στα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ
64. Βάσει των ανωτέρω, ενδείκνυται να επιχειρηθεί μια ερμηνεία ικανή να παράσχει τις κατευθυντήριες γραμμές κατά την εξέταση του εάν μια συγκεκριμένη κανονιστική δράση μπορεί να λάβει χώρα μόνο ως αποτέλεσμα μιας εξουσιοδοτήσεως ή εάν, αντιθέτως, μπορεί να ενταχθεί το μάλλον στην κατηγορία της εκτελέσεως.
65. Η Επιτροπή αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στη «φύση της εξουσίας που ο νομοθέτης επιθυμεί να απονείμει», ενώ θεωρεί μη πρόσφορα τα κριτήρια του «βαθμού της λεπτομέρειας», της δημιουργίας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, ή του «περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας» (25), χαρακτηρίζοντας τα αντίστοιχα πεδία τους ως «αμοιβαία αποκλειόμενα» (26) .
66. Το Συμβούλιο, αντιθέτως, επικεντρώνεται στην ύπαρξη νέων ουσιαστικών κανόνων, νέων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, υπογραμμίζοντας την ανάγκη να εξεταστεί το «κανονιστικό περιεχόμενο». Κατά την εκτίμησή του, υφίσταται μια γκρίζα ζώνη που είναι δύσκολο να οριστεί. Το Κοινοβούλιο, τέλος, αναφέρεται στον βαθμό της λεπτομέρειας, στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις καθώς και στο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας (27) .
67. Μια προκαταρκτική διευκρίνιση: εν προκειμένω, συζητήθηκε επίσης ευρέως αν μπορεί να γίνει λόγος για μια «γκρίζα ζώνη» μεταξύ του περιεχομένου των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων ή αν, αντιθέτως, ένας σαφής διαχωρισμός διατηρεί αμφότερες σε πεδία ευδιακρίτως οριοθετημένα, με αμοιβαία αποκλειόμενα περιεχόμενα. Σύμφωνα με την άποψη της Επιτροπής, από εννοιολογικής έστω απόψεως, ό,τι μπορεί να ανατεθεί στην κατ’ εξουσιοδότηση πράξη δεν μπορεί, κατά τρόπο αλληλοαποκλειόμενο, να αποτελέσει αντικείμενο της εκτελεστικής πράξεως και αντιστρόφως. Σύμφωνα με την αντίθετη άποψη, η εκχώρηση εξουσιών στην Επιτροπή μπορεί να ανταποκρίνεται τόσο στον σκοπό να απαλλαγεί ο νομοθέτης από το μη ουσιώδες τμήμα του νομοθετικού έργου όσο και στο να ανατεθούν στην Επιτροπή οι πράξεις γενικής εφαρμογής που είναι απαραίτητες για την εκτέλεση υπό στενή έννοια.
68. Και πάλι δεν συμφωνώ ως προς την αναγκαιότητα να αποφανθώ επί του συγκεκριμένου σημείου, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη ότι τόσο η μία όσο και η άλλη θέση δύνανται, κατ’ αρχήν, να έχουν κάποια βάση. Εν τέλει, η απάντηση στο ζήτημα αυτό εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την αντίληψη που έχουν σχηματίσει εκ των προτέρων οι θιασώτες των δύο απόψεων για τις δύο αυτές νομικές μορφές.
69. Επιπλέον, το θέμα της «γκρίζας ζώνης» φάνηκε σε ορισμένο βαθμό να χρωματίζεται ελαφρώς από σκέψεις σχετικά με το «εύρος του ελέγχου» που δύναται το Δικαστήριο να διενεργήσει σχετικώς (28) . Φρονώ ότι, πράγματι, αυτή είναι η αρμόζουσα προσέγγιση. Διότι το ζήτημα δεν πρέπει να έγκειται στο κατά πόσον είναι «οντολογικώς» δυνατόν ορισμένος κανόνας να εμπίπτει χωρίς αμφισβήτηση είτε στο πεδίο του άρθρου 290 ΣΛΕΕ είτε σε αυτό του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, αλλά μάλλον στο κατά πόσο δύναται το Δικαστήριο να ασκήσει, μέχρι τελευταίας λεπτομέρειας, έλεγχο ή όχι σε όλες ανεξαιρέτως τις επιλογές του νομοθέτη (29) .
70. Εν πάση περιπτώσει, πριν προχωρήσουμε περαιτέρω, φρονώ σκόπιμο να παρατηρήσω ότι ορθώς η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διασφαλίσει, σε ορισμένο επίπεδο, τη δυνατότητα δικαστικής εξετάσεως των επιλογών του νομοθέτη ενώπιον του διλήμματος που μας απασχολεί. Τούτο ισχύει ιδίως σε περιπτώσεις όπως η παρούσα, όπου έχουν συντελεστεί αλλαγές στο πρωτογενές δίκαιο και όπου η πιθανότητα να συνεχίσει ο νομοθέτης να ενεργεί «όπως πριν» δεν μπορεί να αποκλειστεί. Άλλο όμως είναι η αναγνώριση της αρχής και άλλο το εύρος της.
71. Πράγματι, μπορούμε ευχερώς να συμφωνήσουμε ότι ο έλεγχος από το Δικαστήριο του σεβασμού των ορίων μεταξύ «του ουσιώδους» (μη μεταβιβάσιμη νομοθέτηση) και «του μη ουσιώδους» (μεταβιβάσιμη νομοθέτηση) είναι, ως εκ της φύσεως των πραγμάτων, περιορισμένος: η κρίση του Δικαστηρίου δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσει αυτή του νομοθέτη. Εξάλλου, κατά την ίδια έννοια, περιορισμένος πρέπει να είναι επίσης ο έλεγχος που διενεργεί το Δικαστήριο ως προς τον σεβασμό των ορίων μεταξύ αυτού που, για να χρησιμοποιήσω την έκφραση του εκπροσώπου της Γαλλικής Κυβερνήσεως, θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «το ουσιαστικό» (σε κάθε περίπτωση, όχι ουσιώδες), ήτοι αυτού που ειδικώς θα αντιστοιχούσε στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ, και εκείνου που, σε αντιδιαστολή και έχοντας επίγνωση του αδόκιμου του όρου, χαρακτηρίζω ως «το τυχαίο», ήτοι εκείνου που θα αντιστοιχούσε στο άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Παραμένει αληθές ότι τα όρια αυτά δεν βρίσκονται σε μια ακολουθία παρόμοια με τα προηγούμενα, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή πρόκειται για διαφορετικές λειτουργίες. Ωστόσο και στην περίπτωση αυτή οι πιθανότητες ελέγχου οποιασδήποτε από τις επιλογές που προκρίνει σχετικώς ο νομοθέτης είναι περιορισμένες.
72. Εξάλλου, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας N. Jääskinen (30), η ύπαρξη μιας απαγορευμένης, κατά κάποιο τρόπο, περιοχής για τον δικαστή της Ένωσης κάθε άλλο παρά αποκλείει τη διενέργεια από το Δικαστήριο ενός αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου, προσαρμοσμένου στα χαρακτηριστικά του, ως προς τον «τρόπο που διαχειρίζεται» ο νομοθέτης από πλευράς του το δίλημμα μεταξύ κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων.
73. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει καταρχάς να παρατηρηθεί ότι η έννοια καθεμίας από τις διατάξεις αυτές, όπως προεκτέθηκε, διαφοροποιείται επαρκώς ώστε να μπορέσουμε να στηριχθούμε σε μια τελεολογική ερμηνεία κατά την προσπάθεια οριοθετήσεως των πεδίων εφαρμογής τους. Φρονώ ότι μια οριοθέτηση βασισμένη στον λόγο υπάρξεως και στον σκοπό που καθεμία από τις νομικές αυτές μορφές επιδιώκει είναι μακράν η καταλληλότερη, θα παράσχει δε τη δυνατότητα να διατυπωθούν λύσεις που να ανταποκρίνονται στο πνεύμα του συστήματος που διαμορφώνουν τα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ.
74. Αξίζει επί του σημείου αυτού να προστεθεί ότι είναι επίσης σημαντικό όχι μόνο να επικεντρωθούμε στην εξέταση μιας μεμονωμένης διατάξεως της εξουσιοδοτικής νομοθετικής πράξεως, αλλά και να εξετάσουμε τη νομοθετική πράξη στο σύνολό της,
προκειμένου να αντιληφθούμε τη θέση που κατέχει στη διάρθρωση της νομοθετικής αυτής πράξεως μια συγκεκριμένη επιλογή υπέρ του τύπου της «εκτελεστικής πράξεως» στο σύνολο αυτό, ιδίως σε σύγκριση με την ενδεχόμενη προσφυγή στις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις.
75. Επιπλέον τονίστηκε ιδιαιτέρως το κριτήριο «του πολιτικού» ως μια ενδεχόμενη γενική κατηγορία ικανή να κατευθύνει την κρίση σχετικά με τις επιλογές του νομοθέτη επί του θέματος. Είναι γεγονός ότι η ιδέα «των βασικών κατευθύνσεων της κοινοτικής πολιτικής» αποτέλεσε για το Δικαστήριο άξονα κατά την οριοθέτηση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων (31) . Φρονώ όμως ότι ο διαχωρισμός μεταξύ «πολιτικού» και παραδείγματος χάριν «τεχνικού» δεν είναι λυσιτελής προκειμένου να προσδιοριστούν τα όρια μεταξύ αυτών των δύο τύπων πράξεων. Και τούτο διότι στην περίπτωση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, το σύνολο των εκεί τιθέμενων απαιτήσεων σχετικά με τους «στόχους», την «έκταση» και το «περιεχόμενο» που η νομοθετική πράξη οφείλει να εξειδικεύσει ως προς την κατ’ εξουσιοδότηση πράξη έχει ως συνέπεια η στιγμή εκδηλώσεως «του πολιτικού» να συγκρατείται σχεδόν εξαντλητικώς στην εν λόγω πράξη. Με άλλα λόγια, το άρθρο 290 ΣΛΕΕ θέτει το πλαίσιο της εξουσιοδοτήσεως κατά τρόπο αρκετά περιοριστικό ώστε να μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι δεν καταλείπεται επί της ουσίας έδαφος για ανάληψη πραγματικής ευθύνης. Τα «μη ουσιώδη στοιχεία» στη ρύθμιση των οποίων οφείλει να περιοριστεί η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη θα είναι εκείνα για τα οποία δεν υπάρχει δυνατότητα αναστροφής των βασικών επιλογών που υιοθέτησε αρμοδίως ο νομοθέτης. Συνοψίζοντας, στο πεδίο του «μη ουσιώδους», το περιθώριο να ληφθούν αποφάσεις που συνεπάγονται άσκηση κατ’ ουσία νομοθετικής δραστηριότητας πρέπει να θεωρηθεί αισθητά περιορισμένο εξαιτίας των προϋποθέσεων που τίθενται για την παροχή εξουσιοδοτήσεως.
76. Τούτου λεχθέντος, δεν υπάρχει πάντως αμφιβολία ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρύ «περιθώριο διακριτικής ευχέρειας» κατά τη συμπλήρωση της ρυθμίσεως του οικείου τομέα μέσω του άρθρου 290 ΣΛΕΕ. Η απαίτηση, ωστόσο, για ένα συγκεκριμένο «πολιτικό βάρος» σε όλες ανεξαιρέτως τις κανονιστικές αποφάσεις που επιφυλάσσονται στην κατ’ εξουσιοδότηση πράξη θα μπορούσε, κατά την κρίση μου, να αποσταθεροποιήσει την υφιστάμενη μεταξύ των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων και των εκτελεστικών πράξεων σχέση, εις βάρος των πρώτων.
77. Πάντως, πρέπει να επισημανθεί ότι στο παρόν στάδιο, όπως έχει διαμορφωθεί μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας, ο περιορισμός της έννοιας της επιφυλάξεως υπέρ του νόμου «στο ουσιώδες», όπως ερμηνευόταν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει να εγκαταλειφθεί (32) . Μετά τη θέσπιση του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτό ότι, κατόπιν της ολοκληρώσεως της ρυθμίσεως του ουσιώδους, ο νομοθέτης μπορεί να επιλέξει, με πλήρη διακριτική ευχέρεια, μεταξύ της κατ’ εξουσιοδότηση και της εκτελεστικής πράξεως. Ανάλογη θέση θα έθετε σε κίνδυνο την πρακτική αποτελεσματικότητα της εισαγωγής των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων στο πρωτογενές δίκαιο, καθόσον, όπως παρατηρεί η Επιτροπή (33), ελλοχεύει ο κίνδυνος να καταστούν οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, ήδη από τη γένεσή τους, μια κατηγορία ανενεργή και να περιέλθουν σε αχρησία.
78. Τέλος, δεδομένου ότι υπάρχει αναπόφευκτα ένα στοιχείο υποκειμενικότητας σε ό,τι αφορά τους σκοπούς, η λεκτική διατύπωση των αιτιολογικών σκέψεων της νομοθετικής πράξεως που περιέχει την εξουσιοδότηση μπορεί και πρέπει να αποδεικνύεται ιδιαιτέρως χρήσιμη. Οι αιτιολογικές αυτές σκέψεις αποτελούν πράγματι το όχημα που με τον καλύτερο τρόπο μεταφέρει την πρόθεση που είχε ο νομοθέτης, ήτοι τη βούληση είτε να διακόψει το ρυθμιστικό του έργο αφού ρυθμιστεί «το ουσιώδες» είτε να αναθέσει στην Επιτροπή ή, κατά περίπτωση, στο Συμβούλιο, την εξουσία να εκδώσουν πράξεις γενικής ισχύος που να συνδέονται άμεσα με τις εκάστοτε ανάγκες της εκτελέσεως.
79. Κατόπιν των ανωτέρω, ασφαλώς γενικών και σε μεγάλο βαθμό αφηρημένων, παρατηρήσεων, φρονώ ότι είμαστε σε θέση να εξετάσουμε τη συγκεκριμένη διάταξη από την οποία προέκυψε η παρούσα διαφορά, ήτοι το άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012, καθόσον συγκεκριμένα αναθέτει στην Επιτροπή τη θέσπιση ενός «εκτελεστικού κανονισμού» σχετικού με ορισμένα ειδικά σημεία του.
6. Επί του ζητήματος αν η προσβαλλόμενη διάταξη μπορούσε να αναθέσει στην Επιτροπή την έκδοση εκτελεστικού κανονισμού
80. Και στην περίπτωση αυτή, πρέπει καταρχάς να προσφύγουμε στο γράμμα της επίμαχης διατάξεως. Το άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012 καλεί την Επιτροπή να εκδώσει εκτελεστικό κανονισμό που να ορίζει:
«α) τα καταβλητέα στον Οργανισμό τέλη, συμπεριλαμβανομένου ετήσιου τέλους για προϊόντα στα οποία χορηγείται άδεια της Ένωσης σύμφωνα με το κεφάλαιο VIII και τέλους για αιτήσεις για αμοιβαία αναγνώριση σύμφωνα με το κεφάλαιο VΙΙ·
β) τους κανόνες καθορισμού των προϋποθέσεων για την επιβολή μειωμένων τελών, την εξαίρεση από τα τέλη και την επιστροφή των δαπανών του μέλους της επιτροπής βιοκτόνων που εκτελεί καθήκοντα εισηγητή, και
γ) τους όρους πληρωμής.»
81. Η ίδια παράγραφος ορίζει ότι ο κανονισμός εφαρμόζεται μόνο σε ό,τι αφορά τα τέλη που καταβάλλονται στον Οργανισμό και ότι το ύψος αυτών «καθορίζεται σε επίπεδο που εξασφαλίζει ότι τα έσοδα από τα τέλη αυτά, σε συνδυασμό με τις άλλες πηγές εσόδων του Οργανισμού, σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό, επαρκούν για να καλύψουν το κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών. Ο Οργανισμός δημοσιοποιεί τα καταβλητέα τέλη».
82. Στις υποδείξεις αυτές προστίθενται οι προβλεπόμενες, υπό μορφή αρχών, στο άρθρο 80, παράγραφο 3, ήτοι:
«α) το ύψος των τελών καθορίζεται σε επίπεδο που εξασφαλίζει ότι τα έσοδα από τα τέλη αυτά επαρκούν καταρχήν για να καλύψουν το κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών και δεν υπερβαίνουν το ύψος που απαιτείται για την κάλυψη του κόστους αυτού·
β) μερική επιστροφή του τέλους εάν ο αιτών δεν υποβάλει τις πληροφορίες που ζητούνται εντός της καθορισμένης προθεσμίας·
γ) συνεξέταση των ειδικών αναγκών των ΜΜΕ, ανάλογα με την περίπτωση, περιλαμβανομένης της δυνατότητας διαχωρισμού των πληρωμών σε πλείονες δόσεις και φάσεις·
δ) στη διάρθρωση και το ύψος των τελών λαμβάνεται υπόψη εάν οι πληροφορίες έχουν υποβληθεί από κοινού ή χωριστά·
ε) σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις και εφόσον το αποδεχθεί ο Οργανισμός [ή] η αρμόδια αρχή, υπάρχει δυνατότητα εξαίρεσης από το σύνολο ή μέρος των τελών, και
στ) οι προθεσμίες για την καταβολή των τελών ορίζονται λαμβανομένων δεόντως υπόψη των προθεσμιών των διαδικασιών που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό».
83. Η Επιτροπή ισχυρίζεται (34) ότι αυτό που ανατίθεται στον εκτελεστικό κανονισμό είναι η θέσπιση ενός πλήρους και συνεκτικού συστήματος καταβολής τελών στον Οργανισμό, ενός συνεκτικού συνόλου κανόνων και κριτηρίων, ενός συνολικού και συνεκτικού συστήματος, το οποίο συνεπάγεται τη συμπλήρωση, βάσει των προβλεπομένων από τον νομοθέτη αρχών, «μη ουσιωδών στοιχείων» του κανονισμού 528/2012, και ως εκ τούτου θα έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο εξουσιοδοτήσεως κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.
84. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αμβλύνοντας τη σημασία των αρχών που επικαλείται η Επιτροπή, υποστηρίζουν ότι το σύστημα που θεσπίζεται στο άρθρο 80 του κανονισμού 528/2012 είναι επαρκώς λεπτομερές ώστε να παρέλκει η έκδοση μιας κατ’ εξουσιοδότηση πράξεως, αρκούσα προς τούτο μία αμιγώς εκτελεστική πράξη κατά την έννοια του άρθρου 291 ΣΛΕΕ.
85. Στο σημείο αυτό, οφείλω να επισημάνω κάτι στο οποίο απέδωσα ιδιαίτερη σημασία ανωτέρω, ήτοι ότι επιβάλλεται να μην περιοριστούμε στην προβληματική μιας μεμονωμένης διατάξεως της επίμαχης νομοθετικής πράξεως, αλλά να δώσουμε εξίσου σημασία στη διάταξη στο σύνολό της, όσον αφορά ειδικώς τις επιλογές που γίνονται σε αυτή σχετικά με την προσφυγή είτε στις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις είτε στις εκτελεστικές πράξεις γενικής ισχύος. Συναφώς, επισημαίνεται ότι στο άρθρο 83, παράγραφος 5, του κανονισμού 528/2012 γίνεται ιδιαιτέρως ευρεία μνεία της κατ’ εξουσιοδότηση πράξεως ώστε να αποκλειστεί ο κίνδυνος που επισήμανα, να αγνοεί δηλαδή ο νομοθέτης την ύπαρξη αυτού του νέου τρόπου ρυθμίσεως ενός συγκεκριμένου τομέα (35) . Ασφαλώς, η παρατήρηση αυτή δεν μας απαλλάσσει από την περαιτέρω εξέταση της επίμαχης διατάξεως, φρονώ όμως ότι έπρεπε να επισημανθεί η παρουσία, κατά τα ανωτέρω, των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων στον κανονισμό.
86. Το ζήτημα που τίθεται πλέον είναι η εξέταση του αν το άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012 μπορεί να θεωρηθεί ευλόγως ως έκφραση της βουλήσεως του νομοθέτη να θεσπίσει μια ρύθμιση χρήζουσας περαιτέρω αναπτύξεως ή εάν, αντιθέτως, μπορεί να γίνει ευλόγως δεκτό ότι βρισκόμαστε πλέον στο στάδιο της εκτελέσεως, με την αδιαμφισβήτητη ανάγκη εκδόσεως πράξεων γενικής ισχύος πριν την καθαυτή εκτέλεση. Στο σημείο αυτό, δεν είναι άνευ σημασίας να σημειωθεί ότι ένας τομέας που χρήζει σε τέτοιο βαθμό συχνής αναθεωρήσεως, όπως είναι πάντοτε ο σχετικός με τα τέλη, τείνει μάλλον, ανεξαρτήτως των διευκρινίσεων που θα διατυπωθούν εν συνεχεία, να εμπίπτει στο τελευταίο αυτό στάδιο.
87. Εν συνεχεία, αρκεί να εξεταστεί εάν μπορεί ορθώς να υποστηριχθεί ότι, στην προκειμένη περίπτωση, βρισκόμαστε ήδη στο πεδίο της εκτελέσεως, όπου αδιαμφισβήτητα κάποια στοιχεία χρήζουν εξειδικεύσεως ή ενός τελευταίου προσδιορισμού ή εάν αντιθέτως βρισκόμαστε ακόμη σε ένα στάδιο κατά το οποίο η εκκρεμής κανονιστική δραστηριότητα, προκειμένου να αναπτυχθεί, απαιτεί ορισμένα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας που η Επιτροπή δεν μπορεί να τα διαθέτει στο πλαίσιο της απλής ασκήσεως της εκτελεστικής της εξουσίας.
88. Το εύρος της κανονιστικής εξουσίας που απονέμεται στην Επιτροπή πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα των αρχών που τάσσει ο νομοθέτης στο άρθρο 80, παράγραφος 3, του κανονισμού 528/2012, καθόσον από την κατά το μάλλον ή το ήττον ικανότητα τους να μειώνουν το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής κατά τον καθορισμό του περιεχομένου της διατάξεως που απορρέει από την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας, θα πρέπει να εξαρτηθεί το εάν πρόκειται για εκτελεστική απλώς εξουσία ή για την άσκηση, ακόμη, νομοθετικής εξουσίας.
89. Φρονώ ότι οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 80, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 528/2012 δεν αφήνουν περιθώριο για την άσκηση κανονιστικής λειτουργίας που βαίνει πέραν αυτού που ευλόγως μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο στάδιο της εκτελέσεως, είτε από τα κράτη μέλη είτε από την Επιτροπή.
90. Η διάταξη ορίζει δις ότι πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες προκειμένου να εξασφαλιστεί η κάλυψη των εξόδων για τις υπηρεσίες που παρέχει ο Οργανισμός· και σε μία περίπτωση [παράγραφος 3, στοιχείο αʹ] προσδιορίζεται ότι το ύψος των τελών «δεν θα υπερβεί το ύψος που απαιτείται για την κάλυψη του κόστους αυτού». Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι σαφές, κατά την άποψή μου, ότι ο καθορισμός του ύψους των τελών δεν επαφίεται στη βούληση μιας πολιτικής αποφάσεως, αλλά περιορίζεται σε ένα τεχνικής φύσεως ζήτημα. Και τούτο διότι η πολιτική διάσταση της εγκαθιδρύσεως ενός συστήματος τελών έχει ήδη εξαντληθεί από τον ίδιο τον νομοθέτη όταν αποφάσισε, πρώτον, ότι θα επιβληθούν τέλη και, δεύτερον, ότι αυτά θα εξυπηρετούν μόνο την κάλυψη των εξόδων της υπηρεσίας, χωρίς να είναι δυνατή η χρησιμοποίησή τους για άλλους σκοπούς ούτε και η επιβολή τους σε ένα ύψος δυσανάλογο προς τις παρεχόμενες από τον Οργανισμό υπηρεσίες.
91. Κατόπιν τούτου, πρέπει να σταθούμε στην «αρχή» που θεσπίζεται στο άρθρο 80, παράγραφος 3, στοιχείο εʹ, ως προς την οποία η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι συνεπάγεται μία πολιτικής φύσεως απόφαση, κάτι που θα σήμαινε ότι απονέμεται στην Επιτροπή υπερβολικά ευρεία διακριτική ευχέρεια. Ασφαλώς, η ανάθεση στην Επιτροπή της αποφάσεως περί καθορισμού των περιπτώσεων εκείνων κατά τις οποίες θα είναι δυνατή η εξαίρεση από το σύνολο ή μέρος των τελών συνεπάγεται ότι της ανατίθεται ο προσδιορισμός ενός στοιχείου ιδιαιτέρως ευαίσθητου σε οποιοδήποτε καθεστώς χρηματοδοτήσεως. Πράγματι, ο προσδιορισμός του κύκλου των υπόχρεων σε καταβολή τελών εμπίπτει ιστορικά στη σφαίρα του «πολιτικού» λόγω της στενής διασυνδέσεως μεταξύ αντιπροσωπεύσεως και συνεισφοράς, με αποτέλεσμα να πρέπει, κατ’ αρχήν, να ανήκει αποκλειστικά στον νομοθέτη.
92. Εντούτοις, στο πλαίσιο της επίμαχης διατάξεως δεν μπορεί να γίνει λόγος για παροχή εξουσιοδοτήσεως στην Επιτροπή προκειμένου να καθορίσει αυτή ελεύθερα τον κύκλο των τυχόν δικαιούχων μιας εξαιρέσεως. Το άρθρο 80, παράγραφος 3, στοιχείο εʹ, καθιστά δυνατή την ολική ή μερική εξαίρεση μόνο «σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις», απαιτώντας επιπλέον να γίνει αυτή αποδεκτή «από τον Οργανισμό ή την αρμόδια αρχή». Υπό τις συνθήκες αυτές, άλλη μία φορά, η βασική πολιτική διάσταση της αποφάσεως σχετικά με τη δυνατότητα εξαιρέσεων έχει ληφθεί ευθέως από τον νομοθέτη. Δεν είναι η Επιτροπή αυτή που μπορεί να αποφασίζει αν θα υπάρξουν ή όχι εξαιρέσεις ή αν αυτές μπορούν να είναι ολικές ή μερικές. Κατόπιν της αποφάσεως του νομοθέτη ότι χωρούν εξαιρέσεις, η Επιτροπή θα πρέπει απλώς να ορίσει στον εκτελεστικό κανονισμό ότι όσοι επιθυμούν να επωφεληθούν μιας εξαιρέσεως οφείλουν να το αιτιολογήσουν και ότι ο Οργανισμός ή η αρμόδια υπηρεσία θα αποφασίσει τη χορήγηση ή την άρνησή της. Το έργο της Επιτροπής περιορίζεται, ως εκ τούτου, στην καταγραφή στον εκδοθησόμενο εκτελεστικό κανονισμό των προϋποθέσεων για την εξαίρεση, τις οποίες στην πραγματικότητα έχει θέσει ο νομοθέτης στον ίδιο τον κανονισμό 528/2012: αιτιολόγηση της αιτήσεως και αποδοχή της από τον Οργανισμό ή την αρμόδια αρχή. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι η διάταξη δεν εφαρμόζει την πρόβλεψη του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ κατά τρόπο που θα μπορούσε να θεωρηθεί παράνομος.
93. Σχετικά με τις λοιπές αρχές που απαριθμούνται στο άρθρο 80, παράγραφος 3, του κανονισμού 528/2012 φρονώ ότι ορίζουν επαρκώς το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής, καθόσον φτάνουν έως του σημείου να υποδείξουν ότι θα λάβει χώρα «μερική επιστροφή του τέλους εάν ο αιτών δεν υποβάλει τις πληροφορίες που ζητούνται εντός της καθορισμένης προθεσμίας» (στοιχείο βʹ)· ότι θα πρέπει να ληφθούν «υπόψη, ανάλογα με την περίπτωση, οι ειδικές ανάγκες των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων […], περιλαμβανομένης της δυνατότητας διαχωρισμού των πληρωμών σε πλείονες δόσεις και φάσεις» (στοιχείο γʹ), και ότι «οι προθεσμίες για την καταβολή των τελών ορίζονται λαμβανομένων δεόντως υπόψη των προθεσμιών των διαδικασιών που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό» (στοιχείο στʹ). Δεν καταλείπεται, εν τέλει, κατά την άποψή μου, κανένα περιθώριο για άσκηση εξουσίας προς λήψη αποφάσεως κατά διακριτική ευχέρεια, ως εκ του οποίου θα καθίστατο αδύνατη η ένταξή της στο πλαίσιο του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
94. Περαιτέρω, το άρθρο 80, παράγραφος 2, του κανονισμού 528/2012 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χρεώνουν τέλη για τις υπηρεσίες «που προσφέρουν όσον αφορά τις διαδικασίες που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό». Προς τούτο, το δεύτερο εδάφιο της εν λόγω παραγράφου 2 ορίζει ότι, «[β]άσει των αρχών που ορίζονται στην παράγραφο 3, η Επιτροπή εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές για εναρμονισμένη διάρθρωση των τελών». Θα μπορούσε να συναχθεί από τα ανωτέρω ότι αναμένεται από την Επιτροπή η διασαφήνιση και η εξειδίκευση προς τα κράτη μέλη των προϋποθέσεων που, όσον αφορά την Ένωση, περιλαμβάνονται στην παράγραφο 3. Εάν ίσχυε αυτό, θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι στην παράγραφο 3 καταλείπεται ακόμη περιθώριο για την έκδοση αποφάσεων που δεν θα στερούνταν πλήρως ενός ορισμένου περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας. Φρονώ πως αυτό δεν ισχύει.
95. Κατά την κρίση μου, το άρθρο 80, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 528/2012 δεν παρέχει στην Επιτροπή την εξουσία να εξειδικεύσει ορισμένες αρχές οι οποίες, κατά την άποψή μου, είναι ήδη επαρκώς συγκεκριμένες ώστε να αποκλείεται κάθε πιθανότητα λήψης, από την Επιτροπή, πολιτικής αποφάσεως. Το ζητούμενο στο εν λόγω δεύτερο εδάφιο είναι η Επιτροπή, «[β]άσει των αρχών που ορίζονται στην παράγραφο 3», να κατευθύνει
τη δράση των κρατών μελών προκειμένου τα τέλη που αυτά επιβάλλουν να έχουν μια «εναρμονισμένη διάρθρωση». Δεν πρόκειται, ως εκ τούτου, για τη σκιαγράφηση ενός περιθωρίου αποφάσεως το οποίο, όπως έχει αναφερθεί, έχει προσδιοριστεί από τον νομοθέτη με τη θέσπιση των αρχών της παραγράφου 3, αλλά για τη διασφάλιση ότι τα τέλη που επιβάλλουν τα κράτη μέλη ανταποκρίνονται σε μια εναρμονισμένη διάρθρωση, η οποία πρέπει να εμπνέεται από την τήρηση των εν λόγω αρχών.
96. Τέλος, η επί ίσοις όροις δέσμευση της Επιτροπής και των κρατών μελών δυνάμει των αρχών του άρθρου 80, παράγραφος 3, του κανονισμού 528/2012 επιβεβαιώνει ότι ο νομοθέτης έχει κρίνει το ρυθμιστικό «στάδιο» ολοκληρωμένο και περατωθέν. Δεν είναι πειστικό το επιχείρημα που προβάλλει η Επιτροπή (36), υποστηρίζοντας ότι τα κράτη μέλη μπορούν, από πλευράς τους, «να επιστρέψουν» στο στάδιο της υπό τυπικής έννοιας νομοθετήσεως, κατά τη θέσπιση σχετικής ρυθμίσεως δυνάμει της οικείας έννομης τάξεως. Όπως ορθώς τονίζει το Κοινοβούλιο (37), αυτό που έχει σημασία είναι ότι, όσον αφορά την Ένωση, το στάδιο της κανονιστικής δράσεως έχει πλέον περατωθεί.
97. Συνεπεία όλων των ανωτέρω, φρονώ ότι το άρθρο 80, παράγραφος 1, του κανονισμού 528/2012 ορθώς ανέθεσε στην Επιτροπή την έκδοση ενός εκτελεστικού κανονισμού με το περιεχόμενο και τις προϋποθέσεις που περιέχονται στη διάταξη αυτή, βάσει του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ· ως εκ τούτου, η προσφυγή ακυρώσεως της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
V – Πρόταση
98. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να απορρίψει την προσφυγή της Επιτροπής·
2) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(1) .
(2)  – Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2012, σχετικά με τη διάθεση στην αγορά και τη χρήση βιοκτόνων (ΕΕ L 167, σ. 1).
(3)  – Βλ. ωστόσο τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα N. Jääskinen στην υπόθεση C‑270/12, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (σημεία 60 έως 88), η οποία εκκρεμεί ακόμη ενώπιον του Δικαστηρίου.
(4)  –	Σημείο 1 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(5)  –	Απόφαση της 29ης Μαρτίου 2012, C-504/09 P, Επιτροπή κατά Πολωνίας (σκέψη 98 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(6)  –	Προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Πολωνίας (και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(7)  –	Η πράξη με την οποία ασκείται η μεταβιβασθείσα μέσω της εξουσιοδοτήσεως αρμοδιότητα οφείλει να λάβει την ίδια μορφή με τη νομοθετική εξουσιοδοτική πράξη, την οποία συμπληρώνει ή τροποποιεί, ήτοι τη μορφή κανονισμού, οδηγίας ή αποφάσεως (γενικής ισχύος), πάντοτε με την προσθήκη του όρου «κατ’ εξουσιοδότηση» (άρθρο 290, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ).
(8)  –	Σημείο 1.
(9)  – Βλ. Craig, P., The Lisbon Treaty,
OUP, Νέα Υόρκη, 2010, σ. 276.
(10)  –	Η παραπομπή στον ουσιώδη χαρακτήρα αποτυπώνεται ήδη στην απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1970, 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel κατά Köster (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 617, σκέψη 6), και εν συνεχεία στην απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 1992, C-240/90, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1992, σ. Ι‑5383).
(11)  –	Σχετικά με τη γένεση των «κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμών» στο ευρωπαϊκό δίκαιο, βλ. G. Garzón Clariana, «Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne», ERA-Forum,
τόμος 12 (2011), παράρτημα 1, σ. 105 έως 134 (106 έως 112).
(12)  –	Σχετικά με την πορεία που ακολουθήθηκε μετά την αποτυχία της Συνθήκης για το Σύνταγμα της Ευρώπης μέχρι τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα N. Jääskinen στην προαναφερθείσα υπόθεση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (σημείο 75 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(13)  –	Σημείο 28 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(14)  –	Διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 5α της αποφάσεως 2006/512/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2006 (ΕΕ L 2 00, σ. 11), με την οποία τροποποιήθηκε η απόφαση 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ L 184, σ. 23) («απόφαση περί επιτροπολογίας»).
(15)  –	Σχετικώς, παραδείγματος χάριν, Bast, J., «Legal Instruments and Judicial Protection», σε: A. von Bogdandy και J. Bast (επιμέλεια), Principles of European Constitutional Law,
2η έκδ., Hart-CH Beck-Nomos, Μόναχο-Πόρτλαντ, 2010, σ. 345 έως 397.
(16)  –	Βλ. την τελική έκθεση της ομάδας εργασίας IX «Απλοποίηση» της 29ης Νοεμβρίου 2002, CONV 424/02, WG IX 13.
(17)  –	Έκφραση που χρησιμοποιεί η Επιτροπή στο σημείο 63 του δικογράφου της προσφυγής, με απάντηση του Συμβουλίου στο σημείο 42 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(18)  –	Σχετικώς με την «εκτελεστικοποίηση της νομοθετικής λειτουργίας» σε ένα εθνικό συνταγματικό σύστημα, βλ., παραδείγματος χάριν, De Otto, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes,
Ariel, Βαρκελώνη, 1987, σ. 226 έως 228.
(19)  –	Σχετικώς με τις δυσκολίες προσδιορισμού της εκτελεστικής λειτουργίας στην Ένωση, D. Reitling, «L’identification de la fonction exécutive dans l’Union», σε: J. Duthiel de la Rochère (επιμέλεια), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux,
Bruylant, Βρυξέλλες, 2009, σ. 27 έως 51. Σχετικώς με την κατανομή των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στην Ένωση, J. Á. Fuentetaja Pastor, «Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea», Revista Española de Derecho Administrativo,
τεύχος 149, 2011, σ. 55 έως 89 (ιδίως σ. 57 έως 63).
(20)  –	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για τη θέσπιση κανόνων και γενικών αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή (ΕΕ L 55, σ. 13). Ο εν λόγω κανονισμός εκδόθηκε βάσει της προβλέψεως του άρθρου 291, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δυνάμει της οποίας, για τους σκοπούς της απονομής της εκτελεστικής αρμοδιότητας που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του ιδίου άρθρου, «το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας, μέσω κανονισμών, σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, θεσπίζουν εκ των προτέρων γενικούς κανόνες και αρχές σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή».
(21)  –	Οι εν λόγω κανόνες και αρχές έχουν καθοριστεί στον προαναφερθέντα κανονισμό 182/2011.
(22)  –	Ο κανονισμός 182/2011 προβλέπει δύο διαδικασίες ελέγχου: τη συμβουλευτική διαδικασία (άρθρο 4) και τη διαδικασία εξετάσεως (άρθρο 5), πολύ πιο εξαντλητικά. Όσον αφορά τον προσβαλλόμενο κανονισμό, εφαρμογής τυγχάνει η διαδικασία εξετάσεως, σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 80, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 528/2012.
(23)  –	Σημεία 4, 57, 63, 64, 71, 75 και 91 του δικογράφου της προσφυγής της Επιτροπής, σημείο 41 του υπομνήματος αντικρούσεως του Συμβουλίου, σημεία 27 και 28 του υπομνήματος παρεμβάσεως των Κάτω Χωρών και σημεία 20 έως 22 του υπομνήματος παρεμβάσεως της Γαλλίας.
(24)  –	Είναι μια αναμφισβήτητη αρχή ότι η ουσιαστική εκτέλεση των κανόνων της Ένωσης εναπόκειται κανονικά στα κράτη μέλη (βλ., μεταξύ άλλων, J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne,
6η έκδ., Dalloz, Παρίσι, 2010, σημεία 581 έως 584). Η βασική διάταξη που προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία ανήκει στα κράτη μέλη είναι το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, δυνάμει του οποίου «[τ]α κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης».
(25)  –	Σημείο 15
του υπομνήματος απαντήσεως.
(26)  –	Σημεία 65 επ. του δικογράφου της προσφυγής.
(27)  –	Σημείο 26 του υπομνήματος ανταπαντήσεως.
(28)  –	Το Ηνωμένο Βασίλειο αναφέρεται με τα σημεία 41 έως 45 του υπομνήματός του παρεμβάσεως στην ανάγκη να ληφθούν υπόψη πολυπαραγοντικές εκτιμήσεις, ενώ η Δανία (σημεία 15 και 28 του υπομνήματος παρεμβάσεως) αναφέρεται σε αντικειμενικά κριτήρια επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, αλλά με κάποιο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας. Στην εκτίμηση αυτή αντιτίθεται η Επιτροπή με το σημείο 36 των παρατηρήσεών της επί των παρεμβάσεων.
(29)  – Βλ., συναφώς, Ritleng, D., Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes,
ανέκδοτη διδακτορική διατριβή, Στρασβούργο, 1998, σ. 376 έως 382.
(30)  –	Σημείο 78 των προτάσεών του στην προαναφερθείσα υπόθεση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
(31)  –	Ήδη, από νωρίς, το Δικαστήριο είχε τονίσει τη σημασία που έχει το κριτήριο καθορισμού της ευθύνης ως μέτρο για τη διαπίστωση της νομιμότητας της μεταβιβάσεως εξουσιών επί τη βάσει της φύσεως και της εκτάσεως της μεταβιβασθείσας εξουσίας. Συγκεκριμένα, στην απόφαση της 13ης Ιουνίου 1958, 9/56, Meroni κατά Ανωτάτης Αρχής ΕΚΑΧ (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 117) επισημαίνεται ότι «[ο]ι συνέπειες που προκύπτουν από μεταβίβαση εξουσιών είναι πολύ διαφορετικές ανάλογα αν αφορά σαφώς οριοθετημένες εξουσίες εκτελέσεως». Βλ. σχετικώς μια σύνοψη της νομολογίας στα σημεία 26 έως 29 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση C-355/10, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2012.
(32)  – Όπ.π.
(33)  – Σημείο 12 της απαντήσεώς της.
(34)  – Σημεία 46, 83 και 85 του δικογράφου της προσφυγής.
(35)  – Το άρθρο 83, παράγραφος 5, απαριθμεί τις διατάξεις του κανονισμού 528/2012 στις οποίες προβλέπεται εξουσιοδότηση, ήτοι: άρθρο 3, παράγραφος 4· άρθρο 5, παράγραφος 3· άρθρο 6, παράγραφος 4· άρθρο 21, παράγραφος 3· άρθρο 23, παράγραφος 5· άρθρο 28, παράγραφοι 1 και 3· άρθρο 40· άρθρο 56, παράγραφος 4· άρθρο 71, παράγραφος 9· άρθρο 85 και άρθρο 89, παράγραφος 1.
(36)  – Σημείο 39 του υπομνήματος απαντήσεως.
(37)  –	Σημεία 22 και 23 του υπομνήματος ανταπαντήσεως.