61987CJ0355_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Parties
Dans l' affaire 355/87,
Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, Mme D . Sorasio, et par M . I . Pernice, membre de son service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . G . Kremlis, membre de son service juridique, Centre Wagner,
partie requérante,
contre
Conseil des Communautés européennes, représenté par M . R . Fornasier, directeur général de son service juridique, et par Mme J . Aussant, membre de ce service, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . J . Kaeser, directeur de la direction des questions juridiques de la Banque européenne d' investissement, boulevard Konrad Adenauer,
partie défenderesse,
soutenu par
République italienne, représentée par M . le professeur L . Ferrari Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent, assisté de M . I . Braguglia, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade d' Italie, 5, rue Marie-Adelaïde,
partie intervenante,
ayant pour objet un recours en annulation de la décision du Conseil, du 17 septembre 1987, concernant les transports maritimes entre l' Italie et l' Algérie ( JO L 72, p . 37 ),
LA COUR,
composée de MM . O . Due, président, T . Koopmans, R . Joliet, T . F . O' Higgins et F . Grévisse, présidents de chambre, Sir Gordon Slynn, MM . G . F . Mancini, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, J . C . Moitinho de Almeida, G . C . Rodríguez Iglesias, M . Díez de Velasco et M . Zuleeg, juges,
avocat général : M . C . O . Lenz
greffier : Mme D . Louterman, administrateur principal
vu le rapport d' audience et à la suite de la procédure orale du 31 janvier 1989,
ayant entendu les conclusions de l' avocat général présentées à l' audience du 15 mars 1989,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 25 novembre 1987, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 173, alinéa 1, du traité CEE, un recours visant à l' annulation de la décision 87/475/CEE du Conseil, du 17 septembre 1987, concernant les transports maritimes entre l' Italie et l' Algérie ( JO L 272, p . 37 ).
2 Au mois de juillet 1985, l' Italie a signalé aux autres États membres et à la Commission qu' elle rencontrait des difficultés dans ses relations commerciales avec l' Algérie . Ce dernier État réservait, en effet, à sa compagnie maritime nationale environ 80 % du transport de marchandises en ligne régulière entre les deux États en cause .
3 La Communauté et les États membres ont entrepris une démarche diplomatique à ce sujet auprès de l' Algérie . La participation italienne au trafic avec cet État a néanmoins continué à diminuer et est tombée à environ 10 % de ce trafic .
4 L' Italie a alors négocié seule un accord avec l' Algérie, intitulé "accord de transport et de navigation maritime entre la République italienne et la République algérienne démocratique et populaire" ( ci-après "projet d' accord "). Le 17 mars 1987, elle a notifié à la Commission ce projet d' accord, qui avait été paraphé et signé, mais non encore ratifié . L' Italie a procédé à cette notification conformément à l' article 6, paragraphe 5, du règlement n° 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers ( ci-après "règlement relatif à la libre prestation des services ") ( JO L 378, p . 1 ). Il ressort de cette disposition que les États membres qui adoptent des mesures pour conserver un accès au trafic avec un pays tiers doivent notifier immédiatement celles-ci à la Commission .
5 L' article 4 du projet d' accord italo-algérien est libellé comme suit :
"Les armateurs auront la charge de prendre les mesures nécessaires pour l' organisation du trafic et sa répartition dans le cadre d' une conférence ou autre organisation d' armateurs pour la meilleure exploitation des lignes, selon le principe de répartition prévu par le code de conduite des conférences maritimes, dans le respect réciproque des engagements de chaque partie sur le plan international ."
6 La Commission a estimé que cette disposition constituait un arrangement de partage des cargaisons au sens de l' article 5, paragraphe 1, du règlement relatif à la libre prestation des services . Cette disposition prévoit :
"Les arrangements en matière de partage des cargaisons contenus dans tout accord futur avec des pays tiers ne sont autorisés que dans les circonstances exceptionnelles où les compagnies de ligne maritimes communautaires ne disposeraient pas, dans le cas contraire, d' une possibilité effective de participer au trafic vers le pays tiers concerné et en provenance de celui-ci . Dans ces circonstances, ces arrangements peuvent être autorisés conformément aux dispositions de l' article 6 ."
7 L' article 6 de ce même règlement dispose dans son paragraphe 2 :
"Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, décide des mesures à prendre . Ces mesures peuvent comprendre, dans les circonstances prévues à l' article 5, paragraphe 1, la négociation et la conclusion d' arrangements en matière de partage des cargaisons ."
8 La Commission a considéré que la condition restrictive à laquelle l' article 5, paragraphe 1, du règlement relatif à la libre prestation des services subordonne la possibilité d' autoriser un arrangement de partage des cargaisons n' était pas remplie en l' espèce . L' Italie aurait, en effet, pu disposer d' une possibilité effective de participer au trafic avec l' Algérie, si elle avait adhéré à la convention relative à un code de conduite des conférences maritimes, adoptée à Genève le 6 avril 1974 sous les auspices de la conférence des Nations unies sur le commerce et le développement ( doc . NU TD/code/11/rév . 1 et corr . 1, également publiée au Bundesgesetzblatt, 1983, deuxième partie, p . 64 ) ( ci-après "code de conduite "), ce qui, en vertu de l' article 2, paragraphe 4, de ce code, aurait assuré à ses armateurs un accès au trafic en cause .
9 Aux termes de l' article 2, paragraphe 4, du code de conduite,
"Pour déterminer une part de trafic dans un pool de compagnies membres et/ou de groupes de compagnies maritimes nationales conformément au paragraphe 2 de l' article 2, les principes ci-après, relatifs à leur droit de participer au trafic assuré par la conférence, sont appliqués, à moins qu' il n' en soit convenu autrement :
a ) chacun des groupes de compagnies maritimes nationales de deux pays entre lesquels la conférence assure des transports au titre du commerce extérieur a un droit égal de participer au fret et au volume des cargaisons composant leurs échanges extérieurs mutuels et transportés par la conférence;
b ) les compagnies maritimes de pays tiers, s' il en est, ont le droit d' obtenir une part appréciable, 20 % par exemple, du fret et du volume des cargaisons composant ces échanges ."
10 La Commission a toutefois admis que l' accord italo-algérien pouvait être appliqué pendant le temps nécessaire à l' Italie pour adhérer au code de conduite . Elle a présenté, en conséquence, au Conseil une proposition de décision au titre de l' article 6, paragraphe 2, du règlement relatif à la libre prestation des services . L' autorisation proposée était subordonnée à la condition que l' Italie adhère le plus rapidement possible au code de conduite . L' accord devait cesser de sortir ses effets dès que le code de conduite serait applicable au trafic entre l' Italie et l' Algérie, et au plus tard trois ans après la date de la décision du Conseil . Selon la proposition, le projet d' accord devait subir au préalable certaines modifications destinées à assurer la libre prestation des services et le maintien d' une concurrence effective .
11 Le 17 septembre 1987, le Conseil, statuant à l' unanimité, a adopté la décision attaquée dont le destinataire est la République italienne . Cette décision mentionne dans ses considérants :
"que les dispositions de l' accord susmentionné doivent être appliquées de manière à éviter un conflit avec les obligations que la législation communautaire entraîne pour les États membres, notamment en ce qui concerne un accès équitable, libre et non discriminatoire aux cargaisons des ressortissants ou des compagnies maritimes de la Communauté, y compris les lignes indépendantes ".
12 La décision attaquée accorde dans son article 1er une autorisation inconditionnelle de ratifier l' accord, "étant entendu" que l' Italie adhérera le plus rapidement possible au code de conduite . Elle autorise l' application de l' accord sans limitation dans le temps . Elle n' impose, enfin, aucune modification des dispositions du projet, mais se borne à préciser que l' Italie "rappellera à l' Algérie que les dispositions de l' accord seront mises en oeuvre en conformité avec la législation communautaire ".
13 Pour un plus ample exposé de la réglementation applicable ainsi que pour l' exposé des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur le moyen tiré de la violation des articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86 du Conseil, relatif à la libre prestation des services
14 Dans un premier moyen, la Commission soutient que la décision du Conseil viole les articles 5 et 6 du règlement relatif à la libre prestation des services, d' abord parce qu' elle a autorisé la conclusion d' un arrangement de partage des cargaisons, alors que les conditions requises à cet égard n' étaient pas réunies, et ensuite parce que l' accord en question était contraire au droit communautaire sur plusieurs points .
15 Il y a lieu d' examiner, à titre liminaire, si l' article 4 du projet d' accord italo-algérien contient, comme le fait valoir la Commission, un arrangement de partage des cargaisons, ou s' il se borne à prévoir, comme l' affirme le Conseil, la mise sur pied d' une conférence maritime, c' est-à-dire d' un groupement de transporteurs exploitants de navires qui effectuent des transports internationaux de marchandises en ligne régulière et qui concluent des arrangements en matière de tarifs et autres conditions de transport .
16 Il importe de constater, à cet égard, que l' article 4 du projet d' accord fixe les critères de répartition que les armateurs devront respecter, puisqu' il charge ceux-ci d' appliquer le principe de répartition prévu par le code de conduite . Cette disposition est susceptible d' aboutir au même résultat que si l' Italie et l' Algérie avaient opéré elles-mêmes la répartition du trafic en cause . Elle constitue, dès lors, un arrangement de partage des cargaisons .
17 En ce qui concerne la violation de l' article 5, paragraphe 1, du règlement relatif à la libre prestation des services, qui constitue la première branche du moyen, la Commission soutient qu' il n' existait pas de "circonstances exceptionnelles" au sens de cette disposition, qui auraient justifié la conclusion d' un arrangement de partage des cargaisons sans limitation de durée . De telles circonstances n' existeraient que dans le cas où aucun autre moyen moins restrictif de la liberté de prestation des services ne permet à l' État membre concerné de participer au trafic en cause . En l' espèce, un tel moyen aurait consisté pour l' Italie à adhérer au code de conduite .
18 En effet, explique la Commission, cette adhésion aurait soumis du même coup l' Italie au règlement n° 954/79 du Conseil, du 15 mai 1979, concernant la ratification par les États membres de la convention des Nations unies relative à un code de conduite des conférences maritimes ou l' adhésion de ces États à la convention ( ci-après "règlement relatif à la ratification du code de conduite ") ( JO L 121, p . 1 ). En vertu de l' article 3 de ce règlement, les cargaisons attribuées aux compagnies italiennes membres de la conférence auraient dû être redistribuées équitablement entre toutes les compagnies communautaires membres de cette conférence . Par contre, la simple référence faite par l' article 4 du projet d' accord italo-algérien au principe de répartition du code de conduite n' aurait pas rendu applicable la règle de redistribution contenue dans l' article 3 du règlement précité . Le projet d' accord ne garantirait donc pas la liberté de prestation des services dans la même mesure que l' aurait fait l' adhésion de l' Italie au code de conduite .
19 Il y a lieu de relever, à cet égard, que le règlement relatif à la ratification du code de conduite se borne à prévoir certaines obligations que les États membres qui adhèrent au code doivent respecter pour assurer que l' application de ce code se fera en conformité avec le droit communautaire . Contrairement à ce qui était le cas de la proposition de la Commission, le règlement précité ne fixe pas de délai dans lequel l' adhésion au code devrait intervenir . Ce règlement n' oblige donc pas les États membres à adhérer au code de conduite .
20 L' adhésion de l' Italie au code de conduite ne peut non plus être exigée au motif qu' elle garantirait mieux la libre prestation des services que ne le ferait l' application de l' accord italo-algérien . Cet accord peut, en effet, offrir les mêmes garanties à cet égard que l' adhésion au code, s' il contient des clauses propres à garantir la libre prestation des services . La question de savoir si tel est le cas relève de l' examen de la seconde branche du moyen .
21 Dans ces conditions, c' est à bon droit que le Conseil s' est abstenu de subordonner l' autorisation de ratifier le projet d' accord italo-algérien à la condition que l' Italie adhère au code de conduite .
22 La première branche du moyen doit, dès lors, être écartée .
23 Dans la seconde branche du moyen, la Commission soutient que la décision attaquée est contraire à l' article 6, paragraphe 2, du règlement relatif à la libre prestation des services, parce que le Conseil ne pourrait autoriser, au titre de cette disposition, que des mesures conformes au droit communautaire, et que la décision attaquée contreviendrait à celui-ci sur deux points précis .
24 D' abord, la Commission fait valoir que le Conseil ne pouvait autoriser la ratification de l' accord que si celui-ci assurait un accès équitable, libre et non discriminatoire des compagnies des autres États membres à la répartition du trafic italo-algérien . Elle s' appuie, à cet égard, sur l' article 6, paragraphe 4, du règlement relatif à la libre prestation des services, dont il ressort que les États membres qui, en cas d' inaction prolongée du Conseil, négocient seuls un arrangement de partage des cargaisons, doivent assurer une telle liberté d' accès . La même exigence vaudrait nécessairement pour les décisions du Conseil autorisant un arrangement de partage des cargaisons .
25 Ensuite, la Commission soutient que le Conseil ne peut autoriser un arrangement de partage des cargaisons que si celui-ci assure aux compagnies communautaires qui ne sont pas membres de la conférence une possibilité effective d' accéder aux cargaisons transportées par celle-ci . Cette obligation résulterait de l' article 7, paragraphe 2, sous b ), i ), du règlement n° 4056/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, déterminant les modalités d' application des articles 85 et 86 du traité aux transports maritimes ( JO L 378, p . 4 ), qui exige le maintien d' une concurrence effective .
26 Il convient de relever que la comparaison des deux griefs énoncés ci-dessus conduit à interpréter le premier de ceux-ci comme visant la redistribution de la part italienne du trafic en cause entre les compagnies communautaires autres qu' italiennes, faisant partie de la conférence, et le second comme visant l' accès à cette part de trafic des compagnies communautaires, de quelque État membre qu' elles relèvent, qui ne font pas partie de la conférence .
27 En ce qui concerne le premier grief, il y a lieu de constater que l' Italie est, en effet, tenue d' assurer à toutes les compagnies communautaires membres de la conférence un accès à la part de trafic attribuée aux armateurs italiens par l' accord . Cette obligation découle de l' article 1er du règlement relatif à la libre prestation des services, qui rend la liberté de prestation des services applicable aux transports maritimes . Elle trouve une confirmation dans l' article 6, paragraphe 4, de ce règlement, invoqué par la Commission . En ce qui concerne le second grief, il convient de constater que l' article 7, paragraphe 2, sous b ), i ), du règlement n° 4056/86 du Conseil, exige effectivement que l' accord sauvegarde une possibilité d' accès des compagnies communautaires non membres de la conférence à la part de trafic attribuée aux armateurs italiens par cet accord .
28 Selon la Commission, le projet d' accord italo-algérien ne satisfait pas aux deux exigences dégagées ci-dessus, parce qu' il ne contient pas de dispositions spécifiques en ce sens .
29 A cet égard, la Commission expose d' abord que la référence aux engagements internationaux de l' Italie, contenue dans l' article 4 du projet d' accord, est trop vague pour assurer le respect de la libre prestation des services et de la liberté de concurrence .
30 Il y a lieu de souligner que l' article 4 du projet d' accord est précisé par l' article 1er, sous b ), de la décision attaquée, aux termes duquel l' Italie "rappellera à l' Algérie que les dispositions de l' accord seront mises en oeuvre en conformité avec la législation communautaire ". La décision attaquée spécifie, par ailleurs, dans son avant-dernier considérant que parmi les obligations du droit communautaire figure celle d' assurer un "accès équitable, libre et non discriminatoire aux cargaisons des ressortissants ou des compagnies maritimes de la Communauté, y compris les lignes indépendantes ". L' obligation de l' Italie d' assurer le respect de la libre prestation des services et de la liberté de concurrence est ainsi énoncée avec une précision suffisante .
31 La Commission objecte également que les engagements internationaux mentionnés dans l' article 4 du projet d' accord ne peuvent être opposés à des personnes privées, à savoir les armateurs chargés d' appliquer l' accord .
32 Il convient de constater que la circonstance que l' application de l' accord est déléguée à des personnes privées n' est pas de nature à compromettre le respect du droit communautaire . Il incombe, en effet, à l' Italie de prendre les mesures internes requises pour que ses armateurs accordent aux autres compagnies communautaires un droit d' accès conforme aux obligations communautaires de cet État .
33 La Commission n' ayant pas démontré que l' accord, assorti des modalités imposées par la décision attaquée, est contraire au droit communautaire, la seconde branche du moyen est également à écarter .
34 Dans ces conditions, le premier moyen doit être rejeté .
Sur le moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination
35 Ce moyen est pris à titre subsidiaire par rapport au premier moyen, dans la perspective où les articles 5, paragraphe 1, et 6, paragraphe 2, du règlement relatif à la libre prestation des services, n' auraient pas interdit au Conseil, par leur contenu propre, d' autoriser l' accord litigieux . La Commission soutient que, dans ce cas, ces dispositions devaient être mises en oeuvre de manière à ce que soit respecté le principe de non-discrimination énoncé dans l' article 7 du traité . Selon la Commission, tel n' a pas été le cas en l' espèce . Elle n' avance toutefois pas à cet égard d' arguments distincts de ceux qu' elle a formulés pour soutenir que la décision attaquée viole le règlement relatif à la libre prestation des services .
36 L' examen du premier moyen a fait apparaître que l' accord italo-algérien, assorti des modalités imposées par la décision attaquée, assure un accès non discriminatoire des compagnies maritimes des autres États membres aux cargaisons attribuées à l' Italie par l' accord .
37 Le présent moyen doit, en conséquence, également être rejeté .
Sur le moyen tiré de la violation de l' obligation de motivation
38 La Commission expose encore que le Conseil a violé l' obligation de motivation édictée par l' article 190 du traité, en ne constatant pas, dans la décision attaquée, que l' article 4 du projet d' accord contenait un arrangement de partage des cargaisons et en ne précisant pas en quoi consistaient les "circonstances exceptionnelles", au sens de l' article 5, paragraphe 1, du règlement relatif à la libre prestation des services, qui auraient justifié la conclusion d' un tel arrangement .
39 Il ressort du premier considérant de la décision attaquée que le problème trouvait son origine dans une pratique de réservation de fret par l' Algérie . Le deuxième considérant fait apparaître que le projet d' accord italo-algérien avait pour objet de remédier aux effets de cette pratique . La décision attaquée a ainsi indiqué suffisamment le type de problème auquel l' accord dont elle autorise la ratification est destiné à faire face . Il était, dès lors, inutile de constater, en outre, expressément l' existence d' un arrangement de partage des cargaisons .
40 En ce qui concerne l' existence de "circonstances exceptionnelles" justifiant l' autorisation de ratifier l' accord, il y a lieu de souligner que le quatrième considérant de la décision attaquée mentionne comme base juridique de celle-ci l' article 6, paragraphe 2, du règlement relatif à la libre prestation des services, et rappelle que cette disposition autorise l' adoption de mesures "lorsqu' un ressortissant ou une compagnie maritime d' un État membre n' a pas la possibilité effective de participer aux trafics vers un pays tiers déterminé et en provenance de celui-ci ". Il ressort de ce considérant que le Conseil a estimé que la pratique algérienne de réservation de fret avait créé une situation dans laquelle l' Italie n' avait plus un accès effectif au trafic avec cet État tiers . La décision attaquée a ainsi expliqué suffisamment en quoi consistaient les circonstances exceptionnelles justifiant son adoption .
41 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation de l' obligation de motivation doit également être rejeté .
Sur le moyen tiré de la violation de l' article 149 du traité
42 La Commission soutient dans ce dernier moyen que le Conseil, en adoptant la décision attaquée, a dépassé les limites du droit d' amendement que lui confère l' article 149, paragraphe 1, du traité . Cette disposition ne permettrait au Conseil d' adopter un acte que si celui-ci a le même objet et la même finalité que la proposition de la Commission . Dans le cas contraire, l' acte du Conseil devrait être considéré comme ayant été adopté en l' absence de toute proposition . En l' espèce, la Commission aurait proposé au Conseil de refuser l' autorisation de ratifier l' accord si des modifications précises n' y étaient pas apportées . Le Conseil aurait, au contraire, accordé une autorisation inconditionnelle de ratifier l' accord . Il aurait ainsi dénaturé la finalité de la proposition de la Commission et aurait méconnu par là les limites de son droit d' amendement .
43 Il importe de souligner que la proposition que la Commission avait soumise au Conseil en vue de l' adoption de la décision attaquée disposait à son article 1er : "L' Italie est autorisée à ratifier l' accord relatif au trafic et à la navigation maritimes qu' elle a signé avec l' Algérie le 28 février 1987, à condition ..." Les conditions énoncées dans la proposition étaient destinées à rendre l' accord compatible avec le droit communautaire . Quant à la décision attaquée, elle autorise également l' Italie à ratifier l' accord, tout en assortissant cette autorisation de certaines modalités dont il a été établi ci-dessus qu' elles garantissaient le respect du droit communautaire .
44 Sans qu' il soit, dès lors, nécessaire de se prononcer de manière générale sur les limites du droit d' amendement prévu à l' article 149, paragraphe 1, du traité, il suffit de constater qu' en l' espèce, et contrairement à ce que soutient la Commission, le Conseil n' est en toute hypothèse pas sorti de l' objet de la proposition de la Commission, dont il n' a pas par ailleurs, modifié la finalité, qui était de veiller à ce que l' accord fût appliqué dans le respect du droit communautaire .
45 Dans ces conditions, le moyen tiré de la violation de l' article 149 du traité ne saurait être retenu .
46 Il résulte de tout ce qui précède que le recours est non fondé et qu' il doit être rejeté .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
47 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris à ceux de la partie intervenante .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) Le recours est rejeté .
2 ) La Commission supportera les dépens, y compris ceux de la partie intervenante .