62015CC0231
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. június 14. (
1
)
C‑231/15. sz. ügy
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
Petrotel Sp. z o.o. w Płocku
kontra
Polkomtel Sp. z o.o.
(a Sąd Najwyższy [legfelsőbb bíróság, Lengyelország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások — 2002/21/EK irányelv — A 4. cikk (1) bekezdése — Nemzeti szabályozó hatóságok határozata — Gazdasági szereplők közötti vita eldöntése — Nemzeti szabályozó hatóság határozata hatályon kívül helyezésének joghatásai — Hatékony jogorvoslathoz való jog — Az Európai Unió Alapjogi Chartája — 47. cikk — A bírósági ítélet hatálya”
1.
A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) „az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról” szóló 2002/21/EK irányelv (
2
) 4. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkozó kételyeivel kapcsolatban kéri a Bíróság válaszát.
2.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a lengyel hatóságnak (
3
) az elektronikus hírközlés területén hozott határozata elleni keresetén alapul. Összefoglalva arról van szó, hogy a nemzeti bíróság ezen közigazgatási határozatot hatályon kívül helyező ítélete a keretirányelv alapján ex tunc (attól kezdve, hogy a nemzeti szabályozó hatóság az ítéletet meghozta) vagy csak ex nunc (attól kezdve, hogy a saját hatályon kívül helyező ítéletét meghozta) hatályú–e.
3.
Az előzetes döntéshozatalra történő utalás tehát az ANR elektronikus hírközlés területére vonatkozó aktusainak végrehajthatóságáról és az azokat hatályon kívül helyező ítéletek joghatásáról szól. A szóban forgó esetben két fontos körülmény áll fenn: a) az ANR határozata nem került ideiglenesen felfüggesztésre, így azonnal végrehajthatóvá vált, (
4
) és b) a szóban forgó határozat alapján a két távközlési vállalat közötti kapcsolatot szabályozó szerződéseket módosítani kellett.
4.
A probléma ennél összetettebb, mivel a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) nem osztja a lengyel Naczelny Sąd Administracyjny (legfelsőbb közigazgatási bíróság) azon ítélkezési gyakorlatát, amely szerint, ha egy közigazgatási aktust, amelynek végrehajtása nem került felfüggesztésre, ítélettel hatályon kívül helyeznek, az ítélet csak a meghozatalától kezdve oly módon vált ki joghatást, hogy a kezdetben nem felfüggesztett, de később hatályon kívül helyezett aktus alkalmazásának korábbi joghatásai változatlanul fennmaradnak. A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) kétségbe vonja, hogy ezen ítélkezési gyakorlat összeegyeztethető volna a keretirányelv 4. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikke szerinti tényleges érvényesülés elvével.
5.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés új szempontja a keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerinti jogorvoslati mechanizmusok lehetőségeire vonatkozik, különösen arra, hogy e rendelkezés alapján az ANR határozatait hatályon kívül helyező ítéleteknek milyen hatállyal kell rendelkezniük, amely szempontokkal kapcsolatban, hanem nem tévedek, a Bíróság még nem foglalt állást.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. A keretirányelv
6.
A (12) preambulumbekezdés szerint:
„A nemzeti szabályozó hatóság határozata által érintett valamennyi fél számára biztosítani kell a jogot arra, hogy az érintett felektől független szervezethez forduljon jogorvoslatért. Ez a szervezet lehet bíróság. Ezen túlmenően biztosítani kell, hogy minden olyan vállalkozás, amely úgy véli, hogy létesítménytelepítési jog megadása iránti kérelmét nem az ebben az irányelvben meghatározott alapelvekkel összhangban kezelték, jogosult legyen az ilyen határozatok ellen jogorvoslattal élni. Ez a jogorvoslati eljárás nem sérti a nemzeti igazságszolgáltatási rendszereken belüli hatáskörmegosztást és a jogi, illetve természetes személyek nemzeti jog szerinti jogait.”
7.
A 4. cikk (1) bekezdése előírja, hogy:
„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy nemzeti szinten olyan hatékony mechanizmusok létezzenek, amelyek keretében a nemzeti szabályozó hatóság határozata által érintett minden felhasználó, illetve elektronikus hírközlő hálózatokat szolgáltató vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás a határozat ellen a felektől független jogorvoslati szervnél jogorvoslattal élhet. E szervnek, amely lehet bíróság, rendelkeznie kell a feladatai elvégzését lehetővé tevő megfelelő szakértelemmel. A tagállamok gondoskodnak az ügyek érdemi elbírálásáról, és arról, hogy hatékony jogorvoslati mechanizmus álljon rendelkezésre.
Az ilyen jogorvoslat elbírálásáig a nemzeti szabályozó hatóság határozata hatályban marad, kivéve ha a nemzeti jogszabályokkal összhangban ideiglenes intézkedéseket hoznak.” (
5
)
2. A 2009/140 irányelv
8.
A (14) és (15) preambulumbekezdés szerint:
„(14)
A piaci szereplők jogbiztonságának szavatolása céljából a jogorvoslati szerveknek hatékonyan kell teljesíteniük feladataikat, különösen el kell kerülni a jogorvoslati eljárás indokolatlan hosszúra nyúlását. A nemzeti szabályozó hatóság határozatának hatályát felfüggesztő ideiglenes intézkedések csak sürgős esetekben, az intézkedést kérő félnek okozott súlyos, helyrehozhatatlan kár megelőzése érdekében hozhatók, valamint ha az érdekek egyensúlyban tartása ezt megkívánja.
(15)
A jogorvoslati szervek igen különböző módon élnek a [ANR] határozatait felfüggesztő ideiglenes intézkedések alkalmazásának lehetőségével. A következetesség növelése érdekében közös, a közösségi ítélkezési gyakorlattal összhangban lévő normákat kell követni. […]”
3. A Charta
9.
A 47. cikkének (1) bekezdése szerint:
„Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.”
B – A lengyel jog
1. A távközlésről szóló törvény (
6
)
10.
A 40. cikk szerint a 25. cikk (4) bekezdésében előírt feltételek fennállta esetén az Elektronikus Kommunikációs Hivatal elnöke (a továbbiakban: az UKE elnöke) határozatával valamely jelentős piaci jelenléttel bíró gazdasági szereplőt arra kötelezhet, hogy a távközlési hozzáféréssel összefüggő díjakat a felmerült költségektől függően állapítsa meg.
11.
A hivatkozott törvény 206. cikkének (2aa) bekezdése kimondja, hogy az UKE elnöke által hozott határozatok azonnal végrehajthatók.
2. Közigazgatási eljárásokról szóló törvénykönyv
12.
E törvénykönyvnek „Az eljárás újbóli megindítása” című fejezetében a 145. cikk (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„A jogerős határozat meghozatalát követően a következő feltételek teljesülése esetén indítható meg újból az eljárás:
[…]
8)
A határozatot egy másik, módosított vagy hatályon kívül helyezett határozatra vagy bírósági ítéletre alapították.”
13.
A 156. cikk (1) bekezdése szerint:
„A hatóság hatályon kívül helyezi a határozatot, ha:
[…]
2)
azt jogalap nélkül hozták, vagy nyilvánvaló jogsértésre alapították.
[…]”
3. A polgári perrendtartásról szóló törvény
14.
A 47963. cikk kimondja, hogy a bíróság a jogorvoslati kérelmet benyújtó fél kérelmére az eljárás befejezéséig felfüggesztheti a határozat végrehajtását, ha jelentős kockázat vagy helyrehozhatatlan kár veszélye áll fenn.
15.
A 47964. cikk szerint a bíróság az ügy áttekintését követően a jogorvoslati kérelmet elutasítja, vagy annak helyt ad. Ez utóbbi esetben a megtámadott határozatot teljesen vagy részben hatályon kívül helyezi vagy megváltoztatja és az ügy érdemében dönt.
II – Az alapügy tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
16.
Az UKE, miután összehasonlította a Polkomtel SP.z.o.o (
7
) (a továbbiakban: Polkomtel) által a mobil hírközlő hálózatában (
8
) a hívásvégződtetésekért felszámított díjakat és megvizsgálta azok szabályszerűségét, megállapította, hogy a Polkomtel által alkalmazott MTR‑díjak különböznek azoktól, amelyeket a többi tagállamban alkalmaznak, és hogy a Polkomtel e díjakat hibás számítási mód alapján határozta meg.
17.
Az UKE elnöke 2008. szeptember 30‑án hozta meg az első határozatot (a továbbiakban: 2008. évi MTR‑határozat), amelyben a Polkomtel számára, meghatározott ütemezés szerint, a más távközlési szolgáltatóknak nyújtott hívásvégződtetési szolgáltatásokért bizonyos esetekben legmagasabb díjtételt írt elő.
18.
A Polkomtel a 2008. évi MTR‑határozatot a varsói Rejonowy Sąd (kerületi bíróság) előtt megtámadta, amely bíróság azt a 2011. március 23–i ítéletével hatályon kívül helyezte. 2012. január 30‑án a Sąd Apelacyjny w Warszawie (varsói fellebbviteli bíróság) a fellebbezési eljárásban ezt az ítéletet helybenhagyta, és az jogerőre emelkedett. (
9
)
19.
Miközben a 2008. évi MTR‑határozattal szembeni kereset elbírálása folyamatban volt, a Polkomtel 2008. december 4‑én megküldte a Petrotel SP. z.o.o. (
10
) (gazdasági szereplő, amely a Polkomtel hívásvégződtetési hálózati szolgáltatásait veszi igénybe díj fizetése ellenében) részére az MTR‑díjak módosítására irányuló javaslatát az 1999. október 21‑i szerződés vonatkozásában, amely a Petrotel jogait szabályozta a Polkomtel hálózatához való hozzáférése tekintetében.
20.
A Petrotel, mivel a Polkomtellel nem állapodtak meg a 2008. évi MTR‑határozat szerinti díjak bevezetéséről, 2009. február 6‑án kérte az UKE eljárását a hálózati hozzáférésre vonatkozó szerződés módosítása céljából.
21.
Az UKE elnöke a Petrotel és a Polkomtel közötti vitában a 2009. március 17‑én hozott határozattal hozott döntést (a továbbiakban: végrehajtási határozat), amellyel módosította a két gazdasági szereplő közötti szerződést. A végrehajtási határozat megfelelt a 2008. évi MTR‑határozatban szereplő díjszabási rendszernek.
22.
A Polkomtel a végrehajtási határozattal szemben keresetet terjesztett a Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (varsói regionális bíróság – verseny‑ és fogyasztóvédelmi bíróság) elé, amely a határozatot a 2012. október 26‑i ítéletével hatályon kívül helyezte. Az ítélet indokolásában – összefoglalva – többek között az szerepelt, hogy a 2008. évi MTR‑határozatot már a korábbi eljárásban hatályon kívül helyezték. Mivel a végrehajtási határozat pusztán végrehajtotta a 2008. évi MTR‑határozatot, ez utóbbi a hatályon kívül helyezését követően nem képezhette a végrehajtási határozattal a Polkomtel számára előírt kötelezettségek jogalapját.
23.
A 2012. október 26‑i ítélet ellen mind a Petrotel, mind az UKE fellebbezést nyújtott be a Sąd Apelacyjny w Warszawie‑hoz (varsói fellebbviteli bíróság), amelyeket a 2013. szeptember 19‑i ítéletben – lényegében az elsőfokú bíróság álláspontját elfogadva – elutasítottak.
24.
A Sąd Apelacyjny w Warszawie (varsói fellebbviteli bíróság) álláspontja szerint a 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezésének nem csak ex nunc joghatásai voltak, mivel ebben az esetben illuzórikus lenne a hálózati szolgáltatónak a 2008. évi MTR‑határozat és e határozattal szemben folytatott eljárásban hozott helyt adó ítélet joghatásainak megtámadásához való joga.
25.
A Sąd Apelacyjny w Warszawie (varsói fellebbviteli bíróság) ítéletével szemben a Petrotel és az UKE felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Sąd Najwyższy‑hoz (legfelsőbb bíróság), amely a döntéshozatal előtt szükségesnek tartja az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését.
26.
A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) úgy véli, hogy a két alsóbb fokú bíróság ítéleteiben elfogadott álláspont elviekben tiszteletben tartja a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot (a keretirányelv 4. cikke és a Charta 47. cikke). Kétségeit fejezi ki azonban a nemzeti ítélkezési gyakorlattal kapcsolatban, amelynek értelmében a jogszerűség és a szerzett jogok védelmének elve alapján valamely közigazgatási aktus hatályon kívül helyezése az aktus joghatás kiváltásra való képességét csak a hatályon kívül helyező határozat jogerőre emelkedésének időpontjától, tehát ex nunc (
11
) hatállyal szünteti meg.
27.
Ezenkívül az ANR olyan határozatának hatályon kívül helyezése, amely egy másik közigazgatási aktus elfogadásának alapjául szolgált, nincs hatással ez utóbbi aktus fennállására: ez a hatályon kívül helyezés lehetővé teszi az eljárás újbóli megindítását, és a később meghozott határozat csak ex nunc (
12
) hatállyal fog rendelkezni.
28.
A fent említett kritériumok bíróságok általi alkalmazása azt eredményezné, hogy a 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezésének (amely határozatban a végrehajtási határozat által később alkalmazott legmagasabb díjakat megállapították) nem lenne relevanciája a Polkomtel által a végrehajtási határozattal szemben indított kereset tekintetében.
29.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének utolsó mondatára tekintettel a 2008. évi MTR‑határozat hatályban marad, amíg azt nem helyezik hatályon kívül. A későbbi hatályon kívül helyezésnek tehát nem lehet hatása a Petrotel és a Polkomtel viszonyában alkalmazandó MTR‑díjakra az ANR által meghatározott szerződésmódosítás időpontja és a bíróság által a 2008. évi MTR‑határozat jogerős hatályon kívül helyezése közötti időszak alatt. Márpedig ez a hatékony bírói jogvédelemhez való jog korlátozásával járna.
30.
A kérdést előterjesztő bíróság azzal érvel, hogy az ANR határozatait hatályon kívül helyező ítéletek következményeire vonatkozó uniós jogi szabályozás hiányában a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésében kifejeződő tagállami eljárási autonómia elvét kell alkalmazni. Kétségei abból erednek, hogy az e rendelkezés utolsó mondata szerinti ideiglenes intézkedés hiányában az azonnali végrehajthatóság korlátozhatja a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot, amely csak a hatályon kívül helyező ítélet visszamenőleges hatályának biztosításával érvényesülhet.
31.
Mindezekre tekintettel a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) a következő kérdést terjeszti elő előzetes döntéshozatalra:
„Úgy kell‑e értelmezni […] a 2002/21/EK irányelv 4. cikke (1) bekezdésének első és harmadik mondatát, hogy amikor valamely hálózati szolgáltató megtámadja az [ANR]‑nek az említett szolgáltató hálózatában a hívásvégződtetésért felszámított díjakra vonatkozó határozatát (MTR‑határozat), majd az [ANR] azt követő azon határozatát, amely oly módon módosítja az MTR‑határozat címzettje és valamely másik vállalkozás között létrejött szerződést, hogy az e másik vállalkozás által az MTR‑határozat címzettjének hálózatában létrejövő hívásvégződtetésért fizetendő díjakat hozzáigazítja az MTR‑határozatban meghatározott díjakhoz (végrehajtási határozat), akkor az a nemzeti bíróság, amely megállapítja, hogy az MTR‑határozat hatályon kívül helyezték a 2002/21/EK irányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondatára és a végrehajtási határozat által kedvezményezett vállalkozásnak a bizalomvédelem vagy a jogbiztonság elvéből eredő érdekeire tekintettel nem helyezheti hatályon kívül a végrehajtási határozatot, vagy úgy kell‑e értelmezni a 2002/21/EK irányelvnek az Alapjogi Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 4. cikke (1) bekezdésének első és harmadik mondatát, hogy a nemzeti bíróság hatályon kívül helyezheti az [ANR] végrehajtási határozatát és ennek folytán a bírósági határozathozatalt megelőző időszak tekintetében megszüntetheti az abban előírt kötelezettségeket, amennyiben feltételezi, hogy ez szükséges az [ANR] később hatályon kívül helyezett MTR‑határozatban előírt kötelezettségek végrehajtására szolgáló határozatát megtámadó vállalkozás hatékony jogvédelmének biztosításához?”
III – A felek észrevételeinek összefoglalása
32.
A Polkomtel azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés hipotetikus jellege miatt elfogadhatatlan. A jogvita eldöntéséhez Az esetleg arra adott válasznak sem volna relevanciája a jogvita megoldása szempontjából, a kérdést előterjesztő bíróság kétségei pedig inkább a 2008. évi MTR‑határozat joghatásaira vonatkoznak, mintsem a végrehajtási határozatra, annak ellenére, hogy ez az alapeljárás egyetlen tárgya. Az alapeljárás bírósága emellett nem ismertette az vitatott nemzeti jogi szabályozást, amivel így megsértette a Bíróság eljárási szabályzatának 94. cikkét.
33.
A Polkomtel álláspontja szerint a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) olyan kérdésekkel foglalkozik, amelyek túlmutatnak a per keretein, mivel arra az eljárásra utalnak, amelyet – a megsemmisítés indokára és a két érintett vállalkozás közötti lehetséges igényekre tekintettel – a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezését követően az UKE‑nak kellene lefolytatnia. Kifogásolja továbbá azt is, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem vizsgálta meg az eljárásjogi szabályok értelmezéséből fakadó esetleges következményeket. Azt állítja, hogy nincs elfogadható indoka annak, hogy a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének első és harmadik mondatát úgy értelmezzék, hogy a nemzeti bíróság a 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezése tényének megállapítását követően nem helyezheti hatályon kívül a végrehajtási határozatot e rendelkezés utolsó mondatának szövege alapján, és az ítélet joghatását a nemzeti jog anyagi jogi rendelkezései alapján kell értékelni.
34.
Az UKE hangsúlyozza, hogy bár a 2008. évi MTR‑határozatot hatályon kívül helyezték, a Polkomtelt továbbra is terheli azon kötelezettség, miszerint a díjakat a felmerült költségek alapján kell megállapítani, hiszen arra a 2009. július 19‑i másik jogerős határozatban kötelezték (a továbbiakban: SMP‑határozat).
35.
Fenntartja, hogy amikor a végrehajtási határozatot meghozták, a 2008. évi MTR‑határozat hatályban volt. Az utóbbi határozat hatályon kívül helyezése közvetlenül nem érinti a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezését, tekintettel arra, hogy a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének utolsó mondata – az ideiglenes intézkedésről való döntés esetét kivéve – a megtámadott határozat hatályosságát mondja ki. A 2008. évi MTR‑határozat és a végrehajtási határozat egyaránt megfelel e rendelkezésnek.
36.
Az UKE álláspontja értelmében az általános jogtudományi álláspont és az állandó ítélkezési gyakorlat szerint indokolt az, hogy az ANR határozata ex nunc hatályú legyen. Ha egy későbbi döntés alapjául szolgáló közigazgatási határozatot hatályon kívül helyeznek, ez nem jelenti szükségszerűen és közvetlenül azt, hogy ez utóbbi semmis, hanem az lehetővé teszi a feleknek, hogy a lengyel közigazgatási eljárási törvénykönyv 145. cikke (1) bekezdésének 8. pontja értelmében az eljárás újbóli megindítását kérjék.
37.
Azon jogszabályi előírást illetően (a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének harmadik mondata), amely szerint a jogorvoslati szerv „az ügy érdemében” dönt, az UKE azt állítja, hogy az ítéletnek ex nunc hatálya van. A felek érveire és a megvizsgált bizonyítékokra figyelemmel a jogorvoslati szerv dönthet az ügy érdemében, amely kihatással van a megtámadott közigazgatási határozat tartalmára és annak helyébe lép.
38.
Az UKE úgy véli, hogy a bíróság nem korlátozódhat arra, hogy a 2008. évi MTR‑határozat korábbi hatályon kívül helyezésére tekintettel hatályon kívül helyezi a végrehajtási határozatot, hanem az ügy érdemi kérdéseit is meg kell vizsgálnia, és a Polkomtel ténylegesen viselt költségei alapján kell a díjszabásról határozatot hoznia, mivel az SMP‑határozat szerint ez a kötelezettség még a 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezése esetén is őt terheli.
39.
Az UKE ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válaszként azt javasolja, hogy a 2008. évi MTR‑határozat nem minősül megfelelő jogalapnak a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezéséhez, mivel a nemzeti jogorvoslati szervnek az ügy minden érdemi szempontját értékelnie kell.
40.
A Petrotel előterjeszti, hogy a lengyel jog alapján az UKE határozatai azonnal végrehajthatóak, noha a polgári perrendtartás biztosítja az ideiglenes intézkedések alkalmazását, ha jelentős kár vagy más visszafordíthatatlan következmény kockázata áll fenn. A felperes hatékony bírói jogvédelemhez való jogának biztosításához nem szükséges a megtámadott közigazgatási határozat visszamenőleges hatállyal történő hatályon kívül helyezése, amely ellentétes lenne a jogbiztonsággal, illetve hátrányos következményekkel járna az érintett harmadik felek számára.
41.
A Petrotel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válaszként azt javasolja, hogy a keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy ha valamely hálózatot szolgáltató vállalkozás megtámadja az MTR‑határozatot, majd azt követően e határozat végrehajtási határozatát, azon tény nemzeti bíróság általi megállapítása, hogy az MTR‑határozatot a végrehajtási határozat elfogadását követően hatályon kívül helyezték, nem szolgálhat alapul a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezéséhez.
42.
A lengyel kormány szerint az ANR határozatának azonnali végrehajthatóságára vonatkozó szabály (a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének utolsó mondata) nem áll ellentétben azzal, hogy jogorvoslati szerv által hozott, az említett határozatot hatályon kívül helyező határozat visszamenőleges hatállyal rendelkezzen, ahogy azt az ugyanezen mondatban foglalt azon lehetőség is mutatja, amely szerint a szóban forgó szerv ideiglenes intézkedéseket fogadhat el.
43.
A lengyel kormány álláspontja szerint a jogorvoslati szervek jogkörének körülhatárolása a tagállamok eljárási autonómiájának körébe tartozik, a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének tiszteletben tartásával. Kiemeli, hogy a lengyel jogban vannak olyan normák, amelyek felhatalmazzák a jogorvoslati szervet arra, hogy érdemben határozzon a megtámadott határozat részben vagy egészben történő megváltoztatásáról, függetlenül attól, hogy a peres eljárás során akár elfogadtak‑e ideiglenes intézkedéseket. (
13
) A lengyel Naczelny Sąd Administracyjny (legfelsőbb közigazgatási bíróság) ítélkezési gyakorlata azonban ex nunc hatályt rendel azokhoz a hatályon kívül helyezett határozatokhoz, amelyek e terület általános elvei alapján nyitva hagyják az érdekeltek számára a kártérítés iránti kereset benyújtásának lehetőségét.
44.
Hozzáteszi, hogy a tényleges érvényesülés elvét a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvéhez viszonyítva kell mérlegelni. A jelen ügyben a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezése nemcsak az UKE és a Polkomtel közötti kapcsolatot érinti, hanem Polkomtel harmadik féllel (Petrotel) kötött szerződését is, a határozat pedig az egyik fél számára előnyös lehet, a másik számára viszont hátrányos.
45.
Ezen észrevételekre tekintettel a lengyel kormány azt javasolja, hogy a vitatott cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ne legyen ellentétes az, hogy a nemzeti bíróság az alapeljárás szerinti helyzethez hasonló esetben visszaható hatállyal hatályon kívül helyezheti az ANR határozatát. A hatékony bírósági jogorvoslathoz való jog biztosításának módja a nemzeti jogrend és a nemzeti ítélkezési gyakorlat területére tartozik.
46.
A Bizottság szerint a keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdése biztosítja valamely független szervezet előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot és lefekteti az ANR határozatainak azonnali végrehajthatóságára vonatkozó elvet, kivéve ha azt felfüggesztő hatályú ideiglenes intézkedést fogadtak el. E rendelkezés szükségességét azon nemzeti jogrendszerek megléte okozza, amelyeknél a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata automatikusan maga után vonja a végrehajtásuk felfüggesztését a jogvita elbírálásig.
47.
A Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott aktus azonnali végrehajtása csak átmeneti joghatásokat vált ki, míg a jogvitát elbírálják és abban döntést hoznak, anélkül hogy korlátoznák a bíróság hatáskörét az ügy érdemi eldöntése tekintetében. Ha a határozatot hatályon kívül helyezik, a hatályon kívül helyezés joghatásai az elfogadása időpontjáig (ex nunc hatály) terjednek. Ha a jogorvoslati szervek nem rendelkeznek a hatályon kívül helyezett határozat alkalmazása körében jogosulatlanul beszedett összegek visszakövetelésének lehetőségével, azt az európai uniós jogszabályt kell alkalmazni, amely felhatalmazást ad a végrehajtás felfüggesztésére.
48.
Az ANR határozatát hatályon kívül helyező ítélet joghatásainak terjedelme a tagállami eljárási autonómia körébe tartozik, de mindig az egyenértékűség és tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartásával. A Bizottság a jogorvoslati mechanizmus működőképességének biztosítása érdekében elengedhetetlennek tartja a hatályon kívül helyező határozat ex tunc hatályának elismerését. Az olyan jogorvoslati eljárás, amely csak a jövőre nézve (pro futuro) teszi lehetővé az ANR határozatainak hatályon kívül helyezését, visszamenőleges hatállyal azonban nem, illuzórikussá tenné a keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdésben foglalt jog gyakorlását.
IV – Elemzés
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságáról
49.
A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) a keretirányelvnek a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 4. cikke (1) bekezdésének értelmezése iránti kérelemmel fordul a Bírósághoz. A jogvita az ANR által egymást követően hozott két határozat azonnali végrehajtható jellegéből ered, amelyek ellen jogorvoslati kérelmet nyújtottak be, és amelyek tekintetében nem fogadtak el felfüggesztő hatályú ideiglenes intézkedést, de később hatályon kívül helyezték azokat. (
14
)
50.
Az első határozatban (2008. évi MTR‑határozat) az ANR arra kötelezte a Polkomtelt, hogy ne lépjen túl bizonyos, a hálózatához való hozzáférésre vonatkozó legmagasabb díjakat, amelyet minden olyan hírközlési felhasználóra alkalmazni kell, amely azt használni szeretné. Mivel a Polkomtel ezen felhasználók közül eggyel nem tudott megegyezni (konkrétan a Petrotellel) a kapcsolatukat szabályozó szerződés annak érdekében való módosításáról, hogy a szerződés megfeleljen a 2008. évi MTR‑határozatnak, a második határozatban (végrehajtási határozat) az UKE elnöke – a Petrotel kérelmére – kötelező jelleggel előírta a Petrotelnek a Polkomtel hálózatához való hozzáférésére vonatkozó szerződésre irányadó legmagasabb díjat.
51.
Mivel a végrehajtási határozattal szembeni jogorvoslati eljárás folyamán a bíróság hatályon kívül helyezte a 2008. évi MTR‑határozatot, a lengyel Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) számára kétséges, hogy az uniós jognak (konkrétan a keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdése) jelentősége volna a jogvita eldöntésében. A kérdést előterjesztő bíróság különösen azt szeretné megtudni, hogy e rendelkezés értelmében a végrehajtási határozat meghozatalakor végrehajtható 2008. évi MTR‑határozat későbbi hatályon kívül helyezése lehetővé (vagy kötelezővé) teszi‑e a végrehajtási határozat elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróság számára az utóbbi határozat hatályon kívül helyezését és a határozatból a hatálya fennállásának ideje alatt eredő kötelezettségek érvénytelenítését.
52.
A Polkomtel álláspontja szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a fenti okokra tekintettel elfogadhatatlan. (
15
) Nem értek egyet a kifogásaival, mivel a feltett kérdés nem feltételes jellegű, és a kérdést előterjesztő bíróság tömören, de megfelelően ismertette a szabályokat és a jogvita tényállását. A lengyel bíróság a felmerült probléma tisztázásához a lengyel szabályozásra, és ezen ország legfelsőbb közigazgatási bíróságának ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, konkrétan e bíróság két ítéletére, valamint többek között a közigazgatási eljárási törvénykönyv 145. cikke (1) bekezdésének 8. pontjára. (
16
) Ezt kétségtelenül megtehette volna ennél egyértelműbben is, de ismétlem, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmazza a vita eldöntéséhez szükséges alapvető adatokat és a jelen előzetes döntéshozatali eljárás során a felek számára nem okozott nehézséget az adott álláspont melletti vagy azzal szembeni érvek előterjesztése.
53.
A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) által felvetett probléma kettős természetű. Az első a tisztán belső, nemzeti ítélkezési gyakorlatból és szabályokból eredő megközelítés. A kérdést előterjesztő bíróság leírása szerint az ANR határozatait hatályon kívül helyező ítéletek meghozataluktól kezdve joghatást fejtenek ki. Ha valamely aktus hatályon kívül helyezése egy másik korábbi aktus hatályon kívül helyezésén alapul, amelynek az előbbi a végrehajtási aktusa, újból közigazgatási eljárást kell indítani, amely eljárás végén hozott befejező határozat csak a jövőre nézve hatályos. Ennek az a következménye, hogy a hatályon kívül helyezett határozat teljesítése során végzett cselekmények joghatásai változatlanok maradnak.
54.
A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) kétségbe vonja, hogy a nemzeti szabályok fentiekben kifejtett értelemben történő alkalmazása összeegyeztethető volna az uniós joggal, és itt kap szerepet az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második megközelítése. Ez a bíróság azért kéri a Bíróságtól a keretirányelv 4. cikkének (és a Charta 47. cikkének) előzetes döntéshozatali eljárásban történő értelmezését, mert álláspontja szerint annak jelentősége van a meghozandó ítélet szempontjából.
55.
Ebben az értelmezésben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadható. Kétségtelen, hogy ennek megválaszolásához tisztázni kell az kérdést előterjesztő bíróság érveit, (
17
) oly módon, hogy az általa kiemeltek közül néhányat mellőzni kell, mivel kevésbé relevánsak. Ez a helyzet például a 2008. évi MTR‑határozat korábbi hatályon kívül helyezésének a végrehajtási határozat hatályosságára gyakorolt hatása esetén: a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésére alapján azt kell meghatározni, hogy – azon okoktól függetlenül, amelyek az adott időben az elfogadását eredményezték – milyen hatása lehet a végrehajtási határozat hatályon kívül helyezésére. A Bíróság természetesen a lengyel jog értelmezésébe sem avatkozhat be, amely a nemzeti bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartozik.
B – A keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése szerinti jogorvoslati mechanizmusok
56.
Először is a vitát kell körülhatárolnom, és ennek során a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének utolsó mondatára fogok összpontosítani.
57.
A Bíróságnak volt alkalma értelmezni (
18
) ezt a cikket, és akkor megerősítette, hogy az „a hatékony bírói jogvédelem elvének kifejeződése, amelynek értelmében a tagállamok bíróságainak feladata a jogalanyok számára az uniós jog közvetlen hatályából eredő jogvédelem biztosítása.” (
19
) Azt is kimondta, hogy „a keretirányelv 4. cikkében meghatározott esetben tehát a tagállamok kötelesek igazságszolgáltató szerv előtti jogorvoslatról gondoskodni a felhasználóknak és a vállalkozásoknak az uniós jogrendből eredő jogai védelmének biztosítása érdekében”. Az elektronikus hírközlésre vonatkozó más ügyekben is állást foglalt a hatékony bírói jogvédelemhez való jog elvével kapcsolatban, anélkül hogy foglalkozott volna a jogorvoslati szervek határozatainak hatályával és joghatásaival. (
20
)
58.
A keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének utolsó mondata pusztán említést tesz a hatékony bírói jogvédelemhez szorosan hozzátartozó további aspektusról, nevezetesen az ideiglenes jelleggel biztosított jogvédelemről. A közösségi jogalkotó abból az előfeltevésből indul ki, hogy az ANR határozatait a jogorvoslatot elbíráló bíróságok (vagy „az érintett felek [más] független szervezetei”) a jogerős ítélet meghozataláig felfüggeszthetik. (
21
) Hozzáteszi továbbá, hogy ha nem függesztik fel, akkor az ANR határozata továbbra is hatályos. (
22
) Márpedig e mondatból nem lehet arra következtetni, ahogy azt az előzetes döntéshozatali ügy néhány résztvevője tette, hogy az ANR határozata hatályának fenntartása (ideiglenesen, a jogvita elbírálásáig) akadályát képezné annak, hogy a végső ítélet, ha hatályon kívül helyező ítéletről van szó, érvénytelenné tenné a sub iudice határozat (addig ideiglenes) joghatásait és megállapítja, hogy azok jogellenesek is.
59.
Az a tény, hogy az eljárás folyamán nem hoztak ideiglenes intézkedéseket – amelyek az ANR határozatának hatálybalépését akadályoznák –, a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése szempontjából nem jelentheti annak lehetetlenségét, hogy az eljárást befejező ítélet ne csak hatályon kívül helyezze a megtámadott ítéletet, hanem a hatályon kívül helyezést az ítélet múltbeli és jövőbeni joghatásaira is kiterjessze. Ez egyébként a jogorvoslati rendszer logikája, amely magában foglalja a közigazgatási aktusok hatályon kívül helyezése iránti olyan kérelmeket is, amelyekre a quod nullum est, nullum effectum producit (érvénytelen szerződés nem vált ki joghatást) általános szabály irányadó. Ha a bíróságnak hatáskörrel rendelkezik a közigazgatási aktus ideiglenes jelleggel történő felfüggesztésére, a vitatott aktus joghatásai hatályának megvonása révén még inkább hatáskörrel rendelkezik a hatályon kívül helyező ítélet végrehajtásának biztosítására.
60.
A keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése, más szempontból, azt követeli meg, hogy a tagállamok az ANR határozataival szemben a saját jogrendszerük keretében gondoskodjanak egy „hatékony jogorvoslati rendszerről”, amely kifejezést a rendelkezés első és harmadik mondata megismétli. Ez utóbbi hozzáteszi, hogy „a tagállamok gondoskodnak az ügyek érdemi elbírálásáról”.
61.
A tagállamoknak ezért a saját jogrendjük keretében meg kell hozniuk a szükséges jogszabályi rendelkezéseket annak érdekében, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban az ANR megállapodásaival szembeni jogorvoslatok elbírálása „hatékony” legyen. A keretirányelv azonban nem terjeszkedik túl a fentiekben ismertetett megfogalmazáson, és bizonyos mozgásteret hagy a tagállamok eljárási és ítélkezési autonómiájának azáltal, hogy e célt az egyes tagállamok az általuk megfelelőnek tartott (a jelen esetben eljárási) eszközökkel érhetik el.
62.
A keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésében előírt hatékonyság követelménye feltétlenül azt követeli meg, hogy a jogorvoslati eljárást befejező ítélet ex tunc hatállyal helyezze hatályon kívül az ANR határozatát? Valójában ez az előterjesztés kulcskérdése, ha azt az uniós jog nézőpontjából vizsgáljuk.
63.
Noha már előrebocsátottam, hogy a hatályon kívül helyező ítélet esetleges ex tunc hatályát nem érinti az ANR határozatának „fenntartására” vonatkozó hivatkozás, az azt felfüggesztő ideiglenes intézkedés (a 4. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata) hiányában most a vita középpontjában már nem a hatásköri kérdés, hanem azon állítólagos kötelezettség áll, amely az ideiglenesen fenntartott hatály – kezdettől fogva – történő megvonására irányul.
64.
Amint azt korábban kifejtettem, az ANR határozataival szembeni jogorvoslati rendszer logikája elviekben valamely bíróság általi hatályon kívül helyezést jelenti, a hatályon kívül helyezésnek pedig ki kell terjednie a kiváltott joghatásokra is, mivel azok továbbra sem rendelkeznek az azokat megalapozó jogalapjukkal. Ez azonban általános megközelítés, amely megenged bizonyos kivételeket.
65.
Az egyik kivétel (amelynek rendkívüli jellege szükség esetén megerősíti a szabály normajellegét) szerint a bíróság, amennyiben a jogrendje megengedi, dönthet arról, hogy hatályon kívül helyezett aktus bizonyos joghatásai véglegesen fennmaradnak. (
23
) Többek között a jogbiztonsághoz, harmadik személy jogaihoz vagy a közérdekhez kapcsolódó indokok arra késztethetik az ítéletet hozó bíróságot, hogy ha szükségesnek ítéli, akkor a hatályon kívül helyezett aktus joghatásai fennmaradjanak, ami még inkább így van, ha a hatályon kívül helyezés ítéletben történő megállapításának azonnali hatálya az érdekeket tekintve különösen súlyos következményeket von maga után.
66.
A másik érthető kivétel akkor kaphat szerepet, amikor a jogorvoslati eljárásban a megtámadott aktus jogszerűségét nem annak célja vagy tartalma miatt, hanem az érdemi kérdéseken kívül álló okok miatt nem tárgyalták meg, akár az azt elfogadó szerv hatáskörének hiánya, akár más, többé‑kevésbé jelentős alaki hibák merültek fel. A jogorvoslati kérelemnek ezen indokok miatt történő helyt adás, majd az aktus ezt követő hatályon kívül helyezése kiegészülhetne (ismételten, ha az adott állam jogrendszere megengedi) a joghatások fennmaradásának megállapításával, amíg a hatályon kívül helyezett aktust nem helyettesítik egy ezen hibáktól mentes másik aktussal a joghézag elkerülése érdekében, amely joghézag közérdeket zavaró következményekkel járhat. (
24
) A hatályon kívül helyező ítélet ezért ezekben az esetekben inkább a jövőre vonatkozik, mintsem hogy visszamenőleges hatállyal rendelkezne.
67.
A nemzeti jogrendszerek szintén előírhatják, hogy a bíróságaik – ismételten hangsúlyozom: a jogbiztonság elvével összefüggő rendkívüli jellegű és nyomós indok alapján – korlátozzák valamely ítélet időbeli hatályát. (
25
) Bár logikusan az ilyen bírói határozatok szokatlan jellegét úgy kell megőrizni, hogy az ítéletek jogerejét ne tegye triviálissá, (
26
) azok létezése nem hagyható figyelmen kívül, és a hatékony bírói jogvédelemhez való jog csorbítása nélkül igazolható.
68.
Végezetül bizonyos esetekben az is elfogadható, hogy a nemzeti jog valamely közigazgatási aktus (vagy közbeszerzési szerződés) hatályon kívül helyezésére irányuló kérelemre adandó válaszaként előírja, hogy a hatályon kívül helyező ítéletet fosszák meg annak „természetes” hatályától és annak helyébe kártérítési kötelezettség vagy más alternatív intézkedés lépjen. Ez a lehetőség nem ismeretlen az uniós jogban, (
27
) és nem látok olyan okot, amely miatt az ne terjedhetne ki hasonló helyzetben a nemzeti jogokra.
69.
A kifejtett álláspontom megerősíti, hogy a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének megfelelően az ANR határozataival szembeni „jogorvoslati mechanizmusok” alkalmazhatósága általános szabályként megköveteli azt, hogy az azokat hatályon kívül helyező ítélet az az azokból eredő ideiglenes joghatásokat is megfossza hatályuktól. Ez a szabály azonban tartalmazhat olyan kivételeket, amelyeket az imént kifejtettem, amelyek saját jogba történő átültetése a tagállamok feladata, mindig tiszteletben tartva a saját eljárási autonómiájukat körülhatároló egyenértékűség és tényleges érvényesülés elvét.
70.
Ugyanezek alapján, a Charta 47. cikkére történő hivatkozás nem bír jelentőséggel (eltekintve attól, hogy ratione temporis aligha alkalmazható egy olyan jogi helyzetben, amely a 2008. évben és 2009. évben elfogadott határozatokból és előterjesztett jogorvoslati kérelmekből ered). A hatékony bírói jogvédelemhez való jog, amelyet a Charta az 51. cikkében hivatkozott esetekre állapított meg, nem ad egyértelmű megoldást azon problémákra, amelyek a közigazgatási aktusokat hatályon kívül helyező ítéletek hatályával kapcsolatban merülnek fel. Az általam hivatkozott általános szabályt e jogból bizonyosan le lehet vezetni, de ugyanezen szabály nem zárja ki annak lehetőségét, hogy e jog a fent említett kivételek esetében is érvényesül.
71.
Álláspontom szerint az UKE és a két érintett hírközlési szolgáltató között a legmagasabb díjak megállapítása (és ezek hálózati hozzáférésre vonatkozó szerződésben megjelenő hatása) miatt fennálló vita további része – amint az a jelen előzetes döntéshozatali eljárás folyamán a Bíróság előtti észrevételeikből is kitűnik –, inkább a belső jogra, mint az uniós jogra vonatkozó hermeneutikai vizsgálathoz tartozik. A fent említettek között (és a lengyel kormány között) vannak véleménykülönbségek a polgári és közigazgatatási területen a nemzeti jogszabályok (
28
) és a legfelsőbb bíróságaik ítélkezési gyakorlatának értelmezése kapcsán. E jogvitában a Bíróságnak nem feladata közvetíteni, mivel ez nem tartozik a csak az uniós jogra irányuló értelmezési feladataihoz.
72.
A kifejtett álláspontommal összhangban az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre általam javasolt megoldás a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése értelmének tisztázására korlátozódik oly módon, hogy az egyúttal hasznos legyen az kérdést előterjesztő bíróság számára, de ne avatkozzon be a nemzeti jog értelmezésére irányuló hatásköreibe.
73.
Ebből a szempontból célszerűnek tűnik a választ oly módon kifejteni, hogy külön kell választani a rendelkezés első mondatát (amely megköveteli, hogy a tagállamok az elektronikus hírközlés területén az ANR határozatainak megtámadása céljából „hatékony mechanizmussal” rendelkezzenek) az utolsó mondattól (amely szerint jogorvoslat esetén a megtámadott határozat hatálya fennmarad, kivéve ha azt a jogorvoslati szerv felfüggeszti).
74.
A keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének első mondatát illetően, annak tartalma, valamint az annak alapjául szolgáló hatékony bírói jogvédelemhez való jog azt jelenti, hogy a jogorvoslati szervek hatályon kívül helyezhetik az ANR eléjük terjesztett határozatait és kiterjeszthetik az ítéletük érvénytelenítő hatását az e határozatok által már előidézett joghatásokra.
75.
Ami ugyanezen cikk utolsó mondatát illeti, az ANR határozatai hatályának ideiglenes fenntartása a jogorvoslati szerv által történő felfüggesztésig, összeegyeztethető azzal, hogy az említett határozatok későbbi hatályon kívül helyezése ex tunc hatállyal a kiváltott joghatásokat is magában foglalja.
76.
A rendelkezés e két mondata azonban nem zárja ki azt – ha a nemzeti jog lehetővé teszi –, hogy az ANR határozatainak hatályon kívül helyezése kivételesen csak ex nunc hatállyal rendelkezhessen, amennyiben azt a jogorvoslati szerv a jogbiztonság megőrzésére, a bizalomvédelemre, vagy harmadik személyek jogainak biztosítására irányuló nyomos okok miatt, vagy közérdekből célszerűnek tekinti.
77.
Észrevételt kell tennem a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének harmadik mondatával kapcsolatban, jóllehet annak nem feltétlenül kell szerepelnie az ítélet rendelkező részében. A szabály megköveteli azt, hogy a jogorvoslati szerv „az ügy érdemét” kellően vegye figyelembe. Ha ugyanis elegendő bizonyíték áll rendelkezésre, akkor az ügy érdemében kell döntenie, akár elutasítja az egyes kérelmeket, akár helyt ad azoknak. Márpedig a jogorvoslati szerv feladata értékelni, hogy az eljárás befejezésekor rendelkezésére állnak‑e az ügyben való döntés meghozatalához szükséges értékelési és bizonyítási elemek. Az ehhez hasonló eseteknél az ítélete egyéb tényezők mellett támaszkodhat a vitatott határozat jogalapjának hiányára. (
29
)
78.
Konkrétabban, ha a kérdést előterjesztő bíróság egyetért az első és másodfokú bíróságok megállapításaival – amely szerint a 2008. évi MTR‑határozat tárgyi szempontból a végrehajtási határozat tartalmának szükséges feltétele volt, ezért az előbbi hatályon kívül helyezését követően ugyanez történne a másodikkal is –, akkor az ilyen intézkedés nem ellentétes a keretirányelv 4. cikk (1) bekezdésének harmadik mondatával.
79.
Az említett rendelkezésből fakadóan annak sem lenne akadálya, hogy ha az ANR által a megfelelő eljárás újraindítását követően a belső jog a hatályon kívül helyezett határozat helyébe lépő határozat meghozatalát eredményezné, a már jogszerű, új legmagasabb díj az lejárt időszakra vonatkozó elszámolások pontos meghatározására szolgálna, adott esetben a megfelelő kifizetésekkel és visszatérítésekkel együtt. Ez jogszerű választás lehet, amely ugyanakkor összhangban van a keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének harmadik mondatával, amellyel elkerülhető a vagyoni felelősség megállapítása iránti kereset (kártérítés) megkülönböztetése a hatályon kívül helyezés lehetséges gazdasági hatásai tekintetében.
V – Végkövetkeztetések
80.
A fenti indokokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint válaszoljon a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) által előterjesztett előzetes döntéshozatali kérdésre:
„1)
Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (keretirányelv) a hatékony bírói jogvédelemhez való joggal összefüggésben értelmezett 4. cikke (1) bekezdése magában foglalja, hogy:
—
a jogorvoslati szervek hatályon kívül helyezhetik a nemzeti szabályozó hatóságok azon határozatait, amelyeket bírósági útra tereltek és a hatályon kívül helyező ítélet hatálytalanító erejét kiterjeszthetik a határozatok által már kifejtett joghatásokra;
—
a nemzeti szabályozó hatóságok határozatai hatályának ideiglenes fenntartása a jogorvoslati szerv által történő felfüggesztéséig összeegyeztethető azzal, hogy az említett határozatok későbbi hatályon kívül helyezése a kiváltott joghatásait tekintve ex tunc hatályú.
2)
Ha a nemzeti jog megengedi, a nemzeti szabályozó hatóságok határozatainak hatályon kívül helyezése kivételesen csak ex nunc hatállyal rendelkezhet, amennyiben azt a jogorvoslati szerv a jogbiztonság megőrzésére, a bizalomvédelemre, vagy harmadik személyek jogainak biztosítására irányuló nyomós indokok miatt vagy közérdekből célszerűnek tekinti.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2002. L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 349. o.; a továbbiakban: keretirányelv)
(
3
)	Az úgynevezett Elektronikus Kommunikációs Hivatal (rövidítés, a továbbiakban: UKE) Az e hatóságokra történő hivatkozásnál gyakran használják az „autoridad nacional de regulación” vagy az „autoridad nacional de reglamentación” kifejezést. Annak ellenére, hogy van némi különbség közöttük, a jelen indítványban azonos fogalomként használhatók. A továbbiakban az „ANR” betűszót fogom használni.
(
4
)	A jogrendszerek azon általános szabályáról van szó, amely jogszerűségi vélelmet rendel a közigazgatási hatósági aktusokhoz. A vélelem általában együtt jár ezen aktusok azonnali végrehajthatóságával (ahogy az a keretirányelv 4. cikkében látható), amelynek hatálybalépését azonban felfüggesztheti az a bíróság, amely előtt azokat megtámadták.
(
5
)	Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK irányelv, az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló 2002/19/EK irányelv és az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló 2002/20 EK irányelv módosításáról szóló, 2009. november 25‑i 2009/140/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 337., 37. o.) által módosított szöveg szerint.
(
6
)	Az alapeljárás tényállásának idején hatályos változat.
(
7
)	A Polkomtel Lengyelországban jelentős piaci erővel bírt a mobiltelefon‑hálózatokra vonatkozó hívásvégződtetési szolgáltatások nyújtása tekintetében.
(
8
)	Mobile termination rates (a továbbkiakban: MTR‑díjak).
(
9
)	A 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezése azon a tényen alapul, hogy a törvényben előírt konzultációs eljárásra nem kerül sor.
(
10
)	A továbbiakban: Petrotel.
(
11
)	A Naczelny Sąd Administracyjny (legfelsőbb közigazgatási bíróság) 2012. november 13‑i ítélete.
(
12
)	A közigazgatási eljárásokról szóló törvénykönyv 145. cikke (1) bekezdésének 8. pontja, és a Naczelny Sąd Administracyjny (legfelsőbb közigazgatási bíróság) 2011. május 27‑i ítélete.
(
13
)	A lengyel kormány a polgári perrendtartás 47964. cikkére hivatkozik. Lásd a jelen indítvány 15. pontját.
(
14
)	A végrehajtási határozatot az első‑ és másodfokú ítéletben hatályon kívül helyezték, a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) előtt még mindig folyamatban van a második határozattal szembeni jogorvoslati kérelem.
(
15
)	Lásd a jelen indítvány 41. és 42. pontját.
(
16
)	Lásd a fenti 12. pontot, valamint a 10. és 11. lábjegyzetet.
(
17
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés tanulmányozása feltárja, hogy Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) kétsége nagyobb mértékű, mint azt elsőre gondolnánk. Valójában azt szeretné tudni, hogy meddig terjed a bírósági felülvizsgálat az ANR határozatai tekintetében. Azt, hogy ez a vita tárgyát képező probléma, az is bizonyítja, hogy az egyik fél az érvelésében azt szorgalmazta, hogy a nemzeti bíróság az érdemi kérdést megoldó ítéletet hozzon (azaz a Polkomtel költségeivel kapcsolatban, a kiszabott legmagasabb díjak korrekcióját kérte), azaz azt, hogy utasítsák el véglegesen a felülvizsgálati kérelmet, vagy határozzák meg a végrehajtási határozat konkrét tartalmát, amely mindenkit kötelez.
(
18
)	Az állásfoglalása olykor nagyon érintőleges volt. Így a 2010. október 6‑iBase és társai ítélet (C‑389/08, EU:C:2010:584) 29. pontja, valamint a 2015. szeptember 17‑iKPN–ítélet (C‑85/14, EU:C:2015:610) 54. pontja azokra a feltételekre hivatkozik, amelyeket az ANR‑nek teljesítenie kell, és arra is utal, hogy a határozataikra hogyan vonatkozik a hatékony jogorvoslat. A 2006. július 13‑iMobistar–ítélet (C‑438/04, EU:C:2006:463) a jogorvoslati szerv bizalmas dokumentumokhoz való hozzáférésére összpontosított annak érdekében, hogy érdemi ítéletet lehessen hozni, és hogy a döntéshozatalhoz kellő bizonyíték álljon rendelkezésre.
(
19
)	A 2015. január 22‑iT‑Mobile Austria ítélet (C‑282/13, EU:C:2015:24), 33. pont.
(
20
)	2008. február 21‑iTele2 Telecommunication ítélet (C‑426/05, EU:C:2008:103), 30. és 31. pont; 2015. január 22‑iT‑Mobile Austria ítélet (C‑282/13, EU:C:2015:24), 33. és 34. pont. Az érintett személy fogalmára hivatkoznak a keretirányelv 4. cikkének joghatása szempontjából.
(
21
)	Ehhez a kérdéshez lásd: a fenti 9. pont, illetve a 2009/140/EK irányelv (14) és (15) preambulumbekezdése.
(
22
)	Az általam vizsgált nyelvi változatok megegyeznek a tekintetben, hogy az ANR határozata inkább annak hatályossága (eficacia), mint érvényessége (validez) szempontjából marad fenn. Így fejezi ki a portugál nyelvi változat („Na pendência do recurso, a decisão da autoridade reguladora nacional mantém‑se eficaz”) és hasonló kifejezéssel él a német („Bis zum Abschluss eines Beschwerdeverfahrens bleibt die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde wirksam”), az angol („Pending the outcome of the appeal, the decision of the national regulatory authority shall stand”), a francia („Dans l’attente de l’issue de la procédure, la décision de l’autorité réglementaire nationale est maintenue” vagy az olasz („In attesa dell’esito del ricorso, resta in vigore la decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione”) (kiemelés tőlem). A spanyol szövegben azonban az olvasható, hogy az ANR határozata „seguirá siendo válida” (továbbra is érvényben marad), amely nincs összhangban a többi változattal, mivel indokolatlanul használ különböző jogi kategóriákat, úgymint egy aktus érvényessége és hatálya.
(
23
)	Ezt a hatáskört, amely a közvetlen keresetek keretein belül a Bíróságot illeti, beépítették az Unió elsődleges jogába: az EUMSZ 264. cikk kimondja, hogy ha „a kereset megalapozott, az Európai Unió Bírósága a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánítja. Az Európai Unió Bírósága azonban, ha azt szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak” (kiemelés tőlem).
(
24
)	Különösen akkor, amikor normatív jellegű aktusokról van szó.
(
25
)	Ez az uniós jogban is így van. Az Európai Unió Bírósága az 1976. április 8‑iDefrenne‑ítéletétől (43/75, EU:C:1976:56) kezdve több alkalommal állást foglalt az ítéletei joghatásainak ideiglenes korlátozásáról, és megpróbálta összeegyeztetni a jogbiztonságból fakadó követelményeket a főképpen a nemzeti szabályok közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségéből származó követelményekkel. Lásd: Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Edis‑ügyre (C‑231/96, ECLI:EU:C:1998:134) vonatkozó indítványa, 15. és azt követő pontok.
(
26
)	Az Európai Unió Bíróságának 1992. július 16‑iLegros és társai ítéletének (C‑163/90, EU:C:1992:326) 30. pontja ezt így fejezi ki: „Ki kell emelni, hogy a Bíróság a közösségi jogrendhez szervesen kapcsolódó jogbiztonság általános elvének alkalmazásával csak kivételesen kényszerülhet azon lehetőség korlátozására, amely szerint az érdekeltek a jóhiszeműen kötött jogviszonyok vitatása céljából értelmezett rendelkezésekre hivatkozhatnak. [...] Annak meghatározásához, hogy az ítélet időbeli hatályát korlátozni kell‑e vagy nem, figyelembe kell venni, hogy noha bármely bírósági határozat gyakorlati következményeit gondosan kell mérlegelni, ez nem vezethet oda, hogy a jog objektivitását befolyásolja, és a jövőbeni alkalmazásra kötelez azon hatások miatt, amelyekkel valamely bírósági határozat a múltat tekintve rendelkezhet (1988. február 2‑i Blaizot‑ítélet [24/86, EU:C:1988:43], 28. és 30. pont)”.
(
27
)	Például a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról szóló, 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 335., 31. o.). Ebben elismerést nyer, hogy (figyelemmel a (22) preambulumbekezdésre, 2a. cikkére és 2e. cikkére) azon szerződések esetében, amelyek érvénytelenségét alapvetően meg kell állapítani a jogellenességükre tekintettel, a független jogorvoslati szerv választhat, mert nyomós közérdekre hivatkozással „el kell ismerni néhány vagy valamennyi időbeli joghatásukat”, vagyis a szerződés joghatásainak az adott szankciókra és a kártérítésre vonatkozó előírás sérelme nélkül fenn kell maradniuk.
(
28
)	Egy közigazgatási aktust hatályon kívül helyező ítélet tekintetében az eltérések különösen a polgári eljárásjogi szabályokra (47963. cikk, 47964 . cikk és a 365. cikk (1) bekezdése), valamint a közigazgatási eljárási törvénykönyv rendelkezéseire (a 145. cikk (1) bekezdése) összpontosulnak, ha egy másik aktust kell hozni, amely azt felváltja, és ehhez egy új eljárást kell indítani. Az érintettek között nincs egyetértés abban, hogy a 2008. évi MTR‑határozat hatálytalansága milyen hatással lehet a végrehajtási határozatra, továbbá abban sem, hogy melyek az első határozat hatályon kívül helyezését meghatározó indokok (amely a 2008. évi MTR‑határozat hatályon kívül helyezését követően egyaránt ered a konzultációs eljárás hiányának alaki hibájából, a lengyel hírközlési törvény szerinti kivételes mechanizmus jogellenes használatából, és ezenkívül a jogalap hiányából). Az UKE végül bevezetett egy további tényezőt, amely az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban nem szerepel releváns tényezőként: a végrehajtási határozatot követő új SMP‑határozatot.
(
29
)	Az „ügy érdemére” való hivatkozás semmilyen módon nem akadályozza azt, hogy a jogorvoslati szerv vizsgálata megálljon az aktus hatályon kívül helyezését eredményező hibáknál anélkül, hogy szükséges lenne annál tovább menni. Ha például ezen aktus kidolgozása során nem tartották be a lényeges eljárási szabályokat ez a hiba is elegendő lehet a hatályon kívül helyezéshez.