62010CC0053_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V situaci, v níž bylo vydáno předběžné povolení o slučitelnosti s urbanistickými pravidly [dále jen „předběžné povolení“] k otevření zahradnického centra na pozemku, kde se původně nacházelo zařízení k recyklaci kovů, a v oblasti, kde jsou již velkoplošné maloobchody, velkoobchody, dílny a hotel, ale blízko závodu, kde jsou přítomny nebezpečné látky, a na který se tedy vztahuje směrnice Seveso II(2), německý Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) žádá o objasnění povinností uložených orgánům územního plánování.
2. Vznesené otázky se týkají povinnosti zajistit, aby byly vypracovány a prováděny politiky takovým způsobem, aby braly z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti mezi závody, které představují riziko, a budovami a oblastmi navštěvovanými veřejností.
3. Uplatní se tato povinnost pouze na úrovni územního plánování(3) – to znamená politiky týkající se využití pozemků v široce vymezených oblastech – nebo také při přijímání individuálních rozhodnutí? A v případě, že má v současnosti veřejnost přístup do prostor uvnitř „nebezpečné oblasti“ vytyčené okolo závodu, musí jakákoliv změna v užívání v rámci této oblasti vést k souladu s dlouhodobým cílem udržování příslušných vzdáleností, nebo je možno pouze zajistit, aby nové užívání bylo v souladu se stávající situací?
4. Tyto otázky vyvstávají v kontextu, v němž na jedné straně pro příslušnou oblast vlastně nebyl vůbec vypracován územní plán a na druhé straně vnitrostátní právní předpisy vyžadují, aby bylo vydáno předběžné povolení, zjistí-li se, že výstavba splňuje dané požadavky. Konkrétně v projednávané věci by výstavba nevyžadovala přísnější požadavky na prevenci u stávajících zařízení.
Směrnice Seveso II
5. Podle článku 1 je „účelem této směrnice prevence závažných havárií, při kterých jsou přítomny nebezpečné látky, a omezení jejich následků pro člověka a životní prostředí, aby byla soudržným a účinným způsobem zajištěna vyšší úroveň ochrany v celém Společenství.“ Většina jejích ustanovení se týká zajištění, že provozovatelé závodů, kde jsou přítomny uvedené nebezpečné látky ve vyšším než specifikovaném množství, přijmou nezbytná opatření k zabránění haváriím a že budou vypracovány havarijní plány, pokud by k haváriím přece jen došlo. Dalším problémem však je, že by dotčené závody měly být umístěny tak, aby byly omezeny následky takové havárie.
6. V tomto ohledu čtvrtý bod odůvodnění uvádí, že „s přihlédnutím k haváriím v Bhopalu a ve městě Mexiku, které poukázaly na nebezpečí, jaké představuje blízkost obytných budov a nebezpečných oblastí, vyzvala Rada a zástupci vlád členských států, zasedající v Radě, v usnesení ze dne 16. října 1989 Komisi, aby zahrnula do směrnice 82/501/EHS [ (4) ]
ustanovení o kontrole týkající se územního plánování při povolování stavby nových zařízení a při rozšiřování městské zástavby okolo stávajících zařízení“.
7. Podle dvacátého druhého bodu odůvodnění je „za účelem větší ochrany obydlených oblastí, ploch navštěvovaných veřejností a přírodních oblastí zvláštního významu nebo zvláště citlivých oblastí nezbytné, aby plánování při rozdělování a využívání půdy nebo jiné odpovídající programy uplatňované v členských státech braly v úvahu dlouhodobou potřebu udržovat příslušné vzdálenosti mezi těmito oblastmi a závody, které představují zmíněná rizika, a u stávajících závodů brát v úvahu doplňková technická opatření za účelem toho, aby se nezvyšovala rizika pro osoby“.
8. Článek 12 směrnice je nadepsán „Územní plánování“. Článek 12 odst. 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby se v jejich politikách územního plánování nebo jiných souvisejících politikách braly v úvahu cíle prevence závažných havárií a omezení důsledků takových havárií. Tyto cíle sledují prostřednictvím kontrol:
a) umístění nových závodů,
b) změn stávajících závodů podle článku 10(5),
c) nového rozvoje v okolí stávajících závodů, jako jsou dopravní spoje, místa navštěvovaná veřejností a obytné oblasti, pokud umístění a výstavba zvyšuje riziko závažné havárie nebo zhoršuje její následky.
Členské státy zajistí, aby jejich politika územního plánování a jiné související politiky a postupy provádění těchto politik vzaly z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti mezi závody, na které se vztahuje tato směrnice, a obytnými oblastmi, budovami a oblastmi navštěvovanými veřejností, hlavními dopravními trasami, pokud je to možné, rekreačními oblastmi a oblastmi hodnotnými z hlediska ochrany přírody a v případě stávajících závodů potřebu dalších technických opatření podle článku 5(6) tak, aby se nezvyšovala rizika pro lidi(7) .“
Příslušné německé právní předpisy
9. Ustanovení § 1 odst. 3 německého stavebního zákoníku(8) vyžaduje, aby obce vypracovaly územní plány v rozsahu potřebném pro městský rozvoj. Ustanovení § 1 odst. 7 vyžaduje, aby byly spravedlivě vzájemně zváženy rozdílné veřejné a soukromé zájmy při vypracování těchto plánů.
10. Ustanovení § 34 stavebního zákoníku je nadepsáno „Přípustnost záměrů v souvisle zastavěných oblastech“, jeho odst. 1 stanoví:
„V souvisle zastavěných oblastech je záměr přípustný tehdy, pokud se záměr co do povahy a rozsahu stavby, způsobu stavební konstrukce a plochy pozemku, která má být zastavěna, začleňuje do rázu blízkého okolí a je zajištěna jeho realizace. Požadavky na zdravé pracovní a ubytovací podmínky musí zůstat zachovány; všeobecný vzhled místa nesmí být narušen.“
11. Je obecně známo, že v případě, že pro danou oblast nebyl vypracován územní plán, orgány územního plánování nemohou odmítnout předběžné povolení, pokud záměr splňuje požadavky § 34 stavebního zákoníku; nejsou povinny ani jim není umožněno dále zvažovat veřejné a soukromé zájmy, což je při vypracování územního plánu povinné.
12. Pokud jde o regionálně významné záměry a opatření, § 50 zákona o ochraně před znečištěním(9) vyžaduje, aby byly pozemky zastavěny tak, aby se v nejvyšší možné míře zabránilo škodlivým vlivům na životní prostředí a účinkům vyvolaným závažnými haváriemi v průmyslových oblastech ve smyslu čl. 3 bodu 5 směrnice Seveso II(10) v oblastech sloužících výlučně nebo převážně k bydlení, jakož i v ostatních oblastech vyžadujících ochranu, zejména oblastech navštěvovaných veřejností, důležitých dopravních cestách, oblastech pro volný čas a oblastech obzvláště cenných a obzvláště citlivých z hlediska ochrany přírody a budovách navštěvovaných veřejností.
13. Konečně § 3 dvanáctého nařízení k provedení zákona o ochraně před znečištěním(11) vyžaduje, aby provozovatelé závodů představujících nebezpečí byli zejména povinni přijmout všechna nezbytná opatření k prevenci takových havárií a k zajištění co možná největšího snížení dopadu závažných havárií.
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
14. Společnosti Franz Mücksch OHG (dále jen „Mücksch“) bylo uděleno předběžné povolení(12) městem Darmstadt k výstavbě zahradnického centra s prodejní plochou 9 368 m² na pozemku, na kterém se do té doby nacházelo zařízení k recyklaci kovů, který uvedená společnost vlastní v průmyslové zóně na severozápadě města. V okolí se nacházejí velkoplošné maloobchody, velkoobchody, dílny a hotel. Pozemek je na severu ohraničen železnicí, za níž leží průmyslový areál, který vlastní společnost Merck KG aA (dále jen „společnost Merck“), jenž spadá do působnosti směrnice Seveso II a dvanáctého nařízení k provedení zákona o ochraně před znečištěním(13) . Jeví se, že pro dotčenou oblast nebyl vůbec vypracován územní plán(14) a záměr není ani „regionálně významný“ ve smyslu § 50 zákona o ochraně před znečištěním.
15. Společnost Merck podala proti předběžnému povolení námitku, o níž musí rozhodnout Land Hessen (krajský orgán, na jehož území leží Darmstadt). Společnost Mücksch navrhuje zamítnutí této námitky.
16. V průběhu řízení byla vypracována studie o vlivu na životní prostředí, která vytyčila bezpečnostní hranice ve vztahu k případnému nebezpečí, které představuje objekt společnosti Merk, na základě pokynů spolkového ministerstva pro životní prostředí. Pozemek společnosti Mücksch leží zcela uvnitř těchto hranic.
17. V prvním stupni bylo Land Hessen nařízeno, aby zamítla námitku společnosti Merck. Odvolání ze strany společnosti Merck a Land Hessen byla zamítnuta a tyto účastnice řízení dále podaly opravný prostředek „Revision“ k předkládajícímu soudu. Tvrdí, že odvolací soud nevyložil vnitrostátní právo v souladu se směrnicí Seveso II, jejíž čl. 12 odst. 1 dle jejich tvrzení brání schválení záměru společnosti Mücksch.
18. Bundesverwaltungsgericht uvádí, že podle vnitrostátního práva posuzovaného samostatně je výstavba zahradnického centra přípustná a opravné prostředky musí být zamítnuty. Centrum „se začleňuje“ do svého okolí ve smyslu § 34 odst. 1 stavebního zákoníku a náležitě „respektuje“ okolní objekty, včetně objektu společnosti Merck; pokud by bylo centrum postaveno, tak se požadavky již uložené společnosti Merck dle pravidel o prevenci závažných havárií nijak nezmění. Krom toho záměr splňuje požadavky na zdravé ubytovací a pracovní podmínky. Nejsou dány ani důvody k odmítnutí vydání povolení na základě zákona o ochraně před znečištěním. V důsledku toho rozhodnutí orgánu územního plánování, které nebylo za těchto okolností diskrečním rozhodnutím, musí být příznivé.
19. Předkládající soud si však není jist, zda čl. 12 odst. 1 směrnice Seveso II vyžaduje, aby jakákoliv změna v užívání pozemků v blízkosti závodu, na který se vztahuje směrnice, dodržovala „příslušnou vzdálenost“. Pokud by tomu tak bylo, vnitrostátní právo by muselo být vykládáno a používáno v souladu s tímto požadavkem. V tomto ohledu vyvstává otázka, zda se čl. 12 odst. 1 týká pouze úrovně politiky územního plánování nebo také zvláštního použití pravidel územního plánování v jednotlivých případech. V posledně uvedeném případě je důležité vědět, zda za okolností takového smíšeného využití půdy, jako je to, o které se jedná v projednávané věci, směrnice zakazuje změnu užívání, která nesplňuje povinný dlouhodobý cíl udržování příslušných vzdáleností, nebo zda vnitrostátní pravidla, která vyžadují povolení této změny užívání, berou tento cíl dostatečně v úvahu.
20. Bundesverwaltungsgericht tedy položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba čl. 12 odst. 1 směrnice Seveso II […] vykládat v tom smyslu, že v něm obsažené povinnosti členských států, zejména povinnost, aby jejich politika územního plánování a postupy provádění této politiky vzaly z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti mezi závody, na které se vztahuje tato směrnice, a budovami navštěvovanými veřejností, jsou určeny plánovacím subjektům, které mají povinnost rozhodovat o územním plánování na základě zvážení dotčených veřejných a soukromých zájmů, nebo jsou určeny také orgánům pověřeným vydávat stavební povolení, jež v rámci přesně stanovené pravomoci přijímají rozhodnutí o přípustnosti záměru na již souvisle zastavěném místě?
2) Jestliže je čl. 12 odst. 1 směrnice Seveso II určen také orgánům pověřeným vydávat stavební povolení, které v rámci přesně stanovené pravomoci přijímají rozhodnutí o přípustnosti záměru na již souvisle zastavěném místě:
Zahrnují uvedené povinnosti zákaz povolit umístění budovy navštěvované veřejností, která vychází ze zásad platných pro územní plánování a neudržuje příslušnou vzdálenost od stávajícího závodu, jestliže ve stejné nebo nepatrně větší vzdálenosti od závodu již existuje více srovnatelných budov navštěvovaných veřejností, provozovatel závodu nemusí v důsledku nového záměru počítat s dodatečnými požadavky na omezení následků havárií a jsou zachovány požadavky na zdravé pracovní a ubytovací podmínky?
3) V případě záporné odpovědi na tuto otázku:
Bere právní úprava, podle níž musí být umístění budovy navštěvované veřejností nutně povoleno v takové situaci, o jakou se jedná v předcházející otázce, dostatečným způsobem v úvahu potřebu udržování příslušné vzdálenosti?“
21. Písemná vyjádření Soudnímu dvoru předložily společnosti Mücksch, Merck, německá vláda a Evropská komise, přičemž všechny výše uvedené účastnice řízení byly zastoupeny na jednání dne 27. ledna 2011.
Posouzení
22. Jak jsem již podotkla, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká dvou základních problémů. Zaprvé ukládá čl. 12 odst. 1 směrnice povinnosti pouze na úrovni územního plánování nebo také na úrovni individuálních rozhodnutí o udělení nebo o odmítnutí povolení pro konkrétní záměr (otázka 1)? Zadruhé, v jakém rozsahu mohou tyto povinnosti zabránit povolení, zejména povolení vydaného na základě přesně stanovené pravomoci záměru, který nesnižuje – ve skutečnosti dokonce zvyšuje – přítomnost veřejnosti v blízkosti závodu, který představuje nebezpečí, ačkoliv další blízké prostory jsou každopádně navštěvovány veřejností a záměr nevyžaduje žádná další bezpečnostní opatření (otázky 2 a 3)? Budu se těmito problémy zabývat postupně.
Úroveň, na níž se uplatní povinnosti
23. Článek 12 odst. 1 směrnice Seveso II vyžaduje, aby členské státy mimo jiné „zajistily, aby se v jejich politikách územního plánování nebo jiných souvisejících politikách braly v úvahu cíle prevence závažných havárií a omezení důsledků takových havárií“ a aby „jejich politika územního plánování a jiné související politiky a postupy provádění těchto politik“ vzaly z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti mezi závody, na které se vztahuje tato směrnice, a budovami a oblastmi navštěvovanými veřejností.
24. Z tohoto znění je již jasné, že se povinnosti vztahují nejen na politiku územního plánování, ale také na „jiné související politiky“. Tyto politiky musí zahrnovat také ty, které upravují schválení nebo zamítnutí individuálních předběžných povolení, které jsou pro politiku územního plánování vysoce relevantní. Je rovněž jasné, že „postupy provádění těchto politik“ musí brát z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti. Tyto postupy musí zahrnovat také ty postupy, které vedou k vydání nebo zamítnutí předběžného povolení v jednotlivých případech, což představuje provádění politik plánování par excellence .
25. Vzhledem k jasné formulaci výše uvedeného článku by byl vskutku třeba velmi závažný důvod pro učinění závěru, že čl. 12 odst. 1 směrnice se nevztahuje na individuální rozhodnutí v oblasti územního plánování, ani na celkovou politiku územního plánování.
26. Společnost Mücksch se snaží odvodit tento důvod z opakovaných odkazů na územní „politiku“ a „plánování“ ve směrnici, v přípravných pracích a v pokynech Komise(15) a z výslovně dlouhodobé povahy dotčeného cíle. Německá vláda předkládá podobné argumenty, třebaže připouští, že čl. 12 odst. 1 může bránit přijetí individuálních předběžných rozhodnutí v případech, kdy pro určitou oblast nebyla stanovena celková územní politika nebo územní plán.
27. Tyto argumenty nejsou zcela nepodložené, ale nemyslím si, že mohou vést k závěru, že čl. 12 odst. 1 neukládá povinnosti též na úrovni individuálních předběžných rozhodnutí, bez ohledu na to, zda byl vypracován celkový územní plán, či nikoliv.
28. Je totiž jasné, že směrnice stanoví – ba dokonce vyžaduje – systém, v němž jsou cíle čl. 12 odst. 1 sledovány v první řadě prostřednictvím územního plánování (na úrovni politiky). K uspokojivému dosažení těchto cílů je třeba soudržný a koordinovaný přístup a požadavek, který by se primárně vztahoval na individuální rozhodnutí, by nebylo snadné skloubit s tímto přístupem. Jakmile je nastolen soudržný a koordinovaný přístup, je třeba očekávat, že individuální předběžná rozhodnutí s ním budou v souladu a že cílů bude dosaženo nejen na papíře, ale i ve skutečnosti.
29. Lze si však snadno představit okolnosti, za nichž se takový scénář neuplatní. Ve věci v původním řízení ve skutečnosti nebyl pro dotčenou oblast vůbec vypracován územní plán. V jiných případech mohl být plán vypracován, ale prokázalo se, že nevzal dostatečně v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti. Nebo, v závislosti na vnitrostátních pravidlech, územní plán neukládal závazné povinnosti orgánům odpovědným za rozhodování o individuálních žádostech o předběžná povolení.
30. Druhý pododstavec čl. 12 odst. 1 směrnice však výslovně vyžaduje, aby členské státy zejména zajistily, aby byla
vzata v úvahu dlouhodobá potřeba udržovat příslušné vzdálenosti v postupech provádění jejich příslušných politik. To nutně znamená, že vnitrostátní systém, bez ohledu na jeho podrobnosti, musí zajistit, aby byla dotčená potřeba zohledněna v některé fázi – a nejpozději v konečné fázi – řízení vedoucího ke schválení nebo zamítnutí každé žádosti o individuální předběžné povolení k výstavbě v blízkosti závodu, na který se vztahuje směrnice. Pokud by tomu tak nebylo, směrnici by hrozilo, že bude v tomto ohledu zbavena veškerého skutečného účinku.
31. Chtěla bych však zdůraznit, že tento závěr nijak neovlivňuje primární požadavek na zajištění toho, aby potřeba udržovat příslušné vzdálenosti byla řádně vzata v úvahu v předcházející fázi, konkrétně ve fázi územního plánování(16) .
Dosah příslušné povinnosti
32. Z mé analýzy prvního problému vyplývá, že orgány odpovědné za posouzení žádosti o předběžné povolení společnosti Mücksch musí při rozhodování, zda této žádosti vyhoví nebo ji zamítnou, „vzít z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti“ mezi závodem společnosti Merck a plánovaným zahradnickým centrem společnosti Mücksch.
33. Předkládající soud ale potřebuje vědět přesněji, co tato povinnost obnáší, před tím, než bude moci rozhodnout o opravném prostředku. Při formulování a vysvětlení otázek 2 a 3 uvádí řadu faktorů, které mohou být v tomto ohledu relevantní: i) skutečnost, že nebyl vypracován územní plán, takže schvalovací orgán je omezen na ověření souladu se stavebním zákoníkem; ii) skutečnost, že záměr zahradnického centra je v souladu se stavebním zákoníkem, a musí být tedy podle vnitrostátního práva povolen; iii) skutečnost, že další budovy a oblasti nacházející se v bezprostřední blízkosti jsou a nadále budou navštěvovány veřejností, bez ohledu na to, zda záměr bude realizován, či nikoliv; iv) skutečnost, že bude-li záměr realizován, povede to spíše k vyšší než nižší návštěvnosti ze strany veřejnosti, a v) skutečnost, že bude-li záměr realizován, společnosti Merck nebudou uloženy vyšší bezpečnostní požadavky než v případě, kdyby realizován nebyl.
34. Z těchto faktorů jsou faktory uvedené v bodech i) a ii) relevantní pro otázku, zda vnitrostátní procesní rámec, který vyžaduje příznivé rozhodnutí za takových okolností, jako jsou okolnosti v projednávané věci, je v souladu s požadavky směrnice. Faktory uvedené v bodech iii), iv) a v) se na druhé straně týkají hmotněprávních spíše než procesních požadavků směrnice; otázkou je, zda samostatně nebo ve spojení mohou odvodňovat příznivé, či nepříznivé rozhodnutí za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení.
35. Před posouzením těchto dvou skupin faktorů si myslím, že by mohlo být užitečné blíže přezkoumat znění dotčeného ustanovení.
Znění čl. 12 odst. 1 směrnice
36. Konečná studie posouzení dopadu realizovaná před vypracováním současného návrhu na změnu směrnice Seveso II(17) uvádí, že směrnice „zahrnuje požadavky na územní plánování pro nová zařízení a vágně vyjádřený požadavek ‚vzít z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti‘, který by se mohl vztahovat na stávající zařízení“. Pracovní dokument pracovníků Komise doprovázející návrh(18) uvádí, že „otázka stávajících závodů, které se již nacházejí v bezprostřední blízkosti obytných oblastí a dalších oblastí navštěvovaných veřejností, která je řešena na vnitrostátní úrovni v některých členských státech, není v současnosti upravena“.
37. Ač může být oprávněné popsat požadavek jako „vágně vyjádřený“, nemohu souhlasit s tím, že existují jakékoliv pochyby o tom, zda se použije na stávající závody. Tento článek výslovně odkazuje na „závody, na které se vztahuje tato směrnice“, a není pochyb o tom, že se směrnice vztahuje na stávající závody. Tento názor nebyl popřen v žádné fázi tohoto řízení.
38. Je však pravda, že je třeba podrobný výklad.
39. Předně výraz „příslušné vzdálenosti“ ponechává značný prostor pro výklad. To je přirozené i nevyhnutelné, neboť nemůže existovat žádné přesné, absolutní a objektivní vymezení „nebezpečné oblasti“ okolo jakéhokoliv závodu a tato vymezení se budou každopádně lišit mimo jiné podle povahy nebezpečí a zavedených bezpečnostních opatření. Bude tedy nezbytné příslušnou vzdálenost posoudit, kdykoliv bude brána v úvahu potřeba udržovat tyto vzdálenosti. V závislosti na okolnostech lze posouzení provést abstraktně, podle standardizovaných kritérií založených na relevantních faktorech, nebo konkrétně, případ od případu, je-li to potřeba na úrovni individuálních předběžných povolení. Mohlo by to vést ke svévolnému absolutnímu omezení (například, zákaz vstupu veřejnosti na pozemek nebo do prostor v dané vzdálenosti kolem závodu) nebo k pružnějšímu přístupu na základě konkrétních okolností (jako jsou zeměpisné znaky, převládající směry větru a intenzita užívání ze strany veřejnosti). Nejeví se, že by směrnice bránila kterémukoliv z těchto přístupů.
40. Dále, výraz „z dlouhodobého hlediska“ není pouze sám o sobě neurčitý; může také odkazovat buď na neurčitou lhůtu v budoucnu, nebo na potřebu udržovat příslušné vzdálenosti v zásadě permanentně. Ve svém vyjádření Komise zdůraznila tento druhý výklad s tím, že členské státy musí zachovávat stávající příslušné vzdálenosti nyní i do budoucna. Jeví se mi, že tyto dva výklady se vlastně sbíhají a že samotné znění je může podpořit oba. V případech, kdy jsou příslušné vzdálenosti již udržovány, existuje potřeba udržet je (dlouhodobě) do budoucna; v případech, kdy udržovány nejsou, existuje potřeba je zavést jako dlouhodobý cíl. V žádném z těchto případů však není stanoven určitý časový rámec.
41. Konečně je třeba poznamenat, že podle znění čl. 12 odst. 1 nepředstavuje „potřeba“ udržovat příslušné vzdálenosti sama o sobě povinnost uloženou členským státům nebo jejich orgánům. Povinností členských států je zajistit, aby jejich politiky a prováděcí postupy „vzaly v úvahu“ tuto potřebu. Jinými slovy, dotčená potřeba musí být nějakým způsobem zohledněna; musí být zvážena ve vztahu k dalším relevantním potřebám a zájmům při vypracování nebo provádění dotčených politik. Takový proces sám o sobě nevede k automatickým rozhodnutím předem určeným ze zákona a na základě prostého použití vzorce.
Procesní požadavky směrnice
42. Základní prvky situace před předkládajícím soudem jsou následující. Podle německého práva platí, že v případě, kdy pro určitou oblast není vypracován územní plán, orgán odpovědný za rozhodnutí o žádostech o předběžná povolení v této oblasti musí přezkoumat soulad každé žádosti se stavebním zákoníkem a některými dalšími předpisy. Nemá možnost vzít v úvahu další faktory – jako například potřebu z dlouhodobého hlediska udržovat příslušné vzdálenosti – ale musí žádost schválit (přinejmenším ve stádiu předběžného povolení), pokud je tento soulad prokázán. Ve věci v původním řízení byl soulad prokázán, a bylo tedy automaticky uděleno předběžné povolení.
43. V souladu s mou analýzou taková situace není v souladu s čl. 12 odst. 1 směrnice. Toto ustanovení obecně stanoví, že budou vypracovány územní plány. Jsou-li tyto plány vypracovány, musí brát v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti. Nejsou-li tyto plány vypracovány, tuto potřebu je nutno vzít v úvahu – společně s jakýmikoliv dalšími požadavky uloženými stavebním zákoníkem nebo jinými platnými právními předpisy – v průběhu řízení vedoucího k udělení nebo zamítnutí individuálního předběžného povolení. K tomu však ve věci v původním řízení nedošlo.
44. Jsem proto názoru, že Bundesverwaltungsgericht musí, jak sám uvádí, vyložit a uplatnit vnitrostátní právo tak, aby zabezpečilo směrnici účinek. V každém případě automaticky vydané povolení se nejeví být v souladu se směrnicí.
45. To však nemůže znamenat, že vydání předběžného povolení musí být zamítnuto. Zamítnutí, které nevzalo odůvodněně v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti, nemůže mít větší platnost než povolení vydané za těchto okolností. Vydá-li příslušný orgán nové rozhodnutí, v němž vezme v úvahu dotčenou potřebu, bude se muset rozhodnout, jakou váhu přizná dalším třem faktorům, na které se odkazuje v předběžné otázce, zejména přítomnosti jiných budov a oblastí navštěvovaných veřejností, zvýšení počtu osob navštěvujících okolí závodu společnosti Merck a neexistenci nezbytnosti uložit požadavek, aby společnost Merck přijala zvýšená bezpečnostní opatření, pokud bude záměr společnosti Mücksch schválen.
Hmotněprávní požadavky směrnice
46. Ve věci v původním řízení studie vlivu na životní prostředí definovala oblast kolem závodu společnosti Merck, jejíž hranice – lze se domnívat – byly posouzeny tak, že představují „příslušnou vzdálenost“ pro účely směrnice(19) . Oblast zahrnuje pozemky ke smíšenému užívání a řadu dalších budov a oblastí navštěvovaných veřejností(20) . V současnosti se tedy jeví, že tento druh příslušné vzdálenosti, kterou zamýšlí směrnice, není udržován. Nicméně nemusí-li být vydáno rozhodnutí o užívání stávajících budov a oblastí, neexistuje možnost brát z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat tyto vzdálenosti (jinak než prostřednictvím souhrnného vyvlastnění nebo nařízení odstranění staveb, které směrnice nezamýšlí).
47. Tuto potřebu je naproti tomu třeba brát v úvahu při posuzování záměru společnosti Mücksch, který zahrnuje změnu užívání pozemku v této oblasti. Současné užívání pozemku, jako zařízení k recyklaci kovů, lze posoudit tak, že zahrnuje pravidelnou přítomnost zaměstnanců pracujících v tomto zařízení, společně s méně častou návštěvností osob dodávajících šrot k recyklaci či vyzvedávajících recyklované výrobky. Plánované zahradnické centrum by nejspíš znamenalo vyšší návštěvnost ze strany veřejnosti jako (potenciálních) zákazníků, pravděpodobně bez snížení počtu zaměstnanců nebo dodávek. Přítomnost více lidí v „nebezpečné oblasti“ kolem závodu společnosti Merck, ač zjevně nemá vliv na nebezpečí havárie, by však mohla vést k mnohem závažnějším následkům takové havárie, pokud by k ní došlo. Je však obecně známo, že bezpečnostní opatření nyní zavedená společností Merck jsou považována za přiměřená, i když se zvýší návštěvnost oblasti ze strany veřejnosti v předpokládaném rozsahu, pokud by záměr společnosti Mücksch byl realizován. To může znamenat buď to, že zvýšená návštěvnost je okrajová v kontextu průmyslové zóny jako celku (která, připomeňme, již zahrnuje velkoplošné maloobchody a velkoobchody, dílny a hotel), nebo že zavedená bezpečnostní opatření představují více než pouhé požadované minimum.
48. Všechny tyto faktory se mi jeví jako relevantní pro orgán územního plánování k nezbytnému zohlednění potřeby udržovat z dlouhodobého hlediska příslušné vzdálenosti. Žádný z těchto faktorů se však nejeví jako rozhodující pro konečný výsledek tohoto zohlednění.
49. Skutečnost, že záměr nemění celkový ráz oblasti, jakožto oblasti smíšeného využití, která nevyhnutelně zůstane oblastí smíšeného využití i do budoucna, a skutečnost, že společnost Merck nebude muset přijmout žádná přísnější bezpečnostní opatření, pokud bude uvedený záměr realizován, podle mého názoru naznačuje, že záměr je alespoň slučiteln ý se stávajícím stavem. Možný nárůst závažnosti následků případné havárie se však nejeví tak zjevně slučitelný s dlouhodobým cílem udržování příslušných vzdáleností; záměry, které naopak snižují tuto závažnost, by se všeobecně jevily jako vhodnější.
50. Vzhledem k výše uvedenému nemohu v čl. 12 odst. 1 směrnice nalézt nic, co by ukládalo automatické zamítnutí vydání předběžného povolení pro každý záměr přímo vyvolávající zvýšení návštěvnosti „nebezpečné oblasti“ ze strany veřejnosti okolo závodu skladujícího nebezpečné látky. Takovéto zvýšení totiž nemusí být v rozporu s dlouhodobým cílem za všech okolností: například zvýšení návštěvnosti v jedné části oblasti, pokud by bylo spojeno, řekněme, se snížením návštěvnosti v jiné části nebo s postupným přesídlením všech obytných prostor z oblasti(21), by mohlo umožnit zavedení účinnějších preventivních a evakuačních opatření, a tudíž přispět k naplnění obecných cílů směrnice. Krom toho je třeba mít na mysli, že ač byly pro jednou určeny parametry „potřeby z dlouhodobého hlediska udržovat příslušné vzdálenosti“, tato potřeba je pouze jedním – i když velmi důležitým – z faktorů, které mají být zohledněny při vydávání rozhodnutí. Pokud by totiž směrnice měla zahrnovat absolutní zákaz tohoto druhu, lze si stěží představit, jak často by mohla být relevantní druhá potřeba, kterou tentýž pododstavec nařizuje vzít v úvahu – a sice potřeba „v případě stávajících závodů potřebu dalších technických opatření podle článku 5 tak, aby se nezvyšovala rizika pro lidi“.
51. Konečně je třeba připomenout, že směrnice Seveso II nastoluje jistou rovnováhu mezi odpovědností provozovatelů závodů představujících nebezpečí (která se týká hlavně bezpečnostních opatření a havarijních plánů) a odpovědností vnitrostátních orgánů, které jsou pověřeny dohledem nad těmito závody a představovaným nebezpečím (včetně odpovědnosti orgánů územního plánování brát z dlouhodobého hlediska v úvahu potřebu udržovat příslušné vzdálenosti). Přístup zastávaný společností Merck v tomto sporu, který by vyžadoval, aby byla převládající důležitost přiznána zájmům provozovatelů závodů představujících nebezpečí, by, dle mého názoru, tuto rovnováhu příliš narušil ve prospěch provozovatelů.
52. Proto dospívám k závěru, že faktory, na které vnitrostátní soud odkazuje v kontextu druhé a třetí otázky, ač musí být zohledněny při posouzení žádosti o předběžné povolení ze strany společnosti Mücksch, nemohou být samy o sobě rozhodující pro určení výsledku tohoto posouzení, ale musí být při přijímání rozhodnutí poměřeny vzájemně i s dalšími relevantními otázkami.
Závěry
53. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht takto:
„Článek 12 odst. 1 směrnice Rady 96/82/ES ze dne 9. prosince 1996 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek musí být vykládán takto:
1) potřeba udržovat z dlouhodobého hlediska příslušné vzdálenosti mezi závody, kde jsou přítomny nebezpečné látky, a zejména budovami a oblastmi navštěvovanými veřejností, musí být brána v úvahu nejen při vypracování územních plánů na úrovni vypracování politiky územního plánování, ale také v průběhu celého řízení zabývajícího se posouzením konkrétních záměrů a vedoucího k vydání rozhodnutí o tom, zda by individuální předběžné povolení mělo být uděleno nebo zamítnuto;
2) v případě, že se žádá o předběžné povolení pro konkrétní záměr v oblasti, ohledně níž nebyla vypracována územní politika nebo plán, musí orgán, který je odpovědný za rozhodnutí o žádosti, zajistit, že tuto potřebu vezme v úvahu;
3) učiní-li tak, tento orgán musí zohlednit takové faktory, jako jsou přítomnost stávajících budov a oblastí navštěvovaných veřejností v blízkosti dotčených závodů, skutečnost, že záměr povede ke zvýšené návštěvnosti oblasti ze strany veřejnosti, nebo skutečnost, že nebude vyžadovat vyšší bezpečnostní opatření ze strany dotčeného závodu; tyto jednotlivé faktory však nejsou samy o sobě rozhodující pro výsledek žádosti o předběžné povolení.“
(1) .
(2)  –	Směrnice Rady 96/82/ES ze dne 9. prosince 1996 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek (Úř. věst. 1997, L 10, s. 13; dále jen „směrnice Seveso II“ nebo „směrnice“). Obecně užívaný název vychází z události v italském městě Seveso v roce 1976, kde došlo k náhodnému vypuštění průmyslových dioxinů, což dalo podnět pro přijetí její předchůdkyně, směrnice Rady 82/501/EHS ze dne 24. června 1982 o kontrole nebezpečí závažných havárií u některých průmyslových činností (Úř. věst. 1982, L 230, s. 1; dále jen „směrnice Seveso I“). Směrnice byla několikrát pozměněna (viz zejména níže poznámku pod čarou 7). Návrh na její nahrazení (návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek, KOM(2010) 781 v konečném znění) byl Radě předložen Komisí dne 21. prosince 2010.
(3)
–	Ohledně diskuse, co znamená „územní plánování“, a rozdílná terminologie užívaná v různých členských státech viz oddíl 2.1 Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, (Pokyny k územnímu plánování v kontextu článku 12 směrnice Seveso II 96/82/ES, ve znění směrnice 105/2003/ES), Společné výzkumné středisko Evropské komise, Institut pro ochranu a bezpečnost občanů, Odbor posuzování rizik, září 2006.
(4)
–	Směrnice Seveso I (viz poznámka pod čarou 2 výše).
(5)
– Článek 10 vyžaduje, aby členské státy při změně závodu zajistily, že provozovatel přezkoumá, a je-li to nezbytné, reviduje politiku prevence při mimořádné události havárie a systémy řízení, postupy a bezpečnostní zprávu.
(6)
– Článek 5 vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby provozovatel 1) byl povinen přijmout všechna nezbytná opatření k prevenci závažných havárií a omezení jejich následků pro člověka a životní prostředí a aby 2) přijetí takovýchto opatření prokázal.
(7)  – Druhý pododstavec byl pozměněn směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/105/ES ze dne 16. prosince 2003 (Úř. věst. 2003, L 345, s. 97). Spíše než o zásadní novelizaci se jedná o „objasnění“, jak uvádí bod 14 odůvodnění pozměňující směrnice; původně se „budovy […] navštěvované veřejností“, „hlavní dopravní trasy, pokud je to možné“ a „rekreační oblasti“ neobjevovaly v seznamu oblastí, vůči nimž musí být udržovány příslušné vzdálenosti.
(8)
–	Baugesetzbuch (BauGB) z roku 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz or BImSchG) z roku 2002.
(10)
–	Podle čl. 3 odst. 5 směrnice je „závažnou havárií“ událost jako je velká emise, požár nebo výbuch vyplývající z neregulovaného vývoje v průběhu provozu jakéhokoli zařízení, na které se vztahuje tato směrnice, jež vede k vážnému nebezpečí pro lidské zdraví nebo životní prostředí, zprostředkovanému nebo zpožděnému, uvnitř nebo mimo závod a zahrnuje jednu nebo více nebezpečných látek.
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV) z roku 2005.
(12)
–	‚Bauvorbescheid‘; německá vláda ve svém vyjádření vysvětluje, že se jedná o druh závazného předběžného rozhodnutí, které se často týká pouze souladu s právními předpisy o územním plánování. Poskytuje určitý stupeň právní jistoty, ale samo neopravňuje k zahájení stavebních prací.
(13)
–	Na jednání bylo uvedeno, že v prostorách je skladováno významné množství toxického plynu chlóru, který se používá zejména při výrobě tekutých krystalů.
(14)
–	Německá vláda ve svém vyjádření tvrdí, že je neobvyklé, aby požadavek vypracovat takový plán vedl k závazné povinnosti tak učinit.
(15)
–	Viz poznámka pod čarou 3 výše.
(16)
–	Ve věci Komise v. Belgie (rozsudek ze dne 30. září 2010, C‑36/10) Komise tvrdila, aniž by jí v tomto ohledu členský stát odporoval, že nebylo dostatečné provést druhý pododstavec čl. 12 odst. 1 směrnice Seveso II požadavkem, aby byla potřeba udržovat příslušné vzdálenosti zohledněna pouze ve fázi rozhodování o žádostech o předběžné povolení.
(17)
–	Studie posouzení dopadu možností na změny směrnice Seveso, Evropská komise, Generální ředitelství pro životní prostředí, září 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), s. 94. Návrh právní úpravy je citován v poznámce pod čarou 2 výše.
(18)
–	SEC(2010) 1590 v konečném znění, oddíl 2.5, s. 13.
(19)
–	Viz bod 16 výše. Jak jsem uvedla, nemůže existovat pevná definice toho, co představuje příslušnou vzdálenost, ale musí zahrnovat nějaký prostor pro uvážení na straně orgánu, který ji určuje, a kde je to vhodné na straně soudů přezkoumávajících toto určení.
(20)
–	Je všeobecně známo, že závod společnosti Merck se původně nacházel dále od města, jehož části se k němu přiblížily – což zmocněnci německé vlády připomnělo, jak uvedl na jednání, Birnamský les, který přišel do Dunsinanu ( Macbeth, 5. dějství).
(21)
–	V tomto kontextu by bylo třeba mít na mysli, že obytné oblasti jsou často využívány 24 hodin, sedm dní v týdnu, zatímco průmyslové nebo obchodní prostory jsou často navštěvovány v omezenější dobu.