Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 21 de mayo de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Libre circulación de mercancías — Controles oficiales de los alimentos — Reglamento (UE) 2017/625 — Artículo
9, apartado 7 — Armonización exhaustiva — Normativa nacional que establece la obligación de comunicar la llegada de complementos alimenticios procedentes de otros Estados miembros — Requisito de estricta necesidad para la organización eficaz de controles oficiales en relación con las exigencias de protección de la salud humana y de los consumidores »
En el asunto C‑626/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa), mediante resolución de 17 de septiembre de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de septiembre de 2024, en el procedimiento entre
PRAGON s.r.o.
y
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu-Matei y los Sres. S. Rodin (Ponente), N. Piçarra y N. Fenger, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Biondi;
Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de septiembre de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de PRAGON s.r.o., por el Sr. M. Kadlec, advokát;
–        en nombre del Gobierno checo, por la Sra. J. Očková y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. M. Salyková y el Sr. F. Thiran, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de diciembre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 34 TFUE y 36 TFUE y del artículo 9, apartado 7, del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 999/2001, (CE) n.º 396/2005, (CE) n.º 1069/2009, (CE) n.º 1107/2009, (UE) n.º 1151/2012, (UE) n.º 652/2014, (UE) 2016/429 y (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.º 1/2005 y (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 854/2004 y (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales) (DO 2017, L 95, p. 1).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre PRAGON s.r.o. (en lo sucesivo, «Pragon»), sociedad checa, y la Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Autoridad Estatal de Inspección Agrícola y Alimentaria, Inspección de Praga, República Checa; en lo sucesivo, «Autoridad Estatal de Inspección Agrícola y Alimentaria») en relación con una demanda de protección presentada por dicha sociedad contra una supuesta injerencia ilegal
que consistió en un control efectuado por dicha Autoridad.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Derecho primario
3        El artículo 26 TFUE establece en su apartado 1:
«La Unión [Europea] adoptará las medidas destinadas a establecer el mercado interior o a garantizar su funcionamiento, de conformidad con las disposiciones pertinentes de los Tratados.»
4        El artículo
34 TFUE es del siguiente tenor:
«Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»
5        A tenor del artículo
36 TFUE:
«Las disposiciones de los artículos 34 y 35 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.»
6        El artículo 43 TFUE dispone en su apartado 2:
«El Parlamento Europeo y el Consejo [de la Unión Europea] establecerán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social [Europeo], la organización común de los mercados agrícolas prevista en el apartado 1 del artículo 40, así como las demás disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la política común de agricultura y pesca.»
7        El artículo 114 TFUE establece en su apartado 1:
«Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, se aplicarán las disposiciones siguientes para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 26. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptarán las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.»
8        A tenor del artículo 168 TFUE, apartado 4, letra b):
«No obstante lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 2 y en la letra a) del artículo 6, y de conformidad con la letra k) del apartado 2 del artículo 4, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité [Europeo] de las Regiones, contribuirán a la consecución de los objetivos del presente artículo adoptando, para hacer frente a los problemas comunes de seguridad:
[…]
b)      medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública».
Derecho derivado
–       Reglamento (CE) n.º 178/2002
9        El artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO 2002, L 31, p. 1), establece:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “alimento” (o “producto alimenticio”) cualquier sustancia o producto destinados a ser ingeridos por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si han sido transformados entera o parcialmente como si no.
[…]»
–       Directiva 2002/46/CE
10      A tenor del artículo 10 de la Directiva 2002/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de complementos alimenticios (DO 2002, L 183, p. 51):
«Con objeto de facilitar una supervisión eficaz de los complementos alimenticios, los Estados miembros podrán exigir que el fabricante o el responsable de la comercialización en su territorio notifique dicha comercialización a las autoridades competentes, enviándoles un ejemplar de la etiqueta utilizada en el producto.»
–       Reglamento 2017/625
11      Los considerandos 1, 2, 3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 y 99 del Reglamento 2017/625 exponen lo siguiente:
«(1)      El Tratado [FUE] exige que, al definirse y ejecutarse las políticas y acciones de la Unión, se garantice un alto nivel de protección de la salud humana y animal y del medio ambiente. El logro de este objetivo debe conseguirse mediante medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario, entre otras, que tengan como objetivo final la protección de la salud humana.
(2)      El TFUE también establece que la Unión debe contribuir al logro de un alto nivel de protección de los consumidores mediante las medidas que adopte en el marco de la realización del mercado interior.
(3)      La legislación de la Unión establece un conjunto de normas armonizadas para garantizar que los alimentos y los piensos sean seguros y saludables y que las actividades que puedan repercutir en la seguridad de la cadena agroalimentaria o en la protección de los intereses de los consumidores en relación con los alimentos y la información alimentaria se realicen de conformidad con requisitos específicos. Las normas de la Unión también se establecen para garantizar un alto nivel de salud humana y animal, de sanidad vegetal, así como de bienestar de los animales a lo largo de la cadena agroalimentaria y en todos los sectores de actividad en los que un objetivo clave es la lucha contra la posible propagación de enfermedades de los animales, en algunos casos transmisibles a los seres humanos, o de plagas que sean perjudiciales para los vegetales o los productos vegetales, y para garantizar la protección del medio ambiente frente a los riesgos que pudieran ocasionar organismos modificados genéticamente (OMG) o productos fitosanitarios. La correcta aplicación de dichas normas, en lo sucesivo denominadas conjuntamente “legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria”, contribuye al funcionamiento del mercado interior.
[…]
(15)      La responsabilidad de hacer cumplir la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria corresponde a los Estados miembros, cuyas autoridades competentes controlan y comprueban, mediante la organización de controles oficiales, que se respeten y se apliquen efectivamente los requisitos pertinentes de la Unión.
[…]
(19)      Para racionalizar y simplificar el marco legislativo general, con la vista puesta en el objetivo de legislar mejor, las normas aplicables a los controles oficiales en ámbitos específicos deben integrarse en un marco legislativo único relativo a controles oficiales. […]
(20)      El presente Reglamento debe aspirar a establecer un marco armonizado de la Unión para la organización de los controles oficiales y de las actividades oficiales distintas de los controles oficiales a lo largo de toda la cadena agroalimentaria, teniendo en cuenta las normas sobre controles oficiales establecidas en el Reglamento (CE) n.º 882/2004 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO 2004, L 165, p. 1),]
y en la legislación sectorial aplicable, así como la experiencia adquirida gracias a la aplicación de dichas normas.
[…]
(37)      Sin perjuicio de los requisitos de trazabilidad establecidos en la legislación sectorial, y en la medida estrictamente necesaria para organizar los controles oficiales, las autoridades competentes de un Estado miembro deben poder exigir en circunstancias excepcionales a los operadores que notifiquen la llegada de animales y mercancías procedentes de otro Estado miembro.
(38)      Para garantizar que la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria se aplica correctamente, las autoridades competentes deben tener la facultad de efectuar controles oficiales en todas las fases de la producción, la transformación y la distribución de animales y mercancías que se vean afectados por dicha legislación. Para velar por que los controles oficiales se lleven a cabo de manera exhaustiva y eficaz, las autoridades competentes también deben tener la facultad de efectuar controles oficiales en todas las fases de la producción y la distribución de mercancías, sustancias, materiales u objetos que no se rijan por legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria, en la medida en que ello sea necesario para investigar plenamente las posibles infracciones de dicha legislación, así como para identificar la causa de toda infracción de esa legislación. Para poder realizar dichos controles oficiales de una manera eficiente, las autoridades competentes deben elaborar y llevar listas o registros de los operadores afectados que deban ser sometidos a control.
[…]
(43)      El presente Reglamento establece un marco legislativo único para la organización de los controles oficiales para comprobar que se cumple la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria de la Unión en todos los ámbitos a los que esta se aplica. […]
[…]
(99)      Dado que el objetivo del presente Reglamento, esto es, garantizar un enfoque armonizado con respecto a los controles oficiales y otras actividades oficiales efectuadas con el fin de garantizar la aplicación de la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a sus efectos, su complejidad y su carácter transfronterizo e internacional, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo
5 [TUE]. […]»
12      De conformidad con el artículo 1, apartados 1, letra a), y 2, letra a), del Reglamento 2017/625:
«1.      El presente Reglamento establece normas sobre:
a)      la realización de los controles oficiales y otras actividades oficiales por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros;
[…]
2.      El presente Reglamento se aplicará a los controles oficiales realizados con el fin de comprobar el cumplimiento de las normas, independientemente de que hayan sido establecidas a nivel de la Unión o bien por los Estados miembros para aplicar la legislación de la Unión, en los ámbitos de:
a)      los alimentos y la seguridad alimentaria, la integridad y la salubridad en cualquier fase de la producción, transformación y distribución de alimentos, incluidas las normas destinadas a garantizar prácticas leales en el comercio y a proteger los intereses y la información de los consumidores, y la fabricación y el uso de materiales y artículos destinados a entrar en contacto con los alimentos».
13      El artículo
3 de este Reglamento dispone, en sus puntos
11, 12 y 29:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
11) “mercancías”: todo lo que está sometido a una o más de las normas a que se refiere el artículo
1, apartado
2, excepto los animales;
12) “alimento”: alimento tal como se define en el artículo
2 del Reglamento
[n.º 178/2002];
[…]
29)      “operador”: toda persona física o jurídica sujeta a una o más de las obligaciones previstas en las normas contempladas en el artículo
1, apartado
2».
14      El artículo 9 del Reglamento 2017/625 establece, en sus apartados 1, 2 y 4 a 7:
«1.      Las autoridades competentes deberán realizar controles oficiales de todos los operadores con regularidad, en función del riesgo y con la frecuencia apropiada […]
[…]
2.      Las autoridades competentes realizarán los controles oficiales con regularidad, con una frecuencia adecuada determinada en función del riesgo, para identificar posibles infracciones intencionadas de las normas contempladas en el artículo
1, apartado
2, perpetradas mediante prácticas fraudulentas o engañosas, teniendo en cuenta la información relativa a dichas infracciones compartida a través de los mecanismos de asistencia administrativa establecidos en los artículos
102 a
108, así como cualquier otra información que haga sospechar la posibilidad de dichas infracciones.
[…]
4.      Los controles oficiales se efectuarán sin notificación previa, salvo en los casos en que dicha notificación sea necesaria y esté debidamente justificada para el control oficial que se deba efectuar. Por lo que respecta a los controles a petición del operador, la autoridad competente podrá decidir si los controles oficiales se han de efectuar con aviso previo o sin él. Los controles oficiales con previo aviso no excluirán los controles oficiales sin previo aviso.
5.      Los controles oficiales se efectuarán en la medida de lo posible de tal manera que se reduzcan al mínimo las cargas administrativas y las perturbaciones operativas para los operadores, pero sin mermar la eficacia de dichos controles.
6.      Las autoridades competentes efectuarán los controles oficiales de la misma manera, teniendo en cuenta la necesidad de que los controles se adapten a las situaciones concretas, independientemente de si los animales y mercancías de que se trate:
a)      están disponibles en el mercado de la Unión, tanto si son originarios del Estado miembro en el que se efectúen los controles oficiales como si lo son de otro Estado miembro;
[…]
7.      En la medida estrictamente necesaria para la organización de los controles oficiales, los Estados miembros de destino podrán exigir a los operadores en posesión de animales o mercancías que les hayan sido enviados de otro Estado miembro que informen sobre la llegada de dichos animales o mercancías.»
15      El artículo 10 de ese Reglamento establece, en sus apartados 1, letras a) y c), y 2:
«1.      En la medida necesaria para establecer el cumplimiento de las normas contempladas en el artículo
1, apartado
2, las autoridades competentes realizarán controles oficiales de:
a)      los animales y de mercancías en todas las fases de su producción, transformación, distribución y utilización;
[…]
c)      los operadores por lo que respecta a las actividades, que incluyen la posesión de animales, equipo, medios de transporte, instalaciones y otros lugares bajo su control y sus inmediaciones, y de la documentación relacionada.
2.      Sin perjuicio de las normas relativas a las listas o registros existentes creados sobre la base de las normas contempladas en el artículo
1, apartado
2, las autoridades competentes elaborarán y mantendrán actualizada una lista de operadores. Si ya existiese una lista o registro similar para otros fines, también podría utilizarse a los efectos del presente Reglamento.»
16      El artículo 11, apartado 1, del referido Reglamento tiene el siguiente tenor:
«Las autoridades competentes realizarán los controles oficiales con un elevado nivel de transparencia y, al menos una vez al año, pondrán a disposición del público, también mediante publicación en Internet, información pertinente sobre la organización y la realización de los controles oficiales.
Asimismo, velarán por que se publique con regularidad y en tiempo oportuno información sobre:
a)      el tipo, el número y el resultado de los controles oficiales;
b)      el tipo y el número de casos de incumplimiento detectados;
c)      el tipo y el número de casos en que las autoridades competentes hayan adoptado medidas de conformidad con el artículo
138, y
d)      el tipo y el número de casos en que se hayan impuesto las sanciones a que se refiere el artículo 139.»
17      Los artículos
102 a 108 del Reglamento 2017/625 establecen las normas relativas a la asistencia y a la cooperación administrativas entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el marco de los procedimientos regulados por este Reglamento.
18      El artículo 111 de dicho Reglamento establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que el [plan nacional de control plurianual (PNCPA)] contemplado en el artículo
109, apartado
1, se ponga a disposición del público, con la excepción de aquellas partes del plan cuya revelación pudiera socavar la eficacia de los controles oficiales.»
Derecho checo
Ley sobre los Alimentos
19      El artículo 3d, apartado 3, de la zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a
o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Ley n.º 110/1997 sobre Alimentos y Productos del Tabaco, y por la que se modifican y completan otras leyes relacionadas; en lo sucesivo, «Ley sobre los Alimentos»), dispone:
«El operador del sector alimentario que, en el lugar de destino, reciba alimentos incluidos en la normativa de ejecución procedentes de otro Estado miembro de la Unión Europea o de un tercer país deberá comunicar a la autoridad de control competente con arreglo al artículo 16, apartados 4 o 5, su llegada,
conforme a lo previsto en la normativa de ejecución que, sobre la base del análisis de riesgos previsto en el artículo 3 del Reglamento [n.º 178/2002],
determina el tipo de alimento, la fecha, el alcance y la forma de la notificación, en la medida estrictamente necesaria para la organización de los controles oficiales.»
20      A tenor del artículo 1 del vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Reglamento n.º 172/2015 relativo a las Obligaciones de Información de los Destinatarios de Alimentos en el Lugar de Destino), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 172/2015»):
«(1)      El presente Reglamento regula
el alcance de las obligaciones de información de los operadores del sector alimentario en el lugar de destino […], de conformidad con la normativa de la Unión directamente aplicable.
(2)      El presente Reglamento se aplicará a:
[…]
e)      los complementos alimenticios;
[…]
(3)      El presente Reglamento se aplicará únicamente cuando el lugar de destino sea el lugar de primera recepción, incluida cualquier primera manipulación o transformación en la República Checa de un alimento mencionado en el apartado 2».
21      El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 172/2015 establece:
«El destinatario de alimentos procedentes de otro Estado miembro de la Unión Europea o de un tercer país en el lugar de destino, en el caso de los alimentos mencionados en el artículo 1, apartado 2, letras a) a e), y cuando el lugar de destino sea el mencionado en el artículo 1, apartado 3, deberá notificar la siguiente información a la Autoridad Estatal de Inspección Agrícola y Alimentaria a través de un sistema informático al menos veinticuatro horas antes de la llegada de los alimentos al lugar de destino:
a)      el tipo de alimento que llegará al lugar de destino;
b)      la cantidad de alimentos que llegará al lugar de destino;
c)      el Estado miembro de la Unión Europea o tercer país, el nombre y la dirección del operador del sector alimentario que entrega los alimentos en su lugar de destino;
d)      el nombre, la dirección y el número de identificación del lugar de destino y del destinatario de los alimentos en el lugar de destino y
e)      la fecha de llegada de los alimentos al lugar de destino.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
22      El 7 de junio de 2021, la Autoridad Estatal de Inspección Agrícola y Alimentaria llevó a cabo, sobre la base del Reglamento n.º 172/2015, por el que se desarrolla la Ley sobre los Alimentos, un control oficial de la seguridad de los complementos alimenticios recibidos por Pragon. Este control se realizó con arreglo a una normativa nacional que establece, en virtud del artículo
3d, apartado
3, de dicha Ley, en relación con el artículo
1, apartado
2, del citado Reglamento, que los operadores del sector alimentario están obligados a informar a las autoridades de control competentes de la llegada de determinados alimentos, entre ellos los complementos alimenticios, que procedan de otro Estado miembro de la Unión o de un tercer país.
23      Pragon impugnó el control efectuado por la Autoridad Estatal de Inspección Agrícola y Alimentaria mediante un recurso por el que solicitaba protección contra las actuaciones ilegales de esta a la luz del Derecho de la Unión y que fue interpuesto
ante el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), que lo desestimó mediante sentencia de 6 de octubre de 2022.
24      El 10 de mayo de 2023, a raíz de un recurso de casación interpuesto por Pragon, el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa) anuló dicha sentencia, al entender que el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) había concluido erróneamente que no era ilegal llevar a cabo un control sobre la base de un reglamento nacional contrario al Derecho de la Unión. Dicho órgano jurisdiccional supremo devolvió el asunto al órgano jurisdiccional de primera instancia para que examinara si el Reglamento n.º 172/2015 era compatible con el Derecho de la Unión y si procedía aplicarlo en el asunto del que conocía.
25      Mediante sentencia de 12 de octubre de 2023, el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) desestimó el recurso mediante el cual Pragon impugnaba la legalidad del control efectuado con arreglo al Reglamento n.º 172/2015. Según dicho órgano jurisdiccional, ese Reglamento cumple los requisitos exigidos por el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625, a saber, la existencia de una notificación previa, por parte de los operadores afectados, de la llegada de complementos alimenticios al territorio checo a efectos de la organización de los controles oficiales y la estricta necesidad de tal notificación a este fin. La obligación de notificación es proporcionada, lo que se refleja en el hecho de que no se aplica a todos los alimentos, sino únicamente a determinadas categorías de estos, cuya lista varía en función de la evaluación de los riesgos que presentan en una fecha determinada, por lo que constituye una exigencia específica y no generalizada. Además, la referida obligación solo se refiere a la información necesaria para el análisis de los riesgos de la que disponen los operadores afectados por la propia obligación. Por otra parte, dado que la notificación de la llegada de productos alimenticios debe efectuarse, de conformidad con el artículo
2, apartado
1, del Reglamento n.º 172/2015, a través de un formulario en línea al menos veinticuatro horas antes de dicha llegada, tal obligación es menos gravosa que la que resulta de la normativa anterior, que establecía una obligación de notificación previa cuarenta y ocho horas antes de la referida llegada. Sin la información cuya transmisión exige la normativa checa vigente, no es posible cumplir con la obligación de realizar periódicamente controles oficiales sin previo aviso, tal como exige el artículo 9, apartados 2 y 4, del Reglamento 2017/625.
26      Posteriormente, Pragon interpuso un recurso de casación contra la sentencia de 12 de octubre de 2023 ante el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), que es el órgano jurisdiccional remitente, ante el que sostiene, en esencia, que la obligación de notificación establecida por la normativa checa vulnera de manera manifiesta la libre circulación de mercancías, en la medida en que las mercancías no pueden entregarse en la República Checa el día del
pedido, lo que constituye una barrera no arancelaria prohibida por el Derecho de la Unión. Además, Pragon sostiene que los alimentos originarios de territorios situados fuera de la República Checa son objeto de un trato discriminatorio en relación con el reservado a las mercancías originarias del territorio de dicho Estado miembro, puesto que estas últimas no están sujetas a una obligación de notificación previa y, por lo tanto, pueden comercializarse inmediatamente.
27      Entre los motivos que le llevan a plantear una cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente subraya que los alimentos comprendidos en una de las categorías enumeradas en el Reglamento n.º 172/2015, cuando son originarios de la República Checa, pueden ser comercializados por el destinatario de dichos alimentos lo antes posible sin que sea necesario cumplir ninguna obligación de información. En cambio, cuando proceden de otro Estado miembro, esos mismos alimentos deben ser objeto, con arreglo a dicho Reglamento, de una notificación al menos veinticuatro horas antes de su llegada a la República Checa. Tal obligación implica una planificación más compleja para los operadores del sector alimentario, ya que cualquier pedido de esta naturaleza solo podría entregarse veinticuatro horas después de que se hubiera cumplido dicha obligación, lo que implica costes y plazos adicionales para los operadores de que se trate. Por estas razones, dicho órgano jurisdiccional declara que se inclina a considerar que la obligación de información establecida en el artículo
3d, apartado
3, de la Ley sobre los Alimentos, desarrollada mediante el Reglamento n.º 172/2015, puede disuadir a los operadores del sector alimentario de importar o comercializar en la República Checa los alimentos originarios de otros Estados miembros y constituye, por tanto, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo
34 TFUE.
28      Según el órgano jurisdiccional remitente, procede determinar si la obligación de notificación establecida por la normativa checa es proporcionada, es decir, si existe o no una manera comparable de proteger la salud humana —objetivo que dicho órgano jurisdiccional considera que puede justificar esa obligación— que sea menos lesiva para la libertad de circulación de mercancías dentro de la Unión que la prevista por esta normativa. Al considerar que el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625 permite imponer una obligación de información al destinatario de alimentos que procedan de otro Estado miembro, dicho órgano jurisdiccional se pregunta en qué medida esta obligación puede tener carácter sistemático, habida cuenta del considerando 37 de dicho Reglamento, del que se desprende que la notificación de la llegada de mercancías solo puede exigirse en circunstancias excepcionales. También se pregunta si una obligación de notificación que se centre en los riesgos reales que presenten los alimentos recibidos o que únicamente sea exigible en el momento de la llegada de dichos alimentos al Estado miembro de destino o en el momento en que se realicen entregas concretas no sería una medida alternativa suficiente. Dicho esto, ese mismo órgano jurisdiccional no excluye que un requisito de notificación previa pueda considerarse proporcionado, dado que tal notificación aumenta las posibilidades de interceptar un alimento que no cumpla los requisitos establecidos por el Derecho de la Unión.
29      Por lo que respecta, en particular, a los complementos alimenticios, el órgano jurisdiccional remitente considera que se diferencian de los alimentos frescos o de origen animal por la existencia de exigencias específicas en cuanto al tiempo de conservación, de transporte, de almacenamiento, de forma y de utilización. A su entender, dado que los complementos alimenticios no son perecederos, no es necesario efectuar un control oficial en un plazo de veinticuatro horas. No obstante, de la normativa checa se desprende que el mantenimiento de los complementos alimenticios en la lista de alimentos prevista por el Reglamento n.º 172/2015 está justificado por la eventual presencia en esos complementos de anabolizantes, productos farmacéuticos, hormonas y otras sustancias prohibidas, por el hecho de que, con frecuencia, la indicación en los envases de las sustancias que componen dichos complementos no se corresponde con la realidad o supera el contenido autorizado, así como por un posible contenido de sustancias peligrosas, como los metales pesados o los hidrocarburos aromáticos, y de vitaminas o minerales que pueden producir efectos perjudiciales particulares en caso de consumo excesivo con la comida. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente formula ciertas reservas en cuanto a la necesidad de efectuar, incluso habida cuenta de tales explicaciones, controles oficiales de los complementos alimenticios en un plazo tan breve,
que podría ser necesario en el caso de los alimentos perecederos, después de su llegada al territorio checo.
30      En estas circunstancias, el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 34 TFUE, visto el artículo 36 TFUE y el artículo 9, apartado 7, del Reglamento [2017/625], a una normativa nacional que impone al destinatario de complementos alimenticios que le hayan sido enviados desde otro Estado miembro la obligación general de notificar su llegada al lugar de destino con al menos veinticuatro horas de antelación, junto con la información necesaria para el análisis de riesgos y la planificación de los controles oficiales?»
Sobre la cuestión prejudicial
31      Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los artículos 34 TFUE y 36 TFUE y el artículo 9, apartado 7, del Reglamento 2017/625 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impone a todo operador destinatario de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro la obligación de comunicar con antelación la llegada de esos complementos a su lugar de destino y de facilitar los datos necesarios para el análisis de los riesgos que puedan presentar y para la planificación de los controles oficiales.
32      Con carácter preliminar, procede señalar que, según el artículo
1, apartados
1, letra a), y 2, del Reglamento 2017/625, este establece normas relativas, entre otras cosas, a la realización de controles oficiales por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros con el fin de comprobar el cumplimiento de las normas, independientemente de que hayan sido establecidas a nivel de la Unión o bien por los Estados miembros, en los ámbitos de los alimentos y su seguridad, su integridad y su salubridad en cualquier fase de la producción, transformación y distribución de alimentos, incluidas las normas destinadas a garantizar prácticas leales en el comercio y a proteger los intereses y la información de los consumidores.
33      Además, de los considerandos 15, 19, 20, 43 y 99 de dicho Reglamento se desprende que las normas que establece constituyen un marco legislativo único destinado a garantizar un enfoque armonizado de la organización, por parte de los Estados miembros, de los controles oficiales para el cumplimiento de la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria en todos los ámbitos regulados por esta legislación.
34      Dentro de este marco legislativo único, el artículo
9 de dicho Reglamento establece las normas generales sobre los controles oficiales. En particular, el apartado
7 de dicho artículo establece que los Estados miembros podrán exigir a los operadores en posesión de animales o mercancías que les hayan sido enviados desde otro Estado miembro que informen sobre la llegada de dichos animales o mercancías, siempre que sea estrictamente necesario para la organización de los controles oficiales.
35      A este respecto, cabe señalar que los complementos alimenticios están comprendidos en el concepto de «mercancías» a que se refiere esta disposición. En efecto, este concepto se define, en el artículo
3, punto
11, del Reglamento 2017/625, en el sentido de que abarca todo lo que está sometido a una o más de las normas a que se refiere el artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento, excepto los animales. Pues bien, por un lado, como se desprende del artículo
3, punto
12, de dicho Reglamento, en relación con el artículo
2 del Reglamento n.º 178/2002, los complementos alimenticios están comprendidos en el concepto de «alimentos» (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de septiembre de 2011, Bablok y otros, C‑442/09, EU:C:2011:541, apartado
69) y, por otro
lado, el artículo
1, apartado
2, letra a), del Reglamento 2017/625 se remite expresamente a las normas en el ámbito de los «alimentos y la seguridad alimentaria».
36      De una lectura de conjunto de estas disposiciones se desprende que las condiciones en las que los Estados miembros pueden, en su caso, imponer una obligación de comunicar la llegada a su lugar de destino de los complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro han sido objeto de una armonización exhaustiva mediante el Reglamento 2017/625.
37      Por lo tanto, según reiterada jurisprudencia, procede examinar una normativa nacional que impone tal obligación únicamente a la luz de las disposiciones de dicho Reglamento, en particular de su artículo
9, apartado
7, y no de los artículos
34 TFUE y 36 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 19 de enero de 2023, CIHEF y
otros, C‑147/21, EU:C:2023:31, apartado 26 y jurisprudencia citada).
38      A este respecto, procede señalar que, a tenor del artículo 9, apartado 7, del Reglamento 2017/625, los Estados miembros de destino podrán exigir a los operadores en posesión de animales o mercancías que les hayan sido enviados de otro Estado miembro que informen sobre la llegada de dichos animales o mercancías únicamente en la medida estrictamente necesaria para la organización de los controles oficiales.
39      Para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, apartado 12, y de 19 de junio de 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, apartado 27 y jurisprudencia citada).
40      Para comenzar, del tenor del artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625 se desprende que la obligación de informar sobre la llegada de las mercancías que procedan de otro Estado miembro que los Estados miembros pueden establecer no solo debe perseguir el objetivo de garantizar la organización de los controles oficiales, sino también ser estrictamente necesaria a tal fin.
41      El requisito de «estricta necesidad» implica, en sí mismo, que no deben existir medidas menos restrictivas que tal obligación de notificación para garantizar la eficacia de la organización de los controles oficiales.
42      A continuación, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe esta disposición, procede señalar que esta, en la medida en que concede a los Estados miembros la facultad de tratar de manera diferente las mercancías en función de su origen, introduce una excepción a la regla general, establecida en el artículo
9, apartado
6, de dicho Reglamento, según la cual los controles oficiales, si bien deben adaptarse a las situaciones concretas, deben efectuarse de la misma manera, independientemente de si las mercancías de que se trate son originarias del Estado miembro en el que se efectúan los controles oficiales o de otro Estado miembro. Por consiguiente, los requisitos de aplicación del artículo
9, apartado
7, de dicho Reglamento, señalados en el apartado
40 de la presente sentencia, deben ser objeto de interpretación estricta (véase, por analogía, la sentencia de 18 de enero de 2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, apartado 25).
43      Esta solución se ve corroborada por determinados elementos del preámbulo del Reglamento 2017/625.
44      Así, del considerando 37 de este Reglamento se desprende que las autoridades competentes de un Estado miembro deben poder exigir en «circunstancias excepcionales» a los operadores que notifiquen la llegada de animales y mercancías procedentes de otro Estado miembro.
45      Además, del considerando 38 de dicho Reglamento se desprende que deben poder llevarse a cabo controles oficiales en todas las fases de la producción, la transformación y la distribución de animales y mercancías que se vean afectados por la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria. En cambio, dicho considerando no indica en modo alguno que, cuando esos animales y mercancías procedan de otro Estado miembro, los controles correspondientes deban llevarse a cabo sistemática y necesariamente desde la llegada de dichos animales y de dichas mercancías al territorio del Estado miembro de que se trate.
46      A este respecto, el artículo
10, apartado
1, del Reglamento 2017/625 exige que las autoridades competentes efectúen, en la medida necesaria, controles oficiales de las mercancías comprendidas en ese Reglamento en todas las fases de su producción, transformación, distribución y utilización.
47      Por último, por lo que respecta al objetivo del Reglamento 2017/625, procede señalar que, por un lado, según sus considerandos 1 a 3, 15 y 20, al establecer un marco armonizado de la Unión para la organización de los controles oficiales y de las
actividades oficiales distintas de estas a lo largo de toda la cadena agroalimentaria, dicho Reglamento tiene por objeto garantizar, de manera eficaz, un alto nivel de protección de la salud humana y animal y del medio ambiente, así como de los intereses de los consumidores. Por otro lado, dicho Reglamento se adoptó sobre la base no solo del artículo
168 TFUE, apartado
4, letra b), relativo, en particular, a la protección de la salud pública, sino también de
los artículos
43 TFUE, apartado
2, y 114 TFUE, lo que indica que también persigue el objetivo de garantizar la libre circulación de mercancías. El considerando 3 del mismo Reglamento precisa, además, que la correcta aplicación de la legislación de la Unión relativa a la cadena agroalimentaria contribuye al funcionamiento del mercado interior.
48      Habida cuenta de este doble objetivo, el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625 debe entenderse, como señaló el Abogado General en el punto
36 de sus conclusiones, en el sentido de que exige un equilibrio específico entre, por un lado, la libre circulación de los alimentos y, por otro lado, la protección de la salud humana y animal, del medio ambiente y de los intereses de los consumidores.
49      De todo lo anterior se desprende que el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros imponer que se informe de la llegada de animales o mercancías procedentes de otro Estado miembro únicamente en circunstancias excepcionales en las que la obligación de hacerlo sea estrictamente necesaria, a falta de medidas menos restrictivas, para preservar la eficacia de los controles oficiales a fin de garantizar la protección, en particular, de la salud humana y de los consumidores.
50      Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar si la obligación de información controvertida en el litigio principal es conforme con el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625. A tal efecto, el Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre una cuestión prejudicial, puede aportar precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su resolución (véase la sentencia de 12 de marzo de 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, apartado 42 y jurisprudencia citada).
51      A este respecto, procede observar que, como ha alegado, en esencia, el Gobierno checo, mediante tal obligación de notificación puede lograrse el objetivo de garantizar la organización eficaz de los controles oficiales de esos productos, ya que permite a las autoridades competentes llevar a cabo, gracias a la información resultante de las notificaciones recibidas, un análisis completo de los riesgos para la salud humana y para los consumidores que permita determinar los alimentos que deben ser objeto de tales controles desde la primera fase de la cadena agroalimentaria en la República Checa o antes de su distribución a los consumidores finales.
52      Tal objetivo se corresponde con el señalado en el apartado
49 de la presente sentencia, para cuya realización, en virtud del artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625, puede imponerse a los operadores de que se trate una obligación de informar de la llegada de las mercancías procedentes de otro Estado miembro, siempre que sea estrictamente necesaria para garantizar la consecución de dicho objetivo.
53      Sin embargo, debe señalarse que la obligación controvertida en el litigio principal se refiere a la llegada al territorio de la República Checa de todos los complementos alimenticios que procedan de los demás Estados miembros y que, de este modo, se aplica a todos los operadores destinatarios de tales complementos.
54      A este respecto, es preciso señalar que, en virtud del artículo
9, apartado
1, del Reglamento 2017/625, los controles oficiales deben organizarse de tal manera que todos los operadores estén sujetos a ellos con regularidad, en función del riesgo y con la frecuencia apropiada.
55      No obstante, habida cuenta de los mecanismos de custodia, intercambio y recogida de información previstos en el Reglamento 2017/625, en particular en los artículos
9, apartado
2, 10, apartado
2, 11, apartado
1, y 111, apartado
1, de este, la obligación de comunicar la llegada de todos los complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro que incumbe a todos los operadores destinatarios de tales complementos alimenticios no parece necesaria para la organización de controles oficiales que cumplan los requisitos de los artículos
9, apartado
1, y 10, apartado
1, de este Reglamento.
56      En efecto, por un lado, los Estados miembros disponen, en principio, en virtud del artículo
11, apartado
1, del Reglamento 2017/625, de información relativa, en particular, al tipo, al número y al resultado de los controles oficiales, así como al tipo y al número de casos de incumplimiento detectados y sancionados durante un año en los demás Estados miembros, y, en virtud del artículo
111, apartado
1, de dicho Reglamento, de los PNCPA de los demás Estados miembros. Además, del artículo
9, apartado
2, de dicho Reglamento se desprende que los Estados miembros también disponen de información sobre posibles infracciones intencionadas de las normas contempladas en el artículo
1, apartado
2, de este, compartida a través de los mecanismos de asistencia administrativa establecidos en los artículos
102 a 108 del mismo Reglamento.
57      Esta información permite al Estado miembro de que se trate definir la obligación de informar sobre la llegada de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro, cuyo objetivo es la organización de los controles oficiales de dichas mercancías, en función de los riesgos derivados de dicha información o de la ausencia de estos.
58      Por otro lado, a tenor del artículo
10, apartado
2, del Reglamento 2017/625, las autoridades competentes elaborarán y mantendrán actualizada una lista de «operadores», en el sentido del artículo
3, punto
29, de dicho Reglamento, incluidos los destinatarios en el territorio de un Estado miembro de complementos alimenticios procedentes de otros Estados miembros.
59      Mediante esta lista, incluso los complementos alimenticios que no son objeto de una obligación de informar de su llegada cuando procedan de otros Estados miembros, definida en función de los riesgos derivados de la información mencionada en el apartado
56 de la presente sentencia o de la ausencia de estos, pueden quedar sujetos, desde la primera fase de la cadena agroalimentaria en el Estado miembro de llegada, de controles oficiales dirigidos a los operadores destinatarios de esos complementos, si tales controles se organizan con la frecuencia apropiada y en función del riesgo, de conformidad con el artículo
9, apartado
1, del Reglamento 2017/625.
60      Por otra parte, es preciso subrayar que, con el fin de que los Estados miembros puedan prevenir, mediante una supervisión eficaz, los riesgos específicos que pueda implicar la comercialización de un complemento alimenticio, el artículo
10 de la Directiva 2002/46 les ofrece la facultad de exigir que el fabricante o el responsable de la comercialización en su territorio de tal complemento notifique dicha comercialización a las autoridades competentes, enviándoles un ejemplar de la etiqueta utilizada en el producto.
61      En este contexto, el Gobierno checo afirma, no obstante, que una normativa tan general como la controvertida en el litigio principal es estrictamente necesaria para la organización de los controles oficiales de los complementos alimenticios, puesto que, en primer término, se ha comprobado reiteradamente que los complementos alimenticios contienen anabolizantes, productos farmacéuticos, hormonas y otras sustancias prohibidas; en segundo término, frecuentemente, las indicaciones que figuran en su envase no se corresponden con el contenido de este último,
por ejemplo, por lo que se refiere a su contenido en vitaminas, y, en tercer término, a menudo están presentes en esos complementos formas no autorizadas de minerales, vitaminas o sustancias contaminantes peligrosas, como metales pesados e hidrocarburos aromáticos.
62      Sin embargo, tales consideraciones no demuestran, a la vista de los elementos mencionados en los apartados
55 a 60 de la presente sentencia, la existencia de circunstancias excepcionales en las que la obligación de informar sistemáticamente de la llegada de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro deba considerarse estrictamente necesaria para garantizar la eficacia de los controles oficiales.
63      En particular, de estas consideraciones no se desprende que la llegada al territorio checo de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro implique, antes de que dichos complementos alimenticios lleguen al consumidor final, riesgos reales de menoscabo de la protección de la salud humana o de los consumidores que no puedan prevenirse eficazmente mediante medidas menos restrictivas, como una obligación individualizada de informar a la llegada o controles oficiales llevados a cabo en diversas fases de la cadena agroalimentaria apoyándose en los mecanismos contemplados en los apartados
55 a 60 de la presente sentencia.
64      Esta conclusión se impone con mayor motivo si se tiene cuenta que, como ha señalado acertadamente la Comisión Europea, el mero hecho de que un producto sea originario de otro Estado miembro no significa en sí mismo que dicho producto presente automáticamente cierto riesgo, puesto que los productos procedentes de otros Estados miembros han sido sometidos, en esos Estados miembros, a la aplicación de normas armonizadas de la Unión destinadas a garantizar la seguridad alimentaria.
65      En consecuencia, el artículo
9, apartado
7, del Reglamento 2017/625 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impone a todo operador destinatario de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro la obligación de comunicar con antelación la llegada de esos complementos a su lugar de destino y de facilitar los datos necesarios para el análisis de los riesgos que puedan presentar y para la planificación de los controles oficiales.
Costas
66      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 9, apartado 7, del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 999/2001, (CE) n.º 396/2005, (CE) n.º 1069/2009, (CE) n.º 1107/2009, (UE) n.º 1151/2012, (UE) n.º 652/2014, (UE) 2016/429 y (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.º 1/2005 y (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 854/2004 y (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales),
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional que impone a todo operador destinatario de complementos alimenticios procedentes de otro Estado miembro la obligación de comunicar con antelación la llegada de esos complementos a su lugar de destino y de facilitar los datos necesarios para el análisis de los riesgos que puedan presentar y para la planificación de los controles oficiales.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: checo.