62012CC0198
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 14 novembre 2013 (
1
)
Causa C‑198/12
Commissione europea
contro
Repubblica di Bulgaria
«Inadempimento di uno Stato membro — Mercato interno dell’energia — Trasporto del gas — Gestore del sistema di trasporto (GST) — Obbligo di garantire la capacità massima — Flusso invertito virtuale di gas (“backhaul”) — Articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 — Ricevibilità»
I – Introduzione
1.
Nei casi in cui risulta tecnicamente impossibile trasportare fisicamente il gas in modo bidirezionale all’interno di una rete, un gestore del sistema di trasporto (in prosieguo «GST») ha pur sempre la possibilità di offrire servizi di trasmissione «in senso inverso» o «backhaul» nella direzione opposta su base virtuale. Quando ciò accade, il gas non transita fisicamente nella direzione opposta, ma il flusso di gas richiesto nella direzione opposta viene sottratto dal gas trasportato nella direzione principale. Tale meccanismo è denominato «netting».
2.
L’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale e che abroga il regolamento (CE) n. 1775/2005 (
2
), obbliga il GST a garantire l’offerta di servizi su base non discriminatoria a tutti gli utenti della rete ed a fornire servizi di accesso per i terzi sia continui sia interrompibili.
3.
L’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009 stabilisce che la capacità massima in tutti i punti pertinenti di cui all’articolo 18, paragrafo 3, è posta a disposizione dei soggetti operanti sul mercato, nel rispetto dell’integrità del sistema e della funzionalità della rete, mentre l’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), obbliga i GST ad applicare e pubblicare meccanismi non discriminatori e trasparenti per l’assegnazione della capacità, inclusi i mercati spot e i centri di scambio, e ad essere, nel contempo, flessibili e capaci di adeguarsi a circostanze di mercato in evoluzione.
4.
Secondo la Commissione, una lettura congiunta di tali disposizioni e, in particolare, l’obbligo di cui all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009 di fornire la «massima capacità», implica a sua volta l’obbligo di fornire un «backhaul» almeno su base virtuale, come descritto nel paragrafo 1 di queste conclusioni, qualora uno Stato membro non possa offrire una capacità di trasporto fisico bidirezionale che permetta al gas di fluire in entrambe le direzioni. La Repubblica di Bulgaria sostiene che il regolamento n. 715/2009 non stabilisce un obbligo di tal genere nei confronti dei GST interessati.
5.
Perciò, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Bulgaria non ha adempiuto i propri obblighi derivanti dall’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009 in combinato disposto con l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento medesimo, di porre a disposizione di tutti i soggetti operanti sul mercato la capacità massima e, in particolare, i servizi di trasporto virtuale del gas in senso inverso e, inoltre, chiede di condannare la Repubblica di Bulgaria alle spese.
6.
Le parti sono in disaccordo su svariati fatti e circostanze afferenti all’esistenza dell’inadempimento contestato, che diventerebbero rilevanti qualora la Corte confermasse che esisteva un obbligo di diritto dell’Unione di fornire un flusso virtuale di gas in senso inverso. La Bulgaria sostiene, inter alia, che il ricorso è irricevibile.
7.
Durante il procedimento amministrativo avviato dalla Commissione nei confronti della Bulgaria, detta istituzione ha invocato gli atti dell’Unione europea che hanno preceduto il regolamento n. 715/2009 e, in particolare, il regolamento (CE) n. 1775/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 settembre 2005, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale (
3
). Tale regolamento è stato abrogato dall’articolo 31 del regolamento n. 715/2009, con effetto a decorrere dal 3 marzo 2011. Il ricorso della Commissione è datato 26 aprile 2012 e le relative conclusioni si riferiscono esclusivamente al regolamento n. 715/2009. Tornerò tra breve sul significato di tale particolare nell’ambito dell’esame della ricevibilità del ricorso della Commissione, valutando altresì la rilevanza degli obiettivi del terzo pacchetto energia, che includevano il regolamento n. 715/2009 (ma ovviamente non anche il regolamento n. 1775/2005), ai fini dell’interpretazione delle diposizioni indicate nelle conclusioni della Commissione.
8.
Tuttavia, i motivi di ricorso della Commissione si fondano sia sul regolamento n. 1775/2005 sia sul regolamento n. 715/2009, i quali, secondo l’istituzione ricorrente, sono sostanzialmente identici per quanto riguarda le questioni giuridiche in gioco nella presente causa, salvo per la differenza di cui si discute nel successivo paragrafo 38. Queste conclusioni sono quindi basate sul regolamento n. 715/2009, sebbene, all’occorrenza, farò riferimento al regolamento n. 1775/2005.
II – Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte
9.
Il 26 giugno 2009 la Commissione ha inviato una lettera di diffida alla Repubblica di Bulgaria, sostenendo, tra l’altro, che tale Stato membro era venuto meno ai propri obblighi in forza degli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1775/2005 (divenuti gli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009). Il governo bulgaro rispondeva con lettera 26 agosto 2009 con cui respingeva le censure formulate dalla Commissione.
10.
Non reputando soddisfacente tale risposta, in data 28 giugno 2010 la Commissione trasmetteva alla Repubblica di Bulgaria un parere motivato, che si fondava sul regolamento n. 1775/2005. In tale parere si sosteneva, inter alia, che i servizi di «blackhaul» potevano essere forniti in sostituzione di una capacità fisica bidirezionale. Le autorità della Bulgaria rispondevano con lettera del 27 agosto 2010 e fornivano alla Commissione informazioni complementari con lettere, rispettivamente, del 24 agosto 2011, del 28 dicembre 2011 e del 19 gennaio 2012.
11.
Non essendo rimasta soddisfatta dalla risposta fornita dalla Bulgaria, la Commissione avviava il presente ricorso per inadempimento, proposto alla Corte il 26 aprile 2012 a norma dell’articolo 258 TFUE.
12.
I rappresentanti della Repubblica di Bulgaria e la Commissione erano presenti all’udienza, tenutasi il 4 settembre 2013.
III – Breve sintesi dei principali argomenti
13.
Tra gli altri argomenti esposti, la Commissione deduce che il GST bulgaro Bulgartransgaz non ha garantito la capacità bidirezionale per la fornitura di gas in ciascun punto transfrontaliero di entrata e di uscita in Bulgaria, e, in particolare, nei punti in cui il sistema bulgaro si connette con i sistemi della Romania e della Grecia. Tale connessione avviene a Sidirokastro, per quanto riguarda la Grecia, e a Negru Voda, nel caso della Romania.
14.
La Commissione pertanto sostiene che l’obbligo stabilito dall’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009 (articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1775/2005) di mettere la massima capacità a disposizione dei soggetti operanti nel mercato, unitamente all’obbligo di fornire servizi di accesso per i terzi sia continui sia interrompibili, come stabilito dall’articolo 14 del regolamento n. 715/2009 (articolo 4 del regolamento n. 1775/2005), implica che un GST deve offrire una capacità bidirezionale dei propri gasdotti. Per i casi in cui non sia fisicamente possibile trasportare il gas in entrambe le direzioni, la Commissione ha sostenuto che un GST ha comunque la possibilità di offrire una capacità «in senso inverso» o «backhaul» sul piano virtuale. Secondo la Commissione, ciò permette ad un GST di offrire una capacità addirittura superiore alla capacità tecnica della rete (
4
).
15.
La Commissione sostiene inoltre che, non garantendo una capacità di trasporto in senso inverso su base interrompibile, un GST violerebbe gli obblighi derivanti dal regolamento n. 715/2009 relativi a meccanismi di assegnazione della capacità che siano compatibili con i meccanismi del mercato, inclusi i centri di scambio. La Commissione ha osservato che l’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 [articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1775/2005], obbliga un GST ad applicare e pubblicare meccanismi di assegnazione della capacità non discriminatori e trasparenti, che «garantiscono la compatibilità con i meccanismi del mercato, inclusi i mercati spot e i centri di scambio (“trading hub”) e, nel contempo, sono flessibili e capaci di adeguarsi a circostanze di mercato in evoluzione».
16.
Secondo la Commissione la liquidità dei mercati del gas implica che i segnali dei prezzi possano fluire in entrambe le direzioni di una rete, non soltanto nella stessa direzione dei flussi fisici nel caso di una rete unidirezionale. Inoltre, la funzionalità di una rete di cui all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009, implica che la capacità in senso inverso sia inclusa nella capacità totale di una rete che deve essere massimizzata.
17.
È inoltre utile notare che le parti controvertono sui fatti. Evidentemente, il ricorso della Commissione si fonda sull’asserzione di fatto che la Bulgaria non offre servizi di trasporto virtuale in senso inverso su base interrompibile tra Sidirokastro e Negru Voda, e che gli organismi regolatori competenti non hanno adottato le misure concrete necessarie per l’adempimento di tale obbligo. Per contro, il governo bulgaro sostiene, in subordine, che in realtà tali servizi sono prestati. Ciò emergerebbe dalle informazioni sui servizi di «backhaul» pubblicate sul sito web della Bulgartransgaz (
5
).
18.
Tuttavia, l’argomento principale sostenuto dalla Repubblica di Bulgaria si riferisce al fatto che l’effetto combinato dell’articolo 14, paragrafo 1, e dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 (articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 1775/2005) non le impone di offrire una capacità di trasporto in senso inverso a livello virtuale o fisico. Si indica che tale conclusione risulta inevitabilmente interpretando le rilevanti disposizioni del regolamento n. 1775/2005 secondo un approccio sia letterale sia storico, contestuale o teleologico.
19.
La Repubblica di Bulgaria aggiunge che l’obbligo formulato esplicitamente nel regolamento (UE) n. 994/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 ottobre 2010, concernente misure volte a garantire l’approvvigionamento di gas e che abroga la direttiva 2004/67/CE (
6
), che impone agli Stati membri di garantire una fornitura fisica bidirezionale di gas su base permanente, milita contro un’interpretazione degli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 che richieda agli Stati membri di fornire un servizio corrispondente su base virtuale.
20.
La Repubblica di Bulgaria asserisce inoltre che l’esistenza di due sistemi separati di gas in Bulgaria, rispettivamente un sistema nazionale ed un sistema di transito, le impedisce di fornire servizi di trasmissione di gas in senso inverso a livello virtuale, inconveniente questo cui si sommano alcune difficoltà tecniche, avvertite a Negru Voda a causa della mancata adozione delle necessarie misure di coordinamento da parte del GST del paese confinante.
21.
La Repubblica di Bulgaria segnala inoltre una serie di accordi conclusi con l’URSS nel 1986 e successivamente, ma prima del suo ingresso nell’Unione europea, che le impedirebbero di fornire servizi di trasmissione di gas in senso inverso a livello virtuale tra Sidirokastro e Negru Voda.
IV – Analisi
1. Ricevibilità del ricorso
22.
Vorrei anzitutto osservare che la data chiave per valutare la legalità del comportamento della Bulgaria è il 28 agosto 2010, cioè due mesi dopo l’emissione del parere motivato della Commissione (
7
), sicché l’atto legislativo dell’Unione europea che disciplina ratione temporis la presente controversia è il regolamento n. 1775/2005. Mi sembra pertanto problematico il fatto che le conclusioni della Commissione si riferiscano unicamente al regolamento n. 715/2009, una misura che non vincolava la Bulgaria fino al 3 marzo 2011.
23.
Tuttavia, almeno in un’occasione la Corte ha modificato le conclusioni della Commissione applicando il principio consolidato secondo cui «allorché una modifica del diritto comunitario interviene nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione è legittimata a far constatare un inadempimento degli obblighi che trovano la loro origine nella versione iniziale di una direttiva, successivamente modificata o abrogata, che sono stati confermati da nuove disposizioni» (
8
).
24.
Mi sembra quindi che non vi sia una base sulla quale si possa contestare la ricevibilità del ricorso della Commissione per il fatto che le sue conclusioni facciano riferimento ad un regolamento che non era ancora in vigore, dato che le disposizioni sostanziali rilevanti del regolamento n. 1775/2005 e quelle del regolamento n. 1775/2005 sono praticamente identiche.
25.
Tuttavia, poiché l’ultimo regolamento è stato adottato nell’ambito del terzo pacchetto sull’energia, che ha rappresentato un approccio più ambizioso verso la realizzazione del mercato interno del gas, da una prospettiva teleologica solo gli obiettivi del regolamento anteriore, ossia il regolamento n. 1775/2005, possono essere presi in considerazione per valutare gli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009, o piuttosto le disposizioni del suo predecessore, cioè gli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 1775/2005.
26.
La Repubblica di Bulgaria chiede alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile sulla base di altre considerazioni. Essa sostiene che, a causa delle divergenze riscontrabili tra le censure formulate dalla Commissione durante la procedura amministrativa e quelle formulate nel ricorso dinanzi alla Corte, essa non è stata in grado di identificare l’obbligo preciso che asseritamente non aveva soddisfatto, e che di conseguenza non era stata in grado di difendersi utilmente in merito alle censure che le erano state mosse dalla Commissione.
27.
In sostanza, la Repubblica di Bulgaria sostiene che la lettera di diffida ed il parere motivato emessi dalla Commissione si basavano sull’incapacità della Bulgaria di offrire un’inversione del flusso sul piano fisico, mentre il ricorso riguarda la mancata offerta di una capacità d’inversione del flusso sul piano virtuale («backhaul»). Perciò, l’oggetto del ricorso sarebbe diverso dall’oggetto presentato durante la fase amministrativa del procedimento.
28.
Secondo il mio parere, non esiste un fondamento per dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione adducendo una divergenza tra i documenti rilevanti. Esprimo tale opinione perché un riferimento al «backhaul» virtuale è contenuto tanto nella lettera di diffida, quanto nel parere motivato e nel ricorso dinanzi alla Corte. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante della Corte, la Commissione ha il diritto di limitare la portata degli addebiti fatti valere nel ricorso dinanzi alla Corte rispetto agli argomenti sollevati nel parere motivato e nella lettera di diffida (
9
).
29.
Ricordo inoltre che, in ogni caso, la giurisprudenza della Corte non richiede che i tre stadi del procedimento (segnatamente, la lettera di diffida, il parere motivato e il ricorso dinanzi alla Corte) coincidano perfettamente tra loro. Purché l’oggetto della controversia, come definito nel parere motivato, non sia stato ampliato o modificato nel ricorso dinanzi alla Corte, la Commissione avrà adempiuto gli obblighi procedurali che le incombono in forza del diritto dell’Unione (
10
). Nonostante che abbia sostituito le disposizioni asseritamente violate con quelle del regolamento n. 715/2009, la Commissione ha osservato tale regola nel caso di specie.
30.
Per ragioni di completezza, vorrei aggiungere che considero irrilevante il riferimento contenuto nella replica della Commissione e relativo al fatto che la Repubblica di Bulgaria non ha messo in discussione, nella fase amministrativa, la questione se l’effetto combinato degli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 1775/2005 [articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009] le impongano di garantire una capacità d’inversione del flusso su base interrompibile, virtuale o fisica. Come è stato evidenziato dalla Repubblica di Bulgaria nella sua comparsa di risposta, uno Stato membro, al fine di assicurare la propria difesa, ha il diritto di invocare nella fase contenziosa del procedimento tutti gli argomenti che non sono stati sollevati durante la fase precontenziosa (
11
).
31.
Per questi motivi ritengo che il ricorso della Commissione sia ricevibile.
2. Aspetti relativi all’interpretazione degli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009
32.
Il nodo della presente causa consiste nello stabilire se l’obbligo di massimizzare la capacità, tenuto conto della funzionalità della rete, implichi un obbligo specifico di offrire una capacità d’inversione del flusso sul piano virtuale. Qualora la risposta fosse «no», tutti gli argomenti presentati alla Corte dalle parti, e che ho posto in evidenza nei precedenti paragrafi, diventano superflui. Perciò nella causa in esame la questione essenziale, almeno nella parte iniziale, consiste in un esercizio di interpretazione degli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009. Ricordo che, conformemente ad una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, per delimitare la portata di una disposizione di diritto dell’Unione, bisogna tener conto allo stesso tempo del suo tenore letterale, del suo contesto e delle sue finalità (
12
).
– Contesto e tenore letterale
33.
Come è stato rilevato nella comparsa di risposta della Repubblica di Bulgaria, né il regolamento n. 715/2009 né il regolamento n. 1775/2005 menzionano espressamente un obbligo dei GST di fornire servizi virtuali di trasporto del gas in senso inverso.
34.
Aggiungerei che il regolamento n. 715/2009, all’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, definisce la «capacità» come «il flusso massimo, espresso in metri cubi normali per unità di tempo o in unità di energia per unità di tempo, al quale l’utente del sistema ha diritto in conformità alle disposizioni del contratto di trasporto». Inoltre, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 18, per «capacità tecnica» s’intende «la capacità continua massima che il gestore del sistema di trasporto può offrire agli utenti della rete, tenendo conto dell’integrità del sistema e dei requisiti operativi della rete di trasporto». Né in queste né in nessun’altra delle numerose disposizioni del regolamento n. 715/2009 il termine «capacità» viene usato in modo tale da indurre a ritenere che si riferisca anche ai flussi virtuali. Come ho spiegato nel precedente paragrafo 1 delle presenti conclusioni, ciò significa, in termini fisici, un’assenza di movimento di gas.
35.
Invero, la definizione di capacità disponibile di cui all’articolo 2, paragrafo 1, punto 20, del regolamento n. 715/2009 è l’esempio più chiarificatore. Ai sensi di tale definizione, «capacità disponibile» indica la quota della capacità tecnica, ossia la capacità continua massima, non assegnata e ancora disponibile per il sistema in un determinato momento. Poiché la ragione d’essere del flusso virtuale in senso inverso consiste nell’aumentare la capacità disponibile nella direzione principale sottraendo da questa il gas venduto nella direzione opposta, sarebbe stato legittimo attendersi che la definizione di «capacità disponibile» richiamasse l’inversione dei flussi e non soltanto la capacità tecnica. E questo a maggior ragione perché la messa a disposizione di flussi virtuali in senso inverso, come ha sottolineato la Commissione, permette invero alla rete di raggiungere una capacità nella direzione principale superiore alla sua stessa capacità tecnica.
36.
Mi risulta particolarmente difficile da comprendere che la riduzione del flusso fisico di gas mediante il ricorso ad una fornitura virtuale sia sussumibile nel significato ordinario che si attribuisce all’aumento della capacità di trasporto di una rete o di un gasdotto. Secondo la mia opinione, ciò equivarrebbe a dire che disincentivare gli speditori di merci dall’utilizzo fisico delle reti ferroviarie costituisce un mezzo per massimizzare la loro capacità di trasporto. Invero, svariate tecniche commerciali miranti a minimizzare il bisogno di trasportare materie prime, valori o denaro tra i luoghi A e B, sottraendo flussi diretti da B ad A da quelli diretti da A a B, erano già note in Europa fin dal Medio Evo. Tuttavia, tali tecniche non costituiscono tanto un mezzo per massimizzare la capacità delle reti di trasporto, quanto piuttosto uno strumento per ovviare agli inconvenienti che si verificano quando i mezzi di trasporti scarseggiano.
37.
Secondo me, la capacità massima ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009, si riferisce alla capacità disponibile intesa come capacità tecnica della rete che non è stata ancora assegnata ed è quindi disponibile, oppure che è disponibile perché gli utenti della rete non hanno utilizzato appieno la capacità contrattata. In altri termini, i GST non sono autorizzati a lasciare inutilizzata una parte della capacità tecnica della rete. Detta capacità deve essere offerta a tutti gli operatori del mercato in modo non discriminatorio. Siffatta interpretazione è confermata dal titolo dell’articolo che si riferisce ai principi dei meccanismi di assegnazione della capacità e alle procedure di gestione della congestione in relazione ai GST (ossia l’articolo 16 del regolamento n. 715/2009) e dalle disposizioni dell’articolo che disciplina i problemi afferenti alla congestione contrattuale e alla congestione fisica della rete.
38.
È vero che l’articolo 16, paragrafo 5, del regolamento n. 715/2009 si riferisce implicitamente alla «massimizzazione» della capacità di una rete intendendo la creazione di nuove capacità di trasmissione mediante nuovi investimenti, la cui domanda di mercato deve essere valutata regolarmente dai GST. Tuttavia, tale disposizione, che non era contenuta nell’articolo 5 del regolamento n. 1775/2005, si collega chiaramente alla capacità tecnica della rete e, per di più, non include un obbligo giuridico di aumentare tale capacità.
39.
Per quanto riguarda il rapporto tra l’articolo 14, paragrafo 1, e l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009, ricordo che il primo obbliga i GST ad offrire servizi su base non discriminatoria a tutti gli utenti della rete, e a fornire servizi di accesso ai terzi sia interrompibili sia continui. Tali obblighi non avallano l’interpretazione degli articoli 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 suggerita dalla Commissione.
40.
Secondo la mia opinione, il divieto di discriminazione non obbliga un GST a fornire nuovi servizi, ma gli richiede semplicemente di astenersi dall’operare una discriminazione tra gli utenti della rete in relazione alla fornitura dei servizi esistenti. Neppure si potrebbe sostenere che il dovere di un GST di fornire servizi interrompibili significa che questi debba offrire qualsiasi immaginabile servizio della rete che possa essere fornito su base interrompibile. A questo punto mi sembra utile notare che, per ragioni tecniche, il «backhaul» può essere offerto unicamente su base interrompibile (
13
). Per tali ragioni, l’obbligo di offrire servizi di «backhaul» sulla base di flussi invertiti virtuali non può derivare dall’articolo 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), letto in combinato disposto con l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009.
41.
Infine, il riferimento all’efficacia della rete di cui all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 715/2009, che la Commissione invoca come argomento a sostegno della sua censura, è inserito in tale disposizione, unitamente all’integrità del sistema, quale possibile fattore da prendere in considerazione quando la massima capacità è messa a disposizione degli operatori del mercato per tutti i punti rilevanti della rete, i quali, conformemente all’articolo 18, paragrafo 3, comprendono i punti di entrata e di uscita. Secondo il mio parere, il riferimento all’efficacia della rete in realtà rappresenta una condizione che limita la capacità disponibile, e non un fattore che ne esige la massimizzazione. In altri termini, un GST non ha bisogno di potenziare la capacità disponibile fino al punto da mettere in pericolo l’efficacia della rete.
– Finalità
42.
Non sembra che ci siano elementi nei lavori preparatori del regolamento n. 1775/2005 o del regolamento n. 715/2009 atti ad indicare una volontà di incorporare in alcuno dei detti regolamenti un obbligo di fornire servizi di «backhaul» sotto forma di servizio d’inversione del flusso sul piano virtuale (
14
). Contrariamente a quanto ha sostenuto la Commissione all’udienza, sono del parere che gli obiettivi del terzo pacchetto sull’energia non possono essere considerati rilevanti al fine di valutare gli obblighi degli Stati membri in relazione alla fornitura di tale «backhaul». E questo perché le proposte legislative che componevano tale pacchetto sono state adottate nel settembre 2007 (
15
), e pertanto non possono influire sull’interpretazione delle disposizioni del regolamento n. 1775/2005, che hanno costituito il fondamento della lettera di diffida e del parere motivato. In caso contrario ci sarebbe una discrepanza tra il procedimento amministrativo ed il ricorso della Commissione, in violazione dei diritti della difesa della Repubblica di Bulgaria.
43.
Inoltre, come è stato sottolineato nella comparsa di risposta della Bulgaria, l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento n. 994/2010 obbliga i GST a realizzare una capacità bidirezionale su tutte le interconnessioni transfrontaliere tra gli Stati membri non oltre il 3 dicembre 2013, salvo nel caso di specifiche eccezioni. È quindi difficile evitare di concludere nel senso che, qualora il legislatore dell’Unione avesse tentato di introdurre una capacità bidirezionale, virtuale o di altro genere, nel regolamento n. 715/2009 o nel n. 1775/2005, avrebbe incluso una disposizione esplicita in tal senso, come è avvenuto per il regolamento n. 994/2010.
44.
Come è stato segnalato dalla Commissione, è vero che, secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, quando una disposizione del diritto dell’Unione ammette più di una interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la norma stessa conforme al Trattato rispetto a quella che la renda con esso incompatibile (
16
).
45.
Sono anche consapevole del fatto che l’impulso normativo da cui ha preso le mosse il regolamento n. 1775/2005 è costituito dal mercato interno, e che tale regolamento persegue l’obiettivo di realizzare tale mercato nel settore del gas naturale. Osservo poi che al considerando 12 del regolamento n. 715/2009 si legge: «[è] opportuno raggiungere un livello sufficiente di capacità di interconnessione transfrontaliera nel settore del gas e promuovere l’integrazione del mercato al fine di completare il mercato interno del gas naturale». Tuttavia, tale considerando non compariva nel regolamento n. 1775/2005 e pertanto non può essere preso in considerazione al momento di valutare la violazione addebitata alla Repubblica di Bulgaria, che risale all’agosto 2010 (v. supra, paragrafo 22). Occorre inoltre osservare che l’obbligo di un GST di «facilita[re] gli scambi transfrontalieri di gas naturale», di cui all’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 715/2009 in fine, non compariva nella corrispondente disposizione del regolamento n. 1775/2005, ossia l’articolo 5, paragrafo 2, lettera a).
46.
Conformemente alla giurisprudenza, la Corte non può procedere, ignorando la formulazione chiara e precisa di una disposizione del diritto dell’Unione, ad un’interpretazione diretta a correggere detta disposizione ampliando al tempo stesso gli obblighi degli Stati membri ad essa relativi (
17
).
47.
Di conseguenza, non si può ritenere che l’obbligo di offrire capacità d’inversione del flusso, virtuali o d’altro genere, sia deducibile dalla lettura combinata degli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009, a prescindere dal metodo interpretativo impiegato. Come ho già indicato, l’obbligo esplicitamente formulato nel regolamento n. 994/2010 di introdurre una capacità bidirezionale fisica per la trasmissione di gas rende ancor più difficile il tentativo di leggere negli articoli 14, paragrafo 1, e 16, paragrafi 1 e 2, lettera b), del regolamento n. 715/2009 un obbligo di offrire una capacità virtuale di inversione del flusso.
48.
Infine, alla luce della conclusione cui sono pervenuto quanto alla mancanza di un obbligo di diritto dell’Unione che imponga ai GST di fornire servizi di «backhaul» sotto forma di capacità virtuale di inversione del flusso, non è necessario procedere ad esaminare se la Commissione abbia rispettato il limite probatorio per dimostrare l’asserito inadempimento (
18
), o gli altri argomenti sollevati dal governo bulgaro in relazione alle difficoltà da esso incontrate per fornire un flusso virtuale in senso contrario su base interrompibile, tanto dal punto di vista tecnico, quanto alla luce degli obblighi internazionali contratti prima della sua adesione all’Unione europea.
V – Conclusione
49.
Propongo quindi alla Corte di respingere il ricorso della Commissione e di condannare quest’ultima alle spese.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	GU L 211, pag. 36. Si veda altresì il corrigendum al regolamento (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale e che abroga il regolamento (CE) n. 1775/2005 (GU L 229, pag. 29).
(
3
)	GU L 289, pag. 1.
(
4
)	In una situazione in cui sia già stata pattuito un flusso bidirezionale virtuale di 20 unità, un GST potrebbe accettare riserve per una capacità nella direzione principale fino a 120 unità, anche qualora la capacità fisica dei gasdotti fosse solo di 100 unità (sottraendo le iniziali 20 unità dalla principale capacità di flusso riservata pari a 120 unità).
(
5
)	Il fascicolo non contiene una copia della pagina web di riferimento che era consultabile alla data rilevante, ossia il 28 agosto 2010, due mesi dopo la trasmissione del parere motivato da parte della Commissione. Attualmente, l’indirizzo menzionato nel ricorso e nella comparsa di risposta della Bulgaria non sembra accessibile al pubblico. V. http://www.bulgartransgaz.bg/UserFiles/File/reverse_bg.pdf.
(
6
)	GU L 295, pag. 1.
(
7
)	Sentenza del 12 giugno 2003, Commissione/Italia (C-363/00, Racc. pag. I-5767, punto 21).
(
8
)	Ibidem, punto 22. Ritengo opportuno osservare che in altri casi in cui la modifica del diritto comunitario è intervenuta tra la fase amministrativa e la fase giudiziaria di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione nei confronti di uno Stato membro, la Commissione si è riferita, nelle conclusioni, sia alla versione del testo di diritto UE vigente durante la fase amministrativa, sia alla versione menzionata nella fase contenziosa. V., ad esempio, le sentenze del 24 maggio 2011, Commissione/Austria (C-53/08, Racc. pag. I-4309, punto 1) e le conclusioni pubblicate sulla GU 2008, C 107, pag. 15; Commissione/Germania (C-54/08, Racc. pag. I-4355, punto 1) e le conclusioni pubblicate sulla GU 2008, C 107, pag. 16, e del 10 settembre 2009, Commissione/Grecia (C-416/07, Racc. pag. I-7883, punto 1) e le conclusioni pubblicate sulla GU 2007, C 283, pag. 16.
(
9
)	Nella sentenza del 16 settembre 1997, Commissione/Italia (C-279/94, Racc. pag. I-4743), al punto 25 la Corte ha statuito che «[c]iò [il fatto che il parere motivato ed il ricorso della Commissione devono essere fondati sugli stessi addebiti] non significa tuttavia che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione dell’oggetto della controversia nel parere motivato e le conclusioni del ricorso, dal momento che l’oggetto della controversia non è stato ampliato o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto». V., inoltre, le sentenze del 1o febbraio 2007, Commissione/Austria (C-203/03, Racc. pag. I-935, punto 29); del 14 marzo 2006, Commissione/Francia (C-177/04, Racc. pag. I-2461, punto 37), e del 27 aprile 2006, Commissione/Germania (C-441/02, Racc. pag. I-3449, punto 61).
(
10
)	Sentenza dell’8 luglio 2010, Commissione/Portogallo (C-171/08, Racc. pag. I-6817).
(
11
)	V., per esempio, sentenza del 16 settembre 1999, Commissione/Spagna (C-414/97, Racc. pag. I-5585, punto 19).
(
12
)	V. sentenze del 29 ottobre 2009, NCC Construction Denmark (C-174/08, Racc. pag. I-10567, punto 32), e del 19 luglio 2012, A Oy (C‑33/11, punto 27); v., inoltre, il paragrafo 28 delle mie conclusioni del 27 novembre 2012, Commissione/Irlanda (C‑85/11).
(
13
)	Il flusso virtuale in senso inverso dipende da un flusso principale in quantità uguale o maggiore e, pertanto, può essere offerto soltanto su base interrompibile.
(
14
)	Invero, all’udienza è stato chiesto all’agente della Commissione di indicare se i lavori preparatori dei due summenzionati regolamenti potessero dimostrare una volontà del legislatore dell’Unione di imporre un obbligo di fornire servizi di «backhaul» sul piano virtuale. L’agente della Commissione non è riuscito a fornire prove al riguardo.
(
15
)	V., in particolare, la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1775/2005 relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale [COM(2007) 532 def.].
(
16
)	Sentenza del 13 dicembre 1983, Commissione/Consiglio (C-218/82, Racc. pag. 4063, punto 15).
(
17
)	Sentenza del 15 luglio 2010, Commissione/Regno Unito (C-582/08, Racc. pag. I-7195, punto 51).
(
18
)	V., per esempio, sentenze del 25 maggio 1982, Commissione/Paesi Bassi (96/81, Racc. pag. 1791, punto 6), e del 29 ottobre 2009, Commissione/Finlandia (C‑ 246/08, Racc. pag. I-10605, punto 52).