62023CC0797
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 10 juli 2025 (
1
)
Mål C‑797/23
Meta Platforms Ireland Limited
mot
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
ytterligare deltagare i rättegången:
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Immateriella rättigheter – Upphovsrätt och närstående rättigheter – Direktiv (EU) 2019/790 – Artikel 15 – Skydd av presspublikationer vid onlineanvändning – Nationell lagstiftning i vilken föreskrivs om betalning av en rimlig kompensation – Skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster – Befogenheter som tilldelas en oberoende förvaltningsmyndighet – Avvägning mellan grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 17.2 – Grundläggande rätt till skydd för immateriella rättigheter – Artikel 16 – Näringsfrihet – Artikel 11 – Yttrande- och informationsfrihet”
Inledning
1.
Bland de ekonomiska sektorer som har påverkats av den digitala revolutionen och internets uppkomst (och endast ett fåtal har inte påverkats) intar mediesektorn och särskilt den skrivna pressen en särskild plats. Denna sektor genomgår nämligen omvälvande förändringar. Dessa förändringar har sitt upphov i, för det första, användarnas förändrade vanor. Användarna ersätter inte endast papperstidningarna med innehåll online, utan varierar även källorna till detta innehåll, eftersom valmöjligheterna i den digitala miljön är närmast obegränsade. Förändringarna beror, för det andra, på uppkomsten av tjänster för nyhetsaggregering, som ofta erbjuds av de stora onlineplattformarna. Dessa tjänster skapar en ”ersättande verkan”, genom att ge användarna möjlighet att, om än ytligt, ta del av journalistiskt innehåll utan att gå till originalkällorna, det vill säga olika tidningars och tidskrifters webbplatser. För det tredje beror förändringarna på den konkurrens som traditionella medier möter från de nya kanaler för informationsdistribution som har möjliggjorts genom internet, bland annat ”sociala medier”.
2.
Dessa omvälvande förändringar har lett till drastiskt minskade intäkter för pressutgivarna, som inte längre kan bära kostnaderna i samband med sin traditionella ekonomiska modell. Minskningen av intäkterna beror både på en kraftigt minskad försäljning av papperstidningar och tidskrifter och på minskade reklamintäkter, vilka numera framför allt går till de stora onlineplattformarna.
3.
Krisen för de traditionella medierna har emellertid inte endast ekonomiska konsekvenser. Medierna har en grundläggande roll i demokratiska samhällen: de utgör både den huvudsakliga källan till tillförlitlig information för allmänheten och det effektivaste verktyget för att säkerställa den allmänna opinionens kontroll av de politiska aktörernas beteende. Försvagningen av dem och att de har ersatts av nya aktörer, som erbjuder information av minst sagt varierande kvalitet, bidrar kraftigt till allvarliga samhälleliga och politiska problem.
4.
Lagstiftningsinitiativ till förmån för pressutgivare har av detta skäl vidtagits i tredje länder, (
2
) men även i medlemsstater, nämligen Tyskland och Spanien. Dessa åtgärder har emellertid inte hållit vad de lovat, på grund av problem som har att göra med såväl deras rättsenlighet som deras ineffektivitet. (
3
)
5.
Pressutgivarnas situation gentemot onlineplattformarna är nämligen inte så enkel som det kan tyckas vid första anblicken. Även om dessa plattformar skadar utgivarnas intressen, bland annat genom den ”ersättande verkan” och den konkurrens som de innebär, har de också en positiv ”expanderande verkan” genom att locka en ny publik. Det har visat sig att användarnas vanor har förändrats till den grad att en mycket betydande andel av dem i dag har åtkomst till journalistiskt innehåll endast via olika plattformar. Utgivarna är således till stor del beroende av dessa plattformar för att hitta nya kunder, vilket gör det absolut nödvändigt att deras innehåll finns på dessa plattformar. Det motsatta gäller däremot inte: förekomsten av detta innehåll är inte avgörande för onlineplattformarna. Utgivarna befinner sig således i en sårbar ställning gentemot onlineplattformarna, vilket gör att försöken att avhjälpa situationen genom att bevilja utgivarna nya immateriella rättigheter är föga effektiva. Alla pressutgivare berörs för övrigt inte på samma sätt: medan de stora utgivarna är mer drabbade av den ersättande verkan, gynnas de små utgivarna, framför allt lokala utgivare, snarare av den expanderande verkan, eftersom de får tillgång till en publik som de inte hade kunnat nå med traditionella medel.
6.
Det är följaktligen inte förvånande att de bestämmelser i unionsrätten som avses i det här målet, genom vilka en ny immateriell rättighet har införts för utgivarna, har varit föremål för häftig kritik, såväl under förfarandet för deras antagande som efter det att de trädde i kraft. (
4
) Situationen har till och med jämförts med den i Hans Christian Andersens kända saga ”Kejsarens nya kläder”. (
5
)
7.
Vid införlivandet av de ifrågavarande unionsrättsliga bestämmelserna har vissa medlemsstater likväl vidtagit åtgärder, såsom de italienska åtgärder som avses i det nationella målet, i syfte att stärka pressutgivarnas förhandlingsposition och således klä kejsaren i verkliga kläder. Domstolen har nu att fastställa de gränser som åläggs i unionsrätten och som dessa åtgärder inte får överskrida.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
8.
I artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/790 av den 17 april 2019 om upphovsrätt och närstående rättigheter på den digitala inre marknaden och om ändring av direktiven 96/9/EG och 2001/29/EG (
6
) föreskrivs bland annat följande:
”1.   Medlemsstaterna ska ge utgivare av presspublikationer som är etablerade i en medlemsstat de rättigheter som avses i artiklarna 2 och 3.2 i direktiv 2001/29/EG[ (
7
)] för den onlineanvändning av deras presspublikationer som görs av leverantörer av informationssamhällets tjänster.
De rättigheter som föreskrivs i första stycket ska inte gälla för enskilda användares privata eller icke-kommersiella användning av presspublikationer.
Det skydd som ges enligt det första stycket ska inte gälla för hyperlänkningsåtgärder.
…
4.   De rättigheter som föreskrivs i punkt 1 ska upphöra att gälla två år efter utgivandet av presspublikationen. Den fristen ska beräknas från och med den 1 januari året efter dagen för utgivandet av presspublikationen.
…”
Italiensk rätt
9.
I artikel 43‑bis i legge n. 633 – Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (lag nr 633 om skydd av upphovsrätt och andra närstående rättigheter) av den 22 april 1941, (
8
) i den lydelse som är tillämplig på det nationella målet (nedan kallad lag nr 633/1941), föreskrivs bland annat följande:
”1.   Utgivare av presspublikationer (enskilda utgivare såväl som sammanslutningar eller konsortier) ska tillerkännas de exklusiva rättigheter till mångfaldigande och överföring som avses i artiklarna 13 och 16 för den onlineanvändning av deras presspublikationer som görs av leverantörer av informationssamhällets tjänster …, inbegripet bolag som tillhandahåller tjänster för mediebevakning och nyhetsaggregering.
…
6.   De rättigheter som föreskrivs i punkt 1 ska inte gälla för enskilda användares privata eller icke-kommersiella användning av presspublikationer och inte heller för hyperlänkningsåtgärder eller användning av enskilda ord i, eller mycket korta utdrag ur, en presspublikation.
…
8.   För onlineanvändning av presspublikationer ska leverantörer av informationssamhällets tjänster betala en rimlig kompensation till de enheter som avses i punkt 1. Inom 60 dagar från dagen för denna bestämmelses ikraftträdande ska Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni [(Tillsynsmyndigheten för kommunikation, Italien) (nedan kallad Agcom)] anta ett regelverk för att definiera referenskriterierna för fastställande av den rimliga kompensation som avses i första meningen, bland annat med beaktande av antalet läsningar online av artikeln, antalet år som de utgivare som avses i punkt 3 har varit verksamma och deras betydelse på marknaden, antalet anställda journalister samt de båda parternas kostnader för investeringar i teknik och infrastruktur och de ekonomiska fördelar som publiceringen har för de båda parterna på grund av synlighet och reklamintäkter.
9.   De kriterier som definieras i det regelverk som avses i punkt 8 ska även beaktas vid förhandlingar om ingående av avtal om nyttjande av de rättigheter som avses i punkt 1 mellan leverantörer av informationssamhällets tjänster, inbegripet bolag som tillhandahåller tjänster för mediebevakning och nyhetsaggregering, och de utgivare som avses i punkt 3. Medan förhandlingarna pågår får leverantörerna av informationssamhällets tjänster inte begränsa synligheten av utgivarnas innehåll i sökresultaten. Huruvida en begränsning av detta innehåll i förhandlingsskedet är omotiverad kan bedömas inom ramen för den prövning av huruvida principen om god tro har iakttagits som föreskrivs i artikel 1337 i Codice civile (civillagen).
10.   Om en överenskommelse om storleken på kompensationen inte har nåtts inom 30 dagar efter det att en av de berörda parterna begärde att förhandlingar skulle inledas, kan vardera parten – utan att det påverkar den rätt att väcka talan vid allmän domstol som anges i punkt 11 – begära att [Agcom] ska fastställa en rimlig kompensation och i sin begäran själv framställa ett ekonomiskt förslag. Inom 60 dagar från det att den berörda partens begäran framställdes ska [Agcom] – inbegripet när en part inte har infunnit sig trots att vederbörande har kallats i vederbörlig ordning – på grundval av de kriterier som fastställs i det reglemente som avses i punkt 8 ange vilket av de framställda ekonomiska förslagen som uppfyller nämnda kriterier eller, om inget av förslagen anses uppfylla kriterierna, ex officio ange storleken på den rimliga kompensationen.
11.   Om parterna inte kan enas om att ingå ett avtal efter det att [Agcom] har fastställt en rimlig kompensation, kan vardera parten väcka talan vid allmän domstol, särskild avdelning för affärsrätt …, inbegripet i syfte att väcka talan enligt artikel 9 i lag nr 192 av den 18 juni 1998.
12.   Leverantörer av informationssamhällets tjänster, inbegripet bolag som tillhandahåller tjänster för mediebevakning och nyhetsaggregering, ska på begäran av den berörda parten, inbegripet när begäran inges genom kollektiva förvaltningsorganisationer eller oberoende förvaltningsenheter …, såvitt dessa är bemyndigade, eller [Agcom], tillhandahålla de uppgifter som är nödvändiga för att fastställa storleken på en rimlig kompensation. Uppfyllandet av den skyldighet som avses i första meningen undantar inte utgivarna i punkt 3 från kravet på konfidentialitet vad gäller information av kommersiell, industriell och finansiell karaktär som de har fått kännedom om. [Agcom] ska se till att tjänsteleverantörerna uppfyller sin informationsskyldighet. För det fall uppgifterna inte tillhandahålls inom 30 dagar från den begäran som avses i första meningen ska Agcom påföra den enhet som inte uppfyller sin skyldighet en administrativ sanktionsavgift på upp till 1 procent av omsättningen under närmast föregående räkenskapsår före anmälan av överträdelsen …
…
14.   De rättigheter som föreskrivs i denna artikel ska upphöra att gälla två år efter utgivandet av presspublikationen …”
10.
I delibera n. 3/23/CONS (beslut nr 3/23/CONS), som antogs av Agcom den 19 januari 2023 och vars bilaga A innehåller regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere giornalistico di cui all’articolo 43‑bis della Legge 22 aprile 1941, n. 633 (regelverk om definition av referenskriterier för fastställande av den rimliga kompensation för onlineanvändning av presspublikationer som avses i artikel 43‑bis i lag nr 633/1941)
–
definieras kriterierna för fastställande av storleken på en rimlig kompensation, vilka omfattar en definition av beräkningsgrunden, som baseras på de reklamintäkter som leverantörer av informationssamhällets tjänster erhåller från onlineanvändning av den berörda utgivarens presspublikationer, med avdrag för utgivarens intäkter från omdirigering av trafiken till dennes webbplats (artikel 4),
–
fastställs, på grundval av ett antal ytterligare kriterier som anges i artikel 4.2 i beslutet, en procentandel på upp till 70 procent som ska tillämpas på grundbeloppet i syfte att fastställa storleken på den rimliga kompensationen,
–
specificeras skyldigheten att tillhandahålla uppgifter, definieras Agcoms tillsynsbefogenheter och det föreskrivs att den enhet som inte uppfyller sin skyldighet ska påföras en administrativ sanktionsavgift på upp till 1 procent av omsättningen på den nationella marknaden under närmast föregående räkenskapsår före anmälan av överträdelsen (artikel 5), och
–
regleras förfarandet för att begära att Agcom ska fastställa storleken på en rimlig kompensation samt därtill hörande bestämmelser och möjligheten för Agcom att ensidigt besluta om beloppets storlek (artiklarna 8–12).
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11.
Bolaget Meta Platforms Ireland Limited (nedan kallat Meta), Irland, är leverantör av informationssamhällets tjänster, bland annat i egenskap av operatör av det sociala onlinenätverket Facebook.
12.
Genom ansökan som inkom till den hänskjutande domstolen, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien), väckte Meta talan om ogiltigförklaring av beslut nr 3/23/CONS och dess bilagor.
13.
Till stöd för talan gjorde Meta bland annat gällande att artikel 43‑bis i lag nr 633/1941 och det omtvistade beslutet strider mot artikel 15 i direktiv 2019/790, vilken inte fastställer en rätt till ersättning, utan fastställer exklusiva rättigheter. På grund av de skyldigheter som åläggs leverantörerna av informationssamhällets tjänster, de betydande begränsningarna av de ekonomiska aktörernas avtalsfrihet samt de uppgifter och befogenheter som anförtros Agcom strider dessa föreskrifter även mot näringsfriheten, som garanteras i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), och särskilt mot principen om fri konkurrens. Vid den hänskjutande domstolen betonade Meta att de åtgärder som den italienska lagstiftaren har vidtagit är oproportionerliga och olämpliga och hindrar eller åtminstone gör det mycket mindre attraktivt för företag i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i Italien.
14.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 15 [i direktiv 2019/790] tolkas så, att den utgör hinder för att det införs nationella bestämmelser – som dem som följer av artikel 43‑bis i [nr 633/1941] och av i [Agcoms] beslut nr 3/23/CONS intagna föreskrifter – i den del dessa bestämmelser innebär
a)
att [leverantörer av informationssamhällets tjänster], vid sidan av de exklusiva rättigheter som anges i artikel 15 i direktiv 2019/790, åläggs att betala ersättning (rimlig kompensation) till utgivare,
b)
att leverantörer av informationssamhällets tjänster åläggs
–
att inleda förhandlingar med utgivare,
–
att tillhandahålla utgivare och [Agcom] den information som behövs för fastställande av rimlig kompensation, och
–
att inte begränsa synligheten av utgivarens innehåll i sökresultaten under tiden som förhandlingarna pågår, samt
c)
att [Agcom] ges befogenhet
–
att utöva tillsyn och påföra sanktionsavgifter,
–
att definiera referenskriterierna för fastställande av rimlig kompensation, och
–
att i avsaknad av avtal mellan parterna fastställa den exakta storleken på rimlig kompensation?
2)
Utgör artikel 15 i direktiv 2019/790 hinder för nationella bestämmelser som dem som anges i den första frågan, enligt vilka leverantörer av informationssamhällets tjänster åläggs en informationsskyldighet under tillsyn av [Agcom] och kan påföras administrativa sanktionsavgifter om de inte uppfyller denna skyldighet?
3)
Utgör … principerna om näringsfrihet i artiklarna 16 och 52 i [stadgan], fri konkurrens i artikel 109 FEUF och proportionalitet i artikel 52 i [stadgan] hinder för nationella bestämmelser som de nu aktuella, vilka innebär
a)
att det införs en rätt till ersättning vid sidan av de exklusiva rättigheterna i artikel 15 i direktiv 2019/790, vilken genomförs genom ovannämnda bestämmelse om att leverantörer av informationssamhällets tjänster åläggs en skyldighet att inleda förhandlingar med utgivare, en skyldighet att tillhandahålla utgivare och/eller [Agcom] den information som behövs för fastställande av rimlig kompensation och en skyldighet att inte begränsa synligheten av utgivarens innehåll i sökresultaten under tiden som dessa förhandlingar pågår, samt,
b)
att [Agcom] ges befogenhet
–
att utöva tillsyn och påföra sanktionsavgifter,
–
att definiera referenskriterierna för fastställande av rimlig kompensation, och
–
att i avsaknad av avtal mellan parterna fastställa den exakta storleken på rimlig kompensation?”
15.
Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolen den 21 december 2023. Skriftliga yttranden har inkommit från Meta, Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), den italienska, den belgiska, den danska och den franska regeringen samt Europeiska kommissionen. Meta, FIEG, Società italiana degli autori ed editori (en italiensk organisation för upphovsmän och förläggare) (nedan kallad SIAE), Gedi Gruppo Editoriale SpA, den italienska, den franska och den polska regeringen samt kommissionen närvarade vid förhandlingen den 10 februari 2025.
Bedömning
16.
Den hänskjutande domstolen har ställt tre tolkningsfrågor. De båda första frågorna, som jag kommer att bedöma tillsammans, avser huruvida olika åtgärder som har antagits av den italienska lagstiftaren –rörande den typ av ersättning som ska ges till pressutgivare, de skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster som använder presspublikationer och Agcoms befogenheter – är förenliga med artikel 15 i direktiv 2019/790. Den tredje frågan avser huruvida dessa åtgärder är förenliga med artiklarna 16 och 52 i stadgan samt artikel 109 FEUF.
17.
Beträffande samtliga tolkningsfrågor ska det inledningsvis påpekas att såväl tvisten i det nationella målet som begäran om förhandsavgörande och de synpunkter som har inkommit i förevarande mål avslöjar en djup oenighet mellan de berörda parterna vad gäller tolkningen av de italienska bestämmelser som avses i det nationella målet. På den ena sidan finns Meta, vars tolkning förefaller att delas av den hänskjutande domstolen, och på den andra sidan finns den italienska regeringen, de intervenerande utgivarorganisationerna och – enligt den information som har tillhandahållits av kommissionen – Agcom. Oenigheten avser dels den typ av ersättning till pressutgivare som föreskrivs i dessa bestämmelser, dels huruvida de skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster och de befogenheter som tilldelas Agcom är tvingande. Inom ramen för en begäran om förhandsavgörande kan EU-domstolen endast ange på vilka villkor nämnda bestämmelser kan anses vara förenliga med unionsrätten, eftersom de nationella domstolarna ensamma är behöriga att tolka bestämmelser i nationell rätt. Jag kommer nedan att betona denna princip, samtidigt som jag erinrar den hänskjutande domstolen om den skyldighet som åligger varje domstol i en medlemsstat att i den mån det är möjligt tolka de nationella bestämmelserna i överensstämmelse med unionsrätten.
Den första och den andra frågan
18.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan för att få klarhet i huruvida följande är förenligt med artikel 15 i direktiv 2019/790: 1) den skyldighet att betala en rimlig ersättning till pressutgivare som leverantörer av informationssamhällets tjänster påstås vara ålagda (den första frågan led a), 2) de övriga skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster (den första frågan led b) och 3) Agcoms befogenheter inom ramen för processen för förhandling mellan leverantörer av informationssamhällets tjänster och pressutgivare (den första frågan led c och den andra frågan). Innan jag inleder bedömningen av dessa olika aspekter vill jag göra några allmänna anmärkningar rörande artikel 15 i direktiv 2019/790.
Artikel 15 i direktiv 2019/790
19.
Vad, för det första, gäller beskaffenheten av de rättigheter som pressutgivare tillerkänns i artikel 15 i direktiv 2019/790, hänvisas i punkt 1 första stycket i denna artikel till ”de rättigheter som avses i artiklarna 2 och 3.2 i direktiv [2001/29]”. Det ska erinras om att i sistnämnda bestämmelser föreskrivs en ensamrätt att tillåta eller förbjuda varje form av mångfaldigande av skyddade alster (rätten till mångfaldigande) respektive en ensamrätt att för allmänheten tillgängliggöra skyddade alster på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till dem från en plats och vid en tidpunkt som de själva väljer (rätten till tillgängliggörande för allmänheten).
20.
Enligt Meta innebär denna formulering av artikel 15 i direktiv 2019/790, som hänvisar till bestämmelserna i direktiv 2001/29, att pressutgivares rättigheter är av exakt samma beskaffenhet som de närstående rättigheter som avses i detta direktiv, det vill säga exklusiva rättigheter som ger innehavarna möjlighet att på basen av avtalsfriheten mellan två parter och utan ingripande från de offentliga myndigheterna förbjuda eller, eventuellt mot en ersättning, tillåta personer att använda deras skyddade alster.
21.
Jag är emellertid inte övertygad om att artikel 15 i direktiv 2019/790 ska tolkas på detta sätt. Om unionslagstiftarens mål endast hade varit att skapa nya till upphovsrätten närstående rättigheter till förmån för pressutgivare, så hade det räckt att utöka förteckningen över rättsinnehavare i artiklarna 2 och 3.2 i direktiv 2001/29 och eventuellt anpassa skyddstiden för de exklusiva rättigheter som fastställs i direktiv 2006/116/EG. (
9
) Men målet med denna artikel 15 är enligt min mening inte begränsat till detta.
22.
Såsom det framgår av bland annat skäl 3 i direktiv 2019/790 syftar detta direktiv nämligen till att komplettera unionens upphovsrättsliga bestämmelser på flera olika punkter, i syfte att lösa särskilda problem som bland annat beror på den snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen i den digitala miljön. Vad särskilt gäller motiven till att artikel 15 i detta direktiv antogs, anges dessa bland annat i skälen 54 och 55 i direktivet, enligt vilka unionslagstiftaren främsta motiv var att åtgärda de svårigheter som anges i inledningen ovan.
23.
Det är visserligen riktigt att lagstiftaren för detta ändamål valde att ge pressutgivare exklusiva rättigheter till mångfaldigande och tillgängliggörande för allmänheten och att dessa rättigheter enligt skäl 57 i direktiv 2019/790 bör ”ha samma räckvidd som de [respektive] rättigheter till mångfaldigande och tillgängliggörande för allmänheten som anges i direktiv [2001/29]”. Sistnämnda försäkran motsägs emellertid av själva lydelsen i artikel 15 i direktiv 2019/790.
24.
Medan rätten till mångfaldigande, i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 2001/29, rör ”direkt eller indirekt, tillfälligt eller permanent, mångfaldigande, oavsett metod och form, helt eller delvis” av det skyddade alstret och medan rätten till tillgängliggörande för allmänheten, i den mening som avses i artikel 3.2 i det direktivet, omfattar varje form av tillgängliggörande av det skyddade alstret för allmänheten, på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till dessa verk från en plats och vid en tidpunkt som de själva väljer, har nämligen de rättigheter för pressutgivare som föreskrivs i artikel 15 i direktiv 2019/790 en mycket mer begränsad räckvidd. Dessa rättigheter rör således endast den onlineanvändning av pressutgivares publikationer som görs av leverantörer av informationssamhällets tjänster. Uttryckligt undantag gäller för enskilda användares privata eller icke-kommersiella användning av presspublikationer samt för ”hyperlänkningsåtgärder”. (
10
) Pressutgivarnas rättigheter gäller inte heller för användning av enskilda ord i, eller mycket korta utdrag ur, deras publikationer, vilket är en begränsning som inte förefaller gälla andra rättigheter som står upphovsrätten nära. (
11
) Däremot är alla de undantag och begränsningar som är tillämpliga enligt artikel 5 i direktiv 2001/29 också tillämpliga på pressutgivares rättigheter. Slutligen är skyddstiden för dessa rättigheter, som är två år, betydligt kortare än den för andra närstående rättigheter, som i princip skyddas under fem år. (
12
)
25.
Rättigheterna för pressutgivare har således inte den allmänna karaktär som upphovsrätten eller andra närstående rättigheter har, utan är inriktade på att uppnå målet med artikel 15 i direktiv 2019/790. Målet är inte endast att ge pressutgivare möjlighet att motsätta sig att leverantörer av informationssamhällets tjänster använder deras publikationer utan ekonomisk ersättning, eftersom detta potentiellt skulle vara till större nackdel för utgivarna än för leverantörerna av informationssamhällets tjänster, utan att fastställa på vilka villkor publikationerna faktiskt får användas, samtidigt som utgivarna ges möjlighet att uppbära en rimlig andel av de intäkter som leverantörerna av informationssamhällets tjänster erhåller från denna användning. Även om dessa rättigheter förblir exklusiva och förebyggande rättigheter att tillåta eller förbjuda användning, anser jag följaktligen att medlemsstaterna vid genomförandet av dem måste ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt att beakta målet med artikel 15 i direktiv 2019/790, med alla de svårigheter som dess uppnående innebär, och att föreskriva åtgärder som går utöver vad som normalt föreskrivs för genomförandet av upphovsrätt och närstående rättigheter, bland annat i direktiv 2004/48/EG. (
13
)
26.
För det andra behöver vissa preciseringar göras vad gäller tillämpligheten av artikel 15 i direktiv 2019/790 på leverantörer av informationssamhällets tjänster såsom Meta, det vill säga leverantörer av så kallade sociala medietjänster. Den diskussion som följde efter det att domstolen hade ställt en fråga rörande detta till de som var närvarande vid förhandlingen visade nämligen att vissa missförstånd föreligger. Även om det är riktigt, som kommissionen betonade, att det nationella målet inte rör ett konkret fall av tillämpning av de bestämmelser i italiensk rätt som har antagits för att genomföra artikel 15 i detta direktiv, utan rör en abstrakt prövning av huruvida de är rättsenliga, anser jag att dessa preciseringar gör det möjligt att bättre förstå denna artikels tillämpningsområde och utmaningarna med dess genomförande.
27.
Således är det visserligen klart att en tjänst för sociala nätverk såsom Facebook, som erbjuds av Meta, uppfyller definitionen av ”informationssamhällets tjänster” i artikel 2.5 i direktiv 2019/790, jämförd med artikel 1.1 b i direktiv (EU) 2015/1535. (
14
) Den modell enligt vilken denna tjänst fungerar grundar sig emellertid på det innehåll som laddas upp av användarna. Enligt artikel 15.1 andra stycket i direktiv 2019/790 omfattar tillämpningsområdet för pressutgivares rättigheter inte privat eller icke-kommersiell användning av deras publikationer som görs av användare av informationssamhällets tjänster. I detta sammanhang uppkommer frågan i vilken mån användningen av presspublikationer inom ramen för ett socialt nätverk ska anses omfattas av de rättigheter som föreskrivs i artikel 15 i detta direktiv.
28.
Användarna av ett socialt nätverk kan dela presspublikationer på sina konton. När detta görs privat (det vill säga när innehållet är synligt endast för en begränsad krets mottagare som kan kvalificeras som privat) eller icke-kommersiellt (det vill säga utan samband med en vinstdrivande verksamhet som bedrivs av användaren i fråga) omfattas dessa åtgärder inte av pressutgivares exklusiva rättigheter enligt artikel 15.1 andra stycket i direktiv 2019/790.
29.
Som flera av de som närvarade vid förhandlingen betonade begränsar sig nätverket Facebook emellertid inte till att vara en passiv plats för delning av innehåll mellan användare. Med hjälp av sofistikerade algoritmer föreslås användarna konkret innehåll beroende på deras förmodade intressecentrum, utan att användarna har gjort någon sökning på detta innehåll och utan att det har föreslagits för dem av andra användare. Facebook är således verkligen en autonom leverantör av innehåll, som kännetecknas av att den varken skapar eller köper in innehåll: innehållet laddas upp av användarna och sedan föreslår Facebook innehållet för användare. En sådan användning kan enligt min mening inte tillskrivas användarna, utan ska anses ha gjorts av leverantören av informationssamhällets tjänster, det vill säga Meta, och ska följaktligen, i den mån den rör presspublikationer, anses omfattas av utgivarnas exklusiva rättigheter.
30.
När pressutgivarna själva delar sina egna publikationer på ett socialt nätverk som Facebook kan de däremot inte göra anspråk på någon ersättning enligt de rättigheter som föreskrivs i artikel 15 i direktiv 2019/790, inbegripet när dessa publikationer därefter används på det sociala nätverket inom den ramen som föreskrivs i villkoren för tillhandahållande av tjänsten i fråga. Detta följer av dessa rättigheters beskaffenhet av exklusiva rättigheter. Innehavaren av en sådan rättighet som själv har tillgängliggjort det skyddade alstret för allmänheten på ett socialt nätverk eller genom någon annan av informationssamhällets tjänster måste nämligen antas ha gett tillstånd till att alstret används i enlighet med villkoren för tillhandahållande av tjänsten i fråga. (
15
)
Rätten till en rimlig kompensation
31.
Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga led a) för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2019/790 utgör hinder för att pressutgivare, utöver eller i stället för den exklusiva rättighet som föreskrivs i denna artikel, ges rätt till en ”rimlig kompensation”. Meta har nämligen i sin talan i det nationella målet och i sina yttranden i förevarande mål hävdat att en sådan rättighet har införts genom de bestämmelser i italiensk rätt som har antagits för införlivande av denna artikel. Den hänskjutande domstolen förefaller att dela detta synsätt. Den italienska regeringen har däremot hävdat att denna tolkning av de nationella bestämmelserna i fråga är felaktig, eftersom den ”rimliga kompensation” som det är frågan om i dessa bestämmelser endast är en följd av de förhandlingar som förs mellan pressutgivare och leverantörer av informationssamhällets tjänster avseende de sistnämndas användning av presspublikationer.
32.
Det är riktigt att användningen av begreppet ”rimlig kompensation” i artikel 43-bis.8 i lag nr 633/1941 inte är lämplig, eftersom detta begrepp inte associerar till en exklusiv rättighet av förebyggande karaktär av det slag som fastställs i artikel 15 i direktiv 2019/790, utan till en rätt till ersättning eller kompensation, utan möjlighet för innehavaren att motsätta sig användningen av det skyddade alstret. (
16
) Enligt numera fast rättspraxis kan en innehavare av en exklusiv rättighet av förebyggande karaktär, som omfattas av upphovsrätt eller närstående rättigheter, inte ens mot ekonomisk ersättning berövas möjligheten att ge eller inte ge sitt tillstånd till användning av ett skyddat alster, med förbehåll för de undantag och inskränkningar av denna rättighet som anges i relevanta unionsrättsliga bestämmelser. (
17
) Även om de närmare formerna för detta tillstånd kan avpassas, inbegripet genom kollektiv förvaltning av rättigheter eller genom presumtioner (som kan motbevisas), gäller ändå principen om föregående samtycke. (
18
) Eftersom de rättigheter för pressutgivare som föreskrivs i artikel 15 i direktiv 2019/790 är exklusiva rättigheter av förebyggande karaktär, skulle det således strida mot denna bestämmelse att omvandla dessa rättigheter till enbart en rättighet att erhålla rimlig kompensation för den användning av utgivares publikationer som görs av leverantörer av informationssamhällets tjänster, utan möjlighet för utgivarna att invända mot denna användning.
33.
I likhet med andra unionsrättsliga bestämmelser om fastställande av rättigheter som står upphovsrätten nära ska för övrigt artikel 15 i direktiv 2019/790 enligt min mening tolkas så, att den fullständigt harmoniserar det materiella innehållet i de rättigheter som föreskrivs i den bestämmelsen. (
19
) Medlemsstaterna kan följaktligen inte utöver dessa rättigheter föreskriva en rätt till rimlig kompensation. Framför allt kan leverantörer av informationssamhällets tjänster inte vara skyldiga att betala en sådan kompensation när de inte använder presspublikationer som skyddas enligt denna bestämmelse.
34.
Slutligen anges i skäl 82 i direktiv 2019/790 att ingenting i detta direktiv bör tolkas så, att innehavare av upphovsrätt och närstående rättigheter hindras från att tillåta utnyttjande av deras verk eller andra alster kostnadsfritt. Under antagandet att detta även gäller de rättigheter som föreskrivs i artikel 15 i detta direktiv, ska denna artikel tolkas så, att pressutgivare fritt kan bevilja licenser för användning av deras publikationer utan att kräva ekonomisk kompensation. Detta ligger i en exklusiv rättighets själva natur, som inte innebär någon omistlig rätt till ersättning.
35.
Det är emellertid mot bakgrund av samtliga bestämmelser i artikel 43‑bis i lag nr 633/1941, samt dess genomförandebestämmelser, som punkt 8 i denna artikel ska läsas. Vad gäller det system som har inrättats genom dessa bestämmelser förefaller det som om det krävs ett föregående tillstånd av pressutgivare för att leverantörer av informationssamhällets tjänster ska få använda deras publikationer och som om detta tillstånd ges efter förhandlingar mellan parterna, som är fria även om de genomförs med visst bistånd. Nämnda artikel förefaller inte att utgöra hinder för att en utgivare vägrar att ge sitt tillstånd, inte heller för att det ges kostnadsfritt. Vad gäller den skyldighet som åligger leverantörer av informationssamhällets tjänster att ingå ett avtal med pressutgivare, förefaller det vara kopplat till den faktiska användning av presspublikationer som görs av leverantörerna av informationssamhällets tjänster, eller åtminstone till deras avsikt att faktiskt använda dem. Det är således inte frågan om att betalning som görs utan att presspublikationerna används.
36.
Av en läsning av de aktuella italienska bestämmelserna förefaller det således framgå att såsom den italienska regeringen har hävdat avser begreppet ”rimlig kompensation” den ersättning som pressutgivare kan erhålla från leverantörer av informationssamhällets tjänster för användning av deras publikationer som omfattas av skyddade rättigheter enligt artikel 15 i direktiv 2019/790. Den italienska lagstiftaren har utgått ifrån principen att denna ersättning ska vara rimlig.
37.
Artikel 15 i direktiv 2019/790 ska under alla omständigheter tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats nationella bestämmelser i vilka det föreskrivs en rättighet för pressutgivare att erhålla en rimlig ersättning i utbyte mot tillstånd för leverantörer av informationssamhällets tjänster att använda deras publikationer, med förbehåll för att dessa bestämmelser, dels inte berövar utgivarna möjligheten att vägra att ge tillstånd eller att ge tillstånd kostnadsfritt, dels inte ålägger leverantörerna av informationssamhällets tjänster att betala för presspublikationer som de inte faktiskt använder eller har för avsikt att använda. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om dessa villkor är uppfyllda, med beaktande av den skyldighet som åligger varje domstol i en medlemsstat att i den mån det är möjligt tolka dess nationella rätt i överensstämmelse med unionsrätten.
De skyldigheter som åligger leverantörer av informationssamhällets tjänster
38.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan led b för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2019/790 ska tolkas så, att den utgör hinder för att leverantörer av informationssamhällets tjänster åläggs en skyldighet att inleda förhandlingar med utgivarna, att tillhandahålla den information som behövs för fastställande av den ersättning som ska betalas och att inte begränsa synligheten av utgivarnas innehåll medan förhandlingarna pågår. Den hänskjutande domstolens tveksamhet beror på att den italienska lagstiftaren har gått längre än det normativa innehållet i denna bestämmelse och har infört mekanismer för offentligt ingripande inom ett område som enligt den hänskjutande domstolen endast bör regleras av den vilja som de berörda parterna har uttryckt under fria förhandlingar.
39.
Det förefaller mig emellertid inte som om detta är tillräckligt för att konstatera att den italienska lagstiftningen är oförenlig med artikel 15 i direktiv 2019/790.
40.
Även om det, som jag redan har angett, ska anses att unionsrättsliga bestämmelser om upphovsrätt genom vilka skyddade rättigheter fastställs, såsom artikel 15 i direktiv 2019/790, fullständigt harmoniserar det materiella innehållet i dessa rättigheter (
20
), gäller nämligen det samma inte åtgärderna för genomförande av rättigheterna i fråga. Direktiv är nämligen bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås, samtidigt som de kan välja form och tillvägagångssätt för genomförandet.
41.
Om medlemsstaterna anser det vara nödvändigt, har de således möjlighet att avpassa utövandet av exklusiva rättigheter på ett sådant sätt att rättigheternas effektivitet säkerställs. Detta gäller bland annat de rättigheter som har införts genom artikel 15 i direktiv 2019/790, vars mål är att fastställa på vilka villkor pressutgivare har möjlighet att erhålla ersättning för onlineanvändning av deras publikationer. (
21
) Med beaktande av den betydande obalans som råder på marknaden mellan dessa utgivare och leverantörerna av informationssamhällets tjänster har medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder för att avhjälpa denna obalans, bland annat genom att ålägga leverantörerna konkreta skyldigheter vad gäller genomförandet av förhandlingar i syfte att erhålla tillstånd att använda dessa publikationer.
42.
Sådana ytterligare skyldigheter strider således inte mot artikel 15 i direktiv 2019/790, på villkor att de bland annat inte påverkar den karaktär av exklusiva rättigheter av förebyggande karaktär som de rättigheter som fastställs i denna bestämmelse har. De skyldigheter som avses i den första frågan led b och som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster förefaller inte strida mot detta villkor.
43.
Den skyldighet att inleda förhandlingar med pressutgivare som enligt Meta framgår av en läsning av artikel 43‑bis punkterna 8–10 i lag nr 633/1941 förefaller således endast vara tillämplig i fall där en leverantör av informationssamhällets tjänster faktiskt använder eller har för avsikt att använda presspublikationer. Eftersom artikel 15 i direktiv 2019/790 ger utgivare exklusiva rättigheter med avseende på sådan användning, är det naturligt att leverantörer av informationssamhällets tjänster måste erhålla föregående tillstånd av utgivarna och att de närmare villkoren för beviljande av ett sådant tillstånd måste förhandlas fram mellan de berörda parterna.
44.
Denna bestämmelse i nationell rätt kan däremot inte utan att avvika från artikel 15 i direktiv 2019/790 tolkas så, att den ålägger leverantörer av informationssamhällets tjänster att förhandla om tillstånd av pressutgivare för användning av presspublikationer som de inte avser att använda eller att använda utgivarnas publikationer när de inte önskar det.
45.
En sådan skyldighet förefaller inte att följa av förbudet för leverantörer av informationssamhällets tjänster att dölja pressutgivarnas publikationer i sökresultaten medan förhandlingarna pågår. För det första kan det nämligen, om det är fråga om publikationer som syns i sökresultaten, presumeras att publikationerna används i enlighet med de villkor som avses i artikel 15 i direktiv 2019/790. Eftersom detta förbud gäller inom ramen för förhandlingar mellan leverantörer och utgivare förefaller dessa förhandlingar, för det andra, att utgöra den föregående händelse som utlöst förbudet i fråga. Det är således inte fråga om en allmän skyldighet för leverantörer av informationssamhällets tjänster att använda presspublikationerna på ett sätt som följer av de exklusiva rättigheter som fastställs i denna artikel.
46.
Detta förbud förefaller således endast vara avsett att förhindra missbruk från leverantörerna av informationssamhällets tjänster, vilka på grund av sin dominerande ställning på marknaden kan försöka utöva påtryckningar på utgivarna eller dölja det ekonomiska värde som användningen av presspublikationerna representerar för dem.
47.
Slutligen står det klart att skyldigheten att lämna ut viss information syftar till att kompensera för obalansen i detta hänseende mellan pressutgivare och leverantörer av informationssamhällets tjänster. Endast leverantörerna av informationssamhällets tjänster innehar nämligen information som gör det möjligt att bedöma det ekonomiska värde som onlineanvändningen av presspublikationer representerar. På en marknad där samspelet mellan utbud och efterfrågan inte kan fylla sin roll, eftersom de största leverantörerna av informationssamhällets tjänster närmast har monopol och utgivarna är beroende av dessa leverantörer, förefaller öppenhet i fråga om tillgången till denna information att vara absolut nödvändigt för att garantera jämlika förhandlingar om utgivarnas tillstånd att använda deras publikationer.
48.
En sådan skyldighet är däremot inte på något sätt oförenlig med den exklusiva och förebyggande karaktären hos de rättigheter som pressutgivare tillerkänns i artikel 15 i direktiv 2019/790. Den omständigheten att innehavarna fritt kan tillåta användning av sina skyddade alster och att potentiella användare fritt kan anhålla om sådant tillstånd hindrar inte lagstiftaren från att vidta åtgärder för att säkerställa jämlika förhandlingar, när de berörda parterna väl beslutat att inleda dem.
49.
Sammanfattningsvis ska artikel 15 i direktiv 2019/790 tolkas så, att den inte utgör hinder för de olika skyldigheter som leverantörer av informationssamhällets tjänster åläggs i de italienska bestämmelser som avses i det nationella målet, med förbehåll för att de villkor som anges i punkt 37 ovan iakttas.
Agcoms befogenheter
50.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan led c och den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2019/790 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser som ger en offentlig myndighet såsom Agcom vissa befogenheter inom ramen för förhandlingar som genomförs i syfte att pressutgivare ska bevilja leverantörer av informationssamhällets tjänster tillstånd att använda deras publikationer, nämligen befogenhet att utöva tillsyn och påföra sanktionsavgifter, att definiera referenskriterierna för fastställande av den ersättning som leverantörerna av informationssamhällets tjänster ska betala till utgivarna, att fastställa den exakta storleken på denna kompensation om en överenskommelse inte nås mellan parterna och slutligen att påföra sanktionsavgifter för leverantörer av informationssamhällets tjänster som inte uppfyller sin informationsskyldighet.
51.
Liksom när det gällde frågan om de skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster är den hänskjutande domstolen tveksam till huruvida en sådan befogenhet för en offentlig myndighet att ingripa är förenlig med principen om fria förhandlingar mellan parterna, vilken enligt den hänskjutande domstolen följer av den exklusiva och förebyggande karaktären hos de rättigheter som pressutgivare tillerkänns i artikel 15 i direktiv 2019/790.
52.
Enligt min mening kan en sådan befogenhet att ingripa inte anses strida mot denna bestämmelse. Rent allmänt är det nämligen så, att medlemsstaterna, på grund av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som de har vid införlivandet av bestämmelserna i ett direktiv, såsom artikel 15 i direktiv 2019/790, kan föreskriva om offentliga interventionsåtgärder när det gäller förhandlingar som syftar till beviljande av tillstånd för användning, på villkor att detta ingripande inte berövar parterna friheten att anhålla om, bevilja och fastställa villkor för beviljande av ett sådant tillstånd. För att de nationella bestämmelser som avses i det nationella målet ska vara förenliga med denna artikel måste de följaktligen tolkas så, att de inte ger den offentliga myndigheten – i förevarande fall Agcom – tvingande befogenheter när det gäller ingåendet av avtal och avtalsvillkoren, utan endast befogenhet att bistå parterna och eventuellt kontrollera att de iakttar de skyldigheter som åligger dem.
53.
Det förefaller mig närmare bestämt som om de kriterier som definieras av Agcom för fastställande av storleken på den ersättning som leverantörer av informationssamhällets tjänster ska betala, och för fastställande av den ersättning som denna myndighet eventuellt kan fastställa ex officio i avsaknad av en överenskommelse mellan parterna, inte är bindande för parterna, som förblir fria att ingå eller låta bli att ingå ett avtal på grundval av dessa förslag eller att fastställa en annan storlek på ersättningen. Ett sådant offentligt ingripande, som är begränsat till åtgärder för att bistå parterna, är enligt min mening motiverat, eftersom det rör sig om nyligen införda rättigheter, vilkas värde på marknaden således inte ännu är helt fastställt, och en marknad där förhållandet mellan aktörerna kännetecknas av dominans och beroende. Eftersom parterna är fria att slutligen fastställa villkoren för sitt förhållande, förefaller detta ingripande enligt min mening inte att vara oförenligt med den exklusiva och förebyggande karaktären hos de rättigheter som pressutgivare tillerkänns i artikel 15 i direktiv 2019/790.
54.
Vad gäller Agcoms befogenhet att utöva tillsyn och påföra sanktionsavgifter med avseende på iakttagandet av den informationsskyldighet som åligger leverantörer av informationssamhällets tjänster, erinrar jag om (
22
) att denna skyldighet enligt min mening är förenlig med artikel 15 i direktiv 2019/790. En befogenhet för en offentlig myndighet att utöva tillsyn över att denna skyldighet uppfylls samt att påföra eventuella sanktionsavgifter för det fall att den inte uppfylls, kan följaktligen inte anses strida mot denna bestämmelse, med förbehåll för att proportionalitetsprincipen iakttas.
55.
Artikel 15 i direktiv 2019/790 ska således tolkas så, att liksom när det gäller de skyldigheter som åläggs leverantörer av informationssamhällets tjänster, utgör den inte hinder för de befogenheter som Agcom tilldelas i de italienska bestämmelser som avses i det nationella målet, eftersom dessa befogenheter inte berövar de berörda parterna friheten att anhålla om och bevilja tillstånd för onlineanvändning av presspublikationer och att fastställa storleken på en eventuell ersättning för detta tillstånd.
Slutanmärkningar rörande artikel 15 i direktiv 2019/790 och svar på frågorna
56.
Ytterligare två anmärkningar behöver göras för att komplettera bedömningen av artikel 15 i direktiv 2019/790.
57.
För det första ska det påpekas att det i artikel 43‑bis.11 i lag nr 633/1941 föreskrivs att om parterna inte lyckas nå en överenskommelse ens på grundval av den ersättning som har fastställts av Agcom, kan vardera parten väcka talan vid domstol. Eftersom denna fråga inte har tagits upp av den hänskjutande domstolen, är föremålet för en sådan talan inte fullständigt klart. Denna bestämmelse avser ett specifikt rättsmedel i italiensk rätt som enligt den italienska regeringen endast gör det möjligt att fastställa att den ena parten har missbrukat den andra partens ekonomiska beroende. Denna föreskrift föregås emellertid av ordet ”inbegripet”, (
23
) vilket kan antyda att en talan som har andra föremål också är möjlig.
58.
Det vore emellertid enligt min mening problematisk om en av de berörda parterna, särskilt en leverantör av informationssamhällets tjänster, på rättslig väg kunde tvinga den andra parten att ingå ett avtal och ge sitt tillstånd för användning av presspublikationer. En sådan möjlighet skulle nämligen strida mot den exklusiva karaktären hos de rättigheter som pressutgivare tillerkänns i artikel 15 i direktiv 2019/790. För att vara förenlig med denna bestämmelse måste en medlemsstats nationella rätt således tolkas så, att den utesluter en sådan möjlighet.
59.
För det andra har Meta i sina yttranden hävdat att de åtgärder som har vidtagits av den italienska lagstiftaren för genomförande av artikel 15 i direktiv 2019/790 avviker till en sådan grad från lydelsen i denna artikel och från de åtgärder som andra medlemsstater har vidtagit i detta syfte att de leder till en fragmentering av den inre marknaden vad gäller pressutgivares rättigheter och således riskerar unionslagstiftarens mål om en harmonisering.
60.
Jag anser emellertid att en viss fragmentering av den inre marknaden naturligt följer av upphovsrätten och närstående rättigheter, i varje fall på unionsrättens nuvarande utvecklingsstadium. Licenser för utnyttjande av verk beviljas nämligen normalt för en given medlemsstat och den kollektiva förvaltningen av dessa rättigheter organiseras på nationell grund. Harmoniseringen inom detta område avser således främst de skyddade rättigheternas innehåll, (
24
) medan de närmare villkoren för utnyttjande av dessa rättigheter fortsättningsvis regleras av de nationella rättssystemen och således kan skilja sig från en medlemsstat till en annan.
61.
De rättigheter för pressutgivare som avses i artikel 15 i direktiv 2019/790 utgör inte ett undantag. Tillstånd att utnyttja presspublikationer måste framförhandlas och erhållas enligt de gällande reglerna i varje enskild medlemsstat, vilka nödvändigtvis skiljer sig från reglerna i andra medlemsstater. Jag tror emellertid inte att detta skadar det harmoniseringsmål som avses i denna artikel, som rör innehållet i utgivarnas rättigheter. Republiken Italien är för övrigt såvitt jag vet inte den enda medlemsstaten som har antagit regler som går utöver enbart en bekräftelse av pressutgivarnas exklusiva rättigheter. (
25
)
62.
Jag föreslår därför att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 15 i direktiv 2019/790 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats nationella bestämmelser i vilka
–
det föreskrivs en rättighet för pressutgivare att erhålla en rimlig ersättning i utbyte mot tillstånd för leverantörer av informationssamhällets tjänster att använda deras publikationer,
–
leverantörer av informationssamhällets tjänster som vill använda sådana publikationer åläggs vissa skyldigheter i samband med förhandlingarna med nämnda utgivare, nämligen att lämna ut information och genomföra förhandlingarna i god tro, och
–
en offentlig myndighet ges reglerande befogenheter samt befogenhet att utöva tillsyn och att påföra sanktionsavgifter, inbegripet möjlighet att föreslå kriterier för fastställande av den ersättning som ska betalas till utgivare eller att fastställa storleken på denna ersättning,
förutsatt att dessa bestämmelser inte berövar utgivarna möjligheten att vägra att ge ett sådant tillstånd eller möjligheten att ge det kostnadsfritt, inte ålägger leverantörerna av informationssamhällets tjänster att betala för presspublikationer som de inte faktiskt använder eller har för avsikt att använda och inte på ett tvingande sätt begränsar parternas avtalsfrihet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om dessa villkor är uppfyllda, med beaktande av den skyldighet som åligger varje domstol i en medlemsstat att tolka dess nationella rätt i överensstämmelse med unionsrätten.
Den tredje frågan
63.
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 16 och 52 i stadgan samt ”principe[n] om … fri konkurrens i artikel 109 FEUF” ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom de som beskrivs i punkt 62 ovan, vilka har antagits för att införliva artikel 15 i direktiv 2019/790.
64.
Det ska inledningsvis påpekas att denna princip inte anges i artikel 109 FEUF, eftersom denna artikel rör unionsinstitutionernas befogenhet att vidta åtgärder för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 FEUF, vilka avser statligt stöd. I skälen till sitt beslut har den hänskjutande domstolen däremot hänvisat till bland annat artikel 119 FEUF som källan till denna princip. Även Meta har, i sina yttranden, hänvisat till denna bestämmelse. Det är visserligen riktigt att en ”öppen marknadsekonomi med fri konkurrens” nämns två gånger i artikel 119 FEUF, men denna artikel återfinns emellertid i den inledande delen av avdelning VIII i FEU-fördraget, vilken har rubriken ”Ekonomisk och monetär politik” och den handlar om samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik. Denna artikel är således inte relevant när det gäller att pröva åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att införliva harmoniserande bestämmelser inom ett område som upphovsrätt.
65.
Eftersom varken artikel 119 FEUF eller än mindre artikel 109 FEUF är relevanta för prövningen av förenligheten av de nationella bestämmelser som avses i det nationella målet, kommer jag att begränsa bedömningen av den tredje frågan till enbart bestämmelserna i stadgan.
66.
I artikel 16 i stadgan föreskrivs att ”[n]äringsfriheten ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis”. (
26
) Domstolen har redan haft tillfälle att påpeka att näringsfriheten kan med hänsyn till lydelsen i denna bestämmelse, som skiljer sig från lydelsen i bestämmelserna om de övriga grundläggande rättigheter som stadfästs i avdelning II i stadgan samtidigt som den ligger nära lydelsen i vissa bestämmelser i avdelning IV i stadgan, bli föremål för myndighetsingrepp som i det allmännas intresse begränsar hur näringar får bedrivas och ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället. Denna omständighet påverkar hur proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 i stadgan ska tillämpas. (
27
) En korrekt balans ska för övrigt säkerställas mellan näringsfriheten och övriga grundläggande rättigheter, bland annat rätten till skydd av immateriella rättigheter, vilken stadfästs i artikel 17.2 i stadgan. (
28
)
67.
När det gäller innehållet i näringsfriheten har domstolen slagit fast att näringsfriheten bland annat omfattar rätten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet samt avtalsfrihet och fri konkurrens. (
29
)
68.
Begränsningar av näringsfriheten som har införts i syfte att uppnå ett mål av allmänintresse kan således endast i undantagsfall anses strida mot denna frihet, nämligen när de är uppenbart oproportionerliga eller påverkar kärnan i denna frihet. (
30
)
69.
Så är enligt min mening inte fallet med de nationella åtgärder som avses i förevarande fall, såsom de beskrivs i punkt 62 ovan, eftersom de uppfyller de villkor som anges i den punkten. Dessa åtgärder har vidtagits i syfte att uppnå ett mål av allmänintresse som unionslagstiftaren erkände vid antagandet av direktiv 2019/790, nämligen att stärka ställningen för pressutgivarna, som är viktiga aktörer i varje demokratiskt samhälle, gentemot leverantörerna av informationssamhällets tjänster. Eftersom de italienska bestämmelserna inte ålägger de berörda parterna att ingå kommersiella förhållanden på villkor som fastställts på ett tvingande sätt, ser jag inte på vilket sätt de skulle kunna påverka kärnan i friheten att utöva en ekonomisk verksamhet eller i avtalsfriheten. Enligt min mening är de olika skyldigheter som åläggs leverantörerna av informationssamhällets tjänster och Agcoms befogenheter inte heller uppenbart oproportionerliga med hänsyn till pressutgivarnas svårigheter att uppbära intäkter från onlineanvändningen av deras publikationer.
70.
Vad gäller den fria konkurrensen, som är en del av näringsfriheten och som Meta och den hänskjutande domstolen har hänvisat till, ska det påpekas att den bland annat omfattar ett förbud mot missbruk av en dominerande marknadsställning, vilket stadfästs i unionsrätten i artikel 102 FEUF. Leverantörerna av informationssamhällets tjänster har en tvådelad roll i förhållande till pressutgivarna: de är både deras leverantörer, när det gäller olika tjänster för onlinekommunikation, och deras konkurrenter, såväl på marknaden för informationsdistribution som på reklammarknaden. Eftersom leverantörer av informationssamhällets tjänster har denna dubbla egenskap, är risken således särskilt stor att de kan missbruka sin eventuella dominerande ställning på de olika marknader där pressutgivare också är verksamma. Åtgärder som är avsedda att förstärka pressutgivarnas förhandlingskraft ska således inte anses hämma den fria konkurrensen, utan tvärtom främja den.
71.
Jag anser följaktligen att artikel 16 i stadgan och artikel 52 i densamma, vilken endast bekräftar möjligheten att – som en del av näringsfriheten – föreskriva begränsningar av de rättigheter som stadfästs i stadgan, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser såsom de som beskrivs i punkt 62 ovan, med förbehåll för att de villkor som anges däri är uppfyllda.
Förslag till avgörande
72.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien) på följande sätt:
Artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/790 av den 17 april 2019 om upphovsrätt och närstående rättigheter på den digitala inre marknaden och om ändring av direktiven 96/9/EG och 2001/29/EG samt artiklarna 16 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
ska tolkas så, att
de inte utgör hinder för en medlemsstats nationella bestämmelser i vilka
–
det föreskrivs en rättighet för pressutgivare att erhålla en rimlig ersättning i utbyte mot tillstånd för leverantörer av informationssamhällets tjänster att använda deras publikationer,
–
leverantörer av informationssamhällets tjänster som vill använda sådana publikationer åläggs vissa skyldigheter i samband med förhandlingarna med nämnda utgivare, nämligen att lämna ut information och genomföra förhandlingarna i god tro, och
–
en offentlig myndighet ges reglerande befogenheter samt befogenhet att utöva tillsyn och att påföra sanktionsavgifter, inbegripet möjlighet att föreslå kriterier för fastställande av den ersättning som ska betalas till utgivare eller att fastställa storleken på denna ersättning,
förutsatt att dessa bestämmelser inte berövar utgivarna möjligheten att vägra att ge ett sådant tillstånd eller möjligheten att ge det kostnadsfritt, inte ålägger leverantörerna av informationssamhällets tjänster att betala för presspublikationer som de inte faktiskt använder eller har för avsikt att använda och inte på ett tvingande sätt begränsar parternas avtalsfrihet.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Det hänvisas ofta till den australiensiska News Media Bargaining Code (lagen om förhandling med nyhetsmedier) som en referens.
(
3
)	Se, bland annat, Rosati, E., ”Neighbouring Rights for Publishers: are National and (possible) EU Initiatives Lawful?”, International review of intellectual property and competition law, 2016, volym 47(5), s. 569. De tyska lagbestämmelserna har för övrigt varit föremål för ett rättsligt förfarande på grund av underlåtenhet att anmäla dem som föreskrifter för tjänster (se dom av den 12 september 2019, VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716). De spanska utgivarna däremot har utsatts för utpressning från operatören av den största sökmotorn på internet, som har upphört med att inkludera deras publikationer i sin tjänst för nyhetsaggregering.
(
4
)	Se, bland annat, IVIR Institute for Information Law, Academics Against Press Publishers’ Right, öppet brev av den 24 april 2018 (https://www.ivir.nl/academics-against-press-publishers-right), Geiger, Ch., Bulayenko, O., Frosio, G.F., ”The Introduction of a Neighbouring Right for Press Publishers at EU Level: the Unneeded (and Unwanted) Reform”, European Intellectual Property Review, 2017, volym 39(4), s. 202, Colangelo, G., Torti, V., ”Copyright, Online News Publishing and Aggregators: a Law and Economics Analysis of the EU Reform”, International Journal of Law and Information Technology, 2019, volym 27(1), s. 75, Sganga, C., Contardi, M., ”When Harmonisation Leads to Fragmentation (and Potential Invalidity Claims): Snapshots from the Implementation of the New Press Publishers’ Right”, European Intellectual Property Review, 2022, volym 44(8), s. 472, och, nyligen, Balasingham, B., Kozak, M., Ruiz Palacios, T. A., ”Fair P(l)ay in the Digital Arena – In Search of a Balanced Relationship Between Press Publishers and Digital News Aggregators”, International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6 maj 2025.
(
5
)	Furgał, U., ”The Emperor Has No Clothes: How the Press Publishers’ Right Implementation Exposes Its Shortcomings”, GRUR International, 2023, volym 72(7), s. 650.
(
6
)	EUT L 130, 2019, s. 92.
(
7
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (EGT L 167, 2001, s. 10).
(
8
)	GURI nr 166, 16 juli 1941.
(
9
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 december 2006 om skyddstiden för upphovsrätt och vissa närstående rättigheter (EUT L 372, 2006, s. 12).
(
10
)	Utan att det preciseras om det också gäller hyperlänkar som enligt domen av den 8 september 2016, GS Media (C‑160/15, EU:C:2016:644), utgör en form av överföring till allmänheten, i den mening som avses i artikel 3 i direktiv 2001/29.
(
11
)	Se dom av den 29 juli 2019, Pelham m.fl. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punkt 1 i domslutet).
(
12
)	Artikel 3 i direktiv 2006/116.
(
13
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (EUT L 157, 2004, s. 45).
(
14
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).
(
15
)	Se, analogt, dom av den 16 november 2016, Soulier och Doke (C‑301/15, EU:C:2016:878, punkt 35 och följande punkter).
(
16
)	Enligt vissa författare i doktrinen förklaras denna ”glidning i terminologin” av den associering som görs till kompensationen i samband med undantaget för privatkopiering. Se Sganga, C., Contardi, M., ”The new Italian Press Publishers’ Right: Creative, Fairness-oriented … and Invalid?”, Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, nr 5, s. 421–428. En ”rimlig kompensation” nämns nämligen i artikel 16 i direktiv 2019/790, där det föreskrivs att när en pressutgivare har förvärvat rätten att använda ett verk, har utgivaren rätt till en andel av kompensationen för användningen av verket.
(
17
)	Se, senast, dom av den 6 mars 2025, ONB m.fl. (C‑575/23, EU:C:2025:141, punkterna 105 och 106 och där angiven rättspraxis).
(
18
)	Se dom av den 14 november 2019, Spedidam (C‑484/18, EU:C:2019:970, punkterna 42 och 43).
(
19
)	Se, analogt, dom av den 29 juli 2019, Pelham m.fl. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punkt 5 i domslutet).
(
20
)	Dom av den 29 juli 2019, Pelham m.fl. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punkt 5 i domslutet).
(
21
)	Se punkt 25 ovan.
(
22
)	Se punkterna 47 och 48 ovan.
(
23
)	Det ska erinras om att denna bestämmelse har följande lydelse: ”Om parterna inte kan enas om att ingå ett avtal efter det att [Agcom] har fastställt den rimliga kompensationen, kan vardera parten väcka talan vid allmän domstol, särskild avdelning för affärsrätt …, inbegripet i syfte att väcka talan enligt artikel 9 i lag nr 192 av den 18 juni 1998.”
(
24
)	Samt, i mindre utsträckning, skyddet av dem och den kollektiva förvaltningen av dem.
(
25
)	Åtgärder i denna riktning har bland annat vidtagits i Belgien, Frankrike och Spanien (se Furgał, U., a.a.).
(
26
)	Min kursivering.
(
27
)	Dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punkterna 45–47).
(
28
)	Se, bland annat, dom av den 15 september 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, punkterna 81–83).
(
29
)	Dom av den 2 juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punkt 48).
(
30
)	Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punkterna 82–88).