Schlussanträge des Generalanwalts
RIMVYDAS NORKUS
vom 5. März 2026(1)
Rechtssache C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a. s.
gegen
Úřad pro ochranu osobních údajů
(Vorabentscheidungsersuchen des Městský soud v Praze [Stadtgericht Prag, Tschechische Republik])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Offene Daten und Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors – Richtlinie
(EU)
2019/1024 – Art. 2 Nr. 3 – Begriff ‚öffentliches Unternehmen‘ – Finanzielle Beteiligung mehrerer öffentlicher Stellen an einem Unternehmen – Vermutung eines ‚beherrschenden Einflusses‘ – Beurteilungskriterien “
I.      Einleitung
1.        Das vorliegende, vom Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag, Tschechische Republik) gemäß Art. 267 AEUV beim Gerichtshof eingereichte Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie (EU) 2019/1024 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors(2).
2.        Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Vodovody a kanalizace Přerov, a. s. (im Folgenden: Klägerin) und dem Úřad pro ochranu osobních údajů (Behörde für den Schutz personenbezogener Daten, Tschechische Republik, im Folgenden: Datenschutzbehörde). Der Rechtsstreit betrifft einen Antrag auf Zugang zu Sitzungsprotokollen der Organe der Klägerin. Diese hatte den Antrag mit der Begründung abgelehnt, dass sie nicht als „verpflichtete Stelle“ im Sinne der nationalen Vorschriften angesehen werden könne. Nach diesen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1024 in nationales Recht sind „öffentliche Unternehmen“ verpflichtet, bestimmte Informationen bereitzustellen, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen, die den in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen entsprechen. Genauer gesagt geht es um die Voraussetzungen in Bezug auf das Vorliegen eines „beherrschenden Einflusses“ öffentlicher Stellen. Diese Voraussetzungen sind Gegenstand der beiden Vorlagefragen.
3.        Da die vorliegende Rechtssache den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen betrifft, der durch nationales Recht geregelt wird, und nicht die Weiterverwendung von Daten im Sinne der Richtlinie 2019/1024, stellt sich die Frage nach der Zuständigkeit des Gerichtshofs für eine Entscheidung über den Begriff „öffentliches Unternehmen“. Die Tatsache, dass der nationale Gesetzgeber einen Begriff des Unionsrechts ausdrücklich übernommen hat, spricht grundsätzlich für eine Auslegungszuständigkeit des Gerichtshofs. Nach der Rechtsprechung, die auf das Urteil Dzodzi(3) zurückgeht, kann nämlich das Vorliegen eines Interesses der Union eine einheitliche Auslegung des Begriffs rechtfertigen, sofern zwischen den beiden in Rede stehenden rechtlichen Regelungen ein funktionaler Zusammenhang besteht. Zwar kann der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen in manchen Fällen zu einer Weiterverwendung von Daten führen, jedoch verfolgen die beiden Regelungen teilweise unterschiedliche Ziele. Diese Aspekte werden in den vorliegenden Schlussanträgen untersucht, die sich, entsprechend dem Antrag des Gerichtshofs, auf die Frage der Zuständigkeit konzentrieren.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Richtlinie 2014/25
4.        Art. 3 („Öffentliche Auftraggeber“) Abs. 1 der Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser‑, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG(4) lautet:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck ‚öffentliche Auftraggeber‘ den Staat, die Gebietskörperschaften, die Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder die Verbände, die aus einer oder mehrerer dieser Körperschaften oder Einrichtungen des öffentlichen Rechts bestehen.“
5.        Gemäß Art. 4 („Auftraggeber“) Abs. 2 dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
„‚öffentliches Unternehmen‘ ein Unternehmen, auf das die öffentlichen Auftraggeber aufgrund der Eigentumsverhältnisse, der finanziellen Beteiligung oder der für das Unternehmen geltenden Bestimmungen unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben können[.]
Es wird vermutet, dass der öffentliche Auftraggeber einen beherrschenden Einfluss [ausüben kann], wenn er unmittelbar oder mittelbar
a)      die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens hält,
b)      über die Mehrheit der mit den Anteilen am Unternehmen verbundenen Stimmrechte verfügt oder
c)      mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs‑, Leitungs- oder Aufsichtsorgans eines anderen Unternehmens ernennen kann.“
2.      Richtlinie 2019/1024
6.        In Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2019/1024 heißt es:
„(1)      Um die Verwendung offener Daten zu fördern und Anreize für die Innovation bei Produkten und Dienstleistungen zu vermitteln, enthält diese Richtlinie Mindestvorschriften für die Weiterverwendung und die praktischen Modalitäten zur Erleichterung der Weiterverwendung von
a)      vorhandenen Dokumenten im Besitz öffentlicher Stellen der Mitgliedstaaten;
b)      vorhandenen Dokumenten im Besitz öffentlicher Unternehmen, die
i)      in den in der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bereichen tätig sind;
…
c)      Forschungsdaten gemäß den in Artikel
10 festgelegten Bedingungen.
(2)      Diese Richtlinie gilt nicht für
…
b)      Dokumente im Besitz öffentlicher Unternehmen,
i)      die nicht im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Sinne der gesetzlichen oder sonstigen verbindlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten erstellt wurden;
ii)      die mit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzten Tätigkeiten zusammenhängen und daher gemäß Artikel
34 der Richtlinie 2014/25/EU nicht den Vorschriften für die Auftragsvergabe unterliegen;
…
d)      Dokumente, wie zum Beispiel sensible Daten, die nach den Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten nicht zugänglich sind, einschließlich aus Gründen
i)      des Schutzes der nationalen Sicherheit (d. h. Staatssicherheit), der Verteidigung oder der öffentlichen Sicherheit;
ii)      der statistischen Geheimhaltung;
iii)      des Geschäftsgeheimnisses (einschließlich Betriebsgeheimnissen, Berufsgeheimnissen, Unternehmensgeheimnissen);
…
f)      Dokumente, zu denen der Zugang durch die Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten eingeschränkt ist, einschließlich der Fälle, in denen Bürger oder juristische Personen ein besonderes Interesse nachzuweisen haben, um Zugang zu den Dokumenten zu erhalten;
…
(3)      Diese Richtlinie stützt sich auf die Zugangsregelungen der Union und der Mitgliedstaaten und lässt diese Regelungen unberührt.
…
(7)      Diese Richtlinie regelt die Weiterverwendung vorhandener Dokumente, die im Besitz öffentlicher Stellen und öffentlicher Unternehmen der Mitgliedstaaten sind …“
7.        In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1.      ‚öffentliche Stelle‘ den Staat, Gebietskörperschaften, Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder Verbände, die aus einer oder mehreren dieser Körperschaften oder einer oder mehreren dieser Einrichtungen des öffentlichen Rechts bestehen;
2.      ‚Einrichtungen des öffentlichen Rechts‘ Einrichtung[en], die die folgenden Eigenschaften aufweisen:
a)      [S]ie wurden zu dem besonderen Zweck gegründet, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht kommerzieller Art sind,
b)      sie [besitzen] Rechtspersönlichkeit … und
c)      sie werden überwiegend vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts finanziert oder unterliegen hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht durch [L]etztere[,] oder ihre Verwaltungs‑, Leitungs- oder Aufsichtsorgan[e] bestehen mehrheitlich aus Mitgliedern, die vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts ernannt worden sind;
3.      ‚öffentliches Unternehmen‘ ein in den in Artikel
1 Absatz
1 Buchstabe
b genannten Bereichen tätiges Unternehmen, auf das öffentliche Stellen aufgrund der Eigentumsverhältnisse, der finanziellen Beteiligung oder der für das Unternehmen geltenden Bestimmungen unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben können. Von einem beherrschenden Einfluss der öffentlichen Stellen ist in jedem der folgenden Fälle auszugehen, in denen diese Stellen unmittelbar oder mittelbar
a)      die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens halten;
b)      über die Mehrheit der mit den Anteilen am Unternehmen verbundenen Stimmrechte verfügen;
c)      mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs‑, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens ernennen können;
…
6.      ‚Dokument‘
a)      jeden Inhalt unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton‑, Bild- oder audiovisuelle Aufnahme); oder
b)      einen beliebigen Teil eines solchen Inhalts;
…
11.      ‚Weiterverwendung‘ die Nutzung – durch natürliche oder juristische Personen – von Dokumenten, die im Besitz
a)      öffentlicher Stellen sind, für kommerzielle oder nichtkommerzielle Zwecke, die sich von dem ursprünglichen Zweck im Rahmen des öffentlichen Auftrags, für den die Dokumente erstellt wurden, unterscheiden, abgesehen vom Austausch von Dokumenten zwischen öffentlichen Stellen ausschließlich im Rahmen der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags; oder
b)      öffentlicher Unternehmen sind, für kommerzielle oder nichtkommerzielle Zwecke, die sich von dem ursprünglichen Zweck der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, für den die Dokumente erstellt wurden, unterscheiden, abgesehen vom Austausch von Dokumenten zwischen öffentlichen Unternehmen und öffentlichen Stellen ausschließlich im Rahmen der Erfüllung des öffentlichen Auftrags öffentlicher Stellen;
…“
8.        In Art. 4 („Bearbeitung von Anträgen auf Weiterverwendung“) Abs. 1 und 6 der Richtlinie heißt es:
„(1)      Für die Bearbeitung von Anträgen auf Weiterverwendung und die Bereitstellung der Dokumente zur Weiterverwendung an den Antragsteller oder – falls eine Lizenz erforderlich ist – für die Unterbreitung eines endgültigen Lizenzangebots an den Antragsteller halten die öffentlichen Stellen eine angemessene Frist ein, die der Frist für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten entspricht, und bedienen sich dabei, soweit möglich und sinnvoll, elektronischer Mittel.
…
(6)      Die folgenden Einrichtungen müssen dem vorliegenden Artikel nicht entsprechen:
a)      öffentliche Unternehmen;
…“
B.      Tschechisches Recht
9.        § 2 Abs. 1 des Zákon č. 106/1999 Sb., o
svobodném přístupu k
informacím (Gesetz Nr. 106/1999 über den freien Zugang zu Informationen) (im Folgenden: Informationsfreiheitsgesetz) bestimmt:
„Verpflichtete Stellen, die nach diesem Gesetz die Verpflichtung haben, Informationen in Bezug auf ihre Zuständigkeit bereitzustellen, sind staatliche Behörden, Gebietskörperschaften und deren Organe sowie öffentliche Einrichtungen.“
10.      In § 2a dieses Gesetzes heißt es:
„(1)      Eine verpflichtete Stelle ist auch ein öffentliches Unternehmen, unter dem für die Zwecke dieses Gesetzes eine juristische Person zu verstehen ist, die keine verpflichtete Stelle nach § 2 Abs. 1 ist und
a)      die
1.      einschlägige Tätigkeiten im Rahmen des Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen ausübt,
2.      als Betreiber öffentlicher Dienste im Sinne von Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 23. Oktober 2007] über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates [(ABl. 2007, L 315, S. 1)] handelt,
3.      als Luftfahrtunternehmen tätig ist, das eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung gemäß Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 24. September 2008] über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft [(ABl. 2008, L 293, S. 3)] erfüllt, oder
4.      als Reeder handelt, der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gemäß Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates [vom 7. Dezember 1992] zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) [(ABl. 1992, L 364, S. 7)] erfüllt, und
b)      in der die in § 2 Abs. 1 genannte verpflichtete Stelle aufgrund ihrer Beteiligung an dieser juristischen Person oder aufgrund der für sie geltenden Bestimmungen unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.
(2)      Die Voraussetzung des beherrschenden Einflusses gilt als erfüllt, wenn die verpflichtete Stelle nach § 2 Abs. 1 unmittelbar oder mittelbar
a)      über den Mehrheitsanteil des gezeichneten Kapitals eines öffentlichen Unternehmens verfügt,
b)      über die Mehrheit der mit den Anteilen an einem öffentlichen Unternehmen verbundenen Stimmrechte verfügt oder
c)      mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs‑, Leitungs- oder Aufsichtsorgans eines öffentlichen Unternehmens ernennen kann.“
11.      In der Begründung des Zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů (Gesetz Nr. 241/2022 Slg. zur Änderung des Gesetzes Nr. 106/1999 Slg. über den freien Zugang zu Informationen in geltender Fassung, des Gesetzes
Nr. 123/1998 Slg. über das Recht auf Informationen über die Umwelt in geltender Fassung und des Gesetzes
Nr. 130/2002 Slg. über die Förderung von Forschung, experimenteller Entwicklung und Innovation aus öffentlichen Mitteln und zur Änderung einiger damit zusammenhängender Gesetze [Gesetz zur Förderung von Forschung, experimenteller Entwicklung und Innovation] in geltender Fassung), mit dem die Tschechische Republik die Richtlinie 2019/1024 in die tschechische Rechtsordnung umgesetzt hat, heißt es:
„Bereits bei der Umsetzung der ersten Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (Richtlinie 2003/98/EG des Europäischen Parlament und des Rates vom 17. November 2003 [ABl. 2003, L 345, S. 90]) hat die Tschechische Republik eine Lösung gewählt, die auf gesetzlicher Ebene das Institut der Weiterverwendung von Informationen (das, vereinfacht gesagt, nicht der öffentlichen Kontrolle der Staatsgewalt dient, sondern der sonstigen – privaten oder kommerziellen – Verwendung, Verarbeitung etc. der erhobenen Daten) mit der Ausübung des politischen Rechts auf Information im Sinne von Art. 17 Abs. 5 der Charta der Grundrechte [der Tschechischen Republik] (deren wesentliches Merkmal die öffentliche Kontrolle des Staates ist, insbesondere bei der Verfügung über Eigentum) verbindet. Bei der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes haben die verpflichteten Stellen nämlich (abgesehen von bestimmten Ausnahmen, die sich aus der Rechtsprechung ergeben) keine reale und wirksame Möglichkeit, die Beweggründe des Antragstellers oder seine Absichten hinsichtlich der Verwendung der erhaltenen Informationen zu prüfen (dies stünde im Widerspruch zum verfassungsrechtlichen Schutz des politischen Rechts auf Information). In der Praxis ist es daher quasi unmöglich, die beiden Formen des Zugangs tatsächlich voneinander zu unterscheiden. Da das Recht auf Information Verfassungsrang hat, sind auch den ‚normalen‘ Antragstellern dieselben Garantien zu gewähren wie Antragstellern, die Informationen zur Weiterverwendung im Sinne der Richtlinie beantragen, und ist zudem eine einheitliche Regelung beizubehalten. Eine Lösung, die beide rechtlichen Regelungen miteinander verbindet, ist daher für die verpflichteten Stellen und letztlich auch für die Antragsteller optimal.“
III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12.      Die Klägerin ist eine Aktiengesellschaft nach tschechischem Recht, die im Bereich Wasserversorgung und Abwasserentsorgung tätig ist. Ihre Anteile werden zu fast 100 % von tschechischen Städten und Gemeinden gehalten, wobei kein einzelner Aktionär eine Mehrheitsbeteiligung besitzt.
13.      Bei der Klägerin wurde auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes ein Antrag auf Einsichtnahme in mehrere Sitzungsprotokolle ihrer Organe gestellt.
14.      Da die Klägerin der Ansicht war, dass sie nicht zur Übermittlung dieser Informationen verpflichtet sei, weil sie keine nach dem Informationsfreiheitsgesetz „verpflichtete Stelle“ sei, lehnte sie den Antrag ab.
15.      Gegen diese Entscheidung wurde bei der Datenschutzbehörde Einspruch eingelegt, die mit Beschluss vom 7. März 2023 die Klägerin anwies, den Antrag auf Einsichtnahme ordnungsgemäß nach dem Informationsfreiheitsgesetz zu bearbeiten.
16.      Die Klägerin erhob gegen den letztgenannten Beschluss Klage vor dem Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag), dem vorlegenden Gericht.
17.      Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass es für die Entscheidung des Rechtsstreits prüfen müsse, ob die Klägerin ein „öffentliches Unternehmen“ im Sinne von § 2a Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes sei.
18.      Es erklärt, dass diese Kategorie von verpflichteten Stellen mit einem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1024 in das Informationsfreiheitsgesetz aufgenommen worden sei.
19.      Dem Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag) zufolge betrifft der Ausgangsrechtsstreit insbesondere die Frage, ob der beherrschende Einfluss auf ein Unternehmen von einer einzigen öffentlichen Stelle ausgeübt werden muss oder ob es möglich ist, dass er von mehreren Einrichtungen des öffentlichen Rechts – im Ausgangsverfahren Gebietskörperschaften – gemeinsam ausgeübt wird.
20.      Die Datenschutzbehörde macht vor dem vorlegenden Gericht geltend, § 2a Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes sei im Einklang mit der Richtlinie 2019/1024 dahin auszulegen, dass es insofern ausreiche, wenn mehrere Einrichtungen des öffentlichen Rechts gemeinsam eine Mehrheitsbeteiligung an der Klägerin hielten und damit einen beherrschenden Einfluss ausübten.
21.      Im Gegensatz dazu ist die Klägerin der Ansicht, dass eine solche Auslegung nicht von der Richtlinie 2019/1024 gestützt werde und ein beherrschender Einfluss nur gegeben sei, wenn eine der Gebietskörperschaften allein eine Mehrheitsbeteiligung halte oder es offensichtlich sei, dass mehrere Einrichtungen des öffentlichen Rechts, die gemeinsam eine solche Beteiligung hielten, im Einklang handelten.
22.      Unter diesen Umständen hat der Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.      Ist Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 2019/1024 dahin auszulegen, dass ein öffentliches Unternehmen auch ein Unternehmen ist, auf das mehrere öffentliche Stellen gemeinsam einen beherrschenden Einfluss aufgrund der Eigentumsverhältnisse, der finanziellen Beteiligung oder der für das Unternehmen geltenden Bestimmungen ausüben können?
2.      Falls die erste Frage bejaht wird: Wird ein beherrschender Einfluss nach diesem Artikel der Richtlinie 2019/1024 auch dann vermutet, wenn mehrere öffentliche Stellen gemeinsam die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens halten, über die Mehrheit der mit den Anteilen am Unternehmen verbundenen Stimmrechte verfügen oder mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs‑, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens ernennen können, oder ist zu prüfen, ob diese öffentlichen Stellen tatsächlich einvernehmlich handeln und gemeinsame Interessen haben?
IV.    Verfahren vor dem Gerichtshof
23.      Die Vorlageentscheidung mit Datum vom 23. Juli 2024 ist am 28. August 2024 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
24.      Die Parteien des Ausgangsverfahrens, die tschechische Regierung und die Europäische Kommission haben innerhalb der in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union festgelegten Frist schriftliche Erklärungen eingereicht.
25.      Der Gerichtshof hat in der Generalversammlung vom 7. Oktober 2025 beschlossen, gemäß Art. 76 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung keine mündliche Verhandlung abzuhalten.
26.      Am 21. Oktober 2025 hat der Gerichtshof das vorlegende Gericht um Klarstellung ersucht, woraufhin dieses mit Schreiben vom 12. November 2025 geantwortet hat.
V.      Rechtliche Würdigung
A.      Vorbemerkungen
1.      Europäische Politik der offenen Daten
27.      Mit der Richtlinie 2019/1024 sollen die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors und ihre Verfügbarkeit in der gesamten Europäischen Union gefördert werden. Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die Daten, die im Besitz öffentlicher Stellen sind, eine strategische Ressource für die digitale Wirtschaft, die Innovation und die Zivilgesellschaft darstellen(5). Mit der Einführung eines harmonisierten Rechtsrahmens möchte die Richtlinie Hemmnisse beseitigen, die der Weiterverwendung öffentlicher Informationen im Wege stehen, und die freie Verbreitung von Informationen im Binnenmarkt fördern(6).
28.      Eines der wichtigsten Ziele der Richtlinie 2019/1024 ist die Harmonisierung der technischen und rechtlichen Voraussetzungen für die Bereitstellung und Weiterverwendung öffentlicher Daten. Sie legt gemeinsame Mindeststandards fest, wie die Verwendung offener Datenformate, die Maschinenlesbarkeit und eine, soweit möglich, kostenfreie oder gegen eine geringe Gebühr erfolgende Weiterverwendung, um die Interoperabilität und eine effiziente Nutzung der Daten zu gewährleisten. Indem die Richtlinie die Modalitäten der Weiterverwendung, Standardlizenzen und mögliche Kosten regelt, schafft sie die Rahmenbedingungen für die Entwicklung eines europäischen Ökosystems der offenen Daten(7).
29.      Ein wesentlicher Teil der Richtlinie 2019/1024 betrifft die hochwertigen Datensätze, die ein hohes Potenzial für die Schaffung eines wirtschaftlichen und sozialen Nutzens aufweisen. Diese Datensätze sollen kostenlos, in standardisierten und maschinenlesbaren Formaten und gegebenenfalls über eine Anwendungsprogrammierschnittstelle (API) zugänglich gemacht werden. Die Kommission ist damit beauftragt, die Kategorien solcher Datensätze in Durchführungsrechtsakten festzulegen. Mit diesem Ansatz sollen – insbesondere in den Bereichen künstliche Intelligenz, digitale Dienste und wissenschaftliche Forschung – Anreize für die Innovation vermittelt werden(8).
30.      Zuletzt fügt sich die Richtlinie 2019/1024 in eine umfassende Strategie ein, die auf eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung und mehr Transparenz abzielt. Sie hebt die Bedeutung der offenen Daten für die Förderung der demokratischen Teilhabe und die Stärkung der Rechenschaftspflicht der Behörden hervor. Durch die Schaffung eines klaren, kohärenten und an die technologischen Entwicklungen angepassten Rechtsrahmens trägt die Richtlinie zur Entstehung einer inklusiven und nachhaltigen Datenwirtschaft bei und gewährleistet gleichzeitig faire Rahmenbedingungen für die Weiterverwendung der öffentlichen Informationen zum Nutzen der Bürger, der Unternehmen und der Wissenschaft(9).
2.      Umsetzung der Richtlinie 2019/1024 durch die Mitgliedstaaten
31.      Die Richtlinie 2019/1024 hat die Richtlinie 2003/98 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (auch „PSI-Richtlinie“ genannt) ersetzt und modernisiert. Die Mitgliedstaaten mussten die Richtlinie 2019/1024 bis zum 17. Juli 2021 in nationales Recht umsetzen. Bis dahin hatten viele Mitgliedstaaten die Bestimmungen der Richtlinie bereits umgesetzt, während andere im Rückstand waren. Die Kommission leitete daraufhin gegen mehrere Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtumsetzung bzw. unvollständiger Umsetzung ein. Der Gerichtshof hat schließlich entschieden, dass das Königreich Belgien, die Republik Bulgarien, die Republik Lettland und das Königreich der Niederlande gegen ihre Verpflichtungen verstoßen hatten, und diese Mitgliedstaaten zur Zahlung von Pauschalbeträgen verurteilt(10).
32.      Das vorliegende Verfahren ist zwar nicht Teil eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV, sondern hat ein nach Art. 267 AEUV eingereichtes Vorabentscheidungsersuchen zum Gegenstand, es gibt jedoch in gewisser Weise Aufschluss darüber, wie die Mitgliedstaaten die Richtlinie 2019/1024 in ihre nationale Rechtsordnung umgesetzt haben. So haben sich manche Mitgliedstaaten wie die Tschechische Republik dafür entschieden, die Weiterverwendung von Daten zusammen mit dem Zugang zu Informationen in einem einzigen Rechtsinstrument zu regeln(11), obwohl beide Bereiche in unterschiedliche Regelungskompetenzen fallen und sich die Ziele der beiden Regelungsbereiche nur teilweise überschneiden.
33.      Während nämlich der Zugang zu Informationen, mit Ausnahme bestimmter sektorspezifischer Vorschriften, durch das Recht der Mitgliedstaaten geregelt wird(12), ist die Weiterverwendung von Daten Gegenstand einer unionsrechtlichen Regelung, im vorliegenden Fall der Richtlinie 2019/1024. Dementsprechend hat der Gerichtshof in der Rechtssache, in der das Urteil HP – Hrvatska pošta(13) ergangen ist, entschieden, dass ein Antrag auf Zugang zu Dokumenten, die im Besitz einer öffentlichen Stelle sind, nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt. Vor diesem Hintergrund, und da der Gerichtshof das Unionsrecht nur in den Grenzen der ihm übertragenen Zuständigkeiten prüfen kann(14), wirft der Umstand, dass ein nationales Gericht ihm eine Frage zu Bestimmungen über den Zugang zu Informationen vorlegt, schwierige Fragen hinsichtlich der Zuständigkeit des Gerichtshofs auf.
B.      Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
34.      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen der durch Art. 267 AEUV geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten allein Sache des nationalen Gerichts ist, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen(15).
35.      Ebenfalls nach ständiger Rechtsprechung hat der Gerichtshof allerdings bei der Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er von dem nationalen Gericht angerufen wird(16). Es ist daher nur logisch, dass der Gerichtshof eine solche Untersuchung bei einer Konstellation vornimmt, in der, wie im vorliegenden Fall, wegen der Art und Weise, wie der nationale Gesetzgeber eine Richtlinie in seine interne Rechtsordnung umsetzen wollte, ein besonderes Zusammenspiel zwischen dem Unionsrecht und dem nationalen Recht gegeben ist.
1.      Rechtsprechung zur Verweisung auf das Unionsrecht durch das nationale Recht
36.      In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass der tschechische Gesetzgeber ebenfalls ein Recht auf Zugang zu Informationen gegenüber Einrichtungen eingeführt hat, die dem Begriff „öffentliches Unternehmen“ im Sinne der Richtlinie 2019/1024 entsprechen. Mit diesem Verweis hat er einen Begriff des Unionsrechts in das nationale Recht übernommen, ihn jedoch auf Sachverhalte angewandt, die nicht in den materiellen Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen. Diese Ausweitung führt zu einer Überschneidung zwischen zwei an sich unterschiedlichen Regelungen, deren Zusammenspiel nur durch eine Untersuchung ihrer jeweiligen Zielsetzung ganz verstanden werden kann. Ich werde später hierauf zurückkommen.
37.      Die Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs ist grundsätzlich strikt auf die Bestimmungen der Richtlinie 2019/1024 beschränkt, die tatsächlich in nationales Recht umgesetzt wurden und für die Entscheidung des Rechtsstreits relevant sind. Eine enge Auslegung der Voraussetzungen des Vorabentscheidungsverfahrens würde daher dazu führen, dass der Gerichtshof nicht für die Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ zuständig wäre, wenn dieser Begriff, wie im vorliegenden Fall, ausschließlich im Rahmen eines Rechtsstreits über nationales Recht betreffend den Zugang zu Informationen verwendet würde. Die Rechtsprechung lässt jedoch eine Ausnahme zu, wenn der nationale Gesetzgeber bewusst Begriffe des Unionsrechts übernimmt, um einen anderen Bereich als denjenigen zu regeln, den das abgeleitete Recht erfasst. In einem solchen Kontext kann das Vorliegen eines Interesses der Union an der Sicherstellung einer einheitlichen Auslegung dieser Begriffe eine Vorlage an den Gerichtshof rechtfertigen.
38.      Dies ist genau der Hintergrund der aus dem Urteil Dzodzi hervorgegangenen Rechtsprechung, wonach der Gerichtshof sich veranlasst sehen kann, eine in die nationale Rechtsordnung umgesetzte Bestimmung des Unionsrechts auszulegen, damit nicht nationale Unterschiede die auf Unionsebene angestrebte Harmonisierung gefährden. Diese Ausweitung der Zuständigkeit bleibt jedoch streng begrenzt. Sie setzt erstens voraus, dass die betreffende Bestimmung in das nationale Recht umgesetzt oder übernommen wurde, und zweitens, dass die Union ein objektives Interesse daran hat, eine einheitliche Auslegung dieser Bestimmung sicherzustellen. Ein bloßer Verweis auf eine begriffliche Kategorie des Unionsrechts reicht nicht aus: Es muss das Bestehen eines funktionalen Zusammenhangs zwischen dem materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts und der nationalen Regelung, die dessen Begriffe übernimmt, nachgewiesen werden.
39.      In der Praxis findet diese Rechtsprechung Anwendung, wenn ein Rechtsstreit seinem Wesen nach nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, die betreffende nationale Regelung jedoch unmittelbar und unbedingt auf Bestimmungen des Unionsrechts verweist, wodurch dieser funktionale Zusammenhang zwischen der Bestimmung des Unionsrechts und dem nationalen Recht entsteht. In einem solchen Fall ist die Zuständigkeit des Gerichtshofs gerechtfertigt, da ein hinreichend enger Zusammenhang zwischen der auf diese Weise für anwendbar erklärten Vorschrift des Unionsrechts und der nationalen Regelung besteht, so dass die Entscheidung des Rechtsstreits von deren Auslegung abhängt(17).
40.      Dieser Ansatz des Gerichtshofs zeigt, dass selbst dann, wenn der Rechtsstreit in erster Linie nationales Recht betrifft, die bewusste Übernahme von Begriffen des Unionsrechts die Möglichkeit eines Tätigwerdens des Gerichtshofs schaffen kann, sofern das Interesse der Union an der Gewährleistung einer einheitlichen Auslegung eindeutig nachgewiesen ist. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten ein Interesse daran haben, zu verhindern, dass ein und derselbe Begriff zwei Auslegungen erhält, von denen die eine bei der Umsetzung des Unionsrechts und die andere in einem rein nationalen Kontext angewandt wird(18). Das Vorabentscheidungsersuchen behält jedoch seinen ausschließlich funktionalen Charakter, da sich der Gerichtshof nicht zu rein nationalen Fragen äußert, sondern nur zu solchen, deren Auslegung sich auf die einheitliche Anwendung des Unionsrechts auswirken kann. Diese Voraussetzung dient dazu, das Subsidiaritätsprinzip und die Notwendigkeit der Wahrung der Wirksamkeit und Kohärenz des abgeleiteten Rechts in Einklang zu bringen.
41.      Nach der Rechtsprechung müssen sich die konkreten Merkmale, die es ermöglichen, festzustellen, dass die Vorschriften des Unionsrechts vom nationalen Recht für anwendbar erklärt worden sind, aus der Vorlageentscheidung selbst ergeben(19) oder zumindest aus der Antwort des vorlegenden Gerichts auf ein in diesem Sinne formuliertes Auskunftsersuchen des Gerichtshofs(20). Meine Untersuchung stützt sich daher in erster Linie auf die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu den Besonderheiten des tschechischen Rechts. Dabei kommt den Informationen, anhand derer sich nachvollziehen lässt, wie der tschechische Gesetzgeber die Richtlinie 2019/1024 in die
interne Rechtsordnung umsetzen wollte, eine besondere Bedeutung zu.
42.      Im Licht dieser Erwägungen ist in der vorliegenden Rechtssache zu prüfen, ob die in dieser Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen erfüllt sind, um die Zuständigkeit des Gerichtshofs zu klären.
2.      Anwendung der Rechtsprechung zur Verweisung auf das Unionsrecht auf den vorliegenden Fall
a)      Umsetzung oder Übernahme einer Vorschrift des Unionsrechts in das nationale Recht
43.      Als Erstes muss eine Vorschrift des Unionsrechts in die nationale Rechtsordnung förmlich umgesetzt oder übernommen worden sein. Dies bedeutet, dass die betreffende Bestimmung des Unionsrechts, die ursprünglich ausschließlich in die Zuständigkeit der Union fiel, vom nationalen Gesetzgeber übernommen wurde – sei es durch ein Gesetz, einen Beschluss oder ein anderes nationales Rechtsinstrument.
44.      Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich erfüllt, da, wie ich oben ausgeführt habe, der tschechische Gesetzgeber den Begriff „öffentliches Unternehmen“, der aus den Unionsvorschriften im Bereich des öffentlichen Auftragswesens stammt(21) und später in die Richtlinie 2019/1024 übernommen wurde, in das Informationsfreiheitsgesetz aufgenommen hat. Daher ist davon auszugehen, dass dieser Begriff im nationalen Recht für anwendbar erklärt wurde, auch wenn er in einem Bereich verwendet wird, der sich a
priori von dem vom Unionsgesetzgeber vorgesehenen Bereich unterscheidet, nämlich dem Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen.
b)      Unmittelbare und unbedingte Verweisung auf die Vorschriften des Unionsrechts
45.      Als Zweites verlangt die Rechtsprechung, dass das nationale Recht eine „unmittelbare“ und „unbedingte“ Verweisung auf die Vorschriften des Unionsrechts enthält, um deren Auslegung gebeten wird, um einen tatsächlichen rechtlichen Zusammenhang zwischen der nationalen Vorschrift und der supranationalen Vorschrift zu schaffen(22). Diese Anforderung gewährleistet, dass die Anwendung der nationalen Bestimmung streng dem Unionsrecht untergeordnet wird, so dass der Gerichtshof zu dessen einheitlicher Auslegung beitragen und Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten vermeiden kann.
46.      Unter dieser Voraussetzung ist der Gerichtshof nur dann zu einer Entscheidung berufen, wenn sein Eingreifen erforderlich ist, um die Harmonisierung auf Unionsebene zu gewährleisten, und nicht in jeder Rechtssache, in der dem Unionsrecht entnommene Vorschriften zur Anwendung kommen. Die von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien sind somit vielmehr
Instrumente zur Ermittlung der Anwendungsfälle. Um sie im vorliegenden Fall richtig anzuwenden, sind zunächst Inhalt und Umfang der Begriffe „unmittelbare Verweisung“ und „unbedingte Verweisung“ zu klären.
1)      Unmittelbare Verweisung
47.      Der Begriff „unmittelbar“ ist dahin zu verstehen, dass die Verweisung ausdrücklich und eindeutig(23) sein muss. Diese Merkmale setzen voraus, dass die nationale Regelung die Intention des Gesetzgebers, auf den Inhalt von Vorschriften des Unionsrechts zu verweisen, hinreichend klar zum Ausdruck bringen muss. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass die Bezugnahme auf die einschlägigen Unionsvorschriften ausdrücklich im Text der anwendbaren nationalen Bestimmung enthalten ist, sofern diese
Bestimmung hinreichend klar und eindeutig formuliert ist.
48.      In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass in § 1 des Informationsfreiheitsgesetzes ausgeführt wird, dass dieses Gesetz „die einschlägigen Vorschriften des Rechts der Europäischen Union umsetzt und die Regelungen für die Bereitstellung von Informationen sowie die Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf freien Zugang zu diesen Informationen festlegt“ (Hervorhebung nur hier)(24). In der ersten Fußnote des Gesetzes wird dies präzisiert und angegeben, dass es sich bei den Vorschriften des Unionsrechts, die mit dem Gesetz umgesetzt werden sollen, um die Richtlinie 2019/1024 handelt. Hierauf weist auch das vorlegende Gericht in seiner Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs hin.
49.      Was insbesondere die in § 2a des Informationsfreiheitsgesetzes enthaltene Definition des „öffentlichen Unternehmens“ anbelangt, ist anzumerken, dass sie inhaltlich im Wesentlichen mit der Definition in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2019/1024 übereinstimmt. Diese Übereinstimmung kommt vor allem in dem Kriterium des „beherrschenden Einflusses“ zum Ausdruck, der von den Behörden auf das betreffende Unternehmen ausgeübt wird, wobei die Auslegung dieses Kriteriums gerade Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens des vorlegenden Gerichts ist.
50.      Nach den Erläuterungen des vorlegenden Gerichts in der Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs hat sich der tschechische Gesetzgeber bewusst dafür entschieden, „den persönlichen Anwendungsbereich des Gesetzes über den freien Zugang zu Informationen an den der Richtlinie anzugleichen“. Der nahezu identische Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen und der Begründung sowie die dem Gesetzentwurf Nr. 241/2022 als Anhang beigefügte Konkordanztabelle mit der Überschrift „Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht“ bestätigen dies ebenfalls.
51.      Die Absicht des tschechischen Gesetzgebers, eine „unmittelbare“ Verweisung auf die Vorschriften der Richtlinie im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs einzufügen, wird auch durch die Vorarbeiten zum Informationsfreiheitsgesetz gestützt, aus denen hervorgeht, dass das Gesetz in seiner ursprünglichen Fassung bereits der Umsetzung der Richtlinie 2003/98, also des früheren Rechtsakts, gedient hat(25). Nach der Überarbeitung dieses Rechtsakts hielt es der tschechische Gesetzgeber für erforderlich, durch ein Änderungsgesetz die mit der Richtlinie 2019/1024 eingeführten Anpassungen zu übernehmen, um die Kontinuität und die Übereinstimmung des nationalen Rechts mit dem Unionsrecht zu gewährleisten.
52.      Daher ist festzustellen, dass die erste der von der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegten Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt ist.
2)      Unbedingte Verweisung
53.      Der Begriff „unbedingt“ ist dahin zu verstehen, dass er zwei unterschiedliche Anforderungen umfasst. Zum einen beinhaltet er, dass die Vorschriften des Unionsrechts, auf die verwiesen wird, ohne Beschränkung auf den Ausgangssachverhalt anwendbar sind(26), so dass das vorlegende Gericht von der vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung nicht abweichen kann(27). Diese Auslegung ergibt sich aus der Rechtsprechung, wonach dem Urteil des Gerichtshofs im Ausgangsverfahren eine bindende Wirkung
zukommen muss(28).
54.      Diese erste Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, denn aus den Ausführungen des vorlegenden Gerichts geht hervor, dass die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 2019/1024 im Ausgangsverfahren uneingeschränkt Anwendung finden. Wie das vorlegende Gericht erklärt, war es selbst der Ansicht, dass es von der Auslegung, die der Gerichtshof vornehmen werde, nicht abweichen könne. Es wäre daher im Interesse des Unionsrechts, dass die aus dem Unionsrecht übernommenen Bestimmungen einheitlich ausgelegt werden, um künftige Auslegungsunterschiede zu vermeiden. Diese Anmerkung bestätigt, dass die Auslegung, die der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache in Bezug auf den Begriff „öffentliches Unternehmen“ vornehmen wird, für das vorlegende Gericht bindend sein wird, auch wenn der Begriff
speziell das Recht auf Zugang betrifft.
55.      Zum anderen setzt der Begriff „unbedingt“ voraus, dass sich die Verweisung auf den gesamten normativen Kontext der betreffenden Bestimmung bezieht bzw., technischer ausgedrückt, auf die Unionsregelung in ihrer Gesamtheit(29). Folglich kann eine isolierte Verweisung des nationalen Gesetzgebers auf einen einzelnen Grundsatz der Union nicht als „unbedingt“ angesehen werden, denn die Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofs in einem solchen Fall und folglich die Antwort auf die Vorlagefrage liefen Gefahr, keinerlei Verbindung mit dem Ausgangsrechtsstreit aufzuweisen und daher rein hypothetisch zu bleiben(30). Mit dieser Anforderung soll verhindert werden, dass dem Gerichtshof Fragen vorgelegt werden, die keinen hinreichenden funktionalen Zusammenhang mit der tatsächlichen Anwendung des Unionsrechts haben. Sie bringt die in der Rechtsprechung wiederholt bekräftigte Absicht zum Ausdruck, die Zuständigkeit der Unionsgerichte auf die Fälle zu beschränken, in denen die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts durch das nationale Recht tatsächlich angewandt werden, und sie nicht auf Fälle auszudehnen, in denen sich das nationale Recht von diesen Bestimmungen leiten lässt oder nur bestimmte begriffliche Elemente davon umsetzt(31).
56.      Auf den vorliegenden Fall angewandt, führt diese Anforderung zu der Feststellung, dass der tschechische Gesetzgeber die Richtlinie 2019/1024 im Informationsfreiheitsgesetz umgesetzt hat. Dabei hat er sich jedoch nicht auf die reine Ausführung der sich aus dem Unionsrecht ergebenden Umsetzungsverpflichtungen beschränkt. Vielmehr hat er den materiellen Anwendungsbereich der Richtlinie auf Aspekte ausgeweitet, die den Zugang zu Informationen betreffen, eine Materie, die grundsätzlich in die nationale Regelungszuständigkeit fällt.
Mit dieser Erweiterung hat der nationale Gesetzgeber den normativen Geltungsbereich der genannten Richtlinie erweitert, so dass die Regelungen über den Zugang zu Informationen in einem gewissen Maße vom Unionsrecht bestimmt werden. Eine solche Vorgehensweise zeugt von dem Willen, die Kohärenz und Kontinuität des nationalen Rechtsrahmens mit den strukturellen Anforderungen der Rechtsordnung der Union zu gewährleisten, und zwar über die von der Richtlinie vorgegebenen Mindestanforderungen hinaus.
57.      Wie nämlich aus den Vorarbeiten zum Informationsfreiheitsgesetz hervorgeht, war der tschechische Gesetzgeber der Ansicht, dass es objektiv „unmöglich ist, zwischen einem Antrag auf Zugang zu Informationen und einem Antrag auf Weiterverwendung eine Unterscheidung vorzunehmen“(32). Daher sei es angebracht gewesen, den Antragstellern in beiden Fällen gleichwertige Garantien und Bearbeitungsbedingungen zu bieten. Da die mit der Bearbeitung dieser Anträge befassten Einrichtungen nicht die Möglichkeit haben, die Beweggründe oder Absichten der Antragsteller zu ermitteln oder zu verifizieren, hat es der tschechische Gesetzgeber für notwendig erachtet, eine einzige Rechtsregelung zu schaffen. Ein solches Vorgehen wurde sowohl für die verpflichteten Stellen als auch letztlich für die Antragsteller selbst als am geeignetsten angesehen.
58.      Die Entscheidung des tschechischen Gesetzgebers, für das Recht auf Zugang und die Weiterverwendung dieselbe Definition des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ zu verwenden, ist ein Eckpfeiler des nationalen Regelungsrahmens. Durch die Harmonisierung der Definitionen hat er für eine materielle Kohärenz zwischen zwei traditionell getrennten Rechtsregelungen gesorgt und gleichzeitig den öffentlichen Unternehmen eine doppelte Transparenzpflicht auferlegt: die Pflicht, in ihrem Besitz befindliche Informationen bereitzustellen, und die Pflicht, deren Weiterverwendung zu gestatten. Dieser Ansatz trägt zu einer Vereinfachung des Rechtsrahmens bei und verhindert Auslegungsunterschiede, die durch die gleichzeitige Anwendung verschiedener Regelungen entstehen können. Er hat aber auch eine subtilere Auswirkung, indem er nämlich das Unionsrecht mittelbar auf Situationen ausweitet, die grundsätzlich ausschließlich unter das Recht auf Zugang zu Informationen fallen. Damit wird die Grundidee der Richtlinie 2019/1024 in den Kern selbst der nationalen Regelung über die Verwaltungstransparenz integriert, wodurch die Gesamtkohärenz des Systems gestärkt wird(33).
59.      Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass der Zusammenhang zwischen dem tschechischen Recht und dem Unionsrecht im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs „unbedingter“ Natur ist. Das nationale Gesetz orientiert sich nämlich nicht nur an der Richtlinie 2019/1024, sondern sorgt auch für ihre tatsächliche Anwendung, indem es ihre normative Wirkung auf Sachverhalte ausdehnt, die dem nationalen Recht unterliegen. Diese materielle und systematische Verweisung auf die Richtlinie, in Verbindung mit der unmittelbaren Übernahme ihrer Definitionen und Grundsätze, verleiht dem Unionsrecht einen entscheidenden normativen Einfluss auf die Auslegung und Anwendung des nationalen Rechtsrahmens. Die vorgenommene Verweisung ist daher in dem Sinne „unbedingt“, dass sie sich auf den gesamten normativen Kontext der Richtlinie bezieht und nicht nur auf einen ihrer abstrakten Grundsätze.
c)      Interesse der Union an der Sicherstellung einer einheitlichen Auslegung der betreffenden Vorschriften des Unionsrechts
60.      Wie ich oben ausgeführt habe, zielt das Erfordernis einer „unmittelbaren“ und „unbedingten“ Verweisung auf die Vorschriften des Unionsrechts im Wesentlichen darauf ab, Sachverhalte zu ermitteln, in denen ein besonderes Interesse der Union besteht, eine kohärente und einheitliche Auslegung der vom nationalen Gesetzgeber übernommenen Begriffe des Unionsrechts sicherzustellen, um künftige Unterschiede in der Rechtsprechung zu vermeiden.
61.      Ungeachtet des unmittelbaren und unbedingten Zusammenhangs zwischen dem tschechischen Recht und der Richtlinie 2019/1024, wie ich ihn in meiner Analyse dargelegt habe, ist weiterhin das objektive Interesse zu prüfen, das die Union daran haben könnte, in der vorliegenden Rechtssache eine einheitliche Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ sicherzustellen(34). Meines Erachtens wird die tatsächliche Relevanz dieser Kriterien erst dann in vollem Umfang deutlich, wenn die Eigenheit dieses spezifischen Unionsinteresses verstanden worden ist. Diese Voraussetzung folgt aus der Zielsetzung des Vorabentscheidungsersuchens selbst, da die Zuständigkeit des Gerichtshofs nur insoweit gerechtfertigt ist, als die gestellte Frage über den bloßen Kontext der nationalen Rechtsordnung hinausgeht.
62.      Durch die Ausübung seiner Auslegungsbefugnis trägt der Gerichtshof zu einer kohärenten und harmonischen Entwicklung der Rechtsordnung der Union bei. Vor dem Hintergrund dieser Aufgabe ist daher zu beurteilen, welchen Beitrag der Gerichtshof im vorliegenden Fall leisten sollte und welche Folgen eine etwaige Nichtausübung dieser Befugnis haben könnte. Wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen darlegen werde, ist das Interesse an der Sicherstellung einer einheitlichen Auslegung in der vorliegenden Rechtssache offensichtlich.
63.      Die Notwendigkeit, das Vorliegen eines Interesses der Union an der Auslegung einer bestimmten, vom nationalen Gesetzgeber übernommenen Vorschrift nachzuweisen, ist auf den indikativen Charakter der von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zurückzuführen. Wie ich bereits ausgeführt habe, sind diese Kriterien Instrumente zur Ermittlung der Sachverhalte, in denen eine solche Auslegung geboten ist(35). Sind diese Kriterien erfüllt, wird in der Regel das Bestehen eines funktionalen Zusammenhangs mit der Rechtsordnung der Union vermutet; fehlt es jedoch an einer solchen Verbindung, kann diese Vermutung entkräftet werden.
64.      Um zu verhindern, dass bei einer rein formalen Erfüllung dieser Kriterien die Zuständigkeit des Gerichtshofs letztlich anerkannt wird, ohne dass ein tatsächliches Interesse der Union vorliegt, muss die Einbindung der Vorschrift, die der nationale Gesetzgeber aus der Rechtsordnung der Union übernommen hat, genauer geprüft werden.
In diesem Zusammenhang kommt dem Zusammenspiel dieser Bestimmung mit den Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1024 eine besondere Bedeutung zu.
1)      Innerer und untrennbarer Zusammenhang zwischen dem Zugang zu Informationen und ihrer späteren Weiterverwendung
65.      Als Erstes ist anzumerken, dass der Begriff „öffentliches Unternehmen“, wie er in das tschechische Recht übernommen wurde, die ihm durch das Unionsrecht zugewiesene Funktion und Tragweite beibehält, da er festlegt, welche Einrichtungen den Verpflichtungen zur Transparenz und zur Bereitstellung von Informationen, die weiterverwendet werden können, unterliegen. Seine Auslegung kann daher selbst in einem Kontext, der in den Anwendungsbereich des Rechts auf Zugang zu Informationen fällt, nicht losgelöst von der im Rahmen der Richtlinie 2019/1024 vorgenommenen Auslegung betrachtet werden, da andernfalls die Kohärenz der Unionsregelung im Bereich der offenen Daten öffentlicher Stellen beeinträchtigt würde.
66.      Der Zugang zu Informationen ist nämlich eine vorausgehende und unverzichtbare Bedingung für jede mögliche Weiterverwendung. Die Weiterverwendung im Sinne der Richtlinie 2019/1024 kann sich nur auf Informationen beziehen, die zuvor zugänglich gemacht wurden, d. h., die von einer Behörde oder einem öffentlichen Unternehmen aufgrund eines den Bürgern gewährten Rechts auf Zugang bereitgestellt wurden. Eine teleologische Auslegung der einschlägigen Vorschriften dieser Richtlinie vor dem Hintergrund ihrer Erwägungsgründe bestätigt im Übrigen das Bestehen eines inneren und untrennbaren Zusammenhangs zwischen dem Zugang zu Informationen und ihrer späteren Weiterverwendung, wie ich im Folgenden darlegen werde.
67.      Die Tatsache, dass der Zugang zu Informationen eine wesentliche Voraussetzung für ihre Weiterverwendung ist, geht bereits eindeutig aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2019/1024 hervor, in dem daran erinnert wird, dass der Zugang zu Informationen ein in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankertes Grundrecht ist und die Freiheit einschließt, Informationen ohne behördliche Eingriffe zu empfangen und weiterzugeben. Die Bezugnahme auf dieses Grundrecht wäre sinnlos, wenn es nicht zur Verwirklichung des mit dieser Richtlinie verfolgten Ziels der Weiterverwendung beitragen würde. Im 18. Erwägungsgrund der Richtlinie wird das Zusammenspiel der beiden Bereiche bestätigt, indem dort ausgeführt wird, dass die europäische Weiterverwendungspolitik „zugängliche öffentliche Daten“ betrifft, was das Vorliegen eines vorherigen Zugangs voraussetzt.
68.      Im 23. Erwägungsgrund der Richtlinie wird zudem darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, alle vorhandenen Dokumente weiterverwendbar zu machen, es sei denn, der Zugang ist im Rahmen der nationalen Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten eingeschränkt oder ausgeschlossen, und gleichzeitig ausgeführt, dass sich die Richtlinie 2019/1024 auf die nationalen Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten stützt und es nicht ihr Ziel ist, diese zu ändern. Diese Grundsätze kommen auch in mehreren Regelungen von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie zum Ausdruck, nach denen der Zugang zu bestimmten Dokumenten weiterhin den nationalen Zugangsregelungen unterliegt, während Art. 1 Abs. 3 die Gültigkeit der nationalen Regelungen erneut bekräftigt. Daran anschließend erlaubt es Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2019/1024 den Behörden, einen Antrag auf Weiterverwendung von Daten auf der Grundlage der in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden Regelungen oder der Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie, die den Zugang zu bestimmten Kategorien von Dokumenten ausschließen, abzulehnen. Die Erwägungsgründe
27 und 28 der Richtlinie heben schließlich hervor, dass die Mitgliedstaaten den Zugang zu Daten, insbesondere für wissenschaftliche Zwecke, gewährleisten und die Strategien entwickeln müssen, die für eine Erleichterung ihrer Bereitstellung erforderlich sind.
69.      Als Zweites ist festzustellen, dass die beiden Bereiche, obwohl sie hinsichtlich ihres unmittelbaren Zwecks unterschiedlich sind – der eine Bereich betrifft die Verwaltungstransparenz, der andere die wirtschaftliche und gesellschaftliche Verwertung öffentlicher Daten –,
bei ihrer Umsetzung eng miteinander verbunden und voneinander abhängig bleiben. Aus der Prüfung der Richtlinie 2019/1024 ergibt sich zwar, dass das Recht auf Zugang zu Informationen, das in den Rechtsordnungen mehrerer Mitgliedstaaten anerkannt und in verschiedenen Verwaltungsgesetzen umgesetzt wurde, wie dies auch in der Tschechischen Republik der Fall ist, auch darauf abzielt, den Bürgern die Möglichkeit zu geben, eine demokratische Kontrolle über die Verwaltung auszuüben(36). Diese Zielsetzung schließt jedoch keineswegs aus, dass mit dem Recht auf Zugang auch andere Ziele verfolgt werden können, insbesondere die Weiterverwendung der so bereitgestellten Informationen für Zwecke, die ebenfalls im öffentlichen Interesse liegen und von der Richtlinie erfasst werden, wie dies aus ihren Erwägungsgründen hervorgeht.
70.      Zum einen heißt es im 14. Erwägungsgrund
der Richtlinie 2019/1024, dass die Möglichkeit der Weiterverwendung von Dokumenten, die sich im Besitz einer öffentlichen Stelle befinden, die „Transparenz und Rechenschaftspflicht fördert“.
Zum anderen geht aus dem 16. Erwägungsgrund der Richtlinie hervor, dass die Politik der offenen Daten, die eine breite Verfügbarkeit und Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors zu privaten oder kommerziellen Zwecken mit minimalen oder keinen rechtlichen, technischen oder finanziellen Beschränkungen unterstützen soll und die Verbreitung von Informationen nicht nur für Wirtschaftsakteure, sondern vor allem für die Öffentlichkeit fördert, eine wichtige Rolle spielen kann, wenn es darum geht, „soziales Engagement zu fördern“. Diese Aussage bezieht sich meines Erachtens auf das Interesse der Bürger, sich am Prozess der politischen Willensbildung in einer demokratischen Gesellschaft zu beteiligen.
Dieses öffentliche Interesse an Transparenz steht jedoch nicht im Widerspruch zum Regelungsziel der Richtlinie 2019/1024; es ist vielmehr als mit diesem Ziel weitgehend vereinbar anzusehen(37).
71.      Die
Richtlinie 2019/1024 beruht implizit auf dem Zusammenspiel der beiden Bereiche, da sie kein eigenständiges Recht auf Zugang zu Informationen begründet, sondern voraussetzt, dass in jedem Mitgliedstaat eine nationale Regelung für einen effektiven Zugang besteht. Insgesamt wollte der Unionsgesetzgeber den Begriff „Weiterverwendung“ in einen vom nationalen Gesetzgeber bereits geschaffenen, damit zusammenhängenden Rechtsrahmen einfügen. Mit der Kodifizierung der beiden Bereiche in einem einzigen Rechtsinstrument hat der nationale Gesetzgeber seinerseits versucht, die Einbindung des Begriffs in die nationale Rechtsordnung zu erleichtern. Auf diese Weise haben beide Gesetzgeber zur Kohärenz eines integrierten Rechtsrahmens beigetragen, der aus Elementen sowohl aus dem nationalen Recht als auch aus dem Unionsrecht besteht.
72.      Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache folgt hieraus, dass die Begriffe, die beiden Bereichen gemeinsam sind, darunter insbesondere der Begriff „öffentliches Unternehmen“, kohärent ausgelegt werden müssen, um jeden Widerspruch bei der Anwendung der einschlägigen Vorschriften zu vermeiden. Eine künstliche Trennung der beiden Regelwerke könnte nämlich die Zielsetzung der Richtlinie 2019/1024 gefährden, die darin besteht, die Offenlegung der Informationen des öffentlichen Sektors so weit, transparent und wirtschaftlich sinnvoll wie möglich zu gewährleisten. Es bedarf daher einer einheitlichen Auslegung, die allein der Gerichtshof gewährleisten kann.
2)      Gefahr von Auslegungsunterschieden
i)      Gefahren für die Schaffung eines kohärenten europäischen Datenraums
73.      Als Drittes ist festzustellen, dass die Gefahr von Auslegungsunterschieden, sollte der Gerichtshof zu dem Ergebnis kommen, dass er für die Beantwortung der vom vorlegenden Gericht in der vorliegenden Rechtssache gestellten Fragen nicht zuständig ist, keineswegs theoretischer Natur ist. Eine autonome nationale Auslegung könnte dazu führen, dass der Kreis der zur Bereitstellung ihrer Informationen verpflichteten Einrichtungen eingeschränkt oder, im Gegenteil, unangemessen erweitert und damit das mit der Richtlinie 2019/1024 angestrebte Ziel einer Harmonisierung gefährdet würde.
74.      Die Tatsache, dass der tschechische Gesetzgeber den Begriff „öffentliches Unternehmen“, wie er in der Richtlinie 2019/1024 definiert ist, ausdrücklich übernommen hat, um den Zugang zu Informationen und deren Weiterverwendung zu gewährleisten, bedeutet, dass die Auslegung dieses Begriffs auf nationaler Ebene untrennbar mit der im Unionsrecht geltenden Auslegung verbunden ist. Würde dieser Begriff jedoch von den nationalen Gerichten autonom ausgelegt, wäre die Gefahr sowohl terminologischer als auch inhaltlicher Unterschiede erheblich. Eine solche Entwicklung würde unweigerlich zur Entstehung heterogener nationaler Regelungen führen, die auf unterschiedlichen Kriterien zur Festlegung der zur Bereitstellung ihrer Informationen verpflichteten Einrichtungen beruhen würden.
Die nationalen Gerichte müssten diesen Begriff nicht nur in diesem Bereich, sondern auch im Hinblick auf das Recht auf Weiterverwendung von Informationen auf der Grundlage ihrer jeweiligen nationalen Rechtsvorschriften auslegen, wodurch die Anforderungen des Unionsrechts ihre volle Wirksamkeit verlören. Solche Abweichungen würden die vom Unionsgesetzgeber beabsichtigte Gesamtkohärenz stören und die Verwirklichung der mit der Richtlinie 2019/1024 verfolgten Harmonisierungsziele gefährden(38).
75.      Ein zu enges Verständnis würde dazu führen, dass bestimmte wichtige Einrichtungen – wie öffentliche Unternehmen, die in strategischen Bereichen tätig sind – von der Verpflichtung zur Bereitstellung von Daten ausgenommen wären, wodurch Nutzern und Wirtschaftsakteuren wesentliche Ressourcen vorenthalten würden. Umgekehrt könnte ein zu weites Verständnis zu einer übermäßigen Anwendung dieser Verpflichtungen auf Einrichtungen führen, die nach dem Unionsrecht nicht als „öffentliche Unternehmen“ einzustufen wären, was deren wirtschaftliche Tätigkeit unverhältnismäßig beeinträchtigen könnte. In beiden Fällen wäre die Einheitlichkeit und Wirksamkeit der Unionsregelung für die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors gefährdet.
76.      Zusätzlich zu diesen Risiken könnten unterschiedliche Auslegungen in den Mitgliedstaaten auch zu Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen. Im Wettbewerb stehende öffentliche Unternehmen mit Sitz in verschiedenen Mitgliedstaaten könnten nämlich je nach dem Umfang, den der jeweilige nationale Gesetzgeber diesem Begriff beimisst, völlig unterschiedlichen Verpflichtungen zur Bereitstellung von Informationen unterworfen sein. Eine solche Zersplitterung würde zu einem Ungleichgewicht bei den behördlichen und wirtschaftlichen Belastungen dieser Einrichtungen führen, wodurch künstliche Wettbewerbsvorteile geschaffen würden, die in keiner Weise vom Unionsgesetzgeber beabsichtigt waren. Das Ziel, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, das der gesamten harmonisierten Politik der offenen Daten zugrunde liegt, würde dadurch ernsthaft gefährdet.
77.      Darüber hinaus wäre das Fehlen einer einheitlichen Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ angesichts seiner strukturierenden Rolle in der Richtlinie 2019/1024 besonders problematisch. Der Begriff definiert nämlich eines der zentralen Elemente des persönlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie und legt fest, welche Einrichtungen den Verpflichtungen zur Bereitstellung und Weiterverwendung unterliegen. Eine unterschiedliche Auslegung würde sowohl für die Behörden als auch für die privaten Akteure zu einer rechtlichen Unsicherheit führen und könnte Innovationsinitiativen, die auf der grenzüberschreitenden Weiterverwendung öffentlicher Daten beruhen, abschrecken. Dies liefe dem grundlegenden Ziel der Richtlinie zuwider, nämlich der Förderung einer weiten, transparenten und wirtschaftlich sinnvollen Bereitstellung von Informationen des öffentlichen Sektors in der gesamten Union(39).
78.      Dieses ambitionierte Ziel erfordert die Schaffung eines kohärenten europäischen Datenraums, der auf gemeinsamen Kriterien und gegenseitigem Vertrauen hinsichtlich des Umfangs der Verpflichtungen der öffentlichen Einrichtungen beruht. Jede Abweichung bei der Definition des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ würde der Verwirklichung dieses Raums entgegenstehen, indem die Interoperabilität der Daten beschränkt, die grenzüberschreitende Weiterverwendung gefährdet und die Möglichkeiten der Betreiber, digitale Dienste und Produkte zu entwickeln, die in der gesamten Union nutzbar sind, eingeschränkt würden. Die einheitliche Auslegung dieses Begriffs ist daher keine rein terminologische Angelegenheit, sondern für die Kohärenz und Wirksamkeit des europäischen Rechtsrahmens für die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors von wesentlicher Bedeutung.
ii)    Gefahren für die Kohärenz der nationalen Rechtsordnung
79.      Eine einheitliche Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ ist insbesondere unerlässlich, um die Kohärenz der nationalen Rechtsordnung zu wahren. Eine unterschiedliche Auffassung dieses Begriffs innerhalb derselben nationalen Rechtsordnung, je nachdem, ob es um den Zugang zu Informationen oder deren Weiterverwendung geht, würde nämlich zu unterschiedlichen Verfahrensvoraussetzungen für Anträge führen, die zu diesen beiden Zwecken gestellt werden. Eine solche Situation wäre jedoch nur schwer mit den Erfordernissen der systematischen Kohärenz zu vereinbaren, da, wie ich bereits dargelegt habe, die Weiterverwendung von Informationen logischerweise voraussetzt, dass zuvor Zugang zu ihnen gewährt wurde(40). Ähnliche Überlegungen könnten meines Erachtens den tschechischen Gesetzgeber dazu bewogen haben, eine einheitliche Regelung zu schaffen(41).
80.      Die Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit spricht ebenfalls für eine einheitliche Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ innerhalb derselben nationalen Rechtsordnung. Die Rechtssubjekte müssen mit Sicherheit feststellen können, ob sie in den Anwendungsbereich der einschlägigen Bestimmungen fallen. Würde der Begriff je nach Regelungsbereich unterschiedlich ausgelegt, entstünde eine Situation rechtlicher Unvorhersehbarkeit, die es den betreffenden Einrichtungen unmöglich machen würde, ihre Rechte und Pflichten vollumfänglich zu kennen. Eine solche Rechtsunsicherheit stünde jedoch im Widerspruch zu dem allgemeinen Grundsatz der Vorhersehbarkeit und Stabilität der Rechtsvorschriften, dem im Unionsrecht eine besondere Bedeutung zukommt. Allein eine kohärente und bereichsübergreifende Auslegung kann sicherstellen, dass die betroffenen Einrichtungen ihre Pflichten in Bezug auf Information oder Zugang genau einschätzen können(42).
81.      Zudem verlangt der unionsrechtliche Grundsatz der Gleichbehandlung, dass der Begriff „öffentliches Unternehmen“ einheitlich definiert wird. Unterschiedliche Auslegungen je nach rechtlichem Kontext könnten dazu führen, dass objektiv vergleichbare Einrichtungen unterschiedlich behandelt würden, nur weil sich ein Antragsteller auf sein Recht auf Zugang zu Informationen oder auf sein Recht auf Weiterverwendung beruft. Eine solche unterschiedliche Behandlung wäre nicht gerechtfertigt und könnte eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Situationen sein. Der Gleichbehandlungsgrundsatz fordert vielmehr, dass vergleichbare Sachverhalte gleichbehandelt werden, sofern nicht zwingende Gründe eine Unterscheidung rechtfertigen(43). Dies steht einer unterschiedlichen Definition je nach betroffenem Bereich zweifellos entgegen.
82.      Ein weiteres Argument ergibt sich aus dem Grundsatz der Wirksamkeit, wonach die Vorschriften des Unionsrechts uneingeschränkt wirksam sein müssen.
Unterschiedliche Auslegungen des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ könnten die Ziele der betreffenden Richtlinien gefährden, nämlich die Förderung der Transparenz und der Rechenschaftspflicht der Behörden sowie die Schaffung eines funktionierenden Binnenmarkts für Informationen. Würden die Einrichtungen je nach Rechtsbereich unterschiedlich eingestuft, könnte dies in der Praxis zu erheblichen Hindernissen beim Zugang zu Informationen und ihrer Weiterverwendung führen. Eine solche Zersplitterung würde die wirksame Umsetzung des Unionsrechts gefährden und den Rechtsvorschriften ihre praktische Wirksamkeit nehmen. Eine einheitliche Auslegung gewährleistet hingegen eine kohärente Anwendung und sichert die volle Wirksamkeit der betreffenden Vorschriften.
83.      Aus den vorstehend dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass die Union ein offensichtliches Interesse daran hat, eine einheitliche Auslegung des in Rede stehenden Begriffs sicherzustellen, die eine wesentliche Voraussetzung für die Gesamtkohärenz der Regelung im Bereich der Transparenz
und der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors ist. Vor diesem Hintergrund ist es Aufgabe des Gerichtshofs, dieser Anforderung Rechnung zu tragen und selbst zu dieser Kohärenz beizutragen, indem er seine Auslegungsbefugnis in vollem Umfang ausübt.
3.      Zwischenergebnis
84.      Hieraus folgt, dass der Gerichtshof für die Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits zuständig ist. Das Vorliegen einer unmittelbaren und unbedingten Verbindung zwischen der nationalen Regelung und der Richtlinie 2019/1024 zusammen mit dem offensichtlichen Interesse der Union an der Sicherstellung einer einheitlichen Auslegung dieses Begriffs rechtfertigen es, die vorgelegte Frage als in die Zuständigkeit des Gerichtshofs in Vorabentscheidungsverfahren fallend anzusehen. Daher ist in der Sache zu prüfen, welche Bedeutung dem Begriff „öffentliches Unternehmen“ im Hinblick auf den normativen Rahmen dieser Richtlinie und angesichts seiner Übernahme in das tschechische Recht beizumessen ist.
VI.    Ergebnis
Der Gerichtshof ist für die Beantwortung der vom
Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag, Tschechische Republik) mit Entscheidung vom 23. Juli 2024 gestellten Fragen zuständig.
1      Originalsprache: Französisch.
2      ABl. 2019, L 172, S. 56.
3      Urteil vom 18. Oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 und C‑197/89, im Folgenden: Urteil Dzodzi, EU:C:1990:360).
4      ABl. 2014, L 94, S. 243.
5      Die „Open Data“-Bewegung hat ihren Ursprung in den Vereinigten Staaten in den Jahren 1957 bis 1958 mit der Einrichtung des World Data Center System, einem internationalen Netzwerk, das im Rahmen des Internationalen Geophysikalischen Jahres eingerichtet wurde, um umfangreiche wissenschaftliche Datensätze zu sammeln und frei zugänglich zu machen. Im Jahr 1966 erhielt die Bewegung mit dem Freedom of Information Act eine rechtliche Grundlage, die im Jahr 2007 mit dem Open Government Act gestärkt wurde, in dem die Transparenz und die Verbreitung öffentlicher Daten zu Prioritäten der Regierungen erhoben wurden. Die Bewegung hat sich dann in Europa ausgebreitet, insbesondere im Vereinigten Königreich und in Frankreich, wo nationale Initiativen die Öffnung und Weiterverwendung von öffentlichen Daten gefördert haben. Diese Dynamik hat „Open data“ nach und nach zu einem weltweiten Bestreben gemacht, den Zugang zu Wissen zu verbessern, Innovationen zu fördern und die Einbeziehung der Öffentlichkeit zu stärken (Noyer, J.‑M., und Carmes, M., „Le mouvement ‚Open data‘ dans la grande transformation des intelligences collectives“, Les débats du numérique, Paris 2013, S. 137).
6      Vgl. insbesondere Erwägungsgründe
3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 und 65 der Richtlinie 2019/1024.
7      Vgl. insbesondere Erwägungsgründe
2, 15, 17 bis 19, 34, 66 und 68 der Richtlinie 2019/1024.
8      Vgl. insbesondere Erwägungsgründe
3, 14, 27, 31, 32, 36, 46 und 66 bis 69 der Richtlinie 2019/1024.
9      Vgl. insbesondere Erwägungsgründe
6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 und 70 der Richtlinie 2019/1024.
10      Vgl. Urteile vom 22. Mai 2025, Kommission/Lettland (Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors) (C‑238/23, EU:C:2025:374), Kommission/Bulgarien (Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors) (C‑237/23, EU:C:2025:373), Kommission/Belgien (Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors) (C‑215/23, EU:C:2025:371) und Kommission/Niederlande (Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Mehrere andere Mitgliedstaaten – insbesondere die Republik Kroatien, die Republik Estland, die Republik Finnland, die Portugiesische Republik, Rumänien und die Republik Slowenien – haben sich offenbar ebenfalls dafür entschieden, die Weiterverwendung von Daten und den Zugang zu Informationen in einem einheitlichen Rechtsrahmen zu regeln.
12      Das Recht auf Zugang zu Dokumenten, die sich ausschließlich im Besitz nationaler Behörden befinden, fällt nach dem derzeitigen Stand des Unionsrechts in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die dessen Umfang und Modalitäten in ihren nationalen Transparenzregeln festlegen. Die Union verfügt über keine allgemeine Regelung, die den nationalen Behörden unmittelbar Verpflichtungen auferlegt; lediglich bestimmte sektorspezifische Vorschriften – insbesondere im Bereich von Umweltinformationen und der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors – sehen Mindestanforderungen vor. Diese Vorgaben können jedoch nicht dahin verstanden werden, dass sie ein allgemeines Recht auf Zugang zu nationalen Verwaltungsdokumenten einführen, so dass dieses Zugangsrecht größtenteils nicht harmonisiert ist und weiterhin dem nationalen Recht unterliegt.
13      Urteil vom 21. November 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Vgl. Urteil vom 15. November 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, Rn. 40).
15      Vgl. Urteile Dzodzi (Rn. 34 und 35), vom 14. Februar 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, Rn. 47), und vom 10. Dezember 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, Rn. 31).
16      Vgl. Urteile vom 16. Juni 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, Rn. 55), vom 10. Dezember 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, Rn. 32), vom 5. Dezember 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp und KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, Rn. 17), und vom 19. Juni 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, Rn. 29).
17      Vgl. Urteile vom 24. November 2022, Cafpi und Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, Rn. 30 bis 32), und vom 13. November 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, Rn. 35 bis 37).
18      Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Bobek in der Rechtssache J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, Nr. 61).
19      Vgl. Urteil vom 16. November 2023, BG (Darlehensgewährung ohne Genehmigung) (C‑427/22, EU:C:2023:877, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
20      Vgl. z. B. Urteile vom 16. Juni 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, Rn. 63), vom 30. Januar 2020, Generics (UK) u. a. (C‑307/18, EU:C:2020:52, Rn. 28), vom 24. November 2022, Cafpi und Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, Rn. 29 und 33), sowie Beschluss vom 5. Juli 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, Rn. 20).
21      Genauer gesagt der in Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2014/25 verwendete Begriff.
22      Vgl. Urteile Dzodzi (Rn. 34 und 36), vom 28. März 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, Rn. 16), und vom 13. Oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija und Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 und C‑318/21, EU:C:2022:785, Rn. 35).
23      Vgl. Urteile vom 21. Dezember 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, Rn. 25), und vom 7. November 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, Rn. 19 bis 38). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Allianz Hungária Biztosító u. a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, Nr. 29).
24      Der tschechische Text lautet: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.“
25      Siehe Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge.
26      Vgl. Urteil vom 21. Dezember 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, Rn. 27).
27      Vgl. Beschluss vom 9. September 2014, Parva Investitsionna Banka u. a. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, Rn. 29).
28      Vgl. Urteile vom 28. März 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, Rn. 23 und 24), vom 17. Juli 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, Rn. 27 ff.), und vom 17. Juli 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, Rn. 24 ff.).
29      Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Allianz Hungária Biztosító u. a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, Nr. 29) sowie des Generalanwalts Pikamäe in den verbundenen Rechtssachen Deutsche Post u. a. (C‑203/18 und C‑374/18, EU:C:2019:502, Nr. 49).
30      Vgl. insoweit Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, Nr. 75) sowie des Generalanwalts Tizzano in der Rechtssache Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, Nr. 34). Vgl. auch Nr. 32 der Schlussanträge des Generalanwalts Ruiz-Jarabo Colomer in den Rechtssachen Kofisa Italia (C‑1/99 und C‑226/99, EU:C:2000:498), wonach „der Gerichtshof nur dann zu entscheiden hat, wenn der Rechtsstreit nach seinem tatsächlichen und normativen Kontext in den Anwendungsbereich der Gemeinschaftsvorschrift fällt“.
31      Vgl. Urteil vom 10. Dezember 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, Rn. 44 ff.), in dem der Gerichtshof das Vorliegen einer unmittelbaren und unbedingten Verweisung mit der Begründung verneint hat, dass die nationale Regelung nur Begriffe aus dem Unionsrecht übernommen habe, ohne den normativen Rahmen in seiner Gesamtheit für anwendbar zu erklären. Insbesondere habe der nationale Gesetzgeber nicht die Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) über ihren eigentlichen Anwendungsbereich hinaus ausdehnen wollen, sondern er habe ihr Ziel und ihre Tragweite verändert, indem er sie auf einen anderen rechtlichen Kontext übertragen habe.
32      Siehe Nr. 11 der vorliegenden Schlussanträge.
33      Die Konstellation des vorliegenden Falls weist eine gewisse Ähnlichkeit mit der Situation auf, in der ein nationaler Gesetzgeber von sich aus Vorschriften des Unionsrechts umsetzt, um die Behandlung von rein nationalen Sachverhalten und solchen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, zu harmonisieren (vgl. Urteil vom 21. November 2019, Deutsche Post u. a., C‑203/18 und C‑374/18, EU:C:2019:999, Rn. 40).
34      Der hier verfolgte Ansatz entspricht im Großen und Ganzen jenem, den Generalanwalt Bobek in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache J
&
S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, Nrn. 60 ff.) vertreten hat. Er hat zu Recht die Frage aufgeworfen, ob von einem solchen Interesse der Union in allen Fällen auszugehen ist oder ob eine differenzierte Beurteilung entsprechend den besonderen Umständen jeder Rechtssache vorzunehmen ist. Nach diesem Ansatz ist es Sache des Gerichtshofs, in jedem Einzelfall konkret zu prüfen, ob ein solches Interesse vorliegt.
35      Siehe Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge.
36      Das vorlegende Gericht hat in seiner Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs erläutert, dass der Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes darin bestehe, das in der Verfassung verankerte Recht jedes Einzelnen auf Zugang zu Informationen zu gewährleisten, die sich im Besitz von Behörden, Gebietskörperschaften sowie anderen öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen befänden. Seit 2016 enthalte das Gesetz zudem eine allgemeine Regelung zu offenen Daten, so dass sein Zweck auf die Förderung der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors ausgeweitet
worden sei.
37      Siehe Nr. 30 der vorliegenden Schlussanträge.
38      Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. Aufl., Oxford 2023, Nr. 6.29, S. 259, erläutern, dass der Gerichtshof durch die Anerkennung seiner Auslegungszuständigkeit verhindert, dass die betreffende Vorschrift des Unionsrechts ein Eigenleben entwickelt. Gerade dies wäre meines Erachtens jedoch die unweigerliche Folge, wenn der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren davon absehen würde, seine Befugnis zur Auslegung des Begriffs „öffentliches Unternehmen“ auszuüben, auch im Hinblick auf das Recht auf Zugang.
39      Siehe Nrn. 27 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
40      Siehe Nrn. 66 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
41      Siehe Nr. 57 der vorliegenden Schlussanträge.
42      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es für die Erfüllung des Erfordernisses der Rechtssicherheit insbesondere wichtig, dass die Rechtslage für den Einzelnen klar und bestimmt ist und ihn in die Lage versetzt, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen (vgl. Urteile vom 15. November 2001, Kommission/Italien, C‑49/00, EU:C:2001:611, Rn. 22, und vom 20. November 2003, Kommission/Frankreich, C‑296/01, EU:C:2003:626, Rn. 55).
43      Vgl. Urteile vom 15. April 2010, Gualtieri/Kommission (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, Rn. 70), und vom 20. November 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, Rn. 40).