61998CJ0476_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-476/98,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. J. Sack y F. Benyon, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por el Sr. C.-D. Quassowski, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Schohe, Rechtsanwalt,
parte demandada,
apoyada por
Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. M.A. Fierstra y la Sra. J. van Bakel, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto que se declare:
- con carácter principal, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y, en particular, de sus artículos 5 (actualmente artículo 10 CE) y 52 (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), así como del Derecho derivado adoptado con arreglo a dicho Tratado y, en particular, de los Reglamentos (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO L 240, p. 1); nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8); nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO L 240, p. 15); nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (DO L 220, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993 (DO L 278, p. 1), y nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1), al haber negociado, rubricado y celebrado en 1994 y en 1996 de manera individual acuerdos denominados «de cielo abierto» con los Estados Unidos de América en el ámbito del transporte aéreo, y,
- con carácter subsidiario y en relación con una parte de la pretensión principal, que, en la medida en que se considere que los acuerdos de 1994 y 1996 no modifican de manera radical y, por tanto, no sustituyen a los acuerdos celebrados con anterioridad, la República Federal de Alemania ha incumplido, por lo que respecta a los acuerdos celebrados antes de la entrada en vigor del Tratado, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 234 del Tratado CE (actualmente artículo 307 CE, tras su modificación) y, por lo que respecta a los acuerdos celebrados tras la entrada en vigor del Tratado, las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho derivado, al no haber suprimido, en dichos acuerdos anteriores, las disposiciones incompatibles con el Tratado y, en particular, con su artículo 52, así como con el Derecho derivado, o al no haber adoptado con este fin todas las medidas jurídicamente posibles,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el Sr. J.-P. Puissochet, Presidente de la Sala Sexta, en funciones de Presidente, el Sr. R. Schintgen, Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann y V. Skouris (Ponente), las Sras. F. Macken y N. Colneric y los Sres. S. von Bahr y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretarios: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto, y Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 8 de mayo de 2001, durante la cual la Comisión estuvo representada por los Sres. J. Sack y F. Benyon; la República Federal de Alemania, por la Sra. B. Muttelsee-Schön, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Schohe, y el Reino de los Países Bajos, por las Sras. J. van Bakel y H.G. Sevenster y el Sr. J. van Haersolte, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 31 de enero de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de diciembre de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso con el objeto de que se declare:
- con carácter principal, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y, en particular, de sus artículos 5 (actualmente artículo 10 CE) y 52 (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), así como del Derecho derivado adoptado con arreglo a dicho Tratado y, en particular, de los Reglamentos (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO L 240, p. 1); nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8); nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO L 240, p. 15); nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (DO L 220, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993 (DO L 278, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2299/89»), y nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1), al haber negociado, rubricado y celebrado en 1994 y en 1996 de manera individual acuerdos denominados «de cielo abierto» con los Estados Unidos de América en el ámbito del transporte aéreo, y,
- con carácter subsidiario y en relación con una parte de la pretensión principal, que, en la medida en que se considere que los acuerdos de 1994 y 1996 no modifican de manera radical y, por tanto, no sustituyen a los acuerdos celebrados con anterioridad, la República Federal de Alemania ha incumplido, por lo que respecta a los acuerdos celebrados antes de la entrada en vigor del Tratado, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 234 del Tratado CE (actualmente artículo 307 CE, tras su modificación) y, por lo que respecta a los acuerdos celebrados tras la entrada en vigor del Tratado, las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho derivado, al no haber suprimido, en dichos acuerdos anteriores, las disposiciones incompatibles con el Tratado y, en particular, con su artículo 52, así como con el Derecho derivado, o al no haber adoptado con este fin todas las medidas jurídicamente posibles.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1999, se admitió la intervención del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Marco jurídico
3 El artículo 84, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 80 CE, apartado 1, tras su modificación) establece que las disposiciones del título IV, relativo a los transportes, de la tercera parte del Tratado se aplicarán únicamente a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. El apartado 2 de este artículo dispone lo siguiente:
«El Consejo, por mayoría cualificada, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea.
Se aplicarán las normas de procedimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 75.»
4 Basándose en esta disposición y con el fin de establecer progresivamente el mercado interior del transporte aéreo, el Consejo adoptó en 1987, 1990 y 1992 tres «paquetes» normativos destinados a garantizar, por un lado, la libre prestación de servicios de transporte aéreo y, por otro, la aplicación en este sector de las normas comunitarias en materia de competencia.
5 La normativa adoptada en 1992, denominada «tercer paquete», incluye los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92 y 2409/92.
6 Según su artículo 1, el Reglamento nº 2407/92 se refiere a los requisitos para la concesión y el mantenimiento por parte de los Estados miembros de licencias de explotación relativas a las compañías aéreas establecidas en la Comunidad. A este respecto, resulta del artículo 3, apartado 3, del mismo Reglamento que no se permitirá a ninguna empresa establecida en la Comunidad transportar por vía aérea pasajeros, correo y/o carga, a cambio de remuneración y/o pago de alquiler, a no ser que haya obtenido la licencia de explotación correspondiente. Con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, los Estados miembros sólo concederán licencias de explotación a empresas que tengan su principal centro de actividad y, en su caso, su domicilio social en dicho Estado miembro y, sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante, que estén mayoritariamente participadas y efectivamente controladas por Estados miembros y/o nacionales de los Estados miembros.
7 El Reglamento nº 2408/92, como indica su título, se refiere al acceso de las compañías aéreas comunitarias a las rutas aéreas intracomunitarias. Según la definición contenida en el artículo 2, letra b), de este Reglamento, una compañía aérea comunitaria es una compañía aérea que posee una licencia de explotación válida expedida con arreglo al Reglamento nº 2407/92. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92 establece que el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias. No obstante, el apartado 2 del mismo artículo introduce la posibilidad de que los Estados miembros establezcan, hasta el 1 de abril de 1997, una excepción a esta disposición en relación con el ejercicio de los derechos de cabotaje.
8 Los artículos 4 a 7 del Reglamento nº 2408/92 regulan entre otras cosas la posibilidad de que los Estados miembros impongan obligaciones de servicio público en determinadas rutas. El artículo 8 de dicho Reglamento permite a los Estados miembros regular, sin que exista discriminación basada en la nacionalidad o identidad de la compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos en el interior de un sistema aeroportuario. Por último, el artículo 9 de este Reglamento reconoce al Estado miembro responsable, en el caso de problemas graves de congestión y/o medioambientales, la posibilidad de imponer condiciones y de limitar o denegar el ejercicio de los derechos de tráfico, en particular, cuando otras modalidades de transporte puedan ofrecer un nivel de servicio satisfactorio.
9 Según su artículo 1, apartado 1, el Reglamento nº 2409/92 define los criterios y los procedimientos aplicables para el establecimiento de las tarifas aéreas y fletes de los servicios aéreos dentro de la Comunidad por las compañías aéreas.
10 Los apartados 2 y 3 de este artículo tienen el siguiente tenor:
«2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, el presente Reglamento no se aplicará a:
a) tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad;
b) tarifas y fletes establecidos por una obligación de servicio público, conforme al Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias.
3. Solamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos.»
11 Además de los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92 y 2409/92, adoptados en 1992, el legislador comunitario ha aprobado otras normas en materia de transporte aéreo. Se trata en particular de los Reglamentos nos 2299/89 y 95/93.
12 Con arreglo a su artículo 1, el Reglamento nº 2299/89 se aplicará a los sistemas informatizados de reserva (en lo sucesivo, «SIR») que contengan productos de transporte aéreo cuando sean ofrecidos para su uso y/o utilizados en el territorio de la Comunidad, con independencia de la condición o de la nacionalidad del vendedor del sistema, de la fuente de la información utilizada o la ubicación de la unidad central de procesamiento de datos y de la situación geográfica de los aeropuertos entre los que se efectúe el transporte aéreo.
13 No obstante, el artículo 7, apartados 1 y 2, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Las obligaciones de los vendedores de sistemas previstas en los artículos 3, 4, 5 y 6 no se aplicarán con respecto a las compañías aéreas matrices de terceros países cuyo sistema informatizado de reserva en el exterior del territorio de la Comunidad no dispense a las compañías aéreas comunitarias un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91 de la Comisión.
2. Las obligaciones de las compañías aéreas matrices o participantes, previstas en los artículos 3 bis, 4 y 8, no se aplicarán con respecto a un sistema informatizado de reserva controlado por una o varias compañías aéreas de uno o varios terceros países si no se dispensa a la compañía (o compañías) aérea matriz o participante en el exterior del territorio de la Comunidad un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91.»
14 Por último, consta que el Reglamento nº 95/93 se aplica asimismo a las compañías aéreas de países terceros. Sin embargo, su artículo 12 establece lo siguiente:
«1. Cuando se considere que un país tercero, en relación con la asignación de franjas horarias en un aeropuerto:
a) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato comparable al que los Estados miembros dispensan a las compañías aéreas de aquel país; o
b) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato nacional de facto; u
c) otorga a las compañías de otros países terceros un trato más favorable que el que dispensa a las compañías aéreas comunitarias,
podrán tomarse las medidas oportunas con objeto de remediar esta situación por cuanto se refiere al aeropuerto o aeropuertos en cuestión, incluso mediante la suspensión total o parcial de las obligaciones del presente Reglamento respecto a una compañía aérea de dicho país tercero, de conformidad con la legislación comunitaria.
2. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre cualquier dificultad importante, de iure o de facto, que las compañías aéreas comunitarias hayan encontrado para obtener franjas horarias en los aeropuertos de países terceros.»
Antecedentes del litigio
Las iniciativas de la Comisión con el fin de que la Comunidad celebrase acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo
15 A finales de la Segunda Guerra Mundial o después de ésta, varios Estados que luego se convirtieron en miembros de la Comunidad, entre otros la República Federal de Alemania, celebraron con los Estados Unidos de América acuerdos bilaterales en el ámbito del transporte aéreo.
16 Como deseaba sustituir este conjunto de convenios bilaterales por un único acuerdo celebrado entre la Comunidad y los Estados Unidos de América, la Comisión ha intentado en varias ocasiones desde el principio de los años noventa que el Consejo la autorizase para negociar con las autoridades americanas un acuerdo de ese tipo en materia de transporte aéreo.
17 Así pues, el 23 de febrero de 1990, formuló al Consejo una primera petición en este sentido, en forma de propuesta de Decisión del Consejo relativa a un procedimiento de consulta y autorización de los acuerdos referentes a las relaciones comerciales en el sector de la aviación entre Estados miembros y terceros países. El 23 de octubre de 1992, la Comisión presentó una segunda propuesta de Decisión, ligeramente modificada (DO 1993, C 216, p. 15). Ambas propuestas se basaban en el artículo 113 del Tratado CE (actualmente artículo 133 CE, tras su modificación), porque la Comisión estimaba que la celebración de acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo formaba parte de la política comercial de la Comunidad.
18 El Consejo no acogió favorablemente estas iniciativas de la Comisión. Fijó su posición al respecto en sus conclusiones de 15 de marzo de 1993, en las cuales indicaba lo siguiente:
- que el artículo 84, apartado 2, del Tratado constituía la base jurídica apropiada para el desarrollo de una política exterior en el sector de la aviación;
- que los Estados miembros conservaban íntegramente su competencia en lo referente a las relaciones con los países terceros en el sector de la aviación, sin perjuicio de las medidas que el Consejo hubiera adoptado o adoptara en el futuro en la materia. A este respecto, se subrayaba asimismo que en el transcurso de las negociaciones bilaterales los Estados miembros deberían tener debidamente en cuenta las obligaciones que les impone el Derecho comunitario e informarse sobre los intereses de los demás Estados miembros;
- que únicamente podrían llevarse a cabo negociaciones a nivel comunitario con países terceros si el Consejo considerase tal procedimiento conforme con el interés común, por el hecho de que permitiese conseguir para el conjunto de los Estados miembros un resultado mejor que el obtenido en virtud del sistema tradicional de acuerdos bilaterales.
19 En abril de 1995, la Comisión volvió a plantear la cuestión, proponiendo al Consejo que adoptase una decisión que la autorizara a negociar con los Estados Unidos de América un acuerdo en materia de transporte aéreo. A raíz de esta nueva petición, en junio de 1996, el Consejo confirió a la Comisión un mandato restringido para que negociara con aquel país, en colaboración con un comité especial designado por el propio Consejo, los siguientes elementos: normas de competencia; propiedad y control de las compañías aéreas; SIR; códigos compartidos; resolución de conflictos; arrendamiento financiero; cláusulas sobre medio ambiente; medidas transitorias. En el supuesto de que así lo solicitaran los Estados Unidos de América, se autorizaba a la Comisión a ampliar el ámbito de las negociaciones a las ayudas de Estado y a otras medidas destinadas a evitar la quiebra de las compañías aéreas; a la asignación de las franjas horarias en los aeropuertos; a la idoneidad económica y técnica de las compañías aéreas; a las cláusulas en materia de seguridad; a las cláusulas de salvaguardia y a cualquier otra cuestión relativa a la regulación del sector. Sin embargo, se indicaba expresamente que el mandato no abarcaba las negociaciones relativas al acceso al mercado (incluyendo los códigos compartidos y el arrendamiento financiero en la medida en que se refieran a los derechos de tráfico), a las capacidades, a la designación de las compañías aéreas ni a las tarifas.
20 Al acta de la sesión del Consejo en la que se confirió a la Comisión el mencionado mandato para negociar se adjuntaron diversas declaraciones de las dos instituciones afectadas. En una de estas declaraciones, formulada conjuntamente por ambas instituciones (en lo sucesivo, «declaración común de 1996»), se indicaba que, para garantizar durante las negociaciones comunitarias la continuidad de las relaciones entre los Estados miembros y los Estados Unidos de América y para disponer de una alternativa válida en el supuesto de que fracasaran dichas negociaciones, se mantendría el vigente sistema de convenios bilaterales, que seguiría en vigor hasta la celebración de un nuevo acuerdo que obligase a la Comunidad. En una declaración autónoma, la Comisión afirmaba que daba por sentada la competencia comunitaria en materia de derechos de tráfico.
21 Hasta la fecha no se ha celebrado ningún acuerdo con los Estados Unidos de América como consecuencia de la atribución a la Comisión del mandato de negociación de 1996.
22 Resulta de los autos que, en cambio, la Comunidad celebró en 1992 con el Reino de Noruega y con el Reino de Suecia un Acuerdo sobre aviación civil, aprobado mediante la Decisión 92/384/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1992 (DO L 200, p. 20), que alcanzó un entendimiento de principio sobre esta materia con la Confederación Suiza y que, en el momento en que se interpuso el presente recurso, estaba negociando con doce países europeos un acuerdo relativo a la creación de un «espacio aéreo común europeo».
El Acuerdo bilateral en materia de transporte aéreo celebrado entre la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América
23 El 7 de julio de 1955, la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América celebraron un Acuerdo bilateral en materia de transporte aéreo, que fue modificado en 1978 y en 1989 (en lo sucesivo, «Acuerdo de 1955»). A principios de los años noventa, ambos países decidieron renegociar el Acuerdo de 1955. En espera de que estas negociaciones dieran resultado, se pactó una regulación transitoria mediante un acuerdo celebrado el 24 de mayo de 1994 (en lo sucesivo, «régimen transitorio de 1994»).
24 Se desprende de los autos que, en 1992, los Estados Unidos de América tomaron la iniciativa de proponer a distintos Estados europeos que celebraran con aquel país un acuerdo bilateral denominado «de cielo abierto». Un acuerdo de este tipo, por una parte, facilitaría las alianzas entre las compañías aéreas americanas y europeas y, por otra parte, debía respetar diversos criterios definidos por el Gobierno americano, tales como el libre acceso a todas las rutas, la concesión de derechos ilimitados de ruta y de tráfico, la fijación de precios según un sistema llamado «de doble desaprobación» para las rutas aéreas entre las partes del acuerdo, la posibilidad de realizar vuelos de código compartido, etc.
25 Durante los años 1993 y 1994, los Estados Unidos de América insistieron en sus esfuerzos para celebrar acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo, según la política denominada «de cielo abierto», con el mayor número posible de Estados europeos.
26 En un escrito de 17 de noviembre de 1994 dirigido a los Estados miembros, la Comisión llamó la atención de éstos sobre los efectos negativos que provocarían los citados acuerdos bilaterales para la Comunidad y definió su postura, declarando que este tipo de acuerdos podría afectar a la normativa interna de la Comunidad. Añadía que su negociación sólo podía llevarse a cabo de manera eficaz y jurídicamente válida a nivel comunitario.
27 El 29 de febrero de 1996, los representantes de los Gobiernos alemán y americano alcanzaron un consenso respecto a la modificación del Acuerdo de 1955. El 23 de mayo de 1996, la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América firmaron un Protocolo de Modificación del Acuerdo de 1955 (en lo sucesivo, «Protocolo de Modificación de 1996»). A partir de esta fecha, quedó suspendido el régimen transitorio de 1994.
28 En virtud del Protocolo de Modificación de 1996, se introdujeron las siguientes modificaciones en el Acuerdo de 1955. En el cuerpo del texto de este Acuerdo, los artículos 1 (definiciones), 2 (concesión de derechos de tráfico), 3 (designación y autorización), 4 (anulación de la autorización), 6 (garantía), 7 (derechos de aduana y cánones), 8 (competencia leal), 9 (posibilidades comerciales), 10 (fijación de precios), 11 (seguridad) y 12 (consulta) se modificaron o suprimieron para lograr que dicho Acuerdo fuese conforme con el modelo americano de acuerdo denominado «de cielo abierto». Además, se añadieron dos nuevos artículos: el 7 bis (cánones de uso) y el 12 bis (trato preferente y reciprocidad). Por otro lado, se modificaron las partes I y II del anexo del Acuerdo de 1955, que contenían las listas de rutas y las posibilidades de explotación, para que fueran conformes con el modelo americano de acuerdo denominado «de cielo abierto» (por ejemplo, por lo que respecta a las rutas, la flexibilidad en la explotación, los vuelos chárter, etc.). Por último, se añadió al anexo una parte III, referente a los principios relativos a los SIR.
29 El artículo 3 del Acuerdo de 1955, en su versión resultante del Protocolo de Modificación de 1996, supedita la concesión por cada una de las partes contratantes de las licencias de explotación adecuadas y de las autorizaciones técnicas exigidas a las compañías aéreas designadas por la otra parte a que se cumpla la condición de «que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo de esta compañía aérea pertenezcan a la parte que la designa, a nacionales de esta parte o a ambos» (en lo sucesivo, «cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas»). Según el artículo 4 de dicho Acuerdo, en su versión resultante del Protocolo de Modificación de 1996, estas licencias y autorizaciones pueden ser revocadas, suspendidas o limitadas cuando no se cumpla la citada condición.
30 Además, el artículo 3, apartado 3, del Acuerdo de 1955, en su versión resultante del Protocolo de Modificación de 1996, contiene una disposición relativa a los accionistas minoritarios de compañías aéreas de terceros países. Mediante esta disposición, los Estados Unidos de América se comprometen a renunciar, con ciertos requisitos, a su derecho a denegar o a revocar las autorizaciones necesarias a las compañías aéreas designadas por otros Estados miembros en virtud de un acuerdo bilateral denominado «de cielo abierto» celebrado con los Estados Unidos de América y en las cuales la participación de personas físicas o jurídicas alemanas sea inferior al 50 % del capital (en lo sucesivo, «disposición relativa a los accionistas minoritarios»).
El procedimiento administrativo previo
31 Habida cuenta de la celebración del Protocolo de Modificación de 1996 entre la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América, la Comisión remitió al Gobierno alemán, el 20 de mayo de 1996, un escrito de requerimiento en el que indicaba esencialmente que, dado que la normativa comunitaria en materia de transporte aéreo había establecido un sistema completo de normas con el fin de instaurar un mercado interior en este sector, los Estados miembros ya no tenían competencia para celebrar acuerdos bilaterales. Además, el Protocolo de Modificación de 1996 era, a su juicio, contrario al Derecho comunitario primario y derivado.
32 Como, en su respuesta de 26 de junio de 1996, el Gobierno alemán rechazaba la tesis de la Comisión, ésta remitió a la República Federal de Alemania, el 16 de marzo de 1998, un dictamen motivado en el que concluía que las obligaciones bilaterales resultantes del régimen transitorio de 1994 y del Protocolo de Modificación de 1996 constituían una infracción del Derecho comunitario y exigía a dicho Estado miembro que se atuviera al citado dictamen motivado en el plazo de dos meses desde su notificación.
33 Al no considerar satisfactoria la respuesta del Gobierno alemán de 14 de mayo de 1998, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
34 El Gobierno alemán propone cuatro excepciones de inadmisibilidad, basadas respectivamente en la desviación de procedimiento y la falta de interés para ejercitar la acción de la Comisión, en el hecho de que el recurso se refiera también al régimen transitorio de 1994, en la imprecisión y el carácter genérico del escrito de requerimiento y en la imprecisión de la pretensión subsidiaria de la Comisión.
Sobre la desviación de procedimiento y la falta de interés para ejercitar la acción
35 Según el Gobierno alemán, la interposición del presente recurso constituye una desviación de procedimiento ya que, por este medio, la Comisión intenta obtener una competencia comunitaria que no logró que el Consejo reconociera por la vía política y que sólo podría obtener dirigiéndose contra esta institución. El Gobierno alemán afirma que, en tales circunstancias, la Comisión carece de interés para ejercitar la acción contra la República Federal de Alemania y no procede admitir el presente recurso.
36 A este respecto, es necesario señalar que el presente recurso tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al celebrar acuerdos bilaterales con los Estados Unidos de América en materia de transporte aéreo.
37 Al interponer el presente recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado, la Comisión aplicó correctamente las normas de dicho Tratado, puesto que eligió el recurso previsto específicamente en él para el supuesto en que considere que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
38 Por lo que respecta a la alegación del Gobierno alemán relativa a los motivos por los cuales la Comisión escogió interponer el presente recurso en lugar de dirigirse contra el Consejo, es preciso recordar que, dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento y que, en el marco del ejercicio de las competencias que le otorga el artículo 169 del Tratado, la Comisión no necesita demostrar la existencia de un interés específico para ejercitar la acción (véase la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec. p. I-2189, apartados 21 y 22).
39 Por tanto, debe desestimarse esta excepción.
Sobre la admisibilidad del recurso en la medida en que se refiere al régimen transitorio de 1994
40 El Gobierno alemán alega que no procede admitir el recurso en la medida en que se refiere al régimen transitorio de 1994, que dejó de producir efectos jurídicos el 23 de mayo de 1996, es decir, en una fecha anterior a la fecha de remisión del dictamen motivado.
41 La Comisión expone que, si bien es cierto que el régimen transitorio de 1994 dejó de producir efectos jurídicos el 23 de mayo de 1996, lo incluyó en su recurso para que la invasión de la competencia comunitaria resultante de la adopción de este régimen quedase asimismo denunciada.
42 A este respecto, basta con recordar que, según jurisprudencia reiterada, en el marco de un recurso interpuesto al amparo del artículo 169 del Tratado, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 25 de noviembre de 1998, Comisión/España, C-214/96, Rec. p. I-7661, apartado 25).
43 En el caso de autos, ha quedado acreditado que, en la fecha en la que terminó el plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado de 16 de marzo de 1998, el régimen transitorio de 1994 ya no estaba en vigor, ya que se suspendió el 23 de mayo de 1996.
44 Por tanto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere al régimen transitorio de 1994.
Sobre la imprecisión y el carácter genérico del escrito de requerimiento
45 El Gobierno alemán sostiene que, en su escrito de requerimiento de 20 de mayo de 1996, la Comisión no indicaba qué disposiciones concretas del Protocolo de Modificación de 1996 debían ser modificadas ni de qué manera. Afirma que, habida cuenta de su imprecisión y de su carácter genérico, dicho escrito no ofrecía a la República Federal de Alemania la posibilidad de presentar sus observaciones, en el sentido del artículo 169, párrafo primero, del Tratado, ni le permitía determinar el comportamiento que, según la Comisión, debía adoptar para atenerse al Derecho comunitario.
46 A este respecto, es preciso recordar que el objetivo del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones en su defensa frente a las imputaciones de la Comisión. La regularidad de dicho procedimiento constituye una garantía esencial querida por el Tratado, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido (auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartados 16 y 17).
47 Resulta de este objetivo que el escrito de requerimiento tiene como finalidad, por un lado, delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro al que se pide que presente sus observaciones los elementos necesarios para preparar su defensa y, por otro lado, darle la posibilidad de poner fin al incumplimiento antes de que se interponga el recurso ante el Tribunal de Justicia (sentencia de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C-1/00, Rec. p. I-9989, apartado 54).
48 Si bien el dictamen motivado al que se refiere el artículo 169 del Tratado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, el escrito de requerimiento no puede someterse a exigencias de precisión tan estrictas, ya que éste sólo puede consistir en un primer resumen sucinto de las imputaciones (véase la sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C-191/95, Rec. p. I-5449, apartado 54).
49 En el caso de autos, la Comisión describió en su escrito de requerimiento, de manera sucinta pero suficientemente precisa, el objeto de las obligaciones internacionales contraídas por la República Federal de Alemania que denuncia, haciendo referencia en especial a la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas que figura en el Protocolo de Modificación de 1996, y expuso los motivos por los cuales consideraba que estas obligaciones, incluyendo las derivadas de la citada cláusula, eran contrarias al Derecho comunitario.
50 Al proceder de este modo, la Comisión delimitó el objeto del incumplimiento imputado a la República Federal de Alemania y le proporcionó los elementos necesarios para preparar su defensa. En particular, dado que el incumplimiento imputado consistía esencialmente en la invasión de la competencia comunitaria por el propio hecho de haber contraído obligaciones bilaterales en materia de transporte aéreo y en la infracción del artículo 52 del Tratado como consecuencia de haber acordado, en el marco de dichas obligaciones, una cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas, no era necesario que la Comisión, ya en el escrito de requerimiento, hiciera referencia a todas las disposiciones concretas del Protocolo de Modificación de 1996.
51 Por consiguiente, debe desestimarse esta excepción.
Sobre la imprecisión de la pretensión subsidiaria de la Comisión
52 El Gobierno alemán sostiene asimismo que debe declararse la inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria de la Comisión por su falta de precisión. En efecto, afirma que del escrito de interposición del recurso no se desprende claramente cuál es el supuesto en el que se formula esta pretensión.
53 Según la Comisión, en el escrito de interposición del recurso ya queda precisado que la pretensión subsidiaria se formula «en la medida en que se considere que los acuerdos de 1994 y 1996 no modifican de manera radical y, por tanto, no sustituyen a los acuerdos celebrados con anterioridad». Afirma que los términos «con carácter subsidiario y en relación con una parte de la pretensión principal», que introducen dicha pretensión subsidiaria, tienen por objeto simplemente precisar desde un principio que esta pretensión no se refiere a toda la pretensión principal sino sólo a una parte.
54 A este respecto, basta con señalar que del propio tenor de la pretensión subsidiaria de la Comisión resulta que ésta se formula únicamente para el supuesto de que el Tribunal de Justicia desestime la premisa en que se basa la pretensión principal de la Comisión y considere que el Protocolo de Modificación de 1996 no modifica de manera radical y, por tanto, no sustituye al Acuerdo de 1955. Además, los términos «con carácter subsidiario y en relación con una parte de la pretensión principal» tienen por objeto indicar que la pretensión subsidiaria se refiere sólo a una parte de la pretensión principal, a saber, la parte relativa a las disposiciones que no fueron modificadas de manera radical por el citado Protocolo de 1996 y que, por tanto, no pueden ser consideradas parte de las obligaciones contraídas en 1996 sino que forman parte del Acuerdo de 1955.
55 Dado que la pretensión subsidiaria de la Comisión no es imprecisa, procede desestimar la excepción propuesta al respecto por el Gobierno alemán.
Sobre las cuestiones previas al examen del fondo
56 Antes de tratar el fondo del asunto, procede pronunciarse sobre la controversia que existe entre las partes en relación con el objeto de la pretensión principal de la Comisión y sobre la cuestión de si, para resolver sobre esta pretensión, es necesario determinar si las modificaciones introducidas en 1996 en el Acuerdo de 1955 tuvieron como consecuencia que este acuerdo se transformase en un nuevo acuerdo del que formaban parte las disposiciones del Acuerdo de 1955.
Sobre el objeto de la pretensión principal de la Comisión
57 El Gobierno alemán sostiene que la pretensión principal de la Comisión se refiere únicamente al Protocolo de Modificación de 1996 y, por tanto, no abarca el Acuerdo de 1955, que sólo se contempla en la pretensión subsidiaria de la Comisión. En cualquier caso, este Gobierno afirma que la Comisión no indicó en su escrito de interposición del recurso que su pretensión principal tenía por objeto que se examinase el Acuerdo de 1955 e intenta en su escrito de réplica modificar el objeto de dicha pretensión con el fin de que el Acuerdo de 1955 sea considerado un acuerdo nuevo, al que no sería aplicable la objeción basada en el artículo 234 del Tratado.
58 La Comisión expone que, en su pretensión principal, no censura que se celebrase el Acuerdo de 1955 ni que se mantuviese en vigor hasta el 23 de julio de 1992. En cambio, reprocha a la República Federal de Alemania que recogiera en el nuevo acuerdo resultante del Protocolo de Modificación de 1996 ciertas disposiciones -y, en consecuencia, ciertos derechos- que figuraban en el acuerdo anterior de 1955, disposiciones que a juicio de la Comisión forman parte del nuevo acuerdo o, en cualquier caso, constituyen la confirmación de un acuerdo existente. Por tanto, la pretensión principal hace referencia también a los derechos y disposiciones «antiguos». La Comisión afirma que esto se desprende de manera explícita de las consideraciones desarrolladas por ella, desde su escrito de requerimiento hasta su escrito de interposición del recurso.
59 Procede señalar a este respecto que tanto del dictamen motivado como del escrito de interposición del recurso presentado por la Comisión resulta claramente que ésta, en su pretensión principal, parte de la premisa de que las modificaciones introducidas en 1996 en el Acuerdo de 1955 fueron tan radicales que como consecuencia de ellas se celebró un acuerdo totalmente nuevo en materia de transporte aéreo entre los Estados Unidos de América y la República Federal de Alemania. La Comisión afirma que se trata de una refundición de los derechos y obligaciones recíprocos en un contexto totalmente nuevo. A su juicio, aunque desde el punto de vista formal siguiera aplicándose el Acuerdo de 1955, dicho Acuerdo ya no constituía más que el envoltorio de un contenido completamente nuevo.
60 De lo anterior se deriva que, al contrario de lo que sostiene el Gobierno alemán, la pretensión principal de la Comisión se refiere también a las disposiciones que figuraban en el Acuerdo de 1955 y fueron recogidas en lo que, a juicio de ésta, constituye un nuevo acuerdo a raíz de las modificaciones introducidas en 1996.
Sobre la necesidad de pronunciarse sobre la existencia de un nuevo acuerdo a raíz de las modificaciones introducidas en 1996
61 La formulación de la pretensión principal y de la pretensión subsidiaria de la Comisión indica que, en opinión de ésta, el examen del fondo de una u otra de estas pretensiones exige necesariamente que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre una cuestión preliminar, que consiste en determinar si las modificaciones introducidas en 1996 tuvieron el efecto de que el Acuerdo anterior de 1955 se transformase en un nuevo acuerdo denominado «de cielo abierto», al que se incorporaron las disposiciones del Acuerdo de 1955 en sus versiones sucesivamente modificadas. A juicio de la Comisión, si dicho efecto se produjo efectivamente, el Tribunal de Justicia debería resolver únicamente sobre la pretensión principal y apreciar la compatibilidad del nuevo Acuerdo con las disposiciones comunitarias pertinentes y vigentes en 1996. En caso contrario, no procedería que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre la pretensión principal y este Tribunal debería entonces resolver sobre la pretensión subsidiaria y apreciar la compatibilidad de las disposiciones que figuran en el Acuerdo de 1955 con el artículo 234 del Tratado, entre otros.
62 Sin embargo, es necesario señalar que el examen del fondo de la pretensión principal no exige necesariamente que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la citada cuestión preliminar.
63 A este respecto, de los autos y de los debates mantenidos ante el Tribunal de Justicia se desprende que las modificaciones introducidas en 1996 en el Acuerdo de 1955, descritas en el apartado 28 de la presente sentencia, tuvieron la consecuencia de que se liberalizase totalmente el transporte aéreo entre los Estados Unidos de América y la República Federal de Alemania, al garantizar el libre acceso a todas las rutas entre todos los puntos situados en estos dos Estados, sin limitaciones respecto a la capacidad ni a la frecuencia, sin restricciones en cuanto a los puntos intermedios, anteriores o posteriores («behind, between and beyond rights») y con todas las combinaciones de aparatos deseadas («change of gauge»). Esta libertad total se completó mediante disposiciones relativas a la posibilidad de que las compañías aéreas afectadas celebrasen acuerdos de código compartido («code sharing») y disposiciones que fomentaban la competencia o la no discriminación, por ejemplo respecto a los SIR.
64 Resulta de lo anterior que las modificaciones introducidas en 1996 en el Acuerdo de 1955 dieron lugar a la creación del marco para una mayor cooperación entre los Estados Unidos de América y la República Federal de Alemania, del que se derivan nuevas e importantes obligaciones internacionales para ésta.
65 En particular, esta observación es válida para el acceso a las rutas intracomunitarias reconocido a las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América. Si bien, como sostiene el Gobierno alemán, este acceso tiene origen en obligaciones contraídas antes de 1996, de la parte I del anexo del Acuerdo de 1955, que contiene la lista de rutas, en su versión modificada en 1996, se desprende que el acceso de las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América a las rutas intracomunitarias fue cuando menos confirmado de nuevo en 1996 en el marco del intercambio de derechos de tráfico acordado entre ambos Estados.
66 Por lo que respecta a la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas, consta que los artículos 3 y 4 del Acuerdo de 1955, en los cuales figuraba tal cláusula, fueron redactados de nuevo completamente por el Protocolo de Modificación de 1996. Por otra parte, aun suponiendo que esta cláusula tenga su origen en el Acuerdo de 1955 y no en el Protocolo de Modificación de 1996, como afirma el Gobierno alemán, es necesario señalar que, como expuso acertadamente el Abogado General en los puntos 136 a 138 de sus conclusiones, las modificaciones introducidas en 1996 en otras disposiciones del Acuerdo de 1955 tuvieron también la consecuencia de que resultase afectado el alcance de dicha cláusula y, por tanto, el alcance de las obligaciones internacionales que de ella derivaban para la República Federal de Alemania.
67 De lo anterior se desprende que el conjunto de las obligaciones internacionales impugnadas por la pretensión principal debe apreciarse a la luz de las disposiciones del Derecho comunitario invocadas por la Comisión en apoyo de dicha pretensión y vigentes en el momento en el que se contrajeron las citadas obligaciones, es decir, en 1996.
68 Como el Tribunal de Justicia puede pronunciarse sobre la pretensión principal, no procede que se pronuncie sobre la pretensión subsidiaria. En efecto, como indica su formulación, el examen de ésta no dependía de la medida en que se estimase la pretensión principal, sino de si el Tribunal de Justicia consideraba que podía pronunciarse sobre ésta.
69 Por lo demás, aunque el artículo 234 del Tratado, al que se refiere la pretensión subsidiaria, se aplica a los derechos y obligaciones derivados de los acuerdos celebrados por los Estados miembros antes de la entrada en vigor del Tratado, no es aplicable, por el contrario, a las modificaciones que introducen los Estados miembros en dichos acuerdos al contraer nuevas obligaciones con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado.
Sobre el incumplimiento resultante de la invasión de la competencia externa de la Comunidad
70 La Comisión reprocha a la República Federal de Alemania que invadiese la competencia externa de la Comunidad al contraer las obligaciones controvertidas. A este respecto, sostiene que esta competencia resulta, por una parte, de la necesidad, en el sentido del dictamen 1/76, de 26 de abril de 1977 (Rec. p. 741), de celebrar a nivel comunitario un acuerdo que contenga tales obligaciones y, por otra parte, del hecho de que las obligaciones controvertidas afectan, en el sentido de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETC» (22/70, Rec. p. 263), a las normas adoptadas por la Comunidad en materia de transporte aéreo.
Sobre la supuesta existencia de una competencia externa de la Comunidad en el sentido del dictamen 1/76
Alegaciones de las partes
71 La Comisión manifiesta que, según el dictamen 1/76, antes citado, cuyo sentido fue aclarado por los dictámenes 1/94, de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I-5267), y 2/92, de 24 de marzo de 1995 (Rec. p. I-521), existe una competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar un acuerdo internacional aun cuando no haya disposiciones comunitarias en el ámbito de que se trate, siempre que la celebración de dicho acuerdo sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado en el referido ámbito y no sea posible alcanzar dichos objetivos mediante la mera adopción de normas comunes autónomas.
72 La Comisión afirma que, como se indica en el dictamen 2/92, antes citado, el razonamiento seguido en el dictamen 1/94, antes citado, dictado anteriormente, no desvirtúa en modo alguno la conclusión del dictamen 1/76, antes citado. La referencia a la inexistencia de una relación indisoluble entre la realización de la libre prestación de servicios en favor de los nacionales de los Estados miembros y el trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países terceros, contenida en el apartado 86 del dictamen 1/94, antes citado, se refiere al ámbito de los servicios en general. En el ámbito del transporte aéreo, las medidas puramente internas son poco eficaces, en el sentido del apartado 85 del dictamen 1/94, antes citado, habida cuenta del carácter internacional de las actividades ejercidas y de la imposibilidad de separar los mercados interior y exterior, tanto desde el punto de vista económico como desde el punto de vista jurídico. La Comisión añade que, por otra parte, es éste el motivo por el cual en numerosos casos ha resultado necesario determinar, mediante medidas comunitarias relativas a los transportes aéreo y marítimo, el trato que se dispensaría a los transportistas de los países terceros y celebrar los acuerdos correspondientes.
73 La Comisión sostiene que las discriminaciones, las distorsiones de la competencia y la perturbación del mercado comunitario resultantes de los acuerdos bilaterales denominados «de cielo abierto» celebrados por determinados Estados miembros prueban que los objetivos que persigue la política común de transporte aéreo no pueden alcanzarse sin celebrar un acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América.
74 En particular, la Comisión afirma que las obligaciones controvertidas, tanto si se consideran individualmente como desde la perspectiva del efecto conjunto que producen las correspondientes obligaciones contraídas por otros Estados miembros, provocan cambios en la estructura del flujo de tráfico hacia los Estados Unidos de América y permiten a las compañías aéreas americanas operar en el mercado intracomunitario sin estar sujetas a todas las obligaciones derivadas del sistema establecido por las normas comunes, compitiendo así con sus homólogas comunitarias.
75 La Comisión alega que la necesidad de que exista una actuación comunitaria frente a los países terceros se deriva además del tenor de las disposiciones del título IV de la tercera parte del Tratado. Si bien el artículo 84, apartado 2, del Tratado no define de antemano el contenido específico de las disposiciones que pueden adoptarse en relación con el transporte aéreo, declara expresamente aplicables, sin embargo, las normas de procedimiento del artículo 75, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 71 CE, apartado 2, tras su modificación). Por lo demás, el hecho de que el artículo 84, apartado 2, del Tratado otorga claramente a la Comunidad la facultad de celebrar acuerdos de transporte aéreo con terceros países quedó demostrado al ser utilizado dicho artículo como base jurídica para celebrar un acuerdo de este tipo con el Reino de Noruega y el Reino de Suecia en 1992.
76 El Gobierno alemán aduce que la competencia alegada en el caso de autos no puede deducirse del título IV de la tercera parte del Tratado, relativo a los transportes. Afirma que el artículo 75 del Tratado, y en especial su apartado 1, letra a), no confiere a la Comunidad competencia alguna para negociar acuerdos de transporte aéreo con países terceros. Únicamente el artículo 84, apartado 2, del Tratado permitiría deducir tal competencia.
77 Pues bien, dicho Gobierno sostiene que del artículo 84, apartado 2, del Tratado se desprende que, mientras el Consejo no haya creado, sobre la base de esta disposición y mediante una decisión expresa, una competencia de la Comunidad para negociar acuerdos de transporte aéreo con países terceros, los Estados miembros conservarán su competencia para contraer obligaciones bilaterales. El Gobierno alemán considera que tal es el caso en el presente asunto: como resulta de los dictámenes 1/94 y 2/92, antes citados, el Consejo no ha creado dicha competencia en favor de la Comunidad. Los ejemplos presentados por la Comisión relativos a los acuerdos celebrados o negociados con los Reinos de Noruega y Suecia, la Confederación Suiza y ciertos países de Europa central y oriental, respectivamente, tienen alcance limitado y no pueden trasladarse a otros ámbitos, como el de los acuerdos con los Estados Unidos de América. Ello resulta también de las conclusiones del Consejo de 15 de marzo de 1993 y de la declaración común de 1996 del Consejo y de la Comisión, de las que se deriva que, en el estado actual del Derecho comunitario, la competencia para celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo sigue siendo de los Estados miembros.
78 Al contrario de lo que afirma la Comisión, el Gobierno alemán alega que el ejercicio de la competencia interna de la Comunidad en materia de transporte aéreo no está indisolublemente ligado al ejercicio de la competencia externa y puede disociarse de éste.
79 Dicho Gobierno considera que, por otro lado, del apartado 100 del dictamen 1/94, antes citado, se desprende que una armonización en el marco de la Comunidad no presupone necesariamente que exista un acuerdo externo. En cualquier caso, nada impide a la Comunidad recurrir a medios menos radicales que la celebración de un acuerdo internacional, como la adopción de normas internas, para regular el trato a los nacionales de terceros países en la Comunidad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
80 Procede señalar que, por lo que respecta al transporte aéreo, el artículo 84, apartado 2, del Tratado se limita a prever una facultad de actuación de la Comunidad, que supedita, no obstante, a una decisión previa del Consejo.
81 Por tanto, si bien esta disposición puede ser utilizada por el Consejo como base jurídica para reconocer a la Comunidad la facultad de celebrar un acuerdo internacional en materia de transporte aéreo en un caso determinado, no se puede considerar que establezca por sí sola una competencia comunitaria externa en materia de transporte aéreo.
82 Bien es verdad que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la competencia de la Comunidad para contraer obligaciones internacionales no sólo puede resultar de una atribución expresa del Tratado, sino que también puede derivarse de manera implícita de las disposiciones de éste. Tal competencia externa implícita existe no sólo en todos aquellos casos en que ya se ha utilizado la competencia interna para adoptar medidas relativas a la realización de las políticas comunes, sino también si las medidas comunitarias internas no se adoptan hasta el momento de la celebración y de la entrada en vigor del acuerdo internacional. Así pues, la competencia para obligar a la Comunidad frente a terceros países puede desprenderse de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la participación de la Comunidad en el acuerdo internacional sea necesaria para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad (véase el dictamen 1/76, antes citado, apartados 3 y 4).
83 En su jurisprudencia posterior, el Tribunal de Justicia precisó que el supuesto contemplado en el dictamen 1/76, antes citado, es aquel en que la competencia interna únicamente puede ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que la competencia externa (dictamen 1/94, antes citado, apartado 89), de modo que la celebración del acuerdo internacional sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado que no puedan alcanzarse mediante el establecimiento de normas autónomas.
84 Este supuesto no se da en el caso de autos.
85 En efecto, en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a los Estados Unidos de América ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior, con el fin de paliar las discriminaciones o las distorsiones de la competencia que podrían resultar de la aplicación de las obligaciones contraídas por determinados Estados miembros con los Estados Unidos de América en el marco de acuerdos denominados «de cielo abierto» (véase, en este sentido, el dictamen 1/94, antes citado, apartado 79). Por tanto, no ha quedado acreditado que, como consecuencia de tales discriminaciones o distorsiones de la competencia, los objetivos del Tratado en el ámbito del transporte aéreo no puedan alcanzarse mediante el establecimiento de normas autónomas.
86 Por lo demás, el Consejo pudo adoptar en 1992 el «tercer paquete» que, a juicio de la Comisión, realizó el mercado interior del transporte aéreo, basado en la libre prestación de servicios, sin que en aquel momento se considerase necesario recurrir para ello a la celebración de un acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América en materia de transporte aéreo. Por el contrario, resulta de los autos que el Consejo, al que el Tratado confía la competencia de determinar si es oportuno actuar en materia de transporte aéreo y de definir el alcance de la intervención de la Comunidad en este ámbito, no estimó necesario llevar a cabo negociaciones con los Estados Unidos de América a nivel comunitario (véase el apartado 18 de la presente sentencia). No fue hasta junio de 1996, es decir, después de que se ejerciese la competencia interna, cuando el Consejo autorizó a la Comisión a negociar con los Estados Unidos de América un acuerdo en materia de transporte aéreo y le confirió para ello un mandato restringido, al mismo tiempo que, por otro lado, tenía cuidado en precisar, en su declaración común de 1996 con la Comisión, que se mantendría el sistema de convenios bilaterales con aquel país hasta la celebración de un nuevo acuerdo que obligase a la Comunidad (véanse los apartados 19 y 20 de la presente sentencia).
87 La constatación que figura en los apartados anteriores no queda desvirtuada por el hecho de que en las normas adoptadas por el Consejo respecto al mercado interior del transporte aéreo existan diversas disposiciones relativas a los nacionales de países terceros (véanse, por ejemplo, los apartados 12 a 14 de la presente sentencia). Al contrario de lo que afirma la Comisión, el carácter relativamente limitado de estas disposiciones no permite inferir de ellas que la realización de la libre prestación de servicios en materia de transporte aéreo en favor de los nacionales de los Estados miembros esté indisolublemente relacionada con el trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países terceros o en los países terceros a los nacionales de los Estados miembros.
88 Resulta de ello que en el caso de autos no nos encontramos ante una situación en la que la competencia interna únicamente pueda ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que la competencia externa.
89 Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario reconocer que, en el momento en que se celebró el Protocolo de Modificación de 1996, la Comunidad no podía afirmar que existiera una competencia externa exclusiva, en el sentido del dictamen 1/76, antes citado, para celebrar un acuerdo de transporte aéreo con los Estados Unidos de América.
90 Por tanto, el incumplimiento basado en la invasión de tal competencia por la República Federal de Alemania carece de fundamento.
Sobre la supuesta existencia de una competencia externa de la Comunidad en el sentido de la jurisprudencia AETC
Alegaciones de las partes
91 La Comisión sostiene que, con el marco normativo creado por el «tercer paquete» de medidas de liberalización del transporte aéreo, el legislador comunitario estableció un conjunto completo de normas comunes, que permitieron que se crease el mercado interior del transporte aéreo, basado en la libre prestación de servicios. La Comisión afirma que, en el marco de dichas normas comunes, la Comunidad determinó las condiciones de funcionamiento del mercado interior, en particular por lo que respecta a las reglas de acceso a este mercado, en la forma de derechos de tráfico sobre las rutas entre los Estados miembros y dentro de ellos. Además, muchas de estas medidas incluyen disposiciones relativas a las compañías aéreas de terceros países o a los países en los cuales o desde los cuales operan estas compañías aéreas. A este conjunto de normas se añaden los Reglamentos nos 2299/89 y 95/93 a modo de ejemplo de medidas que imponen a los Estados miembros las actitudes que deben adoptar respecto a los países terceros.
92 La Comisión considera que, habida cuenta de este sistema completo de normas comunes, los Estados miembros ya no son competentes, ni individual ni colectivamente, para contraer obligaciones que afecten a dichas normas mediante el intercambio de derechos de tráfico y la apertura del acceso de las compañías aéreas de terceros países al mercado intracomunitario. Así pues, la negociación y la suscripción de tales obligaciones internacionales son competencia exclusiva de la Comunidad. En apoyo de su tesis, la Comisión invoca en particular la sentencia AETC, antes citada, y los dictámenes 1/94 y 2/92, antes citados.
93 A juicio de la Comisión, dichas obligaciones internacionales, si no son contraídas por la Comunidad, son contrarias al Derecho comunitario y privan a éste de su eficacia, ya que tienen un efecto discriminatorio, provocan distorsiones de la competencia y perturban el mercado comunitario al participar en él compañías aéreas de terceros países. De este modo, las compañías aéreas americanas podrían operar en la Comunidad sin estar sujetas a todas las obligaciones comunitarias, se atraería el tráfico hacia un Estado miembro en detrimento de los demás Estados miembros y se rompería el equilibrio que persigue el establecimiento de normas comunes.
94 La Comisión afirma que de los apartados 25 y 26 del dictamen 2/91, de 19 de marzo de 1993 (Rec. p. I-1061), resulta que los Estados no pueden contraer obligaciones internacionales ni siquiera si son acordes a la normativa comunitaria existente, ya que ello podría provocar que ésta fuera demasiado rígida, obstaculizando su adaptación y modificación, lo cual «afecta» a dicha normativa.
95 Con carácter subsidiario, la Comisión alega que, aunque no se hubiera establecido un sistema completo de normas comunes, ello carecería de importancia a efectos del resultado del recurso puesto que, como confirmó el Tribunal de Justicia en los apartados 25 y 26 de su dictamen 2/91, antes citado, se reconoce que la competencia comunitaria ha quedado acreditada si el convenio de que se trata pertenece a un ámbito ya cubierto en gran medida por las normas comunitarias adoptadas progresivamente, supuesto que se da en el caso de autos.
96 La Comisión sostiene que, si el Tribunal de Justicia estimase, no obstante, que no cabe considerar que la normativa comunitaria sea completa porque, como afirma la República Federal de Alemania, faltan en ella ciertos elementos fundamentales, ello tampoco tendría un efecto determinante para el resultado del recurso. En ese caso, la competencia exclusiva de la Comunidad sería meramente parcial y sólo se podría celebrar un acuerdo de transporte aéreo con los Estados Unidos de América de manera común por la Comunidad y los Estados miembros, actuando cada una de las partes en su propio ámbito de competencia.
97 El Gobierno alemán aduce que de la sentencia AETC, antes citada, no se puede deducir que existan indicios de constitución de competencias que no estén previstas ya en el Tratado y que el artículo 84, apartado 2, de éste no permite reconocer a la Comunidad una competencia para celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo basándose en el hecho de que la Comunidad haya adoptado ciertas disposiciones relativas al mercado interior en el sector del transporte aéreo.
98 Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la Comunidad es competente para negociar y celebrar acuerdos con terceros países en materia de transporte aéreo, el Gobierno alemán alega, sobre la base de los dictámenes 1/94 y 2/92, antes citados, que esta competencia no es exclusiva, sino concurrente. Esto significa que, mientras y en la medida en que la Comunidad no haya ejercido plenamente su competencia externa propia, los Estados miembros conservan, sin perjuicio de ésta, su propia competencia externa y, a diferencia del caso de una «competencia mixta», pueden actuar sin la colaboración de la Comunidad. El Gobierno alemán sostiene que de la Declaración nº 10, relativa a los artículos 109, 130 R y 130 Y del Tratado CE, anexa al Acta final del Tratado de la Unión Europea, resulta que pueden subsistir competencias concurrentes de los Estados miembros junto a las competencias de la Comunidad derivadas de la sentencia AETC, antes citada.
99 Después de realizar un examen minucioso de los Reglamentos invocados por la Comisión, el Gobierno alemán afirma que el alcance de éstos se limita al interior de la Comunidad. Por consiguiente, sólo contemplan el tráfico aéreo intracomunitario y no el trato que se dispensa a los nacionales de la Comunidad en los países terceros o a los nacionales de países terceros en la Comunidad. En consecuencia, según el Gobierno alemán, las materias sobre las que tratan las disposiciones comunitarias cuya infracción se invoca, por una parte, y aquellas a las que se refieren las obligaciones bilaterales controvertidas, por otra, son esencialmente distintas.
100 Además, este Gobierno sostiene que las competencias externas de la Comunidad derivadas de la aplicación de los principios de la sentencia AETC, antes citada, se rigen por el principio de proporcionalidad. Por consiguiente, se limitan a las actuaciones de la Comunidad en el ámbito internacional que sean necesarias para la realización del objetivo comunitario interno. En el caso de autos, dicho Gobierno considera que la Comunidad dispone de medios menos radicales que la transferencia de la competencia de que se trata de los Estados miembros a la Comunidad y que permitirían con la misma eficacia que ésta evitar cualquier «infracción» en el sentido de la sentencia AETC, antes citada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
101 Procede recordar que, como ya se ha señalado en los apartados 80 y 81 de la presente sentencia, si bien el artículo 84, apartado 2, del Tratado no establece una competencia comunitaria externa en materia de transporte aéreo, no deja de ser cierto que prevé una facultad de actuación de la Comunidad en este ámbito, aunque la supedita a una decisión previa del Consejo.
102 Por lo demás, esta disposición fue utilizada por el Consejo como base jurídica para adoptar el «tercer paquete» de normativa en materia de transporte aéreo.
103 Pues bien, el Tribunal de Justicia ya declaró, en los apartados 16 a 18 y 22 de la sentencia AETC, antes citada, que la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales no sólo es atribuida explícitamente por el Tratado sino que también puede derivarse de otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados, en el marco de estas disposiciones, por las instituciones de la Comunidad; que, en particular, cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas o alteren su alcance, y que, en efecto, a medida que se establecen estas normas comunes, sólo la Comunidad puede asumir y ejecutar, con efecto para todo el ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico comunitario, los compromisos contraídos frente a países terceros.
104 Dado que este análisis implica el reconocimiento de una competencia externa exclusiva de la Comunidad como consecuencia de la adopción de actos internos, es preciso preguntarse si es de aplicación también en el marco de una disposición como el artículo 84, apartado 2, del Tratado, que confía al Consejo la facultad de decidir «si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento, podrán adoptarse disposiciones apropiadas» para el transporte aéreo, incluyendo, en consecuencia, su faceta externa.
105 A este respecto, procede señalar que, si los Estados miembros tuvieran la libertad de contraer obligaciones internacionales que afecten a las normas comunes adoptadas sobre la base del artículo 84, apartado 2, del Tratado, ello pondría en peligro la consecución del objetivo perseguido por estas normas y, por tanto, impediría a la Comunidad cumplir su tarea de defensa del interés común.
106 Por consiguiente, las observaciones realizadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia AETC, antes citada, son igualmente válidas cuando el Consejo, como en el caso de autos, ha adoptado normas comunes sobre la base del artículo 84, apartado 2, del Tratado.
107 Es necesario determinar además en qué circunstancias puede verse afectado o alterado el alcance de las normas comunes por las obligaciones internacionales consideradas y, por tanto, en qué condiciones adquiere la Comunidad una competencia externa como consecuencia del ejercicio de su competencia interna.
108 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se da el caso cuando las obligaciones internacionales están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes (sentencia AETC, antes citada, apartado 30) o, en cualquier caso, dentro de un ámbito ya cubierto en gran medida por tales normas (dictamen 2/91, antes citado, apartado 25). En este supuesto, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros no pueden contraer obligaciones internacionales al margen de las instituciones comunes, aunque no exista ninguna contradicción entre éstas y las normas comunes (dictamen 2/91, antes citado, apartados 25 y 26).
109 Así pues, cuando la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros o ha conferido expresamente a sus instituciones competencia para negociar con los países terceros, adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos (dictámenes, antes mencionados, 1/94, apartado 95, y 2/92, apartado 33).
110 Lo mismo sucede, aunque no exista una cláusula expresa que faculte a sus instituciones para negociar con países terceros, cuando la Comunidad haya llevado a cabo una armonización completa en un ámbito determinado, ya que las normas comunes así adoptadas podrían verse afectadas, en el sentido de la sentencia AETC, antes citada, si los Estados miembros conservaran libertad de negociación con los países terceros (véanse los dictámenes, antes citados, 1/94, apartado 96, y 2/92, apartado 33).
111 En cambio, del razonamiento desarrollado en los apartados 78 y 79 del dictamen 1/94, antes citado, se desprende que las eventuales distorsiones en los flujos de servicios en el mercado interior que pueden derivarse de los acuerdos bilaterales denominados «de cielo abierto» celebrados por los Estados miembros con terceros países no afectan por sí mismas a las normas comunes adoptadas en este ámbito y por tanto no pueden ser fundamento de una competencia externa de la Comunidad.
112 En efecto, en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a países terceros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior (dictamen 1/94, antes citado, apartado 79).
113 Es necesario apreciar, a la luz de estas consideraciones, si las normas comunes invocadas por la Comisión en el presente recurso pueden resultar afectadas por las obligaciones internacionales contraídas por la República Federal de Alemania.
114 Consta que las obligaciones controvertidas incluyen un intercambio de derechos de quinta libertad en virtud del cual una compañía aérea designada por los Estados Unidos de América tiene derecho a transportar pasajeros entre la República Federal de Alemania y otro Estado miembro de la Unión Europea en un vuelo cuyo origen o destino se encuentre en los Estados Unidos de América. La Comisión sostiene, en primer lugar, que esta obligación, sobre todo si se considera en el contexto del efecto conjunto producido por todas las obligaciones bilaterales de este tipo contraídas por Estados miembros con los Estados Unidos de América, afecta al Reglamento nº 2407/92, así como al Reglamento nº 2408/92, en la medida en que permite a las compañías aéreas de este país explotar rutas intracomunitarias sin cumplir los requisitos previstos en el primero de estos dos Reglamentos.
115 Debe desestimarse esta alegación.
116 Como resulta de su título y de su artículo 3, apartado 1, el Reglamento nº 2408/92 se refiere al acceso a las rutas intracomunitarias únicamente de las compañías aéreas comunitarias, que se definen en el artículo 2, letra b), de este Reglamento como toda compañía aérea que posea una licencia de explotación válida expedida por un Estado miembro con arreglo al Reglamento nº 2407/92. Según se desprende de sus artículos 1, apartado 1, y 4, este Reglamento define los requisitos para la concesión por parte de los Estados miembros de licencias de explotación a las compañías aéreas establecidas en la Comunidad que, sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante, sean propiedad, bien directamente o bien mediante participación mayoritaria, de Estados miembros y/o de nacionales de Estados miembros y estén efectivamente controladas por dichos Estados o nacionales, así como los criterios de mantenimiento en vigor de las citadas licencias.
117 De lo anterior se deduce que el Reglamento nº 2408/92 no regula la concesión de derechos de tráfico en rutas intracomunitarias a las compañías aéreas no comunitarias. Del mismo modo, el Reglamento nº 2407/92 no regula las licencias de explotación de las compañías aéreas no comunitarias que operan dentro de la Comunidad.
118 Como las obligaciones internacionales controvertidas no están comprendidas en un ámbito que ya esté cubierto por los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92, no se puede considerar que afecten a estos Reglamentos por el motivo invocado por la Comisión.
119 Además, el mero hecho de que estos dos Reglamentos no regulen la situación de las compañías aéreas de terceros países que operan dentro de la Comunidad demuestra que, al contrario de lo que afirma la Comisión, el «tercer paquete» de la normativa no tiene carácter completo.
120 A continuación, la Comisión alega que las discriminaciones y las distorsiones de la competencia resultantes de las obligaciones internacionales controvertidas, consideradas desde la perspectiva del efecto conjunto que producen las correspondientes obligaciones internacionales contraídas por otros Estados miembros, afectan al funcionamiento normal del mercado interior del transporte aéreo.
121 Sin embargo, como se ha señalado en el apartado 111 de la presente sentencia, este tipo de situación no afecta a las normas comunes y, por tanto, no puede servir de base a una competencia externa de la Comunidad.
122 Por último, la Comisión sostiene que la normativa comunitaria que invoca contiene numerosas disposiciones relativas a los países terceros y a las compañías aéreas de terceros países. Afirma que es el caso, en particular, de los Reglamentos nos 2409/92, 2299/89 y 95/93.
123 A este respecto, es necesario señalar en primer lugar que, con arreglo al artículo 1, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 2409/92, éste no se aplicará a las tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad, si bien esta restricción se enuncia «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3» del mismo artículo. A tenor del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92, únicamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos.
124 De la lectura conjunta de estas disposiciones resulta que el Reglamento nº 2409/92 prohíbe, de manera indirecta pero cierta, a las compañías aéreas de terceros países que operen en la Comunidad ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos. Al proceder así, el legislador comunitario ha limitado la libertad de tarifas de estas compañías aéreas cuando operan en rutas intracomunitarias en virtud de los derechos de quinta libertad de que disponen. Por tanto, la Comunidad ha adquirido la competencia exclusiva de contraer con los países terceros las obligaciones relativas a esta limitación de la libertad de tarifas de las compañías aéreas no comunitarias con el alcance definido en el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92.
125 De lo anterior se desprende que, desde la entrada en vigor del Reglamento nº 2409/92, la República Federal de Alemania ya no podía contraer por sí sola obligaciones internacionales respecto a las tarifas que pueden aplicar las compañías aéreas de terceros países en las rutas intracomunitarias.
126 Pues bien, las partes no discuten que la República Federal de Alemania asumió una obligación de este tipo en virtud del Protocolo de Modificación de 1996. Por tanto, al proceder así, este Estado miembro invadió la competencia externa exclusiva de la Comunidad derivada del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92.
127 Esta constatación no queda desvirtuada por la circunstancia de que la cláusula correspondiente del Protocolo de Modificación de 1996 imponga, para los transportes aéreos a los que sea aplicable el Reglamento nº 2409/92, la obligación de que se respete este Reglamento, así como los Reglamentos posteriores que no sean más restrictivos que éste. En efecto, por muy loable que fuera esta iniciativa de la República Federal de Alemania destinada a preservar la aplicación del Reglamento nº 2409/92, no es menos cierto que el incumplimiento de este Estado miembro es consecuencia de que no estuviera autorizado a contraer por sí solo tal obligación, aunque el contenido de ésta no sea contrario al Derecho comunitario.
128 En segundo lugar, de los artículos 1 y 7 del Reglamento nº 2299/89 se desprende que este Reglamento se aplica también a los nacionales de terceros países cuando ofrezcan o utilicen un SIR en el territorio de la Comunidad, siempre que exista reciprocidad.
129 En consecuencia, por medio de este Reglamento, la Comunidad adquirió la competencia exclusiva de contraer con los países terceros las obligaciones relativas a los SIR ofrecidos o utilizados en su territorio.
130 Pues bien, las partes no discuten que el Protocolo de Modificación de 1996, celebrado entre la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América, añadió al anexo del Acuerdo de 1955 una parte III que se refiere a los principios relativos a los SIR, incluyendo los aplicables a los SIR ofrecidos o utilizados en el territorio de la República Federal de Alemania. Al proceder de este modo, este Estado miembro invadió la competencia externa exclusiva de la Comunidad derivada del Reglamento nº 2299/89.
131 Ni la circunstancia de que el contenido de estas obligaciones no sea contrario al Reglamento nº 2299/89, como afirma el Gobierno alemán, ni el hecho de que en el memorándum de consultas redactado en el marco de las negociaciones que precedieron a la celebración del Protocolo de Modificación de 1996 se indicase que la parte relativa a los SIR sólo podría aplicarse si era compatible con el código de conducta establecido al respecto por la Unión Europea, desvirtúan la constatación realizada en el apartado anterior. En efecto, el incumplimiento de la República Federal de Alemania resulta del propio hecho de que contrajera las obligaciones internacionales relativas a los SIR mencionadas en el apartado anterior.
132 En tercer y último lugar, como se ha señalado en el apartado 14 de la presente sentencia, el Reglamento nº 95/93, relativo a la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, se aplica, siempre que exista reciprocidad, a las compañías aéreas de terceros países y, por consiguiente, desde la entrada en vigor de este Reglamento, la Comunidad dispone de una competencia exclusiva para celebrar con países terceros acuerdos en este ámbito.
133 Sin embargo, la Comisión no ha identificado las obligaciones internacionales contraídas por la República Federal de Alemania que podrían afectar al Reglamento nº 95/93.
134 En consecuencia, el incumplimiento imputado a dicho Estado miembro por este concepto resulta infundado.
135 El artículo 5 del Tratado impone a los Estados miembros la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado.
136 En el ámbito de las relaciones exteriores, el Tribunal de Justicia ha declarado que se pondrían en peligro la misión de la Comunidad y los fines del Tratado si los Estados miembros pudieran contraer obligaciones internacionales que contuvieran normas que pudieran afectar a las normas adoptadas por la Comunidad o alterar su alcance (véase el dictamen 2/91, antes citado, apartado 11; véase también, en este sentido, la sentencia AETC, antes citada, apartados 21 y 22).
137 Resulta de las consideraciones anteriores que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89 al haber contraído obligaciones internacionales relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias y a los SIR ofrecidos o utilizados en su territorio.
Sobre el incumplimiento resultante de la infracción del artículo 52 del Tratado
Alegaciones de las partes
138 La Comisión sostiene que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas es contraria al artículo 52 del Tratado, porque la República Federal de Alemania no da a los nacionales de los demás Estados miembros y en particular a las compañías y empresas de estos Estados miembros establecidas en la República Federal de Alemania el trato que dispensa a los nacionales alemanes.
139 Al contrario de lo que afirma el Gobierno alemán, la Comisión considera que la citada cláusula no puede justificarse con arreglo al artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación), ya que los intereses económicos de la República Federal de Alemania no son pertinentes a efectos de la aplicación de esta disposición.
140 El Gobierno alemán estima que en el caso de autos la libertad de establecimiento no se aplica ni ratione materiae ni ratione loci.
141 Por una parte, este Gobierno alega que la libertad de establecimiento no es aplicable ratione materiae. Mediante su imputación, la Comisión denuncia que, en el marco de los derechos de tráfico acordados de manera bilateral, las compañías de otros Estados miembros no pueden prestar servicios de transporte aéreo según los mismos principios que las compañías alemanas. El Gobierno alemán sostiene que, sin embargo, tal prestación de servicios está sujeta a las disposiciones del título IV, relativo a los transportes, de la tercera parte del Tratado, disposiciones que, por su parte, no son aplicables en el ámbito del transporte aéreo, con arreglo al artículo 84, apartado 2, del Tratado.
142 Por otra parte, el Gobierno alemán estima que la libertad de establecimiento no se aplica ratione loci dado que la imputación de la Comisión se refiere a una actividad económica, a saber la organización de vuelos, que forma parte de la relación entre la Comunidad y un país tercero. Pues bien, dicho Gobierno afirma que la libertad de establecimiento se limita a las actividades transfronterizas dentro de la Comunidad. Tales actividades no se ven afectadas por las obligaciones controvertidas. En cambio, la concesión de las ventajas previstas en dichas obligaciones depende de la intervención de los Estados Unidos de América.
143 El Gobierno alemán sostiene que, aunque se considerase que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas es contraria al artículo 52 del Tratado, estaría justificada por razones de orden público, con arreglo al artículo 56, apartado 1, del Tratado. En concreto, el interés público de la República Federal de Alemania exige que se mantenga la posibilidad de rechazar la designación por los Estados Unidos de América de compañías aéreas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a otros países terceros o que estén controladas por éstos mientras los Estados Unidos de América, por su parte, no estén dispuestos a renunciar a la cláusula controvertida, al menos en relación con las compañías poseídas o controladas por Estados miembros distintos de la República Federal de Alemania.
Apreciación del Tribunal de Justicia
144 Por lo que respecta a la aplicabilidad del artículo 52 del Tratado al caso de autos, es necesario señalar en primer lugar que esta disposición, cuya infracción se imputa a la República Federal de Alemania, se aplica en materia de transporte aéreo.
145 En efecto, mientras que el artículo 61 del Tratado CE (actualmente artículo 51 CE, tras su modificación) excluye la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios a los servicios de transporte, que se rigen por las disposiciones del título relativo a los transportes, ningún artículo del Tratado excluye la aplicación a los transportes de las disposiciones de éste relativas a la libertad de establecimiento.
146 El artículo 52 del Tratado es aplicable en particular a las compañías aéreas establecidas en un Estado miembro que presten servicios de transporte aéreo entre un Estado miembro y un país tercero. Todas las sociedades establecidas en un Estado miembro en el sentido del artículo 52 del Tratado están contempladas en esta disposición, aunque el objeto de su actividad en dicho Estado consista en prestar servicios hacia países terceros.
147 Por lo que se refiere a la cuestión de si la República Federal de Alemania infringió el artículo 52 del Tratado, procede recordar que, a tenor de este artículo, la libertad de establecimiento comprende el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas, y en particular de sociedades en el sentido del artículo 58, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 48 CE, párrafo segundo), en las condiciones fijadas por la legislación del Estado miembro de establecimiento para sus propios nacionales.
148 Los artículos 52 y 58 del Tratado garantizan así a los nacionales comunitarios que hayan ejercido la libertad de establecimiento, así como a las sociedades asimiladas, el disfrute del trato nacional en el Estado miembro de acogida (véase la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, apartado 35), tanto por lo que respecta al acceso a una actividad profesional en el momento del primer establecimiento como por lo que se refiere al ejercicio de esta actividad por la persona establecida en el Estado miembro de acogida.
149 El Tribunal de Justicia ha declarado que el principio del trato nacional obliga al Estado miembro que sea parte de un convenio internacional bilateral celebrado con un país tercero para evitar la doble imposición a conceder a los establecimientos permanentes de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro las ventajas previstas por dicho convenio en las mismas condiciones aplicables a las sociedades domiciliadas en el Estado miembro parte del convenio (véanse las sentencias Saint-Gobain ZN, antes citada, apartado 59, y de 15 de enero de 2002, Gottardo, C-55/00, Rec. p. I-413, apartado 32).
150 En el caso de autos, la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas permite en particular a los Estados Unidos de América revocar, suspender o limitar las licencias de explotación o las autorizaciones técnicas de una compañía aérea que haya sido designada por la República Federal de Alemania pero en la que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo no pertenezcan a este Estado miembro o a nacionales alemanes.
151 No cabe duda de que esta cláusula puede afectar a las compañías aéreas establecidas en la República Federal de Alemania en las que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo pertenezcan bien a un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania, bien a nacionales de tal Estado miembro (en lo sucesivo, «compañías aéreas comunitarias»).
152 En cambio, de la formulación de la citada cláusula se desprende que los Estados Unidos de América tienen en principio obligación de conceder las licencias de explotación adecuadas y las autorizaciones técnicas exigidas a las compañías aéreas en las que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo pertenezcan a la República Federal de Alemania o a nacionales alemanes (en lo sucesivo, «compañías aéreas alemanas»).
153 Resulta de lo anterior que siempre es posible excluir a las compañías aéreas comunitarias de la aplicación del Acuerdo de transporte aéreo entre la República Federal de Alemania y los Estados Unidos de América, mientras que las compañías aéreas alemanas pueden beneficiarse de dicha aplicación. En consecuencia, las compañías aéreas comunitarias sufren una discriminación que les impide disfrutar del trato nacional en el Estado miembro de acogida, a saber la República Federal de Alemania.
154 A diferencia de lo que sostiene la República Federal de Alemania, esta discriminación no tiene origen en el eventual comportamiento de los Estados Unidos de América sino directamente en la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas, que precisamente reconoce a los Estados Unidos de América el derecho a adoptar tal comportamiento.
155 Por otra parte, la disposición relativa a los accionistas minoritarios (véase el apartado 30 de la presente sentencia), en la medida en que se refiere a las compañías aéreas con participación alemana designadas por otros Estados miembros, no permite poner en duda la constatación realizada en el apartado 151 de la presente sentencia.
156 Resulta de lo anterior que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas es contraria al artículo 52 del Tratado.
157 Por lo que respecta a las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán con el fin de justificar esta cláusula, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el recurso a la justificación fundada en el orden público, prevista en el artículo 56 del Tratado, exige que sea necesario mantener una medida discriminatoria para hacer frente a una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de octubre de 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, apartado 35; de 29 de octubre de 1998, Comisión/España, C-114/97, Rec. p. I-6717, apartado 46, y de 19 de enero de 1999, Calfa, C-348/96, Rec. p. I-11, apartado 21). Resulta de ello que debe existir una relación directa entre esta amenaza, que, por lo demás, debe ser actual, y la medida discriminatoria adoptada para hacerle frente (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders y otros, 352/85, Rec. p. 2085, apartado 36, y Calfa, antes citada, apartado 24).
158 En el caso de autos, es necesario señalar que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas no reduce la facultad de denegar las licencias de explotación o las autorizaciones técnicas exigidas a una compañía aérea designada por la otra parte únicamente al caso en que esta compañía suponga una amenaza para el orden público de la parte que concede las citadas licencias de explotación y autorizaciones.
159 En cualquier caso, no existe ninguna relación directa entre esta amenaza que podría representar para el orden público de la República Federal de Alemania la designación de una compañía aérea por los Estados Unidos de América, amenaza que además es hipotética, y la discriminación generalizada de las compañías aéreas comunitarias.
160 Por consiguiente, debe desestimarse la justificación basada en el artículo 56 del Tratado presentada por la República Federal de Alemania.
161 En tales circunstancias, el incumplimiento imputado a la República Federal de Alemania al amparo del artículo 52 del Tratado resulta fundado.
162 Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 52 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89 al haber contraído obligaciones internacionales con los Estados Unidos de América
- relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias,
- relativas a los SIR ofrecidos o utilizados en el territorio alemán y
- que reconocen a los Estados Unidos de América el derecho a revocar, suspender o limitar los derechos de tráfico en los casos en que las compañías aéreas designadas por la República Federal de Alemania no sean propiedad de ésta o de nacionales alemanes.
Decisión sobre las costas
Costas
163 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene a la República Federal de Alemania y han sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
164 Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación) y de los Reglamentos (CEE) nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos, y nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993, al haber contraído obligaciones internacionales con los Estados Unidos de América
- relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias,
- relativas a los sistemas informatizados de reserva ofrecidos o utilizados en el territorio alemán y
- que reconocen a los Estados Unidos de América el derecho a revocar, suspender o limitar los derechos de tráfico en los casos en que las compañías aéreas designadas por la República Federal de Alemania no sean propiedad de ésta o de nacionales alemanes.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
4) El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.