62015CC0414
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 27. listopada 2016. (
1
)
Predmeti C‑414/15 P i C‑415/15 P
Stichting Woonlinie,
Woningstichting Volksbelang,
Stichting Woonstede (C‑414/15 P),
Stichting Woonpunt,
Woningstichting Haag Wonen,
Stichting Woonbedrijf (C‑415/15 P)
protiv
Europske komisije
„Žalba — Državne potpore — Članak 108. UFEU‑a — Ispitivanje postojećih programa potpora — Nizozemski program potpora u korist društava za socijalno stanovanje — Uredba (EZ) br. 659/1999 — Članak 19. stavak 1. — Komisijina odluka koja čini pravno obvezujućim obveze koje je preuzela država članica — Opseg sudskog nadzora“
Uvod
1.
Ovim žalbama šest društava žalitelja (
2
) zahtijeva ukidanje dvaju rješenja Općeg suda Europske unije, od 12. svibnja 2015., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (
3
), i od 12. svibnja 2015., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
4
) (u daljnjem tekstu: pobijana rješenja), kojima je Opći sud odbio njihove tužbe za poništenje Odluke Europske komisije C(2009) 9963 final od 15. prosinca 2009. o državnim potporama E 2/2005 i N 642/2009 – Nizozemska – Postojeća potpora i specifična potpora po projektima u korist stambenih društava (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2.
Te žalbe, sadržajno jednako sastavljene, što opravdava njihovo zajedničko ispitivanje, daju Sudu priliku da zacrta okvir sudskog nadzora nad odlukama Europske komisije o odobravanju obveza koje je preuzela država članica u odnosu na postojeći program potpora.
Pravni okvir
3.
Postupak ispitivanja postojećih programa potpora uređen je člancima 17. do 19. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (
5
).
4.
Članak 17. Uredbe br. 659/1999 propisuje:
„1.   Komisija od dotične države članice dobiva sve potrebne podatke kako bi u suradnji s istom preispitala zatečene programe potpora u skladu s člankom [108.] stavkom 1. [UFEU‑a].
2.   U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima Komisija može produljiti ovaj rok.”
5.
Članak 18. te uredbe određuje:
„U slučaju kada u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila u skladu s člankom 17. Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere. U preporuci je moguće posebno predložiti:
(a)
znatnu izmjenu sustava potpora; ili
(b)
uvođenje postupovnih uvjeta; ili
(c)
stavljanje izvan snage programa potpora.”
6.
Članak 19. Uredbe br. 659/1999 navodi kako slijedi:
„1.   U slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu. Svojim prihvaćanjem država članica se obvezuje na provođenje odgovarajućih mjera.
2.   U slučaju kada dotična država članica ne prihvati predložene mjere, a Komisija, nakon što je razmotrila obrazloženje dotične države članice, još uvijek smatra da su te mjere neophodne, Komisija pokreće postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. U tom slučaju članci 6., 7. i 9. primjenjuju se mutatis mutandis.”
Okolnosti sporova
Sporna odluka
7.
Okolnosti donošenja sporne odluke, kako proizlaze iz točaka 1. do 12. i 39. do 40. pobijanih rješenja, mogu se sažeti na sljedeći način.
8.
Žalitelji su stambena društva (woningcorporaties, u daljnjem tekstu: wocosi) s poslovnim nastanom u Nizozemskoj. Wocosi su neprofitne organizacije kojima je cilj stjecanje, izgradnja i iznajmljivanje stambenih objekata namijenjenih osobama slabog imovinskog stanja i ranjivim društvenim skupinama. Wocosi se bave i drugim komercijalnim djelatnostima.
Kraljevina Nizozemska održava sustav financiranja stambenih objekata za socijalno stanovanje koji propisuje dodjelu potpora u korist wocosa.
9.
Dana 14. srpnja 2005. Komisija je nizozemskim tijelima poslala dopis na temelju članka 17. Uredbe br. 659/1999 u kojem je taj sustav kvalificirala kao postojeći program potpora te je izrazila sumnju u njegovu spojivost s unutarnjim tržištem.
10.
Nakon tog dopisa Komisija i nizozemska tijela pokrenuli su postupak suradnje kako bi se predmetni program potpora uskladio s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a.
11.
Nakon završetka savjetovanja Komisija je predložila, u skladu s člankom 18. Uredbe br. 659/1999, sljedeće odgovarajuće mjere kako bi se osigurala spojivost programa potpora: i) ograničavanje objekata za socijalno stanovanje na jasno definiranu skupinu osoba slabog imovinskog stanja ili ranjive društvene skupine; ii) obavljanje komercijalnih djelatnosti pod tržišnim uvjetima, pri čemu se za djelatnosti javne službe i komercijalne djelatnosti moraju voditi odvojena računovodstva i odgovarajući nadzor; iii) prilagodba ponude objekata za socijalno stanovanje potražnji osoba slabog imovinskog stanja ili ranjivih društvenih skupina.
12.
U dopisu od 3. prosinca 2009. nizozemska tijela prihvatila su odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija, obvezala su se reformirati sustav financiranja wocosa te su Komisiji dostavila nacrt relevantnih nacionalnih odredbi.
13.
Dana 15. prosinca 2009. Komisija je, na temelju članka 19. Uredbe br. 659/1999, donijela spornu odluku.
14.
Ta se odluka odnosi na sljedeće mjere: a) državna jamstva za zajmove za izgradnju objekata za socijalno stanovanje; b) potpore Središnjeg stambenog fonda, potpore po projektu ili potpore za racionalizaciju u obliku zajmova s povoljnijim kamatnim stopama ili direktnih subvencija; c) prodaja zemljišta od strane jedinica lokalne samouprave po cijenama nižima od tržišnih; d) pravo na kredit u Bank Nederlandse Gemeenten (Banka nizozemskih općina).
15.
U spornoj odluci Komisija je sve navedene mjere kvalificirala kao državne potpore (
6
), smatrajući pritom da sustav financiranja wocosa predstavlja postojeću potporu. Komisija je navela da su se nizozemska tijela obvezala promijeniti taj sustav i da su dostavila nacrt novih pravila. Komisija je nakon ispitivanja tog nacrta zaključila da je potonji usklađen s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a te je, posljedično, evidentirala obveze koje su preuzela nizozemska tijela, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999.
Postupci pred Općim sudom i Sudom
16.
Dana 29. i 30. travnja 2010. žalitelji su podnijeli tužbu radi poništenja sporne odluke.
Dvama rješenjima koja je donio 16. prosinca 2011. u predmetima Stichting Woonlinie i dr./Komisija (
7
) i Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
8
), Opći sud je odbio njihove tužbe kao nedopuštene zbog nepostojanja osobnog utjecaja na žalitelje.
17.
Žalitelji su podnijeli žalbe protiv tih rješenja.
18.
Sud je dvjema presudama koje je donio 27. veljače 2014. u predmetima Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
9
) i Stichting Woonlinie i dr./Komisija (
10
) ukinuo ta rješenja.
19.
Sud je utvrdio da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je presudio da se sporna odluka ne odnosi osobno na žalitelje (točke 44. do 51. tih presuda).
20.
Odlučujući konačno o dopuštenosti tužbe, Sud je presudio da su žalitelji imali pravni interes s obzirom na to da je izmjena programa potpora učinila uvjete njihova poslovanja manje povoljnima i da bi poništenje sporne odluke imalo učinak održavanja prijašnjih okolnosti (točke 56. i 57. navedenih presuda). Sud je potom presudio da je sporna odluka izravno proizvodila pravne učinke na pravni položaj žaliteljâ jer je prijedloge Kraljevine Nizozemske učinila pravno obvezujućima, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 (točke 59. do 61. istih presuda).
Utvrdivši dakle, s jedne strane, da su žalitelji imali pravni interes protiv sporne odluke i, s druge strane, da se odluka na njih odnosila osobno i izravno, Sud je žalbe proglasio dopuštenima i vratio predmete Općem sudu radi donošenja odluka o meritumu.
21.
Opći sud je u pobijanim rješenjima odlučio o vraćenim predmetima.
22.
U prilog svojim tužbama žalitelji su istaknuli osam tužbenih razloga, istovjetnih u obje tužbe.
23.
Opći sud je u točkama 43. do 53. pobijanih rješenja odbio prvi tužbeni razlog koji se, u biti, temeljio na pogrešnoj kvalifikaciji kao državne potpore mjere c) spomenute u točki 15. ovog mišljenja, koja se odnosila na prodaju zemljišta, a koji nije ponovno istaknut u žalbama.
24.
U točkama 55. do 88. pobijanih rješenja Opći sud je odbio kao očito neosnovane tužbene razloge od drugog do sedmog, koji su se temeljili na navodnim pogreškama u ocjeni koje je Komisija počinila u okviru nadzora predmetnih programa potpora.
25.
Opći sud je prije svega podsjetio na svoju sudsku praksu (
11
), prema kojoj Komisija uživa široku diskrecijsku ovlast u tom području, takvu da se nadzor koji on provodi mora ograničiti na provjeru da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je zaključila da obveze koje je preuzela dotična država članica mogu riješiti probleme tržišnog natjecanja koje je postavljao predmetni program potpora.
26.
U tom pogledu Opći sud je, s jedne strane, odbio kao bespredmetne argumente žaliteljâ koji se temelje na nepotpunosti Komisijine ocjene sustava potpora dane prije nego što su nizozemska tijela preuzela obveze. Opći sud je presudio da se ti argumenti nisu odnosili na spornu odluku, već da su zapravo osporavali ispitivanje tog prijašnjeg sustava koje je provela Komisija u dopisu od 14. srpnja 2005. i koje se dakle nije nalazilo u pobijanoj odluci pa stoga nije bilo obuhvaćeno nadzorom koji je Opći sud proveo u ovom slučaju.
27.
S druge strane, Opći sud je zbog očite neosnovanosti odbacio argumente žaliteljâ da je Komisija prekoračila svoje ovlasti kada je zahtijevala takve odgovarajuće mjere. Opći sud je presudio da su odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija u okviru nadzora postojećih programa potpora predstavljale samo prijedloge koji su postali pravno obvezujući tek kad su ih prihvatila nizozemska tijela.
28.
Naposljetku, u točkama 89. do 97. pobijanih rješenja Opći sud je odbacio kao očito neosnovan osmi tužbeni razlog, koji se temeljio na zlouporabi postupka i, posljedično, odbacio tužbe kao očito neosnovane.
Zahtjevi stranaka
29.
U svojim zahtjevima, istovjetnima u obje žalbe, žalitelji od Suda traže da ukine pobijana rješenja, predmet vrati Općem sudu na ponovno odlučivanje i Komisiji naloži snošenje troškova.
30.
Komisija traži, ponajprije, odbijanje žalbi i da se žaliteljima naloži da snose troškove.
31.
Podredno, u slučaju da Sud usvoji žalbe, Komisija smatra da, s jedne strane, ne treba ukinuti pobijana rješenja jer je u prvom stupnju u svakom od predmeta prvi tužbeni razlog odbijen i nije ponovno istaknut u žalbenom postupku i da bi, s druge strane, bilo svrsishodno predmet vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje.
Analiza žalbi
32.
U prilog svojim žalbama žalitelji ističu dva žalbena razloga, istovjetna u oba predmeta, od kojih je prvi usmjeren protiv obrazloženja pobijanih rješenja prema kojima se nadzor koji je Opći sud proveo u ovom slučaju ne proteže na Komisijine ocjene o nespojivosti programa potpora prije njegove izmjene (točke 56. do 60., 69. do 74., 81. do 82. i 86. do 87. pobijanih rješenja), a drugi protiv obrazloženja prema kojima se taj nadzor ne proteže na ocjene odgovarajućih mjera koje je sporna odluka učinila pravno obvezujućima (točke 61. do 66., 78. do 80. i 90. do 95. pobijanih rješenja). Prema mišljenju žaliteljâ ta su obrazloženja zahvaćena pogreškom koja se tiče prava, „pogrešnom ocjenom činjenica” i nedostatkom obrazloženja.
33.
Oba žalbena razloga kritiziraju pristup koji je Opći sud usvojio u pogledu nadzora Komisijine odluke donesene na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, što Sudu otvara mogućnost da općenito ispita ova pitanja.
Sudski nadzor odluka donesenih na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999
Uvodne napomene
34.
U području nadzora državnih potpora postupovna pravila razlikuju se prema tome predstavljaju li mjere postojeće ili nove potpore. Članak 108. stavak 1. UFEU‑a Komisiji daje nadležnost da neprestano ispituje postojeće sustave potpora. Za razliku od ispitivanja novih potpora, to se ispitivanje odnosi samo na programe potpora i na budućnost jer je namijenjeno, prema potrebi, mijenjanju ili stavljanju izvan snage predmetnog programa u budućnosti.
35.
Sukladno člancima 17. do 19. Uredbe br. 659/1999, to se ispitivanje odvija u više stadija. Kao prvo, u slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima unutarnjeg tržišta, ista državi članici pruža priliku da dostavi svoje primjedbe (članak 17. stavak 2. te uredbe). Kao drugo, Komisija može glede tih primjedbi državi članici izdati prijedlog odgovarajućih mjera (članak 18. navedene uredbe) (
12
). Kada dotična država članica prihvati predložene mjere, Komisija taj zaključak evidentira i zatvara postupak sukladno člancima 17. do 19. Uredbe br. 659/1999 (članak 19. stavak 1. te uredbe). U slučaju da takav pristanak izostane, Komisija otvara formalan postupak ispitivanja (članak 19. stavak 2. iste uredbe).
36.
U predmetu koji je doveo do presude TF1/Komisija (
13
), Opći sud je presudio, odbijajući suprotno stajalište koje je branila Komisija, da je akt kojim Komisija evidentira predložene mjere države članice, na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, odluka koja se može pobijati. Opći sud je smatrao da Komisija i država članica svakako mogu imati prepisku u pogledu predloženih odgovarajućih mjera. Međutim, tek kada Komisija odluči prihvatiti da obveze države članice uklanjaju njezine sumnje, te obveze konačno postaju pravno obvezujuće i postupak završava.
37.
Ovo tumačenje potvrđeno je u presudama Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
14
) i Stichting Woonlinie i dr./Komisija (
15
). Naime, Sud je presudio da sporna odluka, temeljena na članku 19. stavku 1. Uredbe br. 659/1999, izravno proizvodi pravne učinke na pravni položaj žalitelja tako što preuzete obveze nizozemskih tijela čini pravno obvezujućima.
38.
U pobijanim rješenjima, koja je donio nakon što su mu vraćeni predmeti, Opći sud se u vezi dopuštenosti tužbi uskladio s analizom Suda. Nadalje, u pogledu merituma, Opći sud je smatrao da je većina tužbenih razloga i argumenata koje su izložili žalitelji bila bespredmetna ili da ih se može od samog početka odbiti zato što su se njima osporavale ocjene koje se nisu nalazile u spornoj odluci (
16
). Opći sud je stoga presudio da navodne Komisijine ocjene o spojivosti s unutarnjim tržištem programa potpora prije njegove izmjene, kao i o opsegu odgovarajućih mjera, nisu obuhvaćene sudskim nadzorom koji je proveden u ovom slučaju.
39.
U svojim žalbama žalitelji osporavaju granice sudskog nadzora određene u pobijanim rješenjima, tvrdeći da donošenje odluke na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 podrazumijeva da prethodna situacija nije bila usklađena s Ugovorom. Prema mišljenju žaliteljâ takva odluka dakle obvezno obuhvaća ocjenu programa potpora prije njegove izmjene kako bi se utvrdilo jesu li potrebne mjere za usklađivanje tog programa s unutarnjim tržištem i, ako jesu, kako bi se odredila priroda navedenih mjera za izmjenu.
40.
Komisija se, usprkos svojem stajalištu u prethodnim postupcima (
17
), više ne poziva na nepostojanje akta protiv kojeg je dopuštena tužba. Međutim, Komisija tvrdi da se, uzimajući u obzir posebnu prirodu sporne odluke, sudski nadzor njezina sadržaja treba ograničiti na kvalificiranje predmetnih mjera kao mjera koje pripadaju postojećem programu potpora, kao i na pitanje jesu li obveze koje je preuzela dotična država članica dovoljne za usklađivanje tog programa s unutarnjim tržištem.
41.
S druge strane, prema mišljenju Komisije, iz tog su nadzora isključeni, s jedne strane, sumnje u spojivost tog programa prije njegove izmjene i, s druge strane, pitanje postoje li druge prikladne mjere, manje ograničavajuće za korisnike programa potpora. Komisija tvrdi da ona o tim dvama aspektima ne odlučuje, nego se ograničava na prihvaćanje obveza koje je preuzela država članica nakon što je provjerila jesu li potonje dovoljne da bi predmetni program postao spojiv s unutarnjim tržištem.
42.
Argumentacija stranaka otkriva stoga neslaganje u pogledu pitanja proteže li se sudski nadzor na Komisijinu ocjenu, s jedne strane, spojivosti programa potpora prije njegove izmjene s unutarnjim tržištem i, s druge strane, na ocjenu odgovarajućih mjera koje sporna odluka čini pravno obvezujućima.
Nadzor Komisijinih ocjena o spojivosti programa potpora
43.
Napominjem da postupak iz članaka 17. do 19. Uredbe br. 659/1999 teži, prema potrebi, mijenjanju ili stavljanju izvan snage postojećeg programa potpora. Inicijativu u tom postupku ima Komisija, koja u tom pogledu raspolaže značajnom marginom prosudbe (
18
). Otvaranje postupka podrazumijeva, međutim, da se, sukladno članku 17. stavku 2. Uredbe br. 659/1999, smatra da predmetni program nije u skladu – ili da je prestao biti u skladu – s unutarnjim tržištem.
44.
Po mojem mišljenju, ta se ocjena, koja je u trenutku otvaranja predmetnog postupka doduše privremena, potvrđuje kada Komisija zatvori taj postupak donošenjem odluke na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999. Naime, usvajanjem takve odluke Komisija odlučuje o pitanju odgovaraju li obveze koje je preuzela država članica na njezine sumnje u spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem. Međutim, kako bi mogla odlučiti o tom pitanju, Komisija mora prethodno utvrditi koje su njezine sumnje u tom pogledu. Odluka donesena na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, koja izmjene programa potpora koje je usvojila država članica čini pravno obvezujućima, nužno dakle počiva na Komisijinoj ocjeni o nespojivosti postojećeg programa.
45.
Ako ta ocjena ne može, zbog svojeg privremenog karaktera, biti podložna sudskom nadzoru u stadiju otvaranja postupka, ona mu mora biti podložna u okviru tužbe protiv akta kojim se taj postupak zatvara.
46.
Naime, sudska praksa Suda koja ograničava mogućnost osporavanja međuodluke počiva na pretpostavci da nezakonitost takvog akta može biti iznesena u prilog tužbi podnesenoj protiv konačne odluke, čiji je ona izradbeni akt, i da će, u tim uvjetima, tužba koja se podnosi protiv odluke kojom se okončava postupak osigurati dovoljnu sudsku zaštitu (
19
).
47.
Isto tako, u ovom slučaju, potpuno bi isključivanje sudskog nadzora ocjene sadržane u međuaktu kojim Komisija, sukladno članku 17. stavku 2. Uredbe br. 659/1999, utvrđuje da program potpora nije u skladu ili da je prestao biti u skladu s unutarnjim tržištem, stvorilo prazninu u djelotvornoj sudskoj zaštiti trećih zainteresiranih strana, to jest korisnika tog programa.
48.
Usto, nevažno je što je predmetna ocjena izražena u aktu različitom od odluke kojom se zatvara postupak, to jest u dopisu upućenom državi članici sukladno članku 17. stavku 2. Uredbe br. 659/1999. Naime, budući da Komisijina konačna odluka samo i jednostavno potvrđuje prethodno izraženo stajalište, to se stajalište može uzeti u obzir u svrhu sudskog nadzora navedene konačne odluke (
20
).
49.
Činjenica na koju se poziva Komisija, da predmetna ocjena nije bila formulirana u konačnom obliku, također ne isključuje njezin sudski nadzor (
21
).
50.
To razmatranje, nasuprot tome, utječe na opseg Komisijine obveze obrazlaganja kao i na intenzitet sudskog nadzora.
51.
Kada je riječ o obvezi obrazlaganja, ako država članica nije osporila nespojivost postojećih programa potpora utvrđenu u stadiju otvaranja postupka, Komisija nije obvezna dodatno precizirati obrazloženje te nespojivosti u odluci koju donosi na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 i može jednostavno potvrditi tu privremenu ocjenu. Naime, dovoljno je da obrazloženje u pitanju omogućava razumijevanje sumnji koje izražava Komisija kao i predloženih mjera izmjene.
52.
Glede intenziteta sudske kontrole, napominjem da utvrđivanje nespojivosti programa potpora u trenutku otvaranja postupka nije konačno. U tom je stadiju dovoljno da Komisija dokaže postojanje sumnji u spojivost programa potpora koje opravdavaju prijedloge za njegovu izmjenu ili stavljanje izvan snage. Uzimajući u obzir tu okolnost, sudski nadzor navedenih ocjena u okviru tužbe protiv odluke donesene na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 mora, po mojem mišljenju, biti ograničen (
22
).
53.
Stoga smatram da su Komisijine ocjene o spojivosti postojećih programa potpora podložne sudskom nadzoru putem tužbe protiv odluke donesene na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999. U pogledu prirode predmetnog postupka ta je kontrola, međutim, ograničena na provjeru je li Komisija mogla, a da ne počini očitu pogrešku, utvrditi postojanje sumnji u spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem, opravdavajući time predložene odgovarajuće mjere.
Nadzor ocjena o odgovarajućim mjerama
54.
Drugim žalbenim razlogom istaknutim u potporu žalbi, žalitelji tvrde da je na Komisiji da odredi je li potrebno predložiti odgovarajuće mjere kako bi se osigurala spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem i, ako je tako, koje to odgovarajuće mjere trebaju biti. Oni dakle smatraju da Komisijina ocjena glede potrebe i opsega odgovarajućih mjera čini dio sporne odluke i da treba biti podložna sudskom nadzoru.
55.
Komisija, u biti, tvrdi da ima obvezu uvjeriti se da su obveze koje je preuzela država članica dovoljne za usklađivanje programa potpora i da, ako dotična država članica prihvati odgovarajuće mjere, nije na njoj da traži postoje li druge prikladne mjere koje su manje ograničavajuće za korisnike programa potpora.
56.
Napominjem da se rasprava među strankama tiče, u bitnome, pitanja mora li Komisija, prije nego što evidentira obveze koje je preuzela država članica, ne samo odrediti da su te obveze dovoljne za osiguranje spojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem, već i uvjeriti se da su te obveze neophodne i da ne prekoračuju ono što je nužno. Drugim riječima, stranke se ne slažu u pogledu pitanja je li obveza Komisije provjeriti proporcionalnost odgovarajućih mjera, osobito u pogledu položaja korisnika programa potpora.
57.
Kao opće načelo prava Unije, načelo proporcionalnosti je kriterij zakonitosti svih akata institucija Unije (
23
). Komisija je stoga obvezna uvjeriti se da pravni učinci njezine odluke donesene na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 ne krše to načelo.
58.
Međutim, kako bi se odredio točan sadržaj Komisijine obveze u tom pogledu, valja voditi računa o prirodi predmetnog postupka.
59.
U kontekstu provedbe članaka 101. i 102. UFEU‑a, Sud je već presudio da obveze koje Komisija ima na temelju načela proporcionalnosti imaju opseg i sadržaj koji se razlikuju ovisno o tome radi li se o odlukama o utvrđivanju povrede ili o odlukama o preuzetim obvezama donesenima na temelju članaka 7. i 9. Uredbe (EZ) br. 1/2003 (
24
).
60.
Kada je riječ o odlukama vezanima uz preuzete obveze, uloga Komisije se ograničava na provjeru odgovaraju li obveze koje su predložili zainteresirani poduzetnici njezinim sumnjama u tržišno natjecanje i nisu li potonji ponudili preuzimanje drugih odgovarajućih, ali manje ograničavajućih, obveza. Iako Komisija mora uzeti u obzir interese trećih, sudski se nadzor odnosi samo na pitanje je li Komisijina ocjena očito pogrešna (
25
).
61.
Isto tako, u ovom slučaju, opseg obveze da se osigura poštovanje načela proporcionalnosti mora biti određen s obzirom na ulogu koja je Komisiji povjerena.
62.
Smatram da je glavna uloga Komisije, kada donosi odluku na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, provjera osiguravaju li obveze koje je preuzela država članica spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem. U tom kontekstu Komisija je također obvezna uvjeriti se da su ograničenja tržišnog natjecanja koja proizlaze iz programa potpora, kako je izmijenjen, proporcionalna ciljevima koji se nastoje postići. Nasuprot tome, nije na Komisiji da ispita postoje li druge odgovarajuće mjere koje bi bile manje ograničavajuće za dotičnu državu članicu i za korisnike programa potpora.
63.
Ta podjela uloga proizlazi iz posebne prirode postupka iz članaka 17. do 19. Uredbe br. 659/1999, koji se oslanja na savjetovanje između Komisije i dotične države članice i dovodi do toga da potonja prihvaća obveze.
64.
Za razliku od odluke koju Komisija donosi u formalnom postupku ispitivanja državnih potpora, sadržaj posebnih mjera koje su prihvaćene odlukom donesenom na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 rezultat je suglasnosti između Komisije i dotične države članice.
65.
U okviru savjetovanja usmjerenog prema postizanju te suglasnosti Komisija je dužna osigurati da odgovor dovoljno otklanja njezine sumnje u pogledu tržišnog natjecanja. Na državi je članici da provjeri da preuzete obveze ne prelaze ono što je nužno, kako u pogledu njezinih vlastitih interesa, tako i u pogledu mogućih legitimnih interesa korisnikâ programa potpora.
66.
Kada bi u okviru savjetovanja s državom članicom Komisija bila obvezna istovremeno uvjeriti se da su preuzete obveze dovoljne za odgovor na njezine sumnje u pogledu tržišnog natjecanja i da ne prelaze ono što je nužno da se na njih odgovori, tada bi njezina uloga u tom savjetovanju bila slična onoj koju ima u redovnom postupku odlučivanja, što bi dovelo o pitanje konsenzualni karakter predmetnog postupka u ovom slučaju.
67.
Posljedično smatram da Komisija nije obvezna provjeriti, prije nego što donošenjem odluke na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 obveze koje je prihvatila država članica učini obvezujućima, jesu li mjere na koje se odnose te obveze nužne, ispitujući postoje li druge odgovarajuće mjere koje bi bile manje ograničavajuće za dotičnu državu članicu i za korisnike programa potpora. Stoga se sudski nadzor te odluke ne proteže na taj aspekt.
Ocjena žalbenih razloga u odnosu na prethodna razmatranja
Prvi žalbeni razlog
68.
Prvim žalbenim razlogom, istovjetnim u oba predmeta, žalitelji osporavaju točke 56. do 60., 69. do 74., 81. do 82. i 86. do 87. pobijanih rješenja, pozivajući se osobito na pogrešku koja se tiče prava.
69.
Osporavanim je obrazloženjima Opći sud odbio kao bespredmetne argumente žaliteljâ istaknute u okviru drugog do sedmog tužbenog razloga iz prvostupanjske tužbe, prema kojima je Komisija provela nepotpunu i netočnu ocjenu spojivosti predmetnog programa potpora prije njegove izmjene. Opći sud je presudio da se sudski nadzor koji je proveden u ovom slučaju ne proteže na Komisijino ispitivanje programa potpora koje prethodi preuzimanju obveza (točke 59., 73., 82. i 87. pobijanih rješenja).
70.
Međutim, kao što proizlazi iz točke 56. ovog mišljenja, to obrazloženje sadržava pogrešku koja se tiče prava. Naime, na Općem sudu je da ispita utemeljenost argumenata žalitelja i provjeri je li Komisija mogla, a da ne počini očitu pogrešku, utvrditi postojanje sumnji u spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem, opravdavajući time predložene odgovarajuće mjere.
71.
Iz toga slijedi da je prvi žalbeni razlog osnovan.
Drugi žalbeni razlog
72.
Drugim žalbenim razlogom žalitelji osporavaju obrazloženja koja se nalaze u točkama 61. do 66., 78. do 80. i 90. do 95. pobijanih rješenja, pozivajući se osobito na pogrešku koja se tiče prava i nedostatak obrazloženja.
73.
Tim obrazloženjem Opći sud je u okviru ispitivanja drugog, četvrtog, šestog i osmog tužbenog razloga iz prvostupanjske tužbe odbacio kao očito neosnovane argumente žalitelja usmjerene protiv Komisijine ocjene mjera koje je sporna odluka učinila pravno obvezujućima.
74.
Opći sud je u tom pogledu istaknuo da je država članica mogla prihvatiti ili odbiti odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija i da ih stoga pravno obvezujućima čini prihvaćanje od strane nizozemskih tijela (točke 65. do 79. pobijanih rješenja). Opći sud je, usto, u okviru ispitivanja osmog tužbenog razloga iz prvostupanjske tužbe presudio da opseg predmetnih mjera nije odredila Komisija nego nizozemska tijela u svojim preuzetim obvezama (točka 95. pobijanih rješenja).
75.
To mi se obrazloženje čini spornim jer sugerira da Komisija ne igra nikakvu ulogu u određivanju mjera na koje se odnose obveze koje je preuzela država članica, a da ih pravno obvezujućima čini prihvaćanje od strane te države članice. Napominjem da je Sud već presudio da je u tom pogledu Komisijina odluka kojom se prihvaćaju obveze države članice ta koja proizvodi obvezujuće pravne učinke (
26
).
76.
Međutim, čak i ako se uzme da obrazloženja koja se nalaze u točkama 65., 79. i 95. pobijanih rješenja sadržavaju pogrešku koja se tiče prava, valjalo bi u svakom slučaju potvrditi zaključak Općeg suda prema kojemu argumente žaliteljâ treba odbiti ako osporavaju nužnost i prikladnost mjera na koje se odnosi sporna odluka.
77.
Naime, kako proizlazi iz točaka 65. do 70. ovog mišljenja, uloga Komisije u predmetnom slučaju sastoji se od provjere osiguravaju li obveze koje je preuzela Kraljevina Nizozemska spojivost programa potpora s unutarnjim tržištem; nasuprot tome, nije na njoj da ispita postoje li druge odgovarajuće mjere koje bi bile manje ograničavajuće za tu državu članicu i za korisnike programa potpora.
78.
Iz toga slijedi da drugi žalbeni razlog treba odbiti.
79.
S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem ukidanje pobijanih rješenja u mjeri u kojoj je Opći sud odbio kao bespredmetne argumente žalitelja istaknute u okviru drugog do sedmog tužbenog razloga iz prvostupanjskih tužbi, koji se tiču Komisijine ocjene o nespojivosti postojećeg programa potpora prije njegove izmjene.
Posljedice ukidanja pobijanih rješenja
80.
U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. On tada može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
81.
Smatram da spor nije u stanju postupka koje to dopušta. Naime, ispitivanje utemeljenosti argumenata žaliteljâ dovelo bi Sud do odlučivanja o činjeničnim pitanjima na osnovi elemenata koje Opći sud nije ocijenio u pobijanim rješenjima s obzirom na to da je isti odbio te argumente kao bespredmetne. Usto, pred Sudom se nije raspravljalo o činjeničnim tvrdnjama koje se odnose na meritum spora.
Zaključak
82.
U skladu sa svime prethodno navedenim, predlažem Sudu da ukine pobijana rješenja, predmete vrati Općem sudu na ponovno odlučivanje i naloži naknadno određivanje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Troje žalitelja, Stichting Allee Wonen, Stichting WoonInvest (predmet C‑414/15 P) i Stichting Havensteder (predmet C‑415/15 P), povuklo je svoje žalbe.
(
3
)	T‑202/10 RENV, neobjavljena, EU:T:2015:287
(
4
)	T‑203/10 RENV, neobjavljena, EU:T:2015:286
(
5
)	Uredba Vijeća od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [87. UEZ‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.). Nova Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.), koja nije primjenjiva ratione temporis u predmetnom slučaju, sadržava slične odredbe (članci 21. do 23.).
(
6
)	Komisija je 30. kolovoza 2010. donijela odluku C(2010) 5841 final o državnoj potpori E 2/2005 kojom se mijenjaju točke 22. do 24. pobijane odluke, na način da nije bilo moguće zaključiti da je mjera koja se odnosi na pravo na kredit u Banci nizozemskih općina ispunjavala sve kriterije za državnu potporu.
(
7
)	T‑202/10, neobjavljena, EU:T:2011:765
(
8
)	T‑203/10, neobjavljena, EU:T:2011:766
(
9
)	C‑132/12 P, EU:C:2014:100
(
10
)	C‑133/12 P, EU:C:2014:105
(
11
)	Presuda od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija (T‑354/05, EU:T:2009:66, t. 188. i 189.)
(
12
)	Opći sud je utvrdio da se takav prijedlog ne može pobijati. Vidjeti presudu od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija (T‑330/94, EU:T:1996:154, t. 35.), i rješenje od 14. svibnja 2009., US Steel Košice/Komisija (T‑22/07, neobjavljeno, t. 55.).
(
13
)	Presuda od 11. ožujka 2009. (T‑354/05, EU:T:2009:66, t. 60. do 81. i, osobito, t. 69. do 70.)
(
14
)	Presuda od 27. veljače 2014. (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, t. 72. do 74.)
(
15
)	Presuda od 27. veljače 2014. (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 59. do 61.)
(
16
)	Vidjeti točke 28. do 30. ovog mišljenja.
(
17
)	U okviru predmeta C‑132/12 P i C‑133/12 P
(
18
)	Prema sudskoj praksi Općeg suda koja prethodi donošenju Uredbe br. 659/1999, inicijativa je u tom pogledu na Komisiji, tako da konkurent korisnika postojećeg programa potpora ne može osporavati Komisijino odbijanje da pokrene postupak. Vidjeti presudu od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija (T‑330/94, EU:T:1996:154, t. 35. i 37.).
(
19
)	Vidjeti presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, t. 12.); od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija (C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u tim spojenim predmetima (C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:445, t. 76.).
(
20
)	Vidjeti u tom smislu presude od 6. studenoga 2014., Italija/Komisija (C‑385/13 P, neobjavljena, EU:C:2014:2350, t. 116.), i od 11. lipnja 2015., Laboratoires CTRS/Komisija (T‑452/14, neobjavljena, EU:T:2015:373, t. 60.). Vidjeti isto tako moje mišljenje u predmetu Evonik Degussa/Komisija (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, t. 79.).
(
21
)	Napominjem da odluka kojom se otvara formalni postupak ispitivanja može biti akt protiv kojeg je dopuštena tužba na temelju članka 263. UFEU‑a, pod uvjetom da dovodi do samostalnih pravnih učinaka, čak i ako u njemu sadržane ocjene nisu konačne. Vidjeti presude od 9. listopada 2001., Italija/Komisija (C‑400/99, EU:C:2001:528, t. 62. i 69.), i od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Guipúzcoa i dr./Komisija (T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99, EU:T:2002:258, t. 38. do 40.).
(
22
)	Napominjem da, kad bi provodili potpuni nadzor, sudovi Unije bi odlučivali o pitanjima koja su bila predmet tek privremene Komisijine ocjene i o kojima, s obzirom na nepostojanje osporavanja, Komisija nije bila obvezna donijeti konačnu odluku. Vidjeti, u kontekstu tužbe protiv odluke o otvaranju formalnog ispitivanja, presudu od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Guipúzcoa i dr./Komisija (T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99, EU:T:2002:258, t. 48. i 49.). Vidjeti, također u tom smislu, presudu od 9. listopada 2001., Italija/Komisija (C‑400/99, EU:C:2001:528, t. 48. i 54.).
(
23
)	Vidjeti, osobito, presudu od 24. svibnja 2007., Maatschap Schonewille‑Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, t. 45.).
(
24
)	Uredba Vijeća od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)
(
25
)	Presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, t. 38. do 42.). Slijedeći slično obrazloženje, Opći je sud presudio da se primjena načela proporcionalnosti, u kontekstu odluka koje potporu proglašavaju uvjetno usklađenom, razlikuje ovisno o tome je li uvjete nametnula Komisija ili one pak proizlaze iz obveza kojima se država članica dobrovoljno podvrgnula. Vidjeti presude od 8. travnja 2014., ABN Amro Group/Komisija (T‑319/11, EU:T:2014:186, t. 72. do 82.); od 17. srpnja 2014., Westfälisch‑Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Komisija (T‑457/09, EU:T:2014:683, t. 347. do 351.), i od 12. studenoga 2015., HSH Investment Holdings Coinvest‑C i HSH Investment Holdings FSO/Komisija (T‑499/12, EU:T:2015:840, t. 108. do 113.).
(
26
)	Presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, t. 72.), i od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 59.)