BESCHLUSS DES GERICHTS (Sechste Kammer)
16. Oktober 2017(*)
„Untätigkeitsklage – Verordnung (EG) Nr. 539/2001 – Nichterlass von Durchführungsrechtsakten durch die Kommission, mit denen die Befreiung bestimmter Kategorien von Drittstaatsangehörigen von der Visumpflicht vorübergehend ausgesetzt wird – Stellungnahme der Kommission – Offensichtliche Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑773/16
Dominik Salehi, wohnhaft in Bremen (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwältin C. Drews,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch C. Cattabriga und G. Wils als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend einen auf Art. 265 AEUV gestützten Antrag auf Feststellung, dass die Kommission es rechtswidrig unterlassen hat, einen Durchführungsrechtsakt im Sinne von Art. 1 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. 2001, L 81, S. 1), zu erlassen und darüber eine Mitteilung an den Kläger zu richten,
erlässt
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten G. Berardis (Berichterstatter), des Richters S. Papasavvas und der Richterin O. Spineanu-Matei,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Sachverhalt
1        Der Kläger, Herr Dominik Salehi, wurde am 1. Januar 1984 in Bremen (Deutschland) geboren. Seine Mutter ist Deutsche und sein Vater iranischer Staatsangehöriger. Laut Bundeszentralregister (Deutschland) besitzt der Kläger die doppelte deutsche und iranische Staatsangehörigkeit.
2        Durch den Vermerk seiner iranischen Staatsbürgerschaft in seinem Führungszeugnis und das Inkrafttreten des Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015 (Gesetz von 2015 zur Verbesserung des Programms für visumfreies Reisen und zur Verhinderung von Reisen mit terroristischem Hintergrund) in den USA wird der Kläger bei seinen Reisen in dieses Land eingeschränkt. Er kann nämlich nicht mehr das Visa Waiver Program (Programm für visumfreies Reisen) in Anspruch nehmen, sondern muss bei den zuständigen Behörden der Vereinigten Staaten ein Visum beantragen.
3        Da der Kläger mit dieser Situation unzufrieden war, teilte er dies der Kommission u. a. mit Schreiben vom 1. Juli 2016 mit. Dabei verwies er auf Art. 1 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. 2001, L 81, S. 1). In dieser Bestimmung heißt es:
„(4)      Falls ein in der Liste in Anhang II aufgeführtes Drittland Staatsangehörigen mindestens eines Mitgliedstaats eine Visumpflicht auferlegt, finden folgende Bestimmungen Anwendung:
a)      Der betroffene Mitgliedstaat macht dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission binnen 30 Tagen nach Anwendung der Visumpflicht durch das Drittland … darüber schriftlich Mitteilung.
…
Informationen zu dieser Mitteilung werden von der Kommission … unverzüglich im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
b)      Unmittelbar nach der in Buchstabe a Unterabsatz 3 genannten Veröffentlichung unternimmt die Kommission im Benehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat bei den Behörden des betreffenden Drittlands Schritte, insbesondere in den Bereichen Politik, Wirtschaft oder Handel, zur Wiedereinführung oder Einführung des visumfreien Reiseverkehrs und unterrichtet davon unverzüglich das Europäische Parlament und den Rat.
c)      Hat das Drittland die Visumpflicht nicht binnen 90 Tagen ab der in Buchstabe a Unterabsatz 3 genannten Veröffentlichung aufgehoben, obwohl sämtliche Schritte gemäß Buchstabe b unternommen wurden, so kann der betroffene Mitgliedstaat die Kommission ersuchen, die Befreiung von der Visumpflicht für bestimmte Gruppen von Staatsangehörigen dieses Drittlandes auszusetzen. …
…
e)      Hat das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht aufgehoben, so ergreift die Kommission spätestens sechs Monate nach der in Buchstabe a Unterabsatz 3 genannten Veröffentlichung und danach in Abständen von höchstens sechs Monaten, jedoch längstens bis zu dem Tag, an dem der in Buchstabe f genannte delegierte Rechtsakt wirksam wird oder ein Einwand gegen ihn erhoben wird, folgende Maßnahmen:
i)      Sie erlässt auf Ersuchen des betroffenen Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative einen Durchführungsrechtsakt, mit dem die Befreiung von der Visumpflicht für bestimmte Gruppen von Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands für die Dauer von bis zu sechs Monaten vorübergehend ausgesetzt wird. In diesem Durchführungsrechtsakt wird festgelegt, zu welchem Zeitpunkt innerhalb von 90 Tagen nach seinem Inkrafttreten die Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht wirksam werden soll, wobei den Ressourcen, die den Konsulaten der Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, Rechnung getragen wird. Beim folgenden Erlass weiterer Durchführungsrechtsakte kann die Kommission den Zeitraum der Aussetzung mehrmals um jeweils bis zu sechs Monate verlängern und Änderungen hinsichtlich der Gruppen von Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands, für die die Befreiung von der Visumpflicht ausgesetzt wird, vornehmen.
… oder
ii)      sie unterbreitet dem in Artikel 4a Absatz 1 genannten Ausschuss einen Bericht, in dem sie die Lage bewertet und begründet, weshalb sie beschlossen hat, die Befreiung von der Visumpflicht nicht auszusetzen, und unterrichtet das Europäische Parlament und den Rat hiervon.
…
f)      Hat das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht binnen 24 Monaten ab der in Buchstabe a Unterabsatz 3 genannten Veröffentlichung aufgehoben, so erlässt die Kommission einen delegierten Rechtsakt gemäß Artikel 4b, mit dem die Anwendung des Anhangs II in Bezug auf die Staatsangehörigen dieses Drittlands für einen Zeitraum von 12 Monaten vorübergehend ausgesetzt wird. …“
4        Im Wesentlichen beantragte der Kläger bei der Kommission den Erlass eines delegierten Rechtsakts gemäß der oben in Rn. 3 genannten Bestimmung, damit für bestimmte Staatsangehörige der Vereinigten Staaten, die in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen möchten, die Befreiung von der Visumpflicht vorübergehend ausgesetzt wird. Er stellte auch klar, dass er eine Untätigkeitsklage beim Gericht erheben werde, sollte die Kommission nicht reagieren.
5        Mit Schreiben vom 13. September 2016 antwortete die Kommission auf das Schreiben des Klägers vom 1. Juli 2016. Sie wies darauf hin, dass sie in Bezug auf die Gegenseitigkeit der Aufhebung der Visumpflicht für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten gegenüber vielen Drittstaaten mehrere Berichte und Mitteilungen angenommen und sich auch aktiv für die Gewährleistung der uneingeschränkten Gegenseitigkeit mit den Vereinigten Staaten eingesetzt habe. Speziell im Hinblick auf den Kläger führte die Kommission aus, dass sie für seine Einschränkungen bei der Einreise in die Vereinigten Staaten nicht verantwortlich sei und sich seine Situation nicht verbessern würde, wenn amerikanische Staatsangehörige bei der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten nicht mehr von der Visumpflicht befreit würden. Im Übrigen wäre eine etwaige Untätigkeitsklage unzulässig, da die Rechtsakte, deren Erlass der Kläger bei ihr beantragt habe, ihn nicht unmittelbar und individuell beträfen.
6        Mit Schreiben vom 28. September 2016 reagierte der Kläger auf das Schreiben der Kommission vom 13. September 2016 und verlangte bis zum 18. Oktober 2016 eine fundierte Stellungnahme zum beabsichtigten Umgang mit der fehlenden Gegenseitigkeit.
Verfahren und Anträge der Parteien
7        Der Kläger hat mit Klageschrift, die am 7. November 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben. Die berichtigte Fassung der Klageschrift, die am 27. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, ist der Kommission am 31. Januar 2017 zugestellt worden.
8        Mit besonderem Schriftsatz, der am 7. April 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben.
9        Der Kläger hat am 22. Mai 2017 seine Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit eingereicht.
10      Der Kläger beantragt,
–        die Klage für zulässig zu erklären;
–        festzustellen, dass die Kommission es rechtswidrig unterlassen hat, einen Durchführungsrechtsakt im Sinne von Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 des Rates zu erlassen und darüber eine Mitteilung an ihn zu richten;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
11      Die Kommission beantragt,
–        die Klage als unzulässig abzuweisen;
–        dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
12      Nach Art. 126 der Verfahrensordnung kann das Gericht, wenn eine Klage offensichtlich unzulässig ist, jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.
13      Im vorliegenden Fall hält sich das Gericht aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert und beschließt, ohne Fortsetzung des Verfahrens zu entscheiden.
14      Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Art. 265 AEUV festgelegten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Untätigkeitsklage nicht erfüllt sind, wenn das beklagte Organ, das zum Tätigwerden aufgefordert wurde, vor Klageerhebung zu dieser Aufforderung Stellung genommen hat (Urteil vom 7. Oktober 2009, Vischim/Kommission, T‑420/05, EU:T:2009:391, Rn. 253; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 1. April 1993, Pesqueras Echebastar/Kommission, C‑25/91, EU:C:1993:131, Rn. 11).
15      Hier beantragte der Kläger mit dem Schreiben vom 1. Juli 2016 bei der Kommission im Wesentlichen, einen Durchführungsrechtsakt im Sinne von Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 zu erlassen. Die Kommission antwortete am 13. September 2016 auf dieses Schreiben mit der oben in Rn. 5 wiedergegebenen Stellungnahme.
16      Daher kann nicht angenommen werden, dass die Kommission zum Antrag des Klägers nicht Stellung genommen habe. Aus der Rechtsprechung ergibt sich nämlich, dass die von einem Organ geäußerte Weigerung, einer Aufforderung eines Antragstellers nachzukommen, eine Stellungnahme darstellt, die die Untätigkeit beendet, und dass diese Weigerung eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV ist (vgl. Urteil vom 21. Juli 2016, Nutria/Kommission, T‑832/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:428, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17      Es ist ohne Bedeutung, dass die Stellungnahme der Kommission den Kläger nicht zufriedenstellt, denn nach der Rechtsprechung betrifft Art. 265 AEUV die Untätigkeit durch Unterlassung einer Entscheidung oder einer Stellungnahme und nicht die Vornahme eines Aktes, der nicht dem entspricht, was die Betroffenen gewollt oder für notwendig gehalten haben (vgl. Urteil vom 21. Juli 2016, Nutria/Kommission, T‑832/14, nicht veröffentlicht__ EU:T:2016:428, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18      Folglich ist die vorliegende Klage als offensichtlich unzulässig abzuweisen.
19      Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Kläger nach Empfang des Schreibens vom 13. September 2016 mit seinem Schreiben vom 28. September 2016 die bereits in seinem Schreiben vom 1. Juli 2016 enthaltene Aufforderung zum Tätigwerden wiederholte. Denn das Schreiben vom 28. September 2016 ändert nichts daran, dass die Kommission mit dem Schreiben vom 13. September 2016 zum Antrag des Klägers Stellung genommen hat, was seine Untätigkeitsklage unzulässig macht. Im Übrigen ist, selbst wenn das Schreiben vom 28. September 2016 als eine neue Aufforderung zum Tätigwerden angesehen werden könnte und diese trotz des Vorliegens des Schreibens vom 13. September 2016 eine Untätigkeitsklage ermöglichte, festzustellen, dass zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage, dem 7. November 2016, die in Art. 265 Abs. 2 AEUV vorgesehene Frist von zwei Monaten ab der Aufforderung zum Tätigwerden noch nicht abgelaufen war. Daher bleibt diese Klage in jedem Fall offensichtlich unzulässig.
20      Als Zweites ist ergänzend die Einrede der Unzulässigkeit zu prüfen, die die Kommission auf der Grundlage von Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung erhoben hat.
21      Zur Stützung ihrer Einrede der Unzulässigkeit macht die Kommission erstens geltend, dass aus der Klageschrift nicht ersichtlich sei, welchen Rechtsakt unterlassen zu haben ihr angelastet werde, zweitens, dass sie nicht zum Tätigwerden verpflichtet sei, drittens, dass es am Rechtsschutzinteresse fehle, viertens, dass es an der individuellen Betroffenheit fehle, und fünftens, dass es an der unmittelbaren Betroffenheit fehle.
22      Aus Gründen der Verfahrensökonomie ist nur eine dieser Unzulässigkeitsrügen zu prüfen, nämlich die fünfte.
23      Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, ein auf der Grundlage von Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 erlassener Durchführungsrechtsakt könne den Kläger nicht in seiner Rechtsstellung betreffen. Die einzigen Personen, deren Rechtsstellung von einem solchen Durchführungsrechtsakt unmittelbar betroffen würde, seien US-amerikanische Bürger, die die Absicht hätten, in die Europäische Union einzureisen.
24      Der Kläger entgegnet, dass er durch das Unterlassen der Kommission in seinen Rechten unmittelbar betroffen sei und nur eine entsprechende Tätigkeit der Kommission zu einer tatsächlichen Verbesserung im Hinblick auf die Reisebeschränkung von Doppelstaatlern – wie ihm – mit iranischer Staatsangehörigkeit führen könne.
25      Nach ständiger Rechtsprechung regeln die Art. 263 und 265 AEUV ein und denselben Rechtsbehelf. Daraus folgt, dass – ebenso wie Art. 263 Abs. 4 AEUV es dem Einzelnen erlaubt, Nichtigkeitsklage gegen einen Rechtsakt, der zwar nicht an ihn gerichtet ist, ihn aber unmittelbar und individuell betrifft, oder gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die ihn unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, zu erheben – Art. 265 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen ist, dass der Einzelne Untätigkeitsklage gegen ein Organ erheben kann, das es unterlassen hat, einen Rechtsakt zu erlassen, der ihn in gleicher Weise betroffen hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. November 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, Rn. 59; Beschlüsse vom 24. November 2016, Petraitis/Kommission, C‑137/16 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:904, Rn. 20, und vom 25. Juni 2008, VDH Projektentwicklung und Edeka Rhein-Ruhr/Kommission, T‑185/08, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:225, Rn. 9).
26      Wäre der Kläger daher von dem auf Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 gestützten Durchführungsrechtsakt, dessen Nichterlass er der Kommission vorwirft, nicht unmittelbar betroffen, wäre die Klage folglich auch aus diesem Grund unzulässig.
27      Nach ständiger Rechtsprechung ist die in Art. 263 Abs. 4 AEUV genannte Voraussetzung, dass eine natürliche oder juristische Person von dem mit der Klage angefochtenen Rechtsakt unmittelbar betroffen sein muss, nur dann erfüllt, wenn zwei Kriterien kumulativ erfüllt sind, nämlich zum einen, dass die beanstandete Maßnahme sich auf die Rechtsstellung der betreffenden Person unmittelbar auswirkt, und zum anderen, dass sie ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt (vgl. Beschluss vom 26. März 2014, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Kommission, C‑248/12 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:137, Rn. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28      Im Übrigen gibt es keinen Grund, die in der dritten Variante des Art. 263 Abs. 4 AEUV genannte Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit anders als in dessen zweiter Variante auszulegen (Beschluss vom 8. Oktober 2015, Agrotikos Synetairismos Profitis Ilias/Rat, T‑731/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:821, Rn. 25).
29      Wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat, können im vorliegenden Fall Durchführungsrechtsakte, die sie gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. e Ziff. i und Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 erlassen könnte, offenkundig nicht die Rechtsstellung des Klägers unmittelbar betreffen, der durch ihren etwaigen bloßen Erlass nicht in die Lage versetzt würde, dass er von der Visumpflicht befreit wäre, wie er es gegenüber den Vereinigten Staaten vor Inkrafttreten des Gesetzes von 2015 zur Verbesserung des Programms für visumfreies Reisen und zur Verhinderung von Reisen mit terroristischem Hintergrund war. Denn die einzigen Personen, die von diesem etwaigen Erlass unmittelbar betroffen sein würden, sind amerikanische Staatsbürger, die in die Mitgliedstaaten einreisen möchten und das nicht mehr unter Befreiung von der Visumpflicht tun könnten.
30      Daher ist der Kläger von den Rechtsakten, deren Nichterlass er der Kommission vorwirft, nicht unmittelbar betroffen. Somit ist die vorliegende Klage gemäß der oben in Rn. 25 angeführten Rechtsprechung auch aus diesem Grund unzulässig.
31      Nach alledem ist die vorliegende Klage abzuweisen.
Kosten
32      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Kläger unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
beschlossen:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Herr Dominik Salehi trägt die Kosten.
Luxemburg, den 16. Oktober 2017
Der Kanzler
Der Präsident
E. Coulon
G. Berardis
*      Verfahrenssprache: Deutsch.