62018CJ0797
WYROK TRYBUNAŁU (dziewiąta izba)
z dnia 30 kwietnia 2020 r. (
*1
)
Odwołanie – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Wydatki poniesione przez Republikę Grecką – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 – Rozporządzenie (WE) nr 1120/2009 – Rozporządzenie (WE) nr 1306/2013 – System pomocy obszarowej – Pojęcie „trwałych użytków zielonych” – Ryczałtowe korekty finansowe – Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 – Ocena kwalifikowalności wydatków – Instytucja zarządzająca – Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 – Wydatki objęte terminem 24 miesięcy – Rozporządzenie (WE) nr 817/2004 – System skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar – Metoda obliczania korekty
W sprawie C‑797/18 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 17 grudnia 2018 r.,
Republika Grecka, którą reprezentowali G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, którą reprezentowali M. Konstantinidis, D. Triantafyllou i J. Aquilina, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (dziewiąta izba)
w składzie: S. Rodin, prezes izby, D. Šváby (sprawozdawca) i K. Jürimäe, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W odwołaniu Republika Grecka wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r., Grecja/Komisja (T‑272/16, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2018:651), w którym Sąd oddalił skargę wniesioną przez to państwo członkowskie na decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2016/417 z dnia 17 marca 2016 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 75, s. 16, zwaną dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE) nr 2988/95
2
Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2988/1995”) zawiera tytuł II, zatytułowany „Środki i kary administracyjne”, w którym mieści się art. 5 tego rozporządzenia. Ustęp 1 tego artykułu stanowi:
„Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania [niedbalstwa] mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
[…]
c)
całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części;
d)
wyłączenia bądź wycofania korzyści za okres po dokonaniu nieprawidłowości;
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
3
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1782/2003”), zawierało tytuł III, zatytułowany „Mechanizm płatności jednolitych”, w którym znajdował się rozdział 3 dotyczący „[u]prawnie[ń] do płatności”. Sekcja 1 tego rozdziału, dotycząca „[u]prawnie[ń] do płatności opart[ych] na powierzchni”, zawierała art. 43 tego rozporządzenia dotyczący „[o]kreśleni[a] uprawnień do płatności”. Artykuł ten przewidywał:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów art. 48, rolnik otrzymuje uprawnienie do płatności na hektar, które jest obliczane poprzez podzielenie kwoty referencyjnej przez średnią liczbę wszystkich hektarów z trzech lat, które w okresie referencyjnym stanowiły podstawę do prawa do płatności bezpośrednich wyszczególnionych w załączniku VI.
Całkowita liczba uprawnień do płatności jest równa powyżej wspomnianej średniej liczbie hektarów.
[…]
2.   Liczba hektarów, o której mowa w ust. 1, obejmuje ponadto:
[…]
b)
wszystkie powierzchnie pastwiskowe w okresie referencyjnym.
3.   Do celów ust. 2 lit. b) niniejszego artykułu, »powierzchnia pastwiskowa« oznacza powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna przez cały rok kalendarzowy, zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 [z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. 2001, L 327, s. 11)], na potrzeby hodowli zwierząt, włączając w to powierzchnie użytkowane wspólnie oraz powierzchnie z mieszanymi uprawami. Do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się:
–
[budynków], las[ów], staw[ów], ścież[ek],
–
[…]”.
4
Artykuł 44 rozporządzenia nr 1782/2003, dotyczący „[w]ykorzystani[a] uprawnień do płatności”, stanowił w ust. 2:
„»Kwalifikujący się hektar« oznacza grunty rolne gospodarstwa [obejmujące grunty orne i trwałe użytki zielone], z wyjątkiem powierzchni lasów oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych”.
Rozporządzenie (WE) nr 796/2004
5
Artykuł 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. 2004, L 141, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 380/2009 z dnia 8 maja 2009 r. (Dz.U. 2009, L 116, s. 9) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 796/2004”), miał następujące brzmienie:
„Dla celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
1a
»działka rolna«: oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania;
[…]
2)
»trwałe użytki zielone«: oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 [z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie metod produkcji rolnej zgodnych z wymogami ochrony środowiska oraz utrzymania krajobrazu (Dz.U. 1992, L 215, s. 85)], obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 [z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80)] oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 [z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1)];
2a)
»trawy lub inne uprawy zielne [zielne rośliny pastewne]«: oznacza wszelkie uprawy [rośliny] zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwach członkowskich (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą włączyć uprawy wymienione w załączniku IX do rozporządzenia [nr 1782/2003]”.
6
W tym względzie motyw 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 42, s. 3), które zmieniło rozporządzenie nr 796/2004 w jego pierwotnym brzmieniu, stanowił:
„Należy sprecyzować kilka definicji określonych w art. 2 rozporządzenia […] nr 796/2004. W szczególności istnieje potrzeba wyjaśnienia definicji terminu »trwałe użytki zielone« zgodnie z pkt 2 tego artykułu, a także wprowadzenia definicji użycia terminu »trawy lub inne uprawy zielne [zielne rośliny pastewne]«. Jednakże w kontekście tym należy uznać, że państwa członkowskie potrzebują pewnej elastyczności w celu uwzględnienia lokalnych warunków agronomicznych”.
7
Artykuł 8 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowany „Ogólne zasady dotyczące działek rolnych”, przewidywał w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 rozporządzenia [Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16) (zwanego dalej »rozporządzeniem nr 73/2009«)], działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub, odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze”.
8
Tytuł III rozporządzenia nr 796/2004, odnoszący się do „[k]ontrol[i]”, zawierał art. 30, zatytułowany „Określenie powierzchni”. Ustęp 2 tego artykułu stanowił:
„Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym państwie członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana.
W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005
9
W tytule IV, zatytułowanym „Rozliczenie rachunków i nadzór Komisji”, rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1), znajdował się art. 31 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczenie zgodności”. Ustępy 2 i 4 tego artykuły miały następujące brzmienie:
„2.   Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę [charakter] i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.
3.   Przed podjęciem każdej decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli Komisji oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnych zawiadomień, w następstwie których obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie środków, które mają zostać podjęte.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mającej na celu pogodzenie stanowisk stron w terminie czterech miesięcy; jej wyniki są przedmiotem sprawozdania przekazywanego Komisji i rozpatrywanego przez nią przed podjęciem ewentualnej decyzji o odmowie finansowania.
4.   Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a)
wydatków określonych w art. 3 ust. 1, dokonanych więcej niż dwadzieścia cztery miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
b)
wydatków związanych ze środkami wieloletnimi stanowiącymi część wydatków określonych w art. 3 ust. 1 lub programów określonych w art. 4, dla których ostatnie nałożone na beneficjenta zobowiązanie nastąpiło więcej niż dwadzieścia cztery miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
c)
wydatków związanych ze środkami przewidzianymi w programach określonych w art. 4, innych niż te, o których mowa w lit. b), dla których ostatnia płatność lub, w zależności od przypadku, płatność salda przez agencję płatniczą nastąpiła więcej niż dwadzieścia cztery miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli”.
Rozporządzenie (WE) nr 817/2004
10
Artykuł 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR (Dz.U. 2004, L 153, s. 30; sprostowanie Dz.U. 2004, L 231, s. 24), stanowił:
„Państwa członkowskie ustanawiają system kar nakładanych w przypadkach naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia, a także podejmują wszelkie środki niezbędne dla ich wykonania. Przewidziane kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005
11
Motywy 61 i 64 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1698/2005”) mają następujące brzmienie:
„(61)
Zgodnie z zasadą pomocniczości i z zastrzeżeniem wyjątków powinny istnieć przepisy krajowe dotyczące kwalifikowalności wydatków.
[…]
(64)
Państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu zagwarantowania należytego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli. W tym celu konieczne jest ustanowienie ogólnych zasad oraz podstawowych funkcji, które powinien zapewniać każdy system zarządzania i kontroli. Z tego względu konieczne jest utrzymanie wyznaczenia jednej instytucji zarządzającej i określenie jej obowiązków”.
12
Rozporządzenie to zawierało tytuł V, zatytułowany „Wkład funduszu”, w którym znajdował się art. 71 tego rozporządzenia, odnoszący się do „[k]walifikowalnoś[ci] wydatków”. Ustępy 2 i 3 tego artykułu przewidywały:
„2.   Wydatki kwalifikują się do wkładu z [Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW)] tylko w przypadkach gdy są ponoszone na operacje podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ.
3.   Zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków ustala się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem szczególnych warunków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu dla niektórych środków rozwoju obszarów wiejskich.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006
13
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2006, L 368, s. 15) zawierało rozdział III, zatytułowany „Środki na rzecz rozwoju obszarów wiejskich”, w którym mieściła się sekcja 2 dotycząca „[p]rzepis[ów] wspóln[ych] mając[ych] zastosowanie dla wielu środków”. Artykuł 43 tego rozporządzenia znajdował się w tej sekcji i stanowił:
„W odniesieniu do środków inwestycyjnych państwa członkowskie zapewniają, że wsparcie jest ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby strukturalne [i] terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne”.
14
Nosząca tytuł „Weryfikowalność i kontrola środków oraz zasady kwalifikowalności” sekcja 1 rozdziału IV, zatytułowanego „Kwalifikowalność i przepisy administracyjne”, zawierała art. 48 tego rozporządzenia, zgodnie z którym:
„1.   Do celów art. 74 ust. 1 rozporządzenia [nr 1698/2005] państwa członkowskie zapewniają weryfikowalność i kontrolę wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich, jakie mają zamiar wdrażać. W tym celu państwa członkowskie określają zasady dotyczące kontroli, które w wystarczającym stopniu zapewniają przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności i zobowiązań.
2.   W celu potwierdzenia adekwatności i dokładności obliczeń płatności na mocy art. 31, 38, 39, 40 i 43–47 rozporządzenia [nr 1698/2005], państwa członkowskie gwarantują, że właściwa wiedza jest dostarczona przez organy lub służby funkcjonalnie niezależne od organów lub służb odpowiedzialnych za te obliczenia. Dowody na odwołanie się do tej wiedzy powinny znaleźć się w programie rozwoju obszarów wiejskich”.
Rozporządzenie (WE) nr 73/2009
15
Rozdział 1 dotyczący „[o]gólne[go] wdrażani[a] [przepisów ogólnych]”, zawarty w tytule III rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowanym „System płatności jednolitej”, zawierał art. 34 odnoszący się do „[a]ktywowani[a] uprawnień do płatności na kwalifikujący się hektar”. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu:
„Wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane rolnikom w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar. Aktywowane uprawnienia do płatności dają prawo do płatności kwot w nich określonych”.
16
Artykuł 36 owego rozporządzenia, zatytułowany „Zmiana uprawnień do płatności”, także mieścił się w tym rozdziale i stanowił:
„O ile przepisy niniejszego rozporządzenia nie stanowią inaczej, uprawnienia do płatności na hektar nie ulegają zmianie.
Komisja, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2, określa szczegółowe zasady zmiany, od 2010 roku, uprawnień do płatności w szczególności w przypadku ułamkowych części uprawnień”.
17
Artykuł 137 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Potwierdzenie uprawnień do płatności”, znajdował się w tytule VII tego rozporządzenia dotyczącym „[p]rzepis[ów] wykonawcz[ych], przejściow[ych] i końcow[ych]”. Ustęp 1 tego artykułu miał następujące brzmienie:
„Uprawnienia do płatności przydzielone rolnikom przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za zgodne z prawem i prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r.”.
Rozporządzenie (WE) nr 1120/2009
18
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 (Dz.U. 2009, L 316, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1120/2009”):
„Do celów tytułu III rozporządzenia [nr 73/2009] i niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje:
[…]
c)
»trwałe użytki zielone« oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych [zielnych roślin pastewnych] naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 [z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie metod produkcji rolnej zgodnych z wymogami ochrony środowiska oraz utrzymania krajobrazu (Dz.U. 1992, L 215, s. 85)], obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia [nr 1257/1999] oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia [nr 1698/2005]; a w tym celu »trawy lub inne pasze z roślin zielonych [zielne rośliny pastewne]« oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I;
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
19
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1122/2009”) zawierało art. 34 dotyczący „[o]kreślani[a] powierzchni”. Artykuł ten, który znajdował się w tytule III tego rozporządzenia, zatytułowanym „Kontrole”, stanowił w ust. 2 i 4:
„2.   Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.
W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.
Jeżeli jednak zgodnie z art. 30 ust. 2 akapit trzeci [rozporządzenia nr 796/2004] i przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia państwa członkowskie zawiadomią Komisję, że szerokość ta przekracza 2 m, wówczas mogą ją [jeszcze] stosować.
[…]
4.   Bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 [rozporządzenia nr 73/2009], działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze”.
Rozporządzenie (WE) nr 1306/2013
20
Dotyczący „[r]ozliczani[a] zgodności” art. 52 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13), znajduje się w zatytułowanej „Rozliczanie” sekcji II rozdziału IV, zatytułowanego „Rozliczanie rachunków”. Artykuł ten stanowi w ust. 2 i 3:
„2.   Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu w oparciu o wagę stwierdzonej niezgodności. Komisja należycie uwzględnia charakter naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Komisja dokonuje wyłączenia w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku gdy ze względu na charakter sprawy lub ze względu na to, że państwo członkowskie nie przekazało Komisji niezbędnych informacji, dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku.
3.   Przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem powiadomienia na piśmie, a w jego następstwie obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie działań, które mają zostać podjęte. Na tym etapie procedury państwa członkowskie mają możliwość wykazania, że rzeczywisty zakres niezgodności jest mniejszy niż w ocenie Komisji.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury zmierzającej do wypracowania, w terminie czterech miesięcy, wspólnego stanowiska stron. Jej wyniki stanowią treść sprawozdania przedkładanego Komisji. Komisja uwzględnia zalecenia ze sprawozdania przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania oraz przedstawi[a] uzasadnienie, jeżeli zadecyduje, że nie będzie się stosować do tych zaleceń”.
Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013
21
Artykuł 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608), w swojej pierwotnej wersji, (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1307/2013”) zawierał następującą definicję:
„»trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe«, (zwane dalej łącznie »trwałymi użytkami zielonymi«), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu”.
22
Ów przepis, zmieniony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 z dnia 13 grudnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 15), brzmi następująco:
»trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe« (zwane łącznie »trwałymi użytkami zielonymi«) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:
(i)
gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych, w przypadkach gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub
(ii)
gruntów nadających się do wypasu, w przypadkach gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu”.
Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014
23
Zatytułowany „Częściowe lub całkowite wycofanie wsparcia i kary administracyjne” art. 63 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 809/2014”) przewiduje:
„1.   Płatności oblicza się na podstawie kwot uznanych za kwalifikujące się podczas kontroli administracyjnych, o których mowa w art. 48.
Właściwy organ sprawdza wniosek o płatność otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do wsparcia. Właściwy organ określa:
a)
kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o wniosek o płatność i decyzję w sprawie przyznania dotacji;
b)
kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wydatków we wniosku o płatność.
Jeżeli kwota określona zgodnie z akapitem drugim lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z lit. b) tego akapitu o więcej niż 10%, do kwoty określonej zgodnie z lit. b) należy zastosować karę administracyjną. Kwota kary jest równa różnicy między tymi dwiema kwotami, ale nie może przekraczać kwoty całkowitego wycofania wsparcia.
Nie stosuje się jednak kar, jeżeli beneficjent może wykazać, w sposób satysfakcjonujący właściwy organ, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty, lub jeśli właściwy organ z innego powodu jest przekonany o tym, że beneficjent nie ponosi winy.
2.   Kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio do wydatków niekwalifikowalnych stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, o których mowa w art. 49. W takim przypadku kontroli poddaje się skumulowane wydatki poniesione w związku z daną operacją. Pozostaje to bez uszczerbku dla wyników poprzednich kontroli na miejscu dotyczących danych operacji”.
Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 908/2014
24
Artykuł 34 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 908/2014”) przewiduje w ust. 2 i 3:
„2.   W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami unijnymi, powiadamia ona dane państwo członkowskie o wynikach kontroli, o środkach naprawczych, które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami, oraz o tymczasowym poziomie korekty finansowej, który na tym etapie procedury uznaje za odpowiedni do jej ustaleń. W swoim powiadomieniu Komisja wyznacza również spotkanie dwustronne w ciągu czterech miesięcy od daty upłynięcia terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi przez państwo członkowskie. Takie powiadomienie zawiera odesłanie do niniejszego artykułu.
Państwo członkowskie odpowiada w ciągu dwóch miesięcy od momentu otrzymania powiadomienia. W swojej odpowiedzi państwo członkowskie ma możliwość w szczególności:
a)
wykazać Komisji, że faktyczny zakres niezgodności lub ryzyka dla [EFFROW lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG)] jest mniejszy niż stwierdzony przez Komisję;
b)
powiadomić Komisję o środkach naprawczych, jakie podjęło w celu zapewnienia zgodności z zasadami unijnymi, i o dacie ich wprowadzenia.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie dwumiesięcznego okresu maksymalnie o dwa miesiące. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Jeżeli państwo członkowskie stwierdza, że spotkanie dwustronne nie jest konieczne, informuje o tym Komisję w swojej odpowiedzi na wspomniane powyżej powiadomienie.
3.   W trakcie spotkania dwustronnego obydwie strony usiłują doprowadzić do porozumienia w sprawie środków, które mają zostać podjęte, jak również oceny wagi naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez budżet Unii.
[…]”.
Dokument nr VI/5330/97
25
Wytyczne dotyczące korekt ryczałtowych zostały określone w dokumencie Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne w sprawie obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFRG” (zwanym dalej „dokumentem nr VI/5330/97”). W przypadku gdy informacje uzyskane w ramach dochodzenia nie pozwalały ocenić strat poniesionych przez Wspólnotę na podstawie ekstrapolacji tych strat, za pomocą środków statystycznych lub poprzez odniesienie do innych weryfikowalnych danych, pod uwagę można było wziąć korektę ryczałtową. Zastosowana stawka korekty zależała od wagi uchybień stwierdzonych w przeprowadzaniu kontroli. W dokumencie tym wyjaśniono:
„Jeżeli nie przeprowadzono jednej lub wielu kontroli kluczowych bądź są one przeprowadzane tak źle lub tak rzadko, iż nie wystarczają do dokonania oceny dopuszczalności wniosku lub do zapobieżenia nieprawidłowościom, należy zastosować korektę w wysokości 10%, ponieważ można słusznie sądzić, że zachodziło wysokie ryzyko znacznych strat dla [Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR)].
[…]
Niemniej jednak w sytuacji gdy państwo członkowskie w ogóle nie wprowadziło systemu kontroli lub system ten wykazuje poważne wady oraz gdy istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości i zaniedbań w walce z nieprawidłowymi lub oszukańczymi praktykami, należy zastosować korektę w wysokości 25%, gdyż można słusznie uznać, że swoboda w bezkarnym składaniu niedopuszczalnych wniosków spowoduje nadzwyczaj wysokie straty dla EFOGR.
[…]
[Ryczałtowe stawki korekty] stosuje się do tego, co pozostaje z wydatków po odliczeniu wyłączonych kwot w poszczególnych przypadkach lub na podstawie rozporządzenia 296/96 […]”.
Okoliczności powstania sporu
26
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione przez Sąd w pkt 1–22 zaskarżonego wyroku i można je streścić w podany niżej sposób.
27
We wrześniu 2012 r. Komisja przeprowadziła dochodzenie dotyczące wydatków poniesionych przez Republikę Grecką w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich EFFROW (2007–2013) w odniesieniu do lat budżetowych 2010–2013. W listopadzie 2013 r. instytucja ta przeprowadziła następnie dochodzenie dotyczące wydatków poniesionych przez Republikę Grecką w związku z pomocą obszarową w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013.
28
Jeśli chodzi o pomoc obszarową, w następstwie pisma z dnia 15 stycznia 2014 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi Republice Greckiej. Republika Grecka odpowiedziała na nie w dniu 17 marca 2014 r., po czym Komisja ponownie przekazała swoje uwagi Republice Greckiej w dniu 28 maja 2014 r.
29
Spotkanie dwustronne odbyło się w dniu 23 czerwca 2014 r. i w nawiązaniu do tego spotkania Republika Grecka przesłała pismo w dniu 18 września 2014 r.
30
Następnie Komisja zaproponowała obciążyć Republikę Grecką ryczałtową i jednorazową łączną kwotą w wysokości 167399260,04 EUR z tego względu, że zdaniem tej instytucji stosowanie systemu przyznawania bezpośredniej pomocy obszarowej w Grecji nie było zgodne z przepisami Unii Europejskiej w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013.
31
Wszczęto postępowanie pojednawcze i w dniu 13 lipca 2015 r. organ pojednawczy wydał swoją opinię.
32
W dniu 23 listopada 2015 r. Komisja zajęła ostateczne stanowisko, w którym podtrzymała swoje pierwotne stanowisko i zaproponowała wyłączyć z finansowania ostateczną kwotę brutto korekty nałożonej na Republikę Grecką w zakresie pomocy bezpośredniej, która to korekta wynosiła 167399260,04 EUR.
33
Jeśli chodzi o środki rozwoju obszarów wiejskich, w następstwie pisma z dnia 9 stycznia 2013 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi Republice Greckiej. Republika Grecka odpowiedziała na nie w dniu 6 marca 2013 r.
34
W dniu 5 września 2013 r. odbyło się spotkanie dwustronne, po którym Republika Grecka przekazała swoje uwagi w dniu 27 grudnia 2013 r.
35
W dniu 27 maja 2014 r. Komisja powiadomiła Republikę Grecką o swoim zamiarze wyłączenia kwoty 4106349,91 EUR z finansowania Unii. Instytucja ta uznała bowiem, że stwierdzono niedociągnięcia w stosowaniu przez Grecję systemu środków wchodzących w ramy programu rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFFROW (2007–2013) w latach budżetowych 2010–2013.
36
W następstwie wniosku o wszczęcie postępowania pojednawczego złożonego przez Republikę Grecką w dniu 1 lipca 2014 r. organ pojednawczy wyraził swą opinię w końcowym sprawozdaniu z dnia 28 stycznia 2015 r.
37
W dniu 29 września 2015 r. Komisja zajęła ostateczne stanowisko, w którym ograniczyła zaproponowaną korektę do 3880460,50 EUR, czyli 3107504,18 EUR z tytułu środka 125 stanowiącego część programu rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFFROW, o którym mowa w pkt 35 niniejszego wyroku (zwanego dalej „środkiem 125”), do czego dochodziła kwota 772956,32 EUR z tytułu środka 121 należącego do tego samego programu (zwanego dalej „środkiem 121”).
38
W dniu 17 marca 2016 r. Komisja wydała sporną decyzję, w której wskazała kwoty wydatków dokonanych przez państwa członkowskie przy użyciu środków z EFRG i EFFROW wyłączone z finansowania Unii. Jeśli chodzi o Republikę Grecką, Komisja zastosowała korekty ryczałtowe i jednorazowe w odniesieniu do lat budżetowych 2010–2013 w dziedzinach istotnych dla niniejszej sprawy, to jest w zakresie pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji i w zakresie rozwoju obszarów wiejskich EFFROW. W odniesieniu do pomocy bezpośredniej Komisja nałożyła na to państwo korektę w łącznej kwocie netto 167399260,04 EUR, której kwota netto 166797866,22 EUR dotyczyła w szczególności niedociągnięć w zdefiniowaniu kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych, oczywistych błędów i niedociągnięć w kontrolach na miejscu za pomocą teledetekcji. W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Komisja nałożyła na wspomniane państwo korektę w kwocie netto 3880460,50 EUR.
39
W sprawozdaniu podsumowującym załączonym do spornej decyzji, o którym mowa w pkt 16–22 zaskarżonego wyroku (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”), Komisja uzasadniła nałożenie spornych korekt ryczałtowych i jednorazowych podanymi niżej względami.
40
W odniesieniu do pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji Komisja stwierdziła, że w latach składania wniosków 2012 i 2013 Republika Grecka uznała za kwalifikujące się do płatności trwałe użytki zielone, które nie spełniały kryteriów określonych w art. 34 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, ponieważ roślinności na tych obszarach nie można uznać za „trawy lub zielne rośliny pastewne” w rozumieniu tych przepisów. Ta błędna kwalifikacja ze strony organów greckich została także przyjęta do celów kontroli krzyżowych na podstawie rozporządzenia nr 1122/2009.
41
Odnośnie do roku składania wniosków 2012 organy greckie oszacowały skutki błędu na kwotę 40113184,84 EUR. Komisja uważała natomiast, że kwota ta została uzyskana poprzez zastosowanie stawek kwalifikowalności zdefiniowanych w październiku 2013 r., które to stawki nie uwzględniały finalizacji zrewidowanego planu działania, co miało miejsce w kwietniu 2014 r. Stała ona również na stanowisku, że kwota obliczona przez organy greckie nie uwzględniała kar, które powinny zostać wymierzone w przypadkach zawyżonych deklaracji. W odniesieniu do roku składania wniosków 2013 instytucja ta stwierdziła, że kwota obliczona przez organy greckie nie uwzględniała kar, które powinny zostać wymierzone w przypadkach zawyżonych deklaracji w odniesieniu do kwot, które nie zostały zapłacone. Co więcej, w odniesieniu do tych dwóch lat składania wniosków Komisja uznała także, że kwoty te zostały uzyskane bez uwzględnienia wpływu finansowego zmian czynników pro rata odniesieniu do trwałych użytków zielonych, które to zmiany zostały dokonane w dniu 30 kwietnia 2014 r.
42
Ponadto Komisja stwierdziła również, że kontrole na miejscu cechowały się brakami, zaś wnioski z tych kontroli były w niektórych przypadkach zupełnie różne od wniosków z teledetekcji, co doprowadziło do ponownego zbadania 9470 działek rolnych w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 (lecz nie w odniesieniu do roku składania wniosków 2012). Wreszcie Komisja uznała, że w niektórych przypadkach i wskutek szerokiego stosowania odpowiedniej praktyki organy greckie przyjęły, że istnieje „oczywisty błąd”, w celu skorygowania kwoty płatności, przy czym nie stosowały one przewidzianych kar.
43
W dniu 4 grudnia 2014 r. informacje dostarczone przez organy greckie Komisji wskazywały, że organy te proponowały korektę w wysokości 52225465,79 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2012 i w wysokości 37133161,78 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013. Tymczasem Komisja uznała, że korekty te były niewystarczające z powodu wysokiego stopnia błędów stwierdzonych podczas kontroli, które wskazywały na rozpowszechnione i jeszcze niewystarczająco zwalczane nieprawidłowości.
44
W odniesieniu do roku składania wniosków 2012 Komisja zastosowała więc korektę w wysokości 25% w odniesieniu do populacji ryzyka. Biorąc pod uwagę poprawę sytuacji, obniżyła ona korektę do 10% w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 w oparciu o także obniżoną podstawę kwoty 37163161,78 EUR, którą to podstawę organy greckie zgłosiły jako znany błąd.
45
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich, a w szczególności środka 125 dotyczącego głównie infrastruktury nawadniającej, Komisja uznała, że wybór kwalifikowalnych projektów nie odpowiadał wymogom określonym w art. 71 rozporządzenia nr 1698/2005. Dochodzenie wykazało bowiem, że ten wybór obejmował drugi etap problematycznej preselekcji dokonywanej przez dyrekcję ds. badań i budowli technicznych działającą w ramach greckiego ministerstwa rozwoju obszarów wiejskich (zwaną dalej „DTEC”). W trakcie tej preselekcji były zatem kontrolowane nie tylko stopień zaawansowania projektów, ale także ich adekwatność pod względem priorytetów na podstawie kryteriów znanych wyłącznie tej dyrekcji. W ten sposób zostały wprowadzone kryteria wyboru, które nie były kryteriami ustalonymi przez właściwą instytucję zarządzającą (OPEKEPE). W związku z tym Komisja postanowiła zastosować korektę ryczałtową w wysokości 5% odpowiadającą kwocie 3107504,18 EUR.
46
Jeśli chodzi o środek 121 przeznaczony głównie na modernizację przedsiębiorstw, dochodzenie wykazało, że w niektórych przypadkach zadeklarowania niekwalifikowalnych wydatków wnioski beneficjentów zostały obniżone bez nałożenia na nich żadnej kary. Tymczasem zdaniem Komisji bezkarność mogłaby zachęcać beneficjentów do deklarowania niekwalifikowalnych wydatków, ponieważ w najgorszym wypadku spotkają się oni po prostu z odmową wypłaty odpowiedniej kwoty. Uznała ona zatem, że praktyka ta stwarzała ryzyko dla danego funduszu, i postanowiła zastosować, na podstawie zastosowania w drodze analogii art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, korektę odpowiadającą kwocie 772956,32 EUR.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
47
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 maja 2016 r. Republika Grecka wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i na jej poparcie podniosła zasadniczo osiem zarzutów.
48
Zarzut pierwszy dotyczył korekty ryczałtowej w wysokości 25% za rok składania wniosków 2012, korekty ryczałtowej w wysokości 10% za rok składania wniosków 2013 oraz korekty jednorazowej w wysokości 37163161,78 EUR zastosowanych z powodu niedociągnięć stwierdzonych w zdefiniowaniu kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych. Zarzut ten opierał się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009.
49
Zarzut drugi opierał się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu dokumentu nr VI/5330/97 co do spełnienia przesłanek nałożenia korekty ryczałtowej w wysokości 25% za rok składania wniosków 2012.
50
Zarzut trzeci odnosił się do korekty ryczałtowej w wysokości 10% i korekty jednorazowej zastosowanych za niedociągnięcia i błędy w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 i opierał się na: niezgodnym z prawem i stanowiącym nadużycie charakterze tych korekt, wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu owych korekt, błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu dokumentu nr VI/5330/97 co do spełnienia przesłanek nałożenia korekty ryczałtowej w wysokości 10% oraz na naruszeniu zasad dobrej administracji, proporcjonalności, non bis in idem i prawa do obrony.
51
Zarzuty czwarty i piąty dotyczyły spornej decyzji w zakresie, w jakim przewiduje ona korektę ryczałtową w wysokości 5% za niedociągnięcia w stosowaniu kryteriów wyboru projektów środka 125. Zarzut czwarty opierał się na braku podstawy prawnej i uzasadnienia spornej decyzji oraz na błędzie dotyczącym okoliczności faktycznych co do tej korekty ryczałtowej zastosowanej w odniesieniu do lat budżetowych 2010–2013, podczas gdy zarzut piąty opierał się na naruszeniu art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005.
52
Zarzuty szósty i siódmy odnosiły się do korekty jednorazowej zastosowanej w odniesieniu do lat budżetowych 2011–2013 z powodu niedociągnięć stwierdzonych w stosowaniu polityki kar w przypadku środka 121. Zarzut szósty opierał się na niezgodności z prawem metody obliczenia korekty, która doprowadziła do nieproporcjonalnych wyników w świetle stwierdzonych niedociągnięć, podczas gdy zarzut siódmy opierał się na braku podstawy prawnej i uzasadnienia spornej decyzji oraz na naruszeniu dokumentu nr VI/5330/97.
53
Republika Grecka zrezygnowała z zarzutu ósmego w toku postępowania przed Sądem.
54
Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił ową skargę.
Żądania stron w postępowaniu przed Trybunałem
55
Republika Grecka wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji i
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
56
Komisja wnosi o oddalenie odwołania jako bezzasadnego. Wnosi ona także o obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
57
Na poparcie swojego odwołania Republika Grecka podnosi sześć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy spornej decyzji w zakresie, w jakim zastosowano w niej korekty ryczałtowe w wysokości 25% i 10% do pomocy obszarowej dla trwałych użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korektę jednorazową w wysokości 37163161,78 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013. Zarzut ten opiera się na dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych” w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Zarzut drugi opiera się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przez Sąd dokumentu nr VI/5330/97 co do spełnienia przesłanek uzasadniających ryczałtową korektę finansową w wysokości 25% zastosowaną do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do roku składania wniosków 2012. Zarzut trzeci jest oparty na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przez Sąd art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, o których mowa w dokumencie VI/5330/97, zasady non bis in idem i zasady proporcjonalności z powodu kumulacji ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% zastosowanej do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 z korektą jednorazową. Zarzuty czwarty i piąty dotyczą dokonanej przez Sąd oceny ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% zastosowanej wobec Republiki Greckiej za niedociągnięcia w stosowaniu kryteriów wyboru projektów środka 125 w odniesieniu do lat budżetowych 2010–2013. Podczas gdy zarzut czwarty dotyczy błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 71 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzut piąty opiera się na naruszeniu art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 oraz na niewystarczającym i wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu tego wyroku. Zarzuty szósty odnosi się do dokonanej przez Sąd oceny korekty jednorazowej zastosowanej wobec Republiki Greckiej za lata budżetowe 2011–2013 z powodu niedociągnięć stwierdzonych w stosowaniu polityki kar w przypadku środka 121. Zarzut ten opiera się na naruszeniu art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 i art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
58
W ramach zarzutu pierwszego Republika Grecka zarzuca zasadniczo Sądowi, że w pkt 35–66 zaskarżonego wyroku dokonał błędnej wykładni i błędnie zastosował art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, które zawierają definicję „trwałych użytków zielonych”.
59
Republika Grecka zarzuca Sądowi, że w pkt 39, 40, 49 i 56 zaskarżonego wyroku przyjął błędne kryterium dotyczące rodzaju roślinności pokrywającej powierzchnie wzięte przez Komisję pod uwagę w celu ustalenia, czy powierzchnie te stanowiły faktycznie „trwałe użytki zielone” w rozumieniu prawa Unii. Sąd ograniczył bowiem kwalifikację „trwałych użytków zielonych” jedynie do obszarów pokrytych trawą lub innymi zielnymi roślinami pastewnymi, z wyłączeniem obszarów pokrytych zaroślami i roślinnością drzewiastą, które charakteryzują użytki zielone tak zwanego typu śródziemnomorskiego. Otóż zdaniem Republiki Greckiej Sąd powinien był przyjąć inne kryterium, zgodnie z którym „trwałe użytki zielone” stanowią obszary, które są objęte utrwalonymi praktykami lokalnymi, które są tradycyjnie przeznaczone pod wypas oraz na których trawa i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą. Dlatego też przewaga roślinności drzewiastej na tych obszarach nie może służyć za wskaźnik porzucenia działalności rolniczej.
60
Zdaniem Republiki Greckiej wykładnia ta jest dozwolona w świetle brzmienia art. 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 rozporządzenia nr 1120/2009, jak też kontekstu i celów przyświecających temu rozporządzeniu. Podkreśla ona, że ta szeroka koncepcja pojęcia „trwałych użytków zielonych” wynika z przewodnika mającego na celu dostarczenie państwom członkowskim wytycznych co do najlepszych sposobów przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących wspólnej polityki rolnej (WPR), opublikowanego przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) Komisji w dniu 2 kwietnia 2008 r., jak również z planu działania opracowanego w październiku 2012 r. przez władze greckie we współpracy z Komisją, obejmującego ocenę kwalifikowalności użytków zielonych za pomocą fotointerpretacji obrazów satelitarnych na poziomie działki referencyjnej (jednostki) i poprzez zastosowanie systemu proporcjonalnych obliczeń (pro rata) w przypadkach, w których występują krzewy rozproszone (zwanego dalej „planem działania z 2012 r.”). Ponadto szeroką koncepcję pojęcia „trwałych użytków zielonych” potwierdza także zarówno brzmienie art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 w jego pierwotnej wersji, jak i brzmienie tego przepisu w wyniku zmiany dokonanej na podstawie art. 3 rozporządzenia 2017/2393.
61
Komisja proponuje oddalić ten zarzut jako bezzasadny. Instytucja ta jest zdania, że Sąd prawidłowo zinterpretował i zastosował pojęcie „trwałych użytków zielonych” zawarte w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, a także w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Z definicji tej wynika, że kryterium dotyczące rodzaju roślinności pokrywającej daną powierzchnię rolną jest decydujące. Ponadto ani wytyczne, o których mowa w pkt 60 niniejszego wyroku, ani plan działania z 2012 r., ani rozporządzenie nr 1307/2013, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2015 r. i zawierające rozszerzoną definicję pojęcia „trwałych użytków zielonych”, nie są istotne dla dokonania wykładni prawa obowiązującego w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, jak również dla dokonania oceny korekty finansowej, na którą zdecydowała się Komisja.
Ocena Trybunału
62
W zarzucie pierwszym Republika Grecka zarzuca zasadniczo Sądowi, że naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych” w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, stwierdzając w pkt 40 zaskarżonego wyroku, iż w zakres tego pojęcia wchodzą jedynie obszary porośnięte trawą i zielnymi roślinami pastewnymi, wyłączając zatem obszary porośnięte roślinami drzewiastymi lub krzewami, charakterystycznymi dla użytków zielonych tak zwanego typu śródziemnomorskiego. Zdaniem Republiki Greckiej kryterium dotyczące rodzaju roślinności pokrywającej daną powierzchnię użytków rolnych nie jest bowiem decydujące w odniesieniu do kwalifikacji jako „trwałe użytki zielone”.
63
W tym względzie należy zauważyć, z jednej strony, że art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 zawiera definicję pojęcia „trwałych użytków zielonych” o brzmieniu bardzo analogicznym do brzmienia art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Z drugiej strony, z orzecznictwa Trybunału wynika, że decydującym kryterium w odniesieniu do definicji „trwałych użytków zielonych” nie jest rodzaj roślinności pokrywającej powierzchnię użytków rolnych, ale faktyczne wykorzystywanie tej powierzchni do działalności rolniczej typowej dla celów „trwałych użytków zielonych”. W związku z tym występowanie roślin drzewiastych lub krzewów nie może stać jako takie na przeszkodzie zakwalifikowaniu danego obszaru jako „trwałych użytków zielonych”, pod warunkiem że ich występowanie nie wpływa negatywnie na faktyczne wykorzystanie tego obszaru do działalności rolniczej (wyroki: z dnia 15 maja 2019 r., Grecja/Komisja, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, pkt 54; z dnia 13 lutego 2020 r., Grecja/Komisja, C‑252/18 P, EU:C:2020:95, pkt 50).
64
W związku z tym Sąd, orzekając w pkt 40 zaskarżonego wyroku, że istotnym kryterium był rodzaj roślinności na danym obszarze, i dokonując następnie swojej analizy na podstawie tego kryterium, naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu pojęcia „trwałych użytków zielonych”, które wynika z art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Wynika stąd, że zawarte w pkt 46 zaskarżonego wyroku stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym Republika Grecka nie wykazała, iż ustalenia Komisji były nieprawidłowe, jest błędne.
65
W związku z powyższym należy uwzględnić zarzut pierwszy Republiki Greckiej. Wynika stąd, że należy uchylić pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekt ryczałtowych w wysokości 25% i 10% zastosowanych do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korekty jednorazowej w wysokości 37163161,78 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, nałożonych na to państwo członkowskie z powodu niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
66
W zarzucie drugim Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że w pkt 78, 93, 96, 101, 104, 106 i 107 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie zinterpretował i zastosował dokument nr VI/5330/97 w kwestii spełnienia przesłanek koniecznych do zastosowania stawki korekty wynoszącej 25% w odniesieniu do roku składania wniosków 2012. Zarzut ten obejmuje dziewięć części.
67
W części pierwszej zarzutu drugiego Republika Grecka twierdzi, że w pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, iż ostateczne płatności za rok składania wniosków 2012 zostały dokonane w dniu 30 czerwca 2013 r. po ponownym zbadaniu wniosków na podstawie planu działania z 2012 r. w postaci, w jakiej został on wprowadzony w życie w tej dacie. A zatem w jej opinii to ponowne zbadanie wyklucza ryzyko szczególnie wysokich strat, które uzasadniałoby zastosowanie stawki korekty ryczałtowej w wysokości 25%, i przeczy istnieniu powtarzających się niedociągnięć, niedbalstwa lub powrotu do naruszenia przez Republikę Grecką. Punkty 78, 93, 96, 101, 104, 106 i 107 zaskarżonego wyroku są zatem pozbawione podstawy prawnej.
68
Część druga zarzutu drugiego opiera się na przeinaczeniu przez Sąd treści sprawozdania podsumowującego i na zmianie przedmiotu sporu, jako że orzekł on w pkt 79 zaskarżonego wyroku, iż granice działek odniesienia i ich maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do objęcia pomocą powinny zostać określone w dokładny sposób. Otóż zdaniem Republiki Greckiej przedmiotem sporu nie jest dokładne rozgraniczenie działek, lecz dotyczy on kwalifikowalności tych działek w świetle definicji „trwałych użytków zielonych”.
69
Część trzecia zarzutu drugiego Republiki Greckiej dotyczy wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, gdyż Sąd uznał w pkt 88 zaskarżonego wyroku, że mimo stopniowego wprowadzania w życie planu działania z 2012 r. ryzyko dla EFRG było zwiększone oraz że nadzwyczaj wysokie straty były prawdopodobne, co uzasadniało stawkę w wysokości 25%.
70
W części czwartej zarzutu drugiego Republika Grecka utrzymuje, że Sąd naruszył dokument nr VI/5330/97, wymagając w pkt 88 zaskarżonego wyroku, że do celów obniżenia stawki korekty finansowej konieczne jest, by zainteresowane państwo członkowskie usunęło wszelkie ryzyko dla EFRG.
71
W części piątej tego zarzutu Republika Grecka twierdzi, że w pkt 89 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył art. 34 i 36 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 43 i 44 rozporządzenia nr 1782/2003, uznając, że błąd zarzucany temu państwu członkowskiemu dotyczący kwalifikowalności użytków zielonych wpłynął na obliczenie uprawnień rolników do płatności, a tym samym liczbę tych uprawnień, co spowodowało bardzo wysokie ryzyko dla EFRG. Poza tym taka ocena jest niezgodna z prawem, ponieważ w jej ramach zastosowano ze skutkiem wstecznym art. 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 rozporządzenia nr 73/2009 do okresu referencyjnego, aby obliczyć uprawnienia do płatności (2000–2002).
72
W części szóstej zarzutu drugiego Republika Grecka utrzymuje, że Sąd przeinaczył treść końcowego sprawozdania organu pojednawczego, o którym mowa w pkt 36 niniejszego wyroku, orzekając w pkt 92 zaskarżonego wyroku, iż część powierzchni, którym przyznano pomoc, nie kwalifikowała się do objęcia pomocą. Z tego sprawozdania wynika bowiem, że w następstwie planu działania z 2012 r. powierzchnia obejmująca 1,6 mln hektarów użytków zielonych nadal kwalifikowała się do objęcia pomocą.
73
W części siódmej tego zarzutu Republika Grecka utrzymuje, że w pkt 100 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył art. 52 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, ograniczając się do stwierdzenia, że Komisja nie jest związana sprawozdaniami organu pojednawczego, przy czym nie sprawdził, czy instytucja ta uzasadniła swą decyzję o odejściu od wniosków zawartych w owych sprawozdaniach.
74
Część ósma zarzutu drugiego dotyczy wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia przedstawionego odpowiednio w pkt 85 i 104 zaskarżonego wyroku, jako że zdaniem Republiki Greckiej przesłanki wskazujące na istnienie „wyjątkowej okoliczności” w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97 nie zostały spełnione.
75
W części dziewiątej zarzutu drugiego Republika Grecka twierdzi, że w pkt 114–116 zaskarżonego wyroku Sąd popełnił błąd przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu wytycznych zawartych w dokumencie nr VI/5330/97, nie uwzględniając retroaktywnego wprowadzenia w życie planu działania z 2012 r. W opinii tego państwa wprowadzenie w życie owego planu usunęło niedociągnięcia dotyczące nieprawidłowej identyfikacji powierzchni użytków rolnych w systemie identyfikacji działek rolnych (zwanym dalej „LPIS”), tak że – przy założeniu, iż można zastosować korektę ryczałtową – stawka korekty w wysokości 25% nie jest uzasadniona.
76
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego, gdyż żadne z zastrzeżeń wysuniętych przez Republikę Grecką na jego poparcie nie może podważyć oceny Sądu dotyczącej zgodności z prawem zastosowania stawki korekty ryczałtowej w wysokości 25%.
77
I tak, w odpowiedzi na część pierwszą zarzutu drugiego Komisja podnosi, że w ramach swojego odwołania Republika Grecka wyodrębnia element ponownego zbadania wniosków na podstawie planu działania z 2012 r. oraz pomija milczeniem liczne inne nieprawidłowości i poważne wady systemu kontroli, o których Sąd przypomniał w pkt 77 zaskarżonego wyroku i które uzasadniały, razem wzięte, istnienie ryzyka nadzwyczaj wysokich strat dla EFRG.
78
W odpowiedzi na część drugą tego zarzutu Komisja twierdzi, że w pkt 77 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał o licznych poważnych wadach systemu kontroli, które uzasadniały zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 25%. Kwestia rozgraniczenia działek, poruszona w pkt 79 zaskarżonego wyroku, stanowi jedynie ogólny element uzasadnienia, który uzupełnia uzasadnienie Sądu i służy podkreśleniu znaczenia skutecznego systemu kontroli.
79
W odniesieniu do części trzeciej omawianego zarzutu, dotyczącej wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, Komisja odpowiada, że w pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż stopniowe wprowadzanie w życie planu działania z 2012 r. obejmowało środki, z których nie wszystkie miały wywołać natychmiastowe skutki, tak że stopniowe wprowadzanie w życie tego planu działania okazało się niewystarczające do usunięcia ryzyka w odniesieniu do roku składania wniosków 2012.
80
W odpowiedzi na część czwartą tego samego zarzutu Komisja utrzymuje, że w pkt 88 zaskarżonego wyroku Sąd nie uzależnił obniżki korekty ryczałtowej od wykazania braku ryzyka, lecz po prostu stwierdził, iż wprowadzenie w życie planu działania z 2012 r. nie miało konkretnego wpływu na ryzyko, na które był narażony EFRG w 2012 r.
81
Komisja podnosi, że odnosząca się do pkt 89 zaskarżonego wyroku część piąta zarzutu drugiego jest bezskuteczna, ponieważ owa część zarzutu dotyczy uzasadnienia uzupełniającego. W każdym razie zdaniem tej instytucji Republika Grecka nie obaliła skutecznie dokonanego przez Sąd w tym punkcie zaskarżonego wyroku stwierdzenia, zgodnie z którym błąd w obliczeniach dotyczący dostępnych hektarów jest źródłem bardzo wysokiego ryzyka dla EFRG.
82
W odpowiedzi na część szóstą tego zarzutu, która odnosi się do pkt 92 zaskarżonego wyroku, Komisja twierdzi, że Republika Grecka nie podważa faktu, iż liczne powierzchnie, którym przyznano pomoc, nie kwalifikowały się ogólnie do objęcia ową pomocą, ponieważ nie spełniały warunków wymaganych do uznania ich za trwałe użytki zielone.
83
W odniesieniu do części siódmej omawianego zarzutu, odnoszącej się do pkt 100 zaskarżonego wyroku, Komisja utrzymuje, że Republika Grecka nie podniosła przed Sądem zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia spornej decyzji z uwagi na to, że w decyzji tej Komisja odeszła od zaleceń organu pojednawczego. A zatem jej zdaniem Sąd ustosunkował się w sposób wymagany prawem do zarzutów Republiki Greckiej.
84
W odpowiedzi na część ósmą tego samego zarzutu, dotyczącą pkt 104 zaskarżonego wyroku, Komisja podnosi, że w tych uzupełniających punktach uzasadnienia Sąd uznał, iż nawet jeśli udowodnienie istnienia „wyjątkowej okoliczności” jest konieczne, aby uzasadnić zastosowanie stawki korekty ryczałtowej w wysokości 25%, istnienie takiej okoliczności zostało udowodnione w niniejszym przypadku.
85
Wreszcie w odniesieniu do części dziewiątej zarzutu drugiego, opartej na braku uwzględnienia planu działania z 2012 r. i odnoszącej się do pkt 114–116 zaskarżonego wyroku, Komisja powtarza swoje stanowisko, zgodnie z którym ten plan działania jest pozbawiony znaczenia w odniesieniu do kwestii, czy można dokładnie ustalić finansowy wymiar nieprawidłowości oraz czy należy zastosować korektę finansową.
Ocena Trybunału
86
Z dokumentu nr VI/5330/97 wynika, że stawka korekty ryczałtowej w wysokości 25% jest uzasadniona, jeżeli są spełnione wymienione w nim kumulatywne przesłanki, a mianowicie w sytuacji gdy państwo członkowskie w ogóle nie wprowadziło systemu kontroli lub system ten wykazuje poważne wady oraz gdy istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości i zaniedbań w walce z nieprawidłowymi lub oszukańczymi praktykami, gdyż można słusznie uznać, że swoboda w bezkarnym składaniu niedopuszczalnych wniosków spowoduje nadzwyczaj wysokie straty dla EFRG.
87
Otóż w pkt 78–82 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że Komisja słusznie uznała, iż w niniejszym przypadku Republice Greckiej można zarzucić wprowadzenie systemu kontroli obarczonego poważnymi wadami z uwagi na zbieg powtarzających się nieprawidłowości, do których zaliczały się – jak wskazano w pkt 77 zaskarżonego wyroku – niedociągnięcia dotyczące zdefiniowania kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych, które doprowadziły do błędnego stosowania przez to państwo członkowskie kontroli krzyżowych i kontroli na miejscu.
88
Z tego względu, że po pierwsze, dokonana przez Sąd ocena niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych opiera się z definicji na wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych”, a po drugie – jak stwierdzono w pkt 65 niniejszego wyroku – Sąd przyjął błędną wykładnię tego pojęcia, błąd ten wpływa siłą rzeczy na przeprowadzoną przez niego w pkt 78 zaskarżonego wyroku ocenę przesłanki dotyczącej wprowadzenia systemu kontroli obarczonego poważnymi wadami z uwagi na zbieg nieprawidłowości.
89
W konsekwencji, zważywszy, że wszystkie zastrzeżenia wysunięte przez Republikę Grecką wobec kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych opierają się na błędnej wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych” przyjętej przez Sąd, należy uwzględnić zarzut drugi w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
90
W zarzucie trzecim Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że w pkt 138–141 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 oraz dokument nr VI/5330/97 w odniesieniu do metody obliczenia korekty ryczałtowej za rok składania wniosków 2013, tak że uznał za zgodną z prawem, zgodną z zasadą ne bis in idem i z zasadą proporcjonalności kumulację korekty ryczałtowej w wysokości 10% z korektą jednorazową z tytułu tych samych nieprawidłowości. Tymczasem zdaniem Republiki Greckiej z orzecznictwa Trybunału wynika, że kumulacja korekty ryczałtowej z korektą jednorazową jest możliwa tylko w przypadku stwierdzeń wielokrotnych.
91
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego.
Ocena Trybunału
92
Należy przypomnieć, z jednej strony, że art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie zakazują Komisji kumulowania korekty jednorazowej z korektą ryczałtową.
93
I tak, Trybunał dopuścił już możliwość kumulowania ryczałtowych korekt finansowych z innymi korektami. Jeżeli okaże się, że ryzyko, na jakie jest narażony EFRG, nie może zostać pokryte za pomocą korekt jednorazowych, możliwe muszą być inne korekty ryczałtowe. Sprzeczne z systemem finansowania z EFRG byłoby bowiem, gdyby – w przypadku gdy istnieją powody dokonania korekty jednorazowej – inne szkody lub inne rodzaje ryzyka, których nie można tak jasno ustalić, obciążały nadal EFRG. Żaden zasadniczy powód nie stoi zatem na przeszkodzie kumulacji korekty jednorazowej z korektą ryczałtową (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 1999 r., Włochy/Komisja, C‑253/97, EU:C:1999:527, pkt 72–74; z dnia 15 czerwca 2017 r., Hiszpania/Komisja, C‑279/16 P, niepublikowany, EU:C:2017:461, pkt 72).
94
Z drugiej strony, z dokumentu nr VI/5330/97 wynika, że kumulacja korekty jednorazowej z korektą ryczałtową jest możliwa, jak przypomniał Sąd w pkt 136 zaskarżonego wyroku, jako że dokument ten przewiduje, iż stawki ryczałtowe znajdują zastosowanie do tego, co pozostaje z wydatków po odliczeniu wyłączonych kwot w poszczególnych przypadkach.
95
W niniejszym przypadku należy zauważyć, że na poparcie zarzutu trzeciego Republika Grecka ogranicza się do zarzucenia Sądowi, iż w pkt 138–141 zaskarżonego wyroku naruszył art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, a także dokument nr VI/5330/97, odrzucając argumentację tego państwa opartą na podwójnej korekcie z tytułu tych samych nieprawidłowości i w odniesieniu do tego samego roku składania wniosków 2013.
96
Tymczasem w ramach tego zarzutu Republika Grecka nie kwestionuje dokonanej przez Sąd oceny zawartej w pkt 120–125 i 131 zaskarżonego wyroku, w których wskazał on jasno powody, które skłoniły Komisję do nałożenia na to państwo korekty ryczałtowej w wysokości 10% i korekty jednorazowej.
97
I tak, z pkt 123 zaskarżonego wyroku wynika, że stopa korekty ryczałtowej w wysokości 10% zastosowana w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 r. była uzasadniona w świetle, z jednej strony, nagromadzenia się błędów stwierdzonych przez Komisję w odniesieniu do elementów dotyczących kwalifikowalności użytków zielonych i systemu kontroli ustanowionego przez Republikę Grecką, a z drugiej strony – w świetle poprawy sytuacji w porównaniu z rokiem składania wniosków 2012. W pkt 124 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że obliczenie ryzyka dla EFRG w wysokości 37163161,78 EUR, dokonane przez władze greckie na podstawie nowych danych pochodzących z aktualizacji LPIS, nie pozwalało ustalić łącznej kwoty ryzyka, na które był narażony ten fundusz, z powodu między innymi braku uwzględnienia kar, które powinny były zostać zastosowane, oraz z uwagi na okoliczność, że kontrola przeprowadzona w listopadzie 2014 r. wykazała utrzymywanie się błędów dotyczących LPIS. Sąd wywnioskował z tego w pkt 125 zaskarżonego wyroku, że z uwagi na te ostatnie braki Komisja nie była w stanie dokładnie ustalić łącznej kwoty ryzyka, na jakie był narażony ów fundusz, tak że, po pierwsze, zastosowanie korekty ryczałtowej było uzasadnione, a po drugie, obliczenia dokonane przez władze greckie dotyczące powierzchni poddanych kontroli nie pozwalały ustalić łącznej kwoty ryzyka, na które był narażony tenże fundusz.
98
Wynika stąd, że właśnie w wyniku dokładnego zastosowania art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz dokumentu nr VI/5330/97 Sąd uznał, iż Komisja, odejmując kwotę obliczoną przez władze greckie od kwoty, na podstawie której obliczyła ona korektę ryczałtową w wysokości 10%, upewniła się, że nie nakłada podwójnej korekty na poszczególnych beneficjentów, którzy zostali już uwzględnieni w kwocie obliczonej przez władze greckie. Korekta ryczałtowa w wysokości 10% nie obejmowała bowiem obszarów, które były przedmiotem kontroli przeprowadzonych przez władze greckie i na podstawie których władze te obliczyły kwotę 37163161,78 EUR.
99
A zatem Sąd, nie naruszając przy tym prawa, orzekł w pkt 138 i 141 zaskarżonego wyroku, że metoda obliczenia przyjęta przez Komisję nie prowadziła do podwójnej korekty z tytułu tych samych nieprawidłowości i za ten sam rok składania wniosków.
100
Wobec powyższego zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
101
Zarzut czwarty podniesiony przez Republikę Grecką opiera się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 71 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz na wielu uchybieniach Sądu w odniesieniu do spoczywającego na nim obowiązku uzasadnienia.
102
W części pierwszej zarzutu czwartego odnoszącej się do pkt 158–160 zaskarżonego wyroku Republika Grecka utrzymuje, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 71 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zarzucając Republice Greckiej, iż przed wyborem dokonywanym przez instytucję zarządzającą DTEC dokonywał preselekcji projektów na podstawie własnych kryteriów tego organu krajowego, co stanowiło zatem nie tylko zwykłą formalną ocenę projektów, lecz prawdziwą kontrolę merytoryczną, podczas gdy na podstawie powyższych przepisów jedynie instytucja zarządzająca była uprawniona do dokonywania oceny kwalifikowalności projektów, które mogły zostać objęte środkiem 125. Zdaniem Republiki Greckiej art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 przyznaje państwom członkowskim zasadniczą kompetencję do ustalania zasad kwalifikowalności wydatków, aby zapewnić bardziej efektywny przydział środków z EFFROW, a tym samym nie zakazuje im przewidzenia interwencji organu krajowego takiego jak DTEC, który stosuje kryteria kwalifikowalności projektów, które mogą zostać objęte środkiem 125, w granicach celów określonych w programie rozwoju obszarów wiejskich zatwierdzonym przez Komisję.
103
Część druga tego zarzutu Republiki Greckiej dotyczy braku uzasadnienia, jako że w pkt 158 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, iż DTEC dokonywał prawdziwej oceny merytorycznej projektów na podstawie trzech właściwych mu kryteriów. Sąd nie wyjaśnił jednak, jakie były te kryteria.
104
W części trzeciej omawianego zarzutu zainteresowane państwo członkowskie utrzymuje, że w pkt 160 zaskarżonego wyroku Sąd uzupełnił treść sprawozdania podsumowującego, a tym samym uzasadnienie spornej decyzji, uznając, iż w wyniku uprzedniej kontroli dokonywanej przez DTEC pewna liczba projektów nie została przekazana instytucji zarządzającej.
105
Część czwarta tego samego zarzutu dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia, gdyż Sąd nie ustosunkował się do argumentu Republiki Greckiej dotyczącego okoliczności, że uprzednia kontrola dokonywana przez DTEC była zinstytucjonalizowana od wielu dekad, zaś Komisja nigdy nie przedstawiła uwag w tej kwestii, a interwencja ta nie mogła również spowodować jakiejkolwiek nieprawidłowości.
106
W części piątej zarzutu czwartego Republika Grecka twierdzi, że Sąd nie ustosunkował się również do argumentu, zgodnie z którym wszystkie operacje, które wpisywały się w ramy środka 125, dotyczyły dużych robót publicznych w zakresie infrastruktury, oraz że w tym kontekście DTEC interweniował jedynie w trakcie operacji przygotowawczych niemających żadnego wpływu na sam wybór.
107
Komisja wnosi o odrzucenie tego zarzutu w części jako niedopuszczalnego oraz o jego oddalenie w części jako nieuzasadnionego.
Ocena Trybunału
108
W odniesieniu do części pierwszej, opartej na naruszeniu art. 71 rozporządzenia nr 1698/2005, odnoszącej się do pkt 158–160 zaskarżonego wyroku, należy zauważyć, ze z brzmienia ust. 3 tego artykułu w związku z motywem 61 owego rozporządzenia wynika, że w ramach zasady pomocniczości zasady kwalifikowalności wydatków są co do zasady ustalane na poziomie krajowym (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 37, 47).
109
Ustalanie przez państwa członkowskie owych zasad kwalifikowalności wydatków nie oznacza jednak, że zasady te mogą powierzać uprawnienie do wyboru projektów jednostce odrębnej od instytucji zarządzającej programem lub jednostce, za którą instytucja ta nie jest odpowiedzialna.
110
Artykuł 71 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, odczytywany w świetle motywu 64 tegoż rozporządzenia, przyznaje bowiem to uprawnienie decyzyjne wyłącznie instytucji zarządzającej lub jednostce działającej pod jej kierownictwem, która wykonuje to uprawnienie w świetle kryteriów wyboru ustalonych przez właściwy organ.
111
A zatem Sąd, nie naruszając prawa, orzekł w pkt 158–160 zaskarżonego wyroku, że dokonywana przez DTEC preselekcyjna kontrola projektów, które mogły zostać objęte środkiem 125, naruszała art. 71 wspomnianego rozporządzenia, gdyż stanowiła kontrolę merytoryczną kwalifikowalności projektów na podstawie własnych kryteriów tej dyrekcji, które nie zostały ustalone przez właściwy organ.
112
Wynika stąd, że tę część zarzutu czwartego Republiki Greckiej należy oddalić jako bezzasadną.
113
W odniesieniu do części drugiej tego zarzutu, dotyczącej braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako że Sąd nie sprecyzował w pkt 158 tego wyroku kryteriów, które DTEC oceniał w ramach swojego merytorycznego badania projektów, wystarczy zauważyć, że ta część zarzutu opiera się na błędnej lekturze wspomnianego wyroku, ponieważ w tym punkcie owego wyroku Sąd wymienił trzy kryteria i współczynniki ważenia, które były właściwe dla DTEC i które różniły się od kryteriów stosowanych przez instytucję zarządzającą.
114
Wynika stąd, że część druga zarzutu czwartego Republiki Greckiej jest bezzasadna.
115
W odniesieniu do części trzeciej tego zarzutu, opartej na naruszeniu obowiązku uzasadnienia Sądu, ponieważ uzupełnił on uzasadnienie sprawozdania podsumowującego, orzekając w pkt 160 zaskarżonego wyroku, że stosowanie tych kryteriów doprowadziło do nieprzekazania pewnej liczby projektów instytucji zarządzającej, o ile prawdą jest, że taka ocena nie figuruje wyraźnie w sprawozdaniu podsumowującym, o tyle stanowi ona jedynie logiczny wniosek stosowania kryteriów preselekcji. A zatem nie można uznać, że Sąd uchybił spoczywającemu na nim obowiązkowi uzasadnienia.
116
Wynika stąd, że część trzecia zarzutu czwartego Republiki Greckiej jest bezzasadna.
117
W odniesieniu do części czwartej omawianego zarzutu, opartej na nieustosunkowaniu się przez Sąd do argumentu Republiki Greckiej dotyczącego okoliczności, że uprzednia kontrola dokonywana przez DTEC była zinstytucjonalizowana od wielu dekad, wystarczy zauważyć, iż w pkt 161 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił tę argumentację jako pozbawioną znaczenia dla postępowania, o którym mowa.
118
A zatem wbrew temu, co twierdzi Republika Grecka, Sąd ustosunkował się do tego argumentu, oddalając go, a tym samym nie uchybił spoczywającemu na nim obowiązkowi uzasadnienia.
119
Wynika stąd, że część czwarta zarzutu czwartego Republiki Greckiej jest bezzasadna.
120
W odniesieniu do części piątej tego samego zarzutu, dotyczącej nieustosunkowania się przez Sąd do argumentu Republiki Greckiej, zgodnie z którym operacje objęte środkiem 125 dotyczyły dużych robót publicznych w zakresie infrastruktury, należy zauważyć, że argument ten nie został podniesiony w pierwszej instancji.
121
Punkt 69 skargi w pierwszej instancji, na który powołuje się Republika Grecka w swoim odwołaniu, ma bowiem czysto opisowy charakter i ograniczono się w nim do podkreślenia okoliczności, że operacje, które wpisują się w ramy środka 125, dotyczyły dużych robót publicznych w zakresie infrastruktury i stanowiły inwestycje publiczne ważne dla gospodarki krajowej, przy czym Republika Grecka nie wyciągnęła żadnego skutku prawnego z tego ogólnego oświadczenia.
122
A zatem argument ten należy odrzucić jako niedopuszczalny z powodu tego, że stanowi on nowy argument na etapie odwołania. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z uwagi na fakt, że w postępowaniu odwoławczym kontrola Trybunału jest ograniczona do oceny prawnego rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów i argumentów, które były rozpatrywane w pierwszej instancji, strona nie może podnieść po raz pierwszy przed Trybunałem argumentu, na który nie powołała się przed Sądem (wyrok z dnia 28 listopada 2019 r., ABB/Komisja, C‑593/18 P, niepublikowany, EU:C:2019:1027, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
123
Z powyższego wynika, że zarzut czwarty winien zostać w części odrzucony jako niedopuszczalny i w części oddalony jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego
Argumentacja stron
124
Zarzut piąty dzieli się na dwie części.
125
W części pierwszej zarzutu piątego Republika Grecka zarzuca Sądowi, że naruszył art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 oraz przedstawił niewystarczające i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie w pkt 183, 185, 186, 189 i 193 zaskarżonego wyroku.
126
W szczególności wspomniane państwo członkowskie kwestionuje wykładnię art. 31 tego rozporządzenia przyjętą przez Sąd we wskazanych punktach zaskarżonego wyroku, na podstawie której to wykładni – w przypadku środków dotyczących programów rozwoju obszarów wiejskich – gdy płatność salda pomocy poprzedzają płatności pośrednie i tymczasowe, do celów zastosowania terminu 24 miesięcy przewidzianego w tym artykule należy uwzględnić jedynie ostateczną płatność tego salda, aby wyłączyć z finansowania wszystkie wydatki związane z odnośnymi programami rozwoju obszarów wiejskich. Z jednej strony, wykładni tej przeczy brzmienie art. 31 ust. 4 lit. c) wspomnianego rozporządzenia, na podstawie którego ten termin 24 miesięcy odnosi się w niezróżnicowany sposób zarówno do ostatecznych płatności salda, jak i do płatności pośrednich lub zaliczek. W tym względzie orzecznictwo, do którego odwołał się Sąd na poparcie swojej wykładni, nie jest właściwe, ponieważ dotyczy ono tymczasowych płatności uzależnionych od ustanowienia gwarancji w zakresie EFOGR. Z drugiej strony, wykładnię proponowaną przez Republikę Grecką potwierdza cel w postaci ustalenia limitu czasowego w odniesieniu do przysługującej Komisji kompetencji do odmowy finansowania pewnych wydatków.
127
W części drugiej zarzutu piątego Republika Grecka twierdzi, że Sąd przedstawił niewystarczające i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie w pkt 189 zaskarżonego wyroku, gdyż nie zweryfikował, czy płatność salda w przypadku spornych projektów objętych środkiem 125 została dokonana w trakcie tego okresu wynoszącego 24 miesiące.
128
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu w całości.
Ocena Trybunału
129
Jeśli chodzi o część pierwszą zarzutu piątego, z brzmienia art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków związanych ze środkami przewidzianymi w programach określonych w art. 4 tego rozporządzenia innych niż te, o których mowa w art. 31 ust. 4 lit. b) owego rozporządzenia, dla których płatność lub płatność salda przez agencję płatniczą nastąpiła więcej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli.
130
Z brzmienia art. 31 ust. 4 lit. c) wspomnianego rozporządzenia wynika zatem wyraźnie, że okres 24 miesięcy poprzedzający pisemne zawiadomienie o wynikach kontroli Komisji jest obliczany od dnia płatności lub płatności salda, czyli ostatecznej płatności.
131
W związku z tym – wbrew temu, co utrzymuje Republika Grecka – Sąd, nie naruszając prawa, na podstawie powyższego przepisu orzekł w pkt 183, 185 i 186 zaskarżonego wyroku, że w sytuacji gdy mają miejsce płatności pośrednie i tymczasowe, po których następuje płatność salda, do celów obliczenia tego terminu 24 miesięcy należy uwzględnić tylko płatność salda.
132
W odniesieniu do części drugiej zarzutu piątego, dotyczącej braku uzasadnienia, ponieważ Sąd nie zbadał, czy płatność salda w przypadku spornych projektów miała miejsce w trakcie tego terminu, należy zauważyć, że w pkt 189–191 zaskarżonego wyroku, których Republika Grecka częściowo nie kwestionuje, Sąd obszernie uzasadnił swoją ocenę tego warunku.
133
W pkt 189 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł bowiem, że korekta finansowa w odniesieniu do środka 125 została zastosowana do całości wydatków dokonanych w związku z latami składania wniosków 2010–2013, ponieważ w tamtym czasie żaden z tych projektów nie został ukończony i żadna z płatności dokonanych w związku z rokiem budżetowym 2010 nie stanowiła płatności końcowej.
134
Ponadto w pkt 190 i 191 zaskarżonego wyroku w ramach oceny faktycznej tabeli podsumowującej wydatki dotyczące roku 2010 i następnych dokonane w związku ze środkiem 124 w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich 2007–2013 Sąd stwierdził, że po pierwsze, w przypadku projektu o nr. ref. 109464 płatności wprowadzone w roku 2010 nie były kontynuowane po roku 2012, zaś Republika Grecka nie wykazała, że płatności tych nie można uznać za końcowe w rozumieniu art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005. Po drugie, w przypadku innych projektów wymienionych w tej tabeli, w związku z którymi płatności zostały dokonane za lata 2010–2013, Sąd uznał, że Republika Grecka nie przedstawiła dowodów świadczących o tym, że projekty te nie zostały jeszcze ukończone i że nie została dokonana żadna płatność końcowa.
135
Wynika stąd, że należy oddalić część drugą tego zarzutu, a tym samym zarzut piąty należy oddalić w całości jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu szóstego
Argumentacja stron
136
Zarzut szósty podniesiony przez Republikę Grecką dzieli się na dwie części.
137
W części pierwszej tego zarzutu, która obejmuje trzy zastrzeżenia, Republika Grecka kwestionuje zasadniczo ocenę Sądu, że to państwo członkowskie nie dysponowało systemem skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar, który byłby zgodny z systemem kar wymaganym w art. 73 rozporządzenia nr 817/2004.
138
W zastrzeżeniu pierwszym Republika Grecka zarzuca Sądowi, że naruszył prawo w pkt 207–209 zaskarżonego wyroku, gdyż nie uznał środków polegających na obniżeniu kwoty pomocy i wyłączeniu prawa do korzystania z pomocy za stanowiące „kary” w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, jak to uczynił w odniesieniu do środka polegającego na wyłączeniu wszelkiego wsparcia z EFFROW przez okres dwóch lat. Zdaniem Republiki Greckiej zarówno z art. 5 ust. 1 lit. c) i d) rozporządzenia nr 2988/95, jak i z orzecznictwa Trybunału wynika, że całkowite lub częściowe pozbawienie korzyści przyznanej w prawie Unii, jak również wyłączenie lub cofnięcie prawa do tej korzyści w odniesieniu do okresu następującego po okresie wystąpienia nieprawidłowości stanowią kary administracyjne. A zatem obowiązek zwrotu w przypadku stwierdzonej nieprawidłowości – bądź za pomocą obniżki, bądź za pomocą wyłączenia beneficjenta z pomocy – stanowi sam w sobie karę. Orzekając przeciwnie, Sąd naruszył prawo.
139
W zastrzeżeniu drugim Republika Grecka twierdzi, że pkt 208 zaskarżonego wyroku narusza prawo. W tym punkcie Sąd uznał bowiem, że jedynie środek polegający na wyłączeniu projektu z powodu nieprawidłowości dotyczącej warunku kwalifikowalności tego projektu można postrzegać jako karę. Tymczasem zdaniem Republiki Greckiej pojęcie nieprawidłowości jest szersze i obejmuje wszelkie uchybienia przepisom rozporządzenia nr 817/2004.
140
W zastrzeżeniu trzecim Republika Grecka twierdzi, że w pkt 206 zaskarżonego wyroku Sąd w oczywisty sposób przeinaczył sprawozdanie podsumowujące. W tym punkcie zaskarżonego wyroku Sąd wspomniał o dwóch stwierdzeniach faktycznych dokonanych przez Komisję, mimo że nie figurowały one w sprawozdaniu podsumowującym, a Komisja wyraźnie cofnęła jedno z tych stwierdzeń w trakcie postępowania administracyjnego.
141
W części drugiej zarzutu szóstego Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że zastosowanie w drodze analogii art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, które weszło w życie po zaistnieniu okoliczności faktycznych sporu, w celu obliczenia przez Komisję korekty finansowej, którą należało zastosować, stanowi naruszenie prawa i jest pozbawione uzasadnienia. W szczególności, aby uzasadnić nałożenie na to państwo członkowskie korekty finansowej w wysokości 772956,32 EUR, niższej od korekty, którą należałoby zastosować na podstawie przepisów mających zastosowanie ratione temporis, Sąd odwołał się w pkt 224–229 zaskarżonego wyroku do orzecznictwa dotyczącego zastosowania ze skutkiem wstecznym łagodniejszej kary i powołał się na rozporządzenie nr 2988/95 dotyczące ochrony interesów finansowych Wspólnot. Tymczasem rozważania te nie mają związku z ustaleniem podstawy korekty finansowej zastosowanej zgodnie z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013. Zdaniem Republiki Greckiej okoliczność, że Sąd oddalił w ten sposób zastrzeżenie, w którym zakwestionowała ona zastosowanie w drodze analogii art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 na podstawie wspomnianych rozważań, należy utożsamić z brakiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tej kwestii.
142
Komisja wnosi o oddalenie w całości części pierwszej tego zarzutu jako bezzasadnej. W odpowiedzi na część drugą tego zarzutu podnosi ona głównie, że należy ją oddalić, gdyż opiera się ona na bezskutecznej argumentacji, zaś posiłkowo, że należy ją oddalić jako bezzasadną.
Ocena Trybunału
143
W odniesieniu do zastrzeżenia pierwszego wysuniętego na poparcie części pierwszej zarzutu szóstego należy zauważyć, że art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 wymaga od państw członkowskich, by ustanowiły system kar mających zastosowanie do naruszeń tego rozporządzenia i by kary te były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
144
Wynika stąd, że choć artykuł ten nie określa wyraźnie systemu kar, który musi ustanowić państwo członkowskie, wymaga on jednak od niego, by przewidziało zbiór środków o wystarczająco skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym charakterze, aby zapobiegać wszelkim naruszeniom przepisów tego rozporządzenia.
145
Otóż, uznając w pkt 207 i 208 zaskarżonego wyroku, że akcje kontrolne w odniesieniu do kwalifikowalności wniosków o płatność i wydatków, brak tolerancji w przypadku przekroczenia kwalifikowalnych wydatków, wymagany zwrot ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości czy też odzyskanie nienależycie wypłaconych kwot nie są równoznaczne z karami, lecz z koniecznym działaniem kontrolnym w odniesieniu do warunków kwalifikowalności projektów do przyznania pomocy, Sąd nie naruszył prawa. Takie środki nie mają bowiem odstraszającego charakteru, lecz ograniczają się do zapewnienia zgodności z prawem wniosku o finansowanie i do nieobjęcia wsparciem z EFFROW częściowo lub całkowicie niekwalifikowalnych wydatków, czyli, innymi słowy, do zapobiegnięcia wszelkim nienależnym korzyściom.
146
W wyniku swojej analizy środków, które Republika Grecka uznaje za stanowiące system kar w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 817/2004, w pkt 209 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał tylko jeden środek polegający na wyłączeniu na dwa lata wszelkiego wsparcia z EFFROW jako stanowiący prawdziwą karę.
147
A zatem Sąd, nie naruszając przy tym prawa, orzekł w pkt 207–214 zaskarżonego wyroku, że zbiór środków przewidzianych w uregulowaniach greckich nie może stanowić systemu skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 817/2004. Choć taki środek polegający na czasowym wyłączeniu można bowiem postrzegać jako karę ze względu na jego adekwatny karzący i odstraszający charakter, jest on jednak niewystarczający sam w sobie, by stwierdzić istnienie systemu kar zgodnego z art. 73 rozporządzenia nr 817/2004.
148
A zatem zastrzeżenie pierwsze wysunięte na poparcie części pierwszej zarzutu szóstego należy oddalić jako bezzasadne.
149
W odniesieniu do zastrzeżenia drugiego tej części zarzutu wystarczy zauważyć, że argumentacja Republiki Greckiej jest wynikiem błędnej lektury pkt 208 zaskarżonego wyroku.
150
W owym punkcie zaskarżonego wyroku Sąd nie wymagał bowiem, by nieprawidłowość dotyczyła koniecznie warunku związanego z kwalifikowalnością, lecz ustosunkował się jedynie do argumentacji Republiki Greckiej odnoszącej się do okoliczności, że właściwe organy tego państwa członkowskiego przyjęły środki wyłączające w celu ukarania projektów niespełniających warunków kwalifikowalności.
151
Wobec tego zastrzeżenie drugie wysunięte na poparcie tej części zarzutu należy oddalić.
152
Jeśli chodzi o zastrzeżenie trzecie dotyczące domniemanego przeinaczenia sprawozdania podsumowującego, faktycznie zdaje się, że w pkt 206 zaskarżonego wyroku Sąd wspomniał o dwóch przypadkach obniżenia pomocy, które nie zostały wymienione w sprawozdaniu. Niemniej przypadki te zostały wskazane w tym punkcie zaskarżonego wyroku wyłącznie tytułem przykładu, aby zilustrować stosowanie „polityki kar” Republiki Greckiej, zaś państwo to nie podważyło oceny Komisji, zgodnie z którą dokonywało ono jedynie obniżki pomocy bez stosowania kary.
153
W odniesieniu do części drugiej zarzutu szóstego, opartej zasadniczo na zastosowaniu ze skutkiem wstecznym w drodze analogii art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 i odnoszącej się do pkt 224–229 zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że w pkt 216–221 tego wyroku Sąd orzekł przede wszystkim, że zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97 brak kary w ramach środka 121 należy traktować w sposób analogiczny do braku dotyczącego kontroli kluczowej, co uzasadnia zastosowanie korekty ryczałtowej wynoszącej co najmniej 5%.
154
Następnie w pkt 222 zaskarżonego wyroku, zresztą niekwestionowanego przez Republikę Grecką, Sąd wyraźnie wskazał, że podstawę prawną tej korekty stanowi art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, który zastąpił art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005.
155
Wreszcie dopiero w pkt 223–229 zaskarżonego wyroku Sąd zatwierdził zastosowanie w drodze analogii art. 63 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, gdyż ten późniejszy przepis bardziej korzystny dla Republiki Greckiej skłonił Komisję do obniżenia kwoty wspomnianej korekty.
156
A zatem argumentacja przedstawiona przez Republikę Grecką wynika z błędnej lektury zaskarżonego wyroku. Wbrew temu, co utrzymuje to państwo członkowskie, w pkt 224–229 zaskarżonego wyroku Sąd nie oparł bowiem swojego rozumowania na podstawie prawnej niemającej zastosowania w niniejszym przypadku.
157
Ponadto nie można uznać, że wymieniając, z jednej strony, w pkt 225 zaskarżonego wyroku zasadę retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej, a z drugiej strony, w pkt 226 tego wyroku rozporządzenie nr 2988/95, Sąd zastąpił tą zasadą lub tym rozporządzeniem art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 jako podstawę prawną korekty finansowej. Przeciwnie, odesłania te wpisują się w orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym wspomniana zasada – jako ogólna zasada prawa Unii – znajduje zastosowanie do łagodniejszych kar administracyjnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2004 r., Gerken, C‑295/02, EU:C:2004:400, pkt 56, 57; z dnia 8 marca 2007 r., Campina, C‑45/06, EU:C:2007:154, pkt 32, 33, 60; a także z dnia 11 marca 2008 r., Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, pkt 59, 60).
158
W konsekwencji wbrew temu, co utrzymuje Republika Grecka, uzasadnienie przyjęte przez Sąd w pkt 224–229 zaskarżonego wyroku nie jest ani niewystarczające, ani błędne.
159
W związku z tym zarzut szósty odwołania należy oddalić jako w całości bezzasadny.
160
Z całości powyższych rozważań wynika, że ze względu na to, iż należy uwzględnić zarzuty pierwszy i drugi, należy, z jednej strony, uchylić pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekt ryczałtowych w wysokości 25% i 10% zastosowanych do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korekty jednorazowej w wysokości 37163161,78 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, nałożonych na to państwo członkowskie w spornej decyzji z powodu niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych, a z drugiej strony – oddalić odwołanie w pozostałej części.
W przedmiocie skargi przed Sądem
161
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może albo skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, albo sam wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
162
W niniejszym przypadku do Trybunału należy wydanie orzeczenia ostatecznego w sprawie, na co pozwala stan postępowania.
163
Jak wynika z pkt 63 niniejszego wyroku, w celu ustalenia, czy dany obszar należy zakwalifikować jako „trwałe użytki zielone” w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, decydującym kryterium, jakie należy wziąć pod uwagę, nie jest rodzaj roślinności pokrywającej ten obszar, ale faktyczne wykorzystywanie tego obszaru do działalności rolniczej typowej dla „trwałych użytków zielonych”.
164
Otóż należy stwierdzić, że w odniesieniu do pomocy obszarowej za rok składania wniosków 2012 Komisja uzasadniła w sprawozdaniu podsumowującym zastosowanie stawki korekty ryczałtowej wynoszącej 25% całokształtem nieprawidłowości dotyczących zdefiniowania i kontroli trwałych użytków zielonych, które razem wzięte pozwoliły jej dojść do wniosku, że stosowanie systemu kontroli, który miał zagwarantować prawidłowość wydatków, był obarczony poważnymi wadami i prawdopodobnie spowodował nadzwyczaj wysokie straty dla EFRG.
165
Z tego względu, że po pierwsze, korekta ryczałtowa w wysokości 25% opierała się na całokształcie nieprawidłowości, z których jedna wynika jednak z błędnej wykładni art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, a po drugie, ta błędna wykładnia mogła mieć wpływ na ocenę Komisji dotyczącą innych stwierdzonych przez nią braków, do instytucji tej należy w tym kontekście dokonanie nowej oceny całości, aby zweryfikować, że ta stawka korekty pozostaje uzasadniona.
166
W odniesieniu do pomocy obszarowej za rok składania wniosków 2013 Komisja uzasadniła w sprawozdaniu podsumowującym, po pierwsze, zastosowanie korekty jednorazowej w wysokości 37163161,78 EUR całokształtem nieprawidłowości, do których zaliczały się niedociągnięcia dotyczące zdefiniowania trwałych użytków zielonych, i po drugie, zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 10% z powodu całokształtu podobnych nieprawidłowości, do których zaliczało się także zdefiniowanie trwałych użytków zielonych. W odniesieniu do tej ostatniej korekty ryczałtowej Komisja uznała jednak, że stawka w wysokości 10% była odpowiednia z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w związku z rokiem składania wniosków 2013, jak również ze względu na starania podjęte przez Republikę Grecką w toku tego roku składania wniosków, aby poprawić sytuację.
167
Należy także uznać, że z tego względu, iż po pierwsze, korekty odnoszące się do roku składania wniosków 2013 opierały się na całokształcie nieprawidłowości, z których jedna wynika z błędnej wykładni art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, a po drugie, że ta błędna wykładnia mogła mieć wpływ na ocenę Komisji dotyczącą innych stwierdzonych przez nią braków, do instytucji tej należy w tym kontekście dokonanie nowej całościowej oceny, aby zweryfikować, że korekta jednorazowa oraz stawka korekty ryczałtowej w wysokości 10% pozostają uzasadnione.
168
Wynika stąd, że należy uwzględnić zarzut pierwszy skargi wniesionej do Sądu przez Republikę Grecką i w konsekwencji stwierdzić nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim nakłada ona na to państwo członkowskie korekty ryczałtowe w wysokości 25% i 10% zastosowane do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korektę jednorazową w wysokości 37163161,78 EUR zastosowaną w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, z powodu niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych.
W przedmiocie kosztów
169
Artykuł 184 § 2 regulaminu postępowania stanowi, że jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
170
Zgodnie z art. 138 § 3 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty.
171
Ponieważ żądania Republiki Greckiej i Komisji zostały uwzględnione tylko częściowo, każda z nich pokrywa własne koszty postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.
Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Uchyla się pkt 1 sentencji wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r., Grecja/Komisja (T‑272/16, niepublikowanego, EU:T:2018:651), w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekt ryczałtowych w wysokości 25% i 10% zastosowanych do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korekty jednorazowej w wysokości 37163161,78 EUR w odniesieniu do roku składania wniosków 2013, nałożonych na to państwo członkowskie z powodu niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/417 z dnia 17 marca 2016 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
2)
Punkt 2 wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 4 października 2018 r., Grecja/Komisja (T‑272/16, niepublikowanego, EU:T:2018:651), w którym rozstrzygnięto o kosztach postępowania, zostaje uchylony.
3)
Odwołanie zostaje oddalone w pozostałym zakresie.
4)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej 2016/417 w zakresie, w jakim nakłada ona na Republikę Grecką korekty ryczałtowe w wysokości 25% i 10% zastosowane do pomocy obszarowej dla użytków zielonych w odniesieniu do lat składania wniosków 2012 i 2013 oraz korektę jednorazową w wysokości 37163161,78 EUR zastosowaną w odniesieniu do roku składania wniosków 2013 z powodu niedociągnięć w zdefiniowaniu i kontroli kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych.
5)
Republika Grecka i Komisja Europejska pokrywają własne koszty postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.