ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
3 février 2021 (*)
« Renvoi préjudiciel – Directive 97/7/CE – Article 9 – Directive 2011/83/UE – Article 27 – Directive 2005/29/CE – Article 5, paragraphe 5 – Annexe I, point 29 – Pratiques commerciales déloyales – Notion de “fourniture non demandée” – Distribution d’eau potable »
Dans l’affaire C‑922/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas), par décision du 13 décembre 2019, parvenue à la Cour le 17 décembre 2019, dans la procédure
Stichting Waternet
contre
MG,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. L. Bay Larsen, président de chambre, Mme C. Toader (rapporteure) et M. M. Safjan, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour Stichting Waternet, par Mes F. E. Vermeulen et F. H. Oosterloo, advocaten,
–        pour MG, par Me R. K. van der Brugge, advocaat,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. K. Bulterman et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement tchèque, par MM. M. Smolek et J. Vláčil ainsi que par Mme S. Šindelková, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement autrichien, par M. A. Posch, en qualité d’agent,
–        pour la Commission européenne, par MM. N. Ruiz García et M. van Beek ainsi que par Mme C. Valero, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 9 de la directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 1997, concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance (JO 1997, L 144, p. 19), de l’article 27 de la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, relative aux droits des consommateurs, modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 85/577/CEE du Conseil et la directive 97/7 (JO 2011, L 304, p. 64), ainsi que de l’article 5, paragraphe 5, et du point 29 de l’annexe I de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (« directive sur les pratiques commerciales déloyales ») (JO 2005, L 149, p. 22).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Stichting Waternet, une société de distribution d’eau, à MG, un consommateur, au sujet d’une action en paiement de factures relatives à la consommation d’eau potable fournie par cette société.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 97/7
3        Le considérant 16 de la directive 97/7 énonce :
« [...] la technique promotionnelle consistant à envoyer un produit ou à fournir un service à titre onéreux au consommateur sans demande préalable ou accord explicite de sa part, pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une fourniture de remplacement, ne peut être admise. »
4        Aux termes de l’article 9 de cette directive, intitulé « Fourniture non demandée » :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour :
–        interdire la fourniture de biens ou de services à un consommateur sans commande préalable de celui-ci, lorsque cette fourniture comporte une demande de paiement,
–        dispenser le consommateur de toute contre-prestation en cas de fourniture non demandée, l’absence de réponse ne valant pas consentement. »
La directive 2011/83
5        Les considérants 14 et 60 de la directive 2011/83 énoncent :
« (14)      Il convient que la présente directive n’ait pas d’incidences sur le droit national dans le domaine du droit des contrats, en ce qui concerne les aspects relatifs au droit des contrats qui ne sont pas régis par la présente directive. La présente directive devrait par conséquent s’entendre sans préjudice du droit national réglementant, par exemple, la conclusion ou la validité d’un contrat (par exemple en cas d’absence de consentement). [...]
[...]
(60)      Étant donné que la vente forcée, qui consiste en la fourniture de biens ou en la prestation de services au consommateur de manière non demandée, est interdite par la directive [2005/29], mais qu’aucun recours contractuel n’est prévu à cet effet, il est nécessaire d’introduire dans la présente directive un recours contractuel dispensant le consommateur de l’obligation de verser toute contreprestation en pareil cas de fourniture ou de prestation non demandée. »
6        L’article 3 de cette directive, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 5 :
« La présente directive n’a pas d’incidence sur les dispositions générales du droit des contrats prévues au niveau national, notamment les règles relatives à la validité, à la formation et aux effets des contrats, dans la mesure où les aspects généraux du droit des contrats ne sont pas régis par la présente directive. »
7        L’article 27 de ladite directive, intitulé « Vente forcée », dispose :
« Le consommateur est dispensé de l’obligation de verser toute contreprestation en cas de fourniture non demandée d’un bien, d’eau, de gaz, d’électricité, de chauffage urbain ou de contenu numérique, ou de prestation non demandée de services, en violation de l’article 5, paragraphe 5, et de l’annexe I, point 29, de la directive [2005/29]. Dans ces cas, l’absence de réponse du consommateur dans un tel cas de fourniture ou de prestation non demandée ne vaut pas consentement. »
8        L’article 31 de la même directive, intitulé « Abrogation », prévoit, à son premier alinéa :
« [...] la directive [97/7 est abrogée] à compter du 13 juin 2014. »
La directive 2005/29
9        Aux termes des considérants 6, 16 à 18 et 23 de la directive 2005/29 :
« (6)      La présente directive a dès lors pour objet de rapprocher les législations des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales, y compris la publicité déloyale, portant atteinte directement aux intérêts économiques des consommateurs et, par conséquent, indirectement aux intérêts économiques des concurrents légitimes. [...]
[...]
(16)      Les dispositions sur les pratiques commerciales agressives devraient couvrir les pratiques qui altèrent de manière significative la liberté de choix du consommateur. Il s’agit de pratiques incluant le harcèlement, la contrainte, y compris le recours à la force physique, ou une influence injustifiée.
(17)      Afin d’apporter une plus grande sécurité juridique, il est souhaitable d’identifier les pratiques commerciales qui sont, en toutes circonstances, déloyales. L’annexe I contient donc la liste complète de toutes ces pratiques. Il s’agit des seules pratiques commerciales qui peuvent être considérées comme déloyales sans une évaluation au cas par cas au titre des dispositions des articles 5 à 9. Cette liste ne peut être modifiée que par une révision de la directive.
(18)      [...] Conformément au principe de proportionnalité, et en vue de permettre l’application effective des protections qui en relèvent, la présente directive prend comme critère d’évaluation le consommateur moyen qui est normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, compte tenu des facteurs sociaux, culturels et linguistiques, selon l’interprétation donnée par la Cour de justice, mais prévoit également des dispositions visant à empêcher l’exploitation de consommateurs dont les caractéristiques les rendent particulièrement vulnérables aux pratiques commerciales déloyales. [...]
[...]
(23)      Étant donné que les objectifs de la présente directive, à savoir éliminer les entraves au fonctionnement du marché intérieur que constituent les législations nationales sur les pratiques commerciales déloyales et assurer un niveau commun élevé de protection des consommateurs, en rapprochant les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant les pratiques commerciales déloyales, ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres et peuvent donc être mieux réalisés au niveau [de l’Union], [l’Union] peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs. »
10      L’article 3 de cette directive, intitulé « Champ d’application », prévoit :
« 1.      La présente directive s’applique aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs, telles que définies à l’article 5, avant, pendant et après une transaction commerciale portant sur un produit.
2.      La présente directive s’applique sans préjudice du droit des contrats, ni, en particulier, des règles relatives à la validité, à la formation ou aux effets des contrats.
[...] »
11      L’article 5, paragraphes 1 et 5, de ladite directive dispose :
« 1.      Les pratiques commerciales déloyales sont interdites.
[...]
5      L’annexe I contient la liste des pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances. Cette liste unique s’applique dans tous les États membres et ne peut être modifiée qu’au travers d’une révision de la présente directive. »
12      Aux termes de l’article 8 de la directive 2005/29, intitulé « Pratiques commerciales agressives » :
« Une pratique commerciale est réputée agressive si, dans son contexte factuel, compte tenu de toutes ses caractéristiques et des circonstances, elle altère ou est susceptible d’altérer de manière significative, du fait du harcèlement, de la contrainte, y compris le recours à la force physique, ou d’une influence injustifiée, la liberté de choix ou de conduite du consommateur moyen à l’égard d’un produit, et, par conséquent, l’amène ou est susceptible de l’amener à prendre une décision commerciale qu’il n’aurait pas prise autrement. »
13      L’article 9 de cette directive prévoit :
« Afin de déterminer si une pratique commerciale recourt au harcèlement, à la contrainte, y compris la force physique, ou à une influence injustifiée, les éléments suivants sont pris en considération :
a)      le moment et l’endroit où la pratique est mise en œuvre, sa nature et sa persistance ;
b)      le recours à la menace physique ou verbale ;
c)      l’exploitation en connaissance de cause par le professionnel de tout malheur ou circonstance particulière d’une gravité propre à altérer le jugement du consommateur, dans le but d’influencer la décision du consommateur à l’égard du produit ;
d)      tout obstacle non contractuel important ou disproportionné imposé par le professionnel lorsque le consommateur souhaite faire valoir ses droits contractuels, et notamment celui de mettre fin au contrat ou de changer de produit ou de fournisseur ;
e)      toute menace d’action alors que cette action n’est pas légalement possible. »
14      Le point 29, situé dans la partie intitulée « Pratiques commerciales agressives » de l’annexe I, intitulée « Pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances », de ladite directive est rédigé comme suit :
« Exiger le paiement immédiat ou différé de produits fournis par le professionnel sans que le consommateur les ait demandés, ou exiger leur renvoi ou leur conservation, sauf lorsqu’il s’agit d’un produit de substitution fourni conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive [97/7] (fournitures non demandées). »
Le droit néerlandais
Le BW
15      Le Burgerlijk Wetboek (code civil, ci-après le « BW »), dans sa version en vigueur jusqu’au 12 juin 2014, prévoit, à son article 7:7, paragraphe 2, que l’envoi à une personne physique n’agissant pas dans l’exercice d’une activité professionnelle ou commerciale d’un bien qu’elle n’avait pas commandé, en exigeant le paiement d’un prix, le renvoi de ce bien ou sa conservation, est interdit. Lorsqu’un tel bien est néanmoins envoyé, l’article 7:7, paragraphe 1, du BW, dans sa version en vigueur jusqu’au 12 juin 2014, relatif au droit de conserver le bien à titre gratuit s’applique par analogie.
16      L’article 7:7, paragraphe 2, du BW, dans sa version applicable à partir du 13 juin 2014, prévoit qu’aucune obligation de paiement ne naît à la charge d’une personne physique qui agit à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de son activité commerciale ou professionnelle, en cas de fourniture non demandée d’un bien, d’un produit financier, d’eau, de gaz, d’électricité, de chauffage urbain ou de contenu numérique non fourni sur un support matériel, indépendamment du fait que le contenu numérique est individualisable et qu’un contrôle effectif peut être exercé sur ce contenu, ou d’une prestation de services non demandée, au sens de l’article 193i, sous f), du livre 6 du BW, dans sa version applicable à partir du 13 juin 2014. L’absence de réponse d’une personne physique qui agit à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de son activité commerciale ou professionnelle dans un tel cas de fourniture ou de prestation non demandée ne vaut pas acceptation. Lorsqu’un tel bien est néanmoins envoyé, l’article 7:7, paragraphe 1, du BW, dans sa version applicable à partir du 13 juin 2014, relatif au droit de conserver le bien à titre gratuit s’applique par analogie. Cette dernière disposition s’applique indépendamment du fait que l’expéditeur est représenté.
La loi sur l’eau
17      L’article 3 de la Wet houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot de productie en distributie van drinkwater en de organisatie van de openbare drinkwatervoorziening (Drinkwaterwet) [loi portant nouvelles dispositions relatives à la production et à la distribution d’eau ainsi qu’à l’organisation de l’approvisionnement public en eau (loi sur l’eau potable)], du 18 juillet 2009 (Stb. 2009, p. 370, ci-après la « loi sur l’eau »), dispose que l’exécution adéquate et durable de l’approvisionnement public en eau dans une zone de distribution incombe au propriétaire du distributeur d’eau qui est compétent, et, conformément à l’article 8 de cette loi, obligé de distribuer de l'eau dans ladite zone de distribution.
18      Aux termes de l’article 5 de ladite loi, le ministre compétent définit, pour chaque distributeur d’eau, une zone de distribution dans laquelle le propriétaire du distributeur d’eau est compétent, et, conformément à l’article 8 de cette loi, obligé de distribuer de l'eau dans ladite zone de distribution..
19      L’article 8 de la loi sur l’eau est libellé comme suit :
« 1.      Le propriétaire d’un distributeur d’eau est tenu, à l’intérieur de la zone de distribution qui lui a été attribuée, de faire offre de raccorder quiconque en fait la demande au réseau de distribution géré par lui.
2.      Le propriétaire d’un distributeur d’eau est également tenu, à l’intérieur de la zone de distribution qui lui a été attribuée, de faire offre de distribution d’eau au travers du réseau qu’il gère à quiconque en fait la demande.
3.      Le propriétaire d’un distributeur d’eau applique des conditions raisonnables, transparentes et non discriminatoires.
[...] »
20      L’article 9, paragraphe 1, de cette loi prévoit que le propriétaire d’un distributeur d’eau mène une politique visant à éviter d’interrompre l’approvisionnement en eau de petits usagers. Selon l’article 9, paragraphe 2, de ladite loi, le ministre compétent définit les modalités relatives à la coupure de l’approvisionnement en eau à un petit usager, ainsi qu’aux mesures préventives visant à éviter autant que possible la coupure de l’approvisionnement en eau de petits usagers.
21      Conformément à l’article 11 de la loi sur l’eau, le propriétaire d’un distributeur d’eau applique des tarifs couvrant les frais, transparents et non discriminatoires.
22      Aux termes de l’article 12 de cette loi :
« 1.      Le budget du distributeur d’eau précise la manière dont sont répercutés dans le tarif les différents coûts, notamment les coûts de capital maximum pouvant être facturés.
2.      Avant le 1er octobre de chaque année, le propriétaire d’un distributeur d’eau remet au ministre [compétent] un rapport sur les coûts – notamment les coûts de capital – répercutés au cours de l’année civile précédente dans les tarifs de l’approvisionnement en eau et les résultats d’exploitation pour l’année concernée. Le rapport doit être accompagné d’un avis sans réserve émis par un expert-comptable. Le ministre transmet ledit rapport aux deux chambres des [Staten-Generaal (États généraux)] avant la fin de l’année civile.
3.      S’il ressort du rapport visé au paragraphe 2 que les résultats d’exploitation sont supérieurs aux coûts de capital déterminés pour l’année en question sur la base de l’article 11, paragraphe 2, le propriétaire d’un distributeur d’eau veillera à ce que le dépassement soit compensé dans la tarification pour l’année civile suivante. »
23      L’article 13 de ladite loi dispose :
« 1.      Dans l’intérêt de l’approvisionnement public en eau, d’autres modalités sont fixées par ou en vertu d’une décision générale d’administration pour ce qui concerne :
a.      les coûts à la base du tarif visé à l’article 11 ;
b.      les éléments et la méthode de calcul des tarifs visés à l’article 12.
2.      S’il n’est pas satisfait aux dispositions de l’article 11 ou de l’article 12 ou aux modalités visées au paragraphe 1, le ministre [compétent] peut fournir une recommandation au propriétaire d’un distributeur d’eau. La recommandation indique les motifs pour lesquels il n’a pas été satisfait aux dispositions de l’article 11 ou de l’article 12 ou aux règles visées ainsi que les modifications tarifaires requises en vue d’y satisfaire. La recommandation indique le délai dans lequel il y a lieu de satisfaire à la recommandation. »
Le règlement relatif à la politique de coupure de l’eau à l’égard des petits usagers
24      Aux termes de l’article 2 du Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, nr. IENM/BSK-2012/14677, houdende regels met betrekking tot het afsluiten van kleinverbruikers van drinkwater (Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater) [règlement du secrétaire d’État aux infrastructures et à l’environnement, n° IENM/BSK-2012/14677, portant réglementation des coupures d’eau à l’égard des petits usagers (règlement relatif à la politique de coupure de l’eau à l’égard des petits usagers)], du 17 avril 2012 (Stcrt. 2012, no 7964) :
« Le propriétaire d’un distributeur d’eau ne peut pas couper la distribution d’eau d’un petit usager pour défaut de paiement avant que la procédure décrite aux articles 3 et 4 n’ait été suivie. »
25      L’article 3 de ce règlement, intitulé « Rappel écrit », prévoit :
«1.  Si un petit usager ne répond pas à une première demande de paiement par le propriétaire d’un distributeur d’eau dans le délai fixé, ledit propriétaire est tenu d’adresser au moins un rappel écrit à ce sujet au petit usager concerné.
2. Dans le rappel écrit précité, le propriétaire d’un distributeur d’eau :
a.      rappelle au petit usager les possibilités de conseil en gestion de dettes,
b.      propose, avec le consentement écrit du petit usager, de fournir ses coordonnées, son numéro de client ainsi que des informations relatives au montant de sa dette à une instance compétente en matière de conseil en gestion de dettes, sauf si le petit usager n’est pas une personne physique ; et
c.      mentionne que le petit usager ne peut être privé d’eau s’il présente un certificat médical tel que visé à l’article 6, point d), sans préjudice des circonstances énoncées aux points a) à c) dudit article. »
26      L’article 4 de ce règlement dispose :
« Le propriétaire d’un distributeur d’eau s’efforce d’entrer en contact avec le petit usager afin d’attirer l’attention de celui-ci sur les possibilités d’éviter les retards de paiement, de mettre fin aux retards de paiement et d’obtenir confirmation de l’octroi ou non d’une autorisation au sens de l’article 3, paragraphe 2, point b). »
L’arrêté sur l’eau et le règlement sur l’eau
27      Le besluit houdende bepalingen inzake de productie en distributie van drinkwater en de organisatie van de openbare drinkwatervoorziening (Drinkwaterbesluit) [arrêté portant réglementation en matière de production et de distribution d’eau ainsi que d’organisation de l’approvisionnement public en eau (arrêté sur l’eau)], du 23 mai 2011 (Stb. 2011, p. 293), pris en application de la loi sur l’eau, ainsi que le Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, nr. BJZ2011046947, houdende nadere regels met betrekking tot enige onderwerpen inzake de voorziening van drinkwater, warm tapwater en huishoudwater (Drinkwaterregeling) [règlement du secrétaire d’État aux infrastructures et à l’environnement, n° BJZ2011046947, concernant certains aspects de l’approvisionnement en eau potable, en eau chaude du robinet et en eau à usage domestique (règlement sur l’eau)], du 14 juin 2011 (Stcrt. 2011, p. 10842), contiennent des règles détaillées sur le mode de calcul des coûts et précisent quels coûts peuvent être répercutés dans le prix et de quelle manière. Le ministre compétent veille au respect de ces règles. Le distributeur d’eau publie chaque année un barème des prix qui s’appliqueront à la distribution d’eau l’année civile suivante et précise, en même temps, la manière dont ces prix sont calculés sur les coûts.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
28      Stichting Waternet est une société de distribution d’eau qui est chargée, en exclusivité, de la distribution d’eau potable dans la commune d’Amsterdam (Pays-Bas), où se trouve l’habitation occupée par MG depuis le mois de septembre 2012.
29      MG n’a pas informé Stichting Waternet de son emménagement en tant que nouvel occupant de cette habitation. Le précédent occupant n’a pas non plus signalé son déménagement et a continué à payer les factures de distribution d’eau relatives à ladite habitation jusqu’au 1er janvier 2014. Le 12 novembre 2014, Stichting Waternet a envoyé à MG un courrier de bienvenue et, à compter du 18 novembre 2014, lui a adressé des factures concernant la distribution d’eau à partir du 1er janvier 2014. MG n’a payé aucune des factures pour la période allant du 1er janvier 2014 au 18 novembre 2016.
30      Stichting Waternet a, dès lors, introduit un recours devant le kantonrechter (juge cantonal, Pays-Bas), visant à la condamnation de MG au paiement de la somme de 283,79 euros, augmentée des intérêts au taux légal et des frais ainsi que, à titre subsidiaire, à l’obtention de l’autorisation de coupure du raccordement à l’eau de ladite habitation. Cette juridiction a rejeté la demande de paiement de Stichting Waternet, au motif que la distribution d’eau potable constituait une « fourniture non demandée », au sens de l’article 7:7, paragraphe 2, du BW, dans sa version applicable à partir du 13 juin 2014. En revanche, elle a accueilli sa demande subsidiaire, à condition que MG ne manifeste pas expressément, dans les quatorze jours suivant la signification du jugement, son intention de se voir approvisionner en eau. MG a conclu avec Stichting Waternet un contrat de distribution d’eau le 18 novembre 2016.
31      Stichting Waternet a interjeté appel du jugement du kantonrechter (juge cantonal) devant le Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam, Pays-Bas), lequel l’a rejeté, au motif qu’il n’existait aucun contrat de distribution d’eau conclu entre les parties au principal pour la période allant du 1er janvier 2014 au 18 novembre 2016, que la distribution d’eau pendant cette période constituait une « fourniture non demandée », au sens de l’article 7:7, paragraphe 2, du BW,  dans sa version applicable à partir du 13 juin 2014, et que le fait que MG a consommé l’eau ne saurait conduire à une appréciation différente.
32      Stichting Waternet a dès lors formé un pourvoi en cassation devant la juridiction de renvoi, le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas). Cette juridiction s’interroge sur la possibilité de considérer, compte tenu de la pratique courante aux Pays-Bas et de la législation néerlandaise relatives à l’approvisionnement public en eau, que la pratique commerciale de Stichting Waternet ne constitue pas une « fourniture non demandée » d’eau potable, interdite par l’article 5, paragraphe 5, et l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29 ainsi que par l’article 9 de la directive 97/7 et l’article 29 de la directive 2011/83.
33      Tout d’abord, la juridiction de renvoi indique que, aux Pays-Bas, l’approvisionnement public en eau étant considéré comme une mission essentielle des pouvoirs publics, il n’existe pas de marché concurrentiel dans ce secteur, de sorte que toute société de distribution d’eau est, d’une part, habilitée en exclusivité à distribuer l’eau dans une zone de distribution qui lui est attribuée et, d’autre part, tenue de faire une offre de raccordement à ceux qui en font la demande ainsi que de ne pas interrompre cet approvisionnement dans l’habitation d’un consommateur pour défaut de paiement de celui-ci. En outre, ladite juridiction précise que de telles sociétés doivent, sous le contrôle des pouvoirs publics, appliquer des tarifs couvrant les frais, transparents et non discriminatoires.
34      Ensuite, la juridiction de renvoi souligne que le consommateur moyen aux Pays-Bas est censé savoir que l’habitation dans laquelle il emménage est raccordée au réseau public de distribution d’eau potable et que la fourniture d’eau potable n’est pas gratuite.
35      Enfin, cette juridiction est d’avis que l’affaire au principal se distingue des affaires ayant donné lieu à l’arrêt du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia (C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710), en ce que, dans l’affaire au principal, le consommateur ne peut pas choisir la société de distribution d’eau qui l’approvisionnera en eau potable, les frais sont facturés une fois que le consommateur a effectivement consommé de l’eau, ces frais couvrent les dépenses, sont transparents et non discriminatoires, établis sous le contrôle des pouvoirs publics..
36      Dans ces conditions, le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Convient-il d’interpréter l’article 9 de la directive [97/7] et l’article 27 de la directive [2011/83], lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et l’annexe I, point 29, de la directive [2005/29], en ce sens qu’il y a fourniture non demandée d’eau potable, au sens de ces dispositions, lorsque la pratique commerciale du distributeur d’eau est la suivante :
i)      en vertu de la loi, le distributeur d’eau est a) habilité, en exclusivité, à distribuer de l’eau par canalisations dans la zone de distribution qui lui est attribuée et tenu de le faire, et b) tenu de faire offre, à qui en fait la demande, de raccordement au réseau public de distribution d’eau potable d’une part, et de distribution d’eau, d’autre part ;
ii)      le distributeur d’eau maintient le raccordement de l’habitation du consommateur au réseau public de distribution d’eau qui existait avant l’emménagement du consommateur dans l’habitation, ce qui a pour conséquence que les canalisations dans l’habitation du consommateur sont sous pression et que le consommateur peut, à sa guise, prélever de l’eau en accomplissant un acte délibéré, à savoir en ouvrant le robinet ou en réalisant une action similaire, même après avoir exprimé son intention de ne pas conclure de contrat de distribution d’eau ; et
iii)      le distributeur d’eau facture des frais pour autant que le consommateur ait effectivement prélevé de l’eau en accomplissant un acte délibéré, les tarifs appliqués couvrant les frais, étant transparents et non discriminatoires, le tout sous le contrôle des pouvoirs publics ?
2)      L’article 9 de la directive [97/7] et l’article 27 de la directive [2011/83], lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et l’annexe I, point 29, de la directive [2005/29], empêchent-ils de considérer qu’un contrat de distribution d’eau se forme entre le distributeur d’eau et le consommateur lorsque i) le consommateur, à l’instar du consommateur moyen aux Pays-Bas, sait que la distribution d’eau n’est pas gratuite, ii) le consommateur consomme néanmoins de l’eau de façon habituelle pendant une longue période, iii) le consommateur continue à consommer de l’eau, même après avoir reçu un courrier de bienvenue du distributeur d’eau ainsi que les factures et mises en demeure qui l’ont suivi, et iv) le consommateur exprime son intention effective de contracter avec le distributeur d’eau après qu’une autorisation judiciaire de coupure du raccordement d’eau de l’habitation a été délivrée ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la seconde question
37      Par sa seconde question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9 de la directive 97/7 et l’article 27 de la directive 2011/83, lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29, régissent la formation des contrats et si, en particulier, ils doivent être interprétés en ce sens qu’un contrat peut être considéré comme conclu entre une société de distribution d’eau et un consommateur en l’absence de consentement exprès de ce dernier.
38      À titre liminaire, il importe de rappeler, d’une part, que, certes, la directive 97/7 a été abrogée le 13 juin 2014, conformément à l’article 31 de la directive 2011/83. Cependant, compte tenu de la période au cours de laquelle les faits visés aux points 28 et 29 du présent arrêt ont eu lieu, il convient de tenir compte, aux fins de la réponse à la seconde question, tant des dispositions de la directive 97/7 que de celles de la directive 2011/83.
39      D’autre part, cette question n’est pertinente que si le rapport juridique entre Stichting Waternet et MG n’est pas entièrement régi par la législation nationale, concernant tant la fourniture d’eau par le professionnel que les frais liés à cette fourniture incombant au consommateur. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si cette condition est satisfaite dans l’affaire au principal.
40      En premier lieu, il y a lieu de relever que la directive 97/7 a pour objet la protection des consommateurs dans les contrats conclus à distance et, notamment, la définition de la portée des obligations dont les professionnels doivent s’acquitter en ce qui concerne les informations à communiquer aux consommateurs et le droit de rétractation de ceux-ci. En revanche, cette directive ne couvre pas les règles relatives à la formation des contrats conclus à distance.
41      En deuxième lieu, il convient de faire observer qu’il ressort des termes clairs de l’article 3, paragraphe 5, de la directive 2011/83 que cette dernière n’a pas d’incidence sur les dispositions générales du droit des contrats au niveau national, notamment les règles relatives à la validité, à la formation et aux effets des contrats, dans la mesure où les aspects généraux du droit des contrats ne sont pas régis par cette directive. Il ressort également du considérant 14 de la directive 2011/83 que celle-ci devrait s’entendre sans préjudice du droit national réglementant la conclusion ou la validité d’un contrat, par exemple en cas d’absence de consentement.
42      En troisième lieu, s’agissant de la directive 2005/29, l’article 3, paragraphe 2, de celle-ci prévoit qu’elle s’applique sans préjudice du droit des contrats, en particulier des règles relatives à la validité, à la formation ou aux effets des contrats.
43      En l’occurrence, la juridiction de renvoi se demande si l’article 9 de la directive 97/7 et l’article 27 de la directive 2011/83, lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29, régissent la conclusion des contrats.
44      À cet égard, il y a lieu de préciser que ces dispositions concernent les effets de l’éventuelle constatation de l’existence d’une « fourniture non demandée », en ce qu’elles visent, d’une part, à interdire la pratique commerciale consistant en une telle fourniture, conformément à l’article 5, paragraphe 5, et à l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29, et, d’autre part, à prévoir la dispense pour le consommateur de l’obligation de verser toute contreprestation en cas de « fourniture non demandée ».
45      Il résulte ainsi des considérations exposées aux points 40 à 42 et 44 du présent arrêt que, en l’absence d’harmonisation au niveau de l’Union des aspects généraux du droit des contrats, la formation, la conclusion et la validité des contrats sont régies par le droit national. Il incombe dès lors à la juridiction de renvoi de déterminer, au regard du droit néerlandais, si un contrat peut être considéré comme conclu entre une société de distribution d’eau et un consommateur, en l’absence de consentement exprès de ce dernier.
46      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la seconde question que l’article 9 de la directive 97/7 et l’article 27 de la directive 2011/83, lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et le point 29 de l’annexe I de la directive 2005/29, ne régissent pas la formation des contrats, de sorte qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, conformément à la réglementation nationale, si un contrat peut être considéré comme conclu entre une société de distribution d’eau et un consommateur en l’absence de consentement exprès de ce dernier.
Sur la première question
47      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la notion de « fourniture non demandée », au sens de l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29, doit être interprétée en ce sens qu’elle couvre une pratique commerciale consistant à maintenir le raccordement au réseau public de distribution d’eau potable lors de l’emménagement d’un consommateur dans une habitation précédemment occupée, en l’absence de demande de ce consommateur en ce sens.
48      À titre liminaire, il convient de rappeler, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 39 du présent arrêt, la réponse à la première question n’est pertinente que si le rapport juridique entre Stichting Waternet et MG n’est pas entièrement régi par la législation nationale, concernant tant la fourniture d’eau par le professionnel que les frais liés à cette fourniture incombant au consommateur, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
49      Le cas échéant, il y a lieu d’examiner si une pratique commerciale, telle que la pratique relative à l’approvisionnement en eau potable en cause au principal, entre dans le champ d’application de la directive 2005/29.
50      L’article 1er de cette directive, lu à la lumière du considérant 23 de celle-ci, prévoit notamment que l’objectif de ladite directive est de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en rapprochant les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux pratiques commerciales déloyales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs.
51      Par conséquent, une législation nationale relève du champ d’application de ladite directive seulement si elle poursuit des finalités tenant à la protection des consommateurs (voir, en ce sens, ordonnance du 4 octobre 2012, Pelckmans Turnhout, C‑559/11, non publiée, EU:C:2012:615, point 20).
52      À cet égard, il convient de relever que les finalités de la législation nationale en cause au principal ne ressortent pas de manière claire de la décision de renvoi, ni du dossier dont dispose la Cour. Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si la pratique de Stichting Waternet résulte de l’application de dispositions nationales qui poursuivent des finalités tenant à la protection des intérêts économiques des consommateurs et entre, dès lors, dans le champ d’application de la directive 2005/29, ou si, au contraire, elle vise à protéger uniquement d’autres intérêts publics, tels que la santé publique. Ce n’est que dans l’hypothèse où, selon la juridiction de renvoi, au regard du point précédent du présent arrêt, la pratique de Stichting Waternet relèverait du champ d’application de la directive 2005/29 qu’il lui incomberait de vérifier si cette pratique constitue une « fourniture non demandée ».
53      Concernant la notion de « fourniture non demandée », l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29 prévoit que relève notamment de la catégorie des pratiques commerciales agressives, réputées déloyales en toutes circonstances, le fait d’« [e]xiger le paiement immédiat ou différé de produits fournis par le professionnel sans que le consommateur les ait demandés [...] (fournitures non demandées) ».
54      Constitue ainsi une « fourniture non demandée », au sens de ce point 29, notamment un comportement consistant, pour le professionnel, à exiger du consommateur le paiement d’un service qui a été fourni à ce consommateur sans que ce dernier l’ait demandé (arrêts du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia, C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710, point 43, ainsi que du 5 décembre 2019, EVN Bulgaria Toplofikatsia et Toplofikatsia Sofia, C‑708/17 et C‑725/17, EU:C:2019:1049, point 64).
55      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 8 de la directive 2005/29 définit la notion de « pratique commerciale agressive » notamment par le fait qu’elle altère ou est susceptible d’altérer de manière significative la liberté de choix ou de conduite du consommateur moyen à l’égard d’un produit. Il s’ensuit que la demande d’un service doit consister en un choix libre de la part du consommateur. Cela suppose, en particulier, que l’information communiquée par le professionnel au consommateur soit claire et adéquate (arrêt du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia, C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710, point 45 et jurisprudence citée).
56      La Cour a également jugé que le prix, constituant, en principe, un élément déterminant dans l’esprit du consommateur lorsque celui-ci prend une décision commerciale, il doit être considéré comme une information nécessaire pour permettre au consommateur de prendre une telle décision en connaissance de cause (arrêt du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia, C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710, point 47).
57      En outre, aux fins de l’interprétation des dispositions de la directive 2005/29, la notion de consommateur revêt une importance primordiale. Conformément à son considérant 18, cette directive prend comme critère d’évaluation le consommateur moyen qui est normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, compte tenu des facteurs sociaux, culturels et linguistiques (arrêt du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia, C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710, point 51 ainsi que jurisprudence citée). Conformément à ce même considérant 18, il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer la réaction typique du consommateur moyen dans un cas donné.
58      En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que la société de distribution d’eau en cause au principal est tenue de fournir le service de distribution d’eau, qui ne peut pas être interrompu pour défaut de paiement du consommateur, avant que ne soit envoyé un rappel écrit à celui-ci et que cette société se soit efforcée d’entrer en contact personnel avec ce dernier.
59      S’agissant de la facturation d’eau, la juridiction de renvoi précise que, pour que des frais soient générés, une action volontaire de la part du consommateur, à travers la consommation d’eau, est nécessaire. De plus, chaque société de distribution d’eau doit appliquer, sous le contrôle des pouvoirs publics, des tarifs couvrant les frais, transparents, non discriminatoires et proportionnés à la consommation d’eau.
60      La juridiction de renvoi indique également que le consommateur moyen aux Pays-Bas, qui emménage dans une habitation précédemment occupée, sait que cette habitation demeure raccordée au réseau public de distribution d’eau potable et que la fourniture d’eau est payante.
61      Ces circonstances différencient l’affaire au principal des affaires ayant donné lieu à l’arrêt du 13 septembre 2018, Wind Tre et Vodafone Italia (C‑54/17 et C‑55/17, EU:C:2018:710, points 49 et 56). En effet, dans cet arrêt, la Cour a jugé qu’il est indifférent que l’utilisation des services en cause ait pu, dans certains cas, nécessiter une action consciente de la part du consommateur et a conclu à l’existence d’une « fourniture non demandée », au sens de l’annexe I, point 29, de la directive 2005/29, dès lors que, dans ces affaires, les consommateurs n’avaient pas reçu les informations adéquates relatives à certains services fournis et à leurs coûts.
62      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la première question que la notion de « fourniture non demandée », au sens du point 29 de l’annexe I de la directive 2005/29, doit être interprétée en ce sens que, sous réserve des vérifications à effectuer par la juridiction de renvoi, elle ne couvre pas une pratique commerciale d’une société de distribution d’eau potable consistant à maintenir le raccordement au réseau public de distribution d’eau lors de l’emménagement d’un consommateur dans une habitation précédemment occupée, dès lors que ce consommateur ne dispose pas du choix du fournisseur de ce service, ce dernier facture des tarifs couvrant les frais, transparents et non discriminatoires, en fonction de la consommation d’eau, et ledit consommateur sait que ladite habitation est raccordée au réseau public de distribution d’eau et que la fourniture d’eau est payante.
Sur les dépens
63      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
1)      L’article 9 de la directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 1997, concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, et l’article 27 de la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, relative aux droits des consommateurs, modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 85/577/CEE du Conseil et la directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil, lus conjointement avec l’article 5, paragraphe 5, et le point 29 de l’annexe I de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil, ne régissent pas la formation des contrats, de sorte qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, conformément à la réglementation nationale, si un contrat peut être considéré comme conclu entre une société de distribution d’eau et un consommateur en l’absence de consentement exprès de ce dernier.
2)      La notion de « fourniture non demandée », au sens du point 29 de l’annexe I de la directive 2005/29, doit être interprétée en ce sens que, sous réserve des vérifications à effectuer par la juridiction de renvoi, elle ne couvre pas une pratique commerciale d’une société de distribution d’eau potable consistant à maintenir le raccordement au réseau public de distribution d’eau lors de l’emménagement d’un consommateur dans une habitation précédemment occupée, dès lors que ce consommateur ne dispose pas du choix du fournisseur de ce service, ce dernier facture des tarifs couvrant les frais, transparents et non discriminatoires, en fonction de la consommation d’eau, et ledit consommateur sait que ladite habitation est raccordée au réseau public de distribution d’eau et que la fourniture d’eau est payante.
Signatures
*      Langue de procédure : le néerlandais.