62012CP0370
PRESA DI POSIZIONE DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentata il 26 ottobre 2012 (
1
)
Causa C-370/12
Thomas Pringle
contro
Government of Ireland (governo irlandese), Ireland e Attorney General
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court (Irlanda)]
«Procedura di revisione semplificata della parte terza del TFUE ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE — Decisione 2011/199/UE che modifica l’articolo 136 TFUE — Politica economica e monetaria — Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità»
1.
L’Europa sta attraversando una crisi del debito sovrano. Per fronteggiarla, l’Unione e gli Stati membri ricorrono a misure in parte non convenzionali. Nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, la Corte è chiamata a chiarire se, fra le suddette misure, il «meccanismo europeo di stabilità» soddisfi i requisiti del diritto dell’Unione.
I – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
2.
L’articolo 1 della decisione 2011/199/UE del Consiglio europeo, del 25 marzo 2011, che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (in prosieguo: la «decisione 2011/199»), ha il seguente tenore letterale:
«All’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea è aggiunto il paragrafo seguente:
“3.   Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”».
3.
In relazione all’entrata in vigore della decisione 2011/199, l’articolo 2, secondo comma, prevede quanto segue: «La presente decisione entra in vigore il 1o gennaio 2013, a condizione che tutte le notifiche di cui al primo comma siano pervenute o, altrimenti, il primo giorno del mese successivo al ricevimento dell’ultima delle notifiche di cui al primo comma».
4.
Nella motivazione, la decisione 2011/199 si basa «[sul] trattato sull’Unione europea, in particolare [sul]l’articolo 48, paragrafo 6».
B – Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità
5.
Il 2 febbraio 2012 gli Stati membri la cui moneta è l’euro (in prosieguo: gli «Stati membri dell’area euro») hanno concluso un «Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità» (in prosieguo: il «Trattato MES»).
6.
Questo «meccanismo europeo di stabilità» (in prosieguo: il «MES») è, a norma dell’articolo 1 del Trattato MES, un’«istituzione finanziaria internazionale», i cui membri sono gli Stati membri dell’area euro e che, in base all’articolo 3, prima frase, del Trattato, ha il seguente compito:
«L’obiettivo del MES è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri».
7.
A norma dell’articolo 12, paragrafo 1, seconda frase, del Trattato MES, le condizioni indicate all’articolo 3, prima frase, del Trattato MES possono «spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite».
8.
Gli articoli 14-18 del Trattato MES prevedono i seguenti «strumenti finanziari» a favore dei membri del MES:
—
una «linea di credito condizionale precauzionale» o una «linea di credito soggetto a condizioni rafforzate» (articolo 14);
—
prestiti con vincolo di destinazione da utilizzare per la «ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie» di un membro del MES (articolo 15);
—
prestiti senza vincolo di destinazione (articolo 16);
—
acquisto dei titoli di un membro del MES «sul mercato primario» (articolo 17), e
—
«operazioni sui mercati secondari in relazione alle obbligazioni» di un membro del MES (articolo 18).
9.
Il 27 settembre 2012, con la notifica dello strumento di ratifica della Repubblica federale di Germania, il Trattato MES è entrato in vigore ai sensi del suo articolo 48, paragrafo 1, per gli Stati membri dell’area euro ad eccezione della Repubblica di Estonia.
II – Procedimento principale e procedimento dinanzi alla Corte
10.
Il sig. Pringle, membro della Camera Bassa irlandese (in prosieguo: il «ricorrente»), aveva chiesto alla High Court irlandese di accertare, in particolare nei confronti del governo irlandese, l’inammissibilità e l’illegittimità della modifica dell’articolo 136 TFUE prevista con la decisione 2011/199. Egli aveva inoltre richiesto di inibire al governo irlandese di ratificare, autorizzare o adottare il Trattato MES. Entrambe le richieste del ricorrente venivano rigettate dalla High Court.
11.
Nell’ambito del procedimento di impugnazione avverso la decisione della High Court, la Supreme Court irlandese reputa necessario rispondere in via pregiudiziale alle seguenti questioni:
«1)
Se la decisione 2011/199/UE del Consiglio europeo, del 25 marzo 2011, sia valida:
—
considerato l’utilizzo della procedura di revisione semplificata ex articolo 48, paragrafo 6, TUE e, in particolare, se la modifica proposta dell’articolo 136 TFUE comporti un’estensione delle competenze attribuite all’Unione nei trattati;
—
considerato il contenuto della modifica proposta, in particolare, se comporti violazioni dei trattati o dei principi generali del diritto dell’Unione.
2)
Se, considerato quanto segue, ossia:
—
gli articoli 2 e 3 TUE e le disposizioni della parte terza, titolo VIII, TFUE e in particolare gli articoli 119, 120, 121, 122, 123, 125, 126 e 127 TFUE;
—
la competenza esclusiva dell’Unione per la politica monetaria, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, e per la conclusione di accordi internazionali ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE;
—
la competenza dell’Unione per il coordinamento delle politiche economiche, in conformità dell’articolo 2, paragrafo 3, TFUE e parte terza, titolo VIII, TFUE;
—
le attribuzioni e le funzioni delle istituzioni dell’Unione in base ai principi esposti all’articolo 13 TUE;
—
il principio di leale collaborazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
—
i principi generali del diritto dell’Unione, segnatamente il principio generale di una tutela giurisdizionale effettiva e il diritto a un ricorso effettivo in conformità dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché il principio generale della certezza del diritto,
uno Stato membro dell’Unione europea la cui moneta è l’euro possa legittimamente concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES.
3)
Nel caso in cui la decisione del Consiglio europeo sia ritenuta valida, se la legittima facoltà di uno Stato membro di concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES sia subordinata all’entrata in vigore della decisione in parola».
12.
Su richiesta del giudice del rinvio, il presidente della Corte ha disposto, con provvedimento del 4 ottobre 2012, che la domanda di pronuncia pregiudiziale venisse trattata secondo il procedimento accelerato a norma dell’articolo 104 bis del regolamento di procedura.
13.
Nel procedimento hanno presentato osservazioni scritte il ricorrente, i governi belga, tedesco, irlandese, greco, spagnolo, francese, italiano, cipriota, olandese, austriaco, slovacco e del Regno Unito, nonché il Consiglio europeo e la Commissione. All’udienza del 23 ottobre 2012 hanno presenziato, oltre al ricorrente, il Parlamento europeo e tutti i governi e le istituzioni dell’Unione succitati, ad eccezione dei governi cipriota e austriaco.
III – Valutazione
A – Sulla prima questione pregiudiziale: la validità della decisione 2011/199
14.
Con la prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio desidera sapere se la decisione 2011/199 sia valida dal punto di vista dell’applicazione della procedura di revisione semplificata ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE, nonché sotto il profilo del contenuto della modifica proposta.
1. Ricevibilità della questione pregiudiziale
15.
Diversi Stati membri dubitano della ricevibilità, in toto o in parte, della prima questione pregiudiziale.
a) Prevalenza del ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE
16.
Il governo irlandese ha affermato che il ricorrente avrebbe dovuto contestare la validità della decisione 2011/199 nell’ambito di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Il termine per la presentazione di un siffatto ricorso sarebbe tuttavia già scaduto. Secondo giurisprudenza costante della Corte non sarebbe però possibile rimettere in discussione indirettamente la validità degli atti di un’istituzione nel corso del procedimento principale e mediante una domanda di pronuncia pregiudiziale in tal senso se, così facendo, vengono eluse le condizioni di ricevibilità di un ricorso di annullamento a norma dell’articolo 263 TFUE.
17.
In effetti, per giurisprudenza costante, un singolo che, pur potendo contestare gli atti di un’istituzione in forza dell’articolo 263 TFUE, abbia lasciato scadere il termine previsto, pena la decadenza, non può successivamente contestare la legittimità di tale operato dinanzi ai giudici nazionali (
2
). Ciò presuppone tuttavia, secondo una giurisprudenza anch’essa consolidata, che un ricorso avverso la disposizione contestata proposto a norma dell’articolo 263 TFUE sarebbe stato senza alcun dubbio ricevibile (
3
). È evidente, però, che questa condizione non è soddisfatta nel caso del ricorrente, dal momento che egli indubbiamente non è interessato direttamente e individualmente dalla decisione 2011/199 ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e, in quanto tale, legittimato all’azione.
b) Potere di controllo della Corte
18.
Il Consiglio europeo e numerosi Stati membri ritengono inoltre che la seconda parte della prima questione pregiudiziale, concernente la compatibilità del contenuto della decisione 2011/199 con il diritto primario, sia irricevibile.
19.
Essi ritengono che la Corte non sia competente a esaminare la compatibilità del contenuto della decisione 2011/199 con i trattati e i principi generali di diritto dell’Unione. Nella fattispecie, concernente una decisione che modifica un trattato, la Corte potrebbe tutt’al più verificare il rispetto delle prescrizioni di carattere procedurale previste all’articolo 48, paragrafo 6, TUE per la modifica, ma non se la decisione sia compatibile, sotto il profilo del contenuto, con il diritto primario. Con la decisione verrebbe, infatti, creato un nuovo diritto dei trattati, la cui validità è, in linea di principio, sottratta ad un controllo di validità della Corte. La previsione di una verifica della compatibilità sostanziale di una modifica decisa per un trattato rispetto al diritto dei trattati preesistente finirebbe col precludere ogni modifica dei trattati.
20.
La ricevibilità della seconda parte della prima domanda pregiudiziale deve essere valutata alla luce dell’articolo 267 TFUE. Come correttamente osservato da alcuni Stati membri, da un raffronto tra la lettera a) e la lettera b) della norma in parola si evince che la Corte, con la decisione in via pregiudiziale, statuisce non sulla validità dei trattati, bensì soltanto sulla validità degli atti delle istituzioni dell’Unione.
21.
La decisione 2011/199 in sé non può tuttavia essere annoverata fra i «trattati» ai sensi dell’articolo 267, primo comma, lettera a), TFUE, ma rappresenta soltanto, a norma dell’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE, un atto nel quadro di una modifica del trattato. Il Consiglio europeo, quale autore della decisione, rientra inoltre tra le istituzioni dell’Unione a norma dell’articolo 13, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Come osservato da numerosi Stati membri e dalla Commissione, la Corte è quindi chiamata, in linea di principio, a decidere della validità della decisione in parola.
22.
Si tratta ora di stabilire tuttavia in che misura la Corte debba valutare la validità di una decisione volta a modificare, nel contenuto, un trattato.
23.
A tal proposito occorre anzitutto osservare che nei trattati non si rinviene alcuna limitazione dei poteri di controllo della Corte in relazione al rispetto delle prescrizioni di carattere procedurale. Questo riscontro riveste particolare importanza se si considera che l’articolo 269 TFUE disciplina espressamente una limitazione siffatta per un’ipotesi diversa, vale a dire per gli atti adottati a norma dell’articolo 7 TUE. Ne consegue che la Corte può, in linea di principio, verificare anche il contenuto e non soltanto gli aspetti procedurali di una decisione di modifica del trattato adottata ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
24.
Occorre tuttavia anche chiarire il criterio in base al quale deve essere valutata la validità sostanziale di una decisione di modifica del trattato.
25.
Un primo criterio è dato dall’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE, secondo cui la decisione non può estendere le competenze attribuite all’Unione. Questa circostanza non viene contestata né dal Consiglio europeo, né dagli Stati membri, benché la disposizione in parola non disciplini la procedura, bensì un requisito sostanziale della decisione.
26.
Il secondo criterio per valutare la validità sostanziale della decisione è dato dalla limitazione alle modifiche della parte terza del TFUE stabilita dall’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE.
27.
Ne consegue anzitutto che la decisione non può essere valutata, sotto il profilo del contenuto, alla luce di una qualsiasi disposizione della parte terza. Una decisione di modifica contrasta pressoché inevitabilmente con le disposizioni vigenti della parte terza del TFUE. Ciò sarebbe oltremodo evidente nel caso di una decisione che modificasse tutte le disposizioni della parte terza del TFUE, come espressamente ammesso dall’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE. Se una decisione di modifica del trattato venisse sottoposta a esame alla luce di tali disposizioni della parte terza del TFUE, questo ne comporterebbe altrettanto inevitabilmente l’invalidità, il che precluderebbe ogni applicazione della procedura di revisione semplificata di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE. Ciò premesso, una siffatta decisione non può pertanto contrastare con disposizioni del trattato collocate all’interno della parte terza del TFUE.
28.
La limitazione della modifica alla sola parte terza del TFUE impone tuttavia di compiere un esame rispetto al diritto primario disciplinato altrove. A norma dell’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE, il Consiglio europeo non può infatti modificare alcuna disposizione del TFUE al di fuori della parte terza. Questa limitazione non può operare soltanto da un punto di vista formale ma, come osservato anche dal governo italiano, deve altresì operare dal punto di vista sostanziale. Una modifica formale della parte terza del TFUE non può comportare una modifica sostanziale del diritto primario nei casi in cui quest’ultimo non può essere modificato mediante la procedura di revisione semplificata.
29.
Al Consiglio europeo non è così preclusa soltanto l’adozione di una decisione che modifica il testo dei trattati al di fuori della parte terza del TFUE. Esso non può neppure modificare la parte terza del TFUE in senso contrario alle disposizioni di diritto primario che non rientrano nella parte terza.
30.
Se, ad esempio, si ritenesse valida la decisione di modifica del Consiglio europeo nel caso dell’introduzione nella parte terza del TFUE di una norma che dispone la temporanea disapplicazione di una disposizione della parte seconda o prevede condizioni aggiuntive per la sua applicazione, la limitazione della procedura di revisione semplificata alle sole modifiche della parte terza del TFUE verrebbe aggirata. Tutte le norme dei trattati potrebbero così essere modificate ricorrendo alla procedura in parola, a condizione che le disposizioni in tal senso siano collocate, da un punto di vista meramente formale, nella parte terza.
31.
Questa constatazione non rimette in discussione la competenza riconosciuta, in generale, agli Stati membri di modificare tutte le disposizioni del diritto primario. Quando però, come è indubbiamente accaduto nel caso di specie (
4
), viene scelta per la modifica la procedura di revisione semplificata a norma dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE occorre rispettarne anche i limiti. La portata dell’esame della Corte dipende quindi, diversamente da quanto affermato dal governo francese, in ampia misura dalla procedura di revisione adottata di volta in volta.
32.
In conclusione, una decisione del Consiglio europeo adottata ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE deve essere esaminata anche alla luce delle disposizioni di diritto primario collocate al di fuori della parte terza del TFUE. Spetta quindi alla Corte esaminare se una decisione siffatta comporti una modifica del trattato circoscritta alla sola parte terza del TFUE o se invece determini la modifica di disposizioni di diritto primario diverse.
33.
Ciò premesso, non reputo sostenibile la tesi dedotta dalla Commissione secondo cui un siffatto esame dovrebbe concentrarsi sui soli principi fondamentali sanciti altrove dal diritto primario. L’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE non contiene alcun elemento a favore di una simile differenziazione.
c) Interpretazione della prima questione pregiudiziale
34.
La prima questione pregiudiziale deve quindi essere esaminata per vedere in che modo essa mette in dubbio la validità della decisione 2011/199 sotto il profilo del rispetto di tutte le condizioni dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE. Questo comprende, come già osservato, una verifica sotto il profilo del diritto primario disciplinato al di fuori della parte terza del TFUE. Pertanto, la seconda parte della questione pregiudiziale, che sembra riferirsi al diritto primario nel suo insieme, deve essere interpretata in modo restrittivo.
35.
Inoltre, la verifica della validità della decisione 2011/199 deve essere circoscritta ai motivi di invalidità indicati dal giudice del rinvio nella motivazione della sua decisione di rinvio (
5
).
36.
Malgrado la formulazione della seconda parte della prima questione pregiudiziale, dalla motivazione in parola si evince che non è intenzione del giudice del rinvio rimettere in discussione la compatibilità del contenuto della decisione 2011/199 con tutte le disposizioni di diritto primario.
37.
Inoltre, per quanto nelle osservazioni del ricorrente riportate nella decisione di rinvio si accenni al fatto che anche una riduzione delle competenze dell’Unione attraverso la decisione 2011/199 inficerebbe la legittimità di quest’ultima, il giudice del rinvio non ha dedotto un tale motivo di invalidità e il ricorrente non ha preso posizione al riguardo nel corso del procedimento in esame.
2. Estensione delle competenze dell’Unione
38.
Il giudice del rinvio si chiede anzitutto se la modifica dell’articolo 136 TFUE prevista nella decisione 2011/119 comporti un’estensione delle competenze riconosciute all’Unione nell’ambito dei trattati. Una tale estensione è vietata dall’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE.
39.
A tale proposito, il ricorrente ha affermato che l’integrazione dell’articolo 136 TFUE estenderebbe celatamente le competenze dell’Unione. L’integrazione in parola autorizzerebbe gli Stati membri dell’area euro ad avviare una collaborazione estesa in materia di politica economica e monetaria. Questa collaborazione si realizzerebbe tuttavia nell’ambito di un’organizzazione sovranazionale, le cui decisioni sarebbero vincolanti per gli Stati membri interessati. La competenza dell’Unione verrebbe così, in definitiva, ampliata, poiché il diritto dell’Unione andrebbe a disciplinare un settore in precedenza riservato agli stessi Stati membri.
40.
Non posso condividere questa opinione.
41.
In base al nuovo paragrafo 3, prima frase, dell’articolo 136 TFUE, gli Stati membri dell’area euro possono «istituire un meccanismo di stabilità». La seconda frase del nuovo paragrafo chiarisce che questo «meccanismo» deve concedere assistenza finanziaria.
42.
Pertanto, la modifica prevista si rivolge soltanto agli Stati membri e non disciplina alcun potere dell’Unione. Del resto, essa non fonda in capo agli Stati membri alcun obbligo di azione in base al diritto dell’Unione.
43.
Inoltre, il solo fatto di prevedere una norma di diritto dell’Unione non può di per sé integrare un’estensione delle competenze dell’Unione ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE. La disposizione in parola impedirebbe altrimenti ogni integrazione del trattato secondo la procedura di revisione semplificata di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
44.
È in effetti vero, da ultimo, che gli obblighi che il diritto dell’Unione impone agli Stati membri possono, a seconda dell’oggetto, determinare un’estensione sostanziale delle competenze dell’Unione. Nella fattispecie, un simile obbligo potrebbe tuttavia essere ravvisato tutt’al più nel fatto che il nuovo articolo 136, paragrafo 3, seconda frase, TFUE prevede che la concessione di assistenza finanziaria «sarà» soggetta a «una rigorosa condizionalità». Se ne potrebbe desumere che agli Stati membri venga precluso, in base al diritto dell’Unione, di agire in futuro liberamente nel settore degli aiuti finanziari.
45.
Dal contesto (
6
) e dalla genesi (
7
) si evince, in ogni caso, che tale «rigorosa condizionalità» deve rientrare nel settore della politica economica. L’Unione dispone tuttavia già di una competenza generale in materia di politica economica, estesa anche alla disciplina degli aiuti finanziari, a norma degli articoli 5, paragrafo 1, primo comma, seconda frase, seconda parte_TFUE, 119, paragrafo 1, TFUE e 120 e segg. TFUE.
46.
Occorre infine osservare, alla luce di una considerazione del ricorrente in tal senso, che eventuali trasferimenti di competenze in capo alle istituzioni dell’Unione mediante il Trattato MES non rilevano ai fini della valutazione della legittimità dell’articolo 136, paragrafo 3, TFUE che si intende inserire. In questo senso si è espressa, nel presente procedimento, la Commissione. Occorre infatti verificare unicamente se la disciplina del nuovo articolo 136, paragrafo 3, TFUE violi, di per sé, l’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE. Il Trattato MES non stabilisce tuttavia il contenuto normativo dell’articolo 136, paragrafo 3, TFUE. Dato che il previsto articolo 136, paragrafo 3, TFUE non dispone alcun trasferimento di competenze in capo alle istituzioni dell’Unione, può escludersi di conseguenza una violazione dell’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE.
47.
In conclusione, la decisione 2011/199 non determina alcuna estensione delle competenze riconosciute all’Unione nell’ambito dei trattati. La decisione non viola pertanto l’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE.
3. Violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE
48.
Nel quadro della seconda parte della prima questione pregiudiziale occorre ora verificare se la prevista integrazione dell’articolo 136, paragrafo 3, TFUE determini unicamente una modifica della parte terza del TFUE, come previsto dall’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, prima frase, TUE. Così non sarebbe se la disposizione in parola modificasse, nel contenuto, norme di diritto primario collocate al di fuori della parte terza del TFUE.
49.
In base alla decisione di rinvio, sussistono fondati dubbi soltanto in relazione all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, che prevede la competenza esclusiva dell’Unione per la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro.
50.
Il ricorrente ha affermato in proposito che l’inserimento dell’articolo 136, paragrafo 3, TFUE attraverso la decisione 2011/199 contrasterebbe con l’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE. La nuova disposizione del TFUE, infatti, riconoscendo agli Stati membri il potere di istituire un meccanismo di stabilità volto a stabilizzare l’area dell’euro, accorderebbe loro competenze in materia di politica economica in violazione della norma succitata.
51.
A prescindere dalla questione se la decisione 2011/199 attribuisca effettivamente agli Stati membri una competenza nel settore della politica monetaria (
8
), occorre ricordare quali sono le conseguenze giuridiche di una competenza esclusiva dell’Unione. A norma dell’articolo 2, paragrafo 1, seconda frase, TFUE anche gli Stati membri possono agire in un settore di competenza esclusiva dell’Unione se autorizzati da quest’ultima. Una competenza esclusiva dell’Unione prevista dall’articolo 3 TFUE non significa pertanto che solo l’Unione possa agire nel settore in parola.
52.
L’eventuale autorizzazione degli Stati membri ad agire, in base al previsto articolo 136, paragrafo 3, TFUE, nel settore di una competenza esclusiva dell’Unione non modificherebbe, pertanto, nella sostanza le disposizioni in materia di competenza esclusiva dell’Unione di cui all’articolo 2, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE. Esse manterrebbero inalterata la loro precedente validità.
53.
La decisione 2011/199 non viola quindi, sotto il profilo dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, i limiti posti alla procedura di revisione semplificata di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
4. Violazione del principio della certezza del diritto
54.
Richiamando le considerazioni svolte dal ricorrente, nella decisione di rinvio viene chiesto, da ultimo, se la prevista integrazione dell’articolo 136 TFUE contrasti con il principio generale della certezza del diritto.
55.
Secondo il ricorrente, la norma prevista sarebbe formulata in termini così vaghi da accordare agli Stati membri margini di azione che eccedono quanto ammesso sulla base di una modifica del trattato intervenuta secondo la procedura di revisione semplificata dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE. La formulazione stessa delle disposizioni dei trattati, emanate secondo tale procedura, dovrebbe però esplicitare le limitazioni previste dallo stesso tenore letterale dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE poiché, dopo la loro entrata in vigore, nulla permette di riconoscere, all’interno di tali disposizioni, i limiti della procedura di revisione semplificata.
56.
Questo argomento non attiene in realtà a una violazione del principio della certezza del diritto, nella sua espressione, ad esempio, quale principio di legalità (
9
). Il ricorrente non si preoccupa del fatto che il previsto articolo 136, paragrafo 3, TFUE, in quanto tale, possa essere tanto oscuro da non permettere al destinatario della disposizione di riconoscere i doveri che ne scaturiscono a suo carico, invalidando così la norma. La sua richiesta è piuttosto che, data la prevista introduzione mediante procedura di revisione semplificata, i limiti di tale procedura vengano esplicitati anche dal tenore letterale della disposizione, potendo essa altrimenti essere interpretata come illimitata. Il ricorrente si preoccupa quindi della portata dei requisiti di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE per il contenuto di una disposizione del trattato modificata.
57.
A tale proposito occorre riconoscere, in linea con il ricorrente, che non sarebbe effettivamente accettabile che una disposizione introdotta mediante una procedura di revisione semplificata secondo l’articolo 48, paragrafo 6, TUE venga applicata in modo tale, ad esempio, da comportare un ampliamento delle competenze dell’Unione in violazione del terzo comma della norma. Una siffatta applicazione della nuova norma introdotta nel trattato violerebbe l’articolo 48, paragrafo 6, terzo comma, TUE.
58.
Per tale motivo, una norma del trattato emanata secondo la procedura di revisione semplificata di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE deve essere interpretata necessariamente in modo tale da tener conto delle restrizioni previste per la procedura in parola.
59.
La pretesa del ricorrente, a detta del quale questa limitazione dovrebbe necessariamente essere esplicitata dal tenore letterale della disposizione del trattato modificata, muove pertanto dalla falsa premessa per cui una disposizione inserita seguendo la procedura di revisione semplificata possa, dopo la sua entrata in vigore, ampliare il suo contenuto normativo a prescindere dai limiti dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE. Tuttavia non è questo il caso. I limiti previsti per la modifica del trattato secondo la procedura di cui all’articolo 48, paragrafo 6, TUE determinano anche i limiti del contenuto normativo della disposizione del trattato modificata.
60.
Questo requisito crea una sorta di gerarchia all’interno del diritto primario che accresce la complessità giuridica del diritto dell’Unione. Tale gerarchizzazione è tuttavia una conseguenza necessaria delle restrizioni previste per la procedura di revisione semplificata a norma dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
61.
Un futuro articolo 136, paragrafo 3, TFUE dovrebbe quindi essere necessariamente interpretato in modo da escludere ogni estensione delle competenze dell’Unione, da un lato, e salvaguardare il rispetto del diritto primario disciplinato al di fuori della parte terza del TFUE, dall’altro. Ciò premesso, la decisione 2011/199 non viola, malgrado la sua formulazione aperta, né l’articolo 48, paragrafo, 6, TUE, né il principio della certezza del diritto.
5. Conclusione intermedia
62.
Dall’esame della prima questione pregiudiziale non sono quindi emersi elementi atti a inficiare la validità della decisione 2011/199.
B – Sulla seconda questione pregiudiziale: diritto di concludere e ratificare il Trattato MES
63.
Con la seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio desidera sapere se, tenuto conto di una serie di disposizioni di diritto primario, uno Stato membro sia legittimato a concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES.
64.
Detta questione pregiudiziale verte sull’interpretazione del diritto vigente. Ai fini della sua risposta, non deve pertanto essere presa in considerazione l’introduzione, mediante la decisione 2011/199, di un terzo paragrafo nell’articolo 136 TFUE, dal momento che tale decisione non è ancora entrata in vigore. Benché il Consiglio europeo abbia affermato nella decisione in parola che la suddetta modifica del trattato è necessaria ai fini della creazione del MES (
10
), non si può escludere che l’adesione e la ratifica del Trattato MES siano compatibili anche con i trattati vigenti. Sia il Consiglio europeo, sia gli Stati membri sostengono ormai, in tal senso, che la modifica del trattato prevista con la decisione 2011/199 ha carattere meramente esplicativo.
1. Ricevibilità della questione pregiudiziale
65.
Molte parti del procedimento hanno messo in discussione la ricevibilità della seconda questione pregiudiziale sotto diversi punti di vista.
a) Potere di controllo della Corte
66.
Il governo spagnolo ha anzitutto affermato che la Corte non sarebbe competente a rispondere alla seconda questione pregiudiziale. Il Trattato MES sarebbe un accordo internazionale e non rientrerebbe nel diritto dell’Unione. Alla luce della sua stessa giurisprudenza, la Corte sarebbe tuttavia competente a interpretare tali accordi soltanto quando l’Unione ne è parte (
11
).
67.
È corretto affermare che la Corte, a norma dell’articolo 267 TFUE, è competente a interpretare solo il diritto dell’Unione. Oggetto della seconda questione pregiudiziale è tuttavia soltanto l’interpretazione del diritto dell’Unione, e non l’interpretazione del Trattato MES. Il giudice del rinvio vuole chiarire quali sono gli obblighi posti a carico degli Stati membri dalle disposizioni dedotte nella seconda questione pregiudiziale e se tali obblighi ostino all’adesione e alla ratifica di un accordo internazionale come il Trattato MES. L’oggetto del presente procedimento è quindi equiparabile a quello di una domanda di pronuncia pregiudiziale con la quale si chieda di valutare la compatibilità di una disposizione di diritto nazionale con il diritto dell’Unione. In questo caso, la Corte non è chiamata a interpretare neanche il diritto nazionale (
12
). In un siffatto caso, essa deve tuttavia interpretare il diritto dell’Unione tenendo in particolare considerazione il contenuto della normativa nazionale illustrata dal giudice del rinvio.
68.
La Corte è pertanto competente a rispondere alla seconda questione pregiudiziale.
b) Informazioni sufficienti nella decisione di rinvio
69.
Alcuni Stati membri hanno inoltre contestato la ricevibilità della seconda questione pregiudiziale in quanto il giudice del rinvio non avrebbe sufficientemente spiegato fino a che punto le disposizioni indicate nella seconda questione pregiudiziale ostino all’adesione e alla ratifica del Trattato MES. A tal riguardo, il governo francese si è richiamato in particolare alla protezione accordata agli Stati membri grazie alla possibilità loro concessa di prendere posizione nell’ambito della domanda di pronuncia pregiudiziale.
70.
Secondo giurisprudenza costante, la Corte può rigettare una domanda di pronuncia pregiudiziale nel caso in cui non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (
13
). Pertanto, le informazioni fornite nella decisione di rinvio pregiudiziale devono non solo consentire alla Corte di fornire una risposta utile, ma dare altresì ai governi degli Stati membri, nonché alle altre parti interessate, la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte (
14
).
71.
Alla luce di tale premessa, le obiezioni sollevate dagli Stati membri contro la ricevibilità sono in parte giustificate. Nell’ambito della seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio si richiama, infatti, a numerose disposizioni dei trattati e addirittura al titolo VIII della parte terza del TFUE nel suo insieme. La motivazione della domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene tuttavia delle spiegazioni in relazione a ciascuna delle disposizioni dei trattati ivi citate. In particolare, riguardo ad alcune di tali disposizioni, ad esempio agli articoli 119 e 120 TFUE evidenziati dal governo slovacco, esso non spiega sotto quale profilo la loro interpretazione risulti dubbia. A questo riguardo, la seconda questione pregiudiziale necessita di una certa concentrazione per soddisfare i requisiti posti dalla giurisprudenza in relazione alle informazioni che devono necessariamente essere contenute in una domanda di pronuncia pregiudiziale.
72.
Nel motivare la seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio richiama cinque eccezioni sollevate dal ricorrente, trasponendole chiaramente nei sei trattini della seconda questione pregiudiziale (
15
). Il contenuto della seconda questione pregiudiziale deve quindi essere determinato sulla base di queste eccezioni, senza che sia necessario esaminare tutte le disposizioni dei trattati citate, a tale riguardo, dal giudice del rinvio nella seconda questione.
73.
Secondo le succitate contestazioni del ricorrente, il trattato MES viola la ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri (sul punto, v. sub 2), nonché il cosiddetto divieto di salvataggio finanziario di cui all’articolo 125 TFUE (sul punto, v. sub 3). Il ricorrente ritiene inoltre che il MES trasferisca in capo alle istituzioni dell’Unione nuove competenze in violazione dei trattati (sul punto, v. sub 4). Il Trattato MES sarebbe altresì incompatibile con il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e con il principio della certezza del diritto (sul punto, v. sub 5). La creazione del MES quale organizzazione internazionale autonoma eluderebbe infine le disposizioni di diritto dell’Unione in spregio al principio di leale collaborazione enunciato dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE (sul punto, v. sub 6).
2. Ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri
74.
Occorre anzitutto chiarire se l’adesione e la ratifica del Trattato MES violino le disposizioni dei trattati concernenti la ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri. Il ricorrente ritiene che in tal modo gli Stati membri ledano le competenze dell’Unione in materia di politica monetaria [sul punto, v. sub a)], di coordinamento delle politiche economiche [sul punto, v. sub b)], nonché di conclusione di accordi internazionali [sul punto, v. sub c)].
a) Politica monetaria
75.
A norma dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, l’Unione ha competenza esclusiva nel settore della «politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro». Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, TFUE, gli Stati membri possono intervenire in questo settore solo «se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione».
76.
A questo proposito il ricorrente osserva che l’obiettivo del Trattato MES consiste nella salvaguardia dell’euro. L’attività del MES influirebbe inoltre evidentemente sulla massa monetaria e, in tal modo, sulla stabilità dei prezzi nella zona euro. Essa avrebbe quindi effetti diretti sulla politica monetaria, la quale sarebbe rimessa esclusivamente all’Unione e alla Banca centrale europea.
77.
Gli Stati membri intervenuti nel procedimento affermano invece che il Trattato MES non viola la competenza esclusiva dell’Unione nel settore della politica monetaria. Nello stesso senso, numerosi Stati membri hanno affermato che l’attività del MES rientra nell’ambito della politica economica e non della politica monetaria.
78.
Il diritto primario non contiene alcuna definizione esplicita della nozione di politica monetaria e neppure la Corte, sino ad oggi, ne ha elaborata una. Tuttavia, il settore della politica monetaria per gli Stati membri dell’area euro è coperto dal titolo VIII, capo 2, TFUE che reca il titolo «Politica monetaria». Nel definire il settore della politica monetaria occorre pertanto prendere in considerazione le disposizioni del suddetto capo.
79.
Nei suoi articoli 127-133, il capo in materia di politica monetaria descrive essenzialmente i compiti, i poteri e la struttura del Sistema europeo di banche centrali (in prosieguo: il «SEBC»), il quale, a norma dell’articolo 282, paragrafo 1, seconda frase, TFUE, conduce soltanto la politica monetaria dell’Unione. L’articolo 127, paragrafo 2, TFUE indica come «compiti fondamentali» del SEBC la politica monetaria, le operazioni sui cambi in linea con la politica del cambio ai sensi dell’articolo 219 TFUE, la gestione delle riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri e la promozione del funzionamento dei sistemi di pagamento. Questi compiti individuano così la portata della politica monetaria ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE.
80.
Occorre verificare se il Trattato MES interferisca con questi compiti del SEBC.
81.
A norma dell’articolo 3, prima frase, del Trattato MES, quest’ultimo deve fornire «sostegno alla stabilità» a beneficio degli Stati che ne sono membri quando le altre possibilità di finanziamento di uno Stato membro del MES sono compromesse (
16
). In base ad esso, il sostegno deve essere «indispensabile» per «salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri». Come dimostrano gli «strumenti finanziari» illustrati in dettaglio negli articoli 14-18 del Trattato MES, si tratta essenzialmente di mettere a disposizione dei membri del MES, in determinate circostanze, prestiti condizionati per il finanziamento del loro bilancio pubblico.
82.
Una siffatta concessione di credito non rientra, in quanto tale, tra i compiti del SEBC a norma dell’articolo 127, paragrafo 2, TFUE. Occorre poi aggiungere che gli articoli 123 e 124 TFUE, che si occupano direttamente delle condizioni di finanziamento degli Stati membri, sono inseriti nel capo relativo alla politica economica e non in quello concernente la politica monetaria.
83.
A una diversa conclusione non si perviene neppure tenendo conto delle condizioni cui sono sottoposti i prestiti. I vincoli possono spaziare, a norma dell’articolo 12, paragrafo 1, seconda frase, del Trattato MES, «da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite». In effetti, da questa formulazione non emerge immediatamente quale possa essere il contenuto delle condizioni, al di là di un programma di adeguamento macroeconomico. Come si evince dall’articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato MES, le condizioni concordate con il membro del MES interessato devono essere «pienamente conform[i] alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal TFUE». Pertanto, le condizioni hanno carattere di politica economica e non monetaria.
84.
L’attività del MES non rientra pertanto neppure nella politica monetaria e quindi nell’articolo 127, paragrafo 2, TFUE per il solo fatto che può influenzare direttamente la massa monetaria. Diversamente da quanto affermato dal ricorrente, non è questo il caso. Il MES non è una banca d’affari che, con la concessione di crediti, può creare moneta scritturale. I prestiti concessi dal MES devono invece essere integralmente finanziati mediante capitale versato o mediante la raccolta di credito, a norma dell’articolo 3, seconda frase, del Trattato MES.
85.
Occorre da ultimo osservare che, come rilevato in parte correttamente dal governo tedesco, non ogni forma di politica economica può essere ricondotta alla politica monetaria per il solo fatto che può avere effetti diretti sulla stabilità del prezzo dell’euro. In caso contrario, la politica economica sarebbe interamente riservata al SEBC e le norme del trattato in materia di coordinamento delle politiche economiche nell’ambito dell’Unione resterebbero prive di applicazione.
86.
Occorre quindi concludere che un accordo come il Trattato MES non incide sulla competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE.
b) Coordinamento delle politiche economiche
87.
Si pone tuttavia anche la questione se l’adesione e la ratifica del Trattato MES siano compatibili con la competenza dell’Unione in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.
88.
A norma degli articoli 2, paragrafo 3, TFUE e 5, paragrafo 1, TFUE, gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione. In particolare gli articoli 120 e 121 TFUE contengono disposizioni in materia che prevedono, tra l’altro, all’articolo 121, paragrafo 2, TFUE le raccomandazioni del Consiglio per gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri. Il capo relativo alla politica economica contiene altresì l’articolo 126 TFUE recante la disciplina di determinate procedure volte a evitare disavanzi pubblici eccessivi degli Stati membri, le quali prevedono in particolare, al paragrafo 7, le raccomandazioni del Consiglio per ridurre il disavanzo pubblico eccessivo e, al paragrafo 11, le possibili sanzioni.
89.
Il ricorrente ritiene che le condizioni concordate nel quadro del sostegno alla stabilità del MES corrispondono, nelle loro funzioni, alle raccomandazioni di cui agli articoli 121 e 126 TFUE. Poiché a norma dell’articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, TFUE gli Stati membri possono intervenire in un settore di competenza concorrente soltanto se l’Unione non ha esercitato la propria competenza, il MES andrebbe a intaccare illegittimamente la competenza dell’Unione.
90.
Non condivido tale opinione.
91.
Quando le condizioni previste in relazione a uno strumento finanziario adottato dal MES a norma dell’articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato MES sono volte al coordinamento delle politiche economiche nell’ambito dell’Unione, esse non coordinano la politica economica tra gli Stati membri, ma si limitano a concretizzare in tal modo, a livello di Unione, un coordinamento che è già stato attuato.
92.
Quando le condizioni si collocano invece al di fuori di un coordinamento delle politiche economiche già compiuto a livello di Unione, non si può parlare di un coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri da parte del MES non foss’altro per il fatto che le condizioni costituiscono direttive del MES rivolte ad un singolo Stato membro e non integrano un coordinamento della politica economica degli Stati membri tra di loro. Inoltre, nel quadro del MES non è dato ravvisare alcun carattere sanzionatorio delle condizioni.
93.
Ciò premesso, da un lato, non occorre valutare se il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri ai sensi degli articoli 2, paragrafo 3, TFUE e 5 TFUE rientri tra le competenze concorrenti dell’Unione. In senso contrario depone la peculiare formulazione delle disposizioni in parola, diversa rispetto alle altre norme in materia di competenza contenute nel trattato, la quale non prevede che l’Unione abbia la competenza per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, ma semplicemente che questi ultimi coordinino le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione. L’articolo 4 TFUE, che stabilisce i settori di competenza concorrente, presuppone tuttavia, a norma del suo paragrafo 1, una competenza dell’Unione e non prevede, nel suo paragrafo 2, neppure una competenza concorrente per la politica economica.
94.
D’altro canto non occorre verificare la correttezza dell’opinione manifestata dalla Commissione nell’ambito del presente procedimento, secondo cui l’articolo 5, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che un coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri può essere attuato in linea di massima soltanto all’interno dell’Unione e non a un livello diverso.
95.
Un accordo come il Trattato MES non viola quindi neppure gli articoli 2, paragrafo 3, TFUE e 5, paragrafo 1, TFUE.
c) Adesione agli accordi internazionali
96.
Riguardo alla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri occorre da ultimo verificare ancora se l’adesione e la ratifica del Trattato MES ledano la competenza esclusiva dell’Unione per la conclusione di accordi internazionali a norma dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
97.
In base alla norma in parola, l’Unione ha competenza esclusiva in particolare quando la conclusione di un accordo internazionale «può incidere su norme comuni o modificarne la portata». Secondo il ricorrente, il Trattato MES tende a incidere sulle disposizioni dell’Unione in materia di politica economica e monetaria.
98.
A tal proposito, occorre osservare che l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, come emerge anche in relazione all’articolo 216 TFUE, disciplina soltanto la competenza esclusiva dell’Unione per gli accordi internazionali con Stati terzi e organizzazioni internazionali. In base alla norma in parola, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, TFUE, agli Stati membri è pertanto preclusa soltanto la conclusione di accordi siffatti con Stati terzi. Tuttavia solo Stati membri sono parti contraenti del Trattato MES.
99.
In un accordo come il Trattato MES non si può pertanto ravvisare a priori una violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Poiché il ricorrente, nelle sue osservazioni sull’articolo 3, paragrafo 2, TFUE afferma, da ultimo, di ravvisare nel Trattato MES una violazione delle disposizioni dell’Unione in materia di politica economica e monetaria, occorre analizzare tale aspetto nell’esaminare se l’adesione e la ratifica del Trattato MES violino le relative norme.
3. Il cosiddetto divieto di salvataggio finanziario ai sensi dell’articolo 125 TFUE
100.
L’articolo 125 TFUE potrebbe così ostare all’adesione e alla ratifica di un trattato come il Trattato MES.
101.
Il ricorrente ritiene che il Trattato MES sia incompatibile con l’articolo 125 TFUE. Esso costituirebbe in definitiva una garanzia per le obbligazioni esistenti degli Stati membri dell’area euro. L’articolo 125 TFUE vieterebbe inoltre di obbligare gli Stati membri a impiegare risorse finanziarie per accollarsi i debiti di un altro Stato membro, come invece previsto, a detta del ricorrente, nel Trattato MES. Il fatto che l’assistenza finanziaria venga concessa in base al Trattato MES soltanto a determinate condizioni non cambierebbe tale conclusione.
102.
Il ricorrente ritiene che non soltanto gli strumenti finanziari del MES, ma anche le norme in materia di richiesta di capitale violino l’articolo 125 TFUE. La norma di cui all’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES sulla richiesta di capitale incrementato in caso di morosità di un membro del MES prevederebbe così una garanzia da parte di taluni membri del MES per il debito contratto da altri membri.
103.
Di seguito occorre quindi verificare se dall’articolo 125 TFUE possa desumersi un divieto in relazione agli strumenti finanziari disciplinati nel Trattato MES [sul punto, v. sub a)] e alle disposizioni sulla richiesta di capitale [sul punto, v. sub b)].
a) Strumenti finanziari a norma degli articoli 14-18 del Trattato MES
104.
Il Trattato MES disciplina negli articoli 14-18 numerosi «strumenti finanziari». Gli articoli 14-16 consentono la concessione di vari tipi di prestiti a favore dei membri del MES. A norma degli articoli 17 e 18, il MES può inoltre essere messo in condizione di acquistare titoli di un membro del MES da tale membro stesso o da un terzo. Ai sensi dell’articolo 12, paragrafi 1 e 2, del Trattato MES, il MES può concedere gli strumenti finanziari in parola soltanto «sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto».
105.
Tutti gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione intervenuti nel procedimento affermano che, in ogni caso, l’articolo 125 TFUE non vieta gli strumenti finanziari del MES quando sono soddisfatte le condizioni poste dal futuro articolo 136, paragrafo 3, TFUE. L’articolo in parola richiede che l’intervento sia indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro e che l’assistenza finanziaria sia soggetta a una «rigorosa» condizionalità.
i) Intervento degli Stati membri
106.
Occorre anzitutto chiarire se l’adesione e la ratifica del Trattato MES da parte degli Stati membri siano così strettamente collegate all’impiego di strumenti finanziari da parte del MES tanto da poter integrare una violazione dell’articolo 125 TFUE da parte degli Stati membri.
107.
Alcuni Stati membri hanno affermato a tale proposito che l’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, TFUE conterrebbe soltanto un divieto per gli Stati membri, ma non per un’organizzazione internazionale indipendente come il MES. Di conseguenza la norma in parola non sarebbe applicabile, a priori, all’attività del MES.
108.
A norma dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE «gli Stati membri», da un lato, non sono responsabili per gli impegni degli enti pubblici, degli altri organismi di diritto pubblico o delle imprese pubbliche di un altro Stato membro (prima fattispecie). D’altro canto, in base alla disposizione in parola, essi non subentrano neppure a tali impegni (seconda fattispecie).
109.
Benché il MES sia un’organizzazione internazionale autonoma, gli Stati membri sono tenuti a rispettare le prescrizioni del diritto dell’Unione quando agiscono nell’ambito di tale organizzazione. Nel mettere in pratica gli impegni assunti in virtù di convenzioni internazionali, gli Stati membri sono tenuti, infatti, a rispettare gli obblighi loro incombenti in virtù del diritto dell’Unione (
17
). Nell’adottare una decisione sugli strumenti finanziari qui in esame, gli Stati membri sono quindi vincolati in particolare alle prescrizioni dell’articolo 125 TFUE. A norma degli articoli 14-18 del Trattato MES, la loro concessione necessita sempre di una decisione del consiglio dei governatori, il quale, ai sensi dell’articolo 5 del Trattato MES, è composto da un rappresentante per ciascuno dei governi dei membri del MES.
110.
Una violazione dell’articolo 125 TFUE a seguito della concessione di un siffatto strumento finanziario non presuppone necessariamente che il MES sia vincolato a tale norma. Si pone piuttosto la questione se gli Stati membri, concedendo uno strumento finanziario attraverso il MES, disattendano le prescrizioni dell’articolo 125 TFUE. Dato che gli Stati membri controllano integralmente il MES e che le risorse finanziarie del MES, a norma dell’articolo 9 del Trattato MES, si compongono almeno in parte del capitale versato dagli Stati membri, il fatto che gli strumenti finanziari vengano finanziati dal MES e non direttamente attraverso i bilanci degli Stati membri non permette di escludere a priori che gli Stati membri, con la concessione di strumenti finanziari attraverso il MES, violino l’articolo 125 TFUE. Occorre pertanto verificare, per ogni singolo strumento finanziario del MES, se la sua concessione comporti una responsabilità degli Stati membri o il loro subentro negli impegni di un altro Stato membro.
111.
Inoltre, non soltanto la concessione degli strumenti finanziari in sé, ma già l’adesione e la ratifica del Trattato MES da parte degli Stati membri potrebbero integrare una violazione dell’articolo 125 TFUE. In realtà, la mera adesione e la ratifica del Trattato MES non determinano di per sé la concessione degli strumenti finanziari del MES, poiché essi necessitano della preventiva decisione in tal senso del consiglio dei governatori. Come già osservato, anche dopo l’entrata in vigore del Trattato MES, i rappresentanti dei governi restano comunque vincolati all’articolo 125 TFUE nell’esercizio del loro diritto di voto. Malgrado tale vincolo, la stessa adesione e la ratifica del Trattato MES violerebbero però l’articolo 125 TFUE se gli strumenti finanziari del Trattato MES potessero essere approvati in modo non conforme all’articolo 125 TFUE, dal momento che, in tal caso, la loro concessione contrasterebbe necessariamente con la disposizione in parola.
112.
Di conseguenza gli Stati membri violerebbero l’articolo 125 TFUE già con l’adesione e la ratifica del Trattato MES se la disposizione in parola vietasse loro a priori di concedere attraverso il MES strumenti finanziari a norma degli articoli 14-18 del Trattato MES. Questo presuppone che la concessione di strumenti finanziari di tale tipo sia vietata agli stessi Stati membri e che la loro concessione attraverso il MES sia imputabile agli Stati membri, aspetti questi che devono essere esaminati nel prosieguo.
ii) Il MES come garanzia per gli impegni di uno Stato membro
113.
Tenuto conto degli strumenti finanziari a disposizione, occorre anzitutto esaminare l’affermazione del ricorrente secondo cui il Trattato MES rappresenterebbe, nel suo insieme, una garanzia per gli impegni contratti dagli Stati membri dell’area euro e violerebbe così l’articolo 125 TFUE.
114.
Come correttamente osservato dalla Commissione, con l’esclusione di responsabilità prevista nella prima fattispecie dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE viene anzitutto chiarito che dall’esistenza dell’Unione monetaria non è possibile desumere un’implicita garanzia reciproca per gli impegni degli Stati membri. Dal punto di vista del diritto dell’Unione non sussiste pertanto in capo a nessuno Stato membro l’obbligo di soddisfare i creditori di un altro Stato membro.
115.
L’articolo 125 TFUE sancisce però anche un divieto di assunzione volontaria di responsabilità. L’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, seconda parte, TFUE esclude, infatti, dall’ambito di applicazione della norma le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto specifico. Dall’espressa disciplina della suddetta eccezione consegue al contrario che, in linea di principio, anche l’assunzione volontaria di responsabilità per gli impegni di un altro Stato membro contrasterebbe con l’articolo 125 TFUE.
116.
Gli strumenti finanziari del Trattato MES non costituiscono tuttavia una garanzia siffatta per gli impegni di un altro Stato membro. Come già osservato, gli strumenti finanziari necessitano di volta in volta della decisione del consiglio dei governatori (
18
), cosicché, già per tale ragione, non sussiste alcun obbligo in capo al MES. Né i prestiti né l’acquisto di titoli garantiscono, inoltre, ai creditori degli Stati membri il rimborso dei loro crediti. Benché il compito del MES sembri essere anche quello di rafforzare la fiducia nella solvibilità dei membri del MES (
19
), gli strumenti finanziari a disposizione del MES a tal fine non sono collegati ad alcuna garanzia per gli impegni degli Stati membri. Non occorre pertanto chiarire se una simile garanzia del MES debba essere considerata anche quale garanzia degli Stati membri.
117.
Gli strumenti finanziari del Trattato MES non costituiscono pertanto nel loro insieme alcuna garanzia degli Stati membri per gli impegni contratti da altri Stati membri. L’adesione e la ratifica del Trattato in parola non integrano quindi, sotto tale profilo, una violazione dell’articolo 125 TFUE.
iii) Il prestito come subentro negli impegni di uno Stato membro
118.
Occorre chiedersi, inoltre, se l’articolo 125 TFUE vieti agli Stati membri di concedere prestiti attraverso il MES a favore di un suo membro. Un tale divieto presuppone che agli Stati membri sia preclusa la concessione di simili prestiti e che la concessione del finanziamento attraverso il MES possa essere imputata ai suoi Stati membri.
119.
I prestiti non costituiscono anzitutto una responsabilità per gli impegni di uno Stato membro (
20
). Oltre a vietare l’assunzione di responsabilità, la seconda fattispecie di cui all’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE vieta agli Stati membri anche di subentrare negli impegni di altri Stati membri. Occorre verificare se questo divieto ricomprenda anche la concessione di prestiti.
—
Tenore letterale e sistematica
120.
Il testo tedesco, con «Eintreten für Verbindlichkeiten», ricorre ad un’espressione non comune in ambito giuridico (
21
). In base al suo significato usuale, tale formulazione può indicare sia l’accollo dell’obbligazione in luogo del debitore e, quindi, la creazione di un debito proprio, sia anche l’effettivo adempimento di un’obbligazione altrui. Mentre l’espressione «les prend à sa charge» utilizzata nel testo francese sembra avere il medesimo significato, nella versione inglese, attraverso l’espressione «assume the commitments», l’attenzione parrebbe concentrata sull’accollo del debito piuttosto che sul suo adempimento.
121.
Benché ciò sembri indicare la presenza di qualche sfumatura di significato nelle diverse versioni linguistiche, esse sono comunque accomunate da un’azione diretta di uno Stato membro in relazione a un’obbligazione di un altro Stato membro. In base al tenore letterale dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE, il divieto di subentrare negli impegni preclude pertanto a uno Stato membro di fare propri gli impegni di un altro Stato membro adempiendovi mediante pagamento o costituendosi esso stesso debitore dell’obbligazione che questi dovrà poi adempiere successivamente.
122.
La concessione di un prestito non soddisfa queste condizioni. Un prestito non comporta né l’accollo dell’impegno contratto da un altro Stato membro, né il suo adempimento, bensì la costituzione di un’altra obbligazione in capo a tale Stato membro.
123.
Neppure le altre disposizioni dei trattati contengono elementi indicanti che l’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE vieti la concessione di prestiti tra Stati membri. È vero che il trattato, in determinati casi, subordina la concessione di prestiti agli Stati membri a determinate condizioni. L’articolo 143, paragrafo 2, seconda frase, lettera c), TFUE prevede così la «concessione di crediti» a Stati membri la cui moneta non è l’euro da parte di altri Stati membri. Ciò avviene, al di fuori dell’Unione monetaria, attraverso un atto del Consiglio in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti. L’articolo 122, paragrafo 2, TFUE disciplina inoltre un’«assistenza finanziaria» dell’Unione, a favore di uno Stato membro, la quale può ricomprendere anche i prestiti.
124.
Dall’esistenza di queste disposizioni non è tuttavia possibile desumere, diversamente da quanto ritiene il ricorrente, che il diritto dell’Unione vieti, al di fuori di tali casi, ogni concessione di un prestito a favore di uno Stato membro. Da un lato, l’articolo 125 TFUE non contiene alcun rimando all’articolo 143 TFUE o all’articolo 122 TFUE. Pertanto, nulla indica che le disposizioni in parola debbano essere lette come eccezioni rispetto a un divieto generale sancito all’articolo 125 TFUE. D’altro canto, entrambe le disposizioni del trattato che si occupano della concessione di prestiti a Stati membri non si riferiscono all’ipotesi, qui in esame, di un prestito tra Stati membri dell’area euro. Mentre l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE riguarda i prestiti concessi dall’Unione, l’articolo 143, paragrafo 2, seconda frase, lettera c), TFUE si riferisce a una misura dell’Unione attuata con il sostegno di mezzi finanziari degli Stati membri mediante i quali viene concesso un prestito soltanto a favore di Stati membri la cui moneta non è l’euro. Le condizioni per la concessione di un credito a norma degli articoli 122, paragrafo 2, TFUE e 143, paragrafo 2, TFUE non vengono quindi superate se i prestiti tra Stati membri dell’area euro non sono soggetti, ai sensi del diritto dell’Unione, a limitazioni.
125.
In particolare, però, le misure dell’Unione e le misure degli Stati membri si collocano in contesti diversi. Per le misure dell’Unione vige, a norma degli articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 1, prima frase, TUE, il principio di attribuzione, per l’azione degli Stati membri vige invece il principio di competenza generale. È in tale contesto che gli articoli 122, paragrafo 2, TFUE e 143, paragrafo 2, TFUE autorizzano l’Unione a concedere crediti; gli Stati membri non necessitano invece di una simile autorizzazione. Desumere un divieto generale per gli Stati membri di concedere crediti sulla base del fatto che l’Unione è autorizzata a concedere crediti solo in singoli casi e a condizioni restrittive contrasterebbe pertanto con i principi della ripartizione delle competenze tra Stati membri e Unione.
—
Obiettivi dell’articolo 125 TFUE
126.
Occorre tuttavia chiedersi se le considerazioni svolte in base al tenore letterale e alla sistematica dell’articolo 125 TFUE non vengano rimesse in discussione dalla ratio della norma in parola.
127.
Per comprendere l’obiettivo perseguito con l’articolo 125 TFUE è possibile ricorrere anche ai lavori preparatori e alle circostanze che hanno accompagnato la conclusione del trattato. Essi fungono da strumenti d’interpretazione integrativi.
128.
L’articolo 125 TFUE riprende essenzialmente l’articolo 104 B del Trattato CE introdotto con il Trattato di Maastricht (
22
). Dalla motivazione della proposta della Commissione, su cui l’articolo 104 B del Trattato CE si fondava, emerge che tale disposizione è stata prevista, accanto agli attuali articoli 123 e 124 TFUE, per fronteggiare deficit di bilancio e indebitamento eccessivi degli Stati membri. Essi sono stati considerati, anche per il timore di volatilità sui mercati finanziari, come un pericolo per la stabilità monetaria e per la sopravvivenza dell’Unione economica e monetaria (
23
). Per evitare un indebitamento eccessivo degli Stati membri occorre incentivare la loro disciplina di bilancio, rendendo in particolare più difficoltoso l’indebitamento.
129.
Gli articoli 123-125 del TFUE perseguono tale finalità. L’articolo 123 TFUE vieta agli Stati membri di finanziarsi attraverso le banche centrali. L’articolo 124 TFUE nega inoltre ogni accesso privilegiato degli Stati membri alle altre istituzioni finanziarie.
130.
In base alla proposta della Commissione, l’articolo 125 TFUE dovrebbe da ultimo impedire che gli Stati membri facciano affidamento sul fatto che il loro debito pubblico sia garantito incondizionatamente dall’Unione o da un altro Stato membro (
24
). L’articolo 104 A del Trattato CE, nella versione contenuta nella proposta, si limitava a un divieto di «concessione di garanzie incondizionate da parte della Comunità o degli Stati membri per i debiti di uno Stato membro». Nell’ambito delle trattative sul Trattato di Maastricht intercorse tra gli Stati membri, il divieto è stato ampliato sino alla forma attuale, che si rinviene, per la prima volta, nella proposta della presidenza olandese (
25
). In particolare, l’inserimento di un divieto di subentro negli impegni trae origine da una proposta del governo tedesco (
26
). Non vi è tuttavia documentazione accessibile al pubblico concernente la proposta, la sua precisa motivazione e, in particolare, il significato attribuitole in seno alla Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.
131.
Alla luce della sua genesi, l’articolo 125 TFUE è volto evidentemente quantomeno a impedire che gli Stati membri facciano affidamento su un abbattimento dei loro debiti da parte di altri Stati membri, nonché a indurli a mantenere una politica di bilancio moderata.
132.
Reputo inoltre corretto quanto osservato dal Consiglio europeo nonché da alcuni Stati membri, vale a dire che l’articolo 125 TFUE intende anche salvaguardare la disciplina di bilancio degli Stati membri mantenendo, dopo l’istituzione dell’Unione economica e monetaria, l’effetto disciplinante dei differenziali di interesse esistenti sui mercati dei capitali in funzione della condotta finanziaria individuale di detti Stati. La portata di tali differenziali di interesse è frutto, infatti, idealmente, delle aspettative dei potenziali creditori in relazione alla diversa solvibilità dei singoli Stati membri. Ai fini della solvibilità è determinante, a sua volta, la capacità finanziaria dello Stato interessato. L’articolo 125 TFUE persegue così anche l’obiettivo di rendere tale capacità indipendente dalla capacità finanziaria di altri Stati membri.
133.
Entrambi gli obiettivi – evitare che sia gli Stati membri debitori, sia i mercati dei capitali facciano affidamento sulla capacità finanziaria degli altri Stati membri – verrebbero conseguiti al meglio vietando ogni prestazione finanziaria a favore di altri Stati membri. Ogni prestazione finanziaria può essere, infatti, impiegata dallo Stato membro destinatario anche per adempiere le proprie obbligazioni. Questo può accadere non soltanto con prestazioni rese nel quadro di un prestito, ma anche con l’apporto di liquidità in sede di cessione di beni di uno Stato membro a un altro Stato membro. Ciò equivarrebbe certamente a vietare i commerci e le negoziazioni tra gli Stati membri, ma in presenza di un così esteso divieto sarebbe chiaro per tutte le parti coinvolte che uno Stato membro che assume degli impegni non riceve alcun sostegno finanziario da parte degli altri Stati membri, a prescindere dalla forma di tale sostegno. L’adempimento di tutti i debiti dipenderebbe così soltanto dalla capacità finanziaria individuale dello Stato membro debitore.
134.
Tuttavia, con l’articolo 125 TFUE non è stato possibile percorrere tale strada. È evidente che la norma in parola non vieta ogni prestazione finanziaria a favore di uno Stato membro.
135.
Alla luce dell’obiettivo perseguito dall’articolo 125 TFUE, sarebbe tuttavia ragionevole escludere, mediante un’interpretazione estensiva della disposizione in parola, anche quelle prestazioni finanziarie che, in definitiva, possono risolversi nell’adempimento delle obbligazioni di uno Stato membro. Così facendo, l’ambito di applicazione della seconda fattispecie dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE verrebbe esteso a tal punto da ricomprendere anche un subentro soltanto indiretto negli impegni. Questo potrebbe accadere, ad esempio, quando la concessione del prestito fosse indispensabile allo Stato membro per adempiere le proprie obbligazioni; detto aspetto sarebbe ancor più evidente qualora l’ammontare del prestito fosse determinato in funzione dell’entità degli impegni che lo Stato membro è tenuto a onorare nei confronti dei suoi debitori.
– Principi strutturali dell’Unione europea
136.
Una simile estensione del tenore letterale sulla base dell’obiettivo dell’articolo 125 TFUE potrebbe tuttavia confliggere con principi portanti dell’Unione che, rispetto all’articolo 125 TFUE, rivestono quantomeno pari importanza.
Sovranità degli Stati membri
137.
Viene qui in considerazione, anzitutto, la sovranità degli Stati membri. L’Unione è una creazione di Stati membri che mantengono la propria sovranità. Il principio di attribuzione sancito all’articolo 5, paragrafo 1, prima frase, TUE per delimitare le competenze dell’Unione è espressione di questa sovranità e allo stesso tempo la tutela.
138.
Con la creazione del MES non sono state trasferite competenze dagli Stati membri all’Unione e, in tal modo, limitata la sovranità degli Stati membri. Il Trattato MES, quale accordo internazionale, è piuttosto espressione della sovranità degli Stati membri e dell’autonomia di cui questi godono nella stipula dei trattati.
139.
Il riconoscimento di un divieto di subentro anche indiretto negli impegni degli Stati membri sulla base del diritto dell’Unione impedirebbe a tali Stati di impiegare risorse finanziare per cercare di evitare che la bancarotta di un altro Stato membro abbia ripercussioni negative sulla propria situazione economica e finanziaria. A causa delle interazioni tra le attività economiche degli Stati membri, sostenute e volute dal diritto dell’Unione, la bancarotta di uno Stato membro può avere conseguenze rilevanti anche per gli altri Stati membri. Queste potrebbero persino giungere a minare la sopravvivenza dell’Unione monetaria, come osservato da alcune parti del procedimento.
140.
Non si tratta qui di stabilire se sussista un siffatto pericolo per la stabilità dell’Unione monetaria e neppure di verificare quali sarebbero le modalità più adatte per fronteggiarlo. Basti osservare che un’interpretazione estensiva dell’articolo 125 TFUE priverebbe gli Stati membri, anche in un caso siffatto, della competenza per evitare la bancarotta di un altro Stato membro e, così, della capacità di tentare di scongiurare danni a proprio carico. Una limitazione così estesa della sovranità degli Stati membri nell’adottare misure a propria tutela non può, a mio avviso, essere fondata su un’interpretazione teleologica estensiva di una norma che, nella propria formulazione, non si esprime chiaramente in tal senso.
141.
Questa considerazione è tanto più valida alla luce del fatto che i trattati hanno previsto, in altre circostanze, un divieto esplicito per i prestiti qui controversi. L’articolo 123, paragrafo 1, TFUE vieta espressamente alla Banca centrale europea e alle banche centrali nazionali la «concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia» a favore degli Stati membri. Alle banche centrali è così vietato concedere prestiti agli Stati membri (
27
). L’articolo 125 TFUE non contiene invece un’analoga formulazione riguardo alla concessione di prestiti da parte degli Stati membri.
Solidarietà tra gli Stati membri
142.
Un’interpretazione estensiva dell’articolo 125 TFUE contrasterebbe inoltre con il principio di solidarietà, disciplinato in diversi passaggi dei trattati. Così, a norma del preambolo del TUE, le parti contraenti desiderano con l’Unione «intensificare la solidarietà tra i loro popoli». In base all’articolo 3, paragrafo 3, terzo comma, TUE l’Unione promuove «la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri». Anche nel capo dedicato alla politica economica, l’articolo 122, paragrafo 1, TFUE fa esplicito riferimento alla solidarietà tra gli Stati membri.
143.
Dal principio di solidarietà non si può certamente desumere un dovere di assistenza finanziaria, come quella che deve essere prestata dal MES. Tuttavia, un’interpretazione teleologica estensiva dell’articolo 125 TFUE giungerebbe addirittura a vietare agli Stati membri di prestarsi volontariamente reciproca assistenza in caso di necessità, vale a dire per evitare le gravi conseguenze economiche e sociali di una bancarotta di Stato. L’assistenza in caso di necessità sarebbe così ammessa a favore di un qualsiasi Stato terzo, ma vietata nell’ambito dell’Unione. A mio avviso, un siffatto divieto metterebbe in discussione, nel complesso, la stessa ratio di una unione.
144.
I principi strutturali portanti dei trattati ostano quindi a un’interpretazione estensiva dell’articolo 125 TFUE.
– Elusione e salvaguardia degli obiettivi connessi all’articolo 125 TFUE
145.
Si potrebbe obiettare che il divieto di cui all’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, TFUE sarebbe privato di ogni significato se venisse vietato agli Stati membri di subentrare direttamente negli impegni, ma si permettesse loro di eludere agevolmente tale divieto subentrando indirettamente. Concordo con questa posizione quanto al fatto che l’interpretazione dell’articolo 125 TFUE non può avere quale risultato quello di precludere ogni applicazione del divieto ivi disciplinato.
146.
Questo però non accade. L’esclusione di responsabilità e il divieto di subentro negli impegni, come disciplinati all’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE, mantengono il loro «effet utile» anche se applicati in conformità del contenuto normativo esplicitato dal tenore letterale.
147.
Come correttamente osservato in particolare dal governo greco, la prima fattispecie, quella dell’esclusione della responsabilità, nega ogni obbligo in capo a uno Stato membro di onorare gli impegni di un altro Stato membro. Un tale obbligo non può essere desunto dal diritto dell’Unione e neppure assunto volontariamente da uno Stato membro, ad eccezione delle garanzie indicate nella seconda parte della disposizione in parola. Ogni Stato membro e i suoi potenziali creditori sono così consapevoli che non esisterà mai un diritto ad agire nei confronti di un altro Stato membro.
148.
Alla seconda fattispecie di cui all’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE, vale a dire il divieto di subentrare negli impegni, è collegato in definitiva un divieto di accordare una preferenza diretta ai creditori. In base ad esso, gli Stati membri non possono soddisfare direttamente le pretese dei creditori di un altro Stato membro. Un sostegno diretto dei creditori è loro precluso, ma non un sostegno indiretto quale conseguenza del sostegno prestato allo Stato membro debitore. I creditori approfitteranno in tal modo, di norma, del sostegno prestato allo Stato membro. Tuttavia, i potenziali creditori di uno Stato membro restano nell’ulteriore incertezza se un possibile aiuto finanziario a favore di uno Stato membro porterà effettivamente al soddisfacimento dei loro crediti. Ne consegue che l’assistenza volontaria di uno Stato membro non si accompagna necessariamente al soddisfacimento totale o anche solo parziale dei creditori di uno Stato membro. Questa incertezza è idonea a promuovere l’obiettivo di mantenere sui mercati dei capitali tassi di interesse differenziati tra gli Stati membri (
28
).
149.
Ciò premesso, i prestiti concessi da uno Stato membro integrerebbero un subentro negli impegni di un altro Stato membro soltanto se favorissero direttamente i creditori dello Stato membro destinatario. Questo accadrebbe qualora lo Stato membro fosse privo di poteri dispositivi sul prestito.
150.
Non occorre qui pronunciarsi sull’interpretazione sostenuta in particolare dal Consiglio europeo, secondo cui le prestazioni finanziarie a favore di uno Stato membro dovrebbero, per non eludere l’articolo 125 TFUE, essere soggette anche a una «rigorosa condizionalità» volta a salvaguardare l’obiettivo superiore della disciplina di bilancio degli Stati membri. Gli Stati membri dell’area euro hanno, infatti, in ogni caso, previsto tali condizioni a norma dell’articolo 12, paragrafo 1, del Trattato MES.
– Conclusione intermedia
151.
La seconda fattispecie di cui all’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE, tenuto conto del suo tenore letterale, della sistematica e degli obiettivi perseguiti, vieta pertanto solo il subentro diretto negli impegni di altri Stati membri nel senso di un accollo o di un adempimento delle suddette obbligazioni che avvantaggia i creditori direttamente. Così, agli Stati membri non è preclusa a priori la concessione di un prestito a un altro Stato membro.
152.
Con l’adesione e la ratifica del Trattato MES gli Stati membri non ledono quindi l’articolo 125 TFUE neppure con la concessione di crediti attraverso il MES a norma degli articoli 14-16 del Trattato MES.
153.
Qualora la Corte, nel quadro di un’interpretazione estensiva dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE, dovesse tuttavia concludere che agli Stati membri è altresì preclusa la reciproca concessione di credito, sarebbe necessario verificare ancora se la concessione di credito mediante il MES sia imputabile agli Stati membri. In caso di interpretazione estensiva dell’articolo 125 TFUE questo mi sembra evidente. Se la concessione di un prestito a uno Stato membro dovesse essere letta come un adempimento indiretto degli impegni di tale Stato membro, allora anche la sua concessione attraverso il MES dovrebbe costituire, quantomeno indirettamente, una concessione da parte degli Stati membri. Questi ultimi hanno, infatti, costituito il MES e lo controllano. Essi sono altresì tenuti, in base alla norma in materia di copertura delle perdite di cui all’articolo 25, paragrafo 1, del Trattato MES, a mettere a disposizione in definitiva tutti i fondi necessari per la concessione dei prestiti.
iv) Gli acquisti di titoli come subentro negli impegni di uno Stato membro
154.
Nel quadro degli strumenti finanziari resta da verificare se l’acquisto di titoli di uno Stato membro da parte dello stesso Stato o da un terzo, previsto dagli articoli 17 e 18 del Trattato MES, sia compatibile con l’articolo 125 TFUE. Questo presupporrebbe anzitutto, a sua volta, che l’articolo 125 TFUE vieti agli Stati membri tali acquisti di titoli.
155.
L’acquisto di un titolo direttamente dallo Stato membro emittente a norma dell’articolo 17 del Trattato MES rappresenta soltanto una forma particolare di prestito. Come osservato in precedenza, la concessione di prestiti in base al Trattato MES è compatibile con l’articolo 125 TFUE.
156.
Anche l’acquisto di titoli di uno Stato membro da un terzo a norma dell’articolo 18 del Trattato MES non integra in linea di principio un subentro negli impegni di detto Stato membro poiché in tal modo non vengono adempiute le obbligazioni di uno Stato membro. Come correttamente osservato dalla Commissione, infatti, lo Stato membro che emette i titoli continua a essere la parte debitrice dell’obbligazione. L’obbligazione in capo allo Stato membro resta così immutata nel contenuto, mentre solo il creditore cambia.
157.
Si potrebbe tuttavia eccepire che la situazione che si viene a creare con l’acquisto dei titoli non è diversa, sotto il profilo economico, da un normale adempimento dell’obbligazione di uno Stato membro nei confronti di un terzo, con conseguente diritto al rimborso dello Stato membro adempiente nei confronti dello Stato membro liberato. È vero che un siffatto diritto al rimborso e il diritto di credito acquisito direttamente mediante l’acquisto di titoli sono tra loro diversi dal punto di vista del contenuto. Inoltre, il prezzo di acquisto dei titoli di uno Stato membro bisognoso di assistenza è, di regola, nettamente più basso rispetto all’ammontare dell’obbligazione. In definitiva però il creditore esistente ottiene, grazie all’acquisto dei titoli, quantomeno parte del suo credito direttamente dallo Stato membro acquirente.
158.
A tal proposito, si pone quindi la questione se l’acquisto di titoli da parte di un terzo violi l’articolo 125 TFUE in quanto avvantaggia direttamente l’obbligazionista quale creditore anteriore dello Stato membro (
29
). Benché nel caso di un simile acquisto di titoli le risorse finanziarie del MES pervengano direttamente al creditore, a mio avviso il divieto di favorire direttamente i creditori sarebbe comunque rispettato qualora i titoli venissero acquistati a normali condizioni di mercato. In un tal caso, infatti, il precedente detentore dei titoli riceverebbe il suo denaro da un terzo qualsiasi, senza avvantaggiarsi nello specifico della capacità di un altro Stato membro. Nel caso di un normale acquisto sul mercato dei valori mobiliari, il creditore non sarebbe peraltro neppure a conoscenza del fatto che l’acquirente dei titoli è uno Stato membro. Un siffatto acquisto di titoli non è pertanto atto a ingenerare nei potenziali creditori di uno Stato membro alcun affidamento sulla capacità di un altro Stato membro.
159.
Non sembra che l’impiego degli strumenti finanziari a norma dell’articolo 18 del Trattato MES debba necessariamente discostarsi dalle circostanze descritte. Gli acquisti di titoli da parte del MES sulla base della disposizione in parola non contrastano pertanto a priori con l’articolo 125 TFUE (
30
), ma sussiste invece in ogni caso la possibilità di poterli effettuare in conformità delle sue prescrizioni. Ai fini del presente esame non occorre pertanto verificare, neppure per l’ipotesi dell’acquisto di titoli, se l’attività del MES sia imputabile agli Stati membri nel quadro dell’articolo 125 TFUE.
160.
In definitiva, l’adesione e la ratifica del Trattato MES non violano l’articolo 125 TFUE neppure riguardo agli acquisti di titoli da parte del MES previsti agli articoli 17 e 18 del Trattato MES.
b) Richiesta di capitale ai sensi dell’articolo 25 del Trattato MES
161.
Occorre da ultimo verificare se la richiesta di capitale incrementato, come disciplinata all’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES, sia compatibile con il divieto di cui all’articolo 125 TFUE.
162.
La prima fattispecie dell’articolo 125, paragrafo 1, seconda frase, prima parte, TFUE vieta l’assunzione volontaria di responsabilità tra gli Stati membri (
31
).
163.
Il capitale autorizzato del MES è suddiviso, a norma dell’articolo 8, paragrafo 2, prima frase, del Trattato MES, in quote versate e quote richiamabili. A norma dell’articolo 9 del Trattato, il versamento del capitale non versato può essere richiesto in particolare, a determinate condizioni, dal consiglio di amministrazione e dal direttore generale. L’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES prevede poi, nel caso che un membro del MES non dia seguito alla richiesta di pagamento del MES, una nuova richiesta di capitale, incrementato, indirizzata a tutti i membri del MES.
164.
La disciplina in esame non comporta tuttavia che, con l’adesione al Trattato MES, si verifichi un’assunzione volontaria di responsabilità. In base ad essa, ogni membro del MES è tenuto ad adempiere solo il suo obbligo di versamento del capitale. Il mancato adempimento della richiesta di capitale da parte di un membro del MES fa sì unicamente, a norma dell’articolo 25, paragrafo 2, prima frase, del Trattato MES, che gli altri membri del MES possano essere chiamati a rispondere per un importo maggiore in relazione al loro obbligo di versamento. Essi non sono invece tenuti a ottemperare all’obbligo di versamento di un altro membro del MES. Il membro del MES inadempiente, come si evince dall’articolo 25, paragrafo 2, seconda frase, del Trattato MES, continua ad essere tenuto, nei confronti del MES, ad effettuare il suo apporto.
165.
Questa considerazione trova ulteriore conferma nella dichiarazione congiunta delle parti contraenti del Trattato MES del 27 settembre 2012, secondo cui il Trattato non prevede, nel suo complesso, a carico di nessuno Stato membro obblighi di pagamento ulteriori rispetto alla rispettiva quota di capitale autorizzato (
32
). Se uno Stato membro ha effettuato integralmente il proprio apporto, non può essere avanzata nei suoi confronti nemmeno una richiesta di capitale incrementato in virtù dell’articolo 25, paragrafo 2, prima frase, del Trattato MES.
c) Conclusione intermedia
166.
Di conseguenza, occorre constatare che l’articolo 125 TFUE non vieta agli Stati membri di concludere e ratificare un accordo che disciplina una richiesta di capitale incrementato, come previsto all’articolo 25, paragrafo 2, prima frase, del Trattato MES, e che prevede che un’organizzazione internazionale disponga di strumenti finanziari sotto forma di prestiti e acquisto di titoli come disciplinati agli articoli 14-18 del Trattato MES.
4. Trasferimento di nuove competenze in capo alle istituzioni dell’Unione
167.
Occorre inoltre verificare se l’adesione e la ratifica del Trattato MES violino il diritto dell’Unione nella misura in cui trasferiscono nuovi compiti in capo alle istituzioni dell’Unione. In numerosi passaggi il Trattato MES prevede, infatti, l’intervento della Commissione, della Corte di giustizia e della Banca centrale europea, benché nel quadro del Trattato MES operino soltanto gli Stati membri e non l’Unione.
168.
Il ricorrente ritiene che il suddetto trasferimento di compiti sia incompatibile con le funzioni delle istituzioni stabilite nei trattati. Egli ritiene in particolare che un simile ricorso alle istituzioni dell’Unione sia possibile soltanto nel quadro della procedura della cooperazione rafforzata a norma dell’articolo 20 TUE.
169.
Nel prosieguo occorre pertanto verificare se i compiti previsti nel Trattato MES per la Commissione [sul punto, v. sub a)], per la Banca centrale europea [sul punto, v. sub b)] e per la Corte di giustizia [sul punto, v. sub c)] violino l’articolo 13, paragrafo 2, prima frase, TUE, in base al quale ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni conferitele dai trattati.
a) Commissione
170.
A norma dell’articolo 13, paragrafo 1, terza frase, del Trattato MES, successivamente alla presentazione di una domanda di sostegno alla stabilità da parte di un membro del MES, la Commissione, su richiesta del presidente del consiglio dei governatori, compie una serie di valutazioni che servono quale base per la concessione dell’assistenza finanziaria da parte del MES. A norma dell’articolo 13, paragrafi 3 e 4, del Trattato MES, rientra inoltre tra i compiti della Commissione quello di negoziare con il membro del MES richiedente assistenza le condizioni ad esso applicabili, di concerto con la Banca centrale europea e, laddove possibile, insieme al Fondo monetario internazionale. Ai fini della validità delle condizioni è necessaria tuttavia ancora, a norma del paragrafo 4 della disposizione in parola, l’approvazione del consiglio dei governatori. Anche il monitoraggio del rispetto delle condizioni è rimesso, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 7, del Trattato MES, alla sola Commissione. Il Trattato MES prevede altresì, in diverse situazioni, ulteriori verifiche e relazioni della Commissione (
33
).
171.
Riferendosi alla precedente formulazione dell’articolo 155, quarto trattino, del Trattato CEE, recante la descrizione dei compiti della Commissione, la Corte ha statuito che tale norma non impediva agli Stati membri di affidare alla Commissione il compito di provvedere al coordinamento di un’azione comune da essi intrapresa in base a un atto dei loro rappresentanti riuniti in sede di Consiglio (
34
). In un’altra sentenza la Corte ha ricordato che nessuna disposizione del trattato impedisce agli Stati membri di utilizzare, al di fuori del suo ambito, elementi di procedura tratti da determinate disposizioni di diritto dell’Unione e di associare le istituzioni dell’Unione alla procedura così stabilita (
35
). Dalla giurisprudenza in parola si deve desumere che la Commissione può operare, su iniziativa degli Stati membri, anche al di fuori dei compiti ad essa affidati nei trattati.
172.
Il 20 giugno 2011 i rappresentanti dei governi di tutti gli Stati membri hanno adottato una decisione secondo cui «il Trattato MES deve contenere delle disposizioni in base alle quali la Commissione europea e la Banca centrale europea svolgono i compiti previsti nel trattato» (
36
). La decisione in parola supera la giurisprudenza citata, dal momento che il Trattato MES non rappresenta un’azione intrapresa da tutti gli Stati membri e l’esatto contenuto del Trattato MES, concluso soltanto il 2 febbraio 2012, non era ancora noto alla data dell’adozione della decisione.
173.
Ciononostante, alla luce della giurisprudenza citata, ritengo che la Commissione sia, in linea di principio, legittimata a svolgere i compiti per essa previsti nel Trattato MES. Da un lato, il sostegno alla decisione da parte di tutti i rappresentanti dei governi indica una sufficiente comunanza nella condotta degli Stati membri. Dall’altro, il contenuto essenziale del Trattato MES era noto, al momento della decisione, ai rappresentanti degli Stati membri, dato che il Consiglio europeo aveva già autorizzato, il 20 aprile 2011, le caratteristiche essenziali del MES (
37
).
174.
Non convince l’opinione del ricorrente secondo la quale la procedura della cooperazione rafforzata a norma dell’articolo 20 TUE avrebbe una sorta di effetto preclusivo per il trasferimento di incarichi in capo alle istituzioni dell’Unione. È vero che il paragrafo 1 della suddetta norma prevede esplicitamente che gli Stati membri possano, nel quadro della procedura in parola, «far ricorso alle (...) istituzioni [dell’Unione]». Tuttavia, la cooperazione rafforzata va oltre un semplice trasferimento di un incarico ai sensi della succitata giurisprudenza della Corte. Essa non si esaurisce nella possibilità di ricorso alle istituzioni dell’Unione, ma permette anzitutto l’adozione di atti dell’Unione che, a norma dell’articolo 20, paragrafo 4, TUE, vincolano solo gli Stati membri partecipanti. Non risulta quindi che le parti del trattato, con l’introduzione delle norme in materia di cooperazione rafforzata, abbiano inteso limitare la possibilità, come confermata dalla Corte nella suddetta giurisprudenza, di ricorrere alle istituzioni dell’Unione al di fuori dell’ambito di applicazione dei trattati.
175.
Occorre poi osservare che la Commissione, diversamente da quanto accade nel quadro della cooperazione rafforzata a norma dell’articolo 20 TUE, non è obbligata a svolgere i compiti per essa previsti nel Trattato MES. La succitata giurisprudenza della Corte non deve essere intesa nel senso che gli Stati membri possono obbligare la Commissione ad agire al di fuori del contesto dell’Unione. Un simile obbligo a carico della Commissione, quale istituzione dell’Unione, può derivare soltanto dai compiti disciplinati dal diritto dell’Unione. A questo si aggiunge il fatto che la Commissione, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, terzo comma, TUE, esercita le sue responsabilità in piena indipendenza e i suoi membri non accettano istruzioni da alcun governo o istituzione. Anche gli Stati membri dell’area euro sembrano muovere da tale posizione, quando, nel decimo considerando del Trattato MES, richiamano l’autorizzazione di tutti gli Stati membri dell’Unione a «chiedere» (
38
) alla Commissione di svolgere i compiti previsti nel Trattato in parola. Il Trattato MES non presuppone quindi che la Commissione sia obbligata a farlo.
176.
Ciò premesso, l’adesione e la ratifica del Trattato MES potrebbero violare il diritto dell’Unione tutt’al più qualora il Trattato chiedesse alla Commissione di compiere un’azione preclusale in base ai trattati. Anche quando agisce nel quadro del Trattato MES, infatti, la Commissione continua ad essere vincolata, quale istituzione dell’Unione, al diritto dell’Unione nel suo insieme, ivi compresa la Carta dei diritti fondamentali.
177.
Non posso tuttavia ravvisare alcuna violazione del diritto dell’Unione. Anzi, rientra addirittura nell’interesse della salvaguardia del diritto dell’Unione affidare alla Commissione, nel quadro del MES, il compito di garantire, a norma dell’articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato MES, la conformità al diritto dell’Unione delle condizioni cui sono collegati gli strumenti finanziari.
178.
L’articolo 13, paragrafo 2, prima frase, TUE non viene quindi leso se la Commissione, nel rispetto dei doveri su di essa gravanti in forza del diritto dell’Unione, svolge i compiti per essa previsti nel Trattato MES.
b) Banca centrale europea
179.
Il Trattato MES affida anche alla Banca centrale europea una serie di compiti che, rispetto a quelli della Commissione, presentano una portata più ridotta. Solo l’articolo 4, paragrafo 4, primo comma, prima frase, e l’articolo 18, paragrafo 2, del Trattato MES prevedono delle prerogative di analisi autonome. Per il resto, l’intervento della Commissione avviene, a norma degli articoli 13, paragrafi 1, 3 e 7, e 14, paragrafo 6, del Trattato MES, di volta in volta «di concerto» con la Banca centrale europea. In questi casi non si tratta quindi tanto di un’attribuzione di compiti alla Banca centrale europea, quanto piuttosto di un diritto di audizione qualificato.
180.
La succitata giurisprudenza sul trasferimento di incarichi alla Commissione può essere applicata alla Banca centrale europea, come ha osservato in particolare il governo olandese. Ciò vale in ogni caso quando, come nel Trattato MES, viene fatto riferimento a compiti connessi alle politiche economiche generali il cui sostegno rientra tra i compiti della Banca centrale europea a norma dell’articolo 282, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 282, paragrafo 2, terza frase, TFUE.
181.
Occorre tuttavia sottolineare nuovamente che la Banca centrale europea non è tenuta a svolgere i compiti ad essa affidati dal Trattato MES. Questo aspetto riveste particolare importanza nel caso della Banca centrale europea in considerazione della sua indipendenza sancita nell’articolo 130 TFUE.
182.
Si deve quindi affermare, anche riguardo alla Banca centrale europea, che l’adesione e la ratifica del Trattato MES non violano l’articolo 13, paragrafo 2, prima frase, TUE se essa svolge i compiti che le sono affidati nel Trattato MES nel rispetto dei doveri ad essa imposti dal diritto dell’Unione.
c) Corte di giustizia
183.
Resta infine da chiarire se il ruolo pensato per la Corte nel quadro del MES sia compatibile con il diritto dell’Unione.
184.
A norma dell’articolo 37, paragrafo 2, del Trattato MES, il consiglio dei governatori decide «su qualsiasi controversia tra il MES e i suoi membri, o tra i membri del MES, in relazione all’interpretazione e all’applicazione del presente trattato, compresa qualsiasi controversia sulla compatibilità delle decisioni adottate dal MES con il presente trattato». Ai sensi del paragrafo 3 della disposizione in parola, la controversia è sottoposta alla Corte quando un membro del MES contesta la decisione del consiglio dei governatori. Come emerge dal sedicesimo considerando del Trattato MES, le parti contraenti del MES fondano il suddetto ruolo della Corte sull’articolo 273 TFUE.
185.
A norma dell’articolo 273 TFUE, la Corte di giustizia è «competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso». Occorre verificare se le disposizioni dell’articolo 37 del Trattato MES, come illustrate, soddisfino tali requisiti.
186.
In primo luogo, le controversie sull’interpretazione e sull’applicazione del Trattato MES devono essere in connessione con l’oggetto dei trattati. Come si evince da un raffronto con il ricorso per inadempimento tra Stati membri disciplinato all’articolo 259, primo comma, TFUE, l’articolo 273 TFUE non riguarda le controversie concernenti l’interpretazione degli stessi trattati. È sufficiente un semplice collegamento. Poiché l’attribuzione dei compiti a norma dell’articolo 273 TFUE deve risultare da un compromesso, è sufficiente inoltre che l’oggetto di un tale accordo sia collegato con l’oggetto dei trattati dell’Unione. Non è pertanto necessario che ogni controversia derivante dall’accordo presenti un collegamento con i trattati dell’Unione.
187.
Un simile collegamento esiste nel caso del MES già solo in virtù del fatto che il suo articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, prevede che le condizioni connesse agli strumenti finanziari siano pienamente conformi alle misure di coordinamento delle politiche economiche contenute nel TFUE. Controversie potrebbero insorgere, inoltre, in relazione all’interpretazione dell’articolo 125 TFUE (il cosiddetto divieto di salvataggio finanziario) riguardo alla concessione in concreto di strumenti finanziari. Le controversie sull’interpretazione e sull’applicazione del Trattato MES sono quindi connesse all’oggetto dei trattati ai sensi dell’articolo 273 TFUE.
188.
Si pone, in secondo luogo, la questione se l’articolo 37 del Trattato MES riguardi le controversie tra Stati membri ai sensi dell’articolo 273 TFUE. Il Trattato MES prevede così l’intervento della Corte anche quando la controversia è insorta tra un membro del MES e il MES, quale organizzazione internazionale.
189.
Parti contraenti del MES sono soltanto Stati membri dell’area euro, che, a norma dell’articolo 5 del Trattato MES, agiscono per il tramite del rappresentante del governo nell’organo superiore del MES, il consiglio dei governatori. Come correttamente osservato in particolare dal governo del Regno Unito, in un contesto siffatto una controversia tra un membro del MES e il MES quantomeno si avvicina, in sostanza, a quella fra taluni membri del MES e gli altri membri del MES che, nell’ambito del MES, hanno approvato una decisione a maggioranza. L’azione degli Stati membri nel quadro dell’organizzazione è soggetta inoltre a particolari vincoli di diritto dell’Unione. La competenza della Corte garantisce qundi l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione. Essa rafforza inoltre il sistema giudiziario dell’Unione, in linea con l’obiettivo dell’articolo 273 TFUE. A questo si aggiunge la natura opzionale della suddetta disposizione per gli Stati membri. Nulla osta, pertanto, a un’interpretazione estensiva della disposizione in parola. L’articolo 273 TFUE può dunque trovare applicazione alle controversie che coinvolgono gli Stati membri nel quadro di un’organizzazione fondata da essi soltanto quando anche l’organizzazione stessa ne è parte.
190.
Di conseguenza, anche il ruolo riconosciuto alla Corte in base al Trattato MES è compatibile con l’articolo 13, paragrafo 2, prima frase, TUE.
5. L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e il principio della certezza del diritto
191.
Occorre inoltre verificare se il Trattato MES sia compatibile con il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, nonché con il principio generale della certezza del diritto.
192.
Il ricorrente ha osservato a tale proposito che il MES sarebbe soggetto, a norma dell’articolo 37, paragrafo 2, del Trattato MES, soltanto a un potere di controllo limitato della Corte, benché ad esempio le condizioni che il MES collega al sostegno alla stabilità possano ledere, in particolare, i diritti sociali del titolo IV della Carta. Solo gli Stati membri dell’area euro potrebbero tuttavia adire la Corte. L’attività del MES non sarebbe così oggetto di una tutela giurisdizionale effettiva come richiesto dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
193.
A norma del suo articolo 51, paragrafo 1, prima frase, le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione». Per tale motivo, la Commissione ritiene che l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali non si applichi all’attività del MES. Nel caso di specie non è necessario stabilire se tale opinione sia corretta. Il diritto del singolo a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice in relazione all’attività del MES è, infatti, in ogni caso sufficientemente garantito.
194.
Come mostra anche la presente controversia, la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’azione degli Stati membri nel quadro del MES è soggetta a un esame della Corte e dei giudici nazionali in base alla procedura ordinaria dell’articolo 267 TFUE. A tal proposito, gli Stati membri devono stabilire, a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare un’effettiva tutela giurisdizionale quantomeno in relazione all’attuazione nazionale delle condizioni (
39
).
195.
Sotto il profilo del principio della certezza del diritto, anch’esso richiamato nella questione pregiudiziale, non è dato riconoscere in che misura l’attività del MES possa lederlo.
196.
L’adesione e la ratifica del Trattato MES non contrastano pertanto né con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, né con il principio della certezza del diritto.
6. Principio di leale collaborazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
197.
Il giudice del rinvio dubita inoltre della compatibilità del Trattato MES con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Questa disposizione disciplina il «principio di leale collaborazione», in base al quale l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati.
198.
Il ricorrente ha affermato a tale proposito che gli Stati membri violano questo principio, poiché con la creazione di un’organizzazione internazionale indipendente come il MES essi intenderebbero eludere il diritto dell’Unione e in particolare i divieti sanciti dall’articolo 125 TFUE.
199.
Non è tuttavia possibile riscontrare, come già osservato (
40
), un’elusione dei vincoli di diritto dell’Unione e in particolare dell’articolo 125 TFUE. Il problema dell’elusione dei vincoli di diritto dell’Unione dovrebbe inoltre essere valutato esclusivamente nell’ambito dell’interpretazione di tali vincoli. Al di là delle disposizioni di diritto dell’Unione già esaminate nel quadro della seconda questione pregiudiziale non è dato comprendere come il Trattato MES possa ledere il principio di leale collaborazione. I compiti previsti nel Trattato MES per la Commissione e la Banca centrale europea depongono piuttosto in senso contrario.
200.
L’adesione e la ratifica del Trattato MES non contrastano pertanto neppure con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
7. Conclusione intermedia
201.
Ciò premesso, occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 13 TUE, l’articolo 2, paragrafo 3, TFUE, l’articolo 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE e gli articoli 122 TFUE, 123 TFUE e 125 TFUE, nonché l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e il principio della certezza del diritto non vietano a uno Stato membro di concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES.
C – Sulla terza questione pregiudiziale: influenza dell’entrata in vigore della decisione sulla risposta alla seconda questione pregiudiziale
202.
Con la terza questione pregiudiziale il giudice del rinvio vuole infine chiarire se la facoltà per uno Stato membro di concludere e ratificare un accordo internazionale, come il Trattato MES, dipenda dall’entrata in vigore della decisione 2011/199.
203.
Poiché, come osservato in precedenza in relazione alla seconda questione pregiudiziale, gli Stati membri possono, in base al diritto vigente, concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES, la facoltà loro concessa non dipende dall’introduzione di un nuovo paragrafo 3 nell’articolo 136 TFUE in forza della decisione 2011/199. Occorre quindi rispondere alla terza questione in senso negativo.
IV – Conclusione
204.
Considerato quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Supreme Court irlandese come segue:
1)
Dall’esame non è emerso alcun elemento atto a inficiare la validità della decisione 2011/199.
2)
L’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 13 TUE, l’articolo 2, paragrafo 3, TFUE, l’articolo 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, gli articoli 122 TFUE, 123 TFUE e 125 TFUE, nonché l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e il principio della certezza del diritto non impediscono a uno Stato membro la cui moneta è l’euro di concludere e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES prima dell’entrata in vigore della decisione 2011/199.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	V., in particolare, sentenze del 9 marzo 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Racc. pag. I-833, punto 17), e del 29 giugno 2010, E ed F (C-550/09, Racc. pag. I-6213, punto 46).
(
3
)	V., in particolare, sentenze dell’11 novembre 1997, Eurotunnel e a. (C-408/95, Racc. pag. I-6315, punto 29), e dell’8 luglio 2010, Afton Chemical (C-343/09, Racc. pag. I-7023, punto 19).
(
4
)	V., a tal proposito, anche la motivazione della decisione 2011/199.
(
5
)	V., per quanto attiene alla limitazione in parola, sentenza Eurotunnel e a. (cit. alla nota 3, punto 34).
(
6
)	V. considerando 4 della decisione 2011/199.
(
7
)	V. conclusioni del Consiglio europeo del 20 aprile 2011 sulla riunione del 24 e 25 marzo 2011, EUCO 10/1/11 REV 1, punti 16 e seg., nonché l’allegato II.
(
8
)	V., a tale proposito, quanto all’oggetto del Trattato MES, paragrafi 75 e segg.
(
9
)	V., al riguardo, in particolare sentenze del 9 luglio 1981, Gondrand e Garancini (169/80, Racc. pag. 1931, punto 17), e del 15 luglio 2010, Commissione/Regno Unito (C-582/08, Racc. pag. I-7191, punto 49).
(
10
)	V. il considerando 2 della decisione 2011/199.
(
11
)	V., in particolare, sentenza del 30 settembre 2010, Commissione/Belgio (C-132/09, Racc. pag. I-8695, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
(
12
)	V., in particolare, sentenza del 27 ottobre 2011, Tanoarch (C-504/10, Racc. pag. I-10853, punto 43).
(
13
)	V., in particolare, sentenza del 19 luglio 2012, Garkalns (C-470/11, punto 18 e giurisprudenza ivi citata).
(
14
)	V., segnatamente, sentenza del 9 dicembre 2010, Fluxys (C-241/09, Racc. pag. I-12773, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
(
15
)	V. ordinanza del giudice del rinvio, pag. 12 e segg.: la prima eccezione trova espressione nel primo trattino, la seconda nel quinto, la terza nel secondo e nel terzo, la quarta nel quarto e la quinta nell’ultimo.
(
16
)	V. anche primo e tredicesimo considerando del Trattato MES.
(
17
)	V. sentenza del 15 gennaio 2002, Gottardo (C-55/00, Racc. pag. I-413, punto 33).
(
18
)	V. supra, paragrafo 109.
(
19
)	V. quarto considerando del Trattato MES.
(
20
)	V. supra, paragrafo 116.
(
21
)	In casi sporadici, nel diritto tedesco si parla di subentro «nel» rapporto obbligatorio (v. l’articolo 563 del codice civile tedesco che disciplina il «diritto di subentro in caso di morte del conduttore»).
(
22
)	Trattato sull’Unione europea, sottoscritto a Maastricht il 7 febbraio 1992 (GU C 191, pag. 1).
(
23
)	V. progetto di Trattato recante revisione del Trattato che istituisce la Comunità economica europea ai fini dell’attuazione di una Unione economica e monetaria, comunicazione della Commissione del 21 agosto 1990, Bollettino delle Comunità europee, Supplemento 2/91, pag. 25.
(
24
)	Ibidem.
(
25
)	V. il documento SN 3738/91 (UEM 82) della Presidenza della Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri sull’Unione economica e monetaria del 28 ottobre 1991: «Proposal by the Presidency to the Intergovernmental Conference on Economic and Monetary Union», articolo 104 A.
(
26
)	V. Viebig, Jan, Der Vertrag von Maastricht, Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, pag. 314.
(
27
)	V. anche l’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 3603/96 del Consiglio, del 13 dicembre 1993, che precisa le definizioni necessarie all’applicazione dei divieti enunciati all’articolo 104 e all’articolo 104 B, paragrafo 1 del trattato, che si fonda sull’articolo 125, paragrafo 2, TFUE.
(
28
)	V. supra, paragrafo 132.
(
29
)	V. supra, paragrafo 148.
(
30
)	V. supra, paragrafo 111.
(
31
)	V. supra, paragrafo 115.
(
32
)	V. la lettera del rappresentante permanente di Cipro presso l’Unione europea al Segretario generale del Consiglio europeo del 27 settembre 2012, documento n. SGE12/010319.
(
33
)	V. articoli 4, paragrafo 4, primo comma, prima frase, 14, paragrafi 5 e 6, _15, paragrafo 5, 16, paragrafo 5, e 17, paragrafo 5, del Trattato MES.
(
34
)	V. sentenza del 30 giugno 1993, Parlamento/Consiglio e Commissione (C-181/91 e C-248/91, Racc. pag. I-3685, punto 20).
(
35
)	V. sentenza del 2 marzo 1994, Parlamento/Consiglio (C-316/91, Racc. pag. I-625, punto 41).
(
36
)	V. nota di trasmissione del Consiglio del 24 giugno 2011, documento n. 2114/11, e il decimo considerando del Trattato MES.
(
37
)	V. conclusioni del Consiglio europeo sulla riunione del 24 e 25 marzo 2011 dopo la nota di trasmissione del Consiglio del 20 aprile 2011, documento n. EUCO 10/1/11 REV 1, punto 17, e allegato II.
(
38
)	Ancora più chiara è, a questo proposito, la versione francese del Trattato MES, che parla semplicemente di «demander».
(
39
)	V., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2007, Unibet (C-432/05, Racc. pag. I-2271, punti 38 e 42 e giurisprudenza ivi citata).
(
40
)	V. supra, paragrafi 100 e segg.