61995CC0354_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 High Court of Justice, Queen's Bench Division (Det Forenede Kongerige) (herefter »High Court«), har anmodet Domstolen om at fortolke og vurdere gyldigheden af artikel 9 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (1) (herefter »forordning nr. 3887/92« eller »den omtvistede forordning«).
Domstolen anmodes i det vaesentlige om at afgoere, om de sanktioner, der er fastsat over for landbrugere, som i god tro har angivet et mere end 20% for stort areal i erklaeringer i forbindelse med ansoegninger om stoette, er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
Faellesskabsretten
2 Jeg vil i denne del af mit forslag til afgoerelse bevidst kun redegoere kort for de relevante bestemmelser. Hver enkelt bestemmelse vil blive beskrevet naermere under behandlingen af de svar, der skal gives paa de praejudicielle spoergsmaal fra High Court.
3 I 1992 var den faelles landbrugspolitik genstand for dybtgaaende reformer, som bl.a. omfattede indfoerelse eller aendring af en raekke stoetteordninger. Faellesskabslovgivers hovedformaal var at kontrollere stigningen i udgifterne til den faelles landbrugspolitik. Faellesskabslovgiver oenskede endvidere at forhindre overproduktion (2).
4 For at naa det foerste maal, der er beskrevet ovenfor, har faellesskabslovgiver gjort en indsats med henblik paa at erstatte de tidligere prisstoetteordninger, som ved interventionsforanstaltninger fastholdt priserne paa et kunstigt hoejt niveau, med nye ordninger, som bygger paa principperne om kontrol med udbud og prisnedsaettelser, ledsaget af en direkte stoette til landbrugere (3).
5 Ved gennemfoerelsen af de mekanismer, der skal forhindre overproduktion, er principperne for ydelse af stoette aendret radikalt. Saaledes har stoetten til markafgroeder siden 1992 ikke laengere vaeret afhaengig af produktionens stoerrelse, men af antallet af hektarer, mens arealudtagning er en forudsaetning for at kunne modtage godtgoerelser (4). Endvidere er der fastsat kriterier for ekstensivering af produktionen med henblik paa beregning af husdyrstoetten (5).
6 For at sikre de paagaeldende stoetteordningers rette funktion har faellesskabslovgiver indfoert et integreret kontrol- og forvaltningssystem. For at opnaa stoetten skal landbrugerne opfylde en raekke forpligtelser og bl.a. udfylde erklaeringer vedroerende stoerrelsen af det areal, hvortil der ansoeges om stoette (6). Effektiviteten af det integrerede system for stoetteforvaltning og -kontrol afhaenger af noejagtigheden af de arealoplysninger, som landbrugerne giver. Derfor har faellesskabslovgiver fastsat foranstaltninger, der skal forebygge og sanktionere fejl og svig (7).
7 Sagen drejer sig om to typer faellesskabslovgivning, nemlig en specifik lovgivning vedroerende landbrugspraemieordningen for kvaeg og landbrugsjorder og en generel lovgivning om retningslinjerne for anvendelse af det integrerede system for forvaltning og kontrol af ovennaevnte stoette (herefter »det integrerede system«).
I - Den specifikke lovgivning vedroerende stoetteordningerne for kvaeg og landbrugsjorder
8 Det er en betingelse for at modtage de paagaeldende stoetteydelser, at visse krav vedroerende arealudnyttelsen overholdes. Hvad navnlig angaar godtgoerelsen for markafgroeder og arealudtagning (herefter »arealstoette«) skal et mindsteareal braklaegges eller anvendes til andet nonfood-formaal. Tilsvarende kraeves der i forbindelse med praemierne til husdyr (herefter »husdyrstoette«) et mindste grovfoderareal pr. dyr for at undgaa en alt for intensiv graesning.
A - Stoetteordningen for kvaeg
Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 (8).
9 Forordning nr. 805/68 som aendret ved forordning nr. 2066/92 indeholder i artikel 4a-4l bestemmelser om ydelse af forskellige praemier, herunder den saerlige praemie til handyr og praemien til ammekoeer. Praemiebeloebet afhaenger af det antal dyr, for hvilke landbrugeren er praemieberettiget. For at tilskynde til ekstensiv produktion er det i artikel 4g i den aendrede forordning nr. 805/68 bestemt, at betalingen af den saerlige praemie og praemien til ammekoeer begraenses af anvendelsen af en belaegningsgrad for dyrene paa bedriften. Belaegningsgraden udtrykker forholdet mellem antallet af storkreaturer og det grovfoderareal, der anvendes til foder til bedriftens dyr.
Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 (9).
10 I denne forordning fastsaettes gennemfoerelsesbestemmelserne for de praemieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68. Forordning nr. 3886/92 indeholder i artikel 42, stk. 1, en bestemmelse om, at myndighederne for hver producent, der for samme kalenderaar indgiver en ansoegning om arealstoette (10), jf. artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3508/92, og mindst én ansoegning om saerlig praemie eller praemier til ammekoeer, fastlaegger det antal storkreaturer, som svarer til det antal dyr, for hvilket en praemie kan ydes under hensyntagen til bedriftens grovfoderareal.
B - Stoetteordningen for markafgroeder og for udtagne arealer
Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92
11 Ved denne forordning indfoeres en ny stoetteordning for producenter af visse markafgroeder. Forordningen, som blev vedtaget i 1992 og traadte i kraft fra produktionsaaret 1993/94, har til formaal at skabe stoerre ligevaegt paa markedet ved at tilnaerme faellesskabspriserne for visse markafgroeder til priserne paa verdensmarkedet, kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser, ved at yde en godtgoerelse til producenter, der saar disse produkter, og forhindre overproduktion. Alene arealer med markafgroeder eller tidligere offentligt stoettede udtagne arealer kan saaledes efter denne nye ordning betragtes som stoetteberettigede omraader (11).
12 Godtgoerelsernes stoerrelse afspejler de specifikke strukturelle karakteristika, der influerer paa udbytterne for de enkelte markafgroeder (12).
13 Der er fastsat to typer ordninger: en »generel ordning« for samtlige producenter og en »forenklet ordning« alene for de mindre producenter (13).
14 Hvad angaar den generelle ordning (14) kommer faellesskabslovgivers oenske om at goere ydelsen af godtgoerelser betinget af en absolut forpligtelse til at udtage en del af arealerne klart til udtryk i praeamblen til forordning nr. 1765/92:
»for at faa udbetalt godtgoerelsen under den generelle ordning skal producenterne udtage en forud fastlagt andel af deres dyrkede areal ...« (15); »udtagningskravet boer indledningsvis fastsaettes til 15% af den del af bedriftens areal, som der ansoeges om godtgoerelser for ...« (16).
15 Afsnit I i forordning nr. 1765/92 vedroerer godtgoerelserne. I artikel 2 fastsaettes de generelle regler for ydelse af disse; det er bl.a. bestemt, at der for samme areal ikke kan ydes baade godtgoerelse for markafgroeder og arealudtagning og praemier til kvaeg i henhold til forordning nr. 805/68. Det anfoeres endvidere, at producenter for at modtage godtgoerelser i henhold til den generelle ordning skal overholde bestemmelserne i artikel 7 i forordning nr. 1765/92. Denne artikel vedroerer alene jordudtagningsreglerne.
16 I artikel 4, 5 og 6 i forordning nr. 1765/92 fastsaettes beregningsmaaden for godtgoerelserne, som er forskellig for de forskellige markafgroeder.
17 Arealudtagningen er systemets hjoernesten. Den har saaledes to saerskilte funktioner: Dels berettiger den paa samme maade som en afgroede til godtgoerelse (17), dels er den en forudsaetning for landbrugerens ret til stoette til markafgroeder.
II - Generel lovgivning om gennemfoerelsesbestemmelser til stoetteordningerne
18 For at forenkle forvaltningen af ovennaevnte stoetteordninger (18) og undgaa svig (19) er der ved forordning nr. 3508/92 og nr. 3887/92 indfoert et integreret forvaltnings- og kontrolsystem, som bl.a. vedroerer de stoetteformer, der er tale om i den foreliggende sag.
19 Forenklingen af forvaltningen af de paagaeldende stoetteordninger, som var det foerste maal for det nye system, skulle naas ved indfoerelse af én procedure for kontrollen med samtlige ansoegninger om arealstoette (20).
20 Den effektive bekaempelse af svig, som er det andet maal, der er fastsat af faellesskabslovgiver, skulle sikres ved indfoerelse af et system med afpassede sanktioner (21).
Raadets forordning (EOEF) nr. 3508/92
21 Denne forordning anvendes bl.a. paa den stoetteordning for visse planteproducenter, der er fastsat ved forordning nr. 1765/92, og den praemieordning for oksekoedsproducenter, der er fastsat ved forordning nr. 805/68. I forordningens artikel 6 bestemmes, at hver landbruger for at kunne drage fordel af en eller flere EF-stoetteordninger for hvert aar skal indgive en ansoegning om arealstoette med oplysninger om marker, inklusive foderarealer, der er omfattet af ordningen med udtagning af landbrugsarealer, samt braklagte jorder.
22 I forordningens artikel 12 bestemmes, at Kommissionen vedtager gennemfoerelsesbestemmelserne til forordningen.
23 Dette krav er opfyldt ved den omtvistede forordning.
Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92
24 I denne forordning fastlaegges gennemfoerelsesbestemmelserne til det integrerede system vedroerende visse EF-stoetteordninger. Hovedformaalet med forordningen er at sikre en effektiv gennemfoerelse af reformen af den faelles landbrugspolitik og bl.a. at loese de administrative problemer som foelge af indfoerelsen ved reformen af flere arealstoetteordninger (22). Faellesskabets lovgiver har ligeledes anfoert, at der skal anvendes saerlige midler for at naa dette maal, bl.a. bestemmelser om effektiv forebyggelse og sanktionering af uregelmaessigheder og svig under hensyntagen til de saerlige forhold, der goer sig gaeldende for de forskellige ordninger.
25 I artikel 4 i forordning nr. 3887/92 fastsaettes de krav, som enhver ansoegning om arealstoette skal opfylde. I artikel 4, stk. 1, hedder det saaledes, at ansoegningen om arealstoette skal omfatte identifikation af brugeren, oplysninger til identifikation af alle bedriftens marker, disses areal, beliggenhed og anvendelse (23), i givet fald med angivelse af, hvorvidt det er en mark med vanding, samt oplysning om, hvilken stoetteordning der er tale om, og en erklaering fra producenten om, at han er bekendt med betingelserne for de paagaeldende stoetteydelser. I stk. 2 angives de betingelser, der skal opfyldes, for at de saaledes afgivne erklaeringer gyldigt kan aendres. I stk. 4 hedder det, at jordudtagningserklaeringen og dyrkningserklaeringen, der er fastsat under ordningen med afgroeder, som er bestemt til produktion af nonfood-produkter, indgives sammen med ansoegningen om arealstoette eller udgoer en del af ansoegningen.
26 I artikel 5 fastsaettes de krav, som enhver ansoegning om husdyrstoette skal opfylde.
27 Reglerne vedroerende kontrollen med overholdelsen af betingelserne for stoetten og praemien findes i afsnit IV i forordning nr. 3887/92 (24).
28 Efter artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 gennemfoeres den administrative kontrol og kontrollen paa stedet paa en saadan maade, at der sikres en effektiv efterproevning af, om betingelserne for stoetten og praemien er overholdt.
29 Artikel 9 i den omtvistede forordning (herefter »bestemmelsen« eller »den omtvistede bestemmelse«), som jeg vil komme naermere ind paa i det foelgende, indeholder en raekke indbyrdes snaevert forbundne bestemmelser om, hvilke regler der skal anvendes ved bestemmelsen af det stoetteberettigede areal, saafremt der er en afvigelse mellem det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette, og det areal, der faktisk er fastslaaet efter gennemfoerelsen af de kompetente nationale myndigheders kontrol.
Kommissionens forordning (EF) nr. 229/95 (25) og nr. 1648/95 (26)
30 Artikel 9 i forordning nr. 3887/92 er blevet aendret flere gange.
31 Den foerste aendring blev indfoert ved forordning nr. 229/95. Den omtvistede forordnings artikel 9, stk. 4, blev erstattet af det nye stk. 4, litra a) og b).
32 Faellesskabslovgiver oenskede ved denne foerste aendring bl.a. at foretage en »praecisering af beregningsmetoden for det maksimale stoetteberettigede areal for producenter af markafgroeder, hvis jordudtagning er utilstraekkelig og ... i den forbindelse [fastsaette], at justeringen foretages proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder« (27).
33 Senere er artikel 9, stk. 2 og 4, i den omtvistede forordning blevet aendret ved forordning nr. 1648/95.
34 Som det fremgaar af fjerde betragtning til forordning nr. 1648/95, har denne forordning til formaal at aendre de sanktioner, der anvendes over for producenter af markafgroeder, saafremt disse i god tro afgiver en fejlagtig erklaering om de udtagne jorders areal:
»med henblik paa en forenkling af sanktionerne vedroerende 'areal' og 'husdyr' boer bestemmelserne om disses anvendelse aendres; da reglerne om udtagning er blevet aendret siden vedtagelsen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92, aendret ved forordning (EF) nr. 229/95, navnlig med vedtagelsen af de bestemmelser, der muliggoer overfoersel af udtagningsforpligtelsen fra en producent til en anden, og bestemmelserne om frivillig udtagning, vil det vaere rimeligt at aendre sanktionerne« (28).
35 Dette maal blev gennemfoert ved vedtagelsen af stk. 4, litra a), som jeg vil komme naermere ind paa senere.
36 De nye bestemmelser, der er vedtaget ved denne forordning nr. 1648/95, har til en vis grad lempet de tidligere administrative sanktioner (29).
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger i de praejudicielle sager
37 National Farmers' Union (herefter »NFU« eller »sagsoegeren i hovedsagen«) er den landsdaekkende faglige sammenslutning for landbrugere i England og Wales. Efter talrige klager over de sanktioner, som Minister for Agriculture, Fisheries and Food (herefter »ministeren«) havde paalagt de landbrugere, som i god tro havde begaaet fejl i ansoegningerne om arealstoette, har NFU samt 120 af disse landbrugere anlagt sag ved High Court til proevelse af ministerens anvendelse af artikel 9 i forordning nr. 3887/92.
38 Den forelaeggende ret har oplyst, at ministeren, naar forskellen mellem det angivne udtagne areal og det areal, der fastslaas efter en kontrol, overstiger 20%, i henhold til naevnte artikel 9 ikke yder nogen stoette i forbindelse med jordudtagning eller markafgroeder. Det fremgaar ligeledes af forelaeggelseskendelsen, at hovedsagen alene drejer sig om landbrugere, der har begaaet denne fejl i god tro. De paagaeldende landbrugere har haft alvorlige oekonomiske problemer som foelge af den fortolkning, der saaledes er fulgt.
39 De britiske myndigheder meddelte ved skrivelse af 22. februar 1995 Kommissionen, at den sanktion, at der ikke udbetales godtgoerelser overhovedet i forbindelse med markafgroeder, maatte antages at staa i misforhold til grovheden af den begaaede uregelmaessighed. Kommissionen svarede, at de paagaeldende sanktioner ikke var urimeligt strenge, og tilfoejede, at den havde udarbejdet et forslag om aendring af forordningen med henblik paa, at landbrugerne kunne faa udbetalt markafgroedestoette baseret proportionalt paa stoerrelsen af det faktisk fastslaaede udtagne areal (30).
40 High Court fandt, at afgoerelsen af tvisten var afhaengig af en fortolkning af de relevante faellesskabsbestemmelser samt en bedoemmelse af, om disse var gyldige, og den har derfor anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
De praejudicielle spoergsmaal
»1) Skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) fortolkes saaledes, at der bestaar en forpligtelse til ikke at yde nogen arealstoette overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede udtagne areal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?
2) Skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionen forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) fortolkes saaledes, at der bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoetten, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?
3) Saafremt spoergsmaal 1 og/eller 2 besvares bekraeftende, er artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) da helt eller delvis ugyldige som stridende mod et eller flere faellesskabsretlige principper, herunder navnlig retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og/eller proportionalitetsprincippet?
4) Saafremt spoergsmaal 1 og/eller 2 besvares benaegtende, hvorledes skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) da fortolkes?
5) Uanset hvordan spoergsmaal 1-4 besvares, oenskes det oplyst, om der ved Kommissionens forordning nr. 3887/92 gyldigt og lovligt har kunnet traeffes bestemmelser om den sanktion, hvorefter en arealstoette fortabes fuldstaendigt, over for en landbruger, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?«
Besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal
I - Det foerste spoergsmaal
41 Det foerste praejudicielle spoergsmaal vedroerer fortolkningen af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, sammenholdt med bestemmelserne om stoetteordningerne for markafgroeder og jordudtagning, forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95.
42 Den forelaeggende ret oensker reelt afgjort, om denne bestemmelse skal fortolkes saaledes, at det i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, er tilladt ikke at yde arealstoette for dyrkede arealer overhovedet til landbrugere, hvis det, efter at de kompetente myndigheder har gennemfoert deres kontrol, viser sig, at det faktisk fastslaaede udtagne areal er mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, og forskellen udgoer mere end 20%.
43 Den forelaeggende ret begraenser udtrykkeligt sit spoergsmaal til den ordning, der var fastsat i den oprindelige udgave af forordning nr. 3887/92 foer aendringerne i medfoer af forordning nr. 229/95 og nr. 1648/95. Det skal dog bemaerkes, at der siden afsigelsen af forelaeggelseskendelsen er vedtaget en yderligere forordning, nemlig nr. 2988/95 (31).
44 Domstolen har set sig foranlediget til at anmode om skriftlige indlaeg fra parterne med hensyn til, hvorledes denne reform paavirker besvarelsen af de forelagte spoergsmaal. Alle er enige om, at denne reform afgoer det problem, der rejses af den nationale ret i det foerste praejudicielle spoergsmaal, men er uenige om, hvorvidt denne reform med tilbagevirkende gyldighed finder anvendelse paa den retssag, der er anlagt ved High Court.
45 Dette punkt maa afklares. En gennemgang af de aendrede bestemmelser vil eventuelt give den nationale ret nogle oplysninger, som den kan bruge for at traeffe afgoerelse i sagen. Dog maa der ogsaa tages stilling til spoergsmaalet, saaledes som det er formuleret i forelaeggelseskendelsen, idet der for den nationale ret ikke er rejst spoergsmaal om reformens betydning for tvistens afgoerelse, og idet alene den nationale ret kan bedoemme nytten og relevansen af det spoergsmaal, den har forelagt Domstolen (32). Dette gaelder saa meget mere, som vi ikke kender den nationale rets noejagtige kompetence i sagen (sag om erstatningsansvar eller om lovlighed).
46 Jeg vil foerst behandle dette foerste spoergsmaal, saaledes som det er affattet af den forelaeggende ret, inden jeg undersoeger betydningen af de aendringer, der er gennemfoert ved 1995-forordningerne.
A - Fortolkning af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95
47 Foerst vil jeg praecisere, hvilken affattelse af artikel 9, stk. 4, foerste afsnit, i forordning nr. 3887/92 jeg laegger til grund. Det er ikke bestridt, at den oprindelige engelske udgave af denne bestemmelse indeholder en fejl, og at bestemmelsen skal laeses saaledes, som den er affattet i de andre sproglige udgaver. Bestemmelsen skal saaledes laeses som foelger: »Arealer, der ifoelge stk. 1-3 ...« og ikke »1 og 3«. Fejlen er i oevrigt blevet rettet ved forordning nr. 229/95, og den engelske udgave er nu i overensstemmelse med de oevrige sproglige udgaver.
48 Artikel 9 lyder som foelger:
»1. Konstateres det, at det areal, der faktisk fastslaas, er stoerre end det, der er angivet i ansoegningen om arealstoette, tages det angivne areal i betragtning ved stoetteberegningen.
2. Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette, er stoerre end det fastslaaede areal, beregnes stoettebeloebet paa grundlag af det areal, der er fastslaaet under kontrollen. Dog nedsaettes det fastslaaede areal saaledes, medmindre der foreligger force majeure:
- hvis det overskydende areal udgoer over 2% eller 2 ha, men hoejst 10% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med to gange det overskydende areal
- hvis det overskydende areal udgoer over 10%, men hoejst 20% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med 30%.
Hvis det overskydende areal udgoer over 20% af det fastslaaede areal, ydes der ingen arealstoette.
Er der imidlertid tale om urigtige angivelser, som er forsaetlige eller skyldes grov uagtsomhed:
- udelukkes landbrugeren fra vedkommende stoetteordning for det paagaeldende kalenderaar, og
- hvis der er tale om en forsaetlig urigtig angivelse, fra enhver stoetteordning, der er naevnt i artikel 1, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 3508/92, for det foelgende kalenderaar for et areal, der svarer til det, stoetteansoegningen blev afvist for.
Ovennaevnte nedsaettelser anvendes kun, hvis landbrugeren kan bevise, at han ved arealbestemmelsen korrekt har baseret sig paa oplysninger, der er godkendt af myndighederne.
Ved anvendelsen af denne artikel gaelder, at marker, der er lagt brak med henblik paa produktion af raavarer til fremstilling af nonfood-produkter, men for hvilke landbrugeren ikke har opfyldt alle sine forpligtelser, betragtes som arealer, hvis forekomst ikke har kunnet konstateres under kontrollen.
I denne artikel forstaas ved 'fastslaaet areal' det areal, for hvilket alle bestemmelserne er overholdt.
3. Ved anvendelse af stk. 1 og 2 tages der alene, men saerskilt, hensyn til foderarealer, til arealer i forbindelse med jordudtagningen og til arealerne med de forskellige markafgroeder, for hvilke der anvendes forskellige stoettebeloeb.
4. Arealer, der er blevet fastslaaet ifoelge denne artikel med henblik paa praemieberegningen, anvendes:
- i forbindelse med jordudtagningen til beregning af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser
- til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning (EOEF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgoerelsen.
I de i stk. 2, foerste afsnit, foerste og andet led, naevnte tilfaelde, sker beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, dog paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet ...«
49 For at goere det lettere at forstaa vil jeg kort illustrere det problem, den nationale ret oensker afklaret.
50 En landbruger, der oensker at opnaa stoette til (eller godtgoerelse for) en saerlig afgroede i henhold til den generelle ordning i forordning nr. 1765/92 (33), skal i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 angive arealet af den (eller de) mark(er), for hvilke(n) der ansoeges om arealstoette, samt den eller de paagaeldende mark(er)s beliggenhed og anvendelse. Han skal desuden i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 angive arealet af de udtagne jorder, hvilket er noedvendigt for at fastslaa det maksimale areal, for hvilket de paagaeldende markafgroedegodtgoerelser skal betales. Fejl i arealangivelserne kan vedroere enten det dyrkede areal, eller det udtagne areal, eller begge dele. Det spoergsmaal, der skal afklares, er saaledes, hvorledes beregningen af arealstoetten for markafgroeder vil blive paavirket af en fejl begaaet i god tro ved angivelsen af det udtagne areal, naar forskellen mellem det ved kontrollen fastslaaede udtagne areal og det angivne udtagne areal udgoer mere end 20%. Det boer erindres, at denne landbruger ligeledes kan kraeve en »godtgoerelse« for det areal, han har maattet udtage (34).
51 Den nationale ret oensker afgjort, om artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92, der som allerede naevnt er affattet saaledes: »Hvis det overskydende areal udgoer over 20% af det fastslaaede areal, ydes der ingen arealstoette«, under de faktiske omstaendigheder, der er naevnt ovenfor, skal fortolkes saaledes, at landbrugeren fortaber retten ikke alene til jordudtagningsstoetten, men ligeledes til den stoette til markafgroeder, han har ansoegt om.
52 Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at spoergsmaalet maa besvares bekraeftende. De finder, at saafremt forskellen mellem det under en kontrol faktisk fastslaaede udtagne areal og det areal, der angives, overstiger 20%, har det samme virkning, som hvis det fastslaas, at der ikke er noget areal. En fejl i angivelsen af udtagne jorder har konsekvenser ikke alene for stoetten til udtagne arealer, men ogsaa for den stoette til markafgroeder, som landbrugeren kraever. De baserer deres fortolkning paa formaalet med den omtvistede artikel 9 og affattelsen af denne artikel, naar den ses i sin lovgivningsmaessige sammenhaeng.
53 NFU deler ikke dette synspunkt. NFU har gjort gaeldende, at denne fortolkning medfoerer meget alvorlige, uretfaerdige og uforholdsmaessige konsekvenser for disse landbrugere, som har begaaet en fejl i god tro. NFU har foreslaaet en anden fortolkning, som begraenser de drastiske virkninger af en saadan fejl (fortabelse af retten til den paagaeldende stoette til udtagne jorder og stoette til markafgroeder). Man boer anvende reglen om, at beregningen af det maksimale areal, for hvilket disse producenter af markafgroeder kan modtage godtgoerelse, skal finde sted paa grundlag af det faktisk fastslaaede areal og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder. NFU har tilfoejet, at der ved fastslaaet areal forstaas det areal, der faktisk er fastslaaet under en kontrol, uden at der tages hensyn til de sanktioner, der er fastsat i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92.
54 Jeg finder, at NFU indfortolker noget i bestemmelsen, som den ikke indeholder. Derimod finder jeg, at Kommissionens og Det Forenede Kongeriges regerings fortolkning boer laegges til grund af tre vaesentlige aarsager.
55 For det foerste taler den logiske opbygning af forskrifterne i de forskellige stykker i artikel 9 for dette synspunkt. Lad os analysere artiklen.
56 I artikel 9, stk. 3, hedder det, at der ved beregningen af det stoetteberettigede areal (henvisning til stk. 1 og 2 i artikel 9) alene, men saerskilt, tages hensyn til foderarealer, til arealer i forbindelse med jordudtagningen og til arealerne med de forskellige afgroeder, for hvilke der anvendes forskellige stoettebeloeb.
57 Det vil sige, at landbrugeren i mit tidligere eksempel (35) skal angive arealet af de udtagne og dyrkede jorder saerskilt, med angivelse af bl.a., hvilken type afgroeder der er tale om, hvorefter der vil blive foretaget en specifik kontrol af rigtigheden af de forelagte oplysninger.
58 I artikel 9, stk. 2, fastsaettes reglerne for bestemmelsen af det areal, paa grundlag af hvilket stoetten beregnes (bestemmelse af det stoetteberettigede areal), naar det viser sig, at det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette, er stoerre end det areal, der er fastslaaet under kontrollen.
59 I saadanne tilfaelde er det som hovedregel (36) det areal, der faktisk fastslaas under kontrollen, der skal tages i betragtning ved stoetteberegningen.
60 Der er fastsat to grupper undtagelser, som udtrykkes i teksten ved adverbierne »dog« og »imidlertid«, for at tage hensyn til, om landbrugeren er i god eller ond tro (37).
61 Til den foerste gruppe undtagelser er knyttet tre sanktioner (38). Disse undtagelser vedroerer alene de tilfaelde, hvor landbrugeren begaar en fejl i god tro. I saa fald tages der hensyn til fejlens omfang. Saaledes fastslaas det stoetteberettigede areal efter foelgende beregningsmetode:
- bestemmelse af det faktiske areal som fastslaaet under kontrollen
- beregning af forskellen mellem dette areal og det areal, der er angivet i stoetteansoegningen (herefter »F«)
- bestemmelse af sanktionen paa grundlag af forskrifterne i artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, i forordning nr. 3887/92.
For at fejlen ikke skal forhindre, at der fastslaas et stoetteberettiget areal, og udelukke ret til stoette, skal F ligge mellem 3% og 20%. Saafremt F overstiger 20%, kan der ikke beregnes noget stoetteberettiget areal, idet sanktionen gaar ud paa fortabelse af retten til arealstoette (39). Med andre ord vil F, der overstiger 20%, medfoere samme konsekvenser, som om der ikke var noget areal.
62 For at vende tilbage til landbrugeren i mit tidligere eksempel (40) anses han ikke for at have udtaget noget areal, idet fejlen i hans angivelse af udtagne arealer overstiger 20%. Men da denne oplysning er noedvendig for beregningen af det areal, hvortil der kan ydes stoette til markafgroeder, kan denne stoette ikke indroemmes landbrugeren, da det ikke er muligt at fastslaa det stoetteberettigede areal. Foelgelig fortaber landbrugeren retten til den specifikke stoette til markafgroeder og den tilsvarende jordudtagningsstoette, selv om den fejl, som landbrugeren har begaaet i god tro, og som overstiger 20%, kun vedroerer det udtagne areal. Dette er en glimrende illustration af den dobbelte funktion, som jordudtagningspligten har (41).
63 Til den anden gruppe undtagelser er knyttet to sanktioner. Disse undtagelser vedroerer alene tilfaelde, hvor landbrugeren forsaetligt eller ved grov uagtsomhed afgiver en urigtig angivelse (42).
- Er der tale om en urigtig angivelse som foelge af grov uagtsomhed, bestaar sanktionen i en udelukkelse fra vedkommende stoetteordning for det paagaeldende kalenderaar (43), uanset hvor stor forskellen er mellem det areal, der er fastslaaet under kontrollen, og det angivne areal.
- Hvis der derimod er tale om en forsaetlig urigtig angivelse, svarer sanktionen til sanktionerne ved urigtige angivelser, der skyldes grov uagtsomhed, hvortil kommer udelukkelse fra alle stoetteordninger under det integrerede system for det foelgende aar for et areal, der svarer til det, stoetteansoegningen blev afvist for (dvs. det angivne areal) (44).
64 I artikel 9, stk. 4, angives beregningsmetoden for stoetten, saafremt der er konstateret en forskel mellem det angivne areal og det areal, der er fastslaaet under kontrollen.
65 I artikel 9, stk. 4, foerste afsnit, foerste og andet led, fastslaas hovedreglen: arealer, der er blevet fastslaaet ifoelge stk. 1, 2 og 3, skal tages i betragtning ved beregningen af stoetten. Artikel 9, stk. 4, foerste afsnit, foerste og andet led, i forordning nr. 3887/92 skal sammenholdes med artikel 9, stk. 1 og stk. 2, foerste afsnit, foerste punktum, hvori er fastsat de principper, der anvendes ved bestemmelsen af det stoetteberettigede areal i tilfaelde af forskel mellem de angivne arealer og de fastslaaede arealer.
66 Artikel 9, stk. 4, andet afsnit, fremstaar som en undtagelse fra hovedreglen, hvilket i dette tilfaelde angives ved adverbiet »dog«. I dette afsnit fastsaettes reglerne for stoetteberegningen i de tilfaelde, hvor den forskel, der foelger af en fejl begaaet i god tro, ligger mellem 3% og 20%. Disse bestemmelser skal sammenholdes med artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led. Ved ordene »det fastslaaede areal« for jordudtagning, der er indeholdt i denne bestemmelse, forstaas det areal, der er bestemt paa grundlag af kontrollen og efter anvendelse af sanktionerne i artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, idet henvisningen til disse bestemmelser vedroerende bestemmelsen af det stoetteberettigede areal efter anvendelse af sanktionerne ellers ikke ville have nogen mening.
67 Der er ikke fastsat nogen bestemmelser med hensyn til de andre tilfaelde af fejl (fejl, der er begaaet i god tro, og som overstiger 20%, grov uagtsomhed, forsaetlig urigtig erklaering), idet artikel 9, stk. 2, andet og tredje afsnit, finder anvendelse i disse tilfaelde. Der er ingen grund til at beregne stoetten, da der ikke kan fastslaas noget stoetteberettiget areal.
68 Den anden grund, der taler for Kommissionens og Det Forenede Kongeriges regerings fortolkning, er det maal, der forfoelges med forordning nr. 1648/95.
69 Den ved forordning nr. 1648/95 gennemfoerte reform tager sigte paa at ndre de sanktioner, der kan paalaegges producenterne af markafgroeder, saafremt disse i god tro har begaaet fejl i deres angivelse af udtagne jorder:
»med henblik paa en forenkling af sanktionerne vedroerende 'areal' og 'husdyr', boer bestemmelserne om disses anvendelse aendres; da reglerne om udtagning er blevet aendret siden vedtagelsen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92, aendret ved forordning (EF) nr. 299/95 (o.a.: skal vaere 229/95), navnlig med vedtagelsen af de bestemmelser, der muliggoer overfoersel af udtagningsforpligtelsen fra en producent til en anden, og bestemmelserne om frivillig udtagning, vil det vaere rimeligt at aendre sanktionerne ...« (45).
70 Artikel 9, stk. 4, litra a), andet afsnit, i den omtvistede forordning er ved forordning nr. 1648/95 aendret saaledes:
»Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, foretages paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder.«
71 Den af NFU foreslaaede fortolkning af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 i den originale udgave (46) svarer fuldstaendigt til indholdet af den nye bestemmelse. Hvis man foelger NFU's fortolkning, vil dette vaere ensbetydende med, at reformen i henhold til forordning nr. 1648/95 er overfloedig.
72 AEndringen af artikel 9 er tilstraekkelig til at fastslaa, at i situationer, foer forordning nr. 1648/95 traadte i kraft, hvor det udtagne areal, der var angivet i stoetteansoegningen, var over 20% stoerre end det under kontrollen fastslaaede areal, var der ikke blevet fastslaaet noget udtaget areal, og de paagaeldende landbrugere var foelgelig ikke berettiget til udbetaling af godtgoerelser proportionalt i forhold til deres afgroeder.
73 Endelig tager artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i den omtvistede forordning sigte paa at naa de af faellesskabslovgiver fastsatte maal (47) ved at sikre overholdelsen af forpligtelsen til at udtage et vist areal, som er en forudsaetning for, at der kan ydes markafgroedegodtgoerelser (48), til at angive marker og til at fjerne uregelmaessigheder og svig i forbindelse med opfyldelsen af disse forpligtelser (49).
74 Foelgelig foreslaar jeg af ovennaevnte grunde Domstolen at besvare den forelaeggende rets foerste spoergsmaal bekraeftende.
B - Fortolkning af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 efter ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95
75 Den omtvistede forordnings artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, samt stk. 4, litra a), i samme artikel er aendret som foelger ved 1995-forordningerne (50):
»2. - hvis det overskydende areal udgoer over 3% eller 2 hektar, men hoejst 20% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med to gange det overskydende areal (51).
...
4. a) Arealer, der ifoelge stk. 1-3 er blevet fastslaaet med henblik paa stoetteberegningen, anvendes til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning (EOEF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgoerelsen.
Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, foretages paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder« (52).
76 Den nye artikel 9 i den affattelse, den har faaet i forordning nr. 1648/95, lemper i en vis udstraekning sanktionerne over for landbrugere, som i god tro begaar fejl i deres stoetteansoegninger.
77 Sanktionerne i henhold til den tidligere affattelse i tilfaelde af fejl begaaet i god tro ved angivelsen af det udtagne areal indebaerer saaledes ikke laengere anvendelse af sanktionerne i artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, sidste punktum, foerste og andet led, og andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 som aendret ved forordning nr. 1648/95, og det gaelder uanset fejlens omfang. I disse tilfaelde foretages beregningen af det maksimale areal, der kan komme i betragtning ved bestemmelsen af stoerrelsen af markafgroedestoetten, paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet under kontrollen, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder. Ordene »det udtagne areal, der er fastslaaet« skal saaledes forstaas som det areal, der er fastslaaet under kontrollen, uden hensyntagen til sanktionerne, idet reformen i modsat fald vil vaere uden mening (53).
78 I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1648/95 er disse bestemmelser traadt i kraft efter de faktiske omstaendigheder i den sag, der er indbragt for den nationale ret.
79 Dog kan forordning nr. 2988/95, som er traadt i kraft, give den nationale ret nyttige oplysninger.
80 Formaalet med forordning nr. 2988/95 er at beskytte Faellesskabets finansielle interesser, goere bekaempelsen af svig, der skader disse interesser, mere effektiv (54), men ogsaa at sikre, at de foranstaltninger, der vedtages, opfylder det generelle rimelighedskrav og proportionalitetsprincippet (55).
81 I forordningens artikel 2, stk. 2, hedder det: »Der kan ikke paalaegges en administrativ sanktion, som ikke var indfoert ved en faellesskabsretsakt, inden uregelmaessigheden fandt sted. ndres bestemmelserne om administrative sanktioner i en faellesskabsretsakt efterfoelgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft« (56).
82 I forordningens artikel 1, stk. 2, defineres »uregelmaessighed« i forordningens forstand som foelger: »... enhver overtraedelse af en faellesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en oekonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europaeiske Faellesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtaegter, der stammer fra de egne indtaegter, der opkraeves direkte for Faellesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmaessig udgift«.
83 Det Forenede Kongeriges regering har bestridt den umiddelbare anvendelighed af disse lempeligere foranstaltninger paa den tvist, der er indbragt for High Court. Efter dens opfattelse er der ingen bestemmelse i forordning nr. 2988/95, der kan medfoere, at forordningen kan anvendes med tilbagevirkende gyldighed paa situationer, der er opstaaet foer forordningens vedtagelse.
84 Kommissionen og sagsoegeren i hovedsagen har derimod gjort gaeldende, at forordning nr. 2988/95 knaesaetter princippet om umiddelbar anvendelse af de lempeligere administrative sanktioner.
85 Jeg er enig med Kommissionen og NFU i det vaesentlige af to grunde.
86 For det foerste svarer deres fortolkning til det maal, der forfoelges af faellesskabslovgiver. Denne har i tiende betragtning til den paagaeldende forordning anfoert, at »... i medfoer af det generelle rimelighedskrav og af proportionalitetsprincippet samt i lyset af princippet om ne bis in idem, boer der, under iagttagelse af gaeldende faellesskabsret og bestemmelserne i de specifikke faellesskabsforskrifter, der findes ved denne forordnings ikrafttraeden, fastsaettes bestemmelser for at undgaa, at der for den samme handling paalaegges den samme person baade oekonomiske faellesskabssanktioner og nationale strafferetlige sanktioner ...« (57).
87 Lovgiverne havde saaledes de situationer, der var opstaaet foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 2988/95, i tankerne og oenskede at sikre, at der ikke anvendes sanktioner, som er i strid med rimeligheds- og proportionalitetsprincipperne. Denne lovgivning har ikke til formaal og kan ikke have til foelge at aendre afgjorte (dvs. definitive) situationer, men skal derimod anvendes paa tidligere situationer, hvis konsekvenser ikke er definitive, saafremt de nye bestemmelser er gunstigere for de erhvervsdrivende.
88 For det andet findes den omtvistede bestemmelse i afsnit I i forordning nr. 2988/95, som har overskriften »Generelle principper«. Bestemmelsen skal fortolkes som sigtende paa at gennemfoere det princip om umiddelbar anvendelse af lempeligere strafferetlige eller administrative sanktioner, som allerede kendes i langt de fleste af medlemsstaterne, paa det specifikke omraade, der er omfattet af faellesskabsbestemmelserne om beskyttelse af Faellesskabernes finansielle interesser.
89 Jeg maa konkludere, at den forelaeggende ret, for saa vidt som reformen i henhold til forordning nr. 2988/95 kan give retten oplysninger, der kan vaere den til nytte ved afgoerelsen af tvisten (58), skal tage hensyn til den nye affattelse af artikel 9, stk. 4, litra a), andet afsnit, i forordning nr. 3887/92.
II - Det andet spoergsmaal
90 Dette spoergsmaal vedroerer fortolkningen af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 sammenholdt med de bestemmelser om ordningen for husdyrstoette, der var gaeldende foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95. Den nationale ret spoerger reelt Domstolen, om bestemmelsen skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, ikke maa ydes husdyrstoette overhovedet til landbrugsbedrifter, hvis foderareal, der faktisk er blevet fastslaaet af de kompetente myndigheder, konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen.
91 Samtlige parter er enige om, at dette spoergsmaal boer besvares bekraeftende.
92 Som jeg tidligere har bemaerket (59), er der i dette tilfaelde kun ét areal, der skal angives, nemlig foderarealet (60). I artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 bestemmes det, at arealer, der saaledes er blevet fastslaaet, anvendes »til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning nr. 805/68«. Ifoelge disse artikler i forordning nr. 805/68, som aendret ved forordning nr. 2066/92, skal udbetalingen af den saerlige praemie og praemien for ammekoeer begraenses ved anvendelse af en belaegningsgrad for dyrene paa driften. Denne belaegningsgrad udtrykker forholdet mellem antallet af storkreaturer og det grovfoderareal, der anvendes til foder til bedriftens dyr.
93 Foderarealet er saaledes et vaesentligt element i systemet, da det udgoer en betingelse for berettigelsen til de paagaeldende praemier.
94 I modsaetning til godtgoerelserne til producenterne af markafgroeder indebaerer forordning nr. 2066/92 endvidere ikke, at dette foderareal selvstaendigt giver ret til en hvilken som helst stoette. Derfor vil en fejl begaaet i god tro, som foerer til en afvigelse paa over 20% af foderarealet, alene paavirke ydelsen af de husdyrpraemier, der er knyttet til dette areal.
95 Da forordning nr. 1648/95 ikke har aendret disse landbrugeres situation, gaelder de samme sanktioner efter forordningens ikrafttraedelse.
96 Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at besvare det andet spoergsmaal bekraeftende. Som foelge af besvarelserne af det foerste og andet praejudicielle spoergsmaal er det fjerde spoergsmaal, som vedroerer en eventuel anden fortolkning af den omtvistede bestemmelse, blevet uden genstand.
III - Det tredje og det femte spoergsmaal
97 Det tredje praejudicielle spoergsmaal er en naermere praecisering af det femte praejudicielle spoergsmaal. Den forelaeggende ret oensker Domstolens vurdering af gyldigheden af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95, navnlig i henseende til retssikkerhedsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
98 Sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, at sanktionerne i artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95 over for landbrugere, som i god tro begaar en fejl, der overstiger 20%, i angivelsen af udtagne arealer og i angivelsen af foderareal, er i strid med retssikkerhedsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
A - Den paastaaede tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet
99 Sagsoegeren i hovedsagen finder, at uklarheden i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95 kan medfoere, at sagsoegeren mister sin ret til den paagaeldende stoette.
100 Efter Domstolens faste praksis udgoer retssikkerhedsprincippet et grundlaeggende faellesskabsretligt princip (61), som bl.a. kraever, at en ordning, der paalaegger en afgiftspligtig byrder, er klar og utvetydig, for at han ikke skal vaere i tvivl om sine rettigheder og pligter (62).
101 I den foreliggende sag, hvor det drejer sig om sanktionerne over for kvaegavlere, som i god tro begaar en fejl, der overstiger 20%, i deres angivelse af foderareal, er meningen med den omtvistede bestemmelse og konsekvenserne af dennes anvendelse klare (63). Hvad angaar sanktionerne over for kvaegavlere, som i god tro begaar en fejl, der overstiger 20%, i deres angivelse af udtaget areal, er det derimod rigtigt, at den paagaeldende bestemmelse er indviklet og kraever en meget opmaerksom laesning, hvis den skal forstaas. Dette skyldes to forskellige typer vanskeligheder.
102 For det foerste vanskeliggoer bestemmelsens ubehjaelpsomme affattelse og disposition forstaaelsen af den. Jeg finder det f.eks. klodset at fastsaette et princip og en undtagelse i samme afsnit (64), og omvendt er det beklageligt, at de forskellige sanktioner for fejl, der begaas i god tro, ikke er samlet i ét afsnit (65). Denne affattelse hindrer helt klart en hurtig forstaaelse af den omtvistede bestemmelse, og det i en saadan grad, at NFU med rette har kunnet betvivle overholdelsen af retssikkerhedsprincippet. Jeg finder dog ikke, at disse rent formelle mangler har gjort den paagaeldende bestemmelse indholdsmaessigt ugyldig paa grund af uklarhed. NFU har ej heller bevist en saadan ugyldighed, idet den fortolkning, som NFU foreslaar, helt aabenbart laegger noget i bestemmelsen, som den ikke indeholder.
103 Bestemmelsens toerre indhold foelger endvidere, ja navnlig, af emnets tekniske karakter. Som Kommissionen med rette har bemaerket, er Faellesskabets retsregler paa landbrugsomraadet indviklede paa grund af selve emnet dels, fordi de bestaar af en lovraekke bestemmelser, der ofte overlapper hinanden, dels, fordi gennemfoerelsen af reglerne kraever en vurdering af vanskelige oekonomiske forhold. Det er derfor ikke let at udarbejde en koncis, noejagtig og samtidig fuldstaendig lovbestemmelse.
104 Imidlertid henvender disse bestemmelser sig til en fagkyndig kreds af personer, der er fortrolige med emnet og beskaeftiger sig med det til daglig, og det maa antages, at det, som ikke-indviede personer finder vanskeligt at forstaa, givetvis vil vaere lettere tilgaengeligt for en specialist. Artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 er ikke nogen undtagelse fra denne regel, og selv om en hurtig gennemlaesning uden hensyn til sammenhaengen gaar ud over forstaaeligheden, vil man ved en omhyggelig gennemlaesning ikke vaere i tvivl om meningen med bestemmelserne eller om konsekvenserne af disses anvendelse. I oevrigt paapegede Kommissionen i retsmoedet, at bestemmelserne var blevet anvendt uden aabenbare vanskeligheder i de fleste af medlemsstaterne.
105 Jeg finder herefter, at anbringendet om tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet maa forkastes.
B - Tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet
106 Sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, at artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i den omtvistede forordning goer det muligt at anvende de samme sanktioner som dem, der anvendes over for landbrugere, der begaar fejl af anden art og omfang, hvilket er en tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling.
107 Sagsoegeren i hovedsagen har saaledes bemaerket, at for den landbruger, der kun dyrker en enkelt markafgroedetype, for hvilken han ansoeger om en enkelt stoettetype, eller for en kvaegavler, som kun udoever denne form for aktivitet, for hvilken han kun ansoeger om den saerlige husdyrstoette, vil en fejl begaaet i god tro, og som vedroerer over 20% af det udtagne areal eller foderarealet, have den samme konsekvens (66), som den, der rammer en producent af markafgroeder eller en kvaegavler, som groft uagtsomt er fremkommet med urigtige arealangivelser (67). Sanktionerne bestaar her i bortfald af arealstoette eller husdyrstoette for det paagaeldende kalenderaar, de facto for foerstnaevnte stoette, de jure for sidstnaevnte stoette.
108 Sagsoegeren i hovedsagen har bemaerket, at der imidlertid er tale om fejl af forskellig art. I det foerste tilfaelde handler landbrugeren i modsaetning til det andet tilfaelde ikke culpoest, og fejlene har, selv om de er af forskellig karakter og grovhed, de samme konsekvenser. Sagsoegeren finder herefter, at det generelle ligebehandlingsprincip i faellesskabsretten er tilsidesat.
109 Efter Domstolens faste praksis er det i EF-traktatens artikel 40, stk. 3, knaesatte princip om forbud mod forskelsbehandling blot en konkret udmoentning af det generelle faellesskabsretlige lighedsprincip, som indebaerer, at ensartede situationer ikke maa behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke maa behandles ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet (68).
110 Som Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har bemaerket, kan reglerne for anvendelsen af sanktionerne over for de to saerskilte grupper af landbrugere, som NFU har beskrevet ovenfor, ikke sammenlignes.
111 Ifoelge artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 vil den stoette, som planteavleren har ansoegt om for en bestemt markafgroede, nemlig alene blive afslaaet, saafremt han har angivet et mere end 20% for stort udtaget areal, eller den for store angivelse vedroerer det saerlige afgroedeareal. I lighed hermed vil kvaegavleren kun blive naegtet den saerlige husdyrstoette, saafremt han angiver et mere end 20% for stort foderareal.
112 Ifoelge artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, foerste led, i den omtvistede forordning faar planteavleren og kvaegavleren derimod ikke udbetalt den stoette, de har ansoegt om, saafremt der er tale om en urigtig angivelse, som skyldes grov uagtsomhed, uanset hvor meget stoerre det angivne areal er end det under kontrollen fastslaaede areal.
113 Det fremgaar af det anfoerte, at situationen for de to ovennaevnte grupper af landbrugere, som NFU har peget paa, ikke er sammenlignelig og ikke behandles paa samme maade.
114 Foelgelig maa anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling forkastes.
C - Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
115 NFU og Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, at sanktionerne i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 strider mod proportionalitetsprincippet.
116 Dette almindelige faellesskabsretlige princip indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke maa gaa videre end noedvendigt og passende for gennemfoerelsen af det lovligt tilsigtede formaal, hvorved det forudsaettes, at saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa herved ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (69).
117 Det fremgaar ligeledes af Domstolens faste praksis, at Faellesskabets institutioner, naar der er tale om en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation (hvilket er tilfaeldet, naar det drejer sig om den faelles landbrugspolitik), har et vidt skoen (70). Ved kontrollen med, hvorvidt denne befoejelse udoeves retmaessigt, skal den retslige efterproevelse begraenses til en undersoegelse af, om afgoerelsen er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om den paagaeldende institution, der har udstedt den omtvistede retsakt, aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (71).
118 Er den sanktion, der gaar ud paa bortfald af enhver arealstoette, saafremt landbrugeren i god tro har begaaet en fejl, der overstiger 20%, i sin angivelse af udtagne arealer eller foderarealer, ikke aabenbart uegnet til at virkeliggoere de tilstraebte maal?
119 Hvad angaar de ved den omtvistede foranstaltning forfulgte maal fremgaar det af den paagaeldende forordning, at foranstaltningen skal sanktionere uregelmaessigheder og svig effektivt, og faellesskabslovgiver har med henblik herpaa anfoert, at der skal fastsaettes sanktioner, der er afpasset efter den paagaeldende uregelmaessigheds grovhed, og som kan indebaere indtil fuldstaendig udelukkelse fra en praemieordning for det paagaeldende og det foelgende aar (72).
120 Det fremgaar saaledes af de her beskrevne maal, at den fuldstaendige udelukkelse fra en stoetteordning er den strengeste i raekken af fastsatte sanktioner. En saadan sanktion skal ifoelge faellesskabslovgiver forbeholdes for de groveste former for adfaerd.
121 Der peges paa tre former for daddelvaerdig adfaerd, der kan begaas af en landbruger i forbindelse med arealangivelsen, og som kan sanktioneres: fejl begaaet i god tro, grov uagtsomhed og forsaetlig urigtig angivelse.
122 Det er ubestrideligt, at en landbruger, som begaar en fejl i god tro, dvs. uden bedragerisk hensigt, ikke handler uhaederligt, og at anvendelsen af en af de strengeste sanktioner (73) i saa fald er uforenelig med de tilstraebte maal og saaledes noedvendigvis aabenbart upassende.
123 Endvidere sidestiller bestemmelsen, for saa vidt som den paalaegger landbrugere, som har begaaet uregelmaessigheder af forskellig art, de samme sanktioner, den haederlige landbruger med en landbruger, der handler uagtsomt eller forsaetligt. Med andre ord er det bestemt, at der ved overskridelse af en vis fejltaerskel skal hvile en formodning om ond tro paa den landbruger, som har handlet i god tro, hvilket er i strid med selve ordlyden af bestemmelsen (74).
124 De uregelmaessigheder, der i den foreliggende sag laegges de paagaeldende landbrugere til last, er langt fra lige alvorlige, hvilket faellesskabslovgiver burde have taget hensyn til (75).
125 Artikel 9, stk. 2, i den omtvistede forordning er saaledes ikke en rigtig gennemfoerelse af de af faellesskabslovgiver tilstraebte maal.
126 Endelig forekommer det mig, at disse maal kunne vaere naaet ved andre lige saa effektive, men mindre bebyrdende foranstaltninger. Man kunne f.eks. have bestemt, at der alene kunne ydes en fast stoette, der var fastsat paa faellesskabsplan, saafremt der ikke forelaa ond tro eller svigagtig hensigt hos landbrugeren, og saafremt den forskel, der konstateredes mellem det angivne areal og det under kontrollen fastslaaede areal, oversteg en vis graense.
127 Foelgelig finder jeg, at anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet boer tages til foelge.
128 Jeg foreslaar derfor Domstolen at erklaere artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) ugyldig.
Forslag til afgoerelse
129 I betragtning af det ovenfor anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare den forelaeggende rets spoergsmaal som foelger:
»1) Artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger, som affattet foer ikrafttraedelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1648/95 af 6. juli 1995 om aendring af ovennaevnte forordning nr. 3887/92, skal fortolkes saaledes, at der ikke maa ydes nogen arealstoette overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede udtagne areal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed.
2) Artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, som affattet foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95, skal fortolkes saaledes, at der ikke maa ydes oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoetten, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed.
3) Artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92, som affattet foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95, er ugyldig, for saa vidt den er til hinder for, at der ydes nogen arealstoette og nogen oksekoedspraemie overhovedet til landbrugere, som uden forsaet eller grov uagtsomhed angiver et udtaget areal og et foderareal, der afviger mere end 20% fra det faktiske areal.«
(1) - EFT L 391, s. 36.
(2) - Anden betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30.6.1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (EFT L 181, s. 12); foerste og fjerde betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30.6.1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedsproducenter og forordning (EOEF) nr. 1357/80 om indfoerelse af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer (EFT L 215, s. 49).
(3) - Anden betragtning til forordning nr. 1765/92 og nr. 2066/92.
(4) - 13. betragtning til forordning nr. 1765/92.
(5) - Tiende betragtning til forordning nr. 2066/92.
(6) - Syvende betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 3508/92 af 27.11.1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (EFT L 355, s. 1); tredje og fjerde betragtning til den omtvistede forordning.
(7) - Foerste betragtning til forordning nr. 3508/92; niende betragtning til forordning nr. 3887/92.
(8) - Forordning af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179).
(9) - Forordning af 23.12.1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for de praemieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68 og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1244/82 og (EOEF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20).
(10) - Dvs. en stoette, som ydes paa grundlag af en erklaering om landbrugsarealer.
(11) - Anden betragtning til forordning nr. 1765/92.
(12) - A.st., femte betragtning.
(13) - A.st., 11. og 12. betragtning.
(14) - I henhold til 16. betragtning til forordning nr. 1765/92 paalaegges der derimod ikke de mindre producenter en forpligtelse til arealudtagning.
(15) - 13. betragtning til forordning nr. 1765/92, min fremhaevelse.
(16) - A.st., 14. betragtning, min fremhaevelse.
(17) - A.st., 15. betragtning.
(18) - Foerste betragtning til forordning nr. 3887/92.
(19) - Foerste betragtning til forordning nr. 3508/92.
(20) - Tredje betragtning til forordning nr. 3508/92 samt syvende betragtning til den omtvistede forordning.
(21) - Niende betragtning til den omtvistede forordning.
(22) - A.st., foerste betragtning.
(23) - Dvs. type afgroede eller plantedaekke eller mangel paa afgroede.
(24) - Artikel 6-16 i den omtvistede forordning.
(25) - Forordning af 3.2.1995 om aendring af forordning nr. 3887/92 og forordning (EF) nr. 762/94 (EFT L 27, s. 3).
(26) - Forordning af 6.7.1995 om aendring af forordning nr. 3887/92 (EFT L 156, s. 27).
(27) - Tredje betragtning til forordning nr. 229/95, mine fremhaevelser.
(28) - Mine fremhaevelser.
(29) - Se punkt 75-89 i dette forslag til afgoerelse.
(30) - Forelaeggelseskendelsen, s. 7.
(31) - Raadets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).
(32) - Domstolens faste praksis siden dommen af 5.2.1963, sag 26/62, Van Gend en Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, org. ref.: Rec. s. 1.
(33) - Artikel 2 og 7.
(34) - A.st., artikel 2, stk. 5, andet afsnit.
(35) - Punkt 50 i dette forslag til afgoerelse.
(36) - Artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, foerste punktum, i forordning nr. 3887/92.
(37) - A.st., artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, samt artikel 9, stk. 2, andet afsnit, paa den ene side og artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, foerste og andet led, paa den anden side.
(38) - A.st., artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, og andet afsnit, i forordning nr. 3887/92.
(39) - A.st., artikel 9, stk. 2, andet afsnit.
(40) - Punkt 50 i dette forslag til afgoerelse.
(41) - Se punkt 14-17 i dette forslag til afgoerelse.
(42) - Artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, foerste og andet led, i forordning nr. 3887/92.
(43) - A.st., artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, foerste led.
(44) - A.st., artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, andet led.
(45) - Fjerde betragtning til forordning nr. 1648/95, mine fremhaevelser.
(46) - Se punkt 53 i dette forslag til afgoerelse.
(47) - Se punkt 3-6 i dette forslag til afgoerelse.
(48) - Se punkt 14 i dette forslag til afgoerelse.
(49) - Se punkt 24 i dette forslag til afgoerelse.
(50) - Forordning nr. 229/95 og nr. 1648/95.
(51) - AEndring som foelge af artikel 1, nr. 5, i forordning nr. 1648/95.
(52) - AEndring som foelge af artikel 1, nr. 6, i forordning nr. 1648/95.
(53) - I modsaetning til fortolkningen af dette udtryk i den tidligere tekst, jf. punkt 66 i dette forslag til afgoerelse.
(54) - Tredje, fjerde, femte og sjette betragtning til forordning nr. 2988/95.
(55) - A.st., tiende betragtning.
(56) - Min fremhaevelse.
(57) - Mine fremhaevelser.
(58) - Se punkt 45 i dette forslag til afgoerelse.
(59) - Se punkt 9, 10 og 15 i dette forslag til afgoerelse.
(60) - Artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 3887/92.
(61) - Se i denne retning dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633.
(62) - Dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand Frères og Garancini, Sml. s. 1931; af 22.2.1989, forenede sager 92/87 og 93/87, Kommissionen mod Frankrig og Det Forenede Kongerige, Sml. s. 405, praemis 22, og den nyligt afsagte dom af 13.2.1996, sag C-143/93, Van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, praemis 27.
(63) - Se punkt 92-96 i dette forslag til afgoerelse.
(64) - Artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, i den omtvistede forordning.
(65) - Sanktionerne over for landbrugere, der i god tro begaar fejl ved arealangivelsen, findes dels i artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, andet punktum, foerste og andet led, og dels i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i den omtvistede forordning.
(66) - Jf. artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i den omtvistede forordning.
(67) - Jf. artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, foerste led, i den omtvistede forordning.
(68) - Jf. en af de seneste domme, nemlig dom af 12.12.1996, sag C-241/95, Accrington Beef m.fl., Sml. I, s. 6699, praemis 49.
(69) - Jf. f.eks. dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 22 og 30.
(70) - Se bl.a. dom af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette Frères, Sml. s. 1835, praemis 19 og 20.
(71) - Ovennaevnte dom i sagen Frankrig og Irland mod Kommissionen, praemis 31.
(72) - Niende betragtning til den omtvistede forordning.
(73) - Hvilket er tilfaeldet for de landbrugere, som befinder sig i de situationer, der er beskrevet i punkt 107 i dette forslag til afgoerelse.
(74) - Se punkt 61 og 63 i dette forslag til afgoerelse.
(75) - Se i analogi hermed bl.a. dom af 17.9.1996, forenede sager C-246/94, C-247/94, C-248/94 og C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio m.fl., Sml. I, s. 4373, praemis 32.