62005CJ0456_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-456/05,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 23. decembra 2005,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata H. Støvlbæk in S. Grünheid, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata M. Lumma in U. Forsthoff, zastopnika,
tožena stranka,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Rosas, predsednik senata, U. Lõhmus, J. Klučka, A. Ó Caoimh, sodniki, in P. Lindh (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. junija 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija, s tem ko je pridržala prehodne določbe ali „pridobljene pravice“, ki psihoterapevtom omogočajo pridobitev dovoljenja ali odobritve, izdane neodvisno od veljavnih pravil o koncesiji v zdravstvu, le za psihoterapevte, ki so opravljali poklic v okviru obveznega nemškega zdravstvenega zavarovanja, in ni upoštevala primerljivih ali podobnih poklicnih dejavnosti, ki so jih opravljali psihoterapevti v drugih državah članicah, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
Pravni okvir
2. Zakon o poklicih psihoterapevta psihologa in psihoterapevta specialista za otroke in mladostnike, ki spreminja 5. knjigo zakonika o socialni varnosti (v nadaljevanju: SGB V) in druge zakone (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) z dne 16. junija 1998 (BGBI 1998 I, str. 1311, v nadaljevanju: zakon o psihoterapevtih) ureja dostop do zdravstvenih poklicev „psihoterapevt psiholog“ in „psihoterapevt specialist za otroke in mladostnike“ (poklicni del, člen 1 zakona o psihoterapevtih), kot tudi vključitev novih zdravstvenih poklicev v ureditev obveznega zdravstvenega zavarovanja (del o zdravstvenem zavarovanju, člen 2, sprememba SGB V).
3. Zakon o psihoterapevtih določa, da od 1. januarja 1999 za psihoterapevte, ki želijo opravljati poklic kot koncesionarji, velja sistem kvot na regijo. Psihoterapevt, ki začne opravljati dejavnost v neki regiji, je lahko koncesionar le, če število psihoterapevtov, ki opravljajo poklic v tej regiji, ne presega števila psihoterapevtov, ki jih ta regija potrebuje.
4. Vendar zakon o psihoterapevtih vsebuje določbe, na podlagi katerih velja, da čeprav je število psihoterapevtov, ki jih regija potrebuje, prekoračeno, so tisti, ki že opravljajo dejavnost v tej regiji in ki so koncesionarji, lahko še naprej koncesionarji, če izpolnjujejo pogoje iz člena 95(10) in (11) SGB V (v nadaljevanju: prehodne določbe).
5. Člen 95(10) o dovoljenjih, ki se izdajo psihoterapevtom, določa:
„Psihoterapevti lahko nudijo oskrbo kot koncesionarji, če:
1. so do 31. decembra 1998 izpolnili pogoje za odobritev, v skladu s členom 12 zakona o psihoterapevtih, in pogoje za kvalifikacijo, v skladu s členom 95 c, pododstavek 2, točka 3, SGB V, in so zaprosili za dovoljenje;
2. so pred 31. marcem 1999 predložili dokument o odobritvi;
3. so v obdobju od 25. junija 1994 do 24. junija 1997 sodelovali v psihoterapevtskem ambulantnem zdravljenju zavarovancev obveznega zdravstvenega zavarovanja.
Komisija, ki odloča o dovoljenjih, se mora izreči o prošnjah za dovoljenje pred 30. aprilom 1999.“
6. Določbe navedenega člena 95(11) o dovoljenjih, ki so bila izdana psihoterapevtom, določajo:
„Psihoterapevti lahko nudijo oskrbo kot koncesionarji, če:
1. so do 31. decembra 1998 izpolnili pogoje za odobritev, v skladu s členom 12 zakona o psihoterapevtih [...] in so vložili prošnjo za dopolnilno kvalifikacijo;
2. so pred 31. marcem 1999 predložili dokument o odobritvi;
3. so v obdobju od 25. junija 1994 do 24. junija 1997 sodelovali v psihoterapevtskem ambulantnem zdravljenju zavarovancev obveznega zdravstvenega zavarovanja.
Komisija, ki odloča o dovoljenjih, se mora izreči o prošnjah za dovoljenje pred 30. aprilom 1999.“
7. Izraz „sodelovati“ – v obdobju od 25. junija 1994 do 24. junija 1997 (v nadaljevanju: referenčno obdobje) – v psihoterapevtskem ambulantnem zdravljenju zavarovancev obveznega zdravstvenega zavarovanja, iz člena 95(10), točka 3, in (11), točka 3, SGB V, je Bundessozialgericht (zvezno socialno sodišče) razložilo v sodbi z dne 8. novembra 2000 [B 6 KA 52/00 R] (v nadaljevanju: sodba z dne 8. novembra 2000). Tako se šteje, da psihoterapevt izpolnjuje pogoj iz teh odstavkov, če je v referenčnem obdobju opravil 250 ur zdravljenja v neprekinjenem obdobju šestih do dvanajstih mesecev. Poleg tega mora kraj, kjer je to zdravljenje potekalo, ustrezati kraju, za katerega je bila vložena prošnja za dovoljenje za opravljanje dejavnosti.
Predhodni postopek
8. Komisija je začela postopek ugotavljanja neizpolnitve obveznosti države, določen v členu 226 ES, tako da je 30. oktobra 2000 Zvezni republiki Nemčiji poslala pisni opomin, v katerem je navedla, da so prehodne določbe iz člena 95(10) in (11) SGB V v nasprotju s členom 43 ES. Po mnenju Komisije ta država, s tem ko je štela za predhodno dejavnost, ki jo je treba zavarovati, le dejavnost, ki jo je krilo nemško obvezno zdravstveno zavarovanje, ki ne vključuje vseh primerljivih ali podobnih dejavnosti, ki so se opravljale v drugi državi članici, ni spoštovala obveznosti iz tega člena.
9. Zvezna republika Nemčija je v odgovor na ta pisni opomin predložila pripombe v dopisu z dne 12. januarja 2001.
10. Ker Komisija s tem odgovorom ni bila zadovoljna, je 21. decembra 2001 podala obrazloženo mnenje in pozvala to državo članico, naj sprejme potrebne ukrepe, da se s tem mnenjem uskladi v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja.
11. Z dopisom z dne 20. marca 2002 je Zvezna republika Nemčija na to obrazloženo mnenje odgovorila, tako da je ponovila, da se s stališčem Komisije ne strinja.
12. Ker Komisija s tem odgovorom ni bila zadovoljna, je vložila to tožbo.
Tožba
Dopustnost
13. Nemška vlada vlaga ugovor nedopustnosti iz štirih razlogov, in sicer:
– neobstoj sedanje kršitve Pogodbe ES;
– obrobni pomen očitane neizpolnitve;
– neobstoj pravnega interesa in
– razširitev predmeta spora.
Neobstoj sedanje kršitve Pogodbe
14. Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da tožba ni naperjena zoper sedanjo kršitev določb Pogodbe, ampak se nanaša le na pretekla dejstva, ki so se zgodila med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998. Poudarja, da na podlagi prehodnih določb že približno sedem let ne more biti sprejet noben sklep o dovoljenju ali odobritvi. Torej naj ne bi šlo za neizpolnitev, ki bi bila lahko predmet tožbe na podlagi člena 226 ES.
15. Treba je opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presoditi glede na položaj države članice, kot je obstajal ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju (glej zlasti sodbo z dne 27. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑525/03, ZOdl., str. I‑9405, točka 14).
16. Zato je treba preveriti, ali je takrat sporna ureditev še naprej ustvarjala učinke (glej v tem smislu sodbi z dne 10. aprila 2003 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑20/01 in C‑28/01, Recueil, str. I‑3609, točki 34 in 37 in z dne 9. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑125/03, neobjavljena v ZOdl., točki 12 in 13, ter zgoraj navedeno sodboKomisija proti Italiji, točka 16).
17. Glede tega je treba povedati, da se tožba Komisije nanaša na prehodne določbe ali „pridobljene pravice“, kolikor pridržujejo možnost opravljanja dejavnosti v obliki koncesije le za psihoterapevte, ki so opravljali dejavnost v regiji v Nemčiji v okviru nemških zdravstvenih zavarovanj v referenčnem obdobju, in te možnosti ne dajejo psihoterapevtom, ki so opravljali dejavnost v istem obdobju zunaj Nemčije v okviru zdravstvenih zavarovanj druge države članice.
18. Torej se ugotovi, da nezmožnost slednjih, da so upravičeni do prehodnih določb, ni časovno omejena. Nasprotno, gre za trajno naravo in naj bi trajala do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju.
19. Ta položaj je drugačen kot tisti iz zadeve v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Italiji. Kot namreč izhaja iz točke 16 zgoraj navedene sodbe, naj bi se tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nanašala le na ta sklep, ki ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni več veljal, in ne zoper pogodbe, ki so bile lahko sklenjene na podlagi tega sklepa. Ta tožba pa je naperjena zoper dejstvo, da se prehodne določbe pridrži le psihoterapevtom, ki so opravljali dejavnost v regiji v Nemčiji v okviru nemškega zdravstvenega zavarovanja, in da se ne upošteva primerljive ali podobne poklicne dejavnosti, ki so jo psihoterapevti opravljali v drugih državah članicah.
20. Iz tega izhaja, da so prehodne določbe iz te zadeve, na datum, ki se upošteva za presojo dopustnosti tožbe, ustvarjale učinke, in je zato treba prvi ugovor nedopustnosti zavrniti.
Obrobni pomen očitane neizpolnitve
21. Zvezna republika Nemčija trdi, da naj bi bila, v primeru, da bi šlo za kršitev določb Pogodbe, ta kršitev v vsakem primeru le obrobnega pomena, tako da se z njo ne bi mogla utemeljiti tožba zaradi neizpolnitve obveznosti.
22. Glede tega je treba opozoriti, da v skladu s postopkom, določenim v členu 226 ES, Komisija lahko zadevo predloži Sodišču, če oceni, da država članica ni izpolnila ene izmed obveznosti iz Pogodbe. Ta člen ne vsebuje nobenega pogoja glede teže neizpolnitve. Kot torej izhaja iz ustaljene sodne prakse, mora Komisija presoditi možnost delovanja proti državi članici, določiti določbe, ki naj bi jih ta kršila, in čas, ko bo začela postopek o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti proti njej, razlogi za to izbiro pa ne smejo vplivati na dopustnost tožbe (glej sodbo z dne 8. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Luksemburgu, C‑33/04, ZOdl., str. I‑10629, točka 66). Iz tega izhaja, da je vsaka kršitev Pogodbe, pa naj je velika ali majhna, lahko predmet tožbe na podlagi tega člena.
23. Zato je treba ugovor nedopustnosti zaradi obrobnega pomena neizpolnitve zavrniti.
Neobstoj pravnega interesa
24. Zvezna republika Nemčija trdi, da naj Komisija v tej zadevi ne bi imela pravnega interesa. S tožbo naj bi želela dejansko podpreti interese dveh avstrijskih psihoterapevtov, katerih položaj predstavi in ki naj bi ugovarjala nacionalnim organom in naj bi njuni sodni postopki še tekli pred nacionalnimi sodnimi organi. Komisija naj bi tako podprla interese posameznikov zoper državo članico. Posameznika naj bi torej imela možnost vložitve tožbe pred nacionalnimi sodišči.
25. Glede tega zadošča opozoriti, da v okviru pristojnosti, ki jih ima iz člena 226 ES, Komisiji ni treba dokazati pravnega interesa. Komisija ima namreč nalogo, da po uradni dolžnosti in v splošnem interesu zagotovi, da države članice uporabljajo pravo Skupnosti, in da ugotovi, ob njihovi opustitvi, morebitno neizpolnitev obveznosti, ki iz njega izhaja (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Luksemburgu, točka 65). Poleg tega, kot je bilo opozorjeno v točki 22 te sodbe, je Komisija tista, ki mora presojati, ali je vložitev tožbe zoper državo članico primerna.
26. Zato je treba ugovor nedopustnosti zaradi neobstoja pravnega interesa zavrniti.
Razširitev predmeta spora
27. Zvezna republika Nemčija zatrjuje tudi, da Komisija šele v tožbi prvič trdi, da lahko prehodne določbe ogrozijo svobodo ustanavljanja psihoterapevtov v Nemčiji, kolikor se izkaže, da ovirajo odhod teh psihoterapevtov v drugo državo članico v referenčnem obdobju. Trditev Komisije naj bi razširila predmet spora, kot je bil določen v predhodnem postopku, in naj bi bila torej nedopustna.
28. Povedati je treba, da so pristojne službe Komisije z dopisom z dne 10. novembra 1999, naslovljenim na Zvezno republiko Nemčijo, na katero se nanaša pisni opomin, to državo članico že obvestile o dvomu Komisije glede skladnosti prehodnih določb z določbami Pogodbe glede svobode ustanavljanja, kolikor naj te ne bi predvidevale, da pristojni nemški organi upoštevajo dejavnost, ki so jo opravljali psihoterapevti v okviru obveznega zavarovanja ostalih držav članic. Komisija v pisnem opominu prav tako opozarja na splošno na neobstoj upoštevanja dejavnosti, ki se ni izvajala v okviru obveznega zavarovanja v Nemčiji. Treba je povedati, da se tak očitek lahko nanaša tako na psihoterapevte, ki izvirajo iz drugih držav članic, kot tudi na psihoterapevte, ki izvirajo iz Nemčije in imajo sedež v drugih državah članicah.
29. Čeprav so se trditve Komisije, ki so bile predložene v predhodnem postopku, nanašale le na omejitev svobode ustanavljanja psihoterapevtov, ki izvirajo iz ostalih držav članic, izrecno omenjanje, v fazi tožbe, ogrožanja svobode ustanavljanja določenih psihoterapevtov, ki izvirajo iz Nemčije, ne ustvarja novega očitka, ki se razlikuje od prvotno navedenega očitka, ampak ga le nadgradi.
30. Zato je treba ugovor nedopustnosti glede razširitve predmeta spora zavrniti.
31. Ker so bili vsi razlogi nedopustnosti zavrnjeni, je treba presojati tožbeni temelj.
Temelj
Trditve strank
32. Komisija trdi, da besedilo prehodnih določb izraža omejitev svobode ustanavljanja.
33. Te določbe naj bi ustvarjale odstopanje od sistema kvot, do katerih so bili lahko upravičeni le psihoterapevti, ki so v referenčnem obdobju zdravili bolnike v okviru nemškega obveznega zdravstvenega zavarovanja. Nasprotno pa psihoterapevti, ki so v tem obdobju nudili oskrbo v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja druge države članice, do tega odstopanja niso upravičeni.
34. Torej naj do prehodnih določb ne bi bili upravičeni psihoterapevti, ki so imeli sedež v Nemčiji med 1. januarjem 1997 in koncem prehodnega obdobja, torej 31. decembrom 1998, ker od 1. januarja 1997 ti psihoterapevti niso mogli več zadostiti pogoju, da so v okviru ureditve nemškega obveznega zavarovanja opravili 250 ur v neprekinjenem obdobju najmanj šestih mesecev v referenčnem obdobju. Komisija namreč poudarja, da je od 1. januarja 1997 pa do konca referenčnega obdobja, in sicer 24. junija 1997, ostalo manj kot šest mesecev.
35. Ta izključitev naj bi se nanašala predvsem na psihoterapevte, ki imajo sedež v drugih državah članicah in ki so uveljavljali svobodo ustanavljanja, s tem ko so imeli med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998 sedež v Nemčiji. Vplivala naj bi tudi na psihoterapevte, ki imajo sedež v Nemčiji in ki so uveljavljali svobodo ustanavljanja, s tem ko so v referenčnem obdobju začeli delovati v drugi državi članici in so se vrnili v Nemčijo pred 1. januarjem 1999.
36. Komisija prikazuje to izključitev tako, da izpostavlja položaj dveh avstrijskih psihoterapevtov, ki sta začela delovati v Nemčiji 1. januarja oziroma 1. oktobra 1998, v regijah, kjer je bila ponudba zdravstvene oskrbe na podlagi zakona o psihoterapevtih presežna. Po teh datumih sta opravljala poklic v okviru nemškega obveznega zdravstvenega zavarovanja, ampak na podlagi člena 95(10) SGB V nista mogla dobiti dovoljenja za opravljanje dejavnosti v regijah po svoji izbiri kot psihoterapevta koncesionarja. Komisija poudarja, da nemški organi niso upoštevali delovnih izkušenj teh psihoterapevtov kot koncesionarjev v avstrijskem sistemu v referenčnem obdobju, kar bi vendar ustrezalo številu ur zdravljenja, ki ga zahteva nemška ureditev.
37. Po mnenju Komisije naj bi iz sodne prakse Sodišča, predvsem iz sodbe z dne 7. maja 1991 v zadevi Vlassopoulou (C‑340/89, Recueil, str. I‑2357), izhajalo, da bi bilo treba dejavnost, ki sta jo opravljala ta psihoterapevta v drugih državah članicah v okviru socialnega varstva teh držav članic, upoštevati pri presoji, ali sta lahko upravičena do prehodnih določb.
38. Okoliščina, da te določbe, ki so predmet te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, predstavljajo prehodne ukrepe, s katerimi se želi zavarovati pridobljene pravice, Zvezne republike Nemčije ne oprosti obveznosti spoštovanja določb Pogodbe glede svobode ustanavljanja. V tem primeru naj uporaba prehodnih določb za določene psihoterapevte, ki imajo sedež v drugih državah članicah, ne bi ogrožala cilja, ki ga želijo doseči. To, da se omeji ugodnost teh določb le na psihoterapevte, ki imajo sedež v Nemčiji, naj bi prestavljalo nesorazmernost ukrepa.
39. Komisija trdi, da je diskriminatorna narava prehodnih določb glede psihoterapevtov, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zlasti očitna kolikor naj psihoterapevt, ki ima sedež v Nemčiji, ne bi bil zavezan, da je delal že v regiji, kjer želi delovati. Povedano drugače, če je v upoštevnih letih delal v okviru nemškega socialnega zavarovanja in če je opravil zahtevano število ur, bi lahko psihoterapevt, ki ima sedež v Nemčiji, začel opravljati poklic kot koncesionar, čeprav je deloval v drugi regiji.
40. Zvezna republika Nemčija trdi, da prehodne določbe niso diskriminatorne. Nameravale naj bi zaščititi pridobljene položaje, ki si zaslužijo varstvo, in sicer položaje psihoterapevtov, ki so delovali v regiji v Nemčiji, kjer so poklic določen čas opravljali kot koncesionarji. Zakonodajalec naj bi pazil na to, da te osebe niso prisiljene, da se izselijo, in da ne izgubijo svojih strank. Iz same narave zadevnih položajev naj bi izhajalo, da se jih lahko pridobi le na nemškem ozemlju.
41. Ta država članica poudarja, da je v sodbi z dne 8. novembra 2000 Bundessozialgericht prehodne določbe razlagalo tako, da se uporabljajo le za osebe, ki želijo še naprej delovati kot koncesionarji v regijah v Nemčiji, kjer so že delovale, in ne za osebe, ki želijo zamenjati regijo. Zato naj bi Komisija napačno trdila, da se te določbe uporabljajo v katerikoli regiji, v kateri nemški psihoterapevt želi delovati, in iz tega napačno sklepala, da kraj, in med drugim država članica, v kateri je bilo to delo v okviru koncesije opravljeno, ne bi smelo biti odločilno.
42. Zvezna republika Nemčija trdi, da zgoraj navedena sodba Vlassopoulou ni upoštevna. Zadeva v tej sodbi naj bi se nanašala na neobstoj upoštevanja odvetniških delovnih izkušenj v drugih državah članicah. V tem primeru naj bi se delovne izkušnje, pridobljene v drugi državi članici, popolnoma upoštevale za opravljanje dejavnosti psihoterapevta v Nemčiji in sodna praksa, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe Vlassopoulou, naj bi se tako popolnoma upoštevala. Problem, ki nastane, naj bi bil v tem, ali v okviru zakona o psihoterapevtih psihoterapevt uživa ali ne pridobljen položaj, ki ga je treba zavarovati, povedano drugače, če je ali ni opravljal poklicno dejavnost na določenem kraju v določenem obdobju. V sodbi Vlassopoulou naj ne bi šlo za tak primer.
43. Ta država članica zatrjuje, da pri nastanku prehodnih določb ni bilo nujno upoštevati delovnih izkušenj, ki so jih dobili psihoterapevti v drugi državi članici, ker predhodna dejavnost, ki se ni opravljala v Nemčiji, ni bila točno upoštevna za namene varstva pridobljenih pravic. Presoja sorazmernosti prehodnih določb torej ne bi smela biti odvisna od upoštevanja teh psihoterapevtov.
44. Zvezna republika Nemčija dodaja, da če bi bilo treba razširiti odstopanje na psihoterapevte, ki prihajajo iz ostalih držav članic, glede na ure dela, ki so jih kot koncesionarji opravili v državi članici, iz katere izvirajo, kot trdi Komisija, se bi slednji končno znašli v ugodnejšem položaju kot psihoterapevti, ki imajo sedež v Nemčiji, ki ne morejo uveljavljati ur dela, ki so jih kot koncesionarji v opravili v drugi regiji, in ne v tisti, v kateri sedaj zaprošajo za dovoljenje.
Presoja Sodišča
– Uvodna opomba
45. Da se presodi skladnost prehodnih določb s členom 43 ES, jih je treba preučiti glede na razlago, ki jo je Bundessozialgericht podalo v sodbi z dne 8. novembra 2000.
46. Okoliščina, da so nemški organi lahko nepravilno uporabljali te določbe pred to sodbo, ni upoštevna za namene presoje veljavnosti teh določb.
47. Zato mora biti izhodiščna točka razlage prehodnih določb, ki jo je podalo Bundessozialgericht, po kateri je enakost med krajem, kjer je psihoterapevt delal v referenčnem obdobju, in krajem, kjer želi delati od 1. januarja 1999, pogoj, ki je potreben za uporabo teh določb.
Zatrjevana neizpolnitev
48. Ob neobstoju harmonizacije dejavnosti psihoterapevta države članice načeloma ostajajo pristojne za določitev pogojev za dostop do teh dejavnosti. Vendar morajo izvajati svoje pristojnosti na tem področju ob spoštovanju temeljnih svoboščin in med drugim svobode ustanavljanja, ki jo zagotavlja člen 43 ES (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten, C‑58/98, Recueil, str. I‑7919, točka 31, in zgoraj navedeno sodbo Vlassopoulou, točka 9).
49. V skladu z ustaljeno sodno prakso ta člen izključuje vsak nacionalni ukrep, ki bi, tudi če se ga uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljana Skupnosti, vključno z državo članico avtorico ukrepa, lahko pomenil oviro pri izvajanju svobode ustanavljanja, zagotovljene s Pogodbo, ali to izvajanje napravil manj privlačno. Drugače bi bilo le, če se ta ukrep lahko utemelji z višjimi razlogi v splošnem interesu, pod pogojem, da je ukrep primeren za zagotovitev uresničitve zasledovanega cilja in da ne prekorači okvirov, ki so potrebni za doseganje tega cilja (glej zlasti sodbe z dne 31. marca 1993 v zadevi Kraus, C‑19/92, Recueil, str. I‑1663, točka 32; z dne 17. oktobra 2002 v zadevi Payroll in drugi, C‑79/01, Recueil, str. I‑8923, točki 26 in 28, in z dne 21. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑140/03, ZOdl., str. I‑3177, točki 27 in 34).
50. Zato je treba presoditi, ali so prehodne določbe ovira za svobodo ustanavljanja in če so, ali je ta omejitev utemeljena.
– Obstoj omejitve svobode ustanavljanja
51. Sklicujoč se med drugim na zgoraj navedeno sodbo Vlassopoulou, Komisija trdi, da prehodne določbe ogrožajo svobodo ustanavljanja, če ne upoštevajo delovnih izkušenj, ki so jih v referenčnem obdobju pridobili psihoterapevti, ki imajo sedež v ostalih državah članicah kot koncesionarji v teh državah.
52. Glede tega velja, da psihoterapevti, ki imajo sedež zunaj nemškega ozemlja, ki so opravljali dejavnost v okviru drugih zdravstvenih zavarovanj in ne nemških zdravstvenih zavarovanj in ki so svojo ordinacijo preselili v Nemčijo med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998, ne morejo biti upravičeni do odstopanja, predvidenega v prehodnih določbah. Poleg tega so psihoterapevti, ki imajo sedež v Nemčiji in ki so opravljali svojo poklicno dejavnost v okviru zdravstvenih zavarovanj druge države članice, preden so se vrnili v Nemčijo med tema datumoma, prav tako soočeni s to nezmožnostjo. V nobenem izmed teh primerov se delovne izkušnje, pridobljene v okviru sistema koncesije v drugi državi članici, ne upoštevajo.
53. Če so, kot avstrijska psihoterapevta, ki ju navaja Komisija, ti psihoterapevti izbrali, da bodo delovali v regiji v Nemčiji, v kateri so največje kvote, ki so določene v zakonu o psihoterapevtih, prekoračene, ne morejo nadaljevati s svojo poklicno dejavnostjo kot koncesionarji. Torej lahko brez ugodnosti iz te ureditve računajo le na samoplačnike in nudijo zdravstveno oskrbo, ki je ne krije obvezno zdravstveno zavarovanje, kar bi lahko občutno ogrozilo njihovo poklicno dejavnost in jih celo prisililo, da prenehajo opravljati to dejavnost.
54. Prehodne določbe se uporabljajo za vse psihoterapevte ne glede na njihovo narodnost, tako da te določbe vplivajo na psihoterapevte, ki imajo sedež v Nemčiji, enako kot na psihoterapevte, ki imajo sedež v drugih državah članicah, če so zamenjali regijo in so med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998 delovali v regiji v Nemčiji, v kateri so bile kvote prekoračene. Kljub temu je treba povedati, da je dvojna zahteva, ki obstaja za udeležence – da so po eni strani v referenčnem obdobju opravljali dejavnost v regiji v Nemčiji kot koncesionarji v nemškem sistemu, in da morajo po drugi strani vložiti prošnjo za dovoljenje za to isto regijo –, po svoji naravi lahko dala prednost psihoterapevtom, ki imajo sedež v Nemčiji, pred tistimi, ki imajo v tem obdobju sedež v drugih državah članicah.
55. Tako zahteva iz prehodnih določb postavlja v slabši položaj osebe, ki so uveljavljale svobodo ustanavljanja, in nasprotno daje prednost tistim, ki niso preselile svoje dejavnosti ali ki so dejavnost preselile znotraj iste regije v Nemčiji. Iz tega izhaja, da ta zahteva ustvarja učinke najprej v škodo psihoterapevtov, ki imajo sedež v drugih državah članicah in ne v Zvezni republiki Nemčiji, katerih delovne izkušnje v okviru koncesije v svoji državi članici so po številu ur in trajanju enake tistim iz prehodnih določb, in ki so ustanovili sedež v Nemčiji med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998, in drugič v škodo psihoterapevtov, ki imajo sedež v Nemčiji in ki so v referenčnem obdobju opravljali dejavnost v drugi državi članici in so med tema dvema datumoma ponovno začeli delovati v Nemčiji.
56. Treba je opozoriti, da je Sodišče o zakonu, ki je, čeprav se nejasno uporablja, za dodelitev pravice zahteval, da je izpolnjen pogoj bivališča v regiji države članice in tako postavljal v ugodnejši položaj nacionalne državljane pred državljani drugih držav članic, že presodilo, da je v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije, določenem v členu 12 ES (v zvezi s pravico do zastopanja v maternem jeziku glej sodbo z dne 24. novembra 1998 v zadevi Bickel in Franz, C-274/96, Recueil, str. I-7637, točka 26).
57. Glede na to sodbo je treba šteti, da pogoj, da je psihoterapevt opravljal dejavnost psihoterapevta v okviru koncesije v Nemčiji v regiji v Nemčiji, ki zahteva, da je imel sedež v regiji v Nemčiji, predstavlja omejitev svobode ustanavljanja, ki jo imajo psihoterapevti, ki imajo sedež v drugi državi članici.
58. Zlasti glede na drugo kategorijo oseb, omenjenih v točki 55 te sodbe – namreč psihoterapevte, ki imajo sedež v Nemčiji in ki so uresničevali svobodo ustanavljanja v referenčnem obdobju, s tem da so imeli sedež v drugi državi članici –, je treba opozoriti, da je Sodišče že presodilo, da bi bilo nezdružljivo s pravico prostega gibanja, če bi bil državljan Unije v državi članici, katere državljan je, manj ugodno obravnavan, kot bi bil, če ne bi izkoristil ugodnosti, ki jih daje Pogodba v zvezi s svobodo gibanja (sodba z dne 11. julija 2002 v zadevi D’Hoop, C‑224/98, Recueil, str. I‑6191, točka 30; v tem smislu sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Pusa, C‑224/02, Recueil, str. I‑5763, točka 20).
59. To razmišljanje se po analogiji uporablja za osebe, ki so uresničevale svobodo ustanavljanja. Kolikor so prehodne določbe povzročile, da se manj ugodno obravnava psihoterapevte, ki imajo sedež v Nemčiji in ki so v referenčnem obdobju delovali zunaj te države članice, potem pa so se vrnili vanjo pred 1. januarjem 1999, kot tiste, ki so v istem obdobju ostali v tej državi članici, je treba povedati, da te določbe niso združljive z določbami Pogodbe o svobodi ustanavljanja, razen če so utemeljene.
60. Komisija je torej pravilno menila, da prehodne določbe za psihoterapevte Skupnosti, vključno z nemškimi psihoterapevti, pomenijo omejitev svobode ustanavljanja.
61. Preveriti je treba, ali se te določbe vendarle lahko utemelji.
– Obstoj utemeljenosti
62. Zvezna republika Nemčija trdi, da psihoterapevti, ki so imeli v referenčnem obdobju sedež v regiji v Nemčiji in ki so pridobili bolnike, katerih zdravljenje je krilo nemško obvezno zdravstveno zavarovanje, zaslužijo posebno varstvo. Ti bolniki naj bi predstavljali pridobljeno pravico. Ti psihoterapevti s 1. januarjem 1999 tako ne bi bili prisiljeni zapreti svojih ordinacij in s tem izgubiti svojih bolnikov.
63. Treba je povedati, da varstvo pridobljene pravice, in sicer pridobitev bolnikov po več letih poklicne dejavnosti, ustvarja višji razlog v splošnem interesu. Država članica lahko oceni za potrebno, da v takšnem primeru s sprejetjem ustreznih ukrepov zavaruje stranke in dejavnost zadevnih izvajalcev.
64. Prehodne določbe, ki uvajajo odstopanje od zakona o psihoterapevtih, da bi zavarovale osebe, ki so imele v referenčnem obdobju sedež v Nemčiji in ki so kot nemški koncesionarji opravljale dejavnost, je treba šteti, kot da lahko ohranijo pridobljene pravice teh oseb tako, da omejijo število psihoterapevtov koncesionarjev, neodvisno od potreb.
65. Vendar ti ukrepi ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za njegovo doseganje (sodba z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C‑55/94, Recueil, str. I‑4165, točka 37).
66. Pri presoji, ali gre za sorazmerno naravo teh prehodnih določb ali ne, je treba preveriti, ali je bilo za doseganje tega cilja treba pridržati te določbe le za psihoterapevte, ki so v referenčnem obdobju dejavnost opravljali v okviru nemškega zdravstvenega zavarovanja, in ne upoštevati primerljive dejavnosti, ki so jo psihoterapevti opravljali kot koncesionarji v drugih državah članicah.
67. Povedano drugače, presoditi je treba, ali bi upoštevanje dejavnosti slednjih psihoterapevtov ogrožalo namen določb o odstopanju.
68. Najprej je treba povedati, da naj to upoštevanje ne bi vplivalo na varstvo pridobljenih pravic psihoterapevtov, ki so imeli v referenčnem obdobju sedež v Nemčiji. Izražalo naj bi se namreč z varstvom ostalih psihoterapevtov in naj ne bi imelo posledic na položaj prvih.
69. Nadalje se postavlja vprašanje, če naj bi to varstvo omajalo cilj omejevanja števila psihoterapevtov koncesionarjev, neodvisno od potreb.
70. Glede tega se ne ugovarja, da bi to varstvo lahko povečalo število psihoterapevtov koncesionarjev, neodvisno od potreb. Vendar, če je bilo odstopanje od zakona o psihoterapevtih sprejeto za varstvo psihoterapevtov, ki so imeli sedež v Nemčiji pred začetkom veljavnosti zakona, bi Zvezna republika Nemčija morala upoštevati vprašanje, ali je bilo potrebno, da so do tega odstopanja upravičene le osebe, ki so imele v referenčnem obdobju sedež na njenem ozemlju, tako da se izključi vse osebe, ki so imele v tem obdobju sedež v drugi državi članici. Če so te osebe namreč le uresničevale svojo pravico do temeljne svoboščine, bi si načeloma zaslužile prav tako pravico do varstva svoje dejavnosti, ki jo opravljajo kot koncesionarji v Nemčiji. Drugače bi bilo, če bi to varstvo prikrajšalo prehodne določbe za njihov cilj, in sicer omogočiti omejenemu številu psihoterapevtom, da opravljajo dejavnost kot koncesionarji, neodvisno od potreb.
71. Kot je torej zatrjevala Komisija ­– in drugače kot je trdila Zvezna republika Nemčija –, je bilo zadevno število psihoterapevtov omejeno. Vključevalo naj bi namreč psihoterapevte, ki so delovali v Nemčiji med 1. januarjem 1997 in 31. decembrom 1998, in med njimi tiste, ki so v okviru zdravstvenega zavarovanja druge države članice opravljali dejavnost, ki je primerljiva s tisto, ki se zahteva na podlagi člena 95 SGB V.
72. Prav tako je treba povedati, da v opredelitvi nemškega zakonodajalca ni določen največji številčni prag. S tem ko je zakonodajalec zahteval, da morajo psihoterapevti, ki želijo uveljavljati prehodne določbe, v referenčnem obdobju, torej v obdobju treh l et, opravljati dejavnost v okviru nemških zdravstvenih zavarovanj, je zasnoval le okvir, kamor se lahko vključi večje ali manjše število psihoterapevtov. Zvezna republika Nemčija pa ni predložila nobenega dokaza, da bi lahko upoštevanje psihoterapevtov, ki so opravljali dejavnost v tem obdobju v okviru obveznega zavarovanja ostalih držav članic, vplivalo na število oseb tako, da bi ogrozilo namen določb o odstopanju.
73. Zato je treba šteti, da je neupoštevanje vseh psihoterapevtov, ki v referenčnem obdobju svoje dejavnosti niso opravljali v okviru nemške koncesije, nesorazmerno.
74. Zvezna republika Nemčija poleg tega zatrjuje, da naj bi uporaba prehodnih določb za te psihoterapevte povzročila, da se v ugodnejši položaj postavi psihoterapevte, ki imajo sedež v drugih državah članicah, glede na tiste, ki so imeli sedež v drugih regijah Nemčije.
75. Vendar ta trditev ni odločilna. Uporaba za državljane drugih držav, ki uveljavljajo svobodo ustanavljanja pod različnimi pogoji, je lahko potrebna za spoštovanje pravil o svobodi ustanavljanja. Čeprav bi bilo res, da so imeli psihoterapevti s sedežem izven nemškega ozemlja prednost v primerjavi s psihoterapevti, ki so imeli v tem obdobju sedež v regiji v Nemčiji in so nato zamenjali regijo, ta okoliščina ne zadostuje za spremembo glede ugotovitve nesorazmerne narave prehodnih določb.
76. Iz zgoraj navedenega izhaja, da Zvezna republika Nemčija, s tem ko je pridržala prehodne določbe ali „pridobljene pravice“, ki psihoterapevtom omogočajo pridobitev dovoljenja ali odobritve, izdane neodvisno od veljavnih pravil o koncesiji v zdravstvu, le za psihoterapevte, ki so opravljali poklic v okviru obveznega nemškega zdravstvenega zavarovanja, tako da ni upoštevala primerljivih ali podobnih poklicnih dejavnosti, ki so jih opravljali psihoterapevti v drugih državah članicah, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
Stroški
77. Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se stranki, ki s svojim zahtevkom ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se plačilo stroškov naloži Zvezni republiki Nemčiji, in ker ta s svojimi zahtevki ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1) Zvezna republika Nemčija, s tem ko je pridržala prehodne določbe ali „pridobljene pravice“, ki psihoterapevtom omogočajo pridobitev dovoljenja ali odobritve, izdane neodvisno od veljavnih pravil o koncesiji v zdravstvu, le za psihoterapevte, ki so opravljali poklic v okviru obveznega nemškega zdravstvenega zavarovanja, tako da ni upoštevala primerljivih ali podobnih poklicnih dejavnosti, ki so jih opravljali psihoterapevti v drugih državah članicah, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
2) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.