62023CJ0476
PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
24. listopada 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poštanske usluge u Europskoj uniji – Direktiva 97/67/EZ – Članak 22. stavak 3. – Pojam ‚pružatelj poštanskih usluga na kojeg je utjecala odluka nacionalnog regulatornog tijela’ – Pravo na pravno sredstvo”
U predmetu C‑476/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska), odlukom od 14. srpnja 2023., koju je Sud zaprimio 25. srpnja 2023., u postupku
„STAR POST” EOOD
protiv
Komisije za regulirane na saobštenijata,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: D. Gratsias (izvjestitelj), predsjednik vijeća, I. Jarukaitis, predsjednik četvrtog vijeća i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 28. svibnja 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za „STAR POST” ЕOOD, K. Boncheva, M. Dokova‑Kostadinova i M. Ekimdzhiev, advokati,
–
za Komisiju za regulirane na saobštenijata, T. Aleksandrova i I. Dimitrov,
–
za bugarsku vladu, T. Mitova i R. Stoyanov, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, C. Georgieva i M. Mataija, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 22. stavka 3. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214. i ispravak SL 2015., L 225, str. 49.) (u daljnjem tekstu: izmijenjena Direktiva 97/67).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između „STAR POST” EOOD, društva osnovanog u skladu s bugarskim pravom, i Komisije za regulirane na saobštenijata (Regulatorna komisija za komunikacije, Bugarska) (u daljnjem tekstu: KRS) u vezi s odlukom te komisije kojom je određen ukupan iznos neto troškova univerzalnih poštanskih usluga koje pruža društvo Balgarski Pošti (u daljnjem tekstu: BP) i utvrđeno da ti troškovi predstavljaju nerazmjeran financijski teret za to društvo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Izmijenjena Direktiva 97/67
3
U uvodnoj izjavi 39. izmijenjene Direktive 97/67 navodi se:
„[B]udući da je, kako bi se osiguralo ispravno funkcioniranje univerzalnih usluga i nenarušeno tržišno natjecanje u nerezerviranom sektoru, važno razdvojiti funkciju regulatora s jedne strane i operatora s druge strane; budući da ni jedan poštanski operator ne može biti i sudac i zainteresirana strana; budući da je na državama članicama da definiraju statut jednog ili više [nacionalnih] regulatornih tijela [(u daljnjem tekstu: NRT)], koja mogu biti izabrana između tijela javnih vlasti i nezavisnih subjekata određenih za tu svrhu”.
4
Člankom 2. te direktive određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
1.a
pružatelj poštanskih usluga: poduzeće koje pruža jednu ili više poštanskih usluga;
[…]
13.
pružatelj univerzalne usluge: državni ili privatni pružatelj poštanskih usluga koji pruža univerzalnu poštansku uslugu ili njezine dijelove u državi članici, čiji je identitet u skladu s člankom 4. prijavljen [Europskoj komisiji];
14.
ovlaštenja: sva odobrenja kojima se utvrđuju prava i obveze specifične za poštanski sektor, a kojima se poduzećima omogućuje pružanje poštanskih usluga te, prema potrebi, uspostava i/ili korištenje poštanskih mreža za pružanje tih usluga u obliku općeg ovlaštenja ili pojedinačne dozvole, kako je niže određeno:
[…]
–
‚pojedinačna dozvola’: ovlaštenje koje izdaje [NRT] koje pružatelju poštanskih usluga daje posebna prava, odnosno kojim se tome poduzeću utvrđuju posebne obveze kojima se dopunjuje opća obveza, pri čemu to poduzeće nema pravo realizacije dotičnih prava dok ne dobije odluku [NRT‑a];
[…]
17.
korisnik: svaka pravna ili fizička osoba koja koristi poštanske usluge, kao pošiljatelj ili primatelj poštanske pošiljke;
18.
[NRT]: tijelo ili tijela u svakoj državi članici kojima dotična država članica povjerava, među ostalim i regulatornu funkciju iz djelokruga ove Direktive;
[…]”
5
U skladu s člankom 7. stavcima 1., 3., 4. i5. navedene direktive
„1.   Države članice ne odobravaju, niti održavaju na snazi ekskluzivna ili posebna prava za uspostavljanje i pružanje poštanskih usluga. Države članice mogu financirati pružanje univerzalne usluge u skladu s jednim ili više sredstava iz stavaka 2., 3. i 4., ili u skladu s nekim drugim sredstvima koja su u skladu s Ugovorom.
[…]
3.   Ako država članica odredi da obveze univerzalne usluge, kako su utvrđene u ovoj Direktivi uzrokuju neto trošak na temelju izračuna iz Priloga I. i predstavljaju [nerazmjeran] financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge, može uvesti:
(a)
mehanizam za nadoknadu troškova određenog(-ih) poduzeća iz javnih sredstava; ili
(b)
mehanizam za podjelu neto troška obveza univerzalne usluge između pružatelja usluge i/ili korisnika.
4.   Ako se neto trošak dijeli u skladu sa stavkom 3. točkom (b), države članice mogu osnovati kompenzacijski fond koji se može financirati naknadama od pružatelja usluga i/ili korisnika, a kojim upravlja tijelo koje je neovisno od jednog ili više korisnika. […]
5.   Države članice trebaju osigurati da se poštuju načela transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti kod osnivanja kompenzacijskog fonda i kod utvrđivanja stupnja financijskih doprinosa iz stavaka 3. i 4. Odluke donesene u skladu sa stavcima 3. i 4., temelje se na objektivnim i povjerljivim mjerilima i objavljuju se.”
6
Člankom 14. iste direktive određuje se:
„1.   Države članice poduzimaju mjere koje su potrebne kako bi se osiguralo da je vođenje računovodstva za pružatelje univerzalne usluge u skladu s odredbama ovog članka.
2.   Pružatelj(-i) univerzalne usluge vodi(-e) odvojeno računovodstvo unutar svojih internih računovodstvenih sustava kako bi se jasno razlikovala svaka usluga i svaki proizvod koji su dio univerzalne usluge i oni koji to nisu. Ovo odvojeno računovodstvo služi kao naputak kod izračuna neto troška univerzalne usluge države članice. Takvi interni računovodstveni sustavi djeluju na temelju dosljedno primijenjenih i objektivno utemeljenih načela računovodstva troškova.
3.   Računovodstveni sustavi iz stavka 2., ne dovodeći u pitanje stavak 4., dodjeljuju troškove na sljedeći način:
(a)
troškovi koje je moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu također im se pripisuju;
(b)
zajednički troškovi, odnosno troškovi koje nije moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu, raspoređuju se na slijedeći način:
i.
kadgod je moguće, zajednički troškovi dodjeljuju se na temelju neposredne analize izvora samih troškova;
ii.
kada neposredna analiza nije moguća, zajedničke kategorije troškova dodjeljuju se na temelju posredne povezanosti s drugom troškovnom kategorijom ili skupinom troškovnih kategorija za koje je moguć neposredni prijenos ili raspodjela; posredna povezanost temelji se na usporednim troškovnim strukturama;
iii.
ako nije moguće pronaći ni neposredne ni posredne mjere za raspodjelu troškova, troškovna se kategorija dodjeljuje na temelju općeg faktora raspodijele koji se izračunava uz pomoć koeficijenta svih izdataka, koji su neposredno ili posredno pripisani ili dodijeljeni svakoj od univerzalnih usluga s jedne strane, te drugim uslugama s druge strane;
iv.
zajednički troškovi koji su nužni za pružanje kako univerzalne tako neuniverzalne usluge, raspodjeljuju se odgovarajuće; jednaki uzroci troškova primjenjuju se kako za univerzalne tako i za neuniverzalne usluge.
4.   Ostali sustavi praćenja troškova mogu se primjenjivati samo ako su kompatibilni sa stavkom 2. i ako ih je odobri[o] [NRT]. Prije njihove primjene potrebno je izvijestiti Komisiju.
5.   [NRT‑ovi] osiguravaju da usklađenost s jednim od sustava praćenja troškova opisanih u stavcima 3. ili 4. potvrdi mjerodavno tijelo neovisno o pružatelju univerzalnih usluga. Države članice osiguravaju da se periodički objavljuje izjava o usklađenosti.
[…]
8.   Ako određena država članica nije koristila mehanizme financiranja za pružanje univerzalne usluge, kako je to dozvoljeno u članku 7., i ako [NRT utvrdi] da niti jedan od određenih pružatelja univerzalne usluge u određenoj državi članici ne prima državnu pomoć, skrivenu ili ne, i ako je tržišno natjecanje potpuno učinkovito, [NRT] može odlučiti da neće primjenjivati zahtjev iz ovog članka.
[…]”
7
Člankom 22. izmijenjene Direktive 97/67 predviđa se:
„1.   Svaka država članica imenuje jednog ili više [NRT‑ova] za poštanski sektor koji su pravno odvojeni i operativno nezavisni od pružatelja poštanskih usluga. Države članice koje zadržavaju vlasništvo ili nadzor nad pružateljima poštanskih usluga osiguravaju učinkovito strukturno odvajanje regulatornih funkcija od djelatnosti povezanih s vlasništvom ili nadzorom.
[…]
2.   [NRT‑ovi] imaju posebnu zadaću osigurati poštovanje obveza koje proizlaze iz ove Direktive, posebno uspostavljanjem nadzornih i regulatornih postupaka za pružanje univerzalne usluge. Ona mogu biti zadužena i za osiguranje poštovanja propisa tržišnom natjecanju u poštanskom sektoru.
[…]
3.   Države članice jamče da su na nacionalnoj razini na raspolaganju učinkoviti mehanizmi [na temelju kojih] svaki korisnik ili pružatelj poštanskih usluga na koj[eg] je utjecala odluka [NRT‑a] ima pravo uloži[ti] žalbu protiv odluke […] žalbenom tijelu [koje je neovisno] od uključenih stranaka. Do okončanja svakog takvog žalbenog postupka na snazi je odluka [NRT‑a], osim ako žalbeno tijelo ne odluči drukčije.”
8
Prilog I. toj direktivi, naslovljen „Smjernice u vezi izračuna mogućih neto troškova univerzalne usluge”, sadržava dio B, naslovljen „Izračunavanje neto troškova”, u kojem se predviđa:
„[NRT‑ovi] mora[ju] razmotriti sve mogućnosti kako bi pružateljima poštanskih usluga (koji su imenovani ili ne) jamčil[i] odgovarajuće poticaje za troškovno učinkovito ispunjavanje obveza usluge.
Neto trošak obveza univerzalne usluge je svaki trošak, nužan za izvršavanje pružanja univerzalne usluge i povezan s time. Neto trošak obveze univerzalne usluge izračunava se kao razlika između neto troška za imenovanog pružatelja univerzalne usluge koji posluje s obvezama univerzalne usluge i neto troškova istog pružatelja poštanske usluge koji posluje bez obveza univerzalne usluge.
Izračun mora poštovati sve druge relevantne elemente, uključujući nematerijaln[e] i tržišn[e] koristi[i] koje ima pružatelj poštanskih usluga, imenovan za pružanje univerzalne usluge, pravo na razumnu zaradu i poticaje za troškovnu učinkovitost.
[…]
[…] [NRT] je [odgovoran] za nadgledanje neto troškova. Pružatelj(i) univerzalne usluge surađuju s [NRT‑om], kako bi se omogućilo nadgledanje neto troškova.”
Direktiva 2008/6
9
U uvodnim izjavama 29., 41., 49. i 56. Direktive 2008/6 navodi se:
„(29)
Kako je potrebno da se načela transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti iz Direktive [97/67] primjenjuju za sve mehanizme financiranja, sve odluke na tom području potrebno je temeljiti na transparentnim, nepristranim i provjerljivim mjerilima. Posebno je potrebno izračunati, pod nadzorom [NRT‑a], neto troškove univerzalne usluge kao razliku između neto troškova za imenovanog pružatelja univerzalne usluge, ako posluje pod obvezom univerzalne usluge i ako ne posluje pod obvezama univerzalne usluge. Izračun bi trebao uzeti u obzir sve druge važne elemente, uključujući moguće tržišne koristi, koje ima pružatelj poštanskih usluga, imenovan za pružanje univerzalne usluge, pravo na opravdan dobitak i mogućnostima za isplativost troškova.
[…]
(41)
Zbog prijelaza na potpuno konkurentno tržište, te kako bi se spriječio negativni utjecaj unakrsnog subvencioniranja na tržišno natjecanje, potrebno je prvo zahtijevati da države članice zadrže obvezu pružatelja univerzalne usluge u vezi vođenja odvojenih i transparentnih računovodstava, ovisno o potrebnim prilagodbama.
Ova bi obveza [trebala] [NRT‑ovima], tijelima nadležnima za tržišno natjecanje i Komisiji [osigurati] potrebne informacije za donošenje odluka u vezi s univerzalnom uslugom, te za nadziranje poštenih tržišnih uvjeta, sve dok tržišno natjecanje ne postane učinkovito. […]
Vođenje odvojenog i transparentnog računovodstva trebalo bi državama članicama i njihovim [NRT‑ovima] dati dovoljno detaljne računovodstvene informacije za:
–
donošenje odluka u vezi s univerzalnom uslugom,
–
[ulazne] podatke pri određivanju uzrokuju li propisane obveze univerzalne usluge neto troškove i predstavljaju li za pružatelja univerzalne usluge [nerazmjeran] financijski teret,
–
[…]
(49)
Svaka stranka za koju vrijedi odluka [NRT‑a] trebala bi imati pravo žalbe tijelu koje je nezavisno od [tog NRT‑a]. To tijelo može biti sud. Ovaj žalbeni postupak ne dovodi u pitanje podjelu nadležnosti u okviru pravosudnih sustava pojedinačnih država niti prava, koja imaju pravne ili fizičke osobe u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Do okončanja tih postupaka postoji potreba da se osigura privremena pravomoćnost [odluka NRT‑ova] kako bi se jamčila pravna sigurnost i sigurnost na tržištu.
[…]
(56)
S obzirom na to da ciljeve ove Direktive, ostvarivanje unutarnjeg tržišta poštanskih usluga Zajednice, osiguravanje zajedničke razine univerzalne usluge za sve korisnike i utvrđivanje usklađenih načela za reguliranje poštanskih usluga, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego ih se, zbog opsega i učinaka predloženih mjera, može na bolji način ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može donijeti mjere u skladu s načelima supsidijarnosti iz članka 5. Ugovora. […]”
Bugarsko pravo
10
U skladu s člankom 147. Administrativnoprocesualen kodeksa (Zakonik o upravnom postupku):
„(1)   Pravo na osporavanje upravnog akta imaju građani i organizacije čija su prava, slobode ili legitimni interesi povrijeđeni ili ugroženi tim aktom ili kojima se njime utvrđuju obveze.
[…]”
11
Člankom 15. Zakona za poštenskite uslugi (Zakon o poštanskim uslugama) određuje se:
(1)   [KRS] uređuje pružanje poštanskih usluga u skladu s ovim zakonom:
1.
osiguravanjem uvjeta za pružanje univerzalne poštanske usluge na cijelom državnom području;
[…]
11.
razvojem metodologije za izračun neto troškova pružanja univerzalne poštanske usluge i za određivanje kriterija za postojanje nerazmjernog financijskog tereta; tu metodu izračuna donosi Vijeće ministara na [KRS‑ov] prijedlog;
[…]
(2)   [KRS‑ove] odluke kojima se provodi ovaj zakon pojedinačni su, regulatorni ili opći, upravni akti te se protiv njih može podnijeti žalba nadležnom upravnom sudu u skladu sa Zakonikom o upravnom postupku.
[…]”
12
Člankom 24. tog zakona predviđa se:
„Univerzalnu poštansku uslugu obavlja poštanski operator kojemu je zakonom propisana obveza pružanja te usluge na cijelom državnom području posredstvom poštanske mreže koju organizira i kojom upravlja.”
13
U skladu s člankom 29. navedenog zakona:
„(1)   Poštanski operator koji je dužan obavljati univerzalnu poštansku uslugu prima naknadu iz državnog proračuna kada mu obveza pružanja univerzalne poštanske usluge uzrokuje neto troškove i predstavlja nerazmjeran financijski teret.
(2)   Iznos nerazmjernog financijskog tereta koji proizlazi iz pružanja univerzalne poštanske usluge određuje [KRS] na temelju neto troškova izračunanih u skladu s metodologijom iz članka 15. stavka 1. točke 11.
[…]”
14
U skladu s člankom 29.a Zakona o poštanskim uslugama, KRS, na zahtjev poštanskog operatora koji je dužan obavljati univerzalnu uslugu, odlučuje o iznosu neto troškova pružanja univerzalne poštanske usluge kao i o tome postoji li i koliko iznosi nerazmjeran financijski teret koji proizlazi iz pružanja univerzalne poštanske usluge. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, kao i iz članka 29.a tog zakona, proizlazi da KRS ne odlučuje o iznosu naknade koju treba dodijeliti pružatelju univerzalne usluge u slučaju da se utvrdi da taj pružatelj snosi nerazmjeran financijski teret. KRS dostavlja svoju odluku i s njom povezane isprave odgovornom potpredsjedniku vlade koji pak ministru financija podnosi prijedlog da se u nacrt zakona o državnom proračunu za sljedeću godinu uvrsti iznos sredstava namijenjenih naknadi tog financijskog tereta.
Glavni postupak i prethodna pitanja
15
Tužitelj iz glavnog postupka bugarsko je društvo koje ima dozvolu za pružanje usluga u okviru univerzalne poštanske usluge. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je KRS odlukom br. 289 od 18. kolovoza 2022. ukinuo tu dozvolu te je tužitelju iz glavnog postupka zabranio da u razdoblju od dvije godine podnese zahtjev za izdavanje nove pojedinačne dozvole za pružanje takvih usluga, da mu se takva dozvola odobri i da stekne udjele ili dionice u kapitalu trgovačkog društva koje je ovlašteni poštanski operator u predmetnom području djelatnosti.
16
Tužitelj iz glavnog postupka podnio je tužbu protiv te odluke, koja je odbijena u prvom stupanju. Prema informacijama koje je Sudu dostavio tužitelj iz glavnog postupka, a koje je Republika Bugarska potvrdila na raspravi pred tim sudom, to odbijanje i navedena odluka konačno su poništeni presudom Vrhoven administrativen sada (Vrhovni upravni sud, Bugarska) od 29. siječnja 2024.
17
BP, dugogodišnji poštanski operator u Bugarskoj, odgovoran je za pružanje univerzalne poštanske usluge, i to od 2010. pa na razdoblje od petnaest godina.
18
Povodom zahtjeva za naknadu koji je taj operator podnio u smislu članka 29. Zakona o poštanskim uslugama, a nakon revizije za koju je bio ovlašten neovisni revizor, KRS je svojom odlukom br. 332 od 13. listopada 2022. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) zaključio da ukupan iznos neto troškova pružanja univerzalne poštanske usluge tog operatora za 2021. iznosi 28456000 bugarskih leva (BGN) (otprilike 14500000 eura) i da ti neto troškovi za njega predstavljaju nerazmjeran financijski teret.
19
Tužitelj iz glavnog postupka podnio je tužbu protiv sporne odluke Administrativen sadu Sofia‑grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska), koja je odbačena rješenjem zbog nepostojanja pravnog interesa jer tužitelj iz glavnog postupka nije adresat te odluke niti mu se njome utvrđuju izravna i neposredna prava ili obveze niti ona utječe na njegova prava i legitimne interese.
20
Tužitelj iz glavnog postupka podnio je žalbu protiv tog rješenja Vrhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud), sudu koji je uputio zahtjev, navodeći da se s BP‑om natječe i na tržištu usluga u okviru univerzalne poštanske usluge i na tržištu neuniverzalnih poštanskih usluga. Tvrdi da je sudjelovao u nekoliko postupaka javne nabave i da su ga izuzetno niske ponude koje je u tom kontekstu dao BP navele da posumnja u to da je BP subvencije koje je primio od države za izvršenje obveze pružanja univerzalne poštanske usluge koristio i za financiranje drugih djelatnosti, što je dovelo do narušavanja tržišnog natjecanja, koje je pak izravno utjecalo na njegovu poslovnu aktivnost na predmetnom tržištu. Podnio je nekoliko žalbi, u potporu kojima je tvrdio da je BP primao državne potpore. Njegovi se navodi nikada nisu razmotrili uz obrazloženje da „troškove univerzalne poštanske usluge KRS odobrava godišnje u okviru upravnog postupka koji se pokreće na BP‑ov zahtjev ‚kako bi se naknadio nerazmjeran financijski teret koji proizlazi iz pružanja univerzalne poštanske usluge’”.
21
Pred sudom koji je uputio zahtjev tužitelj iz glavnog postupka osobito ističe da izračun neto troškova pružanja univerzalne poštanske usluge nije samo računovodstveni postupak, nego se njime regulatornom tijelu treba omogućiti provedba potpune procjene predmetnog tržišta. Prema njegovu mišljenju, odluka o tim troškovima jedna je od odluka iz članka 14. izmijenjene Direktive 97/67, u vezi s njezinim člankom 22., te je stoga može pobijati „svaki korisnik” univerzalne poštanske usluge kao i „svaki pružatelj poštanskih usluga” na kojeg ona utječe.
22
U prilog svojoj žalbi tužitelj iz glavnog postupka poziva se i na svoje svojstvo „pružatelja poštanskih usluga” i na svojstvo „korisnika univerzalne poštanske usluge” te smatra da je rješenjem Administrativen sada Sofia‑grad (Upravni sud u Sofiji), koje se pobija pred sudom koji je uputio zahtjev, povrijeđen članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., i članak 22. izmijenjene Direktive 97/67. Tvrdi da poduzeća koja su konkurenti pružatelju zaduženom za pružanje univerzalne usluge mogu osporavati NRT‑ove odluke ako se njima ugrožava nenarušeno tržišno natjecanje. U ovom slučaju KRS je donio odluku sažeto i automatski, i to na temelju, s jedne strane, izvješća koje je sastavio BP, koje nikad nije objavljeno te, s druge strane, analize neovisnog revizora koji, međutim, nije proveo temeljitu provjeru BP‑ovih poslovnih knjiga, i koja je samo djelomično objavljena.
23
KRS podsjeća na to da je mehanizam iz članka 22. izmijenjene Direktive 97/67 proveden na nacionalnoj razini u okviru žalbenog postupka predviđenog Zakonikom o upravnom postupku i da krug osoba koje imaju aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe protiv njegovih odluka nije neograničen. Osobe na koje takve odluke „utječu” u smislu te direktive su one prema kojima one proizvode „materijalnopravne učinke”, kao što su ukidanje ili ograničenje postojećih subjektivnih prava, uvođenje novih pravnih obveza, proširenje postojećih obveza ili nemogućnost ostvarivanja subjektivnih prava. Prema KRS‑ovu mišljenju, poništenjem sporne odluke u ovom se slučaju ni na koji način ne bi promijenio pravni položaj tužitelja iz glavnog postupka, ali bi prihvaćanje njegove teze dovelo do iznimne pravne nesigurnosti.
24
S obzirom na te argumente, sud koji je uputio zahtjev smatra da je, kako bi se odgovorilo na pitanje ima li tužitelj iz glavnog postupka pravni interes za pobijanje sporne odluke, potrebno protumačiti pojam „pružatelj poštanskih usluga na koj[eg] je utjecala odluka [NRT‑a]” u smislu članka 22. stavka 3. izmijenjene Direktive 97/67. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u okviru glavnog postupka ne treba razmatrati pojam „korisnik” poštanskih usluga u smislu te odredbe jer je tužitelj iz glavnog postupka iznio samo argumente koji se odnose na njegovu djelatnost pružatelja „usluga u okviru poštanske univerzalne usluge” koji se s BP‑om natječe na predmetnom tržištu, a nije naveo činjenice na temelju kojih se može zaključiti da on koristi univerzalnu poštansku uslugu koju pruža BP. Stoga je, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, svako prethodno pitanje koje se odnosi na svojstvo „korisnika” poštanskih usluga hipotetsko.
25
U tim je okolnostima Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Kako treba tumačiti pojam ‚pružatelj poštanskih usluga na koj[eg] je utjecala odluka [NRT‑a]’, a osobito izraz ‚utjecala’, u smislu članka 22. stavka 3. [izmijenjene Direktive 96/67]? Treba li izraz ‚utjecala’ tumačiti na način da se odluka [NRT‑a] mora donijeti posebno u odnosu na pružatelja poštanskih usluga? ‚Utječe’ li se u smislu članka 22. stavka 3. [izmijenjene Direktive 97/67] na društvo koje pruža poštanske usluge i koje se s pružateljem univerzalne poštanske usluge natječe u postupku javne nabave kada to društvo u okviru tužbe protiv [odluka donesenih tijekom navedenih postupaka] iznosi argumente o unakrsnom subvencioniranju pružatelja univerzalne poštanske usluge koje je sud odbio jer postoje odluke [NRT‑a] kojima se priznaje iznos neto troškova univerzalne poštanske usluge pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđuje da ti troškovi u određenom iznosu predstavljaju nerazmjeran financijski teret za navedenog pružatelja?
2.
Protivi li se članku 22. stavku 3. [izmijenjene Direktive 97/67] i članku 47. [Povelje] situacija poput one u glavnom postupku, u kojoj pružatelj poštanskih usluga koji je konkurent pružatelju univerzalne poštanske usluge ne može pred neovisnim tijelom osporavati odluku [NRT‑a] kojom se priznaje vrijednost neto troškova univerzalne poštanske usluge pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđuje da ti troškovi u određenom iznosu predstavljaju nerazmjeran financijski teret nastao pružanjem univerzalne usluge?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
26
U svojim pisanim očitovanjima Republika Bugarska osporava dopuštenost prvog prethodnog pitanja tvrdeći, među ostalim, da se ono temelji na činjeničnim navodima koje je iznio samo tužitelj iz glavnog postupka, a koji nisu utvrđeni pred sudom koji je uputio zahtjev. Stoga je, prema njezinu mišljenju, to pitanje hipotetsko. Osim toga, Republika Bugarska dvoji o tome bi li odgovor Suda na navedeno pitanje bio koristan u kontekstu glavnog postupka.
27
U tom pogledu valja podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako se pitanja postavljena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku podnesenog na temelju članka 267. UFEU‑a odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku. Naime, na takva pitanja koja nacionalni sud uputi u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati primjenjuje presumpcija relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 6. lipnja 2024., INGSTEEL, C‑547/22, EU:C:2024:478, t. 25. i 26. te navedena sudska praksa).
28
U ovom se slučaju ne može osporiti ni da se prvo prethodno pitanje odnosi na tumačenje članka 22. stavka 3. izmijenjene Direktive 97/67 ni da su ta odredba i, osobito, njezino područje primjene ratione personae relevantni za rješavanje spora iz glavnog postupka.
29
Točno je da tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi doznati može li se svojstvo „pružatelja poštanskih usluga na koj[eg] je utjecala odluka [NRT‑a]” u smislu članka 22. stavka 3. te direktive, na koje se tužitelj iz glavnog postupka poziva, utvrditi na temelju činjeničnih elemenata koji se odnose na upravne i sudske postupke različite od glavnog postupka, a koji, prema mišljenju Republike Bugarske, u ovom slučaju nisu utvrđeni.
30
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i ako ovisno o okolnostima može biti korisno da u trenutku obraćanja Sudu činjenice postupka budu utvrđene, to ne mijenja činjenicu da nacionalni sudovi imaju najširu mogućnost obraćanja Sudu ako smatraju da su se u predmetu pred njima pojavila pitanja koja se odnose na tumačenje ili ocjenu odredaba prava Unije u pogledu kojih moraju donijeti odluku (vidjeti u tom smislu presudu od 4. lipnja 2015., Kernkraftwerke Lippe‑Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, t. 31. i navedenu sudsku praksu). Ti su sudovi, osobito, slobodni koristiti se tom mogućnošću u svakom stadiju postupka kada to smatraju prikladnim (presuda od 14. studenoga 2018., Memoria et Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, t. 33. i navedena sudska praksa).
31
Prema tome, zahtjev za prethodnu odluku ne može se proglasiti nedopuštenim samo zato što je postavljen u ranoj fazi glavnog postupka (presuda od 14. studenoga 2018., Memoria i Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, t. 34.).
32
Iz toga slijedi da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
Meritum
33
Uvodno valja podsjetiti na to da je, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a, dužnost Suda da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji mu omogućuje rješavanje spora koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena (presuda od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303 3, t. 23. i navedena sudska praksa).
34
Stoga treba smatrati da svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 22. stavak 3. izmijenjene Direktive 97/67, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis prema kojem pružatelj poštanskih usluga, koji je konkurent pružatelju univerzalne poštanske usluge, ne može pred neovisnim tijelom osporavati odluku NRT‑a koja mu nije upućena, a kojom to tijelo u skladu s člankom 7. stavkom 3. te direktive izračunava iznos neto troškova pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđuje da ti troškovi predstavljaju nerazmjeran financijski teret u smislu te odredbe.
35
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, treba protumačiti pojam „pružatelj poštanskih usluga na koj[eg] je utjecala odluka [NRT‑a]” iz članka 22. stavka 3. izmijenjene Direktiva 97/67 koji, u nedostatku izričitog upućivanja na pravo država članica, treba smatrati autonomnim pojmom prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 21. veljače 2008., Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
36
U tom pogledu valja istaknuti, kao što su to učinile Republika Bugarska i Komisija, da je tekst članka 22. stavka 3. izmijenjene Direktive 97/67 u bitnome istovjetan tekstu članka 4. stavka 1. prve rečenice Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), koji je sada preuzet u članku 31. stavku 1. Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2018., L 334, str. 164.).
37
Prema članku 4. stavku 1. prvoj rečenici Direktive 2002/21 „[d]ržave članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama na nacionalnoj razini prema kojima svaki korisnik ili pružatelj elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga obuhvaćen određenom odlukom državnog regulatornog tijela ima pravo žalbe na tu odluku neovisnom žalbenom tijelu”.
38
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 4. stavak 1. Direktive 2002/21 proizlazi iz načela djelotvorne sudske zaštite, zajamčenog člankom 47. Povelje, prema kojem je na sudovima država članica da osiguraju sudsku zaštitu prava koja za pojedince proizlaze iz prava Unije (presuda od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 33. i navedena sudska praksa).
39
Pri tumačenju te odredbe stoga treba uzeti u obzir važnost tog temeljnog prava kakva proizlazi iz sustava koji je u cijelosti uspostavljen Poveljom. Osobito treba uzeti u obzir da, iako članak 52. stavak 1. Povelje dopušta ograničenja u izvršenju predmetnih temeljnih prava, tom se odredbom ipak zahtijeva da svako ograničenje poštuje bitan sadržaj tog temeljnog prava i da, uz poštovanje načela proporcionalnosti, ono bude nužno i doista odgovara ciljevima općeg interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
40
U tom je kontekstu Sud smatrao da bi, s obzirom na obveze NRT‑ova u kontekstu promicanja tržišnog natjecanja u području elektroničkih komunikacija, usko tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2002/21, prema kojem ta odredba daje pravo žalbe samo osobama koje su adresati odluka tih tijela, bilo teško uskladivo s općim ciljevima i regulatornim načelima koja za navedena tijela proizlaze iz te direktive, a osobito s ciljem promicanja tržišnog natjecanja (presuda od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 35. i navedena sudska praksa).
41
Stoga valja smatrati da se u skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 4. stavak 1. Direktive 2002/21 odnosi kako na adresate predmetne odluke NRT‑a tako i na druga poduzeća koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže ili usluge i koja tim adresatima mogu biti konkurenti ako je NRT tu odluku donio u okviru postupka čiji je cilj zaštita tržišnog natjecanja te ako ona može utjecati na položaj tih poduzeća na tržištu (vidjeti u tom smislu presude od 22. siječnja 2015., T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, t. 39. i od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 32. i 36.).
42
Doista, usko tumačenje članka 22. stavka 3. izmijenjene Direktive 97/67 bilo bi, iz razloga sličnih onima navedenima u točkama 38. do 40. ove presude, teško uskladivo s ciljevima koji se žele postići tom direktivom.
43
U tom pogledu, kad je riječ, s jedne strane, o ciljevima propisa Unije u predmetnom području, iz uvodne izjave 56. Direktive 2008/6 proizlazi da su njezini ciljevi stvoriti unutarnje tržište poštanskih usluga u Uniji, osigurati zajedničku razinu univerzalne usluge za sve korisnike i utvrditi usklađena načela za reguliranje tog sektora. Međutim, iz uvodne izjave 41. te direktive proizlazi da se ti ciljevi ostvaruju „[z]bog prijelaza na potpuno konkurentno tržište”.
44
Kad je riječ, s druge strane, o zadaćama koje su povjerene NRT‑ovima u poštanskom sektoru, iz uvodne izjave 39. izmijenjene Direktive 97/67 proizlazi da je svrha jamčenja njihova statusa neovisnog tijela osigurati „nenarušeno tržišno natjecanje”. Osim toga, u skladu s člankom 22. stavkom 2. te direktive, navedena tijela također mogu biti zadužena za osiguranje poštovanja pravila tržišnog natjecanja u poštanskom sektoru i, kao što to proizlazi iz stavka 1. tog članka, ista su tijela dužna savjetovati se i surađivati s nacionalnim tijelima zaduženima za primjenu prava tržišnog natjecanja.
45
U tim okolnostima nema nikakvog razloga da se različito tumače dvije odredbe prava Unije čiji su tekstovi u bitnome istovjetni, kao što su, s jedne strane, članak 22. stavak 3. izmijenjene Direktive 97/67 i, s druge strane, članak 4. stavak 1. Direktive 2002/21, s obzirom na to da se tim dvjema direktivama, kojima se uređuju područja srodna tom pravu, dodjeljuju slične ovlasti NRT‑ovima određenima za svako od tih područja i nastoje ostvariti slični ciljevi (vidjeti po analogiji presudu od 17. rujna 2002., Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, t. 90. i 91.).
46
Stoga valja zaključiti da se članak 22. stavak 3. izmijenjene Direktive 97/67 odnosi i na adresate odluke kao što je sporna odluka i na pružatelje poštanskih usluga koji su konkurenti tih adresata, pod uvjetom da je ta odluka donesena u okviru postupka čiji je cilj osigurati nenarušeno tržišno natjecanje i da može utjecati na položaj tih konkurentnih pružatelja usluga na tržištu.
47
Točno je da se uvodnom izjavom 49. Direktive 2008/6 navodi da bi „[s]vaka stranka za koju vrijedi odluka [NRT‑a] trebala […] imati pravo žalbe tijelu koje je nezavisno od tog tijela”. Međutim, u toj se uvodnoj izjavi samo navodi mogućnost da svaka osoba na koju se odnosi odluka NRT‑a podnese žalbu protiv takve odluke. Puko pozivanje na takvu mogućnost u toj uvodnoj izjavi nikako ne znači da je takva žalba isključena za druge osobe, kao što su poduzeća koja su konkurenti adresatu navedene odluke (vidjeti po analogiji presudu od 21. veljače 2008., Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, t. 45.).
48
U tom kontekstu i kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja ispitati, s obzirom na razmatranja navedena u točki 46. ove presude, predstavlja li odluka NRT‑a zaduženog za poštanski sektor, kao što je sporna odluka, odnosno odluka kojom se izračunava iznos neto troškova pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđuje da ti troškovi predstavljaju nerazmjeran financijski teret, odluku, s jedne strane, koja je donesenu u okviru postupka čiji je cilj osigurati nenarušeno tržišno natjecanje i, s druge strane, koja može utjecati na tržišni položaj konkurenta tog pružatelja usluga.
49
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 7. stavkom 3. izmijenjene Direktive 97/67, države članice određuju uzrokuju li obveze univerzalne usluge kako su njome utvrđene neto trošak, na temelju izračuna iz Priloga I. toj direktivi, i predstavljaju li one nerazmjeran financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge. Kao što to proizlazi iz članaka 7., 14. i 22. izmijenjene Direktive 97/67, u vezi s uvodnim izjavama 29. i 41. Direktive 2008/6, izračun neto troškova univerzalne usluge provodi se pod nadzorom NRT‑ova koji obavljaju svoje zadaće potpuno neovisno o tržišnim sudionicima i državnim tijelima (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2023., Nexive Commerce i dr., C‑226/22, EU:C:2023:637, t. 42.). Osim toga, u dijelu B Priloga I. izmijenjenoj Direktivi 97/67 navedeno je da je NRT odgovoran za provjeru izračuna neto troškova. Stoga valja zaključiti da odluke koje NRT‑ovi donose u izvršavanju nadležnosti koje imaju na temelju navedenih odredbi proizvode obvezujuće pravne učinke, a u tom pogledu nije relevantna okolnost da te odluke mogu, ovisno o slučaju, biti dio drugih postupaka koji su uređeni nacionalnim pravom za određivanje iznosa naknade koja se dodjeljuje pružateljima univerzalne usluge.
50
S obzirom na navedeno, kad je, kao prvo, riječ o tome je li odluka, kao što je sporna odluka, donesena u okviru postupka čiji je cilj osigurati nenarušeno tržišno, iz uvodne izjave 41. Direktive 2008/6 valja zaključiti da je glavni cilj članka 14. izmijenjene Direktive 97/67 – čiji stavak 2. zahtijeva da pružatelj(-i) univerzalne usluge vodi(-e) transparentno računovodstvo u kojem se razlikuju usluge i proizvodi koji su dio univerzalne usluge od onih koji to nisu – potaknuti države članice da provjere poštenost uvjeta na tržištu poštanskih usluga, kako u odnosu na pružatelje univerzalnih usluga tako i u odnosu na njihove konkurente. To je tumačenje, osim toga, potvrđeno člankom 14. stavkom 8. te direktive, u skladu s kojim NRT ne mora primijeniti zahtjeve iz odredaba tog članka koji se odnose na praćenja troškova ako utvrdi da nijedan od pružatelja univerzalne usluge ne prima državnu pomoć, skrivenu ili ne, i da je tržišno natjecanje potpuno učinkovito.
51
Budući da, u skladu s člankom 14. stavkom 2. izmijenjene Direktive 97/67, NRT izvršava ovlasti koje ima na temelju članka 7. stavka 3. te direktive uzimajući u obzir podatke koji su mu dostavljeni u skladu sa zahtjevima iz tog članka, treba smatrati da je cilj odluka donesenih u izvršavanju tih ovlasti zaštita tržišnog natjecanja u smislu sudske prakse navedene u točki 41. ove presude.
52
Kad je riječ, kao drugo, o tome može li odluka, kao što je sporna odluka, utjecati na tržišni položaj konkurenata adresata takve odluke, valja smatrati da je taj uvjet ispunjen ako predmetna odluka NRT‑a potencijalno utječe na prava predmetnih konkurenata zbog, s jedne strane, svojeg sadržaja i, s druge strane, djelatnosti koju ti konkurenti obavljaju ili planiraju (vidjeti po analogiji presudu od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 50. i navedenu sudsku praksu.).
53
Zahtjev za donošenje odluke kao što je sporna odluka kako bi se provjerila poštenost uvjeta na predmetnom tržištu, naveden u točki 50. ove presude, temelji se na pretpostavci da, ako ti uvjeti nisu pošteni, sadržaj te odluke može utjecati na tržišno natjecanje među operatorima navedenog tržišta. Takva odluka stoga, po samoj svojoj prirodi, može utjecati na položaj poduzeća koja su konkurenti adresatu te odluke ako oni obavljaju ili namjeravaju obavljati djelatnost poput one na koju se odnosi sudska praksa navedena u točki 52. ove presude, što je na nacionalnom sudu da provjeri.
54
Naime, treba utvrditi, kao što je to učinila Republika Bugarska, da je cilj postupka za određivanje neto troškova pružanja univerzalne poštanske usluge i utvrđivanje predstavljaju li ti troškovi nerazmjeran teret za pružatelja te usluge ponovno uspostaviti jednakost između njega i drugih sudionika na tržištu, koji ne podliježu obvezi pružanja takve usluge. Iz tog utvrđenja proizlazi da, ako se odluka donesena na kraju takvog postupka temelji na pogrešnim ili proizvoljnim elementima, postoji opasnost da se položaj tog pružatelja usluga na predmetnom tržištu umjetno ojača, što bi nužno utjecalo na položaj njegovih konkurenata na tom tržištu, i to neovisno o mehanizmu naknade neto troškova za koji se predmetna država članica odlučila na temelju članka 7. izmijenjene Direktive 97/67.
55
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 22. stavak 3. izmijenjene Direktive 97/67, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis prema kojem pružatelj poštanskih usluga koji je konkurent pružatelju univerzalne poštanske usluge ne može pred neovisnim tijelom osporavati odluku NRT‑a koja mu nije upućena, a kojom je na temelju članka 7. stavka 3. te direktive izračunan iznos neto troškova pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđeno da ti troškovi predstavljaju nerazmjeran financijski teret u smislu te odredbe.
Troškovi
56
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Članak 22. stavak 3. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga, kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008., u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis prema kojem pružatelj poštanskih usluga koji je konkurent pružatelju univerzalne poštanske usluge ne može pred neovisnim tijelom osporavati odluku nacionalnog regulatornog tijela koja mu nije upućena, a kojom je na temelju članka 7. stavka 3. Direktive 97/67, kako je izmijenjena, izračunan iznos neto troškova pružatelja univerzalne poštanske usluge i utvrđeno da ti troškovi predstavljaju nerazmjeran financijski teret u smislu te odredbe.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski