61996CC0157_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Dette forslag til afgoerelse behandler to forskellige sager, nemlig en anmodning om en praejudiciel afgoerelse indgivet af High Court of Justice, Queen's Bench Division (sag C-157/96), og en sag anlagt af Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (sag C-180/96).
Begge sager drejer sig om gyldigheden af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (1) (herefter »beslutningen«), som samtidigt er meddelt samtlige medlemsstater. Med denne beslutning har Kommissionen paalagt Det Forenede Kongerige et forbud mod at eksportere levende kvaeg og oksekoed samt visse afledte produkter til de oevrige medlemsstater og tredjelande.
De faktiske og retlige omstaendigheder for vedtagelsen af beslutningen
2 Det skal foerst bemaerkes, at bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«), bedre kendt under betegnelsen »kogalskab«, hoerer til en gruppe af sygdomme, der nedbryder hjernen, hvilket kendetegnes ved aendringer i hjernevaevet, som ved mikroskopisk undersoegelse har struktur som en svamp, og ved, at der i dette vaev, og eventuelt i andet vaev, forekommer en unormal proteinform, nemlig prion. Det drejer sig om sygdomme, som rammer en raekke dyrearter, isaer faar (scrapie), kvaeg, huskatte og opdraettede minke, men ligeledes mennesker (f.eks. sygdommen kuru i Ny Guinea og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som oftest rammer aeldre mennesker).
Den praecise sammensaetning af de smittefarlige stoffer, som giver BSE, er endnu ikke kendt. Ifoelge de oplysninger, som paa nuvaerende tidspunkt er tilgaengelige, synes BSE at kunne knyttes til anvendelsen af kvaegfoder af koed- og benmel fra faar eller kvaeg, som indeholder det smittefarlige stof, og som ikke er blevet behandlet korrekt. Det er stadig omdiskuteret, hvorvidt der findes andre smitteveje. Paa nuvaerende tidspunkt er der kun blevet konstateret en vertikal transmission, dvs. fra hundyret, eller en horisontal transmission, isaer ved beroering, for visse BSE-typer saasom scrapie. Endvidere har forsoeg vist, at visse BSE-typer i afgraensede tilfaelde kan overfoeres fra en dyreart til en anden.
3 Risikoen for overfoersel af sygdommen til mennesker blev foerst taget i betragtning, efter at det foerste tilfaelde af BSE blev konstateret i Det Forenede Kongerige i 1986. Herefter blev der dér truffet en raekke foranstaltninger. Saerligt ved »Ruminant Feed Ban«, der er indeholdt i »Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988« (2), blev brugen af droevtyggerproteiner, som mistaenkes for at vaere smittekilden, i foder til droevtyggere forbudt fra juli 1988. Disse regler, med senere aendringer, indeholder en forpligtelse til at anmelde ethvert mistaenkeligt tilfaelde og slaa ethvert kvaeg ned, hvis der er mistanke om smitte, idet der bl.a. indfoeres restriktioner for omflytning af saadant kvaeg og kontrol med destruktionen af slagtekroppene samt en forpligtelse til at desinficere staldene. Endvidere har det i henhold til »Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989« (3) siden november 1989 vaeret forbudt at saelge og anvende visse former for saerligt slagteaffald fra kvaeg (hjerne, rygmarv, milt, brissel, mandler og indvolde), som kan indeholde smittefarlige stoffer, i levnedsmidler til menneskefoede. Dette forbud blev udvidet ved »Specified Bovine Material Order 1996« (4) til ogsaa at omfatte hoveder med undtagelse af tungen.
4 Kommissionen har ligeledes vedtaget en raekke foranstaltninger mod BSE, bl.a. beslutning 94/474/EF af 27. juli 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati og om ophaevelse af beslutning 89/469/EOEF og 90/200/EOEF (5). Ved denne beslutning paalagde Kommissionen foelgende foranstaltninger: et forbud mod at eksportere levende kvaeg, som er mere end seks maaneder, og levende kvaeg, som nedstammer fra koeer, hos hvilke der ikke er mistanke om BSE eller BSE ikke er bekraeftet, fra Det Forenede Kongerige til de oevrige medlemsstater; et forbud mod at eksportere fersk oksekoed fra Det Forenede Kongerige til de oevrige medlemsstater, medmindre det stammer fra kvaeg, som er mindre end to et halvt aar paa slagtedatoen eller fra kvaeg, som i Det Forenede Kongerige kun har opholdt sig paa bedrifter, hvor der ikke er konstateret noget tilfaelde af BSE i de foregaaende seks aar, eller saafremt der er tale om udbenet fersk oksekoed i form af muskler, hvorfra afpudset er fjernet, herunder afpuds, som indeholder nerve- og lymfevaev; og indfoerelsen af en hensigtsmaessig identifikationsordning (koldmaerkning eller tatovering) og en ordning, der sikrer, at dyrene overholder ovennaevnte krav.
Det skal endvidere bemaerkes, at Kommissionen allerede ved beslutning 92/290/EOEF af 14. maj 1992 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati i Det Forenede Kongerige for saa vidt angaar kvaegembryoner (6) havde forbudt eksport fra Det Forenede Kongerige til de oevrige medlemsstater af kvaegembryoner fra donorer, som er foedt foer 1988, eller som nedstammer fra hundyr, som kan vaere smittet med BSE.
5 Den 20. marts 1996 fremlagde Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (raadgivende udvalg om bovin spongiform encephalopati, herefter »SEAC«), som er et uafhaengigt videnskabeligt organ, der raadgiver Det Forenede Kongeriges regering, en udtalelse med nye oplysninger om BSE og muligheden for overfoersel til mennesker. SEAC bemaerkede saerligt, at enheden for overvaagning af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen i Edinburgh havde paavist ti tilfaelde af en variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen hos personer under 42 aar, som udviste atypiske kliniske og neurologiske tegn. Det anfoeres i SEAC's udtalelse: »Selv om der ikke er et direkte bevis for en aarsagsforbindelse, er den mest sandsynlige forklaring paa nuvaerende tidspunkt efter de foreliggende oplysninger og i mangel af et trovaerdigt alternativ, at disse tilfaelde haenger sammen, at de paagaeldende har vaeret udsat for paavirkning fra BSE foer indfoerelsen af forbuddet mod anvendelse af saerligt slagteaffald i 1989. Sagen maa behandles med stor alvor.« Skoent det endnu var for tidligt at forudse antallet af eventuelle tilfaelde i fremtiden, understregede SEAC, at det var noedvendigt, at de foranstaltninger, der var truffet med hensyn til beskyttelse af folkesundheden, blev anvendt korrekt, og anbefalede en konstant kontrol med henblik paa at sikre en fuldstaendige bortskaffelse af rygmarv. I samme meddelelse anbefalede SEAC endvidere, at slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder blev udbenet i godkendte virksomheder under kontrol af Meat Hygiene Service, at udskaeringsaffaldet blev omfattet af reglerne for saerligt slagteaffald af kvaeg, og at anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr blev forbudt. SEAC fandt, at saafremt disse anbefalinger blev fulgt, ville risikoen forbundet med indtagelsen af oksekoed vaere utrolig lille.
Den 24. marts 1996 gentog SEAC de anbefalinger, udvalget allerede havde fremsat, i en anden udtalelse, hvori den anfoerte, at det var umuligt praecist at vurdere risikoen paa grund af en raekke »usikkerhedsmomenter, der gensidigt paavirker hinanden, herunder omfanget af artsbarrierer mellem kvaeg og mennesker, mangel paa oplysninger om infektivitet i en raekke vigtige vaev af kvaeg, som ligger under niveauet for, hvad der kan paavises ved de nuvaerende undersoegelser, den forskellige fordeling af infektivitet i vaevet, den tid, der medgaar, inden infektivitet kan paavises i inkubationstiden, og spoergsmaalet om, hvorvidt der findes en dosis, hvorunder der ikke er nogen smittefare«. Udvalget gentog anbefalingen angaaende et forbud mod at anvende koed- og benmel fra pattedyr, og det fraraadede ligeledes anvendelsen heraf som goedning paa jorder, hvortil droevtyggere havde adgang.
6 Samtidig med SEAC's meddelelse orienterede Det Forenede Kongerige Kommissionen om vedtagelsen af supplerende nationale foranstaltninger, som paa den ene side omhandlede udbening af slagtekroppe af kvaeg over 30 maaneder i godkendte virksomheder samt forbud mod at saelge eller anvende slagteaffald til menneskefoede, og paa den anden side omhandlede et forbud mod at anvende koed- og benmel fra droevtyggere i foder til alle husdyr.
Naesten samtidigt besluttede flere medlemsstater og tredjelande imidlertid at forbyde import af levende kvaeg og oksekoed fra Det Forenede Kongerige. Visse tredjelande indfoerte et saadant forbud for saa vidt angaar al import fra Den Europaeiske Union.
7 Paa baggrund af disse oplysninger forelagde Kommissionen sagen for Den Videnskabelige Veterinaerkomité, som fastslog, at der paa dette stadium ikke var bevis for, at BSE kunne overfoeres til mennesker. Da denne mulighed ifoelge komitéen ikke kunne udelukkes, fandt den, at det i lyset af de nye oplysninger var noedvendigt at undersoege, hvorvidt de nuvaerende faellesskabsforanstaltninger var tilstraekkelige, og tilfoejede, at navnlig henset til sygdommens alvor maatte man tilraade, at Faellesskabet vedtog enhver noedvendig foranstaltning med henblik paa at bekaempe sygdommen og overfoerselsrisikoen. Som bilag til udtalelsen var vedlagt en erklaering fra dr. Ring, medlem af komitéen, hvoraf fremgaar, at »vi ikke kan vaere sikre paa, at oksekoed i form af muskler ikke udgoer en fare for saa vidt angaar overfoerslen af BSE-smitte« (7).
Det er under disse omstaendigheder, at Kommissionen vedtog den beslutning, som er genstand for de foreliggende to sager.
Beslutningen
8 Beslutningens artikel 1 har foelgende ordlyd:
»Indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen, og uanset de EF-foranstaltninger, der er truffet til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, undlader Det Forenede Kongerige fra sit omraade at sende foelgende til de andre medlemsstater og til tredjelande:
- levende kvaeg samt saed og embryoner fra kvaeg
- koed af kvaeg, der er slagtet i Det Forenede Kongerige
- produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse
- koed- og benmel fra pattedyr.«
Beslutningen paalaegger endvidere Det Forenede Kongerige hver anden uge at sende Kommissionen en rapport om anvendelsen af de foranstaltninger, der er truffet mod BSE (artikel 3), og det opfordres til at fremlaegge nye forslag med henblik paa bekaempelse af BSE i Det Forenede Kongerige (artikel 4).
9 Beslutningen er vedtaget med hjemmel i traktaten samt Raadets direktiv 89/662/EOEF af 11. december 1989 om veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (8) og Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (9), med senere aendringer og tilfoejelser.
Disse to direktiver er vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 43 og »med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked«. Direktiv 89/662 regulerer generelt den veterinaerkontrol, som kan udoeves ved graenserne i forbindelse med samhandel mellem medlemsstaterne: Formaalet er at begraense denne kontrol til afsendelsesstedet, navnlig gennem en harmonisering af de vaesentligste krav vedroerende beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed. Direktivet paalaegger bl.a. medlemsstaterne en forpligtelse til at give Kommissionen meddelelse om sygdomme, der kan udgoere en alvorlig fare for menneskers og dyrs sundhed og til at underrette Kommissionen om de trufne foranstaltninger (artikel 9, stk. 1). Kommissionen er saaledes, efter at Veterinaerkomitéen har undersoegt situationen og efter fremgangsmaaden i henhold til artikel 17 i naevnte direktiv, forpligtet til at vedtage eventuelt noedvendige foranstaltninger; Kommissionen er endvidere forpligtet til konstant at foelge situationens udvikling og, stadig i henhold til artikel 17, aendre eller ophaeve de trufne afgoerelser paa baggrund af denne udvikling (artikel 9, stk. 4). Den ved artikel 17 indfoerte fremgangsmaade indebaerer en hoering af Den Staaende Veterinaerkomité, som traeffer beslutning med flertal i henhold til traktatens artikel 148, stk. 2, om vedtagelse af raadsafgoerelser. Kommissionen vedtager foranstaltningerne, naar de er i overensstemmelse med komitéens holdning; ellers forelaegger den forslag for Raadet, som godkender dem med kvalificeret flertal eller afviser dem ved simpelt flertal. Saafremt Raadet ikke traeffer en beslutning inden for en frist paa 15 dage, vedtager Kommissionen foranstaltningerne.
Direktiv 90/425 vedroerer saerligt handelen med visse levende dyr og produkter af animalsk oprindelse og i artikel 10 indfoeres, af betydning for denne sag, de samme regler som de netop naevnte i direktiv 89/662.
10 Beslutningens praeambel henviser til offentliggoerelsen af nye videnskabelige oplysninger, meddelelsen fra Det Forenede Kongerige om, at det har truffet supplerende foranstaltninger, de indfoerselsforbud, der var udstedt af visse medlemsstater, og udtalelsen fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Femte, sjette og syvende betragtning har foelgende ordlyd:
»[ud fra foelgende betragtninger: ...] i den nuvaerende situation er det ikke muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker; det kan ikke udelukkes, at der er en risiko; denne usikkerhed har fremkaldt store betaenkeligheder hos forbrugerne; derfor er det hensigtsmaessigt som hasteforanstaltning at fastsaette, at der midlertidigt ikke maa forsendes kvaeg og oksekoed eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges omraade til andre medlemsstater; samme forbud boer gaelde for udfoersel til tredjelande, saa det undgaas, at handelen omlaegges;
Kommissionen vil i de kommende uger foretage EF-inspektion i Det Forenede Kongerige for at vurdere de trufne foranstaltningers anvendelse; endvidere boer der paa videnskabeligt plan foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes;
denne beslutning skal derfor revideres, naar alle ovennaevnte elementer er undersoegt«.
11 Beslutningen ligger saaledes i forlaengelse af en raekke foranstaltninger, som er truffet inden for de sidste par aar, ikke kun af Det Forenede Kongerige, men ligeledes af Kommissionen (som naevnt i foerste betragtning) med henblik paa at bekaempe BSE, navnlig med det formaal at beskytte dyrs og menneskers sundhed i Faellesskabet. Beslutningen er vedtaget i afventning af, at »der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen«, i overensstemmelse med den i de naevnte direktiver indeholdte forpligtelse til en konstant kontrol og en tilpasning af foranstaltningerne i overensstemmelse med situationens udvikling.
Denne forpligtelse fik Kommissionen til den 11. juni 1996 at vedtage beslutning 96/362/EF (10), hvorved den aendrede og lempede, stadig »indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen«, de i beslutningen indeholdte forebyggende foranstaltninger. Kommissionen naaede til dette resultat efter at have hoert Den Videnskabelige Veterinaerkomité, Det Videnskabelige Udvalg for Kosmetologiske Produkter, Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler og Komitéen for Farmaceutiske Specialiteter.
12 Paa grundlag af supplerende oplysninger (11) ophaevedes ved beslutning 96/362 forbuddet mod at eksportere saed fra kvaeg, som ifoelge Den Videnskabelige Veterinaerkomités udtalelse af 26. april 1996 »ikke udgoer en risiko for overfoersel af BSE«. For andre produkter saasom gelatine, dikalciumfosfat, aminosyre, peptider, talg og talgprodukter, var ophaevelsen af forbuddet ifoelge beslutningen betinget af, at der anvendtes visse fremstillingsmetoder og af, at der gennemfoertes en effektiv kontrol i Det Forenede Kongerige (artikel 1, stk. 2). Endvidere blev Det Forenede Kongerige paalagt ikke at afsende koed, koedprodukter eller tilberedt koed, som er fremstillet af kvaeg, der ikke er slagtet i Det Forenede Kongerige, hverken med henblik paa anvendelse til menneskefoede eller koedaedende husdyr, medmindre det/de kommer fra virksomheder i Det Forenede Kongerige, der er under noeje veterinaerkontrol (artikel 1a). Endelig blev Kommissionen paalagt at udfoere EF-inspektioner, navnlig for at kontrollere anvendelsen af bestemmelserne vedroerende gennemfoerelsen af officiel kontrol, og efter at have hoert medlemsstaterne inden for Den Staaende Veterinaerkomité at fastsaette den dato, fra hvilken afsendelse af de paagaeldende produkter paa ny kan begynde (artikel 1c).
Omfanget af beslutningen er i det vaesentlige blevet reduceret, eftersom saed og paa visse betingelser gelatine, dikalciumfosfat, aminosyre og peptider, talg og talgprodukter er undtaget fra eksportforbuddet.
De to sager
- Sag C-157/96
13 Sagsoegerne i hovedsagen er National Farmers' Union, som er en brancheorganisation, der repraesenterer den overvejende del af landmaend i England og Wales, og ni virksomheder, som er beskaeftiget med opdraet med henblik paa salg, opfodring, opstaldning, transport og eksport af kvaeg, saed og embryoer fra kvaeg samt fremstilling og eksport af koed og heraf afledte produkter. Ved High Court of Justice, Queen's Bench Division, har de anfaegtet en raekke nationale retsakter, som er udstedt af sagsoegte i hovedsagen, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Ernaering) og Commissioners of Customs and Excise (myndighed, som opkraever told og punktafgifter), i henhold til beslutningens artikel 1. Elleve koedeksportoerer og en sammenslutning af faareeksportoerer har ved den nationale domstol interveneret til stoette for sagsoegerne.
Ifoelge sagsoegerne er de anfaegtede nationale retsakter ugyldige som foelge af beslutningens ugyldighed (12). Til stoette for denne opfattelse goer de for det foerste gaeldende, at Kommissionen ikke havde kompetence til at vedtage beslutningen, eftersom direktiv 89/662 og 90/425 kun bemyndiger Kommissionen til at vedtage de noedvendige foranstaltninger til beskyttelse mod en for folkesundheden og/eller dyresundheden alvorlig fare, og endvidere giver ingen af de omtalte direktiver Kommissionen hjemmel til at forbyde eksport fra en medlemsstat til tredjelande. For det andet er beslutningen udtryk for magtfordrejning, for saa vidt som dens hovedformaal, i modsaetning til maalene med de direktiver, hvorpaa den er baseret, ikke er at beskytte mod en alvorlig fare for sundheden, men at berolige forbrugerne. Endelig er beslutningen i strid med proportionalitetsprincippet, idet den hverken er noedvendig eller hensigtsmaessig for at berolige forbrugerne eller beskytte folkesundheden, saafremt dette havde vaeret det tilsigtede formaal, hvilket sagsoegerne bestrider.
14 Eftersom det eneste omtvistede punkt i hovedsagen angaar gyldigheden i henhold til faellesskabsretten af forbuddet i beslutningens artikel 1, har High Court med henblik paa at kunne afgoere den for denne ret verserende sag besluttet at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse. Det praejudicielle spoergsmaal er foelgende:
»Er artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 helt eller delvis ugyldig, navnlig fordi Kommissionen savnede kompetence til at vedtage beslutningen, eller der forelaa magtfordrejning, eller fordi den er i strid med proportionalitetsprincippet?«
Den nationale ret spoerger saaledes Domstolen om, hvorvidt beslutningens artikel 1 er ugyldig paa grund af Kommissionens manglende kompetence og/eller magtfordrejning samt tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
- Sag C-180/96
15 Samme beslutning er genstand for et direkte soegsmaal anlagt af Det Forenede Kongerige i medfoer af traktatens artikel 173 (13). Under denne sag har Det Forenede Kongerige nedlagt paastand om, at beslutningen annulleres, subsidiaert at beslutningens artikel 1 annulleres, for saa vidt den vedroerer: levende kvaeg, som maa udfoeres fra Det Forenede Kongerige i henhold til beslutning 94/474; saed og embryoer fra levende kvaeg; koed af kvaeg under 30 maaneder, som er slagtet i Det Forenede Kongerige, eller koed fra kvaeg, som dokumenteret kommer fra besaetninger, hvor der ikke har vaeret udbrud af BSE, og som ikke har vaeret eller kunnet komme i beroering med inficeret foder; produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse, gelatine og talg; eksport til tredjelande (bortset fra de tilfaelde, hvor der i givet fald er en reel risiko for omlaegning af handelen).
Det Forenede Kongerige har ved samme sag ligeledes anfaegtet Kommissionens stillingtagen efter vedtagelsen af beslutningen, for saa vidt den ikke har begraenset omfanget af denne beslutning, i modsaetning til Det Forenede Kongeriges oenske. Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse nedlagt paastand om annullation af de »dispositioner«, som bekraefter det ved beslutningen paalagte eksportforbud (14).
16 Med udgangspunkt i, at beslutningen og de oevrige anfaegtede dispositioner langt fra er begrundet i sundhedsmaessige hensyn, men derimod blev vedtaget med henblik paa at fjerne usikkerheden hos forbrugerne eller i det mindste berolige disse og at beskytte oksekoedsindustrien, altsaa oekonomiske hensyn, goer Det Forenede Kongerige for det foerste gaeldende, at vedtagelsen af foranstaltningerne ikke er omfattet af Kommissionens kompetence, heller ikke dens skoensbefoejelse. Det Forenede Kongerige tilfoejer, at henset til de allerede vedtagne foranstaltninger mod BSE i Det Forenede Kongerige og i Faellesskabet virkede beslutningen om fuldstaendig isolering i realiteten mod hensigten, da den som foelge af magtfordrejning faktisk udgoer en uberettiget handelshindring. For det andet er beslutningen ikke tilstraekkelig begrundet. For det tredje er den i strid med proportionalitetsprincippet. For det fjerde indeholder beslutningen en ifoelge traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, ulovlig forskelsbehandling af paa den ene side producenter og forbrugere i Det Forenede Kongerige og paa den anden side producenter og forbrugere i de oevrige medlemsstater; endvidere er beslutningen ikke begrundet i nogen af de i traktatens artikel 39, stk. 1, indeholdte maal. For det femte er beslutningens artikel 1, tredje led, ulovlig, for saa vidt som den er i strid med retssikkerhedsprincippet og begrundelsespligten, og fordi den vedroerer produkter, som Kommissionen ikke har kompetence til at fastsaette regler om. Endelig goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at direktiv 89/662 og 90/425 er ulovlige, for saa vidt de kan fortolkes saaledes, at de goer det muligt at udstraekke eksportforbuddet til ligeledes at omfatte de i beslutningens artikel 1, tredje led, naevnte produkter, eftersom det drejer sig om produkter, som ikke naevnes i traktatens bilag II og derfor ikke omfattes af de paagaeldende direktiver.
Kommissionen har anfoert, at de naevnte anbringender maa forkastes, og har nedlagt paastand om frifindelse og om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17 I lyset af ovenstaaende fremgaar det tydeligt, at de af Det Forenede Kongerige paaberaabte anbringender omfatter de samme gyldighedsmangler, som den nationale ret har henvist til i det praejudicielle spoergsmaal i sag C-157/96. Eftersom den for Domstolen anfoerte argumentation vedroerende de mangler, der er paaberaabt i de to sager, stort set er identisk, synes det hensigtsmaessigt foerst at behandle sag C-180/96 (Det Forenede Kongerige mod Kommissionen) og derefter paa baggrund heraf foreslaa en besvarelse af det af den nationale ret stillede spoergsmaal i sag C-157/96 (National Farmers' Union m.fl.).
Gennemgang af sagen
- Kommissionens kompetence
18 Som anfoert har Det Forenede Kongerige og sagsoegerne i sag C-157/96 gjort gaeldende, at vedtagelsen af beslutningen ikke er omfattet af Kommissionens kompetence, heller ikke dens skoensbefoejelse. Mere praecist goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at direktiverne, som udgoer det juridiske grundlag for beslutningen, ikke giver hjemmel til at vedtage foranstaltninger, der som dem, der paalaegges ved beslutningen, har til formaal at berolige forbrugerne, men derimod udelukkende hjemmel til at vedtage foranstaltninger, som skal sikre en beskyttelse af menneskers og/eller dyrs sundhed. Beslutningen, som langt fra fremmer gennemfoerelsen af det indre marked, udgoer derfor en ubegrundet handelshindring. Og netop fordi beslutningen er truffet for at genetablere forbrugerens tillid til oksekoedsindustrien og ikke for at beskytte deres sundhed, er der endvidere tale om magtfordrejning. Ifoelge Det Forenede Kongerige giver ingen af de paagaeldende direktiver mulighed for at vedtage foranstaltninger, som indebaerer et forbud mod eksport til tredjelande.
Kommissionen goer gaeldende, at: a) direktiverne, der ligger til grund for beslutningen, i en sag som den foreliggende, giver mulighed for at traeffe foranstaltninger for at sikre sundheden; b) beslutningen tilsigter netop at sikre sundheden og er derfor ikke udtryk for en ubegrundet handelshindring; c) eftersom beslutningen kun er vedtaget for at beskytte mod en alvorlig fare for sundheden, er den paa ingen maade behaeftet med magtfordrejning; d) udvidelsen af eksportforbuddet til tredjelande er noedvendig for at isolere det inficerede omraade og sikre fuldstaendig udryddelse af sygdommen og samtidig mindske en eventuel risiko for svig og omlaegning af handelen.
19 Det skal foerst bemaerkes, at det paagaeldende anbringende i det vaesentlige er baseret paa den argumentation, at beslutningen ikke har til formaal at beskytte sundheden, men, saaledes som det tydeligt fremgaar af beslutningens femte betragtning, at fjerne de alvorlige betaenkeligheder, der har vaeret hos forbrugerne og genskabe disses tillid til oksekoedsindustrien. Beslutningen blev derfor vedtaget for at hindre et sammenbrud i oksekoedsindustrien i de oevrige medlemsstater, altsaa rent oekonomiske hensyn. Kommissionen har saaledes overskredet graenserne for sin kompetence, ikke fordi direktiv 90/425 og 89/662 ikke er rette hjemmel til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger for sundheden, i det mindste i forbindelse med samhandel mellem medlemsstaterne, men derimod fordi betingelserne for at vedtage en saadan type foranstaltning ikke var opfyldt.
Under disse omstaendigheder synes det hensigtsmaessigt foerst at fastslaa, hvorvidt beslutningens maal rent faktisk var at beskytte sundheden, eller om det derimod var at berolige forbrugerne, dernaest at undersoege om de oplysninger, som Kommissionen raadede over, berettigede vedtagelsen af beslutningen og endelig at fastslaa, om de paagaeldende direktiver udgjorde rette hjemmel ogsaa for eksportforbuddet til tredjelande.
20 Eftersom det saaledes er ubestridt og under alle omstaendigheder utvivlsomt, at Kommissionen paa grundlag af direktiv 90/425 og 89/662 har hjemmel til at traeffe foranstaltninger i forbindelse med sygdomsudbrud eller lignende, der kan medfoere en alvorlig fare for dyr og/eller folkesundheden, vil jeg gerne med det samme fastslaa, at beslutningen efter min opfattelse er i overensstemmelse med formaalene i de to direktiver, som udgoer hjemmelen for beslutningen. Disse direktiver paalaegger hver medlemsstat at oplyse Kommissionen og de oevrige medlemsstater om enhver sygdom, zoonose eller andet, som kan udgoere en fare for folkesundheden og/eller dyresundheden, og de giver Kommissionen bemyndigelse til at vedtage »de noedvendige foranstaltninger for ... dyr ... og, hvis situationen kraever det, for produkter afledt af disse« (15). Kommissionen har derfor en bred skoensbefoejelse hvad angaar vedtagelsen af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre sundheden, og blot at anse denne befoejelse for et middel til at gennemfoere det indre marked er alt for snaever en synsvinkel. Beskyttelsen af sundheden er ikke blot et grundlaeggende krav i forbindelse med reglerne om fri bevaegelighed og de i den faelles landbrugspolitik forfulgte maal (16), men ligeledes et hovedmaal, som traktaten selv tillaegger en selvstaendig og i sidste ende hoejere betydning (17).
21 Paa denne baggrund er beslutningens femte betragtning klar og utvetydig, naar den fastslaar, at »i den nuvaerende situation er det ikke muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker«, og at »det ... ikke [kan] udelukkes, at der er en risiko«. Som Domstolen allerede har fastslaaet i den kendelse, hvori begaeringen om foreloebige forholdsregler blev forkastet, kan man ikke laese denne betragtning isoleret og »kun fremhaeve saetningen vedroerende betaenkeligheder hos forbrugerne« (18), men den anfaegtede retsakt boer derimod betragtes i sin helhed. En saadan indgangsvinkel til teksten tydeliggoer, at maalet med beslutningen, saaledes som det fremgaar af dens betragtninger, netop er at undgaa risikoen og de dertil knyttede betaenkeligheder for saa vidt angaar folkesundheden og dyresundheden.
Jeg mener heller ikke, saaledes som det anfoeres af Det Forenede Kongerige, at det kan goeres gaeldende, at forekomsten af BSE, som har vaeret kendt i adskillige aar, ikke er et nyt faenomen, der skulle medfoere, at beslutningen paa ingen maade er begrundet, og isaer at de betingelser, som i direktiv 90/425 og 89/662 opstilles, for at Kommissionen kan intervenere, ikke er opfyldt. Her er det tilstraekkeligt at bemaerke, at for at Kommissionen kan gribe ind, kraever de paagaeldende direktiver paa ingen maade, at den paagaeldende sygdom er brudt ud for foerste gang, men blot at det drejer sig om en sygdom, som kan medfoere en alvorlig sundhedsfare. Det siger sig selv, at udbredelsen af en bestemt sygdom eller nye videnskabelige resultater vedroerende denne udgoer nye elementer, som berettiger Kommissionen til at gribe ind.
22 Paa baggrund heraf og uden at det er noedvendigt at vove sig ud i videnskabelige vurderinger af BSE's alvor og dens overfoersel til mennesker i form af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, skal det endvidere bemaerkes, at risikoen for folkesundheden udgoer en reel fare, som ingen i de foreliggende sager har kunnet udelukke. Faktisk har Det Forenede Kongerige selv offentliggjort de foerste oplysninger om en mulig sammenhaeng mellem BSE og visse tilfaelde af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen (19). Endvidere var der - netop paa grundlag af de nye oplysninger - blot tale om en stramning af de foranstaltninger (som paa ingen maade er blevet anfaegtet), som Kommissionen og Det Forenede Kongerige tidligere havde truffet. Samtidig harmoniseredes ved beslutningen de foranstaltninger, som visse medlemsstater ensidigt havde vedtaget som foelge af den nyeste udvikling paa omraadet, saaledes at de omfattede hele Faellesskabet.
Efter min opfattelse er disse elementer tilstraekkelige til at konkludere, at Kommissionen ikke har gjort sig skyldig i magtfordrejning ved at vedtage beslutningen, og at denne falder under den befoejelse, som ifoelge de naevnte direktiver tildeles Kommissionen. Henset til omfanget af BSE i kvaegbestanden og sandsynligheden for overfoersel til mennesker er maalet med beslutningen at beskytte folkesundheden og dyresundheden mod en alvorlig fare, hvilket er et maal, som Kommissionen bestemt kunne forfoelge ved hjaelp af de beskyttelsesforanstaltninger, den anser for noedvendige, og i overensstemmelse med de fremgangsmaader, der er fastsat i de relevante bestemmelser i de direktiver, hvorpaa den paagaeldende beslutning er baseret. I oevrigt anfaegter Det Forenede Kongerige ikke Kommissionens kompetence paa grund af, at der ikke er en alvorlig fare forbundet med sygdommen, men paa grund af, at det drejer sig om en allerede kendt risiko, og at Kommissionen allerede har vedtaget (hensigtsmaessige) beskyttelsesforanstaltninger. En saadan argumentation vedroerer imidlertid ikke Kommissionens kompetence med henblik paa at vedtage foranstaltninger som den paagaeldende beslutning, men naermere omfanget af de vedtagne foranstaltninger. Jeg vil derfor tage stilling til den paagaeldende argumentation i forbindelse med undersoegelsen af anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
23 Endelig mener jeg, at beslutningen bestemt ogsaa kan omfatte eksport til tredjelande. Eftersom Det Forenede Kongeriges argumentation, hvorefter foranstaltningen kun er begrundet i oekonomiske betragtninger, ligeledes maa afvises af de allerede naevnte grunde, skal det foerst bemaerkes, at direktiv 90/425 og 89/662 ikke, i det mindste ikke udtrykkeligt, afskaerer Kommissionen fra at forbyde eksport af visse dyr og/eller produkter til tredjelande. Jeg mener heller ikke, at en saadan begraensning kan udledes af den omstaendighed, at de paagaeldende direktiver, allerede i deres overskrift, henviser til veterinaerkontrol »i samhandelen ... inden for Faellesskabet«. Selv om direktiverne er vedtaget med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked, er det ligeledes korrekt, at Kommissions befoejelse, for saa vidt det har betydning i denne sag, alene er betinget af, at de foranstaltninger, der traeffes, er noedvendige af hensyn til beskyttelse af sundheden paa det indre marked (20).
Netop det forhold, at de paagaeldende direktiver giver Kommissionen befoejelse til at isolere det omraade, hvor en saerlig sygdom florerer, ligeledes i forhold til tredjelande, kan i visse tilfaelde udgoere det eneste og noedvendige middel til at undgaa en udbredelse af denne sygdom og samtidig udrydde den. Jeg finder i det vaesentlige, at en kommissionsbeslutning, paa grundlag af de paagaeldende direktiver, kan indeholde bestemmelse om fuldstaendig isolering af et givet geografisk omraade eller som i dette tilfaelde en medlemsstat, saafremt det synes noedvendigt for at undgaa, at eksportforbuddet til de oevrige medlemsstater omgaas ved »transit« via et eller flere tredjelande, dvs. for at sikre forbuddets effektive virkning og saaledes opfylde kravene om beskyttelse af sundheden paa det indre marked.
24 I samme henseende mener jeg heller ikke, at den omstaendighed - uanset om den skulle vise sig at have relevans for Kommissionens kompetence og ikke, som jeg mener, snarere for undersoegelsen af omfanget af de trufne foranstaltninger - at medlemsstaterne kun kan importere koed fra visse tredjelande og under meget skrap kontrol, skal tillaegges betydning. Kontrollen med import fra Det Forenede Kongerige er lige saa skrap; men ifoelge Kommissionen var kontrollen utilstraekkelig - da beslutningen blev vedtaget og henset til oplysningerne om risikoen for overfoersel til mennesker (21) - med henblik paa i tilstraekkeligt omfang at eliminere faren for menneskers og dyrs sundhed, i modsaetning til hvad man foerst havde troet, da de tidligere foranstaltninger blev vedtaget. I oevrigt har omstaendighederne efter beslutningens vedtagelse blot bekraeftet dette: Paa trods af en fuldstaendig embargo har kontrollen vist sig at vaere mangelfuld, idet det har vaeret muligt ulovligt at eksportere til saavel andre medlemsstater som tredjelande.
Det skal fremhaeves, at ud over risikoen for omgaaelse, som Kommissionen naevnte i sit indlaeg, og som desvaerre blev bekraeftet af de faktiske forhold, kan det paa ingen maade udelukkes, at animalske produkter fra tredjelande, som ikke eksporterer til Faellesskabet, kan komme ind paa dette marked selv efter meget lang tid. Sygdommen kan saaledes ikke udryddes effektivt, uden at det inficerede geografiske omraade isoleres, og uden et fuldstaendigt eksportforbud: Dette kraeves, eller er muligt, for at give de relevante bestemmelser i de paagaeldende direktiver og de paa dette grundlag trufne foranstaltninger en effektiv virkning.
25 Eftersom de foranstaltninger, som var gaeldende paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse, viste sig at vaere utilstraekkelige eller under alle omstaendigheder at vaere blevet utilstraekkeligt gennemfoert, og eftersom det i den aktuelle situation ikke var udelukket, at BSE kunne overfoeres til mennesker, og at sygdommen derfor kunne udgoere en alvorlig fare for sundheden, maa det antages, at Kommissionen har holdt sig inden for de befoejelser, som den ifoelge de to direktiver, hvorpaa beslutningen er baseret, er tillagt. Det Forenede Kongeriges foerste anbringende maa derfor forkastes.
- Manglende begrundelse
26 Det Forenede Kongerige goer gaeldende, at selv om beslutningen maatte vaere blevet vedtaget for at beskytte folkesundheden og dyresundheden, er den imidlertid ikke tilstraekkelig begrundet. Kommissionen har i strid med traktatens artikel 190 undladt at anfoere, hvorfor den fandt, at de tidligere trufne foranstaltninger var utilstraekkelige.
Hvad angaar dette punkt svarer Kommissionen, at femte betragtning udgoer en klar og tilstraekkelig begrundelse for beslutningen.
27 I denne henseende skal det foerst bemaerkes, at efter Domstolens praksis afhaenger omfanget af begrundelsespligten ifoelge traktatens artikel 190 af arten af den anfaegtede retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget (22). Navnlig skal det »klart og utvetydigt fremgaa af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol« (23). Dette viser, at der i givet fald maa sondres mellem manglende begrundelse, som er en formel fejl, og eventuelle anbringender vedroerende begrundelsens materielle holdbarhed (24).
Det er paa dette sted tilstraekkeligt at bemaerke, at femte betragtning til beslutningen er helt tydelig, idet den bekraefter, at vedtagelsen af beslutningen er noedvendig - under de givne omstaendigheder og med forbehold for fortsat kontrol - for saa vidt det ikke er muligt at fastslaa, om der er en risiko for overfoersel af BSE, hvilket ikke kan udelukkes, og for saa vidt usikkerheden herom giver anledning til store betaenkeligheder hos forbrugerne. Beslutningens formaal er saaledes at fjerne risikoen for folkesundheden og dyresundheden og den dertil knyttede usikkerhed. Endvidere fremhaeves det i beslutningen, at der med SEAC's udtalelse af 20. marts 1996 er offentliggjort nye oplysninger om BSE, og at Det Forenede Kongerige som foelge heraf selv har fundet at maatte vedtage supplerende foranstaltninger (25). Det foelger heraf, at de elementer, hvorpaa Kommissionen baserede sig, er tilstraekkeligt klare til, at de paagaeldende kan anfaegte rigtigheden heraf, og til, at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret, hvorfor beslutningen er tilstraekkelig begrundet.
- Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
28 Det Forenede Kongeriges regering goer ligeledes gaeldende, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, idet Kommissionen har truffet en foranstaltning, nemlig en fuldstaendig embargo, herunder i forhold til tredjelande, som ikke var noedvendig for at naa det forfulgte maal, der - selv om maalet i sig selv maatte vaere lovligt - kunne have vaeret naaet ved foranstaltninger, som var mindre restriktive for samhandelen. Regeringen har praeciseret, at »det vedroerende eksport til tredjelande, koed fra besaetninger, som ikke har vaeret ramt af BSE, kvaeg foedt efter den 1. maj 1996, saed og embryoner samt talg og gelatine er saerlig tydeligt, at beslutningen ikke staar i rimeligt forhold til maalet hermed og er ulovlig«. Hvad angaar levende dyr, oksekoed og afledte produkter, som ikke er omfattet af eksportforbuddet i beslutning 94/474, som aendret ved beslutning 95/287, er det ifoelge Det Forenede Kongerige ganske tydeligt, at beslutningen, saaledes som det har gjort gaeldende, ikke kunne begrundes med, at der var en ny risiko forbundet med BSE, og at de forudgaaende nationale foranstaltninger og faellesskabsforanstaltninger, der gik tilstraekkelig langt og var hensigtsmaessige, derfor havde vaeret tilstraekkelige til at sikre sundheden.
Jeg har allerede haft lejlighed til at praecisere, at en saadan argumentation ikke stemmer overens med de faktiske omstaendigheder, som gav anledning til beslutningen, navnlig ikke med oplysningerne i SEAC's udtalelse af 20. marts 1996. Disse oplysninger medfoerte, at Det Forenede Kongerige selv vedtog supplerende foranstaltninger. Da denne argumentation er baseret paa en antagelse af, at beslutningen ikke er hensigtsmaessig med henblik paa at virkeliggoere andre maal end at fjerne forbrugernes bekymring, hvilket i oevrigt ikke kan tiltraedes, rejser den, skoent fra en anden vinkel, paa ny spoergsmaalet om den videnskabelige usikkerhed paa omraadet.
29 Eftersom Domstolen i mangel af sikre videnskabelige beviser ikke kan vurdere, hvorvidt foranstaltningen, paa det tidspunkt hvor den blev truffet, var passende, skal jeg foerst fremhaeve, at Kommissionen har et tilstraekkelig vidt skoen ved udoevelsen af den befoejelse, som den er tildelt i de til grund liggende direktiver, og saaledes til selv, med hjaelp fra relevante tekniske organer, som Kommissionen i denne sag har raadfoert sig med, at vurdere, hvorvidt det er hensigtsmaessigt at vedtage foranstaltningerne (26). Det skal i oevrigt bemaerkes, at Domstolen for nylig har bekraeftet, for saa vidt angaar veterinaerundersoegelser, der med henblik paa at beskytte sundheden er paalagt ved et direktiv om handel med fersk koed inden for Faellesskabet, at »faellesskabsinstitutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser [skal] tilgodese almene hensyn som f.eks. en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv«, og at »det foelger af dette princip, at kun saafremt en foranstaltning paa det paagaeldende omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig« (27).
Det er saaledes i lyset af disse generelle bemaerkninger, at det skal undersoeges, hvorvidt de forskellige i beslutningen indeholdte foranstaltninger er i strid med proportionalitetsprincippet, saaledes som Det Forenede Kongerige og sagsoegerne i hovedsagen i sag C-157/96 goer gaeldende. Det skal med det samme siges, at svaret kun kan vaere, at det er de ikke, hovedsageligt fordi de paagaeldende foranstaltninger, henset til de usikre videnskabelige resultater og en manglende trovaerdig national kontrol (28), ikke kan anses for aabenbart uhensigtsmaessige for at sikre gennemfoerelsen af det forfulgte maal, nemlig beskyttelse af sundheden.
30 Da det er fastslaaet, at Kommissionen i medfoer af direktiv 90/425 og 89/662 har kompetence til at vedtage foranstaltninger ogsaa vedroerende samhandelen med tredjelande, maa det efter min mening for det foerste konstateres, at et fuldstaendigt eksportforbud i forhold til samtlige tredjelande er lovligt, netop fordi det har til formaal at sikre den effektive virkning af de oevrige foranstaltninger, navnlig en fuldstaendig udryddelse af BSE og dermed i sidste ende virkeliggoerelsen af hovedformaalet vedroerende beskyttelse af sundheden. Den omstaendighed, at Faellesskabet ikke importerer fra alle tredjelande, kan ikke aendre problemstillingen, eftersom muligheden for reimport via tredjelande, hvor import til Faellesskabet er lovlig, som sagt ikke kan udelukkes (29).
Det skal tilfoejes, at alternative loesninger, der er mindre restriktive for samhandelen som dem, der blev foreslaaet af sagsoegerne i hovedsagen i sag C-157/96, og som indebaerer et forbud mod reimport og en tilfredsstillende certificeringsordning, ikke kan udelukke risikoen for omgaaelse eller en eventuel reimport af afledte eller forarbejdede produkter til Faellesskabet.
31 For det andet mener jeg ikke, at det kan anfoeres, at foranstaltningen er for vidtgaaende, idet den ligeledes, til forskel fra beslutning 94/474, forbyder eksport af koed fra kvaeg, som har opholdt sig paa bedrifter, som ikke var smittet med BSE, navnlig paa grund af de vanskeligheder, der er forbundet med identifikationen af kvaeg og kontrol med omflytningen af disse fra en bestand til en anden (30).
Et forbud udelukkende mod eksport af kvaeg - samt af fersk koed fra disse kvaeg og afledte produkter heraf - som har opholdt sig paa bedrifter, hvor der er blevet konstateret BSE, ville bestemt vaere tilstraekkeligt og hensigtsmaessigt, men kun i sammenhaeng med en trovaerdig identifikationsordning for dyrene og kontrol med deres omflytning (31). Det Forenede Kongerige har imidlertid selv erkendt, at kun dyr, som var eller mistaenktes for at vaere smittet med BSE, blev registreret (32), med den uundgaaelige foelge, at det var umuligt at identificere alle de dyr, som direkte var blevet udsat for smittefare - hvilket ikke kan udelukkes paa det nuvaerende stadium af den videnskabelige forskning - fordi de var blevet fodret med inficeret foder, eller fordi de havde vaeret i kontakt med smittede dyr. Som Domstolen har anfoert i kendelsen vedroerende begaeringen om foreloebige forholdsregler, foelger det heraf, at »da dyrene ikke er blevet maerket og deres omflytning ikke kontrolleret, er det heller ikke muligt at traeffe nogle af de foranstaltninger, der anbefales af de internationale eksperter i Det Internationale Kontor for Epizootier, som har anbefalet, at det skal kunne fastslaas, at dyr kommer fra besaetninger, hvor der aldrig er konstateret tilfaelde af BSE« (33).
32 For det tredje kan den foranstaltning, hvorefter eksport af levende dyr, som er under seks maaneder gamle, heller ikke anses for vaerende for vidtgaaende. I denne henseende er det tilstraekkeligt at bemaerke, at det ikke er fastslaaet, at hundyret ikke kan overfoere sygdommen (34), og at forskningen paa omraadet er vanskeliggjort ved, at forbuddet mod at anvende koed- og benmel fra faar i kvaegfoder ikke er blevet overholdt (35). At det ikke kan udelukkes, at der er en vertikal transmissionsrisiko medfoerer naturligvis, at de samme betragtninger goer sig gaeldende hvad angaar forbuddet mod eksport af embryoner.
Hvad angaar de naevnte forbud er det naeppe noedvendigt at tilfoeje, at manglen paa identifikationssystemer for dyrene og kontrol med deres omflytning goer det umuligt med sikkerhed af afgoere, hvorvidt det paagaeldende kvaeg, selv om det endnu ikke viser tegn paa BSE, er smittet. De samme betragtninger goer sig ligeledes gaeldende for saa vidt angaar forbuddet mod at eksportere fersk koed fra kvaeg under to et halvt aar, eftersom spoergsmaalet om eventuelle risici forbundet med indtagelse af koed fra inficerede kvaeg som naevnt endnu ikke er afklaret (36).
33 For det fjerde skal det undersoeges, hvorvidt eksportforbuddet vedroerende saed og visse afledte produkter saasom gelatine og talg var noedvendigt. Dette forbud blev imidlertid ophaevet ved beslutning 96/362 baade for saed, fordi supplerende oplysninger gjorde det muligt at udelukke, at saed udgjorde nogen overfoerselsrisiko, og for talg og gelatine paa betingelse af, at disse produkter var fremkommet under anvendelse af bestemte fremstillingsmetoder, og at de var underkastet streng kontrol (37). Det skal fremhaeves, at denne omstaendighed imidlertid hverken er afgoerende eller relevant for den naervaerende analyse, eftersom ophaevelsen af forbuddet ikke som saadan kan tages som udtryk for, at den omstridte foranstaltning ikke var noedvendig, og at proportionalitetsprincippet derfor var tilsidesat.
Henset til usikkerheden paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse og den hastighed, hvorved Kommissionen blev bedt om at handle, og eftersom det drejer sig om foreloebige foranstaltninger, »indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen«, kan det bestemt ikke goeres gaeldende, at eksportforbuddet for de naevnte produkters vedkommende var aabenbart uhensigtsmaessigt for at naa det forfulgte maal.
34 Endelig skal det for fuldstaendighedens skyld bemaerkes, at de alternative og for handelen mindre restriktive foranstaltninger, som blev foreslaaet af Det Forenede Kongerige, der mener, at de er lige saa effektive som de her omtalte foranstaltninger, er alt for ubestemte til overhovedet at kunne komme i betragtning. Det Forenede Kongeriges regering henviser (38) til en oplysningskampagne rettet mod forbrugerne, som imidlertid ikke efter min opfattelse kan have betydning for udryddelsen af BSE, til foranstaltninger som dem, der allerede ensidigt er vedtaget af Det Forenede Kongerige, og hvis effektivitet imidlertid kan diskuteres (39), samt til vedtagelsen af foranstaltninger, som er strengere end disse. Det er netop det, Kommissionen har gjort, og som Det Forenede Kongerige anfaegter.
- Tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling og manglende overensstemmelse med traktatens artikel 39, stk. 1
35 Anbringendet om en paastaaet tilsidesaettelse af det i traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, indeholdte forbud mod forskelsbehandling, baade hvad angaar forskelsbehandlingen af britiske producenter i forhold til producenter fra de oevrige medlemsstater og hvad angaar forskelsbehandling af britiske forbrugere i forhold til forbrugere fra de oevrige medlemsstater, kan efter min mening ikke tiltraedes. Hvad angaar det foerste aspekt er det tilstraekkeligt at bemaerke, at 97,9% af BSE-tilfaeldene i Europa er konstateret i Det Forenede Kongerige, og at de britiske landmaend derfor bestemt ikke er i den samme situation som landmaend i de oevrige medlemsstater. Der er saa faa besaetninger i de oevrige medlemsstater, der er ramt af BSE, at det ville vaere urimeligt at anfoere, at de samme foranstaltninger skulle finde anvendelse paa disse. Paa dette punkt er det naeppe noedvendigt at bemaerke, at ifoelge fast retspraksis kraever forbuddet mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere, som blot er et konkret udtryk for den almindelige lighedsgrundsaetning, at »ensartede situationer ikke [maa] behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet« (40).
Hvad angaar argumentet om, at kravene om en beskyttelse af sundheden, som blev anfoert til stoette for beslutningen, ikke tager hensyn til de britiske forbrugere (41), skal jeg foerst bemaerke, at beslutningens hjemmelsgrundlag under ingen omstaendigheder kan omfatte et forbud mod salg af »nationalt« koed i Det Forenede Kongerige, eftersom det vedroerer nedlaeggelsen af graensekontrol med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked og saaledes samhandelen mellem medlemsstaterne. Derudover maa det fastslaas, at et saadant salgsforbud, medmindre det var ledsaget af drastiske foranstaltninger saasom nedslagtning af hele besaetningen paa det nationale omraade (en foranstaltning, som bestemt ikke ville staa i rimeligt forhold til maalet), ville have kraevet en meget bekostelig kontrol, og at der ville herske usikkerhed om effektiviteten heraf. Isoleringen af det geografiske omraade, hvorpaa sygdommen findes, med henblik paa en udryddelse heraf, var derfor det eneste hensigtsmaessige middel til at hindre, at den frie bevaegelighed af de paagaeldende varer kom til at udgoere en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
36 Det Forenede Kongeriges argument, hvorefter beslutningen og de oevrige anfaegtede dispositioner paa ingen maade svarer til maalene i traktatens artikel 39, stk. 1, kan let afvises. Argumentet gaar helt praecist paa, at beslutningen paa grund af det deri indeholdte eksportforbud destabiliserer markederne og goer det umuligt at sikre forbrugerne en rimelig pris, hvilket er i strid med de to hovedformaal i artikel 39, stk. 1.
I denne henseende skal det foerst bemaerkes, at som allerede naevnt er beskyttelsen af sundheden en del af Faellesskabets politikker som helhed og et uundgaaeligt krav ligeledes i forhold til de i den faelles landbrugspolitik forfulgte maal (42). Hertil kommer, at foranstaltninger til beskyttelse af sundheden kun kan styrke forbrugerens tillid til varernes kvalitet og saaledes medfoere et oeget forbrug og en stigning i handelen og produktionen, hvilket klart bidrager til virkeliggoerelsen af maalene i traktatens artikel 39, stk. 1. Det af Det Forenede Kongerige anfoerte anbringende kan derfor ikke tiltraedes.
- Gyldigheden af beslutningens artikel 1, tredje led
37 Det Forenede Kongerige goer endvidere gaeldende, at beslutningens artikel 1, tredje led, er ugyldig. Denne artikel forbyder eksport af »produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse«. Denne bestemmelse er ifoelge Det Forenede Kongerige i strid med retssikkerhedsprincippet, eftersom omfanget af det paagaeldende forbud ikke er fastlagt tilstraekkelig klart og praecist, og omfanget af forbuddet tydeliggoeres heller ikke ved en henvisning til de til grund liggende direktiver, som ikke blot paalaegger Kommissionen at vedtage noedvendige foranstaltninger vedroerende dyr og naermere fastlagte produkter, men ligeledes at vedtage foranstaltninger, »hvis situationen kraever det ... for produkter afledt af disse dyr« (artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425) og for »produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter« (artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662). Det goeres endvidere gaeldende, at bestemmelsen ikke opfylder kravene til begrundelsespligten, eftersom der ikke er nogen forbindelse mellem den paagaeldende bestemmelse og den relevante betragtning, som blot henviser til det hensigtsmaessige i at forbyde forsendelse af »kvaeg og oksekoed eller produkter heraf fra Det Forenede Kongerige«. Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at Kommissionen ikke kunne fastsaette et eksportforbud for produkter som gelatine, dikalciumfosfat, aminosyre og peptider, som ikke er omfattet af traktatens bilag II, med den begrundelse, at de direktiver, paa grundlag af hvilke beslutningen er vedtaget, og som selv er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43, alene kan fortolkes saaledes, at de udelukkende finder anvendelse paa de i traktatens bilag II naevnte landbrugsprodukter.
Kommissionen har som svar herpaa anfoert, at naar henses til sagens hastende karakter og noedvendigheden af at sikre en fuldstaendig kontrol med situationen, »indtil der er foretaget en samlet undersoegelse«, er beslutningen i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet. Den tilfoejer, at betragtningerne giver tilstraekkelig begrundelse for den paagaeldende beslutning og endvidere tydeliggoer, at alle afledte produkter, som kan udgoere en fare for sundheden, ligeledes er omfattet af eksportforbuddet. Endelig anfoerer Kommissionen, at de til grund liggende direktiver udtrykkeligt omfatter samtlige afledte produkter og saaledes ogsaa de produkter, som beslutningen vedroerer.
38 Eftersom saavel faellesskabslovgivningen som den nationale lovgivning boer vaere tilstraekkelig klar og borgerne maa kunne forudse dens anvendelse (43), skal jeg blot tilfoeje, at beslutningen er rettet til Det Forenede Kongerige som, henset til det indgaaende kendskab til situationen og den taette kontakt til Kommissionen og under alle omstaendigheder henset til droeftelserne i Veterinaerkomitéen, ikke kunne vaere uvidende om, hvilke produkter der var omfattet af beslutningen. Paa baggrund af det foregaaende mener jeg ikke, at Det Forenede Kongerige med rette kan anfoere, at den paagaeldende bestemmelse ikke er begrundet og derfor er i strid med traktatens artikel 190 (44).
Hvad angaar det forhold, at Kommissionen saaledes skulle have overskredet sin befoejelse, skal jeg blot, som Kommissionen, bemaerke, at udtrykket »afledte produkter«, som anvendes i de til grund liggende direktiver bestemt kan (og skal) fortolkes saaledes, at det omfatter samtlige produkter fra kvaeg. Det ville vaere paradoksalt, hvis et produkt, som var fremstillet paa basis af oksekoed, ikke kunne betegnes som et »afledt produkt« i den i de paagaeldende direktiver omhandlede betydning.
- Gyldigheden af direktiv 90/425 og 89/662
39 Det Forenede Kongerige goer endelig gaeldende, at saafremt direktiv 90/425 og 89/662 skal fortolkes saaledes, at de ligeledes omfatter produkter, som ikke er omfattet af traktatens bilag II, maa direktiverne anses for ugyldige, med den begrundelse, at Raadet ikke efter traktatens artikel 43 har kompetence til at vedtage direktiver, som ligeledes finder anvendelse paa produkter, der ikke er naevnt i det paagaeldende bilag. Kommissionen har derimod anfoert, at artikel 43 er rette hjemmel for direktiver, der finder anvendelse paa produkter, som ikke er omfattet af bilaget, for saa vidt som det drejer sig om accessoriske produkter. Raadet, der er af samme opfattelse, fremhaever, at bilag II ikke kun omfatter levende dyr og stoerstedelen af animalske produkter, men ligeledes indeholder en opsamlingsbestemmelse, som daekker »animalske produkter, ikke andetsteds tariferet«. Raadet har endvidere fremhaevet, at det paagaeldende anbringende vedroerer produkter, for hvilke forbuddet i mellemtiden er blevet ophaevet ved beslutning 96/362 (45).
Jeg deler ikke den af Det Forenede Kongerige anfoerte opfattelse. Selv om man naaede til den konklusion, at den naevnte opsamlingsbestemmelse under ingen omstaendigheder kunne omfatte de paagaeldende produkter, har Domstolen, som baade Raadet og Kommissionen har fremhaevet, allerede haft lejlighed til at fastslaa, at det blotte forhold, at en foranstaltning, der er omfattet af anvendelsesomraadet for bilag II, ligeledes accessorisk vedroerer visse produkter, som ikke er naevnt i dette bilag, ikke er tilstraekkeligt til, at den paagaeldende lovgivning falder uden for anvendelsesomraadet for den faelles landbrugspolitik (46). Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at stoerstedelen af de produkter, hvorpaa beslutningen finder anvendelse, klart og tydeligt er opregnet i bilag II.
Forslag til afgoerelse
40 Hvad angaar sag C-180/96 (Det Forenede Kongerige mod Kommissionen) foreslaar jeg Domstolen at frifinde Kommissionen og paalaegge den sagsoegende stat at betale sagens omkostninger.
41 Hvad angaar sag C-157/96 (National Farmers' Union m.fl.) foreslaar jeg Domstolen at besvare det af High Court of Justice, Queen's Bench Division, stillede spoergsmaal saaledes:
»Gennemgangen af det stillede spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati.«
(1) - EFT L 78, s. 47.
(2) - SI 1988, nr. 1039, aendret ved SI 1991, nr. 2246 og SI 1996, nr. 962.
(3) - SI 1989, nr. 2061.
(4) - SI 1996, nr. 963.
(5) - EFT L 194, s. 96. Denne beslutning er senest aendret ved Kommissionens beslutning 95/287/EF af 18.7.1995 (EFT L 181, s. 40).
(6) - EFT L 152, s. 37.
(7) - Udtalelse af 22.3.1996 fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité.
(8) - EFT L 395, s. 13.
(9) - EFT L 224, s. 29.
(10) - EFT L 139, s. 17.
(11) - For en detaljeret redegoerelse for de udtalelser, som blev indhentet inden beslutningen blev aendret, og for den generelle udvikling i situationen henvises til kendelse af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903, praemis 23-31.
(12) - Det skal bemaerkes, at National Farmers' Association og flere andre virksomheder i oksekoedssektoren ligeledes har anfaegtet beslutningen ved et sagsanlaeg i henhold til traktatens artikel 173 for Retten i Foerste Instans (sag T-76/96) og ved i henhold til traktatens artikel 185 at begaere gennemfoerelsen udsat. Praesidenten for Retten afslog begaeringen ved kendelse af 13.7.1996, sag T-76/96 R, The National Farmers' Union m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 815.
(13) - Det bemaerkes, at Det Forenede Kongerige i den samme sag har fremsat en begaering til Domstolen om udsaettelse af beslutningen i medfoer af traktatens artikel 185 og/eller om foreloebige forholdsregler i medfoer af traktatens artikel 186. Denne begaering blev forkastet ved kendelsen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (naevnt i note 11).
(14) - Det Forenede Kongerige har naermere henvist til en udtalelse fra landbrugskommissaeren samt til aendringsforslaget til beslutningen, som endnu ikke var vedtaget ved sagsanlaegget. Det Forenede Kongerige praeciserede imidlertid i svarskriftet, at det ikke oenskede annullation af den stillingtagen, som foerte til vedtagelsen af beslutning 96/362.
(15) - Jf. artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662. I denne henseende jf. ligeledes det i punkt 9 naevnte.
(16) - I denne henseende har Domstolen haft lejlighed til at bekraefte, at »virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik, herunder navnlig som led i de faelles markedsordninger ... ikke [kan] ske paa en saadan maade, at almene hensyn som f.eks. en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet faellesskabsinstitutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser skal inddrage disse hensyn«, dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905, praemis 17.
(17) - Det er naeppe noedvendigt at bemaerke, at i henhold til traktatens artikel 129, stk. 1, »[bidrager] Faellesskabet til virkeliggoerelsen af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om noedvendigt stoette deres indsats« (foerste afsnit) og at »de krav, der findes paa sundhedsomraadet, indgaar som led i Faellesskabets politik paa andre omraader« (tredje afsnit).
(18) - Kendelse i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (naevnt i note 11), praemis 58.
(19) - Jf. saerligt SEAC's naevnte rapport af 20.3.1996.
(20) - Jf. paa dette punkt kendelsen i sagen The National Farmers' Union m.fl. (naevnt i note 12), praemis 77.
(21) - Jf. Kommissionens skriftlige indlaeg vedroerende anmodningen om foreloebige forholdsregler (kendelsen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, naevnt i note 11), punkt 68 ff.
(22) - Jf. f.eks. dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27, og af 14.1.1981, sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 21.
(23) - Dom af 13.6.1996, sag C-205/94, Binder, Sml. I, s. 2871, praemis 25.
(24) - Jf. paa dette punkt forslag til afgoerelse fra den udpegede generaladvokat, dommer Vesterdorf, i sagerne T-1/89, T-2/89, T-3/89, T-4/89 og T-6/89 - T-15/89 (polypropylen-sagerne), fremsat den 10.7.1991, Sml. II, s. 869, saerligt s. 908.
(25) - Jf. beslutningens anden og tredje betragtning.
(26) - Jf. dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 30 og 31, skoent der her er tale om en anden sammenhaeng.
(27) - Dom af 15.4.1997, sag C-27/95, Bakers of Nailsea, Sml. I, s. 1847, praemis 37 og 38. Jf. ligeledes dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 22.
(28) - Paa dette punkt er det tilstraekkeligt at bemaerke, at forbuddet mod at anvende koed- eller benmel fra kvaeg eller faar - som af Det Forenede Kongerige anses for tilstraekkeligt til at udrydde sundhedsfaren, eftersom dette forbud vedroerer BSE-agensen - gaar tilbage til juli 1988. Den 31.12.1995 blev der imidlertid konstateret 23 148 tilfaelde af BSE hos dyr, som er foedt efter forbuddets ikrafttraeden. En saadan omstaendighed viser klart, at forbuddet ikke er blevet overholdt, hvilket beviser, at kontrollen er utilstraekkelig, saaledes som Det Forenede Kongerige i oevrigt selv har erkendt, men det kan ligeledes vaere et tegn paa, eller det udelukker i hvert fald ikke, at smitten er sket via andre veje. Det drejer sig under alle omstaendigheder om et element, som bekraefter, at det er noedvendigt med supplerende og mere drastiske foranstaltninger.
(29) - Jf. i denne henseende punkt 24.
(30) - Jf. i denne henseende Raadets forslag af 29. og 30.4.1996.
(31) - Paa dette punkt skal det bemaerkes, at allerede Kommissionens beslutning 89/469/EOEF af 28.7.1989 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati i Det Forenede Kongerige (EFT L 225, s. 51), som aendret ved beslutning 90/261/EOEF (EFT L 146, s. 29), kraevede af Det Forenede Kongerige, at det »goer fuld brug af edb-registre for at sikre identifikationen af dyrene« (artikel 1, stk. 3). Saadanne edb-registre er ikke blevet installeret med undtagelse af Nordirland - hvilket ifoelge presseforlydender maaske er tegn paa, at eksportforbuddet lempes i forhold til kvaeg fra visse besaetninger i det paagaeldende omraade. Europa-Parlamentets midlertidige undersoegelsesudvalg har i sin »Beretning om paastande om overtraedelser eller fejl og forsoemmelser i forbindelse med gennemfoerelsen af faellesskabsretten vedroerende BSE, uden at dette beroerer de nationale retsinstansers eller faellesskabsretsinstansernes arbejde« ikke undladt at fremhaeve og kritisere den saaledes opstaaede situation. Af beretningen fremgaar det saerligt, at: »Manglerne i det britiske registreringssystem foerte til fremkomsten af 'kloak'-besaetninger (hvilket blev droeftet i det britiske parlament). Disse bedrifter, hvor der tidligere havde vaeret stor forekomst af BSE, opkoebte dyr i sygdommens foerste stadium og fik kompensation for at lade dem slaa ned. De bedrifter, hvorfra de syge dyr blev solgt, undgik restriktionerne ved at skjule den virkelige veterinaere situation. Dette har undergravet tilliden til de epidemiologiske statistikker og vanskeliggjort undersoegelse og kontrol af sygdommen. Endvidere begraensede dette faellesskabsbestemmelsernes effektivitet og udsatte forbrugerne for en risiko, der kunne vaere undgaaet. Den manglende gennemfoerelse af bestemmelserne om maerkning, registrering og kontrol stiller spoergsmaalstegn ved serioesiteten af ethvert program for selektiv slagtning, og dette gaelder ogsaa programmet fra topmoedet i Firenze« (PE-dokument 220.544/A/endel., resultaterne af undersoegelsen, s. 11).
(32) - Kommissionens oplysning om, at det i 11 000 tilfaelde af BSE-smittede dyr ikke har vaeret muligt at bestemme, hvilken besaetning de kom fra, er ikke anfaegtet.
(33) - Kendelse i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, naevnt i note 11, praemis 70.
(34) - Som allerede naevnt er denne overfoersel derimod blevet fastslaaet ved scrapie, hvilket sandsynliggoer en overfoersel fra moderen hvad angaar BSE.
(35) - Den 31.12.1995 var der konstateret 933 tilfaelde af BSE hos dyr, som var afkom af syge hundyr, men som er foedt efter det paagaeldende forbuds ikrafttraeden. Det er saaledes vanskeligt at kontrollere, om sygdommen er blevet overfoert fra hundyret eller paa grund af en overtraedelse af det naevnte forbud, altsaa ved indtagelse af inficeret foder.
(36) - Jf. udtalelsen fra dr. Ring i bilaget til Den Videnskabelige Komités udtalelse af 22.3.1996.
(37) - Det skal bemaerkes, at Kommissionen indtil nu ikke har anset disse betingelser, som genoptagelsen af eksport af de naevnte produkter er underlagt, for opfyldt, og forbuddet gaelder saaledes stadig for disse produkter.
(38) - Jf. s. 76 i staevningen.
(39) - Jf. navnlig note 28, 31 og 32.
(40) - Jf. den i note 27 naevnte nylige Bakers of Nailsea-dom, praemis 27. I samme henseende jf. ligeledes dom af 19.10.1977, forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschel m.fl., Sml. s. 1753, praemis 7.
(41) - Det skal understreges, at dette argument ligeledes er blevet fremfoert af sagsoegerne i hovedsagen i sag C-157/96, men med det formaal at bevise, at Kommissionen vedtog beslutningen ud fra andre hensyn end beskyttelsen af sundheden, og at den saaledes har gjort sig skyldig i magtfordrejning.
(42) - Jf. i denne henseende ovenfor punkt 20 og navnlig note 16 og 17.
(43) - Jf. i denne henseende bl.a. dom af 22.2.1984, sag 70/83, Kloppenburg, Sml. s. 1075, praemis 11, og af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, praemis 26.
(44) - Jf. i denne henseende saerligt de ovenfor anfoerte bemaerkninger i punkt 26 og 27.
(45) - Jf. dog note 37.
(46) - Jf. i denne henseende dom af 16.11.1989, sag C-11/88, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3799, summarisk offentliggoerelse.