Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
DEAN SPIELMANN
föredraget den 13 november 2025(1)
Mål C‑666/24
Brottmål
mot
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
ytterligare deltagare i rättegången:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
(begäran om förhandsavgörande från Audiencia Nacional (Nationella domstolen, Spanien))
” Begäran om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Bekämpande av terrorism – Kataloniens självständighetsrörelse – Huruvida lag 1/2024 om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien är förenlig med unionsrätten – Direktiv (EU) 2017/541 – Befrielse från straffrättsligt ansvar för personer som anklagas för sådana terroristbrott som inte har lett till allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Begreppet ’allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna’ – Internationell humanitär rätt – Rättssäkerhet – Principen om skydd för berättigade förväntningar – Artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Unionsrättens företräde ”
Innehållsförteckning
Inledning
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Stadgan
Direktiv 2017/541
Spansk rätt
Strafflagen
Lag 1/2024 om amnesti för institutionell för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien (LOA)
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
Bedömning
Den första, den andra, den tredje, den femte och den sjätte frågan
Unionsrättens allmänna ram och utrymmet för amnesti
Innehållet i direktiv 2017/541 och dess tystnad om amnesti
Den rättsliga grunden för direktiv 2017/541: artikel 83 FEUF och dess innebörd
Internationella normer och Europadomstolens praxis i fråga om amnesti
Bedömning av huruvida LOA är förenlig med direktiv 2017/541 mot bakgrund av de omständigheter som har analyserats
Den fjärde frågan
Den första delen: bestämmelsen om undantag på grundval av allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
Den andra delen: tillämpningsområdet för artikel 1 LOA och principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar
Den åttonde frågan
Den sjunde frågan
Den nionde frågan
Förslag till avgörande
Inledning
1.        ”Ingen [ska] ha rätt att påminna om någons gamla förbrytelser, utom vad beträffar de trettio, de tio, de elva och dem som [har] styrt Pireus, och inte heller vad beträffar dessa om de [har] genomgått granskning av sin ämbetsutövning.”(2) I Athenarnas statsförfattning redogör Aristoteles sålunda för den uttryckliga önskan om politisk försoning som åtföljde demokratins återupprättande i Aten år 403 f.Kr, efter de trettios tyranni. Denna amnesti(3) var av stor institutionell betydelse. För att återupprätta den civila freden utfärdade demokraterna allmän amnesti för alla handlingar som hade begåtts under den oligarkiska regimen, med undantag för vissa politiska härskare (de trettio, de tio och de elva samt de styrande i Pireus). De sistnämnda kunde emellertid beviljas amnesti om de gick med på att underkasta sig granskning av sin ämbetsutövning (”euthyna”).
2.        Den situation som denna amnesti avsåg innehåller redan alla aspekter
av den rättsliga problematik som finns vad gäller nutida amnestier.(4) Den belyser mekanismen med att förglömma, vilken gör det möjligt att läka sår och fortsätta framåt, såväl för den enskilde som kollektivt. Det handlar om en avsiktlig glömska och en institutionell vägran att hysa agg, som ett medel för social försoning.(5) Dock kvarstår den väsentliga frågan: Hur kan kraven på fred och rättvisa förenas?(6) Finns det med andra ord gränser för strävan efter social sämja när kravet på rättvisa gör sig gällande?(7) Exemplet med Aten visar att amnesti kan förenas med en föregående prövning. Även om amnestin var av allmän karaktär kunde den endast tillämpas på tidigare makthavare om de underkastade sig granskning av sin ämbetsutövning (euthyna), vilket innebar att civil försoning förenades med individuellt ansvar. Nästan 2 500 år efter det att amnesti beviljades i Aten år 403 f.Kr. vid slutet av de trettios tyranni, är de dilemman, såväl etiska som rent juridiska, som uppstår i strävan efter en balans mellan kravet på rättvisa och behovet av försoning fortfarande ett ständigt problem, även i samband med amnestier som beviljas i modern tid, oavsett tidpunkt eller politiskt sammanhang.
3.        Den svåra efterkrigstiden och dess överflöd av amnestilagar är dessutom ett belysande exempel på olika situationer. Låt oss först ta det särskilt talande exemplet med massakern i Oradour-sur-Glane, en krigsförbrytelse som bland annat begicks av värnpliktiga från Alsace.(8) Därefter kan nämnas de brott som kollaboratörer begick under konflikten, motståndsrörelsens handlingar men även de brott som begicks efter konflikten under den så kallade ”épuration sauvage” [som till svenska kan översättas med ”den vilda utrensningen”, Övers. anm.].(9)
4.        Slutligen vill jag nämna amnestesilagarna för brott som har begåtts i Algeriet.(10) Det säger sig självt att det traditionella synsättet, som är (alltför?) inriktat på att skapa lugn, i dagsläget inte längre är i samklang med de mänskliga rättigheterna, åtminstone inte när det gäller särskilt allvarliga brott.(11)
5.        Detta problem är kärnan i förevarande mål. Den 10 juni 2024 antog Cortes Generales (det spanska parlamentet) Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (lag 1/2024 av om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien) (nedan kallad LOA).(12) Det materiella och tidsmässiga tillämpningsområdet för LOA innefattar handlingar som medför straffrättsligt, administrativt eller bokföringsmässigt ansvar och som har utförts i samband med folkomröstningen om Kataloniens självständighet liksom handlingar som har utförts i samband med den katalanska självständighetsprocessen.
6.        Det kan inte förnekas att LOA har gett upphov till en omfattande och livlig debatt bland politiker och institutioner, inom domstolsväsendet, i den akademiska världen och, mer allmänt, i det spanska samhället.
7.        Ur juridisk synvinkel har frågan om LOA:s lagenlighet nyligen hänskjutits till Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Spanien) genom en talan om grundlagsenlighet. Den domstolen slog fast att LOA, med undantag för två bestämmelser, är förenlig med Constitución española (den spanska konstitutionen) (nedan kallad konstitutionen)(13) i en dom av den 26 juni 2025.(14)
8.        I förevarande mål har EU-domstolen att uttala sig om huruvida LOA, som omfattar terrorismrelaterade brott, är förenlig med unionens primär- och sekundärrätt samt med de allmänna principerna i unionsrätten. Begäran om förhandsavgörande från Audiencia Nacional (Nationella domstolen, Spanien) har närmare bestämt framställts inom ramen för ett brottmål som har inletts mot tolv personer som står åtalade för terroristbrott,(15) inom ramen för Kataloniens självständighetsrörelse. Begäran om förhandsavgörande avser, för det första, tolkningen av direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande av terrorism,(16) för det andra tolkningen av artiklarna 20.2 och 21.1 FEUF samt artikel 4.2 och 4.3 FEU, för det tredje tolkningen av artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och, för det fjärde, tolkningen av principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och unionsrättens företräde.
9.        Målet aktualiserar således en ny fråga av stor betydelse: Hur omfattande och ingående ska EU-domstolens prövning vara när en nationell amnestilag dels kan försvaga effektiviteten av ett direktiv där en minimiharmonisering i kampen mot terrorism fastställs, dels kan undergräva de vägledande principer som följer av unionens primärrätt?
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Stadgan
10.      I artikel 20 i stadgan föreskrivs att ”[a]lla människor är lika inför lagen.”
11.      I artikel 21 i stadgan föreskrivs följande:
”1.      All diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden.
2.      Inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i dem, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
Direktiv 2017/541
12.      Skälen 2, 8, 34, 35 och 39 i direktiv 2017/541 har följande lydelse:
”(2)      Terroristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av de universella värdena mänsklig värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt åtnjutandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, som unionen bygger på. De är också en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna och på vilka unionen är grundad.
…
(8)      I detta direktiv förtecknas uttömmande ett antal allvarliga brott, till exempel angrepp mot en persons liv, som uppsåtliga gärningar som kan betraktas som terroristbrott när och i den mån de begås i ett specifikt terrorismsyfte, nämligen att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, att otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Hot om att begå en sådan uppsåtlig gärning bör också anses vara ett terroristbrott om det på grundval av objektiva omständigheter fastställs att hotet framfördes i ett sådant terrorismsyfte. Gärningar som syftar till att exempelvis tvinga ett offentligt organ att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, dock utan att ingå i den uttömmande förteckningen över allvarliga brott, anses däremot inte vara terroristbrott i enlighet med detta direktiv.
…
(34)      Eftersom målen för detta direktiv inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva utan snarare, på grund av behovet av unionsomfattande harmoniserade bestämmelser, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [FEU]. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
(35)      Detta direktiv respekterar de principer som erkänns i artikel 2 [FEU] och grundläggande rättigheter och friheter, och iakttar de principer som erkänns särskilt i stadgan, inbegripet de som anges i avdelningarna II, III, V och VI … Det här direktivet måste genomföras i enlighet med dessa rättigheter och principer samt med beaktande av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,[(17)] av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter[(18)] och av andra skyldigheter på området för mänskliga rättigheter enligt internationell rätt.
…
(39) Genomförandet av straffrättsliga åtgärder som antagits enligt detta direktiv bör stå i proportion till brottets art och omständigheter, med respekt för de legitima mål som eftersträvas och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle, och bör utesluta varje form av godtycke, rasism eller diskriminering.”
13.      Artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte”, har följande lydelse:
”Detta direktiv fastställer minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet samt åtgärder för skydd av, och stöd och hjälp till, offer för terrorism.”
14.      I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3.      terroristgrupp: en strukturerad grupp, inrättad under viss tid, bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott; med strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att omedelbart begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur.”
15.      Artikel 3 i direktiv 2017/541, med rubriken ”Terroristbrott”, har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av de syften som anges i punkt 2:
…
d)      Förorsakande av omfattande förstörelse av en statlig eller annan offentlig anläggning, ett transportsystem, infrastruktur, inbegripet informationssystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som sannolikt utsätter människoliv för fara eller förorsakar betydande ekonomiska förluster.
…
f)      Tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av sprängämnen eller vapen, inbegripet kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, samt forskning om och utveckling av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen.
…
2.      De syften som avses i punkt 1 är följande:
a)      Injaga allvarlig fruktan hos en befolkning.
b)      Otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling.
c)      Allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.”
16.      I artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Brott med anknytning till en terroristgrupp”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande gärningar, om de begås uppsåtligen, är straffbara:
a)      Att leda en terroristgrupp.
b)      Att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet.”
17.      Artikel 13 i direktiv 2017/541, med rubriken ”Anknytning till terroristbrott”, har följande lydelse:
”För att en gärning som avses i artikel 4 eller i avdelning III ska vara straffbar ska det inte vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts och det ska inte heller vara nödvändigt, vad gäller de brott som avses i artiklarna 5–10 och 12, att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i detta direktiv.”
18.      I artikel 14 i direktivet, med rubriken ”Medhjälp, anstiftan och försök”, föreskrivs följande i punkt 3:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att försök att begå något av de brott som avses i artiklarna 3, 6, 7, 9.1, 9.2 a, 11 och 12, med undantag för innehav enligt artikel 3.1 f och det brott som avses i artikel 3.1 j, är straffbart.”
19.      I artikel 15 i direktivet, med rubriken ”Påföljder för fysiska personer”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra överlämnande eller utlämning.”
Spansk rätt
20.      I Spanien har direktiv 2017/541 införlivats genom Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (lag 1/2019 om ändring av lag 10/1995 av den 23 november om strafflagen, för att införliva Europeiska unionens direktiv på finans- och terrorismområdet och för att hantera vissa frågor av internationell karaktär),
av den 20 februari 2019
(nedan kallad lag 1/2009),(19) vilken trädde i kraft den 13 mars 2019.
21.      Av de bestämmelser som avses i begäran om förhandsavgörande är det endast artiklarna 572 och 573.1 i Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (lag 10/1995 om strafflagen),
av den 23 november 1995
(nedan kallad strafflagen),(20) som har ändrats genom lag 1/2019.
Strafflagen
22.      I artikel 16.1 i strafflagen föreskrivs följande:
”Försök till brott föreligger när gärningsmannen påbörjar utförandet av brottet direkt genom yttre handlingar och utför alla eller delar av de handlingar som objektivt sett borde leda till resultatet, men resultatet trots det inte uppnås på grund av orsaker som är oberoende av gärningsmannens vilja.”
23.      Artikel 62 i strafflagen har följande lydelse:
”Den som gör sig skyldig till försök till brott ska dömas till ett straff som är en eller två grader lägre än det som fastställs i lag för det fullbordade brottet, i den utsträckning som anses lämplig med hänsyn till den fara som är förenad med försöket och den grad av utförande som uppnåtts.”
24.      I artikel 346 i strafflagen föreskrivs följande:
”1.      Den som genom att framkalla explosioner eller genom att använda andra medel med liknande förstörelsekraft orsakar förstörelse på flygplatser, hamnar, stationer, byggnader, offentliga lokaler, lager där det finns brandfarliga eller explosiva ämnen, kommunikationsmedel eller allmänna transportmedel eller får fartyg att sjunka eller stranda, orsakar översvämning, explosion i en gruva eller en industrianläggning, bryter upp rälsen på ett järnvägsspår, uppsåtligt ändrar de signaler som används i trafiken för transportmedlens säkerhet, spränger en bro, förstör en allmän väg, skadar oljeledningar, allvarligt stör någon form av kommunikation eller kommunikationsmedel, stör eller avbryter tillförseln av vatten, elektricitet, kolväten eller andra viktiga naturresurser, döms till fängelse i lägst tio och högst tjugo år, om skadan oundvikligen innebär fara för människors liv eller säkerhet.
2.      Föreligger inte en sådan fara döms personen till fängelse i lägst fyra och högst åtta år.
3.      Har det utöver faran uppkommit skada på människors liv, fysiska integritet eller hälsa, ska gärningarna bestraffas var och en för sig med det straff som motsvarar det begångna brottet.”
25.      I artikel 571 i strafflagen föreskrivs följande:
”I denna lag avses med eller terroristgrupper sådana sammanslutningar som, med de kännetecken som anges i artikel 570 bis 1 andra stycket respektive artikel 570 ter 1 andra stycket, har som syfte eller mål att begå något av de brott som definieras i följande avsnitt.”
26.      Artikel 572 i strafflagen har följande lydelse:
”1.      Den som främjar, bildar, organiserar eller leder en terroristorganisation eller terroristgrupp döms till fängelse i lägst åtta och högst femton år och fråntas rätten att inneha offentliga uppdrag och ämbeten under strafftiden.
2.      Den som deltar aktivt i organisationen eller gruppen, eller ingår i den, döms till fängelse i lägst sex och högst tolv år och fråntas rätten att inneha offentliga uppdrag och ämbeten under strafftiden.”
27.      Artikel 573 i strafflagen har följande lydelse:
”1.      Med terroristbrott avses ett allvarligt brott mot liv eller fysisk integritet, frihet, moralisk integritet, sexuell frihet och okränkbarhet, arv, naturresurser eller miljö, folkhälsa, katastrofrisker, brand, falsk dokumentation, mot kronan, angrepp och innehav, handel och förvaring av vapen, ammunition eller sprängämnen, som föreskrivs i denna lag, och kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, när det utförs i något av följande syften:
1.      Att omstörta den konstitutionella ordningen, eller att undertrycka eller allvarligt destabilisera de politiska institutionernas funktion eller de ekonomiska eller sociala strukturerna i staten, eller att tvinga de offentliga myndigheterna att utföra en handling eller att avstå från att göra det.
2.      Att allvarligt störa den allmänna ordningen.
3.      Att allvarligt destabilisera en internationell organisations funktion.
4.      Att injaga fruktan hos befolkningen eller del av den.
2.      De it-brott som anges i artiklarna 197 bis, 197 ter och 264‑264 quater ska också anses vara terroristbrott om gärningarna begås i något av de syften som anges i föregående stycke.
3.      Övriga terroristbrott som definieras i detta kapitel ska också anses vara terroristbrott.”
28.      I artikel 573 bis i strafflagen föreskrivs följande:
”1.      För de terroristbrott som avses i punkt 1 i föregående artikel döms till följande påföljder:
…
3.      Fängelse i lägst 15 och högst 20 år om brottet medför missfall enligt artikel 144, kroppsskada enligt artiklarna 149, 150, 157 eller 158, människorov, eller skadegörelse eller mordbrand enligt artiklarna 346 respektive 351.”
29.      I artikel 574 i strafflagen föreskrivs följande i punkt 1:
”För förvaring av vapen eller ammunition, innehav eller förvaring av explosiva, lättantändliga, brandfarliga eller kvävande ämnen eller anordningar eller deras beståndsdelar, liksom tillverkning, handel, transport eller leverans i någon form av sådana ämnen eller anordningar, samt enbart placering eller användning av sådana ämnen eller lämpliga medel eller anordningar, döms till fängelse i lägst åtta och högst femton år om gärningen begås i något av de syften som anges i artikel 573.1.”
Lag 1/2024 om amnesti för institutionell för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien (LOA)
30.      I ingressen till LOA anges bland annat följande:
”I      [första stycket]
Amnesti är ett rättsinstitut som syftar till att gällande bestämmelser inte ska tillämpas, när de handlingar som har förklarats utgöra eller klassificeras som brott eller som medför någon annan typ av ansvar har ägt rum i ett specifikt sammanhang.
…
V [åttonde, nionde och trettonde stycket]
Lagens proportionalitet bygger på preciseringen av de handlingar som har förklarats eller klassificeras som brott och beteenden som omfattas av amnesti och deras nödvändiga koppling till de handlingar som utförts under en tidsperiod som definieras i lagen. På så sätt kan en allmän och oprecis räckvidd undvikas, vilket förhindrar att amnestin kommer att omfatta andra typer av gärningar som inte är direkt kopplade till självständighetsprocessen och dess följder, vilka inte skulle kunna omfattas av de skäl som ligger till grund för denna åtgärd.
Allt detta är i linje med principen om adekvans och med bestämmelsens syfte, vilket är kopplat till skyldigheten att skapa förutsättningar för att individer och de grupper som dessa ingår i ska kunna åtnjuta verklig och effektiv frihet och jämlikhet, undanröja de hinder som förhindrar eller försvårar deras fulla utövande samt göra det möjligt för alla medborgare att delta i det politiska, ekonomiska, kulturella och sociala livet, vilken följer av artikel 9 i konstitutionen och riktar sig till alla offentliga myndigheter, men särskilt till lagstiftaren …
…
Sammanfattningsvis syftar denna lag till att skapa rättssäkerhet, respekt för legalitetsprincipen och en rättslig ram för ett opartiskt skydd av de grundläggande rättigheterna, med beaktande av rekommendationerna från [Europeiska kommissionen för demokrati genom lag(21)], som i sitt yttrande från år 2013[(22)] har betonat vikten av att upprätthålla en tydlig åtskillnad mellan den lagstiftande och den dömande makten vid genomförandet av amnesti och säkerställa respekt för rättsväsendets oberoende och de demokratiska principerna.
VI [fjärde, åttonde och nionde stycket]
I enlighet med vad Europarådets Venedigkommission uttalade i sitt yttrande av den 11 mars 2013, vilket antogs vid dess 94:e plenarsammanträde, är detta tillvägagångssätt oundgängligt och för övrigt abstrakt eftersom det inte på något sätt innefattar en bedömning av huruvida det föreligger omständigheter som kan omfattas av vart och ett av dessa undantag. Det ankommer således på den lagstiftande makten att fastställa kriterierna för att komma i åtnjutande av amnesti och på den dömande makten att identifiera de specifika personer som omfattas av det tillämpningsområde som lagstiftaren har fastställt.
…
Ett exempel på [ovannämnda balans mellan amnesti och respekt för de mänskliga rättigheterna och de internationella åtaganden som Spanien har gjort] är hänvisningen till de omständigheter som anges i artikel 3 i [direktiv 2017/541] eller artikel 3 i [Europakonventionen], om förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, vilka utgör en gräns som inte får överskridas. Det bör dock erinras om att inte all förnedrande behandling omfattas av den bestämmelsen, som kräver att handlingen, förutom att vara olaglig, når upp till en lägsta allvarlighetsgrad. För att en handling ska anses förnedrande i den mening som avses i artikel 3 i [Europakonventionen] krävs således i regel, enligt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna,[(23)] att den kroppsskada eller det lidande som brottsoffret utsätts för är av en viss omfattning eller i vart fall kan bryta ned en person psykiskt eller fysiskt. Ett restriktivt system för undantag har valts för tillämpningen av denna lag på grund av att vissa handlingar kan förväxlas med andra brott, vilket kan vara fallet med vissa handlingar som omfattas av bok II avdelning XXII kapitel VII i strafflagen.
I enlighet med Venedigkommissionens riktlinjer har gärningar som kan komma i fråga för amnesti definierats på ett precist och utförligt sätt, för att garantera rättssäkerhet och likhet inför lagen …”
31.      I artikel 1 LOA, med rubriken ”Objektivt tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”1.      Amnesti beviljas för följande handlingar som medför straffrättsligt, administrativt eller bokföringsmässigt ansvar och som utförts i samband med de samråd som hölls i Katalonien den 9 november 2014 och den 1 oktober 2017, samt förberedelser eller följder av dessa handlingar, förutsatt att de utfördes mellan den 1 november 2011 och den 13 november 2023, liksom för följande handlingar som utförts mellan dessa datum i samband med den så kallade katalanska självständighetsprocessen, även om de inte hade något samband med nämnda samråd eller har utförts efter samråden hölls:
a)      Handlingar som utförts i syfte att kräva, främja eller uppnå Kataloniens utbrytning eller självständighet, liksom handlingar som har bidragit till att uppnå dessa syften.
…
b)      Handlingar som begåtts i syfte att kalla till, främja eller få till stånd de samråd som ägde rum i Katalonien den 9 november 2014 och den 1 oktober 2017 av den som saknade befogenhet att göra det eller samråd vars sammankallande eller genomförande har förklarats olagligt, samt den som har bidragit till att de genomfördes.
…
c)      Handlingar bestående av civil olydnad av alla slag, hot mot allmän ordning, angrepp på myndigheterna, deras ombud och offentliga tjänstemän eller motstånd i syfte att möjliggöra genomförandet av de folkomröstningar som avses i led b i denna artikel eller följderna av dessa, samt alla andra gärningar som kvalificeras som brott och som utförs i samma syfte.
…
d)      Ohörsamhet, oavsett dess natur, störande av allmän ordning, angrepp mot myndigheten, dess ombud och offentliga tjänstemän, motstånd eller andra handlingar mot allmän ordning och fred som har utförts i syfte att visa stöd för de mål och syften som beskrivs i föregående led eller för dem som anklagas eller döms för att ha utfört något av de brott som ingår i denna artikel.
e)      Handlingar som utförs i samband med polisinsatser som syftar till att försvåra eller förhindra att de handlingar begås som ger upphov till straffrättsligt eller administrativt ansvar som omfattas av denna artikel.
f)      Handlingar som begås i syfte att främja, få till stånd eller underlätta någon av de gärningar som medför straffrättsligt, administrativt eller bokföringsmässigt ansvar som avses i föregående stycken i denna artikel, samt alla andra handlingar som har väsentlig anknytning till sådana gärningar.
2.      Handlingar som ger medför straffrättsligt, administrativt eller bokföringsmässigt ansvar och som omfattas av amnesti enligt punkt 1 i denna artikel ska omfattas av amnesti oavsett i vilken grad de har utförts, vilket innefattar förberedande handlingar, och oavsett formen av medverkan i handlingarna.
3.      Handlingar vars utförande påbörjades före den 1 november 2011 ska anses omfattas av denna lags tillämpningsområde endast om deras utförande avslutas efter detta datum.
Handlingar vars genomförande påbörjades före den 13 november 2023 kommer endast att anses falla inom tillämpningsområdet för denna lag när deras genomförande slutförs efter detta datum.
4.      Användningen av offentliga medel för de syften som anges i leden a och b ska inte betraktas som berikande om den, oavsett om den är förenlig med lagen, inte syftade till att uppnå en personlig ekonomisk vinning.”
32.      I artikel 2 LOA, med rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”Under alla omständigheter är följande gärningar undantagna från den amnesti som föreskrivs i artikel 1:
a)      Uppsåtliga handlingar mot person som leder till döden, missfall eller fosterskada, förlust eller invaliditet av organ eller kroppsdel, förlust eller invaliditet av känsel, impotens, sterilitet eller allvarlig missbildning.
b)      Handlingar som klassificeras som tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling enligt artikel 3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med undantag för behandling som inte överstiger en lägsta allvarlighetsgrad genom att den inte är ägnad att förödmjuka eller förnedra en person eller minska dennes mänskliga värdighet, eller orsaka rädsla, ångest eller underläge på ett sätt som kan bryta ned den personens psykiska eller fysiska motståndskraft.
c)      Handlingar som genom sitt syfte kan betecknas som terrorism enligt [direktiv 2017/541] och som i sin tur avsiktligt har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet de som omfattas av artiklarna 2 och 3 i [Europakonventionen] och av internationell humanitär rätt.
d)      Handlingar som klassificeras som brott där rasistisk, antisemitisk, antiromsk eller annan typ av diskriminering som rör offrets religion och övertygelse, etniska tillhörighet eller ras, kön, ålder, sexuella läggning eller könsidentitet, skäl som rör kön, aporofobi eller social utestängning, den sjukdom offren lider av eller deras funktionshinder, oavsett om dessa villkor eller omständigheter faktiskt förelåg hos den person som var föremål för beteendet, har konstaterats ha begåtts.
e)      Handlingar som klassificeras som brott som skadar Europeiska unionens finansiella intressen.
f)      Handlingar som klassificeras som landsförräderi och brott mot statens fred eller oberoende och som rör det nationella försvaret i avdelning XXIII i bok II i strafflagen, förutsatt att det har uppstått både ett effektivt och verkligt hot och en faktisk användning av våld mot Spaniens territoriella integritet eller politiska oberoende enligt de villkor som fastställs i Förenta nationernas stadga eller i resolution 2625 (XXV) från Förenta nationernas generalförsamling av den 24 oktober 1970, vilken innehåller förklaringen om principerna för internationell rätt rörande vänskapliga förbindelser och samarbete mellan stater i enlighet med Förenta nationernas stadga.
g)      Handlingar som klassificeras som brott mot det internationella samfundet enligt avdelning XXIV i bok II i strafflagen.”
33.      Artikel 4 LOA, med rubriken ”Verkningar på det straffrättsliga ansvaret”, har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 163 i konstitutionen och artikel 267 [FEUF] gäller följande efter ikraftträdandet av denna lag:
a)      Den domstol vid vilken ett mål är anhängigt ska besluta om omedelbar frigivning av personer som har beviljats amnesti och som sitter i fängelse, antingen i häkte i väntan på rättegång eller för verkställighet av ett straff.
Den domstol vid vilken talan har väckts ska även besluta om omedelbart upphävande av alla personliga eller faktiska skyddsåtgärder som har beslutats på grund av handlingar eller försummelser som omfattas av denna lags objektiva tillämpningsområde, med förbehåll endast för de civilrättsliga åtgärder som avses i artikel 8.2.
b)      Den domstol vid vilken talan har väckts ska upphäva häktningsbeslut som har utfärdats mot de personer på vilka denna amnesti ska tillämpas samt nationella, europeiska och internationella arresteringsorder.
c)      Den omständigheten att det straffrättsliga förfarandet av någon anledning skjuts upp utgör inte hinder för att interimistiska åtgärder som har beslutats före denna lags ikraftträdande och som innebär att den berörda personen inte kan utöva sina grundläggande rättigheter och allmänna friheter upphävs.
d)      Den domstol vid vilken talan har väckts ska upphöra med verkställigheten av alla frihetsberövande påföljder, rättsförluster och böter som har utdömts som huvudpåföljd eller accessorisk påföljd och som grundar sig på de handlingar eller försummelser för vilka amnesti har beviljats.
e)      Fängelsestraff som har avtjänats helt eller delvis får inte avräknas inom ramen för andra straffrättsliga förfaranden om amnesti har beviljats enligt denna lag för de gärningar för vilka straffet har avtjänats. Samma regel gäller för perioder av häktning som inte följs av en fällande dom på grund av att denna lag har trätt i kraft.
f)      Den anmärkning som har gjorts i belastningsregistret till följd av den fällande domen för det brott för vilket amnesti har beviljats ska raderas.”
34.      Artikel 9 LOA, med rubriken ”Behörighet att tillämpa amnesti”, har följande lydelse:
”1.      Amnesti för brottsliga handlingar ska tillämpas av de domstolar som avses i artikel 11 i denna lag, ex officio eller på begäran av en part eller Ministerio Fiscal [Åklagarmyndigheten, Spanien] och under alla omständigheter efter att ha hört Ministerio Fiscal [Åklagarmyndigheten] och parterna.
2.      Amnesti för handlingar som utgör administrativa överträdelser eller överträdelser som medför bokföringsmässigt ansvar ska tillämpas av de organ som är behöriga att inleda, handlägga eller fatta beslut i förfaranden rörande sådana handlingar, beroende på i vilket skede dessa befinner sig, efter att ha hört den berörda personen.
3.      En viss handling som medför straffrättsligt, administrativt eller bokföringsmässigt ansvar kan endast anses ha blivit föremål för amnesti om en sådan amnesti har utfärdats i ett slutgiltigt beslut från det behöriga organet, i enlighet med bestämmelserna i denna lag.”
35.      I artikel 10 LOA, med rubriken ”Prioriterad och skyndsam behandling”, föreskrivs följande:
”Det ankommer på sådana rättsliga eller administrativa organ eller bokföringsorgan som anges i denna lag att tillämpa amnesti i respektive mål. Dessa organ ska, med förtur och med hänsyn till ärendets brådskande karaktär, anta relevanta beslut i enlighet med denna lag, oavsett i vilket skede det administrativa, rättsliga eller bokföringsmässiga förfarandet befinner sig.
Besluten ska fattas inom högst två månader, utan att det påverkar senare överklaganden, som inte har suspensiv verkan.”
36.      I artikel 11 LOA, med rubriken ”Straffrättsligt förfarande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Domstolar ska tillämpa amnesti i alla delar av det straffrättsliga förfarandet.”
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
37.      Enligt
artikel 650 i Ley de Enjuiciamiento Criminal (straffprocesslagen), vilken godkändes genom Real Decreto (kungligt dekret) av den 14 september 1882(24) ingav Ministerio Fiscal (nedan kallad åklagarmyndigheten) en stämningsansökan vid Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (Centrala förundersökningsdomstolen nr 6 vid Nationella domstolen, Spanien), genom vilken åtal väcktes mot tolv personer som var föremål för en utredning.(25) Åklagarmyndigheten har i synnerhet anklagat de tolv tilltalade för att ha begått brottet medlemskap en terroristorganisation.(26) Åklagarmyndigheten har dessutom anklagat åtta av dem för att ha gjort sig skyldiga till brottet innehav, förvaring och tillverkning brandfarliga eller explosiva ämnen eller anordningar eller deras beståndsdelar kopplat till terrorism och brottet försök till allmänfarlig ödeläggelse kopplat till terrorism.(27)
38.      Dessutom har vissa spanska organisationer(28) och det politiska partiet VOX, med stöd av artikel 125 i konstitutionen, väckt enskilt åtal, inom ramen för det straffrättsliga förfarandet som åklagarmyndigheten har inlett mot samma personer som de som är föremål för utredningen och för samma brott som, men med yrkande om att de ska dömas till strängare straff än vad Ministerio Fiscal har yrkat.
39.      Av begäran om förhandsavgörande framgår i synnerhet att de tilltalade, såväl i åklagarmyndighetens stämningsansökan
som i det enskilda åtalet, har anklagats för att ha varit medlemmar i Comités de Defensa de la República (kommittéerna för försvar av republiken, Spanien) (nedan kallade CDR) och i Equipo de Respuesta Táctica (taktiska insatsgruppen, Spanien) (nedan kallad ERT).
40.      Enligt åklagarmyndigheten har CDR organiserat flera handlingar och aktioner i Katalonien, varav vissa av brottslig karaktär, inom ramen för en planerad och organiserad strategi för att omstörta den konstitutionella ordningen. Denna strategi tar sig uttryck i en vägran att använda sig av de lagliga kanaler som rättsstaten erbjuder för att framställa politiska och sociala krav och i en direkt uppmaning till olydnad och genomförande av handlingar som syftar till att skapa stor tumult. Syftet har varit att skapa ett fullbordat faktum genom att ta kontroll över territoriet och påverka strategiska och ekonomiska sektorer samt försörjningssektorer.
41.      När det gäller ERT beskrivs den gruppen i stämningsansökan som en cell bestående av tilltalade från olika CDR,
som uppvisar en hög grad av radikalism. Medlemmarna bedriver alla en radikal aktivism för att uppnå Kataloniens självständighet genom att använda våld ”i största möjliga omfattning” och därigenom tvinga institutionerna att faktiskt godta Kataloniens utbrytning från resten av Spanien. De har deltagit i några av de mest våldsamma aktioner som har lagts CDR till last, genom att bland annat rikta in sig på känslig infrastruktur och, i vissa fall, på personer som ingår i de nationella polisstyrkorna. De parter som har väckt enskilt åtal har preciserat att ERT även har utfört attacker mot synnerligen viktiga offentliga institutioner, till exempel ockuperat rådhus och försökt att ockupera det katalanska parlamentet.
42.      I stämningsansökan har det också hävdats att de tilltalade, i egenskap av medlemmar i ERT, har bidragit till skapandet och utvecklingen av samordningscentraler för CDR:s aktioner, i enlighet med ett uppdrag som de har fått från en katalansk enhet kallad Centro Nacional de Inteligencia (Nationella underrättelsecentret). Detta uppdrag bestod i att tillhandahålla den logistiska infrastruktur som krävdes för att genomföra en aktion där avsikten var att ockupera Kataloniens parlament och därefter försvara det, med tanke på gruppens tekniska och personella kapacitet. De anklagas för att ha bildat en parallell terroristorganisation, av hemlig och stadigvarande karaktär, som hade till syfte att genomföra våldsamma aktioner eller attentat mot i förväg utvalda mål med hjälp av sprängämnen eller brandfarliga ämnen som hade tillverkats vid två hemliga laboratorier som organisationen själv hade inrättat i två privatbostäder.
43.      När utredningsfasen väl hade avslutats överlämnades ärendet till den hänskjutande domstolen, som ansvarar för den mellanliggande och muntliga delen av förfarandet.
44.      LOA trädde i kraft den 11 juni 2024. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida den lagen är tillämplig i förevarande fall, bland annat med hänsyn till att handlingar som kan betecknas som terroristhandlingar i den mening som avses i direktiv 2017/541 omfattas av amnestin.
45.      Den 27 juni 2024 höll den hänskjutande domstolen en förhandling för att pröva den amnesti som hade åberopats som ett undantag, vilket behövde ske innan målet prövades i sak. De tilltalade upprepade sin invändning om att amnesti skulle tillämpas. Åklagarmyndigheten instämde och ansåg att det skulle slås fast att de gärningar som målet avsåg skulle omfattas av amnesti, med tanke på att sådan amnesti hade godtagits av Cortes Generales (det spanska parlamentet), att de påtalade gärningarna omfattades av det tidsmässiga och materiella tillämpningsområdet för amnesti och att det undantag som föreskrivs i artikel 2 c LOA inte var tillämpligt. De parter som har väckt enskilt åtal invände mot att LOA skulle tillämpas och gjorde bland annat gällande att den lagen strider mot principerna om likabehandling, effektivitet och rättssäkerhet.
46.      Enligt den hänskjutande domstolen har den nu att avgöra huruvida den invändning som framställdes i processens inledningsskede ska godtas eller, med andra ord, huruvida amnesti ska tillämpas.(29)
47.      Mot denna bakgrund beslutade Audiencia Nacional
(Nationella domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1)      Ska [direktiv 2017/541] tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken [det] förhindras att personer som aktivt deltar i en terroristgrupps verksamhet lagförs och, i förekommande fall, påförs straffrättslig påföljd, vilket innebär att deras straffrättsliga ansvar bortfaller?
2)      Ska [direktiv 2017/541], särskilt artikel 13, tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken [det] förhindras att personer som aktivt deltar i en terroristgrupps verksamhet lagförs och, i förekommande fall, påförs straffrättslig påföljd, vilket innebär att deras straffrättsliga ansvar bortfaller, genom att det för att de ska kunna straffas, utöver deltagande i en terroristgrupp, krävs att de faktiskt och uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna?
3)      Ska [direktiv 2017/541] tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken det vad avser terroristbrott och brott med anknytning till en terroristgrupp i ovannämnda direktiv görs åtskillnad på huruvida allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna faktiskt och uppsåtligen har skett eller inte, så att denna åtskillnad gör det möjligt att undanta vissa av dessa terroristbrott eller brott med anknytning till terroristgrupper från straffrättsligt ansvar?
4)      Ska den unionsrättsliga rättssäkerhetsprincipen, som slagits fast i EU-domstolens praxis, tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken befrielse från straffrättsligt ansvar genom amnesti förutsätter att den person som anklagas för gärningar omfattas av tillämpningsområdet för [direktiv 2017/541], inte uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet de som omfattas av artiklarna 2 och 3 i [Europakonventionen] och av internationell humanitär rätt, utan att det anges vilka handlingar som utgör sådana kränkningar eller vilken allvarlighetsgrad som måste överskridas för att amnestin ska bli verkningslös? Alternativt, står en bestämmelse, såsom den i artikel 1 [LOA], i vilken det fastställs otydliga gränser, såväl objektiva som subjektiva, för att avgöra huruvida straffrättsligt ansvar krävs eller inte, i strid med de unionsrättsliga principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet?
5)      Ska [direktiv 2017/541] tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken [det] förhindras att personer som tillverkar, innehar, förvärvar, transporterar, tillhandahåller eller använder sprängämnen för terrorismsyfte lagförs och, i förekommande fall, påförs någon straffrättslig påföljd, vilket innebär att deras straffrättsliga ansvar bortfaller?
6)      Ska [direktiv 2017/541] tolkas så, att det utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken [det] förhindras att personer som i terrorismsyfte påbörjar våldshandlingar genom att fastställa måltavlor som ska bli föremål för omfattande förstörelse på grund av att de anses strida mot terroristgruppens ideologi och övervakar eller fotograferar de allmänna platser som ska förstöras, särskilt åklagarmyndighetens [Ministerio Fiscal], de nationella polisstyrkornas och regionala institutioners lokaler eller polisfordon – för att säkerställa att de våldshandlingar som terroristgruppen har planerat genomförs på rätt sätt för att kunna åstadkomma denna förstörelse – lagförs och, i förekommande fall, påförs någon straffrättslig påföljd, vilket innebär att deras straffrättsliga ansvar bortfaller?
7)      Ska principen om unionsrättens företräde, som har fastställts i EU‑domstolens praxis, och principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], vilken genom amnesti undantar personer som anklagas för handlingar som omfattas av [direktiv 2017/541] från straffrättsligt ansvar?
8)      Ska artiklarna 20 och 21 i [stadgan] tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken personer som anklagas för sådana brottsliga handlingar i Spanien som omfattas av tillämpningsområdet för [direktiv 2017/541], befrias från straffrättsligt ansvar på grund av det ideologiska syftet med dessa brottsliga handlingar?
9)      Ska artikel 4.2 FEU samt artiklarna 20.2 a och 21.1 FEUF tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom [LOA], enligt vilken personer som anklagas för terrorism genom amnesti undantas från straffrättsligt ansvar eftersom gärningarna begicks i syfte att bryta ut en del av medlemsstatens nationella territorium?”
48.      Skriftliga yttranden har inkommit från de tilltalade, de parter som väckt enskilt åtal, åklagarmyndigheten, Europeiska kommissionen och den spanska regeringen. Dessa parter yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 15 juli 2025.
Bedömning
49.      Jag vill inledningsvis påpeka att de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt kan delas in i två olika grupper. Den första gruppen, i vilken de flesta av frågorna ingår, avser huruvida LOA är förenlig med direktiv 2017/541. Den andra gruppen avser frågor huruvida LOA är förenlig med vissa allmänna unionsrättsliga principer, såsom principerna om rättssäkerhet, likhet inför lagen och unionsrättens företräde. Det förefaller därför lämpligt att pröva dessa frågor genom att behandla dem i tur och ordning enligt denna indelning.
Den första, den andra, den tredje, den femte och den sjätte frågan
50.      Genom den första, den andra, den tredje, den femte och den sjätte frågan vill den hänskjutande domstolen, i huvudsak, få klarhet i huruvida direktiv 2017/541 ska tolkas så, att det utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som LOA. I den lagen föreskrivs att straffrättsligt ansvar bortfaller för varje person som aktivt har deltagit i en terroristgrupps verksamhet eller utfört andra handlingar som avses i det direktivet, bland annat tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av sprängämnen i terrorismsyfte, eller genomförande av våldshandlingar som har förberetts genom fastställande av måltavlor eller övervakning och fotografering av dessa. I den lagen föreskrivs emellertid att undantag från åtal medges under förutsättning att de handlingarna inte faktiskt och uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, utan att handlingarnas exakta art eller relevanta allvarlighetsgrad preciseras. I en sådan lagstiftning görs det således åtskillnad mellan terroristbrott beroende på deras konsekvenser, vilket riskerar att äventyra den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 och skyldigheten att vidta rättsliga åtgärder och utdöma effektiva straffrättsliga påföljder.
51.      Sammanfattningsvis framgår det, med andra ord, vid en jämförelse av de fem ovannämnda frågorna, att dessa frågor syftar till att få klarhet i huruvida LOA, enligt vilken amnesti beviljas för vissa handlingar som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2017/541, undergräver den ändamålsenliga verkan av det direktivet.(30) Det handlar således inte om att direktivet har införlivats på ett felaktigt sätt från första början, utan om en åtgärd som har införts senare och som, enligt den hänskjutande domstolen, neutraliserar tillämpningen av de nationella bestämmelser genom vilka direktivet redan har införlivats och i slutändan direktivet som sådant. Den centrala frågan är således huruvida denna amnestilag berövar direktivet dess fulla verkan genom att inte föreskriva straffrättsligt ansvar för sådana handlingar.
52.      För att besvara denna komplexa fråga måste flera parametrar beaktas. För det första måste det klargöras hur amnestiåtgärden uppfattas i unionsrätten, det vill säga om det är ett område som är harmoniserat eller som omfattas medlemsstaternas exklusiva behörighet. I detta perspektiv kommer det att vara relevant att undersöka hur detta rättsinstitut behandlas i unionsrätten, i synnerhet i instrumenten för rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. I detta hänseende är det viktigt att fastställa vad som framgår av EU‑domstolens praxis när det gäller amnesti och dess inverkan på medlemsstaternas skyldighet att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten.
53.      För det andra är det, efter att ha stakat ut den allmänna ramen för unionsrätten och det utrymme som ges åt amnesti,
lämpligt att undersöka själva texten i direktiv 2017/541 och vad som föreskrivs däri om huruvida det finns möjlighet till amnesti och, om så inte är fallet, vilka relevanta slutsatser som kan dras utifrån texten och särskilt av skälen i det direktivet.
54.      För det tredje är det nödvändigt att sätta in direktivet i den rättsliga ram inom vilken det antogs, nämligen artikel 83 FEUF, och att undersöka i vilken mån denna rättsliga grund klargör och avgränsar medlemsstaternas skyldighet att förhindra straffrihet.
55.      För det fjärde behöver det klargöras hur de normer som framgår av Europadomstolens praxis avgränsar räckvidden för en amnesti som är tillåten med hänsyn till internationella förpliktelser, eftersom amnesti är en mekanism som direkt rör den nationella suveräniteten och därför omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.
56.      För det femte ska det slutligen bedömas huruvida det, med hänsyn tagen till alla dessa omständigheter, kan konstateras att antagandet av LOA äventyrar den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 i förevarande fall.
Unionsrättens allmänna ram och utrymmet för amnesti
57.      För det första konstaterar jag att EU-domstolen, i domen AB m.fl. (Återkallande av en amnesti), ansåg att ”unionsrätten inte … reglerar antagandet och återkallandet av en amnesti”.(31) Amnesti utgör således ett icke-harmoniserat område, som omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet.
58.      I denna dom klargjorde EU-domstolen hur unionsrätten kan kombineras med nationella lagstiftningsakter om återkallande av en amnesti. EU-domstolen hade således bland annat att uttala sig om huruvida nationell lagstiftning enligt vilken
författningsdomstolens prövning begränsas till en bedömning av huruvida en lag om återkallande av en amnesti är förenlig med den nationella konstitutionen, utan att det prövas huruvida den är förenlig med unionsrätten, är i linje med den sistnämnda. EU-domstolen slog fast att ett sådant förfarande, eftersom det inte syftar till att genomföra unionsrätten, faller utanför unionsrättens tillämpningsområde och således inte omfattas av EU-domstolens behörighet.(32)
59.      Även om det nationella målet och det mål som gav upphov till domen AB båda rör en amnestiåtgärd, skiljer de sig emellertid åt eftersom det första målet rör tillämpningen av en amnestilag, medan det andra rörde återkallandet av en amnesti.
60.      Trots detta är den lärdom som drogs i domen AB fortfarande fullt relevant. Återkallandet av en amnesti, liksom det nationella förfarandet för att pröva dess förenlighet med den nationella konstitutionen, omfattas nämligen enbart av nationell rätt och faller, i princip, utanför unionsrättens tillämpningsområde. Även om villkoren för att anta eller återkalla en amnesti omfattas av den nationella rättsordningen, ankommer det följaktligen likväl på unionsdomstolen, när den har att bedöma huruvida en sådan åtgärd inverkar på sekundärrättens genomförande, att ge medlemsstaterna ett tillräckligt stort utrymme för skönsmässig bedömning, under förutsättning att de skyldigheter som följer av unionsrätten iakttas.
61.      Såsom den spanska regeringen har påpekat i sina skriftliga och muntliga yttranden, erkänns amnesti allmänt i unionsrätten som en åtgärd som kan föreskrivas och tillämpas i de nationella rättsordningarna, bland annat inom ramen för rättsligt samarbete. Enligt artikel 10.1 d i direktiv 2011/99/EU om den europeiska skyddsordern,(33) får den behöriga myndigheten i den verkställande staten vägra att erkänna en sådan skyddsorder om skyddet härrör från verkställigheten av en påföljd eller en åtgärd som omfattas av amnesti enligt den verkställande statens lagstiftning och rör en gärning som, enligt den lagstiftningen, omfattas av den statens behörighet.
62.      I artikel 3.1 i rambeslut 2002/584
föreskrivs dessutom även att den rättsliga myndigheten i den verkställande medlemsstaten ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder om det brott som ligger till grund för den arresteringsordern omfattas av amnesti i den verkställande medlemsstaten då denna var behörig att lagföra brottet enligt sin egen strafflag. Slutligen föreskrivs det i andra instrument som tillämpar principen om ömsesidigt erkännande inom ramen för det straffrättsliga samarbetet att amnesti och nåd får beviljas av både den utfärdande staten och den verkställande staten.(34)
63.      Härav följer att amnesti omfattas av medlemsstaternas behörighet, enligt unionens rättsordning. Unionsrätten begränsar sig till att erkänna amnestins existens och till att beakta detta i sina instrument för rättsligt samarbete, utan att för den skull harmonisera rättsinstitutets innehåll eller villkoren för beviljande av det.
Innehållet i direktiv 2017/541 och dess tystnad om amnesti
64.      För det andra framgår det av själva ordalydelsen i direktiv 2017/541 att antagandet av det svarar mot behovet av en mer omfattande tillnärmning än den som har gjorts genom rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism.(35) Denna förstärkning motiveras dels av hur hotet från terrorism utvecklas, dels av de rättsliga skyldigheter som unionen och dess medlemsstater har enligt internationell rätt. Med tanke på företeelsens gränsöverskridande karaktär betonas i direktiv 2017/541 uttryckligen behovet av samordnade insatser och ett fördjupat samarbete, såväl inom som mellan varje medlemsstat.(36)
65.      Det ska påpekas att även om ett av syftena med direktiv 2017/541 är att få till stånd ett närmare och mer effektivt samarbete mellan medlemsstaterna i syfte att bekämpa terrorism, innehåller direktivet inte någon särskild bestämmelse om nationella mekanismer för upphörande av straffrättsligt ansvar, såsom amnesti. Det nämns således ingenting om medlemsstaternas möjlighet att reglera denna typ av rättsinstitut.
66.      Denna tystnad kan emellertid inte tolkas så, att det inte finns några begränsningar. I direktivet preciseras nämligen att bestämmelserna däri ska tillämpas med iakttagande av de värden som slås fast i artikel 2 FEU och de grundläggande rättigheter och friheter som garanteras i stadgan, bland annat de som anges i avdelningarna II, III, V och VI.(37) Det erinras dessutom om att bestämmelserna måste genomföras med beaktande av Europakonventionen, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och andra internationella åtaganden som medlemsstaterna har när det gäller att skydda de mänskliga rättigheterna.(38) Slutligen betonas i skäl 37 att direktivet inte ska medföra någon ändring av medlemsstaternas rättigheter, skyldigheter eller ansvar enligt internationell rätt, inbegripet internationell humanitär rätt. I det skälet fastställs med andra ord en uttrycklig gräns för den harmonisering som unionslagstiftaren eftersträvar.
67.      Härav följer att direktiv 2017/541 ger medlemsstaterna möjlighet att anta eller bibehålla en amnestiåtgärd i sin nationella rättsordning. Eftersom amnesti inte är ett instrument som har harmoniserats genom unionsrätten, omfattas det av nationell behörighet.
68.      Enligt min mening kan denna frihet emellertid inte anses vara obegränsad. Det kan visserligen inte hävdas att de krav som gäller för tillämpningen av direktiv 2017/541, däribland de rättigheter som garanteras i stadgan, i Europakonventionen och av principerna i internationell humanitär rätt, automatiskt ska överföras till en situation där direktivet delvis och tillfälligt inte tillämpas till följd av en amnestiåtgärd. Faktum kvarstår dock att dessa krav utgör externa riktmärken i ett sådant sammanhang, eftersom en amnesti, om än indirekt, påverkar direktivets materiella tillämpningsområde (ratione materiae). En amnesti antas med andra ord inte i ett lagstiftningsmässigt vakuum, även om den inte är harmoniserad. Direktivets hänvisningar till stadgan, Europakonventionen och internationell humanitär utgör en relevant referensram för att bedöma en sådan åtgärd när den avser handlingar som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.
Den rättsliga grunden för direktiv 2017/541: artikel 83 FEUF och dess innebörd
69.      Vad för det tredje gäller behovet av att sätta in direktiv 2017/541 i det rättsliga sammanhanget för artikel 83 FEUF, som utgör grunden för direktivet, ska det erinras om att den artikeln, i förening med artikel 82 FEUF om straffrättsligt samarbete, reglerar det straffrättsliga samarbetet inom unionen. I artikel 83.1 FEUF föreskrivs att det i direktiv som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet får fastställas minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag, såsom terrorism. Detta gränsöverskridande inslag kan följa av brottens karaktär eller effekter eller av behovet av att bekämpa dem på gemensamma grunder.
70.      Enligt min mening innebär begreppet ”minimiregler” i artikel 83.1 FEUF att de direktiv som antas på denna grund inte syftar till att göra medlemsstaternas straffrätt helt enhetlig, utan att genomföra en partiell harmonisering som är begränsad till de aspekter som anses vara väsentliga. Medlemsstaterna bibehåller således ett utrymme för skönsmässig bedömning i två avseenden. Å ena sidan kan de kriminalisera handlingar som inte omfattas av direktivet och, å andra sidan, kan de föreskriva strängare påföljder för harmoniserade brott än de som följer av direktivet.(39)
71.      Två slutsatser kan dras av ovanstående konstateranden när det gäller artikel 83 FEUF. Dels fastställs minimiregler i direktiv 2017/541 gällande arten av de brott som ska införas i medlemsstaternas nationella rättsordningar vid införlivandet av direktivet. Även om medlemsstaterna bibehåller möjligheten att gå utöver denna miniminivå genom att även kriminalisera handlingar som inte omfattas av direktivet, utgör de brott som uttryckligen räknas upp däri med andra ord en tröskel som inte kan sänkas och som måste iakttas.
72.      Dels har det hävdats,(40) bland annat med hänvisning till domen i målet I,(41) att EU-domstolen tenderar att anse att de brott som nämns i artikel 83.1 FEUF eventuellt kan skada samhällets grundläggande intressen. Genom att begränsa unionens harmoniseringsbefogenhet till handlingar som skadar särskilt viktiga intressen, införs genom den bestämmelsen en axiologisk grund för kriminalisering som motiverar en straffrättslig harmonisering.(42)
73.      Det kan således inte uteslutas att ett upphävande av straffrättsligt ansvar för de brott som avses i direktiv 2017/541, inbegripet genom mekanismer som amnesti, även det ska ske med iakttagande av axiologiska överväganden. Eftersom det inte finns några specifika bestämmelser om detta i direktivet, ankommer det på medlemsstaterna att fastställa villkoren och formerna för tillämpningen av det, inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som de har och under förutsättning att de iakttar relevanta normer, bland annat de som följer av internationell rätt, inbegripet internationell humanitär rätt.
74.      Härav följer att eventuella nationella amnestiåtgärder endast kan bedömas av EU-domstolen mot bakgrund av de ”yttre begränsningarna” för att de ska vara motiverade, det vill säga förenliga med de skyldigheter som följer av internationell rätt, bland annat humanitär rätt och de instrument för skydd av de grundläggande rättigheterna som nämns i skäl 37 i direktiv 2017/541. Det är med detta förbehåll som de tillämpliga normerna på detta område bör analyseras ytterligare.
Internationella normer och Europadomstolens praxis i fråga om amnesti
75.      Som en förlängning av det ovan anförda ska det, för det fjärde, undersökas hur amnestilagar i dag betraktas i internationell rätt, och i synnerhet av Europadomstolen, för att fastställa denna ”yttre begränsning” för att de ska vara motiverade. Det handlar närmare bestämt om att fastställa vilket utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har på detta område och de begränsningar som följer av de bindande skyldigheterna enligt internationella regler. I detta skede är det därför viktigt att undersöka hur amnesti betraktas i internationell komparativ rätt.
76.      Generellt sett illustrerar amnestifrågan på ett föredömligt sätt den motsatsställning som finns mellan staternas straffrättsliga suveränitet och den omständigheten att det, i internationell rätt liksom i Europadomstolens praxis, i allt högre grad fastställs ett verkligt oeftergivligt krav på att lagföra de allvarligaste brotten. Amnesti har traditionellt sett beviljats inom ramen för staternas utrymme för skönsmässig bedömning, vilka kan besluta att inte väcka åtal för vissa gärningar, inbegripet särskilt allvarliga brott, för att uppnå nationell försoning eller nå en politisk kompromiss. Det har för övrigt påpekats att amnestier historiskt sett har betraktats som ett värdefullt verktyg för att få slut på konflikter eller underlätta en demokratisk övergång, vilket exempelvis var fallet i Argentina, Chile eller Sydafrika.(43)
77.      Denna logik om att staten ska förglömma brott utan begränsning strider mot utvecklingen av europeisk och internationell rätt, där det med allt större kraft erinras om principen att inga politiska överväganden kan motivera straffrihet för vissa brott, exempelvis tortyr, krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten eller folkmord.(44) I själva verket är det numera allmänt accepterat i internationell rätt att, även om det inte enligt något fördrag är uttryckligen förbjudet för en stat att bevilja amnesti för internationella brott, oavsett om de är av allmän eller specifik karaktär, är det inte orimligt att hävda att det enligt internationell sedvanerätt inte längre är tillåtet att bevilja amnesti i fråga om krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, som inbegriper folkmord.(45)
78.      Denna utveckling av internationell rätt framgår vid en genomgång av Europadomstolens praxis.(46) År 1991 fanns det fortfarande en viss tolerans, vilket framgår av avgörandet i målet Dujardin m.fl. mot Frankrike. Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna ansåg inte att det stred mot artikel 2 i Europakonventionen att bevilja amnesti för en massaker på gendarmer innan dom hade meddelats.(47)
79.      Europadomstolens praxis har däremot utvecklats så, att det, såsom i domen i målet Abdülsamet Yaman mot Turkiet, anses vara ”av största vikt”, för att ett rättsmedel ska vara effektivt, att åtal för tortyr inte preskriberas och att amnesti eller nåd inte kan beviljas.(48) I målet Yeşil och Sevim mot Turkiet bekräftade Europadomstolen att det i princip inte kan godtas att utgången av straffrättsliga förfaranden för sådana gärningar äventyras av exceptionella åtgärder eller rättsliga dröjsmål som strider mot omsorgsplikten.(49) I domen Yeter mot Turkiet, som gällde dödlig tortyr, slog Europadomstolen återigen fast att amnesti eller nåd aldrig får tillåtas när en statstjänsteman står åtalad för gärningar som strider mot artikel 3 i Europakonventionen.(50) Detta krav följer av det absoluta förbudet mot tortyr, som medför en strikt processuell skyldighet, nämligen att medlemsstaten i fråga ska lagföra, döma och beivra, utan att kunna sätta dessa skyldigheter ur spel genom förmånlig behandling.
80.      Målet Ould Dah mot Frankrike var en otvetydig påminnelse om detta. Europadomstolen fann i det avgörandet att amnesti ”i regel strider mot staternas skyldighet att utreda tortyrhandlingar”.(51) Europadomstolen har således fastställt ett nära samband mellan ett effektivt skydd för människors liv och integritet, å ena sidan, och behovet av att förhindra straffrihet, å andra sidan.
81.      Det är viktigt att understryka att detta synsätt från Europadomstolens sida framkommer i en nära dialog i rättspraxis med andra internationella domstolar och instanser. I domen Marguš mot Kroatien fann Europadomstolen (stora kammaren) att en krigsveteran, som ursprungligen hade beviljats amnesti för krigsförbrytelser, inte kunde åberopa denna åtgärd eftersom gärningarna utgjorde allvarliga åsidosättanden av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen.(52) Europadomstolen hänvisade därvid uttryckligen till Förenta nationernas kommitté för de mänskliga rättigheterna, rättspraxis från Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien och Interamerikanska domstolen för de mänskliga rättigheterna(53) för att visa att det finns en internationell konsensus som tenderar att förbjuda amnesti för denna typ av brott.(54)
82.      Det ska emellertid påpekas att Europadomstolen av princip inte utesluter att en amnestiåtgärd kan vara förenlig med Europakonventionen, under förutsättning att den utgör en del av ett trovärdigt ramverk för övergångsrättvisa. I domen Marguš mot Kroatien angav stora kammaren att en amnesti undantagsvis kan tillåtas under vissa särskilda omständigheter, såsom en sann nationell försoningsprocess och/eller effektiva mekanismer för ersättning till offren. I det fallet var den beviljade amnestin emellertid inte förenad med någon motprestation, det vill säga att det inte föreskrevs någon åtgärd för ersättning. Europadomstolen fann mot denna bakgrund ”att de kroatiska myndigheterna, genom att väcka nytt åtal mot klaganden och döma honom för krigsförbrytelser mot civilbefolkningen, agerade i överensstämmelse med kraven i artikel 2 och 3 i [Europakonventionen] och på ett sätt som uppfyller kraven och rekommendationerna från ovanstående internationella mekanismer och instrument”.(55)
83.      Såsom har påpekats(56) vittnar denna nyansering, enligt min mening, om Europadomstolens vilja att beakta det politiska sammanhang i vilket vissa amnestier beviljas, bland annat i övergångssamhällen som har en väpnad konflikt eller en auktoritär regim bakom sig. Det framgår emellertid tydligt av Europadomstolens praxis att förmånlig behandling i brottmål inte får bli ett instrument för straffrihet. Europadomstolen har visserligen medgett att det kan vara svårt att finna en balans mellan behovet av fred och skyldigheten att döma, men har dock erinrat om att en ovillkorlig amnesti för allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna i princip är oförenlig med Europakonventionen.(57)
84.      Sammanfattningsvis visar ovanstående analys att utvecklingen av Europadomstolens praxis bygger på tre viktiga konstanter. För det första undergräver en amnesti som beviljas för allvarliga brott, såsom tortyr, krigförbrytelser eller kränkningar av rätten till liv, själva kärnan i de processuella skyldigheter som följer av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen. För det andra ingår detta synsätt i en bredare trend i internationell människorättslagstiftning, vilken grundar sig på att straffrihet för de allvarligaste kränkningarna förkastas. För det tredje är det slutligen endast en strikt reglerad amnesti, som ingår i ett genuint förfarande för att skipa rättvisa och som innefattar ersättning till brottsoffren och, i förekommande fall, försoning, som fortfarande kan anses vara förenlig med de positiva skyldigheter som Europakonventionens signatärstater har.
Bedömning av huruvida LOA är förenlig med direktiv 2017/541 mot bakgrund av de omständigheter som har analyserats
85.      Mot bakgrund av ovanstående analys ska det nu bedömas huruvida det följer av alla de omständigheter som har undersökts att den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 äventyras i förevarande fall.
86.      Såsom jag redan har påpekat vill den hänskjutande domstolen, i huvudsak, få klarhet i huruvida en nationell lagstiftning, såsom LOA, som föreskriver att straffrättsligt ansvar bortfaller under förutsättning att gärningarna i fråga inte faktiskt och uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, och som därigenom gör åtskillnad mellan terroristbrott beroende på deras konsekvenser, kan anses vara förenlig med direktiv 2017/541. En sådan lagstiftning innebär att möjligheten att väcka åtal och utdöma straffrättsliga påföljder begränsas till vissa kategorier av gärningar som omfattas av det direktivet, vilket ger upphov till frågan huruvida lagstiftningen är förenlig med de mål som eftersträvas med direktivet.
87.      Det framgår emellertid av ovanstående analys(58) att direktiv 2017/541 inte innehåller någon bestämmelse som uttryckligen förbjuder användning av mekanismer för att straffrättsligt ansvar ska bortfalla, såsom amnesti. För övrigt kan direktivet, logiskt sett, inte principiellt utesluta sådana åtgärder, eftersom ett sådant generellt undantag skulle vara svårt att förena med primärrättens systematik och i synnerhet med de inneboende begränsningarna i den rättsliga grund som artikel 83 FEUF utgör.
88.      Det ska även understrykas att LOA inte innebär ett upphävande av bestämmelserna i direktiv 2017/541 eller de nationella införlivandebestämmelserna, inte ens till viss del. Direktivet är fortfarande i kraft i den spanska rättsordningen, utan att dess normativa innehåll har ändrats. Detta beror på att LOA innebär att direktivets verkningar tillfälligt avaktiveras till viss del, eftersom det straffrättsliga ansvaret bortfaller för vissa specifika gärningar, som är begränsade i tiden och till sin natur, utan att direktivets allmänna tillämplighet på andra situationer påverkas.
89.      Det avgörande kriteriet för att bedöma huruvida LOA är förenlig med det direktiv 2017/541 är följaktligen inte enbart det faktum att amnesti beviljas, utan att amnestiåtgärden är förenlig med de minimikrav som följer av internationell rätt, i synnerhet humanitär rätt, och med de normer i rättspraxis som bland annat Europadomstolen har fastställt.
90.      Min granskning visar att det enligt dessa normer i allmänhet krävs
att eventuella amnestiåtgärder ska vidtas i ett verkligt sammanhang av politisk och social försoning. Detta tycks emellertid vara fallet här, såsom framgår av själva syftet med LOA enligt dess officiella titel ”Lag 1/2024 om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien”.
91.      Enligt min mening är det lämpligt att, i detta skede av analysen, nämna frågan om självamnesti, som togs upp vid förhandlingen, även om den inte i sig är föremål för någon särskild fråga i begäran om förhandsavgörande. Jag anser emellertid att den frågan förtjänar att kort tas upp, eftersom den rör de legitima begränsningar som kan finnas i en rättsstat för att tillämpa en mekanism för upphörande av straffrättsligt ansvar. Såsom Venedigkommissionen erinrade om i sitt yttrande om förslaget till den spanska lagen om amnesti för Katalonien, är självamnesti en situation där gärningsmännen eller de ansvariga institutionerna ger sig själva eller sina medlemmar åtalsimmunitet, ofta under täckmantel av en politisk övergång.(59) Sådana former av amnesti är i själva verket ofta behäftade med godtycklighet, eftersom de gör det möjligt för dem som kontrollerar den lagstiftande eller den verkställande makten att undandra sig allt ansvar, utan en effektiv domstolsprövning eller ett verkligt demokratiskt deltagande.(60)
92.      Enligt min mening finns det emellertid ingen grund för att beteckna LOA som självamnesti i förevarande fall, och detta av flera samverkande skäl. För det första är den aktuella lagen resultatet av ett sedvanligt parlamentariskt förfarande, som har genomförts i ett pluralistiskt demokratiskt system. Den är inte resultatet av en ensidig handling som har påtvingats av ett auktoritärt styre, utan av en debatt och en demokratisk omröstning i Cortes Generales (det spanska parlamentet).
93.      För det andra är tillämpningen av den lagen inte undantagen domstolsprövning.(61) Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande ankommer det nämligen på den hänskjutande domstolen att i det nationella målet undersöka huruvida de villkor som uppställs i lagen för att amnesti ska beviljas är uppfyllda och i synnerhet huruvida gärningarna i fråga omfattas av de undantag som föreskrivs i artikel 2 c LOA.
94.      För det tredje motsäger själva syftet med lagen att den kan likställas med självamnesti. LOA omfattar inte alla statstjänstemän eller makthavare utan åtskillnad, utan är tillämplig på en bestämd kategori av gärningar, som är begränsade i tiden och kopplade till en period av politisk spänning, utan att hänsyn tas till de berörda personernas offentliga eller privata ställning. Den fungerar med andra ord in rem. Den är således inte avsedd att skydda en politisk regim eller dess företrädare mot eventuella åtal, utan att svara mot en exceptionell situation i det uttalade syftet att åstadkomma institutionell normalisering och försoning.
95.      Slutligen framgår det inte av handlingarna i målet att de personer som beviljas amnesti själva är medlemmar av eller företrädare för den regering eller lagstiftande makt som låg bakom antagandet av LOA, vilket innebär att det inte finns något direkt samband mellan utövandet av politisk makt och åtnjutandet av den åtgärden. Enligt min mening kan det därför inte hävdas att LOA handlar om självamnesti.
96.      Vidare framgår det av Europadomstolens fasta praxis att amnesti inte i något fall kan omfatta allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, framför allt kränkningar av rätten till liv och fysisk integritet som skyddas genom artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen. I detta avseende föreskrivs i artikel 2 c LOA ett uttryckligt undantag för handlingar som uppsåtligen har orsakat sådana kränkningar, inbegripet sådana som omfattas av internationell humanitär rätt.(62) Detta krav tycks således vara uppfyllt i förevarande fall.
97.      Eftersom det i LOA föreskrivs att amnesti inte ska beviljas för gärningar som har begåtts uppsåtligen och medfört allvarliga konsekvenser, utan ett formellt uteslutande av alla de brott som omfattas av direktiv 2017/541, kan ett sådant synsätt i princip inte anses strida mot det direktivets syften.
98.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag således att EU‑domstolen ska besvara den första, den andra, den tredje, den femte och den sjätte frågan enligt följande.
Direktiv 2017/541 utgör inte
hinder för sådan nationell lagstiftning
som LOA enligt vilken, när de subjektiva, objektiva och tidsmässiga omständigheter som avses i den lagen föreligger, amnesti beviljas för gärningar som, på grund av deras syfte, kan kvalificeras som terrorism, i den mening som avses i artikel 3.1 d och f i det direktivet, eller som brott med anknytning till en terroristgrupp, i den mening som avses i artikel 4 i direktivet, under förutsättning att de inte uppsåtligen har medfört allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet dem som omfattas av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och av internationell humanitär rätt, eftersom den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 inte äventyras.
Den fjärde frågan
99.      Den hänskjutande domstolens fjärde fråga består av två delar. Det ska för det första fastställas huruvida rättssäkerhetsprincipen utgör hinder för sådan nationell lagstiftning
som LOA, enligt vilken det, för befrielse från straffrättsligt ansvar för gärningar som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2017/541, uppställs som krav att personen inte uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet dem som garanteras i artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och i internationell humanitär rätt. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i LOA varken preciseras vilka handlingar som kan utgöra sådana kränkningar eller vilken allvarlighetsgrad som krävs för att amnesti inte ska tillämpas. För det andra vill den hänskjutande, i andra hand, få klarhet i huruvida principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar är förenliga med en sådan bestämmelse som artikel 1 LOA, vars tillämpningskriterier är objektivt och subjektivt vaga.
100. Dessa båda delar kommer att prövas i tur och ordning nedan.
Den första delen: bestämmelsen om undantag på grundval av allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
101. Jag vill inledningsvis påpeka att det vare sig av stämningsansökan eller av åtalet framgår att de påtalade gärningarna, även om de kvalificeras som terroristbrott, uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Villkoret i artikel 2 c LOA, som innebär att sådana kränkningar måste ha begåtts uppsåtligen för att amnesti inte ska kunna beviljas, är följaktligen inte uppfyllt i förevarande fall, vilket medför att den undantagsbestämmelsen inte är tillämplig. Såsom den spanska regeringen har gjort gällande, ger denna omständighet upphov till frågan om huruvida begäran om förhandsavgörande är hypotetisk och följaktligen huruvida den kan tas upp till sakprövning.
102. Den invändningen kan emellertid inte godtas, enligt min mening. Den hänskjutande domstolens fråga kan nämligen förstås så, att syftet är att få klarhet i huruvida hänvisningen i LOA till begreppet ”allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna”, i synnerhet dem som garanteras i artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen, uppfyller de krav på tydlighet och precision som uppställs i unionsrätten. Vad den hänskjutande domstolen vill få klarhet i är, i huvudsak, huruvida det av formuleringen av denna undantagsbestämmelse går att dra en tillräckligt tydlig gräns mellan de handlingar för vilka amnesti kan beviljas, å ena sidan, och de handlingar som på grund av deras allvar ska fortsätta att omfattas av det lagföringssystem som har inrättats genom direktiv 2017/541, å andra sidan. De oklarheter som råder beträffande den bestämmelsens exakta räckvidd är tillräckliga för att motivera en prövning i sak.
103. Rättssäkerhetsprincipen innebär allmänt sett att rättsreglerna ska vara tydliga, precisa och otvetydiga, så att var och en i förväg kan känna till omfattningen av sina rättigheter och skyldigheter. Den principen syftar till att garantera lagstiftningsmässig stabilitet och en enhetlig tillämpning av lagstiftningen. Den utgör i detta avseende grunden för principen om skydd för berättigade förväntningar, som syftar till att skydda stabiliteten i en rättslig situation som har uppkommit på grundval av gällande bestämmelser.(63)
104. Enligt EU-domstolen kräver rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar dels att den rättsliga regleringen ska vara klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas.(64) Rättssäkerhetsprincipen innebär, i synnerhet när det rör sig om bestämmelser som kan få negativa konsekvenser för de enskilda, att de tillämpliga bestämmelserna ska vara tillräckligt tillgängliga och begripliga så att varje berörd person kan förutse deras rättsverkningar på ett rimligt sätt. Som en grundläggande princip i unionsrätten(65) har rättssäkerheten en särskild betydelse på det straffrättsliga området, där den bidrar till skyddet av de grundläggande rättigheterna och till rättsstatens effektivitet, som enligt artikel 2 FEU utgör ett av unionens grundläggande värden och ett krav som är gemensamt för alla medlemsstater.(66)
105. För att besvara frågans första del behöver det fastställas för vems räkning rättssäkerhetsgarantin kan åberopas. Om rättssäkerhetsgarantin skulle åberopas till förmån för de tilltalade, förefaller argumentet verkningslöst i detta skede. I begäran om förhandsavgörande anges det nämligen uttryckligen att de gärningar som är i fråga i det nationella målet inte omfattas av de undantag som föreskrivs i LOA, det vill säga de situationer i vilka amnesti inte kan beviljas enligt den lagen. Det ska även påpekas att den hänskjutande domstolen, i enlighet med spansk processrätt, har hört parterna inom ramen för ett särskilt förfarande för förhandsavgörande avseende yrkandet att LOA ska tillämpas på de gärningar som är föremål för det här aktuella förfarandet. Bland de ståndpunkter som framfördes hävdade i synnerhet en av de tilltalade (QCR) att det inte finns någon bristande tydlighet eller precision i LOA.(67)
106. Även om den hänskjutande domstolen däremot själv har angett att det föreligger tolkningssvårigheter på grund av att artikel 2 c LOA är otydlig,(68) ska det påpekas att det i den bestämmelsen inte enbart görs en allmän hänvisning till ”allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna”. I den hänvisas det uttryckligen till artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen, nämligen rätten till liv, å ena sidan, och förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling, å andra sidan. Det normativa innehållet i de bestämmelserna har emellertid på ett väsentligt och konsekvent sätt preciserats i Europadomstolens praxis. Jag anser således att undantagsbestämmelsens räckvidd kan avgränsas på ett tillräckligt bestämt sätt utifrån denna normativa hänvisning. Innebörden av uttrycket ”allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna” definieras med andra ord underförstått men på ett tydligt sätt i artikel 2 c LOA, med direkt hänvisning till rättspraxis avseende ovannämnda artiklar i Europakonventionen.
107. För att avgöra huruvida en viss behandling utgör tortyr i den mening som avses i artikel 3 i Europakonventionen, ska det i synnerhet erinras om att Europadomstolen har gjort tydlig åtskillnad mellan tortyr och omänsklig och förnedrande behandling. Denna åtskillnad syftar till att understryka det särskilda allvaret i gärningar som avsiktligen tillfogar intensivt och grymt lidande. Den finns också inskriven i artikel 1 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,(69) i vilken tortyr definieras som en handling genom vilken smärta eller svårt lidande medvetet tillfogas någon, bland annat i syfte att erhålla information, straffa eller hota.(70)
108. Det som framför allt skiljer tortyr från omänsklig eller förnedrande behandling är intensiteten i det lidande som tillfogas. En behandling kvalificeras som omänsklig om den orsakar svår fysisk eller psykisk skada, ofta på grund av att den pågår under lång tid eller är överlagd.(71) En behandling anses förnedrande om den syftar till att förödmjuka personen eller har denna effekt, genom att kränka personens värdighet eller framkalla en känsla av rädsla, ångest eller underlägsenhet som kan bryta ned dennes psykiska motståndskraft.(72)
109. För att en behandling ska anses vara förnedrande är det inte nödvändigt att den uppfattas som sådan av tredje part. Det räcker att brottsoffret självt anser sig ha blivit förödmjukat. Det måste inte heller finnas en avsikt att förödmjuka för att en kränkning ska konstateras föreligga. Även om det inte har funnits någon avsikt att förringa brottsoffret, kan artikel 3 i Europakonventionen följaktligen ha åsidosatts om effekterna av behandlingen faktiskt förnedrar brottsoffret.(73)
110. I artikel 2 i Europakonventionen införs en dubbel skyldighet: dels ett förbud mot att avsiktligen beröva en person livet, utom i vissa angivna fall, dels en positiv skyldighet att skydda denna rättighet genom lag.(74)
111. Härav följer att tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen i artikel 2 c LOA är tillräckligt avgränsat, eftersom det i den hänvisas till artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen, vars innehåll på ett konsekvent och utförligt sätt har preciserats i Europadomstolens praxis. Jag anser inte att rättssäkerhetsprincipen kan anses ha åsidosatts, eftersom det inte finns några oklarheter i lagstiftningen.
Den andra delen: tillämpningsområdet för artikel 1 LOA och principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar
112. Vad gäller den fjärde frågans andra del, som den hänskjutande domstolen har ställt i andra hand, vill jag erinra om, såsom redan har påpekats med avseende på den första delen, att den hänskjutande domstolen tydligt har angett i sin begäran om förhandsavgörande att de aktuella gärningarna omfattas av artikel 1 LOA, med hänsyn till den lagens materiella tillämpningsområde (ratione materiae) och tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis). I detta hänseende kan frågan, precis som när det gäller den första delen, förefalla hypotetisk i förhållande till den möjliga utgången av det nationella målet och därför kunna ge upphov till tvivel om huruvida den kan upptas till sakprövning.
113. Faktum kvarstår emellertid, såsom bland annat kommissionen påpekade vid förhandlingen, att om tillämpningsområdet för artikel 1 LOA skulle anses vara alltför vagt eller odefinierat, i synnerhet när det gäller den objektiva och subjektiva kvalificeringen av handlingarna i fråga, skulle detta kunna påverka effektiviteten av direktiv 2017/541. Den hänskjutande domstolen skulle följaktligen kunna ha fog för att ifrågasätta huruvida den bestämmelsen är förenlig med unionsrätten. För det fall frågan ska tolkas på detta sätt ska den prövas i sak.
114. För det första måste det fastställas, på samma sätt som vad gäller den fjärde frågans första del, till förmån för vem principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar har åberopats här. Om det är de tilltalade finns det inget i begäran om förhandsavgörande som tyder på att den eventuella otydligheten kring LOA:s tillämpningsområde skulle ha haft någon konkret negativ inverkan på deras rättsliga situation i förevarande fall. Tvärtom finns det, såsom redan har påpekats, inget som tyder på att det, i det nationella målets befintliga processuella skede, har kunnat finnas tvivel om huruvida LOA är tillämplig på de gärningar som läggs de tilltalade till last. Det är således inte uppenbart på vilket sätt rättssäkerheten skulle kunna åberopas till deras fördel.
115. Detsamma gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, vilken förutsätter att det finns exakta och legitima förväntningar som grundar sig på tydliga försäkringar från de behöriga myndigheternas sida. Begäran om förhandsavgörande innehåller emellertid inte någon uppgift som gör det möjligt identifiera vilka konkreta förväntningar som skulle ha kunnat uppstå, eller i förhållande till vilka personer, när det gäller möjligheten eller tvärtom omöjligheten att anta en amnestilagstiftning som föreskriver att vissa gärningar som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2017/541, men som inom en viss materiell, personell och tidsmässig ram inte utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, ska undantas från straffrättsligt ansvar.
116. För det andra ska det påpekas, såsom redan framhölls vid prövningen av huruvida LOA är förenlig med direktiv 2017/541, att även om rättssäkerhetsprincipen har åberopats av den hänskjutande domstolen själv på grund av att den anser att tillämpningsområdet för artikel 1 i den lagen är oklart, är det relevanta kriteriet vare sig det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) eller det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för amnestin eller hur tydligt ramarna för den har angetts. Det viktiga, enligt unionsrätten, är att lagen iakttar de materiella gränser som fastställs i internationell humanitär rätt och de skyldigheter som följer av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen, såsom de har tolkats av Europadomstolen. Enligt min mening är det med andra ord inte den abstrakta räckvidden av eller den allmänna ordalydelsen i artikel 1 LOA som är avgörande, utan snarare frågan huruvida den bestämmelsen, även indirekt, kan omfatta gärningar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna.(75)
117. Detta synsätt är än mer motiverat, eftersom en bedömning från EU-domstolens sida av den tidsmässiga och materiella räckvidden av en amnestiåtgärd i själva verket skulle innebära en prövning i sak av den åtgärden. Såsom har visats omfattas emellertid en sådan bedömning av medlemsstaternas exklusiva behörighetsområde, eftersom införandet, räckvidden och tillämpningsvillkoren för en amnesti inte är harmoniserade i unionsrätten och i princip förblir en fråga som faller under exklusiv nationell behörighet.
118. Såsom bland annat kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, skulle det visserligen kunna hävdas att det synnerligen vidsträckta tillämpningsområdet för amnestin kan undergräva den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 i förevarande fall, i den mån det utgör hinder för att lagföra de gärningar som har lagts de tilltalade till last i det nationella målet. Det ska emellertid erinras om att amnesti är ett rättsinstitut vars tillämpningsvillkor varierar beroende på det rättsliga och politiska sammanhanget. Amnesti kan beviljas i olika skeden av ett straffrättsligt förfarande, det vill säga före, under(76) eller efter detta, och avse antingen ett enstaka handlande eller en serie handlanden som har begåtts under en viss tidsperiod.(77) Sammantaget rör det sig om en åtgärd som kan anpassas till många olika politiska och rättsliga situationer.
119. Enligt min mening ankommer det följaktligen inte på EU‑domstolen att bedöma huruvida det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) eller tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för amnestin är politiskt lämpligt eller relevant i det nationella målet. EU-domstolen bör enbart pröva huruvida de yttre begränsningar som följer av unionsrätten och av de internationella rättsakter som medlemsstaterna är bundna av har iakttagits. Det ska i synnerhet säkerställas att nämnda åtgärd inte omfattar handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna, framför allt rätten till liv och förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling, såsom garanteras i artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen.
120. Detta är emellertid inte fallet här, såsom tidigare har fastställts.(78) Det rör sig inte om en lagstiftning som i sin helhet neutraliserar tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 2017/541, utan om en begränsad amnestiåtgärd, som grundar sig på särskilda politiska överväganden. Eftersom amnestier inte är förbjudna enligt direktivet som sådant, ska en sådan åtgärd i princip anses vara tillåtlig, oavsett dess materiella tillämpningsområde (ratione materiae) eller tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis), under förutsättning att den uppfyller de materiella villkor som det har redogjorts för ovan.
121. Denna slutsats vinner stöd
av den omständigheten att även om amnestin i det nationella målet uppenbarligen har ett vidsträckt materiellt (ratione materiae) och tidsmässigt tillämpningsområde (ratione temporis), har den en inre logik som ger den ett eget sammanhang. Såsom den spanska regeringen gjorde gällande vid förhandlingen omfattar LOA en viss tidsperiod och exakt angivna gärningar, som alla har samband med självständighetsprocessen i Katalonien. Åtgärden har således ett direkt samband med det politiska syfte för vilket den antogs, nämligen institutionell normalisering och social försoning i samband med den katalanska krisen. Detta syfte framgår uttryckligen av såväl titeln som ingressen till LOA.
122. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att EU‑domstolens ska besvara den fjärde frågans första del enligt följande. Rättssäkerhetsprincipen, jämförd med direktiv 2017/541, utgör inte hinder för sådan nationell lagstiftning
som LOA enligt vilken det för befrielse från straffrättsligt ansvar uppställs som krav att den person som anklagas för handlingar som omfattas av det direktivet inte uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet dem som omfattas av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och av internationell humanitär rätt.
123. När det gäller den frågans andra del föreslår jag att den ska besvaras så att principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar inte utgör hinder för sådana bestämmelser som dem som föreskrivs i artiklarna 1 och 2 LOA för att fastställa dess tillämpningsområde.
Den åttonde frågan
124. Den hänskjutande domstolen vill, i huvudsak, få klarhet i huruvida direktiv 2017/541, jämfört med artiklarna 20 och 21 i stadgan, utgör hinder för sådan nationell lagstiftning
som LOA enligt vilken personer som anklagas för sådana brott som omfattas av det direktivet befrias från straffrättsligt ansvar, på grund av att de brotten,
enligt den hänskjutande domstolen,
har begåtts för att uppnå ett ideologiskt syfte.
125. Jag anser att det argumentet grundar sig på ett felaktigt antagande, eftersom hänsyn inte tas till den aktuella amnestins särskilda karaktär. Den hänskjutande domstolen tycks nämligen likställa förevarande situation med en situation där lagstiftaren antar en allmän bestämmelse för att avskaffa straffrättsligt ansvar för vissa brott enbart på grund av deras ideologiska inslag. I ett sådant scenario skulle det kunna hävdas att det föreligger en skillnad i behandling mellan, å ena sidan, de personer som anklagas för brott som motiveras av en viss ideologi och som beviljas amnesti och, å andra personer, de personer som har begått liknande brott i ett annat ideologiskt sammanhang och som inte omfattas av lagen. Ett sådant tillvägagångssätt skulle i själva verket kunna ge upphov till tvivel om huruvida den lagen är förenlig med artiklarna 20 och 21 i stadgan.
126. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål. Det straffrättsliga ansvaret upphör här med stöd av en amnestilag, det vill säga en rättsakt med exceptionell räckvidd och vars uttryckliga syfte är att uppnå politisk och social försoning. Detta syfte motiverar i sig att vissa gärningar behandlas olika, eftersom detta sker på grundval av objektiva och rationella kriterier. I förevarande fall har LOA:s tillämpningsområde tydligt avgränsats genom en hänvisning till det tydligt identifierade sammanhanget med den katalanska självständighetsprocessen. Åtgärden grundar sig således inte på en abstrakt eller subjektiv bedömning av brottens ideologiska motiv, utan på en exakt politisk och tidsmässig förankring, som har ett direkt samband med det eftersträvade målet.
127. Att hävda motsatsen, som bland annat kommissionen försvarade vid förhandlingen, skulle innebära att varje amnestiåtgärd fråntas sin legitimitet, genom att åtgärdens egentliga funktion förnekas, vilken är att under exceptionella omständigheter göra det möjligt att övervinna tidigare motsättningar för att tjäna ett högre intresse av fred.
128. Detta innebär dock inte att all amnesti är legitim. Såsom jag tidigare har erinrat om(79) måste sådana åtgärder uppfylla vissa krav. De får inte omfatta allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna och måste grunda sig på ett legitimt syfte och baseras på objektiva kriterier, som har samband med det eftersträvade målet. LOA uppfyller emellertid dessa krav, enligt min mening, eftersom den grundar sig på ett specifikt politiskt sammanhang och ett uttryckligt mål om försoning.
129. Jag föreslår därför att EU-domstolen ska besvara den åttonde frågan enligt följande. Artiklarna 20 och 21 i stadgan utgör inte hinder för en nationell amnestibestämmelse, såsom artikel 1 LOA, som inte är tillämplig på andra gärningar än dem som fastställs i den artikeln, även om de har begåtts inom samma geografiska område och under samma period.
Den sjunde frågan
130. Den hänskjutande domstolen har vidare frågat EU-domstolen huruvida LOA är förenlig med principen om unionsrättens företräde och med skyldigheten till lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Den hänskjutande domstolen vill, i huvudsak, få klarhet i huruvida dessa principer utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken amnesti beviljas för personer som anklagas för gärningar som omfattas av det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) för direktiv 2017/541.
131. Redan i sin banbrytande dom av den 15 juli 1964, Costa,(80) slog EU-domstolen fast att unionsrätten, som härrör från en autonom källa, inte kan frångås genom en nationell bestämmelse, oavsett dess karaktär eller datum, utan att enhetligheten och effektiviteten i unionens rättsordning äventyras. EU-domstolen preciserade att unionsrättens bindande verkan inte kan variera från en medlemsstat till en annan utan att äventyra förverkligandet av fördragsmålen och utan att leda till en diskriminering mellan enskilda.
132. EU-domstolen har betonat, att eftersom den har exklusiv behörighet att slutgiltigt tolka unionsrätten, ankommer det på den att vid utövandet av denna behörighet precisera räckvidden av principen om unionsrättens företräde mot bakgrund av relevanta unionsbestämmelser, vilket innebär att denna räckvidd inte kan vara beroende av en tolkning av bestämmelser i nationell rätt eller av en tolkning av unionsbestämmelser som gjorts av en nationell domstol och som inte motsvarar EU-domstolens tolkning.(81)
133. Denna princip medför således en skyldighet för alla myndigheter i medlemsstaterna att säkerställa unionsbestämmelsernas fulla verkan, och medlemsstaternas lagstiftning kan inte påverka verkan av de unionsrättsliga bestämmelserna inom medlemsstaterna.(82)
134. Vad gäller principen om lojalt samarbete, vill jag erinra om att den, såsom anges i artikel 4.3 FEU, innebär att medlemsstaterna och unionens institutioner är skyldiga att respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Enligt fast rättspraxis innebär denna princip
att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan.(83)
135. I förevarande fall framgår det inte av analysen att antagandet av LOA skulle undergräva principen om företräde. Såsom tidigare har angetts(84) innehåller direktiv 2017/541 inte någon bestämmelse som uttryckligen utesluter möjligheten att tillämpa amnesti. Framför allt bevaras direktivets ändamålsenliga verkan så länge som amnestilagen iakttar de gränser som har fastställts i internationell humanitär rätt, i synnerhet de krav som är kopplade till skyddet av de grundläggande rättigheterna, och inte leder till straffrihet för de allvarligaste kränkningarna.
136. När det gäller skyldigheten till lojalt samarbete kan denna inte tillämpas oberoende för att förbjuda en amnestiåtgärd, eftersom det inte följer någon positiv, tydlig och precis skyldighet av
direktiv 2017/541 som förbjuder medlemsstaterna att vidta en sådan åtgärd. I avsaknad av en tvingande unionsrättslig bestämmelse om förbud av amnesti, förblir medlemsstaterna behöriga att anta sådana lagar, under förutsättning att dessa inte äventyrar direktivets syfte eller medför straffrihet för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
137. Härav följer att principerna om företräde och lojalt samarbete inte kan anses utgöra hinder för antagandet av LOA i förevarande fall.
138. Jag föreslår följaktligen att EU-domstolens besvara denna fråga så, att direktiv 2017/541, jämfört med principerna om unionsrättens företräde och lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning
som LOA, enligt vilken personer som anklagas för handlingar som omfattas av direktivet,
inom ramen för utövandet av medlemsstaternas exklusiva behörighet, genom amnesti undantas från straffrättsligt ansvar, när vissa objektiva, subjektiva och tidsmässiga omständigheter som anges i den lagen föreligger, i den mån detta inte äventyrar direktivets syfte eller ändamålsenliga verkan.
Den nionde frågan
139. Den hänskjutande domstolen har ställt den nionde och sista tolkningsfrågan för att EU-domstolen ska klargöra tolkningen av artikel 4.2 FEU samt artiklarna 20.2 a och 21.1 FEUF. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida de bestämmelserna utgör hinder för en sådan lagstiftning som LOA, i den mån denna befriar personer som anklagas för brott som kan kvalificeras som terroristbrott från straffrättsligt ansvar, på grund av att de gärningarna har begåtts i syfte att bryta ut en del av den berörda medlemsstatens nationella territorium. Enligt den hänskjutande domstolen kan LOA medföra en risk för att sådana gärningar upprepar sig eller blir allt vanligare, vilket skulle undergräva medlemsstaternas territoriella integritet och unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig.
140. Jag vill inledningsvis erinra om syftet med förfarandet för förhandsavgörande, såsom det framgår av artikel 267 FEUF. Det framgår av fast rättspraxis att ”det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva”. EU-domstolen har dessutom påpekat att en ”Begäran om förhandsavgörande [inte] är … till för att möjliggöra rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor, utan för att tillgodose behov knutna till det faktiska avgörandet av ett mål”.(85)
141. ”Såsom framgår av själva ordalydelsen i artikel 267 FEUF ska det begärda förhandsavgörandet [dessutom] vara ’nödvändigt’ för att den hänskjutande domstolen ska kunna ’döma i saken’ i det mål som är anhängigt vid den”.(86) Härav följer att ”förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas”.(87)
142. I förevarande fall är det uppenbart att den nionde frågan inte har något samband med utgången i det nationella målet, som avser ett straffrättsligt förfarande mot personer som anklagas för gärningar som kan omfattas av det kombinerade tillämpningsområdet för direktiv 2017/541 och LOA. Frågan huruvida en amnestiåtgärd generellt sett kan undergräva en medlemsstats territoriella integritet eller unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet har inte något direkt samband med saken i målet i detta sammanhang. Det rör sig om en allmän, eller till och med politisk, fråga som saknar praktisk betydelse i det konkreta sammanhanget för det nationella målet.
143. Ordalydelsen i den nionde frågan tycks följaktligen vara nära kopplad till en hypotetisk eller abstrakt problematik, som skiljer sig från det mål som faktiskt är anhängig vid den nationella domstolen. Denna problematik är av underordnad betydelse i den logik som ligger till grund för den frågan, som syftar till att göra förfarandet för förhandsavgörandet till en diskussion som är avskild från de faktiska omständigheterna i det nationella målet.
144. Jag anser följaktligen att den nionde frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den saknar relevans för utgången i det nationella målet.
Förslag till avgörande
145. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de omformulerade tolkningsfrågorna från Audiencia Nacional (Nationella domstolen, Spanien) på följande sätt:
1)      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF,
ska tolkas så,
att det inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning
som Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (lag 1/2024 av om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien), av den 10 juni 2024, enligt vilken, när de subjektiva, objektiva och tidsmässiga omständigheter som avses i den lagen föreligger, amnesti beviljas för gärningar som, på grund av deras syfte, kan kvalificeras som terrorism, i den mening som avses i artikel 3.1 d och f i det direktivet, eller som brott med anknytning till en terroristgrupp, i den mening som avses i artikel 4 i direktivet, under förutsättning att de inte uppsåtligen har medfört allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet dem som omfattas av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och av internationell humanitär rätt, eftersom den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 inte äventyras.
2)      Rättssäkerhetsprincipen, jämförd med direktiv 2017/541,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som LOA enligt vilken det för befrielse från straffrättsligt ansvar uppställs som krav att den person som anklagas för handlingar som omfattas av det direktivet inte uppsåtligen har orsakat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet dem som omfattas av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och av internationell humanitär rätt.
3)      Principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, jämförda med direktiv 2017/541,
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för sådana bestämmelser som dem som föreskrivs i artiklarna 1 och 2 i lag 1/2024 för att fastställa dess tillämpningsområde.
4)      Direktiv 2017/541, jämfört med principerna om unionsrättens företräde och lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU,
ska tolkas så,
att det inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som LOA, enligt vilken personer som anklagas för handlingar som omfattas av direktivet, inom ramen för utövandet av medlemsstaternas exklusiva behörighet, genom amnesti undantas från straffrättsligt ansvar, när vissa objektiva, subjektiva och tidsmässiga omständigheter som anges i den lagen föreligger, i den mån detta inte äventyrar direktivets syfte eller ändamålsenliga verkan.
5)      Artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en nationell amnestibestämmelse, såsom artikel 1 i lag 1/2024, som inte är tillämplig på andra gärningar än dem som anges i den artikeln, även om de har begåtts inom samma geografiska område och under samma period.
1      Originalspråk: franska.
2      Wuernet, J.-L., Aristote: Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017. Se, särskilt, kapitel XXXIX, Accord entre les partisans des Trente et les démocrates i Athenarnas statsförfattning, text översatt av Haussoullier, B [svensk översättning av Staffan Wahlgren. Övers. anm.].
3      Ordet ”amnesti” kommer från den antika grekiskans ἀμνηστία (amnēstía), som innebär en tanke om att förglömma (se Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947 (3:e utg.), s. 550–560, nr 977–992, särskilt s. 550, nr 977). Detta ord bildas av prefixet ἀ- (negerande) och av μνήμη (mneme), som betyder ”minne”. Bokstavligen betyder ἀμνηστία (amnēstía) således ”avsaknad av minne” eller mer konkret ”avsiktlig glömska” (se, i detta avseende, Merle, R. och Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001 (5:e utg.), s. 1107, nr 942). Författarna har påpekat att amnesti är den äldsta formen av benådning: ”Genom en allmän och opersonlig bestämmelse har makthavarna beslutat att vissa brottsliga gärningar för vilka åtal har väckts eller ska väckas eller vissa fällande domar som redan har avkunnats ska förglömmas. Gärningarna undanröjs inte som sådana, men de straffrättsliga konsekvenserna försvinner.” De har definierat amnesti ”som ett straffrättsligt institut som bygger på en fiktion och som syftar till att för framtiden undanröja all brottslig karaktär av vissa straffbara handlingar, genom att förbjuda eventuellt beivrande av dem eller upphäva de fällande domar som har avkunnats med avseende på dem”. Jean Pradel har för sin del angett att amnesti framstår som ”en avsiktlig glömska från lagstiftarens sida, som har befogenhet att bestämma vad som utgör ett brott och även upphäva beslut om att brott föreligger” (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008 (3:e utg.), s. 586, nr 559). I samma anda och vad gäller amnestilagarna i Förbundsrepubliken Tyskland efter andra världskriget, se Perels, J., Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik, Kritische Justiz, vol. 28, nr 3, 1995, s. 382–389, och Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, s. 306–315. Beträffande amnesti, se, även, Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C.F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      År 2001 betonade Roger Merle och André Vitu att allt fler amnestier beviljas i modern tid, trots att rättsinstitutets existensberättigande är av exceptionell karaktär: ”… rättsinstitutet har blivit så pass vanligt att det sedan första världskrigets slut har utfärdats en amnestilag vartannat år: Det utfärdades tolv stycken mellan år 1919 och år 1939, och mer än ett trettiotal har utfärdats sedan befrielsen” (Merle, R. och Vitu, A., i det citerade verket, s. 1108, nr 943). Dessutom har Jean Pradel påpekat att i Frankrike genomförs ofta amnestier genom att det antas en lag vart femte år i samband med att republikens president installeras ”och ibland en eller två ’mindre’ lagar under en femårsperiod …”
(Pradel, J., i det citerade verket, s. 586, fotnot 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres har påpekat att ”[s]yftet med amnesti är att skapa lugn efter en politisk omvälvning, genom att till det förflutna förpassa brott som samhället vill glömma, eftersom de påminner om dåliga tider” (Donnedieu de Vabres, H., i det citerade verket, s. 550, nr 978).
6      Det är av detta skäl som institutet amnesti ofta omges av skepsis och misstankar om godtycklighet. Roger Merle och André Vitu har med eftertryck påpekat följande i detta avseende: ”Man har ofta betonat den lugnande och förbarmande politiska och sociala roll som amnestier spelar efter oroliga tider, då lugnet måste återställas. Vid vissa tillfällen gör makthavarna en större insats för freden och rättvisan genom att förlåta än genom att stå fast vid minutiösa och petiga reprimander. Det får emellertid inte förglömmas att detta är en blind form av överseende som utan åtskillnad gynnar alla dem som uppfyller villkoren i amnestilagen, oavsett om de har förtjänat det eller inte” (Merle, R. och Vitu, A., i det citerade verket, s. 1108, nr 942). Klaus Marxen har i sitt verk om amnesti däremot påpekat att de politiska krafterna tillämpar amnesti som ett sätt att öka och befästa sin makt i oroliga tider (Marxen, K., i det citerade verket, s. 3).
7      Amnestifrågan kan även ge upphov till en diskussion om en eventuell motsättning mellan principen om likhet inför lagen och kravet på rättvisa (se det förslag till avgörande som jag i dag har föredragit i det konnexa målet C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, särskilt punkt 2).
8      Den 10 juni 1944 utförde en enhet vid SS-avdelning Das Reich en massaker på 643 invånare i denna by i Haute-Vienne, varigenom kvinnor, män och barn blev till aska. Vid rättegången år 1953 vid tribunal militaire de Bordeaux (Militärdomstolen i Bordeaux, Frankrike) var 14 av de tilltalade elsassare som hade tvingats ansluta sig till Waffen-SS (”Malgré-nous”), och sju var tyska medborgare. Den omständigheten att dessa elsassare fälldes väckte starka känslor i Alsace, där många framför allt betraktade dessa som offer för ockupationen, vilka hade tvingats att tjänstgöra under tysk uniform. Efter domen (den 13 februari 1953) antog lagstiftaren loi no
53–112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (lag nr 53/112 av den 20 februari 1953 om amnesti för franska medborgare som tvångsrekryterats till militära fiendeförband) (JORF av den 21 februari 1953, s. 1747). Enligt den lagen befriades franska medborgare från allt ansvar med hänsyn till behovet av att bevara allmän ordning och nationell enighet. Ordföranden för Assemblée nationale (Nationalförsamlingen, Frankrike) uttalade följande: ”Hemlandet är vår moder. Hon kan inte tillåta att hennes barn slits från hennes barm” (se, i detta avseende, Boufigi, M., Hébras, P. och Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Paris, 2024, särskilt s. 118–121). Denna åtgärd, som på andra håll uppfattas som en rättsvägran för extremt allvarliga krigsförbrytelser, visar den inneboende svårigheten med all amnesti, nämligen att förena beivrande av de allvarligaste kränkningarna med politiska överväganden om fred och social sammanhållning. Texten till lag nr 53–112 av den 20 februari 1953 om amnesti för franska medborgare som har tvångsrekryterats till militära fiendeförband har återgetts i Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bryssel, 1969, s. 429. Det rör sig här om en – sällsynt – tillämpning av en amnestilag, som tillämpades på de franska medborgarna personligen.
9      En författare i Storhertigdömet Luxemburg ifrågasatte således redan år 1949 lämpligheten av amnesti, benådning eller en blandning av dessa två åtgärder till förmån för kollaboratörer, åtminstone vad vissa brott beträffar (se Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bryssel/Luxemburg, 1949, s. 377–380). Tre amnestilagar antogs under 1950-talet. Amnesti beviljades först till dem som, fram till den 1 januari 1947, hade begått brott ”med patriotiska motiv” mot kollaboratörer (loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (lag av den 24 mars 1950 om beivrande av vissa straffbara gärningar som begåtts med patriotiska motiv under ockupationen eller vid befrielsen), Mémorial A 1950, s. 533). Motiveringen till den lagen återges, tillsammans med en kommentar, i Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxemburg, 1984, s. 80–82. En andra lag, det vill säga loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (lag av den 11 april 1950 om amnesti enligt allmän rätt och om tolkning eller ändring av vissa bestämmelser i storhertigdömets förordning av den 21 april 1948 om effekterna av fiendens åtgärder, lag av den 5 december 1911 om automatiskt återställande av situationen för personer som har ådömts en påföljd eller en ordningsbot och vallagen av den 31 juli 1924) (Mémorial A 1950, s. 633), omfattade tiotals typer av brott begångna under efterkrigstiden, inbegripet hot och skador som gjorde brottsoffren arbetsoförmögna. Slutligen antogs en lag tio år efter andra världskrigets slut, det vill säga loi du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (lag av den 12 januari 1955 om amnesti med avseende på vissa straffbara gärningar och omvandling av vissa påföljder för angrepp mot statens yttre säkerhet eller medverkan till av fienden vidtagna åtgärder för att avhända annans egendom och om införande av förmånlig behandling inom området för administrativ rensning) (Mémorial A 1955, s. 161). Den lagen gynnade kollaboratörer genom att den benådade dem som hade begått ett brott mot statens yttre säkerhet före den 1 juni 1945 (se Wingerter, E., La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940–1950), i Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours).  Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, s. 179–242, särskilt s. 213 och 214.
10      Jacques Verhaegen har hänvisat till dessa problematiska amnestilagar, till exempel décret no
62–328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (dekret nr 62–328 av den 22 mars 1962 om amnesti för gärningar som begåtts i samband med insatser mot Algerirevolten för upprätthållande av allmän ordning) (JORF av den 23 mars 1962, s. 3144), och ordonnance no
62–428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no
62–328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (beslut nr 62–428 av den 14 april 1962 om tillämpning på hela Franska republikens territorium av dekret nr 62–328 av den 22 mars 1962 om amnesti för gärningar som begåtts i samband med insatser mot Algerirevolten för upprätthållande av allmän ordning) (JORF av den 15 april 1962, s. 3892). Genom loi no
66–396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les événements d’Algérie (lag nr 66–396 av den 17 juni 1996 om amnesti för brott som har begåtts mot statens säkerhet eller i samband med händelserna i Algeriet) (JORF av den 18 juni 1966, s. 4915)
utvidgades det beslutet till att omfatta brott som har begåtts ”i samband med insatser av ordningspolis eller kriminalpolis” (Verhaegen, J., i det citerade verket, s. 444, fotnot 159).
11      Se, bland annat, punkt 77 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
12      BOE nr 141 av den 11 juni 2024, s. 67764.
13      BOE nr 311 av den 29 december 1978, s. 29313.
14      Dom 137/2025 meddelad av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen), Pleno  (BOE nr 183 av den 31 juli 2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
15      Såsom framgår av beslutet om hänskjutande rör det sig enligt de tilltalade om förberedande handlingar. Enligt Ministerio Fiscal (Åklagarmyndigheten) och de parter som har väckt enskilt åtal handlar det däremot om försök till brott.
16      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (EUT L 88, 2017, s. 6).
17      Undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
18      Antagen av FN:s generalförsamling den 16 december 1966 och trädde i kraft den 23 mars 1976.
19      BOE nr 45 av den 21 februari 2019, s. 16698.
20      BOE nr 281 av den 24 november 1995, s. 33987.
21      Nedan kallad Venedigkommissionen.
22      Venedigkommissionen, yttrande nr 710/2012 av den 11 mars 2013 om bestämmelserna om politiska fångar i Georgiens amnestilag (CDL-AD(2013)009).
23      Nedan kallad Europadomstolen.
24      BOE nr 260, den 17 september 1882, s. 803.
25      Dessa tolv personer är EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA och CBE.
26      Vilket är en straffbar handling enligt artiklarna 571 och 572.2 i strafflagen.
27      Straffbara handlingar enligt artiklarna 574.1, 573 bis 1.3 och 346.1 i strafflagen, jämförda med artiklarna 16, 62 och 573.1.1, 573.1.2 och 573.1.4 i den lagen.
28      Det rör sig särskilt om l’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT)
(katalanska föreningen för personer som har blivit offer för terroristorganisationer,), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (föreningen för terroristoffer) Asociación Dignidad y Justicia (föreningen Värdighet och rättvisa), Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Spanska civilgardistföreningen) och Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Samlade föreningen för civilgardister).
29      Det ska härvidlag påpekas att den hänskjutande domstolen, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, har hört parterna inom ramen för ett förfarande för förhandsavgörande som föreskrivs i spansk rätt, beträffande yrkandet att amnesti ska tillämpas på de gärningar som avses i förevarande mål. Bland de synpunkter som framfördes, hävdade en av de tilltalade (QCR) att LOA inte på något sätt är otydlig. Andra tilltalade (DBA, CBE och XBLL) hävdade att de påtalade gärningarna inte kan kvalificeras som terroristhandlingar på grundval av de omständigheter som avses i stämningsansökan och i det enskilda åtalat, eftersom de gärningarna snarare utgör straffbara förberedande gärningar. De parter som har väckt enskilt åtal ansåg, å sin sida, att LOA strider mot principerna om ett effektivt domstolsskydd, om maktdelning samt om unionsrättens företräde och ändamålsenliga verkan.
30      Det ska i detta avseende erinras om domen av den 17 juli 2008, kommissionen/Italien (C‑132/06, EU:C:2008:412), som meddelades i ett mål som inte rörde en straffrättslig amnesti, såsom i förevarande fall, utan en skatteamnesti som hade införts av Republiken Italien. EU-domstolen fann i det målet att, eftersom det i de relevanta bestämmelserna i den nationella lagstiftningen föreskrevs ett allmänt och odifferentierat undantag från kontroll av skattepliktiga transaktioner som hade ägt rum under de berörda beskattningsperioderna, innebar detta att artiklarna 2 och 22 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, 1977, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28) berövades allt innehåll och att den ändamålsenliga verkan av det direktivet därmed undergrävdes.
31      Dom av den 16 december 2021 (C‑203/20, EU:C:2021:1016, punkt 40) (nedan kallad domen AB).
32      EU-domstolen konstaterade även, som svar på den hänskjutande domstolens tredje fråga i detta mål att ”nationell lagstiftning som föreskriver ett lagstiftningsförfarande avseende återkallande av en amnesti och ett domstolsförfarande som syftar till en kontroll av att återkallandet är förenligt med konstitutionen [innebär] inte att unionsrätten genomförs, eftersom sådana förfaranden inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde” (domen AB, punkt 74). I den domen hade EU-domstolen emellertid även, inom ramen för den hänskjutande domstolens första fråga, att uttala sig om huruvida det är förenligt med principen ne bis in idem att utfärda en europeisk arresteringsorder mot en person som har varit föremål för ett straffrättsligt förfarande vilket inledningsvis avbrutits genom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande som meddelats på grundval av en amnesti, och vilket återupptagits efter antagandet av en lag om återkallande av amnestin och om upphävande av nämnda domstolsavgörande. Vad sin egen behörighet beträffar ansåg EU-domstolen att det nationella målet visserligen rörde överträdelser som inte var harmoniserade i unionsrätten och att unionsrätten inte reglerade antagandet och återkallandet av en amnesti. Det är emellertid viktigt att påpeka att EU-domstolen förklarade sig behörig, eftersom den frågan inte avsåg tolkningen av den nationella lagstiftningen om dessa brott eller denna amnesti, utan tolkningen av principen ne bis in idem inom ramen för ett förfarande för utfärdande av en europeisk arresteringsorder som omfattas av det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) och av det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna
(EGT L 190, 2002, s. 1) (domen AB, punkterna 41 och 42).
33      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 (EUT L 338, 2011, s. 2).
34      Se artikel 11.1 i rådets rambeslut 2005/214/RIF av den 24 februari 2005 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (EUT L 76, 2005, s. 16), artikel 13.1 i rådets rambeslut 2006/783/RIF av den 6 oktober 2006 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande (EUT L 328, 2006, s. 59), artikel 19.1 i rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (EUT L 327, 2008, s. 27) och artikel 19.1 i rådets rambeslut 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder (EUT L 337, 2008, s. 102).
35      Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 (EGT L 164, 2002, s. 3). Såsom har nämnts i fotnot 16 i förevarande förslag till avgörande, har det rambeslutet ersatts med direktiv 2017/541.
36      Se skälen 6 och 7 i direktiv 2017/541:
”(6)      Med beaktande av hur hotet från terrorism mot unionen och medlemsstaterna utvecklas och av unionens och medlemsstaternas rättsliga skyldigheter enligt internationell rätt, bör rekvisiten för terroristbrott, för brott med anknytning till en terroristgrupp och för brott med anknytning till terroristverksamhet tillnärmas ytterligare i samtliga medlemsstater, så att de på ett mer heltäckande sätt omfattar handlingar med anknytning till i synnerhet utländska terroriststridande och finansiering av terrorism. Dessa typer av handlingar bör vara straffbara även när de begås via internet, inbegripet sociala medier.
(7)      Terrorismens gränsöverskridande karaktär kräver dessutom ett kraftfullt och samordnat bemötande och samarbete såväl inom och mellan medlemsstaterna som med och mellan behöriga unionsbyråer och unionsorgan för att motverka terrorism, däribland Eurojust och Europol …”
37      Se skäl 35 i direktiv 2017/541. Avdelning II handlar om friheter, avdelning III om jämlikhet, avdelning V om medborgarnas rättigheter och avdelning VI om rättskipning.
38      Se fotnot 37 ovan.
39      Se Zoumpoulakis, K., Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?, New Journal of European Criminal Law, vol. 13, nr 3, 2022, s. 333–345, särskilt s. 335 och 336. Författaren betonar i synnerhet att begreppet ”minimiregler” inte hänvisar till själva innehållet i regeln, utan snarare till principen att medlemsstaterna
bör ha ett visst handlingsutrymme att gå utöver det minimum som krävs.
40      Se Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, s. 115 och 116.
41      Dom av den 22 maj 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      Se Wieczorek, I., i det citerade verket, s. 116: ”a values-based criminalisation rationale for harmonisation”.
43      Se Siatista, I.M. och Wierda, M., Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty, i The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 258.
44      För en historisk översikt över utveckling av internationell humanitär rätt om hantering av amnesti och straffrihet, se Puéchavy, M., Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012), Revue trimestrielle des droits de l’homme, nr 94, 2013, särskilt s. 484 och följande sidor.
45      Se O’Keefe, R., 11. Statutory Limitation and Amnesty, i International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, s. 461–479, särskilt s. 468. Se, även, Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, s. 177.
46      För utvecklingen av Europadomstolens praxis i fråga om amnesti, se, bland annat, Tulkens, F. och Van Drooghenbroeck, S., La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bryssel, 2011, s. 133–137, Gallen, J., The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies, Human Rights Law Review, vol. 19, nr 4, 2019, s. 675–704, och Moulier, I., ” La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bryssel, 2013 (1:a utg.), s. 1365–1396.
47      Europadomstolen, 2 september 1991, Dujardin m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      Europadomstolen, 2 november 2004, Abdülsamet Yaman mot Turkiet  (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55).  Se, även, Europadomstolen, 10 mars 2009, Turan Cakir mot Belgien (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), där Europadomstolen slog fast att artikel 3 i Europakonventionen hade åsidosatts och att ”förfarandet eller den fällande domen inte kan ogiltigförklaras genom preskription och att det inte är tillåtet att vidta åtgärder som amnesti eller nåd när en statstjänsteman står åtalad för gärningar som strider mot artikel 3 … Europadomstolen anser i synnerhet att de nationella myndigheterna inte i något fall får ge intryck av att de är beredda att låta sådana behandlingar gå ostraffade förbi” (§ 69).
49      Europadomstolen, 5 juni 2007, Yeşil och Sevim mot Turkiet (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50      Europadomstolen, 13 januari 2009, Yeter mot Turkiet (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51      Europadomstolen, 17 mars 2009, Ould Dah mot Frankrike  (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  Europadomstolen upprepade detta i domen av den 24 maj 2011, Organisationen ”21 december 1989” m.fl. mot Rumänien (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144): ”amnesti strider i regel mot staternas skyldighet att utreda tortyr (Ould Dah mot Frankrike (beslut), nr 13113/03, den 17 mars 2009) och att bekämpa straffrihet för internationella brott. Desamma gäller för nåd (Abdülsamet Yaman mot Turkiet, nr 32446/96, § 55, 2 november 2004)”.
52      Europadomstolen, 27 maj 2014, Marguš mot Kroatien (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510) (nedan kallad domen Marguš mot Kroatien) (se, angående den domen, bland annat Krenc, F. och Van Drooghenbroeck, S., Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1
er janvier – 30 juin 2014, Journal des tribunaux,  vol. 35, nr 6579, 2014, s. 677).  Målet rörde en krigsveteran från den kroatiska armén som i två separata förfaranden hade dömts för krigsförbrytelser mot civilbefolkningen. Eftersom det första förfarandet slutade med att den tilltalade beviljades amnesti, invände han mot att det straffrättsliga förfarandet återupptogs och att han därefter dömdes, vilket föranledde Europadomstolen att pröva giltigheten av den amnesti som klaganden först hade beviljats. Europadomstolen medgav bland annat att åtalet mot den tilltalade ”omfattade dödande och allvarligt sårande av civila, och alltså rörde deras rätt till liv enligt artikel 2 i [Europakonventionen], och sannolikt deras rättigheter enligt artikel 3” (§ 124). Europadomstolen ansåg även att ”[s]taters skyldighet att åtala för gärningar som tortyr och avsiktligt dödande är … väl etablerad i domstolens praxis. Domstolens praxis bekräftar att beviljande av amnesti med avseende på dödande och misshandel av civila skulle strida mot statens skyldighet enligt artikel 2 och 3 i [Europakonventionen] eftersom detta skulle försvåra utredning av sådana gärningar och med nödvändighet leda till straffrihet för de ansvariga” (§ 127).
53      Nedan kallad Interamerikanska domstolen.
54      Europadomstolen beaktade bland annat Interamerikanska domstolens praxis om amnesti för att slå fast att amnesti inte kan tillåtas när det gäller allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna: ”Domstolen noterar även rättspraxis hos [Interamerikanska domstolen], i synnerhet de ovan anförda målen Barrios Altos mot Peru, Gomes Lund m.fl. mot Brasilien, Gelman mot Uruguay och Massakrerna i El Mozote och närliggande platser mot El Salvador, där den domstolen intog en fastare hållning, och under åberopande av dess tidigare slutsatser tillsammans med dem som dragits av den interamerikanska kommissionen för mänskliga rättigheter, fann FN-organen och andra globala och regionala organ för skydd av mänskliga rättigheter att inga amnestier var acceptabla i samband med allvarliga brott mot grundläggande mänskliga rättigheter eftersom varje sådan amnesti allvarligt skulle undergräva staternas plikt att utreda och straffa förövarna av sådana gärningar (se de ovan anförda domarna från [Interamerikanska domstolen] i målen Gelman mot Uruguay, punkt 195, och Gomes Lund m.fl. mot Brasilien, punkt 171). [Interamerikanska domstolen] betonade att sådana amnestier strider mot oåterkalleliga rättigheter som erkänns av internationell människorättslagstiftning (se Gomes Lund m.fl., punkt 171)” (nedan kallad domen Marguš mot Kroatien (§ 138)).
55      Se domen Marguš mot Kroatien (§ 140).
56      Se Pérez-León-Acevedo, J.-P., The European Court of Human Rights (ECtHR) vis‑à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states, The International Journal of Human Rights, vol. 26, nr 6, 2022, s. 1107–1137.
57      Se domen Marguš mot Kroatien (§ 139): ”… En växande tendens inom folkrätten är att se sådana amnestier som oacceptabla eftersom de är oförenliga med staters enhälligt erkända skyldighet att åtala och straffa allvarliga brott mot grundläggande mänskliga rättigheter. Även om det vore accepterat att amnestier är möjliga under vissa särskilda omständigheter, såsom en försoningsprocess och/eller en form av ersättning till offren, skulle den amnesti som beviljades klaganden i det aktuella målet ändå inte vara acceptabel eftersom det inte finns någonting som tyder på att det förelåg sådana omständigheter.” Min kursivering.
58      Se, bland annat, punkterna 64–68
ovan.
59      Venedigkommissionen, yttrande nr 1167/2023 och nr 1168/2023 av den 18 mars 2024 om de rättsstatliga kraven för amnesti, särskilt med hänsyn till det spanska parlamentets lagförslag ”till lagen om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien” (CDL-AD(2024)003, punkt 74). Beträffande självamnesti, se, även, Marxen, K., i det citerade verket, s. 38–45.
60      Se Interamerikanska domstolen, 14 mars 2001, Barrios Altos mot Peru (serie C, nr 75). Beträffande den domen, se Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, särskilt s. 123–125, Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, särskilt s. 259 och 260. Se, även, Interamerikanska domstolen, 29 november 2006, La Cantuta mot Peru (serie C, nr 162), Interamerikanska domstolen, 26 september 2006, Almonacid Arellano m.fl. mot Chile (serie C, nr 154), och Interamerikanska domstolen, 24 februari 2011, Gelman mot Uruguay (serie C, nr 221). När det gäller rättspraxis från Interamerikanska domstolen, se, i allmänhet, Perez-Leon-Acevedo, J.-P., The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment, Leiden Journal of International, vol. 33, nr 3, 2020, s. 667–687. Se, även, i synnerhet vad gäller domaren Cançado Trindades inflytande på den domstolens tolkning av amnestilagar, bland annat, Chiari Gonçalves, V. och Albuquerque, L., A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, nr 81, 2022, s. 299–317).
61      När det gäller frågan om domstolsprövning av amnestilagar, se Venedigkommissionen, yttrande nr 710/2012 av den 11 mars 2013 om bestämmelserna om politiska fångar i Georgiens amnestilag (CDL-AD(2013)009, punkterna 43–46). Venedigkommissionen har påpekat att ett förfarande genom vilket den dömande makten, på beslut av parlamentet, har att avgöra huruvida särskilda personer uppfyller de allmänna kriterier som parlamentet har fastställt för tillämpning av amnesti är förenligt med maktdelningsprincipen.
62      Det ska i detta hänseende erinras om att den bestämmelsen infördes i LOA på rekommendation av Venedigkommissionen, såsom anges i ingressen till den lagen.
63      Såsom Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) har betonat förutsätter rättssäkerheten att ”medborgarna, utan oöverstigliga ansträngningar, ska kunna avgöra vad som är tillåtet och inte enligt tillämplig rätt. För att uppnå detta resultat måste de fastställda bestämmelserna vara tydliga och begripliga, och de får inte ändras för ofta över tid och framför allt inte på ett oförutsebart sätt” (se Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen), Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, den 15 mars 2006, s. 281, tillgänglig på följande adress: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Se dom av den 30 april 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, punkt 52).
65      Det ska påpekas att Europadomstolen har understrukit den grundläggande funktion som rättssäkerhetsprincipen har vid tolkningen av Europakonventionen. Rättssäkerhet för den enskilde är just ett av syftena med Europakonventionen, eftersom den är direkt kopplad till de allmänna tolkningsprinciper som det ofta hänvisas till i Europadomstolens praxis och för övrigt anges i ingressen till Europakonventionen, nämligen ”grundläggande rättsuppfattning”. Ett adekvat skydd mot godtycke är emellertid en skyldighet för varje stat som vill stadfästa den ”grundläggande rättsuppfattningen” (se de Salvia, M., La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, Cahiers du Conseil Constitutionnel, nr 11, 2011, tillgänglig på följande adress: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Iakttagandet av bestämmelserna om en rättvis rättegång har ofta förknippats med begreppet rättssäkerhet. Europadomstolen har i detta avseende slagit fast att ”rätten till en rättvis rättegång vid en domstol, som garanteras i artikel 6.1 i [Europakonventionen], ska tolkas mot bakgrund av ingressen till [Europakonventionen], där det bland annat anges att grundläggande rättsuppfattning ska utgöra en del av det gemensamma arvet i de avtalsslutande staterna. En grundläggande aspekt av denna grundläggande rättsuppfattning är principen om rättssäkerhet, enligt vilken det bland annat krävs att när en domstol slutligt har avgjort en tvist, ska dess avgörande inte ifrågasättas” (Europadomstolen, 28 oktober 1999, Brumarescu mot Rumänien (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)).
66      Se dom av den 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 114). Se, även, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 161 och 162), och dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 136 och 223).
67      Se punkt 46
ovan, fotnot 29.
68      Detta förefaller också vara ståndpunkten hos dem som har väckt enskilt åtal i det nationella målet (se punkt 45 i förevarande förslag till avgörande).
69      Antagen i New York av FN:s generalförsamling den 10 december 1984, Förenta nationernas fördragssamling, vol. 1465, s. 85, nr 24841 (1987).
70      Se, bland annat, Europadomstolen, 18 januari 1978, Irland mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167), Europadomstolen, 28 juli 1999, Selmouni mot Frankrike (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, §§ 96 och 97), och Europadomstolen, 24 juli 2014, Al Nashiri mot Polen (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71      Se Europadomstolen, 6 april 2000, Labita mot Italien (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): ”Domstolen har ansett att en viss behandling både är ’omänsklig’, särskilt på grund av att den har utförts på ett överlagt sätt flera timmar i sträck och har orsakat, om inte verklig skada, så åtminstone svårt fysiskt och psykiskt lidande, och ’förnedrande’ eftersom den kan framkalla en känsla av rädsla, ångest och underlägsenhet hos offren i syfte att förödmjuka och förnedra dem. För att en bestraffning eller en behandling i samband därmed ska anses vara av ’omänsklig’ eller ’förnedrande’ karaktär, måste lidandet eller förnedringen under alla omständigheter vara mer omfattande än vad som oundvikligen följer av en viss form av legitim behandling eller bestraffning.” Se, även, Europadomstolen, 26 oktober 2000, Kudła mot Polen (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72      Se Europadomstolen, 1 juni 2010, Gäfgen mot Tyskland (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73      Se Europadomstolen, 21 januari 2011, M.S.S. mot Belgien och Grekland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): ”Det kan räcka att brottsoffret enligt egen uppfattning har blivit förnedrat, även om det inte är andras uppfattning … Även om hänsyn måste tas till huruvida syftet var att förödmjuka eller nedvärdera brottsoffret, kan avsaknaden av ett sådant syfte inte helt utesluta att det är fråga om ett åsidosättande av artikel 3 … ” Se, även, Europadomstolen, 28 september 2015, Bouyid mot Belgien (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): ”En misshandel som uppnår en sådan lägsta allvarsgrad förutsätter i allmänhet kroppsskador eller kraftigt fysiskt eller psykiskt lidande. Men även i avsaknad av den sortens skador kan en behandling klassas som förnedrande och därmed falla under förbudet i artikel 3 om den förödmjukar eller degraderar en person genom att brista i respekt för hennes människovärde eller förminska henne, eller genom att hos den berörda personen väcka rädsla, ångest eller underlägsenhetskänslor som kan bryta ner hennes psykiska och fysiska motståndskraft …”
74      Se Europadomstolen, 20 december 2004, Makaratzis mot Grekland (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), och Europadomstolen, 14 juni 2011, Trévalec mot Belgien (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, §§ 55–61).
75      Jag är medveten om att Venedigkommissionen, i yttrande nr 1167/2023 och nr 1168/2023 av den 18 mars 2024 om de rättsstatliga kraven för amnesti, särskilt med hänsyn till det spanska parlamentets lagförslag ”till lagen om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien” (CDL-AD(2024)003), påpekade att ”när det gäller rättssäkerhet konstaterar [Venedigkommissionen] att det materiella och tidsmässiga tillämpningsområdet för amnesti, såsom det definieras i artikel 1.1 i förslaget till amnestilagen, är mycket omfattande och oklart” och följaktligen rekommendera[de] att det materiella och tidsmässiga tillämpningsområdet för amnesti ska anges mer exakt, så att verkningarna av lagen blir mer förutsebara” (punkterna 94 och 96). Det ska emellertid erinras om att Venedigkommissionen undersöker rättssäkerhetsprincipen ur ett allmänt, abstrakt och normativt perspektiv för att fastställa idealiska normer som kan tillämpas i alla situationer. Enligt unionsrätten ska den principen emellertid inte bedömas abstrakt utan funktionellt, mot bakgrund av målen med unionens rättsordning och i synnerhet för att avgöra huruvida den ändamålsenliga verkan av direktiv 2017/541 äventyras. Det är just detta som generaladvokaten Gerard Hogan uttryckte i sitt förslag till avgörande genom att betona att ”… Venedigkommissionens analys i huvudsak är politisk, även om den bygger på en sofistikerad juridisk och politisk analys” och att ”Venedigkommissionens yttrande syftar till att uppnå ett idealiskt system” (förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, punkt 88)). Även om tillämpningsområdet för artikel 1 LOA skulle kunna definieras mer exakt för att förbättra lagstiftningen, kan denna omständighet i förevarande fall inte likställas med ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen såsom den garanteras i unionsrätten.
76      Vad beträffar det fall då amnesti beviljas under det att målet är anhängigt vid brottmålsdomstol, har Donnedieu de Vabres betonat att amnestin iakttar tredje parts rättigheter och inte medför att rätten att föra skadeståndstalan upphör. Om en civilrättslig talan ännu inte har väckts är det endast tvistemålsdomstolen som kan pröva den (Donnedieu de Vabres, H., i det citerade vecket, s. 558 och 559, nr 991).
77      Merle och Vitu har på ett karakteristiskt och kritiskt sätt kommenterat amnestins allmänna karaktär genom att påpeka att ”[u]pphovsmännen till amnestilagen inte har några begränsningar, när det gäller att bestämma vilka brott som ska förglömmas … ” (Merle, R. och Vitu, A., i det citerade verket, s. 1111 nr 945). När det gäller de personer som beviljas amnesti gör lagstiftarna åtskillnad mellan ”reell amnesti”, det vill säga ”amnesti som lagstiftarna beviljar för de brott som räknas upp i lagen, utan att hänsyn tas till personernas ställning”, och ”personlig amnesti”, det vill säga amnesti som inte tar hänsyn till de begångna brottens art eller allvarlighetsgrad, utan ”vissa kategorier av personer vars förflutna eller särskilda ställning motiverar en sådan åtgärd” (ibidem, s. 1112 och 1113, nr 946). Se, även, för en klassificering av amnestier efter deras tillämpningsområde, Siatista, I.M. och Wierda, M., i det citerade verket, s. 259, och Stahn, C., i det citerade verket, s. 260.
78      Se punkt 88
ovan.
79      Se punkt 84 i förevarande förslag till avgörande.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      Se dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 52), och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 79).
82      Se dom av den 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
83      Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Slovenien (ECB:s arkiv) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, punkt 119).
84      Se punkt 84
ovan.
85      Se dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 44) (nedan kallad domen Miasto Łowicz).
86      Se domen Miasto Łowicz (punkt 45).
87      Se domen Miasto Łowicz (punkt 46).