61975C0047
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ALBERTO TRABUCCHI
vom 26. Februar 1976 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Mit Entscheidung vom 20. März 1975 lehnte die Kommission die Anträge der Regierung der Bundesrepublik ab, den EAGFL mit Frachtkosten zu belasten, die vom 1. Januar 1971 bis zum 31. Dezember 1974 infolge Kündigung von Lagerverträgen über die Unterbringung von Getreide entstanden waren. Die Anträge waren gestützt auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 787/69 des Rates über die Finanzierung von Interventionsausgaben auf dem Binnenmarkt für Getreide und Reis (ABl. L 105). Nach dieser Bestimmung wird das Konto des EAGFL, Abteilung Garantie, belastet mit „dem Gesamtbetrag der Frachtkosten, die durch eine nach der Übernahme durch die Interventionsstelle erforderlich gewordene Beförderung entstanden sind, wenn die Beförderung nach Maßgabe der Bedingungen, insbesondere bezüglich der Notwendigkeit der Beförderung, erfolgt ist, die nach dem Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 120/67/EWG bzw. des Artikels 26 der Verordnung Nr. 359/67/EWG festzulegen sind; dieser Betrag umfaßt die durch diese Beförderung entstandenen Kosten für die Ein- und Auslagerung, wie sie unter Buchstabe c errechnet sind.“
Nach Anhörung des Verwaltungsausschusses für Getreide gelangte die Kommission zu dem Schluß, bei den Getreideumlagerungen infolge Kündigungen von Lagerverträgen handele es sich um Maßnahmen der laufenden Verwaltung seitens der deutschen Interventionsstellen, weil diese ganz allgemein mit privaten Lagerhaltern arbeiteten und weil in den entsprechenden Lagerverträgen gewöhnlich die Möglichkeit vorgesehen sei, unter Einhaltung einer Frist zu kündigen; daher seien die entsprechenden Kosten mit dem Pauschbetrag nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe e der obengenannten Verordnung abgegolten. Diese Bestimmung sieht vor, daß der EAGFL den „Gesamtbetrag der durch die Lagerung verursachten Kosten [übernimmt], die aufgrund eines nach Artikel 5 Absatz 2 zu bestimmenden Pauschbetrag je Gewichtseinheit und Zeitdauer zu berechnen“ sind.
Nach Ansicht der Kommission betreffen die in Buchstabe g genannten Frachtkosten nur solche Beförderungsfälle, die durch die Änderung der Marktsituation erforderlich werden, die also eng mit der gemeinsamen Verwaltung des Getreidemarktes zusammenhängen und deren Notwendigkeit nicht als Folge einer Umlagerung der Ware im Rahmen der laufenden Verwaltung angesehen werden kann. Und gerade in Anbetracht dieser Bedeutung sei nach Buchstabe g hauptsächlich zur Beurteilung der Notwendigkeit der Beförderung ein besonderes Prüfungsverfahren vorgeschrieben.
Da der abschlägige Bescheid der Kommission auf die Erstattungsanträge der deutschen Verwaltung vor allem mit Überlegungen begründet ist, die das Wesen der Maßnahme betreffen, die zu den in Rede stehenden Kosten geführt hat und aufgrund derer die Maßnahmen von der Anwendung des Buchstabens g ausgeschlossen blieb, kann es sich logischerweise nur um eine Hilfserwägung handeln, wenn die angegriffene Entscheidung für die Gewährung der Vergünstigung nach Buchstabe g auch das Erfordernis anführt, auf diese Bestimmung gestützte Anträge seien vor der Durchführung der Beförderung zu stellen. Insoweit meint die Kommission, die Prüfung müsse vor Inangriffnahme der Umlagerungen erfolgen, damit sich die Notwendigkeit der Beförderung in angemessener Weise beurteilen lasse. Nur bei vorheriger Prüfung sei es möglich, im Falle ihrer Billigung etwaige Bedingungen für die Beförderung festzusetzen.
Die angegriffene Entscheidung unterscheidet sich deutlich von einer Entscheidung vom 14. Mai 1971, in der die Kommission demgegenüber zum Ausdruck gebracht hatte, daß
a)
der EAGFL aufgrund des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 787/69 des Rates mit infolge einer Kündigung eines Lagervertrages entstandenen Frachtkosten zu belasten sei;
b)
daß der betreffende Antrag hierfür nicht vor der Beförderung gestellt zu werden brauche.
Entsprechend dieser Stellungnahme und den seinerzeitigen Angaben eines Beamten der Kommission teilte die Bundesregierung auch in der Folgezeit den zuständigen Dienststellen der Kommission nach bereits durchgeführter Beförderung von Zeit zu Zeit die infolge der Kündigung von Lagerverträgen entstandenen Umlagerungskosten mit.
Der Vertreter der Kommission hat während des Verfahrens dargelegt, daß die Entscheidung vom 14. März 1971 einen in seiner Art einmaligen Präzedenzfall darstelle und ihre Ursache in dem Umstand finde, daß die Kommission seinerzeit noch nicht bemerkt hatte, daß es sich bei Kündigung von Lagerverträgen in Deutschland um kein außergewöhnliches Ereignis handelte. Als die Kommission aufgrund der anschließenden Erfahrungen erkannt habe, daß derartige Umstände dem deutschen System der Interventionslagerung normalerweise immanent seien und laufend vorkommen könnten, habe sie ihre vorausgegangene Entscheidung nicht bestätigt und ihre Auffassung nach reiflicher Überlegung in der Entscheidung vom 20. März 1975 festgelegt.
2.
Die Regierung der Bundesrepublik begehrt Aufhebung dieser Entscheidung wegen
a)
Verletzung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordung Nr. 787/69 des Rates;
b)
Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, da das vorausgegangene Verhalten der Kommission zu der Überzeugung geführt habe, die Zahlung der in Rede stehenden Frachtkosten müsse nicht vor Durchführung der betreffenden Beförderung beantragt werden.
Zur Begründung des ersten Angriffsmittels behauptet die Klägerin, die genannte Bestimmung mache die Übernahme der Frachtkosten einzig von der Notwendigkeit der Beförderung abhängig. Hierzu möchte ich vor allem sagen, daß die erforderlichen Kosten für die Beförderung des Getreides ins Lager nach dem Ankauf durch die Interventionsstelle sowie die erforderlichen Kosten für den Abtransport vom Lager zum Zwecke oder anläßlich des Verkaufs des eingelagerten Getreides von der Bestimmung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe c gedeckt werden, die das Kriterium für die Festsetzung des entsprechenden Pauschbetrags aufstellt. Diese Kosten werden laufend vom EAGFL übernommen, und es ist hierfür keine besondere Überprüfung vorgesehen, da es sich um ganz normale und offensichtlich notwendige Maßnahmen handelt.
Anders liegt der Fall von Frachtkosten nach Buchstabe g. Daß es hier eine besondere Bestimmung gibt, die auf ein besonderes Verfahren für die Überprüfung von Kosten in Zusammenahng mit solchen Beförderungsmaßnahmen verweist, welche nach der Übernahme des Getreides durch die Interventionsstelle durchgeführt werden — wobei die Entnahme der Ware aus dem Lager nicht zum Zwecke des Verkaufs, sondern nur zur erneuten Einlagerung in ein anderes Lager erfolgt —, scheint die Ansicht der Kommission zu bestätigen, daß es sich in diesem Fall um Kosten für Maßnahmen handeln muß, die der Gemeinschaftsgesetzgeber als außergwöhnlich angesehen hat. Andernfalls hätten sie in die allgemeine Regelung des Buchstabens c mit einbezogen werden können, zumal Buchstabe g wegen der Berechnungskriterien auf diese Bestimmung verweist. Was die Kostenübernahme nach diesen beiden Vorschriften unterscheidet, ist daher nur die besondere Prüfung der „Notwendigkeit der Beförderung“, von welcher die Übernahme der Kosten durch die Gemeinschaft nach Buchstabe g abhängt. Dies führt zu der Ansicht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber den letztgenannten Kosten einen besonderen Charakter beimessen wollte, indem er ihre Erstattung an die Erfüllung besonderer Anforderungen anknüpfte.
Zwar räumt Artikel 4 Buchstabe g, indem er hinsichtlich der Festlegung der Bedingungen des Transports — und insbesondere dessen Notwendigkeit — auf das Verwaltungsausschußverfahren Bezug nimmt, der Kommission die Möglichkeit ein, mittels dieses Verfahrens hierfür eine allgemeine Regelung festzulegen. Aber der Umstand, daß die Möglichkeit des Erlasses von Sondervorschriften über die Anwendung der betreffenden Norm vorgesehen ist, bestätigt gerade die obigen Ausführungen über den ungewöhnlichen Charakter dieser besonderen Frachtkosten.
Ungeachtet des aufgezeigten Sondercharakters, den die Verfasser der zu erörternden Verordnung in den Kosten nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g erblicken wollten, verfügt die Kommission beim Tätigwerden nach dem besonderen sogenannten „Verwaltungsausschuß“-Verfahren zweifellos über einen weiten Ermessensspielraum, um entweder allgemein oder von Fall zu Fall zu bestimmen, welche Beförderungen für die Vergünstifung nach dieser Vorschrift in Betracht kommen.
Daher läßt sich nicht von vornherein die Möglichkeit ausschließen, daß die Kommission in einer Durchführungsregelung zu Artikel 4 Buchstabe g die Bedingungen festlegt, unter denen der EAGFL auch mit den erforderlichen Kosten für die Umlagerung von Getreide infolge der Kündigung von Lagerverträgen belastet werden kann.
Solange jedoch die Kommission ihr eigenes Ermessen nicht auf solche Weise begrenzt hat, kann der Gerichtshof eine von der Kommission unter Beteiligung des Verwaltungsausschusses getroffene Entscheidung nicht inhaltlich nachprüfen_' soweit nicht die Kommission die Grenzen des ihr vom Gesetzgeber eingeräumten Ermessens überschritten hat, also die angegriffene Entscheidung eindeutig gegen die Bestimmungen der zu prüfenden Regelung verstößt.
Nach der von der Kommission in diesem Rechtsstreit vertretenen Auffassung, die der angegriffenen Entscheidung zugrunde liegt, fallen auch unvorhergesehene Ereignisse wie Brand, Explosion, Überschwemmung, die im Zusammenhang mit der Einlagerung einer Ware geschehen, unter die allgemeine Vorschrift des Buchstabens e, die mit ihrer ganz allgemein gehaltenen Fassung die Abdekkung dieser und anderer Kosten mittels Festsetzung eines Pauschbetrags vorsehe. Folglich wurde daher mit der angegriffenen Entscheidung auch der Antrag der Bundesrepublik auf Ersatz der Beförderungskosten für Umlagerungen wegen zufälliger Ereignisse, wie Brand, Überschwemmung usw., abgelehnt. Es ist festzuhalten, daß die deutsche Regierung diesen Teil der Entscheidung nicht angegriffen hat; damit hat sie die ensprechende Rechtsauffassung der Kommission implizite akzeptiert.
Der „Gesamtbetrag der durch die Lagerung verursachten Kosten“, von dem im vorgenannten Buchstaben e die Rede ist, ist als Begriff weit genug gefaßt, um darunter grundsätzlich auch die Kosten für die Umlagerungen der eingelagerten Ware zu verstehen, die im normalen Zusammenhang der Vertragsbeziehungen zwischen den staatlichen Interventionsstellen und den Lagerhaltern anfallen können. In solchen Fällen verbietet also nichts, die Frachtkosten als Teil der allgemeinen Lagerkosten anzusehen.
Da diese Auffassung nicht im Widerspruch zu einer Rechtsnorm steht, können wir durchaus zulassen, daß ihr die Kommission in der praktischen Anwendung folgt, wobei dem Erfordernis der „Notwendigkeit“ der Beförderung, deren Kosten gesondert nach Artikel 4 Buchstabe g berechnet werden, ein beschränkterer Anwendungsbereich vorbehalten bleibt. Zwar steht der Wortlaut der Bestimmung des Buchstabens g bei rein buchstäblicher Auslegung seiner Anwendung auch auf diese Art von Beförderung nicht entgegen; aber der besondere Charakter, den der Gesetzgeber der Übernahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Kosten durch die Interventionsstelle beimessen wollte, erlaubt — ja verlangt sogar — eine zurückhaltende Anwendung.
Auf dieser Basis ist die Haltung der Kommission vertretbar, wonach die durch eines der vorgenannten zufälligen und unvorhersehbaren Ereignisse erforderlich gewordene Beförderung — und daher a fortiori die Beförderung, die durch ein eher vorhersehbares Ereignis, wie z. B. die Kündigung eines Lagervertrages entsprechend einer ausdrücklichen vertraglichen Regelung, veranlaßt wurde — in der Regel nicht zur Anwendung des Buchstabens g führen muß und daher die betreffenden Kosten als in dem Auffangbegriff der durch die Lagerung verursachten und pauschal nach Buchstabe e der genannten Bestimmung berechneten Kosten enthalten anzusehen sind.
3.
Die Bestimmung des Buchstabens g mit dem Hinweis auf die Bedingungen bezüglich der Prüfung der Notwendigkeit einer Beförderung ließe sich auch in dem Sinne auslegen, daß sie nicht gilt, wenn die Beförderung unerläßlich ist, da dieser Fall unter die Fälle einzurechnen ist, für die der pauschale Kostenersatz nach Artikel 4 Buchstabe e vorgesehen ist. Daher müßten von Buchstabe g die Fälle der oben genannten Art ausgeschlossen werden, also zufällige Ereignisse, wie Brand, Explosion usw., oder Fälle im Zusammenhang mit bewußten Maßnahmen, wie Kündigung des Lagervertrags durch den Lagerhalter, denen aber allen gemeinsam ist, daß die Einlagerungsbedingungen der Ware deren Beförderung unerläßlich machen. Diese Überlegung könnte die Ansicht der Kommission bekräftigen, wonach das Erfordernis der Notwendigkeit der Beförderung, das nach Buchstabe g hauptsächlich in bezug auf die Marktsituation der in Rede stehenden Erzeugnisse und auf die Bewertung der der gemeinsamen Marktverwaltung innewohnenden Anforderungen aufgestellt ist.
Wie dem auch sei, für die vorliegende Rechtssache braucht nicht geklärt zu werden, ob die Auffassung der Kommission zwingend aus der Auslegung der Norm folgt, weil die Nichtanwendung des Buchstabens g, auch wenn sie nicht durch Auslegung geboten wäre, in jedem Fall als Anwendung eines in das Ermessen der Kommission gestellten Bewertungskriteriums gerechtfertigt werden könnte, zumal dies noch im Bereich der Möglichkeiten liegt, die die fragliche Verordnung der Kommission einräumt.
Die Kommission gelangte zu ihrer abschlägigen Stellungnahme, die sie in der angefochtenen Entscheidung über die Erstattung der hier in Rede stehenden Frachtkosten ausdrückt, weil sie der Ansicht ist, dies entspreche den allgemeinen Anforderungen eines geordneten Funktionierens des Systems und insbesondere den gesunden Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung. Nach nochmaligem Überdenken ihrer ursprünglichen Haltung gelangte die Kommission gerade aufgrund dieser Zweckmäßigkeitserwägungen und nicht bereits aufgrund einer eindeutigen Rechtsvorschrift dazu, dem Artikel 4 der zu prüfenden Verordnung die Auslegung zu geben, die ihrer Ansicht nach im Einklang mit diesen Anforderungen steht. Dies führt zu der Erkenntnis, daß die Kommission auch dann dieselbe Stellung bezogen hätte, wenn sie der Auffassung gewesen wäre, sie verfüge nach geltendem Recht über ein Ermessen. Die von ihr zur Rechtfertigung der angegriffenen Entscheidung getroffenen Zweckmäßigkeitserwägungen würden diese also auch in dem Fall tragen, daß nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g rein rechtlich die Möglichkeit einer stattgebenden Bescheidung der Anträge der Bundesrepublik nicht zwingend ausgeschlossen wäre.
4.
In dieser Perspektive einer von Zweckmäßigkeits- und Zweckdienlichkeitserwägungen getragenen Ermessensausübung bei der Anwendung der Regelung erscheint die von der Kommission eingenommene Haltung durchaus vertretbar und folgerichtig; eine Haltung, die zwar für die Anwendung der Bestimmungen des Buchstabens g die Berücksichtigung eines Transports ausschließt, der lediglich wegen der Kündigung eines Lagervertrags notwendig wurde, die sich dagegen die Möglichkeit vorbehält, von Fall zu Fall die Notwendigkeit eines Transports der Ware von einem Lager zum anderen zu prüfen, wenn dieser mit der gemeinsamen Marktverwaltung für das Erzeugnis zusammenhängt. Letzteres wäre z. B. der Fall, wenn es darum ginge, einer andernorts im Zuständigkeitsgebiet der gleichen Interventionsstelle drohenden Knappheit Herr zu werden, oder wenn es sich um eine rationellere Einlagerung der Erzeugnisse handelte, wenn z. B. ein neues starkes Angebot des Erzeugnisses auf dem Markt zu erwarten wäre und die staatlichen Interventionsstellen daher über gehörig geordnete und ausgerüstete Lager verfügen müßten, um die neuen Überschüsse aufzunehmen (vgl. in diesem Sinn die Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 1969, ABl. L 204/10). In diesen Fällen besteht zweifelsohne ein enger Zusammenhang zwischen der Beförderung und der Marktsituation für das in Rede stehende Erzeugnis, und es bleibt Raum für eine Ermessensentscheidung über die Notwendigkeit der Beförderung in bezug auf die Anforderung einer gesunden Verwaltung dieses Marktes. Es erscheint vernünftig, anzunehmen, daß vor allem in bezug auf derartige Fälle der Rückgriff auf das Prüfungsverfahren gerechtfertigt ist, auf das Buchstabe g verweist.
Es handelt sich zweifellos um eine Stellungnahme, die, obwohl, in eine Einzelfallentscheidung gekleidet, in der Praxis eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat, und zwar in dem Sinne, daß sich die Kommission auf diese Weise verpflichtet hat, auch in Zukunft die Berücksichtigung der Frachtkosten für eine vollständige Einzelerstattung auszuschließen. Eine solche Verfahrensweise, ohne Rückgriff auf eine Ausführungsregelung, ist nicht zu beanstanden, weil der angegriffene Akt tatsächlich zur Entscheidung eines Einzelfalles erlassen wurde. Im übrigen ist das Verfahren des einen wie des anderen Rechtsakts dasselbe. Mangels einer normativen Regelung der in Artikel 4 Buchstabe g vorgesehenen Prüfung müßte diese von Fall zu Fall genommen werden, und die erforderliche Einschaltung des Verwaltungsausschusses, die schwerlich zu rechtfertigen wäre, wenn es nur darum ginge, von Kosten für absolut unerläßliche' Beförderungsfälle Kenntnis zu nehmen, kann gerade in bezug auf den Zusammenhang zwischen dem Beförderungsfall, für den Kostenübernahme durch den EAGFL begehrt wird, und der gemeinsamen Agrarmarktverwaltung eine nützliche Bedeutung entfalten; gleiches gilt in bezug auf die in solchen Fällen erforderliche Abwägung des allgemeinen Interesses an einer möglichst wirtschaftlichen Verwaltung der Tätigkeit des EAGFL mit dem anderen Allgemeininteresse an einem geordneten Funktionieren des Marktes für das betreffende Erzeugnis.
5.
Was dagegen die Frage der tatsächlichen Abdeckung der hier in Rede stehenden Frachtkosten aufgrund des Artikels 4 Buchstabe e anbelangt, so genügt hier die Bemerkung, daß diese bei der Festsetzung des Pauschbetrags geregelt werden könnte.
Der Umstand, daß bei dieser Berechnung bisher noch nie für Frachtkosten der hier vorliegenden Art eine besondere Rubrik vorgesehen wurde, läßt sich, außer mit deren relativ geringer Höhe gegenüber dem Erstattungspauschbetrag, damit erklären, daß es sich um ein Phänomen handelt, das eng mit dem von den deutschen Interventionsstellen praktizierten Lagersystem verbunden ist und das folglich nur die Bundesrepublik betrifft, die kein Interesse daran zu haben glaubte, bei der vorgenannten Berechnung die Stimme für eine Geltendmachung dieser Kosten zu erheben, weil sie der Ansicht war, diese seien von der Bestimmung des Buchstabens g gedeckt.
Aus allen diesen Überlegungen ergibt sich, daß der erste Aufhebungsgrund, den die Klägerin gegen die Nichtgewährung der Vergünstigung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe g der vorerwähnten Verordnung für die durch Lagervertragskündigungen veranlaßten Beförderungen hauptsächlich geltend macht, unbegründet ist.
6.
Die Klägerin trägt in ihrer Erwiderung eine neue Ansicht vor. Sie stützt sich hilfsweise auf die Annahme, Buchstabe g müsse entsprechend der Auffassung der Kommission ausgelegt werden, und behauptet, „der Anstieg der Kündigungen“ für den von den Erstattungsanträgen erfaßten Zeitraum sei auf die Exportpolitik der Gemeinschaft zurückzuführen, und daher ermögliche Buchstabe g auch bei einer Auslegung im Sinne der Kommission den Ersatz der mit den entsprechenden Umlagerungen verbundenen Kosten. Die Exportförderungsmaßnahmen der Gemeinschaft für Getreide hätten nämlich die weitgehende Räumung zahlreicher Läger ermöglicht; daher sei es für die Lagerhalter vorteilhaft gewesen, die Verträge mit den Interventionsstellen zu kündigen, um ihre Läger mit anderen Waren zu belegen.
Leider wurde diese Behauptung im Verwaltungsverfahren zur Unterstützung der Anträge der deutschen Regierung noch nicht vorgetragen, so daß weder die Kommission noch der Verwaltungsausschuß Gelegenheit hatten, hierzu vor Erlaß der angegriffenen Entscheidung Stellung zu nehmen.
Im vorliegenden Verfahren wurde die neue Behauptung der deutschen Regierung zum erstenmal aufgestellt, und zwar, wie gesagt, hilfsweise im Erwiderungsschriftsatz; dies könnte Anlaß zu Zweifeln über ihre Zulässigkeit nach Artikel 42 § 2 unserer Verfahrensordnung geben.
Aber ohne daß das etwaige Eingreifen eines formellen Ausschlußgrundes geprüft zu werden brauchte, soll festgehalten werden, daß der Gerichtshof in jedem Fall mangels eines Nachweises des behaupteten Kausalzusammenhangs zwischen der Gemeinschaftspolitik und den in Rede stehenden Vertragskündigungen nicht in eine Prüfung der Begründetheit dieser Rüge eintreten könnte.
Es läßt sich sicherlich nicht sagen — und auch die Klägerin scheint dies nicht behaupten zu wollen —, daß die angegriffene Entscheidung allein deshalb rechtswidrig ist, weil sie diesen Punkt nicht von Amts wegen berücksichtigt hat, unabhängig davon, ob der Kausalzusammenhang besteht.
Es ist also Sache des Klägers, der sich auf eine neue Behauptung stützt, dafür den Beweis zu liefern. Im vorliegenden Fall aber hat sich die Klägerin darauf beschränkt, allgemeine Statistiken über die von 1968 bis 1974 von den deutschen Interventionsstellen jährlich verkauften Getreidemengen und die Zahl der Lagerraumkündigungen vorzulegen, um damit zu zeigen, daß der Zunahme der verkauften Mengen eine Zunahme der Vertragskündigungen gegenübersteht.
Abgesehen von der fehlenden Proportionalität, die sich zwischen den Verkaufsschwankungen und den Schwankungen der Kündigungszahlen feststellen läßt, ist hervorzuheben, daß die globale und summarische Art der von der Klägerin gelieferten Angaben nicht die Feststellung erlaubt, ob und in welchem Maße die Exportpolitik der Gemeinschaft tatsächlich zu den in Rede stehenden Vertragsaufkündigungen geführt hat. Wenn in dem Jahr, in dem die deutschen Interventionsstellen fast 2 Millionen Tonnen (1969) verkauft haben, 17 Kündigungen erfolgten, in welchem Maße ist dann (wenn überhaupt) die Zunahme der Kündigungen auf 42 (mit einer Erhöhung von ungefähr 250 %) auf eine Erhöhung der Verkäufe um 200000 Tonnen (also wenig mehr als 10 %) im Jahre 1970 zurückzuführen?
Und, um die Entwicklung der folgenden hier noch mehr interessierenden Jahre zu erörtern, welcher Kausalzusammenhang ließe sich zwischen 42 Kündigungen im Verhältnis zu 2135000 Tonnen im Jahre 1970, 37 Kündigungen im Verhältnis zu 878000 Tonnen 1971, 44 Kündigungen bei 1182000 Tonnen 1972, 37 Kündigungen und 1171000 Tonnen 1973 und 18 Kündigungen bei 885000 Tonnen 1974 feststellen?
Wir wissen, daß Vertragskündigungen eine gängige Erscheinung in der betreffenden Branche sind und auch dann erfolgen, wenn die Verkäufe der Interventionsstellen besonders niedrig sind: Im Jahre 1968 gab es bei nur 199000 verkauften Tonnen 12 Kündigungen.
Auch soweit sich eine statistische Zunahme der Kündigungen parallel zur Zunahme der Verkäufe (aber, wie man gesehen hat, in unproportionaler Weise und ziemlich ungleich) erkennen ließe, könnte man doch nicht davon ausgehen, daß alle im Zeitraum der Verkaufszunahme verzeichneten Kündigungen gerade durch diese verursacht wurden. Obwohl die Klägerin von der Kommission Kostenerstattung für alle während der fraglichen Zeit verzeichneten Kündigungen beantragt hat, setzt sie selbst in ihrem Erwiderungsschriftsatz nur „den Anstieg der Kündigungen“ mit der Exportpolitik der Gemeinschaft in Zusammenhang.
Da nach der Bestimmung des Buchstabens g keine globale Pauschalerstattung, sondern vielmehr eine vollständige Abdeckung der Kosten jeder einzelnen Beförderung vorgesehen ist, müßte nachgewiesen werden, welche Kündigungen und welche Beförderungen im einzelnen tatsächlich auf das Vorgehen der Gemeinschaft zurückzuführen waren.
Die von der Klägerin gelieferten Angaben erlauben diese Feststellung nicht.
Daher ist dieser auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 787/69 gestützte Aufhebungsgrund, abgesehen von der Frage seiner verspäteten Geltendmachung, als unbegründet zurückzuweisen.
Damit erübrigt sich ein Eingehen auf die Ausführungen, die die Klägerin unter Berufung auf diese Norm zur Stützung des Aufhebungsgrundes vorbringt und auch gegenüber dem Teil der angegriffenen Entscheidung geltend gemacht hat, dem wir reinen Hilfscharakter zuerkannt haben, nämlich auf die Ausführungen in bezug auf das Erfordernis, daß der Antrag auf Kostenerstattung nach Buchstabe g zwecks etwaiger vorheriger Prüfung der Notwendigkeit der Beförderung vor deren Durchführung zu stellen ist.
7.
Es bleibt jetzt noch die Rüge zu erörtern, gegenüber der Klägerin sei der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt worden, weil die Kommission mit der angegriffenen Entscheidung sich gegen ihr eigenes früheres Verhalten gestellt habe.
Zweifellos konnte die Kommission mit ihrer Entscheidung vom 14. März 1971, daß der EAGFL Umlagerungskosten der hier in Rede stehenden Art tragen werde, bei der betroffenen Verwaltung die Überzeugung hervorrufen, daß dies auch in Zukunft so sein werde. Aber eine enttäuschte Hoffnung, auch wenn sie auf das Verhalten der Gegenpartei gestützt ist, reicht nicht aus, um einen Ersatzanspruch zu begründen.
Lassen wir die Fälle beiseite, in denen eine frühere Stellungnahme rechtswidrig ist und in denen dann die Verwaltung verpflichtet ist, diese Entscheidung entweder zu widerrufen oder zumindest in Zukunft andere und mit dem geltenden Recht in Einklang stehende Entscheidungen zu erlassen. Ich möchte den Akzent darauf legen, daß es der Verwaltung in Ausübung eines Ermessens immer freisteht, zu bestimmten Fragen eine andere als die frühere Haltung einzunehmen. Die Tatsache, daß sie sich in einem bestimmten Zeitpunkt für eine von mehreren möglichen Alternativen entschieden hat, hindert sie nicht daran, ihre künftige Haltung anders festzulegen.
Damit soll natürlich der Beachtung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, dessen Rechtswirkungen in der Gemeinschaftsordnung der Gerichtshof anzuerkennen bereits Gelegenheit hatte, nicht die Bedeutung abgesprochen werden. Wichtig ist hier zu bemerken, daß dieser Grundsatz hauptsächlich bei der Prüfung des etwaigen Verschuldens Bedeutung erlangen kann, das der Haftung der öffentlichen Verwaltung für den Ersatz solcher Schäden zugrunde Hegt, die ihr wegen einer nicht vorhersehbaren Änderung der Verwaltungspraxis in der Regelung einer bestimmten Frage angelastet werden. So könnte eine plötzliche Änderung der Praxis der Kommission hinsichtlich der Übernahme der in Rede stehenden Beförderungskosten, auch wenn sie ohne weiteres mit Zweckmäßigkeitserwägungen zu rechtfertigen wäre und sich in den Grenzen des der Kommission zuzubilligenden freien Ermessens hielte — unabhängig davon, ob die Maßnahme, in der sich dieses Ermessen konkretisiert hat, aufgehoben oder im Wege der Vorabentscheidung für ungültig erklärt wird —, zu einer Haftung der Gemeinschaft führen, soweit die einzelstaatliche Verwaltung sich Kosten ausgesetzt hat, die sie wahrscheinlich vermieden hätte, wenn die Kommission sie nicht durch ihr Verhalten zu der Meinung veranlaßt hätte, diese Kosten würden von der Gemeinschaft getragen.
Es läßt sich dagegen bezweifeln, ob die Verletzung schlichter Erwartungen für sich genommen geeignet ist, zur Aufhebung oder Ungültigerklärung eines Aktes zu führen.
Vor allem bei einem Akt mit allgemeiner Tragweite ist die Verletzung des berechtigten Vertrauens nicht diesem Akt immanent, sondern hängt vom unterbliebenen Erlaß geeigneter Übergangsmaßnahmen ab. Es würde sich also um einen außerhalb des wesentlichen Norminhalts des Aktes stehenden Fehler handeln, der als solcher nicht die Aufhebung oder die Ungültigkeitserklärung rechtfertigen könnte.
Denken wir andererseits an die Schwere der Konsequenzen, die sich daraus andernfalls für die Rechtssicherheit unter Berücksichtigung der von Artikel 177 ohne Fristbestimmung eingeräumten Wirksamkeitskontrolle für normative Akte der Gemeinschaft ergeben könnten. Und bedenken wir auch das Mißverhältnis zwischen dem Schutzinteresse gegenüber einer Regelung, die zur Erfüllung der allgemeinen Aufgaben der Gemeinschaft erforderlich und angemessen ist, und den Schäden, die das hierfür verwendete Mittel im Funktionieren des Gemeinsamen Marktes hervorrufen könnte, während die in ihrem berechtigten Vertrauen enttäuschten Rechtssubjekte ein geeigneteres Mittel zum Schutz ihrer Interessen auf der Grundlage des Artikels 215 des Vertrages finden könnten.
Diese Überlegungen wiegen zweifellos viel weniger schwer bei Einzelfallentscheidungen. Jedoch könnte der von Ihrer Rechtssprechung aufgestellte Grundsatz, daß der Schadensersatz auf den infolge der Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes entstandenen Verlust zu begrenzen ist, bei Aufhebungsklagen schwerlich Anwendung finden; dies würde bedeuten, daß der Vertrauensschutz je nach dem vom Betroffenen gewählten Rechtsschutzinstrument auch auf finanziellem Gebiet unterschiedliche Wirkungen entfalten würde.
Außerdem läßt sich auch folgendes bemerken: Würde man zulassen, daß die Verletzung einfacher Erwartungen einen Grund für die Aufhebung eines Verwaltungsakts darstellen kann, müßte man logischerweise dieselbe Möglichkeit bezüglich der Gültigkeit von Verordnungen einräumen, weil der Vertrag die Aufhebung von Verwaltungsakten und allgemeinen Rechtsakten gleich behandelt.
Im vorliegenden Fall hat die Klägerin die Verletzung ihres berechtigten Vertrauens zur Begründung einer Aufhebungsklage angeführt und nicht etwa für eine auf Artikel 215 des EWG-Vertrags gegründete Schadensersatzklage. Unabhängig davon, ob man die Aufhebungsklage auch insoweit als solche für zulässig erachten oder sie vielmehr als Schadensersatzklage ansehen will, glaube ich nicht, daß das Ergebnis hier für die Klägerin anders ausfallen würde. Sie hat nie behauptet, daß das in Deutschland praktizierte Getreideeinlagerungssystem geändert worden wäre, wenn die Kommission mit ihrer genannten Entscheidung vom 14. März 1971 den Ersatz von aus Kündigungen eines Lagervertrages herrührenden Umlagerungskosten abgelehnt hätte. Es gibt vielmehr gute Gründe für die Annahme des Gegenteils.
Die deutsche Bundesregierung hat nämlich bemerkt, daß das private Lagersystem, auf das die nationalen Interventionsstellen in der Bundesrepublik gewöhnlich zurückgreifen, besonders vorteilhaft sei, daß, wenn das Kündigungsrecht ausgeschlossen werden solle, ein sehr viel höherer Mietzins gezahlt werden müsse und daß andererseits die auf Anwendung der Kündigungsklausel zurückzuführenden Umlagerungen nur einen unbedeutenden Teil der unter diesen Bedinungen eingelagerten Ware ausmachten: im Durchschnitt nämlich nur 12500 Tonnen jährlich bei etwa 2500000 Tonnen.
Dies erlaubt die Annahme, daß die staatliche Interventionsbehörde auch dann nicht zu einer wesentlichen Änderung ihrer Vertragspraxis bezüglich der Getreideeinlagerung veranlaßt worden wäre, wenn die Kommission bei der Auslegung und Anwendung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 787/69 von Anfang an eine andere Haltung, und zwar im Sinne der jetzt angegriffenen Entscheidung, eingenommen hätte: Damit wäre also das Vorliegen eines Kausalzusammenhangs zwischen den von der klagenden staatlichen Verwaltung getragenen Kosten für die in Rede stehenden Umlagerungen und dem früheren Verhalten der Kommission zu verneinen.
Dies führt zu dem Schluß, daß bei einer Schadensersatzklage wenigstens eine der Voraussetzungen fehlen würde, die unerläßlich sind, will man eine Haftung der Gemeinschaft für eine etwaige der Kommission anzulastende Verletzung des Grundsatzes, daß das berechtigte Vertrauen zu schützen ist, bejahen. Unter dem Aspekt der Aufhebungsklage müßte man anerkennen, daß die Verletzung des Vertrauens der Klägerin hier jedenfalls nicht so schwerwiegend war, daß sie die Aufhebung des angegriffenen Aktes rechtfertigen würde.
Auch die Rüge bezüglich der Verletzung des berechtigten Vertrauens ist daher zurückzuweisen.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.