62013CJ0277_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑277/13,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 21.5.2013,
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Guerra e Andrade ja F. W. Bulst,
kantajana,
vastaan
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes, T. Falcão ja V. Moura Ramos,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit E. Levits, M. Berger, S. Rodin (esittelevä tuomari) ja F. Biltgen,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.5.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
Tuomion perustelut
tuomion
1. Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15.10.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY (EYVL L 272, s. 36) 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kyseisen 11 artiklan mukaisesti toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä valintamenettelyn järjestämiseksi niiden palvelujen tarjoajien osalta, joille annetaan Lissabonin, Porton ja Faron lentoasemilla lupa maahuolintapalvelujen tarjoamiseen ”matkatavaroiden”, ”asematasopalvelujen” sekä ”rahdin ja postin” osalta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
2. Direktiivin 96/67 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”maahuolinnan markkinoiden avaaminen on toimenpide, jonka pitäisi auttaa lentoyhtiöitä alentamaan käyttökustannuksia ja parantamaan käyttäjille tarjottavien palvelujen laatua”.
3. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”jos palvelujen tarjoajien määrä on rajoitettu, riittävän ja rehellisen kilpailun ylläpitäminen edellyttää, että palvelujen tarjoajat valitaan avointa ja puolueetonta menettelyä noudattaen; palvelujen käyttäjiä on aiheellista kuulla tässä valinnassa, koska palvelujen laatu ja hinta koskevat ensisijaisesti heitä”.
4. Direktiivin 96/67 2 artiklan e alakohdassa määritellään maahuolinnan käsite, ja siinä viitataan tuohon käsitteeseen kuuluvien palvelujen osalta kyseisen direktiivin liitteeseen. Mainitun liitteen mukaan maahuolintapalveluihin kuuluvat muun muassa seuraavat palvelut:
”– –
3. Matkatavaroiden käsittel[y] – –
– –
4. Rahdin ja postin käsittel[y] – –
– –
5. Asematasopalvelu[t] – –
– –”
5. Mainitun direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet 1 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti varmistaakseen maahuolintapalvelujen tarjoajille vapaan pääsyn kolmansille osapuolille tarjottavien maahuolintapalvelujen markkinoille.
– –
2. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin rajoittaa sellaisten palvelujen tarjoajien määrää, joilla on lupa tarjota seuraavia maahuolintapalveluja:
– matkatavaran käsittely,
– asematasopalvelut,
– –
– rahdin ja postin fyysinen käsittely terminaalin ja ilma-aluksen välillä saapuvien ja lähtevien lentojen sekä kauttakulun yhteydessä.
Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa rajoittaa palvelujen tarjoajien lukumäärää vähempään kuin kahteen minkään edellä mainitun palvelulajin osalta.
3. Lisäksi 1 päivästä tammikuuta 2001 lukien ainakin yksi palvelujen tarjoaja ei saa olla suoraan tai epäsuorasti:
– lentoaseman pitäjän määräysvallassa,
– palvelujen tarjoajien valintaa edeltävän vuoden aikana enemmän kuin 25 prosenttia lentoaseman matkustaja- tai rahtiliikenteestä kuljettaneen käyttäjän määräysvallassa,
– sellaisen yhteisön määräysvallassa, jonka määräysvallassa suoraan tai epäsuorasti kyseinen lentoaseman pitäjä tai tällainen käyttäjä on taikka joka on suoraan tai epäsuorasti kyseisen lentoaseman pitäjän tai tällaisen käyttäjän määräysvallassa.
Kuitenkin 1 päivään heinäkuuta 2000 mennessä jäsenvaltio voi pyytää, että tässä kohdassa tarkoitettu velvoite lykätään myöhempään ajankohtaan aina 31 päivään joulukuuta 2002 asti.
Komissio tutkii pyynnön 10 artiklassa mainitun komitean avustamana ja voi kyseisen alan kehityksen ja erityisesti liikennemäärältään ja tyypiltään vastaavanlaisten lentoasemien tilanteen huomioon ottaen päättää suostua siihen.
4. Jos jäsenvaltio 2 kohdan mukaisesti rajoittaa palvelujen tarjoajien määrää, se ei saa estää lentoaseman käyttäjää halutessaan valitsemasta kutakin rajoituksen soveltamisalaan kuuluvaa maahuolintapalvelua kohden vähintään kahden maahuolintapalvelujen tarjoajan välillä 2 ja 3 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti ja riippumatta siitä, mikä osa lentoasemaa sille on osoitettu.”
6. Saman direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet valintamenettelyn järjestämiseksi niiden palvelujen tarjoajien osalta, joille annetaan lupa maahuolintapalvelujen tarjoamiseen lentoasemalla, jos tarjoajien määrä on rajoitettu 6 artiklan 2 kohdassa ja 9 artiklassa säädetyissä tapauksissa. Tässä menettelyssä on noudatettava seuraavia periaatteita:
a) jos jäsenvaltio edellyttää, että palvelujen tarjoajien on täytettävä tietyt vakioehdot tai tekniset vaatimukset, käyttäjien komiteaa on kuultava ennen näiden ehtojen tai vaatimusten laatimista. Vakioehdoissa tai teknisissä vaatimuksissa määriteltyjen valintaperusteiden tulee olla asiaankuuluvia, puolueettomia, avoimia ja syrjimättömiä.
– –
b) on järjestettävä tarjouskilpailu, josta ilmoitetaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ja johon kaikki kiinnostuneet palvelujen tarjoajat voivat osallistua,
c) palvelujen tarjoajat valitsee:
i) lentoaseman pitäjä kuultuaan sitä ennen käyttäjien komiteaa, jos
– lentoaseman pitäjä ei itse tarjoa vastaavanlaisia maahuolintapalveluja,
eikä
– lentoaseman pitäjällä ole suoraa tai epäsuoraa määräysvaltaa tällaisia palveluja tarjoavissa yrityksissä, eikä
– sillä ole osuutta tällaisessa yrityksessä,
ii) muissa tapauksissa lentoaseman pitäjästä riippumattomat jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset kuultuaan käyttäjien komiteaa ja lentoaseman pitäjää,
d) palvelujen tarjoajat valitaan enintään seitsemäksi vuodeksi,
e) jos palvelujen tarjoaja lopettaa toimintansa ennen kuin määräaika, joksi hänet on valittu, päättyy, hänen tilalleen valitaan samaa menettelyä noudattaen uusi palvelujen tarjoaja.
2. Jos tarjoajien määrä on rajoitettu 6 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan mukaisesti, lentoaseman pitäjä voi itse tarjota maahuolintapalveluja ilman, että 1 kohdassa tarkoitettua valintamenettelyä tarvitsee noudattaa. Se voi myös tätä menettelyä noudattamatta antaa jollekin palveluja tarjoavalle yritykselle luvan tarjota maahuolintapalveluja kyseiselle lentoasemalle,
– jos lentoaseman pitäjällä on suoraan tai epäsuorasti määräysvalta kyseisessä yrityksessä, tai
– jos kyseinen pitäjä on suoraan tai epäsuorasti kyseisen yrityksen määräysvallassa.
3. Lentokentän pitäjä antaa käyttäjien komitealle tiedoksi tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset.”
7. Direktiivin 96/67 18 artiklan otsikko on ”Työntekijöiden ja ympäristön suojelu”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien ja ympäristönsuojelun turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista.”
8. Mainitun direktiivin 23 artiklan otsikko on ”Täytäntöönpano”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään vuoden kuluessa siitä, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä.
– –”
9. Kyseinen direktiivi, joka julkaistiin 25.10.1996, oli siis saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä viimeistään 25.10.1997.
Portugalin oikeus
10. Portugalin tasavalta saattoi direktiivin 96/67 osaksi kansallista oikeusjärjestystä 23.7.1999 annetulla asetuksella nro 275/99. Kyseisen asetuksen johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”Huomioon on otettava myös tarve varmistaa mahdollisuuksien mukaan tasainen siirtyminen uuteen järjestelmään huolehtimalla samalla palvelujen jatkuvuuden turvaamisesta sekä työpaikkojen ja alan työntekijöiden oikeuksien suojelemisesta.”
11. Mainitun asetuksen 27 §:ssä, jonka otsikko on ”Palvelun tarjoajien valinta”, säädetään seuraavaa:
”1. Jos palvelujen tarjoajien määrää on rajoitettu 22 §:n 2 momentin ja 24 §:n 1 momentin a ja b kohdan mukaisesti, palvelujen tarjoajat, joille annetaan lupa, valitaan tarjouskilpailulla, josta ilmoitetaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
– –
7. Palvelujen tarjoajat valitaan vähintään neljäksi ja enintään seitsemäksi vuodeksi.”
12. Saman asetuksen 39 §:n otsikko on ”Siirtymäjärjestely”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jollei 2 momentista muuta johdu, yhteisöillä, joilla oli tämän asetuksen voimaan tullessa lailla myönnetty tai lentoaseman pitäjän myöntämä lupa harjoittaa lentokentällä omahuolintaa tai tarjota maahuolintapalveluja, on automaattisesti lupa käyttää lentoaseman julkista omaisuutta kyseessä olevalla lentoasemalla tehtäviensä hoitamiseksi siihen saakka, kunnes voimassa oleva lupa päättyy lain mukaan, tai neljän vuoden ajan, jos olemassa olevassa luvassa ei ole päättymispäivää tai luvan voimassaoloaika on yli neljä vuotta.
– –
2. Yhden vuoden kuluessa tämän asetuksen julkaisemisesta 1 momentissa tarkoitettujen yhteisöjen on II luvun mukaisesti saatava toimilupa toimintansa harjoittamiseen, jotteivät ne menetä vastaavia lupiaan, tai saatava kyseisestä ajankohdasta lähtien voimassa olevat erityisluvat.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
13. Komission keräämien tietojen mukaan Portugalissa matkatavaroiden käsittelystä, rahdin ja postin käsittelystä sekä asematasopalveluista vastaavat Portway – Handling de Portugal, SA (jäljempänä Portway) ja Serviços Portugueses de Handling, SA, joka on vuodesta 2005 lähtien toiminut tavaramerkkinsä Groundforce Portugal nimellä (jäljempänä Groundforce).
14. Portway on yhtiö, jonka omistaa kokonaan ANA, SA, jonka toimialaan kuuluu lentoasemien infrastruktuurien hallinta ja lentoasemapalvelujen tarjoaminen Lissabonin, Porton ja Faron lentoasemilla hallinnollisen konsessiosopimuksen perusteella.
15. Groundforce on Urbanos-konsernin 50,1-prosenttisesti omistama yhtiö. Ennen kuin Urbanos-konserni tuli Groundforcen osakkaaksi, kyseinen yhtiö oli Transportes Aéreos Portugueses ‑nimisen yhtiön (jäljempänä TAP) omistuksessa. Vuoden 2003 aikana TAP:lle annettiin Portugalin lainsäädännössä lupa luovuttaa Groundforcen enemmistöosakkuus avoimella kansainvälisellä tarjouskilpailulla, joka oli osoitettu sijoittajille, jotka täyttivät tarjouspyyntöasiakirjoissa vahvistetut edellytykset. Globalia Corporación Empresarial SA (jäljempänä Globalia), joka valittiin parhaaksi tarjouksentekijäksi, hankki vuoden 2004 aikana Groundforcen osake-enemmistön. Useiden liiketoimien päätteeksi Urbanos-konserni hankki mainitun osake-enemmistön, ja sillä on se edelleen hallussaan.
16. Komissio lähetti 25.11.2010 Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa komissio moitti kyseistä jäsenvaltiota siitä, ettei se ollut noudattanut direktiivin 96/67 mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut järjestänyt maahuolintapalvelujen tarjoajien valintamenettelyä kyseisen direktiivin 11 artiklan mukaisesti.
17. Portugalin tasavalta vastasi 31.1.2011 päivätyllä kirjeellä ja kiisti syyllistyneensä siihen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, josta sitä moitittiin.
18. Komissio lähetti 20.5.2011 Portugalin tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se pysytti väitteensä. Mainittu valtio oli komission mukaan erityisesti vuosien 1999–2003 aikana ottanut käyttöön automaattista lupaa koskevan siirtymäjärjestelmän, jonka perusteella Portway, joka on lentoaseman pitäjän ANA, SA:n määräysvallassa, ja samana ajankohtana Groundforce, joka on Portugalin tärkeimmän lentoliikenteen harjoittajan TAP:n määräysvallassa, saattoivat edelleen tarjota kyseisiä palveluja. Vuoden 2004 kuluessa avoimen kansainvälisen tarjouskilpailun johdosta Groundforce siirtyi Globalia-konserniin säilyttäen samalla luvan tarjota maahuolintapalveluja.
19. Portugalin tasavalta vastasi 27.7.2011 päivätyllä kirjeellä ja ilmoitti komissiolle kahden sellaisen tarjouskilpailun käynnistämisestä, joista toinen oli tarkoitettu Faron lentoasemaa ja toinen Lissabonin ja Porton lentoasemia varten. Se huomautti, että noista kahdesta tarjouskilpailusta toinen oli ollut käynnissä vuoden 2011 lokakuun ja toinen saman vuoden marraskuun loppuun saakka. Kyseessä oleville käyttäjien komiteoille oli ilmoitettu tarjouspyyntömenettelyistä, mutta Faron lentoaseman käyttäjien komitealle lähetetty sähköposti oli palautunut.
20. Komissio lähetti 22.6.2012 Portugalin tasavallalle täydentävän perustellun lausunnon, jossa se korosti, että kyseinen jäsenvaltio ei ollut valinnut uusia palvelujen tarjoajia vaan se oli 27.1.2012 annetulla asetuksella nro 19/2012 turvautunut poikkeukselliseen järjestelmään, jota sovellettiin taannehtivasti 31.12.2011 lukien, jatkaakseen Groundforcen käyttöluvan voimassaoloaikaa uusien lupien myöntämiseen saakka. Komissio huomautti samoin, että Portugalin tasavalta oli maahuolintapalvelujen tarjoajien tarjousten avaamis- ja arvioimisajankohtia koskevista tiedoista huolimatta ilmoittanut, ettei tarjouskilpailujen täsmällistä päättymispäivää ollut mahdollista määrittää. Se totesi vielä käyttäjien komiteoiden osalta, ettei palvelujen tarjoajien valintaa koskevia kuulemisia ollut järjestetty.
21. Portugalin tasavalta vastasi 3.10.2012, että sen mielestä siirtymäjärjestelmä oli tarpeen palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi sekä työpaikkojen ja työtekijöiden oikeuksien suojelemiseksi kyseisillä markkinoilla. Tuon jäsenvaltion mukaan automaattisella luvalla pyrittiin suojelemaan niiden yhteisöjen perusteltua luottamusta, jotka harjoittivat jo maahuolintapalveluja kyseessä olevilla lentoasemilla.
22. Portugalin tasavalta korosti käynnissä olevista tarjouskilpailuista, että valintalautakunta oli vuoden 2012 lokakuussa tarjousten tutkintavaiheessa mutta että kyseisten tarjousten tutkintamenettely oli erityisen hankala. Portugalin tasavallan mukaan valintalautakunnan ei ole ollut mahdollista saattaa päätökseen tarjousten tutkintaa koskevaa alustavaa kertomusta. Se ilmaisi kuitenkin aikomuksensa kuulla käyttäjien komiteoita ennen maahuolintapalvelujen tarjoajien valitsemista.
23. Koska komissio ei ollut tyytyväinen Portugalin tasavallan antamiin vastauksiin, se nosti nyt käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
24. On korostettava, että Portugalin tasavalta on esittänyt ensimmäistä kertaa asianosaisten kuulemiseksi järjestetyssä istunnossa kanteen tutkittavaksi ottamista koskevan oikeudenkäyntiväitteen ja väittänyt, ettei komissio ole antanut sille täsmällisiä ohjeita, joiden avulla se olisi voinut saattaa direktiivin 96/67 asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
25. Komissio väittää asiakysymyksen osalta, että Portugalin tasavalta on antanut mahdollisuuden tarjota tiettyjä maahuolintapalveluja ainoastaan kahdelle palvelujen tarjoajalle – joista yhdellä eli Portwaylla ei ollut mitään tekemistä valintamenettelyn kanssa siitä syystä, että se oli kokonaan Lissabonin, Porton ja Faron lentoasemien pitäjän määräysvallassa – eikä se ole tämän jälkeen toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä toisen maahuolintapalvelujen tarjoajan valintaa koskevan menettelyn järjestämiseksi mainittuja lentoasemia varten direktiivin 96/67 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
26. Komissio korostaa, että Portugalin tasavallan asetuksen nro 275/99 39 §:llä käyttöön ottamalla siirtymäjärjestelmällä pidettiin automaattisesti voimassa Groundforcelle myönnetty lupa tarjota maahuolintapalveluja. Kyseisen ajanjakson aikana Portugalin tasavalta ei ole järjestänyt muiden palvelujen tarjoajien valintaa koskevaa menettelyä. Siitä lähtien, kun Groundforcen rakenne uudistettiin ja TAP:llä olevat Groundforcen osakkeet luovutettiin Globalialle vuoden 2004 aikana, lupa on ollut edelleen Groundforcella.
27. Komissio huomauttaa mainittua luovutusta koskevasta kansainvälisestä avoimesta tarjouskilpailusta, että maahuolintapalvelujen tarjoajat eivät voineet saada lupaa hankkimatta Groundforcen osakkeita. Tästä seuraa komission mukaan, että kyseinen tarjouskilpailu ei ollut palvelujen tarjoajien valintamenettely vaan sijoittajien valintamenettely. Kyseinen menettely ei missään tapauksessa ollut direktiivin 96/67 11 artiklassa vahvistettujen periaatteiden mukainen. Varsinkaan myönnettyjä lupia ei ollut rajattu seitsemän vuoden enimmäisjaksoon. Myöskään asianomaisten lentoasemien käyttäjien komiteoita ei ollut kuultu.
28. Komissio myöntää, että Portugalin tasavalta on vuoden 2011 aikana järjestänyt kolme uutta menettelyä toisen maahuolintapalvelujen tarjoajan valitsemiseksi, mutta se korostaa, ettei kyseisiä menettelyjä ole milloinkaan saatettu päätökseen. Portugalin viranomaiset ovat lisäksi ottaneet vuoden 2012 aikana asetuksella nro 19/2012 käyttöön poikkeusjärjestelmän, jota sovelletaan taannehtivasti, jatkaakseen Groundforcelle myönnetyn luvan voimassaoloaikaa.
29. Portugalin tasavalta väittää puolestaan, että direktiivissä 96/67 ei lausuta mitään siitä, onko siirtymäjärjestelmä mahdollista ottaa käyttöön, joten kyseisen järjestelmän käyttöön ottaminen ei ollut ristiriidassa tuon direktiivin säännösten kanssa. Järjestelmästä on säädetty sellaisten yhteisöjen oikeuksien turvaamiseksi, jotka asetuksen nro 275/99 voimaantuloajankohtana olivat saaneet luvan tarjota maahuolintapalveluja tiettyjen palvelulajien osalta. Mainitulla järjestelmällä on samoin turvattu palvelujen jatkuvuus sekä suojeltu työpaikkoja ja työntekijöiden oikeuksia sen Euroopan siviili-ilmailusta 14.2.1995 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman mukaisesti, jossa parlamentti on korostanut tarvetta ottaa huomioon maahuolintapalvelujen markkinoille pääsyn vaikutus työllisyyteen ja Euroopan unionin lentoasemien turvallisuus.
30. Mainittu jäsenvaltio toteaa vielä, että kyseessä olevat luvat on automaattisesti uudistettu olemassa olevien lupien lakisääteiseen päättymisajankohtaan saakka tai neljäksi vuodeksi, jos olemassa olevassa luvassa ei ollut päättymispäivää tai jos luvan voimassaoloaika oli yli neljä vuotta.
31. Portugalin tasavalta väittää, että Groudforcen osakkeiden luovuttamisella pyrittiin valitsemaan maahuolintapalvelujen tarjoaja ottamalla huomioon tarjousasiakirjoissa mainitut ja kansallisessa lainsäädännössä ja unionin oikeudessa asetetut vaatimukset. Menettely on järjestetty direktiivin 96/67 11 artiklassa säädettyjen asiaankuuluvien, puolueettomien, avoimien ja syrjimättömien valintaperusteiden mukaisesti.
32. Osakkeiden luovuttamisella voitiin Portugalin tasavallan mukaan välttää maahuolintapalvelujen normaalin toiminnan häiriintyminen paitsi palvelun saatavuuden ja laadun myös kyseisten palvelujen hinnan osalta. Jos Groundforcelle myönnettyä lupaa ei olisi uudistettu, toisella palvelujen tarjoajalla eli Portwaylla olisi ollut monopoli maahuolintapalvelujen markkinoilla muiden palvelujen tarjoajien valintaa koskevan menettelyn päättymiseen saakka.
33. Portugalin tasavalta väittää kyseessä olevien lentoasemien osalta vuonna 2011 käynnistetyistä tarjouskilpailuista, että kyseiset tarjouskilpailut täyttävät direktiivin 96/67 11 artiklassa säädetyt edellytykset. Luvat myönnetään vain seitsemäksi vuodeksi, ja käyttäjien komiteoita on kuultu ennen tarjouskilpailujen käynnistämistä. Se toteaa vielä, että kyseisiä komiteoita kuullaan myös toisen palvelujen tarjoajan valinnasta.
34. Valintamenettelyn monitahoisuus johtuu Portugalin tasavallan mukaan henkilöresursseja koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön palvelukseenoton ja palkkauksen osalta tehdyistä muutoksista, jotka perustuvat sellaisiin talousarviota koskeviin rajoitteisiin, joiden johdosta Portugalin tasavallan, komission, Euroopan keskuspankin (EKP) ja kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) välillä allekirjoitettiin 17.5.2011 yhteisymmärryspöytäkirja. Kyseisten tarjousten tutkinnan osalta toimivaltaisen valintalautakunnan toiminta on keskeytynyt sen johdosta, että useat sen jäsenistä ovat jättäneet paikkansa sen vuoksi, että heidän korvauksiaan alennettiin olennaisesti, millä on ollut ratkaiseva vaikutus valintalautakunnan suorittamaan tarjousten tutkintamenettelyyn kokonaisuudessaan. Kyseinen jäsenvaltio korostaa, että toimivaltainen viranomainen on tehnyt kaikkensa, jotta valintalautakunta voisi saattaa mainittujen tarjousten tutkinnan päätöksen.
35. Portugalin tasavalta toteaa vielä, että maahuolintapalvelumarkkinoita koskevaa unionin lainsäädäntöä on tarkoitus muuttaa lähitulevaisuudessa, joten jos uusia muutoksia tehtäisiin, niillä olisi vaikutusta Lissabonin lentoasemaan ja mahdollisesti muihin kyseessä oleviin lentoasemiin. Kyseisen jäsenvaltion mielestä tällainen lainsäädännön muuttaminen, jos siihen ryhdytään, johtaisi väistämättä siihen, ettei vireillä olevien menettelyjen kohteena olevia julkisia hankintasopimuksia ole mahdollista tehdä.
36. Komissio väittää vastauksessaan, ettei direktiivistä 96/67 ole jätetty pois mitään sellaista säännöstä eikä siinä ole mitään sellaista aukkoa, jonka nojalla Portugalin tasavalta voisi ottaa käyttöön siirtymäjärjestelmän. Se väittää, ettei kyseinen jäsenvaltio ole pannut direktiiviä 96/67 asianmukaisesti täytäntöön sen voimaantulon jälkeen kuluneiden neljäntoista vuoden aikana. Se toteaa vielä, että siirtymäjärjestelmän tarkoituksena oli suojella kyseessä olevilla markkinoilla jo toimineiden kansallisten toimijoiden asemaa. Sen mukaan on niin, että jos Groundforce olisi menettänyt asemansa palvelujen tarjoajana, tämä ei olisi estänyt sen työntekijöitä löytämästä työtä muissa yrityksissä, kuten esimerkiksi siinä yrityksessä, jonka kanssa maahuolintapalvelujen tarjoamista koskeva hankintasopimus olisi tehty.
37. Komissio huomauttaa uusista palvelujen tarjoajien valintaa koskevista menettelyistä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä toimintatapoihin vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudessa säädettyjä velvoitteita. Henkilöstön organisaatiota koskevilla muutoksilla tai henkilöstöresurssien puuttumisella ei siis voida oikeuttaa unionin oikeuden noudattamatta jättämistä. Komissio toteaa vielä, ettei unionin lainsäädännön mahdollisella muuttamisella ole mitään vaikutusta jäsenvaltioiden tämänhetkiseen velvoitteeseen.
38. Komissio on lopuksi sitä mieltä, että direktiivin 96/67 11 artiklassa säädetty valintamenettelyn järjestäminen niiden palvelujen tarjoajien osalta, joille annetaan lupa maahuolintapalvelujen tarjoamiseen, on tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus. Jos jäsenvaltio on järjestänyt valintamenettelyn, jolla ei ole päästy tiettyyn tulokseen, on siis katsottava, ettei kyseinen jäsenvaltio ole noudattanut tuota direktiiviä. Jos jäsenvaltion olisi vain järjestettävä tällainen valintamenettely ilman, että sillä olisi velvollisuutta saavuttaa tietty tulos, mainitulla direktiivillä ei olisi mitään tehokasta vaikutusta.
39. Portugalin tasavalta toteaa vielä vastauksessaan, että koska Globalia, joka hankki Groundforcen osakkeet, on maahuolintapalvelujen tarjoaja, kyseisten osakkeiden luovuttamista on tarkasteltava toisen palvelujen tarjoajan valintamenettelynä.
40. Portugalin tasavalta väittää uusista maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa koskevista menettelyistä, ettei komissio voi jättää ottamatta huomioon Portugalille myönnettyä rahoitustukea koskevaa menettelyä ja sitä, että yksi Portugalin tasavallan, komission, EKP:n ja IMF:n välillä tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa olevista edellytyksistä koskee erityisesti Aeroportos de Portugal SA:n, joka on kyseessä olevien lentoasemien pitäjä, yksityistämistä. Portugalin tasavallan taloudelliset ongelmat eivät ole pelkkiä hallinnollisia tai byrokraattisia ongelmia.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Tutkittavaksi ottaminen
41. Portugalin tasavalta on istunnossa esittänyt ensimmäistä kertaa oikeudenkäyntiväitteen, jolla kyseinen jäsenvaltio moittii komissiota siitä, ettei tämä ole antanut sille oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana täsmällisiä ohjeita direktiivin 96/67 saattamiseksi asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ja tästä on riittävää huomauttaa, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 127 artiklan 1 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin.
42. Käsiteltävässä tapauksessa komissiolla on ollut tilaisuus esittää ne perusteet, joilla se arvostelee Portugalin tasavaltaa, ja tällä puolestaan on ollut mahdollisuus esittää merkityksellisiksi katsomansa huomautukset. Koska kyseinen jäsenvaltio oli oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana tietoinen siitä, ettei komission ohjeita ollut väitetysti olemassa, ja koska sen vastaväitteet eivät perustu asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin, tämä oikeudenkäyntiväite on jätettävä tutkimatta.
Asiakysymys
43. Nyt käsiteltävän kanteen ratkaisemiseksi on huomautettava, että direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti ja riittävän konkreettisesti, täsmällisesti ja selvästi oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen noudattamiseksi (tuomio Dillenkofer ym., C‑178/94, C‑179/94 ja C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44. Kun direktiivin 96/67 23 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet viimeistään 25.10.1997, siinä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki direktiivin 96/67 säännösten täyden tehokkuuden turvaamisen edellyttämät toimenpiteet ja varmistamaan siis siinä säädetyn tuloksen saavuttaminen (ks. analogisesti tuomio Dillenkofer ym., EU:C:1996:375, 49 kohta).
45. Tästä seuraa, ettei sen perusteella, että direktiivissä 96/67 ei mainita jäsenvaltioilla olevaa mahdollisuutta ottaa käyttöön siirtymäjärjestelmä, voida päätellä, kuten Portugalin tasavalta väittää, että kyseisessä direktiivissä olisi aukko ja että jäsenvaltiot olisivat vapaita ottamaan käyttöön tällaisen siirtymäjärjestelmän varsinkaan täytäntöönpanolle varatun ajan päätyttyä, kuten käsiteltävässä tapauksessa. Tämän johdosta näet jäsenvaltio voisi myöntää itselleen uuden täytäntöönpanoajan.
46. Siitä Portugalin tasavallan esittämästä näkemyksestä, jonka mukaan yhtiön osakkeiden luovutusta koskevan menettelyn voidaan katsoa vastaavan muiden maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa koskevaa menettelyä, koska kyseinen menettely täyttää direktiivin 96/67 11 artiklassa säädetyt edellytykset samalla kun sillä on mahdollista toteuttaa työntekijöiden oikeuksien suojelemista, toimintoja jo harjoittaneiden yhteisöjen luottamuksensuojaa sekä mainittujen lentoasemien palvelujen jatkuvuutta ja laatua koskeva oikeutettu tavoite, on todettava, ettei tällaista mainitusta 11 artiklasta omaksuttua tulkintaa voida hyväksyä.
47. Direktiivin 96/67 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa näet edellytetään, että kaikkien kiinnostuneiden palvelujen tarjoajien on voitava osallistua tarjouskilpailuun.
48. Osakkeiden luovutusta koskevassa menettelyssä suljetaan pois kaikki palvelujen tarjoajat, jotka eivät samanaikaisesti ole sijoittajia, jotka ovat kiinnostuneita hankkimaan aikaisemman yhtiön osakkeet. Kuten Portugalin hallitus on istunnossa myöntänyt, Groundforce säilytti sen jälkeen, kun Globalia osti sen, sille myönnetyn luvan tarjota maahuolintapalveluja, joten maahuolintapalvelujen tarjoajan ei ollut mahdollista saada lupaa ostamatta samanaikaisesti Groundforcen osakkeita.
49. Tästä seuraa, että kaikki kiinnostuneet palvelujen tarjoajat eivät voineet osallistua Groundforcen osakkeiden luovutusta koskevaan menettelyyn ja että kyseisen menettelyn seurauksena on loukattu direktiivillä 96/67 tavoiteltua päämäärää, jona on maahuolintapalvelujen markkinoiden avaaminen kilpailulle ja joka mainitaan kyseisen direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa.
50. Pelkästään tämän seikan perusteella voidaan päätellä, ettei tällaista menettelyä voida pitää direktiivin 96/67 11 artiklassa tarkoitettuna maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa koskevana menettelyjä. Ei siis ole tarvetta tutkia sitä, ovatko muut kyseisessä artiklassa asetetut edellytykset täyttyneet.
51. Tätä päätelmää ei voida myöskään kyseenalaistaa sillä Portugalin tasavallan esittämällä väitteellä, jonka mukaan tällainen menettely kuuluu direktiivin 96/67 18 artiklan piiriin, kun sen mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa työpaikkojen ja työntekijöiden oikeuksien turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä.
52. Tässä yhteydessä on näet muistutettava oikeuskäytännössä jo katsotun, että vaikka jäsenvaltioilla säilyy toimivalta taata maahuolintapalveluja tarjoavien yritysten henkilökunnan asianmukainen sosiaalinen suojelu, on myös totta, että kyseiseen toimivaltaan ei sisälly rajoittamatonta lainsäädäntövaltaa, ja sitä on käytettävä niin, ettei mainitun direktiivin tehokkaalle vaikutukselle ja sillä tavoitelluille päämäärille aiheudu haittaa (ks. tuomio komissio v. Saksa, C‑386/03, EU:C:2005:461, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53. On vielä todettava, että Portugalin tasavalta on väittänyt vastauksena sille istunnossa esitettyyn kysymykseen, että kaikki työpaikat Groundforcessa oli ollut mahdollista turvata sen avulla, että Groundforcen toimilupa pidettiin voimassa ajankohtana, jolloin määräysvalta siinä luovutettiin Globalialle. Se on todennut vielä, että työntekijöiden ja työpaikkojen suojelua koskeva velvollisuus on asetettu tarjouskilpailussa, täsmentämättä kuitenkaan tällaisen velvollisuuden luonnetta.
54. Tässä yhteydessä on huomautettava ensinnäkin, että vaikka yritys on saanut maahuolintapalvelujen tarjoajan toimiluvan hankkiessaan ostetun yhtiön osakkeet, tämän perusteella ei voida päätellä, että tällaisen yrityksen tuleva käyttäytyminen pysyy muuttumattomana toimiluvan saamisen jälkeen, ja erityisesti, että kyseinen yritys turvaa kaikki ostetussa yhtiössä olleet työpaikat.
55. Toiseksi on selvää, että yrityksille asetettu velvollisuus ottaa palvelukseen edellisen palvelujen tarjoajan henkilökunta asettaa uudet potentiaaliset kilpailijat heikompaan asemaan markkinoilla jo toimiviin yrityksiin nähden ja vaarantaa maahuolintapalveluiden markkinoiden avaamisen, mistä seuraa direktiivin 96/67 tehokkaan vaikutuksen heikentyminen (ks. mm. tuomio komissio v. Italia, C‑460/02, EU:C:2004:780, 34 kohta).
56. Portugalin tasavallan esittämistä muista väitteistä, joiden mukaan järjestelmä on otettu käyttöön toimintoja jo harjoittaneiden yhteisöjen perustellun luottamuksen suojaamiseksi ja mainittujen lentoasemien palvelujen jatkuvuuden ja laadun turvaamiseksi, on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, ja että tämän periaatteen loukkaamiseen ei voida vedota, jollei unionin toimielin ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (ks. tuomio Belgia ja
Forum 187 v. komissio, C‑182/03 ja C-217/03, EU:C:2006:416, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57. Koska SEUT 288 artiklan 3 kohdassa määrätään, että direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, koska direktiivin 96/67 täytäntöönpanolle varattu aika päättyi 25.10.1997 ja koska komissio tai muu unionin toimielin ei ole maininnut mitään sen suuntaista, että Portugalin tasavalta olisi vapautettu saattamasta mainittua direktiiv iä osaksi kansallista oikeusjärjestystään asetetussa määräajassa tai että kyseistä direktiiviä ei sovellettaisi tuohon jäsenvaltioon, Portugalin tasavalta ja yksikään Portugalin tasavallassa maahuolintapalveluja tarjoava yritys ei voi vedota luottaneensa perustellusti siihen, että kyseisessä jäsenvaltiossa käyttöön otettu järjestelmä pidetään voimassa.
58. On riittävää huomauttaa, että Portugalin tasavalta ei ole toimittanut lentoasemilla tarjottavien palvelujen jatkuvuuden ja laadun turvaamisen osalta unionin tuomioistuimelle mitään todisteita, joilla voitaisiin tukea väitettä siitä, että jos direktiivi 96/67 olisi pantu täytäntöön asetetussa määräajassa, kyseessä olevien palvelujen jatkuvuus ja laatu olisivat voineet vaarantua.
59. Portugalin tasavallan esittämistä perusteluista sen seikan osalta, ettei vuoden 2011 aikana järjestettyjä maahuolintapalveluiden tarjoajien valintaa koskevia menettelyjä ole saatettu päätökseen, on riittävää huomauttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi kansallisiin oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeuteen perustuvia velvoitteita ja määräaikoja (ks. tuomio komissio v. Portugali, C‑150/97, EU:C:1999:15, 21 kohta; tuomio komissio v. Luxemburg, C‑69/05, EU:C:2006:32, 10 kohta ja tuomio komissio v. Italia, C‑161/05, EU:C:2006:762, 12 kohta).
60. Siitä Portugalin tasavallan väitteestä, jonka mukaan kyseessä olevaa lainsäädäntöä koskevat mahdolliset muutokset saattavat johtaa siihen, että toisen palvelujen tarjoajan valitseminen on tarpeetonta, on huomautettava unionin tuomioistuimen toistuvasti katsoneen, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon unionin lainsäädäntö, joka oli voimassa komission kyseiselle jäsenvaltiolle perustellun lausunnon noudattamista varten asettaman määräajan päättyessä (ks. mm. tuomio komissio v. Belgia, C‑377/03, EU:C:2006:638, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio komissio v. Ranska, C‑170/09, EU:C:2010:97, 6 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lainsäädännön mahdollinen muuttaminen ei siis vapauta jäsenvaltiota velvollisuudestaan saattaa voimassa oleva direktiivi osaksi oikeusjärjestystään tällaista täytäntöönpanoa varten asetetussa määräajassa.
61. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 96/67 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kyseisen artiklan mukaisesti toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä valintamenettelyn järjestämiseksi niiden palvelujen tarjoajien osalta, joille annetaan Lissabonin, Porton ja Faron lentoasemilla lupa maahuolintapalvelujen tarjoamiseen ”matkatavaroiden”, ”asematasopalvelujen” sekä ”rahdin ja postin” osalta.
Oikeudenkäyntikulut
62. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Portugalin tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja tämä on hävinnyt asian, Portugalin tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15.10.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kyseisen artiklan mukaisesti toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä valintamenettelyn järjestämiseksi niiden palvelujen tarjoajien osalta, joille annetaan Lissabonin, Porton ja Faron lentoasemilla lupa maahuolintapalvelujen tarjoamiseen ”matkatavaroiden”, ”asematasopalvelujen” sekä ”rahdin ja postin” osalta.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.