Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 16 април 2026 година(1)
Дело C‑249/25 [Jilin](i)
Minister van Asiel en Migratie
срещу
UB
(Преюдициално запитване, отправено от
Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„ Преюдициално запитване — Политика относно убежището — Временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица — Директива 2001/55/ЕО — Член 17, параграф 2 — Международна закрила — Директива 2013/32/ЕС — Член 31 — Спиране на разглеждането на молбите за международна закрила на лица, ползващи се с временна закрила — Граници “
1.        В спора, във връзка с който е отправено настоящото преюдициално запитване, се поставя въпросът дали, когато разселено лице, което се ползва с временна закрила в държава членка съгласно Директива 2001/55/ЕО(2) и подава молба в същата държава за предоставяне на статут на международна закрила на основание на Директива 2011/95/ЕС(3) и Директива 2013/32/ЕС(4), националните органи могат да спрат разглеждането на молбата му за срока на временната закрила.
2.        Нидерландските органи допускат за разглеждане молба за международна закрила, подадена от гражданин на трета държава, който е разселен от Украйна след нашествието през 2022 г. и е получил в Нидерландия временната закрила, предвидена в Директива 2001/55. Компетентният министър(5) обаче приема, че не е длъжен да постанови решение по предоставянето на международна закрила, докато кандидатът се ползва с временна закрила.
3.        Запитващата юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта на този национален режим с разпоредбите от правото на Съюза.
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 2001/55
4.        Член 1 предвижда:
„Целта на настоящата директива е да определи минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием“.
5.        Член 2 предвижда:
„За целите на настоящата директива:
a)      „временна закрила“ означава процедура, която има характер на изключителна мярка. Временната закрила цели, в случай на масово навлизане или заплаха от масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не могат да се завърнат в страната по произход, предоставяне на незабавна и временна закрила, особено когато съществува също и опасност системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране. Тази изключителна мярка се предприема в интерес на горепосочените засегнати лица и на други лица, търсещи закрила;
[…]
д)      „бежанци“ означава граждани на трета държава или лица без гражданство по смисъла на член 1А от Женевската конвенция [от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците, изменена с Нюйоркския протокол от 31 януари 1967 г.];
[…]“.
6.        Член 3 предвижда:
„1.      Режимът на временната закрила не е преюдициален по отношение на признаването на бежански статут по Женевската конвенция.
[…]
5.      Настоящата директива не засяга изключителното право на държавите
членки да приемат или запазят по-благоприятни условия за лицата, по отношение на които се прилага режимът на временна закрила“.
7.        Съгласно член 5:
„1.      Съществуването на масово навлизане на разселени лица се удостоверява с решение на Съвета. Решението на Съвета се прима с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение, направено от Комисията, която разглежда всяко искане, направено от държава
членка за отправяне на предложение пред Съвета.
[…]“.
8.        Съгласно член 17:
„1.      Лицата, които се ползват с временна закрила, трябва да имат възможност да подадат молба за предоставяне на убежище по всяко време.
2.      Когато разглеждането на която и да е молба за предоставяне на убежище не е било извършено преди изтичане на срока на временната закрила, то следва да приключи след изтичането на този срок“.
9.        Член 19 гласи:
„1.      Държавите членки могат да предвидят, че статутът на ползващия се с временна закрила не би могъл да се съчетава едновременно с този на кандидатстващия за статут на бежанец, докато трае разглеждането на молбата.
2.      Когато, след като бъде разгледана молбата за предоставяне на убежище, на лице, имащо право на или ползващо се с временна закрила, не бъде предоставен бежански статут или каквато и да е друга форма на закрила, държавата членка, независимо от разпоредбата на член 28, предоставя на това лице временна закрила или възможност да продължи да се ползва от режима на временна закрила за оставащия срок от време“.
2.      Директива 2013/32
10.      Член 1 („Цел“) предвижда:
„Целта на настоящата директива е да се определят общи процедури за предоставяне или отнемане на международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС“.
11.      Член 2 („Определения“) гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
б)      „молба за международна закрила“ или „молба“ означава искане за закрила от държава членка, подадено от гражданин на трета страна или лице без гражданство, за който/което може да се счита, че търси статут на бежанец или субсидиарна закрила и не иска изрично друг вид закрила извън обхвата на Директива 2011/95/ЕС, за която се кандидатства отделно;
[…]
ж)      „бежанец“ означава всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство, който/което отговаря на изискванията на член 2, буква г) от Директива 2011/95/ЕС;
з)      „лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила“ означава всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство, който/което отговаря на изискванията на член 2, буква е) от Директива 2011/95/ЕС;
и)      „международна закрила“ означава статут на бежанец и статут на лице под субсидиарна закрила по смисъла на букви й) и к);
й)      „статут на бежанец“ означава признаването от държава членка на гражданин на трета страна или лице без гражданство за бежанец;
к)      „статут на лице под субсидиарна закрила“ означава признаването от държава членка на гражданин на трета страна или лице без гражданство за лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила;
[…]“.
12.      Член 10 („Изисквания за разглеждане на молбите“) предвижда:
„[…]
2.      При разглеждането на молбите за международна закрила решаващият орган определя първо дали кандидатите отговарят на условията за статут на бежанци и ако те не отговарят на тези условия, определя дали кандидатите отговарят на условията за субсидиарна закрила.
[…]“.
13.      Член 31 („Процедура по разглеждане“) гласи:
„1.      В процедурата по разглеждане държавите членки обработват молбите за международна закрила в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II.
2.      Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва възможно най-скоро, без да се засягат точността и пълнотата на разглеждането.
3.      Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва в срок от шест месеца от подаването на молбата.
[…]
Държавите членки могат да удължат шестмесечния срок, установен в настоящия параграф, за допълнителен период, който не надвишава девет месеца, когато:
[…]
б)      голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство едновременно подадат молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца;
[…]
По изключение при надлежно обосновани обстоятелства държавите членки могат да надвишат сроковете, предвидени в настоящия параграф, с най-много три месеца, когато това е необходимо, за да се осигури точно и пълно разглеждане на молбата за международна закрила.
4.      Без да се засягат членове 13 и 18 от Директива 2011/95/ЕС, държавите членки могат да отложат приключването на процедурата по разглеждане, ако с основание не може да се очаква от решаващия орган да вземе решение в сроковете, установени в параграф 3, поради несигурна обстановка в страната на произход, за която се предполага, че е временна. В такъв случай държавите членки:
а)      извършват прегледи на положението в посочената страна на произход най-малко всеки шест месеца;
б)      информират в разумен срок съответните кандидати относно мотивите за отлагането;
в)      информират в разумен срок Комисията за отлагането на процедурите за въпросната страна на произход.
5.      При всички случаи държавите членки приключват процедурата по разглеждане в максимален срок от 21 месеца от подаването на молбата.
[…]
9.      […]
Без да се засягат параграфи 3, 4 и 5 държавите членки могат да надвишават тези срокове при необходимост, за да се гарантира точността и пълнотата на разглеждането на молбата за международна закрила“.
3.      Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382(6)
14.      Съгласно член 1 („Предмет“):
„Установява се съществуването на масово навлизане в Съюза на разселени лица, които е трябвало да напуснат Украйна вследствие на въоръжен конфликт“.
Б.      Нидерландското право
1.      Vreemdelingenwet 2000(7)
15.      В член 1 „временната закрила“ е определена като законно пребиваване по смисъла на член 8, буква f) или h) на чужденец, чието извеждане не се извършва с оглед на подадена молба по член 28 в съответствие с Директива 2001/55.
16.      Съгласно член 8 чужденецът пребивава законно в Нидерландия само в следните случаи:
„[…]
f)      до вземането на решение по молба за издаване на разрешение за пребиваване по членове 14 и 28, ако на основание на този закон или разпоредбите за прилагането му или съобразно постановено съдебно решение следва да не се пристъпва към извеждане на кандидата, докато не бъде взето решение по тази молба;
[…]
h)      до постановяването на решение по подадена жалба по административен или съдебен ред, ако на основание на този закон или разпоредбите за прилагането му или съобразно постановено съдебно решение следва да не се пристъпва към извеждане на чужденеца, докато не бъде постановено решение по жалбата“.
17.      Съгласно член 28 министърът може да приеме, отхвърли, остави без разглеждане или обяви за недопустима молба за издаване на разрешение за временно пребиваване, включително да спре разглеждането ѝ.
18.      Член 42, параграф 1 предвижда, че решението по молба за издаване на разрешение за временно пребиваване по член 28 се постановява в срок от шест месеца след постъпването ѝ. Съгласно параграф 4 предвиденият в параграф 1 срок може да се удължи до девет месеца с възможност за допълнително
удължаване. Параграф 5 предвижда, че след удължаване на срока по параграф 4 той може да бъде удължен с до три месеца, ако това е необходимо за пълното и подходящо разглеждане на молбата.
19.      Съгласно член 43, параграф 1 за определени категории чужденци, които са подали молба за издаване на разрешение за временно пребиваване по член 28, срокът, предвиден в член 42, параграф 1, може да се удължава с до 21 месеца с решение на министъра, когато се очаква за кратък период от време да съществува несигурност относно положението в държавата по произход, поради което основателно не е възможно да се вземе решение дали молбата може да бъде приета на едно от основанията, посочени в член 29.
20.      Член 43a предвижда, че чрез дерогация от член 42, параграф 1 по отношение на чужденци, ползващи се с временна закрила, решението по молбата за издаване на разрешение за временно пребиваване по член 28 се постановява в периода от постъпването на молбата до шест месеца след изтичането на срока на временната закрила.
2.      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenbesluit 2000)(8)
21.      Съгласно член 3.1.a, параграф 1 след подаване на молба за издаване на разрешение за временно пребиваване на основание на правото на убежище не може да се пристъпи към извеждане, докато е в сила решение по член 5, параграф 3 от Директива 2001/55, при условие че чужденецът:
a)      принадлежи към специалната група чужденци, определена в решение на Съвета на Европейския съюз по член 5, параграф 3 от Директива 2001/55;
b)      е съпруг/съпруга на чужденеца, посочен в буква a), или негов несемеен партньор, с когото поддържа трайна връзка и живее към момента на настъпване на фактите, с оглед на които е постановено решението по член 5, параграф 3 от Директива 2001/55;
c)      е осиновено или рождено несключило брак малолетно или непълнолетно дете на чужденец по буква a) или b);
3.      Voorschrift Vreemdelingen 2000(9)
22.      Член 3.9.a, параграф 1 определя като чужденци по член 3.1.a, параграф 1, буква e) от Правилника за чужденците от 2000 г. чужденците, които: a) са украински граждани и са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г. или са влезли на територията на Европейския съюз в периода от 27 ноември 2021 г. до 23 февруари 2022 г.,
b) са украински граждани и могат да докажат, че са пребивавали в Нидерландия още преди 27 ноември 2021 г.,
или c) притежават валидно към 23 февруари 2022 г. разрешение за постоянно пребиваване в Украйна и: 1. е вероятно да са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г. и 2. няма данни, че са се връщали в държавата по произход след 23 февруари 2022 г.
23.      Член 3.9.a, параграф 2 предвижда, че член 3.1.a, параграф 1, букви b)—d) от Правилника за чужденците от 2000 г. се прилага mutatis mutandis за членове на семейството на чужденци по параграф 1.
II.    Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
24.      Последователността на фактите в акта за преюдициално запитване е, както следва:
–        „Чужденецът е китайски гражданин. Той декларира, че е живял в Украйна в периода от 2009 г. до 2014 г. и от 2018 г. до заминаването си през февруари 2022 г. На 5 май 2012 г. той сключва брак с украинска гражданка, от която има син. На 7 март 2022 г. пристига в Нидерландия заедно със съпругата и детето си и на 13 април 2022 г. подава молба за убежище […]. Съпругата и детето му не са страни по това производство. Страните [по делото] не спорят, че чужденецът може да получи временна закрила по смисъла на Директива 2001/55, тъй като е пребивавал в Украйна преди 24 февруари 2022 г. заедно с украинската си съпруга и украинското си дете. Той е член на семейството на украински гражданин по смисъла на член 2, параграф 1, буква в) от Решение за изпълнение 2022/382“(10).
–        „Първоначално министърът дава ход на разглеждането на молбата за убежище […]. Впоследствие разбира, че чужденецът може да получи временна закрила на основание Директива 2001/55. Личното интервю с чужденеца относно молбата му за убежище е проведено на 19 септември 2023 г. В същия ден министърът го уведомява, че преустановява разглеждането на молбата му за убежище, тъй като се ползва с временна закрила на основание Директива 2001/55“(11).
25.      По отношение на протичането на производството в акта за преюдициално запитване се посочва:
–        „С писмо от 16 януари 2024 г. чужденецът релевира забавата на министъра за постановяване на решението по молбата му за убежище от 13 април 2022 г. Тъй като министърът не постановява решение в срок от две седмици, чужденецът подава жалба пред Rechtbank [Den Haag (Първоинстанционен съд Хага, Нидерландия)] […], като моли този съд да задължи министъра да постанови решение в срок от още две седмици, като в противен случай ще му бъде наложена глоба от 100 евро за всеки ден забава“(12).
–        „В първоинстанционното производство Rechtbank приема, че предвиденият в член 31, параграф 5 от Директива [2013/32] срок от 21 месеца във всички случаи започва да тече от момента на подаване на молбата за убежище. […] Следователно в разглеждания от него случай […] министърът е трябвало да постанови решение по молбата за убежище на чужденеца през януари 2024 г. Тъй като това не се е случило, Rechtbank приема, че министърът не е постановил решение по молбата за убежище в срок. Поради това Rechtbank разпорежда на министъра да постанови решение в срок от осем седмици, считано от датата на уведомяването му за съдебното решение […]“.(13).
–        „В производството по обжалване [пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)] министърът твърди, че Rechtbank е тълкувал неправилно съотношението между Директива 2001/55 и Директива [2013/32]. Той подчертава самостоятелното правно основание и извънредния характер на посочената Директива 2001/55, както и обстоятелството, че тази директива служи на Общата европейска система за убежище […] — в смисъл, че представлява инструмент, който гарантира доброто функциониране на [тази система] в случай на масово навлизане и не допуска тя да бъде блокирана. Според министъра нито от текста на Директива [2013/32], нито от заложената в нея цел следва, че предвидените в тази директива правила относно сроковете за постановяване на решение се прилагат и при извънредната ситуация, уредена в Директива 2001/55. Освен това министърът твърди, че Rechtbank е тълкувал неправилно член 17, параграф 2 от Директива 2001/55 и прилагането му в Нидерландия чрез член 43а от [Vw 2000]. Той изтъква, че от текста на член 17, параграф 2 от Директива 2001/55 следва, че разглеждането на молба за убежище може да бъде довършено след изтичането на временната закрила. Според него това съответства на целта на Директива 2001/55“(14).
26.      В този контекст Raad van State (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли член 17, параграф 2 от Директива [2001/55] да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба позволява на държавите членки да спрат разглеждането на молба за международна закрила, подадена от лице, ползващо се с временна закрила, за срока на временната закрила?
2)      Трябва ли сроковете за произнасяне, предвидени в член 31 от Директива [2013/32], да се тълкуват в смисъл, че когато молба за международна закрила е подадена от лице, ползващо се със закрила съгласно Директива 2001/55, преди началото или докато тече срокът на временната закрила, сроковете за произнасяне започват едва след края на временната закрила или те продължават да текат след края на тази закрила?“.
III. Производството пред Съда
27.      Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 2 април 2025 г.
28.      Писмени становища представят UB, германското, белгийското, нидерландското и полското правителство, както и Европейската комисия.
29.      Съдът не е счел за необходимо провеждането на съдебно заседание.
IV.    Анализ
А.      Предварителни бележки
30.      Съдът се е произнесъл неотдавна, по дело Framholm, относно едновременното съществуване на режимите на временна закрила и на международна закрила, приложими за разселени лица от Украйна(15).
31.      В заключението си по посоченото дело(16) анализирах системата за временна закрила по Директива 2001/55 във връзка с разселените лица след нашествието в Украйна, след като направих редица концептуални и терминологични уточнения за различните категории закрила (временна, субсидиарна и международна)(17).
32.      В решение Framholm Съдът приема, че членове 3, 17 и 19 от Директива 2001/55 във връзка с Директива 2011/95 и Директива 2013/32 „[…] не допускат държава членка да отхвърли молба за международна закрила, доколкото с нея се цели получаване на статут на субсидиарна закрила, единствено поради това че кандидатът се ползва с временна закрила по Директива 2001/55“(18).
Б.      Законодателство и практика на Нидерландия в областта на временната закрила
33.      Запитващата юрисдикция предоставя следната информация относно прилагането на Директива 2001/55 в Нидерландия:
–        за да се ползва от временна закрила на основание на Директива 2001/55, разселеното лице трябва да подаде молба за международна закрила(19),
–        разселеното лице трябва да се яви лично в община, където се вписва в регистъра на населението. Това лично явяване се счита за израз на желанието му да получи международна закрила. От този момент посоченото лице се ползва със статут на законно пребиваващ на основание на Vw 2000,
–        лицата, които са вписани в регистъра на населението, могат да си запишат час за интервю с Immigratie- en Naturalisatiedienst (Служба по имиграция и натурализация, Нидерландия), която въз основа на наличните документи преценява дали действително попадат в приложното поле на Директива 2001/55. Същевременно разселеното лице подава молба за международна закрила чрез подписване на формуляр. След това то получава удостоверение за статут на лице, ползващо се с временна закрила,
–        срокът за постановяване на решение по молбата за международна закрила се спира за срока на временната закрила. Поради това министърът счита, че той (министърът) не трябва да постановява решение по молбата за международна закрила до изтичането на срока на временната закрила(20).
34.      Въпреки че с оглед на обстоятелствата тази процедура не е проведена по отношение на UB, тъй като подава молбата си от център за настаняване, министърът счита, че това обстоятелство е ирелевантно и „при всички случаи [министърът] не е длъжен да постановява решения по молби за убежище, подадени от лица, за които е установено, че имат право на временна закрила, докато тече срокът на временната закрила“(21).
В.      По преюдициалните въпроси
35.      Според предварителното становище на запитващата юрисдикция, изложено в акта ѝ за преюдициално запитване(22), член 17, параграф 2 от Директива 2001/55 може да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да се отклонят от предвидените в член 31 от Директива 2013/32 срокове за произнасяне, когато лице, ползващо се с временна закрила, е подало молба за международна закрила.
36.      Тя обаче изпитва съмнения относно правилността на това тълкуване на правото на Съюза, поради което отправя до Съда възпроизведените по-горе два преюдициални въпроса, на които може да се отговори заедно.
37.      Накратко, въпросът, който запитващата юрисдикция отправя, е дали държавите членки могат да спрат за срока на временната закрила, предоставена на разселено лице, разглеждането на подадена от него молба за международна закрила така, че срокът за произнасяне по молбата за международна закрила започва да тече (или продължава да тече) едва след края на временната закрила.
1.      Значение на решение Framholm
38.      Отговорът на тези въпроси следва да се основава на следните констатации на Съда, съдържащи се в решение Framholm:
–        „Директива 2001/55 цели по-специално да запази ефективната възможност на гражданите на трети държави и на лицата без гражданство, които се ползват с временна закрила, да получат международна закрила след надлежно разглеждане на тяхното индивидуално положение, като същевременно им гарантира незабавно предоставяне на закрила в по-малък мащаб“(23),
–        „[п]одобна цел обаче е в подкрепа на тълкуване на членове 3, 17 и 19 от Директива 2001/55 в смисъл, че тези членове не допускат държавите членки да приемат, че лице, ползващо се с временна закрила, не може да поиска [международна] закрила, докато трае тази закрила“(24),
–        „когато дадено лице отговаря на минималните изисквания, установени в правото на Съюза, за да се ползва от един от тези статути […] държавите членки са длъжни, освен ако не е налице някое от предвидените в тази директива основания за изключване, да предоставят исканата международна закрила, като не разполагат с право на преценка в това отношение“(25),
–        „нито една разпоредба от Директива 2011/95 не предвижда, че на лицата, ползващи се с временна закрила, не може да се предостави [международна] закрила
[…]“(26),
–        „член 10, параграф 2 от [Директива 2013/32] […] предвижда, че при разглеждането на молба за международна закрила компетентният национален орган определя първо дали кандидатът отговаря на условията за статут на бежанец, и ако това не е така, дали отговаря на условията за субсидиарна закрила. От това следва […], че молба за международна закрила може да бъде отхвърлена като неоснователна само ако компетентният орган е стигнал до извода, че на кандидата не може да бъде предоставен нито статут на бежанец, нито статут на субсидиарна закрила“(27).
2.      Спиране на разглеждането на молбите за международна закрила
39.      За разлика от случая по дело Framholm, нидерландските органи не отказват да разглеждат молбите за международна закрила на лица, ползващи се с временна закрила, а спират разглеждането им до изтичането на срока на временната закрила.
40.      Считам обаче, че тази разлика е по-скоро привидна, отколкото действителна. Автоматичното спиране за целия срок на временната закрила е равнозначно по същество и на практика на отказ за разглеждане на молба за международна закрила, подадена от разселено от Украйна лице.
41.      Директива 2001/55 не съдържа правило, което да позволява (и още по-малко да задължава) да се спира sine die разглеждането на молбите за международна закрила, подадени от лица, ползващи се с временна закрила.
42.      В подготвителните документи по приемането на Директива 2001/55 член 16 от първоначалното предложение на Комисията е допускал „спиране на разглеждането на молбата“(28). В окончателния текст на член 17 от Директива 2001/55 обаче този израз е премахнат по-специално защото противоречи на Женевската конвенция от 1951 г. и защото оставянето на възможността за спиране на разглеждането на молбите на преценката на държавите засяга еднаквото прилагане на Директивата(29).
43.      Според правителствата, участващи в настоящото производство, премахването на този израз не е променило нищо и държавите членки имат възможност да спират молбите за международна закрила за срока на временната закрила.
44.      Според Комисията обаче от подготвителните работи е видно, че държавите членки не са били съгласни „[…] нито с изричната възможност за спиране, нито с
изричната забрана на такава възможност. Поради това те постигат политически компромис за функционална неяснота на член 17, параграф 2 от Директива […](30)“.
45.      Въпреки че позоваването на подготвителните работи по приемането на Директива 2001/55 не е решаващо(31), премахването на възможността за спиране на разглеждането на молбите за международна закрила в окончателния текст показва, че европейският законодател не е приел тази идея. С оглед на осигуряването на правна сигурност на уеднаквена правна уредба в целия Съюз мълчанието (или неяснотата) относно възможността за спиране sine die на молбите за международна закрила изглежда в подкрепа на нейната забрана. Още повече че причината за премахването на тази възможност, както току-що посочих, е спазването на Женевската конвенция от 1951 г.
46.      Логиката на Директива 2001/55 е държавите членки да съобразят разглеждането на молбите за международна закрила с действителния поток от молби и възможностите си за вземане на решение при масово навлизане на разселени лица. Обратно, Директива 2001/55 не допуска драстично спиране sine die на всички започнати процедури за предоставяне на международна закрила по молби, подадени от лица, ползващи се с временна закрила.
47.      В заключение Framholm обърнах внимание на необходимостта задействането на механизма за ранно предупреждение да не води до срив на националните системи за убежище, както следва:
–        „Директива 2001/55 […] предоставя на държавите членки известни права да ограничат достъпа до международна закрила при масово навлизане на разселени лица. В това отношение тя отчита въздействието, което този фактор би могъл да окаже върху националната система за убежище. В член 2, буква a) от нея, в която е определена временната закрила, се посочва вероятността „[…] системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране […]“, поради навлизането на разселени лица“(32).
–        „Загрижеността за предотвратяване на срив на националните системи за убежище при уреждането на временната закрила на разселените лица поради нашествието в Украйна личи от Решение за изпълнение 2022/382 и от следващите решения за удължаване на срока му на прилагане. Тя е отразена в съображение 16 от Решение за изпълнение 2022/382(33), съображение 7 от Решение за изпълнение 2023/2409(34), съображения 7 и 8 от Решение за изпълнение 2024/1836“(35). Към които понастоящем следва да се добавят съображения 9 и 10 от Решение за изпълнение 2025/1460.
–        „Поради това държавите разполагат с известна свобода да изменят темпа на разглеждане на молбите за международна закрила, за да предотвратят претоварването на националните си системи за убежище“(36).
–        „По решение на законодателя на Съюза посоченият риск от претоварване на системите може да обоснове преходно ограничаване на правото на достъп до международна закрила на лицата, ползващи се с временна закрила. В такъв случай става въпрос за съобразяване на реакцията с реалните възможности за справяне с изключителна ситуация, породена от масовото изселване на разселени лица“(37).
–        „Така Директива 2001/55 се вписва в общата система за разглеждане на молбите за международна закрила, тъй като предвижда възможност за отлагане на постановяването на съответното решение, „когато голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство едновременно подадат молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в този срок
[…]“(38).
–        „Считам обаче, че […] [о]бщата система за международна закрила не допуска национална правна уредба, съгласно която всички молби за [международна] закрила на лица, ползващи се с временна закрила, трябва по правило да бъдат отхвърлени като недопустими“(39).
48.      Според мен тези съображения са приложими и по отношение на разглеждания случай. Както посочих по-горе, в практиката на Нидерландия е налице положение, подобно на разглежданото по дело Framholm: нидерландските органи не отхвърлят като недопустими молбите за международна закрила, подадени от лица, ползващи се с временна закрила, но автоматично спират sine die разглеждането им, което лишава кандидатите от всякаква възможност да получат международна закрила за период от време, който може да се окаже много дълъг(40).
49.      Според мен това спиране за неопределен срок, неограничено във времето и независимо от отражението, което по-конкретно може да има върху функционирането на системата за убежище на всяка държава членка, не е в съответствие с Директива 2001/55.
50.      Безспорно не може да се изключи възможността държавите членки да спрат разглеждането на някои молби за международна закрила, ако то води, както посочих по-горе, до срив на националните системи за убежище. Именно това е постановката в основата на Директива 2001/55. Тази постановка обаче не е съвместима с автоматичното, общо и sine die спиране на разглеждането на всички молби, независимо от отражението му върху срива на системата. Това е така, когато временната закрила е съпътствана от автоматично спиране на процедурите за предоставяне на международна закрила.
51.      Освен това нидерландското правителство не свързва спирането на разглеждането на молбите за международна закрила с риска от срив на системата. Както посочва правителството, неговото законодателство му позволява да вземе решение по тези молби по време на срока на временната закрила, поради което част от молбите могат да бъдат разгледани в този период(41).
52.      „Поетапното разглеждане“ на молбите за международна закрила, посочено от нидерландското правителство, би позволило темпът на разглеждане на тези молби да бъде съобразен с действителните възможности на системата и същевременно да се зачита правото на разселените лица да бъде преценено положението им, когато е уместно.
53.      Спирането на разглеждането за неопределен срок и автоматично не съответства и на критерия, който стои в основата на разпоредбите на Директива 2013/32.
54.      Член 31, параграф 3, буква б) от Директива 2013/32 предвижда възможност да се отложи разглеждането на молбите за международна закрила при едновременно подаване на молби от „голям брой граждани на трети страни […], което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца“. Съгласно член 31, параграф 5 от Директива 2013/32 обаче „[п]ри всички случаи държавите членки приключват процедурата по разглеждане в максимален срок от 21 месеца от подаването на молбата“.
55.      Следователно системата за международна закрила в Съюза оставя на държавите членки свобода да удължават периода на разглеждане с до 21 месеца, но в никакъв случай да спират разглеждането им за неопределен срок.
56.      В подкрепа на възможността разглеждането на молбите за международна закрила да бъде спирано свободно, полското правителство(42) се позовава на член 3, параграф 3 от Директива 2013/33/ЕС(43), който изключва от приложното ѝ поле случаите, когато са приложени разпоредбите на Директива 2001/55.
57.      В заключение Framholm имах възможността да разгледам този довод, и обясних, че „[т]ова изключение може да се тълкува в смисъл, че по аргумент за противното липсата на такава разпоредба в Директива 2013/32 означава, че тя се прилага в случаите на временна закрила по смисъла на Директива 2001/55“(44).
58.      В същото заключение посочих, че анализът на приложното поле на Директиви 2001/55 и 2013/33 по отношение на приемането на кандидати за международна закрила потвърждава, че:
–        Директива 2013/33, която допълва Директиви 2011/95 и 2013/32, взема предвид индивидуалните случаи на кандидатите за международна закрила, за да им предостави „условия на приемане“ (определени в член 2, буква е) от Директива 2013/33), докато молбата се разглежда. Обратно, Директива 2001/55 взема предвид случаите на масово навлизане на разселени лица.
–        Разликата в определянето на лицата, ползващи се със закрила, не изключва възможността за припокриване: лице, попадащо в случая на масово разселване вследствие на война, може да отговаря на условията за получаване на някоя от формите на международна закрила.
–        Релевантно е обстоятелството, че с оглед на равностойността между съдържанието и обхвата на закрилата, предвидена в Директива 2001/55, и условията за приемане по Директива 2013/33 е логично последната да предвижда, че не се прилага, когато е в сила друга система за помощ“(45).
59.      По същата логика член 19, параграф 1 от Директива 2001/55 дава право на държавите членки да не съчетават едновременно статута на ползващия се с временна закрила с този на кандидатстващия за статут на бежанец, докато трае разглеждането на молбата.
60.      Освен това в извънредните ситуации, предвидени в член 78, параграф 3 ДФЕС, за справянето с които са приети Решение (ЕС) 2015/1523(46) и Решение (ЕС) 2015/1601(47), гаранциите на Директива 2013/32 все още са в сила(48). Не виждам причини, които обосновават различното разглеждане на молбите за международна закрила в извънредна ситуация, подобна на произтичащата от разселването вследствие на войната в Украйна.
61.      Накрая трябва да се припомни, че член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) приравнява правото на убежище на основно право. Тази разпоредба гарантира „ефективното упражняване на […] право[то] […] да [се] потърс[и] убежище
[…]“ в държавите членки(49).
62.      Както е подчертал Съдът, „[…] въпреки че представянето и подаването на молба за международна закрила представляват последователни и различни етапи […], все пак между тези действия съществува тясна връзка, тъй като целта им е да се гарантират, от една страна, ефективният достъп до процедурата, позволяваща разглеждането на молба за международна закрила, и от друга страна, ефективността на член 18 от Хартата“(50).
63.      Ефективността на правото на молба за убежище е в пряко противоречие със спирането sine die на разглеждането на съответните молби. Обстоятелството, че министърът се произнася на по-късен етап по тези молби(51), не отстранява тази нередност, ако те се разглеждат години след подаването на молбата за международна закрила от разселеното лице. При това положение, повтарям, ефективността на основното право на молба за убежище не би била гарантирана.
64.      Член 17, параграф 1 от Директива 2001/55 предвижда възможност лицата, ползващи се с временна закрила, „да подадат молба за предоставяне на убежище по всяко време“. Тази разпоредба имплицитно изисква молбата да бъде разгледана от компетентен орган, който да прецени обстоятелствата относно разселеното лице, за да се зачете упражняването на основно право(52). Признаването на правото да се подаде молба, и след това разглеждането ѝ да се забавя с години противоречи както на разпоредбата, така и на същественото съдържание на основното право, предвидено в член 18 от Хартата.
65.      Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата „[в]сяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи“.
66.      От акта за преюдициално запитване изглежда, че автоматичното спиране на разглеждането на молбите за международна закрила в тези случаи произтича не толкова от законодателно решение, а от практиката на министъра. Ако това е така, изискването ограничаването на основни права да бъде предвидено в закон, не би било изпълнено.
67.      Според мен в този контекст доводът, че съгласно член 19, параграф 2 от Директива 2001/55 разселеното лице се ползва с временна закрила дори когато не му се предоставя международна закрила, не е убедителен(53). Както посочва Съдът в точка 82 от решение Kaduna(54), временната закрила предоставя на ползващите се с нея лица по-ограничени права от тези, които произтичат от предоставянето на международна закрила.
68.      Обратно, тълкуване в съответствие със значението на основното право на убежище ми дава основание да считам, че лицата, ползващи се с временна закрила, имат право молбите им за международна закрила да бъдат разгледани по време на срока на временната закрила, макар и с темп, съобразен с ограниченията на системата.
V.      Заключение
69.      С оглед на гореизложеното предлагам да се отговори на Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) по следния начин:
„Член 17, параграф 2 от Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием и член 31 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не позволяват на държавите членки да спрат автоматично и sine die разглеждането на молба за международна закрила, подадена от лице, ползващо се с временна закрила, за срока на тази закрила така, че срокът за произнасяне по молбата за международна закрила започва да тече или продължава да тече едва след края на временната закрила“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
i      Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
2      Директива на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, 2001 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).
4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
5      Става въпрос за Minister van Asiel en Migratie (министър по въпросите на убежището и миграцията, Нидерландия) (наричан по-нататък „министърът“).
6      Решение за изпълнение на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила (ОВ L 71, 2022 г., стр. 1). Решение за изпълнение 2022/382 се прилага за първоначален срок от една година — до 4 март 2023 г., а след това срокът му е удължен до 4 март 2024 г. Съветът удължава срока на временната закрила с Решение за изпълнение (ЕС) 2023/2409 от 19 октомври 2023 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 (ОВ L 2023/2409), до 4 март 2025 г. Този срок е удължен отново — до 4 март 2026 г., с Решение за изпълнение (ЕС) 2024/1836 на Съвета от 25 юни 2024 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 (ОВ L 2024/1836). Решение за изпълнение (ЕС) 2025/1460 на Съвета от 15 юли 2025 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382, предвижда ново удължаване на срока — до 4 март 2027 г. (ОВ L, 2025/1460).
7      Закон за чужденците от 2000 г. от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, бр. 495, наричан по-нататък „Vw 2000“).
8      Правилник за прилагане на Vw 2000 от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, бр. 497, наричан по-нататък „Правилникът за чужденците от 2000 г.“).
9      Наредба за чужденците от 2000 г. от 18 декември 2000 г. (Stcrt. 2001, бр. 10).
10      Точка 2.1 от акта за преюдициално запитване.
11      Точка 2.2 от акта за преюдициално запитване.
12      Точка 3.1 от акта за преюдициално запитване.
13      Точка 3.2 от акта за преюдициално запитване.
14      Точка 3.3 от акта за преюдициално запитване.
15      Решение от 20 ноември 2025 г. (C‑195/25, EU:C:2025:904, наричано по-нататък „решение Framholm“).
16      EU:C:2025:700. Наричано по-нататък „заключение Framholm“.
17      Точки 29—38 от заключение Framholm. Препращам към него, без да е необходимо да възпроизвеждам съдържанието му в настоящото заключение.
18      Решение Framholm, точка 1 от диспозитива.
19      Точка 4.3 от акта за преюдициално запитване. В него се препраща към съобщение на министъра от 30 март 2022 г. до председателя на Камарата на представителите на Нидерландия с допълнителни обяснения за тълкуването на закона за транспониране. Нидерландското правителство посочва (т. 11 от писменото му становище), че нидерландският законодател е избрал получаването на временна закрила да е обусловено от наличието на подадена молба за международна закрила.
20      Точка 4.3 от акта за преюдициално запитване.
21      Точка 4.4 от акта за преюдициално запитване.
22      Точка 12.1 от акта за преюдициално запитване.
23      Решение Framholm, точка 48. Курсивът е мой.
24      Пак там, точка 49.
25      Пак там, точка 54. Курсивът е мой.
26      Пак там, точка 55.
27      Пак там, точка 57.
28      COM/2000/0303 окончателен (ОВ C 311 E, 2000 г., стр. 251).
29      Това се посочва в документа, приет от работната група „Убежище“ на 2 октомври 2000 г., достъпен на следния адрес в интернет: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST116502000-INIT/es/pdf. В бележка под линия 1 към параграф 2 се описва обсъждането на възможността за спиране на разглеждането на молбите за убежище.
30      Точка 27 от писменото становище на Комисията.
31      В акта за преюдициално запитване (т. 11.7.4) запитващата юрисдикция посочва, че от законодателната история на Директива 2001/55 не може да направи категоричен извод дали държавите членки са възнамерявали изрично да включат възможността за спиране.
32      Заключение Framholm, точка 73.
33      „Въвеждането на временна закрила се очаква да бъде от полза […] за държавите членки, тъй като правата, придружаващи временната закрила, ограничават необходимостта за тези разселени лица незабавно да търсят международна закрила, и по този начин —
риска от претоварване на системите им за убежище“. Курсивът е мой.
34      „Удължаването на срока на временната закрила ще спомогне също така да се гарантира, че системите за убежище на държавите членки няма да бъдат претоварени от значително увеличение на броя на молбите за международна закрила, които биха могли да бъдат подадени от лица, ползващи се с временна закрила до 4 март 2024 г., ако тази временна закрила бъде прекратена на тази дата, или от бягащи от войната в Украйна лица, пристигащи в Съюза след тази дата и преди 4 март 2025 г.“.
35      Заключение Framholm, точка 74.
36      Пак там, точка 75.
37      Пак там, точка 76.
38      Пак там, точка 77, с цитиране на решение от 8 май 2025 г., Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, т. 32)
39      Пак там, точка 78. В точки 79 и 80 от същото заключение посочвам, че във връзка със ситуации, характеризиращи се с притока на изключително голям брой граждани на трети държави, желаещи да получат международна закрила, член 33 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31) въвежда „механизъм за ранно предупреждение, подготвеност и управление на кризи, с който да се предприемат превантивни действия, чиято цел е по-специално да не се допусне прилагането на този регламент да бъде застрашено поради наличието на съществен риск от особено силен натиск върху системата за предоставяне на убежище на дадена държава членка“ (т. 79 от заключението по дело Framholm). „И в тези случаи обаче законодателят на Съюза не позволява държавите членки да вземат самостоятелно решение за автоматична недопустимост на молбите за международна закрила“ (т. 80 от същото заключение).
40      Запитващата юрисдикция посочва (т. 11.4.1 от акта за преюдициално запитване) как поради последователните решения за изпълнение, приети от Съвета, този период може да достигне четири години — до 4 март 2026 г. Към тях следва да се добави годината, с която срокът е удължен с Решение за изпълнение 2025/1460 (след датата на акта за преюдициално запитване) — до 4 март 2027 г.
41      Точка 15 от писменото становище на нидерландското правителство.
42      Писмено становище на полското правителство, точка 14.
43      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96). Съгласно член 3, параграф 3 „[н]астоящата директива не се прилага, когато се прилага Директива 2001/55 […]“. В същия смисъл е член 3, параграф 3 от предшестващата я директива, Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (ОВ L 31, 2003 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 48).
44      Заключение Framholm, точка 67.
45      Пак там, точка 68.
46      Решение на Съвета от 14 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и на Гърция (ОВ L 239, 2015 г., стр. 146).
47      Решение на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80).
48      Съответно съображение 31 и съображение 36.
49      Решение от 22 юни 2023 г., Комисия/Унгария (Декларация за намерение преди молба за убежище) (C‑823/21, EU:C:2023:504, т. 52) (курсивът е мой). В решение Framholm се подчертават ефективността на правото и съответното задължение на държавите членки: „когато дадено лице отговаря на минималните изисквания, установени в правото на Съюза, за да се ползва от един от тези статути […], държавите членки са длъжни, освен ако не е налице някое от предвидените в […] [Д]иректива [2002/55] основания за изключване, да предоставят исканата международна закрила, като не разполагат с право на преценка в това отношение“ (т. 54).
50      Решение от 30 юни 2022 г., Valstybės sienos apsaugos tarnyba и др. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, т. 62), с цитиране на решение от 25 юни 2020 г., Ministerio Fiscal (Орган, който има вероятност да получи молба за международна закрила) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, т. 93).
51      Точка 12.1 от акта за преюдициално запитване.
52      Вж. в този смисъл точка 11.4.2 от акта за преюдициално запитване.
53      Точка 17 от писменото становище на германското правителство.
54      Решение от 19 декември 2024 г. (C‑244/24 и C‑290/24, EU:C:2024:1038). Запитващата юрисдикция се позовава на това решение в точки 11.3, 11.4.6, 11.5 и 11.6 от акта за преюдициално запитване.