62001CC0087_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα αίτηση αναιρέσεως ασκήθηκε από την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά της αποφάσεως του πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 14ης Δεκεμβρίου 2000, με την οποία κηρύχτηκε άκυρη η απόφαση της Επιτροπής με την οποία αντιτάχτηκε συμψηφισμός απαιτήσεων έναντι ενός ιδιωτικού οργανισμού.
2. Το Πρωτοδικείο έκρινε ότι το δικαίωμα της Επιτροπής να προβεί σε συμψηφισμό απαιτήσεων εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι η Επιτροπή επαληθεύει αν η πράξη αυτή δεν μπορεί να διακυβεύσει την πραγματοποίηση των χρηματοδοτούμενων από την Κοινότητα δράσεων. Η Επιτροπή αμφισβητεί τη νομιμότητα αυτής της προϋποθέσεως.
3. Η υπόθεση εντάσσεται στο πλαίσιο μιας διαφοράς που υφίσταται μεταξύ της Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως .
Ι - Τα περιστατικά που αποτέλεσαν την αιτία της διαφοράς
4. Το ΕΣΟΤΑ είναι μια ένωση γαλλικού δικαίου που περιλαμβάνει εθνικές ενώσεις των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης της Ευρώπης.
5. Στις 11 Φεβρουαρίου 1994 και στις 25 Απριλίου 1995, οι οργανισμοί αυτοί συνήψαν τρεις συμβάσεις τεχνικής βοήθειας με την Επιτροπή . Οι εν λόγω συμβάσεις, κατά το άρθρο 8 αυτών, διέπονται από το βελγικό δίκαιο. Επιπλέον, το άρθρο 9 αυτών περιέχει ρήτρα αρμοδιότητας υπέρ των πολιτικών δικαστηρίων των Βρυξελλών (Βέλγιο) σε περίπτωση διαφοράς μεταξύ των μερών.
6. Τον Ιανουάριο του 1997, η Επιτροπή προέβη σε έλεγχο των λογαριασμών του ΕΣΟΤΑ στο πλαίσιο της εκτελέσεως των συμβάσεων MED-URBS. Η Επιτροπή θεώρησε ότι το ΕΣΟΤΑ της όφειλε το ποσό των 195 991 ευρώ βάσει αυτών των συμβάσεων και εξέδωσε χρεωστικό σημείωμα για το ποσό αυτό στις 30 Ιανουαρίου 1997. Με έγγραφο της 7ης Φεβρουαρίου 1997, ζήτησε την επιστροφή από το ΕΣΟΤΑ.
7. Με διάφορα έγγραφα, το ΕΣΟΤΑ αμφισβήτησε την άποψη της Επιτροπής και αρνήθηκε να καταβάλει το απαιτηθέν ποσό.
8. Στις 3 Δεκεμβρίου 1998, η Επιτροπή το όχλησε ζητώντας την καταβολή αυτού του ποσού. Επιπλέον, αναφέρθηκε στη δυνατότητα εισπράξεως του ποσού αυτού μέσω «συμψηφισμού με τα [οφειλόμενα στο ΕΣΟΤΑ] ποσά λόγω οποιασδήποτε κοινοτικής συνεισφοράς ή ακόμη μέσω οποιασδήποτε νομικής οδού, τόσο ως προς το κεφάλαιο όσο και ως προς τους τόκους» .
9. Απαντώντας στο έγγραφο αυτό, το ΕΣΟΤΑ αμφισβήτησε τον βέβαιο χαρακτήρα της απαιτήσεως της Επιτροπής και αντιτάχθηκε στο συμψηφισμό.
10. Με έγγραφο της 15ης Φεβρουαρίου 1999 η Επιτροπή εξέθεσε ότι, κατ' αυτήν, η απαίτησή της εμφανίζει σαφώς τον χαρακτήρα του βεβαίου, του εκκαθαρισμένου και του απαιτητού που καθιστούν δυνατή την πραγματοποίηση του συμψηφισμού. Κατά συνέπεια, πληροφόρησε το ΕΣΟΤΑ για την απόφαση της να «προβεί στην είσπραξη του ποσού των 195 991,000 ευρώ διά συμψηφισμού για τα οφειλόμενα [σ' αυτήν] ποσά λόγω κοινοτικών συνεισφορών» σχετικών με ορισμένες κοινοτικές δράσεις . Η Επιτροπή προσέθεσε ότι «οι πληρωμές πρέπει να θεωρούνται ότι ελήφθησαν από το ΕΣΟΤΑ με τις συναφείς υποχρεώσεις, ότι η πληρωμή συνιστά προκαταβολή, καταβολή έναντι, η τελική πληρωμή».
11. Στις 20 Απριλίου 1999, το ΕΣΟΤΑ άσκησε προσφυγή ενώπιον του Tribunal de première instance de Bruxelles, σύμφωνα με τη ρήτρα αρμοδιότητας που περιέχεται στις συμβάσεις MED-URBS. Η προσφυγή αυτή σκοπούσε στην αμφισβήτηση του βασίμου της απαιτήσεως της Επιτροπής και στην απόδειξη, ως εκ τούτου, του ότι δεν συνέτρεχαν οι προβλεπόμενες από το βελγικό νόμο προϋποθέσεις για να αποσβεσθούν οι συμβατικές ενοχές μέσω συμψηφισμού.
ΙΙ - Η διαδικασία ενώπιον του Πρωτοδικείου
12. Με δικόγραφο που κατέθεσε στις 28 Απριλίου 1999, το ΕΣΟΤΑ προσέφυγε επίσης ενώπιον του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Η προσφυγή τους σκοπούσε στην ακύρωση της επίδικης αποφάσεως καθόσον με αυτή πραγματοποιείται είτε συμψηφισμός μεταξύ, αφενός, του ποσού των 195 991 ευρώ του οποίου η Επιτροπή είναι πιστωτής βάσει των συμβάσεων MED-URBS και, αφετέρου, των ποσών των οποίων αυτή είναι οφειλέτης βάσει των ακολούθων προγραμμάτων και εγγράφων :
- 39 447,39 ευρώ για «περιφερειακά σεμινάρια στις ζώνες στόχου 2»·
- 50 000,00 ευρώ για την «επιδότηση πρόγραμμα 1998»·
- 88 800,00 ευρώ για τη «δήλωση Β4-3040/98/208/jnb/d3» και
- 23 743,61 ευρώ για τη «σύμβαση SOC 98 101185 05D05».
13. Προς στήριξη της προσφυγής, το ΕΣΟΤΑ επικαλέστηκε τέσσερις λόγους ακυρώσεως. Οι λόγοι αυτοί αντλούνται από: 1) έλλειψη νομικού ερείσματος της επίδικης αποφάσεως· 2) παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου· 3) παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και 4) παράβαση της υποχρεώσεως προς αιτιολόγηση που προβλέπει το άρθρο 190 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 253 ΕΚ).
ΙΙΙ - Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
14. Το ΕΣΟΤΑ, με τον πρώτο του λόγο, υποστήριξε ότι η επίδικη απόφαση στερείται νομικού ερείσματος. Προέβαλε, μεταξύ άλλων, ότι ο μηχανισμός του συμψηφισμού δεν αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν πληρούνταν εν προκειμένω οι προϋποθέσεις εφαρμογής του συμψηφισμού .
15. Το Πρωτοδικείο δέχτηκε τον πρώτο αυτόν λόγο της προσφυγής για τους ακόλουθους λόγους:
«54 Πρέπει να υπομνηστεί, αφενός, ότι η παρούσα προσφυγή έχει ως αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής, που περιλαμβάνεται στο από 15 Φεβρουαρίου 1999 έγγραφό της, να αντιτάξει στο προσφεύγον συμψηφισμό των αμοιβαίων απαιτήσεών τους και, αφετέρου, ότι τα συμβαλλόμενα μέρη ανέθεσαν στα πολιτικά δικαστήρια των Βρυξελλών την αρμοδιότητα να επιλαμβάνεται των διαφορών που ανακύπτουν ως προς τις συμβάσεις MED-URBS. Επομένως, το Πρωτοδικείο οφείλει να εξετάσει μόνον τη νομιμότητα της προαναφερθείσας αποφάσεως ως προς τα αποτελέσματά της σχετικά με τη μη πραγματική καταβολή των επίδικων ποσών στο [ΕΣΟΤΑ].
55 Aκολούθως, διαπιστώνεται ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεώς του, το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει ρητούς κανόνες σχετικά με το δικαίωμα της Επιτροπής, υπό την ιδιότητά της του υπεύθυνου θεσμικού οργάνου για την εκτέλεση του κοινοτικού προϋπολογισμού σύμφωνα με το άρθρο 205 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 274 ΕΚ), να αντιτάξει συμψηφισμό κοινοτικών κεφαλαίων σε πιστωτικές οντότητες που είναι όμως επίσης οφειλέτες ποσών κοινοτικής προελεύσεως.
56 Πάντως, ο σχετικός με κοινοτικά κεφάλαια συμψηφισμός είναι ένας νομικός μηχανισμός, του οποίου την εφαρμογή το Δικαστήριο έκρινε σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο, με τις προπαρατεθείσες αποφάσεις DEKA κατά ΕΟΚ [Απόφαση της 1ης Μαρτίου 1983, 250/78, Συλλογή 1983, σ. 421, στο εξής: απόφαση DEKA κατά ΕΟΚ] Continental Irish Meat [Απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 1985, 125/84, Συλλογή 1985, σ.3441] και Jensen Korn og Foderstofkompagniet [απόφαση της 19ης Μαΐου 1998, C-132/95, Συλλογή 1998, σ. Ι-2975, στο εξής: απόφαση Jensen].
57 Η νομολογία αυτή του Δικαστηρίου δεν περιέχει, εντούτοις, όλα τα στοιχεία που καθιστούν δυνατή την απόφαση επί της παρούσας υποθέσεως.
58 Εξάλλου, πρέπει να παρατηρηθεί ότι θα ήταν προτιμότερο τα ανακύπτοντα από τον συμψηφισμό ζητήματα να ρυθμίζονται με γενικές διατάξεις του νομοθέτη και όχι με ατομικές αποφάσεις του κοινοτικού δικαστή στο πλαίσιο των διαφορών που του υποβάλλονται.
59 Ελλείψει ρητών κανόνων στον σχετικό τομέα και για να προσδιοριστεί αν η επίδικη απόφαση έχει νομικό έρεισμα, είναι αναγκαία η αναφορά στους εφαρμοστέους στην πράξη της Επιτροπής κανόνες κοινοτικού δικαίου και στην προπαρατεθείσα νομολογία. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει ειδικότερα να ληφθεί υπόψη η αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου, στην οποία αναφέρεται η νομολογία αυτή (απόφαση Jensen, σκέψεις 54 και 67), και η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως.
60 Η αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου συνεπάγεται ότι τα κεφάλαια της Κοινότητας πρέπει να διατίθενται και να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τον προορισμό τους.
61 Συνεπώς, εν προκειμένω, η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη, πριν από την πραγματοποίηση του συμψηφισμού, να εξετάσει αν, παρά την τελευταία αυτή πράξη, η χρησιμοποίηση των εν λόγω κεφαλαίων για τους προβλεπομένους σκοπούς και η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν τη χορήγηση των επίδικων ποσών εξακολουθούσαν να είναι διασφαλισμένες.
62 Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι ο συμψηφισμός είναι τρόπος αποσβέσεως δύο αμοιβαίων ενοχών. Εν προκειμένω, με τον συμψηφισμό αποσβέννυται, κατά την Επιτροπή, η απαίτηση την οποία αυτή προβάλλει κατά του ΕΣΟΤΑ ως προς τις συμβάσεις MED-URBS καθώς και, τουλάχιστον μερικώς, εκείνη του ΕΣΟΤΑ έναντι του θεσμικού οργάνου λόγω κοινοτικών επιδοτήσεων που έπρεπε να του καταβληθούν στο πλαίσιο των επίδικων πράξεων. Επιπλέον, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, με το έγγραφο της 15ης Φεβρουαρίου 1999, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι οι πραγματοποιούμενες μέσω του συμψηφισμού πληρωμές πρέπει να θεωρούνται "αναληφθείσες από το ΕΣΟΤΑ μαζί με τις συναφείς υποχρεώσεις". Με τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή εξέφρασε την απαίτησή της να τηρήσει το [ΕΣΟΤΑ] την υποχρέωσή του εκτελέσεως των επίδικων πράξεων.
63 Εντούτοις, ελλείψει της πραγματικής καταβολής των προοριζομένων για την εκτέλεση της τελευταίας αυτής υποχρεώσεως ποσών, είναι προφανές ότι αυτά δεν θα χρησιμοποιηθούν σύμφωνα προς τον προορισμό τους και ότι με τον τρόπο αυτό οι επίδικες πράξεις κινδυνεύουν να μην εκτελεσθούν, πράγμα το οποίο είναι αντίθετο προς την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου και, ειδικότερα, προς την πρακτική αποτελεσματικότητα των αποφάσεων περί χορηγήσεως των επίδικων ποσών.
64 Η θέση της Επιτροπής προϋπέθετε ότι το ΕΣΟΤΑ εξακολουθούσε να έχει στη διάθεσή του τα χορηγηθέντα βάσει των συμβάσεων MED-URBS και απαιτηθέντα από αυτήν κεφάλαια και ότι, αφ' ης ο συμψηφισμός πραγματοποιούνταν, το ΕΣΟΤΑ θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει τα κεφάλαια αυτά για την εκτέλεση των επίδικων πράξεων.
65 Όμως, προφανώς, αν το ΕΣΟΤΑ δεν είχε πλέον στη διάθεσή του τα προαναφερθέντα κεφάλαια, δεν μπορούσε πλέον να χρηματοδοτήσει την εκτέλεση των επίδικων πράξεων.
66 Έτσι, η επίδικη απόφαση είχε ως αποτέλεσμα τη μετάθεση του προβλήματος από την είσπραξη φερομένης απαιτήσεως της Επιτροπής στο πλαίσιο της εκτελέσεως των συμβάσεων MED-URBS στην εκτέλεση των επίδικων πράξεων, που ανταποκρίνονται σε κοινοτικό συμφέρον, στο εξής: απειλούμενο από τον συμψηφισμό.
67 Όμως, τα επίδικα ποσά δεν προορίζονταν για την πληρωμή των οφειλών του ΕΣΟΤΑ, αλλά για την εκτέλεση των πράξεων για τις οποίες τα ποσά αυτά είχαν διατεθεί. Πρέπει συναφώς να τονιστεί ότι στην παρούσα υπόθεση, αντίθετα προς εκείνη επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Jensen (σκέψεις 38 και 59), στην οποία ο επίδικος κανονισμός απέβλεπε στην εξασφάλιση ορισμένου εισοδήματος στους γεωργούς, τα επίδικα ποσά δεν μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν μόνο για την εκτέλεση των πράξεων για τις οποίες τα ποσά αυτά προορίζονταν.
68 Συναφώς, εκτιμάται ότι, παρά τις δηλώσεις του εκπροσώπου της κατά τη συνεδρίαση, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι πριν από την πραγματοποίηση του συμψηφισμού είχε, τουλάχιστον, εξετάσει τον κίνδυνο που συνεπαγόταν η μη πραγματική καταβολή των επίδικων ποσών στο [ΕΣΟΤΑ] για την εκτέλεση των αντίστοιχων πράξεων.
69 Όσον αφορά την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή οφείλει να εκτελεί τον κοινοτικό προϋπολογισμό δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης, η εφαρμογή της εν προκειμένω επιβεβαιώνει την προηγουμένη ανάλυση.
70 Πράγματι, όσον αφορά την είσπραξη του οφειλομένου χρέους του [ΕΣΟΤΑ] έναντι της Επιτροπής, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, δεδομένου ότι το ΕΣΟΤΑ δεν τελεί σε κατάσταση αφερεγγυότητας, το εν λόγω θεσμικό όργανο μπορούσε να ζητήσει την πληρωμή του ενώπιον του αρμοδίου βελγικού δικαστηρίου.
71 Εξάλλου, για να εξασφαλίσει την καλή χρησιμοποίηση των επίδικων ποσών, σε περίπτωση που η Επιτροπή είχε αμφιβολίες ως προς τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων από το ΕΣΟΤΑ, μπορούσε να σκεφθεί την αναστολή, προειδοποιητικώς, της καταβολής των ποσών αυτών στην εν λόγω ένωση όπως έπραξε για άλλα κεφάλαια που επίσης της οφείλονταν.
72 Με τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή μπορούσε, αφενός, να έχει επιτύχει την είσπραξη του οφειλομένου χρέους σχετικά με τις συμβάσεις MED-URBS και, αφετέρου, να έχει βεβαιωθεί ότι τα επίδικα ποσά, σε περίπτωση καταβολής στο ΕΣΟΤΑ, θα χρησιμοποιούνταν πράγματι για την εκτέλεση των επίδικων πράξεων.
73 Τέλος, η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως δεν πρέπει να περιορισθεί σε έναν καθαρά λογιστικό ορισμό, σύμφωνα με τον οποίο είναι ουσιώδης η απλή δυνατότητα να θεωρηθεί ένα χρέος τυπικά εξοφληθέν. Αντιθέτως, η ορθή ερμηνεία της αρχής αυτής πρέπει να περιλαμβάνει τη μέριμνα ως προς τις πρακτικές συνέπειες των πράξεων δημοσιονομικής διαχειρίσεως, έχοντας ως αναφορά, μεταξύ άλλων, την αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου.
74 Από όλα τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν είχε το δικαίωμα να εκδώσει την επίδικη απόφαση, χωρίς προηγουμένως να βεβαιωθεί ότι αυτή δεν συνεπαγόταν κίνδυνο ως προς τη χρησιμοποίηση των εν λόγω κεφαλαίων για τους σκοπούς για τους οποίους προορίζονταν και για την εκτέλεση των επίδικων πράξεων, ενώ θα μπορούσε να έχει ενεργήσει διαφορετικά χωρίς να διακυβεύσει την είσπραξη του φερομένου χρέους του [ΕΣΟΤΑ] έναντι αυτής και την ορθή χρησιμοποίηση των επίδικων ποσών.»
16. Κατά συνέπεια, το Πρωτοδικείο ακύρωσε την επίδικη απόφαση, χωρίς να εξετάσει τους άλλους λόγους που προέβαλε το ΕΣΟΤΑ.
V - Η αίτηση αναιρέσεως
17. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 21 Φεβρουαρίου 2001, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα αίτηση αναιρέσεως. Ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την απόφαση του Πρωτοδικείου και να καταδικάσει το ΕΣΟΤΑ στα δικαστικά έξοδα των δύο διαδικασιών.
18. Προς στήριξη των αιτημάτων της, η Επιτροπή επικαλείται τρεις λόγους:
- παραβίαση της γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων·
- παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου και
- παραβίαση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως και της ορθής απονομής της δικαιοσύνης.
19. Πριν εξεταστούν οι διάφοροι αυτοί λόγοι (σημείο Γ), πρέπει να αναλυθούν τα επιχειρήματα που αναπτύσσουν οι διάδικοι όσον αφορά το εφαρμοστέο στη διαφορά δίκαιο (σημείο Α). Θα είναι ομοίως αναγκαίο να εξακριβωθεί ο κανόνας του κοινοτικού δικαίου που θα πρέπει να κατευθύνει το Δικαστήριο κατά την εκτίμηση της αιτήσεως αναιρέσεως (σημείο Β).
Α - Επί του εφαρμοστέου στη διαφορά δικαίου
20. Ο επίδικος συμψηφισμός αφορά απαιτήσεις που διέπονται από δύο διαφορετικές έννομες τάξεις. Η απαίτηση της Επιτροπής ανάγεται στις συμβάσεις MED-URBS, οι οποίες διέπονται από το βελγικό δίκαιο. Αντιθέτως, η απαίτηση του ΕΣΟΤΑ απορρέει από τέσσερις αποφάσεις της Επιτροπής που της χορηγούν κοινοτική χρηματοδότηση για την πραγματοποίηση ορισμένων δράσεων στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής και της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής . Μολονότι η δικογραφία περιέχει ελάχιστα στοιχεία ως προς το σημείο αυτό, δεν αμφισβητείται ότι οι προϋποθέσεις της χρηματοδοτήσεως αυτής διέπονται από το κοινοτικό δίκαιο .
21. Λαμβανομένης υπόψη αυτής της ιδιομορφίας, οι διάδικοι εξέτασαν το ζήτημα του εφαρμοστέου στη διαφορά δικαίου . Προέβαλαν διάφορα επιχειρήματα για να εξακριβωθεί αν το κύρος της επίδικης αποφάσεως έπρεπε να εκτιμηθεί από πλευράς κοινοτικού δικαίου ή βελγικού δικαίου.
22. Το ΕΣΟΤΑ υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο πρέπει να εφαρμόσει ταυτοχρόνως το βελγικό και το κοινοτικό δίκαιο. Κατ' αυτό, ο συμψηφισμός είναι ένας τρόπος αποσβέσεως αμοιβαίων ενοχών. Αυτό σημαίνει ότι, όταν μια από τις ενοχές διέπεται από το εθνικό δικαίο και η άλλη από το κοινοτικό, ο συμψηφισμός πρέπει να ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται από τις δύο οικείες έννομες τάξεις. Εν προκειμένω, επομένως, ο επίδικος συμψηφισμός επιτρέπεται μόνον αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής που προβλέπονται από το βελγικό και από το κοινοτικό δίκαιο.
23. Η άποψη της Επιτροπής είναι πιο διφορούμενη. Η Επιτροπή εκθέτει ότι το κοινοτικό και το βελγικό δίκαιο γνωρίζουν, αμφότερα, τον μηχανισμό του συμψηφισμού και εξαρτούν την εφαρμογή του από πανομοιότυπες προϋποθέσεις. Κατά συνέπεια, τίποτα δεν εμποδίζει, κατ' αυτήν, την επίδικη πράξη. Πάντως, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι, στην παρούσα υπόθεση, εφάρμοσε τις προϋποθέσεις που προβλέπει το βελγικό δίκαιο. Η Επιτροπή φαίνεται έτσι να προσχωρεί στην άποψη ότι η νομιμότητα της επίδικης αποφάσεως πρέπει να εξεταστεί, συγχρόνως, από πλευράς κοινοτικού και βελγικού δικαίου.
24. Θεωρώ ότι τα διάφορα αυτά επιχειρήματα στερούνται ερείσματος.
25. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 230 ΕΚ), η προσφυγή ακυρώσεως δύναται ν' ασκηθεί κατά των πράξεων των οργάνων πλην των συστάσεων και των γνωμών. Κατά πάγια νομολογία, η έννοια της προσβλητής πράξεως έχει εφαρμογή σε οποιοδήποτε μέτρο, που λαμβάνεται από τα όργανα, το οποίο αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων που είναι δεσμευτικά και ικανά να επηρεάσουν το συμφέρον του προσφεύγοντος. Συναφώς, η μορφή της εκδοθείσας πράξεως είναι αδιάφορη όσον αφορά τη δυνατότητα προσβολής της με προσφυγή ακυρώσεως .
26. Εν προκειμένω, η επίδικη απόφαση συνιστά προσβλητή πράξη κατά την έννοια της παρατεθείσας νομολογίας. Πράγματι, η απόφαση αυτή δεν μπορεί να διαχωριστεί από τις προηγούμενες αποφάσεις της Επιτροπής με τις οποίες αυτή δέχτηκε να χορηγήσει κοινοτική χρηματοδότηση στο ΕΣΟΤΑ.
Με την επίδικη απόφαση, η Επιτροπή προβαίνει στην επιλογή ενός ειδικού τρόπου αποσβέσεως των ενοχών που την αφορούν. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η οφειλή της βάσει των αποφάσεων περί χρηματοδοτήσεως αποσβέσθηκε συνεπεία συμψηφισμού, οπότε δεν θα προβεί στην πραγματική και ουσιαστική καταβολή των οφειλομένων στο ΕΣΟΤΑ ποσών. Αντιθέτως, οι ενοχές που απορρέουν από την είσπραξη αυτών των ποσών θα πρέπει να εκπληρωθούν ορθώς. Η επίδικη απόφαση περιορίζει επομένως τη δυνατότητα του ΕΣΟΤΑ να διαθέσει ελεύθερα τα ποσά που οφείλονται ως κοινοτικές συνεισφορές, διατηρώντας πάντως τις ενοχές που απορρέουν από την είσπραξη των ποσών. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επίδικη απόφαση παράγει δεσμευτικές έννομες συνέπειες που μπορούν να επηρεάσουν τα συμφέροντα του ΕΣΟΤΑ . Επομένως, συνιστά πράξη που μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Πρωτοδικείου .
27. Θεωρώ πάντως πρόδηλον ότι στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ο κοινοτικός δικαστής δεν μπορεί να εφαρμόζει το εσωτερικό δίκαιο κράτους μέλους. Οι λόγοι ακυρώσεως απαριθμούνται περιοριστικώς από το άρθρο 173 της Συνθήκης και εμπίπτουν όλοι στο κοινοτικό δίκαιο. Εξάλλου, ως προς το σημείο αυτό, μπορεί να υπομνησθεί ότι η άρνηση εκτιμήσεως του κύρους των κοινοτικών πράξεων από πλευράς εθνικού δικαίου συνιστά ένα από τα θεμέλια της νομολογίας του Δικαστηρίου στον τομέα των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
28. Είναι γνωστό ότι, κατόπιν των αποφάσεων Stork κατά Ανωτάτης Αρχής και Sgarlata κ.λπ. κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο έπρεπε να απαντήσει στα επιχειρήματα κατά τα οποία οι πράξεις των οργάνων είναι παράνομες όταν αγνοούν τα θεμελιώδη δικαιώματα που διασφαλίζονται από τις εθνικές έννομες τάξεις. Στην απόφαση Internationale Hamdelsgesellschaft, το Δικαστήριο απέρριψε τα επιχειρήματα αυτά για τους ακόλουθους λόγους:
«Η προσφυγή σε κανόνες ή νομικές έννοιες εθνικού δικαίου, για την εκτίμηση του κύρους πράξεων που εκδόθηκαν από τα όργανα της Κοινότητας, θα είχε ως αποτέλεσμα να θίξει την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου.
Το κύρος τέτοιων πράξεων δεν θα μπορούσε να κριθεί παρά με βάση το κοινοτικό δίκαιο.
Πράγματι, δεν θα ήταν δυνατό, λόγω της φύσεώς του, να αντιταχθούν δικαστικώς στο δίκαιο που γεννάται από τη Συνθήκη, αφού απορρέει από αυτόνομη πηγή, κανόνες εθνικού δικαίου, όποιοι κι αν είναι, χωρίς το δίκαιο αυτό να χάσει τον κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να τεθεί υπό αμφισβήτηση η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας.
Επομένως, η επίκληση προσβολής είτε των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως έχουν διατυπωθεί από το σύνταγμα ενός κράτους μέλους, είτε των αρχών μιας εθνικής συνταγματικής δομής δεν θα μπορούσε να θίξει το κύρος μιας πράξης της Κοινότητας ή την ισχύ της στο έδαφος του κράτους αυτού.
Εντούτοις, πρέπει να εξετασθεί μήπως αγνοήθηκε κάποια ανάλογη εγγύηση του κοινοτικού δικαίου.
Πράγματι, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου, των οποίων τον σεβασμό εξασφαλίζει το Δικαστήριο.
Η προάσπιση των δικαιωμάτων αυτών, αν και εμπνέεται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, πρέπει να εξασφαλίζεται μέσα στο πλαίσιο της δομής και των στόχων της Κοινότητας.»
29. Φρονώ ότι η ίδια συλλογιστική μπορεί να υιοθετηθεί εν προκειμένω. Αν το κύρος της επίδικης αποφάσεως έπρεπε να κριθεί από πλευράς βελγικού δικαίου, θα διακυβεύονταν σοβαρά η ενότητα και η αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου. Μια τέτοια λύση θα είχε επίσης ως αποτέλεσμα την διάρρηξη της ισότητας των πολιτών ενώπιον του νόμου, διότι το ζήτημα αν - και υπό ποίες προϋποθέσεις - η Επιτροπή μπορεί να προβαίνει σε συμψηφισμό απαιτήσεων θα ποίκιλλε ανάλογα με το εθνικό δίκαιο με το οποίο θα συναρτώνταν μια από τις οικείες απαιτήσεις.
30. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι η νομιμότητα της επίδικης αποφάσεως πρέπει να κριθεί αποκλειστικά από πλευράς κοινοτικού δικαίου. Το Πρωτοδικείο (στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως) και το Δικαστήριο (στο πλαίσιο της παρούσας αιτήσεως αναιρέσεως) δεν ήταν δυνατό να εφαρμόσουν το βελγικό δίκαιο για να κρίνουν τη νομιμότητα του επίδικου συμψηφισμού .
31. Το συμπέρασμα αυτό συνεπάγεται εντούτοις τον προσδιορισμό του κανόνα του κοινοτικού δικαίου που πρέπει να καθοδηγήσει το Δικαστήριο στην εκτίμηση της αιτήσεως αναιρέσεως.
Β - Επί του κοινοτικού δικαίου κανόνα που πρέπει να αποτελέσει γνώμονα για την εκτίμηση της αιτήσεως αναιρέσεως
32. Εκ προοιμίου, υπενθυμίζω ότι ο συμψηφισμός αποτελεί τρόπο αποσβέσεως των ενοχών. Έχει ως αποτέλεσμα την ταυτόχρονη απόσβεση αντιθέτων ενοχών που υφίστανται μεταξύ δύο προσώπων τα οποία είναι οφειλέτες το ένα έναντι του άλλου, μέχρι του ορίου της ολιγότερο υψηλής οφειλής. Κατά την οικεία έννομη τάξη, ο συμψηφισμός μπορεί να είναι εκ του νόμου (όταν λειτουργεί βάσει αποκλειστικά του νόμου), συμβατικός (όταν λειτουργεί βάσει της βουλήσεως των μερών) ή δικαστικός (όταν απαγγέλλεται από τον δικαστή).
33. Το κοινοτικό δίκαιο, στο παρόν στάδιο εξελίξεώς του, δεν ρυθμίζει ρητώς τον συμψηφισμό . Δεν περιέχει ρητούς κανόνες για το δικαίωμα της Επιτροπής, ως οργάνου υπεύθυνου για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, να αντιτάσσει τον συμψηφισμό (σε φυσικά ή νομικά) πρόσωπα πιστωτές κοινοτικών πόρων, αλλά επίσης οφειλέτες έναντι της Κοινότητας .
34. Επομένως, το ζήτημα που τίθεται συνίσταται στο να εξακριβωθεί αν υφίσταται γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων. Στο σημείο αυτό, οι διάδικοι προβάλλουν διιστάμενα επιχειρήματα.
35. Το ΕΣΟΤΑ θεωρεί ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει καμία γενική αρχή που να επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων . Στηρίζεται σε ανάλυση της νομολογίας - ήτοι στις αποφάσεις DEKA κατά ΕΟΚ, Continental Irish Meat, προπαρατεθείσα, και Jensen - για να καταδείξει ότι το Δικαστήριο ουδέποτε αναγνώρισε την ύπαρξη μιας τέτοιας αρχής.
36. Η Επιτροπή προβάλλει την αντίθετη άποψη . Εκθέτει ότι στην πλειονότητα των εθνικών εννόμων τάξεων είναι γνωστός ο μηχανισμός του συμψηφισμού και η εφαρμογή του εξαρτάται από πανομοιότυπες προϋποθέσεις. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι με τις αποφάσεις της DEKA κατά ΕΟΚ, Continental Irish Meat, προπαρατεθείσα, και Jensen αναγνωρίσθηκε ρητώς η ύπαρξη και η χρησιμότητα του συμψηφισμού απαιτήσεων στην κοινοτική έννομη τάξη. Η αρχή αυτή περιλαμβάνεται επομένως στις γενικές αρχές του δικαίου που έχουν εφαρμογή έστω και ελλείψει ρητής διατάξεως.
37. Εκτιμώ ότι η υφιστάμενη νομολογία δεν επιτρέπει να θεωρηθεί ότι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ρητώς την ύπαρξη γενικής αρχής του δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων. Πράγματι, η μόνη απόφαση που αφορά το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάξει συμψηφισμό έναντι ιδιώτη είναι η απόφαση DEKA κατά ΕΟΚ. Οι αποφάσεις Continental Irish Meat, προπαρατεθείσα, και Jensen, μολονότι περιέχουν χρήσιμες ενδείξεις για την παρούσα διαφορά, δεν πραγματεύονται ευθέως αυτό το ζήτημα .
38. Η υπόθεση DEKA κατά ΕΟΚ προέκυψε από τη διαφορά που προκλήθηκε από την κατάργηση ορισμένων επιστροφών λόγω παραγωγής χονδραλεσμένου αραβοσίτου. Στις 4 Οκτωβρίου 1979, το Δικαστήριο υποχρέωσε την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα να αποκαταστήσει τη ζημία που υπέστη η εταιρία DEK (πρώην Firma Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) λόγω της καταργήσεως των επιστροφών λόγω παραγωγής πληγουριού και σιμιγδαλιού αραβοσίτου που προορίζονταν για τη ζυθοποιία. Παράλληλα, η εταιρεία DEKA όφειλε να αποδώσει στις γερμανικές αρχές ορισμένες επιστροφές λόγω εξαγωγής που είχε εισπράξει αχρεωστήτως βάσει της κοινοτικής νομοθεσίας. Οι γερμανικές αρχές εκχώρησαν την απαίτησή τους στην Επιτροπή προκειμένου να της παράσχουν τη δυνατότητα να προβεί σε συμψηφισμό με την οφειλή της λόγω αποζημιώσεως. Η εταιρία DEKA αντιτάχθηκε στον συμψηφισμό, προβάλλοντας ότι είχε εκχωρήσει την δική της απαίτηση σε τρίτη εταιρία και άσκησε αγωγή αποζημιώσεως.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι «από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση περί επιστροφών λόγω παραγωγής ή λόγω εξαγωγής μπορούν να ανακύψουν όχι μόνον απαιτήσεις των επιχειρηματιών κατά των αρχών, που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση του συστήματος, αλλά και απαιτήσεις κατά των επιχειρηματιών για επιστροφή ποσών που έχουν αχρεωστήτως καταβληθεί [...]. Από τη ρύθμιση αυτή μπορούν, επίσης, να γεννηθούν μεταξύ των αρχών και των επιχειρηματιών αμοιβαίες ή και συναφείς απαιτήσεις που προσφέρονται για συμψηφισμό» .
Εν όψει των περιστάσεων της υποθέσεως, το Δικαστήριο έκρινε ότι η εκχώρηση απαιτήσεως στην οποία συνήνεσε η DEKA παρίστατο ως δολία και δεν μπορούσε να αντιταχθεί στην Επιτροπή . Κατά συνέπεια, διαπίστωσε ότι «η απαίτηση για αποζημίωση είχε αποσβεσθεί με συμψηφισμό» της απαιτήσεως επιστροφής της Επιτροπής. Συνεπώς, το Δικαστήριο απέρριψε την αγωγή αποζημιώσεως της εταιρίας DEKA.
39. Από την απόφαση αυτή προκύπτει ότι, μολονότι το Δικαστήριο αναγνώρισε το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων σε ιδιώτη, δεν διαπίστωσε εντούτοις την ύπαρξη γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων. Προ πάντων, το Δικαστήριο δεν καθόρισε τις περιστάσεις και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες θα μπορούσε να επέλθει ένας τέτοιος συμψηφισμός.
40. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι το υποθετικό δεδομένο που τίθεται με την απόφαση DEKA κατά ΕΟΚ πρέπει να επιβεβαιωθεί από εξέταση των εθνικών δικαίων.
1) Επί της υπάρξεως γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων
41. Η σημασία που έχουν αποκτήσει οι γενικές αρχές του δικαίου είναι πολύ γνωστή. Η ύπαρξη αυτών των αρχών συνάγεται πραιτωρικά από τον δικαστή προκειμένου να αντιμετωπίσει ενδεχόμενα κενά της έννομης τάξεως και για να καθιερώσει άγραφες, πλην όμως ενίοτε ουσιώδεις, αξίες . Οι κατ' αυτόν τον τρόπο συναγόμενες αρχές μπορεί να έχουν μεταβλητή θέση στην ιεραρχία των κανόνων, διότι ορισμένες θεωρούνται συνταγματικής φύσεως, ενώ άλλες εμφανίζονται ως νομοθετικού χαρακτήρα, αν όχι κατωτέρου αυτού .
42. Στην κοινοτική έννομη τάξη, το Δικαστήριο επικαλείται τις γενικές αρχές για να συμπληρώνει το κοινοτικό δίκαιο, όταν αυτό σιωπά ως προς ορισμένα προβλήματα τα οποία οι εθνικές έννομες τάξεις έχουν προ πολλού συναντήσει και επιλύσει . Συγκεκριμένα, στην απόφαση Algera κ.λπ. κατά Κοινής Συνελεύσεως, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι το πρόβλημα της ανακλήσεως των ατομικών διοικητικών πράξεων είναι «ένα πρόβλημα [...] πολύ γνωστό στη νομολογία και την επιστήμη όλων των χωρών της Κοινότητας, διά του οποίου όμως τη λύση η Συνθήκη δεν περιέχει κανόνες». Το Δικαστήριο έκρινε ότι ήταν «υποχρεωμένο» να λύσει αυτό το πρόβλημα «επί ποινή διαπράξεως αρνησιδικίας» .
43. Η χρησιμοποιούμενη μέθοδος για την αποδοχή της υπάρξεως γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου είναι επίσης πάγια. Το Δικαστήριο επιδίδεται σε ανάλυση συγκριτικού δικαίου. Προβαίνει σε σύγκριση του δικαίου των διαφόρων κρατών μελών και ελέγχει αν υφίσταται εύλογος βαθμός συγλίσεως μεταξύ των εθνικών λύσεων . Το Δικαστήριο μπορεί ομοίως να αναφερθεί στο ιστορικό της αρχής για να υπογραμμίσει ότι οι «απαρχές μπορούν να αναχθούν μέχρι το ρωμαϊκό δίκαιο» . Κατά γενικό κανόνα, το Δικαστήριο υιοθετεί μια προοδευτική λύση και εμπνέεται από την εξέλιξη που διαγράφεται στα κράτη μέλη . Όταν το Δικαστήριο συνάγει την ύπαρξη γενικής αρχής του δικαίου, η μη τήρηση της αρχής αυτής συνιστά «παράβαση της Συνθήκης ή οιουδήποτε κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή της» κατά την έννοια του άρθρου 173 της Συνθήκης .
44. Στο πλαίσιο της υποθέσεως Danværn Production, είχα την ευκαιρία να προβώ σε συγκριτική εξέταση των εθνικών δικαίων ως προς την έννοια του συμψηφισμού. Κατέληξα συναφώς ότι, γενικώς, μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ τριών «οικογενειών» εθνικών δικαίων ως προς την έννοια αυτή. Πρόκειται για τα ακόλουθα δίκαια :
- τα δίκαια που υιοθετούν την άποψη που θεμελιώνεται στον συμψηφισμό εκ του νόμου . Στα νομικά αυτά συστήματα ο συμψηφισμός χωρεί αυτοδικαίως, μόλις συντρέξουν διάφορες προϋποθέσεις: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι αμοιβαίες, να αφορούν αναλωτά πράγματα, να είναι απαιτητές και εκκαθαρισμένες. Αν λείπει μια από τις προϋποθέσεις αυτές, ο συμψηφισμός παρόλα αυτά μπορεί να γίνει, αν οι συμβαλλόμενοι έχουν συμφωνήσει (συμψηφισμός εκ συμβάσεως) ή ο δικαστής τον απαγγέλλει (συμψηφισμός δυνάμει δικαστικής αποφάσεως)·
- τα δίκαια που υιοθετούν την έννοια του συμψηφισμού διά δηλώσεως του ενός των συμβαλλομένων . Σύμφωνα με την άποψη αυτή, ο συμψηφισμός απαιτήσεων χωρεί διά δηλώσεως της βουλήσεως ενός των οφειλετών που απευθύνεται προς τον άλλον. Προς τούτο, οι οφειλές πρέπει να είναι αμοιβαίες, να αφορούν αναλωτά πράγματα και να είναι απαιτητές. Δεν απαντά η προϋπόθεση του να είναι εκκαθαρισμένες οι απαιτήσεις όπως στον συμψηφισμό εκ του νόμου, και
- τα δίκαια που προβλέπουν συμψηφισμό δυνάμει δικαστικής αποφάσεως . Τα δίκαια αυτά περιλαμβάνουν τόσο τον συμψηφισμό καθαυτόν (απόσβεση αμοιβαίων απαιτήσεων καθό μέρος καλύπτονται) όσο και την αρχή ότι ο εναγόμενος μπορεί να αναβάλει εν όλω ή εν μέρει την ικανοποίηση της αξιώσεώς του μέχρις ότου η δική του απαίτηση αποτελέσει αντικείμενο δικαστικής αποφάσεως.
45. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι στο σύνολο των κρατών μελών είναι γνωστός ο μηχανισμός του συμψηφισμού. Επιπλέον, δεκατρία από αυτά τα κράτη δέχονται ότι ο συμψηφισμός μπορεί να πραγματοποιηθεί χωρίς την παρέμβαση δικαιοδοτικού οργάνου. Ο συμψηφισμός λειτουργεί απλώς και μόνον συνεπεία του νόμου ή της βουλήσεως των μερών. Τα δεκατρία αυτά κράτη μέλη θέτουν επίσης πανομοιότυπες προϋποθέσεις για την εφαρμογή του συμψηφισμού, ήτοι το αμοιβαίο, το ομοειδές και το απαιτητό των οφειλών. Μεταξύ αυτών, επτά κράτη μέλη υιοθετούν μια αντίληψη που στηρίζεται στον εκ του νόμου συμψηφισμό και θέτουν μια πρόσθετη προϋπόθεση, ήτοι το εκκαθαρισμένο των οφειλών.
46. Τα στοιχεία αυτά, εντούτοις, δεν αρκούν για να λυθούν τα προβλήματα που θέτει η παρούσα υπόθεση. Πράγματι, η πραγματοποιηθείσα ανωτέρω σύνθεση αφορά αποκλειστικά τις προϋποθέσεις εφαρμογής του συμψηφισμού μεταξύ προσώπων ιδιωτικού δικαίου. Η παρούσα διαφορά αφορά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μια δημόσια αρχή (η Επιτροπή) μπορεί να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων έναντι ιδιώτη (του ΕΣΟΤΑ). Επομένως, είναι αναγκαίο να συνεχιστεί η εξέταση των εθνικών δικαίων ως προς το τελευταίο αυτό σημείο.
47. Κατά τις πληροφορίες μου, το σύνολο των κρατών μελών, εκτός της Ιρλανδίας και του Ημωμένου Βασιλείου, δέχονται την αρχή κατά την οποία μια δημόσια αρχή μπορεί να αντιτάξει συμψηφισμό σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Πάντως, η προσέγγιση που έχουν επιλέξει οι εθνικές νομοθεσίες ποικίλλει αισθητώς από κράτος σε κράτος.
48. Σε ορισμένα κράτη μέλη, εφαρμοστέοι είναι οι κανόνες του αστικού δικαίου, στους οποίους προστίθενται ιδιαίτερες συμπληρωματικές προϋποθέσεις. Σε ένα άλλο κράτος, οι κανόνες του αστικού δικαίου είναι συμπληρωματικοί και εφαρμόζονται μόνον αν δεν υπάρχουν ειδικές διατάξεις για συγκεκριμένο θέμα. Τέλος, σε άλλα κράτη, οι κανόνες του αστικού δικαίου δεν έχουν εφαρμογή, οπότε ο συμψηφισμός αποκλείεται εκτός αν ειδικές διατάξεις τον επιτρέπουν ρητώς. Στην περίπτωση αυτή, η ειδική ρύθμιση δανείζεται ευρέως από τις προϋποθέσεις του κοινού δικαίου στο οποίο παραπέμπει.
49. Συχνά, ο συμψηφισμός εξαρτάται από πιο περιοριστικές προϋποθέσεις όταν πρόκειται για πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Κατά γενικό κανόνα, τα εθνικά δίκαια στην πλειονότητά τους απαιτούν η απαίτηση να είναι βεβαία (ενεστώσα και αδιαμφισβήτητη), εκκαθαρισμένη (αποτιμούμενη σε χρήμα) και απαιτητή (μη επηρεαζόμενη από ανασταλτικό όρο). Πάντως, ορισμένα κράτη θέτουν πρόσθετες προϋποθέσεις. Συγκεκριμένα, παρά την αρχή του αδιαιρέτου της προσωπικότητας του κράτους, το βελγικό, το γαλλικό και το λουξεμβουργιανό δίκαιο απαιτούν η απαίτηση και η οφειλή να ανάγονται στην ίδια διοίκηση ή στο ίδιο υπουργείο. Αντιθέτως, αυτό δεν απαιτείται από το γερμανικό, το αυστριακό, το φινλανδικό και το ελληνικό δίκαιο, όπου το γεγονός ότι ένα πρόσωπο βρίσκεται ενώπιον δύο διαφορετικών διοικήσεων δεν αποτελεί εμπόδιο στον συμψηφισμό. Το γαλλικό και το λουξεμβουργιανό δίκαιο θέτουν, επιπλέον, την προϋπόθεση της ταυτότητας νομικής φύσεως των αντίστοιχων απαιτήσεων, ενώ η ομοιότητα των νομικών σχέσεων στις οποίες στηρίζονται οι απαιτήσεις είναι αδιάφορη στο ελληνικό δίκαιο. Τέλος, μεταξύ των κρατών που επιτρέπουν τον συμψηφισμό, ορισμένα τον αποκλείουν στον φορολογικό τομέα ή όταν η απαίτηση του ιδιώτη δεν είναι δεκτική κατασχέσεως .
50. Από την εξέταση αυτή προκύπτει ότι, μολονότι η πλειονότητα σχεδόν των κρατών μελών δέχεται ότι μια δημόσια αρχή μπορεί να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, οι λεπτομέρειες εφαρμογής αυτού του μηχανισμού ποικίλλουν αισθητώς από κράτος σε κράτος.
51. Φρονώ, εντούτοις, ότι οι διαφορές αυτές δεν μπορούν να εμποδίσουν το Δικαστήριο να αναγνωρίσει την ύπαρξη μιας γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου .
52. Πράγματι, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι το Δικαστήριο, για να αναγνωρίσει την ύπαρξη μιας γενικής αρχής του δικαίου, δεν απαιτεί να υπάρχει ο κανόνας σε όλες τις εθνικές έννομες τάξεις. Συγκεκριμένα, στην υπόθεση Kampffmeyer κ.λπ. κατά Επιτροπής και Συμβουλίου, το Δικαστήριο δέχτηκε τη δυνατότητα ασκήσεως αναγνωριστικής αγωγής για ευθύνη προς αποζημίωση μέλλουσας ζημίας, ενώ το ένδικο αυτό μέσο δεν υφίστατο σε ορισμένα κράτη μέλη . Το Δικαστήριο περιορίστηκε να αναγνωρίσει ότι η δυνατότητα αυτή υφίσταται στις περισσότερες από τις έννομες [...] τάξεις - αν όχι σε όλες - των εσωτερικών δικαίων . Ομοίως, το γεγονός ότι το περιεχόμενο και οι προϋποθέσεις εφαρμογής του κανόνα ποικίλλουν από κράτος μέλος σε κράτος μέλος δεν ασκεί επιρροή. Στην απόφαση ΑΜ & S Europe κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο αναγνώρισε την ύπαρξη μιας αρχής που εξασφαλίζει το απόρρητο της αλληλογραφίας μεταξύ δικηγόρων και πελατών, ενώ «η έκταση και τα κριτήρια εφαρμογής της» ποικίλλουν σημαντικώς από κράτος μέλος σε κράτος μέλος. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η αρχή «αναγνωρίζεται γενικώς» και τα εσωτερικά δίκαια αποδεικνύουν ότι υφίστανται «κοινά κριτήρια» .
53. Εν προκειμένω, φρονώ ότι συντρέχουν οι διάφορες αυτές προϋποθέσεις. Πράγματι, διαπίστωσα ότι δεκατρία κράτη μέλη από τα δεκαπέντε δέχονται την αρχή κατά την οποία μια δημόσια αρχή μπορεί να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Επιπλέον, σε δέκα από αυτά τα κράτη, το δικαίωμα πραγματοποιήσεως συμψηφισμού εξαρτάται από την τήρηση πανομοιότυπων ελάχιστων προϋποθέσεων, ήτοι την ύπαρξη βεβαίων, εκκαθαρισμένων και απαιτητών οφειλών. Επομένως, η συγκριτική εξέταση επιτρέπει τη διαπίστωση, σύμφωνα με τη νομολογία, ότι η αρχή «αναγνωρίζεται γενικώς» και ότι «πέρα από τις διαφορές [...] όμως στα εσωτερικά δίκαια των κρατών μελών υφίστανται [...] κοινά κριτήρια» .
54. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από την άποψη που προέβαλαν τα διάφορα κράτη μέλη που παρενέβησαν στην υπόθεση Jensen. Στην υπόθεση αυτή, η οποία αφορούσε συγκεκριμένα το δικαίωμα μιας (εθνικής) δημόσιας αρχής να αντιτάξει τον συμψηφισμό απαιτήσεων, οι επτά κυβερνήσεις που παρενέβησαν υποστήριξαν ότι «το καθολικό δικαίωμα, στα νομικά συστήματα των κρατών μελών, για συμψηφισμό [...] θα πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου υπέρ των κρατών μελών» .
55. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι πληρούνται εν προκειμένω οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για να ανγνωρισθεί η ύπαρξη γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου.
56. Επιπλέον, η αναγνώριση γενικής αρχής του δικαίου επιτρέπουσας τον συμψηφισμό απαιτήσεων θα παρείχε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να επωφεληθεί από τα πλεονεκτήματα που συνδέονται με τον μηχανισμό αυτόν . Ο συμψηφισμός θα παρουσίαζε κυρίως τρία είδη πλεονεκτημάτων.
57. Πρώτον, θα παρείχε σοβαρή εγγύηση πληρωμής στο όργανο που έχει την ευθύνη της εκτελέσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού. Όταν η Επιτροπή είναι συγχρόνως οφειλέτης και δανειστής ενός ιδιώτη επιχειρηματία, ο συμψηφισμός θα της παρείχε τη δυνατότητα να εισπράξει (πλήρως ή εν μέρει) την απαίτησή της, χωρίς να εκτεθεί στον κίνδυνο αφερεγγυότητας του οφειλέτη της. Στην απόφαση DEKA κατά ΕΟΚ, το Δικαστήριο αναγνώρισε, εξάλλου, ότι «στην περίπτωση ενός αφερέγγυου επιχειρηματία ο συμψηφισμός μπορεί, πράγματι, να αποτελεί το μόνο πρόσφορο τρόπο που διαθέτουν οι αρχές για να επιτύχουν απόδοση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών» βάσει της κοινοτικής νομοθεσίας.
58. Δεύτερον, ο συμψηφισμός επιτρέπει την αποφυγή των αναγκαίων δαπανών για την αναγκαστική είσπραξη των απαιτήσεων της Επιτροπής. Είναι γνωστό ότι, ως έχει σήμερα η κατάσταση, όταν η Επιτροπή θέλει να προβεί σε κατάσχεση για απαίτηση έναντι ενός ιδιώτη επιχειρηματία, οφείλει κατ' ανάγκη να απευθυνθεί στις εθνικές αρχές προκειμένου να γίνει αναγκαστική εκτέλεση. Η διαδικασία αυτή προκαλεί πολλά έξοδα, διότι απαιτεί την παρέμβαση των αρμοδίων προς τούτο προσώπων (δικηγόρων, εθνικού δικαστηρίου, δικαστικών επιμελητών, κ.λπ.). Όμως, τα έξοδα αυτά θα μπορούσαν να μειωθούν ουσιωδώς αν η Επιτροπή μπορούσε να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων στον οφειλέτη της.
59. Τρίτον, ως εκ της φύσεώς του, ο συμψηφισμός διευκολύνει και συντέμνει τις ενέργειες πληρωμής. Αποτρέπει τη διπλή μεταφορά κεφαλαίων και περιορίζει επομένως τα δυσμενή επακόλουθα που συνδέονται με αυτήν την ενέργεια (διατυπώσεις, τραπεζικά έξοδα, κινδύνους, κ.λπ.). Μπορεί ακόμη να υπογραμμισθεί ότι, από της εισαγωγής του ευρώ, η χρησιμοποίηση του συμψηφισμού διευκολύνεται ευρέως στις ενδοκοινοτικές σχέσεις, διότι, προηγουμένως, τα μέρη που επιθυμούσαν να συμψηφίσουν οφειλές που εκφράζονταν σε διαφορετικά νομίσματα ήταν αναγκασμένα να καθορίζουν τη συναλλαγματική ισοτιμία που είχε εφαρμογή στη σχετική πράξη.
60. Επομένως, βάσει των διαφόρων αυτών στοιχείων φρονώ ότι υφίσταται κοινοτικό συμφέρον να επιτρέπεται στην Επιτροπή, ως όργανο υπεύθυνο για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, να προβαίνει σε συμψηφισμό απαιτήσεων. Ο συμψηφισμός επιτρέπει την πραγματοποίηση της αποτελεσματικής εισπράξεως των απαιτήσεων της Κοινότητας και συμβάλλει κατ' αυτό τον τρόπο σε καλύτερη διαχείριση των κοινοτικών δημοσίων πόρων .
61. Σε αντίθεση προς τον ισχυρισμό του ΕΣΟΤΑ, μια τέτοια γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου δεν θα σήμαινε έναν κανόνα ανώτερο ή ισοδύναμο προς αυτούς που θεσπίζει η Συνθήκη. Πράγματι, χωρίς να τίθεται ζήτημα θεωρητικής προσεγγίσεως της ιεραρχίας των κανόνων στο κοινοτικό δίκαιο, μπορεί να διαπιστωθεί ότι υφίστανται διαφορετικές κατηγορίες γενικών αρχών στη νομολογία του Δικαστηρίου. Ορισμένες αρχές εμφανίζουν πράγματι συνταγματική φύση (όπως οι αρχές που καθιερώνουν θεμελιώδη δικαιώματα), ενώ άλλες παρουσιάζουν απλώς νομοθετικό ή «διοικητικό» χαρακτήρα (όπως η αρχή που αφορά την ανάκληση των διοικητικών πράξεων).
62. Είναι πάντως πρόδηλον ότι η γενική αρχή που αφορά τον συμψηφισμό απαιτήσεων περιλαμβάνεται στη δεύτερη κατηγορία αρχών. Δεν επιφέρει καμία μεταβολή στα εθνικά δίκαια όσον αφορά τον συμψηφισμό απαιτήσεων, αλλά περιορίζεται στο να διέπει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις της Κοινότητας έναντι των κρατών μελών και των προσώπων ιδιωτικού δικαίου. Οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να επέλθει συμψηφισμός μεταξύ των προσώπων ιδιωτικού δικαίου ή μεταξύ μιας εθνικής δημοσίας αρχής και ενός προσώπου ιδιωτικού δικαίου εξακολουθούν επομένως να διέπονται πλήρως από το εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών.
63. Στο μέτρο που προτείνω στο Δικαστήριο να συναγάγει την ύπαρξη γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων απομένει να καθοριστούν οι προϋποθέσεις εφαρμογής αυτού του μηχανισμού.
2. Επί των προϋποθέσεων εφαρμογής του συμψηφισμού στο κοινοτικό δίκαιο
64. Όπως είναι γνωστό, για να εξακριβωθεί η ύπαρξη μιας γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο προβαίνει σε συγκριτική εξέταση των εσωτερικών δικαίων. Συναφώς, γίνεται ομοφώνως δεκτό ότι το Δικαστήριο δεν επιδιώκει να πραγματοποιήσει έναν αριθμητικό μέσο όρο των εθνικών δικαίων ή να ευθυγραμμιστεί προς το μικρότερο κοινό παρονομαστή. Αντιθέτως, το Δικαστήριο ενεργεί με κριτική μέθοδο και συνάγει την καταλληλότερη λύση στο πλαίσιο της δομής και των σκοπών της Κοινότητας .
65. Εν προκειμένω, φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν θα μπορούσε να καταλήξει σε μια δικαστικού χαρακτήρα αντίληψη του συμψηφισμού. Πράγματι, είναι νοητό ότι, σε πολυάριθμες περιπτώσεις, τα μέρη συμφωνούν τα ίδια να αναγνωρίσουν ότι οι απαιτήσεις μπορούν να συμψηφιστούν. Αυτό πιθανολογείται να συμβεί όταν οι αμοιβαίες οφειλές είναι βέβαιες, ομοειδείς και απαιτητές. Το να απαιτείται όμως, σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, τα μέρη να απευθύνονται στον κοινοτικό δικαστή για να απαγγελθεί ο συμψηφισμός θα ισοδυναμούσε με το στερηθεί ο μηχανισμός αυτός ενός μεγάλου μέρους της χρησιμότητάς του. Μια τέτοια απαίτηση δεν θα επέτρεπε πλέον την αποτροπή της αγωγής - και των συνακόλουθων εξόδων - προκειμένου να επιτευχθεί η πληρωμή της απαιτήσεως.
66. Κατά τον ίδιο τρόπο, η καθαρά νομοθετικού χαρακτήρα αντίληψη του συμψηφισμού δεν φαίνεται τέλεια προσαρμοσμένη στις ιδιομορφίες της κοινοτικής δομής. Στα εθνικά δίκαια που υιοθετούν αυτή την αντίληψη, ο συμψηφισμός λειτουργεί αυτοδικαίως, αποκλειστικώς εκ του νόμου. Αυτό σημαίνει ότι, άπαξ πληρούνται οι κατά νόμο προϋποθέσεις, οι οφειλές αποσβέννυνται αυτομάτως, «μάλιστα εν αγνοία των οφειλετών» .
Όμως, εν όψει της εκτάσεως και της πολυπλοκότητας του κοινοτικού προϋπολογισμού καθώς και του πλήθους των χρηματοοικονομικών υποχρεώσεων της Επιτροπής, μου φαίνεται ανάρμοστο να μπορεί ο συμψηφισμός να επέρχεται εν αγνοία των μερών. Κατ' εμέ, η ασφάλεια και η διαφάνεια των εννόμων σχέσεων επιβάλλουν, αντιθέτως, ο οφειλέτης να είναι πλήρως ενημερωμένος για την πρόθεση της Επιτροπής να προσφύγει στον μηχανισμό του συμψηφισμού.
67. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα μπορούσε να εμπνευσθεί από την αντίληψη του συμψηφισμού «με δήλωση» που υπερισχύει σε μερικά κράτη μέλη . Κατά το σύστημα αυτό, η Επιτροπή πρέπει κατ' ανάγκη να πληροφορεί τον οφειλέτη της για τη βούλησή της να προβεί σε συμψηφισμό απαιτήσεων. Η δήλωση της Επιτροπής πρέπει να είναι σαφής (δηλαδή απαλλαγμένη αμφισημίας ως προς τη βούληση πραγματοποιήσεως συμψηφισμού και ως προς τις οφειλές που αποτελούν το αντικείμενό του), γραπτή και απευθυνόμενη με συστημένη επιστολή στον οικείο οφειλέτη. Ο συμψηφισμός θα παραγάγει τα αποτελέσματά του από τη στιγμή κατά την οποία ο αποδέκτης λάβει τη δήλωση της Επιτροπής. Το σύστημα αυτό έχει το πλεονέκτημα να επιτρέπεται ο εξώδικος συμψηφισμός, ενώ διασφαλίζεται συγχρόνως η διαφάνεια της πράξεως και η ασφάλεια των εννόμων σχέσεων. Είναι επίσης προσαρμοσμένο το σύστημα των κοινοτικών ένδικων μέσων, διότι η δήλωση της Επιτροπής θα χαρακτηρίζεται ως απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 249 ΕΚ). Η δήλωση αυτή, με την οποία πραγματοποιείται ο συμψηφισμός, είναι επομένως επιδεκτική προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον του κοινοτικού δικαστή βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης .
68. Όσον αφορά τις προϋποθέσεις εφαρμογής του συμψηφισμού, το Δικαστήριο θα μπορούσε να εμπνευστεί από το κοινό δίκαιο των κρατών μελών. Σε όλα τα νομικά συστήματα που δέχονται τον εξώδικο συμψηφισμό, τα κράτη μέλη θέτουν πανομοιότυπες προϋποθέσεις εφαρμογής, ήτοι την ύπαρξη αμοιβαίων, ομοειδών και απαιτητών οφειλών. Οι προϋποθέσεις αυτές όχι μόνο διέπουν τον συμψηφισμό μεταξύ ιδιωτών, αλλά συνιστούν επίσης τις ελάχιστες προϋποθέσεις για να επιτρέπεται στη δημόσια αρχή να αντιτάξει τον συμψηφισμό απαιτήσεων . Επιπλέον, η αναγκαιότητα θεσπίσεως σαφών και απλών κανόνων θα πρέπει να έχει ως συνέπεια τη διατήρηση της απαιτήσεως του εκκαθαρισμένου της απαιτήσεως, που τίθεται από τα συστήματα που υιοθετούν μια ως εκ του νόμου αντίληψη του συμψηφισμού. Το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων θα μπορεί επομένως να εξαρτάται από τις τέσσερις ελάχιστες ακόλουθες προϋποθέσεις:
- την αμοιβαιότητα των οφειλών: η Επιτροπή και το φυσικό ή νομικό πρόσωπο θα πρέπει να είναι συγχρόνως δανειστής και οφειλέτης μεταξύ τους·
- την ύπαρξη χρηματικών οφειλών: χάριν σαφήνειας και απλότητας, η προϋπόθεση του ομοειδούς, που γίνεται γενικώς δεκτή, θα μετατρέπεται σε απαίτηση κατά την οποία οι οφειλές πρέπει κατ' ανάγκη να αφορούν χρηματικό ποσό·
- το απαιτητό των οφειλών: κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο επέρχεται συμψηφισμός, οι οφειλές θα πρέπει να μπορούν να είναι άμεσα απαιτητές. Η υπόθεση αυτή αποκλείει τις οφειλές που επηρεάζονται από όρους ή προϋποθέσεις, και
- το βέβαιο των οφειλών ως προς την ύπαρξη και το ύψος τους: η προϋπόθεση αυτή θα αποκλείει τις μέλλουσες ή αβέβαιες απαιτήσεις καθώς και τις απαιτήσεις το ύψος των οποίων δεν είναι ακόμη γνωστό . Δεδομένου ότι στα εσωτερικά δίκαια η προϋπόθεση αυτή δεν αποκλείει τον συμψηφισμό όταν αμφισβητείται μόνο μία από οφειλές (πράγμα που θα επέτρεπε στους διαδίκους να εμποδίσουν τον συμψηφισμό για λόγους καθαρά παρελκυστικούς ή φανταστικούς). Η αμφισβήτηση πρέπει να είναι «σοβαρή», δηλαδή να παρίσταται επαρκώς θεμελιωμένη. Σε περίπτωση διισταμένων απόψεων, ο δικαστής θα κρίνει κυριαρχικά τη σοβαρότητα της αμφισβητήσεως.
69. Οι απαριθμούμενες ανωτέρω τέσσερις προϋποθέσεις μπορούν επομένως να συνιστούν τις ελάχιστες προϋποθέσεις προκειμένου να επιτρέπεται στην Επιτροπή να αντιτάσσει συμψηφισμό απαιτήσεων σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Το ζήτημα που τίθεται είναι αν οι προϋποθέσεις αυτές αρκούν. Στηριζόμενος στην αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου, το Πρωτοδικείο απάντησε αρνητικά με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Έκρινε ότι «η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη, πριν από την πραγματοποίηση του συμψηφισμού, να εξετάσει αν, παρά την [...] αυτή πράξη η χρησιμοποίηση των [κοινοτικών] κεφαλαίων για τους προβλεπομένους σκοπούς και η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν την χορήγηση των [...] ποσών εξακολουθούσαν να είναι διασφαλισμένες» . Με την αίτησή της αναιρέσεως, η Επιτροπή αμφισβητεί τη νομιμότητα αυτού του συμπληρωματικού όρου.
70. Πριν προσεγγίσω αυτό το ζήτημα, φαίνεται χρήσιμο να διατυπώσω μερικές συμπληρωματικές παρατηρήσεις ως προς το καθεστώς που θα μπορούσε να διέπει τον συμψηφισμό στο κοινοτικό δίκαιο.
3. Τελικές παρατηρήσεις ως προς το καθεστώς του συμψηφισμού στο κοινοτικό δίκαιο
71. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η παρούσα αίτηση αναιρέσεως αφορά αποκλειστικά το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάσσει συμψηφισμό απαιτήσεων σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Επομένως, δεν είναι αναγκαίο για τη λύση της διαφοράς να καθορίσει το Δικαστήριο αν η Επιτροπή μπορεί να αντιτάξει τον μηχανισμό αυτόν σε άλλες οντότητες (τα κράτη μέλη) και αν άλλες οντότητες (τα κράτη μέλη και τα πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου) μπορούν να το επικαλεσθούν έναντι της Επιτροπής. Τα διάφορα αυτά ζητήματα, όπως και άλλα σημεία, μπορούν να επιλυθούν στο πλαίσιο μεταγενεστέρων διαφορών.
72. Πάντως, εν όψει της απόψεως που υιοθετώ, φαίνεται εύλογο να συμπληρώσω με συντομία την παρούσα ανάπτυξη με μερικές παρατηρήσεις. Οι παρατηρήσεις αυτές θα περιοριστούν αυστηρά στα προαναφερθέντα σημεία καθώς και στη διάρθρωσή τους από πλευράς κοινοτικών ενδίκων μέσων.
73. Στο παρόν στάδιο της συλλογιστικής μου, κλίνω να δεχθώ ότι ο συμψηφισμός μπορεί να λειτουργήσει μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Κατ' αυτό τον τρόπο, η Επιτροπή, υπό την ιδιότητά της ως οργάνου υπεύθυνου για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, διαθέτει ένα ταχύ μέσο εισπράξεως οφειλών της Κοινότητας έναντι των κρατών μελών. Στην περίπτωση αυτή, η απόφαση της Επιτροπής με την οποία πραγματοποιείται ο συμψηφισμός θα μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
Αντιστρόφως, δεν διαφαίνονται, εκ των προτέρων, οι λόγοι που θα εμπόδιζαν ένα κράτος μέλος να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων στην Επιτροπή. Η χρησιμοποίηση αυτού του κανονισμού θα μπορούσε να διευκολύνει τις πράξεις πληρωμής και τις χρηματοοικονομικές συναλλαγές μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών κυβερνήσεων. Η πράξη αυτή μπορεί επίσης να υπόκειται στον δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου, διότι η εθνική απόφαση με την οποία πραγματοποιείται ο συμψηφισμός θα είναι επιδεκτική προσφυγής λόγω παραβάσεως κράτους μέλους βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ).
74. Αντιθέτως, το ζήτημα αν ο συμψηφισμός μπορεί να αντιταχθεί από ιδιώτη στην Επιτροπή είναι πιο λεπτό. Μολονότι από τις έρευνές μου προέκυψαν λίγα στοιχεία ως προς το σημείο αυτό, φαίνεται ότι τα εθνικά δίκαια υιοθετούν εξαιρετικά ποικίλλουσες λύσεις. Ορισμένα φαίνεται να αποκλείουν αυτή την περίπτωση, ενώ άλλα δέχονται τον συμψηφισμό εξαρτώντας τον από πιο περιοριστικές προϋποθέσεις . Παρά ταύτα, σ' όλες τις περιπτώσεις, τα εσωτερικά δίκαια δέχονται την ύπαρξη ελλείψεως ισορροπίας μεταξύ του καθεστώτος που ισχύει για τη δημόσια αρχή και αυτού που προβλέπεται για τους πολίτες. Ως εκ τούτου, διάφορες λύσεις θα ήταν δυνατές στο κοινοτικό επίπεδο.
75. Μια πρώτη λύση θα συνίστατο στον άνευ ετέρου αποκλεισμό του δικαιώματος των ιδιωτών να αντιτάσσουν συμψηφισμό στην Επιτροπή. Υπενθυμίζεται εντούτοις ότι, ενώπιον του Πρωτοδικείου, η Επιτροπή δέχθηκε ρητώς ότι θα μπορούσε να της αντιταχθεί συμψηφισμός απαιτήσεως, χωρίς να περιορίσει τη δήλωσή της αποκλειστικά στην περίπτωση κατά την οποία ο συμψηφισμός θα της αντιτασσόταν από κράτος μέλος .
Μια δεύτερη λύση θα ισοδυναμούσε με το να επιτρέπεται σε ιδιώτη να επικαλείται συμψηφισμό υπό τις ίδιες προϋποθέσεις όπως η Επιτροπή. Στην περίπτωση αυτή, θα απομακρυνόμασταν από την αντίληψη της ελλείψεως ισορροπίας που γίνεται γενικώς δεκτή από τα εθνικά δίκαια. Επιπλέον, από δικαιοδοτικής απόψεως, η λύση αυτή θα είχε ως συνέπεια να απευθύνεται η Επιτροπή στον εθνικό δικαστή προς αμφισβήτηση της σχετικής πράξεως και ότι αυτός ελέγχει τη νομιμότητά της έναντι του κοινοτικού δικαίου χρησιμοποιώντας, ενδεχομένως, την διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ).
Τέλος, μια τρίτη λύση θα μπορούσε να εμπνευσθεί από το αυστριακό δίκαιο. Θα απαιτούσε να ζητεί ο ιδιώτης ρητώς από την Επιτροπή να συμψηφίσει την απαίτησή της. Η άρνηση της Επιτροπής θα μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον του Πρωτοδικείου βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης και, αν η Επιτροπή παραλείψει να απαντήσει στο αίτημά του, ο ιδιώτης μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά παραλείψεως βάσει του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 232 ΕΚ) .
76. Όπως κι αν έχει το ζήτημα, δεν είναι αναγκαίο να ληφθεί οριστική θέση επί των διαφόρων αυτών ζητημάτων. Όπως είπα, η αίτηση αναιρέσεως αφορά αποκλειστικά το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάξει συμψηφισμό σε ιδιώτη, τα διάφορα δε αυτά σημεία θα μπορέσουν να λυθούν στο πλαίσιο μεταγενεστέρων διαφορών. Αντιθέτως, πρέπει να καθορισθεί αν, όπως έκρινε το Πρωτοδικείο, το δικαίωμα της Επιτροπής πρέπει να εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι αυτή εξετάζει «αν, παρά την [...] πράξη αυτή, η χρησιμοποίηση των [κοινοτικών] κεφαλαίων για τους προβλεπομένους σκοπούς και η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν τη χορήγηση των επίδικων ποσών εξακολουθού[ν] να είναι διασφαλισμένες» .
Γ - Η εξέταση των λόγων ακυρώσεως
77. Η Επιτροπή, με την αίτησή της αναιρέσεως, υποστηρίζει ότι το Πρωτοδικείο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, θέτοντας την επίδικη προϋπόθεση. Αναπτύσσει κατ' ουσίαν τρεις σειρές επιχειρημάτων.
Αφενός, η Επιτροπή θεωρεί ότι το Πρωτοδικείο αντιπαρήλθε την σχετική με το συμψηφισμό απαιτήσεων γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Προβαίνοντας σε διάκριση μεταξύ των αποτελεσμάτων του συμψηφισμού και της πραγματικής καταβολής των κοινοτικών κεφαλαίων, το Πρωτοδικείο δημιούργησε μια λογική άσχετη προς τον μηχανισμό του συμψηφισμού. Συγκεκριμένα, ο συμψηφισμός συνιστά ένα τρόπο πληρωμής ισοδύναμο προς την πραγματική καταβολή, οπότε η πραγματοποιηθείσα διάκριση είναι εσφαλμένη.
Αφετέρου, το Πρωτοδικείο αντιπαρήλθε την αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου. Κατά την Επιτροπή, η αρχή αυτή έχει σημασία μόνο για να καθοριστούν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί κοινοτική χρηματοδότηση. Αντιθέτως, σε αντίθεση προς τις κρίσεις του Πρωτοδικείου, η αρχή αυτή δεν ασκεί επιρροή στο ζήτημα αν η Επιτροπή μπορεί να εκτελέσει τις υποχρεώσεις της μέσω συμψηφισμού απαιτήσεων και όχι μέσω πραγματικής καταβολής των ποσών.
Τέλος, το Πρωτοδικείο αντιπαρήλθε την αρχή της χρηστής χρηματοοικονομικής διαχειρίσεως. Εκθέτοντας την επίδικη προϋπόθεση, στέρησε την Επιτροπή από ένα χρήσιμο και αποτελεσματικό μέσο εισπράξεως των απαιτήσεων της Κοινότητας.
78. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Πρωτοδικείο λαμβάνει ως αφετηρία την αρχή ότι η αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου απαιτεί την πραγματική καταβολή των επίδικων ποσών. Κατ' αυτό, «η αρχή της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου συνεπάγεται ότι τα κεφάλαια της Κοινότητας πρέπει να διατίθενται και να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τον προορισμό τους» . Το Πρωτοδικείο εντούτοις έκρινε ότι «ελλείψει της πραγματικής καταβολής των [επίδικων] ποσών είναι προφανές ότι αυτά δεν θα χρησιμοποιηθούν σύμφωνα προς τον προορισμό τους διότι με τον τρόπο αυτό οι επίδικες πράξεις κινδυνεύουν να μην εκτελεστούν, πράγμα το οποίο είναι αντίθετο προς την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου» . Το Πρωτοδικείο συνήγαγε εντεύθεν την αναγκαιότητα να τεθεί η επίδικη προϋπόθεση. Έκρινε ότι «η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη, πριν από την πραγματοποίηση του συμψηφισμού, να εξετάσει αν, παρά [...] αυτή η πράξη, η χρησιμοποίηση των εν λόγω κεφαλαίων για τους προβλεπομένους σκοπούς και η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν τη χορήγηση των επίδικων ποσών εξακολουθούσαν να είναι διασφαλισμένες» .
79. Φρονώ, όπως και η Επιτροπή, ότι το Πρωτοδικείο, θέτοντας την επίδικη προϋπόθεση, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο από πολλές απόψεις .
80. Πρώτον, φρονώ ότι το Πρωτοδικείο δεν εκτίμησε ορθώς το περιεχόμενο του μηχανισμού του συμψηφισμού απαιτήσεων.
81. Πράγματι, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο συμψηφισμός είναι ένας τρόπος αποσβέσεως δύο αμοιβαίων ενοχών. Όμως, σε αντίθεση προς την κρίση του Πρωτοδικείου, ο μηχανισμός αυτός παράγει αποτελέσματα ισοδύναμα προς αυτά της πραγματικής πληρωμής ή καταβολής.
82. Επί νομικού επιπέδου, ο συμψηφισμός αποσβαίνει τις δύο οφειλές μέχρι το ύψος της χαμηλότερης. Αυτό σημαίνει ότι οι οφειλέτες ελευθερώνονται από τις υποχρεώσεις τους ως εάν είχαν προβεί σε (πλήρη ή μερική) πληρωμή. Ομοίως, επί χρηματοοικονομικού επιπέδου, ο συμψηφισμός δεν επιφέρει καμία ζημία στα μέρη. Στο μέτρο που επέρχεται όταν δύο μέρη είναι οφειλέτες μεταξύ τους, η περιουσιακή κατάσταση είναι ακριβώς η ίδια όπως αν κάθε ένα από τα μέρη είχε προβεί στην καταβολή των ποσών. Δεν υφίσταται καμία διαφορά μεταξύ των αποτελεσμάτων του συμψηφισμού και της υποθετικής περιπτώσεως κατά την οποία κάθε μέρος καταβάλλει στο έτερο τα ποσά που οφείλει.
83. Κατά συνέπεια, γίνεται ομοφώνως δεκτό ότι, στο αστικό δίκαιο, ο συμψηφισμός παράγει αποτελέσματα πανομοιότυπα προς την πραγματική καταβολή . Όπως υπογράμμιζε ο Domat, «συμψηφισμοί δεν είναι άλλο πράγμα από δύο αμοιβαίες πληρωμές που πραγματοποιούνται συγχρόνως, χωρίς οι οφειλέτες να δίνουν ο ένας στον άλλον άλλο πράγμα [...] από τις αποδείξεις εξοφλήσεως και μόνο» .
84. Εξάλλου, στην απόφαση Jensen, το Δικαστήριο υιοθέτησε μια πανομοιότυπη αντίληψη του συμψηφισμού απαιτήσεων.
85. Η υπόθεση αυτή αφορούσε το δικαίωμα του δανικού δημοσίου να προβεί σε συμψηφισμό μεταξύ της απαιτήσεώς του και μιας ενισχύσεως που οφειλόταν σε ιδιώτη βάσει του κανονισμού 1765/92. Ο κανονισμός αυτός θέσπισε ένα νέο σύστημα στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών προκειμένου να αντισταθμιστεί η απώλεια εισοδημάτων που προέκυπτε από τη μείωση των θεσμικών τιμών με την καταβολή αντισταθμιστικής πληρωμής. Το άρθρο 15, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού όριζε ρητώς ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές «θα πρέπει να καταβάλλονται εξ ολοκλήρου στους δικαιούχους». Το εθνικό δικαστήριο διερωτήθηκε, αν εν όψει αυτού του όρου, η δανική διοίκηση μπορούσε να κάνει χρήση του μηχανισμού του συμψηφισμού.
86. Η νομική υπηρεσία της Επιτροπής υποστήριξε ότι με τον συμψηφισμό δεν τηρούνταν αυτός ο όρος για τον λόγο ότι «δεν μπορεί να θεωρείται ισοδύναμος της καταβολής» . Αντιθέτως, τα κράτη μέλη που παρενέβησαν θεώρησαν ότι «ο συμψηφισμός οδηγεί σε πλήρη καταβολή της ενισχύσεως στον ενδιαφερόμενο γεωργό διότι, εφόσον οι οφειλές του μειώνονται κατά το σύνολο του ποσού αυτού, καθίσταται κατ' αυτόν τον τρόπο πλουσιότερος» . Ο γενικός εισαγγελέας N. Fennelly κατέληξε ότι το άρθρο 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1765/92 δεν απαγορεύει τον συμψηφισμό διότι, «στην περίπτωση του συμψηφισμού, ο δικαιούχος λαμβάνει ολόκληρη τη χρηματική αξία της ενισχύσεως, μολονότι δεν έχει τον πλήρη έλεγχο της διαθέσεώς της» .
87. Το Δικαστήριο υιοθέτησε πανομοιότυπη άποψη προς αυτήν του γενικού του εισαγγελέα. Είπε κατ' αρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει γενικούς κανόνες σχετικά με το δικαίωμα των εθνικών αρχών να προβαίνουν σε συμψηφισμούς των απαιτήσεων με τα καταβαλλόμενα βάσει του κοινοτικού δικαίου ποσά . Εφαρμόζοντας τη νομοθεσία του στον τομέα της διαδικαστικής αυτονομίας, έκρινε ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει τον επίδικο συμψηφισμό, υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι οι εθνικές αρχές ενεργούν κατά τρόπο μη θίγοντα την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου . Το Δικαστήριο έκρινε εντούτοις ότι ένα εθνικό μέτρο που επιτρέπει τον συμψηφισμό με κοινοτικές ενισχύσεις δεν θίγει την αρχή αυτή . Όσον αφορά το άρθρο 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1765/92, το Δικαστήριο έκρινε ότι η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει την επίδικη πράξη. Κατά το Δικαστήριο, «ο συμψηφισμός των βάσει του επίδικου κανονισμού αντισταθμιστικών πληρωμών και των ανεξόφλητων απαιτήσεων κράτους μέλους δεν έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του ποσού της ενισχύσεως» .
88. Κατά συνέπεια, στο κοινοτικό δίκαιο, όπως στο εθνικό αστικό δίκαιο, ο συμψηφισμός συνιστά τρόπο αποσβέσεως των ενοχών, ο οποίος παράγει αποτελέσματα πανομοιότυπα προς την πραγματική καταβολή.
89. Για να πεισθούμε οριστικώς, αρκεί να αναφερθεί ένα πολύ απλό παράδειγμα. Ας υποθέσουμε ότι η Επιτροπή οφείλει ένα ποσό 10 000 ευρώ σε ιδιώτη επιχειρηματία και ότι, αμοιβαίως, ο επιχειρηματίας αυτός της οφείλει το ίδιο ποσό. Στην περίπτωση αυτή, ο συμψηφισμός έχει ως αποτέλεσμα την απόσβεση των οφειλών των δύο μερών. Η κατάσταση είναι πανομοιότυπη προς αυτήν κατά την οποία η Επιτροπή έχει καταβάλει το ποσό των 10 000 ευρώ στον οφειλέτη της και αυτός διαθέτει το ποσό αυτό στην καταβολή της δικής του οφειλής. Η μόνη διαφορά έγκειται στο γεγονός ότι ο συμψηφισμός περιορίζει τη δυνατότητα, ως προς τον επιχειρηματία, ελεύθερης διαθέσεως του οικείου ποσού.
Όμως, όπως το υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας N. Fennelly, «το ίδιο θα συνέβαινε στην περίπτωση κατασχέσεως [...] ή στην περίπτωση κάθε άλλης διαδικασίας εκτελέσεως κατά του δικαιούχου» . Για να επαναλάβω το παράδειγμά του, κανείς δεν θα αμφισβητούσε το γεγονός ότι ο επιχειρηματίας έλαβε πράγματι τα κοινοτικά κεφάλαια, αν, αμέσως μετά την πραγματική καταβολή των κεφαλαίων, η Επιτροπή προέβαινε σε κατάσχεση αυτών των κεφαλαίων προκειμένου να ικανοποιηθεί η απαίτηση που έχει έναντι του δικαιούχου. Πράγματι, η εκτέλεση πριν από την πραγματική καταβολή «διαφέρει λίγο, από άποψη βαθμού της ελευθερίας διαθέσεως του δικαιούχου επί της περιουσίας του, από οποιαδήποτε μορφή εκτελέσεως μετά την πληρωμή» .
90. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι το Πρωτοδικείο, κάνοντας διάκριση μεταξύ συμψηφισμού και πραγματικής καταβολής, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο. Κατ' εμέ, δεν έκρινε ορθώς το περιεχόμενο του μηχανισμού του συμψηφισμού απαιτήσεων.
91. Η συλλογιστική που ανέπτυξε το Πρωτοδικείο παραβλέπει επίσης μια άλλη γενικώς παραδεκτή νομική έννοια, ήτοι τον ανταλλάξιμο χαρακτήρα του χρήματος. Δεν αμφισβητείται ότι, όταν κάποιος λαμβάνει ένα χρηματικό ποσό, το ποσό αυτό συγχωνεύεται με τα άλλα χρηματικά στοιχεία που συνιστούν την περιουσία του. Όπως υποστήριξε η Επιτροπή, είναι δύσκολο να νοηθεί ένας μηχανισμός ανιχνεύσεως που θα καθιστούσε δυνατό να συνδεθεί το εισπραχθέν ποσό με συγκεκριμένη πράξη.
Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι η περιουσία του δικαιούχου συνιστά «γενική εγγύηση» για τους δικούς του πιστωτές. Αυτό σημαίνει ότι, όταν τα κοινοτικά ποσά καταβάλλονται στον δικαιούχο, η πιστωτές του μπορούν να προβούν σε κατάσχεση της περιουσίας του και, ιδίως, των ποσών που καταβλήθηκαν βάσει του κοινοτικού δικαίου . Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν διαφαίνονται οι λόγοι που θα εμπόδιζαν την Επιτροπή να προβεί σε συμψηφισμό απαιτήσεων. Πράγματι, είναι παράδοξο να μην αναγνωρίζεται στην Επιτροπή το δικαίωμα εισπράξεως των απαιτήσεων της Κοινότητας μέσω συμψηφισμού, πλην όμως να γίνεται δεκτό ότι τρίτοι μπορούν να προβούν σε κατάσχεση ποσών που έχουν καταβληθεί βάσει του κοινοτικού δικαίου.
92. Δεύτερον, φρονώ ότι η επίδικη προϋπόθεση αντιβαίνει προς την αρχή της χρηστής χρηματοοικονομικής διαχειρίσεως. Υπενθυμίζω ότι το Πρωτοδικείο έκρινε ότι η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη, πριν προβεί σε συμψηφισμό, να εξετάσει αν από την πράξη αυτή μπορεί να θιγεί «η χρησιμοποίηση των [...] κεφαλαίων για τους προβλεπομένους σκοπούς και η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν τη χορήγηση των επίδικων ποσών» .
93. Ο όρος αυτός μπορεί να έχει σημαντικές συνέπειες για την είσπραξη των απαιτήσεων της Κοινότητας. Πράγματι, σύμφωνα με τη λογική του Πρωτοδικείου, κάθε νομικός ή δικαστικός μηχανισμός που θα μπορούσε να θίξει την υλοποίηση μιας κοινοτικής πράξεως θα έπρεπε να εξαρτάται από την επίδικη προϋπόθεση. Αυτό σημαίνει κατ' ουσίαν ότι η Επιτροπή, κάθε φορά που επιθυμεί να προβεί σε κατάσχεση έναντι ενός από τους οφειλέτες της, θα οφείλει να εξετάζει αν αυτός ο τρόπος εκτελέσεως μπορεί ενδεχομένως να θίξει την υλοποίηση μιας κοινοτικής πράξεως. Ομοίως, η Επιτροπή θα μπορούσε να αναγκάζεται να εξετάζει τις επιπτώσεις της ενέργειάς της κάθε φορά που επιθυμεί να ασκήσει αγωγή περί αποδόσεως κατά του δικαιούχου κοινοτικής χρηματοδοτήσεως.
94. Κατ' εμέ, ένας τέτοιος όρος αντιβαίνει προς το κοινοτικό συμφέρον και την αρχή της χρηστής χρηματοοικονομικής διαχειρίσεως. Μπορεί να παραλύσει τη δράση της Επιτροπής ως οργάνου υπευθύνου για την τέλεση του προϋπολογισμού, κατά την είσπραξη των απαιτήσεων της Κοινότητας. Επιπλέον, η προϋπόθεση αυτή εγκυμονεί τον κίνδυνο να δημιουργηθεί σοβαρή διατάραξη της ισορροπίας μεταξύ της Επιτροπής και των άλλων δανειστών του δικαιούχου. Πράγματι, στο μέτρο που τα καταβληθέντα βάσει του κοινοτικού δικαίου ποσά δεν έχουν τον χαρακτήρα προνομιούχων ή ακατάσχετων απαιτήσεων στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών, η Επιτροπή θα δεσμευόταν από μια προϋπόθεση (εξετάσεως μάλιστα δε αποχής) που δεν επιβάλλεται στους άλλους δανειστές .
95. Στην υπόθεση Jensen, τα κράτη μέλη επισήμαναν εξάλλου στο Δικαστήριο τις επιπτώσεις μιας τέτοιας λογικής. Υποστήριξαν ότι η άποψη της Επιτροπής (παρόμοια προς τη συλλογιστική που ανέπτυξε το Πρωτοδικείο) μπορούσε να παραλύσει όλες της μορφές κατασχέσεως που εφαρμόζονται στα χέρια των δικαιούχων κοινοτικών ενισχύσεων, ακόμη και από ιδιώτες .
96. Τρίτον, φρονώ ότι η συλλογιστική του Πρωτοδικείου δημιουργεί κάποια σύγχυση μεταξύ των αποτελεσμάτων του συμψηφισμού απαιτήσεων και των προβλημάτων που συνδέονται με τη φερεγγυότητα του δικαιούχου των κοινοτικών κεφαλαίων.
97. Από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι το ζήτημα που απασχόλησε κυρίως το Πρωτοδικείο ήταν η μέριμνα να διασφαλισθεί «η εκτέλεση των πράξεων που δικαιολόγησαν τη χορήγηση των επίδικων ποσών» . Κατ' αυτό, «ελλείψει της πραγματικής καταβολής των [επίδικων] ποσών, είναι προφανές ότι [...] οι επίδικες πράξεις κινδυνεύουν να μην εκτελεσθούν, πράγμα το οποίο είναι αντίθετο προς την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου» .
98. Όμως, ο μηχανισμός του συμψηφισμού απαιτήσεων δεν μπορεί, αυτός καθαυτός, να θίξει την υλοποίηση των κοινοτικών πράξεων. Όπως είδαμε, ο συμψηφισμός απαιτήσεων παράγει αποτελέσματα ισοδύναμα προς την πραγματική καταβολή των κοινοτικών κεφαλαίων. Στην πραγματικότητα, οι κίνδυνοι που εντοπίζει το Πρωτοδικείο συνδέονται εγγενώς με τη φερεγγυότητα του δικαιούχου των κοινοτικών κεφαλαίων.
99. Πράγματι, αν η Επιτροπή χορηγήσει ποσά σε μια φερέγγυα οντότητα, έχει σχεδόν τη βεβαιότητα ότι η κοινοτική πράξη θα υλοποιηθεί. Σε αντίθεση προς την κρίση του Πρωτοδικείου, η εγγύηση της υλοποιήσεως της κοινοτικής πράξεως δεν απορρέει από την πραγματική καταβολή. Έγκειται στο γεγονός ότι ο δικαιούχος παρέχει όλες τις εγγυήσεις φερεγγυότητας. Το γεγονός ότι η Επιτροπή προβαίνει σε συμψηφισμό της απαιτήσεώς της με την οφειλή ενός φερέγγυου δικαιούχου δεν μπορεί επομένως, από μόνο του, να βλάψει την υλοποίηση της κοινοτικής πράξεως.
Αντιστρόφως, αν η Επιτροπή χορηγήσει ποσά σε αφερέγγυο δικαιούχο, είναι σχεδόν βέβαιον ότι η κοινοτική πράξη δεν θα υλοποιηθεί. Στην περίπτωση αυτή, ακόμη και μια πραγματική καταβολή δεν θα επέτρεπε την εξασφάλιση της υλοποιήσεως αυτής της πράξεως, διότι τα κοινοτικά κεφάλαια θα αποτελέσουν πιθανόν το αντικείμενο κατασχέσεως εκ μέρους των δανειστών του δικαιούχου. Αντιθέτως, ο συμψηφισμός, θα επιτρέψει στην Επιτροπή να εισπράξει την απαίτησή της, διότι θα αποφύγει (πλήρως ή εν μέρει) να συμπέσει με τους άλλους δανειστές του δικαιούχου.
100. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το Πρωτοδικείο κακώς έκρινε ότι ο μηχανισμός του συμψηφισμού είχε αποτελέσματα αντίθετα προς το κοινοτικό δίκαιο, ενώ τα αποτελέσματα αυτά είναι, στην πραγματικότητα, εγγενώς συνδεδεμένα με τη φερεγγυότητα του δικαιούχου των κοινοτικών κεφαλαίων. Επομένως, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο και ως προς το σημείο αυτό.
101. Απομένει να εξεταστεί ένα τελευταίο ζήτημα. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το Δικαστήριο ρώτησε τους διαδίκους αν, κατ' αυτούς, η νομολογία που υφίσταται στον τομέα της κατασχέσεως στα χέρια τρίτων πρέπει να ισχύει στον μηχανισμό του συμψηφισμού απαιτήσεων.
102. Είναι γνωστό ότι, κατά το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου περί των Προνομίων και Ασυλιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, «τα περιουσιακά στοιχεία και τα στοιχεία ενεργητικού των Κοινοτήτων δεν δύναται να αποτελέσουν αντικείμενο οποιουδήποτε αναγκαστικού μέτρου διοικητικής ή δικαστικής αρχής, άνευ αδείας του Δικαστηρίου». Σκοπός αυτής της διατάξεως είναι να αποτρέπεται η παρενόχληση της λειτουργίας των Κοινοτήτων και να μη θίγεται η ανεξαρτησία τους .
103. Κατά το Δικαστήριο, απόφαση επιτρέπουσα την άρση της ασυλίας απαιτείται μόνον όταν το κοινοτικό όργανο προβάλλει αντιρήσεις για το αναγκαστικό μέτρο. Όταν το όργανο συμφωνήσει για ένα τέτοιο μέτρο, η αίτηση παροχής αδείας καθίσταται άνευ αντικειμένου και δεν χρειάζεται να εξεταστεί .
104. Κατά πάγια νομολογία, Το Δικαστήριο θεωρεί ότι η κατάσχεση στα χέρια τρίτου μπορεί να παρακωλύσει την λειτουργία των Κοινοτήτων στο μέτρο που επηρεάζει τη χρηματοδότηση των κοινών πολιτικών ή την υλοποίηση προγραμμάτων δράσεως που καταρτίζουν οι Κοινότητες. Επομένως, το Δικαστήριο παρέχει άδεια άρσεως της ασυλίας όταν η κατάσχεση στα χέρια τρίτου αφορά ποσά οφειλόμενα από τις Κοινότητες ως μισθώματα καθορισμένα με σύμβαση μισθώσεως ιδιωτικού δικαίου . Αντιθέτως, αρνείται να παράσχει την άδειά του όταν η κατάσχεση στα χέρια τρίτου αφορά ποσά που διατίθενται στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη, για την υλοποίηση των προγραμμάτων υπέρ τρίτης χώρας . Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο κρίνει ότι η κατάσχεση στα χέρια τρίτου θα είχε ως συνέπεια να διαθετούν σε ιδιωτικά συμφέροντα ποσά τα οποία η Κοινότητα έχει ρητώς φροντίσει γι' αυτή την κοινή πολιτική .
105. Η νομολογία αυτή δεν μπορεί εντούτοις να εφαρμοσθεί στον μηχανισμό του συμψηφισμού απαιτήσεων.
106. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η κατάσχεση στα χέρια τρίτου αποτελεί μέσο εκτελέσεως. Κατά γενικό κανόνα, χωρεί από ένα πρόσωπο (τον επισπεύδοντα) έναντι ενός τρίτου (αυτού στον οποίο επιβάλλεται η κατάσχεση), ο οποίος είναι οφειλέτης του δικού του οφειλέτη. Έχει ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα να απαγορεύσει στον τρίτο στον οποίον επιβάλλεται η κατάσχεση να εξοφλήσει την οφειλή του προς τον οφειλέτη του και να τον αναγκάσει να καταβάλει απευθείας στον κατασχόντα δανειστή .
107. Τα αποτελέσματα συμψηφισμού απαιτήσεων δεν μπορούν επομένως να εξομοιωθούν προς τις συνέπειες κατασχέσεως στα χέρια τρίτου στην οποία προβαίνει η Επιτροπή. Όπως είδαμε, ο συμψηφισμός είναι ένας τρόπος αποσβέσεως των ενοχών που παράγει αποτελέσματα ισοδύναμα προς την πραγματική καταβολή. Πρόκειται για «ουδέτερη» πράξη, διότι δεν επιφέρει καμία ζημία στα μέρη. Αντιθέτως, η κατάσχεση στα χέρια τρίτου έχει ως αποτέλεσμα να απαγορεύει στην Επιτροπή να εξοφλεί την οφειλή της προς τον δικαιούχο των κοινοτικών κεφαλαίων. Επομένως, η πράξη αυτή επιφέρει πραγματική ζημία στον δικαιούχο, διότι τα κεφάλαια καταβάλλονται ευθέως από την Επιτροπή στον κατασχόντα.
108. Κατά συνέπεια, σε αντίθεση προς την κατάσχεση σε χέρια τρίτου, ο συμψηφισμός δεν μπορεί να επηρεάσει τη χρηματοδότηση των κοινών πολιτικών ούτε την υλοποίηση προγραμμάτων δράσεως που καταρτίζουν οι Κοινότητες. Επομένως, η σχετική νομολογία δεν μπορεί να εφαρμοσθεί εγκύρως στον μηχανισμό του συμψηφισμού απαιτήσεων.
109. Βάσει των διαφορετικών αυτών στοιχείων, φρονώ ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση πάσχει πλάνη περί το δίκαιο. Η επίδικη προϋπόθεση αντιβαίνει προς τη γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου που επιτρέπει τον συμψηφισμό απαιτήσεων καθώς και προς την αρχή της χρηστής χρηματοοικονομικής διαχειρίσεως.
110. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αναιρέσει την εν λόγω απόφαση.
V - Εκδίκαση της υποθέσεως από το Δικαστήριο μετά την αναίρεση
111. Το άρθρο 54, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου προβλέπει ότι, αν η αναίρεση κριθεί βάσιμη, το Δικαστήριο αναιρεί την απόφαση του Πρωτοδικείου. Στην περίπτωση αυτή, μπορεί είτε το ίδιο να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση, είτε να την αναπέμψει στο Πρωτοδικείο για να την κρίνει.
112. Η υπόθεση μου φαίνεται ότι είναι ώριμη προς εκδίκαση. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να την κρατήσει και να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς.
VI - H ουσία της διαφοράς
113. Το ΕΣΟΤΑ ζητεί να ακυρωθεί η επίδικη απόφαση καθόσον πραγματοποιεί συμψηφισμό απαιτήσεων μεταξύ των επίδικων ποσών και του ποσού των 195 991 ευρώ του οποίου η Επιτροπή φέρεται να είναι δανειστής βάσει των συμβάσεων MED-URBS.
114. Προς στήριξη της προσφυγής του, το ΕΣΟΤΑ προβάλλει τέσσερις λόγους ακυρώσεως. Οι λόγοι αυτοί αντλούνται από: 1) έλλειψη νομικού ερείσματος της επίδικης αποφάσεως· 2) παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου· 3) παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, και 4) παράβαση της υποχρεώσεως προς αιτιολόγηση που προβλέπει το άρθρο 190 της Συνθήκης.
115. Με τον πρώτο του λόγο, το προσφεύγον υποστηρίζει ότι η επίδικη απόφαση στερείται νομικού ερείσματος. Αναπτύσσει κυρίως δύο σειρές επιχειρημάτων. Αφενός, στηρίζεται στη νομολογία για να καταλήξει ότι ο συμψηφισμός απαιτήσεων δεν συνιστά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου την τήρηση της οποίας διασφαλίζει το Δικαστήριο. Αφετέρου, υποστηρίζει ότι, ακόμη κι αν υποτεθεί ότι αυτό δεν συμβαίνει, δεν πληρούνται εν προκειμένω οι προϋποθέσεις εφαρμογής αυτού του μηχανισμού. Συγκεκριμένα, η απαίτηση της Επιτροπής βάσει των συμβάσεων MED-URBS δεν αποτελεί βεβαία απαίτηση.
116. Στα σημεία 47 έως 60 αυτών των προτάσεων, εξέθεσα τους λόγους για τους οποίους ο συμψηφισμός απαιτήσεων πρέπει να θεωρηθεί ως γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Κατ' εμέ, το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει στην Επιτροπή να αντιτάξει συμψηφισμό απαιτήσεων σε πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, το πρώτο επιχείρημα του ΕΣΟΤΑ, που αντλείται από την ανυπαρξία μιας τέτοιας αρχής, πρέπει να απορριφθεί.
117. Αντιθέτως, το δεύτερο επιχείρημα του προσφεύγοντος πρέπει να γίνει δεκτό.
118. Πράγματι, είδαμε ότι το δικαίωμα της Επιτροπής να αντιτάσσει συμψηφισμό απαιτήσεων εξαρτάται από την συνδρομή τεσσάρων σωρευτικών προϋποθέσεων. Για να πραγματοποιηθεί συμψηφισμός, οι οφειλές των μερών πρέπει να αφορούν χρηματικό ποσό, να είναι αμοιβαίες, απαιτητές και βέβαιες.
119. Εν προκειμένω, πρέπει να υπομνησθεί ότι, εν όψει των ιδιομορφιών της παρούσας υποθέσεως, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να εξακριβώσει αν η Επιτροπή έχει απαίτηση βάσει των συμβάσεων MED-URBS. Όπως είναι γνωστό, το άρθρο 9 αυτών των συμβάσεων περιέχει μια ρήτρα παρέχουσα αρμοδιότητα στα πολιτικά δικαστήρια των Βρυξελλών. Η εκτίμηση της υπάρξεως και του βεβαίου χαρακτήρα της απαιτήσεως της Επιτροπής εμπίπτει επομένως στην αποκλειστική αρμοδιότητα των δικαστηρίων των Βρυξελλών.
120. Το Tribunal de première instance de Bruxelles αποφάνθηκε ακριβώς επί του σημείου αυτού με την απόφασή του της 16ης Νοεμβρίου 2001 . Το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι «η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν έχει καμία απαίτηση αποδόσεως βάσει των συμβάσεων MED-URBS 1994, MED-URBS 1995 και MED-URBS Migration 1995, έναντι του ενάγοντος (του ΕΣΟΤΑ)» .
121. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο είναι σε θέση να διαπιστώσει ότι δεν πληρούνται εν προκειμένω οι προϋποθέσεις του συμψηφισμού απαιτήσεων. Πράγματι, κατά το αρμόδιο δικαστήριο, η Επιτροπή δεν έχει καμία απαίτηση έναντι του ΕΣΟΤΑ. Επομένως, δεν υφίστανται, μεταξύ των μερών, αμοιβαίες απαιτήσεις που μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο συμψηφισμού.
122. Κατά συνέπεια, η επίδικη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί.
VII - Δικαστικά έξοδα
123. Το άρθρο 122 του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι, όταν η αίτηση αναιρέσεως γίνεται δεκτή και το Δικαστήριο κρίνει το ίδιο οριστικά τη διαφορά, αποφαίνεται και επί των εξόδων. Κατά το άρθρο 169, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
124. Εν προκειμένω, διαπίστωσα ότι οι λόγοι που προέβαλε η Επιτροπή προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως είναι βάσιμοι. Αντιθέτως, από την εξέταση των λόγων που προβλήθηκαν πρωτοδίκως προέκυψαν λόγοι ακυρώσεως της επίδικης αποφάσεως. Επομένως, είναι δίκαιο να αποφασισθεί ότι το ΕΣΟΤΑ φέρει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι διάδικοι στο πλαίσιο της αναιρετικής διαδικασίας, η δε Επιτροπή τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι διάδικοι πρωτοδίκως.
VIII - Πρόταση
125. Επομένως, εν όψει των προηγουμένων σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Αναιρεί την απόφαση του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 14ης Δεκεμβρίου 2000, Τ-105/99, ΕΣΟΤΑ κατά Επιτροπής.
2) Ακυρώνει την απόφαση της Επιτροπή που περιέχεται στο έγγραφο της 15ης Φεβρουαρίου 1999, με την οποία αντιτάχθηκε συμψηφισμός απαιτήσεων στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
3) Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης φέρει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι διάδικοι στο πλαίσιο της αναιρετικής διαδικασίας, η δε Επιτροπή τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι διάδικοι πρωτοδίκως.»