62006CJ0383
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
13 март 2008 година (
*1
)
„Структурни фондове — Член 23, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 — Отменяне и възстановяване на финансовата помощ от Общността — Член 249 ЕО — Защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност“
По съединени дела C-383/06—C-385/06
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 234 ЕО от Raad van State (Нидерландия) с актове от 30 август 2006 г., постъпили в Съда на 18 септември 2006 г. в рамките на производства по дела
Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (C-383/06),
Gemeente Rotterdam (C-384/06)
срещу
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
и
Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant (C-385/06)
срещу
Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening,
състоящ се от: г-н A. Rosas, председател на състав, г-н J. Klučka, г-н A. Ó Caoimh, г-жа P. Lindh (докладчик) и г-н Aл. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: г-н Y. Bot,
секретар: г-жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 28 юни 2007 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Gemeente Rotterdam, от адв. J. M. Cartigny, advocaat,
—
за Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, от адв. G. A. van der Ween, advocaat,
—
за нидерландското правителство, от г-жа H. G. Sevenster и г-жа C. ten Dam, в качеството на представители,
—
за чешкото правителство, от г-н T. Boček, в качеството на представител,
—
за германското правителство, от г-н M. Lumma, в качеството на представител,
—
за Комисията на Европейските общности, от г-н L. Flynn и г-н A. Weimar, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 23, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 относно координацията между помощите от различните структурни фондове, от една страна, и между тях и тези от Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти, от друга страна (ОВ L 374, стр. 1), изменен с Регламент (ЕИО) № 2082/93 на Съвета от 20 юли 1993 година (ОВ L 193, стр. 20, наричан по-нататък „Регламент № 4253/88“).
2
Запитванията са отправени в рамките на три спора между две сдружения и нидерландска община и нидерландската администрация. Страни по тези спорове са съответно, от една страна, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening и Gemeente Rotterdam срещу Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Министерство на социалната политика и труда, наричано по-нататък „министерството“) и от друга страна, Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant срещу Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (Генерална дирекция по заетостта, наричана по-нататък „генералната дирекция“), като споровете се отнасят за решения, с които министерството или генералната дирекция отменят решения за определяне на субсидии, предоставени в полза на жалбоподателите в главните производства, или искат възстановяването на споменатите субсидии.
Правна уредба
Общностната правна уредба
Регламент № 2052/88
3
Член 1 от Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове, тяхната ефективност, както и координацията на помощите от фондовете помежду им и с тези от Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 185, стp. 9), изменен с Регламент (ЕИО) № 2081/93 на Съвета от 20 юли 1993 година (ОВ L 193, стp. 5, наричан по-нататък „Регламент № 2052/88“) предвижда, че Европейската общност, с помощта по-конкретно на структурните фондове, провежда дейност за постигането на целите, посочени в членове 130а от Договора за ЕО (понастоящем след изменение член 158 ЕО) и 130в от Договора за ЕО (понастоящем член 160 ЕО). Посоченият член 1 изброява определен брой приоритетни цели, за чието постигане допринасят структурните фондове. Сред тези цели е цел № 3, която представлява борба с дълготрайната безработица и улесняване на професионалната реализация на младите хора и на лицата, изложени на изключване от пазара на труда.
4
Член 4, параграф 1 от Регламент № 2052/88 е формулиран така:
„1.   Дейността на Общността представлява допълнение към съответните национални дейности или принос към тях. Тя се развива чрез тесен диалог между Комисията, засегнатата държава-членка, определените от държавата-членка компетентни органи и организации, включително, в рамките на правилата на институционалните разпоредби и съществуващите практики, характерни за всяка държава-членка — икономическите и социалните партньори на национално, регионално, местно или друго ниво, като всички участници са партньори, преследващи обща цел. […]“ [неофициален превод]
5
Член 10 от същия регламент уточнява относно цел № 3:
„Държавите-членки представят на Комисията планове, които съдържат дейности за борба с дълготрайната безработица и за улесняване на професионалната реализация на младите хора и на лицата, изложени на изключване от пазара на труда (цел № 3).
Плановете съдържат:
—
описание на настоящото положение, мобилизираните финансови ресурси и главните резултати от предприетите дейности през преходния период на програмиране, в рамките на получената структурна помощ от Общността, като се имат предвид наличните резултати от оценките,
—
описание на подходяща стратегия за постигане на целите, посочени в член 1, и на избраните основни насоки за изпълнението на цел № 3, като се определи количествено очаквания напредък, доколкото неговото естество позволява това; предварителна преценка на очакваното въздействие, включително в областта на заетостта, на съответните дейности, с оглед да се гарантира, че те ще доведат до средносрочни социално-икономически, съответстващи на мобилизираните финансови ресурси,
—
посочване на предвижданото използване на помощите от [Европейския социален фонд (наричан по-нататък „ЕСФ“)] в съчетание, ако е необходимо, с помощите по други съществуващи финансови инструменти на Общността, при изпълнението на плана.
[…]“. [неофициален превод]
Регламент № 4253/88
6
Шесто съображение от Регламент № 2082/93, който изменя Регламент № 4253/88, уточнява:
„[…] в приложение на принципа на субсидиарност и без да се накърняват правомощията на Комисията, по-специално като отговаряща за управлението на финансовите средства на Общността, изпълнението на различните дейности, предприемани в общностните рамки за подпомагане, е главно отговорност на държавите-членки на съответното териториално ниво, в зависимост от спецификата на всяка държава-членка“. [неофициален превод]
7
Член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 е формулиран така:
„1.   За да се гарантира успеха на дейностите, осъществявани от публични или частни предприемачи, при изпълнение на дейностите държавите-членки вземат необходимите мерки, за да:
—
проверяват редовно дали дейностите, финансирани от Общността, се изпълняват правилно,
—
предотвратят и преследват нередностите,
—
си възстановят средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност. Държавата-членка е субсидиарно отговорна за възстановяването на недължимо платените суми, освен ако държавата-членка и/или посредникът и/или предприемачът докажат, че злоупотребата или небрежността не може да им бъде вменена. За глобалните субсидии посредникът може, със съгласието на държавата-членка и на Комисията, да прибегне към банкова гаранция или всяка друга обезпечителна мярка, която покрива този риск.
Държавите-членки уведомяват Комисията за приетите мерки в тази връзка, и по-специално съобщават на Комисията описанието на системите за контрол и управление, въведени за осигуряване на ефикасното изпълнение на дейностите. Те редовно уведомяват Комисията за развитието на съдебните и административните производства.
[…]“. [неофициален превод]
8
Член 24 от същия регламент уточнява:
„Намаляване, спиране и отменяне на помощта
1.   Ако осъществяването на дадена дейност или мярка се явява недостатъчно да обоснове част или цялата финансова помощ, която е била отпусната за нея, Комисията извършва подходяща проверка на случая в рамките на партньорството, като изисква по-специално от държавата-членка или от определените от нея с цел изпълнението на дейността органи да представят своите бележки в определен срок.
2.   Вследствие на тази проверка Комисията може да намали или да спре помощта за съответната дейност или мярка, ако проверката потвърди наличието на нередност или на значително изменение, което засяга естеството или условията за изпълнение на дейността или на мярката, и за която не е било поискано одобрението на Комисията.
3.   Всяка недължимо платена сума, подлежаща на връщане, се възстановява на Комисията. Върху невъзстановените суми се дължи лихва за забава в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент и съгласно подробните правила, които се приемат от Комисията при следване на процедурите, посочени в дял VІІІ.“ [неофициален превод]
9
Регламент № 4253/88 е отменен, считано от 1 януари 2000 г., съгласно член 54 от Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (OВ L 161, стр. 1). Член 52, параграф 1 от Регламент № 1260/1999 уточнява:
„Настоящият регламент не засяга продължаването или изменението, включително цялостната или частична отмяна на помощ, одобрена от Съвета или от Комисията въз основа на Регламенти (ЕИО) № 2052/88 и (ЕИО) № 4253/88 и на всяко друго законодателство, приложимо за тази помощ към 31 декември 1999 г.“ [неофициален превод]
Регламент № 1681/94
10
Член 2 от Регламент (ЕО) № 1681/94 на Комисията от 11 юли 1994 година относно нередностите и събирането на неправомерно платени суми в рамките на финансирането на структурните политики, както и организирането на информационна система в тази област (OВ L 178, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 9) уточнява:
„1.   В срок от три месеца от влизането в сила на настоящия регламент държавите-членки съобщават на Комисията:
—
законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прилагането на мерките по член 23, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 4253/88,
[…]
2.   Държавите-членки информират незабавно Комисията за всяка промяна в информацията, предоставяна в изпълнение на параграф 1.
[…]“.
11
Член 5, параграфи 2 и 3 от същия регламент е формулиран така:
„2.   Когато една държава-членка счита, че сумата не може да бъде събрана напълно или се очаква, че няма да може да бъде събрана напълно, тя съобщава на Комисията в специален доклад размера на несъбраната сума и причините, поради които тази сума е, по нейно мнение, за сметка на Общността или на държавата-членка. Тази информация трябва да бъде достатъчно подробна, за да позволи на Комисията да вземе в най-кратки срокове и след съгласуване с властите на държавата-членка решение по вменяването на финансовите последици в съответствие с член 23, параграф 1, трето тире от Регламент (ЕИО) № 4253/88.
3.   В случая, посочен в параграф 2, Комисията може да поиска изрично от държавата-членка да продължи процедурата по събирането.“
Национална правна уредба
12
През 1994 г. нидерландската централна служба по заетостта приема наредба относно Европейския социален фонд (Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994, Stcrt. 1994, № 239, наричана по-нататък „ESF Regeling“) относно правилата за предоставяне на субсидии, получени от Комисията на Европейските общности в рамките на ЕСФ.
13
ESF Regeling предвижда известен брой правила относно мониторинга на дейностите и техния контрол. Член 2 от ESF Regeling предвижда, че субсидия може да бъде отпусната на заявителя на субсидията за сметка на ЕСФ. Член 3 от тази наредба предвижда, че субсидията се отпуска само ако са спазени европейската и националната правна уредба. Член 10 от същата наредба предвижда, че заявителят на субсидията следи за това по отношение на проекта да се извършва отделен административен мониторинг, като отбелязва своевременно всички подлежащи на проверка данни и предвижда също контрол от администрацията. На последно място, член 14 от ESF Regeling уточнява, че размерът на субсидията се определя с оглед на изпълнението на проекта, а член 15 от същата наредба предвижда отмяна на субсидията при неспазване на условията, свързани с нея.
14
Освен това дял 4.2 от Общ закон за административното право (Algemene wet bestuursrecht, Stb. 1995, № 315, наричан по-нататък „Awb“) установява правна рамка за отпускането, определянето и възстановяването на субсидиите. Съгласно този закон режимът на субсидиите обхваща два етапа, а именно отпускане и определяне. Решението за отпускане на субсидията предхожда започването на субсидираната дейност. Това решение предоставя на заявителя на субсидията право на финансови средства, за да осъществи субсидирания проект, като се съобразява със задълженията, които евентуално са му наложени. Ако дейностите са осъществени и заявителят спазва посочените задължения, административният орган не може да промени решението си за отпускане на субсидия. Следователно той се задължава финансово още от този етап на процедурата.
15
Разпоредбите на Awb относно определянето и възстановяването на субсидиите са следните:
„Член 4:46
1.
Ако е постановено решение за отпускане на субсидия, административният орган определя размера на субсидията в размер равен на сумата, предвидена в това решение.
2.
Субсидията може да бъде определена в по-нисък размер:
a)
ако дейностите, за които е отпусната субсидията, не са изпълнени или не са изцяло изпълнени;
б)
ако бенефициерът на субсидията не е изпълнил задълженията, свързани с нейното отпускане;
в)
ако бенефициерът на субсидията е предоставил неверни или непълни данни и по заявлението за предоставяне на субсидия е щяло да бъде взето друго решение, ако са били предоставени верните или пълните данни, или
г)
ако решението за отпускане на субсидията е неправилно на друго основание и бенефициерът е знаел или е трябвало да знае това.
[…]
Член 4:49
1.
Административният орган може да отмени решението за определяне на размера на субсидията или да го измени в ущърб на бенефициера:
a)
поради факти или обстоятелства, за които е основателно да се смята, че този орган не е можел да знае към момента на определянето и които биха довели до определяне на субсидия в по-нисък размер от този, предвиден в решението за отпускане на субсидия;
б)
когато решението за определяне на размера на субсидията е било неправилно и бенефициерът е знаел или е трябвало да знае това, или
в)
когато след решението за определяне на размера на субсидията бенефициерът не е изпълнил задълженията, свързани с отпускането на тази субсидия.
2.
Освен ако не е предвидено друго, отмяната или изменението имат обратно действие към датата, на която е бил определен размерът на субсидията.
3.
Решението за определяне на размера на субсидията не може да бъде отменено или изменено в ущърб на бенефициера след изтичането на пет години от деня на съобщаването му или в случая по параграф 1, буква в) — от деня на нарушението на задължението или от деня, в който това задължение е трябвало да бъде изпълнено.
[…]
Член 4:57
Недължимо платените субсидии и аванси може да подлежат на възстановяване, при условие че все още не са изтекли пет години от деня, в който е бил определен размерът на субсидията, или от деня, в който са настъпили събитията, посочени в член 4:49, параграф 1, буква в).
[…]“.
Споровете по главното производство и преюдициалните въпроси
16
Обстоятелствата, предмет на главните производства, както следва от актовете за препращане, са следните.
Дело C-383/06
17
През 1998 г. Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening иска субсидия за проект, наречен „Обучение на партньори на защитени работни места“ в рамките на проекти на ЕСФ за квалификация и обучение. Този проект е посочен в приложение 1 към ESF Regeling, което се отнася за връщането на пазара на труда на трайно безработни лица чрез преминаване на обучение. С решение от 8 декември 1998 г. генералната дирекция отпуска субсидии с максимален размер 3000000 NLG [нидерландски гулдена] за 1998 г. и 4140849 NLG за 1999 г. С решение от 3 декември 1999 г. размерът на субсидията за 1999 г. е изменен на сумата от 6686850 NLG. Накрая с решение от 16 юни 2000 г. размерът на субсидиите е определен на 2900000 NLG за 1999 г. и на 3786850 NLG за 2000 г., с мотива че субсидираните дейности са продължили през 2000 г. Трите решения уточняват, че отпускането на субсидиите е придружено от задължението посоченият проект да бъде изпълнен съгласно заявлението за отпускане на субсидия и да се спазват предписанията на ESF Regeling.
18
С решение от 28 януари 2002 г., прието на основание член 4:46, параграф 2 от Awb, министерството определя нулева субсидия за 1998 г., 1999 г. и 2000 г. и иска възстановяването на сумата от 6434469,80 NLG. То счита, че противно на разпоредбите на член 11, параграф 2 от ESF Regeling, не е била представена точна и последователна окончателна декларация, в която се обобщават данните за 1998 г., 1999 г. и 2000 г. Освен това, противно на разпоредбите на тази наредба, не е направено обобщение на последиците от предприетата дейност. На последно място министерството счита, че проектът няма за цел преминаването от защитени работни места към класическия пазар на труда, противно на заявлението за получаване на субсидия, и че броят часове заетост на всеки участник определено е по-малък от предвидения в проекта.
19
Министерството обявява за неоснователна жалбата, подадена от Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening срещу решението от 28 януари 2002 г. То посочва по-специално, че неизпълнението на задължението за изпълнение на проекта съгласно заявлението за предоставяне на субсидия не се обхваща от последващото отстраняване на нередовности във връзка с материалноправните разпоредби. Тъй като жалбата, подадена срещу това решение, е отхвърлена от Rechtbank te’s-Gravenhage, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening сезира препращащата юрисдикция.
20
Raad van State посочва, че съгласно член 4:46 от Awb административният орган проверява обикновено по време на етапа на определяне на субсидиите дали субсидираната дейност е правилно извършена и дали свързаните със субсидиите задължения са спазени. Тази юрисдикция счита, че в хипотезата на субсидии, предоставени в рамките на ESF Regeling, член 4:46, параграф 2 от Awb не предоставя на административния орган свобода на действие и ако предписанията на ESF Regeling не са спазени, следва да се определи нулева субсидия. Raad van State счита, че настоящият случай е такъв, тъй като описаната в проекта цел не е постигната.
21
Препращащата юрисдикция обаче счита, че член 4:46 от Awb позволява само да се определи дадена субсидия, но не и да се събере вече платена сума. Освен това препращащата юрисдикция счита, че само член 4:57 от Awb позволява това събиране, като предоставя на административния орган, който го извършва, възможност да действа при условията на оперативна самостоятелност и следователно му дава свобода на действие, за да претегли съответните интереси на администрацията и на бенефициера на субсидията. Според Raad van State обаче няма национална правна норма, която да забранява решението за определяне на нулева субсидия и решението за събиране на вече платените суми да бъдат взети в едно и също решение. Тази юрисдикция уточнява, че министерството е признало, че е трябвало да знае от самото начало, че преследваната цел не може да бъде постигната, и поради това счита, че неспазването на правилата на ESF Regeling, които произтичат от общностната правна уредба, следва да бъде вменено на този административен орган. От това Raad van State прави заключение, че като се има предвид вътрешноправният принцип на защита на оправданите правни очаквания, министерството е трябвало да се откаже от цялостно събиране на субсидиите и че следователно в настоящия случай вътрешното право не предвиждало никакво основание за възстановяване.
22
Raad van State счита все пак, че е налице небрежност по смисъла на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88. След като установява, че Кралство Нидерландия не е предприело никакви мерки за възстановяване на загубените по смисъла на споменатия член 23, параграф 1 парични средства, юрисдикцията се пита дали тази разпоредба на общностното право може да предостави пряка компетентност на държава-членка или на административен орган за възстановяване на посочените средства. Освен това Raad van State се пита дали принципът на защита на оправданите правни очаквания по смисъла на вътрешното право може да надхвърля същия принцип по смисъла на общностното право.
Дело C-384/06
23
През 1998 г. Gemeente Rotterdam иска субсидия за проект за обучение на основание на ESF Regeling. Отпуснатата субсидия е в размер на 483108 NLG, като е обвързана със задължението проектът да подлежи на отделен административен мониторинг. С решение от 28 май 1999 г. субсидията за 1998 г. е определена на сумата от 122612,81 NLG, при условие обаче мониторингът на проектите да отговаря на предписанията на ESF Regeling. Gemeente Rotterdam подава жалба пред министерството, което с решение от 18 юли 2001 г., взето на основание член 4:49, параграф 1, буква а) от Awb и на член 14 от ESF Regeling, отменя решението от 28 май 1999 г., определя нулева субсидия и постановява възстановяването на вече платените суми. Министерството постановява, че подадената от Gemeente Rotterdam жалба срещу решенията от 28 май 1999 г. и от 18 юли 2001 г. е неоснователна. Тъй като жалбата, подадена срещу последното решение, е отхвърлена от Rechtbank te Rotterdam, Gemeente Rotterdam сезира препращащата юрисдикция.
24
На първо място Raad van State счита, че определянето на субсидията не е можело да бъде под условие и че неспазването на поставеното условие не е можело да служи за основание на извършената отмяна. На второ място той установява, че Gemeente Rotterdam не е подложило проекта си на отделен административен мониторинг съгласно предписанията на ESF Regeling.
25
Препращащата юрисдикция установява, че администрацията съзнателно е пропуснала да извърши задълбочен контрол и поради това счита, че не съществуват факти или обстоятелства, които министерството не е знаело преди да вземе решението за определяне на субсидията по смисъла на член 4:49, параграф 1, буква а) от Awb. Raad van State счита, че следователно решението за отмяна не е можело да бъде основано на разпоредбите на член 4:49, параграф 1, буква а) от Awb, нито на никоя от другите хипотези, предвидени в параграф 1 от този член.
Дело C-385/06
26
През 1998 г. Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant иска субсидия на основание ESF Regeling за проект, който има за цел реинтегрирането на трайно безработните лица. Отпуснатата субсидия е в размер на 410772 NLG, като е обвързана със задължението проектът да подлежи на отделен административен мониторинг. С решение от 22 юли 1999 г. субсидията е определена на сумата от 185892 NLG, а след това с решение на генералната дирекция от 21 септември 2000 г., основано на член 4:46 от Awb, е определена нулева субсидия. Освен това генералната дирекция иска възстановяване на вече платените суми. С решение от 23 ноември 2001 г. генералната дирекция обявява за неоснователна жалбата, подадена от Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, като уточнява, че решението за определяне на нулева субсидия е основано вече на член 4:49 от Awb, а не на член 4:46 от същия закон. Решението от 23 ноември 2001 г. е мотивирано с факта, че към датата на решението от 22 юли 1999 г. генералната дирекция не е знаела, че правилата на ESF Regeling не са били спазени. Тъй като подадената срещу решението от 23 ноември 2001 г. жалба е отхвърлена от Rechtbank Breda, Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant сезира препращащата юрисдикция.
27
Raad van State установява, че Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant не е спазило задължението за въвеждане на отделен административен мониторинг съгласно предписанията на ESF Regeling. Тази юрисдикция обаче счита, че генералната дирекция не е можела да не знае за неспазването на това задължение към момента на решението за определяне на субсидията. Всъщност генералната дирекция съзнателно определила субсидията, без да контролира документите, представени от Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. Raad van State заключава, че генералната дирекция не може да основе решението си за отмяна нито на някой от случаите, посочени в член 4:49 от Awb, нито на член 15 от ESF Regeling. Поради това Raad van State счита, че националното право не предоставя никаква възможност за отмяна на субсидията след нейното определяне. Тези ограничения на възможността за събиране, установени от националното право, произтичали от вътрешноправните принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
28
Raad van State счита все пак, че неспазването на правилата на ESF Regeling представлява небрежност по смисъла на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88. Тази юрисдикция посочва също, че Кралство Нидерландия не е предприело никакви мерки за възстановяване на вече платените средства по смисъла на член 23, параграф 1. Raad van State се пита, от една страна, дали въпросната държава-членка получава пряка компетентност от този регламент на Общността и от друга страна, дали евентуално предоставената компетентност може да позволи на държавата-членка или на някой от нейните административни органи да възстанови вече платените суми. На последно място Raad van State се пита дали принципът на защита на оправданите правни очаквания по смисъла на вътрешното право може да надхвърли същия принцип по смисъла на общностното право.
29
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
Еднакви въпроси по трите дела
„1)
a)
Може ли компетентност на държава-членка или административен орган на тази държава да произтича пряко от регламент, тоест без правно основание във вътрешното право?
б)
Ако това е така, член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 […] предоставя ли компетентност за отмяна на определянето на субсидия и събиране впоследствие на платената сума, ако се предположи че [посоченият] член 23 […] възлага това на държавите-членки в случай на небрежност или злоупотреба?“
Въпрос само по дело C-383/06
„2)
Ако това не е така, член 10 ЕО във връзка с член 249 ЕО налага ли национална разпоредба като член 4:57 от [Awb], която позволява да се възстановят недължимо платените субсидии и аванси, да се тълкува в съответствие с Регламент [№ 4253/88]?“
Еднакъв въпрос по дела C-384/06 и C-385/06
„2)
Ако това не е така, член 10 ЕО във връзка с член 249 ЕО налага ли разпоредба като член 4:49, параграф 1 от [Awb] — съгласно която административен орган може да отмени определянето на субсидията или да я измени в ущърб на бенефициера [било] въз основа на факти или обстоятелства, за които не би могло основателно да се очаква, че той е знаел към момента на определянето на субсидията и въз основа на които субсидията е щяла да бъде определена в размер по-нисък от този, установен съгласно разпореждането за отпускане на субсидията, [било] ако определянето на субсидията е било неточно и бенефициерът е знаел или е трябвало да знае това, [било] ако след определянето на субсидията бенефициерът не е изпълнил задълженията, свързани с нея — да се тълкува в съответствие с Регламент [№ 4253/88]?“
Еднакъв въпрос по трите дела
„3)
Ако това е така, това тълкуване ограничава ли се от общите принципи, които са част от общностното право, а именно принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания?“
Въпроси само по дело C-383/06
„4)
a)
При утвърдителен отговор на третия въпрос това ограничение повдига следния въпрос: могат ли вътрешните принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания да надхвърлят общите принципи на общностното право, и по-специално принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, които трябва да бъдат спазвани при прилагането на Регламент [№ 4253/88]?
б)
Фактът, че неизпълнението от страна на бенефициера на субсидията на свързаните с нея задължения, произтичащи от релевантната част от общностната правна уредба, трябва да бъде вменено на самата държава-членка, предоставила субсидията, оказва ли влияние при прилагането на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания на общностното право?“
Еднакви въпроси по дела C-384/06 и C-385/06
„4)
При утвърдителен отговор на третия въпрос това ограничение повдига следния въпрос: могат ли вътрешните принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, които са в основата на член 4:49, параграф 1 от [Awb], да надхвърлят общите принципи на общностното право, а именно принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, които трябва да бъдат спазвани при прилагането на Регламент [№ 4253/88]?
5)
Като се има предвид член 10 ЕО, фактът, че бенефициерът на субсидията е публичноправно юридическо лице, оказва ли влияние върху прилагането на принципите на общностното право на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания?“
Въпроси само по дело C-385/06
„6)
Ако на основание член 23, параграф 1 от Регламент [№ 4253/88] или на основание член 4:49, параграф 1 от [Awb], тълкуван в съответствие с Регламент [№ 4253/88], определянето на субсидията трябва да се отмени и да се съберат платените суми, член 23, параграф 1 от [посочения] регламент налага ли отмяна на определянето на субсидията и събиране на платените суми и в случай че се установи, че държавата-членка вече е възстановила на [ЕСФ] погрешно предоставената субсидия или най-малкото, че са били приети разпоредби в тази насока?
7)
Ако член 23, параграф 1 от регламента [№ 4253/88] не налага задължение за отмяна или възстановяване, има ли други разпоредби от общностната правна уредба, като член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (OВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166), на основание на които държавата-членка е задължена, пряко или на основание член 4:49, параграф 1 от [Awb], тълкуван в съответствие с регламента, да отмени и събере субсидии като разглежданите по настоящото дело, които са били платени в нарушение на общностната правна уредба?“
30
С Определение на председателя на Съда от 22 ноември 2006 г. дела C-383/06—C-385/06 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производствата, както и на решението.
По преюдициалните въпроси
По въпросите относно прилагането на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88, както и на членове 10 ЕО и 249 ЕО
31
С първия въпрос по всяко от делата в главните производства препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали общностен регламент, и по-конкретно член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88, представлява релевантно правно основание за възстановяване от националната администрация на суми, които са недължимо платени в рамките на Европейските структурни фондове. При отрицателен отговор на тези въпроси с вторите си въпроси посочената юрисдикция иска да установи дали членове 10 ЕО и 249 ЕО могат да служат за правна основа за тълкуване на националната правна уредба в съответствие с посочения регламент. Освен това със седмия си въпрос тази юрисдикция иска да установи в хипотезата, при която член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 не налага нито отмяна, нито събиране на недължимо платените средства, дали Регламент № 2988/95 съставлява релевантно правно основание за възстановяването на тези средства.
Становища, представени на Съда
32
Според Gemeente Rotterdam и Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 изобщо не оправомощава държавите-членки да събират недължимо платените средства. Тази разпоредба обаче задължавала същите държави-членки да предвидят процедури за това.
33
Чешкото и германското правителство предлагат да се даде утвърдителен отговор на първите въпроси. Нидерландското правителство счита, че макар дадена държава-членка да може да изведе компетентност пряко от общностен регламент, същото не се отнася за член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88, тъй като тази разпоредба, която безспорно налага принципа на възстановяване на средствата, оставя на вътрешното право задължението да предвиди подробните правила за това възстановяване. Германското правителство обаче счита, че прилагането на споменатия член 23, параграф 1 не възпрепятства националните власти да се позовават на тази разпоредба за целите на събирането, доколкото националното право го позволява. Според чешкото правителство оправомощаване от вътрешното право не е необходимо, тъй като последното урежда единствено процедурните правила.
34
По седмия въпрос нидерландското правителство и Комисията твърдят, че Регламент № 2988/95 не представлява самостоятелно правно основание, което позволява на националните власти да приемат мерки в случай на нередности. Всъщност този текст съдържал само общи разпоредби, докато Регламент № 4253/88 се прилагал специално за Европейските структурни фондове.
Отговор на Съда
35
В самото начало следва да се посочи, че от самата редакция на член 249, втора алинея ЕО е видно, че общностните регламенти се прилагат пряко в държавите-членки.
36
По отношение на използването на структурните фондове, следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 1 от Регламент № 2052/88 дейността на Общността се развива чрез тясно съгласуване между Комисията, засегнатата държава-членка, определените от държавата-членка компетентни органи и организации на национално, регионално, местно или друго ниво. Освен това съгласно шесто съображение от Регламент № 2082/93 в приложение на принципа на субсидиарност и без да се накърняват правомощията на Комисията, по-специално като отговаряща за управлението на финансовите средства на Общността, изпълнението на различните дейности трябва да бъде отговорност главно на държавите-членки на съответното териториално ниво, в зависимост от спецификата на всяка държава-членка.
37
Съдът е постановил, че този принцип е закрепен в член 23, параграф 1, първа алинея от Регламент № 4253/88, който предвижда, че за да се гарантира успеха на дейностите, осъществявани от публични или частни предприемачи, при изпълнение на посочените дейности държавите-членки вземат необходимите мерки, за да проверяват редовно дали дейностите, финансирани от Общността, се изпълняват правилно, да предотвратяват и преследват нередностите и да си възстановяват средствата, загубени следствие на злоупотреба или небрежност (вж. Решение от 22 януари 2004 г. по дело COPPI, C-271/01, Recueil, стр. I-1029, точка 40).
38
Освен това всяко упражняване от държава-членка на правото на преценка относно целесъобразността на искането за връщане на недължимо или неправомерно предоставените средства на Общността би било несъвместимо със задължението за възстановяване на недължимо или неправомерно платените средства, което член 23, параграф 1, първа алинея от Регламент № 4253/88 налага на националните административни органи (вж. по аналогия относно член 8, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година за финансиране на общата селскостопанска политика (OВ L 94, стр. 13) Решение от 21 септември 1983 г. по дело Deutsche Milchkontor и др., 205/82—215/82, Recueil, стр. 2633, точка 22).
39
На последно място е важно да се добави, че именно Регламент № 4253/88 представлява релевантното правно основание на посоченото задължение за възстановяване, а не Регламент № 2988/95, който както подчертава Комисията, единствено установява общите правила за контрол и налагане на санкции с цел защита на финансовите интереси на Общността. Следователно възстановяването трябва да се извърши на основание на посочения член 23, параграф 1.
40
От всички изложени по-горе съображения следва, че на първите въпроси и на седмия въпрос следва да се отговори, че член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 поражда задължение за държавите-членки да си възстановят средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, без да е необходимо оправомощаване, предвидено от националното право.
41
С оглед на отговора даден на тези въпроси, не е необходимо да се отговаря на вторите въпроси.
По въпросите относно прилагането на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, както и относно влиянието на качеството на публичноправно лице на бенефициера на субсидиите и на възстановяването на същите на Общността
42
Доколкото формулировката на преюдициалните въпроси оставя съмнение относно необходимостта да се отговори на трети и четвърти въпрос, във връзка с тях следва да се посочи, че доколкото в рамките на въведената с член 234 ЕО система за сътрудничество Съдът трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран, при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени (вж. Решение от 28 ноември 2000 г. по дело Roquette Frères, C-88/99, Recueil, стр. I-10465, точка 18, Решение от 20 май 2003 г. по дело Ravil, C-469/00, Recueil, стр. I-5053, точка 27, Решение от 4 май 2006 г. по дело Haug, C-286/05, Recueil, стр. I-4121, точка 17, както и Решение от 4 октомври 2007 г. по дело Rampion и Godard, C-429/05, Сборник, стр. I-08017, точка 27).
43
Така следва да се разбира, че за препращащата юрисдикция е полезно да установи дали при прилагането на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 трябва да се вземат предвид принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания по смисъла на общностното право. Ако това е така, препращащата юрисдикция иска да установи дали според вътрешното право тези принципи могат да бъдат разбирани в по-широк смисъл, отколкото съгласно общностното право, и по-специално дали бенефициерът на средствата, който е допуснал небрежност или злоупотреби по смисъла на посочения член 23, параграф 1, може да се позове на тези принципи, когато съответната администрация е допуснала грешка при отпускането на средствата. Освен това с петия и шестия си въпрос препращащата юрисдикция иска да установи дали качеството на публичноправно лице на бенефициера на средствата или фактът, че държавата-членка е възстановила на Общността посочените средства, могат да окажат влияние върху тези принципи, стоящи в основата на възстановяването на средствата.
Становища, представени на Съда
44
Gemeente Rotterdam и Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant поддържат, че в настоящия случай не съществуват оправдани правни очаквания на общностно равнище, които да имат приоритет пред вътрешния принцип на оправданите правни очаквания. Освен това Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant счита, че интересите на Общността не са засегнати от липсата на събиране на средствата от бенефициера.
45
Нидерландското правителство счита, че доколкото събирането се извършва въз основа на разпоредбите на националното право, вътрешните принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания могат да имат по-широк обхват от същите общи принципи, разглеждани на равнище Общност. В това отношение поведението на органа, отпуснал средствата, можело да бъде взето предвид при прилагането на тези принципи. Това правителство уточнява в съдебното заседание, че неправомерно отпуснатите суми от структурните фондове са били възстановени на Общността.
46
Комисията предлага въпросите да бъдат прегрупирани и да се даде отговор, като се повторят принципите, изведени от Съда в Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, както и в Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber (C-336/00, Recueil, стр. I-7699). Тя поддържа, че член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 не допуска такова прилагане на принципите на правната сигурност и защита на оправданите правни очаквания, признати в националното право на държава-членка, което би довело до отказ от възстановяването на недължимо платени средства, когато бенефициерът е недобросъвестен. Обратно, общностното право допускало посочените принципи да бъдат взети предвид за възстановяването на недължимо платените средства, когато националните власти са допуснали грешки и небрежност, при условие обаче че интересът на Общността изцяло се взема предвид.
47
Всички встъпили страни в производството пред Съда считат, че качеството на публичноправно лице на бенефициера на средствата не оказва влияние върху прилагането на правилата за възстановяване.
Отговор на Съда
48
В самото начало следва да се припомни, че от практиката на Съда произтича, че при липса на уредба в общностното право споровете относно възстановяването на средства, недължимо платени по силата на общностни разпоредби, трябва да се разрешават от националните юрисдикции, като се прилага съответното национално право при спазване на ограниченията, наложени от общностното право (вж. Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, точка 19, Решение по дело Huber, посочено по-горе, точка 55 и Решение от 21 юни 2007 г. по дело ROM-projecten, C-158/06, Сборник, стр. I-5103, точка 23). Съдът е посочил някои от тези ограничения.
49
На първо място, прилагането на националното право не трябва да накърнява прилагането и ефикасността на общностното право. Такъв по-специално би бил случаят, ако това прилагане прави практически невъзможно възстановяването на неправомерно предоставените средства (вж. Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, точки 21 и 22). Следователно националният съд трябва по принцип да прилага националното си право, като следи за осигуряване на пълна ефикасност на общностното право, което при необходимост може да го доведе до това да не приложи национална разпоредба, която представлява препятствие в тази насока, или да тълкува национална разпоредба, създадена единствено с оглед на чисто вътрешно положение (вж. по-специално Решение от 8 ноември 2005 г. по дело Leffler, C-443/03, Recueil, стр. I-9611, точка 51).
50
Националното право не трябва също така да се прилага по дискриминационен начин по отношение на процедури за разрешаване на вътрешноправни спорове от един и същ вид и националните власти трябва да действат в тази област със същата грижа и съгласно подробни правила, които не правят по-трудно възстановяването на въпросните суми, отколкото в сходни случаи, отнасящи се за изпълнението на съответните национални разпоредби (вж. Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, точка 23).
51
Следователно в делата по главните производства националният съд е длъжен да изпълни задължението, което произтича от разпоредбите на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88, щом е сезиран с искане за възстановяване на средства, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, и при нужда е длъжен да не приложи или да тълкува разпоредба на националното право като Awb, създадена с оглед уреждането на чисто вътрешни положения, която би възпрепятствала посоченото възстановяване.
52
Безспорно е, че Съдът е постановил също, че не може да се приеме, че национално право в областта на оттегляне на административни актове и връщане на недължимо платени от публичната администрация парични престации противоречи на общностното право, ако това право отчита едновременно с принципа на законност и принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност, тъй като последните са част от общностния правопорядък (вж. Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, точка 30, Решение от 9 октомври 2001 г. по дело Flemmer и др., C-80/99—C-82/99, Recueil, стр. I-7211, точка 60, Решение по дело Huber, посочено по-горе, точка 56, както и Решение по дело ROM-projecten, посочено по-горе, точка 24). Тези принципи се налагат с особена строгост, когато правната уредба може да породи финансови последици (вж. Решение от 16 март 2006 г. по дело Emsland-Stärke, C-94/05, Recueil, стр. I-2619, точка 43, Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, Recueil, стр. I-10211, точка 79 и Решение по дело ROM-projecten, посочено по-горе, точка 26).
53
Както бе посочено обаче в точка 40 от настоящото решение, член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 поражда задължение за държавите-членки за възстановяване на средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, без да е необходимо оправомощаване, предвидено от националното право. Следователно прилагането на принципите на правната сигурност и защита на оправданите правни очаквания трябва да става съгласно разпоредбите на общностното право.
54
В това отношение е важно да се напомни, че в областта на структурните фондове член 4, параграф 1 от Регламент № 2052/88 уточнява, че дейността на Общността се развива чрез тесен диалог между Комисията, държавите-членки и компетентните власти и организации на тези държави. Този диалог се изразява освен това в система за остатъчна отговорност на държавите-членки към Общността в случай на загуба на сумите от структурните фондове вследствие на злоупотреба или небрежност. Подробните правила за реализиране на тази отговорност се съдържат в членове 23 и 24 от Регламент № 4253/88, за които Съдът се е произнесъл, че не може да бъдат тълкувани отделно един от друг (вж. Решение по дело COPPI, посочено по-горе, точки 27—29), както и в член 5, параграф 2 от Регламент № 1681/94. В това отношение качеството на публичноправно лице на бенефициера на средствата не оказва влияние върху прилагането на тези принципи.
55
Освен това принципът, че прилагането на националното законодателство не трябва да накърнява прилагането и ефикасността на общностното право, изисква интересът на Общността да бъде изцяло взет предвид при прилагането на разпоредби като членове 4:49 и 4:57 от Awb, които според препращащия съд предоставяли на националните административни органи оперативна самостоятелност за събиране на недължимо платените суми и позволявали на бенефициера на тези средства да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания (вж. в този смисъл Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе, точка 32, Решение по дело Flemmer и др., посочено по-горе, точка 61, както и Решение по дело Huber, посочено по-горе, точка 57).
56
В тази връзка следва да се припомни, че е постановено, че системата на субсидии, установена от общностната правна уредба, се основава по-специално на изпълнението от страна на бенефициера на поредица от задължения, което му дава право да получава предвидената финансова помощ. Ако бенефициерът не изпълнява всички тези задължения, от член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 следва, че Комисията има право да преразгледа обхвата на задълженията си. Що се отнася до прилагането на член 23, параграф 1 от същия регламент, в случай че този бенефициер не е изпълнил дейностите по обучение съгласно условията, с които е обвързано отпускането на помощта, той не може да се позове на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на придобитите права с оглед получаване на плащане на салдото на цялата сума на първоначално предоставената помощ (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 15 септември 1998 г. по дело Branco/Комисия, T-142/97, Recueil, стр. II-3567, точки 97 и 105 (жалба, отхвърлена с Определение на Съда от 12 ноември 1999 г. по дело Branco/Комисия, C-453/98 P, Recueil, стр. I-8037), както и Решение на Първоинстанционния съд от 16 септември 1999 г. по дело Partex/Комисия, T-182/96, Recueil, стр. II-2673, точка 190 (жалба, отхвърлена с Определение на Съда от 8 март 2001 г. по дело Partex/Комисия, C-465/99 P, все още непубликувано в Recueil). На последно място, на принципа на защита на оправданите правни очаквания не може да се позовава бенефициер, който е допуснал явно нарушение на действащата правна уредба (вж. Решение на Съда от 12 декември 1985 г. по дело Sideradria/Комисия, 67/84, Recueil, стр. 3983, точка 21).
57
В делата по главните производства от направените от препращащата юрисдикция уточнения е видно, от една страна, че решенията за отпускане на средствата са били подчинени на спазването от бенефициерите на разпоредбите на ESF Regeling, и по-специално на задължението проектите да подлежат на отделен административен мониторинг, и от друга страна, че тези разпоредби съзнателно или несъзнателно не са били спазени. Следователно като има предвид поведението както на бенефициерите на средствата, така и на администрацията, националният съд трябва да прецени дали принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания по смисъла на общностното право могат да бъдат законно противопоставени на исканията за възстановяване.
58
Освен това от становищата на нидерландското правителство и на Комисията в съдебното заседание следва, че неправомерно отпуснатите средства са били възстановени на Общността. При все това, тъй като член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 поражда задължение за държавите-членки да си възстановят средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, фактът, че средствата са били върнати на Общността от държавата-членка сам по себе си не освобождава от възстановяване на посочените средства.
59
Поради това от всички тези съображения следва, че на поставените въпроси следва да се отговори, че възстановяването на средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, трябва да бъде извършено на основание член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 и съгласно правилата на националното право, при условие че прилагането на това право не накърнява прилагането и ефикасността на общностното право и няма за последица да направи практически невъзможно възстановяването на неправомерно отпуснатите суми. Националният съд трябва да осигури пълното прилагане на общностното право, като не приложи или при необходимост тълкува национална разпоредба като Awb, която представлява препятствие за това. Националният съд може да приложи общностните принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания като преценява поведението както на бенефициерите на загубените средства, така и на администрацията, при условие че интересът на Общността е изцяло взет предвид. Качеството на публичноправно лице на бенефициера на средствата не оказва влияние в това отношение.
По съдебните разноски
60
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Член 23, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 относно координацията между помощите от различните структурни фондове, от една страна, и между тях и тези от Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти, от друга страна, изменен с Регламент (ЕИО) № 2082/93 на Съвета от 20 юли 1993 година поражда задължение за държавите-членки да си възстановят средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, без да е необходимо оправомощаване, предвидено от националното право.
2)
Възстановяването на средствата, загубени вследствие на злоупотреба или небрежност, трябва да бъде извършено на основание член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88, изменен с Регламент № 2082/93, и съгласно правилата на националното право, при условие че прилагането на това право не накърнява прилагането и ефикасността на общностното право и няма за последица да направи практически невъзможно възстановяването на неправомерно отпуснатите суми. Националният съд трябва да осигури пълното прилагане на общностното право, като не приложи или при необходимост тълкува национална разпоредба като Общия закон за административното право (Algemene wet bestuursrecht), която представлява препятствие за това. Националният съд може да приложи общностните принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания като преценява поведението както на бенефициерите на загубените средства, така и на администрацията, при условие че интересът на Европейската общност е изцяло взет предвид. Качеството на публичноправно лице на бенефициера на средствата не оказва влияние в това отношение.
Подписи
(
*1
)	 Език на производството: нидерландски.