DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
24 octobre 2019 (*)
« Recours en annulation – Recherche, développement technologique et espace – Septième programme-cadre de l’Union – Audit – Défaut de compléter les relevés d’heures de travail – Frais de personnel déclarés inéligibles – Décision de la Commission d’adopter le rapport d’audit comme définitif – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑188/19,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M. S. Brandon et Mme Z. Lavery, en qualité d’agents, assistés de MM. T. Johnston et J. Scott, barristers,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. R. Lyal, Mmes A. Kyratsou et M. Siekierzyńska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 272 TFUE et tendant à faire constater que, en adoptant comme définitif le rapport d’audit final portant la référence 14-BA 262-013 concernant l’exécution des conventions de subvention Combine, EUFAR et THOR dont le bénéficiaire est le Met Office, service national de météorologie, rattaché, au sein du gouvernement du Royaume-Uni, au département des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle, la Commission n’a pas correctement interprété et appliqué les stipulations contractuelles relatives à ces projets,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé,
lors des délibérations, de MM. A. M. Collins, président, R. Barents (rapporteur) et J. Passer, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La Commission
européenne a conclu avec le Met Office,
service national de météorologie du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
trois séries de conventions de subvention (226520-Combine, 227159-EUFAR et 212643-THOR) afin de financer une partie des coûts des projets de recherche au titre du septième programme-cadre de l’Union européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (2007-2013) (ci‑après les « conventions de subvention »).
2        Par lettre du 28 janvier 2015, la Commission a informé le Met Office qu’une firme d’experts-comptables avait été désignée pour procéder à un audit des trois projets de recherche, en application de l’article II.22 de l’annexe 2 des conventions de subvention.
3        Le 19 février 2016, la firme d’experts-comptables désignée a notifié au Met Office un rapport d’audit préliminaire qui relevait l’inéligibilité de tous les frais de personnel et coûts indirects.
4        Le 16 mars 2016, le Met Office a formellement relevé tous les points sur lesquels la firme d’experts-comptables désignée avait commis une erreur de droit ou d’interprétation en fournissant des éléments de preuve. Ladite firme a fait part de ses observations dans le rapport d’audit final.
5        Par une lettre recommandée du 20 décembre 2018, notifiée au Royaume-Uni le 21 janvier 2019, la Commission a adopté comme définitif le rapport d’audit final portant la référence 14-BA 262-013 (ci-après la « lettre attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er avril 2019, le Royaume‑Uni a introduit le présent recours.
7        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 14 mai 2019, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
8        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 3 juillet 2019, le Royaume-Uni a présenté des observations sur l’exception d’irrecevabilité.
9        Dans la requête, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la lettre attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
10      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner le Royaume-Uni aux dépens.
11      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer la requête recevable et procéder au titre de l’article 263 TFUE ;
–        condamner la Commission aux dépens relatifs à l’exception d’irrecevabilité.
En droit
12      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse
le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
13      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
14      Au soutien de l’exception d’irrecevabilité, la Commission invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur dans le choix du fondement juridique, le
deuxième, de l’absence de qualité pour agir et,
le troisième, de l’absence d’acte attaquable.
15      Dans son premier moyen, la Commission excipe de l’irrecevabilité du recours au motif que l’objet du litige est de nature contractuelle et que la lettre attaquée ne peut donc pas faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, que ledit recours soit introduit par la partie contractante ou par un État membre.
16      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que c’est à la partie requérante qu’il appartient de faire le choix du fondement juridique de son recours et non au juge de l’Union européenne de choisir lui-même la base légale la plus appropriée (arrêt du 15 mars 2005, Espagne/Eurojust, C‑160/03, EU:C:2005:168, point 35, et ordonnance du 12 octobre 2011, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, T‑353/10, EU:T:2011:589, point 18).
17      En l’espèce, le Royaume-Uni a expressément fondé
ses conclusions en annulation sur l’article 263 TFUE. En effet, d’une part, il demande explicitement l’annulation de la décision de la Commission contenue dans la lettre attaquée. D’autre part, l’article 263 TFUE est visé à plusieurs reprises tant dans la requête introductive d’instance que dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité.
18      Le
Royaume-Uni a toutefois ajouté, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, que, dans l’hypothèse où le Tribunal considérerait que le recours en annulation est irrecevable, celui-ci pourrait être requalifié en recours contractuel fondé sur l’article 272 TFUE.
19      Dans ces conditions, il y a lieu d’apprécier, dans un premier temps, la recevabilité du présent recours au regard des dispositions de l’article 263 TFUE avant d’examiner, le cas échéant, dans un second temps, si, dans l’hypothèse où le recours en annulation s’avère irrecevable, il peut néanmoins être requalifié en recours contractuel fondé sur l’article 272 TFUE.
Sur la recevabilité du recours au regard des dispositions de l’article 263 TFUE
20      Selon une jurisprudence constante, les actes adoptés par les institutions qui s’inscrivent dans un cadre purement contractuel dont ils sont indissociables ne figurent pas, en raison de leur nature même, au nombre des actes visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée en vertu de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 14 juin 2012, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑546/11, non publiée, EU:T:2012:303, point 34 et jurisprudence citée).
21      Il convient, dès lors, d’examiner si la décision prétendument contenue dans la lettre attaquée figure au nombre des actes visés qui peuvent être annulés par le juge de l’Union, en vertu de l’article 263 TFUE, ou si, au contraire, elle revêt une nature contractuelle (voir ordonnance du 14 juin 2012, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑546/11, non publiée, EU:T:2012:303, point 35 et jurisprudence citée).
22      Il convient de constater que, par la lettre attaquée, la Commission a fait savoir au Royaume-Uni
que les explications complémentaires produites ne permettaient pas de réviser toutes les conclusions et tous les ajustements proposés dans le rapport d’audit et, en particulier, de justifier l’éligibilité de tous les frais de personnel réclamés au titre des projets en raison de l’absence de preuves alternatives adéquates établissant les heures de travail revendiquées.
23      Il y a lieu de relever que la lettre attaquée s’inscrit dans le cadre de l’exécution de conventions de subvention conclues entre l’Union et le Met Office dont elle est indissociable. En effet, par cette lettre, la Commission a confirmé les conclusions et les ajustements proposés par le rapport d’audit lequel faisait suite à l’audit financier réalisé par la société d’audit mandatée par la Commission en vue de vérifier l’éligibilité des coûts exposés par le Met Office dans le cadre de l’exécution des trois projets de recherche.
24      En réponse à l’allégation du Royaume-Uni selon laquelle la Commission a pris une décision dans l’exercice de ses attributions en qualité d’autorité administrative et n’a pas agi comme partie aux conventions de subvention, il y a lieu de relever qu’aucun élément dans la lettre attaquée ne permet de conclure que la Commission a agi, en l’espèce, en faisant usage de ses prérogatives de puissance publique. En effet, la Commission s’est, en substance, bornée à informer le
Royaume-Uni qu’elle confirmait les conclusions et les ajustements du rapport d’audit et que les explications complémentaires fournies par le
Met Office ne permettaient pas de revoir ces conclusions.
25      Il en résulte que la lettre attaquée, qui est indissociable des conventions de subvention conclues entre l’Union et le
Met Office et ne constitue pas un acte attaquable, ne peut pas faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
26      Il s’ensuit que le recours en annulation, en tant qu’il est dirigé contre la décision de la Commission contenue dans la lettre attaquée, est
irrecevable au titre de l’article 263 TFUE.
Sur la requalification du présent recours en recours introduit sur le fondement de l’article 272 TFUE
27      Le Royaume-Uni allègue que, si le Tribunal devait estimer que le recours est irrecevable au titre de l’article 263 TFUE, ledit recours pourrait
être requalifié en recours fondé sur l’article 272 TFUE.
28      En premier lieu, s’agissant de la possibilité de requalifier le présent recours en recours introduit sur le fondement de l’article 272 TFUE, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation ou d’un recours en indemnité, alors que le litige est, en réalité, de nature contractuelle, le Tribunal peut, dans un souci d’économie de la procédure, requalifier le recours, si les conditions d’une telle requalification sont réunies (voir arrêt du 17 juin 2010, CEVA/Commission, T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 57 et jurisprudence citée).
29      En revanche, en présence d’un litige de nature contractuelle, le Tribunal s’estime dans l’impossibilité de requalifier un recours en annulation soit lorsque la volonté expresse de la partie requérante de ne pas fonder sa demande sur l’article 272 TFUE s’oppose à une telle requalification, soit lorsque le recours ne s’appuie sur aucun moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause, qu’il s’agisse des clauses contractuelles ou des dispositions de la loi nationale désignée dans le contrat (voir arrêt du 17 juin 2010, CEVA/Commission, T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 59 et jurisprudence citée).
30      Il en découle que la requalification du recours est possible pour autant que la volonté expresse de la partie requérante ne s’y oppose pas et qu’au moins un moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause soit invoqué dans la requête. Ces deux conditions sont cumulatives (ordonnance du 15 février 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Commission, T‑82/15, non publiée, EU:T:2016:90, point 54).
31      En l’espèce, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, le Royaume-Uni demande expressément la requalification du présent recours en recours introduit sur le fondement de l’article 272 TFUE. La première condition est donc remplie.
32      Par ailleurs, il ressort des écritures du Royaume-Uni que les moyens qu’il soulève à l’appui du recours sont tirés, en premier lieu, de l’interprétation erronée des conventions de subvention et, en second lieu, de la violation du principe de
protection de la confiance légitime. Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le Royaume-Uni indique maintenir ses conclusions sur le fondement de l’article 272 TFUE. Il fait également valoir que, si le Tribunal devait estimer que seul un des moyens peut être requalifié, il conviendrait de requalifier ce moyen et de déclarer l’autre moyen irrecevable.
33      La requête comporte plusieurs références pertinentes aux stipulations des conventions de subvention. Ces éléments peuvent être considérés comme étant suffisants pour envisager qu’un moyen caractéristique d’un recours fondé sur l’article 272 TFUE a été invoqué, conformément aux conditions fixées par l’article 76, sous d), du règlement de procédure, dans la requête.
34      En outre, dans la mesure où, selon la jurisprudence, le recours peut seulement être requalifié en recours fondé sur l’article 272 TFUE s’il existe une clause compromissoire attribuant au Tribunal la compétence pour connaître d’un recours introduit sur ce dernier fondement (ordonnance du 6 janvier 2015, St’art e.a./Commission, T‑36/14, non publiée, EU:T:2015:13, point 36), il convient de constater que cette clause est bien présente à l’article 9 de chaque convention de subvention.
35      Partant, il y a lieu de requalifier le présent recours en recours introduit sur le fondement de l’article 272 TFUE.
36      Cela étant, il convient encore d’examiner la question de savoir si le Royaume-Uni avait un intérêt à agir.
Sur l’intérêt à agir
37      Il convient de rappeler que, afin de garantir la bonne administration de la justice, toute personne introduisant une action en justice doit, indépendamment de la voie de recours choisie, avoir un intérêt à agir né et actuel. L’intérêt à agir constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice et doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 34 et jurisprudence citée).
38      L’existence d’un intérêt à agir suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 35 et jurisprudence citée).
39      Selon la jurisprudence, si l’intérêt dont se prévaut une partie requérante concerne une situation juridique future, celui-ci doit établir que l’atteinte à cette situation se révèle, d’ores et déjà, certaine (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 36 et jurisprudence citée).
40      De plus, lorsque des doutes ou des objections existent, il appartient à la partie requérante de justifier son intérêt à agir (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 37 et jurisprudence citée).
41      S’agissant, en l’espèce, de l’intérêt à agir du
Royaume-Uni, la Commission fait valoir qu’elle n’a pas encore, à ce stade, pris de mesure reflétant une intention d’interpréter ou d’appliquer les conventions de subvention d’une manière défavorable au Met Office. Elle n’aurait rien fait pour mettre le rapport d’audit en œuvre et n’aurait notamment constaté aucun montant qui devrait être récupéré à la lumière du rapport d’audit. En l’absence d’adoption de tout acte par lequel elle déclarerait définitivement son intention de poursuivre le recouvrement d’un quelconque montant, le
Royaume-Uni n’aurait pas un intérêt né ou actuel à exercer le présent recours, qui devrait, de ce fait, être rejeté comme étant irrecevable.
42      Le
Royaume-Uni
rétorque que le rapport d’audit est définitif et que la Commission déterminera maintenant les sommes à recouvrer ce qui aura pour conséquence directe que le Met Office devra modifier son système comptable en vue de se conformer à l’interprétation
de la Commission.
43      Au regard de la jurisprudence exposée au point 40 ci-dessus, force est de constater qu’il appartient au
Royaume-Uni de justifier son intérêt à agir, en démontrant l’existence de créances concrètes. Cet intérêt né et actuel doit être examiné au regard des circonstances de l’espèce.
44      En effet, il convient de constater que, en l’absence d’éléments spécifiques justifiant exceptionnellement l’existence d’un intérêt né et actuel même antérieur, la partie requérante n’a, dans le contexte d’un recours en vertu de l’article 272 TFUE, un intérêt à agir né et actuel qu’à partir du moment où la Commission l’informe, de manière inconditionnelle, qu’elle considère qu’il existe, dans le cadre d’une convention de subvention, une créance concrète, à savoir déterminée ou suffisamment déterminable, dans son principe et son montant, à l’encontre de la partie requérante et qu’elle a l’intention de recouvrer cette créance (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 41 et jurisprudence citée).
45      En l’espèce, la Commission a chargé une firme d’experts-comptables d’effectuer un audit des trois projets de recherche, en application de l’article II.22 de l’annexe 2 des conventions de subvention. Elle a communiqué les conclusions de l’audit au
Royaume-Uni
en exprimant son accord avec celles-ci.
46      Plus spécifiquement, par la lettre attaquée, concernant les trois conventions de subvention en question, la Commission a, tout d’abord, confirmé au Met Office les conclusions de l’audit. Elle lui a communiqué une copie de ce
rapport d’audit final et a indiqué que ledit rapport serait envoyé à ses services chargés de la mise en œuvre des conclusions de ce dernier.
47      Certes, dans cette lettre, la Commission a déclaré qu’elle considérait que les conclusions du rapport d’audit étaient appropriées et que l’audit était clos. Cependant, elle a simultanément demandé au
Royaume-Uni de ne prendre aucune mesure pour mettre en œuvre les ajustements pour les périodes auditées, ajoutant que ses services pourront le faire en adoptant éventuellement
un ordre de recouvrement ou en ajustant les paiements futurs.
48      Dans ce contexte, il convient de rappeler que les conclusions d’un rapport d’audit ne permettent pas, en tant que telles, de déduire que la Commission constatera des créances, en l’espèce, et dans quelle mesure elle le fera. Dès lors, une procédure d’audit n’est qu’une procédure préalable et préparatoire, distincte de la procédure pouvant éventuellement aboutir à un recouvrement, cette dernière étant menée par les services opérationnels de la Commission.
49      Même s’il est vrai que l’adoption d’un ordre de recouvrement ou la communication d’une note de débit n’est pas une condition préalable à la recevabilité d’un recours en vertu de l’article 272 TFUE, il y a lieu de relever que le juge de l’Union a considéré comme recevables de tels recours dans la mesure où la Commission avait constaté formellement ses créances en adoptant une note de débit.
L’existence d’une dette à l’égard de la Commission, sa réalité, son montant et ses conditions d’exigibilité ne sont formellement déterminés, au sens du règlement financier, que par la constatation d’une créance. Celle-ci est donc formellement constatée par un ordre de recouvrement et est communiquée d’une manière définitive et certaine au débiteur par une note de débit (voir ordonnance du 4 décembre 2014, Talanton/Commission, T‑165/13, non publiée, EU:T:2014:1027, point 53 et jurisprudence citée).
50      À cet égard, il importe de relever que, au jour de l’introduction du présent recours, aucun ordre de recouvrement n’a été adopté et aucune note de débit n’a été communiquée au
Royaume-Uni, ce que les parties ne contestent pas.
51      L’offre de preuve déposée le 9 septembre 2019 par le Royaume-Uni, relative à la mise en place d’un système comptable approprié par le Met Office dans un autre projet subventionné par la Commission, n’est, dans ce contexte, pas pertinente.
52      Par conséquent, le Royaume-Uni n’ayant pas démontré un intérêt à agir né et actuel au jour de l’introduction du présent recours, celui-ci doit être rejeté comme étant
irrecevable.
Sur les dépens
53      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le
Royaume-Uni
ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions en ce sens de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 24 octobre 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. M. Collins
*      Langue de procédure : l’anglais.