62006CC0262
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
esitatud 28. juunil 2007 (
1
)
Kohtuasi C-262/06
Deutsche Telekom AG
versus
Saksamaa Liitvabariik
„Telekommunikatsioonisektor — Universaalteenus ja kasutajate õigused — Mõiste „Kohustused”, mis tuleb ajutiselt säilitada — Direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) artikli 27 esimene lõik ja direktiivi 2002/22/EÜ (universaalteenuse direktiiv) artikli 16 lõike 1 punkt a — Kõnesideteenuste tariifid — Kohustus saada ametiasutuse luba”
I. Sissejuhatus
1.
Käesoleva aasta 27. veebruaril esitasin ettepaneku kohtuasjas Telefónica 02 Czech Republic, (
2
) mis on Euroopa Kohtus veel otsustamata eelotsusetaotlus, milles Obvodní soud pro Prahu 3 (esimese astme kohus) esitas teatud küsimused telekommunikatsiooni kohta Euroopa Liidus. Seal oli tegemist üleminekukorraga niinimetatud „uues õiguslikus raamistikus” (
3
), mis võeti vastu 7. märtsil 2002 ja avaldati järgmise aasta 24. aprillil; (
4
) sellegipoolest loobusin ma selle käsitlemisest, sest seda ei olnud vaja analüüsida põhikohtuasja lahendamiseks.
2.
Saksamaa Bundesverwaltungsgericht (kõrgem föderaalne halduskohus) esitab nüüd EÜ artikli 234 alusel küsimuse, kus nimetatud üleminekukord on kesksel kohal, kuna ta soovib välja selgitada liikmesriikidele raamdirektiivi artikli 27 esimese lõigu esimeses lauses ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis a sätestatud kohustuse – säilitada ajutiselt varasema korra alusel ettevõtjatele kehtestatud kohustused – ulatust.
3.
Ta kahtleb, kas see järjepidevus mõjutab otseselt seadusest tulenevaid kohustusi või kas see, vastupidi, laieneb ainult konkreetsest üksikaktist tulenevatele kohustustele, ning soovib välja selgitada, kas see hõlmab õigusakti, mille kohaselt peab turgu valitseva seisundiga ettevõtja taotlema loa tasu saamiseks lõppkasutajatele osutatavate kõnesideteenuste eest (esimene küsimus).
4.
Igatahes on eelotsusetaotluse esitanud kõrgel kohtul lisaks tuvastamisele, et raamdirektiivi artikkel 27 ja universaalteenuse direktiivi artikkel 16 ei nõua õigusega sätestatud kohustuste säilitamist, vaja teada, kas neid on lubatud säilitada, kuivõrd täielik ühtlustamine ei ole nõutav ja liikmesriikidele jäetakse piisavalt tegutsemisruumi (teine küsimus).
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
5.
Ühenduse sekkumine telekommunikatsioonisektoris toimus kahes etapis: esimene algas möödunud sajandi üheksakümnendate alguses ja selle eesmärk oli turgude paindlikumaks muutmine ja siseriiklike õiguskordade lähendamine; teist alustati pärast tingimuste loomist tõhusa konkurentsi jaoks, (
5
) mis võttis kuju nimetatud „uues õiguslikus raamistikus”. (
6
)
6.
Nende kahe etapi vahelisel ajal võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 1998. aasta direktiiv 98/10/EÜ avatud võrgu pakkumise kohaldamise kohta kõneside suhtes ja telekommunikatsiooni universaalteenuse kohta konkurentsitingimustele vastavas keskkonnas. (
7
) Selle artiklis 17 pealkirjaga „Tariifipõhimõtted” kohustati siseriiklikke reguleerivaid asutusi tagama, et turujõudu omavad ettevõtjad kehtestavad kulupõhisuse printsiipidele vastavad tariifid (lõiked 1 ja 2) (
8
), mis ei tohi sõltuda kasutaja rakenduse tüübist, välja arvatud kui kasutajal on vaja teistsuguseid teenuseid või võimalusi, mille puhul peavad lisatariifid olema piisavalt lahti liigendatud (lõiked 3 ja 4). Tariifimuudatused rakendatakse pärast avaldamist alles ettenähtud aja pärast (punkt 5). Lõpuks võisid liikmesriigid nendest nõuetest erandeid teha geograafilistel aladel, kus valitseb tõhus konkurents (lõige 6).
7.
Lähtudes püüdest „tagada kehtiva korra järjepidevus ja vältida õiguslünka” (juurdepääsu käsitleva direktiivi kaheteistkümnes põhjendus), tegeleb telekommunikatsiooni „uus õiguslik raamistik” varasemates õigusnormides kehtestatud kohustuste säilitamisega kuni nende läbivaatamiseni.
8.
Selleks näeb raamdirektiivi artikli 27 esimene lõik üldiselt ette, et liikmesriigid säilitavad „kõik […] (juurdepääsu käsitleva direktiivi)[ (
9
)] artiklis 7 ja […] (universaalteenuse direktiivi) artiklis 16 osutatud siseriiklike õigusnormide kohased kohustused, kuni riigi reguleeriv asutus teeb kõnealuste kohustuste kohta oma otsuse käesoleva direktiivi artikli 16 kohaselt”.
9.
Täpsemalt pikendab universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõige 1 ühenduse riikide kohustusi, mis on seotud järgmisega:
„a)
üldkasutatavale telefonivõrgule juurdepääsu pakkumise ja selle kasutamise jaemüügitariifid, mis on kehtestatud vastavalt […] [direktiivi 98/10/EÜ artiklile 17]
[…]
kuni on toimunud läbivaatamine ja tehtud otsus käesoleva artikli lõikes 3 sätestatud korras.”
10.
See lõige 3 viitab raamdirektiivi artiklis 16 sätestatud korrale, mille kohaselt riigi reguleerivad asutused analüüsivad koostöös riigi konkurentsiasutustega asjaomaseid turge (lõige 1) ja teevad kindlaks tõeliselt konkurentsivõimelised turud, et tühistada nendel turgudel valitsevat seisundit omavatele ettevõtjatele varem kehtestatud kohustused ja säilitada või muuta neid kohustusi teistel turgudel (lõiked 2, 3 ja 4).
B. Saksa õigusnormid
11.
25. juuli 1996. aasta Telekommunikationsgesetz’i (telekommunikatsiooniseadus; edaspidi „TKG”) (
10
) artikli 25 lõikes 1 kehtestatakse sama seaduse artiklitele 24 ja 27–31 viidates nõue, et tariifid, mida turgu valitsevat seisundit omavad ettevõtjad lõpptarbijatelt telefoniteenuste eest võtta kavatsevad, kuuluvad halduskorras kinnitamisele, samuti nagu ülejäänud lepingu üldtingimuste elemendid. Viidatud artikli 24 lõige 1 seob selle summa teenuse maksumusega.
12.
22. juuni 2004. aasta TKG (
11
) artikli 150 lõige 1 pikendab sellistele ettevõtjatele 1996. aasta TKG-st tulenevate kohustuste kehtivust kuni nende asendamiseni uute otsustega, mis võetakse vastu kooskõlas 2004. aasta seaduse II osaga, mis reguleerib turgude määratlemise ja analüüsimise vormi.
III. Asjaolud ja põhikohtuasi
13.
Deutsche Telekom AG on telekommunikatsiooniettevõtja, kes tegutseb Saksamaal, kus ta pakub püsivõrgu vahendusel kõnesideteenuseid.
14.
8. juunil 2004 otsustas Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (telekommunikatsiooni- ja postiteenuseid reguleeriv organ) (
12
), et selle ettevõtja tariifide ja järelikult lepingu üldtingimuste jaoks on vaja luba vastavalt 1996. aasta TKG artikli 25 lõikele 1.
15.
Pärast 2004. aasta TKG jõustumist esitas Deutsche Telekom artikli 150 lõike 1 alusel hagi, nõudes 8. juuni 2004. aasta otsustest tulenevate kohustuste aegunuks tunnistamist.
16.
Verwaltungsgericht Köln (halduskohus) rahuldas taotluse 15. septembri 2005. aasta otsusega põhjendusel, et 2004. aasta TKG artikli 150 lõike 1 üleminekusäte puudutab ainult kohustusi, mis ei nõua rakendusakti ja mis on täielikud; sellistele tingimustele aga 1996. aasta TKG artikli 25 lõige 1 ei vasta.
17.
Kostjaks olev avalik-õiguslik asutus esitas apellatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile, kaitstes endiste kohustuste kehtivust, kuni 2004. aasta TKG alusel otsustatakse, kas klientidele tariifide määramiseks on vaja luba.
IV. Eelotsuse küsimused
18.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Deutsche Telekomi nõudel puudub õiguslik alus Saksa õiguskorras, (
13
) kuid ta ei ole teadlik, kas sama järeldub ka ühenduse õiguse puhul, mistõttu, olles peatanud menetluse, esitas ta Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas […] raamdirektiivi artikli 27 esimese lõigu esimest lauset ja […] universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et ajutiselt tuleb säilitada varasema siseriikliku õigusega sätestatud nõue, mille kohaselt peab kõnealune turgu valitsevat seisundit omav ettevõtja taotlema loa tasu saamiseks lõppkasutajatele osutatavate kõnesideteenuste eest, ning seda sätestav haldusakt?
Juhul kui esimesele küsimusele vastatakse eitavalt:
2.
Kas Euroopa Ühenduse õigus välistab nimetatud õigusega sätestatud nõude ja seda sätestava haldusakti nii ulatusliku säilitamise?”
V. Menetlus Euroopa Kohtus
19.
See eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 15. juunil 2006. Kirjalikke märkusi esitasid põhikohtuasja pooled Saksamaa, Belgia, Itaalia ja Leedu valitsus, samuti komisjon, ning kolm viimast osalesid kohtuistungil.
VI. Eelotsuse küsimuste analüüs
A. Esimene eelotsuse küsimus
20.
Taas kord mängib Euroopa Kohtus arutamisel olevas kohtuasjas olulist rolli aeg. (
14
) Selle eelotsusetaotluse põhiese kätkeb endas tegelikult kahte probleemi: üks on välja selgitada, kas varasema korra alusel turgu valitsevat seisundit omavale ettevõtjale pandud kohustuste kestus üleminekuajal kuni eriotsuse tegemiseni selles sektoris kehtib iga liiki kohustuste puhul või kas, vastupidi, see ei kehti kohustuste puhul, mis – olles õigusnormis sätestatud – on üldised ja üldistavad. Selle probleemi lahendus sõltub sellest, milline tähendus omistada raamdirektiivi artikli 27 esimesele lõigule ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punktile a.
21.
Teine probleem osutab 1996. aasta TKG artikli 25 lõikele 1, et välja selgitada, kas kõnesideteenustes turgu valitsevat seisundit omava äriühingu poolt klientidelt võetava tariifi puhul eeldab loa nõue kohustust, mis tuleb uues korras säilitada viidatud raamdirektiivi ja universaalteenuste direktiivi artiklite tähenduses, mille mõttest lähtub ka 2004. aasta TKG artikli 150 lõige 1.
22.
Enne jätkamist tuleb eelotsusemenetluse arutelu piiritlemiseks kõrvale jätta kohtuistungil Deutsche Telekomi esitatud uus lähenemisviis, milles ta väitis, et analüüs ei pea keskenduma turgu valitsevat seisundit omavatele ettevõtjatele kohustuste kehtestamise vormile (üldsätted või üksikakt), vaid selle sisule. Ta väidab, et kõneside tariifide jaoks luba nõudes olevat Saksa seadusandja ületanud ühenduse õigusnormi eesmärgi. Selle lähenemisviisiga eemaldutakse eelotsuse küsimuse tekitanud asjaoludest ja eiratakse direktiivi 98/10 artikli 17 ulatust, mille alusel peavad siseriiklikud reguleerivad asutused tagama, et märkimisväärse turujõuga ettevõtjad kehtestavad tariifid kulupõhiselt, ilma et kehtestataks järelkontrolli ja välistataks eelkontrolli. Selles on riigiasutustel valikuvabadus.
23.
Pean ühtlasi lisama suulise arutelu tulemustele täiendavaid mõtteid: Saksa turgude analüüsimisel ei täheldata liigseid viivitusi; eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle ülesanne on välja selgitada põhikohtuasja asjaolud, ei arvestanud seda võimalust; sellisele olukorrale annab lahenduse ühenduse õigusnorm ise (raamdirektiivi artikli 7 lõige 6).
1. Tingimata vajalikud esialgsed märkused
24.
Alustuseks tuleb rõhutada kolme asjaolu, mida eelotsusemenetluses ei arutatud: Deutsche Telekomil on siseriiklikul turul eelispositsioon; tema taotlus ei ole Saksa õiguses – ei tavaõiguses ega põhiseaduslikus õiguses – põhjendatud; 2004. aasta TKG võeti vastu Euroopa Ühenduse telekommunikatsioonialase „uue õigusliku raamistiku” ülevõtmiseks.
25.
Esimene asjaolu tõendab, et nimetatud ettevõtja on faktiliselt ühenduse ja siseriikliku õiguskorra üleminekumeetmetes vaadeldavas olukorras, kuna tema liiki operaatoritele on kohaldatavad mõlemad. (
15
)
26.
Teine asjaolu rõhutab Bundesverwaltungsgerichti lähenemisviisi õigsust, kes siseriiklikku korda tõlgendades piiritleb selgesti hagi keskme, kuid kahtleb, kas ühenduse õigus toetab sellist lahendust, mistõttu ta pöörduski Euroopa Kohtusse.
27.
Kolmandas asjaolu näitab, et 2004. aasta TKG võttis 2002. aasta direktiivid üle, nii et raamdirektiivi artikli 27 ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 tõlgendamise põhisuunad on ülekantavad kõnesoleva seaduse artiklile 150. Seda mõtet illustreerib eelotsusetaotlus ise, sest selle punktides 22–53 on esitatud erinevad argumendid Deutsche Telekomi taotluse rahuldamata jätmiseks siseriikliku õiguse alusel, seejärel (punktid 63–74) on kasutatud sarnaseid kriteeriume analoogse tulemuse piiritlemiseks Euroopa Liidu korras, ehkki suuremate kahtlustega. Seega annab ta Euroopa Kohtule üldjoontes mõtte, mida kinnitasid märkimisväärselt need, kes selles kohtuasjas Euroopa Kohtule kirjalikke märkusi esitasid.
28.
Sellega seoses omandab täie tähtsuse arvamustevahetus eelotsusemenetluses, mis ei olnud kaugeltki üksnes küsitlus, kus kohtunik piirdub küsimuse esitamisega ja teiselt kohtult vastuse ootamisega, vaid mis toimus tõelise dialoogina, vestlusena, kus kokkutulnud kaasarutajad väljendavad oma mõttekäiku, ehkki viimane sõna jääb institutsioonilistel ja süsteemi ühtsusest tulenevatel põhjustel ainult ühele, kes annab oma arvamuse, võttes arvesse ülejäänute omasid. Seega kasutab Bundesverwaltungsgericht eelotsusetaotluses tõhusat töömeetodit, mille ma võtan järgnevates punktides omaks nagu teisedki arutelus osalejad, et jõuda lahendusele, mis oleks vastuvõetav kõikidele, välja arvatud Deutsche Telekom põhjustel, mis ei vaja selgitamist.
2. Üleminekukorra alla kuuluvate kohustuste olemus
29.
Olenemata valitud tõlgendusviisist (sõnasõnaline, süstemaatiline, ajalooline või teleoloogiline) jõuab samale lahendusele: raamdirektiivi artikli 27 esimeses lõigus ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis a osutatakse varasemas siseriiklikus korras ettenähtud kohustustele olenemata sellest, kas need tulenevad abstraktsest ja üldisest õigusnormist või konkreetsest ja üksikust haldusaktist.
a) Tõlgendatavate artiklite sisu
30.
Raamdirektiivi artikli 27 esimeses lõigus märgitakse üksikasjadesse laskumata, et „liikmesriigid säilitavad kõik [..] [juurdepääsu käsitleva direktiivi] artiklis 7 ja [..] [universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõikes 1] osutatud siseriiklike õigusnormide kohased kohustused”. Viimatinimetatud lõike punktis a kasutatakse sarnast sõnastust üldkasutatavate telefoniteenuste jaemüügitariifide alaste kohustuste ajutiseks pikendamiseks. (
16
) Mitte kummaski nendest kahest sättest ei anta eristavaid täpsustusi, mistõttu ei sobi ka tõlgendamisel eristada seda, mida seaduses ei ole eristatud (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), ning võib väita, et ühenduse seadusandja soovib, sest nii tuleneb tema sõnadest, säilitada üleminekuajal varasemas korras kehtestatud kohustused nende olemust eristamata.
31.
Selles õigusaktide sõnastusele tuginevas arusaamas ei saa kahelda, sest see usaldab üleminekuaja lõpetamise siseriiklikule reguleerivale asutusele, kes peab varasemate kohustuste üle otsustama pärast raamdirektiivi artiklis 16 nimetatud turuanalüüsi. Deutsche Telekom lisab, et kui nendel asutustel tuleb otsustada nimetatud kohustuste säilitamise üle, tähendab see seda, et vaidlustatud artiklid eeldavad, et need kohustused kehtestati individuaalselt nende asutuste poolt, sest viimastel ei ole õigustloovat pädevust kas seadusandja või valitsuse tasandil antud resolutsioonide suhtes.
32.
Hageva ettevõtja seisukoht põhimenetluses lähtub ekslikust eeldusest, sest see omistab siseriiklikele reguleerivatele asutustele rolli, mida ei ole neile määratud raamdirektiivis ega universaalteenuse direktiivis, sest vastavalt artikli 27 esimesele lõigule ja artikli 16 lõigetele 1 ja 3 ei asenda nimetatud asutused üldiselt seadusandjat, vaid täidavad rangelt tema antud ülesandeid, mis on väljendatud korralikult kavandatud menetluses (kirjeldatud käesoleva ettepaneku punktis 10), ning olenevalt menetluse tulemustest tuleb kas säilitada, muuta või lõplikult tühistada kohustused, mis kehtestati „uue õigusliku raamistiku” jõustumisega küsitavaks muutunud korra raames.
33.
Selle turuanalüüsis seisneva menetluse eesmärk on kõrge konkurentsitaseme saavutamisel tühistada turgu valitsevat seisundit omavatele ettevõtjatele minevikus kehtestatud kohustused, säilitades või muutes neid teiste ettevõtjate jaoks – meede, mis puudutab neid kohustusi sõltumata need kehtestanud algaktist – õigusnormist või ametiasutuse üksikaktist. Sel juhul asendatakse otseselt õigusnormist tulenev kohustus vastavalt selle autori sätetele teise spetsiaalselt vastu võetud õigusnormiga. Saksamaa valitsusel on õigus (tema kirjalike märkuste punkt 14), kui ta leiab, et miski ei takista seadusandjal määramast, et seaduse õigusmõju säilimise üle võib otsustada täidesaatev võim tingimusel, et – lisan tingimata – see ei takista seadusega reguleerimist.
34.
Teisisõnu, siseriiklikud reguleerivad asutused lõpetavad ettenähtud menetluse teel saadud objektiivsete andmete alusel ajutise olukorra, mis on soovitav asendada praeguses korras ettenähtud olukorraga, sest nii näevad ette raamdirektiiv ja universaalteenuse direktiiv, säilitades asjassepuutuvad kohustused – ehkki teise nüansiga –, muutes neid või lihtsalt kõrvaldades need. On ilmne, et need asutused ei sekku teiste volitustesse, vaid tegutsevad volitaja kutsel.
b) Süstemaatiline nägemus
35.
„Uut õiguslikku raamistikku” iseloomustab püüe vältida lünki ja võtta üle endise korra kohustused, ilma et see piiraks selle korra vahetut läbivaatamist; näiteks juurdepääsu käsitleva direktiivi kaheteistkümnendas põhjenduses ja artiklis 7, mis on kantud samast mõttest mis raamdirektiivi artikkel 27 ja universaalteenuse direktiivi artikkel 16, mis toetavad varasemate direktiivide alusel kehtestatud teatavate kohustuste ajutist säilitamist.
36.
Eelkõige on neis silmas peetud direktiivi 97/33/EÜ (
17
) artikleid 4, 6, 7, 8, 11, 12 ja 14, direktiivi 98/10 artiklit 16 ja direktiivi 92/44/EMÜ (
18
) artikleid 7 ja 8. Mõned nendest artiklitest, nagu direktiivi 97/33 artikkel 4, loovad operaatoritele otseselt kohustusi; teised, direktiivi 97/33 artiklid 6, 7, 8, 11, 12 ja 14, direktiivi 92/44 artiklid 7 ja 8 ning direktiivi 98/10 artikkel 16 delegeerivad liikmesriike. Selles viimases rühmas on kaudselt nimetatud mitmeid riiklikke ametiasutusi (esimese direktiivi artiklid 6, 7 ja 8; teise direktiivi artiklid 7 ja 8) (
19
), samas kui teistes on sõnaselgelt nimetatud siseriiklikke reguleerivaid asutusi (direktiivi 97/33 artiklid 11, 12 ja 14; direktiivi 98/10 artikkel 16).
37.
Paistab seega, et sellised meetmed puudutavad üksikakte, aga ka üldiseid volitusi, sest kohustusi reguleerivad kas üks või teine olenevalt võimu jagunemisest igas põhiseaduslikus süsteemis.
38.
See mõte leiab veelkord kinnitust, kui selle asemel et heita pilk sätetele väljaspool neid direktiive, vaadata direktiivides ja konkreetselt universaalteenuse direktiivis, mis pakub käesolevas eelotsusemenetluses esmatähtsatest direktiividest kõige konkreetsemaid eeskirju, sisalduvaid sätteid – artiklit 16, millele viitab raamdirektiivi artikkel 27. Tegelikult soovitab universaalteenuse direktiivi kahekümne kaheksas põhjendus jätkata püsiliiniteenuste suhtes „kehtivate sätete” kohaldamist selle ajani, kui riikide reguleerivad asutused otsustavad pärast asjakohast turuanalüüsi selliste sätete vajalikkuse üle. Nagu tuletab meelde Saksamaa valitsus, kutsutakse sama direktiivi VII lisas üles jätkama püsiliini miinimumkogumi pakkumist direktiiviga 92/44/EMÜ kehtestatud tingimustel, mille abstraktset ja üldist laadi ei vaidlustata, kuni ajani, mil riigi reguleeriv asutus otsustab, et asjaomases sektoris esineb tegelik konkurents.
39.
Tulles tagasi analüüsi lähtepunkti ja keskendudes universaalteenuse direktiivi artiklile 16, tuleb nentida, et liikmesriigid peavad ajutiselt säilitama nii seadusega kehtestatud kui ka rakendusaktist tulenevad kohustused. Nimetatud artikli lõike 1 punktis c viidatakse juba nimetatud direktiivi 92/44/EMÜ artiklites 3, 4, 6, 7, 8 ja 10 püsiliinide osas kehtivatele ühese õigusliku jõuga kohustustele. Olgu näiteks artikkel 8, kus sätestatakse, et liikmesriigid peavad tagama, et iga riigi reguleeriv asutus näeb ette asjakohase ja läbipaistva korra seda liiki liinide kasutamise ja juurdepääsu kohustuste kontrollimiseks, mis on operaatoritele kehtestatud, või artikkel 6, milles tehakse siseriikliku korra ülesandeks kehtestada, millistel üldise huvi põhjustel („hädavajalikud nõuded”) (
20
) võivad püsiliinide kasutamise kitsendused olla õigustatud.
c) Ajalooline kriteerium
40.
Saksamaa valitsus tugineb 2002. aastal vastu võetud „uue õigusliku raamistiku” ettevalmistustöödele, andes teavet, mis aitab asja arutada.
41.
Kindlasti ei sisaldanud ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2000. aasta direktiiv elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (
21
) ajalisi sätteid, mis määravad varasemast korrast jäänud olukordade säilimise praeguse korra raames. Majandus- ja sotsiaalkomitee soovitas selle ettepaneku kohta avaldatud arvamuses (
22
) üleminekumehhanismi selleks, et „[hetkel] kehtivad õigusaktid” säiliksid, kuni teostatakse esimene turuanalüüs (punkt 4.4). Sellest pretsedendist lähtub raamdirektiivi artikli 27 esimene lõik, kui selles kohustatakse liikmesriike säilitama kõik „siseriiklike õigusnormide” kohased kohustused, kuni riigi reguleeriv asutus teeb kõnealuste kohustuste kohta oma otsuse selle sama direktiivi artikli 16 kohaselt, see tähendab pärast turuanalüüsi. Selle varasema fakti varal viitab nimetatud artikkel 27 vaieldamatult iga liiki – nii otseselt õigusnormist tulenevatele kui ka haldusakti vahendusel – kehtestatud kohustustele.
42.
Need arutlused aitavad mõista universaalteenuse direktiivi sissejuhatust, mis ei ole selles osas nii väljenduslik. 12. juulil 2000 vastuvõetud komisjoni ettepanek (
23
) sisaldas artikli 16 lõiget 1, mis nõudis, et liikmesriigid peavad säilitama direktiivi 98/10 artikli 17 alusel üldkasutatava teenuse jaemüügitariifide suhtes „kehtivad” kohustused seni, kuni turuanalüüsi põhjal võetakse vastu otsus. Sõna „kehtivad” kadus selle artikli lõplikust tekstist ja, kuigi see ei ole määrav, näitab selle kasutamine autori kavatsust, sest üldiselt omistatakse „kehtivust” regulatiivaktidele, nagu seadused, määrused ja korraldused, või tavadele. Võiks väita, et selle sõna vastuvõetud tekstist välja jätmine näitab soovi viidata ainult eraldi sätestatud kohustustele, kuid kahtlus kaob direktiivi 98/10 artiklis 17, mis sätestab menetluse, milles kehtestatakse turgu valitsevat seisundit omavatele ettevõtjatele kohustused ja piirangud (määrata tariifid kulupõhisuse printsiibil; kehtestada need tariifid sõltumata ühenduse liigist; määrata üldsuse eelteavitamise tähtaeg tariifimuudatuste jõustumisest).
d) Teleoloogiline tõlgendamine
43.
Telekommunikatsioonialases „uues õiguslikus raamistikus” võib täheldada püüet tagada ilma katkestusteta õiguskindlus ja järjepidevus mineviku ja tuleviku vahel. Sellest annavad tunnistust universaalteenuse direktiivi artikkel 16, juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 7 ja raamdirektiivi artikkel 27, mis – viidates kahele teisele artiklile ja järgnedes artiklile 26 – tunnistab endise õiguskorra kehtetuks ja pikendab varasemast korrast tulenevaid kohustusi kuni turgude seisu väljaselgitamiseni. See abinõu on seletatav sellega, et uue korralduse täie toimimise jaoks tuleb välja töötada ja arendada keerukaid menetlusi, mis nõuavad erinevate osaliste nõuetekohaselt kooskõlastatud kaasamist, kusjuures süsteemi stabiilsuse tagamiseks on vaja piisavalt aega. (
24
)
44.
Seda lähenemisviisi ei esine expressis verbis raamdirektiivis ega universaalteenuse direktiivis, mida see eelotsuse küsimus puudutab, kuid see tuleneb sõnaselgelt juurdepääsu käsitlevast direktiivist, mille kaheteistkümnendas põhjenduses, direktiivi artikli 7 põhisõnumis, on sätestatud vajadus vältida õiguslünka. Ma juba selgitasin, et selline vajadus nõuab kõikide olemasolevate kohustuste säilimist, olenemata nende päritolust. Seega kui telekommunikatsiooni-, meedia- ja infotehnoloogiasektori lähenemine nõuab ühtset reguleerimist, nagu tunnistatakse raamdirektiivi viiendas põhjenduses, ei ole sellega kooskõlas, et juurdepääsu ja vastastikuse sidumise alane üleminekukord (juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 7) on tariifialasest korrast erineva ulatusega (universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punkt a). See seletab, miks raamdirektiivi artikli 27 esimene lõik, kus nimetatakse siseriikliku õiguse kohaselt juba kehtestatud kohustuste säilimist, viitab nii nimetatud artiklist 7 kui nimetatud artiklist16 tulenevatele kohustustele.
45.
Veelgi enam, Saksamaa valitsusel on täiesti õigus, kui ta lisab, et kuna tegemist on pinnase ettevalmistamisega „uue õigusliku raamistiku” tingimusteta laiendamiseks, on tõhususe põhimõttest lähtuvalt soovitatav säilitada vahet tegemata kõik varasemad meetmed.
46.
Ühesõnaga, mis tahes meetodi alusel tõlgendada raamdirektiivi artikli 27 esimest lõiku ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punkti a, hõlmavad need kõiki operaatoritele varasemas õiguskorras kehtestatud kohustusi, olenemata neid kohustusi sätestanud allikast ehk teisisõnu õigusaktist, mille iga liikmesriik ühenduse tasemel ühtlustamise arendamiseks ja rakendamiseks valib. (
25
) Deutsche Telekomi väitest lähtuvalt reguleeriks sisuliselt samas olukorras ettevõtjaid erinevad süsteemid olenevalt sellest, millises ühenduse riigis nad tegutsevad, mis oleks aga vastuolus telekommunikatsioonialaste direktiividega ja Euroopa Liidu õiguse alustega üldiselt.
3. Tariifidele haldusloa nõude kehtestamine
47.
Jääb veel üle kontrollida, kas selline säte nagu 1996. aasta TKG artikli 25 lõige 1, mis nõuab, et turgu valitsevat seisundit omavatel ettevõtjatel oleks lõpptarbijatelt kõnesideteenuste eest tariifi võtmiseks eelnev luba, on kooskõlas raamdirektiivi artikli 27 esimese lõiguga ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punktiga a.
48.
See viimane säte nõuab kohustuste säilitamist, mis tulenevad direktiivi 98/10 artiklist 17, mis näeb ette, et märkimisväärse turujõuga ettevõtjad peavad siseriiklike reguleerivate asutuste järelevalve all järgima selles sätestatud põhimõtteid (lõige 1) ja eelkõige järgima tariifide määramisel kulupõhisuse üldprintsiipi (lõige 2).
49.
1996. aasta TKG artiklis 25 viidati sama seaduse artiklile 24, mis sidus tariifisummad teenuse maksumusega. Neil asjaoludel ei saa eitada, et sellega rakendatakse direktiivi 98/10 artiklit 17, kuna raamdirektiivi artikli 27 esimene lõik ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punkt a täpsustavad selle ajalist pikendamist ajani, kui tehakse asjaomane Saksa turu analüüs ja hinnatakse seal valitseva konkurentsi taset, et seejärel otsustada turgu valitsevat seisundit omavate ettevõtjate kohustuste säilitamise, muutmise või tühistamise üle.
50.
Tegelikult tagab nõue, et artikli 24 ja 1996. aasta TKG vastavatele nõuetele vastava seda liiki ettevõtja tariifid peab kinnitama asjaomane asutus, direktiivi 98/10 artikli 17 (selle artikli lõike 1) täitmise, eelkõige tariifide maksumusele vastavuse tõttu (lõige 2).
51.
Komisjon tabas otse märki, selgitades, et kui üleminekuaja jooksul ei toimunud nende tariifide suhtes halduskontrolli, oleks raske tõendada, et need põhinevad maksumusel, ning siis kaldutaks kõrvale eesmärgist tagada soovimatute katkestusteta järjepidevus, kuni teostatakse hädavajalik turuanalüüs.
52.
Seega tuleneb 1996. aasta TKG artikli 25 kohustus direktiivi 98/10 artiklist 17, mistõttu peab see vastavalt raamdirektiivi artikli 27 esimesele lõigule ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punktile a ajutiselt säilima.
53.
Eespool öeldust lähtuvalt tuleks Euroopa Kohtul esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et nimetatud sätted sunnivad säilitama üleminekumeetmena varem siseriiklikus õiguses, samuti seda rakendavas haldusaktis sätestatud nõuded, mille kohaselt peab kõnealune turgu valitseva seisundiga ettevõtja taotlema loa tasu saamiseks lõppkasutajatele osutatavate kõnesideteenuste eest.
B. Teine eelotsuse küsimus: liiane küsimus
54.
Teise võimalusena esitatud küsimusega soovib Saksa kohus teada, kas juhul, kui raamdirektiivi artikli 27 esimene lõik ja universaalteenuse direktiivi artikli 16 lõike 1 punkt a ei näe ette abinõuna sellise seadusega sätestatud kohustuse säilitamist, nagu kirjeldatud, jätab ühenduse õigus iga riigi seadusandjale piisavalt otsustusvabadust selle sätestamiseks.
55.
See küsimus on ammendatud esimesele küsimusele antud vastusega. Küsimuses viidatud „ühenduse õigus” ei saa olla midagi muud kui „uue õigusliku raamistiku” direktiivid elektronsidesektoris. Nende õigusnormide üldine süsteem, nagu nähtub süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgendamise kriteeriumidest, mida ma käesolevas ettepanekus kasutasin, mitte üksnes ei soovita, vaid kohustab säilitama varasemaid meetmeid, kuni asjaomaste analüüside teel selgitatakse välja turgude seis. Niikaua peavad siseriiklikud reguleerivad asutused stimuleerima praeguse õigusliku raamistiku rakendamist, säilitades, reformides või tühistades minevikus kehtestatud kohustused.
VII. Ettepanek
56.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti eelotsuse küsimustele järgmiselt:
„Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) artikli 27 esimest lõiku ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu . aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikli 16 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et need kohustavad säilitama kuni asjaomase turuanalüüsi teostamiseni ajutiselt kehtivana varasemas siseriiklikus õiguses, samuti seda rakendavas haldusaktis sätestatud nõude, mille kohaselt peab kõnealune turgu valitseva seisundiga ettevõtja taotlema loa tasu saamiseks lõppkasutajatele osutatavate kõnesideteenuste eest.”
(
1
)	Algkeel: hispaania.
(
2
)	14. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C-64/04 (EKL 2007, lk I-4887).
(
3
)	Selle moodustavad neli Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi: direktiiv 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv); direktiiv 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv); direktiiv 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) ja direktiiv 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv).
(
4
)	ELT L 108, lk 7, 21, 33 ja 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323.
(
5
)	Telekommunikatsiooniteenused ja -infrastruktuurid liberaliseeriti ühenduses täielikult 1. jaanuaril 1998, mõnedes riikides üleminekuajaga.
(
6
)	Ma uurin seda arenguprotsessi ettepanekus (punktid 3–6) Nuova società di telecomunicazioni kohtuasjas, milles tehti 18. juuli 2006. aasta otsus C-339/04 (EKL 2006, lk I-6917), ning juba viidatud ettepanekus kohtuasjas Telefónica 02 Czech Republic (punktid 4–7).
(
7
)	EÜT L 101, lk 24.
(
8
)	Selle artikli 17 lõikes 2 viidatakse nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiivi 90/387/EMÜ telekommunikatsiooniteenuste siseturu loomise kohta avatud võrgu pakkumise kaudu (EÜT L 192, lk 1) II lisa punktis 4 märgitud ühtlustatud kriteeriumidele.
(
9
)	Need on üldkasutatavaid sidevõrke ja teenuseid pakkuvate ettevõtjate juurdepääsualased ja vastastikuse sidumisega seotud kohustused.
(
10
)	BGBl I, lk 1120.
(
11
)	BGBl I, lk 1190.
(
12
)	Praegune Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (föderaalne elektri-, gaasi-, telekommunikatsiooni- ja raudteevõrkude agentuur).
(
13
)	Vastavalt tavapärastele tõlgendamiskriteeriumidele (sõnasõnaline, süstemaatiline ja teleoloogiline) kuulub 1996. aasta TKG artikli 25 lõike 1 kohaldamisel 8. juuni 2004. aasta lepinguga nõutav luba 2004. aasta TKG artikli 150 lõike 1 üleminekukorda.
(
14
)	Ekslik oleks mõelda, et selles elus kõik püsiks alati ühes ja sellessamas olekus; […] inimese elu ruttab oma lõpu poole kiiremini kui aeg (de Cervantes, M., „Teravmeelne Hidalgo Don Quijote La Manchast”, tõlk. Aita Kurfeldt, Tallinn, Eesti Raamat, 1988, II osa, LIII peatükk, lk 368).
(
15
)	Raamdirektiivi artikli 27 esimeses lõigus viidatakse universaalteenuse direktiivi artiklile 16, mis käsitleb üldkasutatava teenuse jaemüügitariife vastavalt direktiivi 98/10 artiklile 17, milles sätestatakse tariifipõhimõtted märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele.
(
16
)	Toutes les obligations või l’ensemble des obligations nende kahe õigusnormi prantsuskeelses versioonis; all obligations ingliskeelses; alle Verpflichtungen saksakeelses ja tutti gli obblighi itaaliakeelses versioonis.
(
17
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 1997. aasta direktiiv vastastikuse ühenduse kohta telekommunikatsioonisektoris seoses universaalteenuse ja koostalitusvõime tagamisega avatud võrgu pakkumise (ONP) põhimõtete kohaldamise teel (EÜT L 199, lk 32).
(
18
)	Nõukogu 5. juuni 1992. aasta direktiiv avatud võrgu pakkumise kohaldamise kohta püsiliinide suhtes (EÜT L 165, lk 27).
(
19
)	Kasutatakse sõnastust „liikmesriigid tagavad” või „liikmesriigid nõuavad”.
(
20
)	Direktiivi 90/387 artikli 2 punktis 6 määratletakse see mõiste kui „üldsuse huvides silmas peetavad mittemajanduslikud põhjused, mis võivad tingida, et liikmesriik kitsendab juurdepääsu üldkasutatavale telekommunikatsioonivõrgule või üldkasutatavatele telekommunikatsiooniteenustele. Need põhjused on võrgutoimingute turvalisus, võrgu terviklikkuse säilitamine ja õigustatud puhkudel teenuste ja andmekaitse vastastikune ühildatavus. Andmekaitse võib hõlmata isikuandmete kaitset, edastatud või talletatud teabe konfidentsiaalsust, samu erasfääri kaitset” [mitteametlik tõlge].
(
21
)	KOM(2000) 393 lõplik (EÜT C 365 E, lk 198).
(
22
)	EÜT C 123, lk 56.
(
23
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi ettepanek universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (KOM(2000) 392 lõplik (EÜT C 365 E, lk 238)).
(
24
)	Raamdirektiivi artikkel 16, millele viidatakse selle direktiivi artiklis 27, universaalteenuse direktiivi artiklis 16 ja juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 7, kirjeldab üldjoontes menetlust, mille suhtes kehtivad suunised, mille komisjon kinnitab raamdirektiivi artikli 15 lõike 2 kohaselt koostöös siseriiklike konkurentsiasutustega (artikli 16 lõige 1), ning kord, mille vastav siseriiklik asutus avaldab läbipaistvustingimuste ja konsulteerimise tagamiseks (raamdirektiivi artikkel 6) koostöös nimetatud institutsiooni ning teiste liikmesriikide reguleerivate asutustega (raamdirektiivi artikli 7 lõiked 3, 4 ja 5). Seda keerukust silmas pidades söandasin kohtuasjas Telefónica 02 Czech Republic tehtud ettepanekus märkida, et viidatud sätted ei ole vahetu õigusmõjuga (punkt 45).
(
25
)	Üleminekukorra laias tähenduses mõistmist võib täheldada ka 8. detsembri 2005. aasta otsuses kohtuasjas C-33/04: komisjon vs. Luksemburg (EKL 2005, lk I-10629, punktid 54–60).