61988J0358
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-358/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
Como productora de alimentos para animales, Oberhausener Kraftfutterwerk Wilhelm Hopermann GmbH, parte demandante en el litigio principal (en lo sucesivo, «la demandante»), se beneficia de las medidas especiales comunitarias para los guisantes, habas y haboncillos.
El litigio principal se refiere a un lote de guisantes (lote n° 83030) cuya entrada en la empresa de la demandante fue objeto de una notificación dirigida al Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Instituto Federal de Organización de los Mercados Agrarios), parte demandada en el litigio principal (en lo sucesivo, «la demandada») antes de que terminara su utilización. En efecto, la demandante solicitó la sumisión a control, que equivale a la notificación de la entrada de los productos, el 16 de diciembre de 1982, pero los guisantes de que se trataba no fueron utilizados hasta finales de diciembre, como resulta de un acta de control extendida por los inspectores de la demandada. No obstante, la solicitud de ayuda no fue presentada hasta meses después, en concreto el 28 de marzo de 1983. La demandada denegó las ayudas solicitadas mediante decisión de 5 de noviembre de 1985, debido a que el plazo de presentación de la solicitud de ayuda, fijado en el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) n° 2192/82, no se había cumplido.
Mediante resolución de 10 de noviembre de 1988, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main acordó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la siguiente cuestión prejudicial:
«El plazo para presentar la solicitud de ayuda, previsto en el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) n° 2192/82 de la Comisión, de 6 de agosto de 1982, o, en su caso, en el citado artículo 22, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 3322/82 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1982, ¿es un plazo de caducidad?»
Como se desprende de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional se plantea la cuestión de si la conexión de plazos prevista en el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento n° 2192/82, que dispone que la solicitud de ayuda deberá presentarse, a más tardar, el día en que se presente la solicitud de sumisión a control, constituye una norma imperativa cuyo incumplimiento entraña la denegación de la ayuda, a pesar de que, en este caso, se cumplan los requisitos materiales y jurídicos que dan lugar al nacimiento del derecho a la ayuda. Por consiguiente, se pregunta si, por razones de buena gestión administrativa, está justificado atribuir a la conexión temporal entre la solicitud de ayuda y la solicitud de sumisión a control la importancia de un requisito para el nacimiento del derecho, en el sentido de un plazo de caducidad.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas la parte demandante, representada por los Sres. Modest, Gündisch, Landry y asociados, Abogados de Hamburgo, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Jürgen Grunwald, miembro de su Servicio Jurídico.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y acordó atribuir el asunto a la Sala Tercera.
II. Marco normativo
El Reglamento (CEE) n° 1431/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982, por el que se prevén medidas especiales para los guisantes, habas y haboncillos (DO L 162, p. 28, EE 03/25, p. 170), dispone, en el apartado 1 de su artículo 3, que se concederá una ayuda para los productos cosechados en la Comunidad y utilizados en la fabricación de alimentos para animales. En virtud del primer guión del apartado 3 del artículo 3, la ayuda se concederá únicamente a los usuarios de dichos productos «que cumplan las condiciones necesarias para establecer el derecho a la ayuda».
Sobre la base del apartado 5 del artículo 3 y del artículo 4 del mismo Reglamento, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n° 2036/82, de 19 de julio de 1982, por el que se adoptan las normas generales relativas a las medidas especiales sobre los guisantes, habas y haboncillos (DO L 219, p. 1; EE 03/25, p. 334). Con arreglo al apartado 1 del artículo 5 de este ùltimo Reglamento, la ayuda se concederá a cualquier usuario, siempre que presente al organismo competente una solicitud, así como un certificado por el que se acredite que, para la cantidad entregada por el productor, éste se ha beneficiado del precio mínimo, y que «la cantidad indicada en dicho certificado haya sido efectivamente utilizada después de la sumisión a control en la empresa en la que haya tenido lugar la utilización». El apartado 4 del artículo 3 define la sumisión a control en los siguientes términos:
«operación efectuada ante el usuario por el organismo competente del Estado miembro afectado a instancia de dicho utilizador, y que consiste en determinar la cantidad y calidad de los productos destinados a ser utilizados para la alimentación humana o animal».
Además, el apartado 1 del artículo 14 dispone que «los Estados miembros en cuyo territorio se utilicen los productos establecerán un sistema de control que garantice que únicamente se beneficien de la ayuda los productos que tengan derecho a ella».
Con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Reglamento n° 1431/82, la Comisión adoptó el Reglamento n° 2192/82. Dado que los productos en cuestión entraron en la empresa de la demandante en diciembre de 1982, debe mencionarse, porque se ha aplicado en este asunto, que en aquella época los apartados 1 y 3 bis del artículo 18 de este último Reglamento, en la versión resultante de los apartados 7 y 8 del artículo 1 del Reglamento n° 3322/82, por el que se modifica por segunda vez el Reglamento n° 2192/82, estaban redactados en los siguientes términos:
«1.
A más tardar, en el momento de entrada de los productos en la empresa, el interesado informará de ello por escrito al organismo competente del Estado miembro.
[...]
3 bis.
La notificación prevista en el apartado 1 equivaldrá a la solicitud de sumisión a control. No obstante, el interesado podrá retrasar la sumisión a control de los productos llegados a la empresa, cuando todavía no se haya determinado la utilización efectiva de la totalidad de dichos productos en la empresa. En ese caso, se concederá al interesado un plazo de 30 días para comunicar al organismo competente del Estado miembro la cantidad que pretende, efectivamente, someter a control y, por tanto, utilizar en su empresa, y la cantidad que proyecta hacer salir de la empresa. La sumisión a control no podrá efectuarse, en ningún caso, después de la utilización efectiva del producto»(traducción no oficial).
Como indica en su sexto considerando, el Reglamento n° 3322/82 eliminó la exigencia de que la notificación de la entrada de los productos en la empresa coincidiera con la solicitud de sumisión a control, concediendo a los operadores un plazo suplementario para determinar las cantidades efectivas de productos recibidos que desearan so- meter a control y que fueran a ser utilizados en sus empresas.
El Reglamento (CEE) n° 1956/83 de la Comisión, de 15 de julio de 1983, por el que se modifica por séptima vez el Reglamento n° 2192/82 (DO L 192, p. 26), aumentó el plazo previsto en el apartado 3 bis del artículo 18, arriba mencionado, de 30 a 80 días laborables.
En virtud del primer y segundo guiones del apartado 2 del artículo 29 del Reglamento n° 2192/82, modificado por el apartado 13 del artículo 1 del Reglamento n° 3322/82, se abonará la ayuda al usuario que la hubiera solicitado, siempre y cuando haya presentado ante el organismo designado por el Estado miembro el certificado por el que se acredite que se ha pagado el precio mínimo al productor y que el organismo encargado del control haya verificado que la cantidad indicada en dicho certificado ha sido efectivamente utilizada en el plazo de 150 días siguientes a la fecha de solicitud de la sumisión a control.
Por último, el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento n° 2192/82, modificado por el apartado 11 del artículo 1 del Reglamento n° 3322/82, dispone:
«1.
El interesado presentará la solicitud de ayuda, prevista en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2036/82, a más tardar, el día de la presentación de la solicitud de sumisión a control en el Estado miembro en que los productos hayan de ser efectivamente utilizados.
No obstante, si la solicitud de ayuda se presentase el primer día laborable siguiente al de la presentación de la solicitud de sumisión a control, esta solicitud de ayuda se considerará presentada el mismo día que la solicitud de sumisión a control»(traducción no oficial).
III. Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
La demandante alega, en primer lugar, que los únicos requisitos que debe satisfacer para beneficiarse de la ayuda relativa a las leguminosas son los enunciados en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2036/82. Ahora bien, en el presente caso, se cumplían tales requisitos, que, básicamente, se recogieron nuevamente en el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento n° 2192/82.
Señala que el hecho de que el plazo para presentar la solicitud de ayuda no figure en el Reglamento de base del Consejo, sino en un Reglamento de la Comisión por el que se establecen las modalidades de aplicación, es contrario a que el cumplimiento de dicho plazo constituya un requisito para la existencia del derecho. A este respecto, la demandante observa que, cuando un usuario ha notificado la entrada de los productos en su empresa y los ha sometido a control, la fecha de presentación de la solicitud de ayuda, le resulta, en definitiva, indiferente al organismo de intervención. En su opinión, cuanto más tarde se presente la solicitud de ayuda, más tarde habrán de pagarse los fondos de la Comunidad relativos a las leguminosas. El único interés de la Administración, que reside en concluir rápidamente el procedimiento de concesión de la ayuda, no puede justificar la pérdida completa de esta última en caso de que se sobrepase, aunque sea mínimamente, el plazo de un día previsto para la presentación de la solicitud de ayuda.
La demandante alega, asimismo, que se llega a la misma conclusión aplicando el principio de proporcionalidad. En su opinión, el objetivo de la ayuda para las leguminosas, que es el de garantizar un precio suficiente a los productores, así como la venta de leguminosas caras en el mercado nacional, se consigue cuando se cumplen las dos obligaciones principales enunciadas en el artículo 5 del Reglamento n° 2036/82. Jurídicamente sería incorrecto, por desproporcionado, asociar al incumplimiento de una obligación manifiestamente secundaria, establecida con una finalidad puramente administrativa, como es la de presentar la solicitud de ayuda en el plazo de un día a partir de la entrada de los productos en la empresa, la sanción rigurosa de no conceder la ayuda.
En apoyo de esta conclusión, la demandante invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida, principalmente, en las sentencias de 20 de febrero de 1979 (SA Buitoni contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, 122/78, Rec. 1979, p. 677) y de 21 de junio de 1979 (Atalanta Amsterdam BV contra Produktschap voor Vee en Vlees, 240/78, Rec. 1979, p. 2137). En el asunto 122/78, el Tribunal de Justicia había calificado de desproporcionada la sanción a tanto alzado prevista en caso de incumplimiento del plazo fijado para la presentación de determinadas pruebas. Si, habida cuenta de los inconvenientes que supone el retraso en la presentación de pruebas, la Comisión tenía derecho a fijar tal plazo, sólo hubiera debido penalizar el incumplimiento de este plazo con una sanción sensiblemente menos gravosa para los administrados que la pérdida total de la fianza, y mejor adaptada a los efectos prácticos de tal omisión. En el asunto 240/78, el Tribunal de Justicia había considerado que una disposición de un reglamento de la Comisión, en virtud de la cual las fianzas constituidas se consideraban perdidas en caso de retraso en la transmisión de los documentos justificativos de las operaciones de almacenamiento de carne de cerdo, era contraria, por aplicarse de manera automática, al principio de proporcionalidad, en la medida en que no permitía adaptar la sanción prevista al grado de inobservancia de las obligaciones contractuales o a la gravedad del incumplimiento de dichas obligaciones.
La Comisión recuerda, en primer lugar, que conforme al apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 1431/82, la ayuda se concederá únicamente a los usuarios «que cumplan las condiciones necesarias para establecer el derecho a la ayuda». Afirma que, entre éstas, figura, en virtud de los artículos 22 y 23 del Reglamento n° 2191/82, la obligación de solicitar la ayuda al organismo competente a su debido tiempo. Por otra parte, indica, en el presente caso es necesario solicitar la ayuda, ya que, en virtud del tercer guión del apartado 3 del artículo 22 del citado Reglamento, el usuario debe decidir entre solicitar la ayuda establecida conforme al apartado 1 del artículo 3 (utilización en la fabricación de alimentos para animales), o al apartado 2 del artículo 3 (utilización en la alimentación humana), del mismo Reglamento, ya que ambos tipos de ayuda presentan características diferentes.
La Comisión observa que la importancia que reviste el hecho de presentar la solicitud a tiempo resulta además del artículo 23 del Reglamento n° 2192/82, que incluye una norma particular respecto a la hora límite de presentación de las solicitudes. Señala, asimismo, que, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2036/82, «el importe de la ayuda que se concederá será el que sea válido el día en que el interesado presente la solicitud contemplada en el apartado 1 del artículo 5». Ahora bien, si se aceptase también la presentación de solicitudes de ayuda después de la fecha límite que resulta del apartado 1 del artículo 22 y del artículo 23 del Reglamento n° 2192/82, se permitiría la presentación de solicitudes aisladas de sumisión a control que carecerían de cualquier indicación respecto a cuándo y para qué utilización se solicitará en el futuro una ayuda determinada. A juicio de la Comisión, el hecho de admitir esta manera de proceder comportaría, además, el riesgo de que, debido al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2036/82, los interesados quedaran a la expectativa para poder aprovecharse, llegado el caso, de una evolución favorable de los precios, presentando su solicitud de ayuda lo más tarde posible, y para obtener de las ayudas un beneficio injustificado. Por consiguiente, sostiene que es preciso dar un carácter imperativo a la obligación de presentar a tiempo las solicitudes de ayuda.
En opinión de la Comisión, esta conclusión no es contraria al principio de proporcionalidad. Recuerda que, en la sentencia de 22 de enero de 1986 [Denkavit France SARL contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), 266/84, Rec. 1986, p. 149], el Tribunal de Justicia declaró que «la caducidad a consecuencia de la presentación tardía del expediente es, por lo general, la consecuencia normal del transcurso de todo plazo preclusivo, y no una sanción».
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
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)	Lengua de procedimiento: alemán.