61980C0064
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 29. JANUAR 1981 (
1
)
Høje Domstol.
Nærværende retssag drejer sig om tilpasningen af lønninger til tjenstemænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber. Den rådsforordning, der i nærværende sag anfægtes ved et direkte søgsmål, anfægtes ligeledes under sager, der i medfør af EØF-traktatens artikel 179 er anlagt af tjenestemænd ved alle Fællesskabernes institutioner (Rådet, Kommissionen, Parlamentet, Domstolen, Revisionsretten, Det økonomiske og sociale Udvalg), idet der i medfør af EØF-traktatens artikel 184 gøres indsigelse mod, at forordningen bringes i anvendelse.
I —
For bedre at forstå, hvorfor der nu er blevet rejst annullationssøgsmål mod Rådets forordning nr. 160/80 af 21. januar 1980 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber samt ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne (EFT L 20 af 26. 1. 1980, s. 1) og hvilken betydning retssagen har, finder jeg det nyttigt først ret grundigt at gennemgå de indviklede forhold, der førte til forordningens vedtagelse.
A —
Ved en ikke nærmere betegnet retsakt, der heller ikke er blevet offentliggjort i Tidende, indførte Rådet den 29. juni 1976 en ny metode for tilpasning af vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne. De deraf følgende ændringer omfattede indførelsen i grundlønstabellerne af den for Belgien og Luxembourg dagældende justeringskoefficient, der var nået op på 148,7. Indførelsen skulle ske på en sådan måde, at der ikke ville blive nogen nedgang i den enkelte tjenestemands nettoløn. Risikoen for en sådan nedgang skyldtes, at indførelsen af justeringskoefficienter i grundlønnen, der tjener som beregningsgrundlag for skat (i medfør af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 260/68 af 29. 2. 1968, EFT 1968 I, s. 37) såvel som for øvrige fradrag (pension, sygeforsikring, ulykkesforsikring), naturligvis på grund af den deraf følgende forhøjelse af grundlønningerne medførte en forhøjelse af beregningsgrundlaget for disse fradrag og dermed af deres totalbeløb, hvilket uundgåeligt måtte medføre en forringelse af nettolønningerne.
For at undgå det, kunne to metoder komme på tale, idet der bortses fra en nedsættelse af satserne for indeholdelse af skat og øvrige fradrag. Den første metode, der blev anbefalet af personalerepræsentanterne, bestod i, at skatten nedsættes proportionalt ved at anvende en tilsvarende justeringskoefficient på skatteskalaens forskellige trin (notat fra mødet den 29. 3. 1976 mellem Rådet og personalerepræsentanterne under samrådsproceduren, stævningens bilag 4, s. 2). Denne metode havde den ulempe, at den vanskeligt kunne accepteres af visse medlemsstater, der — især i en inflationsperiode — havde principielle indvendinger mod metoden.
Som følge heraf besluttede Rådet sig til at forhøje grundlønstabellerne med et beløb, der opvejede forhøjelsen af skatten og de øvrige indeholdelser og dermed sikrede, at nettolønnen bevaredes. Denne metode havde imidlertid den ulempe, at den forårsagede skævheder i vederlagene for tjenestemænd inden for samme lønklasse og samme løntrin.
Disse skævheder opstod på følgende måde. For at bevare samtlige nettolønninger, inklusive vederlagene til de højst beskattede tjenestemænd, indeholdt Rådets afgørelse følgende bestemmelse: »Ved denne omregning af nettobeløb til bruttobeløb er beregningen foretaget for en ugift tjenestemand, der ikke har krav på diverse tillæg (afsnit II, nr. 6, litra c), tredje tankestreg, i afgørelsen af 29. 6. 1976). For de tjenestemænd, der var mindre hårdt beskattet, fordi de fik fradrag for børn, over for hvem der bestod forsørgerpligt, eller fordi andre dele af deres vederlag, især udlandstillæg, ikke beskattedes, førte afgørelsen dog uundgåeligt til en forhøjelse af deres nettoløn.
Derfor indføjede Rådet som sikkerhedsforanstaltning følgende revisionsklausul som afsnit V i afgørelsen af 29. juni 1976:
»På forslag af Kommissionen foretager Rådet en undersøgelse af resultaterne af anvendelsen af ovennævnte metode, navnlig med henblik på at klarlægge, hvilke forandringer der eventuelt senere kan foretages, og at rette op på eventuelle skævheder.«
Denne metode blev første gang anvendt ved udstedelsen af Rådets forordning nr. 3177/76 af 21. december 1976 om tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber, samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner (EFT L 359 af 30. 12. 1976, s. 1). Ved gennemførelsen af forordningen konstateredes ikke blot de af mig ovenfor nævnte forudselige fordele, men også nedgang i nettolønnen dels for pensionsberettigede og modtagere af udtrædelsespenge, dels for tjenestemænd i kategorierne C og D med særlige tillæg (sekretariatstillæg, godtgørelse for overarbejde).
B —
1.
Stillet over for denne situation udsatte Rådet i første omgang gennemførelsen af forordning nr. 3177/76 over for de personer, der havde været udsat for lønnedgang (rapport af 24. 6. 1977 fra »vedtægtsgruppen« til De faste repræsentanters Komité, s. 2 i svarskriftets bilag 1).
I tilslutning hertil foreslog Kommissionen i forbindelse med den årlige gennemgang af lønningsniveauet at indføre en indeksregulering af skalatrinene for opkrævning af skat til Fællesskaberne med det formål fremover at råde bod på følgerne af indførelsen af justeringskoefficienterne. Rådet fulgte kun delvis forslaget, idet det kun midlertidigt, for perioden fra 1. juli 1977 til 30. juni 1978, indførte disse forholdsregler i henhold til artikel 9 i forordning nr. 2859/77 af 19. december 1977 om tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner (EFT L 330 af 23. 12. 1977, s. 1).
2.
I maj 1978 anbefalede Kommissionen i sit forslag til rådsforordning med henblik på tilpasning af justeringskoefficienterne, at den i det foregående år kun midlertidigt godkendte metode for indførelsen af justeringskoefficienterne ved indeksregulering af skatteskalaen vedtoges endeligt. For at tage hensyn til ændringen af metoden for tilpasning af vederlag foreslog Kommissionen ligeledes at indføre et nyt litra d) i afsnit II, nr. 6, af afgørelsen af 29. juni 1976.
Rådet tiltrådte disse ændringer: Den 26. juni 1978 ændredes afgørelsen af 29. juni 1976 i overensstemmelse med Kommissionens forslag, og samtidig udstedtes forordning nr. 1461/78 om tilpasning af justeringskoefficienterne (EFT L 176 af 30. 6. 1978, s. 1), hvorefter skatteskalaen, jf. artikel 2, på ubestemt tid skal korrigeres med en justeringskoefficient for Belgien og Luxembourg.
Rådets forordning nr. 3084/78 af 21. december 1978 om årlig tilpasning af vederlagene samt tilpasning af justeringskoefficienterne (EFT L 369 af 29. 12. 1978, s. 1) indeholder en artikel 9, der svarer til artikel 9 i forordning nr. 2859/77.
3.
Den 30. maj 1979 forelagde Kommissionen Rådet udkast til en forordning, der efter enkelte redaktionelle ændringer blev til forordning nr. 160/80.
Efter en tilsyneladende vanskelig diskussion både om dette udkast og om udkastet til den årlige løntilpasning opstod der endelig i medlemsstaterne et almindeligt ønske om at vedtage begge udkast samtidig. Herved blev det muligt at anvende de nye »rensede« løntabeller som grundlag for de løntilpasninger, der skulle besluttes i forbindelse med den årlige gennemgang af lønningsniveauet med virkning fra 1. juli 1979 (rapport af17. 12. 1979 tilstillet Rådet af formanden for De faste repræsentanters Komité, svarskriftets bilag 6).
Dette mål blev nået den 21. januar 1980 med vedtagelsen af forordningerne nr. 160 og 161/80.
C —
1.
Rådets forordning nr. 160/80 af 21. januar 1980 (EFT L 20 af 26. 1. 1980, s. 1 og 2) ændrer vedtægten for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne. Forordningen udstedtes i medfør af artikel 24, stk. 1, 2. pkt., i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber.
Grundlønstabellerne justeres i henhold til artikel 1, der fjerner de ved forordning nr. 3177/76 fremkaldte skævheder. Beløbene i de justerede tabeller er derfor lavere end beløbene i forordning nr. 3084/78. På grundlag af de nye beløb beregnes de fremtidige løntilpasninger.
Forordningens artikel 2 vedrører udelukkende de personer, der drager fordel af skævhederne. Ifølge denne artikel vil der ikke blive krævet tilbagebetaling af de beløb, der er blevet betalt for meget i perioden fra den dato, hvorfra forordningen kan anvendes, den 1. juli 1979, og til dens ikrafttrædelsesdato, den 27. januar 1980 (stykke 1, litra a)).
Artikel 2 indeholder (stk. 1, litra b) og c)) overgangsforanstaltninger, der efterhånden skal rette op på skævhederne, uden at der for de personer, »hvis pekuniære rettigheder indskrænkes som følge af anvendelsen af artikel 1«, derved fremkaldes en nedsættelse af de faktisk udbetalte beløb. For denne persongruppe vil der ske en fastsættelse i forhold til de den 30. juni 1979 fastlagte lønninger, både af lønningerne (litra b)) og af vederlagene (litra c)) — det drejer sig her ifølge Kommissionens erklæring over for »vedtægtsgruppen« (rapport fra »vedtægtsgruppen« af 20. 11. 1979 til De faste repræsentanters Komité, s. 4 i svarskriftets bilag 5), om ydelser i henhold til ulykkesforsikring samt om bosættelsespenge og bosættelsespenge efter fratræden. Altså bevarer de pågældende ikke blot deres tidligere lønniveau, men dette kan endog stige noget (stykke 1, litra b) in fine).
Disse regler for fatsættelse af lønninger og vederlag kan kun anvendes indtil det tidspunkt, hvor lønninger og vederlag, som beregnes på grundlag af de for skævheder korrigerede tabeller, når op på niveauet for lønninger og vederlag i henhold til de den 30. juni 1979 gældende tabeller — dette fremgår for lønningernes vedkommende af artikel 2, stk. 2, og for de øvrige vederlags vedkommende af artikel 2, stk. 1, litra c) in fine — dog for så vidt angår lønningerne for en periode af højst seks år.
I henhold til Kommissionens udtalelser har disse regler ganske vist aldrig været anvendt over for ca. 95 % af de pågældende personer (jf. en udtalelse fra Kommissionens repræsentant, der omtales i den rapport af 17. 12. 1979, som formanden for De faste repræsentanters Komité tilstillede Rådet, s. 6 i svarskriftets bilag 6).
Endelig fastsætter forordningens artikel 3 ikrafttrædelsesdatoen (dagen efter forordningens offentliggørelse i Tidende, altså den 27. 1. 1980) og den dato (1. 7. 1979, fra hvilken den skal finde anvendelse.
2.
At artikel 2 som netop forklaret kun har fundet anvendelse på en begrænset gruppe af personer skyldes, at Rådet i umiddelbar tilslutning til udstedelsen af forordning nr. 160/80 udstedte forordning nr. 161/80 (EFT L 20 af 26. 1. 1980, s. 5), hvis grundlag især er vedtægtens artikler 64, 65 og 82. I henhold til denne forordning fandt der en tilpasning sted, dels af vederlagene og pensionerne ud fra de beløb, som fremgår af de af artikel 1 i forordning nr. 160/80 omfattede »rensede« tabeller, i forhold til den ene side stigningen i leveomkostningerne og på den anden side forhøjelsen af de nationale tjenestemænds nettorealindkomst i referenceperioden 1. juli 1978 — 30. juni 1979, dels af de på vederlagene anvendte justeringskoefficienter. Samtidig ophævedes i henhold til denne forordnings artikel 13 såvel Rådets forordninger nr. 3084/78 og nr. 1793/79 — i henhold til sidstnævnte udlignedes justeringskoefficienterne i august 1979 — som forordning nr. 160/80 med undtagelse af sidstnævntes artikel 2.
På denne måde sikredes det altovervejende flertal af de af forordningerne nr. 160 og 161/80 omfattede personer en forhøjelse af deres nettovederlag, på trods af den ved »justeringen af grundlønstabellerne« indtrådte forringelse af deres grundløn.
II —
1.
I medfør af EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, kan en klage, der ikke indbringes af medlemsstaterne, Rådet eller Kommissionen, kun antages til påkendelse, når den indbringes af en person over en beslutning, der retter sig til ham, samt over en beslutning, som skønt den er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt.
Det afgørende for, om den af Giuffrida og Campogrande indbragte klage over forordning nr. 160/80 kan tages under påkendelse, er altså, om denne retsakt rent faktisk skal betragtes som en forordning eller snarere som en beslutning i den i EØF-traktatens artikel 189 forudsatte betydning. Ifølge den nævnte artikels stykke 2 adskiller forordninger sig fra beslutninger ved, at de er almengyldige (dom afsagt den 20. 11. 1979 i sag 162/78, Hans-Otto Wagner mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 3487, præmis 17).
2.
Forordning nr. 160/80 indeholder tre artikler.
Artikel 3 skal ikke behandles: Den fastsætter tidspunktet for, hvornår forordningen træder i kraft, og fra hvilken dato den kan anvendes.
Der kan ikke herske tvivl om, at artikel 1 har normativ karakter: Den erstatter de i forordning nr. 3084/78 fastlagte tabeller for månedsgrundlønningerne for tjenestemænd og øvrige ansatte med de i bilaget til forordning nr. 160/80 indeholdte tabeller. Den finder derfor »anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for personkredse, som er beskrevet på generel og abstrakt måde« (dom afsagt den 5. 5. 1977 i sag 101/76, Koninklijke Scholten Honig NV mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1977, s. 807, præmis 21). Dette må gælde så meget mere, som de i bilag til forordning nr. 160/80 indeholdte »rensede« tabeller dannede grundlaget for opstillingen af tabellerne i forordning nr. 161/80, og som følge deraf også fremover fik virkning for samtlige tjenestemænd og øvrige ansatte.
Derfor finder jeg det overflødigt at undersøge, om den pågældende bestemmelse berører sagsøgerne umiddelbart og individuelt.
3.
For så vidt angår artikel 2, er det afgørende for, om en klage som den foreliggende kan antages til påkendelse, efter min opfattelse ikke, om bestemmelsen har normativ karakter eller om de personer, som den anvendes på, berøres umiddelbart og individuelt; derimod er noget andet afgørende, nemlig at det ikke ville forbedre sagsøgernes retsstilling, hvis denne bestemmelse blev erklæret ugyldig — her forudsat, at den er blevet eller vil blive anvendt på dem — da den delvise fastfrysning af lønforhøjelserne ikke skyldtes denne bestemmelse, men bestemmelsen i forordningens artikel 1.
Såfremt artikel 2 ikke fandtes, ville de af forordningerne nr. 160 og nr. 161/80 omfattede personer, som den sammen med begge disse retsakter fandt anvendelse på, endog have haft en nedgang i deres nettovederlag. Det drejer sig altså om en bestemmelse til gunst for sagsøgerne, hvis annullation de ikke kan have interesse i. Allerede derfor kan et annullationssøgsmål ikke admitteres.
Det fremgår af en sammenfatning af disse betragtninger, at ingen enkelte bestemmelser i forordning nr. 160/80 kan begrunde, at andre end de i EØF-traktatens artikel 173, stk. 1, særligt privilegerede sagsøgere kan anlægge annullationssøgsmål, hvilket derfor også må gælde for forordningen som helhed.
Som følge heraf vil jeg kun subsidiært behandle sagens realitet.
III —
Til støtte for påstanden har sagsøgerne fremsat fem anbringender, hvoraf det sidste består af tre dele, som jeg vil gennemgå enkeltvis.
A —
Det første anbringende drejer sig om den påståede urigtige begrundelse for forordning nr. 160/80; den anden af de anførte betragtninger lyder som følger:
»Efter den indførelse af justeringskoefficienten på 157,8 i grundlønstabellerne, der blev vedtaget i december 1976 med virkning fra den 1. januar 1977 i overensstemmelse med den metode for tilpasning af lønningerne, der blev vedtaget den 29. juni 1976, er det blevet konstateret, at den måde, hvorpå indførelsen blev gennemført, har ført til utilsigtede forøgelser af det skyldige beløb.«
Sagsøgerne har anført, at udtrykket »utilsigtede« ikke er korrekt i denne sammenhæng.
1.
Efter sagsøgernes opfattelse måtte Rådet på det tidspunkt, da det traf afgørelsen af juni 1976 og som følge heraf udstedte gennemførelsesforordning nr. 3177/76, have vidst, at de derved indførte justeringskoefficienter ville føre til skævheder i nettovederlagene, og da i det mindste fordi allerede forudgående forsøg havde haft tilsvarende virkninger, om end i betydeligt ringere omfang (eksempler: Indførelse af en justeringskoefficient på 122 for Bruxelles i året 1969, sagsøgernes svar på Domstolens første spørgsmål, s. 2, første afsnit; indførelse af en justeringskoefficient på 128 i januar 1972, replikken s. 11, andet afsnit).
Sagsøgerne har endvidere henvist til to dokumenter fra tiden efter forordning nr. 3177/76's ikrafttræden — da Rådet forsøgte at fjerne skævhederne — hvoraf det fremgår, at Rådet var klar over de fordele, som visse tjenestemænd fik ved den endeligt valgte metode. Det drejer sig her om begrundelsen i Kommissionens forslag af 18. juli 1977 til ændring af forordning nr. 3177/76 (replikkens bilag 1) og om notat af 8. november 1977 fra Kommissionens generaldirektorat for personale og administration indeholdende referat af samrådet af 28. oktober 1977 vedrørende rapporten af 1977 for den årlige undersøgelse af lønningsniveauet (replikkens bilag 2).
Heraf udleder sagsøgerne, at Rådet ved at træffe afgørelsen af 29. juni 1976 og ved at udstede forordning nr. 3177/76 ønskede at føre en lønpolitik, hvorved familieforsørgere og modtagere af udlandstillæg skulle begunstiges. Denne politik er på ingen måde overraskende, da Rådet ved beslutninger om tilpasning af vederlagene til stadighed har givet udtryk for, at Rådet i særlig grad ønskede at fremme denne tjenestemandsgruppes interesser.
2.
I sit svar har Rådet henvist til, at det forudså, at vanskeligheder af denne art eventuelt kunne opstå. Dette er for øvrigt grunden til, at afgørelsen af 29. juni 1976 indeholder en revisionsklausul. Efter Rådets opfattelse kan denne forudseenhed dog ikke betyde, at de opståede skævheder skulle være tilsigtet.
3.
Under retsmødet har Rådets advokat oplyst, at Rådet ville have foretrukket allerede i 1976 at indføre den metode, der dengang blev anbefalet af personalerepræsentanterne, og som Rådet det følgende år tilsluttede sig, men at denne løsning strandede på modstand fra visse medlemsstater.
Efter min opfattelse viser Rådets ønske om at indføre en pristalsregulering af skatteskalaen såvel som revisionsklausulen, at Rådet var klar over risikoen ved den indførte metode. Rådet vidste utvivlsomt, at der uundgåeligt, næsten automatisk, ville opstå skævheder. Derimod var Rådet ikke klar over dels skævhedernes omfang, dels de tab, der i visse tilfælde ville opstå.
Jeg anser det derfor ikke for godtgjort, at Rådet, ved at træffe afgørelsen af 29. juni 1976 og ved at udstede gennemførelsesforordningen af 21. december 1976, havde accepteret de opståede fordele i deres fulde udstrækning og med fuldt kendskab til forholdene. Dette ville først med sikkerhed kunne konstateres, når den første fastsættelse og udbetaling af vederlagene i tilslutning til udstedelsen af forordning nr. 3177/76 havde fundet sted.
B —
Sagsøgerne støtter deres andet anbringende på det almindelige retsprincip, hvorefter enhver myndighed er forpligtet til at udvise en vis forsigtighed, når den udøver sine beføjelser til at udstede retsakter.
Uden at det er nødvendigt at afgøre, om et sådant retsprincip gælder for Fællesskabernes institutioner, kan det slås fast, at anbringendet om, at dette princip er tilsidesat — hvis et sådant vel at mærke kan påkendes — klart er i strid med selve søgsmålsgrundene. Sagen kan altså kun antages til realitetsbehandling, hvis man antager, at forordning nr. 160/80 i virkeligheden ikke er en rigtig forordning, men blot en række individuelle afgørelser. Men såfremt man følger denne opfattelse, er det ikke længere muligt at fremføre et sådant anbringende for at anfægte denne retsakt, der forudsætter, at det drejer sig om en ægte forordning.
C —
Sagsøgernes tredje anbringende vedrører forventningsprincippet. Efter min mening, jf. de følgende bemærkninger, har det tilknytning til det første anbringende.
1.
Da Rådet ifølge sagsøgerne måtte være klar over, at indførelsen af justeringskoefficienter i grundlønstabellerne måtte føre til skævheder på grund af forhøjelsen af grundlønningerne uden pristalsregulering af skatteskalaen, kan Rådet efter deres opfattelse ikke hævde, at valget af denne metode, med de deraf følgende negative virkninger, skyldes et fejlskøn. Under disse omstændigheder kan det trufne valg kun finde sin begrundelse i en bevidst politik, hvorefter tjenestemænd med forsørgerbyrder og modtagere af udlandstillæg skulle begunstiges. Som følge heraf var de personer, der blev begunstiget af den valgte metode, efter sagsøgernes mening berettiget til at forvente, at metoden ville blive opretholdt. Denne forventning var så meget mere berettiget, som Rådet ikke ændrede metoden, hverken inden udløbet af den i EØF-traktatens artikel 173, stk. 3, hjemlede 2 måneders frist eller inden for den frist på et år, der ifølge vedtægtens artikel 65 gælder for undersøgelsen af lønningsniveauet.
2.
Dette kan efter min opfattelse ikke være rigtigt. For det første har jeg ved gennemgangen af det første anbringende fastslået, at det var urimeligt at hævde, at Rådet ligefrem tilsigtede skævheder. Fremstillingen af de omstændigheder, der førte til nærværende sag, har for det andet tydeligt vist, at Rådet forsøgte at rette op på skævhederne efter at have fået kendskab til deres omfang og til de tab, der i visse tilfælde opstod.
Sagsøgerne kan især ikke påberåbe sig deres forventning om, at den i året 1976 valgte metode til indførelse af justeringskoefficienter ville blive opretholdt, da den af dem i det foregående år anbefalede anden metode allerede blev vedtaget i 1977.
I øvrigt har sagsøgerne i det hele taget, hvis jeg ellers har forstået dem rigtigt, ikke så meget vendt sig mod en ændring af systemet, men derimod snarere mod dettes tilbagevirkende karakter og mod den efter deres mening fejlagtige metode, som denne ændring gav anledning til.
D —
Sagsøgernes fjerde anbringende går ud på, at forordning nr. 160/80 efter deres opfattelse tilsidesætter deres velerhvervede rettigheder, for så vidt angår opretholdelsen af følgerne af, at man iværksatte metoden til indførelse af justeringskoefficienter i henhold til afgørelsen af 29. juni 1976; den nævnte metode blev gennemført i medfør af forordning nr. 3177/76 og de efterfølgende forordninger om tilpasning af vederlagene for perioden indtil 30. juni 1979.
Det er indlysende, at sagsøgerne ikke har noget holdbart grundlag for at kræve opretholdelse af den tilpasningsmetode, der blev fastsat den 29. juni 1976 ved en generel retsakt, da den udstedende myndighed har beføjelse til at foretage en sådan ændring under forudsætning af, at formforskrifterne overholdes.
1.
Efter min opfattelse kan der her kun i to situationer blive tale om tilsidesættelse af velerhvervede eller individuelle rettigheder. Man kunne tale om en åbenlys tilsidesættelse af de pågældendes ifølge forordning nr. 3177/76 og de efterfølgende forordninger velerhvervede rettigheder til deres vederlag, hvis de beløb, der blev betalt til de ifølge disse retsakter begunstigede personer, var blevet tilbagekrævet. Men en sådan mulighed har vel end ikke været overvejet.
Den anden mulighed for tilsidesættelse af velerhvervede rettigheder ville foreligge, hvis man via forordninger til gennemførelse af den ændrede metode, hvorved grundlønstabellerne ændredes med tilbagevirkende kraft, havde ændret den i afgørelsen af 29. juni 1976 fastsatte metode med de deraf følgende skadelige virkninger for tjenestemændenes nettovederlag.
2.
Denne situation er lige så lidt aktuel som den første. Således indeholdt den anfægtede forordning navnlig ingen ændring af den i 1976 vedtagne metode for tilpasning af vederlagene. Denne ændring blev som allerede forklaret gennemført i 1978 på en sådan måde, at der blev rettet op på de skævheder, der opstod ved indførelsen af nye justeringskoefficienter. Forordningen havde derimod kun til formål at fjerne grunden til skævhederne, som jo var, at justeringskoefficienten på 148,7 var blevet indført i forordning nr. 3177//76.
Under alle omstændigheder har den den 21. januar 1980 indførte metode efter min opfattelse alligevel ingen tilbagevirkende kraft. Ganske vist gjaldt de grundlønstabeller, der var indføjet, som bilag til den anfægtede forordning (der trådte i kraft den 27. 1. 1980), med virkning fra 1. juli 1979 — og de var lavere end dem, der var gældende den 30. juni 1979; alligevel må det ikke overses, at artikel 1 i forordning nr. 160/80, der henviser til disse tabeller, netop på ikrafttrædelsesdatoen blev ophævet og erstattet med artikel 1 i forordning nr. 161/80. Denne bestemmelse viser sig til gengæld, som allerede nævnt, i 95 °/o af tilfældene at være gunstigere end den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 3084/78, der var i kraft indtil 30. juni 1979. Såfremt det ikke er tilfældet, sikrer artikel 2 i forordning nr. 160/80 opretholdelsen af de gunstigere pekuniære rettigheder, der bestod den 30. juni 1979.
Heroverfor kan det heller ikke gøres gældende, at denne opfattelse kun er holdbar, når man behandler forordningerne nr. 160 og 161/80 som et hele. Jeg mener nemlig, at forordningerne umuligt kan vurderes uafhængigt af hinanden. Det er ubestridt, at den årlige tilpasning af vederlagene for 1979 samtidig skulle anvendes til at gennemføre »rensningen af løntabellerne«. Herved blev det endog muligt ved hjælp af de positive følger af løntilpasningen i henhold til forordning nr. 161/80 at opnå mere end blot en udligning af de negative virkninger af »rensningen« af lønningerne i henhold til forordning nr. 160/80.
Da der hverken har fundet en tilbagekrævning af allerede betalte beløb sted, eller er sket en forringelse af nettovederlagene, kan der ikke være tale om, at velerhvervede rettigheder er blevet tilsidesat.
E —
Endelig gør sagsøgerne gældende, at Rådet ikke har iagttaget tre procedurer, som af sagsøgerne antages at være væsentlige formforskrifter i den i EØF-traktatens artikel 173 anførte betydning.
1.
Det første punkt af dette anbringende går ud på, at Rådet ved udstedelsen den 21. januar af forordning nr. 160/80 ikke tog hensyn til Europa-Parlamentets udtalelse af 18. januar 1980.
I medfør af artikel 24, stk. 1, nr. 2 i fusionstraktaten af 8. april 1965 kunne denne retsakt først udstedes efter høring af Parlamentet, hvilket gælder alle forordninger om ændring af vedtægten.
a)
Begge parter har ved gennemgangen af dette punkt påberåbt sig Domstolens domme af 29. oktober 1980 i Isoglucose-sagerne (Roquette Frères mod Rådet, Sag 138/79, Maizena GmbH mod Rådet, sag 139/79, endnu utrykte). Her ophævede Domstolen en rådsforordning på grund af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, idet Rådet havde udstedt forordningen, inden Parlamentets udtalelse forelå (præmisserne 33-38).
b)
Omstændighederne under de pågældende retssager adskiller sig dog i flere henseender fra nærværende sags.
Parlamentet havde fået betydelig kortere frist til at afgive sin udtalelse end i nærværende sag (3 måneder og 3 dage over for 7 måneder fra Parlamentets modtagelse af anmodningen om udtalelse til Rådets udstedelse af forordningen). I modsætning til nærværende sag (anmodning af 23. 8. 1979, genfremsat den 29. 10. og den 27. 11. 1979) anmodede Rådet heller ikke om anvendelse af hasteproceduren (præmis 37).
Men først og fremmest udeblev Parlamentets udtalelse fuldstændig i Isoglucosesagerne, mens udtalelsen i nærværende sag blev modtaget i Rådet fredag den 18. januar 1980.
Ved udstedelsen af forordning nr. 160/80 mandag den 21. januar 1980 var Rådet således i besiddelse af Parlamentets udtalelse, som det på dette tidspunkt havde haft mulighed for at gøre sig bekendt med, selv om man tager i betragtning, at afgørelsen blev truffet den første arbejdsdag efter modtagelsen af udtalelsen og tilmed i skriftlig form.
Som følge heraf mener jeg ikke, at man kan tale om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter på grund af manglende stillingtagen til Europa-Parlamentets udtalelse.
2.
Sagsøgerne støtter det andet punkt af dette anbringende på Rådets tilsidesættelse af fælleserklæringen af 4. marts 1975 fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (EFT C 89 af 22. 4. 1975, s. 1 og 2).
a)
I henhold til denne erklæring, der pr. 1. januar 1975 medførte en udvidelse af Europa-Parlamentets budgetbeføjelser, indførtes en samrådsprocedure mellem Europa-Parlamentet og Rådet med aktiv medvirken fra Kommissionen (stykke 1), for at Parlamentet effektivt kan deltage i udarbejdelsen og vedtagelsen af afgørelser, der medfører betydelige indtægter eller udgifter for De europæiske Fællesskabers budget.
Denne procedure kan »komme til anvendelse på Fællesskabets almengyldige retsakter, der har betydelige finansielle følgevirkninger, og hvis vedtagelse ikke kræves i medfør af allerede eksisterende retsakter« (stykke 2).
»Proceduren indledes, såfremt alle de under punkt 2 opstillede kriterier er opfyldt (
2
); og Rådet påtænker at fravige en udtalelse, som Europa-Parlamentet har vedtaget« (stykke 4).
b)
Inden der kan foretages en undersøgelse af de kendsgerninger, som sagsøgerne har påberåbt sig til støtte for deres anbringende om tilsidesættelse af denne erklæring, må det afgøres, om denne erklæring kan betragtes som en retligt bindende viljeserklæring, som de implicerede institutioner er forpliget til at overholde.
Spørgsmålet om, hvilke retsvirkninger, der kan tillægges »fælleserklæringer« som f.eks. overnævnte erklæring, indgik i den skriftlige forespørgsel nr. 169/77 stillet af Jens Maigaard, medlem af Europa-Parlamentet, til Rådet for De europæiske Fællesskaber den 27. april 1977.
I sit svar af 23. september 1977 (EFT C 259 af 27. 10. 1977, s. 5) anførte Rådet:
»De af det ærede parlamentsmedlem nævnte fælleserklæringer udgør forpligtelser af politisk karakter, og det tilkommer i sidste instans Domstolen at vurdere, hvilke retsvirkninger de har.
Hvad særligt angår fælleserklæringen om indførelse af ens samrådsprocedure, mener Rådet, at de tre underskrivende institutioner gennem denne erklæring har forpligtet sig til at anvende denne procedure efter de deri angivne nærmere bestemmelser, såfremt alle betingelserne for dens anvendelse er til stede.«
Jeg kan fuldt ud tilslutte mig denne vurdering.
c)
Ifølge sagsøgerne ligger tilsidesættelsen af erklæringen i, at Parlamentet i sin udtalelse af 18. januar udtrykkeligt havde opfordret Rådet til at indlede en samrådsprocedure, såfremt Rådet havde til hensigt at afgive fra Parlamentets synspunkt, der gik ud på at afvise Kommissionens forslag og at opfordre Kommissionen til at trække forslaget tilbage, og at Rådet alligevel den 21. januar udstedte forordning nr. 160/80 på trods af denne negative udtalelse og den formelle anmodning om samråd.
Rådet har heroverfor anført, at selv om erklæringen måtte have bindende retsvirkning, forelå forudsætningerne for at bringe den i anvendelse ikke.
For nu blot at indskrænke mig til denne forudsætning, mener jeg faktisk ikke, at den pågældende foranstaltning vil kunne henføres under retsakter, der har betydelige finansielle følgevirkninger. Jeg har allerede haft anledning til at påpege, at forordningens artikel 1, hvorved der fandt en justering sted af grundlønstabellerne for at rette op på skævheden, hvilket medførte en nedsættelse af vederlagene, allerede blev ophævet på ikrafttrædelsesdatoen i henhold til forordning nr. 161/80, og at forordningens artikel 2, der indeholdt overgangsbestemmelser for de personer, der havde fordel af skævhederne, kun fik betydning for omkring 5 % af den pågældende persongruppe, og deres problemer blev, på få undtagelser nær, løst i 1980.
Dette punkt af anbringendet kan derfor ikke tages til følge.
3.
Under anbringendets sidste punkt gør sagsøgerne gældende, at Rådet har tilsidesat samrådsproceduren mellem personalerepræsentanterne og Rådet.
a)
Denne procedure blev indført af Rådet den 11. december 1973 ved en ikke nærmere betegnet ensidig retsakt, der ikke er offentliggjort, og som i henhold til sine betragtninger er udstedt på forslag fra Kommissionen.
Den pågældende retsakt beskriver indledningsvis meningen bag og formålet med den indførte procedure og dernæst dens tre faser:
Første fase:
—
Analyse af de tekniske data;
Anden fase:
—
Samråd i De faste repræsentanters Komités regie;
Tredje fase:
—
Samråd i Rådets regie.
For hver af disse faser fastlægger retsakten enkelthederne i den procedure, der skal overholdes, især for så vidt angår personalerepræsentanternes muligheder for at fremsætte deres synspunkter.
b)
Sagsøgerne har bebrejdet Rådet, at dette gik ud fra, at samrådsproceduren var forløbet forskriftsmæssigt, skønt personalerepræsentanterne havde nægtet at indlede proceduren, så længe Parlamentets udtalelse ikke forelå.
Jeg mener ikke, at deres opfattelse er korrekt. For det første må jeg slå fast, at man kan have sin tvivl om, hvorvidt proceduren kan antages at have samme karakter som en bindende retsakt. Men selv om dette måtte være tilfældet, kan jeg ikke indse, hvorfor Parlamentets manglende udtalelse skulle hindre procedurens normale forløb, især da den i første og anden fase bestemmer, at repræsentanter fra andre institutioner opfordres til at deltage i møderne mellem Rådet og personalerepræsentanterne.
Jeg foreslår derfor følgende:
—
sagen afvises,
—
subsidiært frifindes sagsøgte,
—
i begge tilfælde fordeles sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 70.
(
1
) – Oversat fra tysk.
(
2
) – Originalteksten har »mødes«. O.a.