CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
DEAN SPIELMANN
apresentadas em 22 de janeiro de 2026 (1)
Processo C‑877/24 [Shamsi] (i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, anteriormente Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
sendo interveniente
Y
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos)]
« Reenvio prejudicial — Política de imigração — Diretiva 2008/115/CE — Artigos 6.o, 8.o e 9.o — Decisão de regresso proferida a respeito de nacionais de países terceiros em situação irregular que cumprem uma pena de prisão perpétua ou de longa duração — Impossibilidade de cumprir a obrigação de regresso num futuro próximo — Princípio da proporcionalidade »
Introdução
1.        O presente processo representa uma oportunidade para o Tribunal de Justiça especificar o alcance da Diretiva 2008/115/CE, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (2) num caso particular, o dos nacionais de países terceiros (em situação irregular) que foram condenados, no Estado‑Membro em causa, a penas de prisão muito longas, ou mesmo perpétuas, por crimes que não estão relacionados com a natureza irregular da sua situação. Mais concretamente, trata‑se de determinar se, e em que condições, um Estado‑Membro continua obrigado a emitir uma decisão de regresso a respeito desses nacionais quando nem uma partida voluntária nem um regresso forçado poderão ocorrer num futuro próximo devido à execução dessas penas.
2.        As respostas do Tribunal de Justiça às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos), permitirão clarificar, designadamente, a articulação entre a obrigação, imposta pelo artigo 6.o da Diretiva 2008/115, de emitir uma decisão de regresso em caso de situação irregular, e a exigência, decorrente do artigo 8.o desta diretiva, de proceder ao afastamento «o mais rapidamente possível» (3), no caso de a execução de uma pena de prisão constituir um impedimento duradouro. O presente processo representa também uma oportunidade para clarificar o papel do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 enquanto mecanismo de adiamento do afastamento, bem como o papel do princípio da proporcionalidade neste contexto.
Quadro jurídico
Direito da União
3.        Os considerandos 2 e 4 da Diretiva 2008/115 têm a seguinte redação:
«(2)      O Conselho Europeu de Bruxelas, de 4 e 5 de novembro de 2004, apelou à definição de uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas.
[…]
(4)      Importa estabelecer normas claras, transparentes e justas para uma política de regresso eficaz, enquanto elemento necessário de uma política de migração bem gerida.»
4.        O artigo 2.o, n.o 2, alínea b), desta diretiva prevê que:
«Os Estados‑Membros podem decidir não aplicar a presente diretiva aos nacionais de países terceiros que:
[…]
b)      Estejam obrigados a regressar por força de condenação penal ou em consequência desta, nos termos do direito interno, ou sejam objeto de processo de extradição.»
5.        O artigo 5.o da referida diretiva tem a seguinte redação:
«Na aplicação da presente diretiva, os Estados‑Membros devem ter em devida conta o seguinte:
a)      O interesse superior da criança;
b)      A vida familiar;
c)      O estado de saúde do nacional de país terceiro em causa;
e respeitar o princípio da não‑repulsão.»
6.        O artigo 6.o, n.os 1 a 5, da Diretiva 2008/115 enuncia:
«1.      Sem prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território.
2.      Os nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro, que sejam detentores de um título de residência válido ou de outro título, emitido por outro Estado‑Membro e que lhes confira direito de permanência estão obrigados a dirigir‑se imediatamente para esse Estado‑Membro. Em caso de incumprimento desta exigência pelo nacional de país terceiro em causa ou se for necessária a partida imediata deste por razões de ordem pública ou de segurança nacional, aplica‑se o n.o 1.
3.      Os Estados‑Membros podem abster‑se de emitir a decisão de regresso em relação a nacionais de países terceiros que se encontrem em situação irregular no seu território e sejam aceites por outros Estados‑Membros ao abrigo de acordos ou convenções bilaterais existentes à data da entrada em vigor da presente diretiva. Nesse caso, os Estados‑Membros que aceitarem os nacionais de países terceiros em causa devem aplicar o n.o 1.
4.      Os Estados‑Membros podem, a qualquer momento, conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território. Neste caso, não pode ser emitida qualquer decisão de regresso. Nos casos em que já tiver sido emitida decisão de regresso, esta deve ser revogada ou suspensa pelo prazo de vigência da autorização de residência ou outra que confira direito de permanência.
5.      Sempre que estiver em curso o processo de renovação do título de residência ou de outra autorização que confira um direito de permanência a favor de nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro, este deve ponderar a hipótese de não emitir decisões de regresso até à conclusão do referido processo, sem prejuízo do disposto no n.o 6.»
7.        O artigo 8.o, n.os 1 a 3, desta diretiva tem a seguinte redação:
«1.      Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso se não tiver sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o, ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida dentro do prazo para a partida voluntária concedido nos termos do artigo 7.o
2.      Se o Estado‑Membro tiver concedido um prazo para a partida voluntária nos termos do artigo 7.o, a decisão de regresso só pode ser executada após o termo desse prazo, salvo se no decurso do prazo surgir um risco na aceção do n.o 4 do mesmo artigo.
3.      Os Estados‑Membros podem emitir uma ordem de afastamento por decisão ou ato administrativo ou judicial autónomo.»
8.        Nos termos do artigo 9.o da referida diretiva:
«1.      Os Estados‑Membros adiam o afastamento nos seguintes casos:
a)      O afastamento representa uma violação do princípio da não repulsão; ou
b)      Durante a suspensão concedida nos termos do n.o 2 do artigo 13.o.
2.      Os Estados‑Membros podem adiar o afastamento por um prazo considerado adequado, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso concreto. Os Estados‑Membros devem, em particular, ter em conta:
a)      O estado físico ou a capacidade mental do nacional de país terceiro;
b)      Razões técnicas, nomeadamente a falta de capacidade de transporte ou o afastamento falhado devido à ausência de identificação.
3.      Caso o afastamento seja adiado nos termos dos n.os 1 e 2, podem ser impostas aos nacionais de países terceiros em causa as obrigações previstas no n.o 3 do artigo 7.o»
Direito neerlandês
9.        O artigo 64.o da Vreemdelingenwet 2000 (Lei de 2000 relativa aos Estrangeiros) (4), de 23 de novembro de 2000, dispõe:
«A expulsão é adiada enquanto o estado de saúde do estrangeiro ou de um membro da sua família não permitir viajar.»
10.      O artigo 6.1 b do Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de 2000 relativo aos Estrangeiros) (5), de 23 de novembro de 2000, enuncia:
«Se o estrangeiro tiver de abandonar o território de imediato […] ou se não o fizer dentro do prazo que lhe foi fixado, a expulsão pode ser adiada. Em caso de adiamento, é sempre tida em conta a condição física ou mental do estrangeiro, bem como as razões técnicas, como a falta de meios de transporte ou a impossibilidade de afastamento por falta de identificação.
[…]»
Factos do litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
11.      O processo principal tem por objeto duas decisões de regresso emitidas pelo minister van Asiel en Migratie (Ministro do Asilo e da Migração, Países Baixos) (a seguir «Ministro») a respeito de X e Y, dois nacionais de países terceiros.
12.      Em 19 de janeiro de 2015, X, nacional azerbaijano, foi condenado por um tribunal neerlandês a uma pena de prisão perpétua por vários homicídios, cometidos em maio de 2011. Na sequência desta condenação, por Decisão de 20 de setembro de 2018, o Ministro revogou a autorização de residência de X com efeitos retroativos a 12 de maio de 2011. Concomitantemente, ordenou‑lhe que abandonasse imediatamente o território da União Europeia. Aplicou‑lhe igualmente uma proibição de entrada com uma duração de dez anos. Por Decisão de 27 de julho de 2020, o Ministro indeferiu o recurso de X contra a sua Decisão de 20 de setembro de 2018.
13.      X impugnou essa Decisão do Ministro, de 27 de julho de 2020, no Rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s‑Hertogenbosch en Amsterdam (Tribunal de Primeira Instância da Haia, lugar de audiência em Hertogenbosch e Amesterdão, Países Baixos). Por Sentença de 14 de janeiro de 2022, este tribunal julgou a ação improcedente, nomeadamente com o fundamento de que o Ministro está obrigado a emitir uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115. Em particular, segundo este tribunal, X encontra‑se em situação irregular nos Países Baixos, visto que a sua autorização de residência foi revogada, e a decisão de regresso é necessária para garantir o seu afastamento caso seja libertado. Com efeito, essa libertação pode ocorrer após este permanecer 25 anos em regime de privação de liberdade (6).
14.      X interpôs recurso dessa sentença para o órgão jurisdicional de reenvio.
15.      Entretanto, Y, nacional afegão, entrou nos Países Baixos proveniente da Alemanha em 31 de agosto de 2018, após o seu pedido de asilo apresentado na Alemanha ter sido indeferido a título definitivo. Em 16 de novembro de 2020, foi condenado a título definitivo por um tribunal neerlandês a uma pena de prisão de 25 anos por duas tentativas de homicídio com objetivo terrorista, perpetradas no dia da sua entrada nos Países Baixos. Desde então, encontra‑se em regime de privação de liberdade. Além disso, Y nunca foi titular de um direito de residência nos Países Baixos.
16.      Por Decisão de 25 de abril de 2023, o Ministro declarou que Y não se encontrava em situação regular nos Países Baixos, ordenou‑lhe que abandonasse imediatamente o território da União e aplicou‑lhe uma proibição de entrada com uma duração de 20 anos.
17.      Y impugnou esta decisão no Rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s‑Hertogenbosch en Amsterdam (Tribunal de Primeira Instância da Haia, lugar de audiência em Hertogenbosch e Amesterdão). Por Sentença de 22 de dezembro de 2023, este tribunal julgou a ação procedente e anulou a referida decisão, por considerar que o Ministro não pode emitir validamente uma decisão de regresso quando não está em condições de proceder ao afastamento devido à execução de uma pena de prisão de longa duração. Este tribunal chegou a esta conclusão, nomeadamente, com base nos Acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de janeiro de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Regresso de um menor não acompanhado) (7) e de 24 de fevereiro de 2021, M e o. (Transferência para um Estado‑Membro) (8).
18.      O Ministro interpôs recurso dessa sentença para o órgão jurisdicional de reenvio.
19.      O órgão jurisdicional de reenvio observa que é facto assente que X e Y se encontram em situação irregular nos Países Baixos, que não invocaram os princípios enunciados no artigo 5.o da Diretiva 2008/115 e que não estão abrangidos pelas exceções à obrigação de emitir uma decisão de regresso previstas no artigo 6.o, n.os 2 a 5, desta diretiva.
20.      Neste contexto, as partes no processo principal discordam, porém, quanto à possibilidade de o Ministro emitir uma decisão de regresso a respeito de X e Y, uma vez que, por estarem em privação de liberdade, não podem cumprir a sua obrigação de regresso e o Ministro não pode proceder ao seu afastamento.
21.      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta, em primeiro lugar, que, embora o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 pareça impor a obrigação de emitir uma decisão de regresso em casos como os dos processos principais, esta diretiva não determina claramente a articulação desta obrigação com a circunstância de, nesse caso, estar excluída qualquer possibilidade de regresso efetivo durante um longo período. Além disso, não resulta claro se é possível adiar o afastamento de X e Y com base no artigo 9.o, n.o 2, da referida diretiva, uma vez que esta disposição parece abranger casos de adiamento de duração limitada. Ademais, a transposição desta disposição para o direito neerlandês não permitiria adiar o afastamento com base na execução de uma pena de prisão (9).
22.      O órgão jurisdicional de reenvio considera ainda que a análise da jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual decorre, nomeadamente, a obrigação de proceder ao afastamento «o mais rapidamente possível», também não permite resolver a dificuldade de interpretação da Diretiva 2008/115 em causa.
23.      Em segundo lugar, caso o Ministro não tenha competência para emitir uma decisão de regresso nos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar se, nesse caso, o Ministro está obrigado, ao abrigo da Diretiva 2008/115, a conceder um título de residência a X e Y, para evitar manter uma situação em que estes, embora não podendo ser sujeitos a um procedimento de regresso, também não se encontram numa situação regular no território do Estado‑Membro em causa.
24.      Em terceiro lugar, este órgão jurisdicional questiona‑se quanto à possibilidade de invocar o princípio da proporcionalidade para se opor à emissão de uma decisão de regresso.
25.      Nestas circunstâncias, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      A Diretiva [2008/115], em especial nos artigos 6.o, 8.o e 9.o, opõe‑se à emissão de uma decisão de regresso contra um cidadão nacional de país terceiro que, devido à execução de uma pena de prisão de longa duração ou de prisão perpétua, não pode cumprir a obrigação de regresso e, por conseguinte, também não pode ser afastado do território da União Europeia?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: o Estado‑Membro é obrigado a conceder um título de residência autónomo, ou outro tipo de autorização de residência, ao cidadão nacional de país terceiro, durante o cumprimento da pena de prisão de longa duração ou de prisão perpétua, seja ou não ao abrigo do n.o 4 do artigo 6.o da Diretiva [2008/115]?
3)      Cabe no âmbito do n.o 1 do artigo 6.o da Diretiva [2008/115] uma apreciação da proporcionalidade no caso concreto, fora das exceções previstas nos n.os 2 a 5, e dos princípios e interesses referidos no artigo 5.o da diretiva?»
26.      Foram apresentadas observações escritas pelas partes em causa, X e Y, pelos Governos Neerlandês, Belga, Checo e Alemão, bem como pela Comissão Europeia.
Análise
27.      É necessário, desde logo, observar que as questões prejudiciais estão divididas em duas partes. A primeira parte diz respeito às questões primeira e terceira, que convidam o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a compatibilidade com a Diretiva 2008/115 da emissão de uma decisão de regresso a respeito de nacionais de países terceiros que devem previamente cumprir penas de prisão longas ou mesmo perpétuas. A segunda questão constitui a segunda parte. Baseando‑se na hipótese de uma resposta afirmativa à primeira questão, incide sobre a eventual existência de uma obrigação, para o Estado‑Membro em causa, de conceder ao interessado, durante a execução da sua pena e até ao seu afastamento efetivo, um título que o autorize a permanecer no seu território. Examinarei, num primeiro momento, as questões primeira e terceira, antes de me debruçar, num segundo momento, sobre a segunda questão.
Quanto às questões primeira e terceira
Observações preliminares
28.      No que diz respeito à primeira questão, estreitamente relacionada com a terceira, é necessário identificar a origem da dúvida do órgão jurisdicional de reenvio. Este depara‑se, nos processos principais, com uma aplicação da Diretiva 2008/115 em que existe um desfasamento temporal significativo entre, por um lado, a emissão da decisão de regresso e, por outro, a execução da medida de afastamento das pessoas em causa. Por outras palavras, da questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio ressalta uma tensão inerente entre o artigo 6.o da Diretiva 2008/115, que exige a emissão de uma decisão de regresso a respeito do nacional de um país terceiro em situação irregular, e a obrigação, decorrente do artigo 8.o desta diretiva, de proceder ao afastamento da pessoa em causa, devendo estas duas fases do procedimento de regresso suceder‑se «o mais rapidamente possível» (10), de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
29.      Para responder à primeira parte das questões submetidas, é necessário examinar, por um lado, como se articulam as disposições relevantes da Diretiva 2008/115 atentos os objetivos que esta prossegue, conforme resultam da economia geral desta diretiva, e, por outro lado, a forma como estas disposições interagem com outras regras suscetíveis de ser aplicadas no presente caso, em particular o artigo 9.o da referida diretiva, relativo ao adiamento do afastamento.
30.      Cumpre, por conseguinte, abordar sucessivamente as seguintes questões: desde logo, será que a Diretiva 2008/115 impõe a emissão de uma decisão de regresso sempre que um nacional de um país terceiro se encontre em situação irregular no território de um Estado‑Membro? Em seguida, como se articulam a execução dessa decisão e a instauração de processos penais por esse Estado‑Membro, estando esses processos relacionados, ou não, com a situação irregular? Por último, para determinar se é possível interromper o procedimento de regresso à luz da Diretiva 2008/115, qual é o alcance do seu artigo 9.o, que enumera os casos em que o afastamento pode ser adiado?
A obrigação de emitir uma decisão de regresso
31.      A Diretiva 2008/115 impõe uma dupla obrigação às autoridades do Estado‑Membro em causa. Por um lado, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva as autoridades nacionais estão obrigadas, sem prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5 desta disposição, a emitir uma decisão de regresso sempre que se verifique que um nacional de um país terceiro está em situação irregular (11). Por outro lado, as mesmas autoridades devem velar pela execução efetiva e diligente dessa decisão, em conformidade com o artigo 8.o da referida diretiva, assegurando‑se de que as medidas adotadas visam realmente o afastamento da pessoa em causa. É por esta razão que o Tribunal de Justiça declarou expressamente que «a obrigação imposta pelo artigo 8.o desta diretiva de, nas hipóteses enunciadas no n.o 1 deste artigo, procederem ao afastamento deve ser cumprida o mais rapidamente possível» (12).
32.      Esta dupla exigência, ou seja, a emissão de uma decisão de regresso em caso de situação irregular, seguida da sua execução diligente, reflete o próprio objetivo da Diretiva 2008/115, que consiste em definir uma política eficaz de afastamento e repatriamento baseada em normas comuns, garantindo que as pessoas em causa são afastadas em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas (13). Como o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente, os Estados‑Membros não podem, na aplicação das medidas previstas pela Diretiva 2008/115, adotar práticas suscetíveis de «comprometer a realização do objetivo prosseguido pela referida diretiva, a saber, a instauração de uma política eficaz de afastamento e de repatriamento dos nacionais de países terceiros em situação irregular» (14).
33.      Resulta do que precede que as autoridades do Estado‑Membro em causa não dispõem de uma mera faculdade, estando, em princípio, obrigadas (15) a emitir uma decisão de regresso caso se verifique que a pessoa em causa se encontra em situação irregular. Com efeito, esta obrigação só pode ser derrogada nos casos expressamente previstos nos n.os 2 a 5 do artigo 6.o (16) da Diretiva 2008/115 ou se os requisitos enumerados de forma exaustiva no artigo 5.o desta diretiva obstarem à emissão dessa decisão.
A aplicação da Diretiva 2008/115 e a competência penal dos Estados‑Membros
34.      É necessário examinar de que modo o procedimento de regresso se articula com a competência penal do Estado‑Membro em causa para instaurar processos por factos relacionados, ou não, com a situação irregular. A este respeito, parece‑me necessário distinguir entre dois tipos de situações. Por um lado, existem situações, já examinadas pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, que dizem respeito a infrações diretamente relacionadas com a entrada ou a permanência irregular de um nacional de um país terceiro. Por outro lado, existem os processos penais e as condenações relativos a infrações não relacionadas com a situação irregular, o que corresponde precisamente à situação em causa nos processos principais. Com efeito, parece‑me que a natureza da sanção penal em causa constitui o critério relevante para distinguir entre estas duas categorias.
35.      No que diz respeito à primeira categoria, parece que o Tribunal de Justiça delimitou concretamente esta questão e deu respostas que considerou estarem em consonância com o objetivo mencionado no n.o 32, supra, que a Diretiva 2008/115 prossegue. Com efeito, resulta dessa jurisprudência que o Tribunal de Justiça procura conciliar, por um lado, o efeito útil da Diretiva Regresso e, por outro, a competência penal dos Estados‑Membros (17). Decorre do que precede que a sanção penal relacionada com a permanência irregular no território de um Estado‑Membro não pode ter por efeito reduzir o efeito útil da Diretiva 2008/115 e, em particular, comprometer a execução efetiva e diligente da decisão de regresso.
36.      Assim, o Tribunal de Justiça declarou, no Acórdão El Dridi, que a sanção penal não é compatível com a Diretiva 2008/115 quando tem como consequência isentar o nacional de um país terceiro em situação irregular do procedimento de regresso (18). Na sequência deste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que as medidas penais que visam apenas a permanência irregular não podem ser intercaladas, antes ou durante a instauração do procedimento de regresso, uma vez que impedem a sua execução e comprometem a sua eficácia (19). É o caso, nomeadamente, da permanência na habitação (20), ou ainda da substituição da obrigação de regresso por uma multa (21), que não são compatíveis com a Diretiva 2008/115. Em contrapartida, quando a sanção penal não impede o regresso efetivo, por exemplo, quando se trata de uma sanção pecuniária, continua a ser compatível com a Diretiva 2008/115 (22).
37.      No que diz respeito à segunda categoria, ou seja, o caso em que o nacional de um país terceiro pratica uma infração penal não relacionada com a situação irregular, cumpre desde logo recordar que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2008/115, «[o]s Estados‑Membros podem decidir não aplicar a presente diretiva aos nacionais de países terceiros que […] [e]stejam obrigados a regressar por força de condenação penal ou em consequência desta, nos termos do direito interno, ou sejam objeto de processo de extradição». Nesse caso, a pessoa em causa pode ser excluída do âmbito de aplicação da Diretiva 2008/115 e os Estados‑Membros podem, consequentemente, aplicar‑lhe uma sanção penal com base na irregularidade da sua permanência, sem estarem obrigados a seguir a lógica da jurisprudência resultante do Acórdão El Dridi.
38.      O Tribunal de Justiça reiterou este entendimento no Acórdão Achughbabian, tendo declarado que «os nacionais de países terceiros que, além do delito de permanência irregular, tenham cometido um ou vários outros delitos podem, se for caso disso, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2008/115, ser subtraídos ao âmbito de aplicação desta» (23). Esta abordagem foi posteriormente explicada no Acórdão Affum (24), no qual o Tribunal de Justiça declarou que «a Diretiva 2008/115 não exclui a faculdade de os Estados‑Membros punirem com pena de prisão outros delitos que não os previstos simplesmente para uma entrada irregular, incluindo nas situações em que o referido procedimento ainda não terminou» (25).
39.      Esta consideração do Tribunal de Justiça parece‑me particularmente importante no contexto do presente processo, uma vez que o Tribunal utiliza o termo «punir» [(réprimer)], e não o termo mais estrito «aplicar» [(prononcer)] uma pena. Na minha opinião, o conceito de «punir» [(répression)] (26) abrange não só a condenação pela infração e a aplicação da pena mas também, em princípio, a sua execução. Se o Tribunal de Justiça tivesse pretendido cingir‑se apenas ao poder de configurar uma infração ou de aplicar uma pena, não teria recorrido a um termo tão abrangente como «punir» [(réprimer)]. Além disso, uma vez que o Tribunal de Justiça confirma que os dois processos — o penal e o relativo ao regresso da pessoa em causa — podem ser conduzidos em paralelo, é evidente que isto se aplica a fortiori quando a condenação penal precede a emissão da decisão de regresso, como é o caso nos processos principais.
40.      Resulta do conjunto das considerações que precedem que a Diretiva 2008/115 não tem por objeto nem por efeito restringir, de forma geral, a competência penal dos Estados‑Membros para sancionar infrações não relacionadas com as infrações relativas à entrada ou à permanência irregulares. Os Estados‑Membros mantêm, assim, a faculdade de aplicar penas privativas de liberdade pela prática de infrações não relacionadas com a situação irregular e de, posteriormente, declarar a irregularidade dessa situação. A este respeito, cumpre salientar que, nos processos principais, nem X nem Y contestam a irregularidade da sua permanência no território do Estado‑Membro em causa.
41.      Uma vez que, como já foi referido, os Estados‑Membros não dispõem de uma simples faculdade, estando, em princípio, obrigados a emitir uma decisão de regresso a partir do momento em que é constatada a situação irregular, cumpre examinar se a Diretiva 2008/115 fornece, ela própria, a chave para uma interpretação harmoniosa dos seus artigos 6.o e 8.o
A conciliação das obrigações decorrentes dos artigos 6.o e 8.o através do artigo 9.o da Diretiva 2008/115
42.      Em seguida, analisarei se a tensão inerente entre os artigos 6.o e 8.o da Diretiva 2008/115 pode ser atenuada à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça ou através de uma interpretação sistemática destas disposições, nomeadamente comparando‑as com o artigo 9.o desta diretiva.
43.      O Tribunal de Justiça estabeleceu, na sua jurisprudência recente, uma relação «invertida» entre os artigos 6.o e 8.o da Diretiva 2008/115, no sentido de que a obrigação de emitir uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o não se impõe automaticamente, pressupondo antes, desde logo, uma apreciação da possibilidade real de afastamento na aceção do artigo 8.o Resulta desta jurisprudência que a emissão de uma decisão de regresso implica ter em conta, ab initio, as condições previsíveis da sua execução, no sentido de que uma decisão de regresso não pode ser emitida validamente quando o afastamento não é exequível na prática.
44.      É este o ensinamento que se retira dos Acórdãos de 22 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento — Canábis terapêutica) (27), TQ e M. No primeiro acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que uma decisão de regresso não pode ser emitida quando o interessado, gravemente doente e em situação irregular, corre um risco real de redução significativa da sua esperança de vida ou de deterioração rápida, significativa e irremediável do seu estado de saúde, devido à indisponibilidade de cuidados adequados no país de destino. No segundo acórdão, o Tribunal de Justiça exigiu, nomeadamente, que, no caso de um menor não acompanhado, seja identificada uma solução de acolhimento adequada no país de regresso antes mesmo da emissão de uma decisão de regresso, sob pena de essa decisão não poder ser emitida. No processo que deu origem ao Acórdão M, o Tribunal de Justiça considerou, em substância, que um cidadão de um país terceiro que tenha obtido o estatuto de refugiado noutro Estado‑Membro não pode ser objeto, no Estado onde se encontra em situação irregular, de uma decisão de regresso ao seu país de origem, à luz do princípio da não repulsão (28).
45.      No entanto, não considero que esta linha jurisprudencial possa ser transposta para a situação em causa nos processos principais. Com efeito, nos processos acima referidos, o obstáculo ao afastamento deve‑se principalmente à situação com que o interessado se poderá deparar no Estado de destino (risco de tratamento desumano ou degradante, ausência de solução de acolhimento adequada, violação do princípio da não repulsão) (29). Em contrapartida, no caso de penas privativas de liberdade de duração muito longa ou de prisão perpétua, como nos processos principais, o obstáculo ao afastamento decorre de um elemento interno próprio do Estado‑Membro de execução, a saber, o cumprimento da pena aplicada pelos seus tribunais penais.
46.      Por conseguinte, a questão de saber se é possível emitir uma decisão de regresso em caso de impossibilidade de afastamento devido à execução de uma pena privativa de liberdade deve ser abordada segundo outra lógica, no próprio âmbito da economia da Diretiva 2008/115.
47.      O artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 parece‑me relevante a este respeito. A situação de uma pessoa condenada a uma pena privativa de liberdade pode ser considerada à luz desta disposição, que prevê precisamente o caso em que a execução da decisão de regresso não pode ocorrer de imediato. O seu n.o 2 prevê que os Estados‑Membros podem adiar o afastamento «por um prazo considerado adequado», tendo em conta «as circunstâncias específicas do caso concreto», quando existam, nomeadamente, razões técnicas ou motivos relacionados com a situação do interessado. Na minha opinião, é neste contexto que pode ser entendido o adiamento do afastamento durante o período de execução da pena privativa de liberdade.
48.      Primeiro, embora seja verdade que o artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 menciona, para justificar o adiamento, motivos de ordem médica ou técnica, como «o estado físico ou a capacidade mental do nacional de país terceiro» ou ainda «razões técnicas, nomeadamente a falta de capacidade de transporte ou o afastamento falhado devido à ausência de identificação», esta enumeração não tem caráter exaustivo. Ao prever que os Estados‑Membros «devem, em particular, ter em conta» (30) estas hipóteses para decidirem adiar o afastamento «por um prazo considerado adequado», o legislador da União conferiu, a meu ver, ao n.o 2 do artigo 9.o da Diretiva 2008/115 um papel mais flexível e, por assim dizer, mais funcional em relação ao n.o 1 do mesmo artigo, que enumera de forma exaustiva os casos em que se impõe o adiamento do afastamento.
49.      A expressão «em particular» reveste‑se, a este respeito, de uma importância determinante. Indica que os motivos enumerados são ilustrativos e não exaustivos (31). Por outras palavras, a Diretiva 2008/115 admite expressamente a existência de outras situações em que o afastamento não pode, de facto ou de direito, ser executado de imediato, mesmo que tenha sido emitida uma decisão de regresso e que a obrigação de proceder ao afastamento «o mais rapidamente possível» continue, em princípio, a recair sobre o Estado‑Membro (32).
50.      Com efeito, uma pena de prisão aplicada a título de infrações não relacionadas com a permanência irregular cria, por natureza, uma impossibilidade material de proceder ao afastamento antes da libertação do interessado. Trata‑se de um impedimento objetivo, independente da vontade deste último, que, a meu ver, se insere nas «circunstâncias específicas do caso concreto» na aceção do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 e, como tal, justifica um adiamento da execução da decisão de regresso.
51.      Segundo, a própria economia do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 reforça a ideia de que pode constituir a base para o adiamento do afastamento durante a execução de uma pena privativa de liberdade de longa duração. O conceito de «prazo adequado» não equivale, em si, a um «período curto» ou «estritamente limitado»; remete para um prazo necessário e proporcionado ao motivo do adiamento.
52.      Dito de outra forma, o adiamento não pode ser indefinido nem rígido. Deve permanecer limitado ao tempo estritamente necessário para a supressão do obstáculo objetivo ao afastamento, que é a pena de prisão. Deve também ser objeto de um controlo periódico que permita examinar qualquer alteração das circunstâncias ocorrida após a emissão da decisão de regresso, suscetível de ter um impacto significativo na apreciação da situação da pessoa em causa à luz da Diretiva 2008/115, nomeadamente do seu artigo 5.o (33). Em particular, as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa devem questionar‑se, com uma certa regularidade, se o afastamento pode ser razoavelmente executado, nomeadamente à medida que se aproximam os prazos para a liberdade condicional ou a revisão da pena. Quando a libertação se torna previsível, essas autoridades devem reexaminar a execução do regresso à luz das garantias previstas no artigo 5.o da Diretiva 2008/115 (34).
53.      Terceiro, admitir que a pena de longa duração aplicada no âmbito de um processo penal constitui um obstáculo à própria emissão de uma decisão de regresso implica, por força das circunstâncias, definir um limiar abstrato de duração além do qual o Estado‑Membro está obrigado a abster‑se de a emitir. Ora, nada na Diretiva 2008/115 permite estabelecer semelhante limiar. Nem o artigo 6.o, que impõe, em princípio, a emissão de uma decisão de regresso em caso de situação irregular, nem os artigos 8.o e 9.o, que regulam a sua execução e adiamento, fazem a distinção entre penas «curtas» e «longas» e não preveem um regime específico para as penas perpétuas.
54.      Penso que a introdução, por via interpretativa, de um critério temporal rígido (um, cinco, dez ou trinta anos de privação de liberdade?) equivaleria a acrescentar à Diretiva 2008/115 um requisito que esta não prevê. Além disso, a diversidade dos sistemas penais nacionais, dos regimes de liberdade condicional e das modalidades de organização das penas conduziria necessariamente a limiares diferenciados entre os Estados‑Membros, com o risco de fragilizar a segurança jurídica, fragmentar o regime de regresso e, em última análise, reduzir o efeito útil da Diretiva 2008/115.
55.      Quarto, e conforme salientado, nomeadamente, pelo Governo Neerlandês, um critério baseado exclusivamente na duração da pena produziria efeitos paradoxais em relação ao objetivo da Diretiva 2008/115. Os autores das infrações mais graves, condenados a penas muito pesadas ou a prisão perpétua, como os interessados nos processos principais, ficariam isentos de uma decisão de regresso, quando da sua condenação penal, com o fundamento de que o seu afastamento só poderia ocorrer a muito longo prazo, ao passo que as pessoas sancionadas com penas mais leves continuariam plenamente sujeitas ao regime desta diretiva.
56.      Tal configuração criaria, a meu ver, uma diferença de tratamento difícil de justificar. Quanto mais grave fosse a infração, mais a pessoa em causa estaria, na prática, «protegida» contra a emissão, quando da sua condenação penal, de uma decisão que declarasse a irregularidade da sua situação e levasse ao seu afastamento. Ora, o Tribunal de Justiça tem recordado reiteradamente que a Diretiva 2008/115 visa precisamente evitar regimes paralelos de gestão da situação irregular, impondo um quadro uniforme para a emissão e execução das decisões de regresso (35). A duração da pena não pode, por isso, funcionar como um elemento que condiciona a própria emissão da decisão de regresso.
57.      Quinto, esta abordagem está em conformidade com o objetivo de eficácia prosseguido pela Diretiva 2008/115. Como foi indicado, nomeadamente pela Comissão e pelos Governos Alemão e Neerlandês, quando a decisão de regresso é emitida durante a execução da pena, as autoridades dispõem do tempo necessário para preparar, antecipadamente, as modalidades concretas do afastamento, de modo que este possa ocorrer o mais rapidamente possível, na aceção do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, logo que a pena aplicada tenha sido cumprida. Permite igualmente, conforme salientado pelos Governos Belga e Neerlandês, preservar o recurso aos instrumentos internacionais relativos à transferência de pessoas condenadas (36), que pressupõem a existência de uma medida de afastamento previamente adotada, sem que a Diretiva 2008/115 tenha por objetivo impedir esse recurso, desde que as garantias nela consagradas sejam respeitadas.
58.      Sexto, a articulação entre a decisão de regresso e as penas privativas de liberdade encontra uma explicação útil no Acórdão Gnandi (37). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que, após o indeferimento em primeira instância de um pedido de proteção internacional, a situação do interessado torna‑se irregular na aceção da Diretiva 2008/115, pelo que pode ser emitida uma decisão de regresso ou mesmo ser combinada, num único ato, com a decisão que põe termo à situação regular. Acrescentou, no entanto, que, quando o recurso contra essa decisão de regresso tem efeito suspensivo, todos os efeitos dessa decisão devem ser suspensos até ao resultado definitivo do procedimento de recurso, mantendo o interessado, entretanto, os direitos inerentes à proteção do princípio da não repulsão. O Tribunal de Justiça admitiu assim a coexistência de três elementos: uma situação irregular, uma decisão de regresso já emitida e uma impossibilidade jurídica de executar o afastamento durante um determinado período. Segundo o Tribunal de Justiça, a Diretiva 2008/115 não se opõe a este cenário, mas regula a sua articulação através de um regime de suspensão definido.
59.      Mutatis mutandis, esta lógica pode ser aplicada por analogia à situação de um nacional de um país terceiro condenado a uma pena longa ou a uma pena perpétua passível de ser reduzida (38). Uma vez constatada a irregularidade da situação, o Estado‑Membro deve, em princípio, emitir uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o da Diretiva 2008/115. O impedimento criado pela privação de liberdade não deve ser resolvido pela não emissão de uma decisão, mas antes pelo adiamento da sua execução por um «prazo considerado adequado», na aceção do artigo 9.o, n.o 2, desta diretiva.
60.      Por último, sétimo, o caso das penas de prisão perpétua requer, a meu ver, uma análise distinta. Quando a pena de prisão perpétua é redutível, ou seja, passível de adaptações, revisões periódicas ou liberdade condicional, subsiste uma perspetiva de libertação, mesmo que distante. Neste contexto, o adiamento da execução da decisão de regresso continua a ser compatível com a Diretiva 2008/115, desde que se baseie numa perspetiva identificável de afastamento e seja objeto de revisões regulares. Conforme referido nos n.os 51 e 52, supra, o conceito de «prazo considerado adequado» pode, nesse caso, abranger um período de tempo considerável, desde que as autoridades verifiquem periodicamente se, e dentro de que prazo, o afastamento pode ser considerado em concreto, tendo em conta a evolução da situação penal do interessado.
61.      Em contrapartida, se a pena de prisão perpétua não for redutível, ou seja, se não estiver previsto nenhum mecanismo de libertação ou de adaptação e não existir nenhuma perspetiva de libertação no direito interno (39), parece‑me que a própria lógica da Diretiva 2008/115 esgota os seus limites no que diz respeito à obrigação de emitir uma decisão de regresso. O conceito de «prazo considerado adequado» não pode ser alargado a ponto de abranger uma suspensão indefinida, o que equivaleria, na prática, a um adiamento sine die do afastamento. Esse adiamento ilimitado violaria a exigência de uma perspetiva real de afastamento (40) e colidira com o objetivo desta diretiva, que visa estabelecer uma política eficaz de afastamento e repatriamento de nacionais de países terceiros em situação irregular, como foi recordado no n.o 32 supra.
62.      Esta distinção entre penas redutíveis e irredutíveis leva, por fim, a examinar a aplicação do princípio da proporcionalidade (41) no que respeita à Diretiva 2008/115. Como tem sido declarado reiteradamente na jurisprudência relativa a esta diretiva, este princípio deve ser respeitado em todas as fases do procedimento de regresso (42). No que diz respeito à separação entre a emissão da decisão de regresso e o afastamento do nacional de um país terceiro, é necessária uma abordagem diferenciada. Por um lado, no que diz respeito à obrigação decorrente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 de emitir uma decisão de regresso a respeito de um nacional de um país terceiro em situação irregular, considero que, além das exceções previstas nos n.os 2 a 5 desta disposição e dos interesses referidos no artigo 5.o desta diretiva, o princípio da proporcionalidade não pode transformar a duração da pena num critério que condiciona a própria emissão da decisão.
63.      Por outro lado, este princípio exige que a decisão de regresso só seja emitida e mantida quando estiver associada a uma perspetiva realista de afastamento. Assim, apenas hipóteses excecionais, caracterizadas pela ausência definitiva de qualquer perspetiva de afastamento, como os casos que envolvem penas de prisão perpétua irredutíveis, podem levar a concluir que uma decisão de regresso que se destina a permanecer perpetuamente inexequível já não cumpre o objetivo da Diretiva 2008/115 e, por conseguinte, não pode ser emitida sem violar os requisitos do direito da União.
64.      Em conclusão, considero que os artigos 6.o e 8.o da Diretiva 2008/115 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à emissão de uma decisão de regresso a respeito de um nacional de um país terceiro em situação irregular que cumpre uma pena de prisão de longa duração, quando o seu afastamento ocorrerá apenas após a execução dessa pena, desde que as autoridades verifiquem periodicamente se o afastamento pode ser previsto concretamente, tendo em conta a evolução da situação penal do interessado. Em contrapartida, estas mesmas disposições, analisadas à luz do princípio da proporcionalidade, opõem‑se à emissão de uma decisão de regresso quando uma pena de prisão perpétua irredutível elimina qualquer perspetiva de afastamento, uma vez que este se tornaria impossível na prática.
Quanto à segunda questão
65.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura, em substância, saber se a Diretiva 2008/115, nomeadamente o seu artigo 6.o, n.o 4, deve ser interpretada no sentido de que obriga um Estado‑Membro que decide manter em privação de liberdade, por um longo período, um nacional de um país terceiro em situação irregular, sem poder emitir uma decisão de regresso a seu respeito, a conceder‑lhe um título ou uma autorização de residência, ainda que provisório.
66.      Conforme salientado pelo órgão jurisdicional de reenvio, esta questão só se coloca se a resposta à primeira questão for no sentido que a Diretiva 2008/115 se opõe, numa situação deste tipo, à emissão de uma decisão de regresso a respeito do nacional em causa. É apenas nesse caso, em que o procedimento de regresso permanece encerrado, que se coloca a questão de saber se o Estado‑Membro está obrigado a «regularizar» a presença do interessado no seu território, conferindo‑lhe um direito de residência.
67.      Partindo do pressuposto de que é necessário responder a esta segunda questão, cumpre recordar, desde logo, o âmbito de aplicação da Diretiva 2008/115. De acordo com jurisprudência constante, esta diretiva não tem por objetivo harmonizar de forma exaustiva as regras dos Estados‑Membros relativas à permanência de nacionais de países terceiros. Institui normas e procedimentos comuns apenas para a emissão de decisões de regresso e para a execução dessas decisões (43). No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça clarificou que a Diretiva 2008/115 não visa regular a situação dos nacionais de países terceiros a respeito dos quais não podem ser emitidas decisões de regresso, pelo que os Estados‑Membros continuam a ser competentes para determinar, no respeito do direito da União, o regime aplicável à presença daqueles no respetivo território (44).
68.      Além disso, o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115 prevê que os Estados‑Membros podem, a qualquer momento, conceder autorizações de residência ou de outro tipo por razões humanitárias, compassivas ou outras, mesmo após a emissão de uma decisão de regresso, caso em que essa decisão é revogada ou suspensa. Como o Tribunal de Justiça salientou, esta faculdade não se limita às razões expressamente mencionadas, permitindo aos Estados‑Membros basear‑se noutros motivos que considerem adequados (45). Contudo, o artigo 6.o, n.o 4, limita‑se a reconhecer uma margem de apreciação aos Estados‑Membros; não cria, pelo contrário, uma obrigação positiva de conceder uma autorização de residência em situações em que a diretiva não permite ou já não permite a emissão de uma decisão de regresso (46).
69.      Nestas circunstâncias, considero que a Diretiva 2008/115 não impõe ao Estado‑Membro em causa uma obrigação de conceder um título de residência a um nacional de um país terceiro em situação irregular durante o cumprimento da sua pena privativa de liberdade nesse Estado‑Membro.
Conclusão
70.      Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) da seguinte forma:
1)      Os artigos 6.o e 8.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem à emissão de uma decisão de regresso a respeito de um nacional de um país terceiro em situação irregular que cumpre uma pena de prisão de longa duração, quando o seu afastamento ocorrerá apenas após a execução dessa pena, desde que as autoridades verifiquem periodicamente se o afastamento pode ser previsto concretamente, tendo em conta a evolução da situação penal do interessado. Em contrapartida, estas disposições, analisadas à luz do princípio da proporcionalidade, opõem‑se à emissão de uma decisão de regresso quando uma pena de prisão perpétua irredutível elimina qualquer perspetiva de afastamento, uma vez que este se tornaria impossível na prática.
2)      A Diretiva 2008/115,
deve ser interpretada no sentido de que:
não impõe ao Estado‑Membro em causa uma obrigação de conceder um título de residência a um nacional de um país terceiro em situação irregular durante o cumprimento da sua pena privativa de liberdade nesse Estado‑Membro.
1      Língua original: francês.
i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de dezembro de 2008 (JO 2008, L 348, p. 98).
3      V., designadamente, Acórdãos de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 34), e de 20 de outubro de 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revogação ou suspensão de uma decisão de regresso) (C‑825/21, EU:C:2022:810, n.o 50).
4      Stb. 2000, n.o 495.
5      Stb. 2000, n.o 497.
6      De acordo com a Besluit Adviescollege levenslang gestraften (Decisão do Comité de Especialistas sobre Pessoas Condenadas a Prisão Perpétua), a questão da concessão de indulto a uma pessoa em situação de privação de liberdade, condenada a prisão perpétua, é, em todo o caso, analisada após 25 anos em regime de privação de liberdade.
7      C‑441/19, a seguir «Acórdão TQ», EU:C:2021:9.
8      C‑673/19, a seguir «Acórdão M», EU:C:2021:127.
9      V. artigo 64.o da Lei de 2000 relativa aos Estrangeiros e o artigo 6.1b, n.o 1, do Decreto de 2000 relativo aos Estrangeiros.
10      V. n.o 2 das presentes conclusões e jurisprudência aí referida.
11      Como o Tribunal de Justiça recordou no n.o 31 do seu Acórdão de 6 de dezembro de 2011, Achughbabian (C‑329/11, a seguir «Acórdão Achughbabian», EU:C:2011:807): «as autoridades competentes devem, de modo a não frustrar o objetivo da Diretiva 2008/115, […] agir com diligência e tomar posição o mais rapidamente possível sobre a questão de saber se a pessoa em causa está ou não em situação regular. Uma vez verificado que a pessoa se encontra em situação irregular, as referidas autoridades devem emitir uma decisão de regresso, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva e sem prejuízo das exceções nela previstas». O mesmo se aplica às medidas de detenção previstas, nomeadamente, na Diretiva 2008/115. Estas não podem comprometer a realização dos objetivos prosseguidos: «a finalidade das medidas de detenção, na aceção da Diretiva 2008/115, não é a investigação ou a repressão de infrações penais, mas a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva em matéria de regresso» [v. Acórdão de 4 de setembro de 2025, Adrar (C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, n.o 50)].
12      V. n.o 2 das presentes conclusões e jurisprudência aí referida.
13      V. considerandos 2 e 4 da Diretiva 2008/115.
14      V. Acórdãos de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, a seguir «Acórdão El Dridi», EU:C:2011:268, n.o 59), e Achughbabian (n.o 43). V., também, Acórdão de 5 de junho de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, n.o 38): «em conformidade com o artigo 79.o, n.o 2, TFUE, o objetivo da Diretiva 2008/115, como resulta dos considerandos 2 e 11 da mesma, consiste na definição de uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas e em garantias jurídicas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas». V., igualmente, Acórdãos de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.o 121), e TQ (n.o 70).
15      V., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, n.o 55). No entanto, é importante referir que, como será analisado no n.o 44 das presentes conclusões, resulta claramente da jurisprudência que a adoção de uma decisão de regresso implica que as autoridades do Estado‑Membro em causa tenham em conta ab initio as condições previsíveis da sua execução, de modo que essa decisão não pode ser adotada validamente quando, tendo em conta as circunstâncias do caso, o afastamento não pode ser razoavelmente considerado na prática. Além disso, considero útil referir que no documento da Comissão, intitulado «Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular» [(COM(2005) 391 final], a possibilidade de «adiar a execução de uma decisão de regresso por um período considerado adequado tendo em conta as circunstâncias específicas do caso concreto» figura no artigo 8.o, n.o 1. No texto final, esta faculdade está prevista no artigo 9.o, n.o 2, embora centrada na fase de «afastamento» propriamente dita. Esta alteração traduz, na minha opinião, a vontade do legislador de preservar o caráter obrigatório e sistemático da emissão de uma decisão de regresso, deixando simultaneamente aos Estados‑Membros uma margem de manobra para adaptar a execução do afastamento ao longo do tempo, em função das circunstâncias específicas de cada caso.
16      Conforme resulta da decisão de reenvio, nenhuma dessas exceções é aplicável nos processos principais.
17      V. Lebœuf, L., «La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1er octobre 2015, Celaj, aff. C‑290/14, EU:C:2015:640», Revue des affaires européennes — Law & European affairs, 2015/4, p. 749.
18      Acórdão El Dridi (n.os 58 a 62).
19      V. Acórdão Achughbabian (n.os 42 a 45).
20      V. Acórdão de 6 de dezembro de 2012, Sagor (C‑430/11, a seguir «Acórdão Sagor», EU:C:2012:777, n.o 45). O Tribunal de Justiça refere, em particular, que «[o] risco de violação do procedimento de regresso existe nomeadamente se a regulamentação aplicável não previr que a execução de uma obrigação de permanência na habitação aplicada ao nacional de um país terceiro em situação irregular deve cessar logo que seja possível realizar o afastamento da referida pessoa».
21      V. Acórdão de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 37).
22      V. Acórdão Sagor (n.o 36).
23      Acórdão Achughbabian (n.o 41).
24      Acórdão de 7 de junho de 2016 (C‑47/15, a seguir «Acórdão Affum», EU:C:2016:408).
25      Acórdão Affum (n.o 65). O sublinhado é meu.
26      O Dicionário Le Robert define o termo «répression» do seguinte modo (tradução livre): «ação de reprimir: castigo, punição. Repressão de um crime. Repressão e prevenção», disponível em linha no seguinte endereço: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Acórdão M (n.os 38 a 42).
29      A este respeito, há que referir que, no Acórdão TQ, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que o artigo 8.o da Diretiva 2008/115 se opõe a uma prática das autoridades do Estado‑Membro em causa que consiste em adotar decisões de regresso relativamente a menores não acompanhados e em não proceder em seguida ao afastamento dos menores até que estes cumpram 18 anos de idade (n.os 79 e 80). Apesar da semelhança quanto ao desfasamento temporal entre a decisão de regresso e a sua execução, a solução adotada no Acórdão TQ não me parece transponível para os processos principais. O Acórdão TQ dizia respeito a menores não acompanhados e destacava uma falta de diligência das autoridades nacionais no cumprimento das verificações exigidas pelo artigo 10.o da Diretiva 2008/115 em favor de um grupo particularmente vulnerável. Os presentes processos dizem respeito a adultos condenados a longas penas de prisão, ou mesmo a prisão perpétua, e a suspensão de facto do afastamento resulta exclusivamente da execução dessas penas.
30       O sublinhado é meu.
31      Na minha opinião, os dois motivos enumerados a título exemplificativo no segundo parágrafo do artigo 9.o da Diretiva 2008/115 evidenciam um critério comum. Com efeito, trata‑se de situações em que o afastamento é temporariamente impossível ou ilógico devido a um impedimento objetivo. É verdade que a versão final deste artigo regula esta faculdade mais pormenorizadamente do que o artigo 8.o, n.o 1, da proposta inicial da Comissão, que estava formulado em termos mais amplos (v. nota de rodapé 15 das presentes conclusões). No entanto, considero que a manutenção, no artigo 9.o, n.o 2, da mesma lógica de base, ou seja, o adiamento por um período adequado, em função das circunstâncias do caso concreto, demonstra que o legislador pretendeu manter essa margem de apreciação, inscrevendo‑a num quadro mais estruturado. Ora, quando um nacional de um país terceiro é condenado a uma pena privativa de liberdade de longa duração e deve cumprir essa pena, o Estado‑Membro encontra‑se, de facto e de direito, na impossibilidade de proceder ao seu afastamento durante o período de privação de liberdade. Como tal, esta situação enquadra‑se na mesma lógica que as hipóteses previstas no artigo 9.o, n.o 2.
32      É útil recordar ainda que o Tribunal de Justiça especificou, no n.o 45 do Acórdão Achughbabian, que o objetivo de proceder ao afastamento «o mais rapidamente possível» seria contrariado «se, depois de ter verificado que o nacional do país terceiro está em situação irregular, o Estado‑Membro em causa fizesse preceder a execução da decisão de regresso, ou mesmo a adoção dessa decisão, de um processo penal seguido, eventualmente, de uma pena de prisão. Tal medida atrasaria o afastamento […] e, de resto, não faz parte das justificações de adiamento do afastamento referidas no artigo 9. o da Diretiva 2008/115» (o sublinhado é meu). Esta consideração deve, contudo, ser lida à luz do n.o 44 do mesmo acórdão, no qual o Tribunal de Justiça responde à argumentação segundo a qual «os artigos 8.o, 15.o e 16.o da Diretiva 2008/115 […] não se opõem a que um Estado‑Membro aplique uma pena de prisão a um nacional de um país terceiro em situação irregular, antes de proceder ao afastamento dessa pessoa segundo as modalidades previstas na diretiva». Resulta claramente deste contexto que o Tribunal de Justiça se referia a processos penais relacionados com a situação irregular e não a condenações por outras infrações penais autónomas.
33      V., por analogia, Acórdão de 19 de dezembro de 2024, Kaduna (C‑244/24 e C‑290/24, EU:C:2024:1038, em particular o n.o 143).
34      Note‑se também que, na sequência do Acórdão TQ (n.o 81), o Tribunal de Justiça exige uma avaliação atualizada dos riscos de repulsão e dos efeitos do afastamento na vida familiar.
35      V., em particular e neste sentido, Acórdãos El Dridi (n.os 31 e 55), Achughbabian (n.o 43), Sagor (n.o 32) e Affum (n.os 61, 82 e 86), nos quais se recorda, em substância, que a Diretiva 2008/115 visa a instituição de uma política eficaz de regresso, assente em «normas e procedimentos comuns».
36      V., nomeadamente, artigo 3.o do Protocolo Adicional à Convenção sobre a Transferência de Pessoas Condenadas.
37      Acórdão de 19 de junho de 2018 (C‑181/16, a seguir «Acórdão Gnandi», EU:C:2018:465).
38      Contudo, a analogia com o Acórdão Gnandi exposta deve ser tratada com cautela. Em primeiro lugar, o obstáculo ao afastamento não é da mesma natureza. No Acórdão Gnandi, decorria de um direito da União: o recurso contra o indeferimento do pedido de proteção internacional, acompanhado de um efeito suspensivo, e o direito de permanência daí decorrente. Assim, a impossibilidade de afastamento resultava diretamente da necessidade de garantir um recurso efetivo e o respeito pelo princípio da não repulsão. Nos presentes processos, o obstáculo é exclusivamente penal e interno. Com efeito, trata‑se da execução de uma pena de prisão longa ou perpétua num Estado‑Membro seguro, sem nenhuma ligação a um direito de residência conferido pelo direito da União. Em segundo lugar, o horizonte temporal difere radicalmente. A suspensão no Acórdão Gnandi limita‑se à duração do recurso, ao passo que, neste caso, o impedimento pode durar dez, quinze ou vinte anos, ou mesmo toda a vida. O esquema adotado no Acórdão Gnandi (situação irregular constatada, decisão de regresso emitida, mas execução suspensa num quadro jurídico específico) só pode, assim, ser invocado a título de analogia, e não como um exemplo transponível.
39      Parece‑me importante salientar que esta hipótese permanece amplamente teórica, na medida em que uma situação deste tipo entraria, muito provavelmente, em conflito com o artigo 3.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), conforme interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»). Em particular, segundo este tribunal, a CEDH não proíbe, em princípio, a aplicação de uma pena perpétua. No entanto, para ser compatível com o artigo 3.o da CEDH, essa pena deve ser redutível de jure e de facto, ou seja, deve oferecer simultaneamente uma possibilidade de libertação e uma possibilidade de reexame [v. Acórdão do TEDH de 9 de julho de 2013, Vinter e o. c. Reino‑Unido (GS) (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, §§ 110 e 122)]. V., também, sobre o mesmo assunto, Acórdãos do TEDH de 26 de abril de 2016, Murray c. Países Baixos (GS) (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, §§ 101 a 104), de 17 de janeiro de 2017, Hutchinson c. Reino‑Unido (GC) (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, § 42), e de 13 de junho de 2019, Marcello Viola c. Itália (n.o 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, § 136): «a dignidade humana, que está no cerne do sistema instituído pela Convenção, obsta à privação coerciva da liberdade de uma pessoa sem que se procure simultaneamente a sua reintegração e sem que lhe seja dada a oportunidade de um dia recuperar essa liberdade» (v., de modo geral, sobre esta questão: Maierhöfer, C., «Artikel 3. Verbot des Folter», in Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK‑Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4.a edição., pp. 130 e segs.). Além disso, importa observar que, tal como foi referido no n.o 13 das presentes conclusões, no caso de X no processo principal, a questão da concessão de um indulto será, de qualquer modo, examinada após 25 anos de privação de liberdade.
40      Ao referir‑me à ausência de uma «perspetiva real de afastamento», refiro‑me ao conceito de «perspetiva razoável de afastamento» previsto no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 30 de novembro de 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741). Ora, esta referência diz respeito a uma questão distinta, nomeadamente a da detenção para efeitos de regresso, e não à questão suscitada nos processos principais.
41      Recordo que, no que diz respeito à CEDH, a compatibilidade de uma pena de prisão perpétua irredutível de jure e de facto com o artigo 3.o desta convenção seria posta em causa (v. nota de rodapé 39  das presentes conclusões).
42      V. Acórdãos El Dridi (n.o 41) e de 11 de junho de 2015, Zh. e O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, n.o 49).
43      Como resulta, designadamente, do Acórdão M (n.o 43).
44      V. Acórdão M (n.os 44 e 45). Recordo que, nesse processo, a impossibilidade de adotar uma decisão de regresso decorria, nomeadamente, da aplicação do princípio da não repulsão.
45      V., neste sentido, Acórdão de 20 de outubro de 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revogação ou suspensão de uma decisão de regresso) (C‑825/21, EU:C:2022:810, n.o 43). A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o poder apreciação concedido pelo legislador da União aos Estados‑Membros é «amplo» (n.o 44 deste acórdão).
46      Assim, no Acórdão de 22 de novembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento — Canábis terapêutico) (C‑69/21, EU:C:2022:913, n.o 86), o Tribunal de Justiça considerou que a Diretiva 2008/115 «limita‑se a permitir aos Estados‑Membros conceder, por razões compassivas ou humanitárias, um direito de permanência, com fundamento no seu direito nacional, e não do direito da União, aos nacionais de países terceiros que permaneçam em situação irregular no seu território».