Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DEAN SPIELMANN
esitatud 26. veebruaril 2026(1)
Kohtuasi C‑809/24
Trenitalia SpA
versus
Regione Liguria
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Transpordivahendid – Piirkondlik raudteeveo avalik teenus – Määrus (EÜ) nr 1370/2007 – Avalike teenuste osutajale mõistliku kasumi andmata jätmine – Lühiajaline avaliku teenuse osutamise leping – Riski täielik puudumine selle operaatori jaoks – Artikkel 6 – Määruse nr 1370/2007 lisa punkt 5 – Raamatupidamise lahususe kohustus
Sissejuhatus
1.        Käesolevas kohtuasjas on Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse määruse (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel(2), teatavate sätete tõlgendamise kohta.
2.        Euroopa Kohtult küsitakse nimelt esimest korda, kas liikmesriigi pädevad asutused on avaliku teenindamise lepingu raames kohustatud lisama lepingus sätestatud avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest ettevõtjale makstavale tasule ka „mõistliku kasumi“ summa – küsimus, millel on olulised majanduslikud tagajärjed.
Õiguslik raamistik
3.        Määruse nr 1370/2007 artikli 1 „Eesmärk ja reguleerimisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva määruse eesmärgiks on määratleda, kuidas pädevad asutused võivad kooskõlas ühenduse õiguse eeskirjadega sekkuda avaliku reisijateveo valdkonda, et tagada üldhuviteenuste osutamine, mis oleksid muu hulgas mitmekesisemad, turvalisemad, parema kvaliteediga või odavamad kui üksnes turuseaduste poolt reguleeritud teenused.
Selleks sätestatakse käesoleva määrusega tingimused, mille kohaselt pädevad asutused hüvitavad transpordiettevõtjale, kellele nad avaliku teenindamise kohustuseks teevad või kellega lepingu sõlmivad, sellega kaasnevad kulud ja/või annavad neile avaliku teenindamise kohustuse eest ainuõigused.“
4.        Selle määruse artikli 3 „Avaliku teenindamise lepingud ja üldeeskirjad“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Kui pädev asutus otsustab valitud teenusepakkujale anda avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest ainuõiguse ja/või määrata ükskõik millise hüvitise, peab ta seda tegema avaliku teenindamise lepingu raames.“
5.        Nimetatud määruse artikli 5 „Avaliku teenindamise lepingute sõlmimine“ lõikes 6 on täpsustatud:
„Kui see ei ole siseriikliku õigusega keelatud, võivad pädevad asutused otsustada sõlmida avaliku teenindamise otselepingud raudteetranspordi kohta, kuid mitte rööbastranspordiliikide, nagu metroo või trammid kohta. Erandina artikli 4 lõikest 3 ei ületa selliste lepingute kestus 10 aastat, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse artikli 4 lõiget 4.“
6.        Sama määruse artikli 6 „Avalike teenuste hüvitamine“ lõikes 1 on sätestatud:
„Sõltumata lepingu sõlmimise viisist peavad kõik üldeeskirjaga või avaliku teenindamise lepinguga seotud hüvitised olema kooskõlas artikli 4 sätetega. Kõik hüvitised, mis on seotud vastavalt artikli 5 lõigetele 2, 4, 5 või 6 sõlmitud avaliku teenindamise otselepinguga, või üldeeskirjaga, peavad sõltumata oma laadist vastama ka lisas esitatud sätetele.“
7.        Määruse nr 1370/2007 lisa „Hüvitamisele kohaldatavad eeskirjad artikli 6 lõikes 1 osutatud juhtudel“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Vastavalt artikli 5 lõigetele 2, 4, 5 või 6 sõlmitud otselepingutega või üldeeskirjaga seotud hüvitisi peab arvutatama käesolevas lisas sätestatud eeskirjade kohaselt.
2.      Hüvitis ei või ületada summat, mis vastab avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevalt avaliku teenuse osutaja kulude ja tulude suhtes avalduvale kogu positiivse või negatiivse finantsmõjuga võrdsele finantsmõjule. Nimetatud mõju hindamiseks võrreldakse avaliku teenindamise kohustuse täitmise olukorda selle olukorraga, mis oleks olnud juhul, kui seda kohustust ei täidetaks. Netofinantsmõju arvutamisel juhindub pädev asutus alljärgnevast skeemist.
Kulud, mis on tehtud tulenevalt pädeva asutuse/pädevate asutuste poolt määratud ja avaliku teenindamise lepingus ja/või üldeeskirjas sisalduva avaliku teenindamise kohustusest või mitme avaliku teenindamise kohustusest;
miinus mis tahes positiivne finantsmõju, mis on saadud kõnealus(t)e avaliku teenindamise kohustus(t)ega seonduvas võrgus;
miinus tariifidelt saadud sissetulek või kõnealus(t)e avaliku teenindamise kohustus(t)e täitmisel saadud mis tahes muu tulu;
pluss mõistlik kasum;
võrdub netofinantsmõjuga.
[…]
5.      Kui avaliku teenuse osutaja osutab avaliku teenindamise kohustusele allutatud hüvitatavat transporditeenust ning on seotud ka muu tegevusega, peavad nimetatud avalike teenuste raamatupidamisarvestused olema läbipaistvuse suurendamiseks ja ristsubsideerimise vältimiseks eraldatud nii, et täidetud oleksid vähemalt järgmised tingimused:
–        kõikide kõnealuste tegevusvaldkondadega seotud raamatupidamisarvestused on eraldatud ning vastavad varad ja püsikulud on jaotatud vastavalt kehtivatele raamatupidamis- ja maksustamiseeskirjadele;
[…]
6.      Mõistliku kasumina peab käsitlema selle sektori tavapärast kapitali tootlust antud liikmesriigis, mis võtab arvesse ametivõimude sekkumise läbi avaliku teenuse osutajale põhjustatavaid riske või riskide puudumist.
7.      Hüvitamismeetod peab olema suunatud sellele, et säilitada või arendada:
–        avaliku teenuse osutaja tõhusat haldustegevust, mida oleks võimalik objektiivselt hinnata, ja
–        piisavalt kõrge kvaliteeditasemega reisijateveoteenuste osutamist.“
Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
8.        Regione Liguria (Liguuria maakond, Itaalia) ja Trenitalia sõlmisid 10. märtsil 2010 otselepinguna avaliku raudtee-reisijateveoteenuse osutamise lepingu aastateks 2009–2014 (edaspidi „2009.–2014. aasta leping“) võimalusega pikendada seda kuueks aastaks.
9.        Lepingu lõppemisel lükkas Liguuria maakond Trenitalia esitatud pikendamisettepaneku tagasi, kuna veeremi ajakohastamiseks kavandatud investeeringud olid ebapiisavad. Liguuria maakonna arvates oli see ajakohastamine uue kuueaastase lepingu sõlmimiseks oluline tingimus ning teenuse kvaliteedi ja usaldusväärsuse parandamise otsustav tegur.
10.      2009.–2014. aasta lepinguga hõlmatud ühistransporditeenuste järjepidevuse tagamiseks sõlmisid Liguuria maakond ja Trenitalia 10. detsembril 2016 – ikka otselepinguna – kolmeaastase „üleminekulepingu“ (edaspidi „2015.–2017. aasta leping“) üleminekuperioodiks alates 2009.–2014. aasta lepingu lõppemisest kuni uue 15-aastase teenuslepingu sõlmimiseni alates 2018. aastast.
11.      2015.–2017. aasta lepinguga jäeti kehtima 2009.–2014. aasta perioodi lepingutingimused, välja arvatud Trenitaliale makstava tasu arvutamise meetod, mis oli ette nähtud sellele lepingule lisatud kolmeaastase perioodi koonddokumendis. Selles dokumendis oli ette nähtud, et üldine netokasum, mis arvutatakse iga aasta tulemi aritmeetilise summana, peab võrduma nulliga, tagades seega majandusliku ja finantstasakaalu (tulud = kulud + finantskulud) ning kogu kolmeaastase perioodi jooksul Trenitalia kantud kulude täieliku katmise. Seega pidi igasugune kulude vähenemine või tulude suurenemine tingimata kaasa tooma Liguuria maakonna makstava avaliku sektori toetuse vähenemise, et tagada majanduslik ja finantstasakaal (üldine netotulem võrdub nulliga).
12.      2018. aastal tekkisid poolte vahel küsimuses, mida tuleks 2015.–2017. aasta üldises netokasumis arvesse võtta, erimeelsused. Liguuria maakond oli nimelt vastu investeeritud netokapitalist saadava tulu Trenitalia kasuks arvessevõtmisele.
13.      25. mail 2021 võeti vastu maavalitsuse otsus nr 444/2021 (deliberazione della Giunta regionale nr 444/2021, edaspidi „otsus nr 444/2021“), millega määrati – ilma investeeritud netokapitali tulu arvesse võtmata – kindlaks, et 2015.–2017. aasta arvestuslik saldo oli 10 702 543,18 eurot. Pärast Liguuria maakonna poolt tasumisele kuuluva 3 955 613,73 euro suuruse summa mahaarvamist tuli Trenitalial selle otsuse alusel tasuda 6 746 929,45 eurot, kuna tal ei olnud õigust säilitada 2015.–2017. aasta perioodi positiivset saldot, sest ta ei kandnud võimaliku negatiivse saldo riski.
14.      Trenitalia vaidlustas otsuse nr 444/2021 õiguspärasuse Tribunale amministrativo regionale per la Ligurias (Liguuria maakonna halduskohus, Itaalia). See kohus jättis kaebuse 27. juuni 2022. aasta kohtuotsusega rahuldamata, leides, et Trenitalia mõistlikust kasumist loobumine oli õigustatud esiteks sellega, et 2015.–2017. aasta leping oli üleminekuleping, teiseks asjaoluga, et Trenitalia ei kandnud võimaliku kahjumi riski, ja kolmandaks asjaoluga, et asjaomaste veoteenuste osutamiseks sõlmiti uuesti otseleping 15 aastaks.
15.      Nimetatud kohus tuvastas samuti, et Trenitalia teenitud tulu ülejääk tulenes Cinque Terre Expressi äriteenuse osutamisest, ning lükkas tagasi tõlgenduse, mille kohaselt Trenitalial on õigus see ülejääk endale jätta, kuna see tähendaks, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest makstavaid hüvitisi kasutatakse suure kasumlikkusega äritegevuse toetamiseks.
16.      Trenitalia vaidlustas selle kohtuotsuse Consiglio di Statos (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
17.      See kohus tuvastas, et 2015.–2017. aasta leping tagab Trenitaliale täieliku kulude katmise, ilma et tal oleks õigust saada mõistlikku kasumit. Seega peaks kulude vähenemine või tulude suurenemine võrreldes esialgsete hinnangutega viima Liguuria maakonna makstava tasu vähenemiseni, et säilitada kolmeaastase perioodi lõpus majanduslik ja finantstasakaal, nagu on selles lepingus kokku lepitud.
18.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas 2015.–2017. aasta leping on kooskõlas määrusega nr 1370/2007, kuna see leping näeb esiteks ette, et veoettevõtja loobub mõistlikust kasumist, ja teiseks ei nõua see osaliselt ärilise Cinque Terre Expressi teenuse kulude ja tulude eraldi raamatupidamisarvestust.
19.      Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas määrusega […] nr 1370/2007, eelkõige selle põhjenduse 27 teise osa ja artikli 1 lõikega 2, artikli 4 lõikega 1, artikli 6 lõikega 1, määruse lisa punktidega 2 ja 6 ning EL toimimise lepingu asjakohastes sätetes (eelkõige artiklites 14, 93 ja 106) määratletud liidu õiguse põhimõtete ja eesmärkidega on vastuolus selline teenusleping, nagu on kõne all käesolevas asjas, kus nimetatud sätted on muutunud ebatõhusaks, kuna ettevõtja riski täielik puudumine toob kaasa vabatahtliku ja teadliku loobumise mõistlikust kasumist, kui see loobumine puudutab piiratud ajavahemikku (kolm aastat), ning eesmärk on sõlmida kohe järgmine teenuse osutamise leping maksimaalseks ajavahemikuks, mis on ette nähtud määruse […] nr 1370/2007 artikli 5 lõikega 6 koostoimes artikli 4 lõikega 4?
2.      Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas määrusega […] nr 1370/2007 ja eelkõige selle põhjenduse 27 esimene osa, põhjenduse 28, artikli 4 lõikega 1; artikli 6 lõikega 1, määruse lisa punktiga 5 ning EL toimimise lepingu asjakohastes sätetes (eelkõige artiklites 14, 93 ja 106) sätestatud Euroopa Liidu õiguse põhimõtete ja eesmärkidega on vastuolus – kuivõrd see on selles osas ebatõhus ja jõustamatu – kõnealune teenusleping, mis ei näe ülemäärase hüvitamise ohu vältimiseks ette osaliselt ärilist laadi teenuse – mida iseloomustavad kõrgemad tariifid – kulude ja tulude eraldi arvestust?“
20.      Kirjalikud seisukohad esitasid Trenitalia, Liguuria maakond ja Euroopa Komisjon. Samad menetlusosalised esitasid oma suulised seisukohad kohtuistungil, mis toimus 27. novembril 2025.
Õiguslik analüüs
Esimene küsimus
21.      Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määrust nr 1370/2007 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus raudteeveoteenuse lepingu sõlmimine, mis – võttes arvesse seda, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest vastutav ettevõtja ei kanna riski – näeb ette, et sellele ettevõtjale makstava hüvitise summa katab kõik tema kantud kulud, ilma et see siiski sisaldaks mõistlikku kasumit, ja seda üleminekuperioodil, mis eelneb sama avaliku teenindamise kohustuse kohta uue pikaajalise lepingu sõlmimisele(3).
22.      Kõigepealt tuleb meenutada, et määrus nr 1370/2007, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada, võeti vastu nii riigiabi käsitlevate aluslepingu sätete kui ka ühist transpordipoliitikat käsitlevate sätete alusel.
23.      Määruse nr 1370/2007 põhjenduses 4 on märgitud, et selle määruse eesmärk on kõrvaldada erinevused eri liikmesriikide veoettevõtjate vahel. Nagu nähtub selle määruse artikli 1 lõike 1 esimesest lõigust ja põhjendusest 4, lisandub sellele eesmärgile veel eesmärk tagada reguleeritud konkurentsi abil reisijateveo osutamine üldhuviteenustena, mis oleksid muu hulgas mitmekesisemad, turvalisemad, parema kvaliteediga või odavamad kui üksnes turuseaduste poolt reguleeritud teenused(4).
24.      Seega määratletakse määruse nr 1370/2007 artikli 1 lõike 1 teises lõigus tingimused, mille alusel pädevad asutused hüvitavad avaliku teenuse osutajatele avaliku teenindamise kohustusi kehtestades või ettevõtjale nende täitmiseks lepingu sõlmimisel tekkinud kulud ja/või annavad neile avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest ainuõiguse.
25.      Mõiste „avaliku teenuse hüvitis“ on selle määruse artikli 2 punktis g määratletud kui „tahes eelis, eelkõige rahaline, mida pädev asutus riiklikest vahenditest otseselt või kaudselt eraldab avaliku teenindamise kohustuse täitmise perioodi jooksul või selle perioodiga seoses“.
26.      Määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõike 1 esimese lause kohaselt peavad kõik avaliku teenindamise lepinguga seotud hüvitised, olenemata lepingu sõlmimise viisist, vastama artiklis 4 sätestatud nõuetele. Kui leping sõlmitakse otse, nagu käesoleval juhul, peab see mis tahes laadi hüvitis vastama ka nimetatud määruse lisa sätetele.
27.      Määruse nr 1370/2007 artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktis i on ette nähtud, et avaliku teenindamise lepingutes tuleb esiteks eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määrata parameetrid, mille alusel hüvitis, kui see on ette nähtud, välja arvutatakse, ning teiseks tuleb vastavalt selle sätte punktile c kindlaks määrata teenuste osutamisega seotud kulude jaotamise kord. Need kulud võivad muu hulgas hõlmata personali-, energia-, infrastruktuuri-, hooldus- ja remondikulusid, mis on seotud reisijateveoteenuste osutamiseks vajalike veeremite ja rajatistega, püsikulusid ja asjakohast kapitalitasu.
28.      Euroopa Kohtu hiljutise kohtupraktika kohaselt tuleneb selle sätte sõnastusest, et liikmesriikide pädevatel asutustel on avaliku teenindamise lepingu puhul avaliku teenuse ettevõtjale sellise hüvitamise mehhanismi kujundamisel kaalutlusruum(5). Seda kaalutlusruumi piirab siiski rangelt määruse nr 1370/2007 artikli 4 lõike 1 punkti b teises lauses ja selle määruse lisa punktis 2 sätestatud nõue vältida ülemäärast hüvitamist („ülemäärane hüvitamine“)(6). Avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise korral tuleb näitajad, mille alusel hüvitis välja arvutatakse, kindlaks määrata sellisel viisil, et ükski hüvitis ei või ületada avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate netokulude ja -tulude finantsmõju katmiseks nõutavat summat, võttes arvesse avaliku teenuse osutaja sellega saadavat tulu ning „mõistlikku kasumit“(7). See mõistlik kasum on määratletud määruse nr 1370/2007 lisa punktis 6 kui „selle sektori tavapärane kapitali tootlus antud liikmesriigis, mis võtab arvesse ametivõimude sekkumise läbi avaliku teenuse osutajale põhjustatavaid riske või riskide puudumist“.
29.      Teisisõnu peavad avaliku teenindamise lepingud sisaldama mehhanismi, mis tagab, et hüvitis jääb netofinantsmõjule vastava maksimumsummaga võrdseks või sellest väiksemaks, et vältida põhjendamatuid konkurentsimoonutusi, nagu tuleneb määruse nr 1370/2007 põhjendusest 34(8).
30.      Kõnealuse määruse artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et sellise finantsmõju arvutamisel tuleb arvesse võtta mõistlikku kasumit, kui see on avaliku teenuse lepingu sätetes sätestatud.
31.      Tõlgendust, mille kohaselt mõistliku kasumi suhtes kohaldatakse määruse nr 1370/2007 sätteid üksnes siis, kui selline kasum on ette nähtud avaliku teenindamise lepingus, kinnitavad kaks konteksti puudutavat asjaolu.
32.      Esiteks on määruse nr 1370/2007 artikli 4 lõike 1 punktis c sätestatud, et selliste teenuste osutamisega seotud kulud, mille jaotamise tingimused määratakse kindlaks avaliku teenindamise lepingutes, „võivad hõlmata“ muu hulgas „piisavat kapitalitulu“ (ehk teisisõnu mõistlikku kasumit). See sõnastus näitab, et liidu seadusandja ei soovinud kindlaks määrata kulusid, mis peavad avaliku teenindamise lepingus tingimata sisalduma.
33.      Teiseks on määruse nr 1370/2007 lisa punktis 2 esitatud valem, et netofinantsmõju summa vastab tekkinud kuludele, millest lahutatakse avaliku teenindamise toimingutest saadud tulu ja võrguefektist tulenev võimalik tulu, millele lisandub mõistlik kasum. Sama punkti kohaselt „juhindub“ pädev asutus sellest skeemist („shall be guided by the following scheme“ inglise keeles, „se guiará por el siguiente esquema“ hispaania keeles ja „deve tomar como referencial as seguintes regras“ portugali keeles). Minu arvates on selle tegusõna kasutamine seletatav just asjaoluga, et netofinantsmõju, mille alusel hüvitise maksimumsumma arvutatakse, hõlmab võrguefektist saadavat võimalikku tulu, kui see on olemas, ja mõistlikku kasumit, kui see on avaliku teenindamise lepingus ette nähtud(9).
34.      Seega ei saa seni analüüsitud määruse nr 1370/2007 sätetest tuletada pädevate asutuste kohustust maksta avalike teenuste osutajale hüvitist, mis sisaldab mõistlikku kasumit.
35.      Määruse nr 1370/2007 artikli 1 lõiget 1 ja selle lisa punkti 7 koostoimes selle määruse põhjendusega 27 ei saa samuti tõlgendada nii, et need panevad pädevatele asutustele sellise kohustuse, vastupidi sellele, mida väitis Trenitalia nii oma kirjalikes seisukohtades kui ka kohtuistungil.
36.      Tuletame meelde nende sätete sisu. Nimetatud määruse artikli 1 lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud eesmärk „tagada üldhuviteenuste osutamine, mis oleksid muu hulgas mitmekesisemad, turvalisemad, parema kvaliteediga või odavamad“(10). Sama määruse põhjenduses 27 on märgitud, et kui pädev asutus kavatseb sõlmida avaliku teenindamise lepingu ilma võistleva pakkumismenetluseta, peaks see asutus kinni pidama ka üksikasjalikest eekirjadest, millega tagatakse hüvitissummade asjakohasus ning mille eesmärgiks on teenuste tõhusus ja kvaliteet. Lisa punktis 7 on täpsustatud, et hüvitamise meetod peab soodustama avaliku teenuse osutaja poolt objektiivselt hinnatava tõhusa haldamise säilitamist või arendamist ning piisava kvaliteediga reisijateveoteenuste osutamist.
37.      Oma 2014. aasta suunistes(11) määruse nr 1370/2007 redaktsiooni kohta, mis on käesoleva juhtumi asjaoludele ratione temporis kohaldatav, märkis komisjon punktis 2.4.8, et vastavalt artiklile 1 ja lisa punktile 7 „ei ole“ selle määruse sätete eesmärk „üksnes võimaliku ülekompenseerimise vältimine avaliku teenindamise kohustuste puhul, vaid ka selle tagamine, et avaliku teenindamise lepingus määratletud avalike teenuste pakkumine on rahaliselt jätkusuutlik, et saavutataks ja säilitataks teenuste kõrge kvaliteet“. Sellest tuleneb komisjoni sõnul, et „[a]valiku teenindamise kohustusega [peaks] kaasnema kohane, hüvitis, et avaliku teenindamise lepinguga seotud ettevõtja omavahendeid ei koormataks pikaajaliselt, nii et ta ei suuda täpselt täita lepingust tulenevaid kohustusi või säilitada reisijateveoteenuste osutamisel kõrget kvaliteeti“(12). Nimelt, „[k]ui pädev asutus ei maksa asjakohast hüvitist, riskib ta sellega, et […] ta põhjustab ettevõtjale avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise korral tõsiseid rahalisi raskusi ja/või vähendab lepingu kehtivuse ajal osutatavate avalike teenuste üldist taset ja kvaliteeti“(13).
38.      Sellest võib järeldada järgmist.
39.      Määruse nr 1370/2007 artikkel 1 ja lisa punkt 7 ei kehtesta hüvitise miinimummäära(14) ega kohusta pädevaid asutusi sõnaselgelt tunnustama hüvitise taset, mis ületab avaliku teenuse kohustuste netomõju, sealhulgas mõistlikku kasumit. Seega ei saa neid mõista nii, et need panevad pädevatele asutustele põhimõttelise kohustuse anda avalike teenuste osutajatele sellist kasumit.
40.      Need sätted väljendavad siiski pädevate asutuste lepinguvabaduse üldist piirangut. Täpsemalt on nende asutuste kaalutlusruum hüvitise arvutamise parameetrite kindlaksmääramisel piiratud ka eesmärgiga tagada nii tõhus kui ka rahaliselt tasuv reisijateveoteenuse osutamine, et saavutada selle teenuse kõrge kvaliteeditase. Seega, nagu Euroopa Kohus leidis kohtuotsuses DOBELES, ei või liikmesriikide pädevad asutused kehtestada nende kohustuste täitmise eest vastutavatele veoteenuste osutajatele selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud(15). Nii oleks see eelkõige lepingutingimuse puhul, millega kehtestatakse kord, mis ilmselgelt ei taga sellele ettevõtjale piisavat hüvitist ja võiks seega piisava kvaliteediga avalike teenuste osutamise jätkamist pikas perspektiivis ohustada.
41.      Seega ei ole välistatud, et mõistliku kasumi ja seega investeeritud kapitalilt saadava tulu maksmata jätmise tagajärjeks võib olla, et avalike teenuste osutaja saab ilmselgelt ebapiisavat hüvitist. Sellisel juhul oleks tegemist „ülemäärase või ebamõistliku“ tingimusega eelmises punktis viidatud tähenduses, mis on määrusega nr 1370/2007 vastuolus(16).
42.      Selline hindamine, mis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, kuulub proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamisalasse(17). Selleks et kontrollida, kas seda põhimõtet on järgitud, tuleb arvesse võtta kõiki põhikohtuasjas kõne all oleva avaliku teenindamise lepingu, st 2015.–2017. aasta lepingu asjakohaseid asjaolusid. Pean silmas eelkõige kahte asjaolu, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, nimelt seda, et leping on üleminekuleping ning et Trenitaliale ei ole lepingu esemeks oleva avaliku teenuse osutamisel mingit majanduslikku ja finantsriski.
43.      Selleks et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, pean vajalikuks esitada mõned kaalutlused eelkõige nende kahe asjaolu kohta.
44.      Esimese asjaolu kohta meenutan kõigepealt, et see leping sõlmiti olukorras, kus Liguuria maakond pidas seda vajalikuks, et tagada kõnealuse raudtee-reisijateveo avaliku teenuse osutamise järjepidevus. Seega oli lepingu piiratud kestus (kolm aastat) seletatav vajadusega näha ette üleminekuolukord, et sõlmida hilisem leping, mille kestus on oluliselt pikem. On aga ilmne, et lühiajalise lepingu tingimused avaldavad teenuse pikaajalisele rahalisele elujõulisusele üldiselt vähem negatiivset mõju kui pikaajaline leping.
45.      Teise asjaolu osas leian, et avaliku teenuse rahalise elujõulisuse säilitamiseks peab hüvitise suurus sõltuma riskist, mida ettevõtja on valmis võtma(18). Nagu märgib komisjon oma kirjalikes seisukohtades, võib mõistliku kasumi andmata jätmine kujutada endast määruse nr 1370/2007 rikkumist, kui asjaomasel ettevõtjal esineb investeerimisriske või suuri tegevusriske. Eelotsusetaotlusest nähtub siiski, et 2015.–2017. aasta lepingus ei olnud Trenitalial investeerimiskohustust ette nähtud, kuna investeeringud veeremi moderniseerimiseks lükati edasi hilisemasse lepingusse. Lisaks nägid lepingutingimused ette, et tegevusriskid, mis võiksid Trenitalia poolt kõnealuse avaliku teenuse osutamist ohustada, kaetakse täielikult. Seega ilmneb, et kõnealuse lepingu kohaselt oli see äriühing kaitstud mis tahes riskide eest, mis on seotud nimetatud avaliku teenuse osutamisega.
46.      Sellega seoses tuleb samuti märkida, et selline hüvitamismehhanism, mis põhineb avaliku teenuse osutaja kantud kulude täielikul katmisel, nagu on kõne all käesolevas asjas, ei soodusta avaliku teenuse tõhusat haldamist, nagu on nõutud määruse nr 1370/2007 lisa punkti 7 esimeses taandes. Nimelt, nagu komisjon oma 2014. aasta suuniste punktis 2.4.3 täpsustas, „hüvitamismehhanismid, mis hõlmavad ainult tegelike kulude katmist, ei ärgita transpordiettevõtteid kulusid piirama või oma tegevust aja jooksul tõhustama“ ja „[s]elliste mehhanismide kasutamist on seega parem piirata juhtudega, kus kulude osas valitseb suur ebakindlus ning veoteenuse pakkuja vajab tugevat kaitset ebakindluse eest“. Kuigi seda asjaolu tuleb proportsionaalsuse kontrolli raames arvesse võtta, tuleb see siiski asetada konteksti, kus pädev asutus otsustas esiteks sõlmida avaliku teenindamise lepingu, mis näeb ette asjaomase ettevõtja kõigi tegelike kulude katmise, et soodustada selle teenuse pakkumise jätkamist, ja teiseks alustada sama ettevõtjaga 15-aastase otselepingu sõlmimise menetlust.
47.      Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et määrust nr 1370/2007 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus raudteeveoteenuse lepingu sõlmimine, mis – võttes arvesse, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest vastutav ettevõtja ei võta riski – näeb ette, et sellele ettevõtjale makstava hüvitise summa katab kõik tema kantud kulud, ilma et see siiski sisaldaks mõistlikku kasumit, ja seda üleminekuperioodil, mis eelneb sama avaliku teenindamise kohustuse kohta uue pikaajalise lepingu sõlmimisele, tingimusel, et mõistliku kasumi andmata jätmine ei too kaasa ebapiisavat hüvitamist, mis takistab lepingu kohaste kohustuste nõuetekohast täitmist ja piisava kvaliteediga reisijateveoteenuste osutamise jätkamist, mida peab eelotsuse taotluse esitanud kohus kontrollima.
Teine küsimus
48.      Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõiget 1 ja selle määruse lisa punkti 5 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellise teenuslepingu sõlmimine, milles ei ole ette nähtud selle lepingu kohaldamisalasse kuuluva veoteenuse kulude ja tulude eraldi raamatupidamisarvestust ja mille tasumäärad tagavad ärilise tasuvuse(19).
49.      See küsimus on esitatud ainult juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, st kui ametiasutus on määruse nr 1370/2007 alusel kohustatud maksma avalike teenuste osutajale mõistlikku kasumit. Nagu ma käesolevas ettepanekus eespool selgitasin, olen veendunud, et see ei ole nii. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku sellele teisele küsimusele mitte vastata. Juhuks, kui Euroopa Kohus minu arvamust ei jaga, analüüsin järgmisena siiski küsimuse sisu.
50.      Kõigepealt tuleb meenutada, et käesolevas küsimuses viidatud Cinque Terre Expressi teenus võimaldas tänu turismikasutajate suhtes kohaldatavatele kõrgematele tariifidele Trenitalial saada suuremat tariifitulu kui see, mida tavapärase avaliku teenuse osutamise raames tavaliselt saadakse.
51.      Põhikohtuasjas väitis Trenitalia, et tal on õigus selle teenuse osutamisest tulenev lisatulu jätta endale mõistlikuks kasumiks. Liguuria maakond vaidles sellele vastu, leides, et Trenitalia kaitstav õiguslik tõlgendus oleks tähendanud, et see äriühing kasutas avaliku teenuse osutamise kohustuse eest saadud hüvitist äritegevuse, st Cinque Terre Expressi teenuse osutamise toetamiseks.
52.      Määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõike 1 teise lause kohaselt peab igasugune hüvitis, mis on otseselt seotud sõlmitud avaliku teenuse lepinguga vastavalt sama määruse artikli 5 lõikele 6, olema kooskõlas selle määruse lisa sätetega. Põhikohtuasi puudutab just raudteetranspordi avaliku teenindamise otselepingu sõlmimist.
53.      Meeldetuletuseks märgin, et selle lisa punkti 5 esimeses lauses on sätestatud, et „[k]ui avaliku teenuse osutaja osutab avaliku teenindamise kohustusele allutatud hüvitatavat transporditeenust ning on seotud ka muu tegevusega, peavad nimetatud avalike teenuste raamatupidamisarvestused olema läbipaistvuse suurendamiseks ja ristsubsideerimise vältimiseks eraldatud“. Sellega seoses on 2014. aasta suuniste punktis 2.4.4 märgitud, et sellise raamatupidamisarvestuse lahususe kohustuse eesmärk on vältida seda, et avaliku teenuse osutaja saadud hüvitis ei aitaks tugevdada tema konkurentsiseisundit äritegevuses, mis tähendaks viimati nimetatud tegevuste ristsubsideerimist.
54.      Määrus nr 1370/2007 nõuab seega avaliku teenuse kohustuste hüvitamise esemeks olevate veoteenuste ja hüvitamisele mittekuuluvate veoteenuste raamatupidamisarvetuse üksteisest eraldamist(20).
55.      Nagu nähtub määruse nr 1370/2007 artikli 2 punktis i sätestatud mõiste „avaliku teenindamise leping“(21) määratlusest, kehtivad selles lepingus sisalduvate teenuste suhtes selles ette nähtud avaliku teenindamise kohustused.
56.      Sellest tuleneb minu arvates, et Cinque Terre Expressi raudteeveoteenus, mis on 2015.–2017. aasta lepingus sõnaselgelt ette nähtud, kuulub „avaliku teenindamise kohustusele allutatud hüvitatava transporditeenuse“ alla määruse nr 1370/2007 lisa punkti 5 tähenduses. Seetõttu näib mulle, et raamatupidamisarvestuse lahususe kohustus ei ole põhikohtuasja asjaoludel kohaldatav.
57.      Seda järeldust ei lükka ümber asjaolu, et Cinque Terre Expressi raudteeveoteenus on äriliselt kasumlik, kuna 2015.–2017. aasta lepingus on ette nähtud võimalus kohaldada turismikasutajatele kõrgemat hinda. Nimelt ei tulene määruse nr 1370/2007 lisa punktist 5 kuidagi, et „avaliku teenindamise kohustusele allutatud hüvitatavate transporditeenuste“ ärilise tasuvusega kaasneb kohustus käsitleda asjaomase veoteenuse kulusid ja tulusid raamatupidamise seisukohast eraldi. Lisaks on oluline rõhutada, nagu seda tegi Trenitalia oma kirjalikes seisukohtades, et 2014. aasta suuniste punktis 2.2.5 on märgitud, et avaliku teenindamise lepingute geograafiline ulatus peaks võimaldama pädevatel asutustel kasutada ära avaliku transporditeenuse võrguefekti kohalikul, piirkondlikul ja piirkondlikul tasandil. Selleks on selles punktis sõnaselgelt ette nähtud võimalus osutada selliseid teenuseid kulutõhusalt, kasutades kasumlike teenuste ja muude sama avaliku teenindamise lepinguga hõlmatud kahjumlike teenuste vahel ristfinantseerimist.
58.      Esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele küsimusele, et määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõiget 1 koostoimes selle määruse lisa punktiga 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellise teenuslepingu sõlmimine, milles ei ole ette nähtud selle lepingu kohaldamisalasse kuuluva veoteenuse kulude ja tulude eraldi raamatupidamisarvestust ja mille tasumäärad tagavad ärilise tasuvuse.
Ettepanek
59.      Eeltoodud kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määrust (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70,
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus raudteeveoteenuse lepingu sõlmimine, mis – võttes arvesse, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest vastutav ettevõtja ei võta riski – näeb ette, et sellele ettevõtjale makstava hüvitise summa katab kõik tema kantud kulud, ilma et see siiski sisaldaks mõistlikku kasumit, ja seda üleminekuperioodil, mis eelneb sama avaliku teenindamise kohustuse kohta uue pikaajalise lepingu sõlmimisele, tingimusel, et mõistliku kasumi andmata jätmine ei too kaasa ebapiisavat hüvitamist, mis takistab lepingu kohaste kohustuste nõuetekohast täitmist ja piisava kvaliteediga reisijateveoteenuste osutamise jätkamist, mida peab eelotsuse taotluse esitanud kohus kontrollima.
2.      Määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõiget 1 koostoimes selle määruse lisa punktiga 5
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus sellise teenuslepingu sõlmimine, milles ei ole ette nähtud selle lepingu kohaldamisalasse kuuluva veoteenuse kulude ja tulude eraldi raamatupidamisarvestust ja mille tasumäärad tagavad ärilise tasuvuse.
1      Algkeel: prantsuse.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määrus, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70 (ELT 2007, L 315, lk 1).
3      Lisaks reale määruse nr 1370/2007 sätetele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses ELTL artiklitele 14, 93 ja 106, esitamata siiski põhjuseid, miks ta leiab, et need artiklid on käesolevas asjas asjakohased. Olen seisukohal, et Euroopa Kohus peaks selle küsimuse ümber sõnastama, jättes need sätted välja. Siinkohal tuleks meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib Euroopa Kohus talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastada, piirates oma tõlgendust ainult asjasse puutuvate sätetega nende hulgast, mida eelotsusetaotlus puudutab (vt 26. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus Ministerstvo na vatreshnite raboti (biomeetriliste ja geneetiliste andmete registreerimine politsei poolt) (C‑205/21, EU:C:2023:49, punkt 77), milles Euroopa Kohus sõnastab eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud kolmanda eelotsuse küsimuse ümber).
4      Vt ka 8. septembri 2022. aasta kohtuotsus Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, punktid 67–69).
5      Vt 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus DOBELES AUTOBUSU PARKS jt (C‑421/22, edaspidi „kohtuotsus DOBELES“, EU:C:2023:1028, punkt 42).
6      Vt 25. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punkt 39).
7      Selles sättes on kodifitseeritud kolmas tingimus, mis peab olema täidetud selleks, et avaliku teenuse hüvitist ei saaks kvalifitseerida „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (vt 24. juuli 2003. aasta kohtuotsus Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punkt 92)). Siinkohal on oluline meenutada, et määruse nr 1370/2007 artikli 9 lõike 1 alusel on ühisturuga kokkusobivad ja seega EÜ artikli 88 lõikes 3 (nüüd ELTL artikli 108 lõige 3) ette nähtud eelneva teatamise kohustusest vabastatud need avalike reisijateveoteenuste osutamise alusel makstavad avaliku teenindamise hüvitised, mida makstakse kooskõlas selle määrusega.
8      Nimetatud määruse põhjenduse 34 kohaselt võib „[a]valiku teenindamise hüvitis […] teatud tingimustel olla vastavuses asutamislepingu artikliga 73. Esiteks tuleb kõnealust hüvitist anda selliste teenuste osutamise tagamiseks, mis on üldhuviteenused asutamislepingu tähenduses. Teiseks ei tohi see hüvitis põhjendamatute konkurentsimoonutuste vältimiseks ületada avaliku teenindamise kohustuse täitmise netokulusid, võttes arvesse sellest tulenevaid tulusid ja mõistlikku kasumit“.
9      Seevastu itaaliakeelse versiooni („segue il seguente schema“) sõnastus võib viidata sellele, et see sõnastus on pädevatele asutustele siduv. Seda keelevalikut ei jaga siiski teised keeleversioonid, millest ma aru saan.
10      Kohtujuristi kursiiv.
11      Komisjoni teatis tõlgendamissuuniste kohta seoses määrusega (EÜ) nr 1370/2007 (ELT 2014, C 92, lk 1) (edaspidi „2014. aasta suunised“). Selle teksti punktis 1 („Sissejuhatus“) on täpsustatud, et „[k]omisjon selgitab [selles] oma seisukohti seoses määruse mitme sättega ja tutvustab parimaid tavasid, et aidata liikmesriikidel siseturu võimalusi igakülgselt ära kasutada“.
12      Kohtujuristi kursiiv.
13      Kohtujuristi kursiiv.
14      Vt Euroopa Parlamendi seadusandliku resolutsiooni projekt ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb raudtee-reisijateveoteenuste siseturu avamist (COM(2013)0028 – C7‑0024/2013 – 2013/0028(COD)), dokument A7‑0034/2014, 16. jaanuar 2014, muudatusettepanekud 10 ja 40, kättesaadav aadressil: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5.
15      Kohtuotsus DOBELES (punkt 54).
16      Tuletame meelde, et liikmesriigid peavad neile määrusega antud kaalutlusruumi kasutamisel kasutama seda kaalutlusruumi selle määruse sätete piires, et mitte kahjustada määruse sisu ja eesmärke (vt määruse nr 1370/2007 kohta 25. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punkt 40)).
17      See põhimõte on küll sätestatud üksnes määruse nr 1370/2007 konsolideeritud versioonis, mitte aga käesoleva juhtumi asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis. See on siiski liidu õiguse üldpõhimõte, mida kohaldatakse sõltumata sellest, kas see on ametlikult teiseses õigusaktis sätestatud.
18      Vt kohtuotsus DOBELES (punkt 55).
19      Vastavalt käesoleva ettepaneku 3. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktikale teen kohtule ettepaneku sõnastada see küsimus ümber, jättes välja määruse nr 1370/2007 põhjendused 27 ja 28 ning artikli 4 lõike 1.
20      Vt 28. juuni 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑482/14, EU:C:2017:499, punktid 127–129), milles Euroopa Kohus leidis, et määruse nr 1370/2007 artikli 6 lõikest 1 koostoimes selle määruse lisa punktiga 5 ei tulene, et „reisijate raudteeveoga tegelevad ettevõtjad, kes samal ajal, kui nad täidavad avaliku teenindamise kohustust, mille eest makstakse hüvitist, tegelevad ka muu tegevusega, oleksid kohustatud avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks saadud riiklikud vahendid oma aastaaruannetes lepingute haaval eraldi kajastama“. Kohus leidis aga, et need sätted panevad nimetatud ettevõtjatele „vaid kohustuse pidada oma erinevate tegevusvaldkondade kohta eraldi raamatupidamisarvestust“.
21      Selle sätte kohaselt on see „üks või mitu õiguslikult siduvat õigusakti, mis kinnitavad kokkulepet pädeva asutuse ja avaliku teenuse osutaja vahel, mille kohaselt avaliku teenuse osutajale tehakse ülesandeks avaliku teenindamise kohustusest tulenevate avaliku reisijateveoteenuste haldamine ja osutamine“.