62018CC0105
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. HOGAN
fremsat den 8. maj 2019 (
1
)
Forenede sager C-105/18 – C-113/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (sag C-105/18)
Energía de Galicia (Engasa) SA (sag C-106/18)
Duerocanto SL (sag C-107/18)
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (sag C-108/18)
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (sag C-109/18)
José Manuel Burgos Pérez
María del Amor Guinea Bueno (sag C-110/18)
Endesa Generación SA (sag C-111/18)
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (sag C-112/18)
Parc del Segre, S.A.
Electra Irache, S.L.
Genhidro Generación Hidroeléctrica, S.L.
Hicenor, S.L.
Hidroeléctrica Carrascosa, S.L.
Hidroeléctrica del Carrión, S.L.
Hidroeléctrica del Pisuerga, S.L.
Hidroeléctrica Santa Marta, S.L.
Hyanor, S.L.
Promotora del Rec dels Quatre Pobles, S.A. (sag C-113/18)
mod
Administración General del Estado,
procesdeltagere:
Iberdrola Generación SAU,
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA
(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – princippet om, at forureneren betaler – dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser – fælles regler for det indre marked for elektricitet – gebyr for anvendelse af indvand til elektricitetsproduktion – afgift kun pålagt vandkraftproducenter, der udøver virksomhed i regionsoverskridende vandløbsopland – forbudt statsstøtte«
I. Indledning
1.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 107 TEUF, artikel 191, stk. 2, TEUF, artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (
2
) og artikel 3, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (
3
).
2.
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side flere elektricitetsproducerende virksomheder, der er indehavere af koncessioner til udnyttelse af regionsoverskridende vandløbsopland, dvs. vandløbsopland i mere end én Comunidad autónoma (spansk selvstyrende region), og på den anden side Administración General del Estado (den almindelige statslige administration, Spanien), støttet af Iberdrola Generación SAU og Hidroeléctrica del Cantábrico SA, vedrørende gyldigheden af et gebyr for anvendelse af indvand til elektricitetsproduktion i regionsoverskridende vandløbsopland.
3.
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse giver Domstolen anledning til at præcisere konsekvenserne af princippet om, at »forureneren betaler«, rækkevidden af direktiv 2009/72 og anvendelsen af forbuddet mod statsstøtte i forhold til et gebyr for anvendelse eller udnyttelse af indvand til elektricitetsproduktion. Endvidere er et af de centrale spørgsmål, der blev rejst med denne præjudicielle forelæggelse, hvorvidt bestemmelserne om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 kan siges at finde anvendelse på en beskatningsforanstaltning af denne art, som var blevet vedtaget af Kongeriget Spanien i 2012. Inden nogen af disse spørgsmål behandles, er det dog nødvendigt først at redegøre for de relevante bestemmelser i EU-retten og national ret.
A.
EU-retten
1. Direktiv 2000/60
4.
Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/60 med overskriften »Dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser« fastsætter:
»Medlemsstaterne tager hensyn til princippet om, at alle omkostninger i forbindelse med forsyningspligtydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, skal dækkes, under hensyn til den økonomiske analyse, der foretages i henhold til bilag III, og navnlig i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.
Medlemsstaterne sikrer inden 2010, at
–
prissætningspolitikken giver brugerne passende tilskyndelse til en effektiv anvendelse af vandressourcerne og derved bidrager til opfyldelse af direktivets miljømål
–
de forskellige vandanvendelsessektorer, opdelt i mindst sektorerne husholdninger, industri og landbrug, yder et passende bidrag til dækning af omkostningerne i forbindelse med forsyningspligtydelser, baseret på den økonomiske analyse, der foretages i henhold til bilag III, og under hensyn til princippet om, at forureneren betaler.
Medlemsstaterne kan i den forbindelse tage hensyn til omkostningsdækningens sociale og økonomiske følger samt til de geografiske og klimatiske forhold i den eller de berørte regioner.«
2. Direktiv 2009/72
5.
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne påser på grundlag af deres institutionelle opbygning og under behørig iagttagelse af subsidiaritetsprincippet, at elektricitetsvirksomheder drives efter dette direktivs principper, jf. dog stk. 2, med henblik på at etablere et konkurrencebaseret, sikkert og miljømæssigt bæredygtigt elektricitetsmarked. De afstår fra at forskelsbehandle disse virksomheder for så vidt angår såvel rettigheder som forpligtelser.«
B.
National lovgivning
1. Den spanske forfatning
6.
Artikel 149 i den spanske forfatning vedrørende anliggender under statens enekompetence bestemmer:
»1.   Staten har enekompetence i følgende anliggender:
[…]
14. generelle finansielle anliggender og statens gæld
[…]
22. lovgivning, regulering og koncessionering af vandkraftressourcer og ‑udvikling, hvor vandstrømme passerer gennem mere end én selvstyrende region, samt tilladelse til drift af vandkraftanlæg, når driften heraf påvirker andre regioner, eller energitransportlinjer udvides til at omfatte andre selvstyrende regioner
[…]«
2. Kongeligt dekret nr. 125/2007
7.
Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas (
4
) (kongeligt dekret nr. 125/2007 af 2.2.2017 om det territoriale anvendelsesområde for vandområdedistrikter) definerer et vandløbsopland som et område bestående af en eller flere tilstødende vandløbsoplande samt overgangsvande, grundvand og kystvande, der er forbundet med disse. Afhængigt af den geografiske placering af vandløbsoplandet findes der to typer vandløbsoplande i Spanien: regionsoverskridende vandløbsopland, dvs. vandområder beliggende i mere end én selvstyrende region, og regionsinternt vandløbsopland, hvor området ikke strækker sig ud over en selvstyrende region.
3. Lov nr. 15/2012
8.
Præamblen til Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (
5
) (lov nr. 15/2012 af 27.12.2012 om finanspolitiske foranstaltninger til bæredygtig energiudvikling) (herefter »lov om energiafgift«) bestemmer:
»I.
Formålet med denne lov er at tilpasse vores skatte- og afgiftssystem til mere effektiv og miljøvenlig udnyttelse og bæredygtig udvikling, værdier, der ligger til grund for denne skattereform, og som sådan er i overensstemmelse med de grundlæggende principper, der regulerer Den Europæiske Unions skatte- og energipolitik og naturligvis miljøpolitik.
I dagens samfund kræver energiproduktionens og ‑forbrugets stigende indvirkning på miljømæssig bæredygtighed en normativ og lovgivningsmæssig ramme, der sikrer alle aktører en velfungerende energimodel, der også bidrager til at bevare vores rige miljøarv.
Denne lov er forankret i forfatningens artikel 45, i henhold til hvilken beskyttelsen af vores miljø bliver et af de ledende principper for den økonomiske og sociale politik. En af grundpillerne i denne skatte- og afgiftsreform er således at internalisere de miljøomkostninger, der skyldes elektricitetsproduktion[…]. Derved skal [denne] lov tjene som et incitament til at forbedre vores energieffektivitet og samtidig sikre en bedre forvaltning af naturressourcerne og en fortsat styrkelse af den nye model for bæredygtig udvikling, både ud fra et økonomisk og socialt synspunkt samt ud fra et miljømæssigt synspunkt.
[…]
Til det formål regulerer denne lov tre nye afgifter: afgiften på værdien af elektricitetsproduktionen, afgiften på produktionen af anvendt nukleart brændstof og radioaktivt affald fra produktion af kerneenergi samt afgiften på oplagring af anvendt nukleart brændstof og radioaktivt affald på centrale anlæg; der indføres et gebyr for brug af indvand til elektricitetsproduktion; afgiftssatserne for naturgas og kul ændres, og afgiftsfritagelsen for energiprodukter, der anvendes til produktion af elektricitet og i kraftvarmeproduktion af elektricitet og nyttevarme, afskaffes.
[…]
V.
Endelig ændrer afsnit IV i denne lov den konsoliderede tekst til lov om vand, som godkendt ved kongeligt lovdekret nr. 1/2001 af 20. juli.
Dette afsnit regulerer især den økonomisk-finansielle ordning for benyttelse af de offentlige vandressourcer. I henhold hertil skal de kompetente offentlige myndigheder, i overensstemmelse med princippet om omkostningsdækning, og ved at tage hensyn til langsigtede økonomiske prognoser, således oprette passende mekanismer til at lægge omkostningerne ved tjenesteydelser i forbindelse med vandforvaltning, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, over på de forskellige slutbrugere.
[…]
Navnlig fastslås det i artikel 112 i den konsoliderede tekst i lov om vand, at anvendelsesgebyret kun finder anvendelse på benyttelse, anvendelse og udnyttelse af offentlige vandressourcer, der er defineret i samme lovs artikel 2, litra b) og c), dvs. anvendelsen af åbne eller lukkede naturlige vandløb og søbredder, laguner og vandreservoirer i offentlige vandløb. Brugen af indvand som omhandlet i litra a) i samme artikel 2 i den konsoliderede tekst til lov om vand er således ikke medtaget i definitionen af dette gebyr.
Dette faktum, som er en afvigelse i forhold til de generelle regler vedrørende aktiver til fri, offentlig benyttelse, er blevet opretholdt af historiske årsager, selv om det i dag ikke er økonomisk begrundet, i det mindste hvad angår rent industriel brug og i et markedssystem såsom elektricitetsproduktion.
På nuværende tidspunkt gør det spanske indvands generelle kvalitet det nødvendigt at beskytte det for at sikre en af de naturressourcer, der er nødvendige for samfundet. I denne forbindelse skal politikker for beskyttelse af drikkevand styrkes. Med henblik herpå er det nødvendigt at opnå indtægter fra dem, der opnår en fordel ved den private brug heraf eller brug specifikt til elektricitetsproduktion.
Formålet med denne ændring er derfor at indføre et nyt gebyr på de offentlige aktiver, der er beskrevet i denne lovs artikel 2, litra a), nemlig for anvendelse og udvikling af indvand til vandkraftudnyttelse.«
9.
Med artikel 29 i lov nr. 15/2012 indføres navnlig en ny artikel 112a i Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (
6
) (kongeligt lovdekret nr. 1/2001 af 20.6. om godkendelse af den konsoliderede udgave af lov om vand).
10.
Lov nr. 15/2012 indeholder ligeledes flere bestemmelser med overskriften »tillægsbestemmelser«, nemlig:
»Første tillægsbestemmelse. Begivenheder, der udløser en skattepligt reguleret i denne lov, og som beskattes af de selvstyrende regioner
1. I det omfang, de i denne lov stadfæstede afgifter pålægges begivenheder, der beskattes af de selvstyrende regioner, og dette medfører et fald i deres indkomst, finder bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i lov nr. 8/1980 af 22. september om finansiering af de selvstyrende regioner anvendelse.
2. Bestemmelserne i det foregående stykke finder kun anvendelse på de afgifter, der specifikt vedrører de selvstyrende regioner, og som er fastsat ved lov før den 28. september 2012.
Anden tillægsbestemmelse. Omkostninger ved elektrisk system.
I de årlige love om statsbudgettet afsættes et beløb til finansiering af de i artikel 16 i Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (lov nr. 54/1997 af 27.11 om elektricitetssektoren) fastsatte udgifter til elforsyningssystemet svarende til summen af følgende beløb:
a) et skøn over den årlige opkrævning, der tilkommer staten som følge af de i nærværende lov omhandlede afgifter og gebyrer
b) et skøn over indtægterne fra auktionen over kvoter for drivhusgasemissioner, maksimalt 500 mio. EUR.«
4. Kongeligt lovdekret nr. 1/2001
11.
Artikel 2 i Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (kongeligt lovdekret nr. 1/2001 af 20.6. om vedtagelse af den konsoliderede tekst til lov om vand) med overskriften »definition af offentlige vandressourcer« har følgende ordlyd:
»Statens offentlige vandressourcer udgøres, med de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i denne lov, af
a)
indvand, både vedvarende overfladevand og grundvand, uanset tidspunktet for fornyelsen
b)
åbne eller lukkede naturlige vandløb
c)
søbredder, laguner og vandreservoirer i offentlige vandløb.
[…]«
12.
I henhold til artikel 112 i kongeligt lovdekret nr. 1/2001, som ændret ved lov om energiafgift, der har overskriften »gebyr på brugen af aktiver, der omfatter offentlige vandressourcer«, gælder:
»1.   Der skal for benyttelse, anvendelse og udnyttelse af aktiver i drikkevandsressourcer, der er omfattet af denne lovs artikel 2, litra b) og c), og som kræver administrativ tilladelse eller koncession, betales en afgift til den kompetente forvaltningsmyndighed for vandløbsoplandet, der betegnes som et gebyr på brugen af offentlige vandressourcer bestemt til beskyttelse og forbedring af ovennævnte ressourcer. Vandkoncessionshavere er fritaget for betaling af gebyret for benyttelse eller anvendelse af offentlige arealer, der er nødvendigt for at drive koncessionen.
[…]
4.   Afgiftsgrundlaget for gebyret fastsættes af forvaltningsmyndigheden for vandløbsoplandet på grundlag af følgende antagelser:
a)
for benyttelse af arealer, der er en del af de offentlige vandressourcer, værdien af de benyttede arealer med udgangspunkt i markedsværdien af de tilstødende arealer
b)
for anvendelse af offentlige vandressourcer værdien af en sådan brug eller af fordelen opnået heraf
c)
for anvendelse af aktiver, der omfatter offentlige vandressourcer, værdien af de forbrugte materialer eller nytteværdien af en sådan anvendelse.
[…]«
13.
Artikel 112a i kongeligt lovdekret nr. 1/2001 med overskriften »afgift på brugen af indvand til elektricitetsproduktion«, som blev indført ved lov nr. 15/2012, bestemmer: I henhold til artikel 112 i kongeligt lovdekret nr. 1/2001 med overskriften »gebyr for anvendelse af goder på området for offentlige vandressourcer«:
»1.   Anvendelse og udnyttelse af de i nærværende lov artikel 2, litra a), nævnte offentlige ressourcer til elektricitetsproduktion målt som nettoelproduktion pålægges en afgift – det såkaldte gebyr for anvendelse af indvand til elektricitetsproduktion – med henblik på beskyttelse og forbedring af de offentlige vandressourcer.
2.   Gebyrpligten indtræder i forbindelse med den indledende tildeling og den årlige fornyelse af vandkraftkoncessionen, og gebyrets størrelse og fristerne for betaling er fastlagt i betingelserne i nævnte koncession eller tilladelse.
3.   De afgiftspligtige personer er koncessionshavere eller eventuelt aktører, der indtræder i deres sted.
4.   Afgiftsgrundlaget fastsættes af forvaltningsmyndigheden for vandløbsoplandet og udgøres af den økonomiske værdi, som koncessionshaveren har opnået gennem produktionen af vandkraft målt som nettoelproduktion i hver årlig afgiftsperiode via anvendelsen og udnyttelsen af de offentlige vandressourcer.
5.   Afgiftssatsen er 22% af værdien af afgiftsgrundlaget, og afgiftsbeløbet findes ved at anvende afgiftssatsen på afgiftsgrundlaget.
[…]
8.   Gebyret forvaltes og opkræves af enten den kompetente forvaltningsmyndighed for vandløbsoplandet eller af de statslige skattemyndigheder efter aftale med førstnævnte.
[…]«
5. Kongeligt dekret nr. 198/2015
14.
Præamblen til Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112a del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por las aguas utilización continentales para la producción de energía eléctrica en las Demarcaciones intercomunitarias (
7
) (kongeligt dekret nr. 198/2015 af 23.3.2015 om gennemførelse af artikel 112a i den konsoliderede tekst til lov om vand og om regulering af gebyret for brug af indvand til elektricitetsproduktion i regionsoverskridende vandløbsopland) havde følgende ordlyd:
»[…] Dette kongelige dekret udstedes i medfør af anden og tredje afsluttende bestemmelse i lov nr. 15/2012 af 27. december. På den ene side fastsætter den anden endelige bestemmelse artikel 149.1.22.a i den spanske forfatning som det retsgrundlag, hvorved staten tillægges beføjelser over lovgivning, regulering og koncessionering vedrørende vandressourcer og anvendelse ved passage gennem mere end én selvstyrende region. På den anden side giver den tredje afsluttende bestemmelse regeringen mulighed for, inden for rammerne af sine beføjelser, at vedtage de nødvendige bestemmelser for udvikling og anvendelse af denne lov […]«
15.
Artikel 1 i kongeligt dekret nr. 198/2015 med overskriften »gebyr for brug af indvand til elektricitetsproduktion og anvendelsesområde« fastsætter:
»Anvendelse og udnyttelse af offentlige vandressourcer, jf. artikel 2, litra a), i den reviderede tekst til lov om vand til elektricitetsproduktion, målt som nettoelproduktion, vil være omfattet af en afgift, der betegnes som et gebyr for brugen af indvand til elektricitetsproduktion, der skal beskytte og forbedre de offentlige vandressourcer.
Dette gebyr finder kun anvendelse på regionsoverskridende vandløbsopland.«
16.
Artikel 12 i kongeligt dekret nr. 198/2015 med overskriften »indtægter af opkrævede gebyrer« har følgende ordlyd:
»1.   Størrelsen af de opkrævede indtægter udbetales til forvaltningsmyndigheden for vandløbsoplandet i medfør af bestemmelserne i artikel 112a i den konsoliderede tekst til lov om vand, vedtaget ved kongeligt lovdekret nr. 1/2001 af 20. juli. Med henblik herpå skal bestemmelserne i artikel 59, litra d), artikel 63, stk. 3, og artikel 67 i kongeligt dekret nr. 927/1988 af 29. juli, der godkender reguleringen af den offentlige vandmyndighed, tages i betragtning.
[…]
3.   2% af de opkrævede nettoindtægter betragtes som forvaltningsmyndigheden for vandløbsoplandets indtægt.
4.   98% af beløbet af de opkrævede nettoindtægter tilgår statskassen. I statens almindelige budgetter tilføres et beløb, der som minimum svarer til det beløb, der er fastsat til foranstaltninger til beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer, jf. bestemmelserne i artikel 14. I den henseende fastlægges de investeringsprojekter, som sikrer beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer, årligt i lovene om statens almindelige budget.
[…]«
17.
Denne lovs artikel 13 med overskriften »sikring af beskyttelse af offentlige midler« har følgende ordlyd:
»For at sikre overensstemmelse med de miljømål, der er fastlagt i vandrammedirektivet, og som er fastsat i artikel 98 ff. i den konsoliderede tekst til lov om vand, og i overensstemmelse med princippet om omkostningsdækning, der er fastsat i artikel 111a i den konsoliderede tekst til lov om vand, skal der af statens almindelige budgetter henføres mindst et beløb svarende til det beløb, der er fastsat i stk. 4 i den tidligere artikel 12 i overensstemmelse med det indhold, som er defineret i artikel 14, til foranstaltninger til beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer og vandområder, der berøres af udviklingen på vandkraftområdet.«
II. Faktiske omstændigheder
18.
Sagsøgerne i hovedsagerne har anlagt søgsmål ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), i hvilken forbindelse de har nedlagt påstand om annullation af kongeligt dekret nr. 198/2015 om gennemførelse af artikel 112a i den omarbejdede tekst til lov om vand. I deres stævning har sagsøgerne anfægtet gyldigheden af artikel 29 i lov nr. 15/2012, som indfører artikel 112a i kongeligt lovdekret nr. 1/2001.
III. Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen
19.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt disse lovgivningsmæssige foranstaltninger er forenelige med, for det første, princippet om, at »forureneren betaler«, som er forankret i artikel 191, stk. 2, TEUF, og som er konkretiseret ved direktiv 2000/60, for det andet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er forankret i artikel 3 i direktiv 2009/72, og, for det tredje, det forbud mod statsstøtte, der er fastsat i artikel 107 TEUF (
8
).
20.
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en sådan afgift er i overensstemmelse med princippet om, at »forureneren betaler«, har den forelæggende ret anført, at selv om betragtningen i lov om energiafgifter begrunder denne afgift med miljømæssige hensyn, nemlig beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer, synes selve opbygningen af denne afgift at antyde, at den reelt forfølger et rent økonomisk formål, nemlig at dække det finansielle underskud i elnettet. Ifølge den forelæggende ret synes dette formål desuden at blive forfulgt på en usammenhængende og uensartet måde. For det første er denne afgift baseret på værdien af den producerede energi, som beregnes på grundlag af indtægten fra den energi, der tilføres elnettet, og ikke på grundlag af den mængde vand, der anvendes. For det andet er afgiftssatsen 22%, mens satsen for benyttelse, brug og udnyttelse af andre naturlige vandløb kun er 5%. For det tredje indbetales 98% af de opkrævede beløb til den spanske stats almindelige budget og udgør derfor yderligere indtægter for elsystemet. Selv om det af det kongelige dekret fremgår, at statens almindelige budget tilføres et beløb svarende til mindst 98% af indtægterne fra dette gebyr til foranstaltninger til beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer, har den forelæggende ret anført, at en sådan tildeling ikke var overholdt i det almindelige statsbudget for 2016, hvor alle indtægter fra denne afgift gik til dækning af elsystemets underskud. I modsætning til kravene i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/60 ville afgiften således ikke tage omkostningsdækningsprincippet i forbindelse med forsyningspligtydelser i betragtning.
21.
For så vidt angår afgiftens forenelighed med princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3 i direktiv 2009/72 har den forelæggende ret fremhævet, at afgiften for brug af indvand kun gælder for vandkraftproducenter og derved undtager de elektricitetsproducenter, der benytter andre former for teknologi. Desuden pålægges den kun producenter, som er indehavere af administrative koncessioner i regionsoverskridende vandløbsopland og ikke regionsinternt vandløbsopland.
22.
Med hensyn til statsstøtte har den forelæggende ret anført, at på grund af den asymmetriske karakter af denne afgift kunne de forskelle i behandling, som den påfører, udgøre statsstøtte til fordel for dem, der ikke er omfattet af denne afgift.
23.
Tribunal Supremo (øverste domstol) har i sag C-105/18 – C-108/18 og C-110/18 – C-113/18 besluttet at udsætte sagerne og at forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)
Skal det miljøretlige princip om, at »forureneren betaler«, der er omhandlet i artikel 191, stk. 2, TEUF, og artikel 9, stk. 1, i [direktiv 2000/60], som fastsætter princippet om dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser og foreskriver en passende økonomisk analyse af vandanvendelsen, fortolkes således, at [de] er til hinder for indførelsen af et gebyr for anvendelse af indvand til elektricitetsproduktion som det i hovedsagerne omtvistede, som hverken tilskynder til en effektiv vandanvendelse eller fastlægger ordninger med henblik på bevarelse og beskyttelse af de offentlige vandressourcer, og hvis kvantificering på ingen måde er knyttet til kapaciteten til at forårsage skade på de offentlige vandressourcer, idet gebyret udelukkende har fokus på muligheden for at skabe indtægter fra producenterne?
2)
Er en afgift som det i hovedsagerne omhandlede vandgebyr, som udelukkende berører vandkraftproducenter, der udøver virksomhed i regionsoverskridende vandløbsopland, og ikke producenter, der er indehavere af koncessioner i regionsinternt vandløbsopland, samt producenter, der anvender vandkraftteknologi, og ikke producenter, der anvender andre former for teknologi, forenelig med princippet om ikke-forskelsbehandling af de aktører, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i [direktiv 2009/72]?
3)
Skal artikel 107, stk. 1, TEUF fortolkes således, at opkrævning af et vandgebyr som det omtvistede, som er til skade for vandkraftproducenter, der udøver virksomhed i regionsoverskridende vandløbsopland, udgør ulovlig statsstøtte, idet der indføres en asymmetrisk afgift for den samme teknologi, som pålægges alt efter anlæggenes placering og ikke pålægges producenter af elektricitet fra andre kilder?«
24.
I sag C-109/18 er de to første præjudicielle spørgsmål i det væsentlige identiske med de to første spørgsmål i de sager, der er nævnt i den foregående præmis. Imidlertid er det tredje præjudicielle spørgsmål affattet således:
»3)
Skal artikel 107, stk. 1, TEUF fortolkes således, at den omstændighed, at vandkraftproducenter, som udøver virksomhed i regionsinternt vandløbsopland, samt øvrigt forbrug af vandressourcerne ikke er underlagt vandgebyret, udgør ulovlig statsstøtte, idet alene vandanvendelse med henblik på elektricitetsproduktion pålægges gebyret?«
25.
Der er indgivet skriftlige indlæg af Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, Endesa Generación SA, Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA), Iberdrola Generación SAU, den spanske og den tyske regering samt af Europa-Kommissionen. Derudover har de alle, med undtagelse af den tyske regering, afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 28. februar 2018.
IV. Bedømmelse
A.
Det første spørgsmål: princippet om, »at forureneren betaler«
26.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det miljøretlige princip om, at »forureneren betaler«, der er omhandlet i artikel 191, stk. 2, TEUF, og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/60, som fastsætter princippet om dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser og foreskriver en passende økonomisk afbalancering af vandanvendelsen, skal fortolkes således, at de er til hinder for indførelsen af en afgift på anvendelse af indvand til elektricitetsproduktion som det i hovedsagerne omtvistede.
27.
Før det vurderes, om en af disse to bestemmelser er til hinder for en sådan afgift, er det nødvendigt at afgøre, om en af dem kan påberåbes ved en national domstol.
28.
Artikel 191, stk. 2, TEUF kan, som Domstolen allerede har fastslået, idet denne bestemmelse, der indeholder princippet om, at »forureneren betaler«, er rettet mod en EU-indsats, ikke som sådan påberåbes af borgerne med henblik på udelukkelse af anvendelsen af en national retsregel (
9
).
29.
Det er korrekt, at sådanne borgere kan påberåbe sig en bestemmelse, der giver dette princip virkning på et bestemt område, forudsat at denne bestemmelse på sin side med rette kan anses for at have direkte virkning (
10
). Selv om artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/60 giver konkret form til princippet om, at »forureneren betaler« inden for vandforvaltning, kan denne bestemmelse ikke påberåbes direkte ved en national domstol, da jeg af grunde, som jeg vil komme nærmere ind på nedenfor, ikke mener, at denne bestemmelse har direkte virkning. Selv om artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/60 nemlig under alle omstændigheder kræver, at medlemsstaterne tager hensyn til princippet om omkostningsdækning ved forsyningspligtydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, navnlig i overensstemmelse med princippet om, at »forureneren betaler« (
11
), har denne forpligtelse ikke den virkning, at den giver dem en særlig beskyttelse eller en rettighed.
30.
Dette bekræftes af selve ordlyden af artikel 9, stk. 1, der ikke har den klarhed, præcision og ubetingethed, der er nødvendige for, at nogen doktrin om direkte virkning kan fungere. I den første del af artikel 9, stk. 1, anføres således blot, at medlemsstaterne »tager hensyn til« princippet om omkostningsdækning til vandforsyningstjenester, uden præcist at angive, hvorledes dette skal gøres.
31.
Det er korrekt, at det andet afsnit pålægger medlemsstaterne specifikke forpligtelser til at nå visse mål i 2010. Den sprogbrug, der anvendes selv i denne sammenhæng (»[…] medlemsstaterne sikrer inden 2010, at prissætningspolitikken giver brugerne passende tilskyndelse til en effektiv anvendelse af vandressourcerne […]«) giver imidlertid heller ikke den præcision, der er nødvendig for anvendelsen af doktrinen om direkte virkning (
12
). Man kan spørge sig selv, hvordan en national domstol ved henvisning til konventionelle retsprincipper i en sag anlagt af en individuel ansøger i forbindelse med en bestemt afgift kan bedømme, om en medlemsstat havde indført »passende« incitamenter til brugerne til en »effektiv« anvendelse af vandressourcerne?
32.
Overholdelse af forpligtelsen i artikel 9, stk. 1, kan kun vurderes under hensyntagen til alle reglerne for dannelse af vandpriser. I artikel 9, stk. 1, angives det ikke, at enhver afgift eller ethvert gebyr på vand skal betales i forhold til brugen af vand, men snarere, at medlemsstaterne skal sikre, at deres prissætningspolitikker giver passende incitamenter. For at vurdere, om en medlemsstat har overholdt denne artikel, skal alle de afgifter og gebyrer, der betales af brugerne, tages i betragtning og ikke kun den afgift eller det gebyr, det drejer sig om i en given situation.
33.
Jeg foreslår derfor, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at hverken artikel 191, stk. 2, TEUF eller artikel 9, stk. 1, har direkte virkning, og at ingen af bestemmelserne kan påberåbes for en national domstol af en borger med det formål at anfægte en særlig afgift på brug af indvand til elektricitetsproduktion.
B.
Det andet spørgsmål: spørgsmålet om forbud mod forskelsbehandling
34.
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en afgift som den i hovedsagerne omtvistede, der påvirker producenter, der er indehavere af koncessioner i regionsoverskridende vandløbsopland til produktion af elektricitet, men ikke operatører, der er indehavere af koncessioner i regionsinternt vandløbsopland eller elektricitetsproducenter, der anvender andre former for teknologier, er forenelig med princippet om forbud mod forskelsbehandling af operatører som fastsat i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72.
35.
Som jeg gjorde rede for i mit forslag til afgørelse fremsat i de forenede sager C-80/18 – C-83/18, UNESA m.fl. mod Administración General del Estado, som ligeledes er blevet fremsat her til morgen, er det min opfattelse, at anvendelsesområdet for direktiv 2009/72 er begrænset til produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet, med forbehold for den generelle karakter af ordlyden af bestemmelsen. Dette er en følge af for det første den omstændighed, at begrebet »produktion« skal forstås, som det kan udledes af artikel 7 og 8 i direktiv 2009/72, på den måde, at det kun henviser til etablering af ny elproduktionskapacitet, og for det andet blev direktivet vedtaget alene på grundlag af artikel 95 EF (nu artikel 114 TEUF), hvor det i stk. 2 bestemmes, at denne artikel ikke finder anvendelse på vedtagelsen af EU-skatte- og afgiftsforanstaltninger.
36.
Derudover er spørgsmålet om skatte- og afgiftsharmonisering af stor betydning. Ifølge Domstolens retspraksis finder det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling (i den særlige betydning af dette begreb i EU-retten) kun anvendelse inden for EU-rettens anvendelsesområde (
13
). Hvis direktivet skal forstås således, at det lader dette princip finde anvendelse på skatter og afgifter, der pålægges elektricitetsmarkedet, skal det betragtes som en harmoniseringsforanstaltning.
37.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at da EU ikke har kompetence i henhold til artikel 114 TEUF til at vedtage en sådan skatte- og afgiftsforanstaltning, ville bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, hvis den skulle finde anvendelse på en national beskatningsforanstaltning, pr. definition være ulovlig. Det er derfor nødvendigt at undergive bestemmelsen en mere restriktiv fortolkning, end den generelle karakter af sprogbrugen heri ellers måtte give anledning til. Direktivet skal derfor ikke anses for at have den virkning, at det gør EU’s princip om forbud mod forskelsbehandling anvendeligt på nationale beskatningsforanstaltninger. Enhver anden konklusion ville efter min opfattelse have krævet, at direktivet burde være vedtaget med artikel 115 TEUF som retsgrundlag og derfor skulle have været vedtaget af Rådet med enstemmighed.
38.
Under disse omstændigheder må jeg konkludere, at nationale beskatningsforanstaltninger falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 2009/72.
1. Subsidiært: spørgsmålet om forskelsbehandling
39.
I tilfælde af, at Domstolen ikke er enig i denne fortolkning og således konkluderer, at artikel 3, stk. 1, finder anvendelse på skatter og afgifter, foreslår jeg dog subsidiært, at det undersøges, om denne bestemmelse skal fortolkes således, at den er til hinder for en afgift som den i hovedsagerne omtvistede. Den resterende del af dette forslag til afgørelse går således ud fra den antagelse – i modsætning til min egen opfattelse – at artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 faktisk finder anvendelse på skatte- og afgiftsforanstaltninger af denne art.
40.
I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen i forbindelse med anmodninger om præjudiciel afgørelse ikke har kompetence til hverken at anvende traktaterne eller en EU-retsakt på et konkret tilfælde eller til at træffe afgørelse om gyldigheden eller fortolkningen af en national retsregel, da det ville være muligt for den at gøre dette i henhold til artikel 258 TEUF. Det tilkommer i sidste instans den nationale ret, som er enekompetent til at bedømme de i hovedsagerne omhandlede faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at tage stilling til, om den anfægtede nationale foranstaltning er gyldig. Inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse er Domstolen, hvis opgave det er at give den nationale ret brugbare svar, imidlertid kompetent til på grundlag af oplysningerne i sagsakterne i hovedsagerne samt de for Domstolen afgivne indlæg at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (
14
).
41.
Som Domstolen allerede har fastslået i forbindelse med et tidligere direktiv om fælles regler for det indre marked for elektricitet (
15
), er de bestemmelser, der henviser til princippet om forbud mod forskelsbehandling i dette direktiv, »et særligt udtryk for det almindelige lighedsprincip« (
16
). Derfor bør Domstolens praksis vedrørende det almindelige lighedsprincip i princippet anses for at være relevant for fortolkningen af artikel 3, stk. 1.
42.
Ifølge princippet om ligebehandling må sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, og forskellige situationer må ikke behandles på samme måde, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
17
).
a) Situationer, der skal betragtes som sammenlignelige
43.
Ifølge Domstolens faste praksis skal de omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer, og deres eventuelle sammenlignelige karakter fastlægges og vurderes i henhold til EU-retten i princippet på grundlag af indholdet i lovgivningen om den påståede forskelsbehandling og af det mål, der forfølges (
18
).
44.
I en situation, hvor det ikke drejer sig om det almindelige princip om ligebehandling, men om en bestemmelse, der giver dette princip konkret indhold, bør spørgsmålet om, hvorvidt to situationer er sammenlignelige, imidlertid ikke vurderes på grundlag af det formål, der forfølges med denne bestemmelse, men i stedet ved henvisning til de materielle formål med og virkninger af den pågældende nationale lovgivning.
45.
Efter min opfattelse afhænger svaret på dette spørgsmål af, hvorledes princippet om ligebehandling er omtalt i den bestemmelse, der giver dette princip konkret indhold. Hvis sidstnævnte udtrykkeligt bestemmer, at to kategorier af personer skal behandles ens, er de nationale domstole nødt til at anse deres situation for at være sammenlignelig (
19
). Hvis EU-retten imidlertid alene bestemmer, at medlemsstater ikke må udøve forskelsbehandling blandt en bestemt kategori af personer, har disse medlemsstater pligt til ikke at behandle alle personer som værende i samme situation, men bør snarere sikre, at de under udøvelsen af deres normative beføjelse ikke skaber en vilkårlig sondring, og desuden, at indholdet af ligebehandling bevares (
20
).
46.
Eftersom det ikke i artikel 3, stk. 1, fastsættes, at alle elektricitetsproducenter skal behandles ens, men snarere, at »medlemsstaterne afstår fra at forskelsbehandle [elektricitets]virksomhederne for så vidt angår såvel rettigheder som forpligtelser«, bør sammenligneligheden af situationerne i den foreliggende sag reelt bestemmes på baggrund af indholdet i den nationale lovgivning og det forfulgte mål.
47.
I præamblen til lov nr. 15/2012 omtales det, at afgiften på brug af indvand til elektricitetsproduktion forfølger to mål, nemlig:
–
at udvide anvendelsesområdet for et eksisterende gebyr, som er fastsat i artikel 112 i lov om vand, og som skal betales for anvendelse og udnyttelse af visse dele af offentlige indvand, der ikke tidligere har været underlagt dette gebyr
–
at styrke beskyttelsen af offentlige vandområder ved at opnå indtægter fra dem, der nyder godt af privat eller særlig brug heraf og at lægge »omkostningerne ved forsyningspligtydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, over på de forskellige slutbrugere«.
48.
For det første mål gælder, at da både skatte- og afgiftsgrundlaget og den afgiftssats, der er fastsat i artikel 112 i lov om vand, er forskelligt fra det, der omhandles i denne lovs artikel 112a, kan det første mål, der er nævnt i præamblen til denne lov, ret indlysende ikke betragtes som et mål, der reelt forfølges i denne artikel. Dette mål bør derfor ikke indgå i overvejelserne om de omhandlede situationers sammenlignelighed.
49.
Med hensyn til det andet mål skal alle offentlige brugere af vand anses for at være i samme situation. Selv om det i præamblen til lov nr. 15/2012 præciseres, at anvendelsesområdet for afgiften er begrænset til elektricitetsproduktion, berører det særlige mål, som denne afgift forfølger, nemlig at skabe øget beskyttelse af offentlige vandområder ved at lægge omkostningerne til forsyningspligtydelser over på slutbrugeren, reelt alle brugere af indvand.
50.
Den forelæggende ret rejser alvorlig tvivl om, hvorvidt dette erklærede lovgivningsformål er det egentlige mål. Den antyder, at formålet med afgiften på brug af indvand til elektricitetsproduktion kunne være udelukkende at øge indtægterne i det finansielle system i elektricitetssektoren med henblik på at udligne det takstunderskud, der følger af forskellen mellem de indtægter, som spanske elselskaber modtager fra forbrugerne, og omkostningerne ved elforsyning, der er anerkendt i den nationale lovgivning, hvilke omkostninger den spanske stat sikrer godtgørelse af. Den lægger følgende årsager til grund for denne opfattelse:
–
Afgiftssatsen er 22% af den genererede værdi, mens taksten for benyttelse, brug og udnyttelse af andre naturlige vandløb kun er 5%.
–
Den omtvistede afgift anvender som udgangspunkt værdien af den producerede elektricitet og ikke mængden af forbrugt vand.
–
Selv om det anføres i det kongelige dekret, at der i statens almindelige budgetter afsættes et beløb svarende til mindst 98% af indtægterne af denne afgift til foranstaltninger til beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer, blev denne henførsel ikke overholdt i 2016-budgettet, hvor samtlige indtægter genereret af denne afgift blev brugt til at dække elsystemets underskud.
51.
Sagsøgerne har også udtrykt betænkeligheder med hensyn til den egentlige karakter af dette mål, eftersom anvendelsen af denne afgift har den virkning, at vandkraftbaseret elektricitet beskattes dobbelt så højt som andre elektricitetskilder, også kilder, der anses for mere forurenende.
52.
Der er næppe tvivl om, at det primære formål med afgiften er at øge de offentlige indtægter, der genereres af elektricitetssektoren. Man kan imidlertid vælge at acceptere, at produktionen af vandkraftbaseret elektricitet rejser særlige spørgsmål i forhold til anvendelsen af de nationale ressourcer, hvilket kunne begrunde en noget anderledes afgiftsmæssig behandling af denne sektor.
53.
I sidste instans er det mere specifikke formål med den afgift på brug af indvand ikke at beskytte miljøet i almindelighed, men derimod at sikre større beskyttelse af offentlige farvande og at lægge omkostningerne ved forsyningspligtydelser over på de forskellige slutbrugere (
21
). Derfor er den omstændighed, at afgiftssatsen er højere end den sats, der gælder for anvendelsen af andre naturlige vandløb, ikke nødvendigvis til hinder for det formål, der forfølges med den nationale lovgivning, nemlig at lægge omkostninger ved forsyningspligtydelser over på forbrugerne, da ikke alle brugere af vand har samme påvirkning af sidstnævnte (
22
).
54.
Hvad angår den anden omstændighed, som den forelæggende ret har henvist til, skal det erindres, at selv om valget af dette særlige afgiftsgrundlag kan forekomme usædvanligt, forudsætter produktionen af elektricitet ved hjælp af vandkraftteknologier et vist forhold mellem det vand, der forbruges, og mængden af den elektricitet, der produceres. Denne produktion bestemmes nemlig af vandgennemstrømningen og højden fra turbinerne i kraftværket til vandoverfladen, skabt af dæmningen (
23
). Den omstændighed, at en afgift tager udgangspunkt i den producerede mængde elektricitet – og ikke i det vand, der forbruges ‐ forekommer derfor ikke i sig selv at være i strid med målet om at lægge omkostningerne ved vandforvaltningsydelser over på slutbrugerne.
55.
Med hensyn til den tredje omstændighed, som den forelæggende ret har nævnt, nemlig det anførte om, at 98% af de indtægter, som afgiften på brug af indvand genererer, ikke blev afsat til beskyttelse og forbedring af offentlige vandressourcer i 2016-budgettet (
24
), er det korrekt, at de formål, der forfølges med afgiften, nemlig at sikre yderligere beskyttelse af offentlige farvande og at lægge omkostningerne ved forsyningspligtydelser over på de forskellige slutbrugere, taler for, at i det mindste en del af de opkrævede beløb, svarende til omkostningerne ved vandanvendelse, afsættes til vedligeholdelse og forbedring af anlæg (
25
).
56.
Den manglende henførsel i 2016 af de indtægter, der genereres af en afgift på denne brug af indvand, er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelig til at påvise, at afgiften ikke forfølger et sådant formål. Selv om sådanne omstændigheder blev konstateret, er det, så længe disse er begrænset til et bestemt år, nemlig ikke muligt at afgøre, om det anførte formål ikke er det egentlige formål, eller om problemet er begrænset til 2016-budgettet.
57.
For så vidt angår sagsøgernes argument om, at vandkraftbaseret elektricitet pålægges slutafgifter, som er markant højere end elektricitet fremstillet ved andre metoder, herunder dem, der generelt anses for at være mere forurenende for miljøet, er det ganske vist rigtigt, at en sådan omstændighed, hvis den er korrekt, drager Spaniens miljøbeskyttelsespolitik i tvivl. Det skal imidlertid igen erindres, at formålet med den omtvistede afgift ikke er at beskytte miljøet i almindelighed, men at styrke beskyttelsen af offentlige farvande og at lægge omkostningerne ved forsyningspligtydelser over på de forskellige slutbrugere. Det er ikke i strid med dette formål, at afgiftssatsen er højere for vandkraftbaseret elektricitet end for elektricitet fremstillet ved andre metoder.
58.
Det følger heraf, at det ikke fremgår klart af de argumenter, som den forelæggende ret og sagsøgerne har fremført, at det andet mål, der er omtalt i præamblen til loven, ikke er et egentligt lovgivningsmål. Det er imidlertid den forelæggende rets opgave at vurdere, om formålet med den i hovedsagerne omhandlede lovgivning reelt er knyttet til målet om at styrke beskyttelsen af de offentlige vandområder og at lægge omkostningerne ved forsyningspligtydelser over på de forskellige slutbrugere.
b) Spørgsmålet, om der foreligger forskelsbehandling
59.
Såfremt det mål, der er fastsat i den nationale lovgivning, fastholdes, skal alle brugere af indvand anses for at være i samme situation med henblik på at afgøre, om der foreligger en forskellig behandling. Ved at indføre en afgift, som kun dækker brugen af vand til elektricitetsproduktion, skaber denne lovgivning tilsvarende en forskellig behandling mellem disse og andre brugere af indvand.
60.
Hvis den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for med hensyn til de med den nationale lovgivning forfulgte formål, skulle blive bekræftet, ville lovgivningen også medføre en forskellig behandling, men ikke mellem dem, der anvender vand til at producere elektricitet, og dem, der anvender det til andre formål, men snarere mellem producenter af vandkraftbaseret elektricitet og andre elektricitetsproducenter. Hvis formålet med afgiften på brug af indvand er at øge indtægterne i elektricitetssektorens finansielle system, vil alle energiproducenter derefter skulle anses for at være i en sammenlignelig situation, eftersom underskuddet skyldes forskellen mellem de indtægter, som spanske elselskaber modtager fra forbrugerne, og omkostningerne ved elforsyning, der er anerkendt i den nationale lovgivning.
c) Begrundelse
61.
Når der eksisterer en forskel i behandlingen mellem to ellers sammenlignelige situationer, er ligebehandlingsprincippet dog ikke tilsidesat, såfremt denne forskellige behandling er behørigt begrundet (
26
). Dette er ifølge fast retspraksis tilfældet, når den forskellige behandling er objektivt begrundet, når den forskellige behandling står i rimeligt forhold til denne begrundelse, og hvis den nationale lovgiver har taget denne begrundelse i betragtning på en konsekvent måde (
27
).
62.
I den foreliggende sag har den nationale domstol og parterne henvist til tre mulige begrundelser, nemlig:
–
beskyttelse af naturressourcer
–
behovet for at sikre et tilsvarende afgiftsniveau mellem producenter, hvor andre kategorier af elektricitetsproducenter omfattes af andre afgifter, og
–
kompetencefordelingen mellem staten og de selvstyrende regioner i Spanien.
63.
Med hensyn til beskyttelsen af naturressourcen kunne et sådant mål begrunde en forskelsbehandling mellem vandkraftproducenter og de øvrige brugere af offentlige vandområder (
28
), idet vandkraftsproduktionens indvirkning på indvand indebærer brug af offentlige miljøressourcer, som Spanien ønsker at bevare, forudsat at en sådan forskel hænger reelt sammen med og står i rimeligt forhold til de konsekvenser, som disse teknikker har på miljøet, og at årsagen tages i betragtning på en sammenhængende måde. Selv om disse spørgsmål i væsentlige skal efterprøves og bedømmes af den forelæggende ret, kan jeg imidlertid ikke se, hvordan et sådant mål kan begrunde, at vandkraftproducenter behandles forskelligt alt efter, om deres koncession vedrører et regionsinternt vandløbsopland eller et regionsoverskridende vandopløbsland i de forskellige selvstyrende regioner i Spanien. Heraf følger, at denne specifikke forklaring ikke kan begrunde den tidligere beskrevne forskel i behandlingen.
64.
Det samme ræsonnement gør sig gældende for behovet for at sikre et bredt sammenligneligt afgiftsniveau mellem elektricitetsproducenter. Selv om dette formål vil kunne anses for at være legitimt, kan forfølgelsen af dette formål kun anses for sammenhængende og forholdsmæssigt, hvis størrelsen af den afgift, der allerede er afholdt af hver elektricitetsproducent, tages i betragtning direkte eller indirekte, med henblik på at fastlægge den afgift, der skal erlægges i henhold til artikel 112a, hvilket ikke synes at være tilfældet. Det fremgår nemlig ikke, at beregningen af den skyldige afgift i henhold til nævnte artikel 112a på nogen måde er knyttet til det afgiftsbeløb, som elektricitetsproducenterne allerede har betalt, selv om det også tilkommer den forelæggende ret at bedømme og efterprøve dette.
65.
I retsmødet har den spanske regering gjort gældende, at denne forskel kan forklares med forskellen mellem vandløbenes forløb afhængigt af, om de passerer gennem mere end én selvstyrende region. Det er dog min opfattelse, at en sådan forklaring ikke er særligt overbevisende. Desuden afhænger et vandløbs forløb af andre faktorer end dets længde, og ingen bestemmelse i præamblen til kongeligt dekret nr. 198/2015, som har indført en sådan sondring, omtaler en sådan begrundelse.
66.
Hvad endelig angår kompetencefordelingen mellem staten og de selvstyrende regioner i Spanien, hvis et sådant formål skal anses for at være en objektiv grund, er parterne i hovedsagerne uenige om, hvorvidt den spanske forfatning faktisk tillægger den enkelte region kompetence til at vedtage en afgift eller træffe afgørelse om størrelsen af den afgift, der skal betales for brugen af regionsinterne vandløbsoplande (
29
). Sagsøgerne har gjort gældende, at staten har generel kompetence i skatteanliggender i henhold til forfatningens artikel 149, stk. 2 og 14, hvorimod den spanske regering har hævdet, at det modsætningsvis kan udledes af forfatningens artikel 149, stk. 1 og 22, at staten ikke har kompetence til at fastlægge en afgift eller et gebyr (
30
) for privat brug af indvand, der løber ind i en enkelt selvstyrende region.
67.
Jeg bemærker i denne henseende, at det for det første ikke rent logisk kan udledes af statens enekompetence til at tilrettelægge og alene tildele koncessioner vedrørende regionsoverskridende vandløbsopland, at denne stat ikke har kompetence til at beskatte elektricitet, der er produceret fra regionsinternt vandløbsopland, idet en sådan kompetence vil kunne udøves i fællesskab. For det andet forekommer det efter en gennemlæsning af den »første tillægsbestemmelse«, der er indeholdt i lov nr. 15/2012, at den nationale lovgiver oprindeligt fandt, at den havde kompetence til at gribe ind i de selvstyrende regioners skattemæssige beføjelser.
68.
Det skal imidlertid bemærkes, at når Domstolen bliver forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse, er dens opgave i højere grad at oplyse den nationale ret om rækkevidden af de fællesskabsretlige bestemmelser, med henblik på at sætte den nationale ret i stand til at anvende disse bestemmelser korrekt på de faktiske omstændigheder, som den skal tage stilling til, end selv at foretage denne anvendelse, så meget desto mere som Domstolen ikke nødvendigvis er i besiddelse af alle de hertil nødvendige oplysninger (
31
). Det tilkommer derfor den forelæggende ret at fastslå, hvorvidt den spanske forfatning skal fortolkes således, at staten ikke havde ret til at anvende den pågældende afgift på regionsinternt vandløbsopland.
69.
Hvis den tvivl, som den forelæggende ret giver udtryk for med hensyn til oprigtigheden af det formål, der forfølges med den nationale lovgivning, skulle blive bekræftet, ville dette, også under hensyntagen til den omstændighed, at produktion af vandkraftbaseret elektricitet frembyder andre problemer end for andre former for elektricitetsproduktion på grund af den dermed forbundne anvendelse af naturlige ressourcer, imidlertid ikke tilsløre det forhold, at en indlysende ulige skattemæssig behandling af forskellige typer elektricitetsproducenter grundlæggende sandsynligvis vil berøre princippet om ligestilling og forbud mod forskelsbehandling. Der vil således ikke herske nogen tvivl om, at denne forskellige skattemæssige behandling af producenter af forskellige typer elektricitet derfor objektivt set bør begrundes. Dette vil navnlig kunne være tilfældet i betragtning af den påfaldende store forskel i den skattemæssige behandling af vandkraftproducenter sammenlignet med andre elektricitetsproducenter (
32
).
70.
Sammenfattende vil jeg derfor vedrørende dette punkt, da jeg ikke mener, at artikel 3, stk. 1, finder anvendelse på nationale beskatningsforanstaltninger, foreslå, at Domstolen besvarer det andet præjudicielle spørgsmål med, at princippet om forbud mod forskelsbehandling af operatører, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72, ikke finder anvendelse på en afgift som den i hovedsagerne omhandlede, som påvirker elektricitetsproducenter, der er indehavere af en koncession i regionsoverskridende vandløbsopland, men ikke elektricitetsproducenter, der er indehavere af koncessioner i regionsinternt vandløbsopland, eller elektricitetsproducenter, der anvender andre former for teknologi.
71.
Såfremt Domstolen ikke skulle dele min opfattelse vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72, vil jeg subsidiært besvare dette spørgsmål således, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning som de i hovedsagerne omhandlede beskatningsforanstaltninger, dog forudsat at den forskellige skattemæssige behandling af de forskellige elektricitetsproducenter kan begrundes objektivt på den måde, som jeg netop har beskrevet. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at vurdere, om formålet med det formål, der henvises til i lovgivningen i hovedsagerne, reelt er baseret på velfunderede betænkeligheder som følge af anvendelse af offentlige ressourcer, og især om den markant forskellige skattemæssige behandling af forskellige typer elektricitetsproducenter kan begrundes objektivt.
C.
Det tredje spørgsmål: statsstøtte
72.
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at den manglende pålæggelse af en afgift på for brugen af indvand på producenter, der er indehavere af en koncession i regionsoverskridende vandløbsopland til produktion af elkraft, udgør forbudt statsstøtte.
73.
I henhold til Domstolens faste retspraksis kræver klassifikation som »statsstøtte«, at alle følgende betingelser i artikel 107, stk. 1, TEUF er kumulativt opfyldt:
–
Der skal være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler.
–
Foranstaltningen skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
–
Foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene.
–
Den skal give støttemodtageren en selektiv fordel (
33
).
1. De tre første betingelser: en foranstaltning ved hjælp af statsmidler, der kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
74.
I betragtning af arten af de spanske beskatningsforanstaltninger er det klart, at disse betingelser kan betragtes som opfyldt. Jeg drager denne konklusion af følgende årsager.
75.
For det første har Domstolen allerede fastslået, at en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en fordelagtig skattemæssig behandling, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de berettigede en gunstigere økonomisk stilling end andre skattepligtige, udgør statsstøtte fra den sagsøgte stat (
34
).
76.
For det andet kan en foranstaltning påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, så snart en sådan, selv hypotetisk, samhandel eksisterer i den pågældende økonomiske aktivitet. Navnlig har Domstolen allerede fastslået, at når en støtte, der er ydet af medlemsstaten, styrker en virksomheds stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med den på EU’s indre marked, må samhandelen anses for at blive påvirket af denne støtte. Det er derfor ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv tager del i samhandelen inden for Fællesskabet. Når en medlemsstat tildeler støtte til virksomheder, kan den indenlandske aktivitet opretholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked (
35
). I praksis betyder dette, at medmindre der er tale om særlige omstændigheder, er det kun, når de nationale markeder ikke er åbne for konkurrence, og støttemodtagerne udelukkende handler inden for denne ramme, at en foranstaltning kan anses for ikke at påvirke samhandelen inden for EU (
36
).
77.
Det følger for det tredje af Domstolens praksis, at støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt ville skulle bære inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, i princippet fordrejer konkurrencevilkårene (
37
). Denne betingelse kræver ikke, at det ikke skal godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene skal undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. I overensstemmelse hermed giver nationale foranstaltninger, der har til formål at fritage en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle afholde som led i dens løbende drift eller dens sædvanlige aktiviteter, en kunstig økonomisk fordel, der i princippet fordrejer konkurrencevilkårene i de sektorer, hvor den gives (
38
).
78.
I den foreliggende sag udgør den pågældende foranstaltning, som består i en manglende afgift på elektricitet produceret på anden måde end ved at bruge vand fra et regionsoverskridende vandløbsopland, en særlig skattemæssig behandling, som på den måde giver producenterne af elektricitet produceret på denne måde en gunstigere økonomisk stilling. Dette vil igen sandsynligvis påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet elmarkedet er åbent for konkurrence og desuden fritager disse producenter for den afgiftsbyrde, de ellers skulle have båret. De tre første betingelser må derfor anses for at være opfyldt.
2. Den fjerde betingelse: eksistensen af en selektiv fordel
79.
I henhold til Domstolens retspraksis udgør fordele, der følger af en generel foranstaltning, som finder anvendelse uden forskel på alle erhvervsdrivende, ikke støtte som omhandlet i artikel 107 TEUF (
39
). For at kunne bestemme, at en afgift indebærer en selektiv fordel, skal der udføres en test i tre trin. Dette blev for nylig bekræftet af Domstolen i A-Brauerei-sagen, på følgende måde (
40
):
–
Først skal det identificeres, hvad der er den almindelige eller »normale« skatte- og afgiftsordning i den pågældende medlemsstat.
–
Derefter godtgøres, at den omhandlede skatte- og afgiftsforanstaltning udgør en afvigelse fra den almindelige ordning, for så vidt som den indfører en differentiering mellem erhvervsdrivende, der i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende medlemsstats afgiftssystem, befinder sig i sammenlignelige faktiske og retlige situationer (
41
).
–
Endelig skal det undersøges, om denne forskel er begrundet.
a) Fastsættelsen af referencerammen
80.
Hvad angår den materielle afgrænsning af referencerammen fastslog Domstolen i præmis 37 i dom af 19. december 2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024), at dette spørgsmål ikke skal undersøges i lyset af de formål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning, men derimod i lyset af genstanden for den afgift, som udgør en afvigelse (
42
). Derudover skal alle bestemmelserne vedrørende dette emne, og ikke kun den afgift, som den anfægtede foranstaltning afviger fra, tages i betragtning (
43
).
81.
Selv om afgiften på anvendelse af indvand i den foreliggende sag har til formål at styrke beskyttelsen af de offentlige vandområder og pålægge den endelige forbruger omkostningerne i forbindelse med vandforvaltningsydelser, kan dette i den foreliggende sag ikke skjule den omstændighed, at genstanden for den potentielle statsstøtte ikke desto mindre er alle regler for beskatning af elektricitet (
44
). Det er den producerede mængde elektricitet, der udgør afgiftsgrundlaget, og det er på markedet for elektricitetsproduktion, at afgiftens virkning på konkurrencen vil kunne mærkes (
45
). Følgelig udgøres referencerammen, ud fra et materielt synspunkt, af alle nationale skatte- og afgiftsbestemmelser i forbindelse med elektricitetsproduktion.
82.
Med hensyn til den territoriale afgrænsning af referencerammen fastslog Domstolen i ANGED-dommen, at »[denne ramme] for at vurdere, om en foranstaltning er selektiv, ikke nødvendigvis skal fastsættes inden for den pågældende medlemsstats territorium, men kan være det område, hvori en regional eller lokal myndighed udøver de beføjelser, den er tildelt i henhold til forfatningen eller lovgivningen. Dette er tilfældet, når en enhed har en retlig og faktisk ordning, som gør den tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til en medlemsstats centralregering, således at det ved de foranstaltninger, denne enhed vedtager, er den og ikke centralregeringen, der spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima, som virksomhederne beliggende på det område, der hører under enhedens beføjelser, virker i« (
46
).
83.
For mit vedkommende mener jeg imidlertid, at den nationale kompetencefordeling kun er relevant for fastsættelsen af referencerammen i den situation, hvor den foranstaltning, der kunne udgøre en offentlig støtte, blev vedtaget af en regional eller lokal myndighed, og ikke, som i den foreliggende sag, hvor denne foranstaltning reelt blev vedtaget af staten, men hvor sidstnævnte så at sige skjuler sig bag sine regler om kompetencefordelingen som begrundelse for at have begrænset den territoriale anvendelse af denne foranstaltning. I en sådan situation skal fordelingen af kompetencer undersøges som en begrundelse, men ikke som et element til definition af den territoriale afgrænsning af referencerammen.
84.
Her udgøres den territoriale afgrænsning af referencerammen af hele Kongeriget Spaniens område, idet den foranstaltning, som ifølge den nationale domstol kunne udgøre statsstøtte, er den spanske stats manglende afgiftspålæggelse for vandkraftbaseret elektricitet, der produceres på anden måde end ved hjælp af vand fra et regionsoverskridende vandløbsopland.
85.
Det følger derfor, at referencerammen ud fra et materielt synspunkt udgøres af alle reglerne for afgifter på elektricitet, og at denne ramme ud fra et territorialt synspunkt vedrører hele det spanske område.
b) Vurderingen af, om der foreligger en selektiv undtagelse i lyset af referencerammens formål
86.
Det næste element i testen er en undersøgelse af, om en afgift begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der opererer på det samme marked, som skal gennemføres med baggrund i det formål, der forfølges med referencerammen (
47
). Denne test er ikke altid den letteste at anvende, da langt de fleste afgifter ikke tjener andet formål end at tilføre midler til statsbudgettet.
87.
Det fremgår af en gennemgang af seneste retspraksis, at det imidlertid kun er, når referencerammen forfølger et bestemt mål, at Domstolen anvender sidstnævnte til at fastslå eksistensen af en selektiv fritagelse eller anden lignende forskellig skattemæssig behandling eller afvigelse fra den almindelige skattelovgivning (
48
). Hvor beskatningsforanstaltningerne ikke forfølger noget andet formål end at finansiere statsbudgettet, fastlægger Domstolen, selv om den til tider anvender udtrykket »formål«, denne ramme ved henvisning til dens genstand (
49
).
88.
Det er i overensstemmelse hermed min opfattelse, at andet trin af testen består i blot at udlede eksistensen af en selektiv undtagelse eller afvigelse fra det forhold, at den omhandlede skatte- og afgiftsforanstaltning kun omfatter en del af de varer eller tjenesteydelser, der er omfattet af anvendelsen af referencebeskatningssystemet.
89.
I hovedsagerne er det helt åbenbart, at den nationale lovgivning, i lyset af de gældende afgifter på produktion af elektricitet, skaber en sondring mellem den elektricitet, der produceres ved vandkraft ved anvendelse af regionsoverskridende vandløbsopland, og elektricitet produceret ved hjælp af andre midler eller ved anvendelse af regionsinternt vandløbsopland.
90.
Den forelæggende ret fremlagde imidlertid ikke nogen oplysninger om afgifterne på produktion af elektricitet ved anvendelse af disse andre midler eller ved anvendelse af regionsoverskridende vandløbsopland, navnlig de afgifter, som de selvstyrende regioner i Spanien anvender, hvor der, som jeg har anført tidligere, skal anlægges en helhedsbetragtning af den samlede beskatning af elektricitetsproduktionen med det formål at vurdere, om en given afgiftsfritagelse er selektiv. Domstolen fastslog i dommen i sagen Portugal mod Kommissionen (
50
), at »[d]en normale beskatning er den sats, som er gældende inden for det geografiske område, der udgør referencerammen«. Domstolen bemærkede endvidere i A-Brauerei-dommen, at »en kvalificering af en national skatte- og afgiftsforanstaltning som »selektiv« [forudsætter], at det godtgøres, at den omhandlede skatte- og afgiftsforanstaltning udgør en afvigelse fra den almindelige ordning« (
51
).
91.
Under disse omstændigheder og i mangel af disse afgørende oplysninger, som muliggør en helhedsbetragtning, der skal foretages, er Domstolen ikke i stand til selv at vurdere, om producenter, som anvender andre teknikker eller vand fra et regionsinternt vandløbsopland, har en fordel i forhold til en producent, der anvender vand fra regionsoverskridende vandløbsopland. Selv om det synes at ligge implicit i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at producenter, der anvender regionsinternt vandløbsopland, faktisk har en betydelig skattemæssig fordel i forhold til producenter af elektricitet fra regionsoverskridende vandløbsopland, vil dette i sidste instans være op til den nationale rets vurdering og kontrol.
92.
Hertil kommer, at jeg ikke er helt overbevist om, at begrebet statsstøtte kan finde anvendelse i en situation som den i hovedsagerne omhandlede. I denne situation har alle elektricitetsproducenter den angivelige fordel med undtagelse af dem, der er skatte- og afgiftspligtige, hvilket betyder, at fordelen udgøres af selve referencerammen. Sagt på en anden måde, så er det, der er selektivt under sådanne omstændigheder, ikke fordelen, men snarere ulempen (
52
).
93.
Hvis Domstolen imidlertid måtte fastslå, at konceptet statsstøtte kan finde anvendelse i en sådan situation, bør det tages i betragtning, som det fremgår af den første tillægsbestemmelse til lov nr. 15/2012, at afgiften for brug af indvand oprindeligt var beregnet til at finde anvendelse på alt vandløbsopland, både regionsoverskridende og regionsinternt. Det fremgår, at det først var med vedtagelsen af artikel 1 i kongeligt dekret nr. 198/2015, at anvendelsen af afgiften blev begrænset til regionsoverskridende vandløbsopland.
94.
Hvis dette er korrekt, kan artikel 1 opfattes som en foranstaltning med henblik på at indrømme en afvigelse fra den referenceramme, som udgøres af lov nr. 15/2012, hvormed der i artikel 112a i kongeligt lovdekret nr. 1/2001 indføres en afgift på brugen af indvand, og at en sådan afvigelse skal betragtes som selektiv i den i A-Brauerei-dommen anførte forstand, idet anvendelsen heraf er underlagt betingelser. Det er derfor nødvendigt at undersøge de mulige begrundelser, der kunne vedtages, for så vidt angår denne beskatningsforanstaltning.
95.
Ifølge Domstolens faste retspraksis omfatter begrebet »statsstøtte« ikke foranstaltninger, der indfører en sondring mellem virksomheder, der i forhold til det formål, der forfølges med den omhandlede retlige ordning, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation og dermed a priori er selektive, når den berørte medlemsstat kan godtgøre, at denne sondring er begrundet, eftersom den følger af karakteren eller den almindelige opbygning af den ordning, som foranstaltningerne er en del af (
53
).
96.
Der skal i denne forbindelse og også i henhold til retspraksis sondres mellem på den ene side de formål, som er henført til et særligt skattesystem, og som ligger uden for det almindelige skattesystem, og på den anden side de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål. I det væsentlige er det derfor kun det formål, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, der kunne begrunde en selektiv skatte- og afgiftsforanstaltning (
54
).
97.
I den foreliggende sag har parterne imidlertid ikke fremlagt nogen beviser for, at karakteren eller den almindelige opbygning af reglerne for afgift på elektricitet som sådan kræver, at regionsinternt vandløbsopland og regionsoverskridende vandløbsopland behandles forskelligt.
3. Mulige begrundelser for vedtagelsen af en statsstøtte
98.
Det skal fremhæves, at den ovenfor nævnte retspraksis vedrører begrundelsen for den selektive karakter af en skatte- og afgiftsforanstaltning. Den manglende begrundelse i denne henseende er derfor ikke til hinder for, at medlemsstaterne, når det er blevet fastslået, at de fire betingelser, der er nævnt i artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF, for at en foranstaltning kan kvalificeres som statsstøtte, er opfyldt, kan begrunde dens vedtagelse. Det fremgår nemlig af selve ordlyden i artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF, at visse former for støtte vedtaget af medlemsstaterne under visse betingelser kan være begrundet.
99.
Blandt de begrundelser, Domstolen allerede har anerkendt, er beskyttelse af miljøet (
55
). Det er korrekt, at et sådant formål ikke kan begrunde forskelsbehandlingen af vandkraftproducenter afhængigt af, om de er indehavere af en koncession til regionsinternt eller regionsoverskridende vandløbsopland.
100.
En sådan forskel kan dog begrundes i Spanien af kompetencefordelingen mellem staten og de selvstyrende regioner i denne medlemsstat (
56
). Denne kompetencefordeling er omfattet af beskyttelsen i artikel 4, stk. 2, TEUF, hvorefter Unionen skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre (
57
).
101.
Det er naturligvis rigtigt, at den interne forfatningsmæssige struktur i en medlemsstat ikke generelt kan påberåbes for at begrunde, hvad der ellers ville udgøre en tilsidesættelse af EU-retten. Men som Domstolen bemærkede i sin dom i sagen Portugal mod Kommissionen (
58
), kan det »ikke udledes« af det forhold, at visse skatte- og afgiftsfordele er begrænset til en del af en stats område, at en sådan foranstaltning »er selektiv i henhold til artikel [107, stk. 1, TEUF], blot fordi den kun gælder for et begrænset geografisk område i en medlemsstat«.
102.
Selv om denne argumentation synes at antyde, at regional beskatning og statsstøtte udgør et særligt tilfælde – næsten sui generis i hele EU’s lovgivningssamling – er det værd at bemærke, at hvis EU-retten var anderledes, ville det betyde, at medlemsstaterne ikke længere kunne tildele regionale enheder og lokale myndigheder eksklusiv beskatningskompetence. Det ville også betyde, at alle skatte- og afgiftsforanstaltninger, der kun omfatter en del af et område som følge af en medlemsstats interne struktur, ipso facto udgør en form for statsstøtte til fordel for personer og enheder, der er bosat i regionen, i forhold til personer og enheder, der er bosat andre steder i den pågældende medlemsstat.
103.
Såfremt den forelæggende ret når frem til den konklusion, at den nationale forfatning ikke bemyndiger staten til at vedtage skatte- og afgiftsforanstaltninger eller til at kræve betaling af et gebyr for drift af regionsinternt vandløbsopland (hverken som eksklusiv, subsidiær eller komplementær kompetence), kunne denne omstændighed begrunde, at elektricitetsproducenter, der er indehavere af en koncession på regionsinternt vandløbsopland, ikke bør være omfattet af den pågældende afgift, og at artikel 1 i kongeligt dekret nr. 198/2005 derfor ikke udgør statsstøtte.
104.
I det modsatte tilfælde, og medmindre der konstateres en anden begrundelse, der er omfattet af artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF, bør artikel 1 i kongeligt dekret nr. 198/2015 anses for at udgøre statsstøtte, eftersom sidstnævnte fritager elektricitetsproducenter, der er indehavere af en koncession på regionsinternt vandløbsopland, for at betale afgifter for brugen af indvand.
105.
Jeg foreslår derfor, at det tredje spørgsmål besvares således, at artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en manglende afgiftspålæggelse for brugen af indvand for virksomheder, der er indehavere af en koncession på regionsinternt vandløbsopland til produktion af elektricitet, udgør forbudt statsstøtte, medmindre det fremgår, at den pågældende medlemsstat hverken har kompetence på skatte- og afgiftsområdet eller kompetence til at fastlægge niveauet af de gebyrer, der skal betales mod udstedelse af en koncession på regionsinternt vandløbsopland.
Forslag til afgørelse
106.
Jeg skal på denne baggrund foreslå Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) således:
»1)
Hverken artikel 191, stk. 2, TEUF eller artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger har direkte virkning og kan således ikke påberåbes ved en national domstol af en borger med henblik på at anfægte en særlig afgift på brug af indvand til elektricitetsproduktion.
2)
Artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på en afgift som den i hovedsagerne omhandlede, som påvirker virksomheder, der er indehavere af en koncession til anvendelse af regionsoverskridende vandløbsopland til produktion af elektricitet, men ikke producenter, der er indehavere af en koncession på regionsinternt vandløbsopland til produktion af elektricitet, eller elektricitetsproducenter, der anvender andre teknologier.
Subsidiært:
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke principielt er til hinder for en national lovgivning, som f.eks. de i hovedsagerne omhandlede skatte- og afgiftsforanstaltninger, for så vidt som denne lovgivning vedrører en styrkelse af beskyttelsen af offentlige vandområder ved at opnå indtægter fra dem, der opnår en fordel af deres private brug eller særlige udnyttelse, og en overførsel af omkostningerne ved vandforvaltningsydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, til de forskellige slutbrugere, såfremt den nationale forfatning skal fortolkes således, at denne medlemsstat ikke havde ret til at udvide anvendelsesområdet for denne foranstaltning til regionsinternt vandløbsopland. Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om formålet med den i hovedsagerne omhandlede lovgivning reelt er knyttet til disse mål.
3)
Artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at den manglende afgiftspålæggelse på brugen af indvand for virksomheder, der er indehavere af en koncession på regionsinternt vandløbsopland til produktion af elektricitet, udgør forbudt statsstøtte, medmindre det fremgår, at den berørte medlemsstat hverken har kompetence i skatte- og afgiftsanliggender eller har kompetence til at bestemme størrelsen af de gebyrer, der skal betales for en koncession til sådant regionsinternt vandløbsopland.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EFT 2000, L 327, s. 1.
(
3
) – EUT 2009, L 211, s. 55.
(
4
) – BOE nr. 30 af 3.2.2007, s. 5118.
(
5
) – BOE nr. 312 af 28.12.2012, s. 88081.
(
6
) – BOE nr. 176 af 24.7.2001, s. 14276.
(
7
) – BOE nr. 72 af 25.3.2015, s. 25674.
(
8
) – Den forelæggende ret har anført, at hvis artikel 29 i lov om energiafgifter blev anset for at være uforenelig med EU-retten, vil dette føre til annullation af kongeligt dekret nr. 198/2015, som gennemfører den omtvistede afgift.
(
9
) – Dom af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 38 og 39), og af 4.3.2015, Fipa Group m.fl. (C-534/13, EU:C:2015:140, præmis 40).
(
10
) – Dom af 4.3.2015, Fina Group m.fl. (C-534/13, EU:C:2015:140, præmis 42).
(
11
) – Jf. i denne retning dom af 7.12.2016, Vodoopskrba i odvodnja (C-686/15, EU:C:2016:927, præmis 20 og 21).
(
12
) – Jf. analogt dom af 17.10.2018, Klohn (C-167/17, EU:C:2018:833, præmis 29).
(
13
) – Jf. i denne retning dom af 11.7.2006, Chacón Navas (C-13/05, EU:C:2006:456, præmis 56).
(
14
) – Dom af 6.12.2018, Montag (C-480/17, EU:C:2018:987, præmis 34).
(
15
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26.6.2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (EUT 2003, L 176, s. 37).
(
16
) – Jf. dom af 29.9.2016, Essent Belgium (C-492/14, EU:C:2016:732, præmis 79).
(
17
) – Dom af 7.3.2017, RPO (C-390/15, EU:C:2017:174, præmis 41).
(
18
) – Dom af 22.1.2019, Cresco Investigation (C-193/17, EU:C:2019:43, præmis 42). Jf. også bl.a. dom af 1.10.2015, O (C-432/14, EU:C:2015:643, præmis 32), og af 26.6.2018, MB (Kønsskifte og arbejdsophørspension) (C-451/16, EU:C:2018:492, præmis 42).
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 5.6.2018, Montero Mateos (C-677/16, EU:C:2018:393, præmis 50).
(
20
) – Jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Finanzamt Linz (C-66/14, EU:C:2015:661, præmis 26 og 31).
(
21
) – Hvad angår den omstændighed, at afgiften kun finder anvendelse på producenter af vandkraftbaseret elektricitet, fremgår det af ordlyden af præamblen til lov nr. 15/2012, at formålet med afgiften ikke i sig selv er at lægge omkostningerne ved forsyningspligtydelser over på de forskellige slutbrugere. Det er derfor tilstrækkeligt, at denne afgift bidrager til denne omlægning af omkostningerne.
(
22
) – I denne forbindelse vil jeg desuden gerne fremhæve, at producenter af vandkraftbaseret elektricitet i modsætning til de øvrige elektricitetsproducenter, der køber deres råvarer (olie, kul, gas og uran) fra den private sektor, er afhængige af en offentlig ressource til at producere deres elektricitet. Det beløb, der betales for brug af denne offentlige ressource, bør derfor betragtes dels som en afgift og dels som en koncessionsafgift for udnyttelse af dette offentlige gode, idet medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 107 TEUF ikke kan fordreje konkurrencevilkårene ved at stille statsmidler gratis til rådighed for visse producenter.
(
23
) – Kilde: http://www.waterencyclopedia.com/Ge-Hy/Hydroelectric-Power.html#ixzz5g4zOuRDg
(
24
) – Dette er ikke i modstrid med den anden tillægsbestemmelse i lov nr. 15/2012. Sidstnævnte fastsætter nemlig ikke, at beløb, der indsamles via denne afgift, skal anvendes til at udligne underskud på elnettet, men at et beløb svarende til disse beløb vil blive anvendt i budgettet til dette formål.
(
25
) – Mens nogle omkostninger til vandudnyttelse, navnlig dem, der vedrører »basin scaping«, allerede er blevet betalt af den pågældende medlemsstat, vil andre omkostninger (f.eks. til vedligeholdelse af anlægget eller i forbindelse med erosion af kystlinjen) være opstået under hele udnyttelsen af vandløbsoplandet.
(
26
) – Jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 47).
(
27
) – Jf. i denne retning f.eks. dom af 22.5.2014, Glatzel (C-356/12, EU:C:2014:350, præmis 43).
(
28
) – Desuden kan sådanne mål kun anses for at være forfulgt af den nationale lovgiver på en sammenhængende og systematisk måde, hvis hver enkelt kategori af brugere af offentligt vand beskattes efter regler, der tager højde for den måde, de hver især anvender vandet.
(
29
) – Den undtagelse, der er omhandlet i artikel 1 i kongeligt dekret nr. 198/2015, gælder for alle regioner uanset deres status.
(
30
) – Eftersom kompetencen til at vedtage en afgift og kompetencen til at indføre en afgift ikke nødvendigvis er blevet tillagt samme myndighed, skal begge undersøges.
(
31
) – Se f.eks. Domstolens dom af 21.6.2007, Omni Metal Service (C-259/05, EU:C:2007:363, præmis 15).
(
32
) – Hvorvidt en sådan forskellig skattemæssig behandling objektivt kan begrundes i betragtning af den skønsmargin, som nødvendigvis må tillægges medlemsstaterne i sager af denne art og de særlige overvejelser i forbindelse med forbrug af naturressourcer, tilkommer det i sidste ende den nationale ret at vurdere.
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group m.fl. (C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 53), og af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 19).
(
34
) – Jf. i denne retning dom af 9.10.2014, Ministerio de Defensa og Navantia (C-522/13, EU:C:2014:2262, præmis 48). Ved i denne situation at beslutte at udelukke visse personer fra anvendelsesområdet af en afgift, som de skulle have betalt på baggrund af det forfulgte formål, kan en stat reelt anses for at have givet afkald på en skatteindtægt.
(
35
) – Jf. i denne retning dom af 14.1.2015, Eventech (C-518/13, EU:C:2015:9, præmis 66-68).
(
36
) – Jf. i denne retning dom af 26.10.2016, Orange mod Kommissionen (C-211/15 P, EU:C:2016:798, præmis 64-66).
(
37
) – Jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Kommissionen mod Spanien m.fl. (C-128/16 P, EU:C:2018:5911, præmis 34).
(
38
) – Jf. tillige i denne retning dom af 19.9.2000, Tyskland mod Kommissionen (C-156/98, EU:C:2000:467, præmis 30), og dom af 5.10.2000, Tyskland mod Kommissionen (C-288/96, EU:C:2000:537, præmis 77 og 78). Den omstændighed, at kun 7,2% af det vandløbsopland, der anvendes til elektricitetsproduktion, kan klassificeres som regionsinternt vandløbsopland, udelukker ikke, at manglende afgift på elektricitet produceret på anden måde end ved anvendelse af regionsoverskridende vandløbsopland ikke kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne eller fordreje konkurrencevilkårene.
(
39
) – Dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige (C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 73 og 74).
(
40
) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 36 og 38).
(
41
) – Se bl.a. dom af 26.4.2018, ANGED (C-234/16 og C-235/16, EU:C:2018:281, præmis 32).
(
42
) – At fastholde som kriterium det mål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning, ville være i strid med fast retspraksis, ifølge hvilken årsagerne og målene for offentlige foranstaltninger i princippet ikke er relevante for at afgøre, om en foranstaltning udgør statsstøtte. Jf. i denne retning dom af 2.7.1974, Italien mod Kommissionen (173/73, EU:C:1974:71, præmis 13). Dertil kommer, at en sådan tilgang ville reducere forbuddet mod statsstøtte til en overensstemmelseskontrol af de indrømmede undtagelser, som det er tilfældet i henhold til princippet om forbud mod forskelsbehandling, hvorimod formålet med kontrol af statsstøtte i henhold til artikel 107 TEUF er at forhindre, at statsstøtte fordrejer konkurrencevilkårene. Når en foranstaltning først er kvalificeret som statsstøtte, kan de formål, der forfølges med denne foranstaltning, imidlertid være relevante for at bedømme, om denne statsstøtte er begrundet.
(
43
) – Dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige (C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 93).
(
44
) – Jf. udtalelse fra det spanske statsråd nr. 928/2014, der blev vedtaget den 9.10.2014 om kongeligt dekret nr. 198/2015, hvori det fremhæves, at dette dekret »vil have virkninger på elmarkedet«.
(
45
) – Imidlertid kan der opstå et spørgsmål om, hvorvidt referencerammen alene udgøres af afgifter for produktion af vandkraftbaseret elektricitet eller af alle afgifter på produktion af elektricitet. Men da vandkraftproduktion ikke er et særskilt marked, mener jeg, at referencerammen nødvendigvis består af alle afgifter i forbindelse med elektricitetsproduktion.
(
46
) – Dom af 26.4.2018, ANGED (C-236/16, EU:C:2018:291, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis)
(
47
) – Se f.eks. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group m.fl. (C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 57).
(
48
) – Se f.eks. dom af 26.4.2018, ANGED (C-236/16, EU:C:2018:291, præmis 40).
(
49
) – Se f.eks. dom af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 39). I denne sag fandt Domstolen, at det formål, der blev forfulgt med referencerammen, »består i at afgiftsbelægge enhver ændring af rettighedshaveren (Rechtsträgerwechsel) til en fast ejendom, eller med andre ord at afgiftsbelægge enhver civilretlig overdragelse af ejendomsretten til en fast ejendom fra én fysisk eller juridisk person til en anden fysisk eller juridisk person«, hvor dette element i realiteten udgjorde de midler, ved hvilke det formål, der forfølges af disse regler, skulle opnås, nemlig at øge den tyske stats indtægter.
(
50
) – Dom af 6.9.2006 (C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 56).
(
51
) – Dom af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 36).
(
52
) – Ifølge Domstolens retspraksis skal eksistensen af en selektiv fordel bedømmes i forhold til referencegruppen. F.eks. fastslog Domstolen i sin dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen (C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 56), at »den normale beskatning er den sats, som er gældende inden for det geografiske område, der udgør referencerammen«. I dom af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 36), har Domstolen anført, at »en kvalificering af en national skatte- og afgiftsforanstaltning som »selektiv« forudsætter, at det godtgøres, at den omhandlede skatte- og afgiftsforanstaltning udgør en afvigelse fra den almindelige ordning«.
(
53
) – Se f.eks. Domstolens dom af 19.12.2018, A-Brauerei (C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
(
54
) – Se f.eks. dom af 26.4.2018, ANGED (C-236/16, EU:C:2018:291, præmis 31).
(
55
) – Jf. f.eks. dom af 26.4.2018, ANGED (C-236/16, EU:C:2018:291, præmis 49 og 50).
(
56
) – Jf. i denne retning dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen (C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 60), og af 11.9.2008, UGT-Rioja m.fl. (C-428/06 – C-434/06, EU:C:2008:488, præmis 141).
(
57
) – Dom af 21.12.2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, præmis 40).
(
58
) – Dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen (C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 60).