62017TJ0022
TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 6 december 2018 (
*1
)
”Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Betalningar som verkställts av Portugal – Artikel 31.4 c i förordning (EG) nr 1290/2005 – Bevisning för att det föreligger allvarliga och rimliga tvivel saknas – Grundläggande kontroller – Kompletterande kontroller”
I mål T‑22/17,
Republiken Portugal, företrädd av P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och J. Saraiva de Almeida, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Rechena, A. Sauka och D. Triantafyllou, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/2018 av den 15 november 2016 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 312, 2016, s. 26), i den mån beslutet innebär att betalningar som verkställts inom ramen för Ejflu av Republiken Portugals behöriga utbetalande myndighet till ett belopp om 1990810,30 euro undantas från unionsfinansiering.
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden S. Gervasoni samt domarna K. Kowalik-Bańczyk (referent) och C. Mac Eochaidh,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 juli 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Genom beslut av den 4 december 2007 godkände Europeiska gemenskapernas kommission det program för landsbygdsutveckling i den autonoma regionen Azorerna (Portugal) för åren 2007–2013, Prorural, som utarbetats av Republiken Portugal i enlighet med artikel 18 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1).
2
I enlighet med artikel 37 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1) utförde kommissionen den 17–21 juni 2013 kontroller i Ponta Delgada (Portugal) avseende genomförandet av Prorural.
3
Genom en skrivelse av den 12 september 2013, med referens Ares 3036530 (nedan kallad skrivelsen av den 12 september 2013), meddelade kommissionen, på grundval av artikel 11.1 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 2006, s. 90), sina slutsatser till de portugisiska myndigheterna. Kommissionen informerade på detta sätt de portugisiska myndigheterna om att den hade konstaterat brister i de administrativa kontroller som myndigheterna hade utfört i enlighet med artikel 24.2 d i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 2011, s. 8), vilken har ersatt artikel 26.2 d i kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 368, 2006, s. 74).
4
Mer specifikt ansåg kommissionen att de administrativa kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna inte gjorde det möjligt att på ett tillfredsställande sätt bedöma huruvida de kostnader som redovisats av tre mottagare av stöd för bättre konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket var rimliga, med avseende på åtgärder för att omstrukturera och utveckla den fysiska potentialen samt främja innovation genom att höja värdet på jord- och skogsbruksprodukter, som avses i artikel 20 b iii) i förordning nr 1698/2005 och motsvarar åtgärd 123 som kodifierats i bilaga II till kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 (EUT L 368, 2006, s. 15) (nedan kallad åtgärd 123), med identifikationsnumren 4715781, 4716022 och 5221903 (nedan kallade de tre stödmottagarna i fråga).
5
I skrivelse av den 16 december 2013 svarade de portugisiska myndigheterna på kommissionens synpunkter.
6
Den 18 februari 2014 hölls ett möte mellan företrädare för de portugisiska myndigheterna och kommissionen i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 885/2006.
7
Genom en skrivelse av den 26 september 2014, med referens Ares 3174958 (nedan kallad skrivelsen av den 26 september 2014), meddelade kommissionen, enligt artikel 11.2 i förordning nr 885/2006, formellt de portugisiska myndigheterna de slutsatser den kommit fram till på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontrollen av överensstämmelse. I detta meddelande redogjorde kommissionen, med hänvisning till dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument nr VI/5330/97), för sin bedömning bland annat med avseende på de utgifter som avsåg åtgärd 123 som den avsåg att undanta från Europeiska unionens finansiering på grundval av artikel 31 i förordning nr 1290/2005. Den erinrade även de portugisiska myndigheterna om att dessa hade möjlighet att tillgripa det förlikningsförfarande som föreskrivs i artikel 16.1 i förordning nr 885/2006.
8
Genom en skrivelse av den 7 november 2014 underrättade de portugisiska myndigheterna kommissionen om sin önskan att tillämpa detta förlikningsförfarande.
9
Efter förlikningsförfarandet antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2016/2018 av den 15 december 2016 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 312, 2016, s. 26, nedan kallat det angripna beslutet), genom vilket den undantog de betalningar som verkställts av det behöriga utbetalande organet i Republiken Portugal inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) med avseende på åtgärd 123 från unionsfinansiering till ett sammanlagt belopp av 1990810,30 euro.
Förfarande och parternas yrkanden
10
Republiken Portugal har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 16 januari 2017.
11
Republiken Portugal har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del betalningar enligt Ejflu som verkställts av det behöriga utbetalande organet i Portugal undantas från unionsfinansiering såvitt avser ett sammanlagt belopp av 1990810,30 euro, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
12
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
13
Republiken Portugal har till stöd för sin talan åberopat två grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005. Den andra grunden avser att talan ”saknar fog”, i huvudsak genom att det saknas allvarligt och rimligt tvivel med avseende på huruvida de kostnader som mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 redovisade var rimliga och genom att handling nr VI/5330/97 feltolkats.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005
14
Republiken Portugal har gjort gällande att kommissionen felaktigt har tillämpat en finansiell korrigering avseende de betalningar som verkställdes under räkenskapsåren 2010 och 2011, i den mån som dessa verkställdes mer än 24 månader före delgivningen av skrivelsen av den 12 september 2013.
15
Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argument.
16
Enligt artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005 får ett finansieringsavslag inte omfatta ”[u]tgifter för åtgärder inom de program som avses i artikel 4 [i denna förordning] utöver dem som avses i [artikel 31.4 b i förordningen] och som har betalats eller i förekommande fall slutbetalats av det utbetalande organet mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna”.
17
Det följer således av artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005 att kommissionen får undanta utgifter som inte är förenliga med unionsrätten från EU-finansiering om betalning för utgifterna verkställts eller, i förekommande fall, slutbetalning skett inom 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av sina kontroller.
18
Förordning nr 885/2006 innehåller tillämpningsbestämmelser för förordning nr 1290/2005. I artikel 11.1 i den förordningen anges vad kommissionens skriftliga meddelande till medlemsstaterna om resultaten av undersökningarna skall innehålla.
19
Det avgörande datumet för bedömningen av om en betalning har verkställts inom fristen på 24 månader är det datum då det slutliga beloppet för stödet fastställdes och då den berörda medlemsstaten utbetalade återstoden av stödet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 45 och där angiven rättspraxis). Av detta följer – vilket för övrigt överensstämmer med de uttryck som används i artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005, nämligen ”utgifter” som ”betalats” eller i förekommande fall ”slutbetalats” före den relevanta 24-månadersperioden – att kommissionen får tillämpa en finansiell korrigering på betalningar som verkställts före denna period när de avser utgifter för vilka det slutliga beloppet fastställts och den berörda medlemsstaten utbetalat återstoden av stödet efter det att den relevanta 24-månadersperioden inletts.
20
I förevarande fall är det för det första ostridigt mellan parterna att kommissionen meddelade Republiken Portugal resultatet av sina kontroller genom skrivelsen av den 12 september 2013, i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 885/2006.
21
Den 24-månadersperiod som anges i artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005 inleddes således den 12 september 2011 (nedan kallad den relevanta 24-månadersperioden).
22
För det andra har kommissionen ansett att finansiell korrigering ska tillämpas på några av de betalningar som de portugisiska myndigheterna verkställde före den 12 september 2011, eftersom dessa betalningar hänförde sig till projekt för vilka andra betalningar verkställdes under den relevanta 24-månadersperioden.
23
Republiken Portugal har gjort gällande att kommissionen, vid beräkningen av beloppet för den finansiella korrigeringen, inte kan ta hänsyn till förskott som betalats eller mellanliggande betalningar som gjorts före den relevanta 24-månadersperioden, eftersom sådana förskott eller mellanliggande betalningar inte föreskrivs vare sig i portugisisk rätt eller i artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005.
24
Såsom anges i punkt 16 ovan och i motsats till vad Republiken Portugal har gjort gällande kan det i detta hänseende, för det första, konstateras att artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005 uttryckligen hänvisar till slutbetalning av de aktuella utgifterna, vilket nödvändigtvis innebär att det är möjligt att göra preliminära förskottsbetalningar av det begärda stödet, oberoende av att en sådan möjlighet inte föreskrivs i relevant nationell lagstiftning.
25
För det andra framgår det av skrivelsen av den 26 september 2014, såsom kommissionen har förklarat som svar på en åtgärd för processledning som riktats till den, att vissa mottagare av stöd inom ramen för åtgärd 123 faktiskt hade erhållit förskottsbetalningar, vars preliminära karaktär framgår av att stödmottagarna i förekommande fall var skyldiga att återbetala en del av dessa betalningar om de till sitt belopp var högre än det slutliga stödbeloppet.
26
För det tredje ska det påpekas att Republiken Portugal inte har bestritt att de betalningar som gjordes före den 12 september 2011 och som kommissionen identifierade i skrivelsen av den 26 september 2014 faktiskt avsåg utgifter som det utbetalande organet i fråga slutbetalade eller i vart fall utgifter för vilka det slutliga beloppet fastställdes efter det att den relevanta 24-månadersperioden hade inletts.
27
Av detta följer att kommissionen hade fog för sin slutsats att de betalningar som gjordes före den 12 september 2011, och som den identifierat i skrivelsen av den 26 september 2014, kunde undantas från unionsfinansiering. Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden avseende ett åsidosättande av artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005.
Den andra grunden: Talan ”saknar fog”
28
Republiken Portugals andra grund består av två delar. Den första delen avser att det saknas allvarligt och rimligt tvivel om huruvida de kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna är förenliga med unionsbestämmelserna. Den andra delen avser att dokument nr VI/5330/97 har feltolkats.
29
Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argument.
Den andra grundens första del: Det saknas bevis för att det finns allvarligt och rimligt tvivel
30
Republiken Portugal har gjort gällande att kommissionen inte med framgång kan åberopa att de kontroller som utförts av de portugisiska myndigheterna av huruvida de kostnader som redovisats av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 har gett upphov till sådant allvarligt och rimligt tvivel som kan motivera en finansiell korrigering.
31
Enligt artikel 26.2 d i förordning nr 1975/2006, vilken har ersatts av artikel 24.2 d i förordning nr 65/2011, är syftet med medlemsstaternas administrativa kontroller av ansökningar om stöd att granska huruvida de angivna kostnaderna är rimliga, varvid en bedömning ska göras, till exempel mot bakgrund av kostnaderna i andra liknande fall, genom en jämförelse med andra anbud, eller genom att en särskild kommitté får detta i uppdrag.
32
Det kan påpekas att Ejflu, enligt fast rättspraxis, endast finansierar de stöd som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T-503/12, EU:T:2015:597, punkt 52 och där angiven rättspraxis). Det ankommer därvid på kommissionen att styrka att dessa bestämmelser har åsidosatts. Kommissionen är följaktligen skyldig att motivera sitt beslut i vilket den konstaterar att den berörda medlemsstaten inte har genomfört några kontroller eller att de kontroller som genomförts är bristfälliga. Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast förete bevis för att det föreligger allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se, analogt, dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen, C‑157/00, EU:C:2003:5, punkterna 15 och 16 och där angiven rättspraxis, och dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen, C‑300/02, EU:C:2005:103, punkterna 32–34 och där angiven rättspraxis).
33
Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden följaktligen att utgöra grund för allvarligt tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se, analogt, dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen, C‑157/00, EU:C:2003:5, punkt 18 och där angiven rättspraxis, och dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen, C‑300/02, EU:C:2005:103, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
34
Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är lättast för medlemsstaten att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för Ejflu. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (se, analogt, dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen, C‑157/00, EU:C:2003:5, punkt 17 och där angiven rättspraxis, och dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen, C‑300/02, EU:C:2005:103, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
35
I förevarande fall har kommissionen påstått att de kontroller som utfördes av de portugisiska myndigheterna inte gjorde det möjligt att på ett tillfredsställande sätt avgöra huruvida de kostnader som redovisats av de tre stödmottagarna i fråga var rimliga.
36
Republiken Portugal har gjort gällande att kommissionen inte har identifierat några brister vad gäller bedömningen av huruvida de kostnader som mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 har redovisat är rimliga och att de portugisiska myndigheterna, trots de begränsningar som kännetecknar marknaden på Azorerna, har infört ett lämpligt system för att bedöma huruvida de kostnader som redovisas av dessa stödmottagare är rimliga, i enlighet med artikel 26.2 d i förordning nr 1975/2006 och artikel 24.2 d i förordning nr 65/2011, i och med att detta system bygger på referenskostnader. Republiken Portugal har dessutom gjort gällande att kommissionen inte har åberopat några oegentligheter när det gäller kontrollen av att stödmottagarna faktiskt haft de utgifter som de redovisat och när det gäller utförandet av kontroller på platsen för den verksamhet eller den investering som stödet avser.
37
Det kan i detta hänseende, för det första, konstateras att kommissionen, i motsats till vad Republiken Portugal har påstått, i skrivelse av den 12 september 2013 konkret och detaljerat har identifierat de brister den anser föreligga i de portugisiska myndigheternas bedömning av huruvida de kostnader som redovisats av de tre stödmottagarna i fråga är rimliga.
38
Således har kommissionen bland annat konstaterat att de förteckningar över referenskostnader som de portugisiska myndigheterna hade upprättat ibland uteslutande grundade sig på priserna hos de företag som slutligen valdes av stödmottagarna, så att de portugisiska myndigheterna i vissa fall endast jämförde priserna hos ett enda företag för att avgöra huruvida detta företags priser var rimliga. Kommissionen har vidare konstaterat att referenskostnaderna kunde vara upp till 4,5 gånger högre än priserna hos de företag som valts ut av stödmottagarna, vilket enligt kommissionen tydde på att det inte fanns något samband mellan referenskostnaderna och marknadspriserna, och att motiveringen för vissa betalningar vars belopp uppgick till flera hundra tusen euro antingen saknades eller var otillräcklig.
39
Det bör noteras att Republiken Portugal inte har ifrågasatt att kommissionens konstateranden, vilka nämns i punkt 38 ovan, är riktiga.
40
Den omständigheten att de portugisiska myndigheterna har infört ett bedömningssystem som baserar sig på en jämförelse mellan de kostnader som redovisas av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 och referenskostnader innebär, för det andra, inte att systemet är lämpligt i den mening som avses i de bestämmelser som anges i punkt 31 ovan.
41
Det framgår nämligen uttryckligen av dessa bestämmelser att de portugisiska myndigheterna kunde välja vilket bedömningssystem de ville införa, vilket innebär att de kunde välja ett annat bedömningssystem om det i praktiken inte var möjligt att fastställa referenskostnader.
42
Även om det är ostridigt att införandet av ett bedömningssystem baserat på en jämförelse mellan de kostnader som redovisas av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 och referenskostnader försvårades av att marknaden för Azorerna är begränsad till en ö och är av begränsad storlek, hade de portugisiska myndigheterna kunnat införa ett annat tillförlitligt och fungerande bedömningssystem för att kontrollera huruvida de kostnader som redovisades av dessa stödmottagare var rimliga, såsom till exempel ett system som inbegriper en bedömningskommitté.
43
I förevarande fall har Republiken Portugal emellertid inte företett någon bevisning som styrker att det finns ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem som överensstämmer med de bestämmelser som avses i punkt 31 ovan.
44
Det förhållandet att de brister som kommissionen har konstaterat varken avser kontrollen av att mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 faktiskt har haft de utgifter som de redovisat eller genomförandet av kontroller på platsen för den subventionerade insatsen eller investeringen i fråga påverkar, för det tredje, inte det allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen kunde ha med avseende på de portugisiska myndigheternas kontroller av huruvida de kostnader som mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 redovisade var rimliga.
45
Av detta följer, med avseende på de brister som anges i punkt 38 ovan, att kommissionen har företett bevis för det allvarliga och rimliga tvivel, i den mening som anges i den rättspraxis som angetts i punkten 32 ovan, den har haft med avseende på de portugisiska myndigheternas kontroller av huruvida de kostnader som mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 redovisade var rimliga.
46
Under dessa omständigheter och med beaktande av den rättspraxis som nämns i punkterna 32–34 ovan kan Republiken Portugal inte med framgång göra gällande att kommissionen inte själv kunde identifiera vilka av de kostnader som redovisats av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 som inte var rimliga.
47
Talan kan således inte vinna bifall på den första delen av den andra grunden.
Den andra grundens andra del: Felaktig tolkning av dokument nr VI/5330/97
48
Republiken Portugal har gjort gällande att den finansiella korrigering som kommissionen tillämpade, mot bakgrund av de brister som konstaterats, strider mot dokument nr VI/5330/97 och artikel 31.2 i förordning nr 1290/2005.
49
Inledningsvis bör det erinras om att Ejflu, enligt ovan i punkt 32 angiven rättspraxis, endast finansierar de stöd som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna.
50
I artikel 31.1 i förordning nr 1290/2005 föreskrivs att kommissionen fattar beslut om vilka belopp som ska undantas från unionsfinansiering om den konstaterar att utgifter inte har betalats enligt unionsbestämmelserna och i artikel 31.2 anges att kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på förenlighet är, varvid kommissionen ska beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som unionen har lidit.
51
Även om det ankommer på kommissionen att visa att unionsbestämmelserna har åsidosatts, åligger det emellertid, när detta åsidosättande har styrkts, medlemsstaten att i förekommande fall bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande (dom av den 24 april 2008, Belgien/kommissionen, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punkt 135, och dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T‑503/12, EU:T:2015:597, punkt 53).
52
Stödet från Ejflu ska nämligen, såsom det erinrats om i punkt 34 ovan, främst administreras av de nationella myndigheterna, som har i uppdrag att se till att unionsbestämmelserna iakttas noga, och administrationen ska grundas på ett förtroende mellan de nationella myndigheterna och unionens myndigheter. Endast medlemsstaten kan känna till, och med precision fastställa, de uppgifter som krävs för att upprätta räkenskaperna för Ejflu, eftersom kommissionen inte har den nödvändiga närheten till de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver (se, analogt, dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 133 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T-503/12, EU:T:2015:597, punkt 54).
53
Vad beträffar den typ av korrigering som har tillämpats ska det, med beaktande av dokument nr VI/5330/97, erinras om att kommissionen, när det inte är möjligt att exakt beräkna den förlust som unionen har åsamkats, kan använda sig av en schablonmässig korrigering (dom av den 18 september 2003, Förenade kungariket/kommissionen, C‑346/00, EU:C:2003:474, punkt 53, och dom av den 24 april 2008, Belgien/kommissionen, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punkt 136). Det är i detta sammanhang viktigt att tillägga att även om dokument nr VI/5330/97 upprättades av kommissionen inom ramen för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och det, såsom anges i rubriken, innehåller riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ, så finns det inte något som hindrar att kommissionen tillämpar detta dokument även vid utövandet av de befogenheter som den tillerkänns enligt artikel 31.1 i förordning nr 1290/2005, i syfte att godkänna räkenskaperna för Ejflu (dom av den 4 september 2015, Förenade kungriket/kommissionen, T‑503/12, EU:T:2015:597, punkt 55; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2013, Bulgarien/kommissionen, T‑335/11, ej publicerad, EU:T:2013:262, punkt 86). Detta har Republiken Portugal för övrigt medgett i repliken.
54
Det ska här, mot bakgrund av dokument nr VI/5330/97, ytterligare framhållas att en schablonmässig korrigering uppgående till 5 procent ska tillämpas när alla grundläggande kontroller har utförts men utan att den noggrannhet har iakttagits som rekommenderas i förordningarna. Det är nämligen rimligt att dra den slutsatsen att dessa kontroller inte leder till den förväntade nivån av korrekta ansökningar och att förlustrisken för Ejflu är påtaglig (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T-503/12, EU:T:2015:597, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
55
Det framgår även av dokument nr VI/5330/97 att korrigeringssatsen bör tillämpas på den del av utgiften som har orsakat risken. Om bristen beror på att medlemsstaten inte har infört ett lämpligt kontrollsystem, bör korrigeringen, i och med dess schablonmässiga karaktär, tillämpas på alla utgifter som hänför sig till den berörda åtgärden (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T-503/12, EU:T:2015:597, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
56
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att kommissionen, med hänvisning till dokument nr VI/5330/97, har tillämpat en schablonmässig korrigering på 5 procent för de utgifter som hänför sig till åtgärd 123 och för vilka betalning verkställdes under den relevanta 24-månadersperioden. Kommissionen motiverade tillämpningen av denna korrigering med att den konstaterat att det förelåg brister i bedömningen av huruvida de kostnader som redovisades av de tre stödmottagarna i fråga var rimliga.
57
Republiken Portugal har bestridit den schablonmässiga korrigeringen på 5 procent, på grund av att kommissionen under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, och särskilt i skrivelsen av den 12 september 2013, inte konstaterade någon som helst försummelse i samband med de grundläggande kontrollerna, i den mening som avses i dokument nr VI/5330/97, med avseende på huruvida de kostnader som redovisades av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 var rimliga, vare sig vad gäller kontrollernas antal eller frekvens eller den noggrannhet med vilken de utfördes. Kommissionen åsidosatte därmed de ”processuella garantier” som föreskrivs i artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005. Republiken Portugal anser vidare att kommissionen felaktigt har ställt upp ett krav på resultat med avseende på bedömningen av huruvida de nämnda kostnaderna var rimliga och att de av kommissionen påpekade bristerna under alla omständigheter endast rör kompletterande kontroller, i den mening som avses i dokument nr VI/5330/97, vilket innebär att endast en schablonmässig korrigering på 2 procent var tillämplig.
58
Det kan i detta hänseende, för det första, i likhet med vad Republiken Portugal i huvudsak har anfört, påpekas att en underlåtenhet att iaktta artikel 11.1 i förordning nr 885/2006, som nämnts i punkt 18 ovan, på grundval av vilken kommissionen delgav skrivelsen av den 12 september 2013, skulle kunna innebära att den processrättsliga skyddsregeln för medlemsstaterna i artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005, enligt vilken, som nämnts ovan i punkt 16, de utgifter som kan undantas från finansiering av Ejflu begränsas i tiden, urholkas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen, C‑300/02, EU:C:2005:103, punkt 70).
59
Såsom angetts i punkt 37 ovan informerade kommissionen emellertid, genom skrivelsen av den 12 september 2013, de portugisiska myndigheterna om att de kontroller dessa myndigheter hade utfört enligt artikel 24.2 d i förordning nr 65/2011, vilken ersatt artikel 26.2 d i förordning nr 1975/2006, inte hade gjort det möjligt att på ett tillfredsställande sätt bedöma huruvida de kostnader som redovisats av de tre stödmottagarna i fråga var rimliga. Även om det således är riktigt att kommissionen inte ifrågasatte antalet eller frekvensen av de kontroller som utfördes av de portugisiska myndigheterna, kan det inte med framgång göras gällande att den noggrannhet med vilken de utfördes, i den mening som avses i dokument nr VI/5330/97 och i den rättspraxis som angetts ovan i punkt 54, inte har ifrågasatts av kommissionen.
60
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att kommissionen i skrivelsen av den 12 september 2013 inte exakt pekat ut vilka kostnader, bland de som redovisats av de tre stödmottagarna i fråga, som inte var rimliga. Mot bakgrund av vad som angetts i punkterna 45 och 46 ovan, var det nämligen tillräckligt att kommissionen visade att det förelåg allvarligt och rimligt tvivel om att de kontroller som de portugisiska myndigheterna hade utfört inte på ett tillfredsställande sätt gjorde det möjligt att bedöma huruvida de kostnader som mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 var rimliga, för att anse att dessa kontroller inte uppfyllde kravet på noggrannhet i den mening som avses i dokument nr VI/5330/97 och i den rättspraxis som angetts ovan i punkt 54, som förespråkas i förordningarna nr 1975/2006 och 65/2011.
61
Av detta följer att kommissionen inte har åsidosatt den processrättsliga skyddsregel som gäller för Republiken Portugal enligt artikel 31.4 c i förordning nr 1290/2005.
62
Det ska, för det andra, påpekas att även om det förhållandet att ett förfarande är möjligt att förbättra inte i sig berättigar en finansiell korrigering, kan en betydande brist i tillämpningen av unionsbestämmelserna som utsätter Ejflu för en verklig risk för förlust eller oegentlighet berättiga att en finansiell korrigering görs (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 juli 2005, Grekland/kommissionen, C‑5/03, EU:C:2005:426, punkt 51).
63
Såsom angetts i punkt 45 ovan, har kommissionen visat att det kan föreligga allvarligt och rimligt tvivel om huruvida de portugisiska myndigheterna utförde sina kontroller tillräckligt noggrant, vilket innebär att det inte kan uteslutas att de kostnader som deklarerades av mottagarna av stöd inom ramen för åtgärd 123 var för höga och att det således fastställts att det förelåg en verklig risk för förlust för Ejflu.
64
Även om de portugisiska myndigheterna, såsom angetts i punkt 42 ovan, kunde välja vilket bedömningssystem de ville införa, så var de dock skyldiga att utföra en tillförlitlig och fungerande kontroll för att inte utsätta Ejflu för en verklig risk för förlust.
65
Det ska för det tredje noteras att de portugisiska myndigheterna inte har redovisat någon beräkningsmetod för att fastställa den faktiska andelen felaktiga utgifter eller, i enlighet med den rättspraxis som angetts i punkt 51 ovan, visat att kommissionen gjorde en felaktig bedömning med avseende på de ekonomiska följderna av detta, då Republiken Portugal för övrigt inte i sig har bestritt tillämpningen av en schablonmässig korrigering.
66
Eftersom kommissionen, såsom angetts i punkt 59 ovan, kritiserade de portugisiska myndigheterna för att de inte iakttagit den noggrannhet som krävs enligt de tillämpliga förordningarna, var det i enlighet med dokument nr VI/5330/97 och den rättspraxis som nämnts i punkt 54 ovan riktigt att tillämpa en schablonmässig korrigering på 5 procent, enligt artikel 31.1 och 31.2 i förordning nr 1290/2005.
67
Denna slutsats påverkas inte av Republiken Portugals påstående att den kontroll som avsåg huruvida de redovisade kostnaderna var rimliga endast var en kompletterande kontroll och att underlåtenheten att utföra denna kontroll, i enlighet med dokument nr VI/5330/97, endast kunde medföra en korrigering på 2 procent.
68
Det bör erinras om att grundläggande kontroller enligt dokument nr VI/5330/97 är de fysiska och administrativa kontroller som krävs för att kontrollera sakinnehållet i de uppgifter som lämnats, medan kompletterande kontroller avser de administrativa åtgärder som krävs för att handlägga ansökningarna korrekt, till exempel kontroll av att ansökningarna har lämnats in före sista ansökningsdag, upptäckt av dubblettansökningar avseende samma ändamål, riskbedömning, tillämpning av sanktioner och lämplig övervakning av förfarandena.
69
Det ska först påpekas att Republiken Portugal inte har styrkt sitt påstående att de kontroller som avses i artikel 26.2 d i förordning nr 1975/2006 och artikel 24.2 d i förordning nr 65/2011 ska betraktas som kompletterande kontroller och inte som grundläggande kontroller.
70
Vidare bör det noteras att kontrollen av att kostnaderna är rimliga utgör en administrativ kontroll som krävs för att förhindra att ansökningarna övervärderas. Det rör sig således om sakinnehållet i en av uppgifterna i dessa ansökningar, vilket ska skiljas från de administrativa åtgärder som krävs för att handlägga dessa ansökningar.
71
Det framgår slutligen av dokument nr VI/5330/97 att även om det kan antas föreligga en risk för förlust som motiverar att det görs en korrigering på 5 procent om det konstateras att det finns brister som avser de grundläggande kontrollerna, är det icke desto mindre så att det är förekomsten av en risk för förlust för Ejflu som slutligt motiverar att en sådan korrigering görs (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 september 2007, Finland/kommissionen, T‑230/04, ej publicerad, EU:T:2007:259, punkt 71, och dom av den 30 september 2009, Portugal/kommissionen, T-183/06, ej publicerad, EU:T:2009:370, punkt 99). Med hänsyn till den rättspraxis som nämnts i punkt 51 ovan har Republiken Portugal inte lämnat någon uppgift som styrker att de finansiella följderna av de brister som konstaterats föreligga med avseende på de kontroller som de portugisiska myndigheterna utförde enligt artikel 26.2 d i förordning nr 1975/2006 och artikel 24.2 d i förordning nr 65/2011 skulle vara lägre än 5 procent.
72
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den andra delen av den andra grunden. Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
73
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
74
Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 december 2018.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.