62004CJ0186_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑186/04,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný rozhodnutím Conseil d’État (Belgicko) z 1. apríla 2004 a doručený Súdnemu dvoru 22. apríla 2004, ktorý súvisí s konaním:
Pierre Housieaux
proti
Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale,
za účasti:
Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),
Batipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis a J. Klučka (spravodajca),
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: R. Grass,
zo zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 20. januára 2005,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Pierre Housieaux, v zastúpení: J. Sambon a P. Reyniers, advokáti,
– Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, v zastúpení: P. Coenraets a C. Lepinois, advokáti,
– Société de développement régional de Bruxelles (SDRB), v zastúpení: F. Krenc a P. Lambert, advokáti,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: U. Wölker a F. Simonetti, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 27. januára 2005,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 3 ods. 4 a článku 4 smernice Rady 90/313/EHS zo 7. júna 1990 o slobode prístupu k informáciám o životnom prostredí (Ú. v. ES L 158, s. 56; Mim. vyd. 15/001, s. 402).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pánom Housieaux a Collège du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (ďalej len „Collège“) v súvislosti s rozhodnutím Collège, ktoré sa týka prístupu k dokumentom vzťahujúcim sa na dohodu o územných úpravách.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3. Článok 3 ods. 1 smernice 90/313 stanovuje:
„S výnimkou ustanovenou týmto článkom musia členské štáty zabezpečiť, aby sa od verejných orgánov [orgánov verejnej moci – neoficiálny preklad ] požadovalo sprístupňovanie informácií týkajúcich sa životného prostredia akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osobe na požiadanie a bez preukazovania dôvodu.
Členské štáty určia praktické opatrenia, podľa ktorých sa takéto informácie účinne sprístupnia.“
4. Článok 3 ods. 2 a 3 tej istej smernice vymenováva dôvody, na základe ktorých môže byť žiadosť o informácie odôvodnene zamietnutá.
5. Článok 3 ods. 4 tejto smernice stanovuje:
„Orgán verejnej moci musí odpovedať osobe požadujúcej informáciu čo najskôr a najneskôr do dvoch mesiacov. Musia sa uviesť aj dôvody pre zamietnutie poskytnúť informácie.“
6. Článok 4 smernice 90/313 stanovuje:
„Osoba, ktorá sa domnieva, že jej žiadosť o informácie bola neodôvodnene zamietnutá alebo ignorovaná, alebo bola neprimerane zodpovedaná verejným orgánom [orgánom verejnej moci – neoficiálny preklad ], môže žiadať o súdne alebo správne preskúmanie rozhodnutia v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom.“
Vnútroštátna právna úprava
7. Relevantné ustanovenia smernice 90/313 boli prebraté do právneho poriadku Région de Bruxelles-Capitale nariadením o prístupe k informáciám o životnom prostredí v regióne Bruxelles-Capitale z 29. augusta 1991 ( Moniteur belge
z 1. októbra 1991, s. 21505, ďalej len „nariadenie z roku 1991“).
8. Článok 7 nariadenia z roku 1991 stanovuje:
„Exekutívny orgán stanoví zoznam jednotlivých kategórií písomných dokumentov, ktoré budú dotknuté úrady povinné bezodkladne priamo na mieste sprístupniť.“
9. Znenie článku 8 tohto nariadenia je takéto:
„Iné údaje, ako sú dokumenty uvedené v článku 7, je úrad, ktorému bola žiadosť adresovaná, povinný žiadateľovi písomne sprístupniť v lehote jedného mesiaca, pričom tým nie je dotknutá možnosť úradu sprístupniť tieto údaje bezodkladne priamo na mieste.
Ak žiadosť v ustanovenej lehote nebola vybavená, mlčanie úradu sa považuje za rozhodnutie o zamietnutí prístupu. V takomto prípade má žiadateľ právo, odchylne od článku 12 ods. 2, podať žiadosť priamo délégués du conseil (ďalej len ‚zástupcovia Rady‘), ktorí o nej následne rozhodnú.“
10. Podľa článku 12 tohto istého nariadenia:
„Ods. 1. Iba zástupcovia Rady sú oprávnení odmietnuť prístup k údaju, ktorý má k dispozícii úrad... Túto právomoc vykonávajú v zbore a v rozsahu stanovenom v článku 9.
Ods. 2. ... každý úrad, ktorý odmietne poskytnúť údaj tvoriaci predmet žiadosti o prístup, je povinný informovať o tejto skutočnosti žiadateľa a zároveň postúpiť žiadosť zástupcom Rady. Postúpenie žiadosti zástupcom Rady sa uskutočňuje doručením žiadosti o prístup spolu s originálom alebo kópiou požadovaného údaju a dôvodmi, ktoré podľa úradu viedli k zamietnutiu prístupu. Lehota uvedená v článku 8 ods. 1 sa predlžuje o jeden mesiac odo dňa, kedy bolo žiadateľovi oznámené, že žiadosť bola postúpená zástupcom Rady.“
11. Článok 13 nariadenia z roku 1991 stanovuje:
„V každom rozhodnutí o zamietnutí prístupu, úplnom alebo čiastočnom, musia byť jasným, presným, úplným a pravdivým spôsobom uvedené dôvody, ktoré viedli k zamietnutiu.“
12. Článok 14 tohto nariadenia stanovuje:
„Zástupcovia Rady poskytnú žiadateľovi požadovaný dokument alebo mu oznámia zamietnutie prístupu v lehote dvoch mesiacov od podania žiadosti. Po uplynutí tejto lehoty sa mlčanie považuje za rozhodnutie o zamietnutí prístupu. Rozhodnutie zástupcov Rady sa tiež oznámi úradu, na ktorý bola žiadosť o prístup podaná.“
13. Nariadenie z roku 1991 nezavádza vo veciach prístupu k informáciám o životnom prostredí žiadne osobitné odvolacie konanie proti rozhodnutiam Collège, a teda sa v tomto prípade uplatňujú riadne opravné prostriedky v správnych sporoch.
14. V súlade s článkom 14 ods. 1 lois coordonnées sur le Conseil d’État (koordinované zákony o Conseil d’État) ( Moniteur belge
z 21. marca 1973, s. 3459), „[správna] sekcia [Conseil d’État] rozhoduje rozsudkom o opravných prostriedkoch smerujúcich k vysloveniu neplatnosti aktov a nariadení rôznych správnych orgánov z dôvodu porušenia buď podstatných náležitostí, alebo náležitostí ustanovených pod hrozbou neplatnosti, prekročenia alebo zneužitia právomoci.“
15. Nariadenie Régent z 23. augusta 1948 o konaní pred správnou sekciou Conseil d’État v článku 4 tretieho odseku upresňuje, že „právo podať opravné prostriedky uvedené v článku [14] zákona sa premlčí po uplynutí šesťdesiatich dní od publikácie alebo oznámenia dotknutých aktov, predpisov alebo rozhodnutí. Ak tieto akty, predpisy alebo rozhodnutia nemusia byť uverejnené alebo oznámené, lehota začína plynúť odo dňa, kedy sa o nich sťažovateľ dozvedel.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
16. Vo februári 1991 Région de Bruxelles-Capitale vyvlastnil areál bývalej vojenskej nemocnice v prospech Société de développement régional de Bruxelles (ďalej len „SDBR“), ktorá bola určená ako operátor pre rekonverziu tohto areálu. SDRB následne uzavrela dohodu na základe rokovacieho konania (ďalej len „dohoda“) s dočasným združením zloženým zo spoločností Batipont Immobilier SA a Immomills Louis de Waele Development (ďalej len „Batipont“). Batipont sa prostredníctvom tejto dohody zaviazal vybudovať v areáli komplex stavieb a diel v súlade s programom vopred pripraveným SDRB.
17. Pán Housieaux listom z 21. marca 1993 adresovaným prezidentovi SDRB požiadal o nahliadnutie do predmetnej dohody a o obdržanie jej kópie. Rozhodnutím z 5. apríla 1994 SDRB žiadosť zamietla z dôvodu, že podľa nariadenia z roku 1991 je to exekutívny orgán, ktorý „určuje osobitne pre každý úrad spôsob organizácie prístupu k informáciám.“
18. Dňa 22. apríla 1994 pán Housieaux podal proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok na Collège a znovu požiadal o poskytnutie dohody.
19. Po opakovanej výmene korešpondencie s pánom Housieaux prijalo Collège na porade uskutočnenej 1. februára 1995 rozhodnutie, že žiadateľovi poskytne prílohy H a I dohody týkajúce sa životného prostredia, ktorých zverejnenie neohrozí žiadne obchodné alebo priemyselné záujmy. Listom z 3. februára 1995 informovalo Collège o tomto rozhodnutí pána Housieaux a SDRB.
20. Dňa 31. marca 1995 podal pán Housieaux proti rozhodnutiu opravný prostriedok na Conseil d’État, dovolávajúc sa zrušenia tohto rozhodnutia.
21. Collège vznieslo pred súdnym orgánom námietku neprípustnosti opravného prostriedku založenú na skutočnosti, že rozhodnutie z 1. februára 1995 má iba konfirmatívny charakter, a teda ako také nemôže byť napadnuté. Collège tvrdilo, že s výnimkou sprístupnenia príloh H a I dohody jeho rozhodnutie iba potvrdilo predchádzajúce implicitné rozhodnutie o zamietnutí, ktorého vydanie sa predpokladá z dôvodu mlčania úradu počas lehoty dvoch mesiacov od podania žiadosti o informácie z 22. apríla 1994 pánom Housieaux. Toto implicitné rozhodnutie o zamietnutí nadobudlo právoplatnosť dňom, kedy márne uplynula lehota 60 dní na podanie opravného prostriedku stanovená v článku 14 ods. 1 koordinovaných zákonov o Conseil d’État. Collège preto zastáva názor, že pán Housieaux bol 31. marca 1995 v omeškaní s podaním sťažnosti dovolávajúcej sa zrušenia rozhodnutia o zamietnutí z 1. februára 1995.
22. Za týchto podmienok Conseil d’État rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je dvojmesačná lehota uvedená v článku 3.4 smernice 90/313... lehotou poriadkovou, a teda má iba orientačný charakter pre orgán, ktorému je žiadosť adresovaná, alebo ide o lehotu záväznú, ktorú je tento orgán povinný dodržiavať?
2. V prípade, ak je dvojmesačná lehota záväznou lehotou a ak po uplynutí tejto lehoty orgán, ktorému bola žiadosť o informácie adresovaná, neprijal žiadne rozhodnutie, čo sa považuje za ‚rozhodnutie‘ uvedené v článku 4 in fine
vyššie citovanej smernice, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané ‚v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom‘?
3. Je v rozpore s článkami 3.4 a 4 vyššie citovanej smernice, ak „príslušný vnútroštátny právny poriadok‘ interpretuje mlčanie orgánu, na ktorý bola podaná žiadosť o informácie počas dvoch mesiacov uvedených v článku 3.4 smernice, ako implicitné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, teda ako rozhodnutie, ktoré síce nie je odôvodnené, môže byť však súdne alebo správne preskúmané podľa článku 4?
4. V prípade, ak je dvojmesačná lehota uvedená v článku 3.4 smernice lehotou poriadkovou, je v rozpore s článkami 3.4 a 4 smernice, ak ‚vnútroštátny právny poriadok‘ umožní žiadateľovi o informácie opätovne požiadať orgán o vybavenie jeho žiadosti o informácie v určitej lehote, inak bude pretrvávajúce mlčanie orgánu považované za implicitné rozhodnutie o odmietnutí sprístupniť informáciu, teda za rozhodnutie, ktoré môže byť správne preskúmané?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
23. Vo svojej prvej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či lehota stanovená v článku 3 ods. 4 smernice 90/313 má orientačný alebo záväzný charakter.
24. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, ako to urobila generálna advokátka v bodoch 23 a 24 svojich návrhov, že zo znenia, ako aj zo zmyslu smernice, vyplýva, že v nej stanovená dvojmesačná lehota musí byť považovaná za lehotu záväznú.
25. Na strane jednej používanie formulácie „čo najskôr a najneskôr do dvoch mesiacov“ jasne naznačuje, že orgán verejnej moci príslušný rozhodnúť o žiadosti o informácie (ďalej len „orgán verejnej moci“) je povinný v takto určenej lehote žiadosť preskúmať a odpovedať na ňu.
26. Na strane druhej, ak by táto lehota nemala záväzný, ale iba orientačný charakter, článok 4 smernice 90/313 zaručujúci súdnu ochranu jednotlivca by bol pozbavený účinku. Autor žiadosti by takto presne nevedel, od ktorého okamihu môže podať opravný prostriedok.
27. Vyššie uvedený výklad článku 3 ods. 4 smernice 90/313 podporuje aj účel tejto smernice vyplývajúci najmä z jej jedenásteho odôvodnenia, ktorým je aktívne poskytovanie informácií o stave životného prostredia verejnosti.
28. Ako zdôraznila generálna advokátka v bode 24 svojich návrhov, význam týchto informácií závisí vo veľkej miere od skutočnosti, či nimi môžu jednotlivci disponovať najrýchlejšie, ako je to možné.
29. Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné odpovedať na prvú položenú otázku tak, že lehota stanovená v článku 3 ods. 4 smernice 90/313 je lehotou záväznou.
O tretej otázke
30. Treťou otázkou, ktorou sa treba zaoberať pred zodpovedaním druhej otázky, sa vnútroštátny súdny orgán v podstate pýta, či je vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa mlčanie orgánu verejnej moci vo veci žiadosti o informácie po márnom uplynutí dvojmesačnej lehoty považuje za implicitné rozhodnutie o zamietnutí tejto žiadosti, teda za rozhodnutie, ktoré síce nie je odôvodnené, ale ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané podľa článku 4 smernice, v rozpore s článkom 3 ods. 4 a článkom 4 smernice 90/313.
31. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že domnienka, podľa ktorej sa mlčanie orgánu verejnej moci považuje za rozhodnutie o implicitnom zamietnutí, nemôže sama osebe odporovať požiadavkám smernice 90/313 iba z dôvodu, že implicitné rozhodnutie o zamietnutí vzhľadom na svoj charakter neobsahuje žiadne odôvodnenie (rozsudok z 26. júna 2003, Komisia/Francúzsko, C‑233/00, Zb. s. I‑6625, bod 111).
32. Na strane druhej sa Súdny dvor domnieva, že aj v prípade implicitného zamietnutia žiadosti o informácie o životnom prostredí musia byť oznámené dôvody zamietnutia, a to hoci aj po dátume tohto implicitného zamietnutia, avšak v lehote dvoch mesiacov po podaní žiadosti, pričom takéto oznámenie je v tomto prípade potrebné považovať za „odpoveď“ v zmysle článku 3 ods. 4 smernice (už citovaný rozsudok Komisia/Francúzsko, bod 118).
33. Jedine takýto výklad článku 3 ods. 4 smernice 90/313 umožňuje zachovať účinok dotknutého ustanovenia, ktorého samotné znenie implikuje, že orgán verejnej moci je povinný odôvodniť každé rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o informácie.
34. Na rozdiel od vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá bola predmetom už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko, podľa ktorej mlčanie orgánu verejnej moci počas lehoty jedného mesiaca vo veci žiadosti o informácie zakladá implicitné rozhodnutie o jej zamietnutí, podľa právnej úpravy v tejto veci sa implicitné rozhodnutie o zamietnutí považuje za prijaté v dôsledku mlčania orgánu verejnej moci po márnom uplynutí dvojmesačnej lehoty po podaní žiadosti.
35. Z už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko vyplýva, že aj keď smernica 90/313 nebráni, z hľadiska priznania účinnej súdnej ochrany podľa článku 4 tejto smernice, existencii domnienky implicitného rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o informácie z dôvodu mlčania počas dvojmesačnej lehoty, článok 3 ods. 4 tejto smernice však neumožňuje, aby takéto rozhodnutie nebolo doplnené odôvodnením najneskôr v okamihu uplynutia dvojmesačnej lehoty. V tomto kontexte je síce implicitné rozhodnutie o zamietnutí „odpoveďou“ v zmysle tohto posledného ustanovenia, musí však byť považované za nezákonné.
36. Na tretiu otázku je preto potrebné odpovedať tak, že v tomto konkrétnom prípade vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej, z hľadiska priznania účinnej súdnej ochrany, sa mlčanie orgánu verejnej moci počas dvojmesačnej lehoty považuje za implicitné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, ktoré je súdne alebo správne preskúmateľné v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom, neodporuje článku 3 ods. 4 smernice 90/313 v spojení s článkom 4 smernice. Jej článok 3 ods. 4 však neumožňuje, aby takéto rozhodnutie nebolo doplnené odôvodnením najneskôr v okamihu uplynutia dvojmesačnej lehoty. V tomto kontexte musí byť implicitné rozhodnutie o zamietnutí považované za nezákonné.
O druhej otázke
37. Druhou otázkou sa vnútroštátny súdny orgán pýta, proti akému „rozhodnutiu“ môže byť podaný opravný prostriedok v zmysle článku 4 smernice 90/313, ak orgán verejnej moci neprijal ku dňu uplynutia dvojmesačnej lehoty uvedenej v článku 3 ods. 4 tejto smernice žiadne rozhodnutie.
38. Odpoveď na túto otázku je možné vyvodiť z úvah k tretej otázke, z ktorých vyplýva, že mlčanie orgánu verejnej moci počas dvojmesačnej lehoty je považované za rozhodnutie, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom.
39. Na druhú otázku je preto potrebné odpovedať tak, že rozhodnutie uvedené v článku 4 smernice 90/313, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané na základe podnetu žiadateľa o informácie, je implicitným rozhodnutím o zamietnutí vyplývajúcim z mlčania orgánu verejnej moci oprávneného rozhodnúť o tejto žiadosti počas lehoty dvoch mesiacov.
O štvrtej otázke
40. Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku, teda že lehota uvedená v článku 3 ods. 4 smernice 90/313 je lehota záväzná, nie je potrebné odpovedať na štvrtú otázku.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
1. Lehota dvoch mesiacov stanovená v článku 3 ods. 4 smernice Rady 90/313/EHS zo 7. júna 1990 o slobode prístupu k informáciám o životnom prostredí je lehotou záväznou.
2. Rozhodnutie uvedené v článku 4 smernice 90/313, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané na základe podnetu žiadateľa o informácie, je implicitným rozhodnutím o zamietnutí vyplývajúcim z mlčania orgánu verejnej moci oprávneného rozhodnúť o tejto žiadosti počas lehoty dvoch mesiacov.
3. V tomto konkrétnom prípade vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej, z hľadiska priznania účinnej súdnej ochrany, sa mlčanie orgánu verejnej moci počas dvojmesačnej lehoty považuje za implicitné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, ktoré je možné súdne alebo správne preskúmať v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom, neodporuje článku 3 ods. 4 smernice 90/313 v spojení s článkom 4 smernice. Jej článok 3 ods. 4 však neumožňuje, aby takéto rozhodnutie nebolo doplnené odôvodnením najneskôr v okamihu uplynutia dvojmesačnej lehoty. V tomto kontexte musí byť implicitné rozhodnutie o zamietnutí považované za nezákonné.