URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
29. September 2021(*)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente eines Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen – Verweigerung des Zugangs – Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen Dritter – Überwiegendes öffentliches Interesse“
In der Rechtssache T‑619/18,
TUIfly GmbH mit Sitz in Langenhagen (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte L. Giesberts und M. Gayger,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch K. Blanck und F. Erlbacher als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2018) 5432 final der Kommission vom 3. August 2018, mit dem der Klägerin der Zugang zu Dokumenten des Verwaltungsverfahrens betreffend die von Österreich durchgeführte staatliche Beihilfe SA.24221 (2011/C) (ex 2011/NN) für den Flughafen Klagenfurt, Ryanair und andere Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen, verweigert wurde,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Spielmann (Berichterstatter), des Richters U. Öberg und der Richterin O. Spineanu-Matei,
Kanzler: J. Palacio González, Hauptverwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 29. September 2020
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1        Bei der Klägerin, der TUIfly GmbH, handelt es sich um ein Unternehmen, das Luftverkehrsdienstleistungen erbringt. Die Gesellschaft war im Januar 2007 durch Verschmelzung aus den Gesellschaften Hapag Lloyd Express GmbH und Hapag-Lloyd Flug hervorgegangen. Die Luftverkehrsdienstleistungen, die zuvor von der Hapag Lloyd Express GmbH erbracht worden waren, wurden in der Folge von der Klägerin erbracht.
2        Am 22. Februar 2012 beschloss die Europäische Kommission, wegen einer dem Flughafen Klagenfurt möglicherweise gewährten staatlichen Beihilfe (Staatliche Beihilfe SA.24221 [ex CP 281/2007] – Flughafen Klagenfurt – Ryanair und andere Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen [ABl. 2012, C 233, S. 28]), das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen.
3        Am 11. November 2016 erließ die Kommission den Beschluss (EU) 2018/628 über die von Österreich durchgeführte staatliche Beihilfe SA.24221 (2011/C) (ex 2011/NN) für den Flughafen Klagenfurt, Ryanair und andere Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen (ABl. 2018, L 107, S. 1). Sie stellte in diesem Beschluss insbesondere fest, dass die Vereinbarungen über Flughafen- und Marketingdienstleistungen, die 2003 und 2008 zwischen der Gesellschaft, die den Flughafen Klagenfurt betreibe, und der Klägerin geschlossen worden seien, staatliche Beihilfen beinhalteten, die unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV gewährt worden seien und nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien, und ordnete an, dass die Republik Österreich von der Klägerin 9 566 988 Euro und 1 134 084 Euro zurückzufordern habe.
4        Mit Schreiben vom 2. Mai 2018 stellte die Klägerin auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) einen Antrag auf Zugang zu den Dokumenten der Akten des Verfahrens, in dem der Beschluss 2018/628 erlassen wurde.
5        Der Antrag wurde von der Kommission mit Bescheid vom 28. Mai 2018 abgelehnt. Die Kommission teilte der Klägerin darin die Fundstelle des Beschlusses 2018/628 im Amtsblatt der Europäischen Union mit und wies darauf hin, dass die Frist für die Erhebung einer Klage beim Gericht noch nicht abgelaufen sei. Den Zugang zu den übrigen Dokumenten der Akten des Verfahrens, in dem der Beschluss 2018/628 erlassen wurde, verweigerte sie unter Berufung auf die Ausnahmen zum Schutz geschäftlicher Interessen und des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten (Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001) und die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses eines Organs (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001).
6        Mit E‑Mail vom 18. Juni 2018 stellte die Klägerin gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag.
7        Mit Klageschrift, die am 18. Juli 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Klägerin Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2018/628, soweit er sie betrifft. Die Klage wurde unter dem Aktenzeichen T‑447/18 eingetragen.
8        Der Zweitantrag der Klägerin auf Zugang zu den Akten wurde von der Kommission mit Beschluss C(2018) 5432 final vom 3. August 2018 unter Berufung auf Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 abgelehnt (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
9        Zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten und zum Schutz der geschäftlichen Interessen Dritter hat die Kommission festgestellt, dass die Akten, auf die sich der Zugangsantrag beziehe, ein Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen beträfen und dass die in diesem Verfahren ergangene Entscheidung der Kommission – der Beschluss 2018/628 – Gegenstand einer beim Gericht erhobenen Nichtigkeitsklage sei.
10      Anders als die Klägerin in ihrem Zweitantrag geltend gemacht habe, enthielten die Dokumente der Akten vertrauliche Geschäftsinformationen, deren Verbreitung die geschäftlichen Interessen der von dem Kontrollverfahren, in dem der Beschluss 2018/628 erlassen worden sei, betroffenen Unternehmen beeinträchtigen würde. Würden die geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen nicht geschützt, würde das System der Kontrolle staatlicher Beihilfen, das auf die Kooperation der Mitgliedstaaten, die sensible Geschäftsdaten von Unternehmen beisteuerten, angewiesen sei, erheblich in seiner Wirksamkeit beeinträchtigt.
11      Im Übrigen gelte für die Dokumente eines Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nach dem Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), die allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit. In einem solchen Verfahren verfügten die Beteiligten mit Ausnahme des für die Gewährung der Beihilfe verantwortlichen Mitgliedstaats nicht über das Recht, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Die Akteneinsicht ermögliche es den Beteiligten, sämtliche bei der Kommission eingereichten Erklärungen und Dokumente zu erhalten und gegebenenfalls in ihren eigenen Erklärungen hierzu Stellung zu nehmen, was den Charakter eines Verfahrens gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV verändern könne.
12      Wie der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), und vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), festgestellt habe, könne die Veröffentlichung sensibler Informationen zu den wirtschaftlichen Tätigkeiten der betroffenen Unternehmen deren geschäftliche Interessen unabhängig davon beeinträchtigen, ob noch ein Kontrollverfahren anhängig sei. Die im Bereich der Unternehmenszusammenschlüsse ergangene Rechtsprechung werde analog herangezogen, da die Kontroll- und Untersuchungsverfahren in diesem Bereich und im Bereich staatlicher Beihilfen in mehrfacher Hinsicht vergleichbar seien.
13      Die betreffenden Dokumente fielen auch unter die Ausnahme der Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses eines Organs gemäß Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001. Würden sie verbreitet, bestünde nämlich die Gefahr, dass der Kommission die Möglichkeit genommen werde, gegebenenfalls in völliger Unabhängigkeit und ohne Druck von außen eine neue Entscheidung im Bereich staatlicher Beihilfen zu erlassen.
14      Die Kommission hat ferner die Möglichkeit geprüft, der Klägerin gemäß Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen teilweisen Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren. Sie ist zu dem Schluss gelangt, dass dies nicht möglich sei, ohne den Schutz des Zwecks ihrer Untersuchungstätigkeiten und den Schutz der geschäftlichen Interessen Dritter zu beeinträchtigen. Die betreffenden Dokumente fielen eindeutig in vollem Umfang unter die genannten Ausnahmen. Sie unterlägen daher weder ganz noch teilweise der Verpflichtung zur Verbreitung.
15      Die Kommission hat schließlich festgestellt, dass im vorliegenden Fall kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der in Rede stehenden Dokumente im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestehe. Dem Vorbringen der Klägerin, die Ausübung ihrer Verteidigungsrechte im Verfahren über ihre Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2018/628 stelle ein solches Interesse dar, könne nicht gefolgt werden. Die Klägerin könne sich insoweit nicht auf Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) berufen. Im Übrigen könne das etwaige von einem Antragsteller geltend gemachte Individualinteresse am Zugang zu Dokumenten, die ihn persönlich beträfen, bei der Beurteilung der Frage, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne der Verordnung Nr. 1049/2001 vorliege, im Allgemeinen nicht entscheidend sein.
Verfahren und Anträge der Parteien
16      Mit Klageschrift, die am 15. Oktober 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Die Klägerin hat in der Klageschrift beantragt, die vorliegende Rechtssache und die Rechtssache T‑447/18 zu verbinden.
17      Am 11. Dezember 2018 hat die Kommission die Klagebeantwortung bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht.
18      Die Klägerin hat am 23. Januar 2019 eine Erwiderung eingereicht, die Kommission am 7. März 2019 eine Gegenerwiderung.
19      Mit Beschluss des Präsidenten der Fünften Kammer des Gerichts vom 9. Dezember 2019 sind die Rechtssachen T‑619/18 und T‑447/18 gemäß Art. 68 der Verfahrensordnung des Gerichts zu gemeinsamem mündlichen Verfahren verbunden worden.
20      Der Präsident der Fünften Kammer hat wegen Verhinderung eines Mitglieds der Kammer gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verfahrensordnung einen anderen Richter bestimmt, um den Spruchkörper zu vervollständigen.
21      Die Parteien haben in der Sitzung vom 29. September 2020 mündlich verhandelt.
22      Die Klägerin beantragt,
–        den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
23      Die Kommission beantragt,
–        die Klage abzuweisen;
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zur Zulässigkeit
24      Die Kommission erhebt in der Klagebeantwortung die Einrede, dass die Klage unzulässig sei. Sie macht geltend, auch wenn die Klägerin als Rechtsgrundlage für ihren Antrag auf Zugang zu den Dokumenten Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführt habe, stelle dieser in Wirklichkeit einen Antrag auf Akteneinsicht im Beihilfeverfahren gemäß der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. 2015, L 248, S. 9) dar. Im Übrigen mache die Klägerin in der vorliegenden Rechtssache im Wesentlichen dieselben Argumente geltend wie in der Rechtssache T‑447/18.
25      Die Klägerin erwidert, ihr Antrag auf Zugang zu den Dokumenten der betreffenden Verwaltungsakte sei nicht ausschließlich auf die Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt, sondern darüber hinaus auch auf die in Art. 41 der Charta verbürgten Grundrechte im Bereich des Schutzes der Verteidigungsrechte. Im Übrigen habe sie nicht die Absicht, die in der Verwaltungsakte enthaltenen Informationen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Diese würden es ihr vielmehr ermöglichen, den Sachverhalt zu verstehen und die Klage gegen den Beschluss 2018/628 weiter zu substantiieren.
26      Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission nicht dargetan hat, inwieweit der Grund, auf den sie ihre Einrede stützt, zur Abweisung der Klage als unzulässig führen müsste.
27      Wie sich aus dem angefochtenen Beschluss ergibt, hat die Klägerin ihren Antrag auf Zugang zu den Akten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellt und, nachdem ihr Erstantrag von der Kommission abgelehnt worden war, gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag eingereicht. Dieser Zweitantrag wurde mit dem angefochtenen Beschluss, der auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 erging, abgelehnt.
28      Die Klägerin wendet sich im vorliegenden Fall mithin gegen eine Handlung, die Gegenstand einer Klage sein kann. Die Ablehnung eines Zweitantrags kann nämlich grundsätzlich Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. September 2015, ClientEarth und International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, Rn. 107). Im Übrigen ist der angefochtene Beschluss von der Kommission im Verfahren gemäß den Art. 7 und 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 erlassen worden. Von der Kommission wird auch nicht bestritten, dass der angefochtene Beschluss insofern die geschäftlichen Interessen der Klägerin betrifft, als ihr der Zugang zu Informationen verweigert wird, die die Kommission im förmlichen Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV erlangt hat, in dem mit dem Beschluss 2018/628 verfügt wurde, dass die Klägerin die ihr von der Republik Österreich gewährten Beihilfen zu erstatten habe. Der angefochtene Beschluss betrifft die Klägerin mithin unmittelbar und individuell.
29      Dem Vorbringen der Kommission, dass der Antrag der Klägerin auf Zugang zu den Akten in Wirklichkeit einen entsprechenden Antrag im Beihilfeverfahren darstelle, für das die Verordnung 2015/1589 maßgeblich sei, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 27), hat die Klägerin ihren Antrag auf Zugang zu den Akten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellt, was von der Kommission auch nicht bestritten wird.
30      Auch die Tatsache, dass die Klägerin in der Klageschrift in großem Umfang auf die Verordnung 2015/1589 Bezug nimmt, führt nicht wegen eines im gerichtlichen Verfahren vorgenommenen Austauschs der Rechtsgrundlage des Antrags auf Zugang zu den Akten – was die Kommission mit ihrer Einrede der Unzulässigkeit meinen könnte – zur Unzulässigkeit der Klage. Die Bezugnahme der Klägerin auf die Bestimmungen dieser Verordnung ist voll und ganz gerechtfertigt. Denn unabhängig von der Rechtsgrundlage, auf die der Antrag auf Zugang zu den Akten im vorliegenden Fall gestützt wird (Verordnung Nr. 1049/2001 oder Verordnung 2015/1589), wäre das Ergebnis für die Klägerin dasselbe: Sie hätte die Möglichkeit, sämtliche bei der Kommission eingereichten Erklärungen und Dokumente zu erhalten und gegebenenfalls in ihren eigenen Erklärungen hierzu Stellung zu nehmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 59).
31      Folglich ist die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
Zur Begründetheit
32      Die Klägerin macht drei Klagegründe geltend: Erstens habe die Kommission dadurch, dass sie es abgelehnt habe, ihr Zugang zur Verwaltungsakte zu gewähren, gegen Art. 41 der Charta und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen, zweitens habe die Kommission nicht berücksichtigt, dass der Akteneinsicht im vorliegenden Fall keine geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person entgegenstünden, und drittens habe die Kommission dadurch, dass sie es abgelehnt habe, ihr einen auch nur teilweisen Zugang zu den Akten zu gewähren, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
Erster Klagegrund: Verstoß gegen Art. 41 der Charta und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001
33      Die Klägerin macht geltend, der Beschluss 2018/628 betreffe sie unmittelbar und individuell. Sie habe als „Beteiligte“ im Sinne von Art. 1 Buchst. h der Verordnung 2015/1589 ein Recht auf Akteneinsicht. Dieses Recht ergebe sich aus dem in Art. 41 der Charta verbürgten Recht auf eine gute Verwaltung, aus dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und aus ihren Verteidigungsrechten.
34      Was die ordnungsgemäße Durchführung des Untersuchungsverfahrens angeht, macht die Klägerin geltend, dass die von der Kommission durchgeführte Untersuchung nicht gefährdet werde, wenn sie die Akten einsehe. Jedenfalls gehe der wirksame Schutz der Verteidigungsrechte dem Interesse vor, das die Kommission im Verfahren daran habe, ihre Untersuchung durchführen zu können, ohne dass der von der in Rede stehenden Maßnahme Betroffene interveniere.
35      Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
36      Die Klägerin rügt mit dem ersten Klagegrund im Wesentlichen, dass der Kommission bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 ein Rechtsfehler unterlaufen sei. Sie macht vor allem geltend, dem Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten gingen im vorliegenden Fall das vorrangige Interesse am Schutz ihres Status als „Beteiligte“ in dem von der Kommission gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleiteten förmlichen Verfahren, das Interesse an der Wahrung ihrer Verteidigungsrechte als von der Entscheidung, die Beihilfe zurückzufordern, unmittelbar und individuell betroffene Person und das Interesse an der Beachtung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung vor.
37      Beim ersten Klagegrund ist somit zu prüfen, ob die Kommission den Zugang zu den Akten im angefochtenen Beschluss zu Recht mit der Begründung verweigert hat, dass durch die Verbreitung der Akten der Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde und kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung bestehe.
38      Die auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 3 AEUV erlassene Verordnung Nr. 1049/2001 soll, wie ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 zu entnehmen ist, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren. Außerdem ergibt sich aus dieser Verordnung – insbesondere aus ihrem elften Erwägungsgrund und ihrem Art. 4, der insoweit eine Ausnahmeregelung enthält –, dass das betreffende Zugangsrecht gleichwohl aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses bestimmten Grenzen unterliegt (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 51, und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 61).
39      Um die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument zu rechtfertigen, dessen Verbreitung beantragt wurde, genügt es grundsätzlich nicht, dass das Dokument in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit steht. Das betroffene Organ muss auch erläutern, inwiefern der Zugang zu dem Dokument das durch eine Ausnahme nach diesem Artikel geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (vgl. Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40      Es steht dem betroffenen Organ der Europäischen Union aber frei, sich hierbei auf allgemeine, für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende Vermutungen zu stützen, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare Erwägungen allgemeiner Art gelten können (vgl. Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41      Im Unterschied zu den Fällen, in denen die Unionsorgane als Gesetzgeber tätig sind und in denen nach dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten gewährt werden sollte, sind Dokumente, die die Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen betreffen, grundsätzlich dem den Unionsorganen durch Art. 108 AEUV eigens zugewiesenen Bereich der Verwaltungsaufgaben zuzuordnen (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 60).
42      Ferner ist bereits entscheiden worden, dass eine allgemeine Vermutung besteht, wonach durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission in Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde (Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 61, vom 14. Juli 2016, Sea Handling/Kommission, C‑271/15 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:557, Rn. 37, und vom 27. April 2017, Germanwings/Kommission, T‑375/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:289, Rn. 122).
43      Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Klägerin Zugang zu den Dokumenten in den Akten des Verfahrens beantragt hat, in dem der Beschluss 2018/628 erlassen wurde. Für die Dokumente, die Bestandteil dieser Akten sind, gilt daher die allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit (siehe oben, Rn. 42). Dies wird von der Klägerin auch nicht bestritten.
44      Die Klägerin beruft sich im Wesentlichen auf ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001. Sie macht geltend, dass ihre Verteidigungsrechte verletzt würden und gegen den in Art. 41 der Charta verbürgten Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen würde, wenn sie keinen Zugang zu den Akten erhielte, da der Beschluss 2018/628, der sie unmittelbar und individuell betreffe, finanzielle Folgen für sie habe.
45      Der Gerichtshof hat aber bereits entschieden, dass die Beteiligten mit Ausnahme des für die Gewährung der Beihilfe verantwortlichen Mitgliedstaats im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Dieser Umstand ist bei der Auslegung der Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu berücksichtigen. Könnten die Beteiligten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission erhalten, wäre nämlich das System der Kontrolle staatlicher Beihilfen gefährdet (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 58).
46      Der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass sich das Recht auf Einsicht in die Verwaltungsakte im Rahmen eines gemäß Art. 108 AEUV eröffneten Kontrollverfahrens und das Recht auf Zugang zu Dokumenten aufgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 rechtlich unterscheiden, aber gleichwohl in funktionaler Hinsicht zu einer vergleichbaren Situation führen. Denn wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 30), ermöglicht es die Akteneinsicht den Beteiligten, unabhängig von der Rechtsgrundlage, auf der sie gewährt wird, sämtliche bei der Kommission eingereichten Erklärungen und Dokumente zu erhalten und gegebenenfalls in ihren eigenen Erklärungen hierzu Stellung zu nehmen, was den Charakter eines solchen Verfahrens verändern kann (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 59).
47      Mit dem Interesse an einer wirksamen Ausübung der Verteidigungsrechte und der Gewährleistung einer geordneten Rechtspflege, wie es von der Klägerin ins Feld geführt wird, ist kein „überwiegendes öffentliches Interesse“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 dargetan. Ein solches Interesse kann nicht als öffentliches Interesse eingestuft werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 2016, Sea Handling/Kommission, C‑271/15 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:557, Rn. 97, und vom 12. Februar 2019, Hércules Club de Fútbol/Kommission, T‑134/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:80, Rn. 52).
48      Ein Interesse, das in dem Schaden begründet liegt, den ein privates Unternehmen in einem Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen wie dem, um das es in der Rechtssache T‑447/18 geht, erlitten hat, kann nämlich kein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 2016, Sea Handling/Kommission, C‑271/15 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:557, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 12. Februar 2019, Hércules Club de Fútbol/Kommission, T‑134/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:80, Rn. 53).
49      Wie bereits entschieden worden ist, kann das etwaige von einem Antragsteller geltend gemachte Individualinteresse am Zugang zu einem Dokument, das ihn persönlich betrifft, nicht als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 berücksichtigt werden, gleichgültig, ob dieses Interesse in den Verteidigungsrechten des Antragstellers oder in der Gewährleistung einer geordneten Rechtspflege begründet liegt. Daher begeht ein Organ, das den Zugang zu bestimmten Unterlagen auf der Grundlage einer von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfassten Ausnahme verweigert, keinen Rechtsfehler, wenn es in dem von einem Kläger angeführten Individualinteresse kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Unterlagen erblickt (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2010, Umbach/Kommission, T‑474/08, nicht veröffentlicht, EU:T:2010:443, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50      In diesem Zusammenhang ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die Verbreitung der betreffenden Dokumente geeignet ist, den Schutz der Untersuchungstätigkeiten in einem – sei es auch abgeschlossenen – Verfahren gemäß Art. 108 AEUV zu beeinträchtigen, wenn eine Klage gegen die in der Sache ergangene Entscheidung anhängig ist (vgl. Urteil vom 7. September 2017, AlzChem/Kommission, T‑451/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:588, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51      Es ist nämlich durchaus möglich, dass die Kommission je nach Ausgang des Gerichtsverfahrens neuerlich tätig wird und gegebenenfalls eine neue Entscheidung erlässt (vgl. Urteil vom 7. September 2017, AlzChem/Kommission, T‑451/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:588, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52      Im vorliegenden Fall wurde das Untersuchungsverfahren zwar durch den Erlass des Beschlusses 2018/628 abgeschlossen. Zum Zeitpunkt der Verkündung des vorliegenden Urteils war beim Gericht aber eine von der Klägerin gegen diesen Beschluss erhobene Klage anhängig.
53      Somit ist festzustellen, dass die Kommission den von der Klägerin beantragten Zugang zu den Akten im vorliegenden Fall zu Recht unter Berufung auf die Ausnahmen in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich und Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert hat. Die Kommission hat auch zu Recht angenommen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestehe.
54      Folglich ist der erste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Fehlen geschäftlicher Interessen Dritter, die der Akteneinsicht der Klägerin entgegenstehen
55      Die Klägerin macht geltend, ihrem Recht auf Akteneinsicht stünden keine geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person entgegen. Die in Rede stehenden Marketingvereinbarungen stammten aus dem Zeitraum 2003 bis 2009, weshalb die Akten des Verfahrens vor der Kommission lediglich historische Geschäftsinformationen beträfen. Ganz allgemein gelte, dass der Austausch historischer Daten nicht wettbewerbsrelevant sei.
56      Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
57      Die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen sind nicht kumulativ. Die Kommission kann den Zugang zu den Akten bereits dann verweigern, wenn eine von ihnen greift. Da der erste Klagegrund zurückgewiesen worden ist (siehe oben, Rn. 54), ist der zweite Klagegrund somit als ins Leere gehend zurückzuweisen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Februar 2019, Hércules Club de Fútbol/Kommission, T‑134/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:80, Rn. 62).
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
58      Die Klägerin macht geltend, die Bekanntmachung über bewährte Vorgehensweisen in Verfahren nach Artikel 101 und 102 des AEUV (ABl. 2011, C 308, S. 6) könne ihren Grundsätzen und dem Geiste nach zur Erleichterung des Austauschs vertraulicher Informationen zwischen den Parteien des Verfahrens angewandt werden. Insbesondere hätte die Kommission mildere Mittel in Erwägung ziehen können, die ihre Rechte hätten besser schützen können. In Betracht komme etwa die Durchführung des Datenraum-Verfahrens, bei dem die Verfahrensbevollmächtigten unmittelbaren Zugang zu den Verfahrensakten erhielten. Auch die Einrichtung sogenannter „Confidentiality Rings“ oder „Clean Teams“ sei möglich. Dabei werde einer von ihr vorab bestimmten, begrenzten Zahl von Personen Zugang zu den Verfahrensakten gewährt, etwa einzelnen Mitarbeitern ihrer Rechtsabteilung, und diese Personen würden dazu verpflichtet, die ihnen bekannt gewordenen Informationen nicht für andere Zwecke als die des Beihilfeverfahrens zu verwenden und nicht an andere Mitarbeiter weiterzugeben.
59      Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
60      Wie bereits im Zusammenhang mit der Prüfung des ersten Klagegrundes ausgeführt, gilt für die Dokumente der Verwaltungsakte, auf die sich der von der Klägerin bei der Kommission eingereichte Zugangsantrag bezieht, im Hinblick auf die Ausnahme des Schutzes der von den Unionsorganen durchgeführten Untersuchungen eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit. Darüber hinaus hat die Klägerin nicht dargetan, dass irgendein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zur Verwaltungsakte bestünde. Somit besteht – unabhängig von der Zahl der betreffenden Dokumente oder der Zahl der Personen, die befugt sind, sie einzusehen – keinerlei Verpflichtung zur Verbreitung der in der fraglichen Akte enthaltenen Dokumente (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 12. Februar 2019, Hércules Club de Fútbol/Kommission, T‑134/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:80, Rn. 67). In Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ist nämlich allgemein vom „Zugang zu einem Dokument“ die Rede, ohne dass in irgendeiner Weise danach unterschieden wird, wie vielen Personen der Zugang gewährt wird.
61      Demnach hat die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin zu Recht angenommen, dass den Vertretern der Klägerin oder einer begrenzten Zahl von ihr vorab bestimmter Mitarbeiter im vorliegenden Fall kein teilweiser Zugang zu den Akten gewährt werden konnte.
62      Folglich ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und die Klage damit insgesamt abzuweisen.
Kosten
63      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Die TUIfly GmbH trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.
Spielmann
Öberg
Spineanu-Matei
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 29. September 2021.
Der Kanzler
Der Präsident
E. Coulon
S. Papasavvas
*      Verfahrenssprache: Deutsch.