62002CJ0148_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-148/02,
angående en anmodning, som Conseil d'État (Belgien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
Carlos Garcia Avello
mod
État belge,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 17 EF og 18 EF,
har
DOMSTOLEN (plenum),
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene M. Wathelet, R. Schintgen og C.W.A. Timmermans samt dommerne D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer) og A. Rosas,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Carlos Garcia Avello ved avocat P. Kileste
– État belge ved A. Snoecx, som befuldmægtiget, bistået af avocat J. Bourtembourg
– den danske regering ved J. Bering Liisberg, som befuldmægtiget
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.L. Iglesias Buhigues, C. O'Reilly og D. Martin, som befuldmægtigede
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 11. marts 2003 er afgivet mundtlige indlæg af Carlos Garcia Avello ved advokat P. Kileste, af État belge ved avocat C. Molitor, af den danske regering ved J. Molde, som befuldmægtiget, af den nederlandske regering ved N.A.J. Bel, som befuldmægtiget, og af Kommissionen ved J.L. Iglesias Buhigues, C. O'Reilly og D. Martin,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
22. maj 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved dom af 21. december 2001, indgået til Domstolen den 24. april 2002, har Conseil d’État i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 17 EF og 18 EF.
2. Spørgsmålet er blevet rejst under en sag mellem Carlos Garcia Avello, der handler som indehaver af forældremyndigheden over sine børn, og den belgiske stat vedrørende en ansøgning om ændring af børnenes efternavn.
Relevante retsregler
A – Fællesskabsbestemmelser
3. Det hedder i artikel 12, stk. 1, EF:
»Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«
4. Det bestemmes i artikel 17 EF:
»1. Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.
2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underkastet de pligter, der er indeholdt i denne traktat.«
5. Artikel 18, stk. 1, EF bestemmer:
»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
B – Nationale bestemmelser og praksis
Belgisk international privatret
6. Det bestemmes i den belgiske code civils artikel 3, stk. 3:
»Lovene vedrørende personers rets- og handleevne finder anvendelse på belgiere, også når de er bosiddende i udlandet.«
7. De belgiske domstole anvender på grundlag af denne bestemmelse en regel om, at personers rets- og handleevne er reguleret ved deres nationale lovgivning.
8. Når en belgisk statsborger samtidig har et eller flere andre statsborgerskaber, giver de belgiske myndigheder ifølge den belgiske stat det belgiske statsborgerskab forrang i henhold til en sædvaneretlig regel, der er kodificeret i artikel 3 i Haag-konventionen af 12. april 1930 om visse spørgsmål vedrørende lovkonflikter om statsborgerskab ( Recueil des traités de la Société des Nations, vol. 179, s. 89, herefter »Haag-konventionen«), hvorefter »en person, der har to eller flere statsborgerskaber, af hver af de stater, hvis statsborgerskab han har, kan betragtes som statsborger i staten« [Domstolens oversættelse].
Den belgiske code civil
9. I artikel 335 i code civil, der findes i kapitel V med overskriften »Slægtskabets virkninger« i afsnit VII ( »Slægtskab«), bestemmes:
»1. Et barn, hvis slægtskab kun er fastslået på fædrene side, eller hvis slægtskab på såvel fædrene som mødrene side fastslås samtidig, bærer faderens efternavn, medmindre faderen er gift og vedkender sig faderskab til et barn, der under ægteskabet er undfanget sammen med en anden kvinde end hans hustru.
[...]«
10. I kapitel II med overskriften »Ændring af efternavn og fornavne« i lov af 15. maj 1987 om efternavn og fornavne bestemmes det i artikel 2:
»Enhver, der har grund til at ændre sit efternavn eller fornavn, kan sende en begrundet ansøgning herom til justitsministeren.
Ansøgningen indgives af den berørte selv eller af hans værge.«
11. I artikel 3, der findes i samme kapitel i den nævnte lov, bestemmes:
»Justitsministeren kan meddele tilladelse til ændring af fornavn, når de ønskede fornavne ikke giver anledning til forveksling og ikke kan være til skade for ansøgeren eller tredjemand.
Kongen kan undtagelsesvis meddele tilladelse til ændring af efternavn, hvis det skønnes, at der er tungtvejende grunde, der taler herfor, og det ønskede efternavn ikke giver anledning til forveksling og ikke kan være til skade for ansøgeren eller tredjemand.«
Administrativ praksis vedrørende ændring af efternavn
12. Den belgiske stat har anført, at i tilfælde som den foreliggende hovedsag foreslår de belgiske myndigheder en ændring af efternavnet for at imødegå ulemperne ved det dobbelte statsborgerskab, således at børnene kun får det første af faderens efternavne. Undtagelsesvis og især når der er få tilknytningsmomenter til Belgien, kan der gives et efternavn, som er i overensstemmelse med fremmed lov, herunder navnlig når familien har boet i et fremmed land, hvor barnet er registreret under det dobbelte navn, hvilket sker for at undgå at vanskeliggøre barnets integration. For nylig har administrationen indtaget en mere fleksibel holdning, bl.a. når et første barn, der ved fødslen er undergivet spansk ret, har et dobbelt efternavn i overensstemmelse med spansk ret, mens det andet barn med spansk og belgisk statsborgerskab har faderens dobbelte efternavn i overensstemmelse med artikel 335, stk. 1, i code civil, netop for at genetablere et fælles efternavn inden for familien.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
13. Carlos Garcia Avello, der er spansk statsborger, og Isabelle Weber, der er belgisk statsborger, bor i Belgien, hvor de blev gift i 1986. Deres to børn, Esmeralda og Diego, født i henholdsvis 1988 og 1992, har både belgisk og spansk statsborgerskab.
14. På børnenes fødselsattest har civilregistret i overensstemmelse med belgisk ret anført faderens efternavn, »Garcia Avello«, som deres efternavn.
15. Ved en begrundet ansøgning af 7. november 1995 stilet til justitsministeren ansøgte Carlos Garcia Avello og hans hustru, som indehavere af forældremyndigheden over deres to børn, om ændring af børnenes efternavn til »Garcia Weber«, idet de angav, at efternavnet efter sædvane i spansk ret for børn af gifte par normalt består af faderens første efternavn efterfulgt af moderens efternavn.
16. Det fremgår af sagens akter, at børnene ved Spaniens ambassades konsulærafdeling i Belgien er registreret under efternavnet »Garcia Weber«.
17. Ved skrivelse af 30. juli 1997 foreslog de belgiske myndigheder sagsøgeren i hovedsagen at ændre børnenes efternavn til blot »Garcia« i stedet for den ønskede ændring. Dette forslag afviste sagsøgeren i hovedsagen og hans hustru ved skrivelse af 18. august 1997.
18. Ved skrivelse af 1. december 1997 meddelte justitsministeren Carlos Garcia Avello, følgende afslag på hans ansøgning:
»Regeringen er af den opfattelse, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at foreslå Kongen, at De kan erstatte Deres efternavn med »Garcia Weber«. I øvrigt afvises enhver anmodning om at føje moderens efternavn efter faderens efternavn for et barn normalt, eftersom børn i Belgien har faderens efternavn.«
19. Den 29. januar 1998 anlagde sagsøgeren i hovedsagen som indehaver af forældremyndigheden over sine børn Esmeralda og Diego sag med påstand om annullation af denne afgørelse ved Conseil d’État, der – henset til parternes argumentation og efter at have forkastet artikel 43 EF som irrelevant, idet etableringsfriheden klart ikke spiller nogen rolle i forhold til de mindreårige børn, der er omfattet af den omtvistede afgørelse – har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal de fællesskabsretlige principper om unionsborgerskab og fri bevægelighed for personer, der navnlig er fastlagt i artikel 17 og 18 i traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, fortolkes således, at de er til hinder for, at en belgisk forvaltningsmyndighed, der behandler en ansøgning om navneændring for mindreårige børn, der er bosat i Belgien og både har belgisk og spansk statsborgerskab – i et tilfælde hvor ansøgningen ikke er begrundet i andre særlige forhold, end at disse børn bør bære det navn, de ville have i henhold til spansk ret og traditioner – afviser ansøgningen under henvisning til, at denne type ansøgning »normalt afvises, eftersom børn i Belgien har faderens efternavn«, navnlig når myndighedens almindelige holdning er begrundet i, at den er af den opfattelse, at tildeling af et andet efternavn, som led i samfundsmæssige forhold i Belgien, kunne skabe tvivl om det pågældende barns slægtskabsforhold, men at myndigheden for at imødegå ulemperne ved det dobbelte statsborgerskab foreslår ansøgere i denne situation, at de kun tager faderens første efternavn, men at ansøgningen undtagelsesvis, når der kun er få tilknytningsmomenter til Belgien, eller når det er nødvendigt at genetablere samme efternavn for søskende, kan imødekommes?«
Det præjudicielle spørgsmål
20. Indledningsvis skal der tages stilling til, om den situation, der er genstand for tvisten i hovedsagen, i modsætning til, hvad den belgiske stat samt den danske og den nederlandske regering har gjort gældende, er omfattet af fællesskabsrettens anvendelsesområde, og navnlig anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om unionsborgerskab.
21. Artikel 17 EF tildeler enhver statsborger i en medlemsstat status som unionsborger (jf. bl.a. dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 27). Da Carlos Garcia Avellos børn er statsborgere i to medlemsstater, har de denne status.
22. Som Domstolen flere gange har bemærket (jf. bl.a. dom af 17.9.2002, sag C-413/99, Baumbast og R, Sml. I, s. 7091, præmis 82), er unionsborgerskabets formål at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere.
23. Denne status gør det muligt for de statsborgere i medlemsstaterne, som befinder sig i samme situation, inden for EF-traktatens materielle anvendelsesområde at blive undergivet samme retlige behandling uafhængigt af deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende (jf. bl.a. dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 31, og D’Hoop-dommen, præmis 28).
24. Til de situationer, der hører under fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde, hører situationer, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, bl.a. dem, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område i henhold til artikel 18 EF (jf. dom af 24.11.1998, sag C-274/96, Bickel og Franz, Sml. I, s. 7637, præmis 15 og 16, Grzelczyk-dommen, præmis 33, og D’Hoop-dommen, præmis 29).
25. Selv om reglerne for personers navne på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin hører under medlemsstaternes kompetence, skal medlemsstaterne imidlertid overholde fællesskabsretten under udøvelsen af denne kompetence (jf. analogt dom af 2.12.1997, sag C-336/94, Dafeki, Sml. I, s. 6761, præmis 16-20), og herunder navnlig traktatens bestemmelser om den frihed, der tilkommer enhver unionsborger til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (jf. bl.a. dom af 23.11.2000, sag C-135/99, Elsen, Sml. I, s. 10409, præmis 33).
26. Det i artikel 17 EF omhandlede unionsborgerskab har imidlertid ikke til formål at udvide det materielle anvendelsesområde for traktaten, således at det ligeledes omfatter interne forhold, der ikke har nogen tilknytning til fællesskabsretten (dom af 5.6.1997, forenede sager C-64/96 og C-65/96, Uecker og Jacquet, Sml. I, s. 3171, præmis 23).
27. Der foreligger imidlertid en tilknytning til fællesskabsretten, når der er tale om personer, der befinder i en situation som den, Carlos Garcia Avellos børn befinder sig i, idet de er statsborgere i en medlemsstat og opholder sig lovligt på en anden medlemsstats område.
28. Heroverfor kan det ikke gøres gældende, at de berørte i hovedsagen ligeledes er statsborgere i den medlemsstat, som de har opholdt sig i, siden de blev født, og at dette statsborgerskab ifølge myndighederne i denne stat er det eneste, som denne skal anerkende. En medlemsstat kan ikke begrænse virkningerne af en anden medlemsstats tildeling af statsborgerskab ved at kræve en yderligere betingelse for anerkendelse af dette statsborgerskab opfyldt i forbindelse med udøvelse af de i traktaten hjemlede grundlæggende frihede r (jf. i denne retning bl.a. dom af 7.7.1992, sag C-369/90, Micheletti m.fl., Sml. I, s. 4239, præmis 10). I øvrigt indeholder Haag-konventionens artikel 3 – som Kongeriget Belgien henviser til som hjemmel for kun at anerkende statsborgerskab i forummedlemsstaten, når der er tale om flere statsborgerskaber, og et af dem er belgisk – ikke en forpligtelse til, men blot en mulighed for de kontraherende parter for at give sidstnævnte statsborgerskab forrang i forhold til ethvert andet statsborgerskab.
29. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren i hovedsagens børn påberåbe sig den i artikel 12 EF fastsatte ret til ikke at blive udsat for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i forbindelse med reglerne om deres efternavn.
30. Det skal herefter undersøges, om artikel 12 EF og 17 EF er til hinder for, at den belgiske forvaltningsmyndighed afslår en ansøgning om navneændring i en situation som den, der foreligger i hovedsagen.
31. Ifølge Domstolens faste praksis kræver princippet om forbud mod forskelsbehandling, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens (jf. bl.a. dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers’ Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 61). En sådan behandling kan kun være begrundet, såfremt den støttes på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes (jf. bl.a. D’Hoop-dommen, præmis 36).
32. I den foreliggende sag er det ubestrideligt, at personer, der ud over belgisk statsborgerskab har statsborgerskab i en anden medlemsstat, som hovedregel behandles på samme måde som personer, der udelukkende har belgisk statsborgerskab, idet personer, der har belgisk statsborgerskab, i Belgien udelukkende betragtes som belgiere. På samme måde som belgiske statsborgere får spanske statsborgere, der også har belgisk statsborgerskab, normalt afslag på ansøgninger om ændring af efternavn, idet dette begrundes med, at børn i Belgien har faderens efternavn.
33. I belgisk administrativ praksis, der, som det fremgår af denne doms præmis 12 og af det præjudicielle spørgsmål, indrømmer undtagelser til den nævnte regel, afvises det dog at gøre undtagelse i tilfælde, hvor personer befinder sig i en situation som den i hovedsagen omhandlede og ønsker at fjerne den forskel med hensyn til deres efternavn, der er en følge af anvendelsen af lovgivningen i to medlemsstater.
34. Det skal derfor efterprøves, om disse to kategorier af personer befinder sig i samme situation, eller om de tværtimod befinder sig i forskellige situationer, hvor princippet om forbud mod forskelsbehandling i så fald vil betyde, at belgiske statsborgere, der som Carlos Garcia Avellos børn ligeledes er statsborgere i en anden medlemsstat, kan kræve, at de behandles anderledes end personer, der udelukkende er belgiske statsborgere, medmindre den pågældende behandling er begrundet i objektive hensyn.
35. I modsætning til personer, der udelukkende er belgiske statsborgere, har belgiske statsborgere, der ligeledes har spansk statsborgerskab, forskellige efternavne i henhold til de to pågældende retsordener. Nærmere bestemt får de berørte børn i en situation som den i hovedsagen omhandlede afslag på en ansøgning om at tage det efternavn, som følger af anvendelsen af lovgivningen i den medlemsstat, der har fastlagt deres fars efternavn.
36. Det er imidlertid ubestrideligt, som generaladvokaten har anført i forslaget til afgørelse, punkt 56, at en sådan situation med forskellige efternavne for de berørte kan give anledning til alvorlige ulemper såvel erhvervsmæssigt som privat, bl.a. som følge af vanskeligheder, der er forbundet med i en medlemsstat, hvori de er statsborgere, at være omfattet af retsvirkningerne af afgørelser eller dokumenter, der er udarbejdet i det navn, som er anerkendt i en anden medlemsstat, som de ligeledes er statsborgere i. Som det er fastslået i denne doms præmis 33, kan forvaltningsmyndighedernes løsning, hvorefter børnene kan tage faderens første efternavn, ikke afhjælpe den forskel, der består med hensyn til efternavnene, og som de berørte søger at undgå.
37. Under disse omstændigheder kan belgiske statsborgere, der har forskellige efternavne som følge af de forskellige love, de er omfattet af på grund af deres statsborgerskab, påberåbe sig vanskeligheder, der er kendetegnende for deres situation og adskiller dem fra personer, som udelukkende er belgiske statsborgere og kun har ét efternavn.
38. Imidlertid har de belgiske myndigheder, som det er nævnt i denne doms præmis 33, afvist at anse ansøgninger fra belgiske statsborgere, som befinder sig i en situation som den, sagsøgerens børn befinder sig i, og som for at undgå forskellige efternavne ansøger om ændring af efternavn, for begrundet i »tungtvejende grunde«, som omhandlet i artikel 3, stk. 2, i loven af 15. maj 1987, idet de blot har henvist til, at børn med belgisk statsborgerskab i henhold til belgisk ret har faderens efternavn.
39. Der skal tages stilling til, om den omtvistede praksis kan begrundes i de hensyn, der subsidiært er anført af den belgiske stat og af den danske og den nederlandske regering.
40. Den belgiske stat har gjort gældende, at princippet om efternavnets faste karakter er et grundlæggende princip i samfundsordenen, som det stadig er en vigtig del af, og at kongen kun under helt særlige omstændigheder kan meddele tilladelse til ændring af efternavn. Sådanne omstændigheder foreligger ikke i hovedsagen. Den nederlandske regering har ligesom den belgiske stat anført, at indgrebet i de rettigheder, der tilkommer sagsøgeren i hovedsagens børn, mindskes, for så vidt som børnene under alle omstændigheder kan påberåbe sig deres spanske statsborgerskab og det efternavn, der er tildelt i henhold til spansk ret, i enhver anden medlemsstat end Belgien. Den omtvistede praksis gør det muligt at forebygge tvivl om de berørtes identitet og slægtskabsforhold. Ifølge den danske regering bidrager den nævnte praksis – for så vidt som den anvender de samme regler for belgiske statsborgere, der ligeledes er statsborgere i en anden medlemsstat, som for personer, der udelukkende er belgiske statsborgere – til at fremme integrationen af de førstnævnte i Belgien, og den fremmer således opfyldelsen af det formål, der forfølges med forbuddet mod forskelsbehandling.
41. Ingen af disse argumenter kan med rette begrunde den omtvistede praksis.
42. Hvad angår princippet om efternavnets faste karakter som et middel til at undgå forveksling omkring personers identitet og slægtskabsforhold bemærkes, at selv om dette princip ganske vist gør det lettere at anerkende personers identitet og slægtskabsforhold, er det imidlertid ikke så nødvendigt, at det ikke kan tilpasses en praksis, hvorefter børn, der er statsborgere i en medlemsstat og ligeledes har statsborgerskab i en anden medlemsstat, kan bære et efternavn, der består af andre elementer end dem, der er fastsat i henhold til den første medlemsstats retsorden, og som i øvrigt er indført i et officielt register for den anden medlemsstat. Bl.a. som følge af den betydelige migration i Unionen er det endvidere ubestrideligt, at forskellige nationale ordninger for navngivning forefindes samtidig i samme medlemsstat, således at slægtskabsforhold ikke nødvendigvis kan opfattes i samfundet i den pågældende medlemsstat alene ud fra den eneste ordning, der finder anvendelse på statsborgere i denne medlemsstat. Hertil kommer, at en ordning, hvorefter der kan overføres elementer fra begge forældres efternavne – i stedet for at skabe tvivl om børnenes slægtskabsforhold – tværtimod kan bidrage til at styrke anerkendelsen af dette slægtskab i forhold til de to forældre.
43. Det findes tilstrækkeligt at bemærke med hensyn til det integrationsformål, der forfølges med den omtvistede praksis, at henset til sameksistensen i medlemsstaterne af flere forskellige ordninger for tildeling af navne, som finder anvendelse på personer, der er bosiddende dér, er en praksis som den i hovedsagen omhandlede hverken nødvendig for eller egnet til at fremme integrationen i Belgien af statsborgere fra andre medlemsstater.
44. Som det følger af denne doms præmis 12 og af det præjudicielle spørgsmål, fremstår den uforholdsmæssige karakter af de belgiske myndigheders afslag på ansøgninger som den i hovedsagen omhandlede så meget klarere, som den omtvistede praksis allerede indrømmer undtagelser til anvendelsen af den belgiske ordning med hensyn til overførsel af efternavn i situationer, der ligger nært op ad den, som sagsøgeren i hovedsagens børn befinder sig i.
45. I lyset af de ovenstående bemærkninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 12 EF og 17 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for, at forvaltningsmyndigheden i en medlemsstat under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, afviser at imødekomme en ansøgning om navneændring for mindreårige børn, der er bosat i denne medlemsstat, og som er statsborgere både i denne stat og i en anden medlemsstat, når ansøgningen har til formål at gøre det muligt for børnene at bære det efternavn, som de ville have i henhold til den anden medlemsstats retsorden og traditioner.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46. De udgifter, der er afholdt af den danske og den nederlandske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Conseil d’État ved dom af 21. december 2001, for ret:
Artikel 12 EF og 17 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for, at forvaltningsmyndigheden i en medlemsstat under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, afviser at imødekomme en ansøgning om navneændring for mindreårige børn, der er bosat i denne medlemsstat, og som er statsborgere både i denne stat og i en anden medlemsstat, når ansøgningen har til formål at gøre det muligt for børnene at bære det efternavn, som de ville have i henhold til den anden medlemsstats retsorden og traditioner.