62010CC0115_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Fővárosi Bíróság (domstol i Budapest, Ungern) har i denna begäran om förhandsavgörande hänskjutit frågor avseende tolkningen av rådets förordningar nr 3508/92 och nr 1259/1999.(2) Den har gjort det inom ramen för målet mellan Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (nedan kallad Bábolna) och Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Byrån för jordbruk och landsbygdsutveckling, nedan kallad Hivatal), avseende domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut om det kompletterande nationella jordbruksstöd som Bábolna beviljades för år 2004.
I – Tillämpliga bestämmelser
2. I artikel 23 i anslutningsakten(3) föreskrivs följande: ”På förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet får rådet enhälligt besluta om de anpassningar av bestämmelserna i denna akt om den gemensamma jordbrukspolitiken [GJP] som ändringar i gemenskapslagstiftningen [numera unionslagstiftningen] kan motivera.”
3. Av artikel 20 i nämnda akt följer att ”[d]e rättsakter som förtecknas i bilaga II till denna anslutningsakt skall anpassas på det sätt som anges i bilagan”. I kapitel 6A i den bilagan, med rubriken ”Jordbrukslagstiftning”, föreskrivs i punkt 27 b att artiklarna 1a–1c ska införas i förordning nr 1259/1999. I artikel 1a föreskrivs ett (stegvis) införande av betalning av stöd enligt de stödsystem som avses i artikel 1. Enligt artikel 1b har de nya medlemsstaterna möjlighet att ersätta sådana betalningar som sker enligt de stödsystem som avses i artikel 1 med en enhetlig arealersättning (även kallat samlat gårdsstöd). I artikel 1c föreskrivs slutligen en möjlighet för de nya medlemsstaterna att med kommissionens tillåtelse komplettera direktstöd med nationellt kompletterande stöd.
4. Förordning (EG) nr 1782/2003(4) ersatte förordningarna nr 3508/92(5) och nr 1259/1999(6) från den 1 maj 2004. I artikel 1 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs att genom förordningen fastställs bland annat ”gemensamma bestämmelser för direktstöd enligt inkomststödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, finansierade av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), med undantag av direktstöd enligt förordning (EG) nr 1257/1999, [och] inkomststöd för jordbrukare … ’systemet med samlat gårdsstöd’”.
5. Enligt artikel 2 a i förordning nr 1782/2003 avses med ” jordbrukare:
en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars juridiska ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom gemenskapens territorium, enligt artikel 299 [EG], och som bedriver jordbruksverksamhet”.
6. Rådets beslut 2004/281/EG(7) antogs med stöd av artikel 2.3 i anslutningsfördraget och artikel 23 i anslutningsakten. I artikel 1.5 a i beslutet föreskrivs att det i artikel 1, efter andra strecksatsen, i förordning nr 1782/2003 ska införas följande strecksats: ”ett förenklat inkomststöd av övergångskaraktär för jordbrukare i de nya medlemsstaterna (nedan kallat systemet för enhetlig arealersättning)”.
7. I artikel 1.5 c i nämnda beslut föreskrivs särskilt att det i förordning nr 1782/2003 ska införas en artikel 143a med följande innehåll: ”Införande av stödsystem … I de nya medlemsstaterna skall direktstöd införas i enlighet med följande tabell för höjningar, uttryckta i procent av den gällande nivån för sådant stöd i [unionen] i dess sammansättning den 30 april 2004: 25 % 2004, 30 % 2005, 35 % 2006, 40 % 2007, 50 % 2008, 60 % 2009, 70 % 2010, 80 % 2011, 90 % 2012, 100 % från och med 2013.”
8. Genom samma artikel infördes även artikel 143b, med rubriken ”Systemet för enhetlig arealersättning”, i vilken det i punkt 1 föreskrivs att ”[d]e nya medlemsstaterna får, dock inte senare än anslutningsdagen, besluta att under den tillämpningsperiod som avses i punkt 9 ersätta direktstödet med en enhetlig arealersättning som skall beräknas i enlighet med punkt 2”.
9. På samma sätt infördes artikel 143c, med rubriken ”Kompletterande nationellt direktstöd och direktstöd”. I artikel 143c.2, 143c.4, 143c.6 och 143c.7 föreskrivs bland annat följande:
”2. De nya medlemsstaterna skall, med kommissionens tillstånd, ha möjlighet att komplettera direktstöd upp till:
…
Det sammanlagda direkta stöd som en jordbrukare kan beviljas i de nya medlemsstaterna efter anslutningen enligt det relevanta direktstödsystemet, inklusive allt kompletterande nationellt direktstöd, får inte överstiga nivån för det direkta stöd som jordbrukaren skulle ha varit berättigad till enligt det motsvarande direktstödsystem som vid samma tid tillämpas i medlemsstaterna i gemenskapen i dess sammansättning den 30 april 2004.
…
4. Om en ny medlemsstat beslutar att tillämpa systemet för enhetlig arealersättning får den bevilja kompletterande nationellt direktstöd på de villkor som anges i punkterna 5 och 8.
…
6. Den nya medlemsstaten får, på grundval av objektiva kriterier och efter tillstånd från kommissionen, besluta om vilka belopp som skall beviljas för kompletterande nationellt stöd.
7. I kommissionens tillstånd skall det
– om punkt 2 b tillämpas, specificeras vilka GJP-liknande nationella system för direktstöd som berörs,
– fastställas upp till vilken nivå det kompletterande nationella stödet kan betalas ut, procentsatsen för det kompletterande nationella stödet och, i förekommande fall, villkoren för beviljande av stödet,
– anges att det beviljas med förbehåll för att det kan behöva justeras till följd av utvecklingen inom den gemensamma jordbrukspolitiken.”
II – Bakgrund och tolkningsfrågorna
10. Bábolna gav den 28 maj 2004 in en ansökan hos de ungerska myndigheterna om enhetligt arealstöd och kompletterande nationellt stöd förknippat med den stödbetalningen.(8)
11. Därefter inledde Bábolna ett frivilligt likvidationsförfarande den 1 september 2004 i enlighet med regeringsresolution (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.) i syfte att omstrukturera som en förberedelse för framgångsrik privatisering.(9)
12. Hivatal beslutade den 17 maj 2005 att delvis bifalla Bábolnas ansökan och att utge enhetligt arealstöd till ett belopp av 174 410 400 HUF (nu cirka 626 133 euro) och kompletterande nationellt stöd med 70 677 810 HUF (nu cirka 253 733 euro).
13. När Hivatal i egenskap av första förvaltningsmyndighet fick kunskap om att Bábolna hade inlett ett frivilligt likvidationsförfarande den 1 september 2004 kompletterade den sitt tidigare beslut genom beslut nr 1026133367 av den 11 april 2006. Hivatal fattade samtidigt beslut om att bevilja enhetligt arealstöd till ett belopp av 174 406 363 HUF (nu cirka 626 119 euro) och avslog ansökan om kompletterande nationellt stöd för odlingsbar mark, samt förpliktade Bábolna att återbetala 15 829 789 HUF (nu cirka 56 829 euro) som den hade betalat ut som sådant stöd.
14. Hivatal fattade sitt beslut med stöd av artikel 3.1 a i regeringsdekret (Kormányrendelet) 6/2004 av den 22 januari 2004 enligt vilken de juridiska personer, eller rörelser som saknar ställning som juridiska personer, som kan beviljas stöd är de som inte är föremål för betalningsinställelse, konkurs, ackordsuppgörelse eller frivillig likvidation.
15. Bábolna väckte talan mot beslutet, med yrkande om att beslutet skulle upphävas såvitt avser återbetalningsskyldigheten och att det alltjämt skulle gälla såvitt avser det ursprungliga beslutet om beviljande av stöd.
16. Bábolna gjorde vid den hänskjutande domstolen gällande att den EU-lagstiftning som är tillämplig i förevarande mål inte utesluter personer eller företag som har inlett ett frivilligt likvidationsförfarande från stöd. Det enda som krävs för att stöd ska beviljas är att jordbrukaren eller gruppen av jordbrukare ska ha sitt jordbruksföretag inom EU:s territorium, oavsett vilken juridisk ställning den som ansöker om stöd har enligt nationell rätt. Hivatal har bestritt denna tolkning.
17. Enligt den hänskjutande domstolen är det nödvändigt med ett förhandsavgörande för att avgöra huruvida ett företag som lagligen bedriver verksamhet i form av jordbruk i en medlemsstat men som har inlett ett frivilligt likvidationsförfarande – det vill säga har för avsikt att i framtiden upphöra med sin verksamhet – har rätt till kompletterande nationellt stöd under förutsättning att det uppfyller villkoren för enhetligt arealstöd, med beaktande av de grundläggande principerna för och syftet med den gemensamma jordbrukspolitiken.
18. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser den hänskjutande domstolen således att det finns ett behov av att klargöra huruvida det, mot bakgrund av de grundläggande principerna för, arten av och angreppssätten i den gemensamma jordbrukspolitiken, är möjligt att reglera ett kompletterande nationellt stöd såsom det förevarande på ett självständigt sätt, oberoende av EU-principer och normer. Den vill med andra ord få klarhet i huruvida medlemsstaten får föreskriva ytterligare villkor för kompletterande nationellt stöd som är strängare och mer restriktiva än de villkor som gäller EU:s arealstöd.
19. Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Kan villkoren för [EU-]stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (EUGFJ) skilja sig från villkoren för kompletterande nationellt stöd, det vill säga, får det uppställas andra strängare villkor för kompletterande nationellt stöd än dem som gäller för stöd finansierade av EUGFJ?
2) Kan den personkrets som kan beviljas stöd enligt artikel 1.4 i [förordning nr 3508/92] och artikel 10 a i [förordning nr 1259/1999] tolkas så, att det med avseende på personkretsen endast uppställs två villkor för rätt stöd, nämligen att det rör sig om a) en sammanslutning av (enskilda) jordbrukare, b) vars jordbruksföretag är beläget inom gemenskapens territorium?
3) Kan nämnda förordningar tolkas så, att en jordbrukare vars jordbruksföretag är beläget inom EU:s territorium, men som i framtiden avser att avveckla sin verksamhet (efter att ha använt stödet), inte är stödberättigad?
4) Hur ska begreppet juridisk status i nationell rätt tolkas, mot bakgrund av nämnda förordningar?
5) I ungersk rätt har separata former av juridisk status införts beroende på skälen för att verksamheten avvecklas (ackord, konkurs och likvidation). Omfattar den juridiska status som införts i de nationella bestämmelserna den juridiska status som är förknippad med en eventuell avveckling av en jordbrukares (eller sammanslutnings) verksamhet?
6) Går det att, med avseende på de villkor som gäller för enhetlig arealersättning (från gemenskapen), fastställa andra och helt fristående villkor för kompletterande nationellt stöd? Vad finns det (eller kan det finnas) för samband mellan principerna bakom, systematiken i och syftena med de båda stödformerna?
7) Kan en sammanslutning (enskild) som annars uppfyller villkoren för enhetlig arealersättning från gemenskapen nekas rätt till kompletterande nationellt stöd?
8) Är [förordning nr 1259/1999], enligt dess artikel 1, även tillämplig på kompletterande nationellt stöd, mot bakgrund av att det som EUGFJ endast delvis finansierar logiskt sett finansieras genom ett kompletterande nationellt stöd?
9) Har en jordbrukare vars jordbruksföretag, som är helt lagligt och välfungerande samt beläget inom [EU], rätt till kompletterande nationellt stöd?
10) Om det i nationell rätt uppställs särskilda regler för avveckling av bolag, är denna lagstiftning relevant med avseende på [EU-]stöd (och med sådant stöd förknippade nationella stöd)?
11) Ska [EU-]lagstiftningen och den nationella lagstiftning som rör den gemensamma jordbrukspolitikens funktion tolkas så, att dessa bestämmelser ska anses utforma ett komplext rättsligt regelverk som ska tolkas enhetligt och som ska fungera enligt identiska principer och på identiska villkor?
12) Ska tillämpningsområdet för artikel 1.4 i [förordning nr 3508/92] och artikel 10 a i [förordning nr 1259/1999] tolkas så, att såväl det faktum att jordbrukaren ämnar avveckla sin verksamhet i framtiden som den lagstiftning som därmed blir tillämplig helt saknar betydelse med avseende på stöd?”
III – Bedömning
20. Såsom både den ungerska regeringen och kommissionen har påpekat i sina yttranden bör de hänskjutna frågorna besvaras tillsammans, inte bara till följd av det stora antalet frågor utan även för att de går in i varandra och hänger samman logiskt. För att underlätta för läsaren av detta förslag till avgörande har jag emellertid beslutat mig för att grovt dela in frågorna i tre grupper (när det gäller den faktiska lydelsen av var och en av dessa frågor hänvisar jag till punkt 19 ovan).
21. Den huvudsakliga fråga som uppkommer i förevarande mål, och som den hänskjutande domstolen hyser tvivel om, är huruvida kompletterande nationellt stöd kan regleras självständigt och medlemsstaterna får införa särskilda villkor för kompletterande nationellt stöd (särskilt i förhållande till stödmottagarna) som är strängare och mer precisa än dem som slagits fast för samlat gårdsstöd.
Frågorna 1, 6, 7, 9 och 11
22. I den definition som ges i de ovannämnda relevanta EU-bestämmelserna anges att med ”jordbrukare” avses ”en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars juridiska ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom [unionens] territorium … och som bedriver jordbruksverksamhet”. Såsom kommissionen har framhållit är det inte någon slump att den definition som slagits fast i EU-rätten är så omfattande, då den är avsedd att täcka ett brett spektrum av möjliga aktörer inom jordbruksområdet. Syftet är att de relevanta EU-bestämmelserna som är i fråga ska omfatta hela jordbrukssektorn.
23. När de tio nya medlemsstaterna anslöt år 2004 ändrades förordning nr 1782/2003 genom rådets beslut(10) . Genom beslutet infördes ett nytt avsnitt IVa i förordningen innehållande tre nya artiklar, nämligen artiklarna 143a, 143b och 143c, i vilka införandet av stödsystemen i de nya medlemsstaterna regleras.
24. I artikel 143a regleras systemet för gradvis införande (nedan kallat infasningssystemet) av alla direktbetalningar i de nya medlemsstaterna.(11)
25. Det framgår av artikel 143c.2 i förordning nr 1782/2003 att de nya medlemsstaterna skulle ha möjlighet att, efter att ha fått tillstånd av kommissionen, under vissa förutsättningar komplettera varje form av direktbetalning.(12)
26. Ungern beslutade att ersätta direktbetalningar från EU med enhetligt arealstöd, såsom föreskrivs i 1.5 i rådets beslut.
27. Ungern presenterade den 18 maj 2004 sitt program för kompletterande nationellt stöd, vilket kompletterade det arealbaserade stödet enligt systemet med enhetligt arealstöd. Kompletterande nationellt stöd finansieras helt och hållet med nationella medel.
28. Kommissionen godkände den 29 juni 2004 genom beslut K(2004)2295 kompletterande nationellt stöd i Ungern avseende år 2004. I det system för kompletterande nationellt stöd som sålunda inrättades specificerades beloppet för kompletterande nationellt stöd, dess omfattning och villkoren för beviljande av detsamma.
29. Det ska framhållas att det i relevanta EU-bestämmelser, i synnerhet förordning nr 1782/2003, inte föreskrivs några villkor för beviljande av kompletterande nationellt stöd.
30. I artikel 143c.6 i förordningen föreskrivs endast att den nya medlemsstaten, på grundval av objektiva kriterier och efter tillstånd från kommissionen, får besluta om vilka belopp som ska beviljas för kompletterande nationellt stöd. Enligt artikel 143c.7 ska det vidare i kommissionens tillstånd fastställas upp till vilken nivå det kompletterande nationella stödet kan betalas ut, procentsatsen för det kompletterande nationella stödet och, i förekommande fall, villkoren för beviljande av stödet.
31. Det ska framhållas att domstolen har slagit fast att inom de områden som regleras av en marknadsorganisation kan medlemsstaterna i princip inte längre ingripa genom ensidigt antagna nationella bestämmelser.(13) Deras lagstiftningskompetens utgör endast en restkompetens och är begränsad till situationer som inte regleras av gemenskapsrätten och till situationer där gemenskapsrätten uttryckligen ger dem sådan kompetens.(14)
32. Domstolen slog vidare fast att ”när det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område är medlemsstaterna skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Likaså är regleringar som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen av marknaden.”(15)
33. Enligt den ungerska regeringen står det, i avsaknad av EU-bestämmelser om villkoren för att erhålla kompletterande nationellt stöd, medlemsstaterna fritt att fastställa villkor, med beaktande av kommissionens tillstånd och de grundläggande EU-rättsliga principerna.(16) Den ungerska regeringen har gjort gällande att detta även följer av artikel 143c.7 i förordning nr 1782/2003, där det föreskrivs att det i kommissionens tillstånd ”i förekommande fall” ska fastställas villkoren för beviljande av stödet. Enligt denna regering följer det e contrario
att det i princip ankommer på medlemsstaterna att fastställa dessa villkor.
34. Jag vill i alla fall, i likhet med både den ungerska regeringen och kommissionen, framhålla att kompletterande nationellt stöd inte betalas med EU-medel (EUGFJ)(17), utan det betalas med nationella medel. Enligt min mening bör därför de nya medlemsstaterna medges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på definitionen av kompletterande nationellt stöd och villkoren för erhållande av sådant stöd.
35. Den ungerska regeringen har i detta avseende anfört att en medlemsstat följaktligen bör kunna föreskriva särskilda (strängare) villkor med avseende på den krets som kan erhålla stöd, så länge dessa villkor är förenliga med EU-rättens allmänna principer.(18) Den har vidare anfört att villkoren för erhållande av stöd inte regleras på ett enhetligt sätt: Vissa villkor anges i EU-rätten medan andra, i förekommande fall, anges i nationell rätt. Det är därmed inte oförenligt med EU-rätten om villkoren för erhållande av kompletterande nationellt stöd inte är desamma som villkoren för erhållande av enhetligt arealstöd, vilket får till följd att den som är berättigad till enhetligt arealstöd inte nödvändigtvis behöver vara berättigad till kompletterande nationellt stöd.
36. Det ska enligt min mening påpekas, såsom både den ungerska regeringen och kommissionen har medgett, att kompletterande nationellt stöd huvudsakligen är ägnat att på frivillig väg kompensera för de negativa verkningarna av det enhetliga stödet inom vissa sektorer och att i viss mån mildra verkningarna av infasningssystemet.
37. Villkoren avseende kompletterande nationellt stöd bör inte leda till godtycklig diskriminering mellan de sökande som uppfyller villkoren för att erhålla stöd. Det är således korrekt, som kommissionen har anfört, att när den väl har godkänt ett nationellt program får medlemsstaten inte besluta att tillämpa andra, avvikande villkor.
38. Härav följer att vad gäller kompletterande nationellt stöd får medlemsstaterna specificera sådana villkor som frister för ingivande av ansökningar, beloppsnivåer, andra sanktioner och kompletterande skyldigheter. Det följer emellertid av de aktuella bestämmelserna att tillämpningen av dessa villkor är beroende av det tillstånd som kommissionen lämnar enligt artikel 143c i förordning nr 1782/2003. Dessa villkor måste dessutom vara förenliga med de grundläggande principerna i stödsystemet.
39. Kommissionen har i detta avseende vidare anfört att ovannämnda villkor kan definieras för allt kompletterande nationellt stöd, antingen uppdelat per sektor (mjölk, får-, nöt- och getkött, ris jordbruksgrödor, tobak) eller mer allmänt (fysisk eller juridisk person).
40. Det framgår av handlingarna i målet att Ungerns nationella program, såsom det godkänts av kommissionen, inte innehöll några villkor enligt vilka stöd endast kunde beviljas juridiska personer, eller företag som inte har status som juridiska personer, som inte är föremål för förfaranden för insolvens, likvidation, ackord eller frivillig likvidation.
41. Det följer av begäran om förhandsavgörande att den nationella domstolen hyser tvivel om huruvida det är förenligt med EU-rätten att en jordbrukare erhåller enhetligt arealstöd i enlighet med EU-rättsliga bestämmelser, det vill säga oavsett dennes nuvarande juridiska ställning, men nekas motsvarande kompletterande nationellt stöd, eftersom han eller hon är föremål för frivillig likvidation.
42. Det synes vara så att den aktuella jordbrukaren har att uppfylla två uppsättningar villkor, beroende på från vilka medel jordbruksstödet härrör.
43. Enligt min mening, och tvärtemot vad den ungerska regeringen har gjort gällande, kan kompletterande nationellt stöd inte behandlas helt fristående, utan bör i stället anses utgöra en integrerad del av systemet för EU:s jordbruksstöd.
44. Det ska i detta avseende påpekas att definitionen av begreppet jordbrukare i förordningarna nr 1259/1999, nr 3508/92 och nr 1782/2003 är tillämpliga på samtliga rättsregler i fråga, inklusive dem avseende villkoren för kompletterande nationellt stöd.
45. EU-stödet och det motsvarande nationella stödet utgör nämligen ett enda program, som kännetecknas av gemensamma ändamål och grundläggande principer vilka är förenliga med varandra.
46. Det var den ungerska regeringen själv som framhöll att den gemensamma jordbrukspolitiken är ett komplext rättssystem som fungerar på grundval av en enda uppsättning grundläggande principer.
47. Även om medlemsstaterna har rätt att föreskriva vissa villkor med avseende på kompletterande nationellt stöd gäller för det första att medlemsstaterna inte får avvika från innebörden av begreppet jordbrukare, för det andra är villkoren för kompletterande nationellt stöd beroende av kommissionens tillstånd,(19) och för det tredje måste dessa villkor under alla omständigheter, vara förenliga med stödsystemets grundläggande principer.
Frågorna 2, 4, 5 och 10
48. Det står klart att vissa av de hänskjutna frågorna specifikt rör begreppet jordbrukare i artikel 1.4 i förordning nr 3508/92 och artikel 10 i förordning nr 1259/1999 (samt artikel 2 a i förordning nr 1782/2003, vilken ersatte den förstnämnda).
49. Å ena sidan har den ungerska regeringen medgett att det följer av dessa bestämmelser att medlemsstaterna inte får begränsa omfattningen av detta begrepp genom att föreskriva någon viss rättslig form. Å andra sidan har samma regering emellertid anfört att ”juridisk ställning enligt nationell rätt” inte ska tolkas så, att det innefattar en sammanslutning av jordbrukare och dess medlemmar som genomgår någon form av förfarande för avveckling av verksamheten. Den ungerska regeringen har i detta avseende även anfört att det villkor som föreskrivits i nationell rätt – enligt vilket enbart de som inte genomgår något förfarande för avveckling av verksamheten kan erhålla stöd – är förenliga med principerna om icke-diskriminering och proportionalitet.
50. Vad avser ”juridisk ställning enligt nationell lagstiftning”, anser jag att juridisk ställning per definition utgör den ”rättsliga identiteten hos en person eller organisation såsom ett företag eller en sammanslutning”. Den juridiska ställningen att vara jordbrukare är emellertid uttryckligen undantagen från kriterierna i begreppet jordbrukare i de ovannämnda förordningarna. En närmare granskning av de relevanta bestämmelserna visar nämligen att i dessa understryks de materiella särdragen i begreppet jordbrukare som för det första avser att denne har ett ”jordbruksföretag inom [EU:s] territorium” och för det andra att denne ”bedriver jordbruksverksamhet”.
51. Trots det ovan nämnda undantaget kvarstår frågan huruvida ”en metod för avveckling av en jordbrukare” (eller en sammanslutning av jordbrukare) – eller dennes avsikt att i framtiden upphöra med verksamheten – är rättsligt relevant med avseende på beviljande av EU-stöd och motsvarande nationellt stöd. Den frågan får besvaras från utgångspunkten att en avveckling av ett kommersiellt företag (till exempel), återlämnande av ett tillstånd eller varje annan form för avveckling av verksamhet enligt nationell rätt endast utgör metoder för att få den rättsliga identiteten att vara jordbrukare att upphöra (eller möjligen enligt nationell rätt att förändras).
52. Enligt min mening gäller att så länge denna metod inte lagligen har genomförts fullständigt och så länge de omständigheter som medför att jordbrukarens verksamhet upphör således inte har inträffat, fortsätter jordbrukaren ur rättslig synpunkt att existera och jordbrukarens rättsliga identitet har inte påverkats. Jordbrukarens subjektiva inställning till sin verksamhet (till exempel avsikten att upphöra med verksamheten) kan för övrigt inte påverka något i detta avseende. En sådan avsikt i detta sammanhang är nämligen inte en omständighet som är rättsligt reglerad på så sätt att jordbrukarens rättsliga ställning skulle påverkas och därmed beröva denne rätten att ansöka om jordbruksstöd.
53. Vid ett beaktande av begreppet jordbrukare i artikel 1.4 i förordning nr 3508/92 och artikel 10 i förordning nr 1259/1999 (samt artikel 2 a i förordning nr 1782/2003, vilken ersatte den förstnämnda), framgår det inte av lydelsen av definitionen att begreppet jordbrukare inte omfattar fysiska eller juridiska personer som rättsligt kan identifieras som jordbrukare som har inlett rättsliga förfaranden för sin avveckling men som annars uppfyller kriterierna för det ovannämnda begreppet. För att en sådan person skulle kunna uteslutas från detta begrepp vore det nödvändigt att uttryckligen föreskriva att jordbrukare som är involverade i förfaranden för konkurs, likvidation, ackord eller frivillig likvidation inte är berättigade till sådant jordbruksstöd som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Någon sådan formulering återfinns inte i de aktuella bestämmelserna och enligt min mening är det inte möjligt att utläsa detta ur bestämmelserna genom att göra en extensiv tolkning av dem.
54. Vidare följer det av punkterna 43–47 ovan (och av de skäl som föregått dessa punkter) att medlemsstaterna, vid genomförandet av kompletterande nationellt stöd, inte får avvika från definitionen av begreppet jordbrukare.
55. Det följer för övrigt av de grundläggande principerna för stödprogrammet att medlemsstaterna ska säkerställa enhetlighet vid beviljande av direktstöd och att de inte får diskriminera på grundval av jordbrukarens rättsliga ställning.(20)
56. Jag delar kommissionens uppfattning att mot bakgrund av syftet med kompletterande nationellt stöd (kompensation för potentiella negativa verkningar av det enhetliga stödet i vissa sektorer) ska sådant stöd ges till samtliga jordbrukare som är berättigade till enhetligt arealstöd i enlighet med förordningarna nr 3508/92, nr 1259/1999 och nr 1782/2003. Varje annan tolkning skulle medföra att vissa jordbrukare gick miste om fördelarna med detta kompensationssystem (kompletterande nationellt stöd), vilket i praktiken skulle leda till en diskriminerande tillämpning. Såsom ovan anförts är medlemsstaterna, även om de har rätt att föreskriva vissa villkor avseende kompletterande nationellt stöd, skyldiga att inte avvika från begreppet jordbrukare.
Frågorna 3, 8 och 12
57. Det framgår av vad som ovan anförts att EU:s bestämmelser om jordbruksstöd inte innehåller någon bestämmelse som frånhänder en jordbrukare rätten att erhålla stöd, på den grunden att denne avser att avveckla verksamheten. En jordbrukare som hade upphört med sin verksamhet innan denne mottog stödet är således berättigad att ta emot direktstöd så länge jordbrukaren när ansökan ingavs uppfyllde de relevanta villkoren(21) (med detta sagt har även den ungerska regeringen medgett att en ansökan om stöd ska bedömas utifrån de rättsliga och faktiska omständigheter som förelåg när ansökan gjordes).
58. Enligt min mening kan en bestämmelse i nationell rätt enligt vilken ett företag under frivillig avveckling på inga villkor kan erhålla kompletterande nationellt stöd väsentligen inverka på de principer som ligger till grund för EU:s jordbruksstöd. Den kan i praktisk tillämpning åtföljas av ytterligare restriktioner för erhållande av stöd och kan medföra att det uppställs villkor som är oförenliga med EU-rätten.
59. Såsom kommissionen korrekt har påpekat framgår det av den EU-rättsliga definitionen – som EU-lagstiftaren uttryckligen vinnlagt sig om att ge ett vidsträckt tillämpningsområde genom att använda uttrycket ”fysisk eller juridisk person” – att denna är tillämplig oavsett vilken rättslig ställning som en sammanslutning eller dess medlemmar har enligt nationell rätt. EU-lagstiftaren har gjort medlemsstaterna uppmärksamma på en väsentlig punkt vad avser systemet för jordbruksstöd, eftersom den understrukit att de inte får begränsa antalet jordbrukare som kan erhålla stöd genom att hänvisa till deras rättsliga ställning enligt nationell rätt. Det ankommer på den nationella domstolen i målet vid denna att avgöra huruvida Bábolna faktiskt hade upphört med sin verksamhet när det gav in sin ansökan om stöd.
60. Sammanfattningsvis följer det av vad som ovan anförts att kompletterande nationellt stöd ska anses utgöra en integrerad del av systemet för EU:s jordbruksstöd, vilket grundas på en uppsättning grundläggande principer och har särdragen hos ett visst program.
61. EU:s lagstiftning och den nationella lagstiftningen om den gemensamma jordbrukspolitikens funktion ska följaktligen anses utgöra ett komplext rättssystem som ska tolkas enhetligt och som styrs av en enda uppsättning principer (det vill säga systemet gäller för alla aspekter av den gemensamma jordbrukspolitiken) och villkor. Beviljande av EU-stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (enhetligt arealstöd) och av motsvarande kompletterande nationellt stöd får inte vara föremål för olika villkor, om inte dessa villkor godkänts av kommissionen genom ett på förhand fattat beslut. Kommissionen lämnar i sitt beslut tillstånd till principerna för, syftet med och strukturen hos det nationella stödprogrammet. En sammanslutning (eller enskild jordbrukare) som uppfyller villkoren för att erhålla enhetligt arealstöd från EU får inte uteslutas från kompletterande nationellt stöd, om det nationella program som kommissionen lämnat tillstånd till inte innehåller någon bestämmelse i detta avseende. Alla jordbrukare som lagligen bedriver välfungerande jordbruksverksamhet inom EU:s territorium har rätt att erhålla kompletterande nationellt stöd som är förenligt med de relevanta EU-rättsliga bestämmelserna.
62. Begreppet juridisk ställning enligt nationell lagstiftning, i den mening som avses i artikel 1.4 i förordning nr 3508/92 och artikel 10 a i förordning nr 1259/1999, ska tolkas extensivt, så att dess tillämpning med avseende på person är så omfattande som möjligt, utan att hänsyn tas till den juridiska ställning som en viss jordbrukare har enligt nationella bestämmelser. En metod för avveckling av ett jordbruk (eller en sammanslutning av jordbruksföretag) kan inte, i ett sådant fall som det i målet vid den nationella domstolen, påverka jordbrukarens juridiska ställning (såvitt gäller tillämpningen av ovannämnda artiklar), om jordbrukaren lagligen bedriver välfungerande verksamhet när ansökan om stöd ges in, oaktat de rättsliga förfaranden som denne kan ha tagit initiativ till för att avveckla verksamheten.
63. Avsikten hos en viss jordbrukare att avveckla sin verksamhet i framtiden är inte relevant vid prövningen av om denne är berättigad till stöd. Varken jordbrukarens avsikt att avveckla verksamheten eller den rättsliga ställning som följer därav är relevant för tillämpningen av förordningarna nr 3508/92, nr 1259/1999 eller nr 1782/2003. Slutligen är förordning nr 1259/1999 även tillämplig på kompletterande nationellt stöd.
IV – Förslag till avgörande
64. Följaktligen anser jag att de frågor som Fővárosi Bíróság har hänskjutit till domstolen ska besvaras på följande sätt:
– Frågorna 1, 6, 7, 9 och 11: Europeiska unionens lagstiftning och nationell lagstiftning om den gemensamma jordbrukspolitikens (GJP) funktion ska anses utgöra ett komplext rättssystem som ska tolkas enhetligt och som styrs av en enda uppsättning principer (det vill säga systemet gäller för alla aspekter av den gemensamma jordbrukspolitiken) och villkor. Beviljande av EU-stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (enhetligt arealstöd) och av motsvarande kompletterande nationellt stöd får inte vara föremål för olika villkor, om inte dessa villkor godkänts av kommissionen genom ett på förhand fattat beslut. Kommissionen lämnar i sitt beslut tillstånd till principerna för, syftet med och strukturen hos det nationella stödprogrammet. En sammanslutning (eller enskild jordbrukare) som uppfyller villkoren för att erhålla enhetligt arealstöd från EU får inte uteslutas från kompletterande nationellt stöd, om det nationella program som kommissionen lämnat tillstånd till inte innehåller någon bestämmelse i detta avseende. Samtliga jordbrukare som lagligen bedriver välfungerande jordbruksverksamhet inom EU:s territorium har rätt att erhålla kompletterande nationellt stöd som är förenligt med de relevanta EU-rättsliga bestämmelserna.
– Frågorna 2, 4, 5 och 10: Begreppet juridisk ställning enligt nationell rätt, i den mening som avses i artikel 1.4 i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen och artikel 10 a i rådets förordning (EG) nr 1259/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, ska tolkas extensivt, så att dess tillämpning med avseende på person är så omfattande som möjligt, utan att hänsyn tas till den juridiska ställning som en viss jordbrukare har enligt nationella bestämmelser. En metod för avveckling av ett jordbruk (eller en sammanslutning av jordbruksföretag) kan inte i ett sådant fall som det i målet vid den nationella domstolen, påverka jordbrukarens juridiska ställning (såvitt gäller tillämpningen av ovannämnda artiklar), om jordbrukaren lagligen bedriver välfungerande verksamhet när ansökan om stöd ges in, oaktat de rättsliga förfaranden som denne kan ha tagit initiativ till för att avveckla verksamheten.
– Frågorna 3, 8 och 12: Avsikten hos en viss jordbrukare att avveckla sin verksamhet i framtiden är inte relevant vid tidpunkten för prövningen av om denne är berättigad till stöd. Varken jordbrukarens avsikt att i framtiden avveckla verksamheten eller den rättsliga ställning som följer därav är relevant för tillämpningen av förordningarna nr 3508/92, nr 1259/1999 eller rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av vissa andra förordningar. Slutligen är förordning nr 1259/1999 även tillämplig på kompletterande nationellt stöd.
(1) .
(2)
–	Förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78) och förordning (EG) nr 1259/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 113).
(3)
–	Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 236, 2003, s. 33).
(4)
–	Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, rättelse i EUT L 94, 2004, s. 70).
(5)
–	I förordning nr 1782/2003 anges emellertid att förordning nr 3508/92 ska gälla för ansökningar för direktbetalning avseende kalenderår före år 2005 och att hänvisningar till upphävd lagstiftning ska tolkas så att de avser den nya förordningen.
(6)
–	Genom förordning nr 1782/2003 upphävdes denna förordning. I förordning nr 1782/2003 klargörs emellertid följande: ”Artiklarna 2a och 11 i förordning (EG) nr 1259/1999 samt, vid tillämpning av dessa artiklar, bilagan till den förordningen skall emellertid fortsätta att gälla fram till och med den 31 december 2005. Artiklarna 3, 4 och 5 samt, vid tillämpning av dessa artiklar, bilagan till förordning (EG) nr 1259/1999 skall dessutom fortsätta att gälla fram till och med den 31 december 2004.”
(7)
–	Rådets beslut 2004/281/EG av den 22 mars 2004 om anpassning av akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, till följd av reformen av [GJP] (EUT L 93, s. 1) (nedan kallat rådets beslut).
(8)
–	Den ungerska regeringen förklarade att Bábolna är ett bolag med begränsat ansvar, vars aktiekapital till majoriteten ägs av staten medan resten av kapitalet ägs av en lokal myndighet.
(9)
–	Regeringsresolution 2295/2005 (XII.23.) och det därpå följande beslutet vid stämman för Bábolna satte punkt för det frivilliga likvidationsförfarandet med verkan från den 31 januari 2006.
(10)
–	Avseende beslutet, se dom av den 23 oktober 2007 i mål C‑273/04, Polen mot rådet (REG 2007, s. I‑8925). Domstolen ogillade Polens talan (vilken stöddes av Lettland, Litauen och Ungern), med invändningar mot utvidgningen av systemet med stegvisa höjningar av direktstöd till jordbrukare i de nya medlemsstaterna, då den fann att det aktuella beslutet var en nödvändig anpassning av anslutningsakten efter en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken och att den inte var oförenlig med principerna om likabehandling och god tro.
(11)
–	Infasningssystemet infördes bland annat för att jordbrukssituationen i de nya medlemsstaterna radikalt skiljde sig från den i de gamla medlemsstaterna. Detta motiverade en gradvis tillämpning av EU-stöd, i synnerhet direktstöd, för att inte störa den pågående nödvändiga omstruktureringen av jordbrukssektorn i de nya medlemsstaterna.
(12)
–	De nya medlemsstaterna hade alltjämt kvar den möjligheten enligt förordning nr 73/2009. Förordning nr 1782/2003 upphävdes och ersattes av rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 (EUT L 30, s. 16).
(13)
–	Domstolens dom av den 29 juni 1978 i mål 154/77, Dechmann (REG 1978, s. 1573), punkt 16.
(14)
–	Domstolens dom av den 18 september 1986 i mål 48/85, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 2549), punkt 12, och av den 25 mars 2004 i mål C‑118/02, Industrias de Deshidratación Agrícola (REG 2004, s. I‑3073), punkt 19.
(15)
–	Se dom av den 8 januari 2002 i mål C‑507/99, Denkavit (REG 2002, s. I‑169), punkt 32, av den 18 april 2002 i mål C‑332/00, Belgien mot kommissionen (REG 2002, s. I‑3609), punkt 29, och domen i det i fotnot 14 ovan nämnda målet Industrias de Deshidratación Agrícola, punkt 20.
(16)
–	Den ungerska regeringen har hänvisat till samma rättspraxis som angivits i fotnot 13 ovan.
(17)
–	Eventuellt med undantag för program för landsbygdsutveckling som genomförs genom medfinansiering.
(18)
–	Den ungerska regeringen hänvisar i detta avseende till dom av den 4 juni 2009 i mål C‑241/07, JK Otsa Talu (REG 2009, s. I‑4323), punkt 48.
(19)
–	I enlighet med artikel 143c i förordning nr 1782/2003.
(20)
– 	Detta följer i synnerhet av artikel 143c.2 i förordning nr 1782/2003.
(21)
–	När det gäller enhetligt arealstöd (till skillnad från jordbruksstöd, vilket kräver att en viss verksamhet utövas under en viss tidsperiod, till exempel boskapsskötsel under minst sex månader) kan frågan huruvida villkoren är uppfyllda prövas när ansökan ges in.