61985CC0015_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Permiti-me que vos recorde, em algumas palavras, os factos que deram origem ao presente litígio.
Em 22 de Dezembro de 1978, a Comissão, decidindo no âmbito do Regulamento n.° 355/77 do Conselho (1), adjudicou o concurso do FEOGA, Secção Orientação, ao projecto intitulado "Construção de um centro regional para o tratamento de mostos e engarrafamento de vinhos na comuna de Frisa (Chieti)" apresentado pelo Consorzio Cooperative d' Abbruzzo (em seguida referido por "Consorzio"). O montante máximo da participação do Fundo foi fixado em 4 446 450 444 LIT.
Uma vez que o Consorzio posteriormente reduziu a envergadura do projecto, a Comissão, por decisão de 7 de Abril de 1982, modificou a decisão supra mencionada e reduziu o limite da participação máxima para 4 298 543 500 LIT.
Por decisão de 31 de Outubro de 1984, a Comissão modificou de novo a decisão de 1978, reduzindo a participação máxima do FEOGA para 3 343 181 208 LIT, sem de qualquer modo fazer referência à decisão de 7 de Abril de 1982. A decisão de 1984 diferencia-se da de 1982 apenas no que respeita ao montante da participação concedida.
No centro do litígio está, desde logo, a questão de saber qual das duas decisões deve, afinal, prevalecer.
Segundo o recorrente, a decisão de 1984 deve ser anulada por falta ou insuficiência de fundamentação, desvio de poder e violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima. A decisão de 1982 teria criado direitos para o Consorzio e tê-lo-ia levado a assumir compromissos para com terceiros, dos quais já não lhe seria possível desligar-se.
A Comissão, pelo contrário, considera que a decisão de 1982, tomada devido a erros da sua parte, estaria viciada a ponto de dever ser considerada juridicamente inexistente, ou, a título subsidiário, como revogada ab initio. Por outro lado, a Comissão sustenta que o Consorzio teria tido conhecimento, desde o início, da ilegalidade da decisão de 1982 e não poderia, portanto, pretender fundar nela direitos adquiridos.
Se bem que diga respeito, formalmente, à anulação da decisão de 1984, o litígio coloca, sobretudo, o problema da existência e dos efeitos da decisão de 1982:
- estaria esta decisão ferida de ilegalidade?
- em caso afirmativo, tal seria de molde a que se pudesse considerá-la inexistente?
- no caso de não ser inexistente, poderia ela ter sido revogada legalmente pela decisão de 1984?
Eis três questões que gostaria de examinar seguidamente.
A - A questão da legalidade da decisão de 1982
Segundo a Comissão, os dois vícios que afectam a legalidade da decisão de 1982 consistem, por um lado, na aplicação incorrecta das normas internas relativas à determinação da participação máxima possível do FEOGA e, por outro lado, na adopção e notificação formais de um texto diferente daquele que foi utilizado durante todo o processo interno de elaboração e que havia sido submetido para parecer aos comités competentes.
1. A violação das normas internas do FEOGA
Estas normas estão contidas num "documento de trabalho" da Direcção-Geral da Agricultura da Comissão. Antes de se analisar se houve efectivamente algum erro de cálculo, há que estabelecer, previamente, qual a natureza das referidas normas, nomeadamente, se têm um carácter imperativo.
A Comissão considera que as referidas normas, cujo fundamento assenta no seu poder de auto-organização, vinculam os seus serviços e lhe retiram qualquer poder discricionário no que respeita aos montantes das participações que decida atribuir. O recorrente nega qualquer valor jurídico vinculativo àquelas normas.
Ora, resulta da jurisprudência constante do Tribunal que "se uma directiva interna não pode ser qualificada como norma jurídica a cuja observância a administração está em qualquer caso vinculada, enuncia contudo uma regra de conduta orientadora da prática a seguir, da qual a administração só se pode afastar apontando as razões que a conduziram a tal, sob pena de infringir o princípio da igualdade de tratamento" (2).
Ainda que esta jurisprudência tenha sido exclusivamente estabelecida no âmbito de litígios com funcionários, creio que pode igualmente ser aplicada ao caso em apreço. De onde se extrai que, se por mera hipótese, a Comissão tivesse querido conceder uma participação num montante diferente do que resultaria da correcta aplicação das normas que impôs a si própria, teria que apresentar razões pertinentes justificativas de tal derrogação, sob pena de beneficiar ou prejudicar o Consorzio face a outros beneficiários da participação do FEOGA.
Tal como o Consorzio teria podido invocar as normas internas no caso de a decisão da Comissão lhe ter atribuído uma soma inferior à decorrente de tais normas, também a Comissão deve poder fazê-lo na hipótese contrária, não com o objectivo de posteriormente se exonerar das consequências de um erro seu, mas com a preocupação de não sobrecarregar desnecessariamente o FEOGA e assegurar a igualdade de tratamento de todos os beneficiários da participação do Fundo.
A minha conclusão é de que a inobservância por parte da Comissão das suas normas internas relativas à determinação da participação máxima possível do FEOGA pode efectivamente ferir de ilegalidade uma decisão de concessão de tal participação.
No caso sub judice, a Comissão pretende, mais concretamente, que a decisão de 1982 viola as normas aplicáveis em matéria de revisão de preços (ponto II, 1). Segundo tais normas, as modificações introduzidas num projecto, desde que compatíveis com a sua concepção estrutural inicial, são em princípio admissíveis. Contudo, se implicarem um aumento dos custos, tais modificações só são elegíveis para efeitos de participação do FEOGA à razão de 5% por ano ou fracção entre a data de elaboração do orçamento e a data prevista para o fim dos trabalhos. Em apoio da sua tese, a Comissão demonstra, nas respostas às questões do Tribunal, que a decisão de 1982 se havia limitado a verificar a compatibilidade geral das modificações com a concepção estrutural do projecto inicial, sem examinar os seus elementos específicos, em especial, a elegibilidade, rubrica a rubrica, das despesas após a modificação, tendo em conta a referida norma em matéria de revisão de preços.
Segundo o Consorzio, seriam antes as normas estabelecidas para os casos de ultrapassagem dos custos elegíveis do orçamento inicial (em particular, os pontos II, 2b) que deveriam ter sido aplicadas por analogia, uma vez que as modificações que pretendeu introduzir no seu projecto implicavam, na realidade, uma redução do seu custo. O Consorzio salienta, por outro lado, uma aparente contradição, que resultaria do facto de a folha de cálculo da participação máxima possível a conceder ao seu projecto modificado, que a Comissão juntou em anexo ao seu memorando de defesa, e que apontava para uma participação no montante de 3 343 181 208 LIT, finalmente concedida em 1984, cifrar a ultrapassagem dos custos iniciais elegíveis em 1 910 724 583 LIT, considerando como única despesa a excluir da participação do FEOGA a despesa relativa à aquisição de um terreno que se elevava a 68 913 000 LIT (ver réplica, p. 3).
Não partilho a opinião da Comissão segundo a qual este último argumento, que equivaleria a pôr em causa o próprio conteúdo da decisão de 1984, seria inadmissível por apenas ter sido invocado pela primeira vez na réplica. Considero, de facto, que este argumento não constitui um fundamento novo, mas sim uma resposta do recorrente aos fundamentos apresentados pela Comissão para alegar um erro na aplicação das referidas normas. Aos olhos do recorrente, este fundamento serve sobretudo para demonstrar que a diferença entre as decisões de 1982 e 1984 não seria fruto de um erro material mas sim de uma divergência de interpretação.
Dito isto, creio que, quanto ao mérito, é a tese da Comissão que está correcta. Por um lado, a norma referida pelo recorrente não parece ser aplicável à hipótese em causa neste caso. Por outro lado, se as modificações introduzidas pelo Consorzio no seu projecto inicial previam de facto uma diminuição considerável de certos investimentos que normalmente se devia traduzir numa redução dos custos totais, comportavam ao mesmo tempo um aumento sensível dos custos unitários, o que fazia com que o custo total das acções e dos trabalhos previstos devesse ser avaliado, de forma relativamente moderada, por baixo (9 856 319 000 LIT, contra 8 666 000 000 LIT). Ora, a fim de evitar que os beneficiários possam compensar os aumentos dos custos, devidos quer à preparação inadequada do processo quer à realização tardia dos projectos, através de uma diminuição da importância do seu projecto, a participação máxima possível num projecto modificado deve ser calculada com base nos custos unitários iniciais, que podem ser aumentados de 5% por ano a título de revisão de preços, quanto aos trabalhos previstos inicialmente e mantidos no projecto modificado, bem como, com base nos custos totais, quanto aos trabalhos não previstos inicialmente.
Resulta do que precede que o método de cálculo que esteve na base da decisão de 1982 não é conforme às normas prescritas. Como a Comissão não apresentou, obviamente, qualquer razão especial que justificasse o seu afastamento, neste caso, das normas de conduta que impôs a si própria com o objectivo de assegurar a igualdade de tratamento dos interessados, sou levado a concluir que a Comissão tem razão quando afirma que a decisão de 1982 é ilegal (ou, como a Comissão o formula, no ponto 5 da tréplica, está viciada por excesso de poder).
2. O vício processual
Por força do n.° 1 do artigo 14.° do Regulamento n.° 355/77 "A Comissão decide da concessão de participação do Fundo, segundo o procedimento previsto no artigo 22.°, após ter consultado o Comité do Fundo sobre os aspectos financeiros".
A referência ao procedimento do artigo 22.° respeita ao parecer a emitir pelo Comité Permanente das Estruturas Agrícolas segundo as regras clássicas dos comités de gestão. Voltarei mais tarde a este assunto.
Em Dezembro de 1981, a Comissão submeteu aos dois comités um projecto de decisão modificativo da decisão de 1978, no qual reduzia a participação máxima possível do FEOGA de 4 446 450 440 LIT para 3 343 181 208 LIT. O facto de o montante finalmente consagrado na decisão de 7 de Abril de 1982 ser diferente e se elevar a 4 298 543 500 LIT é de natureza a afectar a legalidade desta decisão?
Neste contexto, uma questão prévia se coloca: a consulta aos dois comités respeita apenas à decisão de princípio sobre concessão de uma participação, ou respeita igualmente ao montante da participação a conceder (que constitui o único elemento em que a decisão de 1982 se distingue do projecto submetido aos comités competentes para parecer) ?
É forçoso verificar que, a este respeito, a argumentação desenvolvida pela Comissão parece contraditória. Por um lado, afirma que o facto de a decisão aprovada em 1982 não ser conforme ao projecto submetido aos comités (e que obteve o parecer favorável destes) constitui um vício processual que acarreta a sua ilegalidade. Por outro lado, pretende que apenas a decisão de concessão da participação está sujeita a parecer dos comités, decorrendo o montante da participação automaticamente das normas internas de cálculo (ver tréplica, n.° 6). Ora, se a consulta não diz respeito ao montante da participação, não vejo como uma divergência apenas quanto ao montante pode viciar o processo de elaboração da decisão a ponto de a tornar ilegal. A partir da decisão de 1978, o princípio da concessão da participação ficou, de qualquer maneira, assente.
Considero, pelo contrário, que a consulta diz igualmente respeito, pela própria natureza das coisas e por força do próprio Regulamento n.° 355/77, ao montante das participações concedidas.
Por um lado, o Comité do Fundo é expressamente consultado sobre os aspectos financeiros (cfr. o supracitado artigo 14.° do Regulamento n.° 355/77). Por outro lado, todas as decisões mencionam que o Comité do Fundo foi consultado "em particular sobre o montante dos meios financeiros disponíveis". Ora, tal consulta só se pode efectivamente realizar em relação com o montante que é proposto conceder-se a cada projecto individual.
Por outro lado, todas as decisões prevêem que "considerando as despesas susceptíveis de serem tomadas em consideração pelo Fundo, parece oportuno conceder, para a realização do projecto em questão, uma participação do Fundo no montante máximo de... LIT", fazendo igualmente referência ao facto de, por força do artigo 17.° do Regulamento n.° 355/77 (3), a subvenção concedida pelo Fundo não poder ultrapassar um certo limite, expresso numa percentagem do investimento realizado. É, portanto, absolutamente lógico que a consulta respeite igualmente à questão de saber se este máximo deve ser ou não atingido para este ou para aquele projecto.
Finalmente, como já se viu, no plano jurídico, não é de excluir que a Comissão possa derrogar, por razões excepcionais devidamente fundamentadas, as suas próprias normas de cálculo da participação máxima possível. No caso de a Comissão fazer uso desta possibilidade, os comités competentes devem, naturalmente, pronunciar-se sobre esta derrogação, bem como sobre as suas modalidades.
Finalmente, as decisões de 1982 e 1984 esclarecem expressamente que "as medidas previstas na presente decisão são conformes ao parecer do Comité Permanente das Estruturas Agrícolas". Ora, a fixação do montante da participação faz parte das referidas medidas.
Assim sendo, a desconformidade da decisão adoptada pela Comissão com o projecto aprovado pelos comités competentes é de natureza a ter como consequência a sua ilegalidade?
Resulta da conjugação do artigo 14.° do Regulamento n.° 355/77 e do artigo 14.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (4), por contraposição com o artigo 13.° do mesmo regulamento (que estabelece um procedimento, chamado do comité de gestão, que deve ser aplicado no caso de lhe ser feita expressamente referência) que, nesta matéria, o Comité do Fundo funciona como simples comité consultivo cujo parecer não é vinculativo. A Comissão pode, portanto, afastar-se do parecer, aquando da adopção da sua decisão.
Pode, portanto, considerar-se que a consulta ao comité foi validamente realizada, mesmo que o montante da participação concedida pela Comissão tenha, afinal, sido mais elevado do que o que constava do projecto de decisão submetido ao comité.
Completamente diferente é a situação no que respeita à consulta ao Comité Permanente das Estruturas Agrícolas, que é um verdadeiro comité de gestão. A este respeito, a decisão de 1982 comporta uma afirmação inexacta, quando se diz, no último considerando que "as medidas previstas na presente decisão são conformes ao parecer do Comité Permanente das Estruturas Agrícolas". Sabemos, com efeito, que este comité tinha sido consultado sobre um montante diferente. Por outro lado, no caso de a Comissão ter querido adoptar medidas não conformes ao parecer daquele comité, deveria, por força do n.° 3 do artigo 22.° do Regulamento n.° 355/77, ter imediatamente comunicado a sua posição ao Conselho, que poderia ter tomado uma decisão diferente no prazo de um mês. Tal comunicação não teve lugar. Por qualquer uma destas razões, a decisão de 1982 está, portanto, ferida de ilegalidade, por violação de formalidades essenciais, mais concretamente, por violação de formalidades processuais.
Em conclusão desta análise da legalidade intrínseca da decisão de 1982 forçoso é, portanto, concluir pela ilegalidade deste acto, por violação das normas internas do FEOGA e de formalidades essenciais relativas à sua aprovação.
B - A questão da inexistência da decisão de 1982
Contudo, a Comissão vai mais longe: dos vícios supra descritos, extrai argumentos no sentido de negar quaisquer efeitos jurídicos à decisão de 1982. A ilegalidade de que aquela decisão estaria ferida desde a origem faria com que devesse ser considerada juridicamente inexistente.
Em consequência, a Comissão pede ao Tribunal que aplique ao caso em apreciação a chamada teoria do acto inexistente, que é conhecida do direito administrativo da maior parte dos Estados-membros.
Efectivamente, resulta de um estudo comparativo que a maioria dos sistemas jurídicos dos Estados-membros admitem hipóteses em que o acto irregular, devido à gravidade do vício que o afecta, é considerado como não produzindo qualquer efeito jurídico, nem sequer provisório, de modo que nem o seu destinatário nem o seu autor são obrigados a respeitá-lo, nem sequer sendo necessária uma intervenção provisória do tribunal. Em alguns ordenamentos tais actos são inexistentes, noutros são absolutamente nulos.
No entanto, como todos aqueles direitos aderem ao princípio segundo o qual um acto administrativo goza normalmente de uma presunção de legalidade, de modo que mesmo o acto irregular produz os efeitos jurídicos desejados, salvo se for revogado ou anulado, a hipótese de inexistência pura e simples do acto irregular fica reservada para casos excepcionais em que a irregularidade é de tal modo grosseira e evidente que os vícios que o afectam saltam imediatamente à vista. Semelhante irregularidade flagrante parece essencialmente acontecer em casos extremos, como a usurpação manifesta de poderes ou de funções, ou a ausência de qualquer assinatura, o carácter irreal, incerto ou ilícito do objecto do acto, que ultrapassem de longe a irregularidade normal proveniente de uma apreciação errónea dos factos ou de um desconhecimento da lei.
Aliás, desde 1957 que o Tribunal se pronunciou no mesmo sentido. No seu acórdão Algera, de 12 de Julho de 1957 (5), o Tribunal declarou que "a ilegalidade de um acto administrativo individual não acarreta a sua nulidade absoluta salvo em determinados casos..." e que "abstracção feita destes casos excepcionais, a doutrina e a jurisprudência dos Estados-membros apenas admitem a anulabilidade e a revogabilidade, acrescendo ainda que "a prática de um acto administrativo cria a presunção da sua validade. Esta só pode ser afastada pela sua anulação ou revogação, na medida em que estas sejam admitidas" (Recueil 1957, p. 122).
Alguns meses mais tarde, no seu acórdão de 10 de Dezembro de 1957 (6), o Tribunal reconheceu à fundamentação a qualidade de um "elemento essencial, ou mesmo constitutivo" de um "parecer fundamentado", na acepção do quarto parágrafo do artigo 54.° do Tratado CECA, de modo que, contrariamente a outras formalidades que não afectam a natureza ou a existência do acto, "a falta de motivação acarreta a inexistência do acto". Donde o Tribunal concluiu que um recurso dirigido contra semelhante acto legalmente inexistente é inadmissível, por carência de objecto (Recueil 1957, p. 220).
Partindo de idênticas constatações de direito comparado, o advogado-geral Trabucchi, nas suas conclusões de 13 de Dezembro de 1973, nos processos apensos Schots-Kortner e outros/Conselho, Comissão e Parlamento (7), considerou que "num sistema como o do nosso direito comunitário, não se vislumbra qualquer razão para nos afastarmos do critério seguido nos diferentes direitos nacionais, segundo o qual um acto normativo susceptível de ser aplicado, que preenche as condições essenciais de processo, de forma e de competência, quanto à sua função e à sua publicação, é um acto cuja eventual incompatibilidade de conteúdo com normas ou princípios superiores permite contestar a sua validade, mas nunca pôr em causa a sua existência" (Recueil 1974, p. 197). O Tribunal seguiu este parecer, recusando-se, no acórdão de 21 de Fevereiro de 1974, nos mesmos processos (8), a qualificar de "inexistente" uma disposição emanada de uma autoridade competente e aprovada com respeito pelos requisitos processuais e de forma previstos nos tratados, apesar de reconhecer a sua ilegalidade devida à existência de outros vícios (ver, particularmente, n.os 33 e seguintes, Recueil 1974, p. 191).
É verdade que, naquele caso, estava em causa uma disposição regulamentar, com valor normativo, e que o Tribunal não declarou a anulação mas limitou-se a declarar a inaplicabilidade, na acepção do artigo 184.° CEE. Mas, quer-me parecer que nem por isso se deixa de poder deduzir deste acórdão a confirmação de que, em matéria de inexistência de um acto público, deve exigir-se uma extrema circunspecção, uma vez que as exigências de segurança jurídica se opõem regra geral ao pôr em causa de tal acto ab initio, independentemente dos prazos e formas de recurso previstos. (Aliás, mesmo no caso de anulação de uma disposição regulamentar, o Tribunal pode limitar os seus efeitos para o passado, nos termos do segundo parágrafo do artigo 174.° do Tratado CEE).
No caso em análise, não se contesta, nem é contestável, que a decisão de 1982 apresenta, vista em todos os aspectos externos, todas as características de uma decisão adoptada com respeito por todas as formalidades e requisitos prescritos no Regulamento n.° 355/77. Após ter sido assinada, em 7 de Abril de 1982, pelo membro competente da Comissão, foi notificada aos seus destinatários, no caso o Governo italiano e o Consorzio, por cartas registadas de 27 de Abril de 1982, e em princípio tornou-se eficaz, por força do artigo 191.° do Tratado CEE, através desta notificação. De acordo com os princípios supra enunciados, devia portanto ser presumida como válida, a partir desta notificação, salvo circunstâncias excepcionais.
Assim, parece-me excessivo considerar que os vícios que afectam a decisão de 1982 sejam de tal modo graves e manifestos a ponto que nem sequer a sua validade provisória possa ser tolerada pela ordem jurídica comunitária, enquanto se aguarda a sua eventual anulação ou revogação.
Por um lado, o desrespeito pelas normas internas do FEOGA não constitui a violação de uma norma jurídica obrigatória em todos os casos. A Comissão poderia deixar de a aplicar em certas condições.
Por outro lado, as referidas irregularidades estão longe de ser manifestas. As normas internas do FEOGA não foram publicadas nem levadas por qualquer outro modo ao conhecimento dos interessados, que, portanto, podem perfeitamente não se ter apercebido do erro. Por outro lado, tendo a consulta dos comités competentes tido lugar, a divergência entre o projecto que lhes foi submetido e a decisão adoptada poderia ter resultado da tomada em consideração dos seus pareceres.
Finalmente, também não me parece ser possível dar acolhimento ao argumento da Comissão segundo o qual o acto seria inexistente porque a Comissão não teria tido vontade de adoptar o acto sob aquela forma, o que seria provado pelo facto de ter havido um erro material quanto ao documento apresentado para assinatura do comissário responsável.
A este respeito, gostaria de recordar o que foi dito pelo advogado-geral Roemer nas suas conclusões de 11 de Março de 1965, no processo 36/64 (Sorema/Alta Autoridade, Recueil, p. 445):
"Em direito civil a discordância entre a vontade real e a sua manifestação dá azo à declaração de nulidade por erro (' Irrtumsanfechtung' ), o que permite uma rectificação posterior com consequências jurídicas determinadas. Em direito público, segundo a opinião unânime, esta instituição é desconhecida."
Forçoso é, portanto, concluir que a decisão de 1982, ainda que irregular, de facto existe e produz os seus efeitos jurídicos próprios até que uma decisão de anulação por via judicial ou de revogação ou abrogação por via administrativa seja tomada.
Eis-me, assim, obrigado a apreciar o fundamento de defesa que a Comissão desenvolveu a título subsidiário, a saber, que, se a decisão de 1982 fosse considerada como tendo existência, a de 1984 operaria a sua revogação.
C - A questão da revogação da decisão de 1982
No âmbito deste capítulo vou proceder a uma análise mais pormenorizada das acusações feitas pelo recorrente à decisão de 1984, destinadas a provar que a Comissão não revogou validamente a decisão de 1982.
1. Falta de fundamentação
Para justificar a falta de fundamentação da decisão de 1984 que revogou a decisão de 1982, a Comissão argumenta que tal fundamentação, em sua opinião, não era necessária, porquanto a decisão mais antiga devia ser considerada inexistente.
Parece-me, contudo, difícil, que o Tribunal possa aceitar esta argumentação e tomar em consideração a convicção subjectiva de uma das partes. Se o Tribunal chegar igualmente à conclusão que lhe proponho, no sentido de que a decisão de 1982 não é inexistente, não poderá fazer outra coisa que não seja basear a sua apreciação nos dados objectivos que constam do processo.
Trata-se, no caso concreto, das duas decisões e da carta dos serviços da Comissão de 24 de Outubro de 1984.
No que respeita, em primeiro lugar, às duas decisões, verifica-se que ambas têm por objecto, segundo a sua designação, modificar a decisão de 22 de Dezembro de 1978, relativa à concessão da participação do FEOGA, Secção Orientação, para o projecto em questão.
Por outro lado, o conteúdo de ambas as decisões é perfeitamente idêntico salvo, bem entendido, no que respeita ao montante da participação concedida (e à parte do financiamento do projecto que fica a cargo do Consorzio, a qual aumenta proporcionalmente à redução da participação). A Comissão, na "cópia" de 1984 foi fiel ao "original" de 1982, a ponto de se esquecer de adaptar o segundo "tendo em conta" as diversas modificações de que o Regulamento n.° 255/77 foi objecto entre 27 de Abril de 1982 e 31 de Outubro de 1984 e de reproduzir no artigo 1.° o mesmo erro de data (22 de Dezembro de 1981 em vez de 22 de Dezembro de 1978). A decisão de 1984 dispõe igualmente que "os trabalhos começarão em Setembro de 1981 e terão uma duração de 24 meses"!
Em parte alguma se afirma, na segunda decisão, que esta revoga e substitui a primeira. Também não resulta implicitamente de uma comparação dos textos das duas decisões que a de 1984 foi aprovada porque em 1982 se verificara a substituição de um documento por outro ou um erro de cálculo.
Ora, a Comissão podia muito bem ter-se inspirado na técnica que ela própria seguira, pouco antes, no seu Regulamento n.° 440/82, de 25 de Fevereiro de 1982, que rectifica o Regulamento (CEE) n.° 2901/81, que fixa os montantes compensatórios monetários (JO L 55, p. 49).
Com efeito, no último considerando deste regulamento pode ler-se: "considerando... que uma verificação demonstrou que o anexo I deste regulamento não corresponde ao que foi apresentado ao comité de gestão; pelo que importa, desde logo, rectificar o regulamento em causa".
Falta saber se a insuficiente fundamentação da decisão de 1984 é "suprida" pelas explicações dadas pela Comissão na carta registada enviada ao Governo italiano e ao Consorzio, em 24 de Outubro de 1984, alguns dias antes da notificação da nova decisão.
Nesta carta, a Comissão recorda o seu telex de 6 de Novembro de 1981, no qual precisava que a participação seria reduzida e passaria de 4 446 milhões de LIT para 3 343 milhões de LIT. A Comissão recorda igualmente as informações prestadas oralmente aos representantes do Consorzio por ocasião da sua visita a Bruxelas, em 3 de Novembro, bem como o facto de os dois comités terem sido consultados sobre um projecto de decisão que previa o montante de 3 343 milhões de LIT.
A carta explica ter sido na sequência de um erro puramente material que foi assinado e notificado um texto que inclui um montante diferente e anuncia a correcção do erro.
Parece-me, no entanto, que no caso em análise, não nos encontramos perante uma daquelas situações em que o Tribunal considerou que uma fundamentação sumária e lacónica era suficiente, porque o destinatário da decisão tinha estado mais ou menos estritamente associado à sua elaboração e sido posto ao corrente da argumentação que se encontrava na sua base (9).
Não estamos, com efeito, perante uma fundamentação sumária e lacónica, mas perante duas fundamentações que conduzem a conclusões diferentes e incompatíveis entre si. Encontra-se, deste modo, violado o princípio lógico da não-contradição.
Mesmo que os destinatários pudessem, graças à carta explicativa dos serviços da Comissão, compreender o que se passara, devemos contudo recordar-nos que a exigência de fundamentação não foi apenas consagrada no interesse dos particulares directamente afectados por uma decisão.
Segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 190.° exige que os regulamentos, directivas e decisões "contenham uma exposição das razões que conduziram a administração a aprová-los, de modo a que o Tribunal possa exercer a sua fiscalização e que tanto os Estados-membros como os cidadãos interessados tomem conhecimento das condições em que as instituições comunitárias procederam à aplicação do Tratado" (10).
Interpreto este texto no sentido de que qualquer acto de uma instituição deve incluir, ainda que de uma forma sucinta, as razões determinantes que conduziram à sua aprovação.
Como no caso em análise a Comissão não indicou as razões que a conduziram a aprovar uma decisão diferente da de 1982, proponho-vos que considereis que a decisão de 1984 está insuficientemente fundamentada.
Falta saber se, em 1984, e atendendo às circunstâncias do caso concreto, quer em relação ao seu próprio comportamento, quer em relação ao do Consorzio, bem como aos interesses em causa de ambas as partes, a Comissão podia revogar a decisão de 1982. O recorrente contesta este poder da Comissão com fundamento nas duas outras acusações que desenvolveu em apoio do seu recurso, a saber, o desvio de poder em que a Comissão teria incorrido ao modificar arbitrariamente e sem fundamentação uma decisão com base na qual havia celebrado contratos com terceiros, os quais constituiriam compromissos irrevogáveis, bem como a violação de princípios fundamentais dos tratados, como sejam os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, que obstam a que uma medida regularmente aprovada e entrada em vigor segundo os princípios aplicáveis na ordem jurídica comunitária seja modificada após ter produzido os efeitos para os quais foi adoptada e, de qualquer modo, de forma imprevisível, mais de dois anos depois de o seu destinatário dela ter extraído direitos que devem ser considerados como adquiridos.
A decisão de 1984, manifestamente, não está inquinada de desvio de poder, no sentido em que esta noção foi reiteradamente definida pelo Tribunal. Com efeito "uma decisão só está ferida de desvio de poder caso seja evidente, com base em dados objectivos, pertinentes e coerentes, ter sido tomada para atingir fins diferentes dos prescritos" (acórdão de 21 de Junho de 1984, 69/83, Recueil, p. 2447, n.° 30). Não consigo ver quais seriam esses "fins diferentes dos prescritos". A Comissão certamente não teve a intenção de pôr em causa os compromissos assumidos pelo Consorzio para com terceiros, mas apenas a de rectificar a utilização incorrecta que julgou ter inicialmente feito das suas atribuições e competências em matéria de concessão de participações do FEOGA. Caso se deva concluir que os referidos compromissos do Consorzio deviam ter impedido a Comissão de proceder a semelhante rectificação, então a decisão de 1984 deve ser anulada, não por desvio de poder, mas sim porque procede à revogação ilegal de uma decisão anterior. Considero, portanto, que esta acusação se confunde com a da violação dos princípios fundamentais supra-referidos e que, juntamente com estes, tende a confortar a tese da ilegalidade da revogação de 1982.
2. A ilegalidade da revogação
A jurisprudência do Tribunal em matéria de revogação de um acto administrativo ficou claramente estabelecida a partir dos famosos acórdãos Algera, de 12 de Julho de 1957, SNUPAT, de 22 de Março de 1961 (11) e Hoogovens, de 12 de Julho de 1962 (12). Aliás, em acórdãos mais recentes, o Tribunal recordou, resumindo-os, os princípios desta jurisprudência.
Em primeiro lugar "a revogação com efeito retroactivo de um acto legal que conferiu direitos subjectivos ou benefícios similares é contrária aos princípios gerais do direito" (13).
Para além disso, a revogação com fundamento em ilegalidade, se acarreta sempre um efeito de anulação ex nunc, não pode produzir em todos os casos efeitos ex tunc, em virtude dos direitos adquiridos (14).
Com vista à protecção destes direitos adquiridos, a revogação retroactiva de uma decisão administrativa ilegal ou errónea está submetida a condições muito restritas (15).
Uma destas condições é que a revogação do acto ilegal deve ter lugar num prazo razoável (ver, acórdão Algera supracitado: "o Tribunal admite o princípio da revogabilidade dos actos ilegais, ao menos durante um prazo razoável". Recueil 1957, p. 116).
Este critério do "prazo razoável", reveste uma importância considerável quando se trata, como no caso em análise, de uma decisão constitutiva de direitos subjectivos, categoria que merece uma protecção jurídica muito forte.
Não se trata, no entanto, de um critério susceptível de ser aplicado de um modo, por assim dizer, automático, sem ter em atenção as restantes circunstâncias do caso concreto.
Com efeito, no momento de tomar uma decisão de revogação, incumbe ao autor do acto ilegal proceder, sob o controlo do Tribunal (16), a uma avaliação geral de todos os interesses em presença. Esta autêntica confrontação do interesse público com os interesses privados fará, no fim de contas, inclinar a balança quer para o lado do princípio da legalidade - o que acarretará a revogação (retroactiva) - quer para o lado da segurança jurídica - o que permitirá apenas uma abrogação (para o futuro) (17).
Neste contexto, há igualmente que ter em conta os comportamentos respectivos do autor e do destinatário do acto ilegal.
Num acórdão relativamente recente (Alpha Steel) (18), o Tribunal reconduziu esta confrontação entre segurança jurídica e legalidade à fórmula seguinte: "a revogação de um acto ilegal é permitida se tiver lugar num prazo razoável e se a Comissão tiver suficientemente em consideração a confiança que o recorrente possa eventualmente ter depositado na legalidade do acto". Verificando que, no caso então em apreço, a Alpha Steel não havia confiado, nem podia legitimamente ter confiado na legalidade da decisão revogada, e que o prazo decorrido era explicável e não lhe havia causado prejuízo, o Tribunal concluiu que a revogação tivera lugar dentro de um prazo razoável e considerou-a legal (n.os 11 e 12). A segurança jurídica não foi, portanto, afectada, porquanto a revogação teve lugar dentro de um prazo razoável e a legalidade pode ser restaurada com tanto mais facilidade quanto a ilegalidade da decisão revogada era evidente e conhecida do destinatário.
Qual a situação a este respeito, no caso presente?
a) O prazo no qual a Comissão revogou o acto terá sido razoável?
Não existe qualquer dúvida, como acabei de demonstrar noutras passagens destas conclusões, que estamos em presença de uma revogação (retroactiva) de uma decisão ilegal.
Esta decisão foi constitutiva de direitos subjectivos. Do Regulamento de base n.° 355/77 os interessados não podem extrair qualquer direito automático à participação do FEOGA nos seus projectos de investimento: só a decisão de concessão da participação é que faz nascer os seus direitos. A este respeito, a Comissão dispõe de um vasto poder de apreciação, que abrange igualmente a fixação do montante da participação concedida. Ora, o Regulamento n.° 355/77 apenas determina a percentagem máxima do custo total de cada projecto que a participação do FEOGA não pode ultrapassar. Recordo, por outro lado, que, por razões excepcionais, a Comissão pode afastar ocasionalmente as suas próprias regras internas de cálculo; pode mesmo, caso o entenda, modificá-las de um dia para o outro. Como é a decisão de concessão da participação que cria os direitos de que ela própria fixa a extensão e o alcance, o prazo dentro do qual a decisão de 1982 podia ser legalmente revogada adquire uma importância considerável, ainda que não necessariamente decisiva. Ora, é forçoso verificar que decorreram mais de dois anos e meio entre as decisões de 7 de Abril de 1982 e de 31 de Outubro de 1984.
Este prazo parece-me excessivo por duas razões. Desde logo, porque certamente os serviços competentes da Comissão receberam uma cópia autenticada da decisão notificada ao Consorzio. Estavam, portanto, em condições de verificar, logo após o envio da decisão, que esta não correspondia à última versão do texto.
Por outro lado, por força do primeiro parágrafo do n.° 2 do artigo 19.° do Regulamento n.° 355/77, a Comissão pode, a todo o momento, pedir que lhe sejam transmitidas "todas as peças justificativas e todos os documentos de natureza a garantir que as condições financeiras ou outras impostas para cada projecto sejam respeitadas". Pode mesmo, em certas circunstâncias, chegar a suspender, reduzir ou suprimir a participação do Fundo.
A fim de assegurar que a Comissão seja informada sobre se a realização dos projectos se desenrola nas condições e prazos previstos na decisão, o artigo 2.° do Regulamento n.° 1685/78 da Comissão, de 11 de Julho de 1978 (19), adoptado com base no n.° 5 do referido artigo 19.°, prevê que "no termo de um prazo de dois anos a contar da decisão de concessão de uma contribuição, a autoridade ou o organismo enviará à Comissão um documento que descreva o andamento dos projectos não terminados".
Ora, no caso em apreço, e segundo o próprio texto da decisão de 1982, os trabalhos para a realização do projecto do Consorzio deveriam começar a partir de Setembro de 1981 e não durar mais do que vinte e quatro meses.
Resulta do que precede que, se a Comissão tivesse usado os seus poderes de fiscalização e de investigação nos prazos expressamente previstos, não teria que esperar, nem pela apresentação de um pedido de pagamento do Consorzio (ver, n.° 5 da defesa), nem pelo primeiro relatório sobre o adiantamento dos trabalhos (ver, carta de 24 de Outubro de 1984, anexo VIII da defesa), para se aperceber dos erros cometidos em 1982. A revogação poderia assim ter ocorrido numa data mais próxima e o impacto que teria tido sobre os compromissos entretanto assumidos pelo Consorzio teria certamente sido menor.
A este respeito, considero, tal como a Comissão, que estes compromissos constituem em relação a esta res inter alios acta e que não são invalidados pela redução do montante da participação. Mas o princípio da segurança jurídica invocado pelo recorrente serve, antes de mais, para proteger a situação jurídica própria do beneficiário de um acto administrativo. Ora, é altamente provável que, se o Consorzio tivesse conhecimento desde o início, ou o tivesse adquirido mais cedo, que o montante da participação do FEOGA viria a ser reduzido, tivesse eventualmente renunciado a alguns dos compromissos supramencionados. Portanto, o atraso da Comissão na correcção dos seus erros pode, perfeitamente, ter provocado um prejuízo ao Consorzio.
A constatação de que o Consorzio se teria de qualquer forma, comprometido a participar com os seus próprios fundos nas despesas não cobertas pela participação do FEOGA e pela do Governo italiano, não é susceptível de pôr em causa a validade desta obervação. Tal participação nas despesas não subvencionadas é perfeitamente conforme à natureza das coisas e está prevista expressamente no n.° 2 do artigo 17.° do Regulamento n.° 355/77, que fixa um limite mínimo para a participação financeira do beneficiário da participação do Fundo. No entanto, o beneficiário não deve ser confrontado, de um dia para o outro, com a necessidade de participar nas despesas numa medida que por ele não tinha sido prevista.
É neste contexto que, em minha opinião, há que colocar a observação do recorrente, formulada na parte final da réplica, relativa à responsabilidade da Comissão resultante dos erros cometidos pelos seus agentes, quanto aos prejuízos sofridos pelo recorrente devido à revogação da decisão de 1982, que o impediria de honrar certos compromissos assumidos para com terceiros. No âmbito do presente processo, a Comissão tem razão, quando levanta a questão da inadmissibilidade de qualquer pedido de indemnização por perdas e danos, uma vez que apenas foi feita alusão, pela primeira vez, a esta questão na fase da réplica. Seja-me, contudo, permitido acrescentar que semelhante pedido, a priori, não me parece totalmente desprovido de fundamento, e que teria sido prudente incluí-lo logo no requerimento, a título subsidiário, para o caso de a decisão de 1984 não ser anulada.
Fechado este parêntesis, concluo no sentido de que o prazo decorrido, mau-grado os meios de controlo de que a Comissão dispunha, pode, evidentemente, ter afectado os interesses do Consorzio e que a decisão de 1984 deve, em consequência, ser considerada como tendo ocorrido após um prazo excessivo, e isto tanto mais que, em princípio, a realização do projecto já deveria estar concluída na data da decisão de revogação. Parece-me, portanto, que, por razões relativas à segurança jurídica e à protecção da confiança legítima, há que admitir que o recorrente pode fazer prevalecer os direitos que adquiriu com base na decisão de 1982, a não ser, obviamente, que o recorrente tivesse tomado ou devesse ter tomado conhecimento de que essa decisão era ilegal.
b) O recorrente podia legitimamente ter confiado na legalidade do acto?
Para provar a má fé do Consorzio, a Comissão apresentou um certo número de documentos dos quais resultaria que o Consorzio teria tomado conhecimento que a decisão de 1982 era resultante de um erro e que, em consequência, era ilegal.
Ora, a verdade é que todos estes documentos datam do final de Outubro e início de Novembro de 1981, precedendo, portanto, em cerca de seis meses a decisão de 7 de Abril de 1982.
É certo que o conteúdo desses documentos deixa antever uma redução do montante da participação do FEOGA em consequência das modificações do projecto em causa. Um telex enviado em 6 de Novembro de 1981 ao Consorzio (anexo IV do memorando de defesa) indica mesmo que o montante deveria passar de 4 446 para 3 343 milhões de LIT.
Contudo, uma vez que a boa fé deve presumir-se até prova em contrário, não considero que tais documentos sejam suficientes para realizar tal prova.
A nota interna da Comissão relativa à conversa telefónica de 30 de Outubro de 1981 (anexo II da defesa) apenas refere uma "eventual redução da participação".
O compromisso assumido pelo Consorzio por telex de 3 de Novembro de 1981 (anexo III da defesa), segundo o qual "no que respeita ao projecto segundo a variante I/159/78 participará com os seus fundos próprios nas despesas não cobertas pela participação do FEOGA e do Estado-membro" não diz expressamente respeito a uma redução da participação do FEOGA num montante determinado (como a Comissão pretende fazer crer no n.° 4 da defesa) e não passa da confirmação de um compromisso indispensável a qualquer concessão de participação do FEOGA.
Quanto ao telex da Comissão, de 6 de Novembro de 1981, que contém o valor de 3 343 milhões de LIT, é de algum modo ambíguo, porquanto nele se pode ler que "o presente acordo de princípio fica subordinado ao parecer (do) comité (permanente das estruturas agrícolas) bem como à decisão definitiva da Comissão".
Ora, tal como salientei anteriormente, o parecer do comité permanente não respeita apenas ao princípio da concessão da participação (aliás, adquirido desde 1978) mas igualmente ao montante desta última.
Deste modo, não é impossível que este telex tenha feito crer ao Consorzio que o montante poderia eventualmente ser revisto no sentido de ser aumentado, aquando das discussões no seio do comité permanente.
É certo que é possível que o Consorzio se tenha informado, junto dos peritos italianos membros do comité permanente das estruturas agrícolas, e que tenha sabido que este comité havia dado parecer favorável a uma participação de 3 343 milhões de LIT. Mas não está provado que o Consorzio tenha, de facto, procurado obter estas informações.
Para além disso, o Consorzio pode ter pensado que o montante em questão podia ainda ser modificado pela própria Comissão. De facto, o particular não é obrigado a saber que as decisões deste tipo são tomadas, ao abrigo de uma delegação de poderes, pelo comissário responsável pela agricultura (que se limita a homologar o projecto de decisão que foi objecto de um parecer favorável do comité permanente) e que não constituem objecto de discussão no seio do colégio.
Finalmente, é certo que a carta de 12 de Novembro de 1981 (anexo I da tréplica) explica que "a participação ... teve de ser reduzida, e isto, com base nas normas que estamos obrigados a aplicar neste género de casos", mas o Consorzio pode ter suposto, com razão, que a Comissão pode, em casos excepcionais, derrogar estas normas meramente internas.
A referida carta confirma, por outro lado, que os responsáveis do Consorzio, aquando da sua visita à Comissão, em 3 de Novembro de 1981, exprimiram a sua insatisfação perante a projectada redução da participação. Portanto, possuíam, com ou sem razão, a esperança de que esta expressão de insatisfação pudesse conduzir a Comissão a rever o seu ponto de vista e podem ter pensado que tal revisão tinha sido efectuada na decisão que lhes foi, finalmente, notificada.
Se os referidos documentos confirmam, portanto, que não foi por erro que a Comissão adoptou a decisão de 1982, parece-me que nenhum deles fornece a prova irrefutável de que o Consorzio tinha conhecimento e devia ter conhecimento de que a participação de que podia beneficiar na sequência da modificação do seu projecto não podia, em caso algum, ultrapassar a soma de 3 343 181 208 LIT, e que qualquer decisão compreendendo um montante mais elevado estava necessariamente ferida de ilegalidade.
É claro que o Consorzio devia estar preparado para uma redução que, finalmente, acabou por suceder: a decisão de 1982 concede uma participação num montante inferior em 147 906 944 LIT ao previsto na decisão de 1978.
Eventualmente, o Consorzio podia mesmo recear que tal redução fosse substancial. Mas não creio que se deva necessariamente considerar que o Consorzio demonstrou má fé quando, cerca de seis meses depois destes diversos contactos de todo o género, se absteve de perguntar à Comissão se esta não se teria enganado. Parece-me, com efeito, que não se pode erigir em princípio que um particular que é melhor tratado do que aquilo que lhe tinha sido dado a entender deva, necessariamente, verificar junto da autoridade competente se esta não se enganou.
Parece-me ainda que, aquando da recepção da decisão de 7 de Abril de 1982, inatacável quanto à sua forma externa, o Consorzio tinha razões para confiar na sua legalidade. Recordo que os erros de que a decisão está ferida não são evidentes: por um lado, as normas de cálculo da participação máxima possível do FEOGA são normas internas, não publicadas, e mesmo que o recorrente delas tivesse conhecimento, não tinha necessariamente que se aperceber do erro cometido; por outro lado, não resulta da decisão que a consulta dos comités competentes tenha sido feita com base num texto diferente do que veio finalmente a ser aprovado, e mesmo que tal fosse o caso, o recorrente podia muito bem ter considerado essa divergência como resultado da referida consulta, tanto mais que tinha sido informado, através do supra-referido telex de 6 de Novembro de 1981, que o acordo de princípio estava subordinado quer àquele parecer, quer à decisão definitiva da Comissão.
Neste contexto, assinalo que, no acórdão de 19 de Setembro de 1985 (processos apensos 194 a 206/83, Asteris e outros/Comissão, Recueil, p. 2815) o Tribunal considerou improcedentes os fundamentos dos recorrentes, para impugnarem a legalidade de um regulamento da Comissão, baseados na divergência entre as disposições aprovadas e os documentos preparatórios, ilustrativos das propostas que haviam sido submetidas ao comité de gestão, com fundamento em que "não se podem, com efeito, elevar as orientações contidas em documentos preparatórios ao nível de uma norma jurídica que permita censurar a decisão tomada, afinal, pela Comissão, em deliberação conjunta com o comité de gestão" (n.° 17).
Finalmente, se no dia da sua notificação o Consorzio, eventualmente, ainda não estava totalmente certo da legalidade da decisão de 1982, certamente que tal certeza se veio a reforçar no decurso dos trinta meses que decorreram até ter sido informado, pela primeira vez, dos erros cometidos pela Comissão.
Do que precede, concluo que o recorrente podia ter confiado na legalidade da decisão de 1982 e que não ficou demonstrado, de modo suficientemente convincente, que nela não tenha efectivamente confiado.
Finalmente, por descargo de consciência, e apesar das afirmações que acabo de proferir, gostaria uma vez mais de voltar à questão de saber se o confronto entre o interesse público e os interesses privados em causa, de que se tratou no já referido acórdão de 22 de Março de 1961 (SNUPAT), é ou não de natureza a fazer inclinar a balança para o lado do princípio da legalidade em vez dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
É verdade que, se a decisão de revogação de 31 de Outubro de 1984 for anulada, o recorrente beneficiará definitivamente de uma vantagem financeira à qual, em princípio, não tinha direito. Virá, portanto, a ser favorecido em relação a outras empresas ou cooperativas agrícolas que obtiveram ou virão a obter uma contribuição menor do FEOGA, para projectos análogos. O orçamento da Comunidade virá, assim, a garantir um financiamento em si mesmo injustificado.
Mas, se se atribuísse uma importância decisiva à existência de um benefício indevido, dever-se-iam sempre revogar os actos ilegais, porquanto, regra geral, implicam tal tipo de benefícios.
No caso em apreço, parece-me que as exigências decorrentes do princípio da legalidade não são de natureza a justificar a revogação de tais benefícios.
Recordo que as irregularidades cometidas não são de uma gravidade intolerável.
Por um lado, apenas foi violada uma norma interna, a qual a própria Comissão poderia ter derrogado, desde que justificasse tal derrogação. O interesse público, quer da Comissão, quer dos outros interessados, em ver esta irregularidade corrigida, não seria, pois, de natureza peremptória.
Por outro lado, normalmente, o Tribunal não considera um vício processual como fundamento para a anulação de uma decisão individual, salvo na medida em que dela tenham resultado consequências prejudiciais para o recorrente (20), ou seja susceptível de afectar desfavoravelmente a sua situação jurídica (21). Igualmente, no acórdão de 6 de Outubro de 1982 (22), o Tribunal referiu "um princípio geral em virtude do qual os vícios de processo que não são imputáveis à pessoa que normalmente deve beneficiar (de certos direitos ou benefícios, no caso concreto, montantes compensatórios), não devem produzir efeitos desfavoráveis para esta" (n.° 8). O princípio da legalidade não exige, portanto, que uma decisão ferida por um vício de processo seja necessariamente anulada. Também não deve exigir que o autor revogue uma tal decisão em qualquer caso, nomeadamente, no caso de o vício não ser imputável ao beneficiário.
Em conclusão, não creio que, no presente caso, o princípio da legalidade deva prevalecer sobre os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
D - Conclusões
Chegado ao fim destas conclusões, assaz longas, permito-me resumir brevemente as sucessivas afirmações que acabo de fazer:
1) a decisão de 1982 é ilegal;
2) esta ilegalidade não é, contudo, de natureza a torná-la inexistente;
3) a decisão de 1984 constitui uma decisão de revogação insuficientemente fundamentada;
4) tendo em consideração todas as circunstâncias do caso em apreço relativas aos comportamentos e interesses das partes, não se pode considerar que esta decisão de revogação tenha ocorrido num prazo razoável. Desta constatação e dos restantes elementos do processo, resulta que o recorrente podia legitimamente ter confiado na legalidade da decisão revogada e dela ter extraído direitos que os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima impõem que não lhe sejam retirados.
Em consequência, proponho ao Tribunal que anule a decisão da Comissão de 31 de Outubro de 1984, modificativa da decisão de 22 de Dezembro de 1978, relativa à concessão da participação do FEOGA, Secção Orientação, no projecto intitulado: "Realização de um centro regional para o tratamento de mostos e o engarrafamento de vinhos na Comuna de Frisa (Chieti)".
O recorrente formulou ainda dois outros pedidos, pelos quais solicita ao Tribunal:
- que declare válida e irrevogável a decisão da Comissão de 7 de Abril de 1982,
- que ordene à Comissão o pagamento da participação na medida fixada por esta decisão e segundo o estado de adiantamento dos trabalhos adjudicados pelo Consorzio.
A este propósito gostaria simplesmente de fazer notar que decorre logicamente da anulação da decisão de 1984 que a decisão de 1982 subsiste, e que, no âmbito do recurso de anulação, não compete ao Tribunal formular injunções à Comissão. Por força do artigo 176.° do Tratado, esta é obrigada a tomar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal.
Como, em minha opinião, os fundamentos invocados pela Comissão devem ser considerados improcedentes, proponho ao Tribunal que a condene nas despesas.
(*) Tradução do francês.
(1) Regulamento (CEE) n.° 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, relativo a uma acção comum para a melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 51, p. 1; EE 03 F11 p. 239).
(2) Acórdaeos de 30 de Janeiro de 1974, Louwange/Comissaeo, processo 148/73, Recueil, p. 81; de 1 de Dezembro de 1983, Michael/Comissaeo, processo 343/82, Recueil, p. 4023; de 9 de Outubro de 1984, Adam/Comissaeo, processos apensos 80 a 83/81 e 182 a 185/82, Recueil, p. 3411; de 13 de Dezembro de 1984, Lux/Tribunal de Contas, processos apensos 129 e 274/82, Recueil, p. 4127.
(3) Este artigo foi modificado várias vezes. Em especial, o Regulamento n.° 1361/78, do Conselho, de 19 de Junho de 1978 (JO L 166, p. 9) através do introdussaeo do artigo 17.° A, fixou a subvençaeo m§xima, atribu*da pelo Fundo a projectos realizados no Mezzogiorno, em 50%.
(4) JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.
(5) Processos apensos 7/56 e 5 a 7/57, Algera e outros/Assembleia Comum da CECA, Recueil 1957, p. 81.
(6)
Processos apensos 1/57 e 14/57, Societé des usines à tubes de la Sarre/Alta Autoridade, Recueil 1957,
p. 201.
(7) Processos apensos 15 a 33, 52, 53, 57 a 109, 116, 117, 123, 132 e 135 a 137/73, Recueil 1974, p. 193.
(8)
Recueil 1974, p. 117.
(9)
Ver, a título de exemplo: acórdaeos 1252/79 de 11 de Dezembro de 1980, Lucchini/Comissaeo, Recueil, p. 3753, n.° 14; acórdaeo 819/79, de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissaeo, Recueil, p. 21, n.° 20; acórdaeo 9/83, de 16 de Maio de 1984, Eisen und Metall Aktiengesellschaft/Comissaeo, Recueil, p. 2071, n.° 29.
(10) Acórdaeo de 7 de Julho de 1981, processo 158/80, Rewe/Hauptzollamt Kiel, Recueil, p. 1805, n.° 25
(11)
Processos apensos 42 e 49/59, SNUPAT/Alta Autoridade, Recueil 1961, p. 99.
(12)
Processo 14/61, Hoogovens/Alta Autoridade, Recueil 1962, p. 485.
(13)
Acórdaeo 159/82, de 22 de Setembro de 1983, Veri-Wallace/Comissão, Recueil, p. 2711, n.° 8.
(14) Ver, a este respeito, o acórdaeo 15/60, de 1 de Junho de 1961, Gabriel Simon/Tribunal de Justissa, Recueil, p. 223: "a revogassaeo com fundamento em ilegalidade, ainda que em certos casos, por forssa dos direitos adquiridos, naeo possa produzir um efeito de anulassaeo ex tunc, acarreta sempre tal efeito ex nunc" (Recueil, p. 242).
(15)
Acórdaeo 54/77, de 9 de Março de 1978, Herpels/Comissão, Recueil, p. 585, n.° 38.
(16)
Acórdaeo 111/63, de 13 de Julho de 1965, Lemmerz Werle/Alta Autoridade, Recueil, p. 835, nomeadamente p. 853.
(17)
Acórdaeo SNUPAT já referido, Recueil 1961, p. 159. Acórdão de 21 de Setembro de 1983, processos apensos 205 a 215/82, Deutsche Milchkontor/República Federal da Alemanha (Recueil, p. 2633).
(18)
Acórdaeo 14/81, de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, Recueil, p. 749, n.° 10.
(19)
Regulamento (CEE) n.° 1685/78 da Comissão, de 11 de Julho de 1978, relativo às modalidades de execução das decisões de contribuição do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícolas, para projectos de melhoramento das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 197, p. 1; EE 03 F14 p. 207).
(20) Ver, nomeadamente, acórdaeo 41/69, de 15 de Julho de 1970, ACF Chemiefarma/Comissaeo, Recueil, p. 661, n.° 52.
(21)
Ver, nomeadamente, acórdaeo 26/85, de 23 de Outubro de 1986, Vaysse/Comissaeo, Colectânea, p. 3131, n.° 16.
(22)
Acórdaeo 302/81, Eggers/Hauptzollamt Kassel, Recueil 1982, p. 3443.