ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)
20 avril 2023 (*)
« Manquement d’État – Directive 2002/49/CE – Évaluation et gestion du bruit dans l’environnement – Prévention des nuisances sonores – Grands axes routiers et grands axes ferroviaires – Article 8, paragraphes 1 et 2 – Plans d’action non conformes ou inexistants – Article 10, paragraphe 2 – Annexe VI – Résumés de plans d’action inexistants »
Dans l’affaire C‑602/21,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 28 septembre 2021,
Commission européenne,
représentée par Mme D. Milanowska ainsi que par MM. M. Noll-Ehlers et M. Rynkowski, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Pologne,
représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de Mme L. S. Rossi, présidente de chambre, MM. J.–C. Bonichot (rapporteur) et S. Rodin, juges,
avocat général : Mme L. Medina,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :
–        en exigeant l’établissement de plans d’action, prévus à l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 juin 2002, relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement (JO 2002, L 189, p. 12), pour les zones où les valeurs limites de bruit ne sont pas dépassées à compter seulement du 18 juillet 2024 ;
–        en n’exigeant pas que ces plans d’action comportent le compte-rendu des consultations publiques organisées en application de l’article 8, paragraphe 7, de la directive 2002/49 et les actions envisagées par les autorités compétentes pour les cinq années à venir en vue de préserver les zones calmes ;
–        en n’ayant pas établi de plans d’action concernant 20 grands axes ferroviaires ;
–        en n’ayant pas établi de plan d’action concernant 290 grands axes routiers, et
–        en n’ayant pas présenté de résumés de plans d’action concernant ces 20 grands axes ferroviaires et 290 grands axes routiers,
la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphes 1, 2 et 7, de l’article 10, paragraphe 2, ainsi que de l’annexe V, point 1, septième et neuvième tirets, et de l’annexe VI de la directive 2002/49.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2        L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2002/49 dispose :
« La présente directive vise à établir une approche commune destinée à éviter, prévenir ou réduire en priorité les effets nuisibles, y compris la gêne, de l’exposition au bruit dans l’environnement. À cette fin, les actions suivantes sont mises en œuvre progressivement :
a)      la détermination de l’exposition au bruit dans l’environnement grâce à la cartographie du bruit, selon des méthodes d’évaluation communes aux États membres ;
b)      garantir l’information du public en ce qui concerne le bruit dans l’environnement et ses effets ;
c)      l’adoption, par les États membres, de plans d’action fondés sur les résultats de la cartographie du bruit afin de prévenir et de réduire, si cela est nécessaire, le bruit dans l’environnement, notamment lorsque les niveaux d’exposition peuvent entraîner des effets nuisibles pour la santé humaine, et de préserver la qualité de l’environnement sonore lorsqu’elle est satisfaisante. »
3        Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive :
« La présente directive s’applique au bruit dans l’environnement auquel sont exposés en particulier les êtres humains dans les espaces bâtis, les parcs publics ou d’autres lieux calmes d’une agglomération, les zones calmes en rase campagne, à proximité des écoles, aux abords des hôpitaux ainsi que d’autres bâtiments et zones sensibles au bruit. »
4        L’article 3 de ladite directive prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a)      “bruit dans l’environnement”, le son extérieur non désiré ou nuisible résultant d’activités humaines, y compris le bruit émis par les moyens de transports, le trafic routier, ferroviaire ou aérien et provenant de sites d’activité industrielle tels que ceux qui sont définis à l’annexe I de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution [JO 1996, L 257, p. 26] ;
[…]
n)      “grand axe routier”, une route régionale, nationale ou internationale, désignée par l’État membre, sur laquelle sont enregistrés plus de 3 millions de passages de véhicules par an ;
o)      “grand axe ferroviaire”, une voie de chemin de fer, désignée par l’État membre, sur laquelle sont enregistrés plus de 30 000 passages de trains par an ;
[…] »
5        L’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 est libellé comme suit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 18 juillet 2008, les autorités compétentes aient établi des plans d’action visant à gérer, sur leur territoire, les problèmes de bruit et les effets du bruit, y compris, si nécessaire, la réduction du bruit dans :
a)      les endroits situés près de grands axes routiers dont le trafic dépasse six millions de passages de véhicules par an, de grands axes ferroviaires dont le trafic dépasse 60 000 passages de trains par an et de grands aéroports ;
b)      les agglomérations de plus de 250 000 habitants. Ces plans visent également à protéger les zones calmes contre une augmentation du bruit.
Les mesures figurant dans les plans sont laissées à la discrétion des autorités compétentes, mais devraient notamment répondre aux priorités pouvant résulter du dépassement de toute valeur limite pertinente ou de l’application d’autres critères choisis par les États membres et s’appliquer en particulier aux zones les plus importantes déterminées par la cartographie stratégique du bruit.
2.      Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 18 juillet 2013, les autorités compétentes aient établi des plans d’action en vue notamment de répondre aux priorités pouvant résulter du dépassement de toute valeur limite pertinente ou de l’application d’autres critères choisis par les États membres pour les agglomérations, pour les grands axes routiers ainsi que pour les grands axes ferroviaires situés sur leur territoire. »
6        L’article 8, paragraphe 5, de cette directive, telle que modifiée par le règlement (UE) 2019/1010 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019 (JO 2019, L 170, p. 115), prévoit :
« Les plans d’action sont réexaminés et, le cas échéant, révisés lorsque survient un fait nouveau majeur affectant la situation en matière de bruit, et au moins tous les cinq ans à compter de leur date d’approbation.
Les réexamens et révisions qui, conformément au premier alinéa, auraient dû avoir lieu en 2023, sont reportés et auront lieu au plus tard le 18 juillet 2024. »
7        L’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49 dispose :
« Les États membres veillent à ce que les informations fournies par les cartes de bruit stratégiques et les résumés des plans d’action visés à l’annexe VI soient transmis à la Commission dans un délai de six mois à compter des dates visées respectivement aux articles 7 et 8. »
8        L’annexe V, point 1, neuvième tiret, de cette directive est libellée comme suit :
« Les plans d’action doivent comporter au minimum les éléments suivants :
[...]
–        [les] actions envisagées par les autorités compétentes pour les cinq années à venir, y compris [les] mesures prévues pour préserver les zones calmes ».
9        Aux termes de l’annexe VI, point 2.8, de ladite directive :
« Les données à transmettre à la Commission [pour les grands axes routiers et ferroviaires et les grands aéroports] sont les suivantes :
[...]
2.8      un résumé du plan d’action, de dix pages au maximum, reprenant les aspects importants visés à l’annexe V ».
Le droit polonais
10      L’article 119 de l’ustawa – Prawo ochrony środowiska (loi sur la protection de l’environnement), du 27 avril 2001 (Dz. U. no 62, position 627), a été abrogé par l’ustawa o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (loi portant modification de la loi sur la protection de l’environnement), du 30 août 2019 (Dz. U., position 2087) (ci-après la « loi du 30 août 2019 »). Cet article était libellé comme suit :
« 1.      Pour les zones où le niveau de bruit dépasse le niveau admissible, des programmes de protection de l’environnement contre le bruit sont mis en place pour aligner le niveau de bruit sur le niveau admissible.
2.      Pour les zones visées à l’article 117, paragraphe 2, point 1), et paragraphe 3, c’est le conseil de district qui adopte les programmes, et pour les zones visées à l’article 117, paragraphe 2, point 2), c’est l’assemblée de la voïvodie qui, par voie de résolution, établit les programmes.
2 bis.      L’autorité visée au paragraphe 2 veille à ce que le public ait la possibilité de participer aux procédures destinées à établir un programme de protection de l’environnement contre le bruit.
3.      Le ministre chargé de l’environnement fixe, par voie de règlement, les exigences détaillées auxquelles doit répondre le programme de protection de l’environnement contre le bruit.
4.      Le règlement visé au paragraphe 3 mentionne :
1)      la forme sous laquelle le programme est établi ;
2)      les éléments nécessaires du programme ;
3)      la portée des questions à définir et à évaluer dans le programme ;
4)      la méthode de fixation d’un calendrier des activités prévues pour chaque zone à l’aide d’indicateurs déterminant l’ampleur du dépassement du niveau de bruit admissible et le nombre d’habitants dans la zone concernée.
4 bis.      L’autorité compétente pour l’élaboration d’un programme de protection de l’environnement contre le bruit établit, avec le programme, un résumé de celui-ci, rédigé dans une langue non spécialisée, détaillant tous les aspects importants des actions envisagées dans le programme, sous la forme de présentations graphiques et de tableaux de données.
5.      Le programme relatif à la zone visée à l’article 117, paragraphe 2, point 2), doit être établi dans un délai d’un an à compter de la date de la présentation de la cartographie du bruit par l’entité tenue d'élaborer cette dernière.
6.      Les programmes visés au paragraphe 1 sont mis à jour au moins tous les cinq ans, ainsi que dans le cas où apparaissent des circonstances justifiant une modification du plan ou du calendrier de mise en œuvre. »
11      L’article 119 bis de la loi sur la protection de l’environnement, telle que modifiée par la loi du 30 août 2019 (ci-après la « loi sur la protection de l’environnement modifiée »), dispose :
« 1.      Sur la base des cartes de bruit stratégiques, le maréchal de la voïvodie élabore pour le territoire de la voïvodie un projet de résolution concernant le programme de protection de l’environnement contre le bruit.
2.      Le maréchal de la voïvodie établit, en même temps que le projet de résolution, un résumé du programme de protection de l’environnement contre le bruit, comportant les données relatives au programme devant être communiquées à la Commission européenne, à l’aide du formulaire fourni dans le Bulletin d’information publique sur le site web de l’inspection principale de la protection de l’environnement.
3.      Le programme de protection de l’environnement contre le bruit indique, aux fins de la réduction du niveau de bruit dans l’environnement tel qu’il est établi dans les cartes de bruit stratégiques, les actions :
1)      mises en œuvre,
2)      dont la mise en œuvre est prévue dans un délai de cinq ans, et
3)      à mettre en œuvre à long terme
[...] compte tenu du nombre d’habitants sur le territoire couvert par le programme et de l’efficacité environnementale et économique des actions du programme.
4.      Le programme de protection de l’environnement contre le bruit est établi par écrit et comprend les éléments suivants :
1)      une introduction contenant des informations générales sur le programme ;
2)      la justification de la portée des questions couvertes par le programme, y compris :
a)      les données et constatations résultant des cartes de bruit stratégiques établies,
b)      l’évaluation de la mise en œuvre du programme précédent, le cas échéant,
c)      l’analyse du matériel, des documents et des publications utilisés pour élaborer le programme ;
3)      une description des mesures de réduction du niveau de bruit dans l’environnement, y compris un calendrier de leur mise en œuvre, ainsi que des obligations et limitations découlant de la mise en œuvre du programme ;
4)      un résumé de ce programme, rédigé dans une langue non spécialisée
[...]
9.      Le programme de protection contre le bruit est adopté par l’assemblée de la voïvodie tous les cinq ans, au plus tard le 18 juillet.
[...] »
12      Aux termes de l’article 5 de la loi du 30 août 2019 :
« L’assemblée de la voïvodie adopte pour la première fois le programme de protection de l’environnement contre le bruit visé à l’article 119 bis, paragraphe 9, de la loi [sur la protection de l’environnement modifiée] au plus tard le 18 juillet 2024. »
13      Le rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (règlement du ministre de l’environnement concernant les exigences détaillées à respecter par le programme de protection contre le bruit dans l’environnement), du 14 octobre 2002 (Dz. U. no 179, position 1498), définit le contenu de ces programmes.
La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
14      Estimant que les informations fournies par les autorités polonaises sur les cartes de bruit stratégiques et les plans d’action visés à l’article 7, paragraphes 1 et 2, ainsi qu’à l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 étaient incomplètes et ne satisfaisaient donc pas aux exigences minimales de cette directive, la Commission a demandé, le 20 janvier 2016, dans le cadre d’une procédure EU Pilot, des informations complémentaires à ces autorités. La Commission appelait l’attention de ces dernières sur le non-respect de certaines des dispositions de la directive 2002/49, leur demandait de s’y conformer le plus rapidement possible et les interrogeait également sur la façon dont ces dispositions avaient été transposées en droit national.
15      Le 30 mars 2016, la République de Pologne a répondu aux questions posées par la Commission dans le cadre de cette procédure.
16      Le 18 mai 2017, la Commission a adressé à la République de Pologne une lettre de mise en demeure dans laquelle elle estimait que cet État membre n’avait pas correctement transposé l’article 8, paragraphes 1 et 2, ainsi que l’annexe V, point 1, septième, neuvième et dixième tirets, de la directive 2002/49 et qu’il avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, ainsi que de l’article 10, paragraphe 2, de cette directive lu en combinaison avec les annexes V et VI de celle-ci, en n’ayant pas établi de plans d’action ni communiqué de résumés de plans d’action concernant 110 grands axes ferroviaires et 1 203 grands axes routiers.
17      Par courrier du 18 juillet 2017, les autorités polonaises ont admis des lacunes de leur part dans la transposition de la directive 2002/49 et ont indiqué que ces dernières seraient corrigées à la mi-2019, en particulier en ce qui concerne l’adoption de plans d’action, dénommés « programmes de protection de l’environnement contre le bruit » en droit national, y compris dans les zones où les valeurs limites de bruit n’étaient pas dépassées. Ces autorités indiquaient par ailleurs que les plans d’action concernant la totalité des grands axes ferroviaires visés par la mise en demeure étaient intégrés aux plans d’action des voïvodies sur le territoire desquelles ces axes se trouvaient, et que des plans d’action concernant tous les grands axes routiers avaient également été élaborés au niveau des voïvodies.
18      À la suite d’une nouvelle analyse de la situation, la Commission a adressé, le 25 janvier 2019, un avis motivé à la République de Pologne dans lequel elle estimait que cet État membre ne se conformait toujours pas aux exigences de la directive 2002/49. Elle indiquait que cet État membre avait transposé de manière incorrecte l’article 8, paragraphe 2, et l’annexe V, point 1, septième, neuvième et dixième tirets, de cette directive, en se limitant à établir des plans d’action pour les seules zones dans lesquelles les valeurs limites de bruit étaient dépassées et en ne prévoyant pas d’inclure dans ces plans le compte-rendu des consultations publiques, des mesures visant à préserver les zones calmes ainsi qu’une stratégie de long terme. La Commission estimait également que la République de Pologne avait manqué aux obligations lui incombant en vertu, d’une part, de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49, lu en combinaison avec l’annexe V de celle-ci, et, d’autre part, de l’article 10, paragraphe 2, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe VI de celle-ci, faute d’avoir établi des plans d’action et communiqué des résumés de ces plans en ce qui concerne 89 grands axes ferroviaires et 1 051 grands axes routiers.
19      Dans leur réponse à l’avis motivé du 26 mars 2019, les autorités polonaises ont informé la Commission de leur intention de modifier la loi sur la protection de l’environnement afin de prévoir l’extension des plans d’action à l’ensemble des zones couvertes par la cartographie stratégique du bruit, de faire en sorte que ces plans comprennent un compte-rendu des consultations publiques et de leurs résultats, des actions correctives et des mesures destinées à réduire le bruit dans l’environnement au cours des 5 années à venir ainsi qu’une stratégie de long terme. Ces autorités ont également précisé, s’agissant des plans d’action relatifs aux grands axes ferroviaires, que les informations relatives à certains de ces axes avaient été complétées ou étaient en passe de l’être, et que 13 autres axes n’étaient pas couverts par de tels plans en l’absence de valeurs limites de bruit. Lesdites autorités ont, en outre, indiqué que 263 plans d’action relatifs à des axes routiers n’avaient pas été transmis à la Commission en raison de modifications des valeurs limites de bruit, que les informations concernant 44 de ces axes avaient vocation à être complétées, que 16 d’entre eux avaient fait l’objet de travaux d’amélioration et avaient donc été mis hors service et que 9 d’entre eux n’avaient pas pu être identifiés sur la base des données disponibles. Enfin, concernant l’absence de communication ou le caractère incomplet de certains résumés de plans d’action, les autorités polonaises ont fourni des informations sur l’état d’avancement de certains des documents manquants ainsi qu’une liste des cartes et plans d’action déjà présentés.
20      N’ayant pas été convaincue par les arguments de la République de Pologne, la Commission a, le 28 septembre 2021, introduit le présent recours en manquement.
21      Par lettre du 26 septembre 2022, la Commission a informé la Cour que, eu égard aux mesures visant à assurer la conformité à la directive 2002/49, communiquées par la République de Pologne dans le cadre de la procédure devant la Cour, dont il n’avait pas été fait état auparavant, elle entendait se désister partiellement de son recours. Plus précisément, la Commission a indiqué se désister de son deuxième grief en ce qui concerne le non-respect de l’obligation selon laquelle les plans d’action comportent le compte rendu des consultations publiques organisées en application de l’article 8, paragraphe 7, de la directive 2002/49, de son troisième grief en ce qui concerne 7 grands axes ferroviaires, de son quatrième grief en ce qui concerne 43 grands axes routiers et de son cinquième grief en ce qui concerne les 7 grands axes ferroviaires mentionnés ci-dessus et 27 grands axes routiers parmi ceux mentionnés ci-dessus.
Sur le recours
Sur le premier grief
Argumentation des parties
22      Par son premier grief, la Commission reproche à la République de Pologne d’avoir transposé l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 de manière incorrecte en prévoyant que l’obligation d’adopter des plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites de bruit n’ont pas été dépassées ne s’appliquerait qu’à compter du 18 juillet 2024.
23      La République de Pologne estime à titre principal que ce grief est irrecevable au motif qu’il diffère substantiellement de celui soulevé par la Commission au stade de la procédure précontentieuse, qui concernait l’obligation même d’établir des plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites de bruit n’étaient pas dépassées, et non le délai dans lequel cette obligation devait être respectée.
24      À titre subsidiaire, la République de Pologne fait valoir que le délai prévu par sa législation est conforme à l’article 8, paragraphe 5, de la directive 2002/49 et qu’il s’agit du délai raisonnable le plus court permettant aux autorités locales d’établir des plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites de bruit ne sont pas dépassées. Elle fait également valoir que le droit national ne fait pas obstacle à ce que des plans d’action soient, en pratique, adoptés dans ces zones avant le 18 juillet 2024.
Appréciation de la Cour
25      Il ressort du dossier soumis à la Cour que, si, au stade de la procédure précontentieuse, la Commission reprochait à la République de Pologne de s’être livrée à une transposition incorrecte de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 faute d’avoir prévu l’adoption de plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites de bruit n’étaient pas dépassées, cette institution ne critique plus, dans le cadre du présent recours, que le fait pour le législateur polonais de n’avoir, par la loi du 30 août 2019, étendu l’obligation d’adopter des plans d’action à ces zones qu’à compter du 18 juillet 2024.
26      Ce faisant, contrairement à ce que soutient la République de Pologne, la Commission n’a pas soulevé de nouveau grief ni substantiellement modifié la teneur du grief tiré de la transposition incorrecte de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 qu’elle avait présenté dans le cadre de la procédure précontentieuse. Elle s’est contentée de limiter la portée de ce grief pour tenir compte des modifications du droit national adoptées à la suite de l’avis motivé par le législateur polonais, dont elle estime qu’elles n’ont permis de remédier que partiellement au manquement reproché.
27      En revanche, si la Cour a déjà admis que le recours en manquement puisse cibler des dispositions nationales différentes de celles visées dans l’avis motivé lorsqu’une modification des dispositions nationales pertinentes est intervenue au cours de la procédure précontentieuse (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2005, Commission/Autriche, C‑203/03, EU:C:2005:76, point 29), les modifications dont la Commission invite la Cour à tenir compte en l’espèce, en réduisant la portée de son grief par rapport à celui soulevé au stade de la procédure précontentieuse, sont issues d’une loi postérieure au terme du délai fixé dans l’avis motivé, intervenu le 25 mars 2019. Or, l’existence d’un manquement devant s’apprécier au terme de ce délai, la Cour ne saurait prendre en compte, dans le cadre du présent recours, les modifications du droit national intervenues postérieurement à celui-ci [voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 2022, Commission/Portugal (Bruit dans l’environnement), C‑687/20, non publié, EU:C:2022:244, point 36 et jurisprudence citée].
28      Cela étant, il est vrai que, comme le soutient la Commission, aucune des dispositions de la directive 2002/49 ni aucun autre texte ou principe ne permet aux États membres de s’affranchir des délais prévus à l’article 8, paragraphes 1 et 2, de cette directive pour l’établissement des plans d’action visant à gérer les effets du bruit dans l’environnement à proximité des grands axes ferroviaires ou routiers et dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, et pour l’établissement des plans d’action destinés à répondre aux priorités résultant du dépassement de toute valeur limite pertinente ou de l’application d’autres critères choisis par les États membres s’agissant de ces agglomérations ainsi que de ces grands axes ferroviaires et routiers, respectivement fixés au 18 juillet 2008 et au 18 juillet 2013. À cet égard, il y a lieu de relever que la date limite du 18 juillet 2024, désormais mentionnée à l’article 8, paragraphe 5, de la directive 2002/49, telle que modifiée par le règlement 2019/1010, ne concerne que le réexamen et la révision de plans d’action existants.
29      En l’occurrence, il ressort du dossier soumis à la Cour que le droit polonais, dans son état antérieur à la loi du 30 août 2019, ne prévoyait aucune obligation d’adopter des plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites n’étaient pas dépassées, alors que cette obligation s’applique quel que soit le niveau de bruit dans l’environnement [voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 2022, Commission/Portugal (Bruit dans l’environnement), C‑687/20, non publié, EU:C:2022:244, points 45 à 48]. Dès lors, il y a lieu de considérer que, dans les circonstances de l’espèce, le grief tiré de ce que la République de Pologne a manqué à ses obligations en estimant qu’elle n’était pas tenue d’adopter de plans d’action dans les zones dans lesquelles les valeurs limites n’étaient pas dépassées dans les délais fixés à l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49 était a fortiori fondé à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
30      Par conséquent, il y a lieu d’accueillir le premier grief de la Commission et de constater que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/49.
Sur le deuxième grief
Argumentation des parties
31      Dans le cadre de son deuxième grief, compte tenu de son désistement partiel, la Commission soutient uniquement que la République de Pologne a méconnu l’annexe V, point 1, neuvième tiret, de la directive 2002/49, en ne prévoyant pas que les plans d’action devaient inclure la description des mesures à prendre pour les cinq années à venir en vue de préserver les zones calmes. À cet égard, elle fait notamment valoir que l’article 119 bis, paragraphe 3, point 2, de la loi sur la protection de l’environnement modifiée n’a pas remédié à ce manquement puisque cette disposition ne mentionne pas spécifiquement de mesures destinées à préserver ces zones. Elle relève aussi que le règlement du ministre chargé du climat devant préciser le contenu des plans d’action, prévu par la loi sur la protection de l’environnement modifiée, est postérieur à l’expiration de ce délai puisqu’il n’a été adopté que le 26 juillet 2021.
32      La République de Pologne relève que les programmes de protection de l’environnement contre le bruit, qui correspondent aux plans d’action prévus par la directive 2002/49, contiennent des mesures à mettre en œuvre dans un délai de cinq ans et des mesures pluriannuelles en matière de lutte contre le bruit. Elle rappelle aussi que les zones calmes ont été créées, en droit polonais, par résolutions des rady powiatu (conseils de district, Pologne), après consultation des autorités locales compétentes. Le cadre juridique aurait récemment été clarifié par le rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie programu ochrony środowiska przed hałasem (règlement du ministre chargé du climat et de l’environnement relatif au programme de protection de l’environnement contre le bruit), du 26 juillet 2021 (Dz. U., position 1409), prévoyant que doivent figurer dans les programmes de protection de l’environnement contre le bruit les mesures devant être prises dans les cinq ans à venir et la désignation des zones calmes à l’intérieur et en dehors des agglomérations.
Appréciation de la Cour
33      Ainsi qu’il a été rappelé au point 27 du présent arrêt, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour [arrêt du 31 mars 2022, Commission/Portugal (Bruit dans l’environnement), C‑687/20, non publié, EU:C:2022:244, point 36].
34      Il ressort du dossier dont dispose la Cour que les dispositions nationales prévoyant que les plans d’action incluent des mesures à mettre en œuvre dans un délai de cinq ans et des mesures pluriannuelles en matière de lutte contre le bruit, dont se prévaut la République de Pologne pour démontrer que le droit polonais respecte l’obligation prévue à l’annexe V, point 1, neuvième tiret, de la directive 2002/49, sont issues de la loi du 30 août 2019. Ces dispositions sont ainsi postérieures au terme du délai fixé dans l’avis motivé, soit le 25 mars 2019. Elles ne sauraient donc, en tout état de cause, être prises en compte par la Cour dans le cadre du présent recours. Il en va de même du règlement du ministre chargé du climat et de l’environnement, du 26 juillet 2021, relatif au programme de protection de l’environnement contre le bruit précisant le contenu de ces programmes.
35      Par ailleurs, il ne peut être déduit de la seule circonstance que les zones calmes auraient été créées par résolutions des conseils de district, mise en avant par la République de Pologne, que le droit national imposerait l’inclusion dans les plans d’action d’un descriptif des actions destinées à préserver ces zones.
36      Par conséquent, il y a lieu d’accueillir le deuxième grief de la Commission et de constater que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’annexe V, point 1, neuvième tiret, de la directive 2002/49.
Sur les troisième à cinquième griefs
Argumentation des parties
37      Par ses troisième à cinquième griefs, qu’il convient d’examiner ensemble, la Commission reproche à la République de Pologne de n’avoir pas adopté de plans d’action et de ne pas lui avoir transmis de résumés de plans d’action concernant certains grands axes ferroviaires et routiers. Compte tenu du désistement partiel mentionné au point 21 du présent arrêt, ces griefs ne concernent plus, s’agissant de l’absence d’adoption de plans d’action, que 13 grands axes ferroviaires et 247 grands axes routiers et, s’agissant de l’absence de présentation de résumés de plans d’action, que 13 grands axes ferroviaires et 263 grands axes routiers.
38      La République de Pologne fait valoir que les plans d’action relatifs aux 13 grands axes ferroviaires mentionnés au point précédent sont inclus dans les plans d’action relatifs aux agglomérations dont ils font partie.
39      S’agissant des 247 grands axes routiers demeurant identifiés par la Commission comme n’ayant pas donné lieu à l’adoption d’un plan d’action, la République de Pologne indique, selon le cas, que certains des grands axes routiers concernés ont été inclus dans le périmètre de plans d’action relatifs à de grandes agglomérations, que certains autres étaient dispensés de l’obligation de faire l’objet d’un plan d’action dans la mesure où ils étaient en cours de rénovation, et que d’autres encore faisaient l’objet d’analyses supplémentaires.
40      Enfin, parmi les 13 grands axes ferroviaires et les 263 grands axes routiers identifiés par la Commission comme n’ayant pas donné lieu à la transmission de résumés de plans d’action, ceux dont les plans d’action devraient être regardés comme inclus dans les plans d’action relatifs à de grandes agglomérations auraient fait l’objet, à ce titre, de transmissions de résumés à la Commission. Pour le reste, l’absence de transmission de résumés de plans d’action concernerait des axes routiers en cours de rénovation, inclus dans des cycles de planification ultérieurs ou faisant l’objet d’analyses supplémentaires.
Appréciation de la Cour
41      En ce qui concerne, premièrement, les plans d’action relatifs aux grands axes ferroviaires et routiers dont la République de Pologne allègue qu’ils seraient inclus dans les plans d’action relatifs aux grandes agglomérations sur le territoire desquelles ces grands axes se trouvent, il convient de relever, notamment, que l’article 8 de la directive 2002/49 distingue les plans d’action relatifs aux grandes agglomérations et ceux relatifs aux grands axes ferroviaires ou routiers, et que, en vertu de l’article 10, paragraphe 2, de cette directive, lu en combinaison avec l’annexe VI de ladite directive, le contenu des résumés de plans d’action devant être transmis à la Commission diffère selon qu’ils concernent une grande agglomération ou un grand axe ferroviaire ou routier, ce qui implique que chacune de ces zones doit donner lieu à une analyse et au recueil d’éléments distincts.
42      Il s’ensuit que, à supposer qu’un même document puisse tenir lieu de plan d’action à la fois pour une grande agglomération et pour les grands axes ferroviaires ou routiers compris dans le périmètre de cette agglomération, il ne pourrait en être ainsi que s’il était expressément présenté comme tel et comportait l’ensemble des éléments requis par la directive 2002/49 pour chaque agglomération et chaque axe ferroviaire ou routier concernés.
43      Dans la présente affaire, la République de Pologne se contente de soutenir que les plans d’action établis pour les grandes agglomérations tiennent, par principe, également lieu de plans d’action pour les grands axes ferroviaires et routiers situés sur le territoire de ces dernières. Outre qu’il ressort du dossier soumis à la Cour que la République de Pologne a elle–même identifié séparément ces agglomérations et ces grands axes ferroviaires ou routiers, cet État membre n’apporte, en l’occurrence, aucun élément quant à la forme ou au contenu des plans d’action relatifs aux agglomérations en question qui permettraient d’établir que ces documents tiennent également lieu de plans d’action pour les grands axes ferroviaires ou routiers compris dans le périmètre de ces agglomérations.
44      Il s’ensuit que la République de Pologne ne saurait être regardée comme ayant respecté son obligation d’adopter des plans d’action pour les grands axes ferroviaires et routiers concernés, ni, a fortiori, celle de transmettre à la Commission les résumés des plans d’action afférents à ces axes.
45      En ce qui concerne, deuxièmement, les grands axes routiers pour lesquels la République de Pologne fait valoir qu’aucun plan d’action ou aucun résumé de plan d’action n’a été établi au motif qu’ils étaient en cours de rénovation ou de réaménagement et donc non utilisés, ou encore qu’ils faisaient l’objet d’analyses supplémentaires afin d’être « inclus dans les programmes » ou de « compléter les informations », force est de constater qu’aucune des dispositions de la directive 2002/49 ne dispense les États membres de leur obligation d’établir des plans d’action ou résumés de plans d’action pour ces motifs.
46      Troisièmement, l’existence d’un manquement s’appréciant au terme du délai fixé dans l’avis motivé, en l’occurrence le 25 mars 2019, ainsi qu’il a été rappelé au point 27 du présent arrêt, il ne saurait être tenu compte, dans le cadre du présent recours, des plans d’action et des résumés de plans d’action adoptés postérieurement à cette date.
47      Quatrièmement, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, l’obligation d’établir des plans d’action pour les grandes agglomérations et les grands axes routiers ou ferroviaires, au sens de la directive 2002/49, s’applique aux États membres quel que soit le niveau de bruit dans l’environnement [voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 2022, Commission/Portugal (Bruit dans l’environnement), C‑687/20, non publié, EU:C:2022:244, points 45 à 48]. Il en va de même s’agissant de l’obligation d’établir des résumés de plans d’action. La République de Pologne ne saurait donc se prévaloir de la modification ou du non-dépassement des valeurs limites de bruit dans certaines grandes agglomérations ou autour de certains grands axes ferroviaires ou routiers pour justifier l’absence de plans d’action ou de résumés de plans d’action concernant ces derniers.
48      Il résulte de ce qui précède que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, ainsi que de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49, lu en combinaison avec l’annexe VI de cette directive, faute d’avoir, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, établi des plans d’action concernant les 13 grands axes ferroviaires et les 247 grands axes routiers énumérés à l’annexe A du présent arrêt, et faute d’avoir présenté des résumés de plans d’action concernant ces mêmes grands axes ferroviaires et routiers ainsi que les 16 grands axes routiers mentionnés à l’annexe B du présent arrêt.
49      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précédent, il y a lieu de constater que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de l’annexe V, point 1, neuvième tiret, ainsi que de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49, lu en combinaison avec l’annexe VI de cette directive :
–        en n’ayant pas adopté, dans les délais fixés par cette directive, de plans d’action pour les zones dans lesquelles les valeurs limites n’étaient pas dépassées ;
–        en ne prévoyant pas que les plans d’action comprennent les actions envisagées pour les 5 années à venir en vue de préserver les zones calmes ;
–        en n’ayant pas établi de plans d’action concernant les 13 grands axes ferroviaires et les 247 grands axes routiers mentionnés à l’annexe A du présent arrêt, et
–        en n’ayant pas présenté de résumés de plans d’action concernant ces mêmes grands axes ferroviaires et routiers ainsi que les 16 grands axes routiers mentionnés à l’annexe B du présent arrêt.
Sur les dépens
50      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Aux termes de l’article 141, paragraphe 1, de ce règlement, une partie qui se désiste est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens par l’autre partie dans ses observations sur le désistement. Le paragraphe 2 de cet article prévoit toutefois que, à la demande de la partie qui se désiste, les dépens sont supportés par l’autre partie, si cela apparaît justifié en vertu de l’attitude de cette dernière. Enfin, selon le paragraphe 4 du même article, à défaut de conclusions sur les dépens, chaque partie supporte ses propres dépens.
51      En l’occurrence, si la Commission a conclu à la condamnation de la République de Pologne et si le manquement a été constaté en ce qui concerne les conclusions maintenues par la Commission, cette dernière s’est désistée partiellement de son recours sans qu’aucune des parties ait présenté de conclusions quant à la répartition de la charge des dépens afférents à ce désistement.
52      Cela étant, il convient de relever que, dans la présente affaire, la Commission a maintenu l’ensemble de ses griefs et ne s’en est désistée que sur certains points ou concernant certains grands axes ferroviaires ou routiers, pour tenir compte d’éléments dont elle n’avait, au moins pour partie, pas connaissance lors de l’introduction de son recours. Dans ces conditions, et faute de pouvoir établir de distinction pertinente entre les dépens afférents au manquement constaté et ceux afférents au désistement partiel, la République de Pologne supportera la totalité des dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1)      La République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, de l’annexe V, point 1, neuvième tiret, ainsi que de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 juin 2002, relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement, lu en combinaison avec l’annexe VI de cette directive :
–        en n’ayant pas adopté, dans les délais fixés par cette directive, de plans d’action pour les zones dans lesquelles les valeurs limites n’étaient pas dépassées ;
–        en ne prévoyant pas que les plans d’action comprennent les actions envisagées pour les 5 années à venir en vue de préserver les zones calmes ;
–        en n’ayant pas établi de plans d’action concernant les 13 grands axes ferroviaires et les 247 grands axes routiers mentionnés à l’annexe A du présent arrêt, et
–        en n’ayant pas présenté de résumés de plans d’action concernant ces mêmes grands axes ferroviaires et routiers ainsi que les 16 grands axes routiers mentionnés à l’annexe B du présent arrêt.
2)      La République de Pologne est condamnée aux dépens.
Signatures
Annexe A
Grands axes ferroviaires :
1.      PL_a_rl046
2.      PL_a_rl062
3.      PL_a_rl063
4.      PL_a_rl067
5.      PL_a_rl076
6.      PL_a_rl078
7.      PL_a_rl079
8.      PL_a_rl081
9.      PL_a_rl082
10.      PL_a_rl083
11.      PL_a_rl086
12.      PL_a_rl087
13.      PL_a_rl094
Grands axes routiers :
1.      PL_a_rd00002
2.      PL_a_rd00003
3.      PL_a_rd00004
4.      PL_a_rd00005
5.      PL_a_rd00008
6.      PL_a_rd00009
7.      PL_a_rd00010
8.      PL_a_rd00012
9.      PL_a_rd00013
10.      PL_a_rd00014
11.      PL_a_rd00015
12.      PL_a_rd00016
13.      PL_a_rd00017
14.      PL_a_rd00018
15.      PL_a_rd00019
16.      PL_a_rd00023
17.      PL_a_rd00024
18.      PL_a_rd00026
19.      PL_a_rd00027
20.      PL_a_rd00028
21.      PL_a_rd00029
22.      PL_a_rd00030
23.      PL_a_rd00031
24.      PL_a_rd00033
25.      PL_a_rd00034
26.      PL_a_rd00035
27.      PL_a_rd00036
28.      PL_a_rd00037
29.      PL_a_rd00038
30.      PL_a_rd00039
31.      PL_a_rd00040
32.      PL_a_rd00041
33.      PL_a_rd00042
34.      PL_a_rd00043
35.      PL_a_rd00045
36.      PL_a_rd00047
37.      PL_a_rd00048
38.      PL_a_rd00049
39.      PL_a_rd00050
40.      PL_a_rd00051
41.      PL_a_rd00052
42.      PL_a_rd00053
43.      PL_a_rd00054
44.      PL_a_rd00056
45.      PL_a_rd00057
46.      PL_a_rd00058
47.      PL_a_rd00059
48.      PL_a_rd00060
49.      PL_a_rd00061
50.      PL_a_rd00062
51.      PL_a_rd00063
52.      PL_a_rd00064
53.      PL_a_rd00065
54.      PL_a_rd00066
55.      PL_a_rd00067
56.      PL_a_rd00068
57.      PL_a_rd00071
58.      PL_a_rd00072
59.      PL_a_rd00073
60.      PL_a_rd00074
61.      PL_a_rd00075
62.      PL_a_rd00076
63.      PL_a_rd00077
64.      PL_a_rd00079
65.      PL_a_rd00080
66.      PL_a_rd00082
67.      PL_a_rd00083
68.      PL_a_rd00084
69.      PL_a_rd00085
70.      PL_a_rd00086
71.      PL_a_rd00087
72.      PL_a_rd00088
73.      PL_a_rd00089
74.      PL_a_rd00090
75.      PL_a_rd00092
76.      PL_a_rd00093
77.      PL_a_rd00094
78.      PL_a_rd00095
79.      PL_a_rd00096
80.      PL_a_rd00097
81.      PL_a_rd00098
82.      PL_a_rd00099
83.      PL_a_rd00100
84.      PL_a_rd00101
85.      PL_a_rd00102
86.      PL_a_rd00103
87.      PL_a_rd00104
88.      PL_a_rd00105
89.      PL_a_rd00106
90.      PL_a_rd00107
91.      PL_a_rd00108
92.      PL_a_rd00109
93.      PL_a_rd00110
94.      PL_a_rd00111
95.      PL_a_rd00112
96.      PL_a_rd00113
97.      PL_a_rd00114
98.      PL_a_rd00115
99.      PL_a_rd00116
100.      PL_a_rd00117
101.      PL_a_rd00118
102.      PL_a_rd00119
103.      PL_a_rd00120
104.      PL_a_rd00121
105.      PL_a_rd00122
106.      PL_a_rd00123
107.      PL_a_rd00124
108.      PL_a_rd00125
109.      PL_a_rd00126
110.      PL_a_rd00127
111.      PL_a_rd00347
112.      PL_a_rd00349
113.      PL_a_rd00365
114.      PL_a_rd00611
115.      PL_a_rd00612
116.      PL_a_rd00617
117.      PL_a_rd00618
118.      PL_a_rd00622
119.      PL_a_rd00764
120.      PL_a_rd00828
121.      PL_a_rd00829
122.      PL_a_rd00830
123.      PL_a_rd00831
124.      PL_a_rd00832
125.      PL_a_rd00833
126.      PL_a_rd00835
127.      PL_a_rd00836
128.      PL_a_rd00837
129.      PL_a_rd00838
130.      PL_a_rd00839
131.      PL_a_rd00840
132.      PL_a_rd00841
133.      PL_a_rd00842
134.      PL_a_rd00843
135.      PL_a_rd00844
136.      PL_a_rd00845
137.      PL_a_rd00846
138.      PL_a_rd00847
139.      PL_a_rd00848
140.      PL_a_rd00849
141.      PL_a_rd00850
142.      PL_a_rd00854
143.      PL_a_rd00855
144.      PL_a_rd00856
145.      PL_a_rd00859
146.      PL_a_rd00860
147.      PL_a_rd00861
148.      PL_a_rd00862
149.      PL_a_rd00864
150.      PL_a_rd00865
151.      PL_a_rd00866
152.      PL_a_rd00867
153.      PL_a_rd00868
154.      PL_a_rd00869
155.      PL_a_rd00870
156.      PL_a_rd00871
157.      PL_a_rd00872
158.      PL_a_rd00873
159.      PL_a_rd00874
160.      PL_a_rd00875
161.      PL_a_rd00876
162.      PL_a_rd00877
163.      PL_a_rd00878
164.      PL_a_rd00881
165.      PL_a_rd00882
166.      PL_a_rd00883
167.      PL_a_rd00884
168.      PL_a_rd00886
169.      PL_a_rd00888
170.      PL_a_rd00889
171.      PL_a_rd00890
172.      PL_a_rd00891
173.      PL_a_rd00892
174.      PL_a_rd00895
175.      PL_a_rd00897
176.      PL_a_rd00898
177.      PL_a_rd00899
178.      PL_a_rd00900
179.      PL_a_rd00901
180.      PL_a_rd00902
181.      PL_a_rd00903
182.      PL_a_rd00904
183.      PL_a_rd00906
184.      PL_a_rd00907
185.      PL_a_rd00910
186.      PL_a_rd00911
187.      PL_a_rd00912
188.      PL_a_rd00913
189.      PL_a_rd00916
190.      PL_a_rd00917
191.      PL_a_rd00918
192.      PL_a_rd00920
193.      PL_a_rd00921
194.      PL_a_rd00922
195.      PL_a_rd00925
196.      PL_a_rd00926
197.      PL_a_rd00927
198.      PL_a_rd00928
199.      PL_a_rd00929
200.      PL_a_rd00930
201.      PL_a_rd00931
202.      PL_a_rd00934
203.      PL_a_rd00935
204.      PL_a_rd00936
205.      PL_a_rd00937
206.      PL_a_rd00946
207.      PL_a_rd00995
208.      PL_a_rd00997
209.      PL_a_rd01002
210.      PL_a_rd01003
211.      PL_a_rd01004
212.      PL_a_rd01005
213.      PL_a_rd01006
214.      PL_a_rd01007
215.      PL_a_rd01009
216.      PL_a_rd01012
217.      PL_a_rd01015
218.      PL_a_rd01016
219.      PL_a_rd01038
220.      PL_a_rd01039
221.      PL_a_rd01040
222.      PL_a_rd01041
223.      PL_a_rd01042
224.      PL_a_rd01043
225.      PL_a_rd01044
226.      PL_a_rd01045
227.      PL_a_rd01046
228.      PL_a_rd01047
229.      PL_a_rd01048
230.      PL_a_rd01068
231.      PL_a_rd01069
232.      PL_a_rd01070
233.      PL_a_rd01071
234.      PL_a_rd01072
235.      PL_a_rd01073
236.      PL_a_rd01074
237.      PL_a_rd01075
238.      PL_a_rd01076
239.      PL_a_rd01077
240.      PL_a_rd01078
241.      PL_a_rd01079
242.      PL_a_rd01102
243.      PL_a_rd01103
244.      PL_a_rd01104
245.      PL_a_rd01105
246.      PL_a_rd01106
247.      PL_a_rd01107
Annexe B
Grands axes routiers :
1.      PL_a_rd00272
2.      PL_a_rd00345
3.      PL_a_rd00346
4.      PL_a_rd00348
5.      PL_a_rd00350
6.      PL_a_rd00355
7.      PL_a_rd00356
8.      PL_a_rd00357
9.      PL_a_rd00358
10.      PL_a_rd00362
11.      PL_a_rd00363
12.      PL_a_rd00364
13.      PL_a_rd00367
14.      PL_a_rd00368
15.      PL_a_rd00369
16.      PL_a_rd00382
*      Langue de procédure : le polonais.