61997CC0365_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Europeiska gemenskapernas kommission har med denna talan om fördragsbrott som väckts mot Republiken Italien yrkat att domstolen skall fastställa att denna stat har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget, inte på grund av ett eventuellt bristfälligt genomförande av lagstiftning utan genom att, beträffande San Roccos flodbäddsområde, inte fullt ut och på ett korrekt sätt ha tillämpat bestämmelserna i artiklarna 4, 5, 7 första strecksatsen och 10 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall,(1) eller motsvarande bestämmelser i deras lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.(2)
2 Målet väcker för övrigt en rad intressanta frågor beträffande möjligheten att ta upp en sådan talan till sakprövning, begreppet fördragsbrott i sig samt omfattningen av den bevisbörda som åvilar kommissionen.
Tillämpliga bestämmelser
3 Syftet med direktiv 75/442 är att tillnärma medlemsstaternas bestämmelser beträffande slutligt omhändertagande av avfall.
4 De bestämmelser i direktiv 75/442 som är relevanta för detta mål har, i direktivets ursprungsversion, följande lydelse:
"Artikel 4
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall [omhändertas slutligt] utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
- utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Artikel 5
Medlemsstaterna skall inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för planering, organisation, bemyndigande och övervakning av bortskaffandet av avfall inom ett visst område.
... Artikel 7
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
- antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som ombesörjer [det slutliga omhändertagandet], eller
- ...
...
Artikel 10
Företag som transporterar, insamlar, lagrar, deponerar eller behandlar sitt eget avfall skall, liksom de som insamlar eller transporterar avfall för tredje mans räkning, vara föremål för övervakning från den behöriga myndighet som avses i artikel 5."
5 I artikel 1 i direktiv 91/156 föreskrivs att artiklarna 1-12 i direktiv 75/442 skall ersättas med de nya artiklarna 1-18 samt bilagorna 1, 2 A och 2 B.
6 Bestämmelserna i artiklarna 4, 5, 7 och 10 i direktiv 75/442 har ersatts med de nya artiklarna 4, 6, 8 och 13, vilka har följande lydelse:
"Artikel 4
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller [omhändertas slutligt] utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
- utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat [slutligt omhändertagande] av avfall.
...
Artikel 6
Medlemsstaterna skall inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för genomförandet av detta direktiv.
...
Artikel 8
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
- antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B, eller
- ...
...
Artikel 13
Inrättningar och företag som utför de verksamheter som avses i artikel 9-12 skall regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna."
7 I enlighet med artikel 2 i direktiv 91/156 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 1993.
Det administrativa förfarandet
8 Den 26 juni 1990 sände kommissionen en formell underrättelse till den italienska regeringen, i vilken den påstod att de skyldigheter som följer av artiklarna 4, 5, 6, 7 och 10 i direktiv 75/442 hade åsidosatts.
9 I en skrivelse av den 28 januari 1992 tillhandahöll det italienska miljöministeriet kommissionen följande upplysningar:
- Det har visat sig att det i San Rocco-dalen har skett ett systematiskt utsläpp av biologiskt och kemiskt material från ett allmänt sjukhus, vilket innebar en allvarlig fara för invånarna i vissa bostadsområden.
- I samma dal har konstaterats allvarliga hydrogeologiska problem på grund av förekomsten av kalktuffbrytning.
- Ett av dessa tuffbrott har tidigare använts som illegal avfallsdeponi.
- Efter att ha spärrats av den 8 maj 1990 användes detta brott återigen som avfallsdeponi i maj 1991. Det straffrättsliga förfarande som inletts mot koncessionshavaren beträffande detta användande var fortfarande inte avslutat.
10 Eftersom kommissionen inte erhöll några som helst underrättelser om att åtgärder för att återställa miljön i San Rocco-dalen genomförts, riktade den genom en skrivelse av den 5 juli 1996 ett motiverat yttrande till den italienska regeringen med påstående om att Republiken Italien hade åsidosatt artiklarna 4, 5, 6, 7 och 10 i direktiv 75/442.
11 Den 2 januari 1997 erhöll kommissionen en skrivelse från Italiens ständiga representation vid Europeiska unionen med uppgift om en miljöförvaltningsplan beträffande hela Kampanien, där San Rocco-dalen är belägen.
12 Den ständiga representationen delgav senare kommissionen, genom en skrivelse av den 21 april 1997, ett meddelande från miljöministeriet med uppgifter om vissa initiativ som tagits i syfte att återställa miljön i San Rocco-dalen. I meddelandet angavs särskilt följande:
- Neapels kommun har tillsammans med provinsens miljöstyrelse vidtagit de åtgärder som krävs för att övervaka eventuell olaglig deponering av avfall i San Rocco-dalen.
- Det stenbrott beläget i övre delen av San Rocco-dalen, som vid ett flertal tillfällen använts som illegal avfallsdeponi, har återigen spärrats av i september 1996.
- Spillvattnet från det allmänna sjukhuset har slutgiltigt letts av till det kommunala avloppssystemet.
- De lokala myndigheterna har i sex fall vidtagit åtgärder för att stänga lika många privata avfallsdeponier.
- Slutligen har de ansvariga för skötseln av avloppssystemet i Neapels kommun redan, i syfte att säkerställa allmän och enskild säkerhet (på italienska "incolumità"), vid ett flertal tillfällen ingripit för att röja upp i, kontinuerligt övervaka och rensa dalen.
- En expertgrupp har utsetts och givits ansvaret för att utarbeta ett projekt för att helt och hållet sanera flodbädden, såväl i geomorfologiskt och hydrauliskt hänseende som i hälsovårdshänseende.
13 På grundval av dessa uppgifter genomförde kommissionen kontroller för att undersöka resultatet av de initiativ som aviserats beträffande miljön i San Rocco-dalen. När dessa kontroller avslutats erhöll kommissionen kännedom om ett beslut av kommunfullmäktige i Neapel av den 10 mars 1997, av vilket följande framgår:
- Det är nödvändigt att genomföra ett omedelbart hydrauliskt iordningställande av San Roccos flodbädd. Föroreningarna förefaller ha förvärrats till följd av nya utsläpp av avloppsvatten.
- Projektet för ett hydrauliskt iordningställande kan endast godkännas inom ramen för ett mera vittomfattande beslut, i syfte att slutgiltigt lösa samtliga miljöproblem i området i fråga.
- För detta ändamål har en grupp bestående av från administrationen oberoende experter tillskapats, vars huvudsakliga uppgift är att dra upp riktlinjerna för denna sanering. Utifrån dessa skall sedan kommunens tekniska avdelning utarbeta ett slutgiltigt projekt för att genomföra ett hydrauliskt iordningställande av San Rocco-dalen.
14 Kommissionen ansåg att Republiken Italien fortfarande inte hade vidtagit eller genomfört alla de åtgärder som var nödvändiga för att undanröja de anmärkningar som i det motiverade yttrandet av den 5 juli 1996 riktats mot denna stat och väckte därför denna talan.
Upptagande till sakprövning
15 Den italienska regeringen har anfört fyra grunder till stöd för sitt påstående att talan inte kan tas upp till sakprövning.
Den första avvisningsgrunden
16 Den italienska regeringen har gjort gällande att, även om den formella underrättelsen inte behöver innehålla en detaljerad beskrivning av kritiken, den anmärkning som i detta fall framfördes i den formella underrättelsen av den 26 juni 1990 inte var tillräckligt klar för att regeringen på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna utveckla grunderna för sitt försvar. Skrivelsen var begränsad till "ett allmänt och hypotetiskt åberopande av sakomständigheter samt en lika allmän citering av artiklar i direktivet, utan att på något sätt förklara sambandet däremellan". Den italienska regeringen inskränkte sig därför till att i sitt svar av den 28 januari 1992 ge kommissionen fullständig information om San Rocco-dalens växlande öden.
17 Kommissionen har först och främst erinrat om att den formella underrättelsen, enligt fast rättspraxis,(3) skall ge medlemsstaten de uppgifter den behöver för att förbereda sitt försvar och kan bestå i endast en första kort sammanfattning av anmärkningarna.
18 Enligt kommissionen innehöll den formella underrättelsen en tillräcklig precisering av vad den underlåtenhet bestod i som lades den italienska regeringen till last, eftersom det hänvisades till den förorening som följde av okontrollerat utsläpp av avfall från områden uppströms San Rocco-dalen och till att det saknades tillräckliga åtgärder för planering, organisation och kontroll av det slutliga omhändertagandet av avfall enligt direktiv 75/442. Kommissionen har anfört att den för övrigt redan genom en skrivelse av den 15 december 1998 begärde att den italienska regeringen skulle yttra sig beträffande miljön i San Rocco-dalen. Slutligen framgår det av svaret på den formella underrättelsen att den italienska regeringen fullt ut kunde utöva sin rätt till försvar, eftersom den gick i svaromål punkt för punkt och inte gjorde några invändningar beträffande anmärkningarnas allmänna karaktär.
19 Även om det inte är möjligt att, som kommissionen har gjort, dra slutsatsen att den anmärkning som formulerades i den formella underrättelsen var tillräckligt precis enbart av den anledningen att den italienska regeringen har gått i svaromål, anser jag emellertid att den formella underrättelsen i det aktuella fallet mycket väl uppfyllde den grad av precision som krävs enligt den rättspraxis som kommissionen med rätta har citerat. Den identifiering av fördragsbrottet som kommissionen gjort ovan och angivandet av att detta faktiska tillstånd kunde utgöra ett åsidosättande av artiklarna 4, 5, 6, 7 och 10 i direktiv 75/442 måste anses vara tillräckligt för att den berörda medlemsstaten skall kunna förbereda sitt försvar.
20 Jag anser därför att talan inte kan avvisas på den första grunden.
Den andra avvisningsgrunden
21 Den italienska regeringen har under den andra grunden gjort gällande att det föreligger en otillåten skillnad mellan det motiverade yttrandet och ansökan om talans väckande. De anmärkningar som formulerats i det motiverade yttrandet av den 5 juli 1996 avser endast direktiv 75/442 i dess ursprungliga version, medan det i ansökan även hänvisas till bestämmelserna i direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156.
22 Kommissionen har anfört att det fördragsbrott som läggs Republiken Italien till last hänför sig till en faktisk situation - det vill säga föroreningen av San Rocco-dalen med avfall - vilken utgör ett uppenbart åsidosättande av direktivet, såväl enligt ursprunglig version som efter ändringen. De skyldigheter som direktivet ursprungligen föreskrev för medlemsstaterna har blivit strängare och mer detaljerade även om de i sak inte har förändrats. De skyldigheter som avses i artiklarna 4, 5, 7 och 10 i direktiv 75/442 återfinns i sin helhet i direktiv 91/156, och miljösituationen i San Rocco-dalen borde således a fortiori anses strida mot de nya bestämmelserna. Enligt kommissionen går det inte att, av det förhållandet att den tillämpliga lagstiftningen under förfarandets gång har ändrats, dra slutsatsen att kommissionen har ändrat innehållet i de anmärkningar som riktats mot den italienska regeringen.
23 Till stöd för sin uppfattning har kommissionen åberopat den dom av den 17 november 1992(4) i vilken domstolen slog fast att "kommissionens motiverade yttrande och talan måste grundas på identiska anmärkningar. Detta krav kan emellertid inte vara så omfattande att det under alla omständigheter innebär att fullständig överensstämmelse skall råda mellan de nationella bestämmelser som anges i det motiverade yttrandet och de som upptas i ansökan. Då en lagändring görs mellan dessa båda faser i förfarandet, är det nämligen tillräckligt att det system som inrättas genom den omtvistade lagstiftning som avses i det administrativa förfarandet i stort sett har bibehållits i de nya bestämmelser som medlemsstaten har antagit". Detta resonemang kan i tillämpliga delar användas på det tänkta fallet att det är den gemenskapsrättsliga regeln som varit föremål för ändringar.
24 Den italienska regeringen har mot detta invänt att skillnaden mellan det motiverade yttrandet och ansökan inte kan rättfärdigas med hänvisning till att direktivet har ändrats under förfarandets gång, eftersom ändringen skedde mer än tre år före delgivningen av det motiverade yttrandet. Kommissionen kunde således inte vid utformningen av det motiverade yttrandet förtiga det förhållandet att direktiv 75/442 från och med den 1 april 1993 inte längre var i kraft i sin ursprungliga lydelse.
25 Enligt den italienska regeringen innebar för övrigt det sätt på vilket det motiverade yttrandet formulerades, där det uteslutande hänvisades till bestämmelserna i det ursprungliga direktivet, en underförstådd men klar begränsning av tidpunkten för den överträdelse som läggs svaranden till last, på så sätt att den endast avser sakomständigheter som inträffat före den 1 april 1993.
26 Innan jag tar ställning till denna invändning om rättegångshinder finner jag det nödvändigt att först redovisa det administrativa förfarandets kronologi samt det sätt på vilket kommissionen har angett de bestämmelser som påstås ha åsidosatts.
27 Den formella underrättelsen sändes den 26 juni 1990.
28 Direktiv 91/156 om ändring av (och inte ersättning av) direktiv 75/442 antogs den 18 mars 1991. Medlemsstaterna skulle ha genomfört detta senast den 1 april 1993.
29 Det motiverade yttrandet är daterat den 5 juli 1996. I den avslutande delen anges de artiklar som påstås ha åsidosatts enligt den tidigare numreringen, vilket uppenbarligen inte är korrekt.
30 Vad som emellertid är mycket viktigt att framhålla är att det i det motiverade yttrandets inledande del uttryckligen hänvisas till att direktivet har ändrats. I punkt I sjätte stycket (där det i föregående stycken sker en redovisning av de skyldigheter som följer av de gamla artiklarna) i det motiverade yttrandet anges nämligen följande:
"Direktiv 75/442 har ändrats genom rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, vars frist för genomförande har fastställts till den 1 april 1993. Bestämmelserna i artiklarna 4, 5, 7 och 10 i direktiv 75/442 återfinns emellertid i sak i artiklarna 4, 6, 7, 10 och 13 i direktiv 91/156."
31 I ansökans avslutande del anger kommissionen numren på de gamla artiklarna, varje gång med tillägg inom parentes av det nummer som samma bestämmelse har i direktivets ändrade lydelse, med preciseringen "vars innehåll i huvudsak förblir detsamma".
32 Det är klart att kommissionen såväl i avslutningen i det motiverade yttrandet som i motsvarande del i ansökan borde ha angett de nya artikelnumren, tillsammans med de gamla numren inom parentes.
33 Kan man därmed dra slutsatsen att talan skall avvisas? Jag tror inte det.
34 Ett första argument mot att anlägga ett alltför strikt synsätt är att det här inte är fråga om två direktiv, där det ena har ersatt det andra, utan ett och samma direktiv, där vissa bestämmelser har ersatts av text som till stora delar är identisk.
35 För det andra har sambandet mellan de gamla och de nya bestämmelserna med precision fastställts i det motiverade yttrandets inledande del.
36 För det tredje skall det konstateras att de nya bestämmelserna inte är mindre stränga än de gamla. Republiken Italien läggs således inte sådana omständigheter till last som hade varit möjliga att klandra enligt den gamla versionen av direktivet men som inte längre skulle vara detta enligt den nya versionen.
37 Det kan vidare konstateras att domstolens rättspraxis(5) beträffande kravet på överensstämmelse mellan de anmärkningar som framställs i det motiverade yttrandet och de som framställs i ansökan, även om den är sträng, åtminstone inte är strikt formalistisk. Ändamålet med denna rättspraxis är nämligen att säkerställa att rätten till försvar iakttas i förhållande till den medlemsstat mot vilken anmärkningarna riktas och, i synnerhet, att trygga att denna stat under det administrativa förfarandet har fått möjlighet att yttra sig över samtliga de anmärkningar som slutligen har formulerats i ansökan.
38 Utan att fördenskull, såsom kommissionen har föreslagit, gå så långt som att genom analogi utsträcka det resonemang domstolen förde i domen av den 17 november 1992 i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, beträffande ändringen av nationella bestämmelser, till att omfatta även ändringen av gemenskapslagstiftningen under förfarandets gång, anser jag emellertid att man av detta resonemang kan se domstolens önskan att i en sådan fråga inte anlägga ett alltför formalistiskt synsätt.
39 Slutligen, såvitt direktiv 91/156 såsom kommissionen har påstått endast innebär en förstärkning av vissa bestämmelser i direktiv 75/442, säger det sig själv att de skyldigheter som ålåg medlemsstaterna i kraft av den ursprungliga versionen av direktivet fortfarande gäller i kraft av direktivet i dess ändrade lydelse. De skyldigheter som den italienska regeringen påstås ha åsidosatt har inte vid något tillfälle upphört att gälla gentemot den regeringen.
40 Följaktligen innebär den samtidiga hänvisningen till de gamla och de nya artiklarna, med tillägget "vars innehåll i huvudsak förblir detsamma", att kommissionen anser att de bestämmelser som avses har ett identiskt innehåll.
41 Subsidiärt bör hänvisningen tolkas som en önskan från kommissionens sida att begränsa varje anmärkning till det som utgör "corpus communis" i de två på varandra följande versionerna av varje bestämmelse.
42 Domstolen kan därför vid behandlingen av en viss anmärkning formulera överträdelsen med utgångspunkt i denna "corpus communis".
43 Jag föreslår därför att avseende inte skall fästas vid den italienska regeringens argument att talan inte kan avse sakomständigheter i tiden efter den 1 april 1993, den dag då ändringarna av direktivet trädde i kraft.
Den tredje avvisningsgrunden
44 Den italienska regeringen har anfört att kommissionen har grundat sin talan på kontroller som den utfört efter det att den erhöll den italienska regeringens skrivelse av den 21 april 1997. Kommissionen borde därför ha återupptagit det administrativa förfarandet i stället för att väcka talan.
45 Kommissionen har anfört att de nya kontrollerna inte innebär att nya anmärkningar har riktats mot Republiken Italien. Kontrollerna utfördes tvärtom enbart i syfte att bedöma huruvida de åtgärder som den italienska regeringen meddelat som svar på det motiverade yttrandet var sådana att de faktiskt gjorde det möjligt att i San Rocco-dalen återskapa en miljösituation som uppfyller gemenskapsrättens krav. Kommissionen konstaterade emellertid att åtgärderna inte var sådana att de kunde påverka graden av miljöförstöring i dalen i fråga.
46 Den italienska regeringen har svarat att kommissionens argument att de nya kontrollerna inte utgör nya anmärkningar inte är tillräckligt för att ta udden av invändningen om rättegångshinder. Det absoluta kravet på överensstämmelse mellan det motiverade yttrandet och ansökan avser inte endast tvistens föremål utan även skälen och de grunder som anförs. Kommissionen har i själva verket själv medgett, i sin replik, att talan delvis har grundats på beslutet av kommunfullmäktige i Neapel av den 10 mars 1997.
47 Den italienska regeringens argument på denna punkt är emellertid inte övertygande. Varken de kontroller som kommissionen utfört eller det förhållandet att denna institution har åberopat det ovannämnda beslutet från kommunfullmäktige kan nämligen anses utgöra nya grunder eller nya skäl. De utgör endast delomständigheter som föranlett kommissionen att dra slutsatsen att det fördragsbrott som gjordes gällande i det motiverade yttrandet fortsatte, trots att tidsfristen på två månader hade löpt ut och trots de italienska myndigheternas löften till svar på det motiverade yttrandet om att åtgärder skulle vidtas.
48 Följaktligen kan talan inte avvisas på denna grund.
Den fjärde avvisningsgrunden
49 I sin duplik har den italienska regeringen gjort gällande att kommissionen i sin replik på ett otillåtet sätt har anfört nya sakomständigheter eller formulerat anmärkningarna på ett nytt eller annorlunda sätt, nämligen:
- genom att påstå att det bland de ansvariga för inrättandet av den lagstridiga avfallsdeponin i San Rocco-dalen fanns personer som omfattades av det övervakningskrav som anges i artikel 10 i direktiv 75/442,
- genom att påstå att det avfall som övergetts i avfallsdeponin har utgjort en risk och förorsakat en rad skador på vatten, mark, luft, flora och fauna samt på landskapet,
- genom att beträffande den lagstridiga avfallsdeponin lägga den italienska regeringen till last att den underlåtit att uppfylla sin skyldighet att återställa miljön på ett sätt som är förenligt med gemenskapsrätten.
50 Beträffande den första strecksatsen måste jag framhålla att kommissionen på intet sätt har påstått att dessa personer har inrättat den olagliga avfallsdeponin, utan enbart att dessa personer har använt den. I sin ansökan gjorde kommissionen emellertid gällande att artikel 10 i direktiv 75/442 hade åsidosatts på grund av att "avfall fortsätter att deponeras i dalen i fråga". Eftersom även den omtvistade avfallsdeponin är belägen i San Rocco-dalen, måste denna omständighet anses utgöra en del av det påstådda åsidosättandet av artikel 10 i direktiv 75/442.
51 När det gäller den andra strecksatsen är det tillräckligt att konstatera att det ifrågasatta påståendet i sak endast utgör en omskrivning av artikel 4 i direktiv 75/442. Eftersom det även i ansökan har gjorts gällande att denna bestämmelse har åsidosatts, skall kommissionens påstående förstås som en hänvisning till denna.
52 När det slutligen gäller den tredje strecksatsen kan det konstateras att kommissionens klander i detta avseende inte heller är en ny anmärkning som inte redan framställts i ansökan. Med förbehåll för resultatet av bedömningen av huruvida anmärkningarna är grundade, är även detta påstående att tolka som en del av det påstådda åsidosättandet av artikel 4 i direktiv 75/442, såsom den bestämmelsen tolkas av kommissionen.
53 Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att domstolen konstaterar att talan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
54 Innan jag kan gå in på bedömningen av kommissionens anmärkningar måste jag först granska två argument som anförts av den italienska regeringen, varav ett framförts i syftet att talan i dess helhet skall ogillas och det andra i avsikt att ifrågasätta det sätt på vilket en del av de omständigheter som kommissionen har hänvisat till har kvalificerats rättsligt.
Kan kommissionen göra en punktvis kontroll av hur ett direktiv tillämpas?
55 Den italienska regeringen har först och främst gjort gällande att kommissionens avsikt i det aktuella fallet har varit att direkt skydda miljön. Enligt denna regering får emellertid "kommissionens uppgift enligt artikel 169 i fördraget ... endast begränsa sig till en kontroll av direktivets införlivande med inhemsk rätt och de normativa och administrativa åtgärder som staten har genomfört för detta ändamål". Kommissionens talan saknar således, enligt den italienska regeringen, allt stöd i fördraget.
56 Den italienska regeringen har dessutom anfört att en talan om fördragsbrott enligt artikel 169 i fördraget måste beröra en betydande del av det nationella territoriet. I det aktuella fallet har kommissionen riktat in sig på en liten plats som inte motsvarar ett sådant förvaltningsdistrikt som i nationell rätt föreskrivs för utövandet av administrativ befogenhet på avfallsområdet och som utgör en obetydlig del av det vidsträckta område som Neapels kommun utgör.
57 Kommissionen har häremot anfört att den har en skyldighet att inte endast vaka över att direktiven införlivas med varje nationell rättsordning utan även att kontrollera att dessa direktivs målsättningar effektivt och på ett korrekt sätt uppnås i medlemsstaterna, vilka följaktligen har en faktisk skyldighet att uppnå resultat.
58 Kommissionen har bemött den italienska regeringens argument, att det geografiska område som San Rocco-dalen utgör inte är tillräckligt stort för att en talan om fördragsbrott mot Republiken Italien skall vara befogad, genom att, för det första, ange att det i artikel 169 i fördraget inte fastställs något mått på hur litet ett geografiskt område får vara och, för det andra, åberopa den dom av den 7 april 1992(6) vari domstolen konstaterade att fördragsbrott förelåg beträffande slutligt omhändertagande av avfall i Khánia-regionen på ön Kreta och, i synnerhet, beträffande förekomsten av en avfallsdeponi vid en forsmynning.
59 Kommissionen har tillagt att det förhållandet att det område i vilket överträdelsen skett inte motsvarar ett förvaltningsdistrikt saknar betydelse. En medlemsstat kan nämligen inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av ett direktiv.
60 Hur skall man ställa sig till denna diskussion? Jag kan inte förneka att jag känner en viss förståelse för den italienska regeringens reaktion. Kommissionen medgav för övrigt i sin replik att "man inte kan se det som att kommissionen har en faktisk skyldighet att intervenera varje gång de målsättningar som fastställts i normer på miljöområdet inte uppnås" men tillade att "kommissionen otvivelaktigt kan inleda ett fördragsbrottsförfarande varje gång den anser att det ligger i gemenskapens intresse att konstatera att en medlemsstat har gjort sig skyldig till ett fördragsbrott".
61 Enligt min uppfattning borde kommissionen i allmänhet överlåta åt de behöriga nationella myndigheterna att vaka över att ett direktiv, när det väl har införlivats på ett riktigt sätt, faktiskt genomförs över hela landets territorium. För det fall överträdelser sker av den nationella rätt som antagits på grund av direktivet, bör åklagarväsendet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att dessa överträdelser skall beivras av domstolarna. Enskilda kan anföra klagomål och väcka skadeståndstalan om de anser sig ha lidit skada på grund av att normer i nationell rätt som tillskapats med stöd av direktivet har åsidosatts. I förekommande fall får EG-domstolen på begäran av den nationella domstolen tolka direktivets bestämmelser.
62 Inte desto mindre innebär artikel 155 första strecksatsen i EG-fördraget att kommissionen har tilldelats den allmänna uppgiften att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av detta fördrag. Dessutom föreskrivs i artikel 189 att "ett direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat". Om det således visar sig att ett direktiv endast till sin bokstav har införlivats och att medlemsstaten inte med nödvändig omsorg övervakar att detta iakttas, kan kommissionen inte förnekas rätten att väcka en talan om fördragsbrott.
63 Denna situation skulle med all säkerhet vara för handen om kommissionen konstaterade en hel rad av fall där direktivet inte tillämpas, fördelade på en viss tidsperiod.
64 Hur skall kommissionen förhålla sig till en isolerad överträdelse? Det måste röra sig om ett särskilt uppenbart fall och att de ansträngningar som kommissionen gjort för att få medlemsstaten att agera inte har burit frukt. Den illegala avfallsdeponi på Kreta som var föremål för bedömning i domstolens dom av den 7 april 1992 i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland ingick otvivelaktigt i denna kategori.
65 På samma sätt förhöll det sig med en behörig myndighets tillstånd till utbyggnad av ett elvärmekraftverk med 500 MW, utan den föregående bedömning av projektets miljöpåverkan som föreskrevs i ett direktiv, vilket i princip berättigade kommissionen till att väcka en talan om fördragsbrott. Det var med avseende på detta fall som domstolen såg sig föranledd att förklara att "[k]ommissionen är ..., med hänvisning till dess roll som fördragets övervakare, ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott, och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstat detta i så fall skall ske. Den kan sålunda begära att domstolen skall förklara att fördragsbrott har skett genom att det resultat som direktivet syftar till inte har uppnåtts i ett visst bestämt fall".(7)
66 Den situation som är föremål för bedömning i detta fall har av den italienska regeringen i svaromålet beskrivits på följande sätt: "San Rocco-dalen är belägen i inlandet innanför kommunen Neapels tätort(8). Dalen har formen av en kanjon. Det rör sig i själva verket om en djup, slingrande inskärning i marken med en längd av cirka sex kilometer. Höjdskillnaden mellan dalens botten och kantlinjen varierar mellan 20 och 30 meter. En vattenström rinner längs dalens botten och vattnet tillförs inte genom källor utan uteslutande genom regnvatten(9) som rinner från en damm med en storlek av ungefär 10 km2. Vid dalens slut går vattnet inte ut i något annat vattendrag utan strömmar helt och hållet ner i en dagvattenbrunn i Neapels kommun."
67 Förekomsten i ett tätortsområde av en illegal avfallsdeponi och en vattenström som huvudsakligen utgörs av vatten från rörledningar från sjukhus och privatbostäder utgör en situation med avseende på vilken det är fullt förståeligt att kommissionen ser sig föranlåten att reagera.
68 Därutöver krävs att de omständigheter som påtalats omfattas av det åberopade direktivets tillämpningsområde, vilket emellertid delvis har bestritts av den italienska regeringen.
Omfattas samtliga påtalade omständigheter av direktivet?
69 Det råder mellan den italienska regeringen och kommissionen delade meningar om det utöver de föremål som lagts i den illegala avfallsdeponin, vars existens inte har bestritts, i dalen har slängts ut annat avfall i den mening som avses i direktivet.
70 Kommissionen har åberopat det förhållandet att de italienska myndigheterna har vidgått att biologiskt och kemiskt material från det allmänna sjukhuset släpptes ut i dalen vid den tidpunkt då det motiverade yttrandet sändes ut.
71 Den italienska regeringen har bekräftat att kommissionens påståenden uteslutande grundas på sådana uppgifter som lämnats av den italienska regeringen själv i den skrivelse som sändes till kommissionen den 28 januari 1992. Dessa uppgifter var hämtade ur en rapport som upprättats av "Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri" (karabinjärkårens enhet för miljöinspektion, nedan kallad NOE).(10) Denna rapport påvisade emellertid inte någon förorening som härrörde från avfall, förutom från den otillåtna avfallsdeponin. Däremot framgick det av rapporten att "utsläpp från sjukhus, en klinik och andra inrättningar flyter samman i vattenflödet i dalen". Det rör sig således inte om utsläpp av fasta ämnen eller vätskor som utgör avfall, eftersom användningen av begreppet "flyter samman" klart anger att det rör sig om utsläpp av spillvatten som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Den italienska regeringen har tillagt att de allvarliga miljöproblem som fanns och fortfarande finns i en del av San Rocco-dalen inte endast utgörs av vattenutsläpp utan även av miljöförstöringsfenomen av hydrogeologisk natur, vilka också är uteslutna från direktivets tillämpningsområde. Dessutom är även det påstående felaktigt som går ut på att det av beslutet av kommunfullmäktige i Neapel av den 10 mars 1997 framgick att de åtgärder som aviserats av miljöministeriet var otillräckliga, eftersom detta beslut endast bekräftade rapporten från NOE utan att tillägga något.
72 Enligt den italienska regeringen är det förhållandet att en illegal avfallsdeponi har inrättats i dalområdet den enda omständighet som visar på ett samband mellan miljösituationen i San Rocco-dalen och direktivets tillämpning på platsen. Eftersom det rör sig om en illegal avfallsdeponi är emellertid detta förhållande att hänföra till att enskilda personer har handlat i strid med de nationella bestämmelser som antagits för direktivets genomförande. Dessa bestämmelser tillämpades på ett konkret sätt genom de avspärrningsåtgärder som nämnts ovan. Den italienska regeringen har påstått att avspärrningen "hindrar att nytt avfall hamnar i avfallsdeponin och förhindrar bortforsling samt all behandling av det avfall som redan placerats i denna avfallsdeponi".
73 Det kan konstateras att kommissionen har inskränkt sig till att notera att "de biologiska och kemiska material som förorenat denna dal säkerligen inte kan likställas med avloppsvatten" men inte lagt fram någon bevisning som vederlägger den italienska regeringens påstående att det inte rör sig om avfall i flytande form utan om utsläpp av spillvatten som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
74 Vad föreskriver de texter som är relevanta i detta avseende?
75 Artikel 2 i direktiv 75/442 i bestämmelsens nya lydelse, i detta avseende identisk med artikel 2 i ursprunglig version, föreskriver att direktivet inte skall omfatta "avloppsvatten, med undantag för avfall i flytande form".
76 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse(11) å sin sida ger följande definitioner i sin artikel 2:
"1. 'Avloppsvatten från tätbebyggelse': spillvatten från hushåll eller en blandning av hushållsspillvatten och industrispillvatten(12) eller dagvatten.
2. 'Hushållsspillvatten': spillvatten från bostäder och serviceinrättningar, vilket till övervägande del härrör från människans metabolism och hushållsaktiviteter.
3. 'Industrispillvatten': allt spillvatten som släpps ut från områden som används för kommersiell eller industriell verksamhet och som inte är hushållsspillvatten eller dagvatten."
77 I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall säkerställa att det för alla tätorter finns ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från tätbebyggelse
- senast den 31 december 2000 för tätorter med mer än 15 000 personekvivalenter (pe), och
- senast den 31 december 2005 för tätorter med mellan 2 000 och 15 000 pe.
I fråga om utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse till sådana recipienter som enligt definitionen i artikel 5 betraktas som 'känsliga områden', skall medlemsstaterna säkerställa att ledningsnät byggs ut för tätorter med över 10 000 pe senast den 31 december 1998."
78 Av denna bestämmelse följer att medlemsstaterna inte ens beträffande en blandning av "hushållsspillvatten och industrispillvatten" hade en skyldighet att tillhandahålla ett ledningsnät före den 31 december 1998, det vill säga vid en tidpunkt efter översändandet av det motiverade yttrandet. Det är utan tvivel av denna anledning som kommissionen inte har åberopat detta direktiv.
79 Enligt domstolens praxis(13) kan medlemsstaten i fråga, när kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter som visar att ett fördragsbrott har ägt rum, förvisso inte nöja sig med att förneka förekomsten av ett fördragsbrott utan måste i sak och på ett detaljerat sätt bemöta de fakta som lagts fram och deras konsekvenser, vid äventyr att de omständigheter som anförts av kommissionen annars skall anses fastställda.
80 Dessa förutsättningar är emellertid inte uppfyllda i det aktuella fallet, eftersom kommissionen inte har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att visa att sjukhuset släppte ut "avfall i flytande form" och inte endast "avloppsvatten från tätbebyggelse".
81 Kommissionen har tvärtom underförstått erkänt att det faktiskt rörde sig om spillvatten genom att i punkt 11 i sin ansökan medge att "spillvattnet från det allmänna sjukhuset har slutgiltigt letts av till det kommunala avloppssystemet".
82 Det är förvisso frestande att åberopa den "allvarliga fara för invånarna" till vilken hänvisning sker i miljöministeriets skrivelse av den 28 januari 1992 för att komma fram till att det inte kan röra sig om enbart utsläpp av spillvatten. Å andra sidan är det emellertid otvivelaktigt så att San Rocco-dalen, även om den endast tog emot hushållsspillvatten, av denna anledning utgör en sorts öppet avlopp som av nödvändighet utgör en fara för befolkningen. Dessutom anser jag inte att utsläpp kan betecknas olika beroende på hur skadliga de är. Huruvida utsläppen skall betecknas som spillvatten eller avfall beror helt och hållet på deras natur.
83 Man skulle i detta hänseende ha rätt att av kommissionen förvänta sig att den tillhandahåller domstolen handlingar som precist och ovedersägligt beskriver de kemiska ämnen som utsläppen i fråga innehåller. Jag är väl medveten om den konflikt som föreligger mellan, å ena sidan, kommissionens uppgift att övervaka enligt artikel 155 i fördraget och, å den andra, de begränsade medel kommissionen har till förfogande för att fullgöra denna uppgift. Denna brist på medel kan emellertid inte åberopas för att befria kommissionen från bevisbördan i en talan om fördragsbrott.
84 Den miljösituation som skapats genom "utsläpp av biologiskt och kemiskt material" från det allmänna sjukhuset kan därför inte beaktas inom ramen för denna fördragsbrottstalan, eftersom det inte har visats att dessa utsläpp omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 75/442. Beaktas kan endast den situation som har uppstått genom förekomsten av den illegala avfallsdeponin.
Påståendet om att de skyldigheter som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 75/442 har åsidosatts
85 Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien, genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall omhändertas slutligt utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt samt utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse, har åsidosatt artikel 4 i direktiv 75/442 (eller artikel 4 i direktiv 75/442 i den lydelse bestämmelsen har enligt direktiv 91/156, vars innehåll i huvudsak förblir detsamma).
86 Utan hinder av det som i det följande kommer att sägas beträffande det sista stycket i den nya versionen av artikel 4, kan det anses att de båda versionerna i huvudsak är identiska.
87 Kommissionen har därefter anfört att Republiken Italien har åsidosatt den resultatskyldighet som denna artikel föreskriver.
88 Den italienska regeringen har svarat att detta argument dels inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte framförts i ansökan, dels motsägs av domen i målet Comitato di coordinamento per la difesa della Cava m.fl.(14) I den domen gjorde domstolen en skillnad mellan, för det första, de målsättningar som medlemsstaterna måste iaktta och som i artikel 4 i direktiv 75/442 har getts en definition med karaktär av programförklaring och, för det andra, de skyldigheter som medlemsstaterna skall uppfylla. Enligt den italienska regeringen går det i princip inte att automatiskt dra slutsatsen att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 inte har iakttagits enbart på grund av att faktiska omständigheter står i strid med de målsättningar som uppställs i denna bestämmelse.
89 Enligt min uppfattning är det med orätt som den italienska regeringen gör gällande att det i detta fall rör sig om en ny anmärkning. Alltsedan det administrativa förfarandet har kommissionens agerande hela tiden skett med utgångspunkt i att Republiken Italien inte har uppfyllt den resultatskyldighet som direktivet föreskriver.
90 Däremot är den italienska regeringens argument som tar stöd i domen i målet Comitato di coordinamento per la difesa della Cava m.fl. enligt min mening övertygande. Även om man när man läser artikel 4 skild från sitt sammanhang skulle kunna tro att bestämmelsen ålägger medlemsstaterna en självständig resultatskyldighet, förhåller det sig i själva verket inte på det sättet. I punkt 12 i den domen förklarade nämligen domstolen följande:
"Betraktad i sitt sammanhang har artikel 4 - som i huvudsak återger innehållet i tredje övervägandet till direktivet - karaktären av programförklaring och anger de målsättningar som medlemsstaterna måste iaktta vid genomförandet av de mer precisa skyldigheter som ålagts dem genom bestämmelserna i artiklarna 5-11 i direktivet när det gäller planering, övervakning och kontroll av åtgärder för slutligt omhändertagande av avfall."
91 I punkt 14 anges följande:
"Bestämmelsen i fråga skall därför anses ange ramarna för medlemsstaternas verksamhet på avfallshanteringens område och inte som en skyldighet i sig att vidta konkreta åtgärder ..."
92 Den naturliga slutsatsen som kan dras av dessa två stycken är klar. Artikel 4 kan inte i sig utgöra grund för överträdelse av direktivet. För att detta skulle vara fallet måste samtidigt en överträdelse av en annan, mer specifik bestämmelse i direktivet kunna fastställas.
93 Det är riktigt att domstolen i det ovannämnda målet tolkade artikel 4 i dess ursprungliga lydelse, och att bestämmelsen kompletterades år 1991 med följande mening:
"Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat [slutligt omhändertagande] av avfall."
Detta utgör en skyldighet som går utöver det som kan definieras som en målsättning.
94 Kommissionen har emellertid inte uttryckligen klandrat Republiken Italien för att inte ha utfärdat ett sådant förbud. Det förhållandet att Neapels kommun kunde spärra av den illegala avfallsdeponin visar för övrigt att kommunen kunde stödja sig på en rättslig grund enligt vilken okontrollerat övergivande av avfall är förbjudet.
Anmärkningen om åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i artikel 5 (eller artikel 6 enligt den nya versionen) i artikel 75/442
95 I artikel 5 i direktivet föreskrevs följande:
"Medlemsstaterna skall inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för planering, organisation, bemyndigande och övervakning av [det slutliga omhändertagandet] av avfall inom ett visst område."
96 Den nya artikel 6, som motsvarar artikel 5, har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för genomförandet av detta direktiv."
97 I sin ansökan har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, eftersom - såvitt avser San Rocco-dalen - "de behöriga myndigheterna som utsetts i enlighet med artikel 5 i direktiv 75/442 (eller artikel 6 i direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156, vars innehåll i huvudsak är detsamma) inte har uppfyllt sina skyldigheter beträffande organisation, bemyndigande och kontroll av det slutliga omhändertagandet av avfall inom området i fråga, med åsidosättande av artikel 5 i direktiv 75/442 (artikel 6 i direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156)".
98 Kommissionen har för övrigt förklarat att den är positivt inställd till den programplanering som skett inom ramen för den allmänna avfallshanteringsplan som de italienska myndigheterna översände den 2 januari 1997, och att den därför anser att det åsidosättande av planeringsskyldigheten mot vilket anmärkningar riktades i det motiverade yttrandet av den 5 juli 1996 har upphört.
99 Vid en jämförelse av de ovannämnda artiklarna 5 och 6, kan man konstatera att dessa bestämmelser endast har det gemensamt att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att inrätta eller utse en "behörig myndighet". Av de skäl som redogjorts för ovan beträffande möjligheten att ta upp talan till sakprövning, är detta således den enda skyldighet som det är rättsligt möjligt att mot Republiken Italien göra gällande att den inte har uppfyllt. Av det sätt på vilket kommissionen har formulerat sin ansökan framgår emellertid att den medger att Republiken Italien har iakttagit denna skyldighet. Denna anmärkning faller således enligt min uppfattning av sig själv.
100 Med stöd av ordalydelsen i den gamla artikel 5 har emellertid kommissionen gjort gällande att de "behöriga myndigheterna" inte har uppfyllt sina skyldigheter beträffande organisation, bemyndigande och kontroll av det slutliga omhändertagandet av avfall som också följer av artiklarna 5 och 6. Trots min uppfattning att kommissionen har orätt i detta avseende, skall jag helt kort undersöka huruvida det finns fog för dessa påståenden.
101 Kommissionen har erinrat om att den illegala avfallsdeponin har fortsatt att ta emot avfall trots avspärrningsåtgärderna år 1990, eftersom det av den italienska regeringens svar på det motiverade yttrandet framgår att denna deponi i september 1996 återigen spärrades av. Detta visar klart att de åtgärder som vidtagits var ineffektiva. För övrigt är avspärrningsåtgärderna otillräckliga, eftersom Republiken Italien, på grund av den resultatskyldighet som föreskrivs genom direktivet, är skyldig att inte endast påföljdsbelägga missbruk utan även att återskapa en sund miljö, i överensstämmelse med gemenskapsrätten.
102 Den italienska regeringen har å sin sida gjort gällande att denna anmärkning är obefogad av följande skäl. För det första föreskriver de åberopade bestämmelserna endast en skyldighet att utse de myndigheter som skall ansvara för administration av avfallshanteringen. Republiken Italien har uppfyllt denna skyldighet genom att införliva direktivet. Frågan huruvida den påstådda skyldigheten har iakttagits kan vidare inte bedömas mot bakgrund av ett enda, isolerat fall. Slutligen har kommissionen för att påvisa fördragsbrottet grundat sig på omständigheter som inte är bevisade.
103 Eftersom jag tidigare har kommit till slutsatsen att utsläpp av biologiskt och kemiskt material inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 75/442, inskränker sig anmärkningen beträffande artiklarna 5 och 6 enligt min uppfattning till frågan huruvida förekomsten av den illegala avfallsdeponin i sig är sådan att den visar att de myndigheter som avses inte har uppfyllt sina skyldigheter beträffande organisation, bemyndigande och kontroll av det slutliga omhändertagandet av avfallet. Enligt min uppfattning är så inte fallet.
104 Kommissionen har inte visat, eller ens påstått, att det i Neapel inte finns en offentlig renhållningstjänst för bortforsling av avfall. Det har inte heller påståtts att inrättandet av illegala avfallsdeponier inte är förbjudet i den staden. Det förhållandet att avfallsdeponin spärrades av och att ett straffrättsligt förfarande inleddes mot den ansvarige visar tvärtom att det rättsliga stöd som krävs existerar.
105 När det gäller ett eventuellt åsidosättande av den behöriga myndighetens skyldigheter beträffande "bemyndigande", är detta inte relevant eftersom något bemyndigande inte har skett.
106 Slutligen kan skyldigheten att "kontrollera" enligt min uppfattning endast gälla slutligt omhändertagande av avfall som sker lagligt. Den verksamhet som bedrivs i en illegal avfallsdeponi kan per definition inte bli föremål för "kontroll" genom den myndighet som inrättats enligt (gamla) artikel 5 och (nya) artikel 6 i direktivet.
107 Problemet inskränker sig således till att avse frågan huruvida den behöriga myndigheten har visat den omsorg och den effektivitet som krävs för att deponeringen av avfall i dalen skall upphöra. Denna fråga omfattas emellertid av den anmärkning som avser (gamla) artikel 7 och (nya) artikel 8 i direktivet och som skall undersökas nedan.
108 Jag drar därför slutsatsen att denna anmärkning inte är befogad, även för det fall man godtar att (gamla) artikel 5 och (nya) artikel 6 skapar skyldigheter som går utöver skyldigheten att utse en "behörig myndighet".
Anmärkningen om åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs genom (gamla) artikel 10 eller (nya) artikel 13 i direktiv 75/442
109 Kommissionen anser att "de behöriga myndigheterna inte har uppfyllt sin skyldighet att övervaka de företag som transporterar, insamlar, lagrar, deponerar eller behandlar sitt eget avfall, liksom de som insamlar eller transporterar avfall för tredje mans räkning, i strid med artikel 10 i direktiv 75/442 (eller artikel 13 i direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156 vars innehåll i huvudsak är detsamma)".
110 Denna anmärkning har samma formulering som gamla artikel 10. I den nya artikel 10 föreskrivs att "inrättningar och företag som utför de verksamheter som avses i artiklarna 9-12 regelbundet skall inspekteras av de behöriga myndigheterna".
111 Vid en läsning av (de nya) artiklarna 9-12 förefaller det inte föreligga någon saklig skillnad mellan artikel 10 och artikel 13.
112 Enligt den italienska regeringen saknar denna anmärkning grund, i synnerhet eftersom det i artikel 10 föreskrivs att de olika personer som är behöriga att utföra avfallshanteringens olika faser skall övervakas. Kommissionen har emellertid inte förmått visa att det är de personer som är föremål för sådan övervakning som står bakom den illegala avfallsdeponin.
113 I sin replik medgav kommissionen att den inte "specifikt kunde visa att de enskilda som använt sig av den olagliga deponin borde omfattas av den övervakning som föreskrivs i bestämmelsen. Det är emellertid svårt att tro att detta avfall, åtminstone till en viss del, inte kommer från sådana enskilda".
114 Det är i detta avseende tillräckligt att citera den fasta rättspraxis(15) som finns beträffande bevisbördan i mål om fördragsbrott, och enligt vilken det är kommissionen "som skall förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrottet föreligger, utan möjlighet att stödja sig på någon presumtion".
115 I avsaknad av uppgifter som visar att det avfall som lagts i den illegala avfallsdeponin härrör från företag, vilka skall övervakas enligt artikel 10, måste jag anse att denna anmärkning saknar fog.
Anmärkningen om åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i (gamla) artikel 7 eller (nya) artikel 8 första strecksatsen i direktiv 75/442
116 Enligt kommissionen har Republiken Italien inte "vidtagit de åtgärder som krävs för att innehavaren av koncessionen till ett tuffbrott som är beläget i San Roccos flodbäddsområde, bestående av en tuffhålighet som tidigare utan tillstånd använts som avfallsdeponi, skall överlåta avfall till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som ombesörjer slutligt omhändertagande, i strid med artikel 7 första strecksatsen i direktiv 75/442 (eller artikel 8 första strecksatsen i direktiv 91/156/EEG vars innehåll i huvudsak är detsamma)".
117 Denna anmärkning återger texten i artikel 7. I den nya artikel 8 används, i stället för uttrycket "företag som ombesörjer [slutligt omhändertagande]", uttrycket "företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B". Man kan därför anse att innehållet i de två bestämmelserna i huvudsak är identiskt.
118 Kommissionen har anfört att det inte framgår att de italienska myndigheterna har vidtagit de åtgärder som krävs för att tvinga huvudmannen för den illegala avfallsdeponin att överlåta avfallet till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som ombesörjer det slutliga omhändertagandet. Republiken Italien har följaktligen inte uppfyllt de skyldigheter som följer av artikel 7 första strecksatsen i direktiv 75/442.
119 Den italienska regeringen har anfört att denna anmärkning saknar grund. Enligt denna regering visar inte det förhållandet att brottet använts som illegal avfallsdeponi att Republiken Italien har överträtt denna bestämmelse, utan endast att de relevanta italienska bestämmelserna har åsidosatts. Genom att spärra av avfallsdeponin har de italienska myndigheterna vidtagit de åtgärder som krävs för att missbruket skall upphöra.
120 Enligt min mening är det emellertid tämligen obestridligt att huvudmannen för en illegal avfallsdeponi blir innehavare av avfallet genom att ta emot det. Artikel 7 medförde därför en specifik skyldighet för Republiken Italien, nämligen att beträffande denna huvudman, så snart den fick kännedom om avfallsdeponins existens och så snart det var möjligt i straffprocessuellt avseende, vidta de åtgärder som krävdes för att överlåta det avfall som tagits emot i avfallsdeponin till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som ombesörjer det slutliga omhändertagandet, om denne huvudman inte själv kan säkerställa att avfallet återvinns eller omhändertas slutligt.
121 Republiken Italien har genom att begränsa sig till att spärra av den illegala avfallsdeponin och att inleda ett brottmålsförfarande gentemot huvudmannen för denna deponi inte uppfyllt den specifika skyldighet som åligger den enligt (den gamla) artikel 7 eller (den nya) artikel 8 i direktiv 75/442.
Rättegångskostnaderna
122 Även om min slutsats är att talan endast kan vinna bifall på en av de anförda grunderna, föreslår jag att svaranden skall förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader. Det framgår nämligen av handlingarna i målet att det förfarande som inletts av kommissionen har varit av avgörande betydelse när det gäller Republiken Italiens vidtagande av en rad åtgärder i syfte att rätta till en i miljöskyddshänseende synnerligen klandervärd situation.
Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall:
- fastställa att Republiken Italien, genom att inte ha vidtagit de åtgärder som krävs för att överlåta det avfall som samlats i en illegal avfallsdeponi till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som ombesörjer det slutliga omhändertagandet, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 7 i ursprunglig version eller artikel 8 i den ändrade lydelsen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall,
- ogilla talan i övrigt,
- förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.
(2) - EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66.
(3) - Den har i detta avseende citerat domstolens dom av den 28 mars 1985 i mål 274/83, kommissionen mot Italien (REG 1985, s. 1077).
(4) - Mål C-105/91, kommissionen mot Grekland (REG 1992, s. I-5871).
(5) - Se särskilt dom av den 20 februari 1986 i mål 309/84, kommissionen mot Italien (REG 1986, s. 599), av den 28 april 1993 i mål C-306/91, kommissionen mot Italien (REG 1993, s. I-2133) och av den 12 januari 1994 i mål C-296/92, kommissionen mot Italien (REG 1994, s. I-1).
(6) - Dom av den 7 april 1992 i mål C-45/91, kommissionen mot Grekland (REG 1992, s. I-2509).
(7) - Dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), punkt 22, min kursivering.
(8) - Min kursivering.
(9) - Min kursivering.
(10) - Detta är ett särskilt organ med ansvar för undersökningar och fastställande av att miljööverträdelser har skett.
(11) - EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93.
(12) - Min kursivering.
(13) - Dom av den 22 september 1988 i mål 272/86, kommissionen mot Grekland (REG 1988, s. 4875).
(14) - Dom av den 23 februari 1994 i mål C-236/92 (REG 1994, s. I-483).
(15) - Se särskilt dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna (REG 1982, s. 1791).