61975C0047
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A. TRABUCCHI
FREMSAT DEN 26. FEBRUAR 1976 (
1
)
Høje Ret.
1.
Ved beslutning af. 20. marts 1975 afviste Kommissionen Forbundsrepublikken Tysklands anmodninger om, at EUGFL skulle overtage de transportomkostninger, der var en følge af opsigelse af kontrakter om leje af lagerplads for korn fra den 1. januar 1971 til den 31. december 1974. Anmodningerne var blevet fremsat under henvisning til artikel 4, litra g) i Rådets forordning nr. 787/69 om finansiering af interventionsudgifterne på markedet for korn og ris (EFT-specialudgave, tillæg 1966-1972, s. 14; org.ref. JO L 105). Det bestemmes her, at EUGFL, garantisektionen, skal debiteres »de totale omkostninger ved transport, nødvendiggjort senere end interventionsorganets overtagelse, og foretaget under betingelser, der står i forhold, særligt, til transportens nødvendighed, hvilket bestemmes i henhold til den i artikel 26 i forordning nr. 120/67/EØF eller i artikel 26 i forordning nr. 359/67/EØF fastsatte fremgangsmåde; dette beløb omfatter omkostninger ved indlægning og udtagning af magasin, forårsaget ved denne transport, beregnet som fastsat i litra c)«.
Efter en høring af forvaltningskomiteen for korn konkluderede Kommissionen, at korntransporter, der havde fundet sted efter opsigelse af kontrakter om leje af lagerplads, indgik i de tyske interventionsorganers løbende forvaltning, idet disse sædvanligvis henvender sig til private lagre, og idet lejekontrakterne indeholder en bestemmelse om opsigelse med forudgående varsel; de hertil medgående udgifter var efter Kommissionens opfattelse derfor dækket af det faste beløb i henhold til artikel 4, stk. 1, litra e) i den ovenfor nævnte forordning. Denne bestemmelse siger, at EUGFL skal overtage »de totale omkostninger ved oplagring beregnet på grundlag af et fast beløb pr. vægt-/varighedsenhed, bestemt i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2.«
Efter Kommissionens opfattelse angår transportomkostningerne i litra g) udelukkende sådan transport, der er nødvendiggjort af udviklingen i markedssituationen, altså snævert forbundet med den fælles forvaltning af kornmarkedet, og som ikke kan betragtes som et led i den løbende forvaltning. I betragtning af denne særegenhed er der i litra g) fastsat en særlig kontrol, netop hvad angår vurderingen af, om transporten er nødvendiggjort.
Eftersom Kommissionens afslag på den tyske forvaltnings anmodning om godtgørelse i første række er begrundet med overvejelser vedrørende selve karakteren af den foranstaltning, som førte til de pågældende udgifter, og som på dette grundlag udelukkes fra anvendelsesområdet for litra g), kan det logisk kun være som en subsidiær betragtning, at den anfægtede beslutning også kræver, at det er nødvendigt, at ansøgninger i henhold til denne bestemmelse skal gøres gældende, før transporten foretages, for at falde ind under litra g). I så henseende er det Kommissionens opfattelse, at det for at kunne foretage en rimelig vurdering af, om transporten er nødvendiggjort, er påkrævet, at kontrollen finder sted før transporten. En sådan præventiv kontrol er den eneste, der gør det muligt eventuelt at fastsætte de betingelser, hvorunder transporten skal foregå i tilfælde af, at den bliver tilladt.
Den anfægtede beslutning adskiller sig klart fra en beslutning af 14. maj 1971, hvori Kommissionen udtalte:
a)
at transportomkostningerne som følge af opsigelse af en kontrakt om leje af lagerplads skulle bæres af EUGFL på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra g) i Rådets forordning nr. 787/69, og
b)
at det med henblik herpå ikke var nødvendigt at indgive ansøgning før transporten.
I henhold til denne stillingtagen og på grundlag af oplysninger, forbundsregeringen på det samme tidspunkt havde modtaget af en embedsmand ved Kommissionen, gav den også senere, og efter at transporten havde fundet sted, Kommissionens kompetente tjenestegren periodevis meddelelse om de udgifter, der var opstået ved opsigelsen af kontrakter om leje af lagerplads.
Under retsforhandlingerne har Kommissionens befuldmægtigede forklaret, at beslutningen af 14. maj 1971 var uden fortilfælde i sin art og skyldtes, at Kommissionen på det tidspunkt endnu ikke var klar over, at opsigelsen af kontrakter om leje af lagerplads ikke var en usædvanlig begivenhed i Tyskland. Fra det øjeblik hvor Kommissionen, takket være sin senere erfaring, blev klar over, at sådanne begivenheder var noget normalt inden for det tyske oplagringssystem under interventionsordningen, bekræftede den ikke sin tidligere afgørelse men fastlagde efter moden overvejelse formelt sin stilling i så henseende ved beslutningen af 20. marts 1975.
2.
Forbundsrepublikkens regering har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse som følge af
a)
krænkelse af artikel 4, stk. 1, litra g) i Rådets forordning nr. 787/69 og
b)
krænkelse af princippet den berettigede forventning, idet Kommissionen med sin tidligere adfærd bibragte forbundsregeringen den opfattelse, at det ikke var nødvendigt at søge om betaling af de pågældende transportomkostninger, før den pågældende transport blev udført.
Til det første anbringende har sagsøgeren anført, at den påberåbte bestemmelses eneste betingelse for overtagelse af transportudgifterne er, at disse er nødvendiggjorte. I så henseende vil jeg først bemærke, at de udgifter, der er nødvendiggjort ved transporten til lagret efter interventionsorganets køb af korn, ligesom de udgifter, der opstår ved transporten fra lageret med henblik på eller i anledning af salg af oplagret korn, er omfattet af artikel 4, stk. 1, litra c), der indeholder kriteriet for fastlæggelsen af det tilsvarende faste beløb. Disse udgifter overtages løbende af EUGFL, og der er i så henseende ikke fastsat nogen særlig kontrol, idet det drejer sig om helt normale og klart nødvendige handlinger.
Det forholder sig anderledes med de transportomkostninger, der omhandles i litra g). Den omstændighed, at der findes en særskilt bestemmelse om en særlig fremgangsmåde ved kontrol af udgifter i forbindelse med transport, der finder sted, efter at interventionsorganet har overtaget kornet, altså når varen udtages af lageret — ikke for at blive solgt, men for at blive oplagret andetsteds — synes at bekræfte Kommissionens opfattelse, hvorefter det i det pågældende tilfælde drejer sig om omkostninger ved foranstaltninger, som fællesskabslovgiveren har anset for usædvanlige. Hvis det ikke forholdt sig således, ville de pågældende foranstaltninger have kunnet omfattes af den almindelige bestemmelse under litra c), så meget mere som litra g) henviser til denne bestemmelse, hvad angår beregningskriterierne. Forskellen mellem overtagelsen af de udgifter, der omtales af de to bestemmelser, ligger således udelukkende i den særlige kontrol af, »at transporten er nødvendiggjort«, der er en betingelse for Fællesskabets overtagelse af omkostningerne i henhold til litra g). Jeg udleder heraf, at fællesskabslovgiveren har villet tillægge sidstnævnte omkostninger en særlig karakter ved at opstille særlige betingelser for, at den kan blive godtgjort.
Ganske vist giver artikel 4, litra g) ved sin anvisning af forvaltningskomitéproceduren til bestemmelse af transportbetingelserne, særlig hvad angår spørgsmålet, om transporten er nødvendiggjort, Kommissionen mulighed for i denne procedure at vedtage almindelige regler herfor. Men den omstændighed, at der eventuelt kunne udstedes særlige regler, som ville være afgørende for anvendelsen af den pågældende bestemmelse, bekræfter det af mig ovenfor anførte vedrørende disse særlige transportomkostningers ekstraordinære karakter.
Uanset den specielle karakter, som forfatterne til den omtvistede forordning synes at have villet tillægge omkostningerne efter artikel 4, stk. 1, litra g), og som jeg har påpeget, er det utvivlsomt, at Kommissionen, der handler på grundlag af den særlige såkaldte »forvaltningskomitéprocedure«, råder over et bredt frit skøn med hensyn til såvel generelt som konkret at fastsætte, hvilke former for transport, der falder under denne bestemmelse.
Det er derfor umuligt på forhånd at udelukke, at Kommissionen i en forordning til gennemførelse af artikel 4, litra g) kan fastsætte de betingelser, hvorefter EUGFL også skal overtage de omkostninger, som er nødvendiggjort ved transport af korn som følge af opsigelse af en kontrakt om leje af lagerplads.
Da Kommissionen imidlertid ikke har pålagt sig selv en sådan begrænsning i det den tilkommende frie skøn, kan Domstolen ikke — undtagen i tilfælde, hvor Kommissionen måtte have overskredet grænserne for det frie skøn, som lovgiveren har tillagt den, dvs. i det omfang, den anfægtede beslutning klart måtte være i strid med den pågældende forordning — materielt omstøde en af Kommissionen truffet beslutning, hvori forvaltningskomiteen har deltaget.
Efter den opfattelse, Kommissionen har gjort gældende i nærværende sag, og som er grundlag for den anfægtede beslutning, falder risikoen ved en vares oplagring, endog selv om der indtræffer uforudseelige omstændigheder som brand, eksplosion eller oversvømmelse, ind under den almindelige bestemmelse i litra e), som på grund af sin generelle affattelse dækker disse og andre udgifter med et fast beløb. Følgelig blev der derfor ved den anfægtede beslutning afvist at imødekomme Forbundsrepublikkens krav om dækning af de transportomkostninger, som havde forbindelse med oplagring som følge af hændelige begivenheder som brand, oversvømmelse etc. Det vil bemærkes, at den tyske regering ikke har anfægtet denne del af afgørelsen, således at den herved må siges stiltiende at have accepteret Kommissionens retsopfattelse på dette punkt.
Det bemærkes, at begrebet »de totale omkostninger ved oplagring«, som der henvises til i litra e), er tilstrækkeligt vidt til principielt også at omfatte omkostninger for flytning af oplagrede varer, som kan ske inden for de normale rammer af kontraktsforholdet mellem det nationale interventionsorgan og ejeren af lagerpladsen. I sådanne tilfælde er der derfor intet, der hindrer, at transportomkostningerne betragtes som integrerende del af de samlede generalomkostninger i forbindelse med oplagringen.
Da denne opfattelse ikke strider mod nogen retsregel, kan det tiltrædes, at Kommissionen kan anvende den i praksis, når den foretager en snævrere fortolkning af kriteriet »nødvendiggjort« med hensyn til den transport, hvis udgifter beregnes på grundlag af artikel 4, litra g). Foretages der udelukkende en sproglig fortolkning, synes indholdet i litra g) ganske vist ikke at hindre, at den kan anvendes på også denne transporttype; men den ekstraordinære karakter, som lovgiver har ønsket at tillægge interventionsorganets overtagelse af de i denne regel omtalte udgifter gør det muligt, ja endog tilrådeligt at anvende den med forsigtighed.
På dette grundlag er det muligt at godtage Kommissionens opfattelse, hvorefter transport, der er nødvendiggjort af en af de ovenfor nævnte hændelige og uforudsete begivenheder, og således a fortiori transport, nødvendiggjort af en begivenhed, som lettere kunne forudses — såsom opsigelse af en kontrakt om leje af lagerplads i henhold til en udtrykkelig kontraktsbestemmelse — ikke i almindelighed bør føre til anvendelse af litra g), hvoraf det følger, at de relevante omkostninger anses for omfattet af samlebegrebet omkostninger ved oplagringen, der beregnes med faste beløb i henhold til litra e).
3.
Som følge af henvisningen til betingelserne for vurdering af, om en transport er nødvendiggjort, kan litra g) ligeledes fortolkes således, at den ikke kan anvendes, når transporten er uundgåelig, idet denne mulighed falder ind under dem, der i henhold til artikel 4, litra e) dækkes med et fast beløb. Fra anvendelsesområdet for litra g) må derfor udelukkes muligheder af den type, jeg har omtalt ovenfor, nemlig dels hændelige begivenheder som brand, eksplosion etc., dels begivenheder beroende på viljesakter såsom opsigelse af en kontrakt om leje af lagerplads, der foretages af lagerejeren, men som alle direkte vedrører betingelserne for oplagringen af varen, fordi de gør dennes flytning bydende nødvendig. Disse betragtninger kan støtte Kommissionens opfattelse, hvorefter transportens nødvendiggjorte karakter, som litra g) henviser til, i det væsentlige er en følge af markedssituationen for de pågældende produkter og af vurderingen af de krav, der stilles af den fælles forvaltning heraf.
Hvorom alting er, er det ikke i den foreliggende sag nødvendigt at afgøre, om Kommissionens opfattelse uden videre må følge af fortolkningen af bestemmelsen, idet den nævnte opfattelse — selv om den juridiske fortolkning ikke måtte udelukke, at litra g) skulle anvendes — under alle omstændigheder kan begrundes med, at der herved sker anvendelse af et vurderingskritierium, som netop Kommissionen er beføjet til at lægge til grund, eftersom den ikke går ud over de beføjelser, som den omtvistede forordning har tillagt den.
Kommissionen er kommet til den afvisende opfattelse, der fremgår af den anfægtede beslutning om dækning af de pågældende transportomkostninger, fordi den mener, at den tilgodeser de generelle krav til systemets gnidningsløse funktion, særlig til principperne for en hensigtsmæssig forvaltning. Netop på grund af disse praktiske overvejelser, og ikke fordi den var tvunget hertil af en klar lovregel, nåede Kommissionen efter fornyet overvejelse frem til at fortolke artikel 4 i den undersøgte forordning således, som den fandt i overensstemmelse med de nævnte krav, hvilket fører mig til at mene, at Kommissionen, selv ud fra forestillingen om, at den stod frit med hensyn til valget blandt de gældende bestemmelser, alligevel ville have fastlagt sin retsopfattelse med det samme indhold. De hensigtsmæssighedsbetragtninger, hvormed den begrundede den anfægtede beslutning, kan derfor ligeledes bruges som begrundelse i det tilfælde, hvor artikel 4, stk. 1, litra g) ikke nødvendigvis efter en almindelig retlig fortolkning måtte udelukke, at man indtog en velvillig holdning til Forbundsrepublikkens krav.
4.
I dette perspektiv, der går ud fra hensigtsmæssighedsbetragtninger og ønsket om en gnidningsløs anvendelse af systemet, forekommer Kommissionens holdning helt berettiget og konsekvent; det ligger i denne opfattelse, at det principielt benægtes, at det er muligt ved anvendelsen af litra g) at tage hensyn til transport, der udelukkende var blevet nødvendiggjort som følge af opsigelsen af en kontrakt om leje af lagerplads, samtidig med at man til gengæld forbeholder sig muligheden for, fra tilfælde til tilfælde at vurdere, om det var nødvendigt at foretage omlagring af varen, når omlagringen star i forbindelse med forvaltningen af den fælles markedsordning for det pågældende produkt. Dette ville for eksempel være tilfældet, dersom det drejede sig om at imødegå en trussel om knaphed, som viser sig i en anden region, underlagt det samme interventionsorgan, eller dersom man ønskede at rationalisere oplagringen af produkterne i lagrene, f.eks. når det må forventes, at produktet på ny kastes på markedet i store mængder, således at de nationale interventionsorganer må råde over lagre, som er hensigtsmæssigt organiseret og udstyret til at modtage de nye overskud (se hertil Kommissionens beslutning af 23. juli 1969, JO L 204/10). I sådanne tilfælde eksisterer der utvivlsomt en nær forbindelse mellem transporten og markedssituationen for det pågældende produkt, og man kan acceptere et bredt skøn over, om transporten er nødvendiggjort under hensyn til kravene til hensigtsmæssig forvaltning af dette marked. Det forekommer rimeligt at antage, at anvendelsen af kontrolproceduren efter litra g) er berettiget, særlig hvad angår situationer af denne art.
Det er korrekt, at det drejer sig om en opfattelse, der i praksis, selv om den er kommet til udtryk i en beslutning, har en betydning, som går ud over det konkrete tilfælde, således forstået, at Kommissionen på denne måde er forpligtet til også for fremtiden ikke at tage hensyn til transportomkostningerne, hvad angår en konkret fuldstændig dækning. Denne fremgangsmåde, hvorefter der ikke vedtages en gennemførelsesforordning, synes ikke at give anledning til kritik, når den anfægtede retsakt faktisk tilsigter at løse et konkret tilfælde. For øvrigt er vedtagelsesproceduren identisk både for den ene og den anden kategori af retsakter. Da der ikke foreligger retsregler om kontrollen efter artikel 4, litra g), skal denne kontrol føres konkret, og forvaltningskomiteens obligatoriske mellemkomst — der dårligt kunne begrundes, hvis det blot drejede sig om at tage de udgifter, der er afholdt for en absolut uundgåelig transport — kan netop vise sin nytte, hvad angår forbindelsen mellem den transport, som man ønsker økonomisk dækning for hos EUGFL, og forvaltningen af det fælles landbrugsmarked. Det samme gælder med hensyn til afvejningen af den almene interesse, der fordrer en så hensigtsmæssig forvaltning som muligt af EUGFL's virksomhed, i forhold til en anden almen interesse, at markedet for det pågældende produkt fungerer gnidningsløst.
5.
Hvad nu angår den faktiske dækning af de pågældende transportomkostninger på grundlag af artikel 4, litra e), er det tilstrækkeligt at bemærke, at dette problem kunne løses ved fastsættelsen af det faste beløb.
Den omstændighed, at denne beregning indtil nu aldrig har indeholdt en speciel rubrik for den type transportomkostninger, der her er tale om, kan ikke blot forklares ved, at beløbet er relativt lille i forhold til det faste godtgørelsesbeløb, men også ved, at det drejer sig om et forhold, som er snævert forbundet med det oplagringssystem, der praktiseres af de tyske interventionsorganer, og som derfor kun synes at angå Forbundsrepublikken, der aldrig har ment at have interesse i at gøre dette omkostningselement gældende ved beregningen, idet man antog, at det var omfattet af litra g).
Alle disse overvejelser fører til, at det første anbringende, som sagsøgeren har anført til støtte for sin påstand om annulation af sagsøgtes afslag på at anvende den gunstige bestemmelse i den ovennævnte forordnings artikel 4, stk. 1, litra g) på transport forårsaget af opsigelse af kontrakter om leje af lagerplads, ikke kan tages til følge.
6.
I replikken har sagsøgeren fremført nye argumenter. Subsidiært støtter sagsøgeren sig på den antagelse, at litra g) skal fortolkes i overensstemmelse med den af Kommissionen udtrykte opfattelse, og hævder, at den pågældende »stigning i antallet af kontraktsopsigelser«, der kunne konstateres i løbet af den periode, som ansøgningerne om godtgørelse refererer sig til, skyldtes Fællesskabets eksportpolitik, og at bestemmelsen i litra g) — endog ud fra Kommissionens synspunkt — derfor kan dække udgifterne i forbindelse med disse operationer. Den fælles politik til fremme af korneksporten havde nemlig gjort det muligt for en stor del at tømme talrige lagre; derfor så ejerne deres fordel i at ophæve deres kontrakter med interventionsorganerne, for at lagre andre varer på den frigjorte plads.
Desværre blev denne antagelse ikke fremsat til støtte for den tyske regerings krav under den administrative sagsbehandling, således at hverken Kommissionen eller forvaltningskomiteen fik lejlighed til at udtale sig herom, før den anfægtede beslutning blev truffet.
På dette stade af sagen har den tyske regering altså — som bemærket i replikken — for første gang fremsat et nyt subsidiært anbringende, hvilket kan rejse tvivl om, hvorvidt det lovligt er fremført i forhold til artikel 42, stk. 2 i Domstolens procesreglement.
Jeg er imidlertid af den opfattelse, at Domstolen ikke formelt behøver at afskære dette anbringende, fordi det heller ikke materielt kan fremmes, så længe der ikke foreligger noget bevis for den påståede årgsagssammenhæng mellem fællesskabspolitikken og de pågældende kontraktsopsigelser.
Det kan i hvert fald ikke påstås — og selv sagsøgeren synes ikke at gå så langt — at den anfægtede beslutning er ulovlig, alene fordi der ikke ved dens udstedelse blev taget hensyn til dette punkt ex officio, uafhængigt af, om der forelå en sådan årsagsammenhæng.
Det påhviler sagsøgeren, som har påberåbt sig et nyt anbringende, at føre bevis for dettes rigtighed. I den foreliggende sag har Forbundsrepublikken dog kun fremlagt generelle statistikker vedrørende de mængder korn, der blev solgt årligt fra 1968 til 1974 af de tyske interventionsorganer, og vedrørende de opsagte kontrakter om leje af lagerplads, hvilket skete for at bevise, at stigningen i de solgte mængder medførte en stigning i antallet af kontraktsopsigelser.
Uafhængigt af den manglende proportionalitet, der kan konstateres mellem ændringerne i salg og ændringerne i antal af opsigelser, må det anføres, at den almindelige og summariske karakter af sagsøgerens oplysninger ikke gør det muligt at afgøre, om og i hvilket omfang den fælles eksportpolitik faktisk er årsagen til opsigelsen af de pågældende kontrakter. Når der i det år, da de tyske interventionsorganer solgte næsten 2 millioner tons (1969), blev opsagt 17 kontrakter, i hvilket omfang, om overhovedet, skyldes da opsigelsernes stigning til 42 (en stigning på næsten 250 %) en stigning i salget på 200000 tons (altså lidt mere end 10 %) i 1970?
Hvis man endvidere ser på udviklingen i de efterfølgende år, der her interesserer mig endnu mere, hvilken årsagssammenhæng kan man da fastslå mellem 42 opsigelser for 2135000 tons i 1970, 37 opsigelser for 878000 tons i 1971, 44 opsigelser for 1182000 tons i 1972, 37 opsigelser for 1171000 tons i 1973 og 18 opsigelser for 885000 tons i 1974?
Jeg er bekendt med, at opsigelse af kontrakter er normalt forekommende i den pågældende sektor, også når interventionsorganernes salg er særligt svag: i 1968 fandt der tolv opsigelser sted ved et salg, der mængdemæssigt kun beløb sig til 199000 tons.
Selv om man kan konstatere, at der statistisk set er en tendens til, at stigningen i opsigelserne løber parallelt med stigningen i salget (selv om dette som påvist ikke sker proportionalt og er ret uregelmæssigt), er det under alle omstændigheder umuligt at antage, at alle de opsigelser, som fandt sted i løbet af den periode, hvor der var stigning i salget, skyldtes stigningen. Skønt sagsøgeren har anmodet Kommissionen om at dække transportomkostningerne i forbindelse med alle de opsigelser, der fandt sted i løbet af den pågældende periode, anfører sagsøger selv i sin replik kun en forbindelse mellem »stigningen i opsigelserne« med den fælles eksportpolitik.
Da litra g) ikke hjemler en generel fast godtgørelse, men derimod fuld dækning for omkostningerne i forbindelse med hver enkelt transport, må det fastslås, hvilke opsigelser og hvilken transport, som hver for sig rent faktisk skyldes Fællesskabets handlinger.
De af sagsøgeren fremlagte oplysninger gør det ikke muligt at bringe dette på det rene.
Heraf følger, at det anbringende til støtte for subsidiære annullationspåstande, som er fremsat under påberåbelse af artikel 4, stk. 1, litra g) i forordning nr. 787/69, derfor ikke kan tages til følge, idet der ikke herved tages stilling til, om det er for sent fremsat.
Eftersom jeg har konstateret, at de anbringender, som er fremsat under påberåbelse af den nævnte bestemmelse, ikke kan følges, er det overflødigt at undersøge de videre anbringender, sagsøgeren har fremsat til støtte for annullationspåstanden, og som udledes af den nævnte bestemmelse med henblik på den del af den anfægtede beslutning, som jeg har antaget udelukkende har subsidiær karakter: det drejer sig om, hvorvidt det er nødvendigt at indgive en anmodning med henblik på udnyttelse af litra g), før transporten foretages, for at det, eventuelt præventivt, kan kontrolleres, om transporten er nødvendig.
7.
Endelig kan der nu tages stilling til anbringendet om krænkelsen af sagsøgerens berettigede forventning, fordi Kommissionen ved den anfægtede beslutning skulle have indtaget en modsat holdning end tidligere.
Der er ingen tvivl om, at Kommissionen ved sin beslutning af 14. maj 1971, som tiltrådte, at EUGFL skulle dække den type transportomkostninger, der er tale om i dag, kunne forlede den pågældende forvaltning til at tro, at det samme ville være tilfældet i fremtiden. Imidlertid er en skuffet forventning ikke tilstrækkelig til at skabe et erstatningskrav, selv om den er fremkaldt af modpartens adfærd.
Den mulighed, at en tidligere opfattelse måtte være retsstridig, vil jeg lade ligge; i dette tilfælde er forvaltningsmyndigheden forpligtet til om ikke at annullere afgørelsen, så dog i det mindste for fremtiden at træffe andre afgørelser, der er i overensstemmelse med gældende ret. For det første vil jeg bemærke, at forvaltningsmyndigheden, når den udøver et frit skøn, altid står frit med hensyn til at ændre retsopfattelse i forhold til, hvad den tidligere har antaget vedrørende visse problemer. Et konkret valg på et konkret tidspunkt udelukker ikke myndigheden selv fra at kunne fastlægge sin fremtidige praksis.
Det er naturligvis ikke min mening hermed at anføre, at overholdelsen af princippet om den berettigede forventning, som Domstolen i sin praksis allerede har haft lejlighed til at tillægge retsvirkninger i Fællesskabets retsorden, ikke skulle have betydning. Hvad der er vigtigt at bemærke her er, at dette princip i det væsentlige kun spiller en rolle med henblik på at fastslå, om der eventuelt foreligger en sådan skyldgrad, som kan begrunde det offentliges ansvar og pligt til at erstatte skade, der måtte være påført borgeren som følge af, at administrationen — uden at dette kunne forudses — har ændret praksis vedrørende reguleringen af et bestemt problem. På denne måde kan det ganske vist udmærket begrundes, at Kommissionen pludselig ændrede holdning med hensyn til dækning af de transportomkostninger, det drejer sig om i denne sag, hvis man går ud fra princippet om hensigtsmæssig forvaltning, og hvis ændringen fandt sted inden for grænserne af det frie skøn, som Kommissionen må antages at have; imidlertid kunne den nævnte ændring — uafhængigt af, om der foretages annulation af eller træffes en præjudiciel afgørelse om den retsakts ulovlighed, i hvilken ændringen kom til udtryk — påføre Fællesskabet ansvar, dersom den nationale forvaltning havde afholdt udgifter, som den ganske givet kunne have undgået, hvis Kommissionen ikke ved sin adfærd havde forledt den til at tro, at de nævnte udgifter ville blive dækket af Fællesskabet.
Derimod er det tvivlsomt, om skuffede forventninger i almindelighed i sig selv kan føre til, at en retsakt annulleres eller erklæres for ulovlig.
Særlig når det drejer sig om en generel retsakt, er skuffelsen af berettigede forventninger ikke forbundet med selve retsakten, men følger af et tomrum i det omfang, relevante overgangsforanstaltninger ikke er blevet vedtaget. Der foreligger derfor en mangel, der ligger uden for retsaktens væsentlige normative indhold, og som sådan ikke kan begrunde, at akten annulleres eller erklæres for ulovlig.
Man kan for øvrigt blot tænke på de alvorlige konsekvenser for retssikkerheden, der ellers kunne blive resultatet heraf, når det drejer sig om Fællesskabets generelle retsakter, hvis gyldighed sine die kan ske ved artikel 177. Man kan ligeledes blot se på det misforhold, som findes mellem interessen hos den, der søger at beskytte sig mod en forordning, som man teoretisk antager er nødvendig og er egnet til at tilfredsstille Fællesskabets generelle krav, og den skade, anvendelsen af et sådant retsmiddel med det formål kan påføre fællesmarkedets funktion, når de retssubjekter, der er blevet skuffet i deres berettigede forventning, har et mere hensigtsmæssigt retsmiddel til rådighed til at beskytte deres interesser, nemlig traktatens artikel 215.
Det er utvivlsomt, at disse betragtninger har relativt ringe vægt, hvad angår individuelle afgørelser. Imidlertid kan det kriterium, der er lagt til grund i Domstolens praksis, og hvorefter erstatningen for tab forårsaget af, at berettigede forventninger er blevet skuffet, begrænses kun vanskeligt, anvendes under et annullationssøgsmål. Dette ville nemlig betyde, at forventningerne ville blive beskyttet på forskellig måde, alt efter hvilket søgsmål den pågældende vælger, dvs. også forskellig på det økonomiske plan.
Det kán desuden anføres, at man — hvis det antoges, at skuffelsen af blotte forventninger kan gøre annullation af en individuel retsakt berettiget, idet annullationsgrundene efter traktaten er identiske, hvad angår individuelle retsakter og generelle retsakter — logisk må anerkende, at den samme mulighed også består, hvad angår gyldigheden af forordninger.
I denne sag har sagsøgeren valgt at gøre krænkelsen af sine berettigede forventninger gældende ved et annullationssøgsmål og ikke ved et erstatningssøgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 215. Uanset om også annullationssøgsmålet kan anerkendes som sådant, eller om det i stedet må anses for et erstatningssøgsmål, mener jeg, at det endelige resultat for sagsøgeren bliver det samme. Forbundsrepublikken har aldrig påstået, at det system for oplagring af korn, der praktiseres dér, ville være blevet ændret, dersom den nævnte beslutning fra Kommissionen af 14. maj 1971 havde umuliggjort, at transportudgifterne i forbindelse med opsigelsen af kontrakterne om leje af lagerplads blev dækket. Der er derimod gode grunde til at antage det modsatte.
Den tyske forbundsregering har nemlig selv bemærket, at det system med privat oplagring, som de nationale interventionsorganer normalt anvender i Forbundsrepuklikken, har vist sig særdeles fordelagtigt, at man for at undgå indsættelse af opsigelsesklausulen måtte have betalt en betydelig højere leje, og at de omlagringer, der skyldtes opsigelsesklausulen, for øvrigt kun vedrørte en ganske uvæsentlig del af de på disse betingelser oplagrede varer: gennemsnitligt 12500 tons årligt ud af 2500000 tons.
På grundlag heraf kan man formode, at den nationale interventionsmyndighed, selv om Kommissionen fra begyndelsen havde indtaget en anden holdning med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra g) i forordning nr. 787/69 end den, der fremgår af den her anfægtede afgørelse, ikke af den grund ville have ændret sin kontraktspraksis for oplagring af korn i væsentlig grad: det må derfor udelukkes, at der er årsagsforbindelse mellem de udgifter, den sagsøgende nationale myndighed har afholdt for de pågældende oplagringer, og Kommissionens tidligere adfærd.
Ud fra synspunktet erstatningssøgsmål kan jeg altså heraf konkludere, at i hvert fald de væsentligste betingelser mangler for, at der pålægges Fællesskabet ansvar for, at Kommissionen eventuelt har krænket princippet om borgernes berettigede forventning. Ud fra synspunktet annullationssøgsmål må det antages, at krænkelsen af sagsøgerens forventninger på ingen måde har haft en så graverende karakter, at det berettiger til annullation af den anfægtede retsakt.
Anbringendet om overholdelse af den berettigede forventning må derfor også forkastes.
Jeg foreslår derfor Domstolen at frifinde sagsøgte og pålægge sagsøgeren sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.