62021CC0718
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 2. března 2023 (
1
)
Věc C‑718/21
L. G.
proti
Krajowej Radzie Sądownictwa
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud, Polsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Článek 267 SFEU – Pojem ‚soud‘ – Pravomoc Soudního dvora – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Účinná soudní ochrana v oblastech pokrytých unijním právem – Zásady neodvolatelnosti a nezávislosti soudců – Možnost pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu – Účinky vyjádření vůle pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení tohoto věku podmíněném povolením jiného orgánu – Účinky překročení lhůty pro takové vyjádření“
I. Úvod
1.
Tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložilo Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kolegium Nejvyššího soudu pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné, dále jen „kolegium pro mimořádnou kontrolu“) Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) v rámci řízení o odvolání podaném L. G. (dále jen „odvolatel v původním řízení“), soudcem u Sądu Okręgowygo w K. (krajský soud v K., Polsko), proti usnesení Krajowe Rady Sądownictwa (Národní rada soudnictví, Polsko, dále jen „KRS“) nevyhovět mu v řízení o povolení pokračování ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, a to proto, že byla překročena lhůta pro vyjádření vůle za tímto účelem.
2.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nejprve vyvolává citlivou otázku, zda má kolegium pro mimořádnou kontrolu povahu „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU. V hmotněprávní rovině se uvedená žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v podstatě týká výkladu zásady neodvolatelnosti soudců jakožto logického důsledku zásady „účinné právní ochrany“ stanovené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU, ve vztahu k vnitrostátní právní úpravě, která zaprvé účinnost vyjádření vůle soudce pokračovat ve výkonu funkce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu podmiňuje povolením KRS a pro toto prohlášení zadruhé stanoví absolutní prekluzivní lhůtu.
3.
Projednávaná věc spadá do rámce nedávných reforem polského soudního systému (
2
) a bohaté judikatury Soudního dvora, která se k nim váže, a to zejména v návaznosti na žaloby pro nesplnění povinnosti podané Evropskou komisí (
3
) nebo žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené polskými soudy (
4
).
II. Právní rámec: polské právo
A.
Zákon o Nejvyšším soudu
4.
Článek 26 odst. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym (zákon o Nejvyšším soudu) ze dne 8. prosince 2017 (
5
), kterým bylo mj. zřízeno kolegium pro mimořádnou kontrolu, stanoví:
„Do pravomoci [kolegia pro mimořádnou kontrolu] náleží posuzování mimořádných žalob, rozhodování ve věcech volebních stížností a o návrzích na vyslovení neplatnosti celostátního referenda nebo ústavního referenda, potvrzení platnosti voleb a referend, rozhodování o ostatních věcech veřejného práva, včetně sporů ve věcech ochrany hospodářské soutěže, regulace v oblasti energie, telekomunikací a železniční dopravy, jakož i o věcech, v nichž bylo podáno odvolání proti rozhodnutí Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [(předseda Národní rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Polsko)], nebo o stížnostech napadajících nepřiměřenou délku řízení před obecnými a vojenskými soudy, jakož i před Sądem Najwyższym [(Nejvyšší soud)].“
B.
Zákon o organizaci obecných soudů
5.
Článek 69 odst. 1 a 1b ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon o organizaci obecných soudů) ze dne 27. července 2001 ve znění pozdějších předpisů (
6
) stanoví, že:
„1.   Soudci odcházejí do důchodu při dosažení věku 65 let, ledaže nejpozději šest měsíců před dosažením tohoto věku předloží [KRS] prohlášení, v němž vyjádří svoji vůli pokračovat ve výkonu funkce, a předloží osvědčení potvrzující, že jsou zdravotně způsobilí k plnění povinností soudce, vydané za podmínek stanovených pro kandidáty do funkce soudce.
[…]
1b.   [KRS] může soudci povolit, aby pokračoval ve výkonu funkce, odpovídá-li setrvání ve funkci oprávněnému zájmu na výkonu spravedlnosti nebo důležitému společenskému zájmu, s ohledem na racionální využívání zaměstnanců obecných soudů a potřeb vyplývajících z pracovní zátěže jednotlivých soudů. Usnesení [KRS] je konečné. V případě, že řízení o prodloužení funkčního období soudce není po dosažení věku uvedeného v odstavci 1 skončeno, zůstává soudce ve funkci do skončení uvedeného řízení.
[…]“
C.
Zákon o KRS
6.
Podle článku 42 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (zákon o [KRS]) ze dne 2. května 2011 ve znění pozdějších předpisů (
7
) platí, že:
„1.   Usnesení vydaná Radou v jednotlivých případech se odůvodňují.
2.   Odůvodnění usnesení se vyhotoví do jednoho měsíce od jeho přijetí.
3.   Usnesení vydaná v jednotlivých případech se doručují účastníkům řízení spolu s odůvodněním a poučením o způsobu podání odvolání k Nejvyššímu soudu.“
7.
Článek 44 odst. 1 zákona o KRS stanoví, že:
„Účastník řízení se může odvolat k [Sądu Najwyższymu (Nejvyšší soud)] z důvodu rozporu usnesení [KRS] s právem, nestanoví-li zvláštní ustanovení jinak. […]“
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
8.
Dopisem ze dne 30. prosince 2020 předal odvolatel v původním řízení v souladu s článkem 69 zákona o organizaci obecných soudů KRS prohlášení o vůli pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, stanovené na 65 let, které měl dosáhnout dne 12. června 2021 (
8
). Dopisem ze dne 31. prosince 2020 podal odvolatel v původním řízení ke KRS i žádost o prominutí prekluze, jelikož překročil lhůtu šesti měsíců před dosažením věkové hranice pro odchod do důchodu, která je v daném ustanovení pro podání tohoto prohlášení stanovena (
9
).
9.
Usnesením ze dne 18. února 2022 prohlásila KRS uvedené prohlášení za nepřípustné z důvodu, že bylo předloženo po uplynutí uvedené lhůty šesti měsíců, a přijal usnesení o nevydání rozhodnutí ve věci samé, čímž řízení o udělení povolení k pokračování ve výkonu funkce soudce ukončila (
10
).
10.
Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud), zasedající ve složení kolegia pro mimořádnou kontrolu, které je předkládajícím soudem a na které se odvolatel v původním řízení odvoláním proti tomuto usnesení obrátil (
11
), se zabývá tím, zda článek 69 zákona o organizaci obecných soudů neporušuje zásadu neodvolatelnosti a nezávislosti soudců stanovenou v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU v rozsahu, v němž toto ustanovení zaprvé výkon funkce soudce po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu podmiňuje povolením ze strany jiného orgánu, což by mohlo mít vliv na obsah rozsudků vydávaných dotčeným soudcem, a zadruhé stanoví prekluzi žádosti o výkon funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu v případě, že je překročena lhůta pro podání této žádosti, a to nezávisle na účincích nuceného odchodu do důchodu za konkrétních okolností, zejména pokud jde o zájmy výkonu spravedlnosti nebo případnou existenci důležitého společenského zájmu.
11.
Za těchto okolností se kolegium pro mimořádnou kontrolu Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) rozhodlo přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec [SEU] takovému ustanovení vnitrostátního práva, jako je ustanovení čl. 69 odst. 1b první věta [zákona o organizaci obecných soudů], které účinnost vyjádření vůle soudce pokračovat ve výkonu funkce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu podmiňuje povolením jiného orgánu?
2)
Brání čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec [SEU] tomu, aby bylo ustanovení vnitrostátního práva vykládáno v tom smyslu, že opožděné vyjádření vůle soudce pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu nemá žádné účinky, a to nezávisle na okolnostech nedodržení této lhůty a významu, který toto nedodržení má pro řízení o vydání povolení k pokračování výkonu funkce soudce?“
12.
Písemná vyjádření byla předložena KRS, polskou, dánskou a nizozemskou vládou, jakož i Komisí. KRS, polská, belgická a nizozemská vláda, jakož i Komise přednesly ústní vyjádření na jednání k přednesu řečí konaném dne 8. listopadu 2022. Odvolatel v původním řízení, KRS, belgická a nizozemská vláda, jakož i Komise předložily i písemná vyjádření k usnesení předkládajícího soudu ze dne 3. listopadu 2022, kterým tento soud předložil Soudnímu dvoru dodatečné vyjádření ke své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, týkající se zejména toho, zda má postavení „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU.
IV. Analýza
A.
K pravomoci Soudního dvora
1. K pochybnostem vzneseným ohledně toho, zda má předkládající soud postavení „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU
13.
Komise, jakož i belgická a nizozemská vláda vyjadřují pochybnosti ohledně kvalifikace předkládajícího soudu jako „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU.
14.
Členové kolegia pro mimořádnou kontrolu, zřízeného zákonem o Nejvyšším soudu, byli totiž do funkce soudce Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) na návrh KRS jmenováni usnesením č. 331/2018 ze dne 28. srpna 2018 (dále jen „usnesení č. 331/2018“) za těchto okolností:
–
toto usnesení bylo přijato KRS ve složení, jehož nezávislost byla zpochybněna ve vícero rozsudcích Soudního dvora (
12
),
–
proti uvedenému usnesení byl uplatněn opravný prostředek u Naczelnygo Sądu Administracyjnygo (Nejvyšší správní soud, Polsko) a ten dne 27. září 2018 přijal usnesení o nařízení předběžného opatření, kterým výkon uvedeného usnesení odložil,
–
Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) v podstatě stanovil, že dva senáty kolegia pro mimořádnou kontrolu složené ze tří soudců jmenovaných na základě téhož usnesení nejsou „soudy zřízenými zákonem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“) (
13
),
–
poté, co byli soudci na základě usnesení č. 331/2018 jmenováni, bylo toto usnesení nakonec dne 21. září 2021 Naczelnym Sądem Administracyjnym (Nejvyšší správní soud) zrušeno (
14
).
15.
Dříve, než budou zodpovězeny předběžné otázky, je za těchto okolností podle všeho vhodné ověřit, zda je kolegium pro mimořádnou kontrolu zasedající v senátu o třech soudcích „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, a zda má tedy Soudní dvůr pravomoc, aby na jeho předběžné otázky odpověděl.
2. K zásadám týkajícím se pojmu „nezávislost“ předkládajícího soudu ve smyslu článku 267 SFEU
16.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že při posuzování toho, zda je dotčený předkládající orgán svou povahou „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, což je otázka, která je upravena výlučně unijním právem, přihlíží Soudní dvůr k souboru faktorů, jako je mimo jiné to, zda je daný orgán zřízen zákonem, zda se jedná o stálý orgán, zda má obligatorní jurisdikci, zda má řízení před ním kontradiktorní povahu, zda aplikuje právní předpisy a zda je nezávislý (
15
). V projednávaném případě je zpochybněn pouze posledně uvedený prvek, tj. nezávislost kolegia pro mimořádnou kontrolu, jelikož je považováno za prima facie zřejmé – a každopádně za nesporné – že tento orgán ostatní uvedená kritéria splňuje.
17.
Podle neméně ustálené judikatury Soudního dvora má požadavek nezávislosti soudů, jehož dodržování musí členské státy na základě čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU zajistit, pokud jde o vnitrostátní soudy (
16
), které mají rozhodovat o otázkách souvisejících s výkladem a uplatňováním unijního práva, dva aspekty, první, mající vnější povahu, týkající se autonomie orgánu (
17
), a druhý, mající vnitřní povahu, týkající se jeho nestrannosti (
18
). Tyto záruky autonomie a nestrannosti, která jsou dvěma stránkami pojmu „nezávislost“, vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitu ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci (
19
).
18.
Pokud jde konkrétně o požadavek nezávislosti pojící se k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, Soudní dvůr ve svém rozsudku Getin Noble Bank v podstatě zavedl domněnku, že vnitrostátní soud, jako například Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud), splňuje požadavky, které musí splňovat orgán k tomu, aby byl kvalifikován jako „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, bez ohledu na své konkrétní složení (
20
), přičemž upřesnil, že v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU Soudnímu dvoru nepřísluší, aby s ohledem na rozdělení funkcí mezi ním a vnitrostátním soudem ověřoval, zda předkládací rozhodnutí bylo přijato v souladu s vnitrostátními pravidly upravujícími organizaci soudů a soudní řízení (
21
). Soudní dvůr současně upřesnil, že tato domněnka může být vyvrácena zaprvé tehdy, kdy by konečné soudní rozhodnutí vydané vnitrostátním nebo mezinárodním soudem vedlo k závěru, že soudce, který je předkládajícím soudem, nemá postavení nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládaného ve světle čl. 47 druhého pododstavce Listiny (
22
), nebo zadruhé tehdy, kdy by kromě osobní situace soudce nebo soudců, kteří formálně předložili žádost podle článku 267 SFEU, mohly mít na fungování předkládajícího soudu, k němuž tito soudci náleží, mít dopad jiné skutečnosti, a mohly tak přispívat k ohrožení nezávislosti a nestrannosti uvedeného soudu (
23
).
19.
Po tomto upřesnění se mi jeví důležitým zdůraznit, že výklad zásady nezávislosti v kontextu článku 267 SFEU vyžaduje podle mého názoru zkoumání odlišné od zkoumání, které se vyžaduje v rámci čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článku 47 Listiny, a to s ohledem na rozdíly v účelu a funkci těchto norem. Tento přístup, jenž byl v podstatě rozvinut některými generálními advokáty (
24
), nebyl, pokud je mi známo, plně potvrzen Soudním dvorem, který ve svých rozsudcích týkajících se požadavku nezávislosti pojící se k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU nadále odkazuje na to, že je nezbytné, aby měl dotčený soud vlastnosti nezávislého a nestranného soudu zřízeného zákonem „ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládaného ve světle článku 47 Listiny“ (
25
).
20.
Uvedený přístup v podstatě rozlišuje podmínky použití tří dotčených ustanovení takto:
–
článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU má za cíl zajistit, aby systém prostředků zavedený každým členským státem zaručoval účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem (
26
). Vyžaduje tedy „soustavné“ zkoumání vlastností soudního systému,
–
článek 47 Listiny zakládá právo na účinnou soudní ochranu každého jednotlivce uplatňujícího v určité věci právo, které pro něj vyplývá z unijního práva (
27
). Vyžaduje tedy zkoumání „praktické“ povahy (případ od případu), aby bylo možné posoudit existenci účinného prostředku nápravy v projednávaném případě (
28
),
–
článek 267 SFEU dopadá na pojem „soud“ mající „funkční“ povahu v tom, že umožňuje určit vnitrostátní orgány, které se mohou v rámci řízení o předběžné otázce stát partnerem v dialogu se Soudním dvorem (
29
). Podle tohoto pojetí „funkční nezávislosti“, které odkazuje především k neexistenci hierarchického podřízení správě, musí být nezávislá funkce (a tedy orgán), bez ohledu na to, zda mohou být soudci (jako osoby) spojeny s výkonnou mocí, zejména prostřednictvím vazeb uznání (pokud byli jmenováni „privilegovaným“ způsobem) nebo loajality (pokud doufají, že během své dráhy získají výhody, jako je povýšení, prodloužení atd.) (
30
). Toto pojetí tedy vyžaduje zkoumání „formální“ povahy, prováděné na úrovni orgánu, který danou otázku položil, a nikoli na úrovni osob, které v něm zasedají (
31
).
21.
Mimoto není irelevantní upřesnit, že posuzování velmi specifického pojmu „nezávislost“ v rámci článku 267 SFEU je posledním z celé řady prvků, které nejsou stricto sensu kumulativní, avšak jsou součástí celkového zkoumání, a které jako celek vedou k závěru o existenci „soudu“ ve smyslu tohoto ustanovení (
32
). Zkoumání nezávislé povahy soudu se tak provádí ve světle ostatních prvků, takže jeho posouzení je podle mého názoru o to přísnější, je-li přítomnost některých jiných prvků sporná, a naopak (
33
). Kromě toho podle všeho platí, že Soudní dvůr má tendenci provádět takové „zkoumání nezávislosti“ nejčastěji ve vztahu k orgánům, které působí mimo klasický vnitrostátní soudní systém nebo které nejsou považovány za „soud“ podle vnitrostátního práva (
34
), zatímco ne vždy byl nakloněn zpochybnění nezávislosti orgánu, který je formálně začleněn do soudního systému dotčeného členského státu (
35
), jak to ostatně potvrzuje domněnka zavedená v rozsudku Getin Noble Bank (
36
).
22.
Tento „minimalistický“ výklad pojmu „nezávislost“ v rámci článku 267 SFEU má podle mého názoru tu výhodu, že zaprvé nadměrně nezasahuje do zásady spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem v rámci řízení o předběžné otázce s ohledem na význam tohoto mechanismu pro zajištění jednotného a soudržného výkladu unijního práva (
37
) a zadruhé umožňuje zachovat klíčovou úlohu žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce při ochraně práv subjektů práva. Pouze pravomoc Soudního dvora rozhodovat o předběžných otázkách na základě článku 267 SFEU totiž těmto subjektům umožňuje, aby se v určitých situacích dovolávaly účinné soudní ochrany zaručené unijním právem (
38
). A to tím spíše za okolností projednávaného případu, s ohledem na řadu iniciativ polského zákonodárce majících zejména zabránit tomu, aby byly Soudnímu dvoru předkládány žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách týkající se nezávislosti soudů v Polsku (
39
).
23.
Z toho plyne, že výklad pojmu nezávislost „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU s ohledem na jeho zvláštní funkci nepředjímá výklad tohoto pojmu v rámci čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nebo článku 47 Listiny. Jinými slovy, nelze vyloučit, že určitý orgán může být v zásadě „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU bez ohledu na to, že okolnosti daného případu, ať systémové, nebo specifické, mohou vést k závěru, že tento soud není nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nebo článku 47 Listiny (
40
).
24.
Jsem si sice dobře vědom toho, že základní systém výkonu spravedlnosti v zásadě nepodléhá „odstupňování“, zatímco výše uvedený přístup, který se opírá o domněnku zavedenou rozsudkem Getin Noble Bank, tím, že upřesňuje své použití, směřuje pružnějším výkladem pojmu „nezávislosti“ v rámci článku 267 SFEU k tomu, aby vnitrostátní soud mohl, a to i v případě, že jsou přítomny pochybnosti o jeho nezávislosti, plnit své základní funkce, čímž se mu zaručí zaprvé možnost přezkoumat s pomocí Soudního dvora svou vlastní nezávislost a zadruhé možnost zajistit občanům Unie základní právo na účinnou soudní ochranu, jsou-li ohrožena práva zaručená unijním právem.
25.
Nebylo by přitom naopak vhodnější zaujmout odlišný přístup, který by v projednávaném případě omezil nátlak zákonodárné a výkonné moci na soudní moc v Polsku, až dosud tolerovaný, a podpořil by tak polské soudce jmenované ve starém systému v jejich krocích směřujících k tomu, aby ve jménu zásady nezávislosti soudnictví byli z unijní soudní sféry vyloučeni „noví soudci“, jmenovaní na základě nedávných reforem vzdor této zásadě? Odpověď není snadná. Tento přísnější přístup každopádně není bez následků: jak plyne z jednání, přibližně jeden ze čtyř soudců obecných a správních soudů v Polsku je nyní jmenován novým systémem. Uvedený přístup by výrazně uzavřel přístup k mechanismu řízení o předběžné otázce většině polských soudů a ponechal by jej přístupný pouze těm soudům, které jsou složeny výlučně ze soudců jmenovaných ve starém systému. To by znamenalo, že polské soudnictví by bylo de facto vyňato z unijního soudního systému, což by byl výsledek, který by podle mého názoru mohl dokonce zasahovat do řízení stanoveného v článku 7 SEU (
41
).
26.
Závěrem, podle známého rčení sice obecně platí, že „kutna mnicha nedělá“, jsem toho názoru, že ve formálním a omezeném kontextu posuzování pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU však s určitou mírou zjednodušení platí, že „talár dělá soudce“ (
42
).
3. K dopadu pravidel jmenování soudců na postavení „nezávislého soudu“
27.
Poté, co byl uveden a upřesněn judikatorní kontext výkladu pojmu „nezávislý soud“ v rámci článku 267 SFEU, je třeba připomenout, že v projednávaném případě se pochybnosti ohledně nezávislosti předkládajícího soudu vztahují k pravidlům jmenování jeho soudců. Zásady uvedené v předchozím oddílu je tedy třeba uplatnit ve specifickém kontextu pravidel o jmenování soudců a konkrétněji pravidel o zapojení orgánů, v projednávané věci KRS, stojících v kontextu tohoto jmenování mimo soudní moc.
28.
V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že okolnost, že členské státy při výkonu své pravomoci v oblasti organizace soudní moci nadají pravomocemi při přijímání rozhodnutí týkajících se zejména jmenování soudců nebo jejich setrvání ve funkci orgán stojící mimo soudní moc, například orgán správní, není sama o sobě dostačující k závěru, že byla dotčena zásada nezávislosti takto jmenovaných soudců (
43
). Podle Soudního dvora totiž platí, že samotná skutečnost, že zákonodárná nebo výkonná moc zasahuje do procesu jmenování soudce, nemůže založit jeho závislost na těchto mocích ani vyvolat pochybnosti o jeho nestrannosti, pokud po svém jmenování není dotčená osoba při výkonu své funkce vystavena jakémukoliv tlaku a nedostává pokyny (
44
).
29.
Z toho podle mého názoru plyne, že případné vady související se jmenováním členů soudního kolegia mohou zbavit orgán postavení „nezávislého soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU pouze tehdy, ohrožují-li samotnou způsobilost takového orgánu soudit nezávisle (
45
). Mají-li tedy členové soudního kolegia poté, co byli jmenováni, pravomoci nezbytné pro výkon funkce a očekává-li se od nich (podle použitelných pravidel), že budou přijímat svá rozhodnutí zcela nezávisle, mělo by to postačovat k tomu, aby bylo naplněno postavení „nezávislého soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU.
4. K postavení předkládajícího soudu jako „nezávislého soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU za okolností projednávaného případu
30.
Kolegium pro mimořádnou kontrolu je zvláštním soudním kolegiem Sądu Najwyższego (Nejvyššího soudu). I když Soudní dvůr rozhodl, že tento soud v zásadě splňuje požadavky článku 267 SFEU (
46
), jeho kolegium pro mimořádnou kontrolu bylo zřízeno v rámci nedávných reforem polského soudního systému a soudci, kteří k němu náležejí, byli do funkcí soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) jmenováni za velmi kontroverzních podmínek, připomenutých v bodě 14 tohoto stanoviska.
31.
Pochybnosti ohledně podmínky nezávislosti předkládajícího soudu v podstatě souvisejí s nepřímým zapojením výkonné moci do jmenování soudců, kteří jej tvoří, k čemuž má docházet prostřednictvím zapojení KRS, jež se po nedávných reformách polského soudního systému měla stát „svobody zbavenou institucí“, kontrolovanou výkonnou mocí.
32.
Dalek toho, abych takový zákonodárný vývoj, který zapadá do kontextu politováníhodného úpadku polského soudního systému, ospravedlňoval, připomínám, že podle ustálené judikatury Soudního dvora citované v bodě 28 tohoto stanoviska k závěru, že dochází k zásahu do zásady nezávislosti soudnictví, samotné zapojení jiného orgánu stojícího mimo soudní moc do jmenování soudců nestačí. Mimoto z žádného důkazu obsaženého ve spise neplyne, že by bylo třeba mít za to, že soudci jmenovaní k předkládajícímu soudu v důsledku reformy nejsou způsobilí k výkonu funkce, ani to, že jim použitelný právní rámec nebo jejich postavení brání v nezávislém výkonu funkce (
47
).
33.
Je třeba uvést i to, že podle kritérií posuzování zavedených Soudním dvorem v rozsudku Getin Noble Bank požívá Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) „domněnky nezávislosti“, která by mohla být vyvrácena buď na základě konečného soudního rozhodnutí konstatujícího, že soudce, jenž tvoří předkládající soud, nemá postavení nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem, nebo na základě jiných prvků ovlivňujících nezávislost a nestrannost uvedeného soudu (
48
).
34.
Aniž by přitom bylo nutné zpochybnit můj návrhu na relativizaci této zásady (
49
), v projednávaném případě se podle všeho ocitáme mimo jeden z těchto případů.
35.
Je pravdou, že rozsudkem ze dne 8. listopadu 2021, Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko (
50
), vícekrát zmíněným v průběhu řízení, ESLP rozhodl, že senát složený ze soudců téhož kolegia pro mimořádnou kontrolu (
51
) nevyhovuje požadavku soudu předem zřízeného zákonem ve smyslu čl. 6 odst. 1 EÚLP. Pochybuji však o tom, že může jít o konečné soudní rozhodnutí potvrzující, že předkládající soud v podstatě nemá s ohledem na rozsudek Getin Noble Bank (
52
) postavení nezávislého soudu ve smyslu článku 267 SFEU. Toto rozhodnutí se podle všeho týká spíše zkoumání dodržení práva na účinnou soudní ochranu, které spadá do rámce působnosti čl. 6 odst. 1 EÚLP a proto by mohlo hrát roli při uplatňování článku 47 Listiny, nikoli však nutně při uplatňování článku 267 SFEU (
53
).
36.
Domnívám se proto, že na základě informací dostupných ze spisu lze předkládající soud kvalifikovat jako „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, jelikož bez ohledu na spory týkající se jmenování jeho členů je tento soud v zásadě povinen rozhodnout věc v původním řízení zcela nezávisle na výkonné moci, (nepřímo) zapojené do tohoto jmenování (
54
), a s veškerou nestranností ohledně zájmů stran.
37.
S ohledem na výše uvedené úvahy jsem toho názoru, že pro účely tohoto řízení lze Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) zasedající v tříčlenném senátu, který je součástí kolegia pro mimořádnou kontrolu, považovat za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, a Soudní dvůr má tedy pravomoc odpovědět na předběžné otázky, které tento soud položil.
B.
K první předběžné otázce
38.
Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 69 zákona o organizaci obecných soudů, která možnost, aby stávající soudce pokračoval ve výkonu funkce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, podmiňuje povolením jiného orgánu, v projednávaném případě KRS.
39.
Úvodem připomínám, že Soudní dvůr se při různých příležitostech vyslovil k použitelnosti a působnosti čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve vztahu k vnitrostátním (zejména polským) právním úpravám, jimiž se řídí soudní systém, a to včetně pravidel týkajících se pokračování ve výkonu funkcí soudců i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu (
55
).
40.
V následujících bodech v rozsahu, v jakém je to v projednávaném případě relevantní, prozkoumám působnost čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (1) a soudní precedenty týkající se setrvání soudců ve funkci po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu (2) a poté navrhnu odpověď na první předběžnou otázku (3).
1. K působnosti čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU
a) K zásadě „účinné soudní ochrany“ v oblastech pokrytých unijním právem
41.
Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU uvádí, že členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem, a členským státům tak přísluší stanovit systém procesních prostředků a řízení zajišťujících účinnou právní ochranu v těchto oblastech (
56
). Mimoto v rozsahu, v němž toto ustanovení odkazuje na požadavek účinné soudní ochrany, musí být vykládáno ve světle článku 47 Listiny, a to bez ohledu na to, zda je toto ustanovení samo o sobě v daném případě použitelné (
57
).
42.
Vzhledem k tomu, že toto ustanovení pověřuje vnitrostátní soudy a Soudní dvůr úkolem zaručit plné uplatňování unijního práva ve všech členských státech a soudní ochranu práv, která pro jednotlivce z unijního práva vyplývají (
58
), plyne z toho, že se toto ustanovení vztahuje na „oblasti pokryté právem Unie“, a to bez ohledu na situaci, ve které členské státy toto právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny uplatňují (
59
).
43.
V projednávané věci je nepopiratelné, že polské obecné soudy mohou být povolány rozhodovat o otázkách souvisejících s uplatňováním nebo výkladem unijního práva, a náleží tedy do polského systému procesních prostředků v „oblastech pokrytých právem Unie“ ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, takže tyto soudy musí splňovat požadavky účinné soudní ochrany (
60
).
b) K zásadě nezávislosti vnitrostátních soudů jako nutnému důsledku zásady účinné soudní ochrany
44.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že ochrana nezávislosti orgánu je zásadní k zajištění účinné právní ochrany, jak potvrzuje čl. 47 druhý pododstavec Listiny, který mezi požadavky plynoucími ze základního práva na účinný přezkum uvádí přístup k „nezávislému“ soudu (
61
).
45.
Jak bylo připomenuto v bodech 17 a 18 tohoto stanoviska, Soudní dvůr rozhodl, že požadavek nezávislosti vnitrostátních soudů zahrnuje zaprvé aspekt vnější povahy, týkající se autonomie orgánu, a zadruhé aspekt vnitřní povahy, týkající se jeho nestrannosti, a že takové záruky autonomie a nestrannosti vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a o jeho neutralitu (
62
).
c) K požadavku neodvolatelnosti soudců jako prvku vlastnímu zásadě nezávislosti soudnictví
46.
Pokud jde konkrétně o „vnější“ nezávislost (autonomii) soudů, Soudní dvůr upřesnil, že nezbytná svoboda soudců ve vztahu ke všem vnějším zásahům nebo tlakům vyžaduje určité záruky schopné chránit osoby, jejichž úkolem je rozhodovat, jako je neodvolatelnost (
63
).
47.
Zásada neodvolatelnosti zejména vyžaduje, aby soudci mohli zůstat ve funkci až do věku povinného odchodu do důchodu nebo do skončení funkčního období, bylo-li stanoveno na dobu určitou. Ač tato zásada není zcela absolutní, odchýlit se od ní lze pouze za podmínky, že to odůvodňují naléhavé legitimní důvody při dodržení zásady proporcionality. Je tak obecně uznáváno, že soudci mohou být odvoláni, pokud nejsou schopni výkonu funkce z důvodu nezpůsobilosti nebo vážného provinění, v souladu s příslušnými postupy (
64
).
48.
Stejně tomu podle mého názoru je, pokud jde o pravidla týkající se možnosti ponechat soudce ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu.
2. K soudním precedentům týkajícím se setrvání soudců ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu
49.
Úvodem připomínám, že ustanovení polských zákonů týkající se setrvání soudců ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu se dotkly dva nedávné rozsudky Soudního dvora:
–
rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, týkající se ustanovení (
65
), které prezidentu republiky poskytuje pravomoc povolit soudcům Sądu Najwyższego (Nejvyššího soudu) setrvání ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu (
66
),
–
rozsudek Nezávislost obecných soudů, týkající se předchozího znění čl. 69 odst. 1 zákona o organizaci obecných soudů (
67
), který stanovil, že ministr spravedlnosti může rozhodnout o povolení setrvání soudců obecných soudů ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu (
68
), a který se jeví být v projednávaném případě zvláště relevantním.
50.
V těchto rozsudcích Soudní dvůr upřesnil, že rozhodnutí, zda povolí prodloužení výkonu soudcovské funkce po dosažení obvyklé věkové hranice pro odchod do důchodu, přísluší pouze členským státům, a že okolnost, že takový orgán, jako je prezident republiky [v případě prodloužení funkčního období soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud)] a ministr spravedlnosti (v případě prodloužení funkčního období soudců obecných soudů), je nadán pravomocí takové případné prodloužení povolit, není sama o sobě dostačující k učinění závěru o porušení zásady nezávislosti soudců (
69
). Soudní dvůr však rozhodl, že rozhodnou-li se členské státy pro takové mechanismy, jsou povinny bdít nad tím, aby hmotněprávní a procesní podmínky, jimiž je takové prodloužení podmíněno, byly koncipovány takovým způsobem, který neohrozí zásadu nezávislosti soudců (
70
).
51.
Pokud jde konkrétně o tyto hmotněprávní a procesní podmínky, Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc, kterou je nadán prezident republiky i ministr spravedlnosti pro účely povolení pokračování ve výkonu funkce soudce, může zejména u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti dotčených soudců ve vztahu k vnějším skutečnostem a jejich neutralitě ve vztahu k zájmům, které se u nich mohou střetávat (
71
).
52.
Soudní dvůr tento závěr opřel v podstatě o okolnost, že rozhodnutí o povolení nebo nepovolení případného pokračování ve výkonu funkce soudce byla založena na kritériích, která byla příliš vágní a neověřitelná, že ostatně nebyla odůvodněna ani nemohla být předmětem opravného prostředku k soudu (
72
) a, pokud jde o rozhodovací pravomoc ministra spravedlnosti, že tento nepodléhal jakékoli lhůtě pro přijetí rozhodnutí o žádosti o prodloužení (
73
). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pravomoc, kterou je nadán ministr spravedlnosti pro účely povolení pokračování ve výkonu funkce soudce obecných soudů, porušuje zejména zásadu neodvolatelnosti, jelikož byla přiznána v obecnějším kontextu reformy, která vedla ke snížení obvyklé věkové hranice pro odchod do důchodu dotčených soudců (
74
).
53.
Takřka totožné posouzení jako v rozsudku Nezávislost obecných soudů se vnucuje i v projednávaném případě, a to i při zohlednění toho, že po vydání uvedeného rozsudku změnila Polská republika své právní předpisy o setrvání soudců obecných soudů ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu zejména tím, že obnovila dříve platnou věkovou hranici pro soudce a pravomoc povolit za určitých podmínek setrvání soudce ve funkci i po dosažení tohoto věku svěřila KRS, a nikoli ministerstvu spravedlnosti.
3. K posouzení okolností projednávaného případu
54.
V projednávané věci je třeba připomenout, že čl. 69 odst. 1b zákona o organizaci obecných soudů stanoví, ohledně toho, co je pro nás relevantní, že KRS může povolit soudci, který si to přeje, pokračování ve výkonu funkce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, odpovídá-li setrvání soudce ve funkci oprávněnému zájmu na výkonu spravedlnosti nebo důležitému společenskému zájmu, s ohledem na racionální využívání zaměstnanců obecných soudů a potřeb vyplývajících z pracovní zátěže jednotlivých soudů (
75
).
55.
V následujících bodech s přihlédnutím k judikatuře citované v bodě 50 tohoto stanoviska poskytnu vodítka ohledně výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SFEU za okolností projednávaného případu, a to zaprvé s přihlédnutím k povaze KRS (a) a zadruhé k hmotněprávním a procesním podmínkám, jimiž se řídí přijímání rozhodnutí KRS týkajících se setrvání soudců ve funkci (b).
a) K povaze KRS
56.
Pokud jde o povahu KRS, úvodem připomínám, že judikatura Soudního dvora z nedávné doby opakovaně stanovila, že po nedávných reformách polského soudního systému není tento orgán nezávislý na zákonodárné a výkonné moci (
76
).
57.
Tento závěr byl potvrzen i judikaturou ESLP vztahující se k čl. 6 odst. 1 EÚLP. Ve svém rozsudku ze dne 8. listopadu 2021, Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko (
77
), dospěl totiž ESLP k závěru, že kolegium pro mimořádnou kontrolu není „soudem zřízeným zákonem“, a Polská republika tedy jednala v rozporu s čl. 6 odst. 1 EÚLP z důvodu, že členové tohoto kolegia byli jmenováni na návrh KRS, která není nezávislá na zákonodárné a výkonné moci (
78
).
58.
Uvedený závěr kromě toho sdílely při různých příležitostech i nejvyšší polské soudy. Naczelny Sąd Administracyjny (Nejvyšší správní soud) totiž zaprvé rozsudky ze dne 6. a 13. května 2021 konstatoval, že KRS nedává dostatečné záruky nezávislosti a míra její závislosti na zákonodárných a výkonných orgánech je tak vysoká, že nemůže být irelevantní při posuzování otázky, zda soudci, které vybírá, splňují objektivní požadavky nezávislosti a nestrannosti podle článku 47 Listiny. Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) zadruhé ve svém usnesení ze dne 23. ledna 2020 uvedl i to, že KRS není nezávislým orgánem, jelikož přímo podléhá politickým orgánům (
79
).
59.
S tímto upřesněním se mi jeví, že podle judikatury Soudního dvora okolnost, že takový orgán, jako je KRS, je nadán pravomocí rozhodnout, zda povolí případné prodloužení výkonu soudních funkcí nad obvyklou věkovou hranici pro odchod do důchodu, jakkoli politováníhodná, sama o sobě nepostačuje k závěru, že je porušena zásada nezávislosti soudců (
80
). Soudní dvůr, který uznává principiální pravomoc členských států, pokud jde o organizaci soudnictví, totiž akceptuje, aby členské státy při výkonu této pravomoci přijímáním rozhodnutí týkajících se zejména jmenování soudců nebo jejich setrvání ve funkci nadaly orgán stojící mimo soudnictví (buď nezávislý, nebo spadající pod vliv zákonodárné nebo výkonné moci) (
81
).
60.
V souladu s judikaturou Soudního dvora je však třeba ověřit, zda hmotněprávní a procesní podmínky, na jejichž základě jsou taková rozhodnutí přijímána, jsou takového rázu, že nemohou u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti stran neovlivnitelnosti dotčených soudců ve vztahu k vnějším skutečnostem a jejich neutrality ve vztahu ke střetávajícím se zájmům (
82
), což budu zkoumat dále.
b) K hmotněprávním a procesním podmínkám, jimiž se řídí přijímání rozhodnutí o setrvání soudců ve funkci
61.
Pokud jde o hmotněprávní a procesní podmínky, jimiž se řídí přijímání rozhodnutí o setrvání soudců ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, připomínám, že podle znění čl. 69 odst. 1b zákona o organizaci obecných soudů, kterého se týkal rozsudek Nezávislost obecných soudů (
83
), mohl ministr spravedlnosti povolit soudci, aby pokračoval ve výkonu funkce, „a to s ohledem na racionální využívání zaměstnanců obecných soudů a potřeb vyplývajících z pracovní zátěže jednotlivých soudů“. Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že tato kritéria jsou příliš vágní a neověřitelná, přičemž kritizoval i neexistenci povinnosti uvést odůvodnění a nemožnost soudních opravných prostředků proti takovému rozhodnutí, a zadruhé kritizoval neexistenci lhůty, která by byla k přijetí rozhodnutí stanovena ministru spravedlnosti (
84
).
62.
Zaprvé k hmotněprávním podmínkám uvádím, že znění čl. 69 odst. 1b zákona o organizaci obecných soudů, které je předmětem věci v původním řízení, stanoví, že KRS může soudci povolit, aby pokračoval ve výkonu své funkce, „odpovídá-li setrvání ve funkci oprávněnému zájmu na výkonu spravedlnosti nebo důležitému společenskému zájmu, s ohledem na imperativy racionálního využívání zaměstnanců obecných soudů a potřeb vyplývajících z pracovní zátěže jednotlivých soudů“. Oproti svému předchozímu znění tedy dotčené ustanovení přidává podmínku, podle které musí setrvání soudce ve funkci „odpovíd[at] oprávněnému zájmu na výkonu spravedlnosti nebo důležitému společenskému zájmu“.
63.
Pochybuji přitom, že toto nové upřesnění vnáší do kritérií, o která se usnesení KRS opírá, upřesnění, jež by byla s to omezit prostor pro uvážení, který byl kritizován Soudním dvorem (
85
).
64.
Zadruhé, pokud jde o procesní podmínky, platí podle všeho předně, že stejně jako předchozí, Soudním dvorem kritizovaná právní úprava nestanoví ani ta nová žádnou lhůtu, ve které je KRS povinna přijmout usnesení, přičemž polská vláda se ve svém písemném vyjádření a na jednání omezila na to, že uvedla, že podle čl. 69 odst. 1b poslední věty zákona o organizaci obecných soudů platí, že dosáhne-li soudce věkové hranice pro odchod do důchodu před skončením řízení o prodloužení svého funkčního období, zůstává až do skončení uvedeného řízení ve funkci.
65.
Dále se mi jeví, že jelikož se na taková usnesení použije čl. 42 odst. 1 a 2 zákona o KRS, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, odůvodňují se ve lhůtě jednoho měsíce od svého přijetí, což by mělo v zásadě reagovat na kritiku vyjádřenou v tomto ohledu Soudním dvorem za účinnosti předchozí právní úpravy.
66.
Konečně, jak ukazuje věc v původním řízení, usnesení KRS lze na rozdíl od předchozí právní úpravy napadnout odvoláním ke kolegiu pro mimořádnou kontrolu (
86
), jehož nezávislost je nicméně předmětem četných kritik (
87
).
67.
Závěrem, a aniž jsou dotčena ověření, jejichž provedení přísluší předkládajícímu soudu na základě výše uvedených vodítek, pochybuji, že mechanismus povolování setrvání soudců ve funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu ze strany KRS poskytuje dostatečné záruky nezávislosti ve vztahu k zákonodárné a výkonné moci, a to s přihlédnutím ke všem relevantním skutkovým i právním skutečnostem souvisejícím s podmínkami, za nichž byli členové tohoto orgánu jmenováni, a současně i se způsobem, jakým tento orgán svou roli konkrétně plní.
68.
Navrhuji tedy na první předběžnou otázku odpovědět, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která účinnost vyjádření vůle soudce pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu podmiňuje povolením orgánu, jehož nedostatečná nezávislost ve vztahu k zákonodárné nebo výkonné moci byla prokázána a který vydává svá rozhodnutí na základě vágních a obtížně ověřitelných kritérií.
C.
Ke druhé předběžné otázce
69.
Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU brání vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 69 zákona o organizaci obecných soudů, vykládané v tom smyslu, že zakotvuje prekluzi opožděného vyjádření vůle pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu, a to bez ohledu na okolnosti a účinky nedodržení dotčené lhůty.
70.
Připomínám, že dotčená vnitrostátní právní úprava tím, že má dopad na délku funkčního období soudců obecných soudů, spadá do působnosti zásady neodvolatelnosti soudců, která je vlastní zásadě nezávislosti soudců ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (
88
).
71.
Mimoto při neexistenci podrobných pravidel na unijní úrovni musí být slučitelnost uvedeného ustanovení se zásadou nezávislosti zkoumána ve světle zásad procesní autonomie a efektivity (
89
).
72.
Pokud jde o projednávanou věc, úvodem bych uvedl, že ustanovení obdobné dotčenému ustanovení nebylo v rámci věcí, v nichž byly vydány rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (
90
) a Nezávislost obecných soudů (
91
), ze strany Komise kritizováno.
73.
Jak přitom uvádí Komise ve svém písemném vyjádření, jasné a předvídatelné lhůty pro vyjádření vůle dotčeného soudce zastávat svou funkci i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu představují objektivní formální náležitosti, které jsou s to přispívat k právní jistotě a k objektivitě celého řízení o povolení pokračovat ve výkonu soudních funkcí. Pokud jde o projednávanou věc, rád bych uvedl, že dotčená lhůta, která začíná běžet od okamžiku, kdy soudce dosáhne věkové hranice 64 let, a uplyne šest měsíců předtím, než dosáhne věkové hranice 65 let, je zaprvé stanovena vzhledem k události, která je dotčenému soudci dokonale známa, totiž datu jeho 65. narozenin, a zadruhé je dostatečně dlouhá k tomu, aby tomuto soudci dala možnost přijmout odůvodněné rozhodnutí, pokud jde o vhodnost projevení vůle k pokračování ve výkonu funkce.
74.
Domnívám se proto zaprvé, že účinek prekluze této lhůty je jasným procesním požadavkem, který je s to přispívat k objektivitě daného postupu a k právní jistotě, a to ku prospěchu řádné organizace soudního systému.
75.
Zadruhé, pokud jde o nemožnost prominout prekluzi této lhůty, která s sebou nese nepřípustnost jakéhokoli prohlášení učiněného po jejím uplynutí, bych uvedl, že tato lhůta v zásadě nevystavuje soudce žádnému vnějšímu tlaku nebo vlivu, a kromě toho zbavuje KRS možnosti vykonávat diskreční pravomoc.
76.
Jedinou pochybností, kterou by bylo podle mého názoru případně ve vztahu k článku 69 zákona o organizaci obecných soudů možné mít, je přiměřenost absolutní prekluzivní lhůty, jež nezohledňuje zejména zásady nutnosti nebo vyšší moci za předpokladu, že to bude potvrzeno předkládajícím soudem.
77.
Jeví se mi však, že za okolností projednávaného případu je tato situace hypotetická, jelikož předkládací rozhodnutí nepoukazuje na žádný případ vyšší moci ani na jakoukoli mimořádnou okolnost, která by mohla dotčenému soudci zabránit ve včasném podání prohlášení (
92
), a dále že případný výskyt situace, která by byla nezávislá na vůli dotčeného soudce a která by mu zabránila v dodržení prekluzivní lhůty, by měla být každopádně zvažována oproti požadavkům organizace soudnictví (
93
).
78.
S výhradou výše uvedených ověření, která přísluší provést předkládajícímu soudu, se mi proto nezdá, že by za okolností projednávaného případu dotčené vnitrostátní ustanovení porušovalo zásadu nezávislosti soudců.
79.
Závěrem navrhuji na druhou předběžnou otázku odpovědět, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě vykládané v tom smyslu, že opožděné prohlášení soudce o své vůli pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu nemá žádné účinky, bez ohledu na okolnosti nedodržení této lhůty a význam, který toto nedodržení má pro řízení o vydání povolení k pokračování ve výkonu funkce soudce, a to potud, pokud je tato právní úprava v souladu se zásadou proporcionality.
V. Závěry
80.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky, které předložil Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud, Polsko), odpověděl takto:
„1)
Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která účinnost vyjádření vůle soudce pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu podmiňuje povolením orgánu, jehož nedostatečná nezávislost ve vztahu k zákonodárné nebo výkonné moci byla prokázána a který vydává svá rozhodnutí na základě vágních a obtížně ověřitelných kritérií.
2)
Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě vykládané v tom smyslu, že opožděné prohlášení soudce o své vůli pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu nemá žádné účinky, bez ohledu na okolnosti nedodržení této lhůty a význam, který toto nedodržení má pro řízení o vydání povolení k pokračování ve výkonu funkce soudce, a to potud, pokud je tato právní úprava v souladu se zásadou proporcionality.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Zejména nedávné reformy Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), pokud jde o kolegium pro mimořádnou kontrolu, a o KRS.
(
3
) – Viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (C‑619/18, dále jen „rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, EU:C:2019:531), ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (C‑192/18, dále jen „rozsudek Nezávislost obecných soudů, EU:C:2019:924), a ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců) (C‑791/19, dále jen „rozsudek Kárný režim soudců, EU:C:2021:596). Čtvrtá žaloba pro nesplnění povinnosti je v současnosti projednávána (Komise v. Polsko, C‑204/21) a vztahuje se k ní stanovisko generálního advokáta Collinse ze dne 15. prosince 2022 (EU:C:2022:991).
(
4
) – Viz rozsudky ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, dále jen „rozsudek A. K., EU:C:2019:982), ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234), ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Prostředek nápravy) (C‑824/18, dále jen „rozsudek A. B., EU:C:2021:153), ze dne 6. října 2021, W. Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování) (C‑487/19, dále jen „rozsudek W. Ż., EU:C:2021:798), ze dne 16. listopadu 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:931), ze dne 22. března 2022, Kárné kolegium Nejvyššího soudu – Jmenování (C‑508/19, EU:C:2022:201), jakož i ze dne 29. března 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, dále jen „rozsudek Gettin Noble Bank, EU:C:2022:235). K těmto reformám se vztahuje i řada v současnosti probíhajících věcí, mezi nimi spojené věci YP a další (Zbavení imunity a zproštění soudce výkonu funkce) (C‑615/20 a C‑671/20), jakož i G. a další (Jmenování soudců obecných soudů v Polsku) (C‑181/21 a C‑269/21), ke kterým se vztahuje stanovisko generálního advokáta Collinse ze dne 15. prosince 2022 (EU:C:2022:986 a EU:C:2022:990).
(
5
) – Dz. U. z roku 2018, položka 5.
(
6
) – Kodifikované znění, Dz. U. z roku 2020, položka 2072.
(
7
) – Kodifikované znění, Dz. U. z roku 2021, položka 269.
(
8
) – K dotčenému prohlášení, předanému předsedou Sądu Okręgowygo w K. (krajský soud v K.), byla přiložena osvědčení lékařská, psychologická a o právní a psychologické způsobilosti, vyžadovaná relevantní právní úpravou.
(
9
) – V tomto ohledu tvrdí, že nedodržení této lhůty bylo odůvodněno zahlcením vyvolaným jeho aktuální soudní agendou.
(
10
) – Toto usnesení bylo přijato v návaznosti na návrh na nevydání rozhodnutí ve věci samé, přijatý týmem jmenovaným ad hoc předsedou KRS při neexistenci stanoviska ministra spravedlnosti, který byl o tomto jmenování informován.
(
11
) – Žalobce podal i žádost o odložení účinků sporného usnesení, jemuž bylo usnesením Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) ze dne 29. dubna 2021 vyhověno.
(
12
) – Viz zejména rozsudky A. K. (body 136 až 145), A. B. (body 130 a 131) a Kárný režim soudců (body 100 až 108). Šlo o složení vyplývající ze zákona o KRS ve znění ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (zákon, kterým se mění zákon o Národní soudcovské radě a některé další zákony) ze dne 8. prosince 2017 (Dz. U. z roku 2018, položka 3).
(
13
) – ESLP, 8. listopadu 2021, Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko (CE:ECHR:2021:1108JUD004986819). Posouzení usnesení č. 331/2018 ze strany ESLP je rovněž předmětem rozsudku W. Ż. (body 134 až 154).
(
14
) – Tyto okolnosti jsou velmi problematické, jelikož předkládající soud ve svém dodatečném vyjádření stejně jako KRS a polská vláda kritizoval několik aspektů, a to zejména pokud jde o výklad usnesení o nařízení předběžných opatření a rozsudku Naczelny Sąd Administracyjny (Nejvyšší správní soud) v judikatuře Unie a ESLS.
(
15
) – Viz zejména rozsudek Getin Noble Bank (bod 66 a citovaná judikatura).
(
16
) – Soudní dvůr několikrát upřesnil, že toto ustanovení představuje obecnou zásadu, která je vyjádřením hodnoty právního státu potvrzené v článku 2 SEU, a uvedené ustanovení pravidelně vykládá ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jenž tuto obecnou zásadu, jak vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která byla zakotvena v článcích 6 a 13 EÚLP, též potvrzuje (viz zejména rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, body 32 a 35 a citovaná judikatura).
(
17
) – Tento aspekt v podstatě vyžaduje, aby dotčený orgán vykonával své funkce zcela samostatně, nebyl hierarchicky na nikoho vázán ani nebyl nikomu podřízen a od nikoho nepřijímal příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí (viz rozsudek Nezávislost obecných soudů, bod 109 a citovaná judikatura). Pravidla použitelná na postavení soudců a výkon jejich funkce soudce musí zejména umožnit, aby byl vyloučen nejen jakýkoli přímý vliv ve formě pokynů, ale také jakékoli formy nepřímého vlivu, jež by mohly usměrňovat rozhodnutí dotyčných soudců, a tím byla odstraněna neexistence zdání jejich nezávislosti nebo nestrannosti, jež může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí justice u jednotlivců vzbuzovat (viz rozsudek W. Ż., bod 110 a citovaná judikatura).
(
18
) – Tento aspekt se v podstatě týká rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu a vyžaduje dodržování objektivity a neexistenci jakéhokoliv zájmu na vyřešení sporu mimo striktní použití právního předpisu (viz rozsudek Nezávislost obecných soudů, bod 110 a citovaná judikatura).
(
19
) – Viz rozsudky Nezávislost obecných soudů (bod 111 a citovaná judikatura) a W. Ż. (bod 109 a citovaná judikatura). Podle Soudního dvora, který se v tomto ohledu opírá o judikaturu ESLP, musí tyto dva požadavky autonomie a nestrannosti zaručovat důvěru, kterou musí každý soud vzbuzovat v jednotlivcích v demokratické společnosti, přičemž se opírá (zejména pokud jde o nestrannost) o „teorii zdání nezávislosti“ [v tomto smyslu viz rozsudky A. K. (body 127 až 129) jakož i, doktrinálně, Krajewski, M., a Ziółkowski, M., „EU judicial independence decentralized: A. K.“, Common market law review, 2020, roč. 57, č. 4, s. 1123, a Pappalardo, F., Renoud, E., „La théorie des apparences, les juges a l’État de droit en Pologne“, Revue des affaires européennes, 2021, č. 3, s. 667.
(
20
) – Rozsudek Getin Noble Bank (bod 69). V projednávané věci šlo i o Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud), i když rozhodujícího samosoudcem. V projednávané věci byl jmenovací akt tohoto soudce ze dne 10. října 2018 přijat za týchž okolností, které byly předmětem rozsudku W. Ż. Tento akt se opíral o usnesení č. 331/2018, jehož výkon byl odložen usnesením, které vydal Naczelny Sąd Administracyjny (Nejvyšší správní soud) (viz bod 14 tohoto stanoviska, jakož i rozsudek W. Ż., body 32 až 34)].
(
21
) – Viz rozsudek Gettin Noble Bank (bod 70 a citovaná judikatura).
(
22
) – V tomto smyslu viz rozsudek Gettin Noble Bank (body 68 až 72 a citovaná judikatura).
(
23
) – V tomto smyslu viz rozsudek Gettin Noble Bank (bod 75). V dané věci se Soudní dvůr spokojil s uvedením toho, že mu nebylo známo, že by ve vztahu k soudci, který byl předkládajícím soudem, bylo vydáno takové konečné soudní rozhodnutí, přičemž případné vady, kterými mohl být stižen vnitrostátní postup jeho jmenování, nemohly mít za následek nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (bod 73 uvedeného rozsudku). Ve svém rozsudku ze dne 12. května 2022, W. J. (Změna obvyklého bydliště osoby oprávněné k výživě) (C‑644/20, EU:C:2022:371, bod 52) Soudní dvůr v podstatě upřesnil, že důkazy, které mohou vyvrátit dotčenou domněnku, musí být konkrétní a přesné.
(
24
) – Podle generálního advokáta Bobka sice v unijním právu existuje pouze jeden druh nezávislosti soudnictví, avšak vzhledem k tomu, že se dotčená tři ustanovení liší, pokud jde o jejich funkci a cíl, může se nicméně lišit druh přezkumu, který je třeba provést za účelem ověření dodržení zásady nezávislosti soudnictví, zejména pak míra kontroly dodržování této zásady ze strany Soudního dvora a hranice, při jejímž překročení lze dospět k závěru o jejím porušení (viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Gettin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2021:557, bod 36). Generální advokát Wahl předtím v podstatě nabádal k méně rigidnímu výkladu nezávislosti pojící se k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 TFUE, nežli tomu je v rámci článku 6 EÚLP a článku 47 Listiny (stanovisko generálního advokáta Wahla ve spojených věcech Torresi, C‑58/13 a C‑59/13, EU:C:2014:265, body 48 až 51).
(
25
) – Viz zejména rozsudek Gettin Noble Bank (bod 72). V dané věci však Soudní dvůr upřesnil, že domněnka, že vnitrostátní soud, který žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podal, splňuje mj. požadavek nezávislosti (viz bod 18 stanoviska v projednávané věci), se uplatní „pouze pro účely posouzení přípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce v rámci článku 267 SFEU“ a že „nelze z toho dovodit, že podmínky jmenování soudců, kteří tvoří předkládající soud, nutně umožňují splnit záruky přístupu k nezávislému a nestrannému soudu, jenž byl předem zřízen zákonem, ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nebo článku 47 Listiny“ (rozsudek Gettin Noble Bank, bod 74; viz též rozsudek ze dne 13. října 2022, Perfumesco.pl, C‑355/21, EU:C:2022:791, bod 33).
(
26
) – Viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 52).
(
27
) – Viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 52). Soudní dvůr v tomto ohledu rovněž upřesnil, že právu na účinnou právní ochranu u soudu zakotvenému v článku 47 Listiny odpovídá povinnost uložená členským státům článkem 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem (viz rozsudek ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, bod 44). Doktrinálně viz zejména Wildemeersch, J., „L’avènement de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux a de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE: un droit renouvelé à la protection juridictionnelle effective“, Cahiers de droit européen, 2021, č. 3, s. 867.
(
28
) – To však Soudnímu dvoru nebrání použít článek 47 Listiny jako parametr pro posouzení nezávislosti soudů ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (viz zejména rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 35 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, bod 54).
(
29
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Bobka ve věci Gettin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, body 48, 50 až 52 a 65). Tento generální advokát upřesnil, že posouzení nezávislosti podle článku 267 SFEU vyžaduje, aby byl pojem „soud“ zkoumán na strukturální i institucionální úrovni a aby byl založen na analýze předkládajícího soudního orgánu jako takového, s přihlédnutím k funkci, kterou má tento orgán vykonávat za konkrétních okolností věci (v tomto smyslu viz jeho stanoviska ve spojených věcech Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a dalšíC‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:403, body 52, 56 a 166, a ve věci Ministerstwo Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2021:500).
(
30
) – Jinými slovy, analýza Soudního dvora v tomto ohledu nebude mít za cíl ověřit, zda jednotlivci, kteří jsou členy soudu a zasedají v kolegiu, jež žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podalo, osobně všichni splňují dotčená kritéria, nýbrž se bude opírat o předkládající orgán (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Bobka ve věci Gettin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2021:557, bod 52 a citovaná judikatura).
(
31
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Bobka ve věci Gettin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, bod 47). To, co tedy Soudní dvůr musí zohlednit, aby ověřil, zda je předkládající orgán strukturálně nezávislý na stranách sporu („vnitřní“ nezávislost) a zda nepřijímá vnější pokyny od jiných veřejných orgánů („vnější“ nezávislost), je tedy (formální) právní rámec (bod 63).
(
32
) – V tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 17. září 1997, Dorsch Consult (C‑54/96, EU:C:1997:413, bod 23 a citovaná judikatura).
(
33
) – Doktrinálně bylo konstatováno, že naplnění těchto prvků není vždy považováno za nepostradatelné (viz Pertek, J., „Notion de juridiction: le droit au renvoi préjudiciel des organes ordinaux des professions libérales“, Revue des affaires européennes, 2022, č. 1, s. 127).
(
34
) – Viz zejména rozsudky ze dne 21. března 2000, Gabalfrisa a další (C‑110/98 až C‑147/98, EU:C:2000:145, bod 40), ohledně orgánů příslušných k projednávání hospodářsko-správních stížností, jejichž členové byli jmenováni z řad úředníků správních orgánů a byli odvoláváni na základě rozhodnutí ministra hospodářství a financí; ze dne 29. listopadu 2001, De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:651, bod 18), ohledně orgánu příslušného k rozhodování o místních daňových sporech v Belgii, jehož členové byli jmenováni radou Région de Bruxelles-Capitale (region Brusel-hlavní město); ze dne 21. října 2010, Nidera Handelscompagnie (C‑385/09, EU:C:2010:627, body 34 až 40), ohledně orgánu pověřeného přezkumem žalob daňových poplatníků v daňové oblasti souvisejícího s organizační strukturou ministerstva financí, jemuž byl tento orgán povinen předkládat výroční zprávy a s nímž byl povinen spolupracovat; ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740, bod 28), ohledně orgánu příslušného k rozhodování sporů týkajících se železničních zakázek v Rakousku, jehož většina členů byla jmenována vládou, jakož i ze dne 13. prosince 2012, Forposta a ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 18), ohledně orgánu příslušného k rozhodování sporů v prvním stupni mezi hospodářskými subjekty a veřejnými zadavateli v rámci zadávání veřejných zakázek. Doktrinálně viz Krajewski, M., a Ziółkowski, M., „EU judicial independence decentralized: A. K.“, Common market law review, 2020, roč. 57, č. 4, s. 1118.
(
35
) – Pokud jde na příklad o Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud), viz rozsudky ze dne 20. května 2021, FORMAT Urządzenia i Montaże Przemysłowe (C‑879/19, EU:C:2021:409), ze dne 8. července 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553), W. Ż. (týkající se o občanskoprávního senátu), ze dne 21. října 2021, Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (C‑866/19, EU:C:2021:865), a ze dne 22. března 2022, Kárné kolegium Nejvyššího soudu – Jmenování) (C‑508/19, EU:C:2022:201) (senát pro pracovněprávní záležitosti a sociální pojištění), v nichž Soudní dvůr odpověděl předkládajícímu soudu, aniž by se zabýval tím, zda má postavení nezávislého orgánu.
(
36
) – Kromě toho záruky nezávislosti a nestrannosti vyžadované pro účely uplatnění čl. 19 odst. 1 SEU sice vyžadují existenci pravidel, mj. pokud jde o jmenování, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě, Soudní dvůr má však dlouhodobě za to, že mu v rámci zkoumání postavení „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU nepřísluší předpokládat, že by vnitrostátní ustanovení zajišťující nezávislost soudů mohla být použita v rozporu se zásadami zakotvenými ve vnitrostátním právním řádu nebo zásadami právního státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. února 1999, Köllensperger a Atzwanger, C‑103/97, EU:C:1999:52, bod 24, jakož i stanovisko generálního advokáta Bobka ve věci Gettin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2021:557, bod 62).
(
37
) – Takový výklad kromě toho umožňuje předkládajícímu soudu, aby splnil povinnost ověřit, zda je z hlediska svého složení nezávislým a nestranným soudem, jenž byl předem zřízen zákonem, vznikne-li v této otázce vážná pochybnost, kterou má každý soud (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson v. Rada a HG. Komise, C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, bod 57 a citovaná judikatura, jakož i usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 14. července 2021, Komise v. Polsko, C‑204/21 R, EU:C:2021:593, bod 164).
(
38
) – Jak totiž uvedl generální advokát Wahl, příliš striktní uplatňování kritérií stanovených judikaturou Soudního dvora pro přípustnost žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU by mohlo mít opačný efekt než posílení ochrany jednotlivců a zajištění vysoké úrovně ochrany základních práv v souladu s článkem 6 EÚLP a článkem 47 Listiny, jelikož by jednotlivci mohli být zbaveni možnosti, aby jejich nároky vyplývající z unijního práva projednal „přirozený soudce“ (Soudní dvůr), a byla by tak oslabena účinnost unijního práva v celé Evropské unii (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Wahla ve spojených věcech Torresi, C‑58/13 a C‑59/13, EU:C:2014:265, bod 49). Jak bylo pozorováno v doktríně, v kontextu článku 267 SFEU bylo podstatným zájmem Soudního dvora uplatňovat nikoli hmotněprávní kritéria týkající se nezávislosti, nýbrž spíše funkční kritérium spočívající v rozšíření přístupu k řízení o předběžné otázce za účelem zajištění jednotného uplatňování unijních práv a jejich účinné ochrany [viz Tridimas, Τ., „Knocking on Heaven’s Door: Fragmentation, Efficiency and Defiance in the Preliminary Reference Procedure“, Common market law review, 2003, roč. 40, č. 1, s. 28, jakož i Bonelli, M., Monica, C., „Judicial serendipity: How Portuguese Judges came to the rescue of the Polish judiciary“, European constitutional law review, 2018, sv. 14, č. 3, s. 622].
(
39
) – Toto konstatování bylo Soudním dvorem učiněno mj. v jeho rozsudku A. B. (bod 100).
(
40
) – Ve světle tohoto konstatování mám za to, že je třeba relativizovat výraz použitý Soudním dvorem v rozsudku ve věci Gettin Noble Bank (bod 72) při formulaci první hypotézy, za které může být domněnka „soudu“ vyvrácena. Soudní dvůr sice totiž odkazuje na „konečné soudní rozhodnutí […] jež by vedlo k závěru, že soudce, který je předkládajícím soudem, není nezávislým a nestranným soudem předem zřízeným zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládaného ve světle čl. 47 druhého pododstavce Listiny (kurzivu doplnil autor tohoto stanoviska), je však třeba zohlednit skutečnost, že zkoumání zásady nezávislosti v rámci článku 267 SFEU se nutně neshoduje s týmž zkoumáním prováděným v rámci čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy o EU nebo článku 47 Listiny.
(
41
) – Kromě toho je vhodné podotknout, že i v rámci zvláštního postupu uvedeného v článku 7 SEU, rozhodne-li se Rada pozastavit určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob.
(
42
) – Pojem „talár“ je třeba v tomto konkrétním případě chápat jako funkci.
(
43
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 9. července 2020, Hesensko (C‑272/19, EU:C:2020:535, body 55 a 56), pokud jde o zapojení Národní rady soudnictví, složené převážně z členů vybraných zákonodárným sborem, do procesu jmenování soudců, jakož i rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (bod 111) a Nezávislost obecných soudů (bod 119), týkající se pravomocí prezidenta republiky rozhodnout o setrvání soudců Sądu Najwyższego (Nejvyššího soudu) ve funkci, respektive ministra spravedlnosti rozhodnout o setrvání ve funkci u soudců obecných soudů. Tento aspekt prozkoumám podrobněji, pokud jde o výklad čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (viz zejména body 56 až 60 tohoto stanoviska).
(
44
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. července 2020, Hesensko (C‑272/19, EU:C:2020:535, bod 54 a citovaná judikatura).
(
45
) – Způsobem podobným tomu, jaký jsem navrhoval ve svém stanovisku ve spojených věcech Openbaar Ministerie (Soud zřízený zákonem ve vydávajícím členském státě) (C‑562/21 PPU a C‑563/21 PPU, EU:C:2021:1019, body 46 a 47), je podle všeho vhodné rozlišovat hmotněprávní pravidla týkající se způsobilosti a kvalifikace soudců k výkonu funkce od těch, které se týkají ryze formálních aspektů tohoto jmenování (obdobně viz rozsudek ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson v. Rada a HG v. Komise, C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, bod 79).
(
46
) – Viz bod 18 tohoto stanoviska.
(
47
) – Viz bod 29 tohoto stanoviska.
(
48
) – Viz bod 18 tohoto stanoviska.
(
49
) – Viz poznámka pod čarou 40 tohoto stanoviska.
(
50
) – CE:ECHR:2021:1108JUD004986819.
(
51
) – KRS na jednání upřesnila, že jeden ze tří soudců tvořících předkládající soud zasedal v soudním kolegiu, kterého se uvedený rozsudek týká.
(
52
) – Viz bod 72 uvedeného rozsudku.
(
53
) – Viz body 19 až 23 tohoto stanoviska.
(
54
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, body 66 až 69). Ve věci v původním řízení je zapojení výkonné moci potvrzeno tím, že po nedávných reformách polského soudního systému jsou členové KRS, kteří přijali usnesení č. 331/2018, povětšinou blízce spojeni s polskou výkonnou a zákonodárnou mocí.
(
55
) – Viz zejména rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu týkající se setrvání ve funkci soudců Sądu Najwyższego (Nejvyššího soudu) a Nezávislost obecných soudů vztahující se k setrvání ve funkci soudců obecných soudů.
(
56
) – V tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 34 a citovaná judikatura). Soudní dvůr v podstatě vychází z předpokladu, že za účelem zajištění soudržnosti a jednoty při výkladu unijního práva, a to i prostřednictvím zásadního mechanismu řízení o předběžné otázce stanoveného v článku 267 SFEU, a s ohledem na právo jednotlivců soudní cestou napadnout legalitu každého rozhodnutí nebo jakéhokoliv jiného vnitrostátního aktu týkajícího se použití unijního aktu vůči nim, pověřuje článek 19 SEU, který vyjadřuje hodnotu právního státu potvrzenou v článku 2 SEU, vnitrostátní soudy a Soudní dvůr úkolem zaručit plné uplatňování unijního práva ve všech členských státech a soudní ochranu práv, která pro jednotlivce z unijního práva vyplývají (v tomto smyslu viz zejména rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, body 42 až 47).
(
57
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinky rozsudků ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, body 34 až 37 a citovaná judikatura).
(
58
) – Viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 49 a citovaná judikatura). Na základě dotčeného ustanovení musí totiž každý členský stát zejména zajistit, aby orgány, které jakožto „soudy“ ve smyslu vymezeném unijním právem spadají do jeho systému procesních prostředků v oblastech pokrytých unijním právem, a tedy v tomto postavení mohou rozhodovat o uplatňování nebo výkladu unijního práva, splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu (viz rozsudek W. Ż., bod 104 a citovaná judikatura).
(
59
) – Viz zejména rozsudek W. Ż. (bod 103 a citovaná judikatura). Organizace soudnictví ve členských státech tedy sice, jak tvrdí polská vláda ve svém písemném vyjádření, spadá do pravomoci těchto států, nic to však nemění na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva (viz zejména rozsudek ve věci Nezávislost obecných soudů, bod 102 a citovaná judikatura). Tak tomu může být zejména, pokud jde o vnitrostátní pravidla týkající se přijímání rozhodnutí o jmenování soudců (viz rozsudek W. Ż., bod 75 a citovaná judikatura).
(
60
) – V tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost obecných soudů (bod 104) a W. Ż. (bod 106 a citovaná judikatura).
(
61
) – Viz rozsudky ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 41) a Nezávislost obecných soudů (bod 105 a citovaná judikatura). Krátce řečeno, požadavek nezávislosti soudů, který je inherentní poslání rozhodovat jako soud, je součástí podstaty základního práva na účinnou právní ochranu a základního práva na spravedlivý proces, jež má zásadní význam jakožto záruka ochrany všech práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, a jako záruka zachování společných hodnot členských států uvedených v článku 2 SEU, zejména hodnoty právního státu (v tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu, bod 58 a citovaná judikatura, jakož i W. Ż, bod 108 a citovaná judikatura).
(
62
) – Podle tzv. teorie „zdání nezávislosti“ (viz bod 17 tohoto stanoviska).
(
63
) – Viz rozsudek Nezávislost obecných soudů (bod 112 a citovaná judikatura).
(
64
) – Viz rozsudek Nezávislost obecných soudů (bod 113 a citovaná judikatura).
(
65
) – Šlo o článek 37 ustawy o Sądzie Najwyższym (zákon o Nejvyšším soudu) ze dne 8. prosince 2017 (Dz. U. z roku 2018, položka 5).
(
66
) – A to na dobu tří let s možností jednoho prodloužení od dosažení věkové hranice 65 let. Vnitrostátní právní úprava, která je dotčená v uvedené věci, obsahovala i ustanovení o snížení věkové hranice pro odchod do důchodu (ze 70 na 65 let), jež bylo předmětem samostatného žalobního důvodu Komise a kritiky Soudního dvora z důvodu porušení zásady neodvolatelnosti soudců (viz rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, bod 96).
(
67
) – Podle dotčeného rozsudku šlo o znění účinné po změnách provedených na základě ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (zákon, kterým se mění zákon o organizaci obecných soudů a některé další zákony) ze dne 12. července 2017 (Dz. U. z roku 2017, položka 1452).
(
68
) – A to 60 až 70 let u žen a 65 až 70 let u mužů. Vnitrostátní právní úprava dotčená v dané věci obsahovala i ustanovení o snížení věku odchodu do důchodu (ze 67 na 60 let u žen a na 65 let u mužů), která však nebyla předmětem samostatného žalobního důvodu Komise.
(
69
) – V tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (bod 111) a Nezávislost obecných soudů (bod 119).
(
70
) – V tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (body 110 a 111) a Nezávislost obecných soudů (body 118 a 119).
(
71
) – V tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (bod 118) a Nezávislost obecných soudů (bod 124).
(
72
) – V tomto smyslu viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (bod 114) a Nezávislost obecných soudů (bod 122). Mimoto v první věci Soudní dvůr rozhodl, že zapojení KRS do řízení sice v rozsahu, ve kterém má předat stanovisko prezidentu republiky před tím, než tento přijme rozhodnutí, může v zásadě přispět k zobjektivnění tohoto procesu, za okolností daného případu tomu tak nebylo, jelikož KRS se zpravidla omezila na vydání stanovisek, která nebyla odůvodněna vůbec nebo byla odůvodněna čistě formálně (viz rozsudek Nezávislost Nejvyššího soudu, body 115 až 117).
(
73
) – V tomto smyslu viz rozsudek Nezávislost obecných soudů (bod 123). Pokud jde zejména o neexistenci lhůty, ve které musí ministr spravedlnosti přijmout rozhodnutí, Soudní dvůr poznamenal, že dotčené ustanovení ve spojení s tím, jež stanovilo, že v případě, kdy soudce dosáhne obvyklého věku pro odchod do důchodu před ukončením řízení o prodloužení výkonu jeho funkce, zůstane dotčený ve funkci až do ukončení uvedeného řízení, může vést k trvání nejistoty, v níž se dotčený soudce nachází, a dospěl k závěru, že délka doby, po kterou tak soudci mohou čekat na rozhodnutí ministra spravedlnosti poté, co požádali o prodloužení výkonu funkce, v konečném důsledku rovněž závisí na posledně uvedeném.
(
74
) – V tomto smyslu viz rozsudek Nezávislost obecných soudů (body 125 až 130). Ve věci, v níž byl tento rozsudek vydán, podle Soudního dvora porušila zásadu neodvolatelnosti kombinace opatření spočívajícího ve snížení obvyklého věku odchodu do důchodu a diskreční pravomoci povolit soudcům obecných soudů pokračovat ve výkonu funkce, která byla v daném případě svěřena ministrovi spravedlnosti.
(
75
) – Podle čl. 69 odst. 1 tohoto zákona je setrvání soudce ve funkci podmíněno rovněž předložením osvědčení vyhotoveného za podmínek platných pro uchazeče o jmenování soudcem osvědčujícího, že jeho zdravotní stav mu umožňuje vykonávat funkci, což je podmínka, která však v zásadě z hlediska čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nevyvolává obavy potud, pokud směřuje pouze k zajištění toho, aby fyzický a psychologický stav umožnil soudci pokračovat ve výkonu jeho funkce.
(
76
) – Viz rozsudky A. K. (body 141 až 152), A. B. (body 130 až 135), Kárný režim pro soudce (položky 104 až 110) a W. Ż. (body 149 a 150). Soudní dvůr zejména uvedl, že téměř všichni členové tvořící KRS byli jmenováni polskou výkonnou a zákonodárnou mocí nebo k ní přísluší, což s sebou nese riziko zvýšeného vlivu zákonodárné a výkonné moci na KRS a zásahu do nezávislosti tohoto orgánu (viz rozsudek Kárný režim pro soudce, bod 104).
(
77
) – CE:ECHR:2021:1108JUD004986819 (§§ 290, 320 a 353 až 355). V témže smyslu viz ESLP, 22. července 2021, Reczkowicz v. Polsko (CE:ECHR:2021:0722JUD004344719, § 274 a 276).
(
78
) – Kromě toho ve svém rozsudku ze dne 15. března 2022, Grzęda v. Polsko (CE:ECHR:2022:0315JUD004357218, § 348), ESLP rozhodl, že Polská republika porušila i čl. 6 odst. 1 EÚLP, když předčasně ukončila funkční období člena KRS z řad soudců, aniž by tento člen měl přístup k soudnímu přezkumu tohoto opatření. V této souvislosti ESLP konstatoval, že polské reformy soudního systému, zejména reorganizace KRS, směřovaly k oslabení nezávislosti soudní moci, a že tato moc tak byla vystavena zasahování ze strany výkonné a zákonodárné moci, a proto byla výrazně oslabena.
(
79
) – Věc BSA I‑4110-1/20. Tímto usnesením přijatým z podnětu prvního předsedy Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) po vynesení rozsudku A. K. dospěly spojené senáty uvedeného soudu k závěru, že po reformě, ke které došlo v průběhu roku 2017, není KRS nezávislá a soudní kolegium, jehož členem je osoba jmenovaná za soudce na její doporučení, porušuje zákon. Uvedené usnesení bylo také výrazně vzato v úvahu v rozsudku ESLP, 22. července 2021, Reczkowicz v. Polsko (CE:ECHR:2021:0722JUD004344719, § 89 až 106).
(
80
) – Soudní dvůr již rozhodl, že skutečnost, že takový orgán, jako je národní soudcovská rada, který je zapojen do procesu jmenování soudců, je převážně složen z členů vybraných zákonodárnou mocí, nemůže sama o sobě vést k pochybnostem o nezávislosti soudu soudců jmenovaných v tomto procesu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. července 2020, Hesensko, C‑272/19, EU:C:2020:535, body 55 a 56). Tento závěr je ostatně v souladu s judikaturou Soudního dvora, která konstatovala, že i pravomoci prezidenta republiky rozhodnout o prodloužení funkčního období soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) a pravomoci ministra spravedlnosti rozhodnout o prodloužení funkčního období soudců obecných soudů (za účinnosti předchozí právní úpravy) nebyly samy o sobě dostačující k tomu, aby dospěl k závěru, že byla porušena zásada nezávislosti soudnictví (viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu, body 108 a 110, a Nezávislost obecných soudů, bod 119).
(
81
) – Judikatura Soudního dvora v tomto ohledu je v souladu s judikaturou ESLP, podle které jmenování soudců orgány výkonné moci v podstatě nevyvolává rozumné pochybnosti o jejich nezávislosti, jsou-li tyto orgány po svém jmenování chráněny před vlivy nebo nátlakem při výkonu své rozhodovací úlohy (mimo jiné viz ESLP, 30. listopadu 2010, Henryk Urban a Ryszard Urban v. Polsko, CE:ECHR:2010:1130JUD002361408, § 49).
(
82
) – Obdobně viz rozsudky Nezávislost Nejvyššího soudu (body 108 a 110) a Nezávislost obecných soudů (bod 119).
(
83
) – Viz též poznámka pod čarou 66 tohoto stanoviska.
(
84
) – Viz rozsudek Nezávislost obecných soudů (body 122 a 123).
(
85
) – Dosah vnitrostátních právních a správních předpisů musí být samozřejmě hodnocen s ohledem na výklad, který k nim dávají vnitrostátní soudy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo, C‑490/04, EU:C:2007:430, bod 49 a citovaná judikatura), což přísluší posoudit předkládajícímu soudu, a to i s ohledem na případnou existenci linie judikatury kolegia pro mimořádnou kontrolu, zmíněnou polskou vládou, která by vysvětlovala použití uvedených kritérií.
(
86
) – Jak bylo upřesněno polskou vládou při jednání, a aniž jsou dotčena ověření, která příslušejí předkládajícímu soudu, plyne to z čl. 44 odst. 1 zákona o KRS, podle něhož účastník řízení může v podstatě proti usnesení KRS podat opravný prostředek k Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), a ze článku 26 zákona o Nejvyšším soudu, který kolegiu pro mimořádnou kontrolu poskytuje příslušnost k rozhodování o tomto druhu žalob. Bude však třeba zohlednit změny provedené v tomto posledně uvedeném ustanovení na základě ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (zákon, kterým se mění zákon o organizaci obecných soudů, zákon o Nejvyšším soudu a některé další zákony) ze dne 20. prosince 2019 (Dz. U. 2020, položka 190), nabyvšího účinnost dne 14. února 2020. Uvedené ustanovení ve znění pozdějších předpisů je předmětem řízení pro nesplnění povinnosti zahájeného Komisí (věc C‑204/01), které v současné době probíhá (viz usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 14. července 2021, Komise v. Polsko, C‑204/21 R, EU:C:2021:593, a stanovisko generálního advokáta P. Collinse ve věci Komise v. Polsko, C‑204/21, EU:C:2022:991).
(
87
) – Odkazuji na kritické hlasy ohledně absence nezávislosti kolegia pro mimořádnou kontrolu, jež vznesli někteří vedlejší účastníci v rámci diskuze o kvalifikaci tohoto kolegia jako „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU (viz zejména body 30 až 37 tohoto stanoviska), přičemž připomínám, že posuzování nezávislosti soudu v kontextu článku 267 SFEU vyžaduje přezkum odlišný od přezkumu vyžadovaného ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článku 47 Listiny (viz 19 až 23 tohoto stanoviska).
(
88
) – Viz body 44 až 48 tohoto stanoviska.
(
89
) – Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 58 a citovaná judikatura). Soudní dvůr ostatně upřesnil, že rozhodnutí, zda povolí takové prodloužení výkonu soudcovské funkce nad obvyklou věkovou hranici pro odchod do důchodu, přísluší pouze členským státům, i když musí dbát na to, aby podmínky a postupy, jimž takové prodloužení podléhá, nebyly v rozporu se zásadou nezávislosti soudců (viz bod 50 tohoto stanoviska).
(
90
) – Viz bod 15 tohoto rozsudku.
(
91
) – Viz bod 9 tohoto rozsudku. Je třeba poznamenat, že v té době účinné právní předpisy stanovovaly, že prohlášení soudce o vůli pokračovat ve výkonu soudní funkce musí být zasláno nejpozději šest měsíců před tím, než soudce dosáhne věkové hranice pro odchod do důchodu.
(
92
) – Jak bylo uvedeno v bodě 8 tohoto stanoviska, odvolatel v původním řízení tvrdí, že nedodržení prekluzivní lhůty bylo v podstatě odůvodněno objemem jeho pracovní zátěže.
(
93
) – Připomínám zejména, že Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že od uplatnění unijní právní úpravy týkající se procesních lhůt lze odchýlit pouze za zcela výjimečných okolností, jelikož striktní uplatňování těchto pravidel odpovídá požadavku právní jistoty a nezbytnosti zabránit jakékoli diskriminaci nebo jakémukoli svévolnému zacházení při výkonu spravedlnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 1985, Cockerill-Sambre v. Komise, 42/85, EU:C:1985:471, bod 10), a zadruhé, že pojmy „vyšší moc“ či „náhoda“ zahrnují objektivní část týkající se neobvyklých okolností nesouvisejících s osobou žalobce a subjektivní část zahrnující povinnost této osoby předem se zabezpečit proti následkům neobvyklé události tím, že učiní přiměřená opatření, která nevyžadují nepřiměřeně velkou oběť. Konkrétně žalobce musí zvláště pečlivě sledovat průběh zahájeného řízení a zejména postupovat s náležitou péčí, aby dodržel stanovené lhůty (viz rozsudek ze dne 15. prosince 1994, Bayer v. Komise, C‑195/91 P, EU:C:1994:412, bod 32). Například je podle mě zřejmé, že od určitého okamžiku již nebude možné, aby se orgány pověřené řízením zaměstnanců obecných soudů efektivně zabývaly setrváním soudce ve funkci nebo jeho nahrazením, a že tedy tatáž zásada vyšší moci, o kterou v projednávaném případě kromě toho nejde, nemůže odůvodnit prodloužení lhůty k podání žádosti o setrvání ve funkci až do dne, který je příliš blízký dni, kdy dotčená osoba dosáhne věkové hranice pro odchod do důchodu.