РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
3 септември 2015 година(*)
„Преюдициално запитване — Защита на финансовите интереси на Съюза — Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 — Член 3 — Възстановяване на общностни помощи — Административна санкция — Административна мярка — Давностен срок“
По дело C‑383/14
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с акт от 28 май 2014 г., постъпил в Съда на 11 август 2014 г., в рамките на производство по дело
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
срещу
Sodiaal International SA,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: S. Rodin, председател на състава, E. Levits (докладчик) и M. Berger, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–        за Sodiaal International SA, от F. Plottin и J.‑C. Cavaillé, avocats,
–        за френското правителство, от D. Colas и S. Ghiandoni, в качеството на представители,
–        за гръцкото правителство, от I. Chalkias и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
–        за Европейската комисия, от A. Sauka и D. Triantafyllou, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) и Sodiaal International SA (наричано по-нататък „Sodiaal International“) по повод на недължимо получена от последното общностна помощ за производството на казеинати.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Трето съображение от Регламент № 2988/95 предвижда:
„като има предвид, че подробните правила, ръководещи това децентрализирано администриране и мониторинга на тяхната употреба, са предмет на различни подробни разпоредби в съответствие с политиките, които се засягат; като има предвид, че трябва да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Общността във всички области“.
4        Член 1 от Регламент № 2988/95 гласи:
„1.      За целите на защитата на финансовите интереси на Европейските общности, с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността.
2.      „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите[,] или посредством извършването на неоправдан разход“.
5        Член 3 от Регламент № 2988/95 гласи:
„1.      Срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.
В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена.
Срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва.
Въпреки това срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1.
[…]
3.      Държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно“.
6        Член 4 от този регламент предвижда:
„1.      Общото правило е, че всяк[а] нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага:
–        посредством задължението да се плати или възстанови размерът на сумата, която се дължи или е придобита незаконно,
[…]
2.      Прилагането на мерките по смисъла на параграф 1 се ограничава до отнемането на получената облага плюс — където това е предвидено — лихвите, които се определят въз основа на фиксиран лихвен процент.
[…]
4.      Мерките, предвидени в настоящия член, не се разглеждат като санкции“.
7        Член 5, параграф 1 на Регламент № 2988/95 гласи:
„1.      Преднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции:
а)      заплащане на административна глоба;
б)      заплащане на сума, по-голяма от незаконно придобитата или избегнатата, плюс лихва, когато това е възможно; […]
в)      частичното или пълното премахване на облагата, отпусната по правилата на Общността […];
г)      изключване от или оттегляне на облагата за периода, следващ нередността;
д)      временно оттегляне на необходимото одобрение или признание за участие в схема на подпомагане на Общността;
е)      загуба на обезпечението или на депозита, учредени с оглед съобразяването с правилата или възстановяване на обезпечението, което е било освободено по грешка;
ж)      други санкции от чисто имуществен характер, еквивалентни по характер и обхват, предвиден в секторните правила, приети от Съвета […]“.
Френското право
8        Член 2262 от Гражданския кодекс гласи:
„Всички искове, вещни и лични, се погасяват с тридесетгодишна давност“.
Фактите по спора в главното производство и преюдициалният въпрос
9        През 1998 г. Sodiaal Industrie SA получава общностната помощ, предвидена в разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 2921/90 на Комисията от 10 октомври 1990 година относно предоставянето на помощ за производството на казеин и казеинати от обезмаслено мляко (ОВ L 279, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 6).
10      През 2001 г. е извършена проверка от служители на Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (Централна агенция за интервенционните агенции в областта на земеделието, ACOFA). Установява се, че количеството казеинати, произведено от Sodiaal Industrie SA през лятото на 1998 г., е по-малко от количеството, за което му е отпусната помощта.
11      С акт от 11 юли 2007 г. Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions (Национална междубраншова служба по животновъдство и животновъдни продукти) задължава Sodiaal Industrie SA да върне недължимо получените помощи в размер на 288 051,14 EUR.
12      На 30 юни 2008 г. Sodiaal Industrie SA се влива в Sodiaal International.
13      С решение от 11 февруари 2010 г. Tribunal administratif de Paris (Парижки административен съд) уважава искането за отмяна на упоменатия акт, подадено от Sodiaal International, правоприемник на Sodiaal Industrie SA.
14      FranceAgriMer, правоприемник на Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions, обжалва това съдебно решение, но жалбата му е отхвърлена от Cour administrative d’appel de Paris (Парижки апелативен административен съд) с решение от 29 май 2012 г.
15      FranceAgriMer подава касационна жалба срещу това решение пред Conseil d’État (Върховният административен съд).
16      В мотивите към жалбата си FranceAgriMer в частност поддържа, че давностният срок по член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 е неприложим по отношение на спорния акт, тъй като със същия се налага не административна санкция, а административна мярка.
17      Всъщност разпоредбите на член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 се прилагали единствено когато към момента на изтичането на срок, равен на двукратния давностен срок, компетентният орган не е наложил административна санкция по смисъла на член 5 от Регламента. В случай че в този срок не са наложени административни мерки по смисъла на член 4 от Регламента, въпросните разпоредби не се прилагали. Затова според FranceAgriMer трябвало да се приложи тридесетгодишният срок по член 2262 от Гражданския кодекс със съответните ограничения, установени в съдебната практика.
18      При тези условия Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Прилагат ли се разпоредбите на член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 — съгласно които давностният срок изтича най-късно на датата, на която изтича срок, равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била спряна в съответствие с член 6, параграф 1 от същия регламент — само когато при изтичането на срок, равен на двукратния давностен срок, компетентният орган не е постановил никаква санкция по смисъла на член 5 от Регламента, или може да се приложат и когато в този срок не е приета административна мярка по смисъла на член 4 от Регламента?“.
По преюдициалния въпрос
19      С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в него давностен срок се прилага не само към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни санкции по смисъла на член 5 от Регламента, но и към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни мерки по смисъла на член 4 от Регламента.
20      Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. решения Yaesu Europe, C‑433/08, EU:C:2009:750, т. 13, ebookers.com Deutschland, C‑112/11, EU:C:2012:487, т. 12, Brain Products, C‑219/11, EU:C:2012:742, т. 13 и Utopia, C‑40/14, EU:C:2014:2389, т. 27).
21      Ето защо на първо място следва да се напомни, че член 1, параграф 1 от Регламент № 2988/95 въвежда „общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на [Съюза]“, които, както е видно от трето съображение от посочения регламент, целят да се „противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на [Съюза] във всички области“.
22      Наред с това, по отношение на процедурите за установяване на нередности член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95 установява давностен срок, който започва да тече, считано от извършването на нередността, каквато съгласно член 1, параграф 2 от същия регламент е „[в]сяко нарушение на разпоредба на правото на [Съюза], в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на [Съюза]“.
23      В това отношение следва да констатира, че в текста на четвърта алинея от член 3, параграф 1 се говори за налагането на „санкция“, което може да сочи, че тази алинея се прилага само към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни санкции по смисъла на член 5 от Регламента.
24      Този езиков анализ обаче не е определящ. Всъщност на второ място следва да се вземе предвид систематичният анализ на член 3, параграф 1 от Регламента.
25      Тук следва най-напред да се констатира, че систематичният анализ на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 налага извода, че съставящите го алинеи формират едно цяло, чиито разпоредби не могат да се разглеждат изолирано. Всъщност четвърта алинея определя абсолютния давностен срок над обикновения четиригодишен давностен срок по първа алинея, който тече от извършването на нередността. Да се приеме, че тези алинеи имат различно приложно поле, би било в противоречие с общия разум на режима на давността по този член. Следователно такъв подход би бил в противоречие с целта на Регламент № 2988/95 да осигури съгласувана уредба на този режим.
26      Ето защо систематичното и телеологическото тълкуване на член 3, параграф 1 от Регламента изискват да се приеме, че абсолютният срок по член 3, параграф 1, четвърта алинея се прилага за административните мерки.
27      По-нататък следва да се отбележи, че този подход съответства на постоянната практика на Съда, потвърдена в решение Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381). Съгласно тази съдебна практика при прилагането на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 не следва да се провежда разграничение между административна санкция и административна мярка. Съдът ясно се произнася в смисъл, че тази разпоредба се прилага както към нередностите, които водят до налагане на административна санкция по смисъла на член 5 от Регламента, така и към нередностите, които са предмет на административна мярка по смисъла на член 4 от този регламент — мярка, която цели отнемане на незаконно придобитата облага, без обаче да има санкционен характер (вж. в този смисъл решения Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, т. 33 и 34, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb и др., C‑278/07—C‑280/07, EU:C:2009:38, т. 22, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 45 и Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 23).
28      Всъщност Съдът вече е подчертавал, че нередностите, които водят до налагане на административни мерки по смисъла на член 4 от Регламент № 2988/95, каквито са разглежданите в главното производство, трябва да се считат за погасени по давност с изтичането на четири години, считано от датата на извършването им, като се отчитат действията, прекъсващи давността, предвидени в член 3, параграф 1, трета алинея от Регламента, и като се спазва максималният срок, посочен в член 3, параграф 1, четвърта алинея (решение Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 64).
29      Следователно новата практика на Съда ясно сочи, че тълкуването на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 се отнася както до възможността за административни санкции, така и до възможността за административни мерки (решение Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 40, 43 и 47).
30      Накрая следва да се изтъкнат целите на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95. В това отношение се налага изводът, че срокът по тази разпоредба следва да гарантира правната сигурност на икономическите оператори (вж. в този смисъл решения Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, т. 40 и SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 68). Всъщност те трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателни последици и за кои все още може да се води процедура за установяване на нередности (решение Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 24 и 64).
31      Предвид изложеното по-горе съдебната практика, цитирана в предходната точка от настоящото решение, не може да се разбира нито в смисъл, че важи единствено за тълкуването на член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95, нито в смисъл, че член 3, параграф 1, четвърта алинея отпраща единствено и само към административните санкции по член 5 от Регламента.
32      За изчерпателност следва да се подчертае, че това тълкуване не засяга действието на член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95, съгласно който държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден съответно в член 3, параграфи 1 и 2 (вж. в този смисъл решения Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 54 и Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading, C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 25).
33      По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в него давностен срок се прилага не само към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни санкции по смисъла на член 5 от Регламента, но и към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни мерки по смисъла на член 4 от Регламента.
По съдебните разноски
34      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
Член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в него давностен срок се прилага не само към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни санкции по смисъла на член 5 от Регламента, но и към процедурите за установяване на нередности, в които се налагат административни мерки по смисъла на член 4 от Регламента.
Подписи
* Език на производството: френски.