NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 10. novembra 2022(1)
Vec C‑40/21
T. A. C.
proti
ANI
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Timişoara (Odvolací súd Temešvár, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Rozhodnutie 2006/928/ES – Mechanizmus spolupráce a overovania – Volená verejná funkcia – Konflikt záujmov – Sankcie – Zákaz vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia – Charta základných práv Európskej únie – Článok 49 ods. 3 – Primeranosť trestov – Priamy účinok zásady proporcionality – Právomoci vnútroštátnych súdov – Článok 15 ods. 1 – Právo na prácu – Pojem ‚práca‘ – Článok 47 – Právo na účinný prostriedok nápravy“
I.      Úvod
1.        Protiprávne konanie v situácii konfliktu záujmov možno pravdepodobne považovať za jeden z hlavných hriechov politikov a štátnych zamestnancov. Narúša totiž jadro ich poslania slúžiť verejnému záujmu. Pojem „konflikt záujmov“ je v skutočnosti stáročia starý a viedol k vzniku rôznych súborov (záväzných a nezáväzných) pravidiel na vnútroštátnej, medzinárodnej a komunálnej úrovni.(2)
2.        Niektoré hlavné zásady v tejto oblasti možno nájsť okrem iného v „Medzinárodnom kódexe správania verejných činiteľov“, ktorý prijalo Valné zhromaždenie Organizácie Spojených národov (ďalej len „OSN“) v roku 1996,(3) a vo „Vzorovom kódexe správania verejných činiteľov“, ktorý prijala Rada Európy v roku 2000.(4) Prirodzene, niekoľko nástrojov prijatých Európskou úniou zahŕňa pravidlá zamerané na predchádzanie konfliktom záujmov úradníkov EÚ alebo vnútroštátnych úradníkov, každý v rámci svojej vlastnej pôsobnosti. Jedným z takých nástrojov je rozhodnutie Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii.(5)
3.        Prejednávaná vec, ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný zo strany Curtea de Apel Timişoara (Odvolací súd Temešvár, Rumunsko), sa týka vzájomného pôsobenia medzi rozhodnutím 2006/928, vnútroštátnou právnou úpravou prijatou na vykonanie tohto rozhodnutia a Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Vnútroštátny súd sa v podstate pýta Súdneho dvora, či právo Únie – najmä článok 15 ods. 1, článok 47 a článok 49 ods. 3 Charty – bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa osobe, o ktorej sa zistilo, že konala v konflikte záujmov, automaticky ukladá sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia (ďalej len „sporná sankcia“).
4.        Napriek svojej zdanlivej jednoduchosti táto otázka vyvoláva niekoľko zaujímavých právnych otázok týkajúcich sa rozsahu pôsobnosti týchto ustanovení Charty, ako aj právomocí a povinností vnútroštátnych súdov, keď vnútroštátne právo stanovuje neprimerané sankcie za porušenie vnútroštátnych ustanovení, ktorými sa vykonáva právo Únie.
II.    Právny rámec
A.      Právo Európskej únie
5.        Článok 1 prvý odsek rozhodnutia 2006/928 stanovuje:
„Rumunsko bude každoročne k 31. marcu a po prvýkrát k 31. marcu 2007 podávať Komisii správu o pokroku v plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe.“
6.        V prílohe sú vymenované tieto referenčné kritériá. Bod 2 prílohy znie takto:
„Zriadiť, ako bolo stanovené, bezpečnostný úrad, ktorý bude zodpovedať za overovanie majetku, nezrovnalostí a potenciálnych konfliktov záujmu, ako aj za vydávanie záväzných rozhodnutí, na základe ktorých bude možné prijať odrádzajúce sankcie.“
B.      Vnútroštátne právo
7.        Článok 25 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (zákon č. 176/2010 o bezúhonnosti pri výkone verejných funkcií a úradov, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 144/2007 o zriadení, organizácii a fungovaní Národného bezpečnostného úradu, ako aj iné právne predpisy; ďalej len „zákon č. 176/2010“) stanovuje:
„1.      Skutok, ktorého sa dopustila osoba, ktorá vydala správny akt, dojednala právny úkon, prijala rozhodnutie alebo sa podieľala na prijatí rozhodnutia v rozpore s právnymi povinnosťami týkajúcimi sa konfliktu záujmov alebo situácie nezlučiteľnosti, predstavuje disciplinárny delikt a sankcionuje sa podľa predpisov vzťahujúcich sa na dotknutý úrad, funkciu alebo činnosť, pokiaľ sa v tomto zákone nestanovuje inak a predmetný skutok nenapĺňa skutkovú podstatu trestného činu.
2.      Osoba, ktorá bola uvoľnená alebo odvolaná z funkcie podľa odseku 1 alebo vo vzťahu ku ktorej sa konštatoval konflikt záujmov alebo situácia nezlučiteľnosti, stráca právo vykonávať verejnú funkciu alebo úrad, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia tohto zákona, s výnimkou volených funkcií, a to na obdobie troch rokov odo dňa jej uvoľnenia alebo odvolania z dotknutej verejnej funkcie alebo úradu alebo od automatického skončenia jej mandátu. Ak takáto osoba zastávala volenú funkciu, nemôže opätovne vykonávať rovnakú funkciu po dobu troch rokov od skončenia mandátu. V prípade, že dotknutá osoba ku dňu zistenia situácie nezlučiteľnosti alebo konfliktu záujmov už verejnú funkciu alebo úrad nezastáva, zákonný trojročný zákaz plynie odo dňa nadobudnutia právoplatnosti hodnotiacej správy alebo odo dňa, keď sa súdne rozhodnutie, ktorým sa potvrdzuje existencia konfliktu záujmov alebo situácie nezlučiteľnosti, stalo právoplatným a nezrušiteľným.“
8.        V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza Decizia nr. 418/2014 (rozhodnutie č. 418/2014) Curtea Constituțională (Ústavný súd, Rumunsko), podľa ktorého sa výraz „aceeași funcție“ („rovnaká funkcia“) uvedený v článku 25 ods. 2 zákona č. 176/2010 vzťahuje na všetky volené funkcie vrátane funkcie starostu/primátora.
III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
9.        T. A. C., žalobca vo veci samej, bol v čase skutkových okolností vo veci samej primátorom mesta v Rumunsku.
10.      V hodnotiacej správe z 25. novembra 2019 (ďalej len „hodnotiaca správa“) Agenția Națională de Integritate (Národný bezpečnostný úrad, Rumunsko; ďalej len „ANI“) – správny orgán zodpovedný za posudzovanie konfliktov záujmov – uviedol, že žalobca nerešpektoval pravidlá týkajúce sa konfliktu záujmov v správnych veciach. Počas obdobia vykonávania funkcie primátora uzavrel zmluvu o „výpožičke“ so združením, v rámci ktorého pôsobila manželka žalobcu ako zakladajúca členka a podpredsedníčka. Na základe uvedenej zmluvy sa predmetnému združeniu udelilo právo bezplatne užívať na účely vykonávania kultúrnej činnosti niektoré priestory vo vlastníctve mesta na obdobie 5 rokov.
11.      Dňa 19. decembra 2019 podal žalobca na Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť, Rumunsko) žalobu, ktorou sa domáhal zrušenia hodnotiacej správy. Na podporu svojej žaloby žalobca predovšetkým tvrdil, že právu Únie odporuje vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa sankcia, akou je zákaz zastávať volenú verejnú funkciu počas obdobia troch rokov, automaticky ukladá osobe, o ktorej sa zistilo, že konala v konflikte záujmov, a nemôže byť upravená v závislosti od závažnosti porušenia, ku ktorému došlo.
12.      Rozsudkom z 27. februára 2020 Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť) vyhlásil, že nemá právomoc rozhodovať o žalobe, a postúpil vec Curtea de Apel Timișoara (Odvolací súd Temešvár). Uvedený súd sa vzhľadom na pochybnosti o správnom výklade relevantných ustanovení práva Únie rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 [Charty] vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje aj na iné skutky než tie, ktoré vnútroštátny zákon formálne vymedzuje ako trestné činy, ktoré však možno považovať za ‚obvinenie z trestného činu‘ v zmysle článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach(6) s ohľadom na kritériá vypracované judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva(7), najmä kritérium prísnosti trestu, ako je to v prípade konania vo veci samej, pokiaľ ide o hodnotenie konfliktu záujmov, ktoré môže viesť k uloženiu dodatočnej sankcie spočívajúcej v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na obdobie troch rokov?
2.      Má sa v prípade kladnej odpovede na prvú otázku zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 [Charty] vykladať v tom zmysle, že bráni vykonávaciemu ustanoveniu vnútroštátneho práva, na základe ktorého sa v prípade zistenia konfliktu záujmov osoby zastávajúcej volenú verejnú funkciu automaticky na základe zákona uplatňuje dodatočná sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na vopred stanovené obdobie troch rokov bez možnosti uložiť sankciu primeranú spáchanému porušeniu?
3.      Má sa právo na prácu, ktoré zaručuje článok 15 ods. 1 [Charty], ako aj právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces zaručené v článku 47 Charty vykladať v tom zmysle, že bránia vykonávaciemu ustanoveniu vnútroštátneho práva, na základe ktorého sa v prípade zistenia konfliktu záujmov osoby zastávajúcej volenú verejnú funkciu automaticky na základe zákona uplatňuje dodatočná sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na vopred stanovené obdobie troch rokov bez možnosti uložiť sankciu primeranú spáchanému porušeniu?“
13.      Písomné pripomienky v tomto konaní predložil žalobca vo veci samej, ANI, rumunská a poľská vláda, ako aj Európska komisia.
IV.    Analýza
14.      Na úvod považujem za potrebné objasniť pôsobnosť týchto návrhov.
15.      Návrh na začatie prejudiciálneho konania a niektoré pripomienky účastníkov konania odkazujú na dve sankcie, ktoré môžu byť uložené žalobcovi vo veci samej, ak by vnútroštátny súd potvrdil hodnotiacu správu: odvolanie z verejnej funkcie a zákaz vykonávať akúkoľvek volenú funkciu počas obdobia troch rokov. Keďže sa však položené otázky týkajú len jednej z týchto sankcií – druhej uvedenej –, analýza sa obmedzí na túto sankciu. Nevidím však nijaký dôvod, prečo by sa moje úvahy nemohli mutatis mutandis uplatniť aj na druhú sankciu, a to odvolanie z funkcie.
16.      Ako však už bolo uvedené v úvode týchto návrhov, vnútroštátny súd sa svojimi otázkami Súdneho dvora v podstate pýta, či právo Únie – najmä článok 15 ods. 1, článok 47 a článok 49 ods. 3 Charty – bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia (v tomto prípade tri roky) automaticky ukladá osobe, o ktorej sa zistilo, že konala v konflikte záujmov.
17.      Pred preskúmaním otázok položených vnútroštátnym súdom však musím stručne posúdiť právomoc Súdneho dvora na rozhodovanie vo veci a prípustnosť prejudiciálnych otázok.
A.      Právomoc a prípustnosť
18.      ANI a rumunská vláda spochybňujú právomoc Súdneho dvora rozhodovať vo veci. Tvrdia, že Charta sa v konaní vo veci samej neuplatní, lebo nedochádza k vykonávaniu práva Únie v zmysle článku 51 Charty. ANI a rumunská vláda spochybňujú aj prípustnosť položených otázok, pričom zdôrazňujú skutočnosť, že spor vo veci samej sa týka zrušenia hodnotiacej správy ANI, v ktorej sa konštatoval konflikt záujmov na strane žalobcu, a nie otázky uplatniteľných sankcií. Položené otázky sú preto podľa ich názoru irelevantné na účely vyriešenia sporu.
19.      Ani jedno z týchto tvrdení nie je podľa môjho názoru presvedčivé.
20.      Po prvé vnútroštátny súd poukázal na to, že ako vyplýva z jeho dôvodovej správy, zákon č. 176/2010 bol prijatý s cieľom vykonať jeden z cieľov rozhodnutia 2006/928. Ako som uviedol v bode 6 vyššie, toto rozhodnutie ukladalo Rumunsku povinnosť zriadiť bezpečnostný úrad, ktorý bude zodpovedný najmä za overovanie potenciálnych konfliktov záujmov a za vydávanie záväzných rozhodnutí, na základe ktorých možno prijať odrádzajúce sankcie.
21.      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že rozhodnutie 2006/928 bolo prijaté v súvislosti so vstupom Rumunska do Európskej únie a patrí do pôsobnosti Zmluvy o pristúpení. Toto rozhodnutie je pre Rumunsko záväzné a ukladá mu povinnosť prijať na tento účel všetky vhodné opatrenia.(8) Zdá sa teda, že zákon č. 176/2010 predstavuje opatrenie na vykonávanie práva Únie, z ktorého vyplýva uplatniteľnosť Charty. Súdny dvor má preto právomoc prejednať vec.
22.      Po druhé, ako vysvetlil vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ak by bola potvrdená hodnotiaca správa ANI, predmetná sankcia by bola automaticky uložená žalobcovi. Ak správne chápem príslušné vnútroštátne právo, žalobca nemôže spochybniť zákonnosť tejto sankcie v rámci iného súdneho konania.
23.      Odpoveď Súdneho dvora na položené otázky preto nemožno považovať za zjavne irelevantnú na účely vyriešenia sporu. Výklad práva Únie požadovaný vnútroštátnym súdom sa zdá byť nevyhnutný na to, aby uvedený súd mohol posúdiť určité tvrdenia žalobcu vo veci samej.
24.      V dôsledku toho sú prejudiciálne otázky prípustné.
B.      Posúdenie prejudiciálnych otázok
1.      Prvá a druhá otázka: primeranosť sankcie
25.      Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré možno preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 ods. 3 Charty uplatní na sankciu, o akú ide v prejednávanej veci, a ak áno, či bráni takejto sankcii.
26.      Pôsobnosť otázok však možno chápať širšie. Primeranosť spornej sankcie totiž možno posúdiť z hľadiska: (i) článku 49 ods. 3 Charty, ktorý sa uplatňuje len vtedy, ak má sankcia trestnoprávnu povahu, a/alebo, (ii) zásady proporcionality ako všeobecnej zásady práva Únie, ktorá sa uplatňuje na všetky vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa vykonáva právo Únie.
27.      V nasledujúcich dvoch častiach najprv vysvetlím, prečo sa článok 49 ods. 3 Charty javí ako neuplatniteľný v prejednávanej veci, a potom sa budem zaoberať touto všeobecnou zásadou.
a)      Uplatniteľnosť článku 49 ods. 3 Charty
28.      Keďže článok 49 ods. 3 Charty, ktorý stanovuje, že prísnosť trestov nesmie byť neprimeraná trestnému činu, sa týka sankcií trestnoprávnej povahy, treba najprv určiť, či má systém sankcií, o ktorý ide vo veci samej, trestnoprávnu povahu.
29.      V tejto súvislosti sa Súdny dvor inšpiroval judikatúrou ESĽP a rozhodol, že relevantné sú tri kritériá. Prvým kritériom je právna kvalifikácia porušenia vo vnútroštátnom práve, druhým je samotná povaha porušenia a tretím stupeň prísnosti sankcie, ktorá hrozí dotknutej osobe.(9)
30.      Pri posudzovaní na základe týchto kritérií pochybujem, že predmetná sankcia má vlastnosti, ktoré naznačujú trestnoprávnu povahu.
31.      Po prvé zo znenia článku 25 ods. 1 zákona č. 176/2010, ako aj z relevantnej vnútroštátnej judikatúry vyplýva, že predmetná sankcia podľa vnútroštátneho práva nemá „trestnoprávnu“ povahu, ale považuje sa len za „disciplinárne opatrenie“. Okrem toho podľa skutočností uvedených v spise konanie, v ktorom sa sankcia ukladá, má správnu povahu. Podľa vnútroštátneho práva sa trestnoprávne sankcie môžu ukladať aj verejným činiteľom, ktorí konajú v situáciách konfliktu záujmov, ale prostredníctvom osobitného a nezávislého konania.(10)
32.      Po druhé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a pripomienok účastníkov konania vyplýva, že hlavným cieľom zákona č. 176/2010 je zaručiť bezúhonnosť a transparentnosť pri výkone verejných funkcií, predchádzať korupcii, a tým chrániť verejné financie. Sporná sankcia je súčasťou širšieho súboru opatrení, pričom všetky sledujú tieto ciele a navzájom sa dopĺňajú. Účelom zákazu zastávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu a automatického ukončenia volebného obdobia je najmä skoncovať s konfliktom záujmov a zabrániť jeho pretrvávaniu. Zdá sa teda, že sporná sankcia má skôr preventívnu než represívnu alebo sankčnú povahu. To je aspekt, ktorý vzhľadom na judikatúru ESĽP naznačuje, že správanie, za ktoré je sankcia uložená, nemusí byť „vo svojej podstate“ trestné.(11)
33.      Po tretie trest nespočíva vo väzbe (alebo iných formách pozbavenia osobnej slobody) ani v pokutách, ani k nim v nijakom prípade nevedie. Trest sa skôr podobá sankciám, ktoré sa zvyčajne ukladajú jednotlivcom patriacim do obmedzenej skupiny s osobitným postavením (akou je pozastavenie výkonu funkcie, odvolanie, prepustenie alebo zákaz budúceho výkonu činnosti) a ich cieľom je zabezpečiť, aby títo jednotlivci dodržiavali osobitné pravidlá upravujúce ich správanie, čo ESĽP považuje za náznak disciplinárnej povahy sankcie.(12)
34.      Štrasburská judikatúra totiž potvrdzuje, že sankcie spočívajúce len v obmedzení možnosti jednotlivcov alebo skupín vykonávať určité politické slobody sa vo všeobecnosti nepovažujú za „trestnoprávne“ v zmysle článku 6 ods. 1 a článku 7 EDĽP.(13) Z ustálenej judikatúry ESĽP najmä vyplýva, že sankcie podobné sporným sankciám nepatria do pôsobnosti týchto ustanovení(14) s výnimkou mimoriadnych okolností.(15)
35.      Hoci sa teda nedomnievam, že sporná sankcia má trestnoprávnu povahu, túto otázku nie je potrebné vyriešiť v rámci tohto konania. Aj keby sa totiž konštatovalo, že článok 49 ods. 3 Charty sa neuplatní, požiadavka na primeranosť sankcie by vyplývala z uplatnenia proporcionality ako všeobecnej zásady práva Únie.
b)      Zásada proporcionality ako všeobecná zásada práva Únie
36.      Podľa ustálenej judikatúry je zásada proporcionality jednou zo všeobecných zásad práva Únie, na ktorých sú založené ústavné tradície spoločné pre členské štáty. Musí byť rešpektovaná vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá patrí do pôsobnosti práva Únie alebo ho vykonáva, a v podstate ukladá členským štátom povinnosť prijať opatrenia, ktoré sú vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov a nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie.(16)
37.      Pokiaľ ide o sankcie stanovené vnútroštátnou právnou úpravou – bez ohľadu na to, či majú alebo nemajú trestnoprávnu povahu –, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ich prísnosť „musí byť primeraná závažnosti porušení, ktoré postihujú“(17), a „nemôžu ísť nad rámec toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných touto právnou úpravou“(18).
38.      Ide však o posúdenie, na ktoré majú vnútroštátne súdy zvyčajne najlepšie predpoklady okrem iného z toho dôvodu, že Súdny dvor nemusí mať k dispozícii všetky právne a skutkové okolnosti, ktoré sú na také posúdenie potrebné. Súdny dvor teda len zriedka konkrétne rozhodne o primeranosti danej sankcie stanovenej vo vnútroštátnom práve. Pokiaľ nie je primeraná alebo neprimeraná povaha sankcie jasná, Súdny dvor poverí vnútroštátne súdy úlohou posúdiť jej primeranosť a poskytne im užitočné usmernenia, ktoré im umožnia vykonať toto posúdenie.(19)
39.      Spätný odkaz na vnútroštátny súd sa zdá byť vhodný aj v prejednávanej veci: taká sankcia ako sporná sankcia sa nezdá byť zjavne primeraná ani zjavne neprimeraná. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby rozhodol o tomto aspekte s prihliadnutím na všetky relevantné okolnosti. S cieľom pomôcť vnútroštátnemu súdu uvediem nasledujúce úvahy.
40.      V prejednávanej veci vnútroštátny súd poukazuje na dve osobitosti spornej sankcie, ktoré sa teoreticky môžu zdať problematické: skutočnosť, že sa dotknutým osobám ukladá automaticky, a skutočnosť, že jej prísnosť nemožno upraviť. Obe skutočnosti dodávajú predmetnej sankcii určitú nepružnosť, ktorá – ako uvádza vnútroštátny súd – neumožňuje riadne zohľadniť osobitné okolnosti každého prípadu.
41.      V tejto súvislosti chcem poukázať na to, že požiadavka, aby sankcia bola primeraná závažnosti porušenia, v zásade znamená, že treba zohľadniť individuálne okolnosti každého prípadu. Z tohto dôvodu Súdny dvor často považuje paušálne alebo pevne stanovené pokuty za problematické z hľadiska primeranosti.(20)
42.      Súdny dvor však zároveň uznal, že zásada primeranosti trestov sa má vykladať aj v tom zmysle, že umožňuje správnym orgánom sankcionovať páchateľov týchto porušení jednoducho, účinne a skutočne. To znamená, že môžu existovať okolnosti, za ktorých môže byť sankcia uložená automaticky a vo vopred určenej výške.(21)
43.      V tejto súvislosti považujem za rozhodujúce to, ako je vnútroštátna právna úprava koncipovaná, a konkrétnejšie, či sú rôzne formy správania, ktoré sa trestajú predmetnou sankciou, pomerne homogénne. Spôsobuje napríklad také správanie podobnú ujmu verejnému blahu chránenému dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou? Ak áno, toto správanie si môže zasluhovať potrestanie rovnakým trestom.
44.      Čím užšie sú vymedzené znaky skutkovej podstaty protiprávneho konania, tým viac je prijateľný univerzálny trest. Naopak, ak má protiprávne konanie široký rozsah pôsobnosti (napríklad ak zahŕňa zlomyseľné aj nedbanlivostné konanie, závažné aj menej závažné porušenia atď.), je ťažšie odôvodniť automatickú a pevne stanovenú sankciu.
45.      Preto si nemyslím, že sporná vnútroštátna právna úprava je nevyhnutne nezlučiteľná s právom Únie, ako tvrdí žalobca. To však nevylučuje, že v konkrétnom prípade žalobcu by táto právna úprava mohla viesť k výsledku, ktorý nie je zlučiteľný s právom Únie.(22)
46.      Vnútroštátnemu súdu teda prislúcha, aby vzhľadom na všetky relevantné okolnosti po prvé určil, či je prísnosť spornej sankcie (napríklad z pohľadu pôsobnosti a trvania sankcie, ako aj jej vplyvu na osobné, pracovné a ekonomické postavenie jednotlivca) úmerná závažnosti porušenia, ktorého sa dopustil žalobca (napríklad z hľadiska normatívneho hodnotenia porušenia a škodlivosti a protiprávnosti konania), berúc do úvahy ciele sledované príslušnými vnútroštátnymi právnymi predpismi. Po druhé musí vnútroštátny súd overiť, či sporná sankcia v prípade žalobcu nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou. Toto posúdenie si vyžaduje, aby vnútroštátny súd určil, či bolo možné uvažovať o opatrení, ktoré je menej obmedzujúce ako predmetná sankcia a rovnako účinné na zabezpečenie úrovne ochrany verejného záujmu zaručenej dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou.
47.      Ak by však vnútroštátny súd dospel k záveru, že sporná sankcia je neprimeraná, aké by boli právomoci a úlohy tohto súdu v konaní vo veci samej? Táto otázka bola nastolená v rámci tohto konania a teraz sa ňou budem zaoberať.
c)      Právomoci vnútroštátneho súdu
48.      Komisia vo svojich pripomienkach odkazuje na nedávny rozsudok veľkej komory Súdneho dvora Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok) (ďalej len „rozsudok NE“),(23) pričom zdôrazňuje, že ak by vnútroštátny súd konštatoval neprimeranosť predmetnej sankcie, nemusí vylúčiť uplatnenie príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy v celom rozsahu. Podľa Komisie by sa uvedený súd mohol obmedziť na úpravu sankcie in bonam partem s cieľom zabezpečiť, aby táto sankcia bola nielen primeraná, ale aj účinná a odradzujúca.
49.      Vnútroštátny súd sa vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania výslovne nepýta na tento aspekt. Som si však vedomý toho, že po vyhlásení rozsudku NE niektorí predstavitelia právnej náuky a právnici vyjadrili určité pochybnosti týkajúce sa pôsobnosti a dôsledkov rozhodnutia Súdneho dvora.
50.      Vo veci NE vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor o usmernenie, pokiaľ ide o právne dôsledky vyplývajúce z ustanovenia smernice, ktoré členským štátom ukladá povinnosť stanoviť „účinné, primerané a odradzujúce“ sankcie v situácii, keď sankcie prijaté vnútroštátnym zákonodarcom na účely prebratia tohto ustanovenia nie sú primerané.
51.      V tejto súvislosti sotva treba zdôrazňovať, že také ustanovenie nie je v nijakom prípade typické pre smernicu, o ktorú išlo vo veci NE. Mnohé nástroje práva Únie totiž obsahujú podobne formulované ustanovenia alebo všeobecnejšie zavádzajú rovnocenné povinnosti pre členské štáty. Tak je to aj v prípade rozhodnutia 2006/928, ako je vysvetlené v bodoch 6 a 20 vyššie.
52.      Otázka nastolená v pripomienkach Komisie je teda pravdepodobne relevantná nielen v tomto konaní, ale aj v rôznych iných konaniach na vnútroštátnych súdoch. Z tohto dôvodu využijem príležitosť a pokúsim sa objasniť dosah rozsudku NE a prípadne rozptýliť určité obavy týkajúce sa jeho možného presahu.
1)      Rozsudok NE – I: jeho odôvodnenie
53.      Stručne povedané, Súdny dvor v rozsudku NE stanovil dve zásady.
54.      Po prvé Súdny dvor konštatoval, že požiadavka primeranosti sankcií je bezpodmienečná a dostatočne presná a v dôsledku toho má priamy účinok. To znamená, že jednotlivci sa môžu pred vnútroštátnymi súdmi odvolávať na príslušné ustanovenie Únie proti členskému štátu, ktorý ho prebral nesprávne. Po druhé Súdny dvor rozhodol, že zásada prednosti práva Únie sa má vykladať v tom zmysle, že ukladá vnútroštátnym orgánom povinnosť neuplatniť predmetnú vnútroštátnu právnu úpravu len v rozsahu nevyhnutnom na uloženie primeraných sankcií. Tieto orgány teda nemusia vylúčiť uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy v celom rozsahu.
55.      Podľa môjho názoru rozhodnutie Súdneho dvora vo veci NE nie je nijako výnimočné, hoci sa v niektorých bodoch odchyľuje od predchádzajúceho rozsudku.(24) Skôr sa zdá, že ide o logický vývoj ustálenej judikatúry.
56.      Je pravda, že v oblasti sankcií členské štáty vo všeobecnosti disponujú širokou mierou voľnej úvahy bez ohľadu na to, či konajú s cieľom zabezpečiť dodržiavanie vnútroštátneho práva alebo práva Únie.(25) V súčasnosti sa však všeobecne uznáva, že členské štáty musia pri výkone svojich právomocí v oblasti presadzovania práva náležite zohľadňovať právo Únie.(26) To znamená, že právo Únie im môže uložiť povinnosť konať určitým spôsobom alebo sa zdržať určitého konania. V tejto súvislosti sa ako osobitne relevantné javia nasledujúce smery v judikatúre.
57.      Na jednej strane členské štáty nemôžu zakázať také formy správania, ktoré právo Únie požaduje alebo povoľuje, a v dôsledku toho nemôžu ukladať sankcie jednotlivcom, ktorí porušujú tieto zákazy.(27) Navyše okrem uvedených situácií môžu členské štáty zjavne ukladať sankcie jednotlivcom, ktorí porušujú vnútroštátne právo, ale uložené sankcie nemôžu spôsobiť, že príslušné ustanovenie práva Únie bude zbavené účinku.(28) Nakoniec a všeobecnejšie členské štáty nemôžu pri konaní v oblasti práva Únie ukladať sankcie, ktoré porušujú základné práva zakotvené v Charte alebo všeobecné zásady práva Únie.(29)
58.      Na druhej strane od vydania rozsudku vo veci „Grécka kukurica“ z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ členské štáty zabezpečia, aby porušenia práva Únie boli sankcionované za procesných a hmotnoprávnych podmienok, ktoré sú analogické s podmienkami uplatniteľnými na porušenia vnútroštátneho práva podobnej povahy a významu, a že sankcia musí byť účinná, odrádzajúca a primeraná porušeniu. Okrem toho Súdny dvor uviedol, že vnútroštátne orgány musia v prípade porušení práva Únie postupovať s rovnakou starostlivosťou, akú vynakladajú pri presadzovaní zodpovedajúcich vnútroštátnych právnych predpisov.(30)
59.      Preto sa mi zdá, že rozsudok NE vychádza z ustálenej judikatúry, v ktorej Súdny dvor vyvodil zo zásad priameho účinku, prednosti, účinnosti a dodržiavania základných práv určité povinnosti alebo obmedzenia schopnosti členských štátov vykonávať svoje ius puniendi.
60.      Vo veci NE predovšetkým nemožno prehliadnuť hľadisko základných práv. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ako Súdny dvor vysvetlil v rozsudku Popławski II, priamy účinok a prednosť sú dve strany tej istej mince. Podľa práva Únie musí vnútroštátny súd vylúčiť uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy len vtedy, ak má protichodné ustanovenie práva Únie priamy účinok.(31) V praxi to znamená, že ak také ustanovenie práva Únie, o aké ide vo veci NE, nemá priamy účinok, jednotlivci môžu byť naďalej vystavení neprimeraným sankciám, a to aj vtedy, ak Súdny dvor už konštatoval nesúlad vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie a vnútroštátny zákonodarca na to nereagoval. Jednotlivci totiž nemusia mať možnosť napadnúť na vnútroštátnych súdoch nezlučiteľnosť tejto právnej úpravy s predmetným ustanovením práva Únie.
61.      Takýto stav vecí sotva možno považovať za prijateľný na základe akéhokoľvek mysliteľného štandardu ochrany základných práv. Podľa môjho názoru je to dostatočný dôvod na konštatovanie, že zákaz neprimeraných sankcií (ktorý je neodmysliteľne spojený s povinnosťou členských štátov stanoviť primerané opatrenia)(32) má priamy účinok.
62.      Druhé spresnenie, ktoré Súdny dvor poskytol v rozsudku NE, je podľa môjho názoru tiež v súlade so zásadami a judikatúrou uvedenou v bodoch 56 až 58 vyššie. Bolo by paradoxné, keby neuplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy stanovujúcej neprimerané sankcie išlo nad rámec toho, čo je potrebné na zabezpečenie primeranosti týchto sankcií. Zásah vnútroštátneho súdu s cieľom zabezpečiť primeranosť sankcií by v takom prípade narušil – a to zbytočne – účinnosť a odradzujúci účinok týchto sankcií, čo sú ďalšie požiadavky stanovené v dotknutom ustanovení Únie. V praxi by vnútroštátny súd nahradil jednu formu nesúladu inou.
63.      Čo je dôležitejšie, ako vysvetlil Súdny dvor – pričom do veľkej miery zopakoval úvahy o tejto otázke, ktoré rozvinul generálny advokát Bobek(33) –, zásady právnej istoty, zákonnosti a zákazu retroaktivity trestných činov, ako sú chápané v právnom poriadku Únie, nebránia úprave trestu sudcom. Sankcia by totiž zostala v medziach toho, čo je stanovené vo vnútroštátnom práve, ale zároveň by sa uplatňovala vyváženejším spôsobom.
2)      Rozsudok NE – II: krok príliš ďaleko?
64.      Vzhľadom na to chápem, že boli vyjadrené pochybnosti týkajúce sa pôsobnosti a dôsledkov rozsudku NE. Bolo zdôraznené, že ústavné systémy niektorých členských štátov mimoriadne prísne (alebo rigidne) vnímajú pojem „legalita“, a to najmä v oblasti trestného práva. Niektorí si okrem toho kladú otázku, či značná miera voľnej úvahy, ktorú rozsudok zrejme poskytuje vnútroštátnym súdom, nemôže zasahovať do rozdelenia právomocí stanoveného vnútroštátnymi ústavnými pravidlami a/alebo viesť k porušeniu zásady rovnosti, keďže ju rôzne vnútroštátne súdy môžu uplatňovať odlišne.
65.      S týmito obavami sa nestotožňujem.
66.      Som si, samozrejme, vedomý skutočnosti, že úroveň ochrany určitých základných práv, ako aj význam a dosah zásad, akými sú právna istota a legalita, sa môžu v jednotlivých členských štátoch líšiť. Je tiež nepochybné, že tieto zásady súvisia najmä s rozdelením právomocí medzi rôznymi zložkami štátu, ktoré je ústredným prvkom každého vnútroštátneho ústavného systému. Najmä vzťah medzi príslušnými úlohami zákonodarnej moci a súdnej moci závisí od ústavného modelu, ktorý si zvolil každý členský štát.
67.      Právny poriadok Únie však takúto rozmanitosť zohľadňuje.
68.      Článok 4 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že Európska únia „rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch“. Zmluvy Únie sú teda agnostické, pokiaľ ide o ústavné modely členských štátov, ktorými sa riadi vzťah a interakcia medzi rôznymi zložkami štátu, najmä pokiaľ ide o vymedzenie a definíciu ich právomocí, ak sú dodržané hodnoty zakotvené v článku 2 ZEÚ.(34)
69.      Okrem toho z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že „vnútroštátne orgány a súdy môžu uplatniť vnútroštátne štandardy ochrany základných práv, pokiaľ toto uplatnenie neohrozí úroveň ochrany vyplývajúcu z Charty, ako ju vykladá Súdny dvor, ani prednosť, jednotnosť alebo účinnosť práva Únie“.(35) Všeobecnejšie povedané, právo Únie uznáva, že orgány členských štátov disponujú určitou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o presný spôsob ochrany základných práv na ich príslušných územiach.(36)
70.      Rozsudok NE treba vykladať v tomto kontexte.
3)      Rozsudok NE – III: čo hovorí a čo nehovorí
71.      Povinnosti, ktoré rozsudok NE ukladá vnútroštátnym súdom, sú v podstate dvojaké. Po prvé nesmú neuplatniť príslušnú vnútroštátnu právnu úpravu v rozsahu, v akom stanovuje uloženie neprimeranej sankcie. Po druhé neuplatnenie tejto právnej úpravy vnútroštátnymi súdmi nesmie prekročiť tento rámec: ak sa ešte môže uplatniť účinná a odrádzajúca sankcia, uvedené súdy by ju mali uložiť.(37)
72.      Poslednú uvedenú podmienku (ak sa ešte môže uplatniť účinná a odrádzajúca sankcia) treba zdôrazniť. Spôsob a rozsah, v akom môže vnútroštátny súd ísť nad rámec jednoduchého neuplatnenia neprimeranej sankcie, čo znamená úpravu sankcie, ktorá sa má uložiť, závisí nielen od konkrétnych okolností veci, ale aj od ústavného prostredia, v ktorom tento súd pôsobí.
73.      Rozsudok NE nemožno vykladať tak, že vnútroštátnym súdom dáva voľnosť nerešpektovať (povahu a rozsah) sankcií stanovených vo vnútroštátnom práve vždy, keď tieto sankcie považujú za neprimerané, a nahrádzať ich sankciami, ktoré považujú za vhodné. Z viacerých častí rozsudku NE jasne vyplýva, že Súdny dvor mal v úmysle poukázať na (úplné alebo čiastočné) neuplatnenie existujúcich sankcií, a nie na stanovenie nových sankcií.(38) Vo väčšine krajín je to úloha vnútroštátneho zákonodarcu. Vynaliezavý prístup vnútroštátneho súdu v tejto súvislosti by mohol okrem iného predstavovať riziko porušenia zásady nulla poena sine lege.(39)
74.      Rozsudok NE preto od vnútroštátnych súdov nepožaduje, aby nahradili sankciu, o ktorej sa zistilo, že je neprimeraná, inou (primeranou) sankciou, ak by tým porušili základné právo vrátane tých, ktorým sa na vnútroštátnej úrovni môže poskytnúť vyššia úroveň ochrany, alebo ak by porušili nadradené ustanovenia vnútroštátneho ústavného práva. Domnievam sa, že zistenia Súdneho dvora vo veci M. A. S. v tejto súvislosti môžu byť mutatis mutandis použité na situáciu, o akú ide v prejednávanej veci.(40)
75.      Prirodzene, chápem, že pre vnútroštátny súd nemusí byť vždy jednoduché určiť prípustnú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o upravenie zákonnom stanovenej sankcie. Konkrétne v závislosti od znenia predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy a skutočného rozdielu medzi závažnosťou porušenia a prísnosťou sankcie stanovenej touto právnou úpravou je možné hypoteticky uvažovať o rôznych zásahoch. Súd by napríklad mohol uvažovať o tom, že neuplatní určitú vedľajšiu sankciu, vypočíta výšku sankcie bez zohľadnenia skutočností, ktoré spôsobujú, že táto suma je neprimeraná, alebo jednoducho pôjde pod zákonné minimum. Je zrejmé, že niektoré zásahy sú „invazívnejšie“ ako iné, pokiaľ ide o úlohu, ktorá sa tradične priznáva zákonodarcovi.(41)
76.      Akákoľvek neistota týkajúca sa správneho uplatňovania vnútroštátnych pravidiel po vyhlásení ich nezlučiteľnosti s právom Únie je však zvyčajne predurčená na krátkodobú existenciu. V rámci typicky hierarchicky organizovaných vnútroštátnych súdnych systémov je totiž na vrcholných vnútroštátnych súdoch,(42) aby preskúmali rozhodnutia nižších súdov a v prípade potreby zjednotili judikatúru na vnútroštátnej úrovni.(43) Na umožnenie takého preskúmania a zabezpečenie jednotného výkladu a uplatňovania práva vo vzťahu k všetkým jednotlivcom je podľa môjho názoru nevyhnutné, aby súdy nižšieho stupňa pri úprave sankcií primerane vysvetlili dôvody, pre ktoré považovali zákonom stanovené sankcie za neprimerané, a parametre, ktoré použili na ich úpravu.
77.      Okrem toho, ak vnútroštátny právny poriadok ponúka súdom nižšieho stupňa možnosť požiadať súdy vyššieho stupňa o okamžité usmernenie, napríklad prostredníctvom osobitných mechanizmov postúpenia, právo Únie v zásade nebráni použitiu takýchto mechanizmov, ak to vnútroštátny súd považuje za užitočné. Prirodzene, ak by vznikli aj otázky výkladu (alebo platnosti) práva Únie, vnútroštátny súd sa môže (alebo by sa mal) obrátiť na Súdny dvor aj podľa článku 267 ZFEÚ, keďže neexistuje nezlučiteľnosť medzi týmito dvoma konaniami, ktoré môžu prebiehať súbežne alebo postupne.(44) Hoci je takýto súdny „trialóg“ určite náročný na čas a zdroje, môže byť zvlášť užitočný v niektorých zložitých situáciách, keď je potrebné zosúladiť ústavné zásady Únie a vnútroštátne ústavné zásady.
78.      V každom prípade je mi jasné, že vyššie uvedené predstavuje (v ideálnom prípade) len dočasné riešenie problému, keďže by sa dalo očakávať, že v situácii, keď sa vnútroštátna právna úprava čiastočne neuplatní z dôvodu svojej nezlučiteľnosti s právom Únie, vnútroštátny zákonodarca zasiahne a zmení túto právnu úpravu tak, aby raz a navždy odstránil aspekty, ktoré viedli k tejto nezlučiteľnosti.
79.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú a druhú prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že: (i) vnútroštátne právne predpisy prijaté na účely vykonávania rozhodnutia 2006/928 patria do pôsobnosti práva Únie; (ii) zásada primeranosti trestov bráni uplatneniu takej sankcie, o akú ide v prejednávanej veci, ak vzhľadom na všetky relevantné okolnosti veci nie je prísnosť predmetnej sankcie primeraná závažnosti porušení, ktorých sa dopustil žalobca, s prihliadnutím na ciele sledované príslušnou vnútroštátnou právnou úpravou, alebo ak táto sankcia ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou, a (iii) ak je to tak, vnútroštátny súd nesmie uplatniť túto právnu úpravu v rozsahu, v akom si vyžaduje uloženie neprimeranej sankcie, pričom urobí všetko, čo je v jeho silách, aby uložil účinnú a odradzujúcu sankciu.
2.      Tretia otázka: účinná právna ochrana a právo na prácu
80.      Treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či právo na prácu zaručené článkom 15 ods. 1 Charty a právo na účinný prostriedok nápravy zaručené článkom 47 Charty bránia takej sankcii, o akú ide v prejednávanej veci.
81.      Domnievam sa, že skúmanie zlučiteľnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy s uvedenými ustanoveniami Charty by bolo s najväčšou pravdepodobnosťou zbytočné, ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že táto právna úprava porušuje zásadu proporcionality. Budem teda pokračovať v analýze na základe predpokladu, že táto právna úprava je v súlade so zásadou proporcionality.
a)      Článok 15 ods. 1 Charty
82.      Článok 15 Charty, nazvaný „Slobodná voľba povolania a právo na prácu“, v odseku 1 stanovuje, že „každý má právo na prácu a vykonávanie slobodne zvoleného alebo prijatého povolania“.
83.      Toto ustanovenie stanovuje všeobecnú zásadu, ktorá je konkrétnejšie vyjadrená alebo je doplnená viacerými ďalšími ustanoveniami Charty, akými sú článok 5 („Zákaz otroctva a nútených prác“) a článok 16 („Sloboda podnikania“).(45) Okrem toho právo na prácu má silné, aj keď implicitné spojenie s ochranou ľudskej dôstojnosti zakotvenou v článku 1 Charty.(46)
84.      „Vysvetlivky k Charte základných práv“ (ďalej len „vysvetlivky“)(47) v prvom rade odkazujú na judikatúru Súdneho dvora, ktorá od 70. rokov uznáva existenciu práva slobodne si vybrať a vykonávať živnosť alebo povolanie.(48) Vo vysvetlivkách sa tiež uvádza, že ustanovenie vychádza z článku 1 bodu 2 Európskej sociálnej charty(49) a z bodu 4 Charty Spoločenstva o základných sociálnych právach pracovníkov.(50) Prvé uvedené ustanovenie ukladá zmluvným stranám povinnosť „účinne chrániť právo pracovníka zarábať si na živobytie v slobodne zvolenom zamestnaní“, zatiaľ čo druhé stanovuje, že „každý si môže slobodne vybrať a vykonávať povolanie podľa predpisov upravujúcich jednotlivé povolania“(51).
85.      Za týchto okolností a vzhľadom na jeho širokú formuláciu („každý“, „práca“, „povolanie“) sa domnievam, že článok 15 ods. 1 Charty má mať pomerne širokú osobnú aj vecnú pôsobnosť. Predovšetkým, hoci sa osobitný dôraz kladie na právo jednotlivcov na sebaurčenie, pôsobnosť článku 15 ods. 1 Charty ide nad rámec tohto aspektu. Zdá sa totiž, že jeho znenie sa vzťahuje na rôzne rozmery práva na prácu: dostupnosť, prístupnosť, prijateľnosť a kvalita.(52)
86.      Bez ohľadu na tieto úvahy mám pochybnosti o tom, či sa má volená verejná funkcia, akou je funkcia primátora, pokladať za „prácu“ v zmysle článku 15 ods. 1 Charty.
87.      Je pravda, že presné a úplné vymedzenie pojmu „práca“ – hoci len na účely článku 15 ods. 1 Charty – sa zdá byť nesplniteľnou úlohou. Niektoré slovníky definujú „prácu“ ako činnosť, ktorú človek vykonáva, aby si zarobil na živobytie, alebo ako činnosť, na ktorú človek vynakladá fyzickú alebo duševnú námahu, zvyčajne za peniaze. Ak je to tak, vykonávanie volenej verejnej funkcie by sa pravdepodobne hodilo do týchto definícií: je to činnosť, ktorá si vyžaduje (väčšinou) duševné úsilie a za ktorú osoba zvyčajne dostáva protihodnotu.
88.      Zdá sa však, že niektoré kľúčové črty volenej verejnej funkcie nie sú v súlade s vyššie uvedeným: účel, na ktorý osoba vykonáva činnosť (slúžiť svojmu spoločenstvu), ale aj spôsob, akým možno činnosť začať vykonávať (iba prostredníctvom verejných volieb), obmedzené časové obdobie, počas ktorého sa činnosť môže vykonávať (trvanie funkčného obdobia), určité osobitné výsady, ktoré sú často spojené s jej postavením (okrem iného z hľadiska právomocí, zodpovednosti, slobody konania), a charakteristiky jej odmeňovania (nemusí byť nevyhnutne úmerné významu pozície a povinnostiam, ktoré z nej vyplývajú). Možno mám „klasickú“ či „romantickú“ predstavu o volených verejných funkciách, ale je pre mňa ťažké považovať ich za právne rovnocenné so zamestnaním, odbornou činnosťou alebo podnikaním.
89.      Bez ohľadu na vyššie uvedené si však možno položiť otázku, či právo kandidovať vo verejných voľbách na účely získania verejnej funkcie nie je upravené a chránené – ako leges speciales – ústavnými ustanoveniami, ktoré zakotvujú politické práva jednotlivcov. To by pravdepodobne znamenalo, že sankcie, o aké ide v prejednávanej veci, by sa riadili právnou úpravou týkajúcou sa obmedzení politických práv jednotlivcov. V takom prípade sa na úrovni Únie treba skôr zamerať najmä na články 39 a 40 Charty,(53) článok 2 ZEÚ, článok 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ a článok 22 ZFEÚ.(54) Aj tieto ustanovenia však priznávajú vnútroštátnym orgánom určitú mieru voľnej úvahy.(55) Zákaz vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého časového obdobia pre jednotlivcov, ktorí boli uznaní za zodpovedných za určité druhy protiprávneho konania, nie je na prvý pohľad nezlučiteľný s týmito ustanoveniami.(56)
90.      V každom prípade, aj keby som vychádzal z toho, že volená verejná funkcia by sa mala považovať za „prácu“ v zmysle článku 15 ods. 1 Charty, domnievam sa, že obmedzenie zavedené dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou by v zásade mohlo byť odôvodnené.
91.      V tejto súvislosti treba uviesť, že právo na prácu zaručené v článku 15 ods. 1 Charty nie je absolútnym právom, ale treba ho posudzovať vo vzťahu k jeho spoločenskej funkcii, a preto výkon tohto práva možno obmedziť za podmienok stanovených v článku 52 ods. 1 Charty.(57) Toto ustanovenie pripúšťa obmedzenia základných práv pod podmienkou, že sú stanovené zákonom, rešpektujú podstatu dotknutého základného práva, skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu sledovaným predmetným opatrením a nepredstavujú vo vzťahu k sledovaným cieľom neprimeraný a neprípustný zásah.
92.      Zdá sa mi, že tieto podmienky sú, aspoň v zásade, splnené.
93.      Zákaz kandidovať na verejnú funkciu pre jednotlivcov, o ktorých sa zistilo, že konali protiprávne v situácii konfliktu záujmov, je v prvom rade nesporne stanovený zákonom: článok 25 zákona č. 176/2010. Po druhé ciele sledované predmetnou sankciou zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu uznaným na úrovni Únie: odrádzať jednotlivcov, ktorí vykonávajú verejnú funkciu, od toho, aby svojím konaním sledovali vlastné súkromné záujmy, a zabrániť možnému opakovaniu takých činov. Po tretie sa zdá, že sporná vnútroštátna právna úprava rešpektuje podstatu dotknutého základného práva. To, čo by sa mohlo považovať za „nedotknuteľné jadro“ práva(58) (predovšetkým možnosť hľadať si bez akejkoľvek prekážky vhodné povolanie, ktoré by človeku zaručilo živobytie), totiž podľa všetkého nie je dotknuté. Vylúčený je len jeden konkrétny druh pozície (volená verejná funkcia) na obmedzené časové obdobie (tri roky).
94.      Pokiaľ by sa teda predmetná vnútroštátna právna úprava, ako som uviedol v bode 81 vyššie, považovala za primeranú, nedošlo by ani k porušeniu článku 15 ods. 1 Charty (ak by sa toto ustanovenie uplatnilo).
b)      Článok 47 Charty
95.      Článok 47 Charty („Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“) okrem iného stanovuje, že „každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom“. V tomto ustanovení je kodifikované to, čo Súdny dvor ustálene považuje za všeobecnú zásadu práva Únie vyplývajúcu z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty.(59)
96.      Pokiaľ ide o pôsobnosť článku 47 Charty, práva jednotlivcov, ktoré sú v ňom zakotvené, zodpovedajú právam stanoveným v článku 6 ods. 1 a článku 13 EDĽP(60) a povinnosti orgánov členských štátov zodpovedajú povinnostiam uloženým v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ.(61)
97.      Na úvod chcem zdôrazniť, že podľa článku 47 Charty predpokladom priznania práva na účinný prostriedok nápravy v danej veci je, že osoba, ktorá ho uplatňuje, sa dovoláva práv alebo slobôd zaručených právom Únie alebo že je proti tejto osobe vedené stíhanie, ktoré predstavuje výkon práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.(62)
98.      Z dôvodov vysvetlených v bodoch 20 a 21 vyššie to platí v prípade žalobcu vo veci samej, a preto sa článok 47 Charty v tomto konaní uplatní.
99.      Právo na účinný prostriedok nápravy zakotvené v článku 47 Charty zahŕňa rôzne prvky, okrem iného právo na obhajobu, zásadu rovnosti zbraní, právo na prístup k súdu a právo na poradenstvo, obhajobu a zastupovanie.(63)
100. V prejednávanej veci toto právo znamená, že osoba, ktorá namieta porušenie svojich práv zaručených právom Únie, má skutočne možnosť obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc zabezpečiť rešpektovanie týchto práv a na tento účel preskúmať všetky skutkové a právne otázky relevantné pre rozhodnutie sporu, ktorý mu bol predložený.(64) Právomoci vnútroštátneho súdu musia, samozrejme, zahŕňať preskúmanie zákonnosti napadnutého aktu a prípadne zrušenie tohto aktu, ako aj sankcií, ktoré sú na základe neho uložené.
101. V prejednávanej veci sa domnievam, že vnútroštátny súd má v konaní vo veci samej pri skúmaní platnosti hodnotiacej správy možnosť zohľadniť všetky relevantné skutkové a právne otázky. Ak by sa zistila nezákonnosť správy, vnútroštátny súd má právomoc zrušiť ju a v dôsledku toho zrušiť sankcie, ktoré boli uložené na základe tejto správy.
102. Za týchto okolností nevidím v spise nijakú skutočnosť, ktorá by mohla naznačovať akékoľvek porušenie článku 47 Charty. Žalobca vo svojom podaní predovšetkým neuvádza nijaké tvrdenie v tomto smere. Okrem toho informácie poskytnuté vnútroštátnym súdom a ostatnými účastníkmi konania, ktorí predložili pripomienky, neobsahujú nijaký náznak toho, že prostriedky nápravy stanovené vo vnútroštátnom práve môžu byť skutočne neúčinné.
103. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu otázku v tom zmysle, že článok 15 ods. 1 a článok 47 Charty nebránia takej sankcii, o akú ide v prejednávanej veci, pod podmienkou, že táto sankcia je primeraná a že dotknutí jednotlivci majú skutočne možnosť napadnúť zákonnosť hodnotiacich správ a súvisiacich sankcií.
V.      Návrh
104. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Curtea de Apel Timișoara (Odvolací súd Temešvár, Rumunsko), takto:
1.      Vnútroštátne právne predpisy prijaté na účely vykonávania rozhodnutia Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii, patria do pôsobnosti práva Únie.
2.      Zásada primeranosti trestov bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia automaticky ukladá osobe, o ktorej sa zistilo, že protiprávne konala v konflikte záujmov, ak vzhľadom na všetky relevantné okolnosti nie je prísnosť sankcie úmerná závažnosti porušenia, ktorého sa dopustil žalobca, s prihliadnutím na ciele sledované príslušnou vnútroštátnou právnou úpravou, alebo ak táto sankcia ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou.
3.      Ak je sporná vnútroštátna právna úprava v rozpore s požiadavkou primeranosti, vnútroštátny súd nesmie uplatniť túto právnu úpravu v rozsahu, v akom si vyžaduje uloženie neprimeranej sankcie jednotlivcovi, pričom urobí všetko, čo je v jeho silách, aby uložil účinnú a odradzujúcu sankciu.
4.      Článok 15 ods. 1 a článok 47 Charty základných práv Európskej únie nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, pod podmienkou, že uložené sankcie sú primerané a že dotknutí jednotlivci majú skutočne možnosť napadnúť zákonnosť hodnotiacich správ a súvisiacich sankcií.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Pokiaľ ide o prehľad s ďalšími odkazmi, pozri PETERS, A., HANDSCHIN, L. (ed.): Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance. Cambridge University Press, 2012.
3      Rezolúcia 51/59; pozri v nej uvedenú zásadu II.
4      Odporúčanie Výboru ministrov členským štátom č. R (2000) 10 o kódexoch správania verejných činiteľov; pozri článok 8.
5      Ú. v. EÚ L 354, 2006, s. 56.
6      Ďalej len „EDĽP“.
7      Ďalej len „ESĽP“.
8      Rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, body 153 až 165).
9      Pozri napríklad rozsudok z 22. marca 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, bod 25 a tam citovaná judikatúra).
10      Pokiaľ ide o relevantnosť poslednej uvedenej skutočnosti, pozri najmä rozsudok ESĽP, 1. februára 2007, Storbråten v. Nórsko (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
11      Pozri okrem iného rozsudky ESĽP, 28. októbra 1999, Escoubet v. Belgicko (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, bod 37), a 17. júna 2021, Miniscalco v. Taliansko (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, bod 64).
12      Pozri okrem iného rozsudky ESĽP, 9. októbra 2003, Ezeh a Connors v. Spojené kráľovstvo (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, bod 103); 23. novembra 2006, Jussila v. Fínsko (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, bod 38), a 19. februára 2013, Müller‑Hartburg v. Rakúsko (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, body 42 až 49).
13      Pozri napríklad rozsudky ESĽP, 13. februára 2003, Refah Partisi (Strana prosperity) a i. v. Turecko (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), a 6. decembra 2018, Cătăniciu v. Rumunsko (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, body 38 až 41). Pokiaľ ide o ďalšie odkazy na judikatúru ESĽP a na rozhodnutia (v súčasnosti zrušenej) Európskej komisie pre ľudské práva, pozri Usmernenie k článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach, ktoré vypracovala kancelária ESĽP, 2022, s. 14 a 15 (dostupné online).
14      Pozri rozsudky ESĽP, 21. októbra 1997, Pierre‑Bloch v. Francúzsko (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, body 53 až 60); 6. januára 2011, Paksas v. Litva (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, body 66 až 68), a 17. júna 2021, Miniscalco v. Taliansko (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, body 59 až 73), ako aj 18. mája 2021, Galan v. Taliansko (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, body 80 až 97).
15      Pozri rozsudok ESĽP, 24. apríla 2007, Matyjek v. Poľsko (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Ako však ESĽP vysvetlil v rozsudku Galan v. Taliansko (pozri predchádzajúcu poznámku pod čiarou, bod 77), vo veci Matyjek existovali osobitné okolnosti, a to: (i) pomerne veľký počet osôb, ktorých sa dotýkali príslušné právne predpisy; (ii) uloženie sankcie súdom zloženým zo sudcov zasadajúcich v trestných senátoch súdov v konaní, v ktorom sa uplatnili ustanovenia trestného poriadku, a (iii) mimoriadne prísna sankcia (odvolanie osoby z funkcie vo verejnej službe a zákaz uchádzať sa o veľký počet pozícií na 10 rokov).
16      Pozri napríklad rozsudok zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, bod 40 a tam citovaná judikatúra).
17      Pozri okrem iného rozsudky z 5. marca 2020, OPR‑Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, bod 26), a z 11. februára 2021, K. M. (Sankcie uložené kapitánovi lode) (C‑77/20, EU:C:2021:112, bod 38).
18      Pozri napríklad rozsudok zo 16. júla 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, bod 22 a tam citovaná judikatúra).
19      Podobne a s ďalšími odkazmi na judikatúru pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, body 29 a 30).
20      Pozri okrem iného rozsudky z 12. júla 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, body 69 až 71), a z 9. februára 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, body 29 a 41). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, bod 42).
21      Pozri rozsudok zo 16. júla 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, body 28 a 29). Pozri tiež analogicky rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 38).
22      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. februára 2021, K. M. (Sankcie uložené kapitánovi lode) (C‑77/20, EU:C:2021:112, bod 39).
23      Rozsudok z 8. marca 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
24      Pozri bod 29 rozsudku NE.
25      Je zrejmé, že problematika je mimoriadne zložitá a na účely prejednávanej veci nie je potrebné ju v tejto súvislosti ďalej skúmať, lebo by si to vyžadovalo pomerne zdĺhavú a podrobnú analýzu.
26      Pozri kľúčový rozsudok z 11. novembra 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, bod 27). Pozri tiež rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 53 až 55).
27      Pozri napríklad rozsudok z 5. apríla 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, bod 24).
28      Pozri okrem iného rozsudky zo 7. júla 1976, Watson a Belmann (118/75, EU:C:1976:106, body 18 až 21), a z 29. februára 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 35 až 39).
29      Pozri najmä rozsudok z 26. februára 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, body 17 až 27).
30      Rozsudok z 21. septembra 1989, Komisia/Grécko (68/88, EU:C:1989:339, body 23 až 25). Pozri tiež rozsudok z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 31).
31      Rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
32      Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok) (C‑205/20, EU:C:2021:759, bod 37). Ďalej len „návrhy prednesené vo veci NE“.
33      Tamže, body 91 až 111.
34      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok rozhodnutí Ústavného súdu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 43 a tam citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 21. decembra 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, body 40 a 41).
35      Pozri okrem iného rozsudok z 5. decembra 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 47 a tam citovaná judikatúra).
36      Pozri najmä rozsudky zo 14. októbra 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, bod 37), a zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i. (C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 82 a tam citovaná judikatúra).
37      Pozri analogicky rozsudok z 19. decembra 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, body 29 až 56).
38      Pozri najmä body 42, 44, 52 a 53 rozsudku NE.
39      Na úrovni Únie stanovenej v článku 49 ods. 1 Charty. Z tejto zásady vyplýva, že „zákon musí jasne vymedzovať porušenia a tresty za ne“. Pozri okrem iného rozsudok z 3. mája 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, bod 50 a tam citovaná judikatúra ESĽP). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
40      Rozsudok z 5. decembra 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 46 a nasl. a tam citovaná judikatúra). Podobne návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci NE, bod 111.
41      Pozri v tejto súvislosti VIGANÒ, F.: La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia. In: Sistema Penale. 2022, k dispozícii online.
42      Akými sú napríklad ústavné súdy, najvyššie súdy a/alebo štátne rady.
43      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci NE, body 102 až 104.
44      V tomto smere pozri AMALFITANO, C., CECCHETTI, L.: Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea. In: Eurojus. 2022, s. 206 až 217.
45      Pozri okrem iného návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl vo veci Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, body 23 až 26).
46      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, bod 26). Pokiaľ ide o rozsiahle informácie o tejto téme, pozri tiež ASHIAGBOR, D.: Comment to Article 15 of the Charter. In: PEERS, S., HERVEY, T., KENNER, J., WARD, A. (ed.): The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary. Hart Publishing, 2014, s. 425 až 427.
47      Dokument 2007/C 303/02 (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17).
48      Vysvetlivky odkazujú na rozsudky zo 14. mája 1974, Nold/Komisia (4/73, EU:C:1974:51, body 12 až 14); z 13. decembra 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), a z 8. októbra 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, bod 8).
49      Podpísaná v Turíne 18. októbra 1961 a revidovaná 3. mája 1996.
50      Prijatá 9. decembra 1989 vyhlásením všetkých členských štátov s výnimkou Spojeného kráľovstva (vtedajšieho členského štátu).
51      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
52      Tento výraz si požičiavam zo všeobecnej pripomienky č. 18 Hospodárskej a sociálnej rady OSN s názvom „Právo na prácu“, ktorá bola prijatá 24. novembra 2005.
53      V týchto ustanoveniach zas ide o „Právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu“ a „Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí“. V prejednávanej veci je osobitne relevantné posledné uvedené ustanovenie.
54      Podľa článku 2 ZEÚ patrí „demokracia“ medzi základné hodnoty Európskej únie. Okrem iného aj články 9 až 12 a článok 14 ods. 3 ZEÚ, ako aj článok 223 ods. 1 ZFEÚ obsahujú ustanovenia týkajúce sa demokratických zásad.
55      Pozri okrem toho články 8 a 12 Aktu o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu (Ú. v. ES L 278, 1976, s. 5) v znení zmien a doplnení a článok 6 ods. 1 smernice Rady 93/109/ES zo 6. decembra 1993, ktorou sa stanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva a práva byť volený do Európskeho parlamentu pre občanov Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi (Ú. v. ES L 329, 1993, s. 34; Mim. vyd. 20/001, s. 7), v znení zmien a doplnení.
56      Pozri analogicky rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 40 a nasl.). Takéto opatrenie nie je na prvý pohľad nezlučiteľné ani s EDĽP; pozri vyššie uvedenú judikatúru ESĽP.
57      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júla 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, bod 51 a tam citovaná judikatúra).
58      Pokiaľ ide o tento výraz a ďalšie odkazy, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Saugmandsgaard Øe vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑401/19, EU:C:2021:613, body 98 a 99).
59      Pozri rozsudok z 15. mája 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, bod 18).
60      Pozri rozsudok z 19. novembra 2019, A. K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 117 a tam citovaná judikatúra).
61      Pozri najmä rozsudok z 1. augusta 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odmietnutie prevzatia egyptskej maloletej osoby bez sprievodu) (C‑19/21, EU:C:2022:605, bod 36 a tam citovaná judikatúra).
62      Pozri nedávny rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok rozhodnutí Ústavného súdu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 34 a tam citovaná judikatúra). Pozri tiež návrhy, ktoré som predniesol vo veci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odmietnutie prevzatia egyptskej maloletej osoby bez sprievodu) (C‑19/21, EU:C:2022:279, body 46 a 47 a tam citovaná judikatúra).
63      Pozri napríklad rozsudok zo 6. novembra 2012, Otis a i. (C‑199/11, EU:C:2012:684, bod 48).
64      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2020, État luxembourgeois (Právo na opravný prostriedok proti žiadosti o informácie v oblasti daní) (C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, bod 66 a tam citovaná judikatúra).