62021CJ0241
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
6. listopada 2022. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Članak 15. stavak 1. – Zadržavanje – Razlozi za zadržavanje – Opći kriterij koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja – Opasnost od počinjenja kaznenog djela – Posljedice utvrđivanja kaznenog djela i izricanja kazne – Otežavanje postupka udaljavanja – Članak 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenje temeljnog prava na slobodu – Zahtjev postojanja pravne osnove – Zahtjevi jasnoće, predvidljivosti i dostupnosti – Zaštita od arbitrarnosti”
U predmetu C‑241/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija), odlukom od 30. ožujka 2021., koju je Sud zaprimio 14. travnja 2021., u postupku
I. L.
protiv
Politsei- ja Piirivalveamet,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 17. ožujka 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za estonsku vladu, N. Grünberg i M. Kriisa, u svojstvu agenata,
–
za španjolsku vladu, A. Ballesteros Panizo i M. J. Ruiz Sánchez, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, C. Cattabriga, L. Grønfeldt i E. Randvere, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. lipnja 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe I. L., moldavskog državljanina koji boravi u Estoniji i kojem je izdan nalog za napuštanje državnog područja, i Politsei- ja Piirivalveameta (Ured za policiju i graničnu policiju, Estonija) (u daljnjem tekstu: PPA) u vezi s odlukom tog tijela kojom je naloženo zadržavanje te osobe zbog stvarne opasnosti od počinjenja kaznenog djela, čije bi utvrđivanje i kažnjavanje moglo znatno otežati postupak udaljavanja.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 16. i 17. Direktive 2008/115 glase:
„(16)
Korištenje zadržavanja s ciljem udaljavanja trebalo bi biti ograničeno i sukladno načelu proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva. Zadržavanje je opravdano samo radi pripreme za vraćanje ili provođenje postupka udaljavanja te ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna.
(17)
Sa zadržanim državljanima trećih zemalja trebalo bi se postupati na human i dostojanstven način uz poštovanje njihovih temeljnih prava te u skladu s međunarodnim i nacionalnim pravom. Ne dovodeći u pitanje prethodna uhićenja od strane tijela nadležnih za izvršavanje zakona koja su uređena nacionalnim zakonodavstvom, zadržavanje bi u pravilu trebalo provoditi u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje.”
4
Člankom 3. točkom 7. te direktive „opasnost od bijega” definira se kao „postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći”.
5
Člankom 15. stavkom 1. navedene direktive određeno je:
„Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak [udaljavanja], posebno kada:
(a)
postoji opasnost od bijega; ili
(b)
konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.”
Estonsko pravo
6
Članak 68 väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadusa (Zakon o obvezi napuštanja državnog područja i zabrani ulaska na državno područje) od 21. listopada 1998. (RT I 1998., 98, 1575), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: VSS), naslovljen „Opasnost od bijega stranca”, glasi kako slijedi:
„Donošenje naloga za napuštanje državnog područja ili zadržavanje stranca uključuje procjenu opasnosti od njegova bijega. Stranac predstavlja opasnost od bijega ako:
1)
nije napustio Estoniju ili državu članicu Schengenskog sporazuma nakon isteka roka za dobrovoljni odlazak koji je utvrđen nalogom za napuštanje državnog područja;
2)
dostavio je lažne informacije ili krivotvorene dokumente kada je podnio zahtjev za zakonit boravak u Estoniji, zahtjev za produljenje tog boravka, zahtjev za estonsko državljanstvo, zahtjev za međunarodnu zaštitu ili zahtjev za osobne dokumente;
3)
postoji opravdana sumnja u vezi s njegovim identitetom ili državljanstvom;
4)
u više navrata počinio je kaznena djela postupajući s namjerom ili počinio kazneno djelo za koje je osuđen na kaznu oduzimanja slobode;
5)
nije poštovao nadzorne mjere koje su u pogledu njega određene kako bi se osiguralo poštovanje naloga za napuštanje državnog područja;
6)
obavijestio je [PPA] ili Kaitsepolitseiamet (Agencija za unutarnju sigurnost, Estonija) o svojoj namjeri da ne postupi u skladu s nalogom za napuštanje državnog područja ili je upravno tijelo došlo do tog zaključka s obzirom na stav i ponašanje stranca;
7)
ušao je u Estoniju tijekom razdoblja valjanosti zabrane ulaska koja mu je izrečena;
8)
zadržan je zbog nezakonitog prelaska vanjske granice Estonije i nije dobio dozvolu ni pravo boravka u Estoniji;
9)
bez odobrenja je napustio određeno mjesto boravišta ili drugu državu članicu Schengenskog sporazuma;
10)
nalog za napuštanje državnog područja izdan u inozemstvu postane izvršan na temelju sudske odluke.”
7
Člankom 15. VSS‑a, naslovljenim „Zadržavanje stranca i postupak udaljavanja”, propisuje se:
„(1)   Stranac se može zadržati na temelju stavka 2. ovog članka kada se nadzorne mjere predviđene ovim zakonom ne mogu učinkovito primijeniti. Zadržavanje mora biti u skladu s načelom proporcionalnosti i, u svakom slučaju, mora uzeti u obzir relevantne elemente koji se odnose na stranca.
(2)   Stranac se može zadržati kada primjena nadzornih mjera predviđenih ovim zakonom ne jamči djelotvorno izvršenje naloga za napuštanje državnog područja, a osobito kada:
1)
postoji opasnost od bijega stranca;
2)
stranac ne ispunjava svoju obvezu suradnje; ili
3)
stranac ne posjeduje isprave potrebne za vraćanje ili kasni njihovo pribavljanje iz zemlje primateljice ili zemlje tranzita.
[…]”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
8
Moldavski državljanin I. L. boravio je u Estoniji na temelju izuzeća od obveze posjedovanja vize.
9
Dana 12. listopada 2020. uhićen je u svojstvu osumnjičenika zbog sumnje da je svojoj partnerici i još jednoj oštećenici nanio tjelesnu bol te im je narušio zdravlje.
10
Presudom od 13. listopada 2020. Harju Maakohus (Prvostupanjski sud u Harju, Estonija) proglasio je osobu I. L. krivom za kazneno djelo nanošenja tjelesnih ozljeda te joj je izrekao kaznu zatvora u trajanju od godinu dana, jednog mjeseca i dvadeset i osam dana, uz vrijeme provjeravanja od dvije godine. Međutim, osoba I. L. puštena je na slobodu prema nalogu tog suda.
11
Istog je dana PPA prijevremeno okončao boravak osobe I. L. na estonskom državnom području te je u prostorijama Harju Maakohusa (Prvostupanjski sud u Harju) naložio njezino zadržavanje. PPA je potonju odluku obrazložio postojanjem „opasnosti od bijega” u smislu članka 15. stavka 2. točke 1. VSS‑a. U zapisniku o određivanju zadržavanja navodi se da je dotična osoba zadržana uzimajući u obzir njezin stav prema počinjenom kaznenom djelu i ponašanje nakon osude. PPA je smatrao da su u tim okolnostima postojali razlozi za stajalište da bi ona mogla izbjegavati udaljavanje unatoč svojem obećanju da će dobrovoljno napustiti zemlju i molbi da joj se naloži dobrovoljni odlazak.
12
PPA je protiv osobe I. L. izdala i nalog za napuštanje estonskog državnog područja zbog nezakonitog boravka.
13
Rješenjem od 15. listopada 2020. Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) prihvatio je zahtjev PPA‑a te je odobrio smještanje osobe I. L. u centar za zadržavanje do datuma njezina udaljavanja, pri čemu to zadržavanje nije moglo trajati dulje od 15. prosinca 2020.
14
Rješenjem od 2. prosinca 2020. Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) odbio je žalbu osobe I. L. koju je ona podnijela radi ukidanja rješenja Tallinna Halduskohusa (Upravni sud u Tallinnu).
15
Osoba I. L. u međuvremenu je, 23. studenoga 2020., udaljena u Moldovu.
16
Osoba I. L. podnijela je žalbu Riigikohusu (Vrhovni sud, Estonija) radi ukidanja rješenja Tallinna Ringkonnakohusa (Žalbeni sud u Tallinnu) i utvrđenja nezakonitosti svojeg zadržavanja. Osoba I. L. u žalbi je navela da ima osnovu podnijeti tužbu za naknadu štete protiv PPA‑a ako Riigikohus (Vrhovni sud) donese presudu kojom se utvrđuje nezakonitost njezina zadržavanja.
17
Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da se glavni postupak odnosi samo na odobrenje zadržavanja osobe I. L.
18
Suprotno ocjeni PPA‑a, taj sud smatra da se zadržavanje osobe I. L. nije moglo naložiti na temelju „opasnosti od bijega” u smislu članka 15. stavka 2. točke 1. VSS‑a. Navedeni sud u tom pogledu utvrđuje da nijedan od slučajeva navedenih u članku 68 tog zakona, čiji je predmet definiranje pojma „opasnost od bijega”, nije ispunjen u okolnostima glavnog postupka.
19
Što se tiče, osobito, kriterija utvrđenog u članku 68 točki 4. VSS‑a, koji se odnosi na slučaj kaznene osude na kaznu oduzimanja slobode, sud koji je uputio zahtjev ističe da on pretpostavlja postojanje pravomoćne odluke. Međutim, odluka o osudi osobe I. L. postala je pravomoćna tek nakon odluke Tallinna Halduskohusa (Upravni sud u Tallinnu) o odobrenju njezina zadržavanja.
20
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da se zadržavanje ne može temeljiti ni na članku 15. stavku 2. točkama 2. i 3. VSS‑a, koji se odnose, redom, na povredu obveze suradnje i nepostojanje isprava potrebnih za povratno putovanje.
21
Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da zakonitost zadržavanja osobe I. L. ovisi o eventualnoj taksativnosti nabrajanja utvrđenog u članku 15. stavku 2. VSS‑a.
22
Prema jednom su tumačenju tri razloga za zadržavanje, navedena u članku 15. stavku 2. VSS‑a, iscrpna. Budući da osoba I. L. ne ispunjava nijedan od tih triju razloga, njezino zadržavanje treba smatrati nezakonitim.
23
Prema drugom tumačenju, navedeni razlozi nisu iscrpni, nego se njima opisuje opći kriterij koji proizlazi iz prve rečenice stavka 2. članka 15. VSS‑a, odnosno opasnost od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja.
24
Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi okolnosti predmeta u glavnom postupku doista mogle uključivati takvu opasnost, s obzirom na to da je postojala stvarna opasnost od toga da će osoba I. L. nastojati razriješiti sukob sa svojom bivšom partnericom i tom prilikom počiniti novo kazneno djelo. Doista, utvrđenje i kazna izrečena sudskom odlukom za takvo kazneno djelo kao i, ovisno o slučaju, izvršenje izrečene kazne, bili bi takve prirode da bi izvršenje njegova udaljavanja odgodili na neodređeno vrijeme.
25
Sud koji je uputio zahtjev pita se o usklađenosti takvog tumačenja s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115.
26
Konkretno, taj se sud pita može li se članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da dopušta zadržavanje na temelju prethodno navedenog općeg kriterija, odnosno opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, ili se mora ispuniti jedan od dvaju razloga izričito navedenih u toj odredbi.
27
U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 15. stavak 1. prvu rečenicu [Direktive 2008/115] tumačiti na način da države članice mogu zadržati državljanina treće zemlje ako postoji stvarna opasnost da će on prije udaljavanja, dok se nalazi na slobodi, počiniti kazneno djelo čije utvrđivanje i sankcioniranje mogu znatno otežati provođenje udaljavanja?”
O prethodnom pitanju
28
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da dopušta državi članici da naloži zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom samo na temelju općeg kriterija koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, a da pritom nije ispunjen jedan od posebnih razloga za zadržavanje koji su predviđeni i jasno definirani zakonodavstvom čiji je cilj prenošenje te odredbe u nacionalno pravo.
29
Prema objašnjenjima koja je sud koji je uputio zahtjev dostavio Sudu, u okolnostima glavnog postupka nije ispunjen nijedan od posebnih razloga za zadržavanje predviđenih člankom 15. stavkom 2. VSS‑a, čiji je cilj prenošenje članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115 u estonsko pravo, pri čemu se oni temelje, redom, na postojanju opasnosti od bijega, povredi obveze suradnje i nepostojanju isprava potrebnih za povratno putovanje. Nasuprot tomu, taj sud smatra da je ispunjen opći kriterij koji je naveden u postavljenom pitanju, odnosno opasnost od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, s obzirom na to da je postojala stvarna opasnost da će dotična osoba počiniti kazneno djelo čije bi utvrđivanje i kažnjavanje mogli odgoditi udaljavanje na neodređeno vrijeme.
30
Valja istaknuti da je u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115, zadržavanje zainteresirane osobe dopušteno samo u svrhu „priprem[e] povrat[ka] i/ili proved[be] postup[ka] vraćanja”.
31
Sud je u tom pogledu pojasnio da samo u slučaju da postoji opasnost da izvršenje odluke o vraćanju u obliku udaljavanja, ovisno o ocjeni svake posebne situacije, bude ugroženo ponašanjem zainteresirane osobe, države članice mogu tu osobu lišiti slobode na način da je se zadrži (presuda od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 37. i navedena sudska praksa).
32
Iz toga slijedi da je svrha zadržavanja državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, kada je ono naloženo u cilju udaljavanja, samo osiguranje djelotvornosti postupka vraćanja i njime se ne nastoji postići nikakva kaznena funkcija (presuda od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 38.).
33
Stoga mjera zadržavanja koju je naložila država članica na temelju nacionalnog zakonodavstva, čiji je cilj prenošenje članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115, mora ispunjavati opći kriterij koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja.
34
To ipak ne znači da članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da opći kriterij sam po sebi čini razlog za zadržavanje te dopušta državi članici da samo na toj osnovi naloži mjeru zadržavanja.
35
Naime, člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115 izričito se predviđaju dva razloga za zadržavanje koji se temelje, s jedne strane, na postojanju opasnosti od bijega, kako je definirano u članku 3. točki 7. te direktive, i, s druge strane, na okolnosti da dotična osoba izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
36
Doduše, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 30. do 34. svojeg mišljenja, iz prve rečenice članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115, a osobito riječi „posebno”, proizlazi da ta dva razloga nisu iscrpna. Stoga države članice mogu predvidjeti druge posebne razloge za zadržavanje, kao dopunu dvama razlozima izričito predviđenima u toj odredbi.
37
S obzirom na navedeno, valja naglasiti da je mogućnost koja je dana državama članicama da donesu dodatne razloge za zadržavanje strogo ograničena zahtjevima koji proizlaze iz same Direktive 2008/115 kao i onima koji proizlaze iz zaštite temeljnih prava, a osobito temeljnog prava na slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
38
Kao prvo, u tom pogledu valja istaknuti da se, kao što je to navedeno u točkama 30. do 33. ove presude, mjera zadržavanja može odrediti samo ako postoji opasnost da bi izvršenje odluke o vraćanju u obliku udaljavanja moglo biti ugroženo ponašanjem zainteresirane osobe te za cilj mora imati samo osiguranje djelotvornosti postupka vraćanja.
39
U ovom slučaju valja utvrditi da je taj zahtjev ispunjen kad je riječ o općem kriteriju, kao što je onaj utvrđen u postavljenom pitanju, koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja.
40
Kao drugo, primjena zadržavanja u svrhu udaljavanja trebala bi biti ograničena i uvjetovana poštovanjem načela proporcionalnosti, kao što je to također potvrđeno uvodnom izjavom 16. Direktive 2008/115.
41
Valja podsjetiti na to da je cilj Direktive 2008/115 uspostavljanje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije uz puno poštovanje temeljnih prava i dostojanstva dotičnih osoba (presuda od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 39. i navedena sudska praksa).
42
Na taj je način svako zadržavanje koje je obuhvaćeno Direktivom 2008/115 strogo uređeno odredbama poglavlja IV. navedene direktive kako bi se zajamčilo, s jedne strane, poštovanje načela proporcionalnosti u pogledu korištenih sredstava i postavljenih ciljeva i, s druge strane, poštovanje temeljnih prava državljana trećih zemalja (presuda od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 40. i navedena sudska praksa).
43
Iz toga slijedi da država članica ni u kojem slučaju ne može dodati dopunski razlog za zadržavanje u pogledu situacije u kojoj je primjena manje prisilnih mjera, osobito onih kojima se poštuju temeljna prava dotičnih osoba, dovoljna kako bi se zajamčila djelotvornost postupka vraćanja.
44
Konkretnije, što se tiče zahtjeva koji proizlaze iz zaštite temeljnog prava na slobodu, zajamčenog člankom 6. Povelje, valja uputiti na zaključke iz presude od 15. ožujka 2017., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).
45
U toj presudi Sud je istaknuo da se člankom 28. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108. i ispravak SL 2017., L 49, str. 50.), time što se dopušta zadržavanje podnositelja zahtjeva kako bi se omogućilo izvršenje postupaka transfera u skladu s tom uredbom kada postoji velika opasnost od bijega tog podnositelja zahtjeva, propisuje ograničenje ostvarivanja temeljnog prava na slobodu (presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 36.).
46
Na isti se način člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115 propisuje ograničenje temeljnog prava na slobodu, zajamčenog člankom 6. Povelje, time što se dopušta zadržavanje državljanina treće zemlje protiv kojeg se vode postupci vraćanja kako bi se pripremilo vraćanje i/ili provelo udaljavanje.
47
U tom pogledu iz članka 52. stavka 1. Povelje proizlazi da svako ograničenje pri ostvarivanju tog prava mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati njegovu bit kao i načelo proporcionalnosti. U mjeri u kojoj Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), člankom 52. stavkom 3. Povelje propisuje se da su njihovo značenje i opseg primjene jednaki onima iz EKLJP‑a, naglašavajući istodobno da pravo Unije može pružiti širu zaštitu. Dakle, u svrhu tumačenja članka 6. Povelje valja uzeti u obzir članak 5. EKLJP‑a, kao minimalni prag zaštite (presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 37.).
48
Kad je riječ o zahtjevima koje mora ispunjavati pravna osnova za ograničenje prava na slobodu, Sud je s obzirom na presudu ESLJP‑a od 21. listopada 2013., Del Río Prada protiv Španjolske (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), naveo da nacionalni zakon kojim se dopušta oduzimanje slobode mora biti, kako bi ispunio zahtjeve iz članka 52. stavka 1. Povelje, dovoljno dostupan, precizan i predvidljiv u svojoj primjeni kako bi se izbjegla opasnost od arbitrarnosti (presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 38. i vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2020., JZ (Kazna zatvora u slučaju zabrane ulaska), C‑806/18, EU:C:2020:724, t. 41.).
49
U tom potonjem pogledu Sud je također naglasio da je cilj jamstava koja se odnose na slobodu, poput onih zajamčenih u članku 6. Povelje i članku 5. EKLJP‑a, osobito zaštita pojedinca od arbitrarnosti. Stoga, kako bi provedba mjere oduzimanja slobode bila u skladu s tim ciljem, tijela vlasti nipošto ne smiju, među ostalim, postupati u lošoj vjeri ili prijevarno (presude od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 39. i od 12. veljače 2019., TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, t. 59.).
50
Iz prethodno navedenog proizlazi da je zadržavanje državljanina treće zemlje, protiv kojeg se vode postupci vraćanja, koje predstavlja teško zadiranje u njegovo pravo na slobodu, podložno poštovanju strogih jamstava, to jest postojanju zakonske osnove, jasnoće, predvidljivosti, dostupnosti i zaštite od arbitrarnosti (presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 40.).
51
U ovom slučaju, što se tiče zahtjeva postojanja pravne osnove, valja utvrditi da se u okolnostima glavnog postupka ograničenje prava na slobodu temelji na članku 15. VSS‑a, odnosno na zakonskoj odredbi nacionalnog prava čiji je cilj provedba članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115.
52
Nakon što je to pojašnjeno, valja se zapitati o poštovanju drugih prethodno navedenih jamstava u slučaju, na koji se odnosi postavljeno pitanje, u kojem je zainteresirana osoba zadržana samo na temelju općeg kriterija koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, a da pritom nije ispunjen nijedan od posebnih razloga za zadržavanje predviđenih tom zakonskom odredbom nacionalnog prava.
53
U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 47. do 49. ove presude, u tom pogledu valja istaknuti da pojedinačna diskrecijska ovlast kojom raspolažu predmetna tijela mora biti dio određenih unaprijed utvrđenih granica. Stoga je bitno da kriteriji kojima se utvrđuje razlog za zadržavanje budu jasno definirani obvezujućim aktom koji je predvidljiv u svojoj primjeni (vidjeti u tom smislu presudu od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 42.).
54
Doista, valja utvrditi da opći kriterij koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja ne ispunjava zahtjeve jasnoće, predvidljivosti i zaštite od arbitrarnosti, kao što je to pravilno istaknula Europska komisija. Naime, zbog nedostatka preciznosti, osobito u pogledu utvrđivanja elemenata koje nadležna nacionalna tijela moraju uzeti u obzir radi ocjene postojanja opasnosti na kojoj se takav kriterij temelji, on ne omogućuje zainteresiranim osobama da s potrebnom razinom sigurnosti predvide u kojim bi slučajevima one mogle biti zadržane. Iz istih razloga takav kriterij ne pruža tim osobama odgovarajuću zaštitu od arbitrarnosti.
55
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da ne dopušta državi članici da naloži zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom samo na temelju općeg kriterija koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, a da pritom nije ispunjen jedan od posebnih razloga za zadržavanje koji su predviđeni i jasno definirani zakonodavstvom čiji je cilj prenošenje te odredbe u nacionalno pravo.
Troškovi
56
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
treba tumačiti na način da
ne dopušta državi članici da naloži zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom samo na temelju općeg kriterija koji se temelji na opasnosti od ugrožavanja djelotvornog izvršenja udaljavanja, a da pritom nije ispunjen jedan od posebnih razloga za zadržavanje koji su predviđeni i jasno definirani zakonodavstvom čiji je cilj prenošenje te odredbe u nacionalno pravo.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: estonski