61999CC0441_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In deze zaak verzoekt Högsta domstollen (Zweden) om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever. De verwijzende rechter wenst in de eerste plaats te vernemen of door nationale rechtspraak het door Zweden gemaakte voorbehoud op die richtlijn extensief kan worden uitgelegd, met als gevolg dat de kring van buitengesloten werknemers ruimer wordt dan uit de tekst van het voorbehoud voortvloeit. In de tweede plaats vraagt hij of in het geval dat een lidstaat uitvoering heeft gegeven aan richtlijn 80/987 door zichzelf aan te wijzen als het orgaan dat de daarin bedoelde garantie verschuldigd is, een werknemer op die garantie aanspraak kan maken, ondanks een nationale bepaling die hem daarvan uitsluit, als die bepaling geen basis vindt in het door Zweden gemaakte voorbehoud op de richtlijn.
II - Juridisch kader
A - Gemeenschapsrecht
2. Richtlijn 80/987 verplicht de lidstaten een orgaan in het leven te roepen dat werknemers bij insolventie van hun werkgever de honorering van onvervulde aanspraken garandeert.
3. Volgens artikel 1, lid 1, is richtlijn 80/987 van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren. Volgens artikel 1, lid 2, kunnen de lidstaten bij wijze van uitzondering de aanspraken van bepaalde categorieën van werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluiten op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van de werknemers of op grond van het bestaan van andere waarborgen die de werknemers eenzelfde mate van bescherming bieden als deze richtlijn. De lijst van de uitgesloten categorieën van werknemers is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 80/987.
4. De Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest (hierna: Toetredingsakte") bepaalt in bijlage I, deel IV (Sociale Politiek), D (Arbeidsrecht), met betrekking tot richtlijn 80/987, dat aan bijlage I, punt 1, (werknemers met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van bijzondere aard") voor Zweden het volgende voorbehoud wordt toegevoegd:
Een werknemer of de nabestaanden van een werknemer, die alleen of samen met zijn naaste verwanten eigenaar was van een aanzienlijk aandeel van de onderneming of zaak van de werkgever en een aanzienlijke invloed op de bedrijfsvoering had. Dit geldt ook als de werkgever een rechtspersoon zonder onderneming of zaak is."
5. Artikel 3 van richtlijn 80/987 stelt de volgende verplichtingen vast betreffende de waarborgfondsen:
1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat waarborgfondsen onder voorbehoud van artikel 4 de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum vallende periode.
2. De in lid 1 bedoelde datum is naar keuze van de lidstaten
- hetzij die van het intreden van de insolventie van de werkgever,
- hetzij die van de aanzegging van het ontslag van de betrokken werknemer wegens insolventie van de werkgever,
- hetzij die van het intreden van de insolventie van de werkgever of die van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding van de betrokken werknemer wegens insolventie van de werkgever."
6. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 80/987 kent de lidstaten de bevoegdheid toe om de in artikel 3 bedoelde betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken. Indien de lidstaten van deze bevoegdheid gebruikmaken, geeft artikel 4, lid 2, een aantal aanvullende regels.
7. Artikel 5 van richtlijn 80/987 luidt als volgt:
De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen en nemen daarbij met name de volgende beginselen in acht:
a) het vermogen van de fondsen moet gescheiden zijn van het bedrijfskapitaal van de werkgevers en dient zodanig te zijn gevormd dat het niet vatbaar is voor beslag bij een procedure wegens insolventie;
b) de werkgevers moeten in de financiering bijdragen, tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt;
c) de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering werden nagekomen."
B - Nationaal recht
8. In § 1 van de lönegarantilag (hierna: wet gewaarborgd loon") is bepaald, dat de staat overeenkomstig deze wet instaat voor de voldoening van de vorderingen die een werknemer heeft op een werkgever die in Zweden of in een ander Scandinavisch land failliet is verklaard. Volgens § 7 van dezelfde wet komen schuldvorderingen uit hoofde van loon of andere ingevolge § 12 van de förmånsrättslag (hierna: wet rangregeling") bevoorrechte vorderingen, in aanmerking voor gewaarborgde betaling. In de onderhavige zaak zijn drie versies van § 12 wet rangregeling van betekenis: een versie van vóór 1 juli 1994, een versie die gold tussen 1 juli 1994 en 1 juni 1997, en de huidige versie die op 1 juni 1997 van kracht is geworden.
9. De versie van vóór 1 juli 1994 bepaalde in § 12, laatste alinea, dat de loon- of pensioenvorderingen van de werknemer die zelf of samen met een naaste verwant eigenaar was van een aanzienlijk aandeel van de onderneming en een aanzienlijke invloed op de bedrijfsvoering had, niet overeenkomstig deze bepaling bevoorrecht waren. Högsta domstollen had in zaak NJA 1980, blz. 743, verklaard, dat deze bepaling ook van toepassing was indien de werknemer zelf geen aandeel in de onderneming had, maar zijn naaste verwant eigenaar was van een aanzienlijk aandeel daarin.
10. Volgens de overgangsbepalingen bij de verschillende wijzigingen in § 12 wet rangregeling dient de ten tijde van de faillietverklaring geldende versie van deze bepaling te worden toegepast. De ten tijde van de feiten in het hoofdgeding toepasselijke versie van § 12, laatste alinea, wet rangregeling, in werking getreden op 1 juli 1994, bepaalde, dat de loon- of pensioenvorderingen van de werknemer die zelf of samen met een naaste verwant minder dan zes maanden vóór de faillissementsaanvraag eigenaar was geweest van ten minste een vijfde van de onderneming, niet overeenkomstig deze bepaling bevoorrecht waren. Hetzelfde gold, wanneer het aandeel in de onderneming in handen was geweest van een naaste verwant van de werknemer. Door deze laatste toevoeging is de rechtspraak van Högsta domstollen in de wetgeving gecodificeerd.
11. Op 1 juni 1997 trad een wijziging van § 12 wet rangregeling in werking, die ertoe strekte de Zweedse regels inzake gewaarborgd loon in overeenstemming te brengen met richtlijn 80/987 en met het daarin opgenomen voorbehoud voor Zweden. Opdat de loonvorderingen van een werknemer als niet-bevoorrecht kunnen worden beschouwd, is thans vereist, dat de werknemer zelf of samen met zijn naaste verwanten minder dan zes maanden vóór de faillissementsaanvraag eigenaar is geweest van een aanzienlijk aandeel in de onderneming en een aanzienlijke invloed heeft gehad op de bedrijfsvoering. Het is thans dus in ieder geval noodzakelijk, dat de werknemer zelf een aandeel in de onderneming heeft.
III - Feiten, procedure en prejudiciële vragen
12. S. Gharehveran is werkzaam geweest bij een vennootschap die het restaurantbedrijf uitoefende. Zij verrichtte er onder meer bepaalde accountantswerkzaamheden. Haar echtgenoot bezat alle aandelen in de vennootschap, die op 17 juli 1995 failliet is verklaard. Gharehveran maakt in het kader van het faillissement en overeenkomstig de wet gewaarborgd loon aanspraak op betaling van loon. De curator wees op 10 augustus 1995 het verzoek af, aangezien zij een naaste verwant was van degene die de volledige eigendom van de failliet gegane onderneming in handen had.
13. Daarop vorderde Gharehveran bij het tingsrätt te Lund wijziging van het besluit van de curator in dier voege dat haar verzoek om betaling van het gewaarborgd loon zou worden toegewezen. Bij vonnis van 20 mei 1997 wees het tingsrätt haar vordering af, waarna Gharehveran beroep instelde bij Hovrätten över Skåne och Blekinge. Deze rechter wees bij uitspraak van 9 juni 1998 haar vordering tot betaling krachtens de wet gewaarborgd loon toe. Daartoe stelde het hovrätt onder meer vast, dat Gharehveran blijkens het dossier op zodanige wijze bij de activiteiten van de vennootschap betrokken was geweest, dat zij moest worden geacht een aanzienlijke invloed op de bedrijfsvoering te hebben gehad. Vaststond evenwel, dat alle aandelen in de vennootschap in handen van haar echtgenoot waren. In een dergelijk geval bracht toepassing van de wet rangregeling - in de ten tijde van de faillietverklaring geldende versie - mee, dat Gharehveran geen recht had op betaling krachtens de wet gewaarborgd loon. Het hovrätt achtte deze toepassing evenwel in strijd met het door Zweden gemaakte voorbehoud op richtlijn 80/987, die zijns inziens niet op Gharehveran van toepassing was. Het hovrätt was bovendien van mening, dat Gharehveran haar stelling, dat zij in aanmerking moest komen voor de gewaarborgde betaling overeenkomstig de Zweedse wettelijke regeling, rechtstreeks op richtlijn 80/987 kon baseren.
14. Riksskatteverket (rijksbelastingdienst) is, als vertegenwoordiger van de staat, van de uitspraak van het hovrätt in beroep gegaan bij Högsta domstollen. Volgens Riksskatteverket is de ten tijde van de faillietverklaring geldende versie van de wet rangregeling verenigbaar met het Zweedse voorbehoud op richtlijn 80/987. Daarnaast meent Riksskatteverket, dat aan deze richtlijn geen rechtstreekse werking toekomt, omdat zij de lidstaten een ruime beoordelingsmarge bij haar uitvoering laat. Deze beoordelingsmarge kan in de nationale sfeer niet worden ingeperkt door de keuze voor een bepaalde uitvoeringsmodaliteit, in casu een van overheidswege gefinancierd waarborgfonds.
15. In het licht van het bovenstaande, verzoekt Högsta domstollen het Hof overeenkomstig artikel 234 EG om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1) Moet de uitzondering die overeenkomstig artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, voor Zweden geldt, aldus worden uitgelegd, dat zij, in overeenstemming met hetgeen tot 1 juli 1994 in de Zweedse rechtspraak werd aangenomen, van toepassing is op een werknemer die zelf geen aandeel in de onderneming had, maar wiens naaste verwant eigenaar was van een aanzienlijk aandeel daarin?
2) Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord:
Een lidstaat heeft uitvoering gegeven aan richtlijn 80/987/EEG van de Raad en zichzelf aangewezen als het orgaan dat de vorderingen die een werknemer op een in staat van faillissement verklaarde werkgever heeft, dient te voldoen. Brengt de richtlijn in een dergelijk geval mee, dat een werknemer een recht op betaling van loon op basis van de waarborg kan doen gelden in weerwil van een nationale bepaling die bepaalde categorieën van werknemers van dat recht uitsluit, maar die geen pendant heeft in de voor de betrokken lidstaat geldende uitzonderingen op de richtlijn?"
16. Het verzoek is op 22 november 1999 bij het Hof ingekomen. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Riksskatteverket, Gharehveran en de Commissie. Er heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden.
IV - De vraag betreffende het Zweedse voorbehoud
A - Ingediende opmerkingen
17. Riksskatteverket is van mening dat de uitzondering die in de bijlage bij richtlijn 80/987 voor Zweden geldt, moet worden uitgelegd met inachtneming van de wijze waarop de desbetreffende nationale bepaling in Zweden is toegepast. Het Zweedse voorbehoud in de bijlage bij richtlijn 80/987 is immers gebaseerd op de tekst van de wet die in Zweden heeft gegolden, in het bijzonder op § 12, laatste alinea, wet rangregeling in de versie die van toepassing was vóór 1 juli 1994. Deze tekst moet derhalve worden uitgelegd in het licht van het Zweedse recht en er dient dus rekening gehouden te worden met de interpretatie die Högsta domstollen in zaak NJA 1980, blz. 743, heeft gegeven. Volgens Riksskatteverket is deze uitlegging in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, aangezien richtlijn 80/987 en de Toetredingsakte de lidstaten een zekere beoordelingsmarge geven die uitzonderingen in de nationale regelgeving toestaan. Deze excepties zouden hun belang verliezen als ze niet zouden kunnen worden uitgelegd in het licht van het nationale recht.
18. Gharehveran stelt daar tegenover dat het in strijd met de beginselen van het communautaire recht zou zijn om de bepalingen van gemeenschapsrecht uit te leggen met behulp van nationale wetgeving en nationale rechtspraak die voorheen golden.
19. Ook de Commissie stelt het Hof voor om de eerste vraag zodanig uit te leggen dat een werknemer die zelf geen aandeel in de onderneming heeft, maar waarvan zijn naaste verwant een aanzienlijk aandeel heeft, niet onder de reikwijdte valt van het Zweedse voorbehoud in de bijlage bij richtlijn 80/987. Zij constateert dat de toepasselijke § 12, laatste alinea, wet rangregeling en de Zweedse derogatie zoals bedoeld in artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987, onverenigbaar zijn met elkaar. Een onderzoek van de in de bijlage bij richtlijn 80/987 vermelde groepen van uitgesloten werknemers toont aan dat de derogaties gedetailleerd en duidelijk zijn omschreven. De Commissie betoogt dat zulke uitzonderingen op een restrictieve manier moeten worden uitgelegd.
B - Oordeel
20. De beoordeling van de eerste vraag van Högsta domstollen kan kort zijn. De argumenten die spreken voor een restrictieve uitleg van de reikwijdte van het Zweedse voorbehoud zijn immers overtuigend, zowel in het licht van de bewoordingen van de betrokken bepalingen als in verband met de doelstelling van richtlijn 80/987 en de context van de uitzonderingsbepaling.
21. Waar het gaat om de persoonlijke werkingssfeer van de waarborgregeling, zijn de betrokken nationale en communautaire bepalingen onmiskenbaar in tegenspraak met elkaar. De bedoelde bijlage bij de richtlijn beperkt zich tot het buitensluiten van de werknemer die alleen of met zijn naaste verwanten eigenaar is van een aanzienlijk aandeel van de onderneming en een aanzienlijke invloed op de bedrijfsvoering heeft. Echter, volgens de relevante nationale regeling wordt de werknemer reeds voor de toepassing van de garantieregeling uitgesloten als een naaste verwant al een aanzienlijk aandeel heeft in de onderneming. De in de Zweedse wetgeving van de waarborg uitgesloten groep van werknemers is derhalve ruimer dan volgens het ter zake geldende gemeenschapsrecht is toegestaan.
22. Högsta domstollen wenst in wezen van het Hof te vernemen of in het onderhavige geval de uitzondering van de richtlijn toch in overeenstemming met het nationale recht kan worden uitgelegd, door rekening te houden met de wijze waarop voorheen door de hoogste Zweedse rechter de betreffende nationale wetgeving is toegepast.
23. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat, met het oog op de beginselen van rechtseenheid en rechtsgelijkheid, termen van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Gemeenschap autonoom en op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling.
24. Het Zweedse voorbehoud zoals dat in bijlage I, deel IV, onder D, van de Toetredingsakte is omschreven, en dat thans deel uitmaakt van bijlage I, punt 1, van richtlijn 80/987, verwijst niet naar het nationale recht. Daarom moet dit voorbehoud autonoom worden uitgelegd.
25. Het gegeven dat het voorbehoud is gebaseerd op de tekst van de wet zoals die gold ten tijde van de onderhandelingen over de toetreding van Zweden tot de Europese Unie, doet daar niet aan af. Een andere opvatting zou niet alleen afbreuk doen aan de beginselen van rechtseenheid en rechtsgelijkheid, maar ook aan het beginsel van rechtszekerheid. Dan zou voor de bepaling van de kring van gerechtigden bijzondere kennis van de nationale rechtspraak noodzakelijk zijn. Het onderhavige geval illustreert treffend tot welke complicaties dat kan leiden.
26. Ik meen dat deze overwegingen op zichzelf reeds volstaan om te concluderen dat de bedoelde uitzondering op de reikwijdte van richtlijn 80/987 niet kan worden geïnterpreteerd met inachtneming van de wijze waarop § 12 wet rangregeling in Zweden door de hoogste nationale rechter tot 1 juli 1994 werd uitgelegd. Ten overvloede voeg ik daar de volgende argumenten aan toe, die zijn gebaseerd op het doel van richtlijn 80/987 en de context van de betrokken uitzondering.
27. Op grond van de doelstelling van richtlijn 80/987 moeten mijns inziens de voorbehouden in de bijlage restrictief worden uitgelegd. Richtlijn 80/987 is erop gericht voorzieningen te treffen om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen, in het bijzonder om de honorering van hun onvervulde aanspraken te garanderen met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap. Gezien deze sociale doelstelling is het gepast om de kring van werknemers die van de bescherming bij insolventie worden uitgesloten, zo beperkt mogelijk te houden. Dat is stellig ook de wens van de gemeenschapswetgever geweest. Die heeft er niet voor gekozen om de categorieën van uitgesloten werknemers door het nationale recht te laten bepalen. De groepen van werknemers die geen aanspraken kunnen maken op de garantie, staan uitputtend in de bijlage bij richtlijn 80/987 vermeld. Het argument van Riksskatteverket dat de lidstaten een zekere beoordelingsmarge zouden hebben bij de interpretatie van de uitzonderingen welke in de bijlage bij de richtlijn worden genoemd, acht ik dan ook ongefundeerd.
28. Voorzover lidstaten de persoonlijke werkingssfeer van richtlijn 80/987 wensen in te perken, kunnen zij derhalve uitsluitend gebruikmaken van de door artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987 geboden mogelijkheid. Zweden heeft dat gedaan door in de bijlage bij de Toetredingsakte te laten opnemen dat slechts de werknemers die alleen of samen met hun naaste verwanten eigenaar zijn van een aanzienlijk deel van de onderneming en een aanzienlijke invloed op de bedrijfsvoering hebben, buiten de bescherming van richtlijn 80/987 worden geplaatst. Indien het de bedoeling was geweest ook een voorbehoud te maken voor werknemers die zelf geen aandeel in de onderneming hebben, maar wier naaste verwant eigenaar is, dan had dat naar mijn mening ondubbelzinnig vermeld moeten worden. Terecht is door de Commissie in dit verband aangevoerd dat de in de bijlage bij richtlijn 80/987 genoemde categorieën van uitgesloten werknemers gedetailleerd staan omschreven, waarbij opvalt dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland uitdrukkelijk een voorbehoud hebben gemaakt voor de echtgenoot of de echtgenote van de werkgever. Kennelijk heeft Zweden het niet nodig geacht de discrepantie tussen de letterlijke tekst van haar voorbehoud en de uitwerking die in haar nationale wetgeving daaraan was gegeven, op te heffen door aan te dringen op aanpassing van bijlage I, punt 1, bij richtlijn 80/987. Integendeel, de Zweedse wetgever heeft per 1 juni 1997 haar wetgeving alsnog in overeenstemming gebracht met genoemde bijlage.
29. Ik geef het Hof dan ook in overweging, de eerste vraag als volgt te beantwoorden:
Bij de uitleg van de uitzondering die overeenkomstig artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987 voor Zweden geldt, mag de Zweedse rechtspraak over de tot 1 juli 1994 geldende nationale wetgeving niet in aanmerking worden genomen.
V - De vraag betreffende de werking van richtlijn 80/987
30. Met de tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof zich uit te laten over de vraag of de arresten Francovich e.a. en Wagner Miret, waarin is verklaard dat werknemers zich niet voor de nationale rechter tegenover de staat kunnen beroepen op richtlijn 80/987 om betaling van loon op basis van de waarborg te verkrijgen, ook in het onderhavige geval van toepassing zijn. Högsta domstollen wijst erop dat de omstandigheden in het onderhavige geval verschillen van de achtergronden in de arresten Francovich e.a. en Wagner Miret. In de zaak Francovich e.a. had de betrokken lidstaat geen enkele uitvoeringsmaatregel getroffen betreffende het waarborgfonds. In de zaak Wagner Miret was wel een waarborgfonds ingesteld, die uitging van financiering door van overheidswege vastgestelde werkgeversbijdragen. Zweden heeft bepaalde overheidsorganen aangewezen als de instanties die de loongarantie verschuldigd zijn, welke garantie via een openbaar heffingenstelsel wordt gefinancierd.
A - Ingediende opmerkingen
31. Riksskatteverket betoogt dat richtlijn 80/987 ook in casu geen rechtstreekse werking bezit. Het Hof heeft in de arresten Francovich e.a. en Wagner Miret de rechtstreekse werking in het licht van de vereisten daarvoor ontkend op grond van de bepalingen van de richtlijn zelf, en de rechtstreekse werking kan niet afhankelijk zijn van de omzettingsmaatregelen van de lidstaat in kwestie. Dat zou immers kunnen betekenen dat een richtlijn die niet correct is omgezet, in de ene lidstaat wel rechtstreeks werkend is maar in een andere lidstaat niet. Bovendien is het Hof in het kader van artikel 234 EG niet bevoegd om het nationale recht uit te leggen. Indien Gharehveran schade heeft ondervonden omdat Zweden de richtlijn ten opzichte van haar niet adequaat zou hebben uitgevoerd, kan zij op grond van het gemeenschapsrecht schadevergoeding vorderen. Dit beginsel maakt, aldus Riksskatteverket, een extensieve toepassing in casu van de principes van de rechtstreekse werking overbodig.
32. Gharehveran is daarentegen van mening dat particulieren zich in de Zweedse situatie voor de nationale rechter op richtlijn 80/987 kunnen beroepen. Anders dan in de zaak Francovich e.a., heeft in het onderhavige geval Zweden de richtlijn omgezet en de staat aangewezen als de instantie die de aanspraken dient te honoreren van de werknemers tegen de werkgevers waarvan de insolvabiliteit is vastgesteld. De richtlijn is niet dubbelzinnig waar het gaat om de aanwijzing van het waarborgfonds en derhalve kan de rechtstreekse werking worden erkend.
33. Haar vordering, zo betoogt Gharehveran verder, is bovendien gebaseerd op het communautaire recht. Indien eenmaal de lidstaat een waarborgfonds heeft aangewezen, kunnen de vorderingen die zijn gebaseerd op de richtlijn geen minder gunstige behandeling krijgen dan de vorderingen die stoelen op nationaal recht. De maatregelen die de lidstaten nemen, kunnen een beoordelingsruimte laten voor de nationale rechters om voorrang te geven aan bepalingen van gemeenschapsrecht, in individuele gevallen, door het nationale recht uit te leggen in het licht van het communautaire recht. In het geval waarin een lidstaat een dergelijke interpretatie mogelijk maakt door de instelling van een waarborgfonds, heeft de nationale rechter volgens Gharehveran zelfs de plicht om het nationale recht zodanig uit te leggen dat het enig mogelijke resultaat leidt tot de toepassing van de richtlijn.
34. De Commissie geeft het Hof in overweging te antwoorden dat een lidstaat geen nationale bepalingen kan toepassen die, in strijd met de bewoordingen van de richtlijn, bepaalde categorieën van werknemers uitsluiten van de loongarantie, zodra de overige bepalingen van de richtlijn op een juiste wijze zijn omgezet in het nationale recht. Zij voert daarbij drie argumenten aan.
35. Ten eerste herinnert de Commissie aan de verplichting van de nationale rechter om het nationale recht zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken. Zij is zich bewust van de moeilijkheid het beginsel van de richtlijnconforme uitlegging in het onderhavige geval toe te passen, aangezien de bewoordingen van § 12 wet rangregeling ten tijde van de feiten onverenigbaar zijn met het Zweedse voorbehoud in richtlijn 80/987. De wijziging van § 12 van 1997 heeft het Zweedse recht echter in overeenstemming gebracht met richtlijn 80/987. Tegen de achtergrond van het feit dat deze aanpassing gunstig is geweest voor Gharehveran, wijst de Commissie op de mogelijkheid die de nationale rechter wellicht heeft om, in een gelijk geval, de gewijzigde wet toe te passen, die volledig voldoet aan de vereisten van gemeenschapsrecht.
36. Ten tweede voert de Commissie aan dat de lidstaten de dwingende en nuttige werking van richtlijn 80/987 moeten respecteren. Het Hof heeft in het arrest Francovich e.a. weliswaar gewezen op de aan de lidstaten gelaten ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de organisatie, de werking en de financiering van de waarborgfondsen, maar het heeft in hetzelfde arrest eveneens geoordeeld dat de bepalingen van de richtlijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn betreffende de kring van personen en de inhoud van de garantie voor de werknemers. Op grond van de arresten Ratti en Francovich e.a. is de Commissie van oordeel dat de nationale rechter de onderhavige nationale bepaling, te weten § 12 wet rangregeling, die wat betreft de werking ratione personae ruimere beperkingen inhoudt dan richtlijn 80/987, opzij zou moeten kunnen zetten. In het andere geval zou de dwingende en nuttige werking van richtlijnen worden verzwakt, en zou de nationale rechter niet handelen in overeenstemming met de verplichtingen van artikel 249 EG.
37. Ten derde, en tevens subsidiair, wijst de Commissie erop dat in de onderhavige zaak de feiten wat anders liggen dan die in de zaak Wagner Miret. Hier heeft de Zweedse wetgever volledig en onvoorwaardelijk uitvoering gegeven aan de verplichting tot instelling van een waarborgfonds, waarvan de financiering van staatswege was veiliggesteld. Daarvan was in de zaak Wagner Miret - nog - geen sprake. De Commissie vraagt zich af of in een dergelijke situatie, waarin de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de richtlijn als het ware zijn beoordelingsruimte verliest, de richtlijn toch niet een rechtstreekse werking zou kunnen krijgen. Zij geeft aan deze oplossing voor het probleem dat de verwijzende rechter heeft voorgelegd echter niet de voorkeur.
B - Oordeel
38. Uit de verwijzingsbeschikking van Högsta domstollen leid ik af dat hij met de tweede vraag beoogt te vernemen of de wijze waarop Zweden met de instelling van het van staatswege gefinancierde waarborgfonds uitvoering heeft gegeven aan zijn verplichtingen ingevolge richtlijn 80/987, van invloed kan zijn op de rechten die justitiabelen ingevolge de richtlijn kunnen doen gelden.
39. In hoger beroep heeft Hovrätten över Skåne och Blekinge de vordering van Gharehveran toegewezen met een redenering die ernaar lijkt te tenderen dat de omvang van de rechten die burgers aan de richtlijn kunnen ontlenen mede afhankelijk is van de wijze waarop daaraan door de betreffende lidstaat uitvoering is gegeven. Gharehveran is hierover duidelijk in haar schriftelijke opmerkingen. Volgens haar zou, nu Zweden een van staatswege gefinancierd waarborgfonds heeft ingesteld, niets eraan in de weg staan dat richtlijn 80/987 volledig rechtstreekse werking zou kunnen krijgen. Haar geval zou zich immers onderscheiden van die welke door het Hof in het arrest Francovich e.a. is beoordeeld. Daarin was nog in het geheel geen uitvoering gegeven aan artikel 3, lid 1, van richtlijn 80/987. Zij had daaraan kunnen toevoegen dat in het geval aan de orde in het arrest Wagner Miret, richtlijn 80/987 nog niet volledig was uitgevoerd.
40. Ik ben van oordeel dat voor de oplossing van het probleem waarover Högsta domstollen moet oordelen, de sleutel niet ligt - en ook niet kan liggen - in de wijze waarop in de nationale rechtssfeer uitvoering is gegeven aan de artikelen 3 en 5 van richtlijn 80/987. In de arresten Francovich e.a. en Wagner Miret heeft het Hof vastgesteld dat de lidstaten ingevolge deze bepalingen over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de organisatie, de werking en de financiering van de in te stellen waarborgfondsen. Belanghebbenden kunnen derhalve voor de nationale rechter met een beroep op de richtlijn geen onvervulde loonafspraken vorderen van een waarborgfonds dat nog niet of niet voor hen is ingesteld. Waar en hoe deze aanspraken geldend moeten worden gemaakt, is ingevolge de artikelen 3 en 5 van richtlijn 80/987 overgelaten aan de beoordeling van de nationale wetgever. De beoordelingsruimte die de lidstaten in deze hebben, blijft bestaan ook nadat zij aan hun verplichtingen ingevolge de artikelen 3 en 5 een concrete uitvoering hebben gegeven. Zij blijven daarna, binnen de marges die deze artikelen stellen, bevoegd om een eenmaal gedane keuze voor de organisatie, werking en financiering van een waarborgfonds naderhand te wijzigen. Derhalve kunnen de aanspraken die de justitiabelen aan richtlijn 80/987 kunnen ontlenen niet afhankelijk worden gesteld van een of andere concrete uitvoering van die richtlijn in de nationale rechtssfeer. Die aanspraken kunnen naar mijn mening niet anders dan uit de richtlijn zelf voortvloeien.
41. Indien de omvang van de rechten die particulieren aan richtlijn 80/987 kunnen ontlenen mede afhankelijk zou worden van de vraag of en hoe de artikelen 3 en 5 door de nationale wetgever zijn geïmplementeerd, zou de merkwaardige situatie kunnen ontstaan dat particulieren in de ene lidstaat zich op de richtlijn kunnen beroepen, maar in andere lidstaten niet. De eenheid en de gelijkheid in de werking van het gemeenschapsrecht zijn dan niet meer verzekerd. Bovendien zou in een dergelijke constructie de gemeenschapsrechter zich moeten begeven in de interpretatie van de rechtsregels waarmee in de nationale rechtsorde uitvoering aan de richtlijn is gegeven.
42. Daarom dient naar mijn oordeel de gedachte om de rechtstreekse werking van richtlijn 80/987 uit te breiden aan de hand van de nationale uitvoeringsmaatregelen - in casu het bestaan van een van staatswege gefinancierd waarborgfonds - te worden afgewezen.
43. Overigens gaat het in het bodemgeschil niet om de uitvoering die de nationale wetgever aan de artikelen 3 en 5 van richtlijn 80/987 heeft gegeven, maar om de te restrictieve afbakening van de kring van aanspraakgerechtigden in de nationale wetgeving, in ieder geval in de periode van 1 januari 1995 tot 1 juni 1997. Hierboven heb ik vastgesteld, dat in die periode de omschrijving van de personele werkingssfeer in de nationale wetgeving niet strookt met richtlijn 80/987 en de daarop bij de Toetredingsakte verkregen derogatie. De eigenlijke klacht van Gharehveran in het bodemgeschil is dat zij als gevolg van dit gebrek in de Zweedse wetgeving is uitgesloten van het beroep op het waarborgfonds, dat haar ingevolge richtlijn 80/987 zou toekomen.
44. Welnu, in de arresten Francovich e.a. en Wagner Miret heeft het Hof uitgemaakt dat de bepalingen van richtlijn 80/987 die betrekking hebben op haar persoonlijke werkingssfeer voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn om de nationale rechter in staat te stellen te bepalen wie daaronder valt. Hetzelfde heeft het Hof overwogen met betrekking tot de inhoud van de garantie. Tegen deze achtergrond moet worden bezien hoe de nationale rechter de aanspraken kan honoreren van werknemers die, zoals Gharehveran, door de nationale wetgever ten onrechte zijn uitgesloten van de waarborg.
45. Hiervoor moeten aanknopingspunten worden gezocht in de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke het gemeenschapsrecht alle met publiek gezag beklede instanties, en dus ook de rechterlijke instanties, de verplichting oplegt om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken. Bovendien moeten de nationale rechters bij de toepassing van het nationale recht, ongeacht of het daarbij gaat om bepalingen die dateren van eerdere of latere datum dan de richtlijn, dit zo veel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde te voldoen aan de gemeenschapsverplichtingen.
46. De toepassing van deze rechtspraak in het onderhavige geval betekent mijns inziens dat de nationale rechter ervan kan uitgaan dat Zweden naar behoren de bepalingen van richtlijn 80/987 inzake het waarborgfonds heeft omgezet in het nationale recht. Hij kan met het oog op het garanderen van de effectiviteit van richtlijn 80/987 ook rekening houden met het gegeven dat de bepalingen van de richtlijn die de kring van begunstigden vastleggen voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn, en dat § 12 van de toenmalige versie van de wet rangregeling onmiskenbaar in strijd was met het Zweedse voorbehoud in richtlijn 80/987.
47. Ingevolge het beginsel van de richtlijnconforme uitlegging is het uiteindelijk aan de nationale rechter om op grond van nationaalrechtelijke beginselen te beoordelen of het Zweedse recht niet aldus valt uit te leggen, dat deze tegenstrijdigheid van de betrokken versie van de wet rangregeling niet zodanig in overeenstemming is te brengen met het nationale recht, dat Gharehveran toch aanspraak kan maken op betaling uit het waarborgfonds. Wellicht kent het nationale recht daarvoor specifieke interpretatiemogelijkheden. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zal de nationale rechter met name moeten onderzoeken of het nationale recht niet de mogelijkheid kent om de onvolledige uitvoering van richtlijn 80/987 in de periode van 1 januari 1995 - de datum van toetreding van Zweden tot de Europese Unie - tot 1 juni 1997 te sauveren in het licht van de correcte omzetting die per 1 juni 1997 heeft plaatsgevonden. Hij kan daarbij ook in aanmerking nemen dat de letterlijke tekst van de wet rangregeling in de versie van vóór 1 juli 1994 wel in overeenstemming was met het Zweedse voorbehoud in richtlijn 80/987.
48. Indien mocht blijken dat op grond van de richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht de vordering van Gharehveran niet valt toe te wijzen, dan kan deze zich tegenover de Zweedse Staat beroepen op het recht van schadevergoeding als gevolg van het feit dat ten opzichte van haar de richtlijn niet is uitgevoerd. Ook in dat geval is het aan de nationale rechter om de modaliteiten van deze op het gemeenschapsrecht gebaseerde aansprakelijkheid te onderzoeken.
VI - Conclusie
49. Ik geef het Hof op grond van het voorgaande in overweging de door Högsta domstollen gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
1) Bij de uitleg van de uitzondering die overeenkomstig artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving en van de lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, voor Zweden geldt, mag de Zweedse rechtspraak over de tot 1 juli 1994 geldende nationale wetgeving niet in aanmerking worden genomen. Bedoelde uitzondering is derhalve niet van toepassing op een werkneemster die zelf geen aandeel in de betrokken onderneming had, maar wier naaste verwant eigenaar was van een aanzienlijk aandeel in die onderneming.
2) Indien een lidstaat bij nationale wet ter uitvoering van richtlijn 80/987, in strijd met de voor hem geldende uitzondering op die richtlijn, bepaalde categorieën werknemers uitsluit van de door de richtlijn geboden bescherming, dient de desbetreffende wet zo te worden uitgelegd en toegepast dat daarmee het door de richtlijn beoogde resultaat bereikt wordt. Het is aan de betrokken nationale rechter om te beoordelen of en in hoeverre in het concrete geval de nationale wet een dergelijke uitleg en toepassing toelaat."