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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale il Tribunale di Cagliari chiede chiarimenti tra l'altro sulla validità dei regolamenti (CE) della Commissione 29 e 30 giugno 1995, nn. 1521 e 1576, che fissano le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, con i quali le restituzioni all'esportazione per gli alimenti composti sono fissate a zero.
Ambito normativo
2. L'art. 9, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1766, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali stabilisce quanto segue:
«Tutte le importazioni e le esportazioni comunitarie dei prodotti di cui all'articolo 1 sono subordinate alla presentazione di un titolo d'importazione o di esportazione, rilasciato dagli Stati membri ad ogni interessato che ne faccia domanda, a prescindere dal suo luogo di stabilimento nella Comunità. Qualora il prelievo o la restituzione siano fissati in anticipo, la fissazione anticipata è indicata sul titolo, che vale giustificazione di tale fissazione.
Il titolo d'importazione o d'esportazione è valido in tutta la Comunità. Il rilascio dei titoli è subordinato alla costituzione di una cauzione che garantisca l'impegno d'importare o di esportare durante il periodo di validità del titolo e che resta acquisita in tutto o in parte se l'operazione non è realizzata entro tale termine o se è realizzata solo parzialmente».
3. L'art. 13 di questo regolamento prevede quanto segue:
«1. Nella misura necessaria per consentire l'esportazione dei prodotti di cui all'articolo 1, come tali o sotto forma di merci di cui all'allegato B, sulla base dei corsi o dei prezzi di tali prodotti sul mercato mondiale, la differenza tra questi corsi o prezzi e i prezzi nella Comunità può essere coperta da una restituzione all'esportazione.
2. La restituzione è la stessa per tutta la Comunità. Essa può essere differenziata secondo le destinazioni.
La restituzione fissata viene accordata a richiesta dell'interessato.
La fissazione delle restituzioni ha luogo periodicamente secondo la procedura prevista all'articolo 23.
In caso di necessità la Commissione, a richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa, può modificare le restituzioni nell'intervallo.
3. L'importo della restituzione applicabile all'esportazione dei prodotti di cui all'articolo 1, nonché delle merci di cui all'allegato B, è quello valido il giorno dell'esportazione.
4. Tuttavia, per quanto riguarda le esportazioni dei prodotti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere a) e b), la restituzione applicabile il giorno del deposito della domanda di titolo, modificata in funzione del prezzo d'entrata che sarà in vigore nel mese previsto per l'esportazione, è applicata, su richiesta dell'interessato presentata al momento del deposito della domanda di titolo, ad un'esportazione da effettuare entro il periodo di validità di detto titolo.
Può essere fissato un importo correttivo. Questo importo correttivo si applica alla restituzione nel caso che quest'ultima venga stabilita anticipatamente. La fissazione dell'importo correttivo avviene contemporaneamente alla restituzione ed in base alla stessa procedura; tuttavia, se necessario, la Commissione, su richiesta di uno Stato membro o di sua iniziativa, può modificare gli importi correttivi nell'intervallo.
Le disposizioni del primo e secondo comma possono essere applicate totalmente o parzialmente a ciascuno dei prodotti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere c) e d), nonché ai prodotti di cui all'articolo 1 esportati sotto forma di merci comprese nell'allegato B.
(...)
7. Se l'esame della situazione del mercato consente di constatare l'esistenza di difficoltà dovute all'applicazione delle disposizioni relative alla fissazione anticipata della restituzione, o se c'è il rischio che si presentino tali difficoltà, può essere deciso, secondo la procedura prevista all'articolo 23, di sospendere l'applicazione di tali disposizioni per il periodo strettamente necessario.
In caso di estrema urgenza la Commissione può decidere, dopo un esame della situazione sulla base di tutti gli elementi d'informazione di cui dispone, di sospendere la fissazione anticipata per tre giorni lavorativi al massimo.
Le domande di titolo, accompagnate dalle domande di fissazione anticipata, presentate durante il periodo di sospensione sono irricevibili».
4. Per il presente procedimento è rilevante anche l'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 29 settembre 1969, n. 1913, relativo alla concessione ed alla fissazione in anticipo della restituzione all'esportazione di alimenti composti a base di cereali per gli animali, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 13 luglio 1994, n. 1707 . Questa disposizione così recita:
«Nel corso di un mese determinato, la restituzione che può essere concessa all'esportazione di alimenti composti a base di cereali è fissata, per tonnellata di cereali contenuti negli alimenti composti, tenendo conto dei seguenti criteri:
a) media delle restituzioni concesse il mese precedente per i cereali di base più comunemente utilizzati modificata in funzione del prezzo dell'entrata di detti cereali riferiti al mese corrente;
b) media dei prelievi per i cereali di base più comunemente utilizzati, calcolata per i primi 25 giorni del mese precedente e modificata in funzione del corrispondente prezzo d'entrata riferito al mese corrente;
c) possibilità e condizioni di smercio dei prodotti in questione sul mercato mondiale;
d) necessità di evitare perturbazioni sul mercato comunitario;
e) aspetto economico delle esportazioni».
5. L'art. 3 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli, detta la disciplina per il regime vigente il giorno dell'esportazione:
«1. Per giorno dell'esportazione si intende il giorno in cui il servizio doganale accetta la dichiarazione d'esportazione nella quale è indicato che verrà richiesta una restituzione.
2. La data di accettazione della dichiarazione d'esportazione determina:
a) il tasso della restituzione applicabile se la restituzione non è stata fissata in anticipo;
b) gli adeguamenti del tasso della restituzione eventualmente necessari se la restituzione è stata fissata in anticipo.
3. E' assimilato all'accettazione della dichiarazione d'esportazione qualsiasi altro atto avente effetti giuridici equivalenti a tale accettazione.
4. Il giorno di esportazione è determinante per stabilire la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato.
5. Il documento utilizzato all'atto dell'esportazione per beneficiare di una restituzione deve recare tutti i dati necessari per il calcolo dell'importo della restituzione, in particolare:
a) la designazione dei prodotti secondo la nomenclatura utilizzata per le restituzioni;
b) la massa netta dei prodotti o eventualmente la quantità espressa nell'unità di misura da prendere in considerazione per calcolare la restituzione;
c) qualora risulti necessario per il calcolo della restituzione, la composizione dei prodotti in causa o un riferimento a tale composizione.
Qualora il documento contemplato nel presente paragrafo sia la dichiarazione d'esportazione, quest'ultima deve recare anche le indicazioni suddette nonché la dicitura "Codice restituzione".
6. Al momento dell'accettazione o dell'intervento dell'atto i prodotti sono sottoposti a controllo doganale fino a quando lasciano il territorio doganale della Comunità».
6. La Commissione fissa regolarmente mediante regolamento le restituzioni all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali. Così il regolamento (CE) 22 giugno 1995, n. 1415, entrato in vigore il 23 giugno 1995, ha fissato le restituzioni a ECU/t 74,93 per il granturco e i suoi derivati. Il regolamento 29 giugno 1995, n. 1521, entrato in vigore il 30 giugno 1995, ed il regolamento 30 giugno 1995, n. 1576, entrato in vigore il 1° luglio 1995, non hanno fissato le restituzioni e le hanno quindi, in pratica, soppresse. Il regolamento (CE) 6 luglio 1995, n. 1652, entrato in vigore il 7 luglio 1995, ha reintrodotto le restituzioni ed ha fissato il loro importo per il granturco ed i prodotti a base di granturco a ECU/t 62,51.
Contesto di fatto e procedurale
7. La Silos e Mangimi Martini S.p.A. (in prosieguo: la «Silos») è un'impresa italiana che produce mangimi finiti e semilavorati in Sardegna e a Ravenna. Da diversi anni essa esporta i suoi prodotti verso paesi al di fuori dell'Unione europea.
8. Nel maggio 1995, essa ha chiesto ed ottenuto due titoli di esportazione validi sino al 30 giugno 1995, ciascuno per 3 000 t di mangimi a base di cereali. La merce cui si riferiva il primo dei due titoli è stata esportata a più riprese; l'ultimo invio è stato effettuato il 30 giugno 1995. L'esportazione dei prodotti indicati nel secondo titolo si è iniziata il 10 giugno 1995 ed è continuata il 12, 20, 21 e 30 giugno 1995. Il 30 giugno 1995 vi è stata l'accettazione dell'esportazione da parte delle competenti autorità doganali.
9. Per la presente fattispecie, è rilevante il seguente regime di restituzioni all'esportazione. Alla data in cui sono stati rilasciati i titoli di esportazione a favore della Silos, era in vigore, in relazione all'importo delle restituzioni, il regolamento della Commissione 30 maggio 1995, n. 1217, seguito dal regolamento 22 giugno 1995, n. 1415, che ha portato l'importo della restituzione da 74,34 a 74,93 ECU/t. Con successivo regolamento 29 giugno 1995, n. 1521, le restituzioni sono state soppresse, e con regolamento 30 giugno 1995, n. 1576, le stesse sono state fissate in ammontare pari a zero. Con il regolamento 6 luglio 1995, n. 1652, esse sono state tuttavia reintrodotte nella misura di ECU/t 62,51.
10. La Silos ha chiesto all'amministrazione doganale il pagamento di restituzioni comunitarie all'esportazione per l'importo di LIT 383 616 074. Questa richiesta di pagamento è stata respinta poiché alla data dell'accettazione dell'esportazione era vigente il regolamento n. 1521/95, che aveva fissato a zero l'importo delle restituzioni all'esportazione. Di conseguenza, la Silos ha convenuto il Ministero delle Finanze dinanzi al Tribunale di Cagliari. Nell'ambito di questo procedimento essa ha chiesto di sollevare talune questioni pregiudiziali riguardanti la validità e l'interpretazione dei regolamenti nn. 1521/95 e 1576/95.
11. Il Tribunale di Cagliari ha quindi sottoposto alla Corte cinque questioni che sono all'origine del presente procedimento.
«1) Se il regolamento della Commissione del 30 giugno 1995, n. 1576, costituisca revoca del regolamento della Commissione 29 giugno 1995, n. 1521, e se pertanto tale ultimo regolamento debba ritenersi improduttivo di qualunque effetto giuridico alla data del 30 giugno 1995.
2) Se il regolamento della Commissione del 29 giugno 1995, n. 1521, debba o meno essere interpretato nel senso che esso possa essere applicato anche ad operazioni di esportazione già in corso e già completate lo stesso giorno in cui il regolamento medesimo è stato, per effetto della sua pubblicazione, messo a disposizione degli operatori interessati.
3) Se il regolamento della Commissione del 29 giugno 1995, n. 1521, debba ritenersi invalido e quindi improduttivo di ogni effetto giuridico per carenza di motivazione.
4) Se il regolamento della Commissione del 30 giugno 1995, n. 1576, debba anch'esso ritenersi invalido e quindi improduttivo di ogni effetto giuridico per carenza di motivazione.
5) Se per effetto dell'invalidità dei regolamenti citati, ovvero per effetto della revoca di cui al quesito n. 1), le operazioni di esportazione avvenute il 30 giugno 1995 ricadano nell'ambito di applicazione del regolamento della Commissione del 22 giugno 1995, n. 1415».
Il Tribunale aggiunge alla formulazione delle questioni che, a suo parere, sussiste un fondato dubbio in ordine alla validità dei regolamenti nn. 1521/95 e 1576/95, in relazione all'obbligo di motivazione dei provvedimenti.
Osservazioni presentate dinanzi alla Corte
12. La Silos sostiene innanzi tutto che il regolamento n. 1576/95 riproduce il dispositivo del regolamento n. 1521/95, completato nel preambolo con la motivazione mancante nel precedente regolamento. Il regolamento n. 1576/95 non fa riferimento al regolamento n. 1521/95. Questo comporta la revoca ab initio del regolamento n. 1521/95. A differenza del caso dell'abrogazione di un regolamento, il regolamento revocato non produce alcun effetto, salvo che l'atto revocato abbia fatto sorgere diritti a favore di determinati soggetti i quali potrebbero subire danni in seguito alla revoca dell'atto . Poiché il regolamento n. 1521/95 è stato revocato, le operazioni di esportazione svolte il 30 giugno 1995 sono disciplinate dal regolamento n. 1415/95.
13. In secondo luogo, la Silos fa presente che il regolamento n. 1521/95 non è valido, in quanto privo di motivazione. La soppressione delle restituzioni all'esportazione ha un carattere eccezionale, il che richiede un'ampia motivazione. Questo vale a maggior ragione poiché l'andamento dei prezzi del granturco sul mercato mondiale rende l'azzeramento fuori dalla realtà dei fatti, ingiustificato ed imprevedibile. La Silos fa riferimento all'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
14. La terza censura della Silos si riferisce alla contraddittorietà del regolamento n. 1521/95. La Commissione ha fatto sapere in maniera informale che l'entrata in vigore degli Accordi GATT aveva indotto a sospendere la concessione delle restituzioni all'esportazione. Dato che gli Accordi GATT sono entrati in vigore il 1° luglio 1995, essi non costituiscono alcuna motivazione per il regolamento n. 1521/95, che è entrato in vigore il 30 giugno 1995. Inoltre, in quei giorni era aumentato il divario tra il prezzo del granturco sul mercato mondiale e quello sul mercato comunitario, il che avrebbe dovuto comportare una maggiorazione delle restituzioni all'esportazione. Infine, la contraddittorietà intrinseca del regolamento n. 1521/95 è dimostrata anche dalla reintroduzione delle restituzioni in data 7 luglio 1995.
15. In quarto luogo, la Silos ritiene che non sia stato soddisfatto l'obbligo di motivazione per quanto riguarda il regolamento n. 1576/95 . Le osservazioni circa la contraddittorietà del regolamento n. 1521/95 valgono anche per il regolamento n. 1576/95.
16. La Silos, in quinto luogo, sostiene che il regolamento n. 1521/95 è stato adottato dopo il compimento delle operazioni doganali, era imprevedibile ed aveva un inammissibile effetto retroattivo. La Silos fa presente che la Gazzetta ufficiale era stata messa a disposizione del pubblico dopo che le operazioni doganali erano state completate . In breve, è stato violato il suo legittimo affidamento, poiché essa non era al corrente di alcun rischio di azzeramento delle restituzioni all'esportazione (in considerazione anche dell'andamento del mercato) e non aveva potuto avere conoscenza tempestivamente del regolamento. Si deve tener conto anche della buona fede della Silos, la quale al riguardo fa riferimento al riconoscimento della buona fede nella giurisprudenza di diritto europeo . Tra l'altro, un operatore in buona fede va tutelato ogniqualvolta manchi simulazione o negligenza manifesta da parte dell'interessato. Lo stesso non deve subire alcun danno che vada oltre l'ordinario rischio commerciale. La Silos sostiene che nel suo caso la buona fede è al di là di qualsiasi dubbio.
17. In breve, la Silos sostiene che alle sue operazioni di esportazione deve essere applicato il regolamento n. 1415/95.
18. La Commissione richiama in via preliminare alcuni aspetti relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. Essa sottolinea la quota importante del bilancio comunitario assorbita dalle restituzioni all'esportazione per i cereali.
19. Il decimo considerando del regolamento n. 1766/92 indica che la funzione delle restituzioni all'esportazione è quella di coprire la differenza fra i prezzi praticati all'esterno e all'interno della Comunità. Il fine non è di creare un meccanismo di garanzia per l'operatore ma uno strumento volto a facilitare le esportazioni. Al riguardo, la Commissione dispone di un'ampia discrezionalità per quanto riguarda la fissazione delle restituzioni. In base a quanto stabilisce l'art. 13 del regolamento n. 1766/92, la Commissione può istituire restituzioni, ma non vi è obbligata.
20. In tale gestione la Commissione necessita della massima flessibilità per poter adattare le restituzioni alle molte fluttuazioni dei mercati, che sono influenzate da una molteplicità di fattori, tra i quali ad esempio, l'andamento climatico. Al fine di evitare le manovre speculative, la Commissione segue una determinata prassi, che è ben conosciuta da tutti gli operatori del settore.
21. La procedura consiste nel fatto che ogni giovedì pomeriggio il comitato di gestione si riunisce a una determinata ora, i provvedimenti vengono adottati la sera stessa e vengono pubblicati l'indomani, generalmente con entrata in vigore il giorno della loro pubblicazione. Gli operatori sono generalmente messi al corrente dei progetti di regolamento attraverso le autorità nazionali che siedono nel comitato di gestione o da un organismo professionale. Inoltre, la Commissione può, qualora ciò sia necessario, adattare le restituzioni senza previa richiesta del parere del comitato di gestione.
22. Gli operatori dispongono poi di uno specifico meccanismo, la cosiddetta prefissazione, che permette agli stessi di ricevere le restituzioni in vigore al momento della domanda del certificato di esportazione e non quelle in vigore il giorno dell'esportazione stessa. Questa possibilità limita il rischio dell'operatore. Del resto, a decorrere dal 1° luglio 1995 la prefissazione è divenuta obbligatoria.
23. La Commissione descrive poi la situazione sui mercati dei cereali nel giugno 1995. Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 1766/92, la campagna cerealicola va dal 1° luglio al 30 giugno dell'anno successivo. Gli ultimi mesi della campagna rappresentano un momento molto particolare nell'andamento dei mercati, poiché i prezzi sul mercato sono già influenzati dalle aspettative degli operatori sull'entità del raccolto. E' sempre un periodo incerto. Nel 1995 si sono tuttavia presentate ancora ulteriori incertezze. Così si è annunciata nell'ambito dell'Unione europea la riforma della politica comune e al di fuori i prezzi di alcuni tipi di frumento e di granturco hanno avuto una tendenza al rialzo. Infine, l'entrata in vigore della disciplina GATT ha rappresentato un altro elemento di turbativa. Sussisteva il rischio che gli operatori volessero ancora approfittare della disciplina vigente anteriormente al 1° luglio 1995 meno restrittiva.
24. Di fronte a questa situazione di mercato eccezionale, la Commissione ha deciso di sospendere le restituzioni all'esportazione sino a che si fosse chiarita la situazione dei mercati. Questo ha portato al regolamento n. 1521/95, sul quale il comitato di gestione non è stato sentito. Questo regolamento non poteva però rimanere in vigore a lungo, poiché il 1° luglio 1995 entrava in vigore un nuovo quadro normativo. Per questi motivi formali, la Commissione ha adottato un nuovo regolamento il 1° luglio 1995, i cui considerando fanno riferimento al nuovo contesto.
25. Relativamente alla prima questione del giudice nazionale: la Commissione sostiene che il regolamento n. 1521/95 non è stato abrogato dal regolamento n. 1576/95 (v. anche il paragrafo precedente). Da un'attenta lettura della Gazzetta ufficiale risulta che i considerando del regolamento n. 1576/95 sono formulati diversamente rispetto a quelli del regolamento n. 1521/95. Il regolamento n. 1576/95 non ha efficacia retroattiva.
26. Relativamente alla seconda questione la Commissione osserva quanto segue. Dalla lettura del combinato disposto degli artt. 2 del regolamento n. 1521/95, 13, n. 3, del regolamento n. 1766/92 (nella versione vigente il 30 giugno 1995) e 3, nn. 1 e 2, del regolamento n. 3665/87 risulta che il regolamento n. 1521/95 si applica a tutte le operazioni per le quali la dichiarazione di esportazione è stata accettata il giorno 30 giugno 1995. L'accettazione determina il momento dell'esportazione. In base ad una giurisprudenza consolidata della Corte, gli operatori non hanno alcun diritto quesito sino al momento in cui non si è realizzato il fatto generatore. Questo è tanto più evidente in una situazione in cui la repentina modifica dei tassi di restituzione è un elemento essenziale del sistema ben noto agli operatori. Gli operatori possono inoltre garantirsi avverso la modifica delle restituzioni tramite l'istituto della prefissazione.
27. In subordine, la Commissione fa presente che la Corte ha riconosciuto la legittimità dell'applicazione retroattiva e, dunque, a fortiori dell'applicazione immediata delle disposizioni comunitarie, in particolare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati, «qualora lo scopo da raggiungere lo esiga e fatto salvo il pieno rispetto del legittimo affidamento degli interessati» . E' chiaro che gli interessati non potevano avere alcun legittimo affidamento nel mantenimento del tasso di restituzioni precedentemente fissato . La Commissione infine fa riferimento alla sentenza della Corte 14 marzo 1973, Westzucker, in cui si trattava di un regolamento che portava a zero il premio di denaturazione dello zucchero a decorrere dal giorno della sua pubblicazione. La Corte ha confermato l'entrata in vigore immediata del regolamento e inoltre ha dichiarato che l'entrata in vigore immediata non richiede una speciale motivazione.
28. La terza e la quarta questione si riferiscono alla motivazione del regolamento n. 1521/95 e del regolamento n. 1576/95. La Commissione pone l'accento sul quinto considerando di entrambi i regolamenti, in cui si fa riferimento alla necessità di tener conto della situazione del mercato mondiale e di evitare perturbazioni sul mercato della Comunità. La Commissione fa ancora riferimento ad una sentenza classica della Corte del 1° dicembre 1965, Schwarze, in cui la Corte in relazione alla politica agricola comune limita l'obbligo di motivazione. Il limitato obbligo di motivazione vale senz'altro in casi quale la presente fattispecie, in cui la Commissione spesso deve reagire entro poche ore all'andamento dei mercati. Essa inoltre fa presente che una motivazione deve poi essere anche tradotta nelle undici lingue dell'Unione europea.
29. Secondo la Commissione, la quinta questione non richiede alcuna soluzione, in quanto questa si basa sull'invalidità del regolamento n. 1521/95, che secondo la Commissione non sussiste. Tuttavia la Commissione fa presente che, in base all'art. 176 del Trattato CE (divenuto art. 233), le istituzioni i cui atti siano stati annullati sono tenute ad adottare un nuovo provvedimento . L'invalidità di un provvedimento non comporta che le disposizioni abrogate da tale provvedimento siano di nuovo applicabili. Il contrario equivarrebbe a considerare il regolamento n. 1521/95 come inesistente o ad attribuire alla Corte il potere di fissare autonomamente le restituzioni all'esportazione. La Commissione nel caso, a suo parere puramente ipotetico, che il regolamento n. 1521/95 sia dichiarato invalido ritiene opportuno che la Corte mantenga gli effetti del regolamento sino al momento della sua sostituzione con un nuovo regolamento.
La giurisprudenza della Corte sul sistema delle restituzioni all'esportazione
30. Al centro della presente causa si trova la questione della validità del regolamento n. 1521/95 (e del regolamento n. 1576/95). La soluzione della questione è determinata in misura considerevole dalla giurisprudenza della Corte sulla politica agricola comune e più in particolare sulle restituzioni all'esportazione.
Do qui di seguito alcuni cenni sulla giurisprudenza più significativa che è rilevante nell'ambito di questo procedimento. Mi occuperò, nell'ordine, delle finalità del regime di restituzioni all'esportazione, dell'ampia discrezionalità della Commissione, dell'obbligo di motivazione per la Commissione e, infine, della prospettiva dell'operatore: offrono i principi generali del diritto una tutela all'atto dell'esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione?
Finalità delle restituzioni all'esportazione
31. Il regime delle restituzioni all'esportazione fa parte dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. Faccio presente che la Commissione fa riferimento al decimo considerando del regolamento n. 1766/92, il regolamento di base dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. Questo considerando così recita:
«considerando che l'attuazione di un mercato unico dei cereali per la Comunità implica, oltre ad un regime dei prezzi garantiti, l'instaurazione di un regime unico degli scambi alle frontiere esterne della Comunità; che, oltre al sistema degli interventi, anche un regime di scambi che comporti un sistema di prelievi e di restituzioni all'esportazione tende a stabilizzare il mercato comunitario, evitando in particolare che le fluttuazioni dei prezzi sul mercato mondiale si ripercuotano sui prezzi praticati all'interno della Comunità; che, di conseguenza, è opportuno prevedere la riscossione di un prelievo all'importazione di prodotti provenienti dai paesi terzi e il versamento di una restituzione all'esportazione verso detti paesi, ambedue volti a coprire la differenza fra i prezzi praticati all'esterno e all'interno della Comunità; che, per quanto concerne i prodotti trasformati derivati dai cereali e soggetti al presente regolamento, è opportuno inoltre tener conto della necessità di assicurare una certa protezione all'industria di trasformazione comunitaria» .
32. E' pacifico, come anche la Corte ha riconosciuto, che il sistema delle restituzioni all'esportazione è finalizzato ad attuare la stabilizzazione del mercato comune e provvedere che sia reso possibile lo smercio di prodotti agricoli nei paesi terzi . Le restituzioni all'esportazione non mirano ad assicurare all'esportatore un reddito adeguato. Nell'ambito di questi obiettivi ha un posto di rilievo la possibilità di inserirsi in maniera effettiva e flessibile in un mercato soggetto a rapidi cambiamenti. Le frequenti modifiche costituiscono una delle caratteristiche principali del sistema del diritto agrario europeo. La normativa deve essere costantemente adeguata alle diverse circostanze economiche e alle diverse priorità politiche.
L'ampia discrezionalità della Commissione
33. La politica agricola comune è caratterizzata da interventi diretti e profondi nella pratica economica all'atto della produzione, della lavorazione e della commercializzazione di prodotti agricoli. Affinché tali interventi siano effettivi, l'amministrazione necessita di un'ampia e flessibile discrezionalità. L'aspetto particolare del sistema è costituito dal fatto che la discrezionalità viene esercitata adottando norme generali vincolanti, cioè i regolamenti della Commissione con cui vengono periodicamente fissate le restituzioni all'esportazione. Anche il carattere di questi regolamenti è particolare: la frequenza con cui essi vengono modificati è molto alta ed inoltre si rivolgono ad un gruppo molto limitato di soggetti passivi.
34. Nell'adottare provvedimenti di attuazione della politica agricola comune la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale . Tale potere non è tuttavia illimitato. Si deve sostanzialmente tener conto per l'esportazione di mangimi che è alla base della presente controversia dei criteri in parte molto generali di cui all'art. 1 del regolamento n. 1913/69, come modificato dal regolamento n. 1707/94. Nella sentenza Racke la Corte indica su quali punti l'uso del potere discrezionale sia assoggettato al sindacato giurisdizionale: «il sindacato giurisdizionale sull'esercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale». Mi occupo qui di seguito di questi criteri.
35. Il criterio dell'errore manifesto o dello sviamento di potere comportano, a mio parere, che l'uso del potere deve avvenire nell'interesse delle finalità della politica agricola comune.
Nella sentenza Crispoltoni e a., la Corte precisa ulteriormente . «Le istituzioni comunitarie, nel perseguimento degli obiettivi della politica agricola elencati nell'art. 39 del Trattato, devono svolgere l'opera permanente di conciliazione richiesta dai conflitti che possono sorgere tra gli obiettivi presi isolatamente e devono, se necessario, attribuire temporaneamente ad uno di essi la preminenza richiesta dai fatti o dalle circostanze economiche in relazione alle quali esse adottano delle decisioni. (...) Tale conciliazione non deve consentire di isolare uno degli obiettivi al punto di rendere impossibile la realizzazione di altri».
Qualora non vi sia stata una giusta conciliazione, vi può essere sviamento di potere.
Nella sentenza Crispoltoni e a., la Corte continua: «Secondo la giurisprudenza della Corte, un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie».
Nella sentenza 11 maggio 1989, Danimarca/Commissione, la Corte fa presente che la Commissione, nella determinazione delle restituzioni all'esportazione, deve tener conto anche di considerazioni di politica commerciale. Non può avvenire che le restituzioni all'esportazione siano così alte da costituire qualcosa di più della differenza tra il prezzo comunitario ed il prezzo mondiale. In questo caso la restituzione all'esportazione renderebbe possibile la vendita (di prodotti) ad un prezzo inferiore a quello mondiale, il che potrebbe provocare reazioni da parte degli interlocutori commerciali della Comunità e mettere quindi a repentaglio il perseguimento di uno degli scopi della politica commerciale comune sanciti dall'art. 110 del Trattato, vale a dire lo sviluppo armonico del commercio mondiale. La differenza tra il prezzo comunitario ed il prezzo mondiale stabilisce il massimo della restituzione, ma non indica nulla sul minimo.
36. Qualora sia accertato che un provvedimento è adottato nell'interesse della politica agricola comune, e quindi non vi è errore manifesto o sviamento di potere, in tal caso la discrezionalità della Commissione è molto ampia. Questa discrezionalità esiste sicuramente nella determinazione delle restituzioni all'esportazione, poiché i relativi regolamenti come evidenziato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte stabiliscono che le restituzioni all'esportazione possono essere concesse . Già precedentemente, la Corte si è pronunciata su un caso in cui la Commissione ha azzerato improvvisamente un'aliquota. Nella sentenza Westzucker in materia di premi di denaturazione dello zucchero, la Corte ha mantenuto un tale provvedimento dichiarando che «secondo questo regolamento, non esiste alcun obbligo di mantenere permanentemente in vigore il regime dei premi di denaturazione, cosicché detti premi, a seconda dell'andamento della produzione e delle fluttuazioni del mercato, possono essere ridotti o anche completamente sospesi».
37. Del resto, questa sentenza intende, a mio parere, che la discrezionalità della Commissione è ampia, ma al tempo stesso non è illimitata. Si deve esaminare se lo deduco dalla sentenza Racke l'istituzione di cui trattasi non abbia palesemente sconfinato dai limiti del suo potere discrezionale.
38. La prima limitazione si può riscontrare nella procedura seguita. In base alla procedura usuale l'ammontare delle restituzioni all'esportazione viene determinato dopo una riunione (settimanale) del comitato di gestione. Il coinvolgimento del comitato di gestione consente alla Commissione «di concertarsi con le autorità nazionali per i settori di mercato interessati» .
Anche la Corte ha ammesso un ruolo più attivo del comitato di gestione. Nella sentenza Racke, la Corte fa presente che «spetta alla Commissione, che delibera secondo il procedimento detto dei comitati di gestione, stabilire se esistano rischi di perturbazione». Nel frattempo, la Commissione può di propria iniziativa adeguare l'ammontare delle restituzioni. Così nella presente fattispecie il comitato di gestione non è stato consultato.
In breve, il coinvolgimento del comitato di gestione non costituisce un requisito, ma è opportuno che avvenga.
39. Una seconda limitazione si può riscontrare nella data di entrata in vigore. L'art. 191 del Trattato CE (divenuto art. 254 CE), come interpretato dalla Corte, consente l'entrata in vigore di una normativa alla data della pubblicazione . Al riguardo non vi è discussione. Più interessanti sono le conseguente giuridiche. In dottrina viene operata una distinzione tra l'efficacia retroattiva vera e propria e l'effetto diretto . L'efficacia retroattiva in via di principio non è ammessa, ma vi sono eccezioni. Così la Corte nella sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest ha ammesso la determinazione retroattiva di prelievi come conseguenza di eventi eccezionali non prevedibili, cioè la caduta del dollaro o il crollo delle quotazioni mondiali dello zucchero. Secondo una giurisprudenza consolidata della Corte : «Benché, in linea di massima, il principio della certezza delle situazioni giuridiche osti a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato».
40. Nella presente fattispecie, non si tratta di una vera e propria efficacia retroattiva, ma di una disposizione con effetto diretto. Relativamente a quest'ultimo la Corte applica una nozione in senso ampio. Rinvio alla sentenza della Corte 4 luglio 1973, Westzucker . «Secondo un principio generalmente ammesso, le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge». La Corte considera rilevante la data di pubblicazione della Gazzetta ufficiale (e la sua effettiva disponibilità). Del resto ritengo che la differenza tra efficacia retroattiva ed effetto diretto non sia così rilevante per l'operatore agricolo. Così, per la Silos la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del regolamento n. 1521/95 non era molto rilevante. Essa era sempre obbligata ad effettuare l'esportazione nel relativo giorno. A mio parere, quanto sopra significa che l'effetto diretto di per sé è consentito, ma in base alla formula della sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest si deve accertare se come conseguenza dell'effetto diretto la certezza del diritto dei singoli venga tutelata.
L'obbligo di motivazione
41. La terza limitazione della discrezionalità si riscontra nell'obbligo di motivazione di un regolamento. Per cominciare parto dalla consolidata giurisprudenza della Corte sulla motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato CE. In base a tale giurisprudenza, deve apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio sindacato, ma non si può esigere che la motivazione di un atto specifichi i vari elementi di fatto e di diritto che ne costituiscono oggetto .
Vi è già molta giurisprudenza sull'obbligo di motivazione di regolamenti della Commissione che sono analoghi ai regolamenti nn. 1521/95 e 1576/95. La Commissione fa riferimento alla classica sentenza della Corte 1° dicembre 1965, Schwarze, in cui la Corte relativamente alla politica agricola comune ha dichiarato che alla Commissione «è lecito indicare semplicemente in modo generale gli elementi fondamentali e la procedura seguita nel vagliare i fatti, senza bisogno di precisare i fatti stessi». La Commissione sostiene, a mio parere giustamente, che nel caso di regolamenti quali quelli di cui trattasi un obbligo di motivare dettagliatamente non è pensabile, in considerazione della velocità con cui la Commissione deve reagire agli sviluppi economici. Tuttavia, una motivazione certa deve essere data, per rendere possibile un controllo da parte della Corte sul regolamento e per ottemperare a quanto stabilito dall'art. 190 del Trattato CE. A questo si aggiunge che una motivazione più dettagliata è naturalmente piuttosto necessaria qualora un atto si discosti da una prassi abitualmente seguita. Riscontro questo anche nella sentenza della Corte 20 novembre 1997, Moskof .
La prospettiva dell'operatore: tutela della certezza del diritto
42. Alla necessità di una modifica spesso molto rapida delle norme si oppone del resto il bisogno dell'operatore di poter fare affidamento sulla normativa così come era formulata il momento in cui ha adottato una decisione commerciale. A mio parere, la tutela della certezza del diritto dell'operatore, la quarta limitazione, svolge un ruolo limitato. L'operatore partecipa ad un mercato in cui le circostanze economiche e le fluttuazioni dei prezzi sono all'ordine del giorno. Lo stesso vale per le fluttuazioni delle sovvenzioni all'esportazione che ne conseguono.
43. Inoltre considero rilevante quanto segue. Il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1766, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, prevede uno strumento con cui l'impresa interessata può far fronte al rischio di improvvise modifiche delle restituzioni all'esportazione, la cosiddetta prefissazione, secondo cui è determinante la restituzione vigente alla data della richiesta del titolo di esportazione . Costituisce una scelta dell'operatore servirsi o meno di tale strumento. Inoltre faccio presente che, dopo l'entrata in vigore, in data 1° luglio 1995, del regolamento (CE) n. 3290/94 nel settore dei cereali, la prefissazione stessa è obbligatoria.
44. Il ruolo dei principi giuridici da cui i singoli possono derivare la loro tutela è anch'esso limitato, ma non inesistente. Mi riferisco innanzi tutto al principio di proporzionalità, il quale menziono la sentenza della Corte 13 novembre 1990, Fedesa e a. per la politica agricola comune così opera:
«Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il principio di proporzionalità fa parte dei principi generali del diritto comunitario. In forza di tale principio, la legittimità del divieto di un'attività economica è subordinata alla condizione che il provvedimento sia idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti.
Quanto al controllo giurisdizionale delle condizioni anzidette, occorre tuttavia precisare che il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un potere discrezionale corrispondente alle responsabilità che gli artt. 40 e 43 del Trattato gli attribuiscono. Di conseguenza, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (...)».
Con questo la Corte ha ammesso il principio di proporzionalità anche in misura limitata nel campo della politica agricola comune.
45. Nella sentenza 28 giugno 1990, Hoche, la Corte fa presente che non esiste in diritto comunitario un principio generale d'iniquità oggettiva.
«Inoltre, la Corte ha dichiarato che nel diritto comunitario non si rinviene un principio giuridico generale secondo il quale una norma vigente del diritto comunitario può venir disapplicata da un'autorità nazionale qualora detta norma implichi per l'interessato un onere che il legislatore comunitario avrebbe manifestamente cercato di evitare se avesse avuto presente il caso nel momento in cui ha adottato la norma stessa.
(...)
Ne discende che, partecipando volontariamente e nel proprio interesse a gare come quelle considerate nella causa principale, gli operatori sopportano da soli i rischi inerenti all'operazione di cui trattasi fintantoché la Commissione non modifichi in modo imprevedibile e arbitrario la situazione economica o la normativa in vigore».
Solo in caso di una modifica imprevedibile ed arbitraria delle disposizioni ritengo che si tratti nella fattispecie di requisiti cumulativi la domanda dell'operatore interessato può perciò avere una possibilità di essere accolta.
E' interessante il fatto che in questa causa l'avvocato generale Lenz ha sostenuto una tesi più ampia . Egli collega l'inesistenza di un principio generale d'iniquità obiettiva al rischio che un tale principio implicherebbe che sarebbe rimessa ai giudici nazionali nei singoli casi la decisione se applicare o no una norma di diritto comunitario. Questo rischio potrebbe essere eliminato se la decisione a titolo di equità fosse presa in ciascun caso dalla stessa Corte di giustizia. L'avvocato generale considera il principio dell'iniquità obiettiva come una particolare variante del principio di proporzionalità.
46. Il principio del legittimo affidamento di per sé può necessitare di tutela in due forme di affidamento . In primo luogo, si tratta della tutela contro la violazione di diritti esistenti. Al riguardo, la Corte nella sua soprammenzionata sentenza Crispoltoni e a. dichiara:
«Occorre ricordare che, anche se il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie. Ciò vale in particolare in un settore, come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica (...). Ne discende che gli operatori economici non possono far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante dall'istituzione dell'organizzazione comune dei mercati e del quale hanno fruito in un determinato momento (...)» .
In secondo luogo e questo ha rilevanza nella presente causa riguarda la tutela di legittime aspettative. La tutela di legittime aspettative entra ancora meno così risulta dalla giurisprudenza della Corte nell'ambito della politica agricola comune, nella quale si deve costantemente tener conto della realtà economica in continua evoluzione. Mi sembra che un operatore avveduto possa premunirsi contro modifiche nella normativa, o anche approfittare di esse. Solo in un caso molto particolare la Corte europea ha ammesso nell'ambito della politica agricola comune il legittimo affidamento di operatori agricoli.
Questo riguardava i cosiddetti agricoltori SLOM, ai quali era stato imposto un divieto temporaneo di immettere latte in commercio. La loro legittima aspettativa a che dopo la scadenza del divieto temporaneo potessero di nuovo fornire latte, viene violata dall'introduzione di un prelievo supplementare sul latte .
47. La Silos nelle sue osservazioni scritte fa riferimento poi al riconoscimento da parte della Corte della buona fede. A mio parere, la buona fede svolge un ruolo limitato nella presente causa, in cui si tratta della validità di una disposizione generalmente vincolante. E' certo che se il diritto comunitario riconosce la tutela delle legittime aspettative la tutela può essere fatta valere solo da operatori in buona fede.
Sintesi
48. La competenza della Commissione ad adottare regolamenti in tale settore è caratterizzata dalla flessibilità: un ampio margine di valutazione materiale unitamente ad una elevata rapidità di azione. La competenza tuttavia non è illimitata. Innanzi tutto, si deve esaminare se vi sia sviamento di potere, in altri termini se il regolamento abbia oltrepassato gli obiettivi della politica agricola comune. In secondo luogo, si deve accertare se la Commissione non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale. In tale contesto, vi può essere un'eventuale mancanza di motivazione. La tutela della certezza del diritto degli operatori interessati svolge un ruolo limitato.
La terza e centrale questione: la validità del regolamento n. 1521/95
49. In alcuni casi precedenti, la Corte ha già respinto l'applicazione da parte della Commissione del suo potere discrezionale. Rilevo tuttavia che il presente caso sottoposto dal giudice nazionale alla Corte riveste un carattere eccezionale. Certo, per le esportazioni di mangimi sono già state pagate nel 1995 restituzioni all'esportazione, salvo per le esportazioni avvenute in un breve periodo intorno al 1° luglio di tale anno. In un tale caso eccezionale non è chiaro se la Commissione sia rimasta nell'ambito dell'ampio potere discrezionale ad essa attribuito.
50. In conformità alla sentenza Racke, è evidente che la Corte controlla in maniera restrittiva l'uso del potere discrezionale da parte della Commissione. Il primo criterio della sentenza Racke si riferisce ad un eventuale sviamento di potere, oppure alla questione se il regolamento n. 1521/95 rientri nell'ambito degli obiettivi della politica agricola comune. La rilevanza di questo criterio per la presente fattispecie mi sembra limitata. Anche in caso di mancanza di chiarezza sulla questione se una misura possa essere nell'interesse della politica agricola comune, la Commissione gode del beneficio del dubbio. Nel fascicolo non trovo alcun motivo per esaminare se la Commissione con il regolamento intendesse perseguire un fine che non rientra nella politica agricola comune.
51. Esamino la controversia anche in relazione al secondo criterio della sentenza Racke : ha la Commissione palesemente sconfinato dai limiti del suo potere discrezionale?
52. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che l'uso del potere discrezionale è assoggettato, benché limitatamente, al controllo della Corte. La Corte deve poter controllare l'uso del potere discrezionale. Questo richiede la motivazione di un atto. A mio parere, sulla Commissione incombe un pesante obbligo di motivazione, qualora essa adotti un atto che si discosta dalla prassi usuale . Per prassi usuale intendo il costante comportamento della Commissione alla luce dei rapporti di mercato esistenti. Più un atto della Commissione è conforme alla prassi usuale più limitato è l'obbligo di motivazione. Tuttavia, vale anche il contrario: più un atto si discosta dalla prassi usuale più la Commissione deve indicarne esplicitamente i motivi. Se così non fosse, una motivazione tipo potrebbe coprire ogni atto arbitrario, rendendo in tal modo impossibile il controllo giurisdizionale. Dalla giurisprudenza sopra analizzata deduco che la Corte non ha voluto esplicitamente trarre una conseguenza così estrema.
53. Anche l'interesse della certezza del diritto dell'operatore interessato richiede che un atto che si discosta notevolmente dalla prassi usuale sia motivato esplicitamente e specificamente. Benché gli operatori interessati non possano fare affidamento sul fatto che una restituzione all'esportazione rimanga in essere essi non hanno nel sistema della politica agricola comune un diritto alla restituzione la Commissione nell'adottare un atto deve tener conto dei loro legittimi interessi. Qualora non sopravvengano rilevanti modifiche dei prezzi o di altre circostanze di mercato, essi non dovrebbero tener conto e neanche possono di un'inattesa ed improvvisa modifica delle restituzioni .
54. Il regolamento n. 1521/95, con il quale le restituzioni di circa ECU 75 vengono azzerate, si discosta palesemente dalla prassi usuale che la Commissione ha seguito fino alla fine di giugno 1995 nella fissazione dei sussidi all'esportazione nel settore dei cereali. Ritengo che sia fortemente richiesta una motivazione. Questa dev'essere riconoscibile e poter mostrare l'iter che ha portato alla formazione dell'atto. Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte così risulta anche dalla trattazione orale della causa del 31 gennaio 2001 la Commissione ha concentrato la motivazione su tre punti :
1) l'entrata in vigore della nuova disciplina GATT,
2) l'andamento dei prezzi al di fuori dell'Unione europea,
3) il rischio di speculazioni da parte degli operatori di mercato.
Secondo quanto sostiene la Commissione, questi tre punti avrebbero comportato insieme una situazione di mercato eccezionale, che giustifica una misura eccezionale.
55. L'entrata in vigore della nuova disciplina GATT in data 1° luglio 1995, che è la prima circostanza fatta valere dalla Commissione, non può a mio parere costituire un motivo autonomo per l'improvvisa sospensione delle restituzioni all'esportazione. Quindi, se l'entrata in vigore di questa disciplina mira proprio a un adeguamento del livello dei prezzi sul mercato interno e sul mercato mondiale, l'entrata in vigore non può mai comportare una modifica improvvisa delle condizioni di mercato. L'entrata in vigore non è quindi un evento imprevedibile, in quanto la nuova disciplina era già stata stabilita un anno prima e anche la data dell'entrata in vigore era conosciuta fin d'allora dagli operatori di mercato. Questi già nel periodo precedente al 1° luglio 1995 avrebbero dovuto tener conto delle conseguenze economiche della nuova disciplina nel loro comportamento sul mercato e nella determinazione dei prezzi, il che si sarebbe potuto manifestare nell'andamento del livello dei prezzi anche molto prima di tale data. Rilevo al riguardo che gli operatori del mercato di cui trattasi come è evidenziato anche dalla Commissione sono un numero limitato di imprese esperte e ben informate.
56. Nemmeno la seconda circostanza addotta dalla Commissione l'andamento dei prezzi sul mercato mondiale è convincente. La Commissione sostiene che i prezzi di taluni tipi di frumento e di granturco sono aumentati. Quest'affermazione non viene corroborata da dati. Per contro, dai dati che le parti hanno presentato posso solo dedurre che vi è uno stabile andamento dei prezzi. Non risultano rilevanti perturbazioni. La relativa calma sul mercato si rispecchia nell'ammontare delle restituzioni all'esportazione, così come erano in vigore al 30 giugno 1995 e successivamente di nuovo a decorrere dal 7 luglio 1995. Inoltre faccio riferimento all'affermazione, non contestata, della Silos secondo cui nel periodo di cui trattasi la differenza tra il prezzo sul mercato comunitario ed il prezzo sul mercato mondiale è aumentata in maniera del tutto graduale, il che rende tanto più difficilmente spiegabile l'improvvisa sospensione delle restituzioni.
57. In terzo luogo, la Commissione fa rilevare il rischio di speculazioni da parte degli operatori, a causa dell'incerta situazione di mercato. Secondo la Commissione, due fattori avrebbero reso incerta la situazione. In primo luogo, il periodo intorno al 1° luglio è ogni anno un periodo d'incertezza relativamente ai prezzi. Il 1° luglio avviene in particolare il passaggio alla nuova campagna cerealicola. In secondo luogo, nel 1995 l'incertezza era ancora maggiore, tra l'altro a causa della soprammenzionata nuova disciplina GATT. Ritengo che la Commissione non abbia ammesso che intorno al 1° luglio vi era una situazione di mercato estrema. Ho già trattato precedentemente dei possibili effetti della nuova disciplina GATT sui prezzi intorno al 1° luglio 1995. Nemmeno il passaggio alla nuova campagna cerealicola è da considerare come un evento imprevedibile che può avere un effetto improvviso sui prezzi. Le imprese che operano sui mercati internazionali dei cereali seguono in permanenza gli sviluppi nei più importanti settori produttivi. Le possibili conseguenze economiche di condizioni meteorologiche favorevoli o sfavorevoli o di malattie o di piaghe si riscontrano immediatamente nell'andamento dei prezzi . In breve, la Commissione non ha affatto ammesso che vi fosse una situazione di mercato estrema. Non vi è quindi neanche alcun rischio di speculazioni. Inoltre faccio rilevare ancora quanto segue. La Silos all'udienza ha fatto presente che i titoli di esportazione in questo settore scadevano il 30 giugno. Le imprese interessate erano così obbligate ad esportare entro il 30 giugno 1995 i quantitativi cui si riferivano i titoli di esportazione, il che riduceva considerevolmente lo spazio per la speculazione, se ve ne fosse. La Commissione non ha contestato questo punto.
58. Va ancora detto quanto segue. Qualora le incertezze sul mercato cui fa riferimento la Commissione fossero effettivamente reali il che a mio parere non è allora tali incertezze avrebbero dovuto diventare attuali nel corso del mese di giugno 1995. Sarebbe logico in tale caso se le incertezze si fossero manifestate nelle sovvenzioni all'esportazione che sono state fissate il 22 giugno 1995 con il regolamento n. 1415/95. In tale data le sovvenzioni all'esportazione sono state tuttavia leggermente aumentate, fino a circa ECU 75. In breve, l'argomentazione della Commissione, se fosse valida, conferma tutt'al più che i regolamenti nn. 1415/95 e 1521/95 sono in contraddizione tra di loro. In una tale situazione, l'improvvisa e repentina sospensione delle sovvenzioni all'esportazione appare arbitraria. A chiarimento di quanto sopra, faccio ancora presente che il 7 luglio 1995, ossia una settimana più tardi, con un nuovo regolamento le sovvenzioni all'esportazione sono state reintrodotte ad un livello di ECU 62,51.
59. Questo m'induce alle seguenti conclusioni. Una situazione di mercato eccezionale può comportare una sospensione delle sovvenzioni all'esportazione. In presenza di una rilevante incertezza sull'andamento dei prezzi nel mercato comunitario o nel mercato mondiale, o su entrambi i mercati, possono venir meno punti di collegamento su cui potrebbero essere basate le sovvenzioni all'esportazione. Inoltre, gli argomenti con cui la Commissione cerca di dimostrare l'esistenza di una tale eccezionale insicura situazione di mercato intorno al 1° luglio 1995 vengono meno da ogni punto di vista. L'andamento dei prezzi sul mercato dei cereali nel giugno 1995 fa vedere proprio un'immagine stabile. Gli argomenti della Commissione non vengono sostenuti neanche dai fatti. Qualora poi questi argomenti dovessero essere considerati sufficienti, essi non seguono da nessun punto di vista la politica attuata dalla Commissione. Rimane inspiegabile perché la Commissione in una situazione di mercato da essa ritenuta estremamente insicura in data 22 giugno abbia adottato un regolamento con cui ha aumentato le sovvenzioni all'esportazione e successivamente il 29 giugno con un regolamento ha sospeso le sovvenzioni all'esportazione. Una tale linea di condotta appare arbitraria.
60. Degli argomenti che la Commissione ha dedotto nel presente procedimento a giustificazione di quanto stabilito nel regolamento n. 1521/95 non appare del resto nulla nella motivazione di tale regolamento. In base all'art. 190 del Trattato CE i regolamenti, le direttive e le decisioni sono motivati. Questa motivazione deve risultare da un atto. Certo, fin dalla sentenza Schwarze la Corte considera limitato l'obbligo di motivazione per la Commissione nell'attuazione della politica agricola comune, ma qualora si discosti dalla prassi usuale deve essere riconoscibile la particolare motivazione della Commissione. Ho già indicato questo al paragrafo 52 delle presenti conclusioni. Considerato che tale particolare motivazione manca completamente nel regolamento n. 1521/95, concludo che tale omissione di per sé rende nullo il regolamento.
61. Le mie osservazioni contro la motivazione difettosa del regolamento n. 1521/95 vanno del resto ancora oltre. Il regolamento 22 giugno 1995, n. 1415, con cui le sovvenzioni all'esportazione sono state aumentate, ed il regolamento n. 1521/95, con cui tali sovvenzioni sono state abolite, sono stati motivati esattamente allo stesso modo. Una motivazione sulla quale sono basate due decisioni diametralmente opposte non è una motivazione, ma un oracolo che il singolo al massimo può glorificare, ma non può comprendere.
62. Inoltre, faccio presente che la motivazione (tipo) fornita nel regolamento n. 1521/95 è del tutto incompatibile con il contenuto del regolamento. Il quinto considerando recita: «considerando tuttavia che per la fissazione della restituzione è opportuno basarsi, per il momento, sulla differenza constatata, sul mercato comunitario e su quello mondiale, tra i costi delle materie prime generalmente utilizzate negli alimenti composti in questione; che in tal modo si può tener conto con maggiore precisione della realtà economica delle esportazioni dei suddetti prodotti». In questo considerando la Commissione sembra partire dal presupposto che le differenze tra il livello dei costi sul mercato mondiale e sul mercato comunitario possono essere facilmente constatate, «cosicché in tal modo si può tener conto con maggior precisione della realtà economica delle esportazioni dei suddetti prodotti». Dinanzi alla Corte la Commissione ha tuttavia dichiarato che l'andamento del livello dei prezzi era così incerto che le restituzioni all'esportazione dovevano essere sospese.
63. Su tale punto pervengo alla mia conclusione, nella quale mi baso sulla giurisprudenza della Corte nella causa Hoche . In tale sentenza, la Corte ha dichiarato: «gli operatori sopportano da soli i rischi inerenti all'operazione di cui trattasi fintantoché la Commissione non modifichi in modo imprevedibile e arbitrario la situazione economica o la normativa in vigore» . Ritengo che con il regolamento n. 1521/95 la Commissione modifichi in modo imprevedibile ed arbitrario la normativa in vigore e che inoltre per questa modifica non sia dato riscontrare alcun principio di motivazione nel regolamento. Perciò suggerisco alla Corte di risolvere la terza questione del giudice nazionale nel modo seguente: «il regolamento n. 1521/95 deve essere considerato invalido, in quanto la Commissione ha fatto un uso chiaramente improprio del suo potere discrezionale e poiché ha motivato il regolamento in maniera chiaramente inesatta e incompleta».
Esame delle altre questioni
Sulla prima questione
64. A mio parere, la soluzione di tale questione può essere breve. Non vi è alcun motivo per ritenere che il regolamento n. 1576/95 costituisca una revoca del regolamento n. 1521/95. Mi baso al riguardo su quanto segue. La Commissione è competente ad adeguare in ogni determinato momento le restituzioni all'esportazione indipendentemente dalle riunioni settimanali del comitato di gestione. Qualora essa faccia uso di tale competenza, questo in via di principio non significa che la normativa precedente venga revocata. Neanche dai considerando del regolamento n. 1576/95 deduco che quest'ultimo abbia inteso revocare la precedente normativa. Per contro, non vedo alcun motivo per dubitare sulla motivazione che la Commissione ha fornito nelle sue osservazioni scritte dinanzi alla Corte. L'introduzione del regolamento n. 1576/95 ha un motivo puramente formale. Il 1° luglio 1995 era in vigore un nuovo contesto normativo. Al riguardo si deve fare riferimento ai considerando, cosa che è anche avvenuta.
Sulla seconda questione
65. In considerazione della soluzione data alla terza questione, tale questione non richiede più alcuna soluzione. Certo, proprio perché è accertato che il regolamento n. 1521/95 è valido, sorge la questione se esso possa essere applicato ad operazioni di esportazione già in corso e già completate nel giorno della sua pubblicazione. Qualora la Corte, tuttavia, dovesse dare una soluzione diversa alla terza questione, ritengo che la soluzione della presente questione debba essere la seguente: «il regolamento n. 1521/95 può essere applicato ad operazioni di esportazione già in corso e già completate lo stesso giorno in cui il regolamento medesimo è stato, per effetto della sua pubblicazione, messo a disposizione degli operatori interessati».
66. Nella soluzione di tale questione ritengo determinante che l'efficacia diretta di regolamenti quale quello di cui trattasi costituisca prassi costante, che è confermata anche dalla Corte. Al riguardo, è rilevante che l'efficacia diretta delle aliquote come anche la Commissione afferma nelle sue osservazioni scritte costituisca un elemento essenziale del sistema, che è inoltre noto agli operatori.
Sulla quarta questione
67. Con tale questione il giudice nazionale chiede il parere della Corte sulla validità del regolamento n. 1576/95. A mio parere, il carattere di questo regolamento non si distingue nella sostanza da quello del regolamento n. 1521/95. Quanto ho detto relativamente a quest'ultimo regolamento si applica mutatis mutandis anche al regolamento n. 1576/95. Propongo quindi alla Corte di dichiarare invalido anche questo regolamento. Tuttavia, intendo chiarire due aspetti.
68. Innanzi tutto, il regolamento n. 1576/95, in base all'art. 2, è entrato in vigore il 1° luglio 1995. Ad esso non è stata attribuita efficacia retroattiva. Questo significa che tale regolamento se fosse valido non ha alcun effetto sulle esportazioni di mangimi effettuate il 30 giugno 1995.
69. In secondo luogo, questo regolamento diversamente dal regolamento n. 1521/95 contiene un considerando di natura introduttiva. Tale considerando così recita: «considerando che la situazione di mercato conduce a non fissare restituzioni». Tuttavia, interpretato unitamente ai considerando che lo precedono che non fanno riferimento all'attuale situazione di mercato, esso potrebbe ben aver avuto un contenuto contraddittorio. Anche come motivazione per una misura eccezionale, che presuppone una situazione di mercato eccezionale, esso è assolutamente insufficiente. La Silos nelle sue osservazioni scritte fa presente che il regolamento n. 1576/95 intende fornire una motivazione che manca al regolamento n. 1521/95. In considerazione del carattere lapidario di questo considerando, non ritengo esatta e neanche rilevante questa tesi della Silos. Di conseguenza, accetto la tesi della Commissione secondo cui alla base dell'introduzione del regolamento n. 1576/95 vi siano semplicemente motivi formali (v. anche la mia soluzione della prima questione, supra al paragrafo 59).
Sulla quinta questione
70. La quinta questione riguarda le conseguenze giuridiche della dichiarazione d'invalidità del regolamento n. 1521/95. Tale questione richiede una soluzione solo qualora la Corte decida, conformemente alle mie conclusioni, di dichiarare invalido il regolamento. Qualora la Corte poi decida di dichiarare invalido anche il regolamento n. 1576/95, allora s'intende conoscere anche le conseguenze giuridiche di quest'ultima dichiarazione d'invalidità da inserire nella soluzione della quinta questione del giudice nazionale
71. Ritengo che, in via principale, si debba seguire il ragionamento della Commissione . Se il regolamento viene dichiarato invalido incombe all'istituzione comunitaria competente, nella fattispecie la Commissione, adottare un nuovo atto. La Commissione fa riferimento tra l'altro alla sentenza Van Landschoot, in cui la Corte ha dichiarato che spetta all'istituzione competente adottare i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta. Nella fattispecie, questo significa che la Commissione deve adottare un regolamento che disciplini la situazione esistente sui mercati interessati alla fine di giugno 1995. In tal modo viene rispettato il potere discrezionale di cui la Commissione dispone.
72. Non occorre una normativa transitoria in attesa dell'adozione di un nuovo provvedimento.
73. Benché né la Silos né la Commissione richiamino l'attenzione sulle ulteriori conseguenze dell'eventuale dichiarazione d'invalidità dei regolamenti nn. 1521/95 e 1576/95, mi sembra opportuno trattarne in breve.
74. In via di principio, una pronuncia pregiudiziale con cui la Corte dichiara l'invalidità di un atto comunitario ha efficacia retroattiva dalla data di entrata in vigore dell'atto, con tutte le conseguenze che ne derivano. La Corte dispone tuttavia della facoltà di limitare nel tempo, nella stessa sentenza, gli effetti di una dichiarazione d'invalidità di un regolamento comunitario, quando ciò sia giustificato da considerazioni imperative attinenti alla certezza del diritto . Tali considerazioni imperative possono consistere in serie conseguenze finanziarie. La Corte può disporre una deroga a favore della parte che ha proposto il ricorso dinanzi al giudice nazionale contro l'atto nazionale di esecuzione del regolamento, come nella fattispecie la Silos. Nella sentenza Lomas e a. ha operato una deroga a favore degli aventi causa i quali, anteriormente alla data della sentenza, avessero fatto valere i loro diritti esperendo un ricorso giurisdizionale o presentando un reclamo equivalente in forza delle norme nazionali applicabili. In conclusione ritengo che la Corte solo raramente faccia uso della sua facoltà di limitare nel tempo gli effetti di una sentenza.
75. Ritengo che nella presente fattispecie non si debbano temere serie conseguenze finanziarie tali che la Corte debba limitare nel tempo gli effetti della sentenza. Faccio riferimento a quanto segue:
viene interessato solo un numero limitato di imprese, cioè quelle che nel periodo 30 giugno - 6 luglio 1995 hanno esportato alimenti composti a base di cereali;
la dichiarazione d'invalidità si riferisce semplicemente ai quantitativi di alimenti composti per i quali nella data menzionata è stata accettata una dichiarazione di esportazione .
Le conseguenze sono quindi certo in considerazione del bilancio annuo della politica agricola comune di natura limitata. Questo comporta in via di principio che le conseguenze per tale bilancio non dovrebbero essere maggiori che nel caso in cui restituzioni all'esportazione nel 1995 fossero state sospese non per breve tempo.
Conclusione
Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni pregiudiziali del Tribunale di Cagliari:
1) Sulla prima questione: non vi è alcun motivo per ritenere che il regolamento (CE) della Commissione 30 giugno 1995, n. 1576, che fissa le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, costituisca una revoca del regolamento (CE) della Commissione 29 giugno 1995, n. 1521.
2) Sulla seconda questione: in considerazione della soluzione data alla terza questione, tale questione non richiede più alcuna soluzione. Qualora la Corte, tuttavia, dovesse dare una soluzione diversa alla terza questione, allora la soluzione è la seguente:
Il regolamento (CE) della Commissione 29 giugno 1995, n. 1521, che fissa le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, può essere applicato ad operazioni di esportazione già in corso e già completate lo stesso giorno in cui il regolamento medesimo è stato, per effetto della sua pubblicazione, messo a disposizione degli operatori interessati.
3) Sulla terza questione: il regolamento (CE) della Commissione 29 giugno 1995, n. 1521, che fissa le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, deve essere ritenuto invalido, in quanto la Commissione ha fatto un uso chiaramente improprio del suo potere discrezionale e poiché ha motivato il regolamento in maniera chiaramente erronea ed incompleta.
4) Sulla quarta questione: anche il regolamento (CE) della Commissione 30 giugno 1995, n. 1576, che fissa le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, deve essere ritenuto invalido, in quanto la Commissione ha fatto un uso palesemente erroneo del suo potere discrezionale ed ha motivato il regolamento in maniera chiaramente erronea ed incompleta.
5) Sulla quinta questione: la dichiarazione d'invalidità dei regolamenti (CE) della Commissione 29 e 30 giugno 1995, nn. 1521 e 1576, che fissano le restituzioni applicabili all'esportazione degli alimenti composti a base di cereali per gli animali, comporta i seguenti effetti giuridici. Spetta all'istituzione comunitaria competente, nella fattispecie la Commissione, adottare un nuovo regolamento che disciplini la situazione di mercato esistente nel giugno 1995. Non è necessaria una normativa transitoria in attesa dell'adozione del nuovo regolamento.