62023CJ0228_RES
Sprawa C‑228/23
Association AFAÏA
przeciwko
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 4 października 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Produkcja ekologiczna i etykietowanie produktów ekologicznych – Rozporządzenie (UE) 2018/848 – Stosowanie niektórych produktów i substancji w produkcji ekologicznej oraz wykaz tych produktów i substancji – Odstępstwo – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2021/1165 – Załącznik II – Pojęcia „chowu przemysłowego” i „chowu bez gruntów rolnych” – Zaufanie konsumentów – Dobrostan zwierząt – Poszanowanie środowiska i klimatu – Kryteria
Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Produkcja ekologiczna i etykietowanie produktów ekologicznych – Rozporządzenie 2018/848 – Dopuszczanie produktów i substancji stosowanych w produkcji ekologicznej – Nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki – Zakaz stosowania obornika pochodzącego z chowu przemysłowego – Zakres – Chów przemysłowy – Pojęcie – Chów bez gruntów rolnych – Pojęcie
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/848, art. 12, art. 24 ust. 1 lit. b), część 1 załącznika II; rozporządzenie Komisji 2021/1165, załącznik II]
(zob. pkt 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56–59, 61, 66, 67, 70, pkt 1 sentencji)
Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Produkcja ekologiczna i etykietowanie produktów ekologicznych – Rozporządzenie 2018/848 – Dopuszczanie produktów i substancji stosowanych w produkcji ekologicznej – Nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki – Zakaz stosowania obornika pochodzącego z chowu przemysłowego – Uregulowanie krajowe zakazujące stosowania obornika z chowu klatkowego oraz z chowu z wykorzystaniem systemu podłóg szczelinowych składających się w całości z listew lub z krat, gdy ów chów przekracza określone progi w zakresie liczby zwierząt – Dopuszczalność – Przesłanki
[rozporządzenie Komisji 2021/1165, załącznik II; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92, art. 4, załącznik I, pkt 17]
(zob. pkt 73, 74, 79–81, pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Rozpatrując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja), Trybunał sprecyzował zakres zakazu stosowania w rolnictwie ekologicznym nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i odżywek pochodzących z chowu przemysłowego, przewidziany w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 (
1
) przyjętego w celu wykonania rozporządzenia 2018/848 (
2
).
Co się tyczy nawożenia gleby przeznaczonej pod produkcję ekologiczną, rozporządzenia te zezwalają, na zasadzie odstępstwa i wyłącznie w niezbędnym zakresie, na stosowanie niektórych produktów i substancji pochodzących z produkcji nieekologicznej, pod warunkiem że nie pochodzą one z „chowu przemysłowego” (
3
).
W 2020 r. Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) (krajowy instytut ds. pochodzenia i jakości), będący francuskim publicznym zakładem administracyjnym, zmienił swój przewodnik dotyczący przepisów Unii w dziedzinie rolnictwa ekologicznego, aby w szczególności dokonać interpretacji owego zakazu stosowania na gruntach ekologicznych nawozów i środków poprawiających właściwości gleby pochodzących od zwierząt „z chowu przemysłowego”. Zinterpretował on rzeczony zakaz w sposób szeroki jako wykluczający obornik z chowu z wykorzystaniem systemu podłóg szczelinowych składających się w całości z listew lub z krat oraz obornik z chowu klatkowego, gdy ów chów przekracza określone progi w zakresie liczby stanowisk dla zwierząt.
Stowarzyszenie AFAÏA, francuska organizacja zawodowa, której przedmiotem działalności jest ochrona interesów producentów nawozów organicznych, wniosło do sądu odsyłającego o stwierdzenie nieważności decyzji, w której INAO oddaliło jego wniosek o zmianę przewodnika. Zdaniem tego stowarzyszenia rozstrzygające kryterium stosowania rzeczonego zakazu jest związane z użytkowaniem gruntów rolnych, w związku z czym pojęcie „chowu przemysłowego” może odpowiadać jedynie pojęciu „chowu bez gruntów rolnych” i oznaczać gospodarstwa produkcji zwierzęcej bez gospodarowania gruntami rolnymi.
W obliczu tej kwestii dotyczącej pochodzenia nawozów, które można stosować w rolnictwie ekologicznym, sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniem dotyczącym pojęcia „chowu przemysłowego” i wystąpił o wyjaśnienie zagadnienia, jaki jest zakres odstępstwa przewidzianego w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, co się tyczy równoważności pojęć „chowu przemysłowego” i „chowu bez gruntów rolnych”, Trybunał stwierdził, że chociaż oba te pojęcia odnoszą się do mechanizacji procesów produkcji oraz do jej masowego charakteru, to jednak nie mają one tego samego znaczenia.
Otóż zgodnie ze swym zwyczajowym znaczeniem termin „przemysłowy” lub „intensywny” odnosi się do formy hodowli na dużą skalę, która ma na celu zoptymalizowanie wydajności tej działalności, w szczególności poprzez zwiększenie zagęszczenia zwierząt w gospodarstwie lub poprzez odcięcie się w większym lub mniejszym stopniu od otaczającego środowiska w drodze izolacji tych zwierząt. Chów przemysłowy wymaga zazwyczaj znacznych inwestycji, wykorzystania wzbogaconej żywności i prewencyjnego stosowania antybiotyków. Może on prowadzić do znacznego zanieczyszczenia środowiska. Ponadto szczególna ochrona dobrostanu zwierząt niekoniecznie jest jednym z jego priorytetów.
Zgodnie ze swym zwyczajowym znaczeniem chów „bez gruntów rolnych” odpowiada zaś rodzajowi chowu „przemysłowego” lub „intensywnego”, w ramach którego zaopatrzenie zwierząt w żywność nie pochodzi w przeważającej części lub w całości z gospodarstwa rolnego, w którym znajduje się hodowla.
Wynika z tego, że pojęcie „chowu przemysłowego” jest znacznie szersze niż pojęcie „chowu bez gruntów rolnych”, wobec czego pojęcia te należy uznać za odmienne.
Co się tyczy pojęcia, jakie należy przyjąć do celów wykładni załącznika II do rozporządzenia 2021/1165, a tym samym zakresu rozpatrywanego zakazu, Trybunał stwierdził, że zakaz obejmuje wszystkie chowy „przemysłowe”, a nie tylko chów „bez gruntów rolnych”.
Odnosząc się do ogólnej systematyki tego załącznika, Trybunał przypomniał, po pierwsze, że przewidziane w nim dopuszczenie stanowiące odstępstwo należy interpretować w sposób ścisły, co oznacza, że określone w ramach tego dopuszczenia ograniczenia, a mianowicie w szczególności zakaz stosowania preparatów „pochodzących z chowu przemysłowego”, należy – przeciwnie – interpretować szeroko.
Wykładnia, zgodnie z którą pojęcie „chowu przemysłowego” odpowiada wyłącznie pojęciu „chowu bez gruntów rolnych”, prowadzi zaś do tego, że obornik pochodzący ze wszystkich chowów „przemysłowych” innych niż te „bez gruntów rolnych” byłby dozwolony do celów wykorzystania w rolnictwie ekologicznym. Wykładnia ta sprowadza się zatem do szerokiej interpretacji zakresu stosowania tego odstępstwa, pozostając w sprzeczności z wyrażoną zasadą.
Po drugie, jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym powód omawianego zakazu jest związany wyłącznie z użytkowaniem gruntów rolnych, Trybunał uściślił, że zgodnie z ogólnym podejściem charakteryzującym rolnictwo ekologiczne produkcja zwierzęca musi być faktycznie powiązana z gruntami. Jednakże oznacza to jedynie, że metoda chowu „bez gruntów rolnych” nie jest zgodna z zasadami rolnictwa ekologicznego, w związku z czym jest po prostu zakazana w tym kontekście.
Ponadto rolnictwo ekologiczne opiera się również na stosowaniu praktyk hodowli zwierząt wzmacniających ich układ odpornościowy, w tym poprzez zapewnienie regularnego ruchu oraz dostępu do obszarów na otwartej przestrzeni. Poza tym rozporządzenie 2018/848 zakazuje stosowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie w paszy i znacznie ogranicza stosowanie środków ochrony roślin.
Nie można zatem twierdzić, że rolnictwo ekologiczne charakteryzuje się jedynie określonym sposobem gospodarowania gruntami i że w związku z tym powód rozpatrywanego zakazu jest związany wyłącznie z użytkowaniem gruntów rolnych. Ten rodzaj rolnictwa stanowi ogólny system zarządzania gospodarstwem i produkcji żywności, łączący praktyki najkorzystniejsze dla środowiska i klimatu, wysoki stopień różnorodności biologicznej, ochronę zasobów naturalnych oraz stosowanie wysokich norm dotyczących dobrostanu zwierząt i produkcji, odpowiadających zapotrzebowaniu rosnącej liczby konsumentów na produkty wytwarzane przy użyciu naturalnych środków i procesów. Jest on związany z etycznymi metodami produkcji, a w szczególności z warunkami przetrzymywania zwierząt, zarówno pod względem swobody poruszania się i dostępu do przestrzeni zewnętrznej, jak i pod względem gęstości obsady.
W świetle tych wymogów nie można przyjąć, że obornik pochodzący z chowu „przemysłowego” lub chowu „intensywnego” jest dozwolony jako obornik pochodzący z rolnictwa ekologicznego.
Wykładnię tę potwierdzają cele rozporządzenia 2018/848, takie jak ochrona środowiska, dobrostanu zwierząt i zaufania konsumentów. Odstępstwo umożliwiające wykorzystywanie w szerokim zakresie produktów pochodzących z chowu intensywnego byłoby bowiem ewidentnie sprzeczne z tymi celami i naruszałoby wymogi spójności oraz zasady etyczne i środowiskowe, które leżą u samych podstaw rolnictwa ekologicznego.
Tym samym uzasadnione oczekiwania konsumentów, zgodnie z którymi produkty opatrzone logo produkcji ekologicznej Unii zostały rzeczywiście wyprodukowane zgodnie z najwyższymi standardami, a w szczególności z normami w zakresie ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt, są chronione, jeżeli obornik wykorzystywany w rolnictwie ekologicznym pochodzi ze źródeł ekologicznych lub – w sytuacji gdy nie jest on wystarczający i wyłącznie w tym przypadku – jeżeli wykorzystywany jest obornik nieekologiczny, lecz nie pochodzi on z chowu przemysłowego.
W drugiej kolejności Trybunał zauważył, że w obecnym stanie prawa Unii kryteria, które należy wziąć pod uwagę w celu ustalenia, czy chów powinno się zakwalifikować jako „przemysłowy” w rozumieniu załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165, nie są przedmiotem ogólnych środków harmonizacji. Wyjaśnił on jednak, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego zakaz stosowania na gruntach ekologicznych nawozów i środków poprawiających właściwości gleby pochodzących od zwierząt „z chowu przemysłowego” dotyczy również obornika pochodzącego z chowu z wykorzystaniem systemu podłóg szczelinowych składających się w całości z listew lub z krat, przekraczającego progi określone w załączniku I do dyrektywy OOŚ (
4
) oraz obornika z chowu klatkowego przekraczającego te same progi. W celu dokonania takiej kwalifikacji należy jednak oprzeć się na zbiorze poszlak dotyczących przynajmniej ochrony dobrostanu zwierząt, poszanowania różnorodności biologicznej oraz ochrony środowiska i klimatu.
(
1
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/1165 z dnia 15 lipca 2021 r. zezwalające na stosowanie niektórych produktów i substancji w produkcji ekologicznej oraz ustanawiające ich wykazy (Dz.U. 2021, L 253, s. 13).
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (Dz.U. 2018, L 150, s. 1).
(
3
)	Zgodnie z pkt 1.9.3 części I rozporządzenia 2018/848, w przypadku gdy potrzeby żywieniowe roślin nie mogą być zaspokojone dzięki praktykom zarządzania glebą i stosowaniu obornika pochodzącego z produkcji ekologicznej, można używać - tylko w koniecznym zakresie – wyłącznie nawozów i środków poprawiających właściwości gleby dopuszczonych do stosowania w produkcji ekologicznej na podstawie art. 24 rozporządzenia 2018/84. Nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki dopuszczone przez Komisję na podstawie tego art. 24 są objęte załącznikiem II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165, którego akapit trzeci przewiduje, że w produkcji ekologicznej „zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego”, jeśli chodzi o produkty takie, jak nawóz naturalny, kompostowane odchody zwierzęce oraz płynne odchody zwierzęce.
(
4
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U 2012, L 26, s. 1), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1).