61999CC0117_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren befaßt die französische Cour de Cassation den Gerichtshof mit einer Frage aus dem Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse. Im Rahmen dieser Marktorganisation ist vorgesehen, daß ein Mitgliedstaat Produktions- und Vermarktungsvorschriften einer Erzeugerorganisation oder einer Vereinigung solcher Organisationen auch für Erzeuger, die dieser Organisation oder Vereinigung nicht angeschlossen sind, für verbindlich erklären kann. Macht er von dieser Möglichkeit Gebrauch, so kann er außerdem beschließen, daß die nicht angeschlossenen Erzeuger der Organisation bzw. Vereinigung ganz oder teilweise die Beiträge zu zahlen haben, die von den angeschlossenen Erzeugern entrichtet wurden. Im vorliegenden Fall geht es nun um die Frage, ob ein Mitgliedstaat, wenn er von diesen beiden Möglichkeiten Gebrauch macht, die Kostenbeitragspflicht auf alle Erzeuger des Produktes - im konkreten Fall geht es um Blumenkohl - ausweiten muß, gleichgültig, ob sie für den Frischmarkt oder für die industrielle Verarbeitung produzieren, oder ob er von dieser Beitragspflicht diejenigen Erzeuger ausschließen darf, deren Produkte für die industrielle Verarbeitung bestimmt sind.
II - Gesetzliche Bestimmungen
1. Gemeinschaftsrecht
Verordnung (EWG) Nr. 3284/83 des Rates vom 14. November 1983 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse(1)
2 Diese Verordnung hat durch Artikel 4 einen neuen Artikel 15b in die Verordnung Nr. 1035/72 eingefügt, der die Möglichkeit vorsieht, Produktions- und Vermarktungsvorschriften einer Erzeugerorganisation für allgemeinverbindlich zu erklären, also auch auf die Nichtmitglieder auszudehnen, und der weiterhin vorsieht, daß von diesen Nichtmitgliedern Beiträge zur Deckung gewisser Kosten erhoben werden können. Der neue Artikel 15b lautet:
"Artikel 15b
(1) Wird
- eine Erzeugerorganisation oder
- eine Vereinigung von Erzeugerorganisationen mit einheitlichen Vorschriften,
die in einem bestimmten Wirtschaftsbezirk tätig ist, bei einem Erzeugnis als repräsentativ für die Erzeugung und die Erzeuger dieses Bezirks angesehen, so kann der betreffende Mitgliedstaat auf Antrag dieser Organisation oder Vereinigung und ... für die in dem Bezirk niedergelassenen und keiner der vorgenannten Organisationen angeschlossenen Erzeuger folgende Vorschriften verbindlich machen:
a) ... Vorschriften zur Information über die Produktion,
b) ... Produktionsvorschriften,
c) ... Vermarktungsvorschriften,
d) bezüglich der Erzeugnisse des Anhangs II die von der Organisation oder Vereinigung festgelegten Vorschriften über die Rücknahme aus dem Markt, ...
sofern diese Vorschriften seit mindestens einem Jahr in Kraft sind.
...
(8) Bei Anwendung von Absatz 1 kann der betreffende Mitgliedstaat beschließen, daß die nicht angeschlossenen Erzeuger der Organisation oder gegebenenfalls der Vereinigung zur Gänze oder teilweise die Beträge schulden, die von den angeschlossenen Erzeugern entrichtet wurden, sofern sie zur Deckung nachstehender Kosten dienen:
- der Verwaltungskosten, die sich aus der Anwendung der in Absatz 1 genannten Regelung ergeben;
- der Kosten, die sich aus den von der Organisation oder der Vereinigung betriebenen und der gesamten Erzeugung des Wirtschaftsbezirks zugute kommenden Forschungsaufgaben, Marktstudien und Maßnahmen zur Verkaufswerbung ergeben.
..."
2. Innerstaatliche Regelungen
3 Frankreich hat von dieser gemäß Artikel 15b Absatz 1 der Verordnung Nr. 1035/72 bestehenden Möglichkeit der Verbindlicherklärung von Erzeugervorschriften für Nichtmitglieder der Organisation Gebrauch gemacht und durch den interministeriellen Erlaß vom 18. Juni 1992 die Vorschriften der CERAFEL(2), einer Vereinigung von Erzeugerorganisationen der Bretagne, für allgemeinverbindlich erklärt. In diesem Erlaß wurde außerdem vorgesehen, daß die CERAFEL bei den nicht angeschlossenen Erzeugern Kostenbeiträge erheben darf, deren Betrag den der Mitglieder nicht übersteigen darf und der jährlich durch Erlaß festgesetzt wird.
4 Mit Erlaß vom 5. Juli 1993 wurden die Beiträge für Blumenkohl für Winter/Frühjahr 1993 mit Ausnahme des Blumenkohls, der speziell für die industrielle Verarbeitung bestimmt ist, festgelegt. Für das Wirtschaftsjahr 1994/95 hat ein Erlaß vom 24. Juni 1994 die Beiträge nur für Blumenkohl bestimmt, der auf den Markt für Frischgemüse geliefert wird.
III - Sachverhalt
5 Die CERAFEL (im folgenden: Beklagte) hatte Herrn Le Bars (im folgenden: Kläger), der Blumenkohl für die industrielle Verarbeitung erzeugt, auf Zahlung von Beiträgen verklagt, die er ihrer Meinung nach für 1994 schuldete. Die UNILET (Union Nationale Interprofessionnelle des Légumes Transformés) ist dem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung des Klägers Le Bars beigetreten. Letzterer ist der Meinung, daß die beiden Erlasse vom Juli 1993 bzw. Juni 1994 ihn als Erzeuger von Blumenkohl für die verarbeitende Industrie ausdrücklich von der Beitragspflicht ausgenommen hätten. Das erstinstanzliche Gericht hat jedoch eine Anwendung dieser Erlasse ausgeschlossen, da sie mit dem Ministerialerlaß über die Allgemeinverbindlichkeit vom 18. Juni 1992 und der Verordnung Nr. 1035/72 des Rates über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse nicht vereinbar seien.
6 Mit ihrer bei der Cour de Cassation eingelegten Beschwerde wenden sich UNILET und der Kläger gegen diese Rechtsauffassung des Gerichts, die Artikel 15b Absatz 8 der Verordnung Nr. 1035/72 sowie den Erlassen vom Juni 1992, Juli 1993 und Juni 1994 entgegenstuende.
7 Im Hinblick auf die Allgemeinverbindlicherklärung der Vorschriften und die Ausdehnung der Kostenbeitragspflicht führt das vorlegende Gericht aus, die Verordnung Nr. 1035/72 sei sowohl auf frische Erzeugnisse als auch auf Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung anwendbar, selbst wenn diese, wie sich aus Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung ergebe, unterschiedlichen Qualitätsnormen unterliegen könnten. Es verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes vom 22. September 1988 in der Rechtssache UNILEC(3). Das vorlegende Gericht hat dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
"Ist Artikel 15b Absatz 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates der Europäischen Gemeinschaften über eine gemeinsame Marktordnung für Obst und Gemüse dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat, bei Anwendung von Absatz 1 dieser Vorschrift, das heißt, wenn er bestimmte Produktions- und Vermarktungsvorschriften einer Erzeugerorganisation für die in dem betreffenden Bezirk niedergelassenen und dieser Organisation nichtangeschlossenen Erzeuger für verbindlich erklärt hat, in Bezug auf ein und dasselbe Erzeugnis bestimmte nicht angeschlossene Erzeuger von der Beitragspflicht ausnehmen darf, sofern ihre Erzeugung nicht für den Markt für frische Produkte, sondern für die industrielle Verarbeitung bestimmt ist?"
IV - Vortrag der Beteiligten
8 Die UNILET weist zunächst darauf hin, daß es sich bei der in Artikel 15b der Verordnung Nr. 1035/72 vorgesehenen Verbindlicherklärung der Vorschriften der Erzeugerorganisationen auch für Nichtmitglieder um eine begrenzte Möglichkeit handele. Der Wortlaut zeige, daß ein Mitgliedstaat nur dann dazu ermächtigt sei, wenn bestimmte Bedingungen erfuellt seien.
9 Innerhalb dieser Bedingungen verfüge der Staat aber über einen sehr weiten Ermessensspielraum, denn die entsprechenden Regelungen seien als Kann-Bestimmungen formuliert.
10 Selbst wenn ein Mitgliedstaat sich entschlossen habe, die Erzeugerregelungen für verbindlich zu erklären, müsse er nicht auch die Kostenbeiträge verpflichtend einführen. Da er insofern über einen weiten Ermessensspielraum verfüge, werde das Gemeinschaftsrecht nur dann verletzt, wenn die ergriffene Maßnahme im Widerspruch zu einer Regelung der Marktorganisation stehe, deren Ziele gefährde oder ein übergeordnetes Prinzip des Gemeinschaftsrechts, insbesondere das Prinzip der Nichtdiskriminierung, verletze.
11 Es gebe jedoch keine Regelung der Marktorganisation, die es ausdrücklich verbiete, zwischen Erzeugnissen für den Markt für Frischprodukte und denen für die industrielle Verarbeitung zu unterscheiden. Zu der Frage, ob die Ziele der Marktorganisation gefährdet werden könnten, führt die UNILET zunächst aus, die Ausdehnung der Regeln auch auf die Nichtmitglieder der Erzeugerorganisationen sei deshalb vorgesehen, um eine Störung des Marktes zu verhindern. Die Erzeugnisse, die für die industrielle Verarbeitung vorgesehen seien, könnten aber gar nicht auf demselben Markt gehandelt werden wie die Frischprodukte.
12 Die UNILET erläutert dann ausführlich, weshalb es sich bei den Märkten für Frischprodukte bzw. für die industrielle Verarbeitung um zwei völlig verschiedene Märkte handelt. Letzterer zeichne sich durch eine enge Partnerschaft zwischen Produzent und Verarbeiter aus, zwischen denen bereits vor der Aussaat Anbauverträge über die Erzeugnisse abgeschlossen würden. Auf diesem Markt sei es der Verarbeiter - und nicht wie auf dem Markt für Frischprodukte die Erzeugerorganisation -, der Marktstudien durchführe. Je nach Nachfrage schließe er Verträge mit den Produzenten ab, in denen z. B. bestimmte Anforderungen für die spezielle Verarbeitungsform des Tiefgefrierens festgeschrieben würden. Auch die Menge, die Anbaufläche, die zu erfuellenden technischen Normen sowie die Lieferzeit würden in diesen Verträgen bestimmt. Dies ermögliche dem Verarbeiter auch, bereits im voraus mit seinen Kunden in Verhandlungen zu treten. Aufgrund dieser vorab geschlossenen Verträge verfüge der Produzent schon vor der Aussaat über eine Abnahmegarantie und einen festgelegten Preis. Er überschreite deshalb mit seiner Produktionsmenge auch nicht die garantierte Absatzmenge. Die Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung, die bereits vor der Aussaat verkauft würden, seien auf dem Markt für Frischprodukte auch gar nicht verfügbar.
13 Ganz anders sei die Situation auf dem Markt für Frischprodukte. Dort produzierten die Erzeuger ohne vorherige Begrenzung, und die Erzeugerorganisation bzw. die Vereinigung von Erzeugerorganisationen, bei denen der gesamte Ertrag abgegeben werde, habe nun die Aufgabe, die Produkte zu vermarkten. Auf diesem Markt würden auch die Marktstudien von Vereinigungen wie z. B. der CERAFEL durchgeführt. Es handele sich somit um zwei völlig verschiedene Märkte, die an die Produkte verschiedene Anforderungen stellten. Wie sich aus Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1035/72 ergebe, seien die Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung, wenn überhaupt, auch nicht denselben Qualitätsnormen unterworfen wie die frischen Erzeugnisse. Schon aus diesem Grund könnten die Maßnahmen der gemeinsamen Marktorganisation, z. B. die Interventionsmaßnahmen, den Erzeugnissen für die industrielle Verarbeitung nicht zugute kommen. Die Regeln der gemeinsamen Marktorganisation seien somit für die hier in Frage stehenden Produkte völlig ohne Bedeutung.
14 Auch wenn die Erzeuger, die für den Frischmarkt produzierten, anders behandelt würden als die, deren Produkte verarbeitet werden, werde das Gebot der Nichtdiskriminierung nicht verletzt, da es sich - wie erwähnt - um zwei verschiedene Produkte und zwei verschiedene Märkte handele. Da die Erzeuger für die industrielle Verarbeitung nicht denselben Qualitätsnormen unterworfen seien wie die Erzeuger für den Frischmarkt, sei bereits vom Gemeinschaftsgesetzgeber eine Unterscheidung eingeführt worden. Eine solche habe nur vorgenommen werden können, weil es sich eben um einen unterschiedlichen Markt handele. Ziel der Einführung gemeinsamer Qualitätsnormen sei es nämlich gerade, Produkte, die diesen Qualitätsanforderungen nicht entsprächen, vom Markt auszuschließen. Es würde viel eher gegen das Gebot der Nichtdiskriminierung verstoßen, wenn man diese unterschiedlichen Produkte und Märkte denselben Regeln unterwerfen würde.
15 Die UNILET verweist außerdem auf die neue Marktorganisation nach der Verordnung (EG) Nr. 2200/96, die vorsehe(4), daß "die Vorschriften, die der Gesamtheit der Erzeuger eines bestimmten Wirtschaftsbezirks verbindlich vorgeschrieben werden,
...
b) ... vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen nicht für Erzeugnisse [gelten], die im Rahmen eines vor Beginn des Wirtschaftsjahres unterzeichneten Vertrags zur Verarbeitung geliefert werden ..."
Eine solche Regelung hätte man, ohne das Nichtdiskriminierungsgebot zu verletzen, nicht treffen können, wenn sich die Situation der beiden Produktionszweige nicht grundlegend voneinander unterscheiden würde.
16 Die UNILET geht schließlich auf das Urteil des Gerichtshofes vom 22. September 1988 in der Rechtssache 212/87(5) ein. Aus diesem Urteil könne nicht abgelesen werden, daß ein Mitgliedstaat verpflichtet sei, die Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung in derselben Weise zu behandeln wie die Frischprodukte und auf sie dieselben Regeln und Maßnahmen anzuwenden. Es gehe in dem Urteil außerdem um die Bedingungen, unter denen die UNILEC ihre eigenen Regelungen für verbindlich erklären könne.
17 Die Beklagte weist zunächst darauf hin, daß die Erlasse vom 5. Juli 1993 und vom 24. Juni 1994, auf die die Kläger sich bezögen, keine Auswirkung auf das Prinzip der Ausdehnung oder die Art der davon betroffenen Erzeugnisse haben könnten, da diese durch den Ministerialerlaß über die Allgemeinverbindlichkeit der Vorschriften geregelt würden. Dieser Erlaß müsse verordnungskonform sein. Der fragliche Ausdehnungserlaß (arrêté d'extension) sei aufgrund der Verordnung Nr. 1035/72 erlassen worden und habe ebenso wie diese keinerlei Beschränkung bezüglich des Blumenkohls für die Tiefkühlverarbeitung vorgesehen.
18 Auch das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache UNILEC(6) habe jede Unterscheidung zwischen Frischprodukten und Erzeugnissen für die industrielle Verarbeitung ausgeschlossen. Die Beklagte zitiert in diesem Zusammenhang die Ausführungen des Gerichtshofes in Randnummer 13, wonach die Grundverordnung "ihre Wirkungen nach der Obst- und der Gemüseernte ohne Rücksicht auf die Bestimmung dieser Erzeugnisse entfalten können" muß.
19 Die Tatsache, daß sowohl für frischen Blumenkohl als auch für solchen, der für die industrielle Verarbeitung bestimmt sei, dieselben Regelungen bestuenden, schließe es aus, daß ein Mitgliedstaat Bestimmungen erlassen könne, die eine Beitragspflicht für Produzenten für die industrielle Verarbeitung ausschlössen. Eine andere Vorgehensweise würde zu Widersprüchen führen. Die Beklagte zitiert zudem Entscheidungen der Kommission, die Vermarktungsvorschriften für Blumenkohl für allgemeinverbindlich erklärten, ohne eine Unterscheidung nach der Bestimmung der Erzeugnisse getroffen zu haben.
20 Der Gerichtshof könne die Verordnung Nr. 1035/72 deshalb nur so auslegen, daß sie dem Mitgliedstaat nicht die Möglichkeit eröffne, in dem Fall, in dem er nach Artikel 15b bestimmte Produktions- und Vermarktungsregeln für allgemeinverbindlich erklärt habe, bestimmte Erzeuger desselben Produktes, die nicht einer Erzeugerorganisation angehören, nicht der Beitragspflicht zu unterwerfen, wenn ihre Produktion nicht für den Markt für Frischerzeugnisse bestimmt sei.
21 Die französische Regierung trägt zunächst vor, daß die Beklagte - anders als eine entsprechende Vereinigung aus Nordfrankreich - keine unterschiedlichen Beträge für Blumenkohl vorgeschlagen habe, sondern sich für einen einheitlichen Betrag unabhängig von der Bestimmung des Erzeugnisses (Frischmarkt oder industrielle Verarbeitung) ausgesprochen habe. Da die Beklagte somit in ihrem Vorschlag nicht in Betracht gezogen habe, daß bestimmte Vermarktungsregeln für den Markt für Frischprodukte nicht auf Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung Anwendung finden könnten, hätten die zuständigen französischen Behörden keinen geeigneten Kostenanteil für diese Produkte festlegen können. So habe die erste ministerielle Verordnung von Dezember 1992 auch angezeigt, "daß mangels eines geeigneten Vorschlags der Kostenanteil auf 0 FF festgelegt" werde. Die Erlasse vom Juli 1993 und Juni 1994 hätten diese Formulierungen "mit anderen Worten", also insofern aufgenommen, als sie die Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung vom Anwendungsbereich ausgenommen hätten.
22 Deshalb ist die französische Regierung der Meinung, die Vorlagefrage solle dahin gehend präzisiert werden, daß der Gerichtshof zu dem Recht des Mitgliedstaats Stellung nehme, auf der Grundlage des Artikels 15b Absatz 8 der Verordnung Nr. 1035/72 für dasselbe Produkt bestimmte Erzeuger, die nicht einer Erzeugerorganisation angehörten, einem unterschiedlichen Beitragssatz zu unterwerfen seien, wenn deren Erzeugnisse nicht für den Frischmarkt, sondern - im Rahmen eines vor Beginn des Wirtschaftsjahres geschlossenen Vertrages - für die industrielle Verarbeitung bestimmt seien, was mangels eines geeigneten Vorschlags dazu führen könne, daß überhaupt kein Betrag festgelegt werde.
23 Die Beantwortung dieser Frage durch den Gerichtshof könnte - so die französische Regierung - die im Vorgängerurteil UNILEC vertretene Position vervollständigen. Der Gerichtshof habe dort nämlich nicht zu der Frage Stellung genommen, ob die Beiträge, die auf die Erzeugnisse je nach deren Zweckbestimmung erhoben würden, identisch sein müßten. Nach Meinung der französischen Regierung müsse man hier zu dem Ergebnis gelangen, daß einerseits die Regelungen des Artikels 15b auf alle Produzenten unabhängig von der Bestimmung ihrer Erzeugnisse Anwendung fänden und daß andererseits die Kosten, die aus den Maßnahmen der Erzeugerorganisationen resultierten, unterschiedlich seien, je nachdem, ob die Erzeugnisse für den Frischmarkt oder die industrielle Verarbeitung bestimmt seien.
24 Die französische Regierung geht dann auf die Besonderheiten der Erzeugung für die industrielle Verarbeitung ein, bei der die Verträge vor Beginn des Wirtschaftsjahres geschlossen würden und Vorschriften für die Erzeugung des Blumenkohls enthielten, die sich von denen für den Frischmarkt unterschieden. Auch die Vermarktungsregeln seien je nach Bestimmung des Produktes unterschiedlich. Blumenkohl, der für die industrielle Verarbeitung bestimmt sei, stelle einen eigenen Produktionszweig dar und könne, wenn der Mitgliedstaat dies für angebracht erachte, nicht den Regeln, die für allgemeinverbindlich erklärt würden, und/oder den Kostenanteilen unterworfen werden. Darüber hinaus sollten diese Erzeugnisse keinen Zahlungen zur Finanzierung von Maßnahmen unterworfen werden, die ausschließlich Produkten für den Frischmarkt zugute kämen.
25 Die Kosten, für die nach Artikel 15b Absatz 8 eine Zahlung von Beiträgen vorgesehen werden könnte, seien je nach Produktionszweig unterschiedlich hoch. Dies sei vor allem bei den Kosten für Forschung, Marktstudien und Werbung offensichtlich. Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung müßten nicht denselben Regeln genügen wie die Produkte für den Frischmarkt. Dies gelte insbesondere für die Aufmachung und Präsentation des Gemüses. Schließlich kämen Werbeaktionen für den Frischmarkt keinesfalls dem Blumenkohl, der für die Verarbeitung bestimmt sei, zugute.
26 Die französische Regierung gelangt deshalb zu dem Ergebnis, daß für die beiden in Artikel 15b Absatz 8 vorgesehenen Kostenkategorien, die zur Zahlung von Maßnahmen vorgesehen seien, die nicht der Gesamtheit der Erzeugnisse zugute kämen, ein Mitgliedstaat nur dann die Bedingungen des Artikels 15b Absatz 8 beachten könne, wenn er für die Beiträge eine unterschiedliche Höhe je nach Bestimmung der Erzeugnisse vorsehe.
27 Die französische Regierung verweist anschließend auf die neue Marktorganisation der Verordnung Nr. 2200/96, die in Artikel 18 Absatz 6 Buchstabe b vorsehe, daß die Allgemeinverbindlichkeit der Regelungen für jeden der beiden Produktionszweige vorgesehen werden könne.
28 Auch nach Meinung der französischen Regierung stellt der für die industrielle Verarbeitung erzeugte Blumenkohl einen eigenen Markt dar. Er könne - wenn der Mitgliedstaat es für angebracht halte - geeigneten Regeln und Beitragszahlungen unterworfen werden. Es müßten aber keine Beiträge gezahlt werden, die der Finanzierung von Maßnahmen dienten, die alleine Produkten für den Frischmarkt zugute kämen. Aufgrund der Unterschiede zwischen den beiden Produktionstypen, die sich in unterschiedlichen Kosten niederschlügen, erscheine nur die Möglichkeit, verschiedene Beiträge festzulegen, mit Artikel 15b der Verordnung Nr. 1035/72 vereinbar. Diese Möglichkeit, unterschiedliche Beitragshöhen festzulegen, könne mangels eines geeigneten Vorschlags wie im vorliegenden Fall dazu führen, daß ein Betrag von 0 FRF festgelegt werde.
29 Unter Hinweis auf den Vortrag der Kommission weist die französische Regierung abschließend darauf hin, daß das Ermessen des Mitgliedstaats nicht gegen das Nichtdiskriminierungsgebot verstoßen dürfe, was im vorliegenden Fall erfuellt sei. Die Verordnung sei deshalb dahin gehend auszulegen, daß der Mitgliedstaat die Möglichkeit habe, für Produkte, die für die industrielle Verarbeitung vorgesehen seien, einen eigenen Beitrag festzulegen, der mangels eines entsprechenden Vorschlags auch gegen Null gehen könne.
30 Die Kommission schließlich weist darauf hin, daß sowohl Artikel 15b Absatz 1 als auch Artikel 15b Absatz 8 als Kann-Vorschriften ausgestaltet seien. Bezüglich des Absatzes 8 bedeute dies, daß ein Mitgliedstaat zwar nach Artikel 1 bestimmte Erzeugerregelungen für allgemeinverbindlich erklären könne, auch ohne von den nicht angeschlossenen Erzeugern die Zahlung bestimmter Beiträge zu verlangen. Der Mitgliedstaat, der sich zur Anwendung dieser Regelung entschließe, verfüge über einen gewissen Ermessensspielraum. Er könne - so die Kommission - deshalb auch weniger verlangen als im Rahmen dieses Ermessens eigentlich möglich wäre. Nichts verpflichte ihn, von allen Erzeugern des Wirtschaftsbezirks die Zahlung bestimmter Beiträge zu verlangen. Er habe somit das Recht, nur bestimmte Gruppen von Nichtmitgliedern der Erzeugerorganisation zu Zahlungen heranzuziehen, soweit allgemeine Prinzipien des Gemeinschaftsrechts es gestatteten.
31 Als einziges zu beachtendes Prinzip - so die Kommission - käme hier die Nichtdiskriminierung unter Erzeugern der Gemeinschaft in Betracht, wie sie in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 34 Absatz 2 EG) vorgesehen sei. Nach Meinung der Kommission es ist jedoch mit diesem Prinzip vereinbar, Erzeugnisse, die für die Verarbeitung bestimmt sind, von der Beitragszahlung auszunehmen.
32 Für diese Erzeugnisse bestehe eine eigene Marktorganisation, weshalb sie völlig anderen Mechanismen als den in der Verordnung Nr. 1035/72 vorgesehenen unterworfen seien. Auch die Kommission verweist an dieser Stelle auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache UNILEC. Ihrer Meinung nach ergibt sich daraus jedoch nicht, daß die Mitgliedstaaten alle frischen Früchte und Gemüse unabhängig von ihrer Bestimmung auf dieselbe Art und Weise behandeln müßten.
33 Die Kommission zählt im Anschluß die wichtigsten Unterschiede zwischen Erzeugnissen für die Verarbeitung und denen, die für den frischen Verzehr vorgesehen sind, auf. So seien die angebauten Sorten sehr oft unterschiedlich. Ebenso könnten die Anbau- und Erntemethoden völlig unterschiedlich sein, und bestimmte Methoden, wie die mechanische Ernte, seien in bestimmten Fällen nur bei Produkten für die Verarbeitung möglich. Schließlich fänden die Qualitätsnormen auf Erzeugnisse für die Verarbeitung nach Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1035/72 keine Anwendung.
34 Nach Meinung der Kommission sei es deshalb vernünftig, Blumenkohl, der für die Verarbeitung bestimmt sei, von der Zahlung bestimmter Beiträge auszunehmen. Diese Ausnahme sei vollkommen mit dem Prinzip der Nichtdiskriminierung von Erzeugern vereinbar.
V - Stellungnahme
35 Wie sich bereits aus der Formulierung der Absätze 1 und 8 des Artikels 15b ergibt, handelt es sich hierbei um Kann-Vorschriften, die es in das Ermessen der Mitgliedstaaten stellen, ob sie die Regelungen von Erzeugerorganisationen für allgemeinverbindlich erklären. Falls sie dies tun, wird ihnen nach Absatz 8 ein Ermessen bezüglich der Frage eingeräumt, ob von den nicht angeschlossenen Erzeugern Beiträge erhoben werden sollen. Dies wird im vorliegenden Fall auch nicht bestritten. Es geht hier vielmehr um die Frage, ob ein Mitgliedstaat im Rahmen dieses Ermessens berechtigt ist, aus dem Kreis der Erzeuger, die nicht einer Erzeugerorganisation angeschlossen sind, solche, die für die industrielle Verarbeitung produzieren, von der Beitragspflicht auszunehmen, wenn ansonsten von allen nicht angeschlossenen Erzeugern Beiträge zu leisten sind.
36 Nach Meinung der Beklagten ergibt sich bereits aus dem Urteil in der Rechtssache UNILEC, daß keine Unterschiede zwischen den Produkten für den Frischmarkt bzw. für die industrielle Verarbeitung gemacht werden dürfen und somit auch die Erzeuger für die industrielle Verarbeitung einer Beitragspflicht unterworfen werden müßten.
37 Ein solcher Schluß kann aus dem erwähnten Urteil jedoch nicht gezogen werden. Auch in diesem Fall ging es um die Ausdehnung von Vorschriften - diesmal der UNILEC - und die Frage, ob diese Ausdehnung mit der Grundverordnung Nr. 1035/72 vereinbar war. Die UNILEC hatte geltend gemacht, einschlägig sei nicht die Grundverordnung Nr. 1035/72, sondern die Verordnung Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse(7).
38 Auf dieses Vorbringen hat der Gerichtshof geantwortet:
"Ferner ist festzustellen, daß die Auslegung, wonach ein geerntetes Erzeugnis, sobald es zum Verkauf an einen Verarbeiter bestimmt ist, nicht mehr unter die Verordnung über frische, sondern unter die über Verarbeitungserzeugnisse fällt, den durch die einschlägigen Bestimmungen der Gemeinsamen Agrarpolitik geschaffenen rechtlichen Rahmen verkennt. Wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat, muß die Grundverordnung, sollen die mit ihr verfolgten Ziele im Bereich der Marktorganisation für frische Agrarerzeugnisse erreicht werden, ihre Wirkungen nach der Obst- und der Gemüseernte ohne Rücksicht auf die Bestimmung dieser Erzeugnisse entfalten können."(8)
39 Es ging also um die Frage, ob die Ausweitung der diese - für die industrielle Verarbeitung vorgesehenen - Produkte betreffenden Regeln an der Grundverordnung zu messen ist, was der Gerichtshof schließlich bejaht hat. Er hat damit aber nicht entschieden, daß die Produkte unabhängig von ihrer Bestimmung völlig gleichbehandelt werden müssen. Eine solche grundsätzliche Gleichbehandlung verbietet sich schon aufgrund der Verordnung Nr. 1035/72, die in ihrem Artikel 3 Absatz 3 bestimmt, daß Erzeugnisse, die an die Be- und Verarbeitungsbetriebe versandt werden, vorbehaltlich der etwaigen Festsetzung von Qualitätsnormen für die zur industriellen Be- und Verarbeitung bestimmten Erzeugnisse, von der Verpflichtung zur Einhaltung der Qualitätsnormen ausgenommen sind.
40 Für den vorliegenden Fall läßt sich somit aus dem Urteil UNILEC nur ableiten, daß die hier zu prüfende Ausdehnung der Vorschriften der Erzeugerorganisation bezüglich des Blumenkohls und das in diesem Zusammenhang dem jeweiligen Mitgliedstaat zustehende Ermessen anhand der Grundverordnung Nr. 1035/72 zu prüfen ist. Somit kann dem Einwand der Beklagten, eine Ausnahme von der Beitragspflicht für Produzenten für die industrielle Verarbeitung
verbiete sich, da die Verordnung keine entsprechende Unterscheidung zwischen der Produktverwendung treffe, unbesehen nicht gefolgt werden. Es ist im folgenden gerade zu prüfen, ob die Verordnung eine solche Unterscheidung zuläßt. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß die Verordnung - wie bereits gezeigt - durchaus bestimmte Unterscheidungen zwischen Produkten für den Frischmarkt und solchen für die industrielle Verarbeitung trifft.
41 Auch der Hinweis der Beklagten, die Ministerialverordnung über die Allgemeinverbindlichkeit vom Juni 1992 sehe eine solche Unterscheidung nicht vor, kann hier unbeachtet bleiben, da die Prüfung und Auslegung des innerstaatlichen Rechts allein Sache des vorlegenden Gerichts und nicht des Gerichtshofes ist.
42 Betrachtet man nun den Wortlaut des Artikels 15b Absatz 8, so ergibt sich daraus ein Ermessen des Mitgliedstaats bezüglich der Frage, ob er überhaupt Beiträge von nicht angeschlossenen Erzeugern erheben will oder nicht. Da er außerdem beschließen kann, daß die Beträge "zur Gänze oder teilweise" geschuldet werden, muß er nicht in jedem Fall die vollen Kosten erheben, sondern verfügt auch zur Festlegung des jeweiligen Betrages über ein Ermessen. Fraglich ist jedoch, ob er damit auch die Möglichkeit hat, unterschiedliche Beträge für einzelne Erzeugergruppen festzulegen bzw. für bestimmte Erzeuger den Betrag sogar auf Null zu reduzieren. Nach Meinung der Kommission ist dies möglich. Ein Mitgliedstaat, der von allen nicht angeschlossenen Erzeugern die gesamten Kosten erheben könne, habe im Rahmen dieses Ermessens auch die Möglichkeit, weniger zu verlangen, solange dies nicht zu einer Diskriminierung bestimmter Erzeuger führe.
43 Es geht hierbei jedoch nicht nur darum, größere oder kleinere Beträge zu verlangen - was nach Absatz 8 ausdrücklich möglich ist -, sondern um eine Differenzierung zwischen einzelnen Erzeugern. Ob dies ebenfalls noch ein "Weniger" im Rahmen der Möglichkeiten des Mitgliedstaats darstellt, ist die Frage. Zumindest muß - auch angesichts des Vorgängerurteils in der Rechtssache UNILEC - geprüft werden, ob eine solche Vorgehensweise nicht dem Sinn und Zweck der gemeinsamen Marktorganisation widersprechen würde.
44 Nach Absatz 8 des Artikels 15b können die fraglichen Beiträge nur zur Deckung bestimmter Kosten erhoben werden. Es sind dies die Verwaltungskosten, die sich aus der Ausdehnung der Regelung ergeben, sowie Kosten für Forschungsaufgaben, Marktstudien und Maßnahmen zur Verkaufswerbung. Wie sich aus der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3284/83 ergibt, sollen die nicht beigetretenen Erzeuger zu einer finanziellen Beteiligung herangezogen werden, weil die Ausdehnung der Vorschriften auf einen größeren Geltungsbereich bei der entsprechenden Organisation Kosten verursacht. Daraus ergibt sich, daß die nicht beigetretenen Erzeuger an den Kosten finanziell beteiligt werden sollen, die dadurch entstehen, daß die Regelungen der Erzeugerorganisation nun auch auf sie Anwendung finden oder z. B. in Auftrag gegebene Forschungen auch ihnen zugute kommen.
45 Für allgemeinverbindlich erklärt werden können nach Artikel 15b Absatz 1 jedoch nur die in Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe b zweiter und dritter Gedankenstrich genannten Vorschriften sowie die Vorschriften über die Rücknahme aus dem Markt. Fallrelevant sind hier die Bestimmungen über die qualitative Verbesserung der Erzeugnisse, die Anpassung der Angebotsmenge an die Markterfordernisse sowie die anforderbaren Auskünfte über Ernten und Bestände.
46 Die Vorschriften für die qualitative Verbesserung finden wohl auf die Erzeuger für die industrielle Verarbeitung keine Anwendung, da diese - wie bereits gezeigt - nach Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1035/72 von der Anwendung der Qualitätsnormen ausgeschlossen sind. Gleiches dürfte für die Anpassung der Angebotsmenge gelten, da die Erzeuger für die industrielle Verarbeitung ihre Produkte nicht an die Erzeugerorganisation abliefern, sondern gemäß den im voraus geschlossenen Verträgen unmittelbar an den Verarbeiter liefern. Die Höhe der Produktion bzw. des Angebots ist somit der Steuerung durch die Erzeugerorganisation entzogen.
47 Auch die nach dem dritten Gedankenstrich des Artikels 13 Absatz 1 Buchstabe b zu erteilenden Auskünfte über Ernten und Bestände sind aus diesem Grund bei Erzeugern für die industrielle Verarbeitung nicht notwendig. Ebensowenig fallen ihre Erzeugnisse unter die Maßnahmen zur Rücknahme bestimmter Produkte aus dem Markt, wie sie die Erzeugerorganisation unter bestimmten Voraussetzungen vornehmen kann. Es bleibt somit festzuhalten, daß die nach Artikel 15b Absatz 1 für die Ausdehnung vorgesehenen Regelungen auf die Erzeuger zur industriellen Verarbeitung nicht angewandt werden bzw. ihnen nicht zugute kommen und somit durch diese Erzeuger keine zusätzlichen Kosten verursacht werden.
48 Geht man - wie von den Klägern unbestritten vorgetragen - davon aus, daß die Erzeuger von Produkten für die industrielle Verarbeitung diese gemäß den vorab geschlossenen Verträgen unmittelbar an die Verarbeiter liefern, so regeln sich Angebot und Nachfrage für diesen Bereich unabhängig vom Markt für Frischprodukte. Marktstudien und Maßnahmen zur Verkaufswerbung, die von der Erzeugerorganisation für den Bereich der frischen Erzeugnisse in Auftrag gegeben werden, können den Erzeugern für die industrielle Verarbeitung somit nicht zugute kommen. Es sind deshalb auch keine Gründe ersichtlich, weshalb sie an den betreffenden Kosten beteiligt werden sollten. Es erscheint somit vernünftig und nicht im Widerspruch zum System der Ausdehnung der Regeln von Erzeugerorganisationen, wenn wie im vorliegenden Fall die Erzeuger für die industrielle Verarbeitung von der Beitragspflicht ausgenommen werden.
49 Eine solche Ausnahmeregelung steht auch dem Sinn und Zweck der Erzeugerorganisationen nicht entgegen. Nach Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1035/72 in der Fassung der Verordnung Nr. 3284/83 sind Erzeugerorganisationen im Sinne dieser Verordnung zur "Förderung der Konzentration des Angebots sowie der Regulierung der Erzeugerpreise ..." und zur "Bereitstellung geeigneter technischer Hilfsmittel für die den Organisationen beigetretenen Erzeuger zur Aufmachung und Vermarktung der betreffenden Erzeugnisse" gegründet worden.
50 Da sich - wie bereits gezeigt - Angebot und Nachfrage und damit auch die Preise bei Erzeugnissen für die industrielle Verarbeitung unabhängig vom Markt für Frischerzeugnisse regeln und diese Produkte auch nicht auf den Markt für frische Erzeugnisse gelangen, sind sie für die Konzentration des Angebots und die Regulierung der Preise ohne Bedeutung. Es kann deshalb dem Sinn und Zweck der Organisation nicht entgegenstehen, wenn diese Produkte nicht der Beitragspflicht unterliegen. Gleiches gilt für die Aufmachung und die Vermarktung, da unbestritten vorgetragen wurde, daß hier für die Erzeugnisse, die für die industrielle Verarbeitung bestimmt sind, andere Anforderungen gelten.
51 Aus diesem Grund werden auch Sinn und Zweck der gemeinsamen Marktorganisation an sich nicht behindert. Die Verordnung Nr. 1035/72 sieht sogar bei einer der Maßnahmen zur Einführung der gemeinsamen Marktorganisation - der Festlegung gemeinsamer Normen - eine Ausnahme für die an die Be- und Verarbeitungsbetriebe versandten Erzeugnisse ausdrücklich vor.(9) Es kann somit festgehalten werden, daß es Sinn und Zweck der gemeinsamen Marktorganisation und der Ausdehnung der Regelungen der Erzeugerorganisationen auf Nichtmitglieder jedenfalls nicht entgegensteht, wenn bestimmte Erzeugnisse - nämlich die für die industrielle Verarbeitung bestimmten - von der Beitragspflicht ausgenommen sind.
52 An dieser Stelle ist auch die Verordnung Nr. 2200/96 zu erwähnen, auch wenn sie auf den Ausgangsrechtsstreit noch keine Anwendung findet. In Artikel 18 Absatz 4 Buchstabe b dieser Verordnung ist vorgesehen, daß die Vorschriften, die der Gesamtheit der Erzeuger eines bestimmten Wirtschaftsbezirks verbindlich vorgeschrieben werden, - vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen - nicht für Erzeugnisse gelten, die im Rahmen eines vor Beginn des Wirtschaftsjahres unterzeichneten Vertrages zur Verarbeitung geliefert werden.
53 In der Verordnung über die neue Marktorganisation sind somit die Erzeugnisse, die bereits vorab verkauft und direkt zur Verarbeitung
geliefert werden, nicht nur von der Beitragspflicht, sondern von der Ausdehnung der Vorschriften der Erzeugerorganisation insgesamt ausgeschlossen. Diese spätere Regelung bekräftigt die bereits im vorangehenden getroffene Feststellung, daß es vernünftig ist und nicht dem System der Ausdehnung widerspricht, Erzeugnisse für die industrielle Verarbeitung von der Beitragspflicht auszunehmen.
54 Die Tatsache, daß die einer Erzeugerorganisation nicht angeschlossenen Erzeuger, die für die industrielle Verarbeitung produzieren, im Gegensatz zu anderen nicht angeschlossenen Erzeugern, die für den Markt für frische Produkte produzieren, von der Beitragspflicht ausgeschlossen sind, führt auch nicht zu einer Diskriminierung. Wie bereits im vorangehenden gezeigt, werden diese Produkte nicht auf dem Markt für Frischerzeugnisse angeboten, unterliegen nicht denselben Qualitätsnormen und werden nicht in die Maßnahmen der Erzeugerorganisation zur Angebotskonzentration und Preisregulierung einbezogen, sondern im Rahmen von zu Beginn des Wirtschaftsjahres mit den Verarbeitern geschlossenen Verträgen direkt an diese geliefert. Es liegen somit keine vergleichbaren Sachverhalte vor, die auch gleichbehandelt werden müßten. Deshalb ist aufgrund der Unterschiedlichkeit der Produkte und ihrer Vermarktung eine unterschiedliche Behandlung auch im Rahmen der Verordnung Nr. 1035/72 möglich.
VI - Kosten
55 Die Auslagen der französischen Regierung und der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
VII - Ergebnis
56 Aufgrund der vorangehenden Überlegungen wird folgende Beantwortung der Vorlagefrage vorgeschlagen:
Artikel 15b Absatz 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse ist dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat, wenn er bestimmte Produktions- und Vermarktungsvorschriften einer Erzeugerorganisation für die in dem betreffenden Bezirk niedergelassenen und dieser Organisation nicht angeschlossenen Erzeuger nach Artikel 15b Absatz 1 der Verordnung Nr. 1035/72 für verbindlich erklärt hat, in bezug auf ein und dasselbe Erzeugnis die der Erzeugerorganisation nicht angeschlossenen Erzeuger von der Beitragspflicht ausnehmen darf, deren Erzeugnisse nicht für den Markt für frische Produkte, sondern für die industrielle Verarbeitung bestimmt sind.
Siegbert Alber
(1) - Verordnung Nr. 3284/83 (ABl. L 325, S. 1); Verordnung Nr. 1035/72 (ABl. L 118, S. 1).
(2) - Comité Economique Régional Agricole Fruits et Légumes de Bretagne.
(3) - Rechtssache 212/87 (Slg. 1988, 5075). Bei der UNILEC (Union Nationale Interprofessionnelle des Légumes de Conserve) handelt es sich um die Vorgängerin der UNILET.
(4) - Gemeint ist Artikel 18 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse (ABl. L 297, S. 1).
(5) - Zitiert in Fußnote 3.
(6) - Zitiert in Fußnote 3.
(7) - ABl. L 73, S. 1.
(8) - Urteil in der Rechtssache 212/87 (zitiert in Fußnote 3, Randnr. 13).
(9) - Vierte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1035/72 und Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1035/72.