62001CC0413_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
I. En el presente asunto, el Verwaltungsgerichtshof solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si un ciudadano de la Unión Europea puede ser considerado como trabajador, en el sentido del artículo 39 CE, en un Estado miembro del que no es nacional sobre la base de un empleo de duración limitada (dos meses y medio) y teniendo en cuenta una serie de actividades específicas realizadas por la interesada antes de ocupar el empleo y tras su extinción.
II. En caso de respuesta afirmativa, el órgano jurisdiccional remitente solicita además una aclaración de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia conforme a la cual ciertos derechos derivados de la condición de trabajador también pueden ser disfrutados tras el cese de la relación laboral. En tales circunstancias, un trabajador migrante puede conservar dicha condición y, por consiguiente, su derecho a una beca de estudios en las mismas condiciones que las aplicadas a los trabajadores nacionales del Estado miembro de acogida. El requisito principal es que exista continuidad entre la actividad profesional ejercida y la carrera universitaria iniciada, o bien que el trabajador haya perdido involuntariamente su trabajo y que la situación del mercado laboral le obligue a un reciclaje profesional hacia otro sector de actividad.
III. El litigio principal surgió debido a que el Bundesminister für Wissenschaft, Verkehr und Kunst austriaco (Ministro Federal de Ciencia, Transporte y Arte) desestimó en abril de 1996 la solicitud de ayuda a los estudios universitarios de una ciudadana italiana, la Sra. Ninni-Orasche, casada desde 1993 con un nacional austriaco y desde dicha fecha residente legal en Austria. En marzo de 1996 inició en Austria sus estudios de lenguas románicas tras haber ocupado un empleo como camarera/cajera durante dos meses y medio en el verano de 1995. A juicio del Ministro Federal, la interesada no satisfacía los requisitos formulados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para poder ser equiparada con un nacional austriaco.
IV. Por tanto, la cuestión fundamental es si la Sra. Ninni-Orasche puede inferir del Derecho comunitario un derecho a igualdad de trato con respecto a la concesión de una ayuda a los estudios universitarios. A la luz de la sentencia Grzelczyk, entre otras, el Gobierno danés y la Comisión abordaron la cuestión de si el artículo 17 CE relativo a la ciudadanía de la Unión, en relación con la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad contenida en el artículo 12 CE, otorga dicho derecho a la Sra. Ninni-Orasche. Si bien el órgano jurisdiccional remitente no examinó dicha cuestión, opino que el Tribunal de Justicia también debe prestar atención a la pertinencia, para el fondo del litigio, de las disposiciones relativas a la ciudadanía contenidas en el Tratado.
II. Marco jurídico
V. Las cuestiones prejudiciales guardan relación con la libre circulación de los trabajadores recogida en el artículo 39 CE que persigue la abolición de toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros. Conforme al artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, un trabajador nacional de un Estado miembro que ha ejercido el derecho a la libre circulación de los trabajadores, se beneficiará de «las mismas ventajas sociales [...] que los trabajadores nacionales».
VI. El artículo 17 CE, apartado 1, crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. Esta ciudadanía será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional. El artículo 17 CE, apartado 2, establece que los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el Tratado CE.
VII. En virtud del artículo 18 CE, apartado 1, todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en dicho Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
VIII. El artículo 12 CE prohíbe, en el ámbito de aplicación del Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, toda discriminación por razón de la nacionalidad.
IX. Además, para la apreciación del asunto resulta relevante la Directiva 93/96/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes. Su sexto considerando establece que «los beneficiarios del derecho de residencia no deben suponer una carga excesiva para el erario». El artículo 1 de la misma establece:
«A fin de precisar las condiciones destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de residencia y con objeto de garantizar el acceso a la formación profesional sin discriminaciones a todo nacional de un Estado miembro que haya sido admitido para seguir una formación profesional en otro Estado miembro, los Estados miembros reconocerán el derecho de residencia a todo estudiante nacional de un Estado miembro que no disponga ya de ese derecho con arreglo a otra disposición de Derecho comunitario [...] y que [...] garantice a la autoridad nacional correspondiente que dispone de recursos para evitar que, durante su período de residencia, se conviertan en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida [...]»
El artículo 3 de la Directiva 93/96 dispone:
«La presente Directiva no constituye el fundamento de un derecho al pago por parte del Estado miembro de acogida de becas de subsistencia a los estudiantes que disfruten de un derecho de residencia.»
X. La Studienförderungsgesetz 1992 austriaca (Ley de fomento de los estudios universitarios de 1992) configura el marco jurídico nacional. En ella se establecen los requisitos necesarios para obtener el derecho a una beca de estudios. De los autos se desprende que el artículo 6 de dicha Ley enumera una serie de criterios objetivos que deben cumplirse para ser beneficiario. Las primeras frases de los artículos 2 y 3 de dicha Ley establecen que los ciudadanos austriacos tienen derecho a solicitar dichas becas. El artículo 4, apartado 1, de la misma equipara tales ciudadanos a los ciudadanos del Espacio Económico Europeo, en cuanto tal equiparación se deriva del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. No se discute que dicha disposición, en lo que respecta al ámbito de aplicación personal de la Studienförderungsgesetz, hace referencia al Derecho comunitario.
III. Hechos, petición de decisión prejudicial y desarrollo del proceso
XI. El órgano jurisdiccional remitente describió los hechos y los antecedentes en el procedimiento principal de la siguiente manera:
XII. La demandante en el litigio principal es nacional italiana y desde el 18 de enero de 1993 está casada con un nacional austriaco. Reside en Austria desde el 25 de noviembre de 1993 y obtuvo, el 10 de marzo de 1994, un permiso de residencia válido hasta el 10 de marzo de 1999. Además, dicho documento certificaba que tenía derecho a acceder a empleos por cuenta ajena y a ejercerlos en el territorio austriaco en las mismas condiciones que los trabajadores austriacos.
XIII. La Sra. Ninni-Orasche ocupó en Austria un empleo temporal de corta duración como camarera/cajera entre el 6 de julio y el 25 de septiembre de 1995. En esta función también se encargaba de la gestión de las existencias, de los pedidos y del almacenamiento de los productos en venta.
XIV. El 16 de octubre de 1995 obtuvo en Italia un diploma de contabilidad y comercio (diploma di ragioniere e perito comerciale). De este modo, cumplía los requisitos para efectuar estudios en una universidad austriaca.
XV. Entre octubre de 1995 y marzo de 1996, la Sra. Ninni-Orasche estuvo buscando un empleo en Klagenfurt que correspondiera a su formación y experiencia profesional. No obstante, sus solicitudes de empleo en hoteles y un banco no tuvieron éxito.
XVI. En marzo de 1996 inició sus estudios de lenguas románicas con especialidad en italiano y francés en la Universidad de Klagenfurt. El 16 de abril de 1996, la Sra. Ninni-Orasche presentó una solicitud de ayuda a los estudios universitarios con arreglo a la Studienförderungsgesetz 1992, que no fue estimada por el Ministro Federal de Ciencia, Transporte y Arte. Según el Ministro Federal, la remisión que contiene el artículo 4, apartado 1, de la Studienförderungsgesetz 1992 se refiere al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, a la prohibición de discriminación contenida en el artículo 12 CE, a la libre circulación de los trabajadores y al Reglamento nº 1612/68. El Ministro Federal también se refirió a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un trabajador tiene derecho a una beca de estudios si demuestra haber realizado actividades profesionales durante un largo período en el Estado en el que comienza sus estudios, y si la formación profesional guarda relación con su anterior actividad profesional. Según el Ministro Federal, la Sra. Ninni-Orasche no cumplía estos dos requisitos.
XVII. Contra esta resolución la Sra. Ninni-Orasche interpuso un recurso ante el Verfassungsgerichtshof por vulneración del derecho de igualdad ante la ley y por infracción del Derecho comunitario. El Verfassungsgerichtshof se declaró incompetente y remitió el recurso al Verwaltungsgerichtshof.
XVIII. El Verwaltungsgerichtshof considera que, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 39 CE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 del Consejo relativo a la libre circulación de los trabajadores, y la importancia de ambos artículos para los estudios superiores, son relevantes dos cuestiones de Derecho comunitario, a saber, si la demandante adquirió la condición de trabajadora (migrante) en el sentido del artículo 39 CE, y en caso de respuesta afirmativa, si cesó de forma voluntaria o involuntaria en su empleo.
XIX. Mediante resolución de 13 de septiembre de 2001, el Verwaltungsgerichtshof planteó una petición de decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1.1. Un empleo temporal de corta duración (en el presente caso, dos meses y medio) ocupado por un ciudadano de la Unión Europea en un Estado miembro del que no es nacional, ¿le confiere la condición de trabajador en el sentido del artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE, tras su modificación)?
1.2. En tal caso, ¿tiene relevancia en la apreciación de la condición de trabajador el hecho de que el interesado
1.2.1. sólo haya ocupado dicho empleo algunos años después de su entrada en el Estado de acogida,
1.2.2. sólo haya obtenido poco tiempo después de la extinción de su relación laboral de corta duración un diploma de estudios secundarios en su Estado de origen que le permite acceder a la universidad en el Estado de acogida,
1.2.3. haya intentado conseguir un nuevo empleo desde la extinción de la relación laboral temporal de corta duración hasta el inicio de los estudios universitarios?
2. Si concurre la condición de trabajador (migrante) en el sentido de la pregunta 1:
2.1. ¿Es voluntaria la extinción de una relación laboral temporal debido al transcurso del tiempo?
2.2. En caso afirmativo, ¿es relevante, al apreciar el carácter voluntario o involuntario de la extinción de la relación laboral, el hecho, por sí solo o en relación con la otra circunstancia citada, de que el interesado:
2.2.1. haya obtenido poco tiempo después de dicha extinción un diploma de estudios secundarios en su Estado de origen que le permite acceder a la universidad en el Estado de acogida,
2.2.3. haya intentado conseguir otro empleo inmediatamente tras dicha extinción y hasta el inicio de los estudios universitarios?
Para responder a esta cuestión, ¿es relevante que el nuevo empleo que el interesado intenta conseguir tenga un contenido similar al del contrato temporal extinguido, que era de nivel bajo, o que corresponda al nivel superior de formación que ha adquirido entre tanto?»
XX. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia presentaron observaciones escritas los Gobiernos austriaco, alemán, británico y danés así como la Comisión. No se ha celebrado vista oral.
IV. Apreciación
A. Introducción
XXI. Tal y como se desprende de la exposición de los hechos y de las aclaraciones efectuadas por el Verwaltungsgerichtshof en la petición de decisión prejudicial, el fondo del litigio se centra en la cuestión de si, atendiendo a las circunstancias del asunto, el Derecho comunitario confiere a la Sra. Ninni-Orasche un derecho a igualdad de trato respecto a la concesión de una ayuda a los estudios universitarios.
XXII. En este sentido realizaré una serie de observaciones preliminares. En primer lugar, de la resolución de remisión se desprende que la Sra. Ninni-Orasche no es hija de trabajadores migrantes, por lo tanto, no ha podido invocar el derecho a una ayuda a los estudios universitarios que los miembros de las familias de tales trabajadores pueden inferir del Reglamento nº 1612/68.
XXIII. Además, considero que el Tribunal de Justicia no puede limitarse a ofrecer una respuesta somera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. La problemática que se plantea en el litigio principal no sólo hace referencia a la cuestión de si la Sra. Ninni-Orasche posee la condición de trabajador migrante y si debido a la finalización de la relación laboral temporal se puede hablar de extinción voluntaria. Para responder a la cuestión de si el Derecho comunitario confiere a la Sra. Ninni-Orasche un derecho a acceder al sistema de ayuda a los estudios universitarios es, en mi opinión, inevitable que el Tribunal de Justicia tome también en consideración elementos de Derecho comunitario que, en sentido estricto, no están comprendidos en el alcance de las cuestiones planteadas. Además de a la doctrina del abuso del Derecho comunitario y a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 (puntos B y C), dichos elementos se refieren, en particular, a las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión (punto D).
XXIV. Además, los Gobiernos de los Estados miembros que presentaron observaciones y la Comisión coinciden respecto a la función del juez nacional. Efectivamente, corresponde al Verwaltungsgerichtshof resolver, a la luz de los hechos y de las circunstancias, si la Sra. Ninni-Orasche puede ser considerada trabajadora en el sentido del Tratado y si ha conservado dicha condición a los efectos del derecho a igualdad de trato en relación con la concesión de ayudas a los estudios universitarios. Sin embargo, en el marco de un procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia puede proporcionar al Verwaltungsgerichtshof los criterios interpretativos necesarios para que pueda pronunciarse sobre el litigio principal respetando las disposiciones del Derecho comunitario.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial relativa al concepto de «trabajador»
XXV. Una detallada jurisprudencia ha desarrollado una serie de criterios objetivos que conforman la base sobre la cual debe determinarse si una persona puede ser considerada o no como «trabajador» a efectos del Tratado. Como es bien sabido, este concepto tiene un alcance comunitario y debe interpretarse en sentido amplio porque define el ámbito de aplicación de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado.
XXVI. Un trabajador es una persona que realiza durante un cierto tiempo, por cuenta de otra y bajo su dirección, ciertas prestaciones por las cuales percibe una retribución. Para ser calificado de trabajador, una persona debe ejercer actividades reales y efectivas, excepto aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio. La naturaleza de la relación jurídica entre el trabajador y el empresario no es decisiva para la aplicación del artículo 39 CE.
XXVII. En la primera cuestión prejudicial se plantea fundamentalmente el alcance de la expresión «actividades reales y efectivas». El Verwaltungsgerichtshof solicita al Tribunal de Justicia que aclare la importancia que reviste la duración del empleo y el comportamiento seguido por la interesada antes de ocupar el empleo y tras su extinción.
XXVIII. Con la primera parte de esta cuestión el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si un empleo temporal de corta duración (en el presente asunto dos meses y medio) excluye la condición de trabajador.
XXIX. La jurisprudencia tiene un carácter casuístico en lo que respecta a la duración del empleo. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya sobre el posible estatuto de los jóvenes en busca de su primer empleo, trabajadores a tiempo parcial, personal en prácticas y trabajadores esporádicos. De esta jurisprudencia se desprende que la duración de las actividades ejercidas por el interesado es un elemento que puede tener en cuenta el órgano jurisdiccional nacional para determinar si estas actividades son reales y efectivas.
XXX. Los jóvenes que buscan un primer empleo aún no han accedido al mercado de trabajo mediante el ejercicio de una actividad profesional real y efectiva. Por el contrario, el Tribunal de Justicia estableció que el trabajo a tiempo parcial, cuya jornada laboral ordinaria no excede, normalmente, de diez horas semanales, no excluye la condición de trabajador.
XXXI. En las sentencias Lawrie Blum y Bernini, el Tribunal de Justicia reconoció que una persona que desarrolla una actividad en prácticas en el marco de una formación profesional debe ser considerada como un trabajador siempre que se trate del ejercicio de actividades por cuenta ajena reales y efectivas. Esta conclusión del Tribunal de Justicia no queda desvirtuada por el hecho de que la productividad de quien efectúa las prácticas sea escasa, que sólo trabaje durante un número reducido de horas a la semana o que sólo perciba una retribución limitada. No obstante, es necesario que el interesado, en el marco de una formación profesional, haya efectuado prácticas durante un número suficiente de horas para familiarizarse con el trabajo. En el asunto Bernini, el órgano jurisdiccional remitente debía dilucidar, a la luz de los elementos interpretativos citados, si las actividades por cuenta ajena desarrolladas durante diez semanas por una trabajadora en prácticas en el marco de una formación profesional eran suficientes para otorgar a ésta la condición de trabajadora.
XXXII. El asunto Raulin se refería, entre otras, a la cuestión de si debía considerarse que una trabajadora, con un contrato de trabajo ocasional de ocho meses, que sólo había trabajado como camarera durante doce días, cinco horas diarias, había desarrollado actividades puramente marginales y accesorias. El Tribunal consideró que el hecho de que el interesado sólo haya trabajado un número muy escaso de horas en el marco de una relación laboral puede ser un indicio de que las actividades ejercidas son meramente marginales y accesorias. El órgano jurisdiccional nacional también puede tener en cuenta, en su caso, el hecho de que la persona deba estar disponible para trabajar si el empresario lo solicita.
XXXIII. Por tanto, la interpretación extensiva del concepto de trabajador ha tenido como consecuencia que el Tribunal de Justicia no excluya que se otorgue la condición de trabajador a un trabajador en prácticas que desempeñó durante diez semanas una actividad por cuenta ajena o a un trabajador esporádico que tan sólo prestó sus servicios durante 60 horas. La duración de la relación laboral no resulta en sí determinante. En suma, la cuestión de si las actividades realizadas no han tenido un carácter meramente marginal y accesorio también depende de otros factores, sobre todo de la naturaleza de las actividades (unas prácticas sólo son serias si se ha realizado un número suficiente de horas para familiarizarse con el trabajo) y de la naturaleza de la relación laboral (el carácter irregular de las prestaciones efectivamente realizadas en el marco de un contrato de trabajo ocasional).
XXXIV. Este análisis se ve confirmado por la sentencia Lair, en la que el Tribunal de Justicia tuvo que examinar la legalidad de un requisito adicional para la concesión de ayudas a los estudios a los ciudadanos de otros Estados miembros según el cual dichos ciudadanos debían haber efectuado actividades profesionales en el territorio nacional durante cinco años como mínimo antes de iniciar sus estudios. La sentencia declaró que el Estado miembro de acogida no puede supeditar el derecho a disfrutar de las mismas ventajas sociales, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, al requisito de que se hayan efectuado previamente actividades profesionales en su territorio durante un determinado período como mínimo.
XXXV. De lo anterior se deduce que un ciudadano de la Unión que ha ocupado durante dos meses y medio un empleo real por cuenta ajena puede tener, en principio, la condición de trabajador en el sentido del artículo 39 CE. Los autos indican que la Sra. Ninni-Orasche realizó durante dicho período actividades de camarera/cajera y como encargada de la gestión de las existencias, de los pedidos y del almacenamiento de los productos en venta. Ni la naturaleza de dichas actividades ni el carácter de su relación laboral permiten suponer que durante el período de trabajo las actividades hayan tenido un carácter meramente marginal. Sin embargo, corresponde al juez nacional determinar concretamente y atendiendo a todas las circunstancias del asunto si realmente se ha obtenido la condición de trabajador.
XXXVI. La segunda parte de la primera cuestión prejudicial hace referencia al comportamiento seguido por la interesada antes de ocupar el empleo y tras su extinción. El juez nacional enumera una serie de circunstancias fácticas: la demandante en el litigio principal no empezó sus actividades laborales hasta algunos años después de su entrada en el Estado miembro de acogida, obtuvo diplomas e intentó conseguir otro empleo después de la extinción de la relación laboral temporal.
XXXVII. En mi opinión, estas circunstancias no son relevantes para determinar la condición de trabajador en el sentido del artículo 39 CE. Después de todo, no guardan relación alguna con los mencionados criterios objetivos que la jurisprudencia exige a la condición de trabajador. Según jurisprudencia reiterada, además de los mencionados criterios objetivos, el Derecho comunitario no impone requisitos adicionales para que una persona pueda ser considerada como trabajador. Además, los tres factores no guardan relación con el eventual carácter accesorio del trabajo realizado. Ninguno de ellos aclara el contenido de las actividades realizadas ni la naturaleza de la relación laboral.
XXXVIII. No considero aceptable el argumento del Gobierno danés según el cual, para apreciar la naturaleza real y efectiva de las actividades profesionales, también debe tomarse en consideración que, durante su residencia de dos años y medio aproximadamente, la interesada sólo ha realizado actividades laborales en el Estado de acogida durante dos meses y medio. La alegación de que las actividades realizadas se han limitado a un período tan corto que parecen marginales y accesorias en relación con el período de residencia, desconoce que para determinar el carácter real de la relación laboral no son relevantes los motivos de la interesada para no entrar antes en el mercado laboral o no intentar encontrar de nuevo un trabajo después de la extinción de una relación laboral.
XXXIX. Para finalizar la apreciación de la primera cuestión prejudicial debe analizarse la cuestión del abuso. En los fundamentos de Derecho, el Verwaltungsgerichtshof se remitió al peligro de abuso y especialmente el Reino Unido ha examinado en sus observaciones escritas dicho abuso. El abuso consistiría en que la Sra. Ninni-Orasche sólo habría trabajado unos meses con la intención de poder invocar, a continuación, como trabajadora en el sentido del Tratado, las ventajas sociales relativas a la ayuda a los estudios universitarios, que sólo se otorgan a quienes previamente han obtenido la condición de trabajador. En esencia la Sra. Ninni-Orasche sería una estudiante que desea mostrarse, de modo artificial e infundado, como una trabajadora. El Gobierno del Reino Unido ha enumerado una serie de circunstancias objetivas de las que, en su opinión, podría deducirse que la interesada no tuvo una relación laboral con un carácter real y efectivo y que tampoco persiguió tal objetivo.
XL. Es jurisprudencia reiterada que los beneficiarios de los derechos reconocidos por el Tratado CE no pueden abusar de ellos para evitar de manera inadmisible que se les aplique el Derecho nacional. Independientemente de dicha jurisprudencia, al igual que la Comisión, considero que la doctrina del abuso del Derecho comunitario no es relevante para responder a la primera cuestión prejudicial. Ésta se centra en los criterios requeridos para obtener la condición de trabajador. El eventual abuso por parte del interesado de los derechos reconocidos al trabajador por el ordenamiento jurídico comunitario no debe confundirse con la cuestión de si un ciudadano puede ser considerado como trabajador en el sentido del artículo 39 CE. Después de todo, no se puede hablar de abuso del Derecho hasta que se determine que el interesado es beneficiario ratione personae en el sentido del Derecho comunitario. Por consiguiente, este concepto guarda una relación más directa con la segunda cuestión prejudicial en lo referente al eventual reconocimiento de un derecho comunitario a un ciudadano de la Unión.
XLI. Por lo tanto, en mi opinión, no excluye la condición de trabajador en el sentido del artículo 39 CE el hecho de que sólo se haya ocupado un empleo durante un período de dos meses y medio en el marco de un contrato temporal si se acredita que se han ejercido actividades efectivas y reales. A este respecto no es relevante que el interesado haya ocupado dicho empleo algunos años después de su entrada en el Estado de acogida, que haya obtenido poco tiempo después de la extinción de su relación laboral de corta duración un diploma de estudios secundarios en su Estado de origen que le permite acceder a la universidad en el Estado de acogida o que haya intentado conseguir un nuevo empleo tras la extinción del anterior.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial relativa al derecho a una beca de estudios tras la finalización de la relación laboral
XLII. Una vez concluida la relación laboral el interesado pierde, en principio, la condición de trabajador y consiguientemente el derecho a las mismas ventajas sociales en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Sin embargo, determinados derechos vinculados a la condición de trabajador también están garantizados a los trabajadores migrantes que ya no tienen una relación laboral. En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, el Verwaltungsgerichtshof solicita al Tribunal de Justicia con su segunda cuestión prejudicial que dilucide si la interesada en el presente asunto puede beneficiarse de esta jurisprudencia.
XLIII. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 dispone que un trabajador que sea nacional de un Estado miembro y que haya ejercido el derecho a la libre circulación de los trabajadores se beneficiará en el Estado miembro de acogida de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales. No se discute que una ayuda relativa a la manutención y a la formación para cursar estudios universitarios constituye una ventaja social en el sentido de dicha disposición.
XLIV. El órgano jurisdiccional remitente, la Comisión y los Gobiernos que presentaron observaciones, trataron los requisitos específicos establecidos por el Tribunal de Justicia respecto al derecho a igualdad de trato con relación al sistema de concesión de becas de estudios a tales trabajadores migrantes. La jurisprudencia pertinente está formada, en especial, por las sentencias Lair, Brown, Raulin y Bernini y pueden resumirse como sigue:
XLV. En primer lugar, un trabajador conserva su condición de trabajador si existe una continuidad entre la actividad profesional previamente ejercida y los estudios que se cursen, es decir, cuando existe una relación entre la actividad profesional previa y el objeto de los estudios. En segundo lugar, los trabajadores migrantes no perderán determinados derechos que se derivan de su condición de trabajador si se hallan en paro forzoso y la situación del mercado de trabajo les obliga a emprender una reconversión profesional hacia otro sector de actividad. En tal situación no es necesario el requisito de continuidad. El Tribunal de Justicia ha corroborado esta interpretación al considerar que las carreras profesionales continuadas son menos frecuentes que antes. A menudo resultan interrumpidas por períodos de formación, de reconversión o de reciclaje.
XLVI. Además, el Tribunal de Justicia ha previsto una serie de garantías contra el abuso. Un trabajador no tiene derecho a las prestaciones sociales si inicia una relación laboral temporal con el fin de emprender, a continuación, estudios universitarios y si no hubiera sido contratado por el empresario de no haber sido admitido previamente en la universidad. En efecto, la relación laboral, único fundamento de los derechos derivados del Reglamento nº 1612/68, sólo constituye, en tal caso, un elemento accesorio respecto a los estudios a cuya financiación está destinada la ayuda. Además, el Tribunal de Justicia considera que, cuando haya datos objetivos en el sentido de que un trabajador ha entrado en otro Estado miembro con el único propósito de acogerse, tras un período muy breve de actividad profesional, al sistema de ayudas a los estudiantes, tales abusos no están amparados por el artículo 39 CE y el Reglamento nº 1612/68.
XLVII. Para finalizar, también se aplica al presente asunto la primacía del órgano jurisdiccional nacional a la hora de examinar los hechos. A éste le corresponde apreciar si el conjunto de las actividades profesionales ejercidas anteriormente en el Estado miembro de acogida, independientemente de que hayan sido interrumpidas o no, guarda una relación con el objeto de los estudios de que se trate. A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional deberá tener en cuenta los diferentes elementos necesarios para efectuar este análisis, como la naturaleza y la diversidad de las actividades desempeñadas y la duración del período comprendido entre el final de estas actividades y el comienzo de los estudios.
XLVIII. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente enumera una serie de circunstancias específicas de las que solicita que se dilucide su influencia en la calificación de la naturaleza jurídica. La primera parte de la segunda cuestión prejudicial se centra en la extinción de una relación laboral temporal. ¿Es esta circunstancia en sí suficiente para constatar un desempleo involuntario (2.1.)? La respuesta a esta cuestión es importante ya que únicamente en caso de extinción involuntaria de la relación laboral el trabajador migrante puede inferir ciertos derechos de la situación del mercado laboral.
XLIX. A este respecto, las partes que presentaron observaciones tienen opiniones distintas. Los Gobiernos austriaco, alemán y británico alegan que un trabajador que celebra voluntariamente un contrato por un período determinado acepta plenamente que la relación laboral se extinga una vez transcurrido dicho período. En este caso, consideran que la situación de desempleo no es involuntaria.
L. Sin embargo, la Comisión considera que el «carácter voluntario» del desempleo no depende necesariamente de la voluntad personal del trabajador. Basándose en la sentencia Tetik, precisa que el concepto de desempleo involuntario exige que la inactividad no pueda imputarse al trabajador. Según la Comisión, la extinción de una relación laboral temporal no conduce a un «desempleo voluntario», salvo que al finalizar dicha relación el trabajador haya expresado claramente su intención de no prorrogar el contrato.
LI. El Gobierno danés opina que el propio órgano jurisdiccional remitente debe pronunciarse basándose en las circunstancias del asunto. Al hacerlo puede tomar en consideración los usos del sector laboral en cuestión, la duración del contrato, las posibilidades de encontrar trabajo fijo y el interés personal de la demandante en el litigio principal en celebrar únicamente un contrato laboral de duración determinada. Además, el órgano jurisdiccional remitente debería investigar si la interesada había intentado suficientemente conseguir un nuevo empleo acorde con sus calificaciones profesionales después de la extinción de la relación laboral temporal previa.
LII. Estoy de acuerdo con la alegación del Gobierno danés. Una relación laboral temporal desde el principio y la expiración del plazo establecido en un contrato temporal no pueden ser decisivos para dar respuesta a la cuestión de si el desempleo es voluntario o no. Para decidir si el desempleo ha de imputarse al trabajador deben tomarse en consideración otras circunstancias y el órgano jurisdiccional remitente deberá examinar dichas circunstancias. Por un lado, tales circunstancias guardan relación con el entorno laboral en el que el trabajador se encuentra y, por otro lado, con su conducta personal.
LIII. En mi opinión, el juez nacional debe tomar en consideración, en particular, las características del mercado de trabajo relevante para el trabajador. Por razones de diversa índole en ciertos sectores laborales se trabaja frecuentemente sobre la base de contratos temporales. Así, se puede concebir que los empresarios que operan en mercados que dependen de la coyuntura o los empresarios que dependen del trabajo de temporada prefieran ofrecer a los trabajadores tan sólo contratos laborales temporales. La rigidez de la legislación laboral nacional también puede constituir un argumento para que un empresario opte por contratos laborales temporales. En tales circunstancias, la extinción de un contrato de trabajo temporal no significa automáticamente que el trabajador esté desempleado voluntariamente. Después de todo, en muchas ocasiones a la hora de comenzar una relación laboral, el trabajador no puede influir realmente en la elección del tipo de contrato. Por razones económicas y sociales, el trabajador optaría generalmente por un contrato indefinido.
LIV. Sin embargo, hay situaciones en las que un trabajador opta deliberadamente por una relación laboral temporal. Quizás desea adquirir experiencia con diversos empresarios mediante la realización de trabajos temporales. Además, es posible que acepte un trabajo temporal para poder ahorrar con vistas a la financiación de sus futuros estudios, o no desee comprometerse a largo plazo por estar a la expectativa de un trabajo que se adapte mejor a su nivel educativo y a sus ambiciones. Si sobre la base de los hechos se demuestra que el trabajador -previamente o después- no quiere beneficiarse de una prórroga temporal o indefinida de su contrato temporal, esto constituye una indicación de desempleo voluntario. En tal situación el interesado perderá su condición de trabajador ya que falta la razón de su prórroga, a saber, que la situación del mercado laboral le obliga a reciclarse.
LV. A continuación deben analizarse las demás circunstancias que el órgano jurisdiccional remitente expone en la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial a la luz de las anteriores consideraciones.
LVI. En este sentido, debe apreciarse si respecto al carácter voluntario de la finalización de la relación laboral es relevante la circunstancia de que poco tiempo después de la extinción de su relación laboral obtuviera un diploma de estudios secundarios que le permite acceder a la universidad en el Estado de acogida (2.2.1). Además, el órgano jurisdiccional nacional remitente solicita que se dilucide la relevancia de los diversos intentos de la interesada por conseguir un nuevo empleo en el Estado miembro de acogida. En este contexto también se plantea qué importancia tiene el hecho de que el nuevo contrato de trabajo que la interesada intenta conseguir tenga un contenido similar al del contrato temporal extinguido, de nivel bajo, o que corresponda al nivel superior de formación que ha adquirido entre tanto (2.2.2).
LVII. Las observaciones de los Estados miembros y de la Comisión están relacionadas en este punto o forman parte de la respuesta a la primera parte de la segunda cuestión prejudicial. Según el Gobierno austriaco, la obtención del diploma necesario para acceder a los estudios universitarios en el período comprendido entre la extinción de la relación laboral y el comienzo de los estudios demuestra que el desempleo no ha sido involuntario. El Gobierno alemán y la Comisión han indicado que las circunstancias expuestas no son relevantes para determinar si la extinción de la relación laboral fue voluntaria o no. Por el contrario, la Comisión considera que tales factores pueden ser importantes para establecer si la demandante en el litigio principal puede invocar el derecho de ayuda a los estudios universitarios. El Gobierno del Reino Unido estima que dichos elementos son relevantes para determinar si la demandante en el litigio principal creó artificialmente una situación de desempleo para conseguir una beca de estudios, en cuyo caso se trataría de un abuso.
LVIII. Para que la respuesta a la última parte de la segunda cuestión prejudicial sea clara, analizaré en primer lugar la importancia de los factores mencionados para determinar el carácter voluntario o involuntario del desempleo.
LIX. Al igual que la mayoría de los Gobiernos citados y la Comisión, opino que las circunstancias enumeradas no pueden influir, en principio, en el carácter voluntario del desempleo. Ni la obtención de un título en otro Estado miembro que permita acceder a una carrera universitaria en el Estado miembro de acogida, ni los intentos de conseguir un nuevo empleo, ni la naturaleza ni el nivel de la relación laboral que se busca guardan relación con el empleo del cual el trabajador infirió su condición de trabajador. La pérdida voluntaria o involuntaria del trabajo es independiente de la posibilidad de obtener títulos y buscar otros trabajos. A lo sumo, el hecho de haber buscado sin éxito otros trabajos puede ofrecer una indicación de que la situación de desempleo no ha sido totalmente involuntaria.
LX. Para ofrecer una respuesta satisfactoria al órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia no puede limitarse a examinar los sectores mencionados. Al igual que han observado los distintos Gobiernos y la Comisión, dichas circunstancias sólo pueden ser relevantes con relación a la cuestión de si la demandante en el litigio principal puede invocar las ventajas sociales en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Más adelante trataré este punto en profundidad.
LXI. En primer lugar, la Sra. Ninni-Orasche puede beneficiarse en iguales condiciones del derecho a obtener una ayuda a los estudios universitarios si existe continuidad entre el objeto de sus estudios, a saber lenguas románicas, y la anterior actividad profesional como camarera/cajera con una serie de cometidos administrativos complementarios. De los autos deduzco claramente que no existe una conexión real entre ambas actividades. No sólo son actividades fundamentalmente distintas desde el punto de vista de su contenido, sino que su nivel difiere en gran medida. No considero relevante el hecho de que el diploma obtenido en contabilidad y comercio por la Sra. Ninni-Orasche, que le permite acceder a una carrera universitaria, posiblemente guarde alguna relación con las actividades administrativas previas debido a su contenido en economía de empresa. Después de todo, se trata de la continuidad entre el trabajo y los estudios y no de la naturaleza del diploma que habilita para acceder a una carrera universitaria.
LXII. Si el órgano jurisdiccional remitente estima que el desempleo es involuntario, deberá examinarse en segundo lugar si la situación del mercado de trabajo obligó al trabajador a emprender una reconversión profesional hacia otro sector de actividad. Los autos ofrecen muy pocos datos que indiquen que la demandante en el litigio principal cumple tales requisitos. En este contexto son relevantes los factores objetivos que puedan proporcionar elementos en el sentido de que la demandante desarrolló una breve actividad profesional con el único propósito de acogerse al sistema de ayudas a los estudiantes. En mi opinión, la duración limitada del contrato laboral unida al hecho de que la demandante no se haya trasladado a Austria con el fin de buscar trabajo, sino que sólo inició su actividad laboral varios años después de su entrada, me llevan a pensar que la Sra. Ninni-Orasche no buscó activamente empleo en el mercado laboral austriaco. A fortiori, el argumento de que la situación del mercado laboral obliga a realizar estudios de lenguas románicas en relación con un empleo en otro sector laboral parece poco verosímil.
LXIII. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar efectivamente, basándose en todas las circunstancias objetivas y relevantes, si la demandante en el litigio principal puede invocar las ventajas sociales en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68.
LXIV. Por consiguiente respondo a la segunda cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«Un nacional de otro Estado miembro que tras trabajar en el Estado miembro de acogida inicia en éste estudios universitarios sólo podrá invocar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 si:
-existe una relación material entre la actividad profesional anteriormente ejercida en el Estado de acogida y los estudios posteriores, o bien si
-tras un desempleo involuntario, la situación del mercado laboral en el Estado de acogida obliga a un reciclaje profesional hacia otro sector de actividad.
De las circunstancias objetivas del caso concreto debe deducirse si existe una relación material entre la actividad profesional anteriormente ejercida y los estudios posteriores, si existe un desempleo involuntario y si la situación del mercado laboral permite afirmar que es necesario un reciclaje profesional hacia otro sector de actividad.»
D. Sobre el derecho a la ayuda a los estudios universitarios en razón de la ciudadanía de la Unión
LXV. El órgano jurisdiccional remitente únicamente ha solicitado al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación del artículo 39 CE y del Reglamento nº 1612/68. Como he señalado, la Comisión y el Gobierno danés plantearon además la cuestión de si la Sra. Ninni-Orasche puede inferir un derecho a la ayuda a los estudios universitarios de las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión, en relación con la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad. Ambos intervinientes llegan a la conclusión de que, atendiendo a las circunstancias del caso, no es posible alegar los artículos 12 CE y 17 CE para obtener una beca de estudios. Para ello se basan, en particular, en el tenor de la Directiva 93/96 así como en la sentencia Grzelczyk de 20 de septiembre de 2001.
LXVI. A este respecto, se plantea, con carácter preliminar, la cuestión de si, en el presente asunto, el Tribunal de Justicia debería pronunciarse acerca de la interpretación de las citadas disposiciones del Tratado. La petición del órgano jurisdiccional remitente no va dirigida a la interpretación de dichos preceptos y tampoco lo ha solicitado la demandante en el litigio principal.
LXVII. La Comisión opina que una respuesta de ese tipo sería oportuna y para ello se remite, entre otros, a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia y al principio de economía procesal. El Gobierno danés no considera necesaria una apreciación de los hechos a la luz de las citadas disposiciones comunitarias, pero presentó sus observaciones para el caso de que el Tribunal de Justicia no compartiera esta opinión.
LXVIII. Para dar una respuesta adecuada al órgano jurisdiccional que le plantea una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia puede tomar en consideración normas de Derecho comunitario a las que el juez nacional no se haya referido en su cuestión. En mi opinión, nada se opone a que el Tribunal de Justicia se pronuncie acerca de las posibles consecuencias de los artículos 12 CE, 17 CE y 18 CE en las cuestiones jurídicas de las que trata el litigio principal.
LXIX. En el presente asunto, incluso es obvio por diferentes razones. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente adoptó su resolución de remisión poco antes de que el Tribunal de Justicia dictara sentencia en el asunto Grzelczyk. Además, la jurisprudencia relativa a la ciudadanía está en desarrollo. El Tribunal de Justicia ha dictado recientemente una serie de sentencias relevantes. En segundo lugar, considero que las indicaciones en la resolución de remisión son suficientes para ofrecer al Verwaltungsgerichtshof una respuesta útil acerca de las disposiciones de los artículos 12 CE, 17 CE y 18 CE. Es incuestionable que la Sra. Ninni-Orasche desea deducir del Derecho comunitario un derecho a una beca de estudios. En tercer lugar, la legislación nacional pertinente relativa al derecho de los ciudadanos de otros Estados miembros a una beca de estudios no sólo se remite a las disposiciones del Tratado relativas a los trabajadores. Como se desprende de la resolución de remisión, la Sra. Ninni-Orasche también interpuso un recurso contra la decisión del Ministro Federal por «violación del Derecho comunitario» y a dicho Derecho pertenecen asimismo las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía. En cuarto lugar, como la Comisión señaló acertadamente, el análisis en este momento de las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía puede evitar que el órgano jurisdiccional remitente plantee posteriormente al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales relativas a este aspecto.
LXX. Sobre el fondo, la Comisión considera que la Sra. Ninni-Orasche ha perdido su condición de trabajadora, pero debido al comienzo de unos estudios universitarios en Austria ha obtenido el estatus de estudiante en el sentido de la Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes. Por eso, la Sra. Ninni-Orasche está sujeta a las limitaciones que esta Directiva establece respecto a los derechos que atribuye a los ciudadanos comunitarios. A ella se aplica, en particular, la restricción referida a la concesión de becas. El artículo 3 de la Directiva 93/96 establece expresamente que dicha Directiva no constituye el fundamento de un derecho al pago por parte del Estado miembro de acogida de becas de subsistencia a los estudiantes que disfruten de un derecho de residencia. Según la Comisión, en esto no influye que la Sra. Ninni-Orasche resida desde hace tiempo en Austria ni que haya comenzado sus estudios universitarios en dicho Estado.
LXXI. El Gobierno danés realiza algunas observaciones críticas a la sentencia Grzelczyk que considera contraria al tenor inequívoco del artículo 3 de la Directiva 93/96. Reitera su posición, ya defendida en el procedimiento en el asunto Grzelczyk, de que la ciudadanía de la Unión Europea no implica que dichos ciudadanos obtengan derechos más amplios que los que podían inferir anteriormente del Tratado CE y del Derecho derivado.
LXXII. En mi opinión, el análisis de la Comisión es acertado pero demasiado limitado. No comparto la opinión del Gobierno danés según la cual las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión no tienen un valor añadido para los ciudadanos de la Unión Europea.
LXXIII. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión, en el sentido del artículo 17 CE, es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros. En su condición de nacional de un Estado miembro que reside legalmente en el territorio de otro Estado miembro, la Sra. Ninni-Orasche está incluida en el ámbito de aplicación ratione personae de las disposiciones del Tratado consagradas a la ciudadanía de la Unión.
LXXIV. El estatuto de ciudadano de la Unión permite a aquellos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener, con independencia de su nacionalidad, en principio, el mismo trato jurídico. Los ciudadanos de la Unión Europea pueden invocar el artículo 17 CE en relación con el artículo 12 CE que prohíbe, a partir de la entrada en vigor de las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión, toda discriminación por razón de la nacionalidad.
LXXV. Sin embargo, dichas disposiciones se aplican únicamente en situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho comunitario.
LXXVI. En estas situaciones se incluyen aquellas que se refieren al ejercicio del derecho fundamental a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, garantizado por el artículo 18 CE, apartado 1. En la sentencia Baumbast, el Tribunal de Justicia atribuye efecto directo al artículo 18 CE, apartado 1, lo cual es importante sobre todo para los ciudadanos que no realizan ninguna actividad económica en el sentido de los artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE. El efecto directo del artículo 18 CE, apartado 1, es relevante además a causa de la interpretación de las limitaciones y condiciones admitidas por esta disposición, para el ejercicio del derecho de residencia, que pueden ser objeto de control judicial nacional.
LXXVII. En la sentencia Grzelczyk, el Tribunal de Justicia declaró que un ciudadano de la Unión que realiza estudios universitarios en un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional tiene derecho a invocar la prohibición del artículo 12 CE, en relación con el artículo 18 CE, con el fin de viajar y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia fundamenta esta apreciación recordando la evolución del Tratado, como consecuencia del establecimiento de disposiciones relativas a la ciudadanía y a la educación y formación profesional, y refiriéndose a la Directiva sobre el derecho de residencia de los estudiantes. En el litigio principal, un nacional francés que cursaba estudios universitarios de cuatro años en Bélgica, y que durante el último año ya no podía asumir los costes de su manutención, sin dichos ingresos mínimos corría el riesgo de perder su permiso de residencia. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que los artículos 12 CE y 17 CE se oponen a una normativa nacional que supedita el derecho al minimex en favor de los nacionales de Estados miembros distintos del Estado miembro de acogida a que éstos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1612/68, mientras que no existe un requisito similar para los ciudadanos del Estado de acogida.
LXXVIII. Dicha interpretación extensiva de las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía se debe, en particular, a la interpretación amplia del Tribunal de Justicia acerca del concepto de «recursos» en el sentido de la Directiva 93/96. Esta Directiva contiene las «limitaciones y condiciones» que restringen los derechos que los ciudadanos de la Unión infieren del artículo 18 CE, apartado 1. Según el artículo 1 de dicha Directiva, los Estados miembros pueden exigir a los estudiantes migrantes que garanticen a la autoridad nacional correspondiente que disponen de «recursos suficientes» para evitar que, durante su período de residencia, se conviertan en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Los estudiantes que disfrutan de un derecho de residencia no obtienen, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva, derecho al pago por parte del Estado miembro de acogida de becas de subsistencia. El Tribunal deduce de lo anterior que «ninguna disposición de la Directiva excluye de las prestaciones sociales a las personas a quienes se aplica». Además, del sexto considerando de la Directiva resulta que los beneficiarios del derecho de residencia «no deben constituir una carga "excesiva" para el erario». De esto el Tribunal de Justicia deduce que la Directiva 93/96, al igual que, por otra parte, las Directivas 90/364 y 90/365, admite «una cierta solidaridad económica, [entre los nacionales de dicho Estado y los nacionales de otros Estados miembros] en particular si las dificultades que atraviesa el beneficiario del derecho de residencia tienen carácter temporal».
LXXIX. En la apreciación de la cuestión de si la Sra. Ninni-Orasche puede invocar con éxito las disposiciones mencionadas para exigir el derecho a una beca de estudios en las mismas condiciones que los propios nacionales, debe establecerse, en primer lugar, que la Sra. Ninni-Orasche no tiene derecho a una ayuda a los estudios universitarios debido a su nacionalidad. Esto se desprende, entre otras cosas, de la regulación establecida por la Studienförderungsgesetz y del tenor de la petición de decisión prejudicial.
LXXX. Además debe partirse de que la demandante en el litigio principal no tiene la condición de trabajadora ni ejerce ninguna otra libertad económica fundamental en el sentido del Tratado. De los autos tampoco se desprende que su marido de nacionalidad austriaca ejerza alguna de las libertades económicas fundamentales recogidas en el Tratado. Por lo tanto, la Sra. Ninni-Orasche no puede beneficiarse de los derechos reconocidos a los ciudadanos que ejercen actividades económicas y a sus familiares.
LXXXI. A continuación debe analizarse la base de su permiso de residencia en Austria. La Sra. Ninni-Orasche no ha obtenido su permiso de residencia con arreglo al derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir en el territorio de los Estados miembros consagrado en el artículo 18 CE. Obtuvo un permiso de residencia válido hasta 1999 debido al matrimonio celebrado en 1993 con un ciudadano austriaco y, por tanto, dicho permiso de residencia está basado en el Derecho nacional. Como consecuencia de la adhesión de Austria a la Unión Europea en 1995 y del comienzo de sus estudios en 1996, el permiso de residencia adquirió una dimensión comunitaria. En el momento de los hechos del litigio principal, el permiso de residencia tenía origen, no sólo en el Derecho nacional, sino también, en principio, en el Derecho comunitario, en particular, en la aplicación del artículo 18 CE y de la Directiva 93/96.
LXXXII. Sin embargo, es realista considerar que la Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes no tiene relevancia directa para la Sra. Ninni-Orasche. Después de todo, la Directiva 93/96 tiene como fin precisar las condiciones «destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de residencia y con objeto de garantizar el acceso a la formación profesional sin discriminaciones a todo nacional de un Estado miembro que haya sido admitido para seguir una formación profesional en otro Estado miembro» (artículo 1). Podría defenderse que la Sra. Ninni-Orasche no está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva, ya que en 1996 obtuvo su derecho de residencia con arreglo al Derecho nacional y no necesitaba en absoluto un permiso de residencia en virtud de la Directiva.
LXXXIII. Incluso suponiendo que su permiso de residencia tuviera un origen puramente nacional, nada se opone a que la Sra. Ninni-Orasche invoque su condición de ciudadana de la Unión. Además, en mi opinión, en caso de que sus estatutos jurídicos con arreglo al Derecho comunitario y al Derecho nacional cambien o se solapen, podrá invocar el régimen más favorable.
LXXXIV. Por ello, analizaré a continuación dos posibles situaciones, a saber, la situación en la que la Sra. Ninni-Orasche tenga la condición de estudiante con arreglo a la Directiva 93/96 y la situación alternativa en la que la Directiva 93/96 sea irrelevante para ella.
LXXXV. Trataré primero la situación en la que la Sra. Ninni-Orasche alegase los derechos que la Directiva 93/96 atribuye a los estudiantes migrantes. En dicha circunstancia, es relevante la sentencia Grzelczyk. Sin embargo, en mi opinión, esta sentencia no ofrece a la demandante ninguna solución.
LXXXVI. La situación fáctica en ambos asuntos es distinta. La sentencia Grzelczyk trataba de un ciudadano de la Unión, estudiante, que había dispuesto durante años de recursos suficientes y al que sólo le restaba un año para finalizar sus estudios. Sin ayuda corría el riesgo de perder su permiso de residencia en el Estado en el que cursaba sus estudios con lo que sería imposible la finalización de los mismos. El Tribunal de Justicia tomó en consideración tales circunstancias específicas del caso a la hora de dictar sentencia en este asunto.
LXXXVII. En el momento en el que la Sra. Ninni-Orasche presentó su solicitud de ayuda a los estudios universitarios se encontraba al comienzo de unos estudios de lenguas románicas. En ningún momento se discutió su derecho de residencia en Austria ni sus posibilidades de ejercerlo de modo efectivo. Por consiguiente, podía seguir disfrutando del derecho más fundamental que le atribuye la ciudadanía de la Unión Europea, es decir, el derecho a circular y residir en el Estado miembro de acogida. Además, desde un punto de vista estrictamente jurídico, su situación difiere de la situación en la que se basa la sentencia Grzelczyk. Este último asunto trataba de una ayuda temporal necesaria para facilitar la residencia con vistas a la finalización de unos estudios. El presente asunto se centra en una ayuda a los estudios universitarios que no afecta al derecho ni a las posibilidades de residir en el Estado miembro de acogida.
LXXXVIII. De los fundamentos de la sentencia Grzelczyk y sobre todo de la invocación de una «cierta solidaridad económica» en relación con la situación especial en la que el estudiante en cuestión se encontraba, deduzco que está claro que esta sentencia no tiene por objeto impedir la aplicación del requisito básico de las tres Directivas relativas al derecho de residencia, es decir, que los ciudadanos de la Unión que se desplazan a otro Estado miembro para establecerse en él deben garantizar a la autoridad nacional correspondiente que disponen de recursos para evitar convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida. En el marco de la Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes, esto implica que un ciudadano de un Estado miembro que comienza unos estudios en otro Estado miembro no puede recurrir a becas en el Estado de acogida para subvenir a sus necesidades. Dicha restricción de los derechos de los estudiantes migrantes aparece inequívocamente expresada en el artículo 3 de la Directiva 93/96, es decir, en la parte dispositiva de la misma.
LXXXIX. Sin embargo, esta última argumentación sólo se puede justificar en caso de que se calificara a la Sra. Ninni-Orasche de estudiante en el sentido de la Directiva 93/96 y ésta quisiera invocar derechos de dicha Directiva. En caso de que no necesite invocar tales derechos, podrá recurrir al artículo 17 CE, en relación con el artículo 12 CE, como base jurídica comunitaria para obtener el derecho a la ayuda a los estudios universitarios en las mismas condiciones aplicadas a los ciudadanos nacionales que se encuentran en idéntica situación.
XC. Si bien la sentencia Grzelczyk se refería a una situación distinta, su tenor puede aplicarse a una situación en la que un ciudadano de la Unión se ve perjudicado por una discriminación inaceptable. En mi opinión, en circunstancias específicas que deberán establecerse objetivamente, el principio de solidaridad económica mínima puede crear el derecho a igualdad de trato.
XCI. Esto se refiere a la situación en la que un ciudadano de la Unión Europea reside legalmente durante un largo período en otro Estado miembro con un estatuto jurídico que no guarda principalmente relación con el ejercicio de las libertades económicas fundamentales recogidas en el Tratado y en la que el permiso de residencia tampoco depende de los estudios universitarios que el interesado ha comenzado en el Estado de acogida. En mi opinión, tal supuesto debe situarse, por numerosas razones, dentro del ámbito de aplicación del Tratado, por lo que el ciudadano de la Unión obtiene el derecho al mismo trato jurídico.
XCII. En primer lugar, en tal situación no es relevante la restricción recogida en el artículo 18 CE relativa a que el derecho de residencia está sujeto a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Entonces, en circunstancias especiales, el artículo 17 CE, en relación con el artículo 12 CE, puede conceder un derecho a igualdad de trato, también en caso de tratarse de ventajas sociales que no se conceden en virtud de las Directivas relativas al derecho de residencia.
XCIII. En segundo lugar, entre tanto, se ha reconocido ampliamente el significado de la educación en general y de la formación universitaria en particular en el marco de los objetivos perseguidos por el Tratado CE. En las sentencias Grzelczyk y D'Hoop, el Tribunal de Justicia ha relacionado las disposiciones del Tratado relativas a la educación y a la formación profesional con la aplicabilidad de los artículos 12 CE y 17 CE. De la sentencia Grzelczyk se desprende que la apreciación efectuada en la sentencia Brown de 1998 según la cual, en el estado de desarrollo del Derecho comunitario en aquel momento, una ayuda concedida a los estudiantes para su manutención y formación no estaba comprendida, en principio, en el ámbito de aplicación del Tratado, ha quedado obsoleta tras el establecimiento en el Tratado de las disposiciones relativas a la ciudadanía así como las relativas a la educación y a la formación profesional. En la sentencia D'Hoop, el Tribunal de Justicia condenó una normativa nacional que concedía mayores ventajas a los ciudadanos belgas que habían realizado todos sus estudios secundarios en Bélgica que a aquellos que, habiendo ejercido su libertad de circulación, hubieran obtenido su diploma de fin de estudios secundarios en otro Estado miembro. Esta jurisprudencia indica que los estudiantes que cursan estudios en otro Estado miembro distinto del de su nacionalidad no sólo se encuadran dentro del ámbito del Derecho comunitario, sino que desde el punto de vista del Derecho del Tratado incluso disfrutan de una posición especial.
XCIV. En tercer lugar, en las circunstancias señaladas, no existen argumentos para no equiparar un ciudadano de la Unión a otros beneficiarios en virtud del Derecho comunitario, en particular, los trabajadores y sus familiares. Como expuse en mis conclusiones que precedieron a la sentencia Baumbast, las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión contienen un valor añadido a favor del grupo de ciudadanos que no ejercen actividades económicas, en este contexto el derecho a igualdad de trato ocupa un lugar importante.
XCV. En el presente asunto, existe una serie de motivos complementarios para garantizar a la Sra. Ninni-Orasche dichos derechos complementarios. Al tiempo de iniciar sus estudios (marzo de 1996), la Sra. Ninni-Orasche residía desde hacía más de dos años en Austria y su permiso de residencia era válido por tres años más. Parece evidente que, debido a su matrimonio con un ciudadano austriaco, conservó después de 1999 su derecho de residencia para el resto del período de estudios. Además, la Sra. Ninni-Orasche obtuvo, poco antes de comenzar sus estudios, un diploma italiano que le permitía acceder a una carrera universitaria en Austria. Está claro que no existe un abuso consistente en que la Sra. Ninni-Orasche decidió adquirir deliberadamente la residencia en Austria para poder acogerse a la ayuda a los estudios universitarios. Es más, mientras que el punto de partida de la Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes es que un ciudadano de un Estado miembro se traslade temporalmente a otro Estado miembro con el fin de cursar estudios en este último, la residencia en Austria de la Sra. Ninni-Orasche tiene un carácter estructural.
XCVI. Aunque, en el estado actual del Derecho comunitario, las prestaciones sociales y en especial los derechos a ayuda a los estudios universitarios no están armonizados, no puede oponerse esta circunstancia a un ciudadano de la Unión Europea que se encuentra en una situación específica y que ha residido legalmente durante un largo período de tiempo en otro Estado miembro antes de invocar las prestaciones sociales. En dicha situación está presente la necesidad de una mínima solidaridad económica para con dichos residentes, estudiantes nacionales de otro Estado miembro. En mi opinión, precisamente un residente en la situación de la Sra. Ninni-Orasche con un vínculo demostrable y estructural con la sociedad austriaca no puede ser tratado en el Estado de acogida como cualquier otro ciudadano de un tercer Estado.
XCVII. El hecho de que la Sra. Ninni-Orasche no pueda invocar en el litigio principal el derecho a una ayuda a los estudios universitarios se debe al limitado ámbito de aplicación personal de la Studienförderungsgesetz. La denegación del Ministro Federal se ha producido únicamente debido a la nacionalidad y, por tanto, constituye una discriminación flagrante contraria al principio de que los ciudadanos de la Unión tienen derecho al mismo trato jurídico en el sentido del artículo 12 CE.
XCVIII. Tal discriminación sólo podría estar justificada si se basara en consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas y proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. Aunque dudo seriamente de que en el presente asunto exista una justificación objetiva, no puede darse una apreciación motivada al respecto. Ni el órgano jurisdiccional remitente ni las partes que han intervenido han tratado este último aspecto. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente deberá realizar dicho examen en cuanto al fondo.
XCIX. En mi opinión, los artículos 12 CE y 17 CE conceden un derecho a una beca de estudios, en las mismas condiciones que se aplican a los nacionales, a un ciudadano de la Unión Europea que, como ciudadano que no ejerce una actividad económica, reside real y legalmente desde hace tiempo en el territorio de otro Estado miembro y que ha comenzado en este último estudios universitarios. Una diferencia de trato sólo puede justificarse si está basada en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas afectadas y proporcionadas a los objetivos legítimos del Derecho nacional.
V. Conclusión
C. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof del siguiente modo:
«1)No excluye la condición de trabajador en el sentido del artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE, tras su modificación) el hecho de que sólo se haya ocupado un empleo durante un período de dos meses y medio en el marco de un contrato temporal si se acredita que se han ejercido actividades efectivas y reales. A este respecto no es relevante que el interesado sólo haya ocupado dicho empleo algunos años después de su entrada en el Estado de acogida, que sólo haya obtenido poco tiempo después de la extinción de su relación laboral de corta duración un diploma de estudios secundarios en su Estado de origen que le permite acceder a la universidad en el Estado de acogida o que haya intentado conseguir un nuevo empleo tras la extinción del anterior.
2)Un nacional de otro Estado miembro que tras trabajar en el Estado miembro de acogida inicia en éste estudios universitarios sólo podrá invocar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, si:
-existe una relación material entre la actividad profesional anteriormente ejercida en el Estado de acogida y los estudios posteriores, o bien si
-tras un desempleo involuntario, la situación del mercado laboral en el Estado de acogida obliga a un reciclaje profesional hacia otro sector de actividad.
De las circunstancias objetivas del caso concreto debe deducirse si existe una relación material entre la actividad profesional anteriormente ejercida y los estudios posteriores, si existe un desempleo involuntario y si la situación del mercado laboral permite afirmar que es necesario un reciclaje profesional hacia otro sector de actividad.
3)Los artículos 12 CE y 17 CE conceden un derecho a una beca de estudios en las mismas condiciones que se aplican a los nacionales, a un ciudadano de la Unión Europea que, como ciudadano que no ejerce una actividad económica, reside real y legalmente desde hace tiempo en el territorio de otro Estado miembro y que ha comenzado en este último estudios universitarios. Una diferencia de trato sólo puede justificarse si está basada en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de los interesados y proporcionadas a los objetivos legítimos del Derecho nacional.»