62014CJ0085_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑85/14,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos), mediante resolución de 12 de febrero de 2014, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de febrero de 2014, en el procedimiento entre
KPN BV
y
Autoriteit Consument en Markt (ACM),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y el Sr. A. Ó Caoimh, la Sra. C. Toader y los Sres. E. Jarašiūnas (Ponente) y C.G. Fernlund, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de marzo de 2015;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de KPN BV, por los Sres. L. Mensink, T. van der Vijver y C. Schillemans, advocaten;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. M. Bulterman y el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. A. De Stefano, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. F. Wilman y G. Braun y por la Sra. L. Nicolae, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de abril de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51), en su versión modificada por la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO L 337, p. 11) (en lo sucesivo, «Directiva servicio universal»).
2. Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre KPN BV (en lo sucesivo, «KPN») y la Autoriteit Consument en Markt (Autoridad de consumidores y de mercados; en lo sucesivo, «ACM») relativo a una resolución acompañada de una multa coercitiva, en la que este organismo exigía a KPN que redujera sus tarifas para los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos, so pena de multa coercitiva.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El nuevo marco regulador aplicable a los servicios de comunicaciones electrónicas
3. Componen el nuevo marco regulador aplicable a los servicios de comunicaciones electrónicas (en lo sucesivo, «nuevo marco regulador») la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO L 337, p. 37) (en lo sucesivo, «Directiva marco»), y las Directivas específicas que la acompañan, a saber, la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO L 108, p. 21), la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (DO L 108, p. 7), la Directiva servicio universal y la Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas) (DO L 201, p. 37).
– Directiva marco
4. El artículo 2 de la Directiva marco dispone lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
g) autoridad nacional de reglamentación: el organismo u organismos a los cuales ha encomendado un Estado miembro cualquiera de las misiones reguladoras asignadas en la presente Directiva y en las directivas específicas;
[...]
l) Directivas específicas: la [Directiva autorización], la [Directiva acceso], la [Directiva servicio universal] y la Directiva 2002/58 [...].
[...]»
5. El artículo 6 de la Directiva marco, que lleva por título «Mecanismo de transparencia y consulta», regula el establecimiento de procedimientos de consulta nacionales entre las autoridades nacionales de reglamentación y las partes interesadas cuando las autoridades nacionales de reglamentación tengan intención de adoptar, con arreglo a esa Directiva o a las Directivas específicas, medidas que incidan significativamente en el mercado pertinente.
6. Según el artículo 7 de esta Directiva, que lleva por título «Consolidación del mercado interior de comunicaciones electrónicas», la autoridad nacional de reglamentación de cada Estado miembro está obligada a poner a disposición de la Comisión Europea y de las autoridades nacionales de reglamentación de los demás Estados miembros el proyecto de medida que tiene la intención de adoptar en los supuestos contemplados en el apartado 3 de dicho artículo. El artículo 7 bis de dicha Directiva regula el procedimiento para la aplicación uniforme de las soluciones propuestas en lo que respecta a la imposición a los operadores, la modificación o la retirada de ciertas obligaciones.
7. El artículo 8 de la Directiva marco determina los objetivos generales y los principios reguladores por cuyo cumplimiento deben velar las autoridades nacionales de reglamentación al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en esa Directiva y en las Directivas específicas.
8. El artículo 16 de dicha Directiva regula la aplicación del procedimiento de análisis del mercado.
– Directiva servicio universal
9. Según establece el artículo 2, letras d) y f), de la Directiva servicio universal, se entenderá por:
«d) “número geográfico”, el número identificado en un plan nacional de numeración telefónica que contiene en parte de su estructura un significado geográfico utilizado para el encaminamiento de las llamadas hacia la ubicación física del punto de terminación de la red (PTR);
[...]
f) “número no geográfico”, el número identificado en un plan nacional de numeración telefónica que no sea número geográfico. Incluirán, entre otros, los números de teléfonos móviles, los de llamada gratuita y los de tarifas superiores.»
10. El artículo 28, apartado 1, de esta Directiva, que lleva por título «Acceso a números y servicios», dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros velarán, cuando sea técnica y económicamente posible y excepto si el abonado llamado hubiera decidido por motivos comerciales limitar el acceso de quienes efectúan llamadas desde determinadas zonas geográficas, por que las autoridades nacionales competentes tomen todas las medidas necesarias para que los usuarios finales puedan:
a) tener acceso y recurrir a los servicios utilizando números no geográficos en la [Unión Europea], y
b) tener acceso, con independencia de la tecnología y los dispositivos utilizados por el operador, a todos los números proporcionados en la [Unión], incluidos los de los planes nacionales de numeración de los Estados miembros, los del [Espacio Europeo de Numeración Telefónica; en lo sucesivo, «ETNS»] y los Números Universales Internacionales de Llamada Gratuita (UIFN).
[...]»
– Directiva acceso
11. El artículo 1 de la Directiva 2002/19, en su versión modificada por la Directiva 2009/140 (en lo sucesivo, «Directiva acceso»), dispone lo siguiente:
«1. La presente Directiva armoniza, dentro del marco que establece la [Directiva marco], la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y su interconexión. El objetivo es establecer un marco regulador para las relaciones entre los suministradores de redes y servicios que sea compatible con los principios del mercado interior, haga posible el mantenimiento de una competencia sostenible, garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas y redunde en beneficio de los consumidores.
2. La presente Directiva define los derechos y las obligaciones de los operadores y de las empresas que deseen interconectarse y/o acceder a sus redes o recursos asociados. En ella se fijan los objetivos que habrán de perseguir las autoridades nacionales de reglamentación por lo que respecta al acceso y a la interconexión, y se establecen los procedimientos oportunos para garantizar que las obligaciones impuestas por dichas autoridades sean objeto de revisión y, cuando proceda, queden suprimidas una vez alcanzados los objetivos deseados. La presente Directiva no afecta al acceso de los usuarios finales.»
12. El artículo 5 de la Directiva acceso, que lleva por título «Competencias y responsabilidades de las autoridades nacionales de reglamentación en materia de acceso e interconexión», está redactado así:
«1. Para la consecución de los objetivos que se establecen en el artículo 8 de la [Directiva marco], las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán y, en su caso, garantizarán, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva, la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, y ejercerán sus responsabilidades de tal modo que se promueva la eficiencia, la competencia sostenible, la innovación e inversión eficientes y el máximo beneficio para los usuarios finales.
En particular y sin perjuicio de las medidas que puedan adoptarse en relación con las empresas que tengan un peso significativo en el mercado de conformidad con el artículo 8, las autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer:
a) en la medida en que sea necesario garantizar la posibilidad de conexión de extremo a extremo, obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios finales, incluida, en casos justificados, la obligación de interconectar sus redes cuando no lo hayan hecho.
a ter ) en casos justificados y en la medida en que sea necesario, obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios para que sus servicios sean interoperables.
[...]
2. Las obligaciones y condiciones impuestas de conformidad con el apartado 1 serán objetivas, transparentes, proporcionadas y no discriminatorias y se aplicarán de conformidad con los procedimientos a que se refieren los artículos 6, 7 y 7 bis
de la [Directiva marco].
3. Por lo que respecta al acceso y la interconexión a que se refiere el apartado 1, los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para intervenir por iniciativa propia cuando esté justificado con objeto de garantizar los objetivos generales contemplados en el artículo 8 de la [Directiva marco], de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva y en los procedimientos contemplados en los artículos 6, 7, 20 y 21 de la [Directiva marco].»
13. El artículo 8 de la Directiva acceso, que lleva por título «Imposición, modificación o supresión de las obligaciones», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para imponer las obligaciones a que se refieren los artículos 9 a 13 bis .
2. Cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la [Directiva marco] que un operador tiene un peso significativo en un mercado específico, las autoridades nacionales de reglamentación impondrán, según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la presente Directiva.
3. Sin perjuicio de:
[...]
– lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la [Directiva marco], en la condición 7 de la sección B del anexo de la [Directiva autorización] aplicada en virtud del apartado 1 del artículo 6 de dicha Directiva, en los artículos 27, 28 y 30 de la [Directiva servicio universal] [...] que contengan obligaciones aplicables a las empresas que no tengan un peso significativo en el mercado; [...]
[...]
las autoridades nacionales de regl amentación no impondrán las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 a los operadores que no hayan sido notificados de conformidad con lo establecido en el apartado 2.
[...]
4. Las obligaciones impuestas con arreglo al presente artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la [Directiva marco]. Tales obligaciones sólo se impondrán previa consulta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva.
[...]»
14. El artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso, que lleva por título «Obligaciones de control de precios y contabilidad de costes», está redactado así:
«De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, las autoridades nacionales de reglamentación estarán facultadas para imponer obligaciones en materia de recuperación de los costes y control de los precios, que incluyan obligaciones por lo que respecta tanto a la orientación de los precios en función de los costes como a los sistemas de contabilidad de costes, en relación con determinados tipos de interconexión o acceso, en los casos en que el análisis del mercado ponga de manifiesto que una ausencia de competencia efectiva permitiría al operador en cuestión mantener unos precios excesivos o la compresión de los precios, en detrimento de los usuarios finales. [...]»
Directiva 2009/136
15. Con arreglo al considerando 46 de la Directiva 2009/136:
«Un mercado único implica que los usuarios finales pueden acceder a todos los números incluidos en los planes nacionales de numeración de otros Estados miembros, y acceder a los servicios utilizando números no geográficos dentro de la Comunidad, por ejemplo los servicios de llamada gratuita y los números de teléfono de tarificación adicional. [...] No debe impedirse el acceso transfronterizo a los recursos de numeración y a su servicio asociado, excepto en casos objetivamente justificados, tales como la lucha contra el fraude o los abusos [...], cuando el número se defina como de alcance exclusivamente nacional [...], o cuando no sea viable desde el punto de vista técnico o económico. [...]»
Derecho neerlandés
16. El artículo 6.5 de la Telecommunicatiewet (Ley de telecomunicaciones), por el que se adapta el Derecho nacional a lo dispuesto en el artículo 28 de la Directiva servicio universal, está redactado así:
«1. Los suministradores de redes o servicios de comunicaciones electrónicas abiertos al público que mediante los mismos controlen el acceso a los usuarios finales garantizarán que los usuarios finales que se hallen en la Unión Europea tengan acceso a todos:
a. los números de un plan nacional de numeración asignados en la Unión [...],
b. los números del [ETNS], y
c. los números asignados por la [Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)],
y puedan recurrir a los servicios prestados a través de los números mencionados en las letras a) a c), inclusive, a menos que no sea técnica o económicamente viable o que el abonado llamado hubiera decidido limitar el acceso de quienes efectúen llamadas desde determinadas zonas geográficas.
2. Por vía reglamentaria podrán establecerse normas de desarrollo que garanticen el cumplimiento de la obligación mencionada en el apartado 1. Esas normas podrán referirse, por ejemplo, a los cargos por acceder a los números mencionados en el apartado 1.
3. Las normas a que se refiere el apartado 2 podrán ser diferentes para las categorías de suministradores de los contemplados en el apartado 1 que dichas normas determinen. Esas normas podrán transferir funciones y atribuir competencias a la [ACM]».
17. Con base en lo dispuesto la Telecommunicatiewet se adoptó la Besluit Interoperabiliteit (Decisión sobre la interoperabilidad). El artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit, en su versión vigente a partir del 1 de julio de 2013, dispone lo siguiente:
«1. Los suministradores de servicios telefónicos abiertos al público o los suministradores, relacionados con ellos, de redes de comunicaciones electrónicas abiertos al público que controlen a través de los mismos el acceso a los usuarios finales garantizarán que éstos puedan recurrir a los servicios utilizando números no geográficos dentro de la Unión [...].
2. La obligación mencionada en el apartado 1 implica, en cualquier caso, que los suministradores de servicios telefónicos y de redes de comunicaciones electrónicas abiertos al público a los que se refiere el apartado 1 aplicarán a las llamadas a números de las series 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 o 18 tarifas u otros cargos comparables a las tarifas u otros cargos que esos suministradores apliquen a las llamadas a números geográficos, y que únicamente aplicarán tarifas o cargos excepcionales cuando sea necesario para cubrir los costes adicionales generados por las llamadas a esos números no geográficos. Mediante Orden Ministerial podrá declararse aplicable esta obligación a otras categorías de suministradores o a otras categorías de números no geográficos.
3. Mediante Orden Ministerial podrán establecerse reglas más detalladas sobre la obligación mencionada en el apartado 1.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
18. KPN proporciona servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos en los Países Bajos, que representan alrededor de un 20 % de su tráfico hacia esos números.
19. La ACM, considerando que KPN infringía el artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit al aplicar a los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos tarifas más elevadas que a los servicios de tránsito de llamadas a números geográficos y que esa diferencia no estaba justificada por costes adicionales, remitió a dicha empresa, en su condición de autoridad nacional de reglamentación, una resolución en la que le exigía que adaptara sus tarifas, so pena de multa coercitiva de 25 000 euros por día, con un límite máximo de 5 millones de euros.
20. KPN recurrió dicha resolución ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
21. En apoyo de su recurso, KPN alega en particular que el artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit no se ajusta al nuevo marco regulador, que únicamente permite un control de precios con respecto a operadores que tengan un peso significativo en el mercado, y sólo tras haber efectuado un análisis de mercado. Asimismo, KPN afirma que, al ser un suministrador de servicios de tránsito de llamadas, el artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit no le es aplicable. En cualquier caso, esta empresa sostiene que la decisión de la ACM resulta desproporcionada y que la motivación en que se basa es inadecuada, al haber considerado equivocadamente dicho organismo que el artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit debía interpretarse en el sentido de que los costes adicionales del suministro de servicios de tránsito de llamadas no podían ser superiores a lo que resultara de una estricta orientación de los precios en función de los costes. A este respecto, KPN afirma que la tarifa de los servicios de tránsito de llamadas ofrecidos por ella influye poco en la tarifa global, y que el precio de los servicios de tránsito para llamadas a números no geográficos es razonable.
22. La ACM justifica su decisión sosteniendo que la regla de equivalencia de los precios de los servicios de tránsito de llamadas se basa en el artículo 28 de la Directiva servicio universal, que obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que los usuarios finales puedan acceder libremente a los servicios utilizando números no geográficos y permite así luchar contra los obstáculos a ese acceso derivados de la aplicación de precios demasiado elevados.
23. El órgano jurisdiccional remitente alberga ciertas dudas sobre la conformidad del artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit con el Derecho de la Unión, ya que este artículo se basa en el artículo 6.5 de la Telecommunicatiewet, que a su vez aplica el artículo 28 de la Directiva servicio universal. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si el hecho de que el artículo 5 de la Besluit Interoperabiliteit no obligue a realizar un estudio de mercado antes de establecer una regulación tarifaria respeta lo establecido en el artículo 28 de la Directiva servicio universal.
24. El órgano jurisdiccional remitente considera que la expresión «todas las medidas necesarias», utilizada en el artículo 28 de la Directiva servicio universal, indica que, en principio, el establecimiento de una regulación tarifaria está autorizado. Tras señalar que el considerando 46 de la Directiva 2009/136 da a entender que este artículo de la Directiva servicio universal sólo se refiere a las medidas necesarias para garantizar el tráfico telefónico transfronterizo entre los Estados miembros, dicho órgano jurisdiccional estima que se plantea la cuestión de si dicho artículo puede interpretarse en el sentido de que, desde el momento en que es técnicamente posible realizar llamadas transfronterizas a números no geográficos, las autoridades nacionales competentes pueden adoptar medidas destinadas a suprimir los obstáculos constituidos por las tarifas.
25. El órgano jurisdiccional remitente entiende que el considerar las tarifas un obstáculo al acceso a los servicios utilizando números no geográficos puede depender de la medida en que esas tarifas sobrepasen las aplicadas para las llamadas a números geográficos.
26. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional afirma, por una parte, que las tarifas de los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos pueden ser tan elevadas que inciten a los usuarios finales a renunciar a esos servicios. Por otra parte, cabe reconocer, a su juicio, que todo aumento del precio de los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos da lugar a una cierta disminución de la demanda de dichos servicios. Sin embargo, según este órgano jurisdiccional, la aplicación de tarifas más elevadas para el acceso a los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos que cuando se trate de llamadas a números geográficos puede tener un efecto marginal. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, en este último supuesto, cabe afirmar que los usuarios finales no tendrán ningún acceso a los servicios utilizando números no geográficos. Por otra parte indica que la decisión de la ACM sólo afecta a las tarifas que KPN factura por los servicios suministrados por ella de tránsito de llamadas a números no geográficos, que representan alrededor de un 20 % de su tráfico hacia esos números.
27. Además, el órgano jurisdiccional remitente se plantea la cuestión de si el artículo 28, apartado 1, de la Directiva servicio universal permite que establezca una regulación tarifaria una autoridad distinta de la autoridad nacional de reglamentación que ejerce la competencia contemplada en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso y que la competencia para aplicar dicha regulación corresponda exclusivamente a esta última autoridad.
28. Teniendo en cuenta estas consideraciones, el College van Beroep voor het bedrijfsleven decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Permite el artículo 28 de la Directiva servicio universal que se imponga una regulación tarifaria sin que un análisis de mercado haya revelado que un operador tiene un peso significativo en el mercado con respecto al servicio regulado, en una situación en la que resulta técnicamente posible realizar llamadas transfronterizas a números de teléfono no geográficos y el único obstáculo para al acceso a esos números consiste en que dicho operador aplica tarifas superiores para las llamadas a números no geográficos que para las llamadas a números geográficos?
2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, [se plantean] las dos cuestiones siguientes:
a) ¿Existe igualmente una competencia para la regulación tarifaria cuando la influencia de las tarifas más altas en el volumen de llamadas a números no geográficos sólo es escasa?
b) ¿En qué medida dispone todavía de un margen de apreciación el juez nacional sobre la cuestión de si resulta o no excesivamente gravosa para el suministrador de los servicios de tránsito una medida tarifaria necesaria según el artículo 28 de la Directiva servicio universal, habida cuenta de los objetivos de la misma?
3) ¿El artículo 28, apartado 1, de la Directiva servicio universal deja abierta la posibilidad de que adopte las medidas mencionadas en esa disposición una autoridad distinta de la autoridad nacional de reglamentación que ejerce la competencia a que se refiere el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso y de que la competencia para aplicar dicha regulación corresponda exclusivamente a esta última autoridad?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
29. En sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en resumidas cuentas, si el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que permite que, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, una autoridad nacional competente imponga una obligación tarifaria, como la controvertida en el litigio principal, para poner fin a un obstáculo a las llamadas a números no geográficos en la Unión que no sea de carácter técnico, sino consecuencia de las tarifas aplicadas, sin que se haya procedido a un análisis de mercado que revele que la empresa de que se trata tiene un peso significativo en el mercado. En caso de respuesta afirmativa, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si cabe imponer tal obligación cuando la influencia de las tarifas en el volumen de llamadas a los números no geográficos es escasa y si el juez nacional dispone de un margen de apreciación sobre la cuestión de si tal obligación resulta o no excesivamente gravosa para la empresa que suministra los servicios de tránsito de llamadas.
30. Según la resolución de remisión, la obligación tarifaria controvertida en el litigio principal fue impuesta a KPN, que ofrece servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos. Tales servicios consisten en encaminar las llamadas desde la red de un suministrador de servicios de comunicaciones electrónicas hasta la red de otro suministrador a través de la red intermedia de la empresa que ofrece los servicios de tránsito. Esta obligación se impuso con objeto de garantizar la equivalencia entre los precios de los servicios de tránsito de llamadas a números no geográficos y los precios de los servicios de tránsito de llamadas a números geográficos, y de alcanzar el objetivo mencionado en el artículo 28 de la Directiva servicio universal.
31. A este respecto, procede señalar que el artículo 28, apartado 1, letra a), de la Directiva servicio universal dispone que los Estados miembros velarán, cuando sea técnica y económicamente posible y excepto si el abonado llamado hubiera decidido por motivos comerciales limitar el acceso de quienes efectúan llamadas desde determinadas zonas geográficas, por que las autoridades nacionales competentes tomen todas las medidas necesarias para que los usuarios finales puedan tener acceso a los servicios utilizando números no geográficos en la Unión.
32. Ni el artículo 28, apartado 1, letra a), de la Directiva servicio universal ni ninguna otra disposición de dicha Directiva precisan ni lo que debe entenderse por «todas las medidas necesarias», ni la naturaleza de esas medidas, ni tampoco si las autoridades nacionales de reglamentación son competentes para adoptarlas, de modo que se plantea la cuestión de si es posible imponer una obligación tarifaria como la controvertida en el litigio principal para alcanzar el objetivo mencionado en ese artículo. Dadas estas circunstancias, se debe investigar si la Directiva marco y las demás Directivas específicas que integran un marco armonizado para la regulación de las redes y de los servicios contienen indicaciones que permitan dar respuesta a esta cuestión.
33. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión procede tener en cuenta, no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 32).
34. A este respecto, es preciso señalar que, según su artículo 1, apartados 1 y 2, la Directiva acceso armoniza, dentro del marco que establece la Directiva marco, la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y su interconexión. El objetivo de la Directiva acceso es establecer un marco regulador para las relaciones entre los suministradores de redes y servicios que sea compatible con los principios del mercado interior, haga posible el mantenimiento de una competencia sostenible, garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas y redunde en beneficio de los consumidores. En esta Directiva se fijan los objetivos que habrán de perseguir las autoridades nacionales de reglamentación por lo que respecta al acceso y a la interconexión.
35. El artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva acceso se refiere a las competencias y responsabilidades de las autoridades nacionales de reglamentación en materia de acceso e interconexión. Con arreglo a esta disposición, para la consecución de los objetivos que se establecen en el artículo 8 de la Directiva marco, estas autoridades fomentarán y, en su caso, garantizarán, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva de que se trata, la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, al tiempo que promueven la eficiencia, la competencia sostenible, la innovación e inversión eficientes y el máximo beneficio para los usuarios finales (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Polonia, C‑227/07, EU:C:2008:620, apartado 64).
36. Procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado ya a este respecto que resulta de la redacción del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva acceso que las autoridades nacionales de reglamentación tienen por misión asegurar la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios a través de medios que no se enumeran taxativamente (véase, en este sentido, la sentencia TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, apartado 58).
37. En este contexto, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, letra a), de esta Directiva y sin perjuicio de las medidas que puedan adoptarse con respecto a las empresas que tengan un peso significativo en el mercado en virtud del artículo 8 de la misma, dichas autoridades podrán imponer «obligaciones a las empresas que controlen el acceso a los usuarios finales, incluida, en casos justificados, la obligación de interconectar sus redes», sin otro fin que garantizar la posibilidad de conexión de extremo a extremo (véase, en este sentido, la sentencia TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, apartado 59).
38. El artículo 5, apartado 3, de la Directiva acceso se refiere igualmente a acceso y a la interconexión y obliga a atribuir autonomía de intervención a las autoridades nacionales de reglamentación, disponiendo que esas autoridades estarán facultadas para intervenir por iniciativa propia con objeto de garantizar los objetivos fijados en el artículo 8 de la Directiva marco, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva acceso y con los procedimientos contemplados en los artículos 6 y 7, entre otros, de la Directiva marco.
39. Así pues, estas disposiciones de la Directiva marco y de la Directiva acceso permiten que las autoridades nacionales de reglamentación adopten medidas con respecto a una empresa que no tiene un peso significativo en el mercado, pero controla el acceso a los usuarios finales (véase, en este sentido, la sentencia TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, apartado 62).
40. Según el artículo 8, apartado 1, de la Directiva acceso, los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para imponer las obligaciones a que se refieren los artículos 9 a 13 bis
de esta Directiva, entre las que se encuentran las obligaciones en materia de control de precios mencionadas en su artículo 13. Con arreglo al artículo 8, apartado 2, de la misma Directiva, cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva marco que un operador tiene un peso significativo en un mercado, las autoridades nacionales de reglamentación le impondrán tales obligaciones.
41. De conformidad con lo establecido el artículo 8, apartado 3, de la Directiva acceso, sin perjuicio de ciertas disposiciones, entre ellas el artículo 28 de la Directiva servicio universal, que contienen obligaciones aplicables a las empresas que no tienen un peso significativo en un mercado, las autoridades nacionales de reglamentación sólo pueden imponer las obligaciones en materia de control de precios definidas en particular en el artículo 13 de la Directiva acceso a los operadores calificados de operadores con un peso significativo en un mercado, con arreglo al artículo 8, apartado 2, de esa misma Directiva.
42. Por consiguiente, como señaló el Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, procede interpretar el artículo 8, apartado 3, de la Directiva acceso en el sentido de que, salvo en el contexto de ciertas disposiciones, y en particular del artículo 28 de la Directiva servicio universal, las autoridades nacionales de reglamentación no pueden imponer obligaciones en materia de control de precios como las contempladas en el artículo 13 de la Directiva acceso a los operadores que no tienen un peso significativo en el mercado de que se trate. Así pues, el artículo 8, apartado 3, de la Directiva acceso no impide que, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal y siempre que concurran los requisitos para la aplicación de esta disposición, se impongan obligaciones en materia de control de precios como las contempladas en el artículo 13, apartado 1, de esta Directiva a un operador que no tiene un peso significativo en el mercado de que se trate.
43. De ello se deduce que las autoridades nacionales de reglamentación pueden imponer, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, obligaciones tarifarias comparables a las contempladas en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso a un operador que no tiene un peso significativo en el mercado pero controla el acceso a los usuarios finales, si tales obligaciones constituyen una medida proporcionada y necesaria para garantizar que los usuarios finales puedan tener acceso a los servicios utilizando números no geográficos en la Unión, extremo que corresponde verificar al juez nacional, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes y en particular la influencia de las tarifas de que se trata en el acceso de los usuarios finales a tales servicios.
44. Por lo demás, esta interpretación se ajusta al objetivo perseguido por el artículo 28 de la Directiva servicio universal, que consiste principalmente en garantizar a los usuarios finales el acceso a los servicios utilizando números no geográficos en la Unión, así como al objetivo de la Directiva acceso, que pretende establecer un marco regulador para las relaciones entre los suministradores de redes y servicios que haga posible el mantenimiento de una competencia sostenible y garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones, al tiempo que redunda en beneficio de los consumidores, todo ello de conformidad con los principios del mercado interior.
45. Por otra parte, procede señalar que los artículos 5, apartados 1 y 2, y 8, apartado 4, de la Directiva acceso determinan los requisitos que deben cumplir las obligaciones impuestas por las autoridades nacionales de reglamentación a los operadores que suministren redes o servicios de comunicaciones electrónicas con arreglo a los artículos 5, apartado 1, y 8 de esta Directiva.
46. Así, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva acceso dispone que las obligaciones y condiciones impuestas de conformidad con el apartado 1 del mismo artículo serán objetivas, transparentes, proporcionadas y no discriminatorias y se aplicarán de conformidad con los procedimientos a que se refieren los artículos 6, 7 y 7 bis
de la Directiva marco.
47. Según el artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso, las obligaciones impuestas con arreglo a dicho artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco, y sólo se impondrán tras la consulta contemplada en los artículos 6 y 7 de la Directiva marco.
48. Se desprende de todas estas circunstancias que una obligación tarifaria como la que se discute en el litigio principal, adoptada en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, debe cumplir igualmente los requisitos mencionados en los apartados 43, 46 y 47 de la presente sentencia, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
49. Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a las cuestiones primera y segunda planteadas por el órgano jurisdiccional remitente que el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que permite que, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, una autoridad nacional competente imponga una obligación tarifaria, como la controvertida en el litigio principal, para poner fin a un obstáculo a las llamadas a números no geográficos en la Unión que no sea de carácter técnico, sino consecuencia de las tarifas aplicadas, sin que se haya procedido a un análisis de mercado que revele que la empresa de que se trata tiene un peso significativo en el mercado, si esa obligación constituye una medida necesaria para permitir que los usuarios finales puedan tener acceso a los servicios utilizando números no geográficos en la Unión. Corresponde al juez nacional verificar que se cumple este requisito y que la obligación tarifaria resulta objetiva, transparente, proporcionada y no discriminatoria, está basada en la índole del problema detectado y se justifica a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco, y que se han respetado los procedimientos a que se refieren los artículos 6, 7 y 7 bis
de la Directiva marco.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
50. En su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede disponer que sea una autoridad nacional distinta de la autoridad nacional de reglamentación normalmente competente para aplicar el nuevo marco regulador la que imponga, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, una obligación tarifaria como la que se discute en el litigio principal.
51. El artículo 28 de la Directiva servicio universal dispone que las medidas mencionadas en él serán adoptadas por las «autoridades nacionales competentes». Sin embargo, ni la Directiva marco ni la Directiva servicio universal definen el concepto de «autoridad nacional competente».
52. No obstante, debe recordarse a este respecto que el artículo 2, letra g), de la Directiva marco define la autoridad nacional de reglamentación como el organismo u organismos a los cuales ha encomendado un Estado miembro cualquiera las misiones reguladoras asignadas en esa Directiva y en las Directivas específicas mencionadas en su artículo 2, letra l). Con arreglo al artículo 2, párrafo primero, de la Directiva servicio universal, esta definición es aplicable a efectos de la misma, que es una de las Directivas específicas mencionadas en el artículo 2, letra l), de la Directiva marco.
53. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros gozan de autonomía institucional en esta materia respecto de la organización y estructuración de sus autoridades nacionales de reglamentación, en el sentido del artículo 2, letra g), de la Directiva marco, dicha autonomía sólo puede ejercerse, no obstante, respetando plenamente los objetivos y las obligaciones establecidos en esa Directiva (véanse las sentencias Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, apartado 24, y Base y otros, C‑389/08, EU:C:2010:584, apartado 26).
54. Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, según el artículo 3 de la Directiva marco, los Estados miembros deberán velar por que cada una de las misiones asignadas a las autoridades nacionales de reglamentación sea desempeñada por un organismo competente, garantizar la independencia de estas autoridades, cuidando de que sean jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas, y vigilar que dichas autoridades ejerzan sus competencias con imparcialidad y transparencia y a su debido tiempo. Además, con arreglo al artículo 4 de esa misma Directiva, las decisiones de tales autoridades deben poder ser objeto de un recurso efectivo ante un organismo independiente de las partes implicadas (véase la sentencia Base y otros, C‑389/08, EU:C:2010:584, apartado 29).
55. El artículo 3, apartados 2, 4 y 6, de la Directiva marco dispone que los Estados miembros están obligados, no sólo a garantizar la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación, velando por que sean jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas, sino también a publicar de forma fácilmente accesible las misiones que con arreglo al nuevo marco regulador incumban a dichas autoridades, en particular cuando dichas misiones se asignen a más de un organismo, y a notificar a la Comisión el nombre de las autoridades que tengan asignadas esas misiones, así como sus respectivas responsabilidades (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, apartado 25, y UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, apartado 52).
56. Por consiguiente, cuando estas competencias recaigan, aunque sólo sea en parte, en una autoridad nacional distinta de la autoridad nacional de reglamentación normalmente encargada de aplicar el nuevo marco regulador, corresponde a cada Estado miembro velar por que tal autoridad no esté directa o indirectamente implicada en «funciones de explotación», en el sentido de la Directiva marco (véase, en este sentido, la sentencia Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, apartado 26).
57. De ello se deduce que el Derecho de la Unión permite que un Estado miembro asigne a varios organismos las misiones derivadas de la aplicación del nuevo marco regulador, a condición de que, en el ejercicio de sus funciones, cada uno de esos organismos cumpla los requisitos de competencia, independencia, imparcialidad y transparencia establecidos en la Directiva marco y de que las decisiones adoptadas por cada uno de esos organismos en el ejercicio de sus funciones puedan ser objeto de un recurso efectivo ante un organismo independiente de las partes implicadas. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si la autoridad nacional que estableció la obligación tarifaria controvertida en el litigio principal cumple todos estos requisitos.
58. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede responder a la tercera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede disponer que sea una autoridad nacional distinta de la autoridad nacional de reglamentación normalmente competente para aplicar el nuevo marco regulador la que imponga, en virtud del artículo 28 de la Directiva servicio universal, una obligación tarifaria, como la que se discute en el litigio principal, a condición de que dicha autoridad cumpla los requisitos de competencia, independencia, imparcialidad y transparencia establecidos en la Directiva marco y de que las decisiones adoptadas por ella puedan ser objeto de un recurso efectivo ante un organismo independiente de las partes implicadas, extremos que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
59. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que permite que, en virtud del artículo 28 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal), en su versión modificada por la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, una autoridad nacional competente imponga una obligación tarifaria, como la controvertida en el litigio principal, para poner fin a un obstáculo a las llamadas a números no geográficos en la Unión Europea que no sea de carácter técnico, sino consecuencia de las tarifas aplicadas, sin que se haya procedido a un análisis de mercado que revele que la empresa de que se trata tiene un peso significativo en el mercado, si esa obligación constituye una medida proporcionada y necesaria para permitir que los usuarios finales puedan tener acceso a los servicios utilizando números no geográficos en la Unión.
Corresponde al juez nacional verificar que se cumple este requisito y que la obligación tarifaria resulta objetiva, transparente, proporcionada y no discriminatoria, está basada en la índole del problema detectado y se justifica a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y que se han respetado los procedimientos a que se refieren los artículos 6, 7 y 7 bis
de la Directiva 2002/21, en su versión modificada por la Directiva 2009/140.
2) El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede disponer que sea una autoridad nacional distinta de la autoridad nacional de reglamentación normalmente competente para aplicar el nuevo marco regulador de la Unión para las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas la que imponga, en virtud del artículo 28 de la Directiva 2002/22, en su versión modificada por la Directiva 2009/136, una obligación tarifaria, como la que se discute en el litigio principal, a condición de que dicha autoridad cumpla los requisitos de competencia, independencia, imparcialidad y transparencia establecidos en la Directiva 2002/21, en su versión modificada por la Directiva 2009/140, y de que las decisiones adoptadas por ella puedan ser objeto de un recurso efectivo ante un organismo independiente de las partes implicadas, extremos que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.