62012CC0350_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ta pritožba se nanaša na razlago dveh izjem od načela, da ima vsak državljan EU pravico dostopa do dokumentov institucij v skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001.(2) V tem postopku je Svet vložil pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča(3), s katero je bila deloma razveljavljena odločba Sveta z dne 23. oktobra 2009 (v nadaljevanju: sporna odločba), s katero je ta zavrnil prošnjo Sophie in ’t Veld za dostop do mnenja pravne službe Sveta v zvezi s priporočilom Komisije Svetu za dovolitev začetka pogajanj med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike za sklenitev mednarodnega sporazuma o posredovanju podatkov o sporočilih glede finančnih plačil ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boja proti njemu (v nadaljevanju: dokument št. 11897/09).(4) Izjemi, na kateri se je skliceval Svet, sta bili, da bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, in da je bilo pravno mnenje pravne službe Sveta, podano v tem okviru, zaupen dokument.
2. Glavni vprašanji, ki se zastavljata v tem postopku, sta, ali je Splošno sodišče pri preizkusu te odločbe uporabilo pravilno merilo nadzora in ali je pri obravnavanju odločbe Sveta v delu, v katerem je bil zavrnjen dostop, ker bi razkritje škodilo javnemu interesu v zvezi z varstvom pravnega mnenja, napačno menilo, da so pogajanja o mednarodnem sporazumu in njegova sklenitev podobni zakonodajnim dejavnostim institucije, in je torej napačno uporabilo sodbo Sodišča v zadevi Turco.(5)
Pravo EU
Pogodbi
3. Načelo preglednosti je v pravu EU trdno uveljavljeno. V času sporne odločbe je člen 1 PEU že določal, da se odločitve sprejemajo „čim bolj javno“.(6)
4. Člen 8 Listine o temeljnih pravicah(7) določa, da ima vsakdo pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo. Člen 42 Listine določa, da ima vsak državljan EU pravico dostopa do dokumentov institucij.
Uredba
5. Upoštevne so te uvodne izjave Uredbe:
„(1) Drugi pododstavek člena 1 Pogodbe o Evropski uniji opredeljuje pojem javnosti in pravi, da je Pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
(2) Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje [legitimnosti] zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah.
[…]
(4) Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.
[…]
(6) Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.
(7) V skladu s členoma 28(1) in 41(1) Pogodbe EU velja pravica do dostopa tudi za dokumente, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko ter na policijsko sodelovanje in sodelovanje sodstva v kazenskih zadevah. Vsaka institucija mora spoštovati svoje varnostne predpise.
[…]
(11) Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Nekatere javne in zasebne interese je treba varovati z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. Pri ocenjevanju izjem bi morale institucije upoštevati načela v zakonodaji Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov, na vseh področjih delovanja Skupnosti.
[…]“
6. Namen Uredbe je „na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljnjem besedilu ‚institucije‘), določen[o] v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov“.(8)
7. Člen 2 Uredbe z naslovom „Upravičenci do dostopa in področje uporabe“ med drugim določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.
[…]
3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.
[…]“
8. Izjeme, ki veljajo za pravico dostopa do dokumentov institucij, so določene v členu 4 Uredbe, ki – kolikor je upoštevno za to zadevo – določa (člen 4(1)(a), tretja alinea, in (2), druga alinea):
„1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
(a) javnega interesa, kar zadeva:
[…]
– mednarodne odnose,
[…]
2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
[…]
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov [mnenj],
[…]
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
9. Člen 4(6) določa, da če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta [razkrijejo] objavijo.
Sporna odločba in njeno ozadje
10. Točke od 1 do 8 izpodbijane sodbe vsebujejo celotno razlago ozadja sporne odločbe.
11. Sophie in ’t Veld, poslanka parlamenta, je zaprosila za dostop do dokumenta št. 11897/09. Svet jo je po postopkih, določenih v Uredbi, obvestil, da bo omogočil samo delni dostop in zavrnil popolni dostop do tega dokumenta, pri čemer se je skliceval na izjemi, določeni v členu 4(1)(a), tretja alinea, in (2), druga alinea, Uredbe.
12. Prvič, Svet je navedel, da „bi razkritje dokumenta [št. 11897/09] javnosti razkrilo informacije glede nekaterih določb predvidenega sporazuma […] in bi zato negativno vplivalo na pogajalski položaj [Unije] ter bi prav tako škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih v teku“. Dodal je, da „bi razkritje dokumenta drugi stranki [v pogajanjih z Evropsko unijo] razkrilo […] elemente v zvezi s stališčem, ki ga mora [Unija] sprejeti v pogajanjih, ki bi se – če bi bilo pravno mnenje kritično – lahko izkoristili tako, da bi se oslabil pogajalski položaj [Unije]“ (točka 6 sporne odločbe).
13. Drugič, Svet je navedel, da je dokument št. 11897/09 vseboval „pravno mnenje[, v katerem pravna služba analizira] pravno podlago in ustrezn[e] pristojnost[i] [Unije] in Evropske skupnosti za sklenitev sporazuma“ in da je bila ta „občutljiva tema, ki ima učinek na pristojnosti Evropskega parlamenta pri sklenitvi sporazuma, predmet različnih stališč institucij“. V teh okoliščinah „bi razkritje vsebine zaprošenega dokumenta oslabilo varstvo pravnih mnenj, ker bi povzročilo javnost notranjega mnenja pravne službe, namenjenega le članom Sveta v okviru predhodnih pogovorov v Svetu o predvidenem sporazumu“ (točka 10 sporne odločbe). Poleg tega je Svet „sklenil, da varstvo notranjega pravnega mnenja o osnutku mednarodnega sporazuma […] prevladuje nad javnim interesom za razkritje“ (točka 15 sporne odločbe).
14. Nazadnje, Svet je v skladu s členom 4(6) Uredbe odobril „delni dostop […] do uvoda na strani 1, do točk od 1 do 4 ter do prvega stavka točke 5 dokumenta, ki [naj] ne [bi] bili zajeti z izjemami iz Uredbe [št.] 1049/2001“ (točka 16 sporne odločbe).(9)
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
15. S. in ’t Veld je 31. decembra 2009 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe in naložitev plačila stroškov. Evropska komisija je v tem postopku intervenirala v podporo Svetu, pri čemer je predlagala, naj se tožba zavrne. Svet je v skladu s sklepom Splošnega sodišča predložil dokument št. 11897/09 v pregled. Dokument ni bil razkrit S. in ’t Veld ali Komisiji.
16. Splošno sodišče je odločilo, da je treba sporno odločbo razglasiti za nično v delu, v katerem je bil zavrnjen dostop – v nasprotju s členom 4(1)(a), tretja alinea, (2), druga alinea, in (6) Uredbe – do nerazkritih delov zaprošenega dokumenta, razen tistih, ki se nanašajo na specifično vsebino predvidenega sporazuma ali pogajalskih smernic in ki bi lahko razkrili strateške cilje, ki jim sledi Evropska unija pri pogajanjih.(10)
17. Splošno sodišče je okvir za svoj pristop opredelilo v točkah od 17 do 22 izpodbijane sodbe. Prvič, namen Uredbe je čim bolj uresničiti pravico do dostopa javnosti do dokumentov institucij. Drugič, izjeme, določene v členu 4 Uredbe, odstopajo od tega načela, zato jih je treba razlagati in uporabljati ozko. V zvezi s tem zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe; nevarnost ogrozitve varovanega interesa pa mora biti razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.
18. Splošno sodišče je v zvezi z obsegom svojega nadzora navedlo, da je narava odločbe, ki jo mora sprejeti institucija ob uporabi te določbe, zahtevna in kočljiva, glede nje pa se zahteva prav posebna previdnost, zlasti glede na posebej občutljivost in pomembnost varovanega interesa: „Ker taka odločba zahteva široko polje proste presoje, mora nadzor, ki ga Splošno sodišče izvaja nad zakonitostjo te odločbe, obsegati samo preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil“.(11) Splošno sodišče je še navedlo: „[…] treba [je] preučiti, ali je Svet dokazal, da bi dostop do nerazkritih elementov dokumenta št. 11897/09 lahko konkretno in dejansko škodil zadevnemu javnemu interesu“.(12)
Pritožba in postopek pred Sodiščem
19. Svet Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi izpodbijano sodbo;
– dokončno odloči o predmetu te pritožbe; in
– naloži S. in ’t Veld plačilo stroškov Sveta v zvezi s to pritožbo.
20. Svet zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi izjem iz člena 4 Uredbe. Navaja dva razloga v podporo svoji pritožbi, ki se nanašata na razlago (i) člena 4(1)(a), tretja alinea, oziroma (ii) člena 4(2), druga alinea, Uredbe.
21. Komisija podpira Svet in trdi, da Splošno sodišče ni upoštevalo posebej občutljive vsebine, ki jo obravnava dokument št. 11897/09.
22. Evropski parlament je interveniral v postopku pred Sodiščem v podporo S. in’t Veld.
Prvi pritožbeni razlog: napačna razlaga člena 4(1)(a) Uredbe
23. Svet v utemeljitev prvega pritožbenega razloga navaja napačno uporabo prava v dveh točkah: (i) ni res, da spor glede izbire pravne podlage ne more ogroziti mednarodnih interesov EU (prvi del prvega pritožbenega razloga), in (ii) uporabljeno je bilo napačno merilo nadzora (drugi del prvega pritožbenega razloga).
Prvi del: izbira pravne podlage
24. Splošno sodišče je najprej opozorilo, da dokument št. 11897/09 lahko spada na področje delovanja Sveta v okviru vodenja mednarodnih odnosov.(13) Po preučitvi dokumenta je razsodilo, da bi se Svet lahko zakonito skliceval na nevarnost ogrozitve javnega interesa zaradi izjeme v členu 4(1)(a), tretja alinea, zato da bi lahko zavrnil razkritje nekaterih odlomkov, ki bi razkrili specifično vsebino predlaganega sporazuma ali pogajalskih smernic.(14)
25. Splošno sodišče je nato obravnavalo, ali bi bilo treba odlomke, v katerih se analizira pravna podlaga predlaganega sporazuma, razkriti, in presodilo je tako. Prvič, v nasprotju s trditvami Sveta in Komisije nevarnost razkritja stališč, sprejetih v institucijah glede pravne podlage za sklenitev prihodnjega sporazuma, sama po sebi ne dokazuje obstoja grožnje za interes Unije na področju mednarodnih odnosov. Drugič, izbira ustrezne pravne podlage je tako za notranji kot za mednarodni ukrep Unije ustavnopravnega pomena. Unija mora namreč, ker ima le dodeljene pristojnosti, akt, ki ga želi sprejeti, nujno navezati na določbo Pogodbe, ki jo pooblašča za odobritev takega akta. Tretjič, izbira pravne podlage akta, vključno s tisto, ki je sprejeta za sklenitev mednarodnega sporazuma, ne izhaja zgolj iz prepričanja njegovega avtorja, ampak mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, kot sta zlasti cilj in vsebina akta. Četrtič, ker izbira pravne podlage temelji na objektivnih elementih in ne spada v polje proste presoje institucije, se morebitno razhajanje v mnenjih o tem vprašanju ne sme enačiti z razhajanjem v mnenjih institucij glede elementov v zvezi z vsebino sporazuma. Nazadnje, zgolj bojazen, da bo razkrito, da v institucijah obstaja različno stališče glede pravne podlage odločbe o dovolitvi začetka pogajanj v imenu Unije, ne zadostuje za sklepanje o nevarnosti ogrozitve varovanega javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.
26. Splošno sodišče je nato zavrnilo(15) argument Komisije, da bi razkritje razlik v mnenjih glede pravne podlage pomenilo nevarnost za izgubo verodostojnosti EU med pogajanji, in navedlo, da bi se lahko v vsakem primeru, če ne bi bilo soglasja med institucijami glede te točke, uporabil postopek v skladu s členom 300(6) ES.(16)
27. Splošno sodišče je prav tako ugotovilo,(17) da so bile razlike v mnenjih glede pravne podlage predlaganega sporazuma že javne, saj so bile omenjene v Resoluciji Evropskega parlamenta z dne 17. septembra 2009.(18)
28. Splošno sodišče je ugotovilo,(19) da je treba prvi tožbeni razlog S. in ’t Veld delno sprejeti, saj Svet v zvezi z nerazkritimi deli dokumenta št. 11897/09, ki zadevajo pravno podlago predlaganega sporazuma, ni dokazal nevarnosti ogrozitve javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.
29. Svet navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni upoštevalo načela, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča, da spor glede pravne podlage ogrozi pogajalski položaj EU, če je ta v postopku sklenitve mednarodnega sporazuma. Svet navaja te očitke v zvezi z izpodbijano sodbo: (i) vprašanje pravne podlage ni zgolj tehnična zadeva brez političnega pomena; (ii) sodba Sodišča v zadevi ERTA(20) in poznejša sodna praksa nazorno kažeta na pomen pravne podlage za vodenje zunanjih odnosov EU; (iii) sklicevanje na postopek v skladu s členom 300(6) ES ni upoštevno, ker nobena od vpletenih institucij ni uporabila tega postopka. Poleg tega (iv) dokument št. 11897/09 ni bil zakonito javen, saj se Svet ni strinjal z njegovo objavo; zato tega vidika ni bilo treba upoštevati.
30. Komisija dodaja, da je Splošno sodišče storilo napako, ker ni upoštevalo niti zelo občutljive narave dokumenta št. 11897/09 niti škodljivih posledic za pogajanja v teku, ki bi nastale zaradi razkritja. Poleg tega obstoj različnih mnenj glede pravne podlage ne pomeni nujno, da ne obstajajo različna mnenja glede vsebine.
31. S. in ’t Veld trdi, da prvi pritožbeni razlog Sveta ni upošteven oziroma, podredno, ni utemeljen. V bistvu trdi, da Svet narobe razume izpodbijano sodbo. Razkritje nesoglasja glede pravne podlage, ki je popolnoma tehnična zadeva, nikakor ne more oslabiti varstva javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose.
32. Evropski parlament prav tako meni, da je Svet narobe razumel izpodbijano sodbo. Vendar drugače kot S. in ’t Veld meni, da bi razkritje nesoglasja glede pravne podlage lahko ogrozilo javni interes, a zatrjuje, da v tem primeru ni šlo za to. Ali izjema, na katero se sklicuje Svet, zajema tako razkritje, je treba presojati v vsakem primeru posebej.
33. S Svetom (in deloma s Komisijo) se ne strinjam.
34. V točki 50 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče navedlo: „zgolj bojazen, da bo razkrito, da v institucijah obstaja različno stališče […], ne zadostuje za sklepanje o nevarnosti ogrozitve varovanega javnega interesa na področju mednarodnih odnosov […]“ Splošno sodišče ni šlo tako daleč, da bi trdilo, da razkritje različnih stališč institucij glede pravne podlage nikoli ne more oslabiti varstva javnega interesa za namene člena 4(1)(a) Uredbe. Nasprotno, menilo je, da je Svet sicer razodel bojazen pred razkritjem, vendar pa ni pokazal, kako bi odobritev dostopa do dokumenta št. 11897/09 ogrozila varstvo javnega interesa in torej kako je bil izpolnjen pogoj za uporabo izjeme iz Uredbe. Splošno sodišče je pri tej ugotovitvi upoštevalo, da vprašanje pravne podlage ni zadeva, ki bi bila predmet proste presoje institucij (določena je s Pogodbama v skladu z elementi, ki so lahko predmet sodnega nadzora), da je Pogodba določala postopek za razreševanje sporov in da je bila razlika v stališčih glede pravne podlage že javna.
35. Iz te presoje ni razvidno, da bi Splošno sodišče v svojem razlogovanju napačno uporabilo pravo.
36. Prvič, pravno podlago dejansko določajo pravna pravila, ki pooblaščajo zadevno institucijo za delovanje. Ne gre za zadevo, ki bi spadala v polje proste presoje zadevne institucije, niti ni (pravno gledano) per se pomemben njen politični pomen.
37. Drugič, ne strinjam se z navedbami Sveta v zvezi s sodbo ERTA in s tem, kako se navedena sodba uporabi v tem postopku. V zadevi ERTA se je spor med Svetom in Komisijo glede pravne podlage nanašal na to, ali je bila sklenitev zadevnega sporazuma v pristojnosti (takratne) Skupnosti ali v medvladni pristojnosti. Sodišče je ugotovilo, da je bilo za pogajanja značilno, da je bila za njihov začetek in precejšen del opravljenega dela odgovorna Skupnost. Tako Svet, ko je zavzel pogajalski položaj, ni imel več popolne svobode delovanja v svojih odnosih s tretjimi državami, ki so sodelovale v pogajanjih.(21) Sodišče je menilo, da bi bil uspešen izid pogajanj lahko ogrožen, če bi na tisti stopnji pogajanj zadevnim tretjim državam omenili, da so se v tistem trenutku pristojnosti v Skupnosti razdelile na novo, kar je dejansko priznal predstavnik Komisije med razpravami Sveta.(22) V tej sodbi nisem prepoznala nobenega splošnega pravila, da razkritje razlike v mnenjih glede pravne podlage vedno ogrozi interese EU v mednarodnih pogajanjih. Svet ni predložil ničesar, kar bi nakazovalo, da so okoliščine spora glede pravne podlage, ki se preučuje v dokumentu št. 11897/09, enake (ali vsaj podobne) okoliščinam, na katerih temelji sodba ERTA. Poleg tega leta 1971 v sodbi ERTA očitno ni bilo obravnavano vprašanje, ki se pojavlja tu, in sicer ali razkritje takega nesoglasja škoduje javnemu interesu, kar zadeva mednarodne odnose, za namene izjeme v Uredbi št. 1049/2001.
38. Sprejeti ne morem niti, da se lahko tako splošno pravilo izpelje iz mnenj 1/75(23) in 2/94(24) . Nasprotno, Sodišče je v zadnjenavedenem mnenju pojasnilo, da bi morebitna odločitev, da mednarodni sporazum bodisi zaradi svoje vsebine bodisi zaradi postopka, po katerem je bil sklenjen, ni združljiv z določbami Pogodbe, nujno povzročila – ne samo v okviru EU, ampak tudi na področju mednarodnih odnosov – resne težave in bi lahko imela škodljive posledice za vse zainteresirane strani, vključno s tretjimi državami.(25) Sodišče je dalje pojasnilo, da je namen postopka pridobitve predhodnega mnenja Sodišča preprečiti tak položaj.(26) (Zato menim, da je sklicevanje Splošnega sodišča na ta postopek v izpodbijani sodbi zgolj ponazoritev. Ni impliciralo, da se je v tem primeru katera koli institucija sklicevala na ta postopek.)
39. V zvezi s pomisleki Komisije se strinjam s Splošnim sodiščem, da obstoj nesoglasij glede pravne podlage ne pomeni nujno, da je načelo enotnosti v zunanjem zastopanju ogroženo enako, kot bi bilo, če bi šlo za nesoglasja glede vsebine. Splošno sodišče tudi ni impliciralo, da razlika v mnenjih glede pravne podlage nujno pomeni, da ne obstajajo razlike v mnenjih glede vsebinskih zadev. Če bi to storilo, bi se strinjala s Komisijo, da je tako stališče napačno.
40. Torej Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je odločilo, da ne obstaja splošno pravilo, da spor glede pravne podlage sam po sebi oslabi varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose.
41. Tretjič, Splošno sodišče pri preučevanju sporne odločbe ne bi moglo razumno spregledati dejstva, da je bila ključna vsebina dokumenta št. 11897/09 že javna, preden je bila sporna odločba sprejeta. Res je, da Svet Parlamentu ni dal soglasja k temu, da Parlament razkrije ključno vsebino dokumenta št. 11897/09 z njeno objavo.(27) Vendar je Splošno sodišče logično moralo preučiti, kako bi lahko obstajala nevarnost z vidika člena 4(1)(a) Uredbe, ko je bila informacija v zvezi z nesoglasjem glede pravne podlage dejansko že javna. Splošno sodišče je torej pravilno menilo, da je bilo to, da je bila ključna vsebina dokumenta št. 11897/09 že razkrita v resoluciji Parlamenta, pomemben dejavnik, ki bi ga moral Svet upoštevati v presoji prošnje S. in ’t Veld.
42. Zato menim, da prvi del prvega pritožbenega razloga ni utemeljen.
Drugi del: merilo nadzora
43. Svet trdi, da je Splošno sodišče pri preizkusu sporne odločbe uporabilo napačen test. Svet opisuje uporabljen test kot merilo nadzora „dejanska in konkretna škoda“ in navaja, da bi moralo Splošno sodišče namesto tega uporabiti merilo „široko polje proste presoje“ ali „obrobni nadzor“. Svet navaja, da test dejanske in konkretne škode velja za obrazložitev, Splošno sodišče pa naj bi v točki 58 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da bi moral Svet uporabiti test „dejanske in konkretne škode“, ko je obravnaval prošnje za razkritje na podlagi člena 4(1)(a) Uredbe.
44. S Svetom se ne strinjam.
45. Menim, da nadzor, ki ga sodišča EU izvajajo nad odločbami institucij v zvezi s prošnjami za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe, ne more biti omejen tako, kot predlaga Svet. Sodišča so lahko pozvana, da razsodijo o takih odločbah različno, zlasti: (i) glede na pomen izjem v členu 4 Uredbe, (ii) tako da določijo pravno merilo nadzora in (iii) tako da izvedejo nadzor nad presojo institucije (ki jo vsebuje obrazložitev poznejše odločbe), ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje v primerih, v katerih se uveljavljajo izjeme iz člena 4(2) (ali (3)) Uredbe.
46. Dalje, Splošno sodišče ni opredelilo testa, ki ga je uporabilo v izpodbijani sodbi, tako kot opisuje Svet. V točki 58 izpodbijane sodbe navaja: „Svet […] ni dokazal, kako bi lahko širši dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko škodil[(28) ] javnemu interesu na področju mednarodnih odnosov […]“. Splošno sodišče v svoji presoji ni šlo tako daleč, da bi od Sveta zahtevalo, da dokaže dejansko škodo. Nasprotno, preučilo je, ali je Svet konkretno in dejansko dokazal, kako bi odobritev dostopa do dokumenta št. 11897/09 povzročila nevarnost, da bi bilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, oslabljeno. Svet je s tega vidika preprosto napačno razumel sodbo Splošnega sodišča.
47. Gre za ustaljeno sodno prakso, da je treba izjeme iz člena 4 Uredbe, ker odstopajo od načela, da se javnosti zagotovi čim širši dostop do dokumentov institucij, razlagati in uporabljati ozko.(29) Če torej zadevna institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko (30) škodoval interesu, ki je varovan s katero koli izjemo iz člena 4 Uredbe, na katero se sklicuje. Poleg tega mora biti nevarnost ogrozitve tega interesa razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.(31) Ta načela veljajo za vse izjeme iz člena 4.
48. Splošno sodišče je pravilno uporabilo ta pristop. Člen 4(1)(a) Uredbe je razlagalo tako, da pomeni, da mora Svet razložiti, kako bi dostop do dokumenta št. 11897/09 konkretno in dejansko ogrozil navedeni varovani interes, saj za to, da se izjema uporabi, ni dovolj, da dokument št. 11897/09 spada v kategorijo mednarodnih odnosov. Splošno sodišče je torej preverilo, ali je bila argumentacija Sveta v zvezi z zavrnitvijo dostopa do dokumenta št. 11897/09 sprejemljiva. To je skladno z zahtevo iz člena 4(1)(a) Uredbe, da mora institucija, ki se sklicuje na izjemo, izkazati, zakaj meni, da v konkretnem primeru obstaja nevarnost za varstvo javnega interesa. Splošno sodišče zato ni storilo napake, ko je preverilo, ali je Svet dokazal, da bi lahko dostop do dokumenta št. 11897/09 konkretno in dejansko oslabil varstvo javnega interesa za namene izjeme iz člena 4(1)(a), tretja alineja, ki se nanaša na mednarodne odnose.
49. Kot razumem točke od 46 do 59 izpodbijane sodbe, je Splošno sodišče v njih menilo, da Svet ni dokazal, da bi dostop do dokumenta št. 11897/09 oslabil varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, iz dveh razlogov: (i) Svet je domneval, da obstaja splošno pravilo, da se spori o pravni podlagi ne smejo razkriti, ker ogrozijo enotnost pogajanj, in (ii) Svet ni upošteval dejstva, da je bila ključna vsebina dokumenta št. 11897/09 že javna.
50. Kot Svet seveda priznava, Splošno sodišče navaja pravilen test v točki 25 svoje sodbe, v kateri omenja široko polje proste presoje pri uporabi splošnega merila ogrozitve javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, iz člena 4 Uredbe in sodbo Sodišča v zadevi Sison(32) . Razlogovanje Sveta v sporni odločbi torej ni izpolnilo tega, kar terja pravilna razlaga člena 4(1)(a) Uredbe. Splošno sodišče je v sodbi izrecno priznalo, ne samo da Svet uživa široko polje proste presoje, ampak tudi da je obseg njegovega nadzora omejen.
51. Splošno sodišče pri odločanju o tožbenem razlogu S. in ’t Veld na prvi stopnji, s katerim je zatrjevala kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe, ni ugotovilo, kateri od štirih elementov, omenjenih v sodbi Sison, je tvoril točno podlago za njegovo odločitev: (i) kršitev postopkovnih pravil, (ii) kršitev obveznosti obrazložitve, (iii) obstoj očitne napake pri presoji ali (iv) zloraba pooblastil.(33) Nasprotno, Splošno sodišče se je osredotočilo na razlago člena 4(1)(a) Uredbe in ugotovilo, da Svet ni dokazal, kako bi bilo lahko oslabljeno varstvo javnega interesa.(34) Splošno sodišče ni šlo tako daleč, da bi s svojo presojo sporne odločbe nadomestilo presojo Sveta – ni navedlo, da ni bilo nobene nevarnosti za varstvo javnega interesa. Menim, da je ta presoja v bistvu skladna s sodbo Sison.
52. Zato menim, da prvi pritožbeni razlog ni utemeljen.
Drugi pritožbeni razlog: napačna razlaga druge alinee člena 4(2)
53. Drugi pritožbeni razlog sestavljata dva dela. Prvič, Svet trdi, da Splošno sodišče ni upoštevalo niti občutljive vsebine pravnega mnenja niti posebnih okoliščin, v katerih je S. in ’t Veld prosila za dostop, ter da je uporabilo napačno merilo nadzora. Drugič, Svet trdi, da je Splošno sodišče, ko je obravnavalo test prevladujočega javnega interesa (drugi pododstavek člena 4(2)), napačno izenačilo pogajanje o mednarodnem sporazumu in sklenitev takega sporazuma z zakonodajnimi dejavnostmi institucije.
54. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi najprej razložilo „test iz sodbe Turco“:
„Najprej mora Svet preveriti, ali se dokument, katerega razkritje se zahteva, zares nanaša na pravno mnenje, in če se, ugotoviti, na katere njegove dele se to nanaša in lahko torej spadajo na področje uporabe navedene izjeme. Nato mora Svet preučiti, ali bi razkritje delov zadevnega dokumenta, za katere je bilo ugotovljeno, da se nanašajo na pravna mnenja, oslabilo varstvo teh mnenj. Nazadnje mora Svet, če meni, da bi razkritje oslabilo varstvo pravnih mnenj, preveriti, ali ne obstaja javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga utemelji, ne glede na poseg v njegovo možnost zahtevati in prejeti odkrita, objektivna in popolna pravna mnenja […]“(35)
55. Splošno sodišče je menilo, da gre pri dokumentu št. 11897/09 dejansko za pravno mnenje (prva stopnja testa iz sodbe Turco). Nato je Splošno sodišče poudarilo, da mora biti vsaka nevarnost oslabitve varovanja pravnega mnenja razumno predvidljiva, in ne le hipotetična (druga stopnja testa iz sodbe Turco). Splošno sodišče je menilo, da razlogi Sveta za zavrnitev dostopa do dokumenta št. 11897/09 niso bili zadostni, da bi dokazali obstoj take nevarnosti s konkretnimi, podrobnimi dokazi. Le dejstvo, da se je pravno mnenje, ki ga vsebuje dokument št. 11897/09, nanašalo na mednarodne odnose EU, ni bilo samo po sebi zadostno za uporabo izjeme, določene v členu 4(2), druga alinea, Uredbe. Dejstvo, da se je pravno mnenje v dokumentu št. 11897/09 nanašalo na mednarodne odnose, je že bilo upoštevano v zvezi z izjemo v členu 4(1)(a), tretja alinea. Kljub temu pa je Splošno sodišče sprejelo, da bi bilo treba podeliti večje varstvo, kadar so taka pogajanja še v teku.(36)
56. Splošno sodišče je navedlo, da se Svet ne bi mogel sklicevati na splošni preudarek, da se ogrozitev varovanega javnega interesa lahko domneva na občutljivem področju in da bi zadoščal dokaz obstoja interesa, varovanega s členom 4(2) Uredbe. Tudi specifične in predvidljive nevarnosti za ta interes za namene člena 4(2) ne bi bilo mogoče dokazati zgolj z navajanjem bojazni, da bodo državljanom EU razkrita razhajanja med institucijami v mnenjih glede pravne podlage za mednarodno dejavnost Evropske unije (in da bo s tem povzročen dvom o zakonitosti te dejavnosti). Javnost podeljuje večjo legitimnost institucijam v očeh državljanov EU in poveča njihovo zaupanje v te institucije z omogočanjem javnih razprav. To načelo velja tudi za mednarodno dejavnost Evropske unije, saj postopek odločanja na tem področju ni izvzet iz uporabe načela preglednosti.(37)
57. Splošno sodišče je nato zavrnilo trditev, da bi bila zmožnost pravne službe Sveta, da v sodnem postopku brani stališče, o katerem je izdala negativno mnenje, ogrožena.(38) Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da to, da Svet ni predložil več dokazov le zaradi občutljivosti vsebine dokumenta št. 11897/09, ni bilo utemeljeno.(39)
58. Splošno sodišče je poudarilo, da mora Svet tehtati poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in morebiten javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga upravičuje (tretja stopnja testa iz sodbe Turco). Svet mora v zvezi s tem še posebej upoštevati javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta št. 11897/09, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo iz večje preglednosti: omogočiti tesnejše sodelovanje državljanov v postopku odločanja, zagotavljati večjo legitimnost uprave ter izboljšati odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu.(40)
59. Splošno sodišče je sprejelo, da so ti preudarki seveda ustrezni zlasti, kadar Svet deluje v svoji zakonodajni funkciji. Priznalo je, da sta pobuda za pogajanja in vodenje teh pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma načeloma v domeni izvršilne oblasti. Splošno sodišče je prav tako sprejelo, da je sodelovanje javnosti v postopku v zvezi s pogajanji in sklenitvijo mednarodnega sporazuma glede na legitimni interes nerazkritja strateških elementov pogajanj nujno omejeno.(41)
60. Vendar je Splošno sodišče sklenilo, da ne glede na to, da Svet ni deloval v svoji zakonodajni funkciji, uporabe preudarkov v zvezi z načelom preglednosti postopka odločanja EU ni mogoče izključiti glede mednarodnih zadev, zlasti kadar se odločba o dovolitvi začetka pogajanj nanaša na mednarodni sporazum, ki lahko vpliva na področje zakonodajne dejavnosti EU. Splošno sodišče je navedlo, da se je predlagani sporazum nanašal na varstvo osebnih podatkov, ki je temeljna pravica. Tako je bil Svet dolžan upoštevati področje, ki ga pokriva zadevni sporazum, in pri tem skladno z načelom čim širšega dostopa javnosti do dokumentov preveriti, ali je splošni interes, povezan s povečano preglednostjo v zadevnem postopku, upravičeval popolno ali širše razkritje zaprošenega dokumenta kljub nevarnosti oslabitve varstva pravnih mnenj.(42)
61. Splošno sodišče je sprejelo, da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje dokumenta št. 11897/09, ker naj bi to prispevalo k podelitvi večje legitimnosti institucijam in zviševalo zaupanje evropskih državljanov v institucije, tako da bi omogočalo javne razprave o vprašanjih, glede katerih obstajajo različna mnenja. Poleg tega se je v zadevnem dokumentu razpravljalo o pravni podlagi sporazuma, ki bi, ko bi bil enkrat sklenjen, vplival na temeljno pravico do varstva osebnih podatkov. Splošno sodišče je zato menilo, da Svet s tem, da je izključil vsako možnost, da bi za ugotovitev, ali je obstajal prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zaprošenega dokumenta, upošteval vsebino, ki jo predlagani sporazum zadeva, pri uporabi izjeme iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe ni tehtal konkurirajočih si interesov.(43)
62. Splošno sodišče je nato obravnavalo trditvi Komisije, (i) da za ukrepe, ki se nanašajo na mednarodne odnose, ki so predmet kogentne izjeme v členu 4(1)(a) Uredbe, ne velja enaka stopnja preglednosti kot za zakonodajne dejavnosti institucije in (ii) da je bil dokument št. 11897/09 še zlasti občutljiv zaradi vsebine in zato, ker so pogajanja še potekala. Splošno sodišče je menilo, da ti argumenti niso prepričljivi.
63. Prvič, dejstvo, da se je zadevni dokument nanašal na področje, ki bi lahko bilo zajeto z izjemo (iz člena 4(1)(a), tretja alinea) v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov, ni bilo upoštevno za presojo uporabe ločene izjeme (iz člena 4(2), druga alinea) v zvezi z varstvom pravnih mnenj. Drugič, dejstvo, da so pogajanja še potekala, ni bilo odločilno pri preveritvi, ali kljub tej nevarnosti ogrozitve obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje. Če bi se javni interes za preglednost postopka upošteval šele takrat, ko bi se ta postopek odločanja končal, bi bil nepomemben.(44)
Prvi del: neupoštevanje specifične vsebine pravnega mnenja in uporaba napačnega merila nadzora
64. Svet navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker (i) ni pripisalo pomena dejstvu, da se je pravno mnenje nanašalo na pogajanja glede mednarodnega sporazuma, ki so bila še v teku, (ii) je uporabilo merilo nadzora, na podlagi katerega bi Svet moral dokazati konkretno in dejansko škodo ter predložiti konkreten podroben dokaz o taki škodi, in (iii) ni upoštevalo posebnih okoliščin v zvezi s prošnjo S. in’t Veld.
65. Z drugo točko se zastavi pomembno vprašanje, ali bi se moralo merilo nadzora, ki ga je Sodišče opredelilo v sodbi Turco, uporabiti, ko se presoja prošnje za dostop do pravnega mnenja Sveta, ki se nanaša na tekoče mednarodne odnose. Zato bom to točko obravnavala, preden se bom na kratko posvetila prvi in tretji točki.
66. Svet in Komisija navajata, da se test iz sodbe Turco ne bi smel uporabiti, saj pravno mnenje ni bilo podano v okviru zakonodajne dejavnosti. Poleg tega Svet trdi, da v sodbi Turco ni nobenega sklicevanja na test konkretne in dejanske škode. Zato je Splošno sodišče storilo napako, ko je uporabilo ta test.
67. S. in ’t Veld trdi, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je uporabilo test iz sodbe Turco. Sklicevanje Sveta na „konkretno in dejansko“ v pritožbi(45) se nanaša na napako v angleškem prevodu izpodbijane sodbe: v francoski različici je test naveden pravilno kot „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]“(46) . Evropski parlament podpira njeno stališče.
68. Menim, da se uporaba besedila „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]“ v točki 69 angleškega besedila sodbe Splošnega sodišča ne sme obravnavati kot pomembna. Ta izraz ima enak pomen kot „specifically and effectively“ v točki 49 sodbe Turco (kot sem razložila v točki 47 in opombi 30 zgoraj). Poleg tega Splošno sodišče ni uporabilo besed „konkretna in dejanska škoda “ (moj poudarek), kot je navedel Svet v pritožbi. Splošno sodišče se v točki 69 sodbe namesto tega sklicuje na „[…] nevarnost, da lahko razkritje […] konkretno in dejansko ogrozi
interes institucije, da zahteva in prejme odkrita, objektivna in popolna pravna mnenja […]“ (moj poudarek). To ni enako kot zahtevati od institucije, da dokaže „škodo“. Zato menim, da je Splošno sodišče uporabilo pravilen test in da ni napačno razlagalo sodbe Sodišča v zadevi Turco.
69. Ali bi bilo treba tristopenjski test iz sodbe Turco uporabiti za prošnjo za razkritje dokumenta, ki vsebuje pravno mnenje v zvezi s tekočimi mednarodnimi odnosi?
70. Menim, da bi bilo treba.
71. Res je, da je Sodišče v sodbi Turco navedlo, da so tri stopnje, ki jih je tam opredelilo, „zlasti ustrezne“, kadar Svet deluje v zakonodajni funkciji.(47) Vendar so tri stopnje formulirane tako, da se lahko uporabijo na splošno in torej ni izključena možnost, da se lahko uporabijo za druge dejavnosti institucij.
72. Tri stopnje testa iz sodbe Turco so izvedene neposredno iz besedila člena 4(2) Uredbe. Menim, da je iz tega mogoče sklepati, da bi jih bilo treba zato uporabiti vedno, kadar se institucija sklicuje na drugo alineo tega člena. V sami Uredbi ni omenjeno, ali je kontekst, v katerem se prosi za dostop do dokumenta, „zakonodajen“. Sama ne vidim nobenega tehtnega razloga, zakaj bi to moralo biti odločilno merilo.(48)
73.
Dodati moram, da medtem ko je na splošno mogoče razlikovati zakonodajne akte od drugih aktov, pa ni mogoče za vse institucionalne dejavnosti reči, da jih je mogoče tako lepo in natančno klasificirati. Izvršilni akti pokrivajo široko paleto različnih dejavnosti, vključno s pogajanji in sklenitvijo mednarodnih sporazumov. Kadar se take dejavnosti nanašajo na zadeve, ki vplivajo na državljane EU – zlasti kadar se nanašajo na temeljne pravice teh državljanov – je javnost pomemben del postopka odločanja. Preglednost prispeva h krepitvi demokracije, ki državljanom omogoča, da so obveščeni in da sodelujejo pri odločanju.(49) S tega vidika so preudarki, ki veljajo za zakonodajne akte, prav tako pomembni za izvršilne dejavnosti. Zato je težko utemeljiti uporabo drugačnega merila nadzora za akte institucij, ki bolj temelji na tem, kako bi bilo treba razvrstiti dejavnost institucije v posameznem primeru, kot pa na besedilu Uredbe.(50)
74. Pravo vprašanje v tem primeru je, ali je primerno uporabiti drugo stopnjo testa iz sodbe Turco – in preveriti, ali je zadevna institucija dokazala, da so nevarnosti razumno predvidljive, in ne le hipotetične – v posebnih okoliščinah pogajanj in sklenitve mednarodnega sporazuma.
75. Ker je cilj Uredbe dati čim širšo pravico dostopa javnosti, bi bilo treba po mojem mnenju od institucij zahtevati, da presodijo praktični učinek razkritja v vsakem primeru posebej. Ne zadostuje, da se opirajo na splošne trditve, ko zavrnejo prošnje za razkritje.
76. Strinjam se s točkama 75 in 76 izpodbijane sodbe, da bi moralo biti izhodišče, da načelo preglednosti velja za odločitve, sprejete v zvezi z mednarodnimi odnosi, tako kot velja za vse druge dejavnosti EU. Zato ni mogoče samodejno
sklepati, da bo razkritje razlike v mnenjih glede pravne podlage „oslabilo“ varstvo zadevnega pravnega mnenja za namene člena 4(2) Uredbe.
77. Nasprotno, iz zahteve, da morajo biti nevarnosti „razumno predvidljive“, izhaja, da je treba, če je dostop do dokumenta zavrnjen, v obrazložitvi navesti, zakaj bi dostop „konkretno in dejansko“ ogrozil varovan interes.
78. Namen obrazložitve je omogočiti zadevni osebi, da se seznani s tem, zakaj je dostop zavrnjen, in sodiščem, da izvajajo funkcijo nadzora.(51) Nezadostna obrazložitev odločb institucij onemogoča oba cilja.(52) V besedilu Uredbe nič ne napotuje na to, da bi bilo treba uporabiti nižji standard, če se vsebina nanaša na mednarodna pogajanja. Možnost institucij (ki jo Splošno sodišče priznava v točki 121 sodbe), da bolj na splošno opišejo razloge, če obstaja bojazen, da bi bila s podrobno obrazložitvijo zavrnitve razkrita vsebina dokumenta, ki ga skušajo zaščititi, je zadostna varovalka.
79. Zdaj bom skupaj obravnavala prvo in tretjo točko, ki ju je izpostavil Svet. Svet v prvi točki Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo dejstva, da se je pravno mnenje v dokumentu št. 11897/09 nanašalo na posebej občutljivo temo – boj proti terorizmu in financiranje terorizma. Svet navaja, da bi Splošno sodišče moralo sklepati, da dokument št. 11897/09 zato potrebuje več, in ne manj zaščite, in bi moralo zato uporabiti domnevo zoper razkritje, kot je določena drugje v sodni praksi Sodišča.(53) Namesto tega je Splošno sodišče napačno sklenilo, da so bili vidiki mednarodnih odnosov kar zadeva dokument št. 11897/09 upoštevani, ko se je preučevala izjema iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe. Svet v tretji točki navaja, da Splošno sodišče v tem okviru ni upoštevalo občutljive vsebine dokumenta št. 11897/09.
80. S. in ’t Veld navaja, da je Splošno sodišče upoštevalo posebno vsebino pravnega mnenja in da Svet napačno trdi, da veljajo posebna pravila za prošnje za dostop do pravnega mnenja, kadar se nanaša na mednarodne odnose. Namesto tega bi morala veljati visoka stopnja preglednosti za vse take dokumente. Parlament dodaja v njeno podporo, da Svet ni pokazal, kako bi razkritje (informacije, ki je že na voljo javnosti) konkretno in dejansko ogrozilo pravno mnenje v smislu Uredbe. Interes v zvezi z mednarodnimi odnosi bi bilo treba obravnavati v zvezi s členom 4(1)(a), tretja alinea. Interesi, varovani v tej določbi in v členu 4(2), druga alinea, Uredbe, naj ne bi bili identični v pravnem smislu.
81. Res je, da so izjeme v členu 4(1) in (2) Uredbe tesno povezane. Zato je nujno, da se pri preučevanju izjeme v zvezi s pravnim mnenjem upošteva, da se dokument št. 11897/09 nanaša na mednarodne odnose (natančneje, na pogajanja o občutljivi temi). Vendar je iz točke 71 izpodbijane sodbe razvidno, da je Splošno sodišče upoštevalo to dejstvo. Splošno sodišče je v točki 72 izrecno upoštevalo, da so bila pogajanja v teku, ko je S. in ’t Veld zaprosila za dostop do dokumenta št. 11897/09.
82. Izjemo glede pravnega mnenja, določeno v členu 4(2), druga alinea, Uredbe je treba razlagati tako, da je njen namen varovati interes institucije, da zahteva in prejme odkrite, objektivne in popolne pravne nasvete.(54) Institucija, ki se sklicuje na to izjemo, mora torej dokazati, zakaj bi bilo varstvo interesa, da zahteva in prejme taka pravna mnenja, oslabljeno, če bi bil dostop do zadevnega dokumenta odobren. Strinjam se s presojo Splošnega sodišča, da dejstvo, da se dokument št. 11897/09 nanaša na mednarodna pogajanja o občutljivi temi, ki še potekajo, samo ne zadostuje kot dokaz, da Svet ne bi mogel zahtevati ali prejeti odkritega, objektivnega ali popolnega mnenja od svoje pravne službe in da bi bilo treba zato dostop zavrniti.
83. Ne strinjam pa se, da pristop Splošnega sodišča ni skladen s sodno prakso Sodišča. Res je, da je Sodišče v zvezi z drugo izjemo v členu 4(2), druga alinea, Uredbe (varstvo sodnih postopkov)(55) in tretji alinei te določbe (varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij)(56) razsodilo, da obstaja domneva zoper razkritje v sodbi API(57) oziroma v sodbi Technische Glaswerke.(58) Vendar sta ti sodbi vsekakor temeljili na posebnih razlogih.
84. Sodba API se je nanašala na prošnjo za dostop do vlog Komisije v postopkih pred sodišči EU. Sodišče je odločitev, da domneva zoper razkritje velja za varstvo sodnih postopkov, oprlo na te ugotovitve: (i) taki dokumenti so posebni in sestavljeni izključno za določen spor;(59) (ii) izjema pomeni zlasti spoštovanje načela enakosti orožij in zagotavljanja učinkovitega izvajanja sodne oblasti;(60) (iii) razkritje vlog bi povzročilo, čeprav zgolj v zaznavi javnosti, izvajanje zunanjih pritiskov na sodno dejavnost in poseganje v nemotenost (sodnih) razprav(61) in (iv) taka domneva je utemeljena tudi s Statutom Sodišča Evropske unije in s poslovniki sodišč Unije(62) . Sodišče je dodalo, da je iz člena 15 PDEU (takrat člen 255 ES) in sistematike Uredbe razvidno, da mora Sodišče spoštovati obveznost preglednosti samo, ko opravlja upravne naloge.(63)
85. Sodba Technische Glaswerke se je nanašala na prošnjo za dostop do upravnega spisa Komisije v postopku v zvezi z državno pomočjo, ki se je začel v skladu s členom 88(2) ES (zdaj člen 108(2) PDEU). Sodišče je predvsem menilo, da v postopkih nadzora državne pomoči zainteresirane stranke, razen zadevne državne članice, nimajo pravice do pregledovanja dokumentov iz upravnega spisa Komisije. Sodišče je menilo, da mora obstajati splošna domneva, da razkritje dokumentov iz upravnega spisa načeloma škodi varstvu namena preiskav iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe.(64)
86. Sodišče je v sodbah API in Technische Glaswerke opredelilo posebne značilnosti tako v zvezi z zadevnim dokumentom kot z zunanjimi okoliščinami, ki so pokazale, zakaj bi bil navedeni varovani interes nujno
vedno oslabljen, preden je sklenilo, da je obstajala domneva zoper razkritje. Sodišče je zato izhajalo iz tega, da je preveč poenostavljeno šteti, da izjema na podlagi Uredbe velja le zato, ker zaprošeni dokument spada v kategorijo, opredeljeno v tej izjemi. Ko je Splošno sodišče ugotovilo, da Svet ni navedel nobenega posebnega dokaza, s katerim bi dokazal, da bi mu razkritje pravnega mnenja (tu v zvezi z različnimi mnenji glede pravne podlage) nujno ogrozilo možnost, da bi zahteval in prejel tako mnenje, je pravilno sklenilo, da ni nobene domneve zoper razkritje.
87. Nazadnje, v zvezi s trditvijo Sveta, da je obstajala resnična nevarnost ogrozitve zmožnosti njegove pravne službe, da v poznejšem sodnem postopku brani stališče, o katerem je izdala negativno mnenje, je ustaljena sodna praksa, da je tak argument presplošen, da bi utemeljil izjemo od javnosti, ki jo določa Uredba.(65)
Drugi del: test prevladujočega javnega interesa
88. Svet navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, prvič, ker je od njega zahtevalo, da mora tehtati varstvo pravnega mnenja in splošno načelo preglednosti, kadar je v postopku vodenja mednarodnih pogajanj, ki so v teku; drugič, ker je menilo, da to splošno načelo pomeni prevladujoč javni interes; tretjič, ker je za mednarodna pogajanja Sveta zahtevalo enako stopnjo preglednosti kot v sodbi Turco, v kateri je zadevna institucija delovala v zakonodajni funkciji. Poleg tega Svet meni, da mora oseba, ki prosi za dostop, opredeliti jasen in konkreten javni interes za razkritje, ne da mora Svet tehtati preglednost, demokratičnost in sodelovanje javnosti na eni ter varstvo pravnega mnenja na drugi strani.
89. Komisijo v glavnem skrbi dvoje: (i) Splošno sodišče je obravnavalo (tako pravi) občutljivost teme kot neupoštevno, ko je obravnavalo test prevladujočega javnega interesa, in (ii) Splošno sodišče je za uporabo testa prevladujočega javnega interesa sklenitev mednarodnega sporazuma izenačilo z zakonodajnimi dejavnostmi institucije.
90. S. in ’t Veld navaja, da odločitev Sodišča v sodbi Turco ni omejena na zakonodajne dejavnosti EU v formalnem smislu. Načelo, na katerem temeljita Pogodba in sodna praksa, je, da morajo državljani biti seznanjeni in imeti možnost sodelovati v razpravah v zvezi s pravili, ki vplivajo na njihove temeljne pravice, preden so taka pravila sprejeta. Parlament ni podal navedb glede vprašanja prevladujočega javnega interesa.
91. Strinjam se s Komisijo, da je treba upoštevati občutljivost vsebine dokumenta št. 11897/09. Zdi se mi, da je Splošno sodišče storilo prav to v točkah od 81 do 88 izpodbijane sodbe.
92. Vendar ne menim, da ima dejstvo, da dokument št. 11897/09 spada med dejavnosti Sveta na področju mednarodnih odnosov za namene člena 4(1)(a), poseben pomen, ko se ugotavlja, ali je mogoče uporabiti izjemo v zvezi s pravnim mnenjem iz člena 4(2), druga alinea. Iz uvodnih besed v členu 4(1) in (2) je razvidna zapoved: „Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo […]“ Razlika med določbama je, da so izjeme v drugem odstavku pogojene s testom prevladujočega javnega interesa, medtem ko izjeme v prvem odstavku niso; te so absolutne.
93. V Uredbi ni omenjeno, ali je treba za pravna mnenja v zvezi z mednarodnimi odnosi EU uporabiti posebno merilo nadzora. V njej tudi ni navedeno, ali bi morala pri presoji, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje, vsebina pravnega mnenja vplivati na odločitev v zvezi z dostopom.
94. Menim, da je Splošno sodišče pravilno razlagalo člen 4(2) uredbe v točki 81 sodbe, in sicer da mora Svet tehtati interes, ki se varuje z zavrnitvijo dostopa, in morebitni javni interes, ki upravičuje razkritje. Ta razlaga je skladna z besedilom te določbe, ki – kot jo razumem – nalaga odgovornost zadevni instituciji, da presodi, ne pa da – kakor bi lahko storila – izrecno zahteva od vlagatelja prošnje, da izkaže in opredeli jasen in konkreten javni interes za razkritje.
95. Iz točk 87 in 88 izpodbijane sodbe je razvidno, da je Splošno sodišče razlikovalo med zakonodajno dejavnostjo institucije in vodenjem pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma, pri čemer je slednje načeloma razvrstilo na izvršilno področje. Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava s tem, da je enačilo zakonodajne in izvršilne dejavnosti Sveta.
96. Splošen namen Uredbe je zagotoviti, da imajo državljani čim širši dostop do dokumentov institucij EU.(66) Potemtakem je treba upoštevati načelo preglednosti pri določanju – za namene člena 4(2) Uredbe – ravnovesja med navedeno izjemo in prevladujočim javnim interesom.(67)
97. Preglednost ni niti abstrakten pojem niti absolutna zahteva. Pogosto jo je treba presojati v povezavi z drugimi konkurirajočimi si cilji. Zato menim, da je preveč poenostavljeno trditi (na primer), da se za zakonodajne akte zahteva visoka stopnja preglednosti, za druge dejavnosti institucij pa se na splošno zahteva manj preglednosti. Splošno pravilo Uredbe je, da institucije zagotovijo čim širši dostop
do svojih dokumentov.(68) Čeprav priznavam posebnost mednarodnih pogajanj, ni mogoče samodejno sklepati, da za take dejavnosti vedno velja manj, in ne več preglednosti, tudi če se vsebina, tako kot v tem primeru, šteje za občutljivo.
98. Menim, da ne bi smelo biti odločilno, ali institucija deluje v zakonodajni, izvršilni ali upravni funkciji. Nasprotno, pomembno je, da bi morala zadevna institucija v posameznem primeru skrbno in objektivno izvesti presojo, ki se zahteva z Uredbo, in predložiti potrebno podrobno in konkretno obrazložitev za svojo odločbo.
99. Splošno sodišče v točkah od 91 do 95 izpodbijane sodbe poudarja, da je Svet izpustil nekaj pomembnega pri presoji, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje, ko je sprejel odločitev o prošnji za dostop do dokumenta št. 11897/09. Svet ni upošteval dejstva, da se je vsebina predlaganega sporazuma nanašala na temeljne pravice, s čimer bi bila utemeljena večja (in ne manjša) preglednost. Splošno sodišče je torej sklenilo, da Svet ni izvedel popolne presoje za namene člena 4(2) Uredbe.
100. Menim, da mora biti vsebina predlaganega sporazuma pomemben dejavnik pri presoji, kje je ravnovesje javnega interesa. Če je verjetno, da bi ta vsebina vplivala na pravice državljanov EU, zlasti na njihove temeljne pravice, obstaja očiten javni interes za razkritje. Vprašanje je torej, kateri od obeh konkurirajočih si interesov je prevladujoč. Postavili sta se vprašanji, ki ju je bilo treba tehtati, na eni strani vpliv razkritja na interese Sveta, da zahteva in prejme mnenje od svoje pravne službe, in na drugi strani splošni interes za preglednost (zlasti če bi bile lahko prizadete temeljne pravice)(69) in načelo, da javnost krepi demokracijo in omogoča državljanom EU, da sodelujejo pri odločanju, kar daje večjo legitimnost institucijam. Menim, da se, če se ti elementi ne upoštevajo, ni izvedla popolna presoja za namene člena 4(2) Uredbe. Zato menim, da drugi pritožbeni razlog ni utemeljen.
Stroški
101. V skladu s členoma 138(1) in 140(1) Poslovnika Svet kot neuspešna stranka v tej pritožbi plača stroške tega postopka, medtem ko nosita Parlament in Komisija vsak svoje stroške.
Predlog
102. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj
– zavrne pritožbo;
– Svetu naloži plačilo stroškov pritožbe;
– Evropskemu parlamentu in Evropski komisiji naloži, da nosita vsak svoje stroške.
(1) .
(2)  – Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331, v nadaljevanju Uredba).
(3)  – Sodba z dne 4. maja 2012 v zadevi Sophie in ’t Veld proti Svetu Evropske unije (T‑529/09, v nadaljevanju: izpodbijana sodba).
(4)  – V skladu s programom za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (v nadaljevanju: PSFTD), ki ga je razvilo ministrstvo za finance ZDA, je Združenje za svetovne finančne telekomunikacije med bankami (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, v nadaljevanju: SWIFT) v Združenih državah Amerike dolžno ministrstvu za finance posredovati sklope podatkov o sporočilih glede finančnih plačil iz njegovega omrežja sporočil glede finančnih plačil, ki jih SWIFT shranjuje v podatkovni bazi, ki je na ozemlju ZDA. Veliko teh podatkov izvira iz držav članic EU. SWIFT je zasebni subjekt, ustanovljen v skladu z belgijskim pravom, ki ponuja storitve izmenjave sporočil glede finančnih plačil po celem svetu in olajšuje mednarodne in druge denarne transferje med finančnimi institucijami. Sporočila vsebujejo osebne podatke, kot so imena in naslovi plačnikov in prejemnikov plačila.
(5)  – Sodba z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu (C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, v nadaljevanju: sodba Turco).
(6)  – Od 1. decembra 2009 drugi odstavek člena 1 PEU določa: „Ta pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.“ Glej tudi člen 10 PEU v zvezi z načelom demokratičnosti (zlasti člen 10(3) PEU, ki posnema drugi odstavek člena 1 PEU, in člen 15 PDEU, ki ureja dobro upravljanje, javnost, preglednost in dostop do dokumentov).
(7)  – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 1, v nadaljevanju: Listina). Ko je bila izdana sporna odločba, Listina še ni imela statusa Pogodbe.
(8)  – Člen 1(a) Uredbe.
(9)  – Parlament je 11. februarja 2010 zavrnil začasni mednarodni sporazum, ki bi organom ZDA omogočil, da zahtevajo podatke o sporočilih v okviru PSFTD, ker ni zadostno varoval pravic državljanov EU do zasebnosti. Sporazum med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in posredovanju podatkov o sporočilih glede finančnih plačil iz Evropske unije Združenim državam Amerike za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti je začel veljati 1. avgusta 2010 (UL L 195, str. 5).
(10)  – Glej točke 39, od 57 do 60 in od 122 do 125.
(11)  – Točka 25.
(12)  – Točka 30. V nadaljevanju, v upoštevnih delih teh sklepnih predlogov podajam podrobno obra zložitev Splošnega sodišča, ki jo Svet izpodbija v tej pritožbi.
(13)  – Točka 28.
(14)  – Točke 39 in od 57 do 60.
(15)  – Točke od 51 do 54.
(16)  – V času dejanskega stanja je člen 300(1) ES določal, da mora Komisija pri sklepanju mednarodnih sporazumov dati Svetu priporočilo, ta pa Komisijo pooblasti za začetek potrebnih pogajanj. V tem okviru je člen 300(6) ES določal, da lahko institucije od Sodišča pridobijo mnenje, ali je načrtovani sporazum združljiv s Pogodbo. Člen 300 ES je bil razveljavljen, nadomestil pa ga je člen 218 PDEU, pri čemer je postopek iz člena 300(6) ES zdaj določen v členu 218(11) PDEU.
(17)  – Točke od 55 do 57.
(18)  – Resolucija Evropskega parlamenta z dne 17. septembra 2009 o predvidenem mednarodnem sporazumu o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah Ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boj proti njemu, dok. P7_TA(2009)0016 z dne 17. septembra 2009.
(19)  – Točka 59.
(20)  – Sodba Sodišča z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu (Evropski sporazum o cestnem prometu, v nadaljevanju: ERTA) (C‑22/70, Recueil, str. 236).
(21)  – Sodba ERTA, navedena v opombi 20, točki 84 in 85.
(22)  – Sodba ERTA, navedena v opombi 20, točka 86.
(23)  – Mnenje 1/75 z dne 11. novembra 1975 (Recueil, str. I‑1355), glej strani I‑1360 in I‑1361.
(24)  – Mnenje 2/94 z dne 28. marca 1996 (Recueil, str. I‑1759), glej točke od 3 do 6.
(25)  – Mnenje 2/94, navedeno v opombi 24, točka 4.
(26)  – Mnenje 2/94, navedeno v opombi 24, točki 5 in 6. Tedaj je bil postopek določen v členu 228(6) ES. Člen 300(6) ES pa je bil upoštevna določba, ko je bila sprejeta sporna odločba. Postopek je sedaj določen v členu 218(11) PDEU (glej opombo 16 zgoraj).
(27)  – O tem, ali je bilo primerno, da je Parlament napisal osnutek resolucije natančno tako, kot je to storil, ne izražam nobenega mnenja. Kar je pomembno za odločitev Sveta glede dostopa do dokumenta št. 11897/09, je, da je bila škoda že storjena. Informacija je že bila javna.
(28)  – Spodaj v točkah od 66 do 68 preučujem uporabo besed „konkretno in dejansko“ v angleški različici izpodbijane sodbe.
(29)  – Sodba Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti My Travel in Komisiji (C‑506/08 P, ZOdl., str. I‑6237, točka 75, v nadaljevanju: sodba My Travel).
(30)  – Francoski izraz „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte
à l’intérêt public en cause“ (moj poudarek) v točki 49 sodbe Turco, navedene v opombi 5, je preveden kot „[…] specifically and effectively […]“ v točki 49 angleške različice tega besedila sodbe. Vendar se besede „specifically and actually“ uporabljajo v angleških različicah sodb v drugih zadevah, kot so sodba z dne 28. junija 2012 v zadevi Komisija proti Agrofert Holding (C‑477/10 P, točka 57, v nadaljevanju: Agreofert Holding). Menim, da sta izraza „specifically and effectively“ in „specifically and actually“ enakovredna prevoda testa v točki 49 sodbe Turco v angleščino.
(31)  – Sodba My Travel, navedena v opombi 29, točka 76.
(32)  – Sodba z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu (C‑266/05 P, ZOdl., str. I‑1233, v nadaljevanju: Sison).
(33)  – Sodba Sison, navedena v opombi 32, točka 34.
(34)  – Glej točko 50 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda, predstavljenih v zadevi Sison, navedeni v opombi 32.
(35)  – Točka 64.
(36)  – Točke od 69 do 73.
(37)  – Točke od 74 do 77.
(38)  – Točka 78.
(39)  – Točki 79 in 80.
(40)  – Točki 81 in 82.
(41)  – Točke od 83 do 87.
(42)  – Točke od 88 do 92.
(43)  – Točke od 93 do 95.
(44)  – Točke od 98 do 102.
(45)  – Svet opisuje test kot „‚konkretno in dejansko‘ škodo“ v točkah 47, 49 in 51 pritožbe.
(46)  – Glej točko 69 izpodbijane sodbe.
(47)  – Sodba Turco, navedena v opombi 5, točki 46 in 47.
(48)  – Res je, da je v uvodni izjavi 6 navedeno: „Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi […]“. Vendar se ta misel ne odraža v besedilu člena 4(2), v skladu z ustaljeno sodno prakso pa zgolj uvodne izjave nimajo zavezujočega učinka: glej sodbo z dne 24. novembra 2005 v zadevi Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, ZOdl., str. I‑10095, točka 32, in sodbo z dne 28. junija 2012 v zadevi Caronna, C‑7/11, točka 40 in navedeno sodno prakso.
(49)  –	Glej člena 1 in 10 PEU in člen 15 PDEU, navedene v točki 3 in opombi 6 zgoraj; dalje_uvodno izjavo 2 iz preambule k uredbi.
(50)  – Omeniti je treba, da dejansko v besedilu Uredbe ni take „klasifikacije po kategoriji dejavnosti“ (zakonodajna, izvršilna, sodna) institucije. Tako sodne dejavnosti Sodišča niso označene kot „sodna dejavnost“, ampak so zajete s „sodnimi postopki“ v členu 4(2), druga alinea.
(51)  – Sodba z dne 19. decembra 2013 v združenih zadevah Siemens proti Komisiji (C‑239/11 P, C‑489/11 P in C‑498/11 P, točka 392).
(52)  – Glej sodbo Turco, navedena v opombi 5, točki 49 in 50. Glej tudi sodbo Agrofert Holding, navedena v opombi 30, točka 57.
(53)  – Svet se sklicuje na sodbo Turco, navedena v opombi 5, ter na sodbi Sodišča z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, ZOdl., str. I‑8533, v nadaljevanju: API) in z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, ZOdl., str. I‑5885, v nadaljevanju: Technische Glaswerke).
(54)  – Sodba Turco, navedena v opombi 5, točka 42. Interes za to, da se lahko pridobi odkrito, objektivno in popolno mnenje, je razlog, da je Sodišče priznalo splošno načelo, da je pravno mnenje varovano v pravu EU, v sodbi z dne 18. maja 1982 v zadevi AM & S proti Komisiji (C‑155/79, Recueil, str. I‑1575, točke od 18 do 21). Glej tudi novejšo sodbo Sodišča z dne 14. septembra 2010 v zadevi Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals proti Komisiji (C‑550/07 P, ZOdl., str. I‑8301, točke od 47 do 50 (v zvezi z notranjimi odvetniki)).
(55)  – Sodba API, navedena v opombi 53.
(56)  – Sodba Technische Glaswerke, navedena v opombi 53.
(57)  – Navedena v opombi 53.
(58)  – Navedena v opombi 53.
(59)  – Sodba API, navedena v opombi 53, točka 78.
(60)  – Sodba API, navedena v opombi 53, točka 85.
(61)  – Sodba API, navedena v opombi 53, točka 93. [Nadaljnje besedilo te opombe ne zadeva slovenske različice teh sklepnih predlogov].
(62)  – Sodba API, navedena v opombi 53, točka 96 in navedena sodna praksa. Sodišče je tu okrajšalo. Trenutno imamo tri ločena sodišča (Sodišče, Splošno sodišče in Sodišče za uslužbence), vsako s svojimi specifičnim poslovnikom.
(63)  – Sodba API, navedena v opombi 53, točke od 80 do 84; glej mojo pripombo v opombi 50.
(64)  – Sodba Technische Glaswerke, navedena v opombi 53, točki 60 in 61.
(65)  – Sodba Turco, navedena v opombi 5, točka 65. Glej tudi sodbo My Travel, navedena v opombi 29, točka 116.
(66)  – Glej člen 1 in uvodne izjave 1, 2, 4 in 11 Uredbe.
(67)  – Glej člene 1 PDEU, 10 PDEU in 15 PDEU, navedene v točki 3 in opombi 6. Glej tudi sodbo Sodišča z dne 9. novembra 2010 v združenih zadevah Volker und Markus Schecke in Eifert (C‑92/09 in C‑93/09, ZOdl., str. I‑11063, točka 68).
(68)  – Glej člen 1 in uvodno izjavo 11 Uredbe.
(69)  – Za resno preučitev, kako pomembno je spomniti se na temeljne pravice, kadar se oblikujejo zavezujoča pravna besedila, glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalόna, predstavljene 12. decembra 2013 v združenih zadevah Digital Rights Ireland (C‑293/12 in C‑594/12, točke od 35 do 45, v kateri poteka postopek pred Sodiščem).