62017CJ0059
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
7 päivänä elokuuta 2018 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Viinialan markkinat – Asetus (EY) N:o 555/2008 – Viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen myönnettävät tuet – Ennalta ilmoittamattomat tarkastukset paikalla – Tarkastushenkilöstön valtuudet – Tarkastajien mahdollisuus tulla maatilan alueelle ilman viljelijältä saatua lupaa
Asiassa C-59/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil d’État (Ranska) on esittänyt 30.1.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 3.2.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Château du Grand Bois SCI
vastaan
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja T. von Danwitz sekä tuomarit C. Vajda (esittelevä tuomari), E. Juhász, K. Jürimäe ja C. Lycourgos,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Giacobbo-Peyronnel,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.11.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Ranskan hallitus, asiamiehinään D. Colas, S. Horrenberger ja E. de Moustier,
–
Kreikan hallitus, asiamiehinään G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou ja E. Chroni,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Triantafyllou ja H. Krämer,
kuultuaan julkisasiamiehen 22.2.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tukiohjelmien, kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan, tuotantokyvyn ja viinialan tarkastusten osalta 27.6.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 555/2008 (EYVL 2008, L 170, s. 1) tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Château du Grand Bois SCI ja Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) ja jossa on kyseessä se, että viimeksi mainittu hylkäsi Château du Grand Bois’n hakemuksen saada viinitilansa rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen myönnettävää tukea.
Unionin oikeus
Asetus (EY) N:o 479/2008
3
Viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä, asetusten (EY) N:o 1493/1999, (EY) N:o 1782/2003, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 3/2008 muuttamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 2392/86 ja (EY) N:o 1493/1999 kumoamisesta 29.4.2008 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 479/2008 (EUVL 2008, L 148, s. 1) kumottiin maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) muuttamisesta 25.5.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 491/2009 (EUVL 2009, L 154, s. 1). Pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettiin kuitenkin edelleen asetusta N:o 479/2008. Viimeksi mainitun asetuksen 3 artiklassa, joka kuului sen II osastossa olevaan 1 lukuun, jonka otsikko oli ”Tukiohjelmat”, säädettiin seuraavaa:
”Tässä jaksossa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat sitä, miten yhteisön varoja myönnetään jäsenvaltioille ja sitä, miten jäsenvaltioiden on käytettävä kyseisiä varoja kansallisissa tukiohjelmissa, jäljempänä ’tukiohjelmat’, viinialan erityisten tukitoimenpiteiden rahoittamiseksi.”
4
Mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot ovat vastuussa tukiohjelmista, ja niiden on varmistettava, että tukiohjelmat ovat sisäisesti johdonmukaisia ja että ne laaditaan ja pannaan täytäntöön puolueettomasti ottaen huomioon asianomaisten tuottajien taloudellinen tilanne ja tarve välttää tuottajien perusteetonta eriarvoista kohtelua.
Jäsenvaltiot ovat vastuussa siitä, että tarvittavista tarkastuksista ja seuraamuksista säädetään ja että ne suoritetaan, jollei tukiohjelmia ole noudatettu.”
Asetus N:o 555/2008
5
Asetuksen N:o 555/2008 johdanto-osan 72 ja 73 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(72)
Jokaisen jäsenvaltion olisi varmistettava viinialan tarkastuksista vastaavien viranomaisten toiminnan tehokkuus. – –
(73)
Jotta sääntelyä sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko yhteisössä, jäsenvaltioiden olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta toimivaltaisten viranomaisten henkilöstöllä on riittävät valtuudet tutkia, noudatetaanko sääntöjä.”
6
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1308/2013 täydentämisestä viinialan kansallisten tukiohjelmien osalta ja komission asetuksen (EY) N:o 555/2008 muuttamisesta 15.4.2016 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2016/1149 (EUVL 2016, L 190, s. 1) 57 artiklan 9 kohdassa kumottiin asetuksen N:o 555/2008 75–82 artikla. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1308/2013 täydentämisestä viini-istutusten lupajärjestelmän, viinitilarekisterin, saateasiakirjojen ja todistusten, saapuvien ja lähtevien erien rekisterin, pakollisten ilmoitusten sekä tiedoksiantojen ja tiedoksiannettujen tietojen julkistamisen osalta, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä asianomaisten tarkastusten ja seuraamusten osalta, komission asetusten (EY) N:o 555/2008, (EY) N:o 606/2009 ja (EY) N:o 607/2009 muuttamisesta sekä komission asetuksen (EY) N:o 436/2009 ja komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/560 kumoamisesta 11.12.2017 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2018/273 (EUVL 2018, L 58, s. 1) 52 artiklan 1 alakohdassa puolestaan kumottiin asetuksen N:o 555/2008 83–95 a artikla. Pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä nämä kumotut artiklat olivat vielä voimassa.
7
Asetuksen N:o 555/2008 76 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkastukset ja toimenpiteet, jotka ovat tarpeen asetuksen [N:o 479/2008] ja tämän asetuksen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen tai muun yhteisön lainsäädännön erityissäännösten soveltamista. Niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, jotta yhteisöjen taloudelliset edut ovat asianmukaisesti suojatut.
Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että
a)
kaikki yhteisön tai kansallisessa lainsäädännössä tai kansallisessa säännöstössä vahvistetut tukikelpoisuusedellytykset voidaan tarkastaa;
– –
d)
tarkastukset ja toimenpiteet ovat sopusoinnussa asianomaisen tukitoimenpiteen luonteen kanssa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä tarkastusmenetelmät ja ‑keinot sekä tarkastuksen kohteena olevat henkilöt;
– –”
8
Mainitun asetuksen 77 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastukset toteutetaan hallinnollisin ja tapauksen mukaan paikalla tehtävin tarkastuksin.
9
Mainitun asetuksen 78 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta. Jos valvonnan tarkoitus ei vaarannu, voidaan kuitenkin antaa vain ehdottoman välttämättömään rajautuva ennakkoilmoitus. Ilmoituksen saa antaa enintään 48 tuntia ennen tarkastusta, jollei kyseessä ole asianmukaisesti perusteltu tapaus tai toimenpide, jonka osalta säädetään systemaattisista tarkastuksista paikalla.
– –
3.   Asianomainen tukihakemus tai asianomaiset tukihakemukset hylätään, jos tuensaaja tai tämän edustaja estää paikalla tehtävän tarkastuksen suorittamisen.”
10
Saman asetuksen 81 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”3.   Raivauspalkkiota saavat alat on tarkastettava systemaattisesti ennen raivausta ja sen jälkeen. Tarkastuksen kohteeksi on valittava lohkot, joista on tehty tukihakemus.
– –
4.   Sen todentaminen, että raivaus on tosiasiallisesti suoritettu, on tehtävä perinteisenä tarkastuksena paikalla, tai jos viinitarhan kaikki lohkot raivataan tai jos kaukokartoituksen resoluutio on vähintään 1 m2, se voidaan tehdä kaukokartoituksena.”
11
Asetuksen N:o 555/2008 83 artiklassa, jonka otsikko oli ”Tarkastushenkilöstön valtuudet”, säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet helpottaakseen toimivaltaisten viranomaistensa tarkastajien tehtäviä. Niiden on erityisesti valvottava, että kyseisillä tarkastajilla, tarvittaessa yhteistyössä sen omien yksiköiden tätä tarkoitusta varten valtuutettujen tarkastajien kanssa, on
a)
esteetön pääsy viinitiloille sekä viinialan tuotteiden viiniyttämislaitoksiin, varastointilaitoksiin, jalostamoihin ja kuljetusvälineisiin;
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
12
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Château du Grand Bois haki 29.7.2009 viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen myönnettävää tukea vuosiksi 2008–2009.
13
FranceAgriMer hylkäsi hakemuksen 18.12.2009 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, että sen tarkastajan 27.8.2009 ja 15.9.2009 paikalla tekemissä tarkastuksissa oli ilmennyt, että viiniköynnösten raivausta ei tietyillä valittajan viinitilan lohkoilla ollut suoritettu voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
14
Tribunal administratif de Nantes (Nantesin hallintotuomioistuin, Ranska) hyväksyi Château du Grand Bois’n mainitusta päätöksestä nostaman kanteen 7.5.2013 antamallaan ratkaisulla. FranceAgriMerin valitettua asiasta cour administrative d’appel de Nantes (Nantesin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska) kumosi mainitun ratkaisun.
15
Château du Grand Bois väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska), että se, että FranceAgriMerin tarkastaja oli tullut sen maille ilman siltä saatua lupaa, vaikutti FranceAgriMerin 18.12.2009 tekemän päätöksen lainmukaisuuteen.
16
Tässä tilanteessa Conseil d’État päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Sallitaanko asetuksen [N:o 555/2008] 76, 78 ja 81 artiklassa se, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilan alueelle ilman viljelijältä saatua lupaa?
2)
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tehtävä ero sen mukaan, ovatko kyseessä olevat alueet suljettuja vai eivät?
3)
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko asetuksen [N:o 555/2008] 76, 78 ja 81 artikla sopusoinnussa kotirauhan loukkaamattomuuden periaatteen, sellaisena kuin se taataan [ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus)] 8 artiklassa, kanssa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
17
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklaa tulkittava siten, että niissä sallitaan se, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilalle ilman viljelijältä saatua lupaa.
18
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäisessä kysymyksessään mainitsemat säännökset kuuluvat asetuksen N:o 555/2008, jossa vahvistetaan asetuksen N:o 479/2008 soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt_V osastoon, jonka otsikko on ”Viinialan tarkastukset”, kuuluvaan I lukuun, jonka otsikko on ”Valvontaperiaatteet”. Tähän lukuun kuuluvissa säännöksissä täsmennetään tiettyjä periaatteita ja yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka koskevat jäsenvaltioiden velvollisuutta tehdä tarkastuksia viimeksi mainitun asetuksen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi.
19
Asetuksen N:o 555/2008 76 artiklassa velvoitetaan siten asetuksen N:o 479/2008 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot ottamaan käyttöön, silloin kuin se on tarpeen mainittujen asetusten moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, tarkastukset ja toimenpiteet, joiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, jotta unionin taloudelliset edut ovat asianmukaisesti suojatut.
20
Asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastukset toteutetaan hallinnollisin ja tapauksen mukaan paikalla tehtävin tarkastuksin. Mainitun asetuksen 78 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta, mutta jos valvonnan tarkoitus ei vaarannu, voidaan kuitenkin antaa vain ehdottoman välttämättömään rajautuva ennakkoilmoitus.
21
Mainitun asetuksen 81 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään raivauspalkkiota saavien alojen osalta, että nämä alat on tarkastettava systemaattisesti ennen raivausta ja sen jälkeen, ja nämä tarkastukset on tehtävä perinteisinä paikalla tehtävinä tarkastuksina, mutta tietyin edellytyksin on mahdollista tehdä näissä säännöksissä täsmennettyjä muita tarkastuksia.
22
Asetuksen N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklan tai saman asetuksen muiden säännösten sanamuodosta ei kuitenkaan käy ilmi, että tässä asetuksessa annettaisiin jäsenvaltioille kuuluvan, paikalla tehtävien tarkastusten järjestelmän käyttöön ottamista koskevan velvollisuuden lisäksi tätä tarkoitusta varten valtuutetuille tarkastajille oikeus mennä maatilan alueelle ilman viljelijältä saatua lupaa.
23
Erityisesti siitä, että asetuksen N:o 555/2008 78 artiklan 1 kohdan mukaan paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta, ei voida päätellä, että mainitussa asetuksessa säädettäisiin tällaisesta luvasta. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 40–42 kohdassa, ilmaisut ”ennalta ilmoittamatta” ja ”luvatta” eivät ole toistensa synonyymejä. Se, että tarkastus voidaan tehdä ennalta ilmoittamatta, tarkoittaa korkeintaan, että se voidaan toteuttaa milloin vain, ilman että tarkastaja on ilmoittanut käynnistään.
24
Sitä vastoin se, että tarkastus on tehtävä ”ennalta ilmoittamatta”, ei voi kuitenkaan tarkoittaa, että tarkastaja voisi saavuttuaan paikan päälle siitä etukäteen ilmoittamatta vaatia oikeutta tulla tarkastuspaikalle ilman viljelijältä saatua lupaa. Tästä seuraa, että asetuksella N:o 555/2008 jäsenvaltioille asetettu, ennalta ilmoittamatta tehtävien tarkastusten järjestelmän käyttöön ottamista koskeva velvollisuus ei saa sellaisenaan aikaan, että tarkastajilla olisi oikeus tulla tarkastuspaikalle ilman viljelijän lupaa.
25
Mainitun asetuksen systematiikka tukee tätä tulkintaa. Tässä yhteydessä asetuksen johdanto-osan 72 ja 73 perustelukappaleesta käy ilmi, että jäsenvaltioiden on varmistettava viinialan tarkastuksista vastaavien viranomaisten toiminnan tehokkuus toteuttamalla tarvittavat toimenpiteet, jotta toimivaltaisten viranomaisten henkilöstöllä on riittävät valtuudet tutkia, noudatetaanko unionin viinialan sääntöjä. Kuten julkisasiamies on lisäksi todennut ratkaisuehdotuksensa 43 kohdassa, mainitun asetuksen 83 artiklan, joka koskee tarkastushenkilöstön valtuuksia, a alakohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on valvottava, että niiden tarkastajilla on esteetön pääsy viinitiloille sekä muihin paikkoihin ja laitoksiin, jotka ovat välttämättömiä niiden tehtävien toteuttamiseksi, mutta siinä ei kuitenkaan edellytetä, että tämän pääsyn olisi voitava tapahtua ilman viljelijän lupaa.
26
Tästä seuraa, että asetuksessa N:o 555/2008 annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi säännellä kansallisessa oikeudessaan tarkastajille annettavia valtuuksia sekä laatia suuri osa toteutettavia tarkastuksia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, mukaan luettuna tarkastusten kohteena oleviin paikkoihin pääsyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
27
Näin ollen on katsottava, että asetuksen N:o 555/2008 säännöksissä ei myönnetä oikeutta tulla viljelijän maatilan alueelle ilman tältä saatua lupaa.
28
Ranskan hallitus ja Euroopan komissio katsovat kuitenkin pääasiallisesti, että hakiessaan unionin varoja asetuksissa N:o 479/2008 ja N:o 555/2008 tarkoitetuista tukiohjelmista viinialan viljelijät antavat implisiittisesti yleisen ja etukäteen myönnetyn luvan tarkastuksiin, koska nämä tarkastukset ovat näillä asetuksilla perustetun tukijärjestelmän erottamaton osa.
29
Tällaista argumentaatiota ei voida hyväksyä.
30
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on näet niin, että luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön yksityisen toiminnan suojaaminen julkishallinnon yksiköiden mielivaltaisia tai suhteettomia siihen kohdistuvia puuttumisia vastaan on unionin oikeuden yleinen periaate, ja tällaisten puuttumisten on perustuttava lakiin ja oltava perusteltavissa laissa säädetyillä syillä (ks. vastaavasti tuomio 21.9.1989, Hoechst v. komissio, 46/87 ja 227/88, EU:C:1989:337, 19 kohta; tuomio 22.10.2002, Roquette Frères, C-94/00, EU:C:2002:603, 27 kohta ja tuomio 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, 51 kohta).
31
Ranskan hallituksen ja komission tarkoittama implisiittinen, yleinen ja etukäteen annettu lupa ei täytä tätä vaatimusta. Vaikka unionin oikeudessa voidaan säätää, että viljelijä voi antaa tarkastajille etukäteen yleisen luvan tulla maatilan alueelle, tällaisesta luvasta olisi ainakin nimenomaisesti säädettävä laissa. Asetusten N:o 479/2008 ja 555/2008 säännöksissä ei kuitenkaan säädetä tällaisesta luvasta.
32
Joka tapauksessa on katsottava, että asetuksen N:o 555/2008 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu tukihakemuksen hylkääminen, joka on merkittävä oikeudellinen seuraus siitä, että viljelijä tai tämän edustaja estää paikalla tehtävän tarkastuksen suorittamisen, on itsessään tehokas ja riittävä keino saavuttaa tämän asetuksen 76 artiklassa tarkoitettu päämäärä, jona on sen takaaminen, että unionin taloudelliset edut ovat asianmukaisesti suojatut (ks. analogisesti tuomio 16.6.2011, Omejc, C-536/09, EU:C:2011:398, 26 ja 27 kohta). Tarkastajille etukäteen annettu yleinen lupa tulla tarkastuksen kohteena olevalle alueelle ei siten ole tarpeen tämän päämäärän toteuttamiseksi.
33
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklaa on tulkittava siten, että niissä ei sallita sitä, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilalle ilman viljelijältä saatua lupaa.
Toinen ja kolmas kysymys
34
Ensimmäiseen kysymykseen esitetty vastaus huomioon ottaen toiseen ja kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
35
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tukiohjelmien, kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan, tuotantokyvyn ja viinialan tarkastusten osalta 27.6.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklaa on tulkittava siten, että niissä ei sallita sitä, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilalle ilman viljelijältä saatua lupaa.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.