62005CC0339_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Landesgericht Innsbruck (Austria), orzekający jako sąd pracy i spraw społecznych, skierował do Trybunału Sprawiedliwości wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na podstawie art. 234 WE, w celu uzyskania wykładni art. 9 ust. 1 załącznika I do Umowy w sprawie swobodnego przepływu osób między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Konfederacją Szwajcarską, podpisanej w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1999 r.(2) .
2. W swoim wniosku sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy okresy zatrudnienia w Szwajcarii przed wejściem w życie tej umowy powinny być uwzględnione przy obliczaniu stażu pracy w obecnie wykonywanej pracy w Austrii.
3. Celem udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne należy zbadać właściwość Trybunału w odniesieniu do powyższej umowy, dokonać analizy skutku bezpośredniego jednego z postanowień umowy oraz określić jej obowiązywanie w czasie.
II – Ramy prawne
A – Umowy zawarte między Wspólnotą a Konfederacją Szwajcarską
4. Pomimo ścisłych więzów historycznych, kulturalnych i gospodarczych łączących Wspólnotę Europejską ze Szwajcarią, dopiero po podpisaniu umowy o wolnym handlu w 1972 r.(3) pojawiła się perspektywa nieśmiałego porozumienia, które z czasem umocniło się po podpisaniu umów o współpracy naukowej(4) i o tranzycie alpejskim(5) .
5. Pod wpływem sytuacji politycznej, wymogów finansowych i społecznych, w dniu 21 czerwca 1999 r. podpisanych zostało siedem umów sektorowych(6) : o współpracy naukowej i technicznej, o transporcie lotniczym, transporcie towarów i pasażerów drogą kolejową i lądową, handlu produktami rolnymi, wzajemnej uznawalności w zakresie oceny zgodności, o zamównieniach publicznych i swobodnym przepływie osób.
6. Mamy tu do czynienia z trzema typami umów: integracyjne – dotyczące transportu lotniczego; o współpracy – współpraca naukowa i techniczna i w zakresie liberalizacji – w innych dziedzinach; w tym ostatnim przypadku ich podstawą była równoważność ustawodawstw państw sygnatariuszy(7)
7. Umowy weszły w życie w dniu 1 czerwca 2002 r.(8) .
B – Umowa w sprawie swobodnego przepływu osób
8. W odróżnieniu od innych porozumień umowa w sprawie swobodnego przepływu osób charakteryzuje się tym, że uwzględniając ograniczone kompetencje Wspólnoty w tej dziedzinie, to same państwa członkowskie były zmuszone do jej zawarcia(9) i z tego powodu można ją traktować jako „umowę mieszaną”(10) .
9. Zgodnie z przepisami art. 1 lit. d) umowa ta ma na celu „zapewnienie tych samych warunków życia, zatrudnienia i pracy” obywatelom państw członkowskich i obywatelom szwajcarskim.
10. Artykuł 2 tej umowy przywiązuje najwyższą wagę do zasady równego traktowania, ponieważ „zgodnie z postanowieniami załączników: I, II i III, w dziedzinach objętych niniejszą umową, obywatele jednej z Umawiających się Stron przebywający legalnie na terytorium innej Umawiającej się Strony nie są dyskryminowani ze względu na ich przynależność państwową”(11) [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak pozostałe cytaty z umowy poniżej]
11. W związku z powyższym art. 7 stanowi, że „Umawiające się Strony regulują, zgodnie z załącznikiem I, prawa wymienione poniżej, związane ze swobodnym przepływem osób:
a) prawo do równego traktowania na równi z własnymi obywatelami w zakresie dostępu do działalności gospodarczej i do jej prowadzenia, jak również w zakresie warunków życia, zatrudnienia i pracy;
[…]”.
12. Artykuł 16 wyraźnie odwołuje się do prawa wspólnotowego, wskazując, co następuje:
„1. W celu zapewnienia realizacji celów określonych w niniejszej umowie, Umawiające się Strony podejmą wszystkie konieczne środki, aby prawa i obowiązki odpowiadające prawom i obowiązkom określonym w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej, do których się odwołują, miały zastosowanie do ich relacji.
2. W zakresie, w jakim zastosowanie niniejszej umowy odwołuje się do pojęć prawa wspólnotowego, uwzględnione zostanie stosowne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z okresu poprzedzającego datę jej podpisania. Szwajcaria będzie informowana o orzecznictwie przyjętym po dacie podpisania niniejszej umowy. W celu zapewnienia właściwego wykonania umowy, na wniosek jednej z Umawiających się Stron, komisja mieszana(12) 1 (13) 2
określi skutki tego orzecznictwa”.
13. To postanowienie umowy należy uzupełnić „wspólną Deklaracją w sprawie stosowania Umowy”, dołączoną do aktu końcowego umowy, zgodnie z którą Umawiające się Strony zobowiązane są zapewnić, by obywatele szwajcarscy mogli na ustalonych warunkach powoływać się na dorobek prawny Wspólnoty (acquis communautaire).
14. Ponadto umowę w sprawie swobodnego przepływu osób uzupełniają trzy załączniki(14) : w sprawie swobodnego przepływu osób (załącznik I), w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (załącznik II) oraz w sprawie wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych (załącznik III).
15. Załącznik I zawiera przepisy ogólne (art. 1–5) oraz przepisy szczegółowe dotyczące pracowników najemnych (art. 6–11), wolnych zawodów (art. 12–17), świadczenia usług (art. 17–23), osób nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 24) i nabywania nieruchomości (art. 25); zawiera również przepisy przejściowe lub przepisy dotyczące rozwinięcia postanowień umownych (art. 26–34).
16. Artykuł 9 załącznika I określa zasady dotyczące „równego traktowania” pracowników:
„1. Pracownik będący obywatelem jednej Umawiającej się Strony nie może na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, ze względu na swoją przynależność państwową, być traktowany inaczej niż pracownicy będący obywatelami państwa będącego Umawiającą się Stroną w zakresie warunków zatrudnienia i pracy, a w szczególności w zakresie wynagrodzenia, rozwiązania umowy o pracę i przekwalifikowania lub ponownego zatrudnienia po okresie bezrobocia.
[…]
4. Wszelkie postanowienia układów zbiorowych pracy lub umów indywidualnych, lub innych uregulowań zbiorowych dotyczących dostępu do zatrudnienia, zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy i zwolnienia, są nieważne z mocy prawa, jeżeli dopuszczają lub zezwalają na przyjęcie warunków dyskryminujących w stosunku do pracowników pochodzących z innego państwa będącego Umawiającą się Stroną.
[…]”.
C – Ustawodawstwo austriackie
17. Republika Austrii i kraj związkowy Tyrolu dokonały w ramach swoich kompetencji implementacji umowy w sprawie swobodnego przepływu osób za pośrednictwem Vertragsbedienstetengesetz (ustawy dotyczącej pracowników kontraktowych, zwanej dalej „VBG”)(15), Gehaltsgesetz (ustawy w sprawie wynagrodzeń, zwanej dalej „GHG”)(16) oraz Tiroler Landes- Vertragsbedienstetengesetz (ustawy kraju związkowego Tyrolu dotyczącej pracowników kontraktowych, zwanej dalej „LVGB”)(17) .
18. Zgodnie z § 26 ust. 2 lit. f) pkt 3 VBG, w celu ustalenia daty referencyjnej dla potrzeb awansowania pracowników należy w pełni uwzględnić okresy zatrudnienia lub odbytej nauki „[…] w okresie po 1 czerwca 2002 r. w instytucji szwajcarskiej podobnej” do instytucji austriackich.
19. Takie samo postanowienie znajduje się w § 12 ust. 2 lit. f) pkt 3 GHG i w § 41 ust. 8 pkt 3 LVGB.
III – Stan faktyczny, postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
20. Wielu pracowników z kraju związkowego Tyrolu pracowało w sektorze ochrony zdrowia w Szwajcarii. Okresy zatrudnienia przed dniem 1 czerwca 2002 r. nie były zaliczane do stażu pracy w celu ustalenia daty referencyjnej dla potrzeb awansu w obecnie wykonywanej przez nich pracy, z wszystkimi wynikającymi stąd skutkami w zakresie wynagrodzenia. Pani Koster przez ponad dwadzieścia dwa lata pracowała jako pielęniarka na bloku operacyjnym w szpitalu kantonalnym w St.‑Gall; p. Bieri‑Spori przez dziewięć i pół roku pracowała jako pielęgniarka w różnych szpitalach państwowych w Szwajcarii, a p. Lawatsch pracowała dwa lata jako pielęgniarka w szpitalu Oberengadin w Samedan.
21. W dniu 28 lutego 2005 r. Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (cetralna rada zakładowa szpitali kraju związkowego Tyrolu) wystąpiła z wnioskiem do Landesgericht Innsbruck o zaliczenie w całości okresów zatrudnienia w Szwajcarii, podając trzy wyżej opisane przypadki.
22. Landesgericht Innsbruck zawiesił postępowanie i skierował do Trybunału następujące pytanie prejudyjalne:
„Czy przy obliczaniu wynagrodzenia pracowników kontraktowych służby publicznej państwo członkowskie lub władze lokalne państwa członkowskiego powinny uwzględnić bez ograniczenia w czasie
okresy zatrudnienia w określonych instytucjach w Szwajcarii, które są podobne do instytucji wymienionych w § 41 ust. 2 Tiroler LandesVertragsbedienstetengesetz (ustawie kraju związkowego Tyrolu dotyczącej pracowników kontraktowych) (lub w § 26 ust. 2 Vertragsbedienstetengesetz 1948 – ustawy dotyczącej pracowników kontraktowych), czy też należy dokonać wykładni umowy w sprawie swobodnego przepływu osób między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Konfederacją Szwajcarską (Dz.U. 2002, L 114/6), a w szczególności art. 9 ust. 1 jej załącznika I w taki sposób, że możliwe jest ograniczenie zaliczenia
okresu zatrudnienia w Szwajcarii do okresu zatrudnienia po wejściu w życie umowy w dniu 1 czerwca 2002 r.?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
23. W terminie określonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, rząd włoski oraz Komisja przedstawili swoje uwagi.
24. Po zakończeniu części pisemnej postępowania żadna ze stron nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy i w ten sposób, po ogólnym posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. możliwe było przygotowanie niniejszej opinii.
V – Badanie pytania prejudycjalnego
25. W niniejszym sporze nie kwestionuje się tego, że po wejściu w życie umowy w sprawie swobodnego przepływu osób okresy zatrudnienia w Szwajcarii pracownika będącego obywatelem Wspólnoty zalicza się do stażu pracy w celu obliczania stażu pracy w  pracy wykonywanej w późniejszym czasie w jednym z państw członkowskich Unii.
26. Landesgericht Innsbruck nie jest pewien, czy zważywszy na art. 9 załącznika I do umowy, identyczne rozwiązanie może mieć zastosowanie do okresu poprzedzającego wejście w życie umowy.
27. W tych okolicznościach, pomimo że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy jedynie kwestii zastosowania w czasie art. 9, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy Trybunał może dokonać wykładni tego przepisu, a następnie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, zbadać, czy przepis ten ma skutek bezpośredni.
A – Właściwość Trybunału Sprawiedliwości w zakresie orzekania w przedmiocie pytania prejudycjalnego
28. Należy na wstępie zauważyć rzecz istotną, o której już wspominałem, że umowa w sprawie swobodnego przepływu osób została zawarta zarówno przez Wspólnotę(18), jak i przez państwa członkowskie, ponieważ obejmuje ona dziedziny, których nie obejmują kompetencje Wspólnoty.
29. W wyroku z dnia 30 września 1987 r. w sprawie Demirel(19) Trybunał Sprawiedliwości potwierdził swoją właściwość w zakresie wykładni przepisów umów mieszanych dotyczących dziedzin objętych prawem pierwotnym,
ponieważ umowy te stanowią integralną część wspólnotowego porządku prawnego(20) . Wobec braku szczególnego przepisu właściwość ta wynika z art. 220 WE(21), który powierza Trybunałowi misję zapewnienia poszanowania prawa wspólnotowego.
30. Artykuł 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób potwierdza zasadę równego traktowania pracowników i wyraża tym samym zobowiązanie w zakresie spraw wspólnotowych. Wobec powyższego Trybunał jest uprawniony do dokonania jego wykładni w zakresie, w jakim dotyczy on swobodnego przepływu pracowników(22) .
31. Ponadto utworzenie szczególnych ram instytucjonalnych – komisji mieszanej – nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej Trybunałowi wypowiedzenie się w tej sprawie. W istocie, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w wyroku z dnia 26 października 1982 r. w sprawie Kupferberg(23), okoliczność, że sąd jednego z umawiającących się państw stosuje do sporu przepis bezwarunkowy i dokładny lub kieruje do Trybunału pytanie prejudycjalne(24), nie stanowi uszczerbku dla funkcji tej komisji, która odpowiedzialna jest za „zarządzanie umową i jej właściwe stosowanie”(25), jak również za rozstrzyganie sporów związanych z zastosowaniem tej umowy(26) .
B – Skutek bezpośredni art. 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób
32. Po potwierdzeniu właściwości Trybunału i jego obowiązku udzielenia odpowiedzi sądowi krajowemu, należy ustalić, czy możliwe jest powołanie się przed sądami państw członkowskich na zasadę niedyskryminacji w pracy, zgodnie z art. 9 załącznika I do umowy(27) .
33. W wyżej przywołanym wyroku w sprawie Demirel, który stanowi utrwalone orzecznictwo, Trybunał orzekł, że „postanowienie umowy zawartej przez Wspólnotę z państwami trzecimi powinno być uznane za mające bezpośrednie zastosowanie wówczas, gdy zważywszy na postanowienia umowy, jak również jej przedmiot oraz charakter, zawiera on jasne i dokładne zobowiązanie, którego wykonanie lub którego skutki nie są uzależnione od żadnej późniejszej czynności(28) ”.
34. Ta reguła rozciąga kryteria obowiązujące wobec wewnętrznych aktów wspólnotowych na umowy międzynarodowe(29) . Chociaż dochodzi tutaj jeszcze jedno kryterium, ponieważ zgodnie z art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r.(30) należy również uwzględnić „treść”, „przedmiot” oraz „charakter” traktatu, co oznacza dopuszczenie szczególnego charakteru tych przypadków(31) .
35. Z brzmienia umowy o swobodnym przepływie osób wynika wola umawiających się stron przewciwdziałania odmiennemu traktowaniu obywateli państw członkowskich Wspólnoty i obywateli Szwajcarii ze względu na przynależność państwową, w szczególności co się tyczy warunków życia, zatrudnienia i pracy [art. 1 lit. d) i art. 2], ponieważ we wspomnianych dziedzinach sygnatariusze umowy zobowiązani są do uregulowania tego prawa do równości, które związane jest ze swobodnym przepływem osób [art. 7 lit. a)].
36. Artykuł 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób uściśla tę zasadę w stosunku do pracowników, zakazując jakiegokolwiek nierównego traktowania ze względu na przynależność państwową w zakresie „warunków zatrudnienia i pracy, a w szczególności [...] w zakresie wynagrodzenia, rozwiązania umowy o pracę i przekwalifikowania lub ponownego zatrudnienia” (ust. 1), jak również, pod rygorem nieważności, jakichkolwiek przepisów prawnych przewidujących lub dopuszczających postanowienia sprzeczne z tą zasadą (ust. 2).
37. Wobec powyższego wspomniany artykuł ustanawia dokładne zobowiązanie, które nie wymaga żadnego innego środka, ponieważ stronom nie pozostawiono żadnej swobody uznania przy rozwijaniu wspomnianych dziedzin. W istocie są one zawsze zobowiązane do unikania dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a zasady tej nie można ani uwarunkować, ani jej ograniczyć.
38. Z powyższych argumentów wynika, że art. 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób wyklucza jakąkolwiek dyskryminację, przyznając obywatelom państw członkowskich Wspólnoty i obywatelom szwajcarskim prawa, które sądy wspólnotowe zobowiązane są bezpośrednio chronić.
39. Nie należy również zapominać, że Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie potwierdzał skutek bezpośredni przepisów umów zawartych z państwami trzecimi, które zakazują nierównego traktowania w pracy, używając sformułowań analogicznych do sformułowań z umowy w sprawie swobodnego przepływu osób. W zakresie umów mieszanych(32) w wyżej przywołanym wyroku z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie Pokrzeptowicz-Meyer(33) uznano skutek bezpośredni art. 37 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Rzeczpospolitą Polską(34), wyjaśniając, że „traktowanie pracowników posiadających polskie obywatelstwo, legalnie zatrudnionych na terytorium państwa członkowskiego, będzie wolne od dyskryminacji wynikającej z obywatelstwa, odnośnie [do] warunków pracy, wynagrodzenia lub zwalniania w porównaniu z obywatelami tego państwa” (pkt 19‑30). Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie Simutenkov(35) Trybunał uznał taki sam skutek art. 23 ust. 1 mieszanej umowy o partnerstwie i współpracy z Federacją Rosyjską(36), który jest podobny do wspomnianego przepisu umowy zawartej z Rzeczpospolitą Polską (pkt 20?29).
40. Ponadto cel umowy w sprawie swobodnego przepływu osób jest identyczny z celem art. 39 WE, który zapewnia swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, obejmującą „zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy”. Podobnie, zasadniczo identycznie brzmią: art. 9 ust. 1 i 4 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób oraz art. 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(37) .
41. To podobieństwo pomiędzy wspomnianymi przepisami ma swoje uzasadnienie, po pierwsze, w krótkiej preambule umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, ponieważ sygnatariusze deklarują swoją wolę wzajemnego poszanowania swobody przepływu osób „opierając się na przepisach obowiązujących we Wspólnocie Europejskiej”, a po drugie, w art. 16 umowy, który zawiera dwa „odwołania do prawa wspólnotowego”, aby jego „akty prawne” i jego „orzecznictwo” przyczyniało się do realizacji zamierzonych celów.
42. W tych okolicznościach należy zbadać, czy można dokonać analogicznego zastosowania orzecznictwa Trybunału dotyczącego skutku bezpośredniego art. 39 WE(38) i rozporządzeń(39) do art. 9 ust. 1 i 4 załacznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób.
43. Przywołany wyżej wyrok w sprawie Metalsa(40) uzależnił rozciągnięcie wykładni normy traktatu EWG na podobnie sformułowane postanowienie umowy zawartej przez Wspólnotę z państwem trzecim od celu, jaki przyświeca każdemu z tych przepisów w ramach jemu właściwych, przy czym „porównanie celów i okoliczności zawarcia umowy, z jednej strony, z celami traktatu, z drugiej strony, posiada w tym względzie zasadniczą wagę”.
44. Jak już wykazałem, wspomnianym postanowieniom umowy w sprawie swobodnego przepływu osób oraz traktatu WE przyświeca ten sam cel: zniesienie wszelkich różnic ze względu na przynależność państwową w traktowaniu pracowników w celu realizacji rzeczywistej swobody przepływu pracowników na określonych terytoriach.
45. Wobec powyższego nie dostrzegam żadnych przeszkód w zastosowaniu orzecznictwa Trybunału dotyczącego skutku bezpośredniego art. 39 WE i art. 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 1612/68 do art. 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób(41) .
C – Obowiązywanie zasady równego traktowania w czasie
1. Umiejscowienie problemu
46. „Zresztą wszyscy czujemy, że zajmujemy bezustannie rosnące miejsce w Czasie, a to mogłoby mnie wyłącznie cieszyć, ponieważ taka jest prawda, prawda podejrzewana przez każdego z nas, którą powinieniem starać się wyjaśnić”(42) .
47. Umowa w sprawie swobodnego przepływu osób i załącznik I zawierają postanowienia przejściowe, ale żadne postanowienie nie dotyczy zasady równego traktowania w zakresie warunków pracy.
48. Artykuł 10 umowy przewiduje: a) że przez okres pięciu lat od daty wejścia w życie umowy Konfederacja Szwajcarska może ograniczyć dostęp do działalności gospodarczej przy pobytach trwających powyżej czterech miesięcy (ust. 1); b) Umawiające się Strony mogą utrzymać przez okres maksymalnie dwóch lat kontrole pierwszeństwa tych, którzy w sposób legalny znajdują się na rynku pracy (ust. 2); c) że, również w okresie pięciu lat, Konfederacja Szwajcarska wprowadza w ramach swoich ogólnych kontyngentów pewne kwoty w zakresie nowych pozwoleń na pobyt dla pracowników Wspólnoty (ust. 3), według pewnych określonych procedur (ust. 4); d) że ograniczenia te nie mają zastosowania w stosunku do pracowników, którzy już uzyskali zgodę na prowadzenie działalności gospodarc zej na terenie państw będących Umawiającymi się Stronami, ani w stosunku do pozwoleń na pobyt, których termin ważności nie minął, ponieważ od początku korzystają oni z określonych praw (ust. 5); oraz e) że pracownicy z terenów nadgranicznych nie podlegają żadnym ograniczeniom ilościowym (ust. 7)(43) .
49. Przepisy przejściowe załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób odnoszą się do: a) organiczeń w dostępie do pełnienia funkcji publicznych (art. 26); b) pobytu, prawa do powrotu oraz do mobilności geograficznej i zawodowej pracowników (art. 27, 29 i 30) i osób wykonujących wolny zawód (art. 31, 33 i 34); oraz c) do pracowników mieszkających w strefie nadgranicznej (art. 28) i wykonujących wolny zawód (art. 32).
50. Wobec powyższego wspomniane przepisy nie zawierają szczególnych wskazówek, które pozwoliłyby ukierunkować odpowiedź na pytanie Landesgericht Innsbruck.
2. Proponowane rozwiązanie
51. Aby wyjaśnić kwestie nurtujące sąd krajowy, należy dokonać oceny zarówno skutku bezpośredniego art. 9 załącznika I do umowy oraz dwóch ogólnych zasad: zasady, zgodnie z którą umowa rodzi zobowiązania pomiędzy stronami wyłącznie od momentu jej wejścia w życie – tempus regit actum(44), w momencie, kiedy staje się integralną częścią wspólnotowego porządku prawnego(45), oraz zasady, zgodnie z którą, pomimo że wola umawiających się stron stanowi element uwzględniany przy wykładni - „koncepcja subiektywna”(46) – to stosuje się podejście globalne(47), które waży elementy teleologiczne i systemowe.
52. Zważywszy na te kryteria, należy odpowiedzieć twierdząco na pytanie skierowane przez sąd krajowy, stwierdzając, że przy obliczaniu w Austrii stażu pracy w celu ustalenia daty referencyjnej dla potrzeb awansowania pracowników zatrudnionych następnie w tym państwie w podobnej pracy należy uwzględnić okresy zatrudnienia w Szwajcarii przed wejściem w życie umowy w sprawie swobodnego przepływu osób. Przyjęcie takiego rozwiązania uzasadnione jest wieloma względami.
53. Po pierwsze, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że odmowa uwzględnienia okresów zatrudnienia w administracji publicznej innych państw członkowskich stanowi przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji pośredniej(48) .
54. Po drugie, jeżeli zastanowimy się nad wpływem niedyskryminowania ze względu na przynależność państwową, tzn. zastosowaniem nowej reguły w aktualnym stosunku pracy, pozostawiając z boku hipotetyczny aspekt praw nabytych w przeszłości, od momentu, kiedy umowa weszła w życie, zasada równego traktowania w zakresie warunków pracy ma pełne zastosowanie do nierozwiązanych sytuacji prawnych.
55. Po trzecie, aby ułatwić dostęp obywateli państw członkowskich Wspólnoty oraz Szwajcarii do pracy świadczonej na podstawie stosunku pracy oraz do wolnych zawodów, a także do jej wykonywania, jak również do świadczenia usług, art. 9 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób reguluje wzajemne uznawanie dyplomów i świadectw poprzez odesłanie do załącznika III do umowy, ale nie uzależnia tego uznania od warunku przesłania dyplomu po wejściu w życie umowy. To samo podejście domniemuje się w przypadku okresów zatrudnienia w przeszłości(49) .
56. Po czwarte, gdyby w tej sprawie nie uwzględnić okresów zatrudnienia przed wejściem w życie umowy, to wynikłoby z tego nielogiczne, niekorzystne traktowanie osób, które pracowały w Szwajcarii i które po 1 czerwca 2002 r. szukały zatrudnienia na obszarze Wspólnoty, w porównaniu z osobami, które nadal były zatrudnione w państwach członkowskich. Zaliczenie okresów zatrudnienia przed wejściem w życie umowy byłoby korzystne tylko dla tych ostatnich, zniechęcając osoby, które były zatrudnione w Szwajcarii przed wejściem w życie umowy, do wykonywania prawa do swobodnego przepływu.
57. Ponadto istnieje jeszcze inny argument na poparcie wyżej przedstawionej tezy, który zasługuje na dokładniejsze przeanalizowanie, ponieważ umowa w sprawie swobodnego przepływu osób wiąże się z przyjęciem dorobku Wspólnoty(50), co ma miejsce również wówczas, gdy nowe państwo członkowskie przystępuje do Wspólnoty.
58. To podobieństwo pozwala na zastosowanie przez analogię orzecznictwa w zakresie zastosowania w czasie zasad prawa wspólnotowego w nowych państwach członkowskich, pod czym sam się podpisuję.
59. W wyroku z dnia 2 października 1997 r. w sprawie Saldanha i MTS(51) badano, czy art. 6 traktatu WE sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie domagało się wpłacenia cautio iudicatum solvi przez osobę, która nie mając ani majątku, ani miejsca zamieszkania w Austrii, wniosła pozew przeciwko spółce, która miała siedzibę w Austrii, podczas gdy w podobnej sytuacji taki wymóg nie ma zastosowania do obywateli austriackich, a osoba, która wniosła ten pozew, jest jednocześnie obywatelką innego państwa członkowskiego i państwa trzeciego. Ponieważ okoliczności faktyczne sprawy zaistniały przed przystąpieniem Republiki Austrii do Unii, Trybunał zbadał zastosowanie w czasie wspomnianego przepisu i uwzględniając, że Akt w sprawie przystąpienia Austrii do Unii nie wprowadził żadnych warunków szczególnych w tym względzie, Trybunał potwierdził jego „natychmiastowe zastosowanie” i obligatoryjne od momentu przystąpienia Austrii do Unii oraz zastosowanie do „przyszłych skutków sytuacji zaistniałych przed przystąpieniem […]” (pkt 14).
60. Dokładniej mówiąc, w ww. sprawie Österreichischer Gewerkschaftsbund(52), podobnej w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych do sprawy toczącej się przed sądem krajowym, Trybunał badał kwestię wynikającą z faktu, że w Austrii, w celu obliczenia wynagrodzenia nauczycieli, okresy zatrudnienia w innych państwach członkowskich uwzględniane były tylko wtedy, gdy uzasadnione to było interesem publicznym, jak również po wyrażeniu zgody przez stosowne władze, podczas gdy okresy zatrudnienia na terenie Austrii nie podlegały takim formalnościom, co zdaniem Trybunały było sprzeczne z prawem wspólnotowym (pkt. 51). Następnie, oceniając, czy te okresy uwzględniały okresy zatrudnienia przed przystąpieniem Republiki Austrii do Unii, Trybunał uwzględnił, bez żadnego ograniczenia czasowego, „okresy zatrudnienia w instytucjach innych państw członkowskich podobnych do instytucji austriackich, wymienionych w art. 26 ust. 2 VBG” (pkt 56 ww. wyroku Österreichischer Gewerkschaftsbund).
VI – Wnioski
61. Biorąc pod uwagę powyższe, proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne skierowane przez Landesgericht Innsbruck:
„Artykuł 9 załącznika I do Umowy w sprawie swobodnego przepływu osób między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Konfederacją Szwajcarską wymaga, by okresy zatrudnienia w Szwajcarii przed wejściem w życie wspomnianej umowy były uwzględniane dla potrzeb awansu zawodowego w  podobnej pracy wykonywanej w późniejszym czasie w jednym z państw członkowskich Wspólnoty”.
(1) .
(2)
–	Dz.U. 2002, L 114, str. 6, zwana dalej „umową w sprawie swobodnego przepływu osób”.
(3)
–	Umowa pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską, podpisana w Brukseli w dniu 22 lipca 1972 r. (Dz.U. L 300, str. 189). Podobne porozumienia zostały podpisane z Republiką Austrii, Republiką Finlandii, Królestwem Norwegii, Republiką Portugalii i Królestwem Szwecji.
(4)
–	Umowa ramowa o współpracy naukowej i technicznej pomiędzy Wspólnotami Europejskimi a Konfederacją Szwajcarską (Dz.U. 1985, L 313, str. 6).
(5)
–	Umowa pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską dotycząca transportu towarów drogą kolejową i lądową, podpisana w Porto w dniu 2 maja 1992 r. (Dz.U. L 373, str. 28).
(6)
–	A.L. Lautenberg „Les accords bilatéraux vus de Bruxelles”, Accords bilatéraux Suisse–UE (Commentaires), Helbing & Lichtenhahn, Bazylea, Genewa, Münich/Bruylant, Bruksela, 2001, str. 21 i nast., wyjaśnia szwajcarski punkt widzenia przedstawiany w czasie negocjacji.
(7)
C. Kaddous „Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l’Union européenne”, Accords bilatéraux Suisse-UE (commentaires), op.cit ., str. 79.
(8)
–	„Pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po ostatniej notyfikacji złożenia instrumentów ratyfikacyjnych lub zatwierdzenia wszystkich siedmiu umów […]” (art. 25 Umowy w sprawie swobodnego przepływu osób). B. Kaufmann, „Die bilateralen Abkommen mit der EU. Ein langer Weg in der EU bis zur Ratifikation”, w : Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 21 czerwca 2000 r. opisuje złożoność procesu ratyfikowania, który opóźnił datę wejścia w życie tych umów.
(9)
–	R. Bieber „Quelques remarques à l’occasion de l’entrée en vigueur des Accords bilatéraux Suisse-CE”, w: Mélanges en l’honneur de Bernard Dutoit,
Librairie Droz, Genewa, 2002, str. 14 i nast.
(10)
–	N.A Neuwahl „Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and Its Member States: Mixed Agreements”, w: Common Market Law Review,
tom 28, 1991, str. 717 i nast.
(11)
–	Zasada ta jest również sformułowana w umowach w sprawie transportu towarów drogą kolejową i lądową (art. 1 i 32), w sprawie transportu lotniczego (art. 3), w sprawie zamówień publicznych (art. 6 i załączniki) i w sprawie handlu produktami rolnymi (art. 7‑9).
(12)
– Komisja mieszana, powołana na mocy art. 14 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, jest odpowiedzialna za zarządzanie umową i jej właściwą realizację; art. 19 tej umowy uprawnia ją do rozstrzygania sporów mogących zaistnieć pomiędzy Umawiającymi się Stronami.
(13) 12  – Komisja mieszana, powołana na mocy art. 14 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, jest odpowiedzialna za zarządzanie umową i jej właściwą realizację; art. 19 tej umowy uprawnia ją do rozstrzygania sporów mogących zaistnieć pomiędzy Umawiającymi się Stronami.
(14)
–	Artykuł 15 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób stanowi, że załączniki i protokoły do umowy stanowią jej integralną część.
(15)
–	BGBl. 86/1948; ustawa ta była wielokrotnie zmieniana.
(16)
–	BGBl. 54/1956; ta ustawa również była wieloktronie zmieniana od czasu jej promulgowania.
(17)
–	LGBl. 2/2001; ta ustawa również była wielokrotnie zmieniana.
(18)
–	Podstawa prawna, która pozwala Wspólnocie porozumieć się z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, znajduje się w art. 310 WE (dawniej art. 238 traktatu WE), którego korzenie sięgają do art. 14 Umowy w sprawie przepisów przejściowych Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.
(19)
–	Wyrok z dnia 30 września 1987 r. w sprawie 12/86 Demirel, Rec. str. 3719, pkt 6–12.
(20)
–	I. Macloed, I.D. Hendry, S. Hyett, „The External Relations of the European Communities”, Clarendon Press, Oxford, 1996, str. 156; J.V. Louis, „L’ordre juridique communautaire”, wyd. 5, Office des publications des Communautes europeennes, 1995, str. 127. Rzecznik generalny Tesauro w pkt 10‑21 opinii w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C‑53/96 Hermès, Rec. str. I‑3603, badał ten aspekt, nie przyznając jednak otwarcie, że kontroli Trybunału podlegają również przepisy dotyczące kwestii niewspólnotowych.
(21)
–	D. Petrović, „L’effet direct des accords internationaux de la Communauté européenne: à la recherche d’un concept”, Presses Universitaires de France, Paryż, 2000, str. 155 i nast.
(22)
–	B. Khil‑Wolff, „L’Accord Suisse-CE sur la libre circulation des personnes: observations générales”, L’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE et ses effets à l’égard de la sécurité sociale en Suisse, Stämpfli Verlag AG, Berna, 2001, str. 5.
(23)
–	Wyrok z dnia 26 października 1982 r. w sprawie 104/81 Kupferberg, Rec. str. 3641, pkt 19 i 20.
(24)
–	G. Gaja, „Effets directs et réciprocité dans la jurisprudence concernant l’Accord entre la Communauté européenne et la Suisse”, Annuaire suisse de droit international, tom XL, 1984, str. 27, stoi na stanowisku, że komisja mieszana ustanowiona przepisami Umowy między Europejską Wspólnotą Gospodarcza, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, wspomniana w przypisie 3, miałaby trudności z wypowiedzeniem się na temat skutku bezpośredniego jednego z przepisów tej umowy, ponieważ jej zadania skupiają się na innych kwestiach, takich na przykład jak doprecyzowanie obowiązków wypływających z umowy. Z odmienną sytuacją, która została przeanalizowana w opiniach 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r., Rec. str. I‑6079 i 1/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., Rec. str. I‑2821, mamy do czynienia, kiedy traktat międzynarodowy powołuje swój własny system sądowniczy.
(25)
–	Artykuł 14 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób.
(26)
–	Artykuł 19 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób.
(27)
–	D. Carreau „Droit international”, Pedone, Paris, 1988, str. 453, stoi na stanowisku, że jeżeli umowy nie uznają skutku bezpośredniego, zadaniem sądu jest podnoszenie go w każdym przypadku.
(28)
–	Punkt 14 wyroku w sprawie Demirel. Zobacz również wyroki: z dnia 5 lutego 1976 r. w sprawie 87/75 Bresciani, Rec. str. 129, pkt 16; z dnia 31 stycznia 1991 r. w sprawie C‑18/90 Kziber, Rec. str. I‑199, pkt 15; z dnia 1 lipca 1993 r. w sprawie C‑312/91 Metalsa, Rec. str. I‑3751, pkt 12; z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie C‑432/92 Anastasiou i in., Rec. str. I‑3087, pkt 23; z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C‑162/99 Racke, Rec. str. I‑3655, pkt 31; z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie C‑416/96 El-Yassini, Rec. str. I‑1209, pkt 25; z dnia 4 maja 1999 r. w sprawie C‑262/96 Sürül, Rec. str. I‑2685, pkt 60 i z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie C‑162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, Rec. str. I‑1049, pkt 19. W wyroku z dnia 12 grudnia 1972 r. w sprawach połączonych od 21/72 do 24/72 International Fruit Company i in., Rec. str. 1219, Trybunał po raz pierwszy zbadał możliwość zastosowania orzecznictwa w zakresie skutku bezpośredniego do umowy zawartej przez Wspólnotę i, o ile nie uznał tego prawa w stosunku do umowy GATT, o tyle nie odrzucił tej możliwości w stosunku do innych umów.
(29)
–	Co się tyczy skutku bezpośredniego umów międzynarodowych, Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej, prekursor Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości uznał, że szczególny status prawny Wolnego Miasta Gdańsk nie pozwalał mu zostać członkiem Międzynarodowej Organizacji Pracy, podnosząc, że międzynarodowa umowa „Beamtenabkommen” – nie tworzy bezpośrednio ani praw, ani zobowiązań dla osób prywatnych (opinia z dnia 26 sierpnia 1930 r., Recueil de la CPJI, seria B, nr 18, 1928).
(30)
–	Recueil des traités des Nations unies, tom 1155, nr 18232, str. 331.
(31)
–	D. Petrović, op.cit., kwalifikuje jako akty sui generis postanowienia traktatów międzynarodowych, które stanowią integralną część prawa wspólnotowego.
(32) –	Trybunał dopuścił również ten skutek dla innego typu umów, np.: dla Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (zawartej, przyjętej i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty decyzją Rady nr 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r., Dz.U. 1964, L 217, str. 3685), obejmując nim inne przepisy decyzji Rady Stowarzyszeniowej nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r., w wyrokach: z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C‑192/89 Sevince, Rec. str. I‑3461, pkt 26 – art. 6 i 13; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑355/93 Eroglu, Rec. str. I‑5113, pkt 17 – art. 7 ust. 2; z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie C‑351/95 Kadiman, Rec. str. I‑2133, pkt 28 – art. 7 ust. 1; z dnia 19 listopada 1998 r. w sprawie C‑210/97 Akman, Rec. str. I‑7519, pkt 23 – art. 7 ust. 2; z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C‑171/01 Wählergruppe Gemeinsam, Rec. str. I‑4301, pkt 67 – art. 10 ust. 1; z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C‑467/02 Cetinkaya, Zb.Orz. str. I‑10895, pkt 31 – art. 7 ust. 1; z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C‑136/03 Dörr i Ünal, Zb.Orz. str. I‑4759, pkt 66 – art. 6 ust. 1; z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie C‑502/04 Torun, Zb.Orz. str. I‑1563, pkt 19 – art. 7 ust. 2. Podobnie w pkt 32 ww. wyroku w sprawie Eddline El‑Yassini Trybunał uznał skutek bezpośredni art. 40 Umowy o współpracy pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Królestwem Maroka [podpisaną w Rabacie w dniu 27 kwietnia 1976 r. i zatwierdzoną w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2211/78 z dnia 26 września 1978 r. (Dz.U. L 264, str. 1), na podstawie której „każde państwo członkowskie przyznaje pracownikom posiadającym obywatelstwo marokańskie, zatrudnionym na swoim terytorium, prawa charakteryzujące się brakiem jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w stosunku do swoich własnych obywateli w zakresie warunków pracy i wynagrodzenia”. [tłumaczenie nieoficjalne]
(33)
–	Zobacz przypis 27.
(34)
–	Układ europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, zatwierdzony w imieniu Wspólnoty decyzją Rady i Komisji nr 93/743/Euratom, EWWiS, WE z dnia 13 grudnia 1993 r. (Dz.U. L 348, str. 1).
(35)
–	Wyrok z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑265/03 Simutenkov, Zb.Orz. str. I‑2579.
(36)
–	Umowa o partnerstwie i współpracy ustanawiająca partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Federacją Rosyjską, z drugiej strony, sporządzona na Korfu w dniu 24 czerwca 1994 r. i zatwierdzona decyzją Rady i Komisji nr 97/800/EWWiS, WE, Euratom z dnia 30 października 1997 r. (Dz.U. L 327, str. 1).
(37)
–	Dz.U. L 257, str. 2.
(38)
–	Wyroki: z dnia 4 grudnia 1974 r. w sprawie 41/74 Van Duyn, Rec. str. 1337, pkt 4‑8; z dnia 14 lipca 1976 r. w sprawie 13/76 Donà, Rec. str. 1333, pkt 20 i z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie C‑18/95 Terhoeve, Rec. str. I‑345, pkt 27.
(39)
–	Wyroki: z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie 93/71 Leonesio, Rec. str. 287, pkt 5 i z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Variola, Rec. str. 981, pkt 8 i 10.
(40)
–	Punkt 11. Zobacz także wyroki: z dnia 27 września 2001 r. w sprawie C‑63/99 Gloszczuk, Rec. str. I‑6369, pkt 49; w sprawie C‑235/99 Kondova, Rec. str. I‑6427, pkt 52; a także w sprawie C‑257/99 Barkoci i Malik, Rec. str. I‑6557 oraz ww. wyrok w sprawie Pokrzeptowicz‑Meyer, pkt 33.
(41)
–	C. Kaddous, op.cit., str. 105 i nast.
(42)
–	M. Proust, „W poszukiwaniu straconego czasu. Czas odnaleziony”, tłum. Maciej Żurowski, Pruszyński i Sp., 2001, str. 316.
(43)
–	Artykuł 10 ust. 6 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób zobowiązuje Konfederację Szwajcarską do przekazywania komisji mieszanej danych statystycznych oraz potrzebnych informacji i upoważnia Umawiające się Strony do zwrócenia się do niej z wnioskiem o dokonanie analizy sytuacji. Ustęp 8 i ostatni ustęp tego artykułu odsyłają do przepisów przejściowych protokołu załącznika do wspomnianej umowy w zakresie ubezpieczeń społecznych i retrocesji składek na ubezpieczenie od bezrobocia.
(44)
–	P. Cahier, „L’obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur”, w: Mélanges Fernand Dehousse,
tom 1, Ed. Fernand Nathan, Paris/Ed. Babour, Bruxelles, 1979, str. 31.
(45)
–	Wyrok z dnia 30 kwietnia 1974 r. w sprawie 181/73 Haegeman, Rec. str. 449, pkt 5 oraz ww. wyroki: w sprawie Sevince, pkt 8 oraz w sprawie Demirel, pkt 7.
(46)
–	L. Imbrechts, „Les effets internes des accords internationaux des Communautés européennes”, w: Revue d’intégration européenne/Journal of European Integration, 1986, tom 10, nr 1, str. 66; H.N. Tagaras, „L’effet direct des accords internationaux de la Communauté”, Cahiers de Droit Européenne,
1987, str. 23.
(47)
–	M. Lagrange, „La Cour de Justice des Communautés européennes du Plan Schumann à l’Union européenne”, w: Mélanges Fernand Dehousse,
op.cit., tom 2, str. 131 i nast.
(48)
–	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawie C‑419/92 Scholz, Rec. str. I‑505, pkt 11; z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C‑15/96 Schöning-Kougebetopoulou, Rec. str. I‑47, pkt 13; z dnia 12 marca 1998 r. w sprawie C‑187/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑1095, pkt 21; z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler, Rec. str. I‑10239, pkt 71‑74; z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑278/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I‑3747, pkt 14 oraz z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie C‑205/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, niepublikowany w Zbiorze, pkt 14 i 15.
(49)
–	W pkt 146 swojej opinii w sprawie C‑195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. str. I‑10497, rzecznik generalny Jacobs zaleca równoznaczną paralelę w przypadku Aktu w sprawie przystąpienia Austrii do Unii.
(50)
–	Co wynika z jednej ze wspólnych deklaracji dodanych do aktu końcowego umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, zacytowanej w pkt 13 niniejszej opinii. B. Khil‑Wolff, op.cit., str. 4 i 7 podobnie jak R. Bieber, op.cit., str. 17, stoją na stanowisku, że podstawową metodą zbliżenia ustawodawstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską jest przyjęcie przez to państwo dorobku prawnego Wspólnoty w taki sposób, by prawo Unii nie stanowiło wyłącznie prawa jednej ze stron zawierających klasyczną umowę dwustronną.
(51)
–	Wyrok z dnia 2 października 1997 r. w sprawie C‑122/96 Saldanha i MTS, Rec. str. I‑5325
(52)
–	Zobacz przypis 48.