62023TJ0193_RES
(Processo T‑193/23)
MegaFon OAO
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção alargada) de 15 de janeiro de 2025
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais o congelamento de fundos e de recursos económicos se aplica — Inscrição e manutenção do nome da recorrente nas listas — Direito a ser ouvido — Dever de fundamentação — Erro de apreciação — Proporcionalidade — Liberdade de empresa — Recurso de anulação»
Processo judicial — Prazo para apresentação de provas — Artigo 85.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral — Apresentação de provas antes do encerramento da fase oral — Admissibilidade — Requisitos — Apresentação intempestiva justificada — Inexistência de justificação — Inadmissibilidade da prova adicional
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 85.o, n.o 3)
(cf. n.os 31‑34)
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de venda, fornecimento, transferência ou exportação de bens e tecnologias de dupla utilização destinados a determinadas pessoas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia — Proibição de venda, fornecimento, transferência ou exportação de bens e tecnologias suscetíveis de contribuir para o reforço tecnológico do setor da defesa e da segurança da Rússia em relação a certas pessoas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia — Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida — Decisão que se inscreve num contexto conhecido do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária
[Artigo 296.o, 2.° parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea c); Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/327 (PESC), 2022/578 (PESC), 2022/1271 (PESC), 2023/1517 (PESC), 2023/434 e (PESC) 2024/422; Regulamento n.o 833/2014 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento n.o 2023/427]
(cf. n.os 42‑44, 46, 55, 57)
Processo judicial — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Elementos de facto e de direito expostos na petição inicial
[Regulamento de Processo do Tribunal, artigo 76.o, alínea d)]
(cf. n.os 63, 64)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a uma tutela jurisdicional efetiva — Medidas restritivas — Obrigação de comunicação das razões individuais e específicas que justificam as decisões tomadas — Direito a ser ouvido previamente à adoção de tais medidas — Limitações — Requisitos — Diferença entre o ato inicial de adoção da medida e o ato de manutenção desta medida
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.o 2, alínea a), 47.° e 52.°, n.o 1)
(cf. n.os 70‑74, 77‑79, 81, 82, 86‑88)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação da autoridade competente da União de demonstrar, em caso de contestação, a procedência dos motivos invocados contra as pessoas ou as entidades em causa — Elementos de prova apresentados pela primeira vez na fase da contestação — Admissibilidade — Requisito — Elementos de prova que demonstram um facto conhecido de todos — Erro de apreciação — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/327 (PESC), 2022/578 (PESC), 2022/1271 (PESC), 2023/1517 (PESC), 2023/434 e (PESC) 2024/422; Regulamento n.o 833/2014 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento n.o 2023/427]
(cf. n.os 110‑114, 119, 123, 138‑145)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Inscrição do recorrente nas listas anexas aos atos impugnados devido ao seu apoio direto ao complexo militar e industrial russo — Provas documentais acessíveis ao público — Admissibilidade
[Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/327 (PESC), 2022/578 (PESC), 2022/1271 (PESC), 2023/1517 (PESC), 2023/434 e (PESC) 2024/422; Regulamento n.o 833/2014 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento n.o 2023/427]
(cf. n.os 126‑128)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de venda, fornecimento, transferência ou exportação de bens e tecnologias de dupla utilização destinados a determinadas pessoas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia — Proibição de venda, fornecimento, transferência ou exportação de bens e tecnologias suscetíveis de contribuir para o reforço tecnológico do setor da defesa e da segurança da Rússia em relação a certas pessoas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia — Restrição da liberdade de empresa e do respeito pela reputação — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/327 (PESC), 2022/578 (PESC), 2022/1271 (PESC), 2023/1517 (PESC), 2023/434 e (PESC) 2024/422; Regulamento n.o 833/2014 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento n.o 2023/427]
(cf. n.os 161‑166)
Resumo
Este processo suscita questões inéditas a respeito do âmbito das obrigações que incumbem ao Conselho da União Europeia quanto à constituição de um dossiê de provas com vista a fundamentar a inclusão do nome de uma entidade numa lista relativa a medidas restritivas setoriais.
Em 31 de julho de 2014, tendo em conta a situação na Ucrânia, o Conselho adotou a Decisão 2014/512 (
1
) e o Regulamento n.o 833/2014 (
2
), a fim de introduzir medidas restritivas específicas, nomeadamente nos domínios dos produtos de dupla utilização e das tecnologias sensíveis. Estes atos foram alterados várias vezes (
3
) na sequência da operação militar na Ucrânia iniciada pela Federação da Rússia em 24 de fevereiro de 2022.
O Conselho adotou posteriormente vários atos (
4
) através dos quais a Megafon OAO, uma empresa com sede em Moscovo (Rússia), que atua no setor das telecomunicações, foi incluída e mantida, enquanto entidade que apoia diretamente o complexo militar e industrial da Federação da Rússia na sua guerra de agressão contra a Ucrânia, nas listas das entidades contra as quais são impostas restrições às exportações de bens e tecnologias de dupla utilização, bem como de bens e tecnologias suscetíveis de contribuir para o reforço tecnológico do setor da defesa e da segurança da Rússia.
Esta sociedade pede a anulação desses atos, invocando, nomeadamente, uma violação do dever de fundamentação por parte do Conselho, uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, bem como um erro de apreciação do Conselho por ter considerado erradamente que a recorrente apoiava diretamente o complexo militar e industrial russo.
O Tribunal Geral negou provimento ao recurso.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, quanto ao fundamento relativo à violação do dever de fundamentação por parte do Conselho, o Tribunal Geral recorda que a fundamentação de um ato que impõe uma medida restritiva deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerou que o interessado devia ser objeto dessa medida, tendo em conta o contexto de adoção do ato.
No caso em apreço, as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerou que a recorrente devia ser objeto das medidas em causa, e, portanto, que o seu nome devia ser incluído nas listas controvertidas, correspondem aos critérios fixados nas disposições pertinentes e nos considerandos dos atos impugnados (
5
), a saber, que a recorrente constitui uma entidade que apoia diretamente o complexo militar e industrial russo.
A este respeito, o recurso às mesmas considerações, relativas ao apoio direto ao complexo militar e industrial da Rússia, para adotar medidas restritivas aplicáveis a várias pessoas não exclui que tais considerações deem origem a uma fundamentação suficientemente específica para cada uma das pessoas em causa.
A recorrente estava, portanto, em condições de compreender que tinha sido inscrita e mantida nas listas controvertidas por ser considerada uma entidade que apoiava diretamente o complexo militar e industrial da Rússia na sua guerra de agressão contra a Ucrânia, uma vez que era uma das principais operadoras de rede móvel e de telecomunicações na Rússia, bem como devido ao contexto político no momento da adoção dos atos impugnados.
Em segundo lugar, quanto ao fundamento relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, o Tribunal Geral recorda que o direito a ser ouvido garante a qualquer pessoa a possibilidade de dar a conhecer o seu ponto de vista na pendência de um procedimento administrativo antes da adoção de uma decisão suscetível de afetar os seus interesses de forma desfavorável. Assim, num procedimento de adoção de medidas restritivas, a autoridade competente da União Europeia deve comunicar à pessoa em causa os motivos e os elementos de acusação que lhe são imputados nos quais essa autoridade tenciona basear a sua decisão, a fim de permitir que essa pessoa dê a conhecer utilmente o seu ponto de vista a respeito dos mesmos.
No entanto, o direito a ser ouvido pode ser objeto de limitações em determinadas condições (
6
). Em especial, segundo a jurisprudência do Tribunal Geral, o Conselho não é obrigado a comunicar previamente à pessoa ou à entidade em causa os motivos com base nos quais pretende adotar medidas restritivas contra ela. A inexistência de tal obrigação explica‑se pelo efeito surpresa necessário à eficácia dessas medidas e, em última instância, por considerações imperativas em matéria de segurança ou de condução das relações internacionais da União e dos seus Estados‑Membros.
Além disso, nem as disposições pertinentes dos atos que estabelecem medidas restritivas nem o princípio geral do respeito dos direitos de defesa conferem aos interessados o direito a uma audição formal, sendo pois suficiente a possibilidade de apresentar observações por escrito.
No caso em apreço, os atos iniciais deviam beneficiar de um efeito surpresa e o Conselho não estava, portanto, obrigado a ouvir a recorrente previamente à sua inscrição inicial na lista.
No entanto, a pedido da recorrente, o Conselho estava obrigado a comunicar‑lhe os motivos pelos quais essas medidas lhe foram aplicadas imediatamente após a adoção dos atos que as previam, para que a recorrente pudesse fazer valer o seu ponto de vista a respeito desses motivos (
7
).
No caso em apreço, dando seguimento aos pedidos da recorrente, o Conselho respondeu a esta última, em substância, que o motivo que justificava a sua inscrição nas listas controvertidas figurava nas disposições pertinentes dos atos iniciais de inscrição, a saber, que a recorrente é uma entidade que apoia diretamente o complexo militar e industrial russo.
Por conseguinte, a recorrente pôde compreender os motivos pelos quais o seu nome foi inscrito nas listas controvertidas, o que lhe permitiu defender os seus direitos nas melhores condições possíveis.
Quanto à decisão de manutenção das medidas restritivas contra uma pessoa, o Tribunal Geral recordou que, antes de adotar esta decisão, o Conselho devia, por um lado, comunicar à pessoa em causa os elementos novos de que dispunha para fundamentar a referida decisão e através dos quais tinha procedido à reatualização das informações relativas à sua situação pessoal e à situação no país terceiro em questão, bem como, por outro, recolher as observações da pessoa em causa sobre esses elementos novos.
Ora, no caso em apreço, os fundamentos dos atos de manutenção não diferem dos fundamentos dos atos iniciais, pelo que o Conselho não tinha a obrigação de ouvir a recorrente anteriormente à sua adoção.
Em terceiro lugar, no que respeita ao fundamento relativo a um erro de apreciação, o Tribunal Geral começou por examinar a questão de saber se o Conselho podia invocar elementos de prova apresentados na fase da contestação. O Tribunal Geral recordou que a não comunicação pelo Conselho dos elementos com base nos quais inscreveu uma pessoa numa lista de medidas restritivas não é suscetível de violar os seus direitos de defesa, quando esses elementos constituírem um contexto conhecido, ou seja, se estiverem publicamente acessíveis e, portanto, se for possível presumir que são do conhecimento de todos. No caso em apreço, o Tribunal Geral considerou ser possível presumir que é do conhecimento de todos que um dos maiores operadores de telecomunicações da Federação da Rússia, como a recorrente, participa em tempo de guerra no apoio direto ao complexo militar e industrial desse país. Assim, em princípio, o Conselho não estava obrigado a apresentar provas documentais sempre que for possível presumir que os factos alegados em que a inclusão nas listas controvertidas se baseia são do conhecimento de todos. Além disso, o Tribunal Geral considerou que, em caso de contestação, o Conselho tem o direito de apresentar ao Tribunal Geral documentos geralmente disponíveis no domínio público para demonstrar a exatidão de tal facto conhecido de todos.
Em seguida, o Tribunal Geral reconheceu a fiabilidade e a pertinência dos elementos de prova apresentados pelo Conselho. Com efeito, em primeiro lugar, a prestação de serviços de itinerância pela recorrente em certas regiões da Ucrânia que estão sob controlo russo e a prestação de serviços de telecomunicações na Crimeia, revelada por artigos de páginas Internet, são suscetíveis de comprometer ainda mais a integridade territorial da Ucrânia. Por conseguinte, tais elementos constituem um indício que confirma o apoio da recorrente ao complexo militar e industrial russo. Em segundo lugar, o Conselho forneceu artigos de imprensa acessíveis ao público que referem a presença de infraestruturas da recorrente na região de Kharkiv. Em terceiro lugar, o Conselho apresentou excertos de uma página Internet nos quais figura a lista dos contratos celebrados entre o exército russo e a recorrente entre 2013 e 2021, demonstrando assim a existência de uma ligação de longa duração entre a recorrente e esse exército que corrobora a argumentação segundo a qual a recorrente é uma entidade que apoia diretamente o complexo militar e industrial da Federação da Rússia.
(
1
)	Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13).
(
2
)	Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que destabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1).
(
3
)	Decisões (PESC) 2022/327, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 48, p. 1) (PESC) 2022/578, de 8 de abril de 2022 (JO 2022, L 111, p. 70) e (PESC) 2022/1271, de 21 de julho de 2022 (JO 2022, L 193, p. 196), alteraram a Decisão 2014/512. Os Regulamentos (UE) 2022/328, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 49, p. 1) (UE) 2022/576, de 8 de abril de 2022 (JO 2022, L 111, p. 1) e (UE) 2022/1269, de 21 de julho de 2022 (JO 2022, L 193, p. 1), alteraram a o Regulamento n.o 833/2014
(
4
)	Trata‑se, primeiro, da Decisão (PESC) 2023/434 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2023, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 59 I, p. 593), e do Regulamento (UE) 2023/427 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2023, que altera o Regulamento (UE) n.o 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 59 I, p. 6), segundo, da Decisão (PESC) 2023/1517 do Conselho, de 20 de julho de 2023, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2023, L 184, p. 40), e, em terceiro lugar, da Decisão (PESC) 2024/422 do Conselho, de 29 de janeiro de 2024, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO L, 2024/422).
(
5
)	Trata‑se, em especial, do considerando 10 da Decisão 2023/434 e dos artigos 3.°, 3.°‑A e 3.°‑B da Decisão 2014/512, alterada, bem como do considerando 4 do Regulamento 2023/427 e dos artigos 2.°, 2.°‑A e 2.°‑B do Regulamento n.o 833/2014, alterado.
(
6
)	Em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
(
7
)	Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 100 e jurisprudência referida).