62009TJ0059
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
14 februarie 2012 (
*1
)
„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Documente referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiată — Documente emise de un stat membru — Acordarea accesului — Acord prealabil al statului membru”
În cauza T-59/09,
Republica Federală Germania, reprezentată de domnii M. Lumma și B. Klein și de doamna A. Wiedmann, în calitate de agenți,
reclamantă,
susținută de
Regatul Spaniei, reprezentat inițial de domnul M. Muñoz Pérez și ulterior de doamna S. Centeno Huerta, în calitate de agenți,
și de
Republica Polonă, reprezentată inițial de domnul M. Dowgielewicz și ulterior de domnii M. Szpunar și B. Majczyna, în calitate de agenți,
interveniente,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnul B. Smulders, de doamna P. Costa de Oliveira și de domnul F. Hoffmeister, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Regatul Danemarcei, reprezentat inițial de domnul J. Bering Liisberg și de doamna B. Weis Fogh și ulterior de domnii S. Juul Jørgensen și C. Vang, în calitate de agenți,
de
Republica Finlanda, reprezentată de domnul J. Heliskoski, în calitate de agent,
și de
Regatul Suediei, reprezentat de doamnele K. Petkovska, A. Falk și S. Johannesson, în calitate de agenți,
interveniente,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 a Comisiei din 5 decembrie 2008 prin care se acordă unor cetățeni accesul la anumite documente transmise de Republica Federală Germania în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nr. 2005/4569,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din doamnele I. Pelikánová, președinte, și K. Jürimäe și domnul M. van der Woude (raportor), judecători,
grefier: doamna T. Weiler, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 13 septembrie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
Prin scrisoarea din 19 iulie 2008, Comisia Comunităților Europene a primit o cerere de acces la diverse documente în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
2
Documentele solicitate au fost întocmite în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nr. 2005/4569, inițiată de Comisie împotriva Republicii Federale Germania pentru o încălcare eventuală a articolelor 28 CE și 30 CE care rezultă dintr-o dispoziție administrativă germană referitoare la condițiile de înmatriculare a autoturismelor de ocazie importate. După trimiterea către Republica Federală Germania a unei scrisori de punere în întârziere, la 18 octombrie 2005, procedura a fost încheiată de Comisie la 28 iunie 2006.
3
Documentele care au făcut obiectul unei cereri de divulgare constau, în primul rând, în scrisoarea Republicii Federale Germania din 16 februarie 2006 de răspuns la scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei din 18 octombrie 2005, în al doilea rând, în procesul-verbal al reuniunii din 27 martie 2006 dintre reprezentanții autorităților germane și Comisie și, în al treilea rând, într-un rezumat de uz intern al Comisiei referitor la stadiul procedurii. Al doilea și al treilea document cuprindeau trimiteri la scrisoarea Republicii Federale Germania din 16 februarie 2006.
4
Prin e-mailul din 23 iulie 2008, Comisia a informat autoritățile germane cu privire la cererea de acces la documente.
5
Prin e-mailul din 31 iulie 2008, Republica Federală Germania a informat Comisia că se opunea acordării accesului la documentele respective în temeiul excepțiilor prevăzute, pe de o parte, la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitor la protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, și, pe de altă parte, la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulamentul menționat, referitor la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit. În opinia autorităților germane, divulgarea aducea atingere colaborării bazate pe încredere dintre Republica Federală Germania și Comisie în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Autoritățile germane au invocat de asemenea că, în dreptul german, relațiile dintre instituțiile Uniunii Europene și Republica Federală Germania se încadrau în noțiunea „relații internaționale”.
6
Prin scrisoarea din 5 august 2008, Comisia a informat solicitanții cu privire la opoziția Republicii Federale Germania și la motivele pe care aceasta le invocase în susținerea refuzului său. Comisia le-a indicat acestora că, prin urmare, nu era în măsură să le admită cererea. Făcând trimitere la Hotărârea Curții din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C-64/05 P, Rep., p. I-11389), Comisia a lăsat totuși solicitanților posibilitatea de a cere o reexaminare a deciziei.
7
Solicitanții au prezentat o cerere de confirmare contestând temeinicia motivelor invocate de Republica Federală Germania.
8
Prin scrisoarea din 15 septembrie 2008, Comisia a solicitat Republicii Federale Germania să își reexamineze poziția în temeiul Hotărârii Curții din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul (C-266/05 P, Rep., p. I-1233, punctele 67-72), cu privire la excepția întemeiată pe protecția relațiilor internaționale, al Hotărârii Tribunalului din 6 iulie 2003, Franchet și Byk/Comisia (T-391/03 și T-70/04, Rec., p. II-2023, punctul 113), și al Hotărârii Tribunalului din 8 noiembrie 2007, Bavarian Lager/Comisia (T-194/04, Rep., p. II-4523, punctele 148 și 149), cu privire la excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit.
9
Prin scrisoarea din 23 septembrie 2008, autoritățile germane și-au reiterat în mod motivat poziția potrivit căreia nu trebuia acordat niciun acces la documentele în cauză.
10
Prin decizia SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 din 5 decembrie 2008 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a decis să acorde solicitanților accesul la documente. În susținerea deciziei sale, Comisia a invocat că argumentele prezentate de Republica Federală Germania pentru a se opune divulgării documentelor erau, la prima vedere, neîntemeiate și se impunea, așadar, să se concluzioneze că autoritățile germane nu furnizaseră suficiente elemente pentru a justifica aplicarea uneia dintre excepțiile invocate. În conformitate cu articolul 5 alineatul (6) din Decizia 2001/937/CECO, CE, Euratom a Comisiei din 5 decembrie 2001 de modificare a regulamentului său de procedură (JO L 345, p. 94, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 148), Comisia a informat autoritățile germane despre intenția sa de a divulga documentele în cauză după o perioadă de zece zile lucrătoare și le-a atras atenția asupra căilor de atac la care acestea pot recurge pentru a se opune respectivei divulgări.
11
Prin scrisoarea din 18 decembrie 2008, Republica Federală Germania a informat Comisia cu privire la opoziția sa față de transmiterea documentelor solicitate. Aceasta a anunțat că intenționa să introducă o acțiune în anulare și a solicitat ca documentele să nu fie comunicate înainte de finalizarea acestei proceduri.
12
Prin scrisoarea din 30 aprilie 2009, Comisia a informat Republica Federală Germania că avea posibilitatea să solicite Tribunalului să adopte o măsură provizorie cu scopul de a împiedica comunicarea documentelor solicitate. Republica Federală Germania nu a introdus totuși o astfel de cerere.
13
Comisia a transmis documentele în cauză solicitanților.
Procedura și concluziile părților
14
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 11 februarie 2009, Republica Federală Germania a introdus prezenta acțiune.
15
Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 8 iunie și, respectiv, la 7 iulie 2009, Regatul Spaniei și Republica Polonă au formulat cereri de intervenție în susținerea concluziilor Republicii Federale Germania.
16
Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 18 iunie, la 29 iunie și, respectiv, la 1 iulie 2009, Regatul Suediei, Regatul Danemarcei și Republica Finlanda au formulat cereri de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.
17
Prin Ordonanța din 3 septembrie 2009, președintele Camerei a șasea a Tribunalului a admis aceste intervenții.
18
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a patra, căreia, în consecință, i-a fost atribuită prezenta cauză.
19
Republica Federală Germania, susținută de Regatul Spaniei și de Republica Polonă, solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
20
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, de Republica Finlanda și de Regatul Suediei, solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
21
Republica Federală Germania invocă un motiv unic, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatele (1)-(3) și (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în lumina principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 10 CE.
22
Cu titlu principal, Republica Federală Germania invocă, în esență, că, prin nerespectarea opoziției sale față de divulgarea documentelor în cauză, Comisia a depășit limitele puterii sale de control, astfel cum aceasta a fost definită de Curte în Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, și a încălcat, din acest motiv, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
23
Cu titlu subsidiar, Republica Federală Germania susține că motivarea care justifică opoziția sa față de divulgarea documentelor în cauză, întemeiată pe excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu poate în niciun caz să fie considerată vădit eronată.
Cu privire la procedura prevăzută la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001
24
Părțile nu sunt de acord cu privire la întinderea controlului pe care instituția, în speță Comisia, trebuie să îl desfășoare, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, cu privire la cererea prezentată de un stat membru atunci când acesta se opune, în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul menționat, difuzării conținutului documentelor solicitate.
25
Republica Federală Germania, susținută de Regatul Spaniei, consideră că instituția nu ar avea dreptul de a controla temeinicia motivării statului membru în cauză. Deși susține concluziile Republicii Federale Germania, Republica Polonă precizează că Comisia poate, cel mult, să verifice dacă statul membru, prevalându-se de o excepție, a săvârșit o eroare în aplicarea dispozițiilor Regulamentului nr. 1049/2001, în mod vădit și fără nicio îndoială posibilă.
26
Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, de Republica Finlanda și de Regatul Suediei, arată că este obligată să examineze dacă motivarea prezentată de statul membru este, la prima vedere, întemeiată, ținând seama de circumstanțele speței și de jurisprudență.
27
Trebuie amintit că, potrivit articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, dreptul de acces la documentele deținute de instituții privește nu numai documentele întocmite de aceste instituții, ci și pe cele primite de la terți, printre care figurează statele membre, astfel cum precizează în mod expres articolul 3 litera (b) din același regulament.
28
În acest mod, legiuitorul Uniunii a desființat regula autorului, care prevala înaintea adoptării Regulamentului nr. 1049/2001. În temeiul acestei reguli, în cazul în care un document deținut de o instituție avea drept autor un terț, cererea de acces la documentul respectiv trebuia să fie adresată în mod direct autorului documentului.
29
Începând cu intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1049/2001, toate documentele deținute de instituții, indiferent dacă acestea au fost întocmite de ele sau dacă sunt emise de state membre sau de alți terți, se încadrează în domeniul de aplicare al regulamentului menționat și sunt, așadar, supuse respectării dispozițiilor acestuia, în special a celor referitoare la excepțiile materiale de la dreptul de acces.
30
În ceea ce privește documentele emise de terți, articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 precizează că, cu excepția cazului în care există certitudinea că documentul trebuie sau nu trebuie divulgat, instituția consultă terții pentru a stabili dacă se pot aplica excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) sau (2) din regulamentul menționat.
31
În ceea ce privește documentele care provin de la un stat membru, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil. Potrivit jurisprudenței, această dispoziție deschide astfel statului membru posibilitatea de a participa la decizia a cărei adoptare revine instituției și instituie, în acest scop, un proces decizional pentru a determina dacă excepțiile materiale enumerate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 se opun acordării unui drept de acces la documentul respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctele 76, 81, 83 și 93).
32
Astfel, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 încredințează punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii în comun instituției și statului membru care a utilizat posibilitatea oferită de acest alineat (5), acestea trebuind, conform obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 10 CE, să acționeze și să coopereze astfel încât normele respective să poată fi aplicate efectiv (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 85).
33
Rezultă mai întâi că instituția sesizată cu o cerere de acces la un document emis de un stat membru și statul membru respectiv trebuie, dacă această cerere a fost notificată de instituție respectivului stat membru, să inițieze de îndată un dialog loial cu privire la aplicarea eventuală a excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acordând o atenție deosebită necesității de a permite instituției menționate să adopte o poziție în termenele în care trebuie să soluționeze cererea de acces, conform articolelor 7 și 8 din regulament (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 86).
34
Ulterior, statul membru respectiv care, la finalul acestui dialog, s-ar opune divulgării documentului în discuție este obligat să motiveze această opoziție în raport cu excepțiile menționate. Într-adevăr, instituția nu poate să accepte opoziția unui stat membru față de divulgarea unui document emis de acesta dacă această opoziție este lipsită de orice motivare sau dacă motivarea prezentată nu se întemeiază pe excepțiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. În cazul în care, fără a ține seama de invitația expresă în acest sens adresată de instituție statului membru respectiv, acesta din urmă continuă să nu îi furnizeze o astfel de motivare, instituția respectivă trebuie să acorde accesul la documentul solicitat dacă, în ceea ce o privește, consideră că niciuna dintre excepțiile menționate nu se aplică (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctele 87 și 88).
35
În această privință, trebuie amintit că articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu învestește deloc statul membru cu un drept de veto general și necondiționat în scopul de a se opune, în mod pur și simplu discreționar și fără a trebui să își motiveze decizia, divulgării oricărui document deținut de o instituție numai pentru motivul că documentul respectiv emană de la acest stat membru (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 58).
36
În sfârșit, astfel cum reiese în special din articolele 7 și 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția este ea însăși obligată să motiveze decizia de respingere a unei cereri de acces la un document. O astfel de obligație presupune ca instituția să menționeze în decizia sa nu numai opoziția manifestată de statul membru respectiv față de divulgarea documentului solicitat, ci și motivele invocate de acest stat membru pentru a demonstra aplicarea uneia dintre excepțiile de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament. Astfel de indicații sunt, într-adevăr, de natură să permită solicitantului să înțeleagă originea și motivele refuzului, iar instanței competente să exercite, dacă este cazul, controlul care îi este încredințat (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 89).
37
Din ceea ce precedă rezultă că, potrivit jurisprudenței, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu autorizează statul membru în cauză să se opună divulgării unor documente emise de acesta decât în temeiul excepțiilor enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulament, motivându-și în mod corespunzător poziția în această privință (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 99).
38
Este necesar să se sublinieze, în plus, că din articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 reiese că, dacă instituția în cauză consideră că este clar că trebuie refuzat accesul la un document care emană de la un stat membru, în temeiul excepțiilor prevăzute la alineatele (1) sau (2) ale aceluiași articol, aceasta îi refuză solicitantului accesul chiar fără a fi obligată să consulte statul membru de la care emană documentul, indiferent dacă statul membru a formulat sau nu a formulat anterior o solicitare în temeiul articolului 4 alineatul (5) din regulamentul menționat. Prin urmare, este evident într-un astfel de caz că decizia cu privire la cererea de acces este luată de instituție, ținând seama numai de excepțiile care decurg în mod direct din prevederile dreptului Uniunii (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 68).
39
În speță, Republica Federală Germania invocă faptul că, potrivit Hotărârii Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus (punctul 88), există numai două situații în care Comisia poate să nu ia în considerare opoziția unui stat membru față de divulgarea documentelor, și anume, în primul rând, atunci când opoziția este lipsită de orice motivare în sensul articolului 253 CE și, în al doilea rând, atunci când motivarea prezentată nu se întemeiază pe excepțiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta face trimitere în această privință la principiul cooperării loiale, precum și la deosebirea clară care există între, pe de o parte, articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001, care prevede, pentru documentele altor terți decât statele membre, un simplu mecanism de consultare, și, pe de altă parte, articolul 4 alineatul (5) din regulamentul menționat, care recunoaște statelor membre dreptul de a condiționa accesul la un document de acordul lor.
40
În cadrul ședinței, Republica Federală Germania a susținut de asemenea că articolul 255 alineatul (1) CE și articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la 7 decembrie 2000 la Nisa (JO C 364, p. 1, denumită în continuare „Carta drepturilor fundamentale”), fac trimitere la accesul la documentele instituțiilor, iar nu la documente emise de statele membre.
41
În ceea ce privește, în primul rând, trimiterea făcută de Republica Federală Germania la articolul 255 CE și la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale, trebuie să se observe, mai întâi, că articolul 255 alineatul (2) CE conferă Consiliului răspunderea de a determina principiile generale și limitele care guvernează dreptul de acces la documente. Or, Regulamentul nr. 1049/2001, care a fost adoptat de Parlamentul European și de Consiliu și a cărui legalitate nu este contestată de Republica Federală Germania, extinde în mod explicit dreptul de acces la toate documentele deținute de o instituție (a se vedea punctele 27 și 28 de mai sus).
42
În continuare, nu se contestă faptul că statele membre sunt puternic implicate în procesul legislativ și executiv al Uniunii, atât prin reprezentarea lor în cadrul Consiliului, cât și prin participarea lor la numeroase comitete instituite de acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 63). Excluderea a numeroase documente emise de statele membre din domeniul de aplicare al dreptului de acces în sensul articolului 255 alineatul (1) CE ar intra în conflict cu obiectivul de transparență urmărit de acest articol și garantat de articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale, sub rezerva anumitor excepții care sunt de strictă interpretare (Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 8 de mai sus, punctul 63, și Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 66).
43
În sfârșit, Declarația nr. 35 privind articolul 255 alineatul (1) CE, anexată la Actul final al Tratatului de la Amsterdam, prevede că Conferința este de acord că principiile și condițiile prevăzute la acest articol vor permite unui stat membru să ceară Comisiei sau Consiliului să nu comunice unor terți un document care emană de la statul respectiv fără acordul prealabil al acestuia. Rezultă că autorii acestui tratat nu au intenționat să excludă documentele statelor membre din domeniul de aplicare al articolului 255 alineatul (1) CE.
44
Așadar, nu poate să fie reținut argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia, în temeiul dreptului primar al Uniunii, ar trebui să se dea o interpretare restrictivă dreptului de acces la documentele care provin de la statele membre.
45
În ceea ce privește, în al doilea rând, intensitatea controlului pe care o instituție este îndreptățită să îl exercite asupra motivării prezentate de un stat membru pentru a-și justifica opoziția față de divulgarea unui document, este important să se amintească faptul că articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 încredințează punerea în aplicare a obiectivelor regulamentului menționat, în comun, instituției și statului membru. Acesta instituie, în acest scop, un proces decizional în cadrul căruia acestea sunt obligate să coopereze în mod loial, conform cerințelor articolului 10 CE, pentru a garanta că dispozițiile regulamentului menționat sunt aplicate în mod efectiv și conform jurisprudenței.
46
Or, trebuie să se considere, în această perspectivă, că poziția Republicii Federale Germania este incompatibilă cu economia generală și cu obiectivele Regulamentului nr. 1049/2001, în măsura în care prin aceasta din urmă se urmărește ca, în cadrul articolului 4 alineatul (5) din regulament, instituția să se supună în mod sistematic refuzului statului membru, cu condiția ca acest refuz să fie întemeiat pe o motivare oarecare și ca aceste motive să fie întemeiate pe excepțiile enunțate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul menționat. Astfel, o asemenea situație nu corespunde dialogului loial pe care instituția și statul membru sunt obligate să îl angajeze pentru a asigura o punere în aplicare efectivă a Regulamentului nr. 1049/2001.
47
În continuare, trebuie amintit că, potrivit articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, răspunderea finală pentru buna aplicare a acestuia revine instituției și acesteia îi revine sarcina de a apăra validitatea deciziei în fața instanțelor Uniunii sau a Ombudsmanului. Dacă instituția ar urma în mod automat motivarea propusă de statul membru, aceasta ar fi constrânsă să apere față de persoana care a formulat cererea de acces și, dacă este cazul, în fața acestor instanțe de control poziții pe care nu le consideră ea însăși posibil de apărat.
48
În această privință, trebuie să se precizeze că dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001, care stabilesc, sub rezerva excepțiilor pe care le enunță, dreptul de acces la toate documentele deținute de o instituție, trebuie să fie puse în mod efectiv în aplicare de instituția căreia îi este adresată cererea de acces, iar nu numai ca urmare a unei acțiuni în fața instanței Uniunii. Așadar, nu poate fi primit argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia posibilitatea de a introduce o astfel de acțiune ar priva instituția în cauză de competența sa de a exercita un control cu privire la motivarea invocată de statul membru.
49
În sfârșit, un control limitat la aspectele pur formale ale opoziției exprimate de statul membru ar permite acestuia să împiedice orice divulgare, inclusiv în lipsa unor motive reale care să justifice aplicarea unei excepții de la principiul enunțat la articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, numai prin intermediul unei motivări întemeiate în mod formal pe excepțiile materiale enunțate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul menționat. Un astfel de control pur formal ar însemna reintroducerea, în practică, a regulii autorului, pe care Regulamentul nr. 1049/2001 a desființat-o, și ar contrazice principiul potrivit căruia excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul menționat încadrează exercitarea competenței cu care articolul 4 alineatul (5) din același regulament învestește statul membru în cauză (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus punctul 76).
50
Din ceea ce precedă rezultă că în mod eronat Republica Federală Germania susține că, în urma opoziției exprimate de un stat membru în cadrul articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția trebuie, înainte de a adopta, în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din același regulament, o decizie care expune motivele refuzului său de acces la documentul solicitat, să se limiteze la exercitarea în privința opoziției statului membru a unui control formal, care constă exclusiv în a determina dacă opoziția menționată nu este lipsită de orice motivare și dacă această motivare se întemeiază pe excepțiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
51
Dimpotrivă, procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 impune ca atât statul membru în cauză, cât și instituția să respecte excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 83). Prin urmare, instituția este abilitată să se asigure că justificările care susțin opoziția statului membru față de divulgarea documentului solicitat, care trebuie să figureze în decizia de respingere a cererii de acces adoptată în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu sunt neîntemeiate.
52
În această privință, nu se poate considera, astfel cum susține cu titlu subsidiar Republica Federală Germania prin analogie cu criteriile stabilite în Hotărârea Curții din 6 octombrie 1982, Cilfit și alții (283/81, Rec., p. 3415, punctul 13), că un control al instituției nu poate interveni decât în cazurile în care situația în litigiu ar fi determinat deja pronunțarea unei hotărâri a instanței Uniunii într-o cauză identică sau similară sau atunci când aplicarea corectă a dreptului s-ar impune în mod atât de vădit încât nu ar permite nicio îndoială rezonabilă. Nu este vorba nici, astfel cum susține Republica Polonă, de a determina dacă motivarea prezentată de statul membru în cauză este eronată fără nicio îndoială posibilă.
53
Analiza instituției constă în a determina dacă, ținând seama de circumstanțele speței și de normele de drept aplicabile, motivele prezentate de statul membru în susținerea opoziției sale sunt de natură să justifice la prima vedere un astfel de refuz (a se vedea, prin analogie, Ordonanța președintelui Curții din 23 februarie 2001, Austria/Consiliul, C-445/00 R, Rec., p. I-1461, punctele 73 și 74) și, prin urmare, dacă aceste motive permit instituției menționate să își asume răspunderea pe care i-o conferă articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001.
54
Trebuie să se observe că nu este vorba, pentru instituție, de a-și impune opinia sau de a substitui propria apreciere aprecierii statului membru în cauză, ci de a evita adoptarea unei decizii pe care consideră că nu o poate apăra. Astfel, instituția, în calitate de autoare a deciziei de acces sau de respingere a accesului, este răspunzătoare de legalitatea acesteia. Înainte de a respinge cererea de acces la un document care emană de la un stat membru, Comisia trebuie, așadar, să examineze dacă statul și-a întemeiat opoziția pe excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și dacă și-a motivat în mod corespunzător poziția în raport cu aceste excepții (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 99).
55
Este important să se sublinieze că această examinare trebuie realizată în cadrul dialogului loial care caracterizează procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția fiind obligată să permită statului membru să își expună mai bine motivele sau să le reevalueze pentru a putea fi considerate, la prima vedere, ca putând să fie apărate (a se vedea punctul 53 de mai sus).
56
Această examinare trebuie de asemenea să fie efectuată ținând seama în mod corespunzător de principiul potrivit căruia excepțiile enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 de la dreptul de acces public la documentele instituțiilor sunt de strictă interpretare și aplicare, având în vedere obiectivele urmărite de regulamentul menționat, în special împrejurarea, evocată în considerentul (2) al acestuia, potrivit căreia acest drept de acces este legat de caracterul democratic al instituțiilor Uniunii și de faptul că acest regulament urmărește, astfel cum precizează considerentul (4) și articolul 1 din acesta, conferirea unui drept de acces cât mai larg posibil publicului (Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 8 de mai sus, punctul 63, și Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 66).
57
Rezultă din ceea ce precedă că argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia, prin examinarea temeiniciei motivării pe care o prezentase în susținerea opoziției sale, Comisia a depășit limitele puterii sale de control în cadrul procedurii prevăzute la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la motivele invocate de Republica Federală Germania pentru a-și justifica opoziția față de divulgarea documentelor
58
Din considerațiile anterioare (a se vedea punctele 32, 33, 45, 46 și 55 de mai sus) rezultă că punerea în aplicare a articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, cu scopul de a determina dacă refuzul de a acorda dreptul de acces la un document care provine de la un stat membru poate fi justificat în raport cu excepțiile prevăzute la alineatele (1)-(3) ale acestui articol, se bazează pe o cooperare loială între instituție și statul membru în cauză. Așadar, abia la finalul unui dialog deschis și constructiv cu privire la posibilitatea de a justifica o respingere a accesului în temeiul articolului 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția poate decide să înlăture motivele invocate de statul membru în susținerea opoziției sale dacă concluzionează că nu poate apăra aceste motive.
59
În speță, au avut loc mai multe schimburi între Republica Federală Germania și Comisie înainte de adoptarea deciziei atacate. În special, în scrisoarea sa din 15 septembrie 2008, Comisia a solicitat, în mod motivat, Republicii Federale Germania să își reexamineze poziția. Totuși, aceasta din urmă nu și-a reconsiderat decizia de refuz. Comisia a adoptat decizia atacată abia la finalul acestor schimburi. Spre deosebire de ceea ce susține Republica Federală Germania, Comisia nu s-a limitat să substituie analiza sa analizei autorităților germane. Dimpotrivă, decizia atacată a fost adoptată în urma unui dialog loial, în conformitate cu procesul decizional definit la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
60
În continuare, trebuie să se determine dacă, astfel cum pretinde, Comisia putea concluziona că motivele prezentate de Republica Federală Germania în susținerea opoziției sale față de divulgarea documentelor solicitate nu erau, la prima vedere, întemeiate.
61
În ceea ce privește, în primul rând, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția relațiilor internaționale, Republica Federală Germania consideră că argumentele pe care le prezentase în fața Comisiei în susținerea opoziției sale puteau fi, cel puțin, apărate.
62
În această privință, trebuie să se sublinieze, mai întâi, că noțiunea „relații internaționale” la care se face trimitere la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 este o noțiune proprie dreptului Uniunii și nu poate, în consecință, să depindă de conținutul pe care i-l conferă dreptul național al statelor membre. Astfel, articolul 4 alineatul (5) din regulamentul menționat, precum și alineatele (1)-(4) ale aceluiași articol nu cuprind nicio referire la dispozițiile dreptului național (Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 69).
63
Este important să se amintească în continuare, astfel cum remarcă Comisia, că tratatele fondatoare ale Uniunii, spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, au instituit o nouă ordine juridică, dotată cu instituții proprii, în favoarea căreia statele membre și-au limitat, în domenii din ce în ce mai extinse, drepturile lor suverane și ai căror titulari nu sunt doar statele membre, ci și resortisanții acestora (Hotărârea Curții din 5 februarie 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec., p. 1, 3, și Avizul Curții 1/91 din 14 februarie 1991, Rec., p. I-6079, punctul 21). Or, în scopul realizării obiectivelor Uniunii în domeniile pe care aceasta le acoperă, raporturile dintre statele membre și instituțiile Uniunii sunt de competența cartei constituționale pe care au instituit-o tratatele.
64
Aceasta este situația în special în cazul comunicării dintre un stat membru și Comisie în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate în vederea asigurării respectării de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor.
65
În sfârșit, trebuie să se observe că teza Republicii Federale Germania potrivit căreia comunicările dintre aceasta și instituțiile Uniunii s-ar încadra în noțiunea „relații internaționale” prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 ar avea drept consecință să permită unei proporții importante de documente care intervin în domeniile de activitate ale Uniunii să fie excluse de la dreptul publicului de acces la documentele instituțiilor. Or, un astfel de rezultat nu ar respecta obiectivul transparenței pe care îl urmărește Regulamentul nr. 1049/2001 și ar fi incompatibil cu principiul enunțat mai sus potrivit căruia excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt de strictă interpretare și aplicare (a se vedea punctele 42 și 56 de mai sus).
66
Așadar, Comisia a reținut în mod corect că motivul invocat de Republica Federală Germania, întemeiat pe protecția relațiilor internaționale, prevăzut la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, nu era, la prima vedere, întemeiat.
67
Trebuie să se precizeze de asemenea în această privință că această constatare nu exclude ca dreptul național care protejează un interes public sau privat să poată fi considerat un interes demn de protecție în temeiul excepțiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, noțiunile de drept național și cele ale dreptului Uniunii pot să coincidă, să se completeze sau, mai mult, să servească de referință reciprocă (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame, C-46/93 și C-48/93, Rec., p. I-1029, punctul 27, și Hotărârea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 84).
68
În ceea ce privește, în al doilea rând, excepția întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, invocată de asemenea de Republica Federală Germania, trebuie să se sublinieze mai întâi că procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie în temeiul articolului 226 CE se înscriu printre activitățile de anchetă prevăzute de această dispoziție.
69
În continuare, trebuie amintit că, atunci când se ia decizia de a refuza accesul la un document cu privire la care se solicită divulgarea conținutului, revine instituției sarcina de a explica de ce accesul la acest document ar putea aduce atingere în mod concret interesului invocat, prevăzut la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. În această privință, instituția poate, dacă este cazul, să se întemeieze pe prezumții generale ce se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C-39/05 P și C-52/05 P, Rec., p. I-4723, punctele 49 și 50, și Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Rep., p. I-5885, punctele 53 și 54).
70
În sfârșit, atunci când un stat membru se opune, în cadrul procedurii stabilite la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, divulgării conținutului unor documente emise de acesta, îi revine sarcina de a furniza instituției toate elementele care îi permit să justifice o decizie de respingere a cererii de acces la documentele menționate.
71
În speță, din dosarul pe care Republica Federală Germania l-a invocat, în susținerea opoziției sale față de divulgarea documentelor solicitate reiese faptul că divulgarea lor terților ar aduce atingere relațiilor de încredere și cooperării dintre Republica Federală Germania și Comisie, care caracterizează raporturile acestora în căutarea unei soluții conforme dreptului Uniunii în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În această privință, Republica Federală Germania a făcut trimitere la Hotărârea Tribunalului din 11 decembrie 2001, Petrie și alții/Comisia (T-191/99, Rec., p. II-3677, punctele 68 și 69), și la Hotărârea Tribunalului din 14 octombrie 1999, Bavarian Lager/Comisia (T-309/97, Rec., p. II-3217, punctul 46).
72
Republica Federală Germania a arătat că această considerație se aplica de asemenea după închiderea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în măsura în care o astfel de procedură era teatrul tacticilor de negociere, al unor linii de compromis și al unor strategii care pot fi utilizate din nou în cadrul unor viitoare proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În opinia acesteia, o astfel de constelație de interese este demnă de a fi protejată, inclusiv în lipsa unui risc specific într-o anumită procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Republica Federală Germania a subliniat că, în prezenta cauză, documentele solicitate conțineau expuneri de natură factuală și informații cu privire la etapele de procedură inițiate sau avute în vedere care nu trebuiau divulgate, în scopul de a asigura cooperarea loială între aceasta și Comisie și de a nu împiedica căutarea unor soluții flexibile și rapide.
73
În această privință, trebuie să se sublinieze că, potrivit jurisprudenței, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, constă în a determina statul membru în cauză să se conformeze dreptului comunitar (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, API/Comisia, T-36/04, Rep., p. II-3201, punctele 127 și 133, și Hotărârea Bavarian Lager, punctul 8 de mai sus, punctul 149).
74
Tocmai pentru acest motiv, diferitele acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s-a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a condus la emiterea actului la care se solicită accesul (Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, punctul 8 de mai sus, punctul 110; a se vedea, prin analogie, cu privire la aplicarea codului de conduită din 1993, Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2000, Denkavit Nederland/Comisia, T-20/99, Rec., p. II-3011, punctul 48).
75
Se impune totuși să se remarce că, pentru a justifica aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se dovedească faptul că divulgarea documentelor în cauză poate efectiv să aducă atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă ale Comisiei privind respectiva neîndeplinire a obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea Franchet și Byk, punctul 8 de mai sus, punctele 105 și 109, și Hotărârea API/Comisia, punctul 73 de mai sus, punctul 127). Astfel, analiza necesară în vederea soluționării unei cereri de acces la documente trebuie să aibă un caracter concret, iar riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, punctul 8 de mai sus, punctul 115, Hotărârea Bavarian Lager, punctul 8 de mai sus, punctul 151, și Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 69 de mai sus, punctele 43 și 63).
76
În speță, nu se contestă faptul că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cadrul căreia au fost prezentate documentele solicitate a fost închisă la 28 iunie 2006, respectiv cu mai mult de doi ani înainte de cererea de acces la documente, intervenită la 19 iulie 2008. Republica Federală Germania nu poate, așadar, să se prevaleze de Hotărârile Petrie și alții/Comisia și Bavarian Lager/Comisia, punctul 71 de mai sus, întrucât aceste hotărâri privesc cazuri în care procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor era încă în curs, în etapa sa administrativă sau judiciară, la data deciziilor atacate.
77
Astfel, nu se poate contesta în speță că nicio activitate de anchetă, al cărei obiectiv ar fi putut fi pus în pericol de divulgarea documentelor în cauză, nu era în curs atunci când a fost prezentată cererea de acces la documente, în luna iulie 2008.
78
În ceea ce privește argumentul, invocat de Republica Federală Germania, potrivit căruia un refuz al accesului la documente se impunea prin necesitatea de a păstra confidențialitatea comunicării dintre Comisie și ea însăși în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea punctele 71 și 72 de mai sus), în primul rând, trebuie să se observe că, spre deosebire de procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs, nu există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea schimburilor dintre Comisie și un stat membru în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiate ar aduce atingere obiectivelor activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
79
În al doilea rând, trebuie să se sublinieze că Republica Federală Germania nu a furnizat niciun element care să permită să se înțeleagă de ce divulgarea documentelor solicitate, la doi ani după încheierea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, ar fi pus în mod concret și efectiv în pericol obiectivul anchetei în cauză sau al altor anchete legate. În special, aceasta nu a evocat deloc probabilitatea unei redeschideri a procedurii încheiate de Comisie la 28 iunie 2006 sau existența unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor legate de aceasta din urmă, a cărei derulare ar fi putut fi afectată de divulgarea documentelor solicitate.
80
În acest context, trebuie de asemenea respins argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia, din moment ce Comisia beneficiază de posibilitatea nelimitată de a redeschide procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, schimburile dintre Comisie și statele membre în cadrul acestor proceduri trebuie să se încadreze întotdeauna în excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă. Astfel, un asemenea argument se bazează pe un raționament pur ipotetic, întrucât Regatul Spaniei nu a demonstrat caracterul previzibil în mod rezonabil al unei redeschideri a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în speță.
81
În aceste condiții, trebuie să se concluzioneze că motivele invocate de Republica Federală Germania în susținerea opoziției sale față de divulgarea documentelor erau abstracte și pur ipotetice și nu puteau, prin urmare, să ofere temeiul juridic suficient prin care Comisia ar fi putut justifica o decizie de respingere a cererii de acces în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
82
În consecință, Comisia a apreciat în mod corect că motivele prezentate de Republica Federală Germania pentru a-și justifica opoziția față de comunicarea documentelor solicitate erau, la prima vedere, neîntemeiate.
83
Prin urmare, acțiunea trebuie respinsă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
84
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Federală Germania a căzut în pretenții, se impune să se decidă că aceasta suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și cheltuielile de judecată efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.
85
Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Regatul Danemarcei, Regatul Spaniei, Republica Finlanda, Republica Polonă și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă Republica Federală Germania să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
3)
Regatul Danemarcei, Regatul Spaniei, Republica Finlanda, Republica Polonă și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 14 februarie 2012.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.