62021CJ0241
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
6 päivänä lokakuuta 2022 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – 15 artiklan 1 kohta – Säilöönotto – Säilöönoton perusteet – Yleinen kriteeri, joka perustuu riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu – Rikoksen tekemisen vaara – Rikoksen toteamisen ja seuraamuksen määräämisen seuraukset – Maastapoistamismenettelyn vaikeutuminen – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artikla – Vapautta koskevan perusoikeuden rajoitus – Lakisääteistä perustaa koskeva vaatimus – Selkeyden, ennakoitavuuden ja saatavuuden vaatimus – Suoja mielivallalta
Asiassa C‑241/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Riigikohus (ylin tuomioistuin, Viro) on esittänyt 30.3.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 14.4.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
I. L.
vastaan
Politsei- ja Piirivalveamet,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl ja M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.3.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Viron hallitus, asiamiehinään N. Grünberg ja M. Kriisa,
–
Espanjan hallitus, asiamiehinään A. Ballesteros Panizo ja M. J. Ruiz Sánchez,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Cattabriga, L. Grønfeldt ja E. Randvere,
kuultuaan julkisasiamiehen 2.6.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98) 15 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Virossa asuva maastapoistumismääräyksen kohteena oleva Moldovan kansalainen I. L. ja Politsei- ja Piirivalveamet (Poliisi- ja rajavartiovirasto, Viro; jäljempänä PPA) ja jossa on kyse päätöksestä, jolla PPA määräsi I. L:n ottamisesta säilöön sillä perusteella, että oli olemassa todellinen vaara, että hän tekisi rikoksen, jonka tutkiminen ja josta määrättävä rangaistus todennäköisesti vaikeuttaisivat maastapoistamismenettelyä huomattavasti.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 16 ja 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(16)
Säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää.
(17)
Säilöön otettuja kolmansien maiden kansalaisia olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen sekä kansainvälistä oikeutta ja kansallista lainsäädäntöä noudattaen. Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.”
4
Direktiivin 2008/115 3 artiklan 7 alakohdan määritelmän mukaan ”pakenemisen vaaralla” tarkoitetaan sitä, että ”yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta”.
5
Kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a)
on olemassa pakenemisen vaara; tai
b)
asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.”
Viron oikeus
6
Maastapoistumisvelvollisuudesta ja maahantulokiellosta 21.10.1998 (RT I 1998, 98, 1575) annetun lain (väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus; jäljempänä VSS), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 68 §:ssä, jonka otsikko on ”Ulkomaalaisen pakenemisen vaara”, säädetään seuraavaa:
”Maastapoistumismääräyksen antaminen tai ulkomaalaisen säilöönotto edellyttävät hänen pakenemisensa vaaran arvioimista. Ulkomaalainen on vaarassa paeta tilanteessa, jossa
1)
hän ei ole poistunut Virosta tai Schengen-alueeseen kuuluvasta jäsenvaltiosta maastapoistumismääräyksessä vapaaehtoiselle paluulle vahvistetun määräajan päätyttyä
2)
hän on esittänyt vääriä tietoja tai väärennettyjä asiakirjoja hakiessaan lupaa lailliseen oleskeluun Virossa, lupaa tällaisen oleskelun jatkamiseen, Viron kansalaisuutta, kansainvälistä suojelua tai henkilöllisyysasiakirjoja
3)
hänen henkilöllisyydestään tai kansalaisuudestaan on perusteltuja epäilyksiä
4)
hän on toistuvasti tehnyt tahallisia vähäisiä rikoksia tai tehnyt jonkin rikoksen, ja hänet on tuomittu niistä vapausrangaistukseen
5)
hän ei ole totellut valvontatoimenpiteitä, jotka häneen on kohdistettu maastapoistumismääräyksen noudattamisen varmistamiseksi
6)
hän on ilmoittanut [PPA]:lle tai Kaitsepolitseiametille (suojelupoliisi, Viro), ettei hän aio noudattaa maastapoistumismääräystä, tai hallintoviranomainen päättelee näin hänen asenteensa ja käytöksensä perusteella
7)
hän saapui Viroon häntä koskeneen maahantulokiellon voimassaoloaikana
8)
hänet on otettu säilöön, koska hän ylitti Viron ulkorajan laittomasti eikä ole saanut lupaa tai oikeutta oleskella Virossa
9)
hän on luvatta poistunut ilmoitetusta asuinpaikasta tai jostain toisesta Schengen-alueeseen kuuluvasta jäsenvaltiosta
10)
ulkomaalaiselle annettu maastapoistumismääräys tulee täytäntöönpanokelpoiseksi tuomioistuimen päätöksen nojalla.”
7
VSS:n 15 §:ssä, jonka otsikko on ”Ulkomaalaisen säilöönotto ja maastapoistamisjärjestelyt”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön edellä 2 momentin nojalla, jos tässä laissa säädettyjä valvontakeinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Säilöönoton on oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen ja siinä on kussakin tapauksessa otettava huomioon asianomaiseen ulkomaalaiseen liittyvät merkitykselliset tiedot.
(2)   Ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön, jos tässä laissa säädettyjä valvontakeinoja käyttämällä ei voida taata maastapoistumismääräyksen tehokasta täytäntöönpanoa, ja erityisesti kun
1)
on olemassa ulkomaalaisen pakenemisen vaara
2)
ulkomaalainen ei noudata yhteistyövelvoitettaan tai
3)
ulkomaalaisella ei ole paluumatkaa varten välttämättömiä asiakirjoja tai tällaisten asiakirjojen saaminen vastaanottavasta maasta tai kauttakulkumaasta viivästyy.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
8
I. L. on Moldovan kansalainen, joka oleskeli Virossa viisumivapauden nojalla.
9
I. L. pidätettiin 12.10.2020 epäiltynä fyysisen kivun ja ruumiinvamman aiheuttamisesta avopuolisolleen sekä eräälle toiselle naiselle.
10
Harju Maakohus (Harjun käräjäoikeus, Viro) totesi 13.10.2020 päivätyssä tuomiossaan I. L:n syyllistyneen ruumiilliseen väkivaltaan ja määräsi yhden vuoden yhden kuukauden ja 28 päivän ehdollisen vankeusrangaistuksen, johon liittyi kahden vuoden koeaika. Kyseinen tuomioistuin määräsi kuitenkin I. L:n vapautettavaksi.
11
Samana päivänä PPA päätti ennenaikaisesti I. L:n oleskelun Viron alueella ja määräsi hänet otettavaksi säilöön Harju Maakohusin tiloissa. PPA perusteli viimeksi mainittua päätöstään sillä, että oli olemassa VSS:n 15 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu pakenemisen vaara. Säilöönottopöytäkirjassa todetaan, että säilöön otettaessa on huomioitu henkilön suhtautuminen rikokseensa ja rangaistukseen tuomitsemisen jälkeinen käytös. Näissä olosuhteissa oli PPA:n mukaan syytä olettaa, että asianomainen saattaisi pyrkiä välttelemään maastapoistamista huolimatta siitä, että hän oli luvannut poistua maasta vapaaehtoisesti ja pyytänyt, että hänet määrättäisiin poistumaan maasta vapaaehtoisesti.
12
PPA antoi I. L:lle myös määräyksen poistua Viron alueelta sillä perusteella, että hän oleskeli siellä ilman laillista perustetta.
13
Tallinna Halduskohus (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro) antoi 15.10.2020 päivätyllä määräyksellä PPA:n vaatimuksesta luvan I. L:n sijoittamiseen säilöönottokeskukseen hänen maastapoistamisensa ajankohtaan saakka, kuitenkin korkeintaan 15.12.2020 asti.
14
Tallinna Ringkonnakohus (Tallinnan ylioikeus, Viro) hylkäsi 2.12.2020 antamallaan määräyksellä I. L:n valituksen Tallinna Halduskohusin määräyksestä.
15
Tällä välin eli 23.11.2020 I. L. oli poistettu maasta Moldovaan.
16
I. L. valitti Tallinna Ringkonnakohusin antamasta määräyksestä Riigikohusiin (ylin tuomioistuin, Viro) ja vaati määräyksen kumoamista sekä sen toteamista, että hänen säilöönottonsa oli lainvastainen. Valituksessaan I. L. totesi, että hänellä olisi peruste nostaa vahingonkorvauskanne PPA:ta vastaan, jos Riigikohus antaisi tuomion, jossa hänen säilöönottonsa todetaan lainvastaiseksi.
17
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että pääasia koskee ainoastaan I. L:ään kohdistunutta säilöönottoa.
18
Toisin kuin PPA on arvioinut, kyseinen tuomioistuin katsoo, ettei I. L:n säilöönotosta voitu määrätä VSS:n 15 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun pakenemisen vaaran perusteella. Kyseinen tuomioistuin toteaa tältä osin, ettei pääasian olosuhteissa täyty mikään kyseisen lain 68 §:ssä säädetyistä kriteereistä, joiden tarkoituksena on määritellä pakenemisen vaaran käsite.
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa erityisesti, että VSS:n 68 §:n 4 kohdassa vahvistettu kriteeri, joka koskee vapausrangaistukseen tuomitsemista, edellyttää lainvoimaista tuomiota. I. L:n tuomitsemista koskeva tuomioistuimen ratkaisu sai lainvoiman vasta sen jälkeen, kun Tallinna Halduskohus oli päätöksellään sallinut hänen säilöönottonsa.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, ettei säilöönotto voinut perustua myöskään VSS:n 15 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtaan, jotka koskevat yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättämistä ja paluumatkaa varten välttämättömien asiakirjojen puuttumista.
21
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että I. L:n säilöönoton laillisuus riippuu siitä, onko VSS:n 15 §:n 2 momentissa vahvistettu luettelo tyhjentävä.
22
Ensimmäisen tulkinnan mukaan VSS:n 15 §:n 2 momentissa esitetyt kolme säilöönottoperustetta ovat tyhjentäviä. Koska mikään näistä kolmesta mainitusta perusteesta ei ole sovellettavissa I. L:ään, hänen säilöönottonsa olisi katsottava laittomaksi.
23
Toisen tulkinnan mukaan nämä perusteet eivät ole tyhjentäviä vaan ne havainnollistavat yleistä kriteeriä, joka on VSS:n 15 §:n 2 momentin ensimmäisestä virkkeestä ilmenevä riski maastapoistamisen tehokkaan täytäntöönpanon vaarantumisesta.
24
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasian kaltaiset olosuhteet voivat todellakin sisältää tällaisen riskin, koska oli olemassa todellinen vaara siitä, että I. L. pyrkii ratkaisemaan kiistansa entisen kumppaninsa kanssa ja tässä yhteydessä syyllistyy uuteen rikokseen. Tällaisen rikoksen toteaminen ja seuraamusten määrääminen tuomioistuimen ratkaisulla sekä tarvittaessa määrätyn rangaistuksen täytäntöönpano voivat viivästyttää maastapoistamisen täytäntöönpanoa tarkemmin määrittelemättömän ajan.
25
Kyseinen tuomioistuin tarkastelee tällaisen tulkinnan yhteensopivuutta direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdan kanssa.
26
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, voidaanko direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohtaa tulkita siten, että siinä sallitaan säilöönotto edellä mainitun yleisen kriteerin nojalla eli sen riskin perusteella, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu, vai onko jommankumman kyseisessä säännöksessä nimenomaisesti esitetystä kahdesta perusteesta täytyttävä.
27
Riigikohus päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Tuleeko [direktiivin 2008/115] 15 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä tulkita niin, että jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön kolmannen maan kansalaisen, jonka suhteen on olemassa todellinen vaara, että hän vapaana ollessaan ennen maastapoistamista syyllistyy rikokseen, jonka tutkiminen ja josta määrättävä rangaistus voivat olennaisesti vaikeuttaa maastapoistamista?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
28
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio voi sen nojalla määrätä laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotosta pelkästään yleisen kriteerin nojalla, joka perustuu riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu, ilman että jokin lainsäädännössä, jolla tämä direktiivin säännös on saatettu osaksi kansallista oikeutta, säädetyistä ja selkeästi määritellyistä erityisistä säilöönottoperusteista täyttyy.
29
Unionin tuomioistuimelle esittämiensä selitysten mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ettei pääasian olosuhteissa täyty mikään VSS:n 15 §:n 2 momentissa – jolla direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohta on saatettu osaksi Viron oikeutta – säädetyistä erityisistä säilöönottoperusteista, jotka perustuvat pakenemisen vaaraan, yhteistyövelvoitteen laiminlyöntiin ja paluumatkan edellyttämien asiakirjojen puuttumiseen. Kyseinen tuomioistuin sitä vastoin katsoo, että esitetyssä kysymyksessä yksilöity yleinen kriteeri eli riski maastapoistamisen tehokkaan täytäntöönpanon vaarantumisesta täyttyy, koska oli olemassa todellinen vaara siitä, että asianomainen syyllistyy rikokseen, jonka tutkiminen ja josta määrättävä rangaistus todennäköisesti lykkäisivät maastapoistamista tarkemmin määrittelemättömään ajankohtaan asti.
30
On todettava, että direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdan mukaan asianomaisen säilöönotto on sallittua ainoastaan ”palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta”.
31
Oikeuskäytännössä on täsmennetty tässä yhteydessä, että ainoastaan niissä tapauksissa, joissa maasta poistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön (tuomio 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32
Tästä seuraa, että laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen maastapoistamiseksi määrätyn säilöönoton ainoa tarkoitus on varmistaa palauttamismenettelyn tehokkuus eikä se ole luonteeltaan rangaistustoimenpide (tuomio 10.3.202, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, 38 kohta).
33
Säilöönottotoimenpiteen, jonka jäsenvaltio on määrännyt direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdan täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön perusteella, on siten täytettävä yleinen kriteeri, joka liittyy riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu.
34
Tästä ei kuitenkaan seuraa, että direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että yleinen kriteeri sellaisenaan muodostaisi säilöönottoperusteen ja jäsenvaltioille olisi annettu mahdollisuus määrätä säilöönottotoimenpiteestä pelkästään tällä perusteella.
35
Direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti kahdesta säilöönottoperusteesta, jotka perustuvat yhtäältä kyseisen direktiivin 3 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetun pakenemisen vaaran olemassaoloon ja toisaalta siihen, että asianomainen henkilö välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
36
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 30–34 kohdassa huomauttanut, direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ja muun muassa ilmaisusta ”erityisesti” tosin ilmenee, että nämä kaksi perustetta eivät ole tyhjentäviä. Jäsenvaltiot voivat näin ollen säätää muista erityisistä säilöönottoperusteista kyseisessä säännöksessä nimenomaisesti säädetyn kahden perusteen lisäksi.
37
On kuitenkin korostettava, että jäsenvaltioille annettua mahdollisuutta ottaa käyttöön täydentäviä säilöönottoperusteita rajataan tarkasti sekä direktiivissä 2008/115 asetetuilla vaatimuksilla että perusoikeuksien ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan perusoikeuden suojasta ilmenevillä vaatimuksilla.
38
Tältä osin on ensinnäkin korostettava, että – kuten tämän tuomion 30–33 kohdassa on muistutettu – säilöönottotoimenpiteestä voidaan määrätä vain siinä tapauksessa, että maasta poistamisena toteutettava palauttamispäätöksen täytäntöönpano saattaa vaarantua asianomaisen käytöksen vuoksi, ja sen ainoana tavoitteena on oltava palauttamismenettelyn tehokkuuden varmistaminen.
39
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että ennakkoratkaisukysymyksessä kuvattu yleinen kriteeri, joka koskee riskiä maastapoistamisen tehokkaan täytäntöönpanon vaarantumisesta, täyttää tämän vaatimuksen.
40
Toiseksi säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava suhteellisuusperiaatetta, kuten myös direktiivin 2008/115 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa vahvistetaan.
41
On muistutettava, että direktiivin 2008/115 tarkoituksena on tehokkaan maastapoistamis- ja palauttamispolitiikan käyttöönotto kyseessä olevien henkilöiden perusoikeuksia ja ihmisarvoa täysimääräisesti kunnioittaen (tuomio 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Näin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluva säilöönotto on tiukasti rajattu mainitun direktiivin IV luvun säännöksissä, jotta voidaan varmistaa yhtäältä suhteellisuusperiaatteen noudattaminen käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden ja toisaalta kolmansien maiden asianomaisten kansalaisten perusoikeuksien kunnioittaminen (tuomio 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43
Tästä seuraa, että jäsenvaltion täydentävä säilöönottoperuste ei voi missään tapauksessa kattaa sellaista tilannetta, jossa sellaisten lievempien keinojen käyttäminen, joilla kunnioitetaan erityisesti asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia, riittää takaamaan palauttamismenettelyn tehokkuuden.
44
Erityisesti perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan perusoikeuden suojasta johtuvien vaatimusten osalta on viitattava 15.3.2017 annettuun tuomioon Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).
45
Unionin tuomioistuin katsoi kyseisessä tuomiossa, että kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 31) 28 artiklassa säädetään hakijan säilöönoton sallimisesta kyseisen asetuksen mukaisten siirtomenettelyjen turvaamiseksi silloin, kun on olemassa huomattava hakijan pakenemisen vaara, ja näin ollen rajoitetaan vapautta koskevan perusoikeuden käyttöä (tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 36 kohta).
46
Samalla tavoin direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohdassa, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta, rajoitetaan perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistettua vapautta koskevaa perusoikeutta.
47
Tässä yhteydessä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että mainitun oikeuden käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätään, että siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa; samalla siinä täsmennetään, että unionin oikeudessa voidaan myöntää laajempaa suojaa. Perusoikeuskirjan 6 artiklan tulkitsemiseksi on siis otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artikla vähimmäissuojan tasona (tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 37 kohta).
48
Unionin tuomioistuin on jo todennut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 21.10.2013 antaman tuomion Del Río Prada v. Espanja (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009) valossa vaatimuksista, jotka lakisääteisen perustan, jonka nojalla oikeutta vapauteen rajoitetaan, on täytettävä, että kansallisen lain, johon vapaudenmenetys perustuu, on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vaatimusten täyttämiseksi oltava saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä kaiken mielivallan vaaran välttämiseksi (tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 38 kohta, ja ks. vastaavasti tuomio 17.9.2020, JZ (Maahantulokiellon rikkomisesta määrättävä vankeusrangaistus), C‑806/18, EU:C:2020:724, 41 kohta).
49
Tältä osin unionin tuomioistuin on myös korostanut, että vapaudelle annettavien takeiden, sellaisina kuin ne vahvistetaan sekä perusoikeuskirjan 6 artiklassa että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa, tavoitteena on erityisesti suojata yksilöä mielivallalta. Niinpä vapaudenmenetyksen käsittävän toimenpiteen täytäntöönpano edellyttää, jotta siinä täytettäisiin kyseinen tavoite, muun muassa, etteivät viranomaiset syyllisty siinä minkäänlaiseen vilpillisyyteen tai erehdyttämiseen (tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 39 kohta ja tuomio 12.2.2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, 59 kohta).
50
Edellä esitetystä seuraa, että koska palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto merkitsee vakavaa puuttumista hänen vapautta koskevaan oikeuteensa, siinä on noudatettava tiukkoja takeita, jotka ovat lakisääteinen perusta, selvyys, ennakoitavuus, saatavuus ja suoja mielivallalta (tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 40 kohta).
51
Siltä osin kuin käsiteltävässä asiassa on kyse lakisääteistä perustaa koskevasta vaatimuksesta, on todettava, että pääasian olosuhteissa vapautta koskevan oikeuden rajoittaminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön eli VSS:n 15 §:ään, jonka tarkoitus on panna täytäntöön direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohta.
52
Tämän täsmennyksen jälkeen on tarkasteltava, onko muita edellä mainittuja takeita noudatettu esitetyssä kysymyksessä tarkoitetussa tilanteessa, jossa asianomainen otetaan säilöön pelkästään yleisen kriteerin perusteella, joka perustuu riskiin maastapoistamisen tehokkaan täytäntöönpanon vaarantumisesta, ilman että jokin kansallisessa säännöksessä säädetyistä erityisistä säilöönottoperusteista täyttyy.
53
Tämän tuomion 47–49 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on korostettava tältä osin, että asianomaisilla viranomaisilla olevaa yksittäistapauksia koskevaa harkintavalta on käytettävä tiettyjen ennalta määrättyjen rajojen mukaisesti. Niinpä on olennaista, että säilöönoton perusteen määrittelevät kriteerit määritellään selvästi toimella, joka on sitova ja jonka soveltaminen on ennakoitavissa (ks. vastaavasti tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 42 kohta).
54
On todettava, että yleinen kriteeri, joka perustuu riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu, ei täytä selkeyden, ennakoitavuuden ja mielivallalta annettavan suojan vaatimuksia, kuten Euroopan komissio on perustellusti todennut. Koska tällainen kriteeri ei ole riittävän tarkka erityisesti siltä osin kuin on kyse niiden seikkojen määrittämisestä, jotka toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on otettava huomioon, kun ne arvioivat sen perustana olevaa riskiä, asianomaiset henkilöt eivät kykene tämän kriteerin perusteella ennakoimaan riittävällä varmuudella sitä, missä tapauksissa heidät voitaisiin ottaa säilöön. Samoista syistä tällainen kriteeri ei anna näille henkilöille riittävää suojaa mielivaltaa vastaan.
55
Edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio ei voi sen nojalla määrätä laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotosta pelkästään yleisen kriteerin nojalla, joka perustuu riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu, ilman että jokin lainsäädännössä, jolla tämä direktiivin säännös on saatettu osaksi kansallista oikeutta, säädetyistä ja selkeästi määritellyistä erityisistä säilöönottoperusteista täyttyy.
Oikeudenkäyntikulut
56
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että
jäsenvaltio ei voi sen nojalla määrätä laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotosta pelkästään yleisen kriteerin nojalla, joka perustuu riskiin siitä, että maastapoistamisen tehokas täytäntöönpano vaarantuu, ilman että jokin lainsäädännössä, jolla tämä direktiivin säännös on saatettu osaksi kansallista oikeutta, säädetyistä ja selkeästi määritellyistä erityisistä säilöönottoperusteista täyttyy.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: viro.