62022CJ0726_RES
Processo C‑726/22 P
Comissão Europeia
contra
Pollinis France
Acórdão do Tribunal de Justiça (Quinta Secção) de 16 de janeiro de 2025
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo — Proteção do processo decisório — Regulamento (UE) n.o 182/2011 — Comitologia — Posições expressas pelos Estados‑Membros e por outros membros dos comités — Recusa de acesso»
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Requisitos — Interpretação e aplicação estritas
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 11 e artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 62, 65)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Dever de fundamentação — Alcance
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)
(cf. n.o 63)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Âmbito de aplicação — Atividade administrativa da Comissão — Inclusão
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 2.o, n.o 3)
(cf. n.o 66)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Tomada de decisão — Conceito — Existência de um objeto determinado sobre o qual incidirá a decisão — Inclusão
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.o 73)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Requisitos — Prejuízo concreto, efetivo e grave para esse processo — Alcance — Intenção de uma instituição de tomar uma decisão — Exclusão
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 74, 77, 78)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se sobre um recurso, ao qual nega provimento, interposto pela Comissão Europeia do Acórdão do Tribunal Geral no processo Pollinis France/Comissão (
1
), pelo qual este anulou as duas decisões da Comissão (
2
) que recusou o acesso a documentos relativos ao documento de orientação da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) de 2013 (
3
), o Tribunal de Justiça precisa o alcance da exceção relativa à existência de um processo decisório em curso (
4
), no âmbito de um procedimento de comitologia, e pronuncia‑se sobre a qualificação da «matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido».
A Pollinis France, é uma organização não governamental francesa que opera em defesa do ambiente e cujo objetivo é proteger as abelhas selvagens e comuns e promover a agricultura sustentável com o intuito de preservar polinizadores. Em 2020, esta apresentou à Comissão um segundo pedido de acesso (
5
) a determinados documentos relativos ao documento de orientação da EFSA de 2013. O primeiro pedido tinha por objeto, em substância, os documentos que consignam as posições dos Estados‑Membros, dos membros do Comité Permanente dos Vegetais, Animais e Alimentos para Consumo Humano e Animal (
6
) e da Comissão no que respeita ao documento de orientação, bem como a qualquer projeto relativo a este assunto recebido ou redigido pela Comissão desde outubro de 2018. O segundo pedido tinha por objeto determinados documentos relativos ao referido documento de orientação da EFSA de 2013, e visava, em substância, a correspondência, as ordens de trabalho, as atas e os relatórios das reuniões entre os membros do Scopaff e certos funcionários e membros da Comissão entre julho de 2013 e setembro de 2018.
Em resposta a pedidos confirmativos de acesso, a Comissão concedeu, através de duas decisões de 2020, um acesso parcial a determinados documentos e recusou o acesso a determinados outros documentos, com base em exceções, respetivamente, relativas à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo (
7
) e à existência de um processo decisório em curso.
Com efeito, o documento de orientação da EFSA de 2013 tinha sido objeto de discussões durante vários anos no Scopaff, sem que tenha sido obtido um acordo sobre o seu texto, devido a desacordos entre os Estados‑Membros, e sem que esse documento tenha sido adotado pela Comissão. Em 2019, a Comissão tinha solicitado à EFSA que procedesse a uma revisão do seu documento de orientação de 2013, para que fossem tidas em conta as evoluções científicas mais recentes.
Foi neste contexto que, no acórdão que é objeto do recurso, chamado a pronunciar‑se sobre dois recursos de anulação, o Tribunal Geral salientou que, nas decisões controvertidas adotadas em 2020, a Comissão indicou que, enquanto era aguardada a conclusão da revisão deste documento, o seu exame no Scopaff se encontrava «parado» e que isto significava que se podia considerar que processo decisório estava «em curso», uma vez que só seria retomado após a conclusão desta revisão.
Ora, segundo o Tribunal Geral, no momento da adoção das decisões controvertidas, mais nenhum processo decisório visava implementar o documento de orientação da EFSA de 2023. Pelo contrário, a Comissão tinha decidido, implícita mas necessariamente, deixar de aplicar o mesmo documento. O próprio facto de uma revisão deste último ainda decorrer no momento da adoção das decisões controvertidas fez com que fosse impossível determinar o conteúdo do eventual documento de orientação revisto, a forma da sua eventual adoção e o procedimento que foi eventualmente seguido para esse efeito e, por conseguinte, a falta de objeto de um processo decisório da Comissão. Por conseguinte, a Comissão não pôde invocar validamente a exceção relativa à proteção do processo decisório em curso.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Chamado a pronunciar‑se sobre um recurso interposto pela Comissão, em apoio do qual esta invoca dois fundamentos, o Tribunal de Justiça examina, no âmbito do primeiro fundamento, se o Tribunal Geral considerou, corretamente, no acórdão recorrido, que o processo decisório da Comissão que tinha por objeto o documento de orientação da EFSA de 2013 tinha sido encerrado no momento da adoção das decisões controvertidas.
A título preliminar, o Tribunal de Justiça recorda que o Regulamento n.o 1049/2001, que assenta no princípio da abertura e da transparência, visa conceder ao público o direito de acesso mais amplo possível aos documentos das instituições. Ainda que este direito de acesso esteja sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado, as exceções ao direito de acesso previstas no Regulamento n.o 1049/2001 devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. Além disso, quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe foi solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, que essa instituição invoca. Por último, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético.
A título principal, no que respeita, mais especificamente, à exceção relativa à proteção do processo decisório, o Tribunal de Justiça indica antes de mais que, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, o acesso a documentos elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, quando a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da referida instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação do documento.
A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda que o conceito de «processo decisório» deve ser entendido no sentido de que diz diretamente respeito à tomada de decisão sem abranger todo o procedimento administrativo que lhe deu origem. Ora, uma tomada de decisão pressupõe a existência de um objeto determinado sobre o qual incidirá a futura decisão, independentemente do caráter iminente da adoção de um projeto de ato específico e identificável. Além disso, contrariamente ao que a Comissão sustentou, o Tribunal Geral não considerou que, na falta desse caráter iminente, não haveria verdadeiras atividades decisórias.
Em seguida, admitir que uma decisão ainda não foi tomada e, portanto, que existe um «processo decisório» em curso, na aceção do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, quando o objeto desse processo não está determinado seria contrário quer à sistemática desta disposição quer à jurisprudência. Assim, enquanto o objeto exato de uma decisão a proferir ainda não estiver determinado, qualquer risco de prejuízo para o processo decisório destinado à adoção dessa decisão devido à divulgação de um documento solicitado ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 é, por definição, hipotético, dado que, na realidade, seria impossível verificar se o conteúdo desse documento está realmente relacionado com este processo decisório.
Por último, o Tribunal Geral também não cometeu nenhum erro de direito, ao não considerar decisivo, para apreciar a existência de uma «matéria sobre a qual [essa] instituição não tenha decidido», na aceção do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, o argumento de que a Comissão continuava a ter «o objetivo» de implementar um documento de orientação sobre as abelhas. Com efeito, admitir que a mera intenção de uma instituição de tomar uma decisão numa matéria da sua competência lhe permite invocar essa disposição, sem que seja exigida a existência de um processo decisório destinado à adoção de uma decisão sobre um objeto determinado, equivaleria, na realidade, a reconhecer a essa instituição a possibilidade de recusar a divulgação de qualquer documento relacionado com essa matéria. Ora, o conceito de «matéria sobre a qual [uma] instituição não tenha decidido», não pode ser objeto de uma interpretação tão ampla que abranja todos os documentos relacionados com uma determinada matéria.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça concluiu que o Tribunal Geral considerou com razão que o facto de a Comissão continuar a ter por objetivo a aplicação de um documento de orientação sobre as abelhas a fim de fornecer às autoridades dos Estados‑Membros um documento que fizesse referência aos «conhecimentos científicos e técnicos atuais», não bastava, por si só, para concluir que continuava a existir uma «matéria sobre a qual [essa] instituição não [tinha] decidido», na aceção do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. O Tribunal de Justiça concluiu portanto pela improcedência do primeiro fundamento, bem como, consecutivamente, do segundo, por ser inoperante, e, por conseguinte, à negação de provimento ao recurso na sua totalidade.
(
1
)	Acórdão de 14 de setembro de 2022, Pollinis France/Comissão (T‑371/20 e T‑554/20, EU:T:2022:556, a seguir «acórdão recorrido»).
(
2
)	Decisões da Comissão C(2020) 4231 final, de 19 de junho de 2020, no processo T‑371/20, e C(2020) 5120 final, de 21 de julho de 2020, no processo T‑554/20 (a seguir «decisões controvertidas»).
(
3
)	Documento de orientação sobre a avaliação dos riscos dos produtos fitofarmacêuticos para as abelhas, adotado pela EFSA em 27 de junho de 2013 (a seguir «documento de orientação da EFSA de 2013»).
(
4
)	Com base no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).
(
5
)	Ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (a seguir « Scopaff»).
(
7
)	Na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001.