62002TO0139_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo T-139/02,
Idiotiko Institouto Epaggelmatikis Katartisis N. Avgerinopoulou Anagnorismenes Technikes Idiotikes Epaggelmatikes Scholes AE, com sede em Atenas (Grécia),
Panellinia Enosi Idiotikon Institouton Epaggelmatikis Katartisis, com sede em Atenas,
Panellinia Enosi Idiotikis Technikis Epaggelmatikis Ekpaidefsis kai Katartisis, com sede em Atenas,
representadas por T. Antoniou e C. Tsiliotis, advogados,
recorrentes,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por M. Condou-Durande e L. Flynn, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão, de 27 de Fevereiro de 2002, de não eliminar a discriminação alegadamente existente, na Grécia, entre as instituições de formação profissional públicas e as instituições de formação profissional privadas quanto ao seu acesso ao financiamento dos fundos estruturais previsto pelo terceiro quadro comunitário de apoio e, em especial, pelo programa operacional «educação e formação profissional inicial»,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quarta Secção),
composto por: H. Legal, presidente, V. Tiili e M. Vilaras, juízes,
secretario: H. Jung,
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Quadro jurídico
1. O artigo 1.°, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (JO L 161 p. 1, a seguir «regulamento relativo aos fundos estruturais»), dispõe:
«A acção desenvolvida pela Comunidade com a ajuda dos fundos estruturais, do Fundo de Coesão, do FEOGA, Secção Garantia, do Banco Europeu de Investimento (BEI) e dos outros instrumentos financeiros existentes tem por finalidade a realização dos objectivos gerais enunciados nos artigos 158.° e 160.° do Tratado. Os fundos estruturais, o BEI e os outros instrumentos financeiros existentes contribuirão, cada um de forma adequada, para a realização dos três objectivos prioritários seguintes:
1) Promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas, a seguir designado ‘objectivo n.° 1’;
[...]»
2. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do regulamento relativo aos fundos estruturais, entende‑se por «fundos estruturais» ou fundos na acepção deste regulamento o «Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Orientação, e o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP)».
3. O artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê que «[a]s regiões abrangidas pelo objectivo n.° 1 são regiões correspondentes ao nível II da nomenclatura das unidades territoriais estatísticas (NUTS II), cujo produto interno bruto (PIB) por habitante, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários dos últimos três anos disponíveis em 26 de Março de 1999, é inferior a 75% da média comunitária».
4. O artigo 8.° do regulamento relativo aos fundos estruturais tem, sob a epígrafe «Complementaridade e parceria», a seguinte redacção:
«1. As acções comunitárias serão concebidas como complemento das acções nacionais correspondentes ou como contributo para as mesmas. Essas acções serão adoptadas numa estreita concertação, a seguir designada ‘parceria’, entre a Comissão e o Estado‑Membro, assim como com as autoridades e organismos designados pelo Estado‑Membro no quadro das respectivas regulamentações nacionais e práticas, nomeadamente:
– as autoridades regionais e locais e outras autoridades públicas competentes,
– os parceiros económicos e sociais,
– quaisquer outros organismos competentes neste contexto.
A parceria será conduzida na plena observância das competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros definidos no primeiro parágrafo.
[...]
2. A parceria abrangerá a preparação, o financiamento, o acompanhamento e a avalição das intervenções. Os Estados‑Membros assegurarão a associação de cada um dos parceiros adequados às várias fases da programação, tendo em conta o prazo definido para cada etapa.
3. Em aplicação do princípio da subsidiariedade, a execução das intervenções é da responsabilidade dos Estados‑Membros ao nível territorial adequado em função da situação específica de cada Estado‑Membro, sem prejuízo das competências da Comissão, designadamente em matéria de execução do orçamento geral das Comunidades Europeias.
4. Os Estados‑Membros cooperarão com a Comissão para assegurar uma utilização dos fundos comunitários conforme ao princípio da boa gestão financeira.
5. A Comissão consultará anualmente as organizações representativas dos parceiros sociais ao nível europeu sobre a política estrutural da Communidade.»
5. Nos termos do artigo 9.° do regulamento relativo aos fundos estruturais, entende‑se por:
«[...]
b) ‘Plano de desenvolvimento’ (a seguir designado ‘plano’): a análise da situação elaborada pelo Estado‑Membro em causa, em função dos objectivos enunciados no artigo 1.° e das necessidades prioritárias para os atingir, bem como a estratégia e as prioridades de acção previstas, os seus objectivos específicos e os respectivos recursos financeiros indicativos;
[...]
d) ‘Quadro comunitário de apoio’: o documento aprovado pela Comissão de comum acordo com o Estado‑Membro em causa, após apreciação do plano apresentado pelo Estado‑Membro, que contém a estratégia e as prioridades da acção dos fundos e do Estado‑Membro, os seus objectivos específicos, a participação dos fundos e os outros recursos financeiros. O documento será dividido em eixos prioritários e executado mediante um ou vários programas operacionais;
[...]
f) ‘Programa operacional’: o documento aprovado pela Comissão, que visa a execução de um quadro comunitário de apoio e contém um conjunto coerente de eixos prioritários compostos por medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou vários fundos e a um ou vários dos outros instrumentos financeiros existentes, bem como ao BEI. Um programa operacional integrado é um programa operacional cujo financiamento é assegurado por vários fundos;
[...]
h) ‘Eixo prioritário’: uma das prioridades da estratégia adoptada num quadro comunitário de apoio ou numa intervenção. São‑lhe atribuídos uma participação dos fundos e dos outros instrumentos financeiros e os recursos financeiros do Estado‑Membro que lhe são afectados, bem como objectivos específicos;
[...]
j) ‘Medida’: o meio pelo qual um eixo prioritário é concretizado de forma plurianual e que permite financiar operações. São considerados medida qualquer regime de auxílios na acepção do artigo 87.° do Tratado e qualquer concessão de ajudas por organismos designados pelos Estados‑Membros ou qualquer grupo de regimes de auxílios ou de ajudas concedidas do mesmo tipo, ou a respectiva combinação, que prossigam os mesmos objectivos;
k) ‘Operação’: qualquer projecto ou acção realizado pelos beneficiários finais das intervenções;
l) ‘Beneficiários finais’: os organismos e as empresas, públicos ou privados, responsáveis pela encomenda das operações. No caso de regimes de auxílios, na acepção do artigo 87.° do Tratado e de concessões de ajudas por organismos designados pelos Estados‑Membros, os beneficiários finais são os organismos que concedem as ajudas;
m) ‘Complemento de programação’: o documento que concretiza a estratégia e os eixos prioritários da intervenção e contém os elementos pormenorizados ao nível das medidas, previstos no n.° 3 do artigo 18.°, elaborado pelo Estado‑Membro ou pela autoridade de gestão e eventualmente adaptado nos termos do n.° 3 do artigo 34.°, e que é comunicado à Comissão para informação;
n) ‘Autoridade de gestão’: qualquer autoridade ou organismo público ou privado nacional, regional ou local designado pelo Estado‑Membro, ou o Estado‑Membro quando exercer essa função, para gerir uma intervenção no âmbito do presente regulamento. Se o Estado‑Membro designar uma autoridade de gestão diferente dele, estabelecerá todas as regras do seu relacionamento com esta autoridade e do relacionamento desta com a Comissão. Se o Estado‑Membro assim o decidir, a autoridade de gestão poderá ser o organismo que exerce as funções de autoridade de pagamento relativamente à intervenção em causa;
[...]»
6. O artigo 12.° do regulamento relativo aos fundos estruturais, sob a epígrafe «Compatibilidade», dispõe:
«As operações objecto de um financiamento pelos fundos ou de um financiamento do BEI ou de outro instrumento financeiro devem observar o disposto no Tratado e nos actos adoptados por força deste, bem como […] as políticas e acções comunitárias, incluindo as que se referem às regras de concorrência, à adjudicação de contratos públicos, à protecção e melhoria do ambiente, à eliminação das desigualdades e à promoção da igualdade entre homens e mulheres.»
7. O artigo 14.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê, nomeadamente, que «[o]s quadros comunitários de apoio, programas operacionais [...] serão reexaminados e, se for caso disso, adaptados por iniciativa do Estado‑Membro ou da Comissão, com o acordo desse Estado‑Membro».
8. O artigo 15.° do regulamento relativo aos fundos estruturais, sob a epígrafe «Preparação e aprovação», dispõe:
«1. Quanto aos objectivos n.° 1, n.° 2 e n.° 3, os Estados‑Membros apresentarão um plano à Comissão. Esse plano será elaborado pelas autoridades competentes designadas pelo Estado‑Membro a nível nacional, regional ou outro.
[...]
2. Os planos serão apresentados pelo Estado‑Membro à Comissão após consulta dos parceiros, que darão parecer [...]
[...]
4. Nos casos a que se refere o n.° 1, a Comissão elaborará os quadros comunitários de apoio com o acordo do Estado‑Membro em causa [...]
A Comissão apreciará as propostas de programas operacionais apresentadas pelo Estado‑Membro em função da sua coerência com os objectivos do quadro comunitário de apoio correspondente e da sua compatibilidade com as políticas comunitárias. Tomará uma decisão de participação dos fundos, nos termos do n.° 1 [do] artigo 28.°, com o acordo do Estado‑Membro em causa, desde que as propostas incluam todos os elementos previstos no n.° 2 do artigo 18.°
A fim de acelerar a análise dos pedidos e a execução dos programas, os Estados‑Membros podem apresentar, simultaneamente com os seus planos, projectos de programas operacionais. Aquando da decisão relativa ao quadro comunitário de apoio, a Comissão aprovará igualmente, nos termos do n.° 1 do artigo 28.°, os programas operacionais apresentados simultaneamente com os planos, desde que incluam todos os elementos previstos no n.° 2 do artigo 18.°
[...]
6. O Estado‑Membro, ou a autoridade de gestão, adoptará o complemento de programação definido na alínea m) do artigo 9.°, após acordo do Comité de Acompanhamento, se o complemento de programação for estabelecido posteriormente à decisão de participação dos fundos da Comissão, ou após consulta dos parceiros envolvidos se este for estabelecido antes da decisão de participação dos fundos [...]»
9. O artigo 17.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê, nomeadamente, que:
«2. Os quadros comunitários de apoio incluem:
a) A estratégia e os eixos prioritários seleccionados para a acção conjunta da Comunidade e do Estado‑Membro em causa; os seus objectivos específicos, quantificados na medida em que a sua natureza o permita; a apreciação do impacto esperado [...]»
10. O artigo 18.° do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê, nomeadamente, que:
«1. As intervenções abrangidas por um quadro comunitário de apoio serão realizadas, regra geral, sob a forma de um programa operacional integrado por região, tal como definido no artigo 9.°;
2. Os programas operacionais incluirão:
a) Os eixos prioritários do programa, a sua coerência com o quadro comunitário de apoio correspondente, os seus objectivos específicos quantificados na medida em que a sua natureza o permita [...]
3. O complemento de programação incluirá:
a) As medidas de execução dos eixos prioritários correspondentes do programa operacional [...]
b) A definição das categorias de beneficiários finais das medidas;
[...]»
11. O artigo 28.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê que, «[d]esde que estejam reunidas todas as condições exigidas pelo presente regulamento, a Comissão adoptará, numa única decisão, a participação do conjunto dos fundos, no prazo de cinco meses a contar da recepção do pedido de intervenção».
12. O artigo 34.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais prevê que:
«A autoridade de gestão adaptará, a pedido do Comité de Acompanhamento ou por sua própria iniciativa, o complemento de programação, sem alterar o montante total da participação dos fundos concedido ao eixo prioritário em causa nem os objectivos do mesmo. Após aprovação pelo Comité de Acompanhamento, aquela autoridade informará a Comissão dessa adaptação, no prazo de um mês.
As eventuais alterações dos elementos contidos na decisão relativa à participação dos fundos serão decididas pela Comissão, com o acordo do Estado‑Membro interessado, num prazo de quatro meses a contar da data da aprovação pelo Comité de Acompanhamento.»
13. Finalmente, o artigo 35.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do regulamento relativo aos fundos estruturais dispõe:
«Cada quadro comunitário de apoio ou documento único de programação e cada programa operacional é supervisionado por um Comité de Acompanhamento.
Os Comités de Acompanhamento serão criados pelo Estado‑Membro, com o acordo da autoridade de gestão após consulta dos parceiros [...]»
Factos na origem do litígio
14. A primeira recorrente, a sociedade anónima Idiotiko Institouto Epaggelmatikis Katartisis N. Avgerinopoulou Anagnorismenes Technikes Idiotikes Epaggelmatikes Scholes AE, é um instituto privado de formação profissional na Grécia. É membro da segunda recorrente, a Panellinia Enosi Idiotikon Institouton Epaggelmatikis Katartisis, associação que reagrupa os institutos privados de formação profissional na Grécia. A terceira recorrente, a Panellinia Enosi Idiotikis Technikis Epaggelmatikis Ekpaidefsis kai Katartisis, é uma associação que reagrupa institutos privados de formação profissional técnica na Grécia.
15. Na Grécia, a participação financeira dos fundos estruturais para a criação e funcionamento de uma rede pública de institutos de formação profissional (a seguir «IEK») iniciou‑se com a adopção da Decisão 90/203/CEE da Comissão, de 30 de Março de 1990, relativa ao estabelecimento do quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões gregas abrangidas pelo objectivo n.° 1, ou seja, a totalidade do território grego (JO L 106, p. 26). Este primeiro quadro comunitário de apoio foi aprovado para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1989 e 31 de Dezembro de 1993.
16. A participação dos fundos estruturais prosseguiu, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1994 e 31 de Dezembro de 1999, através da Decisão 94/627/CE da Comissão, de 13 de Julho de 1994, relativa ao estabelecimento do quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões gregas abrangidas pelo objectivo n.° 1, ou seja, a totalidade do território (JO L 250, p. 15). No âmbito deste segundo quadro comunitário de apoio, a Comissão aprovou também o programa operacional para a educação e a formação profissional inicial (EPEAEK I).
17. Em 29 de Setembro de 1999, o Governo helénico apresentou à Comissão um plano de desenvolvimento regional para todo o país integrado no objectivo n.° 1, em aplicação do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento relativo aos fundos estruturais.
18. Com base nesse plano, apresentado pela República Helénica no âmbito da parceria definida no artigo 8.° do regulamento relativo aos fundos estruturais, a Comissão estabeleceu, nos termos do artigo 15.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do referido regulamento e de acordo com este Estado‑Membro, o quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias na Grécia.
19. O quadro comunitário de apoio assim estabelecido foi aprovado pela Decisão 2002/322/CE da Comissão, de 28 de Novembro de 2000, que aprova o quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões abrangidas pelo objectivo n.° 1 na Grécia (JO 2002, L 122, p. 7, a seguir «terceiro QCA»), para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2006. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, alínea a), i), desta decisão, entre os eixos prioritários escolhidos pela acção conjunta dos fundos estruturais comunitários e do Estado‑Membro em causa figuram o «desenvolvimento dos recursos humanos e [a] promoção do emprego».
20. Em 31 de Março de 2000, o Governo helénico submeteu à Comissão o programa operacional intitulado «Educação e formação profissional inicial» (a seguir «EPEAEK II»).
21. Em aplicação do artigo 15.°, n.° 4, segundo parágrafo, do regulamento relativo aos fundos estruturais, a Comissão examinou o conteúdo do EPEAEK II tendo em vista verificar a sua coerência com os objectivos do quadro comunitário de apoio correspondente e a sua compatibilidade com as políticas comunitárias. Verificou que o projecto era abrangido pelo objectivo n.° 1, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, do regulamento relativo aos fundos estruturais, e que compreendia os objectivos enunciados no artigo 18.° do referido regulamento, nomeadamente a descrição dos eixos prioritários do programa, um plano de financiamento indicativo precisando, para cada eixo prioritário e para cada ano, o montante do pacote financeiro previsto para a participação do FSE e do FEDER, bem como o montante total dos financiamentos públicos elegíveis e dos financiamentos privados estimados pelo Estado‑Membro.
22. Por carta de 27 de Fevereiro de 2001, a segunda recorrente pediu à Comissão que não aprovasse o EPEAEK II.
23. O EPEAEK II foi aprovado pela decisão da Comissão, de 16 de Março de 2001, relativa à aprovação do EPEAEK II, que faz parte do terceiro QCA, para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões abrangidas pelo objectivo n.° 1 na Grécia para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2006 (a seguir «decisão relativa à aprovação do EPEAEK II»).
24. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, alínea a), 2), dessa decisão, os eixos prioritários do EPEAEK II compreendem a «promoção e a melhoria da educação e da formação profissional inicial no âmbito da aprendizagem ao longo da vida» (segundo eixo prioritário).
25. Entre as medidas e acções preconizadas neste âmbito pelo EPEAEK II figuram, nomeadamente, as medidas 2.3 (educação e formação profissional inicial) e 2.4 (orientação profissional e ligação com o mercado do trabalho).
26. Quanto, em especial, ao financiamento das acções a levar a cabo pelos IEK tendo em vista a melhoria da formação profissional inicial, o EPEAEK II prevê que «na primeira fase proceder‑se‑á ao financiamento das acções dos institutos públicos de formação profissional» (medida 2.3, ponto C). Por outro lado, na óptica de uma participação dos IEK privados nos projectos de formação profissional inicial, prevê a elaboração de um estudo que determinará as suas modalidades (medida 2.3, ponto D).
27. Por ofício de 26 de Abril de 2001, a Comissão, em resposta à carta da segunda recorrente de 27 de Fevereiro de 2001, já referida, comunicou‑lhe que as intervenções comunitárias eram complementares às efectuadas a nível nacional ou visavam contribuir para isso. A Comissão acrescentou que, no sector da formação profissional inicial, o EPEAEK II previa a realização de um estudo, no âmbito da evolução intermédia, sobre a participação futura dos IEK privados nas acções co‑financiadas e que fora decidido reduzir progressivamente o auxílio directo aos IEK públicos a fim de favorecer a transição progressiva dos processos pendentes sem, no entanto, pôr em perigo o trabalho realizado nesse domínio. A Comissão concluía que o EPEAEK II era conforme ao espírito do terceiro QCA e contribuiria de forma importante para os esforços de modernização do sistema educativo empreendido pelas autoridades helénicas.
28. Em Maio de 2001, as autoridades helénicas elaboraram, em conformidade com os artigos 15.°, n.° 6, e
18.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais, um complemento de programação. Resulta desse complemento que as pessoas colectivas de direito privado figuram entre os beneficiários finais potenciais tanto da medida «educação e formação profissional inicial» (medida 2.3, ponto F) como da medida «orientação profissional e ligação com o mercado do trabalho» (medida 2.4, ponto F).
29. O complemento de programação foi aprovado, depois de algumas adaptações, alterações e aditamentos, pelo Comité de Acompanhamento do EPEAEK II aquando da sua primeira reunião de 29 de Maio de 2001 e foi transmitido à Comissão para informação, nos termos dos artigos 9.°, alínea m), e 34.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais. No ponto 5.4 das suas «conclusões‑decisões», adoptadas no mesmo dia, o Comité de Acompanhamento substituiu, para todas as medidas, a expressão «beneficiários potenciais finais» pela expressão «categorias de beneficiários finais» e referiu que as pessoas colectivas de direito privado integravam as categorias de beneficiários finais. Todavia, quanto, em especial, à acção que visa os «outros organismos de formação profissional inicial» (acção 2.3.3 da medida 2.3) sujeita à tutela de outros ministérios que não o Ministério da Educação Nacional, as pessoas colectivas de direito privado não figuram entre esses beneficiários. Por fim, foi previsto que, em caso de necessidade, podiam ser definidas outras categorias de beneficiários finais relativamente a cada medida, depois de uma apreciação pelo serviço especial de gestão do EPEAEK II.
30. A legalidade do EPEAEK II, do complemento de programação, da decisão do Comité de Acompanhamento e de diversas medidas nacionais de execução desses actos foi contestada no âmbito de vários recursos interpostos pelas recorrentes para o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, Grécia). Esses recursos estão actualmente pendentes.
31. Por carta de 17 de Outubro de 2001, chegada à Comissão em 25 de Outubro seguinte, as recorrentes dirigiram à Comissão um convite para agir, nos termos do artigo 232.°, segundo parágrafo, primeiro período, CE. Nesse convite, pediram à Comissão que:
«1. pusesse fim à sua exclusão ilegal dos financiamentos do [terceiro QCA] e, que,
2. apoiando‑se na parceria prevista no artigo 8.°, n.° 2, do [regulamento relativo aos fundos estruturais], que abrange a preparação, o financiamento, o acompanhamento e a avaliação das intervenções, interviesse junto da autoridade nacional tendo em vista a alteração [do EPEAEK II] e do complemento do programa operacional de Maio de 2001, de modo a alargar o co‑financiamento aos organismos privados de formação profissional;
3. modificasse a [decisão relativa à aprovação do EPEAEK II] para que os organismos privados de educação beneficiassem do financiamento ao abrigo deste programa [...];
4. chamasse a atenção da autoridade grega encarregada do acompanhamento para a omissão ilegal por ela cometida na sua decisão de 29 de Maio de 2001 ao não incluir os organismos privados de formação profissional no financiamento;
5. suspendesse a execução da decisão de participação dos fundos na aplicação [do EPEAEK II] até à adopção de uma nova decisão relativa às modalidades e ao montante do financiamento.»
32. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 25 de Fevereiro de 2002, registada sob o número T‑66/02, as recorrentes intentaram, com base no artigo 232.° CE, uma acção por omissão destinada a obter a declaração de que a Comissão não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE ao não suprimir a discriminação ilegal entre os IEK privados e os IEK públicos que se traduz no facto de só estes últimos serem financiados pelo terceiro QCA e, em especial, pelo EPEAEK II.
33. Por carta do director‑geral da Direcção‑Geral «Emprego e Assuntos Sociais», de 27 de Fevereiro de 2002 (a seguir «acto impugnado»), a Comissão respondeu ao já referido convite para agir. O acto impugnado tem a seguinte redacção:
«[...]
Os fundos estruturais, entre os seus vários domínios de intervenção na Grécia, financiaram a criação e apoiaram o financiamento de uma importante rede pública de institutos de formação profissional (IEK). A participação dos fundos estruturais nesse domínio começou com o primeiro QCA aplicável à Grécia (1989‑1993) e foi prosseguida com o segundo QCA (1994‑1999).
Aquando das negociações sobre o terceiro QCA 2000‑2006, os serviços da Comissão Europeia sublinharam a importância que reveste a aplicação progressiva dos procedimentos iniciados para a escolha dos projectos co‑financiados pelos fundos estruturais.
Assim, a fim de não comprometer o trabalho realizado nesse sector, foi acordado com as autoridades nacionais, no âmbito do [EPEAEK II] (v. a este propósito o complemento de programação), financiar de modo degressivo as acções dos IEK públicos para atingir um financiamento zero, segundo as modalidades actuais, depois de 2003. A partir dessa data, unicamente um certo tipo, muito limitado, de projectos, tais como as acções inovadoras, a formação de professores, etc., aplicado pelos IEK públicos ou, eventualmente, privados, poderão ser co‑financiados, e isto segundo procedimentos de selecção públicos. Por outro lado, na perspectiva de uma eventual participação dos IEK privados nesses projectos, está prevista no [EPEAEK II] a elaboração de um estudo que determinará as suas modalidades.
Tendo em conta o que precede, é claro que o objectivo dos fundos estruturais consiste, de facto, em ajudar a Grécia a dotar‑se de um sistema de formação profissional que contribua para a sua promoção e melhoria, no âmbito das políticas activas do emprego e aplicando as linhas orientadoras da estratégia europeia do emprego.
Depois da adopção [do EPEAEK II] proposto pelo Estado‑Membro, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais, está previsto que, ‘em aplicação do princípio da subsidiariedade, a execução das intervenções é da responsabilidade dos Estados‑Membros ao nível territorial adequado em função da situação específica de cada Estado‑Membro, sem prejuízo das competências da Comissão, designadamente em matéria de execução do orçamento geral das Comunidades Europeias’.
No que diz respeito ao carácter de auxílio de Estado do financiamento dos institutos de formação profissional públicos, a Comissão tem em conta o facto de as actividades de formação profissional desses institutos serem regidas pela Lei n.° 2009/1992. A referida lei define o quadro jurídico único e organizacional do regime nacional de educação e de formação profissional na Grécia. O artigo 5.° da lei prevê que os institutos de formação profissional públicos sejam criados por decreto conjunto dos Ministros da Educação e das Finanças (e, em certos casos, também por outros Ministros). Todos os institutos de formação profissional são colocados sob a tutela do Ministro da Educação. A lei cria também um órgão público (o organismo de educação e de formação profissional – OEEK) que é encarregado do conteúdo, da programação e da organização dos cursos de formação ministrados pelos institutos de formação profissional: o OEEK é também encarregado de supervisionar os institutos de formação profissional privados.
Resulta do que precede que as actividades dos institutos de formação profissional públicos fazem parte integrante do sistema nacional grego de educação, em conformidade com a legislação grega, e que não podem ser consideradas actividades económicas lucrativas. Assim, a Comissão considera que o financiamento público dessas actividades não constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, como é confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias segundo a qual, ‘ao estabelecer e manter esse sistema, o Estado não pretende envolver‑se em actividades remuneradas, mas cumpre a sua missão nos domínios social, cultural e educativo [...] [O] sistema em causa é, em regra geral, financiado pelo orçamento público’ [acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1988, Humbel, 263/86, Colect., p. 5365, e de 7 de Dezembro de 1993, Wirth, C‑109/92, Colect., p. I‑6447]. Em numerosas ocasiões, a Comissão adoptou a mesma posição no que diz respeito à aplicação das disposições em matéria de auxílios de Estado ao financiamento público de institutos dependentes do sistema nacional de educação.
Em conclusão e tomando em consideração os elementos acima mencionados, os serviços da Comissão Europeia consideram que o apoio aos IEK públicos não pode constituir uma distorção de concorrência e não pode afectar o comércio entre os Estados‑Membros, e, por conseguinte, não pode ter a natureza de auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, do Tratado CE.»
Tramitação processual e pedidos das partes
34. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Abril de 2002, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
35. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 19 de Julho de 2002, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. As recorrentes apresentaram as suas observações relativas a essa questão prévia em 3 de Setembro de 2002.
36. Na petição, as recorrentes concluem pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne anular o acto impugnado a fim de invalidar a recusa ilegal, por parte da Comissão, de suprimir a distinção ilegal entre IEK privados e IEK públicos no que diz respeito ao financiamento através do terceiro QCA e, em especial, através do EPEAEK II.
37. No requerimento em que suscita a questão prévia de inadmissibilidade, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso manifestamente inadmissível;
– condenar as recorrentes nas despesas.
38. Nas suas observações relativas à questão prévia de inadmissibilidade, as recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne rejeitar a questão prévia de inadmissibilidade.
Questão de direito
39. Nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, se uma das partes o pedir, o Tribunal pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade antes de conhecer do mérito da causa. Em conformidade com o n.° 3 do mesmo artigo, a tramitação ulterior do processo relativa à questão da inadmissibilidade é oral, salvo decisão em contrário do Tribunal. No caso em apreço, o Tribunal considera que está suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos e que não há necessidade de dar início à fase oral do processo.
Argumentos das partes
40. Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que o acto impugnado não pode ser considerado um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE. Com efeito, o referido acto confirma simplesmente o ponto de vista anterior da Comissão no que diz respeito à conformidade do EPEAEK II com os objectivos do financiamento dos fundos estruturais, comunicado às recorrentes pela carta de 26 de Abril de 2001, já referida, e não constituiu uma decisão que produza efeitos jurídicos novos relativamente aos que produziu a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II. Assim, o acto impugnado em nada altera a situação jurídica das recorrentes relativamente à que existia aquando da adopção dessa decisão.
41. A este respeito, a Comissão recorda que, segundo a jurisprudência, o recurso dirigido contra decisões puramente confirmativas de uma decisão anterior não contestada nos prazos é inadmissível (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1995, CB/Comissão, T‑275/94, Colect., p. II‑2169, e de 10 de Julho de 1997, AssiDomän Kraft Products e o./Comissão, T‑227/95, Colect., p. II‑1185).
42. Em segundo lugar, a Comissão alega que, mesmo que constituísse um acto recorrível, o acto impugnado não diz directa e individualmente respeito às recorrentes e que, por conseguinte, estas não têm legitimidade para o contestar, visto que também não tinham legitimidade para contestar a decisão respeitante à aprovação do EPEAEK II.
43. A este respeito, a Comissão observa que essa decisão, que se insere no âmbito dos procedimentos do quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais, tem por destinatária a República Helénica e diz respeito a medidas de carácter geral. Referindo‑se à jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão acrescenta que a afectação directa exige que a medida comunitária impugnada produza directamente efeitos sobre a situação jurídica do particular e que não deixe qualquer poder de apreciação aos destinatários dessa medida que estão encarregados de a aplicar, uma vez que esta tem um carácter puramente automático e resulta exclusivamente da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras normas intermédias.
44. Ora, no presente caso, a Comissão sustenta que a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II não diz directamente respeito às recorrentes. Com efeito, a aprovação do EPEAEK II realizada por esta decisão equivale a reconhecer que este está em conformidade com os objectivos do terceiro QCA, entre os quais figuram a adaptação e a modernização das políticas e dos sistemas de educação, de formação e de emprego, sem intervir nas suas modalidades de aplicação nem determinar os beneficiários do auxílio. A realização das intervenções e o seu controlo são antes de mais da competência dos Estados‑Membros, por aplicação do princípio da subsidiariedade. Assim, o complemento de programação, tal como adaptado e alterado pelo Comité de Acompanhamento, ao qual se referem as recorrentes e que concede a prioridade à educação nacional constitui uma medida nacional relativa à aplicação da estratégia e dos eixos de prioridade e não um acto de um organismo comunitário susceptível de ser objecto de um recurso de anulação no Tribunal.
45. Em terceiro lugar, e na medida em que as recorrentes acusaram a Comissão de, através do acto impugnado, ter ilegalmente recusado eliminar a alegada discriminação, feita pelo EPEAEK II, entre IEK públicos e IEK privados, decorrente da violação pela República Helénica das disposições do regulamento relativo aos fundos estruturais e dos artigos 43.° CE e 49.° CE, a Comissão considera que o presente recurso deve também ser julgado manifestamente inadmissível.
46. Com efeito, através dessa censura, as recorrentes acusam essencialmente a Comissão de não ter dado início a uma acção por incumprimento contra a República Helénica. Ora, além do facto de a Comissão ter, no presente caso, expressado claramente o seu ponto de vista relativamente à conformidade do programa nacional com o regulamento relativo aos fundos estruturais, o desenvolvimento dessa acção insere‑se no poder discricionário da Comissão e diz respeito às suas relações com o Estado‑Membro em causa. Além disso, segundo jurisprudência constante, a decisão de intentar ou não essa acção não diz respeito a terceiros e, assim, não pode ser impugnada pelas recorrentes (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Maio de 1990, Sonito e o./Comissão, C‑87/89, Colect., p. I‑1981, n. os 6 e 7; despachos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 1993, Calvo Alonso‑Cortès/Comissão, T‑29/93, Colect., p. II‑1389, n.° 55, e de 4 de Julho de 1994, Century Oils Hellas/Comissão, T‑13/94, Colect., p. II‑431, n. os 13 e 14).
47. Por último, a Comissão refere que o acto impugnado visa principalmente informar as recorrentes da conformidade do EPEAEK II com os objectivos e a política dos fundos estruturais. Na medida em que diz respeito aos auxílios de Estado, o referido acto não está de modo algum associado ao procedimento previsto no artigo 88.° CE, antes constituindo uma simples informação geral sobre a apreciação dos serviços da Comissão quanto à não aplicação das regras comunitárias de concorrência aos auxílios relativos à educação nacional e sobre a posição que ela adoptou em situações semelhantes, após a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (acórdãos Humbel e Wirth, n.° 33, supra ). Por conseguinte, não existe, no presente caso, uma decisão da Comissão, tomada no âmbito do artigo 88.° CE e dirigida à República Helénica, que seja susceptível de ser objecto de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 230.° CE.
48. As recorrentes respondem, em primeiro lugar, que o acto impugnado não se limita a confirmar um acto anterior não contestado dentro do prazo. Com efeito, o acto impugnado foi adoptado após a apreciação de novos factos, tais como o complemento de programação, e de novos argumentos jurídicos, invocados no convite para agir, constituindo portanto um acto recorrível.
49. A este respeito, as recorrentes alegam que o pedido contido no seu convite para agir não constitui um simples pedido de revogação da decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II, mas um pedido de controlo ab initio
da sua fundamentação e da sua validade à luz das informações apresentadas à Comissão e, nomeadamente, dos dados e alegações contidos no convite para agir. Segundo as recorrentes, a Comissão dispõe de competência permanente para controlar a legalidade das intervenções dos fundos estruturais em todas as fases, quer seja na da preparação quer na do financiamento, do acompanhamento ou da avaliação.
50. Em segundo lugar, as recorrentes consideram que teriam também legitimidade para agir contra a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, visto que esta lhes diz directa e individualmente respeito, mesmo que formalmente tenha por único destinatário a República Helénica.
51. A este respeito e em primeiro lugar, sustentam que os beneficiários do financiamento estão claramente definidos nas disposições combinadas do EPEAEK II, do complemento de programação e das decisões correspondentes do Comité de Acompanhamento.
52. Em segundo lugar, as recorrentes pretendem que, contrariamente ao que alega a Comissão, a realização e o controlo, pelos Estados‑Membros, em aplicação do princípio da subsidiariedade, das intervenções dos fundos estruturais, que determinam, nomeadamente, as suas modalidades de aplicação e os seus beneficiários, não podem pôr em causa a sua afectação directa pela decisão relativa à aprovação do EPEAEK II. Por um lado, a parceria instituída pelo regulamento relativo aos fundos estruturais revela claramente a existência de uma cooperação duradoura entre os Estados‑Membros e a Comissão, de modo que o simples facto de uma medida ser qualificada de nacional não significa necessariamente que toda a intervenção da Comissão seja excluída. Por outro lado, a Comissão dispõe de uma competência permanente para controlar a legalidade das intervenções em todas as fases. Por fim, as recorrentes não agiram contra a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, visto que esperavam a melhoria eventual da sua situação através de actos posteriores, tais como o complemento de programação, que poderiam atenuar o seu tratamento desfavorável, antes de pedir a adopção pela Comissão das medidas indicadas no convite para agir.
53. Em terceiro lugar, as recorrentes consideram que a recusa de a Comissão pôr termo à discriminação entre IEK públicos e IEK privados afecta directamente a situação jurídica e factual deles, não deixando qualquer margem de apreciação à República Helénica, encarregada de assegurar a aplicação do EPEAEK II. Esta consideração é corroborada pelo facto de o complemento de programação ter retomado, sem os modificar, os termos da decisão da Comissão relativos à aprovação do EPEAEK II. Por outro lado, o tratamento discriminatório dos IEK privados no âmbito do EPEAEK II já causou às recorrentes um prejuízo grave no plano económico, devido à perda contínua e crescente de clientela e a despesas de escolaridade mais elevadas, ameaçando mesmo a sua existência no horizonte de 2006.
54. Por último, as recorrentes recusam as alegações da Comissão segundo as quais os fundamentos, invocados no recurso, relativos à violação pela República Helénica do regulamento relativo aos fundos estruturais e dos artigos 48.° CE e 49.° CE, equivalem a exigir a propositura de uma acção por incumprimento contra a República Helénica. Esta abordagem não tem em consideração as competências próprias da Comissão, decorrentes do regulamento relativo aos fundos estruturais, que, no convite para agir, as recorrentes lhe tinham pedido que exercesse. O mesmo se passa quanto à alegação da Comissão respeitante à inexistência de violação do artigo 87.° CE, dado que a formação profissional constitui, não obstante o artigo 126.° CE, uma actividade económica na acepção do Tratado CE.
Apreciação do Tribunal
55. Nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas condições referidas nos três primeiros parágrafos do mesmo artigo, recurso «das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito».
56. Quanto à admissibilidade do presente recurso, na medida em que se destina, em primeiro lugar, à anulação da recusa da Comissão, expressa pelo acto impugnado, de alterar a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II num sentido favorável às recorrentes, deve‑se salientar que, segundo jurisprudência constante, não é suficiente que uma carta tenha sido enviada por uma instituição comunitária ao seu destinatário, em resposta a um pedido por este formulado, para que tal carta possa ser qualificada de decisão na acepção do artigo 230.° CE, assim abrindo a via do recurso de anulação. Só constituem actos ou decisões susceptíveis de ser objecto de um recurso de anulação, na acepção do artigo 230.° CE, as medidas que produzam efeitos jurídicos obrigatórios, de natureza a afectar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste (acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1998, França e o./Comissão, C‑68/94 e C‑30/95, Colect., p. I‑1375, n.° 62; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Outubro de 1993, Zunis Holding e o./Comissão, T‑83/92, Colect., p. II‑1169, n.° 30; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 4 de Outubro de 1996, Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, T‑5/96, Colect., p. II‑1299, n.° 26; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Março de 2000, Coca Cola/Comissão, T‑125/97 e T‑127/97, Colect., p. II‑1733, n.° 77, e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Abril de 2002, IPSO e USE/BCE, T‑238/00, Colect., p. II‑2237, n.° 44).
57. Além disso, segundo jurisprudência assente, quando um acto de uma instituição reveste um carácter negativo, deve ser apreciado em função da natureza do pedido de que constitui a resposta. Em especial, a recusa feita, por uma instituição comunitária, de revogar ou alterar um acto não pode constituir por si mesma um acto cuja legalidade pode ser fiscalizada em conformidade com o artigo 230.° CE quando o acto que a instituição comunitária recusa revogar ou alterar possa ele próprio ser impugnado por força dessa disposição (acórdão Zunis Holding e o./Comissão, n.° 56, supra, n.° 31; despachos Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, n.° 56, supra, n.° 28, e IPSO e USE/BCE, n.° 56, supra, n.° 45).
58. No presente caso, as recorrentes apresentaram à Comissão um pedido destinado, nomeadamente, a alterar, por força do regulamento relativo aos fundos estruturais e, em especial, dos seus artigos 12.° e 15.°, n.° 4, a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, para os institutos e escolas privadas de formação profissional poderem beneficiar do co‑financiamento ao abrigo do EPEAEK II, e a suspender a aplicação dessa decisão até à adopção de uma nova decisão relativa às modalidades e ao montante do financiamento.
59. Assim, o pedido das recorrentes visava provocar o exercício, numa determinada direcção, da competência conferida à Comissão pelo regulamento relativo aos fundos estruturais para aprovação dos programas operacionais que criam um quadro comunitário de apoio na acepção do mesmo regulamento. Nessas circunstâncias, as recorrentes só podem pretender obter a alteração da decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II desde que a referida decisão lhes diga directa e individualmente respeito na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (v., neste sentido, despacho IPSO e USE/BCE, n.° 56, supra, n.° 47, e jurisprudência aí referida).
60. A este respeito, há que observar que a decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II constitui, evidentemente, um acto de alcance geral. Com efeito, através dessa decisão, dirigida exclusivamente à República Helénica, a Comissão aprovou o EPEAEK II, que visa implementar o terceiro QCA no domínio da educação e da formação profissional inicial na Grécia e que comporta um conjunto de medidas plurianuais e de regras que se aplicam a situações determinadas objectivamente e produzem efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto.
61. Deve‑se, todavia, recordar que, segundo a jurisprudência, em certas circunstâncias mesmo um acto de alcance geral que se aplique à generalidade dos operadores económicos interessados pode dizer directa e individualmente respeito a alguns deles, revestindo assim um carácter decisivo a seu respeito (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 1991, Extramet Industrie/Conselho, C‑358/89, Colect., p. I‑2501, n.° 13; de 18 de Maio de 1994, Codorniù/Conselho, C‑309/89, Colect., p. I‑1853, n.° 19, e de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 36; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 2001, Andres de Dios e o./Conselho, T‑166/99, Colect., p. II‑1857, n.° 45; despachos do Tribunal de Primeira Instância IPSO e USE/BCE, n.° 56, supra, n.° 51; de 10 de Setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, T‑223/01, Colect., p. II‑3259, n.° 29, e de 21 de Março de 2003, Établissements Toulorge/Parlamento e Conselho, T‑167/02, Colect., p. I‑0000, n.° 27).
62. Decorre também da jurisprudência que a afectação directa exige que a medida comunitária impugnada produza directamente efeitos sobre a situação jurídica do particular e que não deixe qualquer poder de apreciação aos destinatários dessa medida, que estão encarregados da sua aplicação, tendo esta um carácter puramente automático que decorre apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras normas intermédias (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C‑386/96 P, Colect., p. I‑2309, n.° 43, e jurisprudência aí referida; despacho do Tribunal de Primeira Instância Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, n.° 61, supra, n.° 45, e jurisprudência aí referida).
63. No presente caso, há que observar que, através da decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, a Comissão aprovou, nos termos do artigo 15.°, n.° 4, segundo parágrafo, e do artigo 28.°, n.° 1, do regulamento relativo aos fundos estruturais, por um lado, o EPEAEK II proposto pelo Governo helénico e estabelecido por acordo com a Comissão no âmbito da parceria prevista no artigo 8.° do mesmo regulamento e, por outro, a participação total dos fundos estruturais concedida para a realização do programa. Antes da adopção dessa decisão, a Comissão verificou a coerência do EPEAEK II com o terceiro QCA e a sua compatibilidade com as políticas comunitárias, bem como a conformidade do seu conteúdo com os objectivos previstos no artigo 18.°, n.° 2, do regulamento relativo aos fundos estruturais.
64. Assim, a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II insere‑se no âmbito dos procedimentos do terceiro QCA relativos às intervenções estruturais na Grécia e destina‑se à realização do seu objectivo, que consiste na adaptação e modernização das políticas e dos sistemas de educação e de formação profissional desse país. Ora, dado que a educação e a formação profissional fazem parte, nos termos dos artigos 149.° CE e 150.° CE, da competência dos Estados‑Membros, as acções comunitárias nesses domínios são concebidas, como é expressamente previsto no considerando 27 e no artigo 8.°, n.° 1, do regulamento relativo aos fundos estruturais, «como complemento das acções nacionais correspondentes ou como contributo para as mesmas», no âmbito de uma parceria reforçada entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Além disso, o considerando 26 e o artigo 8.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais enunciam expressamente que, em aplicação do princípio da subsidiariedade e sem prejuízo das competências da Comissão, designadamente em matéria de execução do orçamento geral das Comunidades, a execução e o controlo das intervenções são, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados‑Membros.
65. Conclui‑se que, embora a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II defina, nomeadamente, os eixos prioritários do EPEAEK II e a participação total dos fundos estruturais concedida para realizar os objectivos desse programa, ela não intervém na execução das medidas e operações previstas nem sobre o seu controlo, que são da responsabilidade das autoridades helénicas.
66. O mesmo acontece no que diz respeito, em especial, à determinação precisa dos beneficiários finais das medidas preconizadas. Com efeito, em conformidade com o artigo 18.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais, as categorias de «beneficiarios finais» das referidas medidas, de que podem fazer parte, nos termos do artigo 9.°, alínea l), do referido regulamento, os organismos e as empresas «públicas ou privadas» responsáveis pelo comando das operações, são definidas no complemento de programação elaborado pelo Estado‑Membro em causa ou pela autoridade de gestão designada por esse Estado para gerir o programa operacional em questão. Este documento é útil para a concretização da estratégia e dos eixos prioritários da intervenção e contém os elementos detalhados das medidas, tais como previstos no artigo 18.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais, entre os quais figura, nomeadamente, a «definição das categorias de beneficiários finais das medidas». O mesmo documento, adaptado, se for caso disso, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais e aprovado pelo Comité de Acompanhamento, é transmitido à Comissão para informação e não para aprovação. A Comissão só intervém nesse domínio na medida em que os elementos contidos na decisão de participação dos fundos, tais como o montante total da participação dos fundos concedido a título do eixo prioritário em causa ou os objectivos específicos deste, sejam eventualmente alterados pelo complemento de programação ou pelas suas adaptações. Ora, não foi alegado que tal se tenha passado no presente caso.
67. É certo que o EPEAEK II, tal como aprovado pela Comissão, indicou, para a medida «educação e formação profissional inicial» (medida 2.3) abrangida pelo segundo eixo de prioridade intitulado «promoção e melhoria da educação e da formação profissional inicial no âmbito da aprendizagem ao longo da vida», que numa primeira fase se procederia ao financiamento dos IEK públicos em colaboração com organizações não governamentais e que seria elaborado um estudo tendo em vista determinar as modalidades de participação dos IEK privados nos projectos de formação profissional inicial (ver n.° 26, supra ). Todavia, essa indicação de um financiamento prioritário dos IEK públicos numa primeira fase não pode ser interpretada no sentido de excluir os IEK privados do financiamento ao abrigo dessa medida ou de proibir às autoridades helénicas competentes incluírem os IEK privados no número dos beneficiários finais das mesmas medidas, no âmbito das competências que lhes são reconhecidas, nomeadamente, pelo artigo 18.°, n.° 3, do regulamento relativo aos fundos estruturais. Isto é tão mais exacto quanto, como as próprias recorrentes admitem, a versão inicial do complemento de programação, elaborada pelas autoridades helénicas em Maio de 2001, incluía efectivamente as pessoas colectivas de direito privado no número dos beneficiários finais potenciais tanto da medida acima visada como da medida «orientação profissional e ligação com o mercado do trabalho» (medida 2.4) (ver n.° 28, supra ).
68. As recorrentes mantêm, todavia, que o complemento de programação, tal como adaptado e aprovado pelo Comité de Acompanhamento do EPEAEK II na sua reunião de 29 de Maio de 2001, fez perder aos IEK privados a possibilidade de um co‑financiamento ao abrigo do programa operacional em causa que lhes tinha sido reconhecida pela versão inicial do complemento de programação. A esse respeito, convém observar, antes de mais, que não compete ao Tribunal analisar, no âmbito do presente recurso, o teor das «conclusões‑decisões» do Comité de Acompanhamento de 29 de Maio de 2001, nem determinar, em especial, se e em que medida o ponto 5.4 das referidas «conclusões‑decisões» (ver n.° 29, supra ) deu origem à exclusão, de jure ou de facto, dos IEK privados do co‑financiamento ao abrigo do EPEAEK II, como alegam as recorrentes. Basta apenas referir que a alegada exclusão, a ser exacta, de modo algum resulta da decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II, mas das medidas nacionais de implementação do referido programa, tais como o complemento de programação, as «conclusões‑decisões» do Comité de Acompanhamento ou, ainda, as suas medidas de aplicação concreta.
69. Essa conclusão é corroborada pelo facto de as medidas nacionais em causa terem sido efectivamente contestadas pelas recorrentes no Symvoulio tis Epikrateias. Os direitos das recorrentes estão, assim, protegidos pelos órgãos jurisdicionais nacionais que podem, se for caso disso, ser levados a submeter questões ao Tribunal de Justiça por via prejudicial, em conformidade com o artigo 234.° CE.
70. Resulta do que precede que a decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II não pode ser considerada um acto que tenha produzido directamente efeitos na situação jurídica das recorrentes na acepção da jurisprudência referida no n.° 62, supra, uma vez que as autoridades helénicas dispuseram evidentemente de uma margem de apreciação para dar execução, com fundamento em normas nacionais intermédias, à referida decisão, designadamente quanto à definição das categorias dos beneficiários finais das diferentes medidas preconizadas no âmbito do programa em causa.
71. Nestas condições, há que concluir que a primeira recorrente não é directamente abrangida pela decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II. Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n. os 56, 57 e 59, supra,
e na medida em que o acto impugnado se analisa como uma recusa de alterar um acto comunitário de alcance geral que não lhe diz directamente respeito, a primeira recorrente não tem legitimidade para impugnar a referida recusa pela via de um recurso de anulação. A este respeito, o mero facto dessa recorrente ser um dos destinatários do acto que expressa essa recusa é destituído de qualquer pertinência (despacho IPSO e USE/BCE, n.° 56, supra, n.° 58).
72. Impõe‑se a mesma conclusão no que diz respeito às duas associações recorrentes. A este respeito, deve recordar‑se que, de acordo com a jurisprudência, a defesa de interesses gerais e colectivos de uma categoria de cidadãos não basta para justificar a admissibilidade de um recurso de anulação interposto por uma associação. Assim, uma associação não tem legitimidade para interpor recurso de anulação quando os seus membros não o podem fazer a título individual (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 1995, AITEC e o./Comissão, T‑447/93 a T‑449/93, Colect., p. II‑1971, n.° 54; despachos do Tribunal de Primeira Instância de 9 de Agosto de 1995, Greenpeace e o./Comissão, T‑585/93, Colect., p. II‑2205, n.° 59, e de 4 de Outubro de 1996, Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, T‑197/95, Colect., p. II‑1283, n.° 35). Ora, no presente caso, não foi demonstrado que os membros das associações recorrentes são directamente abrangidos pela decisão de alcance geral da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II. Assim, o recurso por elas interposto, na medida em que se destina à anulação da recusa da Comissão, expressa pelo acto impugnado, de alterar a sua decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, deve igualmente ser julgado inadmissível.
73. Resulta do que precede que o recurso, na medida em que tem como objecto a recusa da Comissão de alterar a decisão relativa à aprovação do EPEAEK II, deve ser julgado inadmissível, sem que seja necessário examinar os outros argumentos apresentados pelas partes.
74. Em segundo lugar, há que recordar que, com o presente recurso, as recorrentes visam a anulação do acto impugnado dado que, com o referido acto, a Comissão teria, em violação do regulamento relativo aos fundos estruturais e do Tratado CE, recusado ou omitido intervir junto das autoridades helénicas competentes e chamar a atenção das referidas autoridades sobre as ilegalidades cometidas na execução do EPEAEK II a fim de conseguir a alteração do referido programa, do complemento de programação e das «conclusões‑decisõe s» do Comité de Acompanhamento de 29 de Maio de 2001, de modo a alargar aos IEK privados o co‑financiamento a título do EPEAEK II.
75. Como sublinha com razão a Comissão, as recorrentes acusam essencialmente a Comissão de ter recusado propor contra a República Helénica uma acção por incumprimento relativa às obrigações que lhe incumbem por força do regulamento relativo aos fundos estruturais e do Tratado CE.
76. Ora, segundo uma jurisprudência constante, os particulares não têm legitimidade para impugnar a recusa da Comissão de intentar uma acção por incumprimento contra um Estado‑Membro (despacho do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1992, Asia Motor França e o./Comissão, C‑29/92, Colect., p. I‑3935, n.° 21; acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comissão, C‑107/95 P, Colect., p. I‑947, n.° 19; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Fevereiro de 1998, Smanor e o./Comissão, T‑182/97, Colect., p. II‑271, n.° 25).
77. Com efeito, resulta do artigo 226.° CE que a Comissão não é obrigada a propor uma acção por incumprimento, mas dispõe, a esse respeito, de um poder de apreciação discricionário que exclui o direito de os particulares exigirem à instituição que tome posição num determinado sentido e interporem um recurso de anulação contra a sua recusa de agir (despacho Smanor e o./Comissão, n.° 76, supra, n.° 27, e jurisprudência aí referida).
78. Daqui resulta que o presente recurso, na medida em que visa a recusa alegadamente ilegal, por parte da Comissão, de propor uma acção por incumprimento contra a República Helénica, deve também ser julgado inadmissível.
79. Por último, através dos diferentes argumentos apresentados na petição e reiterados nas suas observações sobre a questão prévia de inadmissibilidade, as recorrentes pretendem pôr em causa as apreciações do director‑geral da Direcção‑Geral «Emprego e Assuntos Sociais» da Comissão, autor do acto impugnado, quanto à não qualificação como auxílios de Estado, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria, das medidas de financiamento público do sistema nacional grego de educação, de que os IEK públicos são parte integrante.
80. Todavia, deve‑se referir que, em nenhuma das fases do processo administrativo ou do presente processo, as recorrentes pediram a supressão de um auxílio individual ou de um regime de auxílios ilegal ou incompatível com o mercado comum, instaurado pela República Helénica a favor dos IEK públicos, mas limitaram‑se a criticar o conjunto do sistema de co‑financiamento, comunitário e nacional, do EPEAEK II, alegando que tinham sido ilegalmente excluídas do co‑financiamento em causa. Assim, quer através do convite para agir (v. n.° 31, supra ) quer através do presente recurso, as recorrentes visam, em substância, obter, ao abrigo do EPEAEK II, a extensão a seu favor do benefício do co‑financiamento, o qual, segundo elas, é reservado unicamente aos IEK públicos. Assim, foi para demonstrar o alegado tratamento discriminatório entre os IEK públicos e os IEK privados que as recorrentes se referiram ao artigo 87.° CE, e não para pedir a supressão de um auxílio de Estado ou de um regime de auxílios a favor dos IEK públicos alegadamente ilegal ou incompatível com o mercado comum.
81. De qualquer modo, o Tribunal considera que as apreciações do autor do acto impugnado referentes à não aplicação das regras comunitárias de concorrência aos auxílios destinados à educação nacional não devem ser consideradas um acto decisório e ainda menos uma decisão da Comissão tomada ao abrigo do artigo 88.° CE e do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), e susceptível de ser contestada no âmbito do presente recurso, mas sim uma medida de informação insusceptível de recurso de anulação.
82. Com efeito, o Tribunal conclui do conteúdo do acto impugnado que este de modo algum pretendia constituir uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, apenas pretendendo informar as recorrentes do ponto de vista do seu autor quanto à inaplicabilidade das regras comunitárias de concorrência às medidas destinadas à educação nacional, para justificar a decisão da Comissão relativa à aprovação do EPEAEK II, decisão cuja alteração era reclamada pelas recorrentes. Essa qualificação do acto impugnado está, aliás, de acordo com o facto de este não ser dirigido à República Helénica e não emanar da própria Comissão nem do membro da Comissão encarregado da concorrência, mas do director‑geral da Direcção‑Geral «Emprego e Assuntos Sociais», de modo algum resultando do acto impugnado que ele estivesse habilitado pela Comissão para tomar uma decisão em matéria de auxílios de Estado (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Novembro de 2003, Kronoply/Comissão, T‑130/02, Colect., p. II‑0000, n.° 46).
83. Tendo em conta a totalidade das considerações precedentes, há que dar provimento à questão prévia de inadmissibilidade apresentada pela Comissão e julgar o presente recurso integralmente inadmissível.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
84. Nos termos do artigo 87.ﾰ, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar as suas próprias despesas, bem como as da Comissão, em conformidade com o pedido desta.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível.
2) As recorrentes suportarão as suas próprias despesas, bem como as da Comissão.