62021TJ0702_RES
Cauza T‑702/21
Ekobulkos EOOD
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 21 decembrie 2022
„Ajutoare de stat – Producție de energie electrică din surse regenerabile – Plângere – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Invitație de a acționa – Admisibilitate – Obligația de a acționa – Lipsă”
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Persoane fizice sau juridice – Condiții de admisibilitate – Invitație prealabilă de a acționa – Normă fundamentală de procedură – Domeniu de aplicare
(art. 265 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctul 17)
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Condiții de admisibilitate – Regularitatea procedurii precontencioase – Punerea în întârziere a instituției – Delimitarea cadrului litigiului – Divergență între invitația de a acționa și cererea introductivă – Apreciere
(art. 265 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 19-24)
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Obligația de a acționa care incumbă Comisiei – Obligația de a examina informații privind un ajutor pretins ilegal – Obligația fie de a informa partea interesată în cazul unor motive insuficiente, fie de a adopta o decizie la încheierea fazei preliminare de examinare – Abținere de a acționa
(art. 265 TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 4, art. 12 alin. (1) al doilea paragraf, art. 15 alin. (1) și art. 24 alin. (2) al doilea paragraf]
(a se vedea punctele 27-30)
Ajutoare acordate de state – Examinarea plângerilor – Obligațiile Comisiei – Informații privind o măsură de ajutor pretins ilegală deja luată în considerare în cadrul unei decizii de a nu ridica obiecții – Obligația de examinare – Lipsă – Informații care nu indică o aplicare eronată a măsurii autorizate și nici instituirea unui nou ajutor – Obligația de a adopta o decizie la încheierea fazei preliminare de examinare – Lipsă
[art. 107, 108 și art. 265 al doilea paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 4, art. 12 alin. (1) al doilea paragraf, art. 15 alin. (1) și art. 24 alin. (2) al doilea paragraf]
(a se vedea punctele 34-39)
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Persoane fizice sau juridice – Inacțiuni supuse căilor de atac – Neexaminare în timp util a unei plângeri privind un ajutor pretins ilegal – Lipsa abținerii de a acționa din perspectiva termenului de procesare care trebuie dedus din inexistența obligației de a acționa
[art. 265 TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 12 alin. (1) al doilea paragraf și art. 24 alin. (2)]
(a se vedea punctul 40)
Rezumat
Societatea Ekobulkos EOOD este un producător bulgar de energie electrică care exploatează o centrală fotovoltaică pusă în funcțiune la 19 mai 2012.
Prin decizia din 4 august 2016 (
1
), Comisia Europeană a considerat că schema bulgară de ajutoare pentru producția de energie din surse regenerabile, notificată de autoritățile bulgare (
2
), era compatibilă cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și a decis să nu ridice obiecții.
Schema astfel aprobată stabilea printre altele condițiile în care producătorii de energie electrică din surse regenerabile puteau beneficia de prețuri de achiziție preferențiale. Aceste condiții au fost modificate în anul 2015, în special prin introducerea unor norme de prevenire a cumulului (
3
) (denumită în continuare „măsura în cauză”). Mai exact, pentru a elimina orice risc de supracompensare, aceste norme impuneau, la stabilirea nivelului ajutorului, în măsura în care era necesar, reducerea prețului de achiziție preferențial prin deducerea valorii ajutoarelor pentru investiții primite în temeiul unei cereri depuse înainte de 3 mai 2011, data intrării în vigoare a legii prin care a fost instituită schema în cauză.
La 21 februarie 2020, Ekobulkos a adresat Comisiei o plângere, în care susținea că Republica Bulgaria acordase anumitor producători de energie electrică din surse regenerabile un ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă, acordându‑le beneficiul unor prețuri de achiziție preferențiale exceptate de orice reducere în temeiul măsurii în cauză. În susținerea afirmațiilor sale, Ekobulkos arăta în special că măsura în cauză conducea la stabilirea unui nivel variabil de susținere, în cadrul stabilirii prețurilor de achiziție preferențiale, în funcție de data introducerii cererii de ajutor. În aceste condiții, o astfel de măsură ar provoca o ruptură a egalității între producătorii de energie vizați, care are, potrivit autoarei plângerii, un caracter discriminatoriu.
Prin scrisoarea din 7 octombrie 2020, Comisia i‑a răspuns arătând, pe de o parte, că măsura în cauză ar fi fost deja supusă examinării sale, în cadrul procedurii care a condus la adoptarea deciziei favorabile din 2016, întemeindu‑se, în această privință, pe diferite elemente de analiză prezentate în motivarea respectivei decizii. În aceste condiții, Comisia consideră că a aprobat deja modificările introduse în anul 2015, inclusiv în special măsura în cauză. Pe de altă parte, Comisia arată că, pe baza informațiilor furnizate în plângere, nu identificase o aplicare eronată a măsurii autorizate și nici noi măsuri susceptibile să constituie un ajutor de stat. În consecință, aceasta a invitat‑o să îi transmită, dacă dorea, elemente utile suplimentare, în caz contrar plângerea fiind considerată retrasă.
Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2020, Ekobulkos și‑a reiterat analiza, menținându‑și astfel argumentele, precum și printr‑o ultimă scrisoare din 22 iunie 2021. În aceasta din urmă, prezentată ca fiind echivalentă cu o invitație de a acționa în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, Ekobulkos a solicitat în plus Comisiei să utilizeze prerogativele pe care le are în temeiul Regulamentului 2015/1589 (
4
) pentru a dispune suspendarea aplicării dispozițiilor criticate până când se va fi pronunțat definitiv cu privire la compatibilitatea lor cu piața internă.
În acest context, Ekobulkos a sesizat Tribunalul, la 30 octombrie 2021, cu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa având ca obiect constatarea faptului că Comisia s‑a abținut în mod nelegal să ia poziție cu privire la plângerea sa.
Prin Hotărârea din 21 decembrie 2022, Tribunalul a respins acțiunea respectivă ca neîntemeiată.
Această hotărâre prezintă un dublu interes. Astfel, pe de o parte, ea oferă Tribunalului ocazia de a examina problema admisibilității unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa, din perspectiva delimitării cadrului acțiunii prin invitația de a acționa, în ipoteza unei divergențe, cel puțin formale, între obiectul unei asemenea puneri în întârziere și concluziile în constatarea abținerii de a acționa. Pe de altă parte, pe fond, este de asemenea ocazia ca Tribunalul să precizeze împrejurările în care Comisia nu este obligată să ia poziție cu privire la o plângere privind o pretinsă măsură de ajutor de stat cu care a fost sesizată, în special în ipoteza în care consideră că a fost deja obligată să examineze măsura în cauză într‑o decizie precedentă.
Aprecierea Tribunalului
Mai întâi, Tribunalul examinează o cauză de inadmisibilitate invocată de Comisie, întemeiată pe încălcarea unei norme fundamentale de procedură. Astfel, potrivit acesteia din urmă, scrisoarea din 22 iunie 2021 nu poate echivala cu o invitație de a acționa, în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, ținând seama de divergența dintre cererea prezentată cu această ocazie și concluziile în constatarea abținerii de a acționa, din perspectiva temeiului lor juridic respectiv.
În această privință, Tribunalul amintește de la bun început că invitația de a acționa prevăzută la articolul 265 al doilea paragraf TFUE are ca efect delimitarea cadrului acțiunii care poate fi introdusă în ipoteza în care instituția în cauză s‑ar abține să își precizeze poziția în privința sa în termen de două luni. În aceste condiții, jurisprudența constantă impune ca punerea în întârziere solicitată în acest sens să fi fost redactată într‑un mod suficient de explicit și de precis pentru a permite instituției în cauză să înțeleagă, în mod concret, obiectul, precum și necesitatea unei luări de poziție referitor la acesta.
În speță, după ce a prezentat Comisiei divergența pe care o invoca, Tribunalul refuză totuși să admită, în considerarea acestor principii jurisprudențiale, că respectiva divergență este de natură să determine inadmisibilitatea acțiunii. În aceste condiții, Tribunalul continuă examinarea sa printr‑o analiză de fond, în lumina criteriilor pertinente amintite anterior, a scrisorii din 22 iunie 2021, având în vedere ansamblul elementelor prezentate de autoarea plângerii în cursul procedurii administrative. Or, această examinare îl determină să constate că, de la trimiterea plângerii, Ekobulkos nu variase niciodată cererea sa principală, care viza, în speță, obținerea unei decizii cu privire la compatibilitatea măsurii vizate în raport cu dreptul ajutoarelor de stat și care era, pe de altă parte, suficient de explicită și de precisă, în sensul jurisprudenței menționate mai sus. Aceeași este și situația scrisorii din 22 iunie 2021, în pofida cererii formal diferite reluate în concluzia sa, astfel încât trebuie să se considere că echivalează cu o invitație de a acționa. În aceste condiții, Tribunalul consideră că acțiunea trebuie declarată admisibilă.
În continuare, în ceea ce privește temeinicia concluziilor în constatarea abținerii de a acționa, Tribunalul amintește că nu se poate pronunța în această privință decât după ce a verificat dacă, la momentul invitației de a acționa care i‑a fost adresată, instituția în cauză avea într‑adevăr obligația de a acționa.
În speță, în materia ajutoarelor de stat, obligațiile care revin Comisiei, în special în scopul examinării unei măsuri care poate constitui un ajutor de stat, sunt reglementate de Regulamentul 2015/1589. Mai exact, articolul 15 alineatul (1) din acest regulament prevede că examinarea unui posibil ajutor ilegal conduce la adoptarea unei decizii formale (
5
). Astfel, obligația de a acționa vizată nu revine Comisiei decât atunci când a efectuat o examinare a măsurii în cauză, precizându‑se totuși că Comisia nu este obligată la aceasta atunci când, în urma depunerii unei plângeri, nu a reușit să obțină elemente suficiente în vederea examinării sale (
6
).
În această privință, într‑o primă etapă, Tribunalul constată că, în decizia sa privind compatibilitatea din 2016, Comisia a luat în considerare modificările legislative intervenite în anul 2015, inclusiv măsura în cauză, astfel cum reiese din motivarea acestei decizii. Prin urmare, Comisia a indicat în mod întemeiat autoarei plângerii că se pronunțase deja cu privire la măsura în cauză. Or, nicio dispoziție din Regulamentul 2015/1589 nu obliga Comisia să adopte o nouă decizie cu privire la compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă în legătură cu care aceasta se pronunțase deja, astfel cum subliniază Tribunalul, înainte de a adăuga că, dacă situația ar fi diferită, acest lucru ar permite oricărei părți interesate să conteste analizele de compatibilitate, inclusiv după expirarea termenului de introducere a acțiunii în anulare.
Într‑o a doua etapă, în măsura în care Comisia a considerat, pe de altă parte, că, pe baza plângerii, nu era posibil să se identifice o aplicare eronată a măsurii în cauză și nici instituirea unei alte măsuri noi decât cea deja examinată, Tribunalul constată că Ekobulkos nu a dovedit nicidecum în ce mod această apreciere ar fi eronată.
Rezultă din tot ceea ce precedă că Comisia nu era supusă niciunei obligații de a acționa în momentul în care i‑a fost adresată invitația de a acționa. În lipsa unei obligații de a acționa, autoarea plângerii nu se poate prevala în mod util nici de durata pretins excesivă a procedurii de examinare a plângerii sale.
În concluzie, dat fiind că nu se poate reproșa Comisiei nicio abținere de a acționa, în speță Tribunalul consideră că acțiunea trebuie respinsă.
(
1
)	Decizia C(2016) 5205 final din 4 august 2016 în cazul SA.44840 (2016/NN).
(
2
)	Astfel cum a fost notificată, această schemă era constituită din Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (Legea privind energia produsă din surse regenerabile), în vigoare de la 3 mai 2011 (DV nr. 35 din 3 mai 2011), precum și din două ordonanțe din 18 martie 2013 privind reglementarea prețurilor energiei electrice și din 20 februarie 2004 privind reglementarea prețurilor energiei electrice.
(
3
)	Este vorba, în speță, despre articolul 18 din Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID‑ZE) (Legea de modificare și de completare a Legii privind energia) din 24 iulie 2015 (DV nr. 56 din 24 iulie 2015).
(
4
)	Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). La demande visait, en l’occurrence, l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement.
(
5
)	Aux termes de l’article 4, paragraphes 2, 3 et 4, du règlement 2015/1589, auquel l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589 renvoie, une telle décision a pour objet de constater soit que la mesure en cause ne constitue pas une aide, soit que la mesure est compatible avec le marché intérieur, soit, au contraire, qu’il y a lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen, compte tenu des doutes qu’elle suscite.
(
6
)	Article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, auquel renvoie l’article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ce même règlement.