DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
14 janvier 2026
(*) Recours en annulation – Protection des intérêts financiers de l’Union – Enquête administrative conduite par l’OLAF pour soutenir ou compléter l’action du Parquet européen – Article 101, paragraphe 3, sous c), du règlement (UE) 2017/1939 – Rapport final de l’OLAF – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑200/25,
Giftrans SRL, établie à Valea Drăganului (Roumanie),
Florin Giurgiuman, demeurant à Valea Drăganului,
représentés par Mes V. Costa Ramos et A. Şandru, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme C. Valero et M. J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de M. M. Sampol Pucurull, président, Mme T. Pynnä (rapporteure) et M. W. Valasidis, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérants, Giftrans SRL et M. Florin Giurgiuman, demandent l’annulation du rapport final de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) enregistré sous la référence OC/2022/1031/A5 (ci-après le « rapport litigieux »).
Antécédents du litige
2        Les requérants sont, respectivement, une entreprise de droit roumain et son directeur. Giftrans a obtenu un cofinancement du Fonds européen de développement régional (FEDER) au titre de l’investissement territorial intégré pour le delta du Danube pour un projet d’extension et de diversification de son activité au moyen de l’acquisition d’équipements.
3        En 2021, l’OLAF a, sur la base d’informations provenant de médias roumains, ouvert une enquête administrative concernant des soupçons de fraude en lien avec des projets financés au titre de l’investissement territorial intégré pour le delta du Danube, conformément à l’article 5 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’[OLAF] et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
4        Le 13 juillet 2021, l’OLAF a informé le Parquet européen d’une fraude potentielle liée à ces projets, relevant du champ d’application de l’article 3 de la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2017, relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen droit pénal (JO 2017, L 198, p. 29).
5        Le 27 juillet 2021, le procureur européen délégué a ouvert une enquête pénale sur la base des informations reçues de l’OLAF. Le même jour, il a demandé l’assistance de l’OLAF, conformément à l’article 101, paragraphe 3, sous a), du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil, du 12 octobre 2017, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO 2017, L 283, p. 1).
6        Le 10 juin 2022, l’OLAF a transmis un rapport de soutien analytique et d’analyse opérationnelle en réponse à la demande du procureur européen délégué.
7        Le 7 décembre 2022, le procureur européen délégué a demandé à l’OLAF de mener une enquête administrative complémentaire, conformément à l’article 101, paragraphe 3, sous c), du règlement 2017/1939, afin d’appuyer l’enquête en cours du Parquet européen.
8        Le 11 janvier 2023, l’OLAF a ouvert l’enquête complémentaire OC/2022/1031/A5 afin de vérifier l’existence d’éventuelles fraudes et irrégularités, notamment l’obtention frauduleuse de fonds de l’Union par les bénéficiaires des projets financés au titre de l’investissement territorial intégré pour le delta du Danube et l’allocation de ces fonds en méconnaissance des dispositions légales.
9        Le 8 avril 2024, l’OLAF a transmis au Parquet européen le rapport litigieux, réalisé dans le cadre de l’enquête complémentaire OC/2022/1031/A5, constatant
un comportement potentiellement délictueux des requérants
dans l’obtention de fonds européens.
Conclusions des parties
10      Par leur recours, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal
d’annuler le rapport litigieux.
11      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 2 juillet 2025, la Commission européenne a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal.
12      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
13      Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ou, à titre subsidiaire, la joindre au fond ;
–        condamner la Commission aux dépens.
En droit
14      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond.
15      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
16      Par son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que le rapport litigieux n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours de la part des requérants en vertu de l’article 263 TFUE dans la mesure où les rapports de l’OLAF sont dépourvus d’effets juridiques obligatoires à l’égard des personnes qui y sont nommées et ne modifient pas de façon caractérisée leur situation juridique. Les rapports de l’OLAF ne constituent que des éléments de preuve susceptibles d’être utilisés dans les procédures nationales qui doivent être
appréciés selon les règles de droit national en matière de preuve. En tout état de cause, les conséquences de toute illégalité alléguée dans la conduite d’une enquête de l’OLAF peuvent toujours être examinées par les juridictions nationales compétentes dans le cadre de la procédure pénale nationale à la suite d’une éventuelle mise en accusation décidée par le Parquet européen. Les requérants pourront dès lors exercer les voies de recours mises à disposition par lesdites autorités.
17      Les requérants contestent l’argumentation de la Commission. D’une part, le rapport litigieux aurait produit des effets juridiques directs et individuels sur les requérants, car il leur attribuerait un comportement criminel et le procureur européen délégué se serait appuyé sur ce rapport pour engager des poursuites. D’autre part, le droit à une protection juridictionnelle effective, consacré notamment par l’article 47 de la
charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, commanderait d’admettre le recours contre le rapport litigieux devant le Tribunal.
18      En vertu de l’article 263, premier alinéa, TFUE, le juge de l’Union contrôle la légalité des actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.
19      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le recours en annulation est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions, les organes et les organismes de l’Union, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2012, Commission/Planet, C‑314/11 P, EU:C:2012:823, point 94 et jurisprudence citée).
20      S’agissant des rapports et des recommandations de l’OLAF, il ressort d’une jurisprudence constante que lesdits rapports et recommandations sont dépourvus d’effets juridiques obligatoires à l’égard des personnes qui y sont nommées et ne modifient pas de façon caractérisée la situation juridique de ces dernières (voir, en ce sens, ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, point 20 et jurisprudence citée). En effet, de tels rapports et recommandations n’imposent pas aux autorités compétentes auxquelles ils
sont transmis une obligation d’adopter certaines mesures (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commission, C‑787/22 P, non publié, EU:C:2023:940, point 66).
21      Par leur argumentation, les requérants ne contestent pas le raisonnement suivi dans la jurisprudence
rappelée au point 20 ci-dessus, mais font valoir que cette jurisprudence, qui a été élaborée antérieurement à la création du Parquet européen, ne peut pas être transposée à la présente affaire. Selon eux, l’article 101, paragraphe 3, du règlement 2017/1939, lu conjointement avec les articles 12 quater et 12 quinquies du règlement no 883/2013 ainsi qu’avec l’arrangement de travail entre l’OLAF et le Parquet européen du 5 juillet 2021 aurait créé un mécanisme explicite d’intégration opérationnelle entre ces deux organes de l’Union. Ainsi, la situation juridique des requérants aurait été modifiée, car le rapport litigieux les aurait qualifiés d’accusés.
22      À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 101, paragraphe 3, du règlement 2017/1939 porte sur la possibilité pour le Parquet européen de demander à l’OLAF de soutenir ou de compléter son action lors d’une enquête. Les articles 12 quater et 12 quinquies du règlement no 883/2013 concernent respectivement le signalement par l’OLAF au Parquet européen d’un comportement délictueux et la non-duplication des enquêtes de l’OLAF et du Parquet européen. Ainsi, la réglementation citée par les requérants vise à organiser la collaboration entre le Parquet européen et l’OLAF. Il en est de même pour l’arrangement de travail entre l’OLAF et le Parquet européen du 5 juillet 2021. La circonstance qu’un rapport de l’OLAF ait été établi suite à
une enquête administrative menée par celui-ci à la demande du Parquet européen, conformément à l’article 101, paragraphe 3, sous c), du règlement 2017/1939 et à l’article 12 septies du règlement no 883/2013, n’affecte pas le caractère non contraignant de ce rapport. Partant, il ne saurait être déduit de la réglementation et de l’arrangement de travail cités par les requérants que le rapport litigieux produit des effets juridiques obligatoires à leur égard et qu’il a la nature d’un acte attaquable par la voie du recours en annulation.
23      Il découle de l’article 11, paragraphes 3 à 6, du règlement no 883/2013, lu à la lumière du considérant 31 de celui-ci, qu’il incombe aux autorités compétentes des États membres ou aux institutions, organes ou organismes, selon le cas, de décider des suites à donner aux enquêtes terminées, sur la base des rapports d’enquête finals établis par l’OLAF. Si l’OLAF peut, dans ses rapports, recommander l’adoption d’actes dotés d’effets juridiques obligatoires faisant grief aux personnes concernées, l’avis qu’il soumet à cet égard n’emporte aucune obligation, même procédurale, pour les autorités auxquelles il est destiné (voir, en ce sens, ordonnance du 22 décembre 2022, AL/Commission, T‑692/21, non publiée, EU:T:2022:862, point 29 et jurisprudence citée).
24      Dans ce contexte, d’éventuelles illégalités concernant la forme ou le fond de l’affaire entachant prétendument le rapport final de l’OLAF ne sauraient conférer à celui-ci des effets juridiques à l’égard des personnes qui y sont nommées. De telles illégalités ne peuvent être contestées qu’à l’appui d’un recours contre un acte attaquable ultérieur, dans la mesure où elles auraient influencé son contenu, et non de façon indépendante en l’absence d’un tel acte (voir, en ce sens, ordonnance du 22 décembre 2022, AL/Commission, T‑692/21, non publiée, EU:T:2022:862, point 31 et jurisprudence citée). Il en va d’ailleurs de même des actes de procédure pris par le Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers, catégorie à laquelle appartient notamment le suspect. Lesdits actes sont soumis au contrôle juridictionnel des juridictions nationales compétentes conformément à l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939, lu à la lumière du considérant 87 de celui-ci.
25      Par ailleurs, c’est à tort que les requérants font valoir que, si le recours en annulation devait être déclaré irrecevable, ils ne disposeraient d’aucune voie de recours contre les actions de l’OLAF, étant donné que les juridictions nationales ne sont compétentes ni pour annuler les actes de l’Union ni pour contrôler le respect par l’OLAF des garanties procédurales auxquelles il est tenu en vertu du règlement no 883/2013.
26      S’agissant du principe de protection juridictionnelle effective, il convient de rappeler que, bien que la condition relative aux effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique doive être interprétée à la lumière du principe d’une protection juridictionnelle effective, une telle interprétation ne saurait aboutir à écarter cette condition sans excéder les compétences attribuées par le traité
FUE aux juridictions de l’Union. Le fait que les juridictions des États membres puissent ne pas être compétentes pour connaître du rapport litigieux n’implique pas que le recours en annulation des requérants devant le Tribunal remplit les conditions de recevabilité prévues par l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, point 29 et jurisprudence citée).
27      Même si le recours en annulation contre le rapport litigieux doit être considéré comme étant irrecevable, les requérants ne sont pas privés d’un accès au juge, puisque, ainsi qu’il est précisé au point 24 ci-dessus, les actes de procédure du Parquet européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers sont soumis au contrôle des juridictions nationales compétentes. Ce contrôle juridictionnel peut, le cas échéant, porter sur l’appréciation par le procureur européen des éléments de preuve figurant dans les rapports de l’OLAF au cours du procès.
28      En outre, le recours en indemnité reste ouvert si le comportement de l’OLAF lors d’une enquête administrative est de nature à engager la responsabilité de l’Union (voir, en ce sens, ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, point 29 et jurisprudence citée).
29      Enfin, le règlement (UE, Euratom) 2020/2223 du Parlement européen et du Conseil, du 23 décembre 2020, modifiant le règlement no 883/2013 (JO 2020, L 437, p. 49) a introduit la possibilité de déposer une plainte auprès d’un contrôleur des garanties de procédure en ce qui concerne, notamment, une prétendue violation des exigences de procédure et des droits fondamentaux par l’OLAF.
30      Il résulte de tout ce qui précède que le rapport litigieux ne produit pas d’effets juridiques à l’égard des requérants et ne constitue pas un acte faisant grief. Partant, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit être accueillie et le présent recours déclaré irrecevable.
Sur les dépens
31      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette
dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Giftrans SRL et M. Florin Giurgiuman sont condamnés aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 janvier 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. Sampol Pucurull
*      Langue de procédure : l’anglais.