Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 23 април 2026 година(1)
Дело C‑414/25 [Sedrata](i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
срещу
S.H.,
A.H.,
встъпили страни:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(Преюдициално запитване, отправено от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия)
„ Преюдициално запитване — Граничен контрол, убежище и имиграция — Директива 2008/115/ЕО — Директива 2013/32/ЕС — Процедури за връщане — Разглеждане на молби за международна закрила — Двустранно споразумение между държава членка и трета страна — Задържане в центрове, намиращи се в трети страни “
I.      Въведение
1.        През 2023 г. италианското правителство сключва двустранно споразумение с албанското правителство, което по същество позволява на италианските власти да експлоатират определени центрове, намиращи се на албанска територия, в които граждани на трети страни, по отношение на които са образувани процедури на границата или процедури за връщане, могат да бъдат задържани за времето, необходимо за приключване на тези процедури. Съгласно това споразумение тези центрове попадат под италианската юрисдикция и релевантното национално право и правото на Съюза остават приложими по отношение на засегнатите граждани на трети страни.
2.        С въпросите си запитващата юрисдикция, Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия), по същество иска да се установи дали италианската правна уредба за прилагане на това споразумение е съвместима с разпоредбите на Директива 2008/115/ЕО (известна още като „Директивата за връщането“)(2) и на Директива 2013/32/ЕС (известна още като „Директивата за процедурите за убежище“)(3).
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 2008/115
3.        Член 3, точка 3 от Директива 2008/115 определя понятието „връщане“ като „процесът на връщане на гражданин на трета страна — при доброволно или принудително изпълнение на задължение за връщане — в:
–        неговата страна на произход, или
–        страна на транзитно преминаване в съответствие със споразумения на Общността или двустранни споразумения за обратно приемане или други договорености, или
–        трета страна, в която гражданинът на трета страна доброволно решава да се върне и в която ще бъде приет“.
4.        Член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи следното:
„Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5“.
5.        Член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 предвижда:
„Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане […] или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения […] срок за доброволно напускане“.
6.        Член 15 от Директива 2008/115 предвижда:
„1.      Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане […]
Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.
2.      […]
Засегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно.
[…]
4.      Когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения или че вече не съществуват посочените в параграф 1 условия, задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно.
[…]“.
7.        Член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи следното:
„Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и […] трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“.
2.      Директива 2013/32
8.        Съгласно член 2,
буква „п“ от Директива 2013/32, който съдържа определения, понятието „оставане в държава членка“ „означава факта на оставане на територията, включително на границата или в транзитна зона на държавата членка, в която е подадена или се разглежда молбата за международна закрила“.
9.        Член 3, параграф 1 от Директива 2013/32, който се отнася до приложното поле на директивата, предвижда:
„1.      Настоящата директива се прилага за всяка молба за международна закрила, която е подадена на територията на държави членки, включително на граница, в териториални води или в транзитна зона, както и по отношение на отнемането на международна закрила“.
10.      Член 9, параграф 1 от Директива 2013/32, който се отнася до правото за оставане в държавата членка до разглеждането на молбата, гласи: „Кандидатите могат да останат в държавата членка единствено за целите на процедурата, докато решаващият орган се произнесе, в съответствие с процедурите на първа инстанция, установени в глава III. Това право за оставане в държавата членка не съставлява право на пребиваване“.
Б.      Международното и националното право
11.      В преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция се позовава главно(4) на: i) Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (Протокол между правителството на Италианската република и Министерския съвет на Република Албания за засилване на сътрудничеството в областта на миграцията, наричан по-нататък „Протоколът“), подписан в Рим на 6 ноември 2023 г., и на ii) националния закон за прилагане на Протокола (наричан по-нататък „Закон № 14“), изменен впоследствие(5).
1.      Протоколът
12.      Съгласно член 2 от Протокола неговата цел е „да се засили двустранното сътрудничество между страните в областта на управлението на миграционните потоци от трети държави, в съответствие с международното и европейското право“.
13.      Член 4 от Протокола предвижда правото на Италианската република да използва определени зони от албанската територия (които съгласно член 1, параграф 1, буква в) от Протокола са посочени в приложение 1 към него) за изграждане на центрове за административно задържане на мигранти. Съгласно член 4, параграф 2 тези структури трябва да се управляват от Италианската република
в съответствие с националното и европейското
законодателство. Член 4, параграф 3 предвижда, първо, че влизането и престоят на територията на Албания на мигранти, настанени в центровете, се допуска „единствено с цел извършване на процедурите
на границата или процедурите за връщане, предвидени в италианското и европейското законодателство, и за времето, строго необходимо за тяхното провеждане“, и второ, че „в случай че поради каквато и да е причина отпадне правото на престой в центровете, Италианската република незабавно прехвърля тези мигранти извън територията на Албания“. Съгласно член 4, параграфи 3 и 4 влизането на мигрантите в териториалните води и на територията на Албания се извършва изключително със средства на италианските органи и се допуска от албанските органи единствено с цел извършване на процедури на границата или на процедури за връщане,
и за времето, строго необходимо за тяхното провеждане.
14.      Член 6, параграфи 5 и 6 от Протокола задължава
Италианската република да приеме „необходимите мерки с цел да гарантира, че мигрантите остават в тези зони, като предотвратява тяхното неразрешено излизане на територията на Република Албания“ и в случай на такова неразрешено излизане да предостави на албанските органи правомощието да върнат мигрантите в центровете.
15.      Съгласно член 9, параграф 1 от Протокола срокът на престой на мигрантите на територията на Република Албания не може да надвишава максималния срок за задържане, разрешен от действащото италианско законодателство. Член 9, параграф 2 от Протокола предвижда, че „[с]траните осигуряват достъп до центровете, предвидени в настоящия Протокол, на адвокатите, техните помощници, и на международните организации и агенциите на Съюза, които предоставят консултации и помощ на лица, търсещи международна закрила, в рамките на приложимото италианско, европейско и албанско законодателство“.
2.      Закон № 14
16.      Член 3, параграф 3 от Закон № 14 приравнява зоните, посочени в член 1, параграф 1, буква в) от Протокола, на граничните или транзитните зони, определени в други актове на италианското право. Член 3, параграф 4 от същия закон приравнява прехвърлянията между център, намиращ се на италианска територия, и център, посочен в Протокола, на прехвърляния между два
центъра, намиращи се на италианска територия.
17.      Член 4 от Закон № 14 предвижда, че италианското законодателство в областта на имиграцията и „италианското и европейското законодателство относно условията и процедурите,
свързани с приемането
и престоя на чужденци на националната територия“, се прилагат по отношение на мигрантите, прехвърлени в центровете, намиращи се на територията на Албания, „доколкото те са съвместими“.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
18.      В основата на спора в главното производство са две решения, приети съответно от Prefetto di Ancona (префектът на Анкона, Италия) и Prefetto di Firenze (префектът на Флоренция, Италия), с които се разпорежда експулсирането на двама граждани на трети страни, за които е установено, че пребивават незаконно в тази държава членка.
19.      И в двата случая, тъй като извеждането не е могло да бъде извършено, компетентният Questore (началник на полиция) разпорежда задържането на засегнатите лица с цел извеждането им в Центъра за връщане в Бари
(Италия). Впоследствие тези заповеди за задържане са потвърдени от Giudice di pace di Bari (Мирови съд Бари, Италия).
20.      Впоследствие Ministero dell’Interno (Министерството на вътрешните работи, Италия) решава да прехвърли засегнатите лица в Центъра за връщане в
Гядер (Албания) —
център, създаден съгласно Протокола и намиращ се на албанска територия. След пристигането си в този център и двете лица подават молби за международна закрила до италианските органи. И в двата случая продължителното задържане на засегнатите лица в същия център е разпоредено от Questore di Roma (началник на полицията, Рим, Италия).
21.      С две решения от 24 април 2025 г. Corte di Appello di Roma (Апелативен съд Рим, Италия) отказва да потвърди заповедите на началника на полицията, Рим, като констатира, че разглежданото национално законодателство е несъвместимо с правото на Съюза.
22.      Тъй като не е съгласно с тази преценка, Министерството на вътрешните работи подава касационна жалба срещу тези решения пред Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд). Този съд съединява двете производства и тъй като има съмнения относно правилното тълкуване на релевантните разпоредби от правото на Съюза, решава да спре производството и да постави Съда на Европейския съюз следните преюдициални въпроси:
„1)      Допуска ли Директива [2008/115], и по-специално членове 3, 6, 8, 15 и 16, прилагането на национална правна уредба […], която позволява лица, срещу които са потвърдени или удължени заповеди за задържане […], да бъдат прехвърлени в зоните, посочени в член 1, параграф 1, буква в) от [Протокола], при липса на каквато и да било предварително определена и конкретно установима възможност за връщане?
2)      В случай, че отговорът на този въпрос е отрицателен, допуска ли член 9, параграф 1 от Директива [2013/32] прилагането на национална правна уредба […], която позволява, поради считания за инструментален характер на молбата за международна закрила, задържането, в една от зоните,
посочени в
член 1, параграф 1, буква в) от [Протокола], на мигрант, който е обект на заповед за експулсиране и който, след като е отведен в посочените зони, е подал такава молба?“.
23.      Запитващата юрисдикция е поискала също делото да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство,
предвидено в
член 107, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда. След отговора на запитващата юрисдикция на искане за разяснение — в който тази юрисдикция посочва, че засегнатите лица вече не са задържани — Съдът решава, че не следва да уважи това искане. Въпреки това делото е разгледано с предимство съгласно член 53, параграф 3 от Процедурния правилник.
24.      Писмени становища представят правителствата на Нидерландия, Италия и Полша, както и Европейската комисия. Тези страни, с изключение на полското правителство, представят и устни становища в съдебното заседание на 24 март 2026 г.
IV.    Анализ
25.      В настоящото заключение,
в началото, ще разгледам възражението, повдигнато от италианското правителство относно допустимостта на преюдициалното запитване (А). След това ще направя някои предварителни бележки относно, първо, приложимостта на Директива 2008/115 и на Директива 2013/32 към спора в главното производство (Б), и второ, моето разбиране за националното законодателство, разглеждано в главното производство (В). След това ще разгледам двата преюдициални въпроса (Г и Д).
А.      Допустимост на преюдициалното запитване
26.      В самото начало италианското правителство твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо. Според него в акта за преюдициално запитване не се обяснява достатъчно ясно защо запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на разглежданото национално законодателство с правото на Съюза.
27.      Според мен този довод може без затруднение да бъде отхвърлен. В акта за преюдициално запитване са изложени достатъчно ясно мотивите, поради които запитващата юрисдикция търси насоки относно тълкуването на някои разпоредби от Директиви 2008/15 и 2013/32, както и относно връзката им с приложимото в главното производство национално законодателство.
28.      Следователно е ясно кои правни въпроси трябва да реши запитващата юрисдикция, за да постанови решение, и защо тя счита, че насоките
на Съда биха били полезни в това отношение. Всъщност следва да се отбележи, че нито италианското правителство, нито другите заинтересовани лица, които са представили становища, са срещнали някакви затруднения при разглеждането на въпросите по същество, повдигнати в преюдициалното запитване.
Б.      Предварителни бележки (I): приложимост на Директиви 2008/115 и 2013/32
29.      Сега ще разгледам тези въпроси. Преди това обаче е уместно да се направят някои предварителни бележки относно връзката между разглежданото национално законодателство и актовете на Съюза, посочени в преюдициалното запитване.
30.      Разбирам, че съгласно националното право законодателството на Съюза, което урежда процедурите, приложими към лицата, които са задържани в центровете, намиращи се в Република Албания — включително Директиви 2008/115 и 2013/32 — се прилага по отношение на тези лица.
31.      В това отношение
член 4, параграфи 2 и 3 от Протокола се позовава на релевантното „италианско и европейско законодателство“(6). Освен това член 4 от Закон № 14 предвижда, че италианското законодателство в областта на имиграцията и „италианското и европейското
законодателство относно условията и процедурите,
свързани с приемането
и престоя на чужденци на националната територия“, се прилагат по отношение на мигрантите, прехвърлени в центрове, намиращи се на албанска територия, „доколкото те са съвместими“(7).
32.      Когато в съдебното заседание е приканено да изясни значението на израза, „доколкото те са съвместими“, италианското правителство обяснява, че то има за цел единствено да се гарантира, че определени понятия, включени в релевантните национални и европейски разпоредби, които може да не обхващат изрично положения като тези, произтичащи от Протокола и Закон № 14, се тълкуват по начин, който гарантира приложимостта на въпросните разпоредби(8). Ето защо разбирам, че в случаи като разглежданите в главното производство Директиви 2008/115 и 2013/32 се прилагат съгласно националното право, и то в своята цялост. Всъщност,
когато е запитано в съдебното заседание, дали принципът на предимство на правото на Съюза се прилага в случай на противоречие между разпоредба от релевантното национално законодателство и разпоредба на Директива 2008/115 или Директива 2013/32, италианското правителство отговаря утвърдително.
33.      При това положение следва
да се обясни и защо според мен тези директиви се прилагат в настоящия случай съгласно правото на Съюза.
34.      В тази връзка едва ли е необходимо да се припомня, че държава членка не може едностранно да ограничава обхвата ratione personae или ratione materiae на законодателството на Съюза, или да прилага избирателно неговите разпоредби, в зависимост от това дали са в съответствие с прието впоследствие национално законодателство. Подобно поведение би било явно несъвместимо с принципа на предимство на правото на Съюза.
35.      По отношение на приложното поле на Директива 2008/115 Съдът последователно е застъпвал становището, че „[нейното приложно поле] се определя единствено от наличието на незаконен престой на гражданин на трета страна, независимо от причините за това положение или от мерките, които могат да бъдат приети спрямо този гражданин“(9). Съдът също така ясно посочва, че тази директива „установява с точност процедурата, която всяка държава членка трябва да прилага по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, и определя реда на протичане на различните етапи, които в своята последователност образуват тази процедура“(10).
36.      В настоящия случай е безспорно, че засегнатите лица в главното производство са „в незаконен престой“ на италианска територия по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива 2008/115. Следователно италианските органи са били длъжни: i) да издадат решение за връщане съгласно член 6, параграф 1 от посочената директива и ii) да следват последователните етапи на процедурата, предвидена в членове 7—11 от същата директива. Тези органи не могат да променят или да суспендират тази процедура, или да я направят частично или изцяло неприложима(11) просто чрез прехвърляне на засегнатите лица в центрове за задържане, намиращи се извън територията на Италия.
37.      Същите
съображения се прилагат
mutatis mutandis за Директива 2013/32. Членове 18 и 19 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) гарантират по същество правото на всяко лице да подаде молба за международна закрила, когато се опасява от преследване или тежки посегателства в държавата си на произход. Това право съществува независимо от начина, по който лицето е влязло на територията на съответната държава членка(12), и независимо от това дали присъствието
му там е законно(13). Правото на убежище обхваща — за да се използва терминологията на член 14, параграф 1 от Всеобщата декларация за правата на човека на Организацията на обединените нации — възможността както да се търси закрила, така и да се получи закрила, когато са изпълнени съответните условия.
38.      Това право представлява централен компонент на ключова политика на Съюза. Договорите и законодателят на Съюза предвиждат създаването на „единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници“ като „част от целта на Европейския съюз за постепенно създаване на зона на свобода, сигурност и правосъдие“(14).
39.      Както ясно се посочва в съображение 8 от Директива 2013/32, тази директива е приета в контекста на приемането от Европейския съвет на „Стокхолмската програма“ през 2009 г. Целта на тази програма е да се създаде
„общо пространство на закрила и солидарност, основаващо се на обща процедура за убежище и единен статут за лицата, на които се предоставя международна закрила, въз основа на високи стандарти за закрила и справедливи и ефективни процедури“. Счита се, че „на лицата, нуждаещи се от международна закрила, трябва да се осигури достъп до сигурни и ефективни от правна гледна точка процедури за убежище“ и че „лицата следва да бъдат третирани по един и същ начин във връзка с процедурните договорености и определянето на статута, независимо от държавата членка, в която са подали молбата. Целта е подобните случаи да се третират по сходен начин, а крайният резултат да бъде еднакъв“(15).
40.      В този контекст
същата логика, като изложената по-горе относно Директива 2008/115, трябва да се прилага и по отношение на Директива 2013/32. Органите на държава членка не могат да осуетяват прилагането на общите правила за процедурите за предоставяне на убежище, като прехвърлят граждани на трети страни, които са влезли в Европейския съюз, в центрове, намиращи се извън тяхната територия. Те не могат също така да третират определени граждани на трети страни по различен начин в сравнение с други, които се намират в сходно положение, като по този начин потенциално ограничават или отслабват правото им да търсят — и евентуално да получат — международна закрила чрез справедлива и ефективна процедура.
41.      Несъмнено на пръв поглед Директива 2013/32 би могла да изглежда неприложима към спора в главното производство, тъй като засегнатите лица са подали молбите си за международна закрила едва след прехвърлянето им в център, намиращ се на територията на Албания. Член 3, параграф 1 от посочената директива предвижда, че тя се прилага „за всяка молба за международна закрила, която е подадена на територията на държави
членки, включително на граница, в териториални води или в транзитна зона, както и по отношение на отнемането на международна закрила“.
42.      Според мен обаче член 3, параграф 1 от Директива 2013/32 не може да бъде предмет на стриктно буквално тълкуване
в положение като разглежданото в главното производство, при което
засегнатите лица първоначално са се намирали на територията на държавата членка и впоследствие по решение на националните органи са били временно прехвърлени на място извън тази територия. При тези обстоятелства самото действие на националните органи хипотетично би довело до неприложимост на Директива 2013/32(16). Този резултат би противоречал на целта на Директивата „да се гарантира ефективен достъп, а именно възможно най-лесен достъп до процедурата за предоставяне на международна закрила“, както Съдът подчертава в своята практика(17).
43.      В допълнение това заключение не се засяга
и от факта, че засегнатите лица теоретично са могли да подадат молба за международна закрила преди прехвърлянето им. Правото на Съюза изисква държавите членки да предоставят или улесняват достъпа до информация и помощ за потенциални или действителни кандидати(18). Тези разпоредби — които са в съответствие с международните правила и стандарти(19) — отразяват признаването на факта, че кандидатите за международна закрила често се намират в уязвимо положение и трябва да следват сложни правни процедури при неизвестни
обстоятелства. Поради тази причина член 10, параграф 1 от Директива 2013/32 предвижда, че държавите членки не могат да отхвърлят или да откажат да разгледат молби за международна закрила „по причина единствено, че молбата не е подадена в най-кратките възможни срокове“.
44.      Фактът, че правото на Съюза по принцип не може да попречи на държавите членки да упражняват определени функции извън тяхната територия за целите на процедурите на границата или процедурите за връщане — въпрос, към който ще се върна по-долу — в никакъв случай не означава, че те са освободени от изпълнението на задълженията си съгласно правото на Съюза. Както подчертах в заключението си по дело Danané и др., държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при определянето на зоните, които считат за гранични или транзитни за целите на тези процедури(20). Тази свобода обаче не е неограничена и не може да се упражнява по начин, който води до заобикаляне на правилата на Съюза.
45.      Фактът, че дадена държава членка решава, че определени дейности, които обикновено се извършват на нейна територия, трябва да се осъществяват в зони, разположени извън нейните граници, върху които тя упражнява някаква форма на юрисдикция, не освобождава тази държава членка от отговорността ѝ
да гарантира спазването на всички правила, приложими към тези дейности(21). Напротив, тя запазва тази отговорност, която по необходимост включва гарантиране на спазването на основните права, които тези правила имат за цел да защитят(22).
46.      Моето разбиране за приложното поле на Директива 2013/32 не се поставя под въпрос от формулировката на член 3, параграф 2 от нея, съгласно който тази директива „не се прилага за молби за дипломатическо или териториално убежище, които са подадени в представителства на държавите членки“(23).
47.      Според мен центровете за задържане като тези, които се експлоатират от италианските органи на територията на Албания, не могат да се считат за попадащи в обхвата на понятието „представителства на държавите членки“ за целите на посочената разпоредба. Този израз трябва да се разбира като отнасящ се до органи — като посолства, консулства или постоянни мисии — създадени от една държава (изпращащата държава) на територията на друга (приемащата държава), за да поддържат официални отношения, да защитават националните интереси и да предоставят услуги на своите граждани в чужбина. Освен това техният статут, функции и акредитация се уреждат от установени правила на международното право(24). Структура като Центъра за връщане
в Гядер очевидно не притежава тези характеристики. Не виждам и никаква убедителна причина за разширително тълкуване на дерогацията, предвидена в член 3, параграф 2 от Директива 2013/32, така че да обхваща и центрове за задържане от този вид.
48.      Ето защо считам, че Директиви 2008/115 и 2013/32 се прилагат — и то в тяхната цялост — по отношение на лицата, прехвърлени в центровете за задържане, намиращи се на територията на Албания. Това заключение произтича не само от препратките, съдържащи се в разглежданото национално законодателство, но и пряко от правото на Съюза.
49.      Накрая следва да отбележа, че приложимостта на Директива 2013/32 в настоящия контекст включва и приложимостта на „Регламент Дъблин III“(25). По-специално членове 1 и 3 от този регламент трябва задължително да се тълкуват в съответствие със съответните разпоредби на Директива 2013/32.
В.      Предварителни бележки (II): някои ключови аспекти на разглежданото национално законодателство
50.      Според мен е безспорно, че когато Директиви 2008/115 и 2013/32 са приложими по отношение на лица, прехвърлени в центрове за задържане, намиращи се на територията на Албания, Хартата също е приложима. Следователно тези лица трябва да могат да се позовават пред италианските органи на основните права, гарантирани в нея. Сключването на двустранно споразумение с трета страна не може да има за последица освобождаването на държава членка от задължението ѝ да гарантира спазването на тези права(26).
51.      В този контекст в случаите на лишаване от свобода е
от особено значение член 47 от Хартата, който закрепва правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес(27). От това следва, че предвидените в правото на Съюза процесуални способи, които позволяват на засегнатите лица да обжалват пред административни и/или съдебни органи актовете, които ги засягат неблагоприятно, остават напълно приложими. В това отношение юрисдикцията продължава да принадлежи на компетентните италиански органи — както административни, така и съдебни такива. От съображения за изчерпателност
бих добавил, че италианските съдилища запазват компетентността си да разглеждат и искове за обезщетение, предявени въз основа на принципите, уреждащи отговорността на държавата, от граждани на трети страни, които твърдят, че са нарушени правата, предоставени им от правото на Съюза(28).
52.      Освен това член 20 от Хартата, който гарантира равенство пред закона, изисква лицата, прехвърлени в центрове за задържане, намиращи се в Албания, по закон да не бъдат третирани по различен начин от задържаните на италианска територия(29).
53.      В писменото си становище италианското правителство изтъква, че мястото на задържане не засяга нито правния статут на засегнатите лица, нито обхвата на техните права. То посочва освен това, че съгласно приложимото национално законодателство прехвърлянията между център, намиращ се в Италия, и център, намиращ се на албанска територия, се третират от правна гледна точка като равностойни на прехвърлянията между центрове, намиращи се изцяло на италианска територия.
54.      Накрая, от приложимите национални разпоредби става ясно, че прехвърлянето в центрове, намиращи се в Албания, нито удължава, нито по друг начин променя продължителността на задържането(30). При прекратяване на задържането засегнатите лица в зависимост от случая се прехвърлят обратно в Италия или се насочват към местоназначения, разрешени съгласно приложимите италиански правила и правила на Съюза,
и по принцип те не се освобождават на албанска територия.
55.      В светлината на гореизложеното разглежданото национално законодателство на пръв поглед изглежда в съответствие с основните принципи, изложени по-горе. Ако това не е така —
което трябва да бъде установено от запитващата юрисдикция —
изложената по-долу преценка на съвместимостта неизбежно би била различна. Следователно на този етап е уместно да се разгледат конкретните проблеми, повдигнати с двата преюдициални въпроса.
Г.      Първият преюдициален въпрос
56.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на Директива 2008/115 допускат национално законодателство, което позволява прехвърлянето на граждани на трети страни, по отношение на които са образувани процедури за връщане, в центрове за задържане, намиращи се на територията на трета страна (наричано по-нататък „временното прехвърляне“), когато тези центрове остават под италианска юрисдикция и приложимите италиански правила и правила на Съюза продължават да уреждат въпросните процедури(31).
57.      Ще обясня защо според мен Директива 2008/115 по принцип допуска подобно законодателство (1), като същевременно подчертавам, че все пак трябва да бъдат изпълнени определени условия, за да се гарантира пълно съответствие с тази директива (2).
1.      По принцип Директива 2008/115 допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство
58.      Нито една разпоредба от Директива 2008/115 не забранява изрично на държавите членки да експлоатират центрове за задържане, разположени извън тяхната територия, с цел задържане на лица, по отношение на които са образувани процедури за връщане.
59.      В тази връзка е уместно да се разгледат, на първо място, разпоредбите на Директива 2008/115, уреждащи задържането. Член 16 е от особено значение, доколкото в него са определени редица изисквания, приложими към „специализирани центрове за задържане“ — понятие, което, макар и да не е определено в Директивата, е тълкувано доста разширително от Съда(32). Нито едно
от тези изисквания обаче не се отнася до географското местоположение на такива центрове. Нито пък може да се изведе някакво ограничение в това отношение, било то изрично или имплицитно, от другите разпоредби на Директивата, които „строго регламентират“ използването на задържането(33). Тези разпоредби се отнасят по-специално до целта на задържането(34), неговата продължителност(35) и условията, уреждащи както постановяването му(36), така и извършването му(37). Същото важи и за прехвърлянето на задържани лица между различни центрове за задържане: нито една разпоредба от Директива 2008/115 не се отнася, пряко или косвено, до такъв аспект.
60.      В този контекст може да се добави, че временно прехвърляне като разглежданото не може да се счита за „връщане“ по смисъла на член 3, точка 3 от Директива 2008/115. Засегнатото лице не се връща в своята страна на произход, в страна на транзитно преминаване в съответствие със споразумения за обратно приемане или сходни договорености(38), или в друга трета страна по свой избор. Подобно прехвърляне също не слага край на процедурата за връщане, а представлява по-скоро междинен етап в рамките на текуща процедура.
61.      По аналогични причини такова прехвърляне не може да бъде квалифицирано като „извеждане“ по смисъла на член 3, точка 5 от Директива 2008/115. Чрез прехвърлянето на засегнатите лица в центрове, намиращи се в Албания, националните органи не изпълняват задължението за връщане. Извеждането, в изпълнение на решението за връщане, ще се осъществи едва на по-късен етап, при условие че бъдат изпълнени релевантните условия.
62.      Подобно прехвърляне не може да се приравни и на принудително отвеждане или незаконно извеждане, като разгледаното от Съда в решение  Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила)(39). Засегнатите лица не могат да напускат центъра за задържане и да се движат свободно на територията на Албания. При освобождаването им те се прехвърлят обратно в Италия или се насочват към едно от местоназначенията, посочени в член 3, точка 3 от Директива 2008/115. Освен това, докато са задържани в Центъра за връщане
в Гядер, въпросните граждани на трети страни имат възможност — както показва настоящият случай — да подадат молба за международна закрила(40).
63.      Както твърди правителството на Нидерландия, съвсем не е очевидно, че законодателят на Съюза е имал предвид ситуация като предвидената в разглежданото национално законодателство към момента на приемане на Директива 2008/115. Впрочем подготвителните работи, до които имах достъп, също подкрепят това становище.
64.      Ако това е така, би трябвало да се заключи — в съответствие с добре известната максима ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit(41) — че въпросът не попада в обхвата на правната уредба на равнището Съюза и съответно остава от компетентността на държавите членки(42). На пръв поглед това заключение би се вписало добре в постоянната практика на Съда, съгласно която по силата на
член 288, трета алинея ДФЕС държавите членки запазват свобода на преценка при избора на формата и средствата при транспонирането на дадена директива(43).
65.      Всъщност, както е видно и от текста на Директива 2008/115(44), и от самата практика на Съда(45), държавите членки разполагат в много отношения със свобода на преценка при прилагането на разпоредбите на този акт, като се вземат предвид особеностите на националното право. A fortiori, тази директива — както Съдът изрично е постановил — „няма за предмет да хармонизира в тяхната цялост националните правила във връзка с пребиваването на чужденците“(46).
66.      Тази свобода на преценка обаче не е неограничена. Съдът многократно е подчертавал, че при упражняването на правото си на преценка в области, които не са изчерпателно хармонизирани, държавите членки не трябва да застрашават полезното действие (effet utile) на процедурите за връщане, установени с Директивата(47), нито да засягат правата и гаранциите, предоставени на засегнатите лица(48). Както ясно се посочва в съображение 2 от Директива 2008/115, целта на този правен акт е установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, която да гарантира, че връщането се извършва по хуманен начин и при пълно зачитане на основните права и на достойнството(49).
67.      В този контекст
решаващият въпрос е дали национално законодателство като разглежданото в главното производство може на практика да накърни полезното действие на процедурата за връщане или да застраши защитата на правата и гаранциите, признати на гражданите на трети страни.
68.      Преди да разгледам тези два аспекта по-подробно, е уместно да се направи една предварителна бележка. С разглежданото в настоящото производство национално законодателство се прилага споразумение между Италианската република и Република Албания. Не е без значение да се посочи, първо, че Албания е съседна държава на Италия, тъй като границите на двете държави са на разстояние по-малко от 100 км една от друга и са разделени само от Адриатическо море. Второ, Албания е договаряща страна по ЕКПЧ и официална страна —
кандидатка за членство в Съюза от 2014 г., като преговорите за присъединяване официално са започнати през юли 2022 г.
69.      Анализът, който ще извърша по-долу, би могъл да бъде различен, ако въпросното споразумение бъде сключено с трета страна, която,
тъй като се намира по-далеч от Албания, би означавало, че е малко вероятно процедурите за връщане по принцип да могат да се провеждат ефективно. Същото би важало и за споразумения, сключени със страни, които поради политическата си обстановка и/или правната си система може да не предоставят всички необходими гаранции, че основните права на задържаните в тях граждани на трети страни ще бъдат зачитани.
70.      Преминавайки сега към двата аспекта, посочени в точка 67 по-горе, трябва да посоча
по отношение на първия аспект, че не съм убеден, че самото използване на центрове за задържане, намиращи се извън територията на съответната държава членка, само по себе си може да засегне полезното действие на процедурите за връщане, предвидени в Директива 2008/115.
71.      В това отношение италианското правителство изтъква, че целта на разглежданото национално законодателство е да се увеличи общият капацитет на центровете, предназначени за настаняване на граждани на трети страни, по отношение на които са образувани процедури за връщане. От тази гледна точка такова законодателство би допринесло положително за доброто управление на миграционните потоци — задача, която според него през последните години става все по-трудна предвид увеличаването на незаконната имиграция. В този контекст това правителство се позовава и на препоръките, отправени към италианските органи след специфичната за държавата оценка на достиженията на правото от Шенген за
2021 г., в които се призовава, наред с другото, за подобряване на инфраструктурата, услугите и условията на живот в центровете за задържане (препоръка № 6), както и за привеждане на капацитета за прием в съответствие с действителните нужди (препоръка № 7).
72.      Нищо в преписката не поставя под съмнение тези твърдения, които освен това намират подкрепа в становището, представено от полското правителство.
73.      Вторият аспект обаче изисква по-нюансирана преценка. Липсата на каквато и да било явна несъвместимост in abstracto не е пречка за възникването на трудности на практика. Съвместимостта на национално законодателство, като разглежданото в главното производство, с Директива 2008/115 може в крайна сметка да зависи от начина, по който то се прилага от компетентните национални органи. Всяка преценка, която остава ограничена до буквата на закона, би била следователно непълна(50).
74.      Сега ще се спра именно на този въпрос.
2.      Условия, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде национално законодателство като разглежданото в главното производство съвместимо с Директива 2008/115
75.      Редица разпоредби от Директива 2008/115, които закрепват права и гаранции в полза на гражданите на трети страни, по отношение на които са образувани процедури за връщане, изискват специално внимание в настоящия контекст.
76.      На първо място, отбелязвам, че никоя от тези разпоредби не изглежда сама по себе си да изключва възможността засегнатите лица да бъдат задържани в центрове, намиращи се извън територията на държавата членка, отговорна за процедурата за връщане. Въпреки това изглежда също толкова ясно, че спазването на тези разпоредби при такива обстоятелства може да изисква приемането на конкретни мерки от въпросната държава членка. Може разумно да се предположи, че някои от тези мерки могат да се окажат административно обременителни или финансово тежки. Следователно не може да се изключи
възможността, че по отношение на определени категории лица — или дори на някои
физически лица — задържането в такива центрове може да не е реалистично осъществимо, без да доведе до нарушение на една или повече разпоредби на Директива 2008/115.
77.      За целите на настоящия анализ разглежданите разпоредби на Директива 2008/115 могат да бъдат групирани в две категории в зависимост от техния обхват ratione personae.
78.      Първата категория обхваща разпоредби, приложими към всички лица, по отношение на които са образувани процедури за връщане или в този контекст —
на задържане.
79.      На първо място, член 13, параграф 3 от Директива 2008/115 предвижда, че всяко лице, по отношение на което е образувана процедура за връщане, трябва да има „възможност да получи правни съвети, представителство и, когато е необходимо, езикова помощ“. Освен това член 16, параграф 2 от същата директива предвижда, че задържаните лица „при поискване получават разрешение за своевременно установяване на контакт със законни представители, членове на семейството и компетентни консулски власти“.
80.      Самият факт, че засегнатите граждани на трети страни могат да бъдат задържани в центрове, намиращи се извън територията на държавата членка, сам по себе си не изглежда да представлява непреодолима пречка за спазването на тези разпоредби. Въпреки това могат да възникнат практически затруднения поради факта, че такива центрове може да не са лесно достъпни за лица, различни от оправомощения персонал, не само поради географската им отдалеченост, но и тъй като посещенията на място (in loco)  предполагат преминаване на международна граница. От това следва, че на компетентните органи може да се наложи да въведат специфични логистични договорености, за да гарантират, че изискванията по член 13, параграф 3 и член 16, параграф 2 от Директива 2008/115 са напълно спазени(51).
81.      На второ място, член 15, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2008/115 предвижда, че „засегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно“. По същия начин член 15, параграф 4 от Директива 2008/115 гласи, че „[к]огато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане […], задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно“.
82.      С оглед на тези разпоредби не може да бъде пренебрегнат фактът, че освобождаването на засегнатите лица може да изисква тяхното прехвърляне на територията на държавата членка, което предполага, например, пътуване по въздух или по море с продължителност от няколко часа. За да бъде ясно, понятието „незабавно“ не следва да се тълкува прекалено буквално или стриктно, все едно че позволява само незначителен период от време между настъпването на събитието, което води до освобождаването, и самото освобождаване(52). При това положение е също така безспорно, че за да се съобразят с
член 15, параграфи 2 и 4 от Директива 2008/115, компетентните органи трябва да са в състояние да организират в кратък срок транспорта, необходим за осъществяване на това освобождаване.
83.      Втората категория включва разпоредби, които се прилагат конкретно за определени категории лица като например непълнолетни и други уязвими лица (включително, например, лица в лошо здравословно състояние или евентуално възрастни хора).
84.      В това отношение член 5 от Директива 2008/115 предвижда, общо, че „[п]ри прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид: а) висшите интереси на детето; б) семейния живот; [и] в) здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна“. Допълнителни разпоредби предвиждат някои специфични задължения в това отношение.
85.      Така член 17, параграф 3 от Директива 2008/115 изисква „[з]адържани малолетни или непълнолетни лица [да] имат възможността да участват в развлекателни дейности, включително в игри и дейности за отмора, подходящи за тяхната възраст, и — в зависимост от продължителността на престоя им — [да] имат достъп до образование“. Член 17, параграф 4 допълва, че „[н]епридружените малолетни или непълнолетни лица се настаняват, доколкото е възможно, в институции, които разполагат със служители и оборудване, съобразени с потребностите на лица на тяхната възраст“. Освен това член 17, параграф 5 предвижда, че „[в]исшите интереси на детето са първостепенно съображение при задържането на малолетни или непълнолетни лица до извеждането им“(53).
86.      По отношение на други уязвими лица член 16, параграф 3 от Директива 2008/115 изисква държавите членки да обръщат „особено внимание“ на условията на задържане и да осигуряват „спешни медицински грижи и основно лечение на болести“.
87.      Тези разпоредби задължават държавите членки или да осигурят в самите центрове за задържане подходяща инфраструктура — например за медицински грижи или образование — и да позволят достъп до подходящо квалифицирани специалисти, или да позволят на задържаните лица, когато е необходимо, временно да напускат центровете за задържане, за да получат достъп до такива услуги на друго място (например в училища или болници).
88.      В този случай географското разстояние между центровете, намиращи се в трета страна, и територията на държавата членка, отговорна за процедурата за връщане, заедно с практическите ограничения, свързани с прехвърлянията, могат да породят сериозни трудности. При такива обстоятелства не може да се изключи, че задържането на уязвими лица — като малолетни или непълнолетни лица, лица в лошо здравословно състояние или в някои случаи, възрастни хора — в такива центрове може да доведе de facto до нарушения на изискванията на Директива 2008/115(54). Оценката би могла, естествено, да бъде различна, ако на място действително са налице подходящи структури и услуги.
89.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос в смисъл, че разпоредбите на Директива 2008/115 по принцип допускат национално законодателство, което позволява прехвърлянето на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за връщане, в центрове за задържане, намиращи се на територията на трета страна, при условие че тези центрове остават под юрисдикцията на съответната държава членка и че приложимото национално законодателство и законодателство на Съюза продължават да уреждат въпросните процедури. Такова законодателство обаче е съвместимо с правото на Съюза само доколкото се прилага по начин, който: i) осигурява спазването на правата, гарантирани на граждани на трети страни съгласно член 13, параграф 3 и член 16, параграф 2 от Директива 2008/115; ii) позволява да се изпълни без необосновано забавяне задължението за незабавно освобождаване съгласно член 15, параграфи 2 и 4 от тази директива и iii) гарантира спазването на специалната закрила, предоставена на малолетни или непълнолетни лица и на други уязвими лица съгласно член 16, параграф 3 и член 17, параграфи 3 и 4 от същата директива.
90.      С оглед на този предложен отговор следва да се разгледа и вторият
преюдициален въпрос.
Д.      Вторият преюдициален въпрос
91.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство, което позволява задържането на гражданин на трета страна, по отношение на когото е образувана процедура за връщане, в центрове, намиращи се в трета страна, когато това лице е подало молба за международна закрила, докато е било задържано в тези центрове.
92.      Според мен член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 по принцип допуска такова законодателство. Както в случая с Директива 2008/115 обаче
този извод е валиден само ако са изпълнени определени условия, гарантиращи пълно съответствие със структурата и целите на Директива 2013/32.
1.      По принцип Директива 2013/32 допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство
93.      Несъмнено буквалното тълкуване на член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 би могло да наведе на мисълта, че в ситуация като разглежданата в главното производство националните органи са длъжни да върнат на националната територия гражданите на трети страни, които са подали молба за международна закрила, докато са били задържани в чужбина.
94.      Всъщност член 9, параграф 1 от Директива 2013/32, който закрепва „право за оставане в държавата членка до разглеждането на молбата“, предвижда, че „[к]андидатите могат да останат в държавата членка единствено за целите на процедурата, докато решаващият орган се произнесе, в съответствие с процедурите на първа инстанция, установени в глава III“.
95.      Според мен обаче такова тълкуване не може да бъде подкрепено, ако тази разпоредба се разглежда в нейния собствен контекст и в светлината на нейната цел и предназначение.
96.      Първо, член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува във връзка с член 2, буква п) от нея, който определя понятието „оставане в държава членка“ в смисъл, че означава „факта на оставане на територията, включително на границата или в транзитна зона на държавата членка, в която е подадена или се разглежда молбата за международна закрила“(55).
97.      Това определение подкрепя по-широко тълкуване на член 9, параграф 1 от Директива 2013/32. Вярно е, че въпреки наличието на известна степен на двусмисленост, която отчасти е отразена в текстовете на някои езици(56), член 2, буква п) от нея се отнася до „транзитни зони“, разположени на територията на съответната държава членка.
98.      Въпреки това няколко съображения сочат в друга посока. Както обясних по-горе, първо, нито правото на Съюза, нито — доколкото ми е известно — международното право изискват държавите членки да извършват процедури на границата или процедури за връщане изключително на тяхна територия. Второ, както Съдът, така и Европейският съд по правата на човека, са подкрепили относително широкото понятие за гранични и транзитни зони. Трето, вероятно е законодателят на Съюза да не е предвидил положения като предвиденото в разглежданото национално законодателство при приемането на Директиви 2008/115 и 2013/32. Четвърто, и най-важното, държавите членки не могат да се отклоняват от задълженията си съгласно правото на Съюза, като на практика „преместват“ центровете за задържане в трети страни.
99.      При тези обстоятелства изглежда едновременно логично и необходимо
член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 да се тълкува в смисъл, че обхваща всяка гранична или транзитна зона, попадаща под юрисдикцията на съответната държава членка, независимо от нейното физическо местоположение.
100. Това тълкуване се потвърждава и от логиката, залегнала в основата на тази разпоредба. Както правилно отбелязва италианското правителство, член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 има за цел да гарантира, че кандидатът за международна закрила няма да бъде изведен, преди молбата му да бъде разгледана от администрацията, и евентуално, да бъде обект на съдебен контрол от национален съд. В противен случай правата, предоставени на кандидатите, в много случаи биха били лишени от полезно действие.
101. Това тълкуване намира косвена подкрепа и в практиката на Съда. В решение Словакия и Унгария/Съвет(57) се поставя въпросът дали конкретен пасаж от Наръчника относно процедурите и критериите за определяне на статут на бежанец съгласно Конвенцията от 1951 г. и Протокола от 1967 г. за статута на бежанците(58), следва да се тълкува в смисъл, че на кандидата за международна закрила трябва да е разрешено да пребивава на територията на държавата членка, в която е подал молбата си, докато компетентните органи на тази държава не вземат решение по нея.
102. Съдът отбелязва, първо, че въпросният пасаж не може да се тълкува в смисъл, че „Женевската конвенция прогласява в полза на кандидат за международна закрила правото да остане в държавата на подаване на молбата за закрила, докато тя бъде разгледана“. След това той пояснява, че този пасаж „трябва да се разглежда като конкретен израз на принципа за забрана на връщането, който не разрешава кандидат за международна закрила да бъде изведен в трета държава, докато липсва произнасяне по молбата му“(59).
103. Според мен същата логика се прилага и за Директива 2013/32. Изискването, съгласно което на кандидатите трябва да се разреши да „останат в държавите членки“, не може да се приравнява при всички обстоятелства на право
на престой на територията на тази държава членка или да бъдат върнати на нея. Подобно тълкуване би надхвърлило необходимото за постигане на целта, преследвана от член 9, параграф 1 от Директива 2013/32. В това отношение е показателно, че последното изречение от
тази разпоредба
предвижда, че „[т]ова право за оставане в държавата членка не съставлява право на пребиваване“. В положение като разглежданото в главното производство, при което разпоредбите на Директива 2013/32 са напълно приложими и при което националното законодателство не създава никаква опасност от извеждане, тази цел е спазена.
104. Ето защо стигам до извода, че член 9, параграф 1 от Директива 2013/32 по принцип допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство.
2.      Условия, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде национално законодателство като разглежданото в главното производство съвместимо с Директива 2013/32
105. При това положение трябва да добавя, че разглеждането на останалите разпоредби на Директива 2013/32 показва, че — поради вече изложените по-горе причини —
съответната държава членка може да бъде задължена
да приеме определени организационни или логистични мерки, за да се гарантира, че националното законодателство не се прилага по начин, несъвместим с правото на Съюза.
106. По-конкретно, член 8 („Информация и съвети в местата за задържане и на граничните контролно-пропускателни пунктове“), член 12 („Гаранции за кандидатите“), член 20 („Безплатна правна помощ и представителство в процедурите по обжалване“), член 22 („Право на правна помощ и представителство на всеки етап от процедурата“), член 23 („Обхват на правната помощ и на представителството“), член 24 („Кандидати, които се нуждаят от специални процедурни гаранции“) и член 25 („Гаранции за непридружавани непълнолетни“) от Директива 2013/32 установяват редица права и гаранции в полза на всички кандидати, на задържаните такива или на конкретни категории кандидати като непълнолетни и други уязвими лица.
107. Тези разпоредби не са предназначени само да определят структурата на процедура, която е в съответствие с членове 18 и 19 от Хартата, от една страна, и с член 47 от нея, от друга. Те също така дават конкретен израз на ценностите и принципите, закрепени по-специално в член 6 („Право на свобода и сигурност“), член 7 („Зачитане на личния и семейния живот“), член 21 („Недискриминация“) и член 24 („Права на детето“) от Хартата.
108. От това следва, че национално законодателство като разглежданото в главното производство не трябва да се прилага по начин, който може да възпрепятства ефективното ползване на тези права или да подкопае защитата, предоставена от тези гаранции. Както бе посочено по-горе, това може да наложи приемането на подходящи практически мерки(60).
109. Освен това някои разпоредби от Директива 2013/32 задължават или позволяват на кандидатите да се явяват, лично или дистанционно, пред компетентните административни или съдебни органи(61). Ако лицата, задържани в центрове, намиращи се на територията на трета страна, бъдат възпрепятствани
да направят това — или да го направят ефективно(62) — това не само би нарушило правата на тези лица, но и би застрашило полезното действие на процедурите, установени с Директива 2013/32. При тези обстоятелства може да се наложи да се вземат мерки, които да направят това участие не само възможно, но и да не бъде прекомерно обременяващо или неефективно, с цел да се гарантира спазването на Директива 2013/32.
110. Накрая накратко ще добавя, че член 26, параграф 1 от Директива 2013/32 предвижда, че „[д]ържавите членки не могат да задържат определено лице единствено поради това, че е кандидат. Основанията и условията на задържане, както и гаранциите на разположение на задържаните кандидати са в съответствие с Директива 2013/33/ЕС“. Освен това член 26, параграф 2 от Директива 2013/32 изисква, „[а]ко кандидатът е задържан, държавите членки [да] гарантират, че има възможност за бързо съдебно преразглеждане в съответствие с Директива [2013/33]“. Следователно тези разпоредби установяват ясна връзка между Директива 2013/32 и Директива 2013/33 по отношение на задържането на кандидатите(63).
111. По настоящото дело запитващата юрисдикция не е поставила никакъв въпрос, свързан с Директива 2013/33, и всъщност нито една от заинтересованите страни, представили становища, не е разгледала тази директива. Освен това в две отделни преюдициални запитвания, подадени малко след настоящото
преюдициално запитване, Съдът изрично е приканен да разгледа съвместимостта на национално законодателство като разглежданото главното производство с разпоредбите на Директива 2013/33(64). При тези обстоятелства ми се струва, че последните дела — които Съдът разглежда едновременно — представляват по-подходящата рамка, в която всички въпроси, които възникват в това отношение, да бъдат разгледани.
112. В светлината на горния анализ считам, че Съдът следва да отговори на втория преюдициален въпрос в смисъл, че член 9, параграф 1 от Директива 2013/32
по принцип допуска национално законодателство, което позволява задържането на гражданин на трета страна, по отношение на който е образувана процедура за връщане, в центрове, намиращи се в трета страна, когато това лице е подало молба за международна закрила, докато е било задържано в тези центрове. Това обаче е така, при условие че националното законодателство се прилага по начин, който: i) зачита правата и гаранциите, предоставени на кандидатите за международна закрила съгласно членове 8, 12, 20 и 22—25 от Директива 2013/32; ii) дава възможност на тези лица да се явят лично пред компетентните административни или съдебни органи, когато това се изисква или се разрешава, и (iii) отговаря на изискванията, установени в член 26, параграфи 1 и 2 от Директива 2013/32.
V.      Заключение
113. С оглед на
всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Corte suprema di cassazione (Върховния касационен съд, Италия), както следва:
–        „Разпоредбите на Директива 2008/115/ЕС
на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни,
по принцип допускат национално законодателство, което позволява прехвърлянето на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за връщане, в центрове за задържане, намиращи се на територията на трета страна, при условие че тези центрове остават под юрисдикцията на съответната държава членка и че приложимото национално законодателство и законодателство на Съюза продължават да уреждат въпросните процедури. Такова законодателство обаче е съвместимо с правото на Съюза само доколкото се прилага по начин, който: i) осигурява спазването на правата, гарантирани на граждани на трети страни съгласно член 13, параграф 3 и член 16, параграф 2 от Директива 2008/115; ii) позволява да се изпълни без необосновано забавяне задължението за незабавно освобождаване съгласно член 15, параграфи 2 и 4 от тази директива и iii) гарантира спазването на специалната закрила, предоставена на малолетни или непълнолетни лица и на други уязвими лица съгласно член 16, параграф 3 и член 17, параграфи 3 и 4 от същата директива;
–        Член 9, параграф 1 от Директива 2013/32/ЕС
на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила,
по принцип допуска национално законодателство, което позволява задържането на гражданин на трета страна, по отношение на когото е образувана процедура за връщане, в центрове, намиращи се в трета страна, когато това лице е подало молба за международна закрила, докато е било задържано в тези центрове. Това обаче е така, при условие че националното законодателство се прилага по начин, който: i) зачита правата и гаранциите, предоставени на кандидатите за международна закрила съгласно членове 8, 12, 20 и 22—25 от Директива 2013/32; ii) дава възможност на тези лица да се явят лично пред компетентните административни или съдебни органи, когато това се изисква или се разрешава, и iii) отговаря на изискванията, установени в член 26, параграфи 1 и 2 от Директива 2013/32“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
i      Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните по производството.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите
членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98). От съображения за изчерпателност може да е полезно да се отбележи, че на 11 март 2025 г.
Европейката комисия е представила предложение за регламент, с който да се отмени Директива 2008/115 (Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на обща система за връщане на граждани на трети държави, които пребивават незаконно на територията на Съюза, и за отмяна на Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, Директива 2001/40/ЕО на Съвета и Решение 2004/191/ЕО на Съвета (COM(2025) 101 final).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60). Директива 2013/32 е отменена с Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива 2013/32/ЕС (ОВ L, 2024/1348). Регламент 2024/1348 обаче ще се прилага едва от 12 юни 2026 г.
4      Запитващата юрисдикция се позовава и на други актове от националното право, които са приложими в настоящия случай, но чието значение за преценката, която Съдът трябва да направи по настоящото дело, изглежда по-ограничено. Релевантните разпоредби от националното право ще бъдат наричани по-нататък заедно „разглежданото национално законодателство“.
5      Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l'ordinamento interno (Закон № 14 от 21 февруари 2024 г. за ратифициране и изпълнение на Протокола между правителството на Италианската република и Министерския съвет на Република Албания за засилване на сътрудничеството в областта на миграцията, сключен в Рим на 6 ноември 2023 г., и на правилата за съгласуване с вътрешния правен ред
(GURI,
бр. 44 от 22 февруари 2024 г.).
6      Курсивът е мой.
7      Курсивът е мой.
8      Италианското правителство дава пример за законодателство, отнасящо се до италианската територия, което за целите на Закон № 14 следва занапред да се тълкува като обхващащо и територии, попадащи под италианска юрисдикция.
9      Вж. например решение от 17 октомври 2024 г., Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, т. 32 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
10      Вж. решение от 1 август 2025 г., Al Hoceima и Boghni (C‑636/23 и C‑637/23, EU:C:2025:603, т. 38 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
11      Вж. в този смисъл решение от 7 юни 2016 г., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 88).
12      Вж. в този смисъл решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 165, наричано по-нататък „решение FMS и др.“).
13      Вж. решение от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица) (C‑821/19, EU:C:2021:930, т. 136).
14      Вж.
в този смисъл членове 67 и 78 ДФЕС и съображение 2 от Директива 2013/32.
15      Курсивът е мой.
16      Вж. в този смисъл и по аналогия решение от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 83 и 84).
17      Решение от 25 юни 2020 г., Ministerio Fiscal (Орган, който има вероятност да получи молба за международна закрила) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, т. 63). Курсивът е мой.
18      Вж. по-специално съображения 22, 23, 25, 26 и 28, както и членове 12 и 19—25 от Директива 2013/32. Вж. и решение от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица) (C‑821/19, EU:C:2021:930, т. 80, 95, 96 и 119).
19      Вж. например Върховния комисар на ООН за бежанците, Procedural Standards for Refugee status cert under UNHCR’s Mandat (Процедурни стандарти за определяне на статута на бежанец съгласно мандата на ВКБООН), август 2020 г.
20      Съединени дела C‑50/24—C‑56/24, EU:C:2025:493, т. 42—46. Струва ми се, че такова заключение може да се изведе и от решение FMS и др., точки 215—248. Вж. и mutatis mutandis решение на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) от 21 ноември 2019 г., Ilias и Ahmed с/у Унгария (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, §236). Интересно е, че когато е запитана в съдебното заседание дали е била запозната
с някакви конкретни норми на международното право относно понятието „транзитни зони“, Комисията отговаря отрицателно.
21      Например, бих искал да отбележа, че нито един от принципите и нито едно от условията, уреждащи отговорността на държавите за неправомерни действия от международен характер съгласно проекторазпоредбите на ООН от 2001 г. относно отговорността на държавите за неправомерни действия от международен характер, се отнася до територията, на която се извършва неправомерното действие.
22      В този контекст би било интересно да се припомни, че съгласно член 1 от Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), озаглавен „Задължение за зачитане правата на човека“, договарящите се страни са длъжни да „осигуряват на всяко лице под тяхна юрисдикция правата и свободите“, посочени в нея (курсивът е мой). Както ЕСПЧ последователно приема, „макар юрисдикционната компетентност на държавата да е предимно териториална, понятието за юрисдикция по смисъла на член 1 от Конвенцията не се ограничава до националната територия на Високодоговарящите страни“ (вж. по-специално решение от 16 юни 2015 г., Чирагов и др. с/у Армения (CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, §167). Вж. и mutatis mutandis решенията на Върховния съд на Съединените щати, в които той по същество е постановил, че лицата, задържани в лагера за задържане в залива Гуантанамо (военен затвор, управляван от армията на Съединените щати в Куба), имат конституционно право да обжалват задържането си пред съдилищата на Съединените щати и че тези съдилища са компетентни
да разглеждат дела, заведени от тяхно име (вж. по-специално Rasul v. Bush (542 U.S. 466 (2004) и Boumediene v. Bush (553 U.S. 723 (2008).
23      Курсивът е мой.
24      Като например Виенската конвенция за дипломатическите отношения от 1961 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 500, стр. 95) и Виенската конвенция за консулските отношения от 1963 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 596, стр. 261).
25      Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31).
26      Вж. по аналогия ЕСПЧ, 23 февруари 2012 г., Hirsi Jamaa и др. с/у Италия (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 129).
27      Вж. в това отношение решение от 8 ноември 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Служебна проверка на задържането) (C‑704/20 и C‑39/21, EU:C:2022:858, т. 81—87). Вж. и решение FMS и др., точки 289 и 290.
28      В този контекст следва да добавя, че Комисията или други държави — членки на Съюза, биха могли да предявят иск пред Съда на Европейския съюз съгласно членове 258—260 ДФЕС за случаи на неспазване на правото на Съюза по отношение на лица, задържани в центрове, намиращи се на територията на Албания.
29      Вж. по-горе точка 40 от настоящото заключение. Вж. и съображение 21 от Директива 2008/115 относно принципа на недопускане на дискриминация.
30      Както е посочено в член 15, параграфи 5 и 6 от Директива 2008/115. По отношение на значението на този аспект вж. по аналогия ЕСПЧ, 21 ноември 2019 г., Ilias и Ahmed с/у Унгария (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, §227).
31      Уместно е да се направи кратка бележка относно преформулирането на първия въпрос. Както е формулиран от запитващата юрисдикция, този въпрос се отнася до ситуации, при които задържането продължава въпреки „липса на каквато и да било предварително определена и конкретно установима възможност за връщане“ на засегнатите лица. На пръв поглед тази предпоставка е трудно съвместима със структурата на член 15, параграф 4 от Директива 2008/115, съгласно който: „Когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане […], задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно“. От това следва, че в ситуация като описаната от запитващата юрисдикция задържането във всеки случай трябва да бъде прекратено, независимо дали засегнатото лице е задържано в център, разположен в Италия или в Албания. При тези обстоятелства този елемент, изглежда,
няма никакво отношение към основното
питане, повдигнато с първия въпрос. Ето защо няма да го взема предвид в анализа, който следва.
32      Вж. в това отношение
решение от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, т. 33—36).
33      Вж. в този смисъл
решение FMS и др., точка 274.
34      Вж. по-специално съображение 16 и член 16, параграф 1 от Директива 2008/115.
35      Вж. по-специално член 15, параграфи 4—6 от Директива 2008/115.
36      Вж. по-специално член 15, параграф 2 от Директива 2008/115.
37      Вж. по-специално съображение 17, член 15, параграф 3 и членове 16 и 17 от Директива 2008/115.
38      По този въпрос не намирам за убедителен изтъкнатия от правителството на Нидерландия довод, че по силата на Протокола Албания може да се счита за „страна на транзитно преминаване“ по смисъла на член 3, точка 3 от Директива 2008/115. Достатъчно е да се отбележи, че някои граждани на трети страни, задържани в центровете, намиращи се в Албания, в крайна сметка може да не бъдат „върнати“ в трета страна, а вместо това да бъдат прехвърлени обратно в Италия. При такива обстоятелства класифицирането на Албания като „страна на транзитно преминаване“ изглежда най-малкото съмнително. При това положение въпросът не е решаващ за целите на настоящото дело. Всъщност споделям становището на правителството на Нидерландия, че Директива 2008/115 по принцип допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство.
39      Решение от 17 декември 2020 г. (C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 255).
40      Вж. пак там, точки 257 и 258.
41      Когато законът иска (да каже нещо), той говори, когато не иска — мълчи.
42      Вж. в този смисъл например решение от 2 септември 2021 г., État belge (Право на пребиваване в случай на домашно насилие) (C‑930/19, EU:C:2021:657, т. 76).
43      Вж. по-специално решение от 1 август 2025 г., Alace и Canpelli (C‑758/24 и C‑759/24, EU:C:2025:591, т. 61 и цитираната съдебна практика).
44      Вж. по-специално съображения 11, 12, 15 и 17 и членове 7, 8, 12, 13 и 14 от Директива 2008/115.
45      Вж. решение от 5 юни 2014 г., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, т. 39). Вж. и решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 41 и 51).
46      Вж. решение от 6 декември 2011 г., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, т. 28).
47      Вж. в този смисъл решения от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 55 и 59), от 6 декември 2012 г., Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, т. 45 и 46), и от 7 юни 2016 г., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 63 и 68).
48      Вж. по-специално решения от 18 декември 2014 г., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, т. 42 и 45), и от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 256).
49      Както Съдът подчертава например в решение от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 31).
50      По същия начин, както и с допълнителни препратки, заключението на генерален адвокат Wahl по дело Австрия/Германия (C‑591/17, EU:C:2019:99, т. 104).
51      Например, в настоящия случай виждам, че конкретна разпоредба от Протокола, а именно член 9, параграф 2 от него, гарантира, че адвокатите и техните служители могат да имат достъп до центровете за задържане. Въпреки това си задавам въпроса
дали Протоколът не би трябвало да включва подобна разпоредба по отношение на членовете на семейството на задържаните лица. Разбирам, че при сегашното състояние на правото
както в италианското, така и в албанското право съществуват специални разпоредби по този въпрос. Въпреки това, при липса на каквото и да било позоваване в Протокола няма гаранция, че ситуацията не може да бъде променена едностранно от албанските органи.
52      Всъщност обикновено трябва да бъдат изпълнени редица административни формалности преди действителното освобождаване. По принцип по този въпрос с допълнителни препратки вж. заключението на генерален адвокат Rantos по дело Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, т. 68 и 69).
53      Вж. и съображение 22 от Директива 2008/115.
54      Вж. в този смисъл по аналогия решение от 18 декември 2014 г., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, т. 49).
55      Курсивът е мой.
56      Срв., например, текста на член 2, буква п) от Директива 2013/32 на английски, френски или италиански език с този на гръцки и испански език.
57      Решение от 6 септември 2017 г. (C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 316).
58      Публикуван от Върховния комисар на ООН за бежанците през май 1992 г.
59      Решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет (C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 340 и 341). Курсивът е мой.
60      Вж. по-специално член 23, параграф 2, член 24, параграф 3 и член 25, параграф 3 от Директива 2013/32.
61      А именно член 13, параграф 2, буква а), член 14, член 23, параграф 4 и член 25, параграф 1 от Директива 2013/32.
62      Вж. по-конкретно член 15, параграф 3 и член 16 от Директива 2013/32. Да си представим хипотетично, че е необходимо
гражданинът на трета страна да се яви лично пред административен или съдебен орган и че може да направи това само след дълго и изтощително пътуване.
63      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96) (наричана по-нататък „Директивата относно условията на приемане“).
64      Вж. съединени дела C‑706/25, Comeri, и C‑707/25, Sidilli.