ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
30 mai 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Privilèges et immunités de l’Union européenne –Protocole n° 7 – Article 1er – Nécessité ou non d’une autorisation préalable de la Cour – Fonds structurels – Concours financier de l’Union européenne – Procédure de saisie‑arrêt vis‑à‑vis d’une autorité nationale portant sur des sommes provenant de ce concours »
Dans l’affaire C‑370/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale di Novara (tribunal de Novare, Italie), par décision du 21 janvier 2016, parvenue à la Cour le 4 juillet 2016, dans la procédure
Bruno Dell’Acqua
contre
Eurocom Srl,
Regione Lombardia,
en présence de :
Renato Quattrocchi,
Antonella Pozzoli,
Loris Lucini,
Diego Chierici,
Nicoletta Malaraggia,
Elio Zonca,
Sonia Fusi,
Danilo Cattaneo,
Alberto Terraneo,
Luigi Luzzi,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. L. Bay Larsen (rapporteur), président de chambre, MM. J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby et M. Vilaras, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. F. Di Matteo, avvocato dello Stato,
–        pour la Commission européenne, par MM. P. Arenas et D. Nardi, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 26 juillet 2017,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 1er, dernière phrase, du protocole (n° 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne, (JO 2010, C 83, p. 266, ci‑après le « protocole »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure d’exécution forcée engagée par M. Bruno Dell’Acqua à l’encontre de Eurocom Srl sous la forme d’une saisie entre les mains d’un tiers, à savoir la Regione Lombardia (Région de Lombardie, Italie).
Le cadre juridique
Le protocole
3        L’article 1er, dernière phrase, du protocole dispose que « [l]es biens et avoirs de l’Union ne peuvent être l’objet d’aucune mesure de contrainte administrative ou judiciaire sans une autorisation de la Cour de justice ».
Le règlement (CE) n° 1083/2006
4        L’article 1er du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25), prévoit que ce règlement établit les règles générales régissant, notamment, le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE), dénommés les Fonds structurels.
5        En vertu de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de ce règlement, « l’objectif convergence », qui vise à accélérer la convergence des États membres et des régions les moins développés, constitue la priorité des Fonds structurels et du Fonds de cohésion (ci-après les « Fonds »).
6        L’article 9, paragraphe 1, dudit règlement dispose :
« Les Fonds interviennent en complément des actions nationales, y compris les actions au niveau régional et local, en y intégrant les priorités de la Communauté. »
7        Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1083/2006, « [l]es objectifs des Fonds sont poursuivis dans le cadre d’une coopération étroite (ci‑après dénommée “partenariat”), entre la Commission et chaque État membre ».
8        En vertu de l’article 14, paragraphe 1, dudit règlement, le budget de l’Union européenne alloué aux Fonds est exécuté dans le cadre de la gestion partagée entre les États membres et la Commission.
9        L’article 32, paragraphe 1, du règlement n° 1083/2006 prévoit que chaque programme opérationnel couvre une période située entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2013. Chaque programme opérationnel est établi par l’État membre, en vertu de l’article 32, paragraphe 2, de ce règlement, puis adopté par la Commission conformément aux paragraphes 4 et 5 dudit article.
10      Selon l’article 37, paragraphe 1, g), iii), dudit règlement, les programmes opérationnels relatifs aux objectifs convergence et compétitivité régionale et emploi comportent des informations concernant l’organisme compétent pour recevoir les paiements versés par la Commission et l’organisme ou les organismes responsables de l’exécution des paiements aux bénéficiaires.
11      Aux termes de l’article 61, sous a), du règlement n° 1083/2006, l’autorité de certification d’un programme opérationnel est chargée, en particulier, d’établir et de transmettre à la Commission les états certifiés des dépenses et les demandes de paiement.
12      L’article 70, paragraphes 1 et 2, dudit règlement dispose :
« 1.      Les États membres assument la responsabilité de la gestion et du contrôle des programmes opérationnels, en particulier au travers des mesures suivantes :
[...]
b)      ils préviennent, détectent et corrigent les irrégularités et recouvrent les sommes indûment payées, le cas échéant augmentées d’intérêts de retard. Ils les notifient à la Commission et tiennent celle‑ci informée de l’évolution des procédures administratives et judiciaires.
2.      Lorsque des montants indûment payés à un bénéficiaire ne peuvent pas être recouvrés, l’État membre est responsable du remboursement des montants perdus au budget général de l’Union européenne, lorsqu’il est établi que la perte résulte de sa propre faute ou négligence. »
13      L’article 76, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1083/2006 est libellé comme suit :
« 1.      Le paiement par la Commission de la contribution des Fonds est effectué conformément aux crédits budgétaires. Chaque paiement est affecté à l’engagement budgétaire ouvert le plus ancien du Fonds concerné.
2.      Les paiements revêtent la forme d’un préfinancement, de paiements intermédiaires et d’un paiement du solde final. Ils sont effectués au profit de l’organisme désigné par l’État membre. »
14      L’article 80 de ce règlement dispose :
« Les États membres veillent à ce que les organismes chargés d’effectuer les paiements s’assurent que les bénéficiaires reçoivent le montant total de la participation publique dans les plus brefs délais et dans leur intégralité. Il n’est procédé à aucune déduction ou retenue, ni à aucun autre prélèvement spécifique ou autre à effet équivalent qui réduirait ces montants pour les bénéficiaires. »
15      L’article 93, paragraphes 1 et 3, dudit règlement prévoit :
« 1.      La Commission dégage d’office la partie d’un engagement budgétaire pour un programme opérationnel qui n’a pas été utilisée pour le paiement du préfinancement ou pour des paiements intermédiaires, ou pour laquelle aucune demande de paiement conforme à l’article 86 ne lui a été transmise, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de l’engagement budgétaire au titre du programme, moyennant l’exception visée au paragraphe 2.
[...]
3.      La partie des engagements encore ouverts au 31 décembre 2015 fait l’objet d’un dégagement d’office si la Commission n’a reçu aucune demande de paiement recevable pour celle-ci au plus tard le 31 mars 2017. »
16      L’article 93, paragraphe 1, du règlement n° 1083/2006, tel que modifié par le règlement (CE) n° 539/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 2010 (JO 2010, L 158, p. 1), dispose :
« La Commission dégage d’office la partie du montant calculé conformément au deuxième alinéa d’un programme opérationnel qui n’a pas été utilisée pour le paiement du préfinancement ou pour des paiements intermédiaires, ou pour laquelle aucune demande de paiement conforme à l’article 86 ne lui a été transmise, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de l’engagement budgétaire au titre du programme, moyennant l’exception visée au paragraphe 2.
La Commission calcule le montant à dégager d’office en ajoutant un sixième de l’engagement budgétaire annuel relatif à la contribution annuelle totale pour l’exercice 2007 à chacun des engagements budgétaires pour les exercices 2008 à 2013. »
Le règlement (UE) n° 1303/2013
17      Le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement n° 1083/2006 (JO 2013, L 347, p. 320), dispose, à son article 26, paragraphe 1 :
« [Le FEDER, le FSE, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, relevant d’un cadre commun] sont mis en œuvre à travers des programmes conformément à l’accord de partenariat. Chaque programme couvre la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020. »
18      L’article 132, paragraphe 1, de ce règlement prévoit :
« Sous réserve des disponibilités budgétaires au titre du préfinancement initial et annuel et des paiements intermédiaires, l’autorité de gestion veille à ce qu’un bénéficiaire reçoive le montant total des dépenses publiques éligibles dues dans son intégralité et au plus tard 90 jours à compter de la date de présentation de la demande de paiement par le bénéficiaire.
Il n’est procédé à aucune déduction ou retenue, ni à aucun autre prélèvement spécifique ou autre à effet équivalent qui réduirait les montants dus aux bénéficiaires. »
19      L’article 152, paragraphe 1, dudit règlement dispose :
« 1.      Le présent règlement n’affecte ni la poursuite ni la modification, y compris la suppression totale ou partielle, d’une intervention approuvée par la Commission sur la base du règlement (CE) no 1083/2006 [...]. Ledit règlement [...] doit continuer à s’appliquer après le 31 décembre 2013 à ladite intervention ou aux opérations concernées jusqu’à leur achèvement. [...] »
20      L’article 153 de ce même règlement prévoit que le règlement n° 1083/2006 est abrogé avec effet au 1er janvier 2014, « sans préjudice des dispositions prévues à l’article 152 ».
Le litige au principal et la question préjudicielle
21      M. Dell’Acqua est créancier de la société Eurocom. Afin de faire valoir ses droits, il a engagé devant le Tribunale di Novara (tribunal de Novare, Italie) une procédure d’exécution forcée, sous la forme d’une saisie‑arrêt entre les mains d’un tiers, à savoir la Région de Lombardie, dont il était soutenu qu’elle était débitrice d’Eurocom.
22      La Région de Lombardie a reconnu être débitrice d’Eurocom, mais a fait valoir que cette dette concernait des sommes appartenant au Fonds structurel relevant du FSE, spécifiquement affectées à la réalisation d’objectifs publics de développement et de soutien à l’emploi, et dont la Région de Lombardie ne pouvait disposer qu’en faveur du bénéficiaire final, à savoir Eurocom. Selon l’interprétation de la Région de Lombardie, ces sommes seraient insaisissables en vertu de l’article 80 du règlement n° 1083/2006.
23      En ce qui concerne la nature des sommes concernées, aucune des parties en cause au principal n’a contesté, devant la juridiction de renvoi, le fait qu’elles relevaient dudit Fonds structurel. Considérant, dès lors, que les sommes litigieuses font partie d’un « patrimoine communautaire ou, en tout état de cause, lié à la Communauté », la juridiction de renvoi s’interroge, eu égard à l’article 132 du règlement n° 1303/2013, qui reproduit, en substance, l’article 80 du règlement n° 1083/2006, sur l’applicabilité aux faits de l’espèce de l’article 1er, dernière phrase, du protocole.
24      Dans ces conditions, le Tribunale di Novara (tribunal de Novare) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’autorisation préalable au sens de l’article 1er, dernière phrase, du protocole est‑elle ou non nécessaire lorsque, dans la procédure d’exécution forcée entre les mains d’un tiers, les sommes saisies ne se trouvent plus entre les mains de l’autorité concernée de l’Union, mais ont déjà été transférées aux organismes payeurs nationaux ? »
Sur la question préjudicielle
25      À titre liminaire, il y a lieu de constater que la décision de renvoi ne précise pas la période de financement à laquelle il y avait lieu de rattacher la créance détenue par Eurocom sur la Région de Lombardie. En conséquence, la Cour a adressé à la République italienne et à la Commission une question à cet égard, aux fins de déterminer si la période en cause au principal relève du champ d’application du règlement n° 1083/2006 ou de celui du règlement n° 1303/2013. En effet, ainsi que cela ressort de l’article 32, paragraphe 1, du règlement n° 1083/2006, ce dernier s’applique aux programmes opérationnels couvrant la période allant de l’année 2007 à l’année 2013, tandis que le règlement n° 1303/2013 concerne, conformément à son article 26, paragraphe 1, la période allant de l’année 2014 à l’année 2020.
26      En réponse, tant la République italienne que la Commission ont indiqué que la créance en cause au principal relevait du programme opérationnel régional pour la Région de Lombardie relatif à la période allant de l’année 2007 à l’année 2013.
27      En l’occurrence, il convient de constater que ledit programme fait l’objet de la décision de la Commission C (2007) 5465, du 6 novembre 2007, prise à la suite de la présentation, par la République italienne, d’une proposition visant ce programme, et ayant pour destinataire cet État membre. Aux termes de l’article 1er de cette décision, le programme opérationnel régional pour la Région de Lombardie s’inscrit dans la période de programmation allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013.
28      Par conséquent, il y a lieu de considérer que le règlement n° 1083/2006 est pertinent dans le cadre de la présente affaire.
29      Par ailleurs, la Commission a fait observer dans sa réponse, sur le fondement des informations recueillies auprès de la Région de Lombardie, que, d’une part, la République italienne n’a pas fait de demande de cofinancement à l’Union quant aux créances d’Eurocom qui ont été saisies et que, d’autre part, le délai pour la demande du solde final pour la période de programmation 2007-2013 étant le 31 mars 2017 et lesdites créances n’ayant pas fait l’objet d’une demande de cofinancement à l’Union, celles-ci seraient entièrement à la charge des fonds nationaux.
30      À cet égard, il convient de constater que la juridiction de renvoi part expressément de la prémisse selon laquelle les sommes faisant l’objet de la saisie‑arrêt dans la procédure au principal proviennent du FSE.
31      Par ailleurs, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 267 TFUE institue une procédure de coopération directe entre la Cour et les juridictions des États membres. Dans le cadre de cette procédure, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits de la cause relève de la compétence du juge national, auquel il appartient d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour, alors que la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par le juge national (voir, notamment, arrêt du 25 octobre 2017, Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, point 27).
32      Par conséquent, c’est au juge national qu’il appartiendra de vérifier, le cas échéant, l’exactitude des faits pertinents pour la solution du litige dont il est saisi.
33      Compte tenu de ces observations liminaires, il convient de considérer que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1er, dernière phrase, du protocole, doit être interprété en ce sens que l’autorisation préalable de la Cour est nécessaire lorsqu’un tiers engage une procédure de saisie‑arrêt d’une créance auprès d’un organisme relevant d’un État membre et ayant une dette correspondante envers le débiteur du tiers, bénéficiaire de fonds octroyés aux fins de l’exécution de projets cofinancés par le FSE.
34      À cet égard, il est de jurisprudence constante que, en prévoyant que les biens et avoirs de l’Union ne peuvent être l’objet d’aucune mesure de contrainte administrative ou judiciaire sans une autorisation de la Cour, l’article 1er du protocole a pour but d’éviter que ne soient apportées des entraves au fonctionnement et à l’indépendance de l’Union. Il résulte du libellé de cet article que l’immunité est de droit et s’oppose, en l’absence d’une autorisation de la Cour, à l’exécution de toute mesure de contrainte à l’encontre de l’Union, sans que l’institution concernée ait à invoquer expressément le bénéfice des dispositions de l’article 1er du protocole (ordonnance du 29 septembre 2015, ANKO/Commission, C‑2/15 SA, non publiée, EU:C:2015:670, point 12 et jurisprudence citée).
35      La République italienne soutient, en l’occurrence, que, compte tenu du fait que les sommes relevant du FSE doivent être affectées à des dépenses déterminées ainsi que de la nature des missions dévolues, dans ce domaine, à la Région de Lombardie en application du droit de l’Union, l’autorisation préalable de la Cour est nécessaire. Elle expose ainsi que les ressources provenant des Fonds doivent présenter un lien d’affectation contraignant avec des dépenses précises, en ce sens que ces ressources doivent être destinées à la mise en œuvre des politiques de l’Union et ne sauraient être détournées de ce but. Or, ce lien ne serait pas rompu par suite du transfert desdites ressources aux entités nationales considérées comme étant alors de simples autorités de gestion. Elle considère en effet que le lien d’affectation entre les ressources et les dépenses ne prend fin qu’à la suite de la réalisation complète de l’objectif poursuivi par l’Union et, partant, seulement lorsque les sommes entrent dans le patrimoine du bénéficiaire. Par ailleurs, les autorités nationales coopéreraient à la mise en œuvre d’une fonction relevant de la compétence des organes de l’Union selon le modèle d’organisation de l’exécution indirecte. Il s’ensuivrait que, dans l’exercice de cette activité, les autorités nationales n’exercent pas une fonction propre, mais remplissent, grâce à leurs propres compétences législatives et administratives, une fonction européenne.
36      Cette argumentation ne saurait prospérer.
37      À cet égard, l’article 76, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1083/2006 prévoit que les paiements par la Commission de la contribution des Fonds, qui revêtent la forme d’un préfinancement, de paiements intermédiaires et d’un paiement du solde final, sont effectués au profit de l’organisme désigné par l’État membre. Ainsi qu’il ressort de l’article 37, paragraphe 1, sous g), iii), de ce règlement, les programmes opérationnels relatifs aux objectifs convergence ainsi que compétitivité et emploi doivent comporter des dispositions de mise en œuvre indiquant l’organisme compétent pour recevoir les paiements versés par la Commission et l’organisme ou les organismes responsables de l’exécution des paiements aux bénéficiaires.
38      Aux termes de l’article 70, paragraphe 1, dudit règlement, les États membres assument la responsabilité de la gestion et du contrôle des programmes opérationnels, en particulier, en prévenant, en détectant et en corrigeant les irrégularités, ainsi qu’en recouvrant les sommes indûment payées. Lorsque des montants indûment payés à un bénéficiaire ne peuvent pas être recouvrés, le paragraphe 2 de cet article 70 prévoit que l’État membre est responsable du remboursement des montants perdus au budget général de l’Union, lorsqu’il est établi que la perte résulte de sa propre faute ou négligence.
39      Ainsi, les paiements effectués par la Commission au profit des États membres, au titre des Fonds, impliquent un transfert d’avoirs du budget de l’Union vers les budgets des États membres.
40      Or, dans la mesure où ces avoirs sortent du budget de l’Union et sont ainsi mis à la disposition des États membres, ils ne sauraient être considérés, une fois versés, comme des avoirs de l’Union, au sens de l’article 1er, dernière phrase, du protocole. Une telle interprétation est corroborée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle, dès lors que la Commission a octroyé à un État membre un concours financier au titre d’un Fonds, cet État doit être considéré comme étant titulaire du droit au concours financier en cause (voir, par analogie, arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, C‑445/07 P et C‑455/07 P, EU:C:2009:529, point 51).
41      La circonstance que de tels avoirs sont affectés à la mise en œuvre des politiques de l’Union est sans incidence à cet égard.
42      En effet, ainsi que l’a soutenu la Commission, selon les trois modalités de paiement de l’État membre prévues par le règlement n° 1083/2006 et rappelées au point 37 du présent arrêt, le cofinancement du budget de l’Union est destiné, aux fins de l’exécution de l’ensemble du programme opérationnel, au budget de l’État membre dans sa généralité, et non pas aux bénéficiaires de projets spécifiques. Les sommes allouées sur le budget de l’Union pour le cofinancement s’inscrivent dans le cadre des disponibilités de l’État membre, lesquelles viennent s’ajouter aux autres ressources dont l’État membre a besoin pour assurer le cofinancement et qu’il doit puiser dans son budget national. Au demeurant, ainsi qu’il peut être déduit du règlement n° 1083/2006, et notamment de son article 93, paragraphes 1 et 3, l’État membre peut, à sa discrétion, renoncer à demander le paiement d’un concours financier, en particulier, du FSE.
43      Ainsi, il ressort du règlement n° 1083/2006 que le mécanisme de soutien financier qu’il instaure ne permet pas de faire naître de certitude dans le chef d’une autorité de gestion ou dans celui de ses créanciers s’agissant de la possibilité qu’un projet déterminé obtienne un cofinancement du FSE.
44      Les dispositions du règlement n° 1083/2006 concernent la relation entre la Commission et l’État membre, mais ne créent pas de lien direct entre les sommes versées à l’État membre au titre d’un Fonds tel que le FSE, d’une part, et les autorités que l’État membre désigne pour gérer les interventions financées et les bénéficiaires finals, d’autre part (voir, par analogie, arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, C‑445/07 P et C‑455/07 P, EU:C:2009:529, point 48).
45      Ainsi que l’a relevé, en substance, Mme l’avocat général au point 44 de ses conclusions, le lien entre le cofinancement mis à disposition par l’Union, au titre du FSE, et la réalisation d’un projet déterminé est trop indirect pour qu’il puisse être considéré que les montants dont les autorités des États membres sont redevables envers les bénéficiaires pour l’exécution dudit projet sont des avoirs de l’Union et, partant, qu’ils doivent bénéficier de la protection contre les saisies, en application de l’article 1er, dernière phrase, du protocole, afin d’éviter une entrave au fonctionnement et à l’indépendance de l’Union.
46      À la lumière de tout ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 1er, dernière phrase, du protocole doit être interprété en ce sens que l’autorisation préalable de la Cour n’est pas nécessaire lorsqu’un tiers engage une procédure de saisie‑arrêt d’une créance auprès d’un organisme relevant d’un État membre et ayant une dette correspondante envers le débiteur du tiers, bénéficiaire de fonds octroyés aux fins de l’exécution de projets cofinancés par le FSE.
Sur les dépens
47      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle‑ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
L’article 1er, dernière phrase, du protocole (n° 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne doit être interprété en ce sens que l’autorisation préalable de la Cour n’est pas nécessaire lorsqu’un tiers engage une procédure de saisie‑arrêt d’une créance auprès d’un organisme relevant d’un État membre et ayant une dette correspondante envers le débiteur du tiers, bénéficiaire de fonds octroyés aux fins de l’exécution de projets cofinancés par le Fonds social européen.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.