61992CC0359_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Forbundsrepublikken Tyskland har i denne sag anfaegtet gyldigheden af artikel 9 i Raadets direktiv 92/59/EOEF af 29. juni 1992 om produktsikkerhed i almindelighed (1) (herefter benaevnt "direktivet"). Direktivet blev udstedt i henhold til traktatens artikel 100 A som led i Faellesskabets foranstaltninger med henblik paa at fuldende det indre marked inden den 31. december 1992.
2. Artikel 100 A lyder saaledes:
"1) ... Raadet ... vedtager de foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion.
...
3) Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljoebeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge paa et hoejt beskyttelsesniveau.
...
5) De ovennaevnte harmoniseringsforanstaltninger indeholder i de relevante tilfaelde en beskyttelsesklausul, der bemyndiger medlemsstaterne til med en eller flere af de ikke-oekonomiske begrundelser, der er naevnt i artikel 36, at traeffe foreloebige foranstaltninger, der er undergivet en faellesskabskontrolprocedure."
3. Den tyske regering har gjort gaeldende, at Raadet ved vedtagelsen af direktivet artikel 9 overskred sine befoejelser i henhold til disse bestemmelser. Inden jeg foretager en naermere undersoegelse af de anbringender, den tyske regering har fremfoert til stoette for ugyldighedspaastanden, skal jeg indledningsvis redegoere for de relevante bestemmelser i direktivet.
Direktivet
4. Som det fremgaar af betragtningerne til direktivet, er formaalet med dette at skabe et almindeligt sikkerhedskrav, der finder anvendelse i hele Faellesskabet for alle forbrugsvarer, som ikke reguleres af mere specifikke sikkerhedsbestemmelser. Hvis alle medlemsstaterne indfoerer et saadant krav, vil man undgaa forskelle mellem de nationale lovgivninger, som kan skabe handelshindringer og konkurrenceforvridninger i det indre marked. Man vil ogsaa sikre et hoejt beskyttelsesniveau for borgernes sikkerhed og sundhed som foreskrevet i traktatens artikel 100 A, stk. 3.
5. Ifoelge betragtningerne skal medlemsstaterne soerge for, at de har hjemmel til at foranstalte en tilbagetraekning af farlige produkter, der allerede er bragt paa markedet. Endvidere skal Kommissionen underrettes om enhver foranstaltning, der begraenser adgangen til at bringe et produkt paa markedet eller kraever, at det traekkes tilbage derfra, medmindre foranstaltningerne kun har virkning lokalt.
6. Syttende til tyvende betragtning vedroerer saerligt den i denne sag anfaegtede bestemmelse. De lyder saaledes:
"Det er foerst og fremmest medlemsstaterne, der under overholdelse af traktatens bestemmelser, saerlig artikel 30-36, skal traeffe de noedvendige forholdsregler over for farlige produkter, der befinder sig paa deres omraade.
Medlemsstaterne vil i en saadan situation kunne traeffe indbyrdes afvigende beslutninger med hensyn til et bestemt produkt. Saadanne afvigelser vil kunne foere til uacceptable forskelle i beskyttelsesniveauet for forbrugerne og vil kunne udgoere en hindring for samhandelen i Faellesskabet.
Der vil kunne opstaa alvorlige produktsikkerhedsmaessige problemer, der umiddelbart beroerer eller vil kunne beroere hele Faellesskabet eller en stor del heraf, som alt efter karakteren af det sikkerhedsmaessige problem, som produktet frembyder, paa grund af den hastende situation ikke kan behandles effektivt inden for rammerne af de procedurer, der er fastsat i de specifikke faellesskabsforskrifter for de paagaeldende produkter eller den paagaeldende produktkategori.
Det er derfor noedvendigt at indfoere en mekanisme, der i sidste instans goer det muligt at vedtage foranstaltninger, der finder anvendelse i hele Faellesskabet, i form af en beslutning, der rettes til medlemsstaterne, til imoedegaaelse af ovennaevnte form for hastesituationer. En saadan beslutning er ikke umiddelbart bindende for de erhvervsdrivende, idet den foerst skal gennemfoeres i en national retsakt. Foranstaltninger, der vedtages efter denne procedure, kan kun vaere midlertidige og skal vedtages af Kommissionen, bistaaet af en komité sammensat af repraesentanter for medlemsstaterne. Der boer derfor nedsaettes en forskriftskomité i overensstemmelse med procedure III, variant b) i afgoerelse 87/373/EOEF (2)."
7. Direktivets artikel 1, stk. 1, lyder saaledes:
"Dette direktiv skal garantere, at markedsfoerte produkter er sikre."
I henhold til artikel 1, stk. 2, finder direktivet anvendelse, medmindre der foreligger faellesskabsforskrifter med specifikke bestemmelser om sikkerheden ved de paagaeldende produkter.
8. Direktivets artikel 3 og 4 opstiller et generelt krav om, at medlemsstaterne skal soerge for, at der kun bringes sikre produkter paa markedet, og kraeve, at producenterne giver relevante oplysninger om mulige risici. I henhold til artikel 5 og 6 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at faa producenter og distributoerer til at overholde deres forpligtelser med hensyn til produkternes sikkerhed, og de skal navnlig soerge for, at de selv har de fornoedne befoejelser som naermere beskrevet i artikel 6, stk. 1.
9. Ifoelge artikel 7 skal en medlemsstat, hvis den traeffer foranstaltninger, der begraenser adgangen til at saelge et produkt eller forbyder et saadant salg, underrette Kommissionen herom. Kommissionen hoerer herefter hurtigst muligt de beroerte parter, og hvis den konstaterer, at foranstaltningerne er begrundede, underretter den alle medlemsstaterne herom. Konstaterer Kommissionen, at foranstaltningerne er ubegrundede, underretter den den medlemsstat, der har truffet foranstaltningerne, herom.
10. Direktivets afsnit V (artikel 8-12) har overskriften "Hastetilfaelde og indgreb paa faellesskabsplan". I henhold til artikel 8 skal en medlemsstat, hvis den traeffer hasteforanstaltninger for at forhindre, begraense eller indfoere saerlige bestemmelser for salg eller brug af et produkt, underrette Kommissionen herom. Kommissionen orienterer de oevrige medlemsstater, der underretter Kommissionen om, hvilke foranstaltninger de traeffer.
11. Artikel 9, der som bekendt er den i naervaerende sag anfaegtede bestemmelse, lyder saaledes:
"Hvis Kommissionen ved underretning eller gennem oplysninger fra en medlemsstat, bl.a. i medfoer af artikel 7 og 8, bliver bekendt med, at et produkt udgoer en alvorlig og umiddelbar risiko for forbrugernes sundhed og sikkerhed i flere medlemsstater, og hvis
a) en eller flere medlemsstater har truffet foranstaltninger efter artikel 6, stk. 1, litra d)-h), til begraensning af markedsfoeringen af produktet eller dets tilbagetraekning fra markedet, og
b) medlemsstaterne har truffet forskellige foranstaltninger angaaende den foreliggende risiko, og
c) risikoen ikke, paa grund af arten af det paagaeldende produktsikkerhedsproblem, kan imoedegaas paa en maade, der svarer til sagens hastende karakter, paa grundlag af de procedurer, der er fastsat i specifikke faellesskabsforskrifter vedroerende det paagaeldende produkt eller den paagaeldende produktkategori, og
d) risikoen alene kan imoedegaas effektivt ved vedtagelse af passende foranstaltninger paa EF-niveau til beskyttelse af forbrugernes sundhed og sikkerhed og til sikring af, at det faelles marked fungerer tilfredsstillende,
kan Kommissionen efter at have hoert medlemsstaterne og efter anmodning fra mindst én af dem vedtage en afgoerelse efter fremgangsmaaden i artikel 11, der paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige midlertidige foranstaltninger som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d)-h)."
De i bestemmelsen naevnte foranstaltninger i artikel 6, stk. 1, litra d)-h), omfatter foranstaltninger, der begraenser retten til eller forbyder salg af det paagaeldende produkt, eller kraever, at produktet traekkes tilbage eller destrueres, eller at der udsendes de fornoedne oplysninger eller advarsler.
12. I modsaetning til hvad saavel den tyske regering som Raadet har anfoert, er det tvivlsomt, om artikel 9 giver Kommissionen hjemmel til at paalaegge medlemsstaterne at ophaeve foranstaltninger, som de allerede har truffet. Tilsvarende synes en medlemsstat, naar Kommissionen udoever sine befoejelser i henhold til artikel 9, ikke at vaere afskaaret fra at indfoere eller opretholde strengere foranstaltninger. Det er dog under alle omstaendigheder klart, at de foranstaltninger, der traeffes, skal vaere forenelige med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til traktaten, navnlig dennes artikel 30 og 36.
13. I henhold til direktivets artikel 10 oprettes der et Udvalg for Hastende Produktsikkerhedsproblemer, og artikel 11 indeholder regler om den procedure, der skal foelges, naar der traeffes foranstaltninger som omhandlet i artikel 9, og som involverer det paagaeldende udvalg. I henhold til artikel 11, stk. 2, gaelder enhver foranstaltning, der traeffes, i foerste omgang i hoejst tre maaneder.
Anbringenderne til stoette for ugyldighedspaastanden
14. Den tyske regering har i det vaesentlige gjort gaeldende, at traktatens artikel 100 A ikke giver hjemmel til en bestemmelse som artikel 9, der giver Kommissionen kompetence til at paalaegge medlemsstaterne at traeffe visse naermere bestemte foranstaltninger. Den tyske regering finder, at artikel 9 i betragtning af de foranstaltninger, det kan paalaegges medlemsstaterne at traeffe i henhold til bestemmelsen, er i strid med kompetencefordelingen mellem Faellesskabets institutioner og medlemsstaterne.
15. Den tyske regering har paaberaabt sig tre anbringender til stoette for sin paastand om, at direktivets artikel 9 er ugyldig. Den har for det foerste anfoert, at artikel 9 ikke falder inden for rammerne af bemyndigelsen i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 5, til at medtage en "beskyttelsesklausul" i de foranstaltninger, der traeffes i medfoer af artikel 100 A, dvs. en klausul, der bemyndiger medlemsstaterne til at traeffe foreloebige foranstaltninger, der er undergivet en faellesskabskontrolprocedure (3).
16. Den tyske regering har subsidiaert gjort gaeldende, at artikel 9 ikke falder inden for rammerne af Raadets generelle kompetence i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 1, sammenholdt med dets forpligtelse i henhold til artikel 145 til at tildele Kommissionen befoejelser til at gennemfoere de af Raadet udfaerdigede forskrifter. Dette anbringende er kort naevnt i den tyske regerings staevning, men mere udfoerligt udviklet i replikken som svar paa argumenter fra Raadet i svarskriftet.
17. Den tyske regering har endelig anfoert, at artikel 9 under alle omstaendigheder ikke staar i forhold til det forfulgte maal, idet dette lige saa vel ville kunne naas ved hjaelp af foranstaltninger, der i mindre grad begraenser medlemsstaternes kompetence til at udstede regler om salg af produkter paa deres omraade.
18. Jeg vil behandle anbringenderne ét efter ét.
1. Raekkevidden af artikel 100 A, stk. 5
19. Paa trods af den fremtraedende stilling, det har faaet i den tyske regerings staevning, synes det anbringende, der er baseret paa artikel 100 A, stk. 5, ikke at have afgoerende betydning i sagen. Artikel 9 omtales ikke i selve direktivet som en beskyttelsesklausul, og der naevnes i betragtningerne intet om, at bestemmelsen blev udstedt i medfoer af artikel 100 A, stk. 5. Desuden har Raadet ikke paaberaabt sig artikel 100 A, stk. 5, i sit svarskrift.
20. Domstolen har ikke tidligere taget stilling til raekkevidden af artikel 100 A, stk. 5. Det synes imidlertid klart, at artikel 100 A, stk. 5, ikke giver Raadet nogen yderligere befoejelser i forhold til dem, det har i henhold til artikel 100 A, stk. 1. Kravet i artikel 100 A, stk. 5, om, at Raadet i de relevante tilfaelde skal medtage en beskyttelsesklausul, der bemyndiger medlemsstaterne til at traeffe foreloebige foranstaltninger, der er undergivet en faellesskabskontrolprocedure, er nemlig blot en formel anerkendelse af en praksis, som Raadet laenge har fulgt i forbindelse med udstedelse af harmoniseringsregler i henhold til traktatens artikel 100 (4). Selv om artikel 100 ° i modsaetning til artikel 100 A ° ikke udtrykkeligt giver Raadet kompetence til at medtage beskyttelsesklausuler i harmoniseringsregler, synes der ikke at vaere nogen tvivl om, at Raadet havde en saadan kompetence, selv inden artikel 100 A blev indsat i traktaten ved den europaeiske faelles akt. En saadan kompetence kunne naturligvis kun benyttes til at bemyndige medlemsstaterne til at traeffe foranstaltninger, der er forenelige med traktaten.
21. Som eksempel kan naevnes artikel 5 i Raadets direktiv 74/63/EOEF (5), som harmoniserer stoersteindholdet af visse stoffer og produkter i foderstoffer. I henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, kan en medlemsstat midlertidigt fastsaette stoersteindhold, som ikke er naevnt i direktivet, naar den er af den opfattelse, at der foreligger en sundhedsfare. Den skal imidlertid straks underrette Kommissionen og de oevrige medlemsstater herom. Der vil derefter kunne blive truffet afgoerelse om at aendre direktivet i overensstemmelse med en fremgangsmaade, der involverer en komité, jf. artikel 5, stk. 2.
22. Domstolen behandlede den paagaeldende bestemmelse i Tedeschi-sagen (6). Domstolen udtalte:
"Naar de i medfoer af traktatens artikel 100 udstedte faellesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og indfoerer faellesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophoerer begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger maa traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver.
...
Inden for rammerne af den gennemfoerte harmonisering hjemler artikel 5 (i direktiv 74/63) imidlertid medlemsstaterne ret til paa deres territorium midlertidigt at hindre omsaetning af foderstoffer, som indeholder stoffer, der af hensyn til dyrs og menneskers sundhed kan vaere uoenskede, skoent disse ikke er opfoert i direktivets bilag.
Selv om direktivets artikel 6 og 9 bestemmer, at listen over uoenskede stoffer efter en procedure paa faellesskabsplan skal kunne aendres under hensyn til udviklingen i den videnskabelige og tekniske viden, var det imidlertid berettiget ogsaa at indfoere et middel til at afhjaelpe en lakune i de harmoniserede lovgivninger i tilfaelde af en fare, som kraever oejeblikkeligt indgreb" (7).
23. Det er klart, at det ofte vil vaere hensigtsmaessigt at indsaette en klausul, som bemyndiger medlemsstaterne til at traeffe midlertidige foranstaltninger, der fraviger reglerne i et direktiv, naar direktivet harmoniserer regler, som vedroerer sundhed eller sikkerhed. I mangel af en saadan klausul ville en medlemsstats muligheder for at reagere i hastetilfaelde nemlig blive forringet i alvorlig grad. En saadan klausul vil navnlig vaere relevant, naar direktivet skal skabe et hoejt beskyttelsesniveau, saaledes som det er tilfaeldet med foranstaltninger, der vedtages i henhold til artikel 100 A (8).
24. Artikel 100 A, stk. 5, synes saaledes at have til formaal at sikre, at Raadet fortsat foelger den praksis at medtage relevante beskyttelsesklausuler i harmoniseringsregler (9). Selv om beskyttelsesklausuler kan vaere udformet paa mange forskellige maader, bestaar de typisk af to sammenhaengende bestemmelser, nemlig en bestemmelse, der bemyndiger medlemsstaterne til at traeffe foranstaltninger, som fraviger de harmoniserede krav i direktivet, idet de straks skal give Kommissionen meddelelse herom, og en bestemmelse, der bemyndiger Kommissionen til at anvende foranstaltningerne paa faellesskabsplan ved hjaelp af en procedure, der involverer et udvalg (10). I andre tilfaelde har medlemsstaterne ikke blot hjemmel til at traekke et produkt tilbage fra markedet, idet de under visse betingelser har pligt til at goere dette, ogsaa selv om produktet er i overensstemmelse med de harmoniserede standarder, som normalt giver ret til fri omsaetning af produktet. Der er i saa fald foreskrevet en procedure med henblik paa aendring af de harmoniserede standarder, saafremt de har vist sig at vaere uhensigtsmaessige (11).
25. Den i denne sag anfaegtede bestemmelse ligner imidlertid ingen af de omtalte beskyttelsesklausuler. Grunden hertil er oplagt. I modsaetning til de saedvanlige harmoniseringsforanstaltninger opstiller direktivet ikke nogen formodning for, at produkter, der opfylder direktivets krav, skal kunne omsaettes frit inden for Faellesskabet. Formaalet med direktivet er ikke at garantere, at produkter, der bringes paa markedet, opfylder bestemte krav, men blot at garantere, at saadanne produkter "er sikre" (jf. artikel 1, stk. 1), dvs. at de opfylder det "almindelige sikkerhedskrav", som er opstillet i artikel 3 og 4. Dette krav skal fastlaegges i specifikke nationale bestemmelser eller ° i mangel af saadanne bestemmelser ° i ikke-bindende nationale standarder, der bygger paa en europaeisk standard, tekniske specifikationer paa faellesskabsplan eller lignende.
26. I modsaetning til andre direktiver, som fastsaetter krav til bestemte produkter, opstiller direktivet ikke nogen formodning for, at produkter, der er i overensstemmelse med et saerligt saet harmoniserede standarder, er sikre (12). Der er derfor ikke behov for en klausul, som goer det muligt for medlemsstaterne af sundheds- eller sikkerhedshensyn at traeffe midlertidige foranstaltninger, der fraviger direktivets krav. Formaalet med direktivet er tvaertimod at sikre, at medlemsstaterne indfoerer et relevant system med tilsyn og kontrol, der goer det muligt at forhindre, at usikre produkter bringes paa markedet, og om noedvendigt at reagere i hastetilfaelde. Artikel 9 bemyndiger Kommissionen til at paalaegge medlemsstaterne at reagere i saadanne tilfaelde.
27. Det foelger af det saaledes anfoerte, at artikel 9 ikke er en beskyttelsesklausul baseret paa traktatens artikel 100 A, stk. 5. Spoergsmaalet er herefter, om Raadet kunne vedtage reglen paa grundlag af sin generelle kompetence i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 1.
2. Raekkevidden af artikel 100 A, stk. 1
28. Den tyske regering har anfoert, at Raadet ikke selv i henhold til artikel 100 A, stk. 1, ville have kompetence til at traeffe en afgoerelse som den i direktivets artikel 9 omhandlede. Den anfaegtede bestemmelse er derfor ifoelge regeringen ugyldig, idet Raadet herved delegerer en kompetence til Kommissionen, som det ikke selv har.
29. Den tyske regering har anerkendt, at en kompetence som den i artikel 9 omhandlede kan vaere nyttig i forbindelse med det indre marked. Som paapeget af Raadet er en af konsekvenserne af afskaffelsen af graensekontrollen, at det er blevet vanskeligere for medlemsstaterne paa egen haand at forhindre salg af usikre produkter paa deres omraade. Saaledes kan eksempelvis et produkt, der er forbudt i én medlemsstat, frit importeres fra en anden medlemsstat, hvor der ikke gaelder et saadant forbud. Den kompetence, der gives Kommissionen i artikel 9, goer det muligt om noedvendigt at modvirke alvorlige og umiddelbare risici for forbrugernes sundhed paa faellesskabsplan, idet det herved sikres, at gennemfoerelsen af det indre marked ikke skader beskyttelsesniveauet.
30. Der kan derfor ikke vaere nogen tvivl om, at direktivets artikel 9 med hensyn til det forfulgte maal ligger inden for rammerne af artikel 100 A, der som naevnt giver hjemmel til, at der vedtages foranstaltninger, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion. Den tyske regering har imidlertid gjort gaeldende, at en afgoerelse truffet i henhold til artikel 9 ikke kan betegnes som en foranstaltning med henblik paa harmonisering, og at en saadan afgoerelse foelgelig ligger uden for rammerne af artikel 100 A.
31. Den tyske regerings anbringende er baseret paa en sondring mellem harmoniseringsforanstaltninger paa den ene side og gennemfoerelsesforanstaltninger paa den anden side (13). Artikel 100 A kan ifoelge den tyske regering kun benyttes til at harmonisere normative bestemmelser. Den kan ikke benyttes til at sikre en ensartet anvendelse af saadanne bestemmelser paa enkelttilfaelde. Regeringen finder, at en afgoerelse truffet i henhold til direktivets artikel 9 har sidstnaevnte funktion, idet den f.eks. kan gaa ud paa at paalaegge medlemsstater at traekke et bestemt produkt eller et bestemt parti produkter tilbage fra markedet, og at saadanne afgoerelser foelgelig ligger uden for rammerne af Raadets kompetence med henblik paa harmonisering. Raadet kan saaledes ikke delegere en saadan kompetence til Kommissionen ved en foranstaltning truffet i henhold til artikel 100 A.
32. Denne argumentation kan ikke tiltraedes. Det er for det foerste klart, at artikel 100 A ° som anerkendt af den tyske regering ° ikke er begraenset til at gaelde harmonisering af lovbestemmelser. Ligesom artikel 100 omfatter artikel 100 A udtrykkeligt harmonisering af baade administrative bestemmelser og bestemmelser fastsat ved lov. Harmoniseringsforanstaltninger kan saaledes omfatte krav om, at administrative myndigheder foretager bestemte handlinger, saasom f.eks. at udsende advarsler eller traekke bestemte former for produkter tilbage fra markedet.
33. Der kan endvidere naeppe vaere tvivl om, at artikel 100 A kan benyttes til at harmonisere bestemmelser ° det vaere sig ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser ° som forhindrer, at bestemte produkter bringes paa markedet. Harmonisering af saadanne bestemmelser udgoer en vaesentlig del af programmet for det indre marked. Det kan saaledes f.eks. vaere noedvendigt at opstille lister over produkter eller stoffer, der ikke maa vaere indeholdt i mad-aromaer (14), i tilsaetningsstoffer eller ekstraktionsmidler (15) eller i kosmetik (16). Det vil herefter ofte vaere noedvendigt at delegere kompetence til Kommissionen til at foretage de noedvendige tilpasninger af saadanne bestemmelser i lyset af den seneste tekniske viden (17). I visse tilfaelde gives der imidlertid kun Kommissionen kompetence til at tilpasse direktivet, naar en medlemsstat forinden har truffet hasteforanstaltninger (18).
34. Det forhold, at Raadet tidligere har medtaget saadanne bestemmelser i regler udstedt i henhold til traktatens artikel 100 A, viser naturligvis ikke i sig selv, at Raadet har en saadan kompetence. De paagaeldende eksempler illustrerer imidlertid, hvor meget artikel 100 A' s effektivitet ville blive svaekket, saafremt den tyske regerings fortolkning af denne skulle blive lagt til grund.
35. Den tyske regering har forsoegt at foretage en sondring mellem bestemmelser som de netop omtalte og den i denne sag omhandlede bestemmelse. Den har anfoert, at artikel 9 ° i modsaetning til den foerstnaevnte form for bestemmelser ° ikke bemyndiger Kommissionen til at aendre direktivets ordlyd med henblik paa at tilpasse det til den tekniske udvikling. Udoevelsen af kompetencen i henhold til artikel 9 indebaerer efter den tyske regerings opfattelse snarere en anvendelse af det almindelige sikkerhedskrav, som er opstillet i artikel 3, paa et bestemt tilfaelde, f.eks. i form af et forbud mod et bestemt produkt. Regeringen finder saaledes, at det maa tillaegges betydning, at direktivet ikke selv indeholder en liste over forbudte produkter. Det forekommer mig imidlertid, at den af den tyske regering foretagne sondring er rent formel og under ingen omstaendigheder kan paavirke gyldigheden af den anfaegtede bestemmelse. Der kan ikke vaere nogen reel forskel mellem en kompetence til at aendre en liste over produkter, der er forbudt i henhold til et direktiv, og en kompetence til at traeffe en saerskilt afgoerelse, rettet til medlemsstaterne, med noejagtig samme virkning.
36. Paa det anden side forekommer det berettiget, at den tyske regering foretager en sondring mellem harmoniseringsforanstaltninger og gennemfoerelsesforanstaltninger. En ting er at indfoere regler, som skal anvendes ensartet i alle medlemsstater, noget andet er at traeffe de afgoerelser, hvormed reglerne anvendes paa enkelttilfaelde. Det er klart, at Raadet i henhold til visse bestemmelser i traktaten baade kan bemyndige Kommissionen til at vedtage regler og til at traeffe individuelle afgoerelser (19). Artikel 100 A vedroerer derimod udelukkende harmonisering af nationale bestemmelser. Det foelger heraf, at artikel 100 A kun kan benyttes til at traeffe foranstaltninger med henblik paa at indfoere ensartede regler. Det er herefter op til de nationale myndigheder at anvende disse regler paa enkelttilfaelde.
37. Imidlertid er afgoerelser, som traeffes i henhold til direktivets artikel 9 ° som paapeget af Raadet ° faktisk foranstaltninger, der skal gennemfoeres af de nationale myndigheder. Afgoerelserne kan naturligvis vaere yderst konkrete, idet de kan indebaere et krav om, at et bestemt produkt eller et bestemt parti produkter, som har vist sig at vaere usikkert, traekkes tilbage fra markedet. Ikke desto mindre forekommer det mig at vaere korrekt at betegne afgoerelserne som harmoniseringsforanstaltninger. Virkningen af en afgoerelse i henhold til artikel 9 er nemlig, at hver medlemsstat skal sikre, at alle eksemplarer af det omhandlede produkt traekkes tilbage fra markedet. En afgoerelse i henhold til artikel 9 opstiller saaledes ensartede regler, der skal anvendes af myndighederne i medlemsstaterne. Dette er efter min opfattelse tilstraekkeligt til, at den tyske regerings principale anbringende ikke kan tiltraedes.
38. I sine bemaerkninger til Kommissionens intervention har den tyske regering fremfoert et yderligere argument til stoette for sin tese om, at en afgoerelse i henhold til direktivets artikel 9 ikke kan betragtes som en harmoniseringsforanstaltning. Regeringen har anfoert, at en saadan afgoerelse kan "beroere" producenten eller distributoeren af produktet "umiddelbart og individuelt" som omhandlet i traktatens artikel 173. Den tyske regering har gjort gaeldende, at en saadan afgoerelse derfor maa betragtes som en foranstaltning for et enkelttilfaelde og ikke som en harmoniseringsforanstaltning. Den omstaendighed, at en afgoerelse maatte beroere en bestemt virksomhed individuelt, er imidlertid efter min opfattelse ikke i sig selv ensbetydende med, at afgoerelsen ikke kan vaere en harmoniseringsforanstaltning, naar blot dens funktion er at harmonisere nationale bestemmelser til fordel for det indre marked.
39. Jeg kan derfor ikke anerkende, at en afgoerelse truffet i henhold til artikel 9 skulle vaere en foranstaltning, der er i strid med kompetencefordelingen mellem Faellesskabets institutioner og medlemsstaterne. Den tyske regering har under retsmoedet gjort gaeldende, at de tyske forbundsmyndigheder ikke ville kunne traeffe en saadan foranstaltning i forhold til delstaterne, men en saadan analogi med kompetencefordelingen i henhold til den tyske forfatning er efter min opfattelse irrelevant. Faellesskabsinstitutionernes kompetence skal udledes af traktatens bestemmelser. Denne kompetence omfatter kompetencen til at harmonisere nationale bestemmelser i henhold til artikel 100 A. Det er derfor tilstraekkeligt, at afgoerelser truffet i henhold til direktivets artikel 9 med rette kan betegnes som harmoniseringsforanstaltninger.
40. Det foelger efter min opfattelse heraf, at den tyske regerings andet anbringende til stoette for ugyldighedspaastanden heller ikke kan tiltraedes. Jeg skal herefter beskaeftige mig med det tredje anbringende, nemlig anbringendet om en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
3. Spoergsmaalet, om den anfaegtede bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet
41. Den tyske regering har gjort gaeldende, at den anfaegtede bestemmelse er i strid med proportionalitetsprincippet, idet det forfulgte maal ville kunne naas ved hjaelp af midler, der er mindre indgribende for de beroerte medlemsstater. Den tyske regering har naermere anfoert, at det ikke er noedvendigt, at Kommissionen bemyndiges til at traeffe en bindende afgoerelse. Efter regeringens opfattelse kunne det med det anfaegtede bestemmelse forfulgte maal lige saa vel naas ved, at Kommissionen fremkom med en udtalelse eller en henstilling. Den tyske regering har anfoert, at saafremt udtalelsen eller henstillingen ikke maatte blive fulgt, ville Kommissionen derefter kunne anlaegge sag i henhold til traktatens artikel 169. Den har tilfoejet, at en saadan fremgangsmaade ikke ville medfoere unoedige forsinkelser i betragtning af Domstolens kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler i henhold til traktatens artikel 185 eller 186.
42. Denne argumentation hviler efter min opfattelse paa en misforstaaelse. For det foerste er hele formaalet med artikel 100 A at goere det muligt at harmonisere nationale bestemmelser, uden at der skal foeres en lang raekke traktatbrudssager. Det er under alle omstaendigheder vanskeligt at se, hvorledes Kommissionen skulle kunne anlaegge sag i henhold til artikel 169 mod en medlemsstat, som ikke har fulgt en udtalelse eller en henstilling, idet det i traktatens artikel 189 udtrykkeligt er fastslaaet, at henstillinger og udtalelser ikke er bindende. Den tyske regering har saaledes ikke givet nogen forklaring paa, hvorledes Kommissionen skulle kunne anlaegge traktatbrudssag mod en medlemsstat, der f.eks. har afvist at forbyde salg af et bestemt produkt. Som paapeget af Raadet ville en saadan afvisning ikke kunne vaere i strid med traktatens artikel 30. Det er tvaertimod forbuddet mod produktet, der ° om noget ° ville kraeve en hjemmel i traktaten, da der er tale om en begraensning af de frie varebevaegelser.
43. Det er endvidere tvivlsomt, om Kommissionen under saadanne omstaendigheder ville kunne anlaegge sag mod en medlemsstat med paastand om, at den har tilsidesat det almindelige sikkerhedskrav, som er opstillet i direktivet. Direktivets artikel 3 og 4 foreskriver ganske vist, at medlemsstaterne skal vedtage en rammelovgivning, hvorefter producenter og distributoerer kan paalaegges at traeffe de fornoedne foranstaltninger. Tilsvarende skal medlemsstaterne i henhold til artikel 5 og 6 oprette myndigheder, der har de fornoedne befoejelser og forpligtelser, ligesom artikel 7 og 8 paalaegger medlemsstaterne visse oplysningspligter. I artikel 14 er der opstillet forskellige proceduremaessige krav. Artikel 9 synes imidlertid at vaere den eneste bestemmelse, i henhold til hvilken der kan blive tale om saerlige forpligtelser i relation til et bestemt produkt.
44. Den tyske regering har ikke desto mindre i sin replik anfoert, at Kommissionen ville kunne anlaegge sag mod en medlemsstat, som har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5 og 6. En medlemsstat ville ganske vist tilsidesaette disse forpligtelser, saafremt den ikke maatte vedtage de noedvendige love og administrative bestemmelser eller oprette de relevante myndigheder, som kan foere kontrol og ivaerksaette passende sanktioner (artikel 5), eller hvis den ikke maatte have soerget for, at den har den fornoedne kompetence til at traeffe passende foranstaltninger (artikel 6). Det er imidlertid klart, at disse bestemmelser ikke ville kunne foere til en forpligtelse til at traekke et bestemt produkt tilbage fra markedet. I mangel af en afgoerelse truffet i henhold til direktivets artikel 9 ville det vaere op til de nationale myndigheder i hver medlemsstat at afgoere, hvilke foranstaltninger der skal traeffes i anledning af en reel eller tilsyneladende risiko.
45. Det foelger heraf, at Kommissionen uden artikel 9 ikke ville have kompetence til at sikre, at et usikkert produkt goeres til genstand for samme forbud eller begraensninger i alle medlemsstater. I modsaetning til det af den tyske regering anfoerte kan artikel 9 derfor ikke anses for unoedvendig med henblik paa at naa det forfulgte maal.
46. Jeg kan heller ikke tilslutte mig den tyske regerings argument om, at der ville kunne goeres brug af Domstolens kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler. Domstolen kan nemlig vanskeligt siges at vaere det mest hensigtsmaessige forum med henblik paa ° som hastesag ° at faa afgjort, om et bestemt produkt er sikkert. Det forekommer mig mere hensigtsmaessigt, at saadanne spoergsmaal i foerste omgang behandles af det i henhold til direktivets artikel 10 oprettede Udvalg for Hastende Produktsikkerhedsproblemer. Saafremt en udtalelse fra udvalget findes uberettiget, vil der selvfoelgelig altid vaere mulighed for at anfaegte gyldigheden af Kommissionens senere afgoerelse.
47. Den tyske regering har saaledes efter min opfattelse ikke godtgjort, at den anfaegtede bestemmelse er i strid med proportionalitetsprincippet.
Forslag til afgoerelse
48. Der boer derfor efter min opfattelse ikke gives den tyske regering medhold. Den tyske regering boer i overensstemmelse hermed tilpligtes at betale sagens omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 2. Kommissionen skal dog som intervenient baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4.
49. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at
1) frifinde Raadet
2) paalaegge Tyskland at betale Raadets omkostninger og
3) lade Kommissionen baere sine egne omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) ° EFT L 228, s. 24.
(2) ° EFT 1987 L 197, s. 33.
(3) ° Jf. ovenfor, punkt 2.
(4) ° Jf. Pipkorn i Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag (fjerde udgave, Baden-Baden, 1991), s. 2867-2868, og Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act, Common Market Law Review, 24 (1987), s. 361-409, paa s. 398-399.
(5) ° Af 17.12.1973 om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer (EFT 1974 L 38, s. 31), udstedt under henvisning til traktatens artikel 43 og 100.
(6) ° Dom af 5.10.1977, sag 5/77, Sml. s. 1555.
(7) ° Jf. praemis 35-38 i dommen.
(8) ° Jf. artikel 100 A, stk. 3, citeret ovenfor i punkt 2.
(9) ° Jf. f.eks. artikel 5 i Raadets direktiv 88/344/EOEF af 13.6.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om ekstraktionsmidler anvendt ved fremstilling af levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser (EFT L 157, s. 28), artikel 7 i Raadets direktiv 88/378/EOEF af 3.5.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om sikkerhedskrav til legetoej (EFT L 187, s. 1), artikel 21 i Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21.12.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (EFT 1989 L 40, s. 12), artikel 12 i Raadets direktiv 89/398/EOEF af 3.5.1989 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om levnedsmidler bestemt til saerlig ernaering (EFT L 186, s. 27) og artikel 16 i Raadets direktiv 90/220/EOEF af 23.4.1990 om udsaetning i miljoeet af genetisk modificerede organismer (EFT L 117, s. 15).
(10) ° Se Ehlermann, jf. ovenfor i note 4, paa s. 398. Som eksempel kan naevnes artikel 5 i direktiv 88/344, jf. ovenfor i note 9. Der kan saaledes traeffes midlertidige foranstaltninger i henhold til artikel 5, stk. 1, og disse undersoeges af Kommissionen i henhold til artikel 5, stk. 2. Foranstaltningerne kan derefter indarbejdes i faellesskabsreglerne ved aendringer af direktivet i henhold til artikel 5, stk. 3.
(11) ° Se artikel 21 i direktiv 89/106 og artikel 7 i direktiv 88/378, jf. ovenfor i note 9.
(12) ° Se artikel 4 og artikel 5, stk. 1, i direktiv 88/378 og artikel 4, stk. 2, og artikel 6, stk. 1, i direktiv 89/106, jf. ovenfor i note 9.
(13) ° Jf. dom af 24.10.1989, sag 16/88, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3457, praemis 11.
(14) ° Jf. artikel 4 i Raadets direktiv 88/388/EOEF af 22.6.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om aromaer, som maa anvendes i levnedsmidler, og om udgangsmaterialer til fremstilling af disse (EFT L 184, s. 61).
(15) ° Jf. artikel 2 og 3 i Raadets direktiv 89/107/EOEF af 21.12.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om tilsaetningsstoffer, som maa anvendes i levnedsmidler (EFT 1989 L 40, s. 27), og artikel 2 i direktiv 88/344, jf. ovenfor i note 9.
(16) ° Jf. artikel 4 i Raadets direktiv 76/768/EOEF af 27.7.1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om kosmetiske midler (EFT L 262, s. 169), som er udstedt i henhold til traktatens artikel 100.
(17) ° Jf. f.eks. artikel 8, stk. 2, og artikel 12, stk. 3, i direktiv 76/768, naevnt ovenfor i note 16, og Kommissionens tolvte direktiv, 90/121/EOEF, af 20.2.1990 om tilpasning til den tekniske udvikling af bilag II, III, IV, V og VI til Raadets direktiv 76/768/EOEF (EFT L 71, s. 40), som blev behandlet af Domstolen i dom af 25.1.1994, sag C-212/91, Angelopharm, Sml. I, s. 171.
(18) ° Som f.eks. i direktiv 88/344, naevnt ovenfor i note 9 (jf. artikel 5). I direktiv 76/768, jf. ovenfor i note 16, gives der baade en generel kompetence til at tilpasse direktivet til den tekniske udvikling (artikel 8, stk. 2) og en kompetence til at goere dette paa baggrund af beskyttelsesforanstaltninger, som en medlemsstat har truffet (artikel 12, stk. 3).
(19) ° Jf. dommen i sag 16/88, Kommissionen mod Raadet, naevnt ovenfor i note 13.