61985C0054
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 4 febbraio 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il signor Xavier Mirepoix fu accusato di aver importato, per commercializzarla in Francia, una partita di cipolle provenienti dai Paesi Bassi e trattate con idrazide maleica, un antiparassitario di cui la legislazione francese non permette l'impiego. Nel quadro del relativo processo, il tribunal de police di Diģione sottopose alla nostra Corte la seguente domanda pregiudiziale:
« Se l'articolo 6 del decreto 20 luglio 1956, che vieta la vendita di prodotti ortofrutticoli sottoposti, prima o dopo la raccolta, ad un trattamento antiparassitario o chimico non autorizzato e implicante il divieto d'importare in Francia le cipolle, provenienti in particolare dai Paesi Bassi e trattate con sostanze collaudate che ne facilitano la conservazione — sostanze tra le quali rientra l'idrazide maleica, il cui impiego come inibitore della germinazione sembra consentito negli altri paesi della CEE —, costituisca una misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione secondo l'articolo 30 del trattato CEE (sentenza 4 febbraio 1985).
Ancora una volta, dunque, vi si chiede d'interpretare le norme del trattato sulla libera circolazione delle merci e, in ispecie, il principio di cui all'articolo 36, prima parte, che legittima « i divieti e [le] restrizioni all'importazione ( ... ) giustificati da motivi di tutela della salute e della vita delle persone ». Dovrete stabilire se esso si applichi alle norme di un ordinamento interno che vietino in generale (ma abilitino l'amministrazione a permettere caso per caso) di smerciare prodotti alimentari trattati con antiparassitari e importati da altri Stati membri in cui la loro circolazione è lecita.
2.
Per una migliore comprensione del quesito è necessario fornire qualche notizia sull'antiparassitario di cui si tratta, sulle norme che in Francia ne regolano l'impiego e sulla disciplina comunitaria in tema di pesticidi.
L'idrazide maleica è un prodotto chimico di sintesi che appartiene al gruppo degli antiparassitari regolatori della crescita. Applicata sulle foglie delle piante, essa penetra nei tessuti in corso di crescita attiva, compresi i bulbi e i tuberi. I suoi residui vi rimangono abbastanza a lungo per provocarne la dormienza ed arrestare la germogliazione. Nel trattamento delle cipolle la sostanza è impiegata da due a quattro settimane prima della raccolta.
La normativa francese è semplice. Secondo l'articolo 6 del decreto 20 luglio 1956 relativo al commercio degli ortofrutticoli: « Est ( ... ) interdite la vente des fruits et légumes qui ont fait l'objet:
a)
avant récolte, de traitements antiparasitaires au moyen de substances non autorisées ou intervenus en violation des règles fixées pour l'emploi desdites substances, que ces traitements aient été appliqués directement sur les produits eux-mêmes ou sur les végétaux qui les portent; b) après récolte, de traitements chimiques — notamment pour la désinfection, la désinsectisation ou la protection contre les altérations — qui n'auraient pas été autorisés par arrêté du secrétaire d'Etat à l'Agriculture pris sur avis conforme du Conseil supérieur de l'hygiène publique ( ... ) » QORF 1956, pag. 7627).
Il regime di autorizzazione delle sostanze a base di veleni, destinati ad usi diversi da quelli medici, è contenuto negli articoli R 5149 e seguenti del code de la santé publique. I prodotti tossici sono classificati nella tabella A e, a stregua dell'articolo R 5158, il loro uso « pour la destruction des parasites nuisibles à l'agriculture est interdit dans toutes les cultures et récoltes pour lesquelles leur emploi n'aura pas été autorisé par arrêt du ministre de l'Agriculture ». Ora, un decreto ministeriale del 31 luglio 1968 ha iscritto l'idrazide maleica nella detta tabella. La sostanza non può dunque venir impiegata senza un'autorizzazione ad boc che, fino all'epoca dei fatti di causa, non risulta essere stata concessa.
Passiamo alla disciplina comunitaria. Tuttora lontana dall'obiettivo dell'armonizzazione, essa si articola in due ordini di norme: quelle che riguardano la liceità dello smercio e quelle che determinano il tenore massimo dei residui dei prodotti chimici negli alimenti. Fra le prime, la direttiva 79/117 del Consiglio, del 21 dicembre 1978, relativa al divieto di commercializzare e impiegare prodotti fitosanitari contenenti determinate sostanze attive (GU L 33, pag. 36), si limita a proibire lo smercio degli antiparassitari particolarmente pericolosi: nel relativo elenco l'idrazide maleica non è peraltro menzionata. Fra le seconde, deve ricordarsi la direttiva 76/895 del Consiglio, del 23 novembre 1976, (GU L 340, pag. 26), poi modificata dalla direttiva 82/528, del 19 luglio 1982, (GU L 234, pag. 1): essa definisce le quantità massime di taluni residui di antiparassitari sugli o negli ortofrutticoli e nel suo allegato II, che contiene l'elenco delle sostanze rispetto a cui l'accettabilità dei residui è oggetto di limiti, l'idrazide maleica non figura.
È opportuno peraltro segnalare che il 12 novembre 1981 la Commissione delle Comunità europee, sulla scorta degli studi condotti dal comitato degli antiparassitari, ha proposto l'inclusione della nostra sostanza nel detto allegato, stabilendo per le cipolle una quantità massima di 10 mg per kg di peso corporeo. Il progetto è tuttora all'esame del Consiglio (GU 1982, C 95, pag. 6).
3.
Nel procedimento davanti a questa Corte hanno presentato osservazioni scritte il governo di Parigi, quello di Bonn e la Commissione. Il signor Mirepoix è intervenuto nella sola fase orale.
I due governi si sono pronunciati per la legittimità comunitaria del regime controverso: esso sarebbe infatti la conseguenza della solo embrionale armonizzazione fin qui realizzata nel settore degli antiparassitari e si fonderebbe sull'esimente di cui all'articolo 36, prima parte, del trattato CEE. Nello stesso senso militerebbe poi la sentenza del 19 settembre 1984, causa 94/83 (Heijn, Race. 1984, pag. 3263). Anche in quel caso si trattava di un antiparassitario, la vinchlozoline, e a presentarne le tracce era una partita di mele. L'importatore era stato accusato di aver trasgredito le norme olandesi relative alle percentuali massime dei residui di antiparassitari ammissibili nelle derrate alimentari e dinanzi al giudice nazionale aveva sostenuto che le mele trovate nei suoi depositi con residui di vinchlozoline (sostanza per cui la percentuale tollerabile è pari a zero) provenivano dall'Italia, ov'erano regolarmente in commercio. Il divieto di smerciarle contrastava pertanto con le norme del trattato che garantiscono la libera circolazione delle merci.
La Corte affermò che, non essendo la sostanza de qua disciplinata sul piano comunitario, « gli Stati membri possono, in via generale, adottare provvedimenti relativi alle percentuali massime consentite per i [suoi] residui ( ... ), fermo restando che detta facoltà è a sua volta limitata dal trattato e in particolare dall'ultima frase dell'articolo 36 ». Benché necessari all'agricoltura, gli antiparassitari sono infatti nocivi; e tale loro caratteristica, assieme all'incontrollabilità e all'imprevedibilità dei quantitativi assorbiti dal consumatore in forma di residui sui prodotti alimentari, giustifica l'emanazione di misure rigorose. Così, « se la normativa comunitaria ( ... ) non contempla determinati antiparassitari, gli Stati ( ... ) possono disciplinare la presenza di [loro] residui ( ... ) sulle derrate ( ... ) in un modo che può variare da paese a paese a seconda delle condizioni climatiche e delle abitudini alimentari ( ... ). In questo contesto, essi possono diversificare, per lo stesso antiparassitario, la percentuale consentita a seconda degli alimenti. Le autorità dello Stato ( ... ) importatore devono però modificare [tale] percentuale ( ... ) se ( ... ) risulta che i motivi che [ne] hanno dettato la scelta ( ... ) si sono modificati, ad esempio in seguito alla scoperta di un nuovo uso per questo o [per] quell'antiparassitario » (punti da 14 a 16 e 18).
Da tali parole il governo di Bonn desume che, allo stadio attuale dell'armonizzazione comunitaria e delle conoscenze scientifiche, gli Stati membri sono abilitati a disciplinare diversamente l'uso dell'idrazide maleica. Non incidono su questo potere il fatto che gli scienziati abbiano individuato la dose giornaliera ammissibile per la detta sostanza o la circostanza che taluni Stati autorizzino il suo uso.
4.
Una tesi opposta ha svolto la Commissione. Anch'essa richiama la sentenza Heijn; fa tuttavia notare che, mentre nella relativa fattispecie la disciplina nazionale definiva una quantità massima accettabile dell'antiparassitario, il regime oggi in esame, vietando la vendita degli ortofrutticoli soggetti nello Stato esportatore a un trattamento non autorizzato dallo Stato d'importazione, esclude radicalmente la presenza dell'idrazide maleica nelle cipolle. La normativa francese, inoltre, viola il principio di proporzionalità. Diversamente da quella su cui vi pronunciaste in Heijn, infatti, essa non prevede la possibilità di riesaminare i motivi del divieto in base alle nuove conoscenze scientifiche internazionali e perciò di stabilire limiti di ammissibilità dei residui almeno per i prodotti importati.
Ciò premesso, la Commissione afferma che, quando legiferano sull'impiego di un certo antiparassitario, gli Stati non possono lasciarsi guidare dal solo intento di tutelare la salute. Le loro misure devono invece contemperare tale esigenza, che impone d'impiegare la minima quantità possibile di sostanze tossiche, con gli interessi tecnici ed economici della produzione agricola. Il valore « salute » sarà perciò da ritenere prevalente solo quando le autorità nazionali si convincano che l'uso del detto antiparassitario comporta un rischio superiore a quello da esse generalmente accettato nel quantificare i residui tollerabili dei vari pesticidi. Perché le loro decisioni siano conformi alle regole comunitarie non basta dunque che dette autorità serbino un atteggiamento passivo, addossando all'importatore l'onere di provare l'innocuità del trattamento. Al contrario, esse devono svolgere un ruolo attivo tenendosi al corrente dei risultati a cui giunge la ricerca scientifica e delle misure prese negli Stati membri che ammettono il trattamento.
Il signor Mirepoix, dal canto suo, ha sostenuto, con argomenti analoghi a quello della Commissione, la sproporzione della disciplina francese rispetto all'esigenza di proteggere la salute.
5.
Formulato in termini più consoni al dettato dell'articolo 177, il quesito proposto dal tribunal de police di Digione ha per oggetto la legittimità comunitaria di una disciplina nazionale che vieti, salvo autorizzazione amministrativa, di smerciare prodotti alimentari trattati con un antiparassitario il cui impiego è proibito.
Al giudice del rinvio occorre dunque fornire elementi che gli permettano di decidere se quel divieto possa esser imposto anche rispetto ai prodotti importati o se sia incompatibile con le disposizioni del trattato e con le norme derivate in tema di libera circolazione delle merci.
Così posto, il problema non è nuovo avendolo la Corte affrontato, oltre che nella citata sentenza Heijn, in numerose pronunce degli anni '80 (12 giugno 1980, causa 88/79, Grunert, Race. 1980, pag. 1827; 5 febbraio 1981, causa 108/80, Kugelmann, Race. 1981, pag. 433; 5 febbraio 1981, causa 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Race. 1981, pag. 409; 17 dicembre 1981, causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten, Race. 1981, pag. 3277; 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz, Race. 1983, pag. 2445; 30 novembre 1983, causa 227/82, van Bennekom, Race. 1983, pag. 3883; 6 giugno 1984, causa 97/83, Melkunie, Race. 1984, pag. 2367 e 10 dicembre 1985, causa 247/84, Motte, Race. 1985, pag. 3887). Fatte salve le peculiarità di ogni specie, questa giurisprudenza — che concilia la libertà di circolazione dei prodotti alimentari con la tutela della salute quando il prodotto contenga sostanze sulla cui pericolosità la scienza è incerta e i regimi nazionali non siano pienamente armonizzati — costituisce una valida base su cui costruire la risposta al quesito pregiudiziale. Dico subito che, a mio parere, gli argomenti con cui i governi francese e tedesco hanno sostenuto la legittimità della normativa controversa trovano in essa una sostanziale conferma. Al contrario, i principi da voi affermati escludono la fondatezza della tesi proposta dalla Commissione e dal signor Mirepoix.
6.
Giova anzitutto rilevare che tra la specie in esame e quella di cui alla sentenza Heijn non sussistono le differenze pretese dalla Commissione. Nel nostro caso — è vero — la normativa nazionale vieta qualsiasi trattamento con l'idrazide maleica e perciò esclude a priori la presenza di suoi residui negli alimenti. Altrettanto certo, tuttavia, è che la legislazione sottoposta al vostro giudizio in Heijn otteneva il medesimo risultato stabilendo in zero il tenore massimo ammissibile della vinchlozoline. Il richiamo fatto dai due governi intervenuti alle regole che allora statuiste è insomma del tutto pertinente.
7.
Il nostro problema si riduce dunque ad accertare se il regime controverso sia giustificabile a stregua dell'articolo 36, prima parte, e, in particolare, se le sue norme siano proporzionate all'esigenza di tutelare la salute.
Va escluso in primo luogo che i prodotti alimentari trattati con idrazide maleica possano — come ha sostenuto la Commissione — non contenere residui di tale sostanza. Rispondendo a un quesito postole dalla Corte la stessa Commissione ha infatti precisato che « per ciascuna combinazione antiparassitario-prodotto alimentare è stabilito un limite inferiore di determinazione analitica, definito come la concentrazione minima del residuo che, tramite un metodo d'analisi ufficiale, si può identificare ( ... ) quantitativamente nel prodotto ( ... ) con un grado di precisione accettabile. Si considera come quantità nulla di residui di un antiparassitario la quantità che sia inferiore al [detto] limite ( ... ). Si considera che, nel caso di residui dell'idrazide maleica nelle cipolle, il limite [in questione] ( ... ) si colloca attualmente al livello di 1 mg/kg. Analisi effettuate in vari paesi hanno dimostrato che, anche dopo un periodo ( ... ) di più mesi, residui d'idrazide maleica persistono nelle cipolle in quantità superiori al limite di determinazione ». È dunque improbabile — conclude la Commissione — che « trattate con l'idrazide maleica conformemente alla buona pratica agricola e poste sul mercato allo stato fresco, [le cipolle] non contengano residui di detto antiparassitario in misura superiore al limite ( ... ) indicato ».
Rilevo inoltre che, allo stato delle conoscenze scientifiche internazionali, permangono dubbi sulla pericolosità del nostro antiparassitario e più precisamente sui limiti di accettabilità dei suoi residui nelle derrate alimentari. È vero che gli studi fin qui svolti hanno permesso di definire per l'idrazide maleica risultante dall'impiego di sali di sodio o di potassio un residuo di 10 mg/kg nelle cipolle (parere 12 luglio 1984 del comitato scientifico comunitario degli antiparassitari) e una dose massima giornaliera da Oal mg/kg (rapporto 1984 del comitato comune di esperti FAO/OMS). Ma, come sottolinea il governo di Bonn sulla scorta delle citate sentenze Kaasfabriek Eyssen, punto 13, e Sandoz, punto 19, queste conclusioni non postulano « un giudizio completo e definitivo su detta sostanza », soprattutto perché « l'adozione di una dose quotidiana ammissibile non significa ( ... ) che l'assorbimento di quantità minime sia del tutto innocuo. [Tale] ( ... ) dose ( ... ) è infatti calcolata in base ad esperimenti effettuati su animali, i cui risultati non si possono trasferire automaticamente all'uomo. Per di più, la dose quotidiana ammissibile si basa su di un esame isolato delle sostanze. L'azione combinata [dell'idrazide maleica] e delle altre sostanze presenti nei generi alimentari, nonché nell'ambiente, [non è valutabile] ( ... ) con precisione ».
Né al regime controverso si può rimproverare la violazione del principio di proporzionalità per non aver previsto la possibilità di un riesame che tenga conto dei progressi scientifici. Osservo al riguardo: a) in punto di diritto, che tale regime ammette deroghe al divieto mediante autorizzazione amministrativa (articolo 6, decreto 20 luglio 1956); b) in punto di fatto, che, come ha dichiarato il governo di Parigi rispondendo a un quesito della Corte, la commissione francese di studio sulla tossicità degli antiparassitari per uso agricolo ha espresso un giudizio favorevole sull'idrazide maleica (17 settembre 1985) e le autorità competenti stanno esaminando la possibilità di autorizzarne l'impiego. Il rilievo della Commissione è dunque privo di base. Il comportamento della Francia appare conforme all'obbligo — da voi sancito soprattutto nelle sentenze Heijn e Motte, punti 18 e 20 — di sottoporre l'apprezzamento dei rischi a una continua revisione sulla base dei risultati a cui pervengono gli organismi internazionali di ricerca.
8.
Per tutte le considerazioni che precedono vi suggerisco di rispondere come segue al quesito formulato dal tribunal de police di Digione con sentenza 4 febbraio 1985 nel quadro del procedimento penale a carico del signor Xavier Mirepoix:
Allo stato attuale della normativa comunitaria sui prodotti alimentari trattati con antiparassitari, le disposizioni del trattato CEE e le norme derivate in tema di libera circolazione delle merci vanno interpretate nel senso che non impediscono a uno Stato membro di adottare provvedimenti con i quali, per i motivi di tutela della salute contemplati nell'articolo 36 del trattato, si vieti il trattamento con un antiparassitario, salvo autorizzazione amministrativa. Tuttavia, applicando tale regolamentazione ai prodotti importati da un altro Stato membro ove risultano legalmente messi in commercio, le autorità nazionali, nel valutare il loro rischio per la salute umana, devono tener conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale e, in particolare, degli studi condotti dal comitato scientifico comunitario degli antiparassitari.