62000CJ0140_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-140/00,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. T. van Rijn y K. Fitch, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. R. Magrill, en calidad de agente, asistida por el Sr. M. Hoskins, Barrister, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), o, a partir del 1 de enero de 1993, del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO L 389, p. 1); del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1), o, a partir del 1 de enero de 1994, del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 261, p. 1); de los artículos 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o 21 del Reglamento nº 2847/93, y de los artículos 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o 31 del Reglamento nº 2847/93:
- al no haber establecido modalidades apropiadas para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron,
- al no haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables,
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca desde el momento en que se agotaron las cuotas y
- al no haber adoptado medidas administrativas o penales contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tal infracción,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. M. Wathelet, Presidente de Sala, C.W.A. Timmermans, A. La Pergola (Ponente), P. Jann y S. von Bahr, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de marzo de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de abril de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, que tiene por objeto que se declare que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), o, a partir del 1 de enero de 1993, del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO L 389, p. 1); del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1), o, a partir del 1 de enero de 1994, del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 261, p. 1); de los artículos 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o 21 del Reglamento nº 2847/93, y de los artículos 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o 31 del Reglamento nº 2847/93:
- al no haber establecido modalidades apropiadas para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron,
- al no haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables,
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca desde el momento en que se agotaron las cuotas y
- al no haber adoptado medidas administrativas o penales contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tal infracción.
Marco jurídico
2 El Reglamento nº 170/83 tenía por finalidad, con arreglo a su artículo 1, párrafo primero, «garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas».
3 Según los artículos 2, apartado 2, letra d), y 3 del Reglamento nº 170/83, las medidas adoptadas en el marco de este régimen podían incluir la limitación del esfuerzo pesquero, en particular mediante la limitación del «total admisible de capturas» (en lo sucesivo, «TAC»). Cuando se considera que son necesarios, los TAC se fijan anualmente mediante reglamentos del Consejo, a propuesta de la Comisión. Estos reglamentos fijan el TAC aplicable durante el año civil siguiente en el conjunto de la Comunidad, así como la cuota atribuida a cada Estado miembro. Los TAC y las cuotas se determinan en función de las poblaciones, es decir, por especie y para una zona determinada.
4 Según el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83:
«Los Estados miembros determinarán, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas. [...]»
5 El Reglamento nº 3760/92, que derogó el Reglamento nº 170/83 con efectos a partir del 1 de enero de 1993, contiene disposiciones análogas.
6 Según el artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92:
«Los Estados miembros informarán anualmente a la Comisión de los criterios que hayan adoptado para la distribución y las normas detalladas de utilización de las disponibilidades pesqueras que se les hayan asignado, de conformidad con la legislación comunitaria y la política común de pesca.»
7 El Reglamento nº 2241/87 imponía, en sus artículos 1 y 11, obligaciones específicas a los Estados miembros en materia de inspección de las actividades de pesca y de gestión de las cuotas.
8 El artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87 disponía lo siguiente:
«1. Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente relativa a las medidas de conservación y de control, cada Estado miembro controlará en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los barcos de pesca y todas las actividades cuya inspección debería permitir comprobar la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de descarga, venta y almacenamiento de pescado y el registro de descargas y ventas.
2. Si las autoridades competentes de un Estado miembro comprueban, como resultado de un control o de una inspección llevados a cabo en virtud del apartado 1, el incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control, ejercitarán una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco o contra cualquier otra persona responsable.»
9 El artículo 11, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento establecía lo siguiente:
«1. Todas las capturas de una población o de un grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por los barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o registrados en un Estado miembro se imputarán a la cuota aplicable a dicho Estado para la población o grupo de poblaciones de que se trate, sea cual fuere el lugar de desembarco.
2. Cada Estado miembro fijará la fecha en la que se considerará que las capturas de una población o grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por barcos de pesca que enarbolen su propio pabellón registrados en su territorio han agotado la cuota que le es aplicable para dicha población o grupo de poblaciones. A partir de dicha fecha, prohibirá provisionalmente la pesca de peces de esta población o de este grupo de poblaciones por dichos barcos, así como el mantenimiento a bordo, el transbordo y el desembarco cuando las capturas se hayan realizado después de esa fecha, y fijará una fecha hasta la cual se permitan los transbordos y desembarco o las últimas notificaciones sobre las capturas. Esta medida se notificará sin demora a la Comisión, que informará de ella a los demás Estados miembros.
3. Como consecuencia de una notificación efectuada en virtud del apartado 2 o por propia iniciativa, la Comisión fijará, sobre la base de las informaciones disponibles, la fecha en la cual se considerará que, para una población o un grupo de poblaciones, las capturas sujetas a un TAC, una cuota o cualquier otra forma de limitación cuantitativa, efectuadas por los barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o registrados en un Estado miembro han agotado la cuota, la asignación o el cupo disponible para dicho miembro o, en su caso, para la Comunidad.
Cuando se evalúe la situación contemplada en el párrafo anterior, la Comisión informará a los Estados miembros interesados sobre las perspectivas de paralización de la pesca a raíz del agotamiento de un TAC.
Los barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o registrados en un Estado miembro dejarán de pescar una especie de una población o de un grupo de poblaciones sujetas a cuota en la fecha en la que se considere que se ha agotado la cuota adjudicada a dicho Estado para la especie de la población o grupo de poblaciones de que se trate; dichos barcos dejarán de mantener a bordo, de transbordar o de desembarcar; o de hacer transbordar o desembarcar tales capturas cuando se hayan realizado después de esa fecha.»
10 El Reglamento nº 2241/87 fue sustituido, con efectos a partir del 1 de enero de 1994, por el Reglamento nº 2847/93.
11 El artículo 2 de este último Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente sobre medidas de conservación y control, cada Estado miembro controlará, en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los buques pesqueros y examinará todas las actividades de manera que pueda verificarse la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de desembarque, venta, transporte y almacenamiento de productos de la pesca y el registro de desembarques y ventas.
2. Los buques pesqueros que enarbolen pabellón de un país tercero que puedan faenar y que naveguen en aguas marítimas sometidas a la jurisdicción o soberanía de un Estado miembro estarán sujetos a un régimen de comunicación de sus desplazamientos y de comunicación de las capturas que lleven a bordo.
Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento de estos procedimientos.
3. Cada Estado miembro controlará, fuera de la zona de pesca comunitaria, las actividades pesqueras realizadas por sus buques cuando tal control sea preciso para garantizar el cumplimiento de la normativa comunitaria aplicable en esas aguas.
4. Con objeto de asegurar que la inspección sea lo más eficaz y económica posible, los Estados miembros coordinarán sus actividades de control. A tal fin, podrán establecer programas comunes de inspección que les faculten para controlar los buques pesqueros comunitarios que se encuentren en las aguas contempladas en los apartados 1 y 3. Adoptarán medidas que permitan a sus autoridades competentes y a la Comisión mantenerse informadas de forma regular y recíproca de la experiencia adquirida al respecto.»
12 Los apartados 1 a 3 del artículo 21 del Reglamento nº 2847/93 son idénticos a los del artículo 11 del Reglamento nº 2241/87. El artículo 31 del Reglamento nº 2847/93, que sustituyó al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán que se tomen las medidas adecuadas, incluida la apertura de procedimientos administrativos o penales con arreglo a su Derecho nacional, contra las personas físicas o jurídicas responsables cuando se haya comprobado un incumplimiento de las normas de la política pesquera común, en particular como consecuencia de un control o una inspección efectuados en virtud del presente Reglamento.
2. Los procedimientos iniciados con arreglo al apartado 1 permitirán, de acuerdo con las disposiciones correspondientes del Derecho nacional, desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o serán adecuados para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo.
3. Las medidas que resulten de las actuaciones a que se refiere el apartado 2 podrán incluir, en función de la gravedad de la infracción:
- multas,
- embargo de las artes de pesca y capturas prohibidas,
- apresamiento preventivo del buque,
- inmovilización temporal del buque,
- suspensión de la licencia,
- retirada de la licencia.
4. Las disposiciones del presente artículo no serán óbice para que el Estado miembro en el que se efectúe el desembarque o transbordo transfiera el expediente relativo a una infracción a las autoridades competentes del Estado miembro en el que esté registrado el buque con el acuerdo de este último Estado y siempre que esta transferencia sea más adecuada para garantizar el resultado previsto en el apartado 2. Cualquier transferencia de este tipo deberá ser comunicada a la Comisión por el Estado miembro en el que se efectúe el desembarque o transbordo.»
Procedimiento administrativo previo
13 Con arreglo al procedimiento por incumplimiento, la Comisión dirigió al Reino Unido dos escritos de requerimiento, uno el 19 de marzo de 1998, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones entre 1991 y 1994, y otro el 19 de febrero de 1999, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones entre 1995 y 1996.
14 El Gobierno del Reino Unido respondió el 20 de mayo de 1998 al primer escrito de requerimiento y el 4 de mayo de 1999 al segundo.
15 Al considerar que las autoridades del Reino Unido no habían adoptado las medidas necesarias para resolver los problemas de exceso de pesca que les imputaba, la Comisión remitió a dichas autoridades el 26 de agosto de 1999 dos dictámenes motivados relativos, respectivamente, al exceso de pesca entre 1991 y 1994 y entre 1995 y 1996, instando a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dichos dictámenes en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
16 Las autoridades del Reino Unido respondieron a estos dictámenes motivados mediante sendos escritos de 2 de diciembre de 1999, en los que rechazaban todas las imputaciones de la Comisión sobre distintos casos de exceso de pesca entre 1991 y 1996 respecto a las cuotas atribuidas a dicho Estado miembro para determinadas poblaciones de peces.
17 En dichos escritos, el Reino Unido indicó a la Comisión que las cifras de capturas totales de cada población, en las que ésta se había basado para deducir que se habían sobrepasado las cuotas, contenían varios errores. Más en particular, según el Reino Unido, las capturas de caballa en la zona IV durante los años 1991, 1993 y 1994, así como las capturas de bacalao en las zonas I y II b en 1996, fueron menos importantes que las alegadas por la Comisión. De ello se deriva, según este Estado miembro, que no existió exceso de pesca de dichas poblaciones durante los cuatro años mencionados.
18 El Reino Unido sostiene que, por lo que respecta a las cifras relativas a la caballa correspondientes a los años 1991, 1993 y 1994, las diferencias respecto a los datos de la Comisión se deben a la clasificación errónea de la caballa capturada en la zona de pesca IV a, tal como está determinada por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) (caballa del Mar del Norte), en los datos que las autoridades de este Estado miembro notificaron inicialmente a la Comisión. Por lo que respecta a las cifras de 1996 relativas al bacalao, la diferencia respecto a los datos de la Comisión se explican por el hecho de que las autoridades del Reino Unido imputaron inicialmente por error las capturas realizadas en el norte de Noruega al mar del archipiélago de Svalbard.
19 Respecto a las mencionadas diferencias en las cifras de capturas, la Comisión alega que no puede aceptar que se formulen solicitudes de modificación de dichas cifras, sin que se aporten pruebas, tras la apertura de un procedimiento por incumplimiento. El Gobierno del Reino Unido sostiene, por el contrario, que indicó a la Comisión, tanto antes del procedimiento administrativo previo como durante el mismo, que no aceptaba determinadas cifras que ésta había invocado.
20 A este respecto, la Comisión contesta que las apreciaciones en las que basa sus pretensiones sólo pueden realizarse a la luz de las medidas que el sistema aplicado por el Gobierno del Reino Unido permitía adoptar durante los años en cuestión, durante los cuales las cifras relativas a la utilización de las cuotas indicaban que era necesario actuar para evitar los excesos de pesca; asimismo, sostiene que no puede admitirse una revisión de estos datos para determinar si este Gobierno adoptó las medidas apropiadas sobre la base de las cifras de que disponía en aquella época.
Sobre el recurso
21 En su recurso, la Comisión presenta en forma de tablas las poblaciones que dieron lugar a treinta y un casos diferentes de exceso de pesca o de pesca en zonas donde el Reino Unido no disponía de cuota alguna (un solo caso en 1995). Las tablas mencionan, respecto a cada uno de los años considerados, las zonas y las poblaciones que sufren excesos de pesca, así como las cuotas atribuidas al Reino Unido y su volumen.
22 A este respecto, la Comisión formuló las cuatro imputaciones siguientes contra el Reino Unido en relación con cada uno de los años 1991 a 1996:
- No aprobación de modalidades adecuadas para la utilización de las cuotas, infringiendo los artículos 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 y, a partir del 1 de enero de 1993, 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92.
- No adopción de medidas de inspección y control, infringiendo los artículos 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 2 del Reglamento nº 2847/93.
- Prohibición tardía de la pesca, infringiendo los artículos 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 21 del Reglamento nº 2847/93.
- No imposición de sanciones penales o administrativas, infringiendo los artículos 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 31 del Reglamento nº 2847/93.
23 Procede examinar los dos primeros motivos conjuntamente.
Sobre la no adopción de modalidades adecuadas para la utilización de las cuotas ni de medidas de inspección y control
Alegaciones de las partes
24 Según la Comisión, la normativa vigente en el Reino Unido no permitió garantizar el respeto de las cuotas, el registro a tiempo por parte de los pescadores de sus desembarques, el tratamiento sin demora de las declaraciones relativas a las cantidades desembarcadas o de la información contenida en los cuadernos diarios de pesca ni que se dictara la prohibición de la pesca con suficiente antelación para tener en cuenta las cantidades ya capturadas pero aún no desembarcadas y el período existente entre la adopción y la entrada en vigor de la decisión de prohibición.
25 La Comisión considera que el Reino Unido no ha garantizado el respeto de la normativa comunitaria relativa a las medidas de conservación y control. Para ser efectivas, las medidas adoptadas en aplicación de dicha normativa deberían haber velado por que los pescadores notificasen todas sus capturas a las autoridades competentes y permitir analizar rápidamente esta información para ordenar a tiempo la prohibición provisional de las actividades de pesca sobre una población determinada y evitar así la superación de las cuotas relativas a ésta. A su juicio, el sistema aplicado por el Reino Unido de 1991 a 1996 no permitía aportar a tiempo información detallada sobre las cuotas de pesca.
26 El Gobierno del Reino Unido alega, en primer lugar, que la Comisión no ha aportado elementos suficientes para cumplir su obligación de probar los excesos de pesca de cada uno de los años en particular señalados en el recurso. Considera que esta objeción es aún más importante si se tiene en cuenta que una sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el marco de un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro con arreglo al artículo 226 CE puede conllevar la imposición de sanciones pecuniarias a dicho Estado miembro, de conformidad con el artículo 228 CE, apartado 2.
27 Según el Reino Unido, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la Comisión no tiene derecho a invocar una presunción, sea cual sea, para demostrar que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Pues bien, el Reino Unido considera que en el presente asunto la Comisión ni siquiera ha intentado analizar el sistema utilizado por este Estado miembro de 1991 a 1996.
28 A este respecto, la Comisión responde que el conjunto de las disposiciones comunitarias invocadas en su recurso persiguen el objetivo de garantizar que se adoptan las medidas indispensables para que los Estados miembros respeten las obligaciones en materia de cuotas que les incumben, y que son éstos quienes, en mayor medida que la Comisión, poseen un conocimiento detallado y los medios necesarios para determinar la forma precisa que deben revestir los controles para tener la mayor eficacia posible. Por ello, dichos Estados disponen de un margen de maniobra considerable en la concepción de sus controles. De este modo, para probar que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en materia de establecimiento de un sistema de control de las cuotas, la Comisión debe demostrar únicamente que las medidas adoptadas por las autoridades de este Estado no han alcanzado su objetivo, y que este fracaso no se debe a causas imprevisibles.
29 El Reino Unido alega, en segundo lugar, que la Comisión invoca únicamente un reducido número de casos de exceso de pesca para cada uno de los años en cuestión. Puesto que los casos de exceso de pesca comprobados constituyen más bien casos aislados en un sistema fundamentalmente racional, considera que no existe elemento alguno que permita constatar la existencia de errores globales de funcionamiento del sistema de control del Reino Unido. Éste afirma haber adoptado, en aplicación de la normativa comunitaria considerada, un sistema que permitía velar por que las actividades de pesca se llevaran a cabo de forma que se evitara en gran medida la superación de las cuotas. En su opinión, el mero hecho de que se hayan descubierto determinadas inexactitudes en casos aislados no constituye un fundamento jurídico válido para las pretensiones generales formuladas por la Comisión.
30 A este respecto, el Reino Unido alega asimismo que, en determinados casos mencionados por la Comisión, el exceso de pesca no supera el 5 % de la cuota aplicable. Pues bien, en virtud del artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 847/96 del Consejo, de 6 de mayo de 1996, por el que se establecen condiciones adicionales para la gestión anual de los TAC y las cuotas (DO L 115, p. 3), los Estados miembros podrán realizar capturas que sobrepasen en un 5 % los desembarques permitidos, que se deducirán a continuación de las cuotas correspondientes a los años siguientes.
31 El Reino Unido considera que de lo expuesto resulta que, tomando en consideración las cifras rectificadas por dicho Estado miembro relativas a los cuatro casos de exceso de pesca y a los cuatro casos en los que se superaron las cuotas aplicables en menos de un 5 %, las imputaciones de la Comisión sólo resultan fundadas en veintitrés casos de exceso de pesca importante en relación con la totalidad de las poblaciones para las que existían cuotas durante los años en cuestión.
32 Según el Reino Unido, aun haciendo caso omiso de los casos en los que rechaza las cifras presentadas por la Comisión y, por tanto, la superación de las cuotas, las imputaciones formuladas por ésta afectan únicamente al 7,65 % de las cuotas atribuidas a este Estado miembro. Esta cifra contradice la afirmación según la cual los casos individuales de exceso de pesca son el reflejo de errores de funcionamiento inherentes al sistema de control aplicado por el Reino Unido.
33 A este respecto, la Comisión alega que el período en cuestión discurrió antes de que el Reglamento nº 847/96 entrara en vigor. Además, según la Comisión, el Reino Unido no ha negado que durante dicho período tuvieran lugar excesos de pesca importantes, ni intentó presentar explicaciones sobre las razones por las que se produjeron dichos excesos de pesca.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 226 CE permite a la Comisión incoar un procedimiento por incumplimiento cada vez que considere que un Estado miembro ha dejado de observar una de sus obligaciones comunitarias, sin que sea necesario hacer distinciones según la naturaleza o la importancia de la infracción, pues tal procedimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho derivado (véanse las sentencias de 1 de marzo de 1983, Comisión/Bélgica, 301/81, Rec. p. 467, apartado 8; de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Italia, C-209/88, Rec. p. I-4313, apartado 13; de 1 de octubre de 1998, Comisión/España, C-71/97, Rec. p. I-5991, apartado 14, y de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C-333/99, Rec. p. I-1025, apartados 32 y 33).
35 Cabe recordar que, según los artículos 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 y, a partir del 1 de enero de 1993, 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92, corresponde a los Estados miembros determinar los criterios «para la distribución y las normas detalladas de utilización de las disponibilidades pesqueras que se les hayan asignado, de conformidad con la legislación comunitaria y la política común de pesca». En este contexto, los artículos 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 2 del Reglamento nº 2847/93 prevén la obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas de control adecuadas para garantizar el respeto de toda norma adoptada en el contexto del régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos pesqueros. Por tanto, la adopción de estas medidas es necesaria para garantizar el funcionamiento de dicho régimen y, en concreto, el respeto de las cuotas atribuidas a los Estados miembros.
36 En el presente asunto, la Comisión aporta, en apoyo de su recurso, elementos de hecho detallados sobre las poblaciones según las especies de peces y las zonas afectadas, así como las cuotas atribuidas y las toneladas comprobadas de exceso de pesca o de pesca no autorizada. Estos datos permiten acreditar la existencia de siete casos de exceso de pesca de un total de 9.222 toneladas en 1991; cuatro casos de exceso de pesca de un total de 1.486 toneladas en 1992; seis casos de exceso de pesca de un total de 4.404 toneladas en 1993; tres casos de exceso de pesca de un total de 5.009 toneladas en 1994; seis casos de exceso de pesca de un total de 424 toneladas en 1995, y cinco casos de exceso de pesca de un total de 971 toneladas en 1996.
37 En primer lugar, debe señalarse que, de estos treinta y un casos de exceso de pesca, el Reino Unido no niega la existencia de veintitrés casos de exceso de pesca importante durante los cinco años considerados. Excepto en cuatro casos, no discute las cifras mencionadas por la Comisión en su recurso.
38 En segundo lugar, por lo que respecta a los cuatro casos en que, según el Reino Unido, no debería tenerse en cuenta el exceso de pesca por no sobrepasar el 5 %, basta señalar que la remisión al artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 847/96 efectuado por dicho Estado miembro no puede tomarse en consideración en el presente asunto, dado que dicho Reglamento entró en vigor el 1 de enero de 1997 y que, en cualquier caso, no es aplicable a las campañas de pesca consideradas.
39 En tercer lugar, por lo que respecta a los cuatro casos de exceso de pesca en los que el Reino Unido rechaza los datos aportados por la Comisión, cabe señalar que el buen funcionamiento del régimen comunitario de los TAC y de las cuotas de pesca depende esencialmente de la fiabilidad de los datos recogidos por los Estados miembros, que es una condición indispensable para garantizar asimismo el cumplimiento de las funciones de control de la Comisión. En estas circunstancias, la Comisión tiene razón cuando afirma que sólo pudo realizar las apreciaciones en las que se basan sus pretensiones a la luz de las medidas que el sistema aplicado por este Estado miembro permitía adoptar durante los años en cuestión, durante los cuales las cifras relativas a la utilización de las cuotas indicaban que era necesario actuar para evitar los excesos de pesca. La corrección posterior de estos datos por parte de dicho Estado no puede por tanto desvirtuar la apreciación que la Comisión hace sobre el respeto de las obligaciones que se derivan de dicho régimen.
40 De este modo, de la magnitud de las cifras presentadas por la Comisión y de la repetición de la situación que éstas describen se desprende que los casos de exceso de pesca no fueron sino la consecuencia, por una parte, de la falta de modalidades apropiadas de utilización de las cuotas de pesca y, por otra parte, del incumplimiento de las obligaciones de control por parte del Estado miembro de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 35).
41 En estas circunstancias, no puede aceptarse el argumento del Gobierno del Reino Unido según el cual la Comisión se basa en una simple presunción y en un número limitado de casos de exceso de pesca. El hecho de que en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, puedan imponerse sanciones pecuniarias a un Estado miembro en caso de que no ejecute una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declare un incumplimiento carece de incidencia en la naturaleza de la prueba de la existencia del incumplimiento que la Comisión debe aportar y, por tanto, no puede afectar a la declaración de la existencia de un incumplimiento cometido en el presente caso por el Reino Unido.
42 Por ello, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 y, a partir del 1 de enero de 1993, 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92, así como de los artículos 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 2 del Reglamento nº 2847/93, al no haber establecido modalidades apropiadas para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron ni haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables.
Sobre la prohibición tardía de la pesca
Alegaciones de las partes
43 La Comisión alega que, en todos los casos de exceso de pesca mencionados en el recurso, el Reino Unido ha incumplido la obligación, prevista en los artículos 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 21, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, de prohibir provisionalmente la pesca desde el momento en que se considere que las capturas han agotado la cuota que le fue atribuida para una población o grupo de poblaciones. Según la Comisión, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que los Estados miembros están obligados a tomar a su debido tiempo todas las medidas necesarias para evitar que se sobrepasen las cuotas, y que no pueden alegar dificultades prácticas para justificar el incumplimiento de esta obligación. Pues bien, en el presente asunto, en determinados casos la prohibición de la pesca no entró en vigor hasta varias semanas después de que se agotaran las cuotas, lo que demuestra que, en cualquier caso, dichas medidas no fueron adoptadas a tiempo.
44 El Gobierno del Reino Unido alega que el hecho de que se hayan producido determinados casos de exceso de pesca en el marco de cuotas concretas no autoriza a la Comisión a iniciar un procedimiento por incumplimiento formulado en términos absolutamente generales por lo que respecta a los años considerados. El Reino Unido afirma haber velado efectivamente por el respeto de la gran mayoría de las cuotas durante el período controvertido y haber adoptado medidas concretas para garantizar el fin de las capturas a tiempo para evitar los excesos de pesca.
45 Dicho Gobierno sostiene, además, que la situación registrada en las estadísticas mensuales de las capturas acumuladas, tal como figuran en los documentos de la Comisión, no coincide necesariamente con las cifras de que disponía el Reino Unido efectivamente durante el período considerado. Esta divergencia de datos se debe, en su opinión, al hecho de que los servicios competentes de dicho Estado miembro utilizan los datos «en tiempo real» (declaraciones de desembarque efectuadas por los buques que enarbolan pabellón del Reino Unido y que desembarcan sus capturas en este Estado y en el extranjero en las 48 horas siguientes a la finalización de las operaciones de desembarque) y a que la información relativa a los desembarques comunicada a la Comisión por otros Estados miembros o terceros países puede no coincidir con las cifras comunicadas a las autoridades del Reino Unido por los buques que enarbolan pabellón de este último y que desembarcan sus capturas en otros Estados.
Apreciación del Tribunal de Justicia
46 Procede recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 obliga a los Estados miembros a tomar medidas coercitivas para prohibir provisionalmente toda actividad pesquera antes incluso de que se agoten las cuotas. El artículo 21 del Reglamento nº 2847/93 impone la misma obligación con efectos a partir del 1 de enero de 1994. De estas disposiciones se desprende que los Estados miembros están obligados a tomar a su debido tiempo todas las medidas necesarias para evitar que se sobrepasen las cuotas de que se trate, con el fin de asegurar el respeto de las cuotas atribuidas a dichos Estados miembros con objeto de conservar los recursos pesqueros (véanse las sentencias de 20 de marzo de 1990, Comisión/Francia, C-62/89, Rec. p. I-925, apartado 17; de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, C-52/95, Rec. p. I-4443, apartados 29 y 30, y de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia, asuntos acumulados C-418/00 y C-419/00, Rec. p. I-3969, apartado 58).
47 A este respecto, a la luz del apartado 34 de la presente sentencia, basta señalar que el Reino Unido no niega que, en los casos de exceso de pesca invocados por la Comisión, o bien no había ordenado la prohibición de la pesca o bien las cuotas ya se habían superado en el momento en que las correspondientes decisiones de prohibición entraron en vigor.
48 Por tanto, no puede acogerse el argumento del Reino Unido según el cual, por una parte, la declaración de incumplimiento instada por la Comisión está formulada en términos generales y, por otra parte, este Estado miembro veló efectivamente por el respeto de la gran mayoría de las cuotas durante el período considerado.
49 En segundo lugar, es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede invocar dificultades prácticas para justificar la no adopción a tiempo de medidas adecuadas para prohibir la pesca. Al contrario, el Estado miembro está obligado a superar dichas dificultades tomando tales medidas (véase la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, antes citada, apartado 44)
50 De todo ello resulta que no cabe tomar en consideración las dificultades prácticas invocadas por el Reino Unido para explicar las diferencias entre los datos de que disponía y aquellos en los que se basa la Comisión, como los desembarques en países terceros o las fluctuaciones en las cantidades desembarcadas en otros Estados miembros o en países terceros.
51 En estas circunstancias, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 21 del Reglamento nº 2847/93, al no haber prohibido provisionalmente la pesca desde el momento en que se agotaron las cuotas.
Sobre la falta de sanciones penales o administrativas
Alegaciones de las partes
52 La Comisión alega en su recurso que, aun cuando el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 no exija expresamente que los Estados miembros inicien acciones penales o administrativas contra el capitán del barco que haya incumplido la normativa comunitaria aplicable en materia de pesca o contra cualquier otra persona responsable de dicha infracción, los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 10 CE, a adoptar tales medidas en caso de infracción grave de dicha normativa. Según la Comisión, para garantizar la ejecución de las obligaciones que se derivan de la normativa comunitaria sobre pesca, es indispensable ejercitar acciones contra dichas personas. Tal obligación es aún más evidente si se toma en consideración el artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, que exige que las sanciones permitan desposeer a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción y sean proporcionales a la gravedad de ésta, de forma que dichas sanciones tengan un efecto disuasorio.
53 Según la Comisión, se desprende de los casos de exceso de pesca señalados por ella que, en numerosos casos, se siguieron notificando capturas durante cierto tiempo después de que se prohibiera la pesca. Se trata, en su opinión, de serios indicios que demuestran que se vulneraron las decisiones de prohibición y que no se persiguieron tales infracciones. Esta omisión no puede quedar justificada por dificultades prácticas.
54 El Reino Unido alega que, durante todo el período controvertido, su principio general de actuación consistió en ejercitar acciones en todos los casos en que existían pruebas que podían conducir a los órganos jurisdiccionales penales a considerar que se había cometido una infracción. Este argumento queda confirmado, según el Reino Unido, por la lista incluida en el anexo del escrito de contestación, que enumera las acciones iniciadas y las amonestaciones oficiales notificadas por lo que respecta a los buques que faenaron con posterioridad a la prohibición de capturas o en una zona en la que el Reino Unido no disponía de cuota alguna.
55 El Reino Unido hace referencia igualmente a los casos concretos de exceso de pesca invocados por la Comisión. A este respecto, alega que, en determinados casos, las acciones entabladas no prosperaron porque resultó imposible determinar con certeza ante el órgano jurisdiccional competente que había existido exceso de pesca. Afirma que en otros casos se ejercitó una acción administrativa. Por último, en otros casos se juzgó inoportuno, debido a las circunstancias concretas, iniciar procedimientos penales o administrativos. Por otra parte, el Reino Unido afirma haber renunciado a iniciar un procedimiento en determinados casos porque las autoridades nacionales habían autorizado la continuación de las actividades de pesca teniendo en cuenta el intercambio de cuotas con la República Federal de Alemania proyectado, que finalmente no tuvo lugar.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Procede señalar, en primer lugar, que en caso de vulneración de la normativa comunitaria en materia de conservación y control de los recursos pesqueros, las autoridades competentes de un Estado miembro están obligadas a ejercitar una acción penal o administrativa contra el capitán del barco o contra cualquier otra persona responsable, de conformidad con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87. El artículo 31 del Reglamento nº 2847/93 impone la misma obligación a los Estados miembros a partir del 1 de enero de 1994, precisando, en su apartado 2, que estos procedimientos «permitirán [...] desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o serán adecuados para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo».
57 En efecto, si las autoridades competentes de un Estado miembro se abstuvieran sistemáticamente de ejercitar acciones de esta índole contra los responsables de dichas infracciones, correrían grave peligro tanto la conservación y la gestión de los recursos pesqueros como la ejecución uniforme de la política pesquera común (sentencia de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, antes citada, apartado 35).
58 De lo anterior se desprende que, a partir de las fechas fijadas por la Comisión para la prohibición de la pesca durante los años controvertidos, el Reino Unido estaba obligado a ejercitar una acción penal o administrativa contra los responsables de que prosiguieran actividades pesqueras que estaban sujetas a una prohibición.
59 En el presente asunto, basta señalar que, aun teniendo en cuenta la información facilitada por el Reino Unido en el anexo de su escrito de dúplica, este Estado miembro sólo inició acciones contra los responsables de las infracciones contra la normativa comunitaria en algunos casos, pese a que se constató un número considerable de casos de pesca ilegal durante los años controvertidos. Por consiguiente, no puede acogerse el argumento invocado por el Reino Unido según el cual la Comisión debe aportar pruebas específicas (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, antes citada, apartado 36).
60 En segundo lugar, cabe recordar que, según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones establecidas en las normas del Derecho comunitario (véanse las sentencias de 8 de junio de 1993, Comisión/Países Bajos, C-52/91, Rec. p. I-3069, apartado 36, y de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia, antes citada, apartado 59). Por tanto, no pueden acogerse los argumentos específicos alegados por el Reino Unido para justificar la falta de acciones penales o administrativas en determinados casos.
61 En estas circunstancias, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, 31 del Reglamento nº 2847/93, al no haber adoptado medidas penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos comunitarios aplicables, o contra cualquier otra persona responsable de tal infracción.
Decisión sobre las costas
Costas
62 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino Unido, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1991 a 1996, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca, y, a partir del 1 de enero de 1993, del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura, así como del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, y, a partir del 1 de enero de 1994, del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común, del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, del artículo 21 del Reglamento nº 2847/93, del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y, a partir del 1 de enero de 1994, del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93:
- al no haber establecido modalidades apropiadas para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron ni haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables,
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca desde el momento en que se agotaron las cuotas y
- al no haber adoptado medidas penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos comunitarios aplicables, o contra cualquier otra persona responsable de tal infracción.
2) Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.