62001CC0159_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Om infiltraties van stikstof en fosfaat in de bodem ten gevolge van het gebruik van meststoffen in landbouwbedrijven te voorkomen, heeft het Koninkrijk der Nederlanden een stelsel van heffingen ingevoerd. Deze heffingen worden opgelegd aan landbouwbedrijven waarvan de stikstof‑ en fosfaatverliezen in het milieu hoger zijn dan een bepaalde norm. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft eveneens voorzien in een vrijstelling van deze heffingen voor kleine bedrijven (zogenoemde „hobbyisten”) alsook voor tuinbouwbedrijven en tuincentra die kas‑ of substraatteelt verrichten.
2. Bij beschikking 2001/371/EG van 21 december 2000 betreffende de vrijstelling van mineralenheffingen op grond van de Meststoffenwet die Nederland voornemens is toe te kennen(2), heeft de Commissie verklaard dat deze belastingvrijstellingen steunmaatregelen van de staat vormen die onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
3. Met het onderhavige beroep, ingesteld krachtens artikel 230, eerste alinea, EG, vordert het Koninkrijk der Nederlanden gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking, en wel voorzover zij betrekking heeft op tuinbouwbedrijven en tuincentra die kas‑ of substraatteelt verrichten.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Gemeenschapswetgeving
4. Voor dit geding zijn van belang de bepalingen betreffende steunmaatregelen van de staten en de bescherming van water tegen nitraatverontreiniging.
1. De bepalingen inzake staatssteun
5. Artikel 87, lid 1, EG luidt:
„Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
6. De strekking van dit artikel is, wat belastingen betreft, nader toegelicht in de mededeling van de Commissie van 10 december 1998 over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen.(3)
7. Volgens de mededeling moet een maatregel, om te worden gekwalificeerd als steunmaatregel die verboden is ingevolge artikel 87 EG, voldoen aan de volgende vier, cumulatieve voorwaarden.(4)
8. In de eerste plaats moet de betrokken maatregel de begunstigden een voordeel verschaffen waardoor de lasten die zij normaliter moeten dragen, worden verlicht. Een dergelijk voordeel kan voortvloeien uit een vermindering van de belastingdruk voor de onderneming in verschillende vormen. Het kan met name gaan om een vermindering van de belastbare grondslag (afwijkende aftrek) of een volledige of gedeeltelijke vermindering van het belastingbedrag (vrijstelling, belastingkrediet).
9. In de tweede plaats moet het voordeel door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd. Een verlies aan belastingopbrengsten komt op hetzelfde neer als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven.
10. In de derde plaats moet de betrokken maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dit criterium veronderstelt dat de begunstigde van de maatregel een economische activiteit uitoefent, ongeacht zijn juridische status of de wijze waarop hij wordt gefinancierd. Volgens vaste rechtspraak is de voorwaarde van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer vervuld zodra de begunstigde onderneming een economische activiteit uitoefent die het voorwerp is van handel tussen lidstaten.
11. In de vierde plaats moet de maatregel specifiek of selectief zijn, in die zin dat hij bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt. Dat selectieve karakter kan evenwel worden gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het stelsel. Indien dit het geval is, wordt de maatregel niet als steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG gekwalificeerd.
12. Met betrekking tot deze laatste voorwaarde wordt in punt 23 van de mededeling gepreciseerd, dat de differentiële aard van sommige maatregelen niet noodzakelijk betekent dat zij als steunmaatregelen moeten worden beschouwd. Dit geldt voor maatregelen die door hun economische rationaliteit noodzakelijk of functioneel zijn voor de doeltreffendheid van het belastingstelsel. Het is de taak van de lidstaat een dergelijke rechtvaardiging aan te voeren.
13. Wat de procedure betreft, vermeldt de mededeling dat de lidstaten volgens artikel 88, lid 3, EG de Commissie op de hoogte moeten brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen. De lidstaten kunnen deze voornemens niet zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie tot uitvoering brengen.(5)
14. De stappen die moeten worden ondernomen om de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen, zijn gecodificeerd bij verordening (EG) nr. 659/1999.(6) Deze verordening, die op 16 april 1999 in werking is getreden, is in casu van toepassing.
15. Overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 659/1999 moet elk voornemen om nieuwe steun te verlenen in beginsel door de betrokken lidstaat tijdig worden aangemeld bij de Commissie. In de aanmelding moet de betrokken lidstaat alle informatie verstrekken die de Commissie nodig heeft om haar standpunt te bepalen over het bestaan van de steunmaatregel en de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.
2. De wetgeving inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten
16. Luidens artikel 1 van richtlijn 91/676/EEG(7) heeft deze tot doel „de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen”.
17. Daartoe legt richtlijn 91/676 de lidstaten een aantal maatregelen op. In het bijzonder moeten de lidstaten ervoor zorgen dat in elk bedrijf de jaarlijks op of in de bodem gebrachte hoeveelheid stikstof in dierlijk mest(8) 170 kg per hectare niet overschrijdt. Zij mogen andere hoeveelheden enkel toestaan indien deze worden gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria en geen afbreuk doen aan de doelstellingen van de richtlijn.(9)
B – Nationale wetgeving
1. Het heffingstelsel
18. Het door het Koninkrijk der Nederlanden ingevoerde heffingstelsel, dat bekend is onder de naam „MINAS”(10), is vastgesteld bij de wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten.(11) Krachtens deze regeling moeten de exploitanten een boekhouding bijhouden van de hoeveelheden mineralen die het landbouwbedrijf binnenkomen en verlaten. Het doel van dit stelsel is dat de toevoer van fosfaat en stikstof in het bedrijf niet hoger is dan de afvoer van deze mineralen uit het bedrijf, plus een „toelaatbaar verlies”. Wanneer de stikstof‑ en fosfaatverliezen in een bepaald bedrijf de toegestane verliesnormen overschrijden, moet de betrokken exploitant op deze overschotten heffingen betalen.
19. Deze heffingen zijn forfaitair of proportioneel. De op deze heffingen toepasselijke regels zijn neergelegd in hoofdstuk IV van de Meststoffenwet.
20. De forfaitaire heffingen worden berekend op basis van de belastbare hoeveelheid meststoffen in een kalenderjaar, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en stikstof.(12) De belastbare hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door de som van de hoeveelheid „aangevoerde” meststoffen en de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, verminderd met achtereenvolgens de hoeveelheid „afgevoerde” dierlijke meststoffen, de opname van meststoffen door het gewas en het toelaatbare verlies van meststoffen.(13) De opname van meststoffen door het gewas wordt voor de gemiddeld in het betrokken kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond per hectare vastgesteld op 65 kg fosfaat en 300 kg stikstof voor grasland, 50 kg fosfaat en 125 kg stikstof voor bouwland.(14)
21. De proportionele heffingen worden eveneens vastgesteld op basis van de „aanvoerposten” en de „afvoerposten” van mineralen. Het aantal elementen dat in aanmerking wordt genomen om de „aanvoer-” en „afvoerposten” van mineralen te bepalen, is evenwel groter. Zo bevatten de „afvoerposten” de dierlijke meststoffen, het „ruwvoer” dat van het bedrijf zelf afkomstig is, de dieren van een aantal soorten, de dierlijke producten en de andere akker‑ en tuinbouwproducten dan het ruwvoer.(15) De hoeveelheid fosfaat en stikstof in deze andere akker‑ en tuinbouwproducten dan het ruwvoer wordt per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die in het betrokken kalenderjaar is beteeld met akker‑ en tuinbouwgewassen, forfaitair vastgesteld op respectievelijk 65 kg en 165 kg.(16)
22. Voor het toelaatbare verlies worden voor de twee soorten heffingen gelijke normen vastgesteld.(17)
2. De afwijkingen
23. De regeling van 12 januari 1999 van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij(18) voorziet in drie gevallen van vrijstelling van de bij de Meststoffenwet ingestelde heffingen.
24. De eerste vrijstelling betreft kleine bedrijven, de zogenoemde hobbyisten.(19) Zij genieten totale vrijstelling.(20)
25. De tweede vrijstelling geldt voor tuinbouwbedrijven die kasteelt (tuinbouw die op volle grond in een kas plaatsvindt) of substraatteelt (niet-grondgebonden tuinbouw) verrichten. Deze zijn vrijgesteld ten belope van een maximale belastbare hoeveelheid meststoffen van 460 kg fosfaat en 800 kg stikstof per hectare van de gemiddelde oppervlakte groeimedium of terrein die in het betrokken kalenderjaar bij het bedrijf voor deze vorm van productie daadwerkelijk in gebruik is.(21)
26. De derde vrijstelling is van toepassing op tuincentra die eveneens tuinbouw in kas of op substraat verrichten. Zij genieten dezelfde gedeeltelijke vrijstelling als bovengenoemde tuinbouwbedrijven.(22)
27. De vrijstellingsregeling geldt met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1998, de datum waarop de in hoofdstuk IV van de Meststoffenwet ingestelde heffingen in werking zijn getreden.(23)
II – De administratieve procedure en de bestreden beschikking
28. Bij brief van 7 oktober 1999 heeft het Koninkrijk der Nederlanden bij de Commissie op verzoek van deze laatste(24) overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG de vrijstellingsregeling aangemeld. Volgens Nederland waren de hierin neergelegde vrijstellingen gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het stelsel van mineralenheffingen en vormden zij derhalve geen steunmaatregelen van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
29. Bij telexbericht van 26 oktober 1999 heeft de Commissie de permanente vertegenwoordiging van Nederland om aanvullende inlichtingen verzocht.
30. De Nederlandse regering heeft hierop geantwoord bij brief van 10 januari 2000.
31. Aangezien de toelichting in deze brief haar geen voldoening gaf, heeft de Commissie bij brief van 20 maart 2000 de Nederlandse regering in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de betrokken vrijstellingen de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
32. De Nederlandse regering heeft haar opmerkingen ingediend bij brief van 17 mei 2000.
33. Op 21 december 2000 heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld.
34. In deze beschikking verklaart de Commissie dat de twijfel die haar ertoe heeft gebracht de formele onderzoeksprocedure tegen de betrokken vrijstellingen in te leiden, bij gebrek aan verdere gegevens blijft bestaan. Zij zet daarbij de volgende overwegingen uiteen.
35. Wat het bestaan van een steunmaatregel betreft, doet het feit dat de heffingen te vergelijken zijn met geldboeten, niet af aan het feit dat het MINAS als een heffingstelsel is opgevat. Afwijkingen van dit stelsel kunnen dus staatssteun vormen die de mededinging tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Aangezien bedrijven aan deze heffingen zijn onderworpen, wordt de positie van de vrijgestelde bedrijven verbeterd. De betrokken maatregel heeft dus tot gevolg dat aan bepaalde bedrijven een voordeel wordt verstrekt.
36. Wat de „hobbyisten” betreft, is de voorgenomen vrijstelling niet gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het stelsel.
37. Met betrekking tot de bedrijven en de tuincentra die tuinbouwactiviteiten in kas of op substraat verrichten, hebben de Nederlandse autoriteiten geen nieuwe gegevens aangevoerd. Aangezien de vrijgestelde hoeveelheden aanzienlijk boven de normen voor landbouwgronden liggen en voor grondgebonden en niet-grondgebonden tuinbouw dezelfde regeling geldt, bestaat er geen reden die inherent is aan het stelsel, om de voorgenomen vrijstellingen toe te kennen.
38. De vrijstellingen voldoen daarentegen aan de vier voorwaarden van de mededeling, die naar analogie van toepassing is. Dit soort steun moet bovendien als exploitatiesteun worden beschouwd en voldoet niet aan de voorwaarden om overeenkomstig artikel 87, lid 3, EG te worden toegestaan.
39. Ten slotte wijst de Commissie het argument af dat de procedure betreffende staatssteun zou zijn gebruikt of misbruikt om richtlijn 91/676 toe te passen. Zij herinnert er evenwel aan dat een procedure betreffende staatssteun nooit tot een resultaat mag leiden dat strijdig zou zijn met de andere bepalingen van het Verdrag. Zij merkt op dat tegen het Koninkrijk der Nederlanden een specifieke inbreukprocedure is ingeleid wegens niet-nakoming van de genoemde richtlijn.(25)
40. De Commissie komt tot de conclusie dat de heffingsvrijstellingen die het Koninkrijk der Nederlanden voornemens is toe te kennen aan „hobbyisten” en aan tuinbouwbedrijven en tuincentra die tuinbouwactiviteiten verrichten, steunmaatregelen van de staat zijn die met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar zijn.(26)
III – Bespreking
41. De Nederlandse regering komt tegen de bestreden beschikking enkel op voorzover zij betrekking heeft op bedrijven en tuincentra die kas‑ of substraatteelt verrichten. Tot staving van haar beroep voert zij twee middelen aan. Het eerste betreft schending van artikel 87, lid 1, EG. Het tweede heeft betrekking op een gebrekkige motivering.
42. Rekening houdend met verzoekers argumenten zal ik deze twee middelen onderzoeken in de volgorde waarin zij zijn aangevoerd.
A – De schending van artikel 87, lid 1, EG
43. Dit middel bestaat uit twee onderdelen. In de eerste plaats heeft de Commissie volgens de Nederlandse regering ten onrechte geoordeeld dat de vrijstelling voor kas‑ of substraatteelt een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt. In de tweede plaats verwijt zij de Commissie, deze beoordeling te hebben gebaseerd op de overweging dat de litigieuze vrijstelling strijdig is met richtlijn 91/676.
1. De kwalificatie van de litigieuze vrijstelling als staatssteun
a) Argumenten van partijen
44. De Nederlandse regering verklaart dat de vrijstellingsregeling tot doel heeft het nadeel te compenseren dat de kas‑ en substraattelers ondervinden ten gevolge van de Meststoffenwet. In deze wet wordt immers geen rekening gehouden met het feit dat de afvoer van mineralen bij deze twee teeltwijzen veel hoger ligt. De Meststoffenwet heeft dus tot gevolg dat de betrokken bedrijven ongerechtvaardigde heffingen betalen. Om deze fout weg te werken, voorziet de vrijstellingsregeling dus in een gedeeltelijke vrijstelling voor deze bedrijven ten belope van 460 kg fosfaat en 800 kg stikstof per hectare kas‑ of substraatoppervlakte.
45. Volgens de Nederlandse regering zijn deze forfaits gerechtvaardigd om de volgende redenen. Anders dan de teelt in open grond is de kas‑ of substraatteelt niet seizoengebonden zodat jaarlijks een grotere hoeveelheid meststoffen nodig is. Vervolgens is de gewasopbrengst bij kas‑ of substraatteelt veel hoger dan bij teelt in open grond, waardoor de opname van mineralen door deze gewassen acht maal hoger is. Ten slotte zijn deze forfaits vastgesteld op basis van de gemiddelde fosfaat‑ en stikstofopname van een aantal verschillende gewassen.
46. Aangezien de litigieuze vrijstelling gewoon een nadeel corrigeert, is volgens de Nederlandse regering niet voldaan aan de vier voorwaarden die in de mededeling zijn gesteld.
47. In de eerste plaats vormt de litigieuze vrijstelling geen voordeel dat de lasten verlicht van de bedrijven die kas‑ of substraatteelt verrichten. Van een verlichting van lasten zou immers slechts sprake zijn indien de kas‑ en substraattelers meer stikstof en fosfaat in de bodem konden brengen dan volgens de verliesnormen toelaatbaar is, zonder daarvoor heffingen verschuldigd te zijn. De vrijstelling wil evenwel een onbedoeld nadeel wegnemen dat deze bedrijven ondervinden ten gevolge van het feit dat de Meststoffenwet geen rekening houdt met de opname van mineralen door de op het bedrijf geteelde gewassen.
48. In de tweede plaats is geen voordeel door de staat toegekend of met staatsmiddelen bekostigd. Aangezien het niet gaat om een vrijstelling maar om een correctie van een uit de Meststoffenwet voortvloeiende onredelijkheid, vormt de litigieuze vrijstelling naar haar aard geen door de staat toegekend of met staatsmiddelen bekostigd voordeel. Bovendien is het MINAS een prohibitief stelsel. Het is voor de telers voordeliger om door een aanpassing van hun productie het verlies van mineralen in het milieu te beperken dan de heffingen te betalen. De heffingen zijn er dus op gericht dat landbouwbedrijven hun gebruik van meststoffen verminderen. Door zijn aard, zijn doel en zijn werking is dit stelsel vergelijkbaar met een stelsel van administratieve en strafrechtelijke geldboeten. Het heeft dus weliswaar de schijn van een belastingstelsel, maar dient in werkelijkheid niet om inkomsten voor de staat te genereren.
49. In de derde plaats heeft de litigieuze vrijstelling geen ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten tot gevolg. Van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer of concurrentievervalsing, zowel ten aanzien van kas‑ en substraattelers in andere lidstaten als ten aanzien van de andere bedrijven in de Gemeenschap in het algemeen, is slechts sprake indien de Nederlandse kas‑ of substraattelers het recht zou worden verleend meer meststoffen te gebruiken dan de andere bedrijven. Aangezien de betrokken vrijstelling overeenstemt met de hoeveelheid mineralen die door de op het bedrijf geteelde gewassen wordt opgenomen, wordt het handelsverkeer niet ongunstig beïnvloed en wordt de concurrentie niet vervalst.
50. In de vierde plaats is het selectieve karakter van de vrijstelling gerechtvaardigd door de aard van het stelsel van mineralenheffingen. Volgens de Nederlandse regering is de situatie in casu vergelijkbaar met het in punt 25 van de mededeling aangehaalde voorbeeld met betrekking tot de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor stichtingen of verenigingen. Aangezien geen vennootschapsbelasting kan worden geheven indien geen winst is gemaakt, is het door de aard van het stelsel gerechtvaardigd dat stichtingen en verenigingen daarvan zijn vrijgesteld. Op dezelfde wijze hoeft geen heffing te worden betaald voor de aanvoer van mineralen die door planten worden opgenomen en de bodem niet belasten.
51. In antwoord op het argument van de Commissie dat de wettigheid van haar beschikking inzake staatssteun moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover zij beschikte op het ogenblik waarop zij deze beschikking gaf, stelt de Nederlandse regering dat het aan de Commissie stond haar verzoek om inlichtingen duidelijk te formuleren. Tijdens de administratieve procedure heeft de Commissie evenwel op geen enkel ogenblik meegedeeld wat haar precieze bezwaren tegen de vrijstellingsregeling waren. Zij heeft evenmin verzocht om informatie die zij naar haar zeggen miste om zich een duidelijk beeld te kunnen vormen van de aard en de gevolgen van deze regeling.
52. Zo heeft de Commissie in het telexbericht van 26 oktober 1999 enkel gesteld dat de normen van de vrijstellingsregeling hoger waren dan de normen voor landbouwgronden. De Nederlandse regering heeft zulks toegelicht in haar brief van 10 januari 2000. De Commissie heeft niet aangegeven waarom deze toelichting niet bevredigend was. In haar besluit van 20 maart 2000 om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden heeft zij enkel herhaald wat zij in bovengenoemd telexbericht reeds had verklaard. Aangezien het voor de hand ligt dat de opname van mineralen door kas‑ of substraatgewassen hoger is dan bij open teelt op landbouwgrond, heeft de Nederlandse regering dan ook aangenomen dat de Commissie de vrijstellingsregeling misverstond. Daarom heeft zij het doel en de noodzaak van de betrokken vrijstelling bij brief van 17 mei 2000 opnieuw uiteengezet. De Commissie heeft de bestreden beschikking evenwel vastgesteld zonder op die brief te reageren. Zij heeft ook pas in haar verweerschrift voor het eerst bezwaar gemaakt tegen de forfaitaire aard van deze vrijstelling.
53. De Commissie betwist deze argumenten.
54. Zij betoogt dat het overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 659/1999 en punt 23 van de mededeling aan de betrokken lidstaat is te bewijzen dat de vrijstelling van belasting geen staatssteun is omdat zij noodzakelijk of functioneel is voor het desbetreffende belastingstelsel. Indien noch de lidstaat noch de belanghebbende partijen tijdens de procedure de argumenten naar voren hebben gebracht of de gegevens hebben overgelegd die de Commissie in staat moeten stellen de bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel gerezen moeilijkheden op te lossen en zich ervan te overtuigen dat er geen sprake is van onverenigbare staatssteun, dan kan zij alleen maar weigeren deze maatregel goed te keuren.
55. De Commissie heeft de Nederlandse regering vanaf het begin van de procedure verzocht te rechtvaardigen, waarom de verliesnormen voor stikstof en fosfaat zoveel soepeler zijn voor tuinbouwbedrijven dan voor normale landbouwers en waarom de toegestane mesthoeveelheden veel hoger zijn dan richtlijn 91/676 toestaat. Zij heeft haar twijfels opnieuw te kennen gegeven in haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. In dat besluit heeft zij de Nederlandse regering eveneens verzocht alle gegevens te verstrekken die haar van nut kunnen zijn voor de beoordeling van de steunmaatregel. Niettemin heeft Nederland slechts algemene stellingen geponeerd, ook in zijn brief van 17 mei 2000.
56. De Commissie wijst erop dat zij de bestreden beschikking heeft gegeven omdat de Nederlandse regering de voorgenomen vrijstelling voor de tuinbouw niet heeft gerechtvaardigd. In het bijzonder heeft de Nederlandse regering niet bewezen dat de opname van stikstof en fosfaat door kas‑ of substraatgewassen achtmaal hoger zou zijn dan bij normale teelten.
57. Op basis hiervan meent de Commissie dat aan de vier voorwaarden van de mededeling is voldaan.
58. In de eerste plaats verlicht de litigieuze vrijstelling de lasten die de begunstigden normaliter moeten dragen. In de tweede plaats vormt zij een door de staat toegekend of met staatsmiddelen bekostigd voordeel, aangezien zij een verlies aan belastingopbrengsten meebrengt. In de derde plaats wordt het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloed, aangezien de financiële positie van de begunstigde ondernemingen wordt versterkt. In de vierde plaats is zij niet gerechtvaardigd door de aard van het stelsel van mineralenheffingen.
b) Beoordeling
59. Zoals gezegd, zijn volgens artikel 87, lid 1, EG in beginsel door het Verdrag verboden, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
60. Vaststaat dat de vrijstellingsregeling voorziet in een gedeeltelijke vrijstelling van de krachtens het MINAS op verliezen van fosfaat en stikstof in het milieu verschuldigde belastingen, ten gunste van een bepaalde categorie tuinbouwbedrijven, die welke kas‑ of substraatteelt verrichten.
61. Volgens de Nederlandse regering verschaft deze vrijstelling de betrokken bedrijven geen voordeel, maar wordt hiermee een fout in het MINAS ten nadele van deze bedrijven rechtgezet. Het onderscheid dat deze vrijstellingsregeling ten gunste van deze ondernemingen maakt, of de selectieve toepassing van deze maatregel, wordt aldus gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het stelsel van heffingen op dierlijke meststoffen. Met dit argument vat ik mijn onderzoek aan.
i) Het bestaan van een voordeel voor bepaalde ondernemingen of producties en de rechtvaardiging van de selectieve toepassing van de voorgenomen vrijstelling door de aard en de opzet van het stelsel
62. Het begrip steun is in de communautaire rechtspraak aldus uitgelegd, dat daar niet onder vallen maatregelen waarmee ten aanzien van de lasten tussen ondernemingen onderscheid wordt gemaakt, wanneer dat onderscheid voortvloeit uit de aard en de opzet van het betrokken lastenstelsel.(27) De afwijking van het algemene stelsel waarin de litigieuze maatregel voorziet ten gunste van bepaalde ondernemingen, vormt met andere woorden geen steunmaatregel indien deze afwijking gerechtvaardigd is door de doelstellingen van het algemene stelsel.(28)
63. Er zij aan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 10 EG gehouden zijn tot samenwerking in het kader van de uitvoering van artikel 88 EG.(29) Ingevolge deze verplichting tot samenwerking dienen de lidstaten de Commissie met name alle gegevens te verstrekken die zij nodig heeft om aan haar taak te voldoen. Zo moet de lidstaat de Commissie alle gegevens verstrekken aan de hand waarvan deze kan nagaan of aan de voorwaarden voor de afwijking is voldaan.(30) Een lidstaat die tijdens de administratieve procedure zijn verplichting tot samenwerking niet nakomt, kan de Commissie achteraf niet verwijten dat zij een kennelijk onjuiste beoordeling heeft gemaakt of haar beschikking niet genoegzaam heeft gemotiveerd(31), of bij de vaststelling van de beschikking geen beroep heeft gedaan op een onafhankelijk deskundige.(32) Het Hof heeft deze bewijsplicht eveneens toegepast wanneer, om de kwalificatie v an de betrokken maatregel als staatssteun te kunnen uitsluiten, moet worden onderzocht of deze maatregel al dan niet past in de aard en de opzet van het desbetreffende lastenstelsel.(33)
64. Deze verplichting tot samenwerking uit hoofde van artikel 10 EG is uitdrukkelijk vermeld in de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 659/1999, die op basis van de praktijk van de Commissie en de rechtspraak van het Hof de regels voor de controle van staatssteun door de Commissie heeft vastgesteld.(34) In artikel 2, lid 2, van deze verordening is de betrokken lidstaat dienovereenkomstig de verplichting opgelegd de Commissie alle informatie te verstrekken die deze nodig heeft om een standpunt te bepalen over het bestaan van een steunmaatregel(35) en de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.
65. Het is bijgevolg de taak van de lidstaat, aan te tonen dat de betrokken afwijking gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het stelsel en dat geen sprake is van een steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG.(36) Derhalve moet worden onderzocht of de Nederlandse regering in de onderhavige zaak heeft gerechtvaardigd dat de stikstof‑ en fosfaathoeveelheden die zijn vrijgesteld ten gunste van de tuinbouwbedrijven en tuincentra die kas‑ of substraatteelt verrichten, passen in de aard en de opzet van het MINAS.
66. De Nederlandse regering heeft tijdens de administratieve procedure daarover de volgende toelichting verschaft. In haar antwoord van 10 januari 2000 op het verzoek om nadere toelichting van de Commissie, heeft zij uitgelegd dat de hoeveelheden van 460 kg en 800 kg stikstof waren gebaseerd op de onderzoeksgegevens van het Proefstation voor de Bloemisterij en Glasgroenten en dat de productie bij teelt onder glas achtmaal zo hoog is dan de productie bij teelt in open grond. In de opmerkingen die zij op 17 mei 2000, na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, heeft ingediend, heeft zij herhaald dat de forfaitaire hoeveelheden van 460 kg fosfaat en 800 kg stikstof per hectare glas‑ of substraatteelt voortkomen uit studies van de bovengenoemde onderzoeksinstelling. Deze bedragen waren volgens haar gerechtvaardigd wegens het feit dat de glas‑ of substraatteelt op de volgende punten verschilt van de teelt in open grond:
„– anders dan de teelt in open grond is kas‑ of substraatteelt niet seizoengebonden; meststoffen kunnen dus het hele jaar door worden aangevoerd en gebruikt;
– bij glas‑ of substraatteelt is het grondgebruik, gemeten aan het aantal planten per hectare, veel intensiever dan bij teelt in open grond; bijgevolg is de opname van meststoffen door de gewassen per hectare hoger dan bij teelt in open grond;
– om deze twee redenen is de opname van meststoffen door de gewassen bij kas‑ of substraatteelt achtmaal hoger dan bij teelt in open grond;
– alle toegevoerde meststoffen worden dus opnieuw van het bedrijf afgevoerd via de geteelde gewassen; er is dus geen verlies van meststoffen in de bodem en het grondwater wordt dus niet belast; bij substraatteelt is er hoe dan ook geen contact met de bodem.”
67. De Nederlandse regering heeft geen documenten tot staving van deze verklaringen overgelegd.
68. Het valt natuurlijk niet te betwisten dat het rendement bij kas‑ of substraatteelt hoger ligt dan bij teelt in open grond. Het is dus aannemelijk dat de gewassen bij kas‑ of substraatteelt op een vergelijkbare teeltoppervlakte jaarlijks meer fosfaat en stikstof kunnen opnemen dan bij teelt in open grond.
69. Uit bovenstaande verklaringen blijkt evenwel niet dat de opname van meststoffen bij kas‑ of substraatgewassen gemiddeld achtmaal hoger ligt dan bij in open grond geteelde gewassen. Evenmin blijkt daaruit dat de opname overeenstemt met de jaarlijkse gemiddelde hoeveelheden van 460 kg fosfaat en 800 kg stikstof per hectare, noch dat voor kasgewassen dezelfde forfaitaire hoeveelheden voor de opname van fosfaat en stikstof kunnen worden vastgesteld als voor substraatgewassen, terwijl de Nederlandse regering toch zelf verklaart dat kasgewassen, anders dan substraatgewassen, rechtstreeks contact met de bodem hebben.
70. Vastgesteld moet dus worden dat de Nederlandse regering, door zich te beperken tot gewone verklaringen, niet heeft aangetoond dat de litigieuze vrijstelling gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het MINAS. Deze beoordeling wordt bevestigd door de verklaringen die de regering ter terechtzitting heeft gedaan, namelijk dat zij er niet in was geslaagd de Commissie te overtuigen van de juistheid van de vrijgestelde fosfaat‑ en stikstofhoeveelheden en dat deze rechtvaardiging enkel op wetenschappelijke gronden kon worden gebaseerd.
71. De Nederlandse regering betoogt evenwel dat bij de beoordeling van de door haar aan de Commissie verstrekte rechtvaardigingen rekening moet worden gehouden met het feit dat deze op geen enkel ogenblik haar grieven ten aanzien van de vrijstellingsregeling heeft uiteengezet. De Commissie heeft evenmin nauwkeurig aangegeven welke gegevens zij met name na de brief van 17 mei 2000 nodig had voor haar beoordeling. Volgens de Nederlandse regering had zij bij gebrek aan voldoende informatie haar goedkeuringsbesluit moeten aanhouden en duidelijk om informatie moeten verzoeken.
72. Deze argumenten kunnen volgens mij niet worden aanvaard. Mijns inziens heeft de Commissie haar grieven ten aanzien van de vrijstellingsregeling veeleer voldoende duidelijk gemaakt aan de Nederlandse regering.
73. Zo heeft de Commissie, onmiddellijk nadat de regeling overeenkomstig artikel 88 EG bij haar was aangemeld, in haar telexbericht van 26 oktober 1999 opgemerkt dat de norm voor stikstof aanzienlijk hoger was dan toelaatbaar was op basis van richtlijn 91/676 en dat er geen reden leek te zijn om de voorgestelde vrijstelling toe te kennen voor de tuinbouwsector. Zij heeft de Nederlandse regering verzocht om aanvullende inlichtingen.
74. In de brief van 20 maart 2000, waarbij de Commissie de Nederlandse regering meedeelde dat zij voornemens was de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft zij vervolgens verklaard dat de door Nederland bij brief van 10 januari 2000 verstrekte inlichtingen ontoereikend waren om daaruit te kunnen concluderen dat de betrokken vrijstelling gerechtvaardigd was door de aard en de opzet van het stelsel. Zij vermeldde dat de toegestane aanvoer van fosfaat (460 kg) en stikstof (800 kg) veel hoger leek te liggen dan voor in open grond geteelde gewassen en dat er volgens haar geen aan het systeem inherente reden was om de voorgenomen vrijstelling toe te kennen. Met betrekking tot de tuincentra die zelf tuinbouwactiviteiten verrichten, heeft de Commissie opgemerkt dat er evenmin een reden leek te zijn om deze vrijstelling toe te kennen voorzover voor grondgebonden tuinbouw en niet-grondgebonden tuinbouw dezelfde regeling zou gelden.
75. Voorts heeft de Commissie vermeld dat deze vrijstellingen in het betrokken stadium van de procedure volgens haar als staatssteun moesten worden beschouwd voorzover hiervoor geen rechtvaardigingen waren aangevoerd. Aangezien deze vrijstellingen bovendien leken te voldoen aan de voorwaarden van de punten 9 tot en met 12 van de mededeling, dienden zij als steun voor de bedrijfsvoering te worden aangemerkt. Ten slotte heeft de Commissie een voorbehoud gemaakt over de verenigbaarheid van de Nederlandse wetgeving met richtlijn 91/676. Bij gebrek aan gegevens over nitraatverlies in het water had zij met name twijfels over de milieueffecten van de voorgenomen vrijstellingen.
76. Gelet op deze gegevens meen ik dat de Commissie duidelijk te kennen heeft gegeven dat de door de Nederlandse regering verstrekte toelichting geen rechtvaardiging opleverde voor de vrijstelling van dergelijke hoge fosfaat‑ en stikstofhoeveelheden, met name omdat dezelfde regeling gold voor kastuinbouw en voor substraattuinbouw en een dergelijke vrijstellingsregeling in die omstandigheden als steun voor de bedrijfsvoering moest worden beschouwd.
77. Ik meen dan ook dat de Commissie in de onderhavige omstandigheden niet kan worden verweten dat zij op de brief van de Nederlandse autoriteiten van 17 mei 2000 enkel heeft gereageerd door de bestreden beschikking te geven en dat zij hun niet opnieuw om bijkomende inlichtingen heeft verzocht.(37) Gelet op de verklaringen van de Commissie in de brief van 20 maart 2000 kon het de Nederlandse regering niet ontgaan zijn, dat het niet voldoende zou zijn enkel de toelichting te herhalen die zij reeds in haar brief van 10 januari 2000 had verschaft, en dat zij wetenschappelijke documenten en in het bijzonder de in die brief reeds aangehaalde studies moest overleggen.
78. Een tegenovergestelde opinie zou in de omstandigheden van deze zaak neerkomen op een omkering van de bewijslast, die zoals gezegd op de lidstaat rust. Aangezien de Nederlandse regering in antwoord op de brief van de Commissie van 20 maart 2000 enkel de door haar reeds verschafte informatie heeft herhaald, zonder enig document en zelfs niet de nogmaals genoemde onderzoeken over te leggen, mocht de Commissie zich op het standpunt stellen dat de regering niet voldeed aan de op haar rustende bewijsplicht, zodat zij zich definitief kon uitspreken over de vrijstellingsregeling.(38)
79. Gelet op een en ander meen ik dat de Commissie terecht heeft geoordeeld dat de voorgenomen vrijstelling een voordeel vormt voorzover hierdoor aan tuinbouwbedrijven en tuincentra die kas‑ of substraatteelt verrichten, de mogelijkheid wordt verleend veel grotere hoeveelheden meststoffen te gebruiken dan de andere producenten zonder de door het MINAS ingevoerde heffingen te betalen. Om dezelfde redenen is de selectieve toepassing van deze vrijstelling niet gerechtvaardigd.
ii) De andere voorwaarden van artikel 87, lid 1, EG
80. Aangezien de voorwaarden van artikel 87, lid 1, EG cumulatief zijn, moeten nog de argumenten van de Nederlandse regering worden beoordeeld volgens welke de litigieuze vrijstelling geen door de staat toegekend of met staatsmiddelen bekostigd voordeel is en de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt.
– Het bestaan van een door de staat toegekend of met staatsmiddelen bekostigd voordeel
81. Het betoog van de Nederlandse regering is voor een deel gebaseerd op de stelling dat de litigieuze vrijstelling geen voordeel verleent, maar gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het MINAS. Ik verwijs in zoverre naar de voorgaande beschouwingen om dit deel van het betoog te weerleggen. Hier onderzoek ik enkel de andere argumenten die de Nederlandse regering op dit punt heeft aangevoerd.
82. De Nederlandse regering betoogt in wezen dat het MINAS geen fiscaal stelsel vormt in die zin dat het niet bedoeld is om inkomsten te genereren, maar om het verlies van meststoffen in het milieu te beperken door middel van prohibitieve belastingen.
83. Deze argumenten moeten volgens mij worden afgewezen op basis van de rechtspraak van het Hof. Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip steun immers niet enkel positieve prestaties, zoals subsidies, maar eveneens maatregelen van openbare instanties die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor ─ zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn ─ van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.(39) In het arrest van 15 maart 1994, Banco Exterior de España(40), heeft het Hof uit die rechtspraak afgeleid dat een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, een steunmaatregel van de staat is in de zin van artikel 87, lid 1, EG.(41)
84. Het begrip „staatsmiddelen” kan dus een negatieve vorm aannemen en eenvoudig tot uiting komen in een verlies aan inkomsten voor de betrokken staat. Het is bijgevolg niet noodzakelijk dat het algemene stelsel waarvan de betrokken maatregelen een afwijking vormen, tot doel heeft inkomsten voor de staat te genereren. Dienaangaande heeft het Hof in het arrest van 17 juni 1999, Piaggio(42), geoordeeld dat de vrijstelling van de verplichting om geldboeten en andere financiële sancties te betalen moet worden beschouwd als een voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
85. Bijgevolg heeft de Commissie in de bestreden beschikking terecht geoordeeld dat de redenering van de Nederlandse regering, volgens welke het MINAS niet zozeer met een belastingstelsel, maar veeleer met een stelsel van bestuurlijke en strafrechtelijke geldboeten kan worden vergeleken, niet kan afdoen aan de kwalificatie van de litigieuze vrijstellingen als steunmaatregelen van de staat.
86. Hetzelfde geldt voor de doelstelling die het MINAS volgens de Nederlandse regering nastreeft, namelijk de bescherming van het milieu. Volgens vaste rechtspraak maakt artikel 87, lid 1, EG immers geen onderscheid op grond van de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet het naar hun gevolgen.(43)
87. De Commissie heeft in de bestreden beschikking(44) dus terecht geoordeeld dat het voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG, zoals uitgelegd in de rechtspraak, door de staat was toegekend via een „inkomstenverlies”.
– De invloed van de vrijstellingsregeling op het handelsverkeer en de mededinging tussen lidstaten
88. De argumenten die de Nederlandse regering dienaangaande aanvoert, berusten op dezelfde stelling als haar standpunt dat de litigieuze vrijstelling geen voordeel verschaft aan de bedrijven die glas‑ of substraatteelt verrichten. Zij komen erop neer dat de voorgenomen vrijstelling overeenstemt met de hoeveelheden meststoffen die in dergelijke omstandigheden door de gewassen worden opgenomen. Zoals gezegd, heeft de regering daarvan echter geen bewijs geleverd en mijn conclusie was dan ook dat deze vrijstelling aan deze bedrijven een voordeel verschafte.
89. Voorts betwist de Nederlandse regering niet dat, zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft vermeld(45), er een „aanzienlijke” grensoverschrijdende handel in tuinbouwproducten bestaat, dus ook naar de andere lidstaten. Dienaangaande wijs ik er eenvoudig op dat de productie onder glas of op substraat volgens de verklaring ter terechtzitting van de regering 20 % van de totale Nederlandse productie uitmaakt.
90. Bijgevolg heeft de Commissie in de bestreden beschikking terecht geoordeeld dat de litigieuze vrijstelling het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden.(46)
91. Gelet op het voorgaande meen ik dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is en dus moet worden afgewezen.
2. De verenigbaarheid van de litigieuze vrijstelling met richtlijn 91/676
a) Argumenten van partijen
92. De Nederlandse regering betoogt in een eerste punt dat de procedure van artikel 88 EG niet is ingesteld om te kunnen beoordelen of de betrokken vrijstelling al dan niet verenigbaar is met richtlijn 91/676. De bestreden beschikking berust dus op een onjuist beoordelingskader.
93. De Nederlandse regering stelt in een tweede punt dat de vrijstellingsregeling verenigbaar is met deze richtlijn. De bijdrage van het gebruik van meststoffen in de kas‑ of substraatteelt aan de directe belasting van de bodem is te verwaarlozen. In de substraatteelt worden de gewassen geteeld in groeimedia en hebben zij geen contact met de bodem. In de kasteelt wordt een zeer aanzienlijk deel van de fosfaten en de stikstof opgenomen door de gewassen.
94. Volgens de Commissie is het niet nodig dat het Hof het tweede onderdeel van het eerste middel onderzoekt, omdat het de geldigheid van de bestreden beschikking niet kan aantasten. Uit de beschikking blijkt dat de onverenigbaarheid van de litigieuze vrijstelling met richtlijn 91/676 slechts een aanvullende grond was voor de weigering om de steunmaatregel goed te keuren.
b) Beoordeling
95. Anders dan de Nederlandse regering lijkt te betogen, heeft de Commissie de kwalificatie van de litigieuze vrijstelling als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun niet gebaseerd op de onverenigbaarheid van deze vrijstelling met richtlijn 91/676.
96. Bij aandachtige lezing van de bestreden beschikking blijkt immers dat de Commissie haar beoordeling van het bestaan van een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG heeft gebaseerd op de bepalingen van dat artikel.(47) Zo heeft de Commissie uiteengezet in welk opzicht de litigieuze vrijstelling een door de staat aan bepaalde ondernemingen verschaft voordeel vormt, hoewel deze vrijstelling te vergelijken is met een stelsel van geldboeten, en waarom de vrijstelling het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.(48) De bezwaren die zij reeds had geuit, heeft zij herhaald en zij heeft hieruit de conclusie getrokken dat deze maatregel niet gerechtvaardigd was door de aard en de opzet van het stelsel.(49) Volgens haar voldeed de betrokken maatregel daarentegen aan alle voorwaarden van de mededeling.(50)
97. Vervolgens heeft de Commissie gepreciseerd dat dergelijke steun als exploitatiesteun moest worden beschouwd en dat zij niet voldeed aan de voorwaarden voor een van de in artikel 87, lid 3, EG bedoelde afwijkingen.(51) Ten slotte heeft zij het argument weerlegd dat zij de procedure betreffende staatssteun zou hebben gebruikt of misbruikt om richtlijn 91/676 toe te passen.(52)
98. Voor het overige heeft de Commissie haar twijfels over de verenigbaarheid van de litigieuze vrijstelling met richtlijn 91/676 in haar brief van 20 maart 2000 pas te kennen gegeven na erop te hebben gewezen dat in dat stadium van de procedure de Nederlandse autoriteiten niet hadden aangetoond dat de vrijstelling gerechtvaardigd was door de aard en de opzet van het mineralenheffingstelsel, zodat zij staatssteun vormde en moest worden gekwalificeerd als steun voor de bedrijfsvoering.
99. Onder deze omstandigheden kan de Nederlandse regering niet beweren dat het oordeel van de Commissie dat de litigieuze vrijstelling een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel van de staat vormt, op een onjuist rechtskader berust.
100. De vraag of de vrijstellingsregeling verenigbaar is met richtlijn 91/676, zoals de Nederlandse regering stelt, doet volgens mij niet af aan de wettigheid van de bestreden beschikking en hoeft in het kader van dit beroep niet te worden onderzocht. Zoals hiervoor is gebleken, heeft de Commissie de onverenigbaarheid van de litigieuze beschikking met het gemeenschapsrecht immers niet gebaseerd op deze richtlijn, maar op de redenering dat de maatregel moet worden beschouwd als steun voor de bedrijfsvoering, die niet aan de vereiste toelatingsvoorwaarden voldoet. Zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft opgemerkt(53), moet deze vrijstellingsregeling, ongeacht de verenigbaarheid ervan met de richtlijn, om bovengenoemde redenen dan ook worden beschouwd als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Zoals ik hierboven heb vermeld, is thans een aparte procedure aanhangig over de vraag of het MINAS in zijn geheel verenigbaar is met richtlijn 91/676.
101. Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het eerste middel eveneens worden afgewezen.
B – De schending van de motiveringsplicht
102. De Nederlandse regering verwijt de Commissie dat zij niet heeft uiteengezet waarom de forfaits van 460 kg fosfaat en 800 kg stikstof per hectare volgens haar te hoog liggen om te kunnen worden gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het MINAS. Zij herinnert eraan dat zij zowel in de brief van 10 januari 2000 als in de tweede paragraaf van de bijlage bij de brief van 17 mei 2000 heeft uitgelegd waarom voor de opname van meststoffen door kas‑ of substraatgewassen hogere forfaits moesten worden toegepast. Volgens haar baseert de Commissie haar standpunt op de onjuiste veronderstelling dat de vrijstellingen voor dit soort teelten feitelijk hoger zijn dan die voor de andere teelten.
103. Volgens de Commissie is de bestreden beschikking correct gemotiveerd.
104. Naar mijn oordeel strekken de argumenten van de Nederlandse regering in het kader van het tweede middel ertoe, de op haar rustende bewijslast om te keren en derhalve de bestreden beschikking ten gronde te betwisten. Door zich in casu op een gebrekkige motivering te beroepen, komt de Nederlandse regering in werkelijkheid immers op tegen het oordeel dat zij het bewijs moest leveren dat de voorgenomen vrijstelling gerechtvaardigd was door de aard en de opzet van het algemene stelsel, en dat zij aan die verplichting niet heeft voldaan.
105. De motiveringsplicht is evenwel een wezenlijk vormvoorschrift, dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de wettigheid van de omstreden handeling ten gronde betreft. Volgens vaste rechtspraak wordt met de door artikel 253 EG geëiste motivering beoogd dat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.(54)
106. Zoals ik hierboven heb vastgesteld, vermeldt de bestreden beschikking om welke redenen de litigieuze vrijstelling een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel van de staat vormt. Zij vermeldt in het bijzonder dat, voorzover de Nederlandse regering daarvan geen bewijs levert, deze vrijstelling niet gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het stelsel en voldoet aan de voorwaarden van de mededeling.
107. Het middel inzake gebrekkige motivering moet volgens mij dus ongegrond worden verklaard.
C – De kosten
108. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk moet worden gesteld, zal het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten moeten worden verwezen.
IV – Conclusie
109. Gelet op een en ander geef ik het Hof dus in overweging:
1) het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden te verwerpen;
2) verzoeker te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)
–	PB 2001, L 130, blz. 42 (hierna: „bestreden beschikking”).
(3)
–	PB L 384, blz. 3 (hierna: „mededeling”).
(4)
–	Zie punten 9‑12.
(5)
–	Zie punt 34.
(6)
–	Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1). Artikel 93 EG-Verdrag is thans artikel 88 EG.
(7)
–	Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1).
(8)
–	„Dierlijk mest” is in artikel 2, sub g, van richtlijn 91/676 omschreven als excrementen van vee of een mengsel van strooisel en excrementen van vee, alsook producten daarvan.
(9)
–	Zie bijlage III, 2.
(10)
–	Mineralenaangiftesysteem.
(11)
–	Zoals gewijzigd bij de wet van 16 september 1999 (Stb. 1999, 406; hierna: „Meststoffenwet”).
(12)
–	Zie artikel 15 van de Meststoffenwet.
(13)
–	Ibidem, artikel 16.
(14)
–	Ibidem, artikel 18.
(15)
–	Zie bijlage D, artikel D2 van de Meststoffenwet.
(16)
–	Ibidem, bijlage D, artikel D8.
(17)
–	Ibidem, artikelen 19 en 26.
(18)
–	Stcrt. 1999, 9 (hierna: „vrijstellingsregeling”).
(19)
–	Het gaat om bedrijven die gedurende een kalenderjaar gemiddeld niet meer dan drie grootvee-eenheden en drie hectare landbouwgrond bezitten. Zij hoeven voor het overige geen dierlijke of organische meststoffen aan te voeren.
(20)
–	Zie punt 2 van de vrijstellingsregeling.
(21)
–	Ibidem, punt 3.
(22)
–	Ibidem, punt 4.
(23)
–	Ibidem, punt 5.
(24)
–	In deze brief meldde de Nederlandse regering dat zij op 5 januari 1999 de vrijstellingsregeling als technische regeling aan de Commissie had meegedeeld. Bij brieven van 20 mei en 10 augustus 1999 heeft de Commissie de Nederlandse regering erop attent gemaakt dat deze regeling steunmaatregelen van de staat kon inhouden.
(25)
–	Zaak C‑322/00, thans aanhangig. In deze procedure heb ik eveneens conclusie genomen op 7 november 2002.
(26)
–	Zie artikel 1 van de bestreden beschikking.
(27)
–	Zie arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie (173/73, Jurispr. blz. 709, punt 33); 17 maart 1993, Sloman Neptun (C‑72/91 en C‑73/91, Jurispr. blz. I‑887, punt 21), en 17 juni 1999, België/Commissie (C‑75/97, Jurispr. blz. I‑3671, punt 34).
(28)
–	Dat geldt bijvoorbeeld voor de progressiviteit van de aanslagvoet van de inkomstenbelasting, die belastingplichtigen met de laagste inkomens gunstiger voorwaarden biedt en die wordt gerechtvaardigd door de herverdelende functie van de belasting. Voorts kan door de aard van het belastingstelsel worden gerechtvaardigd dat geen belastingheffing geschiedt bij coöperaties die al hun winst aan hun leden uitkeren, indien de belasting bij hun leden wordt geheven (zie punten 24 en 25 van de mededeling).
(29)
–	Zie bijvoorbeeld arrest Gerecht van 27 januari 1998, Ladbroke Racing/Commissie (T‑67/94, Jurispr. blz. II‑1, punt 189, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(30)
–	Zie arresten van 28 april 1993, Italië/Commissie (C‑364/90, Jurispr. blz. I‑2097, punt 20), en 19 september 2000, Duitsland/Commissie (C‑156/98, Jurispr. blz. I‑6857, punt 56), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Saggio in die zaak (punt 25). Zie eveneens de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Oostenrijk/Commissie (arrest van 15 februari 2001, C‑99/98, Jurispr. blz. I‑1101, punt 86). Volgens de advocaat-generaal „hebben de lidstaten [...] een algemene verplichting om de Commissie te goeder trouw alle benodigde en relevante gegevens te verstrekken die zij tot hun beschikking hebben”.
(31)
–	Zie arrest van 28 april 1993, Italië/Commissie, reeds aangehaald (punt 22).
(32)
–	Zie arrest Gerecht van 16 maart 2000, Astilleros Zamacona/Commissie (T‑72/98, Jurispr. blz. II‑1683, punt 55).
(33)
–	Zie arrest van 26 september 2002, Spanje/Commissie (C‑351/98, Jurispr. blz. I‑8031, punt 43). Zie eveneens in die zin de conclusie van advocaat-generaal Ruiz Jarabo-Colomer in de zaak Italië/Commissie (arrest van 19 mei 1999, C‑6/97, Jurispr. blz. I‑2981, punt 27 van de conclusie).
(34)
–	Tweede overweging van de considerans van deze verordening.
(35)
–	Krachtens artikel 4, lid 2, van dezelfde verordening kan de Commissie vaststellen dat de aangemelde steunmaatregel geen staatssteun vormt.
(36)
–	Zie punt 23 van de mededeling.
(37)
–	De Commissie heeft de Nederlandse regering bij brief van 20 juni 2000 evenwel gevraagd of de brief van 17 mei 2000 wel degelijk moest worden beschouwd als haar officiële mededeling van opmerkingen in het kader van de formele onderzoeksprocedure. Bij brief van 3 juli 2000 heeft de Nederlandse regering bevestigend geantwoord.
(38)
–	Opgemerkt zij bovendien dat de Nederlandse regering na de vaststelling van de bestreden beschikking en ter terechtzitting geen enkele wetenschappelijke studie heeft overgelegd tot staving van haar verklaringen inzake de rechtvaardiging van de vrijgestelde stikstof‑ en fosfaathoeveelheden.
(39)
–	Zie arresten van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit (30/59, Jurispr. blz. 1, 40), en 1 december 1998, Ecotrade (C‑200/97, Jurispr. blz. I‑7907, punt 34); zie ook arrest van 19 mei 1999, Italië/Commissie, reeds aangehaald (punt 15).
(40)
–	C‑387/92, Jurispr. blz. I‑877, punt 14. In deze zaak werd het Hof geconfronteerd met een vrijstelling van alle nationale, provinciale of gemeentelijke belastingen voor de openbare kredietinstellingen.
(41)
–	Zie eveneens arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, reeds aangehaald (punt 24), met betrekking tot een maatregel die erin bestond bepaalde ondernemingen een verhoogde vermindering van socialezekerheidsbijdragen toe te kennen.
(42)
–	C‑295/97, Jurispr. blz. I‑3735, punten 41‑43.
(43)
–	Zie arresten van 29 februari 1996, België/Commissie (C‑56/93, Jurispr. blz. I‑723, punt 79); 26 september 1996, Frankrijk/Commissie (C‑241/94, Jurispr. blz. I‑4551, punt 20), en 17 juni 1999, België/Commissie, reeds aangehaald (punt 25). Zie eveneens arrest Gerecht van 29 september 2000, CETM/Commissie (T‑55/99, Jurispr. blz. II‑3207, punt 53).
(44)
–	Zie punt 40.
(45)
–	Zie punt 36.
(46)
–	Zie punt 40.
(47)
–	Zie punt 35.
(48)
–	Zie punt 36.
(49)
–	Zie punt 39.
(50)
–	Zie punt 40.
(51)
–	Zie punten 41 en 42.
(52)
–	Zie punt 43.
(53)
–	Zie punt 43.
(54)
–	Zie bijvoorbeeld arrest van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie (C‑17/99, Jurispr. blz. I‑2481, punt 35).