62024TJ0255_RES
Asunto T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 10 de septiembre de 2025
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos a los trabajos del grupo “Código de conducta (fiscalidad de empresas)” creado por el Consejo — Denegación parcial de acceso — Artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001 — Excepciones relativas a la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales y a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro — Presunción general de confidencialidad — Obligación de motivación»
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Denegación de acceso a un documento debido a su inexistencia o a que no está en poder de la institución de que se trata — Presunción de inexistencia basada en la afirmación realizada en este sentido por la institución de que se trata — Presunción iuris tantum que se puede refutar con indicios relevantes y concordantes
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 13 y arts. 2, ap. 3, 7 y 8]
(véanse los apartados 25 a 29 y 32 a 34)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Denegación de acceso a un documento debido a su inexistencia o a que no está en poder de la institución interesada — Obligación de motivación — Alcance
[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 47 a 49 y 54)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Implicaciones procesales — Obligación de motivar la decisión de denegación de acceso que incumbe al Estado miembro y a la institución de la Unión — Alcance
[Arts. 1 TUE, párr. 2, y 10 TUE, ap. 3; arts. 15 TFUE, ap. 1, y 298 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 42; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 1 y arts. 1 y 4]
(véanse los apartados 70 a 76)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Límites
[Arts. 1 TUE, párr. 2, y 10 TUE, ap. 3; arts. 15 TFUE, ap. 1, y 298 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 42; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 1 y arts. 1 y 4]
(véanse los apartados 87 a 99 y 103)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Competencia del juez de la Unión para controlar la procedencia de la negativa de la institución en cuestión — Alcance
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]
(véanse los apartados 112 y 113)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público — Relaciones internacionales — Política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro — Control jurisdiccional — Alcance — Límites
[Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), guiones tercero y cuarto]
(véanse los apartados 114 a 119 y 128)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de facilitar acceso parcial a los datos que no se subsumen en las excepciones — Alcance
[Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, letra a), guiones tercero y cuarto, y 6]
(véase el apartado 143)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Obligación de demostrar la utilidad del documento para el solicitante — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 6]
(véase el apartado 150)
Resumen
El Tribunal General, que conoce de un recurso de anulación que estima parcialmente, precisa las condiciones en las que pueden aplicarse las excepciones al derecho de acceso a los documentos previstas por el Reglamento n.o 1049/2001, (
1
) cuando los documentos en cuestión proceden de Estados miembros que se oponen a su divulgación. El Tribunal General se niega, además, a consagrar una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos relativos a la revisión del «Código de conducta fiscal» adoptado por un grupo de trabajo creado por el Consejo de la Unión Europea y compuesto por representantes de alto nivel de los Estados miembros y de la Comisión Europea (en lo sucesivo, «Grupo “Código de conducta”»), reafirmando el principio del mayor acceso posible a los documentos de las instituciones.
El demandante, el Sr. Martijn Frederik Nouwen, es un profesor que realiza, en particular, investigaciones sobre el Código de conducta fiscal. El 14 de julio de 2023, presentó una solicitud de acceso a los documentos con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001, mediante la que solicitaba la comunicación de correos electrónicos procedentes de los Estados miembros, de la Comisión y del Consejo, intercambiados entre 2019 y el 30 de mayo de 2023, relativos a la reforma o a la revisión del mandato o del ámbito de aplicación del Código de conducta fiscal y a su órgano de supervisión, a saber, el Grupo «Código de conducta», en el ámbito de la fiscalidad de las empresas.
Tras múltiples intercambios entre el demandante y el Consejo, la institución, mediante Decisión de 7 de marzo de 2024 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en respuesta a una solicitud confirmatoria del demandante, informó a este de que había identificado 75 correos electrónicos que respondían a los criterios de su solicitud. El Consejo divulgó íntegramente 55, denegó el acceso a 19 de ellos y concedió un acceso parcial a un documento (en lo sucesivo, conjuntamente, «documentos controvertidos»).
La negativa a divulgar esos documentos fue justificada por el Consejo sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento n.o 1049/2001, fundándose en que su divulgación perjudicaría los intereses públicos por lo que respecta a las relaciones internacionales y a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro. Esta negativa se produjo previa consulta a los Estados miembros afectados, de conformidad con el artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento.
Apreciación del Tribunal General
En un primer momento, el Tribunal General examina la alegación del Consejo según la cual los documentos controvertidos están amparados por una presunción general de confidencialidad, en la medida en que forman parte de los trabajos del Grupo «Código de conducta», que deben seguir siendo confidenciales con el fin de proteger la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro y de preservar la eficacia de dichos trabajos.
A este respecto, el Tribunal General recuerda que el Reglamento n.o 1049/2001 se inscribe en la voluntad de marcar una nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen con el mayor respeto posible al principio de apertura y lo más cerca posible de los ciudadanos. A tal efecto, el artículo 1 del Reglamento n.o 1049/2001 establece que este tiene por objeto garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión.
Siendo así, del artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, que establece un régimen de excepciones a este respecto, resulta que ese derecho de acceso también está sometido a ciertos límites basados en motivos de interés público o privado. Tales excepciones deben interpretarse y aplicarse de manera estricta. En este sentido, cuando una institución, órgano u organismo de la Unión ante el que se haya presentado una solicitud de acceso a un documento decida denegarla sobre la base de una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a ese documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por esa excepción, debiendo ser el riesgo de tal perjuicio razonablemente previsible y no puramente hipotético.
En determinados casos, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reconocido que, no obstante, esa institución, órgano u organismo puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza. El objetivo de estas presunciones generales reside en la posibilidad de que la institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate considere que la divulgación de determinadas categorías de documentos perjudica, en principio, al interés protegido por la excepción que invoca, basándose en dichas consideraciones de carácter general, sin tener la obligación de examinar concreta e individualmente cada uno de los documentos solicitados.
El Tribunal General señala que, hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de presunciones generales de confidencialidad en favor de cinco categorías de documentos y el Tribunal General ha reconocido otras cinco en relación con otras categorías de documentos. En cada uno de estos casos, la denegación de acceso en cuestión se refería a un conjunto de documentos claramente delimitado por su pertenencia común a un expediente relativo a un procedimiento administrativo o judicial en curso.
Además, las presunciones generales de confidencialidad se basan en el hecho de que las excepciones al derecho de acceso a los documentos mencionadas en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 no pueden interpretarse, cuando los documentos a los que se solicita acceso pertenecen a un ámbito específico del Derecho de la Unión, sin tener en cuenta las normas específicas que regulan el acceso a esos documentos. Así pues, estas presunciones generales permiten garantizar una aplicación coherente de regímenes jurídicos que persiguen objetivos diferentes y que no prevén expresamente la primacía de uno sobre el otro.
Por otra parte, la aplicación de las presunciones generales viene dictada principalmente por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que los objetivos de estos no se vean comprometidos. De ese modo, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de los mismos y en el riesgo de que se perjudique a estos, quedando entendido que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento limitando la injerencia de terceras partes.
En el caso de autos, de entrada, el Tribunal General observa que los documentos solicitados no están circunscritos por su pertenencia común a un expediente relativo a un procedimiento administrativo o judicial en curso. A continuación, consta que no existen normas específicas que regulen el acceso a los documentos relativo a la revisión del Código de conducta fiscal. Por último, el Consejo no puede basarse en las conclusiones del Consejo, de las que se desprende que la totalidad de los trabajos del Grupo «Código de conducta» debería ser confidencial. En efecto, el alcance de las obligaciones que incumben a una institución de la Unión en virtud del Reglamento n.o 1049/2001, tal como han sido interpretadas por el juez de la Unión, no puede depender del contenido de actos, como las conclusiones del Consejo, adoptados por la propia institución de que se trate. En estas circunstancias, el Tribunal General considera que una presunción de confidencialidad no es aplicable a los documentos controvertidos.
El Tribunal General estima que esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación del Consejo según la cual tal presunción debe aplicarse a los documentos solicitados debido a que el Grupo «Código de conducta» tiene carácter intergubernamental, puesto que la fiscalidad sigue siendo competencia exclusiva de los Estados miembros. En efecto, el Consejo sigue sin explicar por qué esta circunstancia justifica por sí sola la consagración de una presunción general de confidencialidad. Además, consta que es el Consejo quien posee los documentos controvertidos. Así pues, estos documentos están sujetos a los principios derivados del Reglamento n.o 1049/2001, incluidos los consagrados por la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión para reconocer una presunción general de confidencialidad.
En estas circunstancias, el Tribunal General desestima la alegación del Consejo de que los documentos controvertidos están amparados por una presunción de confidencialidad.
En un segundo momento, sobre la cuestión de la aplicabilidad del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento n.o 1049/2001 a los documentos controvertidos, así como sobre el cumplimiento de la obligación de motivación, el Tribunal General recuerda que, cuando un Estado miembro invoca el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.o 1049/2001 y alega los motivos de denegación enumerados en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, incumbe al juez de la Unión controlar, a petición del interesado al que la institución solicitada ha denegado el acceso, si esa denegación ha podido basarse válidamente en dichas excepciones, y ello tanto si la denegación procede de la apreciación de estas realizada por la propia institución como por el Estado miembro de que se trate. Así, la garantía de tal protección jurisdiccional en favor del solicitante al que la institución requerida niega el acceso a uno o varios documentos originarios de un Estado miembro como consecuencia de la oposición de este último implica que el juez de la Unión aprecie la legalidad de la denegación de acceso in concreto, a la luz de todos los datos útiles, en especial, de los documentos cuya divulgación se ha denegado.
Por lo que respecta al alcance de las excepciones de que se trata, el Tribunal General precisa que, a tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales. Del mismo modo, según el artículo 4, apartado 1, letra a), cuarto guion, del Reglamento n.o 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del interés público, por lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro. La naturaleza especialmente sensible y esencial de los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001 confiere a la decisión que debe adoptar la institución un carácter complejo y delicado que requiere un grado de prudencia muy especial. Ello es tanto más cierto cuanto que las excepciones enunciadas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001 están redactadas en términos imperativos, en la medida en que las instituciones están obligadas a denegar el acceso a los documentos a los que se aplican tales excepciones obligatorias cuando se aporta la prueba de las circunstancias a que se refieren dichas excepciones, sin que sea necesario ponderar la protección del interés público con un interés general superior.
Además, los criterios enunciados en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001 son muy generales, ya que, como se desprende de los términos de esta disposición, debe denegarse el acceso cuando la divulgación del documento en cuestión suponga un «perjuicio» para la protección del «interés público» de que se trate y no únicamente, como se había propuesto durante el procedimiento legislativo que condujo a la adopción de ese Reglamento, cuando se constata efectivamente un perjuicio «significativo» a esa protección. Así pues, el principio de interpretación estricta de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 no se opone a que, por lo que respecta a las excepciones relativas a los intereses públicos contemplados en el apartado 1, letra a), de dicho artículo, la institución de que se trate disponga de un amplio margen de apreciación para determinar si la divulgación al público de un documento perjudicaría los intereses protegidos por esta disposición. Por consiguiente, el control de legalidad ejercido por el Tribunal General en relación con una decisión de la institución por la que se deniega el acceso a un documento en virtud de una de dichas excepciones debe limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder.
En el caso de autos, el Tribunal General señala que el Consejo se basó en los motivos relativos a la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales y a la política financiera, monetaria o económica de la Unión para justificar su denegación de acceso a los documentos controvertidos en virtud de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento n.o 1049/2001. Así pues, le corresponde comprobar si esa denegación podía basarse válidamente, a la luz del contenido de los documentos controvertidos, en tales motivos. Al término de su examen, el Tribunal General concluye que tres de los documentos controvertidos no estaban amparados por dichas excepciones y que, por tanto, el Consejo debería haber concedido al demandante un acceso completo. En cambio, considera que el Consejo estaba legitimado para oponerse, sobre la base de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento n.o 1049/2001, a la divulgación de los demás documentos controvertidos.
En un tercer momento, el Tribunal General examina si el Consejo debería haber concedido un acceso parcial a esos otros documentos controvertidos a los que se denegó íntegramente el acceso.
A este respecto, señala, de entrada, que algunos pasajes de dichos documentos contienen, en particular, observaciones generales sobre los motivos que justifican la revisión del Código de conducta fiscal y sobre el momento oportuno para llevarla a cabo, así como observaciones de redacción relativas a determinadas partes del proyecto del nuevo Código de conducta fiscal o de la decisión correspondiente, o incluso interrogantes generales sobre la aplicación práctica del proyecto del nuevo Código de conducta fiscal. Algunos de esos documentos contienen también cortesías entre los distintos actores implicados en la revisión del Código de conducta fiscal, así como propuestas de celebrar reuniones adicionales. Pues bien, es manifiesto que la divulgación de tales pasajes no puede presentar un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético para los intereses protegidos por las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento n.o 1049/2001.
A continuación, los citados pasajes pueden separarse sin dificultad del resto del contenido de los documentos de que se trata.
Por último, en la medida en que el Consejo sostiene que la divulgación de dichos pasajes no sería útil para el demandante, el Tribunal General recuerda que el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001, al igual que ese Reglamento en su conjunto, no exige que el solicitante demuestre que el documento cuya divulgación se solicita le sea «útil». En efecto, no corresponde a la institución ante la que se ha presentado una solicitud de acceso a los documentos apreciar la utilidad del documento para el solicitante. Ello es tanto más cierto cuanto que el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001 no puede interpretarse en el sentido de que autoriza a la institución de que se trate a eludir una obligación expresamente prevista en dicha disposición, a saber, la obligación de divulgar partes del documento solicitado, cuando tal dispensa no figura entre las excepciones enumeradas taxativamente en el referido Reglamento.
El Tribunal General deduce de ello que el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación al estimar que no podía concederse un acceso parcial a los documentos controvertidos, salvo tres de ellos, a los que, en cualquier caso, debería haberse concedido un acceso completo.
En conclusión, el Tribunal General anuló parcialmente la Decisión impugnada. Sin embargo, señala que no le corresponde sustituir al Consejo e indicar todas las partes de los documentos controvertidos a las que debería haberse concedido acceso parcial, ya que el Consejo está obligado, al ejecutar la sentencia y de conformidad con el artículo 266 TFUE, a tener en cuenta los motivos expuestos en ella. En el presente asunto, el Tribunal General subraya que los pasajes de los documentos controvertidos que ha identificado como susceptibles de divulgación son solo ejemplos de pasajes que claramente no están cubiertos por las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer y cuarto guiones, del Reglamento n.o 1049/2001, estando obligado el Consejo, en su caso tras consultar a los Estados miembros con arreglo al artículo 4, apartado 5, de ese Reglamento, a identificar todos los pasajes que no están cubiertos por tales excepciones.
(
1
)	Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).