MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA NILSA WAHLA
izneseno 10. travnja 2014.(1)
Spojeni predmeti C‑58/13 i C‑59/13
Angelo Alberto Torresi
protiv
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata
Pierfrancesco Torresi
protiv
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Consiglio Nazionale Forense (Italija))
„Pojam ‚sud države članiceʼ – Consiglio Nazionale Forense – Neovisnost – Nepristranost – Članak 3. Direktive 98/5/EZ – Valjanost – Stalno obavljanje odvjetničke djelatnosti u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija – Zloporaba prava – Poštovanje nacionalnih identiteta“
1.         Angelo Alberto Torresi i Pierfrancesco Torresi (u daljnjem tekstu: gospoda Torresi) talijanski su državljani koji su nakon stjecanja prava korištenja stručnog naziva „abogado“ u Španjolskoj podnijeli zahtjev za upis nadležnoj odvjetničkoj komori u Italiji kako bi mogli obavljati odvjetničku djelatnost u Italiji. Njihovi zahtjevi temeljili su se na talijanskim zakonima kojima je provedena Direktiva 98/5/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 1998. o olakšavanju stalnog obavljanja odvjetničke djelatnosti u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija.(2)
2.        Budući da lokalna odvjetnička komora nije odlučila o tim zahtjevima unutar propisanog roka, gospoda Torresi podnijela su žalbu Consiglio Nazionale Forense (u daljnjem tekstu: CNF) (nacionalna odvjetnička komora). U tijeku tih postupaka CNF je odlučio, u okviru prethodnog postupka, uputiti Sudu dva pitanja u pogledu tumačenja i valjanosti Direktive 98/5 s obzirom na načelo zabrane „zloporabe prava“ i zahtjev za „poštovanje nacionalnih identiteta“.
3.        Smatram da je odgovor na ta pitanja sasvim jasan. Međutim, prije rješavanja materijalnih pitanja u vezi s ovim predmetom treba razriješiti jedno pitanje postupovne naravi: je li CNF, u glavnom postupku, nadležan za upućivanje pitanja Sudu u okviru prethodnog postupka?
4.        Ponajprije, ovo pitanje zahtijeva razmatranje dosega i funkcije kriterija neovisnosti i nepristranosti s obzirom na pojam „sud države članice“ u smislu članka 267. UFEU‑a.
I –    Pravni okvir
A –    Pravo Europske unije
5.        Prvi stavak članka 2. Direktive 98/5 propisuje:
„Svaki odvjetnik ima pravo u bilo kojoj drugoj državi članici stalno obavljati djelatnosti iz članka 5. pod stručnim nazivom iz matične zemlje.“
6.        Članak 3. Direktive 98/5, pod naslovom „Upis kod nadležnog tijela“, određuje:
„1.       Odvjetnik koji želi obavljati djelatnost u državi članici različitoj od one u kojoj je stekao stručnu kvalifikaciju upisuje se kod nadležnog tijela te države.
2.       Nadležno tijelo u državi [članici] primateljici upisat će odvjetnika po predočenju potvrde kojom se potvrđuje njegov upis kod nadležnog tijela u matičnoj državi članici. …“
7.        Članak 9. Direktive 98/5, pod naslovom „Obrazloženja i pravni lijekovi“, propisuje:
„Odluke o odbijanju upisa iz članka 3. ili o poništenju upisa i odluke kojima se utvrđuju disciplinske mjere moraju sadržavati obrazloženja.
Protiv takvih odluka moraju postojati pravni lijekovi pred sudom u skladu s odredbama nacionalnog zakonodavstva.“
B –    Talijansko pravo
8.        Italija je provela Direktivu 98/5 Zakonodavnim dekretom br. 96. od 2. veljače 2001. (u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 96/2001).(3)
9.        Sukladno članku 6. stavcima 1. do 3. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001, kako bi se u Italiji obavljala odvjetnička djelatnost na temelju naziva stečenog u matičnoj državi, državljani država članica moraju, u području svojeg prebivališta ili obavljanja djelatnosti, podnijeti zahtjev za upis u posebni dio imenika komore za odvjetnike koji su stekli kvalifikacije izvan Italije. Taj zahtjev mora biti popraćen dokumentima kojima se dokazuje da je podnositelj zahtjeva građanin Europske unije, prebivalište ili mjesto obavljanja djelatnosti podnositelja zahtjeva i upis pri stručnoj organizaciji u matičnoj državi članici.
10.      Na temelju članka 6. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001, u roku od 30 dana od podnošenja ili dopune zahtjeva, vijeće lokalne odvjetničke komore, „nakon provjere jesu li ispunjeni potrebni uvjeti i ne postoje li razlozi koji se protive upisu, naložit će upis u poseban dio i o tome obavijestiti odgovarajuće tijelo u matičnoj državi članici.“ S druge strane, članak 6. stavak 8. istog pravnog instrumenta određuje da, ako vijeće lokalne odvjetničke komore ne odluči unutar određenog roka, podnositelj zahtjeva može, unutar 10 dana od isteka tog roka, podnijeti zahtjev CNF‑u, koji mora „meritorno odlučiti o upisu“.
11.      U vrijeme činjeničnog stanja sastav, uloga i djelatnost CNF‑a bili su prvenstveno uređeni Kraljevskim zakonskim dekretom br. 1578 od 27. studenoga 1933. (u daljnjem tekstu: Dekret br. 1578/1933),(4) Kraljevskim zakonskim dekretom br. 37 od 22. siječnja 1934. (u daljnjem tekstu: Dekret br. 37/1934)(5) i drugim sekundarnim zakonodavstvom.(6)
12.      CNF ima svoj ured u Rimu pri Ministarstvu pravosuđa i sastoji se od 26 članova (oni odgovaraju broju okruga koji imaju žalbeni sud), a koje između sebe biraju odvjetnici s pravom zastupanja pred višim talijanskim sudovima.
13.      Prema člancima 31. i 54. Zakonskog dekreta br. 1578/1933, CNF odlučuje o pravnim lijekovima protiv odluka lokalnih odvjetničkih komora u vezi s upisima u imenik odvjetnika i disciplinskim predmetima. Na temelju članka 56. tog dekreta, pravno sredstvo protiv odluka CNF‑a može se podnijeti Corte di Cassazione, Sezioni Unite (Kasacijski sud, spojena vijeća) zbog „nenadležnosti, zloporabe ovlasti i povrede prava“.
II – Činjenice, postupak i prethodna pitanja
14.      Gospoda Torresi stekla su sveučilišnu diplomu prava (Licenciado en Derecho) u Španjolskoj i 1. prosinca 2011. upisani su kao abogado ejerciente pri Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (Odvjetnička komora Santa Cruz de Tenerife).
15.      Oni su obojica 17. ožujka 2012. podnijeli zahtjev pred Ordine degli avvocati di Macerata (Odvjetnička komora Macerata) za upis u posebni dio imenika komore za odvjetnike koji su kvalifikaciju stekli u inozemstvu. Međutim, Odvjetnička komora Macerata o zahtjevima nije odlučila unutar roka od 30 dana određenog talijanskim pravom.(7)
16.      Stoga su 19. travnja 2012. gospoda Torresi podnijeli CNF‑u zahtjev za meritornu odluku o njihovom upisu.(8)
17.      Imajući nedoumice u vezi s tumačenjem i valjanosti članka 3. Direktive 98/5, CNF je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
(1)      S obzirom na opće načelo koje zabranjuje svaku zloporabu prava i članak 4. stavak 2. UEU‑a, koji se odnosi na poštovanje nacionalnih identiteta, treba li članak 3. [Direktive 98/5] tumačiti na način da obvezuje nacionalna upravna tijela da u imenik odvjetnika koji su stručnu kvalifikaciju stekli u inozemstvu upišu talijanske državljane koji su zlorabili pravo Unije i na način da mu je protivna nacionalna praksa koja tim tijelima omogućuje da odbiju zahtjeve za upis u imenik odvjetnika koji su kvalifikacije stekli u inozemstvu kada postoje objektivne okolnosti koje ukazuju na zloporabu prava Unije, ne zadirući ni u poštovanje načela proporcionalnosti i zabrane diskriminacije ni u pravo zainteresiranih osoba na pokretanje postupka zbog moguće povrede prava poslovnog nastana i, posljedično, mogućnost sudskog nadzora upravne radnje u pitanju?
(2)      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li onda članak 3. [Direktive 98/5] tumačiti na način da je nevaljan s obzirom na članak 4. stavak 2. UEU‑a, zato što omogućuje zaobilaženje pravila države članice koja pristup odvjetničkoj struci uvjetuje polaganjem državnog ispita, uzimajući u obzir da je taj ispit predviđen u Ustavu te države članice i da čini dio temeljnih načela zaštite korisnika pravnih usluga i učinkovitog pravosuđa?
18.      Gospoda Torresi, talijanska, španjolska, austrijska, poljska i rumunjska vlada, Parlament, Vijeće i Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Gospoda Torresi, talijanska i španjolska vlada, kao i Parlament, Vijeće i Komisija također su iznijeli i usmena očitovanja na raspravi od 11. veljače 2014.
III – Analiza
A –    Nadležnost
19.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se odredilo je li tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a, što je pitanje isključivo uređeno pravom Unije, Sud uzima u obzir određeni broj kriterija poput činjenice je li to tijelo utemeljeno na zakonu, je li stalno, je li njegova nadležnost obvezna, je li riječ o postupku inter partes, primjenjuje li to tijelo pravna pravila i je li to tijelo neovisno.(9)
20.      Važno je spomenuti da je Sud jasno odredio da se nacionalno tijelo može smatrati sudom u smislu članka 267. UFEU‑a kad god izvršava sudske funkcije, iako kao takvo nije priznato u slučaju kada izvršava funkcije upravne naravi. Stoga, u slučaju tijela koje je utemeljeno s različitim kategorijama funkcija – poput, kao što ćemo vidjeti CNF‑a – Sud je istaknuo da je potrebno odrediti u kojem svojstvu tijelo nastupa unutar određenog pravnog konteksta u kojem zahtijeva odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.(10) U tom pogledu, Sud je posebnu važnost dao činjenici postojanja „spora“ u tijeku pred tim tijelom i tome mora li ono odlučiti u postupku s ciljem donošenja odluke sudske naravi.(11)
21.      U ovom predmetu, gospoda Torresi ističu dva razloga u prilog svojoj tvrdnji da CNF nije „sud države članice“ u smislu članka 267. UFEU‑a. Kao prvo, prema njihovom mišljenju CNF ne ispunjava kriterij neovisnosti, jer se njegove članove ne može smatrati nepristranima. Kao drugo, tvrde da su funkcije koje izvršava CNF isključivo upravne, s obzirom na to da je odluka koja je donesena na kraju postupka upravne naravi.
22.      U nastavku, prikazat ću razloge zbog kojih smatram da, u glavnom postupku, CNF može uputiti prethodna pitanja Sudu. U tom ću cilju najprije ispitati dva kriterija za koje gospoda Torresi smatraju da nisu ispunjeni. Nakon toga ću kratko analizirati jesu li ispunjeni ostali kriteriji utvrđeni sudskom praksom.
1.      Neovisnost i nepristranost
23.      Kao prvo, gospoda Torresi izražavaju sumnju u pogledu nepristranosti CNF‑a. To se tijelo doista sastoji isključivo od osposobljenih odvjetnika, koji bi prema tome mogli imati zajednički interes u isključivanju s tržišta mogućih konkurenata koji su svoje kvalifikacije stekli u inozemstvu. U tom pogledu gospoda Torresi se osobito pozivaju na presudu Suda u predmetu Wilson.(12)
24.      Na početku valja istaknuti da je u predmetu Gebhard(13) Sud već prihvatio zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a koji je uputio CNF, a koji se odnosi na tumačenje Direktive 77/249/EEZ o olakšavanju učinkovitog ostvarivanja slobode pružanja odvjetničkih usluga.(14) Unatoč činjenici što se odluka u predmetu Gebhard izričito ne bavi mogućnošću Suda za odgovor na prethodno pitanje, ne može se zaključiti da Sud nije ispitao taj aspekt spora. Doista, nezavisni odvjetnik Léger se u svojem mišljenju bavio tim aspektom i zaključio da se, u glavnom postupku u tom predmetu, CNF trebao smatrati „sudom“ u smislu članka 267. UFEU‑a.(15) Štoviše, opće je poznato da su pitanja u vezi s nadležnošću Suda, uključujući i njegovu nadležnost na temelju članka 267. UFEU‑a, pitanja javnog poretka i da njih kao takva Sud može ili, ako je potrebno, mora pokrenuti ex officio.(16) Sukladno tome, u slučaju da je zahtjev za prethodnu odluku proglašen nedopuštenim zbog nenadležnosti, smatram da bi Sud pokrenuo (ili bi morao pokrenuti) to pitanje na vlastiti zahtjev, osobito s obzirom na činjenicu da je nezavisni odvjetnik u to vrijeme posebno naglasio to pitanje.
25.      Međutim, s obzirom na to da je presuda Gebhard donesena 1995., postavlja se pitanje nije li se pojam „suda“ u skladu s člankom 267. UFEU‑a u međuvremenu promijenio. Osobito se postavlja pitanje nije li presuda u predmetu Gebhard o tom pitanju prešutno izmijenjena novijom presudom u predmetu Wilson.
26.      Osobno, u načelu se ne protivim ideji da se tumačenje kriterija razrađenih kroz sudsku praksu Suda tijekom vremena može razvijati i da te kriterije katkad možda treba strože primjenjivati, s obzirom na trenutne uvjete.
27.      Vjerujem da je zapravo od krajnje važnosti da Sud zadrži određenu fleksibilnost u pogledu svoje ocjene relevantnih kriterija u smislu članka 267. UFEU‑a. Razlog za to je dvostruk. S jedne strane, razlike između pravnih sustava – trenutačno – 28 država članica prevelike su da bi se sažele u jednu opće primjenjivu definiciju „suda“. S druge strane, nesporno je da se ti pravni sustavi, uključujući strukturu i organizaciju pravosuđa, stalno ponešto mijenjaju. Mišljenja sam da je nužno da sudska praksa Suda uzme u obzir takve promjene koje nastaju na nacionalnoj razini i da se dalje razvija u skladu s tim događajima.
28.      Nadalje, u nekim drugim prilikama zagovarao sam stroži pristup u pogledu ispitivanja različitih aspekata dopuštenosti u odnosu na zahtjeve za prethodnu odluku.(17)
29.      Međutim, za razliku od gospode Torresi nisam uvjeren da se, nakon presude Wilson, kriterij neovisnosti u smislu članka 267. UFEU‑a razvio – ili da se, u svakom slučaju, trebao razviti – u smjeru veće strogosti. Sukladno tome, prvo ću objasniti zašto prema mojem mišljenju Sud u predmetu Wilson nije namjeravao promijeniti sudsku praksu u odnosu na presudu Gebhard. Nakon toga iznijet ću razloge zbog kojih, u svakom slučaju, ne smatram da bi Sud smio promijeniti sudsku praksu u odnosu na presudu Gebhard šireći obrazloženje iz presude Wilson na drugačiji pravni kontekst.
a)      Presuda Wilson ne predstavlja drugačiju odluku u odnosu na presudu Gebhard
30.      U predmetu Wilson, Cour administrative Luxembourg (viši upravni sud) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na sustav nadzora odluka kojima se osobi odbija pristup odvjetničkoj djelatnosti u Luxembourgu. Ta su se pitanja u biti odnosila na sukladnost nekih odredaba luksemburškog prava sa zahtjevima iz Direktive 98/5.
31.      U svojoj odluci Sud je presudio da postupci nadzora pred „Disciplinskim i upravnim odborom“ ili „Disciplinskim i upravnim žalbenim odborom“ (u daljnjem tekstu: Odbori), utemeljeni luksemburškim zakonom od 10. kolovoza 1991. o odvjetničkoj djelatnosti, ne predstavljaju odgovarajući „pravni lijek pred sudom“ u smislu članka 9. Direktive 98/5. Sud je ustvrdio da Odbori sastavljeni isključivo ili uglavnom od odvjetnika luksemburškog državljanstva ne pružaju dovoljno jamstva nepristranosti.(18)
32.      Na početku, važno je istaknuti da u predmetu Wilson Sud nije odbacio zahtjev za prethodnu odluku jednog od Odbora zbog nenadležnosti, nego ga je upravni sud samo pitao o sukladnosti relevantnog luksemburškog zakona s člankom 9. Direktive 98/5. U tom je posebnom kontekstu Sud „posudio“ načela razvijena u okviru članka 267. UFEU‑a kako bi protumačio tu odredbu. Prema tome, perspektiva s koje je Sud pristupio svojoj analizi u tom predmetu bila je drugačija. To je ključno polazište kojem ću se vratiti kasnije.
33.      U osnovi, predmet Wilson prema mojem mišljenju pripada u sudsku praksu s kojom je Sud odlučio da nacionalna tijela pred kojima se osporavaju odluke koje su donijela stručna tijela odgovaraju,(19) ili ne odgovaraju,(20) pojmu „suda“ u smislu članka 267. UFEU‑a, u skladu sa specifičnim okolnostima svakog predmeta.
34.      U tom pogledu, podsjetio bih da je, počevši s predmetom Corbiau, Sud objasnio da koncept neovisnosti treba razumjeti kao zahtjev da, u kontekstu glavnog postupka, nacionalno tijelo mora nastupati kao „treća strana u odnosu na tijelo koje je donijelo odluku koja je predmet postupka“.(21)
35.      U presudi Wilson Sud je naglasio da koncept neovisnosti ima dva aspekta, vanjski i unutarnji. Vanjski aspekt pretpostavlja da je tijelo koje traži prethodnu odluku zaštićeno od vanjskog utjecaja ili pritiska koji može ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova glede postupka pred njima. O tom ću aspektu dalje govoriti kao o neovisnosti stricto sensu.
36.      Unutarnji aspekt povezan je s nepristranošću i traži da se osiguraju ravnopravni uvjeti za stranke postupka i njihove odgovarajuće interese u pogledu predmeta tih postupaka. Taj aspekt zahtijeva objektivnost i nepostojanje drugog interesa za ishod postupka osim stroge primjene pravnih pravila. O ovom aspektu ću govoriti kao o nepristranosti.
37.      Prema Sudu, ta jamstva neovisnosti (stricto sensu) i nepristranosti zahtijevaju „pravila, osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja dužnosti i razloga za izuzeće, odbijanje ili razrješenje njegovih članova, kako bi se otklonile sve opravdane sumnje pojedinaca glede neosjetljivosti tog tijela na vanjske čimbenike i njegove neutralnosti u odnosu na interese pred njim“.(22)
38.      U presudi Wilson, nakon analize relevantnog pravnog okvira, Sud je zaključio da ta jamstva nisu ispunjena. Kao prvo, prema luksemburškom pravu nisu postojale posebne odredbe u pogledu odbijanja ili izuzeća članova Odbora, niti je takva odredba postojala za zaštitu protiv nezakonite intervencije ili pritiska sa strane izvršne vlasti, na primjer kroz zakonsku odredbu kojom se jamči sloboda od primanja uputa. Kao drugo, Sud je ustvrdio da su, prema luksemburškom pravu, članovi odborâ svi, ili gotovo svi, odvjetnici s luksemburškim državljanstvom(23) izabrani iz dviju lokalnih odvjetničkih komora, to jest, iz istih onih tijela čije bi odluke bile predmet nadzora. Nadalje, Sud je primijetio da članovi lokalnih odvjetničkih komora i drugih odbora dijele zajednički interes: potvrđivanje odluke o uklanjanju s tržišta konkurenta koji je stručnu kvalifikaciju stekao u drugoj državi članici.
39.      Suprotno tome, talijanski zakoni koji su relevantni u ovom predmetu sadrže odredbe određene kako bi zajamčile i neovisnost stricto sensu i nepristranost članova CNF‑a.
40.      Osobito, članak 49. Zakonskog dekreta br. 1578/1933 i članak 2. Zakonodavnog dekreta br. 597/1947 propisuju da, u postupku pred CNF‑om, stranke mogu prigovoriti nekom od članova koji odlučuju o predmetu iz istih razloga iz kojih bi, na temelju talijanskog zakona o građanskom postupku, mogli prigovoriti redovnim sucima. Te odredbe također određuju da se članovi CNF‑a moraju izuzeti iz predmeta o kojem odlučuju ako postanu svjesni postojanja bilo kojeg od tih razloga, iako nijedna stranka u tom pogledu nije istaknula prigovor.(24)
41.      Povrh toga, postoje pravila za osiguranje položaja članova CNF‑a. Oni se biraju na razdoblje od tri godine i ostaju na dužnosti sve dok novi sastav ne preuzme dužnost nakon izbora.(25) Ni ministar pravosuđa ni koje drugo tijelo javne vlasti ne mogu razriješiti dužnosti člana CNF‑a ili ga navesti na ostavku.(26) U biti ne postoji nikakva hijerarhijska ni funkcionalna povezanost s tim tijelima javne vlasti. Ni sam predsjednik CNF‑a nema nikakve ovlasti nad članovima CNF‑a ili nad odlukama CNF‑a s kojima se ne slaže.(27)
42.      Štoviše, ne može postojati osobna povezanost između CNF‑a i lokalnih odvjetničkih komora jer je, na temelju članka 13. Zakonodavnog dekreta br. 382/1944, članstvo u lokalnoj odvjetničkoj komori nespojivo s članstvom u CNF‑u. Nadalje, ne postoji odredba talijanskog prava koja članstvo u CNF‑u ograničava na odvjetnike talijanskog državljanstva.(28) Važno je možda ne zaboraviti činjenicu da, poput svakog drugog odvjetnika upisanog u imenik odvjetnika, odvjetnici upisani u posebni dio imenika komore za odvjetnike koji su kvalifikaciju stekli u inozemstvu također imaju pravo glasa na izborima za imenovanje članova CNF‑a.(29) K tome, bilo bi nerealno reći da bi bilo koji član CNF‑a bio više ili manje u izravnom natjecanju s odvjetnicima koji traže upis a stekli su kvalifikaciju u inozemstvu: osim što su upisani u različite dijelove imenika odvjetnika,(30) oni djeluju u različitim područjima viših sudova.(31)
43.      Zakonom propisan uvjet za neutralnošću CNF‑a u sporovima pred njim dalje potvrđuje i činjenica da, za razliku od nadležnog vijeća lokalne odvjetničke komore, CNF ne može biti stranka u posebnom postupku pred Corte di Cassazione protiv svojih odluka, „zbog svojeg položaja treće strane u postupku u odnosu na spor“.(32)
44.      Zaključno, smatram da presude Gebhard i Wilson valja razlikovati jednu od druge zbog naglašenih razlika u pravnom i činjeničnom kontekstu. Ne nalazim nijedan element u tekstovima novijih presuda koji bi se mogao protumačiti na način da je Sud namjeravao opovrgnuti raniju odluku.
b)      Odluka u presudi Wilson ne bi smjela biti drugačija od odluke u presudi Gebhard
45.      Što je još važnije, smatram da Sud u svakom slučaju ne bi smio odlučiti drugačije u odnosu na presudu Gebhard primjenjujući ipso facto obrazloženje iz presude Wilson na drugačiji pravni kontekst.
46.      Kao što je spomenuto iznad, u presudi Wilson, Sud nije proglasio nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku, već je samo odgovorio na pitanja koja je uputio Cour administrative Luxembourg, o sukladnosti relevantnog luksemburškog zakona s člankom 9. Direktive 98/5.
47.      Za mene je očito da, ako se članak 9. stavak 2. Direktive 98/5 želi ispravno provesti u nacionalno pravo, treba postojati odredba o pravnom lijeku koja je – među ostalim obilježjima – potpuno sukladna sa zahtjevima iz članka 6. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP) i člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).(33) Za razliku od toga ne čini mi se očito da bi, unutar pravnog poretka Unije, članak 267. UFEU‑a nametao tako visok prag za nacionalni sud kako bi se on mogao obratiti Sudu u okviru prethodnog postupka.
48.      Suprotno tome, čini se da i sami razlozi koji idu u korist stroge primjene članka 6. EKLJP‑a i članka 47. Povelje zahtijevaju manje strogo tumačenje pojma „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a.
49.      Stroga primjena zahtjeva iz članka 6. EKLJP‑a i članka 47. Povelje nužna je za jačanje zaštite pojedinaca i osiguranje visoke razine zaštite temeljnih prava. Međutim, pretjerano stroga primjena kriterija utvrđenih sudskom praksom Suda o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a mogla bi dovesti do suprotnog rezultata: pojedinci bi bili lišeni mogućnosti da „zakonom ustanovljeni sud“ (Sud) odlučuje u njihovim zahtjevima na temelju prava Unije te bi, kao posljedica toga, učinkovitost prava Unije u Europskoj uniji bila oslabljena.
50.      Zbog jasnoće: ne predlažem da Sud usvoji labavo stajalište o kriteriju neovisnosti (ili, u tu svrhu, o bilo kojem drugom kriteriju).
51.      Sastavljači Ugovorâ jasno su zamislili prethodni postupak kao instrument dijaloga „suca sa sucem“. Ne bi trebalo zanemariti u tom kontekstu da su dva temeljna načela koja leže u srži sudske arhitekture Unije načelo supsidijarnosti i načelo postupovne autonomije.(34) Prethodni postupak je, sukladno tome, postupak koji je više od bilo kojeg drugog postupka utemeljenog Ugovorima Unije zamišljen na način da osigura da nacionalni sudovi i sudovi Unije surađuju zajedno kao da pripadaju jednoj pravnoj zajednici.(35) U tom kontekstu, svi dokazi ukazuju na to da kriteriji neovisnosti stricto sensu i nepristranosti moraju ispuniti važnu funkciju jer je riječ o zahtjevima koji su inherentni pojmu „suda“ u suvremenom pravnom i političkom razmišljanju.(36)
52.      Upozoravam ipak na to da se presuda Wilson ne bi trebala shvatiti kao presedan koji bi, kao novina u odnosu na raniju sudsku praksu, nametnuo Sudu temeljitu analizu svih mogućih razloga koji bi mogli dovesti do sumnje u nepristranost (ili neovisnost stricto sensu) tijela koje je uputilo zahtjev.
53.      Kad god je jasno da nacionalno tijelo formalno ima status sudskog tijela u vlastitom pravnom sustavu i da – u skladu sa sudskom praksom Suda – postoji dovoljno pravila na temelju nacionalnog prava koja jamče neovisnost stricto sensu i nepristranost tog tijela i njegovih članova, mislim da analiza Suda ne bi trebala ići dalje od toga. Kao što sam Sud navodi u predmetu Köllensperger i Atzwanger, nije na Sudu da zaključuje da se takve nacionalne odredbe mogu primijeniti na način protivan načelima sadržanima u domaćem pravnom poretku ili „načelima pravne države“. (37)
54.      Stoga, osim ako ne postoje posebne odredbe prava Unije (poput članka 9. stavka 2. Direktive 98/5) koje zahtijevaju takvu ocjenu, nacionalno zakonodavstvo (ili nacionalno sudstvo) može ocijeniti, ili po potrebi popraviti, sustav pravnih lijekova u odnosu na neovisnost ili nepristranost, ali to očito nije pitanje prava Unije.
55.      Ovim zahtjevom za prethodnu odluku Sud nije pitan je li sustav žalbi pred CNF‑om u skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive 98/5; niti je li riječ o pitanju koje Sud može pokrenuti ex officio. Kad su jamstva koja zahtijeva sudska praksa Suda ispunjena (kao što jesu, prema mojem mišljenju, u slučaju CNF‑a), nema temelja na kojem bi Sud trebao odbiti donijeti presudu zbog navodnog nedostatka nepristranosti ili neovisnosti stricto sensu na strani tijela koje je uputilo zahtjev.
56.      To bi zapravo bilo zabrinjavajuće. Letimičnim pregledom pravnih sustava država članica može se vidjeti da u mnogim državama postoje sudovi koji se, u cijelosti ili dijelom, sastoje ne od profesionalnih sudaca već od zastupnika struke ili socijalnih i gospodarskih skupina. Kao primjer navodim predmet od velikog utjecaja, Laval Un Partneri(38), o kojem je odlučivalo veliko vijeće Suda 2007., a odnosio se na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Arbetsdomstolen, švedski radni sud, u čijem su sastavu, osim profesionalnih sudaca, i članovi koji zastupaju interese poslodavaca i zaposlenika.
57.      Ako bi se obrazloženje iz presude Wilson primijenilo do krajnje mjere, kao što to zagovaraju gospoda Torresi, Sud bi se trebao pitati bi li neki članovi Arbetsdomstolena mogli imati zajednički interes u isključivanju strane konkurencije iz švedskog građevinskog sektora. Takav smjer pretpostavljanja mogao bi dovesti do toga da se Sud oglasi nenadležnim.
58.      Također, napominjem da je Sud prihvatio zahtjeve za prethodnu odluku koje su uputili Arbejdsret (danski radni sud)(39) i Faglige Voldgiftsret (danski industrijski arbitražni odbor)(40), koji ne samo što imaju sastav sličan kao Arbetsdomstol(41), nego također čine dio sustava rješavanja sporova koji – iako utemeljen i uređen zakonom – u određenoj mjeri postoji paralelno sa sustavom redovnih danskih sudova.
59.      Međutim, prestrogo tumačenje kriterija nepristranosti bilo bi ujedno teško pomirljivo sa stajalištem da bi se, u određenim okolnostima, arbitražni sud također mogao smatrati „sudom“ u smislu članka 267. UFEU‑a.
60.      Tumačenje presude Wilson na način da se Sudu nameće potreba provođenja nove, temeljite analize kako bi se utvrdilo imaju li nacionalni sudovi potrebnu neovisnost i nepristranost, povrh formalne provjere da nacionalni sudovi pružaju dovoljno jamstva u tom pogledu, imalo bi dalekosežne posljedice. Ne tako zanemariv broj nacionalnih sudbenih tijela mogao bi se naći izvan pojma „suda“ u smislu članka 267. UFEU‑a, s posljedicom oslabljenja sustava zaštite pojedinaca, onemogućivši učinkovitost prava Unije.
61.      Stoga bih zaključio da se čini da je, što se CNF‑a tiče, kriterij neovisnosti ispunjen.
2.      Izvršavanje sudskih funkcija
62.      Kao drugo, gospoda Torresi navode da, u pogledu upisa u imenik odvjetnika, i suprotno od disciplinskih pitanja, CNF samo izvršava upravne funkcije. Na odluku koju CNF donosi na kraju postupka treba zapravo gledati kao na akt upravne naravi.
63.      Međutim, ne smije se zanemariti da je, u predmetu Gebhard, R. Gebhard, odvjetnik s poslovnim nastanom u Italiji, podnio CNF‑u dvije žalbe: jednu s kojom pobija disciplinsku kaznu koju mu je odredilo Vijeće milanske odvjetničke komore i drugu s kojom pobija prešutno odbijanje, istog vijeća, njegovog zahtjeva za upis u imenik odvjetnika.
64.      Ako bi se argumenti koje su istaknuli gospoda Torresi smatrali ispravnima, to bi značilo da je u presudi Gebhard Sud zasnivao svoju nadležnost isključivo na temelju prve žalbe, a ne pozivajući se na drugu. Međutim, čini se da ništa u presudi u predmetu Gebhard ne potvrđuje takvo objašnjenje te odluke. Suprotno tome, u toj presudi, Sud je naglasio veze između dviju žalbi koje je podnio R. Gebhard(42). Štoviše, u svojem mišljenju u gore navedenom predmetu nezavisni odvjetnik Léger došao je do zaključka da je u slučaju obiju žalbi CNF izvršavao sudske funkcije.(43) Razmatranja nezavisnog odvjetnika Légera o tome smatram uvjerljivima.
65.      U svakom slučaju, čini mi se da sličnost između dvaju postupaka u tijeku pred CNF‑om u predmetu Gebhard proizlazi iz mjerodavnog talijanskog prava. Oba postupka u osnovi uređuju iste odredbe: članci 54. i 56. Zakonskog dekreta br. 1578/1933 i članci 59. do 65. Dekreta br. 37/1934.
66.      Na kraju, u svakodnevnoj praksi CNF‑a ne može se pronaći razlika između dvaju postupaka. Poslovnik CNF‑a uspostavlja jasnu razliku između „sudskih zasjedanja“ (članci 9. do 11.) i „upravnih zasjedanja“ (članci 12. do 16.) tog tijela.(44) U rasporedu aktivnosti CNF‑a subota 29. rujna 2012. – dan kada se odlučivalo o predmetu gospode Torresi – bila je rezervirana za sudska zasjedanja CNF‑a.
67.      Međutim, gospoda Torresi ukazuju na jednu moguću razliku između dvaju postupaka: kada CNF rješava žalbe o disciplinskim pitanjima, uvijek postoji upravna odluka lokalne odvjetničke komore nad kojom se vrši nadzor, a po svemu sudeći taj element nedostaje ako lokalna odvjetnička komora ne donese odluku o zahtjevu za upis u imenik odvjetnika. Gospoda Torresi pozivaju se na članak 6. stavak 8. Zakonodavnog dekreta br. 2001/96, na temelju kojeg podnositelj zahtjeva može, unutar roka od 10 dana od isteka razdoblja od 30 dana od podnošenja zahtjeva, pokrenuti postupak pred CNF‑om, koji meritorno odlučuje o zahtjevu ako lokalna odvjetnička komora o zahtjevu još nije odlučila.
68.      Međutim, prema mojem shvaćanju talijanskog zakonodavstva propust lokalne odvjetničke komore da odluči o zahtjevu odvjetnika glede upisa u imenik odvjetnika bi predstavljao implicitnu odluku o odbijanju upisa. Slijedi da CNF ne odlučuje o zahtjevu samo umjesto vijeća lokalne odvjetničke komore (zbog neaktivnosti potonjeg). CNF zapravo izvršava ovlast nadzora nad odlukom (iako implicitnom) vijeća lokalne odvjetničke komore kojom se odbija upis. Samo ako utvrdi da je vijeće lokalne odvjetničke komore pogrešno odbilo zahtjev, CNF meritorno odlučuje o njemu na način sličan upravnim sudovima, koji su, prema talijanskom pravu, na to ovlašteni u određenim slučajevima.(45)
69.      Čini se da je moje shvaćanje talijanskog prava potvrđeno u zapisniku s rasprave od 29. rujna 2012. pred CNF‑om, koji je uključen u nacionalni spis predmeta proslijeđenog Sudu, gdje je naznačeno da se rasprava odnosi na „tužbu Angela Alberta Torresija protiv odluka Odvjetničke komore Macerata na temelju šutnje“. O tome još više svjedoči jezik koji je CNF koristio u nekim presudama koje su se odnosile na predmete slične onome gospode Torresija. CNF posebno govori o „odlukama na temelju šutnje - odbijanja“ lokalnih odvjetničkih komora o zahtjevima za upis u imenik odvjetnika, protiv kojih su podnositelji zahtjeva podnijeli žalbe CNF‑u.(46)
70.      U tom kontekstu gotovo da i ne treba isticati da su pravila o „odbijanju zbog šutnje tijela“ i „prihvaćanju zbog šutnje tijela“ uobičajena, ne samo prema talijanskom upravnom pravu(47) nego također i prema upravnim pravima drugih država članica(48), kao i u pravnom poretku Unije.(49)
71.      U svezi s tim, također može biti zanimljivo napomenuti da iako se pravilo da šutnja znači odbijanje primjenjuje u pogledu zahtjeva podnesenih lokalnoj odvjetničkoj komori, ono se ne primjenjuje u pogledu zahtjeva podnesenih CNF‑u.(50) Taj element dodatno podupire ideju da su odluke tog prvog upravne naravi, a odluke drugog sudske.
72.      Na kraju, točno je da, za razliku od Zakona br. 247/2012(51), Zakonski dekret br. 1578/1933 nije izričito svrstao kao „sudsku“ aktivnost CNF‑a u pogledu žalbi protiv odluka vijeća lokalnih odvjetničkih komora o upisima u imenik odvjetnika.(52) Međutim, nesporno je da je, unutar talijanskog pravnog poretka, CNF‑u u tom pogledu bio sustavno priznavan status „specijaliziranog sudskog tijela“ koje donosi odluke „koje nisu upravni akti, već presude,(53) donesene povodom postupka inter partes“.(54) Kao što smatra talijanski Ustavni sud, CNF izvršava „sudske funkcije u javnom interesu, koji je različit i viši od interesa stručne skupine [koju predstavlja]“.(55)
73.      Dakako, činjenica da, prema talijanskom pravu, CNF izvršava sudske funkcije nije odlučujuća u smislu članka 267. UFEU‑a. Ja ipak mislim da Sud ne bi mogao lako zanemariti svrstavanje nekog tijela prema nacionalnom pravu. Osobito kada Sud pred sobom nema jasne i suglasne indicije koje bi ukazivale na drugačiji zaključak na temelju prava Unije.(56) Nadalje, elementi u mjerodavnim nacionalnim zakonima koje smo ispitali ne podupiru nikakav drugačiji zaključak u ovom predmetu.
3.      Drugi kriteriji
74.      Osim toga, čini mi se da u ovom slučaju drugi kriteriji utvrđeni sudskom praksom Sudom u pogledu pojma „ sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a također ukazuju samo na taj zaključak.
75.      Za početak, s obzirom osobito na Zakonski dekret br. 1578/1933 (i, novije, Zakon br. 247/2012), nema dvojbi da je CNF utemeljen na zakonu i da je stalne naravi.
76.      Isto tako, jasno je da je nadležnost CNF‑a za stranke obvezna. Nadležnost CNF‑a u pogledu upisa u imenik odvjetnika zapravo je, prisilna,(57) i ne zavisi od ikakvog dogovora stranaka o tome.(58) Doista, za gospodu Torresi to je jedini pravni način osporavanja odluka Vijeća odvjetničke komore Macerata u odnosu na njihove zahtjeve.(59)
77.      Točno je da odluke CNF‑a mogu biti predmetom posebnog pravnog sredstva pred Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Ali takvo se pravno sredstvo odnosi samo na pravna pitanja.(60) To bi značilo da bi učinkovitost mehanizma prethodnog postupka iz članka 267. UFEU‑a bila oslabljena ako Sud ne bi CNF‑u priznao status „suda“.(61)
78.      Štoviše, nesporno je da CNF mora primjenjivati pravna pravila. Osobito, u slučaju gospode Torresi, od CNF‑a se traži da primijeni odredbe Zakonodavnog dekreta br. 96/2001 u skladu a pravilima Direktive 98/5.
79.      U ovom kontekstu također je važno naglasiti da su pravila koja uređuju postupak pred CNF‑om namijenjena postupku inter partes.(62) Lokalna odvjetnička komora čija je odluka predmet nadzora nužno je stranka postupka (kao tuženik) i svaka pogreška pri obavijesti o postupku podnositelja zahtjeva odvjetničkoj komori uzrokuje ništetnost postupka zbog „ozbiljne povrede prava obrane i načela audi alteram partem“.(63)
80.      K tome, postupak uključuje i pisani i usmeni dio, u kojima stranke mogu podnijeti očitovanja kojima osporavaju pogreške koje je navodno učinila lokalna odvjetnička komora i podnose dokaze u prilog tim argumentima. U odnosu na te dokaze postoje posebna pravila o otkrivanju tih dokaza i najkraćem roku koji se mora odobriti strankama za pregled spisa predmeta i pripremu obrane prije rasprave.(64)
81.      S obzirom na gornja razmatranja, smatram da, u ovom postupku, CNF treba smatrati „sudom“ u smislu članka 267. UFEU‑a.
B –    O prethodnim pitanjima
82.      Sada ću se vratiti biti ovih dvaju pitanja koja je uputio CNF. Međutim, odgovor na ta pitanja meni se čini prilično očitim. Zbog toga će ovaj dio mojeg mišljenja biti dosta kratak.
1.      Prvo pitanje
83.      Svojim prvim pitanjem CNF u biti pita je li članku 3. Direktive 98/5 protivna praksa države članice koja, iz razloga zloporabe prava, odbija upis u imenik odvjetnika, u posebni dio za odvjetnike koji su stručnu kvalifikaciju stekli u inozemstvu, državljana te države članice koji se ubrzo nakon stjecanja stručnog naziva u drugoj državi članici vraćaju u prvu državu (u daljnjem tekstu: nacionalna praksa u pitanju).
84.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojedinci se ne mogu s namjerom prijevare ili zloporabe pozivati na pravna pravila Unije. Međutim, utvrđenje zloporabe traži, s jedne strane, skup objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da se, bez obzira na formalno poštovanje pretpostavki predviđenih propisom Unije, ne postiže cilj tog propisa.(65) S druge strane, mora postojati subjektivni element koji se sastoji od namjere za stjecanjem koristi koja proizlazi iz navedenog propisa, tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino stjecanje.(66)
85.      U načelu, na nacionalnom je sudu da utvrdi postojanje tih dvaju elemenata čije se dokazivanje mora provesti sukladno pravilima nacionalnog prava, pod uvjetom da se ne ugrožava učinkovitost prava Unije.(67) Osobito, nacionalni sudovi ne mogu, kada ocjenjuju ostvarenje prava koje proizlazi iz odredbe prava Unije, izmijeniti doseg te odredbe ili ugroziti ciljeve koji se njome žele ostvariti.(68)
86.      Međutim, u ovom postupku, prilično je jasno da praksa poput one u pitanju u glavnom postupku može potkopati, u državi članici, pravilno funkcioniranje sustava uspostavljenog Direktivom 98/5 i stoga ozbiljno ugroziti ciljeve koji se žele postići tim pravnim instrumentom.
87.      Naime, članak 1. Direktive 98/5 navodi da je svrha te direktive „omogućavanje trajnog obavljanja odvjetničke djelatnosti … u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija za bavljenje odvjetništvom“. Prema tome, kako su poljska i rumunjska vlada ispravno iznijele, nacionalna praksa u pitanju je u osnovi jednaka smatranju zloporabom ponašanja koje naprotiv predstavlja jedan od oblika ponašanja koje je zakonodavstvo Unije namjeravalo dopustiti. Opisujući drugim riječima zapažanja Suda o Direktivi 89/48 o priznavanju diploma,(69) rekao bih da je pravo državljana države članice da izaberu državu članicu u kojoj žele steći stručni naziv povezano s ostvarivanjem, na jedinstvenom tržištu, temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorima Unije.(70)
88.      U tom pogledu, ne može se pridati važnost činjenici da je odvjetnik državljanin države članice primateljice, ili činjenici da je možda izabrao steći stručni naziv u inozemstvu kako bi imao pogodnosti od povoljnijeg zakonodavstva; kao ni, napokon, činjenici da je, ovisno o slučaju, njegov zahtjev za upis podnesen ubrzo nakon stjecanja stručnog naziva u inozemstvu.
89.      Kao prvo, napominjem da članak 1. stavak 2. točka (a) Direktive 98/5 definira „odvjetnik[a]“ kao „svak[u] osob[u] koja je državljanin države članice i koja je ovlaštena za obavljanje svoje stručne djelatnosti pod jednim ili više sljedećih stručnih naziva [navedenih u istoj odredbi]“. Također, članak 2. Direktive 98/5 određuje da „[s]vaki odvjetnik ima pravo u bilo kojoj drugoj državi članici stalno obavljati djelatnosti iz članka 5. [iste direktive] pod stručnim nazivom iz matične zemlje“.(71)
90.      Prema tome nema naznake da je zakonodavstvo Unije imalo namjeru dati državama članicama mogućnost za obrnutu diskriminaciju na način da isključe vlastite državljane od prava stvorenih Direktivom 98/5.(72) Osim toga, čini se da bi se to razilazilo s ciljem uspostavljanja unutarnjeg tržišta.
91.      U biti, kao što je Sud smatrao, činjenica da građanin Unije želi koristiti pogodnosti od povoljnijeg zakonodavstva na snazi u državi članici različitoj od države njegova boravišta ne može mu uskratiti pravo na pozivanje na slobode predviđene Ugovorima Unije.(73) To me dovodi do drugog pitanja.
92.      U tom pogledu, na temelju ustaljene sudske prakse, smatram da činjenica da je građanin izabrao steći stručni naziv u drugoj državi članici zbog korištenja pogodnosti od povoljnijeg zakonodavstva sama po sebi ne predstavlja zloporabu prava.(74)
93.      Zaključno, kao treće, želio bih podsjetiti na to da je Sud jasno dao do znanja da je člankom 3. Direktive 98/5 zakonodavstvo Unije potpuno uskladilo preduvjete za ostvarivanje dodijeljenih prava. Stoga je predočenje nadležnom tijelu države članice primateljice potvrde kojom se potvrđuje upis kod nadležnog tijela matične države članice jedini uvjet koji se može tražiti za upis dotične osobe u državi članici primateljici, čime se toj osobi omogućava obavljanje djelatnosti u državi članici primateljici na temelju stručnog naziva matične države članice.(75)
94.      Sukladno tome, Sud je odlučio da Direktiva 98/5 ne dopušta da se upis odvjetnika kod nadležnog tijela države članice primateljice uvjetuje ispunjenjem drugih uvjeta, kao što je razgovor kojim bi se utvrdilo poznavanje jezika.(76) Dodao bih da, na isti način, Direktiva 98/5 ne dopušta da se taj upis uvjetuje ispunjenjem određenog razdoblja stručnog iskustva ili obavljanjem djelatnosti odvjetnika u matičnoj državi članici.(77) Naposljetku, ako se za obavljanje djelatnosti, na primjer „abogada“ u Španjolskoj, ne traži prethodno iskustvo, zašto bi se to iskustvo tražilo za obavljanje djelatnosti pod istim stručnim nazivom (abogado) u drugoj državi članici?
95.      Uzimajući to u obzir, gotovo je nepotrebno dodati da ako tijela države članice primateljice u pojedinom slučaju utvrde da su dva uvjeta navedena u točki 84. gore ispunjena, one mogu odbiti zahtjev iz razloga zloporabe prava. Naime, mogu postojati pojedini elementi u nekim posebnim slučajevima koji dovode do opravdane sumnje u prijevarno ponašanje. U tim posebnim (i – može se pretpostaviti – relativno rijetkim) slučajevima temeljito ispitivanje mogućeg postojanja zloporabe može biti opravdano prije nego što se odobri upis. U tom kontekstu tijela države članice primateljice, sukladno članku 13. Direktive 98/5, traže suradnju s tijelima matične države članice.(78) Ako tijela države članice primateljice tada prikupe jasne dokaze o tome da je podnositelj zahtjeva u matičnoj državi članici stekao stručni naziv prijevarom ili nezakonitim načinom (kao što je krivotvorenje, podmićivanje ili lažno prikazivanje), tada mogu odbiti upis zbog zloporabe prava.
96.      Stoga predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori na način da je članku 3. Direktive 98/5 protivna praksa države članice koja, iz razloga zloporabe prava, odbija upis u imenik odvjetnika, u posebni dio za odvjetnike koji su stručnu kvalifikaciju stekli u inozemstvu, državljana te države članice koji se ubrzo nakon stjecanja stručnog naziva u drugoj državi članici vraćaju u prvu državu članicu.
2.      Drugo pitanje
97.      Svojim drugim pitanjem, koje je predloženo u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, CNF u biti pita je li članak 3. Direktive 98/5 nevaljan zbog povrede članka 4. stavka 2. UEU‑a, prema kojem Europska unija poštuje nacionalne identitete država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama.
98.      Prema CNF‑u, članak 33. stavak 5. talijanskog Ustava određuje da se „mora položiti državni ispit kako bi se stekla kvalifikacija za struku“, i da se pojam „struka“ odnosi i na odvjetnika. Dopuštanjem talijanskim državljanima koji su kvalifikaciju stekli u inozemstvu obavljanje djelatnosti u Italiji bi, tvrdi se, imalo učinak zaobilaženja talijanskog Ustava koji zahtijeva državni stručni ispit, čime se potkopava ustavni nacionalni identitet.
99.      Na početku, moram priznati da imam ozbiljnih teškoća u razumijevanju obrazloženja CNF‑a. Nije mi jasno zbog čega bi upis u imenik odvjetnika građana Unije koji su stručni naziv stekli u drugoj državi članici predstavljao takvu prijetnju talijanskom pravnom poretku da bi se moglo smatrati da može potkopati talijanski nacionalni identitet.
100. U tom pogledu, točno je da je Sud, u određenim posebnim okolnostima, državama članicama dao mogućnost odstupanja od obaveza koje im nameće pravo Unije, poput poštovanja temeljnih sloboda, zbog zaštite njihovih nacionalnih identiteta.(79) Međutim, to ne znači da bilo koje pravilo sadržano u nacionalnom Ustavu može ograničiti ujednačenu primjenu odredaba Unije,(80) a kamoli biti kriterijem za zakonitost tih pravila.(81)
101. Sukladno tome, kao što su tvrdili Parlament i Vijeće, sama činjenica da odredba talijanskog Ustava određuje da se mora položiti državni ispit prije dopuštanja obavljanja odvjetničke djelatnosti ne znači da Direktiva 98/5 ugrožava talijanski nacionalni identitet u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a. To je stajalište također na raspravi potvrdila talijanska vlada, koja je izjavila da se ne slaže sa zaključcima koje je sud koji je uputio zahtjev naveo u zahtjevima za prethodnu odluku glede mogućeg sukoba između Direktive 98/5 i članka 33. stavka 5. talijanskog Ustava.
102. U biti se, međutim, čini da se pitanje koje je uputio CNF temelji na pogrešnoj pretpostavci.
103. Gospoda Torresi od nadležnih tijela nisu zatražila upis u imenik odvjetnika pod stručnim nazivom države primateljice („avvocato“), već samo upis u posebni dio tog imenika, za odvjetnike koji su kvalifikaciju stekli u inozemstvu. Oni su dakle tražili da im se dopusti obavljanje odvjetničke djelatnosti u Italiji na temelju stručnog naziva matične države članice („abogado“), u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 98/5. To znači da bi im samo bilo dopušteno obavljati stručne djelatnosti navedene u članku 5. Direktive 98/5, dok bi istovremeno bili podložni kodeksu navedenom u članku 6. iste direktive.
104. Uzimajući to u obzir, ne vidim nikakvo zaobilaženje pravila određenih u talijanskom Ustavu, a kamoli zadiranje u talijanski nacionalni identitet. Kao što su španjolska i poljska vlada, te Parlament i Komisija ispravno istaknuli, Italija nastavlja izvršavati svoju nadležnost glede pristupa struci „avvocato“. Međutim, uskraćujući svojim državljanima mogućnost obavljanja djelatnosti u Italiji kao „abogado“ – u slučaju kad je naziv zakonito stečen u Španjolskoj – ona bi u osnovi dovela u pitanje ispunjenje zahtjeva za taj stručni naziv, u pogledu čega Italija nije nadležna. Posljedica bi bila da bi to, ne samo zadiralo u nadležnosti pridržane za Kraljevinu Španjolsku, nego također dovelo u pitanje načelo uzajamnog priznavanja koje se nalazi u srži sustava uspostavljenog Direktivom 98/5.
105. Na temelju toga, smatram da članak 3. Direktive 98/5 ne predstavlja povredu članka 4. stavka 2. UEU‑a i da prema tome nije nevaljan.
IV – Zaključak
106. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Consiglio Nazionale Forense odgovori na sljedeći način:
(1)      Članku 3. Direktive 98/5/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 1998. o olakšavanju stalnog obavljanja odvjetničke djelatnosti u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija protivna je praksa države članice koja, iz razloga zloporabe prava, odbija upis u imenik odvjetnika, u posebni dio za odvjetnike koji su stručnu kvalifikaciju stekli u inozemstvu, državljana te države članice koji se ubrzo nakon stjecanja stručnog naziva u drugoj državi članici vraćaju u prvu državu članicu.
(2)      Iz razmatranja drugog upućenog pitanja ne proizlazi ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 3. Direktive 98/5.
1 Izvorni jezik: engleski
2 – SL 1998 L 77, str. 36. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 65.)
3 – „Attuazione della direttiva 98/5/EZ volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale“ (GURI br. 79 od 4. travnja 2001., redovni dodatak).
4 – „Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore“ (GURI br. 281 od 5. prosinca 1933.).
5 – „Norme integrative e di attuazione del r.d.l. br. 1578 od 27. studenoga 1933., sull“ordinamento della professione di avvocato (GURI br. 24 od 30. siječnja 1934.)
6 – Zakonodavni dekret br. 382 od 23. studenoga 1944., „Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali“ (GURI br. 98 od 23. prosinca 1944.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 382/1944), i Zakonodavni dekret br. 597 od 28. svibnja 1947., „Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense“ (GURI br. 155 od 10. srpnja 1947.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 597/1947). Područje je sada uređeno Zakonom br. 247 od 31. prosinca 2012., „Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense“ (GURI br. 15 od 18. siječnja 2013.), koji je stupio na snagu 2. veljače 2013. (u daljnjem tekstu: Zakon br. 247/2012).
7 – Članak 6. stavak 6. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001
8 – Članak 6. stavak 8. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001
9 – Vidjeti, među ostalim, presudu od 17. rujna 1997., Dorsch Consult, C‑54/96, Zb., str. I‑4961., t. 23., od 31. svibnja 2005., Syfait i dr., C‑53/03, Zb., str. I‑4609., t. 29. i od 14. lipnja 2011., Miles i dr., C‑196/09, Zb., str. I‑5105., t. 37.
10 – Vidjeti, na primjer, rješenje od 26. studenoga 1999., ANAS C‑192/98, Zb., str. I‑8583., t. 22. i 23. i presudu od 31. siječnja 2013., Belov, C‑394/11, t. 40. i 41.
11 – Vidjeti, osobito, presudu od 19. listopada 1995., Job Centre, C‑111/94, Zb., str. I‑3361., t. 9. do 11. i presudu od 14. lipnja 2001., Salzmann, C‑178/99, Zb., str. I‑4421., t. 14. i 15.
12 – Presuda od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, Zb., str. I‑8613
13 – Presuda od 30. studenoga 1995., Gebhard, C‑55/94, Zb., str. I‑4165
14 – Direktiva Vijeća od 22. ožujka 1977. (SL 1977, L 78, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 14.)
15 – Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Légera u predmetu Gebhard, t. 12. do 17. (osobito t. 16.).
16 – Vidjeti presudu od 7. studenoga 2013., Romeo, C‑313/12, Zb., t. 20. i navedenu sudsku praksu.
17 – Vidjeti mišljenja od 5. prosinca 2013. u spojenim predmetima Venturini i dr., C‑159/12 do C‑161/12, t. 16. do 63.; i od 27. veljače 2014., Pohotovosť, C‑470/12, u tijeku, t. 20. do 38.; i predmet Macinský i Macinská, C‑482/12, zahtjev za prethodnu odluku povučen 31. prosinca 2013., t. 32. do 58.
18 – Presuda Wilson, t. 54. i sljedeće
19 – Vidjeti presudu od 30. lipnja 1966., Vaassen‑Göbbels, 61/65, Zb., str. 377.; od 6. listopada 1981., Broekmeulen, 246/80, Zb., str. 2311.; Bauer, C‑166/91, Zb., str. I‑2797.; gore navedenu Gebhard; i, novije, presudu od 22. prosinca 2010., Koller, C‑118/09, Zb., str. I‑13627. Osobito, u posljednjem predmetu, o kojem je odlučeno nakon predmeta Wilson, Sud je odlučio da Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Odvjetnički disciplinski odbor i odbor za žalbe) predstavlja „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a.
20 – Vidjeti presudu od 18. lipnja 1980., Borker, 138/80, Zb., str. 1975. i presudu od 5. ožujka 1986., Greis Unterweger, 318/85, Zb., str. 955.
21 – Presuda od 30. ožujka 1993., Corbiau C‑24/92, Zb., str. I‑1277., t. 15. Vidjeti također presudu od 30. svibnja 2002., Schmid, C‑516/99, Zb., str. I‑4573., t. 36., i Wilson, gore navedenu, t. 49.
22 – Gore navedena presuda Wilson, t. 51. do 53. Vidjeti također i rješenje od 14. svibnja 2008., Pilato, C‑109/07, Zb., str. I‑3503., t. 24. i rješenje od 14. studenoga 2013., MF 7, C‑49/13, t. 23.
23 – Presuda Wilson, gore navedena, t. 18. i 54
24 – O važnosti sličnih odredbi, vidjeti presudu od 4. veljače 1999., Köllensperger i Atzwanger, C‑103/97, Zb., str. I‑551., t. 22. Također vidjeti i gore navedeno rješenje od 14. svibnja 2008., Pilato, t. 24. i 29., i gore navedenu presudu, Schmid, t. 41.
25 – Članak 15. Zakonodavnog dekreta br. 382/1944. O važnosti tog elementa, vidjeti presudu Häupl, C‑246/05, Zb., str. I‑4673., t. 18., i rješenje Suda od 14. studenoga 2013., MF 7, C‑49/13, Zb., t. 22. do 24.
26 – Sukladno članku 8. Zakonodavnog dekreta br. 382/1944, ministar pravosuđa ima ovlast raspustiti vijeća lokalnih odvjetničkih komora samo kada ta tijela „ne mogu pravilno funkcionirati“, a u tom slučaju njihove funkcije privremeno obavlja posebni povjerenik, najdulje do 90 dana, prije nego što se izabere novo vijeće. Međutim, koliko sam shvatio, ne postoji slična odredba u odnosu na CNF.
27 – Vidjeti gore navedenu presudu Schmid, t. 41. i 42.
28 – Vidjeti članke 33. i 34. Zakonskog dekreta br. 1578/1933 i članak 21. Zakonodavnog dekreta br. 382/1944.
29 – Članak 6. stavak 9. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001
30 – Podnositelji zahtjeva traže upis u posebni dio imenika komore za odvjetnike koji su kvalifikaciju stekli u inozemstvu, koji vodi vijeće lokalne odvjetničke komore (vidjeti članak 6. Zakonodavnog dekreta br. 96/2001), dok se članove CNF‑a mora upisati u posebni dio imenika komore za odvjetnike s pravom zastupanja pred najvišim sudovima, koji vodi sam CNF (vidjeti članak 33. Zakonodavnog dekreta br. 1578/1933 i članak 21. Zakonodavnog dekreta br. 382/1944).
31 – Iz ustaljene prakse CNF‑a proizlazi da svaki član CNF‑a koji je izabran s područja višeg suda kojem pripada odvjetnička komora čija odluka je podložna sudskom nadzoru nije član sastava koji odlučuje o predmetu.
32 – Cassazione Civile, Sezioni Unite, rješenje od 11. siječnja 1997., br. 12. Za važnost ovog aspekta vidjeti presudu Belov, t. 49., i mišljenje nezavisnog odvjetnika Tizzana u predmetu Schmid, t. 31.
33 – Vidjeti upućivanje na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava u t. 57. presude Wilson.
34 – Vidjeti Rodríguez Iglesias, G. C., „L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne”, u A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (i dr..), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case‑law, Asser Press, Haag, 2013., str. 37. do 48., i str. 43. i 44.
35 – Kao što je Sud uvjerljivo potvrdio u mišljenju 1/09 od 8. ožujka 2011., Zb. str. I‑1137, t. 85., pozivajući se osobito na sustav uspostavljen člankom 267. UFEU‑a, „zadaće dodijeljene nacionalnim sudovima i Sudu neophodne su za očuvanje same prirode prava uspostavljenog Ugovorimâ“.
36 – Na primjer, prema načelima 1. i 2. „Temeljnih načela o neovisnosti pravosuđa” potvrđenima Rezolucijama Opće skupštine Ujedinjenih naroda 40/32 od 29. studenoga 1985. i 40/146 od 13. prosinca 1985: „1. Neovisnost pravosuđa jamči država svojim Ustavom ili zakonima. … 2. Sudovi odlučuju nepristrano, na temelju činjenica i u suglasnosti sa zakonom, bez ograničenja, nepriličnih utjecaja, navođenja, pritisaka, prijetnji ili posredovanja, izravno ili neizravno, s bilo koje strane ili iz bilo kojeg razloga.“
37 – Köllensperger i Atzwanger, t. 24.
38 – Presuda od 18. prosinca 2007., Laval un Partneri, C‑341/05, Zb., str. I‑11767
39 – Presuda od 17. prosinca 1987., Ny Mølle Kro, 287/86, Zb._str. 5465
40 – Presuda od 17. listopada 1989., Danfoss, 109/88, Zb., str. 3199.
41 – Iz razloga cjelovitosti, može se dodati da je trenutno u tijeku pred Sudom nekoliko predmeta koji se odnose na zahtjeve za prethodnu odluku koje je uputio Työtuomioistuin (finski radni sud), sud sa statusom sličnim Arbetsdomstolenu i Arbejdsrettenu; vidjeti presudu AKT C‑533/13 i Ylemmät Toimihenkilöt YTN and Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN, spojeni predmeti C‑513/11 i C‑512/11. Prema mojim saznanjima nijedna stranka nije potaknula pitanje o naravi tijela koje je uputilo zahtjev. Ni nezavisna odvjetnica Kokott, u svojem mišljenju u predmetu Ylemmät Toimihenkilöt YTN i Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN, nije ocijenila nužnim pokrenuti pitanje na vlastiti zahtjev.
42 – Vidjeti presudu Gebhard, osobito t. 10. do 12.
43 – Vidjeti mišljenje od 20. lipnja 1995. nezavisnog odvjetnika Légera u predmetu Gebhard, t. 12. do 17. (osobito t. 16.).
44 – Vidjeti „Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense“ (1992.), objavljen u Rassegna forense, 1992., str. 135.
45 – Vidjeti, osobito, članak 7. talijanskog Zakona o upravnom postupku.
46 – Vidjeti, osobito, Consiglio Nazionale Forense (predsjednik Ricciardi, izvjestitelj Sanino), presudu od 10. listopada 1996., br. 128.; Consiglio Nazionale Forense (predsjednik Cagnani, izvjestitelj De Mauro), presudu od 15. listopada 1996., br. 133.; i Consiglio Nazionale Forense (predsjednik Alpa, izvjestitelj Merli), presudu od 15. prosinca 2011., br. 179.
47 – Osobito, na temelju talijanskog prava, građani u načelu mogu podnijeti tužbu protiv šutnje uprave pred nadležnim upravnim sudovima: vidjeti osobito članak 31. talijanskog Zakona o upravnom postupku.
48 – Za primjer koji se odnosi na španjolsko pravo, vidjeti presudu od 24. ožujka 2011., Komisija/Španjolska, C‑400/08, Zb., str. I‑1915., t. 119. i sljedeće.
49 – Kao primjer, u vezi pravila o prihvaćanju zbog šutnje tijela, vidjeti članak 10. stavak 6. Uredbe Vijeća (EC) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) (SL L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.); glede pravila o odbijanju zbog šutnje, vidjeti članak 8. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.).
50 – Vidjeti Cassazione Civile, rješenje od 4. ožujka 1994., br. 157.
51 – Članak 36. Zakona 247/2012 izričito određuje da CNF ima „nadležnost“ (competenza giurisdizionale) i u disciplinskim stvarima i u upisima u imenik odvjetnika. Štoviše, članak 37. tog zakona određuje da „u pogledu sredstava iz članka 36., CNF odlučuje u skladu s člancima 59. do 65. Dekreta br. 37/1934, primjenjujući, gdje je to potrebno, pravila i načela [talijanskog] Zakona o građanskom postupku“. To znači da novodoneseni Zakon br. 247/2012 ne mijenja postupak koji je bio na snazi kad su gospoda Torresi podnijeli svoje žalbe nego zapravo potvrđuje njegovu valjanost.
52 – Članak 54. Zakonskog dekreta br. 1578/1933 određuje, među ostalim, da CNF „odlučuje o pravnim sredstvima koja su mu podnesena na temelju ovog zakona“.
53 – U biti, kao bilo koja druga odluka u Italiji, presude koje donese CNF izriču se „in nome del popolo italiano“ („u ime talijanskog naroda“) u skladu s člankom 101. talijanskog Ustava.
54 – Vidjeti, osobito, Cassazione Civile, Sezioni Unite, presudu od 12. ožujka 1980., br. 1639. Novije, također vidjeti Cassazione Civile, Sezioni Unite, presudu od 7. prosinca 2006., br. 26182; i Cassazione Civile, Sezioni Unite, presudu od 20. prosinca 2007., br. 26810.
55 – Corte Costituzionale, presuda od 18. lipnja 1970., br. 114. Novije, također vidjeti Corte Costituzionale, presuda od 16.‑27. svibnja 1996., br. 171.
56 – Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Tesaura u predmetu Dorsch Consult, t. 20.
57 – Vidjeti rješenje od 11. srpnja 2003., Cafom i Samsung, C‑161/03, t. 14.
58 – Vidjeti, o tome, gore navedenu presudu Danfoss, t. 7., i presudu od 23. ožujka 1982., Nordsee, 102/81, Zb., str. 1095., t. 11.
59 – Vidjeti presudu od 27. siječnja 2005., Denuit i Cordenier, C‑125/04, Zb., str. I‑923, t. 15.
60 – Glede činjeničnog stanja, Corte di Cassazione je tako, načelno, vezan utvrđenjima CNF‑a. O tom elementu, vidjeti presudu Felix Swoboda, C‑411/00, Zb., str. I‑10567, t. 26. do 28.
61 – Vidjeti gore navedenu presudu Belov, t. 52.
62 – Također podsjećam na činjenicu da je i Pubblico Ministero (državno odvjetništvo) stranka u postupku pred CNF‑om glede upisa u imenik odvjetnika (kao i u posebnom postupku pred Corte di Cassazione), nasuprot postupku pred lokalnim odvjetničkim komorama. Kao što je istaknula talijanska vlada, sudjelovanje državnog odvjetništva u upravnom postupku bilo bi prije iznimka.
63 – Cassazione Civile, presuda od 8. kolovoza 2001., br. 10959
64 – Vidjeti odredbe navedene u t. 65. iznad.
65 – Vidjeti presudu od 21. veljače 2006., Halifax i dr., C‑255/02, Zb. str. I‑1609, t. 68. i navedenu sudsku praksu.
66 – Vidjeti presudu od 14. prosinca 2000., Emsland‑Stärke, C‑110/99, Zb., str. I‑11569., t. 52. i 53.
67 – Ibid., t. 54.
68 – Presuda od 12. svibnja 1998., Kefalas i dr., C‑367/96, Zb., str. I‑2843., t. 22.
69 – Direktiva Vijeća 89/48/EEZ od 21. prosinca 1988. o općem sustavu za priznavanje visokoškolskih diploma dodijeljenih po završetku stručnog obrazovanja i izobrazbe u trajanju od najmanje tri godine (SL L 19, 24. 1. 1989., str. 16.)
70 – Vidjeti presudu od 23. listopada 2008., Komisija/Španjolska, C‑286/06, Zb., str. I‑8025., t. 72.
71 – Isticanje dodano u obje odredbe.
72 – Vidjeti, po analogiji, presudu od 31. ožujka 1993., Kraus, C‑19/92 Zb., str. I‑1663., t. 15. i 16.
73 – Presuda od 12. rujna 2006., Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, C‑196/04, Zb., str. I‑7995., t. 36. i navedena sudska praksa
74 – Ibid., t. 37.
75 – Wilson, gore navedena, t. 66. i 67.
76 – Ibid., t. 70.
77 – Vidjeti presudu od 22. prosinca 2010., Koller, t. 34. i 40. Vidjeti također, po analogiji, presudu od 9. ožujka 1999., Centros, C‑212/97, Zb., str. I‑1459., t. 29.
78 – Prema relevantnom dijelu članka 13., „[s] ciljem omogućavanja primjene ove Direktive i sprječavanja pogrešne primjene odredaba iste isključivo u svrhu izbjegavanja pravila koja vrijede u državi primateljici, nadležno tijelo države primateljice“.
79 – Vidjeti, osobito, presudu od 14. listopada 2004., Omega, C‑36/02, Zb., str. I‑9609., t. 35. i sljedeće, i presudu od 22. prosinca 2010., Sayn‑Wittgenstein, C‑208/09, Zb., str. I‑13693., t. 83. i sljedeće.
80 – Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura izneseno 8. listopada 2008., Michaniki, C‑213/07, Zb., str. I‑9999., t. 33.
81 – Vidjeti, osobito, presudu od 17. prosinca 1970., Internationale Handelsgesellschaft, Zb., str. 1125., t. 3. i presudu od 1. travnja 2008., Government of the French Community i Walloon Government, C‑212/06, Zb., str. I‑1683., t. 58.