PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
18. travnja 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna sigurnost – Dužnosnici Europske unije – Protokol (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije – Obvezno osiguranje u sustavu socijalne sigurnosti institucija Unije – Dužnosnik Unije koji obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost kao samostalnu djelatnost – Obveza plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje na temelju zakonodavstva države članice u kojoj se ta djelatnost obavlja”
U predmetu C‑195/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio tribunal du travail francophone de Bruxelles (Radni sud u Bruxellesu za postupke na francuskom jeziku, Belgija), odlukom od 13. ožujka 2023., koju je Sud zaprimio 27. ožujka 2023., u postupku
GI
protiv
Partena, Assurances sociales pour travailleurs indépendants ASBL,
SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, J. Passer i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za osobu GI, J.-F. Neven, avocat,
–        za belgijsku vladu, S. Baeyens, C. Pochet i A. Van Baelen, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Rodriguesa i A. Tymena, avocats,
–        za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–        za Europsku komisiju, T. S. Bohr i B.-R. Killmann, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 14. Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol) i članka 4. stavka 3. UEU‑a.
2        Upućen je u okviru spora između osobe GI, dužnosnika Europske komisije, i udruge Partena, Assurances sociales pour travailleurs indépendants ASBL (u daljnjem tekstu: Partena), neprofitne udruge, u vezi s obvezom osiguranja osobe GI u okviru belgijskog sustava socijalne sigurnosti za samozaposlene osobe po osnovi dodatne profesionalne djelatnosti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Protokol
3        Članak 12. Protokola glasi:
„Dužnosnici i ostali službenici [Europske unije] dužni su plaćati porez u korist Unije na plaće, nadnice i prihode koje im isplaćuje Unija, u skladu s uvjetima i postupcima koje utvrđuju Europski parlament i Vijeće [Europske unije], uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja sa zainteresiranim institucijama.
Oni su oslobođeni od plaćanja nacionalnih poreza na plaće, nadnice i prihode koje im isplaćuje Unija.”
4        Članak 14. Protokola glasi:
„[...] [P]arlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja sa zainteresiranim institucijama, utvrđuju program prava iz socijalne sigurnosti za dužnosnike i ostale službenike Unije.”
Pravilnik o osoblju
5        Člankom 12. stavkom 1. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji primjenjivoj na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), određuje se:
„Pridržavajući se članka 15., dužnosnik koji se želi baviti plaćenom ili neplaćenom vanjskom djelatnošću ili obavljati posao izvan Unije mora za to najprije dobiti dopuštenje tijela za imenovanje. Dopuštenje se uskraćuje ako predmetna djelatnost ili posao dužnosnika ometaju u obavljanju poslova, ili zbog nespojivosti te djelatnosti ili posla s interesima institucije.”
6        Člankom 72. Pravilnika o osoblju predviđa se:
„1.      Dužnosnik [...] [ima] zdravstveno osiguranje kojim se, podložno pravilima koje tijela za imenovanje institucija Unije sporazumno utvrđuju nakon savjetovanja s odborom za Pravilnik o osoblju, pokriva do 80 % nastalih troškova. [...]
[...]
Trećinu doprinosa potrebnih za to osiguranje plaća dužnosnik, uz uvjet da taj iznos nije veći od 2 % njegove osnovne plaće.
[...]”
7        Članak 73. stavak 1. Pravilnika o osoblju glasi:
„Od dana stupanja u službu dužnosnik je osiguran od rizika profesionalnih bolesti ili nesreća kako je predviđeno pravilima koja sporazumno donose [...] institucij[e] Unije nakon savjetovanja s odborom za Pravilnik o osoblju. Dužnosnik doprinosi pokrivanju troškova osiguranja od rizika nastalih izvan radnog mjesta u iznosu do 0,1 % osnovne plaće.
[...]”
Zajednička pravila
8        Radi određivanja uvjeta za primjenu članka 72. Pravilnika o osoblju, institucije Unije donijele su Zajednička pravila o zdravstvenom osiguranju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Zajednička pravila).
9        Člankom 1. Zajedničkih pravila određuje se da se na temelju članka 72. Pravilnika o osoblju uspostavlja zajednički sustav zdravstvenog osiguranja institucija Unije (JSIS).
10      Člankom 2. navedenih pravila predviđa se:
„1.      Osiguranici ovog sustava su:
–      dužnosnik,
–      član privremenog osoblja,
[...]”
11      Članak 4. Zajedničkih pravila glasi:
„Ako je dužnosnik, član privremenog ili član ugovornog osoblja raspoređen na rad u zemlji u kojoj, u skladu s njezinim zakonodavstvom, mora uplaćivati doprinose za obvezno zdravstveno osiguranje, doprinosi koji se po toj osnovi plaćaju u cijelosti su na teret proračuna institucije kojoj pripada dotična osoba. U tom se slučaju primjenjuje članak 22.”
12      Na temelju članka 22. Zajedničkih pravila:
„1.      Ako osiguranik ili osoba osigurana na temelju njegova osiguranja ima pravo na naknadu troškova na temelju drugog zdravstvenog osiguranja predviđenog zakonom ili drugim propisima, osiguranik mora:
(a)      u tom pogledu podnijeti izjavu Uredu za isplatu;
(b)      zatražiti ili, prema potrebi, ovlastiti nekoga da hitno zatraži naknadu troškova zajamčenu drugim sustavom. Ipak, ako postoji obveza uplaćivanja doprinosa u dva sustava, osiguranici ovog sustava mogu odabrati sustav kojem će podnijeti zahtjev za naknadu troškova korištenih usluga, s obzirom na to da zajednički sustav djeluje kao dopunski sustav u slučajevima u kojima nije primarni sustav osiguranja;
(c)      uz svaki zahtjev za naknadu troškova podnesen u okviru ovog sustava priložiti originalnu i detaljnu potvrdu, zajedno s popratnom dokumentacijom, o naknadama troškova koje je osiguranik ili osoba osigurana na temelju njegova osiguranja ostvarila u okviru drugog sustava.
2.      Zajednički sustav djeluje kao dopunski sustav za naknadu troškova usluga ako je drugi sustav prethodno korišten za naknadu troškova usluga koje su njime obuhvaćene.
Ako usluga nije obuhvaćena primarnim sustavom, ali je obuhvaćena zajedničkim sustavom, potonji će djelovati kao primaran sustav osiguranja.
[...]”
Uredba br. 883/2004
13      Članak 2. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160. i ispravci SL 2020., L 415, str. 88. i SL 2023./90199, L) glasi:
„Ova se uredba primjenjuje na državljane države članice, osobe bez državljanstva i izbjeglice koj[i] borave u državi članici na koje se primjenjuje ili se primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica, kao i na članove njihovih obitelji i nadživjele osobe.”
14      U članku 11. stavku 1. te uredbe predviđa se:
„Na osobe na koje se primjenjuje ova uredba, primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To se zakonodavstvo određuje u skladu s ovom glavom.”
Belgijsko pravo
15      Člankom 2. Kraljevske uredbe br. 38 o uređenju socijalnog sustava za samozaposlene osobe od 27. srpnja 1967. (Moniteur belge od 29. srpnja 1967., str. 8071.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, propisuje se:
„Ova se uredba primjenjuje na sljedeće osobe, zbog čega one moraju ispunjavati obveze koje su njome propisane: samozaposlene osobe i njegovatelje.”
16      Članak 3. stavak 1. te uredbe glasi:
„Prema ovoj uredbi samozaposlena osoba znači svaka fizička osoba koja u Belgiji obavlja profesionalnu djelatnost zbog koje nije zaposlena na temelju ugovora o radu ili nekog drugog sustava.
Ako se ne dokaže suprotno, predmnijeva se da se u uvjetima navedenima u prethodnoj alineji nalazi svaka osoba koja u Belgiji obavlja profesionalnu djelatnost kojom se može ostvariti dohodak [...]”
17      Članak 10. stavak 1. navedene uredbe glasi:
„[...] svaka osoba na koju se primjenjuje ova uredba dužna je prije početka obavljanja svoje samostalne profesionalne djelatnosti osigurati se kod jednog od fondova za socijalno osiguranje za samozaposlene osobe [...]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
18      Tužitelj u glavnom postupku, dužnosnik Unije od 1. rujna 2007., stupio je u službu Komisije u kolovozu 2010.
19      Od listopada 2015. obavlja dodatnu plaćenu djelatnost poučavanja u trajanju od najviše 20 sati godišnje za što je, u skladu s Pravilnikom o osoblju, od Komisije dobio traženo odobrenje.
20      Nacionalni institut za socijalno osiguranje za samozaposlene osobe (Belgija), koji je zadužen za provjeru jesu li samozaposlene osobe osigurane pri fondu za socijalno osiguranje, dopisom od 4. srpnja 2008. obavijestio je tužitelja iz glavnog postupka da se mora osigurati pri fondu za socijalno osiguranje jer je od 1. listopada 2015. kao samozaposlena osoba obavljao profesionalnu djelatnost profesora.
21      Slijedom toga, tužitelj iz glavnog postupka osigurao se kod Partene i uplatio potraživane doprinose za socijalno osiguranje u iznosu od 3242,09 eura.
22      Smatrajući, međutim, da je njegovo osiguranje u okviru belgijskog sustava socijalne sigurnosti za samozaposlene osobe protivno načelu samo jednog sustava socijalne sigurnosti koje se primjenjuje na dužnosnike institucija Unije, tužitelj iz glavnog postupka podnio je protiv Partene tužbu tribunalu du travail francophone de Bruxelles (Radni sud u Bruxellesu za postupke na francuskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev, radi prestanka njegove obveze i povrata uplaćenih doprinosa za socijalno osiguranje.
23      U tim je okolnostima tribunal du travail francophone de Bruxelles (Radni sud na francuskom jeziku u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeće prethodno pitanje:
„Sprečavaju li [Protokol], osobito njegov članak 14., načelo samo jednog sustava socijalne sigurnosti koji se primjenjuje na zaposlene i samozaposlene osobe, bilo da su u aktivnoj službi ili u mirovini, i načelo lojalne suradnje koje proizlazi iz članka 4. stavka 3. [UEU‑a], da država članica naloži osiguranje u okviru nacionalnog sustava socijalne sigurnosti dužnosniku koji uz svoju djelatnost u službi institucije Unije, uz njezino odobrenje, obavlja i dodatnu djelatnost poučavanja, i od njega zahtijeva uplaćivanje doprinosa iako je taj dužnosnik na temelju [Pravilnika o osoblju] već osiguran u okviru [sustava socijalne sigurnosti] Europske unije?”
O prethodnom pitanju
24      Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 14. Protokola, načelo samo jednog primjenjivog sustava socijalne sigurnosti, kako je navedeno u Uredbi br. 883/2004, i načelo lojalne suradnje, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, tumačiti na način da im se protivi zakonodavstvo države članice koje dužnosniku Unije koji obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost poučavanja na državnom području te države članice nameće obvezu osiguranja u sustavu socijalne sigurnosti navedene države članice.
25      Kad je riječ o načelu samo jednog primjenjivog sustava socijalne sigurnosti, kako je navedeno u članku 11. Uredbe br. 883/2004, valja podsjetiti na to da je tom uredbom uspostavljen sustav koordinacije koji se, među ostalim, odnosi na određivanje zakonodavstva ili zakonodavstava primjenjivih na zaposlene i samozaposlene osobe koje se u različitim okolnostima koriste svojim pravom na slobodno kretanje. Cjelovitost sustava kolizijskih pravila djeluje na način da zakonodavcu svake države članice oduzima ovlast da svojevoljno odredi doseg i pretpostavke primjene svojeg nacionalnog zakonodavstva u pogledu osoba koje su mu podvrgnute i u pogledu područja na kojem nacionalni propisi proizvode učinke. Stoga, člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004 izričito se propisuje se da se na osobe obuhvaćene njezinim područjem primjene primjenjuje zakonodavstvo samo jedne države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenog 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 29. i 30.).
26      Cilj tog načela samo jednog primjenjivog sustava socijalne sigurnosti je izbjeći poteškoće do kojih može doći zbog istodobne primjene nekoliko nacionalnih zakonodavstava i smanjiti nejednakosti u postupanju koje bi, za osobe koje se kreću unutar Unije, bile posljedica djelomičnog ili potpunog kumuliranja mjerodavnih zakonodavstava (presuda od 26. veljače 2015., de Ruyter, C‑623/13, EU:C:2015:123, t. 37.).
27      Međutim, navedeno načelo ne primjenjuje se na dužnosnike Unije na koje se ne primjenjuje nacionalno zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti iz članka 2. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, kojim se definira područje primjene ratione personae navedene uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 31 i navedenu sudsku praksu).
28      Naime, jedino je Unija nadležna, uz isključenje država članica, za utvrđivanje pravila koja se primjenjuju na dužnosnike Unije kad je riječ o njihovim obvezama u području socijalne sigurnosti. Sustav socijalne sigurnosti institucija Unije, prema članku 14. Protokola, utvrdili su Parlament i Vijeće uredbom o utvrđivanju Pravilnika o osoblju (presuda od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 32. i 33. i navedena sudska praksa).
29      S jedne strane, članak 14. Protokola treba shvatiti na način da se njime podrazumijeva da su iz nadležnosti država članica izuzete obveza osiguranja dužnosnika Unije u nacionalnom sustavu socijalne sigurnosti i obveza tih dužnosnika da doprinose financiranju takvog sustava (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
30      Osim toga, Sud je presudio da članak 14. Protokola i odredbe Pravilnika o osoblju u području socijalne sigurnosti, kad je riječ o dužnosnicima Unije, imaju ulogu koja je slična ulozi članka 11. Uredbe br. 883/2004, kojom se zabranjuje obveza dužnosnika Unije da doprinose u različite sustave iz tog područja (vidjeti u tom smislu presudu od 10. svibnja 2017., de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, t. 45.).
31      Iz toga proizlazi da je zakonodavac Unije jedini nadležan za određivanje dosega i pretpostavki primjene odredbi u području socijalne sigurnosti kad je riječ o učincima koje proizvode i osobama na koje se primjenjuju.
32      S druge strane, Pravilnik o osoblju, koji posjeduje sva obilježja navedena u članku 288. UFEU‑a, obvezujući je u cijelosti i izravno se primjenjuje u svim državama članicama, čime se poštovanje njegovih odredbi također nalaže državama članicama (presuda od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 35. i navedena sudska praksa).
33      U tom kontekstu, iz članka 72. stavka 1. i članka 73. Pravilnika o osoblju proizlazi da je svaki dužnosnik i član privremenog osoblja u službi institucije Unije zdravstveno osiguran, i to od dana stupanja u službu.
34      U ovom je slučaju nesporno da je tužitelj iz glavnog postupka dužnosnik Unije od 1. rujna 2007. i da je u službi Komisije od kolovoza 2010. On je stoga zbog svoje povezanosti s Komisijom na temelju radnog odnosa osiguran u okviru sustava socijalne sigurnosti institucija Unije na temelju članka 72. stavka 1. Pravilnika o osoblju, čak i ako u nekoj državi članici obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost koju je Komisija odobrila na temelju članka 12.b stavka 1. Pravilnika o osoblju.
35      Stoga se propisom države članice – kojim se dužnosniku Unije koji u toj državi članici obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost nalaže obveza osiguranja u sustavu socijalne sigurnosti navedene države članice – ne poštuje isključiva nadležnost Unije, koja joj je dodijeljena člankom 14. Protokola i relevantnim odredbama Pravilnika o osoblju, za utvrđivanje pravila koja se primjenjuju na dužnosnike Unije kad je riječ o njihovim obvezama u području socijalne sigurnosti.
36      Naime, iako države članice zadržavaju svoju nadležnost za uređenje vlastitih sustava socijalne sigurnosti, one u izvršavanju te nadležnosti ipak moraju poštovati pravo Unije, uključujući odredbe Protokola i Pravilnika o osoblju koje se odnose na pravila u području socijalne sigurnosti koja uređuju pravnu situaciju dužnosnika Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 43 i navedenu sudsku praksu).
37      Osim toga, nacionalni propis poput onog iz točke 35. ove presude protivan je načelu lojalne suradnje, predviđenom u članku 4. stavku 3. UEU‑a, na temelju kojeg si Unija i države članice, uz puno uzajamno poštovanje, međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ.
38      Naime, takav bi propis ugrozio jednako postupanje s dužnosnicima Unije i stoga, obeshrabrio obavljanje profesionalne djelatnosti unutar institucije Unije, s obzirom na to da bi određeni dužnosnici bili obvezni doprinositi ne samo u sustav socijalne sigurnosti institucija Unije nego i u nacionalni sustav socijalne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 10. svibnja 2017., de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, t. 47.).
39      Naposljetku, valja smatrati da navedeno tumačenje nije dovedeno u pitanje nijednim od argumenata koje su Kraljevina Belgija i Češka Republika istaknule u svojim pisanim očitovanjima.
40      Kad je riječ, s jedne strane, o argumentu prema kojem primici od rada koje nije isplatila Unija nisu s njom povezani i stoga ih mora oporezovati država članica nadležna za oporezivanje te, slijedom toga, na temelju tih primitaka moraju biti plaćeni doprinosi za socijalnu sigurnost te države članice, valja podsjetiti na to da postoji jasna razlika između obveza dužnosnika Unije u području socijalne sigurnosti i poreznih obveza tih dužnosnika koji su, na temelju članka 12. Protokola, oslobođeni samo plaćanja nacionalnih poreza na njihove plaće, nadnice i prihode koje isplaćuje Unija. Iako se na te plaće, nadnice i prihode, kad je riječ o eventualnom oporezivanju, isključivo primjenjuje pravo Unije, ostali prihodi navedenih dužnosnika ostaju predmet oporezivanja država članica. S druge strane, kad je riječ o obvezama u području socijalne sigurnosti, dužnosnik Unije osiguranik je isključivo sustava socijalne sigurnosti institucija Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 48.).
41      Naime, isključiva nadležnost koja je zakonodavcu Unije dodijeljena za utvrđivanje sustava doprinosa za socijalnu sigurnost dužnosnikâ Unije primjenjuje se na socijalne doprinose koje država članica naplaćuje na temelju svih vrsta dohodaka, a time i dohotka koji se ostvaruje od obavljanja dodatne djelatnosti koju je odobrio poslodavac (vidjeti u tom smislu presudu od 10. svibnja 2017., de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, t. 48.).
42      Kad je riječ, s druge strane, o argumentu prema kojem se sustavi socijalne sigurnosti svih država članica temelje na solidarnosti, s obzirom na to da doprinosi nikad nisu ni proporcionalni davanjima niti su uvjetovani samim primanjem davanja, valja podsjetiti na to da je Sud presudio da postojanje odnosno nepostojanje protučinidbe u obliku davanja nije relevantno za pitanje je li namet o kojem je riječ obuhvaćen sustavom socijalnog osiguranja (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2023., Acerta i dr., C‑415/22, EU:C:2023:881, t. 47 i navedenu sudsku praksu).
43      S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 14. Protokola, načelo samo jednog primjenjivog sustava socijalne sigurnosti, kako je navedeno u Uredbi br. 883/2004, i načelo lojalne suradnje, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, treba tumačiti na način da im se protivi zakonodavstvo države članice koje dužnosniku Unije koji obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost poučavanja na državnom području te države članice nameće obvezu osiguranja u sustavu socijalne sigurnosti navedene države članice.
Troškovi
44      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
Članak 14. Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije, načelo samo jednog primjenjivog sustava socijalne sigurnosti, kako je navedeno u Uredbi (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, i načelo lojalne suradnje, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a,
treba tumačiti na način da im se:
protivi zakonodavstvo države članice koje dužnosniku Europske unije koji obavlja dodatnu profesionalnu djelatnost poučavanja na državnom području te države članice nameće obvezu osiguranja u sustavu socijalne sigurnosti navedene države članice.
Potpisi
*      Jezik postupka: francuski