62022CC0758
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 29 февруари 2024 година (
1
)
Съединени дела C‑758/22 и C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m.
Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
срещу
Deutsche Bundesbank
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Икономическа и парична политика — Регламент (ЕС) 2018/231 — Статистическа отчетност пред Европейската централна банка (ЕЦБ) — Професионални взаимоспомагателни каси — Регламент (ЕС) № 549/2013 — Европейска система от национални и регионални сметки в Европейския съюз (ЕСС) — Изисквания за статистическа отчетност, приложими за пенсионните фондове — Специални пенсионни схеми за лица, упражняващи свободна професия — Задължително членство и задължителни вноски — Финансово посредничество, извършвано от пенсионните фондове“
1.
Настоящите две преюдициални запитвания дават възможност на Съда да тълкува Регламент (ЕС) 2018/231 (
2
), който предоставя на Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) по-специално правото да събира подробна статистическа информация от пенсионните фондове (наричани по-нататък „ПФ“) относно дейностите им по финансово посредничество.
2.
Професионалните взаимоспомагателни каси за социално осигуряване (
3
) имат значително присъствие в Германия. Шест субекта от този вид (
4
) подават жалба срещу Deutsche Bundesbank (Германска федерална банка), която ги задължава да ѝ предоставят финансова информация, тъй като счита, че спрямо тях се прилага Регламент 2018/231 в качеството им на ПФ. Те обаче считат, че са фондове за социална сигурност, което качество ги освобождава от задължението да предоставят изискваната информация.
3.
Предметът на спора се свежда до тълкуването на номенклатурата „Европейска система от национални и регионални сметки в Европейския съюз“ (наричана по-нататък „ЕСС 2010“), установена с Регламент (ЕС) № 549/2013 (
5
), към която препраща Регламент 2018/231. Нейното тълкуване е изключително сложно, тъй като ЕСС 2010 съдържа статистическа класификация на цялата икономика въз основа на понятия, чието правно значение невинаги е лесно за установяване. Съдът вече е разгледал някои проблеми, възникнали във връзка с ЕСС 2010, в неотдавна постановени решения (
6
).
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Регламент 2018/231
4.
Член 1 от него, наречен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящия регламент:
1)
„пенсионен фонд (ПФ)“ (подсектор S.129 от ЕСС 2010) е финансово предприятие или квазикорпорация, която е основно ангажирана с финансово посредничество като следствие от обединяване на социалните рискове и потребности на осигурените лица (социално осигуряване). Пенсионният фонд, като социалноосигурителна схема, осигурява доходи при пенсиониране и може да осигури плащания при смърт и инвалидност.
В определението не са включени:
[…]
е)
фондове за социална сигурност съгласно определението в точка 2.117 от ЕСС 2010;
[…]“.
5.
Член 2 („Действителна съвкупност от отчетни единици“) предвижда:
„1.   Действителната съвкупност от отчетни единици се състои от ПФ, които са резиденти в държавите членки от еврозоната.
2.   ПФ в действителната съвкупност от отчетни единици подлежат на изисквания за пълна статистическа отчетност, освен ако не се прилага дерогация, предоставена съгласно член 7.
[…]“.
2. Регламент № 549/2013
6.
Член 1, наречен „Предмет“, гласи:
„1.   С настоящия регламент се създава Европейската система от сметки 2010 (наричана по-долу „ЕСС 2010“ или „ЕСС“).
2.   ЕСС 2010 предвижда:
а)
методика (приложение А) за общите стандарти, определения, класификации и счетоводни правила, които да се използват за изготвяне на съпоставима база на сметките и таблиците за целите на Съюза, заедно с резултатите, изисквани по член 3;
[…]“.
7.
Глава 1 („Общи характеристики и основни принципи“) от приложение A към ЕСС 2010 съдържа следните точки:
„[…]
1.37
Разграничаването между пазарна и непазарна продукция и класифицирането на субектите от държавния сектор в сектора на държавното управление или в сектора на корпоративните предприятия зависи от следното правило:
Дадена дейност се смята за пазарна, когато съответстващите стоки и услуги се търгуват при следните условия:
1)
продавачите се стремят да максимизират печалбите си в дългосрочен план, като продават стоки и услуги свободно на пазара на всеки, който е готов да заплати поисканата цена;
2)
купувачите целят да постигнат максимална полза предвид ограничените си ресурси, като купуват продуктите, които отговарят най-добре на техните нужди на предложената цена;
3)
ефективни пазари съществуват, когато продавачите и купувачите имат достъп до пазара и информация за него. Един ефективен пазар може да функционира дори ако тези условия не са съвършено изпълнени.
[…]
1.57
Институционалните единици са стопански субекти, които са в състояние да притежават стоки и активи, да поемат задължения и да участват в икономически дейности и операции с други единици от свое име. За целите на системата ЕСС 2010 институционалните единици са групирани в пет взаимно изключващи се вътрешни институционални сектора:
a)
нефинансови предприятия;
б)
финансови предприятия;
в)
държавно управление;
г)
домакинства;
д)
нетърговски организации, обслужващи домакинствата.
Петте сектора, взети заедно, съставят цялата национална икономика. Всеки сектор е разделен на подсектори. Системата ЕСС 2010 осигурява възможност за съставяне на пълен комплект от сметки за потоците и от баланси за всеки сектор и подсектор, както и за цялата икономика. Нерезидентните единици могат да си взаимодействат с тези пет вътрешни сектора, като взаимодействията им са между петте вътрешни сектори и шестия институционален сектор — „Останал свят“.
[…]“.
8.
Глава 2 („Единици и групировки от единици“) от приложение А към ЕСС 2010 съдържа следните точки:
„[…]
Институционални единици
2.12
Определение: институционалната единица е стопански субект, който се характеризира с независимост при вземането на решения за извършването на основната си функция. Смята се, че една резидентна единица представлява институционална единица на икономическата територия, на която се намира нейният център на основен икономически интерес, ако притежава независимост при вземането на решения и или води пълен набор от сметки, или е в състояние да състави пълен набор от сметки.
[…]
Институционални сектори
[…]
2.34
Графика 2.1 показва начина на разпределение на единиците в основните сектори. За да се определи секторът на дадена единица, която е резидент и не е домакинство, според графиката е необходимо да се установи дали тя е под контрола на държавното управление и дали е пазарен или непазарен производител.
Финансови предприятия (S.12)
[…]
Финансови посредници
[…]
2.59
Функцията на застрахователните дружества и пенсионните фондове се състои в обединяването на рискове. Пасивите на тези институции са застрахователни, пенсионни и стандартни гаранционни схеми (AF.6). На пасивите съответстват инвестициите, направени от застрахователните дружества и пенсионните фондове, действащи като финансови посредници.
[…]
Държавно управление (S.13)
2.111
Определение: сектор „Държавно управление“ (S.13) включва институционални единици, които са непазарни производители, чиято продукция е предназначена за индивидуално и колективно потребление и които се финансират от задължителни плащания, извършвани от единици, принадлежащи към други сектори, и институционални единици, основно ангажирани с преразпределение на национален доход и богатство.
[…]
Фондове за социална сигурност (S.1314)
2.117
Определение: подсектор „Фондове за социална сигурност“ включва централните, федералните и местните институционални единици, чиято основна дейност е да извършват социални плащания и които отговарят на всеки от следните два критерия:
a)
по закон или нормативен акт някои групи от населението са задължени да участват в схемата или да заплащат вноски; и
б)
държавното управление е отговорно за управлението на институцията по отношение на определянето или одобряването на вноските и плащанията, независимо от ролята му на надзорен орган или работодател.
Обикновено не съществува пряка връзка между размера на заплатената от дадено лице вноска и риска, на който е изложено това лице“.
9.
В глава 3 („Операции с продукти и непроизведени активи“) от приложение А към ЕСС 2010 се съдържат следните точки:
„[…]
Продукция (Р.1)
[…]
3.17
Определение: пазарната продукция се състои от продукцията, която се предлага на пазара или е предназначена за предлагане на пазара.
3.18
Пазарната продукция включва:
a)
продукти, продавани на икономически значими цени;
[…]
3.19
Определение: икономически значимите цени са цените, които имат значително отражение върху обема продукти, които производителите желаят да доставят, и върху обема продукти, с които купувачите желаят да се сдобият. До тези цени се достига, когато са изпълнени следните две условия:
а)
производителят има стимул да приспособи доставките или с цел да реализира печалба в дългосрочен план, или най-малкото да покрие капиталовите разходи и другите разходи; както и
б)
потребителите имат свободата да закупуват или да не закупуват и да направят своя избор въз основата на начислените цени.
Има вероятност да бъдат наложени цени, които не са икономически значими, за да бъдат набрани средства или да се постигне намаление при прекомерно голямото търсене, което може да бъде предизвикано, когато услугите се предлагат напълно безплатно.
Икономически значимата цена на продукт се определя по отношение на институционалната единици и местната ЕВД, която е произвела продукцията. Така например цялата продукция на некорпоративните предприятия, притежавани от домакинства, която е продадена на други институционални единици, е продадена по икономически значими цени; следователно тя трябва да се счита за пазарна продукция. По отношение на продукцията на други институционални единици способността за предприемане на пазарна дейност на икономически значими цени ще бъде проверявана спрямо количествен критерий (50-процентен критерий), като се използва съотношението продажби—производствени разходи. За да бъде пазарен производител, дадена единица в продължение на многогодишен период покрива поне 50 % от разходите си с продажби.
[…]
3.24
Определение: пазарните производители са местни ЕВД или институционални единици, чиято продукция в основната си част е пазарна.
Ако дадена местна ЕВД или институционална единица е пазарен производител, нейната основна продукция по определение е пазарна продукция, тъй като понятието за пазарна продукция е определено след като е направено разграничението между „пазарна“, „за собствено крайно използване“ и „непазарна“ продукция по отношение на местната ЕВД и институционалната единица, които са произвели тази продукция.
[…]
3.26
Определение: непазарните производители са местни ЕВД или институционални единици, основната част от чиято продукция се предоставя безплатно или на цени, които не са икономически значими“.
10.
В глава 17 („Социално осигуряване, включително пенсии“) от приложение A към ЕСС 2010 се съдържа следната точка:
„[…]
ПЕНСИИ
[…]
Пенсионни схеми в рамките на социалната сигурност
17.43
Определение: пенсионните схеми в рамките на социалната сигурност представляват договорни осигурителни схеми, при които бенефициерите, в качеството си на участници в дадена социалноосигурителна схема, са задължени от сектор „Държавно управление“ да се осигурят за старост и други свързани с възрастта рискове като увреждания, здравни проблеми и т.н. Пенсиите в рамките на социалната сигурност се предоставят на бенефициерите от сектор „Държавно управление“.
[…]“.
11.
Глава 20 („Сметки за държавното управление“) от приложение A към ЕСС 2010 гласи:
„[…]
Единици на държавното управление
[…]
20.10
В допълнение към тази първостепенна единица съществуват органи на държавното управление, които имат самостоятелно установени юридически идентичности и разполагат със значителна независимост, включително право да вземат решения по отношение на обема и състава на техните разходи и пряк източник на приходи, като целеви данъци. Такива органи често се създават с цел изпълнение на специфични функции, като пътно строителство или непазарно производство на услуги в областта на здравеопазването, образованието или научните изследвания. Тези органи се смятат за самостоятелни единици на държавното управление, когато водят пълен набор от отчети, притежават стоки или активи на свое име, ангажират се с непазарни дейности, за които са отговорни по закон, и могат да поемат задължения и да сключват договори. Такива органи (както и контролираните от държавното управление нетърговски организации) са известни като „извънбюджетни единици“, тъй като имат отделни бюджети, получават значителни трансфери от централния бюджет и техните основни източници на финансиране се допълват със собствени източници на приходи, които са извън централния бюджет. Тези извънбюджетни единици се класифицират в сектор „Държавно управление“, освен ако са предимно пазарни производители, контролирани от друга единица на държавното управление.
[…]
20.12
Фондовете за социална сигурност са единици на държавното управление, които са натоварени с управлението на схемите за социална сигурност. Схемите за социална сигурност са схеми за социално осигуряване, които обхващат цялото общество или големи части от обществото като цяло, и се налагат и контролират от държавното управление. Даден фонд за социална сигурност е институционална единица, ако е организиран отделно от останалите дейности на единиците на държавното управление, притежава собствени активи и пасиви и извършва финансови операции за своя сметка.
[…]
Пенсионни фондове
20.38
Пенсионните схеми на работодателите представляват мерки, създадени за предоставяне на плащания при пенсиониране на участниците въз основа на договорно взаимоотношение между работодателя и наетото лице. Те включват финансирани, нефинансирани и отчасти финансирани схеми.
20.39
Финансирана схема за пенсионни плащания в зависимост от постигнатата доходност, създадена от единица на държавното управление, не се третира като схема за социална сигурност, когато няма гаранция на държавното управление за равнището на дължимите пенсии и равнището на пенсиите не е сигурно, защото зависи от ефективността на управлението на активите. В резултат на това единицата, която управлява схемата, както и самият фонд, ако той е отделна институционална единица, се считат за финансови предприятия, класифицирани в подсектора на застрахователните (осигурителните) дружества и пенсионните фондове.
[…]“.
Б.
Националното право
12.
В провинция Бавария се прилага Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (
7
). Съгласно този закон професионалните взаимоспомагателни каси за социално осигуряване:
–
са правоспособни публичноправни организации,
–
трябва да отговарят на условията за освобождаване на членовете им от задължението да се осигуряват към законоустановената пенсионноосигурителна схема (член 28, трето изречение от VersoG),
–
длъжни са да работят само в обществена полза и да използват средствата и имуществото си единствено за извършването на осигурителните услуги (член 9, параграфи 1 и 3 от VersoG),
–
трябва да покриват със собствени средства разходите за управлението си, включително плащанията към служителите и към осигурените лица (член 9, параграф 2, първо изречение от VersoG),
–
повечето от членовете им са законово задължени да членуват в някоя от тях, след като упражняват професията си в провинция Бавария (
8
). По изключение освобождаване от задължението за членство се допуска само в изключителни случаи (
9
),
–
напусналите задължителни членове могат да останат доброволни членове (
10
) по предвидения в учредителния акт ред, за да получат в бъдеще пенсия въз основа на вноските, предвидени за задължителните членове,
–
уреждат в учредителните си актове събирането на вноски или удръжки за финансиране на своята дейност, както и условията, вида, размера и погасяването на осигурителните права (
11
),
–
с учредителния акт може да се предвиди възможност за плащане на допълнителни вноски за повишаване на бъдещата пенсия на членовете, стига сумата на задължителната вноска и допълнителните плащания да не превишава законоустановения максимален праг (
12
).
13.
В провинция Саксония се прилагат Sächsisches Heilberufekammergesetz (
13
) и Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung (
14
). Както следва от акта за преюдициално запитване по дело C‑759/22, съдържанието на тези разпоредби не се различава по същество и по отношение на професионалните взаимоспомагателни каси за социално осигуряване от съдържанието на разпоредбите, приложими по дело C‑758/22.
14.
Запитващата юрисдикция посочва следните характеристики на Säschische Ärzteversorgung (Професионална взаимоспомагателна каса за социално осигуряване на лекарите в провинция Саксония):
–
тази каса е институция с ограничени правомощия към Sächsische Landesärztekammer (Камара на лекарите в провинция Саксония) за осигуряването на членовете на тази камара и на членовете на Landestierärztekammer (Камара на ветеринарите в провинция Саксония) (
15
),
–
нейни членове по закон са задължителните членове на лекарската и на ветеринарната камара в тази провинция (
16
),
–
на практика такива са всички лекари и ветеринари, които имат право да упражняват професията си в провинция Саксония, и действително упражняват професията си там или имат постоянно местоживеене там,
–
посочената каса осъществява основно дейности чрез финансово посредничество по смисъла на член 1, точка 1, първо и второ изречение от Регламент 2018/231, доколкото осигурява на членовете си финансирани чрез вноски пенсии за възраст, наследствени пенсии и пенсии за инвалидност,
–
тя води пълен набор от сметки (член 8 от учредителния акт). Тя не е самостоятелно юридическо лице, но има широка автономия и организационно и икономически е независима от лекарската камара. Тя изпълнява задачите си съгласно закона и учредителния акт посредством собствени органи, на своя отговорност и със собствени средства, отделни от имуществото на камарата. Тя извършва икономическа дейност и може да бъде носител на права и задължения, да участва в правни сделки и да поема задължения, за изпълнението на които отговаря с имуществото си.
II. Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
А.
Дело C‑758/22
15.
С писма от 7 септември 2018 г. и 25 март 2019 г. Deutsche Bundesbank (Германска федерална банка) съобщава на четири баварски субекта, че съгласно членове 1 и 2 от Регламент 2018/231 в качеството си на ПФ имат задължения за статистическа отчетност и трябва на всяко тримесечие, считано от 30 септември 2019 г., да ѝ предоставят подробни данни за финансовото си състояние.
16.
С писма от 12 ноември 2018 г. и 17 юли 2019 г. с приблизително същото съдържание тя съобщава на друг субект, че следва да предоставя такива данни годишно и в по-ограничен обхват.
17.
Въпросните субекти подават отделни жалби за отмяна на засягащите ги известия, а при условията на евентуалност, искат да се установи, че не са отчетни единици.
18.
С решение от 4 ноември 2021 г. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Административен съд Франкфурт на Майн, Германия) отхвърля жалбите и постановява, че жалбоподателите са ПФ по смисъла на член 1, точка 1 от Регламент 2018/231 и отчетни единици съгласно член 2, параграф 1 от Регламента.
19.
Взаимоспомагателните каси подават преки ревизионни жалби срещу първоинстанционното решение до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия).
20.
В жалбите си те твърдят, че не са пазарни производители, че услугите за задължително осигуряване представлявали по-голямата част от продукцията им, а те не се продавали на икономически значими цени. В този смисъл задължителните членове нямали свободата да закупуват или да не закупуват осигурителните услуги според размера на начисляваните вноски, както изисквала точка 3.19, първа алинея, буква б) от приложение А към Регламент № 549/13. 50-процентното правило, съдържащо се в тази точка, трета алинея от разглежданото приложение, не било относимо; то служело само за определяне на стойността на продукцията. При всички случаи тези взаимоспомагателни каси спадали към фондовете за социална сигурност.
Б.
Дело C‑759/22
21.
Фактите и ходът на главното производство съвпадат по същество с фактите и хода на главното производство по дело C‑758/22, като всяко от тях има своите особености.
В.
Преюдициалните въпроси
22.
В този контекст Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) приканва Съда да отговори на следните идентични и в двете производства преюдициални въпроси:
„1.
a)
Изисква ли точка 3.19, първа алинея, буква б) от приложение А към Регламент № 549/2013 всички потребители на доставяните от производителя продукти да имат свободата да ги закупуват или да не ги закупуват и да направят своя избор въз основа на начислените цени?
При отрицателен отговор:
б)
Когато мнозинството от тези потребители нямат такава свобода на избор, а получават от производителя продукти в размер на повече от половината от стойността на неговата продукция въз основа на задължително по закон членство към него и трябва да плащат задължителни вноски в определения от него размер, за изпълнението на изискванията на посочената разпоредба достатъчно ли е известно малцинство да има възможност за доброволно членство към производителя и да е използвало тази възможност, за да получава продукти въз основа на същите вноски като за задължителните членове?
2)
Налице ли е пазарна продукция на икономически значими цени по смисъла на точки 3.17—3.19 от приложение А към Регламент № 549/2013 винаги когато е изпълнен дори само „50-процентният критерий“ по точка 3.19, трета алинея, трето и четвърто изречение от това приложение, а именно в продължение на многогодишен период поне половината от разходите да се покриват с продажби, или трябва да се приеме, че този критерий не е (само)достатъчен, а е необходимо условие, което се прилага в допълнение към двете предпоставки, предвидени в точка 3.19, първа алинея, второ изречение, букви а) и б) от разглежданото приложение?
3)
При проверката дали определени институционални единици са пазарни производители съгласно точка 3.24 от приложение А към Регламент № 549/2013, следва ли наред с точки 3.17, 3.19 и 3.26 да се вземат предвид и допълнителните изисквания, предвидени в точка 1.37, втора алинея от разглежданото приложение?
4.
a)
За да се причисли съответната институционална единица към подсектор S.129, изисква ли точка 2.107 от приложение А към Регламент № 549/2013 всички плащания към целия кръг от участниците непременно да се извършват въз основа на договор?
При утвърдителен отговор:
б)
Изпълнено ли е изискването плащанията да се извършват на договорно основание в посочения смисъл още когато задължителното членство, задължителните вноски и плащанията по задължителните услуги на институционалните единици са уредени властнически в учредителния им акт, но и задължителните членове могат да получат право на допълнителни плащания въз основа на доброволни допълнителни вноски?
5)
Трябва ли член 1, точка 1, трето изречение, буква е) от Регламент (ЕС) 2018/231 да се тълкува в смисъл, че изключва от обхвата на понятието „пенсионни фондове“ по първо изречение от тази разпоредба само онези институционални единици, които отговарят на всеки от двата критерия по точка 2.117 от приложение А към Регламент № 549/2013, или това изключение обхваща и други институционални единици, които съгласно точка 17.43 от това приложение трябва да се смятат за пенсионни схеми в рамките на социалната сигурност, без да отговарят на всички изисквания по точка 2.117 от разглежданото приложение?
6.
a)
Включва ли понятието „държавно управление“ в точка 2.117, буква б) и точка 17.43 от приложение А към Регламент № 549/2013 само съответните първостепенни единици, или в обхвата му попадат и създадените със закон осигурителни каси, които са учредени като правно независими субекти, организирани са на принципа на задължителното членство и се финансират чрез вноски и които разполагат с право на самоуправление и самостоятелна отчетност?
При утвърдителен отговор на последния въпрос:
б)
Трябва ли под „определяне на вноските и плащанията“ в точка 2.117, буква б) от приложение А към Регламент № 549/2013 да се разбира определянето им по размер, или е достатъчно със закон да се предвидят минимално подлежащите на осигуряване рискове и минималното равнище на осигуряване и да се установят принципите и границите на събиране на вноските, а в тези рамки да се остави на осигурителните каси да изчисляват вноските и плащанията?
в)
Обхваща ли понятието „единица на държавното управление“ по смисъла на точка 20.39 от приложение А към Регламент № 549/2013 само институционални единици, които отговарят на всички изисквания по точки 20.10 и 20.12 от това приложение?“.
III. Производството пред Съда
23.
Преюдициалните запитвания постъпват в Съда на 15 декември 2022 г. Поради сходството им двете дела са съединени.
24.
Писмени становища представят ЕЦБ, Deutsche Bundesbank (Германска федерална банка), Bayerische Ärzteversorgung от името на петте баварски пенсионни фонда, Sächsische Ärzteversorgung, както и Европейската комисия. Всички те се явяват в съдебното заседание, проведено на 13 декември 2023 г.
IV. Анализ
25.
Преди да отговоря конкретно на отправените преюдициални въпроси, считам за уместно да изложа причината, поради която, предвид значението на ПФ за икономическата и парична политика на държавите членки, тези фондове подлежат на определени изисквания за отчетност. Предварително ще разгледам и характеристиките на съществуващата в Германия пенсионна схема за целите на настоящите преюдициални запитвания, както и основните характеристики на ЕСС 2010.
А.
Икономическо значение на ПФ
26.
ПФ изпълняват важна роля в икономиката на еврозоната и на Европейския съюз като цяло, тъй като предоставят на домакинствата възможност да натрупат пенсионни спестявания, и същевременно допринасят за дългосрочното ефикасно разпределение на капитала.
27.
След финансовата криза от 2008 г. активите на ПФ са се увеличили и според някои оценки възлизат на повече от 3 милиарда евро. Тези оценки показват, че техният процент от БВП на еврозоната почти се е удвоил — от 13 % през 2008 г. до над 25 % понастоящем (
17
).
28.
Активите, в които ПФ инвестират най-вече, са дялове в инвестиционни фондове и дългови ценни книжа. Други инвестиции от по-малък мащаб включват акции и дружествени дялове, финансови деривати, валута и заеми (
18
).
29.
Поради съществуващите непълноти в наличната информация и липсата на съпоставимост между държавите е трудно да се установи значението на ПФ за трансмисионния механизъм на паричната политика, както и рисковете, свързани с инвестиционното поведение на самите ПФ и тяхната взаимосвързаност с останалата част от финансовата система и реалната икономика.
30.
Поради това ЕЦБ приема, че е важно да разполага с хармонизирани и качествени статистически данни за ПФ от еврозоната, което обяснява следваната законодателна посока във връзка с предоставянето на подробна статистическа информация.
31.
Първоначално член 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 2533/98 (
19
) е изключвал ПФ от т.нар. „обща съвкупност от отчетни единици“ (
20
). ЕЦБ обаче е препоръчала (
21
) включването им, което е извършено в Регламент (ЕО) № 951/2009 (
22
).
32.
В подкрепа на тази промяна са изложени следните аргументи:
–
общата съвкупност от отчетни единици трябва да обхваща сектора на финансовите корпорации като цяло, по-конкретно застрахователните дружества и ПФ, които представляват вторият по големина подсектор на този сектор от гледна точка на финансовите активи,
–
все по-ясното осъзнаване на финансовите последици на дълголетието, както и тенденцията към частно финансирани пенсионни схеми, е вероятно да засилят значението на този подсектор при определянето на политиката на ЕЦБ,
–
субектите от този подсектор управляват портфейлите си много по-активно в сравнение с предишни периоди, което засилва тяхното значение за паричната политика.
33.
След включването им в общата съвкупност от отчетни единици Регламент 2018/231 налага на ПФ изисквания за статистическа отчетност пред централните банки от еврозоната (
23
). По този начин ЕЦБ е осведомена за функцията на ПФ в трансмисионния механизъм на паричната политика.
34.
В съдебното заседание ЕЦБ потвърди, че понастоящем Регламент 2018/231 ѝ позволява да разполага с необходимите за вземането на решенията ѝ тримесечни статистически данни за финансовата дейност на ПФ. Преди това тя е можела само непряко и веднъж годишно да получава такива данни за техните активи, но не и за пасивите им.
Б.
Пенсиите в Германия
35.
Пенсионното осигуряване в Германия се осъществява посредством няколко схеми (стълба). Общата схема е пенсионното осигуряване, установено като клон на социалното осигуряване, но съществуват и други схеми (
24
), сред които е схемата на взаимоспомагателните каси за социално осигуряване на лица, упражняващи определена професия (
25
).
36.
Професионалните взаимоспомагателни каси се уреждат от действащите във всяка провинция разпоредби. Провинциите обикновено ги лицензират по искане на професионални организации, като подобни каси се учредяват като независими публичноправни организации или като фондове към професионалните организации, които ги управляват. Професиите, които обхващат, не са едни и същи във всички провинции.
37.
Професионалните взаимоспомагателни каси се финансират чрез вноските на членовете си, които са освободени от плащането на вноски в общата социалноосигурителна схема. Със събраните чрез тези вноски средства касите реализират допълнителна печалба, която инвестират на капиталовите пазари като всеки друг финансов посредник.
38.
Лицата, упражняващи дадена професия, са длъжни да членуват във взаимоспомагателната каса от създаването ѝ в провинцията, в която работят, и да плащат задължителната вноска, към която могат да добавят и доброволна вноска. Тези от тях, които прекратят дейността си, могат да продължат да членуват доброволно във взаимоспомагателната каса. При определянето на вноските взаимоспомагателните каси не правят разлика между задължително и доброволно членство.
39.
Професионалните взаимоспомагателни каси финансират пенсиите с вноските на членовете. Следователно те работят на принципа на поделяне на рисковете: техните управителни органи определят размера на вноските и параметрите за изчисляване на пенсиите, които трябва да плащат на членовете.
40.
Разходите за управлението се финансират от самите професионални взаимоспомагателни каси, които не получават държавно финансиране или подпомагане. Този фактор, наред с други, ги отличава от общата пенсионноосигурителна схема, чиито дефицити се компенсират от държавния бюджет.
41.
Значението на ПФ, учредени от германските професионални взаимоспомагателни каси, е голямо. По-конкретно, според някои оценки инвестициите на петте баварски взаимоспомагателни каси по дело C‑758/22 възлизат на 106,800 милиарда евро през 2022 г., а на саксонската взаимоспомагателна каса (дело C‑759/22) възлизат на 4,700 милиарда евро (
26
).
42.
В съдебното заседание Bundesbank посочва, че шестте взаимоспомагателни каси жалбоподатели са единствените, които са се противопоставили на предоставянето на подробна тримесечна статистическа информация на ЕЦБ на основание Регламент 2018/231. Останалите германски подобни субекти са приели квалифицирането си като ПФ и са предоставили тази информация.
В.
Тълкуване на номенклатурата ЕСС 2010
43.
За да се определи кои ПФ трябва да предоставят подробна статистическа информация на ЕЦБ, Регламент 2018/231 препраща към понятията, установени от Регламент № 549/2013 в ЕСС 2010.
44.
ЕСС 2010 е статистическа номенклатура, съдържаща се в приложение А към Регламент № 549/2013. Става въпрос за „международно съпоставима отчетна рамка за систематично и подробно описание на сектор „Общо за икономиката“ (което би могло да се отнася за регион, държава или група от държави), неговите компоненти и връзките му с други икономики“ (
27
).
45.
Съдът се е произнесъл по повод на ЕСС 2010, като е приел, че:
–
„[…] ЕСС 2010 установява за целите на Съюза референтна рамка, и по-специално за определянето и проследяването на икономическите и социалните политики на Съюза, за изготвянето на сметките на държавите членки. В това отношение съгласно съображение 3 от този регламент тези сметки следва да бъдат изготвяни въз основа на единен набор от принципи, които не подлежат на различно тълкуване, така че да се позволи получаването на съпоставими резултати“ (
28
),
–
„[к]акто следва от член 1 от […] Регламент [№ 549/2013], ЕСС 2010 предвижда методика, която се съдържа в приложение А, отнасящо се по-конкретно до общите счетоводни определения и правила, предназначена да позволи изготвянето на национални и регионални сметки, както и на таблици на съпоставима база за нуждите на Съюза. В съответствие с член 3 от Регламент № 549/2013 тези сметки трябва да бъдат предадени от държавите членки на Комисията (Евростат)“ (
29
).
46.
Тъй като ЕСС е статистически инструмент, при нейното тълкуване трябва да се има предвид, че използваните в нея понятия невинаги съвпадат със съответстващите им административни понятия. Нещо повече, в Регламент № 549/2013 се посочва, че „[п]онятията в ЕСС обикновено се различават от съответстващите им административни понятия по следните особености: […] г) административните понятия обикновено не са оптимални за икономически анализ и оценка на икономическата политика“ (
30
).
47.
Понятията и термините в ЕСС 2010 отразяват общ икономически подход и не могат да се тълкуват изолирано и буквално. Само систематичното им тълкуване с оглед на целта ще позволи да се установи тяхната логика (
31
). Освен това следва да се има предвид, че определенията в ЕСС се допълват с показатели за улеснение при проверката дали са изпълнени признаците им, както и с диаграми, които представят връзките между етапите на проверката, произтичащи от отделните определения.
48.
По-конкретно, когато точките от различните глави се отнасят за един и същ въпрос и преследват една и съща цел, те „трябва да се тълкуват във връзка една с друга и да се считат за съставни части на една и съща разпоредба“ въпреки наличието на редакционни различия (
32
).
49.
За целите на ЕСС 2010 всяка институционална единица (
33
) трябва да бъде причислена към един от петте взаимно изключващи се вътрешни институционални сектора (нефинансови предприятия; финансови предприятия; държавно управление; домакинства и нетърговски организации, обслужващи домакинствата) (
34
).
50.
Преюдициалните въпроси се отнасят до два от тези пет сектора, включени в приложение А (
35
):
–
сектор „Финансови предприятия“ (S.12), подсектор на който са финансовите посредници, като застрахователни (осигурителни) дружества (S.128) и пенсионни фондове (S.129),
–
сектор „Държавно управление“ (S.13), който обхваща, наред с други, подсектор „Фондове за социална сигурност“ (S.1314).
Г.
По четвъртия, петия и шестия въпрос
51.
Считам, че най-подходящият начин да се отговори на въпросите на запитващата юрисдикция, е да се разгледат, на първо място, заедно четвъртият, петият и шестият въпрос, за да се установи дали взаимоспомагателните каси жалбоподатели са ПФ, или фондове за социална сигурност. Предметът на спора се свежда до избора на само един от тези два варианта, като се изключат всякакви други варианти (
36
).
52.
Класифицирането на институционалните единици в ЕСС 2010 трябва да се извършва чрез цялостна преценка на характеристиките им в зависимост от извършваната от тях икономическа дейност (
37
). Не е уместно стриктно тълкуване на определенията и критериите на ЕСС 2010, при което не се взема предвид основната икономическа дейност на съответната институционална единица. Така наречените „схеми на вземане на решения“ (като диаграма 2.1 от ЕСС 2010) следва да се използват гъвкаво, без непременно да се спазва строга и неизменна последователност, при която се пренебрегва икономическата дейност на институционалната единица. Посочената дейност, повтарям, е определяща за квалификацията.
53.
Запитващата юрисдикция изразява съмнения относно начина, по който понятието „ПФ“, съдържащо се в Регламент 2018/231, се свързва с определенията и критериите, използвани в ЕСС 2010 за характеризиране на този вид институционални единици.
54.
Съгласно член 2, параграф 1 от Регламент 2018/231 действителната съвкупност от отчетни единици, по отношение на която се прилага изискването за пълна статистическа отчетност, се състои от ПФ, които са резиденти в държавите членки от еврозоната.
55.
При дефиниране на понятието „ПФ“ член 1, точка 1 от Регламент 2018/231 препраща към подсектор S.129 от ЕСС 2010, което не е пречка да даде своя дефиниция (
38
) и да изключи от посоченото понятие „фондовете за социална сигурност съгласно определението в точка 2.117 от ЕСС 2010“. Понятието „ПФ“, съдържащо се в Регламент 2018/231, съвпада по същество с понятието по точка 2.105 от ЕСС 2010.
56.
С оглед на целта си взаимоспомагателните каси жалбоподатели по принцип се вписват в дефинициите за ПФ, фигуриращи в Регламент 2018/231 и ЕСС 2010, тъй като са основно ангажирани с финансово посредничество (по смисъла на член 1, точка 1 от Регламент 2018/231) и осигуряват доходи при пенсиониране, инвалидност и смърт.
57.
В моя анализ ще разгледам: а) квалифицирането на взаимоспомагателните каси жалбоподатели като ПФ; б) причините за изключването им от категорията на фондовете за социална сигурност и в) тяхната връзка с понятието „държавно управление“.
1. Отговарят ли взаимоспомагателните каси жалбоподатели на критериите на ЕСС 2010 за ПФ?
58.
Точки 2.107—2.110 от ЕСС 2010 съдържат критерии за характеризиране на ПФ, които ще изброя във връзка с взаимоспомагателните каси жалбоподатели.
59.
На първо място, примери за участници в ПФ „са наетите лица от едно предприятие или от група от предприятия, наетите лица от даден клон или в рамките на даден отрасъл, както и лицата с една и съща професия“ (
39
). Във взаимоспомагателните каси жалбоподатели участват именно лица с професии, регулирани в две германски провинции.
60.
На второ място, „[п]лащанията, включени в осигурителния договор [на тези ПФ], могат да бъдат: извършени след смъртта на осигуреното лице в полза на вдовеца/вдовицата и децата му; извършени след пенсиониране; или извършени, след като осигуреното лице получи увреждане“ (
40
). Взаимоспомагателните каси жалбоподатели осигуряват доходи при пенсиониране и евентуално при смърт и инвалидност.
61.
На трето място, „[з]а разлика от животозастрахователните дружества, пенсионните фондове са ограничени по закон до определени групи наети лица или самостоятелно заети лица“ (
41
). Членове на взаимоспомагателните каси жалбоподатели са само определен вид самостоятелно заети лица, т.е. лица, които упражняват определени регулирани професии.
62.
На четвърто място, „[с]хемите на пенсионните фондове могат да бъдат организирани от работодателите или от държавното управление; те могат да бъдат организирани и от застрахователните (осигурителните) дружества от името на наетите лица; или могат да бъдат създадени отделни институционални единици, които да държат и управляват активите, които ще бъдат използвани за изплащане на пенсионните права и за разпределяне на пенсиите“ (
42
). В Германия те се организират от професионални организации, считани за публичноправни образувания, насърчаващи създаването на взаимоспомагателни каси, които разполагат с право на самоуправление (
43
).
2. Причини за изключването на взаимоспомагателните каси жалбоподатели от категорията на фондовете за социална сигурност
63.
Не може един и същ субект да бъде квалифициран като ПФ и едновременно с това да спада към подсектор S.1314 (фондове за социална сигурност) на сектор 13 от ЕСС 2010 (държавно управление). Става въпрос за взаимно изключващи се категории.
64.
Съгласно точка 2.117 от ЕСС 2010 подсектор „Фондове за социална сигурност“ включва единиците: а) чиято основна дейност е да извършват социални плащания на групи от населението, задължени по закон или нормативен акт да участват в схемата или да заплащат вноски, и б) за чието управление по отношение на определянето или одобряването на вноските и плащанията е отговорно държавното управление (
44
).
65.
Следователно, въпреки че взаимоспомагателните каси жалбоподатели отговарят в голяма степен на първия критерий (задължително членство) (
45
) за квалифицирането като фондове за социална сигурност (
46
), това, изглежда, не е така по отношение на втория критерий (отговорността на държавното управление за управлението им).
66.
Всъщност взаимоспомагателните каси жалбоподатели трябва да отговарят на законоустановени минимални изисквания (
47
), но вноските в тях и плащанията не се определят или одобряват от държавното управление, за разлика от фондовете за социална сигурност.
67.
Съгласно данните, предоставени в актовете за преюдициално запитване, взаимоспомагателните каси жалбоподатели:
–
уреждат в учредителните си актове, приети от представителните им органи, събирането на вноски или удръжки за финансиране на изпълнението на своите задачи,
–
определят условията, вида, размера и погасяването на пенсионните права и на плащанията при смърт и инвалидност,
–
извършват финансово посредничество за своя сметка и на свой риск, тъй като инвестират средствата, получени от задължителните и доброволните вноски на членовете си, не само за да покрият оперативните си разходи, но и за да реализират печалба и да извършват плащанията при пенсиониране, смърт и инвалидност на своите членове,
–
разполагат с право на самоуправление и самостоятелна отчетност, тъй като са независими спрямо професионалните организации, които ги създават,
–
отговарят за финансовото си управление и за разлика от фондовете за социална сигурност, не се ползват от помощта на германската държава в случай на дефицит: това е посочено изрично от запитващата юрисдикция (
48
). Обратно, общата социалноосигурителна схема има качеството на фонд за социална сигурност по смисъла на точка 2.117 от ЕСС 2010, на който държавата предоставя значителни финансови средства, за да намали дефицитите му.
68.
Според мен точка 20.39 от ЕСС 2010 потвърждава категорично, че взаимоспомагателни каси като жалбоподателите не са част от схемата за социална сигурност. Съгласно тази точка не може да се говори за схема за социална сигурност, когато няма гаранция на държавното управление за равнището на дължимите пенсии и това равнище зависи от ефективността на управлението на взаимните активи.
69.
В настоящия случай обаче равнището на пенсиите, дължими от взаимоспомагателните каси жалбоподатели, зависи от резултатите от извършваната от тях посредническа дейност, т.е. от ефективността на управлението на взаимните активи. Ако резултатите от инвестициите им са добри, те ще могат да предоставят по-добри осигурителни плащания, и обратното. Няма гаранция на държавното управление за равнището на дължимите пенсии.
70.
Гореизложеното не е в разрез с точка 17.43 (
49
) от ЕСС 2010, обратно на това, което, изглежда, твърди запитващата юрисдикция. Според посочената юрисдикция определението за пенсионни схеми в рамките на социалната сигурност, фигуриращо в точка 17.43, е самостоятелно и изчерпателно, така че понятието „държавно управление“ включва юридическите лица на публичното право, които са независими спрямо първостепенната единица. Това се отнасяло и до взаимоспомагателните каси жалбоподатели: те би следвало да се класифицират като пенсионни схеми в рамките на социалната сигурност, защото законът въвежда изискване към задължителните им членове за участие в тяхната пенсионноосигурителна схема и защото те предоставят услугите си като федерални институционални единици, учредени като независими юридически лица.
71.
Според мен обаче точки 2.117 и 17.43 от ЕСС 2010 се допълват и трябва да се прилагат във връзка една с друга и да се тълкуват хармонизирано и съгласувано (
50
).
72.
Точка 17.43 се намира в глава 17 от ЕСС 2010 и се отнася до социалното осигуряване, включително пенсиите, но трябва да се тълкува, повтарям, във връзка (и съгласувано) с точка 2.117, която служи за идентифициране именно на институционалните единици, които могат да се класифицират като фондове за социална сигурност (
51
).
73.
При прилагането на критериите по точка 17.43 не могат да не се вземат предвид условията по точка 2.117. Класифицирането на институционалните единици не може да се извърши без оглед на точките от глава 2 от ЕСС 2010.
74.
Точка 2.117 от ЕСС 2010 съдържа определение за подсектор „Фондове за социална сигурност“, докато точка 17.43 представлява специално спрямо нея правило за диференциация вътре в този подсектор. Точка 17.43 предполага да са изпълнени всички признаци от определението по точка 2.117 и ги допълва с още признаци за целите на разграничаването на пенсионните схеми в рамките на социалната сигурност.
75.
Ето защо стигам до извода, че взаимоспомагателни каси като жалбоподателите не могат да се квалифицират като фондове за социална сигурност.
3. Държавно управление и професионални взаимоспомагателни каси за социално осигуряване
76.
С шестия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали понятието „държавно управление“, фигуриращо в точка 2.117, буква б) и в точка 17.43 от ЕСС 2010, включва само „съответните първостепенни единици“, или в обхвата му попадат и „създадените със закон осигурителни каси, които са учредени като правно независими субекти, организирани са на принципа на задължителното членство и се финансират чрез вноски и които разполагат с право на самоуправление и самостоятелна отчетност“ (
52
).
77.
Според мен точка 2.117, буква б), точка 17.43 и точка 20.39 от ЕСС 2010 не позволяват взаимоспомагателните каси жалбоподатели, които действат като финансови предприятия при управлението на ПФ, да бъдат квалифицирани като държавно управление.
78.
Споделям становището на Bundesbank (Германска федерална банка), че в обхвата на понятието „държавно управление“ може да се включи органът, който определя законовата рамка на професионалните взаимоспомагателни каси, но не и последните, тъй като те са напълно самостоятелни, отговорни са спрямо членовете си и действат като финансови посредници при управлението на своите ПФ.
79.
Освен това, както отбелязах по-горе, в точка 20.39 от ЕСС 2010 се посочва, че взаимоспомагателна каса не е схема за социална сигурност дори да е създадена от държавното управление, когато няма гаранция за равнището на дължимите пенсии.
80.
Точка 20.10 от ЕСС 2010 също не е пречка за разрешението, което предлагам, тъй като според данните, предоставени на Съда, взаимоспомагателните каси жалбоподатели не получават трансфери от централния бюджет. Следователно те не могат да се квалифицират като извънбюджетни единици.
81.
Същото важи и за точка 20.12 от ЕСС 2010, в частта, в която се посочва, че „схемите за социална сигурност [трябва да] обхващат цялото общество или големи части от обществото като цяло, и се налагат и контролират от държавното управление“ (
53
). Обратно, взаимоспомагателните каси жалбоподатели обхващат ограничена и точно определена част заети лица (лица, упражняващи свободна професия) и върху тях не се упражнява, повтарям, контрол от страна на държавното управление.
82.
В обобщение, подкрепям класифицирането на тези взаимоспомагателни каси като ПФ, а не като фондове за социална сигурност, по смисъла на член 1, точка 1 от Регламент 2018/231 и точки 2.105—2.110 от приложение А към Регламент № 549/2013.
Д.
По първия, втория и третия преюдициален въпрос
83.
Първият, вторият и третият въпрос се отнасят до класифицирането на институционалните единици в зависимост от това дали извършват търговска дейност.
84.
Ако се приеме, че взаимоспомагателните каси жалбоподатели не спадат към подсектор „Фондове за социална сигурност“ (S.1314), включен в сектор „Държавно управление“ (S.13), и че предоставят услуги по финансово посредничество в качеството си на ПФ, това имплицитно означава, че извършват пазарна дейност.
85.
Все пак, за да се разсеят съмненията, изложени в първите три преюдициални въпроса, считам за уместно да се изложат доводи в полза на тезата, че тези взаимоспомагателни каси извършват пазарна дейност съгласно терминологията в ЕСС 2010. Впрочем това се изисква и от подхода, който следва да се използва за прилагането на ЕСС 2010.
86.
Този двустранен критерий (пазарен/непазарен), възприет в ЕСС 2010, може да се приложи без особени затруднения към т.нар. „класическо“ производство на стоки и услуги. За прилагането му към финансовите посредници обаче е необходима цялостна преценка на показателите в ЕСС 2010.
87.
Съгласно точка 2.55 от ЕСС 2010 „сектор „Финансови предприятия“ (S.12) се състои от институционални единици, които са независими юридически лица и пазарни производители и чиято основна дейност е производството на финансови услуги“ (
54
).
88.
Според запитващата юрисдикция е безспорно, че от тези три предпоставки взаимоспомагателните каси жалбоподатели отговарят на първата и третата: те са публичноправни институции и предоставят услуги по финансово посредничество като следствие от обединяване на социалните рискове и потребности на осигурените при тях лица (
55
).
89.
Следователно съмненията на запитващата юрисдикция са свързани с втората предпоставка, т.е. дали взаимоспомагателните каси жалбоподатели са пазарни производители. За да обоснове съмненията си, тя прибягва до наличието или липсата на определени количествени показатели (първият и вторият преюдициален въпрос) или на качествени показатели (третият въпрос), определящи пазарната продукция в ЕСС 2010.
90.
Този подход обаче, както отбелязва ЕЦБ (
56
), е непълен: посочените показатели не са определящи за квалифицирането на институционалните единици като пазарни производители, което качество произтича главно от извършваната от тях основна дейност. Само с цялостна преценка на тяхната дейност могат да се постигнат приемливи резултати в рамките на ЕСС 2010.
1. Пазарната продукция в ЕСС 2010
91.
Общите критерии за разграничаване на производителите и на пазарната и непазарната продукция се съдържат в точки 3.16—3.26 от ЕСС 2010. Запитващата юрисдикция съсредоточава въпросите си конкретно върху тълкуването на точка 3.19.
92.
Съгласно точка 1.37 от ЕСС 2010 дадена дейност се смята за пазарна, когато съответстващите стоки и услуги се търгуват при посочените в тази точка условия, отнасящи се до продавачите, купувачите и съществуването на пазари, на които те си взаимодействат (
57
).
93.
Пазарната продукция включва по-специално „продукти, продавани на икономически значими цени“, за които се отнася точка 3.19 от ЕСС 2010 (
58
). Под такива се разбират „цените, които имат значително отражение върху обема продукти, които производителите желаят да доставят, и върху обема продукти, с които купувачите желаят да се сдобият“.
94.
Икономически значими цени от своя страна са налице, когато са изпълнени следните две условия: а) производителят да има стимул да приспособи доставките или с цел да реализира печалба в дългосрочен план, или най-малкото да покрие капиталовите разходи и другите разходи; както и б) потребителите да имат свободата да закупуват или да не закупуват и да направят своя избор въз основа на начислените цени.
95.
Тъй като невинаги е възможно да се провери изпълнението на тези две условия, в точка 3.19 in fine от ЕСС 2010 се съдържа количествен критерий в зависимост от това дали съответната институционална единица покрива поне 50 % от разходите си с продажби (
59
).
96.
Съгласно точка 2.40 от ЕСС 2010 „[р]азграничаването между пазарна и непазарна продукция и съответно класифицирането на субектите от държавния сектор в сектор „Държавно управление“ или в сектора на корпоративните предприятия зависи от критериите, посочени в точка 1.37“.
97.
Последната посочена точка (1.37) от своя страна принадлежи към глава 1 от приложение A, която дава обща представа за понятията и принципите на ЕСС 2010. Поради това условията по точка 1.37 следва да бъдат допълнени с показателите, съдържащи се в специалните глави от ЕСС 2010.
2. Прилагане на тези критерии към взаимоспомагателните каси жалбоподатели
98.
Признавам, че критериите за разграничаване между пазарна и непазарна продукция, съдържащи се в точки 3.16—3.26 и 1.37 от ЕСС 2010, не са лесно приложими към финансови институции като взаимоспомагателните каси жалбоподатели.
99.
Запитващата юрисдикция осъзнава тази трудност (
60
), като поставя акцента върху точка 3.19 от ЕСС 2010. Тя приема, че в настоящия случай е изпълнено първото от съдържащите се в посочената точка условия (производителят има стимул да приспособи доставките, най-малкото да покрие разходите), но не и второто условие (потребителите имат свободата да закупуват или да не закупуват и да направят своя избор въз основата на начислените цени).
100.
Според нейното тълкуване на точка 3.19 от ЕСС 2010 тази разпоредба изисква по принцип всички потребители да имат свободата да придобиват или да не придобиват доставяните продукти и да направят своя избор въз основа на начислените цени. Това не e така при взаимоспомагателните каси жалбоподатели, които предоставят услуги само на лица, упражняващи определена професия, задължени да членуват в тях, и на лица, които при ограничени условия могат доброволно да членуват в тях. Дори плащаните от тези доброволни членове вноски не са следствие от взаимодействие между търсенето и предлагането при пазарни условия (
61
).
101.
Следователно запитващата юрисдикция, изглежда, е склонна да не приеме (за разлика от първоинстанционния съд) (
62
), че 50-процентният количествен критерий (т. 3.19 in fine от ЕСС 2010) е достатъчен, за да бъде квалифициран даден производител като пазарен. За тази квалификация се изисква при всички случаи да са изпълнени и двата признака от определението за икономически значими цени (букви а) и б) от точка 3.19 от ЕСС 2010) (
63
).
102.
Накрая, според запитващата юрисдикция точка 1.37 е продължение на точка 3.19, буква б) от ЕСС 2010, като уточнява пазарните условия между продавачите и купувачите, както и необходимото съществуване на ефективни пазари, до които те имат достъп и информация за тях. Точка 1.37 обаче предвижда, че един ефективен пазар може да функционира дори ако тези условия не са съвършено изпълнени, поради което твърдение за запитващата юрисдикция не е ясно „какви трябва да са ограниченията за достъп и задълженията за закупуване, за да се изключи наличието на пазарна търговия и икономически значими цени“ (
64
).
103.
От своя страна считам, че изолирано тълкуване на двете разглеждани точки (3.19 и 1.37 от ЕСС 2010) като извършеното от запитващата юрисдикция би било правилно, ако се изключат останалите правила на самата ЕСС 2010. Последните позволяват да се преодолее очевидното противоречие между посочените две точки и други точки от нейния текст, които не са по-малко релевантни.
104.
Всъщност според мен изолираното и стриктно прилагане на фактора „икономически значими цени“ или на условията по точка 1.37 от ЕСС 2010 по отношение на субектите, извършващи финансово посредничество, не е подходящо. За класифицирането на тези субекти като пазарни производители е определяща, повтарям, цялостната преценка (
65
) на основната им дейност, която отразява тяхното икономическо поведение.
105.
Вече посочих, че взаимоспомагателните каси жалбоподатели са институционални единици, които съгласно точка 2.55 от ЕСС 2010 принадлежат към сектор „Финансови предприятия“, чиято основна дейност е производството на финансови услуги. Точка 2.69 от ЕСС 2010 определя по-конкретно като финансови посредници застрахователните дружества и ПФ.
106.
Следователно крайната преценка при проверката дали взаимоспомагателните каси жалбоподатели са пазарни производители, следва да се извърши, като се постигне съответствие, доколкото е възможно, между общите критерии, установени в точки 3.16—3.26 и 1.37 от ЕСС 2010 и точки 2.55—2.62, 20.32—20.34 и 20.38 от ЕСС 2010, отнасящи се специално до финансовото посредничество и до ПФ като финансови посредници.
107.
За да улесни тази преценка, Съдът може да предостави на запитващата юрисдикция няколко тълкувателни насоки, които ще изброя.
108.
На първо място, правоотношението (доброволно или задължително) между институционалната единица и осигурените лица не е определящо за преценката дали финансовото посредничество на взаимоспомагателните каси жалбоподатели е пазарна дейност. Значение има не задължителното ползване на услугите на тези взаимоспомагателни каси от голяма част от техните членове, а извършваната от тях основна дейност — финансово посредничество (
66
).
109.
На второ място, за квалифицирането на дейността им на финансови посредници като пазарна е ирелевантно, че взаимоспомагателните каси жалбоподатели нямат право да разпределят печалбата, а са длъжни да я използват за извършване на осигурителните плащания на своите членове. Точка 2.107 характеризира именно ПФ като финансови предприятия, извършващи плащания при пенсиониране, смърт и инвалидност на осигурените при тях лица.
110.
На трето място, финансовото посредничество е пазарна дейност, когато ПФ целят да постигнат максимална полза предвид ограничените си ресурси, като купуват продуктите, които отговарят най-добре на техните нужди, на предложената цена (т. 1.37, подточка 2 от ЕСС 2010). Този показател е изпълнен, когато финансов посредник, като взаимоспомагателните каси жалбоподатели, се излага на риск чрез поемане на пасиви за своя собствена сметка (т. 20.33 от ЕСС 2010), без да има гаранция на държавното управление за равнището на дължимите пенсии, което равнище зависи от ефективността на управлението на активите (т. 20.39) (
67
).
111.
На четвърто място, съгласно точка 1.37, подточка 3 от ЕСС 2010 финансовото посредничество е пазарна дейност, ако съществуват ефективни пазари, до които продавачите и купувачите имат достъп и информация за тях, като един ефективен пазар може да функционира дори ако тези условия не са съвършено изпълнени.
112.
За извършването на тази преценка също е ирелевантно, че финансовият посредник може да привлича като потребители на услугите си само тесен кръг клиенти (за взаимоспомагателните каси това са лица, упражняващи обхванатата професия) и не може да предоставя услугите си на всеки потребител, който е готов да заплаща вноските. Освен това точка 2.107 от ЕСС 2010 предвижда, че участници в ПФ „са наетите лица от едно предприятие или от група от предприятия, наетите лица от даден клон или в рамките на даден отрасъл, както и лицата с една и съща професия“.
113.
50-процентният количествен критерий (т. 3.19 in fine от ЕСС 2010) не определя дали ПФ извършват, или не извършват търговска дейност. Това следва от точка 20.34 от ЕСС 2010: „[п]рилагането на количествения критерий на пазарния/непазарния тест към държавни корпоративни предприятия, занимаващи се с финансово посредничество или с управление на активи, обикновено не е от значение, защото техните доходи произтичат както от доход от собственост, така и от холдингова печалба“. Според мен 50-процентният критерий по точка 3.19 in fine от ЕСС 2010 не е убедителен в настоящия случай (
68
).
114.
Точка 2.55 in fine от ЕСС 2010 предвижда, че в сектор „Финансови предприятия“ (S.12) „[се] включват […] и институционалните единици, които предоставят финансови услуги, когато повечето от активите или пасивите им не се търгуват на свободните пазари“. Това важи за ПФ на взаимоспомагателните каси жалбоподатели, които обикновено извършват дейност на законово ограничени пазари.
115.
Накрая, извършваното от взаимоспомагателните каси жалбоподатели финансово посредничество не може да се определи като непазарна продукция, която се предоставя безплатно или на цени, които не са икономически значими.
116.
Както се посочва в точка 3.23 от ЕСС 2010, непазарната продукция съществува поради това че е технически невъзможно да се накарат отделните хора да заплащат за колективни услуги, тъй като собственото им потребление на тези услуги не може да се наблюдава и контролира. Производството на колективни услуги се организира от единиците на държавното управление и се финансира със средства, различни от постъпления от продажби, а именно данъчно облагане или други държавни приходи. Обратно, финансовото посредничество на взаимоспомагателните каси жалбоподатели има за цел да се гарантира на осигурените лица получаването на осигурителни плащания (при пенсиониране, смърт и инвалидност) чрез инвестиране на техните вноски във финансови активи с цел реализиране на печалба, с която жалбоподателите покриват не само оперативните си разходи, но и посочените плащания. Осигурителните плащания не се извършват от данъци и други приходи на държавното управление.
117.
В обобщение, при проверката дали взаимоспомагателни каси като жалбоподателите са пазарни, или непазарни производители, следва да се извърши цялостна преценка, като се вземат предвид общите критерии, установени в точки 3.16—3.26 и 1.37 от ЕСС 2010, както и в точки 2.55—2.62, 20.32—20.34 и 20.38 от ЕСС 2010, отнасящи се до финансовото посредничество.
V. Заключение
118.
С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) по следния начин:
„Член 1, точка 1 от Регламент (ЕС) 2018/231 на Европейската централна банка от 26 януари 2018 година относно изискванията за статистическа отчетност за пенсионни фондове, разглеждан във връзка с всички точки, съдържащи се в приложение А към Регламент (ЕС) № 549/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година относно Европейската система от национални и регионални сметки в Европейския съюз,
следва да се тълкува в смисъл, че
професионалните взаимоспомагателни каси за социално осигуряване, създадени от публичноправни организации, членството в чиито схеми е задължително за лица, упражняващи определена свободна професия, представляват пенсионни фондове, подлежащи на изискването за статистическа отчетност, а не фондове за социална сигурност, когато тези субекти осъществяват финансово посредничество, за да извършват плащанията при пенсиониране, смърт и инвалидност на своите членове, покриват оперативните си разходи с определените от тях вноски на членовете, разполагат с право на самоуправление, отговарят за финансовото си управление и не се ползват от помощта на държавата за извършването на социалните плащания на своите членове“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Регламент на Европейската централна банка от 26 януари 2018 година относно изискванията за статистическа отчетност за пенсионни фондове (ЕЦБ/2018/2) (ОВ L 45, 2018 г., стр. 3).
(
3
)	Те са субекти, които предоставят на своите членове (лица, упражняващи определена професия) осигурителни плащания при инвалидност, старост и смърт.
(
4
)	Които ще наричам по-нататък „взаимоспомагателните каси жалбоподатели“.
(
5
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година относно Европейската система от национални и регионални сметки в Европейския съюз (ОВ L 174, 2013 г., стр. 1).
(
6
)	Вж. например решения от 11 септември 2019 г., FIG и FISE (C‑612/17 и C‑613/17, EU:C:2019:705, наричано по-нататък „решение FIG и FISE“), и от 13 юли 2023 г., Ferrovienord (C‑363/21 и C‑364/21, EU:C:2023:563, наричано по-нататък „решение Ferrovienord“).
(
7
)	Закон за публичната осигурителна система на провинция Бавария (наричан по-нататък „VersoG“), в редакцията, обнародвана на 16 юни 2008 г. (BayGVBl., стр. 371), последно изменен с член 32а, параграф 18 от Закона от 10 май 2022 г. (BayGVBl., стр. 182).
(
8
)	Член 30, параграф 1 във връзка с член 33 и сл. от VersoG.
(
9
)	Те са установени в член 30, параграф 2 от VersoG. Сред тези случаи са малозначителност на извършваната дейност и членство в друга осигурителна каса.
(
10
)	Член 30, параграф 3 от VersoG.
(
11
)	Член 10, параграфи 2 и 3 от VersoG.
(
12
)	Член 31, параграф 4 от VersoG. Безспорно е, че всеки от субектите предоставя повече от 50 % от осигурителните плащания в резултат от задължителното осигуряване на задължителните членове.
(
13
)	Саксонски закон за медицинските професионални камари от 24 май 1994 г. (SächsGVBl., стр. 935), последно изменен с член 18 от Закона от 21 май 2021 г. (SächsGVBl., стр. 578). Наричан по-нататък „SächsHKaG“.
(
14
)	Учредителен акт на Саксонската лекарска осигурителна каса, в редакцията му от 28 юни 2008 г. (ÄBS 10/2008, стр. 515), последно изменен с Шесто изменение на учредителния акт от 19 юни 2021 г. (ÄBS 09/2021, стр. 18). Наричан по-нататък „Учредителният акт“.
(
15
)	Вж. член 6, параграф 1 във връзка с член 1 от SächsHKaG и член 1 от Учредителния акт.
(
16
)	Вж. член 6, параграф 1 във връзка с членове 1 и 2 от SächsHKaG във връзка с член 1 и член 9 и сл. от Учредителния акт.
(
17
)	ECB, Assets and liabilities of pension funds, достъпно на интернет адрес https://data.ecb.europa.eu/publications/financial-corporations/3030657.
(
18
)	ПФ са един от най-големите инвеститори на международните капиталови пазари. Инвестициите им се отличават с разнообразие по отношение на финансовите инструменти, секторите и географското местоположение. Тяхната роля във финансирането на държавното управление и нефинансовите предприятия от еврозоната чрез инвестиции в дългови ценни книжа и акции и дружествени дялове също е съществена.
(
19
)	Регламент на Съвета от 23 ноември 1998 година относно събирането на статистическа информация от Европейската централна банка (ОВ L 318, 1998 г., стр. 8).
(
20
)	На статистически език става въпрос за лица или образувания, задължени да предоставят определена информация.
(
21
)	Препоръка за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 2533/98 относно събирането на статистическа информация от Европейската централна банка (ЕЦБ/2008/9) (ОВ C 251, 2008 г., стр. 1).
(
22
)	Регламент на Съвета от 9 октомври 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 2533/98 относно събирането на статистическа информация от Европейската централна банка (ОВ L 269, 2009 г., стр. 1).
(
23
)	Същите изисквания са били наложени и на застрахователни (осигурителни) дружества с Регламент (ЕС) № 1374/2014 на Европейската централна банка от 28 ноември 2014 година относно изисквания за статистическа отчетност за застрахователни (осигурителни) дружества (ЕЦБ/2014/50) (ОВ L 366, 2014 г., стр. 36).
(
24
)	Например животозастраховането и частните пенсионни схеми; пенсионноосигурителната схема на държавните служители, установена от държавата, и пенсионноосигурителните схеми, управлявани от работодатели.
(
25
)	Сред тях са лекарите, фармацевтите, архитектите, нотариусите, адвокатите, данъчните консултанти, ветеринарите, счетоводителите, зъболекарите и инженерите.
(
26
)	Годишен доклад на Bayerische Versorgungskammer 2022, стр. 12, достъпен на BVK_2022_JB_EN_www_240523.pdf и уебсайта на Sächsische Ärzteversorgung https://www.saev.de/en/index.html. В становището си ЕЦБ посочва, че бюджетът на всички ПФ от еврозоната е 3,123 трилиона евро.
(
27
)	Точка 1.01 от приложение А към Регламент № 549/2013.
(
28
)	Решение Ferrovienord, точка 64.
(
29
)	Решение Ferrovienord, точка 65.
(
30
)	Точка 1.25 от приложение А към Регламент 549/2013.
(
31
)	Решение FIG и FISE, точки 58 и 97.
(
32
)	Решения FIG и FISE, точка 37, и от 28 април 2022 г., SeGec и др. (C‑277/21, EU:C:2022:318), точка 28.
(
33
)	Която е дефинирана по същество в точки 1.57 и 2.12 от приложение A към Регламент № 549/2013. Съгласно точка 2.01, второ изречение от приложение А институционалните единици са стопански субекти, които са в състояние да притежават активи, да поемат задължения и да участват в икономически дейности и операции с други единици. Институционалната единица се характеризира с независимост при вземането на решения за извършването на основната си функция, както и с това, че води пълен набор от сметки или е в състояние да състави пълен набор от сметки (т. 2.12 от приложение А).
(
34
)	Към тези сектори, които съставят цялата национална икономика, се добавя шести институционален сектор „Останал свят“, което отразява връзката на нерезидентните единици с петте вътрешни сектора.
(
35
)	По-нататък позоваванията само на точките от ЕСС 2010 следва да се считат за позовавания на приложение А към нея (което няма да добавям за избягване на повторения).
(
36
)	В съдебното заседание беше обсъден въпросът дали взаимоспомагателните каси жалбоподатели биха могли да се определят като нетърговски организации, обслужващи домакинствата (НТООД) (S.15), която класификация беше отхвърлена от тях (и от ЕЦБ). Доколкото те извършват финансово посредничество на капиталови пазари с цел реализиране на печалба, която след това използват за извършване на осигурителните плащания на осигурените лица и за покриване на разходите за управлението си, те не се вписват в сектор „НТООД“. Този сектор включва профсъюзи, професионални или научни общества, асоциации на потребителите, политически партии, църкви или религиозни общества и обществени, културни, развлекателни и спортни клубове, както и благотворителни, подкрепящи и подпомагащи организации, които са финансирани с доброволни парични вноски или вноски в натура от други институционални единици.
(
37
)	Решение FIG и FISE, точка 34.
(
38
)
(
39
)	Точка 2.107, първо изречение от ЕСС 2010.
(
40
)	Точка 2.107, второ изречение от ЕСС 2010.
(
41
)	Точка 2.108 от ЕСС 2010.
(
42
)	Точка 2.109 от ЕСС 2010.
(
43
)	Обстоятелството, че професионалните взаимоспомагателни каси са публичноправни юридически лица, не пречи тези каси да се считат за ПФ: това е предвидено в точка 2.109 от ЕСС 2010. Не е необходимо ПФ да е частноправен субект. Той може да е публичноправен субект, но трябва да разполага с организационна и управленска самостоятелност за извършването на финансовото посредничество.
(
44
)	В точка 2.117, последно изречение от ЕСС 2010 се посочва още, че обикновено не съществува пряка връзка между размера на заплатената от дадено лице вноска и риска, на който е изложено това лице.
(
45
)	Повечето от упражняващите определена професия членове на всяка от взаимоспомагателните каси жалбоподатели са законово задължени да членуват в някоя от тях, защото упражняват професията си в провинция Бавария или Саксония.
(
46
)	За да се причисли съответната институционална единица към подсектор S.129 като ПФ, не е необходимо всички плащания към участниците да се извършват въз основа на договор. Съгласно точка 2.117 от ЕСС 2010 институционална единица може да е ПФ, въпреки че нейните членове са задължени да членуват в нея по закон или въз основа на договор. Освен това членовете могат да са задължителни и доброволни. Напусналите професионалната взаимоспомагателна каса задължителни членове могат да останат като доброволни членове по предвидения в учредителния акт ред, за да получат в бъдеще пенсия въз основа на същите вноски като за задължителните членове.
(
47
)	По-конкретно, те са длъжни да работят само в обществена полза и да използват средствата и имуществото си единствено за извършването на осигурителните услуги, както и да покриват със собствени средства разходите по управлението си, включително плащанията към служителите и към осигурените лица.
(
48
)	Акт за преюдициално запитване, точка 30.
(
49
)	Възпроизведено в точка 10 от настоящото заключение.
(
50
)	Вж. по аналогия решение FIG и FISE, точки 37 и 38.
(
51
)	Точка 2.117 е част от глава 2 от ЕСС 2010, в която се описват институционалните единици, използвани за оценка на икономиката, и класификацията им по сектори и други групи, която позволява извършването на анализ (т. 1.03 от ЕСС 2010).
(
52
)	Според запитващата юрисдикция понятието би могло да включва и други единици на държавното управление или дори административни институции, които са независими от първостепенната единица като осигурителна институция по законоустановената пенсионноосигурителна схема и дават възможност на членовете си да се освободят от осигурителните си задължения по законоустановената пенсионноосигурителна схема, и които на самоуправленски принцип предлагат съобразено с вноските и с равнището на плащанията пенсионно осигуряване за определени професионални групи, без да са контролирани от държавното управление. Аргумент в този смисъл би могла да е точка 20.39 от ЕСС 2010, съгласно която фондът може да се управлява от „отделна институционална единица“.
(
53
)	В нея се посочва още, че „[д]аден фонд за социална сигурност е институционална единица, ако е организиран отделно от останалите дейности на единиците на държавното управление, притежава собствени активи и пасиви и извършва финансови операции за своя сметка“.
(
54
)	В точка 2.55 от ЕСС 2010 се посочва още, че „[т]ези институционални единици обхващат всички корпоративни предприятия и квазикорпорации, които се занимават главно с: а) финансово посредничество (финансови посредници) и/или б) спомагателни финансови дейности (финансови спомагателни организации). Включват се и институционалните единици, които предоставят финансови услуги, когато повечето от активите или пасивите им не се търгуват на свободните пазари“. Съгласно точка 2.56 от ЕСС 2010 „[ф]инансовото посредничество е дейност, с която една институционална единица придобива финансови активи и натрупва пасиви за собствена сметка, като извършва финансови операции на пазара“.
(
55
)	Акт за преюдициално запитване, точки 11 и 12.
(
56
)	Точка 33 от писменото ѝ становище.
(
57
)
(
58
)	Точка 3.18, буква а) от ЕСС 2010.
(
59
)
(
60
)	Акт за преюдициално запитване по дело C‑758/22, точка 14.
(
61
)	Акт за преюдициално запитване по дело C‑758/22, точка 16.
(
62
)	Според първоинстанционния съд, за да се приеме, че са налице икономически значими цени (и следователно, че взаимоспомагателните каси са пазарни производители), е достатъчно обстоятелството, че те покриват поне половината от разходите си посредством събирането на вноски, дори да не са изпълнени условията по точка 3.19, букви а) и б) от ЕСС 2010.
(
63
)	Акт за преюдициално запитване по дело C‑758/22, точки 17, 18 и 19.
(
64
)	Акт за преюдициално запитване по дело C‑758/22, точка 15.
(
65
)	Решения FIG и FISE, точки 34, 65 и 70, и от 28 април 2022 г., SeGec и др. (C‑277/21, EU:C:2022:318), точка 26.
(
66
)	Съгласно точка 2.33 от ЕСС 2010 „[и]нституционалните единици са групирани в сектори според това какъв вид производител представляват и в зависимост от основната им дейност и функция, които се считат за показателни за икономическото им поведение“.
(
67
)	Ако една държавна финансова единица управлява активи, но не се излага на риск чрез поемане на пасиви за своя собствена сметка, тя се класифицира в сектор „Държавно управление“, а не в сектор „Финансови предприятия“ (т. 20.33 от ЕСС 2010).
(
68
)	Акт за преюдициално запитване, точка 19.