62020CJ0429
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
7 de abril de 2022 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Mercado da eletricidade produzida a partir de fontes de energia renovável — Legislação nacional que tem pretensamente por efeito conceder uma vantagem ilegal em benefício de fornecedores de eletricidade — Denúncia à Comissão Europeia — Decisão de indeferimento sem dar início ao procedimento formal de investigação — Recurso de anulação — Regulamento (UE) 2015/1589 — Artigo 1.o, alínea h) — Conceito de “parte interessada” — Inadmissibilidade»
No processo C‑429/20 P,
que tem por objeto um recurso de um Despacho do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 11 de setembro de 2020,
Solar Ileias Bompaina AE, com sede em Atenas (Grécia), representada por A. Metaxas, dikigoros, e A. Bartosch, Rechtsanwalt,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por B. Stromsky e K. Herrmann, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: T. von Danwitz (relator), exercendo funções de presidente de secção, P. G. Xuereb e A. Kumin, juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, a Solar Ileias Bompaina AE pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 3 de julho de 2020, Solar Ileias Bompaina/Comissão (T‑143/19, não publicado, a seguir despacho recorrido, EU:T:2020:301), através do qual este julgou inadmissível o seu recurso destinado, em substância, a obter a anulação parcial da Decisão C(2018) 6777 final da Comissão, de 10 de outubro de 2018, relativa ao auxílio de Estado SA.38967 (2014/NN‑2) — Grécia — Regime nacional de auxílio às instalações de produção de eletricidade de fontes de energia renovável e de produção conjugada de calor e eletricidade de elevada eficiência (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2
O artigo 1.o, alínea h), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
h)
“Parte interessada”: qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais.»
3
Nos termos do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589:
«Qualquer parte interessada pode apresentar uma denúncia para informar a Comissão [Europeia] sobre qualquer alegado auxílio ilegal ou qualquer utilização abusiva de um auxílio. Para o efeito, a parte interessada deve preencher devidamente um formulário previamente estabelecido numa medida de execução a que se refere o artigo 33.o e deve prestar as informações obrigatórias nele solicitadas.
[…]»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
4
A Solar Ileias Bompaina, sociedade de direito helénico, é um produtor de eletricidade que utiliza fontes de energia renovável e que opera no mercado da eletricidade na Grécia.
5
Em 31 de dezembro de 2014, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, a República Helénica notificou à Comissão a instituição de um regime legal de auxílio em benefício dos produtores que exploram fontes de energia renovável (a seguir «produtores SER») e dos produtores de calor e de eletricidade por cogeração de elevada eficiência (a seguir «produtores CCE»), por força da Nomos 4254/2014, Metra stirixis kai anaptyxis tis ellinikis oikonomias sto plaisio efarmogis tou n.o 4046/2012 kai alles diataxeis (Lei 4254/2014, relativa a Medidas de Apoio e Desenvolvimento da Economia Helénica no âmbito da Execução da Lei 4046/2012, bem como de outras Disposições, FEK A 85/7.4.2014) (a seguir «novo Acordo SER»), que entrou em vigor em abril de 2014.
6
O mercado grego da eletricidade, como organizado antes e no momento da entrada em vigor do novo Acordo SER, incluía as seguintes categorias de operadores de mercado:
—
os produtores e os importadores que fornecem eletricidade à rede;
—
os operadores do mercado e da rede, correspondentes à parte não concorrencial do mercado, que compram a eletricidade produzida pelos produtores e gerem todas as transações financeiras no mercado, e
—
os fornecedores que compram a eletricidade aos operadores do mercado e que a revendem aos consumidores finais.
7
Neste contexto, os produtores SER e os produtores CCE eram remunerados pela eletricidade produzida a preços fixos, sob a forma de tarifas de aquisição. A remuneração dos fornecedores não era fixa e dependia das condições do mercado.
8
Para efeitos de financiar as tarifas de aquisição em benefício dos produtores SER e dos produtores CCE, foi criada uma «conta especial SER» ao abrigo da Nomos 2773/1999, Apeleftherosi tis agoras ilektrikis energeias — Rythmisi thematon energeiakis politikis kai loipes diataxeis (Lei 2773/1999 relativa à Liberalização do Mercado da Eletricidade, Regulamentação de Questões relacionadas com a Política Energética e outras Disposições, FEK A 286/22.12.99). Esta conta especial SER era financiada, no essencial, através de uma contribuição especial com vista à redução dos gases com efeito de estufa, imposta aos consumidores em cada unidade de eletricidade consumida, e por intermédio de fontes adicionais, como os rendimentos dos intervenientes no mercado SER e CCE.
9
O novo Acordo SER alterou as tarifas de aquisição aplicáveis à eletricidade produzida pelos produtores SER e produtores CCE. Assim, para certos tipos de instalação, foram introduzidos limites tecnológicos precisos, fixando a quantidade máxima de eletricidade fornecida pelos produtores SER elegíveis para beneficiar de um auxílio durante um determinado ano. A finalidade destes limites era restringir os montantes totais de auxílio concedidos em benefício de certas tecnologias SER.
10
Segundo o relatório explicativo sobre a Lei 4254/2014, o novo Acordo SER destinava‑se a eliminar o défice da conta especial SER e a estabilizar esta última. Com efeito, durante o período anterior à entrada em vigor desta lei, essa conta especial tinha‑se tornado deficitária, o que se explicava pela combinação, por um lado, de um forte aumento das despesas relativas ao desenvolvimento das centrais que utilizam fontes de energia renovável e das instalações de cogeração e, por outro, da diminuição concomitante das receitas, resultante da redução da contribuição especial anteriormente imposta aos consumidores, devido à crise económica, bem como a uma diminuição das receitas provenientes da venda de eletricidade.
11
Para efeitos da eliminação do referido défice, o mecanismo instaurado pelo novo Acordo SER consistia, por um lado, numa redução das tarifas de aquisição a prever nos contratos de venda de eletricidade e, por outro, numa introdução de descontos sobre o valor total da energia elétrica fornecida à rede pelos produtores SER e pelos produtores CCE durante o ano de 2013, para contrabalançar a sobrecompensação anteriormente concedida a esses produtores.
12
Em 6 de maio de 2015, a Solar Ileias Bompaina e outra sociedade apresentaram à Comissão, ao abrigo do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589, uma denúncia sobre as medidas do novo Acordo SER, alegando que essas medidas constituíam um auxílio ilegal em benefício dos fornecedores. Esta denúncia foi registada com a referência SA.41794.
13
Na sua denúncia, a Solar Ileias Bompaina sustentava que os fornecedores beneficiavam de uma vantagem seletiva pelo facto de, nos termos da Lei 4254/2014, apenas os produtores SER suportarem os custos conexos à redução do défice da conta especial SER no âmbito do novo Acordo SER. No entanto, os fornecedores também contribuíram para o défice desta conta especial, dado que as regras do mercado e a formação do preço da eletricidade lhes permitem comprar a um custo reduzido no mercado grossista, e que esse custo reduzido, sendo menos elevado, retira menos receitas à referida conta especial. Por outras palavras, os produtores e os fornecedores encontram‑se, na realidade, numa situação comparável à luz do objetivo de eliminação do défice da conta especial SER. Assim, este acordo é seletivo, na medida em que o seu alcance não inclui os fornecedores, uma vez que estes não têm a obrigação de participar na cobertura do défice da conta especial SER.
14
Em 10 de dezembro de 2015, a Comissão recebeu uma segunda denúncia apresentada em nome de produtores de energia solar e uma terceira denúncia, em 22 de dezembro de 2017, em nome da Pan‑Hellenic Rooftop Photovoltaic Association.
15
Em 10 de março de 2016, a Comissão comunicou as duas primeiras denúncias às autoridades gregas e convidou‑as a apresentar as suas observações a esse respeito. Estas observações foram apresentadas em 27 de julho de 2016. A terceira denúncia não foi transmitida às autoridades gregas, pois a Comissão verificou que as questões suscitadas já estavam abrangidas pelas duas primeiras denúncias.
16
Com a decisão controvertida, a Comissão decidiu não levantar nenhuma objeção em relação ao regime instituído pela Lei 4254/2014 quanto ao novo Acordo SER, que previa um reajustamento das tarifas de aquisição para os produtores SER e os produtores CCE.
17
Nos considerandos 111 a 121 da decisão controvertida, a Comissão examinou as alegações formuladas nas denúncias, incluindo a da Solar Ileias Bompaina, e concluiu que:
—
os denunciantes não tinham apresentado nenhum argumento em apoio da tese de que os fornecedores causaram parcialmente o défice da conta especial SER;
—
os produtores SER e os fornecedores não se encontravam numa situação jurídica e factual comparável;
—
o objetivo prosseguido pelo novo Acordo SER era diminuir o défice da conta especial SER contrabalançando a sobrecompensação, anteriormente concedida aos produtores SER, através de um reajustamento das tarifas de aquisição; e que,
—
por conseguinte, o regime notificado não conferia nenhuma vantagem seletiva através de recursos estatais aos fornecedores e não lhes tinha sido concedido nenhum auxílio.
18
Foi publicado um resumo dessa decisão no Jornal Oficial da União Europeia de 7 de dezembro de 2018.
19
Em 18 de dezembro de 2018, a Solar Ileias Bompaina enviou uma carta à Comissão a perguntar se esta última considerava que a decisão controvertida era um indeferimento oficial da denúncia apresentada no processo SA.41794 ou se, pelo contrário, esta última ainda se considerava pendente.
20
Por carta de 8 de fevereiro de 2019, a Comissão respondeu à interessada que a decisão controvertida abrangia a sua denúncia e que, com esse fundamento, punha termo à mesma.
Processo no Tribunal Geral e despacho recorrido
21
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de março de 2019, a Solar Ileias Bompaina interpôs um recurso com base no artigo 263.o TFUE, destinado, nomeadamente, à anulação dos considerandos 111 a 121 da decisão controvertida.
22
O Tribunal Geral considerou, pelos motivos expostos nos n.os 31 a 48 do despacho recorrido, que a Solar Ileias Bompaina não tinha demonstrado a sua qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589, qualidade exigida para poder invocar uma violação dos seus direitos processuais, na medida em que a Comissão tinha considerado na decisão controvertida, sem dar início ao procedimento formal de investigação, que a Lei 4254/2014 não tinha concedido nenhum auxílio aos fornecedores.
23
Por conseguinte, o Tribunal Geral julgou o recurso inadmissível.
Pedidos das partes
24
Com o presente recurso, a Solar Ileais Bompaina pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o despacho recorrido;
—
declarar admissível o recurso no processo T‑143/19 e remeter o processo ao Tribunal Geral, e
—
condenar a Comissão na totalidade das despesas.
25
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao presente recurso e condene os recorrentes nas despesas.
Quanto ao presente recurso
Argumentos das partes
26
A recorrente invoca dois fundamentos de recurso, que devem ser considerados conjuntamente, através dos quais alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao recusar reconhecer‑lhe a qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589, uma vez que a admissibilidade do seu recurso está subordinada ao reconhecimento dessa qualidade.
27
Embora a recorrente reconheça que, no despacho recorrido, o Tribunal Geral refletiu corretamente o conteúdo da denúncia que a mesma tinha apresentado à Comissão e compreendeu perfeitamente o teor das suas acusações, nomeadamente quanto ao facto de que apenas os produtores SER eram chamados a suportar o encargo financeiro conexo à eliminação do défice da conta especial SER, considera, todavia, que o Tribunal Geral lhe devia ter reconhecido a qualidade de «parte interessada». Em especial, a recorrente considera que, embora o Tribunal Geral tenha resumido corretamente o objeto das suas acusações no n.o 10 do despacho recorrido, todavia não retirou daí as conclusões que se impunham no n.o 44 do referido despacho, ao não ter em conta o facto de os fornecedores e os produtores SER se encontrarem numa situação comparável no âmbito do sistema de referência que constitui a conta especial SER e do objetivo prosseguido pelo novo Acordo SER, a saber, a eliminação do défice dessa conta especial. Além disso, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral deveria ter tido em conta o facto de que os fornecedores também podiam ter sido considerados parcialmente responsáveis pela existência desse défice.
28
Com efeito, segundo a recorrente, se os fornecedores tivessem sido igualmente obrigados a contribuir para a eliminação do referido défice, a sua situação patrimonial seria melhor. Existe uma correlação entre, por um lado, o pretenso auxílio que os fornecedores obtiveram ao estarem isentos da contribuição para a eliminação do mesmo défice e, por outro, a diminuição das tarifas de aquisição pagas aos produtores SER como a recorrente, de tal modo que os interesses desta e a sua posição no mercado foram afetados.
29
A este respeito, no âmbito da sua apreciação, o Tribunal Geral violou as regras relativas à produção da prova da qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589.
30
Em especial, o Tribunal Geral considerou erradamente que a recorrente devia ter demonstrado, para lhe ser reconhecida essa qualidade, os efeitos do auxílio alegado na sua posição no mercado ou nos seus interesses económicos. Assim, segundo a recorrente, no Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), o Tribunal de Justiça considerou a referida qualidade em benefício das recorrentes apenas com base nos argumentos destas últimas, segundo os quais não se podia excluir que o auxílio em causa nesse processo tivesse tido efeitos nos seus interesses, sem lhes exigir que apresentassem provas concretas da existência dessa possibilidade.
31
Por conseguinte, segundo a recorrente, não se pode exigir que tenha de provar quais teriam sido os efeitos concretos da revisão das tarifas de aquisição para os produtores SER se o encargo de eliminar o défice da conta especial SER tivesse sido repartido entre esses produtores e os fornecedores. Teria sido suficiente verificar que não se pode excluir que essas tarifas de aquisição podiam ter sido mais favoráveis para os produtores SER se os fornecedores tivessem sido igualmente chamados a contribuir para o refinanciamento da conta especial SER.
32
A Comissão considera que esta argumentação deve ser rejeitada por não ter fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
33
A título preliminar, importa recordar que o artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589 define o conceito de «parte interessada» no sentido de abranger «qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais». Há que salientar que esta disposição sucedeu ao artigo 1.o, alínea h), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (JO 1999, L 83, p. 1), que estava redigido em termos idênticos. Assim, os princípios enunciados pela jurisprudência relativa a esta última disposição, recordados pelo Tribunal Geral, em especial, no n.o 31 do despacho recorrido, são aplicáveis para efeitos da interpretação do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589.
34
Nos termos desta disposição, deve considerar‑se «parte interessada» nomeadamente qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, ou seja, em especial as empresas concorrentes do beneficiário desse auxílio. Trata‑se, por outras palavras, de um conjunto indeterminado de destinatários (Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.o 63 e jurisprudência referida).
35
Por conseguinte, esta disposição não exclui que uma empresa que não seja concorrente direta da beneficiária do auxílio possa ser qualificada de parte interessada, desde que alegue que os seus interesses podem ser afetados pela concessão do auxílio. Para tal, é necessário que essa empresa demonstre, de modo bastante, que o auxílio pode ter uma incidência concreta na sua situação (v., neste sentido, Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.os 64, 65 e jurisprudência referida). Assim, embora o dano causado aos interesses desta empresa possa ser apenas potencial, deve ser suficientemente demonstrado um risco de incidência concreta sobre esses mesmos interesses.
36
No caso em apreço, resulta das apreciações de facto efetuadas pelo Tribunal Geral nos n.os 6 a 8 do despacho recorrido, não contestadas pela recorrente, que o novo Acordo SER, aprovado pelo legislador grego, tem por efeito diminuir as tarifas de aquisição pagas à recorrente, na sua qualidade de produtor SER. Este acordo visa reabsorver o défice da conta especial SER, cuja finalidade é financiar as atividades dos produtores SER.
37
Ora, segundo a recorrente, na medida em que o legislador grego não estabeleceu uma contribuição a cargo dos fornecedores, quando estes teriam podido, segundo ela, ser considerados parcialmente responsáveis por esse défice, a própria encontra‑se injustamente desfavorecida no plano financeiro. Com efeito, a recorrente sustenta que, se os fornecedores tivessem sido chamados a contribuir para a reabsorção do referido défice pelo legislador grego, a sua situação patrimonial podia ter sido mais favorável, uma vez que não teria sido necessário diminuir as tarifas de aquisição de que beneficiava. Assim, considera, em substância, que esta omissão do legislador grego teve impacto nos seus interesses e que existe, portanto, um nexo entre a isenção de que beneficiam os fornecedores e a diminuição dessas tarifas de aquisição.
38
Tendo em conta estes elementos factuais, foi com razão que o Tribunal Geral aplicou os critérios enunciados pela jurisprudência recordada nos n.os 34 e 35 do presente acórdão ao precisar, no n.o 37 do despacho recorrido, que, para poder ser qualificada de «parte interessada», a recorrente deveria ter demonstrado que se encontrava numa relação de concorrência direta ou indireta com os beneficiários do auxílio alegado, ou demonstrado que o referido auxílio era suscetível de ter uma incidência concreta na sua situação.
39
Nos n.os 39 a 41 do despacho recorrido, o Tribunal Geral constatou, antes de mais, que os fornecedores e os produtores SER não estavam numa relação de concorrência, uma vez que operavam a níveis diferentes do mercado da eletricidade na Grécia.
40
Em seguida, o Tribunal Geral verificou se o auxílio alegado podia ter tido uma incidência concreta na situação da recorrente e se esta tinha suficientemente demonstrado essa potencial incidência.
41
A este respeito, resulta do despacho recorrido que a Lei 4254/2014 se limitou a reduzir o apoio anteriormente prestado aos produtores SER, sendo esta a solução escolhida pelo legislador grego para sanar o facto de o regime de auxílios aos produtores SER se ter tornado demasiado dispendioso e dever ser refinanciado. Foi neste contexto que o Tribunal Geral concluiu, no n.o 44 do despacho recorrido, que, embora não houvesse dúvidas de que a Lei 4254/2014, que prevê tarifas reduzidas para a eletricidade produzida a partir de fontes de energia renovável, adotada para reduzir o défice da conta especial SER, tinha tido efeitos nos produtores SER, a recorrente não conseguiu, todavia, demonstrar a existência de uma correlação entre as tarifas reduzidas para as fontes de energia renovável e o não pagamento de uma contribuição para a conta especial SER pelos fornecedores de eletricidade, nem que o presumido auxílio aos fornecedores de eletricidade poderia ter afetado a sua posição no mercado ou os seus interesses. Em especial, a recorrente não tinha explicado de que modo a suposta isenção dos fornecedores de eletricidade pela Lei 4254/2014 poderia ter tido influência na fixação das novas tarifas de aquisição e dos descontos aplicáveis aos produtores SER, uma vez que os ajustamentos assim efetuados visavam principalmente contrabalançar a sobrecompensação anteriormente concedida a esses produtores.
42
Por último, tendo em conta, em especial, estas últimas apreciações factuais, o Tribunal Geral declarou, no n.o 48 do despacho recorrido, que a recorrente não demonstrou que tinha a qualidade de «parte interessada» na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589.
43
Ora, uma vez que o Tribunal Geral fez uma aplicação correta dos critérios estabelecidos pela jurisprudência pertinente, recordada nos n.os 34 e 35 do presente acórdão, não lhe pode ser imputado nenhum erro de direito. Com efeito, tendo em conta as considerações de ordem factual em causa, que são, aliás, da competência exclusiva do Tribunal Geral, o critério pertinente que este devia ter em conta é o da existência de um potencial nexo de causalidade, suficientemente demonstrado, entre o auxílio alegado e o dano concreto causado aos interesses ou à posição no mercado da empresa em causa. Em contrapartida, a questão de saber se uma outra categoria de operadores económicos pôde eventualmente contribuir para a ocorrência do défice para o nível do regime de auxílios supramencionado não é pertinente. Do mesmo modo, o facto de os produtores SER e os fornecedores poderem encontrar‑se numa situação comparável, à luz do objetivo de redução do défice da conta especial SER, não tem pertinência para efeitos da apreciação da qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589.
44
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao recusar reconhecer à recorrente a qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589, e ao julgar, portanto, o seu recurso inadmissível.
45
Uma vez que os dois fundamentos invocados em apoio do recurso são improcedentes, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
46
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
47
Tendo a Comissão pedido a condenação da recorrente nas despesas e tendo os fundamentos desta sido julgados improcedentes, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Solar Ileias Bompaina AE é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.