61996CC0233_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O presente processo tem por objecto uma redução percentual fixa de fundos do FEOGA (1), impugnada pelo recorrente. A Comissão, recorrida, justificou a redução invocando o facto de as autoridades nacionais terem aceitado, no quadro das aquisições de intervenção, propostas múltiplas (propostas agrupadas ou associadas), de natureza ilícita (2). Estas propostas poderiam ter um carácter especulativo. Se, por exemplo, grandes quantidades de carne de bovino forem propostas à venda em intervenção, torna-se necessário reduzir essas quantidades por aplicação de um coeficiente (3). Como os proponentes continuam, porém, a querer vender a totalidade da carne de que dispõem ao organismo de intervenção, apresentam propostas inflacionadas, com fins especulativos. Apostando na fixação de um determinado coeficiente de redução, o proponente propõe à intervenção uma quantidade correspondentemente maior. Se o coeficiente que vem a ser fixado for inferior ao previsto pelo proponente, este tem que entregar ao organismo de intervenção mais carne do que tem efectivamente ao seu dispor. Se não conseguir cumprir o contrato celebrado com o organismo de intervenção na proporção de 85% ou 95%, segundo os casos, perde toda ou parte da garantia constituída em relação à quantidade total (4).
2 Porém, se o proponente dividir a sua oferta inicial em várias propostas, apresentadas através de «testas de ferro», o risco de perda da garantia diminui. Se não puder entregar a totalidade da quantidade proposta, em caso de propostas distintas de menor volume, pode, pelo menos, honrar algumas de modo a não perder a garantia. É verdade que em relação às restantes propostas que, nesse caso, ele já não poderá cumprir, a garantia continuará a ser perdida; porém, a garantia já não será calculada em relação à totalidade das propostas por ele apresentadas, mas unicamente com referência ao montante mais reduzido de cada uma das suas propostas. O montante da garantia perdida é assim menor e o lucro realizado excede frequentemente essa perda.
3 Segundo a Comissão, daqui se infere claramente que a apresentação de propostas múltiplas facilita a especulação, porque o efeito do depósito da garantia é diminuído.
4 A oferta de quantidades maiores, ao mesmo tempo que se especula, é contrária ao espírito da intervenção, que se destina - quando os preços baixam além de um certo nível - a estabilizar o mercado e a evitar ou atenuar uma baixa importante dos preços, através, por exemplo, de compras efectuadas pelos organismos de intervenção (5). O Regulamento n.º 859/89 (6) instituiu um sistema de compras por concurso (7), no quadro do qual os preços de compra e as quantidades são fixados com base nas propostas recebidas (8).
5 As propostas especulativas, facilitadas, como foi explicado, pela apresentação de propostas múltiplas, impediram uma aplicação bem sucedida das medidas de intervenção. Sendo proposta uma quantidade de carne superior à realmente existente no mercado, os preços e as quantidades, fixados com base nas propostas recebidas, deixam de poder ser determinados em função das condições do mercado. As propostas especulativas impediram a Comissão de ter uma visão precisa da situação do mercado. Por esta razão, é quase certo que, em consequência dessas propostas especulativas e das propostas «múltiplas» que as facilitaram, os organismos de intervenção compraram quantidades superiores de carne a preços mais elevados. A este respeito deve igualmente ter-se presente que a apresentação de várias propostas permite uma especulação ao nível dos preços. A aquisição de quantidades excessivas teria levado o FEOGA a suportar despesas superiores às necessárias ao apoio ao mercado.
B - Matéria de facto e enquadramento jurídico
6 Na sua petição de recurso, o Governo dinamarquês conclui, relativamente a este ponto, pedindo a anulação da decisão da Comissão de não tomar a seu cargo o montante de 26 867 909 DKR de despesas efectuadas pelo Reino da Dinamarca, nos exercícios de 1991 e 1992, em compras de carne de bovino (9) (a seguir «decisão»). A não elegibilidade destas despesas consta do Anexo I da decisão. O montante em causa corresponde a uma correcção percentual fixa de 2% das despesas de 1991 e 1992.
7 No relatório de síntese (10), a Comissão justifica esta redução pela afirmação de que o Reino da Dinamarca não verificou se tinham sido apresentadas propostas múltiplas.
8 Tal não teria sido difícil de apurar, porque, como explica a Comissão, dezassete propostas apresentadas num concurso só tinham sete fontes. Um grupo muito importante era, só por si, afirma a Comissão, autor de oito propostas com oito preços diferentes. Relacionando os nomes, as moradas, os números de fax, o depósito da garantia e os pagamentos, o FEOGA pôde verificar, relativamente a cada concurso analisado, que numerosas propostas diferentes emanavam da mesma fonte. Verificou-se igualmente, perante as facturas comunicadas, que o pagamento deveria ser efectuado a favor de outras sociedades. Daqui a Comissão deduz que as autoridades dinamarquesas deviam, desde o início, ter-se apercebido da actuação dos proponentes.
9 A actuação da autoridade competente dinamarquesa não foi, portanto, compatível com as normas comunitárias e foi discriminatória em relação aos participantes respeitosos das regras.
10 Para o recorrente, porém, foram observadas todas as disposições em matéria de intervenção. Teria verificado que nenhuma pessoa singular ou colectiva, inscrita no registo das sociedades, apresentava mais de uma proposta por categoria e concurso. Os controlos efectuados pelas autoridades dinamarquesas teriam consistido em verificar se a proposta emanava de uma empresa registada junto das referidas autoridades. Segundo o Reino da Dinamarca, não havia, na altura, nenhuma razão para proceder a controlos mais rigorosos.
11 A regulamentação subjacente a este litígio consta do artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89, que, no n.º 1, dispõe: «O proponente só pode participar no concurso se se comprometer por escrito a respeitar o conjunto das normas relativas às aquisições em causa» (11).
12 O n.º 2 do mesmo artigo prevê: «Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita, contra recibo, quer por qualquer meio de comunicação escrito, contra recibo, aceite pelo organismo de intervenção, podendo apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso» (12).
13 A distinção entre os conceitos de «proponente» e «interessado» é, segundo a Comissão, importante neste caso. A escolha de termos diferentes demonstraria que os «interessados» não são equiparáveis aos proponentes. O conceito de interessado não diria apenas respeito aos que intervieram efectivamente e apresentaram uma proposta. Englobaria um grupo de pessoas muito mais alargado; a proibição de apresentar mais de uma proposta não diria, portanto, apenas respeito ao proponente - quer dizer, àquele que apresenta efectivamente uma proposta. Pelo contrário, visaria todos os que propusessem a mesma quantidade de carne.
14 Pelo contrário, o recorrente entende que os conceitos de «proponente» e de «interessado» são equivalentes, porque não seria possível discernir qualquer diferença entre ambos. Nem os considerandos, nem o próprio texto do regulamento dariam qualquer explicação do conceito de «proponente». Ter-se-ia assim que interpretar este conceito no sentido de que se aplica a qualquer pessoa singular ou colectiva independente que apresente uma proposta no quadro de um concurso. De onde deduz que a proibição do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, se limita a precisar que a pessoa que intervém na qualidade de proponente só pode apresentar uma proposta.
15 O facto de a disposição em causa abranger outras pessoas além do proponente decorreria apenas do n.º 3 do artigo 11.º do Regulamento (CEE) n.º 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento n.º 805/68 do Conselho no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (13), que ainda não estava em vigor na altura dos factos. Esta disposição prevê:
«Cada interessado pode apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso.
Cada Estado-Membro assegurar-se-á de que os interessados são independentes em termos de direcção, pessoal e funcionamento.
Sempre que existam indícios sérios de que tal não é o caso ou de que uma proposta não corresponde à realidade económica, a admissibilidade da mesma fica subordinada à apresentação pelo proponente de provas adequadas do respeito do disposto no segundo parágrafo.
Se for estabelecido que um interessado apresentou mais do que um pedido, nenhum dos pedidos será admissível.»
16 O recorrente, que, ao contrário da Comissão, entende que o disposto no artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 foi integralmente cumprido aquando do processo de concurso organizado na Dinamarca, acabou por apresentar o problema ao órgão de conciliação (14). Segundo as declarações do recorrente, este órgão concluiu que não podia afirmar com segurança que o comportamento dos Estados-Membros infringia o regulamento. E acrescenta que esse mesmo órgão constatou que tinha sido julgado necessário precisar melhor a regulamentação através do disposto no Regulamento n.º 2456/93 e que a Comissão só tinha reagido em 1993.
17 A este propósito, a Comissão sublinha que, ao contrário do que aconteceu com as autoridades nacionais, ela não teve imediatamente conhecimento destas informações. Como as propostas lhe são comunicadas sem indicação de nomes, só se teria apercebido destas irregularidades no quadro dos controlos por ela efectuados em 1992, facto de que deu imediato conhecimento ao Reino da Dinamarca.
18 Tendo a Comissão confirmado, na sua decisão, a redução de 2% proposta em cada um dos seus relatórios de síntese, o recorrente interpôs, em Julho de 1996, o presente recurso, pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão (15), na medida em que implica que as seguintes despesas suportadas pela Dinamarca não podem ser financiadas pelo FEOGA, Secção «Garantia»: 26 867 909 DKR de compras à intervenção de carne de bovino efectuadas nos exercícios de 1991 e 1992;
- condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- rejeitar o recurso e
- condenar o recorrente nas despesas.
C - Análise
Espírito e finalidade do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89
19 O recorrente alega, primeiro, que a Comissão interpretou erradamente o artigo 9.º, n.º 2, segundo período. Sustenta que esta disposição se limita a exigir que qualquer pessoa singular ou colectiva que se dirija à autoridade competente na qualidade de proponente só lhe apresente uma proposta. Quanto a eventuais laços entre os diferentes proponentes que poderia ser obrigatório tomar em consideração, o Regulamento n.º 859/89 nada diz. O artigo 9.º, n.º 2, segundo período, só regula o número de proponentes. Nada é dito a respeito das características dos proponentes. O número de proponentes foi controlado na Dinamarca. A autoridade nacional verificou se os diferentes proponentes eram efectivamente, cada um deles, pessoas colectivas devidamente inscritas no registo. Quanto à questão de saber se as diferentes empresas que tinham apresentado uma proposta pertenciam eventualmente ao mesmo grupo, este é um aspecto que não foi objecto de verificação na Dinamarca, porque a necessidade de o fazer não existia e também por falta de base legal para assim proceder.
20 Lembra que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, incumbe à Comissão, no contexto do apuramento das contas do FEOGA, demonstrar que o Estado-Membro infringiu normas comunitárias. A Comissão, como teria demonstrado, não foi capaz de fazer essa prova. O recorrente sublinha ainda que regras que impliquem consequências financeiras para os Estados-Membros devem ser formuladas de modo claro e preciso.
21 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que «só são financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas...» (16). Neste aspecto, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas (17).
22 O Tribunal de Justiça decidiu igualmente, no que respeita às exigências relacionadas com o texto de uma disposição, que «Devendo as normas cujo incumprimento deva acarretar consequências financeiras ser suficientemente claras e precisas, a Comissão não podia basear-se nos termos da subposição... para impor, no momento do apuramento das contas do FEOGA, uma interpretação que o sentido habitual das palavras empregadas não impunha» (18).
23 Há que apreciar, portanto, se a formulação do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 satisfaz estas exigências, quer dizer, se autoriza uma interpretação como a efectuada pela Comissão. Neste contexto, parece útil examinar previamente o modo como a Comissão pretende interpretar o artigo 9.º, n.º 2, segundo período. Nos articulados, fala-se a maior parte das vezes em «propostas múltiplas». Não se pode tratar, nesse caso, de propostas apresentadas sob o mesmo nome por um só e mesmo proponente. Com efeito, essas propostas também não são lícitas na Dinamarca. Além disso, como resulta dos articulados, a Comissão também não condena toda e qualquer forma de ligação entre as diferentes propostas. Declara, por exemplo, que quando uma pessoa explora dois matadouros independentes entre si, cada um deles pode apresentar uma proposta. Como a Comissão declarou na audiência, o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, só proíbe as propostas incidentes sobre a mesma quantidade de carne. Que um interessado não se limite a propor a carne de que dispõe em seu próprio nome, mas o faça igualmente por intermédio de testas de ferro - isto é que seria proibido pelas normas comunitárias e que incumbiria aos Estados-Membros fazer cessar.
24 A Comissão sublinha que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma disposição deve ser interpretada não só com base na sua letra, mas também em função do seu espírito e da finalidade através dela prosseguida (19). A Comissão deduz daí que a disposição em causa ficaria privada do seu efeito útil se fosse possível apresentar várias propostas por intermédio de testas de ferro, contornando desse modo a proibição.
25 A prática seguida nas compras de intervenção na Dinamarca compromete, como se viu, o regime de intervenção. A compra de quantidades maiores implicaria, segundo foi alegado, custos superiores aos necessários ao apoio do mercado. Além disso, a igualdade de acesso de todos os interessados, imposta pelo artigo 6.º, n.º 6, do Regulamento n.º 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.º 571/89, não seria assegurada.
26 O artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 deve ser interpretado à luz do seu espírito e finalidade, de modo a não constituir um entrave às medidas de intervenção. As propostas respeitantes à mesma quantidade de carne provêm, na realidade, de um só proponente. São, por isso, ilícitas.
27 Segundo a Comissão, isto mesmo resulta da letra da disposição em causa. É de sublinhar a este propósito que o uso de termos distintos nos n.os 1 e 2 do artigo 9.º é perfeitamente susceptível de indicar um significado distinto. Poder-se-ia daí deduzir que não basta controlar se aquele que submete efectivamente a proposta só apresenta uma, quer dizer, se, de cada vez, é efectivamente uma pessoa (colectiva) independente que intervém. Por interessado, poder-se-ia, nesse caso, entender uma pessoa interessada em vender a sua carne a intervenção. Esta não teria necessariamente - como já se viu - que ser a mesma pessoa do proponente, quer dizer, a que apresenta de facto a proposta. Se, por exemplo, a carne for proposta por intermédio de testas de ferro, há um interessado, mas vários proponentes. Se se examinar, porém, o modo como estes dois conceitos são usados noutros regulamentos relativos às medidas de intervenção no sector da carne de bovino, verifica-se que a distinção que acaba de ser feita nem sempre é observada. Assim, por exemplo, o primeiro considerando do Regulamento (CEE) n.º 2271/90 (20) precisa «que o proponente [pode] apresentar apenas uma proposta... por categoria e concurso». Por outro lado, a versão alemã do artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2456/93, que substituiu o Regulamento n.º 859/89, utiliza, no contexto da apresentação de propostas, por um lado, o conceito de «Interessent» (interessado), e, por outro, o de «Bieter» (proponente) (21).
28 A distinção do artigo 9.º entre «proponente» e «interessado» não permite, portanto, tirar outras conclusões.
29 A análise das regras que precederam as ora em discussão é, em contrapartida, mais rica em ensinamentos. Assim, em 1990, foi instituída a possibilidade de apresentar várias propostas a preços diferentes. O Regulamento (CEE) n.º 1282/90 (22) deu a seguinte redacção ao artigo 9.º, n.º 2, segundo período:
«Podem apresentar várias propostas, a preços diferentes, por categoria e concurso.»
30 Este regulamento foi, porém, revogado logo em Agosto de 1990. O Regulamento n.º 2271/90, que efectuou essa revogação, sublinhava, no primeiro considerando: «à luz da experiência adquirida, é conveniente... prever que o proponente possa apresentar apenas uma proposta... por categoria e por concurso».
31 Segundo o recorrente, estas disposições só regulam o número de propostas que o proponente pode fazer. Entende que, se esse número foi mais uma vez reduzido, tal se deve ao facto de a administração ter sido ultrapassada pela abundância de propostas. O objectivo do Regulamento n.º 2271/90 teria sido, por conseguinte, o de aliviar a administração através da redução das propostas. Este objectivo teria sido atingido na Dinamarca. Teriam assim sido satisfeitas as exigências da «nova» versão do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89.
32 Acresce que não oferece dúvidas que, após a revogação dessa disposição do Regulamento n.º 1282/90, o proponente deixa de poder apresentar várias propostas relativas à mesma quantidade de carne. O espírito e a finalidade da disposição ora em discussão, isto é, o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, é, portanto, de qualquer modo, o de impedir que determinada quantidade de carne seja proposta várias vezes. Esta regulamentação perderia todo o sentido se pudesse ser facilmente contornada pela intervenção de testas de ferro.
33 O próprio recorrente deve ter tido consciência disso ao registar as propostas. Por um lado, é pacífico que uma regra deixa de ter sentido se puder, como foi alegado, ser contornada, por exemplo, de modo que a mesma carne seja proposta por várias pessoas. Por outro lado, o recorrente sabia qual era o propósito da intervenção. Nesta medida, não lhe deve ter escapado que o facto de a carne disponível no mercado ser proposta várias vezes era contrário à finalidade da intervenção.
34 Além disso, o Tribunal de Justiça tem decidido que, mesmo no caso de uma aplicação objectivamente incorrecta do direito comunitário baseada numa interpretação adoptada de boa fé pelas autoridades nacionais, os artigos 2.º e 3.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 (23) impõem que os custos fiquem a cargo dos Estados-Membros (24). Esta interpretação estrita das condições de tomada a cargo das despesas pelo FEOGA impõe-se, segundo o Tribunal de Justiça, pela finalidade do Regulamento n.º 729/70. Com efeito, a gestão da Política Agrícola Comum em condições de igualdade entre operadores económicos dos Estados-Membros opõe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-Membro, através de uma interpretação lata de uma determinada disposição, favoreçam os operadores desse Estado, em detrimento dos dos outros Estados-Membros que procedem a uma interpretação mais estrita (25).
35 O recorrente tem razão quando sublinha que o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 não contém qualquer definição dos diferentes proponentes nem regula a organização das suas relações recíprocas. Nada impõe, porém, que assim seja. Resulta do espírito e da finalidade do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, que é proibido propor carne por intermédio de testas de ferro. O recorrente não pode limitar-se a afirmar que a letra do artigo 9.º não o obriga a controlar eventuais laços entre diferentes proponentes. O que está em causa é apenas saber como é que o respeito de uma proibição, como a do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, pode ser controlado.
36 Neste contexto, é irrelevante que, na fase preparatória do Regulamento n.º 859/89, a Comissão tenha proposto algumas precisões adicionais para definir as qualidades dos proponentes admitidos - propostas estas que não foram, no entanto, integradas no regulamento. De onde o recorrente deduz que tal indica precisamente que o regulamento não pretendia definir de modo mais preciso os diferentes proponentes. Daqui resultaria também que não se poderiam integrar no conceito de proponente outras restrições para além das que impõem, à luz do direito nacional, que se trate de uma pessoa, singular ou colectiva, única e independente.
37 Ainda que se pudessem retirar essas ilacções destes factos, tal não obsta à proibição de intervenção de testas de ferro, à luz do espírito e da finalidade do artigo 9.º, n.º 2, segundo período.
38 Deve, pois, merecer acolhimento a alegação da Comissão de que o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, proíbe igualmente as propostas que, apesar de emanarem de pessoas colectivas diferentes, incidem sobre a mesma carne, de modo que se pode considerar que foram apresentadas por testas de ferro.
Obrigação de controlo do Estado-Membro
39 A Comissão justifica a redução efectuada no quadro do apuramento das contas do FEOGA pelo facto de o recorrente não ter velado pelo cumprimento desta disposição.
40 É ponto assente que o controlo das propostas na Dinamarca se limitou à questão de saber se essas propostas emanavam de pessoas colectivas distintas. Não houve controlos mais aprofundados. Teremos, assim, que examinar se estes factos constituem uma razão suficiente para admitir o desrespeito de uma regulamentação comunitária por parte do recorrente, porque a Comissão não deu nenhum exemplo concreto de propostas efectivamente apresentadas por testas de ferro.
41 A Comissão não pode, porém, fazer essa prova, porque o recorrente não efectuou qualquer controlo quanto a este aspecto. As verificações incidiram apenas sobre a questão de saber se as propostas emanavam efectivamente de pessoas (colectivas) distintas. A Comissão não dispunha, pois, de qualquer informação para apreciar precisamente a situação. É certo que a Comissão pode ela própria proceder a fiscalizações, mas, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias. E o Tribunal acrescenta: «Este regime, estabelecido na base da confiança, não implica nenhum controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar... Com efeito, só o Estado-Membro pode conhecer e determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do FEOGA, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos» (26).
42 Estando, portanto, a Comissão dependente, no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, das informações recolhidas pelos Estados-Membros, não pode apresentar aqui um exemplo concreto de infracção cometida nos concursos. Pode - e deve - apenas provar que o recorrente não verificou se estavam satisfeitas todas as condições necessárias à observância da norma em causa. A Comissão fez essa prova.
43 O Reino da Dinamarca explicou, aliás, que podia ter havido alguma especulação para limitar o risco de perda da garantia.
44 Ao procedermos à análise da questão de saber se esses elementos bastam para prova de que o recorrente infringiu o direito comunitário, deveremos igualmente verificar se o recorrente estava obrigado a uma fiscalização mais aprofundada. Remetemos quanto a este aspecto para o disposto no Regulamento n.º 729/70. Nos considerandos deste regulamento, afirma-se, designadamente, que «deverão ser tomadas medidas para evitar... todas as irregularidades...» (27). O oitavo considerando precisa «que as despesas da Comunidade deverão ser objecto de controlos aprofundados; que, em complemento das fiscalizações que os Estados-Membros efectuem por sua própria iniciativa e que se mantêm essenciais, é conveniente prever verificações por agentes da Comissão, assim como a faculdade de esta fazer apelo aos Estados-Membros».
45 O artigo 8.º do regulamento, que corresponde a estes considerandos, prevê, no seu n.º 1:
«Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
...»
46 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, incumbe às autoridades nacionais zelar pelo estrito respeito das normas comunitárias (28). No acórdão Exportslachterijen van Oordegem, o Tribunal precisou o alcance desta obrigação dos Estados-Membros no quadro do financiamento do FEOGA. A propósito do artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70, o Tribunal afirma:
«Esta disposição, que constitui, neste domínio específico, uma expressão das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 5.º do Tratado, define, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os princípios segundo os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar a execução das decisões comunitárias de intervenção agrícola financiadas pelo FEOGA, bem como o combate à fraude e às irregularidades relacionadas com estas operações (v. acórdão BayWa, já referido, n.º 13).
Deste modo, o artigo citado impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para verificar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de uma concreta medida de controlo (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n.os 16 e 17)» (29).
47 De onde resulta que os Estados-Membros podem estar sujeitos a uma obrigação de controlo, ainda que essa obrigação não esteja expressamente prevista na regulamentação em causa.
48 A questão que ora se põe é, portanto, a de saber se, no presente caso, o recorrente estava obrigado a efectuar controlos mais aprofundados; ou, dito de outro modo, o recorrente devia, ou podia, ter feito mais e, em caso afirmativo, o quê?
49 Como a Comissão explicou, o prejuízo sofrido pelo Fundo advém do facto de a entrega de várias propostas por um interessado utilizando testas de ferro facilitar a apresentação de propostas especulativas. Se se examinar, porém, o comportamento da Comissão em relação às propostas especulativas em si mesmas, podemos perguntar-nos se o recorrente estava obrigado a tomar medidas mais rigorosas.
50 A fim de impedir as propostas especulativas consistentes em propor, na expectativa da fixação de um certo coeficiente de redução, uma quantidade de carne maior do que a realmente existente, o artigo 10.º, n.º 1, instituiu uma garantia (30) destinada a assegurar «a seriedade das propostas e o respeito das condições previstas» (31). Por outras palavras, os Estados-Membros estão apenas obrigados, neste aspecto, a zelar pelo depósito da quantia correspondente ao montante da garantia. Não lhes é pedido que verifiquem se o proponente propõe uma quantidade de carne maior do que a que tem ao seu dispor.
51 Neste caso, porém, havia uma regulamentação suplementar que devia ser cumprida e que não podia ser contornada: um interessado em vender a carne ao seu dispor para intervenção não devia apresentar várias propostas. O espírito da intervenção exigia que assim fosse. É certo que a ideia só veio a concretizar-se, posteriormente, no Regulamento n.º 2456/93 (32). Mas tal não impede que essa regra já devesse - no seu espírito - ser conhecida anteriormente.
52 Deve, por conseguinte, concluir-se que o recorrente devia ter procedido a controlos mais aprofundados, a fim de verificar se as propostas apresentadas emanavam efectivamente de um só e único proponente. Esta obrigação impunha-se tanto mais quanto existiam indícios claros, já acima mencionados, da existência de laços entre diferentes proponentes. Ainda que daí não se pudesse inferir, com segurança, que tinha havido violação do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89, os indícios eram, no entanto, tais que um controlo mais estrito podia e devia ter parecido necessário, e isto é o que importa.
53 O recorrente sustenta que esse controlo não podia ser efectuado porque já não havia tempo suficiente, no quadro do concurso, para efectuar controlos aprofundados. Sublinha, porém, que os controlos instituídos pelo Regulamento n.º 2456/93 foram efectuados na Dinamarca. Ora, estes controlos tinham incontestavelmente como objectivo impedir a intervenção de homens de palha (33). O recorrente não pode, assim, pretender que os controlos que já eram necessários antes do regulamento de 1993 não foram possíveis por falta de tempo. A obrigação de controlo decorria, neste caso, do espírito da intervenção, bem antes do Regulamento n.º 2456/93. O importante, quanto a este aspecto, é que o Estado-Membro verifique que as quantidades de carne propostas são efectivamente distintas. Quanto ao modo de proceder a esses controlos, o Estado-Membro é livre de os determinar. Não é necessário que a Comissão adopte uma regulamentação expressa com essa finalidade. É também por esta razão que não se pode considerar, como alega o recorrente, que a Comissão pretende aplicar retroactivamente o Regulamento n.º 2456/93 aos factos ora em causa.
54 Tem assim que se entender que o recorrente deveria ter procedido a um controlo mais aprofundado, que não efectuou.
Prejuízo sofrido pelo FEOGA - ónus da prova
55 Ter-se-á que examinar agora se estes factos justificam uma redução como a efectuada pela Comissão no quadro do apuramento das contas. Sustentando que o Fundo não sofreu nenhum prejuízo, o recorrente considera essa redução injustificada.
56 Para respondermos a esta questão, convém referirmo-nos à jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante à demonstração da existência de um prejuízo e ao ónus da prova no quadro do apuramento das contas do FEOGA. O Tribunal já decidiu que só devem ser financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções efectuadas segundo as regras comunitárias, no quadro da organização comum dos mercados agrícolas (34). E o Tribunal acrescenta que, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão (35).
57 A questão que se coloca a seguir é a de saber a que exigências está sujeita a alegação pela Comissão de um prejuízo financeiro. Segundo a jurisprudência do Tribunal, na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem «outra alternativa» senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão e não apenas em determinada percentagem (36).
58 Poderia ser este o caso no presente processo, visto que é impossível à Comissão, na falta dos necessários controlos, apurar em que medida é que o comportamento do recorrente foi causa de um prejuízo para o FEOGA. Só se podem fazer conjecturas sobre os custos que poderiam ter sido evitados se o recorrente tivesse efectuado os controlos que se impunham.
59 Por outro lado, num caso em que a Comissão tinha posto em dúvida a correcção dos dados comunicados por um Estado-Membro, o Tribunal entendeu que «A Comissão está efectivamente obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a irregularidade dos dados transmitidos pelos Estados-Membros, mas a apresentar elementos de prova da existência de uma dúvida séria e razoável quanto aos números comunicados pelas administrações nacionais. Esta facilitação da exigência da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de... ser o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se necessário for, da inexactidão dos cálculos da Comissão» (37).
60 É certo que este caso não é directamente comparável ao presente, porque a Comissão não acusa o recorrente de ter comunicado números falsos. A verdade é que os números podiam ter sido diferentes se o recorrente tivesse efectuado uma fiscalização suficiente. Mas também neste caso, a Comissão não se limitou a afirmar que o FEOGA tinha sofrido um prejuízo. Pelo contrário, demonstrou que o recorrente tinha infringido o direito comunitário e precisou a forma revestida por essa infracção. Também especificou de que modo é que essa violação podia ter facilitado a especulação por parte dos proponentes. Finalmente, explicou que este comportamento podia ter levado a uma errada apreciação do mercado e, por conseguinte, à compra de quantidades excessivas de carne bovina, eventualmente a preços mais elevados. A Comissão fez, portanto, uma certa prova do prejuízo que o FEOGA poderia ter sofrido.
61 Não se pode impor à Comissão uma obrigação mais onerosa em matéria de prova, porque os motivos acima referidos que levam a facilitar a prova se verificam também no presente caso. Também não se pode excluir, com certeza, que o comportamento do recorrente tenha comprometido o funcionamento da organização comum do mercado.
62 Compete, assim, ao recorrente, como se pode verificar pelo acórdão citado no n.º 56, demonstrar que o comportamento criticado não provocou um aumento das despesas no quadro do FEOGA. O recorrente sustenta que a Comissão não está dependente de propostas para venda em intervenção enviadas pelos Estados-Membros, mas que dispõe de outras possibilidades de obter informações sobre a situação dominante no mercado.
63 O recorrente remete, quanto a este aspecto, para o Regulamento (CEE) n.º 610/77 da Comissão, de 18 de Março de 1997, relativo ao apuramento dos preços de bovinos adultos verificados nos mercados representativos da Comunidade e ao levantamento de preços de certos outros bovinos na Comunidade (38). Afirma que, por força deste regulamento, a Comissão recebe todas as informações necessárias para lhe permitir apreciar a situação do mercado. Faz-se notar, a este propósito, que se trata de informações necessárias para determinar os preços praticados nos mercados representativos da Comunidade. O nível dos preços nos mercados é importante para decidir se devem ser aplicadas medidas de intervenção. Não é a mesma coisa que fixar os preços e as quantidades no quadro da intervenção. Estes são fixados, nos termos do Regulamento n.º 571/89, com base nas propostas recebidas (39).
64 De onde se deduz que o número de propostas tem, pelo menos, um papel concomitante a desempenhar na avaliação do mercado e na determinação dos preços e quantidades aí compradas. Não pode, assim, excluir-se que a sobreavaliação das propostas tenha dado origem a uma conclusão errada.
65 Este facto não é alterado, mesmo que se considere, como alega o recorrente, que a Comissão é a única que pode ter uma visão global da situação do mercado e decidir da quantidade de carne a retirar desse mesmo mercado. A Comissão pode ainda, acrescenta o recorrente, fixar um preço máximo, de modo a manter o nível dos preços. Note-se a este respeito que a Comissão toma todas as suas decisões designadamente com base nas propostas que lhe são comunicadas. Se essas propostas forem especulativas, podem levá-la a uma apreciação errada.
66 O recorrente explica ainda que o processo de concurso é, por definição, especulativo e que não pode, por isso, reflectir a verdadeira situação do mercado. Justifica esta afirmação pelo facto de a data de abate ser posterior à apresentação das propostas. As propostas apresentadas pelas empresas seriam relativas à carne que elas podem adquirir no mercado nos dias seguintes. O espírito e a finalidade da intervenção é, porém, retirar do mercado a carne ao dispor do proponente que não pode ser escoada no mercado normal. Um criador de gado deve poder calcular, antes da data de abate, a quantidade de carne que pretende, ou deve, vender à intervenção. Não se pretende que ele compre carne que pode ainda encontrar nos dias seguintes.
67 Tendo a Comissão, pelo menos, feito um princípio de prova de que o comportamento do recorrente pode ter causado um prejuízo ao FEOGA, competia ao recorrente demonstrar que assim não era.
68 A repartição do ónus da prova nos moldes preconizados no presente caso parece igualmente justificada à luz de outros acórdãos do Tribunal em matéria de apuramento das contas. O Tribunal já decidiu que, nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda paga sem cumprimento desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser imputada ao FEOGA, ainda que se demonstre que nenhuma irregularidade material foi cometida (40).
69 O Tribunal declarou igualmente, a propósito da observância de formalidades: «Basta verificar que, tendo em conta o carácter essencial das formalidades que não foram respeitadas, a impossibilidade de controlar o respeito do prazo dentro do qual os produtos deviam ser exportados e, portanto, a probabilidade de perdas ou mesmo de fraudes em detrimento do orçamento comunitário, o montante não reconhecido pela Comissão, limitado a 2% das despesas em causa, não pode ser considerado excessivo e desproporcionado» (41). De onde decorre que a mera probabilidade de prejuízos pode ela própria servir de critério de apreciação. Esta probabilidade existe igualmente neste caso, tendo em conta os referidos indícios e os controlos não efectuados.
70 Resta-nos, pois, verificar se a argumentação do recorrente demonstra que o FEOGA não sofreu qualquer prejuízo. O recorrente alega, primeiro, que é à Comissão que compete demonstrar que houve prejuízo. Ora isto, como acima demonstrámos, não é correcto.
71 O recorrente cita, aliás, exemplos destinados a demonstrar que as alegadas propostas múltiplas não criam nenhuma vantagem para os proponentes. Quanto aos que a Comissão refere para demonstrar que as propostas múltiplas favorecem a especulação e provocam uma errada apreciação do mercado, o recorrente explica que não só é possível imaginar exemplos em que a divisão de uma proposta única beneficia o proponente pela diminuição do risco de perda da garantia, como se podem mesmo imaginar exemplos em que, ao contrário, uma proposta única tem vantagens para o proponente.
72 Não se pode excluir que, partindo de hipóteses de determinadas especulações e de diversos coeficientes de redução, seja possível imaginar exemplos em que uma proposta única seria mais vantajosa para o proponente. Tal não infirma, no entanto, a tese da Comissão de que uma divisão das propostas em várias propostas mais baixas diminui o risco de perda da garantia. Ainda que este risco não pudesse ser diminuído, nem por isso deixa de ser verdade que o montante da garantia perdida pode ser reduzido.
73 Verifica-se, pois, que o recorrente não conseguiu refutar as afirmações da Comissão a propósito do prejuízo financeiro sofrido pelo FEOGA.
Possibilidade de calcular o prejuízo financeiro em termos de percentagem fixa
74 O recorrente contesta, porém, também o cálculo do prejuízo financeiro em termos de uma percentagem fixa. Não havendo relação entre esse cálculo e o prejuízo, tratar-se-ia de uma sanção que teria que ter uma base legal. Ora, essa base legal não existe.
75 Quanto a este aspecto, realce-se que o recorrente parte erradamente da premissa que não é possível verificar uma qualquer relação com o prejuízo. Como demonstrámos acima (42), não se pode excluir que o FEOGA tenha sofrido um prejuízo. O recorrente sustenta, quanto a este aspecto, que é possível, neste caso, calcular de modo preciso, evitando o recurso, pela Comissão, ao cálculo em percentagem fixa. Não podemos concordar com o recorrente quanto a este aspecto, porque, como já foi acima demonstrado, só se podem tecer considerações puramente hipotéticas sobre os custos que poderiam ter sido evitados. Basta, aliás, remeter para a jurisprudência do Tribunal em casos em que a Comissão, em vez de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, se esforça por apurar o impacto financeiro da acção ilegal através de cálculos. Estes cálculos baseiam-se numa apreciação da situação que existiria no mercado sem essa infracção. Nesses casos, ainda segundo o Tribunal de Justiça, compete ao Estado-Membro fazer prova de que estão satisfeitas as condições para beneficiar do financiamento recusado pela Comissão (43). Também no presente caso, compete à recorrente demonstrar que a apreciação da Comissão é errada. Como ficou acima demonstrado, o recorrente não foi capaz de fazer essa prova.
[No que se refere aos modos de cálculo da percentagem fixa e às linhas de orientação fixadas nesta matéria pela Comissão, remetemos para os n.os 76 e segs. das conclusões de 24 de Março de 1998 no processo Reino Unido/Comissão (C-209/96)]
Violação do artigo 190.º do Tratado CE?
76 Por último, o recorrente alega que a decisão da Comissão deve ser invalidada por contrariar o artigo 190.º do Tratado. Afirma que a decisão não está suficientemente fundamentada, porque a razão por que a tomada a cargo das despesas foi recusada não é claramente apresentada. Há que remeter, quanto a este aspecto, para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual as decisões de apuramento das contas não exigem uma fundamentação detalhada, se o Governo interessado tiver estado estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e conhecer, portanto, a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio (44). No presente caso, a fundamentação da decisão de recusa da Comissão de tomar a cargo as despesas em causa consta dos dois relatórios de síntese. Além disso, a Comissão informou o recorrente, depois de ter efectuado os controlos em 1992, das críticas que tinha a fazer. O Reino da Dinamarca estava, assim, informado das razões que motivaram a recusa de tomada a cargo das despesas.
77 Deve, assim, concluir-se que as objecções do recorrente contra a decisão da Comissão não merecem acolhimento.
Despesas
78 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, primeiro período, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido.
D - Conclusão
79 Propomos, em consequência, que o Tribunal decida:
«1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino da Dinamarca é condenado nas despesas.»
(1) - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
(2) - Este problema é igualmente objecto, pelo menos parcialmente, dos processos Reino Unido/Comissão (C-209/96), França/Comissão (C-232/96), Irlanda/Comissão (C-238/96) e Itália/Comissão (C-242/96).
(3) - A regulamentação quanto a este aspecto consta do artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento (CEE) n.º 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5).
(4) - Artigo 13.º, n.º 4, do Regulamento n.º 859/89.
(5) - Quarto considerando e artigo 5.º do Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
(6) - Já referido na nota 3.
(7) - Terceiro considerando e artigos 7.º e segs. do Regulamento n.º 859/89.
(8) - Segundo considerando do Regulamento (CEE) n.º 571/89 do Conselho, de 2 de Março de 1989, que altera o Regulamento n.º 805/68, revoga o Regulamento (CEE) n.º 1302/73 e prorroga o Regulamento (CEE) n.º 4132/88 (JO L 61, p. 43).
(9) - Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19).
(10) - Documento VI/320/94 e documento VI/6355/95.
(11) - Sublinhados nossos.
(12) - Sublinhados nossos.
(13) - JO L 225, p. 4.
(14) - Instituído pela Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45).
(15) - V. a nota 9.
(16) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (C-48/91, Colect., p. I-5611, n.os 13 e 14), e referências deste constantes.
(17) - Acórdãos Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 18) e referências aí constantes; de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão (C-281/89, Colect., p. I-347, n.º 19), e referências aí constantes; de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1749, n.º 16), e de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C-55/91, Colect., p. I-4813, n.º 13), e referências aí constantes.
(18) - Acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect., p. 169, n.º 16).
(19) - Acórdãos de 3 de Dezembro de 1992, Contarini (C-283/91, Colect., p. I-6359, n.º 14), e de 29 de Fevereiro de 1996, França e Irlanda/Comissão (C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-795, n.º 21).
(20) - Regulamento da Comissão, de 1 de Agosto de 1990, que altera o Regulamento n.º 859/89 (JO L 204, p. 45).
(21) - Esta distinção encontra-se igualmente na versão inglesa, que fala de «interested parties» e de «tenderer».
(22) - Regulamento da Comissão, de 15 de Maio de 1990, que altera o Regulamento n.º 859/89 (JO L 126, p. 31).
(23) - Regulamento do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
(24) - O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70 prevê:
«São financiadas por força da alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.»
(25) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão (11/76, Recueil, p. 245, n.os 8 e 9).
(26) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 11).
(27) - Sétimo considerando do Regulamento n.º 729/70.
(28) - Acórdãos de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 11); de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (C-366/88, Colect., p. I-3571, n.º 20); de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n.º 17), e de 6 de Maio de 1982, BayWa e o. (146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.º 26).
(29) - Acórdão de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Colect., p. I-2283, n.os 17 e 18).
(30) - Artigo 10.º do Regulamento n.º 859/89.
(31) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 859/89.
(32) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 2456/93.
(33) - Terceiro considerando e artigo 11.º, n.º 3, segundo período.
(34) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 14), e referências dele constantes.
(35) - Acórdãos Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 16) e Reino Unido/Comissão (já referido na nota 17, n.º 14).
(36) - Acórdãos de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão (C-50/94, Colect., p. I-3331, n.º 26); de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 e 16/76, Recueil, p. 321, n.os 32 e segs.), e Reino Unido/Comissão (já referido na nota 17, n.º 13).
(37) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 17).
(38) - JO L 77, p. 1; EE 03 F12 p. 83.
(39) - Segundo considerando do Regulamento n.º 571/89 (já referido na nota 8).
(40) - Acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão (327/85, Colect., p. 1065, n.º 25).
(41) - Acórdão de 14 de Setembro de 1995, Irlanda/Comissão (C-49/94, Colect., p. I-2683, n.º 22).
(42) - V. os n.os 55 a 73.
(43) - Acórdão Reino Unido/Comissão (já referido na nota 17, n.os 14 e 15).
(44) - Acórdão Reino Unido/Comissão (já referido na nota 17, n.º 60).