62002CC0145_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
„
Áruk szabad mozgása
–
Azonos hatású intézkedések
–
A 70/524/EGK irányelv
–
Adalékanyagok
–
D‑vitamin a kiegészítő sertéstakarmányokban
”
I – Bevezetés
1. 2002. január 31‑i végzésével a Bundesverwaltungsgericht (Németország) három kérdést terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra, amelyekkel lényegében arra keresi a választ, hogy az EK 28.és 30. cikkel, vagy az 1984. november 29‑i 84/587/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 319., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 6. kötet, 139. o.) módosított, a takarmány-adalékanyagokról szóló, 1970. november 23‑i 70/524/EGK tanácsi irányelvvel (a továbbiakban: az irányelv)(2) ellentétes‑e egy olyan nemzeti intézkedés, amely megtiltja a tagállam területén egy másik tagállamban jogszerűen előállított, kiegészítő takarmány forgalmazását annak D‑vitamin‑szintje miatt.
II – Jogi háttér
A – Az irányelv
2. Az irányelv annak a ténynek a figyelembevételével került elfogadásra, hogy „a takarmányokban lévő adalékanyagokra vonatkozóan a tagállamokban [olyan] […] rendelkezések léteznek, amelyek alapelveiket illetően különböznek;” és „ebből következően ezek közvetlenül érintik a közös piac létrehozását és működését, és ezért ezeket össze kell hangolni” (negyedik preambulumbekezdés).
3. E célkitűzés fényében tehát az irányelv mindenekelőtt a 2. cikkben meghatározza a következő fogalmakat:
[...]
d) Teljes értékű takarmányok : takarmányok keverékei, amelyek összetételüknél fogva elegendőek napi adagként;
e) Kiegészítő takarmányok : takarmányok keverékei, amelyek bizonyos anyagokat nagy mennyiségben tartalmaznak, és összetételüknél fogva kizárólag más takarmányokkal együtt etetve elegendőek napi takarmányadagként;
[...]
h) Előkeverékek: adalékanyagok keverékei, illetve egy vagy több adalékanyag keveréke vivőanyagokkal, amelyeket takarmányok előállítására szánnak.
[...].
4. Jelen ügy vonatkozásában az irányelv kulcsrendelkezése a 12. cikk, amely három bekezdésre oszlik. Az (1) bekezdés így rendelkezik:
„A tagállamok előírják, hogy a kiegészítő takarmányok meghatározott hígításban nem tartalmazhatják az ezen irányelvben megnevezett adalékanyagok olyan szintjét, amely meghaladja a teljes értékű takarmányokra vonatkozóan rögzítettet”.
5. A (2) bekezdés az alábbiakat mondja ki:
„A tagállamok előírhatják, hogy a kiegészítő takarmányokban az antibiotikumok, kokcidiosztatikumok és egyéb gyógyászati anyagok, növekedésserkentők, D‑vitaminok és antioxidánsok szintje meghaladhatja a teljes értékű takarmányokra vonatkozóan rögzített legnagyobb szintet a következő esetekben:
a) olyan kiegészítő takarmányokban, amelyek minden felhasználó számára való hozzáférhetőségét valamely tagállam engedélyezte, feltéve hogy a [...] D‑vitaminok [...] szintje nem haladja meg a rögzített legnagyobb szint ötszörösét;
b) olyan kiegészítő takarmányokban, amelyeket bizonyos állatfajoknak szántak, és amelyeknél a tagállam számára megengedett, hogy engedélyezze a területén a minden felhasználó számára való hozzáférhetőségét valamely különleges takarmányozási rendszer miatt, feltéve hogy azok szintje nem haladja meg:
—
[...];
— [...];
— D‑vitaminok esetén a 200 000 NE/kg(3) ‑ot.
A tagállamok előírják, hogy amennyiben a kiegészítő takarmányok előállítása során az a) pontban említett lehetőséggel élnek, a b) pontban említett lehetőséget nem lehet egyidejűleg igénybe venni.”
6. A (3) bekezdés így szól:
„A (2) bekezdés alkalmazása esetén a tagállamok előírják, hogy a takarmányoknak legyen egy vagy több olyan összetételi jellemzője (például a fehérjékre, vagy az ásványi anyagokra vonatkozóan), amely a gyakorlatban biztosítja, hogy a teljes értékű takarmányokra meghatározott adalékanyag-szintet nem haladják meg, és hogy a takarmányt nem használják más állatfajoknál.”
7. Végül meg kell említeni az irányelv 19. cikkét, amely értelmében „[a] tagállamok gondoskodnak arról, hogy az ezen irányelvnek megfelelő [...] takarmányok kizárólag az ezen irányelvben előírt forgalmazási korlátozások tárgyát képezik”.
B – A német szabályozás
8. Az irányelvet Németországban a Futtermittelgesetz (a takarmányokról szóló törvény, a továbbiakban: FMG) és a Futtermittelverordnung (a takarmányokról szóló rendelet, a továbbiakban: FMV) ültette át.
9. Az FMG 14. cikke 2000. augusztus 25‑én kihirdetett változata tiltja azon takarmányok behozatalát, amelyek nem felelnek meg a vonatkozó német rendelkezéseknek.
10. Ebben a vonatkozásban különös jelentőséggel bír az FMV 17a. cikkének 2000. november 23‑án kihirdetett változata. E cikk (1) bekezdése előírja, hogy a kiegészítő takarmányok adalékanyag-szintje nem haladhatja meg a vonatkozó, felhatalmazást adó közösségi rendeletekben meghatározott legnagyobb szintet. A D‑vitaminok esetében ez a legnagyobb szint 2000 NE/kg.
11. A rendelkezés (2) bekezdése előírja továbbá, hogy a (3) bekezdés rendelkezéseire tekintettel a kiegészítő takarmányok legnagyobb adalékanyag-szintjét meg lehet haladni, ha e takarmányokat más takarmányokkal, rendeltetésüknek megfelelően keverve az adalékanyagok legnagyobb szintjét betartják. E rendelkezés célja az irányelv 12. cikke (1) bekezdésének átültetése.
12. A (3) bekezdés a (2) bekezdésben szabályozottaktól történő öt eltérést határoz meg. Jelen ügy vonatkozásában az első és az ötödik eltérés érdekes számunkra.
13. Az első pontban meghatározott első eltérés értelmében a tiflohepatitis és a kokcidiózis megelőzésére szolgáló kiegészítő takarmányokban a D‑vitamin szintje elérheti akár az előírt értékek ötszörösét is. Ez a rendelkezés az irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének a) pontját hajtja végre.
14. A második pont d) alpontjában meghatározott ötödik eltérés szerint a D‑vitamin‑szint a valamennyi állatfajnak és állatcsoportnak szánt kiegészítő takarmányokban kiegészítő és rövid idejű vitaminbevitel céljából elérheti egészen a 200 000 NE/kg‑ot is. Ez a rendelkezés az irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének b) pontját ülteti át.
III – Tényállás
15. A Denkavit Futtermittel GmbH német társaság (a továbbiakban: Denkavit) kapcsolt vállalkozásán keresztül Hollandiában állítja elő „Denkavit Kern Ferkel 125” nevű termékét (a továbbiakban: a megtámadott termék), amelyet aztán maga a Denkavit hoz be Németországba. Sertéseknek szánt kiegészítő takarmányról van szó, amely 16 000 NE/kg D‑vitamint tartalmaz, és amelyet csakis egyszerű takarmányokkal 1:7 arányban történő hígítást követően lehet felhasználni.
16. Ahogyan az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kiderül, ez a termék megfelel a vonatkozó holland szabályozásnak. Különösen, ahogyan a Bíróság erre vonatkozó kérdésére adott válaszában a holland kormány megerősítette, a megtámadott terméket az irányelv 12. cikkének (1) bekezdését átültető holland rendelkezés engedélyezi.
17. A megtámadott termék, ahogyan az az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben olvasható, nem felel meg ugyanakkor a vonatkozó német jogszabálynak, pontosabban az FMV 17a. cikke (3) bekezdése 1. pontjának. Ebből a rendelkezésből ugyanis a német bírók értelmezésében az következik, hogy a D‑vitamin‑szint nem haladhatja meg a 2000 NE/kg‑os legnagyobb szint ötszörösét, vagyis a 10 000 NE/kg‑ot.
18. E jogszabály alapján 1991‑ben az illetékes német hatóságok (az Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány regionális élelmezésügyi és vadászati hivatala) közölték a Denkavittal, hogy nem hozhatja be Németországba a megtámadott terméket, éppen annak túl magas D‑vitamin‑szintje miatt. Úgy vélték, hogy az FMV 17a. cikke (3) bekezdésének első pontja értelmében a sertéseknek szánt kiegészítő takarmányok maximum 10 000 NE/kg D‑vitamint tartalmazhatnak. A megtámadott termék 16 000 NE/kg‑ot tartalmaz, tehát 6000‑rel többet, és mint ilyen, az FMG értelmében be van tiltva.
19. Ezt követően, 1993‑ban a Denkavit megállapítás iránti keresetet nyújtott be az illetékes közigazgatási bíróságnál (Verwaltungsgericht). A felperes különösen azt kérte, hogy a bíróság mondja ki, az EK 28. és 30. cikk értelmében a felperesnek joga van Németországba behozni és forgalmazni a megtámadott terméket, amely 16 000 NE/kg D‑vitamint tartalmaz, és használat céljából egyéb takarmányokkal 1:7 arányban kell keverni.
20. Miután a közigazgatási bíróság a keresetét elutasította, a Denkavit fellebbezést nyújtott be az Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány Oberverwaltungsgerichtjénél, amely a keresetnek helyt adott. Ezen a ponton az Észak‑Rajna–Vesztfália tartomány támadta meg ezt a határozatot a német legfelsőbb közigazgatási bíróság, a Bundesverwaltungsgericht előtt.
21. Ez utóbbi bíróság, miután úgy vélte, hogy a kérdés közösségi jogi vonatkozással bír, felfüggesztette az eljárást, és az EK 234. cikk értelmében a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
„1) Közvetlenül az EK 28. és 30. cikk fényében kell‑e értelmezni a takarmányokra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket, amelyek megtiltják a nemzeti jognak nem megfelelő D 3 ‑vitamin‑szintjük miatt egy másik tagállamban jogszerűen előállított takarmányok behozatalát?
2) Az adalékanyagokról szóló 524/70/EGK irányelv 19. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az lehetővé teszi egy másik tagállamban jogszerűen előállított kiegészítő takarmány behozatalának tilalmát azon az alapon, hogy az meghaladja az importáló tagállam által előírt D 3 -vitamin‑szintet?
3) A második kérdésre adandó válasz függ‑e attól, hogy az importáló tagállam és az exportáló tagállam szabályozása közötti eltérés abból ered, hogy e tagállamok az 524/70 irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének b) pontjában biztosított jogalkotási lehetőséggel eltérő módon élnek?”
IV – Értékelés
A – Bevezetés
22. Az idézett kérdésekkel a kérdést előterjesztő bíró lényegében arra keresi a választ, hogy az irányelvvel (második és harmadik kérdés) vagy az EK 28–30. cikkel (első kérdés) ellentétes‑e egy olyan intézkedés, amellyel a tagállam megtiltja egy másik tagállamban az irányelv 12. cikke (1) bekezdésének értelmében forgalomba hozott kiegészítő takarmány forgalmazását, azon az alapon, hogy az irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének a) pontjában előírtnál magasabb a D‑vitamin szintje.
23. Valójában ugyanakkor, ahogyan a továbbiakban még látni fogjuk, az első kérdésre csak akkor szükséges választ adnunk, ha kizárjuk, hogy az ügy tárgyát képező német intézkedés az irányelv alapján be van tiltva. Márpedig ez a kérdés az irányelv 12. cikkének értelmezését teszi szükségessé, amely közvetlenül vagy közvetve a másik két kérdés tárgya. Célszerű tehát megfordítani a válaszadás sorrendjét, és mindenekelőtt e két kérdést megvizsgálni, majd csak ezek után fontolóra venni, amennyiben szükséges, az elsőt.
B – A második kérdésről
24. Ez a kérdés a német jogszabály jogszerűségének kérdését különösen az irányelv 19. cikke tekintetében veti fel.
25. Ahogyan láttuk, ez a cikk előírja, hogy „[a] tagállamok gondoskodnak arról, hogy az ezen irányelvnek megfelelő […] takarmányok kizárólag az ezen irányelvben előírt forgalmazási korlátozások tárgyát képezik.” Jelen ügyben a vonatkozó korlátozásokat az irányelv 12. cikke határozza meg. Tehát e rendelkezés hatályát kell értelmeznünk.
26. A feladat egyébiránt nem könnyű, mert a 12. cikk szövegezése nem igazán szerencsés, ami megnehezíti e rendelkezés olvasatát, mégpedig nemcsak az egyes bekezdések, hanem mindenekelőtt a bekezdések közötti kapcsolat tekintetében. Éppen e vonatkozásban a legszámottevőbbek az eltérések a felek között, akik egymással ellentétes értelmezést javasoltak.
27. Mielőtt állást foglalnék a kérdésben, részletesen meg kell vizsgálnom a 12. cikk hatályát és tartalmát, valamint az egyes bekezdések közötti kapcsolatot.
28. Az (1) bekezdés vizsgálatával kezdve előzetesen megállapítom, hogy ez a bekezdés a következőtől eltérően elég egyértelműnek tűnik, és jelentésében a felek egyet is értenek. A rendelkezés lényegében meghatározza a kiegészítő takarmányokban az adalékanyagok legnagyobb szintjét, kimondva, hogy „a kiegészítő takarmányok meghatározott hígításban nem tartalmazhatják az ezen irányelvben megnevezett adalékanyagok olyan szintjét, amely meghaladja a teljes értékű takarmányokra vonatkozóan rögzítettet”. Ahogyan láttuk, a D‑vitaminra vonatkozóan ez a szint 2000 NE/kg.
29. A felek egyetértenek abban is, hogy a vizsgált bekezdésben meghatározott szint a kiegészítő takarmányra hígított formában vonatkozik. Ez a pontosítás egyértelműen kiderül a „meghatározott hígításban” kitételből.
30. Ebből következik, hogy egy kiegészítő takarmánynak olyan mennyiségben kell D‑vitamint tartalmaznia, hogy az, egy másik takarmánnyal az előírt arányban keverve, a teljes értékű takarmányban ne haladja meg a 2000 NE/kg‑ot.
31. Az (1) bekezdés alkalmazásában ezáltal nem az adalékanyag szintje válik meghatározóvá – és hamarosan látni is fogjuk e különbségtétel jelentőségét –, hanem a hígítási arány. Például egy, a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló termék esetében, amely tiszta formában (azaz nem hígítva) 16 000 NE/kg‑ot tartalmaz, és 1:7 arányban kell hígítani, a létrejött oldatban 2000 NE/kg(4), tehát a 12. cikk (1) bekezdésének megfelelő lesz a vitaminszint.
32. Miután ezt megállapítottuk, térjünk át a 12. cikk (2) bekezdésére, amelynek értelmezésével kapcsolatban a felek összeegyeztethetetlen állásponton vannak.
33. Mindenekelőtt emlékeztetek arra, hogy ez a rendelkezés felhatalmazza a tagállamokat annak előírására, „hogy a kiegészítő takarmányokban a […] D‑vitaminok […] szintje meghaladhatja a teljes értékű takarmányokra vonatkozóan rögzített legnagyobb szintet […]”.
34. E célból a (2) bekezdés első albekezdésének a) és b) pontja két választási lehetőséget biztosít a tagállamok számára. Először is [a) pont], a tagállamok előírhatják, hogy a minden felhasználó számára hozzáférhető kiegészítő takarmányok meghaladhatják a teljes értékű takarmányokra vonatkozóan rögzített szintet (vagyis 2000 NE/kg‑ot), feltéve hogy nem haladják meg a rögzített legnagyobb szint ötszörösét (vagyis 2000 x 5 = 10 000 NE/kg‑ot).
35. Másodszor [b) pont], a tagállamok előírhatják, hogy olyan kiegészítő takarmányokban, amelyeket bizonyos állatfajoknak szántak, és amelyeknél a tagállam engedélyezheti a területén a hozzáférhetőséget minden felhasználó számára valamely különleges takarmányozási rendszer miatt, a D‑vitamin‑szint meghaladhatja az előírt határértékeket, feltéve hogy nem haladja meg a 200 000 NE/kg‑ot(5) .
36. E rendelkezés vonatkozásában a felek csupán abban értenek egyet, hogy a (2) bekezdés, ellentétben az (1) bekezdéssel, a tiszta formájú (vagyis nem hígított) teljes értékű takarmányra vonatkozik. Ami számomra helyesnek tűnik. Attól eltekintve ugyanis, hogy a (2) bekezdésben hiányzik az (1) bekezdésben szereplő „meghatározott hígításban” kitétel, teljesen nyilvánvaló, hogy a (2) bekezdésben említett szinteknek (pl. 200 000 NE/kg) csak akkor van értelmük, ha tiszta formájú kiegészítő takarmányra vonatkoznak.
37. Egyebekben, ismétlem, a felek között teljes az egyet nem értés, legfőképpen a rendelkezés (1) és (2) bekezdése közötti kapcsolat tekintetében.
38. A Denkavit és a Bizottság azt állítják, hogy valamely tagállam által az (1) bekezdés értelmében engedélyezett terméket egy másik tagállam nem tilthat be saját, a (2) bekezdés alapján kibocsátott jogszabályok alapján, mert ennek a bekezdésnek nem a forgalmazható kiegészítő takarmányok körének a szűkítése, hanem annak bővítése a célja. Vagyis a valamely tagállamban az (1) bekezdés értelmében engedélyezett termék szabadon mozoghat az egységes piac egészén belül, anélkül, hogy egy másik tagállam megtilthatná saját területén való forgalmazását a (2) bekezdés értelmében elfogadott jogszabályokra való hivatkozással.
39. A német kormány ezzel ellentétben úgy véli, hogy a (2) bekezdés lehetőséget biztosít valamennyi tagállamnak arra, hogy az (1) bekezdéstől eltérve, szigorúbb feltételeket írhasson elő bizonyos adalékanyagokat tartalmazó takarmányok forgalmazására. Álláspontja szerint ugyanis a (2) bekezdés „különleges” szabály az (1) bekezdéshez képest, és mint ilyen tehát a „ lex specialis derogat generali ” elv alapján tér el attól. Ebből a feltevésből következik, hogy a (2) bekezdésben szereplő szinteket a kérdéses takarmányok forgalmazása – az (1) bekezdésen kívüli – további akadályainak lehet tekinteni.
40. Véleményem szerint a német kormány álláspontja kevésbé meggyőző a Bizottság és a Denkavit álláspontjánál, mégpedig számos oknál fogva, amelyeket az alábbiakban kísérelek meg bemutatni.
41. Először is meg kell jegyeznem, hogy a (2) bekezdésben semmi sem utal arra, hogy az az (1) bekezdésben felállított általános szabálytól való eltérésnek minősülne. Sőt mi több, megjegyezném, hogy ez a rendelkezés nem tartalmazza azt az általában ilyen esetben szokásos kitételt, hogy „az (1) bekezdéstől eltérve”, míg a német jogalkotó kötelességének érezte, hogy a (2) bekezdést átültető rendelkezésbe két kitételt is beszúrjon annak egyértelművé tételére, hogy az az (1) bekezdést átültető rendelkezéstől szűkítő értelemben tér el.(6)
42. Ettől eltekintve számomra az tűnik döntőnek, hogy ha figyelmesen olvassuk a 12. cikket, kiderül, hogy első két bekezdésének alkalmazási köre eltérő, mert csak az (1) bekezdés vonatkozik teljes értékű takarmányokra „ meghatározott
hígításban”(7), míg ilyesfajta utalás teljesen hiányzik a (2) bekezdésből.
43. Más szóval, míg az (1) bekezdést olyan kiegészítő takarmányokra kell alkalmazni, amelyek bármiféle olyan adalékanyagot tartalmaznak, amelyre hígítási szabály vonatkozik, a (2) bekezdést olyan kiegészítő takarmányokra kell alkalmazni, amelyek olyan adalékanyagot tartalmaznak, amelyre ilyen szabály nem vonatkozik .
44. Ezt egyébként a 12. cikk (3) bekezdése is megerősíti. E rendelkezés értelmében ugyanis „[a] (2) bekezdés alkalmazása esetén” a termék és összetétele jellemzőinek biztosítaniuk kell, hogy a teljes értékű takarmányban semmiképp se haladják meg a legnagyobb szinteket. Világos, hogy felesleges, vagy legalábbis túlzó az ilyesfajta elővigyázatosság az olyan kiegészítő takarmányok vonatkozásában, amelyekre kifejezetten vonatkozik hígítási szabály, amennyiben ez a szabály önmagában biztosítja a megfelelő koncentráció elérését, ugyanakkor ez az elővigyázatosság szükséges, ha ilyen hígítás nincs előírva .
45. Márpedig ha ez így van, ebből az következik, hogy a 12. cikk (1) és (2) bekezdése között nem áll fenn általános-különös kapcsolat vagy egyiknek a másiktól való bármiféle eltérése, mégpedig azon egyszerű oknál fogva, hogy az egyik alkalmazási körébe tartozó esetek különböznek a másik által szabályozott esetektől.
46. Hozzá kell tennem, hogy ez a következtetés számomra jobban megfelel az irányelv negyedik preambulumbekezdésben megfogalmazott liberalizációs és harmonizációs rendeltetésének. Ha a német kormány által javasolt megoldást követnénk, vagyis elfogadnánk, hogy a 12. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott nemzeti szabályok az (1) bekezdésben foglaltakhoz képest további feltételeket írhatnának elő az azon takarmányok esetében, amelyekre hígítási arány vonatkozik, fennállna a veszélye annak, hogy e rendeltetés súlyos sérelmet szenved. A végén azt is elfogadnánk, hogy, a (2) bekezdés által biztosított széles mérlegelési jogkörnek köszönhetően valamennyi nemzeti jogalkotó további autonóm, a többi tagállam által bevezetettől eltérő szinteket tehet hozzá az (1) bekezdésben megállapítottakhoz. Ez ténylegesen az irányelv által e ponton felállított harmonizációs célkitűzések meghiúsítását jelentené.
47. Az itt bemutatott álláspont ellen ugyanakkor a német kormány logikai-rendszerbeli ellenvetéssel él. Álláspontja szerint amennyiben a (2) bekezdés lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy ne szűkítsék, de egyenesen bővítsék az (1) bekezdés szerint forgalmazható termékek körét, és ha az (1) és (2) bekezdés egyidejűleg alkalmazható lenne, nem lenne értelme a (2) bekezdésnek, mivel az ez utóbbi alapján engedélyezhető valamennyi termék már az (1) bekezdés által engedélyezett lenne.
48. Az ellenvetés nem tűnik számomra döntőnek. Ahogyan fentebb mondottam (l. a 41. és azt követő pontokat), a két rendelkezésnek eltérő tárgya és rendeltetése van. Hiszen létezhetnek olyan, az (1) bekezdés értelmében tiltott takarmányok, amelyek a (2) bekezdés alapján engedélyezhetők. Gondoljunk csak például egy 9000 NE/kg tartalmú takarmányra, amelyre vonatkozóan nincs hígítási szabály előírva. Egy ilyen termék, amennyiben megfelel a (3) bekezdésben előírtaknak, jogszerű a (2) bekezdés első albekezdésének a) pontja értelmében, ugyanakkor anélkül, hogy az (1) bekezdés alkalmazási körébe esne. Ez azt mutatja, hogy a (2) bekezdés megtartja önálló normatív jelentését akkor is, ha a Bizottság és a Denkavit által javasolt értelmezést követjük.
49. Végül a német kormány arra hivatkozik, hogy csak a 12. cikk (2) bekezdésének általa adott értelmezése alkalmas a közegészség védelme követelményeinek betartására, és ez indokolja a Szerződés és az irányelv által elérni kívánt liberalizációs hatások esetleges korlátozásait. Ha ugyanis a Bizottság és a Denkavit által javasolt értelmezést követnénk, jegyzi meg a német kormány, a (2) bekezdés alapján elfogadott nemzeti rendelkezéseket könnyen megkerülhetnék azok a termékek, amelyek ugyan rendkívül magas szinteket tartalmaznak, ugyanakkor jogszerűek az (1) bekezdés értelmében, amennyiben a használatukhoz előírt hígítás aránya is nagyon magas.
50. Erre vonatkozóan a német kormány példaként egy képzeletbeli terméket említ, amelynek D‑vitamin‑szintje 1 000 000 NE/kg, és amelyet 1:499 arányban hígítva kell felhasználni. A német kormány úgy véli, hogy egy ilyen termék, noha megfelel az (1) bekezdésben foglalt szabálynak, nem egyeztethető össze a közegészségügyi követelményekkel, hiszen egyes adalékanyagok különösen kényesek és veszélyesek. Minél magasabb a koncentráció, jegyzi meg a német kormány, annál kiszámíthatatlanabbak a hibás adagolás következményei.
51. Ez a kifogás ugyanakkor nem tűnik teljesen meggyőzőnek. Mindenekelőtt általánosságban meg lehet jegyezni, hogy a közegészség védelmének követelményei egy ilyen esetben az áruk szabad mozgásának korlátozását vonnák maguk után, tehát, az állandó ítélkezési gyakorlat által megállapított értelmezési kritériumok fényében nagy körültekintéssel kellene rájuk – mint a közös piac egyik alapelve alóli kivételre – hivatkozni. Nem ez a helyzet a jelen ügyben, figyelembe véve többek között azt, hogy a német kormány aggodalmai meglehetősen általánosnak tűnnek a vélt kockázatok megjelölése szempontjából.
52. Ettől eltekintve meg kell azonban jegyeznem, hogy ha igaz, hogy a (2) bekezdés célja a német kormány által említett veszély elkerülése, nem érthető, hogy ez a rendelkezés ilyen rendeltetést miért csak az antibiotikumok, a D‑vitamin és a növekedésserkentők vonatkozásában (l. az irányelv (2) bekezdése első albekezdésének a) pontját) mond ki. A német kormány sem szolgál semmiféle magyarázattal e korlátozásra vonatkozóan. De még ha a német kormány álláspontját akarnánk is követni, nehezen érthető, hogy – amint ezt a kérdést előterjesztő bíró helyesen kiemeli – mivel lenne kockázatosabb egy 16 000 NE/kg vitamintartalmú termék forgalmazásának engedélyezése, amikor a német jogszabály akár 200 000 NE/kg szintet is elérő tartalmú takarmányokat is engedélyez [l. az FMV 17a. cikke (3) bekezdése második pontjának d) alpontját, amely az irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének b) pontját ülteti át].
53. Egyébiránt úgy tűnik, hogy a közegészség védelme szintjének vonatkozásában alapvető konvergencia áll fenn a 12. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt szabály között. E rendelkezés (3) bekezdése ugyanis azt írja elő, hogy a (2) bekezdés alkalmazása esetén a takarmánynak olyan összetételi jellemzőkkel kell rendelkeznie, amelyek a gyakorlatban biztosítják, hogy a teljes értékű takarmányra meghatározott adalékanyag-szintet nem haladják meg, vagy hogy a takarmányt nem használják más állatfajoknál. Amiből arra lehet következtetni, hogy a (2) bekezdés által engedélyezett takarmányoknak természetüknél fogva olyanoknak kell lenniük, hogy a hígítás lényegében természetesen megvalósulhasson.(8)
54. Ez végső soron azt jelenti, hogy, amint arra a Bizottság rámutat, a 12. cikk (2) és (3) bekezdésének együttes rendelkezéseivel érintett teljes értékű takarmány D‑vitamin‑szintje nem különbözik az (1) bekezdéssel előírttól. Mindössze két (a higított takarmányra, illetve a tiszta formában levő takarmányra vonatkozó) módon lehet ugyanarra az eredményre jutni.
55. Úgy tűnik tehát számomra, hogy a német kormány által előterjesztett érvek nem cáfolják meg a Denkavit és a Bizottság által kifejtetteket.
56. Ennélfogva javasolom, a Bíróság azt a választ adja a második kérdésre, hogy az 1984. november 29‑i 84/587/EGK irányelvvel módosított 70/524/EGK irányelv 12. és 19. cikkének együttes rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes egy olyan intézkedés, amellyel a tagállam megtiltja a területén valamely másik tagállamban az említett irányelv 12. cikke (1) bekezdésének megfelelően, szabályszerűen előállított kiegészítő takarmány forgalmazását, annak D‑vitamin‑szintje miatt.
C – A harmadik kérdésről
57. Ezzel a kérdésével a Bundesverwaltungsgericht arra keresi a választ, hogy a megtámadott termék forgalmazási tilalma jogszerűségének megítélése függhet‑e attól, hogy a kérdéses tagállamok (vagyis Németország és Hollandia) eltérő módon élnek az irányelv 12. cikke (2) bekezdése első albekezdésének b) pontja által kínált jogalkotási lehetőséggel. Más szóval azt kérdezi, hogy a valamely tagállamban az említett irányelv e rendelkezését átültető intézkedés alapján forgalmazott terméket betilthat‑e egy másik tagállam, amely a jogalkotási lehetőséggel nem, vagy azzal attól eltérő módon élt, úgy határozva, hogy nem engedélyezi a kérdéses terméket.
58. A kérdés ugyanakkor teljességgel hipotetikusnak tűnik számomra, mert azon a feltevésen alapul, hogy a megtámadott terméket a 12. cikk (2) bekezdése első albekezdésének b) pontja alapján elfogadott holland jogszabály alapján hozták forgalomba Hollandiában. Ugyanakkor maga a holland kormány jelentette ki a Bíróság erre vonatkozó kérdésére adott válaszában, hogy a megtámadott terméket Hollandiában az irányelv 12. cikkének (1) bekezdése alapján hozták forgalomba, és ezt az állítást egyik fél sem vitatta.
59. Ilyen körülmények között álláspontom az, hogy a kérdés, ahogyan már mondottam, hipotetikussá és jelen jogvita kimenetelének vonatkozásában irrelevánssá válik, ezáltal úgy vélem, a Bíróságnak nem szükséges azt megválaszolnia.(9)
D – Az első kérdésről
60. Visszaérkezve végül az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéshez, emlékeztetek rá, hogy ezzel a kérdést előterjesztő bíró arra keresi a választ, hogy az FMV vonatkozó rendelkezéseit (azaz a 17a. cikk (3) bekezdésének első pontját), amelyek a megtámadott terméket annak D‑vitamin‑szintje miatt betiltják, az EK 28. és 30. cikk fényében kell‑e értelmezni.
61. Ennek kapcsán mindenekelőtt ki kell emelni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint amennyiben valamely irányelv részleges harmonizációt eredményez, valamely tagállamnak áruk egy másik tagállamból való behozatalát korlátozó szabályait az EK 28. és 30. cikk fényében is vizsgálni kell.(10)
62. Vagyis jól látható, hogy e kérdésnek csak akkor van létjogosultsága, ha úgy véljük, hogy az irányelv 12. cikkének (2) bekezdését a német kormány által javasolt módon kell értelmezni, azaz abban az értelemben, hogy ez a rendelkezés meghagyja valamennyi tagállam számára a lehetőséget, hogy az (1) bekezdéstől eltérve bizonyos adalékanyagokat tartalmazó takarmányok forgalmazására szigorúbb feltételeket írjon elő.
63. Ebben az esetben ugyanis azt kellene vélnünk, hogy az irányelv által tervezett harmonizáció nem teljes, és így szabad mozgásteret enged a tagállamok számára. Akkor felmerülne annak értékelése, hogy a nemzeti jogszabályok által esetlegesen előírt, szigorúbb feltételek összeegyeztethetők‑e az EK 28–30. cikkel.
64. Az irányelv 12. cikkének általam javasolt értelmezése viszont, mint láttuk, ezzel ellentétes következtetéshez vezet, vagyis ahhoz, hogy a jelen ügyben szereplőkhöz hasonló megszorító rendelkezések ellentétesek az irányelvvel. Feleslegessé válik tehát annak meghatározása, hogy az említett jogszabály ellentétes‑e az EK 28–30. cikkel is, következésképpen nem szükséges választ adni a most vizsgált kérdésre.
65. Pusztán a teljesség kedvéért ugyanakkor emlékeztetek arra, hogy az EK 28. cikk tiltja a tagállamok közötti behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozásokat és az azzal azonos hatású intézkedéseket, azaz amelyek közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatják a Közösségen belüli kereskedelmet.(11) Az FMV 17a. cikke (3) bekezdésének első pontja, úgy tűnik, pontosan az EK 28. cikk tilalma alá esik, mivel valamely másik tagállamban jogszerűen előállított és forgalmazott árukra vonatkozóan támaszt feltételeket, korlátozva ezáltal azok mozgását.(12)
66. Igaz, hogy az EK 30. cikk kivételt tesz az olyan behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozások és azzal azonos hatású intézkedések tekintetében, amelyeket többek között az emberek és állatok egészségének és életének védelme indokol, amennyiben nem az önkényes megkülönböztetés vagy a tagállamok közötti kereskedelem rejtett korlátozásának eszközei. Ahogyan fentebb láttuk, a német kormány nem szolgáltatott semmilyen meggyőző bizonyítékot arra, hogy az FMV 17a. cikke (3) bekezdése első pontjának a közegészségügyi követelmények védelme lenne a célja. (l. az 51. és azt követő pontokat).
67. A most vizsgált esetben tehát esetlegesen a nemzeti bíró feladata lenne, hogy az általa ismert tényállási elemek alapján értékelje, hogy egy ilyen rendelkezést más módon indokolhatják‑e ezen (vagy egyéb) követelmények, és hogy az adott esetben, a Bíróság ismert ítélkezési gyakorlatának megfelelően, az intézkedés nem aránytalan vagy hátrányosan megkülönböztető‑e.
68. De amint említettem, nem hiszem, hogy jelen ügyben ilyesfajta vizsgálat szükséges lenne, mert a probléma, véleményem szerint, az irányelv alapján már megoldódott.
V – Végkövetkeztetések
69. Következésképpen javasolom, hogy a bíróság azt a választ adja a Bundesverwaltungsgerichtnek, hogy az 1984. november 29‑i 84/587/EGK irányelvvel módosított, 1970. november 23‑i 70/524/EGK irányelv 12. és 19. cikkének együttes rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes egy olyan intézkedés, amellyel a tagállam megtiltja a területén valamely másik tagállamban az említett irányelv 12. cikke (1) bekezdésének megfelelően, szabályszerűen előállított kiegészítő takarmány forgalmazását, annak D‑vitamin‑szintje miatt.
(1) .
(2) 	HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 1. kötet, 190. o.
(3)
–  Nemzetközi Egység
(4)  –	Hiszen 16 000 : (1 + 7) = 2000
(5)  –	Meg kell jegyeznünk, hogy az olasz változat így szól: „a condizione che la percentuale
non superi”, míg más nyelvekben „szintről” beszélnek, pl. a francia változat így szól: „à condition que leur teneur
ne dépasse pas”, a német változatban pedig ez áll:„wenn [...] der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt” (kiemelés tőlem).
(6)  –	L. az FMV 17a. cikkének  (2) és (3) bekezdését, ahol erre vonatkozóan a következők olvashatók:  „a (3) bekezdésben foglaltak kivételével”, és „a második bekezdéstől eltérve”.
(7)  –	Kiemelés tőlem.
(8)  –	Arra az esetre gondolhatnánk például, mikor egy takarmányt az állatok csak hígított formában fogyasztanak el, vagy amikor a tiszta formában fogyasztott takarmány az állatok kiszáradásához vezet.
(9)  –	Analóg eset vonatkozásában l. pl. a C‑458/93. sz. Saddik‑ügyben 1995. március 23‑án hozott végzés (EBHT 1995., I‑511. o.) 17–18. pontját.
(10)  –	L. a 28/84. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1985. október 3‑án hozott ítélet (EBHT 1985., 3097. o.) 25. pontját; a 29/87. sz., Dansk Denkavit kontra Dán Földművelésügyi Minisztérium ügyben 1988. június 14‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 2965. o.) 19. pontját és a C‑3/99. sz. Ruwet‑ügyben 2000. október 12‑én hozott ítélet (EBHT 2000._I‑8749. o.) 42. pontját.
(11)  –	A 8/74. sz. Dassonville‑ügyben 1974. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 1974._837. o.) 5. pontja.
(12)  –	A 120/78. sz. Rewe-Zentral, ún. „Cassis de Dijon” ügyben 1979. február 20‑án hozott ítélet (EBHT 1979._649. o.).