62000CC0280_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Genom beslut den 18 juni 2002 förordnade domstolen om återupptagande av det muntliga förfarandet i förevarande mål.
2. I detta beslut konstaterade domstolen att domen av den 22 november 2001 i målet Ferring meddelats efter det muntliga förfarandet och kan påverka domstolens svar på de frågor som ställts av Bundesverwaltungsgerich (Tyskland). Domstolen underströk även att domen i målet Ferring diskuteras i det förslag till avgörande som jag föredrog den 19 mars 2002 i förevarande mål liksom i det förslag till avgörande som föredrogs av generaladvokaten Jacobs i målet GEMO.
3. Domstolen har alltså anordnat en ny muntlig förhandling för att bereda parterna, medlemsstaterna, kommissionen och rådet tillfälle att ta ställning till betydelsen av målet Ferring. Domstolen har förelagt parterna att yttra sig gällande frågan huruvida och enligt vilka kriterier en ekonomisk förmån beviljad av myndigheterna i en medlemsstat för att ersätta kostnaderna för de offentliga serviceåtaganden som staten ålägger ett företag skall anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse).
4. På det politiska planet förekommer ett flertal olika ståndpunkter i frågan gällande vilka gemenskapsrättsliga regler som är tillämpliga på ekonomiskt stöd för allmännyttiga tjänster. Denna fråga debatteras även bland generaladvokaterna vid domstolen liksom i doktrinen. De olika ståndpunkterna är så bekanta att det inte är nödvändigt att ta upp dem här. Jag kommer däremot, innan jag kompletterar vårt förslag till avgörande av den 19 mars 2002, att i korthet beröra de av de intervenerande parterna presenterade argumenten.
I - De intervenerande parternas argument
5. Utöver parterna har sex medlemsstater intervenerat under det återupptagna muntliga förfarandet, nämligen Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Danmark, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland. Rådet däremot har inte intervenerat.
6. Den argumentation som skett i domstolen möjliggör en indelning av parterna i två tydligt avgränsade grupper.
7. Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg, Förbundrepubliken Tyskland, Republiken Frankrike och Konungariket Spanien utgör den första gruppen parter. Dessa parter har föreslagit domstolen att den skall bekräfta den ersättningsmetod som slagits fast i målet Ferring. Enligt detta synsätt skall statligt stöd för allmännyttiga tjänster endast anses utgöra ett statligt stöd i den betydelse som avses i artikel 92.1 i fördraget, om och i den mån de förmåner som myndigheterna beviljar överstiger kostnaderna för att fullgöra allmännyttiga skyldigheter.
8. Till stöd för sin uppfattning har dessa parter fört fram i huvudsak tre kategorier av argument, som kan sammanfattas enligt följande:
- Enligt rättspraxis rör det sig om ett statligt stöd när en stat köper varor (till exempel datorer) eller tjänster (till exempel städtjänster) endast om och i den mån den ersättning som betalas av staten överstiger marknadsvärdet. Samma princip bör gälla när staten köper tjänster som direkt skall tillhandahållas allmänheten (det vill säga allmännyttiga tjänster).
- Begreppet statligt stöd i artikel 92.1 i fördraget är endast tillämpligt på åtgärder som ger en ekonomisk förmån till vissa företag. En statlig åtgärd som är begränsad till att ersätta kostnader hänförliga till fullgörandet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ger dock ingen verklig förmån till det mottagande företaget. Åtgärden utgör därmed inget stöd.
- Enligt artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG) åligger det medlemsstaterna att anmäla sina stödåtgärder till kommissionen och att iaktta status quo till dess kommissionen gett sitt godkännande. Dessa åligganden är sådana att de kan medföra att allmännyttiga tjänster i medlemsstaterna lamslås.
9. Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket utgör den andra gruppen parter. Dessa parter har föreslagit att domstolen skall fastslå den metod som generaladvokaten Jacobs utvecklade i sitt förslag till avgörande i GEMO-målet (nedan kallad quid pro quo-metoden (ersättningsmetoden)).
10. Enligt denna metod skall en åtskillnad göras mellan två kategorier av situationer. Således utgör de belopp som utbetalas av staten inte något stöd i den mening som avses i artikel 92.1 fördraget när det finns ett direkt och uppenbart samband mellan en statlig finansieringsåtgärd och en allmännyttig skyldighet som är klart definierad. När däremot något sådant samband inte finns eller när skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte är klart definierade utgör de belopp som utbetalats av myndigheterna ett stöd i enlighet med nämnda bestämmelse.
11. Kommissionen å sin sida har inte tagit ställning i frågan. Det kan emellertid noteras att i målen Ferring och GEMO, ansåg kommissionen att fråga var om statligt stöd. Enligt denna metod utgör en statlig finansieringsåtgärd av en allmännyttig skyldighet ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. Detta stöd kan emellertid vara berättigat med hänsyn till artikel 90.2 i EG-fördraget (nu artikel 86.2 EG).
II - Analys
12. I det förslag till avgörande som föredrogs den 19 mars 2002 ansåg jag att det skulle vara fråga om statsstöd. Det kan vara av värde att redan inledningsvis ange att de argument som lagts fram av parterna inte är av sådan karaktär att de medför någon ändring av det ställningstagandet.
13. I detta fall kommer jag alltså att begränsa mig till att behandla de nya frågor som parternas argument gett upphov till. Dessa frågor avser
- rekvisitet privat investerare i en marknadsekonomi,
- begreppet förmån i artikel 92.1 i fördraget,
- processrättsliga skyldigheter som anges i artikel 93.3 i fördraget, och
- quid pro quo-metoden.
14. Jag kommer däremot inte att här återkomma till de argument som jag utvecklat i mitt tidigare förslag till avgörande. Jag hänvisar därför i detta hänseende domstolen till mitt tidigare förslag till avgörande.
A - Rekvisitet privat investerare i en marknadsekonomi
15. Parterna i den första gruppen har påmint om att all statlig inblandning inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. När en stat således köper varor (till exempel datorer) eller tjänster (till exempel städtjänster), rör det sig om ett stöd endast om, och i den mån, ersättningen som utges av staten överstiger marknadspriset.
16. Dessa parter anser att samma metod skall tillämpas vad avser allmännyttiga tjänster. Enligt parterna skall en statlig finansiering anses utgöra att stöd endast om, och i den mån som, de förmåner som myndigheterna beviljar överstiger de kostnader som uppkommit vid fullgörandet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (det vill säga det normala priset på de tjänster som erbjuds).
17. Parternas uppfattning går i sak ut på att använda rekvisitet privat investerare inom området statlig finansiering av allmännyttiga tjänster.
18. Det är välkänt att kriteriet privat investerare ursprungligen har utvecklats av kommissionen för att utröna om en stats ägande av ett företag utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1. I enlighet med detta kriterium anser kommissionen att en sådan inblandning inte utgör ett stöd då myndigheterna är ägare på samma villkor som en privat investerare, vilken agerar under normala förhållanden i en marknadsekonomi. Domstolen har godtagit kriteriet i sin rättspraxis och har sedermera tillämpat det på andra slags statliga åtgärder. För att bedöma om åtgärden har karaktären av ett stöd, prövar domstolen således om en privat aktör som till sin storlek är jämförbar med statliga inrättningar skulle ha vidtagit åtgärden i fråga på samma villkor.
19. I motsats till parterna anser jag att detta kriterium inte skall tillämpas avseende statlig finansiering av allmännyttiga tjänster.
20. I själva verket framgår det av rättspraxis att domstolen inom området statligt stöd skiljer på två kategorier av situationer, nämligen de situationer då den statliga inblandningen har en ekonomisk karaktär och de situationer då den statliga inblandningen är hänförlig till myndighetsutövning.
21. Domstolen tillämpar kriteriet privat aktör endast i den första kategorin av situationer. Dessa situationer inbegriper det fall då de offentliga myndigheterna är delaktiga i ett företag i egenskap av ägare, beviljar ett lån till vissa företag, ställer en statlig garanti, säljer varor eller tjänster på den öppna marknaden, medger vissa lättnader för återbetalning av sociala avgifter eller för återbetalning av lönekostnader. I dessa situationer är kriteriet privat aktör relevant eftersom statens agerande kan anammas, åtminstone principiellt sett, av en privat aktör i vinstsyfte (en investerare, en bank, en borgensman, ett företag eller en borgenär). Tillämpningen av detta kriterium är motiverad med hänsyn till principen om likabehandling av den statliga sektorn och den privata sektorn, i enlighet med vilken princip statens inblandning inte skall vara underställd ett striktare regelverk än det som tillämpas avseende privata företag.
22. Däremot är kriteriet privat aktör inte relevant när den statliga inbetalningen inte är av ekonomisk karaktär. Så är fallet när myndigheterna betalar en direkt subvention till ett företag, beviljar undantag från skattskyldighet eller samtycker till en minskning av sociala avgifter. I nämnda situationer kan en privat aktör inte i vinstsyfte välja att vidta en åtgärd motsvarande det statliga ingripandet, utan det statliga ingripandet utgör beslut av offentlig myndighet (liksom skattepolitik och socialpolitik). Kriteriet privat aktör är per definition inte relevant, eftersom en rubbning av likabehandlingen mellan den offentliga sektorn och den privata sektorn inte får ske i dessa situationer.
23. Av ovanstående resonemang framgår att kriteriet privat aktör inte är tillämpligt vid statligt ingripande som utgör myndighetsutövning.
24. Domstolen har uttryckligen bekräftat denna princip i dom av den 14 september 1994 i målet Spanien mot kommissionen. Domstolen uttalade att för tillämpningen av kriteriet privat aktör "skall en åtskillnad göras mellan de åligganden som staten har i egenskap av aktieägare i ett företag och de åligganden som kan tillkomma staten vid utövande av offentlig makt". Statens skyldigheter vid myndighetsutövning kan inte tas i beaktande vid tillämpningen av kriteriet privat aktör utan att det uppstår en skillnad i behandlingen mellan den offentliga och den privata sektorn.
25. Det står emellertid klart att finansieringen av allmännyttiga tjänster typiskt sett utgör en del av statens myndighetsutövning. I själva verket ankommer det på de offentliga myndigheterna att definiera de tjänster som skall ställas till det allmännas förfogande. Det ankommer även på dem att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera finansieringen av dessa tjänster och dess funktion. Det är för övrigt svårt att föreställa sig att en privat aktör på eget initiativ skulle engagera sig i finansieringen av en sådan tjänst.
26. Följaktligen anser jag att kriteriet privat aktör inte kan tillämpas avseende finansiering av allmännyttiga tjänster.
27. Parternas argument vilar på en oriktig jämförelse. I själva verket är det felaktigt att jämföra de fall då staten köper varor och tjänster för egen räkning med de fall då staten "förvärvar" tjänster som omedelbart ställs till allmänhetens förfogande (det vill säga allmännyttiga tjänster). I det första fallet agerar staten på ett sådant sätt som en privat aktör skulle kunna välja att agera i vinstsyfte medan staten i det andra fallet agerar såsom utövare av offentlig makt.
B - Begreppet förmån i artikel 92.1 i fördraget
28. Parternas andra argument avser begreppet förmån i artikel 92.1 i fördraget.
29. Begreppet stöd som förekommer i artikel 92.1 i fördraget är tillämpligt på statliga åtgärder som medför en förmån för vissa företag och därigenom snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. För att bedöma om en åtgärd utgör ett stöd, är det nödvändigt att fastställa huruvida företaget erhåller en ekonomisk förmån som det inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden.
30. I förevarande mål vidhåller parterna att en statlig åtgärd som är begränsad till att ersätta kostnaden för allmännyttiga skyldigheter inte utgör ett stöd. I den mån som åliggandet att uppfylla den allmännyttiga skyldigheten medför att det tillkommer kostnader, har parterna gjort gällande att en sådan åtgärd helt enkelt endast får till effekt att det mottagande företaget försätts i en situation som är jämförbar med den som dess konkurrenter befinner sig i. Parterna anser att denna åtgärd därmed inte förorsakar någon verklig förmån för det mottagande företaget, och den kan därmed inte heller snedvrida konkurrensen. Den utgör endast motprestation för fullgörande av en allmännyttig skyldighet.
31. I detta hänseende noteras att parternas ståndpunkter vilar på en särskild förståelse av begreppet stöd. Parterna har valt ett synsätt som innebär en "nettotolkning" av stödet eller en teori om en så kallad verklig förmån.
32. Enligt denna metod skall de förmåner som beviljas av de offentliga myndigheterna utredas samtidigt som det mottagande företagets åligganden fastställs. Offentliga förmåner utgör således ett stöd endast om beloppet överstiger värdet av det åtagande som mottagaren gjort.
33. Denna tolkning överensstämmer emellertid inte med den som fördragets upphovsmän slagit fast inom området för statligt stöd. Fördragets bestämmelser i ämnet grundar sig på en bruttotolkning av stödet eller på en teori om en "synbar" fördel.
34. Enligt denna metod skall de förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och den motprestation som ålagts mottagaren utredas separat. Förekomsten av denna motprestation är inte relevant när det gäller att avgöra om den statliga åtgärden utgör ett stöd i enlighet med artikel 92.1. Motprestationen kommer in först på ett senare stadium av analysen, i syfte att avgöra huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.
35. Bruttotolkningen av stödet har således kommit till uttryck i ett flertal bestämmelser i fördraget, särskilt i artikel 92.2 och 92.3 samt i artikel 77 i EG-fördraget (nu artikel 73 EG).
36. I artikel 92.3 i fördraget anges att ett stöd kan anses förenligt med den gemensamma marknaden när det tillgodoser vissa ändamål. Dessa ändamål överensstämmer, i sak, med dem som anges i fördragen om den europeiska gemenskapen och den europeiska unionen. Det rör sig till exempel om den ekonomiska och sociala sammanhållningen, främjande av forskning eller skyddet av miljön.
37. Ursprungligen ansåg kommissionen att ett stöd, för att vara förenligt med den gemensamma marknaden, skulle innefatta en motprestation från mottagaren. Denna motprestation skall kompensera för konkurrensstörningar som framkallats av att stödet beviljas. Motprestationen avser att uppnå ett beteende hos mottagaren som kan bidra till förverkligandet av de ändamål som anges i 93.3 i fördraget. Kommissionen anser nämligen att om ett stöd tilläts utan att denna motprestation krävdes, skulle det innebära att konkurrensstörningar tilläts utan att det förelåg ett gemenskapsintresse som motiverade denna störning.
38. Kommissionens synsätt har uttryckligen bekräftats av domstolen i målet Philip Morris mot kommissionen. Domstolen slog fast att för att kunna tillåta ett statligt stöd på grundval av artikel 92.3 i fördraget, kan kommissionen begära bevis för att stödet är nödvändigt för att uppnå ett beteende från de mottagande företagens sida, som kan bidra till att förverkliga de ändamål som anges i denna bestämmelse.
39. I praktiken efterforskar kommissionen således huruvida det föreligger en motprestation inom det mottagande företaget som kan motivera beviljandet av ett visst stöd. Denna motprestation kan vara av olika slag.
40. I vissa fall förefaller den understödda verksamheten vid en första anblick vara en tillräcklig motprestation, på grund av att den är sådan att den omfattas av ett gemenskapsrättsligt ändamål. Motprestationen har då formen av en investering, såsom byggandet av en fabrik, ett forskningsprogram eller en utbildningsåtgärd. I andra fall utgörs motprestationen av ett villkor för godkännande av stödet och har då en annan form, såsom en reduktion av tillverkningskapaciteten som kan bidra till att lösa ett föreliggande problem med överproduktion på gemenskapsnivå. Under alla förhållanden kräver kommissionen att det finns en koppling, direkt eller indirekt, mellan stödet och de åtgärder som skall tjäna som motprestation. Kommissionen kräver också att de motprestationer som mottagaren åstadkommer skall stå i proportion till omfattningen av det stöd som utbetalas.
41. Det framgår av dessa fakta att för att stödet skall kunna godkännas enligt artikel 92.3 i fördraget, skall det föreligga ett åliggande för mottagaren att utföra en motprestation, på sådant sätt att det för mottagaren praktiskt taget inte finns någon "nettoförmån".
42. I motsats till vad parterna hävdat har emellertid förekomsten av denna motprestation ingen bäring på tolkningen av begreppet stöd.
43. Inom ramen för artikel 92.1 motsvarar inte stödet skillnaden mellan det belopp som är en statlig förmån och värdet av de åtaganden som mottagaren gjort. Stödet motsvaras av enbart det belopp som är en statlig förmån. Motprestationen som mottagaren levererar kommer in först på ett senare stadium av analysen, i syfte att bedöma huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.
44. En identisk tolkning av begreppet stöd återfinns i fördragets bestämmelser gällande landtransporter. I artikel 77 i fördraget anges att "[s]töd är förenligt med detta fördrag, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt".
45. Denna bestämmelse visar att inom området statlig finansiering av allmännyttiga tjänster har fördragets upphovsmän även valt en bruttotolkning av stödet. Förekomsten av stödet och det belopp som stödet motsvarar skall bedömas enbart utifrån "den finansiering som tillförs företaget". Den motprestation som mottagaren åtagit sig, nämligen allmännyttiga skyldigheter, har ingen inverkan på tolkningen av begreppet stöd. Den utgör endast ett kriterium för att bedöma huruvida stödet är förenligt med de undantagsbestämmelser som finns i fördraget.
46. Med beaktande av dessa omständigheter anser jag inte att domstolen kan godta den ersättningsprincip som utvecklades i målet Ferring. En sådan lösning skulle medföra att samtliga undantagsbestämmelser i fördraget gällande statligt stöd förlorar sin betydelse. I själva verket skulle det medföra att bedömningen av huruvida stödet är lagligt sker inom ramen för artikel 92.1 i fördraget.
47. En annan lösning skulle kunna vara att begränsa ersättningsprincipen till att gälla enbart för allmännyttiga tjänster. På så sätt skulle två olika tolkningar av begreppet stöd i fördraget kunna existera parallellt. Man skulle anse att
- inom området gällande stöd i allmänhet, grundar sig fördragets bestämmelser på en "bruttotolkning" av stödet, men
- inom området allmännyttiga tjänster (undantaget landtransporter) grundar sig fördragets bestämmelser på en "nettotolkning" av stödet.
48. Jag anser att det med en sådan lösning uppstår en risk att det skapas allvarliga problem med rättssäkerheten. I själva verket skulle vissa statliga åtgärder omfattas av båda tolkningarna samtidigt. Så är fallet med finansiella förmåner som beviljats av medlemsstaterna avseende den allmännyttiga tjänsten radiosändning.
49. Å ena sidan är avsikten med dessa förmåner att stödja kulturen i den mening som avses i artikel 92.3 d i fördraget. Enligt artikel 92 i fördraget, och i enlighet med "bruttotolkningen" av stöd, kommer dessa förmåner att utgöra sådana förmåner som skall anmälas till kommissionen och som av kommissionen kan förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden. Å andra sidan syftar dessa förmåner till att ersätta kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten som ålagts vissa organ som sänder radio. I enlighet med ersättningsmetoden och "nettotolkningen" av stödet kan förmånerna således inte längre anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
50. Härav följer, vad gäller den här typen av åtgärder, att ingen av de berörda aktörerna kommer att vara i stånd att avgöra vilka regler i fördraget som är tillämpliga.
51. Medlemsstaterna kommer inte att kunna identifiera de åtgärder som skall anmälas till kommissionen. Företagen kommer inte att veta huruvida de kan förlita sig på att den statliga finansieringen är laglig. De nationella domstolarna kommer även de att ha svårigheter att veta om de skall tillämpa domstolens praxis avseende direkt effekt av artikel 93.3 i fördraget. Kommissionen, slutligen, kommer inte att med säkerhet kunna avgöra om den kan väcka talan mot en medlemsstat avseende statlig finansiering.
52. Med beaktande av dessa omständigheter, anser jag alltså att statsstödsmetoden är mycket lämpligare för att analysera statlig finansiering av allmännyttiga tjänster. Liksom bestämmelserna i artiklarna 77 och 92 i fördraget grundas denna metod på en "bruttotolkning" av stödet. Genom denna tolkning garanteras att fördragets regler om statligt stöd är samstämmiga och att undantagsbestämmelserna alltjämt har betydelse (nämligen artikel 77, artikel 90.2 samt artikel 92.2 och 92.3 i fördraget).
C - Åliggandena enligt det förfarande som anges i artikel 93.3 i fördraget
53. De intervenerande parternas tredje argument gäller de processuella åligganden som anges i artikel 93.3 i fördraget.
54. Innan vi går in på en analys av dessa argument är det värdefullt att först i korthet erinra om vissa delar av det gemenskapsrättsliga förfarandet avseende statligt stöd.
55. Det står klart att kommissionen ensam är behörig att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artiklarna 92 och 93 i fördraget. Denna behörighet motiveras av att en sådan bedömning av ett stöds förenlighet innebär ekonomiska och sociala överväganden som måste göras på gemenskapsnivå. Kommissionens behörighet motiveras också av det faktum att området statligt stöd är ett känsligt område såväl för de inblandade aktörerna som för en fungerande inre marknad. Upphovsmännen till fördraget har alltså inte velat anförtro medlemsstaterna att göra bedömningen huruvida ett statligt stöd utgör en risk för den inre marknaden. Denna bedömning har anförtrotts den europeiska institution som ansvarar för att tillvarata gemenskapens intressen.
56. I målet Banco Exterior España slog domstolen uttryckligen fast att kommissionens behörighet omfattar stöd till företag, som är ansvariga för att tillhandahålla en statlig tjänst i den mening som avses i artikel 90.2 i fördraget. Därav framgår att de nationella domstolarna inte är behöriga att tillämpa artikel 90.2 i fördraget vad gäller stöd. Det är endast kommissionen som kan tillåta ett stöd i enlighet med denna bestämmelse.
57. Enligt artikel 93.3 i fördraget är medlemsstaterna skyldiga att anmäla projekt som syftar till att skapa eller ändra ett stöd (anmälningsskyldighet). De kan inte verkställa dessa projekt utan föregående godkännande av kommissionen (skyldighet att iaktta status quo). Enligt fast rättspraxis utgör dessa skyldigheter att följa visst förfarande en säkerhet för den kontrollmekanism som gäller för stöd, vilken i sin tur är nödvändig för att garantera en välfungerande inre marknad.
58. I dom av den 22 juni 2000 i målet Frankrike mot kommissionen, uttalade domstolen att anmälningsskyldigheten och skyldigheten att iaktta status quo är tillämpliga vad avser stöd som utbetalas till företag som har att fullgöra allmännyttiga tjänster i den mening som avses i artikel 90.2 i fördraget. Av detta uttalande framgår att det stöd som utbetalas för allmännyttiga tjänster i strid med nämnda skyldigheter utgör olagligt stöd.
59. På gemenskapsnivå innebär detta att kommissionen kan ålägga den aktuella staten att avbryta utbetalningen av stödet eller att interimistiskt begära återbetalning av stödet, till dess att kommissionen har bedömt huruvida stödet är förenligt med gemenskapsrättsliga bestämmelser. På nationell nivå innebär detta att en domare kan 1) besluta att stödet skall återbetalas, 2) fastställa att lagen eller förordningen som stödet grundar sig på liksom verkställighetsåtgärder till följd av lagen eller förordningen är ogiltiga och 3) ålägga de behöriga myndigheterna att ersätta den skada som den omedelbara utbetalningen eventuellt orsakat.
60. I förevarande mål vidhåller de intervenerande parterna att de processuella skyldigheterna i artikel 93.3 i fördraget är utformade på ett sådant sätt att de kan medföra att allmännyttiga tjänster lamslås i medlemsstaterna. De har understrukit att förfarandet för kommissionens granskning är ett relativt tidsödande förfarande och att det för vissa typer av allmännyttiga tjänster är svårt, för att inte säga omöjligt, att invänta godkännande. De intervenerande parterna har också understrukit att det med hänsyn till det stora antalet åtgärder som berörs finns en risk att de processuella skyldigheterna lamslår kommissionens agerande inom området statligt stöd.
61. Det är väl känt att domstolen redan har prövat den här typen av argument i dom av den 22 juni 2000 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen. I detta mål vidhöll den franska regeringen att åliggandet att iaktta status quo innebar stora risker för det oavbrutna tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Domstolen slog uttryckligen fast att något avseende inte fästes vid dessa argument, varvid domstolen påminde om att de processuella åliggandena utgör en garanti för upprätthållandet av en kontrollmekanism av de statliga stöden inom gemenskapsrätten.
62. Under alla omständigheter anser jag att de farhågor som de intervenerande parterna gett uttryck för är grundlösa. Såsom jag ser det är de processuella åliggandena inte sådana att de kan störa tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna, och detta av ett flertal olika anledningar.
63. För det första är inte de processuella åliggandena tillämpliga på alla statliga åtgärder. De är endast tillämpliga på åtgärder som uppfyller de kriterier som anges i artikel 92.1 i fördraget. Detta betyder i praktiken att statlig finansiering av vissa allmännyttiga tjänster, inom vissa centrala områden, undgår de processuella skyldigheterna. Det handlar framför allt om följande områden:
- Åtgärder som finansierar aktiviteter vilka inte har en ekonomisk karaktär, så är exempelvis fallet avseende aktiviteter som omfattas av de rättigheter som tillkommer staten (såsom upprätthållande av säkerhet, rättsväsendet, relationer med tredje land etc), upprätthållande av ett visst socialt skyddsnät, tillhandahållande av obligatorisk undervisning och andra områden som utgör delar av de centrala statliga funktionerna.
- Åtgärder som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Så är fallet med finansiering av vissa lokala eller regionala allmännyttiga tjänster (såsom bassänger, semesterbyar, daghem, kulturcenter eller sjukhus). Så är också fallet när stödbeloppet inte överstiger taket 100 000 euro, som fastställts av kommissionen i dess förordning gällande de minimis-stöd.
64. För det andra erinrar jag om att kommissionen är skyldig att iaktta vissa tidsfrister för de åtgärder som föreskrivs i artikel 92.1 i fördraget.
65. Kommissionen är således skyldig att göra en preliminär bedömning av stödet inom en tidsfrist av två månader räknat från dagen för anmälan till kommissionen. Denna tidsfrist är absolut och kommissionen kan inte ensidigt flytta den framåt. För det fall inget beslut har meddelats i frågan vid utgången av denna tidsfrist kan den aktuella medlemsstaten verkställa utbetalningen av stödet, under förutsättning att detta i förväg meddelas kommissionen. I sådana situationer anses stödet vara godkänt. Stödet anses då vara ett redan existerande stöd och kan således därefter utbetalas så länge kommissionen inte anser det vara oförenligt med den gemensamma marknaden.
66. Det förefaller som om de intervenerande parterna anser att även en tidsfrist på två månader är för lång när det gäller vissa slag av allmännyttiga tjänster. Om så skulle vara fallet, finns det mekanismer som möjliggör att även sådana undantagsfall beaktas.
67. Artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) har infört en skyldighet till lojalt samarbete mellan gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. Enligt denna bestämmelse kan således kommissionen och medlemsstaternas myndigheter vara föranledda att behandla ett ärende som är särskilt brådskande med förtur eller att ta fram en annan lämplig lösning.
68. För det tredje skall det påminnas om att enligt artikel 93.3 i fördraget har medlemsstaterna möjlighet att anmäla planerade stöd till kommissionen. Planerade stöd är nationella bestämmelser som möjliggör, utan ytterligare verkställighetsföreskrifter, beviljande av individuella stöd till vissa angivna företag, vilka definierats på ett generellt och abstrakt sätt.
69. Fördelen med dessa mekanismer är att medlemsstaterna erhåller ett specifikt godkännande av kommissionen på grundval av de generella dragen i stödet. På så sätt undviker medlemsstaterna skyldigheten att i ett senare skede anmäla varje individuellt verkställande av stödet. I sin rapport till Europeiska unionens råds möte i Laeken medgav kommissionen uttryckligen att medlemsstaterna har möjlighet att anmäla planer på att utbetala ersättning inom området för finansiering av allmännyttiga tjänster.
70. För det fjärde skall det understrykas att enligt artikel 94 i EG-fördraget (nu artikel 89 EG) kan rådet anta gruppundantagsförordningar inom området statligt stöd. Rådet kan även bemyndiga kommissionen att anta denna typ av förordningar.
71. Gruppundantagsförordningarna anger de förutsättningar under vilka vissa kategorier av stöd skall anses vara förenliga med den inre marknaden. Dessa bestämmelsers främsta fördel utgörs av att de stöd som beviljas i enlighet med dem är undantagna från den anmälningsskyldighet som anges i artikel 93.3 i fördraget. Medlemsstaterna kan alltså verkställa utbetalningar av stödet utan att invänta ett individuellt godkännande från kommissionen.
72. Vad gäller denna fråga hade dock Europeiska unionens råds möte i Laeken redan ombett kommissionen att ta fram riktlinjer för de stöd som är avsedda för allmännyttiga tjänster. Dessutom togs vid Europeiska unionens råds möten i Barcelona och i Sevilla uttryckligen upp kommissionens möjlighet att anta gruppundantagsförordningar inom detta område. Kommissionen svarade att den inledningsvis skulle upprätta gemenskapsramverk och att en gruppundantagsförordning skulle antas när det ansågs motiverat. Kommissionen underströk att den skulle kunna etablera detta ramverk under år 2002. Kommissionen har emellertid tillfälligt avbrutit detta arbete för att invänta utgången av detta mål.
73. Av detta framgår att om kommissionen väljer att anta statsstödsmetoden i förevarande mål bör kommissionen och rådet vara i stånd att anta en gruppundantagsförordning inom en acceptabel tidsram. I så fall kommer statliga åtgärder som är avsedda att ersätta kostnader för allmännyttiga tjänster helt enkelt att undantas från anmälningsskyldigheten. Medlemsstaterna kommer då att kunna verkställa sina finansieringsåtgärder utan att invänta ett individuellt godkännande från kommissionen. Situationen blir i så fall identisk med den som sedan år 1969 gäller inom området allmän trafikplikt på land.
74. Med beaktande av samtliga dessa fakta anser jag att de farhågor som de intervenerande parterna uttryckt är ogrundade. Såsom jag ser det är statsstödsmetoden inte sådan att den kan utgöra ett störningsmoment i en välfungerande allmän trafikplikt i medlemsstaterna, och den kan inte heller lamslå kommissionen inom området för statligt stöd.
D- Quid pro quo-metoden
75. Den andra gruppen av intervenienter har föreslagit domstolen att den skall tillämpa quid pro quo-metoden, vilken utvecklades i generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet GEMO.
76. Enligt denna linje skulle domstolen skilja mellan två kategorier av situationer. Den första situationen utgörs av de fall då det finns ett direkt och uppenbart samband mellan en statlig finansieringsåtgärd och en allmän trafikplikt som är klart definierad. I dessa fall utgör det av staten till det mottagande företaget utbetalade beloppet inte ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, utan en motprestation för allmännyttiga tjänster som företaget åtar sig att utföra.
77. På motsatt sätt skulle den andra situationen täcka de fall då det inte finns ett direkt och uppenbart samband mellan den statliga finansieringsåtgärden och den allmännyttiga tjänsten liksom de fall då dessa plikter inte är klart definierade. I dessa fall utgör de av myndigheterna utbetalade beloppen stöd, vilka som sådana är föremål för de processuella förpliktelser som anges i artikel 93.3 i fördraget.
78. För min del anser jag att denna metod medför i huvudsak två slags problem.
79. För det första förefaller quid pro quo-metoden svårligen vara kompatibel med domstolens rättspraxis avseende statligt stöd.
80. Enligt en fast rättspraxis anser domstolen att endast följderna av en viss åtgärd skall beaktas vid fastställande av om en åtgärd utgör statligt stöd.
81. Övriga omständigheter kring åtgärden är inte relevanta på det stadium då det är fråga om att avgöra huruvida det föreligger ett stöd. Sådana övriga omständigheter kan vara det sätt på vilket stödet beviljas, den nationella åtgärdens juridiska karaktär, det faktum att åtgärden omfattas av ett stödsystem, orsakerna till stödet, ändamålet med stödet och myndigheternas och det mottagande företagets avsikter. Dessa omständigheter saknar relevans eftersom de inte kan påverka konkurrensen. De kan däremot bli relevanta i ett senare stadium vid bedömningen av huruvida stödet är förenligt med fördragets undantagsbestämmelser.
82. En tillämpning av quid pro quo-metoden leder dock ändå till att dessa omständigheter beaktas när det gäller att definiera ett stöd.
83. I själva verket avser den första omständigheten, som enligt förslaget skall beaktas vid bedömningen av om det föreligger ett stöd, att det skall utredas om det föreligger ett "direkt och uppenbart samband" mellan de statliga medlen och den allmänna trafikplikten. I praktiken medför detta att det krävs att det ingåtts ett avtal om utförande av allmännyttiga tjänster till följd av ett offentligt upphandlingsförfarande. På samma sätt innebär det andra kriteriet som enligt förslaget skall beaktas att det skall utredas om den allmänna trafikplikten är "tydligt definierad". I praktiken innebär detta att man försäkrar sig om att det finns en lag eller förordning eller ett avtal som preciserar vilka skyldigheter som åligger bolaget och vad dessa skyldigheter innebär.
84. Under dessa förutsättningar är quid pro quo-metoden inte förenlig med domstolens rättspraxis gällande statligt stöd. Den medför att begreppet stöd inte längre definieras med hänsyn till de effekter som stödet får, utan med hänsyn till omständigheter som är uteslutande av formell eller processuell karaktär. Begreppsmässigt innebär denna linje att en åtgärd samtidigt kan vara ett stöd och ett "icke-stöd", beroende på om det finns ett kontrakt (avseende allmännyttig tjänst) eller en rättsakt (som definierar den allmännyttiga tjänsten), trots att åtgärden har samma effekter på konkurrensen.
85. För det andra förefaller en tillfredsställande rättssäkerhet inte kunna upprätthållas om denna metod tillämpas.
86. I själva verket är det huvudsakliga kriteriet inom ramen för denna metod vagt och icke precist definierat. Det är uppenbart att detta skett med avsikt och att syftet med det är att uppnå stor flexibilitet, vilket är nödvändigt för att täcka in ett stort antal olika situationer. Inte desto mindre är det utomordentligt svårt att veta vad om innefattas i begreppet "direkt och uppenbart samband". Förutom i de fall då det finns ett ingånget avtal till följd av ett upphandlingsförfarande, har ingen av de intervenerande parterna varit i stånd att ange ett enda exempel på detta samband mellan statlig finansieringsåtgärd och allmännyttig tjänst.
87. Under dessa förutsättningar kan begreppet "direkt och uppenbart samband", och således begreppet statligt stöd, vara föremål för en rad olika tolkningar. Dessa tolkningar kan också variera beroende på kulturella (eller till och med personliga) uppfattningar hos olika organ som har att tillämpa fördragets regler avseende statligt stöd.
88. Praktiskt sett finns det risk för att sådana variationer i tolkningen får betydande återverkningar.
89. Medlemsstaterna kommer inte att vara i stånd att i detalj identifiera de åtgärder som skall anmälas till kommissionen. Företagen kommer inte heller att kunna veta huruvida de kan förlita sig på att ett statligt stöd är lagligt. De nationella domstolarna skulle även de ha svårigheter att veta om de skall tillämpa domstolens rättspraxis gällande direkt effekt av artikel 93.3 i fördraget. Slutligen skulle kommissionen inte längre vara i stånd att med säkerhet fastställa om den kan inleda ett förfarande mot en statlig finansieringsåtgärd.
90. Slutligen kan begreppet "direkt och uppenbart samband" inte definieras från fall till fall. Begreppet måste nödvändigtvis preciseras av domstolen allteftersom mål inkommer till den. En sådan lösning är emellertid inte tillfredsställande, vare sig för de politiska instanserna i unionen eller för domstolen själv.
91. Å ena sidan var en av de stora diskussionspunkterna vid Europeiska unionens råds möten i Nice, i Laeken och i Barcelona en önskan att tillgodose en ökad rättssäkerhet vid rättstillämpningen av det regelverk som gäller för statligt stöd till allmännyttiga tjänster. Likaledes är det känt att kommissionen tillfälligt har avbrutit sitt arbete inom detta område i avvaktan på att domstolen meddelar dom i förevarande mål. Det är alltså inte tillräckligt att ta fram en lösning vars tillämpning oundvikligen måste definieras från fall till fall i rättspraxis. Enligt min mening är det oundgängligt att anta en klar och tydlig ståndpunkt, för att möjliggöra för institutionerna att fastställa gemenskapspolitiken inom området statlig finansiering av allmännyttiga tjänster, och att på så sätt garantera den rättssäkerhet som krävs på ett så känsligt område.
92. Å andra sidan skulle en lösning som innebar en bedömning från fall till fall oundvikligen innebära att de nationella domstolarna hamnade i en "beroendeställning" gentemot domstolen. Från den stund då begreppet "direkt och uppenbart samband" (eller något annat liknande begrepp) måste preciseras genom rättspraxis är de nationella domstolarna hänvisade till att begära förhandsavgörande för att kunna tolka begreppet stöd. En sådan lösning förefaller svårförenlig med syftet bakom det förfarande som anges i artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG). Under alla omständigheter föreligger risk för att antalet begäran om förhandsavgörande ökar i onödan.
93. Genom en tillämpning av stadsstödsmetoden kan dessa olägenheter undvikas.
94. Som jag redan visat innebär denna metod att de ekonomiska förmåner som beviljas av en medlemsstats myndigheter för att ersätta ett företags kostnader för den allmänna trafikplikt som ålagts ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. I den mån som det genom denna metod slås fast en klar och tydlig princip kan samtliga aktörer (myndigheter, privata aktörer, nationella domstolar och gemenskapens institutioner) genom tillämpning av denna metod i detalj identifiera de åtgärder som omfattas av fördragets bestämmelser om statligt stöd.
95. Dessutom kan de principer som ligger till grund för denna metod slås fast av domstolen i ett och samma mål. Tillämpning av denna metod medför alltså inte att tillströmningen av begäran om förhandsavgörande till domstolen kommer att öka.
96. Med beaktande av dessa omständigheter, innebär statsstödmetoden att rättssäkerheten upprätthålls och att en ökad insyn inom området för statlig finansiering av allmännyttiga tjänster erhålls.
III- Förslag till avgörande
97. Med hänsyn tagen till de överväganden som gjorts ovan och de överväganden som gjorts i mitt tidigare förslag till avgörande föreslår jag att domstolen skall fastställa följande:
1) De ekonomiska förmåner som beviljas av myndigheterna i en medlemsstat för att ersätta kostnader för allmännyttiga tjänster som ålagts ett företag utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse).
2) De åtgärder som innefattar de förmåner som avses i punkt 1 ovan är underställda anmälningsskyldighet och skyldighet att iaktta status quo, vilka skyldigheter anges i artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG).
3) Artikel 90.2 i EG-fördraget (nu artikel 86.2 EG) skall tolkas på så sätt att den inte har direkt effekt inom området för statligt stöd.