РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
13 декември 2018 година(*)
„Държавни помощи — Наземно обслужване — Капиталови вноски, направени от SEA в полза на Sea Handling — Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда възстановяването ѝ — Понятие за помощ — Отговорност на държавата — Критерий за частния инвеститор — Принцип на състезателното начало — Право на защита — Право на добра администрация — Оправдани правни очаквания“
По дело T‑167/13
Comune di Milano (Италия), представлявана първоначално от S. Grassani и A. Franchi, впоследствие от S. Grassani, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от G. Conte и D. Grespan, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение (ЕС) 2015/1225 на Комисията от 19 декември 2012 година относно вливания на капитал от SEA SpA в Sea [Handling] SpA (Дело SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06) (ОВ L 201, 2015 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от M. van der Woude, председател, V. Kreuschitz (докладчик), I. S. Forrester, N. Półtorak и E. Perillo, съдии,
секретар: J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 28 февруари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение(1)
I.      Обстоятелства по спора
1.      Общ контекст
1        SEA SpA е дружеството, управляващо летищата Милано Linate и Милано Malpensa (Италия). В периода 2002—2010 г. (наричан по-нататък „разглежданият период“) капиталът му е почти изцяло притежаван от публични органи, а именно 84,56 % — от жалбоподателя, Comune di Milano (Италия), 14,56 % — от Provincia di Milano (Италия) и 0,88 % — от други публични и частни акционери. През декември 2011 г. F2i — Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA (наричано по-нататък „F2i“) придобива за сметка на два фонда, управлявани от него, 44,31 % от капитала на SEA, които включват част от капитала, собственост на жалбоподателя (29,75 %), и целия капитал, притежаван от Provincia di Milano (14,56 %).
2        До 1 юни 2002 г. SEA извършва самостоятелно наземното обслужване на летища Милано Linate и Милано Malpensa. След влизане в сила на Законодателен декрет № 18/99 от 13 януари 1999 г. (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, № 28 от 4 февруари 1999 г.), с който в италианското право се транспонира Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 1996 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98), в съответствие със задължението, предвидено в член 4, параграф 1 от тази директива, SEA отделя от счетоводна и правна гледна точка дейностите, свързани с предоставяне на наземно обслужване, от другите си дейности. За тази цел то учредява ново, изцяло контролирано от него дружество с наименование Sea Handling SpA. Sea Handling предоставя услуги по наземно обслужване на летищата Милано Linate и Милано Malpensa от 1 юни 2002 г.
2.      Административна процедура
3        С писмо от 13 юли 2006 г. Комисията на Европейските общности получава жалба относно предполагаеми мерки за помощ, приложени в полза на Sea Handling (наричани по-нататък „разглежданите мерки“).
4        С писмо от 6 октомври 2006 г. Комисията иска от италианските органи да представят разяснения относно жалбата. След като подават искане за удължаване на срока за отговор, което е удовлетворено, италианските органи представят исканото разяснение с писмо от 9 февруари 2007 г.
5        С писмо от 30 май 2007 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че не разполага с достатъчно информация, за да стигне до извод, че е налице прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и при това положение съгласно член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), няма достатъчно основания съответните мерки да бъдат разгледани. С писмо от 24 юли 2007 г. жалбоподателят предоставя допълнителна информация на Комисията. След това тя взема решение да преразгледа жалбата.
6        С писмо от 3 март 2008 г. Комисията иска от италианските органи да ѝ представят копие на споразумение с профсъюзите, сключено на 26 март 2002 г. (наричано по-нататък „споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г.“). С писмо от 10 април 2008 г. италианските органи предоставят искания документ.
7        С писмо от 20 ноември 2008 г. италианските органи изпращат на Комисията друго споразумение с профсъюзите, сключено на 13 юни 2008 г. (наричано по-нататък „споразумението с профсъюзите от 13 юни 2008 г.“).
8        С писмо от 23 юни 2010 г. Комисията уведомява италианските органи за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (наричано по-нататък „решението за откриване“) и иска от италианските органи да представят определени данни и необходимата информация за оценяване на съвместимостта на разглежданите мерки с вътрешния пазар. С публикуването на решението за откриване в Официален вестник на Европейския съюз на 29 януари 2011 г. (ОВ C 29, 2011 г., стр. 10) Комисията призовава заинтересованите страни да представят становищата си относно разглежданите мерки в срок от един месец от датата на публикуването.
9        След като отправят искане за удължаване на срока за отговор, което е уважено, с писмо от 20 септември 2010 г. италианските органи представят становището на жалбоподателя относно решението за откриване.
10      След като отправят искане за удължаване на определения им срок, което е уважено, с писмо от 21 март 2011 г. Sea Handling и SEA представят становището си относно решението за откриване.
11      С писмо от 7 април 2011 г. Комисията препраща становищата на заинтересованите страни до италианските органи и иска от тях да представят своите становища. След като отправят искане за удължаване на определения им срок, което е уважено, италианските органи представят становището си в отговор на становищата на третите страни, както и нови аргументи, основани на проучване, проведено от консултант.
12      С писмо от 11 юли 2011 г. Комисията призовава италианските органи да ѝ представят поисканата от нея още в решението за откриване информация. След като два пъти искат удължаване на срока за отговор, но молбата им е удовлетворена само веднъж, с писмо от 15 септември 2011 г. италианските органи представят исканата информация.
13      С писмо от 21 октомври 2011 г. италианските органи допълват предходното си становище.
14      На 19 юни и 23 ноември 2012 г. се провеждат две срещи между представители на Комисията и италианските органи. След първата от тези срещи, с писма от 2 и 10 юли 2012 г. италианските органи представят нови аргументи.
3.      Обжалваното решение
15      На 19 декември 2012 г. Комисията приема Решение (ЕС) 2015/1225 относно вливания на капитал от SEA в Sea [Handling] (Дело SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06), нотифицирано под номер C(2012) 9448 (ОВ L 201, 2015 г., стр. 1, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
16      В разпоредителната част на обжалваното решение Комисията приема по-специално, че „[н]аправените от SEA вливания на капитал в […] SEA Handling за всяка от финансовите години за периода [от] 2002 г. [до] 2010 г., възлизащи приблизително на 359,644 млн. [евро], без да се включва дължимата лихва при възстановяването, [са] представлява[ли] държавна помощ по смисъла на член 107 [ДФЕС]“ (член 1) и „[д]ържавната помощ е предоставена в нарушение на член 108, параграф 3 [ДФЕС] и е несъвместима с вътрешния пазар“ (член 2). Поради това тя разпорежда: „[Република Италия] възстановява от получателя посочената в член 1 помощ“ (член 3, параграф 1).
II.    Производство и искания на страните
17      На 18 март 2013 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
18      На 21 март 2013 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд отделна молба за допускане на обезпечение, заведена по номера на дело T‑167/13 R. Тъй като жалбоподателят оттегля молбата си за допускане на обезпечение, с определение от 20 юни 2013 г., Comune di Milano/Комисия (T‑167/13 R, непубликувано, EU:T:2013:331), дело T‑167/13 R е заличено от регистъра на Общия съд, като Общият съд не се произнася по съдебните разноски.
19      На 10 май 2013 г. F2i подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване по настоящото дело в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С определение от 4 ноември 2014 г., Comune di Milano/Комисия (T‑167/13, непубликувано, EU:T:2014:936) председателят на четвърти състав на Общия съд отхвърля молбата за встъпване.
20      С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 5 юни 2013 г., Комисията прави възражение за недопустимост на основание член 114 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. На 22 юли 2013 г. жалбоподателят подава становището си по това възражение. С определение от 9 септември 2014 г. Общият съд решава, че ще се произнесе по възражението за недопустимост с решението по съществото на спора и не се произнася по съдебните разноски.
21      След промяна в съставите на Общия съд съгласно член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд съдията докладчик е включен в трети състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
22      Тъй като член на трети състав е възпрепятстван да участва в работата на състава, председателят на Общия съд определя друг съдия за попълване на състава.
23      По предложение на трети състав съгласно член 28 от Процедурния правилник Общият съд решава да преразпредели настоящото дело, както и дела T‑125/13, Италианска република/Комисия, и T‑152/13, Sea Handling/Комисия, по които също се иска отмяна на обжалваното решение, на разширен съдебен състав.
24      Тъй като, както е посочено в точка 22 по-горе, член на трети състав е възпрепятстван да участва в работата на състава, председателят на Общия съд определя заместник-председателя на Общия съд за попълване на разширения трети състав.
25      С определение на председателя на трети разширен състав на Общия съд от 21 април 2017 г., след изслушване на главните страни, дела T‑125/13, T‑152/13 и T‑167/13 са съединени за целите на устната фаза на производството, както и на съдебния акт, който слага край на производството, в съответствие с член 68 от Процедурния правилник.
26      По предложение на съдията докладчик Общият съд (трети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
27      В приложение на член 19, параграф 2 от Процедурния правилник председателят на трети разширен състав на Общия съд решава да отнесе за разглеждане от състава решенията относно разделянето на дела T‑125/13, T‑152/13 и T‑167/13 за целите на устната фаза на производството и на съдебния акт, с който се слага край на производството, и относно заличаването на дело T‑125/13 от регистъра на Общия съд.
28      С определение от 22 януари 2018 г., Италия и др./Комисия (T‑125/13, T‑152/13 и T‑167/13, непубликувано, EU:T:2018:35), Общият съд, първо разделя дела T‑125/13, T‑152/13 и T‑167/13 за целите на устната фаза на производството и на съдебния акт, с който се слага край на производството, в съответствие с член 68, параграф 3 от Процедурния правилник, второ, заличава дело T‑125/13 от регистъра на Общия съд, трето, констатира, че вече не следва да се произнася по жалбата, подадена от Sea Handling по дело T‑152/13, и четвърто, не се произнася по съдебните разноски по дело T‑167/13.
29      Устните състезания на страните и отговорите на устно поставените им от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 28 февруари 2018 г.
30      Жалбоподателят иска от Общия съд:
–        да отмени обжалваното решение,
–        при условията на евентуалност, да отмени членове 3, 4 и 5 от обжалваното решение,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
31      Комисията иска от Общия съд:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III. От правна страна
1.      По допустимостта
32      Комисията оспорва допустимостта на жалбата по настоящото дело, като посочва, че жалбоподателят не е лично засегнат от обжалваното решение и не доказва „конкретен и самостоятелен правен интерес“.
33      Що се отнася, на първо място, до това дали жалбоподателят е лично засегнат от обжалваното решение, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика субектите, които не са адресати, биха могли да твърдят, че са лично засегнати само ако решението се отнася до тях поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира аналогично на адресата на такова решение (решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия, 25/62, EU:C:1963:17, стр. 197, от 28 януари 1986 г., Cofaz и др./Комисия, 169/84, EU:C:1986:42, т. 22, и от 13 декември 2005 г., Комисия/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, т. 33).
34      Също съгласно съдебната практика правното положение на ползващо се с правосубектност образувание, различно от държава членка, което е приело мярка, квалифицирана като държавна помощ с окончателно решение на Комисията (наричано по-нататък „предоставящо помощта лице“ може да бъде лично засегнато от това решение, ако то го възпрепятства да упражнява своите правомощия според съдържанието, което то влага в тях, изразяващи се по-специално в предоставянето на разглежданата помощ (вж. решение от 17 юли 2014 г., Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Комисия, T‑457/09, EU:T:2014:683, т. 83 и цитираната съдебна практика).
35      По същество Комисията приема, че макар жалбоподателят да носи отговорност за разглежданите мерки, той не може да се счита за предоставящо помощта лице по смисъла на цитираната по-горе в точка 34 съдебна практика.
36      Жалбоподателят оспорва доводите на Комисията, които квалифицира като противоречиви. Според жалбоподателя, след като в обжалваното решение Комисията приема, че жалбоподателят носи отговорност за разглежданите мерки, той логично би трябвало да се счита за предоставящо помощта лице.
37      От член 1 от обжалваното решение е видно, че според Комисията „[н]аправените от SEA вливания на капитал в неговото дъщерно предприятие SEA Handling […] представляват държавна помощ по смисъла на член 107 […] ДФЕС“ и поради това SEA е изпълнило разглежданите мерки.
38      От съображения 190—217 от обжалваното решение се установява обаче, че Комисията е направила извод за наличието на държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС само въз основа на преценката си, че за разглежданите мерки, изпълнени от SEA, отговорност носи жалбоподателят и следователно Италианската република.
39      Според постоянната съдебна практика отговорността на държавата по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС не следва да се извежда единствено от обстоятелството, че гаранциите са били предоставени от контролирано от държавата публично предприятие. В действителност дори когато държавата е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява определящо влияние върху неговите действия, не може автоматично да се предположи, че е налице действително упражняване на такъв контрол в конкретен случай. В допълнение е необходимо да се проучи дали трябва да се счита, че публичните органи участват, по един или друг начин, в приемането на разглежданите мерки. В това отношение не би могло да се изисква да се докаже, въз основа на конкретно указание, че публичните органи точно в този случай са насърчили публичното предприятие да приеме разглежданите мерки за помощ. В действителност възможността да се счита, че приета от публично предприятие мярка за помощ всъщност е приета от държавата, може да се изведе от комплекс от признаци, които са следствие от обстоятелствата на конкретния случай, както и от контекста, в който тази мярка е осъществена. По-специално е релевантен всеки признак, указващ в конкретния случай или, от една страна, участие на публичните органи или малка вероятност да липсва такова участие при приемането на мярка, с оглед и на обхвата на същата, на нейното съдържание или на включените в нея условия, или, от друга страна, липса на участие на тези органи при приемането на тази мярка (вж. решение от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 31—33 и цитираната съдебна практика).
40      Налага се изводът, че ако се приеме доводът на Комисията, че „обикновеното“ участие на орган на местна власт в решенията на контролирано от него дружество не е достатъчно, за да се счита, че това образувание е лично засегнато от решението, с което се разпорежда възстановяването като неправомерна държавна помощ на предимство, предоставено с такова решение, тя не би могла да заключи, че в случая за разглежданите мерки отговорност е носела италианската държава. Всъщност от цитираната в точка 39 по-горе съдебна практика е видно, че тази отговорност на държавата предполага участието на публичните органи да бъде толкова съществено, че да прилича на указание, дадено от тези органи. Ето защо, като приема, че жалбоподателят носи отговорност за разглежданите мерки като публичен орган, Комисията задължително му отрежда решаваща роля в процеса на приемане на тези мерки.
41      При тези обстоятелства жалбоподателят основателно критикува като вътрешно противоречиви доводите на Комисията, че макар за разглежданите мерки отговорност да е носел жалбоподателят, той не е предоставящо помощта лице. Напротив, ако жалбоподателят е публичният орган, участвал в приемането на разглежданите мерки до такава степен, че да носи отговорност за тях, в съответствие с посочените в точка 39 по-горе критерии, жалбоподателят трябва да се счита за предоставящо помощта лице (вж. т. 34 по-горе). При това положение е без значение обстоятелството, че тези мерки са били изпълнени от SEA, след като според самата Комисия това дружество е действало по инициатива на жалбоподателя.
42      Жалбоподателят посочва, че обжалваното решение има съществено отражение върху признатите му от италианската конституция правомощия, без това да се оспорва от Комисията. Като орган на местно самоуправление, който е най-близо до нуждите на населението, му било възложено да се грижи за неговите интереси и благополучие по-специално като следи за избягването на сериозни неблагоприятни последици в областта на заетостта, произтичащи от неплатежоспособността на Sea Handling, и да гарантира непрекъснатата дейност на летища Милано Linate и Милано Malpensa като основен елемент от миланската икономика.
43      Ето защо жалбоподателят е лично засегнат от обжалваното решение по смисъла на цитираната в точка 34 по-горе съдебна практика, доколкото то го възпрепятства да упражнява, така както смята за необходимо, предоставените му от италианската конституция присъщи за него правомощия, в случая чрез приемането на мерки, целящи да гарантират финансовата стабилност на Sea Handling и следователно, от една страна, да запазят работните места в това предприятие и от друга страна, да гарантират непрекъснатата дейност на летища Милано Linate и Милано Malpensa.
44      Ето защо възражението за недопустимост на Комисията следва да се отхвърли, доколкото с него тя иска да се установи, че жалбоподателят не е лично засегнат от обжалваното решение.
45      Що се отнася, на второ място, до довода на Комисията, че жалбоподателят не доказва „конкретен и самостоятелен правен интерес“, от постоянната съдебна практика е видно, че жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес предполага, че отмяната на този акт може сама по себе си да породи правни последици и че жалбата може по този начин чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала. Интересът на жалбоподателя трябва да е възникнал и все още съществуващ. Той трябва да е налице с оглед на предмета на жалбата към момента на подаването ѝ, тъй като в противен случай същата би била недопустима, и да продължава да съществува до обявяването на съдебния акт, тъй като иначе няма да има основание за произнасяне по същество (вж. решение от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 55—57 и цитираната съдебна практика).
46      При все това никъде в съдебната практика не се указва, че правният интерес трябва да отговаря не само на условията, припомнени в точка 45 по-горе, но и да бъде „конкретен и самостоятелен“, както обаче посочва Комисията.
47      В случая в отговор на процесуално-организационно действие на Общия съд жалбоподателят отбелязва, че SEA и той самият са били призовани да се явят пред Tribunale di Milano (Окръжен съд Милано, Италия) от дружество, осъществяващо дейност в сектора на наземното обслужване. Това дружество претендирало обезщетение за вреди (възлизащи на около 93 милиона евро), които твърди, че са претърпени в резултат на мерките, приети от SEA в полза на Sea Handling, предмет на обжалваното решение. В съдебното заседание жалбоподателят посочва, че това производство пред Tribunale di Milano (Окръжен съд Милано) е било „неофициално“ спряно до постановяване на решението на Общия съд по настоящото дело.
48      Следва да се приеме, че отмяната на обжалваното решение по настоящото дело би позволила на жалбоподателя да се защити пред Tribunale di Milano (Окръжен съд Милано), като посочи, че разглежданите мерки не представляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар, както установява Комисията в това решение. Ето защо сама по себе си тази отмяна може да има важни правни последици за защитата на жалбоподателя пред Tribunale di Milano (Окръжен съд Милано), така че чрез резултата си настоящата жалба може да му бъде от полза.
49      Следователно възражението за недопустимост на Комисията, следва да се отхвърли, включително доколкото с него тя оспорва наличието на „конкретен и самостоятелен правен интерес“ на жалбоподателя.
2.      По същество
1.      Обобщение на основанията за отмяна
50      Жалбоподателят сочи четири основания в подкрепа на жалбата.
51      Първото основание е изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото Комисията неправилно установила, че е налице прехвърляне на държавни ресурси и че за разглежданите мерки отговорност носи италианската държава.
52      С второто основание жалбоподателят сочи нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото Комисията не е приложила критерия за частния инвеститор.
53      Третото основание е изведено от неспазване на условията за съвместимост на разглежданите мерки с вътрешния пазар по-специално доколкото Комисията нарушила Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (ОВ C 288, 1999 г., стр. 2, наричани по-нататък „Насоките от 1999 г.“), Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (ОВ C 244, 2004 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 187, наричани по-нататък „Насоките от 2004 г.“), както и Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (ОВ C 312, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 188, наричани по-нататък „Насоките относно летищния сектор“).
54      С четвъртото основание жалбоподателят сочи нарушение на принципите на състезателното начало и на правото на защита, на „добра администрация“ и на оправданите правни очаквания.
2.      По първото основание, изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС за неспазване на критериите за прехвърляне на държавни ресурси и за отговорност на държавата за разглежданите мерки, както и за нарушение на задължението за мотивиране
1)      Обхват на основанието
55      С първото основание жалбоподателят счита, че Комисията е нарушила член 107, параграф 1 ДФЕС, като е приела по същество, че той носи отговорност за разглежданите мерки и при това положение те имат държавен характер. По-специално тя не изпълнила изискването за доказване, необходимо, за да се установи, че жалбоподателят носи отговорност за решенията на SEA да компенсира претърпените от Sea Handling загуби.
56      Според жалбоподателя, за да се докаже, че е изпълнен критерият за определяне на отговорността на държавата, е било необходимо да се установи конкретното участие на държавата в управлението на контролираните от нея дружества. Когато доказателствата са косвени, те би трябвало да се основават на „точни и относими индиции с оглед на обстоятелствата по случая“. Ако, както в случая, мерките са отнасят до период, обхващащ няколко години, а именно разглеждания период, доказването не може да се осъществи чрез „откъслечни индиции, събрани от различни източници в посочения период“. Комисията била длъжна да докаже логиката и съгласуваността на различните мерки, приети през разглеждания период. Участието на държавата трябвало да се докаже с оглед на конкретните мерки, които представлявали държавни помощи. Тежестта на доказване за Комисията била още по-голяма, тъй като през май 2007 г. тя е прекратила предварителното разглеждане поради липса на доказателства.
57      По-специално жалбоподателят счита, че нито една от приетите в обжалваното решение индиции, разглеждани поотделно или заедно, не може разумно да обоснове отговорността на италианската държава за разглежданите мерки. Според жалбоподателя обаче Комисията не е преценила надлежно посочените от него в хода на административното производство „индиции в обратен смисъл“, а именно повторния отказ на ръководството на SEA на искания за достъп до информация, отправени от някои общински съветници и подкрепени от председателя на общинския съвет. Тези откази доказвали липсата на каквато и да е водеща роля на жалбоподателя в SEA. Ето защо Комисията нарушила и задължението си за мотивиране.
58      Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
59      В това отношение следва да се анализира, на първо място, дали е налице прехвърляне на държавни ресурси, на второ място, доводите на жалбоподателя, изведени от неизпълнението от страна на Комисията на задължението ѝ да установи логиката и съгласуваността между различните индиции, които според Комисията доказват отговорността на италианската държава за съвкупността от разглежданите мерки, и на трето място, доводите, изведени от неизпълнението от страна на Комисията на изискването за доказване, необходимо, за да се установи, че жалбоподателят носи отговорност за решенията на SEA да компенсира претърпените от Sea Handling загуби.
2)      По прехвърлянето на държавни ресурси
60      От постоянната съдебна практика се установява, че за да могат да бъдат квалифицирани като държавни помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени посредством държавни ресурси и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 24, и от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др., C‑262/12, EU:C:2013:851, т. 16). Всъщност от съдебната практика е видно, че става въпрос за отделни и кумулативни условия (вж. решение от 5 април 2006 г., Deutsche Bahn/Комисия, T‑351/02, EU:T:2006:104, т. 103 и цитираната съдебна практика).
61      Понятието за намеса чрез държавни ресурси цели да включи, освен предоставените пряко от държавата предимства, и тези, които са предоставени посредством публична или частна организация, определена или учредена от държавата, за да прилага схемата за помощи (вж. решение от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др., C‑262/12, EU:C:2013:851, т. 20 и цитираната съдебна практика). Всъщност правото на Съюза не може да приеме, че единствено фактът на създаване на автономни институции, натоварени с разпределяне на помощи, позволява да се заобиколят правилата относно държавните помощи (решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 23).
62      Освен това член 107, параграф 1 ДФЕС обхваща всички имуществени средства, които публичните органи могат ефективно да използват, за да подкрепят предприятия, без да бъде релевантно дали тези средства спадат постоянно или не към патримониума на държавата. Ето защо, макар съответстващите на разглежданата мярка суми да не се притежават постоянно от държавата, обстоятелството, че те остават непрекъснато под публичен контрол и следователно на разположение на компетентните национални власти, е достатъчно, за да бъдат квалифицирани като държавни ресурси (в този смисъл вж. решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 37, от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др., C‑262/12, EU:C:2013:851, т. 21 и цитираната съдебна практика, и от 10 май 2016 г., Германия/Комисия, T‑47/15, EU:T:2016:281, т. 83).
63      Във връзка с понятието „държавни ресурси“, след като припомня точка 37 от решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294) (съображение 190 от обжалваното решение; вж. също точка 55 от решението за откриване), Комисията приема, че в случая „[и]зползваните ресурси за покриване на загубите на Sea Handling са [били] с публичен произход, защото са били предоставени от SEA, 99,12 % от чи[й]то капитал е бил собственост на [жалбоподателя] и [на] Провинция Милано през [разглеждания] период“ (съображение 191 от обжалваното решение, чието съдържание съответства на точка 56 от решението за откриване). В това отношение съображение 25 от обжалваното решение по същество уточнява, че SEA е акционерно дружество (SpA), учредено съгласно частното право, чийто капитал по време на разглеждания период е бил почти изцяло притежаван от два публични органа — 84,56 % от жалбоподателя и 14,56 % от Provincia di Milano и 0,88 % от някои други публични и частни акционери.
64      Жалбоподателят не посочва никакъв конкретен довод, за да оспори тази преценка на Комисията, която не е опорочена от никаква грешка.
65      Всъщност предвид установените в съдебната практика принципи, посочени в точки 60—62 по-горе, Комисията основателно отбелязва, че акциите в SEA, образуванието, предоставящо всички спорни вноски в капитала, са били почти изцяло и пряко притежавани от публичните органи, тоест от жалбоподателя и от Provincia di Milano. От това следва, че подобно на положението по делото, по което е постановено решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 34), SEA представлява „публично предприятие“ по смисъла на член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (ОВ L 318, 2006 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 66), а именно „[едно] предприятие, върху което публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, господстващо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на норми, регулиращи дейността му“. Всъщност, видно от член 2, буква б), подточка i) от Директива 2006/111, „[п]риема се, че от страна на публичните органи съществува господстващо влияние по отношение на дадено предприятие, когато тези органи, пряко или косвено […] притежават по-голямата част от записания капитал на предприятието“, както е в разглеждания случай.
66      Освен това в съответствие с критериите, признати в точки 33—38 от решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), в съображения 192 и 208 от обжалваното решение Комисията се основава на допълнителни доказателства за контрол, като установява, че според думите на самите италиански органи „[жалбоподателят] е упражнявал контрол върху SEA, като е назначавал членовете на неговия съвет на директорите (Consiglio di amministrazione) и на одитния съвет (Collegio sindacale)“, съществуването на който жалбоподателят не оспорва. Налага се обаче изводът, че от правомощието на жалбоподателя да назначава пряко или чрез мнозинството в общото събрание членовете на управителния и на надзорния съвет на SEA, както и от факта, че акциите на SEA са били почти изцяло притежавани от публичните органи, следва, че предоставените от SEA на Sea Handling финансови средства са били непрекъснато под контрола на тези органи и следователно са били на тяхно разположение по смисъла на решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294).
67      Следователно Комисията с основание прави извод в обжалваното решение, че направените от SEA вноски в капитала на Sea Handling са държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
3)      По логиката и съгласуваността на различните индиции
68      Що се отнася до анализа на съвкупността от разглежданите мерки с оглед на преценката на критерия за отговорност на държавата за разглежданите мерки, следва да се припомни, че в съображения 211—216 от обжалваното решение по същество се посочва следното:
„(211)      [М]ерките за покриване на загубите, приложени посредством увеличения на капитала на Sea Handling, не са били обичайни управленски мерки, а по-скоро извънредни мерки. Извънредният характер на мерките има както икономическо изражение, предвид размера на въпросните суми (всяко едно поемане на загубите е било компенсирано с увеличение на капитала от по няколко милиона евро), така и политическо изражение, предвид очакваното въздействие на мерките върху поддържането на заетостта.
(212)      С оглед на извънредния им характер, мерките не са приети от съвета на директорите на SEA при упражняване на неговите собствени правомощия: в съответствие с устава на SEA и на заложените в [италианския] Граждански[..] кодекс принципи е трябвало да бъдат изрично одобрени от общото събрание, в което мажоритарен акционер е [жалбоподателят]. Следователно не може да има съмнение, че [жалбоподателят] е бил[…] напълно осведомен[…] за мерките и ги е одобрил[…], както е видно от протокола от общото събрание. Не само мерките произхождат от [него] в резултат на участието [му] в споразумението [с профсъюзите] от 26 март 2002 г., но е бил[…] уведомен[…] също така за всяка една мярка за покриване на загубите на Sea Handling, които системно е одобрявал[…]. Следователно отговорността за подобни извънредни мерки задължително се вменява на държавата.
[…]
(215)      В конкретния случай, предвид мащаба на мерките и на другите фактори, установени в настоящото решение и в решението за откриване, Комисията счита, че има достатъчно доказателства да покаже вменяването на отговорност за въпросните мерки на италианската държава, предвид участието на [жалбоподателя] в мерките за покриване на загубите на Sea Handling или малката вероятност публичните органи да не са участвали.
(216)      Следователно, Комисията трябва да отхвърли предложението на италианските органи да анализира поотделно всяка от предприетите мерки по отношение на капитала на Sea Handling, за да потвърди наличието на помощ и, по-специално, вменяването на отговорност за всяка такава помощ на [жалбоподателя]. Описаните фактори в параграфи 174—186 и направеният анализ на мерките от гледна точка на частен инвеститор предоставят достатъчни доказателства, че покриването на загубите чрез вливания на капитал може да е резултат единствено на стратегия и участие от страна на публичните органи през целия [разглеждан] период, […]. Самите италиански органи са посочили, че, макар че решенията за покриването на загуби са били официално приемани на годишна база, е била налице многогодишна стратегия за покриване на загуби за периода, който е бил необходим за преструктурирането (вж. параграфи 225—232)“.
69      Що се отнася до прилагането на критерия за частния инвеститор, под заглавието „Многогодишна стратегия за покриване на загуби“ в съображение 222 от обжалваното решение Комисията по-специално припомня доводите на италианските органи и на SEA, че „макар че решенията за покриване на загубите официално са вземани на годишна база, многогодишната стратегия за поемане на загубите през периода, който е необходим за преструктурирането, не би могла да се разглежда отново всяка година и [според нея] резултатите са могли да бъдат оценявани само на база на многогодишен период“. Освен това в съображение 223 от това решение, според тълкуването им от Комисията, тези доводи показват, че „решението за покриване на бъдещи загуби първоначално е било взето през 2002 г. и след това за втори път през 2007 г., когато, с оглед на непостигането на очакваните цели, е било взето решение за преразглеждане на първоначалната стратегия, предвиждаща покриване на загубите, след което е било решено да се продължи според първоначалните планове“ и „[по същество [италианските органи и SEA] изглежда представят въпросните мерки като две вливания на капитал, които е трябвало да бъдат направени под формата на годишни плащания, но решенията за тях са били взети през 2002 г. и през 2007 г.“
70      От съображения 225—232 от обжалваното решение се установява, че за да направи извод за отговорността на италианските органи за разглежданите мерки, Комисията прави общ анализ на съвкупността от тези мерки, като установява, че различните увеличения на капитала са били свързани помежду си и според самите италиански органи са били предмет на единна дългосрочна стратегия. В него систематично се сочат „тези мерки“, като се използва множествено число и се разглеждат като последици от споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. (вж. по-специално съображения 211 и 212 от обжалваното решение). Според Комисията с оглед на изключителния си характер всички тези мерки не са били приети „самостоятелно от управителния съвет на SEA, а са били изрично потвърдени от общото събрание“ на акционерите на SEA, напълно съзнателно, с участието и одобрението на жалбоподателя, негов мажоритарен акционер. От друга страна, като се позовава на фактите, въз основа на които, според нея, се установява, че Sea Handling е било предприятие в затруднение по смисъла на Насоките от 1999 г. и от 2004 г. (съображения 174—186 от обжалваното решение), и на съображенията си, изложени във връзка с преценката ѝ на критерия за частния инвеститор (съображения 222, 223 и 225—232 от обжалваното решение), Комисията изрично отхвърля довода на италианските органи, че за тази цел тя била длъжна да анализира поотделно всяка от тези мерки, тъй като те са резултат „единствено на стратегия и участие от страна на публичните органи през цялата процедура по разследване“ (съображение 216 от обжалваното решение). Всъщност самите италиански органи признали, че е съществувала „многогодишна стратегия за поемане на загубите през периода, който е необходим за преструктурирането“ (съображение 222 от обжалваното решение), като произтичащите от нея мерки са били „тясно свързани“ и „тяхната цел е била една и съща, а именно да компенсират загубите на Sea Handling, за да гарантират оцеляването [му] и възстановяването на неговата доходност“ (съображение 231 от обжалваното решение).
71      В това отношение, подобно на Комисията, следва да се посочи, че както Съдът вече е приел, тъй като има различни форми на държавна намеса и тъй като мерките, чрез които тя се извършва, трябва да се преценяват в зависимост от техните последици, не може да се изключи възможността няколко последователни мерки да се разгледат като една-единствена за целите на прилагането на член 107, параграф 1 ДФЕС. Такъв може да е по-конкретно случаят, когато последователните мерки на държавна намеса са така тясно свързани предвид хронологията на приемането им, целта им и положението на предприятието към момента на приемането им, че е невъзможно да бъдат отделени една от друга (вж., що се отнася до критерия за прехвърляне на държавни ресурси, решения от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др. и Комисия/Франция и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, EU:C:2013:175, т. 103 и 104, и от 4 юни 2015 г., Комисия/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, т. 97; вж. също относно прилагането на критерия за частния инвеститор решения от 15 септември 1998 г., BP Chemicals/Комисия, T‑11/95, EU:T:1998:199, т. 171 и 179, и от 15 януари 2015 г., Франция/Комисия, T‑1/12, EU:T:2015:17, т. 33 и 34).
72      В случая следва да се приеме, че жалбоподателят не само се ограничава да твърди, без да дава обяснения, че Комисията не доказала логиката и съгласуваността на сочените от нея индиции, за да вмени на италианската държава отговорността за съвкупността от мерките, взети в разглеждания период, но и противоречи на становището на италианските органи и на SEA по този въпрос, представено по време на административната процедура и припомнено в съображение 222 от обжалваното решение. Всъщност от това становище, което не е оспорено от жалбоподателя, се установява, че инвестиционните решения на SEA относно Sea Handling са се основавали на многогодишна стратегия за поемане на загубите през периода, необходим за преструктурирането. Освен това повтарящият се, последователен и еднакъв подход в рамките на осемгодишен период показва, че тези решения и одобрението на жалбоподателя действително са били основани на предварително направен стратегически избор още през 2002 г.
73      От изложеното по-горе е видно, че Комисията основателно е можела да приеме, че последователните вноски в капитала, така както са отпускани от SEA на Sea Handling на годишна база, по време на разглеждания период — предвид тяхната хронология, цел и аналогичното положение на предприятието получател, чиито значителни загуби редовно са надвишавали една трета от дружествения му капитал — са били така тясно свързани, че за целите на прилагането на критериите за прехвърляне на държавни ресурси и за вменяването на отговорност е било невъзможно да бъдат отделени една от друга по смисъла на посочената в точка 71 по-горе съдебна практика.
74      Ето защо следва да се отхвърлят доводите на жалбоподателя, изведени от неизпълнението от страна на Комисията на задължението ѝ да докаже логиката и съгласуваността на различните индиции, обосноваващи необходимостта те да бъдат взети предвид като съвкупност, за да бъде доказана отговорността на италианската държава за всички мерки, приети през разглеждания период.
4)      По отговорността за разглежданите мерки
75      От постоянната съдебна практика, установена след решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), следва, че отговорността на държавата за дадена мярка не може да се изведе единствено от обстоятелството, че разглежданата мярка е била взета от публично предприятие. Всъщност, дори държавата да е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява господстващо влияние върху сделките на същото, не може автоматично да се презумира ефективното упражняване на този контрол в конкретен случай. Едно публично предприятие може да действа повече или по-малко самостоятелно в зависимост от степента на автономност, която му е предоставена от държавата. По тази причина единствено фактът, че дадено публично предприятие се намира под държавен контрол, не е достатъчно основание да се счита, че предприетите от това предприятие мерки могат да се вменят на държавата. Необходимо е също така да се прецени дали публичните органи могат да бъдат разглеждани като участвали по един или друг начин в приемането на тези мерки. В това отношение не може да се изисква доказване въз основа на конкретно нареждане, че публичните власти са насърчили конкретно публичното предприятие да вземе разглежданите мерки за помощ. Всъщност, от една страна, с оглед на обстоятелството, че отношенията между държавата и публичните предприятия са тесни, съществува реална опасност да бъдат отпуснати държавни помощи посредством същите при недостатъчна прозрачност и в нарушение на предвидения в Договора режим на държавните помощи. От друга страна, по принцип е много трудно за трето лице, именно поради съществуващите привилегировани отношения между държавата и публично предприятие, да докаже в конкретен случай, че взетите от това предприятие мерки за помощ действително са били приети по нареждане на публичните власти. Поради тези причини следва да се приеме, че вменяването на отговорност на държавата за дадена предприета от публично предприятие мярка за помощ може да бъде изведено от набор от признаци, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който тази мярка е осъществена. Освен това в решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), Съдът уточнява, че всеки друг признак, указващ в конкретния случай участие на публичните власти или малката вероятност за липсата на участие в приемането на мярката, с оглед и на значимостта на същата, нейното съдържание и наложените с нея условия, би могъл евентуално да бъде релевантен за извода за отговорност на държавата за мярка, приета от публично предприятие (в този смисъл вж. решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 51—56, и от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 31—34; от 10 ноември 2011 г., Elliniki Nafpigokataskevastiki и др./Комисия, T‑384/08, непубликувано, EU:T:2011:650, т. 50—54, и от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия, T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35, т. 65—69).
76      Безспорно е, че в съображения 192—216 от обжалваното решение, като се имат предвид относимите критерии, установени в решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), Комисията се е основала на набор от признаци, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който са осъществени разглежданите мерки, за да направи извод, че отговорност за тях носи жалбоподателят и следователно италианската държава. Като се има предвид цитираната по-горе съдебна практика, следва да се прецени дали тези индиции са достатъчно убедителни доказателства, както поотделно, така и взети заедно, за да обосноват този извод.
1)      По доказателствената стойност на основните доказателства (споразумения с профсъюзите)
77      Най-напред, следва да се преценят главните индиции за вменяване на отговорност, които Комисията разглежда в съображения 195—200 от обжалваното решение, във връзка с точки 43—48 и 62—66 от решението за откриване (съображение 197 от обжалваното решение), а именно по-специално споразуменията с профсъюзите от 26 март и 4 април 2002 г., за да заключи, че жалбоподателят е „участвал“ в приемането на разглежданите мерки. Съгласно преценката на Комисията не се оспорва, че жалбоподателят е участвал в преговорите за постигане на споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. и го е подписал, макар той да твърди, че този подпис бил на представител, който не бил упълномощен да поема от негово име задължения, свързани с бюджета. Безспорно е също, че това споразумение с профсъюзите предвижда ясно и точно задължение за SEA по-специално да запази за период, не по-малък от пет години, „баланса между разходите и приходите и на общата икономическа рамка“ на Sea Handling, „като опази управленските [му] умения и подобри значително възможностите [му] да действа на националните и международните пазари“. Комисията с основание прави извода, че с оглед на това задължение SEA е било длъжно да компенсира евентуални загуби на Sea Handling, които могат да засегнат непрекъснатостта на икономическата му дейност, което се потвърждава от още по-точните клаузи на споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., в подписването на което жалбоподателят действително не участва пряко. Всъщност според това последно споразумение, което изрично препраща към споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г., по-специално „SEA се задължава […] да […] покрива загубите, за да балансира финансите и активите на Sea Handling“. Освен това, също според това споразумение, тези ангажименти са гарантирани от „подписаното от [жалбоподателя] споразумение наред с други неща в качеството [му] на абсолютен мажоритарен акционер [на SEA], чрез направените вноски, чрез финансовите ресурси, които не са обект на правни ограничения, прехвърлени от SEA […] на SEA Handling […], както и чрез солидността на активите и финансите на SEA“ (съображение 196 от обжалваното решение) Впрочем в споразумението с профсъюзите от 19 юни 2003 г., по което жалбоподателят също не е пряко съдоговаряща страна, се преповтаря съдържанието на споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., като по-специално се подчертава, че „икономическото равновесие на Sea Handling трябва по същество да се поддържа с помощта на съгласувани действия относно цените и приходите му“ и „се потвърждава поетото на 26 март 2002 г. задължение за предоставяне на необходимите обществени и финансови гаранции и запазването на заетостта по отношение на служителите на Sea Handling“.
78      От това следва, че съгласно споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. съществува задължение на SEA, потвърдено в споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., да компенсира евентуалните бъдещи загуби на Sea Handling най-малко за период от пет години. Жалбоподателят не може да оспори тази констатация, като твърди, че е ставало въпрос за политически и профсъюзни документи с неясно и общо съдържание. Освен това, като се вземат предвид направените от SEA последователни вноски в капитала на Sea Handling по време на разглеждания период за компенсиране на неговите загуби, доказано е, че в качеството си на единствен акционер на Sea Handling, SEA действително е тълкувало тези споразумения в смисъл, че съдържат такова задължение (вж. т. 92 по-долу). Макар минималната продължителност на ангажимента, предвиден в споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г., да е била само пет години, налага се изводът, че SEA е продължило да го прилага до 2010 г.
79      Въз основа на това Комисията с основание е можела да заключи, че това задължение за компенсиране на загубите на Sea Handling съгласно споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. е представлявало договорното основание, на което почиват последващите мерки за рекапитализация. Следователно тя е имала право да посочи в съображения 198 и 200 от обжалваното решение по същество, че „предприетите от италианските органи стъпки, по-специално на срещата на 26 март 2002 г., са насочили взетите от SEA решения по отношение на неговото дъщерно предприятие SEA Handling“ и споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. е имало решаващо влияние в това отношение, съответно потвърдено със споразуменията с профсъюзите от 4 април 2002 г. и от 19 юни 2003 г., без да е било необходимо представители на жалбоподателя да участват лично при подписването на последните посочени споразумения с профсъюзите.
80      Следва да се прецени освен това дали Комисията е имала основание да приеме, че само доказаното активно участие на жалбоподателя при подписването на споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. е било достатъчно, за да се докаже, че той е участвал и в прилагането на разглежданите последващи мерки за рекапитализация. В това отношение е важно да се припомни, че доказването от Комисията на такова участие на публичните органи в отпускането на помощ не изисква представянето на положително доказателство, а е достатъчно да се установи малката вероятност да липсва тяхно участие при приемането на мярката (решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 56), като се има предвид реалната опасност от заобикаляне на правилата относно държавните помощи в Договора посредством публични предприятия или предприятия, контролирани от публични органи (решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, EU:C:2002:294, т. 53 и 57). Съдът отново обръща внимание на тази опасност от заобикаляне и на необходимостта да се осигури ефективността на правилата в областта на държавните помощи в решение от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 34 и 36).
81      Както с основание отбелязва Комисията, активното участие на жалбоподателя в преговорите и при сключването на Споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. съставлява ключово доказателство за участието на италианските органи в прилагането на разглежданите мерки. Освен факта, че клаузите на това споразумение създават ясно и точно задължение за SEA да компенсира най-малко за период от пет години загубите на Sea Handling (вж. т. 78 по-горе), безспорно е, че като е подписала това споразумение като съдоговаряща страна, администрацията на жалбоподателя официално е дала одобрение, включително в качеството си на мажоритарен акционер на SEA, не само за установяването на това задължение, но и за последващото му спазване и прилагане от SEA. Тази преценка се потвърждава от текста на споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., което изрично препраща към споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. и се основава на него, като по-специално посочва факта, че това споразумение е „подписано от [жалбоподателя] и в качеството му на абсолютен мажоритарен акционер [на SEA]“.
82      При тези обстоятелства жалбоподателят няма основание да твърди, че се ограничил да действа като посредник, че участието му в споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. е имало изключително политически, социален и следователно неикономически характер и в този контекст качеството му на мажоритарен акционер на SEA е било само акцесорно и второстепенно. Лишен от доказателствена стойност е и доводът му, че липсата на икономическо участие на жалбоподателя се потвърждавала, от една страна, от факта, че положеният под споразумението подпис бил на г‑н M., заместник-кметът, отговарящ за персонала, за труда и за ресурсите, разполагащ с конкретни делегирани правомощия във връзка с персонала, организацията, статистическото обслужване, надзора в областта на труда и заетостта, снабдяването и обслужването, свързани с домакинството, а не подписът на заместник-кмета, отговарящ за бюджета, за контрола на управлението и приватизацията или на заместник-кмета, отговарящ за транспорта и мобилността, и от друга страна, от липсата на бюджетна линия. Всъщност такива доводи не могат да се приемат, тъй като в противен случай това би позволило на публичните органи, участващи в отпускането на помощ, да заобиколят прилагането на забраната по член 107, параграф 1 ДФЕС чрез мерки, свързани с тяхната вътрешна организация и вътрешно счетоводство, още повече че такива мерки могат също да влияят върху начина, по който те участват в публични или частни предприятия. Именно поради тази опасност от заобикаляне и поради интереса от ефективно прилагане на правилата в областта на държавните помощи Съдът е постановил, че когато при отпускането на помощ управител е действал неправомерно, по смисъла на относимата национална правна уредба и в разрез с предполагаемата воля на съответния публичен орган, сам по себе си този факт не може да изключи участието на публичния орган (в този смисъл вж. решение от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 36—38). Така следва да се разсъждава още повече когато, както в разглеждания случай, управителят действа правомерно по смисъла на относимите национални разпоредби и с одобрението на публичния орган, от чието име се счита, че той се ангажира по отношение на трети лица. Всъщност в това отношение е важно да се уточни, че жалбоподателят не оспорва редовността или съответствието с неговата воля на действията на неговия представител при преговорите и сключването на споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г.
83      От това следва, че споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г., разглеждано във връзка с текста на споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., само по себе си представлява определяща индиция за доказване на участието на жалбоподателя в решението за прилагане по отношение на Sea Handling на разглежданите мерки за рекапитализация. Противно на твърденията на жалбоподателя, това доказателство за вменяване на отговорност се добавя като решаващ фактор към съществуващите между жалбоподателя и SEA тесни и неразривни връзки и връзки на контрол, проява на които е притежаваният от жалбоподателя най-голям мажоритарен дял в SEA, който му осигурява мнозинството от гласовете и му е дал възможност да определя членовете на управителния му съвет, връзки, които сами по себе си създават опасност или известна вероятност за намеса в стратегическите финансови решения на SEA. От това следва също, че Комисията не само не е изопачила тези доказателства, а е направила правилна преценка на тези доказателства и я е мотивирала в достатъчна степен в съображения 195—200 от обжалваното решение във връзка с точки 43—48 и 62—66 от решението за откриване, за да позволи на жалбоподателя да го оспори, а на Общия съд — да провери законосъобразността му по същество (в този смисъл вж. решение от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, т. 77).
2)      По доказателствената стойност на допълнителните доказателства
84      Впрочем допълнителните доказателства, на които се основава Комисията в обжалваното решение, за да заключи, че италианската държава носи отговорност за разглежданите мерки, затвърждават основателността на този извод.
85      В този смисъл, първо, наистина вярно е, че точното съдържание на протоколите от събранията на съвета на директорите на Sea Handling, а не на SEA, от 31 май и 13 юни 2008 г. (съображение 201 от обжалваното решение), относно което страните спорят, има само ниска доказателствена стойност. Въпреки това предвид наличието на постигнато съгласие въз основа на споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. между жалбоподателя, SEA и профсъюзите за покриването на загубите на Sea Handling през следващите години (вж. т. 78—83 по-горе) и тесните и неразривни връзки и връзките на контрол между жалбоподателя и SEA последователно и правдоподобно е тълкуването на Комисията, че съдържащият се в последния от тези протоколи израз на италиански език „è condiviso dall’azionista di maggioranza“, означава, че планът за търговско развитие за Sea Handling за периода от 2007 г. е получил „съгласието на мажоритарния акционер“, тоест на жалбоподателя. При всяко положение, както посочва Комисията, изглежда малко вероятно SEA да представи стратегически и от жизненоважно значение план за търговско развитие за дъщерното си дружество, без предварително да получи одобрението на мажоритарния си акционер. Впрочем тази констатация по-скоро потвърждава и преценката на Комисията, че жалбоподателят е продължил да участва във вземането на стратегическите решения относно Sea Handling дори по време на етапа след 2007 г.
86      Второ, следва да се отхвърли и доводът на жалбоподателя, с който се омаловажава факта — за който твърди, че е само изолиран, но не е оспорен от него като такъв — че през 2006 г. кметът на Милано поискал и получил оставката на председателя на управителния съвет на SEA (съображение 203 от обжалваното решение). В това отношение единственият довод на жалбоподателя, че било напълно логично мажоритарният акционер да има право да освободи от длъжност председателя на управителния съвет, не е особено убедителен, тъй като в конкретния случай такъв факт все пак доказва наличието на активна намеса от страна на жалбоподателя в управлението на SEA и поради това е относима индиция за вменяване на отговорност наред с другите индиции.
87      Трето, същото се отнася за празните оставки, които били предоставени от членовете на управителния съвет на SEA на кмета на жалбоподателя (съображение 206 от обжалваното решение), факт, за който жалбоподателят неправилно твърди, че бил само споменат в статии в печата и не бил доказан от Комисията. В действителност от съвместния прочит на съображения 63, 98 и 206 от обжалваното решение се установява, че SEA е признало съществуването на тези оставки, като е оспорило тяхната относимост.
88      Четвърто, противно на твърденията на жалбоподателя, предвид изложените по-горе съображения, в съображение 210 от обжалваното решение убедително се посочва, че разглежданите мерки спадат към „важните решения“ или че „мерките за покриване на загубите на SEA Handling са били най-малкото неразделна част от стратегията на SEA group“. По-специално, нито размера на различните годишни вноски в капитала, които са били абсолютно необходими с оглед на член 2446 от италианския Граждански кодекс и са осигурявали икономическото му оцеляване през разглеждания период, нито относимостта на това характеризиране за целите на преценката на критерия за вменяване на отговорност могат да бъдат омаловажени.
3)      По доказателствената стойност на твърдените „индиции в обратен смисъл“
89      Налага се изводът, че твърдените „индиции в обратен смисъл“, на които се позовава жалбоподателят, не са в състояние, било поотделно, било взети заедно, да поставят под въпрос доказателствената стойност на съвкупността от индиции за вменяване на отговорност, преценявана по-горе.
90      В този смисъл, първо, съгласно посоченото в съображение 209 от обжалваното решение и твърденията на Комисията в писмените ѝ изложения, отказът на SEA да предостави достъп до определени документи, сред които планът за търговско развитие на групата SEA за периода 2005—2009 г., на член на Общинския съвет на жалбоподателя поради съображения за поверителност, е намерил основание в членове 2422 и 2429 от италианския Граждански кодекс и не е бил насочен срещу искане на самия жалбоподател в качеството му на мажоритарен акционер. Всъщност членът на Общинския съвет, изготвил това искане за достъп, по това време е бил координатор на опозицията. Освен това искането е било изпратено до службата, отговаряща за баланса, надзора върху управлението и приватизацията на жалбоподателя, а не пряко до SEA. Впоследствие директорът, отговарящ за сектора на планирането и извършването на приватизациите на жалбоподателя, просто е предал искането на SEA, без да се присъедини към него.
91      Второ, кореспонденцията между жалбоподателя и SEA след този отказ на достъп, а именно писмата от 7, 9, 15, 20 и 27 септември и от 5 и 6 октомври 2005 г., наистина се отнася до предприетите действия във връзка с посоченото по-горе искане за достъп от член на Общинския съвет. От нея по-специално се установява, че председателят на Общинския съвет на жалбоподателя се е противопоставил на отказа на SEA за достъп с довода, че този отказ противоречи на относимата правна уредба в общинското право и е уведомил SEA за намерението си да го оспори пред областния административен съд. Дори да се предположи обаче, че този спор между общинската администрация, в случая председателя на Общинския съвет, и SEA може да се квалифицира като елемент в подкрепа на независимото и автономно управление от SEA на икономическата му дейност, налага се изводът, че става въпрос за изолиран аспект, който сам по себе си не може да постави под въпрос съвкупността от доказателства за наличието на решаващо влияние от страна на жалбоподателя в общ план по стратегически въпроси и в частност, по въпроса за ежегодното компенсиране на загубите на Sea Handling, което по същество съответства на доводите, изложени в съображение 209 от обжалваното решение.
92      Трето, жалбоподателят се позовава на писмо от 4 ноември 2003 г., което SEA е изпратило на заместник-кмета, отговарящ за транспорта и мобилността на жалбоподателя, в отговор на негово писмо от 23 септември 2003 г., с което се препраща искане от общинския съветник г‑н O — според Комисията, член на опозиционната партия Комунистическо ново учредяване — във връзка с „консултация със служителите на SEA“. По този въпрос Комисията с основание приема, че тази кореспонденция не е „косвена индиция в обратен смисъл“ на вменяване на отговорност, относима само поради това че в уводната част на това писмо SEA твърди, че „законосъобразният контрол на акционера по отношение на дружествата, в които той има дялово участие, вече се осъществя[вал] чрез назначаването на членовете на управителния и надзорния съвет, така че други форми на контрол се оказвали неприсъщи за тези правила“. Всъщност в това писмо SEA отхвърля идеята за такава консултация със служителите с довода, че в споразумението с профсъюзите от 19 юни 2003 г. тя не била предвидена като условие за неговата действителност от правна гледна точка, което по-скоро потвърждава съществуването на задължения, произтичащи ipso facto от това споразумение, включително задължението за компенсиране на загубите на Sea Handling.
93      Четвърто, обстоятелството, че по време на заседанието на Общинския съвет на 16 юни 2003 г. заместник-кметът, отговарящ за транспорта и мобилността на жалбоподателя, информирал общинските съветници за отказа на SEA да удовлетвори искането да му изпрати „необходимите указания“ относно преговори с профсъюзите, не е от такова значение, че с оглед на всички преценявани индиции да може да постави под въпрос извода за вменяване на отговорност, до който стига Комисията.
94      Ето защо, както поотделно, така и разглеждани заедно, сочените от жалбоподателя „индиции в обратен смисъл“ не са достатъчни, за да оспорят доказателствената стойност на разгледаните в точка 77 и сл. по-горе индиции за вменяване на отговорност. Поради това следва да се заключи, че Комисията е изпълнила задължението си да докаже отговорността на италианската държава за разглежданите мерки, основавайки се на съвкупност от сериозни, точни и съвпадащи индиции.
95      Доколкото жалбоподателят твърди, че в това отношение мотивите са непълни, от това следва също, че Комисията, макар и само имплицитно, по необходимост отхвърля доказателствената стойност на тези „индиции в обратен смисъл“, като излага надлежни и достатъчни мотиви в това отношение в съображение 209 от обжалваното решение. Тези мотиви позволяват на жалбоподателя, както и на Общия съд, да разберат съображенията на Комисията относно вменяването на отговорността за разглежданите мерки на италианската държава, включително що се отнася до доказателствената стойност, която Комисията придава на „индициите в обратен смисъл“, а оттам на Общия съд да се произнесе относно законосъобразността им по същество с оглед на правораздавателния контрол (в този смисъл вж. решение от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, т. 77).
96      Следователно първото основание трябва да се отхвърли.
3.      По второто основание, изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС за неприлагане на критерия за частния инвеститор
97      В обжалваното решение Комисията преценява, че частен инвеститор не би действал по същия начин като SEA, за да гарантира растежа на печалбите на дъщерното си дружество Sea Handling. Всъщност Комисията приема по същество, че първо, „многогодишната стратегия за покриване на загуби“ не отговаря на поведението на благоразумен частен инвеститор“ (съображение 225 от обжалваното решение), който не би се впуснал „на сляпо в многогодишен [правнообвързващ] ангажимент“, а след като преосмисли стратегията в зависимост от резултатите от опитите за оздравяване преди всяка нова капиталова инвестиция (съображение 226 от обжалваното решение); второ, въпреки значението му, в плановете за търговско развитие на SEA и на Sea Handling нито се споменава това решение за покриване на бъдещи загуби в продължение на няколко години, нито е представен анализ на алтернативни сценарии, които полагащият обичайно дължимата грижа частен инвеститор би изискал в подобна ситуация, а били насочени само към аспекта на преструктурирането, и че във всеки случай този инвеститор не би взел такова решение за инвестиции, без да има поне предварителна оценка на размера на капитала, който трябва да се инвестира, или задълбочен одит (съображения 228, 229, 268, 289 и 296 от обжалваното решение); трето, такъв инвеститор „би оценил риска, че от първата капиталова инжекция мерките биха могли да представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ и, следователно, би проучил въздействието, което би оказало евентуалното възстановяване на тази помощ върху доходността от неговата инвестиция“ (съображение 232 от обжалваното решение); четвърто, такъв инвеститор „не би направил вливането на капитал от 2002 г. без достатъчно подробен бизнес план, основан на сериозни, надеждни хипотези, в който точно да са описани нужните мерки за възстановяване на доходността на дружеството, да са анализирани различни възможни сценарии и да е показано, че инвестицията би генерирала възвръщаемост, която да удовлетворява инвеститора (предвид свързания риск), под формата на дивиденти, увеличаване на стойността на акциите или други предимства“ (съображение 236 от обжалваното решение); пето, такъв инвеститор не би се задоволил с изгледи за възобновяване на ръста на печалбите в края на около десетгодишен период на преструктуриране, без предварително да разполага с „проекция, показваща, че очакваната възвръщаемост от стратегията за възстановяване на загуби в средносрочен и в дългосрочен план — под формата на дивиденти, повишена стойност на акциите, избягване на щети за имиджа и т.н. — би била по-голяма от инжектирания капитал за компенсиране на тези загуби“, вместо да пристъпи към „продажба на SEA Handling“ или към „[мерки], които се опитват да съкратят периода на преструктуриране с оглед на възстановяване на доходността в рамките на разумен период от време и на свеждане до минимум на загубите“ (съображения 290, 294 и 309 от обжалваното решение), и шесто, при „липсата на каквато и да било оценка на щетите за имиджа на SEA[, свързана с прехвърлянето на наземното обслужване на външен доставчик], на потенциалната му отговорност или на изгледите за непряка дългосрочна възвръщаемост [на рентабилността]“ благоразумният инвеститор не би инвестирал толкова значителна сума като тази, предмет на разпореждането за възстановяване на помощта (съображения 292 и 293 от обжалваното решение).
98      Жалбоподателят счита, че изложените в обжалваното решение съображения относно прилагането на критерия за частния инвеститор са необосновани и Комисията не се е съобразила с доказателствената тежест, която носи в това отношение. Било необходимо да се възстановят различните етапи в поведението на SEA, за да се прецени дали то е икономически целесъобразно с оглед на критерия за частния инвеститор, така както е тълкуван от съдебната практика.
99      Според жалбоподателя с избора си да прехвърли дейностите, свързани с наземното обслужване, като ги повери на ново, изцяло контролирано от него дружество, SEA е имало за цел, от една страна, да изпълни произтичащите от правото на Съюза задължения и от друга страна, да се възползва от появилите се възможности за развитие в резултат на наложилото се с Директива 96/67 либерализиране на сектора. Първоначално Sea Handling трябвало обаче да се изправи пред особено деликатна икономическа ситуация. За да се справи, SEA задейства програма за оздравяване на сектора на наземното обслужване, като се основава на три опорни точки, а именно, първо, търсенето на стратегически партньор, второ, постепенното намаляване на разходите за персонала, трето, оздравяването на този сектор от строго икономическа гледна точка чрез прилагане на бизнес плана на Sea Handling за периода 2003—2007 г. С прилагането на тези мерки SEA се надявало да успее да възстанови възвръщаемостта от дейностите си във връзка с наземното обслужване за три години или най-късно преди 2007 г. Постигнатите през 2003 г. и 2004 г. резултати доказали валидността на действията на SEA.
100    Настъпват обаче различни, независещи от волята на SEA, събития, в резултат на които, според жалбоподателя, постигането на целта за оздравяване се забавя. Направените през разглеждания период икономически оценки все пак показват, че стратегията на SEA е била целесъобразна от икономическа гледна точка, доколкото тя е позволявала оздравяването на Sea Handling. Икономическото проучване от 1 юни 2011 г., озаглавено „Sea Handling — Прилагане на принципа за инвеститора в условията на пазарна икономика“ (наричано по-нататък „икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят“), потвърждавало тази оценка.
101    Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
102    Условията, на които трябва да отговаря една мярка, за да попадне в обхвата на понятието „помощ“ по смисъла на член 107 ДФЕС, не са изпълнени, ако публичното предприятие бенефициер е могло да получи същото предимство като предимството, което му е предоставено посредством държавните средства, при обстоятелства, съответстващи на нормалните пазарни условия, като тази преценка се извършва по принцип с прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика (в този смисъл вж. решения от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF и др., C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 78, от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, т. 70, и от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 91).
103    Така прилагането на критерия за частния инвеститор има за цел да се определи дали предимството, предоставено на предприятие в каквато и да било форма чрез държавни ресурси, с поражданите от него последици е от естество да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки (решение от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF и др., C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 89; вж. също решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 92 и цитираната съдебна практика). По-точно, следва да се прецени дали при сходни обстоятелства частен инвеститор, действащ при нормални условия на пазарна икономика, чиито размери могат да се сравняват с размерите на образуванията, управляващи публичния сектор, би могъл да бъде подтикнат да направи въпросните вноски в капитала. По-специално, уместно е да се постави въпросът дали частен инвеститор би извършил разглежданите операции при същите условия (в този смисъл вж. решение от 6 март 2003 г., Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, EU:T:2003:57, т. 245 и цитираната съдебна практика).
104    За да се провери дали държавата членка или въпросната публична организация е действала като благоразумен частен оператор, работещ в условията на пазарна икономика, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети разглежданите мерки, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата членка или на публичната организация и следователно да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап. По този начин сравнението между поведенията на публичните и частните оператори трябва да се направи спрямо поведението, което би имал при подобни обстоятелства, в хода на разглежданата сделка, частен оператор с оглед на наличната информация и предвидимите изменения към този момент, които са единствено релевантни за целите на прилагането на критерия за частния инвеститор. Следва, че констатирането с обратна сила на действителната рентабилност от сключената от държавата членка или от въпросното публично образувание операция или последващи обосновки за действително направения избор за действие не могат да бъдат достатъчни в това отношение и не са релевантни. Същото се отнася по-конкретно до случая, в който, както и по настоящото дело, Комисията разглежда съществуването на държавна помощ във връзка с мерки, за които тя не е нотифицирана и които вече са били приложени от съответната публична организация към момента, в който тя извършва своята проверка (в този смисъл вж. решения от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF и др., C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 85, 104 и 105, от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, т. 139 и 140, и от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 93 и 94 и цитираната съдебна практика).
105    В това отношение съдебната практика уточнява, от една страна, че когато проверява дали условията за приложимост и за прилагане на критерия за частния инвеститор са изпълнени, Комисията може да откаже да разгледа посочените ѝ от съответната държава членка релевантни данни единствено в случай че представените доказателства са изготвени след приемане на решението да се направи разглежданата инвестиция и от друга страна, че данните за събития отпреди датата на приемането на държавната мярка, които са били известни към тази дата, могат да се окажат релевантни, доколкото биха могли да хвърлят светлина по въпроса дали тази мярка съставлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (в този смисъл вж. решения от 1 октомври 2015 г., Electrabel и Dunamenti Erőmű/Комисия, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, т. 103—105, и от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 96 и цитираната съдебна практика).
106    Съгласно принципите относно доказателствената тежест в областта на държавните помощи Комисията трябва да докаже наличието на помощ. В това отношение тя е длъжна да проведе процедурата по разследване на разглежданите мерки надлежно и безпристрастно, за да може при приемане на окончателното решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта, да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация. Що се отнася до степента на доказване, естеството на доказателствата, които Комисията трябва да представи, е в голяма степен зависимо от предвидената държавна мярка (в този смисъл вж. решения от 3 април 2014 г., Франция/Комисия, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, т. 63 и 66, и от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 95 и цитираната съдебна практика).
107    От друга страна, проверката от страна на Комисията дали определени мерки могат да бъдат квалифицирани като държавни помощи, поради факта че публичните органи не са действали като частен инвеститор, изисква да се извърши сложна преценка на икономическото положение. В рамките на контрола, който упражнява върху направените от Комисията сложни икономически преценки в областта на държавните помощи, съдът на Съюза не може да замести преценката на Комисията със своята икономическа преценка (вж. решение от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, т. 74 и 75 и цитираната съдебна практика; решения от 21 март 2013 г., Комисия/Buczek Automotive, C‑405/11 P, непубликувано, EU:C:2013:186, т. 48 и 49, от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, т. 91, и от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 62 и 63) и той трябва да сведе контрола си до проверка дали са спазени процесуалните норми и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, дали не е налице явна грешка в преценката на тези факти или злоупотреба с власт (вж. решения от 15 януари 2015 г., Франция/Комисия, T‑1/12, EU:T:2015:17, т. 35 и цитираната съдебна практика, и от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 144—146 и цитираната съдебна практика).
108    За да се установи, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката на факти, която може да обоснове отмяната на обжалваното решение, представените от жалбоподателите доказателства трябва да са достатъчни, за да лишат от правдоподобност съдържащите се в това решение фактически изводи (вж. решение от 9 декември 2015 г., Гърция и Ellinikos Chrysos/Комисия, T‑233/11 и T‑262/11, EU:T:2015:948, т. 82 и цитираната съдебна практика).
109    Съдът на Съюза трябва не само да провери дали представените доказателства установяват действителното положение и дали същите са достоверни и съгласувани, но и дали тези доказателства включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения (вж. решение от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, т. 76 и цитираната съдебна практика; решения от 21 март 2013 г., Комисия/Buczek Automotive, C‑405/11 P, непубликувано, EU:C:2013:186, т. 50, от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, т. 91, и от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 64).
110    Съдът уточнява също, че при прилагането на критерия за частния кредитор Комисията следва да направи обща преценка, като вземе предвид всички релевантни за случая данни, за да определи дали предприятието получател явно не би получило подобни облекчения от частен кредитор. В това отношение, от една страна, следва да се приеме, че релевантна е всяка информация, която може да повлияе в немалка степен на процеса на вземане на решение от един нормално предпазлив и грижлив частен кредитор, който се намира в положение, възможно най-близко до това на публичен кредитор, и се опитва да събере дължимите му от длъжник във финансово затруднение суми. От друга страна, за целите на прилагането на критерия за частния кредитор са релевантни единствено наличните данни и предвидимите промени към момента на вземането на това решение (вж. решение от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 59—61 и цитираната съдебна практика). Всъщност Комисията не е длъжна да разгледа дадена информация, ако представените доказателства са изготвени след приемане на решението за извършване на въпросната инвестиция и те не освобождават съответната държава членка от задължението да изготви подходяща предварителна оценка на възвръщаемостта на инвестицията си, преди да пристъпи към извършването ѝ (в този смисъл вж. решение от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/Комисия, C‑472/15 P, непубликувано, EU:C:2017:885, т. 107 и цитираната съдебна практика).
111    С оглед на тези критерии, установени в съдебната практика, следва да се провери дали Комисията е имала основание да приеме, че частен инвеститор, намиращ се в положението на SEA през 2002 г., щеше да се ангажира по аналогичен начин, за да гарантира икономическото оцеляване на дъщерното си дружество Sea Handling и за да позволи възстановяването на доходността му.
112    В това отношение следва да се отбележи, че наистина италианските органи са се опитали да докажат, че са спазили критерия за частния инвеститор, като представят подробно и многократно сложната си стратегия за преструктуриране на Sea Handling в дългосрочен план в рамките на групата SEA, подкрепена с различни планове за търговско развитие и преструктуриране, с икономическото проучване, на което се позавава жалбоподателят, както и с инвестиции, предлагащи, според тях, перспектива за възвръщаемост в дългосрочен план по смисъла на решение от 21 март 1991 г., Италия/Комисия (C‑303/88, EU:C:1991:136, т. 21 и 22). С оглед на това те подчертават необходимостта да се запази имиджа на групата SEA по-специално като се гарантира качеството на услугите, необходимостта да се постигне максимален общ резултат, вероятността да се получи значителна непряка печалба от отделянето на сектора на наземното обслужване и той да бъде прехвърлен при възможно най-добри икономически условия.
113    Следва обаче да се констатира, както прави Комисията, че по време на административната процедура италианските органи явно пропускат да представят, от една страна, прогнози или оценки в цифрово изражение за нуждите от капитал на Sea Handling от гледна точка на инвеститор, намиращ се в ситуацията през 2002 г., поне за първия петгодишен период, както и за възможните ползи, които такъв инвеститор може разумно да очаква като „възвръщаемост на инвестицията“, които биха могли да се сравнят със задълженията, произтичащи от разглежданите мерки за рекапитализация. От друга страна, те не доказват липсата на икономическа целесъобразност на евентуални заместващи разрешения, като ликвидацията или възлагане (на част или на целия) сектор на наземно обслужване на външен изпълнител, за които те не са оценили в достатъчна степен, въз основа на конкретни цифри и изчисления, нито евентуалните разходи, нито евентуалните предимства. От това по необходимост следва, че италианските органи, SEA и Sea Handling са се отказали също да направят и да представят на Комисията съпоставяне на съотношенията „разходи—печалби“, представени за всеки от различните алтернативни сценарии за поведение на частен инвеститор.
114    В този смисъл, първо, в икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят, което се основава на търговския план за периода 2003—2007 г. (а именно „бизнес план 2003—2007 г.“), само са изложени накратко възможни алтернативни сценарии, сред които ликвидацията на Sea Handling, и се твърди, че такъв подход щял да доведе до „значителни разходи при прекратяване на услугата“, без да се прави опит за количествена оценка и за съпоставянето им с разходите, свързани с разглежданите мерки за рекапитализация, макар в него да се подчертава, че благоразумният частен инвеститор би направил такова сравнение. От тези лаконични и противоречиви твърдения в икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят, се установява, че през 2002 г. SEA и италианските органи изобщо не са проучили друг икономически целесъобразен вариант освен този за безусловната рекапитализация на Sea Handling в рамките на групата SEA, така както е избрана от SEA, първо за петгодишен период, който след това да бъде продължен дори след 2007 г. Освен това, както Комисията с основание констатира в съображение 308 от обжалваното решение, това проучване е единственият истински анализ на външен „икономически експерт“, който е бил поискан от италианските органи, но е изготвен след приемането на разглежданите мерки. Датата, към която обаче следва да се преценява икономическата целесъобразност на дадена мярка с оглед на критерия за частния инвеститор, е тази на приемането ѝ (в този смисъл вж. решения от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF и др., C‑124/10 P, EU:C:2012:318, т. 85, 104 и 105, от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, т. 139 и 140, и от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 93 и 94 и цитираната съдебна практика). Ето защо икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят, не може да ги обоснове „с обратно действие“ въз основа на констатираното през 2011 г. подобрение на икономическото положение на SEA Handling. Всъщност италианските органи, включително жалбоподателят, не оспорват нито по време на административната процедура (съображение 308 in fine от обжалваното решение), нито в хода на настоящото производството, че през 2002 г. или най-малкото преди твърдяната дата на прекъсване през 2007 г. са извършили одит на финансовото състояние на Sea Handling (съображения 268 и 289 от обжалваното решение) или са поискали да бъде направен аналогичен икономически анализ, този път прогностичен, за да се провери икономическата целесъобразност на тяхното поведение.
115    Второ, тази преценка се потвърждава от плановете за търговско развитие и преструктуриране на SEA и на SEA Handling, а именно „Консолидиран бизнес план за периода 2002—2006 г.“ (Business Plan Consolidato 2002‑2006), „Бизнес план за периода 2003—2007 г., „Стратегически план за периода 2007—2012 г.“, „Стратегически план за периода 2009—2016 г.“ и „Бизнес план за периода 2011—2013 г.“ (съображения 269—296 от обжалваното решение). Както посочва по същество Комисията в съображения 226, 229 и 290 от обжалваното решение, без това да се оспорва от жалбоподателя, в тези различни планове не се споменава стратегията за рекапитализация на SEA, въпреки че тя би била абсолютно необходима за успеха на предвижданото преструктуриране на Sea Handling, тъй като гарантира временно икономическото му оцеляване, а те се фокусират само върху аспекта на преструктурирането му, насочено към възстановяване на доходността му. Както се обобщава в съображение 290 от обжалваното решение, като не вземат предвид разглежданите мерки за рекапитализация, тези планове не предвиждат и средносрочна или дългосрочна оценка или прогноза за техните общи разходи (достигащи в крайна сметка обща сума на рекапитализация от около 360 милиона евро) и за възможните печалби от тях, евентуално под формата на дивиденти, запазена и повишена стойност на акциите, избягване на щети в областта на марките.
116    По същия начин от съображения 292 и 293 от обжалваното решение се установява, че италианските органи и SEA не са определили стойността на твърдените вреди, свързани със загубата на имидж, които SEA би могло да претърпи при прехвърляне на наземното обслужване на външен доставчик, който не гарантира същото равнище на качество, въпреки че SEA „[било] признало, че подобна загуба лесно би могла да се потвърди с пазарно проучване“. Всъщност те са се ограничили да представят изчисление на разходите за предоставяне на услугата на външен доставчик, чиято обоснованост Комисията оспорва в съображения 257—259 от обжалваното решение.
117    Трето, що се отнася по-точно до необходимите суми за вноски в капитала от гледна точка на благоразумния частен инвеститор, намиращ се в ситуацията през 2002 г., налага се изводът, че жалбоподателят не е представил повече уточнения в хода на производството. Всъщност освен решението за рекапитализация, взето под формата на споразумение с профсъюзите от 26 март 2002 г., няма никакви данни, дори прогнозна оценка, относно сумите, които SEA и италианските органи евентуално са предвиждали да инвестират на този етап в Sea Handling през първия петгодишен период. Икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят, по-скоро потвърждава, че през 2002 г. такава прогноза не е правена до 2005 г., тоест датата на възстановяване на доходността, първоначално предвиждано в „Бизнес плана за периода 2003—2007 г.“ Жалбоподателят посочва обаче само неясни и общи съображения, свързани с обща стратегия за преструктуриране и с твърдяната необходимост от оздравяване на Sea Handling в рамките на групата SEA с оглед на възстановяването на доходността му. Необходимостта да се предвиди точен план с реалистична оценка на възвръщаемостта от инвестицията в последователните рекапитализации, се е налагала в още по-голяма степен поради факта, че предвидените в споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г. ангажименти обхващат няколко години. Следователно Комисията с основание приема, че решението за рекапитализация от 2002 г. е било взето безусловно и независимо от конкретни прогнози за евентуалната нужда на SEA Handling от капитал през даден период и е зависело само от загубите и ежегодната необходимост от покриването им в бъдеще, независимо от обема им, както и от начина, продължителността и точната цел на преструктурирането на Sea Handling. Освен това, също след настъпилото през 2006/2007 г. прекъсване, поради решението за „de-hubbing“ на Alitalia, SEA и Sea Handling не уточняват дали и до каква степен продължаването на изпълнението на стратегията за рекапитализация действително е могло да позволи продажбата на Sea Handling, в даден момент, при най-добри условия, запазването на имиджа на групата SEA в нейната цялост, или да предложи най-малкото през един преходен период най-добри гаранции за предоставянето на тези услуги поради запазването на вертикалната интеграция.
118    Четвърто, жалбоподателят твърди, че в разглежданите планове за търговско развитие и преструктуриране освен частта за сериозната намеса за преструктуриране се съдържа и част за рекапитализацията. Така той само посочва по същество, че през годините и в зависимост от важни промени в обстоятелствата частта за преструктурирането е подлежала на съществени изменения, за които твърди, че не са били предвидими, без обаче да излага аналогичен довод относно мерките за рекапитализация, чийто обхват задължително е зависел от обема на претърпените от Sea Handling годишни загуби.
119    При това положение обаче доводите на жалбоподателя, които се отнасят само до аспекта на преструктуриране, както и до грешките и пропуските, които твърди, че Комисията допуснала в това отношение, не могат да докажат наличието на явни грешки в нейната преценка за неспазване на критерия за частния инвеститор, що се отнася до разглежданите мерки за рекапитализация, които са се основавали на принципно решение, прието през 2002 г., нито да поставят под въпрос основателността на становището на Комисията, че SEA е могло да приеме и да приложи по-строг или по-кратък план за преструктуриране, за да сведе до минимум загубите на Sea Handling (съображения 247, 290, 294 и 309 от обжалваното решение).
120    Предвид изложените по-горе съображения Комисията е можела, без да допусне явна грешка в преценката, да направи констатациите, припомнени в точка 97 по-горе.
121    Нито един от изложените от жалбоподателя доводи не може да опровергае този извод.
122    На първо място, що се отнася до липсата на други разрешения, включително прехвърлянето на отрасъла за наземно обслужване, от съображения 248—255 от обжалваното решение се установява, че Комисията отхвърля възраженията на SEA главно като неизчерпателни, неправдоподобни и отчасти неотносими. От една страна, така тя отхвърля твърдението, че външни оператори се интересуват единствено от някои по-доходни услуги, което, като се изключи фактът, че две процедури за частична продажба се провалят, не било подкрепено „от каквито и да било конкретни доказателства, като в същото време редица оператори [са имали] право да предлагат услугите си в Италия и по-специално на летища Malpensa и Linate“ (съображения 248—250 от обжалваното решение). От друга страна, що се отнася до възможностите на външните оператори, Комисията оспорва относимостта и достоверността по-специално на „[м]ъглявите твърдения на SEA по отношение на предполагаемото отрицателно икономическо положение на другите доставчици, които осъществяват дейност на миланските летища, или [на] количеството на ресурсите, които те действително използват на тези летища“, и на „твърдението, че нито един оператор не разполага с необходимите ресурси“, при положение че „[с]поред SEA 84 доставчи[ци] [са] има[ли] право да осъществяват дейност на Linate и Malpensa“. Тя изтъква също липсата на конкретно доказателство, „че един външен оператор не би могъл да постигне изискванията за качество, които се считат за съществено важни за правилното функциониране на търговския модел на SEA“ (съображения 251, 252 и 254 от обжалваното решение). На последно място, Комисията упреква SEA, че не е доказало липсата на „възможност да се възложи част от дейностите на външен изпълнител, а не всичките“ (съображения 253 и 254 от обжалваното решение).
123    На този подробен анализ жалбоподателят възразява само с неясни и неаргументирани твърдения. Всъщност той се ограничава да посочи неизчерпателно, че нямало оператори, които да могат да предоставят пълния диапазон от услуги по наземно обслужване, и услугите, които операторите по наземно обслужване, работещи на миланските летища, били в състояние да предоставят, не били достатъчно надеждни и качествени. В този смисъл жалбоподателят повтаря вече изложените в хода на административната процедура доводи, които Комисията е имала право да отхвърли в обжалваното решение.
124    На второ място, що се отнася до твърдението, че предоставянето на външен оператор на услугите за наземно обслужване, предлагани от Sea Handling, било неподходящо, от обобщеното представяне на доводите на италианските органи, възпроизведено в съображение 81 от обжалваното решение, се установява следното:
„Освен вероятността от получаване на непряка материална печалба от покриването на загубите на SEA Handling, трябва да се вземат предвид и други съображения: а) вероятността да бъдат получени непреки икономически предимства от търговските взаимоотношения с дъщерното предприятие; б) трудностите, свързани с възлагането на външни изпълнители в националния контекст, предвид поетите икономически задължения и ангажименти към публичните органи; в) защитата на имиджа на групата; както и г) изпълнението на задълженията към държавата, произтичащи от споразумението и от закона“.
125    По същия начин, в хода на административната процедура, съгласно обобщеното изложение в съображение 115 от обжалваното решение, SEA твърди, че „отделянето на дейностите по наземно обслужване е довело до увеличаване на неговите разходи, поради задължението му по отношение на управлението на извънредни случаи и непредвидени събития“ и според него „[н]апример, […] спестените средства от икономии от мащаба вследствие на възможността си да използва пределния разход за персонала на Sеа Handling за непрекъснато предоставяне на услугите, вместо да се правят разходи по сформиране и поддържане на специализирана група, възлезли на 10,7 милиона [евро] през 2003 г. и на 8,7 милиона [евро] през 2010 г.“
126    От съображения 256—260 от обжалваното решение следва, че Комисията поставя под въпрос обосноваността на представените от SEA изчисления на разходите за предоставяне на наземното обслужване на външен оператор с довода, че те се основават на „произволен“ мултипликационен коефициент и на „нереалистичен“ брой на персонала, изразен като еквивалент на пълен работен ден (FTE). В тази връзка тя отбелязва липсата на по-реалистична преценка, основана на изчисление на действителните разходи, за които при нормални условия Sea Handling би издавало фактури на SEA за предоставените от него услуги и за действителните средни разходи за персонала FTE за една година. Освен това Комисията упреква SEA, че не е сравнило твърдените разходи за възлагане на наземното обслужване на външен оператор с разходите, свързани с разглежданите мерки за рекапитализация (покриване на загубите), „които е могло да бъдат избегнати чрез възлагането на някои или на всички дейности по наземно обслужване на външен изпълнител, който да е по-конкурентен оператор“.
127    В писмените си изложения до Общия съд жалбоподателят по същество само припомня вече изложените от италианските органи в хода на административната процедура доводи, припомнени в съображение 81 от обжалваното решение (вж. т. 124 по-горе), без обаче да сочи точни доводи, които биха могли да поставят под въпрос преценката на Комисията в обжалваното решение. По-специално, следва да се припомни, че италианските органи, SEA или Sea Handling изобщо не са уточнили какви щяха да бъдат хипотетичните разходи и приходи от възлагането на наземното обслужване на външен оператор и следователно от предоставянето на услуги по наземно обслужване от външен оператор, нито са представили съпоставка на такъв баланс разходи—печалби с разходите и печалбите, свързани както с разглежданите мерки за рекапитализация, така и със запазването на възприетото решение за вертикална интеграция на Sea Handling в рамките на групата SEA.
128    Освен това, както се уточнява в съображение 293 от обжалваното решение, което само по себе си не е оспорено от жалбоподателя, в хода на административната процедура италианските органи и SEA се отказват да уточнят с конкретни цифри обхвата на вредите за имиджа на групата SEA, които се твърди, че ще бъдат претърпени, ако наземното обслужване бъде предоставено на външен доставчик, чието изискуемо равнище на качество нямало да бъде гарантирано или контролирано от SEA (съображение 292 от обжалваното решение; вж. точка 116 по-горе).
129    На трето място, що се отнася до довода, че последиците от управленските решения на SEA биха могли да се оценят само в дългосрочен план, така че SEA не е можело да се откаже от решението си, без да изчака необходимото време, за да оцени резултата от него, достатъчно е да се констатира, че относимият въпрос с оглед на критерия за частния инвеститор не е дали SEA е трябвало да се откаже от някои решения, без да е наясно с последиците от тях в дългосрочен план, а дали е направило оценка на разходите и печалбите към момента на вземане на решението си за увеличаване на капитала на дъщерното си дружество Sea Handling, което в разглеждания случай явно не е така (вж. т. 112—116 по-горе). По същия начин постигнатите от Sea Handling резултати, които независимо, че от 2008 г. може да са положителни, са се проявили след вземане на решението за извършване на инвестиция през 2002 г., не могат нито да бъдат взети предвид за целите на проверката дали е спазен критерият за частния инвеститор (вж. т. 104 и 110 по-горе), нито да компенсират липсата на оценка ex ante на разходите и печалбите от избраната от SEA стратегия.
130    На четвърто място, фактът, че стратегията за оздравяване на Sea Handling не е засегнала финансовата стабилност на SEA и то е разпределило дивиденти, не е достатъчен, за да докаже, че увеличенията на капитала са били извършени в съответствие със стратегията на частен инвеститор, и следователно е неотносим.
131    На пето и последно място, икономическото проучване, на което се позовава жалбоподателят, не доказва, че увеличенията на капитала са отговаряли на критерия за частния инвеститор. Както бе припомнено в точка 114 по-горе, в това проучване само накратко се посочват евентуалните алтернативни сценарии, сред които ликвидацията на Sea Handling, и се твърди, че такъв подход би довел до „значителни разходи при прекратяване на услугата“, без дори да се прави опит за количествената им оценка и за съпоставянето им с разходите, произтичащи от разглежданите мерки за рекапитализация, въпреки факта, че в него е отбелязано, че благоразумният частен инвеститор би направил такова сравнение.
132    Следователно жалбоподателят не доказва, че като е отхвърлила довода, че в конкретния случай критерият за частния инвеститор е спазен, Комисията е допуснала явна грешка в преценката. Ето защо второто основание трябва да се отхвърли.
[…]
IV.    По съдебните разноски
212    Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят e загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски, включително свързаните с обезпечителното производството, в съответствие с исканията на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1)      Отхвърля жалбата.
2)      Осъжда Comune di Milano да заплати съдебните разноски, включително свързаните с обезпечителното производство.
Van der Woude
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 декември 2018 година.
Подписи
*      Език на производството: италиански.
1      Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.