62010CC0053_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Olukorras, kus on välja antud esialgne projekteerimisluba aianduskeskuse jaoks, mis on kavas avada maatükil, kus varem asus metalli ringlussevõtu käitis ja mis asub alal, kus juba on jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja üks hotell, kuid mille läheduses on käitis, kus on ohtlikud ained ja mis seetõttu on hõlmatud II Seveso direktiiviga,(2) palub Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa föderaalne halduskohus) juhiseid planeerimisasutustele kehtestatud kohustuste kohta.
2. Esitatud küsimused puudutavad kohustust tagada selliste põhimõtete väljatöötamine ja rakendamine, millega võetakse pikemas perspektiivis arvesse vajadust säilitada endast ohtu kujutavate käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik kaugus.
3. Kas see kohustus kehtib ainult maakorralduse tasandil(3) – s.o seoses põhimõtetega, mis puudutavad maakorraldust suurtel piiritletud aladel – või ka planeerimisalaste üksikotsuste tegemisel? Ja kui üldsus pääseb praegu aladele, mis jäävad teatava käitise ümber määratud „ohuvööndi” piiresse, kas siis muudatused selle vööndi kasutamises peavad olema suunatud pikaajalisele eesmärgile, mis on vajaliku kauguse säilitamine, või on lubatav lihtsalt tagada, et uus kasutamisviis on kooskõlas olemasoleva olukorraga?
4. Need küsimused tekivad kontekstis, kus ühelt poolt ei ole kõnealuse ala kohta tegelikult üldse koostatud planeeringut ja teiselt poolt nõuavad siseriiklikud õigusnormid projekteerimisloa andmist, kui leitakse, et arendus vastab teatavatele konkreetsetele nõuetele. Käesolevas kohtuasjas ei eeldaks arendus olemasolevale käitisele rangemaid õnnetuste ennetamise nõudeid.
II Seveso direktiiv
5. Direktiivi artikli 1 kohaselt on selle direktiivi „eesmärk […] vältida ohtlike ainetega seotud suurõnnetusi ja piirata nende mõju inimestele ja keskkonnale, et järjepidevalt ja tulemuslikult tagada kaitstuse kõrge tase kogu ühenduses”. Enamik direktiivi sätteid puudutab selle tagamist, et nende käitiste käitajad, kus teatavate ohtlike ainete kogused ületavad teatavaid piire, võtaksid tarvitusele õnnetuste ärahoidmiseks vajalikud ettevaatusabinõud, ja et oleksid olemas ohuolukordade lahendamise plaanid juhuks, kui õnnetusi peaks siiski toimuma. Lisaks on eesmärk see, et asjaomased käitised paigutataks viisil, mis piirab sellise õnnetuse tagajärgi.
6. Selles suhtes on direktiivi põhjenduses 4 märgitud, et „pidades silmas Bhopalis ja Méxicos toimunud õnnetusi, mille puhul oli selgelt näha oht, mis tekib, kui ohtlikud rajatised ja elamud asuvad üksteise lähedal, kutsus nõukogu 16. oktoobri 1989. aasta resolutsioonis komisjoni üles lisama direktiivi 82/501/EMÜ [ (4) ]
sätted maakasutuse plaanimise kontrolli kohta, kui antakse luba paigaldada uusi seadmeid ja kui olemasolevate rajatiste ümber toimub linnaehitus”.
7. Direktiivi põhjenduse 22 kohaselt tuleb „selleks, et paremini kaitsta elamurajoone, ühiskondliku kasutamise seisukohast olulisi alasid ja looduse poolest erilist huvi pakkuvaid või eriti tundlikke alasid, […] liikmesriikides kohaldada maakasutuse ja/või muid asjakohaseid põhimõtteid, et pikemas perspektiivis võetaks arvesse vajadust säilitada selliste alade ja sellist ohtu kujutavate käitiste vahel sobiv vahemaa ning et olemasolevate käitiste puhul võetaks arvesse täiendavaid tehnilisi meetmeid, et oht inimestele ei suureneks”.
8. Artikli 12 pealkiri on „Maakorralduse plaanimine”. Selle artikli lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et maakorralduse põhimõtetes ja/või muudes asjakohastes põhimõtetes võetakse arvesse eesmärki vältida suurõnnetusi ja piirata selliste õnnetuste tagajärgi. Nimetatud eesmärkide poole püüdlemiseks kontrollitakse:
a) uute käitiste asukohti,
b) muudatusi artikliga 10 hõlmatud käitistes,[(5) ]
c) muudatusi, mis puudutavad ühendusteid, üldsusele avatud kohti ja elamurajoone olemasolevate käitiste läheduses, kui nende asukoht või areng on sellised, et võivad suurendada suurõnnetuste riski või raskendada nende tagajärgi.
Liikmesriigid tagavad, et maakasutuse ja/või muude asjakohaste põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluste puhul võetakse arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis käesoleva direktiiviga hõlmatud käitiste ning elamurajoonide, ehitiste ja üldkasutatavate alade, võimaluse korral peamiste transpordiliinide, puhkealade ja looduse poolest eriti tundlike või huvipakkuvate alade vahel vajalik kaugus ja olemasolevate käitiste puhul vajadust täiendavate tehniliste meetmete järele vastavalt artiklile 5,[(6) ] et inimestega seotud ohud ei suureneks.”(7)
Asjakohased Saksamaa õigusnormid
9. Saksamaa ehitusseadustiku(8) § 1 lõige 3 nõuab, et omavalitsused koostaksid detailplaneeringud niipea ja niivõrd, kui see on linnaehituseks vajalik. Paragrahvi 1 lõikes 7 on nõutud, et detailplaneeringute koostamisel tuleb õiglaselt kaaluda kõiki eri avalikke ja erahuve.
10. Ehitusseadustiku § 34 pealkiri on „Projektide lubatavus kompaktse hoonestusega aladel”; selle lõikes 1 on sätestatud:
„Kompaktse hoonestusega alal on projekt lubatav ainult juhul, kui see sobitub ehitusliku kasutuse liigi ja ulatuse, ehitusviisi ja pealeehitatava kinnistu pindala poolest lähiümbruse eripäraga ning tagatud on kohaliku avaliku infrastruktuuri kasutamise võimalus. Täidetud peavad olema tervisesõbralike elu- ja töötingimuste nõuded; piirkonna üldilmet ei tohi muuta.”
11. Pooled on ühel meelel selles, et kui ala suhtes ei ole koostatud detailplaneeringut, ei ole planeerimisasutustel kaalutlusõigust keelduda esialgse projekteerimisloa andmisest, kui projekt vastab ehitusseadustiku § 34 nõuetele; planeerimisasutustel ei ole kohustust ega ka luba selles osas avalikke ja erahuve edasi kaaluda, mis oleks kohustuslik juhul, kui koostatakse detailplaneeringut.
12. Piirkondlikult oluliste projektide ja meetmete suhtes nõuab saaste vältimise seaduse(9) § 50 teatavaks otstarbeks määratud maa tsoneerimist, et võimalikult suures ulatuses hoida ära kahjulikku keskkonnamõju ja mõju, mida põhjustavad tööstusaladel suurõnnetused II Seveso direktiivi artikli 3 lõike 5 tähenduses,(10) aladele, mida kasutatakse üksnes või valdavalt elamupiirkondadena, ning muudele kaitset vajavatele aladele, eelkõige avalikult kasutatavatele aladele, olulistele liiklusmarsruutidele, puhkealadele, eriti väärtuslikele või tundlikele kaitsealadele, ning üldkasutatavatele hoonetele.
13. Lõpuks nõuab saaste vältimise seaduse 12. rakendusmääruse(11) § 3, et ohtlike käitiste käitajad võtaksid eelkõige tarvitusele ettevaatusabinõud, mida on vaja suurõnnetuste ärahoidmiseks ja suurõnnetuste mõjude minimeerimiseks.
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
14. Darmstadti linn andis Franz Mücksch OHG‑le (edaspidi „Mücksch”) esialgse projekteerimisloa(12) selleks, et rajada linna loodeosas asuvas tööstuspiirkonnas Mückschi omandis olevale maatükile, kus varem asus metalli ringlussevõtu käitis, aianduskeskus, mille müügiala suurus on 9368 m². Ümbritseval alal on jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja hotell. Kinnisasja piiravad põhjaosas raudteed, millest edasi asuvad Merck KG aA‑le (edaspidi „Merck”) kuuluvad tööstusrajatised, mis kuuluvad II Seveso direktiivi ja saaste vältimise seaduse 12. rakendusmääruse kohaldamisalasse.(13) Nagu selgub, ei ole selle ala suhtes koostatud detailplaneeringut,(14) samuti ei ole see projekt saaste vältimise seaduse § 50 tähenduses „piirkondlikult oluline”.
15. Merck on esitanud esialgse projekteerimisloa peale kaebuse, mille suhtes Land Hessen (omavalitsus, mille territooriumil Darmstadt asub) peab tegema otsuse. Mücksch palub jätta see kaebus rahuldamata.
16. Menetluse käigus koostati föderaalse keskkonnaministeeriumi juhiste põhjal mõjuaruanne, milles on näidatud turvaala, arvestades kindlakstehtud võimalikke ohtusid, mis Mercki rajatistest tulenevad. Mückschi kinnisasi jääb täielikult selle turvaala piiresse.
17. Esimeses astmes kohustati Land Hessenit Mercki kaebus rahuldamata jätma. Mercki ja Land Hesseni apellatsioonkaebused jäeti rahuldamata ning nimetatud pooled on esitanud kassatsioonkaebuse eelotsust taotlevale kohtule. Nende väitel ei tõlgendanud apellatsioonikohus siseriiklikke õigusnorme kooskõlas II Seveso direktiiviga, mille artikli 12 lõige 1 välistab nende väitel Mückschi projektile loa andmise.
18. Bundesverwaltungsgericht märgib, et kui lähtuda ainult siseriiklikest õigusnormidest, on aianduskeskuse rajamine lubatud ning kaebused tuleb rahuldamata jätta. Nimetatud keskus on ehitusseadustiku § 34 lõike 1 tähenduses oma ümbruskonnaga „kooskõlas” ning naaberkinnisasju, sealhulgas Mercki oma, on nõuetekohaselt arvestatud; kui aianduskeskus rajatakse, ei muutu Mercki suhtes kehtivad suurõnnetuste ärahoidmise eeskirjadest tulenevad nõuded. Peale selle vastab kõnealune projekt tervisesõbralike elu- ja töötingimuste nõuetele. Samuti ei ole põhjust keelduda loa andmisest saaste vältimise seaduse alusel. Seega peab planeerimisasutuse otsus, milles ei saa nendel asjaoludel kasutada kaalutlusõigust, olema lubav.
19. Eelotsust taotlev kohus ei ole aga kindel, kas II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 nõuab, et maakasutuse mis tahes muudatus direktiiviga hõlmatud käitise naabruses järgiks „vajaliku kauguse” nõuet. Kui see nii on, tuleks siseriiklikke õigusnorme tõlgendada ja kohaldada sellele nõudele vastavalt. Ses suhtes tekib küsimus, kas artikli 12 lõige 1 puudutab üksnes maakasutuse planeerimise põhimõtete tasandit või ka planeerimisalaste nõuete konkreetset kohaldamist üksikjuhtudele. Viimati nimetatud juhul on oluline teada, kas mitmeotstarbelise maakasutuse korral, nagu käesoleval juhul, keelab direktiiv sellise maakasutusmuudatuse, mille puhul ei järgita kohustuslikku pikaajalist eesmärki säilitada vajalik kaugus, või kas siseriiklikes õigusnormides, mis nõuavad selliseks kasutusviisi muudatuseks loa andmist, on seda eesmärki piisavalt arvestatud.
20. Sellepärast on Bundesverwaltungsgericht esitanud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [II Seveso direktiivi] artikli 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et selles sätestatud liikmesriikide kohustused, eriti kohustus tagada, et maakasutuse põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluse puhul võetakse arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis käesoleva direktiiviga hõlmatud käitiste ning üldkasutatavate hoonete vahel vajalik kaugus, on suunatud planeerimisasutustele, mis otsustavad maakasutuse üle, kaaludes puudutatud avalikke ja erahuvisid, või on need kohustused suunatud ka planeerimisasutustele, mis peavad langetama kaalutlusõigust kasutamata otsuse projekti lubamise kohta juba kompaktselt hoonestatud alal?
2. Kui II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 on suunatud ka planeerimisasutustele, mis peavad langetama kaalutlusõigust kasutamata otsuse projekti lubamise kohta juba kompaktselt hoonestatud alal:
kas nimetatud kohustused hõlmavad ka keeldu anda luba üldkasutatava hoone rajamiseks, mille puhul ei säilitata – üldise planeerimise suhtes kehtivate põhimõtetega nõutud – asjakohast kaugust olemasolevast käitisest, kui selle käitise lähedal juba asub mitu samalaadset üldkasutatavat hoonet, kui käitaja ei pea – uue projekti tulemusel – arvestama lisanõuetega, mis puudutavad õnnetuste tagajärgede piiramist, ja kui tervisesõbralike elu- ja töötingimuste nõuded on täidetud?
3. Kui vastus sellele küsimusele on eitav:
kas õigusnorm, mille kohaselt tuleb üldkasutatava hoone rajamiseks eelmises küsimuses nimetatud tingimustel kindlasti luba anda, võtab piisavalt arvesse vajaliku kauguse säilitamise nõuet?”
21. Kirjalikke märkusi on Euroopa Kohtule esitanud Mücksch, Merck, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon, kes kõik olid esindatud ka kohtuistungil, mis peeti 27. jaanuaril 2011.
Hinnang
22. Nagu olen märkinud, tõstatab eelotsusetaotlus kaks põhiküsimust. Esiteks, kas direktiivi artikli 12 lõikega 1 on kehtestatud kohustusi üksnes maakasutuse planeerimise tasandil või ka üksikotsuste tasandil seoses teatavatele projektidele loa andmise või andmata jätmisega (esimene küsimus)? Teiseks, mil määral võib nende kohustustega vastuolus olla loa andmine, eriti kaalutlusõigust kasutamata loa andmine projektile, mis ei vähenda – vaid tegelikult isegi suurendab – üldsuse liikmete kohalolekut ohtliku käitise läheduses, ehkki lähedal asuvad kinnisasjad on igal juhul üldkasutatavad ning kõnealune projekt ei eelda täiendavaid ohutusabinõusid (teine ja kolmas küsimus)? Käsitlen neid küsimusi järjekorras.
Tasand, millel kõnealused kohustused kehtivad
23. II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 nõuab, et liikmesriigid muu hulgas „taga[ksi]d, et maakorralduse põhimõtetes ja/või muudes asjakohastes põhimõtetes võetakse arvesse eesmärki vältida suurõnnetusi ja piirata selliste õnnetuste tagajärgi” ning et „maakasutuse ja/või muude asjakohaste põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluste puhul” võetakse arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada direktiiviga hõlmatud käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik kaugus.
24. Juba sellest sõnastusest on selge, et kõnealused kohustused ei hõlma mitte üksnes maakasutuse põhimõtteid, vaid ka „muid asjakohaseid põhimõtteid”. Ei ole teist võimalust kui see, et niisugused põhimõtted hõlmavad ka neid, millega reguleeritakse projekteerimise üksiklubade andmist või andmata jätmist, mis on maakorralduses äärmiselt olulised. Samuti on selge, et „nende põhimõtete rakendamise menetlustes” tuleb võtta arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus. Jällegi ei ole teist võimalust kui see, et niisuguste menetluste hulka kuuluvad need, mis viivad projekteerimisloa andmise või andmata jätmiseni konkreetsetel juhtudel, mis par excellence
kujutavad endast planeerimispõhimõtete rakendamist.
25. Arvestades sedavõrd selge tähendusega sõnastust, oleks tõepoolest vaja väga mõjuvat põhjust järeldamaks, et direktiivi artikli 12 lõige 1 ei puuduta planeerimisalaseid üksikotsuseid sama palju kui üldisi maakorralduspõhimõtteid.
26. Mücksch püüab tuletada sellist põhjust direktiivis, direktiivi ettevalmistavates materjalides ja komisjoni suunistes sisalduvatest korduvatest viidetest maakorralduse „põhimõtetele” ja „plaanimisele”(15) ning kõnealuse eesmärgi selgelt pikaajalisest laadist. Saksamaa valitsus esitab samalaadseid argumente, ehkki ta möönab, et artikli 12 lõige 1 võib piirata planeerimisalaseid üksikotsuseid juhtudel, kui konkreetse ala suhtes ei ole kehtestatud üldisi maakorralduse põhimõtteid ega detailplaneeringut.
27. Need argumendid ei ole alusetud, kuid ma ei usu, et nad võiksid viia järeldusele, et artikli 12 lõige 1 ei kehtesta kohustusi ka planeerimisalaste üksikotsuste tasandil, olenemata sellest, kas üldine planeering on koostatud või mitte.
28. Tõepoolest on selge, et direktiivis on silmas peetud – lausa nõutud – süsteemi, kus artikli 12 lõike 1 eesmärke püütakse saavutada ennekõike maakasutuse planeerimise kaudu (põhimõtete tasandil). Nende eesmärkide rahuldavaks saavutamiseks on vaja järjepidevat ja kooskõlastatud käsitlusviisi ning ennekõike üksikotsuseid puudutavat nõuet ei oleks lihtne sellise käsitlusviisiga sobitada. Teisest küljest aga, kui järjepidev ja kooskõlastatud käsitlusviis on paika seatud, võib eeldada, et planeerimisalased üksikotsused tehakse selle kohaselt ning kõnealused eesmärgid saavutatakse ka tegelikkuses, mitte ainult paberil.
29. Siiski ei ole raske kujutleda asjaolusid, mille puhul see stsenaarium paika ei pea. Põhikohtuasjas käsitletava juhtumi puhul ei ole kõnealuse ala suhtes tegelikult koostatud detailplaneeringut. Teistel juhtudel võib detailplaneering olla küll koostatud, kuid see võib osutuda niisuguseks, milles ei ole piisavalt arvestatud vajadust säilitada vajalikke kaugusi. Või – olenevalt siseriiklikest õigusnormidest – ei pruugi detailplaneering kehtestada kohustuslikke piiranguid ametiasutustele, kes vastutavad projekteerimislubade üksiktaotlustele vastamise eest.
30. Ometi on direktiivi artikli 12 lõike 1 teises lõigus liikmesriikidelt selgelt nõutud eriti selle tagamist, et nende asjakohaste põhimõtete rakendamiste menetlustes võetakse arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus. See saab tähendada ainult kohustust tagada siseriiklikus süsteemis – olenemata selle üksikasjadest – see, et nimetatud vajadust võetakse arvesse direktiiviga hõlmatud käitise naabruse osas esitatud iga projekteerimistaotluse rahuldamiseni või rahuldamata jätmiseni viiva menetluse teatavas – hiljemalt viimases – etapis. Kui see nii ei oleks, tekiks oht, et direktiiv jääb selles suhtes tegeliku mõjuta.
31. Peaksin siiski selgitama, et see järeldus ei kahanda kuidagi esmast nõuet tagada, et vajadust säilitada vajalik kaugus võetakse asjakohaselt arvesse üldisemal tasandil, nimelt maakasutuse planeerimisel.(16)
Vastava kohustuse ulatus
32. Minu analüüsist seoses esimese küsimusega tuleneb, et Mückschi projekteerimistaotluse läbivaatamise eest vastutavad ametiasutused peavad selle taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsustamisel „võ[tma] arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis […] vajalik kaugus” Mercki rajatiste ja Mückschi kavandatava aianduskeskuse vahel.
33. Ent enne, kui eelotsust taotlev kohus saab teha kaebuse osas otsuse, on tal vaja täpsemalt teada, mis selle kohustusega kaasneb. Esitades ja selgitades teist ja kolmandat küsimust, on ta osutanud mitmele tegurile, mis võivad olla selles suhtes asjakohased: 1) asjaolule, et ala suhtes ei ole koostatud detailplaneeringut, mistõttu planeerimisasutuse volitused piirduvad ehitusseadustikule vastavuse kontrollimisega; 2) asjaolule, et aianduskeskuse projekt vastab ehitusseadustikule ning sellepärast tuleb sellele siseriiklike õigusnormide kohaselt luba anda; 3) asjaolule, et hoolimata sellest, kas see projekt viiakse täide või mitte, on teised lähedal asuvad hooned ja alad praegu ja edaspidi üldkasutatavad; 4) asjaolule, et kui kõnealune projekt ellu viiakse, on selle tulemuseks üldsuse suurem, mitte väiksem kohalolek; ning 5) asjaolule, et kui projekt ellu viiakse, ei kehtestata Merckile suuremaid ohutusnõudeid kui siis, kui projekti ellu ei viida.
34. Nendest teguritest on 1 ja 2 olulised küsimuses, kas siseriiklik menetlusnormide raamistik, mis nõuab sellistel asjaoludel nagu käesolevas kohtuasjas lubavat otsust, vastab direktiivi nõuetele. Tegurid 3, 4 ja 5 aga puudutavad direktiivi materiaalõiguslikke, mitte menetlusnõudeid; küsimus on selles, kas need võivad üksikult või koostoimes nõuda sellistel asjaoludel nagu käesolevas kohtuasjas lubavat või keelavat otsust.
35. Enne nende kahe tegurite kogumi käsitlemist on minu arvates abi sellest, kui uurida lähemalt vaidlusaluse sätte sõnastust.
Direktiivi artikli 12 lõike 1 sõnastus
36. Enne praeguse II Seveso direktiivi asendamise ettepanekut korraldatud mõjuhindamise lõpparuandes(17) on märgitud, et direktiiv „sisaldab maakasutuse planeerimise nõudeid seoses uute käitistega ning ebamääraselt sõnastatud nõuet „võ[tta] arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis […] vajalik kaugus”, mis võib hõlmata olemasolevaid käitisi”. Ettepanekule lisatud komisjoni töödokumendis(18) on märgitud, et „praegu ei ole lahendatud küsimust seoses olemasolevate käitistega, mis juba asuvad elamupiirkondade ja muude üldkasutatavate alade vahetus naabruses; selle küsimuse on mõned liikmesriigid lahendanud siseriiklikul tasandil”.
37. Ehkki kõnealuse nõude kirjeldamine väljendiga „ebamääraselt sõnastatud” võib olla õigustatud, ei saa ma nõustuda sellega, et see nõue jätab kahtlusi selles osas, kas see kehtib olemasolevate käitiste suhtes. Selles on selgelt viidatud „käesoleva direktiiviga hõlmatud käitistele” ning on selge, et direktiiv hõlmab olemasolevaid käitisi. Ka käesolevas menetluses ei ole väljendatud muid seisukohti.
38. Siiski on teatav tõlgendamine vajalik.
39. Esiteks jääb mõistele „vajalik kaugus” küllaltki ulatuslik tõlgendusruum. See on nii loomulik kui ka möödapääsmatu, sest mis tahes käitist ümbritseval „ohuvööndil” ei saa olla täpseid, absoluutseid ja objektiivseid piire ning sellised piirid on igal juhul varieeruvad olenevalt muu hulgas ohust enesest ja kehtestatud ohutusabinõudest. Sellepärast on alati, kui kauguse säilitamise vajadust arvesse võetakse, tarvis hinnata vajalikku kaugust. Olenevalt asjaoludest võib sellise hinnangu anda abstraktselt, lähtudes asjakohastel teguritel põhinevatest standardiseeritud kriteeriumidest, või korrakaupa konkreetse projekteerimisloa tasandil, kui seda on vaja. Sellest võib tuleneda meelevaldne, absoluutne piir (näiteks käitisest teatavas kauguses paikneva maa või rajatiste üldkasutatavuse keeld) või paindlikum lähenemisviis, mis põhineb konkreetsetel asjaoludel (näiteks geograafilised tegurid, valdav tuule suund või üldkasutatavuse sagedus ja intensiivsus). Kumbki lähenemisviis ei ole ilmselt direktiiviga välistatud.
40. Järgmiseks ei ole ka mõiste „pikemas perspektiivis” ise mitte ainult määramata piiridega; see võib viidata ka määratlemata tähtajale tulevikus või vajadusele säilitada vajalik kaugus sisuliselt alaliseks. Komisjon on oma märkustes rõhutanud viimati nimetatud tõlgendust, pakkudes välja, et liikmesriigid peavad säilitama olemasolevad asjakohased kaugused nii nüüd kui ka tulevikus. Mulle näib, et need kaks tõlgendust on suuresti kokkulangevad ning direktiivi sõnastus võib toetada mõlemat. Seega, kui vajalikest kaugustest on juba kinni peetud, on vaja need säilitada ka (pikema aja jooksul) tulevikus; kui neist aga ei ole kinni peetud, on vaja need seada pikemas perspektiivis eesmärgiks. Kummalgi juhul ei ole paraku näidatud kindlaid ajalisi piire.
41. Lõpuks tuleb märkida, et artikli 12 lõikes 1 kasutatud sõna „vajadus” säilitada vajalik kaugus ei kujuta endast liikmesriikidele või nende ametiasutustele kehtestatud kohustust ega nõuet. Liikmesriigid on kohustatud tagama, et seda vajadust „võetakse arvesse” nende põhimõtetes ja rakendusmenetlustes. Teisisõnu tuleb kõnealune vajadus olemasoleval kujul kanda mõttelisse bilanssi; asjakohaste põhimõtete väljatöötamisel või rakendamisel tuleb seda vajadust kaaluda, arvestades teisi olulisi vajadusi ja huve. Seesugusest menetlusest ei tulene automaatseid, seadusega ette määratud otsuseid, milleni jõutakse mingi valemi lihtsa kohaldamise teel.
Direktiivi menetlusnõuded
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus menetletav olukord on sisuliselt järgmine. Saksamaa õiguses on ette nähtud, et kui teatava ala suhtes ei ole detailplaneeringut, peab selle ala suhtes esitatud projekteerimistaotlustele vastamise eest vastutav ametiasutus kontrollima iga taotluse vastavust ehitusseadustikule ja teatavatele muudele õigusnormidele. Tal ei ole kaalutlusõigust, et arvestada teisi tegureid – näiteks vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus –, kuid eelnimetatud vastavuse olemasolu korral peab ta taotluse (vähemalt esialgse projekteerimisloa etapis) rahuldama. Kuna põhikohtuasjas menetletava juhtumi puhul on selline vastavus tuvastatud, on esialgne luba paratamatult antud.
43. Minu analüüsi kohaselt ei ole selline olukord kooskõlas direktiivi artikli 12 lõikega 1. Nimetatud sättes on ette nähtud, et üldjuhul koostatakse detailplaneeringud. Kui sellised planeeringud koostatakse, tuleb nendes arvesse võtta vajadust säilitada vajalik kaugus. Kui neid planeeringuid ei koostata, tuleb arvestada seda vajadust – ja teisi ehitusseadustikuga või muude kohaldatavate õigusnormidega kehtestatud nõudeid – menetluses, mis viib konkreetse projekteerimisloa andmise või andmata jätmiseni. Seda ei ole põhikohtuasjas toimunud.
44. Seetõttu näib mulle, et Bundesverwaltungsgericht peab, nagu ta ka ise märgib, tõlgendama ja kohaldama siseriiklikke õigusnorme direktiivile vastavalt. Igal juhul ei tundu automaatne loa andmine olevat direktiiviga kooskõlas.
45. See ei saa siiski tähendada, et projekteerimisloa andmisest tuleb keelduda. Keeldumine, milles ei ole arvestatud vajadust säilitada vajalik kaugus, ei saa olla õiguspärasem kui nendel asjaoludel antud luba. Sellepärast peab pädev asutus uue otsuse tegemisel, arvestades kõnealust vajadust, otsustama, milline kaal tuleb omistada eelotsusetaotluses viidatud kolmele muule tegurile, nimelt teiste hoonete ja üldkasutatavate alade olemasolule, Mercki käitise lähedusse sattuvate inimeste arvu kasvule ning sellele, et ka Mückschi projektile loa andmise korral puudub igasugune vajadus nõuda Merckilt rangemaid ohutusabinõusid.
Direktiivi materiaalõiguslikud nõuded
46. Põhikohtuasjas menetletava juhtumi puhul on mõjuaruandes määratletud Mercki käitise ümber vöönd, mille piirid on eeldatavasti mõeldud märkima „vajalikku kaugust” direktiivi tähenduses.(19) See vöönd hõlmab mitmeotstarbelist maad ning mitmeid üldkasutatavaid hooneid ja alasid.(20) Seega ei ole direktiiviga silmas peetud vajalikku kaugust praegu ilmselt säilitatud. Ent kui olemasolevate hoonete ega alade kohta ei tule teha mingit otsust, ei ole ka eesmärgipärane võtta arvesse sellise kauguse pikemas perspektiivis säilitamise vajadust (kui ei kasutata sundvõõrandamist või kohustuslikku lammutamist, mida direktiiviga ei ole ette nähtud).
47. Teisest küljest tuleb seda vajadust arvesse võtta, kui hinnatakse Mückschi projekti, mis hõlmab sellel alal paikneva maatüki kasutusotstarbe muutmist. Võib eeldada, et maatüki praegune kasutamine vanametalli ringlussevõtu käitise tarvis tähendab selle käitise töötajate korrapärast kohalolekut, aga ka vanametalli kohale toovate või ringlussevõetavaid tooteid koguvate isikute vähem korrapärast sealviibimist. Tundub tõenäoline, et aianduskeskus tähendaks üldsuse liikmete kui (potentsiaalsete) klientide ulatuslikumat kohalviibimist ning et töötajate arv või kauba transpordi määr ei vähene. Rohkemate inimeste kohalolek Mercki käitist ümbritsevas „ohuvööndis” ei mõjuta küll kuidagi õnnetuse toimumise ohtu, kuid võib muuta sellise õnnetuse tagajärjed rängemaks, kui see peaks toimuma. Siiski ollakse ühisel arvamusel, et Mercki praegused ohutusabinõud on piisavad ka siis, kui üldsuse liikmete kohalolek selles vööndis Mückschi projekti edenemise korral ennustatud määral suureneb. See võib viidata sellele, et üldsuse liikmete kohaloleku suurenemine on kõnealuse tööstusala kui terviku kontekstis marginaalne (mäletatavasti on sellel alal juba jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja hotell), või sellele, et tarvitusele võetud ohutusabinõud kujutavad endast rohkemat kui nõutavat miinimumi.
48. Kõik need tegurid näivad mulle olulised seoses planeerimisasutuse ülesandega kaaluda vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus. Siiski ei tundu ükski nendest teguritest selle kaalumise tulemuse osas määrav.
49. See, et projekt ei muuda kõnealuse vööndi üldist laadi mitmeotstarbelise alana, mis möödapääsmatult jääb veel mõneks ajaks mitmeotstarbeliseks, ja see, et Merck ei pea projekti teostamise korral võtma tarvitusele rangemaid ohutusabinõusid, tunduvad näitavat, et kõnealune projekt on vähemalt kooskõlas status quo ’ga. Teisest küljest ei tundu see, et võimaliku õnnetusjuhtumi tagajärjed võivad olla rängemad, olevat nii ilmselgelt kooskõlas pikaajalise eesmärgiga säilitada vajalik kaugus; üldjuhul tunduvad eelistatavamad sellised projektid, mis hoopis vähendavad tagajärgede ränkust.
50. Siiski ei leia ma direktiivi artikli 12 lõikest 1 nõuet, et automaatselt tuleb jätta andmata luba projektile, mille tagajärjel suureneb üldsuse liikmete kohalolek „ohuvööndis” ümber käitise, kus hoitakse ohtlikke aineid. Tõepoolest ei pruugi selline suurenemine olla igal juhul kahjulik pikaajalisele eesmärgile: näiteks üldsuse liikmete kohaloleku suurenemine ühes vööndi osas koostoimes selle vähenemisega mingis teises osas või kõikide eluhoonete järkjärgulise kaotamisega sellest vööndist(21) võiks võimaldada tõhusamate ennetus- ja evakueerimismeetmete rakendamist, aidates seega kaasa direktiivi üldiste eesmärkide saavutamisele. Peale selle tuleb meeles pidada, et ka siis, kui „vajadus[e] säilitada pikemas perspektiivis […] vajalik kaugus” parameetrid on kindlaks määratud, on see vajadus ise kõigest üks – ehkki väga oluline – tegur, mida tuleb otsuse tegemisel arvesse võtta. Kui direktiiv hõlmaks sedalaadi absoluutset keeldu, oleks raske näha, kuidas võiks sageli oluline olla teine samas lõigus osutatud vajadus – nimelt „olemasolevate käitiste puhul vajadus […] täiendavate tehniliste meetmete järele vastavalt artiklile 5, et inimestega seotud ohud ei suureneks”.
51. Lõpuks tuleks meenutada, et II Seveso direktiiviga on loodud teatav tasakaal endast ohtu kujutavate käitiste käitajate vastutuse ning nende käitiste ja olemasolevate ohtude järelevalve eest vastutavate siseriiklike ametiasutuste vastutuse vahel (mis hõlmab ka planeerijate vastutust selle eest, et võetakse arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus). Mulle näib, et lähenemisviis, mida käesolevas menetluses toetab Merck ja mis eeldaks põhilise kaalu andmist endast ohtu kujutavate käitiste käitajate huvidele, tähendaks selle tasakaalu liigset kallutamist käitajate kasuks.
52. Sellest lähtudes järeldan, et tegureid, millele siseriiklik kohus viitab teise ja kolmanda küsimuse kontekstis, tuleb Mückschi projekteerimistaotluse hindamisel küll arvesse võtta, kuid need ei saa olla iseenesest otsustavad selle hindamise tulemuse osas, vaid neid tuleb otsusele jõudmisel kaaluda üksteise suhtes ja samuti kõikide muude oluliste kaalutluste suhtes.
Ettepanek
53. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti esitatud küsimustele järgmiselt:
Nõukogu 9. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/82/EÜ ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta artikli 12 lõiget 1 on kohane tõlgendada nii, et:
1) vajadust pikemas perspektiivis säilitada ohtlike ainetega käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik kaugus tuleb arvesse võtta mitte ainult planeeringute otsustamisel põhimõtete tasandil, vaid ka igas menetluses, mis hõlmab konkreetsete projektide hindamist ja otsuse tegemist selle kohta, kas anda projekteerimisluba või mitte;
2) kui taotletakse projekteerimisluba konkreetsele projektile alal, mille suhtes ei ole kehtestatud maakorralduskava ega detailplaneeringut, peab selle taotluse suhtes otsustuspädev ametiasutus tagama nimetatud vajaduse arvessevõtmise;
3) seejuures peab asjaomane ametiasutus arvesse võtma selliseid tegureid nagu üldkasutatavate hoonete ja alade olemasolu kõnealuse käitise läheduses; asjaolu, et projekti tagajärjel suureneb üldsuse liikmete kohalolek sellel alal; ja asjaolu, et projektiga ei kaasne rangemate nõuete kehtestamist asjaomase käitise suhtes; niisugused üksikud tegurid ei ole siiski iseenesest määravad projekteerimistaotluse lahendi suhtes.
(1) .
(2)  –	Nõukogu 9. detsembri 1996. aasta direktiiv 96/82/EÜ ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta (EÜT 1997, L 10, lk 13; ELT eriväljaanne 05/02, lk 410; edaspidi „II Seveso direktiiv” või „direktiiv”). See üldkasutatav nimetus tuleneb Itaalias Seveso linnas 1976. aastal juhtunud õnnetusest, mis seisnes tööstuslike dioksiinide paiskamises keskkonda ja millest ajendatult kehtestati enne nimetatud direktiivi kehtinud nõukogu 24. juuni 1982. aasta direktiiv 82/501/EMÜ teatava tööstustegevuse tekitatava suurõnnetuse ohu kohta (EÜT 1982, L 230, lk 1; edaspidi „I Seveso direktiiv”). Direktiivi on korduvalt muudetud (vt eriti käesoleva ettepaneku 7. joonealune märkus). Komisjon esitas 21. detsembril 2010 nõukogule ettepaneku selle direktiivi asendamiseks (Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta, KOM(2010) 781 (lõplik)).
(3)  –	Seoses aruteluga selle kohta, mida tähendab „maakorraldus” ja eri liikmesriikides kasutatavad erinevad terminid, vt Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the II Seveso Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, European Commission Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, september 2006.
(4)  –	I Seveso direktiiv (vt käesoleva ettepaneku 2. joonealune märkus).
(5)  – Artikli 10 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et kui käitises tehakse muudatusi, vaatab käitaja läbi oma põhimõtted suurõnnetuste ennetamiseks, juhtimissüsteemid ja ‑protseduurid ja ohutusaruanded ning teeb neis vajaduse korral muudatusi.
(6)  – Artikli 5 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et 1) käitaja on kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed vältimaks suurõnnetusi ja piiramaks nende mõju inimestele ja keskkonnale, ning 2) tõendama, et kõik need meetmed on võetud.
(7)  – Teine lõik, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2003. aasta direktiiviga 2003/105/EÜ (ELT 2003, L 345, lk 97; ELT eriväljaanne 05/04, lk 398). See näib olevat mitte niivõrd sisuline muudatus, vaid „täpsustus”, nagu on viidatud muutmisdirektiivi põhjenduses 14; eelnenud redaktsioonist puudusid nende alade loetelust, mille suhtes tuleb säilitada vajalik kaugus, „[üldkasutatavad] ehitised”, „võimaluse korral peamised transpordiliinid” ja „puhkealad”.
(8)  –	Baugesetzbuch (BauGB), 2004.
(9)  –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (edaspidi „Bundes-Immissionsschutzgesetz” või „BImSchG”), 2002.
(10)  –	Direktiivi artikli 3 lõike 5 kohaselt on „suurõnnetus” „suur heide, tulekahi või plahvatus, mis tekib käesoleva direktiivi reguleerimisalasse kuuluva käitise töö kontrollimatu arengu käigus ja mis põhjustab inimeste tervisele ja/või keskkonnale viivitamatut või hiljem ilmnevat tõsist ohtu käitise sees või väljaspool seda ja mis on seotud ühe või mitme ohtliku ainega”.
(11)  –	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (edaspidi „12. BlmSchV”), 2005.
(12)  –	Saksa keeles Bauvorbescheid ; Saksamaa valitsus selgitab oma märkustes, et see on teatavat laadi siduv eelotsus, mis sageli puudutab üksnes vastavust planeerimisalastele õigusaktidele. Sellega antakse teataval määral õiguskindlus, kuid see ei kujuta endast luba ehitustööde alustamiseks.
(13)  –	Kohtuistungil märgiti, et kõnealusel alal hoitakse olulistes kogustes mürgist gaasi kloori ja kasutatakse seda eeskätt vedelkristallide tootmiseks.
(14)  –	Saksamaa valitsus osutab oma märkustes, et juhtumid, mil sellise planeeringu koostamise nõudest tuleneb rakendatav kohustus seda teha, on haruldased.
(15)  –	Vt eespool 3. joonealune märkus.
(16)  –	Kohtuasjas C‑36/10: komisjon vs.
Belgia, milles otsus võeti vastu 30. septembril 2010. aastal (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata), väitis komisjon – ilma nimetatud liikmesriigi vastuväideteta –, et II Seveso direktiivi artikli 12 lõike 1 teise lõigu ülevõtmine nõudega, et vajadust säilitada vajalik kaugus tuleb arvesse võtta ainult planeerimisalaste taotluste lahendamise etapis, ei ole piisav.
(17)  –	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, Euroopa Komisjon, keskkonna peadirektoraat, september 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), lk 94. Direktiiviettepanekule on viidatud eespool 2. joonealuses märkuses.
(18)  –	SEK(2010) 1590 (lõplik), punkt 2.5, lk 13.
(19)  –	Vt eespool punkt 16. Nagu olen märkinud, ei saa vajaliku kauguse tähendus olla ette kindlaks määratud, vaid see peab jätma seda määravale asutusele ja vajaduse korral seda määrangut kontrollivale kohtule teatava hindamisruumi.
(20)  –	Kõik pooled on nõus, et Mercki käitis asus algul linnast kaugemal ning teatavad linna osad on valgunud selle suunas – mis meenutas Saksamaa esindajale, nagu ta kohtuistungil märkis, Birnam Woodi tulekut Dunsinane’i (Macbeth, 5. vaatus).
(21)  –	Sellega seoses tuleb meeles pidada, et eluaset kasutatakse sageli ööpäev läbi ja seitse päeva nädalas, tööstus- või kaubanduspindadel aga viibitakse piiratumatel kellaaegadel.