62002CC0037_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale oggetto del presente procedimento verte sul sistema d’importazione delle banane e precisamente sulla validità di un regolamento di applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (2), come modificato.
II – Contesto normativo
2. Il sistema comune d’importazione delle banane si basa, dal punto di vista giuridico, su un regolamento del Consiglio e sulle relative disposizioni di applicazione della Commissione. Dalla sua istituzione nel 1993 esso è stato modificato più volte su ambedue i piani.
A – Regolamenti del Consiglio
1. Regolamento n. 404/93
3. Con il regolamento n. 404/93 è stato istituito, con effetto 1° luglio 1993, un sistema comune d’importazione delle banane (artt. 15-20). Detto regolamento opera una distinzione tra le banane comunitarie, le banane ACP e le banane provenienti da paesi terzi (in prosieguo: «banane paesi terzi»). A loro volta le banane ACP vengono distinte in banane tradizionali e banane non tradizionali. Nella versione iniziale questo sistema prevedeva un contingente tariffario annuale per le importazioni delle banane paesi terzi e delle banane ACP non tradizionali. Il contingente così aperto veniva ripartito tra gli operatori del mercato che avevano commercializzato banane paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali (categoria A), gli operatori che avevano commercializzato banane comunitarie e/o banane ACP tradizionali (categoria B) e gli operatori che avevano iniziato dal 1992 a commercializzare banane diverse da quelle comunitarie e/o ACP tradizionali (categoria C).
4. Così recitano il tredicesimo e il quindicesimo ‘considerando’:
«considerando che, per rispettare i suddetti obiettivi tenendo nel contempo conto delle peculiarità della commercializzazione delle banane, il contingente tariffario deve essere gestito effettuando una distinzione tra operatori che hanno in precedenza commercializzato banane dei paesi terzi e banane ACP non tradizionali, da un lato, e operatori che hanno in precedenza commercializzato banane prodotte nella Comunità e banane ACP tradizionali, dall’altro, riservando un quantitativo disponibile per i nuovi operatori che hanno recentemente intrapreso o che intraprenderanno un’attività commerciale in questo settore;
considerando che, nell’adottare i criteri complementari ai quali devono attenersi gli operatori, la Commissione seguirà il principio del rilascio dei certificati alle persone fisiche o giuridiche che si sono assunte il rischio commerciale della commercializzazione delle banane e rispetterà l’esigenza di evitare di perturbare le normali relazioni commerciali tra le persone che rappresentano i diversi anelli della catena della commercializzazione».
2. Regolamento n. 1637/98
5. Per onorare gli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) è stato adottato il regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1637, che modifica il regolamento (CEE) n. 404/93 relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (3) . Esso ha mantenuto la distinzione tra le diverse categorie di operatori.
6. Conformemente all’art. 16, n. 2, come modificato, si intendono per:
«1. “importazioni tradizionali dai paesi ACP” le importazioni nella Comunità, di banane originarie degli Stati elencati nell’allegato, limitatamente ad un volume annuo di 857 700 tonnellate (peso netto); tali banane sono denominate “banane ACP tradizionali”;
2. “importazioni non tradizionali dai paesi ACP” le importazioni nella Comunità, di banane originarie degli Stati ACP, i quali non rientrano nella definizione di cui al punto 1); tali banane sono denominate “banane ACP non tradizionali”;
3. “importazioni dagli Stati terzi non ACP” le banane importate nella Comunità, originarie di Stati terzi diversi dagli Stati ACP; tali banane sono denominate “banane di Stati terzi”».
3. Regolamento n. 216/2001
7. Per tener conto dei problemi emersi nell’ambito del sistema dell’OMC il Consiglio ha adottato con il regolamento (CE) 29 gennaio 2001, n. 216, che modifica il regolamento (CEE) n. 404/93 relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (4), nuove disposizioni per l’importazione, applicabili a partire dal 1° luglio 2001.
8. L’art. 17, come modificato, recita i.a. quanto segue:
«Ove occorra, le importazioni di banane nella Comunità sono soggette alla presentazione di un certificato d’importazione rilasciato dagli Stati membri a qualsiasi interessato che ne faccia richiesta, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento nella Comunità, fatte salve particolari disposizioni adottate per l’applicazione degli articoli 18 e 19.
Il certificato d’importazione è valido in tutta la Comunità (...)».
9. L’art. 18 prevede per le banane paesi terzi l’apertura di contingenti tariffari (categorie A, B e C).
10. Ai termini dell’art. 19, come modificato:
«1. La gestione dei contingenti tariffari può essere effettuata secondo un metodo che tiene conto dei flussi di scambi tradizionali (il cosiddetto metodo “tradizionali/nuovi arrivati”) e/o di altri metodi.
2. Il metodo adottato tiene conto, se del caso, dell’esigenza di salvaguardare l’equilibrio dell’approvvigionamento del mercato comunitario».
11. In forza dell’art. 20, lett. a), la Commissione adotta, secondo la procedura prevista all’art. 27, le modalità di applicazione relative in particolare alla gestione dei contingenti tariffari di cui all’art. 18.
B – Modalità di applicazione della Commissione
1. Regolamento n. 1442/93
12. Al fine di applicare il regolamento n. 404/93 e sulla base del suo art. 20 è stato adottato il regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità d’applicazione del regime d’importazione delle banane nella Comunità (5) . Esso definisce i criteri di determinazione dei tipi di operatori delle categorie A e B con riferimento ad un periodo di tempo determinato.
2. Regolamento n. 2362/98
13. Al fine di applicare il regolamento n. 1637/98 è stato emanato il regolamento (CE) della Commissione 28 ottobre 1998, n. 2362, recante modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime d’importazione delle banane nella Comunità (6) . Con esso è stata soppressa la ripartizione del contingente tariffario fra le tre categorie di operatori e introdotta la distinzione fra operatori tradizionali e operatori nuovi arrivati.
14. Per operatori tradizionali si intendono gli agenti economici che negli anni 1994, 1995 e 1996 hanno importato da Stati terzi e/o da paesi ACP un certo quantitativo minimo. Per operatori nuovi arrivati, invece, si intendono gli agenti economici che durante uno dei tre anni immediatamente precedenti l’anno per il quale è chiesta la registrazione abbiano esercitato per proprio conto e a titolo autonomo un’attività commerciale come importatori e realizzato importazioni per un valore dichiarato pari o superiore a ECU 400 000. Mentre gli operatori tradizionali ottenevano ogni anno un quantitativo di riferimento stabilito in base alle quantità di banane che avevano effettivamente importato durante il periodo di riferimento, gli operatori nuovi arrivati ricevevano solo un’assegnazione per un determinato quantitativo stabilito in base a tutte le domande individuali presentate e al quantitativo globale assegnato al loro gruppo.
3. Regolamento n. 896/2001
15. Con il regolamento (CE) della Commissione 7 maggio 2001, n. 896, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio in ordine al regime di importazione delle banane nella Comunità (7), sono state adottate modalità di applicazione del regolamento n. 216/2001. Tale regolamento è stato pubblicato l’8 maggio 2001, con applicazione decorrente dal 1° luglio 2001.
16. Ai sensi del suo art. 1, tale regolamento detta le modalità del regime d’importazione delle banane, sia per le importazioni nell’ambito dei contingenti tariffari di cui all’art. 18, n. 1, del regolamento n. 404/93, sia per le importazioni al di fuori di tale ambito.
17. Esso ha sostituito alla distinzione tra operatori tradizionali e operatori nuovi arrivati quella tra operatori tradizionali e operatori non tradizionali e suddiviso poi gli operatori tradizionali in operatori A/B (banane Paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali) e operatori C (banane ACP tradizionali).
18. Il suo settimo ‘considerando’ così recita:
«L’esperienza acquisita nel corso di vari anni di applicazione del regime comunitario di importazione delle banane induce a rafforzare i criteri definiti per gli operatori non tradizionali e per l’ammissibilità di nuovi operatori, in modo da evitare la registrazione di semplici agenti prestanome e la concessione di assegnazioni per domande artificiose o meramente speculative; in particolare appare opportuno esigere un’esperienza minima nel commercio di importazione di banane fresche (...). Nello stesso intento occorre subordinare la concessione di un’assegnazione, negli anni successivi, ad un’utilizzazione minima dell’assegnazione annua precedente».
19. L’art. 3 prevede i.a. quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
1. “operatore tradizionale” l’agente economico, persona fisica o giuridica, agente individuale o associazione, stabilito nella Comunità nel periodo che determina il suo quantitativo di riferimento, il quale ha acquistato per proprio conto un quantitativo minimo di banane originarie dei paesi terzi presso i produttori, od eventualmente ha realizzato per proprio conto la produzione e quindi la spedizione e la vendita nella Comunità.
L’operazione di cui al primo comma è denominata in appresso “importazione primaria”.
(...)
2. “operatore tradizionale A/B” l’operatore tradizionale che ha effettuato importazioni primarie per il quantitativo minimo di “banane di Stati terzi” e/o di “banane ACP non tradizionali” ai sensi delle definizioni di cui all’articolo 16 del regolamento (CEE) n. 404/93 nella versione modificata dal regolamento (CE) n. 1637/98;
3. “operatore tradizionale C” l’operatore tradizionale che ha ef fettuato importazioni primarie per il quantitativo minimo di “banane ACP tradizionali” ai sensi della definizione di cui al succitato articolo 16 nella versione modificata dal regolamento (CE) n. 1637/98».
20. Ai termini del quinto ‘considerando’:
«Ai fini della definizione delle categorie di operatori e la fissazione dei quantitativi di riferimento degli operatori tradizionali è opportuno prendere in considerazione quale periodo di riferimento il triennio 1994-1996, che è l’ultimo triennio per il quale la Commissione dispone di dati sufficientemente verificati in merito alle importazioni primarie. La scelta di tale periodo permette di risolvere un’annosa controversia con alcuni partner commerciali della Comunità. Alla luce dei dati disponibili su cui si è basata la gestione dei contingenti aperti nel 1998 non è necessario richiedere la registrazione degli operatori tradizionali».
21. L’art. 4 dispone i.a. (8) :
«1. Il quantitativo di riferimento di ogni operatore tradizionale A/B è fissato, su semplice richiesta scritta dell’operatore presentata entro l’11 maggio 2001, in base alla media delle importazioni primarie di banane di Stati terzi e/o di banane ACP non tradizionali realizzate negli anni 1994, 1995 e 1996, prese in considerazione nell’anno 1998 ai fini della gestione del contingente tariffario di importazione di banane originarie dei paesi terzi e dei quantitativi di banane ACP non tradizionali, conformemente alle disposizioni dell’articolo 19, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 404/93, applicabili nel 1998 alla categoria di operatori di cui al paragrafo 1, lettera a), dello stesso articolo.
2. Il quantitativo di riferimento di ogni operatore tradizionale C è fissato, su semplice richiesta scritta dell’operatore presentata entro l’11 maggio 2001, in base alla media delle importazioni primarie di banane ACP tradizionali realizzate negli anni 1994, 1995 e 1996 nel quadro dei quantitativi di banane ACP tradizionali per l’anno 1998».
22. Il decimo ‘considerando’ recita:
«Per l’attuazione del regime dei contingenti tariffari il 1° luglio 2001, è opportuno mantenere gli strumenti di gestione periodica istituiti dal regolamento (CE) n. 2362/98 della Commissione, del 28 ottobre 1998, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1632/2000, adattandone le modalità, per quanto necessario. Ciò riguarda soprattutto la fissazione di quantitativi indicativi per i primi tre trimestri, la fissazione di massimali per le domande individuali, la periodicità della presentazione delle domande di titoli e del loro rilascio, nonché l’emissione di titoli di riassegnazione dei quantitativi non utilizzati. Tuttavia, la gestione separata dei contingenti tariffari A e B, da un lato, e, dall’altro, del contingente C, per quanto riguarda la parte assegnata agli operatori tradizionali, presuppone che questi ultimi operatori possano presentare domande di titoli solo nell’ambito del contingente tariffario per il quale è stata loro concessa e notificata una quantità di riferimento».
23. In forza dell’art. 5:
«1. Entro il 15 maggio 2001 gli Stati membri comunicano alla Commissione il totale dei quantitativi di riferimento di cui all’articolo 4, paragrafi 1 e 2.
2. Tenuto conto delle comunicazioni effettuate in applicazione del paragrafo 1 e in funzione dei quantitativi disponibili dei contingenti tariffari A/B e C, la Commissione fissa, se del caso, un coefficiente di adattamento da applicare al quantitativo di riferimento di ogni operatore.
3. In caso di applicazione del paragrafo 2, entro il 7 giugno 2001 le autorità competenti notificano a ciascun operatore il quantitativo di riferimento assegnatogli, adeguato mediante l’applicazione del suddetto coefficiente.
4. Nell’allegato figura l’elenco delle autorità competenti degli Stati membri. Tale elenco è modificato dalla Commissione, su richiesta degli Stati membri interessati».
24. A norma dell’art. 6:
«Ai fini del presente regolamento s’intende per “operatore non tradizionale” l’agente economico stabilito nella Comunità al momento della sua registrazione, il quale:
a) abbia esercitato per conto proprio e a titolo autonomo, durante uno dei due anni immediatamente precedenti l’anno per il quale è chiesta la registrazione, un’attività commerciale di importazione nella Comunità di banane fresche di cui al codice NC 0803 00 19;
b) abbia realizzato, nell’ambito di tale attività, importazioni per un valore dichiarato in dogana pari o superiore a EUR 1 200 000 nel periodo indicato alla lettera a);
c) non disponga di un quantitativo di riferimento come operatore tradizionale nel quadro del contingente tariffario per il quale chiede la registrazione in applicazione dell’articolo 7 e non sia una persona fisica o giuridica legata ad un operatore tradizionale ai sensi dell’articolo 143 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione».
25. L’art. 143 del regolamento n. 2454/93 (9), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 8 gennaio 1999, n. 46, recante modificazione del regolamento (CEE) n. 2454/93 che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (10), recita i. a. quanto segue:
«1. Ai fini del titolo II, capitolo 3, del codice del presente titolo, due o più persone sono considerate legate solo se:
a) l’una fa parte della direzione o del consiglio di amministrazione dell’impresa dell’altra e viceversa;
b) hanno la veste giuridica di associati;
(...)
d) una persona qualsiasi possegga, controlli o detenga, direttamente o indirettamente, il 5% o più delle azioni o quote con diritto di voto delle imprese dell’una e dell’altra;
e) l’una controlla direttamente o indirettamente l’altra;
f) l’una e l’altra sono direttamente o indirettamente controllate da una terza persona;
g) esse controllano assieme, direttamente o indirettamente, una terza persona; oppure se
(...)
2. Ai fini del presente titolo, le persone associate in affari per il fatto che l’una è agente, distributore o concessionario esclusivo dell’altra, quale che sia la designazione utilizzata, si considerano legate solo se rientrano in una delle categorie di cui al paragrafo 1».
26. Ai sensi dell’art. 31 del regolamento n. 896/2001 il regolamento n. 2362/98 è abrogato a far data dal 1° luglio 2001 ma rimane in applicazione per i titoli d’importazione rilasciati per l’anno 2001. Quale ulteriore disposizione transitoria l’art. 28 prevede i.a. quanto segue:
«1. Per il secondo semestre 2001, i quantitativi disponibili sono i seguenti:
– per i contingenti tariffari A/B: 1 137 159 tonnellate,
– per il contingente tariffario C: 509 359 tonnellate.
2. Per il secondo semestre 2001, al quantitativo di riferimento di ciascun operatore tradizionale fissato in conformità dell’articolo 4 e dopo l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, viene applicato il coefficiente 0,4454 nel caso dell’operatore tradizionale A/B e il coefficiente 0,5992 nel caso dell’operatore tradizionale C.
(...)».
III – Fatti, causa principale e questioni pregiudiziali
27. Le due società italiane Di Lenardo Adriano Srl e Dilexport Srl (in prosieguo: la «Di Lenardo» e la «Dilexport») operano nel settore dell’importazione e del commercio di banane fresche provenienti da paesi terzi. Fin dal 1993 esse sono riconosciute e registrate in Italia come operatori ammessi alla ripartizione del contingente tariffario ai sensi del regolamento n. 404/93 e delle relative modalità di applicazione adottate dalla Commissione. Come tali hanno operato fino al 30 giugno 2001. Come risulta dall’ordinanza di rinvio, la Di Lenardo e la Dilexport si devono considerare imprese legate ai sensi dell’art. 143 del regolamento n. 2454/93 poiché hanno soci comuni.
28. Ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 896/2001, l’11 maggio 2001 la Di Lenardo e la Dilexport chiedevano al Ministero del Commercio con l’Estero di essere ammesse a partecipare alla ripartizione dei contingenti tariffari A/B per il secondo semestre 2001 (1 137 159 tonnellate) e di essere informate dei quantitativi assegnati entro il 7 giugno 2001.
29. Con provvedimento 17 maggio 2001 il Ministero del Commercio con l’Estero respingeva le domande per mancanza dei requisiti di cui all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 896/2001, in quanto non sarebbe risultato che si potesse far valere alcuna importazione primaria di banane realizzata negli anni 1994, 1995 e 1996.
30. La Di Lenardo e la Dilexport adivano il Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Veneto per far annullare il suddetto provvedimento e far dichiarare che il Ministero del Commercio con l’Estero era tenuto ad ammetterle quali operatori tradizionali alla ripartizione dei contingenti tariffari A/B fissati per il secondo semestre 2001. A sostegno dei loro ricorsi esse assumevano che il regolamento n. 896/2001 collidesse con il regolamento n. 404/93, con gli artt. 5 e 7 CE, con i principi fondamentali di certezza del diritto e di legittimo affidamento e con l’art. 6 UE e fosse perciò nullo.
31. Il Ministero del Commercio con l’Estero considerava il provvedimento di rigetto giustificato perché la Di Lenardo e la Dilexport non avevano mai operato come importatori primari, bensì sempre come secondi importatori ovvero maturatori di banane e come tali avevano preso parte alla ripartizione del contingente tariffario per l’anno 1998.
32. Con due ordinanze di rinvio il TAR Veneto sottopone alla Corte, in conformità all’art. 234 CE, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 1, 3, 4, 5 e 31 del regolamento (CE) n. 896/2001 si pongono in conflitto, o meno, in primis con il Trattato, segnatamente l’art. 7 (ex art. 4) e con le altre norme ovvero i principi insiti nel medesimo Trattato in ordine al principio di separazione di funzioni e competenze tra le istituzioni comunitarie (in particolare Consiglio e Commissione);
2) se gli stessi articoli del regolamento n. 896/2001 sono in conflitto con il principio di irretroattività delle leggi e con i connessi principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto;
3) se le medesime disposizioni del regolamento n. 896/2001 sono in contrasto con il regolamento (CE) del Consiglio del 13 febbraio 1993, n. 404 (e successive modificazioni e integrazioni), in particolare con l’art. 20 di tale regolamento;
4) in caso di risposta negativa ai precedenti quesiti, si chiede alla Corte di chiarire se l’art. 6 del menzionato regolamento della Commissione, in particolare la disposizione contemplata nella lettera c), nell’impedire ai soggetti che sono legati ad operatori tradizionali di essere ammessi alla ripartizione del contingente tariffario anche quali “operatori non tradizionali”, si ponga in contrasto con il diritto fondamentale all’esercizio dell’attività professionale; sub specie di libertà di impresa».
IV – Quanto alla prima, alla seconda e alla terza questione pregiudiziale
33. La prima, la seconda e la terza questione pregiudiziale vertono tutte sulla validità delle medesime disposizioni, e cioè degli artt. 1, 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001, perciò dovrebbero essere risolte insieme.
A – Osservazioni delle parti
1. Principali osservazioni della Di Lenardo e della Dilexport
34. Con riferimento alla prima
questione pregiudiziale, relativa alle competenze delle istituzioni comunitarie e al Trattato CE, è fatto presente che, in base all’art. 7 CE, ciascuna istituzione può agire solo nei limiti delle competenze attribuitele dal Trattato e che l’art. 20 del regolamento n. 404/93, nella versione risultante dal regolamento n. 216/2001, delega la Commissione ad adottare le modalità di applicazione. Orbene, secondo le società importatrici, emanando il regolamento n. 896/2001 la Commissione si è sostituita al Consiglio. Si ricordino in proposito l’introduzione del concetto di importazione primaria definito all’art. 3 del detto regolamento e la condizione per cui solo chi abbia effettuato importazioni primarie può essere considerato operatore tradizionale. In tal modo verrebbe disatteso l’obiettivo del regolamento n. 404/93 di evitare perturbazioni nelle relazioni commerciali tra le persone che rappresentano i diversi anelli della catena della commercializzazione.
35. L’art. 1 del regolamento n. 896/2001 violerebbe il principio della ripartizione delle competenze e, per questo, l’art. 7 CE. In conseguenza dell’illegittimità dell’art. 3 del regolamento n. 896/2001 sarebbero viziati anche gli artt. 4, 5 e 31 dello stesso.
36. Con riferimento alla seconda
questione, relativa al principio di irretroattività e ai principi fondamentali di legittimo affidamento e di certezza del diritto, viene addotto che le summenzionate innovazioni avrebbero rivoluzionato il sistema previsto dal regolamento n. 404/93 perché escluderebbero dal mercato imprese con esperienza ultraventennale. Prendendo questo sproporzionato provvedimento la Commissione avrebbe violato i diritti fondamentali di proprietà e di libero esercizio dell’attività professionale, nonché l’art. 5 CE.
37. Il nuovo concetto di operatore tradizionale sarebbe applicato, con riferimento agli anni 1994, 1995 e 1996, con effetto retroattivo, in violazione pertanto dei principi fondamentali di legittimo affidamento e di certezza del diritto.
38. Con riferimento alla terza
questione, relativa ad un’eventuale contraddizione tra il regolamento n. 896/2001 e il regolamento n. 404/93, le società Di Lenardo e Dilexport affermano che nel regolamento n. 896/2001 la Commissione ha introdotto una classificazione e specificazione del tutto estranea al regolamento n. 404/93. In tal modo essa avrebbe violato non solo l’art. 7 CE, ma anche il regolamento n. 404/93, in particolare il principio della separazione dei poteri esplicato al suo art. 20.
2. Principali argomenti della Commissione
39. Secondo la Commissione, per la soluzione della causa principale sarebbero rilevanti solo gli artt. 3, 4, 5 e 6 del regolamento n. 896/2001. Siccome le norme e i principi invocati non si applicano per tutte queste disposizioni simultaneamente, essa propone – discostandosi dalla formulazione delle prime tre questioni pregiudiziali – di esaminare una disposizione alla volta.
40. In merito alla validità dell’art. 3 del regolamento n. 896/2001, la Commissione è del parere che occorra valutarla in relazione agli artt. 7, n. 1, CE e 211, quarto trattino, CE, nonché 20, lett. a), del regolamento n. 216/2001.
41. Conformemente a una giurisprudenza consolidata della Corte, la nozione di «attuazione» nel settore agricolo e il principio della separazione dei poteri di cui all’art. 20 del regolamento n. 404/93 vanno interpretati in senso lato. La Commissione sostiene di aver agito alla stregua di queste indicazioni giurisprudenziali.
42. Il regolamento n. 404/93 conterrebbe solo nei ‘considerando’, e non nel dispositivo, indicazioni più puntuali sulle tipologie di operatore economico; piuttosto, esso distinguerebbe fra i vari tipi di importazione. Per la Commissione ciò sembra indicare che il Consiglio non ha voluto predeterminare criteri rigidi per il rilascio dei titoli di importazione. Di conseguenza sarebbe stato necessario da parte sua identificare con precisione i criteri soggettivi. La Commissione dovrebbe inoltre tener conto dei vari tipi di importazione e della gestione dei contingenti tariffari per ciascuna categoria di operatore (tradizionale o nuovo), in modo da assicurare l’approvvigionamento del mercato comune.
43. La definizione della nozione di «operatore tradizionale» si baserebbe sul concetto di importazione primaria e sarebbe compatibile con il regolamento n. 404/93. Per definire le categorie di «operatori tradizionali A/B e C» si farebbe addirittura riferimento espresso a detto regolamento. L’aggancio alla nozione di importazione primaria gioverebbe all’evoluzione delle strutture di commercializzazione e mirerebbe ad aumentare la trasparenza nelle relazioni commerciali.
44. Peraltro la nozione di «importazione primaria» non sarebbe nuova. Essa sarebbe stata ripresa dopo la constatazione degli effetti negativi del regolamento n. 2362/98. Inoltre ci sarebbe stato un periodo transitorio di otto anni.
45. In merito alla validità degli artt. 4 e 5 del regolamento n. 896/2001 riguardo ai principi di irretroattività, di legittimo affidamento e di certezza del diritto, la Commissione ritiene che il ricorso al sistema dei periodi di riferimento sia indispensabile per delineare una distinzione fra operatori tradizionali e operatori non tradizionali.
46. Quanto alla retroattività, si osservi che non sussisterebbe, dal momento che domande di assegnazione in base al sistema introdotto dal regolamento n. 896/2001 potevano essere presentate già prima che esso cominciasse ad applicarsi.
47. Quanto al legittimo affidamento e alla certezza del diritto, la Commissione sostiene, rinviando alla giurisprudenza della Corte, che gli operatori sono stati posti in condizione di conoscere i loro diritti e i loro obblighi per tempo e secondo un quadro legale chiaro. Il calendario previsto avrebbe saputo tener conto delle posizioni soggettive degli operatori tradizionali e rendere possibile un passaggio «indolore».
B – Valutazione
48. Con la prima, la seconda e la terza questione pregiudiziale il giudice remittente chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità degli artt. 1, 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001. Come osserva giustamente la Commissione, occorre però dapprima accertare se tutte queste disposizioni siano rilevanti per la soluzione della causa principale e la Corte debba, perciò, esaminarle.
49. A dispetto della formulazione adoperata dal giudice remittente e delle osservazioni della Commissione, le disposizioni da esaminare nel contesto della prima, della seconda e della terza questione pregiudiziale devono essere valutate singolarmente alla luce dei criteri di verifica.
1. Quanto alle disposizioni da esaminare
50. Va vagliata, anzitutto, l’osservazione della Commissione secondo cui non occorre esaminare le disposizioni, citate espressamente nella prima questione pregiudiziale e contemplate nella seconda e nella terza, degli artt. 1 e 31 del regolamento n. 896/2001. La risposta alla domanda se la Corte sia competente a statuire sulla validità di queste due disposizioni dipende dal se esse siano da considerare rilevanti per la soluzione della causa principale.
51. Contro la rilevanza degli artt. 1 e 31 del regolamento n. 896/2001 depone che il loro impatto sulla causa principale non emerge in nessuna delle due ordinanze di rinvio.
52. Sarebbe nondimeno di decisiva importanza sapere se gli artt. 1 e 31 siano comunque applicabili.
53. Poiché l’art. 1 prevede soltanto che il regolamento n. 896/2001 detti modalità di applicazione per determinate importazioni di banane, senza adottare ulteriori misure normative, dovrà negarsi – con la Commissione – la rilevanza di questa disposizione per la soluzione della causa principale.
54. L’art. 31 contiene due disposizioni normative: l’abrogazione del precedente regolamento di applicazione della Commissione e il suo mantenimento in vigore per i titoli d’importazione rilasciati per l’anno 2001. L’art. 31 risulta, così, una delle disposizioni cardine per determinare l’ambito di applicazione temporale del regolamento n. 896/2001. Le osservazioni della Commissione circa l’inapplicabilità varrebbero anche per un’altra norma, l’art. 32, che regola l’entrata in vigore.
55. Il «problema tempo» è oggetto del presente procedimento. La seconda questione pregiudiziale concerne espressamente, infatti, il principio di irretroattività e i principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto. Poiché il procedimento principale verte sull’attribuzione di titoli dal secondo semestre 2001, la parte dell’art. 31 secondo cui i titoli di importazione rilasciati in base al precedente regolamento di applicazione rimangono in vigore sarebbe irrilevante ai fini del detto procedimento.
2. Esame degli artt. 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001 riferito alla base giuridica
a) Articolo 3
56. I dubbi sulla validità dell’art. 3 del regolamento n. 896/2001 riguardano la definizione legale di «operatore tradizionale» e precisamente la nozione di importazione primaria introdotta da detta disposizione. Per il fatto che ora solo gli importatori primari sono considerati operatori tradizionali, si è ristretto il cerchio degli interessati, circostanza che toccava e tocca ancora la Dilexport e la Di Lenardo.
57. Come parametro per la verifica della validità della disposizione controversa va preso il regolamento base del Consiglio, e cioè il regolamento n. 404/93 nella versione risultante dal regolamento n. 216/2001.
58. Questa indicazione è significativa in quanto nel contesto in esame sono stati manifestati dubbi sulla compatibilità con l’obiettivo, espresso nel quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 404/93, «di evitare di perturbare le normali relazioni commerciali tra le persone che rappresentano i diversi anelli della catena della commercializzazione» e, così, al contempo, sulla compatibilità con l’art. 20 del regolamento base del Consiglio.
59. A tal proposito si deve però osservare che, a partire dal regolamento n. 404/93, il regolamento base del Consiglio è stato modificato più volte, ciò che inevitabilmente si ripercuote sull’importanza dei ‘considerando’. D’altro canto, i ‘considerando’ di per sé non possono costituire alcun parametro per la verifica, bensì acquistano un’adeguata rilevanza normativa solo se combinati al dispositivo.
60. Il presente procedimento verte in sostanza sulla questione se la Commissione poteva emanare l’art. 3 del regolamento n. 896/2001, vale a dire se tale norma sia qualificabile come disposizione di applicazione.
61. Secondo una costante giurisprudenza della Corte in merito ai poteri d’attuazione della Commissione in generale, ai sensi dell’art. 211, quarto trattino, CE, al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune la Commissione esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l’attuazione delle norme da esso stabilite (11) .
62. Per giurisprudenza consolidata, dal contesto del Trattato nel quale l’art. 211 CE dev’essere considerato, nonché dalle esigenze concrete, risulta che la nozione di attuazione dev’essere interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l’andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore di cui trattasi, ad attribuirle ampi poteri. Di conseguenza, i limiti di questi poteri devono essere definiti in particolare con riferimento agli obiettivi generali essenziali dell’organizzazione di mercato (12) .
63. Inoltre, la Corte ha dichiarato che in materia di agricoltura la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d’attuazione stabilite dal Consiglio (13) .
64. Il regolamento base del Consiglio di cui trattasi, ossia il regolamento n. 404/93 come modificato dal regolamento n. 216/2001, al suo art. 20 prevede espressamente che la Commissione possa adottare modalità di applicazione del titolo IV (14) del regolamento base del Consiglio. Ai sensi di detta norma la Commissione è addirittura obbligata ad adottare determinate misure.
65. Il provvedimento con cui la Commissione istituisce diverse categorie di operatori può essere letto insieme alla disciplina del Consiglio delle diverse tipologie di importazione contenuta all’art. 16 del regolamento n. 1637/98. Ciò non significa, però, che questa norma costituisca il parametro per la valutazione della validità di quella della Commissione. Infatti l’art. 16 ha conseguito dal regolamento n. 216/2001 un nuovo contenuto.
66. I poteri della Commissione vanno dunque visti alla luce del regolamento base come modificato, tenendo conto soprattutto della circostanza che il Consiglio stesso non ha meglio specificato le tipologie di importatore o di importazione.
67. Piuttosto, il Consiglio ha stabilito all’art. 19, nella versione risultante dal regolamento n. 216/2001, in che modo si debbano amministrare i contingenti tariffari. L’art. 20, lett. a), però, dispone espressamente che le specifiche modalità di gestione siano precisate dalla Commissione. L’art. 19 determina dunque in modo più concreto la competenza esecutiva della Commissione in un dato ambito.
68. Detta, più precisa determinazione delle modalità di gestione dei contingenti tariffari, di cui all’art. 19, n. 1, non contiene peraltro alcuna indicazione rigida. Infatti la gestione può essere effettuata secondo il metodo tradizionale oppure applicando altri metodi. Con questa seconda alternativa si attribuisce alla Commissione un ampio potere discrezionale che però l’art. 19, n. 2, nuovamente ridimensiona. Il metodo adottato dalla Commissione deve perciò tener conto dell’esigenza di salvaguardare l’equilibrio dell’approvvigionamento del mercato comunitario.
69. Dalla necessità di assicurare il funzionamento della normativa sulle importazioni discende che la Commissione, che è responsabile della gestione del mercato comune delle banane, può precisare la nozione di operatore economico anche in modo da comprendervi solamente importatori primari.
70. Per effetto delle modifiche del regolamento base del Consiglio operate dal regolamento n. 216/2001 la Commissione era legittimata altresì a introdurre un sistema diverso da quello fino ad allora vigente.
71. In tale contesto occorre sottolineare che nessuno degli obiettivi del regolamento base osta all’introduzione della nozione di importazione primaria.
72. Quand’anche non si sussuma la norma contenuta nell’art. 3 del regolamento n. 896/2001, dunque la definizione legale di «operatore tradizionale», tra le «modalità di gestione dei contingenti tariffari di cui all’articolo 18» menzionate all’art. 20, lett. a), del regolamento n. 216/2001, nulla toglie che la Commissione fosse legittimata a emanare la disposizione controversa. Infatti, il dettato dell’art. 20 non le vieta di adottare anche modalità di applicazione le quali, benché non espressamente previste da tale disposizione, siano tuttavia necessarie al funzionamento del regime d’importazione (15) .
b) Articoli 4 e 5
73. Quanto agli artt. 4 e 5 del regolamento n. 896/2001, occorre anzitutto constatare che si tratta, in proposito, di determinare il periodo di riferimento. Siccome, però, questo punto è controverso solo sotto il profilo della compatibilità con certi principi fondamentali del diritto, lo si esaminerà in sede di risposta alla seconda questione pregiudiziale.
74. In merito all’art. 5 del regolamento n. 896/2001, è da dire pure che esso prevede diversi obblighi di comunicazione, l’obbligo della Commissione di stabilire un coefficiente di adattamento e di modificare un elenco. Si tratta, ebbene, di aspetti tipici della gestione di contingenti tariffari. Poiché la teoria della separazione dei poteri della Commissione normativizzata nell’art. 20 del regolamento n. 404/93 come modificato dal regolamento n. 216/2001 espressamente contempla, sub lett. a), tra le modalità di applicazione che la Commissione adotta, le modalità di gestione dei contingenti tariffari, non sussiste alcun dubbio che il disposto dell’art. 5 del regolamento n. 896/2001 sia compatibile con il regolamento base del Consiglio.
c) Articolo 31
75. Al suo art. 31 il regolamento n. 896/2001 fissa alcune regole relative alla sua validità e applicazione. Per quanto riguarda l’abrogazione del regolamento n. 2362/98 con effetto 1° luglio 2001, in mancanza di disposizioni specifiche concernenti il procedimento la Commissione può abrogare un proprio regolamento. Non diversamente per quando riguarda il mantenimento in vigore disposto dall’art. 31 dei titoli rilasciati in conformità al regolamento abrogato. La Commissione può infatti adottare disposizioni che limitino le conseguenze dell’abrogazione sui casi decisi in vigenza della normativa abroganda, almeno là dove, come nella fattispecie, il mantenimento della normativa qua ante favorisce i concessionari dei «vecchi» titoli.
76. Abrogando il vecchio regolamento e applicando il nuovo a decorrere dal 1° luglio 2001 la Commissione ha agito peraltro anche nel rispetto dell’art. 2 del regolamento n. 216/2001, che prevede che essa possa procrastinare la data di applicazione del regolamento del Consiglio fino al 1° luglio 2001; possibilità di cui la Commissione si è già avvalsa (16) .
77. Dall’esame della prima e della terza questione pregiudiziale non sono dunque emersi elementi idonei a inficiare la validità degli artt. 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001.
3. Esame riferito al principio di irretroattività e ai principi fondamentali di legittimo affidamento e di certezza del diritto
78. Nella seconda questione pregiudiziale il giudice remittente cita una serie di principi che a suo giudizio andrebbero presi come criterio di valutazione della validità delle misure controverse, e cioè il principio di irretroattività delle norme e i principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto. Occorre per prima cosa accertare se i detti principi possano costituire ogni volta un vero e proprio parametro di valutazione. In merito ai loro reciproci rapporti sussiste una pluralità di opinioni. Per esempio il principio di irretroattività viene considerato ora una particolare espressione del principio di certezza del diritto, ora una specie della tutela dell’affidamento, laddove nella giurisprudenza della Corte, oltre a trovarsi indicazioni nel senso della sua provenienza dal principio di certezza del diritto (17), è affermato anche che il principio di irretroattività è da considerarsi a sé stante (18) . È quindi comune a tutte le opinioni in merito che si tratti di precetti ovvero di divieti distinti. Pertanto nel prosieguo le disposizioni controverse del regolamento n. 896/2001 verranno esaminate separatamente con riguardo ora al principio di irretroattività, ora ai principi fondamentali di legittimo affidamento e di certezza del diritto.
a) Principio di irretroattività
79. In merito alla retroattività, va distinta quella vera da quella apparente.
80. È costante giurisprudenza della Corte (19) che un atto giuridico dispieghi un vero effetto retroattivo allorché la sua efficacia nel tempo decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione. In linea di massima un effetto del genere è vietato. Il regolamento controverso, siccome è stato pubblicato l’8 maggio 2001, ma era applicabile solo a partire dal 1° luglio 2001, non sortisce in nessun caso effetti veramente retroattivi.
81. Vediamo ora se al regolamento n. 896/2001 vadano ricondotti finti effetti retroattivi. La retroattività è apparente allorché si applica una nuova normativa agli effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della normativa antecedente. Sarebbero dunque apparentemente retroattivi gli effetti che deriverebbero dall’applicazione del regolamento n. 896/2001 ad eventi anteriori sì alla sua entrata in vigore, ma non ancora conclusi a quel momento.
82. Ebbene, nella presente fattispecie le disposizioni controverse non producono mai effetti retroattivi siffatti. L’unica situazione rilevante anteriore all’entrata in vigore del regolamento n. 896/2001 è costituita dalle importazioni negli anni di riferimento. Si tratta però di eventi compiuti. I vecchi titoli rimangono immutati e sono stati anzi sfruttati nel senso che i contratti sono anche già stati adempiuti.
83. Una finta retroattività si avrebbe, semmai, applicando il nuovo regime ai titoli rilasciati in vigenza del vecchio e ancora non utilizzati. Tuttavia anche un effetto del genere, cioè un effetto retroattivo apparente, secondo una costante giurisprudenza della Corte (20) non sarebbe in generale inammissibile.
84. Il regolamento n. 896/2001 si applica, come risulta chiaramente dall’art. 31, solo a situazioni future, vale a dire soltanto ai titoli di importazione rilasciabili nel secondo semestre 2001. La costellazione oggetto del presente procedimento è dunque diversa da quella della causa Biegi (21), che verteva sull’applicazione di una normativa nuova a situazioni passate.
85. Soltanto il periodo di riferimento si colloca nel passato. Come la Commissione ha giustamente osservato, ciò è tuttavia tipico dei sistemi concernenti quantitativi e anni di riferimento. Tali costruzioni giuridiche costituiscono, del resto, addirittura un elemento essenziale dell’organizzazione del mercato agricolo comunitario e sono anche state sostanzialmente ammesse dalla Corte (22) .
b) Tutela dell’affidamento e certezza del diritto
86. Quanto ai principi fondamentali di tutela dell’affidamento e di certezza del diritto, occorre innanzitutto indagare il loro reciproco rapporto e rispondere alla domanda se essi costituiscano due parametri di valutazione distinti, da esaminarsi separatamente.
87. In giurisprudenza si trovano indicazioni nel senso che per la Corte il principio di tutela dell’affidamento è un corollario del principio di certezza del diritto (23) . La prima differenza che si deve notare tra questi due principi fondamentali è che al principio di certezza del diritto è sotteso un elemento oggettivo, mentre il principio di tutela dell’affidamento ha connotazione soggettiva.
88. Il principio di certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare e precise e garantisce la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario (24) . Il primo punto, cioè la chiarezza e la precisione delle norme, è irrilevante nel presente procedimento. Il secondo, invece, ossia la stabilità di una certa situazione giuridica, è di importanza decisiva.
89. La tutela della stabilità non implica, però, l’immodificabilità del diritto. La mera esistenza di una norma giuridica non basta di per sé a fondare un legittimo affidamento. Secondo la giurisprudenza della Corte, infatti, data la libertà di organizzazione di cui gode il legislatore, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (25) .
90. Il principio di tutela dell’affidamento postula l’adempimento di tre requisiti. In primo luogo, da un punto di vista affidamnetoo, la Comunità deve aver determinato una situazione tale da ingenerare un affidamento (26) . Può trattarsi anche di aspettative fondate fatte sorgere da un’istituzione comunitaria (27) .
91. Nella fattispecie, il regolamento n. 896/2001 opera per certe imprese una limitazione rispetto alla situazione giuridica precedente. Poiché, però, esso, in conformità al suo art. 31, non si applica ai titoli di importazione precedenti, relativamente a detta disposizione comunque non si pone il problema della tutela dell’affidamento e della certezza del diritto.
92. Nonostante le modifiche del quadro giuridico, però, taluni elementi centrali del precedente regime sono rimasti. È stato conservato il sistema dei periodi e dei quantitativi di riferimento, gli anni di riferimento essendo, ancora a tale proposito, di importanza decisiva.
93. Introducendo limitazioni, tuttavia, ci si addentra «in un settore, come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica» (28) .
94. È proprio quello che succede nel settore dell’importazione delle banane paesi terzi. Con riferimento agli esiti giuridici del regolamento n. 404/93 e alle conseguenze degli accordi nell’ambito dell’OMC nonché ai plurimi emendamenti di detto regolamento del Consiglio, gli operatori interessati ben potevano prefigurarsi ulteriori modifiche. Ciò considerato, non si potevano nutrire aspettative di stabilità.
95. Quanto al requisito che tale situazione dev’essere creata da un’istituzione comunitaria, si noti che né il Consiglio né la Commissione hanno creato uno stato di affidamento. Tanto meno si può affermare che essi – come postulato dalla giurisprudenza (29) – abbiano indotto i soggetti dell’ordinamento a tenere una certa condotta.
96. Da tutto ciò consegue che non è soddisfatto il primo requisito del principio fondamentale di tutela dell’affidamento, e precisamente non può parlarsi di legittimo affidamento degli importatori pregiudicati dalla limitazione.
97. Anche ad ammettere un legittimo affidamento degli operatori interessati, resta da verificare l’adempimento di un altro requisito, se – cioè – gli interessati potevano fare affidamento. In merito vanno considerate, secondo la giurisprudenza, anche le aspettative che poteva nutrire un’impresa appartenente al settore economico colpito (30) . Così si pone un criterio di valutazione oggettivo. Decisive, dunque, non sono le aspettative che potevano avere la Di Lenardo e la Dilexport nel presente procedimento, bensì quelle che avrebbe avuto «un operatore economico prudente ed accorto» (31), vale a dire ciò che poteva figurarsi un comune operatore di questo tipo. La Di Lenardo e la Dilexport non potevano ragionevolmente credere che la situazione giuridica rimanesse immutata.
98. Dato che non sono soddisfatti né il primo né il secondo requisito del principio fondamentale di tutela dell’affidamento, non è più necessario verificare il terzo, ossia se l’interesse comunitario prevalga su quello del singolo.
99. Alla seconda questione pregiudiziale occorre perciò rispondere che dall’esame del principio di irretroattività e dei principi fondamentali di tutela dell’affidamento e di certezza del diritto non sono emersi elementi idonei a inficiare la validità degli artt. 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001.
V – Quanto alla quarta questione pregiudiziale: l’art. 6 del regolamento n. 896/2001
A – Principali osservazioni delle parti
100. La Di Lenardo
e la Dilexport
sostengono che, emanando il regolamento n. 896/2001, la Commissione non si è limitata a modificare gli elementi connotanti gli operatori tradizionali, bensì ha introdotto all’art. 6 una radicale limitazione a danno degli operatori non tradizionali. Ciò vale, a loro avviso, soprattutto per la normativa contenuta nell’art. 6, lett. c), concernente persone «legate» ad un operatore tradizionale nel senso di cui all’art. 143 del regolamento n. 2454/93. In tal modo imprese legate ad operatori tradizionali, come appunto la Di Lenardo e la Dilexport, sarebbero escluse dal mercato delle banane senza poter dimostrare la loro autonomia. Ciò sarebbe in contrasto con il regolamento n. 216/2001 e violerebbe il diritto di difesa e il diritto al libero esercizio dell’attività professionale.
101. Secondo la Commissione, la definizione degli operatori non tradizionali contenuta nell’art. 6 del regolamento n. 896/2001 corrisponde a quella degli operatori nuovi arrivati ai sensi del regolamento n. 2362/98. La limitazione a danno delle imprese collegate risponderebbe all’obiettivo esposto nel settimo ‘considerando’ del rafforzamento dei criteri per l’ammissione. Inoltre la nuova normativa sarebbe una conseguenza del nuovo atteggiamento nei confronti dei maturatori e una reazione al commercio dei titoli d’importazione che veniva praticato specialmente da imprese legate.
102. Quanto all’asserito pregiudizio alla libertà di esercizio dell’attività professionale, la Commissione fa presente che la Di Lenardo e la Dilexport possono continuare la loro attività perché sono legate ad un operatore tradizionale che può disporre di titoli d’importazione. La nuova normativa solo impedirebbe che si speculi con detti titoli. Limitazioni alle attività d’impresa sarebbero ammesse in presenza di determinate condizioni. Infine, in riferimento alla concessione di titoli nell’ambito di contingenti tariffari non si potrebbe parlare di diritti quesiti.
B – Valutazione
103. La quarta questione pregiudiziale verte sulla validità dell’art. 6 del regolamento n. 896/2001, in particolare della sua lett. c), in relazione al diritto fondamentale al libero esercizio dell’attività professionale.
104. Ebbene, in sede di procedimento pregiudiziale non compete alla Corte appurare una certa situazione oppure applicare ad una certa situazione una norma di diritto comunitario. Rispondere alla domanda sul modo in cui la Di Lenardo e la Dilexport sono collegate tra loro e valutare se si tratti nella fattispecie di imprese legate ai sensi dell’art. 143 del regolamento n. 2454/93 è compito dunque del giudice nazionale. Come risulta dall’ordinanza di rinvio, il giudice remittente ha dato anche un’apposita qualificazione. Inoltre la Corte non deve verificare nemmeno se e in quale misura la Di Lenardo e la Dilexport siano autonome. Infine, nel presente procedimento non va accertato neppure se, per il passato, possa contestarsi a queste due imprese un uso illecito dei titoli d’importazione.
105. Ragioni di ordine processuale suscitano dubbi sulla necessità di esaminare la presunzione iuris et de iure inerente all’art. 143 del regolamento n. 2454/93. Vero è che la Corte si è interessata dell’ammissibilità di tali presunzioni, tuttavia con riguardo a tutt’altra casistica. Una prima categoria di casi aveva ad oggetto disposizioni degli Stati membri, e precisamente la conformità delle presunzioni quivi avanzate con direttive da trasporre o con il diritto primario (32) . Una seconda categoria concerneva procedimenti dinanzi alla Commissione in materia di concorrenza o di dumping, ovvero accertamenti da parte di istituzioni comunitarie contro imprese (33) . Sostanzialmente si trattava quindi di diritti di difesa. Anche la Di Lenardo e la Dilexport fanno valere nel procedimento presente ovvero in quello dinanzi al giudice nazionale la violazione di detti diritti.
106. Tuttavia, oggetto della quarta questione pregiudiziale è, diversamente, l’asserita violazione del diritto al libero esercizio dell’attività professionale, dunque di un altro diritto fondamentale, uno di tipo materiale.
107. Riguardo al principio fondamentale del diritto di difesa invocato dalla Di Lenardo e dalla Dilexport, e in particolare al diritto al contraddittorio, si deve constatare che la Corte in un procedimento pregiudiziale è fondamentalmente vincolata alle questioni pregiudiziali sottopostele e non può ampliare l’oggetto sulla base delle allegazioni di una delle parti del procedimento principale. Ciò vale anche nel caso di questioni pregiudiziali vertenti sulla validità dei comportamenti delle istituzioni.
108. L’esame dev’essere perciò limitato alla compatibilità dell’art. 143 del regolamento n. 2454/93 con il diritto al libero esercizio dell’attività professionale.
109. Secondo una costante giurisprudenza, il diritto fondamentale al libero esercizio di un’attività professionale fa parte dei principi generali del diritto comunitario. Detto diritto non si può configurare «tuttavia come prerogativ[a] assolut[a], ma» va «considerato in relazione alla [sua] funzione sociale. Ne consegue che [si possono apportare] restrizioni all’applicazione del diritto di proprietà e al libero esercizio di un’attività professionale, in particolare nell’ambito di un’organizzazione comune di mercato, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti» (34) .
110. Nella questione pregiudiziale il diritto alla libertà di impresa viene espressamente qualificato come una specie del diritto al libero esercizio dell’attività professionale. Anche ove la Corte parla di libertà di impresa (35) e di libertà negoziale (36) come di due nozioni distinte, si tratta sempre dell’unico diritto al libero esercizio dell’attività professionale ovvero alla libera attività economica (37), solo che manca una terminologia unitaria.
111. Innanzi tutto occorre accertare se l’art. 6 del regolamento n. 896/2001 pregiudichi il diritto fondamentale al libero esercizio dell’attività professionale. Detta disposizione contiene la definizione legale di «operatore non tradizionale». Dato che il regolamento prevede una disciplina speciale per la concessione di titoli agli operatori non tradizionali, la definizione legale di questi ultimi acquista un peso decisivo. Chi non può essere definito operatore non tradizionale, non può ottenere titoli. Un’impresa che non abbia tale qualifica non può pertanto neppure esercitare determinate attività economiche. L’art. 6 incide, così, sulla tutela del diritto fondamentale al libero esercizio dell’attività professionale.
112. L’art. 6 del regolamento n. 896/2001 non intacca, però, nella sostanza il diritto al libero esercizio dell’attività professionale invocato dalla Di Lenardo e dalla Dilexport, poiché attiene solo alle sue modalità di esercizio e non ne lede l’essenza. L’art. 6 non esclude, infatti, in assoluto la possibilità di importare banane, solo che tale possibilità non è aperta a tutte le imprese qualunque siano i loro reciproci rapporti di diritto societario.
113. Nel prosieguo va perciò verificato se gli obiettivi perseguiti con l’art. 6 del regolamento n. 896/2001, specie sub lett. c), siano di interesse generale, se non integrino una limitazione sproporzionata e se, allora, nel caso di specie il Consiglio non abbia ecce duto i suoi poteri.
114. Ai sensi del sesto ‘considerando’ del regolamento n. 896/2001, l’art. 6 mira a riservare una parte dei contingenti tariffari agli operatori non tradizionali. Tale parte deve permettere agli operatori che non hanno mai realizzato importazioni primarie nel corso del periodo di riferimento di proseguire l’attività commerciale e di adeguarsi alle nuove disposizioni, ovvero permettere di avviare un’attività nel settore dell’importazione delle banane, favorendo in questo modo una sana concorrenza.
115. La norma dell’art. 6, lett. c), sottolineata con particolare enfasi nella questione pregiudiziale, può essere intesa come una reazione della Commissione a determinate pratiche indesiderate poste in essere dalle imprese. Dal settimo ‘considerando’ si ricava che la detta disposizione intende rafforzare i criteri di ammissione definiti per gli operatori non tradizionali, in modo da evitare la registrazione di semplici agenti prestanome e la concessione di assegnazioni per domande artificiose o meramente speculative. Essa non mira dunque solo a impedire la speculazione sui titoli, bensì anche a evitare che operatori già in possesso di un titolo possano partecipare ad una nuova assegnazione nascondendosi dietro un’impresa loro collegata.
116. Lo scopo perseguito con l’art. 6 del regolamento n. 896/2001 è, così, di interesse generale, in quanto neutralizza gli effetti di pratiche indesiderate.
117. La limitazione, posta dall’art. 6, lett. c), delle possibilità di attività economica di alcune imprese, e cioè di quelle collegate, era inoltre necessaria a impedire raggiri e a porre fine al trattamento di favore riservato a tali imprese. Senza di essa si rischierebbe di non poter più debitamente realizzare neanche l’obiettivo del regolamento n. 216/2001, che è alla base del regolamento n. 896/2001, di salvaguardare l’equilibrio dell’approvvigionamento del mercato comunitario. In ogni caso, non va approfondito in questa sede, cioè in sede di verifica della conformità con il diritto fondamentale al libero esercizio dell’attività professionale, il fatto che la Commissione a tal proposito abbia rinviato a una disposizione del codice doganale e ne abbia così sussunto il contenuto.
118. La differente situazione dei commercianti di banane legati rispetto a quelli non legati giustifica così il loro differente trattamento. L’esclusione di certe imprese dall’assegnazione di titoli disposta dalla norma controversa non può, alla luce delle circostanze di specie, essere considerata una misura sproporzionata della Commissione. Infatti le imprese legate hanno la possibilità, mercé opportuni adeguamenti in seno al gruppo di imprese cui appartengono, di esercitare attività economiche.
119. A favore dell’adeguatezza dell’art. 6, lett. c), e pure dell’art. 143 del regolamento n. 2454/93 cui rinvia, depone il fatto che la disposizione ad esso precedente, e cioè l’art. 11 del regolamento n. 2362/98, che era un po’ meno rigorosa, era manifestamente non abbastanza efficace. Inoltre la limitazione del diritto al libero esercizio dell’attività professionale conduce solo in determinate ipotesi a rifiutare in modo assoluto l’assegnazione di titoli di importazione.
120. Da quanto precede si ricava che la limitazione del diritto al libero esercizio dell’attività professionale operata dall’art. 6 del regolamento n. 896/2001 a danno dei commercianti non tradizionali di banane paesi terzi risponde agli obiettivi comunitari di soddisfare l’interesse generale senza però intaccare la sostanza di detto diritto. Alla luce di ciò si deve dichiarare che la Commissione non ha ecceduto i suoi poteri emanando tale disposizione.
121. Tutto ciò considerato, occorre rispondere al giudice remittente che dall’esame della quarta questione non sono emersi elementi idonei a inficiare la validità dell’art. 6 del regolamento n. 896/2001.
VI – Conclusione
122. Tutto ciò considerato, occorre risolvere le questioni pregiudiziali come segue:
«1) Dall’esame della prima e della terza questione pregiudiziale non sono emersi elementi idonei a inficiare la validità degli artt. 3, 4, 5 e 31 del regolamento (CE) della Commissione 7 maggio 2001, n. 896, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio in ordine al regime di importazione delle banane nella Comunità.
2) Dall’esame del principio di irretroattività e dei principi fondamentali di tutela dell’affidamento e di certezza del diritto non sono emersi elementi idonei a inficiare la validità degli artt. 3, 4, 5 e 31 del regolamento n. 896/2001.
3) Dall’esame della quarta questione non sono emersi elementi idonei a inficiare la validità dell’art. 6 del regolamento n. 896/2001».
(1) .
(2)
–	GU L 47, pag. 1; più volte modificato.
(3)
–	GU L 210, pag. 28.
(4)
–	GU L 31, pag. 2.
(5)
–	GU L 142, pag. 6; rettificato in GU L 153, pag. 62.
(6)
–	GU L 293, pag. 32.
(7)
–	GU L 126, pag. 6.
(8)
–	Modificato dal regolamento della Commissione 30 novembre 2001, n. 2351, che modifica il regolamento (CE) n. 896/2001 recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio in ordine al regime di importazione delle banane nella Comunità (GU L 315, pag. 46).
(9)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1).
(10)
–	GU L 10, pag. 1.
(11)
–	Sentenza 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑3081, punto 29).
(12)
–	Sentenze 29 giugno 1989, causa 22/88, Vreugdenhil e a. (Racc. pag. 2049, punto 16); causa C‑478/93 (cit. alla nota 11), punto 30, e 4 febbraio 1997, cause riunite C‑9/95, C‑23/95 e C‑156/95, Belgio e Germania/Commissione (Racc. pag. I‑645, punto 36).
(13)
–	Sentenze 15 maggio 1984, causa 121/83, Zuckerfabrik Franken (Racc. pag. 2039, punto 13); sentenza Paesi Bassi/Commissione (cit. alla nota 11), punto 31; Belgio e Germania/Commissione (cit. alla nota 12), punto 37, e 6 luglio 2000, causa C‑356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (Racc. pag. I‑5461, punto 24).
(14)
–	La versione tedesca dell’art. 20 del regolamento n. 216/2001 è errata là dove parla di modalità di applicazione «zu diesem Artikel». Che si tratti in questo caso di un errore lo rivela, in primo luogo, un confronto con tutte le altre versioni linguistiche e, in secondo luogo, il fatto che è un nonsenso adottare modalità di applicazione di un articolo che contiene esso stesso solo una delega ad adottare modalità di applicazione.
(15)
–	Sentenza Paesi Bassi/Commissione (cit. alla nota 11), punto 32.
(16)
–	Regolamento (CE) della Commissione 27 febbraio 2001, n. 395, che fissa taluni quantitativi indicativi e massimali individuali per il rilascio di titoli d’importazione di banane nella Comunità per il secondo trimestre del 2001, nel quadro dei contingenti tariffari e del quantitativo di banane tradizionali ACP (GU L 58, pag. 11).
(17)
–	Sentenze 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz (Racc. pag. 69), e causa 99/78, Decker (Racc. pag. 101), nonché 14 luglio 1983, causa 224/82, Meiko (Racc. pag. 2539, punto 12).
(18)
–	Sentenza 24 gennaio 2002, causa C-500/99 P, Conserve Italia/Commissione (Racc. pag. I‑867, punto 90).
(19)
–	Sentenze Racke (cit. alla nota 17), Decker (cit. alla nota 17) e Meiko (cit. alla nota 17), punto 12.
(20)
–	Sentenza 29 giugno 1999, causa C-60/98, Butterfly Music (Racc. pag. I-3939, punto 25); v., anche, sentenze 14 gennaio 1987, causa 278/84, Germania/Commissione (Racc. pag. 1, punto 36); 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Consiglio (Racc. pag. 4563, punto 19), e 22 febbraio 1990, causa C‑221/88, Busseni (Racc. pag. I‑495, punto 35).
(21)
–	Sentenza 28 marzo 1979, causa 158/78, Biegi (Racc. pag. 1103).
(22)
–	V., per esempio, l’ampia giurisprudenza in materia di quote latte.
(23)
–	Sentenza 15 febbraio 1996, causa C-63/93, Duff e a. (Racc. pag. I-569, punto 20).
(24)
–	Sentenza Duff e a. (cit. alla nota 23), punto 20.
(25)
–	Sentenze 15 luglio 1982, causa 245/81, Edeka/Germania (Racc. pag. 2745, punto 27); 28 ottobre 1982, causa 52/81, Faust/Commissione (Racc. pag. 3745, punto 27); 17 giugno 1987, cause riunite 424/85 e 425/85, Frico e a. (Racc. pag. 2755, punto 33); 14 febbraio 1990, causa C‑350/88, Delacre/Commissione (Racc. pag. I-395, punto 33); 7 maggio 1992, cause riunite C‑258/90 e C-259/90, Pesquerías De Bermeo e Naviera Laida/Commissione (Racc. pag. I‑2901, punto 34), e 14 ottobre 1999, causa C-104/97 P, Atlanta e a./Commissione e Consiglio (Racc. pag. I‑6983, punto 52).
(26)
–	Sentenze 10 gennaio 1992, causa C-177/90, Kühn (Racc. pag. I-35, punto 14); Duff e a. (cit. alla nota 23), punto 20; 15 aprile 1997, causa C-22/94, Irish Farmers Association e a. (Racc. pag. I‑1809, punti 9 e 10), e 29 ottobre 1998, causa C‑375/96, Zaninotto (Racc. pag. I‑6629, punto 50).
(27)
–	Sentenza Irish Farmers Association e a. (cit. alla nota 26), punto 25.
(28)
–	Sentenze Delacre (cit. alla nota 25), punto 33; Pesquerías De Bermeo e Naviera Laida (cit. alla nota 25), punto 34; Duff e a. (cit. alla nota 23), punto 20, e Atlanta e a. (cit. alla nota 25), punto 52.
(29)
–	Su tale costellazione v. sentenza 28 aprile 1988, causa 170/86, von Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Racc. pag. 2355).
(30)
–	Sentenze Duff e a. (cit. alla nota 23), punto 23, e Irish Farmers Association e a. (cit. alla nota 26), punto 22.
(31)
–	Sentenze 11 marzo 1987, causa 265/85, van den Bergh en Jurgens/Commissione (Racc. pag. 1155, punto 44), e Irish Farmers Association e a. (cit. alla nota 26), punto 25.
(32)
–	Sentenze 28 ottobre 1999, causa C-55/98, Vestergaard (Racc. pag. I‑7641), e 4 dicembre 1997, cause riunite da C‑253/96 a C‑258/96, Kampelmann e a. (Racc. pag. I‑6907).
(33)
–	Sentenze 8 luglio 1992, causa C-199/92 P, Hüls AG/Commissione (Racc. pag. I‑4287), e 27 giugno 1991, causa C‑49/88, Al-Jubail Fertilizer Company e a./Consiglio (Racc. pag. I‑3187).
(34)
–	Sentenze 14 maggio 1974, causa 4/73, Nold KG/Commissione (Racc. pag. 491, punto 14); 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 15); 13 luglio 1989, causa 5/88, Wachauf (Racc. pag. 2609, punto 18); sentenza Kühn (cit. alla nota 26), punto 16; 5 ottobre 1994, causa C‑280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I‑4973, punto 78); 13 dicembre 1994, causa C‑306/93, Smw Winzersekt (Racc. pag. I‑5555, punto 22); 17 ottobre 1995, causa C‑44/94, Fishermen’s Organisations e a. (Racc. pag. I‑3115, punto 55), e 28 aprile 1998, causa C‑200/96, Metronome Musik GmbH (Racc. pag. I‑1953, punto 21).
(35)
–	Sentenza 22 aprile 1999, causa C-161/97 P, Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH/Commissione (Racc. pag. I‑2057, punto 101).
(36)
–	Sentenze Nold KG (cit. alla nota 34), punto 14, e 7 febbraio 1985, causa 240/83, Procureur de la République/ADBHU (Racc. pag. 531, punto 9).
(37)
–	Sentenza 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e a. (Racc. pag. I‑415, punto 77).