62001CC0116_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Στην παρούσα υπόθεση το Raad van State (Κάτω Χώρες) ζητεί από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς τα ορθά κριτήρια της διακρίσεως μεταξύ των εργασιών διαθέσεως και των εργασιών αξιοποιήσεως των αποβλήτων υπό την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 259/93 του Συμβουλίου της 1ης Φεβρουαρίου 1993 σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους (στο εξής: κανονισμός) .
2. Πρέπει να σημειωθεί ότι αφότου το Raad van State υπέβαλε την αίτησή του για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, το Δικαστήριο θέσπισε ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές συναφώς με την απόφασή του στην υπόθεση ASA .
3. Ο κανονισμός καθορίζει τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούνται όταν τα προς αξιοποίηση ή διάθεση απόβλητα μεταφέρονται από ένα κράτος μέλος σε άλλο. Οι διαδικασίες ποικίλλουν ανάλογα με το αν τα απόβλητα προορίζονται προς αξιοποίηση ή προς διάθεση.
4. Η παρούσα υπόθεση αφορά τον ορθό χαρακτηρισμό, υπό την έννοια του κανονισμού, αποβλήτων που προορίζονταν για μεταφορά από τις Κάτω Χώρες στο Βέλγιο, προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα για κλιβάνους τσιμέντου και ως πρώτη ύλη για την παραγωγή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά ειδικότερα εάν επιτρέπεται να γίνεται συνολική εκτίμηση κατά τον χαρακτηρισμό μιας τέτοιας διαδικασίας, περιλαμβάνουσας δύο διαφορετικές εργασίες, ως αξιοποιήσεως ή ως διαθέσεως.
Η κοινοτική ρύθμιση
Η οδηγία περί των αποβλήτων
5. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 15ης Ιουλίου 1975 περί των στερεών αποβλήτων, όπως έχει τροποποιηθεί (στο εξής: οδηγία περί των αποβλήτων ή οδηγία) επιβάλλει στα κράτη μέλη να λάβουν τα ενδεδειγμένα μέτρα για να προωθήσουν α) «κατά πρώτον, την πρόληψη ή τη μείωση της παραγωγής και της βλαπτικότητας των αποβλήτων» και εν συνεχεία β) «i) την αξιοποίηση των αποβλήτων με ανακύκλωση, επαναχρησιμοποίηση ή ανάκτηση ή οποιαδήποτε άλλη ενέργεια που έχει στόχο την παραγωγή δευτερογενών πρώτων υλών, ή ii) τη χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως πηγή ενέργειας».
6. Με το άρθρο 5 της οδηγίας καθιερώνονται οι αρχές της αυτάρκειας και της εγγύτητας. Το άρθρο αυτό ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα, σε συνεργασία με άλλα κράτη μέλη εφόσον αυτό παρίσταται αναγκαίο ή σκόπιμο, ώστε να δημιουργηθεί ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων διάθεσης των αποβλήτων, που θα λαμβάνει υπόψη τις καλύτερες διαθέσιμες τεχνολογίες που δεν συνεπάγονται υπερβολικό κόστος. Το δίκτυο αυτό πρέπει να επιτρέπει στην Κοινότητα ως σύνολο να καταστεί αυτάρκης στον τομέα της διάθεσης των αποβλήτων και στα κράτη μέλη να τείνουν χωριστά προς το στόχο αυτό, λαμβανομένων υπόψη των γεωγραφικών συνθηκών ή της ανάγκης ειδικών εγκαταστάσεων για ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων.
2. Το δίκτυο αυτό πρέπει να επιτρέπει ακόμη τη διάθεση των αποβλήτων σε μία από τις πλησιέστερες κατάλληλες εγκαταστάσεις, με χρησιμοποίηση των καταλληλότερων μεθόδων και τεχνολογιών για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας.»
7. Η οδηγία ορίζει ως «διάθεση» «κάθε εργασία που προβλέπετεαι στο παράρτημα ΙΙ, A» και ως «αξιοποίηση» «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ, B» .
8. Τα παραρτήματα ΙΙ A και ΙΙ B της οδηγίας τιτλοφορούνται «Εργασίες διάθεσης» και «Εργασίες ανάκτησης [αξιοποίησης]» αντίστοιχα. Κάθε παραρτήματος προηγείται σημείωση με την οποία τονίζεται ότι το παράρτημα σκοπεί στην καταγραφή των εργασιών «όπως αυτές εκτελούνται στην πράξη» και ότι σύμφωνα με το άρθρο 4 «τα απόβλητα πρέπει να [διατίθενται/ανακτώνται] με τρόπο που να μη θέτει σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία και χωρίς να χρησιμοποιούνται διαδικασίες ή μέθοδοι που μπορούν να βλάψουν το περιβάλλον».
9. Το παράρτημα ΙΙ Α της οδηγίας περιλαμβάνει μεταξύ των αναγραφομένων εργασιών διαθέσεως:
«D 10: Καύση στο έδαφος».
10. Το παράρτημα ΙΙ Β περιλαμβάνει μεταξύ των αναγραφομένων εργασιών ανακτήσεως:
«R 1 Χρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας
R 3 Ανακύκλωση/ανάκτηση οργανικών ουσιών που δεν χρησιμοποιούνται ως διαλύτες (συμπεριλαμβανομένων των εργασιών λιπασματοποίησης και άλλων διεργασιών μετατροπής βιολογικού χαρακτήρα)
R 5 Ανακύκλωση/ανάκτηση άλλων ανοργάνων υλών [ήτοι εκτός μετάλλων και μεταλλικών ενώσεων]
R 11 Χρήσεις καταλοίπων από τις εργασίες που αναφέρονται στα σημεία R 1 έως R 10».
11. Το άρθρο 7 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Για την επίτευξη των στόχων των άρθρων 3, 4 και 5, η αρμόδια αρχή ή [οι αρμόδιες] αρχές που προβλέπονται στο άρθρο 6 υποχρεούνται να εκπονήσουν, το ταχύτερο δυνατό, ένα ή περισσότερα σχέδια διαχείρισης των αποβλήτων. Τα σχέδια αυτά αφορούν, ιδίως:
- τον τύπο, την ποσότητα και την προέλευση των αποβλήτων που θα πρέπει να αξιοποιηθούν ή να διατεθούν,
- τις γενικές τεχνικές προδιαγραφές,
- όλες τις ειδικές διατάξεις που αφορούν συγκεκριμένους τύπους αποβλήτων,
- τις κατάλληλες τοποθεσίες ή εγκαταστάσεις διάθεσης.
[...]
3. Τα κράτη μέλη μπορούν να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να εμποδίσουν μεταφορές αποβλήτων οι οποίες αντιβαίνουν προς τα σχέδια διαχείρισης. Ενημερώνουν σχετικά την Επιτροπή και τα υπόλοιπα κράτη μέλη.»
Ο κανονισμός
12. Ο κανονισμός 259/93 στηρίζεται στο άρθρο 130Σ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 175 ΕΚ). Σκοπός του είναι η θέσπιση ενός εναρμονισμένου συστήματος διαδικασιών με τις οποίες μπορεί να περιοριστεί η κυκλοφορία των αποβλήτων, προς τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος .
13. Ο τίτλος ΙΙ του κανονισμού τιτλοφορείται «Μεταφορά αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών». Τα κεφάλαια Α και Β του τίτλου ΙΙ αφορούν τις διαδικασίες που εφαρμόζονται επί μεταφορών προοριζομένων για διάθεση αποβλήτων και επί μεταφορών προοριζομένων για αξιοποίηση αποβλήτων.
14. Ο κανονισμός υιοθετεί τους ορισμούς των εννοιών «διάθεση» και «αξιοποίηση» που χρησιμοποιούνται στην οδηγία .
15. Η διαδικασία για τη μεταφορά αποβλήτων προς αξιοποίηση διαφοροποιείται ανάλογα με το είδος των αποβλήτων. Τα παραρτήματα ΙΙ έως IV του κανονισμού κατατάσσουν συγκεκριμένα απόβλητα σε έναν από τους τρεις καταλόγους . Το παράρτημα ΙΙ περιλαμβάνει τον «Πράσινο κατάλογο αποβλήτων», τα οποία «εφόσον αξιοποιούνται σωστά, στη χώρα προορισμού, δεν θα πρέπει κανονικά να συνιστούν κίνδυνο για το περιβάλλον» . Το παράρτημα ΙΙΙ περιλαμβάνει τον «Πορτοκαλί κατάλογο αποβλήτων» και το παράρτημα IV τον «Κόκκινο κατάλογο αποβλήτων», τα οποία θεωρούνται ως ιδιαιτέρως επικίνδυνα. Οι μεταφορές αποβλήτων που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ και προορίζονται για αξιοποίηση πρέπει απλώς να συνοδεύονται από έγγραφο περιλαμβάνον τις προβλεπόμενες πληροφορίες . Για τις μεταφορές των λοιπών αποβλήτων προς αξιοποίηση (συμπεριλαμβανομένων των επίδικων στη διαφορά της κύριας δίκης αποβλήτων) και τις μεταφορές αποβλήτων προς διάθεση ακολουθείται η παρακάτω διαδικασία.
16. Όταν ο κοινοποιών, ο οποίος ορίζεται κυρίως ως ο παραγωγός ή ο κάτοχος των αποβλήτων, προτίθεται να μεταφέρει τέτοια απόβλητα από ένα κράτος μέλος σε άλλο, πρέπει να διαβιβάσει κοινοποίηση στην αρμόδια αρχή προορισμού και να αποστείλει αντίγραφο της κοινοποιήσεως στις αρμόδιες αρχές αποστολής και στον παραλήπτη .
17. Η κοινοποίηση πραγματοποιείται με το έγγραφο παρακολουθήσεως, που εκδίδεται από την αρχή αποστολής . Κατά την κοινοποίηση, ο κοινοποιών συμπληρώνει το έγγραφο παρακολουθήσεως και παρέχει συμπληρωματικές πληροφορίες και έγγραφα, εφόσον το ζητήσουν οι αρμόδιες αρχές . Ο κοινοποιών παρέχει, με το έγγραφο παρακολουθήσεως, πληροφορίες οι οποίες αφορούν, ιδίως, i) (πρώτη περίπτωση) την προέλευση, τη σύνθεση και την ποσότητα των αποβλήτων και ii) (πέμπτη περίπτωση) τις δραστηριότητες διαθέσεως ή αξιοποιήσεως, όπως αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ A ή ΙΙ B της οδηγίας .
18. Σε περίπτωση μεταφορών αποβλήτων προς αξιοποίηση, το έγγραφο παρακολουθήσεως πρέπει επίσης να περιλαμβάνει πληροφορίες σχετικά με i) την προβλεπόμενη διαδικασία διαθέσεως των αποβλήτων που θα απομείνουν μετά την ανακύκλωση, ii) την ποσότητα του ανακυκλωμένου υλικού σε σχέση με τα εναπομείναντα απόβλητα και iii) την υπολογιζόμενη αξία του ανακυκλωμένου υλικού .
19. Σε περίπτωση αποβλήτων προς διάθεση, το κράτος μέλος προορισμού είναι αρμόδιο για την παροχή εγκρίσεως προς μεταφορά. Το κράτος μέλος αποστολής έχει το δικαίωμα να προβάλει αντιρρήσεις, το δε κράτος μέλος προορισμού μπορεί να δώσει την έγκριση μόνον αν δεν υπάρχουν τέτοιες αντιρρήσεις . Σε περίπτωση αποβλήτων προς αξιοποίηση, τα κράτη μέλη αποστολής και προορισμού έχουν το δικαίωμα να προβάλουν αντιρρήσεις κατά της μεταφοράς αλλά, κατά γενικό κανόνα, δεν απαιτείται ρητή έγκριση .
20. Η σημαντικότερη διαφορά μεταξύ της διαδικασίας που ισχύει για τη μεταφορά αποβλήτων προς αξιοποίηση και για τη μεταφορά αποβλήτων προς διάθεση έγκειται στους λόγους για τους οποίους οι διάφορες ενδιαφερόμενες αρμόδιες αρχές μπορούν να προβάλλουν αντιρρήσεις κατά της προτεινόμενης μεταφοράς.
21. Σε περίπτωση αποβλήτων προς διάθεση οι αντιρρήσεις πρέπει να βασίζονται στο άρθρο 4, παράγραφος 3 . Το άρθρο αυτό επιτρέπει, μεταξύ άλλων, i) στα κράτη μέλη να απαγορεύουν γενικώς ή μερικώς ή να προβάλλουν συστηματικά αντιρρήσεις κατά μεταφορών αποβλήτων, προκειμένου να τεθούν σε εφαρμογή οι αρχής της εγγύτητας, της προτεραιότητας της αξιοποιήσεως και της αυτάρκειας σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο, σύμφωνα με την οδηγία και ii) στις αρμόδιες αρχές αποστολής και προορισμού να προβάλλουν αιτιολογημένες αντιρρήσεις για τη σχεδιαζόμενη μεταφορά αν δεν είναι σύμφωνη με την οδηγία, προκειμένου να εφαρμόσουν την αρχή της αυτάρκειας σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο .
22. Σε περίπτωση αποβλήτων προς αξιοποίηση, οι αντιρρήσεις πρέπει να βασίζονται στο άρθρο 7, παράγραφος 4 . Το άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α, απαριθμεί πέντε λόγους για τους οποίους οι αρμόδιες αρχές προορισμού και αποστολής μπορούν να προβάλλουν αιτιολογημένες αντιρρήσεις. Ο δεύτερος, τρίτος και τέταρτος λόγος δεν είναι σχετικοί με την παρούσα υπόθεση. Ο πρώτος και ο πέμπτος λόγος, που προβλέπει η πρώτη και η πέμπτη περίπτωση του άρθρου 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ έχουν ως εξής:
«- σύμφωνα με την οδηγία 75/442, και ιδίως το άρθρο 7, [το οποίο αφορά εθνικά σχέδιο διαχειρίσεως αποβλήτων], ή
[...]
- εάν ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποίησης και το κόστος της διάθεσης του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη.»
23. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού, ορίζει ότι ο κοινοποιών μπορεί να ακολουθεί διαδικασία γενικής κοινοποίησης όταν απόβλητα προς διάθεση ή αξιοποίηση με τα ίδια φυσικά και χημικά χαρακτηριστικά μεταφέρονται κατά περιόδους στον ίδιο παραλήπτη ακολουθώντας το ίδιο δρομολόγιο. Το άρθρο 28, παράγραφος 2, ορίζει ότι στα πλαίσια της διαδικασίας γενικής κοινοποίησης, μια ενιαία κοινοποίηση μπορεί να καλύπτει πολλές μεταφορές αποβλήτων για μέγιστο χρονικό διάστημα ενός έτους.
Η νομολογία του Δικαστηρίου
24. Δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την παρούσα υπόθεση.
25. Πρώτον, το Δικαστήριο έκρινε, στην υπόθεση Düsseldorp ότι οι αρχές της αυτάρκειας και της εγγύτητας δεν έχουν εφαρμογή επί αποβλήτων προς αξιοποίηση· αυτά τα απόβλητα πρέπει επομένως να μπορούν να διακινούνται προς αξιοποίηση ελεύθερα μεταξύ των κρατών μελών, εφόσον η μεταφορά τους δεν συνεπάγεται απειλή για το περιβάλλον.
26. Δεύτερον, το Δικαστήριο έκρινε, στην υπόθεση ASA ότι το ουσιώδες χαρακτηριστικό μιας εργασίας αξιοποιήσεως αποβλήτων συνίσταται στο γεγονός ότι αυτή σκοπεί πρωτίστως στο να μπορούν τα απόβλητα να επιτελέσουν χρήσιμη λειτουργία, υποκαθιστώντας τη χρησιμοποίηση άλλων υλικών που θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν για τη λειτουργία αυτή, πράγμα που καθιστά δυνατή τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων.
27. To Δικαστήριο έκρινε επίσης, στην υπόθεση ASA, ότι στα άρθρα 4, παράγραφος 3, και 7, παράγραφος 4, απαριθμούνται περιοριστικά οι περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να αντιταχθούν σε μία μεταφορά αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών .
Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
28. Ενδεχομένως είναι χρήσιμη, όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, η εξήγηση ότι το τσιμέντο κατασκευάζεται με τη θέρμανση πρώτων υλών (ρινισμάτων και ακίδων, άμμου/διοξειδίου του πυριτίου, αλουμινίων και γενικώς οξειδίου του σιδήρου). Κατά την καύση τους, αυτά τα υλικά παράγουν κλίνκερ που συνίσταται κυρίως σε πυριτικά ασβέστια και αλουμίνια. Το κλίνκερ αλέθεται στη συνέχεια για την κατασκευή τσιμέντου.
29. Η κύρια δίκη έχει ως αντικείμενο δύο κοινοποιήσεις της εταιρίας SITA, με τις οποίες γνωστοποιούσε την πρόθεσή της να μεταφέρει απόβλητα από τις Κάτω Χώρες στο Βέλγιο. Η πρώτη κοινοποίηση αφορούσε 2 000 τόνους συμπαγούς μίγματος αποβλήτων από κόλλες, στόκους, ρητίνες και μπογιές, καθώς και πυριτιούχων αποβλήτων αναμεμειγμένων με πριονίδια. Η δεύτερη κοινοποίηση αφορούσε 1 000 τόνους ιζημάτων με χαμηλή περιεκτικότητα σε αλογόνα, αναμειγμένων με πριονίδια. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, τα απόβλητα θα χρησιμοποιούνταν ως καύσιμα για κλιβάνους τσιμέντου και ως πρώτη ύλη για την κατασκευή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία. Στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας, το εθνικό δικαστήριο εξηγεί ότι η ενέργεια που προέρχεται από την καύση των αποβλήτων αντικαθιστά την παραγόμενη από πρώτες ύλες ενέργεια, ήτοι κάποια άλλη ενέργεια, και στη συνέχεια η τέφρα των καμένων αποβλήτων αντικαθιστά τις πρώτες ύλες, ήτοι την άμμο. Ειδικότερα, γίνεται καύση των οργανικών συστατικών των εν λόγω μιγμάτων αποβλήτων και τα κατάλοιπα των ανοργάνων συστατικών χρησιμοποιούνται για την παραγωγή κλίνκερ. Ως εκ τούτου, τίποτε δεν απομένει από τα απόβλητα.
30. Η SITA κοινοποίησε στην αρμόδια αρχή των Κάτω Χωρών, τον Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Υπουργό Οικισμού, Χωροταξίας και Περιβάλλοντος), τις σχεδιαζόμενες μεταφορές, σύμφωνα με τη γενική διαδικασία περί κοινοποιήσεως του άρθρου 28 του κανονισμού και αναγράφοντας ότι τα απόβλητα προορίζονταν για αξιοποίηση. Οι κοινοποιήσεις έκαναν σε κάθε περίπτωση μνεία εργασιών R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας. Η μεταφορά των αποβλήτων θα γινόταν σε διάστημα μεγαλύτερο του ενός έτους.
31. Με τις αποφάσεις που εξέδωσε σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού, ο υπουργός έκανε, υπό τον τίτλο «Eξέταση», που προηγείται του διατακτικού της αποφάσεως, μνεία του Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen ΙΙ του Ιουνίου 1997 (MJP GA ΙΙ - πολυετές πρόγραμμα διαχειρίσεως επικινδύνων αποβλήτων ΙΙ) και ιδίως του ακόλουθου κειμένου:
«Αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση
Η αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση είναι δυνατή για ορισμένη ποσότητα αποβλήτων προοριζομένων για καύση, με τη μεταποίηση ή τη χρησιμοποίησή τους στο πλαίσιο μιας παραγωγικής διαδικασίας (λόγου χάριν αποβλήτων προοριζομένων για καύση με υψηλή περιεκτικότητα σε ανόργανες ύλες για την παραγωγή κλίνκερ στην βιομηχανία τσιμέντου) [...] Εφόσον δεν είναι δυνατόν να υπάρξουν αξιόπιστα κριτήρια γενικής εφαρμογής για τη διάκριση μεταξύ αξιοποιήσεως με αναχρησιμοποίηση και οριστικής διαθέσαεως, τούτο θα κρίνεται κατά περίπτωση με βάση το σχετικό είδος αποβλήτων και τον σχεδιαζόμενο τρόπο επεξεργασίας.»
32. Η απόφαση ανέφερε στη συνέχεια ότι το ποσοστό των προοριζομένων για αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση αποβλήτων, ήτοι 30 % στην περίπτωση της μίας κοινοποιήσεως και 25-40 % στην περίπτωση της άλλης, δεν δικαιολογούσε τον χαρακτηρισμό του σχεδιαζόμενου τρόπου επεξεργασίας ως αξιοποιήσεως με αναχρησιμοποίηση. Ο υπουργός φαίνεται να έχει αποφασίσει με αυτή τη δήλωση ότι η σχεδιαζόμενη χρήση των καταλοίπων της καύσεως για την κατασκευή κλίνκερ δεν συνιστούσε αξιοποίηση υπό την έννοια του τίτλου R5 του παραρτήματος ΙΙΒ. Σύμφωνα με τη διάταξη περί προδικαστικής παραπομπής, αυτή η απόφαση ελήφθη με βάση την αντίληψη του Υπουργού ότι μία εργασία συνιστά αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση μόνον όταν η αναχρησιμοποίηση των υλικών είναι ίση ή ανώτερη του 50 %.
33. Ο υπουργός κατέληξε με τις αποφάσεις του να δώσει έγκριση στις σχεδιαζόμενες μεταφορές υπό την προϋπόθεση ότι για κάθε σχεδιαζόμενη μεταφορά αποβλήτων με περιεκτικότητα σε χλώριο 1 % ή λιγότερο τα προς εξαγωγή απόβλητα έπρεπε να έχουν θερμογόνο αξία άνω των 11 500 kJ/kg και ότι για κάθε σχεδιαζόμενη μεταφορά αποβλήτων με περιεκτικότητα σε χλώριο άνω του 1 %, τα προς εξαγωγή απόβλητα έπρεπε να έχουν θερμογόνο αξία άνω των 15 000 kJ/kg. Ο υπουργός βάσισε αυτές τις πρϋποθέσεις και στο MJP GA ΙΙ, το οποίο, προκειμένου για την αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση, κυρίως ως καυσίμου, χρησιμοποιεί ως κριτήριο τη θερμογόνο αξία σε συνδυασμό με την περιεκτικότητα των αποβλήτων σε χλώριο. Προκειμένου μία εργασία να συνιστά αξιοποίηση, τα επικίνδυνα απόβλητα με περιεκτικότητα σε χλώριο 1 % ή λιγότερο πρέπει να έχουν ελάχιστη θερμογόνο αξία 11 500 kJ/kg. Προκειμένου μία εργασία να συνιστά αξιοποίηση, τα επικίνδυνα απόβλητα με περιεκτικότητα σε χλώριο άνω του 1 % πρέπει να έχουν ελάχιστη θερμογόνο αξία 15 000 kJ/kg .
34. Από τα προσκομισθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου έγγραφα προκύπτει ότι η μέση εν λόγω θερμογόνος αξία ήταν 16 000 kJ/kg, ενώ κυμαινόταν από 800 έως 30 000 kJ/kg, και η μέση περιεκτικότητα σε χλώριο ήταν μικρότερη από 1 % και κυμαινόταν μεταξύ 0 έως 2 %. Ορισμένα φορτία αποβλήτων προφανώς δεν πληρούσαν, επομένως, τις προϋποθέσεις που είχε επιβάλει ο υπουργός και ως εκ τούτου η μεταφορά τους δεν επιτρεπόταν. Σε αυτό το πλαίσιο η SITA υποστηρίζει ότι από τα αρχικά φορτία που ανέρχονταν σε 3 000 τόνους, μπορούσε να γίνει εξαγωγή λιγότερων από 1 400 τόνων. Εκ των υπολοίπων, ορισμένοι υπέστησαν επεξεργασία εντός των Κάτω Χωρών, ενώ οι λοιποί δεν υποβλήθηκαν σε επεξεργασία αλλά αποθηκεύθηκαν με δαπάνες της SITA.
35. Η SITA υπέβαλε ανεπιτυχώς ενστάσεις κατά των αποφάσεων και εν συνεχεία προσέφυγε ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας), Τμήμα Διοικητικών Διαφορών.
36. Η SITA ισχυρίστηκε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ότι ο υπουργός κακώς εξάρτησε τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις από την έγκρισή του. Κατά την άποψή της, η εν λόγω χρησιμοποίηση των αποβλήτων στην βιομηχανία τσιμέντου του Βελγίου πρέπει να θεωρηθεί άνευ ετέρου αξιοποίηση υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο στ__ της οδηγίας σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙΒ αυτής. Θεωρεί ότι η οικεία εργασία είναι εργασία R1 «χρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας», R3 «Ανακύκλωση/ανάκτηση οργανικών ουσιών που δεν χρησιμοποιούνται ως διαλύτες» και R5 «Ανακύκλωση/ανάκτηση άλλων ανοργάνων υλών» υπό την έννοια αυτού του παραρτήματος. Η SITA προβάλλει ότι η επεξεργασία των αποβλήτων κατά τη σύνθετη διαδικασία καταλήγει στην πλήρη χρησιμοποίηση των αποβλήτων και ότι κατά την έκδοση της αποφάσεώς του ο υπουργός κακώς παρέλειψε να λάβει υπόψη την αποτελεσματικότητα της σύνθετης διαδικασίας στο σύνολό της και αντ' αυτού εξέλαβε ως βάση τη φύση και τη σύνθεση των αποβλήτων.
37. Σύμφωνα ωστόσο με το εθνικό δικαστήριο, ο υπουργός προέβαλε ότι μία τέτοια εκτίμηση του συνδυασμένου αποτελέσματος της καύσεως των αποβλήτων και της επεξεργασίας των καταλοίπων της τέφρας για την κατασκευή κλίνκερ δεν ήταν δυνατή ενόψει των διατάξεων του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας.
38. Προκειμένου να δώσει απάντηση στο ερώτημα εάν ο υπουργός μπορούσε να προβάλει αντίρρηση στη σχεδιαζόμενη μεταφορά των αποβλήτων σε περίπτωση που δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις που είχαν τεθεί, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι θα πρέπει να κριθεί εάν η οικεία διαδικασία πρέπει να θεωρηθεί διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχεία ε, και στ, της οδηγίας σε συνδυασμό με τα παραρτήματα ΙΙΑ και ΙΙΒ αυτής. Οι διάδικοι διαφωνούν inter alia ως προς το εάν αυτή η μέθοδος επεξεργασίας πρέπει να θεωρηθεί εργασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια των R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ ή ως εργασία διαθέσεως υπό την έννοια του D10 του παραρτήματος ΙΙΑ. Το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι ούτε η οδηγία ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου διακρίνει σαφώς μεταξύ R1, R3 και R5, αφενός, και D10, αφετέρου.
39. Το εθνικό δικαστήριο προσθέτει ότι δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι στην εν λόγω διαδικασία, στην οποία δεν απομένουν κατάλοιπα, τα απόβλητα χρησιμοποιούνται στο σύνολό τους ως καύσιμο για κλιβάνους τσιμέντου και ως πρώτη ύλη για την κατασκευή κλίνκερ. Ενόψει της διατυπώσεωςτου άρθρου 1, στοιχείο στ__ της οδηγίας, κατά το οποίο ως «αξιοποίηση» νοείται «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙΒ», δεν φαίνεται πιθανός ο αποκλεισμός μίας συνδυασμένης εκτιμήσεως της (αποτελεσματικότητας των) πράξεων σε μία διαδικασία στο σύνολό της. Συνεπώς, γεννάται το ερώτημα εάν αυτή η διαδικασία πρέπει να θεωρηθεί εργασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια των R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας όσον αφορά την αξιοποίηση του συνόλου των αποβλήτων που χρησιμοποιούνται σε αυτήν.
40. Κατόπιν των προεκτεθέντων, το Συμβούλιο της Επικρατείας κρίνει ότι επιβάλλεται η υποβολή στο Διικαστήριο αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των ακόλουθων ερωτημάτων:
«1. Πρέπει η οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (οδηγία πλαίσιο), να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει να θεωρηθεί ως ένα σύνολο η διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων στο πλαίσιο της οποίας διαδικασίας γίνονται πάνω από μία εργασίες όπως αυτές ορίζονται σχετικά;
2. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρόκειται τότε για αξιοποίηση κατά τα σημεία R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας πλαίσιο αν η διαδικασία επεξεργασίας συνεπάγεται την πλήρη εκμετάλλευση των χρησιμοποιουμένων αποβλήτων;»
41. Το εθνικό διακστήριο κρίνει ότι, σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, είναι αναγκαίο να κριθεί εάν η οικεία διαδικασία καταλήγει σε διάθεση ή σε αξιοποίηση βάσει κάθε εργασίας που αυτή περιλαμβάνει. Τούτο γεννά το ερώτημα εάν ο βαθμός στον οποίο τα απόβλητα συμβάλλουν στην διαδικασία καύσεως στους κλιβάνους τσιμέντου και στη διαδικασία παραγωγής κλίνκερ είναι αποφασιστική όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ R1, R3 και R5, αφενός, και D10, αφετέρου. Ο βαθμός στον οποίο τα (κατάλοιπα στάχτης των) αποβλήτων συμβάλλουν στην παραγωγική διαδικασία μπορεί να προσδιοριστεί βάσει των ανοργάνων συστατικών. Δεν μπορεί να αποκλειστεί μία εργασία που περιλαμβάνει απόβλητα η οποία συμβάλλει θετικώς τόσο στη διαδικασία της καύσεως, ήτοι τα απόβλητα έχουν θερμογόνο αξία μεαγαλύτερη του 0 kJ/kg, και στην κατασκευή κλίνκερ, ήτοι τα ανόργανα συστατικά υπερβαίνουν το 0 %, πρέπει να θεωρηθεί διαδικασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια των R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας. Όταν, κατά τη διάρκεια μιας διαδικασίας, μία εργασία πρέπει να θεωρηθεί αξιοποίηση και η άλλη διάθεση, γεννάται το ερώτημα εάν η εργασία πρέπει να θεωρηθεί αξιοποίηση ή διάθεση στο σύνολό της.
42. Κατόπιν των προεκτεθέντων, το Raad van State κρίνει ότι επιβάλλεται η υποβολή στο Δικαστήριο και των ακόλουθων ερωτημάτων προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:
«3α. Αν στο ερώτημα 1 δοθεί αρνητική απάντηση, έχει τότε σημασία για τον χαρακτηρισμό κάθε χωριστής εργασίας ως αξιοποιήσεως ή διαθέσεως (R1, R3 και R5 ή D10) το μέτρο (εκφραζόμενο σε θερμογόνο αξία) κατά το οποίο τα απόβλητα συμβάλλουν στη διαδικασία καύσεως ή το μέτρο (υπολογιζόμενο με βάση την έκταση της αναχρησιμοποιήσεως) κατά το οποίο η τέφρα των αποβλήτων αυτών συμβάλλει στη διαδικασία παραγωγής;
3β. Αν ναι, βάσει ποιων κριτηρίων πρέπει να κριθεί αν η συμβολή είναι επαρκής για τον χαρακτηρισμό της εργασίας ως αξιοποιήσεως; Μπορούν στο σημείο αυτό, ελλείψει κοινοτικών κριτηρίων, να εφαρμοστούν εθνικά κριτήρια;
4. Αν μια εργασία πρέπει να χαρακτηριστεί ως αξιοποίηση και μια άλλη εργασία ως διάθεση, τότε ως τι πρέπει να θεωρηθεί η διαδικασία στο σύνολό της;»
43. Η SITA, η Γερμανική Κυβέρνηση, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Οι κυβερνήσεις των Κάτω Χωρών και του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή εκπροσωπήθηκαν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση. Οι παρατηρήσεις της Γερμανικής Κυβερνήσεως αφορούν μόνον το ερώτημα 3β· οι παρατηρήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου δεν θεωρούν ότι τα ερωτήματα έχουν τεθεί χωριστά και προτείνουν να δοθεί απλώς μια σύνθετη απάντηση σε αμφότερα.
Το πρώτο ερώτημα - H ορθή προσέγγιση μιας σύνθετης διαδικασίας επεξεργασίας αποβλήτων
44. Με το πρώτο ερώτημα, το αιτούν διασκτήριο ερωτά εάν η οδηγία επιτρέπει να θεωρηθεί ως ένα σύνολο η διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων στο πλαίσιο της οποίας γίνονται πάνω από μία εργασίες.
45. Αφορμή για αυτό το ερώτημα στάθηκε το γεγονός ότι η διαδικασία στην οποία πρέπει να υποβληθούν τα εν λόγω απόβλητα είναι συνδυασμένη διαδικασία που περιλαμβάνει καύση με αξιοποίηση ενέργειας ακολουθούμενη από τη χρήση των καταλοίπων της καύσεως. Η SITA κοινοποίησε αυτή τη διαδικασία ως συνδυασμό i) κύριας χρήσεως ως καυσίμου ή αλλου μέσου παραγωγής ενέργειας υπό την έννοια του σημείου R1 του παραρτήματος ΙΙΒ, ii) ανακύκλωση/ανάκτηση οργανικών ουσιών που δεν χρησιμοποιούνται ως διαλύτες υπό την έννοια του σημείου R3 και iii) ανακύκλωση/ανάκτηση άλλων ανοργάνων υλών υπό την έννοια του σημείου R5 (οι δύο τελευταίες κατηγορίες αντανακλούν το γεγονός ότι τα απόβλητα περιείχαν αμφότερα τα είδη ουσιών). Ο υπουργός φαίνεται να έχει εκτιμήσει καθένα από τα στάδια (καύση και χρήση των καταλοίπων) χωριστά προκειμένου να δώσει την έγκρισή του στην προτεινόμενη μεταφορά, αποφασίζοντας καταρχάς ότι η έκταση της προτεινόμενης αναχρησιμοποιήσεως δεν αρκούσε ώστε να συνιστά αξιοποίηση με υλική αναχρησιμοποίηση και επιβάλλοντας δεύτερον μία προϋπόθεση σχετική με την ελάχιστη θερμογόνο αξία, η οποία έπρεπε να τηρείται προκειμένου τα απόβλητα να αποσταλούν για αξιοποίηση με χρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας. Η πρώτη ερώτηση του αιτούντος δικαστηρίου φαίνεται να αφορά το εάν αυτή η προσέγγιση για τον χαρακτηρισμό μιας συνδυασμένης διαδικασίας όπως η εν λόγω ήταν ορθή ή εάν, όπως ισχυρίζεται η SITA, ο Υπουργός έπρεπε να είχε προβεί σε συνολική εκτίμηση αμφότερων των σταδίων, το οποιο θα είχε οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι υπήρχε 100 % αξιοποίηση των αποβλήτων.
46. Το ερώτημα τίθεται έτσι από το αιτούν δικαστήριο εντός σχετικώς περιορισμένου πλαισίου που προκύπτει μόνον διότι το εθνικό δίκαιο ή η εθνική πρακτική επιβάλλει ένα κατώτατο ποσοστό προκειμένου μία πράξη που περιλαμβάνει «υλική αξιοποίηση» να κατατάσσεται ως αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού.
47. Τόσο η SITA όσο και η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών προβάλλουν ότι μία συνδυασμένη διαδικασία όπως η εν λόγω πρέπει να εκτιμηθεί στο σύνολό της, ενώ η Επιτροπή καταλήγει στο αντίθετο συμπέρασμα.
48. Η SITA προβάλλει ότι επίδικη εν προκειμένω είναι μία απλή τεχνική διαδικασία και επομένως μία απλή πράξη αξιοποιήσεως. Αυτό το συμπέρασμα δεν αναιρείται από το γεγνός ότι η εργασία στο σύνολό της δεν περιγράφεται στο παράρτημα ΙΙΒ: τα παραρτήματα της οδηγίας δεν είναι περιοριστικά, όπως προκύπτει σαφώς από το εισαγωγικό μέρος τους. Η οικονομία των παραρτημάτων απαιτεί συνολική εκτίμηση μιας διαδικασίας που περιλαμβάνει περισσότερες από μία πράξεις.
49. Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών θεωρεί αντίθετα ότι οι κατάλογοι των παραρτημάτων ΙΙΑ και ΙΙΒ είναι εξαντλητικοί. Μία διαδικασία όπως η περιγραφόμενη από το εθνικό δικαστήριο είναι μία απλή εργασία υπό την έννοια του παραρτήματος ΙΙΑ ή ΙΙΒ, εφόσον μία από τις εργασίες που περιλαμβάνονται στη διαδικασία αντιστοιχεί σε μία από τις πράξεις που περιγράφονται στα παραρτήματα ΙΙΑ ή ΙΙΒ. Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών προσέθεσε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι κατά την άποψή της η περιγραφή της διαδικασίας εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου είναι παραπλανητική: η καύση και η χρησιμοποίηση των καταλοίπων για την κατασκευή κλίνκερ είναι ταυτόχρονα και όχι, όπως περιγράφεται στη διάταξη περί προδικαστικής παραπομπής, διαδοχικά στάδια.
50. Η Επιτροπή προβάλλει ότι η πρώτη εργασία στην οποία υποβάλλονται τα απόβλητα είναι κρίσιμη προκειμένου να κριθεί εάν τα απόβλητα πρέπει να χαρακτηριστούν ως προοριζόμενα για διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού. Στην προκειμένη περίπτωση, το εθνικό δικαστήριο τονίζει ότι τα απόβλητα προορίζονται να χρησιμοποιηθούν πρώτα ως καύσιμα για την κατακευή κλίνκερ, ενώ η παραγόμενη ενέργεια θα αντικαταστήσει την υπό κανονικές συνθήκες παραγόμενη από πρώτες ύλες ενέργεια. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτή η διαδικασία συνιστά «κύρια χρήση ως καύσιμο» και επομένως αξιοποίηση. Είναι δυνατό, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, η διαδικασία να παραγάγει περαιτέρω απόβλητα, «δεύτερης γενιάς». Το εάν η χρήση αυτών των αποβλήτων είναι αξιοποίηση ή διάθεση δεν έχει σημασία για τον ορθό χαρακτηρισμό της πρώτης διαδικασίας, καίτοι σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας τα κράτη μέλη πρέπει να «λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι η διάθεση ή η αξιοποίηση των αποβλήτων θα πραγματοποιείται [...] χωρίς να χρησιμοποιούνται διαδικασίες ή μέθοδοι που ενδέχεται να βλάψουν το περιβάλλον».
51. Η οδηγία ορίζει την «διάθεση» και την «αξιοποίηση» ως «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ[Α/Β]». Φαίνεται επομένως σαφές ότι μία σύνθετη διαδικασία δεν συνιστά διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια της οδηγίας εφόσον η διαδικασία δεν συμφωνεί με μία από τις περιγραφές στα αντίστοιχα σημεία των παραρτημάτων. Στην περίπτωση μιας σύνθετης διαδικασίας που -όπως στην προκειμένη περίπτωση- δεν μπορεί να περιγραφεί με ακρίβεια ως μία από τις αναγραφόμενες εργασίες, συμφωνώ με την Επιτροπή ότι ο χαρακτηρισμός της πρώτης εργασίας της διαδικασίας είναι κρίσιμος προκειμένου να καθοριστεί εάν μία μεταφορά αποβλήτων προοριζομένων να υποστούν επεξεργασία απαιτεί κοινοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού ως απόβλητα προοριζόμενα για διάθεση ή απόβλητα προοριζόμενα για αξιοποίηση. Θεωρώ ότι αυτή η προσέγγιση είναι η ορθή για τους εξής λόγους.
52. Όπως προβάλλει το Ηνωμένο Βασίλειο, πολλές εργασίες αξιοποιήσεως καταλήγουν σε κατάλοιπα αποβλήτων που με τη σειρά τους πρέπει να υποστούν επεξεργασία, είτε με περαιτέρω εργασία αξιοποιήσεως ή με περαιτέρω εργασία διαθέσεως. Το ζήτημα του χαρακτηρισμού μιας τέτοιας διαδικασίας που περιλαμβάνει περισσότερα στάδια υπό την έννοια του κανονισμού παρουσιάζει συνεπώς πρακτική σημασία. Επομένως, δεν προκαλεί ενδεχομένως έκπληξη ότι η ίδια η νομοθεσία προβλέπει τέτοιες διαδικασίες.
53. Η οδηγία, λόγου χάριν, προβλέπει ότι μία εργασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια του παραρτήματος ΙΙΒ μπορεί να ακολουθείται από μία περαιτέρω εργασία αξιοποιήσεως· πράγματι, το παράρτημα ΙΙΒ περιλαμβάνει μια κατηγορία ειδικά προσαρμοσμένη σε αυτή την περίπτωση, εφόσον το σημείο R11 προβλέπει ως χωριστή κατηγορία εργασιών αξιοποιήσεως τις «χρήσεις καταλοίπων από τις εργασίες που αναφέρονται στα σημεία R1 έως R10».
54. Η νομοθετική ρύθμιση προβλέπει επίσης ότι τα απόβλητα μπορούν ορθώς να θεωρηθούν ως προοριζόμενα για αξιοποίηση ακόμη και όταν μία αρχική εργασία αξιοποιήσεως πρέπει να ακολουθηθεί από μία εργασία διαθέσεως. Τούτο προκύπτει από την τρίτη περίπτωση του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας, που επιτάσσει στα κράτη μέλη να «λαμβάνουν τα ενδεδειγμένα μέτρα για να προωθήσουν [...] την ανάπτυξη κατάλληλων τεχνικών για την τελική διάθεση των επικίνδυνων ουσιών που περιέχονται στα απόβλητα τα οποία προορίζονται για αξιοποίηση».
55. Ο κανονισμός αντανακλά επίσης αυτή την υπόθεση, απαιτώντας σε περίπτωση αποβλήτων προοριζομένων για αξιοποίηση ο κοινοποιών να περιέχει, στο έγγραφο παρακολούθησης, πληροφορίες οι οποίες αφορούν την προβλεπόμενη διαδικασία διάθεσης των αποβλήτων που θα απομείνουν μετά την ανακύκλωση, την ποσότητα του ανακυκλωμένου υλικού σε σχέση με τα εναπομένοντα απόβλητα και την υπολογιζόμενη αξία του ανακυκλωμένου υλικού .
56. Από την οικονομία τόσο της οδηγίας όσο και του κανονισμού συνάγεται κατ' αυτόν τον τρόπο ότι το ζήτημα εάν τα απόβλητα πρέπει να χαρακτηριστούν ορθώς ως προοριζόμενα για διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού κρίνεται, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, βάσει του ορθού χαρακτηρισμού της πρώτης εργασίας στην οποία υποβάλλονται τα απόβλητα.
57. Αυτή η ανάλυση δεν σημαίνει φυσικά ότι το κράτος μέλος αποστολής δεν μπορεί να εμποδίσει την εξαγωγή αποβλήτων προοριζομένων σε τελική ανάλυση για διάθεση, υπό τη μόνη προϋπόθεση ότι της εργασίας διαθέσεως προηγείται μία εργασία αξιοποιήσεως: η πέμπτη περίπτωση του άρθρου 7, παράγραφος 4, στοιχείο α_του κανονισμού προβλέπει ότι το κράτος μέλος δύναται να προβάλει αντιρρήσεις για τη μεταφορά προοριζομένων για αξιοποίηση αποβλήτων «εάν ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποίησης και το κόστος της διάθεσης του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη».
58. Τέλος επιβάλλεται να τονιστεί ότι η λύση που προτείνω δεν αναιρείται από τον ισχυρισμό της Κυβερνήσεως των Κάτω Χωρών ότι στην υπό κρίση περίπτωση οι δύο επίδικες εργασίες (καύση και χρήση των καταλοίπων) στην πραγματικότητα διεξάγονται ταυτοχρόνως και όχι διαδιοχικώς. Καίτοι στις υψηλές θερμοκρασίες των κλιβάνων τσιμέντου οι δύο εργασίες εκτελούνται λίγο ή πολύ ταυτοχρόνως για πρακτικούς λόγους, μπορούν κάλλιστα να θεωρηθούν χωριστά στάδια για τους σκοπούς της ανάλυσης: η καύση των οργανικών συστατικών των αποβλήτων λογικά θα πρέπει να προηγείται της χρήσεως των ανοργάνων καταλοίπων της καύσεως αυτής. Επίσης από τη διάταξη περί προδικαστικής παραπομπής προκύπτει ότι αυτή είναι και η άποψη του αιτούντος δικαστηρίου.
59. Επομένως, καταλήγω ότι, σε περίπτωση που τα απόβλητα πρέπει να υποβάλλονται σε συνδυασμένη διαδικασία περιλαμβάνουσα δυνάμενες να διακριθούν διαφορετικές εργασίες, η πρώτη από αυτές είναι η αποφασιστική για το εάν τα απόβλητα προορίζονται για διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού.
Το δεύτερο ερώτημα - O ορθός χαρακτηρισμός της εν λόγω διαδικασίας
60. Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά εάν σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, η εν λόγω διαδικασία συνιστά αξιοποίηση κατά τα σημεία R1, R3 και R5 του παραρτήματος ΙΙΒ αν η διαδικασία επεξεργασίας συνεπάγεται την πλήρη εκμετάλλευση των χρησιμοποιουμένων αποβλήτων.
61. Εφόσον προτείνω να δοθεί αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο. Ωστόσο, ενδέχεται να είναι χρήσιμες ορισμένες παρατηρήσεις.
62. Από τη διάταξη περί προδικαστικής παραπομπής προκύπτει σαφώς ότι το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν διασκτήριο γεννάται λόγω της προϋποθέσεως που απορρέει από το εθνικό δίκαιο ή από εθνική πρακτική κατά την οποία μία εργασία «υλικής αναχρησιμοποιήσεως» μπορεί να χαρακτηριστεί εργασία αξιοποιήσεως μόνον εφόσον καταλήγει σε αναχρησιμοποίηση τουλάχιστον του 50 % των αποβλήτων. Βάσει της απαντήσεως που προτείνω να δοθεί στο πρώτο ερώτημα, ωστόσο, ο σωστός χαρακτηρισμός μιας συνδυασμένης διαδικασίας όπως η επίδικη εν προκειμένω εξαρτάται από τον ορθό χαρακτηρισμό του πρώτου σταδίου αυτής της διαδικασίας. Στην προκειμένη περίπτωση, αυτό το στάδιο περιλαμβάνει την καύση των αποβλήτων σε κλιβάνους τσιμέντου, αντικαθιστώντας τα προερχόμενα από άλλες πηγές καύσιμα και διατηρώντας έτσι τους φυσικούς πόρους. Για τους λόγους που εξετάστηκαν λεπτομερώς στις προτάσεις μου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, είμαι της άποψης ότι μια τέτοια εργασία συνιστά «χρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας» υπό την έννοια του σημείου R1 του παραρτήματος ΙΙΒ, υπό την προϋπόθεση ότι πρώτον το μεγαλύτερο μέρος των αποβλήτων χρησιμοποιείται ως καύσιμο, και, δεύτερον, η ενέργεια που παράγεται κατ' αυτόν τον τρόπο χρησιμοποιείται κυρίως υπό την έννοια ότι το μεγαλύτερο μέρος της ενέργειας που παράγεται κατ' αυτόν τον τρόπο χρησιμοποιείται. Έτσι, είναι σαφές ότι δεν είναι αναγκαίο το σύνολο των αποβλήτων να χρησιμοποιείται ως καύσιμο προκειμένου να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις του σημείου R1.
To τρίτο ερώτημα - H σημασία και η νομιμότητα των εθνικών κριτηρίων
63. Με το τρίτο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο θέτει ορισμένα ζητήματα σχετικά με τα κριτήρια που επιβάλλει το δίκαιο και η πρακτική των Κάτω Χωρών προκειμένου να κριθεί εάν μια ορισμένη διαδικασία συνιστά αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού.
64. Με το ερώτημα 3α, υποβάλλεται στο Δικαστήριο το ερώτημα εάν έχει σημασία για τον χαρακτηρισμό κάθε χωριστής εργασίας ως αξιοποιήσεως ή διαθέσεως (R1, R3 και R5 ή D10) το μέτρο (εκφραζόμενο σε θερμογόνο αξία) κατά το οποίο τα απόβλητα συμβάλλουν στη διαδικασία καύσεως ή το μέτρο (υπολογιζόμενο με βάση την έκταση της αναχρησιμοποιήσεως) κατά το οποίο η τέφρα των αποβλήτων αυτών συμβάλλει στη διαδικασία παραγωγής.
65. Το ερώτημα εάν το μέτρο (εκφραζόμενο σε θερμογόνο αξία) κατά το οποίο τα απόβλητα συμβάλλουν στη διαδικασία καύσεως έχει σημασία για τον χαρακτηρισμό της καύσεως ως αξιοποιήσεως υπό την έννοια του σημείου R1 του παραρτήματος ΙΙΒ ή διαθέσεως υπό την έννοια του σημείου D10 του παραρτήματος ΙΙΑ προέκυψε επίσης στο πλαίσιο της υποθέσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, και το ανέλυσα σε βάθος με τις προτάσεις μου σε αυτή την υπόθεση. Κατέληξα ότι το μόνο ποσοτικό κριτήριο που επιβάλλει η νομοθετική ρύθμιση για μία εργασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια του σημείου R1 ήταν η προϋπόθεση τα απόβλητα να χρησιμοποιούνται «κυρίως» ως καύσιμο ή άλλη μορφή ενέργειας· εξήγησα ανωτέρω την πρακτική σημασία αυτής της προϋποθέσεως. Περαιτέρω ποσοτικά κριτήρια όπως η θερμογόνος αξία των αποβλήτων δεν είναι κατά την άποψή μου και κατά το ισχύον δίκαιο κρίσιμα για τον ορθό χαρακτηρισμό της εργασίας ως αξιοποιήσεως ή διαθέσεως.
66. Με το ερώτημα 3α το αιτούν δικαστήριο ερωτά επίσης αν το μέτρο κατά το οποίο η τέφρα των αποβλήτων συμβάλλει στη διαδικασία παραγωγής έχει σημασία για τον χαρακτηρισμό της εργασίας ως αξιοποιήσεως ή ως διαθέσεως. Τούτο γεννά το ευρύτερο ζήτημα -που έχει γενικότερη σημασία- σε ποιο βαθμό πρέπει να γίνεται αναχρησιμοποίηση ώστε να συνιστά αξιοποίηση· προκειμένου να δώσει απάντηση σε αυτό το ερώτημα, το Δικαστήριο πρέπει να θεσπίσει τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται προκειμένου μία εργασία να εμπίπτει στο σημείο R3 ή R5 (ανακύκλωση/ανάκτηση ορισμένων οργανικών και ανοργάνων ουσιών). Οι παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο στην παρούσα υπόθεση δεν επικεντρώθηκαν ωστόσο σε αυτό το ζήτημα. Εφόσον σε κάθε περίπτωση, ενόψει της απαντήσεως που έδωσα στο πρώτο ερώτημα η απάντηση σε αυτό το μέρος του τρίτου ερωτήματος δεν είναι αναγκαία προκειμένου το Δικαστήριο να επιλύσει την υποβληθείσα ενώπιόν του διαφορά, προτείνω να μην εξεταστεί περαιτέρω.
67. Με το ερώτημα 3β το εθνικό δικαστήριο ερωτά πρώτον, βάσει ποιων κριτηρίων πρέπει να κριθεί αν η συμβολή των αποβλήτων στη διαδικασία καύσεως ή παραγωγής είναι επαρκής για τον χαρακτηρισμό της εργασίας ως αξιοποιήσεως. Κατά το μέτρο που αυτό το ερώτημα αφορά τη σημασία της συμβολής των αποβλήτων στην κάυση, έχει απαντηθεί ανωτέρω . Κατά το μέτρο που αφορά τη σημασία της συμβολής των αποβλήτων στη διαδικασία παραγωγής, τόνισα για ποιο λόγο δεν θεωρώ αναγκαίο να εξετάσω αυτό το ζήτημα στην παρούσα υπόθεση.
68. Με το ερώτημα 3β το εθνικό δικαστήριο ερωτά επίσης αν ελλείψει κοινοτικών κριτηρίων όσον αφορά τη συμβολή των αποβλήτων στην καύση ή παραγωγή είναι δυνατή η εφαρμογή εθνικών κριτηρίων. Εξέτασα αυτό το ζήτημα σε κάποια έκταση στις προτάσεις μου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, καταλήγοντας ότι η απάντηση είναι αρνητική. Όπως ανέπτυξα με αυτές τις προτάσεις, οι απαράδεκτες συνέπειες που θα είχε η δυνατότητα των κρατών μελών να εφαρμόζουν τα δικά τους κριτήρια κατ' αυτόν τον τρόπο είναι προφανείς λόγω των διαφορετικών ελάχιστων θερμογόνων τιμών που, σύμφωνα με τα προσκομισθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου στοιχεία, ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν για τα απόβλητα προκειμένου η καύση τους με αξιοποίηση της θερμότητας να χαρακτηρίζεται εργασία ανακτήσεως υπό την έννοια του σημείου R1 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας. Αυτές οι θερμογόνες αξίες κυμαίνονται από 5 000 kJ/KG στη Γαλλία έως 21 000 kJ/kg στο Ηνωμένο Βασίλειο. Η εφαρμογή εκ μέρους των κρατών μελών ορίων που αποκλίνουν σε τέτοιο βαθμό σαφώς θα αντέβαιναν στον σκοπό τόσο της οδηγίας, που στοχεύει επίσης σε μια «κοινή ορολογία [...] προκειμένου να γίνει αποτελεσματικότερη η διαχείριση των αποβλήτων στα πλαίσια της Κοινότητας» όσο και του κανονισμού, που στηρίζεται στην υπόθεση ότι διαφορετικά κράτη μέλη θα εφαρμόζουν τις ίδιες διαδικασίες στα απόβλητα που προορίζονται για ορισμένες εργασίες. Όπως τόνισε η Επιτροπή στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, αν τα κράτη μέλη ήταν ελέυθερα να θέσουν τα δικά τους αποκλίνοντα κριτήρια σχετικά με το ποιες εργασίες πρέπει να χαρακτηρίζονται ως εργασίες αξιοποιήσεως, οι επιπτώσεις του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού, το οποίο απαριθμεί περιοριστικά τις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να προβάλουν αντιρρήσεις στη μεταφορά προοριζομένων για αξιοποίηση αποβλήτων, θα μειώνονταν κατά πολύ.
69. Τούτο δεν σημαίνει ότι ένα ενιαίο κριτήριο βασιζόμενο στη θερμογόνο αξία δεν θα ήταν ένα χρήσιμο και εύχρηστο μέσο διακρίσεως μεταξύ εργασιών αξιοποιήσεως και διαθέσεως, αν τίθετο σε κοινοτικό επίπεδο. Ωστόσο φαίνεται ότι μέχρι τούδε δεν έχει μπορέσει να υπάρξει συμφωνία για ένα τέτοιο κριτήριο. Στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας το Δικαστήριο έκανε μνεία ενός εγγράφου εργασίας που η Επιτροπή είχε υποβάλει στην Τεχνική Επιτροπή Προσαρμογής το 1999 σύμφωνα με την οδηγία, που προβλέπει την έκδοση των αναγκαίων τροποποιήσεων για την προσαρμογή των παραρτημάτων στην οδηγία στην επιστημονική και τεχνική πρόοδο σύμφωνα με προκαθορισμένη διαδικασία που περιλαμβάνει επιτροπή αποτελούμενη από αντιπροσώπους των κρατών μελών . Αυτό το έγγραφο περιέλαβε αρκετές προτάσεις για τον περιορισμό των μετακινήσεων των προοριζομένων για καύση αποβλήτων. Μία από τις δυνατότητες που αντιμετωπίστηκαν ήταν η ανάπτυξη κριτηρίων προκειμένου να γίνεται σαφέστερη διάκριση μεταξύ «καύσεως στο έδαφος» σύμφωνα με το σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙΑ και «χρήσεως ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας» σύμφωνα με το σημείο R1 του παραρτήματος ΙΙΒ. Ένα από τα κριτήρια που συζητήθηκαν ήταν η θερμογόνος αξία: προτάθηκε η θερμογόνος αξία 17 000 kJ/kg να χρησιμοποιηθεί ως οριακή αξία. Ωστόσο, φαίνεται ότι μία βασιζόμενη σε αυτή τη θερμογόνο αξία διάκριση δεν έγινε δεκτή από την πλειονότητα των κρατών μελών.
70. Τέλος, θα ήθελα να προσθέσω ότι, καίτοι το άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ του κανονισμού επιτρέπει στα κράτη μέλη μεταφοράς να προβάλουν αντιρρήσεις για μία σχεδιαζόμενη μεταφορά «σύμφωνα με» το άρθρο 7 της οδηγίας, το οποίο απαιτεί τα κράτη μέλη να καταρτίσουν σχέδια διαχειρίσεως των αποβλήτων, αυτή η διάταξη δεν απονέμει απεριόριστη διακριτική ευχέρεια να προβάλλονται αντιρρήσεις σε κάθε μεταφορά αλλά όχι σύμφωνα με ένα τέτοιο σχέδιο: κατά την άποψή μου η εφαρμογή στο πλαίσιο ενός σχεδίου διαχειρίσεως αποβλήτων κριτηρίων για τη διάκριση μεταξύ διαθέσεως και αξιοποιήσεως που δεν συνάδουν με την οδηγία αντίκειται σαφώς στην οικονομία της νομοθετικής ρυθμίσεως ως συνόλου.
Το τέταρτο ερώτημα - O ορθός χαρακτηρισμός μιας διαδικασίας περιλαμβάνουσας εργασία αξιοποιήσεως και εργασία διαθέσεως
71. Με το τέταρτο και τελευταίο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά ως τι πρέπει να θεωρηθεί η διαδικασία επεξεργασίας στο σύνολό της αν μια εργασία πρέπει να χαρακτηριστεί ως αξιοποίηση και μια άλλη εργασία ως διάθεση.
72. Τόνισα ήδη με την απάντηση που πρότεινα να δοθεί στο πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου ότι, σε περίπτωση που τα απόβλητα προορίζονται να υποβληθούν σε συνδυασμένη διαδικασία που περιλαμβάνει διάφορες διακριτές χωριστές εργασίες, η πρώτη εργασία στην οποία θα υποβληθούν τα απόβλητα είναι η αποφασιστική για το ζήτημα εάν τα απόβλητα προορίζονται για διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού. Ειδικότερα -και όπως ίσως κρίνει το αιτούν δικαστήριο- απόβλητα προοριζόμενα για αξιοποίηση τα κατάλοιπα των οποίων θα διατεθούν στη συνέχεια πρέπει να κοινοποιούνται σύμφωνα με τον κανονισμό ως απόβλητα προοριζόμενα να μεταφερθούν για αξιοποίηση. Το κράτος μέλος μεταφοράς μπορεί ωστόσο να προβάλει αντιρρήσεις σε μια τέτοια μεταφορά βάσει της πέμπτης περιπτώσεως του άρθρου 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ του κανονισμού «εάν ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποιήσεως και το κόστος της διαθέσεως του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη». Το κράτος μέλος μεταφοράς θα είναι σε θέση να προβεί σε μια τέτοια εκτίμηση εφόσον σύμφωνα με τον κανονισμό το έγγραφο παρακολουθήσεως πρέπει να περιλαμβάνει πληροφορίες που αφορούν την προβλεπόμενη διαδικασία διάθεσης των αποβλήτων που θα απομείνουν μετά την ανακύκλωση, την ποσότητα του ανακυκλωμένου υλικού σε σχέση με τα απομένοντα απόβλητα και την υπολογιζόμενη αξία του ανακυκλωμένου υλικού .
73. H SITA και οι Κάτω Χώρες προβάλουν ότι μία διαδικασία που περιλαμβάνει τόσο εργασίες αξιοποιήσεως όσο και εργασίες διαθέσεως θα πρέπει να χαρακτηριστεί ως εργασία διαθέσεως λόγω της προτεραιότητας που η οδηγία δίνει στην αξιοποίηση. Κατά την άποψή μου, αυτό το επιχείρημα δεν ευσταθεί. Το Δικαστήριο έχει κρίνει επιπλέον, με την απόφασή του στην υπόθεση ASA ‚ότι η αρχή της προτεραιότητας αξιοποιήσεως των αποβλήτων, η οποία σκοπεί στην προώθηση της αξιοποιήσεως αυτής, ισχύει εξ ορισμού μόνο για τα απόβλητα που προορίζονται πράγματι προς αξιοποίηση και, επομένως, δεν απαγορεύει τη διεξαγωγή ελέγχου σχετικά με τον προορισμό αυτό, ακόμα και από την αρμόδια αρχή αποστολής.
Πρόταση
74. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στα ερωτήματα που υπέβαλε το Raad van State για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:
1) Σε περίπτωση που τα απόβλητα προορίζονται να υποβληθούν σε συνδυασμένη διαδικασία περιλαμβάνουσα διάφορες διακριτές χωριστές εργασίας, η πρώτη εργασία είναι αποφασιστική προκειμένου να κριθεί εάν τα απόβλητα προορίζονται για διάθεση ή αξιοποίηση υπό την έννοια του κανονισμού 259/93 (ΕΟΚ) του Συμβουλίου της 1ης Φεβρουαρίου 1993 σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο ή έξοδό τους.
2) Μία εργασία κατά την οποία τα απόβλητα καίονται κατά τη διάρκεια διαδικασίας όπου αντικαθιστούν τα προερχόμενα από άλλες πηγές καύσιμα συνιστά εργασία αξιοποιήσεως υπό την έννοια του σημείου R1 του παραρτήματος ΙΙΒ της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί των στερεών αποβλήτων υπό την προϋπόθεση ότι, πρώτον το μεγαλύτερο μέρος των αποβλήτων χρησιμοποιείται ως καύσιμα και, δεύτερον, το μεγαλύτερο μέρος της ενέργειας που παράγεται κατ' αυτόν τον τρόπο χρησιμοποιείται.