DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
12 mai 2020 (*)
« Recours en annulation – Fonds européen de développement régional – Programme opérationnel régional roumain 2007-2013 – Enquêtes externes de l’OLAF – Rapports finaux et recommandations de l’OLAF – Décision nationale ouvrant une enquête pénale – Refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures – Refus d’accès au dossier des enquêtes de l’OLAF – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑738/18,
Liviu Dragnea,
demeurant à Bucarest (Roumanie), représenté par M. B. O’Connor, solicitor, et Me S. Gubel, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. J.-P. Keppenne et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la lettre de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) du 1er octobre 2018,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mmes O. Porchia (rapporteure) et M. Stancu, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le 10 février 2015, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert deux enquêtes administratives (OF/2015/0124/B5 et OF/2015/0125/B5) concernant des fraudes présumées relatives à deux projets routiers, à savoir les projets de construction routière de l’Union européenne en Roumanie conclus par le conseil régional de Teleorman de Roumanie (ci-après le « CR Teleorman ») et financés par le programme opérationnel régional roumain 2007-2013, un programme relevant du Fonds européen de développement régional (FEDER).
2        L’OLAF a clôturé les enquêtes dans les deux affaires, respectivement le 30 mai 2016 et le 16 septembre 2016 (ci-après les « enquêtes antérieures »). Dans ses rapports finaux, il a conclu que deux groupes criminels avaient été créés et qu’il était soupçonné qu’un grand nombre de documents avaient été falsifiés afin d’obtenir illégalement des fonds de l’Union.
3        L’OLAF a également adressé des recommandations à la direction générale de la politique régionale et urbaine de la Commission européenne pour procéder au recouvrement des fonds, et à la direction nationale anticorruption (ci-après la « DNA ») en Roumanie afin que celle-ci engage des poursuites pénales concernant des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
4        Le requérant, M. Liviu Dragnea, qui, à l’époque des faits, était le président du CR Teleorman, ne figurait pas sur la liste des « personnes concernées » par les enquêtes en cause au sens de l’article 2, point 5, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1)
et les rapports finaux ne contenaient aucune constatation ou conclusion le concernant. C’était le CR Teleorman, dont le requérant était le président, qui figurait sur ladite liste et faisait l’objet des deux enquêtes en cause. L’OLAF a mentionné, dans chacun des rapports finaux précités, que le président du CR Teleorman, à savoir le requérant, faisait l’objet d’une enquête pénale nationale. Cependant, l’OLAF a précisé à cet égard que les deux enquêtes antérieures n’avaient pas couvert ladite enquête pénale, les autorités nationales pouvant, dans l’exercice de leurs compétences, approfondir cette question.
5        Le 13 novembre 2017, la DNA en Roumanie a ouvert une enquête pénale à l’égard de plusieurs suspects, parmi lesquels figurait le requérant. Ce dernier était accusé de fraude relative au budget de l’Union, de constitution d’une organisation criminelle et d’abus de pouvoir à des fins d’enrichissement personnel dans le cadre d’une procédure judiciaire nationale en cours.
6        Le même jour, lorsque la DNA annonçait publiquement son enquête concernant le requérant, l’OLAF a diffusé un communiqué de presse mentionnant que la DNA avait engagé une enquête à l’égard du requérant. Il ressort de ce communiqué de presse, qui mentionne le requérant nominativement, que les autorités nationales ont souligné l’importance de la contribution de l’OLAF quant à l’ouverture de leur enquête.
7        Le 1er juin 2018, le requérant a écrit à l’OLAF pour lui demander de formuler des observations sur les conclusions de son analyse relative aux rapports finaux, qui traitaient de questions à la fois de fond et de procédure. L’OLAF a répondu le
10 juillet 2018, informant le requérant que, dans la mesure où la question faisait l’objet d’une enquête des autorités nationales compétentes, il s’abstiendrait de formuler des observations sur le fond. En outre, il a fourni des éclaircissements sur les questions de procédure soulevées par le requérant.
8        Le 22 août 2018, le requérant a écrit à l’OLAF pour lui demander, d’une part, d’ouvrir une enquête sur le déroulement des enquêtes antérieures et, d’autre part, de lui donner accès à plusieurs documents contenus dans les dossiers de ces enquêtes.
9        Par lettre du 1er octobre 2018 (ci‑après la « lettre attaquée »), l’OLAF a notamment informé le requérant que les deux enquêtes antérieures avaient été menées conformément au cadre juridique en vigueur et qu’il ne considérait pas que les points soulevés par le requérant constituaient des informations susceptibles de justifier l’ouverture d’une enquête sur les enquêtes antérieures. En outre, l’OLAF a expliqué que, étant donné que le requérant n’était pas une personne concernée par ses enquêtes antérieures, les droits procéduraux prévus à l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 883/2013 ne lui étaient pas applicables et qu’il ne pouvait pas avoir accès aux documents qu’il avait demandés.
10      Par la lettre attaquée, l’OLAF a donc refusé de donner suite aux deux demandes formulées par le requérant.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 décembre 2018, le requérant a introduit le présent recours. Il conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable ;
–        conclure que
la Commission a violé, tout d’abord, l’article 9, paragraphes 1, 2 et 4, du règlement no 883/2013 ainsi que ses droits de la défense, « notamment le droit d’être entendu et le respect de la présomption d’innocence », ensuite, le « principe général de droit de l’Union de bonne administration » et, enfin, ses droits en rejetant la demande d’accès aux documents ;
–        condamner la Commission aux dépens.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 6 mars 2019, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ou, en tout état de cause, comme irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
13      Le 18 avril 2019, le requérant a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, dans lesquelles il conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité et procéder à l’examen du recours sur le fond ;
–        à titre subsidiaire, joindre la décision sur la recevabilité au fond ;
–        accorder l’accès aux documents demandés ;
–        condamner la Commission aux dépens afférents à l’exception d’irrecevabilité.
En droit
Sur l’objet du recours
14      S’agissant de l’objet du recours, il convient de relever que, si, sur la première page de la requête,
le recours est présenté comme visant à obtenir, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’annulation de la lettre attaquée, les conclusions formelles du recours, figurant à la dernière page de la requête
et reproduites au point 11 ci-dessus, sont formulées par le requérant de manière à obtenir un jugement déclaratoire et non l’annulation d’un acte.
15      Ainsi, il existe une incohérence entre l’objet du recours et les conclusions formelles de celui-ci, telles que présentées dans la requête.
16      À cet égard, il doit être rappelé que l’objet du litige et les conclusions de la partie requérante constituent deux indications essentielles devant, conformément à l’article 76, sous d) et e), du règlement de procédure, figurer dans la requête.
17      En outre, il découle d’une jurisprudence constante que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige ainsi que l’exposé sommaire des moyens et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. De même, les conclusions de la requête introductive d’instance doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que le juge ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir ordonnance du 7 mai 2013, TME/Commission, C‑418/12 P, non publiée, EU:C:2013:285, point 33 et jurisprudence citée).
18      En l’espèce, il résulte d’une lecture d’ensemble de la requête que, par son recours, le requérant demande l’annulation de la lettre attaquée, par laquelle l’OLAF a refusé, d’une part, d’ouvrir une enquête sur la manière dont il avait mené les deux enquêtes qui ont conduit à l’adoption des deux rapports d’enquête finaux (ci-après le « refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures ») et, d’autre part, de donner accès à l’ensemble des documents demandés (ci-après le « refus d’accès aux documents »).
19      À cet égard, il convient de relever, en outre, que c’est également ainsi que la Commission a compris les conclusions du requérant dans son exception d’irrecevabilité.
20      Par ailleurs, il ressort de la requête que, s’agissant du refus d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures, le requérant se prévaut d’une violation des droits de la défense, tels qu’ils sont consacrés notamment à l’article 9 du règlement no 883/2013, ainsi que d’une violation du principe de bonne administration et de diverses erreurs d’appréciation qui auraient été commises durant les enquêtes ou qui affecteraient les rapports ayant clôturé ces dernières. S’agissant du refus d’accès aux documents, le requérant allègue une violation de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que de l’article 4, paragraphe 2, et de l’article 7 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du
30 mai
2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
21      C’est sur la base de ce qui précède qu’il convient d’examiner l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
Sur la recevabilité
22      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond.
23      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
24      Par son exception d’irrecevabilité, la Commission soulève deux fins de non-recevoir. La première est tirée du fait que le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures ne serait pas susceptible de faire l’objet d’un recours en vertu de l’article 263 TFUE, car il ne s’agirait pas d’un acte susceptible de porter atteinte au requérant en modifiant sa situation juridique. La seconde est tirée du fait que le refus d’accès aux documents ne serait pas un acte attaquable au motif que le requérant n’aurait jamais présenté de demande confirmative au sens du règlement no 1049/2001.
Sur la première fin de non-recevoir, tirée du fait que le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures n’est pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation
25      La Commission soutient, tout d’abord, que, selon une jurisprudence constante, l’ouverture d’une enquête et les différents actes réalisés dans le cadre de cette enquête ne constituent que des mesures préparatoires, qui peuvent ultérieurement conduire à une décision susceptible de recours rendue par une autorité nationale ou par les institutions de l’Union. Un rapport établi par l’OLAF au terme de ses enquêtes internes et externes ne modifierait pas de façon caractérisée la situation juridique des personnes qui y sont nommées, pas plus que la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales ou aux autorités de l’Union. En outre, il serait tout aussi évident que, en vertu du règlement no 883/2013, un plaignant ou un informateur de l’OLAF ne dispose pas d’un droit subjectif à faire ouvrir une enquête, et que l’ouverture d’une enquête n’est pas une décision dont il est destinataire ni une décision qui le concerne au sens de l’article 263 TFUE. Pour les mêmes raisons, un refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête ne serait pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation de la part du plaignant ayant sollicité l’ouverture d’une telle enquête, étant donné qu’il ne produit aucun effet juridique obligatoire à son égard. Cette solution devrait a fortiori être appliquée dans un cas tel que celui de l’espèce où le requérant a demandé à l’OLAF d’ouvrir une enquête pour examiner la conduite de ses propres enquêtes antérieures. Dans le cas contraire, le requérant serait autorisé à contourner la jurisprudence constante selon laquelle les rapports finaux établis par l’OLAF ne peuvent faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE.
26      Ensuite, la Commission fait valoir que, conformément à une jurisprudence constante, les droits fondamentaux ainsi que le droit à une protection juridictionnelle du requérant doivent être protégés par les juridictions nationales compétentes dans le cadre de la procédure pénale nationale. Tel serait le cas dans la présente affaire où le requérant n’était pas une personne concernée par les enquêtes de l’OLAF et où les rapports de l’OLAF ne contenaient aucune conclusion ou recommandation le concernant.
27      Enfin, selon la Commission, le communiqué de presse mentionné au point 6 ci-dessus ne saurait modifier la nature de l’acte attaqué. En effet, ce communiqué de presse, qui est postérieur à la clôture des enquêtes de l’OLAF et à l’élaboration des rapports finaux, indiquerait seulement que les enquêtes de l’OLAF ont fait l’objet d’un suivi par les autorités nationales compétentes, y compris en ce qui concerne le requérant (qui n’était pas une « personne concernée » par les enquêtes de l’OLAF), en vertu des propres prérogatives et compétences des autorités nationales.
28      Le requérant  conteste les arguments de la Commission. En substance, il fait valoir
que le recours est recevable pour le seul motif qu’il porte sur le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures et, à titre subsidiaire, qu’il serait également recevable même s’il devait être apprécié à la lumière des rapports finaux de l’OLAF. En outre, il fait valoir que conclure à l’irrecevabilité du recours créerait une lacune dans le système de protection des droits de l’Union.
–       Sur la recevabilité du recours en tant qu’il est dirigé contre le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures
29      En premier lieu, il convient de rappeler que constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (voir arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51 et jurisprudence citée).
30      En deuxième lieu, il convient de souligner que, lorsqu’une décision d’une institution de l’Union revêt un caractère négatif, cette décision doit être appréciée en fonction de la nature de la demande à laquelle elle constitue une réponse (voir ordonnance du 23 janvier 2019, MLPS/Commission, T‑304/18, non publiée, EU:T:2019:34, point 10 et jurisprudence citée).
31      En l’espèce, par son recours, le requérant vise à obtenir l’annulation de la lettre attaquée, par laquelle l’OLAF a rejeté sa demande, et qui doit être interprétée comme exprimant le refus de l’OLAF d’engager une enquête sur la conduite de ses enquêtes antérieures.
32      À cet égard, il y a lieu de
relever
que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 883/2013, l’OLAF a été institué pour exercer les compétences d’enquête conférées à la Commission en vue de renforcer la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Le même règlement
prévoit, en son article 2, paragraphe 5, que toute personne soupçonnée de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et faisant de ce fait l’objet d’une enquête de la part de l’OLAF est considérée comme une « personne concernée ». Ledit règlement prévoit aussi, en son article 9, qu’une personne concernée bénéficie de certaines garanties de procédure, notamment le droit au respect de la présomption d’innocence, le droit de bénéficier d’un préavis et le droit d’être assisté par la personne de son choix en cas d’invitation à un entretien, le droit d’accès au compte rendu de cet entretien, ainsi que le droit de présenter ses observations sur les faits la concernant une fois que l’enquête a été achevée.
33      Aucune disposition du règlement no 883/2013 n’attribue aux personnes physiques et morales, qu’il s’agisse ou non de personnes concernées, le droit de demander à l’OLAF l’ouverture d’une enquête sur ses propres enquêtes antérieures afin d’examiner le respect des garanties de procédure prévues à l’article 9 du règlement no 883/2013.
34      Dès lors, le requérant ne saurait valablement prétendre que le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures porte atteinte à son droit de faire examiner la conduite de ces enquêtes afin de déterminer si les droits tirés de l’article 9 du règlement no 883/2013 ont été violés.
35      Au demeurant, il y a lieu de rappeler
qu’il ressort du règlement no 883/2013 que les personnes physiques ou morales peuvent communiquer à l’OLAF des informations relatives à des agissements répréhensibles, mais ne sauraient obliger l’OLAF à ouvrir une enquête administrative. Par conséquent,
en principe, une décision de l’OLAF portant refus d’ouvrir une enquête
ne produit pas d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts d’une personne ayant sollicité l’ouverture d’une telle enquête, et n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation de la part de cette personne
(voir, en ce sens, ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, points 21, 22 et 24).
36      Dans ces conditions, le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures ne saurait être regardé comme un acte produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci. Par conséquent, il ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE.
37      Dès lors, il convient de rejeter
comme étant irrecevable le recours en annulation en tant qu’il est dirigé contre le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures.
38      Cette conclusion ne saurait être remise en cause dans l’hypothèse où
le Tribunal devrait, comme le suggère le requérant, apprécier
le recours à la lumière des rapports finaux de l’OLAF sur lesquels il repose, conformément au principe énoncé dans l’ordonnance du 13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Commission (T‑29/03, EU:T:2004:235).
39      En effet, il ressort de ladite ordonnance du 13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Commission
(T‑29/03, EU:T:2004:235, point 30), que le refus opposé par une institution de l’Union de procéder au retrait ou à la modification d’un acte ne saurait constituer lui-même un acte dont la légalité peut être contrôlée, conformément à l’article 263 TFUE, que lorsque l’acte que l’institution refuse de remettre en cause aurait pu lui-même être attaqué en vertu de cette disposition.
40      Or, en l’espèce, même à supposer que le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures contenu dans la lettre attaquée puisse être interprété comme un refus de modifier ou de remettre en cause les rapports finaux, ledit refus ne pourrait pas être considéré comme une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation,
puisque les rapports et les recommandations de l’OLAF élaborés à la suite d’une enquête externe ou interne et transmis aux autorités compétentes des États membres ne constituent que des recommandations ou des avis dépourvus d’effets juridiques obligatoires
(voir, en ce sens, ordonnances du 13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Commission, T‑29/03, EU:T:2004:235, point 33, et du 21 juin 2017, Inox Mare/Commission, T‑289/16, EU:T:2017:414, point 14).
41      En effet, il découle des dispositions du règlement no 883/2013 et, plus précisément, du considérant 31 et de l’article 11 de ce règlement, que les conclusions de l’OLAF contenues dans un rapport final ne sauraient aboutir d’une manière automatique à l’ouverture de procédures judiciaires ou disciplinaires, dès lors que les autorités compétentes, auxquelles est transmis le rapport d’enquête externe ou interne, sont libres des suites éventuelles à donner au rapport final et sont donc les seules autorités à pouvoir adopter des décisions susceptibles d’affecter la situation juridique des personnes à l’endroit desquelles le rapport aurait recommandé l’engagement de telles procédures (voir, en ce sens, ordonnances du 13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Commission, T‑29/03, EU:T:2004:235, point 37 ; du 21 juin 2017, Inox Mare/Commission, T‑289/16, EU:T:2017:414, point 22, et du 22 janvier 2018, Ostvesta/Commission, T‑175/17, non publiée, EU:T:2018:49, point 29 et jurisprudence citée).
42      Par ailleurs, une conclusion différente de celle tirée aux points 37 et 38 ci-dessus aboutirait à autoriser le requérant à contourner le principe, consacré par la jurisprudence mentionnée aux points 40 et 41 ci‑dessus, selon lequel les rapports finaux établis par l’OLAF ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation.
43      De surcroît et à plus forte raison, une conclusion différente entraînerait un contournement du délai pour former un recours en annulation.
En effet, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte attaqué, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. Conformément à l’article 60 du règlement de procédure, ce délai doit, en outre, être augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.
44      En l’espèce, il y a lieu de relever que les rapports finaux établis par l’OLAF le 30 mai et le 16 septembre 2016, en tant qu’ils clôturaient des enquêtes externes de l’OLAF au sens de l’article 3 du règlement no 883/2013, ont été communiqués par l’OLAF à la DNA conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 883/2013, et qu’ils n’ont été ni publiés au Journal officiel de l’Union européenne ou à un autre registre officiel ni notifiés au requérant.
45      Il ressort également du dossier que le requérant a pris connaissance desdits rapports au plus tard le 1er juin 2018, date à laquelle il a adressé au directeur de l’OLAF une première lettre visant à contester le contenu de ces rapports finaux.
46      Par conséquent, le délai qui était imparti au requérant pour introduire son recours, s’il était dirigé contre les rapports finaux, aurait commencé à courir le 2 juin 2018 (voir, en ce sens, arrêt du 19 février 1998, Commission/Conseil, C‑309/95, EU:C:1998:66, point 22) et expiré le 12 août 2018, délai de distance inclus.
Le recours, introduit le 11 décembre 2018, serait par conséquent tardif s’il était dirigé contre les rapports finaux.
–       Sur la prétendue lacune dans le système de protection des droits de l’Union
47      S’agissant de l’argument du requérant selon lequel, en substance, conclure à l’irrecevabilité du recours créerait une lacune dans le système de protection des droits de l’Union au motif que cela signifierait que ces garanties de procédure ne pourraient pas faire l’objet d’un contrôle juridictionnel indépendant et impartial, en violation de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, il convient de relever que, par cet argument, le requérant cherche à faire valoir un manque de protection juridictionnelle effective.
48      Or, à cet égard, il y a lieu de constater ce qui suit.
49      Premièrement, ainsi qu’il a été rappelé au point 41 ci-dessus, il ressort d’une jurisprudence bien établie que la suite que réservent les autorités nationales aux informations qui leur sont transmises par l’OLAF relève de leur seule et entière responsabilité et qu’il incombe à ces autorités de vérifier elles-mêmes si de telles informations justifient ou exigent que des poursuites pénales soient engagées. En conséquence, la protection juridictionnelle à l’encontre de telles poursuites doit être assurée à l’échelon national avec toutes les garanties prévues par le droit interne, y compris celles qui découlent des droits fondamentaux, et la possibilité pour la juridiction saisie d’adresser à la Cour une demande de décision préjudicielle en vertu de l’article 267 TFUE (voir ordonnance du 12 juillet 2018, TE/Commission, T‑392/17, non publiée, EU:T:2018:459, point 30 et jurisprudence citée).
50      À cet égard, il importe encore de relever que, selon la jurisprudence, l’article 47 de la charte des droits fondamentaux n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités et, notamment, les règles relatives à la recevabilité des recours formés directement devant la juridiction de l’Union, ainsi qu’il découle également des explications afférentes à cet article 47, lesquelles doivent, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de la charte des droits fondamentaux, être prises en considération pour l’interprétation de celle-ci (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 97 et jurisprudence citée). Ainsi, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, sans pour autant aboutir à écarter les conditions expressément prévues par ledit traité.
51      Par ailleurs, le fait que les juridictions des États membres ne sont pas compétentes pour contrôler et pour statuer sur la légalité des enquêtes initiales de l’OLAF au regard du droit de l’Union n’implique pas que le recours en annulation du requérant devant le Tribunal remplit les conditions de recevabilité prévues par l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, point 29).
52      Deuxièmement, il ressort également de la jurisprudence que, même si les justiciables ne peuvent pas introduire un recours en annulation contre les mesures ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires, ils ne sont toutefois pas privés d’un accès au juge, puisque toute illégalité commise par l’OLAF qui ne concerne pas un acte faisant grief est susceptible d’être sanctionnée dans le cadre d’un recours en indemnité (arrêt du 20 mai 2010, Commission/Violetti e.a., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, point 59). Le recours en indemnité reste donc ouvert si le comportement en cause est de nature à engager la responsabilité de l’Union (ordonnance du 12 novembre 2018, Stichting Against Child Trafficking/Commission, T‑658/17, non publiée, EU:T:2018:799, point 29).
53      Troisièmement, force est de constater que l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), invoqué par le requérant, dans lequel le juge de l’Union a admis être compétent pour examiner la manière dont l’OLAF a conduit et conclu une enquête ainsi que la manière dont la Commission a agi dans le contexte de cette enquête, concerne un recours en indemnité. C’est donc à tort que le requérant fait valoir que le recours en indemnité ne constitue pas,
en l’espèce, un recours effectif.
54      Dès lors, contrairement à ce que le requérant prétend, conclure à l’irrecevabilité du recours en annulation ne crée pas une lacune dans le système de protection des droits de l’Union.
55      Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de rejeter comme étant irrecevable le recours en annulation en tant qu’il est dirigé contre le refus de l’OLAF d’ouvrir une enquête sur la conduite des enquêtes antérieures et, partant, d’accueillir la première fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
Sur la seconde fin de non-recevoir, tirée du fait que le refus d’accès aux documents n’est pas un acte attaquable au sens du règlement no 1049/2001
56      S’agissant de la demande d’annulation du refus d’accès aux documents, la Commission fait valoir qu’elle est manifestement irrecevable, tant dans la mesure où elle est fondée sur l’article 42 de la charte des droits fondamentaux, que dans la mesure où elle est fondée sur le règlement no 1049/2001.
57      En premier lieu, s’agissant de la prétendue violation de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux,
la Commission avance, en substance, que, en vertu de l’article 52, paragraphe 2, de ladite charte, le droit conféré par l’article 42 de cette dernière s’exerce dans les conditions et limites définies à l’article 15, paragraphe 3, TFUE. Conformément à la jurisprudence, cette dernière disposition ainsi que, par voie de conséquence, l’article 42 de la charte des droits fondamentaux, seraient dépourvus d’effet direct, étant donné que leur mise en œuvre dépendrait de l’adoption de mesures ultérieures. En conséquence, le requérant ne pourrait fonder son recours en annulation sur ces dispositions de droit primaire, étant donné que le droit d’accès du public aux documents devrait être exercé conformément aux dispositions du règlement no 1049/2001 (dont la légalité, en tout état de cause, ne serait pas contestée par le requérant).
58      En second lieu, selon la Commission, la demande d’annulation du refus d’accès aux documents est également irrecevable, au motif que le requérant n’a jamais présenté de demande confirmative au sens du règlement no 1049/2001. À cet égard, elle
souligne que
si, en l’espèce, il n’apparaît pas clairement si le requérant a effectivement introduit une demande initiale au titre du règlement no 1049/2001, il serait évident qu’il n’a pas présenté de demande confirmative au sens de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001 avant d’introduire le présent recours devant le Tribunal. Une telle demande confirmative serait indispensable pour pouvoir former un recours en annulation. En effet, d’après la Commission, le refus d’accès aux documents habilite le requérant à présenter une demande confirmative au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, mais pas à introduire un recours devant le Tribunal. Un individu n’est habilité à former un recours juridictionnel contre l’institution concernée que lorsque cette institution a pris une décision négative explicite ou implicite à la suite d’une demande confirmative.
59      Par ailleurs, selon la Commission, il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir fait référence, dans la lettre attaquée, au droit du requérant de présenter une demande confirmative. À ce titre, la Commission fait observer que la demande du requérant du
22 août 2018 n’indiquait pas sur quelle base juridique elle se fondait, et il semblait qu’il s’agissait d’une demande d’accès au dossier. Le requérant n’aurait pas utilisé le formulaire électronique mis à disposition par la Commission pour les demandes d’accès public. Par conséquent, la demande du requérant aurait été traitée par l’OLAF comme une demande d’accès au dossier et non comme une demande d’accès du public aux documents. Ce ne serait que dans le présent recours que le requérant indiquerait clairement, pour la première fois, que sa demande était fondée sur le règlement no 1049/2001. Dans ces circonstances, rien ne saurait justifier qu’il ne respecte pas l’obligation procédurale claire de présenter une demande confirmative conformément aux articles 7 et 8 du règlement no 1049/2001.
60      Le requérant  conteste les arguments de la Commission. Premièrement, il soutient avoir clairement présenté sa demande d’accès conformément aux règles d’accès du public aux documents, la demande d’accès formulée dans la lettre du 22 août 2018 ayant été couverte par l’article 6 du règlement no 1049/2001. Il précise avoir dû présenter une demande d’accès public étant donné que la Commission avait choisi de ne pas le considérer comme une « personne concernée » et que le règlement no 883/2013 ne permet pas aux tiers d’accéder au dossier.
Deuxièmement, le requérant soutient, en substance, avoir un droit d’accès aux documents demandés en vertu de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux.
61      En premier lieu, s’agissant de la demande d’annulation du refus d’accès aux documents en tant qu’elle est fondée sur l’article 42 de la charte des droits fondamentaux, il convient de rappeler, à l’instar de la Commission, que, selon cette dernière disposition, le droit d’accès aux documents est garanti sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et par le Conseil de l’Union européenne conformément à la procédure législative ordinaire. Ainsi, le règlement no 1049/2001, adopté sur le fondement de l’article 255 CE, dont le contenu a été consacré à l’article 15, paragraphe 3, TFUE, fixe les principes généraux et les limites en ce qui concerne le droit d’accès aux documents détenus par la Commission. De plus, selon l’article 52, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux, les droits reconnus par celle-ci qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et limites définis par ceux-ci (arrêts du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T‑210/15, EU:T:2017:224, point 113, et du 14 mai 2019, Commune de Fessenheim e.a./Commission, T‑751/17, EU:T:2019:330, point 107 à 109).
62      Dès lors, le requérant ne saurait fonder sa demande d’accès aux documents sur des dispositions de droit primaire.
Par conséquent, il y a lieu de rejeter comme étant irrecevable la demande d’annulation du refus d’accès aux documents en tant qu’elle est fondée sur l’article 42 de la charte des droits fondamentaux.
63      En second lieu, s’agissant de la demande d’annulation du refus d’accès aux documents en tant qu’elle est fondée sur le règlement no 1049/2001, il convient de relever,
à titre liminaire, que
les arguments avancés par la Commission (voir les points 58 et 59 ci‑dessus) visent, en substance, à faire valoir que le refus d’accès aux documents ne peut pas être interprété comme un acte adopté conformément aux articles 7 et 8 dudit règlement et susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
64      À cet égard, il convient de constater, premièrement, que, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, c’est uniquement dans les écritures déposées devant le Tribunal que le requérant précise, pour la première fois, que sa demande d’accès aux documents formulée dans la lettre du 22 août 2018 était couverte par l’article 6 du règlement no 1049/2001, et a été clairement présentée conformément aux règles d’accès du public aux documents.
65      Deuxièmement, il ressort clairement de la teneur de la lettre attaquée que l’OLAF, ainsi que la Commission le confirme dans son exception d’irrecevabilité, a traité la demande d’accès aux documents comme une demande d’accès au dossier des enquêtes et non comme une demande initiale au sens des articles 6
et 7 du règlement no 1049/2001.
66      Par ailleurs, l’OLAF était fondé à traiter ainsi la demande d’accès aux documents.
En effet, dans la lettre du 22 août 2018, le requérant a visé constamment le règlement no 883/2013. Dès l’introduction de cette lettre, le requérant a soutenu, en substance, que l’OLAF avait manqué aux obligations découlant de l’article 9 du règlement no 883/2013. Par la suite, afin d’établir de prétendus manquements de l’OLAF durant le déroulement des enquêtes antérieures, le requérant s’est référé, à titre principal, à l’article 9 du règlement no 883/2013 et, dans une moindre mesure, à l’article 7 du même règlement. C’est à l’issue de ces observations que le requérant a formulé sa demande d’accès à plusieurs documents. Ainsi, à la lecture de la lettre du 22 août 2018, tout indiquait que le requérant inscrivait ladite demande dans le cadre du règlement no 883/2013 et qu’il entendait, en particulier, se prévaloir de la violation des garanties procédurales prévues à l’article 9 dudit règlement.
67      En outre, si
le fait que le requérant n’ait pas utilisé le formulaire électronique mis à disposition par la Commission pour les demandes d’accès aux documents ne saurait justifier l’interprétation par l’OLAF de la demande d’accès du requérant comme une demande d’accès au dossier des enquêtes, la circonstance que, à la date de la demande, les enquêtes de l’OLAF étaient clôturées, de sorte qu’il n’y avait pas de dossier ouvert en cours auquel le requérant aurait pu demander l’accès, n’est pas non plus un élément qui aurait dû amener l’OLAF à interpréter ladite demande comme une demande d’accès aux documents au sens du règlement no 1049/2001. En effet, ainsi que le requérant le confirme lui-même, la demande d’accès portait sur un ensemble de documents concernant les enquêtes de l’OLAF dans lesquelles il aurait été prétendument impliqué.
68      Troisièmement, il convient de constater que, ainsi que le relève la Commission, le requérant n’a pas présenté de demande confirmative au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. Par ailleurs, à cet égard, il convient de préciser que, contrairement à ce que le requérant prétend, la Commission n’a pas violé l’article 7, paragraphe 1, de ce même règlement, en omettant d’informer le requérant de son droit de présenter une telle demande confirmative. En effet, l’OLAF ayant, à bon droit, traité la demande du requérant comme une demande d’accès au dossier et non comme une demande initiale au sens des articles 6 et 7 du règlement no 1049/2001, il ne saurait lui être reproché
d’avoir omis d’informer le requérant du fait qu’il disposait d’un droit de présenter une demande confirmative au sens de l’article 7, paragraphe 1, dudit règlement.
69      Dès lors, dans les circonstances spécifiques du cas d’espèce, le refus d’accès aux documents ne peut pas être considéré comme un acte définitif adopté conformément aux articles 7 et
8 du règlement no 1049/2001, susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de ce même règlement.
70      Par conséquent, il y a lieu de rejeter comme étant irrecevable la demande d’annulation du refus d’accès aux documents en tant qu’elle est fondée sur le règlement no 1049/2001 et, partant, d’accueillir la seconde fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
71      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le recours
comme étant irrecevable dans son ensemble, sans qu’il soit besoin de faire droit à la demande de mesure d’organisation de la procédure formulée par le requérant.
Sur les dépens
72      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Liviu Dragnea est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 12 mai 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
H. Kanninen
*      Langue de procédure : l’anglais.