61981C0230
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 7 DICEMBRE 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La causa sulla quale siete chiamati a pronunciarvi mette in discussione essenzialmente due problemi, entrambi di grande importanza dal punto di vista costituzionale: si tratta in primo luogo di definire i controlli giurisdizionali che questa Corte è competente ad esercitare — in base a ricorsi diretti — sull'attività del Parlamento; e poi di stabilire se e quali poteri spettino al Parlamento nel decidere la localizzazione delle sue strutture e dei suoi lavori, tenendo conto delle intese sino ad oggi raggiunte in questa materia fra gli Stati membri. Avete già avuto occasione di occuparvi, secondo prospettive limitate e particolari, del controllo giurisdizionale sugli atti del Parlamento: ricordo la vostra recente sentenza nel caso Lord Bruce of Donin-gton/Aspden. È però, mi sembra, la prima volta che vi si chiede di pronunciarvi in modo diretto su questa materia. Non ci sono invece precedenti sul tema degli accordi relativi alla sede del Parlamento.
Premesso questo, passo a riassumere brevemente i fatti di causa.
Con risoluzione adottata il 7 luglio 1981, il Parlamento europeo prendeva posizione sulla sede di lavoro delle istituzioni comunitarie e, in particolare, sulla propria sede. In attesa che fosse determinata una località unica per l'esercizio della sua attività, esso decideva una serie di misure e precisamente :
a)
di tenere le sessioni plenarie a Strasburgo;
b)
di tenere generalmente a Bruxelles le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici;
c)
di porre, con opportuni interventi, il segretariato e i servizi tecnici in condizione di rispondere alle esigenze delle sessioni plenarie e delle riunioni di commissioni e di gruppi.
Con atto depositato in cancelleria il 7 agosto 1981, il Granducato del Lussemburgo impugnava l'anzidetta delibera, chiedendo che fosse annullata per incompetenza e per violazione delle forme essenziali. Nel costituirsi in giudizio, il Parlamento deduceva l'irricevibilità del ricorso sotto diversi profili e, in subordine, la sua infondatezza.
2.
Nelle mie conclusioni mi occuperò dapprima dei numerosi profili di irricevibilità dedotti dal convenuto. Si tratta di eccezioni che involgono sempre o quasi sempre complesse questioni di diritto. Passerò poi a considerare il merito della lite e cioè i due vizi di incompetenza e violazione delle forme essenziali fatti, valere dal ricorrente. In quest'ambito dovrò innanzi tutto ricostruire, sotto l'aspetto dei tempi e dei contenuti, le varie intese raggiunte dagli Stati membri rispetto alla localizzazione delle attività del Parlamento.
3.
Comincio subito con l'esaminare gli aspetti processuali.
L'istituzione convenuta deduce la irricevibilità del ricorso sotto vari profili, che per comodità di esposizione riunirò in tre gruppi. Le eccezioni del primo gruppo fanno riferimento alla condizione del ricorrente, quelle del secondo procedono dalle caratteristiche dell'atto impugnato, quelle del terzo si fondano su una delimitazione degli atti del Parlamento direttamente impugnàbili, formulata sulla base dell'articolo 38 Trattato CECA.
Mi propongo di analizzare la ricevibilità del ricorso seguendo questa ripartizione e prendo anzitutto in esame le eccezioni che contestano la legittimazione attiva del Granducato del Lussemburgo. La prima eccezione di questo tipo muove dal rilievo che i tre Trattati riservano ai Governi degli Stati membri il potere di fissare la sede delle istituzioni. L'articolo 77 del Trattato CECA dispone che «La sede delle istituzioni della Comunità sarà fissata di comune accordo dai Governi degli Stati membri»; analogamente, gli articoli 216 del Trattato CEE e 189 del Trattato Euratom stabiliscono, usando entrambi la stessa formula, che «La sede delle istituzioni della Comunità è fissata d'intesa comune dai Governi degli Stati membri». Secondo la difesa del Parlamento, tutto ciò impone agli Stati membri l'obbligo di intraprendere ogni azione necessaria per giungere ad un accordo. Ora, il fatto che uno degli Stati, pur disponendo di strumenti come il negoziato e l'accordo per definire il problema delle sedi, faccia ricorso alle vie giudiziarie, dà luogo alla non ricevibilità della domanda. Si tratta di una particolare forma di preclusione fondata sulla posizione e sul comportamento del ricorrente. Base giuridica di questa preclusione è la regola dell'«estoppel», che vige nel diritto internazionale generale ed è ripresa, nel sistema comunitario, dall'articolo 5 del Trattato CEE.
L'eccezione non mi sembra fondata. L'«estoppel» è un istituto caratteristico della «common law» e la sua funzione è impedire ad un soggetto lo svolgimento di determinate attività, ove esse contrastino col risultato al cui avverarsi abbia concorso l'azione dello stesso soggetto. Il diritto internazionale utilizza questo principio o un principio analogo per escludere che uno Stato possa rivendicare diritti derivanti dalla non esecuzione di un accordo quando, pur avendone la possibilità, non ha fatto ogni sforzo per eseguirlo (v. la sentenza della Corte internazionale di giustizia del 20 febbraio 1969, Repubblica federale di Germania/Danimarca, Repubblica federale di Germania/Paesi Bassi, Race. 1969, p. 26, punto 30).
Ma la regola dell'«estoppel», i cui contorni sono già abbastanza vaghi sul piano delle relazioni interstatali, non è trasponibile nel quadro comunitario e comunque non è applicabile al caso in esame.
Occorre anzitutto considerare che il sistema comunitario è organicamente strutturato ed ha un'istanza giurisdizionale per la soluzione delle controversie fra gli Stati membri e fra questi e le istituzioni. È quindi logico che in un assetto munito di tali caratteristiche i soggetti interessati percorrano la via giudiziaria per proteggere le rispettive posizioni. Sarebbe assurdo considerare contrario alla buona fede il ricorso al giudice, quando proprio l'esistenza di una sede istituzionale, che ha il compito di «ius dicere», figura tra i connotati salienti dell'ordinamento comunitario. Questo punto di vista trova conferma nella giurisprudenza della nostra Corte. Mi riferisco alla sentenza del 31 marzo 1971 nella causa 22/70, Commissione/Consiglio (Raccolta 1971, p. 263). Si trattava in quel caso di stabilire — fra l'altro — se la Commissione avesse perduto il diritto di agire «essendo (stata) essa stessa responsabile della situazione criticata (dall'istituzione ricorrente), per il fatto di non aver adottato a suo tempo i provvedimenti necessari per l'esercizio dei poteri comunitari, sottoponendo al Consiglio opportune proposte» (ivi, punto 62 della motivazione). La Corte affermò che, vertendo la causa «sulla struttura istituzionale della Comunità, la ricevibilità del ricorso non (poteva) dipendere da omissioni o da errori anteriormente commessi dalla ricorrente» (ivi, punto 63 della motivazione).
Né mi sembra che la regola dell «estoppel» trovi un riferimento nell'articolo 5 del Trattato CEE. Questa disposizione, per il profilo che qui interessa, si limita a stabilire: «Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal ... trattato ... Essi facilitano ... (la Comunità) nell'adempimento dei propri compiti». Ora, nel nostro caso gli Stati non sono pervenuti a un accordo definitivo sulla localizzazione della sede del Parlamento; ma ciò non implica alcun'ina-dempienza di un obbligo loro derivante dal Trattato, per la semplice ragione che tale obbligo non sussiste. Gli articoli 77 CECA, 216 CEE e 189 Euratom non vincolano gli Stati membri a stipulare un accordo sulle sedi, ma si limitano a riservare loro tale competenza; purché, naturalmente, il suo mancato o cattivo esercizio non provochi la paralisi delle istituzioni. Tanto risulta dalla lettera delle citate norme e dal rilievo che, secondo gli indirizzi prevalenti nel diritto internazionale generale, i «pacta de contrahendo» danno luogo tutt'al più all'obbligo di negoziare in buona fede il futuro accordo.
Un fenomeno del genere, ad esempio, è previsto nell'articolo 220 del Trattato CEE, che dispone «Gli Stati membri av-vieranno fra loro, per quanto occorra, negoziati intesi a garantire, a favore dei cittadini: — la tutela delle persone, come pure il godimento e la tutela dei diritti alle condizioni accordate da ciascuno Stato ai propri cittadini, — l'eliminazione della doppia imposizione ..., — il reciproco riconoscimento delle società ..., — la semplificazione delle formalità cui sono sottoposti il reciproco riconoscimento e la reciproca esecuzione delle decisioni giudiziarie e delle sentenze arbitrali». Si noti che questa disposizione, volendo porre l'accento sull'impegno degli Stati membri a negoziare, usa una formula («avvieranno ... negoziati») assai più puntuale di quelle («La sede ... sarà fissata di comune accordo ...»; «La sede ... è fissata d'intesa comune ...») che figurano negli articoli 77 CECA, 216 CEE e 189 Euratom; inoltre essa indica, almeno nelle linee generali, il contenuto dei futuri accordi. Se dunque dalle norme dei Trattati concernenti le sedi delle istituzioni non può essere desunto chiaramente neppure un obbligo di negoziare, mi sembra arduo sostenere che nella specie gli Stati membri abbiano violato, sotto questo profilo, l'articolo 5 del Trattato, o che la loro inerzia abbia compromesso il funzionamento delle istituzioni. In punto di fatto, è pacifico che gli Stati membri hanno più volte affrontato il problema della sede del Parlamento, raggiungendo intese sul cui contenuto e sul cui valore giuridico mi soffermerò nel prendere in esame il merito della lite.
L'articolo 5 impegna inoltre gli Stati a facilitare la Comunità nell'adempimento dei propri compiti. Ma anche qui non vedo come gli Stati possano considerarsi inadempienti per non aver realizzato un accordo definitivo sulla sede del Parlamento. Con tutti i loro limiti, le intese di cui ho detto dimostrano che a quell'impegno essi sono rimasti fedeli.
4.
La seconda eccezione è sempre riferibile alla condizione del ricorrente, ma si fonda su una tesi diversa: i vari Stati membri — si dice — non possono impugnare «uti singuli» gli atti comunitari che violino il diritto, ad essi riconosciuto da fonti primarie, di decidere la sede delle istituzioni. La facoltà di impugnare atti aventi un simile contenuto appartiene infatti congiuntamente a tutti gli Stati, così che solo congiuntamente essi possono esercitarla. Ora, nel nostro caso, il Granducato è l'unico Stato che abbia proposto il ricorso: ne segue che questo dev'essere considerato irricevibile per difetto di legittimazione attiva.
Tale tesi non può essere condivisa. Ho già messo in rilievo che i tre Trattati, mediante una disciplina uniforme, affidano agli Stati membri il potere di determinare la sede delle istituzioni. Il connotato caratteristico di tale normativa sta nel fatto che, in questa particolare materia — di rilevanza costituzionale perchè connessa col funzionamento delle istituzioni — la competenza è stata espressamente sottratta agli organi comunitari ed è rimasta riservata alla sovranità degli Stati. Sovranità, ripeto: e allora come non riconoscere ad ogni Stati membro la facoltà di agire individualmente per tutelare le proprie prerogative? Né diverse conclusioni possono trarsi dal rilievo che la scelta delle sedi richiede il concorso della volontà di tutti gli Stati: infatti, altro è il quadro in cui viene esercitata questa esclusiva competenza — un quadro che postula il detto concorso —, altro è la possibilità per ciascuno Stato di agire «uti singulus» contro l'eventuale violazione della relativa riserva.
I due diversi piani su cui si svolge il fenomeno che ora ho descritto non devono essere confusi. Ragionando diversamente si arriverebbe ad un risultato aberrante: il rifiuto di un solo Stato di partecipare a un'azione congiunta impedirebbe a tutti gli altri di esercitare, sul piano giudiziario, la tutela del loro specifico interesse a veder regolato il problema delle sedi anche con il concorso della loro volontà. Si può quindi concludere nel senso che ogni Stato è portatore in questa materia di un proprio interesse sostanziale, riconosciuto dalle già citate disposizioni parallele dei tre Trattati, e che pertanto esso possiede indiscutibilmente la «legitimatio ad causam» quando agisce per la tutela del detto interesse.
Nel caso in esame, il Granducato non afferma solo che la delibera del Parlamento è viziata di incompetenza perché contrastante con norme dei Trattati in cui si riserva agli Stati membri il potere di decidere rispetto alla sede delle istituzioni; esso deduce altresì che tale delibera sarebbe, nei suoi specifici contenuti, in conflitto con le intese sin qui raggiunte dagli Stati sui luoghi provvisori di lavoro del Parlamento. Come meglio vedremo in seguito, il merito della controversia si riduce essenzialmente a stabilire se la decisione del Parlamento si collochi nel quadro degli accordi già raggiunti dagli Stati in materia di sede, senza modificarli per alcun aspetto, nel qual caso dovremmo parlare di atto auto-organizzatorio, ovvero se vada oltre o contro questo quadro normativo, nel qual caso essa risulterebbe viziata di incompetenza. Ora, le intese realizzate sino ad oggi in fatto di sede del Parlamento concernono particolarmente il Lussemburgo. Basti pensare alla «Decisione dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità» dell'8 aprile 1965: com'è precisato nel suo unico considerando, essa risponde appunto allo «scopo di risolvere taluni problemi particolari del Granducato del Lussemburgo» e in quest'ottica stabilisce, all'articolo 4, che «il segretariato generale del Parlaménto europeo e i relativi servizi rimangono installati a Lussemburgo». Tutto ciò comporta che l'interesse del Lussemburgo ad impugnare la delibera del Parlamento ha, nella specie, un proprio contenuto particolare ed è quindi inassimilabile all'interesse degli altri Stati membri.
La difesa del Parlamento contesta questa proposizione. Essa sostiene che gli Stati membri sarebbero non già portatori-ciascuno di un autonomo interesse a veder regolata mediante accordo fra i Governi la materia della sede, ma contitolari di un interesse unico e indivisibile. Ne discende che essi non avrebbero, «uti singuli», la facoltà di far valere tale interesse dinanzi al giudice. Ho già confutato la tesi che gli Stati membri siano portatori di un unico interesse. Ma concediamone, in via d'ipotesi, l'esattezza. Non per questo al singolo Stato sarebbe interdetto sperimentare la via giudiziaria in difesa della sua posizione. È infatti un principio generalmente riconosciuto che i contitolari di un diritto possano agire anche individualmente: per fare esempi tratti dal diritto privato, si pensi alla condizione degli obbligati in solido e a quella dei condomini. D'altra parte, tale principio risponde all'esigenza elementare di garantire comunque la difesa sub specie di ricorso al giudice: se infatti si accedesse all'idea che in un caso come il nostro l'azione giudiziaria possa essere esperita solo, e congiuntamente, da tutti i contitolari del diritto leso, si renderebbe problematico o addirittura impraticabile il suo concreto e tempestivo esercizio.
5.
Nello stesso ordine di idee il Parlamento avanza un terzo argomento. Ammettiamo — esso afferma — che uno Stato membro possa ricorrere al giudice «uti singulus» pur essendo solo contitolare della posizione soggettiva che fa valere; affinché il giudice possa pronunciarsi, sarebbe pur sempre indispensabile che tutti gli altri contitolari della medesima posizione siano chiamati in causa. Si tratterebbe, cioè, di un'ipotesi di litisconsorzio necessario derivante dalla natura del rapporto controverso. Ora — continua la difesa del Parlamento — le regole che disciplinano il procedimento dinanzi alla nostra Corte non prevedono l'intervento «iussu iudicis», ma soltanto quello volontario e per di più, come vedremo, con alcune limitazioni. Non vi sarebbe quindi lo strumento tecnico per realizzare l'integrazione del contraddittorio. Per effetto di questa lacuna, ogniqualvolta il rapporto dedotto in giudizio comporti litisconsorzio necessario e in giudizio non siano presenti tutti i soggetti di quel rapporto, il giudice si troverebbe nella impossibilità di pronunciare una sentenza utile, tale cioè da soddisfare la pretesa del ricorrente. Ovvia è la conclusione che se ne trae nel caso di specie: il Granducato è carente di azione.
Questa tesi non è più persuasiva delle prime e non solo perché muove dal falso presupposto che nella nostra materia ciascuno Stato membro non sia portatore di un autonomo interesse. Essa ha un altro e più specifico punto debole: dal regime giuridico dell'intervento non si possono dedurre le conseguenze che la difesa del Parlamento prospetta come coerenti e ragionevoli.
Comincio con l'osservare che per aversi litisconsorzio necessario devono sussistere due condizioni: che una pluralità di soggetti partecipi al rapporto controverso e che la sentenza resa contro uno solo o una parte di essi sia «inutiliter data». Nella specie, non può mettersi in dubbio che, se questa Corte accogliesse la domanda del Granducato, la sentenza sarebbe «utiliter data»: essa infatti paralizzerebbe l'iniziativa del Parlamento e offrirebbe in tal modo protezione agli interessi dello Stato ricorrente. Parlare nel nostro caso di litisconsorzio necessario non mi sembra dunque esatto. Ne segue che diviene ininfluente stabilire se esista o no nel regime del processo comunitario la figura dell'intervento «iussu iudicis». Su questo punto posso limitarmi a citare la sentenza 10 dicembre 1969 nella causa 12/69, Wonnerth/Commissione, Raccolta 1969, p. 577: un simile intervento, vi ha affermato la nostra Corte, «non è previsto dal regolamento di procedura».
La posizione dei contitolari di un diritto, che non abbiano promosso l'azione, è invece tutelata rispetto alla procedura posta in essere da chi l'azione ha promosso, attraverso gli istituti dell'intervento volontario e dell'opposizione di terzo. Ricordo che, secondo il vigente regolamento, la pendenza della lite viene resa nota mediante la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee di «un avviso indicante la data d'iscrizione dell'istanza introduttiva, il nome e il domicilio delle parti, l'oggetto della controversia, le conclusioni dell'istanza, nonché i motivi e i principali argomenti addotti» (v. articolo 16, paragrafo 6). Tutti i soggetti interessati sono così messi in grado di valutare, con cognizione dei dati essenziali, l'opportunità di intervenire o no nel processo.
La difesa del Parlamento, è vero, osserva a questo riguardo che le norme processuali in vigore consentono solo l'intervento «ad adiuvandum»; laddove, nella specie, gli altri Stati avrebbero potuto intervenire anche per sostenere tesi diverse da quelle del ricorrente e non necessariamente collimanti con quelle dell'istituzione convenuta. Sotto questo profilo, quindi, la tutela apprestata dal sistema per i contitolari dell'interesse fatto valere da uno solo di essi sarebbe relativamente debole: se non v'è convergenza fra le tesi del ricorrente e quelle che i contitolari vogliono sostenere in giudizio, il solo mezzo a loro offerto sarebbe l'opposizione di terzo. A ricostruire in tal modo l'istituto dell'intervento si perviene sulla base delle norme che gli sono dedicate nei tre protocolli sullo Statuto della Corte di giustizia. L'articolo 34 dello Statuto CECA prevede, al secondo comma, che «Le conclusioni dell'istanza di intervento possono avere come oggetto soltanto l'appoggio delle conclusioni di una parte ovvero il loro rigetto». Parallelamente, gli articoli 37, terzo comma, del protocollo CEE, e 38, terzo comma, del protocollo Euratom dispongono, con indentica formula, che «Le conclusioni dell'istanza d'intervento possono avere come oggetto soltanto l'adesione alle conclusioni di una delle parti». L'uso dell'avverbio «soltanto», che ricorre in tutte e tre le disposizioni, mi sembra un ostacolo difficilmente superabile per chi voglia sostenere l'àmmissibi-lità di forme d'intervento diverse da quella meramente adesiva.
Osservando che la tutela dei soggetti non abilitati a intervenire autonomamente è fragile e insufficiente, si dice dunque qualcosa di vero. Ma da ciò ad affermare che il contitolare di un diritto non può agire «uti singulus» il passo è lungo e, a mio avviso, impercorribile. In entrambi i casi ci troviamo di fronte al rischio che il diritto di difesa risulti pregiudicato: e tuttavia tra l'uno e l'altro rischio — l'impossibilità di ricorrere al giudice se non congiuntamente (cioè assieme a tutti gli altri contitolari del diritto controverso) e la ridotta possibilità di intervento nel processo, peraltro bilanciata dall'esperibi-lità a posteriori dell'opposizione di terzo — ben più grave mi sembra il primo. Così stando le cose, ritengo giusto privilegiare quell'interpretazione del sistema che assicura la protezione più completa o, se si preferisce, meno incompleta a tutti gli interessi in gioco. Pertanto, anche ad accogliere la tesi del Parlamento, basata sull'idea che nella specie il diritto controverso sia unico e indivisibile, si dovrebbe concludere nel senso che ogni Stato possa agire «uti singulus»; fermo restando che gli altri cointeressati sono abilitati ad intervenire quanto meno adesivamento nel giudizio, o, se del caso, ad esperire l'opposizione del terzo.
6.
La difesa del Parlamento eccepisce poi il difetto di legittimazione anche sotto un secondo profilo. Essa afferma che il Lussemburgo non aveva la facoltà di agire in giudizio per tutelare gli interessi del personale addetto al Parlamento e che pertanto l'istanza sarebbe irricevibile. Quest'eccezione — mi si lasci dire, alquanto bizzarra — trae spunto dal fatto che il ricorrente, nel contestare la delibera del Parlamento, l'ha tra l'altro definita pregiudizievole per i funzionari di quell'organo. Com'è ovvio, la tesi del convenuto è priva di qualsiasi fondamento. Sta di fatto che il Lussemburgo non ha mai affermato di agire quale portatore di interessi altrui: al contrario, esso ha sempre dichiarato di agire nell'esercizio di una propria posizione soggettiva, come dovrebbe risultare chiaro anche da ciò che ho detto poco fa sul tema della legitimazione attiva. Rimando quindi agli argomenti svolti in quella sede.
7.
Passo ora ad occuparmi delle eccezioni di irricevibilità fondate sulle caratteristiche che l'atto comunitario deve possedere per essere suscettibile di impugnazione. Si tratta dell'eccezione che si bassa sulla pretesa natura confermativa della delibera e di quella relativa alla sua pretesa efficacia solo interna.
La prima è agevolmente riassumibile. Sostiene la difesa del Parlamento che la delibera 7 luglio 1981 si limita a ribadire le decisioni prese, in fatto di sedi dei lavori, con la risoluzione emanata il 13 marzo dello stesso anno: ne discende che essa non è autonomamente impugnabile perché solo confermativa, mentre l'altra, quella del 13 marzo, non è stata impugnata in tempo. Rammento al riguardo che il ricorso contro gli atti del Parlamento va presentato «entro il termine di un mese a decorrere dalla data della pubblicazione della deliberazione dell'Assemblea» (v. articolo 38, secondo comma, del Trattato CECA). Ora, la delibera 13 marzo fu pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 6 aprile (GU C 77, p. 70) e il ricorso fu depositato in cancelleria solo il 7 agosto. Dunque, anche se, per il noto principio «magis valeat quam pereat», il ricorso fosse riferito alla prima delle due delibere, riconoscendosi a questa soltanto la natura di atto pregiudizievole e impugnabile, esso risulterebbe intempestivo poiché sono trascorsi oltre quattro mesi tra la pubblicazione dell'atto e la sua presentazione.
Su questa tesi non è possibile convenire. E sì vero che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte, gli atti confermativi non sono autonomamente impugnabili (cfr. ad esempio la sentenza 22 marzo 1961 nelle cause riunite 42 e 49/59, Raccolta 1961, p. 101); ma è egualmente certo che la risoluzione del 7 luglio non si limita a confermare quella del 13 marzo. In quest'ultima data, accogliendo una proposta dell'Ufficio di presidenza, il Parlamento fissò il calendario e i luoghi delle sessioni per tutto il 1981, e precisamente per l'arco di tempo che va dal 23 marzo al 18 dicembre, stabilendo di tenere in questo periodo nove sessioni sempre a Strasburgo (dal 23 al 26 marzo, dal 6 al 10 aprile, dal 4 all'8 maggio, dal 15 al 19 giugno, dal 6 al 10 luglio, dal 14 al 18 settembre, dal 12 al 16 ottobre, dal 16 al 20 novembre e dal 14 al 18 dicembre). E facile constatare che tale risoluzione ha una portata ridotta, nel senso che riguarda unicamente l'organizzazione dei lavori dell'assemblea plenaria per l'anno in corso. Essa non contiene alcuna affermazione di carattere generale sulle modalità dei lavori dell'assemblea negli anni successivi; non prende in esame, né di massima né limitatamente al 1981, i luoghi di riunione delle commissioni e dei gruppi politici; non prevede infine alcuna misura per quanto riguarda l'attività del segretariato e dei servizi tecnici.
Ben altro rilievo ha la successiva delibera del 7 luglio. Come sappiamo, il Parlamento vi stabilisce di tenere le sedute plenarie a Strasburgo, senza porre limiti di tempo e senza riferirsi al calendario dei lavori di un periodo definito. Prende, inoltre, due decisioni rispetto a materie che non figuravano nella delibera precedente: far svolgere generalmente a Bruxelles le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici e adottare misure per il funzionamento del segretariato e dei servizi tecnici. Insomma, si può escludere con serenità che le due risoluzioni abbiano contenuti anche solo parzialmente coincidenti. La dedotta preclusione, perciò, non sussiste.
Aggiungo che la vostra giurisprudenza corrobora questa soluzione. Nella sentenza 31 marzo 1971 in causa 22/70, già citata, questa Corte ritenne che una delibera del Consiglio non potesse essere considerata «come una semplice conferma di deliberazioni precedenti» (nel qual caso l'impugnazione sarebbe stata tardiva), giacché un regolamento adottato «medio tempore» dal Consiglio aveva modificato in modo radicale la materia (v. ivi, punto 66 della motivazione). Si trattava in quel caso di ripartire le competenze fra comunità e Stati membri per quanto riguarda i negoziati sul tema dei trasporti.
8.
Ma la difesa del Parlamento contesta la ricevibilità del ricorso anche sotto un angolo diverso: l'atto impugnato — essa afferma — produce effetti che incidono solo sulla sfera amministrativa di quell'istituzione e tale carattere lo rende insuscettibile di impugnativa.
Il principio invocato è esatto. Gli atti di una istituzione che dispiegano conseguenze giuridiche unicamente all'interno di essa non sono impugnabili. La nostra Corte si è più volte pronunciata in questo senso. Ricordo la sentenza 12 febbraio 1960 nelle cause riunite 16, 17 e 18/59, Geitling e.a./Alta Autorità (Raccolta 1960, p. 43, in particolare p. 62). Vi si esclude l'impugnabilità della disposizione attaccata perchè, essendo priva di efficacia obbligatoria per i suoi destinatari e inidonea a vincolare l'Alta Autorità nel futuro adempimento dei suoi compiti, i richiedenti non potevano risultarne pregiudicati. Vi si dichiara altresì che la disposizione «non detta alcuna regola atta a produrre un qualsiasi effetto giuridico ... (trattandosi) di un semplice provvedimento interno». Se dunque la delibera in esame appartenesse alla categoria degli atti meramente interni, l'eccezione di irricevibilità dovrebbe essere accolta.
E tuttavia proprio di tale appartenenza si può dubitare. Guardando ai suoi fini, l'atto impugnato rientra fra quelli, cosiddetti di auto-organizzazione, con cui ogni ente disciplina la propria struttura interna e la propria attività. Per il momento non mi domando se esso resti nell'ambito dei poteri appunto auto-organizzatorii dell'istituzione convenuta o se ne esorbiti, così incorrendo nel vizio di incompetenza. Mi limito ad un diverso rilievo. Che gli atti di auto-organizzazione producano solo effetti interni, cioè circoscritti alla sfera amministrativa dell'organo da cui sono emanati, è la regola. Come sempre, tuttavia, la regola conosce eccezioni. È dunque possibile e di fatto non è raro che da essi scaturiscano anche effetti esterni, col rischio di compromettere gli interessi di altri soggetti. Di questi atti aventi efficacia sia interna che esterna fornisce un esempio la sentenza pronunciata in via pregiudiziale dalla nostra Corte il 15 settembre 1981 nella causa 208/80, Lord Bruce of Donin-gton/Aspden (Raccolta 1981, p. 2205). Ci si chiedeva allora se le autorità nazionali fossero vincolate dalla decisione che il Parlamento aveva assunto, nell'ambito dei provvedimenti di organizzazione interna, di rimborsare ai propri membri in modo forfettario le spese di viaggio e di soggiorno. La Corte optò per l'affermativa, negando agli Stati membri la facoltà di assoggettare ad oneri fiscali gli eventuali proventi di cui fruissero i parlamentari europei in ragione del loro mandato (v. punti da 17 a 22 della motivazione). Applicato tale principo alla fatispecie, si deve ritenere che la nostra delibera, pur essendo diretta a fini di auto-organizzazione, potrebbe produrre effetti esterni suscettibili di recar danno ad altri soggetti e quindi anche agli Stati membri. Tanto basta, mi sembra, per far considerare infondata l'eccezione in esame.
Detto ciò, non ritengo di dover ora sviluppare l'indagine sull'effettiva natura della delibera impugnata, per stabilire se essa esaurisca i suoi effetti nell'ambito dell'istituzione o ne dispieghi anche al di fuori. Tale accertamento è infatti strettamente connesso con quello riguardante la pretesa incompetenza che vizierebbe la stessa delibera. Si tratta di due facce della stessa medaglia. Ma la medaglia attiene essenzialmente al merito ed è all'esame del merito che ne rinvio l'analisi.
9.
Altro, comunque, è l'argomento principale con cui la difesa dell'istituzione convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso facendo leva sulla natura dell'atto impugnato. Esso muove da un dato indiscutibile: la delibera 7 luglio 1981 — si dice — concerne l'organizzazione dei lavori dell'Assemblea e pertanto investe unitariamente l'attività di quest'ultima, senza distinguere fra le varie competenze attribuitele da ciascuno dei tre Trattati. Ebbene — si aggiunge — un atto avente caratteristiche siffatte non può ridursi alla nozione di «deliberazione dell'Assemblea» quale emerge dall'articolo 38 del Trattato CECA. Non è pertanto impugnabile. Alla base della tesi sta, da un lato, la constatazione che nè il Trattato CEE né quello Euratom contemplano, almeno in forma espressa, l'impugnazione degli atti del Parlamento e, dall'altro, l'idea che l'articolo 38 del Trattato CECA consente solo l'impugnativa delle delibere aventi per oggetto materie interne al suo campo d'applicazione. Partendo da tali premesse, si dovrebbe evidentemente escludere anche l'impugnabi-lità delle delibere riguardanti materie comuni ai tre Trattati come, ad esempio, quelle che ineriscono all'organizzazione e al funzionamento delle istituzioni.
Di un fatto non si può dubitare. La lettura così data dell'articolo 38 è fortemente riduttiva e, stando ad essa, sono ben pochi gli atti emanati dal Parlamento quale organo CECA che risultino impugnabili. Esclusi quelli privi di effetti obbligatori (ciò che già riduce di molto il campo, trattandosi nel nostro caso di un Parlamento la cui funzione è essenzialmente di controllo: v. l'articolo 20 del Trattato CECA), restano tre categorie di atti: a) la mozione di censura contro l'Alta Autorità di cui all'articolo 24 CECA; b) le delibere in materia di bilancio adottate sulla base dell'articolo 78 CECA, nel testo introdotto dal Trattato22 luglio 1975 concernente la modifica di «talune disposizioni finanziari dei trattati che istituiscono le Comunità europee e del trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee»; c) le delibere con cui l'Assemblea approva, a norma dell'articolo 95 CECA e nel quadrò del procedimento noto come «piccola revisione», le modifiche del Trattato proposte dall'Alta Autorità e dal Consiglio, e rimesse poi al parere della Corte.
Un Parlamento, quindi, praticamente immune da sindacato? No. L'interpretazione della convenuta non può essere accolta per una serie di rilievi. Il primo, di carattere generale, riguarda la natura dell'atto. Come sappiamo, il Parlamento lo ha posto in essere per definire le modalità del proprio funzionamento, quanto ai luoghi di riunione e quanto al personale e ai sussidi tecnici necessari. Ma allora è certamente impossibile frazionarne il contenuto, distinguendo fra le competenze che i tre Trattati riservano all'istituzione, e poi, compiuto questo problematico smembramento, riconoscere che gli atti da esso risultanti sono assoggettabili a impugnativa ex articolo 38 CECA soltanto nei limiti in cui li si può riferire alle competenze fondate sul detto Trattato. Una operazione del genere, concepibile forse in linea astratta (ma anche di ciò si può dubitare), appare aberrante sul terreno pratico, giacché l'Assemblea è unica e, ovviamente, non può che funzionare secondo modalità unitarie indipendentemente dalla matrice CECA, CEE o Euratom delle proprie competenze.
Ciò, del resto, trova conferma nel genere di regolamento interno che l'organo convenuto ha posto in essere. Il potere di au-todisciplinarsi è attribuito all'Assemblea da distinte disposizioni dei tre Trattati, l'articolo 25 CECA, l'articolo 142 CEE e l'articolo 112 Euratom, aventi tutte il medesimo contenuto. Sulla base di queste norme, l'Assemblea si è data un regolamento unico, che si applica all'attività da essa svolta nel quadro CECA (solo l'articolo 31 si riferisce in modo esclusivo a una competenza basata su tale Trattato) come nel quadro CEE ed Euratom.
La difesa del Parlamento non nega che questa è la situazione. Anzi la riconosce come vera; ma ne trae argomento per sostenere che gli atti, inerenti al funzionamento dell'istituzione e in quanto tali comuni a CECA, CEE ed Euratom, non sono impugnabili ai sensi dell'articolo 38. L'articolo 38, dunque, dovrebbe essere letto restrittivamente, escludendo dal suo campo di applicazione le delibere del Parlamento riferibili anche, ma non in via esclusiva, a competenze CECA. Io credo invece che il ragionamento vada invertito: è proprio la natura indivisibile dell'atto che induce a considerarlo impugnabile. Giungo a questa conclusione sulla base di diversi argomenti.
Occorre innanzi tutto definire la portata dell'articolo 38 CECA, indipendentemente dai successivi Trattati CEE ed Euratom, nonché della Convenzione 25 marzo 1957 relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee. Mi riferisco, naturalmente, alla parte in cui il primo dispone che: «La Corte può annullare, a istanza d'uno Stato membro o dell'Alta Autorità, le deliberazioni dell'Assemblea ...». Non si può seriamente dubitare che tale formula alluda anche alle delibere con cui l'istituzione disciplina il proprio funzionamento (beninteso sempre nella misura in cui esse siano idonee a produrre effetti esterni). Mi fanno propendere per questa tesi l'assoluta chiarezza del testo e, a tener conto degli interessi tutelati dalla norma, l'irrazionalità dell'assetto che si avrebbe escludendo dall'ambito degli atti impugnabili le delibere concernenti il funzionamento dell'Assemblea. Motivi seri, che militino a favore di tale esclusione o la rendano plausibile, non esistono. Al contrario, l'esigenza di garantire l'osservanza del diritto, riconosciuta nell'articolo 31 del Trattato CECA («La Corte assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato e dei regolamenti d'esecuzione»), e ribadita con identica formula nei Trattati CEE (articolo 164) ed Euratom (articolo 136), consiglia di far propria l'interpretazione non restrittiva.
Se ciò è vero, per dar ragione all'organo convenuto, si dovrebbe postulare, come del resto esso fa, che la portata dell'arti-colo 38 CECA sia stata ridotta col sopravvenire dei Trattati CEE ed Euratom. Ricordo che questi ultimi non prevedono, almeno espressamente, l'impugnabilità degli atti del Parlamento. Tale lacuna indurrebbe a ritenere esenti da censura, oltre agli atti che si riferiscono esclusivamente a competenze basate sui Trattati CEE ed Euratom, gli atti che hanno per oggetto competenze comuni, tra cui quelli incidenti sulla struttura e sul funzionamento dell'istituzione. L'assunto, tuttavia, non resiste alla critica. Precise indicazioni testuali depongono in senso contrario.
Alludo in primo luogo all'articolo 232 CEE, che al paragrafo 1 così stabilisce: «Le disposizioni del presente trattato non modificano quelle del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare per quanto riguarda i diritti e gli obblighi degli Stati membri, i poteri delle istituzioni di tale Comunità e le norme sancite da tale trattato per il funzionamento del mercato comune del carbone e dell'acciaio». Ora, è chiaro che, escludendo l'impugnabilità delle delibere concernenti il funzionamento dell'istituzione, vengono ad essere ridotti due ordini di poteri: da un lato, quelli degli Stati membri e dell'Alta Autorità, a cui è sottratta una forma di tutela giurisdizionale, dall'altro, quelli della Corte di giustizia, che si vede privata del controllo sulla legittimità di atti spesso importanti. Tali conseguenze contrastano apertamente con la norma in esame il cui scopo sta proprio nell'evitare che l'avvento dei due nuovi Trattati ed il loro inquadramento in un corpo unico alterino le situazioni giuridiche attribuite dal Trattato CECA alle istituzioni ed agli Stati. Valutando in base al criterio dell'articolo 232 CEE i problemi posti dalla sopravvenienza di nuove norme e dalla necessità di coordinarle con quelle precedenti, si deve dunque ritenere che i Trattati CEE ed Euratom non abbiano modificato l'articolo 38, per lo meno quanto all'identificazione degli atti impugnabili.
Sulla stessa linea si muove l'articolo 30 del Trattato 8 aprile 1965, che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee. Esso afferma: «Le disposizioni dei trattati che istituiscono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica relative alla competenza della Corte di giustizia e all'esercizio di tale competenza, sono applicabili alle disposizioni del presente trattato ..., ad eccezione di quelle che rivestono la forma di modifiche di articoli del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio per le quali restano applicabili le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea del cabone e dell'acciaio». La norma è palesemente ispirata all'esigenza che, come or ora si è visto, vuol soddisfare l'articolo 232 CEE: lasciare inalterate le competenze attribuite alla Corte di giustizia dal Trattato CECA, escludendo che su di esse incida la fusione degli esecutivi, così come nessuna incidenza aveva avuto la creazione delle nuove Comunità e la contestuale unificazione delle Assemblee e delle Corti.
Possiamo quindi concludere nel senso che le norme pattizie sopravvenute non hanno modificato l'articolo 38 del Trattato CECA. Identica opinione fu, del resto, espressa dall'avvocato generale Reischl nelle conclusioni pronunciate in causa 66/76, CFDT/Consiglio (Raccolta 1977, p. 311, in particolare p. 313). Rimane così confermato che la disposizione in esame prevede ancor oggi l'im-pugnabilità degli atti del Parlamento, compresi quelli attinenti al funzionamento dell'organo.
Per puntellare la propria lettura dell'articolo, 38, l'istituzione convenuta porta poi un argomento fondato sulla presunta_volontà effettiva delle parti contraenti, quasi adombrando una prevalenza di quest'ultima sui testi dei Trattati. Viene fatto osservare (memoria in data 22. 2. 1982, p. 13) che i Trattati CEE ed Euratom — i quali non contemplano, almeno espressamente, l'impugnabilità degli atti del Parlamento — sono intervenuti dopo il Trattato CECA e perciò esprimono il più recente punto di vista degli Stati in tema di controllo giurisdizionale sull'attività di quell'istituzione. Tenuto conto di tale orientamento, sarebbe ragionevole interpretare l'articolo 38 in senso riduttivo. Ma anche questa tesi va respinta: essa trova un ostacolo insuperabile nel chiaro disposto dell'articolo 232 CEE. Ritengo infatti che, in sede di interpretazione, ad un elemento soggettivo com'è quello invocato dalla difesa del Parlamento si possa ricorrere solo quando i testi siano ambigui. E nella specie di ambiguità non c'è l'ombra.
In ogni caso, all'interpretazione qui accolta dell'articolo 38 offre sostegno la giurisprudenza della nostra Corte. Come sappiamo, nella sentenza 15 settembre 1981, Lord Bruce of Donington/Aspden, già citata, la Corte esaminò le norme emanate dal Parlamento per disciplinare il rimborso delle spese e delle indennità ai propri membri. Benché il dispositivo si riferisca genericamente al «diritto comunitario», la motivazione prende in esame l'atto organizzatorio che regolava il pagamento delle spese di viaggio e di soggiorno (ivi, punto 15). Riguardando il funzionamento dell'istituzione, tale atto esprimeva evidentemente competenze attribuite all'Assemblea da tutti e tre i Trattati; era cioè un tipico esempio di atto «comune». Ora, il Trattato CECA attribuisce alla Corte il controllo pregiudiziale di validità (non, quindi, esteso anche all'interpretazione) sui soli atti dell'Alta Autorità e del Consiglio (articolo 41 CECA). Per contro, il Trattato CEE le affida la competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale «sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità» (articolo 177, primo comma, lettera b), e perciò anche degli atti posti in essere dal Parlamento. Quando si tratta di atti del Parlamento che, per riferirsi al funzionamento dell'organo, siano «comuni» ai tre Trattati, emerge, in termini capovolti, lo stesso problema ermeneutico posto dall'articolo 38 CECA.
In questi casi, infatti, l'interprete si trova dinanzi a una alternativa molto secca: o riconoscere una portata ampia all'articolo 177, comprendendovi gli atti «comuni» nel senso dianzi chiarito, o escludere del tutto quella categoria di atti dal controllo giurisdizionale in via pregiudiziale. Ricordo che già nella causa 101/63, Wagner/Fohrmann e Krier (sentenza 12 maggio 1964, Raccolta 1964, p. 381), la Corte ebbe ad affrontare un problema simile: se essa fosse, cioè, competente a decidere in via pregiudiziale sulle questioni deferitele ex articolo 177 CEE per la parte in cui riguardavano l'interpretazione del Trattato CECA. I giudici risolsero il caso senza prendere posizione sul punto; e neppure l'avvocato generale manifestò una chiara opinione. Con la sentenza nel caso Lord Bruce Donington, invece, la Corte optò se pure in termini non del tutto espliciti per una interpretazione estensiva dell'articolo 177.
Questo orientamento sviluppa un'affermazione di carattere generale fatta nella già citata sentenza 31 marzo 1971 in causa 22/70, Commissione/Consiglio. I giudici erano chiamati a decidere se, in forza dell'articolo 173 CEE, gli Stati membri e le istituzioni possano impugnare solo gli atti con effetti vincolanti indicati nell'articolo 189 CEE oppure «qualisasi provvediemento adottato dalle istituzioni (indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma) che miri a produrre effetti giuridici» (v. punto 38/43 della motivazione); ed essi imboccarono quest'ultima strada che postula una interpretazione estensiva dell'articolo 173 CEE.
È un indirizzo che, a mio parere, va condiviso. Al suo fondamento — vai la pena ripeterlo — sta l'esigenza di assicurare, compatibilmente col disposto dei Trattati, il più ampio e penetrante controllo giurisdizionale sulle legalità degli atti delle istituzioni comunitarie. Nel caso del Parlamento, questa esigenza è oggi più evidente che in passato perchè, grazie alla sua nuova rappresentatività, esso ha un peso maggiore e presumibilmente destinato ad accrescersi. In una lettera a Benjamin Franklin, Andrew Jackson scrisse che «nell'invidia tra le corti giudiziarie, il presidente e il Congresso risiede la garanzia delle nostre libertà». L'invidia, qui, non è il basso moto dell'animo che la morale comune condanna: è il propellente del sistema di controlli e contrappesi su cui si reggono le democrazie pluraliste col loro catalogo di diritti fondamentali. Se mi è consentito l'ardire, io vi invito a nutrire questo sentimento.
10.
L'articolo 38 CECA, dunque, fonda la competenza di questa Corte a conoscere del presente ricorso. Necessario a tal fine, esso è anche sufficiente. Non occorre perciò prendere posizione sulla tesi che vorrebbe giustificare quella competenza, anche in base all'articolo 173 CEE, interpretandolo estensivamente. Del resto, il ricorrente l'ha prospettata in subordine.
11.
Passo all'esame del merito. La difesa del Granducato deduce che la risoluzione 7 luglio 1981, concernente «la sede delle istituzioni della Comunità europea, e in particolare del Parlamento europeo», sarebbe inficiata dai vizi di incompetenza e di violazione delle forme essenziali: da un lato — si dice — i tre Trattati prevedono che a decidere sulla sede delle istituzioni siano i Governi degli Stati membri; dall'altro — si aggiunge — il procedimento di approvazione della delibera ha avuto luogo senza che fosse consultata la commissione giuridica. Com'è noto, la cognizione di entrambe le cause di invalidità spetta alla Corte in base all'ultimo comma dell'articolo 38 CECA che, riferendosi alle istanze di annullamento delle deliberazioni dell'Assemblea, stabilisce: «Soltanto le motivazioni fondate su incompetenza o su violazione di forme essenziali possono essere addotte a sostegno di tale ricorso».
Anzitutto, la violazione delle forme essenziali. A mio parere, la mancata consultazione della commissione giuridica non ha inciso sulla validità della delibara impugnata. Ricordo che, disciplinando la propria attività come gli consentono gli articoli 25 CECA, 142 CEE, 112 Euratom, il Parlamento ha attribuito alle commissioni il compito di esaminare le questioni loro sottoposte dall'Assemblea. Il regolamento, è vero, parla di competenza «ratione materiae» delle diverse commissioni e ipotizza conflitti di competenza fra le stesse; mi sembra, tuttavia, da escludere che l'esecuzione delle rispettive norme abbia rilevanza esterna. Su questo piano l'ultima parola spetta sicuramente all'organo convenuto le cui scelte, ispirate come sono a valutazioni ampiamente discrezionali, non sembrano assoggettabili a controllo da parte del giudice. D'altronde, nel nostro caso venne sentita la commissione politica che fu ritenuta la più indonea ad esaminare la localizzazione e l'organizzazione delle attività parlamentari. Con buoni motivi, se è vero che il tema «sede» ha valenze di natura prevalentemente, se non proprio esclusivamente, politica.
12.
E vengo al vizio di incompetenza. Sostiene il ricorrente che, adottando la risoluzione 7 luglio 1981, il Parlamento si sarebbe sostituito ai Governi degli Stati membri nell'esercizio dei poteri a questi riservati in fatto di scelta della sede delle istituzioni.
Per verificare se, ed eventualmente entro quali limiti, detta censura sia fondata, è in primo luogo necessario ricostruire le varie intese che dal 1952 ad oggi sono state raggiunte fra i Governi in tema di localizzazione delle istituzioni e dei loro servizi. Successivamente si dovrà analizzare il contenuto della risoluzione 7 luglio 1981 e ci si chiederà se essa sia o no conforme alle intese medesime.
Due punti, però, vanno sin d'ora chiariti. Si è detto che i tre Trattati riservano agli Stati il potere di decidere sulla sede delle istituzioni. Le norme relative sono gli articoli 77 CECA, 216 CEE e 189 Euratom, su cui già in precedenza mi sono soffermato. Esse parlano tutte di «sede delle istituzioni» senza distinguere fra sede provvisoria e sede definitiva. Ci si può dunque domandare se agli Stati spetti in via esclusiva anche il potere di fissare le sedi provvisorie. Ritengo senz'altro di sì. Depone, anzitutto, in tal senso proprio la formula che ho citato: se le varie norme usano il termine «sede» e non lo qualificano, è altamente probabile che ad oggetto della loro previsione vogliano assumere entrambe le ipotesi. E la probabilità diventa certezza ove all'argomento letterale si aggiunga un argomento «a contrario». Interpretata restrittivamente, la riserva si affievolirebbe: attraverso decisioni presentate come interinali e quindi nominalmente subordinate ad un futuro e definitivo accordo fra i Governi, le istituzioni finirebbero di fatto col sottrarre a questi ultimi una competenza che è loro assegnata dai Trattati. E ciò sarebbe evidentemente in contrasto col chiarissimo scopo delle norme: escludere gli organi comunitari da ogni facoltà che abbia per oggetto la scelta delle sedi.
Le disposizioni anzidette sollevano poi un secondo interrogativo: che cosa si debba intendere per «sede» di una istituzione. Osservo che talune fonti parlano di «luoghi provvisori di lavoro»: così, ad esempio, fa l'articolo 1 della «Decisione dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità», il cui testo prevede: «Lussemburgo, Bruxelles e Strasburgo continuano ad essere i luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni delle Comunità» (corsivo mio). La risoluzione del Parlamento, d'altra parte, sottolinea ripetutamente e avanzando motivi funzionali la necessità di un «luogo di lavoro unico» (v. specialmente punto 2 della risoluzione). A mio parere, fra sede e luogo di lavoro c'è assoluta identità; non esiste lingua comunitaria in cui per sede (siège, seat, Sitz, Zetel) non si intenda il luogo ove un ente ha i propri uffici e di norma esercita la propria attività. È probabile che la citata decisione dei Governi parli di «luogo ... di lavoro» perché la scelta da essa operata era dichiaratamente provvisoria e, in una prospettiva del genere, la parola «luogo» appariva meno vincolante della parola «sede». Del resto, nel preambolo della stessa decisione si precisa che questa scelta fa «salva l'applicazione degli articoli 77 del Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, 216 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, 189 del Trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica». Come non dedurne che la decisione afferiva alla sede, pur senza risolvere il problema di fondo e così serbare intatta la competenza dei Governi?
13.
Superati questi scogli definitori, cercherò di ricostruire la portata delle intese raggiunte fra i Governi rispetto alla sede del Parlamento e la prassi instauratasi nella materia.
In una conferenza stampa tenuta il 24 e il 25 luglio 1952 contestualmente all'entrata in vigore del Trattato CECA, i Ministri degli esteri dei sei Stati dichiararono che «l'Alta Autorità e la Corte di giustizia (avrebbero iniziato) i loro lavori a Lussemburgo e che l'Assemblea (avrebbe tenuto) la sua prima sessione a Strasburgo». Aggiunsero poi che la scelta definitiva della sede sarebbe stata adottata alla luce dei negoziati da intraprendersi sullo statuto della Saar (v. allegato n. 1 alla memoria difensiva del Parlamento del 14. 10. 1981). A seguito di tale decisione, le riunioni dell'Assemblea comune CECA hanno non solo cominciato ma anche continuato, salve rarissime eccezioni, ad aver luogo in Strasburgo; dal canto suo, il Segretariato generale avviò la propria attività a Lussemburgo, perché qui si riuniva il Consiglio e qui si era insediata l'Alta Autorità con i propri servizi. La situazione così descritta rimase invariata sino all'entrata in vigore dei Trattati di Roma.
La seconda tappa si apre il 7 gennaio 1958. Convenuti a Parigi, i Ministri degli esteri degli Stati firmatari si accordarono per «riunire nello stesso luogo l'insieme delle organizzazioni europee dei sei paesi, non appena questa concentrazione fosse divenuta effettivamente realizzabile e in conformità alle disposizioni dei Trattati. Al fine di procedere alla scelta della sede, (decidevano) di riunirsi di nuovo entro il 1° giugno 1958». Nella stessa occasione essi stabilirono che «Frattanto le Commissioni (si sarebbero riunite) su convocazione dei loro Presidenti». Inoltre, «Tenuto conto del fatto che nessuna sede, definitiva o provvisoria, (era) stata fissata, i Governi (raccomandarono) alle Commissioni di tenere le loro riunioni a Val Duchesse (Bruxelles) o a Lussemburgo, per ragioni di ordine pratico e di comodità materiali». I ministri decisero infine che «L'Assemblea si riunirà a Strasburgo» (v. comunicato stampa della conferenza di Parigi dei Ministri degli esteri, datato 7 gennaio 1958, allegato 2 alla memoria difensiva del Parlamento del 14. 10. 1981).
Il comunicato stampa che ho sin qui riportato reca il titolo significativo di «siège» e documenta che tra i Governi dei sei paesi fu raggiunta un'intesa abbastanza dettagliata sulla localizzazione dell'attività del Parlamento. Essa prevedeva esplicitamente che l'Assemblea si sarebbe riunita a Strasburgo. Su questo punto, dunque, si registra un consolidamento dell'indicazione fornita dai Ministri degli esteri nella conferenza 24-25 luglio 1952: allora ci si era limitati a dire che l'Assemblea avrebbe tenuto la sua «prima sessione» a Strasburgo; ora si afferma che essa si riunirà nella stessa città senza porre alcun limite di tempo. È d'altronde un fatto che la nuova intesa rispecchia la prassi formatasi negli anni precedenti sulla base della cauta (o solo allusiva) indicazione del 1952. Aggiungo che nella stessa conferenza ministeriale del 1958 venne presa in considerazione anche l'attività delle commissioni; ad esse, peraltro, non si fece che «raccomandare» di riunirsi a Bruxelles o a Lussemburgo.
A seguito di tutte queste intese, l'Assemblea continuò a tenere le sue sessioni a Strasburgo, mentre il segretariato continuò ad operare nella capitale del Granducato. Per quanto riguarda le riunioni delle commissioni parlamentari, si andò radicando la prassi di svolgerle soprattutto a Bruxelles, ove si erano installati gli esecutivi CEE ed Euratom.
C'è da chiedersi a questo punto quale valore possiedano le intese intergovernative che ho ricordato. La risposta suppone una premessa: in materia di sedi istituzionali e in base ad un'espressa riserva di competenza prevista dai Trattati, gli Stati operano fuori del quadro comunitario e sono quindi soggetti alle regole tradizionali che disciplinano la stipulazione degli accordi. Detto ciò, non mi pare che le intese si configurino come accordi in forma semplificata e cioè tali da entrare in vigore senza bisogno di ratifica, con la sottoscrizione dei plenipotenziari. A mio avviso, esse sono prive di carattere giuridico. Induce a propendere per quest'ipotesi soprattutto la circostanza che il loro contenuto risulta solo da comunicati stampa: una forma del genere, infatti, fa seriamente dubitare che le parti intendano assumere precisi obblighi giuridici.
14.
La localizzazione del Parlamento — è la terza tappa — venne ulteriormente definita sette anni più tardi, nel quadro dei negoziati per l'istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica delle Comunità europee. L'accordo raggiunto alla loro conclusione (8 aprile 1965) prevede infatti, nell'articolo 37, che «Salva restando l'applicazione» degli articoli 77 CECA, 216 CEE, 189 Euratom e 1 del protocollo sullo statuto della Banca europea per gli investimenti (che, al secondo comma, recita: «La sede della Banca è fissata di comune accordo dai Governi degli Stati membri»), «i rappresentanti dei governi degli Stati membri adottano di comune accordo le disposizioni necessarie alla risoluzione di taluni problemi particolari del Granducato del Lussemburgo, conseguenti all'istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica delle Comunità europee». Al secondo ed ultimo comma lo stesso articolo aggiunge: «La decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri entrerà in vigore alla data dell'entrata in vigore del presente Trattato».
Sulla base (ma, come vedremo, non solo sulla base) della norma citata, i rappresentanti dei Governi degli Stati membri adottarono contestualmente al Trattato sulla fusione degli esecutivi una decisione di 13 articoli «relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità». Come precisa il preambolo, nell'assumere tale decisione, le parti contraenti riconobbero che all'atto della fusione degli esecutivi ed «allo scopo di risolvere taluni problemi particolari del Granducato del Lussemburgo» (constato per inciso che questa formula riproduce, pressoché alla lettera, l'articolo 37 delľaccordo-base), conveniva «fissare a Lussemburgo i luoghi provvisori di lavoro di talune istituzioni e di taluni servizi».
Le norme della decisione concernenti in qualche modo l'attività del Parlamento sono essenzialmente gli articoli 1, 4 e 12. Tra di essi, il più esplicito agli effetti che qui interessano è l'articolo 4. Vi si dispone: «Il segretariato generale del Parlamento europeo ed i relativi servizi rimangono installati a Lussemburgo». Noto subito che analoga prescrizione non si rinviene nelle intese del 1952 e del 1958. A partire dal 1958, comunque, la prassi era stata appunto in questo senso; e ciò spiega perché sia stata usata la formula «rimangono installati». L'articolo 1, invece, ha portata generale riferendosi ai luoghi provvisori di lavoro di tutti gli organi comunitari, ivi compreso il Parlamento; esso prevede che «Lussemburgo, Bruxelles e Strasburgo continuano ad essere i luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni delle Comunità». La norma va letta per relationem, cioè con riferimento alle precedenti intese tra Governi che, per quanto qui interessa, indicavano Strasburgo come luogo delle sessioni plenarie. Che la decisione sia da interpretare alla luce delle intese emerge poi ancora più chiaramente dall'articolo 12. Vi si stabilisce: «Fatte salve le precedenti disposizioni, la presente decisione non reca pregiudizio ai luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni e dei servizi delle Comunità europee quali risultano da precedenti decisioni dei governi, nonché al raggruppaménto dei servizi conseguente all'istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica».
Possiamo quindi concludere nel senso che le intese del 1958 hanno acquisito il carattere vincolante di cui non erano inizialmente dotate per il rinvio che ad esse fa la decisione del 1965.
15.
Di questa decisione, tuttavia, la difesa del Parlamento tende ad accreditare un'interpretazione riduttiva accentuandone il legame con l'articolo 37 del Trattato sulla fusione degli esecutivi. Tale connessione, infatti, escluderebbe che nell'adottarla gli Stati membri abbiano esplicato la competenza a scegliere la sede delle istituzioni qual'è prevista nei Trattati di Parigi e di Roma: ed è ovvio che una decisione sciolta dai Trattati non vincolerebbe l'organo convenuto (v. memoria del Parlamento depositata il 23. 2. 1982, p. 28). Ma sono molte le considerazioni che impediscono di aderire alla tesi così riassunta.
È assai discutibile in primo luogo che il contenuto della decisione controversa non sia conforme all'articolo 37. Come sappiamo, quest'ultima norma prevede che i rappresentanti dei Governi adotteranno «le disposizioni necessarie per la risoluzione di taluni problemi particolari del Granducato del Lussemburgo». Ebbene, tutti gli articoli della decisione (eccettuato il 13 che ha carattere procedurale e riguarda il momento della sua entrata in vigore) toccano, per intero o in parte, specifici interessi lussemburghesi. Qualche disposto, è vero, prende in considerazione gli interessi di altri paesi: così l'articolo 1, che menziona Bruxelles e Strasburgo (oltre a Lussemburgo) come luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni comunitarie, e l'articolo 6, che indica Bruxelles (ancora una volta oltre a Lussemburgo) come luogo di riunione del Comitato monetario. A ben guardare, però, anch'essi non fanno che precisare meglio, evidentemente con un occhio di riguardo agli interessi contrapposti, la posizione lussemburghese.
Ammettiamo, comunque, che la decisione superi i limiti posti dall'articolo 37; non per questo la si potrebbe considerare viziata di inosservanza della presunta delega e, di conseguenza, tale da non vincolare il Parlamento. A mio avviso, infatti, essa trova la sua base giuridica non tanto e non solo nell'articolo 37, quanto negli articoli 77 CECA, 216 CEE e, per ciò che riguarda la sede della BEI a cui si riferisce l'articolo 5, nell'articolo 1 del protocollo relativo a detto ente. Parlare di una vera e propria delega e, da qui, postulare il mancato rispetto della medesima, non mi sembra dunque possibile La difesa del Parlamento dissente. L'articolo 37 — essa osserva — esordisce con la formula: «Salva restando l'applicazione degli articoli» 77 CECA, 216 CEE, 189 Euratom e 1 del protocollo BEI: ed è proprio questa riserva ad escludere che, adottando la decisione in esame, i Governi abbiano esercitato i poteri loro attribuiti dalle fonti primarie.
Ma non è così. Io penso che la riserva (poi ripresa nel preambolo della decisione) si spieghi in modo molto più semplice e razionale: introducendola, gli Stati interessati hanno solo voluto precisare che le scelte a cui si apprestavano avrebbero avuto natura provvisoria e che pertanto restava intatta la loro possibilità di decidere sulle sedi istituzionali a titolo definitivo e in maniera eventualmente diversa. Non è giuocando sulla riserva, quindi, che può giungersi a negare il rap- -porto tra decisione del 1965 e competenza dei Governi fondata direttamente sui Trattati di Parigi e di Roma. Né contro questo rapporto si può addurre il rilievo che la decisione vuol solo determinare (peraltro parzialmente) i luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni. Abbiamo già detto che le norme dei Trattati non si limitano a contemplare le sedi definitive; anche i detti luoghi sono oggetto della loro previsione.
Non credo infine che per avvalorare la tesi del Parlamento sia lecito far leva sulla forma rivestita dalla decisione. Perché la forma? Perché mentre il Trattato sulla fusione degli esecutivi entra in vigore seguendo la procedura della ratifica (cfr. il relativo articolo 38), la decisione emerge alla superficie del diritto con modalità diverse: l'articolo 37, secondo comma, del Trattato sulla fusione prevede infatti che «La decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri entrerà in vigore alla data dell'entrata in vigore del presente Trattato» e un'identica prescrizione si ritrova nell'articolo 13 della decisione stessa. Questo legame tra decisione e Trattato rafforzerebbe l'impressione che la prima sia subordinata al secondo e porterebbe, ancora una volta, ad escludere che, adottando la prima, i governi abbiano esercitato un potere derivante in modo diretto dai Trattati CECA, CEE ed Euratom.
Ma l'argomento è fragile. Dalla procedura prevista per l'entrata in vigore della decisione si può desumere soltanto che essa ha natura di accordo in forma semplificata, cioè tale da acquisire efficacia con la sottoscrizione dei plenipotenziari, senza bisogno di ratifica. Il nesso che le norme su ricordate istituiscono tra le due fonti ha dunque un significato ridotto: implica unicamente che il procedimento di formazione della decisione si è perfezionato con la firma e che l'efficacia della stessa è condizionata, per evidenti esigenze di coordinamento, all'entrata in vigore del Trattato sulla fusione.
16.
Esaminiamo ora in quali luoghi il Parlamento ha svolto la sua attività nel periodo che va dall'aprile 1965, data della decisione di cui mi sono or ora occupato e la quarta tappa della nostra vicenda: quel marzo 1981 in cui i capi di Stato e di Governo dei paesi membri, riuniti a Maastricht nell'ambito del Consiglio europeo, presero posizione sulla sede delle istituzioni.
Ancora per due anni le sessioni vennero tenute a Strasburgo. Fu solo il 19 luglio 1967 che, per la prima volta, questa consuetudine s'interruppe: in base a una decisione assunta dal proprio Ufficio di presidenza (doc. PE 17.995, BUR, allegato 4 alla memoria di difesa del Parlamento del 14 ottobre 1981), il Parlamento svolse una sessione di un giorno a Lussemburgo. Successivamente, le sessioni di breve durata furono generalmente tenute in quest'ultima città. Un prospetto esibito dal convenuto e non contestato (allegato 5 alla memoria difensiva 14. 10. 1981) indica che, nel periodo 1966-1978, il Parlamento convocò 87 sessioni, a Strasburgo per complessivi 409 giorni, e 57 a Lussemburgo per un insieme di 190 giorni. A un certo punto la Francia reagì: con lettera del 4 febbraio 1971, rivolta al presidente del Parlamento (v. allegato 6 all'anzidetta memoria), il Ministro degli affari esteri di quel paese espresse la preoccupazione del suo Governo. Nel 1971, per decisione dell'Ufficio di presidenza, cinque su undici sessioni dell'Assemblea sarebbero state tenute fuori di Strasburgo: un fatto — egli osservò — di demensioni troppo cospicue per poter esser imputato a circostance eccezionali. Il Ministro fece presente altresì che una simile pratica non era conforme - «né alle disposizioni dei Trattati di Parigi e di Roma, che riservano ai governi degli Stati membri la competenza a fissare la sede delle Comunità, né alle decisioni che questi governi hanno preso per definire i luoghi di lavoro provvisori delle istituzioni comunitarie». In effetti — continuò il Ministro — tali decisioni «si tratti di quella del 7 gennaio 1958 secondo cui l'Assemblea si riunirà a Strasburgo o di quella dell'aprile 1965 che, su questo punto, ha confermato la precedente, non lasciano alcun dubbio sul fatto che Strasburgo è il luogo di lavoro provvisorio dell'Assemblea, almeno per quanto concerne la tenuta delle sessioni».
L'8 marzo 1971 (v. allegato 7 alla memoria difensiva del 14. 10. 1981), il Presidente rispose al Governo francese spiegando che la decisione di indire alcune sessioni a Lussemburgo anziché a Strasburgo era stata dettata da due difficoltà pratiche: quella di trasferire di volta in volta i servizi del segretariato da Lussemburgo a Strasburgo per la durata delle sessioni e quella di conciliare il lavoro della Commissione, che per «luogo d'attività abituale ha Bruxelles», col funzionamento dell'Assemblea a Strasburgo.
Il Ministro francese degli affari esteri si rivolse nuovamente al presidente del Parlamento con lettera 26 gennaio 1973 (v. allegato 8 sempre alla memoria difensiva del 14. 10. 1981) rappresentando la preoccupazione del suo Governo per la prassi dell'Assemblea «di tenere ogni anno un certo numero delle sue sessioni a Lussemburgo»; tanto più che, secondo il calendario del 1973, e per la prima volta, alcune sessioni sarebbero state di lunga durata. Egli ribadì che una simile pratica non era conforme né ai Trattati di Parigi e di Roma, né alle decisioni prese dai Governi nel 1958 e nel 1965.
Nel 1977 si registra una presa di posizione del presidente del Consiglio dei Minstri delle Comunità. Il 22 settembre, rispondendo a una lettera inviatagli dal presidente del Parlamento per segnalare le necessità materiali poste dal funzionamento di questa istituzione in tre luoghi diversi — Strasburgo, Lussemburgo, Bruxelles — (v. allegato 9 alla citata memoria 14. 10. 1981), egli dichiarò che i Governi degli Stati membri non ravvisavano «ragioni di modificare né in diritto né in fatto le disposizioni attualmente in vigore concernenti i luoghi provvisori di lavoro dell'Assemblea»: tali luoghi «sono Strasburgo, così come Lussemburgo, dove restano installati il suo Segretariato generale e i suoi servizi». Nella stessa lettera il Presidente affermò: «Ognuno sa, d'altra parte, che le commissioni parlamentari hanno l'abitudine di riunirsi anche a Bruxelles, con il minimo di infrastrutture necessarie per garantire il funzionamento di tali riunioni» (v. allegato 10 alla citata memoria 14. 10. 1981). La posizione così espressa dal Consiglio trovò l'adesione del Governo lussemburghese, il cui presidente, con lettera 19 gennaio 1978 (v. allegato 12 alla citata memoria), asserì fra l'altro: «In base alla decisione dei rappresentanti degli Stati membri relativa ai luoghi di installazione provvisoria di alcune istituzioni in data 8 aprile 1965, questi luoghi sono Strasburgo e Lussemburgo dove restano installati il segretariato dell'Assemblea e alcuni dei suoi servizi».
Seguì, il 22 settembre 1978, una nuova protesta del Governo francese. Con lettera indirizzata al presedente del Parlamento, il Ministro degli esteri tornò a manifestare viva preoccupazione per le decisioni assunte il precedente 14 settembre dall'Ufficio di presidenza dell'Assemblea che, nel formulare il calendario del primo semestre 1979, aveva previsto lo svolgimento a Lussemburgo di un certo numero di sessioni. Ripetuto che, in base alle decisioni del 1958 e del 1965, Strasburgo è «il luogo di riunione unico dell'Assemblea», egli scrisse: «La pratica che si è progressivamente instaurata di tenere alcune sessioni di breve durata a Lussemburgo è in contraddizione con queste decisioni e non ha ricevuto in alcun momento l'avallo dei Governi» (v. allegato 15 alla citata memoria).
C'è ancora da segnalare una lettera del 10 ottobre 1978, indirizzata dal presidente del Consiglio dei Ministri delle Comunità al presidente del Parlamento, nella quale si fece presente che «i Governi degli Stati membri (consideravano) che non (era) il caso di modificare né in diritto né in fatto le disposizioni attualmente in vigore concernenti i luoghi di lavoro provvisori dell'Assemblea» (v. allegato 16 alla citata memoria).
Finalmente, nel 1979 il Parlamento fu eletto a suffragio universale diretto. Esso tenne le sue prime sessioni tra il luglio di quell'anno e il giugno 1980, a Strasburgo; tenne inoltre; fra il giugno 1980 e il febbraio 1981, quattro sessioni a Lussemburgo, ove frattanto era stato costruito un nuovo grande emiciclo. L'elezione diretta e lo straordinario aumento dei parlamentari resero più grave e pressante il problema dei luoghi di lavoro: al punto che, con memorandum del 16 settembre 1980, il Governo francese propose ai «Governi degli altri Stati membri di intraprendere senza ritardo delle conversazioni per trovare, in applicazione degli articoli 77 CECA, 216 CEE e 189 Euratom, una soluzione soddisfacente a questo problema» (v. allegato 5. al ricorso).
Anche a seguito di tale iniziativa, il 20 novembre 1980 l'organo convenuto emanò una risoluzione «sulla sede del Parlamento europeo», in cui domandava ai Governi degli Stati membri di decidere la questione entro il 15 giugno 1981, avvertendo che ove essi «non avessero assunto la loro decisione alla data summenzionata, il Parlamento non avrebbe (avuto) altra scelta che quella di adottare esso stesso le disposizioni necessarie miranti a migliorare le proprie condizioni di funzionamento» (GU C 327 del 15. 12. 1980, p. 49). Coerentemente, il 12 gennaio 1981, l'Assemblea respinse la proposta di calendario dell'Ufficio di presidenza che prevedeva, per il primo semestre del 1981, due sessioni a Lussemburgo in conformità alla prassi seguita negli ultimi anni. Poi, nella seduta plenaria del 13 marzo, approvò un diverso calendario. In base ad esso, nel periodo 23 marzo - 18 dicembre di quell'anno, le sessioni avrebbero dovuto tenersi esclusivamente a Strasburgo (v. GU C 77 del 6. 4. 1981, p. 70).
Questa decisione suscitò la reazione lussemburghese. Il 17 marzo 1981, il Ministro degli affari esteri del Granducato si rivolse per lettera al presidente del Parlamento esprimendogli la preoccupazione del suo Governo per il fatto che nessuna sessione sarebbe stata tenuta a Lussemburgo nel secondo semestre del 1981 (v. allegato 18 alla menzionata memoria del 14. 10. 1981).
Ma l'iniziativa che il Governo francese aveva preso nel settembre 1980 ebbe anche altri effetti. Il 26 e il 27 marzo 1981, riunendosi a Maastricht nel quadro del Consiglio europeo, i capi di Stato e di Governo affrontarono il problema della sede delle istituzioni. Delle conclusioni di questo incontro si ha notizia attraverso il comunicato che figura nel Bollettino delle Comunità europee n. 3 del 1981. Risulta che «I capi di Stato e di governo hanno deciso all'unanimità di confermare lo statu quo per quanto riguarda i luoghi di lavoro provvisori delle istituzioni europee» (ivi, p. 9).
Successivamente (fine giugno 1981), i disagi imposti all'Assemblea dal fatto di svolgere il suo lavoro in luoghi diversi, indussero i rappresentanti dei Governi a riunirsi in conferenza. Le conclusioni del loro incontro furono le seguenti: «1. I Governi degli Stati membri constatano che, conformemente all'articolo 216 del Trattato, la determinazione della sede delle istituzioni della Comunità appartiene alla loro competenza esclusiva. 2. La decisione dei Governi degli Stati membri__ riuniti a Maastricht il 23 e 24 marzo 1981, di mantenere lo statu quo per quanto riguarda i luoghi di lavoro provvisori, rientra nell'esercizio di questa competenza. Essa non pregiudica la fissazione della sede delle istituzioni ...» (v. allegato 7 al ricorso).
Infine, il 7 luglio 1981, cioè solo qualche giorno dopo la conferenza a cui ho accennato, il Parlamento adottò la risoluzione che è oggetto del presente giudizio.
17.
Analizzeremo tra poco il contenuto e la portata di questa risoluzione. Chiediamoci adesso, tenendo conto della prassi instaurata dopo il 1965 e delle intese raggiunte a Maastricht e nella conferenza di fine giugno 1981, se siano intervenuti fatti nuovi che abbiano in qualche misura inciso sulla localizzazione provvisoria del Parlamento, quale risulta dalla decisione del 1965 e dagli accordi precedenti (su questo punto v. ante, specialmente paragrafo 14). Dico subito che, a mio parere, la situazione giuridica non ha conosciuto modifiche. I diritti e gli obblighi degli Stati membri, da un canto, la posizione dell'organo convenuto, dall'altro, sono rimasti quelli che la detta decisione aveva con chiarezza definito.
Conviene ripetere che, in base ad essa e a una prassi ormai largamente consolidata, i servizi e l'attività del Parlamento risultano così localizzati: Strasburgo è il luogo ove si tengono le sessioni; Lussemburgo è la sede del segretariato e dei servizi; a Bruxelles il Parlamento convoca le commissioni. Rispetto a questo quadro, tra il 1965 e il 1981, la novità più significativa è rappresentata dalla scelta di Lussemburgo come luogo delle sessioni unitamente a Strasburgo. Possono questa pratica e le succesive intese del marzo e del giugno 1981 ritenersi fonti in senso tecnico-giuridico e dunque tali da localizzare a Lussemburgo una parte delle riunioni plenarie?
Come ho già avvertito, non credo che possano: e ciò per più di un motivo. Così, la prassi di tenere a Lussemburgo alcune sessioni. Io la reputo soggetta a troppi limiti perché ne derivino modifiche a una situazione giuridica fondata, com'era quella precedente, su una decisione formale. Sui principi che regolano i rapporti tra norme scritte e consuetudine non v'è uniformità d'opinioni. C'è chi dubita che per alterare il contenuto di un trattato multilaterale (così è qualificabile l'accordo del 1965) sia sufficiente che le parti contraenti osservino un contegno unanime e reiterato nel tempo. Comuque, nel caso della nostra pratica neppure tali condizioni sussistono. Basti considerare che essa durò solo tredici anni (dal 1967 al 1980) e che non tutti gli Stati interessati vi aderirono. È significativo che almeno uno Stato — la Francia — abbia indirizzato numerose proteste al presidente dell'Assemblea, sempre ribadendo che le intese di Parigi del 1958 e la decisione del 1965 indicavano soltanto Strasburgo come luogo provvisorio delle sessioni. Si ricorderanno le note del Ministro degli affari esteri francese al presidente del Parlamento in date 4 febbraio 1971, 26 gennaio 1973, 22 settembre 1978, il memorandum del Governo francese del 16 settembre 1981 e le due conformi lettere del presidente del Consiglio dei Ministri comunitario (22. 9. 1977 e 10. 10. 1978).
Né maggior efficacia modificativa può essere attribuita alle intese del marzo e del giugno 1981. In questo senso, determinante mi pare la formula quanto mai scarna («mantenimento dello statu quo») dell'intesa conclusa a Maastricht; mentre nulla le aggiunge la conferenza di fine giugno, in cui ci si limita a precisare che la decisione di Maastricht era stata adottata dai Governi nell'esercizio della competenza loro riservata dall'articolo 216 del Trattato CEE. Scarna, ho definito quella formula; ma proprio per questo avrei potuto dire anche ambigua. Anzi, volutamente ambigua. In effetti, a che cosa hanno inteso alludere i Governi parlando di «statu quo»? Agli accordi pregressi o alla pratica radicatasi più tardi? Ritengo che, mancando indicazioni, esplicite o indirette in senso contrario, Maastricht debba essere interpretata conformemente alle intese del 1965. Se i Governi avessero voluto modificare in qualche modo quegli accordi, avrebbero usato parole meno oscure o polivalenti e forse avrebbero rivestito la loro intesa di forme diverse. Non mi nascondo — dico di più, sono certo — che qualcuno dei paesi interessati si sia indotto ad accettare la formula «statu quo», persuaso che sanzionasse una innovazione rispetto al vecchio regime. Non meno certo, però, è che molti — la maggior parte — dei paesi abbiano prestato il loro assenso, convinti che la decisione del 1965 non ne sarebbe stata pregiudicata. Così stando le cose, non vedo che una, e una sola, interpretzione ragionevole : considerare le intese del 1981 confermative rispetto a quelle del 1965.
18.
È giunto il tempo di esaminare la risoluzione adottata dal Parlamento il 7 luglio 1981 (GU C 234 del 14. 9. 1981, p. 22). Al riguardo, la prima cosa da fare è passarne in rassegna i vari aspetti. Poi, tenuto conto dei risultati a cui questa indagine avrà condotto, si dovrà stabilire se, o in quale misura, essa sia compatibile con le intese raggiunte dagli Stati membri rispetto alla sede.
Riassumo brevemente il contenuto dell'atto. Il preambolo, molto ampio (si compone di ben 23 considerando), ripercorre le diverse fasi della vicenda che ha per oggetto la sede, dalla decisione del 1965 alla conferenza di Maastricht, e segnala le difficoltà obiettive che l'istituzione convenuta incontra nello svolgimento della sua attività per la mancanza di un luogo di lavoro unico. Ribadisce inoltre che gli Stati membri avrebbero, in base ai Trattati, «il potere-dovere di fissare di comune accordo la sede delle istituzioni» (cfr. il primo considerando), chiede (come la precedente risoluzione del 20. 11. 1980, già citata) «che la decisione sulla sede del Parlamento sia presa previa concertazione con il Parlamento» stesso e osserva che «tale procedura, in analogia a quella esistente tra il Parlamento europeo e il Consiglio, è giustificata dalle rilevantissime incidenze finanziarie connesse alla fissazione della sede» (cfr. il diciannovesimo considerando).
La parte conclusiva della risoluzione si articola in quattro punti: nel primo si invitano «i governi degli Stati membri a rispettare il loro impegno previsto dal trattato e a fissare ... una sede unica per gli organi della Comunità» seguendo a tal fine una procedura di concertazione; nel secondo si afferma che «concentrare le ... attività (dell'organo) in un unico luogo» è «essenziale»; nel terzo si decidono una serie di misure da adottare in via provvisoria «finché non verrà fissato definitivamente un luogo di sessione e di riunione»; nel quarto, infine, si incarica il presidente di trasmettere la risoluzione ai Governi degli Stati membri, al Consiglio, alla Commissione e alle altre istituzioni della Comunità. Il punto sul quale ci dobbiamo soffermare è naturalmente il terzo. Esso si divide a sua volta in tre parti (contrassegnate dalle lettere a), b) e e), che dovremo esaminare separatamente.
19.
Ma, prima d'intraprendere tale analisi, è opportuno affrontare una questione d'ordine generale. Secondo il ricorrente, la risoluzione controversa eccederebbe il potere di organizzare le proprie strutture amministrative e il proprio funzionamento che all'organo convenuto spetta come a ogni altra istituzione. Per dimostrarlo, tuttavia, più che sul contenuto della risoluzione, il ricorrente fa leva sul contesto in cui essa è stata adottata. Si leggano gli atti parlamentari, egli consiglia: risulterà chiara la volontà dell'Assemblea di non attenersi agli accordi intergovernativi, soprattutto per quanto riguarda la redistribuzione del personale. Voglio dire subito che questo approccio non mi sembra corretto.
I lavori dell'Assemblea, infatti, non contengono un solo elemento che in qualche modo getti luce sulla risoluzione. L'esame proposto dal ricorrente porta a concludere che negli atti c'è tutto e il contrario di tutto. Così, molti parlamentari hanno davvero creduto di decidere sulla sede; così, la messa in mora di cui alla già citata risoluzione 20 novembre 1980 può indirettamente far pensare che il Parlamento si sia sostituito ai Governi nella scelta della sede (rectius: delle sedi). Ma non mancano indicazioni in senso opposto. L'Assemblea, per esempio, ha respinto una serie di emendamenti che, se accolti, avrebbero nettamente qualificato la delibera come una decisione in materia di sede. La somma di tante ambivalenze è eguale a zero. Del resto, quando un provvedimento ha origine assembleare, è buona regola interpretarlo affidandosi fin dove è possibile al testo approvato dall'Assemblea.
Passo ora all'esame punto per punto della risoluzione.
20.
Sotto la lettera a) figura la decisione «di tenere a Strasburgo le ... sedute» (dell'Assemblea). La formula implica l'intenzione di non tenere più sessioni a Lussemburgo, per lo meno sino a quando non verrà adottata una delibera modificativa di quella che stiamo esaminando. Si può dire che essa violi la riserva di competenza statale di cui ai più volte menzionati articoli 77 CECA, 216 CEE e 189 Euratom? Ritengo di no e ne spiego le ragioni.
Ho già dimostrato che, a stregua degli accordi sin qui raggiunti fra i Governi dei Paesi membri, Strasburgo è il luogo provvisorio di attività del Parlamento per quanto concerne le sessioni. Accusare il Parlamento di essersi sostituito agli Stati quando ha stabilito di tenere proprio a Strasburgo le sue sedute è dunque impossibile; con la decisione di cui alla lettera a) esso si è limitato a recepire e a rendere operanti le determinazioni adottate dai Governi. Vero è invece che tale decisione vulnera in qualche misura le aspettative dello Stato ricorrente, Sappiamo che a partire dal 1967 un certo numero di sessioni annuali si è sempre tenuto a Lussemburgo; per cui, il cambiamento di rotta che questo capo della risoluzione comporta, disattende interessi lussemburghesi. E tuttavia tali interessi non assurgono a rilevanza giuridica. Le intese fra Governi che regolano la sede delle istituzioni, e in particolare quella, o meglio quelle relative al Parlamento, non riconoscono infatti Lussemburgo come luogo di svolgimento delle sessioni; né, come si è già visto, la prassi sviluppatasi dal 1967 al 1980 aveva la forza di modificarle.
È però opportuna una precisazione. Quanto ora ho detto non implica che la decisione di tenere alcune sessioni fuori Strasburgo sia in contrasto con gli accordi conclusi nel 1965 e ribaditi nel 1981. Il contrasto non c'è nei limiti in cuiessa esprime poteri auto-organizzatori fondati sia sui principi generali che presiedono all'operare di ogni struttura pubblica, sia sulle norme dei Trattati che abilitano il Parlamento a darsi un proprio regolamento interno (articoli 25 CECA, 142 CEE e 112 Euratom). Salvi i connotati specifici delle singole fattispecie, si può insomma affermare che una decisione come quella di cui ci stiamo occupando (e in futuro potrebbero ancora aversene) è legittima quando adempie due condizioni: la prima è che a fondarla, siano circostanze particolari, dettate soprattutto dalla funzionalità dell'organo; la seconda è che il numero e la durata delle sessioni tenute fuori di Strasburgo non assumano dimensioni tali da stravolgere il significato delle vigenti intese intergovernative.
21.
Sotto la lettera b) figura poi la decisione «di tenere generalmente a Bruxelles le riunioni delle ... commissioni e dei... gruppi politici». Avendo accolto una nozione ampia di sede, come luogo (o luoghi) ove l'ente ha i propri uffici e di norma opera, ritengo ovviamente che anche la localizzazione di tali organi e della loro attività appartenga alla competenza dei Governi. Anche su questo piano, dunque, mi sembra che la risoluzione non si allontani dalle intese intergovernative; e pertanto credo che la censura di incompetenza rivoltale dal Granducato sia senza fondamento.
Cerchiamo di ricostruire il contenuto dei suddetti accordi per quanto riguarda il luogo in cui, agiscono le commissioni e i gruppi. Si e già visto che le intese del 1958 contemplano solo una tra le attività del Parlamento e precisamente le riunioni plenarie. Tuttavia, tra il 1958 e il 1965 (e poi ancora sino al 1981) le commissioni si sono riunite generalmente a Bruxelles. Lo hanno fatto perché a Bruxelles avevano sede gli esecutivi comunitari, ai cui compiti i loro lavori si connettono in modo assai stretto. Si tratta dunque di una prassi razionale e, quel che più conta, di una prassi che nei ventitré anni della sua durata gli Stati non hanno mai contestato. Ne deduco che siamo di fronte a un'intesa tacita, non diversa per valore giuridico dagli accordi del 1958 e, come questi, recepita dalla decisione del 1965. Che di recezione si possa parlare lo dimostrano, infatti, due elementi testuali: l'ampia formula dell'articolo 1 della decisione, per cui Bruxelles — oltre a Strasburgo e a Lussemburgo — continua ad essere luogo provvisorio di lavoro della Comunità; e il disposto dell'articolo 12, che fa salvi i «luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni e dei servizi delle Comunità ... quali risultano da precedenti decisioni dei governi...»
Come ho già detto (v. ante, paragrafo 14), questi richiami attribuiscono efficacia giuridica alle intese precedenti. Ne possiamo quindi desumere che a far funzionare nella capitale belga le proprie commissioni, il Parlamento sia legittimato in senso tecnico. A riprova di questo assunto, ricordo che il presidente del Consiglio dei Ministri delle Comunità, con lettera del 22 ottobre 1977, indirizzata al presidente del Parlamento (v. allegato 10 alla memoria difensiva del 14.10.1981) dichiarò: «Ognuno sa... che le commissioni parlamentari hanno l'abitudine di riunirsi... a Bruxelles, con il minimo di infrastrutture necessarie per assicurare il funzionamento di tali riunioni». La formula ha una inconsueta vivezza. Ma non c'è solo essa: a confermare che Bruxelles è stata sempre considerata come luogo di lavoro normale delle commissioni è la prassi amministrativa interna del Parlamento. Lo dimostra il fatto (riferito nella procedura orale dal rappresentante dell'istituzione convenuta) che, prima di riunirsi a Bruxelles, le commissioni non hanno mai trasmesso all'Ufficio di presidenza la relativa domanda motivata, come prevede, per le riunioni da tenersi fuori sede, l'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento interno.
Un discorso più incisivo può farsi per i gruppi politici. Di essi, infatti, né le intese del 1958 né quelle del 1965 (e tanto meno quelle, solo confermative, del 1981) si occupano in alcun modo. Perché? La difesa del ricorrente giustifica tale silenzio con la maggiore indipendenza di cui i gruppi godono in ragione della loro struttura e del loro ruolo. La spiegazione mi sembra persuasiva. Ma allora occorre ammettere che, almeno su questo piano, il Parlamento ha una certa libertà di decidere: libertà che poggia sul potere auto-organizzatorio dell'ente e sulla peculiarità dei gruppi politici, mentre è limitata dalle intese esistenti quanto al luogo di lavoro (penso soprattutto alla localizzazione a Lussemburgo del segretariato e dei servizi, che indirettamente si riflette su tutta l'attività dell'Assemblea) e dalla riserva di competenza statale in materia di sede. Aggiungo — e non è un dato di poco peso — che la pratica di tenere le riunioni dei gruppi politici generalmente a Bruxelles non ha mai sollevato reazioni da parte dei Governi.
22.
Sotto la lettera e) figura infine la decisione: — di rivedere « il funzionamento del segretariato e dei servizi tecnici ... per rispondere alle esigenze indicate alle lettere a) e b), allo scopo soprattutto di evitare che una gran parte degli effettivi del Parlamento debba spostarsi continuamente»; — di far ricorso, a tal fine, «nella misura più ampia possibile, tanto per i contatti personali quanto per la trasmissione dei documenti, ai mezzi di telecomunicazione più moderni»; — di «utilizzare le tecniche più progredite per facilitare la cooperàzione fra le istituzioni», fermo restando che «dovranno essere nel contempo migliorati i collegamenti stradali, ferroviari e aerei fra i principali centri dell'attività comunitaria»; — di far precisare, da parte degli organi competenti del Parlamento e «sotto l'egida del presidente e dell'ufficio di presidenza ampliato ... le misure da adottare», di farne valutare i costi e di far presentare «al Parlamento, entro la fine dell'anno, una relazione accompagnata dalle proposte del caso».
Com'è ovvio, il secondo e il terzo trattino non pongono problemi. Nessuno può mettere in dubbio che appartenga alla competenza del Parlamento riorganizzare i propri servizi utilizzando mezzi di telecomunicazione moderni e ogni altra tecnica più progredita, idonea a facilitare la cooperazione fra le istituzioni. Per gli stessi motivi non dà luogo a controversie il quarto trattino, nei limiti in cui riguarda le misure da adottare relativamente ai punti indicati nel secondo e nel terzo. Altro discorso, invece, esige il primo trattino che concerne direttamente il segretariato e i servizi.
Come ho già accennato, esso dispone che il funzionamento del segretariato e dei servizi dev'essere riveduto per evitare lo spostamento degli effettivi da una sede all'altra. Į due trattini successivi, è vero, indicano una serie di misure che dovrebbero ridurre questi spostamenti; ma interpretare la disposizione in esame alla loro luce non mi sembra ragionevole. In altre parole, non ritengo che il Parlamento abbia deciso di ovviare all'inconveniente anzidetto solo procurandosi mezzi di telecomunicazione più moderni e sussidi tecnici più avanzati. La proposizione del primo trattino ha portata generale (tanto che nella decisione ha fatto oggetto di un punto a sé); a mio avviso, perciò, essa involge anche il trasferimento di personale da Lussemburgo ad altre località, e segnatamente a Bruxelles.
Ciò fa sorgere essenzialmente due problemi. Si tratta anzitutto di chiedersi se la decisione impugnata sia a) meramente preparatoria, e cioè inserita in un procedimento, in una sorta di fattispecie a formazione successiva, di cui solo il momento terminale produca conseguenze giuridiche, o b) autonomamente capace di effetti giuridici esterni, e quindi suscettibile di controllo in sede giurisdizionale. Il secondo problema (logicamente subordinato all'altro) consiste nello stabilire se, o in quali limiti, la decisione, pur afferendo alla destinazione del personale, sia compatibile con le intese intergovernative in materia.
23.
Sul primo punto mi sembra più corretto ravvisare nella risoluzione impugnata un atto produttivo di effetti giuridici che si riflettono anche all'esterno dell'istituzione. Emanandola, infatti, il Parlamento ha deciso — ripeto, deciso, non già solo preso in considerazione — di trasferire funzionari da Lussemburgo verso altre località, e in particolare verso Bruxelles. L'incarico conferito all'amministrazione di precisare (si badi ancora: «precisare», non semplicemente «studiare») le misure necessarie a questo fine e i relativi costi, rappresenta, a mio avviso, il momento esecutivo di una decisione già assunta. Né può fuorviare il fatto che non vengano indicati il numero degli effettivi da trasferire o i loro nomi e che Bruxelles non sia espressamente menzionata come luogo di destinazione; queste lacune appaiono ragionevoli se si considera che l'Assemblea dà indicazioni di carattere generale e che appartiene alle istanze amministrative predisporre le concrete misure di attuazione. Lo stesso si dica per quanto riguarda la previsione del rapporto (sempre nel quarto trattino) che gli organi competenti dovranno presantare al Parlamento: anch'esso e le successive determinazioni dell'istituzione si iscrivono nel quadro di una scelta precisa, compiuta in maniera definitiva già nella risoluzione de qua. Illuminante in questo senso mi sembra il sedicesimo considerando, nel quale si ricorda che «il Parlamento ha già asserito il proprio diritto di scegliere dove riunirsi e dove lavorare».
24.
Quanto, poi, al secondo problema, rammento che la decisione dell'8 aprile 1965, di cui fa parte il citato articolo 4, è stata adottata dai Governi nell'esercizio del loro potere in fatto di sedi istituzionali. Com'è ovvio, ogni delibera del Parlamento, che comporti spostamenti di personale da Lussemburgo verso altre località, deve essere valutata alla luce di detto articolo. A mio avviso, tuttavia, esso non va interpretato rigidamente, anche perché il Parlamento non è più quello del 1965, ma ha visto aumentare la propria rappresentatività e raddoppiare i propri membri.
Per identificare la sua portata, è comunque indispensabile metterlo in rapporto con le intese espresse o tacite concernenti la localizzazione delle sessioni a Strasburgo e delle commissioni a Bruxelles. Si ricordino queste intese e tutto apparirà chiaro: poiché attribuire loro un senso e permettere al Parlamento — al Parlamento del 1982, ripeto — di renderle effettivamente operanti non si può senza considerare legittima una modica destinazione di personale fuori di Lussemburgo. Lo ha espressamente riconosciuto lo stesso presidente del Consiglio dei Ministri nella lettera 22 settembre 1977, che prima ho richiamato. Ritengo dunque che, sulla base delle intese intergovernative, il Parlamento sia abilitato a spostare verso Bruxelles un certo numero di funzionari, purchè si tratti delle unità indispensabili a costituire sul posto le strutture minime necessarie per il funzionamento delle commissioni. Naturalmente, escludo che tali dislocazioni possano riguardare interi servizi o interi uffici.
A costruire un criterio insieme maneggevole ed equo può essere utile l'attuale distribuzione del personale tra Lussemburgo e Bruxelles. Di essa fornisce un quadro dettagliato l'allegato II alla risposta del Parlamento ai quesiti postigli dalla nostra Corte (v. documento depositato in cancelleria il 15. 6. 1982). Nel 1982 la situazione è la seguente: su 2612 funzionari di ruolo, 117 prestano servizio a Bruxelles; a Bruxelles operano altresì 115 agenti temporanei assegnati ai gruppi politici. Ritengo che, se il trasferimento nella capitale belga di effettivi (funzionari o altri agenti) alterasse in modo considerevole le proporzioni quantitative attualmente esistenti fra addetti in servizi al Lussemburgo e a Bruxelles, ci troveremmo di fronte a misure autoorganizzatorie chiaramente contrastanti con le intese intergovernative sulla localizzazione delle istituzioni, e perciò viziate di incompetenza.
Così stando le cose, per riconoscere che la risoluzione del Parlamento è viziata di incompetenza si dovrebbe ammettere: a) che essa incide sulla distribuzione del personale fra i vari centri d'attività dell'istituzione; b) che lo spostamento di effettivi da Lussemburgo ad altre località, in essa contemplato, abbia caratteristiche tali da confliggere con l'articolo 4 della decisione 1965, nella interpretazione più sopra offertane. Non credo che una conclusione del genere sia giustificata. A persuadermi di ciò è soprattutto la genericità della risoluzione per quanto riguarda lo spostamento di personale. La materia — molto delicata o, meglio, scabrosa — ha evidentemente indotto l'Assemblea a praticare l'arte del dire e del non dire. La cosa più ragionevole, quindi, è suggerire alla Corte di dichiarare la legittimità dell'atto in quanto venga interpretato ed attuato rispettando l'articolo 4 della decisione 1965.
25.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte, propongo che la Corte, decidendo sul ricorso presentato dal Granducato del Lussemburgo nei confronti del Parlamento delle Comunità europee, con atto depositato in cancelleria il 7 agosto 1981, così provveda:
a)
Dichiari legittima la risoluzione adottata dal Parlamento nella seduta del 7 luglio 1981 e recante il titolo «Risoluzione sulla sede delle istituzioni della Comunità europea e segnatamente del Parlamento europeo», nei limiti in cui non implica: — il trasferimento di personale da Lussemburgo a Bruxelles in misura non indispensabile alla creazione sul posto delle strutture minime necessarie per il funzionamento delle commissioni parlamentari; — il trasferimento di interi servizi o uffici; — il trasferimento di un numero di dipendenti tale da alterare in modo considerevole le proporzioni quantitative attualmente esistenti fra addetti in servizio a Lussemburgo e addetti in servizio in altre località, e segnatamente a Bruxelles;
b)
respinga pertanto il ricorso.
Quanto alle spese, mi sembra equo che ciascuna delle parti sopporti le proprie, in considerazione della complessità e novità delle questioni trattate.