62021TJ0134
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen)
den 5 juni 2024 (
*1
)
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – ECB:s beslut avseende Banca Carige – Artiklarna 4 och 16 i förordning (EU) nr 1024/2013 – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Berättigade förväntningar – Intressekonflikt – Proportionalitet – Likabehandling – Rätt till egendom – Invändning om rättsstridighet”
I mål T‑134/21,
Malacalza Investimenti Srl, Genua (Italien),
Vittorio Malacalza, Genua,
företrädda av L. Boggio, S. Carbone och A. D’Angelo, advokater,
sökande,
mot
Europeiska centralbanken (ECB), företrädd av R. Bax och A. Pizzolla, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Triantafyllou, P. Messina och A. Steiblytė, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
sammansatt av ordföranden O. Porchia, samt domarna M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul (referent) och S. Verschuur,
justitiesekreterare: handläggaren P. Nuñez Ruiz,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 26 september 2023,
följande
Dom
1
Sökandena, Malacalza Investimenti Srl och Vittorio Malacalza, har med stöd av artikel 268 FEUF väckt talan med yrkande om ersättning för den skada de påstår sig ha lidit till följd av Europeiska centralbankens (ECB) rättsstridiga agerande inom ramen för dess tillsyn av Banca Carige (nedan kallad banken) under perioden 2014–2019.
Bakgrund
2
Banken är ett börsnoterat betydande kreditinstitut med säte i Italien och står sedan år 2014 under direkt tillsyn av ECB i enlighet med rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63).
3
Sökandena är aktieägare i banken. När förevarande talan väcktes innehade Malacalza Investimenti 15288774 stamaktier, motsvarande cirka 2,016 procent av bankens aktiekapital, och Vittorio Malacalza innehade 121017 stamaktier, motsvarande cirka 0,011 procent av aktiekapitalet.
4
Vittorio Malacalza hade också varit ledamot och vice ordförande i bankens styrelse från den 31 mars 2016 till den 3 augusti 2018.
5
Vid sin samlade bedömning av banken år 2014 konstaterade ECB att ett kapitalunderskott var för handen, varför bankens extra bolagsstämma, den 23 april 2015, godkände en kapitalökning på 850 miljoner euro.
6
Genom beslut av den 9 december 2016 antog ECB en åtgärd för tidigt ingripande, varigenom banken anmodades att före den 28 februari 2017 lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska emitteringen av nödlidande lån, med tydlig angivelse av de åtgärder som skulle vidtas och inom vilken tidsram för att uppnå detta mål (nedan kallad åtgärden för tidigt ingripande).
7
För att uppfylla de mål som fastställts inom ramen för åtgärden för tidigt ingripande godkände bankens styrelse, i september 2017, en rekapitaliseringsplan som bland annat omfattade en kapitalökning på 560 miljoner euro, vilken skulle genomföras före årets slut.
8
Sedan prospektet godkänts av Commissione nazionale per la socié e la borsa (Nationella bolags- och börskommissionen, Italien) genomfördes slutligen, den 21 december 2017, en kapitalökning med ett belopp om 544 miljoner euro.
9
Den 28 december 2017 underrättade ECB banken om sitt beslut med de tillsynskrav som uppställts för 2018.
10
Därefter försökte banken öka sitt kapital för att uppfylla dessa krav, men utan framgång. Försök att emittera kapitalbasinstrument misslyckades nämligen tre gånger under 2018 (i mars, maj och juni) på grund av investerarnas svaga intresse.
11
Dessa misslyckanden ledde till ökade spänningar i bankens styrelse om hur den bristande efterlevnaden av kapitalbaskraven skulle åtgärdas och hur den rekapitaliseringsplan från 2017 som nämnts i punkt 7 ovan skulle genomföras. Dessa meningsskiljaktigheter ledde till att ett antal styrelseledamöter avgick, däribland Vittorio Malacalza, vilket innebar att en ny styrelse måste utses. Vid den extra bolagsstämma som hölls den 20 september 2018 utsåg bankens aktieägare således nya styrelseledamöter, varvid Pietro Modiano valdes till ordförande och Fabio Innocenzi till verkställande direktör.
12
Mot bakgrund av bankens misslyckade försök att emittera sina kapitalbasinstrument på marknaden, beslutade ECB den 14 september 2018 (nedan kallat beslutet om kapitalbasen) att inte godkänna den kapitalkonserveringsplan som banken framtagit, och anmodade banken att senast den 30 november 2018 lägga fram och låta styrelsen godkänna en ny plan för att återställa och varaktigt garantera efterlevnaden av kapitalkraven senast den 31 december 2018.
13
Som svar på denna anmodan antog bankens styrelse den 12 november 2018 en plan för att stärka kapitalbasen, vilken skulle genomföras i två etapper där den första bestod i en emission av efterställda obligationer i kategori 2 och den andra i en kapitalökning som skulle godkännas av aktieägarna.
14
Den första etappen genomfördes på så sätt att Fondo interbancario di tutela dei depositi (Interbankfonden för inlåningsskydd, Italien) (nedan kallad FITD) tecknade obligationer till ett värde om 318,2 miljoner euro och Banco di Desio e della Brianza tecknade obligationer till ett värde om 1,8 miljoner euro.
15
Inom ramen för den andra etappen kallades till extra bolagsstämma den 22 december 2018, för att godkänna en kapitalökning genom utbyte av efterställda obligationer mot nyemitterade aktier, i syfte att stärka kärnprimärkapitalet.
16
Vid denna bolagsstämma motsatte sig emellertid aktieägare som innehade motsvarande 70 procent av aktiekapitalet sistnämnda förslag och det godkändes således inte. Innan dessa aktieägare tog ställning till förslaget önskade de nämligen få ta del av dels verksamhetsplanen, dels balansräkningen för den verksamhet som banken bedrivit år 2018.
17
Till följd härav
–
uppgav banken, den 23 december 2018, i ett pressmeddelande att eftersom styrelsens förslag hade förkastats avgick vice ordföranden och ytterligare en styrelseledamot med omedelbar verkan,
–
tillkännagavs i ett annat pressmeddelande av den 2 januari 2019 att ytterligare fem styrelseledamöter, däribland ordföranden Pietro Modiano och verkställande direktören Fabio Innocenzi, avgick med omedelbar verkan samma dag,
–
medförde dessa styrelseledamöters avgång att styrelsen avsattes med tillämpning av dels artikel 18.12 i bankens stadgar, dels artikel 2386 i den italienska civillagen.
18
Enligt bankens stadgar satt de fyra ledamöter som inte hade avgått kvar på sina poster för att sköta den löpande förvaltningen.
19
Den 1 januari 2019 beslutade ECB att ställa banken under tillfällig förvaltning (nedan kallat beslutet om tillfällig förvaltning) i enlighet med bestämmelserna i decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (lagstiftningsdekret nr 385 med konsoliderad lagstiftning på bank- och kreditområdet) av den 1 september 1993 (GURI nr 230 av den 30 september 1993 och ordinarie tillägg till GURI nr 92) (nedan kallad den konsoliderade banklagstiftningen), varigenom artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190) införlivats med italiensk rätt. Detta beslut innebar:
–
att bankens styrelse upplöstes och de tidigare ledamöterna ersattes av tre tillfälliga förvaltare, däribland Pietro Modiano och Fabio Innocenzi,
–
att bankens övervakningskommitté upplöstes och de tidigare ledamöterna ersattes av tre andra personer, och
–
att nya organ tilldelades uppdraget att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att banken på nytt och varaktigt uppfyllde kapitalkraven.
20
Genom ett pressmeddelande av den 2 januari 2019 tillkännagavs beslutet om tillfällig förvaltning, och handeln med värdepapper som emitterats eller garanterats av banken avbröts av Italiens nationella bolags- och börskommitté så länge som beslutet var i kraft eller till dess att, särskilt till följd av nya initiativ från behöriga tillsynsmyndigheter, en ram för fullständig information om värdepapper som emitterats eller garanterats av banken hade återupprättats.
21
Efter en omprövning av de villkor som låg till grund för beslutet om tillfällig förvaltning förlängdes denna åtgärd vid tre tillfällen, närmare bestämt den 29 mars, den 30 september och den 20 december 2019, för att stabilisera bankens situation och göra det möjligt att slutföra förstärkningen av kapitalbasen.
22
Den 9 augusti 2019 undertecknade banken, Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, FITD och FITD:s frivilliga interventionsfond ett ramavtal där villkoren för en affärsplan fastställdes, vilka bland annat omfattade en kapitalökning på 700 miljoner euro och en nyemission av efterställda obligationer i kategori 2.
23
Genom skrivelse av den 18 september 2019 uppgav ECB att man med stöd av artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen ansåg att den planerade kapitalökningen inte stred mot en sund och ansvarsfull förvaltning av banken.
24
Den 20 september 2019 kallades bankens aktieägare således till en extra bolagsstämma för att godkänna kapitalökningen på 700 miljoner euro. Den föreslagna kapitalökningen godkändes av bolagsstämman, men Malacalza Investimenti var inte närvarande.
25
Sedan kapitalökningen genomförts valdes en ny styrelse och en ny tillsynsnämnd vid bankens ordinarie bolagsstämma den 31 januari 2020. Efter dessa val överförde de tillfälliga förvaltarna och tillsynsnämnden samma dag förvaltningen av banken till de nyvalda organen, vilket innebar att den tillfälliga förvaltningen av kreditinstitutet, som sammanlagt varade ungefär 13 månader, upphörde.
Parternas yrkanden
26
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
förplikta ECB ska utge skadestånd till
–
Malacalza Investimenti med ett belopp om 870525670 euro, eller något annat belopp som tribunalen anser skäligt,
–
Vittorio Malacalza med ett belopp om 9546022 euro, eller något annat belopp som tribunalen anser skäligt,
–
ersätta Malacalza Investimentis och Vittorio Malacalzas rättegångskostnader,
–
vid behov, fastställa att de åtgärder som påstås vara rättsstridiga är ogiltiga,
–
förplikta ECB, som en åtgärd för bevisupptagning, att
–
förebringa ett flertal tillsynsrapporter, utkast till beslut och beslut,
–
förebringa ett flertal protokoll från bankens styrelsemöten, vilka förekommer bland tillsynshandlingarna,
–
som en åtgärd för bevisupptagning, besluta att
–
ett expertutlåtande ska upprättas beträffande:
–
de slutsatser som dragits, för räkenskapsåren 2015–2019, på grundval av uppgifter om situationen för andra italienska banker och banker i Europeiska unionen, särskilt vad gäller relevanta uppgifter avseende resultat- och förmögenhetsräkenskaper, exponeringsnivåer och avsättningar för nedskrivna fordringar, likviditetssituation, kapitalbaskrav samt översyns- och värderingsprocesser (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) som dessa banker ålagts av ECB och behöriga nationella centralbanker, eventuell preskription av nedskrivna fordringar, samt en jämförelse mellan dessa uppgifter och motsvarande uppgifter för banken för räkenskapsåren 2015–2019,
–
huruvida nationella och europeiska tillsynsmyndigheter har behandlat banken och andra banker lika eller ej,
–
uppskattningen av den skada sökandena har lidit.
27
ECB har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan,
–
ogilla yrkandena avseende åtgärder för bevisupptagning, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Skadeståndsyrkandet
28
Inom ramen för sin talan har sökandena gjort gällande att unionen har ådragit sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar på grund av följande åtta rättsstridigheter:
–
Den första avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att inte ha ingripit för att rätta missvisande uttalanden om bankens soliditet från dess styrelseledamöter.
–
Den andra avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av unionslagstiftningen inom ramen för sina förehavanden med bankens styrelse.
–
Den tredje avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att den 18 september 2019 ha godkänt en kapitalökning i strid med den förköpsrätt som föreskrivs i bankens stadgar.
–
Den fjärde avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att ha utsett tillfälliga förvaltare som ansattes av intressekonflikter
–
Den femte avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av ett antal regler och principer vid antagandet av åtgärden för tidigt ingripande.
–
Den sjätte avser att ECB, i beslutet om kapitalbasen, har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av proportionalitetsprincipen, genom att ha angivit en alltför kort tidsfrist för banken att iaktta de uppställda kapitalkraven.
–
Den sjunde avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av principen om skydd för berättigade förväntningar, mot bakgrund av de garantier aktieägarna fått om bankens situation.
–
Den åttonde avser att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av aktieägarnas rätt till egendom på grund av den betydande minskningen av värdet på deras aktieinnehav i banken.
29
Tribunalen erinrar inledningsvis om att unionen är en rättsunion, vars institutioner, organ och byråer ska kontrolleras så att deras rättsakter står i överensstämmelse med bland annat fördragen och allmänna rättsprinciper (dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23, se även dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen, C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
30
Enskilda som anser sig berörda av rättsakter som ECB antagit inom ramen för sin tillsyn av kreditinstitut kan således ifrågasätta giltigheten av dessa rättsakter med stöd av artiklarna 263, 267 eller 277 FEUF, när de villkor som föreskrivs för tillämpningen av dessa bestämmelser är uppfyllda.
31
Enskilda som anser att ECB har underlåtit att tillställa dem en annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande kan dessutom ifrågasätta institutionens passivitet i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 265 FEUF.
32
Enskilda kan även kräva att unionen ska hållas utomobligatoriskt skadeståndsansvarig och begära ersättning enligt artikel 340 tredje stycket FEUF när de anser sig ha lidit skada till följd av ECB:s agerande inom ramen för dess tillsynsuppgifter.
Villkoren för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar i samband med ECB:s tillsyn över kreditinstitut
33
Enligt fast rättspraxis följer det av artikel 76 och artikel 84.1 i tribunalens rättegångsregler att tvisten i princip definieras och avgränsas av parterna och att unionsdomstolen inte får döma utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita) (se dom av den 17 september 2020, Alfamicro/kommissionen, C‑623/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:734, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
34
För att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar ska aktualiseras måste enskilda visa att tre kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att institutionens eller dess anställdas agerande inom ramen för tjänsteutövningen är rättsstridigt, att en verklig skada är för handen och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan (dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 64, se även dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
35
I förevarande fall anser tribunalen att det är lämpligt att pröva huruvida det första av dessa villkor är uppfyllt. Det framgår av rättspraxis att så är fallet när det omtvistade agerandet omfattar tillämpningen av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter och den överträdelse som läggs institutionen till last är tillräckligt klar (dom av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punkt 42, dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 67, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, ej publicerad, EU:T:2017:21, punkt 69).
– Det första kravet, avseende den typ av rättsregler som kan aktualisera unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar
36
När det gäller det första kravet följer det av rättspraxis att en rättsregel har till syfte att ge rättigheter åt enskilda rättssubjekt då den ger upphov till en förmån som kan klassificeras som en förvärvad rättighet som har till syfte att skydda deras intressen eller som tillerkänner dem rättigheter vars innehåll tillräckligt klart kan bestämmas (se dom av den 23 maj 2019, Steinhoff m.fl./ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, punkt 140 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 9 februari 2022, QI m.fl./kommissionen och ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
37
För att unionen ska ådra sig skadeståndsansvar måste det skydd som den åberopade regeln ger vara effektivt i förhållande till den enskilde som har åberopat den. Följaktligen kan en regel inte tas i beaktande om den inte ger någon rättighet till den enskilde som åberopar den, även om den ger andra fysiska eller juridiska personer en rättighet (dom av den 23 maj 2019, Steinhoff m.fl./ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, punkt 77, se även dom av den 9 februari 2022, QI m.fl./kommissionen och ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
– Det andra kravet, avseende den typ av överträdelse som kan aktualisera unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar
38
Beträffande det andra kravet ska det noteras att det avgörande kriteriet för att fastställa om en överträdelse är tillräckligt klar är huruvida en institution allvarligt och uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punkt 43, dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 67, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, ej publicerad, EU:T:2017:21, punkt 69).
39
En avgörande omständighet vid bedömningen av huruvida en tillräckligt klar överträdelse är för handen är således omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som institutionen förfogar över (dom av den 12 juli 2005, kommissionen/CEVA och Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, punkterna 65 och 66).
40
Härvidlag ankommer det på unionsdomstolen att beakta komplexiteten i den situation som ska regleras, svårigheten att tillämpa eller tolka tillämpliga rättsakter, den överträdda bestämmelsens grad av klarhet och precision och huruvida det rör sig om ett uppsåtligt eller oursäktligt fel (dom av den 3 mars 2010, Artegodan/kommissionen, T‑429/05, EU:T:2010:60, punkt 62).
41
Under dessa omständigheter är enbart oriktiga bedömningar inte i sig tillräckliga för att en överträdelse ska anses vara uppenbar och allvarlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2008, MyTravel/kommissionen, T‑212/03, EU:T:2008:315, punkt 85).
42
I förevarande fall ska det noteras att ECB agerade på det sätt som kritiserats vid utövandet av de tillsynsuppgifter som nämnda institution tilldelats för att säkerställa kreditinstitutens säkerhet och sundhet.
43
För att ECB ska kunna fullgöra dessa uppgifter har den, genom artikel 4 i förordning nr 1024/2013, tilldelats befogenhet att vidta åtgärder såsom att ge och återkalla banktillstånd, kontrollera tillämpningen av gällande lagstadgade tillsynskrav och interna system för riskbedömning, införa ytterligare kapitalbaskrav, samt anta lämpliga styrningsregler.
44
När ECB vidtar dylika åtgärder ska den, såsom anges i skäl 17 i förordning nr 1024/13, bedöma de berörda bankernas riskprofil och, för var och en av dem, fastställa vilka händelser som kan påverka denna med hänsyn till de skillnader som finns mellan bankerna samt till deras storlek och affärsmodeller.
45
Det följer av rättspraxis att dylika analyser kräver bedömningar som, på grund av deras komplexitet, innebär att ECB ska tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punkt 86, dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 55, och dom av den 13 december 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T‑712/15, EU:T:2017:900, punkt 181).
46
Sammanfattningsvis följer det av den rättspraxis det hänvisats till ovan att om sökandena i förevarande mål ämnar styrka ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar, måste de visa att ECB på ett allvarligt och uppenbart sätt har åsidosatt en unionsrättslig bestämmelse som ger enskilda rättigheter, på ett sätt som går utöver dess utrymme för skönsmässig bedömning.
47
Vid sin prövning av huruvida ett sådant åsidosättande är för handen ska unionsdomstolen således, mot bakgrund av de omständigheter som sökandena har anfört, beakta det stora utrymme för skönsmässig bedömning som ECB har tilldelats för utövandet av sina tillsynsuppgifter.
– ECB:s yrkande, vilket stöds av kommissionen, om att få hänvisa till de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar för att definiera det regelverk som är tillämpligt i fråga om unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar när det gäller tillsyn
48
ECB har, med stöd av kommissionen, anmodat tribunalen att utifrån medlemsstaternas gällande nationella lagstiftning fastställa vilka bestämmelser om utomobligatoriskt skadeståndsansvar som unionen ska omfattas av när det gäller tillsyn.
49
För det första har ECB föreslagit att den rättspraxis som följer av domen av den 12 oktober 2004, Paul m.fl. (C‑222/02, EU:C:2004:606), ska tillämpas på unionsnivå, där domstolen slog fast att unionsrätten inte utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att nationella myndigheter som utövar tillsyn över kreditinstitut inte kan ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar när de agerar i enlighet med föreskrifter som antagits för att tillgodose ett allmänt intresse.
50
I detta avseende ska det noteras att domen av den 12 oktober 2004, Paul m.fl. (C‑222/02, EU:C:2004:606), inte kan tillämpas direkt på förevarande tvist, eftersom det målet rörde nationella myndigheter, medan tribunalen här har att pröva ett mål angående en unionsinstitutions utomobligatoriska skadeståndsansvar, även om denna institution, enligt artikel 4 i förordning nr 1024/2013, under de omständigheter som anges i den artikeln, kan komma att fullgöra sådana uppgifter som nationella myndigheter har tilldelats inom ramen för tillsynen över kreditinstitut.
51
Det ska likväl framhållas att domstolen i domen av den 12 oktober 2004, Paul m.fl. (C‑222/02, EU:C:2004:606), slog fast att det finns ett samband mellan syftet med den regel som påstås ha åsidosatts å ena sidan, och frågan huruvida det är möjligt eller ej för enskilda att göra gällande tillsynsmyndigheternas utomobligatoriska skadeståndsansvar å den andra. I den domen fann domstolen nämligen att eftersom den nationella tillsynsmyndigheten fullgjort sina uppgifter i det allmännas intresse, utgjorde unionsrätten inte hinder mot att nationell rätt, i förevarande fall tysk rätt, undantog tillsynsmyndigheten från sådant ansvar (dom av den 12 oktober 2004, Paul m.fl., C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 32).
52
På liknande sätt har institutionernas utomobligatoriska ansvar godtagits på unionsnivå i situationer som aktualiserar en regel som skapar rättigheter till förmån för sökandena (se punkterna 36 och 37 ovan), och uteslutits i situationer som inte rör sådana rättigheter, i synnerhet där den åberopade regeln eftersträvar ett mål av allmänt intresse eller är av institutionell karaktär såtillvida att den exempelvis tilldelar eller fördelar befogenheter mellan institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2012, Artegodan/kommissionen, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punkt 81, dom av den 11 juli 2007, Fédération des industries condimentaires de France m.fl./kommissionen, T‑90/03, ej publicerad, EU:T:2007:208, punkt 61, dom av den 23 maj 2019, Steinhoff m.fl./ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, punkterna 136–141, dom av den 9 februari 2022, QI m.fl./kommissionen och ECB, T‑868/16, EU:T:2022:58, punkterna 93–99).
53
För det andra har ECB, med stöd av kommissionen, gjort gällande att enligt ECB:s undersökningar begränsar de flesta medlemsstater tillsynsmyndigheternas ansvar till fall av uppsåt eller grov vårdslöshet. ECB anser att samma synsätt bör tillämpas på unionsnivå med tillämpning av de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och som avses i artikel 340 tredje stycket FEUF. ECB är av uppfattningen att det är nödvändigt att anta detta synsätt för att skydda dess funktion och således göra det möjligt för denna institution att agera i allmänhetens intresse utan att förlamas av rädsla för att ifrågasättas även i fall av ringa fel eller rättsstridighet.
54
I detta hänseende ska det påpekas att i domen av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame (C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79), slog domstolen fast, med avseende på medlemsstaternas ansvar för överträdelser av unionsrätten, att skyldigheten att ersätta skada som har vållats enskilda inte får göras beroende av ett villkor som bygger på begreppet ”culpa och går utöver kravet på en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten”. Om ett sådant ytterligare villkor uppställdes skulle det nämligen äventyra den rätt till skadestånd som grundas på unionens rättsordning (dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame, C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 79).
55
På samma sätt slog domstolen, i domen av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), fast att unionsrätten utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att enskildas rätt till skadestånd underkastas ytterligare ett villkor som går utöver en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten, nämligen att handlandet ska vara avsiktligt – såsom föreskrevs i artikel 79.8 i lagen om kreditinstitut (se dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 121 och där angiven rättspraxis).
56
Enligt likvärdighetsprincipen krävs att alla regler avseende en talan ska tillämpas på samma sätt på en talan som grundar sig på en överträdelse av unionsrätten och på en liknande talan som grundar sig på en överträdelse av nationell rätt (dom av den 4 oktober 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punkt 124 och där angiven rättspraxis).
57
Härav följer att unionsrätten utgör hinder mot att såväl en medlemsstats som – i enlighet med likvärdighetsprincipen – en unionsinstitutions utomobligatoriska skadeståndsansvar underkastas villkor som går utöver en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten, såsom att det ska föreligga uppsåt eller grov vårdslöshet.
58
Det är mot bakgrund av dessa principer som tribunalen ska pröva de åtta rättsstridigheter som sökandena har åberopat.
Den första rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att inte ha ingripit för att rätta missvisande uttalanden om bankens soliditet från dess styrelseledamöter
59
När det gäller det första rättsstridiga agerande som ECB klandras för, har sökandena gjort gällande att genom att inte ha ingripit för att rätta missvisande uttalanden om bankens soliditet från dess styrelseledamöter har ECB gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av tre bestämmelser i italiensk banklagstiftning, närmare bestämt artikel 53.1 da, artikel 53a.1 d och artikel 67.1 e i den konsoliderade banklagstiftningen.
60
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandenas argument.
61
I detta hänseende ska det erinras om att institutionernas underlåtenhet kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen när institutionerna har överträtt en rättslig skyldighet att agera som följer av en unionsrättslig bestämmelse (dom av den 15 september 1994, KYDEP/rådet och kommissionen, C‑146/91, EU:C:1994:329, punkt 58, och dom av den 26 februari 2016, Šumelj m.fl./kommissionen, T‑546/13, T‑108/14 och T‑109/14, EU:T:2016:107, punkt 42).
62
Det ska även erinras om att för att unionen ska kunna ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar krävs det enligt rättspraxis att den aktuella bestämmelsen syftar till att ge sökandena en rättighet som de anser har åsidosatts och att den påstådda överträdelsen är tillräckligt klar (se punkt 35 ovan).
63
I förevarande fall är de bestämmelser som påstås ha åsidosatts på ett tillräckligt klart sätt tillämpliga på ECB enligt artikel 9 i förordning nr 1024/2013, där det föreskrivs att denna institution ska agera som behörig myndighet i stället för den nationella myndigheten när de institut som nämnda institution utövar tillsyn över, såsom i förevarande fall, omfattas av dess befogenhet enligt artikel 4 i förordning nr 1024/2013.
64
För att kunna avgöra målet ska dessa bestämmelser prövas mot bakgrund av det ändamål som de eftersträvar.
65
För det första anges i artikel 53.1 da och artikel 67.1 e i den konsoliderade banklagstiftningen vilka uppgifter som ECB ska offentliggöra om kreditinstitut och, i förekommande fall, deras moderbolag, för att säkerställa insyn på marknaderna och därmed att dessa fungerar väl och att det finansiella systemet som helhet är stabilt.
66
Enligt artikel 53.1 da i den konsoliderade banklagstiftningen ska tillsynsmyndigheten närmare bestämt offentliggöra viss information om kreditinstitut, bland annat information om kapitaltäckning, riskreducering, aktieinnehav, samt styrning och organisation av administration eller redovisning.
67
Vidare föreskrivs i artikel 67.1 e i den konsoliderade banklagstiftningen att vid utövandet av samordnad tillsyn ska tillsynsmyndigheten, genom allmänna åtgärder, förse moderbolaget med information om bankkoncernen som helhet eller dess enheter, beträffande kapitaltäckning, riskreducering i koncernens olika konfigurationer, aktieinnehav, företagsstyrning, administrativ och redovisningsmässig organisation, interna kontroller samt system för ersättning och incitament.
68
Det följer av ordalydelsen i dessa bestämmelser att ECB har en allmän skyldighet att offentliggöra vissa kategorier av uppgifter för att tillgodose ett allmänintresse, nämligen intresset av att säkerställa att marknaderna fungerar väl och är stabila. Dessa bestämmelser som sådana ålägger däremot inte ECB, vare sig direkt eller indirekt, någon skyldighet att agera på ett visst sätt när aktörer på marknaden har uttalat sig om vissa kreditinstituts soliditet i ordalag som andra aktörer har uppfattat som vilseledande. Av dessa bestämmelser går det således inte att härleda någon som helst rätt för investerare att få ECB att ingripa i var och en av medlemsstaterna varje gång som nämnda institution har uttalat sig om de institut som står under dess tillsyn, på ett sätt som investerare skulle kunna anse vara helt eller delvis grundlöst.
69
I förevarande fall är det förvisso bankens styrelseledamöter som har gjort de uttalanden som är i fråga. På grund av styrelseledamöternas uppdrag har marknadsaktörerna kunnat tillmäta dessa uttalanden en viss trovärdighet. Värdet på de aktier som utgör bankens kapital skulle således ha kunnat påverkas av dessa uttalanden, vilket kan ha orsakat sökandena skada.
70
Det ska emellertid erinras om att förekomsten av en påstådd ekonomisk skada inte i sig är tillräcklig för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. För att detta ansvar ska kunna göras gällande måste sökandena styrka ett rättsstridigt handlande. Det följer av rättspraxis att sökandena härvidlag måste visa att en regel som ger enskilda rättigheter har åsidosatts på ett tillräckligt klart sätt. Sökandena har emellertid inte visat att en sådan regel skulle vara för handen i förevarande fall, och än mindre att det skulle ha skett ett sådant åsidosättande.
71
I förevarande fall förefaller det som att det ankom på sökandena, för det fall de ansåg sig ha lidit skada till följd av ovannämnda uttalanden, att själva reagera genom att rätta de uttalanden som gjorts och i förekommande fall väcka talan vid behöriga domstolar.
72
För det andra föreskrivs i artikel 53a.1 d i den konsoliderade banklagstiftningen att om situationen så kräver får tillsynsmyndigheten vidta särskilda åtgärder med avseende på en eller flera banker eller banksystemet som helhet.
73
Enligt denna bestämmelse kan dylika åtgärder bland annat bestå i en begränsning av bankens verksamhet eller territoriella struktur, ett förbud för banken att genomföra vissa transaktioner, även bolagsspecifika sådana, att dela ut vinster eller andra kapitalposter samt, i fråga om finansiella instrument som kan ingå i kapitalet för tillsynsändamål, ett förbud mot att utbetala räntor, införandet av begränsningar för det totala beloppet för den rörliga delen av ersättningen i banken, när detta är nödvändigt för att upprätthålla en sund kapitalbas samt, för banker som är föremål för exceptionella statliga stödåtgärder, begränsningar för den totala ersättningen till personer med ledande ställning i banken.
74
Det framgår av lydelsen i artikel 53a.1 d i den konsoliderade banklagstiftningen att denna bestämmelse som sådan saknar relevans när det gäller att avgöra huruvida ECB har ålagts en skyldighet att rätta uttalanden om bankens finansiella stabilitet som vissa aktörer yttrat och som andra aktörer anser vara felaktiga. ECB har inte någon sådan, vare sig direkt eller indirekt, skyldighet. Det skulle tillbörligen utvidga räckvidden av denna bestämmelse om den tolkades på så sätt att ECB ska åläggas en skyldighet som inte framgår av lagtexten och således inte har påförts av unionslagstiftaren.
75
Härav följer att argumenten avseende den första rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last inte kan godtas.
Den andra rättstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av unionslagstiftning inom ramen för sina förehavanden med bankens styrelse
76
Vad gäller den andra rättsstridighet som ECB påstås ha gjort sig skyldig till, har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt artiklarna 4 och 16 i förordning nr 1024/2013
–
genom att samråda med Pietro Modiano och Fabio Innocenzi för att få dem att avgå från bankens styrelse den 2 januari 2019 och således få styrelsen avsatt, vilket banade väg för att ställa banken under tillfällig förvaltning,
–
genom att försöka begränsa befogenheterna för bankens styrelse så att den endast kunde ratificera de beslut som fattats av den verkställande direktören vid sammanträdet den 16 februari 2018 och under de efterföljande diskussioner som förts mellan Vittorio Malacalza, Danièle Nouy (ordförande för ECB:s tillsynsnämnd) och Ramón Quintana (ledamot av ECB:s generaldirektorat för mikrotillsyn), och
–
genom att under flera månader dölja omfattningen av bankens kapitalbassvårigheter för styrelsen, eftersom styrelsen informerades först den 21 juni 2018 om innehållet i en skrivelse som ECB hade skickat till den verkställande direktören redan den 4 juni 2018.
77
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa argument.
78
För att kunna avgöra målet är det lämpligt att i tur och ordning undersöka de två bestämmelser som sökandena har åberopat.
79
För det första föreskrivs det i artikel 4 i förordning nr 1024/2013 att ECB ska ha exklusiv befogenhet att för tillsynsändamål, i förhållande till kreditinstitut som är etablerade i medlemsstaterna, utföra uppgifter som bland annat består i att ge tillstånd till kreditinstitut, bedöma anmälningar om förvärv och avyttringar av kvalificerade innehav i kreditinstitut, säkerställa efterlevnad av akter som föreskriver krav på kreditinstitut på områdena kapitalbaskrav, gränsvärden för stora exponeringar, likviditet och styrformer, inbegripet lämpliga krav för de personer som är ansvariga för förvaltningen av kreditinstituten.
80
I detta hänseende ska det påpekas att det agerande som läggs ECB till last inte har något samband med artikel 4 i förordning nr 1024/2013. Denna bestämmelse ger nämligen ECB tillsynsbefogenheter och föreskriver närmare bestämt att ECB ska ha ”exklusiv befogenhet” i ett antal avseenden, vilket innebär att de uppgifter som kan komma att utföras för detta ändamål fördelas mellan ECB och de nationella myndigheterna.
81
I den mån denna bestämmelse tillerkänner och fördelar befogenheter institutioner emellan syftar den således till att genomföra den generella målsättningen att reglera ett verksamhetsområde till förmån för allmänintresset, utan att i sig ge enskilda rättigheter som kan ligga till grund för en talan vid tribunalen.
82
För det andra följer det av artikel 16.1 och 16.2 i förordning nr 1024/2013 att för att ECB ska kunna utföra de uppgifter denna institution har tilldelats ska den ha befogenhet att kräva av ett kreditinstitut att det på ett tidigt stadium vidtar nödvändiga åtgärder, för det fall att det berörda institutet inte uppfyller tillsynskraven eller riskerar att inte uppfylla dem, eller när andra brister innebär att det inte är möjligt att säkerställa sund förvaltning eller tillfredsställande täckning av institutets risker.
83
De åtgärder som avses i denna bestämmelse kan bland annat innebära krav på att kreditinstitutets kapitalbas ska stärkas, att kreditinstitutets verksamhet ska begränsas, att verksamheter som innebär överdrivna risker för institutets sundhet ska avyttras, eller att ledamöter i kreditinstitutets ledningsorgan som inte uppfyller sina skyldigheter ska avsättas.
84
Eftersom denna bestämmelse endast utgör ett bemyndigande innehåller den inte i sig regler som syftar till att ge enskilda rättigheter, utan är avsedd att reglera systemet för banktillsyn såsom ett allmänintresse och kan således inte ge upphov till utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen.
85
Under dessa omständigheter finner tribunalen att eftersom artiklarna 4, 16.1 och 16.2 i förordning nr 1024/2013 inte har till syfte att ge enskilda rättigheter kan ECB, på grundval av dessa bestämmelser, inte anses ha agerat rättsstridigt inom ramen för sin tillsyn över banken, på ett sätt som skulle kunna medföra att unionen ska hållas skadeståndsansvarig för nämnda agerande.
86
Härav följer att argumenten avseende den andra rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last inte kan godtas.
Den tredje rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att den 18 september 2019 ha godkänt en kapitalökning i strid med den förköpsrätt som föreskrivs i bankens stadgar
87
Vad gäller den tredje rättsstridighet som sökanden har lagt ECB till last, har sökandena hävdat att nämnda institution har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen genom att den 18 september 2019 ha godkänt en kapitalökning i strid med den förköpsrätt för aktieägare som föreskrivs i bankens stadgar.
88
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa argument.
89
Artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen har följande lydelse:
”1.   Italiens centralbank ska se till att ändringar i bankernas stadgar inte strider mot en sund och ansvarsfull förvaltning.
2.   Förfarandet för registrering i bolagsregistret får inledas endast om det är styrkt att den kontroll som avses i punkt 1 har genomförts.”
90
I förevarande fall är artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen tillämplig på ECB i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1024/2013, där det föreskrivs att denna institution ska agera som behörig myndighet i stället för den nationella myndigheten när de institut som den utövar tillsyn över, såsom i förevarande fall, omfattas av dess befogenhet enligt artikel 4 i samma förordning.
91
Det framgår av artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen att när tillsynsmyndigheten fullgör sina uppgifter ska den kontrollera huruvida ändringar i kreditinstitutens stadgar är förenliga med de krav som följer av en sund och ansvarsfull förvaltning, innan dylika ändringar kan föras in i bolagsregistret.
92
Denna kontroll ska emellertid inte avse huruvida en planerad ändring av stadgarna är förenlig med aktieägarnas förköpsrätt, utan huruvida den aktuella ändringen är förenlig med kravet på sund och ansvarsfull förvaltning som föreskrivs i artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen.
93
I motsats till vad sökandena har hävdat följer det således av kravet på en sund och ansvarsfull förvaltning att det mål som ska beaktas vid tillsynsmyndighetens bedömning enligt artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen är kreditinstitutets stabilitet och, i förlängningen, stabiliteten i det finansiella systemet som helhet.
94
Under dessa omständigheter kan artikel 56 i den konsoliderade banklagen inte som sådan anses ge enskilda rättigheter i den mening som avses i punkterna 36 och 37 ovan. Argumenten avseende den tredje rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last kan följaktligen inte godtas.
Den fjärde rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att ha utsett tillfälliga förvaltare som ansattes av intressekonflikter
95
Vad gäller den fjärde rättsstridighet som sökanden har lagt ECB till last, har sökandena hävdat att nämnda institution har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av artikel 71.6 i den konsoliderade banklagstiftningen, genom att ha utsett bankens tidigare styrelseordförande Pietro Modiano och tidigare verkställande direktör Fabio Innocenzi till tillfälliga förvaltare. När de väl hade utsetts till tillfälliga förvaltare blev det svårt för dem att utkräva ansvar av de lednings- och kontrollorgan (eller vissa av deras ledamöter) som under tiden upplösts. Dessa personer var nämligen skyddade från en eventuell ansvarstalan som kunde ha väckts mot dem, på grund av de beslut som fattats när de var styrelseordförande respektive verkställande direktör för banken, sedan de valts till tillfälliga förvaltare.
96
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa argument.
97
Inledningsvis ska det härvidlag påpekas att tribunalen ogiltigförklarat beslutet om tillfällig förvaltning genom sin dom av den 12 oktober 2022, Corneli/ECB (T‑502/19, under överklagande, EU:T:2022:627), vilket inte utgör hinder mot att denna omständighet prövas inom ramen för förevarande mål.
98
Att nämnda beslut ogiltigförklarades i det målet grundades inte på en intressekonflikt, i motsats till vad sökandena har yrkat i förevarande mål, utan på grund av att ECB begått ett fel när den fastställde den rättsliga grund som skulle tillämpas för att anta nämnda beslut (dom av den 12 oktober 2022, Corneli/ECB, T‑502/19, under överklagande, EU:T:2022:627, punkterna 113 och 114).
99
Dessutom utgör en skadeståndstalan, på grund av dess natur, en självständig form av talan, som har en särskild funktion i det rättsmedelssystem som inrättats genom fördragen och är underkastad villkor som utformats med hänsyn till dess särskilda syfte (dom av den 28 april 1971, Lütticke/kommissionen, 4/69, EU:C:1971:40, punkt 6, och beslut av de 21 juni 1993, Van Parijs m.fl./rådet och kommissionen, C‑257/93, EU:C:1993:249, punkt 14).
100
Det är således vedertaget att tribunalen, inom ramen för en skadeståndstalan, självständigt kan pröva lagenligheten av en rättsakt som också är föremål för en talan om ogiltigförklaring. Medan en talan om ogiltigförklaring syftar till att vidta sanktionsåtgärder då en juridiskt bindande rättsakt är rättsstridig, är skadeståndstalans föremål ett yrkande om ersättning för en skada som följer av en rättsakt eller av ett otillåtet agerande som en institution eller ett unionsorgan är ansvarigt för (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkterna 61 och 62).
101
Mot bakgrund av detta klargörande framgår det av artikel 71.6 i den konsoliderade banklagstiftningen att för att tillfälliga förvaltare ska kunna fullgöra sina uppgifter, måste de uppfylla ett flertal krav, inbegripet att de inte får ha några intressekonflikter. Detta innebär att när ECB utser tillfälliga förvaltare ska denna institution kontrollera att de berörda personerna inte har några intressekonflikter. I avsaknad av en sådan kontroll kan de berörda personerna nämligen inte fullgöra sina uppgifter – även om de har valts till tillfälliga förvaltare – om de inte uppfyller detta krav.
102
Generellt sett ingår emellertid kravet på frånvaro av intressekonflikter i principen om opartiskhet, som enligt rättspraxis syftar till att skydda dels allmänintresset, dels intresset hos enskilda som skulle kunna påverkas negativt till följd av en intressekonflikt (se, analogt, dom av den 6 april 2006, Camós Grau/kommissionen, T‑309/03, EU:T:2006:110, punkt 102, och dom av den 6 juni 2019, Dalli/kommissionen, T‑399/17, ej publicerad, EU:T:2019:384, punkt 100).
103
Enligt rättspraxis skapar principen om opartiskhet således en subjektiv påverkbar rättighet för enskilda som, om den åsidosätts på ett tillräckligt klart sätt, kan medföra att unionen ådrar sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar för en skada som en institution eventuellt har orsakat vid utövandet av de uppgifter som den har anförtrotts.
104
Under dessa omständigheter ska artikel 71.6 i den konsoliderade banklagstiftningen anses ge enskilda rättigheter i den mening som avses i punkterna 36 och 37 ovan.
105
När det gäller prövningen av huruvida ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av artikel 71.6 i den konsoliderade banklagstiftningen, ska det framhållas att nämnda institution inte grundande sitt beslut att ställa banken under tillfällig förvaltning på den omständigheten att det förekommit ”allvarliga oegentligheter i bankens administration”, i den mening som avses i artikel 69q.1 b i den konsoliderade banklagstiftningen, jämförd med artikel 70 i samma lag.
106
I detta hänseende ska det erinras om att enligt artikel 69q.1 b och artikel 70 i den konsoliderade banklagstiftningen får tillsynsmyndigheten ställa ett kreditinstitut under tillfällig förvaltning vid allvarliga överträdelser av lagar och andra författningar, allvarliga oegentligheter i kreditinstitutets administration, för det fall bankens eller bankkoncernens situation försämras på ett synnerligen allvarligt sätt, för det fall stora förluster av tillgångar kan förutses, eller för det fall kreditinstitutets ledningsorgan eller extra bolagsstämma genom en motiverad ansökan begär detta.
107
Om det i förevarande fall hade begåtts oegentligheter inom ramen för bankens administration var det nödvändigt att säkerställa att talan kunde väckas mot de ansvariga, för att skydda aktieägarna. Endast en ansvarstalan mot de tidigare ledamöterna i bankens ledningsorgan skulle ha gjort det möjligt för aktieägarna att utkräva ersättning för den skada de lidit av dessa ansvariga personer. I ett sådant fall kunde det ha varit olämpligt att utse personer som tidigare ingått i bankens styrelse till tillfälliga förvaltare. Att utnämna dessa personer till tillfälliga förvaltare kunde nämligen medföra, såsom sökandena har hävdat, att utsikterna för att väcka en sådan talan blev föga realistiska, eftersom de tillfälliga förvaltarna inte skulle ha något intresse av att ifrågasätta sitt eget ansvar.
108
Situationen var emellertid en annan i förevarande fall, eftersom beslutet att ställa banken under tillfällig förvaltning, enligt dess ordalydelse, inte grundade sig på ”allvarliga oegentligheter” som eventuellt begåtts av bankens tidigare förvaltningsorgan, utan på ”en betydande försämring av bankens situation” i den mening som avses i artiklarna 69q och 70 i den konsoliderade banklagstiftningen.
109
Bankens ekonomiska svårigheter uppstod dessutom före det att Fabio Innocenzi och Pietro Modiano utsågs till dess styrelseordförande respektive verkställande direktör, såsom framgår av den ovan givna redogörelsen för de faktiska omständigheterna (se punkterna 5–10 ovan).
110
Det ska för övrigt erinras om att vid utövandet av sitt tillsynsuppdrag har ECB ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, och domstolen kan inte ersätta institutionens bedömning med sin egen (se punkt 45 ovan).
111
Vid utövandet av sin befogenhet att göra en sådan bedömning, och utan att överskrida gränserna för denna, kunde ECB således anse att det var lämpligt att anförtro den tillfälliga förvaltningen åt personer som hade kännedom om det kreditinstitut som var föremål för den aktuella åtgärden, eftersom denna kännedom innebar att de kunde reagera skyndsamt i en krissituation där den ena svårigheten efter den andra uppstod.
112
Mot denna bakgrund kan ECB anses ha utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett rimligt sätt när den utsåg Pietro Modiano och Fabio Innocenzi till tillfälliga förvaltare, eftersom de var tillräckligt insatta i bankens situation för att snabbt kunna hantera den kris som banken befann sig i.
113
Såsom sökandena har påpekat är det visserligen riktigt att det, i enlighet med artikel 72.5 i den konsoliderade italienska banklagstiftningen, är de tillfälliga förvaltarna som kan väcka en ansvarstalan mot ledamöterna i de upplösta förvaltnings- och kontrollorganen så länge som den tillfälliga förvaltningen varar.
114
Så snart ett kreditinstituts ordinarie förvaltning återupptas kan bolagsstämman eller de aktieägare som enskilt eller gemensamt innehar en femtedel av aktiekapitalet, eller något annat belopp som föreskrivs i kreditinstitutets stadgar, emellertid väcka en ansvarstalan mot ledamöterna i förvaltnings- och kontrollorganen inom fem år efter det att de har avslutat sina uppdrag, i enlighet med artiklarna 2393 och 2393 bis i den italienska civillagen.
115
Från och med den tidpunkt då bankens ordinarie förvaltning återinrättades hade bolagsstämman och de aktieägare som var för sig eller gemensamt innehade en femtedel av aktiekapitalet, eller något annat belopp som föreskrevs i bankens stadgar, möjlighet att väcka en ansvarstalan mot Pietro Modiano och Fabio Innocenzi, i deras egenskap av tidigare styrelseledamöter, under en period på fem år från och med den dag då deras uppdrag upphörde.
116
Under dessa omständigheter kan ECB, av ännu starkare skäl, anses ha hållit sig inom rimliga gränser vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning när de utsåg Pietro Modiano och Fabio Innocenzi till tillfälliga förvaltare.
117
Eftersom sökanden inte har styrkt förekomsten av en tillräckligt klar överträdelse, kan tribunalen inte godta deras argument avseende den fjärde rättsstridighet som lagts ECB till last.
Den femte rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av ett antal regler och principer vid antagandet av åtgärden för tidigt ingripande
118
Vad gäller den femte rättsstridighet som ECB klandras för har sökandena anfört sex invändningar mot åtgärden för tidigt ingripande, ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa invändningar.
– Den första invändningen, avseende att åtgärden för tidigt ingripande grundades enbart på en risk för att det tillämpliga regelverket skulle åsidosättas
119
Genom den första invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen, genom att ha vidtagit åtgärden för tidigt ingripande enbart på grundval av en risk för att det tillämpliga regelverket skulle åsidosättas, trots att det enligt denna bestämmelse – enligt sökandenas mening – krävs bevis för ett förutsägbart åsidosättande av detta regelverk.
120
Härvidlag ska det noteras att enligt artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen får Banca d’Italia (Italiens centralbank) vidta de åtgärder för tidigt ingripande som anges i nämnda bestämmelse när den, till följd av en snabb försämring av den berörda bankens eller dess koncerns situation, konstaterar eller kan förutse ett åsidosättande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 337), och även med stöd av avdelning II i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (EUT L 173, 2014, s. 349).
121
I förevarande fall är artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen tillämplig på ECB i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1024/2013, där det föreskrivs att denna institution ska agera som behörig myndighet i stället för den nationella myndigheten när de institut som den utövar tillsyn över, såsom i förevarande fall, omfattas av dess befogenhet enligt artikel 4 i samma förordning.
122
Härav följer att eftersom artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen endast ger tillsynsmyndigheten befogenhet att vidta åtgärder för tidigt ingripande när de villkor som föreskrivs i den bestämmelsen är uppfyllda, efter den bedömning som det ankommer på nämnda myndighet att göra, ger den inte som sådan enskilda rättigheter som de kan begära att unionsdomstolen ska säkerställa iakttagandet av.
123
Denna slutsats påverkas inte av sökandenas argument att de rättigheter och intressen som de har i egenskap av aktieägare har påverkats eftersom de berövades all möjlighet att delta i förvaltningen av banken till följd av ECB:s åtgärd för tidigt ingripande.
124
Härvidlag kan det noteras att den omständigheten att ett ingripande från ECB:s sida eventuellt kan påverka intressena hos ett kreditinstituts aktieägare inte kan läggas till grund för att hålla denna institution utomobligatoriskt skadeståndsansvarig, om den regel som ligger till grund för ingripandet inte specifikt syftar till att skapa eller skydda en rättighet som tilldelats dessa aktieägare på ett tillräckligt precist sätt.
125
Såsom påpekats i punkt 122 ovan syftar artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen inte till att skapa rättigheter för enskilda, oavsett om de är aktieägare eller ej.
126
Det var nämligen för att skydda stabiliteten i det finansiella systemet och således för att tillgodose ett mål av allmänt intresse som åtgärden för tidigt ingripande vidtogs med stöd av artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen.
127
ECB motiverade således åtgärden för tidigt ingripande genom att hänvisa till en risk för att de krav som uppställs i det tillämpliga regelverket skulle åsidosättas. I detta avseende har den risk som beaktats styrkts på ett specifikt och konkret sätt mot bakgrund av de kriterier som föreskrivs i artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen, där det hänvisas till en snabb försämring av situationen för den enhet som står under tillsyn som ett indicium på att enheten eventuellt har åsidosatt kapitalbaskraven.
128
I detta avseende har ECB uppgett följande i beslutet om åtgärden för tidigt ingripande:
–
I juni 2016 var bankens kärnprimärkapitalrelation (CET 1) och supplementärkapitalrelation (TCR) 12,29 procent respektive 14,37 procent, den förväntade utvecklingen under 2017 skulle emellertid leda till lägre värden än föregående år, närmare bestämt 10,35 procent för CET 1 och 12,19 procent för TCR, i strid med det samlade kapitalbaskravet på 12,50 procent.
–
Dessa kapitalrelationer skulle kunna minska ännu mer än vad som angetts ovan och ge upphov till ännu större förmögenhetsförluster, med tanke på bankens konstant otillräckliga lönsamhet under de senaste åren, den höga kreditrisken till följd av nivån på nödlidande lån, som äventyrade den övervakade enhetens förmåga att generera vinster, samt osäkerheten kring de kostnadsbesparande åtgärder som framgick av den strategiska plan som banken antagit (se punkterna 1.1.2 och 1.1.3 i åtgärden för tidigt ingripande).
129
Under dessa omständigheter finner tribunalen att eftersom artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen syftar till att tillgodose ett ändamål av allmänintresse är den inte avsedd att ge enskilda rättigheter, och eftersom nämnda bestämmelse i förevarande fall tillämpats för att uppnå detta ändamål genom åtgärden för tidigt ingripande, kan den första invändningen inte godtas.
– Den andra invändningen, avseende skyldigheten enligt åtgärden för tidigt ingripande att på ofördelaktiga villkor överlåta påstått nödlidande lån
130
Genom den andra invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen genom att ålägga banken, inom ramen för åtgärden för tidigt ingripande, en skyldighet att på ofördelaktiga villkor överlåta påstått nödlidande lån. Sökandena anser emellertid att denna bestämmelse inte kan läggas till grund för en sådan skyldighet, utan endast ger en möjlighet att genomföra en återhämtningsplan eller att utarbeta en plan för att förhandla med borgenärer om en omstrukturering av skulderna.
131
För det fall att villkoren i artikel 69q.1 a i den konsoliderade banklagstiftningen är uppfyllda kan Italiens centralbank, i enlighet med artikel 69r i samma lag, begära att ett kreditinstitut eller moderbolaget i en bankkoncern – även delvis – ska genomföra den antagna återhämtningsplanen, utarbeta en plan för att förhandla om en omstrukturering av skulder med samtliga eller vissa borgenärer eller, i förekommande fall, ändra sin bolagsform.
132
Vid utövandet av denna befogenhet kan Italiens centralbank kräva att återhämtningsplanen uppdateras om de omständigheter som föranledde åtgärden för tidigt ingripande skiljer sig från de antaganden som framgår av planen. Centralbanken får dessutom fastställa en tidsfrist inom vilken planen ska genomföras och de omständigheter som föranlett åtgärden för tidigt ingripande ska undanröjas.
133
I förevarande fall är artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen tillämplig på ECB i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1024/2013, där det föreskrivs att denna institution ska agera som behörig myndighet i stället för den nationella myndigheten när de institut som den utövar tillsyn över, såsom i förevarande fall, omfattas av dess befogenhet enligt artikel 4 i samma förordning.
134
Det kan konstateras att eftersom artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen endast ger tillsynsmyndigheten befogenhet att begära att kreditinstituten ska utarbeta eller genomföra en plan för att förhandla om en omstrukturering av skulderna, när de villkor som föreskrivs i den bestämmelsen är uppfyllda, ger den inte som sådan enskilda rättigheter.
135
I förevarande fall var det således för att uppnå ett ändamål av allmänt intresse som ECB, genom åtgärden för tidigt ingripande, begärde att banken före den 28 februari 2017 skulle lägga fram en strategisk plan och en operativ plan vilka åtminstone skulle:
–
ange vilka åtgärder banken hade för avsikt att vidta för att sänka nivån på nödlidande lån,
–
omfatta kvantitativa mål för att minska nödlidande lån,
–
ange en tidsplan för genomförandet av dessa åtgärder,
–
beakta de minimimål som fastställts av ECB vid valet av åtgärder för att sänka nivån på nödlidande lån, det vill säga högst 5,5 miljarder euro i nödlidande lån per den 31 december 2017, 4,6 miljarder euro per den 31 december 2018 och 3,7 miljarder euro per den 31 december 2019, samt
–
godkännas av bankens ledningsorgan.
136
I motsats till vad sökandena har hävdat medförde åtgärden för tidigt ingripande således inte något krav på att banken skulle överlåta nödlidande lån, och än mindre att en sådan överlåtelse skulle ske till fastställda priser under en viss tidsperiod. I enlighet med artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen uppmanade ECB endast banken att lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska andelen nödlidande lån i balansräkningen. Dessa planer skulle emellertid utarbetas och godkännas av banken. Det ankom bland annat på banken att identifiera och genomföra lämpliga åtgärder genom att exempelvis ange vilka nödlidande lån som skulle överlåtas, på vilka villkor, till vem och till vilket pris.
137
Dessutom hindrar inte artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen att åtgärden för tidigt ingripande anger minimimål och tidsfrister för att minska andelen nödlidande lån. Denna bestämmelse ger uttryckligen ECB befogenhet att fastställa en tidsfrist inom vilken planen ska genomföras och de omständigheter som föranlett åtgärden för tidigt ingripande ska undanröjas.
138
Under dessa omständigheter finner tribunalen att artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen syftar till att tillgodose ett ändamål av allmänintresse och således inte är avsedd att ge enskilda rättigheter, och nämnda bestämmelse tillämpades just för att uppnå detta ändamål genom den åtgärd för tidigt ingripande som är föremål för den andra invändningen.
139
Den andra invändningen kan således inte godtas.
– Den tredje invändningen, avseende huruvida kapitalbaskraven har iakttagits under en viss tidsperiod
140
Genom den tredje invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt artikel 16.1 b i förordning nr 1024/2013, genom att inom ramen för åtgärden för tidigt ingripande ha ansett att banken kunde komma att åsidosätta kapitalbaskraven mer än tolv månader efter det att nämnda åtgärd antagits.
141
Enligt sökandena ger artikel 16.1 b i förordning nr 1024/2013 ECB befogenhet att vidta en åtgärd med avseende på ett kreditinstitut endast i sådana fall där risken för att kreditinstitutet åsidosätter det tillämpliga regelverket kommer att inträffa senast tolv månader efter ECB:s ingripande.
142
Såsom påpekats i punkt 82 ovan ska det härvidlag erinras om att artikel 16 i förordning nr 1024/2013 ger ECB tillsynsbefogenheter för att tillgodose ett mål av allmänt intresse, utan att ge enskilda rättigheter.
143
Den tredje invändningen kan därför inte godtas.
– Den fjärde invändningen, avseende ett åsidosättande av principen om likabehandling
144
Genom den fjärde invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt principen om likabehandling genom att, inom ramen för åtgärden för tidigt ingripande, ha ålagt banken att vidta strängare åtgärder än de som ålagts andra kreditinstitut som befunnit sig i en liknande situation.
145
Härvidlag erinrar tribunalen om att principen om likabehandling stadfästs i artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 7 mars 2017, RPO, C‑390/15
EU:C:2017:174, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
146
Det följer av rättspraxis att principen om likabehandling således ger enskilda rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 87, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, ej publicerad, EU:T:2017:21, punkt 110).
147
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida ECB, genom att vidta åtgärden för tidigt ingripande, allvarligt och uppenbart åsidosatte principen om likabehandling på ett sätt som innebär att nämnda institution gick utöver det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den har tillerkänts.
148
I detta hänseende ska det noteras att ECB, när den fullgör sitt tillsynsuppdrag, ska göra tekniska bedömningar med hänsyn till ett stort antal olika variabler, bland annat kapitalbas- och likviditetsnivåer, affärsmodeller, styrning, risker, systemiska effekter och möjliga makroekonomiska utfall. Tillsynen över kreditinstitut är således inte begränsad till en kvantitativ och mekanisk jämförelse av isolerade och extrapolerade sifferuppgifter, utan kräver en övergripande tillsynsbedömning av kreditinstitutets situation som faller inom ramarna för ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.
149
För att visa att bankens situation snabbt försämrats konstaterade ECB, i beslutet om åtgärden för tidigt ingripande, inte enbart att kapitalbaskraven i fråga om nödlidande lån hade åsidosatts, utan hänvisade även till ett flertal faktorer som enligt ECB vittnade om bankens prekära situation, däribland kreditrisken (sida 2, punkt 1.1.1), den låga lönsamheten (sida 2, punkt 1.1.1), de föregående årens förluster (sida 3, punkt 1.12 i), de blygsamma resultaten i fråga om rörelseintäkter (sida 3, punkt 1.1.2 i), den mycket höga nivån på kostnader i förhållande till intäkter (sida 4, punkt 1.1.2 i), osäkerheten kring kostnadsbesparingsåtgärderna (sida 4, punkt 1.1.2 iii), samt bankens svaga likviditetssituation (sida 7, punkt 2.4).
150
Det följer av rättspraxis att för det fall sökandena har åberopat ett åsidosättande av principen om likabehandling ankommer det på dem att med precision identifiera de jämförbara situationer de anser har behandlats olika eller de olika situationer de anser har behandlats lika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. m.fl./rådet m.fl., T‑680/13, EU:T:2018:486, punkt 442 och där angiven rättspraxis).
151
Om detta är sökandenas avsikt i förevarande fall ankommer det således på dem att visa, mot bakgrund av de faktorer som nämnts i punkt 149 ovan, att andra italienska kreditinstitut som befunnit sig i en jämförbar situation hade behandlats annorlunda.
152
Bland sina inlagor har sökandena förvisso ingett en rapport där andelen nödlidande lån hos banken jämförs med andelen nödlidande lån hos andra italienska kreditinstitut. De har emellertid inte satt denna specifika omständighet i relation till ECB:s beslut för att visa att banken verkligen inte har behandlats på samma sätt som andra italienska kreditinstitut.
153
Den fjärde invändningen kan följaktligen inte godtas.
– Den femte invändningen, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen
154
Genom den femte invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att ha ålagt banken, trots att mindre ingripande åtgärder var tänkbara, en skyldighet som omedelbart medförde en omedelbar nedskrivning av bankens lån och medförde betydande förluster för banken.
155
I detta avseende ska det påpekas att proportionalitetsprincipen, som är en allmän rättsprincip, stadfästs i artikel 5.4 FEU och kan enligt rättspraxis ge enskilda rättigheter (dom av den 6 december 2001, Emesa Sugar/rådet, T‑43/98, EU:T:2001:279, punkt 64, och dom av den 29 november 2016, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, T‑279/11, ej publicerad, EU:T:2016:683, punkt 58).
156
Enskilda har således möjlighet att göra unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar gällande genom att visa att ECB har vållat dem en skada genom att handla på ett sätt som strider mot proportionalitetsprincipen, om de kan styrka att institutionen på ett allvarligt och uppenbart sätt har åsidosatt denna princip.
157
Enligt fast rättspraxis innebär proportionalitetsprincipen att unionsinstitutionerna i sitt handlande ska säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den aktuella lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 8 juli 2020, VQ/ECB, T‑203/18, EU:T:2020:313, punkt 61, se även dom av den 20 januari 2021, ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, punkt 142 och där angiven rättspraxis).
158
När unionsdomstolen prövar ett yrkande om huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits ska den ta hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som unionsinstitutionerna tillerkänns (dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punkt 68).
159
Såsom påpekats i punkt 45 ovan ska det härvid noteras att ECB har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av sina tillsynsuppgifter.
160
Enligt de formuleringar som framgår av motiveringen till åtgärden för tidigt ingripande gjorde ECB följande bedömning beträffande proportionaliteten i den skyldighet som den ansåg sig ha beträffande lån som ingick i bankens tillgångar, men som inte gav den avkastning som man ansåg krävdes för att uppfylla de kapitalbaskrav som följer av unionslagstiftningen.
161
ECB inledde sin analys genom att konstatera att det förelåg en sannolik risk för att banken skulle åsidosätta de kapitalkrav som är knutna till innehavet av nödlidande lån (punkt 1.1.1 i åtgärden för tidigt ingripande).
162
Därefter noterade ECB att den strategiska plan som banken lagt fram den 14 juni 2016 inte var tillräcklig för att uppfylla de mål som nämnda institution hade framtagit i fråga om att sänka kostnaderna i förhållande till intäkterna och att minska andelen nödlidande lån (punkt 1.1.5 i åtgärden för tidigt ingripande).
163
Vidare påpekade ECB att bankens finansiella situation hade försämrats väsentligt, med en mycket förhöjd kreditrisk under perioden 2013–2016 och en allvarlig brist på tillgängliga likvida medel (punkterna 2.3 och 2.4 i åtgärden för tidigt ingripande).
164
På grundval härav drog ECB slutsatsen att den åtgärd som bestod i att banken var tvungen att lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att sänka andelen nödlidande lån var:
–
proportionerlig med beaktande av bankens situation,
–
lämplig för att förbättra tillsynssituationen för den enhet som stod under tillsyn, eftersom den höga nivån på nödlidande lån var en av de största riskfaktorerna för banken, och
–
oundgänglig för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att återställa bankens tillgångar, eftersom ingen annan åtgärd tycktes kunna uppnå det eftersträvade målet (punkt 1.1.5 i åtgärden för tidigt ingripande).
165
På grundval av denna analys och med hänsyn till den risk som banken löpte, hade ECB således fog för sin uppfattning att det var lämpligt och nödvändigt att vidta åtgärden för tidigt ingripande, samt att det inte fanns några alternativ som på ett tillfredsställande sätt kunde undanröja de svårigheter som banken stod inför.
166
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att sökandena inte har förebringat någon bevisning som kan föranleda slutsatsen att ECB, genom att vidta åtgärden för tidigt ingripande, på ett allvarligt och uppenbart sätt har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
167
Sökandena kan således inte vinna framgång med den femte invändningen och således inte heller med någon del av sin argumentation avseende den femte rättsstridighet som lagts ECB till last.
– Den sjätte invändningen, avseende sökandenas invändning om att åtgärden för tidigt ingripande är rättsstridig
168
Sökandena har även yrkat att tribunalen, med stöd av artikel 277 FEUF, ska slå fast att åtgärden för tidigt ingripande inte är tillämplig eftersom den är rättsstridig av de skäl som anges i punkterna 119–167 ovan.
169
I detta avseende ska det erinras om att enligt artikel 277 FEUF får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF, inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas, även om den frist som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF har löpt ut.
170
Enligt rättspraxis är en invändning om rättsstridighet, vid äventyr av avvisning, endast tillämplig på rättsakter med allmän giltighet (dom av den 26 oktober 1993, Reinarz/kommissionen, T‑6/92 och T‑52/92, EU:T:1993:89, punkt 56).
171
En rättsakt har allmän giltighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF om den är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt personkrets (dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 32, och dom av den 5 maj 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA, T‑611/18, EU:T:2021:241, punkt 90).
172
Så är inte fallet i förevarande mål, eftersom ECB specifikt riktade åtgärden för tidigt ingripande till banken och härigenom ålade banken, mot bakgrund av dess ekonomiska svårigheter, att lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska emitteringen av nödlidande lån.
173
Härav följer att åtgärden för tidigt ingripande inte utgör en rättsakt med allmän giltighet i den mening som avses i den rättspraxis det hänvisats till i punkt 171 ovan.
174
Invändningen om rättsstridighet ska således avvisas.
Den sjätte rättsstridigheten, avseende att ECB, i beslutet om kapitalbasen, angav en alltför kort tidsfrist för banken att iaktta de uppställda kapitalkraven
175
Vad gäller den sjätte rättsstridighet som sökanden har lagt ECB till last, har sökandena gjort gällande att ECB i beslutet om kapitalbasen angav en alltför kort tidsfrist för banken att iaktta de uppställda kapitalkraven. Närmare bestämt anser sökandena att det inte var rimligt att begära att banken skulle uppfylla dessa krav senast den 31 december 2018, det vill säga 19 arbetsdagar efter det datum som fastställts av ECB för att bankens styrelse skulle lägga fram och godkänna en plan för bevarande av kapitalbasen.
176
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa argument.
177
I detta hänseende ska det erinras om att ECB:s analys av vilka åtgärder som ska vidtas för att få en problematisk situation att upphöra omfattas av den bedömning som ska göras enligt proportionalitetsprincipen. Såsom framgår ovan har tribunalen prövat den femte rättsstridighet som lagts ECB till last mot bakgrund av proportionalitetsprincipen med avseende på åtgärden för tidigt ingripande (femte invändningen). Här har sökandena åberopat denna princip inom ramen för den sjätte rättsstridigheten avseende beslutet om kapitalbasen, som också har ifrågasatts med hänvisning till ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
178
Såsom påpekats i punkterna 155 och 156 ovan ska det härvidlag erinras om att det följer av rättspraxis att proportionalitetsprincipen kan ge enskilda rättigheter. Denna princip ger nämligen enskilda möjlighet att göra unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar gällande om de kan visa att ECB har vållat dem en skada genom att handla på ett sätt som strider mot proportionalitetsprincipen, förutsatt att de kan styrka att nämnda institution på ett allvarligt och uppenbart sätt har åsidosatt denna princip.
179
I förevarande fall ska det därför undersökas huruvida ECB iakttog proportionalitetsprincipen när den antog beslutet om kapitalbasen.
180
Härvidlag kan det konstateras att i beslutet om kapitalbasen prövade ECB specifikt huruvida detta beslut var proportionerligt.
181
Först påpekade ECB att under år 2018 hade banken misslyckats tre gånger (i mars, maj och juni) med sina försök att emittera eget kapital på marknaden och att dessa misslyckanden hade lett till att ett antal styrelseledamöter hade avgått, däribland Vittorio Malacalza, vilket resulterade i att en ny styrelse måste utses. Enligt ECB uppvisade banken således risker och osäkerhet i fråga om dess soliditet och dess styrning (punkt 1.1 i beslutet om kapitalbasen).
182
ECB gjorde vidare gällande att den plan för bevarande av kapitalbasen som banken lagt fram den 22 juni 2018 inte gjorde det möjligt att uppfylla det samlade kapitalbaskravet inom en rimlig tidsfrist, eftersom de föreslagna åtgärdernas genomförbarhet, tidsplan och effektivitet i hög grad var beroende av marknadsvillkoren och investerarnas intresse, som vid den tidpunkten inte var gynnsamma för banken (punkt 2.1.1 i beslutet om kapitalbasen).
183
Slutligen ansåg ECB att även om de åtgärder som banken föreslagit i den plan för bevarande av kapitalbasen som lagts fram den 22 juni 2018 hade genomförts, var det inte troligt att de på ett varaktigt sätt skulle kunna säkerställa iakttagandet av kapitalbaskraven (punkt 2.1.2 i beslutet om kapitalbasen).
184
På grundval av denna analys och med hänsyn till den reella risken för att banken inte omedelbart skulle återställa sin kapitalbas, kunde ECB med rätta anse att det var lämpligt och nödvändigt att anmoda banken att senast den 30 november 2018 lägga fram och låta godkänna en ny plan för att återställa kapitalbasen och varaktigt säkerställa iakttagandet av kapitalbaskraven senast den 31 december 2018. Enligt ECB var det endast ett sådant beslut som kunde göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att återställa bankens tillgångar (punkt 2.1.2 i beslutet om kapitalbasen).
185
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att sökandena inte har förebringat någon bevisning som kan föranleda slutsatsen att ECB, genom att anta beslutet om kapitalbasen, på ett allvarligt och uppenbart sätt har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
186
Härav följer att argumenten avseende den sjätte rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last inte kan godtas.
Den sjunde rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av principen om skydd för berättigade förväntningar till följd av de garantier aktieägarna fått om bankens situation
187
Vad gäller den sjunde rättsstridigheten har sökandena anfört tre invändningar avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av principen om skydd för berättigade förväntningar.
188
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa invändningar.
189
Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt rättspraxis utgör principen om skydd för berättigade förväntningar en allmän unionsrättslig princip som ger enskilda rättigheter (dom av den 19 maj 1992, Mulder m.fl./rådet och kommissionen, C‑104/89 och C‑37/90, EU:C:1992:217, punkt 15, och dom av den 6 december 2001, Emesa Sugar/rådet, T‑43/98, EU:T:2001:279, punkt 64).
190
Av rättspraxis följer även att möjligheten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar är underkastad följande tre kumulativa villkor. Det ska föreligga precisa garantier som är ovillkorliga och samstämmiga och som härrör från behöriga och tillförlitliga källor och som meddelats den berörde av unionsinstitutionerna. Dessa garantier ska vara av sådant slag att de ger upphov till berättigade förväntningar hos mottagaren. Garantierna ska vara förenliga med det tillämpliga regelverket (dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 75, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15
EU:T:2017:21, punkt 81).
191
I rättspraxis har det dessutom preciserats att principen om skydd för berättigade förväntningar kan åberopas av en ekonomisk aktör hos vilken en myndighet har väckt grundade förhoppningar. I fall där en försiktig och medveten ekonomisk aktör kan förutse vidtagandet av en åtgärd som kan komma att påverka dennes intressen kan den ekonomiska aktören emellertid inte anses ha rätt att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar när åtgärden vidtas. Den ekonomiska aktören kan inte heller ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av de nationella myndigheterna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
192
Det är mot denna bakgrund som tribunalen ska pröva sökandenas tre invändningar.
– Den första invändningen, avseende ECB:s underlåtenhet att rätta missvisande uttalanden från bankens styrelseledamöter
193
Genom den första invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att inte ha korrigerat missvisande uttalanden från bankens styrelseledamöter om dess finansiella soliditet.
194
Härvidlag ska det erinras om att det agerande som ECB nu klandras för även har kritiserats inom ramen för argumentationen avseende den första rättsstridigheten, där sökandena förgäves har hävdat att denna institution enligt italiensk rätt borde ha ingripit för att rätta missvisande uttalanden från bankens styrelseledamöter (punkt 59 och följande punkter ovan).
195
När det gäller den sjunde rättsstridighet som läggs ECB till last, har samma agerande ifrågasatts mot bakgrund av principen om skydd för berättigade förväntningar. Sökandena har gjort gällande att ECB:s underlåtenhet att agera för att rätta dessa uttalanden har gett upphov till berättigade förväntningar hos dem om bankens finansiella soliditet.
196
Även om det inte kan bestridas att sökandena kunde hoppas på att bankens situation skulle förbättras, ska det för det första påpekas att det förhållandet att ECB inte ingrep för att korrigera påstått missvisande uttalanden inte kan anses innebära att ECB lämnat garantier om hur man avsåg att agera gentemot banken och, för det andra – vad gäller garantiernas natur – att en sådan underlåtenhet under alla omständigheter och uppenbart inte uppfyller kravet på att de ska vara precisa, ovillkorliga och samstämmiga för att kunna ge upphov till berättigade förväntningar, såsom det erinrats om i punkt 190 ovan.
197
Den första invändningen kan således inte godtas.
– Den andra invändningen, avseende ECB:s positiva utvärdering av de kapitalökningar som banken genomfört före 2019
198
Genom den andra invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att ha gjort positiva uttalanden om de kapitalökningar som banken genomfört före år 2019.
199
I detta hänseende ska det påpekas att sökandena i sina inlagor i allmänna ordalag har hänvisat till de kapitalökningar som banken genomfört år 2015, 2016, 2017 och 2018, utan att närmare precisera vilka av dessa kapitalökningar som omfattas av förevarande invändning.
200
Sökandena har inte heller anfört någon omständighet som kan styrka att ECB skulle ha uttryckt sig i positiva ordalag om de kapitalökningar som banken genomfört före år 2019 och att dessa uttalanden uppfyller de krav som avses i punkt 190 ovan för att legitimt kunna väcka en viss förväntan hos sökandena om bankens förmodade agerande.
201
För att en invändning ska kunna tas upp till prövning måste de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som invändningen grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgå av sökandens skriftliga inlagor. Dylika uppgifter är oundgängliga för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och för att tribunalen ska kunna pröva de anförda argumenten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/kommissionen, T‑250/12, EU:T:2015:749, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
202
Den andra invändningen ska därför avvisas.
– Den tredje invändningen, avseende ECB:s garantier om bankens soliditet
203
Genom den tredje invändningen har sökandena gjort gällande att ECB på ett tillräckligt klart sätt har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att ha gett bankens aktieägare garantier om bankens soliditet som fick dem att göra betydande investeringar.
204
Beträffande detta påstående ska det noteras att sökandena inte har lämnat några uppgifter som gör det möjligt att definiera de garantier som ECB påstås ha givit om bankens soliditet, eller under vilka omständigheter dessa garantier ska ha givits.
205
Det framgår av den rättspraxis det hänvisats till i punkt 201 ovan att för att en invändning ska kunna tas upp till prövning måste de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som invändningen grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgå av sökandens skriftliga inlagor.
206
Under dessa omständigheter ska den tredje invändningen följaktligen avvisas.
207
Eftersom samtliga invändningar har underkänts, ska argumentationen avseende den sjunde rättsstridigheten underkännas i sin helhet.
Den åttonde rättsstridigheten, avseende att ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av aktieägarnas rätt till egendom, på grund av den betydande minskning av värdet på deras aktieinnehav i banken som ECB:s agerande och underlåtenhet gett upphov till
208
Vad gäller den åttonde rättsstridighet som ECB påstås ha gjort sig skyldig till, har sökandena gjort gällande att ECB har åsidosatt deras rätt till egendom såtillvida att nämnda institution, genom sitt agerande och sin underlåtenhet, har lett till en betydande minskning av värdet på deras aktieinnehav i banken.
209
ECB har, med stöd av kommissionen, bestridit dessa argument.
210
I detta avseende ska det erinras om att i enlighet med artikel 17.1 i stadgan har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendom får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänintresset.
211
Det följer av rättspraxis att rätten till egendom, såsom den stadfästs i artikel 17.1 i stadgan, utgör en rättsregel som syftar till att ge enskilda rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 66, och dom av den 23 maj 2019, Steinhoff m.fl./ECB, T‑107/17, EU:T:2019:353, punkt 96).
212
Det ska således prövas huruvida sökandenas rätt till egendom har åsidosatts av ECB på ett allvarligt och uppenbart sätt.
213
Det framgår av den rättspraxis det hänvisats till i punkt 201 ovan att för att en talan ska kunna tas upp till prövning måste de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgå av sökandens skriftliga inlagor.
214
I förevarande fall har sökandena uppgett att värdet på deras aktieinnehav sjunkit och hänfört denna utveckling till de beslut som banken fattat till följd av de åtgärder som ECB vidtagit, utan att för den skull ha styrkt att dessa åtgärder hade orsakat detta resultat och utan att ha gjort någon analys som kan föranleda slutsatsen att detta resultat inte direkt eller indirekt, helt eller delvis, hade orsakats av andra händelser eller omständigheter.
215
Mot denna bakgrund kan det konstateras att sökandenas argument beträffande den åttonde rättsstridighet som lagts ECB till last ska avvisas.
216
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att ingen av de påstådda rättsstridigheter som sökandena har lagt ECB till last kan aktualisera unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 tredje stycket FEUF.
217
Talan ska därför ogillas utan att det är nödvändigt att vare sig bedöma förhandenvaron av de övriga villkor som enligt rättspraxis måste vara uppfyllda för att en unionsinstitution ska kunna ådra sig skadeståndsansvar, det vill säga att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan det påstådda agerandet och den åberopade skadan, eller uttala sig om de åtgärder för bevisupptagning som sökandena har begärt.
Rättegångskostnader
218
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
219
ECB och kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska ECB:s och kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Malacalza Investimenti Srl och Vittorio Malacalza ska ersätta rättegångskostnaderna.
Porchia
Jaeger
Madise
Nihoul
Verschuur
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 juni 2024.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.