62002CC0034_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Asianosaiset
Asiassa C-34/02,
jonka Tribunale ordinario di Roma (Italia) on saattanut EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
Sante Pasquini
vastaan
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
"ennakkoratkaisun sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 118/97 (EYVL 1997, L 28, s. 1), sekä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/72, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna asetuksella N:o 118/97, tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Wathelet sekä tuomarit C. W. A. Timmermans, D. A. O. Edward, P. Jann ja A. Rosas (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: S. Alber,
kirjaaja: apulaiskirjaaja H. von Holstein,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
- Pasquini, edustajinaan avvocato R. Ciancaglini ja avvocato M. Rossi,
- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), edustajinaan avvocato A. Todaro, avvocato A. Riccio ja avvocato N. Valente,
- Italian hallitus, asiamiehenään U. Leanza, avustajanaan avvocato dello Stato M. Masella Ducci Terri,
- Itävallan hallitus, asiamiehenään C. Pesendorfer,
- Portugalin hallitus, asiamiehinään L. Fernandes ja S. Pizarro,
- Euroopan yhteisöjen komission, asiamiehinään H. Michard ja A. Aresu,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Pasquinin, edustajanaan M. Rossi, Istituto nazionale della previdenza socialen (INPS), asiamiehenään A. Riccio, Italian hallituksen, asiamiehenään avvocato dello Stato A. Cingolo, ja komission, asiamiehenään A. Aresu, 16.1.2003 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.3.2003 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Tribunale ordinario di Roma on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 24.1.2002 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 8.2.2003, EY 234 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 118/97 (EYVL 1997, L 28, s. 1; jäljempänä asetus N:o 1408/71), sekä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/72, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna asetuksella N:o 118/97 (jäljempänä asetus N:o 574/72), tulkinnasta,
2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa kantajana on Pasquini ja vastaajana Istituto nazionale della previdenza sociale (kansallinen sosiaaliturvalaitos; jäljempänä INPS) ja joka koskee INPS:n päätöstä, jolla Pasquini velvoitettiin maksamaan takaisin perusteettomasti saamansa vanhuuseläkkeen määrä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 Asetuksen N:o 1408/71
49 artiklassa, joka kuuluu asetuksen III osaston 3 lukuun, jonka otsikko on "Vanhuus ja kuolema (eläkkeet)", määritetään etuuksien laskentatapa erityisesti silloin, kun se, jonka etua asia koskee, ei samanaikaisesti täytä kaikkien niiden lainsäädäntöjen mukaisia edellytyksiä, joiden mukaan vakuutus- tai asumiskaudet ovat täyttyneet. Tässä artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jos se, jonka etua asia koskee, ei tiettynä hetkenä täytä kaikkien jäsenvaltioiden sellaisten lainsäädäntöjen mukaisia etuuden myöntämisen edellytyksiä, joiden alainen hän on ollut, ottaen tarvittaessa huomioon 45 artikla tai 40 artiklan 3 kohta, vaan täyttää näistä vain yhden tai useamman lainsäädännön mukaiset edellytykset, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
a) jokainen sellaista lainsäädäntöä soveltavista toimivaltaisista laitoksista, jonka mukaiset edellytykset täytetään, laskee sen maksettavaksi kuuluvan etuuden määrän 46 artiklan mukaisesti;
- -
2. Etuus tai etuudet, jotka on myönnetty yhden tai useamman kyseeseen tulevan lainsäädännön mukaan 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa, lasketaan ilman eri toimenpiteitä uudelleen 46 artiklan mukaisesti sikäli kuin yhdessä tai useammassa muussa sellaisessa lainsäädännössä säädetyt edellytykset, joiden alainen henkilö on ollut, täyttyvät, ja siten kuin ne olisivat täyttyneet, ottaen huomioon tarpeen mukaan 45 artikla ja ottaen tarpeen mukaan uudelleen huomioon 1 kohta. - -
3. Uudelleen laskeminen tehdään ilman eri toimenpiteitä 1 kohdan mukaisesti ja noudattaen, mitä 40 artiklan 2 kohdassa säädetään, kun yhdessä tai useammassa kyseeseen tulevassa lainsäädännössä säädetyt edellytykset eivät enää täyty."
4 Asetuksen N:o 1408/71
94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa, jotka ovat siirtymäsäännöksiä, joita sovelletaan tämän asetuksen tai sen muutosten voimaantulon jälkeen, on samankaltaisia sääntöjä eläkelaskelmien tarkistusvaatimuksista, kun huomioon otetaan sovellettavat uudet säännökset. Näissä säännöksissä säädetään pääasiallisesti seuraavaa:
- jos hakemus tehdään kahden vuoden kuluessa siitä päivästä, jona uutta säännöstä alettiin soveltaa, säännöksen mukaan saavutetut oikeudet tulevat voimaan siitä alkaen, eikä jäsenvaltion oikeuksien menettämistä tai rajoittamista koskevia säännöksiä sovelleta henkilöön, jonka etua asia koskee (94 artiklan 6 kohta, 95 artiklan 6 kohta, 95 a artiklan 5 kohta ja 95 b artiklan 6 kohta).
- jos hakemus tehdään sen jälkeen, kun kaksi vuotta on kulunut siitä päivästä, jolloin uutta säännöstä alettiin soveltaa, oikeudet, joita ei ole lakkautettu tai jotka eivät ole aikaan sidottuja, tulevat voimaan sinä päivänä, jona hakemus tehtiin, paitsi jos jäsenvaltion lainsäädännön soveltaminen on asianomaiselle edullisempaa (94 artiklan 7 kohta, 95 artiklan 7 kohta, 95 a artiklan 6 kohta ja 95 b artiklan 7 kohta).
5 Asetuksen N:o 574/72
49 artiklassa säädetään, että kun on kysymys vanhuusetuuden uudelleenlaskemisesta, peruuttamisesta tai keskeyttämisestä, tällaisen päätöksen tehnyt laitos antaa asiasta viipymättä tiedon sille, jonka etua asia koskee, ja jokaiselle laitokselle, josta sanotulla henkilöllä on vahvistettu oikeus etuuteen, jos on tarpeellista, käsittelevän laitoksen eli asetuksen N:o 574/72
36 ja 41 artiklan mukaan periaatteessa sen alueen laitoksen välityksellä, jossa sanotulla henkilöllä on kotipaikka.
6 Asetuksen N:o 574/72
111 artikla koskee eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvalaitosten välistä yhteistyötä perusteettomasti maksettujen suoritusten takaisinperimiseksi. Siinä säädetään erityisesti, että jäsenvaltion laitos, joka on maksanut etuuden saajalle liian suuren summan, voi pyytää minkä tahansa muun valtion laitosta, joka vastaa etuuksien suorittamisesta tälle etuuden saajalle, vähentämään liikaa maksetun määrän mainitulle etuuden saajalle maksamastaan suorituksesta. Viimeksi mainittu laitos tekee vähentämisen sen soveltamassa lainsäädännössä tällaiselle vähentämiselle säädetyin edellytyksin ja rajoituksin ikään kuin se itse olisi maksanut liikaa etuutta ja siirtää vähennetyn määrän velkojana olevalle laitokselle.
7 Asetuksen N:o 574/72
112 artikla koskee tilannetta, jossa takaisinperiminen on mahdotonta. Siinä säädetään seuraavaa:
"Kun laitos on suorittanut sille maksettavaksi kuulumattomia maksuja joko suoraan tai toisen laitoksen kautta ja kun niiden takaisinperiminen on tullut mahdottomaksi, kysymyksessä olevat määrät jäävät lopullisesti ensiksi mainitun laitoksen vastattaviksi, jollei aiheeton maksu ole johtunut vilpistä."
Italian lainsäädäntö
Siirtotyöläisten eläkkeisiin sovellettava lainsäädäntö
8 Lain nro 153 (GURI nro 111, Supplemento ordidario, 30.4.1969), joka on annettu 30.4.1969, 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Istituto nazionale della previdenza sociale maksaa 1.1.1969 lähtien Italian kansalaisille, joiden vakuutus on siirretty Istituto nazionale della previdenza socialesta Libyan sosiaaliturvalaitokseen Italian ja Libyan välisen 2.10.1956 tehdyn sopimuksen, joka on ratifioitu 17.8.1957 annetulla lailla nro 843, 12 artiklan nojalla ja jotka ovat ennen 31.12.1965 saaneet oikeuden eläkkeeseen Libyan vakuutuslaitoksesta, 12.8.1962 annetun lain nro 1338
15 §:ssä tarkoitettua korotettua lisäosaa, josta Fondo per l'adeguamento delle pensioni (eläkkeiden suhteuttamisrahasto) vastaa täysin ja jota maksetaan pakollisen vakuutuksen, joka kattaa työkyvyttömyyden, vanhuuden ja palkattujen työntekijöiden oikeudenomistajat, mukaisen vähimmäiseläkkeen kuukausittaisen määrän saavuttamiseksi.
Edellisessä momentissa mainittuja vähimmäiseläkkeitä maksetaan myös sellaisille eläkkeeseen oikeutetuille henkilöille, joiden eläkeoikeus perustuu sosiaalivakuutuksia koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa tai yleissopimuksissa säädettyihin yhteenlaskettuihin vakuutus- ja maksukausiin.
Edellä mainittujen vähimmäiseläkkeiden myöntämistä varten otetaan huomioon ulkomaisen laitoksen näiden yhteenlaskettujen vakuutus- ja maksukausien perusteella mahdollisesti maksama suhteutettu eläke.
Maasta muuttaneilla ja yhteisön alueelle sijoittautuneilla työntekijöillä, jotka täyttävät 2 momentissa tarkoitetut yhteenlaskettuihin vakuutus- ja maksukausiin perustuvan eläkeoikeuden edellytykset, on erityisesti toimivaltaisen ulkomaisen laitoksen antaman todistuksen perusteella oikeus eläkkeen ennakkomaksuun, jota täydennetään lisäosalla vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi. Muuhun eläkkeeseen oikeutetuilla ei ole oikeutta kyseiseen lisäosaan ja se peritään takaisin suhteessa ulkomaisten laitosten mahdollisesti maksamiin suhteutettuihin summiin."
Perusteettoman edun vanhentumiseen ja palauttamiseen sovellettava lainsäädäntö
9 Italian siviililain 2946 §:ssä säädetään saatavien yleisestä kymmenen vuoden vanhentumisajasta.
10 Kansallisen sosiaaliturvalaitoksen ja kansallisen työtapaturmavakuutuslaitoksen uudelleenjärjestelystä 9.3.1989 annetun lain nro 88 (GURI nro 60, Supplemento ordinario, 13.3.1989) 52 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa, että vanhuuseläkkeiden määrää voidaan oikaista etuutta myönnettäessä tai sitä maksettaessa tapahtuneiden virheiden vuoksi. Tämän pykälän 2 momentin mukaan perusteettomasti saadut määrät peritään takaisin ainoastaan, jos etuuteen oikeutettu henkilö on menetellyt vilpillisesti.
11 Valtionvarainhallinnosta 30.12.1991 annetun lain nro 412 (GURI nro 305, 31.12.1991), jolla tulkitaan lain nro 88/89 52 §:ää, 13 §:n 1 momentin mukaan se, että eläkeläinen ei ole antanut tiedoksi tai on antanut puutteellisesti tiedoksi sellaisia seikkoja, jotka vaikuttavat eläkeoikeuteen tai eläkkeen suuruuteen ja jotka eivät ole olleet toimivaltaisen laitoksen tiedossa, oikeuttaa kyseisen laitoksen perimään perusteettoman edun takaisin.
12 Kyseisen lain 13 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
"INPS tarkistaa kerran vuodessa eläkeläisten tulot ja niiden vaikutuksen eläkkeen suuruuteen tai eläkeoikeuteen; tätä seuraavan vuoden aikana INPS perii mahdollisesti liikaa maksetut määrät takaisin."
13 Valtionvarainhallinnon järkeistämisestä 23.12.1996 annetun lain nro 662 (GURI nro 303, Supplemento ordinario nro 233, 28.12.1996) 1 §:n 260-265 momentissa asetetaan poikkeus perusteettomista sosiaaliturvamaksuista saadun perusteettoman edun palauttamisen periaatteeseen. Siinä säädetään, että julkisten laitosten pakollisen eläkevakuutusjärjestelmän perusteella 1.1.1996 edeltävällä ajanjaksolla maksettuja perusteettomia eläke-etuuksia ei peritä takaisin, jos edunsaajien verotettavat tulot ovat vuonna 1995 olleet enintään 16 000 000 ITL. Jos verotettava tulo on tätä suurempi, neljäsosaa saadusta etuudesta ei peritä takaisin. Takaisinperintä toteutetaan pidättämällä suoraan eläkkeestä kuukausieriä ilman korkoja, jolloin pidätettävä määrä saa olla enintään viidesosa eläkkeestä.
14 Vuonna 2001 annettiin vastaavia säännöksiä 1.1.2001 edeltävällä ajanjaksolla perusteettomasti saaduista etuuksista.
Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia
15 Pasquini on työskennellyt Italiassa (140 viikkoa), Ranskassa (336 viikkoa) ja Luxemburgissa (1 256 viikkoa).
16 Hän sai 5.2.1987 tekemänsä hakemuksen johdosta INPS:n 20.10.1987 tekemän päätöksen perusteella suhteutettua vanhuuseläkettä 1.3.1987 lähtien.
17 Tämän eläkkeen määrää täydennettiin lain nro 153/69
8 §:ssä tarkoitetun vähimmäiseläkkeen tasoon asti eli 397 400 ITL:aan kuukaudessa, sillä tuolloin edunsaaja ei vielä saanut eläkettä Ranskasta eikä Luxemburgista.
18 Maksupäätöksessä todettiin, että edellä mainitun säännöksen mukaisesti vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi korotetun eläkkeen määrä lasketaan uudelleen ja sitä näin ollen vähennetään, jos edunsaaja saa muuta eläkettä ulkomaisilta laitoksilta.
19 INPS antoi 26.7.1988 Pasquinille tiedoksi toisen päätöksen, joka sisälsi Italiasta 1.3.1987 lähtien saatavaa eläkettä koskevan uuden laskelman sen vuoksi, että hän sai tästä päivästä lähtien Ranskasta suhteutettua eläkettä. Tällä päätöksellä Italiasta saatava eläke pieneni 259 150 ITL:aan kuukaudessa.
20 INPS:n 20.10.1987 ja 26.7.1988 tekemät päätökset sisältävät maininnan niiden viikkojen lukumääristä, joina Pasquini työskenteli Italiassa (140 viikkoa), Ranskassa (336 viikkoa) ja Luxemburgissa (1 256 viikkoa).
21 INPS laski kolmannessa, 30.3.2000 tehdyssä päätöksessä jälleen uudelleen edunsaajan Italiasta 1.3.1987 jälkeen saaman eläkkeen määrän ja pienensi sen määrän 1.7.1988 lähtien, jolloin edunsaaja alkoi saada eläkettä Luxemburgista, 287 750 ITL:sta 7 500 ITL:aan kuukaudessa. Tässä kolmannessa päätöksessä määrättiin 1.3.1987-30.4.2000 maksettujen perusteettomien maksujen, joiden määrä oli 56 160 950 ITL (29 005 euroa), palauttamisesta.
22 Pasquinin INPS:lle 30.10.2000 tekemä hallintovalitus hylättiin 13.12.2000 sillä perusteella, että "lain nro 412/91
13 §:ää ei voida soveltaa sellaisen perusteettoman edun palautukseen, joka liittyy vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi lisäosalla tehtävän täydentämisen peruuttamiseen ulkomaisen eläkkeen saamisen vuoksi, sillä maksupäätöksessä edunsaajalle ilmoitettiin, että eläkkeen määrä oli lain nro 153/69
8 §:n mukaisesti väliaikainen". Sen sijaan 13.12.2000 tehdyssä päätöksessä sovellettiin lakia nro 662/96 ja vaadittiin Pasquinia toimittamaan todistus tuloistaan vuonna 1995.
23 Pasquini nosti 26.4.2001 kanteen Tribunale ordinario di Romassa ja riitautti sen, ettei perusteettoman edun palauttamista koskevaa Italian lainsäädäntöä sovellettu hänen asiassaan. Hän väitti, että Italian lainsäädäntö on asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 vastainen.
24 Näissä olosuhteissa Tribunale ordinario di Roma päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko sellainen kansallinen säännös, jonka mukaan silloin kun kyse on yhteisön säännösten soveltamisesta johtuvista perusteettomista suorituksista, perusteettoman edun palauttamisvelvollisuutta ei ole ajallisesti rajoitettu, minkä vuoksi oikeusvarmuuden periaatetta ei kyetä noudattamaan, sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ja asetuksen N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/72 tavoitteiden mukainen?
2) Eikö mainittuja yhteisön säännöksiä ole tulkittava siten, että niiden vastaista on sellaisen kansallisen säännöksen soveltaminen, jossa ei vahvisteta ajallisia rajoituksia merkityksellisten yhteisön säännösten viivästyneestä tai virheellisestä soveltamisesta johtuvan perusteettoman edun palauttamiselle?
3) Voidaanko samalla tavoin kuin sosiaaliturva-asetusten soveltamista koskevissa siirtymäsäännöksissä, joissa säädetään kahden vuoden määräajasta sellaisten vaatimusten osalta, jotka koskevat asetuksella vahvistettujen oikeuksien takautuvaa vaikutusta, vastakohtaispäätelmän avulla soveltaa samaa kahden vuoden määräaikaa perusteettoman edun palauttamisen tiedoksi saamisesta tapauksissa, joissa on kyse aiemmin vahvistettujen oikeuksien vähentämisestä, niitä tilanteita lukuun ottamatta, joiden osalta kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut määräajat ovat edullisempia tai joissa edunsaaja on syyllistynyt vilpilliseen menettelyyn?"
Ennakkoratkaisukysymykset
25 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esittämät kolme ennakkoratkaisukysymystä on tutkittava yhdessä.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
26 Pasquini viittaa perusteettoman edun palauttamiseen sovellettaviin kansallisiin säännöksiin ja korostaa, ettei häntä voida moittia millään tavoin hänen perusteettomasti saamistaan määristä. Hän pyytää yhteisöjen tuomioistuinta kiinnittämään huomiota luxemburgilaisen työntekijöiden sosiaalisen tukijärjestön Patronato ACLI:n 18.10.1988 INPS:lle lähettämään kirjeeseen, jossa viimeksi mainitulle ilmoitettiin siitä, että Pasquinille maksetaan luxemburgilaista eläkettä, ja jossa sitä pyydettiin tutkimaan nopeasti Pasquinille Italiasta maksettavan eläkkeen määrä perusteettoman edun syntymisen välttämiseksi. Pasquini toteaa, että vaikka INPS oli täysin tietoinen hänen eläketilanteestaan, mikä ilmeni erityisesti siitä, että eläkelomakkeissa Luxemburg oli merkitty eläkkeen maksupaikaksi, se laski vasta 30.3.2000 Italiasta saatavan eläkkeen uudelleen taannehtivasti 13 vuoden ajalta, mikä on asetuksen N:o 574/72
49 artiklan vastaista.
27 Pasquini väittää, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa se, ettei hänen asiassaan sovelleta perusteettoman edun palauttamista koskevaa Italian lainsäädäntöä, on asetuksiin N:o 1408/71 ja N:o 574/72 sisältyvien yleisten periaatteiden vastaista.
28 Pasquini katsoo, että toisin kuin pelkästään kansallisen lainsäädännön soveltamisesta aiheutuneen perusteettoman edun palauttaminen, joka on pelkästään kansallisen oikeuden alaan kuuluva kysymys, yhteisön säännösten soveltamisesta aiheutuneen perusteettoman edun palauttaminen kuuluu yhteisön oikeuden alaan, sillä neuvostolla on EY 42 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään toimivalta määrätä niistä menettelytavoista, joilla asianomaisten EY:n perustamissopimukseen perustuvia sosiaaliturvaetuuksia koskevia oikeuksia toteutetaan (asia 24/75, Petroni, tuomio 21.10.1975, Kok. 1975, s. 1149, 20 kohta).
29 Pasquini pohtii, ovatko neuvoston sosiaaliturvan alalla antamat yhteisön asetukset EY 42 artiklan tavoitteiden vastaisia siltä osin kuin ne eivät sisällä yksityiskohtaisia perusteettoman edun palauttamista koskevia menettelysäännöksiä ja erityisesti vanhentumisaikoja.
30 Pasquini katsoo, että oikeusvarmuuden takaamiseksi ongelmat olisi ratkaistava asetuksen N:o 574/72
49 artiklan mukaisesti ja sovellettava analogisesti asetuksen N:o 1408/71
94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa säädettyä kahden vuoden määräaikaa.
31 Asetuksen N:o 574/72
49 artiklan mukaan toimivaltaisen laitoksen on annettava etuudensaajalle viipymättä tieto hänen saamansa etuuden uudelleenlaskemisesta, poistamisesta tai pidättämisestä. Jos toimivaltainen sosiaaliturvalaitos ei noudata tätä säännöstä ja jättää siten vakuutetut määrittelemättömäksi ajaksi oikeudelliseen epävarmuuteen, kyseisen laitoksen on Pasquinin mukaan vastattava kaikista seurauksista siten, että se ei voi periä takaisin tekemänsä virheen tai huolimattomuuden vuoksi perusteettomasti suorittamiaan määriä.
32 Pasquini huomauttaa, että asetuksen N:o 1408/71
94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa etuuteen oikeutetuille henkilöille myönnetään kahden vuoden määräaika vedota oikeuksiinsa, jos säännöksiä on muutettu edunsaajien hyväksi. Tätä kahden vuoden määräaikaa voitaisiin kohtuudella soveltaa analogisesti myös silloin, kun edunsaajien oikeuksia on muutettu heille epäedullisella tavalla, joten mahdollisuus nostaa kanne perusteettomasti, mutta vilpittömässä mielessä saatujen määrien palauttamiseksi olisi ajallisesti rajoitettu.
33 INPS ja Italian hallitus katsovat ensiksi, että ennakkoratkaisukysymysten perustelut ovat riittämättömät ja kysymykset on jätettävä tutkimatta, ja toiseksi, että Italian lainsäädäntö ei ole asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 tavoitteiden vastainen.
34 Ne huomauttavat, että eläkkeen maksamista ja vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi tehtävää täydennystä koskevat päätökset, jotka on tehty lain nro 153/69
8 §:n mukaisesti, ovat väliaikaisia ja että niissä ilmoitetaan, että italialaisen laitoksen maksamaa eläkettä voidaan alentaa tämän pykälän mukaisesti ja että ulkomaisen eläkkeen maksamisesta lähtien mahdollisesti liikaa maksetut määrät voidaan periä takaisin.
35 Italian hallitus toteaa, että Corte suprema di cassazionen (Italia) Sezioni uniti civili (yhdistetyt siviilijaostot) totesi 22.2.1995 antamassaan tuomiossa nro 1967, että lain nro 153/1969
8 §:ssä säädetään eläkkeen maksamista koskevasta erityisestä menetelmästä, jolle on ominaista väliaikainen maksaminen, johon liittyy eläkkeen maksaminen ennakkoon ja vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi tehtävän täydennyksen maksaminen takaisin, kun huomioon otetaan ulkomaisten vakuutuslaitosten mahdollisesti maksamat suhteutetut määrät. Corte suprema di cassazionen mukaan "kansainvälisten sopimusten nojalla sen vuoksi, että vakuutusmaksuja on maksettu sekä Italiassa että ulkomailla, liikaa maksettujen eläkkeiden määrien takaisinperintä on 30.4.1969 annetun lain nro 153
8 §:ssä säädetty mahdollisuus, joten se merkitsee erityistä ja itsenäistä takaisinperintää".
36 INPS ja Italian hallitus riitauttavat ennakkoratkaisukysymyksiin sisältyvän väitteen, jonka mukaan Italian lainsäädännössä ei säädetä vanhentumisajoista, ja muistuttavat Italian siviililain 2946 §:ssä säädetystä kymmenen vuoden vanhentumisajasta.
37 INPS huomauttaa myös, että pääasiaan sovellettavan lain nro 662/96
1 §:n 260-265 momentissa säädetyn järjestelmän mukaan Pasquinin perusteettomasti saamia määriä ei voitaisi lainkaan periä takaisin, jos hänen tulonsa vuodelta 1995 olivat pienemmät kuin 16 000 000 ITL, tai niistä voitaisiin periä takaisin ainoastaan kolme neljäsosaa, jos verotettava tulo oli tätä suurempi. INPS:n mukaan Italian laissa suojataan näin ollen pienituloisia eläkeläisiä.
38 INPS ja Italian hallitus katsovat, että perusteettoman edun osalta eläkeläisiä, jotka ovat entisiä siirtotyöläisiä, kohdellaan samalla tavalla kuin italialaisia eläkeläisiä, jotka eivät ole työskennelleet ulkomailla.
39 INPS:n asianajaja totesi istunnossa vastauksenaan yhteisöjen tuomioistuimen kysymykseen, että sellaisten eläkeläisten osalta, jotka saavat eläkettä useaan italialaiseen sosiaaliturvajärjestelmään kuulumisen perusteella, INPS:n on tarkistettava vuosittain tulojen määrä ja maksetun eläkkeen määrän lainmukaisuus. Entisten siirtotyöläisten osalta tämä vuosittainen tarkistus tuli INPS:n asianajajan mukaan mahdolliseksi vasta vuoden 1996 lailla.
40 INPS totesi istunnossa myös, ettei se ollut saanut Patronato ACLI:n 18.10.1988 lähettämää kirjettä, jossa tiedotettiin luxemburgilaisen eläkkeen saamisesta. INPS sai tiedon siitä, että Pasquini oli saanut luxemburgilaista varhennettua vanhuuseläkettä 1.7.1988 lähtien, vasta luxemburgilaisen Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité -nimisen laitoksen (jäljempänä EAVI) 17.11.1999 lähettämällä tiedonannolla. INPS:n mukaan EAVI vahvisti 15.5.2002 päivätyllä kirjeellä, ettei se ollut ilmoittanut INPS:lle aiemmin luxemburgilaisen eläkkeen maksamista koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että Pasquini asui Luxemburgissa. INPS ei katso olevansa vastuussa viivästymisestä, koska INPS:n ei minkään kansallisen säännöksen perusteella pitänyt valvoa ulkomaisten eläkkeiden saamista, vaan päinvastoin sosiaaliturvaa koskevissa yhteisön säännöksissä luxemburgilainen laitos velvoitetaan ilmoittamaan luxemburgilaisen eläkkeen saamisesta. INPS korostaa laskeneensa Pasquinin eläkkeen uudelleen neljä kuukautta sen jälkeen, kun se sai asiaa koskevan tiedon.
41 Itävallan ja Portugalin hallitukset huomauttavat, että koska asiaan sovellettavaa yhteisön lainsäädäntöä ei ole, perusteettoman edun palauttamista koskevan kanteen yksityiskohdista ja edellytyksistä säädetään kansallisessa oikeudessa, kunhan tehokkuusperiaatetta ja vastaavuusperiaatetta noudatetaan.
42 Koska Portugalin hallitus ei tunne lakia, jota sovelletaan pelkästään Italian sosiaaliturvaoikeuden mukaisesti perusteettomasti maksetun määrän palauttamiseen, se katsoo, ettei sillä ole käytettävissään tarpeeksi tietoja arvioidakseen, onko pääasiassa noudatettu vastaavuusperiaatetta. Portugalin hallitus katsoo sen sijaan, ettei tehokkuusperiaatetta ole noudatettu, kun kansallisen toimivaltaisen laitoksen oikeudelle vaatia perusteettomasti maksetun määrän palauttamista ei ole vanhentumisaikaa ja erityisesti kun tämä palauttaminen merkitsee aiemmin myönnettyjen oikeuksien vähentämistä ja on seurausta yhteisön oikeuden asiaa koskevien säännösten viivästyneestä tai virheellisestä soveltamisesta. Tämä on vastoin asetuksen N:o 574/72
49 artiklan 2 kohdassa asetettua velvoitetta sekä yhteisön oikeusjärjestykseen kuuluvan perustavanlaatuisen oikeusvarmuuden periaatetta, jonka tarkoituksena on sekä hallinnon että yksityisten suojaaminen.
43 Portugalin hallitus huomauttaa, että asetuksen N:o 1408/71 ensimmäisen perustelukappaleen mukaan kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamissäännöt ovat osa henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, ja niillä on tämän vuoksi myötävaikutettava heidän elämäntasonsa ja työolojensa parantumiseen. Portugalin hallituksen mukaan mahdollisuus milloin tahansa vaatia perusteettomasti maksettujen määrien maksamista takaisin kyseenalaistaisi tämän tavoitteen.
44 Portugalin hallitus toteaa, että asetuksen N:o 1408/71 94 artiklan 6 kohdassa on ilmaisu perustavanlaatuisesta oikeusvarmuuden periaatteesta ja siinä pyritään suojaamaan sosiaalivakuutuslaitoksia, ja ehdottaa, että tätä säännöstä on tulkittava siten, että sen vastaista on se, että kansallisen lainsäädännön mukaan perusteettoman edun palauttamista voidaan vaatia pidemmältä ajalta kuin kahdelta edeltävältä vuodelta, jotka lasketaan siitä, kun tämä palauttaminen on annettu tiedoksi, jos määrien perusteeton maksaminen johtuu yhteisön oikeuden asiaa koskevien säännösten viivästyneestä tai virheellisestä soveltamisesta.
45 Itävallan hallitus korostaa, että italialaisten eläkkeiden uudelleenlaskeminen ja huomattavien perusteettomasti maksettujen määrien palauttaminen aiheuttaa usein ongelmia Itävallassa, ja katsoo, että on syytä tutkia se, onko asetuksen N:o 1408/71 siirtymäsäännöksistä mahdollista yleisesti johtaa kahteen vuoteen rajoitettu taannehtivuus kaikkien siirtotyöläisille uudelleenlaskemisesta aiheutuvien oikeudellisten vaikutusten osalta.
46 Itävallan hallitus katsoo, että nimenomaan edunsaajat, joilla vakuutuskausia on täyttynyt useissa jäsenvaltioissa, joutuvat eri oikeusjärjestysten päällekkäisyyden vuoksi ainoastaan yhdessä jäsenvaltiossa työskennelleitä työntekijöitä huonompaan asemaan. Tällä näkemyksellä voidaan Itävallan hallituksen mukaan perustella siirtotyöläisten perustellun luottamuksen erityistä suojaa, mitä voitaisiin edistää rajoittamalla uudelleenlaskemisten kansallisessa oikeudessa lähtökohtaisesti sallitut taannehtivat vaikutukset kahteen vuoteen.
47 Itävallan hallitus toteaa olevan vaikeaa myöntää, että siirtötyöntekijät joutuvat ilman omaa virhettään huonompaan asemaan siksi, että heiltä voidaan ilman ajallisia rajoituksia vaatia perusteettomasti maksettujen etuuksien maksamista takaisin, vaikka nämä perusteettomasti saadut määrät johtuvat eri jäsenvaltioiden monimutkaisten ja erilaisten sosiaalilainsäädäntöjen kohtaamisesta eikä heidän omasta käyttäytymisestään.
48 Komissio huomauttaa, että asetuksilla N:o 1408/71 ja N:o 574/72 ei ole perustettu yhteistä sosiaaliturvajärjestelmää vaan on ainoastaan luotu kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamisjärjestelmä.
49 Komissio totesi, ettei asetuksen N:o 574/72
111 ja 112 artiklaa voida soveltaa, ja katsoi sen jälkeen, että ensi näkemältä kaikki sosiaaliturva-alan sääntely kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, jota ne voivat toteuttaa vapaasti ilman, että asetuksiin N:o 1408/71 ja N:o 574/72 sisältyisi tältä osin mitään rajoituksia.
50 Komissio huomauttaa kuitenkin, että näillä asetuksilla perustettu järjestelmä perustuu pakottavaan vaatimukseen taata käytännössä siirtotyöläisten ja kotimaassa työskentelevien työntekijöiden yhdenvertainen kohtelu sosiaaliturva-alalla ja erityisesti se, että ensiksi mainittuja ei kohdella huonommin kuin viimeksi mainittuja.
51 Komissio katsoo, että ennakkoratkaisukysymyksiin on vastattava, että asetuksia N:o 1408/71 ja N:o 574/72 on tulkittava siten, että kansalliset säännökset, joissa perusteettoman edun palauttaminen ei koske tiettyihin kansallisiin sosiaaliturvajärjestelmiin kuuluvia edunsaajia, sovelletaan myös edunsaajiin, jotka kuuluvat kyseisissä asetuksissa tarkoitettuihin vastaaviin sosiaaliturvajärjestelmiin.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
52 On huomautettava, että asetuksella N:o 1408/71 perustettu järjestelmä perustuu pelkkään jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamiseen eikä sillä pyritä niiden yhdenmukaistamiseen (ks. vastaavasti mm. asia 313/86, Lenoir, tuomio 27.9.1988, Kok. 1988, s. 5391, 13 kohta).
53 Perusteettoman edun vanhentumiseen tai palauttamiseen sovellettavia sääntöjä on näin ollen haettava kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädännöstä (vanhentumisen osalta ks. asia 35/74, Rzepa, tuomio 12.11.1974, Kok. 1974, s. 1241, 12 ja 13 kohta, joka koskee siirtötyöntekijöiden sosiaaliturvasta 25 päivänä syyskuuta 1958 annettua neuvoston asetusta N:o 3 (EYVL 1958, 30, s. 561) ja asetuksen N:o 3 soveltamisesta ja sen täydentämisestä 3 päivänä joulukuuta 1958 annettua neuvoston asetusta N:o 4 (EYVL 1958, 30, s. 597), mutta jonka ratkaisua voidaan soveltaa analogisesti asetuksiin N:o 1408/71 ja N:o 574/72).
54 Asetuksen N:o 1408/71
94, 95, 95 a ja 95 b artiklaa ei voida soveltaa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa. Kyse on siirtymäsäännöistä, joita voidaan soveltaa ainoastaan asetuksen N:o 1408/71 tai sen muutosten tullessa voimaan. Niissä säädetty kahden vuoden määräaika alkaa uuden säännöksen soveltamispäivästä, ja sen aikana edunsaaja voi pyytää tämän säännöksen soveltamista hänen edukseen ilman, että häntä vastaan voitaisiin vedota kansalliseen lainsäädäntöön, jossa säädetään lyhyemmistä määräajoista tai vanhentumisajoista. Tätä kahden vuoden määräaikaa ei näin ollen voida soveltaa toimivaltaisen laitoksen päätökseen periä takaisin perusteettomasti maksetut määrät.
55 Sama koskee asetuksen N:o 574/72
111 ja 112 artiklaa, jotka koskevat yksinomaan eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvalaitosten välisiä suhteita perittäessä takaisin perusteettomasti maksettuja määriä tai määritettäessä sitä, minkä laitoksen on vastattava siitä, että perusteettoman maksun takaisinperiminen on tullut mahdottomaksi.
56 Vaikka kansallista oikeutta sovelletaan tilanteessa, jossa eläkkeen lisäosaa on maksettu perusteettomasti tulojen sallitun enimmäismäärän ylittymisen vuoksi, on kuitenkin todettava, että tilanteessa, jossa kyse on perustamissopimuksessa taattua oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneestä työntekijästä, yhteisön oikeudessa edellytetään, että tätä tilannetta käsiteltäessä menettelysääntöjen on oltava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukaisia (ks. vastaavasti asia C-261/94, Palmisani, tuomio 10.7.1997, Kok. 1997, s. I-4025, 27 kohta ja asia C-231/96, Edis, tuomio 15.9.1998, Kok. 1998, s. I-4951, 34 kohta).
57 Vastaavuusperiaatteen mukaan menettelysäännöt sellaisten tilanteiden käsittelemiseksi, joissa kyse on yhteisön perusvapauden käyttämisestä, eivät saa olla epäedullisempia kuin ne menettelysäännöt, jotka koskevat puhtaasti kansallisten tilanteiden käsittelyä (ks. vastaavasti em. asia Palmisani, tuomion 32 kohta ja em. asia Edis, tuomion 34 kohta). Muutoin loukataan oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden työntekijöiden ja koko työuransa yhdessä jäsenvaltiossa tehneiden työntekijöiden yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
58 Tehokkuusperiaatteen mukaan nämä menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (ks. vastaavasti em. asia Palmisani, tuomion 28-29 kohta ja em. asia Edis, tuomion 34 kohta).
59 Vastaavuusperiaatteen vastaista olisi määrittää eri tavalla tilanne, jossa on kyse yhteisön perusvapauden käyttämisestä, ja puhtaasti kansallinen tilanne tai kohdella niitä eri tavoin, vaikka ne olisivat samankaltaiset ja toisiinsa verrattavissa, ja soveltaa yhteisön oikeuteen perustuvaan tilanteeseen omaa järjestelmää, joka on työntekijälle epäedullisempi kuin puhtaasti kansalliseen tilanteeseen sovellettava järjestelmä ja jonka perusteena on yksinomaan tämä määrittämisen tai kohtelun erilaisuus.
60 INPS ja Italian hallitus toteavat kirjallisissa huomautuksissaan, että Pasquinin tilanteeseen voitiin soveltaa tiettyjä perusteettoman edun vanhentumista ja palauttamista koskevia Italian oikeussääntöjä ja erityisesti siviililain 2946 §:ssä säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa ja säännöksiä, joissa säädetään perusteettomia sosiaaliturvamaksuja koskevasta poikkeuksesta perusteettoman edun palauttamisen periaatteeseen ja rajoitetaan takaisin perittäviä määriä kyseessä olevien henkilöiden tulojen mukaan.
61 Tällaisten sääntöjen soveltaminen sekä tilanteisiin, joissa kyse on henkilöiden vapaan liikkuvuuden harjoittamisesta, että puhtaasti kansallisiin tilanteisiin on vastaavuusperiaatteen mukaista.
62 On kuitenkin todettava, että tätä periaatetta ei ole sovellettava pelkästään perusteettoman edun vanhentumista ja palauttamista koskeviin kansallisiin säännöksiin vaan myös kaikkiin vastaavien tilanteiden käsittelyä koskeviin menettelysääntöihin, liittyivätpä ne hallintomenettelyyn tai oikeudenkäyntimenettelyyn.
63 Näin ollen säännöksiä, joiden perusteella voidaan ottaa huomioon edunsaajan vilpitön mieli, on sovellettava vastaavasti, olipa edunsaaja entinen siirtotyöläinen, joka on maksanut vakuutusmaksuja usean jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmiin, tai entinen työntekijä, joka on maksanut vakuutusmaksuja useaan kansallisen oikeuden mukaiseen järjestelmään.
64 Tältä osin sillä, että Pasquinille on Italian eläkkeen lisäosaa myönnettäessä ilmoitettu siitä, että tämän eläkkeen määrää saatetaan tarkistaa silloin, kun hänelle myönnetään ulkomaista eläkettä, ei voida perustella kohtelua, joka on erilainen kuin sellaisen italialaisen eläkeläisen kohtelu, jolle maksetaan yhtä tai useampaa yksinomaan italialaista eläkettä. Tämä ilmoitus ei voi tehdä hänen tilanteestaan erilaista kuin on sellaisen italialaisen eläkeläisen tilanne, joka on maksanut vakuutusmaksuja useampaan italialaiseen sosiaaliturvajärjestelmään, jolle maksetaan tällaista eläkkeen lisäosaa ja jonka on varauduttava tämän määrän tarkistamiseen, jos hän saa myöhemmin eläkettä toisesta järjestelmästä tai jos sallittu tulojen enimmäismäärä ylittyy.
65 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on kuitenkin arvioitava, onko Pasquinin tilanne tältä osin vastaava kuin tällaisen italialaisen eläkeläisen tilanne.
66 Joka tapauksessa on todettava, että kansallisen oikeuden mukaisiin eri järjestelmiin kuulumisen vuoksi saatujen italialaisten eläkkeiden osalta INPS:n on Italian oikeuden mukaan valvottava eläkkeiden maksamista ja tarpeen mukaan tarkistettava niiden määrää. Lain nro 412/91
13 §:n 2 momentin mukaan INPS tarkistaa kerran vuodessa eläkeläisten tulot ja niiden vaikutuksen eläkeoikeuteen tai eläkkeen suuruuteen.
67 Asiaa koskevista asiakirjoista ilmenee sen sijaan, että sellaisille entisille siirtotyöläisille maksettujen italialaisten eläkkeiden osalta, jotka saavat useita eläkkeitä kuuluttuaan eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin, tällaista tarkistusta ei ole tehty pitkään aikaan, jolloin tietyt perusteettomat maksut voivat jatkua useiden vuosien ajan, kuten Pasquinin tapauksessa.
68 On todettava, että jos eläkkeiden maksamisen valvontaa koskevaa velvoitetta olisi noudatettu samalla tavoin entisille siirtotyöläisille maksettujen eläkkeiden osalta kuin sellaisille entisille työntekijöille maksettujen eläkkeiden osalta, jotka ovat maksaneet vakuutusmaksuja useampaan yksinomaan kansallisen oikeuden mukaisen järjestelmään, perusteeton etu, joka entisen siirtotyöläisen oli maksettava takaisin, olisi ollut korkeintaan hänen vuoden aikana saamiensa perusteettomien maksujen suuruinen.
69 Näin ollen jos oletetaan, että Pasquinin ei voida katsoa olleen Italian laissa tarkoitetulla tavalla vilpittömässä mielessä, tämän tuomion 62 ja 63 kohdassa todetun mukaisesti häneltä ei vastaavuusperiaatteen vuoksi voida missään tapauksessa vaatia takaisin enempää kuin määrä, joka vastaa vuoden aikana perusteettomasti saatuja eläkkeen lisäosia.
70 Merkitystä ei tältä osin ole sillä, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa yksi eläkkeen myöntämispäätöksen tehneistä jäsenvaltion laitoksista, EAVI, ei noudattanut asetuksen N:o 574/72
49 artiklassa säädettyä velvoitettaan ilmoittaa tästä päätöksestä viipymättä INPS:lle. Vastaavuusperiaate, joka edellyttää, että kahteen vastaavaan tilanteeseen, joista toinen perustuu yhteisön oikeuteen ja toinen on puhtaasti kansallinen, sovelletaan samoja menettelysääntöjä, on näet ainoastaan erään yhteisön oikeuden perusperiaatteen eli yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ilmentymä. Kyseistä 49 artiklaa, jonka ainoa tavoite on säännellä eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvalaitosten suhteita eikä vahvistaa edunsaajien oikeuksia näihin laitoksiin nähden, ei voida tulkita siten, että siinä sallittaisiin poikkeaminen tästä yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta.
71 Edunsaajat voivat sen sijaan perustaa tähän artiklaan perustellun luottamuksensa siihen, että heidän tilannettaan käsitellään huolellisesti niiden eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvalaitoksissa, joissa he ovat työskennelleet, ilman, että heidän itsensä olisi toimitettava laitokselta toiselle heitä koskevia hallinnollisia tietoja.
72 Tältä osin on todettava, että kuten INPS:n 20.10.1987 ja 26.7.1988 tekemiin päätöksiin sisältyvistä maininnoista ilmenee, kyseinen laitos oli tietoinen siitä, että Pasquini oli työskennellyt Luxemburgissa 1 256 viikkoa eli suurimman osan työurastaan.
73 Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin on vastattava seuraavasti:
Koska asetuksessa N:o 1408/71 taataan ainoastaan jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittaminen, tilanteeseen, jossa asianomaiselle, joka saa useita eläkkeitä kuuluttuaan eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin, on maksettu eläkkeen lisäosaa perusteettomasti sallitun tulojen enimmäismäärän ylittymisen vuoksi, on sovellettava kansallista oikeutta. Asetuksen N:o 1408/71
94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa tarkoitettua kahden vuoden määräaikaa ei voida soveltaa analogisesti tällaiseen tilanteeseen.
Kansallisessa oikeudessa on kuitenkin noudatettava yhteisön vastaavuusperiaatetta, jonka mukaan sellaisten tilanteiden käsittelyä koskevat menettelysäännöt, joissa on kyse yhteisön perusvapauden käyttämisestä, eivät saa olla epäedullisempia kuin puhtaasti kansallisten tilanteiden käsittelyä koskevat menettelysäännöt, sekä yhteisön tehokkuusperiaatetta, jonka mukaan nämä menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeuteen perustuvasta tilanteesta johtuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
Näitä periaatteita sovelletaan kaikkiin sellaisten tilanteiden käsittelyä koskeviin menettelysääntöihin, joissa on kyse yhteisön perusvapauden käyttämisestä, liittyivätpä nämä menettelysäännöt hallintomenettelyyn tai oikeudenkäyntimenettelyyn, kuten esimerkiksi kansallisiin säännöksiin, joita sovelletaan perusteettoman edun vanhentumiseen ja palauttamiseen tai joiden mukaan toimivaltaisten laitosten on otettava huomioon asianomaisten vilpitön mieli tai valvottava säännöllisesti heidän eläketilannettaan.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
74 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Italian, Itävallan ja Portugalin hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on ratkaissut Tribunale ordinario di Roman 24.1.2002 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
Koska sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 118/97, taataan ainoastaan jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittaminen, tilanteeseen, jossa asianomaiselle, joka saa useita eläkkeitä kuuluttuaan eri jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin, on maksettu eläkkeen lisäosaa perusteettomasti sallitun tulojen enimmäismäärän ylittymisen vuoksi, on sovellettava kansallista oikeutta. Asetuksen N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna, 94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa tarkoitettua kahden vuoden määräaikaa ei voida soveltaa analogisesti tällaiseen tilanteeseen.
Kansallisessa oikeudessa on kuitenkin noudatettava yhteisön vastaavuusperiaatetta, jonka mukaan sellaisten tilanteiden käsittelyä koskevat menettelysäännöt, joissa on kyse yhteisön perusvapauden käyttämisestä, eivät saa olla epäedullisempia kuin puhtaasti kansallisten tilanteiden käsittelyä koskevat menettelysäännöt, sekä yhteisön tehokkuusperiaatetta, jonka mukaan nämä menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeuteen perustuvasta tilanteesta johtuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
Näitä periaatteita sovelletaan kaikkiin sellaisten tilanteiden käsittelyä koskeviin menettelysääntöihin, joissa on kyse yhteisön perusvapauden käyttämisestä, liittyivätpä nämä menettelysäännöt hallintomenettelyyn tai oikeudenkäyntimenettelyyn, kuten esimerkiksi kansallisiin säännöksiin, joita sovelletaan perusteettoman edun vanhentumiseen ja palauttamiseen tai joiden mukaan toimivaltaisten laitosten on otettava huomioon asianomaisten vilpitön mieli tai valvottava säännöllisesti heidän eläketilannettaan.
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tribunale ordinario di Roma on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle nyt esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön. Kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa asianosaisina ovat Sante Pasquini (jäljempänä kantaja) ja Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (jäljempänä INPS). Vastaajana oleva INPS on keskeyttänyt Luxemburgissa asuvalle kantajalle maksettavat eläkemaksut tasoittaakseen tällä tavoin sen mielestä liikaa maksettuja eläkemaksuja. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko yhteisön oikeudessa määritetty ajallisia rajoituksia aikaisemmin suoritettujen eläkemaksujen takaisin perimiselle.
II Sovellettavat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71
2. Asetuksen N:o 1408/71 49 artikla koskee - otsikon mukaisesti - "etuuksien laskemista, kun se, jonka etua asia koskee, ei samanaikaisesti täytä kaikkien niiden lainsäädäntöjen mukaisia edellytyksiä, joiden mukaan vakuutus- tai asumiskaudet ovat täyttyneet, tai kun hän on nimenomaisesti pyytänyt vanhuusetuuksien myöntämisen siirtämistä". Säännöksessä säädetään seuraavaa:
"1. Jos se, jonka etua asia koskee, ei tiettynä hetkenä täytä kaikkien jäsenvaltioiden sellaisten lainsäädäntöjen mukaisia etuuden myöntämisen edellytyksiä, joiden alainen hän on ollut, ottaen tarvittaessa huomioon 45 artikla tai 40 artiklan 3 kohta, vaan täyttää näistä vain yhden tai useamman lainsäädännön mukaiset edellytykset, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
a) jokainen sellaista lainsäädäntöä soveltavista toimivaltaisista laitoksista, jonka mukaiset edellytykset täytetään, laskee sen maksettavaksi kuuluvan etuuden määrän 46 artiklan mukaisesti;
- -
2. Etuus tai etuudet, jotka on myönnetty yhden tai useamman kyseeseen tulevan lainsäädännön mukaan 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa, lasketaan ilman eri toimenpiteitä uudelleen 46 artiklan mukaisesti sikäli kuin yhdessä tai useammassa muussa sellaisessa lainsäädännössä säädetyt edellytykset, joiden alainen henkilö on ollut, täyttyvät, ja siten kuin ne olisivat täyttyneet, ottaen huomioon tarpeen mukaan 45 artikla ja ottaen tarpeen mukaan uudelleen huomioon 1 kohta. - -
3. Uudelleen laskeminen tehdään ilman eri toimenpiteitä 1 kohdan mukaisesti ja noudattaen, mitä 40 artiklan 2 kohdassa säädetään, kun yhdessä tai useammassa kyseeseen tulevassa lainsäädännössä säädetyt edellytykset eivät enää täyty."
3. Asetuksessa N:o 1408/71 ei säädetä nimenomaisesti mahdollisesti perusteettomasti suoritettujen etuuksien takaisin perimistä koskevista määräajoista. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin viittaa tältä osin kantajan nimenomaisesti mainitsemaan asetuksen N:o 1408/71 94 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin, jotka sisältävät siirtymä- ja loppusäännöksiä. Kyseisen asetuksen voimaantuloa edeltäneiden mahdollisten etuuksien ja oikeuksien osalta asetuksen 94 artiklan 6 kohdan 1 alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Jos 4 tai 5 kohdassa tarkoitettu hakemus tehdään kahden vuoden kuluessa 1 päivästä lokakuuta 1972 tai siitä päivästä, jona tätä asetusta alettiin soveltaa sen jäsenvaltion alueella, jota asia koskee, asetuksen mukaan saavutetut oikeudet tulevat voimaan siitä alkaen, eikä jäsenvaltion oikeuksien menettämistä tai rajoittamista koskevia säännöksiä sovelleta henkilöön, jonka etua asia koskee."
Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 574/72
4. Kyseisen asetuksen 111 ja 112 artiklassa säädetään - 111 artiklan otsikon mukaisesti - "sosiaaliturvalaitosten suorittamasta aiheettomien suoritusten takaisin perimisestä ja avustavien toimielinten hakemuksista".
Asetuksen N:o 574/72 111 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jos myönnettäessä tai muutettaessa etuuksia työkyvyttömyyden, vanhuuden tai kuoleman (eläkkeet) suhteen asetuksen III osaston 3 luvun mukaisesti, jäsenvaltion laitos on maksanut etuuden saajalle suuremman summan kuin mihin tällä oli oikeus, tämä laitos voi pyytää minkä tahansa muun valtion laitosta, joka vastaa vastaavien etuuksien suorittamisesta tälle etuuden saajalle, vähentämään liikaa maksetun määrän mainitulle etuuden saajalle maksamastaan suorituksesta. Viimeksi mainittu laitos siirtää vähennetyn määrän velkojana olevalle laitokselle. Jos liikaa maksettua määrää ei voida vähentää suorituksista, sovelletaan 2 kohdan säännöksiä.
2. Jos jäsenvaltion laitos on maksanut etuuden saajalle suuremman summan kuin mihin tällä on oikeus, tämä laitos voi sen soveltamassa lainsäädännössä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin pyytää minkä tahansa muun jäsenvaltion laitosta, joka on vastuussa etuuksien suorittamisesta tälle etuuden saajalle, vähentämään liikaa maksetun määrän mainitulle etuuden saajalle maksamastaan määrästä. Viimeksi mainittu laitos tekee vähentämisen sen soveltamassa lainsäädännössä tällaiselle vähentämiselle säädetyin edellytyksin ja rajoituksin ikään kuin se itse olisi maksanut liikaa etuutta ja siirtää vähennetyn määrän velkojana olevalle laitokselle.
3. Jos henkilö, johon asetusta sovelletaan, on saanut apua jäsenvaltion alueella aikana, jolloin hänellä oli oikeus etuuksiin toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan, apua antanut toimielin voi, jos sillä on laillinen oikeus vaatia mainitulle henkilölle suoritettuja etuuksia takaisin, pyytää minkä tahansa muun jäsenvaltion laitosta, joka vastaa etuuden suorittamisesta tämän henkilön hyväksi, vähentämään maksetun avun määrästä, jonka viimeksi mainittu maksaa mainitulle henkilölle.
- -
Maksamisesta vastaava laitos tekee vähennyksen sen soveltamassa lainsäädännössä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin ja siirtää vähennetyn määrän velkojana olevalle toimielimelle."
Asetuksen N:o 574/72 112 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Kun laitos on suorittanut sille maksettavaksi kuulumattomia maksuja joko suoraan tai toisen laitoksen kautta ja kun niiden takaisin periminen on tullut mahdottomaksi, kysymyksessä olevat määrät jäävät lopullisesti ensiksi mainitun laitoksen vastattaviksi, jollei aiheeton maksu ole johtunut vilpistä."
5. Asetuksen N:o 574/72 49 artiklan, joka koskee "etuuden uudelleen laskemista", 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Kun on kysymys etuuden uudelleen laskemisesta, peruuttamisesta tai keskeyttämisestä, tällaisen päätöksen tehnyt laitos antaa asiasta viipymättä tiedon sille, jonka etua asia koskee, ja jokaiselle laitokselle, josta sanotulla henkilöllä on vahvistettu oikeus etuuteen, jos on tarpeellista, käsittelevän laitoksen välityksellä. Päätöksestä on eriteltävä oikeussuojakeinot ja määräajat, jotka kyseisessä lainsäädännössä on säädetty muutoksenhaulle. Määräajat muutoksenhakua varten alkavat vasta päivästä, jolloin se, jonka etua asia koskee, saa päätöksen."
B Jäsenvaltioiden oikeussäännöt
Laki nro 153/1969
6. Asianosaisten yksimielisen näkemyksen mukaan oikeusperustana lisäosan maksamiselle, jolla eläke korotettiin vähimmäiseläkkeen tasolle, on pidettävä lain nro 153/1969 8 §:ää. Lain 8 §:n 1 momentti koskee italialais-libyalaisia eläkeasioita, joilla ei ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa. Lain 8 §:n 2-4 momentissa, jotka kiistatta koskevat myös muita kuin italialais-libyalaisen eläkesopimuksen puitteissa saatuja eläkeoikeuksia, säädetään seuraavaa:
Edellisessä momentissa mainittuja vähimmäiseläkkeitä maksetaan myös sellaisille eläkkeeseen oikeutetuille henkilöille, joiden eläkeoikeus perustuu sosiaalivakuutuksia koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa tai yleissopimuksissa säädettyihin yhteenlaskettuihin vakuutus- ja maksukausiin.
Edellä mainittujen vähimmäiseläkkeiden myöntämistä varten otetaan huomioon ulkomaisen laitoksen näiden yhteenlaskettujen vakuutus- ja maksukausien perusteella mahdollisesti maksama suhteutettu eläke.
Maasta muuttaneilla ja yhteisön alueelle sijoittautuneilla työntekijöillä, jotka täyttävät 2 momentissa tarkoitetut yhteenlaskettuihin vakuutus- ja maksukausiin perustuvan eläkeoikeuden edellytykset, on erityisesti toimivaltaisen ulkomaisen laitoksen antaman todistuksen perusteella oikeus eläkkeen ennakkomaksuun, jota täydennetään lisäosalla vähimmäiseläkkeen saavuttamiseksi. Muuhun eläkkeeseen oikeutetuilla ei ole oikeutta kyseiseen lisäosaan ja se peritään takaisin suhteessa ulkomaisten laitosten mahdollisesti maksamiin suhteutettuihin summiin.
7. Asianosaiset ovat tuoneet esille myös seuraavat kansalliset säännökset, joiden soveltaminen nyt esillä olevaan asiaan on kuitenkin kiistanalaista.
Italian siviililaki
8. Italian siviililain 2946 §:ssä säädetään palauttamisvaatimuksia koskevasta yleisestä kymmenen vuoden vanhentumisajasta.
Kuninkaan asetus nro 1422/1924
9. Kuninkaan asetuksen nro 1422/1924 80 §:ssä säädetään seuraavaa:
Komitea (comitato esecutivo della cassa nazionale per le assicurazioni soziali) valvoo eläkerahastojen maksamia eläkkeitä kaikin asianmukaisin keinoin.
Komitea voi vaatia jo maksettujen eläkkeiden peruuttamista tai oikaisemista tai maksujen keskeyttämistä, jos se katsoo, että lisätutkimukset ovat tarpeen.
Eläkemaksujen katsotaan olevan lopullisia, jos kansallinen laitos ei ole riitauttanut niitä vuoden kuluessa siitä, kun maksut on annettu tiedoksi eläkkeeseen oikeutetulle henkilölle; tällaisessa tapauksessa mahdollisten virheiden, jotka eivät johdu eläkkeeseen oikeutetun vilpillisestä menettelystä, myöhemmät oikaisut eivät vaikuta jo suoritettuihin maksuihin.
Laki nro 88/1989
10. Lain nro 88/1989 52 §:ssä, jonka otsikkona on "perusteettomasti suoritetut maksut" säädetään seuraavaa:
1. Etuudet maksava laitos voi oikaista milloin tahansa muun muassa pakollisen yleisen eläkejärjestelmän perusteella maksettavia eläkkeitä etuuden myöntämisessä tai sen uudelleen laskemisessa havaittujen virheiden perusteella.
2. Jos tällaiset oikaisut johtavat perusteettomien eläkkeiden maksamiseen, maksettuja summia ei voida periä takaisin, jolleivat perusteettomat maksut aiheudu sen henkilön vilpillisestä menettelystä, jonka etua asia koskee.
Laki nro 412/1991
11. Lain nro 412/1991 13 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
1. Italian 9.3.1989 annetun lain nro 88/1989 52 §:n 2 momentin säännöksiä on tulkittava siten, että niihin sisältyvä sääntely koskee muodollisen ja lopullisen päätöksen perusteella suoritettuja maksuja, jotka on nimenomaisesti annettu tiedoksi henkilölle, jonka etua asia koskee ja joihin liittyy maksut suorittavan laitoksen virhe, niitä tilanteita lukuun ottamatta, joissa perusteettoman edun saaminen on seurausta etuuteen oikeutetun henkilön vilpillisestä menettelystä. Se, että eläkeläinen on laiminlyönyt sellaisten asiaa koskevien seikkojen tiedoksi antamisen tai tiedoksianto on ollut puutteellinen, jotka vaikuttavat eläkeoikeuteen tai etuuden suuruuteen ja jotka eivät ole olleet toimivaltaisen laitoksen tiedossa, oikeuttaa kyseisen laitoksen perimään perusteettoman edun takaisin.
2. INPS tarkistaa kerran vuodessa eläkeläisten tulot ja niiden vaikutuksen eläkkeen suuruuteen tai eläkeoikeuteen; tätä seuraavan vuoden aikana INPS perii mahdollisesti liikaa maksetut määrät takaisin.
Laki nro 662/1996
12. Lain nro 662/1996 1 §:n 260-262, 264 ja 265 momentissa säädetään seuraavaa:
260. Henkilöiden osalta, jotka ovat saaneet kokonaan tai osittain perusteettomia eläkemaksuja, vaikka ne olisikin maksettu rahallisina etuuksina, muun muassa pakollisen eläkevakuutusjärjestelmän perusteella 1.1.1996 edeltävän ajanjakson osalta, ei ryhdytä perusteetonta etua koskeviin toimenpiteisiin, jos kyseisten henkilöiden verotettavat tulot ovat vuonna 1995 IRPEF:n (luonnollisia henkilöitä koskeva tulovero) osalta 16 miljoonaa ITL tai vähemmän.
261. Jos vuonna 1995 260 momentissa tarkoitettuja perusteettomia etuuksia saaneiden henkilöiden IRPEF:n osalta tarkoitettu verotettava tulo on yli 16 miljoonaa ITL, ainoastaan neljäsosa tästä summasta ei voi olla takaisinperinnän kohteena.
262. Takaisinperintä tehdään pidättämällä eläke, jolloin pidätettävä summa ei saa olla suurempi kuin viidesosa eläkkeestä. Velkasumma peritään takaisin kuukausierissä ilman korkoja 24 kuukauden aikana. Tätä määräaikaa voidaan pidentää sen varmistamiseksi, ettei pidätettävä summa ole suurempi kuin viidesosa eläkkeestä.
Lain nro 662/1996 1 §:n 264 momentin viimeisessä lauseessa todetaan seuraavaa:
Kuukausittainen takaisinperintä suoritetaan 30.6.1955 annetun presidentin asetuksen nro 1544/1955 3 §:n 1 momentin mukaisesti korkeintaan viiden vuoden määräajassa.
Kyseisen lain 1 §:n 265 momentissa säädetään, että mikäli etuuden saajan katsotaan syyllistyneen vilpilliseen menettelyyn, takaisin periminen koskee koko summaa.
Laki nro 448/2001
13. Italian lainsäätäjä antoi lain nro 448/2001 38 §:n 7 ja 8 momentissa edellä mainittuun lakiin nro 662/1996 sisältyvää sääntelyä sisällöltään vastaavan sääntelyn 1.1.2001 edeltävän ajanjakson osalta, jossa verotettavan tulon raja-arvoksi määritettiin vuodelle 2000 8 262,31 euroa.
III Tosiseikat ja asian käsittely
14. Kantaja työskenteli työelämässä ollessaan palkatussa työssä Italiassa, Ranskassa ja Luxemburgissa. Hänen osaltaan täyttyi peräkkäisiä sosiaalivakuutuksen piiriin kuuluvia työskentelykausia Italiassa 140 viikon, Ranskassa 336 viikon ja lopulta Luxemburgissa 1 256 viikon verran. Kantaja haki 60. syntymäpäivänsä jälkeisen ajanjakson osalta vanhuuseläkettä, jonka italialainen laitos ensiksi myönsikin hänelle suhteutettuna eläkkeenä 1.3.1987 alkaen. Italialaista suhteutettua eläkettä täydennettiin lisäosalla italialaisen vähimmäiseläkkeen tasolle. Italialainen laitos laski 26.7.1988 tekemällään päätöksellä myös 1.3.1987 erääntyneen ranskalaisen eläkkeen huomioon ottaen italialaisen eläkkeen uudelleen. Kantajalle myönnettiin edelleen lisäosa tämän italialaiseen suhteutettuun eläkkeeseen.
15. Myös luxemburgilainen laitos myönsi 1.7.1988 alkaen vanhuuseläkkeen. Luxemburgilainen laitos ei ilmoittanut italialaiselle laitokselle luxemburgilaisen eläkkeen erääntymisestä välittömästi. Italialaisen laitoksen pyydettyä 1.9.1998 ilmoittamaan 1.1.1996 alkaen suoritetut maksut luxemburgilainen laitos ilmoitti 10.9.1998 pyydetyt tiedot. Tätä seuranneessa kirjeenvaihdossa luxemburgilainen laitos ilmoitti italialaiselle laitokselle 17.11.1999 päivätyllä kirjeellä nimenomaisesti 1.7.1988 jälkeen maksetut luxemburgilaiset eläkemaksut. Italialainen laitos laski 3.3.2000 luxemburgilaisen eläkkeen huomioon ottaen italialaisen eläkkeen uudelleen ja pienensi eläkettä taannehtivasti 1.7.1988 alkaen 7 500 ITL:n suuruiseksi kuukaudessa. Tämän päätöksen yhteydessä vaadittiin euromääräiseksi muunnettuna 29 005 euron takaisin maksamista 1.3.1988 ja 30.4.2000 välisen ajanjakson osalta.
16. Kantaja teki viimeksi mainitusta päätöksestä valituksen 30.10.2000, joka hylättiin 13.12.2000 tehdyllä päätöksellä. Italian kansaneläkelaitos piti sekä perusteettoman edun palauttamista sekä siihen liittyvää italialaisen laitoksen maksamien eläkemaksujen täydellistä lopettamista laillisena.
17. Kantaja katsoo, että tämä italialaisen laitoksen näkemys on kansallisten vanhentumis- ja vapauttamissääntöjen vastainen. Kantaja nosti näin ollen päätöksestä kanteen, jonka tarkoituksena on, että italialaisen suhteutetun eläkkeen maksamista jatketaan. Kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia saatettiin, epäilee sitä, onko yhteisön oikeuden mukaista se, että kansallisessa lainsäädännössä ei esitettyjen väitteiden mukaan vahvisteta rajoituksia perusteettomasti suoritetun summan palauttamisvelvollisuudelle, jos oletetun perusteettomasti suoritetun summan maksaminen johtuu yhteisön säännösten soveltamisen perusteella eri jäsenvaltioiden eläkejärjestelmien päällekkäisyydestä. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin tiedustelee sitä, voidaanko kahden vuoden määräaikaa, joka koskee asetukseen N:o 1408/71 perustuvien oikeuksien käyttämistä taannehtivasti, soveltaa tarpeen mukaan analogisesti nyt esillä olevan asian kaltaiseen tapaukseen.
18. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on muotoillut kysymyksensä seuraavasti:
"Onko sellainen kansallinen säännös sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ja asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/72 tavoitteiden mukainen, jonka mukaan silloin kun kyseessä on yhteisön säännösten soveltamisen perusteella perusteettomasti suoritetun summan palauttaminen, suorituksen palauttamisvelvollisuutta ei ole ajallisesti rajoitettu, minkä vuoksi oikeusvarmuuden periaatetta ei kyetä noudattamaan?
Eikö mainittuja yhteisön säännöksiä ole tulkittava siten, että sellaisen kansallisen säännöksen soveltaminen, jossa ei vahvisteta ajallisia rajoituksia yhteisön säännösten virheellisen soveltamisen vuoksi perusteettomasti suoritettujen summien palauttamiselle, on näiden yhteisön säännösten vastaista?
Voidaanko samalla tavoin kuin sosiaaliturva-asetusten soveltamista siirtymäkauden ajan koskevissa säännöksissä, joissa säädetään kahden vuoden määräajasta sellaisten vaatimusten osalta, jotka koskevat asetuksella vahvistettujen oikeuksien takautuvaa vaikutusta, vastakohtaispäätelmän avulla soveltaa samaa kahden vuoden määräaikaa perusteettoman suorituksen tiedoksi saamisesta tapauksissa, joissa on kyse aiemmin vahvistettujen oikeuksien vähentämisestä, niitä tilanteita lukuun ottamatta, joiden osalta kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut määräajat ovat asianomaisen kannalta tätä edullisempia, tai joissa asianomainen on syyllistynyt epärehelliseen menettelyyn?"
IV Asianosaisten lausumat
A Kantaja
19. Kantaja viittaa edellä mainittuihin Italian säännöksiin ja katsoo, että näitä Italian siviililain 2033 §:n yleistä säännöstä edeltäviä säännöksiä voidaan soveltaa nyt esillä olevaan asiaan. Tästä olisi kantajan mukaan seurauksena se, ettei hänen tarvitsisi palauttaa laitokselle mahdollisesti perusteettomasti saamiaan maksuja, koska hän on ottanut maksut vastaan vilpittömässä mielessä.
20. Kun kantaja oli jo saanut italialaista eläkettä, luxemburgilainen laitos oli ilmoittanut sekä italialaiselle laitokselle että ranskalaiselle laitokselle, että kantaja oli hakenut sekä luxemburgilaista että ranskalaista eläkettä ja että kantaja oli varhaiseläkkeellä.
21. Kantaja ei ole omalta osaltaan syyllistynyt laiminlyöntiin, vaan on ilmoittanut Patronato ACLI:n 18.10.1988 päivätyllä kirjeellä italialaiselle laitokselle saavansa luxemburgilaista eläkettä. Kantaja lähetti etuuspäätöksen kopion ja pyysi italialaista laitosta ottamaan luxemburgilaisen etuuden huomioon kantajaan kohdistuvan mahdollisen palauttamisvelvollisuuden pois sulkemiseksi.
22. Perusteettoman edun palauttaminen on ristiriidassa asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 periaatteiden kanssa. Vaikka laitokselle oli ilmoitettu tilanteesta, se oli laskenut etuuden uudelleen taannehtivasti 13 vuoden ajalta 3.3.2000 asti, mikä on asetuksen N:o 574/72 49 artiklan vastaista.
23. Kantaja viittaa asioissa Rzepa ja Cabras annettuihin tuomioihin. Yhteisöjen tuomioistuin viittasi kummassakin tuomiossa kansalliseen lainsäädäntöön ilmaisematta kuitenkaan kantaansa yhteisön oikeudessa säädettyihin vanhentumisaikoihin. Tältä osin on tehtävä ero siinä, sovelletaanko yksinomaan kansallista lainsäädäntöä vai yhteisön oikeutta. Kantaja viittaa asiassa Petroni annettuun tuomioon ja katsoo, että neuvoston tehtävänä on sillä EY 42 artiklan mukaan olevaa toimivaltaa käyttäessään antaa perusteetonta etua koskevia säännöksiä. Asiassa Vougioukas annetun tuomion mukaan tällaista laiminlyöntiä voidaan pitää neuvoston perustamissopimuksesta aiheutuvien velvollisuuksien noudattamatta jättämisenä.
24. Kantaja katsoo kuitenkin, että vastaus voidaan johtaa myös asetuksen N:o 1408/71 94 artiklasta ja sitä seuraavista artikloista sekä asetuksen N:o 574/72 49 artiklasta. Asetuksen N:o 574/72 49 artiklan mukaan toimivaltaisen laitoksen on annettava uudelleen laskemisesta tieto "viipymättä". Suurin osa perusteettomasti suoritetuista summista perustuu kuitenkin tämän säännöksen virheelliseen tai viivästyneeseen soveltamiseen. Jos toimivaltainen laitos ei noudata tätä säännöstä ja jättää siten vakuutetun määrittelemättömäksi ajaksi oikeudelliseen epävarmuuteen, kyseisen laitoksen on vastattava seurauksista siten, että se ei voi periä virheen tai huolimattomuuden takia perusteettomasti suorittamiaan summia takaisin.
25. Asetuksen N:o 1408/71 94, 95, 95 a ja 95 b artiklassa myönnetään etuuteen oikeutetulle henkilölle kahden vuoden määräaika oikeuksiensa käyttämistä varten, jos säännöksiä on muutettu etuuteen oikeutetun henkilön hyväksi. Tätä kahden vuoden määräaikaa voidaan käyttää vastakohtaispäätelmän avulla myös silloin, kun etuuteen oikeutetun henkilön oikeuksia on muutettu hänelle epäedullisella tavalla. Perusteetonta etua koskeva menettely tulisi rajoittaa koskemaan kahden vuoden ajanjaksoa perusteetonta etua koskevan päätöksen tiedoksi saamisesta, jollei kansalliseen lainsäädäntöön mahdollisesti sisältyvistä edullisemmista säännöksistä muuta johdu. Kun otetaan huomioon se, että 15 jäsenvaltiossa on asiasta erilaisia sääntelyjä, sosiaalivakuutuslaitosten tehtäväksi ei tule jättää perusteettoman edun palauttamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja vanhentumisaikojen määrittämistä.
B INPS
26. INPS täsmentää tosiseikkojen osalta, että kantajan valitus hylättiin sillä perusteella, että lain nro 412/1991 13 §:ää ei voida soveltaa perusteettoman edun palautuksiin ulkomaalaisen eläkkeen seurauksena maksettavan eläkkeen lisäosan osalta, koska etuuden saajalle oli ilmoitettu etuuden myöntämisen yhteydessä lain nro 153/1969 8 §:n mukaisesti, että kysymyksessä oli väliaikainen etuusmaksu. INPS oli vedonnut Tribunale di Romassa vireillä olevassa asiassa siihen, että vapauttamissääntöjä ei voida soveltaa 1.12.1995 edeltävään ajanjaksoon, eikä lain nro 412/1991 13 artiklaa kyseisen ajankohdan jälkeiseen ajanjaksoon.
27. INPS katsoi yhteisöjen tuomioistuimessa, että riittämättömien perustelujen vuoksi ennakkoratkaisupyynnön on todettava olevan perusteeton ja se on jätettävä tutkimatta. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin ei ole tutkinut käsiteltävänään ollutta asiaa riittävästi, joten edellytykset saattaa asia vireille yhteisöjen tuomioistuimessa eivät täyty.
28. Sisällön osalta INPS katsoo, että oikeus "vähimmäispalkan" suuruiseen etuuteen riippuu ulkomaisen laitoksen mahdollisesti maksaman etuuden suuruudesta. Koska etuus myönnettiin väliaikaisesti, sitä olisi myöhemmin voitu pienentää ja ulkomaisen eläkkeen huomioon ottaen liikaa maksetut summat olisi myös voitu periä takaisin. Sen jälkeen kun INPS oli esittänyt kantajan eläkkeen myöntämiseen liittyvien tapahtumien aikajärjestyksen, viranomainen katsoi, ettei laitosta voida moittia etuuden uudelleen laskemisen viivästymisestä. INPS väittää tältä osin, ettei oikeudenkäynnin asiakirja-aineistoon sisälly minkäänlaista kantajan italialaisen ammattiyhdistyksen Patronato ACLI:n välityksellä lähettämää ilmoitusta luxemburgilaisen eläkkeen saamisesta.
29. INPS huomauttaa kuitenkin myöntäneensä pääasian oikeudenkäynnissä antamassaan vastineessa - valitusviranomaisen tavoin -, että lain nro 662/1996 1 §:n 260 momenttia ja sitä seuraavaa momenttia voidaan soveltaa, kuten kantaja oli kannekirjelmässään vaatinut. Näin ollen kantaja olisi ollut suojattu takaisinperinnältä, jos hänen verotettavat tulonsa olisivat olleet vuonna 1995 alle 16 miljoonaa ITL tai ainoastaan kolme neljäsosaa kyseisistä maksuista olisi voitu periä takaisin, jos tulot olisivat olleet tätä summaa suuremmat. Vapauttamissääntöjen sisältö on hyväksytty ja sitä on laajennettu myöhemmässä lainsäädännössä. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia olisi näin ollen voitu ratkaista voimassa olevien säännösten perusteella, varsinkin kun INPS on 17.4.1997 ja 24.4.2002 päivätyissä hallinnollisissa kiertokirjeissään (circulare) nro 96 ja 84 nimenomaisesti myöntänyt, että kyseisiä säännöksiä voidaan soveltaa 30.4.1969 annetun lain nro 153/1969 8 §:n nojalla maksettuihin eläkkeisiin.
30. Tämän lisäksi INPS:n on vuosittain tarkistettava eläkeläisten taloudellinen tilanne, koska heidän tuloillaan voi mahdollisesti olla vaikutusta eläkeläisten oikeuksiin. Jos maksuja on maksettu liikaa, ne on perittävä takaisin seuraavana vuonna.
C Italian hallitus
31. Myös Italian hallitus viittaa muun muassa siihen, että italialaisen eläkkeen lisäosaa oli maksettu vain väliaikaisesti sillä varauksella, että eläke lasketaan uudelleen ulkomaisen eläkkeen maksamisen ajankohdasta alkaen ja mahdollisesti liikaa maksetut summat peritään takaisin.
32. Italian hallitus viittaa Corte di Cassazionen vuonna 1995 antamaan tuomioon nro 1967, jossa tuomioistuin täsmensi, että vuoden 1969 lain nro 153/1969 8 § on etuuksien myöntämistä koskeva erityinen menetelmä. Etuus perustuu olettamukseen siitä, että odotettavissa olevan maksun osalta lopullinen etuus lasketaan myöhemmin uudelleen ja sitä tarkistetaan vastaavasti. Liikaa maksettujen määrien takaisinperintä on kyseisen lain 8 §:ssä säädetty mahdollisuus, joten säännöksessä säädetään erityisistä ja itsenäisistä takaisinperintäedellytyksistä.
33. Italian hallituksen mukaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen kansallisen tuomioistuimen kysymykset perustuvat olettamukseen, jonka mukaan Italian lainsäädännössä sallitaan takaisinperintä ilman aikarajoitusta. Tämä olettamus on kuitenkin väärä. Mikäli erityisiä säännöksiä ei ole annettu, Italian oikeusjärjestyksessä sovelletaan Italian siviililain 2946 §:ssä säädettyä yleistä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Vanhentumisajan määrittäminen jätetään jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Italian lainsäätäjän määrittämä määräaika ei ole ristiriidassa yhteisön säännösten tai periaatteiden kanssa.
34. INPS ei ole lisäksi tehnyt sellaista virhettä, jonka perusteella olisi perusteltua suojella työntekijää, joka on ottanut etuuden vastaan vilpittömässä mielessä. INPS on pikemminkin suorittanut maksuja, joiden maksamiseen se ei ollut velvollinen ja jotka se nyt perii takaisin perusteetonta etua koskevien yleisten säännösten (Italian siviililain 2033 §) perusteella.
D Itävallan hallitus
35. Itävallan hallitus huomauttaa aluksi, että ennakkoratkaisupyynnössä ei ole valitettavasti esitetty kaikkia niitä seikkoja, jotka olisivat tarpeen asian kokonaisarvioinnin kannalta. Kuitenkin voidaan todeta, että kysymys on ongelmasta, josta aiheutuu säännöllisesti vaikeuksia myös Itävallassa.
36. Itävallan hallitus viittaa siihen, että ei ole olemassa "eurooppalaista" menettelyoikeutta. Yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttämiseen on näin ollen sovellettava ensisijaisesti kansallista menettelyoikeutta siltä osin kuin tällöin noudatetaan vastaavuusperiaatetta ja tehokkuusperiaatetta. Vastaus kysymykseen siitä, voidaanko liikasuoritusten palauttamista vaatia ilman ajallisia rajoituksia, määräytyy näin ollen ensinnäkin asian kannalta merkityksellisen Italian menettelyoikeuden mukaisesti. Tämän lisäksi on otettava huomioon luottamuksensuojan periaate. Itävallan hallitus viittaa tältä osin asiassa Cabras annettuun tuomioon sekä erityisesti julkisasiamies Jacobsin kyseisessä asiassa esittämään ratkaisuehdotukseen. Myös se, voidaanko asetuksen N:o 1408/71 siirtymäsäännöksistä johtaa yleisesti kahden vuoden taannehtiva määräaika kaikkien yhteisön alueella liikkuvia palkattuja työntekijöitä koskevien oikeusseuraamusten osalta, on Itävallan tasavallan näkemyksen mukaan harkinnanarvoista. Kyseiset säännökset (esim. 94 artikla) eivät nimittäin ole ainoastaan konkreettisesti niissä esille tuotuihin tilanteisiin sovellettavia säännöksiä, vaan kyseisen asetuksen soveltamista koskevia yleisiä menettelyperiaatteita. Nämä siirtymäsäännökset ovat Itävallan hallituksen mukaan säännöksiä, joiden tarkoituksena on myös sulkea pois vakuutuslaitoksiin kohdistuvat erityismenot, jotka aiheutuvat liian pitkälle menneisyyteen ulottuvista taannehtivista maksuvelvollisuuksista. Tätä periaatetta voitaisiin vastakohtaispäätelmän avulla soveltaa analogisesti myös niiden henkilöiden takaisinmaksuvelvollisuuteen, joiden etua asia koskee.
37. Erilaisten oikeusjärjestysten samanaikainen voimassaolo kuormittaa enemmän erityisesti sellaisia henkilöitä, joiden osalta vakuutuskaudet sijoittuvat useisiin jäsenvaltioihin, kuin työntekijöitä, joiden osalta vakuutuskausia on täyttynyt vain yhdessä jäsenvaltiossa. Yhteisön alueella liikkuvien palkattujen työntekijöiden luottamuksensuojaa on pidettävä tältä kannalta tarkasteltuna perusteltuna, mihin voisi sisältyä myös - mahdollisten kansallisten taannehtivien vaikutusten - rajoittaminen kahteen vuoteen. Itävallan tasavalta kannattaisi tällaista näkemystä, koska on vaikeaa selittää yhteisön alueella liikkuville palkatuille työntekijöille, että heiltä voidaan - ilman heidän omaa syytänsä - vaatia ilman ajallista rajoitusta liikasuoritusten palauttamista, joiden pääasiallisena syynä on eri jäsenvaltioiden erilaisten ja erittäin monimutkaisten sosiaalilainsäädäntöjärjestelmien päällekkäisyys - eikä heidän henkilökohtainen toimintansa.
E Portugalin hallitus
38. Myös Portugalin hallitus viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yhteisön sääntelyn puuttuessa jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä toimivaltaiset viranomaiset ja menettelyt edellyttäen, että vastaavuusperiaatetta ja tehokkuusperiaatetta noudatetaan. Tämä koskee periaatteessa myös sosiaaliturvaetuuksien takaisin perimistä. Perusteettomasti suoritettujen summien takaisinperinnässä on näin ollen sovellettava kansallisia säännöksiä. Vastaavuusperiaatteen osalta on sovellettava samoja säännöksiä, joita sovellettaisiin samantyyppisiin kansallisiin etuuksiin.
39. Tehokkuusperiaatteen osalta on kuitenkin todettava, että perusteettoman edun palautuksia koskevan vanhentumismääräajan puuttuminen - varsinkin silloin kun kysymys on aiemmin myönnettyjen oikeuksien vähentämisestä, jotka perustuvat yhteisön oikeuden säännösten viivästyneeseen tai virheelliseen soveltamiseen - on ristiriidassa asetuksen N:o 574/72 49 artiklan 2 kohdan sekä oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämän periaatteen tarkoituksena on sekä hallinnon että yksityisten suojaaminen. Kansallisessa oikeudessa on näin ollen määritettävä asianmukainen määräaika, jonka päätyttyä yksityisten oikeudellinen asema "konsolidoidaan".
40. Jos kansallisessa lainsäädännössä ei kuitenkaan säädetä tällaisesta määräajasta, yhteisön oikeudessa annetaan kuitenkin joitakin ohjeita siitä, miten kysymykseen olisi vastattava, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin on jo tuonut esiin. Näin ollen asetuksen N:o 1408/71 94 artiklan 6 kohdassa määritellään oikeusvarmuuden periaate sosiaalivakuutuslaitosten hyväksi. Etuuden saajan suojaamiseksi sääntöä voidaan soveltaa myös vastakohtaispäätelmän avulla siten, että perusteettomasti suoritettujen maksujen palauttamista koskeva määräaika saa sosiaaliturvan alalla olla korkeintaan kaksi vuotta. Perusteettoman edun taannehtivaa palauttamista koskeva määräaika saa näin ollen olla korkeintaan kaksi vuotta siitä, kun henkilölle, jonka etua asia koskee, on ilmoitettu asiasta, jollei kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvistä edullisemmista vanhentumisajoista muuta johdu.
F Komissio
41. Komissio toi ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevat epäilynsä esille vasta asian suullisessa käsittelyssä. Kirjallisissa huomautuksissaan komissio piti vielä lähtökohtanaan sitä, että asiassa oli pääasiallisesti kyse yhteisön oikeuteen ja kansalliseen lainsäädäntöön perustuvien tilanteiden yhdenvertaista kohtelua koskevasta ongelmasta.
42. Erityisesti INPS:n kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella komissio piti asian suullisessa käsittelyssä mahdollisena sitä, että kansallisia vapauttamissääntöjä sovelletaan ilman syrjintää ja että tulojensa perusteella kantajaan ei voida soveltaa näitä sääntöjä. Ennakkoratkaisupyyntö, jossa viitataan erilaiseen kohteluun, perustuu näin ollen kuitenkin vääriin edellytyksiin, minkä vuoksi sen tutkittavaksi ottaminen on asetettava vakavasti kyseenalaiseksi.
43. Komissio piti kuitenkin jo kirjallisissa huomautuksissaan lähtökohtanaan sitä, että ennakkoratkaisupyyntö ei kuvasta oikeudenkäyntiriidan todellista luonnetta, koska siinä tukeudutaan perusteettoman edun palauttamista koskeviin vanhentumisaikoihin, vaan kysymys on kansallisten vapauttamissääntöjen soveltamisesta sosiaaliturvan alalla. Näiden vapauttamissääntöjen täysimääräinen soveltaminen myös yhteisön oikeuteen perustuviin tilanteisiin muodostaa komission esittämien kirjallisten huomautusten keskeisen sisällön.
V Asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
44. INPS on tuonut alusta alkaen esiin ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevat epäilynsä ensinnäkin pääasian ongelmaa puutteellisesti käsittelevän ennakkoratkaisupyynnön suppeuden perusteella ja toiseksi, koska esitetyt kysymykset ovat INPS:n näkemyksen mukaan merkityksettömiä asian ratkaisun kannalta ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä kansallisessa tuomioistuimessa. INPS:n mielestä kyseisessä tuomioistuimessa vireillä oleva asia voitaisiin ratkaista tyydyttävällä tavalla jo kansallisen lainsäädännön perusteella. Itävallan hallitus katsoi, ettei sekään voinut ilmaista tyhjentävästi kantaansa asiaan, koska ennakkoratkaisupyynnössä oli käsitelty ongelmaa puutteellisesti. Lopulta myös komissio esitti asian suullisessa käsittelyssä väitteitä ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista vastaan. Myös komissio epäilee yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten merkitystä asian tyydyttävän ratkaisun kannalta.
45. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen. Jos asiassa on epäselvyyttä siitä, onko ennakkoratkaisukysymykset esitetty asian yhteisön oikeuden mukaisen arvioinnin kannalta oikein, yhteisöjen tuomioistuin voi tarvittaessa muotoilla kysymykset uudelleen. Yhteisöjen tuomioistuin pyrkii joka tapauksessa antamaan vakiintuneessa oikeuskäytännössään hyödyllisiä ohjeita kansalliselle tuomioistuimelle kyseisessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian arvioimiseksi.
46. Ainoastaan silloin kun on ilmeistä, että yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt kysymykset ovat merkityksettömiä pääasiassa kyseessä olevan oikeudenkäyntiasian ratkaisemiseksi eli kun kyseessä on esimerkiksi näennäinen oikeudenkäyntiasia tai esitetyt kysymykset ovat luonteeltaan puhtaasti hypoteettisia, yhteisöjen tuomioistuin jättää ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta, koska se ei katso olevansa toimivaltainen antamaan oikeudellisia neuvoa-antavia lausuntoja ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä.
47. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei käy millään tavalla ilmi, että kyseessä on näennäinen oikeudenkäyntiasia tai että esitetyt kysymykset ovat luonteeltaan puhtaasti hypoteettisia. Ennakkoratkaisupyynnöstä seuraa pikemminkin, että pääasian kantaja oli katsonut jo kansallisessa tuomioistuimessa, että italialaisten eläke-etuuksien palauttaminen on yhteisön oikeuden tarkoituksen vastaista, kuten asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 perustelukappaleissa on ilmaistu. Yhteisöjen tuomioistuimessa kantaja jopa katsoi, että sitä, että yhteisön oikeudessa ei ole säädetty perusteettoman edun palauttamista koskevista vanhentumisajoista, voitaisiin tietyin edellytyksin pitää neuvostolle säädetyn EY 42 artiklan mukaisen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisvelvoitteen noudattamatta jättämisenä. Yhteisön oikeudessa tulisi joka tapauksessa säätää tyydyttävästä ratkaisusta joko nimenomaisella sääntelyllä tai jo olemassa olevien säännösten analogisella soveltamisella. Yhteisön oikeuteen perustuvat eri jäsenvaltioiden etuusjärjestelmien väliset yhteydet ovat lopulta johtaneet käsiteltävänä olevan ongelman syntymiseen. Näin ollen ei voida lähteä siitä, että kyseessä on näennäinen oikeudenkäyntiasia tai että esitetyt kysymykset ovat hypoteettisia.
48. Tällä perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi.
B Perusteltavuus
49. On ilmeistä, että perusteettoman edun palautusten vanhentumista koskevasta kysymyksestä ei säädetä nimenomaisesti asetuksessa N:o 1408/71 eikä asetuksessa N:o 574/72. Tässä ei ilmeisestikään ole kysymys lainsäätäjän tekemästä erehdyksestä. Lainsäätäjä on epäilemättä havainnut toisaalta etuuksien uudelleen laskemiseen liittyvät ongelmat ja toisaalta mahdollisuuden periä takaisin perusteettomasti suoritetut maksut sekä siihen liittyvän kysymyksen regressioikeuden rajoista. Tästä ovat osoituksena ensinnäkin asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 49 artikla ja lisäksi asetuksen N:o 574/72 111 ja 112 artikla. Vanhentumissääntelyn puuttuminen perustuu pikemminkin yhteensovittamisen rakenneperiaatteisiin. Näin ollen jäsenvaltioiden asiana on periaatteessa säätää sosiaalivakuutusjärjestelmistään sekä sisällöllisesti että menettelyoikeudellisesti. Yhteisön oikeudessa määritetään tällöin eri jäsenvaltioiden järjestelmien päällekkäisyyttä koskevat periaatteet. Perusteettomasti suoritettujen maksujen palauttamista koskevat säännöt sekä mahdollisten vanhentumisaikojen soveltaminen kuuluvat näin ollen periaatteessa jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksen lainsäädäntövaltaan.
50. Yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin todennut jo asiassa Rzepa 12.11.1974 antamassaan tuomiossa asetuksia N:o 1408/71 ja N:o 574/72 edeltäneiden asetusten N:o 3 ja N:o 4 osalta seuraavaa:
"Koska asetuksissa N:o 3 ja N:o 4 säädetty järjestelmä perustuu kansallisten oikeussääntöjen pelkkään yhteensovittamiseen sosiaaliturvan alalla ja koska siinä säilytettiin niitä koskevat vanhentumisajat muuttumattomina, vanhentumista tai määräajan päättymistä koskevien sääntöjen sisällyttäminen kyseisiin asetuksiin ei ollut ehdottoman välttämätöntä. Asetuksen N:o 4 34 artiklan 3 kohta liittyy sosiaaliturvaa koskeviin kansallisiin säännöksiin ja täydentää niitä; näin ollen tämän kaksinkertaisen oikeusperustan perusteella suoritetuista maksuista ei säädetä ainoastaan yhteisön oikeudessa, joten mahdollista vanhentumista ja sen määräaikaa koskevat säännöt käyvät nykyisen voimassaolevan lainsäädännön mukaan ilmi sosiaaliturvaa koskevasta kansallisesta oikeudesta."
51. Lähtökohtana ei voida kuitenkaan pitää sitä, että jäsenvaltion lainsäädäntöä voidaan yhteisön oikeudesta riippumatta soveltaa yhteisön oikeuteen perustuviin tilanteisiin. Kuten asianosaiset ovat jo huomautuksissaan todenneet, yhteisöjen tuomioistuin edellyttää vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että sovellettaessa jäsenvaltion lainsäädäntöä yhteisön oikeuteen perustuviin tilanteisiin on otettava huomioon vastaavuusperiaate ja tehokkuusperiaate.
52. Asiassa Edis antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi esimerkiksi, että kansallisten järjestelmien poikkeaminen toisistaan perusteettomasti kannettujen kansallisten verojen ja maksujen palauttamisen osalta johtuu siitä, ettei yhteisö ole antanut tätä koskevia säännöksiä. Kyseisessä tuomiossa todetaan seuraavaa: " - - kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä voidaan määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuteen perustuvat oikeussubjektien oikeudet; edellytyksenä tältä osin on kuitenkin se, että nämä menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)."
53. Vastaavuusperiaatteen noudattaminen edellyttää puolestaan, "että riidanalaista menettelysääntöä sovelletaan samalla tavalla sekä yhteisön oikeuteen perustuviin vaatimuksiin että kansalliseen oikeuteen perustuviin vaatimuksiin, kun kysymys on samantyyppisistä veroista tai maksuista".
54. Arvioitaessa nyt esillä olevaa asiaa edellä esitettyjen huomautusten pohjalta voidaan todeta seuraavaa: Vastaavuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että riidanalaisia säännöksiä voidaan soveltaa samalla tavalla sekä yhteisön oikeuteen perustuviin oikeussuhteisiin että kansalliseen lainsäädäntöön perustuviin oikeussuhteisiin, kun kysymys on samantyyppisistä etuuksista.
55. Edellä esitettyjä kuninkaan asetuksen nro 1422/1924 80 §:ssä, lain nro 88/1989 52 §:ssä, lain nro 412/1991 13 §:ssä ja lain nro 662/1996 1 §:n 260 momentissa ja sitä seuraavissa momenteissa säädettyjä vapauttamissääntöjä tulisi vastaavasti voida soveltaa kantajan tilanteeseen.
56. INPS:n vapauttamissääntöjen soveltamisen osalta esittämät väitteet ovat epäselviä. Viranomainen viittaa ensinnäkin siihen, että se oli - valitusviranomaisen aiemmin omaksuman kannan tavoin - katsonut kansallisessa tuomioistuimessa, että lain nro 412/1991 13 §:ää ei voida soveltaa kantajan kohdalla kyseessä olevan kaltaiseen tapaukseen. Toisaalla kirjelmässään INPS kuitenkin esittää, että se oli kansalliselle tuomioistuimelle antamassaan vastineessa kantajan valitusta käsitelleen viranomaisen tavoin katsonut, että lain nro 662/1996 1 §:n 260 momenttia ja sitä seuraavia momentteja ei voida soveltaa. Lisäksi myös vuoden 1997 hallinnollisessa kiertokirjeessä nro 96 ja vuoden 2002 hallinnollisessa kiertokirjeessä nro 84 edellytettiin vapauttamissääntöjen soveltamista.
57. Jäsenvaltion säännösten soveltaminen nyt esillä olevaan asiaan on lopulta luonnollisesti kansallisen tuomioistuimen asia. Yhteisön oikeuden kannalta on kuitenkin huolehdittava siitä, ettei tiettyjen säännösten soveltamatta jättämistä koskevassa väitteessä tukeuduta välillisesti tai suoraan jonkin oikeussäännön tai oikeussuhteen yhteisölliseen luonteeseen. Ratkaisevana on tällöin pidettävä säänneltyjen tilanteiden vertailukelpoisuutta.
58. Se, että eläkkeen lisäosa, jolla etuus korotettiin vähimmäiseläkkeen tasolle, perustuu erilliseen oikeusperustaan eli nyt esillä olevassa asiassa lain nro 153/1969 8 §:ään, kun taas puhtaasti kansalliset etuudet korotetaan tarvittaessa vähimmäiseläkkeen tasolle samalla tavalla mutta ainoastaan eri oikeusperustan perusteella, ei saa olla syynä maksun erilaiseen kohteluun mahdollisen takaisinperinnän osalta.
59. Tätä tarkastelutapaa ei muuta myöskään viittaus siihen, että eläkkeen myöntäminen lain nro 153/1969 8 §:n mukaisesti on luonteeltaan väliaikaista. Etuuden myöntäminen on kylläkin siltä osin väliaikaista, että tiettyjen seikkojen ilmeneminen toisen laitoksen myöntämän eläkkeen muodossa vaikuttaa kantajan oikeuksiin siten, että jäsenvaltion maksaman etuuden uudelleen laskeminen on perusteltua. Kysymys on tällöin kuitenkin ilmiöstä, jolla ei ole merkitystä etuuden laskemista koskeviin sääntöihin yhteisön oikeuden tasolla eikä jäsenvaltioiden lainsäädännön osalta. Tästä ovat yhteisön oikeuden alueella osoituksena esimerkiksi asetuksen N:o 1408/71 49 artikla sekä 94 artikla ja sitä seuraava artikla, joissa etuuksien uudelleen laskeminen mainitaan useassa kohdassa. Tämä koskee kuitenkin myös kansallista lainsäädäntöä. Asian suullisessa käsittelyssä tuli esittelevän tuomarin tiedustelun perusteella esille kansallisten laitosten eri etuuksien päällekkäisyyteen liittyvä ongelma ja tässä yhteydessä vahvistettiin nimenomaisesti, että on täysin mahdollista, että henkilö saa eri kansallisten laitosten maksamia suhteutettuja eläkkeitä.
60. Lain nro 153/1969 8 §:ään perustuvaa myöntämispäätöstä on kuitenkin pidettävä lopullisena ennen uusien tosiasiallisten ja oikeudellisten seikkojen ilmenemistä. Tästä on pidettävä erillään se, että uusien seikkojen tullessa esiin etuus on laskettava uudelleen ja että tämän uudelleen laskemisen viivästyminen voi mahdollisesti johtaa liikasuorituksiin.
61. Italian hallituksen esille tuoma Corte di cassazionen 22.2.1995 antama tuomio nro 1967 on tässä yhteydessä merkityksellinen. Kyseinen tuomioistuin pitää tuomiossaan lain nro 153/1969 8 §:ää erityissäännöksenä. Corte di cassazione toteaa lisäksi, että tämä perusteettoman edun palauttamista koskeva oikeusperusta on ensisijainen Italian siviililain 2033 §:ssä säädettyyn yleisempään oikeusperustaan verrattuna. Tältä osin tuomiota ei ole syytä arvostella. Johtopäätös, jonka mukaan sosiaaliturvan alalla perusteettoman edun palauttamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, kuten esimerkiksi tässä yhteydessä merkityksellistä lain nro 88/1989 52 §:ää, ei voida soveltaa nimenomaan tämän oikeusperustan erityisluonteen takia, on sitä vastoin yhteisön oikeuden kannalta erittäin ongelmallinen. Palauttamista koskevan oikeusperustan syntyminen ja sen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt on nimittäin erotettava toisistaan. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten yhteistuloksena syntyneitä palauttamisvaatimuksia koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät saa olla yhdenvertaisuusperiaatteen perusteella epäedullisempia kuin puhtaasti kansallisiin tilanteisiin perustuviin vastaavanlaisiin palauttamisvaatimuksiin sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt.
62. Etuuden väitettyä väliaikaista myöntämistä ei näin ollen voida käyttää hyväksyttävänä perusteluna sitä vastaan, että vapauttamissääntöjä sovelletaan perusteettoman edun palautuksiin sosiaaliturvan alalla. Perusteettoman edun mahdollisten palautusten erityinen oikeusperusta ei siten saa johtaa syrjintään soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin eläkeasioihin liittyviin perusteettoman edun palautuksiin verrattuna. Vapauttamissääntöjä on näin ollen sovellettava täysimääräisesti myös lain nro 153/1969 8 §:ään perustuviin perusteettoman edun palautuksiin.
63. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia voidaan mahdollisesti ratkaista tyydyttävästi jo sillä, että vapauttamissääntöjä sovelletaan ilman rajoituksia. Vapauttamissääntöjen soveltamista koskevat rajoitussäännökset perustuvat enimmäkseen eläkkeensaajan vilpilliseen menettelyyn. Näyttää siltä, että tällainen menettely voidaan nyt esillä olevassa asiassa sulkea objektiivisesti pois. Kysymys ei ole yksinomaan siitä, että toimivaltaisen laitoksen tehtävänä oli välttää tietojenvaihtomenettelyn puitteissa huomattavat liikasuoritukset; antamiensa tietojen mukaan kantaja jopa ilmoitti Patronato ACLI:n 18.10.1988 päivätyllä kirjeellä italialaiselle laitokselle siitä, että luxemburgilaisen eläkkeen maksaminen oli alkanut.
64. Vain siltä varalta, että se, että vapauttamissääntöjä voidaan periaatteessa soveltaa, ei johda asian tyydyttävään ratkaisuun, asiassa on pidettävä merkityksellisenä nimenomaisesti esitettyä kysymystä, joka koskee yhteisön oikeudesta johtuvaa perusteettoman edun palautusten vanhentumisaikaa sosiaaliturvan alalla.
65. Vastaavuusperiaatteen yhteydessä on pidettävä merkityksellisenä myös sitä, että puhtaasti kansallisissa asioissa ei voi esiintyä näin pitkiä takaisinperintäaikoja, nyt esillä olevassa asiassa esimerkiksi 13 vuotta tai sitä jopa huomattavasti pitempiä aikoja. Itävallan hallituksen esittämät väitteet vahvistavat sen, että nyt esillä olevassa asiassa ei myöskään ole kyse yksittäistapauksesta. Lain nro 412/1991 13 §:n 2 momentissa säädetään vakuutetun aseman vuosittaisesta tarkistamisesta ja mahdollisesti perusteettomasti suoritettujen maksujen oikaisemisesta vuoden määräajan kuluessa. Eri jäsenvaltioiden hallintojärjestelmien päällekkäisyyteen perustuvien etuusoikeuksien erilainen hallintotekninen käsittely ei saa johtaa siihen, että jonkin toisen jäsenvaltion suhteutettua eläkettä saava etuuteen oikeutettu henkilö saatetaan tällä tavoin huomattavasti epäedullisempaan asemaan.
66. Tässä yhteydessä on muistettava, että eläkeasioiden hallinnollinen käsittely saattaa hankaloitua kahden tai useamman kansallisen etuusjärjestelmän yhteisvaikutuksesta. Erityisesti tästä syystä yhteisön oikeudessa ei säännellä ainoastaan eri etuusjärjestelmien päällekkäisyyden osalta sovellettavista aineellisen oikeuden säännöistä, kuten esimerkiksi eläkkeen laskemista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä asetuksen N:o 1408/71 46 artiklassa ja sitä seuraavassa artiklassa, vaan myös tällaisten tilanteiden hallinnollisesta puolesta, kuten esimerkiksi niiden laitosten, joita asia koskee, keskinäisestä velvollisuudesta antaa viipymättä tieto kaikista etuuden myöntämistä koskevista muutoksista asetuksen N:o 574/72 49 artiklan mukaisesti.
67. On myönnettävä, että nyt esillä olevassa asiassa näin pitkään takaisinperintäaikaan liittyvät ongelmat johtuivat siitä, että luxemburgilainen laitos ei alun perin ilmoittanut luxemburgilaisen eläkkeen erääntymisestä. Mutta jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että tarkistuspyyntö on lähetettävä vuosittain kaikille etuuden saajille puhtaasti kansallisissa asioissa, siitä, että vastaavaa toimenpidettä ei tehdä suhteutettujen eläkkeiden kohdalla, ei saa aiheutua etuuden saajalle huomattavasti epäedullisempaa tilannetta ilman, että tämä johtaa ristiriitaan yhteisön soveltamisperiaatteiden kanssa.
68. Nyt esillä olevassa asiassa italialainen laitos lähetti tiedustelun luxemburgilaiselle laitokselle vasta vuoden 1998 syyskuussa eli yli kymmenen vuotta sen jälkeen, kun italialainen suhteutettu eläke oli ensimmäistä kertaa myönnetty. Italialaisella laitoksella olisi ollut useastakin syystä aihetta lähettää kyseinen tiedustelu aikaisemmin.
69. Luxemburgilainen laitos oli toiminut "käsittelevänä laitoksena" jo vuonna 1987. Italialaiselle laitokselle oli ilmoitettu lomakkeella E 202, jossa on INPS:n saapumisleima 4.3.1987 ja luxemburgilaisen laitoksen laatimispäiväys 23.7.1985 (!), siitä, että kantaja oli esittänyt eläkehakemuksen ensiksi 11.7.1985 ja sittemmin vielä 5.2.1987. Lomakkeesta käy myös ilmi, että kantaja oli hakenut eläkettä myös Ranskassa ja Luxemburgissa. Italialainen laitos aloitti puolestaan suhteutetun eläkkeen maksamisen vasta kantajan täytettyä 60 vuotta. Sen on näin ollen täytynyt olla tietoinen siitä, että ei voi kestää kymmeniä vuosia, ennen kuin myös ranskalainen ja luxemburgilainen laitos ovat velvollisia maksamaan etuudet.
70. Tältä osin ei ole merkityksetöntä, että kantajan mukaan italialaiselle laitokselle oli ilmoitettu luxemburgilaisen eläkkeen myöntämisestä Patronato ACLI:n kirjeellä jo vuoden 1988 lokakuussa. Tämän kirjeen valokopio on toimitettu yhteisöjen tuomioistuimelle kannekirjelmän liitteenä 5 kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamassa oikeudenkäynnin asiakirja-aineistossa. INPS kiistää kuitenkin vastaanottaneensa kyseisen kirjeen, joten sen perusteella ei voida tehdä pitemmälle meneviä johtopäätöksiä.
71. Joka tapauksessa italialaisella laitoksella oli kuitenkin aihetta ryhtyä toimenpiteisiin eläkkeen "väliaikaisen" myöntämisen osalta ja lähettää tarvittaessa tiedusteluja luxemburgilaiselle laitokselle, varsinkin kun vastaavanlaiset tiedustelut perustuvat puhtaasti kansallisissa eläkeasioissa lakiin.
72. Se, että kantaja joutuu tämän laiminlyönnin takia selvästi epäedullisempaan asemaan sellaiseen eläkkeensaajaan verrattuna, joka saa eläkettä yksinomaan kansallisen lainsäädännön perusteella, on eläkkeen saamista koskevien edellytysten osalta ristiriidassa yhteisön oikeudessa vahvistetun vastaavuusperiaatteen kanssa. Siltä osin kuin tehokkuusperiaatteen mukaan yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen ei saa olla suhteettoman vaikeaa, tällaisesta tilanteesta aiheutuvana seurauksena voidaan pitää myös tehokkuusperiaatteen loukkaamista.
73. Jos nyt esillä olevan asian ratkaiseminen ei ole mahdollista siten, että perusteettoman edun palauttamista koskevia kansallisia vapauttamissääntöjä sovelletaan täysimääräisesti sosiaaliturvan alalla - minkä määrittäminen on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen asia -, esille tulee väistämättä kysymys siitä, mitä seurauksia yhteisön vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen vastaisesta menettelystä aiheutuu.
74. Tältä osin on itse asiassa muistettava, että asetuksen N:o 1408/71 94 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa säädettyä kahden vuoden määräaikaa on sovellettava analogisesti. Kahden vuoden määräaika on ilmaus oikeusvarmuuden vaatimuksesta. Sen tarkoituksena on ensisijaisesti suojata näillä säännöksillä sosiaaliturvalaitoksia, jottei niihin kohdistuisi odottamatta suuria maksuvelvollisuuksia menneiden ajanjaksojen osalta. Vastaavasti myös eläkkeensaaja ansaitsee suojelua. Vilpittömässä mielessä vastaanotettujen etuuksien osalta etuuteen oikeutettuun ei tulisi voida kohdistaa palauttamisvaatimuksia, jotka ulottuvat kahta vuotta pitemmälle menneisyyteen. Näitä perusteita voidaan luonnollisesti soveltaa, jollei kansallisessa lainsäädännössä ole asiasta edullisempia säännöksiä.
VI Ratkaisuehdotus
75. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Sellainen kansallinen säännös, jonka mukaan silloin kun kyseessä on yhteisön säännösten soveltamisen perusteella saadun perusteettoman edun palauttaminen, suorituksen palauttamisvelvollisuutta ei ole ajallisesti rajoitettu, on neuvoston asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 tavoitteiden vastainen. Vastaavuusperiaate edellyttää, että vastaavanlaisiin puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin sovellettavia vapauttamissääntöjä sovelletaan täysimääräisesti myös yhteisön oikeuteen perustuviin tilanteisiin.
2) Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annettujen asetusten N:o 1408/71 ja N:o 574/72 VII osastossa säädettyä kahden vuoden määräaikaa sellaisten vaatimusten osalta, jotka koskevat kyseisillä asetuksilla vahvistettujen oikeuksien takautuvia vaikutuksia, voidaan - jollei kansallisessa lainsäädännössä ole asiasta edullisempia säännöksiä - soveltaa analogisesti myös suhteutettujen eläke-etuuksien tarkistamiseen ja uudelleen laskemiseen, jos vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen vastaisesta menettelystä olisi muutoin seurauksena se, että suhteutetun eläkkeen saaja olisi epäedullisemmassa asemassa puhtaasti kansallisen eläkkeen saajaan verrattuna. Kahden vuoden määräaika lasketaan siitä alkaen, kun eläkkeen saaja saa ensimmäistä kertaa tiedon perusteettomasti suoritetun summan takaisin perimisestä.