62005CC0278_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. În cauza de față, High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Regatul Unit), adresează Curții întrebări preliminare cu privire la interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului(2) . Articolul 8 din Directiva 80/987 are ca obiect protecția intereselor lucrătorilor în ceea ce privește drepturile acestora la prestații cu titlu de pensii suplimentare pentru limită de vârstă în cazul insolvabilității angajatorului.
2. Reclamanții în acțiunea principală sunt foști salariați ai unei societăți devenite insolvabile. Această societate finanța două sisteme suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere. Ca urmare a insolvabilității societății, sistemele de pensii au încetat și ele și s‑a constatat că activele acestora nu erau suficiente pentru a acoperi totalitatea drepturilor persoanelor afiliate. Ca urmare, reclamanții au trebuit să facă față unei reduceri importante a pensiilor suplimentare care le fuseseră promise prin contract. În cadrul acțiunii introduse împotriva ministerului competent în materie în Regatul Unit, reclamanții invocă articolul 8 din Directiva 80/987 ca temei al cererii de daune‑interese în repararea prejudiciului suferit.
3. În acest context, instanța de trimitere a sesizat Curtea, adresând acesteia întrebări preliminare cu privire la conținutul prevederilor articolului 8 din Directiva 80/987. Această instanță a solicitat totodată precizări cu privire la condițiile necesare pentru a angaja responsabilitatea unui stat ca urmare a transpunerii incorecte a unei directive.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul comunitar
1. Directiva 80/987
4. Primul considerent al Directivei 80/987 este redactat astfel:
„întrucât este necesară asigurarea protecției lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului, în special pentru a garanta plata creanțelor salariale, ținând seama de necesitatea unei dezvoltări economice și sociale echilibrate în cadrul Comunității”.
5. În secțiunea II, directiva cuprinde, sub titlul „Dispoziții privind instituțiile de garantare”, norme referitoare la garantarea dreptului la pensie al salariaților.
6. Articolul 4 alineatul (1) prevede că statele membre au posibilitatea de a limita obligația de plată prevăzută la articolul 3 pentru instituțiile de garantare. În temeiul articolului 4 alineatul (3), „pentru a evita plata unor sume care ar depăși finalitatea socială a prezentei directive, statele membre pot stabili un plafon de garantare a plății creanțelor salariale”.
7. În secțiunea III, directiva cuprinde, sub titlul „Dispoziții privind securitatea socială”, norme referitoare la protecția drepturilor la pensie pentru limită de vârstă.
8. În conformitate cu articolul 6, „statele membre pot să prevadă că articolele 3, 4 și 5 nu se aplică contribuțiilor datorate în temeiul sistemelor naționale obligatorii de asigurări sociale sau al sistemelor suplimentare la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi existente în afara sistemelor naționale obligatorii de asigurări sociale”.
9. În temeiul articolului 7, „statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că neplata contribuțiilor obligatorii datorate de către angajator instituțiilor de asigurări din sistemele naționale obligatorii de asigurări sociale, înainte de a surveni insolvabilitatea sa, nu afectează în mod nefavorabil dreptul salariaților la pensie din partea acestor instituții de asigurări […]”.
10. Articolul 8 din Directiva 80/987 are următorul cuprins:
„Statele membre se asigură că sunt luate măsurile necesare în vederea protejării intereselor salariaților și ale persoanelor care au părăsit deja întreprinderea sau unitatea angajatorului la data la care a survenit insolvabilitatea acestuia, cu privire la drepturile, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, la pensie pentru limită de vârstă, inclusiv pensiile de urmaș, în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi existente în afara sistemelor naționale obligatorii de asigurări sociale”.
2. Directiva 2002/74/CE de modificare a Directivei 80/987(3) (denumită în continuare „Directiva de modificare 2002/74”)
11. Directiva de modificare 2002/74 nu a adus modificări articolului 8.
12. Considerentul (2) al acestei directive este redactat după cum urmează:
„Directiva 80/987/CEE urmărește să asigure un grad minim de protecție a salariaților în cazul insolvabilității angajatorului. În acest scop, directiva obligă statele membre să constituie un organism care să garanteze plata drepturilor salariale neachitate respectivilor salariați”. [traducere neoficială]
3. Directiva 2003/41/CE privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale(4)
13. Considerentul (18) al acestei directive prevede că „în cazul falimentului unei întreprinderi afiliate la un sistem de pensii, un membru este supus riscului de a‑și pierde atât locul de muncă, cât și drepturile de pensie dobândite; acest lucru determină necesitatea asigurării unei separații clare între acea întreprindere și instituție și instituirea unor norme prudențiale minime pentru a proteja membrii”. [traducere neoficială]
14. Insolvabilitatea întreprinderii afiliate nu este avută în vedere decât la articolul 8 din această directivă, care impune separația juridică între întreprinderile afiliate și instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale.
15. Articolul 16 alineatul (2) din această directivă admite posibilitatea ca o instituție să nu dețină, pentru o perioadă limitată de timp, active suficiente pentru a acoperi provizioanele tehnice și prevede măsurile aplicabile într‑un astfel de caz.
B – Dreptul național
16. Prevederile legale existente în Regatul Unit pentru protecția drepturilor la pensie ocupațională ale lucrătorilor în cazul insolvabilității angajatorului lor prevăd, în esență, că patrimoniul instituției pentru furnizarea de pensii ocupaționale devine indisponibil pentru ceilalți creditori și că, sub anumite condiții, sumele a căror plată nu poate fi asigurată de instituția pentru furnizarea pensiilor ocupaționale din cauza insolvabilității angajatorului sunt plătite din National Insurance Fund.
17. Aplicarea normelor legale în materie de protecție a lucrătorilor salariați în vigoare în Regatul Unit nu a împiedicat totuși ca drepturile la pensie ocupațională ale primei reclamante să fie satisfăcute, ca urmare a insolvabilității angajatorului, numai în proporție de 20 %, iar drepturile corespunzătoare ale celui de al doilea reclamant, în proporție de 49 %.
III – Situația de fapt și procedura
18. Reclamanții în acțiunea principală sunt foști salariați ai societății ASW Limited (denumită în continuare „ASW”), care a făcut obiectul unei proceduri de insolvabilitate deschise la 10 iulie 2002 și care ulterior a intrat în lichidare.
19. Societatea ASW avea două sisteme de pensii: „ASW Pension Plan” și „ASW Sheerness Steel Group Pension Fund” (denumite în continuare „sisteme de pensii”). Ambele erau sisteme private de pensii suplimentare și prezentau următoarele caracteristici:
Prestațiile erau calculate pe baza unui coeficient de achiziție, precum și pe baza ultimului salariu și a perioadei lucrate în cadrul societății de către fiecare salariat afiliat. Acestea sunt denumite „prestații bazate pe ultimul salariu”. Sistemele de pensii erau finanțate, în temeiul prevederilor aplicabile în materie, pe de o parte de persoanele afiliate, printr‑o contribuție corespunzătoare unui procentaj din salariul lor, iar pe de altă parte de către angajator, obligat să contribuie cu suma necesară menținerii și plății pensiilor. Aceste sisteme, denumite „sisteme cu costuri echilibrate”, îmbrăcau forma unui fond fiduciar independent al angajatorului.
20. După deschiderea procedurii de insolvabilitate a societății ASW, sistemele de pensii respective au încetat în iulie 2002 și au intrat în lichidare. Potrivit evaluării actuarilor sistemelor de pensii, acestea prezentau, la 31 iulie 2002, deficite de 99,7 milioane GPB (ASW Pension Plan) și, respectiv, de 41,2 milioane GBP (ASW Sheerness Steel Group Pension Fund). Nici ASW și nici alte întreprinderi nu mai preconizau să contribuie cu alte fonduri la aceste sisteme de pensii.
21. Activele sistemelor de pensii nu sunt, prin urmare, suficiente pentru a asigura totalitatea prestațiilor datorate persoanelor afiliate, corespunzătoare drepturilor dobândite sau pe cale de a fi dobândite.
22. Dispozițiile legale care guvernează sistemele de pensii prevăd că, într‑un astfel de caz, persoanele afiliate sunt despăgubite într‑o anumită ordine. Astfel, administratorii sistemelor trebuie să utilizeze activele acestor sisteme pentru a asigura cu prioritate acordarea prestațiilor datorate persoanelor afiliate care primeau deja o pensie la data intrării în lichidare, apoi, în măsura în care mai rămân active, pentru a asigura acordarea prestațiilor datorate persoanelor care, la data la care sistemele de pensii au intrat în lichidare, nu primeau încă pensie.
23. Aplicarea acestor reguli situației de fapt din acțiunea principală a avut drept consecință reducerea prestațiilor datorate persoanelor afiliate care nu primeau încă pensie. Potrivit calculelor actuarilor, prima reclamantă urmează să primească numai 20 % din prestațiile la care era îndreptățită inițial în cadrul sistemului suplimentar de pensii la nivel de întreprindere, în timp ce al doilea reclamant urmează să primească numai 49 % din aceste prestații.
24. Aceste evaluări rezultă din aplicarea mecanismelor prevăzute în dreptul intern al Regatului Unit pentru protecția drepturilor la pensie suplimentară a salariaților în cazul insolvabilității angajatorului.
25. Întrucât sistemul legal de pensii din Regatul Unit nu acordă pensionarilor, în medie, decât 37 % din valoarea ultimului lor salariu, reclamanții susțin că prestațiile suplimentare aferente sistemului privat de pensii reprezintă partea cea mai importantă a prestațiilor ce urmează să le fie acordate cu titlu de asigurări de bătrânețe.
26. Reclamanții au introdus, prin urmare, o acțiune în răspundere împotriva Regatului Unit, în vederea obținerii diferenței între suma prestațiilor la care aveau dreptul conform contractului și ceea ce pot aștepta în prezent, ca urmare a insolvabilității angajatorului lor. Ei își întemeiază pretențiile pe articolul 8 din Directiva 80/987.
IV – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții
27. Prin decizia din 22 iunie 2005, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări:
„1) Articolul 8 din Directiva 80/987/CEE trebuie interpretat în sensul că impune statelor membre să ia măsuri, prin toate mijloacele necesare, pentru ca drepturile dobândite de către salariați în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi bazate pe ultimul salariu să fie integral finanțate de către statele membre în cazul insolvabilității angajatorului privat, atunci când resursele financiare ale acestor sisteme sunt insuficiente pentru a acoperi aceste prestații?
2) Dacă răspunsul la prima întrebare este negativ, cerințele prevăzute la articolul 8 sunt transpuse suficient într‑o legislație ca aceea în vigoare în Regatul Unit, descrisă mai sus?
3) În ipoteza în care dispozițiile legale din Regatul Unit nu ar fi conforme cu prevederile articolului 8, ce criteriu ar trebui să aplice instanța națională pentru a stabili dacă neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de dreptul comunitar care rezultă de aici este suficient de gravă pentru a da naștere unei obligații de despăgubire? În special, o simplă neîndeplinire a unei obligații este suficientă pentru a stabili existența unei încălcări suficient de grave sau trebuie să fi existat totodată o încălcare manifestă și gravă de către statul membru a limitelor competenței sale legislative sau trebuie aplicat un alt criteriu și, dacă da, care este acesta?”
28. Cu privire la întrebările preliminare, reclamanții din acțiunea principală, guvernul Regatului Unit, Irlanda și Comisia Comunităților Europene au depus observații scrise. La ședința din 1 iunie 2006 au luat parte reclamanții din acțiunea principală, Irlanda, guvernul olandez și cel al Regatului Unit, precum și Comisia.
V – În drept
A – Cu privire la prima și la a doua întrebare
29. Prima întrebare formulată de instanța de trimitere urmărește să clarifice dacă articolul 8 din Directiva 80/987 obligă statele membre să asigure ele însele acoperirea prejudiciului tuturor salariaților atunci când, ca urmare a insolvabilității angajatorului, activele sistemului de pensii sunt insuficiente pentru finanțarea drepturilor tuturor salariaților.
30. A doua întrebare solicită Curții să analizeze dacă prevederile legale precum cele în vigoare în Regatul Unit sunt suficiente pentru a asigura transpunerea articolului 8 din Directiva 80/987.
31. Cu privire la a doua întrebare, trebuie amintit în prealabil că, atunci când este sesizată în temeiul articolului 234 CE, Curtea de Justiție nu este competentă să se pronunțe asupra compatibilității normelor naționale cu dreptul comunitar. Curtea poate însă furniza instanței naționale toate elementele de interpretare din sfera dreptului comunitar care să îi permită acesteia din urmă să aprecieze această compatibilitate în vederea soluționării cauzei cu care este sesizată(5) .
32. Atât prima, cât și a doua întrebare se referă, în esență, la interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987.
33. Prin urmare, trebuie ca aceste două întrebări să fie examinate împreună, pentru a se stabili, în primul rând, care este întinderea protecției impuse de articolul 8 din Directiva 80/987: împotriva căror încălcări și în ce măsură protejează articolul 8 interesele salariaților? În al doilea rând, trebuie să se determine dacă din articolul 8 se poate deduce obligația statelor membre de a garanta această protecție finanțând ele însele prestațiile datorate salariaților, substituindu‑se instituției insolvabile.
34. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, la stabilirea domeniului unei norme de drept comunitar este necesar să se țină seama, simultan, de termenii în care este redactată, de contextul și de finalitatea acesteia(6) .
1. Întinderea protecției acordate de articolul 8 din Directiva 80/987
35. Potrivit articolului 8 din Directiva 80/987, statele membre se asigură că „[…] sunt luate măsurile necesare
în vederea protejării intereselor
salariaților […] cu privire la drepturile, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, la pensie pentru limită de vârstă ”(7) .
36. Întinderea protecției acordate de articolul 8 trebuie înțeleasă în funcție de interpretarea dată termenilor „ protejarea intereselor cu privire la drepturile dobândite la pensie pentru limită de vârstă” și „ măsurile necesare”. Întinderea protecției acordate de articolul 8 mai depinde și de un alt element, și anume de faptul că atingerea adusă drepturilor la pensia pentru limită de vârstă trebuie să fie consecința insolvabilității .
a) Interesele protejate de articolul 8 din Directiva 80/987
37. Este evident că articolul 8 din Directiva 80/987 urmărește protejarea intereselor, și nu a drepturilor sau a pretențiilor salariaților. Sintagma aleasă de legiuitor evocă însă, pur și simplu, faptul că insolvabilitatea angajatorului nu pune în discuție existența juridică a drepturilor salariaților, ci valoarea economică a acestor drepturi. Dacă articolul 8 ar fi prevăzut că protejează drepturile lucrătorilor, această protecție ar fi fost inutilă, întrucât insolvabilitatea angajatorului nu pune în discuție înseși drepturile salariaților. Insolvabilitatea angajatorului poate totuși aduce atingere punerii în aplicare a drepturilor salariaților. Expresia reținută în articolul 8 demonstrează astfel că, dincolo de drepturile care continuă să existe fără limitare, este necesar să fie protejat interesul economic al salariaților de a obține acordarea efectivă a prestațiilor ce le sunt datorate.
38. Articolul 8 urmărește, prin urmare, să protejeze interesul salariaților în ceea ce privește drepturile la pensie, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, ceea ce înseamnă că urmărește să protejeze interesul salariaților la plata prestațiilor aferente acestor drepturi.
39. Înainte de a analiza, în continuare, dacă articolul 8 asigură protecția integrală a interesului salariaților, trebuie să se analizeze mai întâi care dintre încălcările acestui interes fac obiectul protecției acordate de articolul 8.
b) Cerința ca încălcarea să fie consecința insolvabilității
40. Rezultă din chiar obiectul Directivei 80/987, care urmărește să acorde salariaților protecție împotriva încălcării drepturilor lor ca urmare tocmai a insolvabilității angajatorului, că încălcarea trebuie să fie consecința insolvabilității.
41. Finanțarea insuficientă a unui sistem privat de pensii aduce cu siguranță atingere intereselor salariaților în ceea ce privește dreptul acestora la pensie. Într‑adevăr, într‑un astfel de caz, activele instituției de pensii sunt insuficiente pentru asigurarea tuturor drepturilor.
42.
Se poate pune însă întrebarea dacă articolul 8 din Directiva 80/987 impune totodată protecția salariaților împotriva acestei forme de atingere. Guvernul Regatului Unit și cel olandez, precum și Irlanda consideră că protecția împotriva finanțării insuficiente a unui sistem de pensii nu aparține domeniului de aplicare a articolului 8, deoarece această atingere nu este consecința insolvabilității. Pentru a asigura protecția intereselor salariaților, ar fi suficient, prin urmare, ca patrimoniul angajatorului și cel al sistemului de pensii să fie separate, astfel încât, în cazul insolvabilității angajatorului, creditorii să nu poată acționa asupra patrimoniului sistemului de pensii.
43. Cu toate acestea, finanțarea insuficientă a sistemului de pensii poate constitui – în funcție de forma juridică a sistemului de pensii în discuție – și o încălcare a intereselor salariaților, consecință a insolvabilității(8) .
44. În funcție de forma sistemelor de pensii la nivel de întreprindere sau grup de întreprinderi, stabilitatea acestora poate fi pusă în discuție de o multitudine de factori inerenți sistemului. Astfel, evoluții neprevăzute ale piețelor de capital, nerealizarea previziunilor demografice sau o proastă gestiune, de exemplu, pot avea drept consecință ca fondurile sistemului de pensii să fie insuficiente, calculele care au servit drept bază prestațiilor promise să nu concorde și, din punctul de vedere al prestațiilor, pensiile de limită de vârstă datorate salariaților cu titlu de pensie suplimentară să nu poată fi acordate în limitele promise.
45. Directiva 80/987 are însă ca obiect exclusiv – astfel cum rezultă din titlu și din ansamblul prevederilor acesteia – protecția intereselor salariaților împotriva încălcărilor care sunt consecința insolvabilității
angajatorului. Protecția acordată de articolul 8 constă, prin urmare, numai în impunerea unor măsuri care să garanteze că insolvabilitatea angajatorului nu va aduce atingere drepturilor salariaților la prestații cu titlu de pensie suplimentară.
46. Rezultă, la prima vedere, că finanțarea insuficientă a sistemului privat de pensii nu aparține domeniului de aplicare a articolului 8. Într‑adevăr, realizarea riscurilor generale menționate anterior, acoperite de un sistem de pensii, nu are, în principiu, nicio legătură cu o eventuală stare de insolvabilitate a angajatorului, ci este independentă de aceasta.
47. Cu toate acestea, forma particulară pe care o îmbracă sistemul privat de pensii poate avea în final drept consecință, ca excepție de la principiul general, că, în caz de insolvabilitate a angajatorului, realizarea riscurilor inerente sistemului constituie și ea o încălcare ce este consecința insolvabilității în sensul articolului 8.
48. Aceasta se întâmplă în special în cazul în care angajatorul promite plata unor pensii independente de evoluția economică a sistemului privat de pensii. Aceeași situație se află și la baza sistemului cu costuri echilibrate care face obiectul prezentei cauze. Într‑un sistem cu costuri echilibrate, în cadrul căruia salariaților li se promite, ca pensie pentru limită de vârstă, un procentaj determinat din ultimul salariu, iar angajatorul este obligat să finanțeze diferența între ceea ce este acordat de sistemul privat de pensii și suma promisă, drepturile salariaților sunt expuse riscului de insolvabilitate a angajatorului până la concurența acestei diferențe. În consecință, în măsura în care insolvabilitatea angajatorului împiedică plata integrală a creanței care constă în această diferență, în acest caz există o atingere adusă intereselor salariaților care rezultă din starea de insolvabilitate.
49. Faptul că diferența rămasă în sarcina angajatorului rezultă din realizarea unor riscuri particulare care nu sunt consecința stării de insolvabilitate nu modifică în niciun fel cele ce precedă. Într‑adevăr, în cadrul sistemului cu costuri echilibrate bazat pe ultimul salariu, realizarea riscurilor corespunzătoare reprezintă prin ea însăși o modificare a calculelor interne ale angajatorului, care este nevoit să facă față unor obligații financiare mai însemnate decât cele pe care le evaluase inițial. Problema de a ști de unde rezultă valoarea sumelor suplimentare pe care angajatorul trebuie să le furnizeze nu are însă incidență asupra naturii atingerii aduse intereselor salariatului ce rezultă din starea de insolvabilitate, care poate fi atribuită neplății acestor sume suplimentare. Dacă nu ar fi survenit starea de insolvabilitate, angajatorul ar fi fost, într‑adevăr, obligat să contribuie cu astfel de sume suplimentare, independent de motivul aflat la originea sumei suplimentare care trebuie să fie plătită.
50. În caz de finanțare insuficientă a sistemului de pensii la data la care a survenit starea de insolvabilitate, aceasta atrage după sine, pentru a folosi o figură de stil, o înghețare a stării de subfinanțare. Dacă activele nu sunt suficiente pentru a asigura plata tuturor prestațiilor promise și, în plus, acest deficit nu mai poate fi acoperit ca urmare a insolvabilității, această finanțare insuficientă este, într‑un astfel de caz, o consecință a survenirii insolvabilității angajatorului. Starea de insolvabilitate marchează realizarea riscului pe care îl reprezintă pentru interesele salariaților o insuficiență temporară de finanțare, întrucât efectuarea de plăți suplimentare devine imposibilă. Riscul se manifestă printr‑o atingere ireparabilă adusă acestor interese.
51. Prin urmare, în cazul de față se poate afirma că nu este necesar să se determine ce lanț de evenimente a condus la finanțarea insuficientă. Într‑adevăr, din moment ce aceasta ar fi făcut imposibilă plata integrală a prestațiilor de către fondul respectiv, angajatorul ar fi avut o obligație de garanție corespunzătoare, care nu mai poate fi pusă în aplicare, pe viitor, din cauza survenirii insolvabilității.
52. Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că finanțarea insuficientă a sistemului de pensii nu constituie, în principiu, o atingere împotriva căreia articolul 8 asigură protecția salariaților în caz de insolvabilitate a angajatorului. Organizarea specială și forma unui sistem de pensii pot conduce, cu toate acestea, la o atenuare a acestui principiu, iar insuficiența finanțării poate constitui, într‑un astfel de caz, și o atingere ce rezultă din starea de insolvabilitate, împotriva căreia articolul 8 acordă protecție. „Sistemul cu costuri echilibrate” ales în cazul de față reprezintă un exemplu de structură particulară în cadrul căreia o finanțare insuficientă a sistemului de pensii cauzează intereselor salariaților o atingere care este consecința stării de insolvabilitate.
53. Directiva 2003/41 privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale nu contrazice nici ea o astfel de concluzie. Trebuie precizat mai întâi că Directiva 2003/41 nu a intrat în vigoare decât după deschiderea procedurii de insolvabilitate și după încetarea sistemului de pensii în cazul de față. Ea nu produce, prin urmare, efecte juridice directe în această cauză, ci i se poate atribui numai o valoare indicativă pentru înțelegerea articolului 8. Guvernul Regatului Unit și cel olandez, precum și Irlanda remarcă în mod just că Directiva 2003/41 a fost cea care a prevăzut pentru prima dată, în mod expres, norme cu privire la finanțarea instituțiilor private pentru furnizarea de pensii ocupaționale, precum și faptul că articolul 16 alineatul (2) din această directivă admite chiar posibilitatea unei insuficiențe temporare de finanțare. Cu toate acestea, nu se poate deduce nimic cu privire la interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987. Într‑adevăr, obiectivele celor două directive sunt diferite. Directiva 80/987 urmărește protejarea intereselor salariaților în caz de insolvabilitate a angajatorului, în timp ce Directiva 2003/41 are ca obiect pensia ocupațională. Faptul că Directiva 2003/41 admite o insuficiență temporară de finanțare nu răspunde câtuși de puțin problemei de a ști de ce tip de protecție beneficiază interesele salariaților atunci când sistemul de pensii este afectat de insolvabilitatea angajatorului, iar, ca urmare a insolvabilității, soluționarea problemei finanțării insuficiente este imposibilă. Această protecție este reglementată de Directiva 80/987, în sensul definit mai sus.
2. Gradul de protecție acordat prin articolul 8 din Directiva 80/987
54. Guvernul Regatului Unit și Irlanda sunt de părere că articolul 8 din Directiva 80/987 nu impune o protecție completă a drepturilor la pensie ale salariaților, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, ci impune numai o protecție minimă. Acestea nu arată însă care ar trebui să fie conținutul concret al protecției minime. Interpretarea articolului 8 demonstrează însă că acesta impune o protecție completă.
a) Textul articolului 8 din Directiva 80/987
55. Textul articolului 8 evocă, în termeni generali, interesele salariaților cu privire la pensia pentru limită de vârstă, a căror protecție trebuie asigurată. Expresia „interese [...] cu privire la drepturi” desemnează, după cum s‑a arătat anterior, interesul economic corespunzător acestui drept, și anume de a obține valorificarea dreptului.
56. Interesul corespunzător unui drept la prestații cu titlu de pensie ocupațională este interesul economic ce constă în a obține acordarea prestațiilor cu titlu de pensie ocupațională promise. Acest interes economic urmărește plata integrală a pensiilor promise. Nu este, într‑adevăr, în interesul salariaților să primească numai o parte din prestațiile cu titlu de pensie ocupațională care au fost convenite inițial. Contrar a ceea ce consideră guvernul Regatului Unit, din folosirea termenului „interese” nu se poate deduce, prin urmare, că articolul 8 nu prescrie o protecție completă. Acest termen se explică mai curând prin faptul că insolvabilitatea angajatorului nu pune în discuție în mod direct drepturile lucrătorilor(9) . Redactarea articolului nu cuprinde, de altfel, niciun alt element care să pledeze în favoarea unei protecții reduse.
57. Este, prin urmare, necesar să se cerceteze dacă interpretarea sistematică și cea teleologică a directivei confirmă interpretarea literală sau dacă, dimpotrivă, din aceste interpretări rezultă un nivel limitat de protecție.
b) Interpretarea sistematică
58. Trebuie subliniat mai întâi, în ceea ce privește contextul general al Directivei 80/987, că aceasta nu cuprinde nicio normă care să prevadă o limitare expresă a protecției acordate de articolul 8, care figurează în cadrul secțiunii III din directivă.
59. În schimb, în cuprinsul secțiunii II din directiva menționată, care se referă la protecția drepturilor lucrătorilor la plata salariilor ce li se cuvin, sunt prevăzute limitări exprese ale protecției. Astfel, alineatele (l) și (3) ale articolului 4 prevăd posibilitatea „pentru a evita plata unor sume care ar depăși finalitatea socială a prezentei directive, [de a] stabili un plafon de garantare a plății creanțelor salariale”.
60. Guvernul Regatului Unit deduce din aceasta că o protecție inferioară protecției complete ar fi, în principiu, compatibilă cu obiectivele directivei, aspect valabil și pentru articolul 8. Irlanda argumentează în același sens și pledează în favoarea unei aplicări a articolului 8 prin analogie cu articolul 4 alineatul (3). O astfel de interpretare sistematică nu poate totuși să ignore faptul că articolul 4 alineatul (3) figurează într‑o altă secțiune din directivă, care este împărțită în secțiuni ce corespund cu strictețe unor domenii distincte. Secțiunea II cuprinde dispozițiile cu privire la instituțiile care garantează drepturile salariaților la remunerare în caz de insolvabilitate, pe când secțiunea III cuprinde prevederi referitoare la securitatea socială.
61. În plus, reclamanții din acțiunea principală subliniază în mod corect că aceste diferite reglementări sectoriale se disting cu claritate din punct de vedere al conținutului și nu au la bază aceleași tipuri de interese. Pentru lucrători, creanțele salariale sunt în mod vădit, și rămân în cea mai mare parte a cazurilor, creanțe pe termen scurt. În orice caz, ei pot reacționa cu o relativă rapiditate împotriva acestora. Sistemele de pensii sunt, dimpotrivă, în majoritatea cazurilor, de o complexitate puțin accesibilă, iar consecințele neplății drepturilor la pensie sunt grave, se manifestă pe termen lung și nu pot fi remediate decât cu multă greutate sau chiar deloc. Aplicarea articolului 8 prin analogie cu articolul 4 alineatul (3) se lovește de la început de faptul că situațiile pe care le reglementează aceste norme nu sunt comparabile.
62. Articolul 6, care figurează la rândul său în secțiunea III din Directiva 80/987, dar care, prin aceea că face trimitere la articolul 3 și următoarele, stabilește o anumită legătură cu secțiunea II, nu modifică în niciun fel considerentele de mai sus. Într‑adevăr, având ca obiect regimul celorlalte contribuții ale lucrătorilor salariați la sistemele de pensii în caz de insolvabilitate a angajatorului, acest articol nu reglementează decât un aspect parțial, bine delimitat, al dispozițiilor referitoare la securitatea socială și, de altfel, nu privește drepturile dobândite de lucrătorul salariat.
63. Prin urmare, interpretarea sistematică permite și ea să se ajungă la concluzia că articolul 8 prevede o protecție completă a intereselor salariaților.
c) Interpretarea teleologică a articolului 8 din Directiva 80/987
64. Interpretarea în funcție de scopurile urmărite de directiva menționată confirmă de asemenea soluția propusă. Primul considerent definește cu claritate, în această privință, obiectivul directivei ca fiind acela de a proteja salariații în cazul insolvabilității angajatorului.
65. S‑a subliniat deja existența unei necesități particulare de a proteja drepturile la pensie ale salariaților în caz de insolvabilitate a angajatorului. Într‑adevăr, pe de o parte, salariatul este îndreptățit să aibă încrederea legitimă că va dispune, atunci când va ajunge la o vârstă înaintată, pe lângă pensia primită în cadrul sistemului de asigurări sociale obligatorii, și de prestațiile aferente sistemului privat de pensii care i‑au fost promise. Pe de altă parte, de regulă, numai aceste două componente împreună îi pot asigura un nivel de trai decent când va fi ajuns la o vârstă înaintată. Este, de asemenea, deosebit de necesară protejarea salariatului cu privire la drepturile dobândite la pensie pentru limită de vârstă în virtutea faptului că – spre deosebire de cazul creanțelor salariale care, în cadrul insolvabilității, își produc efectul pe termen scurt – o reducere a drepturilor la pensie pentru limită de vârstă își va produce efectele pe toată durata pensiei și că, în general, nu există posibilitatea de a acoperi a posteriori lacunele în sistemul de pensii. Dacă, în plus, sistemul de pensii obligatoriu nu oferă decât o asigurare de bază, astfel cum, în mod incontestabil, este cazul în speță, necesitatea de a proteja salariații în ceea ce privește pensia suplimentară se accentuează și mai mult.
66. Jurisprudența Curții referitoare la finalitatea Directivei 80/987 nu modifică în niciun fel această concluzie. Este adevărat că, de mai multe ori, Curtea a hotărât că finalitatea socială a acestei directive este aceea de a garanta tuturor salariaților un grad minim comunitar de protecție în caz de insolvabilitate a angajatorului(10) . Guvernul Regatului Unit se întemeiază pe această jurisprudență pentru a susține că articolul 8 nu impune decât un grad minim de protecție a intereselor salariaților, și nu o protecție completă, fără a preciza însă cu claritate care este protecția minimă care ar trebui dedusă în mod concret din articolul 8.
67. Cu toate acestea, jurisprudența Curții citată anterior nu avea nicidecum ca obiect interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987, ci se referea, în esență, la dispozițiile directivei privind dreptul salariaților la remunerare. Or, aceste norme conțin posibilități exprese de limitare sau permit statelor membre să adopte măsuri alternative cu scopul de a asigura un grad de protecție diferit. În cazul dispozițiilor menționate, din chiar modul de redactare se poate deduce că ele nu garantează decât un grad minim de protecție. Acest lucru nu se poate afirma, în schimb, cu privire la articolul 8. De aceea, aprecierea de ordin general a Curții, potrivit căreia directiva urmărește să instituie un grad minim de protecție, nu implică nicio restricție în ceea ce privește întinderea protecției acordate de articolul 8.
68. Pentru aceleași motive, nu poate fi reținută argumentarea guvernului Regatului Unit potrivit căreia un considerent din Directiva de modificare 2002/74(11) ar justifica restrângerea domeniului de aplicare a articolului 8 din Directiva 80/987. Trebuie subliniat de la început că directiva de modificare a intrat în vigoare ulterior deschiderii procedurii de insolvabilitate a ASW și încetării sistemului de pensii(12) . Ea nu are, prin urmare, un efect direct asupra aprecierii din punct de vedere juridic a prezentei cauze și poate avea cel mult o valoare indicativă privind înțelegerea articolului 8. Această directivă nu a adus, de altfel, nicio modificare articolului 8 din Directiva 80/987.
69. Guvernul Regatului Unit se referă la considerentul (2), în cuprinsul căruia se afirmă că directiva urmărește să „asigure un grad minim de protecție a salariaților în cazul insolvabilității angajatorului” și că statele membre au, prin urmare, obligația să instituie un organism care să garanteze salariaților respectivi plata drepturilor salariale neachitate. Acesta pretinde că din utilizarea sintagmei „grad minim de protecție” se poate deduce că articolul 8, care constituie o aplicare specifică cu privire la interesele salariaților privind drepturile lor la pensie pentru limită de vârstă, nu asigură nici el decât un grad minim de protecție, iar nu o protecție completă. Acest raționament nu ține seama însă de faptul că sintagma „grad minim de protecție” este utilizată în legătură cu instituții care garantează creanțele salariale ale lucrătorilor, nefiind utilizată pentru ansamblul aspectelor reglementate în Directiva 80/987. Această sintagmă nu permite, prin urmare, să se concluzioneze că tuturor drepturilor salariaților afectate de starea de insolvabilitate a angajatorului trebuie să li se acorde numai un grad minim de protecție, atunci când, de fapt, această protecție este prevăzută fără limitare în textul Directivei 80/987. În plus, o directivă de modificare nu poate, prin intermediul unui singur considerent, să reducă gradul de protecție acordat de o directivă mai veche, cu atât mai mult cu cât nu modifică articolul în cauză(13) .
70. Trebuie, prin urmare, să se concluzioneze, în mod provizoriu, că articolul 8 din Directiva 80/987 impune o protecție completă a drepturilor salariaților cu privire la dreptul lor la pensie suplimentară în cazul insolvabilității angajatorului.
71. Problema de a ști dacă o restrângere a acestei protecții complete se poate justifica, eventual, în cazuri excepționale nu trebuie să fie neapărat soluționată aici. S‑ar putea deduce din primul considerent al Directivei 80/987 că pot fi avute în vedere unele excepții de la principiul protecției complete. În cuprinsul acestei directive se prevede că protecția salariaților trebuie să fie garantată ținând seama de necesitatea dezvoltării economice și sociale echilibrate în cadrul Comunității, și nu în mod absolut. În acest context, consecințele economice, în particular, pe care le poate avea garantarea drepturilor salariaților prezintă o anumită importanță. Este, într‑adevăr, evident că măsurile de protecție generează costuri care nu sunt neglijabile și care, la rândul lor, nu rămân fără efect asupra economiei în general. Pentru a determina gradul de protecție cerut de articolul 8, trebuie să se ia în considerare, cu prioritate, nevoia deosebit de accentuată de protecție a salariaților în ceea ce privește dreptul lor la pensie pentru limită de vârstă, ceea ce face ca derogările de la regula protecției complete a drepturilor lucrătorilor salariați să nu poată fi avute în vedere decât în situații excepționale. Dacă salariatul are nevoie de protecție în mai mică măsură și, în plus, o garanție completă generează costuri disproporționate, se poate concepe existența unui caz excepțional în care, după examinarea atentă a celor două aspecte de care trebuie să se țină seama, un grad mai mic de protecție se dovedește a fi adecvat. Anumite restricții moderate ar putea, eventual, să fie avute în vedere cu privire la drepturile salariaților pentru care vârsta de pensionare este încă foarte îndepărtată și pentru care există încă posibilități de compensare sau pentru drepturile la pensie care se situează la un nivel cu mult mai ridicat decât media. Nu ne aflăm însă, în cazul de față, în prezența unor astfel de cazuri excepționale. În plus, din motive de securitate juridică, o astfel de reducere a gradului de protecție ar trebui să fie prevăzută de lege.
72.
O reglementare națională precum cea care se află la originea prezentei cauze, care are drept consecință, în final, faptul că salariații nu mai primesc, ca urmare a insolvabilității angajatorului și independent de cuantumul pensiei pentru limită de vârstă, decât 49 % sau chiar 20 % din prestațiile preconizate – astfel cum a fost cazul pentru primii doi reclamanți din acțiunea principală – nu poate fi conformă cu gradul de protecție cerut de articolul 8 (inclusiv în cazul în care se ține seama de ipoteza preconizată mai sus, aceea a unei excepții de la protecția totală avută în vedere la articolul 8).
3. Prin intermediul cărui tip de măsuri trebuie să asigure statele membre protecția intereselor salariaților?
73. În prezent, este necesar să se cerceteze care sunt măsurile impuse statelor membre prin articolul 8 din Directiva 80/987 pentru asigurarea gradului de protecție necesar. În particular, trebuie să se determine, cu privire la prima întrebare preliminară, dacă articolul 8 impune statelor membre și obligația de a satisface, din resurse financiare proprii, drepturile la pensie neachitate ca urmare a insolvabilității.
74. În temeiul articolului 8 din directiva menționată, statele membre se asigură
că sunt luate măsurile necesare în vederea protejării intereselor salariaților.
75. Reclamanții din acțiunea principală susțin că articolul 8 din directiva menționată nu prevede, desigur, o obligație de garantare în sarcina statelor membre, dar nici nu precizează cine trebuie să acopere pierderile în materie de pensie pentru limită de vârstă. Ei consideră totuși că, atunci când nu există un mecanism de garantare suficient, această obligație revine statelor membre.
76. Este însă necesar să se subscrie la teza susținută de guvernul Regatului Unit, de Irlanda, precum și de Comisie, potrivit căreia Directiva 80/987 nu impune în mod direct nicio responsabilitate în sarcina statelor membre în caz de neplată a unor prestații garantate insuficient.
77. Astfel cum remarcă în mod just părțile în procedură, textul articolului 8 din directiva menționată nu prevede obligația statelor membre de a răspunde ele însele de drepturile la pensie neachitate, nici pe aceea de a asigura funcția de ultim garant în cazul în care mecanismele de protecție prevăzute nu pot oferi garanții suficiente. Dimpotrivă, textul articolului 8 precizează, prin folosirea expresiei „se asigură că”, faptul că statele membre trebuie numai să ia măsurile necesare pentru ca protecția salariaților să le fie garantată efectiv acestora. Modul în care urmează să se ajungă la acest rezultat este lăsat la libera lor apreciere. Din redactarea reținută rezultă că și angajatorilor le poate reveni obligația de a lua măsurile necesare, putând să li se impună prin lege subscrierea unei asigurări care să garanteze plata drepturilor la pensie la care s­au angajat sau instituirea de fonduri de garantare comune(14) .
78. Această interpretare este confirmată de interpretarea per a contrario
a textului articolului 7, care prevede că statele membre „iau măsurile necesare pentru a se asigura că […]”. Faptul că articolul 8, care urmează direct articolului 7, nu reia, în ceea ce îl privește, sintagma din articolul 7, ci impune numai un angajament diferit și de mai mică amploare din partea statelor membre demonstrează că articolul 8 nu le impune acestora să ia măsuri în mod direct, ci le dă și dreptul de a le delega terților. Statele membre nu trebuie, prin urmare, să își angajeze răspunderea în calitate de ultimi garanți și nu sunt obligate să plătească ele însele prestațiile aferente pensiei pentru limită de vârstă.
79. Este, de asemenea, important să se determine, pentru interpretarea articolului 8 din Directiva 80/987, ce trebuie înțeles prin „măsuri necesare” în sensul acestei dispoziții. Necesare sunt acele măsuri care garantează protecția completă a intereselor salariaților. Nu este posibil ca aceste măsuri să fie indicate doar într‑un mod general, aceasta depinzând de natura și de structura respectivului sistem de pensii la nivel de întreprindere. Contrar afirmațiilor Regatului Unit, Irlandei și Regatului Țărilor de Jos, o separație între patrimoniul angajatorului și cel al sistemului de pensii nu este întotdeauna suficientă(15) . În cadrul unui sistem cu costuri echilibrate, cum este cazul în acțiunea principală, o separație a patrimoniilor este insuficientă pentru protecția intereselor salariaților. O dovadă o constituie în special importantele pierderi de drepturi la pensie cu care se confruntă reclamanții din acțiunea principală.
80. Contrar celor susținute de Regatul Unit, nici geneza Directivei 90/987 nu conduce la o interpretare a articolului 8 în sensul că acesta nu ar impune decât o separație între patrimoniile instituțiilor de asigurări sociale și patrimoniile angajatorilor. Procesul‑verbal al reuniunii „grupului de lucru probleme sociale” din cadrul Consiliului, prezentat în fața Curții de guvernul Regatului Unit, cuprinde, într‑adevăr, o declarație a reprezentantului Comisiei potrivit căreia articolul 8(16) ar include instituirea unei separații a patrimoniilor(17) . Această afirmație nu este însă în sine lipsită de orice ambiguitate. Faptul că articolul 8 include separația patrimoniilor nu implică în mod necesar faptul că articolul 8 nu impune, eventual, și alte măsuri.
81. În plus, elementele deduse din geneza actului legislativ sunt de mai mică importanță pentru interpretare(18) . Potrivit jurisprudenței Curții, declarațiile făcute cu ocazia adoptării unui act nu pot fi nici măcar invocate pentru interpretarea acestuia, în cazul în care conținutul declarațiilor nu a fost reluat în cuprinsul textului respectiv(19) . Sensul obiectiv al unei dispoziții de drept comunitar nu poate rezulta decât din dispoziția însăși, ținând cont de contextul acesteia(20) . Această afirmație a Curții este valabilă, a fortiori, pentru o declarație a unui reprezentant al Comisiei, făcută în fața unui grup de lucru al Consiliului. Așa cum s‑a arătat deja, textul articolului 8 nu permite nicidecum să se concluzioneze că o separație a patrimoniilor este condiția suficientă a transpunerii sale; de aceea, elementele de interpretare istorică nu pot conduce la nicio altă concluzie.
82. Articolul 8 din Directiva 80/987 nu impune ca sistemele de pensii să fie finanțate integral în orice moment, astfel cum a arătat guvernul olandez în cursul ședinței. Acest articol impune însă ca, în ipoteza unei finanțări insuficiente, care aduce atingere intereselor salariaților în caz de insolvabilitate a angajatorului, să fie luate măsurile necesare – sau, în orice caz, anumite măsuri – pentru a se asigura acoperirea prestațiilor datorate salariaților.
4. Concluzie parțială
83. Trebuie să se concluzioneze, în acest stadiu al analizei, că articolul 8 din Directiva 80/987 impune, în principiu, o protecție completă a intereselor salariaților în ceea ce privește drepturile lor, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, la prestațiile cu titlu de pensie suplimentară pentru limită de vârstă. În cadrul unui sistem de pensii cu costuri echilibrate, precum acela din prezenta cauză, această protecție include și consecințele pe care finanțarea insuficientă a sistemului le are asupra drepturilor la pensie pentru limită de vârstă. Articolul 8 nu obligă totuși statele membre să garanteze ele însele această protecție prin contribuții financiare proprii, în cadrul unei garanții împotriva imposibilității de plată a debitorului.
B – Cu privire la a treia întrebare preliminară
84. Prin a treia întrebare, instanța de trimitere dorește să se clarifice pe baza căror elemente se poate concluziona, în contextul punerii în discuție a responsabilității unui stat în dreptul comunitar, dacă a existat sau nu o încălcare suficient de gravă a acestui drept.
85. În temeiul jurisprudenței Curții, un stat membru este obligat să repare prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a încălcării dreptului comunitar dacă sunt întrunit e trei condiții(21) :
– în primul rând, norma de drept încălcată trebuie să aibă ca obiect acordarea de drepturi particularilor, drepturi al căror conținut trebuie să poată fi identificat pe baza directivei;
– în al doilea rând, încălcarea trebuie să fie suficient de gravă;
– în al treilea rând, între încălcarea obligației ce revine statului și prejudiciul suferit de persoana vătămată trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate.
86. Potrivit jurisprudenței, revine, în principiu, instanțelor naționale sarcina de a verifica dacă sunt întrunite condițiile de angajare a responsabilității statelor membre care rezultă din încălcarea dreptului comunitar(22) . Atunci când a dispus de informații suficiente, Curtea a precizat totuși anumite împrejurări de care instanțele naționale pot ține seama în aprecierea lor(23) .
1. Drepturile acordate particularilor
87. Potrivit jurisprudenței Curții, regula încălcată trebuie să implice acordarea de drepturi în favoarea unor particulari, iar conținutul acestor drepturi trebuie să poată fi identificat într‑un mod îndeajuns de precis pe baza dispozițiilor directivei(24) .
88. Articolul 8 din Directiva 80/987 impune – astfel cum s‑a arătat – să se asigure o protecție completă a drepturilor dobândite de lucrători în ceea ce privește plata pensiilor pentru limită de vârstă. Sfera beneficiarilor drepturilor acordate de articolul 8 din directivă este, în această privință, suficient de precisă. Curtea a făcut deja această constatare în legătură cu articolul 3 din directivă, în hotărârea Francovich și alții(25) . Sfera persoanelor protejate de articolul 8 din directivă, în discuție aici, nu diferă de cea a persoanelor protejate de articolul 3 din aceeași directivă.
89. Conținutul drepturilor salariaților este și el suficient de precis. Cum s‑a demonstrat mai sus, articolul 8 impune condiția unei protecții complete a intereselor salariaților în ceea ce privește drepturile lor la pensie pentru limită de vârstă în caz de insolvabilitate a angajatorului.
2. O încălcare suficient de gravă
90. Potrivit jurisprudenței Curții, o încălcare este suficient de gravă atunci când o instituție sau un stat membru, în exercițiul competențelor sale normative, a încălcat, în mod manifest și grav, limitele care se impuneau exercitării competențelor sale(26) .
91. Simpla încălcare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru determinarea existenței unei încălcări suficient de grave în ipoteza în care, la momentul comiterii încălcării, statul membru nu era pus în fața anumitor alegeri normative și dispunea de o marjă de apreciere redusă în mod considerabil sau chiar inexistentă(27) .
92. Având în vedere textul articolului 8, care lasă la alegerea statelor membre mijloacele ce urmează a fi utilizate, nu se poate considera în cazul de față că articolul 8 lasă statelor membre o marjă de apreciere foarte redusă sau chiar inexistentă. Nu se poate nici reproșa Regatului Unit că nu ar fi luat niciun fel de măsuri pentru asigurarea transpunerii directivei(28) . Guvernul Regatului Unit a explicat că prevăzuse separația dintre patrimoniul angajatorului și cel al sistemului de asigurări sociale, precum și plata unor contribuții suplimentare, în anumite proporții, în vederea transpunerii articolului 8, și că apreciase că aceasta constituia o transpunere suficientă a cerințelor articolului 8.
93. Instanța de trimitere trebuie, prin urmare, să verifice, prin prisma celorlalte criterii precizate de Curte, dacă statul membru a încălcat în mod manifest și grav limitele care se impun puterii sale de apreciere. În acest sens, instanța de trimitere trebuie să verifice, în special, gradul de claritate și de precizie al normei încălcate, eventual, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului cauzat, întinderea marjei de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept și eventualul rol pe care comportamentul unei instituții comunitare l­a avut în săvârșirea încălcării(29) . Potrivit jurisprudenței, trebuie de asemenea cercetat dacă interpretarea dispozițiilor directivei pe care legiuitorul național s‑a întemeiat la efectuarea transpunerii era rezonabilă sau, dimpotrivă, era vădit contrară textului directivei și obiectivului acesteia(30) .
94. Având în vedere aceste criterii, nu reiese cu certitudine că, în cazul de față, încălcarea este suficient de gravă.
95. Se pune îndeosebi problema de a ști dacă articolul 8 din Directiva 80/987 precizează cu toată claritatea necesară întinderea și gradul de protecție a intereselor salariaților pe care înțelege să le impună. Criteriul încălcării drepturilor decurgând din starea de insolvabilitate, rezultat din economia directivei menționate, nu pare să prezinte gradul de claritate dorit. Ideea că, în caz de insolvabilitate, realizarea riscurilor generale poate sau nu să fie calificată drept încălcare ce rezultă din starea de insolvabilitate în funcție de criteriul formei pe care o îmbracă sistemul de pensii la nivel de întreprindere respectiv este o idee care, în orice caz, nu se impune de la sine. Interpretarea reținută de Regatul Unit cu privire la nivelul de protecție pe care îl impune articolul 8 și care are drept consecință faptul că finanțarea insuficientă a unui sistem de pensii pentru limită de vârstă îi apare, în principiu, ca nerezultând din starea de insolvabilitate nu pare nici aceasta neîntemeiată. Acesta este contextul în care Comisia a susținut, în cadrul ședinței, că nivelul de protecție impus de articolul 8 nu este ușor de determinat.
96. Această apreciere nu este contrazisă nici de ideile dezvoltate de avocatul general Lenz încă din anul 1988 în concluziile sale, potrivit cărora nu este suficientă, pentru a se asigura transpunerea articolului 8, o protecție „care se limitează la imposibilitatea urmăririi fondurilor efectiv constituite și nu prevede ca fondurile să fie alimentate îndeajuns”(31) . Deși Curtea nu a aprofundat acest aspect în cuprinsul hotărârii, s‑ar putea susține că Regatul Unit ar fi putut deja să își dea seama, pe baza interpretării date în cuprinsul acestor concluzii, că articolul 8 din Directiva 80/987 impunea măsuri mai exigente. Ar fi însă exagerat să se deducă, din observarea insuficient de atentă a unor concluzii, o încălcare gravă din partea legiuitorului(32) . Într‑adevăr, legiuitorul nu poate, prin întrebări preliminare, să solicite Curții să se pronunțe asupra unei probleme care nu a fost încă lămurită, ci numai abordată de un avocat general.
97. Pe de altă parte, se poate considera că nu există o încălcare suficient de gravă în virtutea caracterului scuzabil al erorii de drept sau în măsura în care comportamentul unei instituții comunitare a contribuit la autorizarea adoptării sau menținerii unor măsuri naționale contrare dreptului comunitar(33) .
98. În aceste condiții, trebuie să se acorde atenție unui raport al Comisiei din 1995, în care aceasta a declarat, cu ocazia analizei măsurilor naționale de transpunere a Directivei 80/987, că măsurile adoptate de Regatul Unit „păreau” să răspundă imperativelor prevăzute la articolul 8(34) . Reclamanții din acțiunea principală sunt îndreptățiți să sublinieze alegerea de către Comisie a unei formulări prudente(35), în timp ce a ales formulări mai clare cu privire la sistemele de protecție instituite de alte state membre(36) . În orice caz, nu se poate reproșa Regatului Unit, în măsura în care a fost întărit în convingerile sale de raportul Comisiei, că nu s‑a conformat prevederilor articolului 8 din Directiva 80/987 prin măsurile de transpunere pe care le‑a adoptat.
99. În concluzie, circumstanțele prezentei cauze tind să indice faptul că încălcarea nu este suficient de gravă.
VI – Concluzie
100. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, astfel:
„1) Articolul 8 din Directiva 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția salariaților în cazul insolvabilității angajatorului presupune, în principiu, o protecție completă a intereselor salariaților în ceea ce privește drepturile la pensie pentru limită de vârstă, dobândite sau pe cale de a fi dobândite, în cadrul sistemelor suplimentare de asigurări sociale la nivel de întreprindere sau private. Protecția acordată de articolul 8 din Directiva 80/987 se aplică și încălcărilor drepturilor ce rezultă din finanțarea insuficientă a sistemelor de pensii, atunci când aceste încălcări sunt consecința insolvabilității.
2) Articolul 8 din Directiva 80/987 nu obligă statele membre să garanteze protecția intereselor salariaților prin contribuții financiare proprii.
3) Potrivit jurisprudenței Curții, o încălcare a dreptului comunitar este suficient de gravă dacă, prin măsurile adoptate, statul membru a încălcat, în mod manifest și grav, limitele care se impun puterii sale de apreciere. Simpla încălcare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave, în ipoteza în care statul membru în cauză, la momentul săvârșirii încălcării, nu era pus în fața unor alegeri normative și dispunea de o marjă de apreciere redusă în mod considerabil sau chiar inexistentă.”
(1) .
(2)  –	JO L 283, p. 23, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 197.
(3)  –	Directiva 2002/74/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 septembrie 2002 de modificare a Directivei 80/987/CEE a Consiliului privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului (JO L 270, p. 10). Această directivă a intrat în vigoare la 8 octombrie 2002, statele membre fiind obligate să o transpună până la data de 8 octombrie 2005.
(4)  –	 Directiva 2003/41/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 iunie 2003 privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale (JO L 235, p. 10). Această directivă a intrat în vigoare la 23 septembrie 2003, statele membre fiind obligate să o transpună până la data de 23 septembrie 2005.
(5)  –	A se vedea, de exemplu, hotărârea din 3 mai 2001, Verdonck și alții (C‑28/99, Rec., p. I‑3399, punctul 28), și hotărârea din 30 aprilie 1998, Sodiprem și alții (C‑37/96 și C‑38/96, Rec., p. I‑2039, punctul 22).
(6)  –	A se vedea, din jurisprudența recentă, hotărârea din 8 decembrie 2005, Jyske Finans (C‑280/04, Rec., p. I‑10721, punctul 34), și hotărârea din 9 martie 2006, Comisia/Spania (C‑323/03, Rec., p. I‑2161, punctul 32).
(7)  –	Sublinierea noastră.
(8)  –	În acest sens, avocatul general Lenz considerase deja, în concluziile sale prezentate la 15 noiembrie 1988 în cauza Comisia/Italia (hotărârea din 2 februarie 1989, 22/87, Rec., p. I­143, punctul 49), că autorii Directivei 80/987 „au dorit cu siguranță să includă și problema finanțării fondurilor în contextul articolului 8”. Hotărârea Curții în această cauză nu face niciun comentariu în legătură cu acest aspect.
(9)  –	A se vedea punctul 37 din prezentele concluzii.
(10)  –	A se vedea hotărârea Comisia/Italia (citată la nota de subsol 8, punctul 23), hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții (C‑6/90 și C‑6/90, Rec., p. I‑5357, punctele 3 și 21), hotărârea din 10 iulie 1997, Maso și alții (C‑373/95, Rec., p I‑4051, punctul 56), hotărârea din 14 iulie 1998, Regeling (C‑125/97, Rec., p. I‑4493, punctul 20), hotărârea din 18 octombrie 2001, Gharehveran (C‑441/99, Rec., p. I‑7687, punctul 26), și hotărârea din 11 septembrie 2003, Walcher (C‑201/01, Rec., p. I‑8827, punctul 38).
(11)  –	Care a modificat Directiva 80/987.
(12)  –	Directiva a intrat în vigoare la 8 octombrie 2002; sistemele de pensii au încetat în iulie 2002, ca urmare a deschiderii procedurii de insolvabilitate a ASW.
(13)  –	Potrivit jurisprudenței Curții, considerentele care formează preambulul unui act comunitar nu au forță juridică obligatorie și nu pot fi invocate nici pentru a deroga de la dispozițiile actului respectiv, nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens vădit contrar redactării lor (hotărârea din 19 noiembrie 1998, Nilsson și alții, C‑162/97, Rec., p. I­7477, punctul 54, și hotărârea din 24 noiembrie 2005, Deutsches Milch‑Kontor, C‑136/04, Rec., p. I‑10095, punctul 32). Aceasta este a fortiori valabil pentru preambulul unei directive de modificare care nu modifică însuși articolul avut în vedere.
(14)  –	A se vedea de asemenea concluziile avocatului general Lenz prezentate în cauza Comisia/Italia (citată la nota de subsol 8, punctul 50). Curtea nu s‑a exprimat cu privire la acest punct în hotărârea pe care a pronunțat‑o în această cauză.
(15)  –	A se vedea în acest sens concluziile avocatului general Lenz prezentate în cauza citată la nota de subsol 8 (punctul 48).
(16)
–	Denumit încă articolul 7 în cursul procesului legislativ.
(17)
–	Summary of proceedings of the Working Party on Social Questions, 14 și 15 martie 1979, document din 19 martie 1979, nr. 5581/79, p. 13 bis.
(18)
–	Hotărârea din 21 ianuarie 1992, Egle (C‑310/90, Rec., p. I‑177, punctul 12), în cadrul căreia istoricul nu a fost invocat decât pentru a confirma interpretarea dedusă cu ajutorul altor metode.
(19)
–	Hotărârea din 26 februarie 1991, Antonissen (C‑292/89, Rec., p. I‑745, punctul 18), și hotărârea din 10 ianuarie 2006, Skov și Bilka (C‑402/03, Rec., p. I‑199, punctul 42); în hotărârea sa din 23 februarie 1988, Comisia/Italia (429/85, Rec., p. 843, punctul 9), Curtea apreciase deja că o interpretare dedusă dintr‑un text al Consiliului nu poate conduce la o altă concluzie decât cea care rezultă din însuși textul directivei.
(20)
–	Hotărârea din 15 aprilie 1986, Comisia/Belgia (237/84, Rec., p. 1247, punctul 17).
(21)  –	A se vedea hotărârea din 4 iulie 2000, Haim (C‑4242/97, Rec., p. 5123, punctul 36), hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du Pêcheur și Factortame (C‑46/93 și C‑48/93, Rec., p. I‑1029, punctul 51), și hotărârea din 2 aprilie 1998, Norbrook Laboratories (C‑12795, Rec., p. I‑1531, punctul 107).
(22)  –	Hotărârea din 26 martie 1996, British Telecommunications (C‑392/93, Rec., p. I‑1631, punctul 41), hotărârea din 17 octombrie 1996, Denkavit și alții (C‑283/94, C‑291/94 și C‑292/94, Rec., p. I‑5063, punctul 49), și hotărârea din 24 septembrie 1998, Brinkmann (C‑319/96, Rec., p. I‑5255, punctul 26).
(23)  –	De exemplu, hotărârea din 18 ianuarie 2001, Stockholm Lindöpark (C‑150/99, Rec., p. I‑493, punctul 38).
(24)  –	Hotărârea Francovich și alții (citată la nota de subsol 10, punctele 40 și 44) și hotărârea din 15 iunie 1999, Rechberger și alții (C‑140/97, Rec. p. I‑3499, punctele 22 și 23).
(25)  –	Hotărârea citată la nota de subsol 21, punctele 13 și 14.
(26)  –	Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame (citatã la nota de subsol 21, punctul 55), hotărârea Rechberger și alții (citată la nota de subsol 24, punctul 50), hotărârea British Telecommunications (citată la nota de subsol 22, punctul 42) și hotărârea din 8 octombrie 1996, Dillenkofer și alții (C‑174/94, C‑179/94 și C‑188/94-C‑190/94, Rec., p. I‑4845, punctul 25).
(27)  –	Hotărârea din 23 mai 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Rec., p. I‑2553, punctul 28), și hotărârea Dillenkofer și alții (citată la nota de subsol 26, punctul 25).
(28)  –	Lipsa totală a măsurilor de transpunere poate conduce prin ea însăși la ideea că statul membru a încălcat, în mod manifest și grav, limitele competențelor sale (a se vedea hotărârea Dillenkoffer și alții, citată la nota de subsol 26, punctul 26).
(29)  –	A se vedea, de exemplu, hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame (citatã la nota de subsol 21, punctele 55 și 56) și, mai recent, hotărârea Köbler, din 30 septembrie 2003 (C‑224/01, Rec., p. I‑10239, punctul 55). Aceste criterii ar trebui luate în considerare de instanța națională dacă s‑ar dovedi în speță că marja de apreciere a legiuitorului era foarte redusă sau chiar inexistentă. Este adevărat că, potrivit jurisprudenței Curții, simpla încălcare a dreptului comunitar poate fi suficientă, după cum s‑a arătat, pentru a constitui o încălcare gravă în această situație, dar acest lucru nu este întotdeauna valabil. Pentru a determina dacă o încălcare este suficient de gravă, instanța națională trebuie de asemenea, în acest caz, să țină seama de criteriile citate anterior – a se vedea, cu privire la acest aspect, hotărârea Haim (citată la nota de subsol 21, punctul 41 și următoarele) și hotărârea din 28 iunie 2001, Larsy (C‑118/00, Rec., p. I‑­5063, punctul 39).
(30)  –	Hotărârea British Telecommunications (citată la nota de subsol 22, punctul 43).
(31)  –	A se vedea concluziile avocatului general Lenz prezentate în cauza Comisia/Italia (hotărârea din 2 februarie 1989, citată la nota de subsol 8), punctul 48.
(32)  –	Situația este poate diferită în privința problemei de a ști dacă faptul că un tribunal de ultimă instanță nu a adresat Curții o întrebare preliminară reprezintă o încălcare suficient de gravă.
(33)  –	A se vedea hotãrârile Brasserie du pêcheur și Factortame (citată la nota de subsol 21, punctul 56) și Köbler (citată la nota de subsol 29, punctul 55). Existența actelor unei instituții comunitare care au contribuit la săvârșirea încălcării ar putea fi considerată ca fiind o subcategorie a criteriului erorii de drept scuzabile.
(34)  –	Raportul Comisiei privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului (JO L 283, p. 23) [COM(95) 164 final].
(35)  –	Raportul încheie analiza transpunerii de către Regatul Unit cu precizarea că aceasta „pare să fie conformă cu imperativele articolului 8”.
(36)  –	A se vedea, de exemplu, pagina 46 din raportul Comisiei (citat la nota de subsol 34), cu privire la măsurile de transpunere adoptate de Spania: „legea spaniolă respectă dispozițiile articolului 8 din directivă”.