62004CC0235
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 14 września 2006 r. (
1
)
Sprawa C-235/04
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Królestwu Hiszpanii
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Dyrektywa 79/409/EWG — Ochrona dzikiego ptactwa — Obszary specjalnej ochrony — IBA 98 — Wartość — Jakość danych — Kryteria — Zakres swobodnego uznania — Klasyfikacja obszarów w oczywisty sposób niewystarczających pod względem liczby i powierzchni”
I — Wprowadzenie
1.
W ramach niniejszego postępowania Komisja występuje przeciwko kolejnemu państwu członkowskiemu z powodu niedostatecznej klasyfikacji obszarów specjalnej ochrony ptactwa (zwanych dalej „OSO”) na podstawie dyrektywy Rady 79/409 EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”). Z powodu tego samego rodzaju uchybień spowodowała ona już osądzenie Niderlandów (
3
), Francji (
4
), Finlandii (
5
) oraz Włoch (
6
). W toku są również postępowania przeciwko Grecji (
7
) i Irlandii (
8
). Kolejne postępowanie Komisja przygotowuje przeciwko Portugalii (
9
).
2.
Kluczową kwestią tych postępowań jest wykazanie, że dane państwo członkowskie nie sklasyfikowało jeszcze jako obszarów specjalnej ochrony wszystkich obszarów, które powinny być sklasyfikowane. W niniejszej sprawie Komisja opiera się na inwentarzu obszarów ważnych pod względem ornitologicznym w Hiszpanii, który został opublikowany w 1998 r. [zwany dalej „IBA 98”, IBA oznacza Important Bird Area (ważny obszar ochrony ptactwa) lub Important Bird Areas (ważne obszary ochrony ptactwa)] przez hiszpańskie stowarzyszenie ornitologiczne (Sociedad Española de Ornitología, zwane dalej „HTO/BirdLife”) (
10
). Hiszpania kwestionuje jakość tego inwentarza.
II — Ramy prawne
3.
Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej zawiera regulację określającą, jakie tereny państwa członkowskie powinny sklasyfikować jako OSO, a ust. 3 dotyczy informowania Komisji o sklasyfikowaniu tych obszarów:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym należy brać pod uwagę:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
3.   Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie stosowne informacje, tak aby mogła ona podjąć odpowiednie inicjatywy w celu koordynacji koniecznej dla zapewnienia, aby obszary określone w ust. 1 i 2 stanowiły spójną całość, która spełnia wymogi ochrony tych gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie”.
4.
Motyw dziewiąty wyjaśnia tę regulację:
„Ochrona, zachowanie lub odtworzenie wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk ma istotne znaczenie dla ochrony wszystkich gatunków ptactwa; niektóre gatunki ptactwa powinny podlegać szczególnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnych siedlisk w celu zapewnienia ich przetrwania i reprodukcji na obszarze ich występowania; środki te muszą również uwzględniać gatunki wędrowne oraz być skoordynowane w celu zapewnienia spójnej całości”.
5.
Artykuł 10 dyrektywy ptasiej przewiduje, iż państwa członkowskie wspierają badania ornitologiczne:
„1.   Państwa członkowskie zachęcają do prowadzenia badań oraz wszelkich prac, wymaganych jako podstawa ochrony, gospodarowania i wykorzystywania populacji wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1.
2.   Należy zwrócić szczególną uwagę na badania i prace na tematy wymienione w załączniku V. Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie niezbędne informacje, aby umożliwić jej podjęcie właściwych środków w celu koordynacji badań i prac, określonych w niniejszym artykule”.
6.
Załącznik V określa poszczególne obszary badań, którym należy poświęcić szczególną uwagę.
7.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
11
) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) sieć Natura 2000 obejmie również OSO sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą ptasią.
III — Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
8.
W dniu 26 stycznia 2000 r. Komisja skierowała do rządu hiszpańskiego wezwanie do usunięcia uchybień na podstawie art. 226 WE. Komisja zarzuciła Hiszpanii, iż sklasyfikowała zbyt małą liczbę OSO na podstawie art. 4 dyrektywy ptasiej. Według danych Komisji Hiszpania wyznaczyła do tego czasu 175 obszarów o powierzchni 33582 km2.
9.
Wykazując sklasyfikowanie niedostatecznej liczby OSO, Komisja opierała się na IBA 98. W inwentarzu tym wymieniono 391 obszarów o powierzchni 15862567 ha, co stanowi odpowiednio 31,5% powierzchni Hiszpanii.
10.
Hiszpania w 2000 roku zakwestionowała zarzut Komisji, lecz jednocześnie dokonała klasyfikacji kolejnych OSO.
11.
Uzasadniona opinia z dnia 31 stycznia 2001 r. wymieniała zatem w przypadku Hiszpanii 262 OSO o powierzchni 53674 km2. W opinii tej Komisja wyznaczyła Hiszpanii ostateczny dwumiesięczny termin na dokonanie wymaganych jeszcze klasyfikacji. Na wniosek rządu hiszpańskiego Komisja przedłużyła powyższy termin do dnia 3 maja 2001 r. W marcu 2001 r. Hiszpania przekazała Komisji informację o 13 kolejnych OSO o powierzchni 402272 ha.
12.
W następnych latach Hiszpania stopniowo zwiększyła liczbę OSO do 427 o powierzchni ok. 79778 km2, co zajmuje 15,8% hiszpańskiego terytorium.
13.
Osiągnięcia te nie wystarczyły Komisji i dlatego wniosła ona w dniu 4 czerwca 2004 r. niniejszą skargę.
14.
Komisja wnosi o:
1)
stwierdzenie, że nie klasyfikując jako obszarów specjalnej ochrony ptactwa wystarczających obszarów pod względem liczby i powierzchni, aby zapewnić ochronę wszystkim gatunkom ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, a także niewymienionym w tym załączniku gatunkom wędrownym, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy;
2)
obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
15.
Królestwo Hiszpanii wnosi o:
1)
oddalenie skargi;
2)
obciążenie kosztami skarżącą instytucję.
16.
Mimo że żądania niniejszej skargi w całości dotyczą Hiszpanii, uzasadnienie odnosi się wyłącznie do wspólnot autonomicznych Andaluzji, Balearów, Estremadury, Wysp Kanaryjskich, Kastylii-La Manchy, Katalonii, Galicji oraz Walencji.
17.
Od momentu wniesienia skargi liczba hiszpańskich OSO zwiększyła się do 512. Obejmują one około 91803 km2. Lądowe OSO odpowiadają 18,2% powierzchni kraju. Oprócz tego 20 OSO zawiera części morskie o powierzchni 574 km2 (
12
).
18.
W toku rozprawy Komisja cofnęła swoją skargę w stosunku do wspólnoty autonomicznej Estremadury.
IV — Ocena
19.
Komisja zarzuca Hiszpanii, że sklasyfikowała zbyt małą liczbę OSO. Przedmiot skargi ogranicza się właściwie w uzasadnieniu do siedmiu hiszpańskich wspólnot autonomicznych (
13
).
A — W przedmiocie podstaw prawnych obowiązku klasyfikacji
20.
Bezsporne są między stronami podstawy prawne obowiązku klasyfikacji.
21.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy ptasiej państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako OSO dla zachowania gatunków wymienionych w załączniku I, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego dyrektywa ta ma zastosowanie. Obowiązek ten nie może być obchodzony poprzez przyjęcie innych szczególnych środków ochrony (
14
).
22.
Państwa członkowskie podejmują zgodnie z art. 4 ust. 2 odpowiednie środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
23.
Z art. 4 ust. 3 oraz z motywu dziewiątego dyrektywy ptasiej wynika, że OSO powinny przedstawiać spójną całość, która spełnia wymogi ochrony gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego dyrektywa ta ma zastosowanie.
24.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie dysponują wprawdzie przy dokonywaniu wyboru obszarów specjalnej ochrony pewnym zakresem uznania, jednak decyzje w sprawie klasyfikacji i wyznaczenia granic tych obszarów należy podejmować wyłącznie na podstawie kryteriów ornitologicznych określonych w dyrektywie. Inne względy, zwłaszcza ekonomiczne i społeczne, nie mogą przy dokonywaniu klasyfikacji tych obszarów odgrywać żadnej roli (
15
).
25.
Trybunał stwierdził już, że Hiszpania do czasu przystąpienia, tzn. do dnia 1 stycznia 1986 r., powinna była całkowicie wywiązać się z obowiązku sklasyfikowania OSO (
16
). Natomiast momentem właściwym dla oceny naruszenia w niniejszym postępowaniu jest, jak wiadomo, termin wyznaczony przez Komisję w uzasadnionej opinii (
17
). Ponieważ Komisja później wydłużyła ten termin do dnia 3 maja 2003 r., należy zbadać, czy do tego czasu Hiszpania w wystarczającym stopniu sklasyfikowała OSO.
B — W przedmiocie częściowego uznania zarzutu skargi
26.
Wprawdzie Hiszpania stanowczo kwestionuje zarzut, w szczególności odnośnie do znaczenia inwentarza IBA 98 dla oceny obowiązku dokonania klasyfikacji, jednak po dniu 3 maja 2003 r. sklasyfikowała ona kolejne OSO bądź rozszerzyła istniejące już OSO w Andaluzji, na Balearach, w Kastylii-La Manchy, Katalonii, Galicji oraz Walencji. Od tego czasu Hiszpania nie powiadomiła o dokonaniu nowej klasyfikacji dla Wysp Kanaryjskich, w swych pismach przyznaje jednak, iż w odniesieniu do tej grupy wysp istnieje przynajmniej konieczność sklasyfikowania 16 kolejnych OSO oraz powiększenia 11 istniejących OSO. Również w Andaluzji, Katalonii, Galicji oraz Walencji powinny zostać sklasyfikowane jeszcze kolejne OSO bądź powiększone istniejące już OSO.
27.
W niektórych wcześniejszych postępowaniach Trybunał powołał takie okoliczności w celu stwierdzenia niedostatecznej klasyfikacji obszarów w dniu odniesienia (
18
). Dokonując klasyfikacji OSO, państwo członkowskie uznaje mianowicie, że dany obszar zalicza się do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa (
19
). Można więc uważać, iż dokonując klasyfikacji kolejnych obszarów ochrony ptactwa po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, Hiszpania uznała, że była zobowiązana do sklasyfikowania kolejnych obszarów ochrony ptactwa.
28.
Niemniej we wszystkich przypadkach wystąpiły okoliczności, które przedstawiają zaniechanie jako szczególnie poważne. W przypadku Francji dla sześciu gatunków wymienionych w załączniku I nie sklasyfikowano żadnego obszaru jako OSO (
20
), w przypadku Finlandii sklasyfikowano jedynie piętnaście OSO, co bezspornie nie jest wystarczające (
21
), a Włochy przyznały, że przy dokonywaniu wyboru obszaru uwzględnione zostały powody ekonomiczne oraz rekreacyjne (
22
). Poza tym było bezsporne, że włoskie klasyfikacje pozostawały znacznie poniżej poziomu IBA 89 (
23
). W związku z tym osądzenie Hiszpanii wyłącznie na podstawie sklasyfikowanych w międzyczasie OSO opierałoby się na porównywalnie słabej podstawie.
29.
Przede wszystkim jednak wyrok opierający się na tej podstawie nie stanowiłby słusznej oceny sporu istniejącego nieprzerwanie między stronami. Skarga nie stała się bowiem bezprzedmiotowa ze względu na dokonane w międzyczasie klasyfikacje i zapowiedzi klasyfikacji. Hiszpania kwestionuje, by była zobowiązana do dokonywania dalszych klasyfikacji na podstawie IBA 98, a dotychczasowe ustępstwa w sposób oczywisty nie zadowoliły jeszcze Komisji. W przypadku osądzenia Hiszpanii na podstawie tych klasyfikacji i zapowiedzi nierozwiązany spór o to, w jakim zakresie należy sklasyfikować dalsze obszary, mógłby w ramach postępowania na podstawie art. 228 WE ponownie trafić do Trybunału (
24
).
30.
Niniejsza niepewność zasadniczo obciążałaby Hiszpanię, gdyż z ewentualnego wyroku nie wynikałby jasno zakres jej obowiązku, w dalszym postępowaniu musiałaby się jednak obawiać nałożenia okresowej kary pieniężnej lub kary ryczałtowej. Ten niekorzystny skutek byłby w szczególności z tego powodu nieodpowiedni, nieuprawniony i niezasłużony, gdyż osądzenie wyłącznie na podstawie dokonanych w międzyczasie klasyfikacji, względnie ogłoszeń klasyfikacji, opierałoby się jedynie na tym, że Hiszpania w trakcie rozpatrywania skargi o stwierdzenie uchybienia starała się wypełnić swoje obowiązki.
31.
Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie również sporu między stronami, który wynika z ograniczenia zakresu skargi (
25
).
C — W przedmiocie sporu między stronami wynikającego z ograniczenia zakresu skargi między stronami
32.
Komisja dla wykazania swoich zarzutów opiera się przede wszystkim na tym, że hiszpańska klasyfikacja w wymienionych wspólnotach autonomicznych nie pokrywa dużych części obszarów wskazanych w IBA 98, a ponadto na tym, że nie sklasyfikowano wszystkich terenów podmokłych, które zostały uznane przez Hiszpanię za obszary mające znaczenie międzynarodowe w rozumieniu Konwencji zawartej w Ramsar (Iran) o obszarach wodno-błotnych (
26
), jak również na niedostatecznym ujęciu gatunków wymagających szczególnej ochrony na podstawie załącznika I do dyrektywy ptasiej.
33.
Komisja ponownie podnosi niewystarczającą ochronę gatunków wymagających szczególnej ochrony, jednakże prawie wszędzie brakuje wyraźnego uzasadnienia. W każdym razie w celu ukazania w sposób niezbity niedostatecznej ochrony nie jest wystarczające wyliczenie danych gatunków w przypadku wszystkich wspólnot autonomicznych oraz częściowe nazwanie danych siedlisk (stepów, obszarów wodno-błotnych lub gór). Jedyne dorozumiane uzasadnienie zarzutu można znaleźć w IBA 98, który wymienia obszary jeszcze niesklasyfikowane, najbardziej odpowiednie dla ochrony tych gatunków. W konsekwencji zarzut ten nie zawiera nowej argumentacji odnośnie do powołania się na IBA 98, lecz przyczynia się jedynie do objaśnienia jego mocy dowodowej w przypadku niewystarczającej klasyfikacji. W rezultacie nie jest konieczna oddzielna ocena tej argumentacji.
34.
Odnośnie do tak zwanych obszarów Ramsar Komisja wskazuje w skardze dwa obszary w Andaluzji oraz jeden w Galicji, które w dniu odniesienia nie zostały jeszcze sklasyfikowane jako OSO. Ponieważ Hiszpania temu nie zaprzecza, oznacza to uznanie zarzutu.
35.
W konsekwencji można ograniczyć ocenę do mocy dowodowej IBA 98.
36.
Komisja twierdzi, że spośród dostępnych ekspertyz IBA 98 stanowi odniesienie najlepiej udokumentowane i precyzyjne dla wyznaczenia obszarów najbardziej odpowiednich dla zachowania, a w szczególności przetrwania i reprodukcji ważnych gatunków. Inwentarz ten opiera się na wyważonych kryteriach ornitologicznych, które pozwalają na wskazanie miejsc najbardziej odpowiednich dla zagwarantowania zachowania wszystkich gatunków, o których mowa w załączniku I, oraz gatunków wędrownych, a tym samym wyznacza obszary o kluczowym znaczeniu dla ochrony ptactwa w Hiszpanii.
37.
Porównanie danych zawartych w IBA 98 z obszarami szczególnej ochrony ptactwa wskazanymi przez Królestwo Hiszpanii, zarówno przy uwzględnieniu terytorium hiszpańskiego jako całości, jak i poprzez wnikliwą analizę poszczególnych wspólnot autonomicznych, pozwala na stwierdzenie, iż liczba oraz powierzchnia obszarów zakwalifikowanych jako obszary szczególnej ochrony ptactwa są niższe od tych, które zgodnie z danymi naukowymi są najbardziej odpowiednie dla zapewnienia należytej ochrony ptakom objętym art. 4 dyrektywy.
38.
Hiszpania wobec powołania się na IBA 98 zasadniczo podnosi, iż klasyfikacja sieci OSO musi się opierać na informacjach, które posiadają właściwe organy. Natomiast IBA 98 nie może być takim punktem odniesienia.
39.
Pogląd ten jest tylko częściowo słuszny. Za dokonanie klasyfikacji OSO odpowiedzialne są wyłącznie państwa członkowskie. Nie mogą one zwolnić się ze swojej odpowiedzialności, po prostu przejmując lub transponując wyniki badań innych jednostek, również wyniki badań organizacji ochrony ptaków. Przeciwnie, każda klasyfikacja OSO zakłada, że dany obszar zalicza się według przekonania właściwego organu opartego na najlepszych, dostępnych, naukowo ustalonych faktach (
27
) do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa.
40.
Nie wynika jednak z tego, że co do zasady nie ma obowiązku dokonania klasyfikacji dopóty, dopóki właściwe władze nie dokonają pełnego sprawdzenia i weryfikacji nowych wyników badań naukowych. Przeciwnie, należy przypomnieć, że obowiązek sklasyfikowania obszarów istnieje już od upływu terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy ptasiej, w przypadku Hiszpanii od dnia 1 stycznia 1986 r. (
28
). Obowiązek sklasyfikowania obszaru nie jest również ograniczony przez stan naukowej wiedzy w określonym momencie (
29
).
41.
Z tym obowiązkiem związane było dalsze zobowiązanie, a mianowicie rozpoznanie najbardziej odpowiednich obszarów. Z tego względu art. 10 dyrektywy ptasiej w związku z załącznikiem V nakłania państwa członkowskie do wspierania niezbędnych badań oraz prac. W rezultacie Hiszpania już od 1986 r. sama powinna była sporządzić wyczerpującą naukową inwentaryzację stanu populacji ptactwa na jej terytorium i wyznaczyć wynikające z niej OSO. Gdyby w pełni wypełniła ten obowiązek, to IBA 98 zawierałby albo tylko OSO, albo Hiszpania mogłaby z łatwością odeprzeć wszystkie kolejne żądania dokonania klasyfikacji OSO. Kolejne obowiązki dokonania klasyfikacji OSO mogą powstać tylko wtedy, gdy zmianie ulega populacja ptactwa, co nie zostało w niniejszej sprawie przywołane przez żadną ze stron.
42.
W takim właśnie kontekście należy rozumieć znaczenie inwentarza IBA 98 w niniejszym sporze. Również według stanowiska Komisji opisuje on sieć OSO, które mają zostać sklasyfikowane, w sposób niewyczerpujący. Nie oczekuje ona, że Hiszpania w pełnym zakresie sklasyfikuje jako OSO każdy indywidualny obszar zawarty w inwentarzu. W związku z tym Komisja zrezygnowała z zarzutu niewystarczającego sklasyfikowania dotyczącego niektórych wspólnot autonomicznych, pomimo że ich klasyfikacje pozostają poniżej poziomu IBA 98 (
30
) i akceptuje także uzasadnione naukowo wyznaczenie granic OSO w obrębie IBA, mimo że pod względem powierzchni częściowo mieszczą się one dużo poniżej poziomu danych IBA 98 (
31
). Ponadto IBA 98 służy jedynie jako dowód, że dotychczasowe klasyfikacje mieszczą się wyraźnie poniżej wymogów art. 4 dyrektywy ptasiej.
43.
Zasadniczo możliwe jest podobne wykorzystywanie wykazu obszarów. W odniesieniu do starszego inwentarza IBA 89 Trybunał zauważył, że wobec jego wartości naukowej i braku dowodu naukowego, iż zobowiązania określone w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej mogą zostać wypełnione w ten sposób, że jako obszary ochrony zostaną sklasyfikowane inne obszary niż wymienione w tym inwentarzu, o mniejszej powierzchni całkowitej, inwentarz ten, mimo że nie jest prawnie wiążący dla danego państwa członkowskiego, może być wykorzystany przez Trybunał jako podstawa odniesienia w celu dokonania oceny, czy to państwo członkowskie sklasyfikowało obszary wystarczające pod względem liczby i powierzchni jako obszary ochrony w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów dyrektywy (
32
).
44.
Komisja nie powołuje się już na ten starszy, uznany przez Trybunał inwentarz, lecz na IBA 98. Twierdzi ona, że w IBA 98 udokumentowane są obecnie najlepsze dostępne informacje naukowe odnośnie do najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony ptaków.
45.
Hiszpania mogłaby obalić ten dowód poprzez przedstawienie lepszych wyników badań naukowych, z których wynika, że sklasyfikowane OSO w pełni wypełniają obowiązki wynikające z art. 4 dyrektywy ptasiej (
33
). Wydaje się, że wspólnoty autonomiczne, których niniejsze postępowanie już nie dotyczy, przeprowadziły ten dowód w celu przekonania Komisji. Również Hiszpania w odniesieniu do różnych kolejnych wspólnot autonomicznych twierdzi, że odpowiednie badania istnieją lub są opracowywane. Argumentacja ta z reguły nie jest jednak na tyle poparta dowodami (
34
), by Trybunał mógł badać, czy podważa to IBA 98 w tym zakresie.
46.
W istotnym dla niniejszego postępowania zakresie Hiszpania realizuje raczej inną strategię. Stara się ona podważyć naukową wartość inwentarza IBA 98, aby uniemożliwić jego użycie jako dowodu na niewystarczającą klasyfikację. W tym celu podnosi szereg zasadniczych uwag, podważa jakość wykorzystanych danych i wreszcie kwestionuje niektóre kryteria uznania obszarów za najbardziej odpowiednie dla ochrony ptaków.
1. W przedmiocie zasadniczej krytyki IBA 98
47.
Rząd hiszpański przedstawia najpierw niektóre zasadnicze zarzuty odnośnie do IBA 98. Inwentarz ten jest całkowicie innej jakości niż IBA 89. IBA 89 został sporządzony na zlecenie Komisji przez Międzynarodową Radę Ochrony Ptaków, natomiast IBA 98 wyłącznie przez hiszpańską organizację ochrony ptaków SEO/BirdLife. BirdLife International, organizacja będąca następczynią Międzynarodowej Rady Ochrony Ptaków, w sposób wyraźny nie przejęła żadnej odpowiedzialności za treść IBA 98.
48.
Jest niewytłumaczalne, jak IBA 98, tylko dziewięć lat po IBA 89, mogła objąć 16 milionów hektarów zamiast 9,5 miliona hektarów. W tym przypadku Komisja i Trybunał uważają, iż już IBA 89 był restrykcyjny, precyzyjny i wyczerpujący. SEO/BirdLife chce, jak się zdaje, po wydaniu wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom (
35
) jednostronnie powiększyć liczbę i powierzchnię obszarów mających znaczenie pod względem ornitologicznym, w celu uzyskania argumentów do skargi o stwierdzenie uchybienia. IBA 98 został opublikowany na początku 1999 r., a już po upływie roku zostało wszczęte niniejsze postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
49.
Jednakże, jak słusznie podkreśla Komisja, IBA 98 został opracowany przez tę samą organizację, która sporządziła również hiszpańską część IBA 89: SEO/BirdLife. IBA 98 zawiera wprawdzie jeszcze zastrzeżenie, że BirdLife International, międzynarodowy związek organizacji ochrony ptactwa, nie bierze odpowiedzialności, jednakże organizacja ta od tego czasu włączyła IBA 98 do europejskiego inwentarza obszarów ważnych dla ochrony ptactwa, IBA 2000, za który jest ona odpowiedzialna (
36
).
50.
SEO/BirdLife jest uznanym autorytetem w kwestiach ornitologicznych dotyczących Hiszpanii. Hiszpania wyraźnie to przyznaje. Przywołane przez Komisję zlecenia ekspertyz władz hiszpańskich skierowane do tej organizacji, udział hiszpańskich władz państwowych w IBA 98 (
37
) oraz uzupełnienie klasyfikacji na podstawie IBA 98 w niektórych wspólnotach autonomicznych Hiszpanii potwierdzają autorytet naukowy SEO/BirdLife. Wreszcie również Trybunał niedawno wyraźnie oparł się na raporcie SEO/BirdLife odnośnie do polowania na drozdy (
38
).
51.
Nowy inwentarz w dużej mierze odpowiada swoim poprzednikom również metodologicznie oraz ze względu na udział Komisji. Inwentarz IBA 98, tak jak jego poprzednik IBA 89, jest wynikiem zastosowania szeregu kryteriów ornitologicznych dla identyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów w celu zinwentaryzowania stanu populacji ptactwa.
52.
Pod względem kryteriów wyboru obszaru IBA 89 i IBA 98 są przeważnie zgodne (
39
). Podkreślany przez Hiszpanię udział Komisji w IBA 89 polegał przede wszystkim na towarzyszeniu pracy ornitologów nad kryteriami. Ponieważ kryteria te są w zdecydowanej większości nadal wykorzystywane, Komisja jest odpowiedzialna w tym względzie przynajmniej pośrednio również za IBA 98. Natomiast gromadzenia danych Komisja praktycznie nie mogła nadzorować już w przypadku IBA 89, ponieważ nie mogła zweryfikować istnienia i zasięgu każdej wskazanej populacji ptactwa. Również w tym zakresie brak jest w rezultacie znaczącej różnicy między IBA 89 a IBA 98.
53.
Poza tym zasadnicze zarzuty rządu hiszpańskiego odnośnie do IBA 98 są zwykłymi przypuszczeniami — prawie już podejrzeniami — i same w sobie nie mogą zatem kwestionować autorytetu tego inwentarza. Jest zrozumiałe, że rosnąca ilość badań naukowych dotyczących populacji ptaków umożliwia zidentyfikowanie kolejnych obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa. Również dla organizacji zajmującej się ochroną ptactwa, takiej jak SEO/BirdLife, rozsądną strategią jest podejmowanie starań o aktualizację i uzupełnienie inwentarza ważnych obszarów, po tym jak Trybunał uznał jego wartość jako dowodu niewystarczającego sklasyfikowania OSO. Podobną strategię realizuje również BirdLife International we współpracy z innymi partnerami w państwach Europy, gdyż w roku 2000 opublikowany został nowy inwentarz europejski (
40
).
54.
Nie może przekonywać wreszcie zarzut Hiszpanii, że wniosła już ponadproporcjonalnie wysoki wkład do sklasyfikowanych we Wspólnocie OSO. Prawdą jest, że w momencie wniesienia skargi udział OSO w powierzchni kraju był najwyższy w Hiszpanii. Hiszpania w tym momencie posiadała 35% powierzchni sklasyfikowanych jako OSO we Wspólnocie, a dysponowała tylko ponad 16% terytorium Wspólnoty.
55.
Ten argument nie posiada jednak żadnego prawnego znaczenia. Artykuł 4 dyrektywy ptasiej nie wymaga, by każde państwo członkowskie klasyfikowało OSO odpowiednio do swojej wielkości, lecz by państwa członkowskie dokonywały klasyfikacji obszarów najbardziej odpowiednich. W zależności od zasobów geograficznych i biologicznych państwa członkowskie w różnym stopniu dysponują takimi obszarami. I tak Słowenia i Słowacja sklasyfikowały tymczasem jako OSO wyraźnie większe części swoich terytoriów (
41
). Gdyby państwo członkowskie poprzez klasyfikację OSO w ponadproporcjonalnym stopniu przyczyniło się do stworzenia Natury 2000, Wspólnota byłaby zobowiązana na podstawie wspólnotowej zasady lojalności w odpowiednio wyższym stopniu uwzględnić to państwo w ramach wspólnotowego wspierania tej sieci (
42
).
56.
Zasadnicze zarzuty Hiszpanii przeciwko IBA 98 nie mogą zatem podawać w wątpliwość naukowej wartości inwentarza. Co do zasady należy uznać, że nowszy inwentarz ze względu na jego pochodzenie ma podobną wartość naukową jak jego poprzednik.
2. W przedmiocie wykorzystanych danych
57.
Kolejne zarzuty hiszpańskie odnoszą się do merytorycznej jakości IBA 98. Wymagają one rozpatrzenia sposobu gromadzenia danych oraz wynikającej z tego jakości danych IBA 98.
58.
Hiszpania zarzuca, iż inwentarz nie zawiera źródeł dla dokonania oceny wymienionych obszarów. Nie można zatem sprawdzić informacji leżących u ich podstaw ani terytorialnego zakresu obszarów. Rząd hiszpański nie uwzględnia przy tym, że badania naukowe na miejscu, w poszczególnych IBA, mogą w każdym czasie zweryfikować stan populacji oraz uwzględniane powierzchnie. Poza tym stan źródeł również we wcześniejszym inwentarzu IBA 89 nie był lepszy, a pomimo to został on uznany przez Trybunał.
59.
Hiszpania zarzuca ponadto, że SEO/BirdLife odmówiło wspólnotom autonomicznym, które są wyłącznie właściwe dla dokonywania klasyfikacji OSO, przyznania nieograniczonego dostępu do swojej bazy danych IBA. Niniejsza baza danych może zawierać dla każdego IBA różne informacje nieujęte w inwentarzu, w szczególności odesłania do literatury oraz informacje dotyczące jakości danych wyznaczenia granic obszaru (
43
).
60.
Nie wiadomo, czy w przypadku IBA 89 istniały odpowiednie instrumenty, które mogły państwom członkowskim ułatwić klasyfikację OSO. Jeżeli dzisiaj jest inaczej, a istnieje możliwość, że właściwe organy pomimo to nie mogą z nich skorzystać, to należy tego bardzo żałować. Powstaje w ten sposób wrażenie, że SEO/BirdLife nie wspiera ze wszystkich sił własnego celu, czyli dokonania pełnej klasyfikacji OSO. Niemniej należy jednocześnie zauważyć, że SEO/BirdLife odmówiła jedynie całkowicie wolnego dostępu do bazy danych, lecz ewidentnie gotowa jest pertraktować w przedmiocie warunków dostępu.
61.
W każdym razie odmowa dostępu nie podważa naukowej wartości opublikowanego inwentarza. Inwentarz nie ogranicza się mianowicie do oceny literatury wskazanej w bazie danych, lecz opiera się w istotny sposób na pozostałych nieopublikowanych obserwacjach i doświadczeniach lokalnych grup SEO/BirdLife, administracji lokalnych, biologów, grup ochrony przyrody, ornitologów, badaczy, badaczy przyrody, profesorów uniwersyteckich, pracowników leśnych i innych (
44
). Właściwe informacje dla dokonania wyboru IBA znajdują się zatem w tej publikacji, natomiast wskazówki odnośnie do literatury zawarte w bazie danych mają mniejsze znaczenie dla identyfikacji IBA.
62.
Pomocna byłaby zatem identyfikacja osób, które są odpowiedzialne za gromadzenie danych w poszczególnych IBA. Z uwagi na znajomość przez te osoby sprawy mogłyby one wspierać właściwe organy w wyznaczaniu granic i klasyfikacji danego OSO. Na rozprawie Komisja jednak słusznie podniosła, że osoby te mają prawo żądać zachowania poufności przez SEO/BirdLife, jeśli z powodu ich zaangażowania w klasyfikację OSO obawiają się represji. W szczególności nie można tego wykluczyć wtedy, gdy osoby te zatrudnione są przez organy państwowe, które negatywnie odnoszą się do klasyfikacji OSO. W przypadku spornych IBA mogą powstawać problemy również na gruncie lokalnym.
63.
Rząd hiszpański nie może również podnosić wobec skargi argumentu, że odmówiono mu prawa do przedstawienia uwag odnośnie do informacji zawartych w bazie danych. Skarga bowiem nie opiera się na tych informacjach, lecz wyłącznie na opublikowanym inwentarzu IBA 98.
64.
Podobnie Hiszpania nie może powoływać się na brak wsparcia ze strony Komisji. Komisja jest wprawdzie zobowiązana tak dalece, jak to możliwe, wspierać państwa członkowskie w klasyfikacji OSO, jednakże nie pozwala jej to na przekazywanie do dyspozycji państw członkowskich informacji stanowiących własność stron prywatnych. To samo obowiązuje odnośnie do tej bazy danych.
65.
Niezależnie od zakresu odmowy dostępu rząd hiszpański w każdym razie ma możliwość podjęcia środków koniecznych, by w pełni wypełnić swój obowiązek klasyfikacji. Ponadto SEO/BirdLife już poprzez opublikowanie inwentarza znacząco ułatwiła uzupełnienie klasyfikacji. Dlatego też władze hiszpańskie nie muszą sprawdzać całego obszaru państwa, lecz mogą skoncentrować się na IBA.
66.
Ponadto rząd hiszpański podaje w wątpliwość jakość zastosowanych danych. SEO/BirdLife zakwalifikowała jakość danych w 38% jako wysoką, w 44% jako średnią i w 18% jako niską (
45
). Dla każdego ornitologicznego dobra chronionego z poszczególnych obszarów IBA 98 ocenia jakość danych w kategoriach A, B, C oraz U. U oznacza nieznane, C używane jest dla informacji błahych, B dla niepełnych, a jedynie kategoria A opisuje dokładne informacje (
46
).
67.
Hiszpania uważa, że w skardze o stwierdzenia uchybienia mogą być uwzględniane jedynie informacje z kategorii A. W rezultacie zarzut ten prowadzi jednak do tego, że Hiszpania mogłaby pozostać bezczynna aż do momentu ujęcia przez Komisję lub organizację prywatną, w sposób systemowy i na najwyższym naukowym poziomie, stanu populacji na całym obszarze państwa. Zgodnie z dyrektywą ptasią jest to jednak zadaniem Hiszpanii. Dopóki nie istnieją lepsze informacje, również informacje średniej i niskiej jakości mogą służyć jako wskazówka odnośnie do istnienia obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa.
68.
Zarzuty rządu hiszpańskiego odnośnie do jakości danych IBA 98 należy w konsekwencji oddalić.
3. W przedmiocie kryteriów dla oznaczenia obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa
69.
Wreszcie rząd hiszpański kwestionuje niektóre kryteria określające obszary najbardziej odpowiednie dla ochrony ptactwa bądź ich stosowanie przez SEO/BirdLife.
70.
Kryteria zostały opisane w inwentarzach IBA 98 oraz IBA 2000 (
47
). IBA daje regularnie schronienie znacznej liczbie gatunku zagrożonego w skali światowej (C.1) (
48
) lub przynajmniej 1% istotnej całkowitej populacji zagrożonego w UE gatunku, tzn. gatunku wymienionego w załączniku I do dyrektywy ptasiej (C.2) (
49
) lub innego gatunku wędrownego (C.3) (
50
). IBA obejmują również duże gromady wielkości ponad 20000 ptaków wodnych lub ponad 10000 ptaków morskich (C.4), jak również regiony, na których regularnie przebywa więcej niż 5000 bocianów bądź więcej niż 3000 ptaków drapieżnych lub żurawi (C.5) (
51
). Wreszcie zgodnie z kryterium C.6 pięć najważniejszych obszarów dla gatunków określonych w załączniku I należy traktować w danym regionie europejskim jako obszar najważniejszy pod względem ornitologicznym (tak zwane kryterium top 5 (
52
)). Kryterium C.7 obejmuje sklasyfikowane OSO lub obszary przewidziane do klasyfikacji, które zostały wybrane na podstawie innych kryteriów.
71.
Ponadto BirdLife opiera się na głównych zasadach dotyczących wyznaczania granic obszarów. IBA bądź wyraźnie różni się od swojego otoczenia, chodzi wtedy o wydzielony obszar w celu ochrony przyrody, bądź też spełnia samodzielnie lub wraz z innymi IBA wszystkie wymogi odnoszące się do istotnych dla obszaru gatunków w chwili ich występowania (
53
).
72.
Ponieważ kryteria IBA 89 i IBA 98 dla określenia obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa są w dużej mierze zgodne, Trybunał uznał je już co do zasady, kiedy w odniesieniu do starszego inwentarza stwierdził, że jest to jedyny dokument (w momencie odpowiednim dla danego postępowania), który zawiera naukowe dowody dla dokonania oceny zagadnienia, czy pozwane państwo spełniło swój obowiązek sklasyfikowania jako OSO obszarów, które pod względem liczby i powierzchni są najbardziej odpowiednie dla zachowania gatunków chronionych (
54
).
73.
Państwa członkowskie nie są jednak pozbawione możliwości samodzielnego rozwijania kryteriów identyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony ptactwa i dokonywania na tej podstawie klasyfikacji swoich OSO (
55
). Kryteria te muszą jednak z ornitologicznego punktu widzenia być przynajmniej równorzędne kryteriom z inwentarzy IBA.
74.
Hiszpania nie stworzyła jednak żadnego własnego kryterium, lecz występuje przeciwko użyciu kryteriów wyboru C.1 i C.6 w ramach IBA 98 oraz przeciwko wyznaczeniu granic wielu zidentyfikowanych obszarów.
a) W przedmiocie kryterium C.1
75.
Hiszpania zarzuca, iż SEO/BirdLife wbrew definicji kryterium C.1 w niektórych przypadkach wybrała obszary, które dawały schronienie dla wyraźnie mniej niż 1% reprodukcyjnej części populacji gatunków chronionych. Dotyczy to w szczególności dropów. Hiszpania daje schronienie dla około 23000 osobników, w konsekwencji wartość graniczna wynosi 230 osobników. Natomiast SEO/BirdLife stosuje wartość graniczną 50 osobników.
76.
Dokonując niniejszej krytyki, rząd hiszpański nie uwzględnia prawidłowo definicji tego kryterium. W przypadku gatunków zagrożonych w skali światowej na danym obszarze musi występować jedynie ich istotna liczba. Owa istotna liczba może być wyraźnie niższa niż próg w wysokości 1%, który znajduje zastosowanie w przypadku kryterium C.2, tzn. w stosunku do gatunków, które zagrożone są jedynie w UE, nie zaś do zagrożonych globalnie.
77.
W przypadku gatunków zagrożonych w skali światowej BirdLife International z powodu tego zagrożenia stosuje wyraźnie niższe wartości graniczne, np. w przypadku powołanych przez Hiszpanię dropów liczbę 30 osobników (
56
). Natomiast — jak podkreśla Komisja — SEO/BirdLife ustaliła próg dla IBA 98 na podstawie porównywalnie dużych populacji w Hiszpanii wyżej niż BirdLife International w inwentarzu europejskim.
78.
Niniejsze kryterium nie zostało poza tym zaostrzone względem inwentarza uznanego przez Trybunał, lecz złagodzone. Kryterium 5 z IBA 89 obejmuje jeszcze wszystkie obszary wylęgu rzadkich lub zagrożonych gatunków.
79.
W rezultacie należy oddalić niniejszy zarzut Hiszpanii.
b) W przedmiocie kryterium C.6
80.
Hiszpania kwestionuje ponadto stosowanie kryterium C.6, tak zwanego kryterium „top 5”. Zgodnie z tym kryterium dla każdego gatunku pięć najlepszych obszarów każdego regionu uważa się za najbardziej odpowiednie dla ochrony ptactwa. Granice regionów w danym państwie członkowskim ustalane są zgodnie z podziałem jednostek terytorialnych w Europie do celów statystycznych przyjętym przez Eurostat (Nomenclature des unités territoriales statistiques — NUTS). BirdLife wybrała w różnych państwach członkowskich różne skale wyznaczania stref, by otrzymać regiony europejskie porównywalnej wielkości (
57
). W przypadku Hiszpanii została wybrana skala 2, która koresponduje ze wspólnotami autonomicznymi i w związku z tym prowadzi do podziału na 17 regionów.
81.
Hiszpania odrzuca uznanie wspólnot autonomicznych jako regionów europejskich w rozumieniu niniejszego kryterium. Wspólnoty autonomiczne nie są rozgraniczone na podstawie kryteriów ornitologicznych, lecz są jednostkami administracyjnymi. Odpowiednio do tego jest 17 takich regionów w Hiszpanii, 20 we Włoszech i 95 we Francji (
58
). Należałoby raczej wziąć pod uwagę tak zwane regiony biogeograficzne, użyte w ramach dyrektywy siedliskowej.
82.
Dla celów dyrektywy siedliskowej podzielono tymczasem cały obszar Wspólnoty na siedem regionów biogeograficznych: region kontynentalny, śródziemnomorski, alpejski, atlantycki, makaronezyjski, borealny i panoński. W Hiszpanii występują fragmenty czterech regionów, a mianowicie fragmenty regionu atlantyckiego, śródziemnomorskiego, alpejskiego i makaronezyjskiego.
83.
Gdyby tylko hiszpańskie części regionów biogeograficznych uznano za „regiony europejskie” w rozumieniu kryterium C.6, zmniejszyłaby się znacząco liczba obszarów odpowiadających temu kryterium. W Hiszpanii znajdowałoby się wówczas zamiast maksymalnie 85 najlepszych obszarów dla każdego gatunku chronionego, maksymalnie jedynie 20 takich obszarów.
84.
Tego zarzutu Hiszpanii nie można tak łatwo odrzucić. Nieistotna jest w związku z tym argumentacja Komisji, że Hiszpania dotychczas zawsze obstawała przy tym, by oceniać wypełnienie obowiązków sklasyfikowania obszarów oddzielnie według wyłącznie właściwych wspólnot autonomicznych. Kompetencje wspólnot autonomicznych nie mogą być bowiem rozstrzygające dla ustalenia, które obszary należy sklasyfikować. Jak wiadomo, wybór obszarów musi opierać się na kryteriach naukowych (
59
).
85.
Pomimo że ma wyraźniejsze podstawy ornitologiczne, nie jest rozstrzygający argument Komisji, że biogeograficzne regiony dyrektywy siedliskowej nie są oparte na populacjach ptaków, lecz w pierwszym rzędzie na rozmieszczeniu rodzajów siedlisk. Ptaków praktycznie nie da się porównać z gatunkami i siedliskami chronionymi przez dyrektywę siedliskową. Nawet jeżeli regiony biogeograficzne nie są jednak szczególnie ukierunkowane na ochronę ptactwa, mogłyby one jednak wykazywać silniejsze odniesienia do ochrony ptactwa niż administracyjno-statystyczne podziały terytorialne.
86.
BirdLife International sama przyznaje, że oparcie na podziale stref przez NUTS nie jest idealne w przypadku celów ornitologicznych, ponieważ wiele rodzajów ptaków preferuje tereny mniej zaludnione. NUTS opiera się natomiast na zaludnieniu. W przypadku niższej gęstości zaludnienia powstałyby większe regiony. Aby zagwarantować możliwość porównania regionów, wybrano więc różne skale NUTS w zależności od państwa członkowskiego.
87.
To uzasadnienie ukazuje właściwe znaczenie odniesienia do ornitologicznie obojętnego wyznaczenia stref według NUTS. Stwarza ono porównywalną we wszystkich państwach członkowskich wielkość odniesienia dla stosowania kryterium top 5, które z kolei gwarantuje mniej więcej równomierne rozmieszczenie OSO we Wspólnocie. Takie rozmieszczenie jest przesłanką tego, by OSO nie były skoncentrowane na określonych obszarach, lecz tworzyły razem sieć, pokrywającą Wspólnotę mniej więcej równomiernie.
88.
Takie równomierne rozmieszczenie jest zalecane w szczególności z powodów ornitologicznych, ponieważ gwarantuje ono ochronę gatunków na całym obszarze ich występowania. Znaczenie geograficznego rozmieszczenia gatunków ukazuje definicja stanu ochrony gatunków określona w art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z tą definicją stan ochrony gatunków oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość populacji danych gatunków. Wprawdzie definicja ta nie ma bezpośredniego zastosowania do dyrektywy ptasiej, ilustruje ona jednak naukowy konsensus, który musi być decydujący również w ramach wyboru obszaru na podstawie kryteriów ornitologicznych zgodnie z dyrektywą ptasią.
89.
Natomiast w przypadku wyboru jako wielkości odniesienia większych regionów, np. proponowanych przez Hiszpanię regionów biogeograficznych, w sytuacji takiej samej liczby obszarów, które należy wybrać dla każdego regionu, dałoby to mniejszą liczbę OSO. Sieć byłaby wówczas mniej gęsta. Ponadto stwarzałoby to niebezpieczeństwo, że te OSO byłyby rozmieszczone mniej równomiernie niż na podstawie mniejszych regionów. Takie niebezpieczeństwo istniałoby poza tym również wtedy, gdy w przypadku większych regionów zostałaby podwyższona liczba obszarów, które należy wybrać. W obu sytuacjach nie można by mianowicie wykluczyć, że najlepsze obszary skoncentrują się na określonych terenach, podczas gdy nie zostałyby ujęte inne tereny, które jako samodzielny region posiadałyby pięć obszarów.
90.
Gdyby więc zamiast wyznaczenia stref według NUTS chciano zastosować inne regiony odniesienia, wynikające z tego kryterium należałoby tak ukształtować, by prowadziło to do podobnie dobrze powiązanej sieci OSO. Odpowiedni podział terytorium Hiszpanii pod względem ornitologicznym mógłby z pewnością zostać przeprowadzony przy koniecznym nakładzie naukowym i następnie użyty do identyfikacji OSO (
60
). Hiszpania nie podjęła jednak tego wysiłku, lecz powołała się jedynie na regiony biogeograficzne, które nie stanowią porównywalnej ze wspólnotami autonomicznymi podstawy stworzenia równomiernej sieci.
91.
W konsekwencji odnośnie do kryterium C.6 Hiszpania nie wykazała również, że inwentarz IBA 98 nie jest najlepszym dokumentem naukowym służącym identyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony ptactwa.
c) W przedmiocie wyznaczenia granic IBA
92.
Hiszpania jest następnie niezadowolona z wyznaczenia granic IBA. Jest ono często nieprawidłowe, gdyż obejmuje powierzchnie oczywiście nieodpowiednie, np. osiedla. Ponadto IBA były często zbyt duże, przeciętnie dużo większe niż w innych państwach członkowskich.
93.
Zarówno wybór obszarów ochrony ptaków, jak i wyznaczenie ich granic, muszą opierać się na kryteriach ornitologicznych określonych w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej (
61
). Hiszpania kwestionuje wyznaczenie granic IBA, lecz nie kwestionuje zastosowanych do tego kryteriów. W konsekwencji występuje wyłącznie przeciwko ich zastosowaniu bądź zastosowanym do tego danym. W celu konkretnego sprawdzenia tych zarzutów nie wystarczą ogólne wskazówki, np. dotyczące osiedli. Określone gatunki są ewentualnie uzależnione od takich siedlisk. Kolonie zagrożonych w skali światowej pustułeczek (Falco naumanni) bezspornie zakładają gniazda także w obrębie osiedli.
94.
Niemniej Hiszpania słusznie podaje, że Komisja odnośnie do IBA, które tylko częściowo pokryte są przez OSO, w innym miejscu skargi przeczy swoim własnym twierdzeniom (
62
). Komisja twierdzi tam, że zgodziła się z argumentami naukowymi wspólnot autonomicznych Katalonii, Walencji, Galicji oraz Kastylii-La Manchy, iż wyznaczenie granic ich OSO dla każdego indywidualnego („cada una”) z ich IBA jest odpowiednie dla zapewnienia przestrzegania dyrektywy ptasiej. Komisja wspomina ten argument Hiszpanii w replice (
63
), lecz nie wyjaśniła tej sprzeczności ani w replice, ani w odpowiedzi na pytanie zadane podczas rozprawy.
95.
Takie przedstawienie jej zarzutów nie spełnia wymogów art. 38 ust. 1 lit. c) regulaminu. Wymagane na podstawie powyższego przepisu przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco jasne i wyraźne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi wypełnianie jego zadań kontrolnych. W konsekwencji okoliczności faktyczne i prawne, na których oparta jest skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały bezpośrednio z jej treści (
64
). Odnośnie do OSO znajdujących się w obrębie IBA w wymienionych wspólnotach autonomicznych z powodu wspomnianej wyżej sprzeczności w skardze nie jest jednak jasne, czy Komisja rzeczywiście podniosła taki zarzut. Nie jest zatem możliwe ani podjęcie stosownej obrony, ani też dokonanie oceny przez Trybunał.
96.
W tej kwestii skarga jest zatem niedopuszczalna. Niniejszy brak odnosi się do OSO znajdujących się we wspólnotach autonomicznych Kastylii-La Manchy, Katalonii, Walencji i Galicji sklasyfikowanych w momencie wniesienia skargi, o których Komisja została oficjalnie powiadomiona.
97.
Zarzut, iż niektóre obszary zostały sklasyfikowane jako specjalne obszary ochrony ptactwa w niewystarczającym stopniu pod względem powierzchni, należy zatem przeanalizować jedynie w odniesieniu do Andaluzji, Balearów oraz Wysp Kanaryjskich.
D — W przedmiocie poszczególnych wspólnot autonomicznych
98.
Obie strony odnoszą się jeszcze do poszczególnych wspólnot. Niniejszą argumentację należy analizować w powiązaniu z danym regionem.
1. W przedmiocie Andaluzji
99.
Na podstawie porównania IBA 98 oraz klasyfikacji w Andaluzji Komisja twierdzi, że po upływie terminu z uzasadnionej opinii 37 z 60 IBA w ogóle nie zostały pokryte przez OSO, że 22 sklasyfikowane OSO pokrywają się jedynie częściowo z 23 IBA oraz że rozmaite gatunki zostały objęte jedynie w sposób niewystarczający, w szczególności orzeł iberyjski (Aquila adalberti), bocian czarny (Ciconia nigra), łyska czubata (Fulica cristata), marmurka (Marmaronetta angustirostris), pustułeczka, modrzyk (Porphyrio porphyrio), mewa środziemnomorska (Larus audouinii), strepet (Tetrax tetrax), drop (Otis tarda), błotniak łąkowy (Circus pygargus) oraz orzełek południowy (Hieraaetus fasciatus). Sklasyfikowana powierzchnia w wymiarze jednego miliona hektarów odpowiada jedynie około jednej trzeciej powierzchni pokrytej przez IBA.
100.
Hiszpania nie zaprzecza powyższemu zarzutowi. Należy go zatem uznać za zasadny i w całości uwzględnić skargę w odniesieniu do Andaluzji.
2. W przedmiocie Balearów
101.
Na Balearach w dniu odniesienia było sklasyfikowanych 40 OSO o powierzchni 121015 hektarów. Niemniej 20 IBA o powierzchni 131243 hektarów zostało pokrytych jedynie w 54%. Komisja podniosła w szczególności zarzut, że w niewystarczający sposób ujęto kanię rudą (Milvus milvus).
102.
Hiszpania zarzuca, że obszary zidentyfikowane w IBA 98 na podstawie skali 1:2500000 nie były użyteczne, a ponadto były przestarzałe, uznaje jednak, że kania ruda powinna zostać w większym stopniu objęta przez OSO i w tym celu w ramach planu utrzymania gatunków dokonała klasyfikacji nowych OSO i na nowo oznaczyła granice istniejących OSO tak, że pokrytych zostało 70% gatunku.
103.
Hiszpania zasadniczo uznała zatem zarzuty Komisji również w odniesieniu do Balearów. Nie można ocenić, czy nowe wyniki badań właściwych organów faktycznie podważają wartość dowodową IBA 98, gdyż nie zostały one przedłożone Trybunałowi.
104.
W konsekwencji należy w całości uwzględnić skargę w odniesieniu do Balearów.
3. W przedmiocie Wysp Kanaryjskich
105.
Na Wyspach Kanaryjskich w dniu odniesienia — jak również na dzień dzisiejszy — było sklasyfikowanych 28 OSO o powierzchni 211598 hektarów. Obejmują one około 59,5% z 65 IBA o powierzchni 133443 hektarów. W ogóle nie zostały pokryte 23 IBA, natomiast część pozostałych IBA została pokryta jedynie częściowo. Komisja podaje w szczególności niewystarczające ujęcie następujących gatunków: hubary (Chlamydotis undulata), ścierwnika białego (Neophron percnopterus), kląskawki kanaryjskiej (Saxicola dacotiae), rączaka (Cursorius cursor) oraz tajfunnika cienkodziobego (Bulweria bulwerii).
106.
Hiszpania uznaje, że należy sklasyfikować kolejne OSO bądź powiększyć istniejące. Właściwe władze na podstawie naukowej nie wyrażą jednak zgody odnośnie do wszystkich IBA w ich całkowitej wielkości. W celu udokumentowania niniejszej argumentacji rząd hiszpański wraz z odpowiedzią na skargę złożył szczegółowe opracowanie wszystkich jeszcze całkowicie nieobjętych IBA dla Wysp Kanaryjskich, w którym zostało wskazane, na podstawie jakich względów ornitologicznych należy bądź nie należy dokonywać klasyfikacji IBA jako OSO (
65
). Komisja nie zakwestionowała niniejszego opracowania. Należy zatem uznać, że jego treść została zaakceptowana i że w odniesieniu do istniejących braków w klasyfikacji stanowi ono dowód bardziej aktualny i dokładniejszy niż IBA 98. Zarzut dotyczący niewystarczającej klasyfikacji jest zatem skuteczny jedynie w tej mierze, w jakiej na podstawie opracowania dotyczącego Wysp Kanaryjskich należy sklasyfikować bądź rozszerzyć OSO.
107.
Z tym zastrzeżeniem należy zatem uwzględnić skargę również w odniesieniu do Wysp Kanaryjskich.
4. W przedmiocie Kastylii-La Manchy
108.
Również w przypadku Kastylii-La Manchy Komisja porównuje sklasyfikowane OSO z danymi zawartymi w IBA 98. Dziesięć z 39 IBA o powierzchni 261000 hektarów w ogóle nie zostało pokrytych, pozostałe łącznie jedynie w 32,3%. W szczególności niewystarczająco ujęto pustułeczkę oraz strepeta.
109.
Jak już stwierdzono, niedopuszczalny jest zarzut względem wyznaczenia granic OSO w obrębie IBA (
66
). Odnośnie do dziesięciu IBA, które w ogóle nie zostały włączone do OSO, Hiszpania w trzech przypadkach uznała natomiast w międzyczasie, iż konieczna jest klasyfikacja i przypuszczalnie też ją w tym czasie przeprowadziła (
67
). Nie można ocenić, czy wyznaczenie granic odbiegające w danym wypadku od IBA 98 opiera się na względach ornitologicznych, gdyż brak jest wywodów Hiszpanii w tej kwestii. Natomiast sporne pozostaje jeszcze siedem IBA.
110.
Hiszpania odrzuca konieczność dokonania klasyfikacji OSO w przypadku tych pięciu IBA, ponieważ jedynie niewielkie fragmenty znajdują się na obszarze Kastylii-La Manchy. Zdaniem Hiszpanii fragmenty te nie mają samodzielnego znaczenia ornitologicznego i nie muszą zatem zostać sklasyfikowane.
111.
Niniejsza argumentacja nie jest jednak przekonująca. Okoliczność, iż obszar najbardziej odpowiedni dla ochrony określonych gatunków rozpościera się na terytorium różnych regionów, nie uzasadnia wyłączenia określonych fragmentów obszarów. Jeżeli fragmenty te stanowią integralną część całego obszaru, należy je również sklasyfikować, gdyż w przeciwnym wypadku na tych terenach mogłyby zostać przeprowadzone niekontrolowane działania, które w ogólności pogarszają warunki obszaru. Poza tym Komisja podnosi — co nie zostało zakwestionowane — że przynajmniej na dwóch z przywołanych fragmentów obszarów wylęgają się gatunki określone w załączniku I, a mianowicie zagrożony w skali światowej orzeł iberyjski, bocian czarny, orzełek południowy, orzeł przedni (Aquila chysaetos), sęp płowy (Gyps fulvus), sęp egipski i sokół wędrowny (Falco peregrinus).
112.
W odniesieniu do IBA nr 185 „San Clemente-Villarrobledo” Hiszpania podnosi, że jest on zbyt duży, obejmuje bowiem powierzchnię 103000 hektarów. Ujęte populacje pustułeczki, dropi, stepówki białobrzuchej (Pterocles alchata) i strepeta są natomiast porównywalnie małe.
113.
Niniejsza argumentacja nie przekonuje już z tego powodu, że obszar ten został włączony do IBA 98 nie wyłącznie jako jeden z pięciu najbardziej odpowiednich obszarów, lecz również dlatego, że obszar ten daje schronienie licznym populacjom gatunków zagrożonych w skali światowej i europejskiej. Zarzuty mogłyby ewentualnie uzasadniać wyznaczenie innych granic, lecz nie całkowitą rezygnację z dokonania klasyfikacji.
114.
W związku z tym w trakcie postępowania sądowego Hiszpania dokonała klasyfikacji OSO o takiej samej nazwie, który obejmuje przynajmniej 10677,81 hektarów, i co do zasady uznała zatem, że również ten obszar należało sklasyfikować. Nie można ocenić, czy wyznaczenie granic jest prawidłowe pod względem ornitologicznym, gdyż Hiszpania nie przedstawiła w tym względzie żadnego uzasadnienia.
115.
Wreszcie Hiszpania odrzuca konieczność klasyfikacji IBA nr 199 „Torrijos” o powierzchni 28600 hektarów, ponieważ populacja 150–200 dropi nie jest znacząca w porównaniu do wielkości całej populacji we wspólnocie autonomicznej, wynoszącej 3000 dropi. W tym zakresie należy jednakże podkreślić europejskie znaczenie obecności tego zagrożonego w skali światowej gatunku. Wielokrotnie przewyższa ona i tak już zwiększony w przypadku Hiszpanii próg dla istotnych populacji wynoszący 50 osobników. Ponadto IBA 98 odnotowuje również istotną populację zagrożonego w skali światowej strepeta w liczbie 1200 osobników, podczas gdy wartość progowa wynosi 200 osobników. Wydaje się zatem, iż bezwzględnie należy dokonać klasyfikacji tego obszaru.
116.
W zakresie, w jakim Komisja krytykuje wynikające z IBA 98 braki w ochronie pustułeczki i strepeta, już ze stwierdzonego powyżej wynika, że dla obu tych gatunków należy sklasyfikować kolejne OSO.
117.
Właśnie wobec zagrożenia strepeta Hiszpania nie może się również skutecznie powoływać na trudności wynikające z jego dużej ruchliwości, słabego powiązania z określonymi miejscami, zapotrzebowania na różne siedliska w różnych porach roku oraz braku precyzyjnego oszacowania populacji. Hiszpania musi zwalczyć powyższe trudności poprzez dalsze badania oraz klasyfikację wystarczająco dużych obszarów w drodze odpowiednio elastycznego gospodarowania, gdyż w przeciwnym razie należy obawiać się wyginięcia niniejszego gatunku.
118.
Mylne jest również stanowisko, że jako OSO nie mogą zostać sklasyfikowane kolonie pustułeczki znajdujące się w obrębie osiedli. Jeżeli pustułeczki są uzależnione od tych siedlisk, to właśnie tam konieczna jest ochrona poprzez klasyfikację obszarów. Tylko w ten sposób można zagwarantować, że np. działania urbanistyczne nie doprowadzą do wypędzenia pustułeczki. Także interes polegający na rozwoju urbanistycznym nie usprawiedliwia zaniechania klasyfikacji, ponieważ, jak wiadomo, nie można przeciwstawiać jej względów gospodarczych i społecznych. Gdyby niniejsze względy przeważyły interes, jakim jest ochrona pustułeczki, to należałoby je urzeczywistnić w ramach art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, tzn. w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i z zastosowaniem koniecznych środków kompensujących.
119.
W konsekwencji zarzuty Hiszpanii przeciwko IBA w Kastylii-La Manchy, które jeszcze w ogóle nie zostały objęte OSO, należy w całości oddalić. Skargę Komisji należy w tym zakresie uwzględnić.
5. W przedmiocie Katalonii
120.
Również w odniesieniu do Katalonii Komisja porównuje IBA 98 z rzeczywistymi klasyfikacjami i dochodzi do wniosku, że 10 z 21 IBA w ogóle nie zostało objętych, pozostałe zostały objęte częściowo i w związku z tym pośród 62 rozmnażających się w Katalonii gatunków ptaków wymienionych w załączniku I, w OSO w stopniu niewystarczającym są chronione następujące: dzierzba czarnoczelna (Lanius minor), głuszec (Tetrao urogallus), kormoran (Phalacrocorax aristotelis), strepet, kalandra szara (Melanocorypha calandra), skowrończyk sierpodzioby (Chersophilus duponti), kraska (Coracias garrulus), skowrończyk krótkopalcowy (Calandrella brachydactyla) i żwirowiec łąkowy (Glareola pratincola).
121.
Jak już stwierdzono, niedopuszczalny jest zarzut odnoszący się do wyznaczenia granic OSO w obrębie IBA (
68
). Dla pozostałych 10 IBA, które w ogóle nie zostały pokryte przez OSO, IBA 98 nie wspomina ani dzierzby czarnoszczelnej, ani głuszca, skowrończyka sierpodziobego lub żwirowca łąkowego. Odnośnie do tych gatunków brakuje więc dowodu niedostatecznej klasyfikacji obszarów.
122.
Hiszpania kwestionuje ponadto dopuszczalność skargi w odniesieniu do wymienionych gatunków ptaków, ponieważ niejasne jest, dla jakich gatunków należy sklasyfikować kolejne OSO. Komisja wymienia 62 gatunki wymienione w załączniku I, podczas gdy według prawa katalońskiego należałoby objąć ochroną 73 gatunki. Również Komisja podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie zawsze odnosiła się do tych samych gatunków.
123.
Ten zarzut należy jednak odrzucić. W pierwszej kolejności Hiszpania w sposób błędny rozumie odniesienie do gatunków ptaków: Komisja wspomina wprawdzie w odniesieniu do Katalonii o 62 gatunkach wymienionych w załączniku I, braków w klasyfikacji dowodzi jedynie wobec wyraźnie wymienionych wyżej gatunków. Gatunki te były przynajmniej domyślnie przedmiotem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, ponieważ Komisja zawsze opierała się na IBA 98, a wymienione gatunki wynikają z różnic pomiędzy IBA 98 a OSO w Katalonii.
124.
Hiszpania twierdzi ponadto, że część IBA w ramach dyrektywy siedliskowej zaproponowana została jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty. Takie propozycje na płaszczyźnie prawnej nie mogą jednak zastępować braków w klasyfikacji OSO, gdyż klasyfikacja OSO opiera się na art. 4 dyrektywy ptasiej, natomiast propozycja obszaru na art. 4 dyrektywy siedliskowej, tzn. na różnych regulacjach wywołujących odmienne skutki prawne.
125.
W duplice Hiszpania powołuje się na to, że większość siedlisk, które jeszcze nie zostały sklasyfikowane jako OSO, jest chroniona zgodnie z prawem regionalnym w ramach planu terenów istotnych dla przyrody lub jako obszary przyrody podlegające szczególnej ochronie. Niezależnie od zagadnienia, czy taka ochrona spełnia wymogi ochrony OSO, nie uzasadnia to zaniechania dokonania klasyfikacji jako OSO. Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej wymaga klasyfikacji w celu wcielenia obszarów na podstawie art. 3 do sieci europejskiej. W sieci tej jakość ochrony jest zabezpieczona poprzez normy europejskie. Trybunał orzekł już zatem, że obowiązek dokonania klasyfikacji OSO nie może być obchodzony przez inne środki (
69
). Również wyłącznie krajowe kategorie ochronne byłyby jedynie takimi innymi środkami, które nie mogą zastąpić dokonania klasyfikacji (
70
).
126.
Wreszcie Hiszpania w duplice odnośnie do Katalonii po raz pierwszy rozważa IBA 98 na płaszczyźnie naukowej. Porównuje ona mianowicie informacje zawarte w IBA 98 dotyczące obecności gatunków w IBA z informacjami dotyczącymi całości danej populacji w Katalonii według atlasu ptaków lęgowych, który opiera się na obserwacjach prowadzonych w latach 1999–2002. Niniejsze dane są jednakże porównywalne tylko w ograniczonym zakresie, gdyż całkowite populacje gatunków w całej Katalonii będą z reguły większe od populacji w IBA.
127.
W związku z tym nowsze liczby jedynie w przypadku czterech gatunków, które mają znaczenie dla rozpatrywanych tu jeszcze IBA, ukazują, że dane zawarte w IBA 98 są wyższe niż późniejsze obserwacje, mianowicie w przypadku nawałnika burzowego (Hydrobates pelagicus): 0–10 par zamiast 5–15, bąka (Botaurus stellaris): 1–5 par zamiast 8–11, błotniaka łąkowego: 5–10 par zamiast 15–20, stepówki białobrzuchej (Pterocles orientalis): 5–10 par zamiast 10. Nie wynika z tego, że podstawa danych zastosowanych w IBA 98 była niedostateczna, lecz co najwyżej, że te gatunki już bardzo rzadko występujące w Katalonii niedługo zanikną, a zatem wymagają szczególnej ochrony.
128.
Poza tym populacje całkowite gatunków, które są reprezentowane w 10 rozpatrywanych tu jeszcze IBA, są wyższe od populacji IBA 98. Częściowo IBA obejmują tylko ułamki populacji całkowitej, np. w przypadku zimorodka (Alcedo atthis), który występuje w IBA w ilości 20–30 par, łącznie odnotowuje jednak populację wielkości 1009–1420 par lub w przypadku dzierlatki iberyjskiej (Galerida theklae), gdzie 100–200 par w obrębie IBA porównuje się z populacją 7300–18400 par. Porównanie to nie dowodzi zatem, że nie ma dalszej potrzeby dokonywania klasyfikacji, lecz wskazuje ponadto, że należy sklasyfikować obszary spoza IBA 98.
129.
Ponadto Hiszpania przedkłada tabelę, w której przedstawiona jest ewidencja gatunków w OSO. Hiszpania podkreśla, że OSO obejmują w Katalonii częściowo większe części populacji niż IBA 98. Hiszpania oświadcza jednak także, że 16 gatunków nie zostało jeszcze przez nią ujętych w sposób taki jak w IBA 98. Gatunki te są reprezentowane również w 9 z 10 jeszcze spornych IBA. Ostatni IBA (nr 138, „Islas Medas”) umożliwiłby ponadto ochronę przynajmniej dwóch bardzo rzadkich gatunków, które do tej pory nie były jeszcze w ogóle reprezentowane w OSO Katalonii, mianowicie nawałnika burzowego i kormorana czubatego. W celu obalenia argumentu Komisji nie jest odpowiedni również niniejszy argument.
130.
Hiszpania nie zdołała zatem obalić zarzutów Komisji odnośnie do IBA w Katalonii, które nie zostały jeszcze w ogóle objęte przez OSO. W tym zakresie należy uwzględnić skargę Komisji.
6. W przedmiocie Galicji
131.
W odniesieniu do Galicji Komisja stwierdza, że 3 z 11 IBA nie zostały sklasyfikowane jako OSO, a niektóre z pozostałych zostały sklasyfikowane jedynie częściowo. Łącznie tylko 10% powierzchni objętych IBA wyznaczono jako OSO. Bąk, błotniak łąkowy, orzełek południowy, głuszec, strepet, trzmielojad (Pernis apivorus) oraz iberyjski podgatunek kuropatwy (Perdix perdix hispaniensis) nie są zatem chronione w wystarczającym stopniu.
132.
Jak już stwierdzono, niedopuszczalny jest zarzut odnośnie do wyznaczenia granic OSO w obrębie IBA (
71
). W przypadku pozostałych 3 IBA, które w ogóle nie zostały pokryte przez OSO, IBA 98 nie odnotowuje ani bąka, ani orzełka południowego czy trzmielojada. W odniesieniu do niniejszych gatunków brak jest wykazania niedostatecznej klasyfikacji obszarów.
133.
Jeden z trzech pozostałych IBA został tymczasem w 86% sklasyfikowany jako OSO, dwa pozostałe na podstawie przeprowadzonych tymczasem analiz powinny zostać częściowo sklasyfikowane jako OSO. Hiszpania zasadniczo uznała zatem pozostały zarzut Komisji i nie zakwestionowała — przynajmniej w rzeczowy sposób — granic IBA. Należy zatem uwzględnić skargę w odniesieniu do IBA w Galicji, które nie zostały jeszcze w ogóle objęte przez OSO.
7. W przedmiocie Walencji
134.
W odniesieniu do Walencji Komisja wymienia 5 z 21 IBA, które w ogóle nie zostały pokryte przez OSO, a niektóre z pozostałych nie zostały objęte częściowo. Bąk, czapla modronosa (Ardeola ralloides), marmurka, sterniczka białogłowa (Oxyura leucocephala), łyska czubata, błotniak łąkowy i orzełek południowy nie są zatem wystarczająco chronione w OSO.
135.
Jak już stwierdzono, niedopuszczalny jest zarzut odnośnie do wyznaczenia granic OSO w obrębie IBA (
72
). W przypadku pozostałych 5 IBA, które w ogóle nie zostały pokryte przez OSO, IBA 98 odnotowuje jedynie orzełka południowego. W odniesieniu do pozostałych gatunków brak jest wykazania niedostatecznej klasyfikacji obszarów.
136.
Hiszpania nie kwestionuje skargi w przypadku Walencji, lecz zapowiada kolejne klasyfikacje obszarów. Należy zatem uwzględnić skargę w odniesieniu do IBA w Walencji, które nie zostały jeszcze w ogóle objęte przez OSO.
E — Wnioski
137.
Hiszpania we wspólnotach autonomicznych Andaluzji, Balearów, Wysp Kanaryjskich, Kastylii-La Manchy, Katalonii, Galicji i Walencji nie dokonała wystarczającej klasyfikacji obszarów jako obszarów specjalnej ochrony ptactwa, a we wspólnotach autonomicznych Andaluzji, Balearów i Wysp Kanaryjskich sklasyfikowała niektóre obszary jako obszary specjalnej ochrony ptactwa w zbyt małym stopniu pod względem powierzchni.
V — W przedmiocie kosztów
138.
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W niniejszym przypadku Komisja cofnęła skargę w odniesieniu do jednej wspólnoty autonomicznej, po tym jak Hiszpania uwzględniła żądania Komisji. W rezultacie, tak samo jak odnośnie do trzech wspólnot autonomicznych, w przypadku których Komisja całkowicie sprawę wygrała, kosztami należy obciążyć Hiszpanię.
139.
Natomiast w przypadku czterech kolejnych wspólnot autonomicznych cofnięta została istotna część skargi. W rezultacie koszty należy podzielić.
140.
W związku z tym Hiszpania powinna pokryć trzy czwarte swoich własnych kosztów i kosztów Komisji, a Komisja powinna pokryć jedną czwartą kosztów Hiszpanii i swoich kosztów własnych.
VI — Wnioski
141.
Proponuję zatem, by Trybunał orzekł, co następuje:
1)
Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa poprzez:
—
niedokonanie klasyfikacji we wspólnotach autonomicznych Andaluzji, Balearów, Wysp Kanaryjskich, Kastylii-La Manchy, Katalonii, Galicji i Walencji wystarczających obszarów jako obszarów specjalnej ochrony ptactwa oraz
—
sklasyfikowanie niektórych obszarów we wspólnotach autonomicznych Andaluzji, Balearów i Wysp Kanaryjskich w zbyt małym stopniu pod względem powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony ptactwa,
w celu zapewnienia ochrony wszystkim gatunkom ptaków wymienionym w załączniku I do dyrektywy, a także gatunkom wędrownym nieujętym w tym załączniku.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Królestwo Hiszpanii pokrywa trzy czwarte własnych kosztów i trzy czwarte kosztów Komisji. Komisja pokrywa jedną czwartą własnych kosztów i jedną czwartą kosztów Królestwa Hiszpanii.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dz.U. L 103, str. 1.
(
3
)	Wyrok z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie C-3/96 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I-3031.
(
4
)	Wyrok z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C-202/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-11019.
(
5
)	Wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C-240/00 Komisja przeciwko Finlandii, Rec. str. I-2187.
(
6
)	Wyrok z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C-378/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-2857.
(
7
)	Zobacz moja opinia z dnia dzisiejszego w sprawie C-334/04 Komisja przeciwko Grecji, w toku.
(
8
)	Zobacz moja opinia z dnia dzisiejszego w sprawie C-418/04 Komisja przeciwko Irlandii, w toku.
(
9
)	Komunikat prasowy Komisji IP/05/45 z dnia 14 stycznia 2005 r.
(
10
)	Carlota Viada (wyd.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998.
(
11
)	Dz.U. L 206, str. 7.
(
12
)	Dane według barometru Natura Komisji z czerwca 2006 r., ec.europa.eu/environnement/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm.
(
13
)	Na przykład w odniesieniu do ogólnych zarzutów skargi Komisji dotyczących Zjednoczonego Królestwa Trybunał podobnie dokonał konkretyzacji odnośnie do Gibraltaru w sprawie C-6/04; zob. wyrok z dnia 20 października 2005 r., Zb.Orz. str. I-9017, pkt 79 i tiret czwarte pierwszego punktu sentencji.
(
14
)	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 55 i nast.
(
15
)	Wyroki: z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii, zwany wyrokiem w sprawie Bagna Santoña, Rec. str. I-4221, pkt 26; z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), Rec. str. I-3805, pkt 26, i ww. w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 59 i nast.
(
16
)	Wyżej wymieniony w przypisie 15 wyrok w sprawie Bagna Santoña, pkt 11.
(
17
)	Wyroki: z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie C-173/01 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-6129, pkt 7; z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie C-114/02 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-3783, pkt 9 i z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie C-221/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, zwany wyrokiem w sprawie „Polowanie z użyciem wnyków”, Zb.Orz. str.I-4515, pkt 23.
(
18
)	Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 19 i nast., ww. w przypisie 5 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 28 i nast. i ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 26.
(
19
)	Wyrok z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C-57/89 Komisja przeciwko Niemcom, zwany wyrokiem w sprawie „Leybucht”, Rec. str. I-883, pkt 20.
(
20
)	Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 20.
(
21
)	Wyżej wymieniony w przypisie 5 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 31.
(
22
)	Wyżej wymieniony w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 17.
(
23
)	Ibidem, pkt 18.
(
24
)	Postępowania przeciwko Francji i Włochom od ponad roku znajdują się na etapie uzasadnionej opinii zgodnie z art. 228 WE (komunikat prasowy Komisji IP/05/09 z dnia 12 stycznia 2005 r. odnośnie do Francji oraz IP/05/56 z dnia 18 stycznia 2005 r. odnośnie do Włoch). Aktualnie Komisja bada zaś, czy Francja poprzez dalsze klasyfikacje wypełniła tymczasem swoje obowiązki (komunikat prasowy Komisji IP/06/907 z dnia 3 lipca 2006 r.).
(
25
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego S. Albera z dnia 27 czerwca 2002 r. w ww. w przypisie 4 sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 25.
(
26
)	Konwencja z dnia 2 lutego 1971 r., UNTS, tom 996, str. 245.
(
27
)	Zobacz wyroki: z dnia 17 stycznia 1991 r. w sprawie C-157/89 Komisja przeciwko Włochom dotyczący okresów polowań, Rec. str. I-57, pkt 15 i z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C-60/05 WWF Italia i in., Zb.Orz. str. I-5083, pkt 27.
(
28
)	Wyżej wymieniony w przypisie 15 wyrok w sprawie Bagna Santoña, pkt 11.
(
29
)	Wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C-209/04 Komisja przeciwko Austrii, zwany wyrokiem w sprawie „Lauteracher Ried”, Zb.Orz. str. I-2755, pkt 44.
(
30
)	Punkt 38 odpowiedzi na skargę.
(
31
)	Punkt 183 skargi, w tym względzie niżej pkt 94 i nast.
(
32
)	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 68–70) i ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 18.
(
33
)	Zobacz ww. w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 66 i ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 18 odnośnie do IBA 89 oraz opinia rzecznika generalnego P. Légera w ww. w przypisie 5 sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 42.
(
34
)	Jedynie w przypadku wspólnoty autonomicznej Katalonii widoczne są założenia uzasadnionej naukowo argumentacji, w tym względzie niżej pkt 106, 126 i nast.
(
35
)	Wyżej wymieniony w przypisie 3.
(
36
)	M.F. Heath, M.I. Evans, Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series nr 8, tom II, Cambridge 2000, str. 515 i nast.
(
37
)	Zobacz zestawienie na str. 14 IBA 98.
(
38
)	Wyrok z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie C-79/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-11619, pkt 19.
(
39
)	Zobacz poniżej pkt 70 i nast.
(
40
)	IBA 2000, ww. w przypisie 36.
(
41
)	Według barometru Natura Komisji z czerwca 2006 r. (ww. w przypisie 12) stanowi to 23% powierzchni Słowenii oraz 25,2% powierzchni Słowacji.
(
42
)	Wprawdzie regulacja finansowa zawarta w art. 8 dyrektywy siedliskowej nie obejmuje OSO zgodnie z dyrektywą ptasią, jednakże szósty program działań w zakresie ochrony środowiska określa „ustanowienie sieci Natura 2000 i wprowadzenie w życie niezbędnych instrumentów technicznych i finansowych oraz środków wymaganych do jej pełnego wykonania i do ochrony, poza obszarami Natura 2000, gatunków chronionych na mocy dyrektyw o siedliskach i ptakach” jako naczelne działanie [art. 6 ust. 2 lit. a) tiret siódme decyzji 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz.U. L 242, str. 1)].
(
43
)	IBA 98, str. 363 i nast.
(
44
)	IBA 98, str. 39.
(
45
)	IBA 98, str. 43, przykład 5.
(
46
)	IBA 98, str. 364 i nast.
(
47
)	Kryteria będące podstawą IBA 89 zostały opisane w IBA 2000, tom 2, str. 776 i nast., oraz porównane z kryteriami zastosowanymi w odniesieniu do nowych wykazów, zob. także IBA 98, str. 368.
(
48
)	Niniejsze kryterium odpowiada kryterium nr 5 w IBA 89.
(
49
)	Niniejsze kryterium odpowiada kryterium nr 1 w IBA 89.
(
50
)	Niniejsze kryterium nie ma swojego odpowiednika w IBA 89.
(
51
)	Kryteria C.4 i C.5 rozszerzyły kryterium nr 9 IBA 89. Obejmowało ono rejony postoju więcej niż 20000 ptaków wodnych bądź więcej niż 5000 ptaków drapieżnych.
(
52
)	Kryterium C.6 nie było wyraźnie wymienione na liście kryteriów w przypadku IBA 89, lecz tylko w objaśnieniach do niego, zob. załącznik 7 do skargi w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, str. 2 i załącznik 16 do skargi w sprawie Komisja przeciwko Włochom. Później kryterium to zostało rozwinięte i zastosowane w ramach projektu biotopowego CORINE.
(
53
)	IBA 2000, str. 13.
(
54
)	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 69 i ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 18.
(
55
)	Zobacz ww. w przypisie 33 orzecznictwo.
(
56
)	IBA 2000, str. 13.
(
57
)	IBA 2000, tom 2, str. 18. Ze str. 778 wynika, że w przypadku Belgii, Grecji i Irlandii w stosunku do IBA 89 wybrano wyższą skalę i dlatego liczba regionów uległa zmniejszeniu.
(
58
)	W tym przypadku rząd hiszpański się myli: zgodnie z IBA 2000, tom 2, str. 778, również w odniesieniu do Francji zastosowano drugą skalę NUTS, która zawiera 22 regiony.
(
59
)	Zobacz ww. w przypisie 15 orzecznictwo.
(
60
)	W celu identyfikacji obszarów zaproponowanych w ramach dyrektywy siedliskowej w Niemczech stosuje się tak zwane jednostki przyrodniczo-przestrzenne jako podjednostki niemieckich części regionów biogeograficznych.
(
61
)	Wyżej wymieniony w przypisie 15 wyrok w sprawie Lappel Bank, pkt 26 i wyrok z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie C-191/05 Komisja przeciwko Portugalii (Moura, Mourão, Barrancos), Zb.Orz. str. I-6853, pkt 10.
(
62
)	Punkt 183 skargi.
(
63
)	Punkt 33 repliki.
(
64
)	Wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C-178/00 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I-303, pkt 6, zob. także moja opinia z dnia 15 grudnia 2005 r. w ww. w przypisie 17 sprawie „Polowanie z użyciem wnyków”, pkt 25.
(
65
)	Załącznik 11 do odpowiedzi na skargę.
(
66
)	Zobacz wyżej pkt 94 i nast.
(
67
)	Chodzi o IBA nr 78 „Puebla de Beleña”, IBA nr 183 „Hoces del río Mundo y del río Segura” oraz IBA nr 189 „Parameras de Embid-Molina”.
(
68
)	Zobacz wyżej pkt 94 i nast.
(
69
)	Zobacz wyżej pkt 21.
(
70
)	Wyżej wymieniony w przypisie 29 wyrok w sprawie Lauteracher Ried, pkt 48.
(
71
)	Zobacz wyżej pkt 94 i nast.
(
72
)	Zobacz wyżej pkt 94 i nast.