62013CJ0429
WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 22 października 2014 r. (
*1
)
„Odwołanie — Fundusz spójności — Zmniejszenie pomocy finansowej — Nieprawidłowości związane ze stosowaniem przepisów w dziedzinie zamówień publicznych — Przyjęcie decyzji przez Komisję Europejską — Brak dochowania wyznaczonego terminu — Konsekwencje”
W sprawie C‑429/13 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 26 lipca 2013 r.,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez A. Rubia Gonzáleza, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez B. Conte oraz A. Tokára, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez J. Rivasa Andrésa, abogado, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: S. Rodin, prezes izby, A. Borg Barthet i F. Biltgen (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 maja 2014 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Królestwo Hiszpanii wnosi w swym odwołaniu o uchylenie wydanego przez Sąd Unii Europejskiej wyroku Hiszpania/Komisja (T‑384/10, EU:T:2013:277, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd oddalił skargę tego państwa zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C (2010) 4147 z dnia 30 czerwca 2010 r. obniżającej pomoc finansową przyznaną w ramach Funduszu Spójności na następujące projekty lub grupy projektów: „Zaopatrzenie w wodę miejscowości położonych w zlewni Gwadiany: okręg Andévalo” (2000.ES.16.C.PE.133), „Asenizacja i oczyszczanie ścieków w zlewni Gwadalkiwiru: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Gwadalkiwiru” (2000.ES.16.C.PE.066) oraz „Zaopatrzenie w wodę systemów ponadgminnych w prowincjach Granada i Málaga” (2002.ES.16.C.PE.061) (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
2
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności (Dz.U. L 130, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (Dz.U. L 161, s. 57) i rozporządzeniem Rady (WE) nr 1265/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (Dz.U. L 161, s. 62) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1164/94”):
„Fundusz wnosi wkłady finansowe do projektów, które przyczyniają się do osiągnięcia celów ustanowionych w Traktacie o Unii Europejskiej w zakresie środowiska oraz transeuropejskiej sieci infrastruktury transportowej w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto (PNB), mierzony według parytetu siły nabywczej, jest mniejszy od 90% średniej wspólnotowej, dla posiadających program zmierzający do spełnienia określonych w art. [126 TFUE] warunków konwergencji ekonomicznej”.
3
Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94 przewiduje:
„Projekty finansowane przez Fundusz są zgodne z postanowieniami traktatów, przyjętymi na ich mocy dokumentami oraz z politykami Wspólnoty, w tym z tymi, które dotyczą ochrony środowiska, transportu, sieci transeuropejskich, polityki konkurencji i udzielania zamówień publicznych”.
4
Artykuł 12 rozporządzenia (WE) nr 1164/94 brzmi następująco:
„1.   Bez uszczerbku dla odpowiedzialności Komisji za realizację budżetu Wspólnoty państwa członkowskie przyjmują odpowiedzialność przede wszystkim za kontrolę finansową projektów. W tym celu podejmowane przez nie środki obejmują:
[…]
c)
zapewnienie zarządzania projektami zgodnie ze wszelkimi stosowanymi regułami Wspólnoty oraz wykorzystania powierzonych im funduszy zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami;
[…]”.
5
Rozporządzenie nr 1164/94 obowiązywało w latach 2000–2006. Zgodnie z art. 1 pkt 11 rozporządzenia nr 1264/19999 rozporządzenie nr 1164/94 powinno zostać poddane ponownej kontroli najpóźniej w dniu 31 grudnia 2006 r.
6
W myśl art. 100 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.U. L 210, s. 25), zatytułowanego „Procedura”:
„1.   Przed podjęciem decyzji o dokonaniu korekty finansowej Komisja wszczyna procedurę, informując państwo członkowskie o swych tymczasowych wnioskach i wzywając państwo członkowskie do zgłoszenia uwag w terminie dwóch miesięcy.
W przypadku gdy Komisja zaproponuje korektę finansową na podstawie ekstrapolacji lub ryczałtu, państwo członkowskie otrzymuje możliwość wykazania, poprzez analizę odnośnych dokumentów, że rzeczywisty zakres nieprawidłowości był mniejszy niż w ocenie Komisji. W porozumieniu z Komisją państwo członkowskie może ograniczyć zakres takiej analizy do stosownej części odnośnych dokumentów lub ich próbki. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków termin przeznaczony na taką analizę nie przekracza kolejnego okresu dwóch miesięcy następującego po dwumiesięcznym okresie, o którym mowa w akapicie pierwszym.
2.   Komisja uwzględnia wszelkie dowody przedstawione przez państwo członkowskie w terminach, o których mowa w ust. 1.
3.   W przypadku gdy państwo członkowskie nie akceptuje tymczasowych wniosków Komisji, państwo członkowskie jest wzywane do wzięcia udziału w przesłuchaniu przez Komisję, podczas którego obie strony, na zasadzie współpracy opartej na partnerstwie, podejmują wysiłki w celu osiągnięcia porozumienia dotyczącego poczynionych uwag i wynikających z nich wniosków.
4.   W przypadku osiągnięcia porozumienia państwo członkowskie może powtórnie wykorzystać dane fundusze wspólnotowe zgodnie z art. 98 ust. 2 akapit drugi.
5.   W przypadku braku porozumienia Komisja podejmuje decyzję w sprawie korekty finansowej w terminie sześciu miesięcy od daty przesłuchania, uwzględniając wszystkie informacje i uwagi przedłożone w trakcie trwania procedury. Jeśli przesłuchanie nie ma miejsca, sześciomiesięczny okres rozpoczyna bieg dwa miesiące po dacie zaproszenia wysłanego przez Komisję”.
7
Artykuł 108 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Wejście w życie”, w akapitach pierwszym i drugim stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Przepisy ustanowione w art. 1–16, 25–28, 32–40, 47–49, 52–54, 56, 58–62, 69–74, 103–105 oraz 108 stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wyłącznie dla programów na lata 2007–2013. Pozostałe przepisy stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r.”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
8
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 28–57 zaskarżonego wyroku i można streścić w następujący sposób.
9
W latach 2001 i 2002 Komisja przyznała pomoc w ramach Funduszu Spójności na rzecz następujących projektów lub grup projektów:
—
projektu dotyczącego zaopatrzenia w wodę miejscowości położonych w zlewni Gwadiany: okręg Andévalo (2000.ES.16.C.PE.133) (zwanego dalej „projektem Andévalo”), dla którego dopuszczalny koszt publiczny ustalono na kwotę 11419216 EUR, zaś wkład Funduszu Spójności – na kwotę 9135373 EUR;
—
grupy projektów dotyczących asenizacji i oczyszczania ścieków w zlewni Gwadalkiwiru: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Gwadalkiwiru (2000.ES.16.C.PE.066) (zwanej dalej „grupą projektów Gwadalkiwir”), dla której dopuszczalny koszt publiczny ustalono na kwotę 40430000 EUR, zaś wkład Funduszu Spójności – na kwotę 32079293 EUR;
—
grupy projektów dotyczących zaopatrzenia w wodę systemów ponadgminnych w prowincjach Granada i Málaga (2002.ES.16.C.PE.061) (zwanej dalej „grupą projektów Granada i Málaga”), dla której dopuszczalny koszt publiczny ustalono na kwotę 22406817 EUR, zaś wkład Funduszu Spójności – na kwotę 17925453 EUR.
10
Współfinansowanie przez Unię Europejską wskazanych projektów wynosiło zatem 80% całkowitego kosztu pomocy publicznej lub jej dopuszczalnej równowartości.
11
Podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie projektu Andévalo, a także grupy projektów Granada i Málaga była Dirección General de Obras Hidráulicas de la Junta de Andalucía (generalna dyrekcja ds. robót hydraulicznych wspólnoty autonomicznej Andalucía). Wykonanie grupy projektów Gwadalkiwir leżało w gestii Agencia Andaluza del Agua de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (andaluzyjskiej agencji ds. wody departamentu środowiska rządu Andalucía). Oba te podmioty powierzyły funkcję realizacji wskazanych projektów przedsiębiorstwu publicznemu Gestión de Infraestructuras de Andalucía SA (zarządzanie infrastrukturą Andalucía SA).
12
W okresie od 2004 r. do 2006 r. służby Komisji, przy wsparciu zewnętrznej spółki audytorskiej, przeprowadziły audyty dotyczące opisanych wyżej projektów lub grup projektów. Komisja przekazała władzom hiszpańskim różne sprawozdania z audytu. Sprawozdania te wskazywały na pewne nieprawidłowości w odniesieniu do wszystkich tych projektów lub grup projektów, które to nieprawidłowości polegały na naruszeniu reguł dotyczących udzielania zamówień publicznych, a mówiąc ściślej, podziale zamówień na części, a także braku ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
13
Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. Komisja poinformowała władze hiszpańskie, że stwierdzone nieprawidłowości zostały uznane za udowodnione, i zakomunikowała, że zamierza uruchomić procedurę prowadzącą do zawieszenia płatności pośrednich oraz dokonania korekt finansowych zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem nr 1164/94. Komisja zwróciła się również do władz hiszpańskich o przedstawienie uwag w terminie dwóch miesięcy.
14
Władze hiszpańskie udzieliły odpowiedzi pismami z dnia 11 i 18 maja, a także z dnia 29 października 2009 r., kwestionując zarzucane im uchybienia.
15
Pismem z dnia 7 lipca 2009 r. władze hiszpańskie zwróciły się z prośbą o odstąpienie od zawieszenia płatności.
16
W dniu 10 listopada 2009 r. Komisja zorganizowała przesłuchanie z udziałem władz hiszpańskich, mające na celu wypracowanie porozumienia w przedmiocie spornych kwestii. Podczas tego przesłuchania władze hiszpańskie zwróciły się z prośbą o przyznanie im dodatkowego terminu 15 dni na dostarczenie nowych dokumentów. Dokumenty te zostały przedłożone Komisji w dniu 2 grudnia 2009 r.
17
W dniu 30 czerwca 2010 r. Komisja przyjęła sporną decyzję.
18
We wskazanej decyzji, która została notyfikowana Królestwu Hiszpanii w dniu 1 lipca 2010 r., Komisja obniżyła kwoty przyznane tytułem pomocy finansowej z Funduszu Spójności na rzecz poszczególnych projektów do kwoty 1642572,60 EUR dla projektu Andévalo, do kwoty 3837074,52 EUR dla grupy projektów Gwadalkiwir oraz do kwoty 2295581,47 EUR dla grupy projektów Granada i Málaga.
Skarga do Sądu i zaskarżony wyrok
19
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 września 2010 r. Królestwo Hiszpanii wniosło skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
20
W uzasadnieniu tej skargi Królestwo Hiszpanii podniosło dwa główne zarzuty, dotyczące, po pierwsze, błędnego zastosowania korekt finansowych ze względu na to, że zostały one dokonane z naruszeniem dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.U. L 199, s. 54), w sytuacji gdy badane zamówienia ze względu na swą wartość nie były objęte zakresem zastosowania wskazanej dyrektywy, a po drugie, braku podziału niektórych zamówień publicznych w sposób sprzeczny z art. 6 ust. 4 tej dyrektywy. Posiłkowo państwo to podniosło również zarzut dotyczący niezapewnienia przez Komisję przejrzystości przy ustalaniu korekt finansowych oraz naruszenia zasady proporcjonalności.
21
W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił wszystkie te zarzuty, a w konsekwencji całą skargę.
Żądania stron przed Trybunałem
22
W swoim odwołaniu Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku;
—
wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez stwierdzenie nieważności spornej decyzji, oraz
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
23
Komisja wnosi do Trybunału o:
—
oddalenie odwołania oraz
—
obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
24
W uzasadnieniu odwołania Królestwo Hiszpanii podnosi jeden zarzut, dotyczący błędnej interpretacji przez Sąd pojęcia „obiektu budowlanego” w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 93/37 w związku z art. 6 ust. 4 tej dyrektywy.
25
Królestwo Hiszpanii podnosi w istocie, że Sąd naruszył prawo, orzekając, iż niektóre z badanych zamówień dotyczyły jednego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zamówienia te nie spełniały wymaganych w tym względzie i określonych w orzecznictwie Trybunału przesłanek.
26
Komisja twierdzi, że zarzut ten jest bezpodstawny, wobec czego odwołanie powinno zostać oddalone.
27
Na wstępie należy zaznaczyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd orzekł w przedmiocie wniesionej przez Królestwo Hiszpanii skargi o stwierdzenie nieważności, oddalając ją po uznaniu za bezzasadne trzech zarzutów, które państwo to podniosło na jej poparcie.
28
Czyniąc to, Sąd uznał, choć w sposób dorozumiany, to jednak nieuchronnie, że sporna decyzja jest prawidłowa pod względem formalnoprawnym.
29
Jednakże z pkt 56–89 oraz z pkt 93 wyroków Hiszpania/Komisja (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156) i Hiszpania/Komisja (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), wynika w tym względzie, że począwszy od roku 2000 Komisja jest zobowiązana do dochowania ustawowego terminu dla celów przyjęcia decyzji w przedmiocie korekty finansowej.
30
Tak wiec zgodnie z art. 100 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 Komisja podejmuje decyzję w sprawie korekty finansowej w terminie sześciu miesięcy od daty przesłuchania, a jeśli przesłuchanie nie ma miejsca – sześciomiesięczny okres rozpoczyna bieg dwa miesiące po dacie zaproszenia wysłanego przez Komisję.
31
Z art. 108 akapit drugi rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że wskazany art. 100 stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r. także w odniesieniu do programów na lata 2007–2013.
32
Tymczasem w niniejszej sprawie przesłuchanie miało miejsce w dniu 10 listopada 2009 r., zaś sporna decyzja została wydana przez Komisję dopiero w dniu 30 czerwca 2010 r.
33
Oznacza to, że Komisja nie dochowała w tym wypadku sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego w art. 100 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006.
34
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika z jednej strony, że brak poszanowania przepisów proceduralnych dotyczących przyjęcia aktu, z którym wiążą się niekorzystne skutki, taki jak okoliczność, że Komisja nie przyjęła spornej decyzji w terminie wyznaczonym przez prawodawcę Unii, stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych (zob. wyroki: Zjednoczone Królestwo/Rada, 68/86, EU:C:1988:85, pkt 48, 49; Hiszpania/Komisja, EU:C:2014:2156, pkt 103; a także Hiszpania/Komisja, EU:2014:2157, pkt 103), a z drugiej strony, że jeśli sąd Unii, badając dany akt, stwierdzi, że nie został on przyjęty w prawidłowy sposób, powinien z urzędu podnieść zarzut naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, a w konsekwencji stwierdzić nieważność aktu dotkniętego taką wadą (zob. wyroki: Komisja/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, pkt 51; Komisja/Solvay, C‑287/95 P i C‑288/95 P, EU:C:2000:189, pkt 55; Hiszpania/Komisja, EU:C:2014:2156, pkt 103; a także Hiszpania/Komisja, EU:C:2014:2157, pkt 103).
35
Na rozprawie przed Trybunałem strony miały możliwość przedstawienia uwag w przedmiocie zagadnień poruszonych w punkcie poprzednim. Co więcej, w postępowaniach, w których zapadły wyroki Hiszpania/Komisja (EU:C:2014:2156) i Hiszpania/Komisja (EU:C:2014:2157), które dotyczyły w istocie identycznych zagadnień faktycznych i prawnych, te same strony szczegółowo przedyskutowały już ową problematykę.
36
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że ze względu na fakt, iż Komisja przyjęła sporną decyzję bez zachowania ustawowego terminu przewidzianego w rozporządzeniu Rady, Sąd naruszył prawo, oddalając wniesioną przez Królestwo Hiszpanii skargę, zamiast wymierzyć sankcję za naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, którego dopuszczono się w odniesieniu do spornej decyzji.
37
Zaskarżony wyrok należy zatem uchylić.
W przedmiocie skargi w pierwszej instancji
38
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu. Trybunał może wówczas wydać ostateczne orzeczenie w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
39
W niniejszym przypadku Trybunał posiada niezbędne dane, by wydać ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji wniesionej przed Sąd przez Królestwo Hiszpanii.
40
W tym względzie wystarczy wskazać, że ze względów przedstawionych w pkt 29–36 niniejszego wyroku należy stwierdzić nieważność spornej decyzji z uwagi na naruszenie istotnych wymogów proceduralnych.
W przedmiocie kosztów
41
Artykuł 184 § 2 regulaminu postępowania stanowi, że jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
42
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Hiszpanii wygrało sprawę w ramach odwołania i skarga wniesiona do Sądu została uwzględniona, należy zgodnie z żądaniem Królestwa Hiszpanii obciążyć Komisję jej własnymi kosztami, a także kosztami Królestwa Hiszpanii, zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej Hiszpania/Komisja (T‑384/10, EU:T:2013:277) zostaje uchylony.
2)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C (2010) 4147 z dnia 30 czerwca 2010 r. obniżającej pomoc finansową przyznaną w ramach Funduszu Spójności na następujące projekty lub grupy projektów: „Zaopatrzenie w wodę miejscowości położonych w zlewni Gwadiany: okręg Andévalo” (2000.ES.16.C.PE.133), „Asenizacja i oczyszczanie ścieków w zlewni Gwadalkiwiru: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Gwadalkiwiru” (2000.ES.16.C.PE.066) oraz „Zaopatrzenie w wodę systemów ponadgminnych w prowincjach Granada i Málaga” (2002.ES.16.C.PE.061).
3)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Królestwo Hiszpanii oraz własnymi kosztami, zarówno w pierwszej instancji, jak i w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.