62004TJ0016_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑16/04,
Arcelor SA,
cu sediul în Luxemburg (Luxemburg), reprezentată inițial de W. Deselaers, B. Meyring și B. Schmitt‑Rady și ulterior de W. Deselaers și B. Meyring, avocați,
reclamantă,
împotriva
Parlamentului European,
reprezentat inițial de domnii K. Bradley și M. Moore și ulterior de domnul L. Visaggio și de doamna I. Anagnostopoulou, în calitate de agenți,
și
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat inițial de domnii B. Hoff‑Nielsen și M. Bishop, ulterior de doamnele E. Karlsson și A. Westerhof Löfflerova și apoi de doamnele A. Westerhof Löfflerova și K. Michoel, în calitate de agenți,
pârâte,
susținute de
Comisia Europeană,
reprezentată de domnul U. Wölker, în calitate de agent,
intervenientă,
având ca obiect, pe de o parte, o cerere de anulare parțială a Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78) și, pe de altă parte, o cerere de reparare a prejudiciului suferit de reclamantă ca urmare a adoptării directivei menționate,
TRIBUNALUL (Camera a treia),
compus din domnul J. Azizi (raportor), președinte, doamna E. Cremona și domnul S. Frimodt Nielsen, judecători,
grefier: doamna K. Pocheć, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 15 aprilie 2008,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
Cadrul juridic
I – Normele din Tratatul CE
1. Articolul 174 prevede în special:
„(1) Politica Comunității în domeniul mediului contribuie la urmărirea următoarelor obiective:
– conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului;
– ocrotirea sănătății persoanelor;
– utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale,
– promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să facă față problemelor regionale sau planetare de mediu.
(2) Politica Comunității în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Comunității. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul «poluatorul plătește».
[…]
(3) În elaborarea politicii sale în domeniul mediului, Comunitatea ține seama de:
– datele științifice și tehnice disponibile;
– condițiile de mediu din diferitele regiuni ale Comunității;
– avantajele și costurile care pot rezulta din acțiune sau din inacțiune;
– dezvoltarea economică și socială a Comunității în ansamblul său și de dezvoltarea echilibrată a regiunilor sale.
[…]”
2. Articolul 175 alineatul (1) CE prevede:
„(1) „Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251 [CE] și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, decide cu privire la acțiunile pe care Comunitatea urmează să le întreprindă în vederea realizării obiectivelor menționate la articolul 174 [CE].”
II – Directiva atacată
3. Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78, denumită în continuare „directiva atacată”), intrată în vigoare la 25 octombrie 2003, instituie un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității (denumit în continuare „sistemul de comercializare a cotelor”) pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, în special a dioxidului de carbon (denumit în continuare „CO 2 ”), într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic (articolul 1 din directiva atacată). Aceasta se bazează pe obligațiile care incumbă Comunității în temeiul Convenției‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și al Protocolului de la Kyoto. Acesta din urmă a fost aprobat prin Decizia 2002/358/CE din 25 aprilie 2002 privind aprobarea, în numele Comunității Europene, a Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și îndeplinirea în comun a angajamentelor care decurg din acesta (JO L 130, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 27, p. 220). Protocolul de la Kyoto a intrat în vigoare la 16 februarie 2005.
4. Comunitatea și statele sale membre s‑au angajat în procesul de reducere a emisiilor lor antropice agregate de gaze cu efect de seră, enumerate în anexa A la Protocolul de la Kyoto, cu 8 % față de nivelurile din 1990 în perioada 2008-2012 [considerentul (4) al directivei atacate]. În acest scop, au convenit să îndeplinească în comun angajamentele în domeniul reducerii emisiilor potrivit articolului 4 din Protocolul de la Kyoto în conformitate cu un așa‑zis acord „de împărțire a sarcinilor”, potrivit unui tabel al contribuțiilor fiecărui stat membru înscris în anexa II la Decizia 2002/358.
5. Protocolul de la Kyoto a conceput trei mecanisme care să permită țărilor participante atingerea obiectivelor de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră, mai exact, în primul rând, schimbul internațional de cote de emisie, în al doilea rând, punerea comună în aplicare a proiectelor de reducere și, în al treilea rând, mecanismul de dezvoltare „curată”, ultimele două mecanisme fiind denumite deopotrivă „mecanisme de flexibilitate”. În timp ce punerea comună în aplicare a proiectelor de reducere are ca obiectiv reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în țările care participă la Protocolul de la Kyoto, mecanismul de dezvoltare „curată” privește proiectele de reducere a emisiilor ce trebuie puse în aplicare în țările în curs de dezvoltare care nu au subscris la obiectivele Protocolului de la Kyoto.
6. În vederea punerii în aplicare, în cadrul Comunității, a obiectivelor de reducere prevăzute de Protocolul de la Kyoto și de Decizia 2002/358, directiva atacată prevede că, în cadrul sistemului de comercializare a cotelor, operatorii instalațiilor enumerate în anexa I trebuie să dețină pentru emisiile de gaze cu efect de seră cote alocate în conformitate cu planurile naționale de alocare (denumite în continuare „PNA”). Dacă un operator reușește să reducă emisiile, cotele excedentare pot fi vândute altor operatori. În sens invers, operatorul unei instalații cu emisii excesive poate cumpăra cotele necesare de la un operator care dispune de cote excedentare.
7. În temeiul anexei I la directiva atacată, sunt incluse în domeniul său de aplicare, printre altele, anumite instalații de ardere destinate producerii de energie și producerii și prelucrării metalelor feroase, precum „instalații[le] pentru producerea fontei sau oțelului (topire primară sau secundară) inclusiv instalații[le] pentru turnare continuă, cu o capacitate de producție mai mare de 2,5 tone pe oră.”
8. Directiva atacată prevede o primă etapă cuprinsă între anii 2005 și 2007 (denumită în continuare „prima perioadă de alocare”), care precedă prima perioadă de angajamente prevăzută de Protocolul de la Kyoto, și ulterior o a doua etapă, cuprinsă între anii 2008 și 2012 (denumită în continuare „a doua perioadă de alocare”), care corespunde primei perioade de angajamente amintite mai sus (articolul 11 din directiva atacată). În cursul primei perioade de alocare, directiva atacată nu se aplică decât unui singur gaz cu efect de seră dintre cele enumerate în anexa II, mai exact CO 2, și exclusiv emisiilor care provin din activitățile enumerate în anexa I (articolul 2 din directiva atacată), între care se numără producția și prelucrarea metalelor feroase.
9. Mai concret, sistemul de comercializare a cotelor se întemeiază, pe de o parte, pe instituirea unui permis prealabil de emisie de gaze cu efect de seră (articolele 4-8 din directiva atacată) și, pe de altă parte, pe cotele ce îi permit operatorului titular să emită o anumită cantitate de gaze cu efect de seră, cu obligația acestuia de a restitui anual numărul de cote egal cu totalul emisiilor instalației sale [articolul 12 alineatul (3) din directiva atacată].
10. Astfel, toate instalațiile menționate în anexa I la directiva atacată trebuie să dețină autorizații eliberate de autoritatea națională competentă. Potrivit articolului 4 din directiva atacată, „[s]tatele membre se asigură că, de la 1 ianuarie 2005, nicio instalație nu realizează niciuna dintre activitățile enumerate în anexa I care generează emisii specificate pentru activitatea în cauză, cu excepția cazurilor în care operatorul deține un permis eliberat de autoritatea competentă în conformitate cu articolele 5 și 6, sau dacă instalația este temporar exclusă din sistemul [de comercializare a cotelor] în temeiul articolului 27” din directiva menționată.
11. În plus, articolul 6 alineatul (2) din directiva atacată prevede:
„Permisele de emisie de gaze cu efect de seră conțin următoarele elemente:
[…]
(c) cerințele de monitorizare, cu specificarea metodelor de monitorizare și a frecvenței acesteia;
(d) cerințele de raportare și
(e) obligația de a restitui cote care corespund emisiilor totale ale instalației în fiecare an calendaristic, conform verificărilor efectuate în conformitate cu articolul 15 [din directiva atacată], în termen de patru luni de la sfârșitul anului în cauză.”
12. Condițiile și procedurile în conformitate cu care autoritățile naționale competente alocă, pe baza unui PNA, cote operatorilor de instalații sunt prevăzute la articolele 9-11 din directiva atacată.
13. Articolul 9 alineatul (1) primul paragraf din directiva atacată prevede:
„Pentru fiecare perioadă prevăzută la articolul 11 alineatele (1) și (2) [din directiva atacată], fiecare stat membru elaborează un [PNA] în care precizează cantitatea totală de cote pe care intenționează să le aloce pentru perioada respectivă și modul în care propune să fie alocate acestea. [PNA] se bazează pe criterii obiective și transparente, inclusiv pe cele enumerate în anexa III, luând în considerare observațiile publicului. Fără a aduce atingere dispozițiilor [T]ratatului [CE], Comisia elaborează până la 31 decembrie 2003 orientări privind aplicarea criteriilor enumerate în anexa III.”
14. Comisia Comunităților Europene emis o primă versiune a orientărilor sus‑menționate în cadrul Comunicării COM(2003) 830 final din 7 ianuarie 2004 privind orientările menite să sprijine statele membre în punerea în aplicare a criteriilor menționate în anexa III la directiva atacată și privind condițiile existenței forței majore. Prin Comunicarea COM(2005) 703 final din 22 decembrie 2005, Comisia a edictat o serie de orientări suplimentare privind PNA din a doua etapă de alocare (denumite în continuare „orientările suplimentare ale Comisiei”).
15. Potrivit articolului 9 alineatul (1) al doilea paragraf din directiva atacată:
„Pentru perioada prevăzută la articolul 11 alineatul (1) [din directiva atacată], [PNA] este publicat și notificat Comisiei și celorlalte state membre până la 31 martie 2004. Pentru perioadele ulterioare, [PNA] este publicat și notificat Comisiei și celorlalte state membre cu cel puțin 18 luni înainte de începutul perioadei respective.”
16. Potrivit articolului 9 alineatul (3) din directiva atacată:
„În termen de trei luni de la notificarea unui [PNA] de către un stat membru în conformitate cu alineatul (1), Comisia poate respinge [PNA] în cauză, sau orice element al acestuia, pe baza incompatibilității cu criteriile enumerate în anexa III sau a incompatibilității cu articolul 10 [din directiva atacată]. Statul membru adoptă o decizie în temeiul articolului 11 alineatul (1) sau (2) [din directiva atacată] numai în cazul în care modificările propuse sunt acceptate de Comisie. Comisia motivează orice decizie de respingere.”
17. Potrivit articolului 10 din directiva atacată, statele membre trebuie să aloce cel puțin 95 % din cote gratuit pentru prima perioadă de alocare și cel puțin 90 % pentru a doua perioadă de alocare.
18. Articolul 11 din directiva atacată prevede, cu privire la alocarea și emiterea cotelor:
„(1) Pentru perioada de trei ani care începe la 1 ianuarie 2005, fiecare stat membru decide cu privire la cantitatea totală de cote pe care le alocă pentru perioada în cauză și cu privire la alocarea cotelor în cauză operatorilor fiecărei instalații. Această decizie se adoptă cu cel puțin trei luni înainte de începerea perioadei și se bazează pe [PNA] elaborat în temeiul articolului 9 și în conformitate cu articolul 10 [din directiva atacată], luând în considerare în mod corespunzător observațiile publicului.
(2) Pentru perioada de cinci ani care începe la 1 ianuarie 2008 și pentru fiecare perioadă ulterioară de cinci ani, fiecare stat membru decide cu privire la cantitatea totală de cote pe care le alocă pentru perioada respectivă și inițiază procesul de alocare a cotelor respective operatorilor fiecărei instalații. Această decizie se adoptă cu cel puțin 12 luni înainte de începutul perioadei respective și se bazează pe [PNA] al statului membru elaborat în temeiul articolului 9 și în conformitate cu articolul 10 [din directiva atacată], luând în considerare observațiile publicului.
(3) Deciziile adoptate în temeiul alineatelor (1) sau (2) sunt în conformitate cu cerințele din tratat, în special cu articolele 87 și 88. La luarea deciziilor privind alocarea, statele membre iau în considerare nevoia de a oferi acces la cote noilor intrați.
[…]”
19. Anexa III la directiva atacată enumeră 11 criterii pentru PNA.
20. Criteriul 1 din anexa III la directiva atacată prevede:
„Cantitatea totală de cote care urmează să fie alocate pentru perioada în cauză este în conformitate cu obligațiile statului membru privind limitarea emisiilor în conformitate cu Decizia 2002/358 [...] și cu Protocolul de la Kyoto, având în vedere, pe de o parte, proporția din totalitatea emisiilor pe care aceste cote le reprezintă în comparație cu emisiile din surse care nu sunt reglementate prin prezenta directivă și, pe de altă parte, politicile naționale în domeniul energiei, și este necesar să fie în conformitate cu sistemul național privind modificările climatice. Cantitatea totală de cote care urmează să fie alocate nu este mai mare decât ceea ce este considerat necesar pentru aplicarea strictă a criteriilor prezentei anexe. Înainte de 2008, această cantitate se va conforma intenției statelor membre de realizare sau de depășire a obiectivului [acestora] în temeiul [Deciziei] 2002/358 [...] și al Protocolului de la Kyoto.”
21. Potrivit criteriului 3 din anexa III la directiva atacată:
„Cantitățile de cote care urmează să fie alocate sunt în conformitate cu potențialul de reducere a emisiilor, inclusiv cu potențialul tehnic, al activităților reglementate de prezentul sistem [de comercializare a cotelor]. Statele membre pot distribui cotele pe baza mediei emisiilor de gaze cu efect de seră în funcție de produsele aferente fiecărei activități și de progresul realizabil la nivelul fiecărei activități.”
22. În conformitate cu criteriul 6 din anexa III la directiva atacată, „[PNA] conține informații privind modul în care noii intrați vor putea începe să participe în cadrul sistemului comunitar [de comercializare a cotelor] din statul membru în cauză.”
23. Potrivit criteriului 7 din anexa III la directiva atacată, „[PNA] poate include acțiuni [de reducere a emisiilor] întreprinse într‑un stadiu incipient și conține informații privind modul în care acțiunile de acest tip sunt luate în considerare”. În continuare, același criteriu prevede că „[l]a elaborarea [PNA], statele membre pot utiliza repere derivate din documente de referință privind cele mai bune tehnologii disponibile, iar aceste repere pot include un element legat de includerea acțiunilor [de reducere a emisiilor] întreprinse într‑un stadiu incipient”.
24. Articolul 12 alineatul (1) din directiva atacată prevede posibilitatea transferării cotelor între persoane fizice sau juridice din cadrul Comunității sau unor persoane din țări terțe, cu condiția ca un acord să fi fost încheiat în acest sens între respectivele țări terțe și Comunitate în temeiul articolului 25 din directiva atacată și ca aceste cote să fi fost recunoscute reciproc de autoritatea competentă din fiecare stat membru. În temeiul articolului 12 alineatul (3) din directiva atacată, înainte de data de 1 mai a fiecărui an, operatorul fiecărei instalații trebuie să restituie autorității competente un număr de cote egal cu totalul emisiilor instalației în cauză pe parcursul anului calendaristic anterior pentru ca aceste cote să fie ulterior anulate.
25. Potrivit articolului 13 alineatul (1) din directiva atacată, cotele nu sunt valabile decât pentru emisiile din perioada pentru care au fost acordate.
26. Articolul 16 alineatul (2) din directiva atacată precizează că statele membre garantează publicarea numelor acelor operatori care încalcă cerințele privind restituirea unui număr suficient de cote în conformitate cu articolul 12 alineatul (3) din directiva atacată. În conformitate cu articolul 16 alineatele (3) și (4) din directiva atacată, orice operator care nu a restituit cote suficiente pentru a-și reglementa emisiile din anul anterior este pasibil de plata unei amenzi pentru depășirea emisiilor în valoare de 40 de euro în prima etapă de alocare și de 100 de euro în cursul perioadelor următoare, pentru fiecare tonă de CO 2
echivalent excedentar emisă și pentru care operatorul nu a restituit cote. În plus, achitarea amenzii impuse pentru emisiile excedentare nu exonerează operatorul de obligația de a restitui un număr de cote egal cu propria depășire de emisii.
27. Potrivit articolului 24 din directiva atacată, statele membre pot pune în aplicare sistemul de comercializare a cotelor pentru activitățile, instalațiile și gazele cu efect de seră suplimentare, cu condiția ca includerea unor astfel de activități, instalații și gaze cu efect de seră să fie aprobată de Comisie în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 23 alineatul (2) din directiva menționată coroborat cu prevederile Deciziei 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei (JO L 184, p. 23), având în vedere toate criteriile relevante, în special efectele asupra pieței interne, potențiala denaturare a concurenței, integritatea ecologică a sistemului de comercializare a cotelor și fiabilitatea sistemului de monitorizare și raportare planificat.
28. Articolul 27 din directiva atacată prevede că statele membre pot solicita Comisiei excluderea temporară a instalațiilor din sistemul de comercializare a cotelor, solicitare la care Comisia poate răspunde printr‑o decizie. În plus, potrivit articolului 28 din directiva atacată, statele membre pot permite, cu acordul Comisiei, operatorilor care au formulat cerere în acest sens, să formeze o asociație de instalații care desfășoară aceeași activitate. În sfârșit, în aplicarea articolului 29 din directiva atacată, statele membre pot solicita Comisiei ca, în caz de forță majoră, anumite instalații să beneficieze de cote suplimentare.
29. Articolul 30 din directiva atacată, intitulat „Revizuirea și evoluțiile ulterioare”, indică:
„[…]
(2) Pe baza experienței acumulate în aplicarea prezentei directive și a progresului înregistrat în monitorizarea emisiilor de gaze cu efect de seră și având în vedere evoluțiile din contextul internațional, Comisia elaborează un raport privind aplicarea prezentei directive în care evaluează:
(a) în ce mod și dacă este cazul ca anexa I să fie modificată pentru a include alte sectoare relevante, inter alia
sectoarele industriei chimice, aluminiului și transporturilor, alte activități și emisii de alte gaze cu efect de seră enumerate în anexa II, în vederea continuării îmbunătățirii eficienței economice a sistemului [de comercializare a cotelor];
[…]”
Situația de fapt și procedura
30. Reclamanta, Arcelor SA, a fost constituită ca urmare a unei fuziuni între ARBED, Aceralia și Usinor în anul 2001. De la data fuzionării sale cu Mittal în anul 2006, aceasta a luat numele ArcelorMittal și a devenit primul producător de oțel la nivel mondial. Cu toate acestea, la momentul formulării prezentei acțiuni, cu un volum de producție anual de 44 de milioane de tone, dintre care mai mult de 90 % era reprezentat de producția din cadrul Uniunii Europene, reclamanta asigura mai puțin de 5 % din producția mondială de oțel. Reclamanta deține 17 instalații de producție de fontă brută și de oțel în cadrul Uniunii, în Franța (Fos‑sur‑Mer, Florange și Dunkerque), în Belgia (Liège și Gent), în Spania (Gijón‑Avilés) și în Germania (Bremen și Eisenhüttenstadt).
31. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 ianuarie 2004, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
32. În cadrul cererii introductive, reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea articolului 4, a articolului 6 alineatul (2) litera (e), a articolului 9, a articolului 12 alineatul (3), a articolului 16 alineatele (2)-(4) coroborate cu articolul 2, cu anexa I și cu criteriul 1 din anexa III la directiva atacată, în măsura în care aceste dispoziții (denumite în continuare „dispozițiile în litigiu”) se aplică instalațiilor de producție a fontei brute sau a oțelului cu turnare continuă și cu o capacitate care depășește 2,5 tone pe oră;
– constatarea faptului că Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene au obligația de a repara prejudiciile suferite ca urmare a adoptării dispozițiilor în litigiu;
– obligarea Parlamentului European și a Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
33. În cuprinsul replicii, reclamanta solicită Tribunalului, în plus, cu titlu subsidiar, anularea directivei atacate în totalitate.
34. Prin înscrisuri separate înregistrate la grefa Tribunalului la 1 și la 6 aprilie 2004, Parlamentul European și, respectiv, Consiliul au ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Reclamanta a depus observații cu privire la aceste excepții la 25 iunie 2004.
35. Prin înscris depus la grefa Tribunalului la 5 mai 2004, Comisia a solicitat, potrivit articolului 115 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, să intervină în prezenta procedură în susținerea Parlamentului European și a Consiliului. Prin Ordonanța din 24 iunie 2004, președintele Camerei a treia a Tribunalului a admis această cerere de intervenție. Comisia a depus, în conformitate cu articolul 116 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, memoriul în intervenție limitat la chestiunea admisibilității la 2 septembrie 2004.
36. Parlamentul European și Consiliul, în cadrul excepțiilor de inadmisibilitate, precum și Comisia, în memoriul în intervenție cu privire la admisibilitate, solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
37. Prin Ordonanța Tribunalului din 26 septembrie 2005, excepțiile de inadmisibilitate au fost unite cu fondul și s‑a dispus soluționarea cererii privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.
38. Consiliul, în cadrul memoriului în apărare, Parlamentul European, în duplica depusă, precum și Comisia, în memoriul în intervenție cu privire la fond, solicită Tribunalului în plus, cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
39. Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a treia) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură, a invitat Parlamentul European, Consiliul și Comisia să răspundă la întrebările scrise adresate înainte de ținerea ședinței. Parlamentul European, Consiliul și Comisia au răspuns la aceste întrebări în termenele stabilite.
40. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 15 aprilie 2008.
41. În ședință, după ascultarea părților, președintele Camerei a treia a Tribunalului a dispus suspendarea procedurii, în aplicarea articolului 77 litera (a) din Regulamentul de procedură, coroborat cu articolul 54 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție, până la pronunțarea de către Curte a Hotărârii în cauza C‑127/07, în legătură cu care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței.
42. Întrucât Curtea a pronunțat la 16 decembrie 2008 Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții (C‑127/07, Rep., I‑9895), părțile au fost invitate să prezinte observații cu privire la eventualele consecințe ce trebuie deduse din hotărârea amintită în cadrul prezentei proceduri. Întrucât părțile și‑au prezentat observațiile în termenele stabilite, procedura orală a fost închisă.
43. Ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009, Tribunalul a dispus redeschiderea procedurii orale și a invitat părțile să se pronunțe cu privire la eventualele consecințe care trebuie deduse din această circumstanță deosebită și în special din perspectiva intrării în vigoare a articolului 263 al patrulea paragraf din Tratatul FUE asupra prezentei proceduri. După prezentarea observațiilor de către părți, procedura orală a fost închisă.
În drept
I – Cu privire la admisibilitatea cererii de anulare
A – Argumentele părților
1. Argumentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei
44. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, consideră că cererea de anulare parțială a directivei atacate este inadmisibilă.
45. Potrivit Parlamentului European și Consiliului, directiva atacată reprezintă o „directivă veritabilă” în sensul articolului 249 al treilea paragraf CE, mai precis un act cu aplicabilitate generală care trebuie transpus de statele membre în dreptul național și care se aplică în mod abstract unor situații determinate în mod obiectiv. Or, articolul 230 al patrulea paragraf CE nu prevede nicio acțiune directă pe care particularii să o introducă împotriva unei astfel de directive.
46. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, consideră în plus că dispozițiile în litigiu nu o privesc pe reclamantă nici în mod direct și nici individual în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE.
47. În ceea ce privește criteriul afectării directe, Parlamentul European și Consiliul arată în esență că, spre deosebire de un regulament, o „directivă veritabilă” nu poate să producă în mod direct efecte obligatorii din punct de vedere juridic asupra situației juridice a unui particular sau să impună în sarcina acestuia obligații juridice, înainte de a fi adoptate, la nivel național sau comunitar, măsuri destinate punerii sale în aplicare sau înainte ca termenul de transpunere să fi expirat. Prin urmare, o astfel de directivă nu poate, în sine, să privească direct particularul în cauză în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE. Astfel, dispozițiile în litigiu, care privesc, între altele, acordarea de permise de emisie, obligațiile în materie de monitorizare și de raportare, întocmirea unui PNA, precum și alocarea și eliberarea de cote de emisie, nu impun nicio obligație în sarcina reclamantei și nu modifică situația sa juridică atât timp cât nu au fost transpuse prin norme naționale.
48. Pe de altă parte, Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, consideră că directiva atacată lasă o foarte largă marjă de apreciere statelor membre cu privire la punerea sa în aplicare prin măsuri de transpunere naționale, în special în ceea ce privește elaborarea PNA în conformitate cu articolul 9, determinarea procentului minim de cote care urmează a fi alocate gratuit în aplicarea articolului 10, determinarea, în temeiul articolului 11, a cantității totale de cote pentru perioada de alocare în cauză și eliberarea cotelor către operatori potrivit criteriilor din anexa III.
49. Consiliul, susținut de Comisie, contestă teza potrivit căreia directiva atacată privează reclamanta de beneficiul permiselor de emisie obținute în temeiul Directivei 96/61/CE a Consiliului din 24 septembrie 1996 privind prevenirea și controlul integrat al poluării (JO L 257, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 183). Directiva 96/61 nu reprezintă decât un instrument de coordonare care definește un cadru general pentru textele legislative sectoriale și stabilește, între altele, obligațiile generale ale operatorilor și condițiile de autorizare [considerentul (9) al Directivei 96/61]. Cu toate acestea, directiva nu acordă drepturi de emisie și nu constituie nici temeiul juridic direct pentru acordarea de astfel de drepturi. În special, Directiva 96/61 însăși nu stabilește niciun plafon de emisii (articolul 18 din Directiva 96/61).
50. Parlamentul European și Consiliul concluzionează din cele expuse anterior că dispozițiile în litigiu nu o privesc direct pe reclamantă.
51. În ceea ce privește criteriul afectării individuale, Consiliul arată că directiva atacată se aplică în mod general și abstract tuturor operatorilor care exercită activitățile enumerate în anexa I la directiva menționată, precum și tuturor instalațiilor majore care emit CO 2, inclusiv instalațiilor care produc fontă sau oțel. Or, reclamanta nu a demonstrat că situația sa este diferită de cea a altor producători de fontă sau oțel. Consiliul adaugă că, în conformitate cu criteriul 6 din anexa III și cu articolul 11 alineatul (3) din directiva atacată, statele membre trebuie să faciliteze accesul la cote al noilor intrați. În plus, de la 1 mai 2004, directiva atacată a devenit aplicabilă producătorilor de fontă sau de oțel stabiliți în cele 10 state membre care au aderat la data menționată la Uniune și ale căror activități intră de asemenea în domeniul de aplicare al anexei I la directivă.
52. Parlamentul European și Consiliul consideră că nici articolul 175 alineatul (1) CE, ca temei juridic pentru acțiunile comunitare în domeniul mediului, și nici articolul 174 CE nu impun legiuitorului comunitar o obligație de a lua în considerare, atunci când adoptă măsuri de aplicabilitate generală, situația specială a anumitor operatori. O astfel de obligație nu decurge nici din vreo altă normă superioară de drept, precum principiile proporționalității și egalității tratament sau drepturile fundamentale. Potrivit Parlamentului European și Consiliului, din normele amintite nu poate fi dedus dreptul unui particular de a formula o acțiune directă în fața instanțelor comunitare, în caz contrar apărând riscul de a lipsi de substanță cerințele prevăzute la articolul 230 al patrulea paragraf CE. În orice caz, reclamanta nu a demonstrat că dispozițiile în litigiu au produs „consecințe atât de dramatice” asupra situației sale particulare, încât pot fi considerate contrare normelor superioare de drept invocate.
53. În această privință, Consiliul contestă argumentele reclamantei întemeiate pe pretinsa afectare deosebit de gravă a acesteia, în calitatea sa de cel mai mare producător de oțel din Europa, a cărei situație ar fi unică din cauza restructurării sale în curs, a marjei sale limitate de profit și a reducerilor importante de emisiilor de CO 2
deja realizate. Nu este suficient ca anumiți operatori să fie mai afectați din punct de vedere economic decât concurenții lor printr‑un act pentru ca acest act să îi privească în mod individual. Potrivit Consiliului, reclamanta este afectată ca urmare a simplei sale calități obiective de producător de fontă sau de oțel, în mod identic cu orice alt operator care se află în aceeași situație. Tot astfel, faptul că un act cu aplicabilitate generală poate avea efecte concrete distincte asupra diferitelor subiecte de drept cărora li se aplică nu este de natură să deosebească reclamanta în raport cu toți ceilalți operatori în cauză, din moment punerea în aplicare a acestui act, precum aplicarea directivei atacate, are loc în temeiul unei situații determinate în mod obiectiv.
54. În ceea ce privește afirmația reclamantei potrivit căreia directiva atacată reprezintă un obstacol în calea restructurării grupului său de societăți, în sensul că nu permite transferul transfrontalier al cotelor legate de capacitatea de producție a instalațiilor din diferite state membre, Consiliul răspunde că reclamanta nu a explicat motivele pentru care ar fi singurul operator afectat, deși menționează ea însăși exemplul restructurării în curs a societății Corus. În orice caz, eventuala posibilitate de utilizare a cotelor alocate instalațiilor închise s‑ar afla, în mare măsură, la latitudinea statelor membre. Astfel, aproape jumătate dintre statele membre au permis transferul cotelor unei instalații închise către o instalație de înlocuire, cu toate că, în multe cazuri, aceste transferuri ar fi posibile numai în cadrul aceluiași stat membru. Consiliul, susținut de Comisie, mai arată că, în exercitarea propriei puteri de apreciere, toate statele membre au decis, în temeiul articolului 11 alineatul (3), precum și al criteriului 6 din anexa III la directiva atacată, să aloce gratuit noilor intrați cote provenind din rezervă. În plus, chiar presupunând că nu este în măsură să transfere cote alocate instalațiilor care urmează să fie închise către alte instalații din cadrul grupul propriu, reclamanta ar putea totuși solicita în continuare alocarea gratuită de cote cu ocazia extinderii capacităților acestor alte instalații, deoarece conceptul „nou intrat”, astfel cum este definit la articolul 3 litera (h) din directiva atacată, ar acoperi extinderea unei instalații existente. În sfârșit, cu privire la eventuale măsuri de reducere a emisiilor adoptate într‑un stadiu incipient, Consiliul reamintește că, potrivit criteriului 7 din anexa III la directiva atacată, un PNA poate ține cont de astfel de măsuri și că, în această privință, statele membre dispun de o anumită marjă de manevră.
55. Potrivit Parlamentului European și Consiliului, reclamanta nu a demonstrat că, din perspectiva directivei atacate, s‑a aflat într‑o situație similară cu cea a reclamanților în cazurile în care au fost pronunțate Hotărârea Curții din 17 ianuarie 1985, Piraiki‑Patraiki și alții/Comisia (11/82, Rec., p. 207), Hotărârea Curții din 26 iunie 1990, Sofrimport/Comisia (C‑152/88, Rec., p. I‑2477, punctul 28), și Hotărârea Curții din 18 mai 1994, Codorníu/Consiliul (C‑309/89, Rec., p. I‑1853), precum și în cauzele în care au fost pronunțate Hotărârea Tribunalului din 14 septembrie 1995, Antillean Rice Mills și alții/Comisia (T‑480/93 și T‑483/93, Rec., p. II‑2305, punctul 67), și Hotărârea Tribunalului din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, Rec., p. II‑2335). În ceea ce privește argumentul întemeiat pe o serie de contracte pe termen lung pentru furnizarea de gaze, pe care reclamanta le‑a încheiat cu anumite centrale electrice înainte de adoptarea directivei atacate, Consiliul consideră că cele două condiții cumulative reținute în hotărârile menționate mai sus pentru a decide existența unei afectări individuale în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, și anume, pe de o parte, existența unei norme superioare de drept care să oblige instituțiile comunitare să țină cont de situația specială a reclamantului în raport cu cea a oricărei alte persoane interesate și, pe de altă parte, împrejurarea ca actul atacat să împiedice, în tot sau în parte, executarea contractelor în cauză, nu sunt îndeplinite în speță. Reclamanta precizează ea însăși că gazele ce fac obiectul acestor contracte sunt livrate atât propriilor centrale, cât și unor centrale terțe. Prin urmare, reclamanta ar putea beneficia de cotele alocate centralelor care aparțin propriului grup sau să le transfere între diferitele sale instalații de producție. Astfel, potrivit Consiliului, în conformitate cu punctul 92 din orientările Comisiei (a se vedea punctul 14 de mai sus), în cazul în care un gaz de ardere provenit dintr‑un proces de producție al unei instalații este folosit drept combustibil de către o altă instalație, revine statului membru să decidă cu privire la repartizarea cotelor între cele două instalații. Statul membru poate alege astfel să aloce cote operatorului instalației care transferă gazele de ardere, mai exact, în acest caz, către un producător de fontă sau de oțel, chiar dacă emisiile provenite de la arderea acestor gaze nu sunt generate de instalația de producție de oțel ca atare, ci de centrala electrică. În aceste condiții, reclamanta nu a demonstrat că directiva atacată o împiedică să execute contractele de furnizare a gazelor în cauză. În orice caz, simplul fapt că directiva atacată riscă, prin intermediul măsurilor de implementare la nivel național, să facă mai dificilă executarea acestor contracte nu ar permite să se considere că reclamanta este privită în mod individual.
56. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, evidențiază că reclamanta nu a demonstrat că făcea parte dintr‑o categorie închisă de operatori. Dat fiind că directiva atacată constituie o măsură de generală aplicabilitate, care privește toți operatorii care exercită activitățile definite în anexa I, reclamanta nu este avută în vedere decât în calitatea sa obiectivă de producător de fontă și de oțel, asemenea oricărui alt operator care se află în aceeași situație. Prin urmare, posibila existență, la momentul adoptării directivei atacate, a unui grup de numai 15 producători de fontă sau de oțel nu este suficientă pentru a individualiza reclamanta. În opinia Parlamentului European, chiar și împrejurarea că reclamanta aparține unui „grup închis și identificabil” la momentul adoptării directivei atacate sau este mai afectată din punct de vedere economic decât concurenții săi nu are drept consecință individualizarea sa ca destinatar.
57. Consiliul contestă că reclamanta ar putea să devină un „cumpărător net de cote” din cauza situației sale specifice. În acest sens, în primul rând, Consiliul amintește că, în cursul primei perioade de alocare, statele membre trebuie să aloce gratuit cel puțin 95 % din cotele prevăzute de PNA, spre deosebire de cel puțin 90 % în cadrul celei de a doua perioade de alocare. În al doilea rând, în temeiul articolului 12 alineatele (1) și (2) din directiva atacată, cotele sunt transferabile fără restricții atât în cadrul aceluiași grup de întreprinderi, cât și altor persoane care se găsesc fie în Comunitate, fie în țări terțe. În al treilea rând, numărul de cote alocate inițial este stabilit în mod discreționar de către fiecare stat membru, în funcție de o serie de factori și criterii (a se vedea punctul 48 și următoarele de mai sus). În cele din urmă, mecanisme de flexibilitate din cadrul Protocolului de la Kyoto (a se vedea punctul 5 de mai sus) ar oferi producătorilor de fontă sau de oțel posibilitatea de a converti creditele de emisii obținute grație unor proiecte relevante în cote utilizabile în cadrul sistemului de comercializare a cotelor. Prin urmare, reclamanta ar fi în măsură să obțină gratuit cote pentru toate emisiile sale.
58. Consiliul, susținut de Comisie, contestă, bazându‑se pe anumite studii, teza potrivit căreia producătorii de fontă sau de oțel sunt într‑o „situație unică de izolare”, deoarece industria siderurgică nu are la dispoziție nicio posibilitate tehnică să reducă suplimentar emisiile de CO 2 . În această privință, Consiliul susține în esență că există posibilități tehnice de a reduce emisiile în sectorul siderurgic atât pe termen scurt, cât și pe termen lung, iar Comunitatea oferă un sprijin financiar semnificativ pentru cercetare în acest sens că sistemul de comercializare oferă producătorilor de fontă sau de oțel stimulente economice pentru a reduce și mai mult propriile emisii de CO 2 .
59. În ceea ce privește afirmația reclamantei potrivit căreia producătorii de fontă sau de oțel nu ar fi în măsură să transfere asupra clienților proprii o eventuală creștere a costurilor de producție care rezultă din necesitatea de a achiziționa cote de emisie, Consiliul, susținut de Comisie, arată că eventuala nevoie a unui astfel de producător de a cumpăra cote va depinde de cantitatea inițială de cote care i‑a fost alocată pe bază de PNA și de eforturile sale de reducere a emisiilor. Reclamanta însăși ar face trimitere la procesul de restructurare a grupului său de societăți și de reducere a numărului de furnale din prezent până în anul 2012, ceea ce ar duce, probabil, în sine, la reducerea emisiilor. Aceasta este în special situația atunci când, în conformitate cu anunțul public făcut de reclamantă, furnalele sale vor fi înlocuite cu cuptoare cu arc electric, ale căror emisii de CO 2
pe tonă de oțel produsă sunt mai reduse. Chiar presupunând că reclamanta ar trebui să achiziționeze cote suplimentare, costurile aferente ar putea fi transferate, cel puțin în parte, asupra consumatorilor, datorită unei creșteri semnificative a prețurilor în sectorul oțelului, care se află în expansiune.
60. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, concluzionează din cele de mai sus că directiva atacată nu privește individual reclamanta și că cererea de anulare trebuie să fie, prin urmare, declarată inadmisibilă.
61. În plus, Parlamentul European, susținut de Comisie, invocă inadmisibilitatea cererii de anulare, în măsura în care dispozițiile în litigiu nu pot fi separate de restul directivei atacate fără ca prin aceasta să se riște golirea sa de substanță. Astfel, potrivit Parlamentului European, dacă, de exemplu, obligațiile privind autorizarea de emitere de gaze cu efect de seră (articolele 4 și 6) și privind PNA (articolul 9) ar fi eliminate, ar rezulta un act a cărui esență ar fi complet „inversată”.
62. În acest sens, Parlamentul European contestă afirmația reclamantei potrivit căreia sistemul de comercializare a cotelor rămâne „în esență intact” în cazul în care producătorii de fontă sau de oțel sunt excluși din domeniul său de aplicare, acest aspect neavând nicio legătură cu aspectul dacă anularea dispozițiilor în litigiu ar avea ca efect modificarea esenței părții care ar subzista din directiva atacată. În plus, potrivit Parlamentului European și Consiliului, nu poate avea câștig de cauză încercarea tardivă a reclamantei, exprimată în etapa replicii și, prin urmare, contrară cerințelor articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, de modificare a propriilor concluzii, astfel încât acțiunea ar trebui să fie interpretată în prezent „ca incluzând o cerere de anulare totală a directivei [atacate] în cazul în care o anulare parțială nu este posibilă”. Această abordare ar echivala cu extinderea, iar nu cu reducerea solicitărilor inițiale ale reclamantei, care ar urmări o anulare „parțială” directivei atacate. Or, reclamanta nu a prezentat elemente noi de drept și de fapt apărute în cursul procedurii, în sensul articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, care ar putea justifica introducerea unui nou motiv.
63. Prin urmare, Parlamentul European și Consiliul consideră că cererea de anulare trebuie declarată inadmisibilă și pentru acest motiv.
64. În cadrul observațiilor cu privire la consecințele ce trebuie deduse din intrarea în vigoare a articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, arată că respectiva circumstanță nu este în măsură să modifice această apreciere, articolul menționat nefiind aplicabil în prezenta procedură întrucât directiva atacată nu este un act normativ în sensul dispoziției respective.
2. Argumentele reclamantei
65. Reclamanta susține, cu titlu introductiv, că, în conformitate cu jurisprudența elaborată cu privire la articolul 230 al patrulea paragraf CE, simplul fapt că măsura atacată este o directivă nu este suficient pentru a declara inadmisibilă o acțiune în anulare. Prin urmare, o acțiune prin care se urmărește anularea anumitor dispoziții ale unei directive ar fi admisibilă în cazul în care aceste dispoziții privesc în mod direct și individual reclamanta.
66. În ceea ce privește criteriul afectării directe, potrivit reclamantei, chiar dacă o directivă impune, în conformitate cu articolul 249 al treilea paragraf CE, un act de transpunere din partea statelor membre pentru a produce efecte directe asupra situației juridice a operatorilor economici, această cerință nu este suficientă, în sine, pentru a conchide că reclamanta nu este privită direct în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE. Într‑un asemenea caz, directivele nu ar putea fi niciodată contestate de un astfel de operator, ceea ce ar fi incompatibil cu jurisprudența și cu dreptul la protecție judiciară efectivă. În cazul în care o măsură comunitară, inclusiv o directivă, nu lasă statelor membre nicio marjă de apreciere în ceea ce privește obligația care trebuie să fie impusă reclamantului, mai exact atunci când punerea sa în aplicare este pur automată, un astfel de reclamant este vizat în mod direct. Astfel, instituțiile nu pot priva reclamantul, prin simpla alegere a formei actului adoptat, de protecția judiciară prevăzută la articolul 230 al patrulea paragraf CE.
67. În speță, dispozițiile în litigiu nu ar lăsa statelor membre nicio marjă de apreciere în privința obligațiilor ce trebuie impuse în sarcina reclamantei.
68. În această privință, în primul rând, reclamanta afirmă că, în conformitate cu articolul 4 din directiva atacată, statele membre se asigură că, de la 1 ianuarie 2005, producătorii de fontă sau de oțel nu exploatează propriile instalații fără permis de emisie. Statele membre nu dețin nicio marjă de apreciere în această privință. Articolul 27 alineatul (1) din directiva atacată stabilește numai o posibilitate de excludere temporară a anumitor instalații din cadrul sistemului de comercializare a cotelor până la 31 decembrie 2007, cu consecința că obligația de autorizare ar intra în vigoare de la 1 ianuarie 2008 cel târziu. În mod similar, posibilitatea prevăzută la articolul 27 alineatul (2) din directiva atacată ca statele membre să acorde o excludere temporară între 2005 și 2007 nu le conferă nicio marjă de apreciere și este lipsită de interes practic din cauza condițiilor sale restrictive.
69. În al doilea rând, argumentul întemeiat pe marja largă de apreciere de care dispun statele membre pentru elaborarea PNA ar fi lipsită de pertinență, deoarece directiva atacată distinge în mod clar între permise (articolul 4) și cote (articolul 9). Obligația de a autoriza emisiile de CO 2
în sine ar produce efecte asupra situației juridice a reclamantei întrucât invalidează, în parte, permisele de exploatare și drepturile de emisie de CO 2
eliberate în temeiul Directivei 96/61 pe care le deținuse anterior pentru instalațiile sale de producție. Astfel, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din directiva atacată, aceste permise ar face obiectul unor cerințe suplimentare de monitorizare și raportare, precum și obligației de a restitui cotele necesare pentru acoperirea emisiilor de CO 2
ale instalației în cauză, pe parcursul fiecărui an calendaristic. Potrivit reclamantei, statele membre nu dețin nicio marjă de apreciere în privința impunerii de obligații în acest sens în sarcina sa.
70. În al treilea rând, în temeiul articolului 9 din directiva atacată, coroborat cu criteriul 1 din anexa III, cantitatea totală de cote alocate pentru perioada de alocare de referință ar trebui, pe de o parte, să fie compatibilă cu obligația statului membru de a limita propriile emisii în conformitate cu Decizia 2002/358 și cu Protocolul de la Kyoto și, pe de altă parte, să nu depășească cantitatea necesară pentru aplicarea strictă a criteriilor din anexa III la directiva atacată. Ar rezulta că, atunci când stabilesc cantitatea totală de cote ce trebuie alocate, statele membre trebuie să respecte, fără a deține vreo marjă de apreciere, un „plafon absolut de cote”. Această interpretare ar fi confirmată de punctul 10 din orientările suplimentare ale Comisiei cu privire la criteriul 3 din anexa III la directiva atacată (a se vedea punctul 14 de mai sus).
71. În sfârșit, în al patrulea rând, în conformitate cu articolul 12 alineatul (3) și cu articolul 16 din directiva atacată, statele membre ar trebui, fără a deține vreo marjă de apreciere în această privință, pe de o parte, să impună oricărui operator obligația de a restitui, la data de 30 aprilie a fiecărui an cel târziu, o cantitate de cote egală cu totalul emisiilor sale pe parcursul anului calendaristic anterior și, pe de altă parte, să impună operatorilor sancțiuni în cazul nerespectării acestei obligații.
72. Pe baza acestora, reclamanta conchide că dispozițiile în litigiu nu lasă statelor membre nicio marjă de apreciere cu privire la obligațiile care trebuie să fie impuse în sarcina sa, dispozițiile în cauză privind‑o în mod direct în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE.
73. Reclamanta consideră deopotrivă că dispozițiile în litigiu o privesc în mod individual. Pe de o parte, legiuitorul comunitar este obligat să țină seama de consecințele grave care decurg asupra situației specifice a reclamantei, iar pe de altă parte, reclamanta face parte dintr‑o categorie închisă, constituită dintr‑un număr restrâns de producători de fontă sau de oțel afectați de dispozițiile în cauză.
74. În primul rând, în opinia reclamantei, obligația legiuitorului comunitar de a lua în considerare consecințele actului pe care intenționează să îl adopte asupra situației anumitor persoane este de natură să le individualizeze (Hotărârea Piraiki‑Patraiki/Comisia, punctul 55 de mai sus, punctul 19, Hotărârea Sofrimport/Comisia, punctul 55 de mai sus, punctul 11, și Hotărârea Codorníu/Consiliul, punctul 55 de mai sus, punctul 20), această cerință putându-și avea originea fie într‑o dispoziție specială din Tratatul CE (Hotărârea Antillean Rice Mills și alții/Comisia, punctul 55 de mai sus, punctul 67), fie în orice altă normă superioară de drept (Hotărârea UEAPME/Consiliul, punctul 55 de mai sus, punctul 90), cum ar fi principiul proporționalității, principiul egalității de tratament și drepturile fundamentale.
75. În această privință, reclamanta susține, în esență, că pentru a respecta principiile proporționalității și egalității de tratament, precum și dreptul său de proprietate și libertatea de a desfășura o activitate economică, legiuitorul comunitar ar fi trebuit să ia în considerare efectele foarte grave ale directivei atacate asupra situației sale specifice. Astfel, întrucât a omis să includă, contrar propunerilor inițiale ale Parlamentului European și ale Comisiei, alte sectoare în anexa I la directiva atacată – în special sectoarele concurente ale metalelor neferoase și ale produselor chimice –, legiuitorul comunitar a încălcat principiile egalității de tratament și menținerea unei concurențe nedenaturate. Tot astfel, acesta a încălcat dreptul de proprietate, libertatea de stabilire și libertatea de a desfășura o activitate economică a reclamantei, precum și principiul proporționalității, neținând seama de imposibilitatea economică și tehnică a producătorilor de fontă sau de oțel de a reduce suplimentar emisiile de CO 2 . Acționând astfel, legiuitorul comunitar a impus o sarcină disproporționată în seama reclamantei, care pune în pericol existența sa, în măsura în care va deveni în mod obligatoriu un „cumpărător net de cote”, fără posibilitatea de a transfera costurile aferente asupra clienților. În plus, dispozițiile în litigiu ar fi disproporționate în măsura în care nu sunt însoțite de măsuri care să atenueze, cel puțin, consecințele lor nefaste pentru reclamantă, cum ar fi un mecanism de control al prețului cotelor sau posibilitatea transfer transfrontalier al acestora în cadrul aceluiași grup de întreprinderi. În absența unei astfel de posibilități de transfer, care ar afecta grav eforturile de restructurare ale reclamantei și competitivitatea sa, directiva atacată ar aduce de asemenea atingere dreptului de proprietate al reclamantei și libertății sale de stabilire. Reclamanta precizează că restrângerea nelegală a libertății sale de stabilire care rezultă din lipsa unei norme, în cadrul directivei atacate, care să permită transferul transfrontalier al cotelor de emisie între diferite instalații din același grup de întreprinderi, nu poate fi contracarată prin argumentul potrivit căruia o extindere a capacității de producție a unei instalații poate beneficia de pe urma regulilor de alocare pentru „noii intrați”, un astfel de avantaj aflându‑se la latitudinea statului membru gazdă în cauză.
76. În al doilea rând, reclamanta susține că face parte dintr‑o categorie închisă de întreprinderi afectate în mod deosebit de directiva atacată. În Uniunea alcătuită din 15 state membre, numai 15 întreprinderi sau grupuri de întreprinderi au exploatat instalații de producere de fontă sau de oțel, mai exact reclamanta, Corus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Luccini, SSAB, Voest Alpine, Salzgitter, Duferco Rauttaruukki, Fundia, Saint‑Gobain, DHS și Neue Maxhütte, la care s‑ar fi adăugat, începând cu 1 mai 2004, cinci producători din fontă sau de oțel din cele 10 noi state membre, și anume Ispat Polska, Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai și US Steel Košice. Cu toate acestea, extinderea Uniunii în sine nu ar putea retrage grupului menționat calitatea de grup închis, în sensul jurisprudenței, deoarece aceasta a fost prevăzută la articolul 2 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, Republicii Estonia, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Ungare, Republicii Malta, Republicii Polone, Republicii Slovenia și Republicii Slovace și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO 2003, L 236, p. 33) înainte de intrarea în vigoare a directivei atacate. În plus, apariția pe piață a noilor intrați prin desfășurarea de noi operațiuni cu ajutorul furnalelor nu ar fi o opțiune viabilă din punct de vedere economic și este, prin urmare, exclusă de facto . Astfel, după intrarea în vigoare a directivei atacate și având în vedere reducerea numărului de furnale în Uniune începând cu anul 1975, un operator nou nu s‑ar putea stabili pe piață decât prin intermediul unei achiziții.
77. Potrivit reclamantei, „situația unică de izolare” în care se regăsește acest grup de producători, care îi deosebește de orice altă persoană, rezultă ca urmare a faptului că, într‑un viitor previzibil, din motive tehnice, spre deosebire de situația altor sectoare economice implicate, cum ar fi sectorul cimentului, al energiei electrice, al hârtiei și sticlei, producătorii de fontă sau de oțel ar nu fi capabili să reducă semnificativ emisiile de CO 2, în conformitate cu obiectivele directivei atacate. Prin urmare, producătorii din acest grup nu au, în realitate, de ales între reducerea emisiilor și achiziționarea de cote suplimentare, astfel încât ar deveni în mod necesar „cumpărători neți de cote”. În procesul de producție a oțelului, emisia de CO 2
ar fi inevitabilă din cauza utilizării cărbunelui ca materie primă, iar nu sub formă de combustibil. Astfel, nu există nicio soluție de înlocuire profitabilă din punct de vedere economic pentru reducerea emisiilor de CO 2, de exemplu prin utilizarea unui alt tip de combustibil, cum ar fi gazul natural. Perfecționarea tehnologiei furnalelor în ceea ce privește eficiența energetică și‑ar fi atins limitele teoretice care implică reducerea cu două tone a emisiilor de CO 2 pe tona de oțel produsă. O reducere suplimentară a emisiilor ar fi posibilă doar prin progresul tehnic a cărui apariție presupune între 20 și 30 de ani cel puțin. În schimb, nu ar fi posibil să se reducă producția, furnalele trebuind întotdeauna, din motive tehnice, să funcționeze la un nivel apropiat de capacitatea maximă.
78. Bazându‑se pe anumite studii, reclamanta evidențiază că, în aproximativ următorii 25 de ani, operatorii furnalelor vor trebui să continue să folosească tehnologiile existente, a căror marjă de progres este foarte redusă, orice încercare de înlocuire eșuând din motive tehnice și/sau economice. Potrivit reclamantei, contrar celor susținute de Consiliu, reducerile de emisii pe care le‑a realizat până în anul 2002 nu sunt rezultatul îmbunătățirilor tehnice, ci în principal se datorează închiderii unui număr de cinci furnale, creșterii capacității altor instalații, precum și înlocuirii minereului provenind din Lorena cu minereu brazilian ca materie primă, acesta din urmă fiind caracterizat de o sporită eficiență energetică. Tot astfel, obiectivul de reducere al reclamantei pentru perioada 2008-2012 ar trebui să fie realizat în special prin închiderea de instalații însoțită de transferul producției către instalații din alte state membre.
79. Reclamanta susține în plus că sectorul oțelului este unul dintre cele patru sectoare reglementate prin anexa I la directiva atacată care se confruntă cu concurență din partea altor sectoare la care directiva nu se aplică, și anume metalele neferoase și materialele plastice. Această situație concurențială extrem de dezavantajoasă în care se regăsesc producătorii de fontă sau de oțel ar fi agravată și mai mult, în primul rând, printr‑o cerere „foarte concentrată”, în special din partea industriei auto, iar pe de altă parte, printr‑o concurență intensificată din partea sectoarelor care nu intră sub incidența directivei atacate și a producătorilor de oțel din țările terțe, cum ar fi Statele Unite ale Americii, care nu se supun obligațiilor care decurg din Protocolul de la Kyoto și reprezintă 65 % din producția mondială. Astfel, producătorii europeni de oțel nu sunt în măsură să transfere asupra clienților proprii creșterea costurilor de producție cauzată de nevoia de a achiziționa cote de CO 2, ceea ce afectează suplimentar rentabilitatea lor deja scăzută. În această privință, situația concurențială a celorlalte sectoare incluse în anexa I la directiva atacată ar fi diferite. De exemplu, având în vedere estimările privind o creștere substanțială a prețurilor energiei electrice, furnizorii de energie ar fi în măsură să transfere asupra clienților proprii orice eventuală creștere a costurilor de producție, putându‑și îmbunătăți în mod semnificativ rentabilitatea.
80. Reclamanta precizează că, în schimb, chiar și recenta creștere a prețului oțelului nu va putea transfera asupra clienților săi sporirea costurilor de producție care rezultă din necesitatea de a achiziționa cote de emisie. Această creștere de preț ar fi doar rezultatul costurilor în creștere ale materiilor prime și ale transportului la nivel mondial. Or, la scară globală, producătorii europeni de fontă sau de oțel s‑ar confrunta cu o concurență puternică din partea producătorilor din țările terțe care, precum în cazul Statelor Unite ale Americii, Statelor Federale ale Australiei și Republicii Turcia, nu au ratificat Protocolul de la Kyoto sau, precum Republica India, Republica Populară Chineză și Republica Federativă a Braziliei, au ratificat Protocolul de la Kyoto, dar nu sunt obligate, într‑o primă etapă, să își reducă emisiile de CO 2
(anexa B la Protocolul de la Kyoto) ori au numai obligația, în temeiul Protocolului de la Kyoto, de a menține nivelul lor curent de emisii, cum este cazul Federației Ruse și al Ucrainei. Prin urmare, producătorii europeni de fontă sau de oțel ar fi singurii care suportă costurile suplimentare de producție cauzate de punerea în aplicare a Protocolului de la Kyoto, fiind totodată expuși unei presiuni concurențiale din ce în ce mai puternice prin importul de oțel din țările terțe, a cărui importanță depinde de nivelul prețurilor pe piața europeană. Reclamanta adaugă că, având în vedere costul curent de 26 de euro al tonei de cote de CO 2
emis, producerea unei tone de oțel, care conduce la emiterea de aproximativ două tone de CO 2, presupune un cost suplimentar de 52 de euro, în timp ce prețul de transport la nivel mondial al unei tone de oțel nu depășește în mod normal 20 de euro. Reclamanta adaugă că, spre deosebire de producătorii de fontă sau de oțel, se presupune că furnizorii de energie, inclusiv cei stabiliți în Germania și în Regatul Unit, includ în prețul electricității valoarea cotelor de emisie obținute în mod gratuit, pentru a obține astfel profituri excepționale.
81. Reclamanta concluzionează din cele de mai sus că producătorii de fontă sau de oțel stabiliți în cadrul Uniunii se găsesc într‑o „situație unică de izolare”, care îi deosebește de orice altă persoană. Această situație este agravată de faptul că directiva atacată nu prevede nici vreun plafon și nici un mecanism de control al prețului cotelor de emisie. Potrivit unor studii recente, producătorii de fontă sau de oțel s‑ar vedea astfel confruntați cu un preț al cotei care permite emiterea unei tone de CO 2
situat între 20 și 60 de euro ori chiar mai mult, în timp ce chiar și un preț de 20 de euro ar elimina profitul brut din sectorul oțelului.
82. În al treilea rând, reclamanta consideră că, fiind de departe cel mai mare producător de fontă și de oțel din Europa – cu o producție de 40 milioane de tone de oțel, urmată fiind de Thyssen‑Krupp (17 milioane) și de Corus (16 milioane) – este afectată într‑un mod extrem de grav prin directiva atacată. Prin utilizarea tehnologiei sale foarte avansate în materia furnalelor, reclamanta și‑a redus deja emisiile de gaze cu efect de seră, inclusiv de CO 2, într‑o proporție mult mai mare decât nivelul de 8 % prevăzut prin Protocolul de la Kyoto, mai precis 19 % în cifre absolute și 24 %, în termeni relativi (pe tonă de oțel produsă), începând din anul 1990, și nu poate, pentru motivele tehnice prezentate la punctele 77 și 78 de mai sus, să continue să reducă în mod semnificativ emisiile de CO 2.
În plus, în anul 2002, reclamanta ar fi obținut din exploatarea furnalelor sale un profit brut de 16 euro și un profit net de 4 euro pe tonă de CO 2 emis. Ar rezulta că, chiar și la cel mai mic preț, potrivit estimărilor curente, de 20 de euro pe cotă de emisie, ceea ce corespunde unui un cost suplimentar de 40 de euro pe tonă de oțel, producția ar deveni nerentabilă pentru reclamantă într‑o astfel de măsură încât nu ar mai putea să exploateze instalațiile sale din Europa.
83. În al patrulea rând, reclamanta ar fi unicul producător european de fontă și de oțel care se confruntă cu o problemă deosebită creată de directiva atacată din perspectiva restructurării în curs în cadrul grupului său de societăți prin care urmărește să își îmbunătățească competitivitatea. Această restructurare, inițiată prin fuziunea din anul 2001 (a se vedea punctul 30 de mai sus), mai exact înainte de adoptarea directivei atacate, ar privi închiderea de instalații sau reducerea unor capacități de producție mai puțin profitabile într‑un stat membru și creșterea corespunzătoare a capacităților de producție a instalațiilor mai profitabile stabilite în alte state membre. Această situație este specifică reclamantei și o deosebește de toți ceilalți producători de fontă sau de oțel ale căror instalații sunt situate într‑un stat membru. Singura excepție o reprezintă Corus, cu instalații situate în Regatul Unit și în Țările de Jos, dar care și‑a optimizat deja producția. Or, directiva atacată ar compromite în mod grav această restructurare, neimpunând statelor membre obligația de a permite transferul transfrontalier de cote de la o unitate care urmează să fie închisă către alte instalații situate în alte state membre. Astfel, guvernele belgian și german au indicat deja că, în caz de închidere, reclamanta ar urma să piardă cotele pentru instalațiile cu sediul în Valonia (Belgia) și la Bremen (Germania), astfel încât nu ar fi în măsură să transfere aceste cote către instalațiile sale cu sediul în Spania sau Franța, unde ar fi prevăzut o creștere corespunzătoare a capacităților de producție. Tot astfel, PNA german, precum și articolul 10 alineatul 1 prima teză din proiectul german de lege privind alocarea de cote în prima etapă de alocare prevăd anularea cotelor în cazul închiderii de instalații, cu excepția cazului în care operatorul pune în funcțiune o nouă instalație în Germania (și nu într‑un alt stat membru). Într‑un sens similar, PNA francez ar prevedea că un operator poate păstra cotele unei instalații închise doar în cazul în care activitatea este transferată către o altă instalație stabilită pe teritoriul francez. Reclamanta ar fi obligată să contravină obiectivului său de restructurare și de îmbunătățire a competitivității sale. Aceasta ar trebui să achiziționeze cote de emisie suplimentare pentru a acoperi capacitățile de producție destinate inițial închiderii și transferării către instalații din alte state membre, pentru a continua să exploateze instalații mai puțin rentabile cu unicul scop de a nu pierde cotele deja alocate.
84. Reclamanta adaugă că reprezintă de asemenea singurul operator din toate sectoarele care fac obiectul anexei I la directiva atacată care se confruntă cu problema transferului transfrontalier al capacităților de producție între instalații situate în diferite state membre. Această problemă nu ar afecta sectorul cimentului, al sticlei, al energiei sau al hârtiei, în cazurile cărora instalațiile sunt, spre deosebire de instalațiile producătoare de oțel, situate fie aproape de clienți, fie în zone care oferă materii prime în cantități suficiente. Prin urmare, pentru producătorii din aceste sectoare, închiderea unei instalații într‑un stat membru și transferul producției într‑un alt stat membru nu constituie o opțiune plauzibilă.
85. Cu toate acestea, din perspectiva libertății de stabilire, nu ar exista nicio justificare pentru a lăsa la latitudinea statelor membre soluționarea aspectului referitor la măsura în care sunt posibile transferurile transfrontaliere ale capacităților de producție. Acest lucru este cu atât mai adevărat, cu cât există stimulente economice și politice importante pentru statele membre în sensul de a nu permite un astfel de transfer al capacităților de producție, inclusiv al cotelor de emisie asociate acestora. Pe de o parte, din punctul de vedere al statului membru care a alocat inițial cotele, nu ar exista niciun interes în facilitarea unor astfel de transferuri, pentru a suferi pierderi pe teritoriul său atât la nivelul capacităților respective, cât și la nivelul locurilor de muncă care sunt afiliate ori al cotelor deja alocate. Pe de altă parte, statul membru de destinație al unor astfel de transferuri, mai ales când acest stat este unul de mici dimensiuni, nu ar deține neapărat un interes pentru alocarea cotelor cu în mod gratuit către noii intrați, având în vedere riscul de a depăși propriul plafon național de cote și, prin urmare, de a‑și încălca obligațiile de reducere asumate în temeiul Deciziei 2002/358 și al Protocolului de la Kyoto. După cum reiese din cuprinsul punctului 5 din anexa 4 la orientările suplimentare ale Comisiei (a se vedea punctul 14 de mai sus), aceste reticențe sunt confirmate de faptul că majoritatea statelor membre nu permit transferul transfrontalier de cote. În conformitate cu aceste orientări, Comisia însăși a atras atenția asupra acestui aspect observând că, în cursul primei perioade de alocare, statele membre au adoptat o multitudine de norme privind rezervele pentru noii intrați, închideri și transferuri, contribuind la o sporită complexitate și la o lipsă de transparență pe piața internă și ar putea duce la apariția riscului de denaturare a concurenței. Aceasta ar fi tras concluzia că este necesar să se ia în considerare stabilirea unei rezerve comunitare și armonizarea normelor administrative care se aplică noilor intrați, închiderilor și transferurilor transfrontaliere în cadrul pieței interne (anexa 7 la orientările suplimentare ale Comisiei). Reclamanta citează de asemenea un studiu potrivit căruia, în sistemul de comercializare a cotelor, având în vedere interesul statelor membre de a menține impozitele și locurile de muncă aferente instalațiilor situate pe teritoriul propriu, ar fi în prezent rezonabil fie ca acestea să retragă cotele instalațiilor închise, fie să subordoneze, cel puțin, menținerea acestor cote pentru deschiderea unei noi instalații pe teritoriul lor, pentru a evita posibilitatea ca operatorul să părăsească țara respectivă. Or, acestea ar putea duce la apariția unei concurențe reglementate ineficiente din punct de vedere economic și indezirabile din punct de vedere politic între statele membre pentru a menține și a atrage investițiile. Din aceste motive, studiul ar conduce la necesitatea unei armonizări la nivel comunitar a normelor care permit instalațiilor să mențină propriile cote, chiar și în cazul unei închideri. Prin urmare, în opinia reclamantei, efectul util al libertății de stabilire nu poate fi asigurat decât prin intervenția legiuitorului comunitar însuși.
86. În al cincilea rând, reclamanta consideră a fi deosebit de afectată de directiva atacată din cauza contractelor pe termen lung care o leagă de mult timp de o serie de centrale electrice care, în parte, nu aparțin grupului său, contracte care ar avea ca obiectiv livrarea de gaz de furnal care conține monoxid de carbon, CO 2
și azot pentru producerea de energie electrică. Reclamanta ridică problema dacă, în temeiul articolului 3 literele (b) și (e) din directiva atacată, cotele de emisie în cauză trebuie să îi fie alocate sau să fie alocate centralei electrice. Dacă aceste cote revin centralei electrice, situația reclamantei s‑ar agrava suplimentar, întrucât ar trebui, eventual, să achiziționeze cotele necesare pe piață sau, în ipoteza în care ar înceta livrările către centrala electrică, să ardă propriile gaze de furnal fără a dispune în acest sens de un număr corespunzător de cote. Acest lucru ar duce la un dezavantaj competitiv grav pentru reclamantă în raport cu concurenții săi care utilizează centrale electrice proprii.
87. În al șaselea rând, în sfârșit, reclamanta precizează că, datorită faptului că este afectată în mod deosebit de dispozițiile în litigiu, a fost asociată îndeaproape procedurii legislative, în special în cursul diferitelor întâlniri cu reprezentanți ai Comisiei, ai Parlamentului European și ai Consiliului. În acest context, inițial, un număr de obiecții formulate de reclamantă au fost luate în considerare numai pentru a fi respinse în final fără nicio justificare.
88. Având în vedere cele de mai sus, reclamanta concluzionează că a demonstrat existența unui ansamblu de elemente care o caracterizează și o deosebesc de orice altă persoană și care fac ca cererea sa de anulare să fie admisibilă în conformitate cu articolul 230 al patrulea paragraf CE.
89. În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate ridicată de Parlamentul European cu privire la cererea de anulare parțială a directivei atacate, reclamanta subliniază că nu solicită eliminarea completă a dispozițiilor în litigiu, ci numai înlăturarea aplicării acestora la instalațiile de producere a fontei sau a oțelului. Prin urmare, această cerere nu ar presupune nicio modificare a sistemului de comercializare a cotelor pentru celelalte sectoare incluse în anexa I la directiva atacată. Astfel, domeniul de aplicare al directivei atacate ar putea fie să se extindă la alte sectoare, astfel cum a fost deja propus pentru sectoarele metalelor neferoase și produselor chimice, fie să fie limitat, fără ca aceasta să aducă atingere funcționării și esenței înseși a sistemului de comercializare a cotelor. Astfel, anularea parțială solicitată ar avea ca unic rezultat eliminarea părții – distincte și clar definite – din anexa I la directiva atacată care are în vedere instalațiile de producere a fontei brute sau a oțelului.
90. Potrivit reclamantei, chiar presupunând că dispozițiile în litigiu nu pot fi disociate de directiva atacată în ansamblul său, cererea de anulare este totuși admisibilă. Astfel, în cazul în care anularea parțială s‑ar dovedi imposibilă, această cerere ar trebui interpretată ca urmărind anularea întregii directive atacate. Această apreciere decurge din necesitatea de a interpreta concluziile puse în raport cu contextul în care se încadrează și cu obiectivele urmărite de cererea care are ca scop să pună capăt încălcării drepturilor fundamentale ale reclamantei. În cazul în care Tribunalul nu adoptă abordarea prezentată la punctul 89 de mai sus, reclamanta solicită, cu titlu subsidiar, anularea directivei atacate în totalitate, care putea fi dispusă chiar și după depunerea cererii introductive.
91. Reclamanta conchide în baza tuturor celor prezentate anterior că cererea de anulare este admisibilă.
92. În cadrul observațiilor cu privire la consecințele care trebuie deduse din intrarea în vigoare a articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, reclamanta susține în esență, pe de o parte, că această dispoziție este aplicabilă în prezenta procedură și, pe de altă parte, că directiva atacată, prin conținutul său, constituie un act normativ în sensul prevederii menționate pentru motivul că dispozițiile atacate nu lasă nicio marjă de apreciere statelor membre cât privește punerea lor în aplicare, scutind astfel reclamanta de sarcina de a demonstra că este afectată individual de directiva în cauză.
B – Aprecierea Tribunalului
93. În temeiul articolului 230 al patrulea paragraf CE, orice persoană fizică sau juridică poate formula o acțiune împotriva deciziilor al căror destinatar este și împotriva deciziilor care, deși luate sub aparența unui regulament sau a unei decizii adresate unei alte persoane, o privesc în mod direct și individual.
94. Dintr‑o jurisprudență constantă reiese că simpla împrejurare că dispoziția citată din tratat nu recunoaște în mod expres admisibilitatea unei acțiuni în anulare introduse de un particular împotriva unei directive în sensul articolului 249 al treilea paragraf CE nu este suficientă pentru a declara inadmisibilă o astfel de acțiune. Astfel, instituțiile comunitare nu pot exclude protecția judiciară oferită particularilor de tratat prin simpla alegere a formei actului în cauză, chiar dacă acesta ia forma unei directive (Ordonanța Tribunalului din 10 septembrie 2002, Japan Tobacco și JT International/Parlamentul European și Consiliul, T‑223/01, Rec., p. II‑3259, punctul 28, Ordonanța Tribunalului din 30 aprilie 2003, Villiger Söhne/Consiliul, T‑154/02, Rec., p. II‑1921, punctul 39, Ordonanța Tribunalului din 6 septembrie 2004, SNF/Comisia, T‑213/02, Rec., p. II‑3047, punctul 54, și Ordonanța Tribunalului din 25 aprilie 2006, Kreuzer Medien/Parlamentul European și Consiliul, T‑310/03, Rec., p. II‑36*, punctele 40 și 41). Tot astfel, simplul fapt că dispozițiile în litigiu fac parte dintr‑un act cu aplicabilitate generală care constituie o directivă veritabilă, iar nu o decizie, în sensul articolului 249 al patrulea paragraf CE, adoptată sub aparența unei directive, nu este suficient în sine pentru a exclude posibilitatea ca aceste dispoziții să privească în mod direct și individual cazul unui particular (a se vedea în acest sens Ordonanța Japan Tobacco și JT International/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior, punctul 30, și Ordonanța din 6 mai 2003, Vannieuwenhuyze‑Morin/Parlamentul European și Consiliul, T‑321/02, Rec., p. II‑1997, punctul 21).
95. În speță, se impune a se constata că directiva atacată, atât prin forma sa, cât și prin fondul său, este un act cu aplicabilitate generală care se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și care produce efecte juridice asupra categoriilor de persoane avute în vedere în mod general și abstract, mai exact toți operatorii instalațiilor care, asemenea reclamantei, exercită una dintre activitățile prevăzute în anexa I la directiva atacată, inclusiv producerea de fontă sau de oțel.
96. Cu toate acestea, nu este exclus ca, în anumite circumstanțe, dispozițiile unui astfel de act cu aplicabilitate generală să poată privi în mod direct și individual unele dintre aceste persoane (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 16 mai 1991, Extramet Industrie/Consiliul, C‑358/89, Rec., p. I‑2501, punctul 13, Hotărârea Curții Codorníu/Consiliul, punctul 55 de mai sus, punctul 19, și Hotărârea Curții din 25 iulie 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul, C‑50/00 P, Rec., p. I‑6677, punctul 36).
97. Pe de altă parte, conform unei jurisprudențe constante, condiția potrivit căreia o persoană fizică sau juridică trebuie să fie vizată direct prin decizia care face obiectul acțiunii, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, impune ca actul respectiv să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea comunitară, fără aplicarea unor alte norme intermediare (Hotărârea Curții din 29 iunie 2004, Front national/Parlamentul European, C‑486/01 P, Rec., p. I‑6289, punctul 34, și Hotărârea Curții din 22 martie 2007, Regione Siciliana/Comisia, C‑15/06 P, Rep., p. I‑2591, punctul 31).
98. Tribunalul consideră necesar să examineze, cu titlu principal, dacă dispozițiile în litigiu o privesc în mod individual pe reclamantă. Tribunalul va examina numai în subsidiar, după caz, dacă dispozițiile respective o privesc în mod direct pe reclamantă.
99. Astfel cum a fost admis în cadrul unei jurisprudențe constante, o persoană fizică sau juridică, alta decât destinatarul unui act, nu poate pretinde că este vizată în mod individual, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, decât dacă este afectată de actul respectiv din cauza unor calități care îi sunt specifice sau din cauza unei situații de fapt care o individualizează în raport cu orice altă persoană și, pentru acest motiv, o individualizează în tr‑un mod similar celui în care ar fi individualizat destinatarul actului (Hotărârea Curții din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia, 25/62, Rec., p. 197, 223, Hotărârea Curții Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul, punctul 96 de mai sus, punctul 36, și Hotărârea Curții din 1 aprilie 2004, Comisia/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Rec., p. I‑3425, punctul 45).
100. Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se verifice dacă obligațiile care rezultă eventual din dispozițiile în litigiu pot să individualizeze reclamanta ca pe un destinatar. În această privință, trebuie amintit că reclamanta solicită anularea, în primul rând, a articolului 4 din directiva atacată prin care se impune necesitatea de a deține un permis de emisie, în al doilea rând, a articolului 6 alineatul (2) litera (e) și a articolului 12 alineatul (3), care prevăd obligația de restituire a cotelor corespunzând emisiilor totale ale instalației în cursul anului calendaristic precedent, în al treilea rând, a articolului 9, coroborat cu criteriul 1 din anexa III, privind instituirea de PNA, precum și presupusa obligație a statelor membre de a aloca operatorilor instalațiilor o cantitate maximă de cote de emisie și, în al patrulea rând, a articolului 16 alineatele (2)-(4), privind sancțiunile pentru nerespectarea obligației de restituire, în măsura în care toate aceste prevederi sunt aplicabile, în temeiul articolului 2 din directiva atacată, coroborat cu anexa I, producătorilor de fontă sau de oțel.
101. În susținerea afirmației sale că este vizată în mod individual de dispozițiile în litigiu, în primul rând, reclamanta susține, în esență, că legiuitorul comunitar era ținut ca, în temeiul mai multor norme superioare de drept, inclusiv a drepturilor fundamentale ale reclamantei, să țină seama de situația specială a producătorilor de fontă sau de oțel stabiliți pe piață internă și îndeosebi de situația specială a reclamantei (Hotărârea Piraiki‑Patraiki și alții/Comisia, punctul 55 de mai sus, punctul 19, Hotărârea Sofrimport/Comisia, punctul 55 de mai sus, punctul 11, și Hotărârea UEAPME/Consiliul, punctul 55 de mai sus, punctul 90).
102. În această privință, trebuie remarcat faptul că nu există nicio dispoziție expresă și specifică, fie de rang superior, fie de drept derivat, care să oblige legiuitorul comunitar ca, în cursul procesului de adoptare a directivei atacate, să ia în considerare în mod special situația producătorilor de fontă sau de oțel sau chiar situația reclamantei în raport cu cea a operatorilor din alte sectoare industriale prevăzute în anexa I la directiva menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 17 ianuarie 2002, Rica Foods/Comisia, T‑47/00, Rec., p. II‑113, punctele 41 și 42; a se vedea de asemenea Ordonanța Tribunalului din 6 mai 2003, DOW AgroSciences/Parlamentul European și Consiliul, T‑45/02, Rec., p. II‑1973, punctul 47, Ordonanța Tribunalului din 25 mai 2004, Schmoldt și alții/Comisia, T‑264/03, Rec., p. II‑1515, punctul 117, și Ordonanța Tribunalului din 16 februarie 2005, Fost Plus/Comisia T‑142/03, Rec., p. II‑589, punctele 61-65). Astfel, în special articolul 174 CE și articolul 175 alineatul (1) CE, ca temeiuri juridice pentru activitatea de reglementare a Comunității în domeniul mediului, nu prevăd o astfel de obligație. Mai mult, în afară de trimiterea la drepturile fundamentale și la anumite principii generale care îi asigură protecție, reclamanta nu invocă nicio regulă superioară concretă care o vizează în mod specific ori cel puțin care să vizeze producătorii de fontă și de oțel și care ar putea crea o astfel de obligație în favoarea sa.
103. Or, deși este adevărat că, la adoptarea unui act cu aplicabilitate generală, instituțiile comunitare sunt obligate să respecte normele superioare de drept, inclusiv drepturile fundamentale, afirmația potrivit căreia un astfel de act încalcă aceste norme sau drepturi nu este suficientă, în sine, pentru a declara admisibilă acțiunea introdusă de un particular fără a risca în acest caz să se priveze de substanță cerințele prevăzute la articolul 230 al patrulea paragraf CE, atât timp cât presupusa încălcare nu este de natură să îl individualizeze ca destinatar pe un destinatar (a se vedea, în ceea ce privește dreptul de proprietate, Ordonanța Tribunalului din 28 noiembrie 2005, EEB și alții/Comisia, T‑94/04, Rec., p. II‑4919, punctele 53-55; a se vedea de asemenea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 29 iunie 2006, Nürburgring/Parlamentul European și Consiliul, T‑311/03, Rec., p. II‑46*, punctele 65 și 66). În acest context, reclamanta nu poate invoca în mod valabil Hotărârea Codorníu, punctul 55 de mai sus (punctele 20-22), în cadrul căreia admisibilitatea unei acțiuni împotriva regulamentului atacat rezulta din simplul caracter distinctiv, din perspectiva dispozițiilor contestate, al denumirii în cauză, în temeiul căreia reclamantul era de mult timp unicul titular al unui drept asupra unei mărci.
104. În orice caz, reclamanta nu a dovedit că dispozițiile în litigiu, în special obligația de a deține permis de emisii în conformitate cu articolul 4 din directiva atacată, obligația de restituire în temeiul articolului 12 alineatul (3), coroborat cu articolul 6 alineatul (2) litera (e), precum și sancțiunile prevăzute la articolul 16 alineatele (2)-(4) din directiva menționată aduceau atingere drepturilor sale fundamentale și îi aduceau un grav prejudiciu de natură să o individualizeze ca destinatar în raport cu orice alte persoane care intră sub incidența acestor dispoziții (a se vedea în acest sens Ordonanța Nürburgring/Parlamentul European și Consiliul, punctul 103 de mai sus, punctul 66). Astfel, prevederile în cauză se aplică în mod general și abstract tuturor operatorilor menționați în anexa I la directiva atacată și unor situații determinate în mod obiectiv. Dispozițiile menționate pot, prin urmare, să afecteze situația juridică a tuturor acestor operatori în același mod.
105. Prin urmare, argumentele reclamantei deduse din obligația legiuitorului comunitar de a respecta anumite principii generale de drept și drepturile fundamentale nu permit să se concluzioneze că dispozițiile în litigiu o privesc pe reclamantă în mod individual și, prin urmare, nu este necesar să se verifice dacă, din această perspectivă, dispozițiile menționate o privesc în mod direct.
106. În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia ar face parte dintr‑o categorie închisă de operatori afectați în mod deosebit de dispozițiile în litigiu, trebuie amintit că posibilitatea de a determina la momentul adoptării măsurii concrete, cu mai mare sau cu mai mică precizie, numărul sau chiar identitatea subiectelor de drept cărora li se aplică o măsură nu presupune în niciun caz că aceste subiecte trebuie considerate ca fiind vizate în mod individual de această măsură, atât timp cât este cert că această aplicare se realizează pe baza unei situații obiective de drept sau de fapt definite de actul în cauză (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 8 aprilie 2008, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia, C‑503/07 P, Rep., p. I‑2217, punctul 70 și jurisprudența citată). Pe de altă parte, nu este suficient ca anumiți operatori să fie mai afectați din punct de vedere economic decât alții de un act cu aplicabilitate generală pentru a fi individualizați în raport cu ceilalți operatori, atât timp cât aplicarea actului are loc în temeiul unei situații determinate în mod obiectiv (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 18 decembrie 1997, Sveriges Betodlares și Henrikson/Comisia, C‑409/96 P, Rec., p. I‑7531, punctul 37, Ordonanța Tribunalului Fels‑Werke și alții/Comisia, T-28/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 60 și jurisprudența citată, și Ordonanța Tribunalului din 10 mai 2004, Bundesverband der Nahrungsmittel- und Speiseresteverwertung și Kloh/Parlamentul European și Consiliul, T‑391/02, Rec., p. II‑1447, punctul 53 și jurisprudența citată).
107. Or, este clar că reclamanta este afectată de dispozițiile în litigiu în principal în calitatea sa obiectivă, pe de o parte, de operator de instalații care produc emisii de gaze cu efect de seră și, pe de altă parte, de producător de fontă și de oțel, asemenea oricărui alt operator sau producător de fontă sau de oțel a cărui activitate este prevăzută în anexa I la directiva atacată. Prin urmare, chiar dacă, la momentul intrării în vigoare a directivei atacate, reclamanta făcea parte dintr‑un grup de numai 15 producători de fontă sau de oțel activi pe piața internă, acest simplu fapt nu este suficient pentru a o individualiza astfel cum ar fi individualizat un destinatar în raport cu toți ceilalți operatori care exercită activități în sensul anexei I la directiva atacată, inclusiv producătorii de fontă sau de oțel din cadrul aceluiași grup.
108. Mai mult, chiar presupunând că producătorii de fontă sau de oțel reprezintă un grup de operatori deosebit de afectați, toți aceștia pot suferi aceleași consecințe juridice și de fapt ca și reclamanta, în temeiul unei situații determinate în mod obiectiv, și anume includerea activităților lor în anexa I la directiva atacată. Astfel, presupusa imposibilitate de ordin tehnic și economic a acestor producători, spre deosebire de operatorii din alte sectoare industriale, de a reduce suplimentar emisiile proprii de gaze cu efect de seră și de a transfera asupra clienților costurile suplimentare suportate la momentul achiziționării cotelor de emisie afectează sectorul de producție de fontă sau de oțel în ansamblul său și în mod egal. Tot astfel, ca urmare a punerii în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor, toți acești producători sunt expuși în același fel evoluțiilor pe piața de comercializare și pe piața produselor în cauză, inclusiv concurența din partea altor sectoare industriale și din partea producătorilor de fontă sau de oțel din țări terțe.
109. În acest context, este necesar să se respingă și teza potrivit căreia producătorii de fontă sau de oțel stabiliți pe piața internă reprezintă un cerc închis de operatori, ai cărui componenți nu mai pot fi schimbați. În această privință, în mod corect Parlamentul European și Consiliul fac trimitere la sporirea numărului de producători de fontă sau de oțel care intră sub incidența directivei atacate ca urmare a extinderii Uniunii începând cu anul 2004, precum și ca urmare a posibilității ca alte state europene, care dispun la rândul lor de un sector siderurgic, să adere la Uniune în viitor. În plus, reclamanta nu a demonstrat că, la data intrării în vigoare a directivei atacate, respectivii producători de fontă sau de oțel prezentau caracteristici specifice de natură să îi deosebească de orice alt producător sau nou‑intrat, de exemplu prin aceea că dețineau drepturi anterioare specifice (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM, C‑125/06 P, Rep., p. I‑1451, punctele 71-77). Astfel, chiar presupunând că acești producători dețineau drepturi de emisie acordate în temeiul Directivei 96/61 (a se vedea punctul 49 de mai sus), de aceste pretinse drepturi, care sunt departe de a fi specifice ori proprii reclamantei, ar fi beneficiat, în mod identic, toți operatorii care exercită activitățile prevăzute în anexa I la directiva menționată. În sfârșit, simplul fapt că, potrivit reclamantei, intrarea pe piața relevantă nu este posibilă decât prin intermediul achiziționării unui producător deja stabilit nu exclude posibilitatea ca identitatea acestui producător sau a noului intrat care îl achiziționează să se modifice, schimbându‑se astfel și alcătuirea grupului de producători în cauză.
110. Prin urmare, efectele juridice ale dispozițiilor în litigiu, mai exact obligațiile de deținere a permisului de emisie și de restituire a cotelor, sancțiunile în cazul nerespectării acestor obligații, precum și pretinsa plafonare a cotelor în temeiul articolului 9 din directiva atacată afectează activitatea economică și situația juridică a operatorilor menționați în anexa I la directiva atacată, inclusiv a producătorilor din sectorul fontei și oțelului, în același mod și în temeiul unei situații determinate în mod obiectiv. Aceste dispoziții nu sunt, așadar, susceptibile să caracterizeze situația de fapt și de drept în care se regăsește reclamanta în raport cu ceilalți operatori și, astfel, să o individualizeze în mod similar celui în care ar fi individualizat un destinatar, astfel încât nu este necesar să se examineze dacă dispozițiile în litigiu o privesc în mod direct.
111. În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe marea anvergură a reclamantei, pe volumul anual al producției sale și pe incapacitatea sa economică și/sau tehnologică individuală de reducere suplimentară a emisiilor proprii de CO 2, este necesar să se constate că reclamanta nu explică motivele pentru care producătorii de fontă sau de oțel nu ar fi expuși problemelor de adaptare și unor dificultăți similare în funcție de dimensiunile proprii, de volumul de producție și de eforturile lor de reducere a emisiilor. Astfel, un operator de dimensiuni mai reduse cu un nivel mai scăzut de producție de fontă sau de oțel decât cel al reclamantei va dispune în mod obligatoriu de o cantitate de cote mai redusă, astfel încât, proporțional, dificultățile economice și/sau tehnice întâmpinate în reducerea emisiilor proprii ar trebui să fie comparabile cu cele ale reclamantei. Or, conform anexei I la directiva atacată, obligațiile care rezultă din dispozițiile în litigiu se aplică, în mod uniform și general, tuturor operatorilor de instalații a căror producție depășește nivelul indicat, fără a distinge în funcție de dimensiunile acestora. Pe de altă parte, amploarea acestor obligații depinde numai de cantitatea de emisii de gaze cu efect de seră care, până la proba contrară, poate crește odată cu dimensiunea și capacitatea de producție a instalației, astfel încât toți operatorii în cauză se găsesc într‑o situație comparabilă (a se vedea în acest sens Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctul 34). Prin urmare, reclamanta nu poate invoca în mod valabil o afectare deosebită care ar putea‑o individualiza ca destinatar, astfel încât nu este necesar să se verifice dacă, din această perspectivă, este vizată în mod direct.
112. În al patrulea rând, reclamanta nu a demonstrat în mod suficient că pretinsa sa „situație unică de izolare”, în special datorită restructurării grupului său de societăți, ar putea‑o individualiza în raport cu orice alt operator. Astfel, chiar presupunând că reclamanta ar fi singurul producător de fontă sau de oțel stabilit în cadrul pieței comune care a inițiat o astfel de restructurare, lipsa altor producători din cadrul altor sectoare acoperite de anexa I la directiva atacată care suferă consecințe similare ca urmare a punerii în aplicare a directivei menționate pentru motivul că fie au efectuat, fie au renunțat la demersuri similare nu a fost demonstrată. În această privință, afirmațiile reclamantei potrivit cărora întreprinderile din alte sectoare vizate de anexa I la directiva atacată nu ar putea fi expuse acelorași dificultăți pe care le întâmpină reclamanta sunt prea vagi și prea ipotetice pentru a exclude o afectare similară a altor producători, cum ar fi cei din sectorul energetic, sector care, ca urmare a liberalizării la nivel comunitar, a făcut obiectul unei restructurări transfrontaliere importante.
113. În orice caz, reclamanta nu a dovedit că modul în care este afectată direct în temeiul acestei pretinse „situații unice de izolare” era imputabil în mod specific efectelor juridice ale dispozițiilor în litigiu în sine, astfel încât să o privească în mod direct. Potrivit propriilor afirmații ale reclamantei, această situație rezultă, în esență, în primul rând, din pretinsa penurie a cotelor de emisie alocate gratuit de autoritățile statale care ar transforma‑o în „cumpărător net de cote”, în al doilea rând, din eventuala creștere și/sau din nivelul ridicat al prețului cotelor disponibile pe piața de comercializare și, în al treilea rând, din imposibilitatea în care s‑ar afla de a transfera, în cadrul pieței interne, cotele alocate unor instalații care ar urma să fie închise către alte instalații în cadrul cărora intenționează să realizeze o extindere a capacității de producție.
114. Tot astfel, chiar presupunând că pretinsa restructurare este o caracteristică particulară a reclamantei, trebuie să se constate că pretinsa „situație unică de izolare” ce decurge din aspectele menționate la punctul 112 de mai sus nu este imputabilă nici obligației de deținere a permisului de emisie în temeiul articolului 4 din directiva atacată, nici obligației de restituire, în temeiul articolului 12 alineatul (3), coroborat cu articolul 6 alineatul (2) litera (e), și nici sancțiunilor prevăzute la articolul 16 alineatele (2)-(4) din directivă, ci constituie, în cazul în care situația respectivă s‑ar adeveri, consecința punerii în aplicare de către statele membre a PNA‑urilor proprii și a implementării legislației relevante. Or, aceste state dispun, potrivit articolului 9 alineatul (1) și articolului 11 alineatul (1) din directiva atacată, de o largă marjă de apreciere atât în privința atribuirii contingentelor de cote către diferitele sectoare industriale, cât și în privința eliberării și retragerii cotelor de la operatorii individuali, inclusiv în caz de închidere a unei instalații (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 7 noiembrie 2007, Germania/Comisia, T‑374/04, Rep., p. II‑4431, punctele 102-106).
115. Astfel, articolul 4 din directiva atacată nu face decât să supună toți operatorii care emit gaze cu efect de seră unei obligații de a obține un permis de emisie, fără ca prin aceasta să se specifice condițiile și modalitățile de alocare ori de retragere a cotelor de emisie, astfel cum sunt acestea definite în anumite state membre, și despre care reclamanta pretinde că se află la originea dificultăților pe care le întâmpină în restructurare. Acest raționament se aplică prin analogie obligației de restituire prevăzute la articolul 12 alineatul (3) din directiva atacată, coroborat cu articolul 6 alineatul (2) litera (e) din directivă, reclamanta neexplicând motivele pentru care consideră că aceste prevederi prezintă cea mai mică legătură cu respectivele dificultăți. În aceste împrejurări, un eventual prejudiciu suferit de reclamantă ca urmare a creșterii prețului de achiziționare a cotelor și/sau o eventuală pierdere de cote, chiar substanțială și mai gravă decât în cazul altor operatori, ca urmare a închiderii uneia dintre instalații și a retragerii cotelor aferente acestei instalații de către autoritățile statale, nu poate fi imputat obligațiilor care decurg din dispozițiile amintite pentru a constitui un temei valid pentru afectarea directă în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE.
116. În sfârșit, în măsura în care reclamanta contestă deopotrivă și articolul 9 din directiva atacată, coroborat cu criteriul 1 din anexa III, pentru motivul că ar prevedea impunerea pe seama statelor membre a unui „plafon absolut al cotelor”, este suficient să se arate că, și dacă s‑ar presupune că acest argument este întemeiat, un astfel de plafon nu are ca efect afectarea directă a reclamantei, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, atât timp cât nu permite să se identifice, chiar și în mod aproximativ, numărul de cote care ar urma să fie alocat de autoritățile statale diferitelor sectoare industriale și cu atât mai puțin operatorilor individuali. Această constatare se confirmă prin faptul că, în cursul procedurii, reclamanta nu a fost capabilă să precizeze sau să anticipeze, din perspectiva directivei atacate și a Deciziei 2002/358, nici cantitatea de cote pe care statele membre ar aloca‑o gratuit instalațiilor de producție stabilite în cadrul pieței interne și nici amploarea eventualei sarcini pe care ar trebui să o suporte în cazul în care cotele s‑ar dovedi insuficiente.
117. Prin urmare, reclamanta nu a dovedit că dispozițiile în litigiu o privesc în mod direct și individual în temeiul pretinsei sale „situații unice de izolare” care rezultă în special din restructurarea transfrontalieră a grupului său de societăți.
118. În al cincilea rând, în ceea ce privește contractele pe termen lung de livrare de gaze pe care reclamanta pretinde că le‑a încheiat cu mai multe centrale electrice înainte de intrarea în vigoare a directivei atacate, nici acestea nu sunt, la rândul lor, susceptibile să o individualizeze din perspectiva dispozițiilor în litigiu. Astfel, dispozițiile amintite reglementează, în mod general și abstract, obligațiile operatorilor supuși sistemului de comercializare a cotelor, fără ca prin aceasta să se precizeze condițiile și modalitățile de acordare sau de retragere de către statele membre a cotelor de emisie (a se vedea punctele 112-116 de mai sus). Așadar, în orice caz, o eventuală afectare a executării acestor contracte de livrare de gaze nu poate fi decât rezultatul normelor naționale care guvernează alocarea cotelor, astfel încât, din acest punct de vedere, reclamanta nu mai poate invoca în mod întemeiat nici că este vizată în mod direct. Pe de altă parte, astfel cum susține Consiliul, reclamanta evidențiază ea însăși că aceste contracte de livrare de gaze privesc, cel puțin parțial, centrale electrice care aparțin propriului grup de întreprinderi. Astfel, în măsura în care este avută în vedere activitatea acestor centrale electrice, reclamanta va dispune în mod obligatoriu, în temeiul PNA‑urilor și al normelor naționale aplicabile, de cote de emisie pentru arderea gazelor respective. În sfârșit, în pofida faptului că producția de energie constituie, în principiu, o activitate acoperită de anexa I la directiva atacată, reclamanta nu a precizat nici în ce măsură contractele de livrare de gaze o asociau unor centrale terțe, nici nu a indicat dacă acestea din urmă puteau obține cote de emisie pe cont propriu sau aveau nevoie de cote în temeiul faptului că au fost incluse în această anexă și nici nu a explicat în ce condiții o eventuală insuficiență a cotelor în privința lor era de natură să afecteze executarea contractelor menționate. În aceste circumstanțe, este necesar să se concluzioneze că reclamanta nu a dovedit că dispozițiile în litigiu o privesc în mod direct și individual în temeiul pretinsei afectări a executării respectivelor contracte pe termen lung de livrare de gaze.
119. În al șaselea rând, în ceea ce privește argumentul reclamantei, foarte puțin detaliat, potrivit căruia ar fi participat la procesul decizional care a condus la adoptarea directivei atacate, este necesar a se aminti că faptul că o persoană intervine, într‑un mod sau în altul, în procesul decizional finalizat cu adoptarea unui act comunitar nu este de natură să o individualizeze cât privește actul în cauză decât în cazul în care reglementarea comunitară aplicabilă îi acordă o serie de garanții de procedură. Or, în lipsa unei dispoziții exprese în sens contrar, nici procesul de elaborare a actelor cu aplicabilitate generală și nici actele înseși nu impun, în temeiul principiilor generale de drept comunitar, precum dreptul de a fi ascultat, participarea persoanelor afectate, interesele acestora considerându‑se a fi reprezentate de organismele politice în sarcina cărora intră adoptarea actelor respective. Pe cale de consecință, în lipsa unor drepturi procedurale garantate în mod expres, ar fi contrar literei și spiritului articolului 230 CE să se permită oricărui particular, exclusiv pentru motivul că a participat la pregătirea adoptării unui act de natură administrativă, să formuleze ulterior o acțiune împotriva acestui act (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 14 decembrie 2005, Arizona Chemical și alții/Comisia, T‑369/03, Rec., p. II‑5839, punctele 72 și 73 și jurisprudența citată).
120. În speță, trebuie să se constate că, pe de o parte, procedura de elaborare și de adoptare a directivei atacate, în temeiul articolului 175 alineatul (1) CE și a articolului 251 CE, reprezenta un proces decizional care presupune participarea concomitentă a Consiliului și a Parlamentului European în calitate de legiuitor comunitar, finalizându‑se cu adoptarea unei măsuri cu aplicabilitate generală, fără ca vreo intervenție din partea operatorilor să fie prevăzută în acest context, și că, pe de altă parte, reclamanta nici nu a invocat și nici nu a demonstrat că dispunea de drepturi procedurale de natură să întemeieze dreptul său de a acționa în sensul jurisprudenței amintite la punctul 119 de mai sus.
121. Așadar, pretinsa participare a reclamantei la procesul decizional care a condus la adoptarea directivei atacate nu este susceptibil să o individualizeze în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, fără a fi necesar să se verifice dacă este afectată în mod direct din acest punct de vedere.
122. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că dispozițiile în litigiu nu o privesc pe reclamantă nici individual și nici direct, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, iar cererea sa de anulare trebuie să fie declarată inadmisibilă, fără a fi necesar să se verifice dacă dispozițiile în litigiu sunt sau nu sunt disociabile de ansamblul directivei atacate.
123. În plus, această soluție nu este pusă sub semnul întrebării de articolul 263 al patrulea paragraf TFUE. Astfel, după cum a fost amintit la punctul 114 de mai sus, statele membre dispun de o largă marjă de apreciere în ceea ce privește punerea în aplicare a directivei atacate. Prin urmare, contrar celor afirmate de reclamantă, această directivă nu poate, în niciun caz, să fie considerată drept un act normativ care nu presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
II – Cu privire la admisibilitatea cererii de despăgubiri
A – Argumentele părților
124. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, afirmă că și cererea de despăgubiri este inadmisibilă.
125. Cererea formulată de reclamantă nu respectă cerințele de la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură pentru că, în primul rând, pretinsul prejudiciu nu este nici iminent, nici sigur și nici suficient de caracterizat și, în al doilea rând, nu există nicio legătură directă de cauzalitate între prejudiciu și directiva atacată. Parlamentul European adaugă faptul că reclamanta nu a îndeplinit obligația de a dovedi că decizia legiuitorului comunitar aduce atingere în mod grav și vădit normelor superioare de drept invocate, cum ar fi principiul egalității de tratament. Astfel, reclamanta nu a demonstrat că sectoarele chimic și al aluminiului ocupă același segment de piață ca și sectorul fontei și oțelului și că aceste sectoare produc emisii directe de CO 2
atât de importante, încât ar fi trebuit să fie incluse încă de la început în directiva atacată.
126. În ceea ce privește prejudiciul, Consiliul susține că directiva atacată, deși era deja în vigoare, nu producea încă, la data depunerii cererii introductive, niciun efect direct asupra activității economice a reclamantei și că posibilele efecte viitoare nu puteau fi considerate iminente. În plus, reclamanta nu a demonstrat existența unui prejudiciu cert, ceea ce ar fi fost imposibil în acea etapă din mai multe motive. În acest sens, Parlamentul European și Consiliul susțin, între altele, că pretinsa situație de „cumpărător net de cote” a reclamantei este pur ipotetică și nu reprezintă o consecință directă, necesară și sigură a directivei atacate.
127. Potrivit Consiliului, a ști dacă reclamanta va deveni un „cumpărător net de cote” depinde de o serie de factori necunoscuți, care nu s‑au adeverit în speță, cum ar fi cantitatea totală de cote alocate inițial de autoritățile naționale în conformitate cu PNA și costurile de reducere a emisiilor în raport cu prețul cotelor de pe piața de comercializare. Cantitatea totală de cote alocate ar depinde, la rândul său, de mai mulți factori, cum ar fi obiectivul de reducere stabilit de statul membru, eventuala sa intenție de a achiziționa pe piața mondială unități de emisie prevăzute în Protocolul de la Kyoto, precum și decizia sa cu privire la modul de distribuire a reducerii necesare a emisiilor între diferite sectoare industriale. Consiliul consideră în plus că, în cazul în care cotele se vor dovedi insuficiente, impactul directivei atacate va depinde, având în vedere costul investiției respective, de alegerea efectuată de operator între, pe de o parte, achiziționarea de cote suplimentare pentru a‑și acoperi emisiile de CO 2
și, pe de altă parte, luarea de măsuri de reducere a emisiilor.
128. Absența prejudiciului cert este confirmată de faptul că directiva atacată prevede în mod expres, la criteriile 3 și 7 din anexa III, că întreaga cantitate de cote trebuie să concorde cu potențialul, inclusiv tehnologic, al activităților operatorilor și că PNA poate ține seama de măsurile luate într‑un stadiu incipient, cum ar fi reducerea emisiilor de CO 2
pe care reclamanta pretinde că a efectuat‑o începând cu anul 1990. În plus, Consiliul reamintește că reclamanta poate efectua transferul transfrontalier al cotelor neutilizate între instalațiile din cadrul grupului său de societăți, această posibilitate constituind baza sistemului de comercializare a cotelor.
129. Parlamentul European și Consiliul, susținute de Comisie, evidențiază că reclamanta nu a reușit să demonstreze faptul că va suporta costuri suplimentare legate de punerea în aplicare a directivei atacate, cum ar fi costuri cu personalul responsabil de monitorizarea emisiilor de CO 2
și de elaborare a rapoartelor, atât timp cât aceste obligații existau deja în temeiul Directivei 96/61. Consiliul susține că afirmațiile reclamantei cu privire la costurile legate de angajarea de personal suplimentar și la pierderea câștigurilor viitoare sunt prea vagi și imprecise pentru a constitui dovada unui prejudiciu viitor. Tot astfel, eventuale pierderi de cote de piață sau de câștiguri nu sunt certe și depind de factori necunoscuți și independenți de directiva atacată, cum ar fi evoluția prețului fontei, precum și al oțelului și al produselor concurente.
130. Potrivit Parlamentului European și Consiliului, susținute de Comisie, reclamanta nu a demonstrat existența unei legături de cauzalitate între directiva atacată și pretinsul prejudiciu viitor pe care l‑ar suferi. Având în vedere marja de apreciere rezervată statelor membre, directiva atacată, ca atare, nu ar putea provoca în mod direct nicio daună reclamantei, întrucât prejudiciul nu poate rezulta decât din normele naționale de transpunere și, în special, din modul de alocare a cotelor de emisie.
131. Reclamanta consideră că cererea sa de despăgubiri este conformă cu cerințele de la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură și că este, așadar, admisibilă.
B – Aprecierea Tribunalului
132. Trebuie amintit că, în temeiul articolului 21 primul paragraf, coroborat cu articolul 53 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție, și al articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, rezultă că orice cerere introductivă trebuie să cuprindă obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor. Această mențiune trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Tribunalului să se pronunțe asupra acțiunii, dacă este cazul, fără să se bazeze pe alte informații. În vederea garantării securității juridice și a bunei administrări a justiției, este necesar, pentru ca o acțiune să fie admisibilă, ca elementele esențiale de fapt și de drept pe care aceasta se întemeiază să rezulte, cel puțin în mod sumar, dar coerent și comprehensibil, din chiar textul cererii introductive. În special, pentru a îndeplini aceste cerințe, o cerere de reparare a prejudiciilor care se pretinde a fi fost cauzate de o instituție comunitară trebuie să cuprindă elementele care să permită identificarea conduitei de care este acuzată instituția, a motivelor pentru care reclamantul consideră că există un raport de cauzalitate între această conduită și prejudiciul pe care pretinde că l‑a suferit, precum și a caracterului și a întinderii prejudiciului (Hotărârea Tribunalului din 3 februarie 2005, Chiquita Brands și alții/Comisia, T‑19/01, Rec., p. II‑315, punctele 64 și 65, Hotărârea Tribunalului din 10 mai 2006, Galileo International Technology și alții/Comisia, T‑279/03, Rec., p. II‑1291, punctele 36 și 37, Hotărârea Tribunalului din 13 decembrie 2006, Abad Pérez și alții/Consiliul și Comisia, T‑304/01, Rec., p. II‑4857, punctul 44, și Hotărârea Tribunalului É. R. și alții/Consiliul și Comisia, T‑138/03, Rec., p. II‑4923, punctul 34, Ordonanța Tribunalului din 27 mai 2004, Andolfi/Comisia, T‑379/02, nepublicată în Recueil, punctele 41 și 42).
133. Tribunalul consideră că cererea introductivă îndeplinește aceste cerințe de formă și trebuie să fie respinse argumentele Parlamentului European și ale Consiliului în această privință, argumente dintre care majoritatea privesc aprecierea temeiniciei, iar nu admisibilitatea cererii de despăgubiri. Astfel, în cererea introductivă, reclamanta a furnizat elemente suficiente pentru a identifica conduita pe care o reproșează legiuitorului comunitar, motivele pentru care consideră că există o legătură de cauzalitate între această conduită și prejudiciul pe care pretinde că l‑a suferit, precum și natura și eventuala întindere a prejudiciului, aceste elemente permițând, de altfel, Parlamentului European și Consiliului să se apere în mod eficient în acest sens, prezentând argumente care, în realitate, urmăresc să demonstreze că cererea de despăgubiri este nefondată.
134. În ceea ce privește conduita pretins nelegală a Parlamentului European și a Consiliului, trebuie să se constate că reclamanta a formulat, în conformitate cu cerințele recunoscute de jurisprudență (Hotărârea Curții din 4 iulie 2000, Bergaderm și Goupil/Comisia, C‑352/98, Rec., p. I‑5291, punctul 39 și următoarele, și Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/CEVA și Pfizer, C‑198/03 P, Rec., p. I‑6357, punctul 61 și următoarele), argumentele detaliate urmărind să demonstreze o încălcare suficient de gravă a mai multe norme – chiar și norme superioare de drept – având ca obiect conferirea de drepturi particularilor, cum ar fi principiul egalității de tratament și libertatea de stabilire.
135. În ceea ce privește prejudiciul, trebuie amintit în primul rând că, având în vedere circumstanțele de la momentul depunerii cererii introductive, acesta trebuia să aibă în mod obligatoriu caracter viitor întrucât directiva atacată se afla încă în curs de transpunere în ordinile juridice naționale și că statele membre abia începuseră să pregătească PNA proprii și legislațiile interne privind prima etapă de alocare. În plus, având în vedere marja de apreciere a statelor membre cu privire la punerea în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor pe teritoriile lor, în conformitate cu PNA proprii (a se vedea punctul 116 de mai sus), reclamanta nu a putut specifica întinderea exactă a acestui prejudiciu viitor la data introducerii acțiunii. Or, în astfel de situații specifice, la care reclamanta a făcut trimitere, nu este absolut indispensabil să se precizeze în cererea introductivă, ca o condiție de admisibilitate, întinderea exactă a prejudiciului și cu atât mai puțin să se cuantifice valoarea despăgubirilor solicitate, acest lucru putând avea loc, în orice caz, până la formularea replicii, cu condiția ca reclamantul să invoce astfel de împrejurări și să indice elementele care permit să se aprecieze natura și întinderea prejudiciului, pârâtul fiind, prin urmare, în măsură să se apere (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului Andolfi/Comisia, punctul 132 de mai sus, punctele 48 și 49 și jurisprudența citată, și Ordonanța Tribunalului din 22 iulie 2005, Polyelectrolyte Producers Group/Consiliul și Comisia, T‑376/04, Rec., p. II‑3007, punctul 55).
136. Trebuie remarcat, în continuare, că reclamanta a prezentat suficiente elemente care caracterizează prejudiciul său viitor, inclusiv natura, întinderea și diversele sale componente, pentru a satisface cerințele de la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură. Astfel, în cererea introductivă, în primul rând, reclamanta a făcut referire la daunele cauzate de costurile suplimentare legate de angajarea de personal care să îndeplinească activitățile de monitorizare și de raportare în conformitate cu articolele 14 și 15 din directiva atacată. În plus, în observațiile sale cu privire la excepțiile de inadmisibilitate, reclamanta a prezentat o estimare concretă cuantificată a acestor costuri suplimentare. În al doilea rând, reclamanta a invocat un prejudiciu atât material, cât și moral care rezultă din pierderea de cote de piață și din atingerea adusă reputației sale în materie de mediu cauzate prin neincluderea sectoarelor concurente ale metalelor neferoase și produselor chimice în domeniul de aplicare al directivei atacate. În al treilea rând, reclamanta a invocat, bazându‑se pe o serie de estimări cuantificate (a se vedea punctele 80 și 81 de mai sus), apariția unui prejudiciu ca urmare a poziției sale de „cumpărător net de cote” și a creșterii probabile a costurilor acestor cote, care ar fi de natură să distrugă marja sa de profit brut. În al patrulea rând, reclamanta a solicitat despăgubiri pentru pierderea de profit care rezultă din incapacitatea sa de a‑și pune în aplicare strategia de restructurare transfrontalieră. Rezultă că cerințele minime privind determinarea prejudiciului sunt îndeplinite în speță.
137. În sfârșit, în privința legăturii de cauzalitate dintre conduita nelegală și prejudiciu, reclamanta a arătat cu suficientă acuratețe, în conformitate cu logica raționamentului său, că statul membru nu dispune de nicio marjă de apreciere în privința transpunerii în legislația națională a dispozițiilor în litigiu și a obligațiilor rezultate din acestea pentru operatori și că, astfel, orice prejudiciu eventual pe care l‑ar suferi ar putea fi pus pe seama conduitei pretins nelegale a legiuitorului comunitar. În această privință, nu pot fi acceptate argumentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei potrivit cărora reclamanta ar fi trebuit să „indice” sau „dovedească” o astfel de legătură de cauzalitate pentru ca cererea să fie admisibilă, o astfel de apreciere ținând de examinarea fondului cererii, iar nu a admisibilității sale.
138. În lumina celor ce precedă, trebuie respinse excepțiile de inadmisibilitate invocate de Parlamentul European și de Consiliu, în măsura în care privesc cererea de despăgubiri.
III – Cu privire la temeinicia cererii de despăgubiri
A – Cu privire la condițiile de angajare a răspunderii extracontractuale a Comunității
139. Dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că angajarea răspunderii extracontractuale a Comunității pentru conduita nelegală al organelor sale, în sensul articolului 288 al doilea paragraf CE, este subordonată îndeplinirii unui ansamblu de condiții, și anume nelegalitatea conduitei reproșate instituțiilor, realitatea prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între conduita pretinsă și prejudiciul invocat (a se vedea Hotărârea Curții din 9 noiembrie 2006, Agraz și alții/Comisia, C‑243/05 P, Rec., p. I‑10833, punctul 26 și jurisprudența citată, Hotărârea Tribunalului din 16 noiembrie 2006, Masdar (UK)/Comisia, T‑333/03, Rec., p. II‑4377, punctul 59, și Hotărârea Tribunalului Abad Pérez și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 97, precum și Hotărârea Tribunalului É. R. și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 99, și Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia, T‑259/03, Rep., p. II‑99*, punctul 37).
140. Dat fiind caracterul cumulativ al acestor condiții, acțiunea trebuie respinsă în întregime în cazul în care fie și numai una dintre aceste condiții nu este îndeplinită (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului Abad Pérez și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 99, precum și Hotărârea Tribunalului É. R. și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 101 și jurisprudența citată).
141. Cu privire la prima dintre aceste condiții, se impune să fie dovedită o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept având ca obiect conferirea de drepturi particularilor (Hotărârea Bergaderm și Goupil/Comisia, punctul 134 de mai sus, punctul 42). În ceea ce privește cerința ca încălcarea să fie suficient de gravă, criteriul decisiv pentru a considera că cerința este îndeplinită îl reprezintă nerespectarea vădită și serioasă de către instituția comunitară în cauză a limitelor impuse puterii sale de apreciere. Numai atunci când această instituție nu dispune decât de o marjă de apreciere considerabil redusă, chiar inexistentă, simpla încălcare a dreptului comunitar poate să fie suficientă pentru a dovedi existența unei încălcări suficient de grave (Hotărârea Curții din 10 decembrie 2002, Comisia/Camar și Tico, C‑312/00 P, Rec., p. I‑11355, punctul 54, Hotărârea Tribunalului din 12 iulie 2001, Comafrica și Dole Fresh Fruit Europe/Comisia, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 și T‑225/99, Rec., p. II‑1975, punctul 134, Hotărârea Tribunalului Abad Pérez și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 98, precum și Hotărârea Tribunalului É. R. și alții/Consiliul și Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 100).
142. Este necesar să se evalueze, într‑o primă etapă, temeinicia motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă în lumina criteriilor enunțate la punctul 141 de mai sus.
143. În această privință, este necesar ca, în contextul prezentei spețe, să se indice faptul că o eventuală încălcare suficient de gravă a normelor de drept în cauză trebuie să se bazeze pe o nerespectare vădită și serioasă a limitelor largii puteri de apreciere de care se bucură legiuitorul comunitar în exercitarea competențelor în domeniul mediului, în temeiul articolelor 174 CE și 175 CE (a se vedea în acest sens și prin analogie, pe de o parte, Hotărârea Tribunalului din 1 decembrie 1999, Boehringer/Consiliul și Comisia, T‑125/96 și T‑152/96, Rec., p. II‑3427, punctul 74, și Hotărârea Tribunalului din 10 februarie 2004, Afrikanische Frucht‑Compagnie/Consiliul și Comisia, T‑64/01 și T‑65/01, Rec., p. II‑521, punctul 101 și jurisprudența citată, și, pe de altă parte, Hotărârea Tribunalului din 11 septembrie 2002, Pfizer Animal Health/Consiliul, T‑13/99, Rec., p. II‑3305, punctul 166, și Hotărârea Tribunalului din 26 noiembrie 2002, Artegodan/Comisia, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00-T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 și T‑141/00, Rec., p. II‑4945, punctul 201). Astfel, exercitarea acestei puteri discreționare presupune, pe de o parte, necesitatea ca legiuitorul comunitar să anticipeze și să evalueze evoluțiile ecologice, științifice, tehnice și economice cu caracter complex și nesigur și, pe de altă parte, să asigure un echilibru și un arbitraj între diferitele obiective, principii și interese prevăzute la articolul 174 CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, Rec., p. I‑4301, punctele 36 și 37, Hotărârea Curții din 15 decembrie 2005, Grecia/Comisia, C‑86/03, Rec., p. I‑10979, punctul 88, și Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctele 57-59; a se vedea de asemenea, prin analogie, Hotărârea Chiquita Brands și alții/Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 228). Aceasta se traduce în cadrul directivei atacate prin stabilirea unei serii de obiective și de obiective intermediare parțial contradictorii (a se vedea în acest sens Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctele 28-33, și Hotărârea Germania/Comisia, punctul 114 de mai sus, punctele 121-125 și 136-139).
144. Pe cale de consecință, este necesar să se verifice dacă pretinsa încălcare a normelor de drept invocate de reclamantă constă în nerespectarea vădită și gravă a limitelor largii marje de apreciere de care dispunea legiuitorul comunitar la data adoptării directivei atacate.
145. Întrucât argumentația reclamantei în susținerea primelor două motive de nelegalitate este în mare măsură identică, acestea trebuie examinate împreună.
B – Cu privire la existența unei încălcări suficient de grave a dreptului de proprietate, a libertății de a desfășura o activitate economică și a principiului proporționalității
1. Argumentele părților
146. Reclamanta susține că dispozițiile în litigiu aduc atingere dreptului la proprietate și libertății sale de a desfășura o activitate economică, care sunt drepturi fundamentale garantate de ordinea juridică comunitară, astfel cum se confirmă prin articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la 7 decembrie 2000 la Nisa (JO 2007, C 303, p. 1). Astfel, măsurile obligatorii prin care „utilizarea proprietății” este supusă anumitor condiții ar putea restrânge exercitarea dreptului de proprietate și, în cazul în care astfel de măsuri privează un particular de exercițiul acestui drept, ar aduce atingere substanței înseși a dreptului în cauză.
147. Reclamanta susține că dispozițiile în litigiu aduc atingere, în mod disproporționat, substanței dreptului său de proprietate și libertății sale de a desfășura o activitate economică, obligând‑o să își exploateze instalațiile în condiții neviabile din punct de vedere economic. Pe de o parte, aceste dispoziții ar avea drept consecință faptul că reclamanta ar deveni un cumpărător „net de cote” (a se vedea punctele 75 și 77 de mai sus), dat fiind că, în ciuda eforturilor sale din trecut și spre deosebire de operatorii din alte sectoare, i‑ar fi imposibil din punct de vedere tehnic să reducă suplimentar în viitorul apropiat emisiile de CO 2
(a se vedea punctele 77 și 78 de mai sus). Pe de altă parte, având în vedere condițiile speciale de concurență în sectorul siderurgic (a se vedea punctul 79 de mai sus), reclamanta nu ar fi în măsură să transfere creșterea costurilor de producție asupra clienților săi (a se vedea punctul 80 de mai sus). Prin urmare, aceasta ar produce în pierdere și ar trebui fie să continue să exploateze instalații nerentabile și ineficiente în cadrul pieței interne, fie să le închidă și să le transfere în țările care nu impun obligații de reducere a emisiilor în conformitate cu Protocolul de la Kyoto.
148. În cadrul replicii, reclamanta precizează că directiva atacată denaturează concurența în trei moduri. În primul rând, în timp ce industria comunitară ar fi supusă unor constrângeri de reducere a emisiilor de CO 2
care sporesc costurile de producție, costurile de producție în țările terțe rămân neschimbate sau vor scădea ca urmare a proiectelor ce se înscriu în cadrul mecanismului de dezvoltare „curată” avut în vedere în Protocolul de la Kyoto (a se vedea punctul 5 de mai sus). În al doilea rând, în cadrul pieței interne, creșterea costurilor de producție ar varia din cauza diferențelor dintre obiectivele naționale de reducere a emisiilor și dintre politicile naționale de alocare a cotelor. În al treilea rând, numai elaborarea anumitor produse, între care oțelul, ar fi acoperită de sistemul de comercializare a cotelor. Potrivit reclamantei, toate produsele ar trebui să fie avute în vedere în mod egal, proporțional cu cantitatea de CO 2
emisă și ținând cont atât de procesul de producție, cât și de ciclul de viață al produsului în cauză.
149. Reclamanta consideră că directiva atacată nu este aptă să încurajeze operatorii de instalații să își reducă emisiile. Pe de o parte, aceasta nu ar încuraja inovația tehnică, întrucât se prevede că instalațiile obțin cote în funcție de necesitățile lor concrete, ceea ce ar încuraja producătorii să continue să exploateze instalații nerentabile. Pe de altă parte, directiva atacată nu recompensează reducerea emisiilor, inclusiv eforturile considerabile de reducere a emisiilor realizate în sectorul siderurgic european în trecut. Dimpotrivă, închiderea unei instalații ineficiente ar duce la pierderea cotelor alocate, din moment ce aceste cote nu pot fi transferate către instalațiile stabilite într‑un alt stat membru (a se vedea punctele 83-85 de mai sus). Producătorii de fontă sau de oțel ar fi astfel descurajați să reducă emisiile sau să își transfere producția către instalații mai eficiente și, totodată, mai benefice pentru mediu. Având în vedere această încălcare gravă a dreptului său de proprietate, a libertății sale de a desfășura o activitate economică și a libertății sale de stabilire, reclamanta exprimă de asemenea îndoiala cu privire la posibilitatea de a îndeplini obiectivul directivei atacate de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și de protecție a mediului. În ceea ce privește sectorul siderurgic, datorită exploatării continue a unor instalații ineficiente și transferului producției de oțel în țări terțe, este probabil că, global, nu ar putea fi obținută nicio reducere a emisiilor.
150. Potrivit reclamantei, rezultă din aceste considerente care demonstrează încălcarea dreptului său de proprietate, a libertății sale de a desfășura o activitate economică și a libertății sale de stabilire că dispozițiile în litigiu încalcă de asemenea principiul proporționalității. În conformitate cu acest principiu, legalitatea actelor și a măsurilor comunitare ar fi supusă condiției ca aceste acte și măsuri să fie adecvate și necesare pentru atingerea obiectivelor urmărite în mod legitim prin reglementarea în cauză. Tot astfel, articolul 5 al treilea paragraf CE prevede că actele juridice ale Comunității nu trebuie să depășească cadrul a ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele Tratatului CE. În plus, atunci când există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri adecvate, ar trebui să se recurgă la cea mai puțin restrictivă, iar sarcinile impuse ar trebui să nu fie disproporționate în raport cu obiectivele urmărite. Cu toate acestea, de la bun început, includerea instalațiilor de producție a fontei brute sau a oțelului în anexa I la directiva atacată nu ar fi fost în măsură să contribuie la atingerea obiectivelor de reducere a emisiilor și de protejare a mediului din directiva atacată, iar dispozițiile în litigiu impun reclamantei o sarcină împovărătoare și disproporționată, care pune în pericol însăși existența sa (a se vedea punctele 147-149 de mai sus).
151. Parlamentul European și Consiliul contestă faptul că directiva atacată afectează în mod disproporționat dreptul de proprietate și libertatea de a exercita o activitate economică a reclamantei. Chiar presupunând că obligațiile rezultate pentru reclamantă constituie restricții în această privință, acestea nu pot fi calificate drept încălcare disproporționată și intolerabilă a acestor drepturi, din perspectiva obiectivului de interes general urmărit de directiva atacată și de sistemul de comercializare a cotelor, și anume protecția mediului.
152. Prin urmare, primul și cel de al doilea motiv invocate trebuie respinse ca neîntemeiate.
2. Aprecierea Tribunalului
153. Trebuie remarcat, cu titlu introductiv, că, deși dreptul de proprietate și libertatea de a desfășura o activitate economică fac parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar, aceste principii nu devin totuși prerogative absolute, ci trebuie să fie luate în considerare în raport cu funcția pe care o îndeplinesc în societate. În consecință, pot fi impuse restricții privind utilizarea dreptului de proprietate și a libertății de a desfășura o activitate profesională, cu condiția ca aceste restricții să răspundă concret unor obiective de interes general urmărite de Comunitate și să nu constituie, din perspectiva scopului urmărit, o intervenție excesivă și intolerabilă care ar aduce atingere substanței înseși a drepturilor garantate pe această cale (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 30 iunie 2005, Alessandrini și alții/Comisia, C‑295/03 P, Rec., p. I‑5673, punctul 86 și jurisprudența citată, și Hotărârea Chiquita Brands și alții/Comisia, punctul 132 de mai sus, punctul 220).
154. În ceea ce privește în special pretinsa încălcare a dreptului de proprietate, trebuie remarcat că, în afară de afirmația foarte generală potrivit căreia dispozițiile în litigiu au drept consecință faptul că reclamanta nu mai este în măsură să își exploateze în mod profitabil instalațiile de producție a oțelului stabilite în cadrul pieței interne, reclamanta nu a indicat modul în care dreptul său de proprietate asupra unor bunuri corporale sau necorporale care fac parte din mijloacele sale de producție ar fi în mod efectiv afectat sau golit de substanță din cauza aplicării sau transpunerii în legislația națională a acestor dispoziții. Reclamanta nu a indicat nici care dintre aceste instalații de producție ar fi afectate în mod deosebit de dispozițiile în litigiu și pentru care motiv există o astfel de prejudiciere, având în vedere situația individuală a fiecăreia dintre aceste instalații în locul unde sunt situate și din perspectiva PNA relevant. În această privință, reclamanta s‑a limitat la efectuarea unor afirmații vagi în sensul că nu putea închide anumite instalații ineficiente și nerentabile pentru a nu pierde cote de emisie alocate acestora, fără a explica însă în ce măsură această lipsă de eficiență și de profitabilitate și dificultățile economice care ar rezulta sunt în mod specific imputabile aplicării dispozițiilor în litigiu ca atare. Or, conform propriilor declarații, aceste dificultăți economice existau cu mult înainte de operațiunea de fuziune din anul 2001 (a se vedea punctul 30 de mai sus), constituind unul dintre motivele economice care au determinat fuziunea.
155. Pe de altă parte, în ceea ce privește pretinsa încălcare a dreptului de proprietate și a libertății de a desfășura o activitate economică în ansamblul lor, reclamanta nu a reușit, nici în înscrisurile depuse și nici în cadrul ședinței, să explice, în mod credibil și prezentând dovezi concrete în acest sens, cum și în ce măsură, din cauza punerii în aplicare a directivei atacate, putea să devină un „cumpărător net de cote” de emisie al căror cost nu putea să îl transfere asupra clienților săi. Astfel, reclamanta nu a arătat că, în etapa primei alocări, care s‑a încheiat în anul 2007, ar fi trebuit să cumpere cote de emisie suplimentare, ca urmare a unei eventuale insuficiențe a cotelor de în cadrul uneia dintre instalațiile sale de producție stabilite pe piața internă. Dimpotrivă, în cadrul ședinței, ca răspuns la o întrebare a Tribunalului, reclamanta a recunoscut că a vândut în anul 2006 cote excedentare pe piața de comercializare a cotelor și a obținut astfel un profit de 101 milioane de euro, despre care s‑a luat notă în procesul‑verbal al ședinței. Prin urmare, pare să fie exclusă posibilitatea ca, privite în ansamblu, dispozițiile în litigiu să genereze în mod obligatoriu consecințe financiare negative care aduc atingere dreptului de proprietate al reclamantei și libertății sale de a desfășura o activitate economică.
156. Trebuie remarcat, în plus, că reclamanta nu a susținut, în cadrul cererii sale de despăgubiri, că unele dintre instalațiile sale de producție din cadrul pieței interne suferiseră pierderi ca urmare a aplicării dispozițiilor în litigiu și a omis să prezinte cifre exacte cu privire la evoluția rentabilității acestor facilități de la data la care a devenit operațional sistemul de comercializare a cotelor. Reclamanta nu a furnizat nici detalii, pe de o parte, cu privire la modul în care fiecare dintre aceste instalații s‑a adaptat la diferitele obiective de reducere a emisiilor în statele membre în cauză, între care unele, cum ar fi Regatul Spaniei, au chiar și posibilitatea de a spori emisiile, în conformitate cu Decizia 2002/358, și la planul de împărțire a sarcinilor și, pe de altă parte, cu privire la aspectul dacă totalul contingentului de cote de emisie la care avea dreptul pentru respectivele instalații pe baza diferitor PNA era sau nu era suficient. În sfârșit, chiar presupunând că diferitele PNA și obiectivele naționale de reducere ar putea să afecteze drepturile reclamantei, aceasta nici nu a prezentat și nici nu a demonstrat că această atingere era imputabilă dispozițiilor în litigiu ca atare, și nu legislației interne adoptate de statele membre în exercitarea marjei lor de transpunere a directivei atacate, de care dispun în conformitate cu articolul 249 al treilea paragraf CE.
157. În ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia producătorii de oțel nu sunt în măsură, din motive tehnice și economice, să reducă suplimentar emisiile de CO 2, este suficient se evidențieze că criteriul 3 din anexa III la directiva atacată obligă statele membre ca, la stabilirea cantității de cote de emisie alocate ce urmează a fi alocate, să țină seama de potențialul, inclusiv de potențialul tehnologic, de reducere a emisiilor provenind de la activitățile acoperite de sistemul de comercializare a cotelor (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctul 57). Prin urmare, la atribuirea cotelor către diferitele sectoare de activitate industrială, precum și operatorilor de instalații din aceste sectoare, statele membre trebuie să ia în considerare potențialul de reducere al tuturor acestor domenii și operatori, inclusiv cel al industriei siderurgice și al producătorilor de fontă sau de oțel. În plus, potrivit criteriului 7 din anexa III la directiva atacată, „[PNA] poate lua în considerare măsuri de [de reducere a emisiilor] luate într‑un stadiu incipient”, astfel încât statele membre au, cel puțin, posibilitatea de a ține seama de eforturile de reducere deja realizate în acest sector și de operatorii implicați. În consecință, eventuala insuficientă luare în considerare a acestei capacități de reducere de către statul membru, în cadrul legislației sale de punere în aplicare a directivei atacate, nu ar putea fi imputată dispozițiilor în litigiu.
158. În aceste împrejurări, pare exclusă posibilitatea ca dispozițiile în litigiu să aducă atingere dreptului de proprietate al reclamantei și libertății sale de a desfășura o activitate profesională sau ca pretinsa atingere să îi producă un prejudiciu. Prin urmare, este necesar să se conchidă că reclamanta nu a dovedit o încălcare suficient de gravă, nici o restrângere disproporționată a acestor drepturi prin dispozițiile în litigiu și nici că pretinsa încălcare se poate afla la originea unui prejudiciu pe care l‑ar fi suferit.
159. În plus, în măsura în care reclamanta invocă o încălcare a principiului proporționalității, ca motiv de nelegalitate de sine stătător, rezultă deja din considerațiile de la punctele 154-158 de mai sus că nu a demonstrat existența unei sarcini împovărătoare și disproporționate despre care pretinde că i‑ar fi fost atribuită. Tot astfel, fără a fi nevoie să se evalueze temeinicia afirmațiilor referitoare la diversele disfuncționalități din cadrul sistemului de comercializare a cotelor (a se vedea punctele 149 și 150 de mai sus), trebuie să fie respins ca vădit nefondat argumentul principal al reclamantei potrivit căruia participarea producătorilor de oțel, în calitate de cei mai importanți emițători industriali dovediți de CO 2, s‑ar dovedi improprie sau necorespunzătoare pentru a contribui la obiectivul principal al directivei atacate, care este protecția mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră. În sfârșit, în orice caz, reclamanta nu a demonstrat că sistemul de comercializare a cotelor, ca atare, era vădit neadecvat pentru realizarea obiectivului de reducere a emisiilor de CO 2 și că legiuitorul comunitar a încălcat astfel în mod manifest și grav limitele propriei puteri largi de apreciere.
160. În aceste condiții, trebuie respinse ca neîntemeiate motivele de nelegalitate deduse din încălcarea suficient de gravă a dreptului de proprietate, a libertății de a desfășura o activitate economică și a principiului proporționalității.
C – Cu privire la existența unei încălcări suficient de grave a principiului egalității de tratament
1. Argumentele părților
161. Reclamanta susține că dispozițiile în litigiu încalcă principiul egalității de tratament.
162. Pe de o parte, sectoarele concurente ale metalelor neferoase și produselor chimice ar fi excluse din domeniul de aplicare al directivei atacate, fără nicio justificare obiectivă, chiar dacă acestea produc emisii de CO 2
comparabile sau mai ridicate decât sectorul siderurgic. În această privință, reclamanta contestă faptul că includerea în sistemul de comercializare a cotelor a sectorului produselor chimice, cu un număr mare de instalații, ar conduce la o supraîncărcare administrativă considerabilă. Nevoia unui efort administrativ suplimentar nu poate, în sine, să justifice o denaturare gravă a concurenței, cum ar fi cea existentă în acest caz. În plus, în conformitate cu propunerea inițială, ar fi trebuit să se includă cel puțin marile instalații de elaborare a produselor chimice de bază, cu emisii semnificative. În ceea ce privește excluderea sectorului metalelor neferoase, cum ar fi aluminiul [considerentul (15) al directivei atacate], Parlamentul European și Consiliul nici măcar nu ar fi prezentat o justificare pentru acest tratament inegal. În sfârșit, nicio altă măsură nu a fost impusă acestor sectoare concurente pentru a atenua denaturarea concurenței menționate. Pe de altă parte, a trata, fără o justificare obiectivă, industria oțelului și celelalte sectoare incluse în anexa I la directiva atacată în același mod ar încălca principiul egalității de tratament, deoarece aceste sectoare se găsesc în situații diferite. Astfel, „situația unică de izolare” a producătorilor de fontă sau de oțel (a se vedea punctul 76 și următoarele de mai sus) îi deosebește de producătorii din aceste alte domenii și îi plasează într‑o poziție de „perdant automat” în rândul tuturor participanților la sistemul de comercializare a cotelor.
163. În cadrul replicii, reclamanta precizează că sectoarele metalelor neferoase și produselor chimice sunt comparabile cu sectorul siderurgic și că există, astfel cum a confirmat practica Comisiei în materia concentrărilor, raporturi de concurență între aceste diferite sectoare. Astfel, producătorii auto majori ar începe să înlocuiască din ce în ce mai mult oțelul cu aluminiu pentru „piesele externe”, cum ar fi motorul, capota și portierele. În plus, pe piața băuturilor nealcoolice, cutiile de oțel sunt înlocuite în creștere cu cutii din aluminiu și sticle din plastic. Pe de altă parte, simplul fapt că totalul cantității de emisii de CO 2
în sectorul siderurgic ar fi mai ridicat decât cel din sectoarele aluminiului și maselor plastice nu este suficient, în sine, pentru a diferenția aceste sectoare, având în vedere faptul că alte sectoare cu un nivel de emisii mai scăzut decât cel al produselor chimice, și anume industria sticlei, a ceramicii și a materialelor de construcție, precum industria hârtiei și tipografiei, sunt de asemenea prevăzute în anexa I la directiva atacată. Astfel, tocmai comparabilitatea acestor sectoare a determinat Parlamentul European să propună includerea „instalațiilor de producție și de prelucrare a aluminiului” și „industria chimică” în directiva atacată. În sfârșit, faptul că sectorul aluminiului este afectat indirect de directiva atacată, din cauza creșterii prețului energiei electrice, nu este suficient pentru a‑l deosebi de sectorul oțelului, care ar suferi aceleași consecințe.
164. În opinia reclamantei, articolul 24 din directiva atacată nu poate fi invocat în acest context. Includerea unilaterală, în temeiul acestei prevederi, a altor activități și instalații în sistemul de comercializare a cotelor nu ar fi decât o opțiune, iar nu o obligație pentru statele membre, fiind supusă aprobării Comisiei pe baza unor diferite criterii. În orice caz, o eventuală înscriere – incertă – de către statele membre a unor sectoare concurente ale sectorului siderurgic nu ar fi fost posibilă decât cu începere din anul 2008 și nu ar putea, prin urmare, să remedieze încălcarea principiului egalității de tratament în cursul primei perioade de alocare. În sfârșit, lipsește orice justificare obiectivă a acestei diferențe de tratament, dat fiind faptul că dispozițiile în litigiu nu sunt nici necesare și nici proporționale în raport cu obiectivul de protecție a mediului urmărit.
165. În cursul ședinței și în cadrul observațiilor cu privire la consecințele ce trebuie deduse din Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, reclamanta a reiterat și a completat argumentele cu privire la încălcarea principiului egalității de tratament.
166. Parlamentul European, Consiliul și Comisia solicită respingerea prezentului motiv, cu atât mai mult cu cât Curtea ar fi soluționat definitiv în acest sens în cuprinsul Hotărârii Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus.
2. Aprecierea Tribunalului
167. Trebuie amintit, cu titlu preliminar, că prezentul motiv de nelegalitate, întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a principiului egalității de tratament, este divizat în două aspecte, mai exact, pe de o parte, un pretins tratament inegal al unor situații comparabile și, pe de altă parte, un pretins tratament egal al unor situații diferite.
168. Cu privire la primul aspect, este necesar să se facă trimitere la punctul 25 și următoarele din Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, în cadrul căreia Curtea a dispus următoarele:
„Cu privire la tratamentul diferențiat aplicat unor situații comparabile
25 Încălcarea principiului egalității de tratament prin aplicarea unui tratament diferențiat presupune că situațiile vizate sunt comparabile având în vedere toate elementele care le caracterizează.
26 Elementele care definesc diferite situații și astfel caracterul comparabil al acestora trebuie să fie determinate și evaluate în special în funcție de obiectul și de finalitatea actului comunitar care instituie distincția în cauză. În plus, trebuie luate în considerare principiile și obiectivele domeniului din care face parte actul respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 1971, Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Rec., p. 823, punctul 14, Hotărârea din 19 octombrie 1977, Ruckdeschel și alții, 117/76 și 16/77, Rec., p. 1753, punctul 8, Hotărârea din 5 octombrie 1994, Germania/Consiliul, C‑280/93, Rec., p. I‑4973, punctul 74, precum și Hotărârea din 10 martie 1998, T. Port, C‑364/95 și C‑365/95, Rec., p. I‑1023, punctul 83).
27 În speță, validitatea [d]irectivei [atacate] trebuie apreciată în ceea ce privește includerea sectorului siderurgic în domeniul său de aplicare și în ceea ce privește excluderea din acesta a sectorului chimiei și al metalelor neferoase cărora le aparțin [...] sectorul plasticului și, respectiv, sectorul aluminiului.
28 În temeiul articolului 1, [d]irectiva [atacată] are drept obiectiv instituirea unui sistem […] de comercializare a cotelor. Astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 4.2 și 4.3 din Cartea verde [din 8 martie 2000 privind instituirea în Uniunea Europeană a unui sistem de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră], Comunitatea a decis să introducă, prin intermediul acestei directive, un astfel de sistem la nivelul întreprinderilor axat pe activitățile economice.
29 Potrivit considerentului (5), [d]irectiva [atacată] are ca obiectiv instituirea acestui sistem pentru a contribui la îndeplinirea angajamentelor Comunității și ale statelor sale membre asumate în temeiul Protocolului de la Kyoto, care urmărește reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în atmosferă la un nivel care previne interferențele antropice periculoase cu sistemul climatic și al cărui obiectiv final este protecția mediului.
30 Politica Comunității în domeniul mediului, din care face parte actul normativ în discuție în acțiunea principală și care numără printre obiectivele sale principale protecția mediului, urmărește, potrivit articolului 174 alineatul (2) CE, un nivel de protecție ridicat și se bazează în special pe principiul precauției, al acțiunii preventive și pe principiul «poluatorul plătește» (a se vedea Hotărârea [Curții] din 5 mai 1998, National Farmers’ Union și alții, C‑157/96, Rec., p. I‑2211, punctul 64, precum și Hotărârea din 1 aprilie 2008, Parlamentul European/Comisia, C‑14/06 și C‑295/06, Rep., p. I‑1649, punctul 75 și jurisprudența citată).
[…]
34 Din cele de mai sus reiese că, în raport cu obiectivul [d]irectivei [atacate], cu obiectivele urmărite de aceasta redate la punctul 29 din prezenta hotărâre, precum și cu principiile pe care se bazează politica Comunității în domeniul mediului, diferitele surse de emisii de gaze cu efect de seră proprii unei activități economice se găsesc, în principiu, într‑o situație comparabilă, dat fiind că orice emisie de gaze cu efect de seră este susceptibilă să contribuie la producerea unei perturbări periculoase a sistemului climatic și că orice sector al economiei care emite astfel de gaze poate contribui la funcționarea sistemului de comercializare a cotelor.
35 În plus, trebuie să se sublinieze, pe de o parte, că, potrivit considerentului (25) al [d]irectivei [atacate], pentru a genera reduceri substanțiale ale emisiilor, este necesar ca politicile și măsurile să fie puse în aplicare în toate sectoarele economice ale Uniunii și, pe de altă parte, că articolul 30 din [d]irectiva [atacată] prevede că trebuie efectuată o revizuire pentru a include alte sectoare în domeniul de aplicare al acesteia.
36 Pe cale de consecință, cât privește caracteristicile comune ale sectoarelor în discuție din perspectiva [d]irectivei [atacate], eventuala existență a unui raport de concurență între aceste sectoare nu poate constitui un criteriu decisiv […].
37 […] [N]ici cantitatea de CO 2
emisă de fiecare sector nu este esențială pentru a evalua caracterul comparabil al sectoarelor în cauză, luând în considerare în special obiectivele [d]irectivei [atacate] și ale funcționării sistemului de comercializare a cotelor, astfel cum au fost descrise la punctele 31-33 din prezenta hotărâre.
38 Prin urmare, sectoarele siderurgiei, chimiei și metalelor neferoase se găsesc, cât privește examinarea validității [d]irectivei [atacate] din perspectiva principiului egalității de tratament, într‑o situație comparabilă, deși sunt tratate în mod diferit.
Cu privire la un dezavantaj care ar rezulta dintr‑un tratament diferențiat aplicat unor situații comparabile
39 […] [P]entru a se putea reproșa legiuitorului comunitar încălcarea principiului egalității de tratament, trebuie ca acesta să fi tratat în mod diferit situații comparabile determinând un dezavantaj pentru anumite persoane în raport cu altele (a se vedea Hotărârea [Curții] din 13 iulie 1962, Klöckner‑Werke și Hoesch/Înalta Autoritate, 17/61 și 20/61, Rec., p. 615, 652, Hotărârea [Curții] din 15 ianuarie 1985, Finsider/Comisia, 250/83, Rec., p. 131, punctul 8, precum și Hotărârea [Curții] din 22 mai 2003, Connect Austria, C‑462/99, Rec., p. I‑5197, punctul 115).
[…]
42 Includerea anumitor sectoare […] în sistemul […] de comercializare a cotelor presupune, pentru operatorii implicați, pe de o parte, obligația de a deține un permis de emisie de gaze cu efect de seră și, pe de altă parte, obligația de a restitui o cantitate de cote corespunzând emisiilor totale ale instalațiilor proprii în cursul unei perioade determinate, în caz contrar aplicându‑se sancțiuni pecuniare. În cazul în care emisiile unei instalații depășesc cantitățile atribuite operatorului respectiv în cadrul unui plan național de alocare de cote, acesta este obligat să își procure cote suplimentare recurgând la sistemul de comercializare a cotelor.
43 În schimb, astfel de obligații juridice, care urmăresc reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, nu sunt impuse la nivel comunitar pentru operatorii unor instalații neacoperite de anexa I la [d]irectiva [atacată]. Pe cale de consecință, includerea unei activități economice în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] creează un dezavantaj pentru operatorii respectivi în raport cu cei care exercită activități neincluse în acesta.
44 Chiar presupunând că […] includerea într‑un astfel de sistem nu determină în mod obligatoriu și sistematic consecințe economice defavorabile, existența unui dezavantaj nu ar putea fi negată doar pentru acest motiv, dat fiind că dezavantajul care trebuie avut în vedere din perspectiva principiului egalității de tratament poate fi deopotrivă de natură să influențeze situația juridică a persoanei afectate de o diferență de tratament.
45 Pe de altă parte, […] dezavantajul care afectează operatorii instalațiilor din sectoarele incluse în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] nu ar putea fi compensat prin măsuri naționale nestabilite de dreptul comunitar.
Cu privire la justificarea diferenței de tratament
46 Cu toate acestea, principiul egalității de tratament nu se consideră a fi încălcat în măsura în care diferența de tratament între sectorul siderurgiei, pe de o parte, și sectoarele chimiei și metalelor neferoase, pe de altă parte, este una justificată.
47 O diferență de tratament este justificată atât timp cât este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 5 iulie 1977, Bela‑Mühle Bergmann, 114/76, Rec., p. 1211, punctul 7, Hotărârea [Curții] din 15 iulie 1982, Edeka Zentrale, 245/81, Rec., p. 2745, punctele 11 și 13, Hotărârea [Curții] din 10 martie 1998, Germania/Consiliul, C‑122/95, Rec., p. I‑973, punctele 68 și 71, precum și Hotărârea [Curții] din 23 martie 2006, Unitymark și North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Rec., p. I‑2689, punctele 53, 63, 68 și 71).
48 Dat fiind că discuția poartă asupra unui act normativ comunitar, revine legiuitorului comunitar sarcina de a dovedi existența unor criterii obiective formulate ca justificare și de a prezenta Curții elementele necesare verificării de către aceasta a existenței criteriilor respective (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 19 octombrie 1977, Moulins et Huileries de Pont‑à‑Mousson și Providence agricole de la Champagne, 124/76 și 20/77, Rec., p. 1795, punctul 22, precum și Hotărârea [Curții] din 10 martie 1998, Germania/Consiliul, citată anterior, punctul 71).
[…]
57 Curtea a recunoscut legiuitorului comunitar, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite, o amplă putere de apreciere în cazul în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, economică și socială și în cazul în care este necesar ca acesta să efectueze aprecieri și evaluări complexe (a se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA, C‑344/04, Rec., p. I‑403, punctul 80). În plus, atunci când este necesar ca legiuitorul comunitar să restructureze sau să creeze un sistem complex, acestuia i se permite să recurgă la o abordare etapizată (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 29 februarie 1984, Rewe‑Zentrale, 37/83, Rec., p. 1229, punctul 20, Hotărârea [Curții] din 18 aprilie 1991, Assurances du crédit/Consiliul și Comisia, C‑63/89, Rec., p. I‑1799, punctul 11, precum și Hotărârea [Curții] din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul European și Consiliul, C‑233/94, Rec., p. I‑2405, punctul 43) și să procedeze în special în funcție de experiența dobândită.
58 Cu toate acestea, chiar recunoscându‑i‑se asemenea puteri, legiuitorul comunitar este obligat să își întemeieze alegerea pe criterii obiective și adecvate în raport cu scopul urmărit de legislația în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 15 septembrie 1982, Kind/CEE, 106/81, Rec., p. 2885, punctele 22 și 23, precum și Hotărârea Sermide, citată anterior, punctul 28), ținând cont de toate elementele de fapt, precum și de toate datele tehnice și științifice disponibile la momentul adoptării actului în discuție (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, Rec., p. I‑4301, punctul 51).
59 În exercitarea puterii sale de apreciere, legiuitorul comunitar trebuie, în plus față de obiectivul principal de protecție a mediului, să ia pe deplin în considerare interesele existente (a se vedea, în ceea ce privește măsuri în materia agriculturii, Hotărârea [Curții] din 10 martie 2005, Tempelman și van Schaijk, C‑96/03 și C‑97/03, Rec., p. I‑1895, punctul 48, precum și Hotărârea [Curții] din 12 ianuarie 2006, Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Rec., p. I‑679, punctul 37). În cadrul examinării constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, este necesar să se considere că, deși importanța obiectivelor urmărite este de natură să justifice consecințe economice negative, chiar unele considerabile, pentru anumiți operatori (a se vedea în acest sens Hotărârea [Curții] din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții, C‑331/88, Rec., p. I‑4023, punctele 15-17, precum și Hotărârea [Curții] din 15 decembrie 2005, Grecia/Comisia, C‑86/03, Rec., p. I‑10979, punctul 96), exercitarea puterii de apreciere a legiuitorului comunitar nu poate produce rezultate vădit mai puțin adecvate decât cele care decurg din alte măsuri ce sunt, în egală măsură, adaptate acestor obiective.
60 În speță, este evident, pe de o parte, că sistemul de comercializare a cotelor introdus prin [d]irectiva [atacată] reprezintă un sistem nou și complex ale cărui punere în aplicare și funcționare ar fi putut fi afectate prin implicarea unui număr prea ridicat de participanți și, pe de altă parte, că delimitarea inițială a domeniului de aplicare al [d]irectivei [atacate] a fost dictată de obiectivul care constă în atingerea unei mase critice de participanți necesare pentru instituirea acestui sistem.
61 Date fiind noutatea și complexitatea sistemului menționat, delimitarea inițială a domeniului de aplicare al [d]irectivei [atacate] și abordarea progresivă adoptată, care se întemeiază în special pe experiența dobândită în cursul primei etape de punere în aplicare, pentru a nu afecta instituirea sistemului, se înscriau în cadrul marjei de apreciere de care dispunea legiuitorul comunitar.
62 În această privință, este necesar să se arate că, dacă legiuitorul putea să se bazeze în mod legitim pe o astfel de abordare progresivă pentru introducerea sistemului de comercializare a cotelor, acesta este ținut, în special prin prisma obiectivelor [d]irectivei [atacate] și a politicii comunitare în domeniul mediului, să procedeze la reexaminarea măsurilor instituite, mai cu seamă în ceea ce privește sectoarele acoperite de [d]irectiva [atacată], la intervale rezonabile, astfel cum se prevede de altfel la articolul 30 din această directivă.
63 Totuși, […] marja de apreciere de care dispunea legiuitorul comunitar în vederea unei abordări progresive nu poate, din perspectiva principiului egalității de tratament, să îl fi scutit să recurgă, pentru determinarea sectoarelor pe care le considera apte să fie incluse încă de la început în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate], la criterii obiective întemeiate pe datele tehnice și științifice disponibile la momentul adoptării directivei.
64 În ceea ce privește, în primul rând, sectorul chimiei, din procesul de geneză al [d]irectivei [atacate] reiese că acest sector cuprinde un număr deosebit de ridicat de instalații, mai precis de ordinul a 34 000, cifră apreciată nu numai în raport cu emisiile pe care le provoacă instalațiile, ci și în raport cu numărul de instalații incluse în prezent în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate], care este de ordinul a 10 000.
65 Prin urmare, includerea acestui sector în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] ar fi complicat gestionarea și sarcina administrativă a sistemului de comercializare a cotelor, astfel încât eventualitatea apariției unei interferențe în funcționarea sistemului cu ocazia punerii sale în aplicare, determinată de respectiva includere, nu ar putea fi exclusă. Mai mult, legiuitorul comunitar a putut să considere că avantajele excluderii întregului sector la începutul punerii în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor prevalau asupra avantajelor includerii sale pentru îndeplinirea obiectivului [d]irectivei [atacate]. De aici rezultă că legiuitorul comunitar a dovedit la un standard juridic corespunzător că s‑a bazat pe criterii obiective pentru a exclude din domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate], în cadrul primei etape de punere în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor, întregul sector al chimiei.
66 Argumentul […] conform căruia includerea în domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] a întreprinderilor din cadrul sectorului amintit care emit o cantitate de CO 2
superioară unui anumit prag nu ar fi ridicat probleme pe plan administrativ nu ar putea pune sub semnul întrebării aprecierea de mai sus.
[…]
69 Ținând seama de cele ce precedă și dată fiind abordarea progresivă pe care se bazează [d]irectiva [atacată], cu ocazia primei etape de punere în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor, tratamentul diferențiat al sectorului chimiei în raport cu cel al siderurgiei poate fi considerat justificat.
70 În ceea ce privește, în al doilea rând, sectorul metalelor neferoase, […] la elaborarea și la adoptarea [d]irectivei [atacate], […] emisiile directe în acest sector se ridicau în anul 1990 la nivelul de 16,2 milioane de tone CO 2, în timp ce sectorul siderurgiei emitea 174,8 milioane de tone CO 2 .
71 Dată fiind intenția sa de a delimita domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] astfel încât să nu fie afectată fezabilitatea administrativă a sistemului de comercializare a cotelor, în cadrul etapei sale inițiale, prin implicarea unui număr prea ridicat de participanți, legiuitorul comunitar nu era obligat să recurgă numai la modalitatea constând în introducerea, pentru fiecare sector economic emițător de CO 2, a unui prag de emisie pentru îndeplinirea obiectivului urmărit. Astfel, în circumstanțe precum cele care au condus la adoptarea [d]irectivei [atacate], legiuitorul comunitar putea, cu ocazia introducerii acestui sistem, să delimiteze în mod valabil domeniul de aplicare al directivei pe calea unei abordări sectoriale, fără a depăși limitele puterii de apreciere de care dispune.
72 Diferența dintre cele două sectoare în cauză în ceea ce privește nivelurile emisiilor directe este atât de semnificativă încât tratamentul diferențiat aplicat acestor sectoare poate, în cadrul primei etape de punere în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor și dată fiind abordarea progresivă pe care se bazează [d]irectiva [atacată], să fie considerat justificat fără ca legiuitorul comunitar să fi fost obligat să ia în considerare emisiile indirecte care pot fi atribuite diferitelor sectoare.
73 Prin urmare, este necesar să se constate că legiuitorul comunitar nu a încălcat principiul egalității de tratament prin aplicarea unui tratament diferențiat unor situații comparabile, excluzând din domeniul de aplicare al [d]irectivei [atacate] sectoarele chimiei și metalelor neferoase.”
169. Întrucât motivarea hotărârii Curții redată mai sus oferă un răspuns complet la primul aspect al prezentului motiv de nelegalitate, întemeiat pe lipsa justificării unui tratament inegal între sectorul siderurgic și cel al metalelor neferoase și al produselor chimice, este necesar să se respingă acest aspect ca neîntemeiat.
170. În ceea ce privește al doilea aspect, întemeiat pe lipsa justificării pentru un tratament egal al industriei siderurgice și al celorlalte sectoare menționate în anexa I la directiva atacată, în timp ce, spre deosebire de celelalte sectoare, sectorul siderurgic ar fi un „perdant automat” întrucât se găsește într‑o „situație unică de izolare”, este suficient să se constate că, din punctul de vedere al obiectivului general de protecție a mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și al principiului „poluatorul plătește”, toate aceste sectoare se regăsesc într‑o situație comparabilă (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctele 29-38). În plus, reiese în mod clar din cuprinsul punctelor 112-116 de mai sus că reclamanta nu a demonstrat că sectorul siderurgic se afla într‑o situație specială care îl deosebește de toate celelalte sectoare care fac obiectul anexei I la directiva atacată (a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 157 de mai sus, punctul 57).
171. Prin urmare, motivul de nelegalitate întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a principiului egalității de tratament trebuie respins în totalitate ca neîntemeiat.
D – Cu privire la existența unei încălcări suficient de grave a libertății de stabilire
1. Argumentele părților
172. Reclamanta susține că dispozițiile în litigiu aduc o atingere gravă libertății sale de stabilire, astfel cum este prevăzută la articolul 43 primul paragraf CE.
173. Interdicția restrângerii libertății de stabilire nu se aplică doar măsurilor statale, ci este de asemenea obligatorie, în calitate de principiu juridic, pentru Comunitate. Astfel, articolele 39 CE și 43 CE ar urmări să pună în aplicare principiul fundamental consacrat la articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE, în temeiul căruia, în vederea atingerii obiectivelor descrise în articolul 2 CE, acțiunea Comunității presupune eliminarea, între statele membre, a obstacolelor care stau în calea liberei circulații a persoanelor și serviciilor. În plus, instituțiile comunitare ar fi de asemenea ținute să respecte libertatea comerțului, principiu fundamental al pieței comune, din care decurge libertatea de stabilire. Reclamanta precizează că articolul 43 CE garantează că societățile pot alege în mod liber, în funcție de criterii economice, locul de pe piața comună în care își amplasează producția. Totodată, această libertate fundamentală ar interzice crearea de obstacole în statul membru de origine în calea relocalizării întreprinderilor într‑un alt stat membru, în caz contrar riscând să priveze drepturile garantate prin articolul 43 CE de esența lor.
174. Or, dispozițiile în litigiu încalcă dreptul reclamantei de a‑și transfera producția din cadrul unei instalații mai puțin rentabile aflate într‑un stat membru către o instalație mai profitabilă dintr‑un alt stat membru, prin faptul că nu asigură transferul concomitent al cotelor alocate capacității de producție care urmează să fie închisă și transferată (a se vedea punctul 149 și următoarele de mai sus). Astfel, fără să existe o justificare obiectivă în acest sens, reclamanta ar trebui să continue să exploateze capacități de producție mai puțin profitabile cu unicul scop de a nu pierde aceste cote. Această restricție a libertății sale de stabilire este disproporționată, având în vedere atât caracterul inadecvat al directivei atacate în privința atingerii obiectivului de protecție a mediului urmărit (a se vedea punctul 149 de mai sus), cât și importanța fundamentală a exercitării libertății de stabilire pentru realizarea pieței interne.
175. Parlamentul European și Consiliul solicită respingerea acestui motiv.
2. Aprecierea Tribunalului
176. Prin intermediul prezentului motiv, reclamanta urmărește să arate, în esență, că, din perspectiva libertății de stabilire în sensul articolului 43 CE, coroborat cu articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE, puterea largă de apreciere de care dispune legiuitorul comunitar în temeiul articolelor 174 CE și 175 CE (a se vedea punctul 143 de mai sus) este într‑atât de limitată, încât acesta nu a putut renunța în mod legal să soluționeze el însuși, în cadrul directivei atacate care a fost adoptată în temeiul articolului 175 alineatul (1) CE, chestiunea liberului transfer transfrontalier al cotelor de emisie în cadrul unui grup de întreprinderi, mai curând decât să rezerve statelor membre, în vederea transpunerii acestei directive, o amplă marjă de manevră care să ofere posibilitatea adoptării unor norme naționale diferite, care ar putea ridica obstacole nelegale în calea libertății de stabilire.
177. În această privință, trebuie evidențiat că dintr‑o jurisprudență constantă reiese că instituțiile comunitare trebuie să respecte, asemenea statelor membre, libertățile fundamentale, cum ar fi libertat ea de stabilire, care sunt menite să ducă la îndeplinirea obiectivelor esențiale ale Comunității, în special realizarea pieței interne consacrată la articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 29 februarie 1984, Rewe‑Zentrale, 37/83, Rec., p. 1229, punctul 18).
178. Cu toate acestea, din această obligație generală nu rezultă că legiuitorul comunitar trebuie să reglementeze domeniul în cauză astfel încât legislația, în special atunci când aceasta ia forma unei directive, în sensul articolului 249 al treilea paragraf CE, să ofere o soluție exhaustivă și definitivă unor probleme apărute din perspectiva pieței interne sau să efectueze o armonizare completă a legislațiilor naționale pentru a elimina toate obstacolele imaginabile din calea comerțului intracomunitar. Atunci când este necesar ca legiuitorul comunitar să restructureze sau să creeze un sistem complex, acestuia i se permite să recurgă la o abordare etapizată (a se vedea în acest sens Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, punctul 42 de mai sus, punctul 57) și să nu procedeze decât la o armonizare progresivă a legislațiilor naționale în cauză, întrucât punerea în aplicare a unor astfel de măsuri este în general dificilă, presupunând din partea instituțiilor comunitare competente elaborarea, pornind de la o serie de dispoziții naționale diferite și complexe, a unor norme comune conforme cu obiectivele definite de Tratatul CE și care întrunesc acordul majorității calificate a membrilor Consiliului [a se vedea în acest sens Hotărârea Curții Rewe‑Zentrale, punctul 177 de mai sus, punctul 20, Hotărârea Curții din 18 aprilie 1991, Assurances du crédit/Consiliul și Comisia, C‑63/89, Rec., p. I‑1799, punctul 11, Hotărârea Curții din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul European și Consiliul, C‑233/94, Rec., p. I‑2405, punctul 43, Hotărârea Curții din 17 iunie 1999, Socridis, C‑166/98, Rec., p. I‑3791, punctul 26, și Hotărârea Curții din 13 iulie 2006, Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) și Sadja, C‑221/05, Rec., p. I‑6869, punctul 26]. Astfel se întâmplă și în cazul reglementării comunitare în materia protecției mediului în temeiul articolelor 174 CE și 175 CE.
179. Trebuie remarcat în plus că, pe de o parte, în conformitate cu articolul 249 al treilea paragraf CE, directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar numai cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând în același timp autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele, ceea ce implică în mod logic o marjă obligatorie de apreciere a statului respectiv în definirea măsurilor de transpunere (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 29 ianuarie 2008, Promusicae C‑275/06, Rep., p. I‑271, punctul 67), și, pe de altă parte, considerentul (30) al directivei atacate face trimitere la principiul subsidiarității consacrat la articolul 5 al doilea paragraf CE. În temeiul acestui principiu, Comunitatea nu intervine, în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, decât dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii propuse nu pot fi realizate în mod suficient de către statele membre și pot fi, prin urmare, ținând seama de dimensiunile sau de efectele acțiunii propuse, mai bine realizate la nivel comunitar. Or, din articolele 174 CE-176 CE rezultă că, în domeniul protecției mediului, competențele Comunității și ale statelor membre sunt partajate. Prin urmare, reglementarea comunitară în acest domeniu nu urmărește o armonizare completă, iar articolul 176 CE prevede posibilitatea ca statele membre să adopte măsuri de protecție mai stricte, aceste măsuri fiind supuse numai condițiilor de a fi compatibile cu Tratatul CE și notificate Comisiei (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 14 aprilie 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec., p. I‑2753, punctul 27 și jurisprudența citată).
180. În conformitate cu aceste principii, directiva atacată nu prevede o armonizare completă, la nivel comunitar, a condițiilor care stau la baza înființării și funcționării sistemului de comercializare a cotelor. Astfel, sub rezerva respectării normelor din Tratatul CE, statele membre au o mare libertate în ceea ce privește punerea în aplicare a acestui sistem, în special în ceea ce privește elaborarea PNA proprii și a deciziilor autonome de alocare a cotelor de emisie în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) și cu articolul 11 alineatul (1) din directiva atacată (Hotărârea Germania/Comisia, punctul 114 de mai sus, punctele 102-106). Prin urmare, simplul fapt că legiuitorul comunitar nu a tranșat o anumită chestiune ce ține de domeniul de aplicare al directivei atacate și de cel al unei libertăți fundamentale, astfel încât revine statelor membre sarcina să rezolve acest aspect în exercitarea marjei lor de apreciere, în mod evident, în conformitate cu normele superioare de drept comunitar, nu justifică, în sine, caracterizarea acestei omisiuni ca fiind contrară normelor din Tratatul CE [a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Curții din 9 octombrie 2001, Țările de Jos/Parlamentul European și Consiliul (C‑377/98, Rec., p. I‑7079, I‑7084), punctele 87 și 88]. Iar aceasta cu atât mai mult cu cât statele membre sunt ținute, în virtutea obligației lor de cooperare loială prevăzute la articolul 10 CE, să asigure efectul util al directivelor (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 8 septembrie 2005, Yonemoto, C‑40/04, Rec., p. I‑7755, punctul 58), ceea ce presupune, totodată, că trebuie să interpreteze dreptul intern în funcție de obiectivele și principiile care stau la baza directivei în cauză (a se vedea, în ceea ce privește principiul interpretării în lumina unei directive, Hotărârea Curții din 5 iulie 2007, Kofoed, C‑321/05, Rep., p. I‑5795, punctul 45).
181. Pe de altă parte, atât legiuitorul comunitar, atunci când adoptă o directivă, cât și statele membre, atunci când transpun directiva respectivă în legislația națională, au obligația să asigure respectarea principiilor generale de drept comunitar. Astfel, în conformitate cu o jurisprudență constantă, cerințele care rezultă din protecția drepturilor fundamentale în ordinea juridică comunitară sunt obligatorii în egală măsură pentru statele membre atunci când pun în aplicare reglementări comunitare și, prin urmare, acestea sunt ținute, în cea mai mare măsură posibilă, să aplice aceste reglementări în condiții care nu încalcă cerințele respective (a se vedea Hotărârea Curții din 27 iunie 2006, Parlamentul European/Consiliul, C‑540/03, Rec., p. I‑5769, punctul 105 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Curții din 6 noiembrie 2003, Lindqvist, C‑101/01, Rec., p. I‑12971, punctele 84-87).
182. Tribunalul consideră că aceste principii se aplică, prin analogie, libertăților fundamentale din Tratatul CE. Astfel, chiar dacă directiva atacată, în special articolul 9 alineatul (1) și articolul 11 alineatul (1), lasă statelor membre o anumită marjă de apreciere, aceasta este, în principiu, suficient de largă pentru a le permite să aplice normele directivei într‑un mod conform cu cerințele de protecție a drepturilor omului și a libertăților fundamentale din Tratatul CE. În plus, întrucât punerea în aplicare a directivei atacate este supusă controlului exercitat de instanțele naționale, este de competența acestor instanțe să adreseze Curții o întrebare preliminară în condițiile prevăzute la articolul 234 CE în cazul în care întâmpină dificultăți legate de interpretarea sau de validitatea directivei (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, punctul 181 de mai sus, punctele 104 și 106).
183. Așadar, autoritățile și instanțele din statele membre nu au numai obligația de a interpreta dreptul lor național într‑un mod conform directivei atacate, ci și de a se asigura că nu se vor întemeia pe o interpretare a acesteia care ar intra în conflict cu drepturile fundamentale protejate de ordinea juridică comunitară, cu alte principii generale de drept comunitar sau cu libertățile fundamentale din Tratatul CE, cum ar fi libertatea de stabilire (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Curții Lindqvist, punctul 181 de mai sus, punctul 87, Hotărârea Curții din 26 iunie 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții, C‑305/05, Rep., p. I‑5305, punctul 28, și Hotărârea Curții Promusicae, punctul 179 de mai sus, punctul 68).
184. Din toate cele de mai sus rezultă că nu poate fi reproșat legiuitorului comunitar că nu a soluționat definitiv și exhaustiv, în cadrul unei directive, anumite aspecte ce țin de domeniul de aplicare al libertății de stabilire, în cazul în care respectiva directivă rezervă statelor o marjă de apreciere care le permite să respecte pe deplin normele din Tratatul CE și principiile generale de drept comunitar.
185. În speță, Tribunalul consideră oportun să cerceteze, din perspectiva considerațiilor care precedă, dacă directiva atacată poate fi interpretată și transpusă de statele membre în conformitate cu libertatea de stabilire prevăzută la articolul 43 CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 20 mai 2003, Österreichischer Rundfunk și alții, C‑465/00, C‑138/01 și C‑139/01, Rec., p. I‑4989, punctele 68 și 91, și Hotărârea Curții din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos, C‑482/01 și C‑493/01, Rec., p. I‑5257, punctele 109 și 110).
186. Astfel cum susține reclamanta, directiva atacată nu prevede norme specifice care să ofere operatorilor de instalații supuse sistemului de comercializare a cotelor posibilitatea de a transfera contingentul de cote alocate unei instalații, ca urmare a închiderii sale, către o altă instalație situată într‑un alt stat membru și care aparține aceluiași grup de întreprinderi.
187. Cu toate acestea, de la articolul 12 alineatul (1), coroborat cu articolul 3 literele (a) și (g) din directiva atacată, rezultă că „[s]tatele membre garantează posibilitatea transferării cotelor între […] persoane [fizice sau juridice] în Comunitate”. În plus, articolul 12 alineatul (2) din directiva atacată impune ca „[s]tatele membre [să garanteze] recunoașterea cotelor emise de o autoritate competentă din alt stat membru în scopul îndeplinirii de către operatorul în cauză a obligațiilor prevăzute la alineatul (3)” al aceluiași articol. Pe cale de consecință, pe de o parte, potrivit obiectivului urmărit în considerentul (5) al directivei atacate, care prevede instituirea unei „piețe europene performante a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră”, piața de comercializare creată prin directiva atacată deține o dimensiune comunitară și, pe de altă parte, are la bază principiul liberului transfer transfrontalier al cotelor de emisie între persoane fizice și juridice.
188. Astfel, în lipsa liberului transfer transfrontalier de cote de emisie în sensul articolului 12 alineatele (2) și (3), coroborat cu articolul 3 litera (a) din directiva atacată, eficacitatea și performanța sistemului de comercializare a cotelor în sensul articolului 1 din directiva atacată ar fi puternic perturbate. Pentru acest motiv, articolul 12 alineatul (2) din directiva atacată impune statelor membre obligația generală de a se „asigura” că această libertate este garantată efectiv în cadrul legislației naționale relevante. În sens invers, trebuie să se constate că directiva nu prevede nicio restricție cu privire la transferul transfrontalier de cote între persoane juridice aparținând aceluiași grup de întreprinderi, indiferent de sediul economic și/sau social al acestora în cadrul pieței interne. În lumina dispozițiilor menționate din directiva atacată, nu se poate, așadar, deduce că directiva cuprinde o restrângere nelegală a libertăților fundamentale din Tratatul CE, inclusiv a libertății de stabilire, sau că ar îndemna statele membre să nu respecte aceste libertăți.
189. Dimpotrivă, astfel cum arată însăși reclamanta în înscrisurile prezentate, problematica pe care o indică își are originea în legislațiile, în parte divergente, adoptate de statele membre în vederea transpunerii directivei atacate, fără ca aceasta să poată fi imputată vreuneia dintre dispozițiile directivei atacate ori dintre dispozițiile în litigiu. În această privință, este necesar să amintim că, în cadrul libertății care le este conferită de articolul 249 al treilea paragraf CE, statele membre au libertatea de a decide formele și mijloacele cele mai adecvate în vederea asigurării efectului util al directivelor (Hotărârea Yonemoto, punctul 180 de mai sus, punctul 58) și de a aplica propriul drept național într‑un mod conform cu directivele respective și cu libertățile fundamentale din Tratatul CE, inclusiv cu libertatea de stabilire (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârile Lindqvist, punctul 181 de mai sus, punctul 87, și Promusicae, punctul 179 de mai sus, punctul 68).
190. Prin urmare, constatând că nu mai este necesar ca Tribunalul să se pronunțe asupra aspectului dacă legislațiile naționale relevante, care se află la originea lipsei posibilității reclamantei de a transfera în mod liber contingente de cote între instalațiile sale cu sediul în diferite state membre, sunt sau nu sunt conforme cu libertatea de stabilire prevăzută la articolul 43 CE, trebuie să se concluzioneze că o astfel de restrângere a libertății menționate nu poate fi imputată directivei atacate pentru simplul motiv că aceasta nu interzice în mod explicit o asemenea practică a statelor membre. Cu atât mai mult, în această privință, legiuitorul comunitar nu poate fi considerat responsabil de nerespectarea, în mod vădit și grav, a limitelor puterii sale de apreciere prevăzute la articolul 174 CE coroborat cu articolul 43 CE.
191. În aceste condiții, nu este necesar să se examineze temeinicia argumentelor prezentate de părți cu privire la eventuala posibilitate a reclamantei de a beneficia de normele naționale care prevăd un acces gratuit la cotele din rezervă pentru noii intrați. Astfel, chiar dacă articolul 11 alineatul (3) coroborat cu criteriul 6 din directiva atacată impune statelor membre să țină seama de necesitatea de a deschide accesul la cote pentru noii intrați, stabilirea în sine a unei rezerve de acest tip nu este prevăzută de directiva atacată. Așadar, nici eventualul caracter insuficient al acestui acces cât privește compensarea pierderilor de cote legate de închiderea unei instalații nu ar putea fi imputat legiuitorului comunitar.
192. Pe cale de consecință, este necesar să se respingă ca neîntemeiat motivul de nelegalitate întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a libertății de stabilire.
E – Cu privire la existența unei încălcări suficient de grave a principiului securității juridice
1. Argumentele părților
193. Reclamanta susține că dispozițiile în litigiu încalcă principiul securității juridice. Legislația comunitară, inclusiv directivele, ar trebui să fie certă, clară și precisă, iar aplicarea sa ar trebui să fie previzibilă, astfel încât justițiabilul să își poată cunoaște în mod neechivoc drepturile și obligațiile și să ia măsuri în consecință. Aceste cerințe se impun și mai strict în cazul unor reglementări care ar putea avea consecințe financiare.
194. În opinia reclamantei, dispozițiile în litigiu încalcă principiul securității juridice din două motive. Pe de o parte, în lipsa unui plafon sau a unui mecanism de control al prețului cotelor, prevăzute de directivă atacată, reclamanta, în calitate de „cumpărător net de cote” din cauza incapacității sale de a reduce emisiile de CO 2, ar fi obligată să achiziționeze cote la un „preț complet imprevizibil”, estimat între 20 și 60 de euro pe cotă (a se vedea punctul 80 și următoarele de mai sus). Pe de altă parte, directiva atacată nu prevede norme care să asigure transferul cotelor alocate inițial unei instalații care urmează să fie închisă către o instalație din cadrul aceluiași grup, stabilită într‑un alt stat membru. Or, statele membre ar avea interesul să anuleze cotele alocate unor instalații care urmează să fie închise, deoarece închiderile de instalații le‑ar permite să reducă suplimentar emisiile de CO 2 pentru a atinge obiectivul propriu de reducere, în conformitate cu Decizia 2002/358. Insecuritatea juridică rezultată împiedică reclamanta să își planifice operațiunile pe termen lung și să își continue strategia de restructurare constând în transferul producției către cele mai profitabile instalații. Din moment ce această strategie de restructurare a reprezentat motivația fuziunii din 2001 (a se vedea punctul 30 de mai sus), directiva atacată ar încălca de asemenea principiul protecției încrederii legitime. În replica sa, reclamanta precizează că orice planificare de investiții și de planuri economice pe termen lung ar deveni imposibilă, datorită, între altele, diferențelor dintre obiectivele și măsurile de reducere a emisiilor decise de diferitele state membre. Această incertitudine este confirmată de creșterea substanțială a prețului cotelor de CO 2 . Astfel, între lunile februarie 2005 și martie 2006, prețul cotelor de CO 2 a crescut cu aproximativ 6 euro, atingând mai mult de 26 de euro. În plus, nu poate fi prevăzută viitoarea alocare de cote de emisie, în special pentru a doua perioadă de alocare și pentru perioadele subsecvente.
195. Parlamentul European și Consiliul solicită respingerea prezentului motiv.
2. Aprecierea Tribunalului
196. Prin intermediul prezentului motiv, reclamanta susține, în esență, că dispozițiile în litigiu nu sunt suficient de clare și de precise, în măsura în care presupun o sarcină financiară considerabilă în seama sa, sarcină care ar plasa‑o în imposibilitatea de a‑și planifica deciziile economice. În această privință, legiuitorul comunitar ar fi trebuit să prevadă, pe de o parte, un plafon sau un mecanism de control al prețului cotelor de emisie și, pe de altă parte, o normă specifică prin care să se garanteze transferul transfrontalier al cotelor între diferite instalații din cadrul aceluiași grup de întreprinderi.
197. În măsura în care reclamanta reiterează, în cadrul celui de al doilea aspect, argumentația referitoare la pretinsa încălcare a libertății de stabilire, din considerațiile prezentate la punctele 176-192 de mai sus rezultă că această argumentație nu poate fi primită nici în ceea ce privește o pretinsă încălcare suficient de gravă a principiului securității juridice. Prin urmare, al doilea aspect al prezentului motiv trebuie respins ca neîntemeiat.
198. Cu privire la primul aspect al prezentului motiv, trebuie amintită în primul rând jurisprudența potrivit căreia principiul securității juridice impune, între altele, ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în ceea ce privește efectele, în special în cazul în care pot avea efecte defavorabile asupra persoanelor particulare și a întreprinderilor (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 7 iunie 2005, VEMW și alții, C‑17/03, Rec., p. I‑4983, punctul 80 și jurisprudența citată).
199. În continuare, în această privință, trebuie evidențiat că directiva atacată nu prevede nicio dispoziție care să reglementeze întinderea consecințelor financiare care ar putea rezulta atât din eventuala insuficiență a cotelor de emisie alocate unei instalații, cât și din prețul acestor cote, care este determinat exclusiv de forțele pieței apărute ca urmare a instituirii sistemului de comercializare a cotelor care, în temeiul articolului 1 din directiva atacată, urmărește a „promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic”. Or, ținând seama de considerațiile prezentate la punctele 178-184 de mai sus, legiuitorul comunitar nu era obligat să adopte dispoziții specifice în această privință și să limiteze, prin urmare, marja de apreciere a statelor membre în transpunerea directivei atacate.
200. Dimpotrivă, o reglementare comunitară a prețului cotelor ar putea să contracareze obiectivul principal al directivei atacate, mai exact reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră prin intermediul unui sistem performant de comercializare a cotelor, în cadrul căruia costul emisiilor și al investițiilor realizate în vederea reducerii acestora este în principal determinat de mecanismele pieței [considerentul (5) al directivei atacate]. Din acestea reiese că, în cazul unei insuficiențe a cotelor, măsura în care operatorii sunt stimulați să reducă sau să nu reducă emisiile depinde de o decizie economică complexă adoptată, între altele, în funcție, pe de o parte, de prețul cotelor de emisie disponibile pe piața de comercializare și, pe de altă parte, de costurile unor eventuale măsuri de reducere a emisiilor care pot avea ca obiect fie reducerea producției, fie investiții în mijloace de producție mai eficace la nivelul randamentului energetic [considerentul (20) al directivei atacate; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Germania/Comisia, punctul 114 de mai sus, punctul 132 și următoarele].
201. În cadrul unui astfel de sistem, creșterea costului emisiilor și, prin urmare, a prețului cotelor, care depinde de o serie de parametri economici, nu poate fi reglementată în prealabil de către legiuitorul comunitar fără ca prin aceasta să se riște reducerea, ori chiar anularea, stimulentelor economice care reprezintă fundamentul funcționării sale și, astfel, să se perturbe eficacitatea sistemului de comercializare a cotelor. În plus, instituirea unui asemenea sistem, incluzând premisele sale economice, în vederea respectării obligațiilor ce decurg din Protocolul de la Kyoto, ține de marja largă de apreciere prevăzută la articolul 174 CE (a se vedea punctul 143 de mai sus) și constituie în sine o decizie legitimă și adecvată a acestuia, a cărei temeinicie nu poate fi contestată de reclamantă ca atare.
202. Mai mult, tocmai această decizie legitimă a constituit baza pe care a întemeiat legiuitorul comunitar sistemul de comercializare a cotelor, pornind de la premisa că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) și cu articolul 11 alineatul (1) din directiva atacată, statele membre sunt cele care decid, pe baza PNA proprii și în exercitarea puterii de apreciere care le este rezervată în această privință, cantitatea totală de cote care urmează a fi alocate și modul de emitere a cotelor menționate către instalațiile individuale stabilite pe teritoriile lor (a se vedea în acest sens Hotărârea Germania/Comisia, punctul 114 de mai sus, punctele 102-106). În plus, această decizie este supusă numai unui control prealabil limitat din partea Comisiei, în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din directiva atacată, în principal din perspectiva criteriilor enumerate în anexa III (Ordonanța Tribunalului din 30 aprilie 2007, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Comisia, T‑387/04, Rep., p. II‑1195, punctul 104 și următoarele). Prin urmare, diferențele dintre obiectivele și măsurile de reducere a emisiilor decise de diferitele state membre, care sunt rezultatul obligațiilor acestora asumate în temeiul Protocolului de la Kyoto, astfel cum se reflectă în planul repartizării sarcinilor în conformitate cu Decizia 2002/358, și, deopotrivă, incertitudinea apărută cu privire la importanța cantităților totale și individuale de cote care trebuie alocate diferitelor sectoare industriale și operatorilor, pe baza diferitelor PNA, nu este imputabilă dispozițiilor în litigiu ca atare.
203. În sfârșit, reclamanta nu a reușit să pună sub semnul întrebării, în mod special, claritatea și acuratețea celorlalte dispoziții în litigiu pentru a demonstra că nu a fost în măsură să determine fără ambiguitate drepturile și obligațiile care decurg în privința sa din respectivele dispoziții. Astfel, necesitatea de a deține un permis de emisie în temeiul articolului 4 din directiva atacată, obligația de restituire, în sensul articolului 6 alineatul (2) litera (e), coroborat cu articolul 12 alineatul (3), precum și sancțiunile prevăzute la articolul 16 alineatele (2)-(4) din directiva menționată sunt suficient de clare, precise și previzibile în privința efectelor, a căror întindere concretă depinde numai de cantitatea de cote gratuite pusă la dispoziția operatorilor sau de prețul cotelor disponibile pe piața de comercializare. Or, referitor la acest din urmă aspect, trebuie menționat faptul că lipsa de previzibilitate cât privește evoluția pieței de comercializare constituie un element inerent și inseparabil de mecanismul economic ce caracterizează sistemul de comercializare a cotelor, supus regulilor clasice ale cererii și ofertei care definesc o piață liberă și concurențială, în conformitate cu principiile stabilite la articolul 1 coroborat cu considerentul (7) al directivei atacate, precum și cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (1) literele (c) și (g) CE. Acest aspect nu poate fi, așadar, descris ca fiind contrar principiului securității juridice, fără a risca astfel să se pună sub semnul întrebării temeiurile economice înseși ale sistemului de comercializare a cotelor astfel cum au fost definite în directiva atacată, în conformitate cu normele din Tratatul CE.
204. În aceste condiții, lipsa unei norme specifice în cadrul directivei atacate care să instituie un plafon sau un mecanism de control al prețului cotelor nu ar putea fi calificată drept nerespectare gravă și evidentă a limitelor puterii discreționare a legiuitorului comunitar.
205. Prin urmare, prezentul motiv trebuie respins în totalitate ca neîntemeiat.
206. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că reclamanta nu a demonstrat că, prin adoptarea directivei atacate, legiuitorul comunitar a comis o nelegalitate ori o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi către reclamantă. Pe cale de consecință, cererea de despăgubiri trebuie să fie respinsă, constatând că nu mai este necesar ca Tribunalul să se pronunțe asupra celorlalte condiții în susținerea angajării răspunderii extracontractuale a Comunității și nici asupra excepției de inadmisibilitate ridicată de Consiliu cu privire la anumite anexe ale replicii.
Cu privire la cheltuielile de judecată
207. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Parlamentului European și ale Consiliului.
208. Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia, care a intervenit în susținerea Parlamentului European și a Consiliului, va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă Arcelor SA să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Parlamentul European și de Consiliul Uniunii Europene.
3) Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.