62022CC0747
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 30 октомври 2025 година (
1
)
Дело C‑747/22
KH
срещу
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale ordinario di Bergamo (Първоинстанционен съд Бергамо, Италия)
„Преюдициално запитване — Лица, на които е предоставена международна закрила — Директива 2011/95/EС — Членове 26 и 29 — Достъп до работа — Социални грижи — Граждански доход — Условие за най-малко 10 години пребиваване, последните 2 от които непрекъснато — Непряка дискриминация — Обосноваване — Основни обезщетения“
I. Въведение
1.
По дело CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация) (
2
) Съдът беше сезиран с въпрос съвместими ли са с правото на Съюза национални мерки, предвиждащи определени форми на финансова помощ за лица, пребиваващи на територията на въпросната държава членка, с цел противодействие на бедността, неравенството и социалното изключване. В частност, италиански съд е поискал да се изясни дали конкретен аспект от италианското законодателство, с което се въвежда „reddito di cittadinanza“ (граждански доход) — а именно изискването ползвателите да са пребивавали в Италия най-малко 10 години, последните 2 от които непрекъснато (наричано по-нататък „изискването за 10‑годишно пребиваване“) — е в съответствие с редица разпоредби на правото на Съюза.
2.
В своето решение Съдът, заседаващ в голям състав, постановява, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО (
3
) във връзка с член 34 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) (
4
) не допуска такова изискване. По същество Съдът констатира, че такова изискване: i) представлява непряка дискриминация по отношение на граждани на трети държави, които са дългосрочно пребиваващи, и ii) не може да бъде обосновано, тъй като има за последица едностранно удължаване на периода на пребиваване, който се изисква за дългосрочно пребиваващите, за да се ползват от правото, гарантирано от член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 (
5
).
3.
Настоящото дело засяга съвместимостта с правото на Съюза на същия аспект на това национално законодателство, а именно изискването за 10‑годишно пребиваване, но разгледан от различен ъгъл. По същество запитващата юрисдикция пита Съда дали, когато се прилага по отношение на лицата, ползващи се с международна закрила, това изискване е в съответствие с членове 26 и 29 от Директива 2011/95/ЕС, често наричана „Директивата относно определянето“ (
6
). Тези две разпоредби налагат на държавите членки задължението да гарантират, че дейностите, предназначени да улеснят достъпа до работа, както и определени форми на социални помощи се предоставят на лицата, на които е предоставена международна закрила, при условия, равностойни на тези, приложими за гражданите на съответната държава.
II. Правна рамка
А.
Правото на Европейския съюз
4.
Съображения 41, 42 и 45 от Директива 2011/95 гласят:
„(41)
За да се активизира реалното ползване от лицата, на които е предоставена международна закрила, на правата и предимствата, посочени в настоящата директива, е необходимо да бъдат отчетени техните специфични нужди и конкретните предизвикателства за интеграцията, пред които те са изправени. […]
(42)
[…] необходими [са] усилия за решаване на проблемите, които не позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да получат реален достъп до образователните възможности, свързани със заетост, и до професионално обучение, inter alia, във връзка с финансови ограничения.
[…]
(45)
[…] По отношение на социалното подпомагане, условията и редът за предоставяне на основни обезщетения на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, следва да се определят от националното право. Възможността за ограничаване на това подпомагане до основните обезщетения трябва да се разбира в смисъл, че обхваща най-малко минимален гарантиран доход за съответното лице, помощи в случай на заболяване или бременност и семейни помощи за деца, доколкото такива обезщетения се предоставят на гражданите съгласно националното право“.
5.
Член 26, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/95 относно „Достъпа до работа“ предвижда:
„2.   Държавите членки гарантират, че на лицата, на които е предоставена международна закрила, се предлагат дейности, като възможности за пълнолетните лица за обучение, свързано с работата, професионално обучение, в това число курсове за обучение за повишаване на уменията, практика на работното място и консултации, предоставяни от бюрата по заетостта, при условия, равностойни на условията за собствените им граждани.
3.   Държавите членки се стремят да улеснят пълния достъп на лицата, на които е предоставена международна закрила, до дейностите, посочени в параграф 2“.
6.
Член 29 от Директива 2011/95, озаглавен „Социални грижи", гласи:
„1.   Държавите членки гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им.
2.   Чрез дерогация от общото правило, установено в параграф 1, държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения, които се предоставят на същото равнище и при същите условия, както за гражданите им“.
Б.
Националното право
7.
Член 1, параграф 1 от Decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (Декрет-закон № 4, който съдържа неотложни разпоредби относно гражданския доход и пенсиите) от 28 януари 2019 г. (
7
), преобразуван в закон с Legge n. 26 (Закон № 26) от 28 март 2019 г. (
8
) (наричан по-нататък „декрет-законът“), предвижда:
„Считано от април 2019 г., се въвежда гражданският доход […] като основна мярка за активна политика по труда с цел да се гарантира правото на труд, да се противодейства на бедността, неравенството и социалното изключване и да се укрепи правото на информация, образование, обучение и култура посредством политики за икономическо подпомагане и социално приобщаване на хората, застрашени от изключване от обществото и от трудовия живот. [Гражданският доход] е основно равнище на подпомагане в границите на наличните ресурси“.
8.
Член 2 от декрет-закона, озаглавен „Получатели“, определя условията за достъп до гражданския доход. Тези условия са свързани, от една страна, с гражданството, местопребиваването и правото на пребиваване на молителя, а от друга страна, в частност с доходите, имуществото и разполагаемите дълготрайни стоки на домакинството му. За първите от тези условия член 2, алинея 1, буква а), точка 2 предвижда лицето, inter alia, „да е пребивавало в Италия в продължение на поне 10 години, а през последните 2 от тях — считано до момента на подаване на молбата, както и през целия период на изплащане на помощта — непрекъснато“.
9.
Член 3, алинея 1 от декрет-закона предвижда, че икономическата помощ, предоставена с гражданския доход, се състои от два компонента: компонент, допълващ семейния доход, и компонент, допълващ дохода на живеещите под наем домакинства. В член 3, алинея 6 от същия декрет-закон се посочва, че гражданският доход се отпуска за непрекъснат период, не по-дълъг от 18 месеца. Той може да бъде подновен, при условие че плащането бъде преустановено за период от един месец преди всяко подновяване.
10.
Член 4, алинея 1 от декрет-закона, озаглавен „Пакт за работа и социално приобщаване“ гласи:
„Предоставянето на помощта е обусловено от подаването на декларация от пълнолетните членове на съответното домакинство, с която те удостоверяват, че са готови незабавно да започнат работа, в съответствие с процедурите, определени в настоящата разпоредба, както и да участват в индивидуална програма за подпомагане с цел заетост и социално приобщаване, включваща общественополезни дейности, професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти, определени от компетентните служби, чиято цел е приобщаване към пазара на труда и социална интеграция“.
III. Фактите, производството и отправените преюдициални въпроси
11.
Жалбоподателят, KH, е пристигнал в Италия през 2011 г. и притежава разрешение за пребиваване на основание на предоставен статут на субсидиарна закрила. Оттогава живее в Италия, където през 2019 г. е сключил брак, а през 2020 г. се раждат дъщерите му.
12.
Първоначално той е получавал граждански доход, тъй като погрешно е декларирал, че отговаря на изискването за 10-годишно пребиваване. След извършени проверки с писмо от 13 октомври 2021 г. Istituto nazionale della previdenza sociale (Национален осигурителен институт, Италия) (наричан по-нататък „INPS“) отнема гражданския доход на жалбоподателя с мотива, че към момента на подаване на молбата той не е отговарял на изискването за пребиваване в Италия с обща продължителност от 10 години.
13.
Жалбоподателят подава специална жалба пред Tribunale ordinario di Bergamo (Първоинстанционен съд Бергамо, Италия) срещу INPS, като твърди, че е дискриминиран, и иска конкретно актът за отмяна на неговия граждански доход да бъде обявен за дискриминационен, а правото му да получава това обезщетение да бъде възстановено.
14.
Пред този съд жалбоподателят твърди, че изискването за 10‑годишно пребиваване за получаване на граждански доход е несъвместимо с членове 26 и 29 от Директива 2011/95, които предвиждат, че в областта на достъпа до работа и социалното подпомагане лицата, на които е предоставена международна закрила, се третират по същия начин като гражданите на съответната държава. Според INPS обаче гражданският доход не попада в приложното поле на тези разпоредби.
15.
Tribunale ordinario di Bergamo (Първоинстанционен съд Бергамо) се съмнява как правилно да се тълкуват тези разпоредби, и решава да спре производството и да отправи до Съда на Европейския съюз следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли членове 29 и 26 от Директива 2011/95 да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална разпоредба като съдържащата се в член 2, алинея 1, буква а), [точка 2 от декрет-закона], която за отпускането на обезщетение за бедност и за подпомагане на достъпа до работа и социална интеграция, каквото е „[гражданският] доход“, предвижда изискване за 10‑годишно пребиваване в Италия в допълнение към изискването за 2 години непрекъснато пребиваване преди подаване на молбата?“.
16.
Жалбоподателят в главното производство, INPS, италианското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Тези страни участват в съдебното заседание, проведено на 17 юни 2025 г., за изслушване на устните състезания.
17.
В съответствие с член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз италианското правителство поиска настоящото дело да бъде разгледано от голям състав.
IV. Анализ
18.
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 26 и 29 от Директива 2011/95 допускат национална мярка, която обвързва правото на обезщетение за борба с бедността, предназначено да улесни достъпа до работа и социалната интеграция на лицата, ползващи се с международна закрила, с изискване за 10‑годишно пребиваване в съответната държава членка, последните 2 от които непрекъснато.
19.
Преди да се разгледа по същество въпросът, повдигнат в преюдициалното запитване (Б), първо трябва да се разгледат два въпроса от процедурен характер: компетентен ли е Съдът да разгледа настоящото дело, и необходимо ли е да се отговори на поставения въпрос (А).
А.
Компетентността на Съда и необходимостта да се отговори на преюдициалния въпрос
20.
Италианското правителство твърди, че Съдът е лишен от компетентност да отговори на поставения преюдициален въпрос, тъй като националните разпоредби, приложими в главното производство, се отнасят до придобивка, която не попада в приложното поле на Директива 2011/95
21.
В това отношение следва да се констатира, че преюдициалният въпрос, поставен от Tribunale ordinario di Bergamo (Първоинстанционен съд Бергамо), се отнася до тълкуването на две разпореди на правото на Съюза, и по-конкретно на членове 26 и 29 от Директива 2011/95, което очевидно е от компетентността на Съда (
9
). Всъщност дали мярка като гражданския доход попада в приложното поле на тези разпоредби, е въпрос по същество, поставен от запитващата юрисдикция, без да може да постави под съмнение нито компетентността на Съда, нито допустимостта на преюдициалното запитване (
10
).
22.
Освен това в съдебното заседание италианското правителство обясни, че: i) националното законодателство, посочено в преюдициалното запитване, е било в сила до 31 декември 2023 г., след като е било отменено с Legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025“ (Закон № 197 за държавния бюджет за финансовата 2023 година и многогодишен бюджет за тригодишния период 2023—2025 г.“) от 29 декември 2022 г. (
11
), и ii) с решение № 31/2025 от 20 март 2025 г. Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) обявява изискването за 10‑годишно пребиваване за граждани на Съюза за несъвместимо с италианската конституция. Според този съд националната разпоредба е трябвало да изисква 5 години пребиваване, а не 10.
23.
Във връзка с това може да възникне въпросът дали все още е необходимо Съдът да отговори на въпроса, който му е поставен. Условията за допустимост на преюдициално запитване — определени в член 267 ДФЕС и член 94 от Процедурния правилник на Съда — трябва да бъдат изпълнени не само в момента на сезирането на Съда, но и по време на цялото производство. Когато в хода на производството тези условия вече не са налице, Съдът го прекратява, като обявява, че не е необходимо да отговаря на въпросите. Такъв може да бъде случаят например, когато основното производство е станало безпредметно поради последващи решения на запитващата юрисдикция (или на друга национална юрисдикция) по същото производство или по някое от свързаните с него производства или когато съответните разпоредби от националното право са изменени или отменени (
12
).
24.
В настоящото производство обаче случаят не е такъв. Както жалбоподателят в главното производство, така и италианското правителство заявиха в съдебното заседание, че отговорът на Съда на поставения преюдициален въпрос все още е необходим за разрешаването на спора в главното производство. Доколкото разбирам, разглежданото национално законодателство остава приложимо ratione temporis към спора, а посоченото по-горе решение на Corte costituzionale (Конституционен съд) не засяга положението на лицата, на които е предоставена международна закрила.
25.
Накрая, уместно е да се спомене между другото, че наскоро Директива 2011/95 беше отменена с Регламент (ЕС) 2024/1347 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година относно стандартите за определянето на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила за единен статут на бежанците, или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила и за съдържанието на предоставената закрила, за изменение на Директива 2003/109 и за отмяна на Директива 2011/95 (
13
). Според членове 41 и 42 от този регламент Директива 2011/95 ще бъде отменена, считано от 12 юни 2026 г., а регламентът ще се прилага от 1 юли 2026 г.
26.
Следователно настоящото производство не е лишено от предмет.
Б.
По същество
27.
По същество членове 26 и 29 от Директива 2011/95 изискват от държавите членки да гарантират, че определени дейности, насърчаващи достъпа до работа и до определени форми на социални помощи, са достъпни за лицата, на които е предоставена международна закрила, при същите условия, както за гражданите на съответната държава.
28.
Основните въпроси, които възникват в настоящия случай, са два. Първо, попада ли национална мярка като гражданския доход в приложното поле на член 26 и/или член 29 от Директива 2011/95? И второ, ако да, съвместима ли е такава мярка с тези разпоредби?
29.
Във връзка с това италианското правителство и INPS приемат, че мярка като гражданския доход не попада в приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95. Те твърдят, че гражданският доход не е просто социална придобивка, предназначена да компенсира финансово затруднено положение, а по-широка персонализирана мярка, която е част от по-обща рамка, включваща както подкрепа за изпадналите в бедност домакинства, така и ангажименти, поети от тези домакинства за постигане на конкретни цели, с цел да им се помогне да станат самостоятелни. Тези страни посочват по-специално, че придобивката е обвързана с декларация за незабавна готовност за работа от страна на пълнолетните членове на домакинството, както и с подписване на „пакт за работа“ с бюро по заетостта. Съответно според тях мярката е предимно инструмент за професионална реинтеграция и социално приобщаване. Смесеният характер на тази мярка бил потвърден от съдебната практика на Corte costituzionale (Конституционен съд).
30.
Жалбоподателят в главното производство и Комисията не са съгласни с това. Те смятат, че смесеният характер на национална мярка сам по себе си не изключва възможността тя да попадне в приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95. Според тях гражданският доход, предвиден от италианския законодател, притежава характеристиките, необходими, за да попадне в приложното поле на тези разпоредби. Следователно лицата, на които е предоставена международна закрила, не трябва да бъдат подлагани на каквато и да е форма на дискриминация по отношение на достъпа до придобивките, предоставени с нея.
31.
Съгласен съм с жалбоподателя в главното производство и с Комисията. По-долу ще обясня защо смятам, че мярка като гражданския доход попада в приложното поле на посочените две разпоредби (1, 2 и 3) и е несъвместима с тях (4 и 5), с едно малко уточнение по отношение на член 29 от Директивата (6).
1. Достъп до работа
32.
Член 26, параграф 2 от Директива 2011/95 предвижда: „Държавите членки гарантират, че на лицата, на които е предоставена международна закрила, се предлагат дейности, като възможности за пълнолетните лица за обучение, свързано с работата, професионално обучение, в това число курсове за обучение за повишаване на уменията, практика на работното място и консултации, предоставяни от бюрата по заетостта, при условия, равностойни на условията за собствените им граждани“. Член 26, параграф 3 от тази директива изисква също така: „Държавите членки [да] се стремят да улеснят пълния достъп на лицата, на които е предоставена международна закрила, до дейностите, посочени в параграф 2“ (
14
).
33.
Според мен мярка като гражданския доход попада в обхвата на тези разпоредби. Както INPS, така и италианското правителство посочват, че ключов елемент на тази мярка е декларацията за незабавна готовност за работа от страна на пълнолетните членове на домакинството и подписването на „пакт за работа“ с бюрото по заетостта. Този пакт е — както е посочено в член 4, алинея 1 от декрет-закона — „индивидуална програма за подпомагане с цел заетост и социално приобщаване, включваща общественополезни дейности, професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти, чиято цел е приобщаване към пазара на труда и към социална интеграция“.
34.
Самата формулировка на двете въпросни разпоредби (член 26, параграф 2 от Директива 2011/95 и член 4, алинея 1 от декрет-закона) ясно показва, че дейностите, изброени в тях, до голяма степен съвпадат. Трудно е да се оспори становището, че дейностите, които италианските бюра по заетостта трябва да предлагат на получаващите граждански доход, следва да се разглеждат като „професионално обучение“ и „консултации“ по смисъла на член 26, параграф 2 от Директива 2011/95.
35.
Всъщност двете разпоредби имат една и съща цел. Задълженията, определени в член 26, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/95, са явно от съществено значение, за да се осигури ефективността на принципа, заложен в член 26, параграф 1: „Държавите членки разрешават на лицата, на които е предоставена международна закрила, упражняването на дейност като наети или самостоятелно заети лица при спазване на общоприложимите правила за съответната професия и за публичната служба, веднага след като им бъде предоставена закрила“ (
15
).
36.
Целта на мерките, предвидени в член 4, алинея 1 от декрет-закона, е същата: да се улесни навлизането на пазара на труда. Както в преамбюла на този декрет-закон, така и в член 1, параграф 1 от него се посочва мярка, която има за цел да гарантира правото на труд чрез политики за икономическа подкрепа и социална интеграция на лица, изложени на риск от изключване от обществото и от сферата на труда.
37.
Бих добавил, ad abundantiam, че редица елементи потвърждават широкия обхват на задължението, установено в член 26 от Директива 2011/95, и неговото значение в рамките на структурата на тази директива.
38.
Първо, терминологията, използвана в този член, показва всеобхватния характер на разпоредбата: „дейности, като“ (неизчерпателно изброяване), „възможности […] за обучение, свързано с работата“ (широк и свързан с целта термин) и „пълен достъп“ (категоричен израз) (
16
).
39.
Второ, държавите членки не само трябва да гарантират, че въпросните дейности се предлагат на лицата, на които е предоставена международна закрила (член 26, параграф 2), но и да улесняват достъпа до тях (параграф 3 от него). Както е обяснено в преамбюла на Директива 2011/95, законодателят на Съюза е приел, че лицата, на които е предоставена международна закрила, имат специфични нужди и са изправени пред конкретни предизвикателства по отношение на интеграцията (съображение 41), и следователно„по-специално са необходими усилия за решаване на проблемите, които не позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да получат реален достъп до образователните възможности, свързани със заетост, и до професионално обучение, inter alia, във връзка с финансови ограничения“ (съображение 42).
40.
По същество не е достатъчно дейностите, посочени в член 26, параграф 2 от Директива 2011/95, да са достъпни за лицата, на които е предоставена международна закрила; съгласно член 26, параграф 3 от тази директива националните органи трябва също така да предприемат мерки, насочени към премахване на пречките, които могат да възпрепятстват този достъп. Това задължение за проактивност показва съвсем ясно акцента, който законодателят на Съюза поставя върху това лицата, ползващи се от международна закрила, да имат достъп до подпомагане под формата на обучение и консултации, за да могат да се интегрират по-лесно на пазара на труда. Фактът, че в съображение 42 от Директива 2011/95 се споменават „финансови ограничения“, показва mutatis mutandis, че Директивата и декрет-законът отразяват една и съща загриженост: може да се наложи да се предостави някаква форма на финансово подпомагане на въпросните лица, тъй като в противен случай те може да не са в състояние да участват в предлаганите дейности по обучение и консултиране.
41.
В заключение смятам, че дейности като тези, посочени в член 4, алинея 1 от декрет-закона, попадат в голяма степен в приложното поле на член 26 от Директива 2011/95.
2. Социални грижи
42.
Член 29, параграф 1 от Директива 2011/95 изисква от държавите членки да „гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването […] на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им“. Ето защо следва да се провери дали национална мярка като гражданския доход представлява „социална грижа“ по смисъла на тази разпоредба.
а) Самостоятелно понятие на правото на Съюза
43.
Следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз (
17
).
44.
Въпреки че Директива 2011/95 не съдържа определение на термина „социални грижи“, член 29 от нея също не препраща към законодателството на държавите членки, що се отнася до значението на този термин. Следователно за целите на прилагането на тази директива терминът „социални грижи“, включен в този член, трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза, което следва да се тълкува еднакво на територията на всички държави членки (
18
).
45.
Италианското правителство обаче не е съгласно с това. Според него Съдът е постановил, че въпреки липсата на препращане към националното право националните органи са тези, които трябва да определят какво представлява „социална грижа“ по смисъла на член 29 от Директива 2011/95.
46.
Този аргумент не е убедителен. Струва ми се, че италианското правителство тълкува погрешно решението на Съда по дело ASGI и др. (
19
). В това решение Съдът определя понятието „социални помощи“ като обхващащо „съвкупността от схеми за помощи, които са установени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си“ (
20
). Според мен Съдът просто дава широко определение на понятието, като ясно посочва, че то обхваща всички схеми за помощ, създадени от всички публични органи (независимо дали са централни, или периферни). Съдът по никакъв начин не посочва, че националните органи трябва да решават самостоятелно кои мерки представляват социално подпомагане и кои не.
47.
Няма значение и фактът, че в това решение Съдът в крайна сметка оставя на запитващата юрисдикция да провери дали националната мярка, която е предмет на главното производство, „представлява вид социална помощ по смисъла на член 29 от Директива 2011/95“. Всъщност запитващата юрисдикция е следвало да направи тази преценка не въз основа на националното право, а „с оглед на определението“, посочено по-горе (
21
).
б) Прилагане на понятието (I): икономическата помощ като форма на социално подпомагане
48.
Както е посочено в точка 46 по-горе, Съдът е приел доста широко и до известна степен отворено тълкуване на понятието „социално подпомагане“ за целите на Директива 2011/95. Ясно е, че то обхваща, но със сигурност не се ограничава до „минимален гарантиран доход за съответното лице, помощи в случай на заболяване или бременност и семейни помощи за деца“ (съображение 45 от тази директива). Това съображение определя този доход и тези помощи като „основно обезщетение“.
49.
Определението на Съда включва четири основни елемента на въпросната помощ, които се отнасят до структурата („схема“), произхода („публични органи“), получателите („лица, които не разполагат с достатъчно средства“) и функцията (да задоволява основните потребности на получателя и тези на неговото семейство). Въпреки че няма единно и общоприето определение на понятието „социални грижи“, ми се струва, че тълкуването му от Съда е в съответствие с общоприетото му разбиране (
22
).
50.
С оглед на изложеното смятам, че мярка като гражданския доход попада в приложното поле на член 29 от Директива 2011/95.
51.
На първо място, тази мярка отговаря на всички критерии, посочени в точка 49 по-горе: първо, тя е общ механизъм за подпомагане; второ, създадена е на национално равнище; трето, получателите са домакинства в затруднено положение; и четвърто, една от основните ѝ цели е „да се противодейства на бедността“.
52.
По-общо, гражданският доход притежава няколко характеристики, които в съдебната практика на Съда обикновено се определят като мерки за социално подпомагане (
23
). По-конкретно, разглежданата национална мярка предвижда парично обезщетение, което: i) не е свързано с плащане
на осигуровки, тъй като се финансира от държавния бюджет; ii) обвързано e с доходите и поне до известна степен отчита конкретната ситуация и нужди на домакинството; и iii) има за цел да осигури на лицата минимален доход за издръжка.
53.
Последният елемент според мен е от особено значение. Действително необходимостта да се гарантира „минимален доход за издръжка“, е изрично посочена като една от целите на разглежданата мярка в преамбюла на декрет-закона. Освен това за естеството на мярката ясно говори фактът, че двата компонента на предоставената икономическа помощ са предназначени съответно за: а) „допълване на семейния доход“ и б) „допълване на дохода на живеещите под наем домакинства“.
54.
Същевременно в преамбюла на декрет-закона изрично се посочва „извънредната необходимост и спешност от опростяване на системата за социални грижи, за да се направи тя сигурна и съществена, с цел предефиниране на модела на колективното социално подпомагане“ (
24
). Следователно текстовото съответствие между преамбюла и член 29 от Директива 2011/95 е неоспоримо.
55.
Редица специфични характеристики на икономическата помощ, посочена в член 3 от декрет-закона, потвърждават идеята, че тази помощ е предназначена да задоволи основните нужди на домакинството. По-специално, според алинея 3 от тази разпоредба сумата от помощта, която не е била изразходвана или теглена през месеца след изплащането, се приспада, поне частично, от следващото месечно плащане. Освен това според член 5 от декрет-закона, както се прилага с административен указ, помощта се изплаща чрез карта, която не може да се използва за закупуване на определени стоки и услуги (като например бижута и други луксозни стоки, произведения на изкуството, хазартни услуги, застрахователни услуги) или за определени трансакции (покупки в чужбина, онлайн или чрез услуги за директен маркетинг).
в) Прилагане на понятието (II): възраженията на италианското правителство и на INPS
56.
Горната констатация относно естеството на разглежданата мярка не може да бъде поставена под въпрос от факта, че паричните обезщетения съгласно член 4, алинея 1 от декрет-закона са обусловени„от подаването на декларация от пълнолетните членове на съответното домакинство, с която те удостоверяват, че са готови незабавно да започнат работа, както и да участват в индивидуална програма за подпомагане с цел заетост и социално приобщаване, включваща общественополезни дейности, професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти, определени от компетентните служби […]“.
57.
Въпреки че схемите за социални помощи често са достъпни за лица и семейства с ниски доходи или в уязвимо положение, без да се изисква от тях да отговарят на конкретни условия (освен да докажат своя статус), обратното също не е необичайно. Както в Европейския съюз, така и извън него съществуват програми за социално подпомагане, които предоставят финансова помощ на лица в нужда, при условие че отговарят на определени изисквания за поведение. Те могат да се отнасят например до търсене на работа, преминаване на обучение или участие в дейности от общ интерес. Такива програми имат за цел да намалят както настоящата, така и бъдещата бедност, като насърчават развитието на засегнатите лица, по-специално чрез инвестиции в образование и професионално обучение. Така, предоставената финансова помощ е стимул за спазване на задълженията, въведени със законодателството. По този начин е логично, че в такива програми неспазването на посочените задължения може да доведе до спиране или намаляване на финансовата помощ (и/или на другите предоставени обезщетения) (
25
).
58.
Следователно в този контекст е без значение дали икономическата помощ се предоставя под условие, или не; по-важно е да се провери дали условията, ако има такива, насърчават крайната цел за борба с бедността чрез предоставяне на помощ на нуждаещите се лица. В настоящия случай условията са в съответствие с целта за противодействие на бедността в бъдещето, като увеличават вероятността получателите на помощта да намерят работа в краткосрочен или средносрочен план.
59.
Отбелязвам също така, че в член 4, алинеи 2 и 3 от декрет-закона са включени различни категории лица (наред с другото, лица на възраст 65 години или повече, лица с увреждания и лица, посещаващи образователни курсове), които са освободени от задълженията, предвидени в член 4, алинея 1 от декрет-закона. В тези случаи икономическата помощ се предоставя безусловно.
60.
В този контекст не смятам за особено релевантен и факта, подчертан от италианското правителство и INPS, че гражданският доход се отпуска „за непрекъснат период от време, не по-дълъг от 18 месеца“.
61.
Социалните грижи често са с временен характер, тъй като тяхното предназначение е главно на „спасителна мрежа“ за конкретни ситуации, а не на постоянна система за подпомагане. Това важи с още по-голяма сила, доколкото отпускането на такива помощи — като например в случая с гражданския доход — е обвързано с изпълнението от страна на получателя на определени задължения, които, както бе отбелязано по-горе, са предназначени да улеснят последващия му достъп до други форми на доход или подпомагане, включително заетост. Предвид значителните публични ресурси, които се използват, е разумно, от съображения за бюджетна дисциплина, органите да определят предварително продължителността на предоставянето на тези икономически помощи. За въпросните лица това действа като стимул да бъдат проактивни в търсенето на работа.
62.
Във всеки случай, отбелязвам, че съгласно член 3, алинея 6 от декрет-закона гражданският доход „може да бъде подновен, при условие че плащането бъде преустановено за период от един месец преди всяко подновяване“ и че „преустановяването не се прилага в случая на [лица на възраст над 65 години]“.
63.
Всъщност италианското правителство и INPS признават, че гражданският доход притежава характеристиките на социално подпомагане. Те обаче твърдят, че той не може да се счита само или поне основно за такова. Подчертават, че гражданският доход е сложна мярка със смесен характер, и в това отношение се позовават на две решения на Corte costituzionale (Конституционен съд) — въпрос, към който скоро ще се върна.
64.
Според мен сложната структура на мярката и нейният смесен характер не изключват възможността тя да попадне в приложното поле на член 29 от Директива 2011/95.
65.
Доста често с въвеждането на нови инструменти националното законодателство преследва едновременно различни цели. В зависимост от естеството на тези цели законодателят може да ги преследва в различна степен или, когато те са в противоречие, да се опита да постигне справедлив баланс между тях. Естествено, националното законодателство може да въведе механизми със сложна структура, включваща различни компоненти. По отношение на своето прилагане тези компоненти могат да бъдат самостоятелни и отделени или, обратно, да образуват едно стройно и неделимо цяло.
66.
Това често е случаят с мерки, приети в области като социално подпомагане, социално осигуряване и социална интеграция. Например още през 1974 г. Съдът е постановил, че „не може да се изключи възможността, че поради обхванатите лица, целите и метода на прилагане, дадено законодателство може да се доближава до двете категории [социално осигуряване и социално подпомагане], като по този начин се предотвратява всякаква изчерпателна класификация“ (
26
). В такива случаи, когато това може да доведе до определени последици съгласно правото на Съюза, тълкуващият закона трябва да определи преобладаващата функция (или функции) на мярката (
27
).
67.
В настоящия случай обаче мярката всъщност се състои от различни компоненти. Като се имат предвид формулировката на преамбюла на декрет-закона, неговите основни разпоредби и посочените в него цели и обхват на приложение, изглежда очевидно — особено от гледна точка на правото на Съюза — че разглежданата национална мярка е структурирана около два стълба с еднаква значимост: предоставянето на икономическа помощ (член 3 от декрет-закона) и прилагането на т.нар. „пакт за работа и социално приобщаване“ (член 4 от него). В повечето случаи — макар и невинаги — гражданският доход функционира като механизъм „do ut des“: финансовата помощ се отпуска в замяна на ангажимент за лично и професионално развитие.
68.
Смятам, че моите констатации са в съответствие с тези на Corte costituzionale (Конституционен съд) от гледна точка на националното право. В решенията си от 2022 г. и 2025 г. този съд по същество констатира, че законодателството относно гражданския доход не може да се разглежда като засягащо единствено дадена форма на социално подпомагане; според тези решения компонентът на социалното подпомагане, който действително присъства в мярката, е част от по-широка правна рамка, която преследва различни цели, по-специално интеграция на пазара на труда и социално приобщаване (
28
).
69.
Макар да съм напълно съгласен с тези констатации, не мисля, че те могат да се тълкуват като основание да се приеме, че функцията на социалното подпомагане е само спомагателна или второстепенна спрямо другата функция.
70.
Икономическата помощ, предоставена на нуждаещите се лица, съставлява, както е обяснено в точки 48—55 по-горе, съществена част от общата рамка, установена с декрет-закона. Освен това, както е посочено в точка 59 по-горе, за някои категории получатели (много от които са лица, временно или окончателно неспособни да работят) това е единственият приложим компонент на мярката, тъй като тези лица са освободени от задълженията, определени в член 4 от декрет-закона. В тези случаи гражданският доход е предимно, ако не и единствено, мярка за социално подпомагане. Този елемент противоречи на определянето на гражданския доход като помощ, предназначена единствено или дори предимно за улесняване на достъпа до пазара на труда (
29
). В този контекст бих искал да отбележа също, че обикновено законодателството относно гражданския доход е представяно пред медиите и гражданите от правителството, което го е приело, като мярка за „борба с бедността“ (а не като мярка за „борба с безработицата“).
71.
Накрая бих добавил, че голямото значение на елементите, обсъдени по-горе, в рамките на структурата на декрет-закона е било подчертано както от запитващата юрисдикция по настоящото дело, така и от запитващата юрисдикция по дело CU и ND (
30
). Искам да поясня това в следващите точки.
72.
В своите становища италианското правителство подчертава, че в решението си по дело CU и ND Съдът не е направил никаква преценка относно това дали гражданският доход представлява „социална придобивка“, а се е основал единствено на това, което е посочила запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване (
31
). Оставам с впечатлението, че според италианското правителство позицията на запитващата юрисдикция в това отношение е била неправилна.
73.
Това не е от значение в настоящия случай. Всъщност в дело CU и ND Съдът е помолен да разгледа спорната национална мярка през призмата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. Тази разпоредба предвижда, че „[д]ългосрочно пребиваващият се ползва от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на […] социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство“ (
32
). За разлика от това, както е обяснено в точки 43—47 по-горе, понятието „социални грижи“ по смисъла на член 29 от Директива 2011/95 е самостоятелно понятие от правото на Съюза, което трябва да се тълкува по един и същи начин в целия Европейски съюз. Следователно класифицирането на разглежданата мярка според националното право не е решаващо в настоящия случай (
33
).
74.
Накрая, дори ако се приеме (quod non според мен), че предоставянето на икономическа помощ е само спомагателно и улеснява постигането на основната цел за интегриране на засегнатите лица на пазара на труда, тези помощи не биха останали извън приложното поле на Директива 2011/95. Всъщност, както бе обяснено по-горе, i) дейностите, посочени в член 4 от декрет-закона, попадат в приложното поле на член 26, параграф 2 от Директивата; ii) член 26, параграф 3 от Директивата изисква от държавите членки да „улесняват пълния достъп“ до дейностите, посочени в параграф 2 от този член; и iii) съображение 42 от Директивата предвижда, че държавите членки следва да полагат усилия, наред с другото, за преодоляване на финансовите ограничения, които могат да попречат на лицата, на които е предоставена международна закрила, да имат достъп до такива дейности.
75.
Това по същество означава, че ако въпросната икономическа помощ бъде изключена от приложното поле на член 29 от Директива 2011/95, тя вероятно ще попадне в приложното поле на член 26, параграф 3 от същата директива. Струва ми се достатъчно ясно, че изключването на лицата, на които е предоставена международна закрила, от икономическа помощ, която се предоставя на всяко друго лице в нужда, за да му се даде възможност да участва в дейности, свързани с достъпа до заетост, противоречи на логиката, която е в основата на член 26, параграф 3 и съображение 42 от Директива 2011/95.
76.
Поради всички изложени по-горе причини икономическа помощ, предоставяна за борба с бедността, като посочената в член 3 от декрет-закона, попада в приложното поле на член 29 от Директива 2011/95.
3. Междинни заключения относно приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95
77.
В заключение, структурната сложност и многостранният характер на национална мярка, с която се предоставя помощ на лица в нужда — като гражданския доход, въведен с декрет-закона — не могат да освободят всеки, който я тълкува, от задължението да отдели дължимото внимание на нейните съществени елементи. Ако се приеме обратното, съществува риск държавите членки да могат да заобиколят прилагането на Директива 2011/95 чрез това, което може да се опише като законодателна свръхактивност: умишлено наслагване на различни правни механизми в един законодателен акт или създаване на съставна и полифункционална нормативна рамка.
78.
Според мен двата основни компонента на националното законодателство, установяващо гражданския доход, са не само от сравнима важност, но и са неразривно свързани, допълвайки се взаимно.
79.
Във връзка с това трябва да призная, че в определени моменти в хода на съдебното заседание имах усещането, че италианското правителство си противоречи, опитвайки се да опровергае социалния характер на националната мярка, като изтъква нейните елементи, свързани с достъпа до заетост, а след това опровергава тази характеристика, като изтъква нейните елементи от социален характер. Метафорично казано, имах чувството, че това правителство твърди, че 1 + 1 = 0, докато, както в аритметиката, така и в настоящия случай 1 + 1 = 2.
80.
Всъщност поради изложените по-горе причини тези два компонента попадат в приложното поле на Директива 2011/95: i) дейностите, предвидени в член 4 от декрет-закона, доколкото са дейности, свързани с „достъп до заетост“ по смисъла на член 26 от тази директива; и ii) икономическата помощ, предвидена в член 3 от декрет-закона, като „социални грижи“ по смисъла на член 29 от Директивата.
4. Непряка дискриминация
81.
От формулировката на член 26 („при условия, равностойни на условията за собствените им граждани“) и на член 29 („както е предвидено за гражданите [на тези държави членки]“) от Директива 2011/95 става ясно, че и двете разпоредби са израз на принципа на равно третиране.
82.
Както следва от установената практика на Съда, принципът на равно третиране, закрепен в член 20 от Хартата, е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране е обективно обосновано (
34
). Този принцип забранява не само явната дискриминация, но и всички скрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други привидно неутрални разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (
35
).
83.
В решението си CU и ND Съдът постановява, че изискването за пребиваване, като това, което се разглежда в настоящия случай, представлява непряка дискриминация спрямо граждани на трети държави със статут на дългосрочно пребиваващи в сравнение с гражданите на съответната държава членка (
36
). Очевидно същото заключение трябва да се направи и в настоящия случай по отношение на лицата, на които е предоставена международна закрила.
84.
Ако перифразираме изложеното от Съда в точка 50 от решение CU и ND, изискването за пребиваване „засяга главно чуждестранните граждани, каквито са и [лицата, на които е предоставена международна закрила]“.
85.
Всъщност, въпреки че националното законодателство на пръв поглед е неутрално по отношение на гражданството, изискването за 10‑годишно пребиваване прави неговото прилагане неравностойно. По-голямата част от италианските граждани отговарят на това изискване, а по-голямата част от лицата, на които е предоставена международна закрила, не отговарят, дори ако техните нужди по отношение на достъп до пазара на труда и социално подпомагане са сравними.
86.
Следователно национална мярка като гражданския доход представлява непряка дискриминация по отношение на лица, на които е предоставена международна закрила.
5. Обосноваване
87.
Както Съдът последователно е постановявал, непряката дискриминация на основата на гражданство по принцип е забранена, освен ако не е обективно обоснована. За да е обоснована, тя трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на легитимна цел, и да не надхвърля необходимото за постигането на тази цел (
37
).
88.
Във връзка с това италианското правителство твърди, че мярка като разглежданата изисква значителни икономически ресурси. Тя надхвърля обикновеното финансово подпомагане на нуждаещите се домакинства, тъй като е съпроводена с допълнителни разходи, по-специално разходите за създаване на подходяща организационна структура, която да гарантира ефективността на пактовете, сключени от получателите с бюрата по заетостта, както и разходите, произтичащи от освобождаването от данъци и социални осигуровки на предприятията, наемащи получателите.
89.
Италианското правителство твърди, че при тези обстоятелства е разумно националният законодател да ограничи прилагането на такъв сложен механизъм изключително до лица, които са трайно установени в националната общност и могат да бъдат считани за нейни постоянни членове. Изискването спрямо получателите на тази мярка за продължително пребиваване е неразривно свързано с необходимостта от установяване на истинска връзка между получателите и правния ред на съответната държава членка.
90.
Намирам тези доводи за неубедителни.
91.
Като начало, напълно нормално е, че организирането на дейности, с които се насърчава достъпът до заетост, и предоставянето на социални грижи са скъпи както от финансова, така и от административна гледна точка (
38
). Това е елемент, който не може да е убягнал на законодателния орган на Съюза при приемането на Директива 2011/95, и въпреки това той приема, че лицата, на които е предоставена международна закрила, следва да бъдат третирани еднакво с гражданите на държавите членки. Позоваването на необходимостта държавите членки да положат усилия, наред с другото, за преодоляване на финансовите ограничения, които могат да попречат лицата, на които е предоставена международна закрила, да имат достъп до такива дейности, показва, че законодателят на Съюза е бил напълно наясно, че прилагането на Директива 2011/95 е свързано с определени разходи за държавния бюджет.
92.
Приемането на доводите на италианското правителство, основани на разходите за мярката, би означавало на практика да се въведе неписана дерогация от правилата, установени в членове 26 и 29 от Директива 2011/95. Дерогация, която, бих добавил, е с доста неясен обхват и би подкопала целта на Директивата да „гарантира минимално равнище на обезщетения за тези лица във всички държави членки“ (
39
).
93.
Както Съдът е посочил в решението си Ayubi, правата, които са предоставени в глава VII от Директива 2011/95 (от която са част и членове 26 и 29), „могат да бъдат ограничавани само ако се спазват определените в тази глава условия, поради което държавите членки нямат право да добавят ограничения, които не са включени в нея“ (
40
). Нито член 26, нито член 29 от Директива 2011/95 обвързват въпросните права с продължителността на пребиваването на молителите в съответната държава членка (
41
).
94.
Нещо повече, съгласно установената съдебна практика държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от правото на Съюза (
42
). Следователно самият факт, че осигуряването на пълно съответствие с правилата на Съюза може да изисква приемането или изменението на сложни и/или скъпоструващи мерки, не е валидно оправдание, за да се избегне прилагането на тези правила (
43
).
95.
В настоящия случай съдебната практика на Съда относно т.нар. социален туризъм, на която италианското правителство се позовава многократно в своите становища, също е неотносима.
96.
Във връзка с това следва да се припомни, че гражданите на Съюза по принцип имат право да се движат и да пребивават в други държави членки. Въпреки това правото на Съюза не предоставя неограничен достъп до националните системи за социално подпомагане на икономически неактивни лица. Правото на свободно движение на гражданите на Съюза, които не са работници, е съответно обвързано с условието, че те разполагат с достатъчно средства и пълно здравно осигуряване, за да не се превърнат в тежест на системата за социално подпомагане за приемащата държава членка (
44
).
97.
В съответствие с тези принципи Съдът е постановил по-специално, че държавите членки могат да изключат от правото на социално подпомагане граждани на други държави членки, които са икономически неактивни и които са упражнили правото си на свободно движение с единствената цел да получат социални помощи в друга държава членка, и които нямат право на пребиваване в приемащата държава членка въз основа на разпоредбите на Съюза (
45
).
98.
Всяко различно решение би създало непосилна тежест за финансите на държавите членки, които имат по-щедра политика на социални обезщетения. Това от своя страна би могло да насърчи държавите членки „да се състезават за последното място“ по отношение на достъпа до социално подпомагане (
46
).
99.
Положението в настоящия случай обаче се различава съществено от разгледаното от Съда в делата за социалния туризъм, а причините, на които се основава неговата съдебна практика, са неприложими по отношение на лицата, на които е предоставена международна закрила.
100.
Лицата, на които е предоставена международна закрила, не се ползват с неограничена свобода на придвижване в рамките на Европейския съюз. Всъщност тяхното придвижване е до голяма степен ограничено до държавата членка, която им е предоставила международна закрила (
47
).
101.
Освен това фактът, че на засегнатите лица е предоставена международна закрила, означава, че влизането им на територията на въпросната държава членка не е било мотивирано от намерение да се възползват от нейната система за социално подпомагане, а по-скоро от основателни опасения от преследване или реална опасност от тежки посегателства в страната им на произход (
48
). Статутът на лицата, на които е предоставена международна закрила, не е постоянен; всъщност, когато дадено лице престане да бъде бежанец или лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, въпросната държава членка следва да отнеме, прекрати или откаже да поднови статута му (
49
). Това може да доведе до отнемане на разрешението за пребиваване и връщане на въпросното лице в страната му на произход, дори против неговата воля (при спазване на принципа на забрана за връщане) (
50
).
102.
От това следва, че налагането на изискване на лицата, на които е предоставена международна закрила, да докажат, че са се установили трайно в съответната държава членка или че съществува истинска и достатъчно силна връзка с правния ред на тази държава членка, като условие за прилагането на членове 26 и 29 от Директива 2011/95 е явно неразумно и несъвместимо с целите и духа на Директивата.
103.
Поради изложените по-горе причини смятам, че твърденията, изтъкнати от италианското правителство в подкрепа на разглежданата национална мярка, не са достатъчно обосновани и не отговарят на изискванията за правна обосновка съгласно приложимото право на Съюза. Следователно тези доводи трябва се отхвърлят.
6. Уточнение относно „основните обезщетения“
104.
Накрая, италианското правителство твърди, че ако Съдът приеме, че гражданският доход представлява схема за социално подпомагане, попадаща в обхвата на член 29 от Директива 2011/95, то той не следва да се счита за „основно обезщетение“ по смисъла на член 29, параграф 2 и съображение 45 от нея.
105.
Член 29, параграф 2 от Директива 2011/95 предвижда, че чрез дерогация от общото правило за недискриминация, установено в параграф 1 от разпоредбата, „държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения, които се предоставят на същото равнище и при същите условия, както за гражданите им“. На свой ред съображение 45 от Директива 2011/95 гласи, че „[п]о отношение на социалното подпомагане, условията и редът за предоставяне на основни обезщетения на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, следва да се определят от националното право. Възможността за ограничаване на това подпомагане до основните обезщетения трябва да се разбира в смисъл, че обхваща най-малко минимален гарантиран доход за съответното лице, помощи в случай на заболяване или бременност и семейни помощи за деца, доколкото такива обезщетения се предоставят на гражданите съгласно националното право“.
106.
От изложеното следва, че първо, правилото за равно третиране може да бъде дерогирано по отношение на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила (но не и по отношение на бежанците). В такива случаи държавите членки могат да решат, че на тези лица могат да бъдат предоставени само определени форми на социални помощи, предоставени на техните граждани. Държавите членки разполагат следователно с известна свобода на преценка в това отношение. Тази свобода на преценка обаче не е неограничена, тъй като на такива получатели в никакъв случай не трябва да се отказват „основни обезщетения“. Това понятие обхваща най-малкото минимален гарантиран доход за съответното лице, помощи в случай на заболяване или бременност и семейни помощи за деца. По-общо, Съдът е постановил, че терминът „основни обезщетения“ трябва да се разбира като „придобивки, които допринасят за задоволяване на насъщните нужди на човека, например от храна, жилище и здравни грижи“ (
51
).
107.
Формулировките на преамбюла на декрет-закона (позоваваща се на „необходимостта да се осигури минимален доход за издръжка“) и на член 1, алинея 1 от него (посочващ, че гражданският доход „е основно равнище на подпомагане в границите на наличните ресурси“) изглеждат в съответствие с идеята, че въпросната мярка се отнася до основни обезщетения. Освен това относително ниските прагове за максималния годишен доход на домакинството, необходим, за да се ползват от мярката, допълнително подкрепят този извод (
52
).
108.
В същото време обаче, ако съществуват други национални мерки, които осигуряват на лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила, основни обезщетения в размер, който гарантира зачитането на човешкото достойнство (
53
), италианските органи биха могли законно да изключат тези лица (включително жалбоподателя в главното производство) от икономическата помощ на гражданския доход.
109.
В съдебното заседание италианското правителство беше помолено да посочи какви мерки са предприети за изпълнение на това изискване. Отговорът беше доста неясен и в него не се посочваха никакви конкретни мерки. В него се посочваше само, че съществуват различни мерки, приети на регионално и местно равнище, които са достатъчни, за да се осигурят основните обезщетения, посочени в Директива 2011/95, на лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила.
110.
При тези обстоятелства смятам, че е невъзможно Съдът да се произнесе по този въпрос. Следователно, ако Съдът е съгласен, запитващата юрисдикция е тази, която следва да провери дали мярка като гражданския доход попада извън обхвата на понятието „основни обезщетения“, предвидено в член 29, параграф 2 от Директива 2011/95, и като такава може законно да бъде отказана на лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила.
111.
Накрая бих добавил само, че за да се прецени дали член 29, параграф 2 от Директива 2011/95 е приложим в главното производство, фактът, подчертан от Комисията в съдебното заседание, че италианското правителство не е заявило предварително намерението си да се позове на предвиденото в него право за дерогация, не е решаващ. Директива 2011/95 не предвижда такова изискване. Разбира се, наясно съм, че по отношение на подобни правни инструменти, в своята съдебна практика Съдът е придал известно значение на този елемент (
54
). Въпреки това не смятам, че при липса на правна разпоредба, която да го превръща в conditio sine qua non за прилагането на дерогацията, запитващата юрисдикция следва да му придава прекомерно голямо значение.
V. Заключение
112.
В заключение предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale ordinario di Bergamo (Първоинстанционен съд Бергамо, Италия) преюдициален въпрос по следния начин:
„Членове 26 и 29 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–
не допускат законодателство на държава членка, което обвързва достъпа на лица, на които е предоставена международна закрила, до дейности, насочени към насърчаване на достъпа до работа, от една страна, и до определени форми на социални помощи, от друга страна, с изискването да са пребивавали на територията на тази държава членка в продължение на най-малко 10 години, последните 2 от които непрекъснато, и
–
допускат законодателство, което не разрешава на лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила, достъп до форми на социални помощи, които не представляват основни обезщетения“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Решение от 29 юли 2024 г. (C‑112/22 и C‑223/22, наричано по-нататък решение CU и ND, EU:C:2024:636).
(
3
)	Директива на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (OВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225). Член 11 от нея изисква държавите членки да гарантират, че дългосрочно пребиваващите лица се ползват от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение, наред с другото, на „социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство“.
(
4
)	Член 34 от Хартата се отнася до „социална сигурност и социална помощ“.
(
5
)	Вж. точки 33—59 от решение CU и ND.
(
6
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (OВ L 337, 2011 г., стр. 9).
(
7
)	GURI, бр. 23 от 28 януари 2019 г.
(
8
)	GURI, бр. 75 от 29 март 2019 г.
(
9
)	Вж. в този смисъл решение CU и ND, точка 26 и цитираната съдебна практика.
(
10
)	Пак там, точка 27 и цитираната съдебна практика.
(
11
)	GURI, бр. 303 от 29 декември 2022 г.
(
12
)	Вж. например решение от 27 февруари 2014 г., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, т. 33), и определение от 3 март 2016 г., Euro Bank (C‑537/15, непубликувано, EU:C:2016:143, т. 34 и 35).
(
13
)	ОВ L, 2024/1347.
(
14
)	Курсивът е мой.
(
15
)	Курсивът е мой.
(
16
)	Курсивът е мой.
(
17
)	Вж. по-специално решение от 7 септември 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Характер на правото на пребиваване по член 20 ДФЕС), C‑624/20, EU:C:2022:639, т. 19 и цитираната съдебна практика).
(
18
)	Вж. по аналогия пак там, точки 20 и 21.
(
19
)	Решение от 28 октомври 2021 г. (C‑462/20, EU:C:2021:894).
(
20
)	Пак там, точка 34.
(
21
)	Пак там, точка 35.
(
22
)	Вж. например Международна организация на труда, „Universal social protection for climate action and a just transition“, World Social Protection Report 2024‑26, стр. 15 и 165. Вж. също, с многобройни препратки, Vonk, G., M. Olivier. The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa). — European Journal of Social Security, vol. 21(3), 2019, pp. 219—240.
(
23
)	Вж. по-специално решения от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436, т. 55 и 60), и от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 70 и 71). Вж. също заключенията на генерален адвокат Rantos по дело Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Действие на решение за експулсиране) (C‑719/19, EU:C:2021:104, т. 101) и на генерален адвокат Szpunar по дело S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, т. 52).
(
24
)	Курсивът е мой.
(
25
)	Вж. например Европейска комисия, Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, Medgyesi, M. Conditional cash transfers and their impact on children — Synthesis Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016; UNICEF. Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach. — Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M., L. Leone. Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis. — Frontiers in Sociology, vol. 8, 2023 (всички са налични онлайн).
(
26
)	Решение от 9 октомври 1974 г., Biason (24/74, EU:C:1974:99, т. 9).
(
27
)	Вж. в този смисъл решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 45).
(
28
)	Решения № 19 от 25 януари 2022 г. („по закон“, точка 3 точка 3.2 от заключенията по правните въпроси) и № 31 от 20 март 2025 г. (т. 7 от заключенията по правните въпроси).
(
29
)	Вж. в този смисъл решение от 4 юни 2009 г., Vatsouras и Koupatantze (C‑22/08 и C‑23/08, EU:C:2009:344, т. 43 и 45).
(
30
)	Вж. точки 17 и 18.
(
31
)	Пак там, точки 39—41.
(
32
)	Курсивът е мой.
(
33
)	Вж. по аналогия решение от 16 юли 1992 г., Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, т. 14).
(
34
)	Вж. например решение от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект) (C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 54).
(
35
)	Вж. по-специално решение CU и ND, точка 48.
(
36
)	Точки 49—52 от това решение.
(
37
)	Вж. по-специално решение CU и ND, точка 53.
(
38
)	Вж. по подобен начин решение от 21 ноември 2018 г., Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, т. 34).
(
39
)	Вж. съображение 12 от Директива 2011/95.
(
40
)	Решение от 21 ноември 2018 г. (C‑713/17, EU:C:2018:929, т. 27).
(
41
)	Вж. за тази цел пак там, точка 28.
(
42
)	Вж. например решение от 12 ноември 2019 г., Комисия/Ирландия (вятърни генератори в Дерибрин) (C‑261/18, EU:C:2019:955, т. 89).
(
43
)	Вж. в този смисъл решения от 8 февруари 1973 г., Комисия/Италия (30/72, EU:C:1973:16, т. 10 и 11), от 4 юни 2002 г., Комисия/Португалия (C‑367/98, EU:C:2002:326, т. 52), и от 19 декември 2012 г., Комисия/Ирландия (C‑374/11, EU:C:2012:827, т. 39).
(
44
)	Вж. по-конкретно член 21, параграф 1 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата.
(
45
)	Вж. по-специално решения от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), и от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
(
46
)	Вж., mutatis mutandis, заключението на генерален адвокат Wahl по дело van der Helder and Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, т. 46—49).
(
47
)	Вж. по-специално член 33 от Директива 2011/95 и член 21 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (OВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183).
(
48
)	Вж. по-специално член 2, букви г) и е) от Директива 2011/95.
(
49
)	Вж. членове 11, 14, 16 и 19 от Директива 2011/95.
(
50
)	Вж. по-специално ЕСПЧ, решения от 25 април 2017 г., Krasniqi с/у Австрия (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), и от 15 април 2021 г., K.I. c/у Франция (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Вж. също заключението на генерален адвокат Mazák по съединени дела Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 и C‑179/08, EU:C:2009:551, т. 45).
(
51
)	Вж. по-специално решение CU и ND, точка 42 и цитираната съдебна практика.
(
52
)	Вж. член 2, алинеи 1 и 4 от декрет-закона: накратко, в зависимост от обстоятелствата, 6000 евро, 7560 евро или 9360 евро — суми, които се коригират въз основа на броя и статута на лицата, съставляващи домакинството.
(
53
)	Принцип, чието значение е подчертано в съображение 16 от Директива 2011/95. Вж. също член 34, параграф 3 от Хартата, в който се признава, че „правото на социална помощ […], предназначени да осигурят достойно съществуване на всички лица, които не разполагат с достатъчно средства според правилата, установени от правото на Съюза и от националните законодателства и практики“ (курсивът е мой).
(
54
)	Вж. например решение от 25 ноември 2020 г., Istituto nazionale della previdenza sociale (Семейни обезщетения за дългосрочно пребиваващи) (C‑303/19, EU:C:2020:958, т. 23 и цитираната съдебна практика), както и решение CU и ND, точка 42.