62018CC0764
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
16 päivänä heinäkuuta 2020 (
1
)
Asia C-764/18
Ayuntamiento de Pamplona
vastaan
Orange España SAU
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2002/20/EY – Soveltamisala – Sähköisten viestintäpalvelujen käsite – 12 ja 13 artikla – Maksu oikeudesta asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen
1.
Tässä ennakkoratkaisupyynnössä pyydetään tulkitsemaan direktiiviä 2002/20/EY (jäljempänä valtuutusdirektiivi), (
2
) jolla pyritään sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan yhdenmukaistamaan ja yksinkertaistamaan valtuutussääntöjä ja ‑ehtoja, jotta sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjonta helpottuisi kaikkialla Euroopan unionissa. Ennakkoratkaisupyyntö keskittyy kyseisen direktiivin 12 ja 13 artiklan tulkintaan; näiden artiklojen mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa maksuja, jotka kattavat yleisvaltuutusjärjestelmän hallinnoinnista aiheutuvat kustannukset (12 artikla), ja maksuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien johdosta tai maksuja oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen (13 artikla).
2.
Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty riita-asiassa, jossa vastakkain ovat Orange España SAU, kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja tarjoava toimija, ja Ayuntamiento de Pamplona (Pamplonan kaupunki) ja jossa on kyse maksusta, jota peritään kaupungin omistuksessa olevien alueiden käytöstä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisen mahdollistavan infrastruktuurin asentamiseksi.
3.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja), tiedustelee, kuuluuko tällainen maksu valtuutusdirektiivin soveltamisalaan ja, jos näin on, onko se, että kyseinen maksu lasketaan yksinomaan yrityksen tiettyjen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta vuosittain saamien bruttotulojen perusteella, yhteensopivaa valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklan kanssa. On syytä huomata, että nämä kysymykset esitetään ottaen huomioon 12.7.2012 annettu tuomio Vodafone España ja France Telecom España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:446; jäljempänä tuomio Vodafone España ja France Telecom España), jossa unionin tuomioistuin totesi, että julkisessa omistuksessa olevien alueiden samankaltaisesta käytöstä peritty maksu ei kuulunut valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan, koska sitä perittiin toimijoilta, jotka eivät omista kyseisille alueille asennettuja järjestelmiä vaan käyttävät niitä matkapuhelinpalvelujen tarjoamiseen, ja jossa unionin tuomioistuin ei siten lausunut asiakysymyksestä, toisin sanoen maksun laskentatavan yhteensopivuudesta kyseisen säännöksen kanssa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
4.
Valtuutusdirektiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallinnolliset maksut”, säädetään seuraavaa:
”1.   Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on:
a)
määriteltävä niin, että ne kattavat kokonaisuudessaan ainoastaan yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten valmistelusta ja voimaan saattamisesta; ja
b)
määrättävä yksittäisille yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla, jolla saadaan hallinnolliset lisäkustannukset ja niistä aiheutuvat maksut saadaan mahdollisimman pieniksi.
2.   Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen.”
5.
Valtuutusdirektiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Käyttöä koskevia oikeuksia ja järjestelmien asennusoikeuksia koskevat maksut”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien johdosta koskevia maksuja tai maksuja oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, tarkoituksena näiden voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä maksut ovat objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia, ja niiden on otettava huomioon direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklassa esitetyt tavoitteet.”
B
Espanjan oikeus
6.
Pamplonan kunnan veroasetuksen nro 22/2014 (
3
) 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Verotettava tapahtuma on paikallisessa julkisessa omistuksessa olevan maanalaisen, maanpäällisen ja maan yläpuolisen alueen yksinomainen käyttö tai hyödyntäminen tiettyyn tarkoitukseen linjoja, putkistoja ja kanavia käyttäen – – kiinteän puhelinverkon palvelujen, matkapuhelinpalvelujen ja muiden sähköisten viestintäpalvelujen välittämiseksi, mukaan lukien ilmajohtojen pylväät, kaapelit, kiinnikkeet, kiinnitys-, jako- ja tarkastuslaatikot, muuntajat, kiskot, kiikut, antennit, myyntiautomaatit ja muut vastaavat palvelun tarjoamiseen liittyvät laitteet.”
7.
Veroasetuksen nro 22/2014 4 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Matkapuhelinoperaattorit, jotka eivät omista verkkoja, joiden välityksellä tätä palvelua tarjotaan, vaikka ne omistavat käyttö-, pääsy- tai yhteenliittämisoikeudet näihin verkkoihin, eivät ole velvollisia maksamaan maksua.
Muissa palvelujen tarjoamista koskevissa tapauksissa sekä käytettyjen verkkojen tai infrastruktuurin omistajat että näitä verkkoja koskevien käyttö-, pääsy- tai yhteenliittämisoikeuksien haltijat ovat verovelvollisia.”
8.
Veroasetuksen nro 22/2014 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Veron peruste, johon verokantaa sovelletaan veron määrän laskemiseksi, määräytyy verovelvollisen laskutuksesta peräisin olevien vuosittain Pamplonan kaupungin alueella saamien bruttotulojen perusteella. Veron perusteen määräytymisen perusteita ei sovelleta matkapuhelinoperaattoreihin.
2.   Laskutukseen perustuvina bruttotuloina pidetään niitä, jotka voidaan kohdistaa kuhunkin yritykseen ja jotka se on saanut vastikkeena Pamplonan kaupungissa tavanomaisen toimintansa harjoittamisen yhteydessä tarjoamistaan palveluista. Huomioon ei oteta ainoastaan poikkeuksellisista tapahtumista tai toiminnoista saatavia tuloja.
3.   Jos verovelvollinen on käyttänyt muiden henkilöiden verkkoja tiettyihin käyttötarkoituksiin, veron perusteen muodostavat Pamplonan kaupungissa saadut vuotuiset bruttotulot, joista vähennetään määrät, jotka maksetaan verkon omistajalle pääsystä tai yhteenliittämisestä sen verkkoon. Tällaisten verkkojen omistajat sisällyttävät viimeksi mainitut määrät vuotuisiin bruttotuloihinsa.
– –”
9.
Veroasetuksen nro 22/2014 6 §:n mukaan veron määrä lasketaan soveltamalla 1,5 prosentin verokantaa veron perusteeseen, sellaisena kuin se määritellään saman asetuksen 5 §:ssä.
II Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
10.
Orange España, joka – kuten edellä 2 kohdassa todettiin – tarjoaa kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja Pamplonan kunnassa (Espanja), jätti Ayuntamiento de Pamplonalle veroilmoituksen veroasetuksessa nro 22/2014 säädetystä, paikallisessa julkisessa omistuksessa olevan maanalaisen, maanpäällisen ja maan yläpuolisen alueen tiettyyn tarkoitukseen hyödyntämisen maksusta (jäljempänä veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu) vuoden 2014 toiselta vuosineljännekseltä edellä mainittujen palvelujen tarjoamisesta (jäljempänä veroilmoitus). Veroilmoituksessa sovellettiin veroasetuksen nro 22/2014 6 §:ssä säädettyä 1,5 prosentin verokantaa 1188269,59 euron bruttotuloihin, jolloin Orange Españan Ayuntamiento de Pamplonalle maksettavan veron määräksi tuli 7928,71 euroa.
11.
Koska Orange España katsoi, että ensinnäkään se ei omista verkkoa, jonka välityksellä se tarjoaa palveluja Pamplonan kunnassa, eikä siten ole veroasetuksessa nro 22/2014 tarkoitettu verovelvollinen ja että toiseksi valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artikla ovat esteenä sellaisen maksun asettamiselle, joka lasketaan yksinomaan kiinteänä prosenttiosuutena yrityksen bruttotuloista, se pyysi Ayuntamiento de Pamplonalta veroilmoituksensa oikaisemista ja sen seurauksena perusteettomasti maksetun määrän palauttamista (jäljempänä oikaisupyyntö).
12.
Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (Ayuntamiento de Pamplonan verojohtaja) hylkäsi oikaisupyynnön 18.9.2014 tekemällään päätöksellä sen perusteella, että kyseisessä veroilmoituksessa ei ollut mitään oikeudellista tai tosiseikkoja koskevaa virhettä ja se oli veroasetuksen nro 22/2014 mukainen, koska kyseisessä asetuksessa ”määritetään vain, että maksun henkilöllisen soveltamisalan ulkopuolelle on jätettävä sellaiset matkapuhelinoperaattorit, jotka eivät ole infrastruktuurin omistajia, koska niillä on käyttö-, pääsy- tai yhteenliittämisoikeuksia muiden verkkoihin”.
13.
Juez de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Pamplona (maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 1, Pamplona, Espanja) hylkäsi Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplonan päätöksestä tehdyn valituksen 4.12.2015 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, että ensinnäkin Orange España omisti verkon, jonka välityksellä se tarjosi palveluja, eikä sitä näin voida vapauttaa veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn maksun maksamisesta ja että toiseksi maksun laskentatapa oli Navarran paikallisveroista annetun alueellisen lain nro 2/1995 (Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra) 105 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen.
14.
Kyseisestä tuomiosta tehtyä valitusta käsitellyt Tribunal Superior de Justicia de Navarra (itsehallintoalueen ylioikeus, Navarra, Espanja) hyväksyi valituksen osittain 15.11.2016 antamallaan tuomiolla. Se totesi tuomiossaan, että koska kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja on pidettävä sähköisinä viestintäpalveluina, ne kuuluvat valtuutusdirektiivin soveltamisalaan. Lisäksi se katsoi, että vaikka valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artikla eivät ole esteenä sille, että kiinteän puhelinverkon palvelujen, matkapuhelin- ja internetyhteyspalvelujen tarjoamiseen käytettyjen verkkojen omistajille asetetaan maksu, ne ovat esteenä sille, että tällaisen maksun määrä määritetään yrityksen bruttotulojen tai liikevaihdon perusteella, koska tällainen laskentatapa ei ole objektiivinen eikä oikeasuhteinen. Tribunal Superior de Justicia de Navarra katsoi näin ollen, että veroasetuksen nro 22/2014 5 §:n 1 momentin 2 kohtaan (jossa säädettiin, että ”veron perusteen määräytymisen perusteita ei sovelleta matkapuhelinoperaattoreihin”) sisältyvä viittaus matkapuhelinoperaattoreihin on lainvastainen ja siten kumottava. Näin ollen se katsoi, että Orange Españalla oli oikeus veroilmoituksensa mukaisen määrän palauttamiseen.
15.
Ayuntamiento de Pamplona teki Tribunal Superior de Justicia de Navarran tuomiosta oikeuskysymyksiin rajoittuvan valituksen Tribunal Supremoon.
16.
Tribunal Supremo katsoo, että vaikka tuomio Vodafone España ja France Telecom España koski käsiteltävän asian tapaan julkisessa omistuksessa olevien alueiden käyttöä tiettyyn tarkoitukseen, tällainen maksu asetettiin kyseisessä tuomiossa tarkastellussa tapauksessa matkapuhelinpalvelujen tarjoajille, kun taas käsiteltävässä asiassa maksu perittiin Orange Españalta kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoajana. Tribunal Supremo toteaa myös, ettei unionin tuomioistuin ole vielä lausunut maksun yhteensopivuudesta valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklan kanssa, kun maksu lasketaan prosenttiosuutena toimijan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta tietyllä alueella saamista vuosittaisista bruttotuloista.
17.
Tribunal Supremo on näin ollen lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Sovelletaanko [valtuutusdirektiiviä], jota unionin tuomioistuin on tulkinnut suhteessa matkaviestinnän alalla toimiviin yrityksiin, ja erityisesti sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjä jäsenvaltioiden verotusvallan käyttöön kohdistuvia rajoituksia kiinteän puhelinverkon ja internetin palveluja tarjoaviin yrityksiin?
2)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi (ja todetaan, että kyseistä direktiiviä sovelletaan myös kiinteän puhelinverkon ja internetin palveluja tarjoaviin yrityksiin), onko [valtuutusdirektiivin] 12 ja 13 artiklan mukaan jäsenvaltioille sallittua asettaa maksuja, jotka lasketaan yksinomaan yrityksen – asennettujen järjestelmien omistajan – kyseisellä alueella kiinteän puhelinverkon ja internetin palvelujen tarjoamisesta vuosittain saamien bruttotulojen perusteella?”
18.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Ayuntamiento de Pamplona, Orange España, Espanjan hallitus ja Euroopan komissio. Nämä osapuolet esittivät myös suullisia lausumia 18.12.2019 pidetyssä istunnossa.
III Asian tarkastelu
A
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
19.
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja pidettävä valtuutusdirektiivissä, sen 12 ja 13 artikla mukaan luettuina, tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina.
20.
Ayuntamiento de Pamplona, Orange España ja komissio väittävät, että kiinteän puhelinverkon palvelut ja internetyhteyspalvelut kuuluvat valtuutusdirektiivin soveltamisalaan. Espanjan hallitus tukee tätä näkemystä. (
4
)
21.
Jäljempänä esitettävistä syistä on nähdäkseni täysin selvää, että kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja on pidettävä valtuutusdirektiivissä, sen 12 ja 13 artikla mukaan luettuina, tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina.
22.
Valtuutusdirektiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan ”sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamista varten myönnettäviin valtuutuksiin”.
23.
Valtuutusdirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisessä direktiivissä sovelletaan direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (
5
) 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä.
24.
Puitedirektiivin 2 artiklan c alakohdan mukaan ”sähköisellä viestintäpalvelulla” tarkoitetaan ”tavallisesti korvausta vastaan suoritettuja palveluja, jotka muodostuvat kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa, mukaan lukien televiestintäpalvelut ja siirtopalvelut radio- ja televisiotoiminnassa käytetyissä verkoissa”.
25.
Saman direktiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan ”sähköisellä viestintäverkolla” tarkoitetaan siirtojärjestelmiä ja laitteistoa, ”joilla voidaan siirtää signaaleja johtojen välityksellä, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, mukaan luettuina satelliittiverkot, kiinteät (piiri- ja pakettikytkentäiset, mukaan luettuna Internet) ja maanpäälliset matkaviestintäverkot, sähkökaapelijärjestelmät”.
26.
Kun tarkastellaan ensinnäkin kiinteän puhelinverkon palveluja, ne koostuvat nähdäkseni signaalien siirtämisestä puitedirektiivin 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetuilla tavoilla. (
6
) Tältä osin on syytä huomauttaa, että saman direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa, jossa täsmennetään, että direktiivi kattaa ”puheensiirtopalvelun”, ei erotella kiinteää puhelinverkkoa ja matkapuhelinverkkoa. Totean myös, että kuten puitedirektiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa ja valtuutusdirektiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, erilaisten sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen sekä niissä käytettävien tekniikoiden lähentyminen edellyttää, että niihin sovelletaan samaa sääntelyä. Tästä seuraa, että kiinteän puhelinverkon ja matkapuhelinverkon palveluja olisi molempia pidettävä puitedirektiivissä ja siten valtuutusdirektiivissä tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina.
27.
Kun tarkastellaan toiseksi internetyhteyspalveluja, myös niitä olisi pidettävä puitedirektiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina. Tämä johtuu siitä, että saman artiklan a alakohdassa säädetään, että kiinteitä maanpäällisiä verkkoja, joilla voidaan siirtää signaaleja, ”mukaan luettuna Internet”, on pidettävä kyseisessä direktiivissä tarkoitettuina sähköisinä viestintäverkkoina. Lisäksi puitedirektiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen viimeisen virkkeen mukaan ”Internet-yhteys” on sähköinen viestintäpalvelu. Lisäksi asetuksen (EU) 2015/2120 (
7
) 2 artiklan toisen kohdan 2 alakohdan määritelmän mukaan ”internetyhteyspalvelulla” tarkoitetaan ”yleisesti saatavilla olevaa sähköistä viestintäpalvelua, joka tarjoaa yhteyden internetiin”, (
8
) kun otetaan huomioon, että puitedirektiivin 2 artiklan c alakohdassa olevaa sähköisten viestintäpalvelujen määritelmää sovelletaan asetuksessa 2015/2120. (
9
) On myös huomautettava, että direktiivissä (EU) 2018/1972, (
10
) jolla kumottiin ja korvattiin muun muassa puite- ja valtuutusdirektiivit, selvennetään, että sähköinen viestintäpalvelu ”sisältää” erityisesti ”’internetyhteyspalvelun’, sellaisena kuin se on määritelty asetuksen (EU) 2015/2120 2 artiklan toisen kohdan 2 alakohdassa”.
28.
Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen olisi näin ollen vastattava, että kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja on pidettävä puitedirektiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina ja siten valtuutusdirektiivissä, sen 12 ja 13 artikla mukaan luettuina, tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina.
B
Toinen ennakkoratkaisukysymys
29.
Toisella kysymyksellään, johon on vastattava vain, jos valtuutusdirektiiviä sovelletaan unionin tuomioistuimen näkemyksen mukaan kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoajiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklan mukaan jäsenvaltioille sallittua asettaa maksuja, jotka lasketaan yksinomaan yrityksen näiden palvelujen tarjoamisesta tietyllä alueella vuosittain saamien bruttotulojen perusteella.
30.
Tutkin jäljempänä ensin, kuuluuko veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan, ja toiseksi, jos jompaakumpaa näistä säännöksistä sovelletaan, onko se esteenä sille, että maksu lasketaan yksinomaan yrityksen kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoamisesta tietyllä alueella vuosittain saamien bruttotulojen perusteella.
1. Valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan sovellettavuus
31.
Istunnossa Ayuntamiento de Pamplona väitti, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin soveltamisalaan, koska sitä ei peritä pelkästään sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilta vaan kaikilta verkko-operaattoreilta, jotka tarjoavat yleistä etua koskevia palveluja. (
11
)
32.
Espanjan hallitus on samaa mieltä Ayuntamiento de Pamplonan kanssa siitä, että valtuutusdirektiiviä ei voida soveltaa veroasetuksessa nro 22/2014 säädettyyn maksuun. Se korostaa, että kyseisellä direktiivillä ei pyritä yhdenmukaistamaan verotusta. Näin ollen ennakkoratkaisukysymyksiin ei ole Espanjan hallituksen mukaan tarpeen vastata.
33.
Orange España ja komissio katsovat, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu kuuluu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan.
34.
Ennen kuin tutkin, kuuluuko veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu joko valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan, määritän seuraavaksi, estääkö kyseinen direktiivi jäsenvaltioita asettamasta sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiselle muita maksuja kuin ne, joista säädetään sen 12 ja 13 artiklassa.
a) Estääkö valtuutusdirektiivi jäsenvaltioita asettamasta muita maksuja kuin ne, joista säädetään sen 12 ja 13 artiklassa?
35.
Valtuutusdirektiivi ei nähdäkseni estä muiden kuin sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjen maksujen asettamista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiselle, kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei tällaisilla maksuilla heikennetä kyseisen direktiivin tehokasta vaikutusta.
36.
On niin, että 18.9.2003 annetussa tuomiossa Albacom ja Infostrada (C‑292/01 ja C-293/01, EU:C:2003:480; jäljempänä tuomio Albacom) katsottiin, että jäsenvaltiot eivät voi määrätä ”yrityksille, joilla on televiestintäalan yksittäinen toimilupa” johonkin direktiivin 97/13/EY (
12
) 6 ja 11 artiklassa nimenomaisesti mainituista luokista kuuluvien maksujen ”lisäksi niistä poikkeavia” maksuja, ”jotka perustuvat pelkästään siihen, että niillä on toimilupa”. (
13
) Tuomion Albacom mukaan tämä johtui siitä, että direktiivin 97/13 tavoite eli televiestintäalan vapauttaminen vaarantuisi, jos jäsenvaltiot voisivat vapaasti päättää alan yrityksiltä perittävistä veroluonteisista maksuista ja siten luoda esteitä televiestintäpalvelujen vapaalle tarjoamiselle. (
14
) Kuten julkisasiamies Léger huomautti, tuomiosta Albacom seuraa, että ”niiden maksujen luettelo, joita jäsenvaltiot voivat määrätä televiestintäyrityksille valtuutusmenettelyjen tai itse valtuutusten osana, on luonteeltaan tyhjentävä: kyseessä oleva maksu on kielletty, jos se ei kuulu johonkin niistä luokista, joista direktiivissä 97/13 säädetään”. (
15
)
37.
Unionin tuomioistuin omaksui tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España samankaltaisen kannan maksuun, jota matkapuhelinpalvelujen tarjoajilta perittiin Espanjan lainsäädännön nojalla julkisten alueiden käytöstä. Kyseisessä tuomiossa katsottiin ensinnäkin, että kyseinen maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan, koska sitä peritään operaattoreilta, jotka eivät omista julkisille alueille asennettuja järjestelmiä vaan pelkästään käyttävät niitä matkapuhelinpalvelujen tarjoamiseen, ja toiseksi, että 13 artikla on esteenä kyseisen maksun asettamiselle samoille toimijoille. (
16
) Syy siihen, että valtuutusdirektiivin 13 artiklan katsottiin olevan esteenä kyseiselle maksulle, löytyy mainitun tuomion 28 kohdasta, jonka mukaan ”valtuutusdirektiivin yhteydessä jäsenvaltiot eivät voi periä sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjoamisesta muita kuin kyseisessä direktiivissä säädettyjä maksuja”.
38.
Tuomion Albacom ja tuomion Vodafone España ja France Telecom España jälkeen annetuissa tuomioissa unionin tuomioistuin totesi kuitenkin, että tutkittavana ollut maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan, mutta katsoi, että kyseiset säännökseteivät ole esteenä maksun asettamiselle. (
17
) Kyseisissä tuomioissa ei otettu huomioon valtuutusdirektiivin tavoitetta tai yhteyttä, johon oli vedottu tuomiossa Albacom ja tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España sen toteamiseksi, että valtuutusdirektiivi esti jäsenvaltioita asettamasta verkkojen tarjoamisen ja sähköisten viestintäpalvelujen osalta maksuja, jotka eivät kuulu sen 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan. Näistä tuomioista seuraa, kuten julkisasiamies Wahl totesi, ”ettei valtuutusdirektiivin 13 artiklassa anneta tyhjentävää luetteloa kaikista niistä veroista ja maksuista, joita sähköisen viestinnän operaattoreille voidaan asettaa”. (
18
)
39.
Voitaisiin eittämättä väittää, että tuomio Albacom ja tuomio Vodafone España ja France Telecom España voidaan sovittaa yhteen edellä alaviitteessä 17 mainittujen tuomioiden kanssa, jos katsotaan, että jäsenvaltiot eivät voi periä muita kuin valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklassa säädettyjä maksuja ”valtuutusdirektiivin yhteydessä”. (
19
) Jos noudatettaisiin tätä lähestymistapaa, valtuutusdirektiiviä olisi tulkittava siten, että se on esteenä muiden kuin sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjen maksujen perimiselle, jos tällaiset maksut liittyvät sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiseen, (
20
) ja käänteisesti siten, että se ei ole esteenä tällaisten maksujen perimiselle, jos ne eivät liity sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiseen. (
21
)
40.
Katson kuitenkin, että edellisessä kohdassa kuvattu lähestymistapa ei ole johdonmukainen sen 6.10.2015 annetussa tuomiossa Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649; jäljempänä tuomio Base Company) ja 17.12.2015 annetussa tuomiossa Proximus (C-517/13, EU:C:2015:820; jäljempänä tuomio Proximus) esitetyn unionin tuomioistuimen toteamuksen kanssa, että valtuutusdirektiivi ei ole esteenä veron asettamiselle matkapuhelinpylväiden ja ‑mastojen omistajille (
22
) ja maksun asettamiselle jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, joka hyödyntää matkaviestintäverkon lähetys- ja vastaanottopylväitä ja ‑yksikköjä, (
23
)vaikka yksikään näistä veroista tai maksuista ei kuulunut valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan. Koska matkaviestintäverkon lähetys- ja vastaanottopylväät, ‑mastot ja ‑yksiköt mahdollistavat sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisen, voidaan nähdäkseni ainoastaan katsoa, että kyseisissä kahdessa tuomiossa tarkastellut verot liittyvät tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamiseen ja että niitä kannetaan ”valtuutusdirektiivin yhteydessä”. Näin ollen, jos noudatettaisiin edellisessä kohdassa kuvattua lähestymistapaa, olisi pääteltävä, että valtuutusdirektiivi on esteenä näille veroille. Unionin tuomioistuimen mukaan näin ei kuitenkaan ollut.
41.
Tästä nähdäkseni seuraa, että edellä alaviitteissä 17 mainittuihin tuomioihin sisältyvän toteamuksen, jonka mukaan valtuutusdirektiivi ei ole esteenä muiden kuin sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjen maksujen asettamiselle, olisi katsottava kumoavan aikaisemman oikeuskäytännön ja etenkin tuomion Vodafone España ja France Telecom España. (
24
) Huomautan tältä osin, että 30.1.2014 antamassaan määräyksessä France Telecom España (C-25/13, ei julkaistu, EU:C:2014:58; jäljempänä määräys France Telecom España), joka koski ”saman luonteista” veroa kuin tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España (
25
) tarkasteltu vero, unionin tuomioistuin omaksui hieman toisenlaisen lähestymistavan kuin kyseisessä tuomiossa. Sekä tuomiossa että määräyksessä unionin tuomioistuin totesi, että valtuutusdirektiivin 13 artikla oli esteenä kyseisen veron asettamiselle. Tuomiossa veron kuitenkin katsottiin jäävän valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, kun taas määräyksessä sen katsottiin kuuluvan kyseisen säännöksen soveltamisalaan. (
26
) Totean lisäksi, että tuomioissa Base Company ja Proximus toteamus, jonka mukaan ”valtuutusdirektiivin 13 artikla ei koske kaikkia maksuja, joita peritään infrastruktuureista, jotka mahdollistavat sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisen”, (
27
) sai unionin tuomioistuimen katsomaan, että kyseinen artikla ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot perivät maksuja tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen mahdollistavista infrastruktuureista, vaikka nämä maksut eivät kuulu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan. (
28
)
42.
Näin ollen vaikuttaa siltä, että valtuutusdirektiivi ei ole esteenä muiden kuin sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjen maksujen asettamiselle sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiselle, kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei tällaisilla maksuilla heikennetä kyseisen direktiivin tehokasta vaikutusta eli että niillä ei luoda esteitä sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisen vapaudelle tai tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvän kilpailun edistämiselle. (
29
)
43.
Tutkin seuraavaksi, kuuluuko veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu joko valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan.
b) Kuuluuko veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu joko valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan?
44.
Ensinnäkin on täysin selvää, että tällainen maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 12 artiklan soveltamisalaan.
45.
Oikeuskäytännön mukaan niiden hallinnollisten maksujen, joita jäsenvaltiot voivat asettaa valtuutusdirektiivin 12 artiklan nojalla yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöoikeudet saaneille yrityksille ja joilla rahoitetaan kansallisen sääntelyviranomaisen toiminta, on oltava yksinomaan sellaisia, että ne kattavat kokonaisuudessaan kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittuihin toimintoihin liittyvät hallinnolliset kustannukset. (
30
) Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu kattaa kokonaisuudessaan yhteen tai useampaan näistä toiminnoista liittyvät hallinnolliset kustannukset. Näin ei myöskään ole väitetty olevan, koska unionin tuomioistuimen kysymykseen kaikki osapuolet vastasivat yksimielisesti, että kyseinen maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 12 artiklan soveltamisalaan.
46.
Toiseksi vaikuttaa siltä, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan.
47.
Kuten edellä 41 kohdassa mainittiin, valtuutusdirektiivin 13 artikla ei koske kaikkia maksuja, joita peritään infrastruktuureista, jotka mahdollistavat sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan maksu, jonka peruste on sidoksissa siihen, että myönnetään oikeus asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, kuuluu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan. (
31
)
48.
Määräyksessä France Telecom España veron, jonka peruste ei liittynyt siihen, että myönnetään oikeus asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, vaan tällaisten järjestelmien käyttöön, katsottiin kuuluvan valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan. Tämä peruste – jota unionin tuomioistuin ei tietääkseni ole soveltanut muissa tuomioissa tai määräyksissä – ei ole yhdenmukainen valtuutusdirektiivin 13 artiklan sanamuodon kanssa, jossa nimenomaisesti viitataan maksuihin, joita asetetaan oikeuksista ”asentaa” järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen.
49.
Kun tarkastellaan valtuutusdirektiivin 13 artiklassa käytettyjen ilmaisujen ”järjestelmät” ja ”asentaminen” merkitystä, niillä viitataan fyysisiin infrastruktuureihin, joilla sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja voidaan tarjota, ja niiden fyysiseen paikoilleen asettamiseen kyseiselle julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevalle omaisuudelle. (
32
)
50.
Käsiteltävässä asiassa veroasetuksen nro 22/2014 2 §:n 1 momentissa säädetään, että ”verotettava tapahtuma on paikallisessa julkisessa omistuksessa olevan maanalaisen, maanpäällisen ja maan yläpuolisen alueen yksinomainen käyttö tai hyödyntäminen tiettyyn tarkoitukseen linjoja, putkistoja ja kanavia käyttäen – – kiinteän puhelinverkon palvelujen, matkapuhelinpalvelujen ja muiden sähköisten viestintäpalvelujen välittämiseksi”. (
33
) Lisäksi kyseisen asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan, kun kyse on muista sähköisistä viestintäpalveluista kuin matkapuhelinpalveluista, sekä tällaisten palvelujen tarjoamisen mahdollistavan infrastruktuurin omistajat että tätä infrastruktuuria koskevien käyttö- tai pääsyoikeuksien haltijat ovat verovelvollisia.
51.
Velvollisuuden maksaa veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu synnyttävä tapahtuma liittyy siten siihen, että myönnetään oikeus käyttää julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettuja järjestelmiä ja siten tällaista omaisuutta, eikä tällaisten järjestelmien asentamista koskevien oikeuksien myöntämiseen.
52.
Kyseinen maksu ei siten muistuta 30.1.2018 annetussa tuomiossa X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 69 ja 70 kohta) tarkasteltua maksua, jota perittiin sähköisten viestintäverkkojen toimittajilta oikeudesta asentaa maanalaisia tai maanpäällisiä yleisen sähköisen viestintäverkon kaapeleita yleisillä maa-alueilla ja jonka katsottiin kuuluvan valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan.
53.
Tästä seuraa, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu ei kuulu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan.
54.
Kuten edellä 42 kohdassa todettiin, valtuutusdirektiivi ei estä muiden kuin sen 12 ja 13 artiklassa säädettyjen maksujen asettamista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiselle, kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei tällaisilla maksuilla heikennetä kyseisen direktiivin tehokasta vaikutusta. Käsiteltävässä asiassa ei nähdäkseni ole – kuten jäljempänä 76–79 kohdassa osoitetaan ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – mitään syytä katsoa, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyllä maksulla luodaan este sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamiselle tai tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamista koskevan kilpailun edistämiselle.
55.
Tästä seuraa, että valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artikla eivät ole esteenä veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltaisen maksun asettamiselle.
56.
Näin ollen ei mielestäni ole tarpeen tutkia, onko valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukaista se, että maksu lasketaan yksinomaan yrityksen kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoamisesta vuosittain saamien bruttotulojen perusteella. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin katsoo, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu kuuluu kyseisen säännöksen soveltamisalaan, tutkin tätä kysymystä jäljempänä.
2. Valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltaminen
57.
Veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu lasketaan sen 5 ja 6 §:n mukaan soveltamalla 1,5 prosentin verokantaa yrityksen (tässä tapauksessa) kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoamisesta kyseisessä kaupungissa vuosittain saamiin bruttotuloihin. Tuomiossa, josta pääasian oikeudenkäynnissä käsiteltävässä valituksessa on valitettu, Tribunal Superior de Justicia de Navarra katsoi, että valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artikla ovat esteenä tällaiselle maksun laskentatavalle, koska se ei ole objektiivinen (maksun määrä määräytyy yrityksen vuosittaisten bruttotulojen mukaan) eikä oikeasuhteinen (laskemisessa käytetään muuttujia, jotka tuottavat tulokseksi summan, joka on suurempi kuin on tarpeen niukkojen voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön takaamiseksi). (
34
) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee siten lähinnä, onko tämä valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklan tulkinta oikea.
58.
Ayuntamiento de Pamplona katsoo, ettei valtuutusdirektiivin 13 artikla ole esteenä sille, että maksu lasketaan yksinomaan yrityksen bruttotulojen perusteella. Se väittää etenkin, että i) tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España unionin tuomioistuin ei lausunut maksun laskentavan yhdenmukaisuudesta valtuutusdirektiivin 13 artiklan kanssa, ii) kyseisessä säännöksessä ei säädetä maksun laskentatavasta, iii) maksun laskeminen yrityksen bruttotulojen perusteella on objektiivinen ja syrjimätön menetelmä, jolla vältytään arvioimasta julkisen omaisuuden käytön arvoa, ja että iv) osa näistä tuloista vastaa julkisen omaisuuden käytön markkina-arvoa. Espanjan hallitus tukee Ayuntamiento de Pamplonan näkemystä.
59.
Orange España katsoo, että valtuutusdirektiivin 13 artikla on esteenä sille, että maksu lasketaan yksinomaan yrityksen bruttotulojen perusteella. Orange España vetoaa erityisesti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotukseen Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 77 kohta), jonka mukaan maksun on perustuttava muuttujiin, jotka liittyvät asennusoikeuksien mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseen, kuten kyseisen omaisuuden käytön intensiivisyyteen, kestoon ja arvoon tai omaisuuden vaihtoehtoisiin käyttötapoihin, ja 10.3.2011 annettuun tuomioon Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, 28 kohta) ja 21.3.2013 annettuun tuomioon Belgacom ym. (C-375/11, EU:C:2013:185, 51 kohta), joiden mukaan maksun määrä on asetettava asianmukaiselle tasolle, joka ilmentää muun muassa niiden niukkojen voimavarojen, joita toimijoilla on oikeus käyttää, käytön arvoa. Komissio tukee Orange Españan näkemystä.
60.
Jäljempänä esitettävistä syistä katson, että valtuutusdirektiivin 13 artikla (
35
) on esteenä sille, että maksu lasketaan yksinomaan yrityksen sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisesta tietyllä alueella vuosittain saamien bruttotulojen perusteella.
61.
Ensinnäkin pitää paikkansa, ettei valtuutusdirektiivin 13 artiklassa säädetä oikeudesta asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen perittävän maksun suuruuden konkreettisesta määrittämistavasta. (
36
)
62.
Valtuutusdirektiivin 13 artiklassa kuitenkin edellytetään jäsenvaltioiden varmistavan ensinnäkin, että oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen perittävien maksujen tarkoituksena on näiden voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen, ja toiseksi, että tällaiset maksut ”ovat objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia, ja niiden on otettava huomioon [puitedirektiivin] 8 artiklassa esitetyt tavoitteet”. Nämä edellytykset ovat kumulatiivisia. (
37
)
63.
Näin ollen edellisessä kohdassa mainituilla edellytyksillä, joita tutkin jäljempänä, jäsenvaltioilla on harkintavaltaa määrittää oikeudesta asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen perittävän maksun laskentatapa.
64.
Toiseksi, vaikka valtuutusdirektiivin 12 artiklan soveltamisalaan kuuluva hallinnollinen maksu voidaan laskea yrityksen liikevaihdon tai bruttotulojen perusteella, tästä ei seuraa, että sama pätee saman direktiivin 13 artiklan soveltamisalaan kuuluvaan maksuun.
65.
Tämä johtuu siitä, että vaikka valtuutusdirektiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että ”liikevaihtoon liittyvä jakautumisperuste” on ”oikeudenmukainen, yksinkertainen ja avoin” tapa laskea hallinnollinen maksu, (
38
) valtuutusdirektiiviin ei sisälly vastaavaa toteamusta sen 13 artiklassa tarkoitettujen maksujen osalta.
66.
Kolmanneksi on mielestäni kyseenalaista, että laskemalla maksu yksinomaan yrityksen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta vuosittain saamien bruttotulojen perusteella varmistettaisiin näiden palvelujen tarjoamisen mahdollistavien järjestelmien ja näin ollen sen julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden, johon ne on asennettu, mahdollisimman tehokas käyttö.
67.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pyrkimys sen varmistamiseksi, että toimijat käyttävät tehokkaasti niiden käytössä olevia niukkoja voimavaroja, edellyttää, että tämän maksun määrä asetetaan asianmukaiselle tasolle, joka ilmentää muun muassa kyseisen voimavaran käytön arvoa, mikä edellyttää kyseessä olevien markkinoiden taloudellisen ja teknologisen tilanteen huomioon ottamista. (
39
) Kuten julkisasiamies Sharpston huomauttaa, maksun määrällä on oltava ”yhteys ’niukan’ voimavaran käytön tehokkuuteen [ja] tämän käytön nykyiseen ja tulevaan arvoon”. (
40
)
68.
Maksulla, joka perustuu yrityksen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta saamiin bruttotuloihin, on nähdäkseni ainoastaan välillinen yhteys sen julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden käytön arvoon, jonka yhteyteen tällaisten palvelujen tarjoamisen mahdollistava infrastruktuuri on asennettu, ja on siten kyseenalaista, että tällä tavalla lasketulla maksulla voitaisiin varmistaa kyseisen julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden mahdollisimman tehokas käyttö. Julkisasiamies Sharpstonin sanoin ”yrityksen bruttotuloihin perustuvaa maksua peritään todennäköisesti lähinnä tulojen saamiseksi”, (
41
) ja se on näin ollen valtuutusdirektiivin 13 artiklan vastainen.
69.
Tältä osin Espanjan hallitus väittää, että on vaikea määrittää julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden käytön arvoa, koska tällaiselle omaisuudelle tai sen käytölle ei voi olla markkinoita. Espanjan hallituksen mukaan se, että maksu lasketaan yrityksen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta vuosittain saamien bruttotulojen perusteella, mahdollistaa julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden käytön arvon arvioimisen, koska nämä tulot saadaan kyseisen omaisuuden käytöstä. Samaan tapaan Ayuntamiento de Pamplona väittää, että osa yrityksen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisesta saamista bruttotuloista vastaa julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden, jonka yhteyteen näiden palvelujen tarjoamisen mahdollistavat järjestelmät on asennettu, käytön arvoa.
70.
Tätä väitettä ei mielestäni voida hyväksyä, koska tällaisten palvelujen tarjoamisesta saatujen bruttotulojen ja julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden käytön arvon välillä on ainoastaan välillinen yhteys. Yrityksen bruttotulojen määrä riippuu paitsi julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettujen järjestelmien käytön tehokkuudesta myös useista muista tekijöistä, kuten yrityksen hinnoittelupäätöksistä. Lisäksi yrityksen bruttotulot voivat ainoastaan osoittaa kyseisen yrityksen julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden käytön arvoa. Kuten komissio väittää, se ei ole osoitus tämän julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden tehokkaasta, tai ”mahdollisimman tehokkaasta”, käytöstä, kuten valtuutusdirektiivin 13 artiklassa edellytetään.
71.
Neljänneksi, jos julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettujen järjestelmien käytöstä perittävän maksun laskentatapa vaihtelee kiinteän puhelinverkon ja matkapuhelinverkon operaattoreiden välillä tai näiden järjestelmien omistajien ja käyttäjien välillä, jos nämä yritykset eivät ole erilaisessa tilanteessa, tämä merkitsisi valtuutusdirektiivin 13 artiklan vastaista syrjivää kohtelua.
72.
Tältä osin huomautan, että veroasetuksen nro 22/2014 5 §:n 1 momentin mukaan kyseisessä asetuksessa säädetty maksu lasketaan yrityksen bruttotulojen perusteella kiinteän puhelinverkon operaattoreiden muttei matkapuhelinoperaattoreiden tapauksessa. (
42
)
73.
Ayuntamiento de Pamplonan näkemyksen mukaan tämä ei merkitse syrjivää kohtelua. Ayuntamiento de Pamplonan mukaan kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoaminen edellyttää kaapelien asentamista julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, kun taas matkapuhelinpalvelujen tarjoaminen ei (useimmiten) edellytä maanalaisia kaapeleita sillä seurauksella, että ensiksi mainittujen palvelujen tarjoajia voidaan kohdella eri tavalla kuin viimeksi mainittujen palvelujen tarjoajia julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettujen kaapelien käytöstä perittävän maksun osalta.
74.
On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia varmistaa, ovatko kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoajat sen vuoksi, että ne käyttävät julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettuja järjestelmiä enemmän kuin matkapuhelinpalvelujen tarjoajat, erilaisessa tilanteessa viimeksi mainittuihin nähden. Jos näin on, tämä voi oikeuttaa erilaisen kohtelun, jossa näiden järjestelmien käytöstä perittävä maksu lasketaan näin eri tavalla. Ellei näin kuitenkaan ole, tällainen erilainen kohtelu ei ole perusteltua, kun otetaan etenkin huomioon valtuutusdirektiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa asetettu velvoite ehkäistä tietyntyyppisen tekniikan käytön suosimista. (
43
)
75.
Huomautan joka tapauksessa, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty vero ei ole syrjivä, valtuutusdirektiivin 13 artiklassa asetetut edellytykset ovat kumulatiivisia. (
44
) Näin ollen, jotta kyseinen maksu on valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukainen, riittää, että – kuten edellä 66–70 kohdassa osoitettiin – sillä ei pyritä varmistamaan julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennettujen järjestelmien mahdollisimman tehokasta käyttöä, ilman että on tarpeen todeta, että kyseinen maksu on myös syrjivä.
76.
Viidenneksi, jos julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen asennetuista järjestelmistä perittävässä maksussa ei oteta huomioon puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteita eikä etenkään tavoitetta edistää kilpailua sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisessa ja kehittää näiden verkkojen ja palvelujen sisämarkkinoita, kyseinen maksu olisi valtuutusdirektiivin 13 artiklan vastainen.
77.
Oikeuskäytännön mukaan vaatimus näiden tavoitteiden huomioon ottamisesta edellyttää, ettei maksun määrä saa johtaa siihen, että uusien toimijoiden markkinoillepääsy vaikeutuu ja telepalvelujen tarjoajien innovaatiokapasiteetti vähenee. Se edellyttää lisäksi, ettei kilpailu vääristy, mikä voidaan taata ainoastaan varmistamalla yhtäläiset mahdollisuudet taloudellisten toimijoiden välillä. (
45
)
78.
Käsiteltävässä asiassa veroasetuksen nro 22/2014 5 §:n 3 momentissa säädetään, että jos toimija käyttää toisen yrityksen omistamaa verkkoa, veron, joka kyseisen toimijan on maksettava, perusteen muodostavat sen saamat bruttotulot, joista vähennetään määrät, jotka maksetaan verkon omistajalle kyseisen verkon käytöstä (viimeksi mainitut määrät sisällytetään verkonomistajan bruttotuloihin).
79.
Näin ollen ei voida – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – väittää, että yhtäältä toimijoiden, jotka omistavat sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa käytettävät järjestelmät, ja toisaalta toimijoiden, jotka käyttävät näitä järjestelmiä, yhtäläiset mahdollisuudet taataan, koska viimeksi mainitut voivat vähentää veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn maksun perusteesta järjestelmien käytöstä maksetut määrät eikä niihin siten kohdistu kaksinkertaista taloudellista rasitetta. (
46
)
80.
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että yhtäläiset mahdollisuudet todellakin taataan, tästä ei kuitenkaan pitäisi päätellä, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu on valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukainen, koska kyseisessä säännöksessä asetetut edellytykset ovat kumulatiivisia, kuten edellä 62 kohdassa todettiin.
81.
Katson näin ollen, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetyn kaltainen maksu, jonka maksamisen perusteena ei ole järjestelmien asentaminen julkisessa omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen vaan tällaisten järjestelmien käyttö, kuuluu valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan, tätä säännöstä olisi tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kyseinen maksu lasketaan yksinomaan yrityksen kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoamisesta kyseisessä kaupungissa saaman bruttoliikevaihdon perusteella.
IV Ratkaisuehdotus
82.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremon esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Kiinteän puhelinverkon palveluja ja internetyhteyspalveluja on pidettävä sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina ja sellaisina sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi), sen 12 ja 13 artikla mukaan luettuina, tarkoitettuina sähköisinä viestintäpalveluina.
2)
Direktiivin 2002/20 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maksun asettamiselle, jonka perusteena on julkisessa omistuksessa olevan maanalaisen, maanpäällisen ja maan yläpuolisen alueen yksinomainen käyttö tai hyödyntäminen sellaista infrastruktuuria varten, joka mahdollistaa kiinteän puhelinverkon palvelujen ja internetyhteyspalvelujen tarjoamisen.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (valtuutusdirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 21).
(
3
)	Ordenanza fiscal n.o 22/2014 del Ayuntamiento de Pamplona, reguladora de la tasa por aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por las empresas explotadoras de servicios de suministros (palvelujen tarjonnasta vastaavien yritysten paikallisessa julkisessa omistuksessa olevan maanalaisen, maanpäällisen ja maan yläpuolisen alueen tiettyyn tarkoitukseen hyödyntämisen maksusta annettu veroasetus nro 22/2014, jäljempänä veroasetus nro 22/2014).
(
4
)	Tarkemmin ottaen Espanjan hallitus väittää, että valtuutusdirektiivissä ”ilmeisesti viitataan” kaikkiin sähköisiin viestintäverkkoihin ja ‑palveluihin, tarjotaanpa niitä sitten kiinteässä puhelinverkossa tai matkapuhelinverkossa.
(
5
)	Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 33).
(
6
)	On syytä täsmentää, ettei ole näyttöä siitä, että käsiteltävässä asiassa voitaisiin soveltaa jompaakumpaa puitedirektiivin 2 artiklan c alakohdassa säädetyistä kahdesta poikkeuksesta, jotka koskevat sisältöpalveluja ja tietoyhteiskunnan palveluja, jotka eivät muodostu kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa (ks. tuomio 13.6.2019, Google, C-193/18, EU:C:2019:498, 29 kohta).
(
7
)	Avointa internetyhteyttä koskevista toimenpiteistä ja yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla annetun direktiivin 2002/22/EY sekä verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun asetuksen (EU) N:o 531/2012 muuttamisesta 25.11.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2015, L 310, s. 1).
(
8
)	Kursivointi tässä.
(
9
)	On syytä viitata asetuksen 2015/2120 2 artiklan ensimmäiseen kohtaan, jonka mukaan ”tätä asetusta sovellettaessa sovelletaan [puitedirektiivin] 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä”.
(
10
)	Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 321, s. 36). Ks. mainitun direktiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohta. Direktiivi tuli voimaan 20.12.2018 ja on tarkoitus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 21.12.2020, joten sitä ei voida soveltaa pääasiassa (ks. sen 124 ja 126 artikla).
(
11
)	Istunnossa Ayuntamiento de Pamplona tähdensi, että veroasetuksessa nro 22/2014 säädetty maksu eroaa tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España tarkastellusta maksusta, koska viimeksi mainittua perittiin ainoastaan matkapuhelinpalvelujen tarjoajilta. Ayuntamiento de Pamplona selitti, että tietyt kunnat perivät kyseisessä tuomiossa tarkasteltua maksua poikkeuksena maksuun, jonka määrä oli 1,5 prosenttia bruttotuloista ja jota perittiin kaikilta yleistä etua koskevien palvelujen tarjoajilta vastineena julkisten alueiden käytöstä, ja että tämä maksu laskettiin käyttäen kaavaa, jossa muuttujina olivat muun muassa arvioitu keskimääräinen puhelinliikenne, kuntaan asennettujen kiinteiden puhelinlinjojen lukumäärä ja kunnan asukasmäärä (ks. tältä osin julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España, C‑55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 29 ja 30 kohta).
(
12
)	Telepalvelualan yleisten valtuutusten ja yksittäisten toimilupien yhteisistä puitteista 10.4.1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1997, L 117, s. 15). Direktiivi 97/13 kumottiin puitedirektiivillä. Direktiivin 97/13 6 ja 11 artikla vastaavat valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklaa.
(
13
)	Tuomio Albacom, 28 ja 42 kohta.
(
14
)	Tuomio Albacom, 37, 40 ja 41 kohta.
(
15
)	Julkisasiamies Légerin ratkaisuehdotus Mobistar ja Belgacom Mobile (C-544/03 ja C-545/03, EU:C:2005:203, 27 kohta).
(
16
)	Tuomio Vodafone España ja France Telecom España (34 ja 35 kohta).
(
17
)	Tuomio 27.6.2013, komissio v. Ranska (C-485/11, ei julkaistu, EU:C:2013:427, 34 ja 39 kohta); tuomio 27.6.2013, Vodafone Malta ja Mobisle Communications (C-71/12, EU:C:2013:431, 28 ja 29 kohta); tuomio 4.9.2014, Belgacom ja Mobistar (C-256/13 ja C-264/13, EU:C:2014:2149, 37 ja 38 kohta); tuomio 6.10.2015, Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649, 22–24 kohta) ja tuomio 17.12.2015, Proximus (C-517/13, EU:C:2015:820, 35 ja 36 kohta).
(
18
)	Julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, 32 kohta). Samaa on sanottava valtuutusdirektiivin 12 artiklasta (kuten julkisasiamies Wahl huomautti ratkaisuehdotuksensa 34 kohdassa).
(
19
)	Tuomio 18.7.2006, Nuova società di telecomunicazioni (C-339/04, EU:C:2006:490, 35 kohta); tuomio 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, 21 kohta); tuomio 12.7.2012, Vodafone España ja France Telecom España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:446, 28 kohta); tuomio 21.3.2013, Belgacom ym. (C-375/11, EU:C:2013:185, 40 kohta); tuomio 4.9.2014, Belgacom ja Mobistar (C-256/13 ja C-264/13, EU:C:2014:2149, 30 kohta); tuomio 6.10.2015, Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649, 16 kohta); tuomio 17.12.2015, Proximus (C-454/13, EU:C:2015:819, 20 kohta) ja tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 79 kohta).
(
20
)	Valtuutusdirektiivin soveltamisala määritellään sen 1 artiklan 2 kohdassa siten, että direktiiviä sovelletaan ”sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamista varten myönnettäviin valtuutuksiin”.
(
21
)	Ks. tältä osin julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, 31–37 kohta). Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 67 kohta), jonka mukaan ”maksu kuuluu – – valtuutusdirektiivin soveltamisalaan, jos se peritään sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen markkinoille pääsystä tai numeroiden, radiotaajuuksien ja asennusoikeuksien kaltaisten voimavarojen käyttöoikeudesta. Tällöin jäsenvaltiot voivat asettaa maksuja ainoastaan 12 ja 13 artiklassa kuvatussa tarkoituksessa ja määritetyin edellytyksin. Ne eivät voi asettaa mitään muita maksuja. – – jäsenvaltio ei näin ollen voi mielestäni periä maksua, joka ei kuulu valtuutusdirektiivin 12 tai 13 artiklan soveltamisalaan.”
(
22
)	Tuomio Base Company, 5–9 ja 22 kohta.
(
23
)	Tuomio Proximus, 11–14 ja 33 kohta.
(
24
)	Ks. tältä osin Pilczer, J.-S., ”Les redevances sur les opérateurs de communications électroniques: peut-on se faire une idée claire et précise de la portée de l’article 13 de la directive ’autorisation’?”, Bulletin fiscal, 2015, nro 5, s. 268–275.
(
25
)	Määräys France Telecom España, 27 kohta.
(
26
)	Ks. tuomio Vodafone España ja France Telecom España, 34 kohta ja määräys France Telecom España, 28 kohta.
(
27
)	Tuomio Base Company, 18 kohta ja tuomio Proximus, 30 kohta.
(
28
)	Tuomio Base Company, 24 kohta ja tuomio Proximus, 36 kohta.
(
29
)	Ks. julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, 37 kohta).
(
30
)	Tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 64 kohta).
(
31
)	Tuomio 4.9.2014, Belgacom ja Mobistar (C-256/13 ja C-264/13, EU:C:2014:2149, 37 kohta); tuomio Base Company, 22 kohta; tuomio Proximus, 35 kohta ja tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 71 kohta). Ks. myös julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, 54 kohta), jonka mukaan valtuutusdirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan kuuluvat maksut, ”joissa maksuvelvollisuuden aiheuttava tapahtuma liittyy radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien tai järjestelmien asentamista koskevien oikeuksien myöntämiseen käsitteen laajassa merkityksessä”.
(
32
)	Tuomio Vodafone España ja France Telecom España, 32 kohta ja julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 52 kohta). Ks. myös tuomio 4.9.2014, Belgacom ja Mobistar (C-256/13 ja C-264/13, EU:C:2014:2149, 33 kohta); tuomio Base Company, 21 kohta; tuomio Proximus, 34 kohta ja tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44, 68 kohta).
(
33
)	Kursivointi tässä.
(
34
)	Ks. edellä 14 kohta.
(
35
)	En tutki, onko valtuutusdirektiivin 12 artikla esteenä tällaiselle maksun laskentatavalle, koska maksu ei kiistatta kata kokonaisuudessaan yleisvaltuutusjärjestelmän hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia (ks. edellä 44 ja 45 kohta).
(
36
)	Tuomio 21.3.2013, Belgacom ym. (C-375/11, EU:C:2013:185, 49 kohta).
(
37
)	Julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, 77 kohta).
(
38
)	Ks. tuomio 21.7.2011, Telefónica de España (C-284/10, EU:C:2011:513, 32 kohta).
(
39
)	Tuomio 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, 28 kohta) ja tuomio 21.3.2013, Belgacom ym. (C-375/11, EU:C:2013:185, 51 kohta).
(
40
)	Julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 76 kohta).
(
41
)	Julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 79 kohta).
(
42
)	Ks. tältä osin edellä 14 kohdassa mainittu Tribunal Superior de Navarran tuomio, jolla kumottiin veroasetuksen nro 22/2014 5 §:n 1 momentin toiseen kohtaan sisältyvä viittaus käsitteeseen ”móvil”.
(
43
)	Julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 88 ja 89 kohta).
(
44
)	Ks. edellä 62 kohta.
(
45
)	Tuomio 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, 30 kohta). Ks. myös tuomio 20.10.2005, ISIS Multimedia Net ja Firma O2 (C-327/03 ja C-328/03, EU:C:2005:622, 39 kohta).
(
46
)	Julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C-55/11, C-57/11 ja C-58/11, EU:C:2012:162, 63 kohta).