62020TJ0371_RES
Cause riunite T‑371/20 e T‑554/20
Pollinis France
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione ampliata) del 14 settembre 2022
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi – Documento di orientamento dell’EFSA relativo alla valutazione dei rischi dei prodotti fitosanitari per le api – Posizioni individuali degli Stati membri – Diniego di accesso – Articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale»
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 40-42, 116, 117, 135)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Tutela dei documenti redatti nell’ambito di una procedura già conclusa – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, § 3, 1 e 2, secondo comma)
(v. punti 56-60)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata – Documenti inerenti ai lavori dei comitati di comitatologia – Accesso a documenti che menzionano le posizioni individuali degli Stati membri – Ammissibilità – Limiti
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1, e n. 182/2011, considerando 19 e art 9, § § 1 e 2)
(v. punti 93-107)
Sintesi
La Pollinis France, ricorrente, è un’organizzazione non governativa francese operante per la tutela dell’ambiente, il cui obiettivo è di proteggere le api selvatiche e comuni e di promuovere l’agricoltura sostenibile allo scopo di preservare gli impollinatori.
Il 27 gennaio e l’8 aprile 2020, la ricorrente ha presentato alla Commissione europea due domande di accesso (
1
) a taluni documenti riguardanti il documento di orientamento dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) sulla valutazione dei rischi dei prodotti fitosanitari per le api, adottato da quest’ultima il 27 giugno 2013 (in prosieguo: il «documento di orientamento sulle api del 2013»).
Con due decisioni del 19 giugno 2020 e del 21 luglio 2020 (
2
), la Commissione ha negato alla ricorrente l’accesso a taluni documenti e le ha concesso un accesso parziale a taluni altri documenti riguardanti il documento di orientamento sulle api del 2013 (in prosieguo: le «decisioni impugnate»). I dinieghi di accesso erano fondati sull’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo (
3
) e su quella relativa alla tutela del processo decisionale in corso, entrambe previste dal regolamento n. 1049/2001 (
4
).
La ricorrente ha proposto dinanzi al Tribunale due ricorsi diretti all’annullamento delle decisioni impugnate.
Con la sua sentenza pronunciata in Sezione ampliata, il Tribunale annulla tali decisioni nella parte in cui negano l’accesso ai documenti richiesti sulla base dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale in corso. In tale occasione, esso si pronuncia sulla qualificazione di un processo decisionale come in corso o concluso e sull’accesso a documenti che menzionano le posizioni individuali degli Stati membri espresse all’interno di un comitato di comitatologia.
Giudizio del Tribunale
Preliminarmente all’esame nel merito dei ricorsi, il Tribunale precisa, anzitutto, l’oggetto del ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione del 19 giugno 2020.
Nel caso di specie, tale decisione ha sostituito la decisione implicita di rigetto, fornendo una risposta esplicita alla domanda di conferma presentata dalla ricorrente il 25 marzo 2020. La ricorrente ha presentato una memoria di adattamento del ricorso (
5
) affinché il ricorso fosse da allora in poi considerato come diretto all’annullamento della suddetta decisione esplicita.
Il Tribunale rileva che la memoria di adattamento non deve sostituire integralmente il ricorso, ma deve contenere le conclusioni adattate e, se necessario, i motivi e gli argomenti adattati nonché le prove e le offerte di prova connesse all’adattamento delle conclusioni (
6
). Orbene, nel caso di specie, la memoria di adattamento completava il ricorso, il che corrispondeva alla comprensione comune delle parti. Pertanto, il Tribunale considera che il ricorso di cui trattasi aveva ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione del 19 giugno 2020.
Quanto al merito, in primo luogo, il Tribunale esamina se la Commissione abbia correttamente applicato l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale in corso. A tal riguardo, esso constata che il processo decisionale cui si riferiscono i documenti richiesti non poteva essere considerato in corso al momento dell’adozione delle decisioni impugnate. Infatti, il Tribunale rileva che, in tale momento, nessun processo decisionale mirava più a dare attuazione al documento di orientamento sulle api del 2013 e che, al contrario, la Commissione aveva implicitamente ma necessariamente deciso di non dare più attuazione al documento di orientamento sulle api del 2013 e aveva persino espressamente chiesto all’EFSA di procedere alla revisione di quest’ultimo. Poiché tale revisione, ancora in corso al momento dell’adozione delle decisioni impugnate, implica l’impossibilità di determinare il contenuto dell’eventuale documento rivisto, la forma della sua eventuale adozione e la procedura eventualmente seguita a tal fine, il Tribunale considera che essa implicava l’assenza stessa dell’oggetto di un processo decisionale della Commissione al momento dell’adozione delle decisioni impugnate.
Inoltre, il Tribunale sottolinea che la revisione risulta essere stata prevista tenuto conto dell’impossibilità di adottare il documento di orientamento sulle api del 2013 e nella prospettiva di consentire una rapida accettazione di un «documento di orientamento sulle api rivisto».
Secondo il Tribunale, ne deriva che il processo decisionale della Commissione avente ad oggetto il documento di orientamento sulle api del 2013 era stato chiuso al momento dell’adozione delle decisioni impugnate e che, di conseguenza, la Commissione non poteva validamente fondare le decisioni impugnate sull’eccezione volta a tutelare il processo decisionale dell’istituzione in ordine ad una questione sulla quale quest’ultima non ha ancora adottato una decisione.
In secondo luogo, anche ammettendo che detta eccezione sia applicabile, il Tribunale esamina i motivi dedotti dalla Commissione nelle decisioni impugnate. A tal riguardo, nei limiti in cui la Commissione, nelle decisioni impugnate, ha indicato che talune disposizioni del regolamento interno tipo (
7
) escludono espressamente le posizioni individuali degli Stati membri dall’accesso del pubblico, il Tribunale rileva che i comitati sono soggetti alle stesse norme della Commissione per quanto riguarda l’accesso del pubblico ai documenti, ossia quelle del regolamento n. 1049/2001, e che non esistono norme specifiche riguardanti l’accesso del pubblico ai documenti concernenti i lavori dei comitati (
8
). Pertanto, le disposizioni del regolamento interno tipo invocate dalla Commissione nelle decisioni impugnate non permettono di tutelare le posizioni individuali espresse dagli Stati membri oltre quanto previsto dal regolamento n.. 1049/2001 (
9
).
Inoltre, dalla giurisprudenza (
10
) risulta che la normativa dell’Unione in materia di accesso ai documenti non giustifica che un’istituzione rifiuti, per principio, l’accesso a documenti relativi alle sue deliberazioni in base al rilievo che essi contengono informazioni relative alla posizione assunta dai rappresentanti degli Stati membri. Ne consegue che, per quanto riguarda l’accesso del pubblico ai documenti inerenti ai lavori dei comitati di comitatologia, la Commissione non può ritenere che il contesto normativo pertinente escluda, per principio, l’accesso del pubblico alle posizioni individuali degli Stati membri.
In aggiunta, il Tribunale osserva che le disposizioni del regolamento interno tipo invocate dalla Commissione nelle decisioni impugnate non possono essere interpretate nel senso che escluderebbero l’accesso del pubblico, su richiesta, alle posizioni individuali degli Stati membri. Il Tribunale precisa che la circostanza che, secondo il regolamento interno tipo, il resoconto sommario dei lavori dei comitati non menzioni la posizione individuale degli Stati membri è priva di rilievo in materia di accesso ai documenti e non può quindi pregiudicare l’accesso del pubblico, su richiesta, a documenti che menzionano tali posizioni individuali.
Pertanto, il Tribunale conclude che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nelle decisioni impugnate, le procedure di comitatologia e, in particolare, il regolamento interno tipo non richiedono, in quanto tali, che l’accesso a documenti che menzionano la posizione individuale degli Stati membri sia negato al fine di tutelare il processo decisionale del comitato interessato (
11
), il che non impedisce affatto alla Commissione, in casi debitamente giustificati, di negare l’accesso a documenti vertenti sulla posizione individuale degli Stati membri all’interno di detto comitato qualora la loro divulgazione rischi di ledere concretamente gli interessi protetti dalle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001 (
12
).
Dopo aver esaminato gli altri motivi dedotti dalla Commissione nelle decisioni impugnate, il Tribunale considera che essi non consentivano di dimostrare una siffatta lesione e, di conseguenza, giustificare il richiamo all’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, anche ammettendo che essa sia applicabile nel caso di specie.
Pertanto, il Tribunale conclude che, nelle decisioni impugnate, la Commissione ha violato l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 rifiutando la divulgazione dei documenti richiesti in base al rilievo che ne deriverebbe un grave pregiudizio al processo decisionale in corso.
(
1
)	In forza del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43) e del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag.13).
(
2
)	Decisioni della Commissione C(2020) 4231 final, del 19 giugno 2020, e C(2020) 5120 final, del 21 luglio 2020.
(
3
)	Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001.
(
4
)	Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
(
5
)	Conformemente all’articolo 86, paragrafi 1 e 2, del regolamento di procedura del Tribunale, quando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale o prima della decisione del Tribunale di statuire senza fase orale, può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo, effettuando detto adattamento con atto separato ed entro il termine previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE entro il quale può essere chiesto l’annullamento dell’atto che giustifica l’adattamento del ricorso.
(
6
)	Articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale.
(
7
)	Regolamento interno tipo per i comitati (GU 2011, C 206, pag. 11, in prosieguo: il «regolamento interno tipo»), adottato dalla Commissione.
(
8
)	V. considerando 19 e articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13).
(
9
)	Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
(
10
)	V., in tal senso, sentenza del 10 ottobre 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commissione (T ‑111/00, EU:T:2001:250, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
(
11
)	Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
(
12
)	Articolo 4 del regolamento n.1049/2001.