Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
DEAN SPIELMANN
presentate il 13 novembre 2025 (1)
Causa C‑666/24
Procedimento penale
a carico di
EGB,
EGC,
GTA,
SPG
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
con l’intervento di:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna)]
« Rinvio pregiudiziale – Cooperazione giudiziaria in materia penale – Lotta al terrorismo – Movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna – Compatibilità della legge organica 1/2024 sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna con il diritto dell’Unione – Direttiva (UE) 2017/541 – Esenzione dalla responsabilità penale delle persone perseguite per reati di terrorismo che non hanno comportato gravi violazioni dei diritti umani – Nozione di “gravi violazioni dei diritti umani” – Diritto internazionale umanitario – Certezza del diritto – Principio della tutela del legittimo affidamento – Articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Primato del diritto dell’Unione »
Indice
Introduzione
Contesto normativo
Diritto dell
’Unione
La Carta
Direttiva 2017/541
Diritto spagnolo
Codice penale
LOA
Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
Analisi
Sulle questioni prima, seconda, terza, quinta e sesta
Quadro generale del diritto dell
’Unione e collocazione riservata all’amnistia
Contenuto della direttiva 2017/541 e suo silenzio sull
’amnistia
Fondamento normativo della direttiva 2017/541: articolo
83 TFUE e sue implicazioni
Standard internazionali e giurisprudenza della Corte EDU in materia di amnistia
Valutazione della compatibilità della LOA con la direttiva 2017/541 alla luce degli elementi analizzati
Sulla quarta questione
Prima parte: clausola di esclusione basata su gravi violazioni dei diritti umani
Seconda parte: ambito di applicazione dell
’articolo 1 della LOA e principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento
Sull
’ottava questione
Sulla settima questione
Sulla nona questione
Conclusione
Introduzione
1.        «Nessuno ha più diritto di serbare rancore del passato contro un altro, se non contro i Trenta, i dieci, gli undici e gli ex governatori del Pireo, e neppure contro questi, se renderanno conto del loro operato» (2). Nella Costituzione degli Ateniesi, Aristotele riporta in questo modo la volontà esplicita di riconciliazione politica che ha accompagnato la restaurazione della democrazia ad Atene nel 403 a. C., dopo la tirannia dei Trenta. Il contenuto di tale amnistia (3) rivestiva un’importante portata istituzionale. Per ripristinare la pace civile, i democratici reinsediati hanno proclamato un’amnistia generale che copriva tutti gli atti commessi sotto il regime oligarchico, ad eccezione di alcuni responsabili politici (i Trenta, i dieci, gli undici e i governatori del Pireo). Questi ultimi potevano tuttavia beneficiare dell’amnistia se avessero accettato di sottoporsi alla procedura del rendiconto (euthynai).
2.        La situazione che rivela tale amnistia concentra già la problematica giuridica delle amnistie moderne (4). Essa mette in evidenza il meccanismo dell’oblio che, tanto a livello individuale quanto collettivo, consente di curare le ferite e di proseguire il cammino. Si tratta di un oblio volontario, di un rifiuto istituzionale del rancore, concepito come strumento di riconciliazione sociale (5). Rimane tuttavia la questione fondamentale: come conciliare gli imperativi della pace e della giustizia (6)? In altri termini, esistono limiti alla ricerca della concordia sociale quando si impone il requisito della giustizia (7)? L’esempio di Atene mostra che una possibile via è quella di unire all’amnistia a un controllo preventivo. Benché generale, essa si applicava ai precedenti dirigenti solo a condizione che essi si sottoponessero al rendiconto (euthynai), conciliando così la riconciliazione civile e la responsabilità individuale. Circa due millenni e mezzo dopo l’amnistia concessa ad Atene nel 403 a.C., a seguito della tirannia dei Trenta, i dilemmi, al contempo etici e puramente giuridici, sollevati dalla ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di giustizia e la necessità di riconciliazione, rimangono una problematica costante, anche nelle amnistie concesse all’era moderna, a prescindere dall’epoca o dal contesto politico.
3.        Peraltro, il doloroso periodo del dopoguerra e la sua miriade di leggi di amnistia forniscono un’illustrazione delle diverse fattispecie. Prendiamo anzitutto come esempio, particolarmente rivelatore, il massacro di Oradour-sur-Glane, un crimine di guerra commesso in particolare dagli arruolati forzosamente alsaziani (8). Facciamo poi menzione dei reati commessi durante il conflitto da collaboratori, le azioni poste in essere dalla resistenza, ma anche i crimini commessi all’indomani del conflitto durante la cosiddetta «epurazione “selvaggia”» (9).
4.        Infine, una menzione è per le leggi sull’amnistia per reati commessi in Algeria(10). Va da sé che l’approccio tradizionale, (troppo?) preoccupato della pacificazione, non sarebbe più, al momento attuale, almeno per quanto riguarda i crimini particolarmente gravi, in linea con la tutela dei diritti umani (11).
5.        Tale problematica si ritrova al centro della presente causa. Il 10 giugno 2024 le Cortes Generales (Parlamento spagnolo) hanno approvato la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (legge organica 1/2024, del 10 giugno, sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna)
(in prosieguo: la «LOA«) (12). Il perimetro materiale e temporale della LOA comprende gli atti che danno luogo a responsabilità penale, amministrativa o contabile, compiuti nel contesto del referendum sull’indipendenza della Catalogna, nonché quelli compiuti nel contesto del processo indipendentista catalano.
6.        La LOA – non si può negarlo – ha provocato un dibattito profondo e virulento all’interno della classe politica, delle istituzioni, del sistema giudiziario, del mondo accademico e, più in generale, della società spagnola.
7.        Da un punto di vista giuridico, la questione della legittimità della LOA è stata recentemente sottoposta, mediante un ricorso costituzionale, al Tribunal Constitucional (Corte costituzionale, Spagna). Ad eccezione di due disposizioni, quest’ultimo l’ha dichiarata conforme alla Constitución española (Costituzione spagnola)
(in prosieguo: la «Costituzione») (13) in una sentenza del 26 giugno 2025 (14).
8.        La presente causa porta la Corte a pronunciarsi sulla compatibilità della LOA,
il cui ambito ricomprende reati connessi al terrorismo, con il diritto primario, il diritto derivato e i principi generali del diritto dell’Unione. In particolare, la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna) interviene nell’ambito di un procedimento penale avviato nei confronti di dodici persone imputate per fatti costitutivi di reati terroristici (15), nel contesto del movimento a favore dell’indipendenza della Catalogna. La domanda di cui si tratta verte sull’interpretazione, in primo luogo, della direttiva (UE) 2017/541 sulla lotta contro il terrorismo (16); in secondo luogo, dell’articolo
20, paragrafo
2, e dell’articolo
21, paragrafo
1, TFUE, nonché dell’articolo
4, paragrafi 2 e 3, TUE; in terzo luogo, degli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e, in quarto luogo, dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto e del primato del diritto dell’Unione.
9.        La causa solleva quindi una questione inedita e di considerevole importanza: quali devono essere la portata e l’intensità del controllo esercitato dalla Corte quando una legge di amnistia nazionale può, da un lato, indebolire l’efficacia di una direttiva che fissa un livello minimo di armonizzazione nella lotta contro il terrorismo e, dall’altro, pregiudicare i principi guida derivanti dal diritto primario dell’Unione?
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La Carta
10.      L’articolo 20 della Carta dispone quanto segue: «[t]utte le persone sono uguali davanti alla legge».
11.      Ai sensi dell’articolo 21 della Carta:
«1.      È vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale.
2.      Nell’ambito d’applicazione dei trattati e fatte salve disposizioni specifiche in essi contenute, è vietata qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità».
Direttiva 2017/541
12.      I considerando 2, 8, 34, 35 e 39 della direttiva 2017/541 enunciano quanto segue:
«(2)      Gli atti terroristici costituiscono una delle più gravi violazioni dei valori universali di dignità umana, libertà, uguaglianza e solidarietà, e godimento dei diritti umani e delle libertà fondamentali su cui si fonda l’Unione. Essi rappresentano inoltre uno dei più seri attentati alla democrazia e allo Stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri e sui quali si fonda l’Unione.
(…)
(8)      La presente direttiva elenca in modo esaustivo vari reati gravi, ad esempio gli attentati alla vita della persona, quali atti intenzionali che possono essere qualificati come reati terroristici se e nella misura in cui sono commessi perseguendo uno specifico scopo terroristico, vale a dire intimidire gravemente la popolazione, costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, o destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale. La minaccia di commettere tali atti intenzionali dovrebbe altresì essere considerata un reato di terrorismo laddove si accerti, sulla base di circostanze oggettive, che tale minaccia sia stata posta in essere con un tale scopo terroristico. Al contrario, gli atti finalizzati, ad esempio, a costringere i poteri pubblici a compiere o ad astenersi dal compiere un atto, che non siano tuttavia inclusi nell’elenco esaustivo dei reati gravi, non sono considerati reati di terrorismo conformemente alla presente direttiva.
(…)
(34)      Poiché gli obiettivi della presente direttiva non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, ma, data la necessità di norme armonizzate a livello dell’Unione, possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest’ultima può adottare misure conformemente al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea (TUE). La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.
(35)      La presente direttiva rispetta i principi riconosciuti dall’articolo 2 TUE nonché i diritti e le libertà fondamentali e osserva i principi riconosciuti nello specifico dalla Carta, compresi i diritti di cui ai titoli II, III, V e VI (…). Occorre attuare la presente direttiva conformemente a detti diritti e principi, tenendo conto anche della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (17), del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (18)e degli altri obblighi di diritto internazionale.
(…)
(39)      L’applicazione delle misure di diritto penale adottate ai sensi della presente direttiva dovrebbe essere proporzionata alla natura e alle circostanze del reato, in relazione alle finalità legittime perseguite e alla loro necessità in una società democratica, escludendo qualunque forma di arbitrarietà, razzismo o discriminazione».
13.      Ai sensi dell’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto»:
«La presente direttiva stabilisce norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nell’ambito dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche nonché le misure di protezione, sostegno e assistenza per le vittime del terrorismo».
14.      L’articolo 2 di detta direttiva, intitolato «Definizioni», prevede quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
3)      “gruppo terroristico”: un’associazione strutturata di più di due persone, stabile nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati di terrorismo; “associazione strutturata”: un’associazione che non si è costituita casualmente per la commissione estemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o una struttura articolata».
15.      L’articolo 3 della direttiva 2017/541, intitolato «Reati di terrorismo», è così formulato:
«1.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché siano considerati reati di terrorismo i seguenti atti intenzionali, definiti reati in base al diritto nazionale che, per la loro natura o per il contesto in cui si situano, possono arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale, quando sono commessi con uno degli scopi elencati al paragrafo 2:
(…)
d)      distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere a repentaglio vite umane o causare perdite economiche considerevoli;
(…)
f)      fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari, nonché ricerca e sviluppo di armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari;
(…)
2.      Gli scopi di cui al paragrafo 1 sono:
a)      intimidire gravemente la popolazione;
b)      costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto;
c)      destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale».
16.      L’articolo 4 della direttiva in parola, intitolato «Reati riconducibili a un gruppo terroristico», recita:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i seguenti atti, se intenzionali, siano punibili come reato:
a)      direzione di un gruppo terroristico;
b)      partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, anche fornendogli informazioni o mezzi materiali, ovvero tramite qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo terroristico».
17.      Ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2017/541, intitolato «Connessione con reati di terrorismo»:
«Affinché un reato di cui all’articolo 4 o al titolo III sia punibile non è necessario che un reato di terrorismo sia stato effettivamente commesso né è necessario, nei casi dei reati di cui agli articoli da 5 a 10 e all’articolo 12, stabilire un collegamento con un altro reato specifico elencato nella presente direttiva».
18.      L’articolo 14 della direttiva in parola, intitolato «Concorso, istigazione e tentativo», al paragrafo 3 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia punibile il tentativo di commettere uno dei reati di cui agli articoli 3, 6, 7, all’articolo 9, paragrafo 1, e all’articolo 9, paragrafo 2, lettera a), agli articoli 11 e 12, esclusi la detenzione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), e il reato di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera j)».
19.      L’articolo 15 della medesima direttiva, intitolato «Sanzioni applicabili alle persone fisiche», al suo paragrafo 1, dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i reati di cui agli articoli da 3 a 12 e all’articolo 14 siano punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che possono comportare la consegna o l’estradizione».
Diritto spagnolo
20.      In Spagna, la direttiva 2017/541 è stata recepita dalla Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (legge organica 1/2019, che modifica la legge organica 10/1995, del 23 novembre 1995, recante il codice penale, al fine di recepire le direttive dell’Unione europea nel settore finanziario e del terrorismo e di trattare talune questioni di natura internazionale)
del 20 febbraio 2019 (in prosieguo: la «legge organica 1/2019» (19)), entrata in vigore il 13 marzo 2019.
21.      Tra le disposizioni in discussione nel rinvio pregiudiziale, le uniche che sono state modificate dalla legge organica 1/2019 sono l’articolo
572 e l’articolo
573, paragrafo
1, della Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (legge organica 10/1995, recante il codice penale)
del 23 novembre 1995 (in prosieguo: il «codice penale» (20).
Codice penale
22.      L’articolo 16 del codice penale, al suo paragrafo 1, così prevede:
«Si configura un tentativo quando il soggetto dà inizio all’esecuzione del reato direttamente con atti esterni, compiendo tutti o parte degli atti che oggettivamente dovrebbero produrre il risultato, e tuttavia quest’ultimo non si verifica per cause indipendenti dalla volontà dell’autore».
23.      Ai sensi dell’articolo 62 del codice penale:
«Gli autori di un tentativo di reato sono condannati a una pena inferiore di un grado o due a quella stabilita dalla legge per il reato consumato, nella misura ritenuta adeguata, tenendo conto del pericolo insito nel tentativo e del grado di esecuzione raggiunto».
24.      L’articolo 346 del codice penale dispone quanto segue:
«1.      Chiunque, provocando esplosioni o utilizzando qualsiasi altro mezzo di analoga potenza distruttiva, causi la distruzione di aeroporti, porti, stazioni, edifici, locali pubblici, depositi contenenti materiali infiammabili o esplosivi, vie di comunicazione, mezzi di trasporto collettivi, l’affondamento o incagliamento di una nave, l’allagamento, l’esplosione di una miniera o di un impianto industriale, la rimozione delle rotaie di una ferrovia, l’alterazione dolosa dei segnali impiegati nel suo funzionamento per la sicurezza dei mezzi di trasporto, il brillamento di un ponte, la distruzione di una strada pubblica, il danneggiamento di oleodotti, la perturbazione grave di qualsiasi tipo o mezzo di comunicazione, la perturbazione o l’interruzione della fornitura di acqua, energia elettrica, idrocarburi o altre risorse naturali essenziali, è punito con la reclusione da dieci a venti anni, qualora i suddetti danneggiamenti comportino inevitabilmente un pericolo per la vita o l’integrità delle persone.
2.      Se non si ravvisa un siffatto pericolo, viene applicata la pena della reclusione da quattro a otto anni.
3.      Qualora, oltre al pericolo, si sia verificato un pregiudizio alla vita, all’integrità fisica o alla salute delle persone, i fatti sono puniti separatamente con la pena corrispondente al reato commesso».
25.      L’articolo 571 del codice penale così recita:
«Ai fini del presente codice, si considerano organizzazioni o gruppi terroristici le associazioni che, presentando le caratteristiche previste rispettivamente dall’articolo 570 bis, paragrafo 1, secondo comma, e dall’articolo 570 ter, paragrafo 1, secondo comma, hanno come scopo o come oggetto la commissione di uno dei reati contemplati dalla seguente sezione».
26.      Ai sensi dell’articolo 572 del codice penale:
«1.      Chiunque promuove, costituisce, organizza o dirige un’organizzazione o un gruppo terroristico è punito con la reclusione da otto a quindici anni e con l’interdizione assoluta, che comporta la perdita definitiva di ogni onorificenza, funzioni e incarichi pubblici, compresi quelli elettivi, nonché l’impossibilità temporanea di ottenerne o esercitarne di nuovi per la durata della pena.
2.      Chiunque partecipa attivamente all’organizzazione o al gruppo o ne fa parte è punito con la reclusione da sei a dodici anni e con l’interdizione assoluta, che comporta la perdita definitiva di ogni onorificenza, funzioni e incarichi pubblici, compresi quelli elettivi, nonché l’impossibilità temporanea di ottenerne o esercitarne di nuovi per la durata della pena».
27.      L’articolo 573 del codice penale è redatto come segue:
«1.      È considerata reato di terrorismo la commissione di qualsiasi reato grave contro la vita o l’integrità fisica, la libertà, l’integrità morale, la libertà e l’incolumità sessuali, il patrimonio, le risorse naturali o l’ambiente, la salute pubblica, di rischio di catastrofi, di incendio, di falso documentale, contro la Corona, di attentato nei confronti di un rappresentante dell’autorità o di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni, e di possesso, traffico e detenzione di armi, munizioni o esplosivi, previsti dal presente Codice, nonché il sequestro di aeromobili, navi o altri mezzi di trasporto collettivo o di trasporto di merci, se effettuati per uno dei seguenti scopi:
1)      sovvertire l’ordine costituzionale, sopprimere o destabilizzare gravemente il funzionamento delle istituzioni politiche o delle strutture economiche o sociali dello Stato, o costringere i poteri pubblici a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto.
2)      Turbare in maniera grave la pace pubblica.
3)      Destabilizzare gravemente il funzionamento di un’organizzazione internazionale.
4)      Provocare uno stato di terrore nella popolazione o in parte di essa.
2.      Sono del pari considerati reati di terrorismo i reati informatici di cui agli articoli 197 bis e 197 ter e da 264 a 264 quater qualora i fatti siano commessi per uno degli scopi previsti dal paragrafo precedente.
3.      Analogamente, sono considerati reati di terrorismo i restanti reati previsti nel presente capo».
28.      L’articolo 573 bis del codice penale dispone quanto segue:
«1.      I reati di terrorismo di cui al paragrafo 1 dell’articolo precedente sono puniti con le seguenti pene:
(…)
3)      con la reclusione da quindici a venti anni se provocassero un aborto di cui all’articolo 144, causassero lesioni quali quelle di cui agli articoli 149, 150, 157 o 158, il sequestro di una persona, oppure un danneggiamento o un incendio rispettivamente ai sensi degli articoli 346 e 351».
29.      L’articolo 574 del codice penale, al suo paragrafo 1, così prevede:
«La detenzione di armi o munizioni, il possesso o la detenzione di sostanze o dispositivi esplosivi, infiammabili, incendiari o asfissianti, o di loro componenti, nonché la loro fabbricazione, traffico, trasporto o fornitura sotto qualsiasi forma, e il semplice posizionamento o uso di tali sostanze o degli strumenti o artefatti adeguati, sono puniti con la reclusione da otto a quindici anni qualora i fatti siano commessi per uno degli scopi previsti al paragrafo 1 dell’articolo 573».
LOA
30.      Il preambolo della LOA precisa, in particolare, quanto segue:
«I      (primo comma)
Ogni amnistia è concepita come un istituto giuridico diretto a derogare all’applicazione delle norme pienamente in vigore, quando gli atti dichiarati o qualificati come reati o da cui deriva qualsiasi altro tipo di responsabilità sono stati compiuti in un contesto specifico.
(…)
V [ottavo e tredicesimo comma]
La proporzionalità della legge deriva dalla precisione dell’elenco degli atti dichiarati o qualificati come reati e condotte oggetto di amnistia e dal loro necessario collegamento con gli atti compiuti nel corso di un periodo determinato dalla legge. In questo modo si evita un riferimento generico e impreciso, evitando che l’amnistia possa includere altri tipi di atti non direttamente connessi al processo indipendentista e le sue conseguenze, la cui esenzione non potrebbe essere accolta nelle motivazioni su cui si basa la presente misura.
Tutto ciò è in linea con il principio di adeguatezza e con lo scopo della norma, che è legato al mandato di ottimizzazione consistente nel creare le condizioni affinché la libertà e l’uguaglianza dell’individuo e dei gruppi di cui fa parte siano reali ed effettive, eliminare gli ostacoli che impediscano o rendano difficoltoso il suo pieno sviluppo e agevolare la partecipazione di tutti i cittadini alla vita politica, economica, culturale e sociale, derivante dall’articolo 9 della Costituzione e che è rivolto a tutti i poteri pubblici, ma in particolare al legislatore (…).
(…)
In conclusione, la presente legge mira a garantire la certezza del diritto, il rispetto del principio di legalità e un quadro giuridico per la protezione imparziale dei diritti fondamentali, tenendo conto delle raccomandazioni della [Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (21)] che, nel suo parere del 2013 [(22)], ha sottolineato l’importanza di mantenere una chiara distinzione tra poteri legislativo e giudiziario nell’attuazione dell’amnistia, garantendo il rispetto dell’autonomia giudiziaria e dei principi democratici.
VI [quarto, ottavo e nono comma]
Conformemente a quanto indicato dalla commissione di Venezia del Consiglio d’Europa nel suo parere dell’11 marzo 2013, adottato in occasione della sua 94a sessione plenaria, tale approccio, del resto astratto poiché non implica in alcun caso una valutazione dell’esistenza di fatti che possono rientrare in ciascuna di dette esclusioni, è indispensabile. Spetta pertanto al potere legislativo stabilire i criteri per beneficiare dell’amnistia e al potere giudiziario identificare le persone specifiche che rientrano nell’ambito di applicazione definito dal legislatore.
(…)
Il riferimento ai fatti previsti all’articolo
3 della direttiva [2017/541] o all’articolo
3 della [CEDU], che vieta la tortura e le pene o trattamenti inumani o degradanti, essendo questi un limite insuperabile, costituisce un esempio [del summenzionato equilibrio tra l’amnistia e il rispetto dei diritti umani nonché degli impegni internazionali assunti dalla Spagna]. Tuttavia, occorre ricordare che non tutti gli atti degradanti rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione, la quale richiede che l’atto, oltre ad essere illegale, raggiunga una soglia minima di gravità. Pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo [(23)], affinché l’atto sia considerato degradante ai sensi dell’articolo
3 della [CEDU], occorrerà generalmente che le lesioni personali causate o le sofferenze subite dalla vittima siano di una certa intensità o, in ogni caso, tali da spezzare la resistenza morale o fisica di una persona. Si è optato per un regime restrittivo di esclusioni dall’applicazione della presente legge, poiché taluni comportamenti potrebbero dar adito a confusione con altri reati, il che potrebbe verificarsi per taluni atti rientranti nel capo VII del titolo XXII del libro II del codice penale.
Conformemente agli orientamenti della Commissione di Venezia, gli atti idonei ad essere amnistiati sono stati definiti in modo preciso e dettagliato, al fine di garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza davanti alla legge (…)».
31.      L’articolo
1 della LOA, intitolato «Ambito di applicazione oggettivo», così dispone:
«1.      Sono oggetto di amnistia i seguenti atti da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile, compiuti nel contesto delle consultazioni tenutesi in Catalogna il 9 novembre 2014 e il 1º ottobre 2017, della loro preparazione o delle loro conseguenze, purché siano stati compiuti tra il 1º novembre 2011 e il 13 novembre 2023, così come le seguenti azioni compiute tra queste date nell’ambito del cosiddetto processo indipendentista catalano, anche se non sono correlate alle consultazioni summenzionate o se sono state compiute dopo il loro rispettivo svolgimento:
a)      Gli atti commessi con l’intenzione di rivendicare, promuovere o procurare la secessione o l’indipendenza della Catalogna, nonché quelli che abbiano contribuito al raggiungimento di siffatti obiettivi.
(…)
b)      Gli atti commessi con l’intenzione di convocare, promuovere o procurare lo svolgimento, da parte di coloro che non avevano potere a tal fine, delle consultazioni che hanno avuto luogo in Catalogna il 9 novembre 2014 e il 1º ottobre 2017 o la cui convocazione o svolgimento siano stati dichiarati illegittimi, così come gli atti che abbiano contribuito alla loro realizzazione.
(…)
c)      Gli atti di disobbedienza, a prescindere dalla loro natura, disordine pubblico, attentato all’autorità, ai suoi agenti e ai pubblici ufficiali, o di resistenza compiuti allo scopo di consentire lo svolgimento delle consultazioni popolari di cui alla lettera b) del presente articolo o le loro conseguenze, nonché qualsiasi altro atto qualificato come reato compiuto con la stessa intenzione.
(…)
d)      Gli atti di disobbedienza, a prescindere dalla loro natura, disordine pubblico, attentato all’autorità, ai suoi agenti e ai pubblici ufficiali, resistenza o altri atti compiuti contro l’ordine pubblico e la pace pubblica allo scopo di mostrare sostegno agli obiettivi e ai fini di cui alle precedenti lettere oppure agli imputati o condannati a causa dell’esecuzione di uno qualsiasi dei reati compresi nel presente articolo.
e)      Le azioni compiute nel corso di operazioni di polizia volte a ostacolare o impedire la commissione degli atti da cui deriva responsabilità penale o amministrativa compresi nel presente articolo.
f)      Gli atti commessi con l’intenzione di favorire, procurare o agevolare una delle azioni da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile contemplate dai precedenti paragrafi del presente articolo, nonché qualsiasi altro atto sostanzialmente collegato a tali azioni.
2.      Gli atti da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile oggetto di amnistia ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo sono tali indipendentemente dal loro grado di esecuzione, compresi gli atti preparatori, e indipendentemente dalla modalità di commissione in qualità di autore o in concorso.
3.      Gli atti la cui realizzazione è iniziata prima del 1º novembre 2011 sono considerati rientranti nell’ambito di applicazione della presente legge solo laddove la loro esecuzione sia stata completata successivamente a tale data.
Gli atti la cui realizzazione è iniziata prima del 13 novembre 2023 sono parimenti considerati come rientranti nell’ambito di applicazione della presente legge anche laddove la loro esecuzione sia stata completata successivamente a tale data.
4.      Non è considerato arricchimento l’utilizzo di fondi pubblici per le finalità di cui alle lettere a) e b) quando, a prescindere dalla sua conformità all’ordinamento giuridico, non era finalizzato a ottenere un vantaggio personale di carattere patrimoniale».
32.      L’articolo 2 della LOA, dal titolo «Esclusioni», prevede quanto segue:
«In ogni caso, sono esclusi dall’applicazione dell’amnistia prevista all’articolo 1:
a)      Gli atti dolosi contro le persone che abbiano causato come risultato la morte, l’aborto o la lesione del feto, la perdita o la menomazione grave di un organo o di un arto, la perdita o la menomazione grave di un senso, l’impotenza, la sterilità o una grave deformità.
b)      Gli atti qualificati come reati di tortura o di trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 3 della [CEDU], ad eccezione dei trattamenti che non superano una soglia minima di gravità in quanto inidonei a determinare un’umiliazione o una degradazione di una persona oppure a mostrare una diminuzione della sua dignità umana, o a generare paura, angoscia o senso d’inferiorità in maniera tale da spezzare la resistenza morale e fisica di una persona.
c)      Gli atti che per la loro finalità possono essere qualificati come terrorismo, ai sensi della direttiva [2017/541] e che, a loro volta, hanno causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle previste dagli articoli 2 e 3 della [CEDU] e dal diritto internazionale umanitario
d)      Gli atti qualificati come reati nella cui commissione sono state ravvisate motivazioni di tipo razzista, antisemita, antizigano o altro tipo di discriminazione relativa alla religione e alle convinzioni personali della vittima, all’etnia o alla razza, al sesso, all’età, all’orientamento o all’identità sessuale o di genere, in base al genere, di aporofobia o di esclusione sociale, in base alla malattia o alla disabilità della vittima, indipendentemente dal fatto che tali condizioni o circostanze fossero effettivamente presenti nella persona contro la quale è stata posta in essere la condotta.
e)      Gli atti qualificati come reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea.
f)      Gli atti qualificati come reati di tradimento e contro la pace o l’indipendenza dello Stato e relativi alla difesa nazionale di cui al titolo XXIII del libro II del codice penale, purché siano sussistiti tanto una minaccia effettiva e reale quanto un uso effettivo della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica della Spagna nei termini stabiliti dalla Carta delle Nazioni Unite o dalla Risoluzione 2625 (XXV) dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 24 ottobre 1970, contenente la dichiarazione relativa ai principi del diritto internazionale concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione fra gli Stati in conformità alla Carta delle Nazioni Unite.
g)      Gli atti qualificati come reati contro la comunità internazionale compresi nel titolo XXIV del libro II del codice penale».
33.      L’articolo 4 della LOA, intitolato «Effetti sulla responsabilità penale», è del seguente tenore:
«Fatto salvo quanto disposto all’articolo
163 della Costituzione e all’articolo
267 del [TFUE], dopo l’entrata in vigore della presente legge:
a)      L’organo giudiziario investito della causa ordina l’immediata messa in libertà delle persone che beneficiano dell’amnistia che si trovano in carcere, sia a titolo di custodia cautelare o in esecuzione di una pena.
L’organo giudiziario adito ordina altresì la revoca immediata di qualsiasi misura cautelare di carattere personale o reale che sia stata disposta in relazione alle azioni o omissioni rientranti nell’ambito di applicazione oggettivo della presente legge, con la sola riserva delle misure di natura civile di cui all’articolo
8, paragrafo
2.
b)      L’organo giudiziario adito sospende i provvedimenti che dispongono la custodia cautelare delle persone interessate dalla presente legge nonché i mandati d’arresto nazionali, europei e internazionali.
c)      La sospensione dell’azione penale per qualsiasi motivo non impedisce la revoca delle misure cautelari che siano state disposte prima dell’entrata in vigore della presente legge e che implichino la privazione dell’esercizio dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche.
d)      L’organo giudiziario adito pone fine all’esecuzione di tutte le pene privative della libertà, decadenze da diritti e sanzioni pecuniarie inflitte a titolo di pena principale o accessoria e che traggono origine da azioni od omissioni amnistiate.
e)      Le pene privative della libertà scontate in tutto o in parte non possono essere dedotte nell’ambito di altri procedimenti penali qualora i fatti che hanno determinato la pena scontata siano amnistiati in forza della presente legge. La stessa regola si applica in relazione ai periodi di custodia cautelare che non sono seguiti da una condanna a causa dell’entrata in vigore della presente legge.
f)      L’iscrizione nel casellario giudiziario risultante dalla condanna per l’atto illecito amnistiato è cancellata».
34.      Ai sensi dell’articolo
9 della LOA, intitolato «Competenza per l’applicazione dell’amnistia»:
«1.      L’amnistia degli atti qualificati come reati è applicata dagli organi giurisdizionali di cui all’articolo
11 della presente legge, d’ufficio o su istanza di una parte o del Ministerio Fiscal [pubblico ministero, Spagna] e, in ogni caso, sentito il pubblico ministero e le parti.
2.      L’applicazione dell’amnistia delle condotte costitutive di illeciti amministrativi o da cui deriva responsabilità contabile spetta agli organi competenti ad avviare, trattare o decidere i procedimenti corrispondenti a tali condotte, in funzione dello stato di avanzamento dei medesimi, dopo aver sentito l’interessato.
3.      Un atto concreto da cui deriva responsabilità penale, amministrativa o contabile può essere considerato amnistiato solo quando l’amnistia sia stata dichiarata con decisione definitiva pronunciata dall’organo competente a tal fine, conformemente alle disposizioni della presente legge».
35.      L’articolo 10 della LOA, intitolato «Trattazione prioritaria e urgente», così recita:
«L’applicazione dell’amnistia in ogni causa è di competenza degli organi giurisdizionali, amministrativi o contabili specificati nella presente legge, che adottano, in via prioritaria e urgente, le decisioni pertinenti in conformità della presente legge, indipendentemente dalla fase dell’iter procedurale del procedimento amministrativo o del procedimento giudiziario o contabile di cui si tratta.
Le decisioni sono adottate entro un termine massimo di due mesi, fatti salvi i successivi ricorsi, che non hanno effetto sospensivo».
36.      L’articolo
11, paragrafo
1, della LOA, intitolato «Procedimento in ambito penale», così dispone:
«Gli organi giudiziari applicano l’amnistia in qualsiasi fase del procedimento penale».
Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
37.      Il pubblico ministero ha formulato, conformemente all’articolo
650 della Ley de Enjuiciamiento Criminal (codice di procedura penale), approvata dal Reala Decreto (regio decreto) del 14 settembre 1882 (24), dinanzi allo Juzgado Central de Instrucción n. 6 de la Audiencia Nacional (Giudice istruttore centrale n. 6 della Corte centrale, Spagna), un’imputazione provvisoria con cui ha esercitato l’azione penale nei confronti di dodici persone oggetto dell’indagine (25). In particolare, il pubblico ministero contesta a tali dodici imputati di aver commesso reati di appartenenza a un’organizzazione terroristica (26). Inoltre, egli contesta a otto di esse di essere responsabili di un reato di possesso, detenzione, nonché fabbricazione, di sostanze o ordigni esplosivi e infiammabili o di loro componenti a fini terroristici e di tentato danneggiamento a matrice terroristica (27).
38.      Peraltro, talune associazioni spagnole (28) e il partito politico VOX hanno esercitato, in forza dell’articolo
125 della Costituzione, un’azione popolare nell’ambito del procedimento penale avviato dal pubblico ministero nei confronti delle stesse persone oggetto dell’indagine, alle quali sono stati contestati gli stessi reati ascritti dal pubblico ministero, sebbene essa chieda pene più severe di quelle richieste da quest’ultimo.
39.      In particolare, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che, tanto nell’atto d’imputazione del pubblico ministero quanto nell’atto d’accusa dell’accusa popolare, agli imputati è contestato di aver fatto parte dei Comité de Defensa de la República (Comitati di difesa della Repubblica)
(in prosieguo: i «CDR») nonché dell’Equipo de Respuesta Táctica (Squadra di intervento tattico) (in prosieguo: l’«ERT»).
40.      Secondo il Ministerio Fiscal (pubblico ministero), i CDR hanno organizzato in Catalogna numerosi atti e azioni, alcune delle quali configuranti reati, nell’ambito di una strategia pianificata e organizzata volta a sovvertire l’ordine costituzionale. Tale strategia si tradurrebbe nel rifiuto di ricorrere alle vie legali offerte dallo Stato di diritto per esprimere rivendicazioni politiche e sociali, e in un appello diretto alla disobbedienza nonché alla commissione di azioni destinate a provocare disordini di massa. L’obiettivo perseguito sarebbe stato quello di imporre una situazione di fatto realizzata mediante l’acquisizione del controllo del territorio e compromettendo settori strategici, economici e di approvvigionamento.
41.      Per quanto riguarda l’ERT, l’atto d’imputazione lo presenta come una cellula derivante da imputati appartenenti a diversi CDR
e caratterizzata da una grande radicalità. I membri condividerebbero un attivismo estremo volto a ottenere l’indipendenza della Catalogna mediante il ricorso alla violenza «nella sua massima espressione», al fine di costringere le istituzioni a riconoscere, de facto, la separazione della Catalogna dal resto della Spagna. Essi avrebbero partecipato ad alcune delle azioni più violente ascritte ai CDR, concentrandosi in particolare su infrastrutture sensibili e, in alcuni casi, su membri delle forze e dei corpi di sicurezza dello Stato. L’accusa popolare precisa che l’ERT avrebbe parimenti commesso attacchi contro istituzioni pubbliche di rilevanza considerevole, come l’occupazione di municipi e quello, progettato, del Parlamento della Catalogna.
42.      Risulta ancora dall’atto d’imputazione che gli imputati, in quanto membri dell’ERT, avrebbero contribuito alla creazione e allo sviluppo di centri di coordinamento per le azioni dei CDR, conformemente al compito che sarebbe stato loro affidato da un ente catalano denominato Centro Nacional de Inteligencia (Centro nazionale di per la raccolta di informazioni). Tale compito sarebbe consistito nel fornire l’infrastruttura logistica necessaria a compiere un’azione diretta a prendere possesso e ad occupare il Parlamento della Catalogna, tenuto conto delle capacità tecniche e umane del gruppo. Viene loro contestato di aver costituito un’organizzazione terroristica parallela, di natura clandestina e stabile, finalizzata a commettere azioni violente o attentati contro obiettivi determinati, ricorrendo ad esplosivi o a sostanze incendiarie fabbricate in due laboratori clandestini situati presso due domicili di privati.
43.      Una volta conclusa la fase istruttoria, la causa è stata sottoposta al giudice del rinvio, incaricato della fase intermedia e della fase orale.
44.      L’11 giugno 2024 la LOA è entrata in vigore. Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto all’applicazione della legge in parola nel caso di specie, segnatamente alla luce dell’inclusione nell’ambito di applicazione dell’amnistia degli atti che possono essere qualificati come atti terroristici dalla direttiva 2017/541.
45.      Il 27 giugno 2024 il giudice del rinvio ha tenuto un’udienza dedicata all’esame dell’amnistia fatta valere a titolo di eccezione, su cui decidere prima di qualsiasi discussione nel merito. Gli imputati hanno reiterato la loro istanza di applicazione dell’amnistia. Il pubblico ministero ha sostenuto tale domanda, ritenendo che occorresse constatare l’amnistia degli atti oggetto del procedimento, dal momento che quest’ultima era stata approvata dalle Cortes Generales (Parlamento spagnolo), che il suo ambito di applicazione ratione temporis e ratione materiae copriva i fatti incriminati e che l’esclusione prevista all’articolo
2, lettera c), della LOA non trovava applicazione. L’accusa popolare ha espresso la sua opposizione all’applicazione della LOA, sostenendo in particolare che essa violava i principi di uguaglianza, di efficacia e di certezza del diritto.
46.      Il giudice del rinvio indica che spetta ad esso decidere ora se accogliere o meno l’eccezione sollevata in limine litis o, in altri termini, se applicare o meno l’amnistia (29).
47.      In tale contesto, l’Audiencia Nacional (Corte centrale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se la direttiva [2017/541] debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire, ed eventualmente sanzionare penalmente, coloro che partecipano attivamente alle attività di un gruppo terroristico, estinguendone la responsabilità penale.
2)      Se la direttiva 2017/541, in particolare il suo articolo 13, debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, quale [LOA], che impedisce di perseguire, ed eventualmente sanzionare penalmente, coloro che partecipano attivamente alle attività di un gruppo terroristico, estinguendone la responsabilità penale, richiedendo per la punibilità, oltre alla partecipazione al gruppo terroristico, un requisito aggiuntivo consistente nell’aver causato, effettivamente e in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani.
3)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale quale la [LOA], che opera una differenziazione, nell’ambito dei reati di terrorismo e dei reati riconducibili a un gruppo terroristico di cui alla direttiva summenzionata, a seconda che siano state commesse o meno, effettivamente e in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani, con la conseguenza che tale differenziazione consenta di esimere da responsabilità penale la commissione di taluni dei suddetti reati di terrorismo o riconducibili a un gruppo terroristico.
4)      Se il principio della certezza del diritto dell’Unione, sancito dalla giurisprudenza della Corte, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, quale la [LOA], che subordina per mezzo dell’amnistia l’esenzione da responsabilità penale di coloro che sono imputati di condotte che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541 al fatto di non aver causato, in maniera intenzionale, gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle previste dagli articoli 2 e 3 della [CEDU] e dal diritto internazionale umanitario, senza specificare quali atti costituiscano siffatte violazioni né quale soglia di gravità debba essere superata per rendere inapplicabile l’amnistia. In alternativa, se i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto del diritto dell’Unione siano incompatibili con una normativa, quale quella contenuta nell’articolo 1 della [LOA], che stabilisce contorni imprecisi, tanto sul piano oggettivo quanto soggettivo, ai fini della determinazione della necessità o meno della responsabilità penale.
5)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, sanzionare penalmente, coloro che fabbricano, detengono, acquistano, trasportano, forniscono o usano esplosivi a fini terroristici, estinguendone la responsabilità penale.
6)      Se la direttiva 2017/541 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, quale la [LOA], che impedisce di perseguire e, eventualmente, di sanzionare penalmente – estinguendo la loro responsabilità penale – coloro che, a fini terroristici, danno inizio all’esecuzione di azioni violente mediante la determinazione di obiettivi da distruggere su larga scala perché rappresentativi di un’ideologia opposta a quella del gruppo terroristico, allo svolgimento di attività di monitoraggio o di documentazione fotografica dei luoghi pubblici da distruggere – in particolare sedi del [pubblico ministero], di forze e corpi di sicurezza dello Stato, di istituzioni delle comunità autonome o veicoli della polizia – il tutto al fine di garantire l’adeguata esecuzione del piano violento pianificato dal gruppo terroristico con lo scopo di portare a termine con successo la suddetta distruzione.
7)      Se il principio del primato del diritto dell’Unione sancito dalla giurisprudenza della Corte e il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE ostino a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime dalla responsabilità penale chiunque sia imputato di condotte riconducibili all’ambito della direttiva 2017/541.
8)      Se gli articoli 20 e 21 della [Carta] debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime da responsabilità penale coloro che sono imputati di condotte criminose in Spagna e riconducibili nell’ambito della direttiva 2017/541, in ragione della finalità ideologica perseguita da tali reati.
9)      Se l’articolo 4, paragrafo 2, TUE e gli articoli 20, paragrafo 2, lettera a) e 21, paragrafo 1, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale, quale la [LOA], che per mezzo dell’amnistia esime da responsabilità penale gli imputati di terrorismo poiché gli atti sono stati commessi con l’intenzione di separare una parte del territorio nazionale di quello Stato membro».
48.      Hanno presentato osservazioni scritte gli imputati, l’accusa popolare, il pubblico ministero, la Commissione europea e il governo spagnolo. Tali parti hanno inoltre esposto le proprie osservazioni orali all’udienza tenutasi il 15 luglio 2025.
Analisi
49.      Occorre anzitutto rilevare che le questioni poste dal giudice del rinvio possono essere suddivise in due gruppi distinti. Il primo, che riunisce la maggior parte di esse, verte sulla compatibilità della LOA con la direttiva 2017/541. Il secondo gruppo riguarda la conformità della LOA con taluni principi generali del diritto dell’Unione, quali la certezza del diritto, l’uguaglianza dinanzi alla legge e il primato del diritto dell’Unione. Appare pertanto opportuno esaminare le questioni presentate affrontandole in successione secondo tale ripartizione e in tale ordine.
Sulle questioni prima, seconda, terza, quinta e sesta
50.      Con la prima, la seconda, la terza, la quinta e la sesta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2017/541
debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale come la LOA. La legge di cui si tratta prevede l’estinzione della responsabilità penale di chiunque abbia partecipato attivamente alle attività di un gruppo terroristico o compiuto altri atti contemplati da detta direttiva, in particolare la fabbricazione, il possesso, l’acquisizione, il trasporto, la fornitura o l’uso di esplosivi a fini terroristici, o l’attuazione di azioni violente preparate attraverso la pianificazione di obiettivi, la loro sorveglianza o la loro documentazione fotografica. Essa subordina tuttavia l’esenzione dall’esercizio dell’azione penale alla condizione che tali atti non abbiano effettivamente e in maniera intenzionale causato gravi violazioni dei diritti umani, senza precisare la natura esatta degli atti né la soglia di gravità pertinente. Una siffatta normativa opererebbe quindi una distinzione tra reati terroristici a seconda delle loro conseguenze e rischierebbe di compromettere l’effetto utile della direttiva 2017/541 nonché l’obbligo di esercitare l’azione penale e di sanzione penale effettiva.
51.      In altri termini, e riassumendo, la sostanza della lettura combinata delle cinque questioni summenzionate è che le questioni in parola mirano a stabilire se la LOA, che amnistia taluni atti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541, pregiudichi l’effetto utile di quest’ultima (30). Non si tratterebbe quindi di una carenza iniziale di recepimento della direttiva, bensì di una misura adottata successivamente che, secondo il giudice del rinvio, neutralizza l’applicazione delle disposizioni nazionali che hanno già recepito la direttiva e, in definitiva, la direttiva stessa. La questione centrale è quindi se, estinguendo la responsabilità penale per atti del genere, detta legge di amnistia privi la direttiva della sua piena efficacia.
52.      La risposta a tale complessa questione richiede di prendere in considerazione svariati parametri. In primo luogo, occorre precisare il modo in cui il diritto dell’Unione considera la misura di amnistia, vale a dire se si tratti di una materia armonizzata o rientrante nella competenza esclusiva degli Stati membri. In tale prospettiva, sarà pertinente esaminare come il diritto dell’Unione, e segnatamente gli strumenti relativi alla cooperazione giudiziaria tra Stati membri, concepiscano l’istituto in parola. Al riguardo, si deve determinare quanto risulta dalla giurisprudenza della Corte relativa all’amnistia e alla sua incidenza sull’obbligo, per gli Stati membri, di garantire l’applicazione effettiva del diritto dell’Unione.
53.      In secondo luogo, dopo aver tracciato il quadro generale del diritto dell’Unione e la collocazione riservata all’amnistia, occorre vagliare il testo stesso della direttiva 2017/541 ed esaminare quanto essa prevede riguardo alla possibilità o meno di un’amnistia e, in caso di risposta negativa, quali siano le pertinenti conclusioni da trarre, così come risultano dal suo testo e, in particolare, dai considerando della direttiva in parola.
54.      In terzo luogo, occorre ricollocare detta direttiva nel suo contesto giuridico di adozione, vale a dire l’articolo
83 TFUE, ed esaminare in quale misura tale fondamento normativo chiarisca e delimiti l’obbligo incombente agli Stati membri di prevenire qualsiasi situazione di impunità.
55.      In quarto luogo, dato che l’amnistia è un meccanismo che incide direttamente sulla sovranità nazionale e rientra, a tale titolo, nel margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri, occorre interrogarsi sul modo in cui gli standard elaborati dalla giurisprudenza della Corte EDU delimitino la portata di un’amnistia ammissibile alla luce degli obblighi internazionali.
56.      In quinto e ultimo luogo, occorre valutare se la presa in considerazione del complesso di questi elementi consenta di concludere che l’effetto utile della direttiva 2017/541 è, nel caso di specie, compromesso dall’adozione della LOA.
Quadro generale del diritto dell’Unione e collocazione riservata all’amnistia
57.      In primo luogo, occorre constatare che la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza AB e a. (Revoca di un’amnistia), che «[i]l diritto [dell’Unione] (…) non disciplina l’adozione e la revoca di un’amnistia» (31). Ne consegue che l’amnistia costituisce una materia non armonizzata, rientrante nella competenza esclusiva degli Stati membri
58.      Nella sentenza in parola, la Corte ha precisato il modo in cui il diritto dell’Unione può correlarsi con atti legislativi nazionali relativi alla revoca di un’amnistia. La Corte era così invitata, tra l’altro, a pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che limitava il controllo esercitato dal giudice costituzionale alla sola conformità di una legge di revoca di un’amnistia con la Costituzione nazionale, senza esame della sua conformità al diritto dell’Unione. La Corte ha dichiarato che un siffatto procedimento, poiché non è inteso ad attuare il diritto dell’Unione, resta estraneo al suo ambito di applicazione e esula, pertanto, dalla sua competenza (32).
59.      Sebbene il procedimento principale e la causa all’origine della sentenza AB vertano entrambe su una misura di amnistia, essi differiscono tuttavia dal momento che il primo riguarda l’applicazione di una legge di amnistia, mentre la seconda verte sulla sua revoca.
60.      Ciò non toglie che la dottrina elaborata nella sentenza AB conservi tutta la sua rilevanza. Infatti, la revoca di un’amnistia, nonché la procedura interna di controllo della sua conformità alla Costituzione nazionale, rientrano nel solo diritto interno e esulano, in linea di principio, dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Pertanto, se le modalità di adozione o di cancellazione di un’amnistia competono all’ordinamento giuridico nazionale, spetta tuttavia al giudice dell’Unione, quando è chiamato a valutare l’incidenza di una siffatta misura sull’attuazione del diritto derivato, riconoscere agli Stati membri un margine di discrezionalità sufficientemente ampio, fatto salvo il rispetto degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
61.      Inoltre, come sottolineato dal governo spagnolo nelle sue osservazioni scritte e orali, l’amnistia è ampiamente riconosciuta dal diritto dell’Unione come una misura che può essere prevista e applicata dagli ordinamenti giuridici nazionali, in particolare nell’ambito della cooperazione giudiziaria. A tale riguardo, l’articolo
10, paragrafo
1, lettera d), della direttiva 2011/99/UE, sull’ordine di protezione europeo (33), consente all’autorità competente dello Stato di esecuzione di rifiutare il riconoscimento di un siffatto ordine quando la protezione deriva dall’esecuzione di una sanzione o una misura coperta da amnistia in conformità della legislazione dello Stato di esecuzione e si riferisce a un atto che rientra, in forza di detta legislazione, nella giurisdizione di tale Stato.
62.      Peraltro, la decisione quadro 2002/584/GAI
prevede altresì, al suo articolo
3, paragrafo
1, che l’autorità giudiziaria dello Stato membro di esecuzione rifiuti di eseguire il mandato d’arresto europeo se il reato alla base del mandato d’arresto è coperto da amnistia nello Stato membro di esecuzione, se quest’ultimo era competente ad esercitare l’azione penale secondo la propria normativa penale. Infine, altri strumenti che applicano il principio del reciproco riconoscimento nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale prevedono che l’amnistia o la grazia possano essere concesse tanto dallo Stato di emissione quanto dallo Stato di esecuzione (34).
63.      Ne consegue che, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, l’amnistia resta una prerogativa spettante agli Stati membri. Il diritto dell’Unione si limita a riconoscerne l’esistenza e a tenerne conto nei suoi strumenti di cooperazione giudiziaria, senza tuttavia armonizzarne il contenuto né le condizioni di concessione.
Contenuto della direttiva 2017/541 e suo silenzio sull’amnistia
64.      In secondo luogo, dal testo stesso della direttiva 2017/541 risulta che la sua adozione risponde alla necessità di un ravvicinamento più sostanziale di quello operato dalla decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo (35). Tale rafforzamento si giustifica, da un lato, con l’evoluzione delle minacce terroristiche e, dall’altro, con gli obblighi giuridici che incombono all’Unione e ai suoi Stati membri in forza del diritto internazionale. Tenuto conto della natura transfrontaliera del fenomeno, la direttiva 2017/541 sottolinea espressamente l’imperativo di una risposta coordinata e di una maggiore cooperazione, tanto all’interno di ciascuno Stato membro quanto tra di essi (36).
65.      Occorre rilevare che, sebbene la direttiva 2017/541 includa fra i suoi obiettivi il rafforzamento di una cooperazione più stretta ed efficace tra gli Stati membri al fine di lottare contro il terrorismo, essa non contiene alcuna disposizione specifica relativa ai meccanismi nazionali di estinzione della responsabilità penale, come l’amnistia. Essa tace quindi sulla facoltà, per gli Stati membri, di disciplinare questo tipo di istituto.
66.      Tale silenzio non può tuttavia essere interpretato come un’assenza di vincoli. La direttiva in parola precisa infatti che le sue disposizioni devono essere applicate nel rispetto dei valori sanciti all’articolo 2 del TUE, nonché dei diritti e delle libertà fondamentali garantiti dalla Carta, segnatamente quelli di cui ai titoli II, III, V e VI di quest’ultima (37). Detta direttiva ricorda, inoltre, che la loro attuazione deve tenere conto della CEDU, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici nonché degli altri obblighi di diritto internazionale degli Stati membri in materia di protezione dei diritti umani (38). Infine, il suo considerando 37 sottolinea che essa non dovrebbe comportare alcuna modifica dei diritti, degli obblighi e delle responsabilità degli Stati membri derivanti dal diritto internazionale, compresi quelli derivanti dal diritto internazionale umanitario. In altri termini, tale considerando fissa un limite esplicito all’armonizzazione perseguita dal legislatore dell’Unione.
67.      Ne deriva, da un lato, che la direttiva 2017/541 lascia agli Stati membri la facoltà di adottare o di mantenere una misura di amnistia nel loro ordinamento giuridico interno. Poiché l’amnistia non è uno strumento armonizzato dal diritto dell’Unione, essa rientra nella competenza nazionale.
68.      D’altro lato, a mio avviso, tale libertà non può essere intesa come illimitata. Certamente, non si può sostenere che i requisiti che inquadrano l’applicazione della direttiva 2017/541, tra i quali figurano i diritti garantiti dalla Carta, dalla CEDU e dai principi del diritto internazionale umanitario, siano automaticamente trasponibili all’ipotesi di una disapplicazione parziale e temporanea risultante da una misura di amnistia. Ciò nondimeno tali requisiti comunque costituiscono, in un contesto del genere, segnali di demarcazione esterni, dal momento che l’amnistia incide, se non altro indirettamente, sull’ambito materiale della direttiva. In altri termini, sebbene l’amnistia non sia armonizzata, la sua adozione non interviene in un vuoto normativo. I riferimenti operati dalla menzionata direttiva alla Carta, alla CEDU e al diritto internazionale umanitario costituiscono un quadro di riferimento pertinente per valutare una siffatta misura quando essa riguarda condotte che rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
Fondamento normativo della direttiva 2017/541: articolo 83 TFUE e sue implicazioni
69.      In terzo luogo, per quanto riguarda la necessità di ricollocare la direttiva 2017/541 nel contesto giuridico dell’articolo
83 TFUE, che ne costituisce il fondamento, occorre ricordare che tale articolo, in combinato disposto con l’articolo
82 TFUE relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale, disciplina la cooperazione in materia penale all’interno dell’Unione. L’articolo
83, paragrafo
1, TFUE prevede che direttive adottate secondo la procedura legislativa ordinaria possano stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave con dimensione transfrontaliera, come il terrorismo. Tale dimensione transfrontaliera può risultare dalla natura o dagli effetti dei reati, o ancora dalla necessità di combatterli su basi comuni.
70.      A mio avviso, la nozione di «norme minime» di cui all’articolo
83, paragrafo
1, TFUE implica che le direttive adottate su tale fondamento non sono volte ad uniformare integralmente il diritto penale degli Stati membri, bensì a procedere ad un’armonizzazione parziale, limitata agli aspetti ritenuti essenziali. Gli Stati membri conservano così un margine di discrezionalità che si esplica in due direzioni. Da un lato, essi possono configurare come reato condotte non contemplate dalla direttiva; dall’altro, essi possono prevedere, per i reati armonizzati, pene più severe di quelle previste nella direttiav (39).
71.      Due conclusioni possono essere tratte dalle constatazioni che precedono riguardo all’articolo
83 TFUE. Sotto un primo profilo, la direttiva 2017/541 stabilisce norme minime relative alla natura dei reati che devono essere introdotti nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri al momento del suo recepimento. In altri termini, se gli Stati membri conservano la facoltà di andare al di là di tale minimo, configurando parimenti come reati condotte non contemplate dalla direttiva in parola, i reati da questa espressamente elencati costituiscono una soglia incomprimibile che deve essere rispettata.
72.      Sotto un secondo profilo, è stato sostenuto (40), in particolare con riferimento alla sentenza I (41), che la Corte tende a ritenere che i reati di cui all’articolo
83, paragrafo
1, TFUE ledano potenzialmente gli interessi fondamentali della società. Limitando il potere di armonizzazione dell’Unione alle condotte lesive di interessi particolarmente essenziali, tale disposizione istituisce un fondamento assiologico della criminalizzazione che giustifica l’armonizzazione penale (42).
73.      Pertanto, non si può escludere che l’estinzione della responsabilità penale per reati di cui alla direttiva 2017/541, incluso attraverso meccanismi quali l’amnistia, debba anch’essa inserirsi nel rispetto di considerazioni assiologiche. In assenza di disposizioni specifiche su questo punto nella direttiva suddetta, incomberebbe agli Stati membri determinarne le condizioni e le modalità di applicazione, nei limiti del margine di discrezionalità loro riconosciuto e fatto salvo il rispetto degli standard pertinenti, in particolare quelli derivanti dal diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario.
74.      Ne risulta che qualsiasi misura nazionale di amnistia può essere valutata dalla Corte solo alla luce dei «limiti esterni» alla sua giustificazione, vale a dire della sua conformità agli obblighi derivanti dal diritto internazionale, in particolare dal diritto umanitario e dagli strumenti di protezione dei diritti fondamentali menzionati al considerando 37 della direttiva 2017/541. È con questa riserva che occorre proseguire l’analisi degli standard applicabili in materia.
Standard internazionali e giurisprudenza della Corte EDU in materia di amnistia
75.      In quarto luogo, sulla scia di quanto precede, si deve esaminare il modo in cui le leggi di amnistia sono attualmente contemplate dal diritto internazionale, e in particolare dalla Corte EDU, al fine di individuare tale «limite esterno» alla loro giustificazione. Si tratta, più precisamente, di determinare il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri in materia, nonché i limiti che discendono dagli obblighi vincolanti derivanti dalle norme internazionali. A questo punto, è quindi necessario interrogarsi sul modo in cui l’amnistia viene considerata nell’ambito del diritto internazionale comparato.
76.      In generale, la questione dell’amnistia illustra in modo esemplare la tensione tra la sovranità penale degli Stati e l’affermazione progressiva, nel diritto internazionale come nella giurisprudenza della Corte EDU, di un vero e proprio imperativo di perseguire i reati più gravi. Tradizionalmente, la concessione di un’amnistia rientra nel potere discrezionale dello Stato, che può, in nome della riconciliazione nazionale o di un compromesso politico, decidere di non perseguire determinati fatti, compresi reati di una speciale gravità. È stato peraltro rilevato che, storicamente, le amnistie erano considerate uno strumento prezioso per porre fine ai conflitti o per facilitare una transizione democratica, come è avvenuto, ad esempio, in Argentina, in Cile o in Sudafrica (43).
77.      Tuttavia, questa logica dell’oblio sovrano illimitato si scontra con l’evoluzione del diritto europeo e internazionale, che sancisce sempre più fermamente il principio secondo cui nessuna considerazione di opportunità politica può giustificare l’impunità per crimini quali la tortura, i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità o il genocidio (44). In realtà, oggi è generalmente ammesso, a livello di diritto internazionale, che, sebbene nessun trattato vieti espressamente a uno Stato di concedere un’amnistia per crimini internazionali, generali o specifici, non è eccessivo sostenere che il diritto internazionale consuetudinario non tolleri più la concessione di amnistie in materia di crimini di guerra e crimini contro l’umanità, crimini questi ultimi che includono il genocidio (45).
78.      L’esame della giurisprudenza della Corte EDU mette in luce tale evoluzione del diritto internazionale (46). Così, nel 1991, la decisione Dujardin e a. c. Francia mostrava ancora una certa tolleranza. La Commissione europea per i diritti dell’uomo non aveva ritenuto contraria all’articolo
2 della CEDU l’amnistia di un massacro di membri della gendarmeria francese prima di una pronuncia sui fatti (47).
79.      Per contro, l’evoluzione della giurisprudenza della Corte EDU ha portato a ritenere, come nella sentenza Abdülsamet Yaman c. Turchia, che sia della «massima importanza», affinché un ricorso sia effettivo, che i procedimenti per tortura non siano prescrittibili e che non sia possibile concedere un’amnistia o una grazia (48). Nel procedimento Yeşil e Sevim c. Turchia la Corte EDU ha confermato che, in linea di principio, non è ammissibile che l’esito dell’azione penale per tali atti sia compromesso da misure eccezionali o da lungaggini giudiziarie contrarie al dovere di diligenza (49). Nella sentenza Yeter c. Turchia, in cui si trattava di torture che avevano comportato la morte, la Corte EDU ha ribadito che l’amnistia o la grazia non dovrebbero mai essere consentite qualora un agente dello Stato sia chiamato a rispondere per atti che violano l’articolo
3 della CEDU (50). Tale requisito deriva dal divieto assoluto di tortura, che comporta un obbligo procedurale rigoroso, vale a dire che lo Stato interessato deve perseguire, giudicare e sanzionare, senza possibilità di neutralizzare tali obblighi con un atto di clemenza.
80.      La causa Ould Dah c. Francia lo ha ricordato senza ambiguità. La Corte EDU ha affermato, in tale decisione, che l’amnistia è «generalmente incompatibile con il dovere degli Stati di indagare su atti di tortura» (51). La Corte EDU collega quindi strettamente l’effettività della tutela della vita e dell’integrità umana alla necessità di prevenire l’impunità.
81.      È importante sottolineare che tale approccio della Corte EDU si inserisce in uno stretto dialogo giurisprudenziale con altri organi giurisdizionali e organi internazionali. Nella sentenza Marguš c. Croazia, la Grande Camera della Corte EDU ha dichiarato che un ex combattente, inizialmente amnistiato per crimini di guerra, non poteva avvalersi di tale misura poiché gli atti costituivano gravi violazioni degli articoli 2 e 3 della CEDU (52). A tal fine, la Corte EDU si è espressamente basata sul Comitato dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite, sulla giurisprudenza del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia e della Corte interamericana dei diritti umani (53) per dimostrare che un consenso internazionale tende a vietare la concessione di amnistia per crimini di questo tipo (54).
82.      Occorre tuttavia rilevare che la Corte EDU non esclude, come norma di principio, che una misura di amnistia possa essere compatibile con la CEDU, a condizione che essa si inserisca in un contesto credibile di giustizia transizionale. Nella sentenza Marguš c. Croazia, la Grande Camera ha precisato che un’amnistia potrebbe, in via eccezionale, essere ammessa se accompagnata da circostanze particolari, quali un vero e proprio processo di riconciliazione nazionale e/o meccanismi di riparazione effettivi a favore delle vittime. Nel caso di specie, tuttavia, l’amnistia concessa non era accompagnata da alcun risarcimento, vale a dire che non era prevista alcuna misura di riparazione. La Corte EDU ha dichiarato che, in tali circostanze, «formulando un nuovo atto d’accusa nei confronti del ricorrente e condannandolo per crimini di guerra contro la popolazione civile, le autorità croate abbiano agito in conformità agli obblighi previsti dagli articoli 2 e 3 della [CEDU] e in maniera coerente con i requisiti e le raccomandazioni contenuti nei summenzionati meccanismi e strumenti internazionali» (55).
83.      Come rilevato (56), tale sfumatura riflette, a mio avviso, la volontà della Corte EDU di prendere in considerazione il contesto politico in cui intervengono alcune amnistie, segnatamente nelle società in transizione che escono da un conflitto armato o da un regime autoritario. Nondimeno, dalla giurisprudenza della Corte EDU risulta reiteratamente che la clemenza penale non può trasformarsi in uno strumento di impunità. Pur riconoscendo che la ricerca di un equilibrio tra la necessità di pace e l’obbligo di giudicare può rivelarsi delicata, essa ricorda che un’amnistia incondizionata per gravi violazioni dei diritti umani resta, in linea di principio, incompatibile con la CEDU (57).
84.      In definitiva, l’analisi che precede evidenzia che l’evoluzione della giurisprudenza della Corte EDU si articola intorno a tre costanti principali. In primo luogo, l’amnistia concessa per reati gravi, quali la tortura, i crimini di guerra o le violazioni del diritto alla vita, lede l’essenza stessa degli obblighi procedurali derivanti dagli articoli 2 e 3 della CEDU. In secondo luogo, tale approccio si inserisce in una dinamica più ampia del diritto internazionale dei diritti umani, fondata sul rifiuto dell’impunità per le violazioni più gravi. Infine, in terzo luogo, solo un’amnistia rigorosamente inquadrata, inserita in un vero e proprio processo di attribuzione di giustizia, che associa il risarcimento per le vittime e, se del caso, la riconciliazione, può ancora essere considerata compatibile con gli obblighi positivi incombenti agli Stati membri alla CEDU.
Valutazione della compatibilità della LOA con la direttiva 2017/541 alla luce degli elementi analizzati
85.      Alla luce dell’analisi che precede, si deve ora valutare se l’insieme degli elementi esaminati induca a ritenere che l’effetto utile della direttiva 2017/541 sia, nel caso di specie, compromesso.
86.      Come ho già rilevato, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se una normativa nazionale, come la LOA, che subordina l’estinzione della responsabilità penale alla condizione che gli atti di cui si tratta non abbiano effettivamente e in maniera intenzionale comportato gravi violazioni dei diritti umani, introducendo così una distinzione tra reati terroristici a seconda delle loro conseguenze, possa essere considerata compatibile con la direttiva 2017/541. Una siffatta normativa ha l’effetto di limitare la possibilità di procedimenti e di sanzioni penali a talune categorie di atti rientranti nell’ambito di applicazione di detta direttiva, il che solleva la questione della sua conformità rispetto agli obiettivi da essa perseguiti.
87.      Orbene, dall’analisi svolta in precedenza (58) risulta che la direttiva 2017/541 non contiene alcuna disposizione che vieti esplicitamente il ricorso a meccanismi di estinzione della responsabilità penale, come l’amnistia. Del resto, essa non può, secondo logica, escludere per principio siffatte misure, dal momento che una tale esclusione generale sarebbe difficilmente conciliabile con la struttura del diritto primario, e in particolare con i limiti inerenti alla base giuridica costituita dall’articolo
83 TFUE.
88.      Occorre altresì sottolineare che la LOA non ha l’effetto di abrogare, neppure parzialmente, le disposizioni della direttiva 2017/541 o quelle del suo recepimento nazionale. La direttiva in parola resta in vigore nell’ordinamento giuridico spagnolo, senza che il suo contenuto normativo sia alterato. Ciò si spiega con il fatto che la LOA comporta una «disattivazione» parziale e temporanea dei suoi effetti, in quanto estingue la responsabilità penale per taluni fatti determinati, limitati nel tempo e per loro natura, senza mettere in discussione l’applicabilità generale della direttiva summenzionata alle altre situazioni.
89.      Pertanto, il criterio determinante per valutare la compatibilità della LOA con la direttiva 2017/541 non risiede nel solo fatto di concedere un’amnistia, bensì nella sua conformità ai requisiti minimi derivanti dal diritto internazionale, in particolare dal diritto umanitario, nonché dagli standard giurisprudenziali stabiliti, segnatamente, dalla Corte EDU.
90.      L’esame condotto mostra che tali standard richiedono, in generale, che ogni misura di amnistia sia adottata in un contesto reale di riconciliazione politica e sociale. Orbene, è quanto sembra avvenire nel caso di specie, come suggerisce la finalità stessa della LOA, espressa nel suo titolo ufficiale: «Legge organica 1/2024 sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna»
91.      In proposito, mi pare opportuno, in questa fase dell’analisi, richiamare la questione dell’autoamnistia, che è stata sollevata in udienza, sebbene essa non sia, in quanto tale, oggetto di una problematica specifica nella domanda di pronuncia pregiudiziale. La questione in parola merita tuttavia, a mio avviso, di essere brevemente affrontata, nella misura in cui essa riguarda i limiti legittimi che può incontrare un meccanismo di estinzione della responsabilità penale in uno Stato di diritto. Come ricordato dalla commissione di Venezia nel suo parere sul progetto di legge spagnola sull’amnistia per la Catalogna, l’autoamnistia designa la situazione in cui gli autori o le istituzioni responsabili accordano a sé stessi o ai loro membri l’immunità dall’azione penale, spesso alla vigilia di una transizione politica (59). Infatti, tali forme di amnistia sono spesso viziate da arbitrarietà, in quanto consentono a coloro che controllano il potere legislativo o esecutivo di sottrarsi a qualsiasi forma di responsabilità, senza un controllo giurisdizionale effettivo e senza una reale partecipazione democratica (60).
92.      Orbene, a mio avviso, nulla consente di qualificare la LOA come autoamnistia nel caso di specie, e ciò per diverse ragioni convergenti. In primo luogo, la legge in discussione è il frutto di una regolare procedura parlamentare, condotta nell’ambito di un sistema democratico pluralistico. Essa non è il risultato di un atto unilaterale imposto da un potere autoritario, ma di un dibattito e di un voto democratico all’interno delle Cortes Generales (Parlamento spagnolo).
93.      In secondo luogo, la sua applicazione non sfugge al sindacato giurisdizionale (61). Come si evince dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, spetta infatti al giudice del rinvio esaminare nel procedimento principale se le condizioni poste dalla legge per beneficiare dell’amnistia siano soddisfatte e, in particolare, se i fatti in discussione rientrino o meno nelle esclusioni previste all’articolo
2, lettera c), della LOA.
94.      In terzo luogo, l’oggetto stesso della legge smentisce qualsiasi assimilazione ad un’autoamnistia. La LOA non riguarda indistintamente tutti gli agenti dello Stato o i titolari del potere, ma si applica ad un insieme determinato di atti, circoscritti nel tempo e connessi ad un periodo di tensione politica, indipendentemente dallo status pubblico o privato delle persone interessate. In una parola, essa opera su base fattuale. La legge in parola non mira quindi a tutelare un regime politico o i suoi rappresentanti da eventuali azioni penali, bensì a rispondere ad una situazione eccezionale con un dichiarato obiettivo di normalizzazione istituzionale e di riconciliazione.
95.      Infine, dal fascicolo di causa non risulta che le persone che beneficiano dell’amnistia siano esse stesse membri o rappresentanti del governo o del potere legislativo all’origine dell’adozione della LOA, cosicché non esiste un nesso diretto tra l’esercizio del potere politico e il beneficio della misura. Pertanto, non si può sostenere, a mio avviso, che la LOA si traduca in un’autoamnistia.
96.      Peraltro, la giurisprudenza costante della Corte EDU stabilisce che l’amnistia non può, in nessun caso, riguardare violazioni gravi dei diritti umani, tra le quali figurano, in primo luogo, le violazioni dei diritti alla vita e all’integrità fisica tutelati dagli articoli 2 e 3 della CEDU. Da questo punto di vista, la LOA prevede, al suo articolo
2, lettera c), un’esclusione esplicita degli atti che hanno in maniera intenzionale causato siffatte violazioni, comprese quelle rientranti nell’ambito del diritto internazionale umanitario (62). Tale requisito sembra quindi soddisfatto nel caso di specie.
97.      Ne consegue che, dal momento che la LOA prevede che l’amnistia sia esclusa per tali reati intenzionali e gravi, senza includere formalmente l’insieme dei reati rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541, un siffatto approccio non può, in linea di principio, essere considerato contrario
agli obiettivi di detta direttiva.
98.      Pertanto, tenuto conto del complesso delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni prima, seconda, terza, quinta e sesta dichiarando che la direttiva 2017/541 non osta a una normativa nazionale, come la LOA, che, quando ricorrono gli elementi soggettivi, oggettivi e temporali previsti da tale legge, amnistia gli atti che, a causa della loro finalità, possono essere qualificati come reati terroristici, ai sensi dell’articolo
3, paragrafo
1, lettere d) e f), di tale direttiva, o di reati connessi a un gruppo terroristico, ai sensi dell’articolo
4 di detta direttiva, purché non abbiano causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della CEDU e dal diritto internazionale umanitario, dal momento che l’effetto utile della direttiva 2017/541 non è compromesso.
Sulla quarta questione
99.      La quarta questione sollevata dal giudice del rinvio si articola in due parti. Da un lato, si tratta di stabilire se il principio della certezza del diritto osti ad una normativa come la LOA, che subordina l’esonero dalla responsabilità penale, per fatti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541, all’assenza dell’intenzione di commettere gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelli garantiti dagli articoli 2 e 3 della CEDU, nonché dal diritto internazionale umanitario. Il giudice del rinvio sottolinea che la LOA non precisa né le condotte che possono costituire siffatte violazioni, né il livello di gravità richiesto per escludere l’applicazione dell’amnistia. D’altro lato, in subordine, il giudice in parola si interroga sulla compatibilità dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento con una disposizione come l’articolo
1 della LOA, i cui criteri di applicazione risulterebbero oggettivamente vaghi e soggettivamente incerti.
100. Occorre esaminare in successione queste due parti.
Prima parte: clausola di esclusione basata su gravi violazioni dei diritti umani
101. Va rilevato, anzitutto, che non risulta né dall’atto d’imputazione né dall’atto di accusa che i fatti contestati, benché qualificati come reati terroristici, abbiano causato intenzionalmente gravi violazioni dei diritti umani. Pertanto, la condizione posta all’articolo
2, lettera c), della LOA, che subordina l’esclusione dal beneficio dell’amnistia alla commissione intenzionale di siffatte violazioni, non sarebbe soddisfatta nel caso di specie, cosicché detta clausola di esclusione non troverebbe applicazione. Come sostenuto dal governo spagnolo, tale circostanza solleva la questione del carattere ipotetico della questione pregiudiziale e, pertanto, della sua ricevibilità.
102. Orbene, una siffatta obiezione non può, a mio avviso, essere accolta. La questione sollevata dal giudice del rinvio può infatti essere intesa come diretta a verificare se il rinvio operato dalla LOA alla nozione di «gravi violazioni dei diritti umani», in particolare quelli garantiti dagli articoli 2 e 3 della CEDU, soddisfi i requisiti di chiarezza e precisione imposti dal diritto dell’Unione. Ciò che tale giudice cerca di stabilire, in sostanza, è se la formulazione di detta clausola di esclusione consenta di tracciare un confine sufficientemente netto tra, da un lato, le condotte che possono beneficiare di un’amnistia e, dall’altro, quelle che, a causa della loro gravità, devono restare soggette al regime di esercizio dell’azione penale istituito dalla direttiva 2017/541. Le incertezze circa l’esatta portata della clausola di cui si tratta sono sufficienti a giustificare un esame nel merito.
103. In generale, il principio della certezza del diritto impone che le norme giuridiche siano formulate in modo chiaro, preciso e inequivocabile, affinché ciascuno possa conoscere, in modo prevedibile, la portata dei propri diritti e obblighi. Detto principio tende a garantire la stabilità normativa e la coerenza nell’applicazione del diritto. Esso costituisce, in tal senso, il fondamento del principio del legittimo affidamento, che mira a tutelare la stabilità delle situazioni giuridiche stabilite sulla base delle norme vigenti (63).
104. La Corte ha riconosciuto che i principi della certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento richiedono, da un lato, che le norme giuridiche siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per coloro che vi sono sottoposti (64). Il principio della certezza del diritto impone, in particolare quando si tratta di norme che possono comportare conseguenze sfavorevoli per i singoli, che le disposizioni applicabili siano sufficientemente accessibili e comprensibili per consentire a qualsiasi interessato di prevedere, entro limiti ragionevoli, i loro effetti giuridici. In quanto principio fondamentale del diritto dell’Unione (65), la certezza del diritto acquista un’importanza particolare nell’ambito penale, in cui contribuisce alla tutela dei diritti fondamentali e all’effettività dello Stato di diritto, eretto dall’articolo 2 TUE a valore fondante dell’Unione e a requisito comune a tutti gli Stati membri (66).
105. Per rispondere alla prima parte della presente questione, occorre determinare a favore di chi potrebbe essere invocata la garanzia di certezza del diritto. Se quest’ultima dovesse essere applicata a favore degli imputati, l’argomento apparirebbe, in questa fase, inoperante. Infatti, la domanda di pronuncia pregiudiziale indica espressamente che i fatti di cui al procedimento principale non rientrano nelle esclusioni previste dalla LOA, vale a dire nelle ipotesi in cui quest’ultima dispone che i fatti non possono essere amnistiati. Occorre altresì rilevare che il giudice del rinvio ha sentito le parti, conformemente al diritto processuale spagnolo, nell’ambito di uno specifico procedimento di rinvio pregiudiziale vertente sulla domanda di applicazione della LOA ai fatti oggetto del presente procedimento. Tra le posizioni espresse, uno degli imputati (QCR) ha segnatamente sostenuto
che la LOA non soffre di alcuna mancanza di chiarezza o di precisione (67).
106. Se, per contro, lo stesso giudice del rinvio solleva una difficoltà di interpretazione a causa dell’imprecisione della clausola di cui all’articolo
2, lettera c), della LOA (68), occorre rilevare che tale disposizione non si limita a un riferimento generale alle «gravi violazioni dei diritti umani». Essa rinvia esplicitamente agli articoli 2 e 3 della CEDU, vale a dire il diritto alla vita, da un lato, e il divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti, dall’altro. Orbene, il contenuto normativo delle disposizioni menzionate è stato precisato in modo sostanziale e costante dalla giurisprudenza della Corte EDU. Tale rinvio normativo consente quindi, mi sembra, di inquadrare in modo sufficientemente determinato la portata della clausola di esclusione. In altri termini, l’articolo
2, lettera c), della LOA definisce implicitamente ma chiaramente il significato dell’espressione «gravi violazioni dei diritti umani» con riferimento diretto alla giurisprudenza sui citati articoli della CEDU.
107. Nello, specifico, per stabilire se un trattamento particolare costituisca tortura ai sensi dell’articolo
3 della CEDU, occorre ricordare che la Corte EDU opera una distinzione chiara tra tortura, trattamenti inumani e trattamenti degradanti. Tale distinzione mira a sottolineare la particolare gravità degli atti che infliggono deliberatamente sofferenze intense e crudeli. Essa è altresì sancita dall’articolo
1 della Convenzione contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti (69), che definisce la tortura come qualsiasi atto con il quale sono inflitti ad una persona dolore o sofferenze acute, segnatamente al fine di ottenere informazioni, di punirla o intimidirla (70).
108. Ciò che distingue principalmente la tortura dai trattamenti inumani o degradanti è il grado di intensità delle sofferenze inflitte. Un trattamento è designato come inumano se provoca vive sofferenze fisiche e morali, spesso a causa della sua durata o della sua natura premeditata (71). È giudicato degradante quando è inteso a umiliare la persona o produce tale effetto, violando al sua dignità o creando un sentimento di paura, angoscia, inferiorità tale da spezzare la sua resistenza morale (72).
109. Non è necessario, affinché un trattamento sia qualificato come degradante, che esso sia percepito come tale da terzi. È sufficiente che la vittima senta un’umiliazione ai propri stessi occhi. L’intenzione di umiliare non è neppure è una condizione necessaria per l’accertamento di una violazione. Pertanto, anche in assenza di volontà di avvilire la vittima, l’articolo
3 della CEDU può essere violato qualora gli effetti del trattamento la avviliscano effettivamente (73).
110. Per quanto riguarda l’articolo
2 della CEDU, esso impone un duplice obbligo: da un lato, il divieto di privare intenzionalmente una persona della vita, salvo in casi tassativamente elencati; dall’altro, l’obbligo positivo di tutelare tale diritto per legge (74).
111. Ne consegue che l’ambito di applicazione della clausola di esclusione prevista all’articolo
2, lettera c), della LOA è sufficientemente delimitato, poiché fa riferimento agli articoli 2 e 3 della CEDU, il cui contenuto è stato precisato in modo costante e dettagliato dalla giurisprudenza della Corte EDU. In assenza di ambiguità normativa, mi sembra che non si possa ravvisare alcuna violazione del principio della certezza del diritto.
Seconda parte: ambito di applicazione dell’articolo 1 della LOA e principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento
112. Per quanto riguarda la seconda parte della quarta questione, formulata in subordine dal giudice del rinvio, si deve ricordare, come già osservato a proposito della prima parte, che il giudice del rinvio indica chiaramente, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, che, tenuto conto dell’ambito di applicazione ratione materiae e ratione temporis della LOA, i fatti in discussione rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo
1 di quest’ultima. In tale misura, e come per la prima parte, la questione potrebbe apparire ipotetica rispetto al possibile esito del procedimento principale, e potrebbe pertanto sollevare un dubbio quanto alla sua ricevibilità.
113. Resta nondimeno il fatto che, come sottolineato in particolare dalla Commissione in udienza, se l’ambito di applicazione dell’articolo
1 della LOA dovesse essere considerato troppo vago o indefinito, in particolare per quanto riguarda la qualificazione oggettiva e soggettiva delle condotte di cui si tratta, ciò potrebbe incidere
sull’effettività della direttiva 2017/541. Pertanto, il giudice del rinvio potrebbe essere legittimato ad interrogarsi sulla compatibilità della disposizione in parola con il diritto dell’Unione. Se si interpreta la questione in tal senso, occorre procedere al suo esame nel merito.
114. In primo luogo, al pari della prima parte della quarta questione, si deve determinare a favore di chi vengono qui invocati i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento. Se si tratta degli imputati, nessun elemento della domanda di pronuncia pregiudiziale consente di concludere che l’eventuale imprecisione dell’ambito di applicazione della LOA avrebbe prodotto, nel caso di specie, effetti negativi concreti sulla loro situazione giuridica. Ben al contrario, come è già stato sottolineato, nulla indica che abbia potuto sussistere un dubbio, nella fase processuale attuale del procedimento principale, quanto all’applicabilità della LOA ai fatti contestati agli imputati. Non risulta quindi in modo manifesto in che modo la certezza del diritto potrebbe essere utilmente fatta valere a loro favore.
115. Lo stesso vale per il principio del legittimo affidamento, che presuppone l’esistenza di aspettative precise e legittime, fondate su assicurazioni chiare e provenienti dalle autorità competenti. Orbene, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun elemento che consenta di individuare quali aspettative concrete avrebbero potuto sorgere, né nei confronti di quali persone, per quanto riguarda la possibilità, o, al contrario, l’impossibilità, di adottare una normativa di amnistia che esonera dalla responsabilità penale taluni atti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2017/541, ma che, in un contesto materiale, personale e temporale determinato, non costituirebbero gravi violazioni dei diritti umani.
116. In secondo luogo, sebbene il richiamo al principio della certezza del diritto provenga dallo stesso giudice del rinvio, per il motivo che l’ambito di applicazione dell’articolo
1 della LOA gli sembrerebbe incerto, occorre ricordare, come già indicato in sede di esame della compatibilità della legge in parola con la direttiva 2017/541, che il criterio pertinente non risiede né nella portata materiale o temporale dell’amnistia, né nel grado di precisione dei suoi contorni. Ciò che rileva, alla luce del diritto dell’Unione, è il rispetto dei limiti sostanziali fissati dal diritto internazionale umanitario e gli obblighi derivanti dagli articoli 2 e 3 della CEDU, come interpretati dalla Corte EDU. In altri termini, non è, a mio avviso, la portata astratta o la formulazione generale dell’articolo
1 della LOA ad essere determinante, bensì la questione se tale disposizione possa ricomprendere, anche indirettamente, atti costitutivi di gravi violazioni dei diritti umani (75).
117. Tale approccio si giustifica a maggior ragione in quanto una valutazione da parte della Corte della portata temporale e materiale di una misura di amnistia equivarrebbe, in realtà, a esprimere un giudizio sul merito stesso della misura in parola. Orbene, come è stato dimostrato, una siffatta valutazione rientra nell’ambito riservato agli Stati membri, in quanto l’istituzione, la portata e le modalità di applicazione di un’amnistia esulano dall’armonizzazione da parte del diritto dell’Unione e restano, in linea di principio, di competenza nazionale esclusiva.
118. È vero che, come affermato segnatamente dalla Commissione in udienza, si potrebbe sostenere che, nel caso di specie, l’ambito di applicazione particolarmente esteso dell’amnistia può pregiudicare l’effetto utile della direttiva 2017/541, in quanto impedirebbe qualsiasi esercizio dell’azione penale riguardo ai fatti contestati agli imputati nel procedimento principale. Occorre tuttavia ricordare che l’amnistia è un istituto le cui modalità di applicazione variano a seconda del contesto giuridico e politico. L’amnistia può verificarsi in diverse fasi del procedimento penale, prima, durante (76) o dopo quest’ultimo, e riguardare o un atto isolato oppure una serie di atti commessi in un periodo determinato (77). In sintesi, si tratta di una misura adattabile ad una varietà di situazioni politiche e giudiziarie.
119. Pertanto, non spetterebbe alla Corte, a mio avviso, valutare l’opportunità politica o la pertinenza dell’ambito di applicazione materiale o temporale dell’amnistia nel procedimento principale. Il suo controllo dovrebbe limitarsi alla verifica del rispetto dei limiti esterni imposti dal diritto dell’Unione e dagli strumenti internazionali ai quali gli Stati membri sono vincolati. In particolare, si tratta di assicurarsi che detta misura non copra condotte che costituiscono gravi violazioni dei diritti fondamentali, tra i quali figurano, in primo luogo, il diritto alla vita e la proibizione della tortura e dei trattamenti inumani o degradanti, quali garantiti dagli articoli 2 e 3 della CEDU.
120. Orbene, come è stato dimostrato in precedenza (78), siffatta ipotesi non ricorre nel caso di specie. Non si tratta di una normativa che neutralizza nel suo complesso l’applicazione di talune disposizioni della direttiva 2017/541, bensì di una misura di amnistia circoscritta, fondata su considerazioni politiche specifiche. Dal momento che la direttiva in parola non vieta di per sé il ricorso all’amnistia, occorre, in linea di principio, ritenere ammissibile una siffatta misura, indipendentemente dalla portata del suo ambito di applicazione materiale o temporale, purché rispetti le condizioni sostanziali sopra esposte.
121. Tale conclusione è corroborata dal fatto che, sebbene l’amnistia nel procedimento principale presenti, di tutta evidenza, un ambito di applicazione materiale e temporale esteso, essa si inserisce in una logica interna che le conferisce una propria coerenza. Come ha sostenuto il governo spagnolo in udienza, la LOA copre un periodo determinato nonché fatti individuati con precisione, tutti connessi con il processo indipendentista in Catalogna. La misura presenta quindi un nesso diretto con la finalità politica sottesa alla sua adozione, vale a dire la normalizzazione istituzionale e la riconciliazione sociale nel contesto della crisi catalana. Tale finalità risulta esplicitamente tanto dal titolo quanto dal preambolo della LOA.
122. Tenuto conto di tali considerazioni, alla luce della prima parte della quarta questione, suggerisco alla Corte di rispondere dichiarando che il principio della certezza del diritto, in combinato disposto con la direttiva 2017/541, non osta a una normativa nazionale, come la LOA, che subordina l’esenzione dalla responsabilità penale della persona accusata di condotte rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva in parola alla condizione di non aver causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della CEDU e dal diritto internazionale umanitario.
123. Quanto alla seconda parte di detta questione, propongo di rispondere dichiarando che i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento non ostano ad una normativa come quella prevista agli articoli 1 e 2 della LOA al fine di determinarne l’ambito di applicazione.
Sull’ottava questione
124. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2017/541, letta alla luce degli articoli 20 e 21 della Carta, osti a una normativa nazionale, come la LOA, che esenta da responsabilità penale persone imputate di reati rientranti nell’ambito di applicazione di detta direttiva, per il motivo che, secondo il giudice del rinvio, i reati di cui si tratta sarebbero stati commessi al fine di perseguire una finalità ideologica.
125. A mio avviso, l’argomento in parola si basa su una premessa errata, in quanto non tiene conto della natura particolare dell’amnistia in discussione. Il giudice del rinvio sembra infatti assimilare la presente situazione a quella in cui il legislatore adotterebbe una regola generale volta ad estinguere la responsabilità penale per determinati reati a causa della loro sola connotazione ideologica. In uno scenario del genere, si potrebbe sostenere che sussisterebbe una disparità di trattamento fra, da un lato, persone accusate di reati motivati da una determinata ideologia, che beneficiano dell’amnistia, e, dall’altro, persone che hanno commesso reati analoghi in un altro contesto ideologico, non coperti dalla legge. Un siffatto approccio potrebbe, in effetti, sollevare un dubbio quanto alla sua compatibilità con gli articoli 20 e 21 della Carta.
126. Tuttavia, non è questa l’ipotesi che ricorre nella fattispecie. L’estinzione della responsabilità penale avviene qui in forza di una legge di amnistia, vale a dire di un atto di portata eccezionale, la cui finalità esplicita è quella di favorire la riconciliazione politica e sociale. La finalità di cui si tratta giustifica, di per sé, un trattamento differenziato di taluni fatti, dal momento che detto trattamento si basa su criteri oggettivi e razionali. Nel caso di specie, la LOA delimita chiaramente il suo ambito di applicazione facendo riferimento al contesto ben identificato del processo indipendentista catalano. La misura non si basa quindi su una valutazione astratta o soggettiva della motivazione ideologica dei reati, ma su un preciso ancoraggio politico e temporale, in collegamento diretto con l’obiettivo perseguito.
127. Sostenere la tesi contraria, avanzata in particolare dalla Commissione in udienza, equivarrebbe a privare qualsiasi misura di amnistia della sua legittimità, negandone la funzione precipua, vale a dire quella di consentire, in circostanze eccezionali, un superamento delle divisioni del passato al servizio di un superiore interesse di pacificazione.
128. Ciò non significa tuttavia che ogni amnistia sia legittima. Come ho ricordato in precedenza (79), misure del genere devono rispettare determinati requisiti. Esse non possono riguardare gravi violazioni dei diritti umani e devono essere fondate su un obiettivo legittimo e basarsi su criteri oggettivi correlati all’obiettivo perseguito. Orbene, la LOA soddisfa, a mio avviso, tali requisiti, basandosi su un contesto politico specifico e su un obiettivo di riconciliazione esplicito.
129. Pertanto, suggerisco alla Corte di rispondere dichiarando che gli articoli 20 e 21 della Carta non ostano a una norma nazionale di amnistia, come l’articolo
1 della LOA, che non si applica a fatti diversi da quelli circoscritti a tale articolo, anche se si sono verificati nello stesso ambito territoriale e nello stesso periodo.
Sulla settima questione
130. Il giudice del rinvio interroga poi la Corte sulla compatibilità della LOA con il principio del primato del diritto dell’Unione nonché con l’obbligo di leale cooperazione, sancito all’articolo
4, paragrafo
3, TUE. Detto giudice chiede, in sostanza, se tali principi ostino a una normativa nazionale che concede un’amnistia agli imputati per fatti rientranti nell’ambito di applicazione ratione materiae della direttiva 2017/541.
131. La Corte ha già affermato, nella sua sentenza fondamentale del 15 luglio 1964, Costa (80), che il diritto dell’Unione, scaturito da una fonte autonoma, non può essere escluso da una norma nazionale, indipendentemente dalla sua natura o dalla sua data, senza che sia messa in discussione l’unità e l’efficacia del sistema giuridico dell’Unione. Essa ha precisato che l’efficacia vincolante del diritto dell’Unione non può variare da uno Stato membro all’altro senza compromettere la realizzazione degli obiettivi del Trattato né creare una discriminazione tra i singoli.
132. La Corte ha sottolineato che, poiché detiene una competenza esclusiva a fornire l’interpretazione definitiva del diritto dell’Unione, spetta alla Corte stessa, nell’esercizio di detta competenza, precisare la portata del principio del primato del diritto dell’Unione alla luce delle disposizioni pertinenti di tale diritto, cosicché tale portata non può dipendere dall’interpretazione di disposizioni del diritto nazionale né dall’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione seguita da un giudice nazionale che non corrisponda a quella della Corte (81).
133. Tale principio impone pertanto a tutte le istituzioni degli Stati membri di dare pieno effetto alle varie norme dell’Unione, dato che il diritto degli Stati membri non può sminuire l’efficacia riconosciuta a tali differenti norme nel territorio dei suddetti Stati (82).
134. Quanto al principio di leale cooperazione, ricordo che esso, sancito all’articolo
4, paragrafo
3, TUE, impone agli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione di rispettarsi reciprocamente e di assistersi nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati. Secondo una consolidata giurisprudenza, il principio in parola impone agli Stati membri di prendere tutte le misure idonee a garantire la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione (83).
135. Nel caso di specie, dall’analisi non risulta che l’adozione della LOA leda il principio del primato. Come esposto in precedenza (84), la direttiva 2017/541 non contiene alcuna disposizione che escluda espressamente il ricorso all’amnistia. Soprattutto, l’effetto utile della direttiva è preservato quando la legge sull’amnistia rispetta i limiti fissati dal diritto internazionale umanitario, in particolare i requisiti connessi alla tutela dei diritti fondamentali, e non si traduce nell’impunità per le violazioni più gravi.
136. Per quanto riguarda l’obbligo di leale cooperazione, esso non può essere fatto valere in modo autonomo per proscrivere una misura di amnistia, dal momento che dalla direttiva 2017/541 non deriva alcun obbligo positivo, chiaro e preciso che vieti agli Stati membri di ricorrere a una misura del genere. In assenza di una norma imperativa di diritto dell’Unione che vieti l’amnistia, gli Stati membri restano competenti ad adottare siffatte leggi, a condizione che esse non mettano in discussione l’obiettivo di tale direttiva né comportino l’impunità per le violazioni gravi dei diritti umani.
137. Ne consegue che non si può ritenere che i principi del primato e della leale cooperazione ostino, nel caso di specie, all’adozione della LOA.
138. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere dichiarando che la direttiva 2017/541, in combinato disposto con il principio del primato del diritto dell’Unione e con il principio di leale cooperazione di cui all’articolo
4, paragrafo
3, TUE, non osta a una normativa nazionale, come la LOA, che, nell’esercizio di una competenza esclusiva degli Stati membri, esenta dalla responsabilità penale, mediante amnistia, qualora ricorrano talune circostanze oggettive, soggettive e temporali definite in tale legge, persone accusate di condotte rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, nei limiti in cui ciò non comprometta l’obiettivo o l’effetto utile perseguito da quest’ultima.
Sulla nona questione
139. Con la sua nona e ultima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio pone interrogativi alla Corte sull’interpretazione dell’articolo
4, paragrafo
2, TUE nonché dell’articolo
20, paragrafo
2, lettera a), e dell’articolo
21, paragrafo
1, TFUE. Detto giudice chiede se tali disposizioni ostino a una normativa come la LOA, in quanto quest’ultima esonererebbe da qualsiasi responsabilità penale persone imputate per reati qualificati come terroristici con la motivazione che gli atti sono stati commessi al fine di ottenere la secessione di una parte del territorio nazionale dello Stato membro interessato. Secondo il giudice del rinvio, la LOA farebbe sorgere un rischio di reiterazione o di generalizzazione di atti del genere, a detrimento dell’integrità territoriale degli Stati membri e delle libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione.
140. Occorre ricordare, in via preliminare, la finalità del procedimento pregiudiziale quale risulta dall’articolo
267 TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, «il procedimento ex articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione loro necessari per risolvere le controversie che essi sono chiamati a dirimere». La Corte aggiunge che la «ratio del rinvio pregiudiziale non risiede nell’esprimere pareri consultivi su questioni generiche o ipotetiche, bensì nella necessità di dirimere concretamente una controversia» (85).
141. Inoltre, «[c]ome risulta dalla formulazione stessa dell’articolo 267 TFUE, la decisione pregiudiziale richiesta deve essere “necessaria” al fine di consentire al giudice del rinvio di “emanare la sua sentenza” nella causa della quale è investito» (86). Ne discende che «il procedimento pregiudiziale presuppone, in particolare, che dinanzi ai giudici nazionali sia effettivamente pendente una controversia nell’ambito della quale ad essi è richiesta una pronunzia che possa tener conto della sentenza pregiudiziale» (87).
142. Nel caso di specie, risulta in modo manifesto che la nona questione è priva di nesso con la soluzione del procedimento principale, il quale verte su un procedimento penale a carico di persone imputate per fatti che possono rientrare nell’ambito di applicazione in combinato disposto della direttiva 2017/541 e della LOA. La questione se una misura di amnistia possa, in generale, pregiudicare l’integrità territoriale di uno Stato membro o il diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione non presenta, in tale contesto, alcuna relazione diretta con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale. Si tratta di un quesito di natura generale, se non addirittura politica, privo di portata operativa nell’ambito concreto del procedimento principale.
143. Pertanto, la formulazione di tale nona questione sembra intrinsecamente connessa ad una controversia ipotetica o astratta, distinta dal procedimento effettivamente pendente dinanzi al giudice nazionale. Quest’ultimo si trova relegato ad un ruolo secondario nella logica sottesa a tale questione, che mira a fare della procedura pregiudiziale il vettore di un dibattito slegato dalle circostanze di fatto del procedimento principale.
144. Di conseguenza, e nei limiti in cui la nona questione non è pertinente ai fini della soluzione del procedimento principale, ritengo che essa debba essere dichiarata irricevibile.
Conclusione
145. In considerazione di tutto quanto precede, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali, come riformulate, sollevate dall’Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna):
1)      La direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, sulla lotta contro il terrorismo e che sostituisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio e che modifica la decisione 2005/671/GAI del Consiglio,
deve essere interpretata nel senso che:
essa non osta a una normativa nazionale, come la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (legge organica 1/2024, sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna), del 10 giugno 2024, che, quando ricorrono gli elementi soggettivi, oggettivi e temporali previsti dalla legge in parola, amnistia gli atti che, a causa della loro finalità, possono essere qualificati come reati terroristici, ai sensi dell’articolo
3, paragrafo
1, lettere d) e f), di tale direttiva, o di reati connessi a un gruppo terroristico, ai sensi dell’articolo
4 di detta direttiva, purché non abbiano causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dal diritto internazionale umanitario, dal momento che l’effetto utile della direttiva 2017/541 non è compromesso.
2)      Il principio della certezza del diritto, in combinato disposto con la direttiva 2017/541,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non osta a una normativa nazionale, come la legge organica 1/2024, che subordina l’esenzione dalla responsabilità penale della persona accusata di condotte rientranti nell’ambito di applicazione di tale direttiva alla condizione di non aver causato in maniera intenzionale gravi violazioni dei diritti umani, in particolare quelle contemplate dagli articoli 2 e 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dal diritto internazionale umanitario.
3)      I principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, in combinato disposto con la direttiva 2017/541,
devono essere interpretati nel senso che:
essi non ostano ad una normativa come quella prevista agli articoli 1 e 2 della legge organica 1/2024 al fine di determinarne l’ambito di applicazione.
4)      La direttiva 2017/541, in combinato disposto con il principio del primato del diritto dell’Unione e con il principio di leale cooperazione di cui all’articolo
4, paragrafo
3, TUE,
deve essere interpretata nel senso che:
essa non osta a una normativa nazionale, come la legge organica 1/2024, che, nell’ambito dell’esercizio di una competenza esclusiva degli Stati membri, esenta dalla responsabilità penale, mediante amnistia, qualora ricorrano talune circostanze oggettive, soggettive e temporali definite in tale legge, persone accusate di condotte rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, nei limiti in cui ciò non comprometta l’obiettivo o l’effetto utile perseguito da quest’ultima.
5)      Gli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
devono essere interpretati nel senso che:
essi non ostano a una norma nazionale di amnistia, come l’articolo
1 della legge organica 1/2024, che non si applica a fatti diversi da quelli circoscritti a tale articolo, anche se si sono verificati nello stesso ambito territoriale e nello stesso periodo.
1      Lingua originale: il francese.
2      Aristotele
Opere, Edizioni Laterza, 1973 v., in particolare, capo. XXXIX. Accordo tra i partigiani dei Trenta e i democratici nella Costituzione degli Ateniesi, traduzione a cura di Laurenti, R.
3      La parola «amnistia» proviene dal greco antico ἀμνηστία (amnēstía), che implica un’idea di oblio (v. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Parigi, 1947, 3a ed., pagg. da 550 a 560, nn. da 977 a 992, in particolare pag. 550, n. 977). Il termine è formato a partire dal prefisso ἀ- (privativo) e da μνήμη (mnêmê), che significa «memoria» o «ricordo». Letteralmente, ἀμνηστία (amnēstía) significa quindi «assenza di memoria», o più concretamente, «oblio volontario» (v., a tal riguardo, Merle, R. e Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Parigi, 2001, 5a ed., pag. 1107, n. 942). Gli autori rilevano che l’amnistia è la forma più antica del perdono penale: «Con una disposizione generale ed impersonale, il potere decide di far cadere nell’oblio taluni fatti delittuosi attualmente perseguiti o da perseguire, o talune condanne già pronunciate. I fatti non sono soppressi in quanto tali, ma le loro conseguenze penali scompaiono». Essi definiscono l’amnistia «come un’istituzione penale basata su una finzione e che ha lo scopo di eliminare per il futuro qualsiasi carattere eliminare per il futuro qualsiasi carattere criminoso di determinati fatti penalmente punibili, vietando qualsiasi azione penale nei loro confronti o cancellando le condanne loro inflitte» [traduzione libera].Da parte sua, Jean Pradel indica che quest’ultima appare come «un oblio voluto dal legislatore che, avendo il potere di creare reati, ha anche quello di cancellarli» (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Parigi, 2008, 3a ed., pag. 586, n. 559) [traduzione libera]. Nello stesso senso e nel contesto delle leggi di amnistia nella Repubblica federale di Germania dopo la seconda guerra mondiale, v. Perers, J., «Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik», Kritische Justiz, vol. 28, n. 3, 1995, pagg. da 382 a 389, e Müller, I., Furchtbare Juristen.
Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlino, 2014, pagg. da 306 a 315. Sull’amnistia v. anche Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C.F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      Nel 2001 Roger Merle e André Vitu pongono l’accento sulla moltiplicazione delle amnistie nell’era moderna, nonostante il carattere eccezionale dell’istituto nella sua ragion d’essere: «(…) l’istituto è divenuto così abituale che, dalla prima guerra mondiale, un testo di amnistia è stato promulgato in media ogni due anni: ve ne sono stati dodici tra il 1919 e il 1939 e, dalla liberazione in poi, oltre una trentina» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., pag. 1108, n. 943) [traduzione libera]. Peraltro, Jean Pradel osserva che in Francia l’amnistia è spesso attuata, mediamente tramite l’adozione di una legge ogni cinque anni, in occasione dell’insediamento del presidente della Repubblica, «oltre che, talvolta, una o due “piccole” leggi nel corso di un quinquennio (…)» (Pradel, J., op. cit., pag. 586, nota a piè di pagina 4) [traduzione libera].
5      Henri Donnedieu de Vabres osserva che «[i]l fine dell’amnistia è, dopo uno sconvolgimento politico, realizzare la pacificazione degli animi, relegando nel passato reati di cui la società vuole perdere il ricordo, perché richiamano alla mente periodo bui» (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., pag. 550, n. 978).
6      È per questo motivo l’istituto dell’amnistia è spesso circondato da un velo di scetticismo e da sospetto di arbitrarietà. A questo proposito Roger Merle e André Vitu osservano acutamente: «Si è spesso sottolineato il ruolo politico e sociale di rappacificazione e di clemenza svolto dall’amnistia dopo periodi turbolenti, laddove è importante ripristinare la calma negli animi; in taluni momenti, il potere fa più per la pace e la giustizia perdonando che non esigendo la continuazione di una repressione rigorosa e puntigliosa. Ma non si deve trascurare il fatto che si tratta di una forma cieca di indulgenza, che avvantaggia senza discernimento tutti coloro che soddisfano i requisiti previsti dalla legge di amnistia, indipendentemente dai loro meriti o dalla loro indegnità» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., pag. 1108, n. 942) [traduzione libera]. Da parte sua, Klaus Marxen osserva nella sua opera dedicata all’amnistia che, in periodi di turbolenze politiche, le forze politiche ricorrono all’amnistia come mezzo per ampliare e consolidare il potere (Marxen, K., op. cit., pag. 3).
7      Occorre rilevare che la problematica dell’amnistia può parimenti aprire il dibattito su un’eventuale tensione tra il principio di uguaglianza dinanzi alla legge e l’esigenza di giustizia (v. conclusioni da me presentate in data odierna nella causa connessa C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, in particolare paragrafo 2).
8      Il 10 giugno 1944 un’unità della divisione SS Das Reich ha massacrato 643 abitanti di tale villaggio della Haute-Vienne, riducendo in cenere donne, uomini e bambini. Nel corso del processo svoltosi nel 1953 dinanzi al tribunal militaire de Bordeaux (Tribunale militare di Bordeaux, Francia), quattordici degli imputati erano alsaziani incorporati forzosamente nella Waffen-SS («nostro malgrado»), accanto a sette cittadini tedeschi. La condanna degli alsaziani in parola ha suscitato una viva emozione in Alsazia, dove molti li consideravano anzitutto come vittime dell’occupazione, costretti a prestare servizio vestendo l’uniforme tedesca. Dopo il verdetto (13 febbraio 1953), il legislatore ha adottato la loi no 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (legge n. 53-112, del 20 febbraio 1953, recante amnistia a favore dei francesi incorporati forzosamente nelle formazioni militari nemiche) (JORF del 21 febbraio 1953, pag. 1747), che esonerava i francesi da qualsiasi responsabilità invocando la necessità di preservare la pace pubblica e l’unità nazionale. Il presidente dell’Assemblée nationale (Assemblea nazionale) in proposito dichiarato: «La patria è una madre. Non può ammettere che i suoi figli si dilanino sul suo petto». (v., in proposito, Boufigi, M., Hébras, P. e Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Parigi, 2024, in particolare pagg. da 118 a 121). Tale misura, percepita altrove come un diniego di giustizia per crimini di guerra di estrema gravità, dimostra la difficoltà inerente a qualsiasi amnistia, ossia conciliare la sanzione delle violazioni più gravi con considerazioni politiche di pacificazione e di coesione sociale. Il testo della legge n. 53-112 del 20 febbraio 1953, recante amnistia a favore dei francesi incorporati forzosamente nelle formazioni militari nemiche, è riportato nell’opera di J. Verhaegen, La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969, pag. 429. Si tratta qui di un’applicazione – rara – di una legge di amnistia, che operava in personam.
9      Così, nel Granducato di Lussemburgo, un autore si interrogava già nel 1949 sull’opportunità dell’amnistia, della «grâce amnistiante» [grazia concessa alle condizioni previste da una legge di amnistia] o di un amalgama di queste due misure, a favore dei collaboratori, almeno per alcuni reati (v. Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Lussemburgo, 1949, pagg. 377-380). Negli anni ’50 sono state adottate tre leggi di amnistia. L’amnistia fu inizialmente concessa a coloro che, fino al 1º gennaio 1947, avevano commesso crimini «spinti dall’impulso di sentimenti patriotici» contro i collaborazionisti [loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (legge del 24 marzo 1950 sulla repressione di taluni fatti punibili commessi spinti dall’impulso di sentimenti patriotici durante l’occupazione o all’epoca della liberazione) (Mémorial A 1950, pag. 533)]. La motivazione di tale legge è riportata, unitamente ad un commento, nell’opera di Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Lussemburgo, 1984, pagg. da 80 a 82. Un secondo provvedimento, la loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (legge dell’11 aprile 1950, relativa all’amnistia in materia di diritto comune e recante interpretazione o modifica di talune disposizioni del decreto granducale 21 aprile 1948, che determina l’effetto delle misure adottate dal nemico, della legge del 5 dicembre 1911 recante riabilitazione di diritto dei condannati a sanzioni penali o di polizia e della legge elettorale del 31 luglio 1924) (Mémorial A 1950, pag. 633), riguardava decine di tipi di reati commessi nel dopoguerra, comprese le minacce e le lesioni che rendevano la vittima inabile al lavoro. Infine, una legge adottata dieci anni dopo la fine della seconda guerra mondiale, la loi 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (legge del 12 gennaio 1955, recante amnistia di taluni fatti punibili e commutazione di determinate pene in materia di attentato contro la sicurezza esterna dello Stato o di concorso a misure di spossessamento adottate dal nemico e istitutive di misure di clemenza in materia di depurazione amministrativa) (Mémorial A 1955, pag. 161) a favore dei collaboratori in quanto concede la grazia a coloro che avevano commesso un reato contro la sicurezza esterna dello Stato anteriormente al 1° giugno 1945 [v. Wingerter, E., «La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950), in Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlino/Boston, 2022, pagg. da 179 a 242, in particolare pagg. da 213 a 214)
10      Jacques
Verhaegen cita tali testi di amnistia problematici, come il décret no
62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (decreto n. 62-328 del 22 marzo 1962, recante amnistia di fatti commessi nell’ambito delle operazioni di mantenimento dell’ordine dirette contro l’insurrezione algerina) (JORF del 23 marzo 1962, pag. 3144), e l’ordonnance no
62-428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no
62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (ordinanza n. 62-428 del 14 aprile 1962, che rende applicabile su tutto il territorio della Repubblica [francese] il decreto n. 62-328 del 22 marzo 1962, recante amnistia di fatti commessi nell’ambito delle operazioni di mantenimento dell’ordine dirette contro l’insurrezione algerina) (JORF del 15 aprile 1962, pag. 3892), esteso dalla loi no
66-396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les événements d’Algérie aux infractions commises «dans le cadre d’opérations de police administrative ou judiciaire» (legge 17 giugno 1966, n. 66-396, recante amnistia di reati contro la sicurezza dello Stato o commessi in relazione agli eventi in Algeria) (JORF del 18 giugno 1966, pag. 4915) ai reati commessi «nell’ambito di operazioni di polizia amministrativa o giudiziaria» (Verhaegen, J., op. cit., pag. 444, nota a piè di pagina 159).
11      V., inoltre, paragrafi 77 e segg. delle presenti conclusioni.
12      BOE n. 141, del 11 giugno 2024, pag. 67764.
13      BOE n. 311, del 29 dicembre 1978, pag. 29313.
14       Sentenza 137/2025 del Tribunal Constitucional (Corte costituzionale), Pleno [BOE n. 183, del 31 luglio 2025, pag. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15      Come risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, secondo le persone oggetto dell’azione penale, si tratta di atti preparatori. Per contro, secondo il pubblico ministero e l’accusa popolare, si tratta di reati tentati.
16      Direttiva 2017/541 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, sulla lotta contro il terrorismo e che sostituisce la decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio e che modifica la decisione 2005/671/GAI del Consiglio (GU 2017, L 88, pag. 6 e rettifica in GU 2018, L 91, pag. 30).
17      Firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).
18      Adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 23 marzo 1976.
19      BOE n. 45, del 21 febbraio 2019, pag. 16698.
20      BOE n. 281, del 24 novembre 1995, pag. 33987
21      In prosieguo: la «commissione di Venezia».
22      Commissione di Venezia, parere n. 710/2012 dell’11 marzo 2013 sulle disposizioni della legge di amnistia relative ai prigionieri politici della Georgia [CDL-AD (2013) 009].
23      In prosieguo: la «Corte EDU».
24      BOE n. 260, del 17 settembre 1882, pag. 803.
25      Tali dodici persone sono EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA e CBE.
26      Atti punibili ai sensi dell’articolo 571 e dell’articolo 572, paragrafo 2, del codice penale.
27      Atti punibili ai sensi dell’articolo 574, paragrafo 1, dell’articolo 573 bis, paragrafo 1, punto 3, e dell’articolo 346, paragrafo 1, del codice penale, nonché del combinato disposto degli articoli 16, 62 e dell’articolo 573, paragrafo 1, punti 1, 2 e 4, del medesimo codice.
28      In particolare, si tratta dell’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (Associazione catalana di vittime di organizzazioni terroristiche); dell’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (Associazione vittime del terrorismo); dell’Asociación Dignidad y Justicia (Associazione dignità e giustizia); dell’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Associazione spagnola del «corpo dei carabinieri») e dell’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Associazione unificata del «corpo dei carabinieri»).
29      A tal riguardo, occorre rilevare che, come risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio ha sentito le parti nell’ambito di un procedimento di rinvio pregiudiziale, previsto dal diritto spagnolo, vertente sulla domanda di applicazione dell’amnistia ai fatti oggetto del presente procedimento. Tra le posizioni espresse, uno degli imputati (QCR) ha affermato che la LOA non presenta alcuna mancanza di precisione. Altri imputati (DBA, CBE e XBLL) hanno sostenuto che i fatti oggetto dell’imputazione e dell’atto di accusa non consentono di qualificare gli atti incriminati come atti terroristici, giacché questi ultimi costituiscono piuttosto atti preparatori punibili. L’accusa popolare, dal canto suo, ha ritenuto che la LOA violi i principi della tutela giurisdizionale effettiva, della separazione dei poteri nonché del primato e dell’effetto utile del diritto dell’Unione.
30      A tal riguardo, occorre ricordare la sentenza del 17 luglio 2008, Commissione/Italia (C‑132/06, EU:C:2008:412), pronunciata in una causa relativa non a un’amnistia penale, come nel caso di specie, bensì a un condono stabilito dalla Repubblica italiana. La Corte ha ivi dichiarato che, nei limiti in cui le pertinenti disposizioni della normativa nazionale prevedevano una rinuncia generale e indiscriminata all’accertamento delle operazioni imponibili effettuate nel corso dei periodi di imposta considerati, esse svuotavano del loro contenuto gli articoli 2 e 22 della sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari – Sistema comune d’imposta sul valore aggiunto base imponibile uniforme (GU 1977, L 145, pag. 1), pregiudicando così l’effetto utile di quest’ultima.
31      Sentenza del 16 dicembre 2021, AB e a. (C‑203/20, in prosieguo: la «sentenza AB», EU:C:2021:1016, punto 40).
32      La Corte ha altresì riconosciuto, in risposta alla terza questione posta dal giudice del rinvio in tale causa, che: «una normativa nazionale che prevede un procedimento di natura legislativa relativo alla revoca di un’amnistia nonché un procedimento giurisdizionale avente ad oggetto il controllo della conformità di tale revoca alla Costituzione non dà attuazione al diritto dell’Unione, dal momento che tali procedimenti non rientrano nell’ambito di applicazione di tale diritto» [sentenza AB (punto 74)]. Resta nondimeno il fatto che, nella menzionata sentenza, la Corte era altresì invitata, con la prima questione sollevata dal giudice del rinvio, a pronunciarsi sulla compatibilità con il principio del ne bis in idem dell’emissione di un mandato d’arresto europeo nei confronti di una persona contro la quale era stata esercitata l’azione penale che era stata inizialmente interrotta da una decisione giurisdizionale definitiva adottata sulla base di un’amnistia e ripresa a seguito dell’adozione di una legge che revocava tale amnistia e annullava detta decisione giurisdizionale. Alla luce della propria competenza, la Corte ha dichiarato che, senz’altro, il procedimento principale riguardava reati che non sono stati armonizzati dal diritto dell’Unione e che tale diritto non disciplina l’adozione e la revoca di un’amnistia. Tuttavia, e ciò è importante, essa si è dichiarato competente per il motivo che detta questione non verteva sull’interpretazione della normativa nazionale relativa a tali reati o a tale amnistia, bensì su quella del principio del ne bis in idem nell’ambito di un procedimento di emissione di un mandato d’arresto europeo rientrante nell’ambito di applicazione ratione materiae e ratione temporis della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (GU 2002, L 190, pag. 1) [sentenza AB (punti 41 e 42].
33      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011 (GU 2011, L 338, pag. 2).
34      V. articolo 11, paragrafo 1, della decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie (GU 2005, L 76, pag. 16); articolo 13, paragrafo 1, della decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca (GU 2006, L 328, pag. 59); articolo 19, paragrafo 1, della decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea (GU 2008, L 327, pag. 27), e articolo 19, paragrafo 1, della decisione quadro 2008/947/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze e alle decisioni di sospensione condizionale in vista della sorveglianza delle misure di sospensione condizionale e delle sanzioni sostitutive (GU 2008, L 337, pag. 102).
35      Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 (GU 2002, L 164, pag. 3). Come menzionato alla nota 16 delle presenti conclusioni, la direttiva 2017/541 ha sostituito tale decisione quadro.
36      V. considerando 6 e 7 della direttiva 2017/541:
«(6)      Tenendo conto dell’evoluzione delle minacce terroristiche e degli obblighi giuridici cui l’Unione e gli Stati membri sottostanno a norma del diritto internazionale, è opportuno che la definizione dei reati di terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati connessi ad attività terroristiche sia oggetto di un’ulteriore armonizzazione in tutti gli Stati membri per contemplare in modo più completo le condotte connesse, in particolare, ai combattenti terroristi stranieri e al finanziamento del terrorismo. È inoltre opportuno che tali condotte siano punibili se messe in atto attraverso Internet, inclusi i social network.
(7)      Inoltre, la natura transfrontaliera del terrorismo richiede una risposta intensa e coordinata e una cooperazione all’interno degli Stati membri e tra di essi nonché con e tra le agenzie e gli organismi dell’Unione competenti nella lotta al terrorismo, fra cui Eurojust ed Europol (…)».
37      V. considerando 35 della direttiva 2017/541. Il titolo II riguarda le libertà, il titolo III sull’uguaglianza, il titolo V sulla cittadinanza e il titolo VI sulla giustizia.
38      V. nota 37 infra.
39      V., a tal riguardo, Zoumpoulakis, K., «Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?», New Journal of European Criminal Law__ vol. 13, n. 3, 2022, pagg. da 333 a 345, in particolare pagg. 335 e 336. L’autore sottolinea in particolare che la nozione di «norme minime» non rinvia al contenuto stesso della norma, ma piuttosto al principio secondo cui gli Stati membri dovrebbero disporre di un certo margine di manovra per andare oltre il minimo richiesto.
40      V. Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, pagg. da 115 a 116.
41      Sentenza del 22 maggio 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      V. Wieczorek, I., op. cit., pag. 116: «a values-based criminalisation rationale for harmonisation».
43      V. Siatista, I.M. e Wierda, M., «Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty», in The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, pag. 258 e segg.
44      Per una panoramica storica dell’evoluzione del diritto umanitario internazionale relativo al trattamento dell’amnistia e dell’impunità, v. Puéchavy, M., «Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)», Revue trimestrielle des droits de l’homme, n. 94, 2013, in particolare pag. 484 e segg.
45      V. O’Keefe, R., «11. Statutory Limitation and Amnesty», International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, pagg. da 461 a 479, in particolare pag. 468; v. anche Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, pag. 177.
46      Sull’evoluzione della giurisprudenza della Corte EDU in materia di amnistia v., tra gli altri, Tulkens, F. e Van Drooghenbroeck, S., «La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme», Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelles__ 2011, pagg. 133-137; Gallen, J., «The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies», Human Rights Law Review, vol. 19, no 4, 2019, pagg. da 675 a 704; Moulier, I., «La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international», L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013, 1a ed., pagg. da 1365 a 1396.
47      Corte EDU, 2 settembre 1991, Dujardin e a. c. Francia (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      Corte EDU, 2 novembre 2004, Abdülsamet Yaman c. Turchia (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55).  V., altresì, Corte EDU, 10 marzo 2009, Turan Cakir c. Belgio (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), in cui la Corte ha concluso nel senso di una violazione dell’articolo 3 della CEDU dichiarando che «qualora un agente dello Stato sia accusato di atti contrari all’articolo 3, il procedimento o la condanna non possono essere invalidati da una prescrizione e l’applicazione di misure quali l’amnistia o la grazia non può essere autorizzata (…). In particolare, la Corte ritiene che le autorità nazionali non debbano in alcun caso dare l’impressione di essere disposte a lasciare impuniti tali trattamenti» (§ 69).
49      Corte EDU, 5 giugno 2007, Yesil e Sevim c. Turchia (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50      Corte EDU, 13 gennaio 2009, Yeter c. Turchia (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51      Corte EDU, 17 marzo 2009, Ould Dah c. Francia (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). La Corte EDU ha ripreso tale formulazione nella sentenza del 24 mai 2011, Association «21 décembre 1989» e a. c. Romania (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144): «l’amnistia è generalmente incompatibile con i dovere che hanno gli Stati di indagare su atti di tortura (Ould Dah c. Francia (dic.), n. 13113/03, del 17 marzo 2009) e di lottare contro l’impunità dei crimini internazionali. Lo stesso vale per quanto concerne la grazia (Abdülsamet Yaman c. Turchia, n. 32446/96, § 55, 2 novembre 2004)».
52      Corte EDU, 27 maggio 2014, Marguš c. Croazia (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510; in prosieguo: la «sentenza Marguš c. Croazia») (v., su tale sentenza, tra le altre, Krenc, F. e Van Drooghenbroeck, S., «Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er janvier – 30 juin 2014», Journal des tribunaux, vol. 35, n. 6579, 2014, pag. 677). Il caso riguardava un ex combattente dell’esercito croato condannato a seguito di due procedimenti distinti per crimini di guerra contro la popolazione civile. Avendo beneficiato di una legge di amnistia generale che poneva fine al primo procedimento, il ricorrente contestava il riavvio dell’azione penale nonché la sua successiva condanna, inducendo la Corte EDU ad esaminare la validità dell’amnistia che gli era stata concessa in un primo tempo. La Corte EDU ha ammesso, in particolare, che «le accuse nel procedimento penale nei confronti del ricorrente comprendevano l’omicidio e il grave ferimento di civili e riguardavano pertanto il loro diritto alla vita tutelato ai sensi dell’articolo 2 della [CEDU] e, probabilmente, anche i loro diritti ai sensi dell’articolo 3 della [CEDU]» (§ 124). Detta Corte ha altresì affermato che «[l]’obbligo degli Stati di perseguire gli atti quali la tortura e gli omicidi volontari è consolidato nella giurisprudenza della Corte. Tale giurisprudenza afferma che la concessione dell’amnistia per l’omicidio o il maltrattamento di civili sarebbe contraria agli obblighi degli Stati ai sensi degli articoli 2 e 3 della [CEDU] poiché ostacolerebbe le indagini su tali atti e condurrebbe necessariamente all’impunità dei responsabili». (§ 127).
53      In prosieguo: la «Corte IDU».
54      La Corte EDU ha tenuto conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte IDU sull’amnistia per dimostrare che quest’ultima non può essere ammessa per quanto riguarda gravi violazioni dei diritti umani: «La Corte prende altresì atto della giurisprudenza della Corte [IDU], in particolare delle summenzionate cause Barrios Altos c. Perù, Gomes Lund e altri c. Brasile, Gelman c. Uruguay e Massacri di El Mozote e luoghi limitrofi c. Salvador, in cui tale Corte ha assunto una posizione più ferma e, basandosi sulle sue precedenti pronunce nonché su quelle della Commissione interamericana per i diritti umani, degli organi delle Nazioni Unite e di altri organi universali e regionali per la tutela dei diritti umani, ha dichiarato che non erano accettabili amnistie in relazione a gravi violazioni di diritti umani fondamentali, poiché tali amnistie avrebbero gravemente compromesso il dovere degli Stati di indagare sui colpevoli di tali atti e di punirli (si vedano le sopra citate sentenze della Corte [IDU] relative alle cause Gelman c. Uruguay § 195, e Gomes Lund e altri c. Brasile § 171). Essa ha sottolineato che tali amnistie violano i diritti irrevocabili riconosciuti dal diritto internazionale relativo ai diritti umani (si veda Gomes Lund e altri § 172)» [sentenza Marguš c. Croazia (§ 138)].
55      V. sentenza Marguš c. Croazia (§ 140).
56      V. Pérez-León-Acevedo, J.-P., «The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states», The International Journal of Human Rights, vol. 26, n. 6, 2022, pagg. da 1107 a 1137.
57      V. sentenza Marguš c. Croazia (§ 139): «(…) Una crescente tendenza del diritto internazionale fa ritenere tali amnistie inaccettabili in quanto incompatibili con l’obbligo unanimemente riconosciuto degli Stati di perseguire e punire gravi violazioni di diritti umani fondamentali. Anche se si dovesse accettare che tali amnistie siano possibili in presenza di particolari circostanze, quali un processo di riconciliazione e/o una forma di risarcimento per le vittime, l’amnistia concessa al ricorrente nel caso di specie risulterebbe comunque inaccettabile perché niente indica l’esistenza di tali circostanze». Il corsivo è mio.
58      V., in particolare, paragrafi da 64 a 68 delle presenti conclusioni.
59      Commissione di Venezia, pareri n. 1167/2023 e 1168/2023, del 18 marzo 2024, sui requisiti in materia di Stato di diritto relativi alle amnistie con particolare riferimento al progetto di legge parlamentare spagnola «sulla legge organica sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna» [CDL-AD (2024) 003, punto 74]. V., altresì, sull’autoamnistia, Marxen, K., op. cit., pagg. da 38 a 45.
60      V., a tal riguardo, Corte IDU, 14 marzo 2001, Barrios Altos c. Perù (Serie C, n. 75). A proposito di tale sentenza, v. Cançado Trindade, A.A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Parigi, 2008, in particolare pagg. da 123 a 125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, in particolare pagg. da 259 a 260. V. anche Corte IDU, 29 novembre 2006, La Cantuta c. Perù (Serie C n. 162); Corte IDU, 26 settembre 2006, Almonacid Arellano e altri c. Cile (Serie C, n. 154); Corte IDU, 24 febbraio 2011, Gelman c. Uruguay (serie C, n. 221). In generale, per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte IDU sull’amnistia, v. Perez-Leon-Acevedo, J.-P., «The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment», Leiden Journal of International, vol. 33, n. 3, 2020, pagg. da 667 a 687; così, specialmente in particolare, sull’influenza del giudice Cançado Trindade sull’interpretazione delle leggi di amnistia di tale organo giurisdizionale, v., in particolare, Chiari Gonçalves, V. e Albuquerque, L., «A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog», Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, n. 81, 2022, pagg. Da 299 a 317).
61      V. sulla questione del controllo giudiziario delle leggi di amnistia, commissione di Venezia, parere n. 710/2012 dell’11 marzo 2013 sulle disposizioni della legge di amnistia relative ai prigionieri politici della Georgia [CDL-AD (2013) 009, punti da 43 a 46]. La commissione di Venezia fa presente che una procedura con la quale il potere giudiziario è incaricato, tramite decisione del Parlamento, di decidere se persone specifiche soddisfano i criteri generali stabiliti dal Parlamento per l’applicazione dell’amnistia è conforme al principio della separazione dei poteri.
62      Occorre ricordare al riguardo che tale clausola è stata inserita nella LOA a seguito di una raccomandazione della commissione di Venezia, come indicato nel preambolo della legge in parola.
63      Come sottolineato dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) francese, la certezza del diritto presuppone che «(…) i cittadini siano in grado, senza che ciò richieda da parte loro sforzi insormontabili, di determinare ciò che è consentito e ciò che è vietato dal diritto applicabile. Per giungere a tale risultato, le norme emanate devono essere chiare e intelligibili, e non essere soggette, nel tempo, a variazioni troppo frequenti, né soprattutto imprevedibili» (v. Conseil d’État, Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Parigi, 15 marzo 2006, pag. 281, disponibile al seguente indirizzo: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      V. sentenza del 30 aprile 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, punto 52).
65      Occorre rilevare che la Corte EDU sottolinea la funzione fondamentale del principio della certezza del diritto ai fini dell’interpretazione della CEDU. La certezza del diritto del singolo è proprio uno degli obiettivi della CEDU, poiché si ricollega direttamente ad uno dei principi generali di interpretazione cui la giurisprudenza della Corte EDU fa spesso riferimento e che è del resto proclamato nel preambolo della CEDU, vale a dire la «preminenza del diritto». Orbene, una protezione adeguata contro l’arbitrio costituisce un obbligo per ogni Stato che desideri sancire la «preminenza del diritto» (v. de Salvia, M., «La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme», Cahiers du Conseil Constitutionnel, n. 11, 2011, disponibile al seguente indirizzo: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Il rispetto delle regole dell’equo processo è stato spesso associato alla nozione di certezza del diritto. Al riguardo, la Corte EDU ha affermato che: «il diritto a un equo processo dinanzi a un tribunale, garantito dall’articolo 6, paragrafo 1, della [CEDU], deve essere interpretato alla luce del preambolo della [CEDU], che enuncia la preminenza del diritto come elemento del patrimonio comune degli Stati contraenti. Uno degli elementi fondamentali della preminenza del diritto è il principio della certezza dei rapporti giuridici, il quale esige, tra l’altro, che la soluzione data in modo definitivo a qualsiasi controversia dai giudici non sia più rimessa in discussione» [Corte EDU, 28 ottobre 1999, Brumarescu c. Romania (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].
66      V. sentenza del 24 luglio 2023, Lin (C‑107/23, PPU, EU:C:2023:606, punto 114). V. altresì, in tal senso, sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 161 e 162), e del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C‑156/21, EU:C:2022:97, punti 136 e 223).
67       V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni, nota 29.
68      Ciò che sembra essere anche la posizione dell’accusa popolare nel procedimento principale (v. paragrafo 45 delle presenti conclusioni).
69      Adottata a New York dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1984, Recueil des traités des Nations unies, vol. 1465, pag. 85, n. 24841 (1987).
70      V., inter alia, Corte EDU, 18 gennaio 1978, Irlanda c. Regno Unito (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167); Corte EDU, 28 luglio 1999, Selmouni c. Francia (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § da 96 a 97), e Corte EDU, 24 luglio 2014, Al Nashiri c. Polonia (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71      V. Corte EDU, 6 aprile 2000, Labita c. Italia (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): «La Corte ha ritenuto un certo trattamento al contempo “inumano”, in particolare per essere stato applicato con premeditazione per delle ore e aver causato, se non vere e proprie lesioni, almeno vive sofferenze fisiche e morali, e “degradante” perché di natura tale da creare nelle sue vittime sentimenti di paura, angoscia, inferiorità, atti ad umiliarli e ferirli. Affinché una pena o il trattamento cui è unita siano “inumani” o “degradanti”, la sofferenza o l’umiliazione devono in ogni caso essere superiori a quelle che inevitabilmente comporta una data forma di trattamento o di pena legittima». V., anche, Corte EDU, 26 ottobre 2000, Kudła c. Pologne (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72      V. Corte EDU, 1o giugno 2010, Gäfgen c. Germania (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73      V. Corte EDU, 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Belgio e Grecia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): «Può essere sufficiente che la vittima sia umiliata ai propri stessi occhi, anche se non a quelli altrui (…). Infine, se occorre prendere in considerazione la questione se lo scopo fosse di umiliare o di avvilire la vittima, l’assenza di tale scopo non può escludere in modo definitivo la constatazione di una violazione dell’articolo 3 (…)». V., anche, Corte EDU, 28 settembre 2015, Bouyid c. Belgio (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): «Un maltrattamento che raggiunga tale soglia minima di gravità comporta in generale lesioni personali o vive sofferenze fisiche e morali. Tuttavia, anche in assenza di sevizie del genere, qualora il trattamento umili o avvilisca un individuo, denotando una mancanza di rispetto per la sua dignità umana o che la diminuisca, o susciti nell’interessato sentimenti di paura, angoscia o inferiorità idonei a spezzare la sua resistenza morale e fisica, può essere qualificato come degradante e rientrare quindi parimenti nell’ambito di applicazione del divieto di cui all’articolo 3 (…)».
74      V. Corte EDU, 20 dicembre 2004, Makaratzis c. Grecia (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), e Corte EDU, 14 giugno 2011, Trévalec c. Belgio (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, § da 55 a 61).
75      Sono consapevole del fatto che, nel parere n. 1167/2023 e n. 1168/2023, del 18 marzo 2024, sui requisiti in materia di Stato di diritto relativi alle amnistie con particolare riferimento al progetto di legge parlamentare spagnola «sulla legge organica sull’amnistia per la normalizzazione istituzionale, politica e sociale in Catalogna» [CDL-AD (2024) 003], la commissione di Venezia ha indicato che «per quanto riguarda la certezza del diritto, la Commissione [di Venezia] osserva che l’ambito di applicazione materiale e temporale dell’amnistia, quale definito all’articolo 1.1 del disegno di legge di amnistia, è molto ampio e indeterminato» e, di conseguenza, ha «raccomanda[to] di circoscrivere e di definire in modo più preciso l’ambito di applicazione materiale e temporale dell’amnistia, al fine di rendere gli effetti della legge maggiormente prevedibili» (punti 94 e 96). Va tuttavia ricordato che la commissione di Venezia esamina il principio della certezza del diritto in una prospettiva generale, astratta e normativa, diretta a stabilire standard ideali applicabili in qualsivoglia ipotesi. Orbene, nel diritto dell’Unione, tale principio non si valuta in astratto ma in modo funzionale, alla luce degli obiettivi dell’ordinamento giuridico dell’Unione e, in particolare, per determinare se l’effetto utile della direttiva 2017/541 risulti compromesso. È precisamente quanto espresso dall’avvocato generale Hogan nelle sue conclusioni sottolineando che «(…) l’analisi della Commissione di Venezia ha carattere essenzialmente politico, anche se è basata su una raffinata analisi giuridica e politica. Il parere della commissione di Venezia mira al raggiungimento di un sistema ideale» [conclusioni dell’avvocato generale Hogan nella causa Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, paragrafo 88)]. Pertanto, sebbene, in un’ottica di miglioramento normativo, l’ambito di applicazione dell’articolo 1 della LOA potrebbe essere definito con maggiore precisione, tale circostanza non può, nel caso di specie, essere assimilata a una violazione del principio della certezza del diritto quale garantito dal diritto dell’Unione.
76      Per quanto riguarda il caso in cui l’amnistia si verifichi quando il giudice penale è adito, Donnedieu de Vabres sottolinea che l’amnistia rispetta i diritti dei terzi e non estingue l’azione di risarcimento danni; se l’azione civile non è stata ancora avviata, solo il giudice civile può conoscerne (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., pagg. 558 e 559, n. 991).
77      Merle e Vitu commentano in modo caratteristico e con spirito critico il carattere generale dell’amnistia rilevando che «[i] redattori della legge di amnistia non sono ostacolati da alcun limite, quando si tratta di individuare i reati ai quali si estenderà la misura di oblio» (Merle, R. e Vitu, A., op. cit., pag. 1111, n. 945) [traduzione libera]. Quanto ai beneficiari dell’amnistia, gli autori distinguono tra l’«amnistia reale», vale a dire «quella concessa agli autori dei reati elencati nella legge, senza che si tenga conto delle qualità peculiari dei beneficiari», e l’«amnistia personale», vale a dire quella che non prende in considerazione la natura o la gravità dei reati commessi, ma «alcune classi di individui che il loro passato o una particolare qualità rendeva degni di tale misura» (ibid., pagg. 1112-1113, n. 946) [traduzione libera]. V. anche, su una classificazione delle amnistie secondo il loro ambito di applicazione, Siatista, I.M. e Wierda, M., op. cit., pag. 259, nonché Stahn, C., op. cit., pag. 260.
78      V. paragrafo 88 delle presenti conclusioni.
79      V. paragrafo 84 delle presenti conclusioni.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      V., in tal senso, sentenze del 22 febbraio 2022, RS (Efficacia delle sentenze di una Corte costituzionale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 52), e del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 79).
82      V sentenza del 24 giugno 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punto 54 e giurisprudenza citata).
83      V sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Slovenia (Archivi della BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, punto 119).
84      V. paragrafo 84 delle presenti conclusioni.
85      V sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18; in prosieguo: la «sentenza Miasto Łowicz», EU:C:2020:234, punto 44).
86      V. sentenza Miasto Łowicz (punto 45).
87      V. sentenza Miasto Łowicz (punto 46).