62000CC0233_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Sagens genstand
1 I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger (1) (herefter »direktivet«) og artikel 249, stk. 3, EF, da den ikke har gennemført direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, 3 og 4, korrekt.
2 Tvisten vedrører omfanget af oplysningsforpligtelsen i henhold til direktivet, især begrebet »miljøoplysninger« [direktivets artikel 2, litra a), sammenholdt med artikel 3, stk. 1), undtagelserne fra princippet om meddelelse af miljøoplysninger (direktivets artikel 3, stk. 2, første afsnit), forpligtelsen til at meddele oplysninger i uddrag, hvis nødvendigt (direktivets artikel 3, stk. 2, sidste afsnit), muligheden for at afslå en anmodning om oplysninger, der er åbenlyst urimelig eller indebærer, at der skal fremlægges ufærdige eller interne dokumenter (direktivets artikel 3, stk. 3) samt myndighedernes forpligtelse til at give en person, der anmoder om oplysninger, svar senest inden to måneder og begrunde et afslag på udlevering af om oplysninger (direktivets artikel 3, stk. 4).
II - Retsregler
A - Fællesskabsret
3 Ifølge artikel 1 i direktiv 90/313 er direktivets formål at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljøoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlægge de grundlæggende betingelser og vilkår for, at sådanne oplysninger kan stilles til rådighed.
4 Direktivets artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»Miljøoplysninger«: Alle oplysninger, der er til rådighed i skriftlig form, i billed- eller lydform eller på edb, om vandområdernes, luftens, jordens, faunaens, floraens, landområdernes og naturområdernes tilstand samt om aktiviteter (herunder aktiviteter, der giver anledning til gener såsom støj) eller foranstaltninger, der på skadelig vis påvirker eller vil kunne påvirke disse, og om aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse, herunder administrative foranstaltninger og miljøforvaltningsprogrammer.
[...]«
5 Artikel 3 har følgende ordlyd:
»1. Med forbehold af bestemmelserne i denne artikel drager medlemsstaterne omsorg for, at myndighederne pålægges at stille miljøoplysninger til rådighed for enhver fysisk eller juridisk person på dennes anmodning, og uden at han skal godtgøre nogen interesse deri.
Medlemsstaterne fastlægger de praktiske omstændigheder, hvorunder oplysningerne rent faktisk stilles til rådighed.
2. Medlemsstaterne kan indføre bestemmelser om, at myndighederne kan afslå at efterkomme anmodninger om sådanne oplysninger, når de berører:
- den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger, internationale forbindelser og det nationale forsvar
- den offentlige sikkerhed
- sager, der verserer for retten eller har været behandlet af denne, eller sager, der er eller har været genstand for efterforskning (herunder disciplinærsager) eller er genstand for indledende undersøgelser
- forretnings- og fabrikshemmeligheder, herunder intellektuel ejendomsret
- den fortrolige karakter af personlige data og/eller dokumenter
- materiale forelagt af tredjemand, uden at denne er juridisk forpligtet hertil
- materiale, hvis offentliggørelse snarere vil bevirke, at det miljø, som materialet vedrører, vil lide skade.
Oplysninger, som myndighederne ligger inde med, kan meddeles i uddrag, når det er muligt at udelade oplysninger om forhold, der vedrører ovennævnte interesser.
3. En anmodning om oplysninger kan afslås, når den indebærer, at der skal fremlægges ufærdige dokumenter eller data eller interne meddelelser, eller når anmodningen er åbenlyst urimelig eller for generelt formuleret.
4. Myndighederne skal give en person, der anmoder om oplysninger, svar så hurtigt som muligt og senest inden to måneder. Afslås udleveringen af de ønskede oplysninger, skal dette begrundes.«
B - National ret
6 Afsnit I i lov nr. 78-753 (2) indeholder bestemmelser om aktindsigt i administrative dokumenter.
7 Denne lovs artikel 2 fastsætter:
»Medmindre andet er bestemt i artikel 6, kan administrative dokumenter uden videre meddeles de personer, der anmoder derom, uanset om de hidrører fra centraladministrationen, lokale myndigheder, offentlige institutioner eller organer, som udfører offentlige tjenesteydelser, selv om de er privatretlige.«
8 Lovens artikel 6 bestemmer:
»De i artikel 2 nævnte myndigheder kan give afslag på gennemsyn eller meddelelse af et administrativt dokument, såfremt dette vil være til skade for:
[...]
- [...] generelt [...] hemmeligholdelsen af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen.«
9 Lovens artikel 7, som affattet ved dekret nr. 88-465 (3), foreskriver bl.a.:
»Afslag på aktindsigt gives ved en skriftlig afgørelse, som skal begrundes.
[...]«
10 Artikel 2 i dekret nr. 88-465 bestemmer bl.a.:
»Afgiver den kompetente myndighed, over for hvem der er afgivet begæring om aktindsigt i dokumenter i henhold til afsnit I i lov nr. 78-753 af 17. juli 1978, ikke svar inden en måned, anses det for et afslag.
Ved et udtrykkeligt eller stiltiende afslag har den pågældende en frist på to måneder fra meddelelsen af afslaget eller udløbet af fristen i henhold til denne artikels stk. 1 til at indbringe sagen for det i artikel 5 i lov nr. 78-753 af 17. juli 1978 omhandlede udvalg.«
11 Artikel 5 i lov nr. 79-587 (4) indeholder følgende bestemmelse om stiltiende afgørelser:
»En stiltiende afgørelse, som skulle have været begrundet, hvis den havde været udtrykkelig, er ikke retsstridig alene af den grund, at den ikke indeholder nogen begrundelse. Såfremt den pågældende anmoder derom inden søgsmålsfristens udløb, skal han dog modtage meddelelse om grundene til det stiltiende afslag inden en måned efter anmodningens indgivelse. I så fald forlænges fristen for indgivelse af søgsmål til prøvelse af afgørelsen inden to måneder efter den dato, hvor han har modtaget meddelelse om grundene.«
III - Den administrative og den retslige procedure
12 I henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, sætter medlemsstaterne de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1992.
13 Ved skrivelse af 28. marts 1991 fremsendte den franske regering lov nr. 78-753 og dekret nr. 88-465 som gennemførelsesforanstaltninger.
14 Da Kommissionen også efter den følgende korrespondance med de franske myndigheder var af den opfattelse, at direktivet ikke var blevet gennemført korrekt med disse bestemmelser, opfordrede den ved skrivelse af den 17. november 1994 den franske regering til at fremsætte sine bemærkninger hertil inden for en frist på to måneder.
15 Svarskrivelsen af 23. februar 1995 fjernede ikke Kommissionens betænkeligheder; den 8. februar 1999 sendte Kommissionen derfor en begrundet udtalelse til Den Franske Republik med opfordring til inden to måneder efter modtagelsen heraf at træffe de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, 3 og 4, korrekt.
16 Ved skrivelse af 25. juni 1999 fremsatte den franske regering et svar, hvori den bestred at have gjort sig skyldig i traktatbrud og understregede sin opfattelse af, at direktivet i vidt omfang var gennemført i den eksisterende franske administrative lovgivning - også selv om dette ikke var sket ved specifikke gennemførelsesbestemmelser. Den franske regering ville dog undersøge mulighederne for at forbedre adgangen til miljøoplysninger.
17 Ved skrivelse af 19. januar 2000 underrettede den franske regering Kommissionen om, at man var ved at udarbejde en lov om forskellige ændringer på miljøområdet, herunder adgangen til miljøoplysninger.
18 Da det bebudede lovforslag ikke blev tilsendt Kommissionen, anlagde denne med stævning af 8. juni 2000, der blev indført i Domstolens register den 13. juni 2000, sag ved Domstolen mod Den Franske Republik i medfør af artikel 226 EF.
19 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger og artikel 249, stk. 3, EF, da den ikke har gennemført direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, 3 og 4, korrekt.
- Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20 Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionens søgsmål forkastes med undtagelse af tredje klagepunkt vedrørende direktivets artikel 3, stk. 2, sidste afsnit.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Ved skrivelse af 13. september 2001 tilsendte den franske regering Domstolen en lov af 12. april 2000 (5) samt en bekendtgørelse af 11. april 2001 (6) og meddelte, at man efter dens opfattelse derved især har efterkommet Kommissionens første fire klagepunkter. Hvad angår det femte klagepunkt meddelte regeringen, at den fortsat gik ud fra, at den eksisterende franske lovgivning var i overensstemmelse med direktivet.
22 Samtidig med tilsendelsen af de nævnte regelsæt opfordrede den franske regering Kommissionen til at hæve sagen. Ved skrivelse af 24. september 2001 meddelte Kommissionen Domstolen, at den ikke agtede at hæve sagen.
IV - Retlig bedømmelse
A - Indledende bemærkninger
23 Inden jeg kommer ind på de enkelte klagepunkter, skal jeg fremsætte et par bemærkninger om parternes grundlæggende holdninger og sagens sammenhæng.
24 I den foreliggende traktatbrudssag har den franske regering gjort gældende, at forpligtelserne i henhold til direktivet allerede opfyldes ved de eksisterede generelle retsregler om aktindsigt i administrative dokumenter, og at det derfor ikke er nødvendigt at iværksætte særlige gennemførelsesforanstaltninger. Den franske regering er især gået ud fra, de nationale myndigheders forpligtelse til at foretage en fortolkning i overensstemmelse med direktivet i givet fald kan sikre, at national ret opfylder fællesskabsretten.
25 Med sine fem klagepunkter har Kommissionen søgt at påvise, at dette ikke er tilfældet her. Den har i al almindelighed fremført, at de retsregler, som den franske regering har tilsendt, er for generelle og upræcise til at kunne anses for at gennemføre direktivet korrekt. Kommissionen har henvist til, at nationale bestemmelser, der er for vage eller generelle, medfører retlig usikkerhed om de rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i direktivet, og at denne usikkerhed strider mod fællesskabsretten. Forpligtelsen til at fortolke de nationale bestemmelser i overensstemmelse med direktivet kan heller ikke ændre noget herved.
26 I mellemtiden er nye bestemmelser om gennemførelse af direktivet trådt i kraft i Frankrig (7). Under retsmødet har Kommissionen ganske vist indrømmet, at vedtagelsen af disse bestemmelser har medført, at de mangler ved gennemførelsen, der kritiseres i de første fire klagepunkter, er fjernet, men den har alligevel fastholdt at ville føre sagen for Domstolen, fordi det fremgår af den franske regerings udtalelser, at den retlige uenighed om de kritiserede punkter på trods af dette fortsat består.
27 Jeg skal i den forbindelse erindre om, at det i henhold til Domstolens faste praksis tilkommer Kommissionen at vurdere, om der bør anlægges sag i medfør af artikel 226 EF, og om et sådant sagsanlæg bør opretholdes (8), samt at det af retsbeskyttelseshensyn fortsat kan have betydning at føre en sag, også selv om traktatbruddet er blevet bragt ud af verden efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse (9).
28 Jeg vil derfor i det følgende undersøge Kommissionens enkelte klagepunkter og gøre dette uden at tage hensyn til de nævnte nye gennemførelsesbestemmelser, for Domstolen har allerede gentagne gange fastslået, at »spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af medlemsstatens forhold ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen« (10).
B - Første klagepunkt: ufuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 2, litra a), sammenholdt med artikel 3, stk. 1 (begrebet »miljøoplysninger«)
1) Parternes argumenter
29 Med dette klagepunkt har Kommissionen kritiseret, at begrebet »administrative dokumenter« i de franske retsregler er snævrere end begrebet »miljøoplysninger« i direktivet, og at der derved ikke sikres aktindsigt i sådanne oplysninger, i det omfang direktivet kræver.
30 Kommissionen har nærmere bestemt gjort gældende, at begrebet »administrative dokumenter« i artikel 2 i lov nr. 78-753 er snævrere end begrebet »miljøoplysninger« i direktivet, fordi det, selv i henhold til den vide fortolkning, som Commission d'accès aux documents administratifs (herefter »CADA«) foretager, kun omfatter de dokumenter i myndighedernes besiddelse, som hænger sammen med en offentligretlig aktivitet eller en offentlig administrativ aktivitet. Der er således mange ikke lovbestemte afgørelser fra de offentlige myndigheder, for eksempel inden for forvaltningen af privat ejendom eller privatretlige aftaler mellem offentlige myndigheder og private, der ikke henhører under denne bestemmelse. Som det også fremgår af Mecklenburg-dommen (11), der fastslår, at begrebet »miljøoplysninger« skal tillægges vid betydning, omfatter direktivet imidlertid også dokumenter, der ikke nødvendigvis er forbundet med offentlig administrativ aktivitet.
31 Desuden kan en fortolkning fra CADA, der er i overensstemmelse med principperne om klarhed og retssikkerhed, ikke garantere, at direktivet gennemføres som påkrævet, da CADA, sådan som den franske regering også har indrømmet, ikke er et judicielt organ, hvis fortolkninger Domstolen skal tage hensyn til, men derimod et uafhængigt rådgivende organ, hvis udtalelser ikke har judiciel karakter.
32 Endelig vedrører de særlige tekster om miljøoplysninger, som den franske regering har fremlagt, og som skal supplere de generelle bestemmelser i lov nr. 78-753, udelukkende forsyning af offentligheden med generelle oplysninger om miljøsituationen som omhandlet i direktivets artikel 7.
33 Den franske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har kunnet påvise, at der findes miljøoplysninger, der ikke er omfattet af lov nr. 78-753, og ikke har anført et eneste eksempel på en miljøoplysning, som ikke er blevet anset for et »administrativt dokument« i denne bestemmelses forstand. Den franske regering har gjort gældende, at miljøoplysninger alligevel - da de er forbundet med miljøet og dermed miljøbeskyttelse - som følge af deres natur snarere findes i akter, der hænger sammen med udøvelse af offentlig myndighed. Sådanne oplysninger skal derfor utvivlsomt kvalificeres som administrative dokumenter. I henhold til fransk ret skal begrebet »administrativt dokument« fortolkes videre end begrebet »forvaltningsakt«; det omfatter også de offentlige myndigheders privatretlige akter samt de dokumenter, som offentlige myndigheder råder over, men som hidrører fra private personer, såfremt disse dokumenter mere eller mindre er forbundet med administrativ virksomhed eller opgaver for det offentlige, der er blevet overdraget til private. Den eneste indskrænkning af dette begreb vedrører dokumenter, som en offentlig myndighed, der handler som privat, og som er uden forbindelse med en virksomhed som nævnt ovenfor, råder over. I langt de fleste tilfælde findes der derimod næppe sådanne dokumenter inden for miljøbeskyttelsesområdet, da miljøbeskyttelse normalt forudsætter en normgivende eller kontrollerende administrativ aktivitet. Det fremgår ligeledes af Diego Calì & Figli-dommen (12), at miljøbeskyttelse principielt henhører under statens opgaver, og de franske bestemmelser er således i overensstemmelse med direktivet.
34 Den franske regering har endvidere henvist til Katsikas m.fl.-dommen (13), hvorefter begrebet »administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser« til gennemførelse af et direktiv skal forstås således, som disse fortolkes af retterne. Den franske regering har ganske vist indrømmet, at CADA ikke er noget judicielt organ, der har kompetence til at foretage en bindende retlig fortolkning, men understreger den betydning, som dette organ har ved fastlæggelsen og fortolkningen af de relevante retsregler i det enkelte konkrete tilfælde.
2) Bedømmelse
35 Den franske regerings argument om, at Kommissionen ikke har kunnet påvise et eneste tilfælde af et dokument om miljøoplysninger, der ikke skal anses for et administrativt dokument i de franske retsreglers forstand, får mig til indledningsvis at omtale Domstolens faste praksis vedrørende Kommissionens dokumentationspligt.
36 I henhold til fast praksis påhviler det under en traktatbrudssag i medfør af artikel 226 EF principielt Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremlægge de oplysninger, der er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud (14). Ved påvisningen af, at et direktivs gennemførelse ved bestemte nationale gennemførelsesbestemmelser er utilstrækkelig eller uhensigtsmæssig, er det imidlertid ikke nødvendigt at fastslå, hvilke virkninger disse bestemmelser faktisk har, og det er heller ikke nødvendigt at vente på, at bestemmelserne får skadelige virkninger (15). Om gennemførelsen er utilstrækkelig eller mangelfuld afhænger derimod af selve teksten til den pågældende lovgivning (16).
37 En medlemsstat kan følgelig heller ikke blot forsvare sig med, at der ikke kan påvises nogen konkrete eksempler på, at gennemførelsesbestemmelserne er blevet anvendt på en måde, der kan vise, at disse bestemmelser er mangelfulde i forhold til de forpligtelser, som følger af direktivet (17).
38 I det foreliggende tilfælde har den franske regering fremlagt forskellige generelle forvaltningsforskrifter, der ikke er blevet udstedt specielt med henblik på direktivets gennemførelse. Som begge sagens parter med rette har anført, er det for gennemførelsen af et direktiv i national ret i henhold til Domstolens faste praksis »ikke [...] absolut nødvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men [..] tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme« (18).
39 En sådan generel retlig ramme er imidlertid kun tilstrækkelig, hvis den »giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde« (19).
40 Den nationale pendant til direktivets begreb »miljøoplysninger« i fransk ret fremgår ifølge redegørelsen fra Frankrig imidlertid af begrebet »administrativt dokument« i lov nr. 78-753, idet de nationale offentlige myndigheder fortolker dette begreb vidt og i overensstemmelse med direktivet.
41 Denne retlige ramme opfylder efter min mening ikke de krav om klarhed og retssikkerhed, der må stilles til gennemførelsen af et direktiv. I sin praksis har Domstolen nemlig præciseret principperne således, at medlemsstaterne skal skabe en »præcis lovramme« for det område, der er tale om (20) og skal gennemføre direktiver ved bestemmelser, »hvis bindende virkning er uomtvistelig« (21).
42 Det kan ikke udledes af den praksis, som den franske regering har henvist til, og hvorefter betydningen af de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser skal forstås således, som disse fortolkes af denne stats retter (22), at fortolkningspraksis hos et organ som CADA kan give nationale retsregler status som passende gennemførelsesforanstaltninger. Den omtalte dom omhandler nemlig i første række blot den grundlæggende opgavefordeling mellem Domstolen og de nationale retter, hvorefter Domstolen principielt ikke har kompetence til at fortolke national ret, og det alene tilkommer de nationale domstole at fastlægge den nøjagtige betydning af nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser (23).
43 Denne retspraksis giver udtryk for, at der ved bedømmelsen af en national gennemførelsesforskrift skal tillægges forskriften den betydning, der fremgår af de nationale domstoles faste praksis (24).
44 National retspraksis kan derimod ikke træde i stedet for gennemførelsesbestemmelser. Således fastslog Domstolen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at en eventuel national retspraksis, hvorefter »bestemmelser i national ret fortolkes på en måde, der anses for at være i overensstemmelse med de krav, der opstilles i et direktiv«, ikke kan opfylde kravet om retssikkerhed (25).
45 En gennemførelse af begrebet »miljøoplysninger«, der beror på CADA's fortolkningspraksis, kan følgelig ikke anses for tilstrækkelig.
46 Ifølge den franske regerings egne oplysninger er CADA desuden et rådgivende organ, hvis anbefalinger ikke har judiciel karakter. Allerede som følge heraf kan CADA's fortolkningspraksis, således som Kommissionen med rette har konkluderet, ikke medføre en gennemførelse af begrebet »miljøoplysninger« i direktivet, der uomtvisteligt er bindende og opfylder kravet om retssikkerhed.
47 At denne gennemførelse af direktivets 3, stk. 1, ikke opfylder kravet om klarhed og retssikkerhed, gælder så meget mere, som der i det foreliggende tilfælde skal anvendes en ret stram målestok i så henseende.
48 For at kravet om retssikkerhed kan opfyldes, er det nemlig særlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, så de sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve rettighederne ved de nationale domstole (26). Ved fastlæggelsen af den påkrævede klarhed og retssikkerhed er det afgørende, hvorledes det retlige grundlag fremtræder ud fra de berørtes synsvinkel (27). Som jeg allerede bemærkede i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Italien (28), kan der stilles strengere krav til en personkreds, der har særlige kvalifikationer. Det foreliggende direktiv tilsigter derimod ifølge dets sjette betragtning at garantere alle fysiske eller juridiske personer fri adgang til de miljøoplysninger, som myndighederne ligger inde med. Direktivets formål er netop at forbedre offentlighedens adgang til oplysninger, og det er derfor rettet mod en særdeles bred personkreds, der ikke nødvendigvis har særlige kundskaber. Det skal derfor gennemføres klart og entydigt.
49 Men selv hvis de franske retsregler om »miljøoplysninger« som omhandlet i direktivets artikel 2, litra a), sammenholdt med artikel 3, stk. 1, måtte anses for tilstrækkelig klare og præcise, gennemfører de ikke indholdet af denne forskrift fuldstændigt.
50 Det fremgår nemlig af den franske regerings argumenter, at begrebet »administrativt dokument« også ud fra en vid fortolkning forudsætter, at der består en vis sammenhæng med de offentlige myndigheders aktivitet.
51 Som Domstolen allerede fastslog i Mecklenburg-dommen (29), fremgår det imidlertid af ordlyden af direktivets artikel 2, litra a), at fællesskabslovgiver har villet give begrebet »miljøoplysninger« en bred betydning. Det skal desuden bemærkes, at bestemmelsen efter sin ordlyd også omfatter mange forskellige typer af oplysninger, der ikke vedrører miljøbeskyttelsesforanstaltninger, men blot miljøtilstanden, f.eks. generel dokumentation. Endelig kan det i modsætning til, hvad den franske regering har gjort gældende, ikke udledes af Diego Calí & Figli-dommen (30), at dette begreb kun omfatter oplysninger, der i det mindste i vid forstand hænger sammen med statslig virksomhed. I denne dom fastslog Domstolen udelukkende, at det overvågningsarbejde, som udøves i forbindelse med miljøbeskyttelsen, typisk er beføjelser, der henregnes til offentlig myndighed (31).
52 Kommissionen har altså med rette kritiseret, at det franske begreb »administrativt dokument« er snævrere end begrebet »miljøoplysninger« i direktivets forstand.
53 På grundlag heraf skal det fastslås, at Kommissionens første klagepunkt vedrørende ufuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 2, litra a), sammenholdt med artikel 3, stk. 1, er begrundet.
C - Andet klagepunkt: ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 2, første afsnit (undtagelser fra meddelelsespligten)
1) Parternes argumenter
54 Med dette klagepunkt har Kommissionen kritiseret, at artikel 6 i lov nr. 78-753 også tillader at give afslag på en anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger, såfremt gennemsyn eller meddelelse af et dokument vil tilsidesætte »hemmeligholdelsen af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen«. En sådan undtagelse har ikke hjemmel i direktivets artikel 3, stk. 2, første afsnit, og er derfor i strid hermed.
55 Kommissionen har gjort gældende, at et afslag på aktindsigt i oplysninger i henhold til direktivet kun er tilladt i ganske særlige tilfælde, som er udtømmende opregnet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, og at disse undtagelser desuden skal fortolkes strengt. De muligheder for at give afslag af hensyn til »hemmeligholdelsen af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen«, som er opstillet i lov nr. 78-753, udgør en ulovlig udvidelse af direktivets undtagelser. De franske bestemmelser giver ikke tilstrækkelig klarhed og retssikkerhed hvad angår omfanget af mulighederne for at give afslag. Den generelle henvisning til hemmeligholdelse af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen, åbner mulighed for et ubestemt antal undtagelser af ikke fastlagt omfang.
56 Endelig har Kommissionen anført, at de særlige undtagelsesbestemmelser, som den franske regering har nævnt, og som muligheden for at give afslag af hensyn til hemmeligholdelsen af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen, henviser til, som sådanne skal indordnes under de opregnede undtagelsesmuligheder i direktivet, og at dette generelle grundlag for at give afslag derfor i sig selv er overflødigt og kun medvirker til skabe retlig usikkerhed.
57 Den franske regering har derimod gjort gældende, at undtagelsesbestemmelserne i fransk ret ikke er videre end tilladt i henhold til direktivet. Som følge af de mange forskellige franske love og særregler om fortrolighed i forbindelse med oplysninger på forskellige områder, som ofte ikke har nogen forbindelse med miljøet, er det nødvendigt at anvende en generel kategori af undtagelser vedrørende »hemmeligholdelse af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen«. De enkelte særregler om fortrolighed er formuleret meget præcist. Kommissionen har ikke været i stand til at pege på en eneste undtagelse i strid med direktivet. Den franske regering har henvist til, at der aldrig er blevet indgivet klage af private på dette område. Regeringen indrømmer dog, at det ikke er muligt udtømmende at opregne de undtagelser, som er indeholdt i de forskellige nationale bestemmelser om fortrolighed.
2) Bedømmelse
58 Direktivets artikel 1 fastlægger princippet om fri adgang til oplysninger. I henhold til syvende betragtning kan det dog »under ganske særlige og klart fastsatte omstændigheder være berettiget at afvise en anmodning om oplysninger vedrørende miljøforhold«. De hensyn, som giver medlemsstaterne mulighed for at give afslag på anmodninger om miljøoplysninger, er opregnet udtømmende i direktivets artikel 3, stk. 2, og skal fortolkes strengt, da der er tale om undtagelser fra direktivets generelle ordning (32). Disse grunde til at give afslag er desuden afgørende for omfanget af den ret til adgang til oplysninger, som direktivet giver private personer, og grundene skal derfor være tilstrækkelig klare og præcise til at sætte dem i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og til at kunne håndhæve disse (33).
59 Heraf følger, at de nationale bestemmelser om gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 2, klart skal sikre, at en offentlig myndighed kun må give afslag på en anmodning om adgang til oplysninger for derved at beskytte de hensyn, der defineres i denne bestemmelse.
60 Den mulighed for at give afslag af hensyn til »hemmeligholdelse af forhold, hvis beskyttelse er sikret ved lovgivningen«, som opstilles i artikel 6 i lov nr. 78-753, henviser imidlertid til bestemmelser om fortrolighed, der er indeholdt i særlove, og, sådan som den franske regering har indrømmet, ikke kan opregnes udtømmende. Denne ordning sikrer derfor ikke, at der kun kan gives afslag på anmodninger om miljøoplysninger af de i artikel 3, stk. 2, nævnte grunde.
61 Det forhold, at disse særlige regler om fortrolighed, sådan som den franske regering har gjort rede for, (som sådanne) er affattet præcist, er således irrelevant; det samme gælder for henvisningen til, at ingen private endnu har klaget (34).
62 Det skal således fastslås, at Kommissionens klagepunkt om, at artikel 3, stk. 2, første afsnit, ikke er gennemført korrekt, er begrundet.
D - Tredje klagepunkt: manglende gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 2, sidste afsnit (forpligtelse til at meddele miljøoplysninger i uddrag, når der i øvrigt er et forhold, som kan begrunde et afslag på aktindsigt)
1) Parternes argumenter
63 Med dette klagepunkt har Kommissionen kritiseret, at den franske regering ikke udtrykkeligt har gengivet forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, sidste afsnit, til at meddele miljøoplysninger i uddrag. Kommissionen har herved især henvist til Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Tyskland (35).
64 Den franske regering har ikke bestridt dette tredje klagepunkt.
2) Bedømmelse
65 Da Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland allerede fastslog, at en meddelelse i uddrag af oplysninger i henhold til artikel 3, stk. 2, sidste afsnit, skal gennemføres ved en udtrykkelig bestemmelse, og den franske regering ikke har bestridt at have undladt at iværksætte en sådan foranstaltning, må det konstateres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet og artikel 249, stk. 3, EF ved at undlade at gennemføre artikel 3, stk. 2, sidste afsnit.
E - Fjerde klagepunkt: manglende gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 3, (mulighed for at afslå en anmodning)
1) Parternes argumenter
66 Med sit fjerde klagepunkt har Kommissionen kritiseret, at de franske retsregler i modsætning til, hvad direktivets artikel 3, stk. 3, bestemmer, ikke fastsætter, at en anmodning om adgang til oplysninger kan afslås, når den indebærer, at der skal fremlægges ufærdige dokumenter eller data eller interne meddelelser, eller når anmodningen er åbenlyst urimelig eller for generelt formuleret.
67 Kommissionen har ganske vist givet den franske regering medhold i, at afslaget på anmodningen ikke er en forpligtelse, men en mulighed for medlemsstaterne, som de selv afgør, om de vil benytte sig af. De franske myndigheder benytter sig dog åbenbart faktisk af denne mulighed for at give afslag. I en sådan situation er en medlemsstat forpligtet til at gennemføre den relevante direktivbestemmelse på en sådan måde, at borgeren er i stand til at kende grænserne for sin adgang til oplysninger tilstrækkelig nøjagtigt. Da der mangler gennemførelsesbestemmelser herom, kan praksis fra Frankrigs Conseil d'État ikke skabe et sådant retligt grundlag.
68 Den franske regering har ikke bestridt, at der ikke findes specifikke gennemførelsesbestemmelser. Den har også indrømmet, at muligheden for at afslå en anmodning skal være i overensstemmelse med grundene i artikel 3, stk. 3, da regeringen ikke udelukker, at de franske myndigheder gør brug af disse grunde til at give et afslag. Den franske regering har dog gjort gældende, at den generelle retlige ramme, som lov nr. 78-753 udgør, således som denne fortolkes i Conseil d'États praksis, regulerer de offentlige myndigheders mulighed for at give afslag tilstrækkelig klart og officielt. Hvad angår grundene til at give afslag har regeringen for hver begrundelses vedkommende henvist til en dom fra Conseil d'État. Den franske regering har desuden gjort gældende, at det centrale i forbindelse med direktivets artikel 3, stk. 3, ikke er tillæggelse af rettigheder for borgerne, men derimod indrømmelse af en beføjelse for de offentlige myndigheder, som i forvejen er anerkendt i Conseil d'États praksis. Den blotte kodificering heraf vil ikke yde borgerne nogen beskyttelse af deres rettigheder.
2) Bedømmelse
69 Som allerede omtalt definerer direktivets artikel 3, stk. 2, bestemte hensyn, der giver grundlag for, at medlemsstaterne kan afslå at give adgang til miljøoplysninger.
70 Direktivets artikel 3, stk. 3, bestemmer desuden, at en anmodning om oplysninger kan afslås, når den indebærer, at der skal fremlægges ufærdige dokumenter eller data eller interne meddelelser, eller når anmodningen er åbenlyst urimelig eller for generelt formuleret.
71 Det skal indledningsvis konstateres, at den franske regering har oplyst, at man på grundlag af Conseil d'États praksis vedrørende lov nr. 78-753 har denne mulighed i fransk ret. Det har desuden betydning, at regeringen ikke principielt bestrider, at den skal sikre gennemførelsen af denne mulighed for at give afslag, eftersom de franske myndigheder, sådan som regeringen ligeledes har angivet, kan benytte sig af den.
72 Den foreliggende tvist vedrører således ikke selve nødvendigheden af at gennemføre direktivets artikel 3, stk. 3, men blot spørgsmålet, om bestemmelsen er blevet gennemført (på passende vis) i fransk ret.
73 For så vidt den franske regering i denne forbindelse støtter sig til Conseil d'États praksis, skal det endnu en gang fastslås, at en gennemførelse af direktivbestemmelser ikke kan ske alene på grundlag af national retspraksis (36). Det er derfor ikke tilstrækkeligt, at de grunde til at give afslag, som er anført i direktivets artikel 3, stk. 3, anerkendes i Conseil d'États praksis.
74 Desuden er det efter min opfattelse ikke korrekt - sådan som den franske regering har gjort det som svar på påstanden om manglende retssikkerhed - at sondre mellem på den ene side en bemyndigelse af de offentlige myndigheder, der er det centrale i direktivets artikel 3, stk. 3, og på den anden side en direktivbestemmelse, der tilsigter at skabe rettigheder for borgerne.
75 Omfanget af den ret til aktindsigt i miljøoplysninger, som direktivet giver de borgerne, afhænger nemlig af omfanget af de offentlige myndigheders mulighed for at give afslag herpå. Direktivets artikel 3, stk. 3, regulerer således i høj grad de rettigheder, der tilkommer borgerne i henhold til direktivet, og bestemmelsen skal derfor gennemføres tilstrækkelig klart og præcist i national ret, således at den, der anmoder om aktindsigt, kan få kendskab til aktindsigtens nøjagtige omfang (37). Denne retssikkerhed kan imidlertid ikke garanteres ved en gennemførelse, der først og fremmest støttes på Conseil d'États praksis.
76 Heraf følger, at klagepunktet om manglende gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 3, er korrekt. Det fjerde klagepunkt er således begrundet.
F - Femte klagepunkt: ufuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 4, (forpligtelse til at begrunde et afslag inden to måneder)
1) Parternes argumenter
77 Med dette klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at de franske bestemmelser ikke er i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 4, for så vidt de ikke garanterer, at den, der anmoder om oplysninger, modtager et afslag på anmodningen, som er begrundet og gives senest inden to måneder.
78 Konkret kritiserer Kommissionen den ordning med stiltiende afslag, der gælder i henhold til artikel 2 i dekret nr. 88-465, og hvorefter passivitet fra administrationen i over en måned efter fremsættelse af anmodningen om oplysninger eller i over to måneder fra indbringelse af sagen for CADA skal anses for et afslag. Den mulighed for at meddele den skriftlige begrundelse af sådanne stiltiende afslag efterfølgende inden en måned, der blev indført ved lov nr. 79-587, og det forhold, at CADA kan erstatte begrundelsen, kan allerede som følge af, at fristen er udløbet inden da, ikke sikre, at forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, overholdes. Kommissionen har her endnu en gang også henvist til, at disse bestemmelser ikke giver borgeren tilstrækkelig retssikkerhed og klarhed.
79 Borgeren har desuden kun teoretisk set mulighed for at modtage en efterfølgende begrundelse inden for direktivets frist på to måneder, og dette forudsætter desuden, at borgeren straks reagerer over for den passivitet, som administrationen har udvist gennem en måned. Desuden har den franske regering også selv indrømmet, at det i medfør af den nuværende retsstilling er muligt, at den, der har begæret aktindsigt, først modtager en sådan begrundelse efter udløbet af denne frist på to måneder.
80 Kommissionen har desuden henvist til, at begrundelsen for en retsakt i henhold til Domstolens praksis principielt skal meddeles samtidig med afgørelsen selv (38). Begrundelsen skal i hvert fald gives inden den foreskrevne frist på to måneder.
81 Hvis man derimod, sådan som den franske regering har gjort det, anser forpligtelsen til at afgive svar inden to måneder for at være uafhængig af begrundelsen, så betyder dette ifølge Kommissionen, at der ikke er nogen frist, inden for hvilken forpligtelsen til at give en begrundelse skal opfyldes. Kommissionen har også afvist dette, set i lyset af principperne om god forvaltningsskik.
82 Den franske regering har anført, at dens redegørelse under retsmødet udtrykkelig skal opfattes som den centrale argumentation.
83 Den franske regering er følgelig af den opfattelse, at direktivets artikel 3, stk. 4, indeholder to særskilte forpligtelser, der er indbyrdes uafhængige af hinanden: Ifølge første punktum af bestemmelsen skal myndighederne besvare en anmodning om oplysninger inden to måneder. Ifølge andet punktum af bestemmelsen, der ikke henviser til første punktum, skal myndighederne begrunde et afslag på en anmodning om oplysninger. Følgelig kræves det ikke, at begrundelsen gives samtidig med afslaget og inden for fristen på to måneder.
84 Den franske regering har henvist til, at formålet med direktivet ifølge artikel 1 heri blot er at fastlægge de grundlæggende betingelser og vilkår for at give adgang til oplysningerne, og at det tilkommer medlemsstaterne at fastlægge de nærmere betingelser for at stille dem til rådighed. I henhold til princippet om medlemsstaternes proceduremæssige frihed er det ikke påkrævet, at afslaget og begrundelsen gives samtidig.
85 Begrundelsespligten har til formål at hindre vilkårlige afgørelser og give den berørte mulighed for at anlægge sag; Domstolen fastslog dette i sagen Unectef mod Heylens (39), hvori den også anerkendte, at det er muligt at give en særskilt begrundelse. Denne fortolkning bekræftes også modsætningsvis af Rådets fælles holdning til udkastet til et direktiv, der skal afløse det foreliggende, samt af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 (40). I modsætning til det direktiv, der her er tale om, bestemmes det ifølge den franske regering i disse regler, at både afgørelsen og begrundelsen skal meddeles inden for en foreskreven frist og samtidig.
86 I sit skriftlige indlæg, der nu må betragtes som subsidiært, har den franske regering fremført, at Kommissionen har misforstået bestemmelsen i artikel 7 i lov nr. 78-753, som affattet ved dekret nr. 88-465. Denne bestemmelse fastslår faktisk, at afslaget på udlevering af oplysninger skal være skriftligt og begrundes. Muligheden for at give et stiltiende afslag i henhold til dekret nr. 88-465 består kun, hvis de offentlige myndigheder som følge af manglende påpasselighed i strid med denne forpligtelse har undladt at give et skriftligt og begrundet afslag. Formålet er at give borgeren mulighed for at anlægge sag. Der indrømmes altså ikke de offentlige myndigheder nogen ret til at afslå en anmodning uden at begrunde dette, men tillægges borgeren et retsmiddel i tilfælde af, at administrationen forholder sig passivt. Den franske regering har dog indrømmet, at ordningen med stiltiende afslag kan medføre, at der træffes afgørelser, som ikke begrundes (41).
87 Artikel 5 i lov nr. 79-587 sikrer imidlertid, at borgeren i tilfælde af et stiltiende afslag modtager en begrundelse inden en måned. Den franske regering har fastslået, at denne procedure ikke nødvendigvis medfører, at begrundelsen gives for sent, da borgeren i medfør af dekret nr. 88-465 allerede efter en måned kan fastslå, at der foreligger et stiltiende afslag, og forfølge sagen.
2) Bedømmelse
88 Den franske regering har i første række støttet sin holdning om, at de retsregler, som regeringen har fremlagt, opfylder kravene i direktivets artikel 3, stk. 4, på, at de forpligtelser, der er fastsat i de to punktummer af bestemmelsen, er indbyrdes uafhængige, og at det derfor blot er svaret og ikke begrundelsen for dette, der skal gives inden to måneder.
89 Denne fortolkning bygger efter min mening på en ubegrundet skelnen mellem første og andet punktum i direktivets artikel 3, stk. 4, og er ikke korrekt, henset til ånden bag og formålet med denne bestemmelse.
90 I henhold til artikel 1 er formålet med direktivet blandt andet at fastlægge de grundlæggende betingelser og vilkår for, at miljøoplysningerne kan stilles til rådighed. De materielretlige forudsætninger, under hvilke fysiske eller juridiske personer på begæring herom skal have adgang til sådanne oplysninger, fremgår af artikel 3, stk. 1-3.
91 Direktivets artikel 3, stk. 4, regulerer afgørelsen om aktindsigt i processuel henseende. I henhold til denne bestemmelses første punktum skal myndighederne give svar så hurtigt som muligt på en anmodning om oplysninger og senest inden to måneder. Afhængig af omfanget af aktindsigten, sådan som dette fremgår af artikel 3, stk. 1-3, kan svaret enten være, at der gives adgang til oplysningerne, eller at der gives afslag som følge af de grunde, der nævnes i disse bestemmelser.
92 Fristen i direktivets artikel 3, stk. 4, første punktum, gælder altså både for accept og afslag fra de offentlige myndigheder. Allerede dette viser, at andet punktum i artikel 3, stk. 4, ikke kan være fuldstændig uafhængigt af første punktum. Andet punktum opstiller derimod den supplerende regel for det tilfælde, at en anmodning afslås, at afslaget skal begrundes.
93 Det forhold, at begrundelsespligten fastlægges i et særskilt, andet punktum, er derfor snarere en følge af den sproglige gennemførelse af denne supplerende betingelse for det tilfælde, at man i det svar, som gives i henhold til artikel 3, stk. 4, første punktum, ikke efterkommer, men derimod afslår udlevering af oplysninger. I modsætning til, hvad der hævdes fra fransk side, kan det ikke udledes heraf, at denne begrundelse kan adskilles fra den generelle forpligtelse til at svare og ikke er underlagt fristen i denne bestemmelse.
94 En svarfrist for de offentlige myndigheder som den, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 4, tjener desuden især retssikkerheden, da den sikrer, at den, der anmoder om oplysninger, ikke holdes i uvished om udfaldet af anmodningen og sin retsstilling på ubestemt tid. Efter min opfattelse skal der tages særligt hensyn til dette aspekt, når der er tale om et direktiv, der skal sikre offentlighedens adgang til myndighedernes oplysninger.
95 Man må i den forbindelse gå ud fra, at dette retssikkerhedsbehov også består hvad angår begrundelsen for selve afslaget; det gælder især, når man tager hensyn til, at direktivets artikel 4 fastsætter en klagemulighed både i tilfælde af accept og afslag fra myndighederne, og at spørgsmålet, om et afslag er lovligt, skal bedømmes ud fra begrundelsen.
96 En fortolkning, hvorefter der ikke skal gælde nogen frist for den påkrævede begrundelse af et afslag fra de offentlige myndigheder i henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, er således ikke passende, henset hverken til formålet med denne bestemmelse eller til direktivet som helhed.
97 I medfør af direktivets artikel 3, stk. 4, skal medlemsstaterne således i hvert fald sikre, at den, der anmoder om oplysninger, i tilfælde af, at udleveringen afslås, også modtager begrundelsen herfor senest inden to måneder. Den franske regerings fortolkning, hvorefter begrundelsen og fristen kan betragtes særskilt, er altså ikke korrekt. Hele den franske regerings argument, der støttes på denne fortolkning, skal således forkastes.
98 Kommissionen er således med rette gået ud fra, at afslaget på en anmodning om oplysninger og begrundelsen for dette i hvert fald skal meddeles senest inden to måneder.
99 Det er i denne sammenhæng i øvrigt også blevet diskuteret, om begrundelsen skal meddeles samtidig med afslaget. Som det fremgår af mine angivelser ovenfor, er klagepunktet om ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 3, stk. 4, imidlertid allerede begrundet, hvis det ikke sikres, at den, der får afslag på sin anmodning om oplysninger, modtager en begrundelse for afslaget inden den foreskrevne frist på to måneder. Hvis dette bekræftes i det følgende, er det derfor ikke nødvendigt at komme ind på spørgsmålet, om begrundelsen desuden skal meddeles samtidig med afslaget.
100 Indledningsvis skal det på generel vis understreges, at en medlemsstat naturligvis stadig har mulighed for at vælge form og midler for gennemførelsen af et direktiv; dette fremgår allerede af artikel 249, stk. 3, EF. Ved gennemførelsen af direktivet kan medlemsstaten desuden, som allerede nævnt flere gange, principielt nøjes med at anvende en generel retlig ramme (42).
101 Under alle omstændigheder skal den gennemførelse, som medlemsstaten vælger at anvende, imidlertid faktisk være tilstrækkelig klar og præcis, således at de af direktivet omfattede sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder (43).
102 Efter Kommissionens opfattelse er de franske retsregler ikke i overensstemmelse med direktivet, for så vidt de ikke sikrer, at den, der anmoder om oplysninger, i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, modtager et afslag, inklusive begrundelse for dette, fra den offentlige myndighed inden to måneder.
103 Hvad angår de retsregler, hvorved denne forpligtelse efter den franske regerings opfattelse er gennemført, skal der konstateres følgende.
104 Selv om den franske regering har gjort gældende, at den offentlige myndighed i henhold til artikel 7 i lov nr. 78-753, som affattet ved dekret nr. 88-465, principielt er forpligtet til at begrunde et afslag på en anmodning om adgang til dokumenter, så har den dog indrømmet, at ordningen med stiltiende afslag ifølge dekretet, som er det, Kommissionen først og fremmest vender sig imod, kan medføre, at der gives afslag uden begrundelse. Retsreglerne kan altså ikke i sig selv uomtvistelig sikre, at et afslag fra de offentlige myndigheder skal begrundes, og især at dette skal ske inden for fristen på to måneder.
105 I den forbindelse har den franske regering dog henvist til artikel 5 i lov nr. 79-587, hvorefter den, der anmoder om oplysninger, i tilfælde af et stiltiende afslag på anmodning herom skal modtage meddelelse om grundene til afslaget inden en måned.
106 Herved er det tilstrækkeligt at henvise til, at de offentlige myndigheders forpligtelse til i henhold til denne bestemmelse at meddele den, der får et stiltiende afslag, en begrundelse herfor inden en måned, kun opstår, hvis netop den, der har fået afslag, anmoder herom. I henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, skal medlemsstaterne imidlertid sikre, at afslaget på udlevering af miljøoplysninger samt begrundelsen herfor i hvert fald skal gives inden to måneder, uden at den, der har anmodet om oplysningerne, skal foretage videre. Denne nationale bestemmelse er altså heller ikke nogen passende gennemførelse af begrundelsespligten i henhold til direktivets artikel 3, stk. 4.
107 Den franske regering har endelig også fremført, at de omtalte bestemmelser ikke nødvendigvis medfører en forsinket begrundelse. Når der er gået en måned, kan borgeren nemlig i henhold til lov nr. 78-753 og dekret nr. 88-465 klart fastslå, at der foreligger et stiltiende afslag og derefter i henhold til artikel 5 i lov nr. 79-587 anmode om, at der gives en begrundelse inden en måned; det er derfor muligt at modtage den begrundelse, der kræves i henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, inden to måneder.
108 Bortset fra, at denne ordning, sådan som jeg netop har fastslået, forudsætter en (yderligere) anmodning og dermed pålægger den, der anmoder om oplysninger, samarbejdsforpligtelser, der ikke er fastsat i direktivet, er det heller ikke tilstrækkeligt, at der blot gives vedkommende mulighed for at modtage et begrundet svar inden for den fastsatte frist på to måneder. Der skal derimod i henhold til de nationale gennemførelsesbestemmelser være en klar forpligtelse til at begrunde afslaget på en anmodning om adgang til miljøoplysninger inden to måneder.
109 Det skal derfor som konklusion fastslås, at de franske retsregler ikke klart og præcist sikrer, at den, der får afslag på sin anmodning om oplysninger, modtager en begrundelse herfor inden to måneder. Direktivets artikel 3, stk. 4, er følgelig ikke blevet gennemført fuldstændigt. Det er derfor i det foreliggende tilfælde ikke mere nødvendigt at komme ind på spørgsmålet, om begrundelsen for afslaget ikke blot skal gives inden for den frist, der er fastsat i denne bestemmelse, men derimod også samtidig med afslaget.
110 Det femte klagepunkt er derfor begrundet.
V - Forslag til afgørelse
111 Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger og artikel 249, stk. 3, EF, da den ikke har gennemført direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, 3 og 4, korrekt.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) - EFT L 158, s. 56.
(2) - Lov af 17.7.1978 om forskellige foranstaltninger til forbedring af forholdet mellem myndighederne og offentligheden og forskellige administrative, sociale og fiskale bestemmelser (JORF af 18.7.1978, s. 2851).
(3) - Dekret af 28.4.1988 om proceduren for aktindsigt i administrative dokumenter (JORF af 30.4.1988, s. 5900).
(4) - Lov af 11.7.1979 om begrundelse af administrative afgørelser og forbedring af forholdet mellem myndighederne og offentligheden (JORF af 12.7.1979, s. 1711).
(5) - Lov nr. 2000-321 af 12.4.2000 om borgeres rettigheder over for myndighederne, som ændrer lov nr. 78-753 af 17.7.1978 om forskellige foranstaltninger til forbedring af forholdet mellem myndighederne og offentligheden samt forskellige administrative, sociale og fiskale bestemmelser (JORF af 13.4.2000, s. 5646).
(6) - Bekendtgørelse nr. 2001-321 af 11.4.2001 om gennemførelse af fællesskabsdirektiver og visse fællesskabsretlige bestemmelser på miljøområdet (JORF af 14.4.2001, s. 5820).
(7) - Jf. ovenfor i punkt 21.
(8) - Jf. f.eks. dom af 22.6.1993, sag C-243/89, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 3353, præmis 30, og af 13.6.2002, sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5293, præmis 25.
(9) - Jf. f.eks. dom af 18.3.1992, sag C-29/90, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1971, præmis 12, og af 6.12.2001, sag C-166/00, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 9835, præmis 9.
(10) - Jf. bl.a. dom af 12.12.2000, sag C-435/99, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 11179, præmis 16, af 11.10.2001, sag C-111/00, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 7555, præmis 13, og af 17.1.2002, sag C-394/00, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 581, præmis 12.
(11) - Dom af 17.6.1998, sag C-321/96, Sml. I, s. 3809.
(12) - Dom af 18.3.1997, sag C-343/95, Sml. I, s. 1547, præmis 22 og 23.
(13) - Dom af 16.12.1992, forenede sager C-132/91, C-138/91 og C-139/91, Sml. I, s. 6577, præmis 40.
(14) - Jf. især dom af 25.11.1999, sag C-96/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8531, præmis 36, og af 5.10.2000, sag C-337/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8377, præmis 45.
(15) - Jf. dom af 21.9.1999, sag C-392/96, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 5901, præmis 60 og 61.
(16) - Dom anført i fodnote 16, præmis 60.
(17) - Jf. dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, præmis 4 og 9.
(18) - Bl.a. dom af 16.11.2000, sag C-214/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1960, præmis 49, af 7.12.2000, sag C-38/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 10941, præmis 53, og af 15.11.2001, sag C-49/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8575, præmis 21.
(19) - Dom anført ovenfor i fodnote 19.
(20) - Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 8 (min fremhævelse) og dom af 30.5.1991, sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, præmis 28.
(21) - Dom af 8.7.1999, sag C-354/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4927, præmis 11.
(22) - Katsikas m.fl.-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 40.
(23) - Jf. dom af 9.2.1999, sag C-343/96, Dilexport, Sml. I, s. 579, præmis 51, der i denne forbindelse henviser til dom af 16.4.1991, sag C-347/89, Eurim-Pharm, Sml. I, s. 1747, præmis 15, og Katsikas m.fl.-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 39.
(24) - Jf. i denne forbindelse dom af 24.1.2002, sag C-372/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 819, præmis 22.
(25) - Dom af 10.5.2001, sag C-144/99, Sml. I, s. 3541, præmis 21.
(26) - Jf. bl.a. dom af 19.9.1996, sag C-236/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4459, præmis 13.
(27) - Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 6, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 18.
(28) - Forslag til afgørelse af 3.5.2001 i sag C-145/99 (dom af 7.3.2002, Sml. I, s. 2235, på s. 2238) punkt 45-47.
(29) - Nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 19.
(30) - Nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 22 og 23.
(31) - Jf. fodnote 31.
(32) - Jf. Mecklenburg-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 25; jf. nedenfor i punkt 70 ff. om grundene til at give afslag i henhold til direktivets artikel 3, stk. 3.
(33) - Jf. f.eks. dom af 9.9.1999, sag C-217/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5087, præmis 32-35.
(34) - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 9, samt min redegørelse ovenfor i punkt 35 ff.
(35) - Nævnt ovenfor i fodnote 34, præmis 33 og 35.
(36) - Jf. især dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 21, og min redegørelse i forbindelse med det første klagepunkt, ovenfor i punkt 43 og 44.
(37) - Jf. mine bemærkninger vedrørende andet klagepunkt ovenfor i punkt 55.
(38) - Dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, præmis 22.
(39) - Dom af 15.10.1987, sag 222/86, Sml. s. 4097.
(40) - Forordning af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).
(41) - Jf. replikken.
(42) - Jf. min redegørelse ovenfor i punkt 38 og 39 samt den retspraksis, der er nævnt i fodnote 19.
(43) - Jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 34, præmis 31 og 32 og den praksis fra Domstolen, som nævnes dér.