ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
2 mai 2006 (*)
«Pourvoi – Fonds européen de développement régional (FEDER) – Clôture d’un concours financier – Recours en annulation – Recevabilité – Entité régionale ou locale – Actes concernant directement et individuellement cette entité – Affectation directe»
Dans l’affaire C‑417/04 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice, introduit le 24 septembre 2004,
Regione Siciliana, représentée par MM. A. Cingolo et G. Aiello, avvocati dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. E. de March et L. Flynn, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas et J. Malenovský, présidents de chambre, MM. J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, Mme N. Colneric, MM. S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič (rapporteur), J. Klučka et U. Lõhmus, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 novembre 2005,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 janvier 2006,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, la Regione Siciliana demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 8 juillet 2004, Regione Siciliana/Commission (T‑341/02, non encore publiée au Recueil, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation de la décision D (2002) 810439 de la Commission, du 5 septembre 2002, portant clôture du concours financier du Fonds européen de développement régional (FEDER) relatif au grand projet «Autostrada Messina-Palermo» (concours n° 93.05.03.001) (ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
2        Afin de renforcer la cohésion économique et sociale, au sens de l’article 158 CE, ont été arrêtés le règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 5, ci-après le «règlement n° 2052/88»), et le règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 20, ci-après le «règlement n° 4253/88»).
3        L’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 énonce:
«L’action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci. Elle s’établit par une concertation étroite entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités et les organismes compétents [...] désignés par l’État membre au niveau national, régional, local ou autre, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation est ci-après dénommée ‘partenariat’. Le partenariat porte sur la préparation, le financement, ainsi que sur l’appréciation ex ante, le suivi et l’évaluation ex post des actions.»
4        Sous le titre «Additionnalité», l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88 dispose que, «[a]fin d’assurer un impact économique réel, les crédits des Fonds structurels […] ne peuvent se substituer aux dépenses structurelles publiques ou assimilables de l’État membre dans l’ensemble des territoires éligibles à un objectif».
5        Aux termes de l’article 24 du même règlement:
«1.      Si la réalisation d’une action ou d’une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l’État membre ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en œuvre de l’action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.
2.      [À la suite de] cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée si l’examen confirme l’existence d’une irrégularité ou d’une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée.
3.       Toute somme donnant lieu à répétition de l’indu doit être reversée à la Commission. [...]»
Les antécédents du litige
6        Par une décision du 22 décembre 1993 adressée à la République italienne (ci-après la «décision d’octroi»), la Commission des Communautés européennes a octroyé un concours financier du FEDER pour la construction d’une autoroute entre Palerme et Messine, en Sicile (ci-après le «projet FEDER»). Les travaux nécessaires à la réalisation de ce projet ont été répartis en dix lots.
7        Conformément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2052/88, l'action communautaire s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l’État membre concerné et les autorités compétentes désignées par celui-ci au niveau national, régional, local ou autre. Il ressort à cet égard de l’annexe de la décision d’octroi que la requérante a été désignée comme autorité responsable de la réalisation du projet.
8        Par lettre du 26 septembre 1997, la requérante a demandé à la Commission une prorogation des délais de paiement pour plusieurs lots.
9        Dans sa lettre en réponse du 30 octobre 1997, la Commission, après avoir rappelé qu’une prorogation avait déjà été accordée jusqu’au 31 décembre 1997, a indiqué que toutes les mesures nécessaires devaient être prises d’urgence pour terminer les travaux au plus tard à cette date.
10      Par lettre du 17 juin 1998, la requérante a présenté au ministère du Trésor italien ainsi qu'à la Commission la certification finale des dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 1997, la demande de paiement par le FEDER et le rapport d’exécution final.
11      Le 23 juillet 1998, la Commission a retourné ce rapport au ministère du Trésor au motif qu’il ne contenait pas toutes les informations nécessaires pour procéder à la clôture du projet FEDER et a demandé aux autorités italiennes d’établir un nouveau rapport final comportant notamment, pour chaque lot, un exposé de l’état d’avancement technique et financier à la date du 31 décembre 1997 ainsi qu'une justification appropriée des motifs du retard constaté dans l’exécution des travaux.
12      Après avoir examiné le nouveau rapport final, la Commission a, par lettre du 10 février 1999, informé le ministère du Trésor qu’il ressort de ce rapport que l’engagement de la requérante de financer l’achèvement des travaux relatifs audit projet au plus tard le 31 décembre 1997 n’avait apparemment pas été respecté, seuls deux lots sur les dix prévus ayant été achevés à cette date, avec, au demeurant, un retard de deux ans. Dans ces circonstances, la Commission a exposé que la liquidation éventuelle du solde du concours financier serait opérée en prenant en compte les dépenses effectivement engagées pour les deux lots terminés, sous réserve que les travaux réalisés s’avèrent conformes au projet initial.
13      Le 21 décembre 2001, la Commission a adressé à la République italienne une proposition de clôture du projet FEDER en raison des retards constatés dans l’exécution des travaux. Cette proposition de clôture était établie sur la base des dépenses engagées à la date du 31 décembre 1997 en rapport avec les travaux achevés au 31 décembre 1999.
14      Par lettre du 14 février 2002, la requérante a présenté ses observations écrites au sujet de ladite proposition.
15      Le 5 septembre 2002, la Commission a adressé à la République italienne la décision litigieuse prenant en compte les dépenses engagées à la date du 31 décembre 1997 en rapport avec les travaux achevés au 5 septembre 2002. Aux termes de cette décision, dont une copie a été envoyée à la requérante, le solde non dépensé à désengager est de 26 378 246 euros et le montant à récupérer s’élève à 58 036 177 euros.
L’ordonnance attaquée
16      Le 14 novembre 2002, la requérante a formé un recours en annulation contre la décision litigieuse. Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté ce recours comme irrecevable. Les motifs essentiels de cette ordonnance sont les suivants:
«55      [La décision litigieuse a ] eu pour effet, d’une part, de désengager le FEDER à concurrence des montants du concours non encore octroyés concernant les dépenses devenues inéligibles et, d’autre part, de permettre à la Commission de procéder à la récupération des montants déjà versés par le FEDER qui concernaient lesdites dépenses. La décision [litigieuse] a produit, de la sorte, un effet d’’amputation’ du concours financier du FEDER (ordonnance du Tribunal du 6 juin 2002, SLIM Sicilia/Commission, T‑105/01, Rec. p. II‑2697, point 47).
56      S’agissant de la détermination des effets de cette décision pour la requérante, il y a lieu de relever que, aux termes de la décision initiale d’octroi du concours litigieux, datée du 22 décembre 1993, la requérante était l’autorité responsable de la réalisation du projet. […]
57      Dans cette situation, la décision [litigieuse] ne pourrait être regardée comme ayant produit directement des effets sur la situation juridique de la requérante que si, du fait de ladite décision, et sans que la République italienne ait disposé d’un pouvoir d’appréciation à cet égard, ladite requérante avait, d’une part, été privée du versement des montants désengagés correspondant aux sommes non encore reçues du FEDER au titre du concours litigieux et portant sur des dépenses devenues inéligibles et, d’autre part, était tenue à la restitution des montants indus correspondant aux sommes déjà reçues au titre dudit concours et destinées à effectuer des dépenses devenues inéligibles.
58      Or, le Tribunal a déjà jugé que de telles conséquences ne découlent ni d’une décision de la Commission mettant fin à un concours financier du FEDER ni d’une autre disposition du droit communautaire ayant vocation à régir l’effet d’une telle décision (ordonnance [du Tribunal] SLIM Sicilia/Commission, [précitée], point 51).
59      À cet égard, il convient, à titre liminaire, de rappeler que, selon le système institutionnel de la Communauté et les règles régissant les relations entre la Communauté et les États membres, il appartient à ces derniers, en l’absence d’une disposition contraire du droit communautaire, d’assurer sur leur territoire l’exécution des réglementations communautaires (arrêts de la Cour du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, et du 7 juillet 1987, Étoile commerciale et CNTA/Commission, 89/86 et 91/86, Rec. p. 3005, point 11 […]). Pour ce qui est, plus particulièrement, des actions de financement prises dans le cadre du FEDER, il incombe aux États membres […] de prendre les mesures nécessaires pour récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence.
[…]
61       Dans ce système, il appartient donc aux États membres, selon la jurisprudence de la Cour, d’exécuter la réglementation communautaire et de prendre, à l’égard des opérateurs économiques concernés, les décisions individuelles nécessaires. […]
[…]
65      Force est de constater que rien ne fait obstacle en l’espèce à ce que la République italienne décide d’assumer sur ses fonds propres la partie désengagée du financement communautaire afin de financer l’achèvement des travaux relatifs au projet en cause. À cet égard, il convient, en particulier, de relever que, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2052/88, le concours du FEDER est conçu comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci, l’article 9 du règlement n° 4253/88 précisant, en outre, que les concours communautaires ne peuvent, conformément au principe d’additionnalité, se substituer aux dépenses publiques de l’État membre.
66      En ce qui concerne […] la restitution de l’indu, il convient de relever que, dans la décision [litigieuse], la Commission s’est bornée à indiquer à la République italienne que les sommes ayant fait l’objet d’un paiement communautaire et correspondant à des dépenses devenues inéligibles devaient être récupérées par le FEDER. À la différence de la pratique généralement suivie par la Commission en matière d’aides illégales déclarées incompatibles avec le marché commun, la décision [litigieuse] ne contient aucune disposition enjoignant à la République italienne de procéder à la récupération des sommes indues auprès de leurs bénéficiaires […].
[…]
68      L’exécution correcte de la décision [litigieuse] implique dès lors seulement, ainsi que la Commission le soutient à juste titre dans ses écritures, que la République italienne restitue au FEDER les sommes indues qui y sont indiquées […].
[…]
71      Or, s’agissant d’un concours financier du FEDER, le Tribunal a déjà jugé que rien ne permet […] de conclure que l’État membre ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation, voire d’aucun pouvoir décisionnel, en ce qui concerne un tel remboursement (ordonnance [du Tribunal] SLIM Sicilia/Commission, [précitée], point 52).
[…]
73      Il ne peut […] être exclu que des circonstances particulières puissent amener la République italienne à renoncer à réclamer le remboursement du concours litigieux et à supporter elle-même la charge du remboursement au FEDER des montants qu’elle s’est à tort estimée autorisée à payer […].
[…]
80      Il s’ensuit que la décision [litigieuse] n’a pas produit d’effets directs sur la situation juridique de la requérante.»
Les conclusions des parties
17      La requérante conclut à ce qu’il plaise à la Cour d’annuler l’ordonnance attaquée et, en conséquence, de prendre toute décision en ce qui concerne la poursuite du litige et les dépens.
18      La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner la requérante aux dépens.
Sur la demande d’annulation de l’ordonnance attaquée
19      À l’appui de son pourvoi, la requérante soulève quatre moyens:
–        violation des articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal;
–        violation de l’article 230 CE;
–        violation de l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 et de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, et
–        vices de motivation.
20      Par ses deuxième et troisième moyens, qu’il convient d’examiner ensemble et en premier lieu, la requérante soutient, d’abord, que l’ordonnance attaquée est basée sur une prémisse erronée, à savoir que la Regione Siciliana est une personne distincte de la République italienne, État membre destinataire du concours financier, alors que, étant une composante territoriale de ladite République, elle serait en droit, au même titre que celle-ci, d’introduire un recours en annulation contre la décision litigieuse.
21      À cet égard, il suffit de relever que la Cour a déjà jugé que le recours d’une entité régionale ou locale ne peut être assimilé au recours d’un État membre, la notion d’État membre au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE ne visant que les autorités gouvernementales des États membres. Cette notion ne saurait être étendue aux gouvernements de régions ou d’autres entités infra-étatiques sans porter atteinte à l’équilibre institutionnel prévu par le traité (voir ordonnance du 1er octobre 1997, Regione Toscana/Commission, C‑180/97, Rec. p. I‑5245, points 6 et 8, ainsi qu'arrêt du 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Conseil, C‑452/98, Rec. p. I‑8973, point 50).
22      Il s’ensuit que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en traitant la Regione Siciliana comme une personne distincte de la République italienne.
23      Ensuite, la requérante prétend que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant qu’elle ne peut pas se fonder sur l’article 230, quatrième alinéa, CE pour introduire un recours contre la décision litigieuse.
24      Sur la base de cette disposition, une entité régionale ou locale peut, dans la mesure où elle jouit – comme la Regione Siciliana – de la personnalité juridique en vertu du droit national, former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement (voir arrêts Nederlandse Antillen/Conseil, précité, point 51, et du 10 avril 2003, Commission/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Rec. p. I‑3483, point 59).
25      En l’espèce, le Tribunal a limité son examen à la question de savoir si la requérante était directement concernée par la décision litigieuse, la Commission n’ayant pas contesté que cette décision concernait individuellement ladite requérante.
26      Il ressort des points 65 et 73 de l’ordonnance attaquée que le Tribunal a principalement déduit l’absence d’affectation directe dans le chef de la requérante de la considération que la République italienne pouvait décider de supporter elle-même la charge du remboursement à opérer en faveur du FEDER et d’assumer sur ses fonds propres la partie désengagée du concours communautaire afin de financer l’achèvement des travaux.
27      La requérante soutient que ce raisonnement, loin d’étayer l’absence d’affectation directe, est incompatible avec les principes de complémentarité et d’additionnalité des Fonds structurels énoncés respectivement aux articles 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 et 9, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, selon lesquels les interventions communautaires accompagnent les interventions nationales et ne s’y substituent pas.
28      Afin de répondre à cet argument, il convient de rappeler d’emblée que, conformément à une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 230, quatrième alinéa, CE, requiert que la mesure communautaire contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire, sans application d’autres règles intermédiaires (voir, notamment, arrêts du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission, C‑404/96 P, Rec. p. I‑2435, point 41, et du 29 juin 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, Rec. p. I‑6289, point 34).
29      En l’espèce, ainsi qu’il a été exposé au point 7 du présent arrêt, l'annexe de la décision d'octroi fait état de la désignation de la requérante comme autorité responsable de la réalisation du projet FEDER.
30      Cependant, aucun élément dans le dossier ne permet de conclure que la requérante a été directement affectée, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, en cette qualité. À cet égard, il convient de relever que la fonction d’autorité responsable de la réalisation du projet, mentionnée à l’annexe de la décision d’octroi, n’impliquait pas que la requérante fût elle-même titulaire du droit au concours.
31      Cette analyse n’est pas infirmée par les articles 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2052/88 et 9, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, invoqués par la requérante. En effet, ces articles, qui énoncent le principe de la complémentarité des concours financiers communautaires par rapport aux financements nationaux, sont sans pertinence pour l’hypothèse dans laquelle la Commission a clôturé un concours communautaire.
32      Il résulte de ce qui précède que la requérante n’était pas directement concernée par la décision litigieuse et que son recours devant le Tribunal était donc irrecevable.
33      Il y a lieu, par conséquent, de rejeter les deuxième et troisième moyens.
34      Les premier et quatrième moyens soulevés par la requérante, par lesquels celle-ci fait grief à l’ordonnance attaquée, d’une part, d’avoir violé les articles 113 et 114 du règlement de procédure du Tribunal et, d’autre part, d’être entachée de vices de motivation, ne peuvent pas non plus entraîner l’annulation de cette ordonnance.
35      Dans son premier moyen, la requérante articule trois griefs: en premier lieu, le Tribunal aurait erronément fait application de l’article 113 de son règlement de procédure dès lors qu’il n’existait, en l’espèce, aucune fin de non-recevoir d’ordre public, au sens de cet article; en deuxième lieu, le Tribunal ayant statué en l’absence de procédure orale, la requérante n’aurait pas pu se défendre; en troisième lieu, la Commission aurait dû présenter une exception d’irrecevabilité par acte séparé, conformément à l’article 114 du même règlement de procédure.
36      À cet égard, il y a lieu, d’une part, de rappeler que la fin de non-recevoir déduite du critère qui subordonne la recevabilité d’un recours introduit par une personne physique ou morale contre une décision dont elle n’est pas le destinataire à la condition qu’elle soit directement et individuellement concernée par cette décision, fixé à l’article 230, quatrième alinéa, CE, est d’ordre public, de sorte que les juridictions communautaires peuvent à tout moment soulever ladite fin de non-recevoir, même d’office (voir, en ce sens, ordonnance du 5 juillet 2001, Conseil national des professions de l’automobile e.a./Commission, C-341/00 P, Rec. p. I-5263, point 32). Dès lors, sur la base de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal peut déclarer un recours irrecevable pour ce motif même en l’absence d’une exception d’irrecevabilité soulevée par acte séparé par l’une des parties en cause.
37      Il convient, d’autre part, de rappeler que l’application de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal ne garantit pas le déroulement d’une phase orale, le Tribunal pouvant, en application de l’article 114, paragraphe 3, de son règlement de procédure, auquel renvoie l’article 113 du même règlement, statuer au terme d’une procédure uniquement écrite (arrêt du 19 janvier 2006, AIT/Commission, C-547/03 P, non encore publié au Recueil, point 35). Il ressort par ailleurs de l’ordonnance attaquée que le Tribunal a pu fonder sa décision sur des informations suffisantes sans entendre les parties en leurs explications orales. Il apparaît, enfin, que la requérante a présenté ses observations sur la recevabilité de son recours devant le Tribunal dans son mémoire en réplique.
38      Quant au quatrième moyen, par lequel la requérante fait valoir que les affirmations du Tribunal sont incohérentes, arbitraires et dénuées de motivation en ce qu’elles sont fondées sur une instruction insuffisante et sur des présomptions non démontrées, il suffit de renvoyer aux motifs de l’ordonnance attaquée reproduits au point 16 du présent arrêt, desquels il ressort que le Tribunal a examiné de façon détaillée et cohérente la question de la qualité pour agir de la requérante.
39      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le pourvoi doit être rejeté.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      La Regione Siciliana est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.