61980C0066
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 21 de enero de 1981 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El procedimiento prejudicial del que hemos de conocer hoy nos plantea de nuevo problemas nacidos de la aplicación del Reglamento (CEE) n° 563/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, relativo a la compra obligatoria de leche desnatada en polvo en poder de los organismos de intervención destinada a ser utilizada en la fabricación de piensos (DO L 67, p. 18).
Como es sabido, la normativa establecida por dicho Reglamento trataba de reducir las existencias de leche desnatada en polvo de la Comunidad mediante una mayor utilización de las proteínas contenidas en la leche desnatada en polvo para la alimentación de animales. Por esa razón, el Reglamento vinculaba la concesión de ayudas para determinados productos vegetales proteicos, como semillas de colza, de nabina y de soja, etc., así como el despacho a libre práctica en la Comunidad de determinados piensos importados, a la obligación de comprar determinadas cantidades de leche desnatada en polvo. Para garantizar el cumplimiento de dicha obligación, la concesión de las ayudas y el despacho a libre práctica quedaban condicionadas a la presentación, con arreglo a determinadas formas, de la prueba de la compra y de la desnaturalización de las cantidades de leche desnatada en polvo exigidas, o a la constitución de una fianza, que se perdía en caso de incumplimiento de la obligación de compra.
El Tribunal de Justicia declaró inválido dicho Reglamento mediante tres sentencias de 5 de julio de 1977, dictadas en los asuntos Bela Mühle (114/76, Rec. p. 1211); Granaria(116/76, Rec.p. 1247), y Ölmühle Hamburg y otros (asuntos acumulados 119/76 y 120/76, Rec. p. 1269). El Tribunal de Justicia llegó a esta solución porque el Reglamento había establecido la obligación de compra de leche desnatada en polvo a un precio tan desproporcionado que constituía una distribución discriminatoria de las cargas entre los diferentes sectores agrícolas, sin que pudiera justificarse como medida necesaria para alcanzar la finalidad pretendida, que era dar salida a las existencias de leche desnatada en polvo.
A raíz de dichas sentencias, SpA International Chemical Corporation, parte demandante en el litigio principal, que fabrica piensos compuestos, planteó ante el tribunale civile di Roma el 17 de noviembre de 1978 una acción contra la Amministrazione delle finanze dello Stato, con la pretensión de que esta ùltima fuera condenada a la devolución de fianzas por un importe de 61.057.554 LIT, que habían sido constituidas directamente por la misma demandante o por sus proveedores, a quienes la demandante había reembolsado su importe, por la importación de productos incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento de que se trata, fianzas cuya pérdida se había acordado al no haber tenido lugar la compra.
Pretendía también la demandante que se condenara a la demandada al pago de restituciones por un importe de 173.494.317 LIT, que le eran debidas, a su entender, con arreglo al artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), por la exportación, entre el 4 de agosto y el 1 de octubre de 1976, de diferentes partidas de piensos compuestos, principalmente fabricados a partir de cereales a los que se habían añadido otros productos, y que presentaban un porcentaje medio deL 20 % de harina de soja y de cacahuete importada de países terceros en el marco del tráfico de perfeccionamiento activo.
Como fundamento de su primera pretensión, la parte demandante alega, esencialmente, que la declaración de invalidez del Reglamento n° 563/76 en los asuntos Bela-Mühle y otros, debería igualmente extender su eficacia a las operaciones que la demandante realizó antes de que se dictaran dichas sentencias. En consecuencia, las fianzas perdidas deberían ser devueltas puesto que fueron constituidas para garantizar el cumplimiento de una obligación contraria al Derecho comunitario.
Por el contrario, en opinión de la parte demandada, la inaplicabilidad del Reglamento de que se trata en el presente caso no puede deducirse del hecho de que el Tribunal de Justicia haya declarado inválido dicho Reglamento en otros casos. La validez de los gravámenes fijados de conformidad con el Derecho Comunitario en vigor excluye, según ella una acción de devolución según enriquecimiento sin causa.
En lo que atañe a la pretensión del pago de restituciones, la parte demandante alega que se acogió a la posibilidad de tráfico de perfeccionamiento activo prevista por el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 677/76 de la Comisión, de 26 de marzo de 1976, por el que se establecen determinadas modalidades de aplicación del Reglamento n° 563/76 (DO L 81, p. 23), únicamente para no verse obligada a constituir una fianza por la importación de piensos vegetales, que podían por lo demás introducirse libremente en la Comunidad sin que fuera necesario pagar respecto a ellos derechos de aduana o exacciones reguladoras. La mezcla efectuada en el marco del tráfico de perfeccionamiento activo entre piensos vegetales importados y cereales procedentes de la Comunidad o que se encontraban en ésta en libre práctica, tuvo que ser exportada de nuevo como pienso compuesto, incluido en la partida arancelaria 23.07 B del Arancel Aduanero Común, sin que se le concediera una restitución.
La parte demandada aduce por el contrario que no existía obligación de pagar, toda vez que los piensos exportados contenían elementos que no habían sido despachados en libre práctica en la Comunidad. Con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 192/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975, por el que se establecen modalidades de aplicación de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 25, p. 1 ), la restitución sólo será concedida, en efecto, respecto a los productos originarios de los Estados miembros o que se encuentren en ellos en libre práctica. Sin embargo, en el presente caso, se trata de productos del sector de los cereales respecto a los que la restitución fue establecida para el producto en su totalidad y no para cada uno de sus componentes.
Mediante resolución de 12 de noviembre de 1979, la Sala primera del tribunale civile di Roma decidió suspender el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones para su decisión con carácter prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE:
«1)
¿Produce la declaración de invalidez de un Reglamento comunitario conforme al artículo 177 del Tratado, efecto erga omnes, o bien sólo vincula al órgano jurisdiccional a quo? Y en ese supuesto, ¿puede extenderse a la declaración de invalidez el principio establecido en la sentencia de 27 de marzo de 1963 en los asuntos acumulados 28/62 a 30/62?
2)
Si se admite el segundo supuesto, ¿es inválido el Reglamento n° 63/76, de 15 de marzo de 1976, por los mismos motivos enunciados en las sentencias de 5 de julio de 1977 en los asuntos 114/76 116/76 y asuntos acumulados 119/76 y 120/76?;
3)
En el supuesto de que el Reglamento citado sea inválido, ¿se desprende de los principios en que se inspira el ordenamiento jurídico comunitario que ha de considerarse permitida, prohibida o permitida dentro de determinados límites o plazos la devolución de cantidades pagadas indebidamente por el particular y, en caso afirmativo, la declaración de invalidez concede al particular la facultad de solicitar, con arreglo al Derecho interno, la devolución de las cantidades pagadas anteriormente en virtud de disposiciones declaradas inválidas y, en caso afirmativo, debe tener lugar dicho reembolso dentro de determinados límites, en determinados plazos o con determinados requisitos, teniendo en cuenta en especial el supuesto de que la petición de reembolso se refiera a cantidades que el demandante haya reembolsado a sus proveedores?
4)
Teniendo en cuenta las normas comunitarias y, en particular, los Reglamentos n° 192/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975 (DO L 25, p. 1); n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13); n° 2743/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO L 281, p. 60; EE 03/09, p. 55); n° 677/76 de la Comisión, de 26 de marzo de 1976 (DO L 81, p. 23); n° 1871/76 de la Comisión, de 30 de julio de 1976 (DO L 206, p. 23); n° 2141/76 de la Comisión, de 31 de agosto de 1976 (DO L 240, p. 17), y n° 2372/76 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1976 (DO L 268, p. 17), ¿debe considerarse que la restitución a la exportación de piensos compuestos debe pagarse únicamente por los componentes de cereales, y que es contrario a los principios generales que se desprenden de dichas disposiciones que se conceda una restitución a la exportación por los productos compuestos y únicamente en relación con determinados componentes, en el caso de que los demás componentes hayan sido importados en régimen temporal?»
Estas cuestiones suscitan por nuestra parte las siguientes observaciones:
Cuestiones primeray segunda
Las dos primeras cuestiones atañen a la fuerza de obligar de las decisiones prejudiciales dictadas por el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE acerca de la validez de los actos de las Instituciones de la Comunidad. El órgano jurisdiccional remitente desea saber si, para resolver el litigio principal, está vinculado por las sentencias dictadas con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia el 5 de julio de 1977 en los asuntos Bela-Mühle y otros, en las cuales fue declarado inválido el Reglamento n° 563/76, o bien si dicho órgano jurisdiccional nacional puede o debe plantear de nuevo ante el Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial relativa a la validez del Reglamento controvertido.
Es sabido que la doctrina está dividida en torno a la cuestión de si las sentencias mediante las cuales el Tribunal de Justicia declara la invalidez de actos normativos de las Comunidades con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, producen efectos únicamente inter partes o bien erga omnes. Al ser conocidos los argumentos discutidos por la doctrina acerca de este debate teórico y por haber sido ya abundantemente tratados en las conclusiones del Abogado General Sr. Gand, presentadas el 28 de octubre de 1965 en el asunto Schwarze (16/65, Rec. pp. 1081 y ss., especialmente p. 1271); del Abogado General Sr. Warner, presentadas el 20 de septiembre de 1977, conclusiones comunes a los asuntos Manzoni (112/76), Mura (22/77), Giuliani (32/77) y Greco (37/37), (Rec. 1977, pp. 1647 y ss., especialmente p. 1658), y del Abogado General Sr. Capotorti, presentadas el 12 de septiembre de 1979 en el asunto Ireks-Arkady/Consejo y Comisión (238/78_↔ Rec. pp. 2955 y ss., especialmente p. 2976), puedo limitarme a recordar únicamente los principales argumentos y analizar muy brevemente las sentencias del Tribunal de Justicia en la medida en que es posible obtener de ellas una enseñanza al respecto.
A este propósito, es indiscutible que el procedimiento del artículo 177 del Tratado CEE, que trata de llegar a la declaración de incompatibilidad de un acto de las Instituciones con el Tratado no tiene ni el mismo ámbito de aplicación ni el mismo efecto que un procedimiento con arreglo a los artículos 173 y 174 del Tratado CEE, mediante el cual uno de esos actos es declarado nulo. No obstante, como destacó igualmente el Abogado General Sr. Warner en las citadas conclusiones, de la diferencia existente entre estas dos clases de procedimiento no es posible deducir que una decisión del Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE únicamente tenga fuerza de obligar en el asunto en el que se pronuncia. Semejante concepción sería en efecto inconciliable con el espíritu y la finalidad del artículo 177, que son garantizar una interpretación y una aplicación uniformes del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. Así lo demuestra una serie de sentencias del Tribunal de Justicia que, por lo demás, se refieren principalmente a la cuestión de la interpretación del Derecho Comunitario.
De esta forma, en último lugar en las sentencias de 27 de marzo de 1980, Denkavit italiana, (61/79_↔ Rec. p. 1205), y Meridionale Industria Salumi y otros (asuntos acumulados 66/79, 127/79 y 128/79_↔ Rec. p. 1237), el Tribunal de Justicia precisó de nuevo que «la interpretación que, en el ejercicio de las competencias que le confiere el artículo 177 CEE, formula el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho Comunitario, aclara y precisa, cuando es necesario, el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o hubiera debido ser entendida y aplicada en el momento de su entrada en vigor». De ello se sigue «que la norma interpretada de este modo puede y debe ser aplicada por el órgano jurisdiccional a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que se pronunció sobre la petición de interpretación [...]».
Habida cuenta del carácter declarativo de las sentencias de interpretación, también era lógico que el Tribunal de Justicia declarara, en la sentencia de 27 de marzo de 1963, Da Costa & Schaake NV y otros (asuntos acumulados 28/62 a 30/62_↔ Rec. p. 61), que la obligación impuesta a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia por el párrafo tercero del artículo 177 del Tratado CEE puede quedar privada de su causa en virtud de la autoridad de la interpretación formulada por el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177, en el caso de que la cuestión planteada sea materialmente idéntica a una cuestión prejudicial que fue ya objeto de una decisión de carácter prejudicial en un supuesto análogo. Ahora bien, si los órganos jurisdiccionales de última instancia, en principio obligados a plantear la cuestión ante el Tribunal de Justicia, quedan liberados de la obligación de remisión puesto que deben en cualquier caso atenerse a la interpretación formulada por el Tribunal de Justicia, en razón de la fuerza de obligar de las decisiones prejudiciales, semejante fuerza de obligar actúa en primer lugar respecto a los órganos jurisdiccionales que no son de última instancia. Semejante fuerza de obligar no excluye, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan plantear de nuevo ante el Tribunal de Justicia una petición de interpretación, como se desprende del mencionado asunto Da Costa & Schaake y otros y de la sentencia de 24 de junio de 1969, Milch-, Fettund Eier-Kontor (29/68, Rec. p. 165).
Como todas las partes del procedimiento han reconocido, estos principios deben igualmente aplicarse a las decisiones prejudiciales acerca de la validez de los actos comunitarios. Así se desprende del hecho de que el artículo 177 del Tratado y el artículo 20 del Estatuto del Tribunal de Justicia regulan de modo uniforme el procedimiento de interpretación y el de apreciación de validez. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no dudó nunca en examinar la cuestión de la validez en el marco de una petición de interpretación, invocando las particularidades del procedimiento de decisión prejudicial.
El hecho de que el Tribunal de Justicia se funde también en el principio de que una decisión prejudicial sobre la validez de un acto comunitario produce efectos que van más allá del litigio principal en el caso concreto, se desprende además de las consideraciones siguientes: el propio Tribunal de Justicia se ha apoyado ya en varias ocasiones en decisiones prejudiciales por las que se declaró la invalidez de determinados Reglamentos cuando se trataba de resolver sobre recursos de indemnización interpuestos por personas distintas de las partes en los litigios pendientes ante los Tribunales nacionales en el marco de los cuales habían sido dictadas las decisiones prejudiciales (véanse, al respecto, las sentencias de 25 de mayo de 1978, Bayerische HNL y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76 y 94/76_4/77, 15/77 y 40/77_↔ Rec. p. 1209; de 28 de marzo de 1979, Granaria BV/Consejo y Comisión, 90/78_↔ Rec. p. 1081; de 4 de octubre de 1979, Ireks-Arkady/Consejo y Comisión, 238/78_↔ Rec. p. 2955, y de 4 de octubre de 1979, Dumortier Frères y otros/Consejo, asuntos acumulados 64/76 y 113/76_167/78 y 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec. p. 3091).
El hecho de que el Tribunal de Justicia reconozca a las decisiones prejudiciales una importancia que va más allá del simple «efecto inter partes» se desprende además de la sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne (43/75_↔ Rec. p. 455). En dicho asunto, el Tribunal de Justicia consideró, teniendo en cuenta las importantes dificultades que la sentencia podría originar respecto al pasado en el caso de relaciones jurídicas constituidas de buena fe, que debía limitar, con efecto respecto a todos los interesados, la posibilidad de acogerse a la interpretación del artículo 119 del Tratado CEE que efectuaba dicha sentencia, lo que dio lugar a una nueva decisión de fondo en cuanto a las relaciones jurídicas examinadas. Finalmente, la doctrina del Tribunal de Justicia según la cual las decisiones prejudiciales basadas en el artículo 177 deben equipararse en lo que atañe a su fuerza de obligar a las sentencias de anulación dictadas conforme al artículo 173 del Tratado, se manifiesta con toda claridad en las sentencias de 15 de octubre de 1980, Providence Agricole de la Champagne (4/79, ↔Rec. p. 2823); Maïseries de Beauce (109/79, Rec. p. 2883), y Roquette Frères (145/79_↔ Rec. p. 2917). En dichas sentencias, el Tribunal de Justicia, aplicando por analogia el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE, limitó la posibilidad de invocar la invalidez de un Reglamento, declarada mediante decisión prejudicial, al período posterior a la fecha en que se dictaron dichas sentencias. Semejante aplicación por analogía del apartado 2 del artículo 174 sólo es, sin embargo posible y razonable, como señaló también el Abogado General Sr. Capotarti en sus conclusiones en el asunto Ireks-Arkady, cuando se funda en el efecto ex tune de la declaración de invalidez de un Reglamento mediante decisión prejudicial y se considera además que la invalidez así declarada produce el mismo efecto que si el Reglamento controvertido hubiera sido declarado nulo con arreglo al artículo 173, con efecto erga omnes.
Por lo demás, también apoyan la teoría de que las decisiones prejudiciales deben asimilarse a las sentencias de nulidad en lo que atañe a su eficacia, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda (23/75_↔ Rec. p. 1279); de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y otros (asuntos acumulados 117/76 y 16/77, Rec. p. 1753), y Moulins Pont-à-Mousson (124/76, Rec. p. 1795). En estas dos últimas sentencias, inspirándose manifiestamente en el apartado 1 del artículo 176 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia declaró que incumbe a las Instituciones de la Comunidad responsables de la política agrícola adoptar las medidas necesarias para poner fin a la incompatibilidad de un Reglamento con el Derecho comunitario superior, declarada en el marco de un procedimiento de decisión prejudicial. En la sentencia Rey Soda, se afirmó, además, que incumbe, en primer lugar, a las autoridades nacionales deducir en su ordenamiento jurídico las consecuencias de dicha invalidez declarada en el marco del artículo 177 del Tratado CEE.
Por último, un nuevo indicio de que las sentencias dictadas en el marco del artículo 177 del Tratado CEE podían asimilarse, en lo que atañe a su ñierza de obligar, a las que declaran la nulidad de un acto normativo, puede deducirse de la sentencia de 13 de febrero de 1979, Granaría (101/78_↔ Rec. p. 623). En dicho asunto, el Tribunal de Justicia decidió que todo Reglamento entrado en vigor con arreglo al Tratado supone, para todos los sujetos del Derecho comunitario, la obligación de reconocer la plena eficacia de dicho Reglamento, mientras su invalidez no haya sido declarada por un órgano jurisdiccional competente. Con arreglo a los artículos 173 y 174 del Tratado, sólo corresponde al Tribunal de Justicia, por una parte, conocer de la conformidad a Derecho de los Reglamentos y, por otra, pronunciarse sobre su validez con arreglo al artículo 177. De ello se desprende, a contrario, que cuando el Tribunal de Justicia haya declarado la invalidez de un Reglamento — cualquiera que sea en aquel caso la naturaleza del procedimiento — el Reglamento no puede ser aplicado.
Esta conclusión no deja tampoco de tener valor tampoco por el hecho de que, en las sentencias de 3 de febrero de 1977, Strehi (62/76, Rec. p. 211), y de 20 de octubre de 1977, Giuliani (32/77, Rec. p. 1857), el Tribunal de Justicia admitió una nueva remisión acerca de la validez de un Reglamento después de haber declarado ya la invalidez de lasdisposiciones discutidas en la sentencia de 21 de octubre de 1975, Petrani (24/75_↔ Rec. p. 1149). Es manifiesto que la razón para que se declarase admisible una nueva remisión, rue que el órgano jurisdiccional nacional que, por ignorar una decisión prejudicial pertinente o por otras razones, tiene dudas acerca de la validez de un acto de la Comunidad, no tenga dificultades para plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial. Ello no excluye, sin embargo, la fuerza de obligar de una decisión prejudicial sobre la validez de un acto de la Comunidad respecto a todos los órganos jurisdiccionales nacionales cuando éstos no planteen ante el Tribunal de Justicia una nueva petición de decisión prejudicial.
Como ya no es necesario tratar de nuevo la segunda cuestión, propongo que se responda a las dos primeras cuestiones en el sentido de que la declaración de invalidez de un Reglamento comunitario según el procedimiento del artículo 177 del Tratado CEE vincula a todos los órganos jurisdiccionales nacionales, sin perjuicio de una nueva remisión al Tribunal de Justicia.
Tercera cuestión
Mediante su tercera cuestión, el Tribunal remitente desea saber si, y en su caso dentro de qué limites o de qué plazos, el Derecho comunitario admite una acción de reembolso de pagos indebidos, en el supuesto de que el Reglamento n° 563/76 haya de ser considerado inválido desde su origen. Esta cuestión se entiende mejor si se recuerda qué el artículo 2033 del Codice civile italiano permite la acción para la devolución de un pago indebido durante un plazo de diez años, con independencia de la cuestión de si la carga de dicho pago fue o no repercutida entre tanto en un tercero.
Por esa razón, la parte demandante en el litigio principal alega igualmente que, según la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia en lo que atañe a la acción para la devolución de pagos realizados sin causa, en el estado actual del Derecho comunitario, que carece de una normativa sobre anulación o devolución de gravámenes indebidamente recaudados, los litigios acerca de la devolución son competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y deben ser zanjados por estos últimos con arreglo al Derecho interno aplicable a la forma y al fondo. Como el Tribunal de Justicia afirmó de modo expreso, procede aceptar la diferencia de trato que de ello resulta para los particulares en los diferentes Estados miembros.
Por el contrario, el Gobierno italiano, el Consejo y la Comisión alegan que, según dicha jurisprudencia, los litigios relativos a la devolución de pagos realizados sin causa únicamente son competencia de los órganos jurisdiccionales de cada Estado y únicamente deben ser zanjados por ellos con arreglo al Derecho interno de cada Estado en la medida en que el Derecho comunitario no haya regulado directamente la materia controvertida. Ahora bien, la aplicación del Derecho nacional está en cualquier caso vinculada al reconocimiento por el Derecho comunitario del derecho a pretender la devolución. Sin embargo, en su opinión, este requisito no se cumple en el presente caso, como puede deducirse del Reglamento n° 563/76 declarado inválido. La repercusión de las cargas financieras resultantes de la obligación de compra sobre los compradores sucesivos se desprende en efecto del Reglamento mismo y constituye una característica importante del sistema establecido por dicho Reglamento. Pero cuando la propia normativa comunitaria prevé expresamente la repercusión de las cargas financieras por ella establecidas, la estructura de las relaciones jurídicas constituidas entre las sucesivas partes contratantes excluye con mayor razón un derecho a la devolución en su caso de pagos indebidos. Debería además tenerse presente que el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de indemnización de los compradores de piensos compuestos sobre los que habían sido repercutidas las cargas financieras.
En opinión del Gobierno italiano, del Consejo y de la Comisión, si la parte demandante en el litigio principal disfrutara de la condictio indebiti, se vería favorecida tanto respecto a sus competidores que procedieron a la compra obligatoria de leche desnatada en polvo como también respecto a sus derechohabientes sobre los que fue repercutida la carga y que no han obtenido ninguna reparación alguna mediante su recurso de indemnización. Como por otra parte la parte demandante en el litigio principal no sufrió ningún perjuicio, se enriquecería indebidamente por añadidura. Si no se partiera del principio de que el Derecho comunitario excluye la devolución de pagos indebidos en el supuesto de que el reembolso de lugar a un enriquecimiento sin causa y trastoque un número imprevisible de relaciones jurídicas, la exigencia de seguridad jurídica quedaría gravemente afectada. Si el Tribunal de Justicia no deseara excluir a priori la condictio indebiti en semejantes casos, debería cuando menos tener presentes las exigencias de equidad y de seguridad jurídica, aplicando por analogía el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE. Debería además el Tribunal de Justicia tener la facultad, en una sentencia posterior, de limitar en el futuro el efecto de una invalidez declarada anteriormente en el marco de una decisión prejudicial.
1.
Para apreciar el valor jurídico de esta tesis es preciso -todas las partes del procedimiento están manifiestamente de acuerdo con este punto- partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca de la repetición de pagos efectuados sin causa, según la cual la cuestión del reembolso de dichos pagos es competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y debe ser zanjada por éstos con arreglo al Derecho nacional, en la medida en que el Derecho comunitario no haya regulado dicha materia. Esta solución es válida tanto si se trata de gravámenes nacionales cuya exacción era contraria a Derecho a causa de la incompatibilidad de las disposiciones correspondientes con el Derecho comunitario (véanse al respecto las sentencias Denkavit italiana, antes citada, y de 10 de julio de 1980, Ariete (811/79, Rec. p. 2545), y Mireco (826/79, Reep. 2559), como si se trata de la acción de repetición o de reembolso de cantidades debidas a la Comunidad [véanse, al respecto, las sentencias de 5 de marzo del 1980, Ferwerda (265/78, Rec. p. 617); de 27 de marzo de 1980, Meridionale Industria Salumi y otros antes citada, y de 12 de junio de 1980, Lippische Hauptgenossenschaf y otros, (asuntos acumulados 119/79 y 126/79, Reep. 1863)], o también finalmente si se trata, como en la sentencia de 12 de junio de 1980, Express Dairy Foods (130/79, Rec. p. 1887), de un gravamen comunitario recaudado en virtud de un Reglamento comunitario posteriormente declarado inválido.
Como se desprende de las decisiones citadas, el Tribunal de Justicia ha tenido expresamente en cuenta que el problema de la impugnación de gravámenes recaudados contra Derecho o de la restitución de gravámenes indebidamente pagados, se resuelve de diferentes maneras en los diversos Estados miembros e incluso, en el interior de un mismo Estado, según las diversas clases de impuestos y de gravámenes de que se trate. El Tribunal de Justicia se limitó a subrayar constantemente que la aplicación de la legislación nacional debe realizarse de modo no discriminatorio en relación con los procedimientos para la solución de litigios de la misma clase, pero puramente nacionales, y que las modalidades de procedimiento no pueden hacer prácticamente imposible el ejercicio de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario.
Estas consideraciones deben también aplicarse al presente caso, en el que se trata, como en el asunto Express Dairy Foods, de la petición de reembolso de gravámenes debidos a la Comunidad, que fueron recaudados indebidamente en virtud de un Reglamento comunitario declarado inválido. En consecuencia, se debe examinar si, a diferencia del asunto últimamente citado, existe en el presente caso una disposición específica o un principio general de Derecho comunitario que se oponga a la aplicación del Derecho nacional, aplicable en principio, y por tanto si el Derecho comunitario se opone al ejercicio de la acción condictio indebiti cuya sustanciación estaría en tal supuesto regulada por el Derecho interno.
2.
En mi opinión, la respuesta debe ser afirmativa por las siguientes razones: en primer lugar, no puede prescindirse del hecho de que el Reglamento n° 563/76, relativo a la obligación de comprar leche desnatada en polvo, debía servir para reducir las existencias mediante el establecimiento de la obligación de compra de leche desnatada en polvo. La constitución de una fianza estaba igualmente destinada a asegurar el cumplimiento de dicha obligación. Como se desprende de los considerandos del Reglamento, la Comisión partió de la idea de que una repercusión de la carga de dichas medidas sobre los compradores sucesivos de dichos productos respondía mejor a los objetivos del régimen establecido, puesto que de esa forma las cargas se repartían más equitativamente entre el conjunto de los operadores. En consecuencia, el artículo 5 del Reglamento dispuso que, incluso respecto a contratos celebrados antes del día de entrada en vigor del Reglamento, los compradores sucesivos deberían soportar la incidencia de la carga resultante del régimen establecido por el Reglamento. La finalidad de esta disposición era, por consiguiente, evitar que los fabricantes de piensos sufrieran un perjuicio en los contratos en curso de ejecución a consecuencia de la obligación de compra de leche desnatada en polvo establecida por el Reglamento. Dicho perjuicio, consistente en la diferencia entre el precio de la leche desnatada en polvo y el precio más reducido que los productores habrían pagado por los productos sustitutivos, o bien en la pérdida de la fianza, se habría producido sin embargo en los contratos en curso de ejecución si el Reglamento no hubiera previsto expresamente la repercusión de esas cargas sobre los compradores.
Por lo demás, como alega acertadamente la Comisión, semejante disposición no era necesaria respecto a los contratos celebrados después de la entrada en vigor del Reglamento, ya que las cargas resultantes de éste podían en cualquier caso ser repercutidas sobre los compradores. No es cierto tampoco -en contra de la opinión de la parte demandante en el litigio principalque semejante repercusión sobre los compradores de las cargas establecidas por el Reglamento estuviera excluida por la situación real del mercado, dado que, por una parte, la demanda de piensos compuestos es constante por naturaleza, y por otra, todos los fabricantes de piensos soportaban en esa época las mismas cargas.
La repercusión de las cargas sobre los compradores sucesivos tampoco queda cuestionada ni siquiera anulada, contra lo que mantiene la parte demandante en el litigio principal, por el hecho de que el Tribunal de Justicia haya declarado aposteriori la invalidez del Reglamento examinado en el asunto Bela-Mühle y otros. En efecto, como señaló la sentencia Granada BV (101/78), del principio de legalidad se desprende que todos los sujetos de derecho comunitario tenían la obligación de reconocer la plena eficacia del Reglamento n° 563/76 mientras no fuera declarada su invalidez por un órgano jurisdiccional competente. Ahora bien, ello significa que la parte demandante en el litigio principal pide el reembolso de pagos realizados sin causa, que en definitiva no le correspondía realizar, con arreglo al Derecho comunitario vigente y aplicable en aquel momento. Dada la situación jurídica, queda en consecuencia demostrado en principio que la condictio indebitibasada en el Derecho comunitario llevaría a un enriquecimiento injusto de la parte demandante en el litigio principal.
3.
Es sabido no obstante que al Tribunal de Justicia se ha sometido ya en diversas ocasiones la cuestión de si las cantidades indebidamente pagadas deben ser devueltas, cuando el operador económico sujeto al gravamen repercutió éste sobre sus clientes. En la sentencia de 27 de febrero de 1980, Just (68/79_↔ Rec. p. 501), el Tribunal de Justicia subrayó ya que la protección de los derechos garantizados en la materia por el ordenamientojurídico comunitario no exige conceder la devolución de gravámenes indebidamente recaudados en circunstancias que darían lugar a un enriquecimiento sin causa de los derechohabientes, y por tanto nada se opone, desde el punto de vista del Derecho comunitario, a que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan en cuenta, con arreglo a su Derecho nacional, el hecho de que los gravámenes indebidamente recaudados hayan podido ser incorporados a los precios de la empresa sujeta al gravamen y repercutidos en los compradores.
Si bien es manifiesto que esta decisión tuvo presente la situación jurídica en Dinamarca, donde los órganos jurisdiccionales deben tener en cuenta el hecho de que los gravámenes indebidamente pagados han podido ser repercutidos sobre las fases posteriores del circuito económico, el Tribunal de Justicia reiteró igualmente este punto de vista con posterioridad, en las sentencias Denkavit (61/79) y Express Dairy Foods (130/79). En ambos asuntos, el Tribunal de Justicia declaró que la devolución de lo indebidamente pagado está regulada por los ordenamientos jurídicos nacionales de que se trate, los cuales, si no me equivoco, no protegen el enriquecimiento sin causa de los derechohabientes en lo que atañe al ejercicio de la condictio indebiti.
Como en el asunto Express Dairy Foods el Derecho comunitario no había previsto la repercusión de las cargas, y en consecuencia no se había declarado que los derechohabientes hubieran realizado realmente dicha repercusión, el Tribunal de Justicia se limitó a precisar que «nada se opone [...] a que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan en cuenta dicho hecho [...]». A contrario, debe afirmarse en cambio que, cuando -como en el presente caso- el Derecho comunitario prevé la repercusión sobre los compradores sucesivos, esta circunstanciaba de ser tomada en consideración si no se aporta prueba en contrario.
4.
Puede finalmente deducirse un argumento adicional, que justifica la exclusión de la condictio indebiti en el presente asunto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca de la responsabilidad extracontractual. El Tribunal de Justicia ha subrayado de este modo, entre otros, en los asuntos Bayerische HNL y otros (asuntos 83/76 y 94/76_4/77_15/77 y 40/77), que, en los sectores sometidos en la política económica de la Comunidad, puede exigirse a los particulares que soporten, dentro de límites razonables, determinados efectos de un acto normativo perjudiciales para sus intereses económicos, sin que puedan obtener indemnización con cargo a fondos públicos, aun cuando el acto haya sido declarado inválido. Estas consideraciones pueden igualmente trasladarse al supuesto de la condictio indebiti; siendo así, se puede con mayor razón exigir a los particulares que acepten, en las materias sujetas a la política económica de la Comunidad, que sus pretensiones de ser indemnizados con cargo a fondos públicos no sean estimadas, cuando tuvieron la posibilidad de repercutir sobre los compradores la carga resultante de las disposiciones comunitarias y cuando no aportan la prueba en contrario, es decir, que no utilizaron la facultad de repercusión que se les ofrecía.
5.
Finalmente, la exclusión de la condictio indebiti es necesaria también en el presente caso en razón del principio de igualdad de trato generalmente reconocido en Derecho comunitario. El Reglamento n° 563/76 tenía en efecto como resultado que los operadores económicos que habían comprado leche desnatada en polvo repercutían las cargas derivadas de dicha obligación en los compradores sucesivos y podían recuperar la fianza. Es cierto que las empresas que no cumplían la obligación de compra perdían la fianza, pero podían igualmente repercutir dicha carga sobre sus compradores. Como, según se ha dicho, el importe de la fianza correspondía aproximadamente a la carga financiera derivada de la obligación de compra, puede afirmarse que la repercusión sobre los compradores sucesivos tenía finalmente el mismo efecto. Si las fianzas fueran ahora devueltas a los fabricantes de piensos, resultaría que estos últimos quedarían privilegiados en relación con sus competidores que cumplieron la obligación de comprar leche desnatada en polvo. Quienes cumplieron el Reglamento no recibirían nada, mientras que aquéllos que cumplieron tan sólo en parte las obligaciones resultantes del Reglamento recuperarían su fianza y en esa medida obtendría un enriquecimiento injusto, a diferencia de sus competidores, privados de la posibilidad de obtener una indemnización por la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Bayerische HNL.
Como subraya el Consejo, el procedimiento de decisión prejudicial que nos ocupa debe además considerarse en el contexto de otras sentencias del Tribunal de Justicia dictadas en relación con el Reglamento n° 563/76. Es sabido que, en los asuntos Bayerische HNL y Granaría BV (101/78), el Tribunal de Justicia desestimó por las razones ya mencionadas los recursos de indemnización interpuestos a raíz de la declaración de invalidez del Reglamento n° 563/76. Ahora bien, sería por una parte injusto denegar la indemnización a los derechohabientes posteriores sobre quienes fueron repercutidas las cargas establecidas por el citado Reglamento, y enriquecer indebidamente a quienes repercutieron dichas cargas. Por otra parte, no puede dejar de tenerse en cuenta que las empresas italianas disponían, con arreglo a su Derecho nacional, de un plazo de diez años para ejercitar la condictio indebiti, mientras que las empresas Granaria y Bayerische HNL no pudieron obtener reparación por el cauce del recurso de indemnización, que tenía que ser interpuesto dentro de plazos restringidos.
6.
Puesto que ya se desprende de estas consideraciones que, con relación a los principios fundamentales del Derecho comunitario, las empresas que repercutieron las cargas sobre los compradores sucesivos con arreglo al Reglamento n° 563/76 no tienen ningún derecho a la devolución de los pagos indebidamente efectuados, entiendo que ya no es necesario estudiar en detalle la cuestión suscitada por las partes del procedimiento acerca de si hay que atender a exigencias de equidad y de seguridad jurídica limitando temporalmente la eficacia de la invalidez del Reglamento, aplicando por analogía el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE.
El Gobierno italiano, el Consejo y la Comisión defienden al respecto el punto de vista de que el Tribunal de Justicia, después de haber declarado inválido un Reglamento, puede además, en un momento posterior, completar su anterior decisión y precisar el alcance de la invalidez.
Semejante solución no me parece posible en el presente caso, por razones de seguridad jurídica y en razón de la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia. En efecto, como ya declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Defrenne, solamente con carácter excepcional, es decir, cuando no se encuentre otra solución posible, puede el Tribunal de Justicia considerarse obligado, por los motivos contemplados en la sentencia, a limitar con efecto para todos los interesados la posibilidad de basarse en una interpretación para obtener una nueva sentencia sobre el fondo. No obstante, como se reafirmó expresamente en el asunto Salumi y otros, semejante limitación debe figurar en la sentencia que resuelva la petición de interpretación. Esta restricción debe igualmente aplicarse a las decisiones prejudiciales en las que se resuelve acerca de la validez de un acto de las Instituciones, por las razones mencionadas anteriormente al examinar las dos primeras cuestiones e incluso a fortiori por razones de seguridad jurídica. En consecuencia, también en las sentencias Providence Agricole de la Champagne (4/79), Maïserie de Beauce (101/79) y Roquette Frères (145/79), el Tribunal de Justicia declaró la invalidez de determinados actos de las Comunidades y al mismo tiempo limitó en el tiempo la eficacia de dicha declaración.
7.
Siendo así, tampoco es necesario examinar la cuestión, suscitada especialmente por el Gobierno italiano, de si la devolución que pretende la parte demandante en el litigio principal de las cantidades que devolvió a sus proveedores, debe ser considerada bajo el aspecto de la devolución de pagos indebidos o bien se trata en realidad de una indemnización que únicamente puede reclamarse a la Comunidad y no al Estado miembro.
Cuarta cuestión
Por último, mediante la cuarta cuestión el órgano jurisdiccional remitente pretende - que se precise si la restitución a la exportación es exigible respecto a los componentes de cereales de los piensos compuestos de la partida arancelaria 23.07 B, exportados por la parte demandante entre el 4 de agosto y el 1 de octubre de 1976. Estos piensos se componían de cereales procedentes de los Estados miembros o que se encontraban en libre práctica en dichos Estados y de productos proteicos vegetales importados en el marco de un régimen de perfeccionamiento aduanero conforme al apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 677/76 de la Comisión, de 26 de marzo de 1976, por el que se establecen determinadas modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 503/76, relativo a la compra obligatoria de leche desnatada en polvo (DO L 81, p. 23).
Según la parte demandante en el litigio principal, es inadmisible que, habiendo solicitado acogerse al régimen de perfeccionamiento aduanero previsto en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76, no tenga ningún derecho a las restituciones a la exportación según el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 192/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975, por el que establecen modalidades de aplicación de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 25, p. 1), y que perciben dichas restituciones otros operadores económicos que no utilizaron la posibilidad de tráfico de perfeccionamiento activo. La opción entre una importación temporal y la prestación de fianza está prevista en el Reglamento de aplicación n° 677/76 de la Comisión, basada en el Reglamento n° 563/76 del Consejo, que, según la parte demandante, debería considerarse también inválido a partir de la invalidez del Reglamento en el que se basa. La parte demandante sólo se acogió al régimen de perfeccionamiento aduanero previsto en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76 para librarse de la obligación de comprar de leche desnatada en polvo o la obligación de constituir una fianza, establecidas en el Reglamento n° 563/76, posteriormente declarado inválido. Por esa razón, se vio obligada a utilizar una forma de importación que, en opinión de la parte demandada en el litigio principal, impide a la demandante beneficiarse de las restituciones a las que de otra forma hubiera tenido derecho. Según esta última, el hecho de que quisiera eludir las consecuencias de un Reglamento ilegal no debe sin embargo llevar consigo consecuencia jurídica.
Con independencia de la cuestión de la validez del Reglamento n° 563/76, una interpretación correcta del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75 habría debido, según la demandante, suponer la concesión de una restitución a la exportación en cualquier caso por los componentes de cereales procedentes de la Comunidad de los referidos piensos. Eso es lo que se desprende, en su opinión, de la finalidad del régimen de restituciones, que debe servir para compensar la diferencia entre los precios practicados en el exterior y en el interior de la Comunidad. Por la misma razón, como se desprende en particular del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento n° 2727/75 y del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 2743/75, así como de los Reglamentos n° 1871/76 y n° 2372/76, cuando una parte de los cereales superior al 65 % estaba en libre práctica en la Comunidad, es exigible una restitución parcial respecto a dicho porcentaje, con independencia de si los restantes componentes habían sido despachados a libre práctica en la Comunidad, o si habían sido importados en el marco de un régimen de perfeccionamiento aduanero.
Sin embargo, por varias razones, no considero que deba acogerse este razonamiento. Desde la sentencia dictada en el asunto Granaría (101/78), es sabido que, mientras el Reglamento n° 563/76 no fue declarado inválido con arreglo al Tratado, las autoridades nacionales encargadas de su aplicación estaban obligadas a reconocer su plena eficacia. Es evidente que debe seguirse la misma regla respecto al Reglamento de aplicación n° 677/76, adoptado para la ejecución del primer Reglamento.
Por consiguiente, la parte demandante podía elegir, como todos los operadores económicos, bien la puesta en libre práctica en la Comunidad de los piensos vegetales, bien la importación de dichos productos con carácter temporal en el marco del tráfico de perfeccionamiento activo.
Con arreglo al artículo 3 del Reglamento n° 563/76, era necesario, para el despacho a libre práctica en la Comunidad, presentar un «certificado proteína» cuya concesión dependía a su vez de la constitución de una fianza o de la presentación de una certificación de compra de leche desnatada en polvo. Respecto a los productos despachados de este modo a libre práctica en la Comunidad, se debía conceder también una restitución a la exportación, con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 del Reglamenten n° 192/75.
Como es sabido, la parte demandante optó por el contrario, en el marco de los riesgos inherentes a su actividad mercantil, por la posibilidad -prevista en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76- de importar temporalmente semillas oleaginosas de países terceros en el marco del tráfico de perfeccionamiento activo y, en consecuencia, no tuvo que soportar las cargas generadas por la compra de leche desnatada en polvo o de la pérdida de la fianza. Por el estrecho vínculo entre las cargas generadas por la importación y las restituciones que pueden concederse a la exportación, también es lógico por consiguiente que la demandante no tenga derecho a la restitución con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75. Este vínculo se muestra con particular claridad en el hecho de que, como ha manifestado la Comisión, las restituciones fueran incrementadas después de haberse comprobado que los tipos de restitución originarios no eran suficientes para compensar la pérdida de la fianza.
En contra de lo que piensa la demandante, no modifica esta regla el párrafo tercero de la disposición, según el cual «en el momento de la exportación de productos compuestos que disfruten de una restitución fijada respecto a uno o varios de sus componentes, la restitución correspondiente a éste o estos últimos será concedida a condición de que el o los componentes respecto a los que se solicita se hallen en alguna de las situaciones contempladas en el apartado 2 del artículo 9 del Tratado». Como ha manifestado la Comisión, esta disposición sólo se refiere en efecto a los productos agrícolas que hayan sido exportados de forma distinta que las mercancías enumeradas en el Anexo II del Tratado CEE. Dado que los piensos compuestos de la partida arancelaría 23.07 B del Arancel Aduanero Común no forman parte de dicha categoría, la restitución, aun cuando sea valorada en base al contenido de productos derivados de cereales, se fija para el producto en su totalidad y no para los componentes de cereales contenidos en el mismo.
Al parecer, la demandante en el litigio principal considera además que los Reglamentos aplicables del Consejo no autorizan a la Comisión para determinar, como lo hizo, las restituciones para los productos compuestos. Basta sin embargo para refutar dicha tesis, subrayar que, según los Reglamentos del Consejo de que se trata, corresponde a la Comisión decidir la atribución o no de las restituciones, teniendo en cuenta de las exigencias del mercado.
El hecho de que, en el presente caso, no exista siquiera derecho a la restitución a la exportación limitado a los componentes de cereales no se opone tampoco, en contra de lo que piensa la demandante, el principio de igualdad de trato reconocido en el Derecho comunitario. A este respecto, ha de tenerse presente que los operadores económicos que pusieron las semillas oleaginosas en libre práctica en la Comunidad y que en consecuencia tuvieron derecho a la restitución en el momento de la exportación de los productos compuestos, deben igualmente soportar las cargas vinculadas al «certificado proteína», sin poder formular una solicitud de restitución en la medida en que no pueden aportar la prueba de que no repercutieron dicha carga.
Por el contrario, la demandante, que exige una restitución a la exportación por los piensos fabricados en el marco del tráfico de perfeccionamiento activo con semillas oleaginosas simplemente en régimen de importación temporal desde países terceros, resultaría favorecida en relación con sus competidores si se le concediera la restitución correspondiente.
Ello constituye, pues, otra razón para corroborar la interpretación que las autoridades italianas hicieron del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75.
Propongo, pues, para terminar que se responda del siguiente modo a las cuestiones que han sido planteadas a este Tribunal de Justicia:
1)
Todas las autoridades y órganos jurisdiccionales nacionales están vinculados por la declaración de invalidez de un Reglamento comunitario en el marco del artículo 177 del Tratado CEE, sin perjuicio de una nueva remisión al Tribunal de Justicia.
2)
El Derecho comunitario excluye la devolución de pagos efectuados en virtud del Reglamento (CEE) n° 563/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, declarado inválido, en la medida en que no se haya aportado la prueba de que las cargas financieras no fueron repercutidas sobre los compradores sucesivos.
3)
No pueden concederse restituciones a la exportación para los productos de la partida arancelaria 23.07 B del Arancel Aduanero Común, fabricados, antes de la declaración de invalidez de dicho Reglamento, a partir de productos proteicos vegetales importados solamente con carácter temporal de países terceros en el marco de un régimen de perfeccionamiento aduanero, a los efectos del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76 de la Comisión de 26 de marzo de 1976, así como a partir de cereales que se encontrasen en libre práctica en la Comunidad.
(
*1
)	Lengua original: alemán.