CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANDREA BIONDI
présentées le 30 octobre 2025 (1)
Affaires jointes C‑440/24 P et C‑441/24 P
République de Lettonie
contre
Petr Aven
(C‑440/24 P)
et
Mikhail Fridman (C‑441/24 P)
« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Inscription sur la liste des personnes, des entités et des organismes concernés – Article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de la décision 2014/145/PESC – Critère du soutien aux actions ou politiques – Critère du soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables – Critère de l’avantage tiré des décideurs russes – Protection juridictionnelle effective – Contrôle complet par le juge de l’Union des mesures restrictives – Pertinence du contexte dans l’appréciation du bien-fondé des motifs d’inscription – Absence de distanciation »
1.        Les présents pourvois, introduits par la République de Lettonie qui était partie intervenante devant le Tribunal de l’Union européenne, offrent à la Cour l’occasion de réitérer et préciser encore
l’étendue du pouvoir discrétionnaire du Conseil de l’Union européenne, la charge de la preuve qui lui incombe et le standard de contrôle juridictionnel que le juge de l’Union est tenu de garantir.
2.        Ainsi, la République de Lettonie demande l’annulation
des arrêts
Aven/Conseil (2) et Fridman/Conseil (3) (ci-après, pris ensemble, les « arrêts attaqués ») par lesquels le Tribunal a respectivement accueilli les recours de M. Petr Aven et de M. Mikhail Fridman visant tous deux à faire annuler,
d’une part, la décision (PESC) 2022/337 (4) et le règlement d’exécution (UE) 2022/336 (5) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux litigieux ») et, d’autre part, la décision (PESC) 2022/1530 (6) et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529 (7) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien litigieux »), en tant que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes litigieux ») les concernent.
3.        MM. Aven et Fridman ont été inscrits sur les listes des personnes dont les avoirs doivent être gelés sur le fondement de deux critères de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16),
telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329
du Conseil, du 25 février 2022
(JO 2022, L 50, p. 1). Le Conseil a, en effet, procédé à l’inscription de MM. Aven et Fridman au motif qu’il considérait qu’ils « sout[enaient] ou mett[ai]ent en œuvre » des actions ou politiques compromettant ou menaçant l’intégralité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ainsi que sa stabilité et sa sécurité [article 2, paragraphe 1, sous a)
de la décision 2014/145 modifiée, ci-après le « critère a) »] et qu’ils apportaient « un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine » ou qu’ils « tir[ai]ent avantage de ces décideurs » [article 2, paragraphe 1, sous d)
de la décision 2014/145 modifiée, ci-après le « critère d) »].
I.      Les antécédents du litige et les arrêts attaqués
4.        En ce qui concerne les antécédents du litige, je renvoie aux points 2 à
14 de l’arrêt Aven/Conseil ainsi qu’aux points 2 à 14 de l’arrêt Fridman/Conseil.
5.        Dans son recours devant le Tribunal, M. Aven invoquait deux moyens, le premier tiré d’erreurs d’appréciation du Conseil l’ayant conduit à l’inscrire et à le maintenir à tort sur les listes litigieuses et le second, dirigé contre les actes de maintien, tiré d’une violation de l’obligation de réexamen périodique de sa situation et de l’obligation de motivation. Le Tribunal a procédé à l’examen du bien-fondé de l’inscription et du maintien de M. Aven sur lesdites listes au titre des critères a) et d)
eu égard, en particulier, au caractère prétendument erroné de l’appréciation des faits effectuée par le Conseil (8). Au terme de son analyse, il a conclu qu’aucun des motifs figurant dans les actes attaqués devant lui n’était étayé à suffisance de droit et que l’inscription comme le maintien de M. Aven sur les listes n’étaient donc pas justifiés (9). Par conséquent, le Tribunal a accueilli le premier moyen et annulé les actes litigieux pour autant qu’ils concernaient M. Aven.
6.        M. Fridman, pour sa part, a soulevé les mêmes deux moyens devant le Tribunal, qui n’a examiné que le premier tiré d’erreurs d’appréciation. Analysant
le caractère prétendument erroné de l’appréciation des faits effectuée par le Conseil, le Tribunal est parvenu à la conclusion qu’aucun des motifs figurant dans les actes attaqués n’était étayé à suffisance de droit et que l’inscription et le maintien de M. Fridman sur les listes litigieuses n’étaient pas justifiés (10). Par conséquent, le Tribunal a accueilli le premier moyen et annulé les actes litigieux pour autant qu’ils concernaient M. Fridman.
II.    La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
7.        Dans l’affaire C‑440/24 P, la République de Lettonie tend à ce qu’il plaise à la Cour d’annuler l’arrêt Aven/Conseil et de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens. M. Aven tend à ce qu’il plaise à la Cour, à titre principal, de rejeter le pourvoi comme étant en partie manifestement irrecevable et en partie manifestement non fondé ; à titre subsidiaire, de rejeter le pourvoi et, en toute hypothèse, de condamner la République de Lettonie aux dépens.
8.        Dans l’affaire C‑441/24 P, la République de Lettonie tend à ce qu’il plaise à la Cour d’annuler l’arrêt Fridman/Conseil et de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens. M. Fridman tend à ce qu’il plaise à la Cour, à titre principal, de rejeter le pourvoi comme étant en partie manifestement irrecevable et en partie manifestement non fondé ; à titre subsidiaire, de rejeter le pourvoi et, en toute hypothèse, de condamner la République de Lettonie aux dépens.
9.        Par décisions du président de la Cour du 29 octobre 2024 et du 6 novembre 2024, la République d’Estonie et la République de Lituanie ont été admises à intervenir aux litiges au soutien des conclusions de la République de Lettonie dans ces affaires qui ont été ensuite jointes aux fins de la procédure orale ainsi que de l’arrêt (11).
III. Sur les pourvois
10.      Dans chacun de ses deux pourvois, la République de Lettonie soulève quatre moyens similaires.
11.      Le premier est tiré d’une méconnaissance de la jurisprudence issue de l’arrêt Kadi (12) ; le deuxième est tiré d’une dénaturation des éléments de preuve produits par le Conseil ; le troisième est tiré d’une erreur de droit dans l’application du critère d) ;
et le quatrième est tiré d’une erreur de droit en ce que le Tribunal n’aurait pas qualifié l’absence de distanciation comme un soutien, au sens du critère a).
A.      Observations liminaires
12.      Je souhaite faire précéder l’analyse des présents pourvois de deux séries de considérations liminaires.
1.      Sur l’intensité du contrôle juridictionnel et le cadre d’analyse
13.      Les différents moyens invoqués dans le cadre du présent recours pourraient se résumer à une seule question :
celle du niveau de contrôle juridictionnel que doivent exercer les juridictions de l’Union sur la légalité des mesures restrictives adoptées par le Conseil. Ce n’est pas une question nouvelle. Il est attendu des juridictions de l’Union qu’elles parviennent à un équilibre délicat, mais finalement équitable, entre des principes et des normes juridiques différents et potentiellement contradictoires.
14.      Les deux plateaux de la balance sont, d’un côté, le pouvoir du Conseil en matière d’adoption de mesures restrictives et, de l’autre, la protection des droits des personnes qui sont frappées par ces mesures.
15.      Il est également impossible d’ignorer que ces pourvois s’inscrivent dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine, une violation flagrante du droit international et de la charte des Nations unies (13),
qui constitue l’une des menaces les plus graves pour la sécurité européenne et l’ordre international depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. C’est une préoccupation omniprésente dans l’argumentation de la République de Lettonie.
16.      L’importance des objectifs poursuivis par le Conseil, qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, et à l’augmentation progressive des mesures restrictives, en fonction de l’effectivité de celles-ci, adoptées par le Conseil en réaction aux actions de la Fédération de Russie déstabilisant l’Ukraine, a déjà été reconnue (14). Les régimes de mesures restrictives qui résultent des actes litigieux visent à exercer une pression maximale sur la Fédération de Russie en accroissant le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
17.      Il n’y a aucun doute quant à la grande latitude dont dispose le Conseil pour décider de l’opportunité des mesures restrictives et en définir les conditions. J’ajouterais que cette latitude s’étend au niveau de sévérité desdites mesures
ainsi qu’à leur caractère, en pratique, illimité, afin de déterminer si celles-ci sont susceptibles de mettre fin à la gravissime violation du droit international par la Fédération de Russie.
18.      Une telle latitude ne saurait toutefois dispenser
le Conseil de s’assurer et de démontrer le caractère bien-fondé des motifs ayant conduit à l’inscription et le maintien des personnes faisant l’objet de mesures restrictives, c’est-à-dire de décisions individuelles les affectant négativement de manière considérable (15).
19.      À cet égard, je relève que le Tribunal a fait précéder son analyse du bien-fondé de l’inscription et du maintien de MM. Aven et Fridman au titre des critères a) et d) d’observations liminaires qui reflètent tout à fait le cadre d’analyse élaboré par la Cour au fil de sa jurisprudence.
20.      La Cour a encore récemment rappelé, d’une part, que, « au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige, notamment, que le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir la même décision, sont étayés » (16).
21.      D’autre part, elle a réaffirmé qu’une telle appréciation « doit être effectuée en examinant les éléments de preuve non pas de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent, le Conseil satisfaisant à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime combattu [...]. En outre, c’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus contre la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé de ces motifs. S’il n’est pas requis que cette autorité produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués, il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus contre la personne concernée » (17).
22.      Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que, lors du contrôle de mesures restrictives, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu des traités, assurer un contrôle en principe complet de la légalité des actes de l’Union, ce qui vaut également pour le contrôle des actes instaurant des mesures restrictives (18).
23.      C’est donc en gardant à l’esprit ce cadre d’analyse qu’il conviendra d’examiner les présents pourvois.
2.      Sur les critères d’inscription
24.      Il convient ensuite de revenir brièvement sur les critères utilisés par le Conseil pour inscrire et maintenir les noms de MM. Aven et Fridman sur les listes des personnes dont les avoirs doivent être gelés.
25.      Ces critères ont été définis par le Conseil, qui a eu recours à cette fin au large pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la matière (19) et qui n’est pas ici contesté. C’est la décision 2022/329 qui est venue modifier les critères d’inscription, dans un contexte caractérisé par l’urgente nécessité d’adopter des mesures restrictives supplémentaires
face à la gravité de la situation (20).
26.      Le Tribunal a écarté de manière explicite la possibilité que ces inscriptions et ces maintiens – donc tant pour M. Aven que pour M. Fridman – aient pu être fondés sur d’autres critères (21), ainsi que le laissait entendre le Conseil lors de la procédure devant le Tribunal. Cette conclusion n’est pas remise en cause dans le cadre des présents pourvois. Il y a donc lieu de considérer que les seuls critères pertinents pour l’analyse sont les critères a) et d).
27.      Il ressort ainsi du critère a) que les fonds et les ressources économiques (22) des personnes physiques qui « soutiennent ou mettent en œuvre » des actions ou politiques qui compromettent ou menacent l’intégralité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou sa stabilité ou sa sécurité, doivent être gelés.
28.      Pour sa part, le critère d) vise notamment à geler les fonds des personnes physiques soit parce qu’elles apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, soit parce qu’elles tirent avantage de ces décideurs.
29.      Ces actes ne contiennent aucune définition des notions de « soutien », de « soutien matériel ou financier », de « décideurs russes » ni de ce qu’il faut entendre par l’expression « tirer avantage ». Ils ne contiennent pas plus d’information en ce qui concerne le mode de preuve (23).
30.      Il résulte du point 41 des arrêts attaqués que le Tribunal a jugé que le critère a) « implique que soit établie l’existence d’un lien, direct ou indirect, entre les activités ou les actions de la personne [...] visée et la situation en Ukraine à l’origine de l’adoption des mesures restrictives en cause [...] Ces personnes doivent, par leur comportement, avoir soutenu des personnes s’étant rendues responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ».
31.      Il résulte du point 42 de ces arrêts que le Tribunal a jugé que le critère d) « vise de manière ciblée et sélective les personnes physiques [...] qui, même [si
elles] n’ont, en tant que telles, aucun lien avec l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine, apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de celles-ci, ou tirent avantage de ces décideurs ». Le critère d) se compose, selon le Tribunal, de deux éléments, à savoir le soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de cette annexion ou de cette déstabilisation et le fait qu’un avantage soit tiré de ces décideurs. Ces deux critères ne sont pas cumulatifs et, en ce qui concerne l’avantage, il suffit que la personne concernée tire avantage des décideurs russes sans qu’il soit nécessaire d’établir un lien entre les avantages dont bénéficient les personnes ou entités désignées et l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine.
B.      Sur le premier moyen dans les affaires C‑440/24 P et C‑441/24 P, tiré d’une erreur de droit en ce que le Tribunal aurait méconnu la jurisprudence issue de l’arrêt Kadi
1.      Résumé de l’argumentation des parties
32.      La République de Lettonie, soutenue par la République d’Estonie et la République de Lituanie,
fait précéder son argumentation d’une série de remarques générales tenant à la nécessité d’établir une jurisprudence uniforme et de prendre en considération le contexte plus large du régime russe et de son influence. Une telle appréciation devrait être menée en gardant à l’esprit les exigences découlant de l’article 3, paragraphe 1 et paragraphe 5, et de l’article 21, paragraphe 1 et paragraphe 2, sous a) et c), TUE.
33.      Le Tribunal aurait fait une application incorrecte de la jurisprudence rappelée au point 31 des arrêts attaqués qui aurait consisté en un seul examen individuel et isolé des éléments de preuve produits par le Conseil, alors que cet examen aurait dû être complété par une analyse conjointe globale compte tenu du contexte dans lequel ces éléments de preuve s’inséraient.
34.      Ainsi, la République de Lettonie soutient que le contrôle juridictionnel des mesures restrictives devrait se dérouler en trois étapes. D’abord, le Tribunal aurait dû examiner si l’un des motifs invoqués par le Conseil justifiait, en soi, l’inscription. Si aucun des motifs pris individuellement ne pouvait justifier l’inscription, le Tribunal aurait alors dû examiner ensemble les preuves. Il devrait être ensuite recouru
aux informations existant en dehors des limites des éléments de preuve produits qui constituerait un élément essentiel dans l’appréciation de la légalité de mesures restrictives. Le contexte externe serait un outil à la disposition du Tribunal lui permettant d’apprécier les éléments de preuve lorsque ceux-ci sont indissociables d’une situation déterminée (24) et lorsque le Conseil rencontre des difficultés pour recueillir des preuves, comme ce serait le cas dans le contexte russe. Des éléments de preuves portant sur la proximité d’une personne avec un gouvernement et son statut d’« oligarque » dans un régime autoritaire devraient être appréciés à la lumière de ce contexte spécifique, y compris la soumission du monde des affaires au soutien des politiques d’un régime autoritaire. Le Tribunal n’aurait pas tenu compte d’informations éclairant ce contexte fournies par le mémoire en duplique du Conseil devant le Tribunal. La République de Lettonie cite, en particulier, un article de presse datant de 2012, un rapport du Bank of Finland Institute for Emerging Economies ainsi qu’une déclaration de M. Aven sur l’environnement économique russe et l’implication des décideurs dans sa progression. Enfin, par analogie avec l’arrêt Conseil/Bamba (25), le Tribunal aurait dû conclure que, eu égard au contexte étayant le lien indissociable entre l’environnement économique russe et les dirigeants politiques, la motivation des actes attaqués s’avérait suffisante.
35.      De manière liminaire, MM. Aven et Fridman suggèrent à la Cour de faire usage de l’article 181 du règlement de procédure. En outre,
ils
soutiennent, à titre principal, que l’argumentation développée par la République de Lettonie dans le cadre du premier moyen de son pourvoi n’est pas claire et concluent à son irrecevabilité. À titre subsidiaire, ils considèrent
que l’argumentation de la requérante revient à demander au Tribunal de substituer sa propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué, ce qui est exclu par la jurisprudence (26). La motivation du Conseil devrait s’apprécier sur la base des seuls éléments sur lesquels le Conseil s’est appuyé au moment de prendre sa décision (27). MM. Aven et Fridman soutiennent
que le Tribunal ne peut aller au-delà de la base documentaire du Conseil pour tenir compte du fonctionnement du régime russe. En tout état de cause, même si le Tribunal avait dû se livrer à une telle analyse, la conclusion s’en serait trouvée inchangée.
2.      Analyse
36.      D’emblée, il faut déclarer que, contrairement à ce que soutiennent MM. Aven et Fridman, les présents pourvois n’apparaissent ni manifestement irrecevables ni manifestement non fondés, et ne se prêtent pas à un traitement par voie d’ordonnance adoptée sur le fondement de l’article 181 du règlement de procédure.
37.      Il y a également lieu d’écarter le grief tiré de l’irrecevabilité de ce premier moyen. En effet, contrairement à ce que soutiennent MM. Aven et Fridman, l’argumentation de la requérante est tout à fait claire et se comprend aisément, comme en témoigne d’ailleurs le fait que MM. Aven et Fridman sont parvenus à prendre position sur le fond dudit moyen pour conclure à son caractère non
fondé.
38.      En ce qui concerne l’examen au fond du
premier moyen, la République de Lettonie entend contester, de manière générale, la façon dont le Tribunal a mené son analyse. Elle lui reproche d’avoir isolé les motifs d’inscription et les éléments de preuve supposés les étayer alors qu’il aurait dû mener une analyse conjointe et globale desdits motifs et éléments à la lumière du contexte les entourant. En ce sens, le premier moyen est étroitement lié au deuxième moyen qu’elle a articulé.
39.      Je propose de regrouper les arguments de la République de Lettonie sur ce premier moyen en deux problématiques : premièrement, la question de la prise en compte des objectifs poursuivis par les mesures restrictives ; deuxièmement, le grief tiré d’une méconnaissance de la jurisprudence Kadi en raison d’un examen isolé des éléments de preuve et d’une absence de prise en compte du contexte externe.
40.      Premièrement, quant à l’argument de la République de Lettonie consistant à soutenir que l’appréciation de la légalité des mesures restrictives doit être menée en gardant présentes à l’esprit les exigences découlant des articles 3 et 21 TUE, il n’est pas ici question de nier l’importance des mesures restrictives pour la réalisation des objectifs et des actions de l’Union sur la scène internationale. Je tiens cependant à faire remarquer que la rigueur du contrôle juridictionnel opéré par le juge de l’Union, telle que définie par la jurisprudence de la Cour, répond elle
aussi à une exigence normative de premier plan dès lors qu’elle découle de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux. Autrement dit, même lorsque les articles 3 et 21 TUE sont invoqués, le caractère pleinement effectif du contrôle juridictionnel perdure.
41.      Il doit d’ailleurs être rappelé que ce contrôle juridictionnel vise à s’assurer que le Conseil a satisfait à ses obligations. À cet égard, je rappelle qu’il est tenu, lorsqu’il adopte des mesures restrictives, de respecter les droits fondamentaux (28), parmi lesquels le droit à une bonne administration, dont le droit de toute personne à voir ses affaires traitées impartialement et équitablement
découle (29).
42.      Deuxièmement, en ce qui concerne les obligations qui pèsent sur le Tribunal au moment de se prononcer sur le bien-fondé des motifs de l’inscription ou du maintien d’une personne sur la liste des personnes dont les avoirs doivent être gelés, je rappelle qu’il lui appartient de s’assurer que les décisions d’inscription ou de maintien reposent sur une base factuelle suffisamment solide.
Les faits allégués dans l’exposé des motifs doivent être vérifiés et l’on ne peut s’en tenir à l’appréciation de leur seule vraisemblance abstraite. Les informations et les éléments de preuve produits par le Conseil doivent pouvoir étayer au moins un des motifs de l’inscription et le juge de l’Union doit en vérifier l’exactitude matérielle et en apprécier la force probante en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des observations présentées par la personne concernée.
43.      Par ailleurs, l’appréciation de la légalité des motifs d’inscription peut également être effectuée en examinant les éléments de preuve non pas de manière isolée, mais dans
le contexte dans lequel ils s’insèrent, le Conseil satisfaisant à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant
entre la personne sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime combattu (30). Ainsi, le recours au contexte permet au Conseil de satisfaire à la charge de la preuve dans des situations où l’accès aux informations est difficile, comme c’est le cas, par exemple, dans l’arrêt Anbouba/Conseil (31).
44.      Indéniablement, il peut être recouru au contexte pour apprécier la légalité des critères d’inscription (32) mais également le bien-fondé des motifs d’inscription. En revanche, si le contexte peut toujours venir enrichir un motif ou un élément de preuve, il ne peut jamais s’y substituer.
45.      Dans l’arrêt Anbouba/Conseil, les motifs de l’inscription de la personne concernée visaient un certain nombre d’indices tenant, notamment, à certaines des fonctions occupées par la personne concernée
dans l’économie syrienne. Ces motifs
reposaient sur des faits reconnus et pertinents au moment de l’inscription. Examinés isolément, ces faits n’étaient pas révélateurs d’un soutien ; additionnés entre eux et éclairés par leur contexte, ils devenaient un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir que cette personne apportait un soutien économique au régime syrien (33).
46.      À mon sens, toute la difficulté dans les présents pourvois réside dans le fait que les motifs de l’inscription de MM. Aven et Fridman et les preuves les étayant reposaient sur des éléments insusceptibles de révéler un soutien au sens du critère a) ou d) ou un avantage au sens du critère d). Autrement dit, il ne restait plus rien, au terme de l’analyse du Tribunal dans les arrêts attaqués, à éclairer par le contexte.
47.      La position de la République de Lettonie est la suivante : puisque MM. Aven et Fridman sont des oligarques russes, ils n’ont pu accéder à un tel niveau de réussite économique qu’en soutenant ou en étant soutenu – et donc en tirant avantage – du régime russe en général et de M. Poutine en particulier.
48.      Il est plus que probable que cette affirmation soit factuellement correcte.
49.      Il n’en demeure pas moins que le standard européen de protection juridictionnelle est plus exigeant et que si le contrôle doit être complet, il doit tenir compte de la teneur des critères d’inscription et s’assurer de la correspondance entre les motifs d’inscription, les preuves qui les étayent et le critère lui-même. Le contrôle complet n’est pas conciliable avec l’établissement d’une présomption par le recours au contexte.
50.      Une interprétation des éléments de preuve à la lumière du contexte ne peut être à ce point constructive qu’elle en viendrait à dénaturer le critère lui-même.
51.      Par ailleurs, les éléments de contexte avancés par la République de Lettonie, reprenant en partie ceux tirés du mémoire en duplique du Conseil devant le Tribunal, ne peuvent occulter que ce contexte n’a pas été rapporté dans les actes litigieux (34). Le Conseil était donc tenu d’avancer les motifs précis et concrets – le cas échéant, un faisceau d’indices concrets, précis et concordants – se rapportant à des faits susceptibles de caractériser un comportement tel que ceux visés par les critères a) et d), tels que je les ai rappelés en début d’analyse.
52.      C’est donc, selon moi, à juste titre que le Tribunal a jugé que les différents motifs énoncés au point 44 des arrêts attaqués étaient, certes, de nature à établir une forme de proximité avec M. Poutine ou son entourage, mais ne permettaient pas de démontrer ni que MM. Aven et Fridman avaient soutenu des actions ou des politiques compromettant l’Ukraine, au sens du critère a), ni qu’ils avaient tiré un avantage de ces décideurs au sens du critère d) (35).
53.      Dans la mesure où les critères retenus sont de nature générale et que les dispositions qui les établissent ne contiennent aucune définition de ce qu’il faut entendre par « soutien » aux actions ou politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, par « soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine » ou par l’expression « tirer avantage » desdits décideurs, pas plus que de précisions concernant le mode de preuve de ces éléments, il n’y a, selon moi, pas de raison de se départir de la ligne de jurisprudence selon laquelle l’appréciation du bien-fondé de l’inscription d’une personne sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives exige toujours la preuve d’éléments permettant de démontrer que la personne visée a apporté un soutien économique au régime ou qu’elle a bénéficié de celui-ci (36). En effet, il ne découle pas de la formulation des critères a) et d) de présomption de soutien au régime russe, ou d’avantage tiré des décideurs russes, du seul fait du statut de MM. Aven et Fridman dans l’économie russe (37).
54.      En ce qui concerne l’argument tiré du fait que le contrôle juridictionnel des mesures restrictives serait un contrôle en trois temps tels que ceux décrits par la requérante au pourvoi, je constate qu’il ne trouve aucun appui dans la jurisprudence de la Cour.
55.      En particulier, l’affirmation selon laquelle, si aucun des motifs pris individuellement ne peut justifier l’inscription, il appartient au Tribunal d’examiner l’ensemble des preuves, me parait difficilement conciliable avec le principe, maintes fois réitéré, selon lequel si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi un fondement suffisant pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (38).
Si un seul motif peut suffire, il faut qu’au moins un motif soit fondé. Or, lorsque aucun des motifs n’est étayé, la conclusion d’une analyse qui les considérerait ensemble ne pourrait pas être différente.
56.      En ce qui concerne l’argument tiré de l’arrêt National Iranian Oil Company/Conseil (39), il ne saurait emporter la conviction. La République de Lettonie entend faire valoir que la Cour aurait reconnu, au point 78
de cet arrêt, que le contexte dit « externe » est un outil à disposition du Tribunal pour lui permettre d’apprécier les éléments de preuve lorsqu’ils sont indissociables d’une situation déterminée et lorsque le Conseil est confronté à des difficultés pour recueillir les preuves, comme cela serait le cas dans le contexte russe.
57.      Or, d’une part, au point 78 de l’arrêt National Iranian Oil Company/Conseil, si la Cour reconnait la possibilité de recourir au contexte pour l’interprétation de décisions adoptées dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, c’est dans le cadre de l’examen de la légalité des critères d’inscription, et non des éléments de preuve supposés étayer les motifs d’inscription. D’autre part, il ne ressort pas des arrêts attaqués que le Conseil ait entendu se prévaloir de difficultés dans l’obtention des preuves (40).
58.      Quant à l’argument selon lequel le Tribunal aurait dû prendre en compte le contexte externe entourant les mesures restrictives visant MM. Aven et Fridman et que les informations fournies par le Conseil dans son mémoire en duplique devant le Tribunal auraient dû être prises en considération en tant qu’éléments susceptibles de démontrer que, eu égard au contexte, la motivation des actes attaqués s’avérait suffisante, il procède, à l’évidence, d’une confusion entre, d’une part, le contrôle du respect de l’obligation de motivation et, d’autre part, l’examen du bien-fondé de l’inscription, qui nécessite de vérifier si les éléments invoqués par le Conseil aux fins de l’inscription sont établis et s’ils sont de nature à justifier l’adoption de ces mesures (41). Or, le contrôle opéré par le Tribunal dans les deux arrêts attaqués n’a porté que sur cet
examen.
59.      Pour l’ensemble des raisons qui précèdent, je propose de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
C.      Sur le deuxième moyen dans les affaires C‑440/24 P et C‑441/24 P, tiré d’une dénaturation des éléments de preuve produits par le Conseil
1.      Résumé de l’argumentation des parties
60.      Par son deuxième moyen qu’elle considère étroitement lié au premier, la République de Lettonie, soutenue par les parties intervenantes,
argue, en substance, que le Tribunal a dénaturé les preuves produites par le Conseil en ne les examinant pas dans leur contexte.
61.      En ce qui concerne le point 74 de l’arrêt Aven/Conseil, l’interprétation retenue des preuves nos 3 et 7 irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par les mesures adoptées par le Conseil et la question de savoir si des sanctions américaines ont finalement été adoptées ou non n’importerait pas aux fins de la détermination de la valeur probante des éléments avancés par le Conseil qui visaient à mettre en exergue la relation étroite entre M. Aven et M. Poutine et le fait que M. Aven serait devenu une partie intégrante du régime russe.
62.      En ce qui concerne les preuves nos 4 et 12, le Tribunal s’est tenu à une lecture mécanique des faits alors que tant la commission d’enquête dite « Salié » que le lobbying de M. Poutine en faveur d’Alfa Bank,
une des principales banques privées de Russie, illustreraient les relations étroites, anciennes et particulières entre M. Aven et le régime russe ainsi qu’un soutien réciproque et indissociable.
63.      Les preuves nos 10 et 11 illustreraient à nouveau la proximité entre M. Aven et M. Poutine dès lors que la fille de ce dernier était concernée.
64.      En ce qui concerne les preuves nos 2 et 3, elles attesteraient de la participation de M. Aven aux efforts du Kremlin en vue de lever les sanctions occidentales et de l’implication de M. Aven dans un certain nombre de discussions avec le gouvernement russe.
65.      Il résulterait de l’ensemble de ces éléments de preuves que M. Aven n’agirait pas indépendamment du gouvernement russe mais ferait au contraire partie du régime russe auquel il serait indissociablement lié et qu’il ne pourrait ignorer les politiques, orientations et priorités de ce régime alors qu’il aurait agi comme émissaire. Les responsabilités et les tâches confiées à M. Aven le démontreraient.
66.      En ce qui concerne les preuves nos 8 et 9, un examen de ces preuves dans leur contexte aurait permis au Tribunal de constater qu’il ne s’agissait pas là du simple exercice d’une voie de droit constitutionnellement garantie, eu égard à l’érosion de l’État de droit et de l’indépendance du procureur général et la concentration des pouvoirs entre les mains du président russe. Le Tribunal semblerait avoir davantage été convaincu par la valeur probante d’un avis juridique évaluant la lettre envoyée par M. Aven au président russe sans prendre en considération les conditions dans lesquelles cet avis a été recueilli.
67.      En ce qui concerne l’arrêt Fridman/Conseil, la République de Lettonie considère que c’est à tort que le Tribunal a rejeté la valeur probante de la preuve no 7 qui établirait pourtant un lobbying de M. Poutine en faveur de Alfa Group Turquie récompensant la loyauté d’Alfa Group –
conglomérat créé en 1989 qui comprend Alfa Bank –, en faveur du régime russe. Or, un tel lobbying illustrerait clairement les relations étroites, anciennes et particulières entre M. Fridman et le régime russe. Contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 49 de l’arrêt Fridman/Conseil, le motif tiré d’un appui politique en 2005 devrait être pris en compte aux fins de justifier l’inscription de M. Fridman.
68.      Les preuves nos 1 et 2 portant sur la qualité d’actionnaire milliardaire d’Alfa Bank de M. Fridman, le Tribunal aurait, une fois encore, ignoré le contexte plus large qu’il était tenu de prendre en considération (42), alors que ces preuves établiraient le statut de M. Fridman dans l’économie russe.
69.      La proximité de M. Fridman avec le président russe serait encore illustrée par les preuves nos 5 et 6.
70.      La preuve no 2 indiquerait clairement que M. Fridman a participé aux efforts du Kremlin pour lever les sanctions occidentales. Il serait étayé que M. Fridman n’agirait pas indépendamment du gouvernement russe mais ferait, au contraire, partie du régime russe auquel il serait indissociablement lié. Il ne pourrait ignorer les politiques, orientations et priorités de ce régime alors qu’il a agi comme son émissaire. Les responsabilités et les tâches confiées à M. Fridman étayeraient des relations étroites et indissociables entre M. Poutine et M. Fridman.
71.      Au final, c’est l’examen de la totalité des preuves qui aurait été vicié dès lors que le Tribunal ne les aurait considérées qu’au travers d’un prisme fondamentalement altéré.
72.      MM. Aven et Fridman concluent, à titre principal, à l’irrecevabilité de ce deuxième moyen et, à titre subsidiaire, à son caractère manifestement non fondé.
2.      Analyse
73.      Il convient de rappeler la jurisprudence itérative de la Cour selon laquelle, conformément à l’article 256, paragraphe 1, TFUE et à l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est seul compétent, d’une part, pour constater les faits, sauf dans le cas où l’inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d’autre part, pour apprécier ces faits ainsi que les éléments de preuve. L’appréciation de ces faits et éléments de preuve ne constitue donc pas, sous réserve du cas de leur dénaturation, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. En outre, lorsqu’il allègue une dénaturation des faits ou des éléments de preuve par le Tribunal, un requérant doit
indiquer de façon précise les éléments qui auraient été dénaturés par celui-ci et démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit le Tribunal à cette dénaturation. Enfin, une dénaturation doit faire ressortir de façon manifeste le caractère erroné de l’appréciation des éléments existants, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (43).
74.      Contrairement à ce que soutiennent MM. Aven et Fridman, le deuxième moyen est recevable dès lors que l’argumentation de la République de Lettonie répond aux exigences que je viens de rappeler, celle-ci faisant valoir, de manière précise et circonstanciée, la dénaturation de toute une série d’éléments de preuve en raison du fait que le Tribunal n’aurait pas pris en compte le contexte dans lequel ils s’insèrent.
a)      Sur l’allégation d’une dénaturation des éléments de preuve concernant M. Aven
75.      En ce qui concerne les éléments de preuve découlant des pièces n
os 3 et 7, le Tribunal a procédé à l’examen du motif selon lequel M. Aven aurait eu une entrevue avec M. Poutine en 2016 qui l’aurait prévenu de la possible adoption de sanctions supplémentaires à son encontre ou à l’encontre d’Alfa Bank par les États-Unis. Le Tribunal a alors considéré que ces éléments visaient à établir que M. Aven avait tiré avantage des décideurs russes au sens du critère d) (44). Le Tribunal a toutefois conclu, au point 74 de l’arrêt Aven/Conseil, que, bien que M. Aven ne conteste pas les faits, il ne ressortait pas du dossier de preuves que les sanctions américaines supplémentaires avaient été finalement adoptées.
76.      Or, la simple information d’une éventualité, sans la réalisation concrète de l’avantage, n’a pas été jugée de nature à établir l’avantage, et la prise en compte du contexte ne modifierait pas cette conclusion. Le critère d) n’est pas libellé en ce sens qu’il couvrirait la simple possibilité d’un avantage. Force est de constater que la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu au point 74 de l’arrêt Aven/Conseil n’est pas manifestement erronée et n’est pas, partant, constitutive d’une dénaturation.
77.      Comme le soutient la République de Lettonie, il serait, certes, possible de soutenir qu’une efficacité accrue des mesures restrictives et une satisfaction plus rapide des objectifs qu’elles poursuivent commandent de permettre des inscriptions de personnes y compris dans de tels cas. Il appartiendrait néanmoins au Conseil de formuler le critère en ce sens.
78.      En ce qui concerne les éléments de preuve découlant des pièces n
os 4 et 12, la République de Lettonie reproche au Tribunal d’avoir procédé à une lecture mécanique des faits. Je peine à comprendre comment une lecture mécanique des faits – c’est-à-dire excessivement proche des faits – pourrait se révéler manifestement erronée.
79.      En tout état de cause et en premier lieu, à propos du motif tiré de ce que M. Poutine aurait récompensé Alfa Group, dont M. Aven serait un actionnaire important, pour sa loyauté en apportant, en 2005, un appui politique aux plans d’investissement en Turquie du groupe, le Tribunal a retenu que ce motif visait à établir que M. Aven a tiré avantage des décideurs russes au sens du critère d). Le Tribunal a jugé que les décideurs russes à l’origine des avantages visés à ce critère devaient avoir entamé la préparation de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine pour qu’il puisse être considéré que les bénéficiaires desdits avantages ne pouvaient pas ignorer l’implication de ces décideurs dans cette préparation. Considérant que ces politiques et ces actions ont été mises en œuvre à partir de fin février 2014, le Tribunal a jugé que le motif de l’appui politique obtenu en 2005 n’était pas susceptible d’être pris en compte.
La question de savoir si l’appréciation du Tribunal découlant du point 48 de l’arrêt Aven/Conseil est fondée est une question de droit qui fait l’objet du troisième moyen, à l’analyse duquel je renvoie. Pour ce qui concerne le reste de l’appréciation de l’élément de preuve no 12, aucune dénaturation en raison de l’absence de prise en considération du contexte n’a été révélée.
80.      En second lieu, le Tribunal a également jugé que le motif tiré de ce que M. Aven aurait aidé M. Poutine dans le cadre de la commission d’enquête Salié visait à établir un soutien matériel ou financier aux décideurs russes au sens du critère d).
81.      Constatant que les faits remontaient aux années 1991 et 1992, le Tribunal a écarté le motif estimant qu’il se rapportait à une période trop éloignée de celle de l’inscription et du maintien de M. Aven pour pouvoir être prise en compte, en particulier parce qu’à cette date, la préparation de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine n’avait pas commencé. La prise en compte du contexte n’est pas de nature à pouvoir modifier une telle conclusion.
82.      Sous réserve de l’examen du troisième moyen, il doit être conclu à l’absence de dénaturation en ce qui concerne les éléments de preuve nos 4 et 12.
83.      En ce qui concerne les éléments de preuve découlant des pièces n
os 8 et 9,
il faut d’emblée noter que l’analyse du Tribunal n’a pas porté sur l’élément de preuve no 9 (45).
84.      S’agissant du motif tiré de ce que M. Aven aurait écrit une lettre à M. Poutine pour se plaindre d’une décision de la cour d’arbitrage de Moscou rendue dans le cadre d’une procédure visant les intérêts de son entreprise et de ce que M. Poutine aurait donné instruction au Procureur général de Russie d’enquêter sur cette affaire, le Tribunal a considéré qu’il visait à établir que M. Aven avait tiré un avantage des décideurs russes, au sens du critère d) (46).
85.      L’élément de preuve no 8 consiste en un article paru sur un site Internet en 2019 dont le contenu est détaillé au point 62 de l’arrêt Aven/Conseil. Il ressort du point suivant de cet arrêt que M. Aven ne conteste pas ces informations.
86.      Le Tribunal n’a toutefois pas considéré qu’un tel élément était de nature à caractériser un avantage, au sens du critère d), dès lors que la possibilité de s’adresser au président russe dans ces circonstances et à cette fin est prévue par la constitution et que l’élément de preuve no 8 n’avait pas permis d’établir que M. Aven avait retiré de cette démarche un avantage particulier.
87.      Peut-être peut-il paraitre
naïf
de juger que les faits rapportés par l’élément de preuve no 8 ne sont finalement rien d’autres que l’exercice d’une voie de droit, alors que la Fédération de Russie n’est plus un État de droit. J’entends parfaitement ce que la République de Lettonie tente de défendre dans son argumentation. Toutefois, cela rend, à mon sens, la défaillance du Conseil encore plus flagrante. Il lui appartenait de consolider le motif par le recours à des éléments susceptibles d’illustrer
l’absence de séparation des pouvoirs, le manque d’indépendance judiciaire
ou l’érosion de l’État de droit, pour reprendre les termes de la requérante, ce à quoi il aurait pu vraisemblablement facilement parvenir.
88.      L’appréciation du Tribunal de l’élément de preuve no 8 n’apparait donc pas porteuse d’une dénaturation.
89.      Enfin, en ce qui concerne la valeur probante de l’avis juridique produit par M. Aven, force est de constater que la République de Lettonie procède à une lecture erronée du point 66 de l’arrêt Aven/Conseil, dès lors qu’il résulte simplement de ce point que la seule circonstance qu’un document a été produit par une partie aux fins de sa défense n’est pas de nature à lui ôter toute valeur probante. En juger autrement serait considérablement réduire les moyens de défense des personnes concernées. Un tel document apparait revêtu d’une force probante relative, ce que le Tribunal a parfaitement reconnu. En tout état de cause, ce n’est pas sur la base de ce seul avis que le Tribunal a conclu que le motif n’était pas étayé. En effet, le Tribunal a estimé que les faits établis par le Conseil étaient insuffisants pour démontrer que la demande de M. Aven et les conséquences qui en ont découlé étaient constitutives d’un avantage excédant l’exercice d’une voie de recours ordinaire en raison non seulement de l’avis juridique produit, mais également des informations disponibles sur le site Internet de la présidence russe (47). L’élément de preuve no 8 a été confronté à des éléments contraires, ce qui est le principe même des droits de la défense, mais n’a pas, pour autant, été dénaturé.
90.      En ce qui concerne les éléments de preuve n
os 10 et 11, ils visaient à étayer le motif selon lequel des liens entre Alfa Group et M. Poutine existaient par le biais de la fille de ce dernier (48).
91.      Il ressort de ces éléments de preuve que la fille aînée de M. Poutine a animé un projet caritatif dirigé par le centre de recherche dans lequel elle était doctorante et qui avait pour but d’aider des enfants malades. Ce projet était financé par Alfa Bank (49).
92.      C’est sans dénaturer ces éléments que le Tribunal a jugé qu’ils n’étaient suffisants ni pour établir un acte de soutien matériel ou financier, ou un avantage tiré par M. Aven dans le cadre de ses relations avec M. Poutine au sens du critère d) (50), ni pour établir un soutien au sens du critère a) (51), dès lors que d’éventuelles relations entretenues avec la fille de M. Poutine seraient, au mieux, susceptibles d’étayer une certaine proximité de M. Aven avec ce dernier. Or, il ne résulte ni du critère a) ni du critère d), que la seule proximité avec des décideurs russes constitue un motif d’inscription.
93.      En ce qui concerne les éléments de preuve n
os 2 et 3 (52), la République de Lettonie soutient, en substance, que ces preuves démontreraient que M. Aven n’agit pas indépendamment du gouvernement russe, dont il ferait partie, car il y serait indissociablement lié.
94.      Une telle argumentation ne parvient pas à convaincre d’une dénaturation des éléments de preuve nos 2 et 3 dès lors que la raison de l’inscription de M. Aven n’est pas à trouver dans le fait qu’il appartient au gouvernement russe ni même dans le fait qu’il entretient avec ce dernier une relation à ce point étroite qu’il en serait indissociable. Je rappelle que les seuls critères examinés par le Tribunal dans l’arrêt Aven/Conseil sont les critères a) et d), et que l’association relève d’un autre fondement juridique (53).
95.      En outre, il résulte de l’élément de preuve no 2 que la réunion à Washington DC s’est déroulée en 2018, soit 4 ans avant l’adoption des actes initiaux. Eu égard à la distance temporelle séparant cet événement de la première inscription de M. Aven (54), ce fait seul ne pouvait soutenir l’actualité du comportement reproché au moment de l’inscription (55).
96.      Il doit donc être conclu à l’absence de dénaturation en ce qui concerne les éléments de preuve visant M. Aven.
b)      Sur l’allégation d’une dénaturation des éléments de preuve concernant M. Fridman
97.      En ce qui concerne les griefs tirés d’une dénaturation des éléments de preuve n
os 7, 5 et 6, je renvoie, mutatis mutandis, à mon analyse de ces éléments en ce qu’ils concernaient M. Aven.
98.      En ce qui concerne les éléments de preuve n
os 1 et 2, la République de Lettonie soutient que la qualité d’actionnaire milliardaire de M. Fridman était établie. Le Tribunal aurait ignoré, en particulier au point 53 de l’arrêt Fridman/Conseil, le contexte dont il découlerait que cette seule qualité suffit pour établir un soutien à des actions politiques au sens du critère a), ou un soutien aux décideurs russes ou un avantage tiré de ces derniers au sens du critère d). Ces preuves établiraient le statut de M. Fridman au sein de l’économie russe et sa place au sein du régime russe.
99.      Ces arguments font clairement écho au premier moyen, à l’analyse duquel je renvoie.
100. Il ressort du point 51 de l’arrêt Fridman/Conseil que les éléments de preuve nos 1 et 2 indiquent que M. Fridman est un actionnaire important d’Alfa Group qui comprend Alfa Bank dont M. Fridman est également actionnaire. M. Fridman est désigné comme l’un des milliardaires du groupe et l’un des dirigeants d’Alfa Group.
101. C’est sans dénaturation que le Tribunal a déduit de ces éléments qu’ils établissaient que M. Fridman était un actionnaire important d’Alfa Group (56) et c’est également sans les dénaturer qu’il les a confrontés aux critères d’inscription pour en déduire qu’ils ne permettaient pas d’étayer que M. Fridman avait soutenu des actions ou politiques au sens du critère a), ni apporté de soutien matériel ou financier aux décideurs russes ou tiré avantage de ces derniers au sens du critère d) (57). En effet, faute d’éléments dans les actes litigieux susceptibles d’établir un lien entre la place occupée par un homme d’affaires dans l’économie russe et la nécessaire existence d’un soutien pour parvenir à occuper cette place et y demeurer, les faits étayés par les éléments de preuve nos 1 et 2 ne corroborent pas les motifs de l’inscription et apparaissent déconnectés des critères a) et d) qui sont les seuls à avoir motivé l’inscription de M. Fridman sur la liste des personnes dont les avoirs doivent être gelés.
102. Il résulte de l’ensemble de l’analyse qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté en raison de son caractère non fondé.
D.      Sur le troisième moyen dans les affaires C‑440/24 P et C‑441/24 P, tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation et l’application du critère d)
103. La République de Lettonie, soutenue dans son argumentation par la République d’Estonie et par la République de Lituanie, divise ce troisième moyen en deux branches. Par la première branche, il est fait grief au Tribunal d’avoir jugé que le critère d) ne pouvait s’appliquer qu’à la condition que les décideurs russes aient déjà entamé la préparation de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine. La seconde branche est tirée d’une erreur de droit en ce que le Tribunal n’aurait pas pris en compte le lien indissociable entre le régime russe et les oligarques.
1.      Sur la première branche du troisième moyen
104. La République de Lettonie soutient, en substance, que le Tribunal a retenu une interprétation trop étroite de l’arrêt
Rotenberg/Conseil  (58) qui serait contraire à la jurisprudence sur l’appréciation de la validité des motifs d’inscription. Une telle appréciation exigerait que les éléments de preuve soient examinés dans leur contexte. Il découlerait, en outre, de cette jurisprudence
que le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état d’un faisceau d’indices concrets, précis et concordants permettant d’établir un lien suffisant entre la personne visée et le régime (59). Si les éléments de preuve ne devaient être considérés qu’à partir du moment où les décideurs ont entamé la préparation de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, le contexte des mesures restrictives ne serait pas pris en compte. Les actions et les politiques visées au critère d) auraient été planifiées avant 2014. En outre, il n’y aurait pas lieu de faire application de l’arrêt
Rotenberg/Conseil aux mesures adoptées après le 22 février 2022. Avant l’invasion russe de l’Ukraine, le critère pertinent était celui du « soutien actif ». La décision 2022/329 a modifié le critère qui ne viserait désormais plus qu’un soutien. La jurisprudence précitée porterait donc sur un critère d’inscription distinct.
105. MM. Aven et Fridman soutiennent que cette première branche est en partie irrecevable, la République de Lettonie n’ayant jamais soutenu jusque-là que les politiques et les actions de la Russie étaient déjà planifiées avant la fin du mois de février 2014. Pour le reste, MM. Aven et Fridman concluent au caractère non fondé de cette branche.
106. L’argument tiré de l’irrecevabilité de cette première branche doit être écartée, la Cour ayant itérativement jugé qu’un requérant est recevable à former un pourvoi en faisant valoir des moyens nés de l’arrêt attaqué et qui visent à en critiquer, en droit, le bien-fondé (60). Il peut donc être considéré que la critique de la requérante vise à contester l’interprétation, par le Tribunal, de l’arrêt
Rotenberg/Conseil aux fins de la détermination de la portée du critère d).
107. Sur le fond, au point 48 des arrêts attaqués, le Tribunal a estimé que, pour que le critère d) puisse s’appliquer, les décideurs russes à l’origine des avantages dont bénéficient les personnes visées doivent avoir à tout le moins déjà entamé la préparation de l’annexion de la Crimée et la déstabilisation de l’est de l’Ukraine. Le Tribunal a jugé que ce n’est qu’à compter du moment où les décideurs ont entamé cette préparation qu’il peut être considéré que les bénéficiaires desdits avantages connaissaient l’implication des décideurs et pouvaient s’attendre à ce que leurs ressources soient visées par des mesures restrictives afin d’empêcher qu’ils apportent un soutien auxdits décideurs. Se fondant sur l’arrêt
Rotenberg/Conseil selon lequel les politiques et activités visées ont été mises en œuvre à partir de fin février 2014, le Tribunal en a déduit que le motif tiré d’un appui politique en 2005 apporté par M. Poutine n’était, même à le supposer avéré, pas susceptible d’être pris en compte aux fins de justifier l’inscription de MM. Aven et Fridman
sur les listes litigieuses (61).
108. Il résulte du libellé du critère d) qu’il vise notamment les personnes physiques qui « apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine » ou qui « tirent avantage de ces décideurs ». Comme le Tribunal l’a jugé au point 42 des arrêts attaqués, « [ce] critère vise de manière ciblée et sélective les personnes physiques [...] qui, même [si elles] n’ont, en tant que [telles], aucun lien avec l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine », apportent un tel soutien ou tirent un tel avantage de ces décideurs, ces deux éléments n’étant pas cumulatifs. Le Tribunal a également correctement jugé que ledit critère « n’exige pas que les personnes [...] tirent personnellement avantage de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation
de l’Ukraine » (62), mais il suffit qu’elles tirent avantage d’un des décideurs russes responsables de ces événements sans qu’il soit nécessaire d’établir un lien entre les avantages et lesdits événements.
109. La définition retenue par le Tribunal du critère d) apparait correcte.
110. Il découle du libellé du critère d) que le soutien matériel et financier doit avoir été fourni aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine. L’avantage doit avoir été tiré de ces mêmes décideurs. Or, pour que lesdits décideurs – par ailleurs, non définis – puissent être considérés comme responsables, il faut effectivement que le fait dont ils sont tenus responsables se soit produit.
111. S’appuyant sur l’arrêt Rotenberg/Conseil, le Tribunal a jugé que les « politiques et activités » visées par le critère d) ont été mises en œuvre à partir de fin février 2014 (63), sans se prononcer sur la date à compter de laquelle il pouvait être estimé que les décideurs russes avaient préparé l’annexion de la Crimée et la déstabilisation de l’Ukraine. Toutefois, dès lors qu’il a considéré que les éléments en rapport avec la commission d’enquête Salié (en ce qui concerne M. Aven) et ceux en rapport avec l’appui politique fourni en 2005 par M. Poutine aux investissements à l’étranger d’Alfa Group (en ce qui concerne MM. Aven et Fridman) n’étaient pas susceptibles d’étayer l’inscription de MM. Aven et Fridman au titre dudit critère en raison du fait qu’ils seraient survenus à une date à laquelle la préparation de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine n’avait pas été entamée, le Tribunal a nécessairement situé à une date postérieure à 2005 les débuts de la préparation de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine.
112. Sans qu’il soit, selon moi, nécessaire que la Cour se prononce sur la date exacte du début de la préparation de ces événements, il y a lieu de constater ce qui suit.
113. La Cour a déjà jugé que « le Conseil [peut] tenir compte, pour apprécier si une personne satisfait à un critère d’inscription tel que le critère a) ou le critère d), d’informations ou d’éléments de preuve se rapportant à des circonstances antérieures à la date d’adoption de l’acte imposant ou maintenant des mesures restrictives, pour autant que ces informations ou éléments étayent les motifs soutenant cet acte et contribuent à établir que, malgré l’écoulement du temps et compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes propres à chaque cas, la personne concernée satisfait au critère d’inscription en cause [...]. Il ne saurait notamment pas être exclu que de tels informations et éléments de preuve puissent être pris en compte pour établir, au regard du critère d’inscription concerné, une continuité entre, d’une part, la situation antérieure de la personne concernée et, d’autre part, sa situation actuelle » (64).
114. Ainsi, le faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir un lien suffisant entre la personne visée par les mesures de gel des fonds et le régime combattu que le Conseil peut faire
valoir
peut, bien sûr, reposer sur des éléments anciens, antérieurs à la date d’adoption des actes d’inscription à condition que, en tout état de cause, une continuité entre ces éléments et la situation au jour de l’inscription soit également établie.
115. J’ajoute que, à l’instar de ce qu’a relevé le Tribunal à propos du critère a) (65), le critère d) implique, du fait de l’emploi du présent de l’indicatif, que le soutien matériel ou financier
soit apporté aux décideurs russes responsables au jour de l’inscription et du maintien. Il en va de même de l’avantage tiré.
116. Ainsi, quand bien même l’appui politique apporté en 2005 par M. Poutine à Alfa Group dans ses investissements à l’étranger aurait dû être considéré comme s’étant produit à une période à laquelle la préparation de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine avait commencé, il n’en demeurerait pas moins que le Conseil aurait dû établir que, malgré l’écoulement du temps, MM. Aven et Fridman continuaient à en tirer avantage, au sens du critère d), au moment de leur inscription et de leur maintien.
117. Partant, cette première branche du troisième moyen est, selon moi, inopérante.
2.      Sur la seconde branche du troisième moyen
118. Par la deuxième branche du présent moyen, la République de Lettonie soutient, en substance, que le Tribunal aurait interprété de manière trop étroite l’expression « tirent avantage » découlant du critère d). La proximité avec les décideurs russes constituerait déjà un avantage dans le contexte russe en raison du lien indissociable entre le gouvernement russe et l’élite russe. L’environnement économique russe et les exemples de coopération de MM. Aven et Fridman avec M. Poutine constitueraient deux indices de cette situation. L’indissociabilité entre l’environnement économique russe et les dirigeants politiques aurait été mise en exergue par le Conseil aux points 89 et 91 de son mémoire en défense devant le Tribunal et aux points 14 et 16 de son mémoire en duplique devant le Tribunal. Les éléments de preuve examinés ensemble avec les informations tirées du contexte attesteraient d’un lien indissociable entre MM. Aven et Fridman et les décideurs russes. Cette proximité serait révélée et reconnue, notamment au point 45 des arrêts attaqués. Elle serait encore confortée par l’exercice sur une longue période d’activités ayant pour effet de soutenir ou d’avantager M. Poutine, comme l’illustreraient les éléments de preuve nos 3, 4, 10 et 11 concernant M. Aven et nos 2, 5  et 6 concernant M. Fridman. L’action favorable de MM. Aven et Fridman à l’endroit de M. Poutine leur aurait permis d’obtenir un traitement préférentiel. Même si les éléments de preuve no 12 concernant M. Aven et no 7 concernant M. Fridman relèvent d’une période non pertinente, ils informeraient sur l’état de leur relation avec les décideurs russes, sur leur proximité avec ces derniers et sur les avantages qu’ils en retirent. Cette proximité prolongée et entretenue aurait permis d’obtenir un soutien aux investissements, une aide à la manœuvre de procédure en cours et la fourniture de conseils et d’informations par M. Poutine.
119. Pour leur part, MM. Aven et Fridman considèrent que, au
point 84 de l’arrêt Aven/Conseil et au point 66 de l’arrêt Fridman/Conseil, le Tribunal aurait seulement conclu au caractère non fondé d’une allégation au regard du critère d), après avoir rejeté le bien-fondé de cette même allégation au regard du critère a). Pour le reste, cette branche n’articulerait aucune critique en droit et viserait simplement à exiger de la Cour qu’elle se livre à un nouvel examen des faits.
120. Pour autant que la République de Lettonie entende revenir sur l’appréciation des éléments de preuve nos 3, 4, 10, 11 et 12 concernant M. Aven et nos 2, 5, 6 et 7 concernant M. Fridman, je renvoie à l’analyse du deuxième moyen.
121. Pour le reste, je rappelle que le critère d) établit un motif d’inscription en raison d’un avantage qui doit être tiré par la personne concernée des décideurs russes et dont le caractère concret doit être étayé. L’argumentation de la requérante consiste à soutenir que les éléments qui établissent une proximité de MM. Aven et Fridman avec ces décideurs doivent être considérés comme étayant un avantage au sens du critère d). À cet égard, je rappelle qu’il ne ressort pas du libellé du critère d) que la proximité soit un motif d’inscription. Cela ne ressort pas davantage de l’environnement normatif immédiat qui entoure la disposition prévoyant ledit critère.
122. Le critère d) étant formulé de manière générale et ne contenant pas davantage de précisions quant aux modes de preuve de ces éléments, l’appréciation du bien-fondé de l’inscription d’une personne sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives exige toujours la preuve d’éléments permettant de démontrer que la personne visée a retiré un avantage des décideurs russes (66).
123. Contrairement à ce que soutient la République de Lettonie, il n’existe aucune présomption, dans la formulation de ce critère, que la proximité avec les décideurs russes est nécessairement porteuse d’avantages au sens du critère d). L’argumentation de la République de Lettonie vise à convaincre de l’indissociabilité du lien entre le gouvernement russe et l’élite économique russe éventuellement entretenue avec le régime par des personnalités occupant une position économique de premier plan en Russie (67). Mais la charge de la preuve reposant sur le Conseil ne portait pas sur ce lien indissociable. Il appartenait au Conseil d’apporter des éléments de preuve, inscrits dans une temporalité pertinente, de nature à caractériser un bénéfice individuel à l’égard de MM. Aven et Fridman qu’ils retiraient des décideurs russes.
124. Or, le point 89 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans l’affaire Aven/Conseil (68) présente le contenu de l’article constituant l’élément de preuve no 1 dans une section de ce mémoire consacrée à la crédibilité et la fiabilité des éléments de preuve. Il ressort du point 21 des arrêts attaqués que cet article établit le contrôle d’Alfa Group par MM. Aven et Fridman et le fait qu’ils seraient poursuivis pour des allégations de corruption et de comportement illégal. Le pourvoi ne conteste pas cette présentation de la pièce no 1. En tant que tel, ni le contrôle d’Alfa Group ni les allégations de corruption ou de comportement illégal n’apparaissent de nature à caractériser un avantage tiré des décideurs russes au sens du critère d).
125. Quant au point 91 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans l’affaire Aven/Conseil (69), il se réfère à l’annexe A.23 de la requête de M. Aven devant le Tribunal et à l’annexe B.13 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans cette affaire (70) qui fait état de la puissance économique, voire politique de MM. Aven et Fridman, au moyen d’affirmations là encore de nature générale et qui ne concernent pas une période proche de celle de l’inscription.
126. En ce qui concerne les points 14 et 16 des mémoires en duplique du Conseil devant le Tribunal dans les affaires Aven/Conseil et Fridman/Conseil, ils énoncent des généralités sur les liens existants entre le Kremlin et les oligarques russes qui, même si elles ont été énoncées par M. Aven (71), ne disent rien du caractère concret et individuel de son avantage tiré. Un même constat s’impose à la lecture du point 16
desdits mémoires.
127. Il résulte de ce qui précède que c’est sans erreur de droit que le Tribunal a pu conclure que certains motifs étaient éventuellement de nature à établir une proximité de MM. Aven et Fridman avec les décideurs russes responsables – qui n’est parfois pas même contestée – sans parvenir à démontrer qu’ils ont tiré avantage de ces décideurs russes, au sens du critère d).
128. S’il devait en être jugé autrement, c’est-à-dire si l’avantage devait nécessairement découler de la position de la personne dans l’économie russe sans autre forme de démonstration, l’on pourrait s’interroger sur la différence qui subsisterait entre le critère d) et le critère g) (72).
129. Quant à l’indissociabilité invoquée, elle me semble également viser un autre critère, qui a été écarté par le Tribunal dans les arrêts attaqués sans que cela ne soit contesté dans le cadre des pourvois (73).
130. Je propose donc à la Cour de juger cette seconde branche comme étant non fondée, et, partant, de juger le troisième moyen non fondé.
E.      Sur le quatrième moyen dans les affaires C‑440/24 P et C‑441/24 P, tiré d’une erreur de droit en ce que le Tribunal n’aurait pas examiné dans le contexte l’allégation relative à l’absence de distanciation
131. La République de Lettonie, soutenue par la République d’Estonie et la République de Lituanie, argue, en substance, que le Tribunal aurait procédé à une mauvaise interprétation de la jurisprudence mentionnée au point 82 de l’arrêt Aven/Conseil et au point 64 de l’arrêt Fridman/Conseil (74) dès lors qu’il n’aurait pas examiné l’allégation du Conseil selon laquelle MM. Aven et Fridman n’auraient pas pris leur distance vis-à-vis du régime russe dans le contexte des autres éléments de preuve. La distanciation d’une personne à l’égard du régime russe constituerait l’un des moyens par lesquels une personne visée par des mesures restrictives serait en mesure d’en limiter l’applicabilité. L’effet produit par la distanciation justifierait d’en retenir une conception stricte, c’est-à-dire l’arrêt de tout soutien ou coopération avec le régime visé résultant d’un choix de la personne visée par les mesures restrictives dont les conséquences sont irréversibles dans un avenir proche. Si la République de Lettonie reconnait que l’absence de distanciation ne saurait justifier, à elle seule, l’institution de mesures restrictives, la jurisprudence du Tribunal distinguerait des cas particuliers. Les preuves produites par le Conseil montreraient un lien si étroit entre MM. Aven et Fridman et le régime qu’il serait impossible de lever les mesures restrictives à défaut de distanciation à l’égard de ce dernier. Le Tribunal n’aurait donc pas apprécié l’absence de distanciation de MM. Aven et Fridman à l’égard du régime russe dans la situation particulière de personnes dotées d’un statut particulier au sein de ce régime et dans le contexte de l’indissociabilité entre les régimes politique et économique russes. L’inaction de telles personnes ne saurait être considérée autrement que comme un soutien au régime. La République de Lettonie ajoute que la participation de M. Aven à la réunion des oligarques à la suite de l’invasion de l’Ukraine,
convoquée par M. Poutine le 24 février 2022, serait également un élément à prendre en considération. La République de Lettonie invite les juridictions de l’Union à comprendre l’ampleur du défi face à la situation géopolitique actuelle et à constater qu’une appréciation de la situation seulement formelle et isolée de son contexte n’est pas adaptée à ce défi.
132. Après avoir rappelé qu’ils faisaient partie des rares hommes d’affaires russes qui ont pris publiquement position contre la guerre, MM. Aven et Fridman soutiennent, premièrement, que l’arrêt mentionné au point 82 de l’arrêt Aven/Conseil et au point 64 de l’arrêt Fridman/Conseil n’imposerait aucune obligation d’examiner l’argument du Conseil selon lequel ils ne se seraient pas distanciés du régime russe. Il ressortirait de ces mêmes points que le Tribunal aurait néanmoins examiné l’argument du Conseil pour en conclure que la prétendue absence d’une prise de position contre l’invasion de l’Ukraine ne pouvait être considérée comme un acte de soutien au sens du critère a). En tout état de cause, MM. Aven et Fridman considèrent ce quatrième moyen comme surabondant dès lors que la critique du Conseil à laquelle répondent les points 82 et 64 des arrêts attaqués ne serait pas susceptible de remettre en cause l’appréciation menée par le Tribunal de l’élément de preuve relatif à leur participation à une délégation envoyée à Washington. Le reste du moyen n’étant qu’une nouvelle invitation de la Cour à se livrer à un nouvel examen des faits, MM. Aven et Fridman concluent au rejet de ce moyen comme étant en partie irrecevable et en partie manifestement non fondé.
133. Le motif d’irrecevabilité excipé par MM. Aven et Fridman doit être d’emblée rejeté. En effet, la République de Lettonie ne demande pas à la Cour de se livrer à un nouvel examen des faits. Le quatrième moyen porte sur la question de droit relative au fait de savoir si l’absence de distanciation peut être qualifiée de « soutien » lors du contrôle du bien-fondé de l’inscription sur la liste des personnes devant faire l’objet de mesures restrictives
au titre du critère a) (75). S’agissant de qualifier juridiquement une telle abstention au regard du critère a), le moyen doit être jugé recevable.
134. Sur le fond, il résulte des arrêts attaqués que le Tribunal a examiné l’argument du Conseil selon lequel MM. Aven et Fridman n’avaient pas pris de position ferme contre l’invasion de l’Ukraine dans le contexte de l’analyse du motif selon lequel
ils avaient participé aux efforts du Kremlin en vue de lever les sanctions occidentales en participant à la réunion de l’Atlantic Council en mai 2018. Je rappelle que le Tribunal a considéré que cette participation n’était pas susceptible de constituer un soutien (76), au jour de l’adoption des actes initiaux, de MM. Aven et Fridman aux actions et politiques compromettant la souveraineté de l’Ukraine.
135. Le Tribunal a rappelé que l’absence de distanciation pouvait être un élément à prendre en compte « au soutien du maintien de mesures restrictives » (77) à condition que cette absence ne constitue que l’un des indices du faisceau qu’il appartenait au Conseil de faire valoir. L’arrêt récent de la Cour dans l’affaire Timchenko/Conseil semble le confirmer (78). Or, à ce stade de l’analyse du Tribunal, aucun des motifs examinés n’apparaissait étayé. Partant, juger autrement que ce qu’a fait le Tribunal au point 82 de l’arrêt Aven/Conseil et au point 64 de l’arrêt Fridman/Conseil aurait nécessairement conduit à faire de l’absence de distanciation un comportement individuel équivalent à un acte positif
et actuel de soutien. Or, telle n’est pas la portée du critère a) et la République de Lettonie le reconnait (79).
136. L’argument du Conseil quant à l’absence de distanciation ne peut avoir pour effet de prolonger les effets du soutien allégué de 2018 au jour de l’inscription.
137. Si je comprends l’attachement de la requérante à la réalisation des objectifs poursuivis par les mesures restrictives qu’elle réitère ici, une telle réalisation ne saurait justifier que l’absence de distanciation avec les régimes ou situations combattus soit per se, de manière automatique, coupable ou, en tout cas, révélatrice d’un soutien au sens du critère a), notamment en raison du fait que ces régimes se caractérisent généralement par la répression brutale de toute expression d’avis divergent.
138. Par ailleurs, selon moi, une base factuelle constituée seulement de l’absence de distanciation ne serait pas suffisamment solide et ne répondrait pas aux standards établis par la jurisprudence (80).
139. Enfin, en ce qui concerne la participation de M. Aven à la réunion du 24 février 2022 au Kremlin, elle n’est pas visée dans les motifs des actes litigieux. En tant qu’élément de preuve, elle aurait pu étayer le motif relatif au statut d’oligarque de M. Aven (81) en raison de la proximité avec le Kremlin et de la collusion entre les sphères politiques et économiques qu’elle illustre, mais c’est un soutien qu’il fallait établir. La participation à cette réunion laisse également penser que M. Aven serait associé à des personnes visées par des mesures restrictives, mais le Tribunal a jugé qu’il ressortait de la motivation des actes litigieux que les seuls critères sur le fondement desquels l’inscription de MM. Aven et Fridman a été décidée sont les critères a) et d) (82). Surtout, il ressort du point 144 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal que le Conseil a évoqué la participation de M. Aven à la réunion du 24 février 2022 essentiellement pour contrer les dénégations de ce dernier qui entendait se défendre de faire partie du groupe des 50 oligarques.
140. Je propose donc de conclure au rejet du quatrième moyen en raison de son caractère non fondé.
F.      Remarques conclusives
141. Il résulte de mon analyse des pourvois dans ces affaires jointes que ceux-ci devraient être rejetés. Il doit donc être constaté que MM. Aven et Fridman ont, comme le Tribunal l’a jugé, indûment été inscrits, puis maintenus, sur les listes des personnes faisant l’objet de mesures restrictives par les actes litigieux.
142. La prééminence du droit de l’Union, de la communauté de droit qu’il fonde et des valeurs de l’Union qu’il incarne doit être obstinément réaffirmée quand frappent à nos portes les esprits belligérants.
143. Il doit être clairement dit que ce qui était attendu du Conseil n’est ni un standard excessif ni une preuve impossible (83). L’analyse du Tribunal dans les arrêts attaqués s’inscrit dans la droite ligne de l’engagement pris par la Cour, dès l’arrêt Kadi, de procéder à un contrôle complet des mesures restrictives et de préserver un juste équilibre. Dès l’adoption de décisions individuelles frappant les personnes de mesures restrictives, le vernis politique de ces mesures craque pour laisser prise au déploiement de toute la force protectrice de l’individu offerte par le droit de l’Union. Et cette force ne saurait varier en fonction de l’importance économique ou politique des personnes concernées, ni même de l’enjeu en présence (84).
IV.    Sur les dépens
144. Il découle de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure en pourvoi par l’article 184
de ce règlement, que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
145. MM. Aven et Fridman ayant conclu à la condamnation de la République de Lettonie aux dépens, cette dernière est condamnée aux dépens dans les affaires jointes C‑440/24 P et C‑441/24 P.
146. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, également rendu applicable à la procédure en pourvoi par l’article 184
de ce règlement, la République d’Estonie et la République de Lituanie supporteront leurs propres dépens.
V.      Conclusion
147. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de dire pour droit :
1)      Les pourvois
sont rejetés.
2)      La République de Lettonie est condamnée aux dépens dans ces affaires jointes.
3)      La République d’Estonie et la République de Lituanie supporteront leurs propres dépens.
1      Langue originale : le français.
2      Arrêt du 10 avril 2024 (T‑301/22, ci-après l’« arrêt Aven/Conseil », EU:T:2024:214).
3      Arrêt du 10 avril 2024 (T‑304/22, ci-après l’« arrêt Fridman/Conseil », EU:T:2024:215).
4      Décision du Conseil du 28 février 2022 modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 59, p. 1).
5      Règlement d’exécution du Conseil du 28 février 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 58, p. 1).
6      Décision du Conseil du 14 septembre 2022 modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 149).
7      Règlement d’exécution du Conseil du 14 septembre 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 1).
8      Voir points 39 et suiv. de l’arrêt Aven/Conseil.
9      Voir point 87 de l’arrêt Aven/Conseil.
10      Voir point 69 de l’arrêt Fridman/Conseil.
11      Conformément à la décision du président de la Cour du 31 janvier 2025.
12      Arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, ci-après l’« arrêt Kadi », EU:C:2013:518).
13      Voir la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies intitulée « Agression de l’Ukraine » du 1er mars 2022 (A/ES-11/L.1).
14      Voir arrêt du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, points 59 et 82).
15      Ainsi, la Cour a-t-elle jugé – dans un domaine certes très différent – que « même un contrôle juridictionnel d’une portée limitée requiert que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant la Cour que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir. Il en résulte que ces institutions doivent, à tout le moins, pouvoir produire et exposer de façon claire et non équivoque les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures contestées dudit acte et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation » [arrêt du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17, EU:C:2019:1035, point 81 et jurisprudence citée)].
16      Arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, point 38). Dans le même sens, voir point 30 des arrêts attaqués.
17      Arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, point 39 et jurisprudence citée). Voir, dans le même sens, points 31 à 33 des arrêts attaqués.
18      Voir, pour une réaffirmation récente, arrêt du 3 juillet 2025, Grodno Azot et Khimvolokno Plant/Conseil (C‑326/24 P, EU:C:2025:522, point 34 et jurisprudence citée).
19      Voir, entre autres, arrêts du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P,
EU:C:2016:128, point 77 et jurisprudence citée), du 7 avril 2016, Akhras/Conseil (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, point 51 et jurisprudence citée) et du 17 septembre 2020, Rosneft e.a./Conseil (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, points 91 et 105).
20      Voir considérants 8 à 11 de la décision 2022/329. Sur le contexte d’urgence, voir également conclusions de l’avocate générale Medina dans l’affaire Khudaverdyan/Conseil (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, point 84).
21      Voir point 27 des arrêts attaqués.
22      Pour la suite de l’analyse, je désignerai par « gel des fonds » le gel des fonds et des ressources économiques.
23      Il semble que ce soit là une pratique courante du Conseil en la matière : voir, par exemple, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 42).
24      La République de Lettonie invoque ici l’arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 78 et jurisprudence citée).
25      Arrêt du 15 novembre 2012 (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, points 59 à 62).
26      MM. Aven et Fridman s’appuient ici notamment sur les arrêts du 4 juin 2020, Hongrie/Commission (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, points 70 à 73), et du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission (C‑51/19 P et C‑64/19 P, EU:C:2021:793, point 70).
27      MM. Aven et Fridman s’appuient ici sur l’arrêt du 6 septembre 2013, Bateni/Conseil (T‑42/12 et T‑181/12, EU:T:2013:409, points 47 à 56).
28      Voir, notamment, arrêts du 19 décembre 2018, Azarov/Conseil (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, point 27), du 11 juillet 2019, Azarov/Conseil (C‑416/18 P, EU:C:2019:602, point 28), ainsi que du 26 septembre 2019, Klymenko/Conseil (C‑11/18 P, EU:C:2019:786, point 22).
29      Voir arrêt du 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Conseil (C‑248/17 P, EU:C:2018:967, point 85).
30      Arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, point 39 et jurisprudence citée).
31      Voir arrêt du 21 avril 2015 (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 46).
32      Voir arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 78).
33      Voir arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 51).
34      Dans le cadre d’un autre régime de mesures restrictives, le contexte avait été rapporté dans les actes du Conseil pour expliquer la teneur du critère lui-même. Ce contexte avait ainsi pu constituer un paramètre à la disposition du juge de l’Union. La Cour avait alors jugé qu’il ne résultait pas de ce critère, lu à la lumière du contexte évoqué dans l’acte, que le Conseil était tenu de rapporter la preuve d’un lien entre le statut de femme ou d’homme d’affaires influents et le régime syrien : voir arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 69).
35      Voir point 45 des arrêts attaqués.
36      Voir, par analogie, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 62 et jurisprudence citée).
37      Voir, par analogie, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 63 et jurisprudence citée).
38      Voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 72).
39      Arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128).
40      Ces difficultés, si elles étaient invoquées, seraient tout à fait susceptibles de justifier une certaine modulation de la charge de la preuve qui pèse sur le Conseil en raison de la ligne de crête sur laquelle se positionnent les mesures restrictives, en général, et de la recherche permanente d’un certain équilibre entre, d’un côté, la préservation de la paix et de la sécurité internationale et, d’un autre côté, la protection des droits et libertés fondamentaux des personnes et entités inscrites [voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 131). Sur l’admissibilité d’une modulation de la charge de la preuve, voir conclusions de l’avocat général Bot dans les affaires Anbouba/Conseil (C‑605/13 P et C‑630/13 P, EU:C:2015:2, points 204 et suiv.). Il est intéressant de noter, à cet égard, que le requérant lui-même admettait que la situation syrienne « compliqu[ait] l’administration de la preuve » (voir point 204 de ces conclusions). La Cour a d’ailleurs pris en considération cette situation au moment d’apprécier si le Conseil avait satisfait à la charge de la preuve qui lui incombait alors (arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 52)].
41      Voir notamment arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 61). Il ressort de cet arrêt que la Cour a eu recours au contexte entourant les mesures restrictives visant la personne concernée, tel qu’il avait été illustré par le Conseil en annexe de son pourvoi, aux fins d’apprécier le caractère suffisant de la motivation desdites mesures [voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 62)].
42      Sur le fondement de la jurisprudence issue de l’arrêt
du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil (T‑619/15, EU:T:2017:532).
43      Voir arrêts du 28 avril 2022, Yieh United Steel/Commission (C‑79/20 P, EU:C:2022:305, points 52 et 53), et du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, points 33 et 34).
44      Le Tribunal semble avoir suivi, en ce sens, les indications du Conseil, qui a établi lui-même, dès son mémoire en défense devant le Tribunal, à quel critère correspondait chaque motif.
45      Voir point 21 de l’arrêt Aven/Conseil.
46      Voir point 61 de l’arrêt Aven/Conseil.
47      Voir point 63 de l’arrêt Aven/Conseil.
48      Voir point 58 de l’arrêt Aven/Conseil.
49      Voir point 57 de l’arrêt Aven/Conseil.
50      Voir points 58 et 59 de l’arrêt Aven/Conseil.
51      Voir point 60 de l’arrêt Aven/Conseil.
52      Voir respectivement point 77 et point 72 de l’arrêt Aven/Conseil.
53      Voir point 26 des présentes conclusions. Le critère de l’association est visé à l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision no 2014/145 modifiée.
54      Voir, dans un sens similaire, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 156).
55      Voir, par contraste, l’analyse du Tribunal des éléments de preuve à l’encontre de RT France dans l’arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, EU:T:2022:483, points 176 à 188).
56      Voir point 52 de l’arrêt Fridman/Conseil.
57      Voir point 53 de l’arrêt Fridman/Conseil.
58      Arrêt du 30 novembre 2016 (T‑720/14, ci-après l’« arrêt Rotenberg/Conseil », EU:T:2016:689).
59      La requérante invoque ici notamment les arrêts du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, points 50 à 52), et du 21 avril 2015,
Anbouba/Conseil (C‑630/13 P, EU:C:2015:247, points 51 à 53).
60      Voir arrêt du 11 juin 2024, Commission/Deutsche Telekom (C‑221/22 P, EU:C:2024:488, point 29 et jurisprudence citée).
61      Voir point 49 des arrêts attaqués.
62      Voir point 42 des arrêts attaqués.
63      Voir point 48 des arrêts attaqués. En visant les « politiques et activités », ce point tient davantage du champ lexical du critère a) que du critère d), qui était pourtant celui analysé.
64      Voir arrêt du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, point 40 et jurisprudence citée).
65      Voir point 80 de l’arrêt Aven/Conseil et point 62 de l’arrêt Fridman/Conseil.
66      Voir, par analogie, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 62 et jurisprudence citée).
67      Voir, par analogie, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 63).
68      Soit le point 87 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans l’affaire Fridman/Conseil.
69      Soit le point 89 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans l’affaire Fridman/Conseil.
70      Soit l’annexe A.23 de la requête de M. Fridman devant le Tribunal et l’annexe B.6 du mémoire en défense du Conseil devant le Tribunal dans l’affaire Fridman/Conseil.
71      Selon les allégations du Conseil : voir point 14 du mémoire en duplique du Conseil devant le Tribunal.
72      Pour rappel, ce critère g) visait « des femmes et hommes d'affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l'annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l'Ukraine ». Le lien établi par le Conseil entre les femmes et hommes d’affaires influents et le régime russe est précisé dans la décision 2025/904 du Conseil, du 13 mai 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC (JO 2025 L 904, p. 1) (voir notamment les considérants 1 et 2 de cette décision).
73      Voir point 26 des présentes conclusions.
74      À savoir l’arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil (T‑108/21, EU:T:2022:253).
75      Voir, dans le même sens, arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, point 27), et conclusions de l’avocate générale Medina dans cette affaire (C‑702/23 P, EU:C:2025:273, point 33).
76      La référence au caractère actif du soutien, au point 81 de l’arrêt Aven/Conseil, entretient une regrettable confusion dès lors qu’il ressort d’une analyse historique du critère a) qu’une telle référence était supprimée au moment de l’adoption des mesures restrictives à l’encontre de M. Aven. Le point 63 de l’arrêt Fridman/Conseil ne renvoie pas au caractère actif du soutien.
77      Voir point 82 de l’arrêt Aven/conseil et point 64 de l’arrêt Fridman/Conseil. L’absence de distanciation pourrait également être prise en compte au moment de l’inscription initiale.
78      Arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, point 36). Du reste, c’est également le cas dans le domaine des ententes illicites, où l’absence de distanciation publique d’une entreprise « ne constitue qu’un des éléments parmi d’autres à prendre en considération en vue d’établir si une entreprise a effectivement continué à participer à une infraction ou, au contraire, a cessé de le faire » [voir arrêt du 17 septembre 2015, Total Marketing Services/Commission (C‑634/13 P, EU:C:2015:614, point 23 et jurisprudence citée)].
79      Voir point 76 du pourvoi dans l’affaire C‑440/24 P et point 66 du pourvoi dans l’affaire C‑441/24 P.
80      Voir, notamment, arrêt du 19 décembre 2018, Azarov/Conseil (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, point 28).
81      J’entends par là les considérations préliminaires de l’exposé des motifs, c’est-à-dire les quatre premières phrases.
82      Voir point 26 des présentes conclusions.
83      Je constate que les motifs visant désormais MM. Aven et Fridman ont été considérablement actualisés et enrichis par le règlement (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025 mettant en œuvre le règlement n° 269/2014 (JO 2025 L 527, p. 1).
84      Je ne pourrais pas dire mieux que ce qui a été récemment exprimé, dans un ordre juridique pourtant différent du nôtre, par Lord Leggatt dans son opinion dissidente sur l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni dans l’affaire Shvidler v. Secretary of State for Foreign, Commonwealth and Development Affairs [2025] UKSC 30 du 29 juillet 2025) : « [t]he courts are failing in their duty if they simply rubber-stamp assertions made by the executive to justify invading individual liberties without subjecting those assertions to critical scrutiny » (traduction libre : « Les juridictions manquent à leur devoir si elles se contentent d’approuver sans discussion les appréciations
de l’exécutif pour justifier une atteinte aux libertés individuelles sans soumettre ces appréciations à un examen critique »).