61985CC0289_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . In het voorjaar van 1985 brak in België de Afrikaanse varkenspest uit, een ziekte die bijzonder gevaarlijk is omdat er tegen het betrokken virus geen vaccin bestaat . De ziekte werd om precies te zijn op 8*maart*1985 in vijf bedrijven vastgesteld, op 11*maart in nog een bedrijf, op 16 en 17*maart in drie andere bedrijven en vervolgens nogmaals in drie bedrijven op 13, 22 en 23*mei*1985 .
2 . De Belgische autoriteiten troffen dan ook onmiddellijk een reeks maatregelen; zij gaven onder meer opdracht om de varkens uit de besmette bedrijven te vernietigen, en vaardigden een slachtverbod uit voor de besmette zone evenals voor de aangrenzende zones ( voor meer details verwijs ik naar de processtukken ).
C 289/85
- 2 -
3 . Ook de Italiaanse regering reageerde, en wel met een verbod op het binnenbrengen in Italië van alle produkten op basis van varkensvlees, van oorsprong uit het gehele Belgische grondgebied . Daarbij beriep zij zich op artikel*7, lid*1, sub*b, van richtlijn 80/215 van de Raad inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vleesprodukten*(1 ), dat bepaalt dat de Lid-Staten in geval van een nieuwe ernstige en besmettelijke dierziekte de overbrenging uit het gehele grondgebied van deze staat van produkten bereid uit vlees van dieren die vatbaar zijn voor deze ziekten, tijdelijk kunnen verbieden of beperken .
4 . Voorts nam ook de Commissie maatregelen, een mogelijkheid die eveneens in vorenbedoelde richtlijn voorzien is . Om te beginnen stelde zij beschikking 85/192*(2 ) vast, op grond waarvan de Lid-Staten onder meer verplicht waren de invoer van produkten op basis van varkensvlees van oorsprong uit België, die geen behandeling zoals bedoeld in artikel*4, lid*1, sub*a, van richtlijn 80/215 hadden ondergaan ( naar verluidt volledige sterilisatie ), te verbieden . Nadien is die beschikking gewijzigd, en wel in die zin, dat bij beschikkingen van 12*april*1985 en 21*juni*1985 de getroffen maatregelen tot bepaalde gedeelten van België werden beperkt . Vervolgens liet de Commissie in de zomer van 1985 onderzoeken, of verdere versoepeling van de betrokken maatregelen mogelijk was, en in het bijzonder of uitzonderingen op de handelsbeperkingen mogelijk waren, wanneer een andere warmtebehandeling dan de in artikel*4, lid*1, sub*a, van richtlijn 80/215 bedoelde
C 289/85
- 3 -
volledige sterilisatie werd toegepast . De Italiaanse regering heeft zich van meet af aan tegen deze pogingen van de Commissie verzet*-*naar eigen zeggen aanvankelijk met succes . Na advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 9*juli*1985 ( waarop ik later zal ingaan ) en positief advies van het Permanent Veterinair Comité stelde de Commissie op 19*juli*1985 beschikking 85/403*(3 ) vast . Deze beschikking bevatte een uitzondering op het verbod om produkten op basis van varkensvlees uit bepaalde delen van België in andere Lid-Staten binnen te brengen, onder meer wanneer de produkten op een bepaalde wijze waren bereid, zoals met gebruikmaking van een andere warmtebehandeling dan volledige sterilisatie ( voor meer details betreffende deze -*uiterst technische *- bepaling verwijs ik naar de tekst van de beschikking ).
5 . De Italiaanse regering was het hiermee van meet af aan oneens, gelijk zij duidelijk stelde in haar telexbericht van 12*augustus*1985, waarin zij naar haar afwijzende houding in de Landbouwraad van 10 en 11*juli*1985 en in de bijeenkomsten van het Permanent Veterinair Comité op 11, 12 en 16*juli*1985 verwees . In dit telexbericht verklaarde zij uitdrukkelijk, de beschikking niet te zullen toepassen voor tijdens de epidemie in de risicozone geproduceerd vlees dat een andere warmtebehandeling dan volledige sterilisatie had ondergaan .
C 289/85
- 4 -
6 . Zoals bekend bracht dit de Commissie ertoe, op 5*september*1985 een beroep wegens niet-nakoming in te stellen, dat het voorwerp vormt van zaak 11/86 ( daarop zal ik in een afzonderlijke conclusie terugkomen ). In de onderhavige zaak gaat het om het door de Italiaanse regering zelf op 27*september*1985 bij het Hof ingestelde beroep tot nietigverklaring van de beschikking van 19*juli*1985, voor zover daarin niet wordt verboden om produkten op basis van varkensvlees binnen te brengen die onder de in de beschikking vermelde voorwaarden zijn bereid .
7 . Volledigheidshalve vermeld ik nog, dat verzoekster in het kader van de onderhavige procedure krachtens artikel*83 van het Reglement voor de procesvoering om opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking heeft verzocht . Hierover heeft het Hof zich evenwel niet uitgesproken; op vragen van het Hof over de noodzakelijkheid van een uitspraak van het Hof en over het belang daarvan, gelet op het door Italië ingestelde embargo op Belgische produkten op basis van varkensvlees ter bescherming van de nationale veestapel, antwoordde de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting van 25*oktober*1985 immers, dat de vordering in kort geding werd ingetrokken ( waarbij hij evenwel aantekende, dat de Italiaanse maatregelen gehandhaafd bleven ).
C 289/85
- 5 -
8 . Naar de mening van de Italiaanse regering zijn er een aantal redenen -*ik zal daar zo dadelijk op ingaan *- om de beschikking van de Commissie nietig te verklaren . Volgens de Commissie zijn zij geen van alle steekhoudend en zij concludeert dan ook tot verwerping van het beroep .
B - Standpuntbepaling
Over dit geschil zou ik het volgende willen opmerken .
9 . 1)*Centraal staat het argument van verzoekster -*hieraan is het eerste middel en ook een deel van het tweede middel gewijd *-, dat gelet op het systeem van richtlijn 80/215, met name rekening houdend met de wijzigingen door richtlijn 85/321, verweerster niet bevoegd was om maatregelen als de thans in geding zijnde te nemen .
10 . Artikel*7 van eerstgenoemde richtlijn betreft twee gevallen . Indien er zich in een Lid-Staat bepaalde ziekten ( onder meer de klassieke varkenspest ) voordoen, kunnen de andere Lid-Staten de overbrenging van vleesprodukten bereid uit vlees van dieren die voor deze ziekten vatbaar zijn, vanuit de gedeelten van het grondgebied van de Lid-Staat waar deze ziekte zich heeft voorgedaan, tijdelijk verbieden of beperken, tenzij het om produkten gaat, die één van de in artikel*4, lid*1, genoemde behandelingen hebben ondergaan ( dit wil zeggen volledige sterilisatie -*overeenkomstig sub*a *- of onder
C 289/85
- 6 -
bepaalde voorwaarden de minder vergaande warmtebehandeling bedoeld sub*b ). Bij epidemische uitbreiding van een ziekte of in geval van een nieuwe ernstige en besmettelijke dierziekte ( onder meer de Afrikaanse varkenspest ) kunnen de niet-getroffen Lid-Staten het binnenbrengen uit het gehele grondgebied van deze staat van produkten bereid uit vlees van dieren die voor deze ziekten vatbaar zijn, tijdelijk verbieden of beperken . In dit geval is niet voorzien in een uitzondering voor een bepaalde behandeling .
11 . Bij richtlijn 85/321 van 12*juni*1985 ( die uiterlijk op 1*januari*1986 in het nationale recht moest zijn omgezet ) zijn voor Afrikaanse varkenspest twee nieuwe bepalingen -*artikel*7*bis en 7*ter *- ingevoerd, waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in een nieuwe aan artikel*7, lid*1, toegevoegde alinea . Ingevolge deze regeling mag een Lid-Staat, waar bedoelde ziekte zich voordoet, geen andere varkensvleesprodukten naar het grondgebied van de overige Lid-Staten verzenden dan die welke de in artikel*4, lid*1, sub*a, bedoelde behandeling ( dus volledige sterilisatie ) hebben ondergaan . Daarbij wordt onderscheiden tussen staten op wier grondgebied minder dan twaalf maanden geleden Afrikaanse varkenspest is geconstateerd ( in welk geval kan worden besloten dat het verbod niet geldt voor bepaalde gedeelten van het grondgebied van de betrokken Lid-Staat ), en staten waar de ziekte sinds ten minste twaalf maanden niet is geconstateerd ( dan kan worden beloten dat het verbod slechts voor het betrokken gedeelte van het grondgebied geldt ).
C 289/85
- 7 -
12 . Volgens verzoekster volgt uit deze regeling, dat de in artikel*4, lid*1, sub*a en b, van richtlijn*80/125 bedoelde behandelingen slechts met betrekking tot de klassieke ziekten die onder artikel*7, lid*1, sub*a, vallen, als gelijkwaardig zijn te beschouwen, terwijl voor ziekten die onder artikel*7, lid*1, sub*b, vallen ( onder meer de Afrikaanse varkenspest ) niet in dergelijke behandelingen is voorzien . Uit bedoelde regeling, zoals gewijzigd bij richtlijn 85/321 ( en die sedert de inwerkingtreding van richtlijn 85/321 voor verweerster bindend was ) zou voorts blijken, dat een uitzondering op het exportverbod voor een besmette staat alleen mogelijk is, indien de behandeling van artikel*4, lid*1, sub*a, van richtlijn 80/215 is toegepast . In het kader van de procedure van het Veterinair Comité ( de procedure van artikel*8, waarnaar in artikel*7*bis van de richtlijn wordt verwezen ) zou verweerster enkel het betrokken gebied mogen beperken, doch geen maatregelen van andere strekking mogen nemen, zoals het voorschrijven van een andere behandeling van de vleesprodukten .
13 . Verweerster stelt, dat zij op grond van artikel*7, lid*3, van richtlijn 80/215 -*ook na de bij richtlijn 85/321 aangebrachte wijzigingen *- ruime bevoegdheden heeft, waarvoor zij verwijst naar artikel*7*ter van eerstbedoelde richtlijn . Haars inziens volgt uit dit artikel, dat in het onderhavige geval ook andere behandelingswijzen dan volledige sterilisatie toegelaten waren .
C 289/85
- 8 -
14 . In repliek heeft verzoekster nog gesteld, dat zelfs al zou uit artikel*7*ter kunnen worden afgeleid dat andere behandelingswijzen dan volledige sterilisatie zijn toegelaten, dit in alle geval alleen voor onbesmette staten in de zin van artikel*7*bis, lid*2 zou gelden . In mei*1985 nu was België niet onbesmet in de zin van artikel*7*bis, lid*2, derde alinea, aangezien reeds in maart 1985 gevallen van Afrikaanse varkenspest waren geconstateerd en er een verband bestond tussen de diverse besmettingshaarden .
15 . Mijns inziens kan deze redenering niet worden gevolgd en beschikt integendeel verweerster over de beste argumenten .
16 . a)*Beziet men enkel richtlijn 80/215, dan blijkt zonneklaar dat verzoekster artikel*7*onjuist uitlegt, waar zij uit de omstandigheid, dat de in artikel*4, lid*1, voorziene behandelingswijzen uitsluitend voor de sub*a vermelde ziekten gelijkwaardig zijn, afleidt dat voor onder artikel*7, lid*1, sub*b vallende ziekten de in artikel*4, lid*1, sub*b, bedoelde behandeling in ieder geval uitgesloten is . Hiervoor pleit niet alleen, dat de richtlijn -*zoals blijkt uit artikel*4 *- uitgaat van de principiële gelijkwaardigheid van de behandelingen van artikel*4, lid*1, sub*a en b, maar vooral dat de Commissie krachtens artikel*7, lid*3, een algemene bevoegdheid heeft om maatregelen van Lid-Staten te wijzigen ( in dat verband bepaalt lid*5, dat kan worden besloten tot aanpassing van de getroffen maatregelen naar gelang van de betrokken ziekten, de behandelingen die de betrokken produkten hebben
C 289/85
- 9 -
ondergaan, de datum van verkrijging van het gebruikte vlees en de bereidingsduur ). Wanneer derhalve in het lid van artikel*7, dat uitsluitend de bevoegdheden van de Lid-Staten betreft, het door verzoekster beklemtoonde onderscheid wordt gemaakt, kan zeker gezien de ruim omschreven bevoegdheden van de Commissie in lid*3 niet worden aanvaard, dat het ook haar verboden zou zijn om na zorgvuldig onderzoek een bepaalde behandeling toe te laten en aldus dank zij minder vergaande, doch niettemin voldoende geachte condities bij te dragen tot de verwezenlijking van het voor de gemeenschappelijke markt belangrijke beginsel van het vrije verkeer van goederen .
17 . b)*Tegen een bevestigend antwoord van de vraag, of richtlijn 85/321 verweersters handelingsvrijheid ter zake van Afrikaanse varkenspest beperkt, pleit de omstandigheid, dat deze richtlijn in feite geen speciale en exhaustieve regeling voor Afrikaanse varkenspest tot stand brengt, doch enkel -*gelijk verweerster terecht opmerkt *- speciale regeling van een aantal bijzondere aspecten van dat probleem bevat .
18 . Dit blijkt uit het feit, dat bedoelde regeling is ingevoerd door toevoeging van een nieuwe alinea aan artikel*7, lid*1 . Artikel*4, lid*1, en vooral de andere leden van artikel*7, met name de voormelde leden 3 en 5, zijn niet gewijzigd . Indien bijgevolg artikel*7, lid*3, betrekking blijft houden op lid*1 zonder meer ( met inbegrip van de
C 289/85
- 10 -
nieuwe alinea betreffende de Afrikaanse varkenspest ), dan kan dit alleen maar betekenen, dat ook maatregelen betreffende de Afrikaanse varkenspest binnen de algemene bevoegdheden van verweerster vallen .
19 . Voor verweersters stelling pleit voorts, dat het nieuwe artikel*7*bis uitdrukkelijk -*namelijk in lid*1, tweede alinea, en in lid*2, eerste alinea *- naar artikel*7 in zijn geheel verwijst . Dit betekent noodzakelijkerwijze, dat de Raad ( die, zoals blijkt uit een vergelijking met het voorstel van de Commissie, deze toevoeging aanbracht ) meende dat artikel*7 ook in de toekomst integraal van toepassing bleef in geval van Afrikaanse varkenspest, en niet alleen de nieuw ingevoerde artikelen*7*bis en 7*ter .
20 . Voorts is van belang, dat indien voor bepaalde produkten geen verbodsmaatregelen gelden, ingevolge artikel*7*ter, lid*2, rekening wordt gehouden met de behandeling die de produkten hebben ondergaan . De term "behandeling" wordt hier algemeen gebruikt en is niet beperkt tot een volledige sterilisatiebehandeling . Bijgevolg komt bij Afrikaanse varkenspest niet alleen sterilisatie in aanmerking . Voorts blijkt uit de gebruikte formulering, dat in artikel*7*ter de mogelijkheid van een andere behandeling wordt voorondersteld ( doch niet ingevoerd ). Het lijkt derhalve van geen belang, dat artikel*7*ter, lid*2, slechts voor bepaalde Lid-Staten geldt ( namelijk die waar de ziekte sinds ten minste twaalf maanden niet is geconstateerd ).
C 289/85
- 11 -
21 . Daarentegen lijken sommige argumenten van verzoekster in dit verband niet overtuigend, met name waar zij aanvoert dat het nieuwe artikel*7*bis uitsluitend over verweersters bevoegdheid tot geografische afbakening van het betrokken gebied handelt en dat niet goed valt in te zien, dat het belang van de nieuwe regeling -*in de visie van verweerster *- voornamelijk zou schuilen in de beperking van de uitvoermogelijkheden vanuit de besmette staat ( de oude versie van artikel*7 bood de staten van invoer immers voldoende bescherming ), alsook haar verwijzing naar het voorstel van de Commissie van 13*februari*1987 tot wijziging van richtlijn 80/215.*(4 )
22 . Uit de bijzondere regeling van artikel*7*bis betreffende de geografische afbakening van de door de epidemie getroffen gebieden kan immers bezwaarlijk worden geconcludeerd, dat dit de enige bevoegdheid is die verweerster krachtens richtlijn 85/321 zou hebben . Niet alleen voormeld artikel*7*ter, lid*2, maar ook het feit dat artikel*7, leden 3 en 5, ongewijzigd is blijven voortbestaan, en de algemene verwijzing naar artikel*7 in artikel*7*bis wijzen duidelijk in een andere richting ( namelijk dat verweerster ruimere bevoegdheden heeft ).
23 . Bovendien komt het mij volstrekt begrijpelijk voor, dat de nieuwe regeling in geval van een ernstige epidemie als de Afrikaanse varkenspest primair uitgaat van een door de betrokken Lid-Staat in te stellen exportverbod, uitgezonderd voor volledig gesteriliseerde produkten . Dit is immers veel efficiënter dan de -*wellicht te late *-
C 289/85
- 12 -
invoering van importbeperkingen door andere Lid-Staten . Een en ander kan echter niet uitsluiten, dat verweerster -*na concreet onderzoek van de ontwikkeling op gemeenschapsvlak *- minder drastische maatregelen neemt .
24 . Met betrekking tot voormeld voorstel tot wijziging van richtlijn 80/215 betoogt verweerster, dat het daarbij niet ging om een wijziging van haar bevoegdheden ( invoering van de mogelijkheid van een minder strenge warmtebehandeling ), doch om de erkenning van de gelijkwaardigheid van een dergelijke methode, zodat de Lid-Staten deze rechtstreeks ( zonder beschikking van de Commissie ) zouden kunnen toepassen .
25 . c)*Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat op de eveneens in de onderhavige procedure aan de orde gestelde vragen*-*of verweerster zich vóór 1*januari*1986 kon beroepen op de bepalingen van richtlijn 85/321 en of België als een Lid-Staat in de zin van artikel*7*bis, lid*1, eerste alinea, moest worden aangemerkt *- gezien het voorafgaande niet verder behoeft te worden ingegaan .
26 . Het is immers gebleken, dat verweerster zich niet op de artikelen 7*bis en 7*ter, doch voornamelijk op artikel*7, lid*3, van richtlijn 80/215 heeft gebaseerd . Alleen om aan te tonen dat zij het bij het rechte eind had, heeft zij steun gezocht in onder meer de formulering van de artikelen 7*bis en 7*ter .
C 289/85
- 13 -
27 . Deelt men verweersters uitleg van artikel*7, dan kan er ook geen twijfel over bestaan, dat zij een andere dan de in artikel*7*bis, lid*1, eerste alinea, bedoelde behandeling voor alle Lid-Staten kan toelaten en niet slechts voor, bij voorbeeld, de in artikel*7*ter, lid*2, bedoelde staten . Ik wil er echter toch even kort op wijzen, dat verweersters uitleg van artikel*7*bis mij overtuigender voorkomt, zodat gezegd kan worden dat België in het voorjaar van 1985 als een tot dan toe onbesmet land in de zin van artikel*7*bis, lid*2, te beschouwen was, ook al waren er verschillende in onderling verband staande besmettingshaarden geconstateerd .
28 . d)*Het eerste middel, dat ons reeds tot het onderzoek van een aantal argumenten uit het tweede middel heeft gebracht, faalt derhalve .
29 . 2)*In haar tweede middel voert verzoekster vervolgens aan, dat de bij de bestreden beschikking toegelaten warmtebehandeling in strijd was met richtlijn 80/215, omdat zij minder strikt was gedefinieerd dan die van artikel*4, lid*1, sub*b . Deze bepaling stelt als voorwaarde voor het toelaten van minder hoge temperaturen, dat het verse vlees afkomstig moet zijn van dieren die niet uit een besmet bedrijf komen; dit vereiste nu komt in de bestreden beschikking niet voor .
C 289/85
- 14 -
30 . Toegegeven zij, dat in de beschikking van de Commissie inderdaad de in artikel*4, lid*1, sub*b, gestelde voorwaarde ontbreekt . Verweerster heeft evenwel aangetoond, dat die voorwaarde overbodig was, gelet op de in België getroffen maatregelen, die de naleving van artikel*4 van de richtlijn op efficiëntere wijze garandeerden .
31 . Immers, de na het uitbreken van de epidemie door België getroffen maatregelen gingen verder dan een slachtverbod in de besmette gebieden en een verkoopverbod binnen België . Dieren uit de besmette bedrijven moesten worden vernietigd en voorts mocht in het besmette gebied het in artikel*5*bis van richtlijn 72/461 bedoelde merk niet worden aangebracht ( waardoor het vlees de in de bestreden beschikking bedoelde behandeling niet kon ondergaan ); alleen het nationale merk mocht worden aangebracht en eerst na de epidemie werd voor het bij artikel*5*bis van richtlijn 72/461*(5 ) voorziene merk het groene licht gegeven*.(6 ) Bijgevolg mag ervan worden uitgegaan, dat op zijn minst in de beginfase van de epidemie ( eerst op 1.5.1985 mocht het communautaire merk weer worden aangebracht op vlees uit de aan het besmette gebied grenzende gebieden ) vlees uit besmette bedrijven niet is verwerkt en conform de bestreden beschikking niet in het communautaire handelsverkeer kon komen .
32 . Met betrekking tot het feit -*waarop verzoekster zeer nadrukkelijk wijst *- dat nog in de maand mei 1985 nieuwe besmettingshaarden zijn opgedoken ( dus toen het communautaire merk weer mocht worden aangebracht en verwerking van het vlees voor de verkoop
C 289/85
- 15 -
binnen de Gemeenschap dus weer was toegestaan ) is in de eerste plaats van belang, dat ook hier ervoor was gezorgd dat dit vlees niet uit besmette bedrijven afkomstig kon zijn, aangezien dit vlees vernietigd was ( verzoekster stelt overigens ook alleen maar, dat in die periode de verwerking van vlees uit de besmette gebieden -*en niet uit de besmette bedrijven *- niet is verhinderd ). Voorts mag niet uit het oog worden verloren, dat artikel*4 van richtlijn 80/215, waarnaar verzoekster verwijst, betrekking heeft op vlees uit besmette bedrijven waarvoor op grond van artikel*3, lid*2, sub*b, van richtlijn 64/432*(7 verbodsmaatregelen gelden ( dus veterinairrechtelijke maatregelen wegens epidemieën en de afbakening van beschermingszones ).
33 . Verweerster betoogt evenwel nadrukkelijk -*zonder hierin te zijn tegengesproken *-, dat de ziektegevallen van de maand mei 1985 nog geen echt begin van een epidemie waren met alle symptomen ervan; er was derhalve geen reden om bedoelde veterinairrechtelijke maatregelen te treffen . Door steekproefsgewijs serologisch onderzoek is -*in een zeer vroeg stadium *- ontdekt, dat een aantal dieren drager van het virus waren . Anders gezegd, het ging om een situatie die kennelijk weinig gevaar opleverde en nog niet onder artikel*4, lid*1, sub*b, viel; deze situatie kon -*naar ons is verzekerd *- zeer wel het hoofd worden geboden door de bij de bestreden beschikking voorziene warmtebehandeling .
C 289/85
- 16 -
34 . Mitsdien kan evenmin worden gezegd, dat de bestreden beschikking, door niet uitdrukkelijk gewag te maken van de voorwaarde van artikel*4, lid*1, sub*b, van richtlijn 80/215, in strijd met de richtlijn een minder strenge warmtebehandeling heeft toegelaten .
35 . 3)*Het derde middel bevat een hele reeks van klachten tegen de beschikking, die moeilijk onder een noemer zijn te brengen . Ik zal ze derhalve behandelen in de volgorde waarin verzoekster ze naar voren heeft gebracht .
36 . a)*In de eerste plaats zou de -*voor de nationale veestapel zeer belangrijke *- beschikking van de Commissie onvoldoende nauwgezet zijn voorbereid . In dat verband wijst verzoekster erop, dat in de considerans van de beschikking op een bepaalde plaats wordt gezegd, dat de beschikking zou worden herzien indien de toepassing ervan moeilijkheden opleverde voor de afzet van communautaire produkten . Elders in de considerans ( waar is vermeld dat de Belgische autoriteiten het varkensvlees gedurende de periode van acute besmetting met het nationale stempel hebben gemerkt en geen gebruik hebben gemaakt van het merk bedoeld in artikel*5*bis van richtlijn 72/461 ) heet het, dat het met het betrokken merk gemerkte vlees weinig besmettingsgevaar oplevert . Voorts betoogt verzoekster, dat de in de beschikking bedoelde vleesprodukten uitsluitend voor Italië bestemd waren geweest, zodat uitsluitend Italië door de maatregel van de Commissie was getroffen ( dit moet blijkbaar verklaren, waarom alleen de Italiaanse
C 289/85
- 17 -
vertegenwoordiger niet had ingestemd met de maatregel, en ook waarom de vertegenwoordigers van de overige Lid-Staten een onvoldoende kritische houding hadden aangenomen ). Bovendien herinnert verzoekster eraan ( en ook daarop moet in de onderhavige context worden ingegaan ), dat kort voor de vaststelling van de beschikking verweerster zelf het nog uitgesloten had geacht dat conform de beschikking behandelde produkten naar landen die de betrokken behandelingswijze niet erkenden -*zoals de Verenigde Staten, Canada en Australië *-, werden uitgevoerd .
37 . Mijns inziens kunnen deze omstandigheden verzoeksters conclusie niet dragen en kunnen derhalve evenmin dienen als bewijs, dat de beschikking onwettig is .
38 . Voor wat de door verzoekster geciteerde passage uit de considerans van de beschikking betreft, zo wordt in de voorlaatste overweging alleen maar aangegeven, dat aangezien bepaalde kopers de bepalingen van de beschikking onvoldoende achten, bij de afzet problemen kunnen rijzen en dat derhalve een herziening van de beschikking noodzakelijk kan blijken te zijn . Dit betekent evenwel geenszins, dat de beschikking gemeenschapsrechtelijk gezien onvoldoende zeker zou zijn en tot twijfel aanleiding zou kunnen geven . De uitleg die verzoekster aan de drie na laatste overweging van de considerans geeft, berust op een misverstand, zoals de Commissie heeft aangetoond . Het is immers volstrekt duidelijk dat het verminderde besmettingsgevaar, waarvan aldaar sprake is, betrekking heeft op vers
C 289/85
- 18 -
vlees ( dit wil zeggen vlees waarop eerst ná de epidemie het communautaire merk is aangebracht, zodat dit vlees mocht worden verwerkt voor de verkoop binnen de Gemeenschap, terwijl daarentegen het tijdens de besmettingsperiode in het besmettingsgebied en in aangrenzende gebieden verkregen vlees alleen met het nationale stempel was gemerkt, hetgeen volgens de beschikking van de Commissie ontoereikend was ). Met betrekking tot vleesprodukten daarentegen, waarop de beschikking van toepassing was en die een bepaalde warmtebehandeling dienden te ondergaan, wordt in de considerans van de beschikking helemaal niet erkend, dat in zoverre nog een zeker besmettingsgevaar bestaat . Integendeel, gelet op de voorgeschreven behandeling, wordt ervan uitgegaan dat het besmettingsgevaar geweken was en dat de betrokken produkten derhalve in het communautaire handelsverkeer mochten worden gebracht .
39 . Voorts is in de loop van de procedure ook duidelijk geworden, dat niet kan worden volgehouden dat de betrokken vleesprodukten uitsluitend voor Italië waren bestemd, hetgeen zou moeten verklaren dat de vertegenwoordigers van de overige Lid-Staten het bij de vaststelling van de bestreden beschikking niet zo nauw zouden hebben genomen . Zelfs al zouden de betrokken produkten inderdaad uitsluitend voor één Lid-Staat bestemd zijn geweest, dan neemt dit toch niet weg dat de beschikking van de Commissie voor alle Lid-Staten een precedent vormt .
C 289/85
- 19 -
Bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel kan niet worden aangenomen, dat de leden van beide veterinaire comités zich niet bewust waren van dit klaarblijkelijke feit .
40 . In werkelijkheid is het ook inderdaad niet zo, dat Italië de enige Lid-Staat van de Gemeenschap is die afhankelijk is van de invoer van dergelijke produkten ( uit de debatten in de loop van de procedure blijkt integendeel, dat Frankrijk en de Bondsrepubliek Duitsland zich in dezelfde situatie bevinden ). Voorts blijkt duidelijk uit de overgelegde statistieken, dat zowel in 1984 als in 1985 slechts een verhoudingsgewijs klein gedeelte van de Belgische export ( van vlees en vleesprodukten ) naar Italië ging ( in het bijzonder wat produkten op basis van vlees betreft ); het leeuwedeel was voor andere Lid-Staten bestemd .
41 . Over het gestelde in verband met de export naar de Verenigde Staten en naar andere derde landen en over het feit dat verweerster rekening heeft gehouden met de toentertijd in die landen geldende strengere eisen, wil ik nog opmerken, dat daarmee uiteraard nog niet gezegd is, dat alleen de destijds door die landen erkende behandelingswijze echt betrouwbaar was en dat de Gemeenschap zich voor de intracommunautaire handel per se zou moeten laten leiden door de strengere vereisten die in een aantal derde landen gelden .
C 289/85
- 20 -
42 . b)*Verzoekster verwijt de Commissie in de tweede plaats, dat deze bij de vaststelling van de bestreden beschikking hoofdzakelijk economische overwegingen voor ogen heeft gehad ( namelijk verlaging van de interventiekosten voor Belgische produkten dank zij een goedkopere behandelingsmethode ) en dusdoende het vereiste van de bescherming van een gezonde veestapel heeft verwaarloosd .
43 . Ook deze klacht lijkt mij niet houdbaar . Zelfs indien in de discussies met de deskundigen ook de economische aspecten van de problematiek zijn besproken ( verweerster moest immers ervoor waken, overbodige kosten te maken ), dan betekent dit uiteraard nog niet, dat zuinigheidsoverwegingen noodzakelijkerwijze zouden hebben geprevaleerd boven de vereisten inzake de gezondheidsbescherming, waarmee verweerster ingevolge de desbetreffende richtlijnen eveneens rekening moest houden . Voorts kan zonder meer worden aangenomen, dat zo het gevaar van een dergelijke accentverschuiving al bestond, dit door het betrokken Wetenschappelijk Veterinair Comité en het Permanent Veterinair Comité zou zijn onderkend . In dat geval zouden deze instanties zich wel niet positief hebben uitgesproken over de geplande maatregel .
44 . c)*Voorts klaagt verzoekster erover, dat de Commissie in de beschikking niet uitlegt, waarom zij een maatregel heeft goedgekeurd, waaraan vroeger niet was gedacht, en waarom in 1983 en 1984, toen er
C 289/85
- 21 -
Afrikaanse varkenspest in Italië heerste, vleesprodukten aldaar slechts mochten worden verhandeld na volledige sterilisatie ( en niet na een minder strenge warmtebehandeling ).
45 . Hierover wil ik in de eerste plaats opmerken, dat de considerans van een beschikking alleen een toelichting behoort te bevatten op de daarbij vastgestelde maatregel en niet een uiteenzetting over een vroegere rechtssituatie ( in casu : de situatie onmiddellijk na het uitbreken van de epidemie ). Overigens zijn in de considerans van de bestreden beschikking wél verwijzingen te vinden naar de ontwikkeling van de epidemie en naar de door de Belgische autoriteiten getroffen maatregelen . Bezien vanuit de in het Verdrag neergelegde motiveringsplicht ( waaraan volgens 's*Hofs rechtspraak toch al geen overdreven eisen mogen worden gesteld ), is kritiek op de betrokken beschikking niet goed mogelijk, in het bijzonder niet omdat het om een tot de Lid-Staten gerichte beschikking gaat; de adressaten kunnen dan ook worden geacht via hun vertegenwoordiger in het Permanent Veterinair Comité voldoende op de hoogte te zijn van de aan de orde zijnde problemen .
46 . Wat de vergelijking met de maatregelen van 1983 en 1984 aangaat, toen de Afrikaanse varkenspest in Italië heerste, lijkt mij de in casu te onderzoeken beschikking inderdaad moeilijk te rechtvaardigen met een verwijzing naar recenter onderzoek en recentere experimenten . Verzoekster kan daartegen immers inbrengen, dat de documenten waarop
C 289/85
- 22 -
het Permanent Veterinair Comité zich baseerde, voor het merendeel uit 1983 en 1984 dateren, en het enige document van recentere datum geen doorslaggevende nieuwigheden lijkt te bevatten . Beslissend lijkt mij evenwel te zijn, dat in verband met de onderhavige maatregel voor de in eerste instantie betrokken Belgische economische sectoren eigenlijk niet kan worden gesproken van discriminatie, juist omdat de maatregel minder ver gaat dan de destijds in Italië getroffen maatregel . Blijft nog de vraag, of destijds bij de Afrikaanse varkenspest in Italië niet een gelijkaardige behandeling denkbaar was geweest . De Commissie heeft terecht opgemerkt, dat Italië destijds dit probleem aan de orde had moeten stellen en door het Permanent Veterinair Comité of, in voorkomend geval, door de rechter had moeten laten onderzoeken . Aangezien dat niet gebeurd is, kan men daaruit geen conclusies trekken met betrekking tot de in 1985 genomen maatregelen die -*althans gezien de tot nu behandelde middelen *- op zich niet vatbaar zijn voor kritiek .
47 . d)*Gelet op het voorgaande kan ook op grond van de argumenten van het derde middel niet tot onwettigheid van de bestreden beschikking worden geconcludeerd .
48 . 4)*In haar vierde middel ten slotte voert verzoekster aan, dat de bestreden beschikking onvoldoende waarborgen bood om besmetting van de gezonde varkensstapel te verhinderen . Zij betoogt met name, dat onvoldoende duidelijk was geregeld hoe de veterinaire controle op het opslaan van het te verwerken vlees moest gebeuren, welke bedrijven het
C 289/85
- 23 -
vlees mochten verwerken en evenmin, hoe deze precies te werk moesten gaan ( zoals welke hygiënische maatregelen na de verwerking of met het oog op de bereiding en verpakking van het vlees noodzakelijk waren ). Voordat de litigieuze warmtebehandeling werd goedgekeurd, hadden naar de mening van verzoekster de nodige tests moeten worden verricht ( gezonde dieren besmet vlees laten eten, dat overeenkomstig de bij de beschikking toegelaten wijze was behandeld ). Haars inziens is het met name veelzeggend, dat het ( oorspronkelijk in het Engels opgestelde ) advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité zeer terughoudend was geformuleerd . Uit het gebruik van de voorwaardelijke wijs (" pigmeat products prepared according to the following procedure should not present a significatif risk that viable African swinefever virus remains in the product ") zou duidelijk blijken, dat het nog twijfelde aan de doeltreffendheid van de betrokken behandelingsmethode .
49 . Met verweerster wil ik in de eerste plaats wijzen op artikel*3, lid*2, sub*b*ii, eerste streepje, van de bestreden beschikking, waar met betrekking tot het opslaan en het transport van te verwerken vlees uitdrukkelijk wordt verwezen naar artikel*4, lid*2, sub*a, van richtlijn 80/215 ( luidens hetwelk te behandelen vlees afzonderlijk van het in artikel*3 bedoelde verse vlees moet worden vervoerd en opgeslagen ). Ik zou echter ook nog andere bepalingen uit de bestreden beschikking willen noemen, zoals die waarin wordt verlangd dat gezorgd wordt voor een strikte naleving van de gestelde voorwaarden, dat gedurende de gehele behandeling ervoor wordt gezorgd dat herbesmetting
C 289/85
- 24 -
uitgesloten is, dat de verkrijging van de produkten onder permanente veterinaire controle geschiedt en dat de verkregen produkten tegen iedere herbesmetting worden beschermd . Volgens de Commissie is daarmee al het nodige gedaan om ieder echt risico uit te sluiten . De omstandigheid dat in de beschikking niet alle denkbare details van de behandeling zijn vastgelegd, maar dat de zorg voor de concrete uitvoering in eerste instantie -*na aanduiding van de belangrijke punten *- aan de betrokken Lid-Staat wordt overgelaten, kan mijns inziens geen punt van kritiek opleveren ( naar ons is meegedeeld, is een en ander in België geregeld bij circulaire van 30*juli*1985 en later bij decreet van 16*september*1985; overigens heeft verzoekster niet weten aan te tonen, dat die bepalingen onvoldoende duidelijk waren of nog risico' s toelieten ).
50 . Over de tests die volgens verzoekster vóór de vaststelling van de beschikking hadden moeten worden verricht, wil ik enkel opmerken, dat de noodzaak van dergelijke voorzorgsmaatregelen een medische beoordelingsvraag is . In het kader van een gerechtelijke procedure kan dat niet zonder meer worden nagegaan; in casu is het in ieder geval zo, dat het Wetenschappelijk Veterinair Comité -*dat in deze primair bevoegd is *- dergelijke voorzorgsmaatregelen kennelijk overbodig heeft geacht .
C 289/85
- 25 -
51 . Ten slotte lijkt mij het argument, dat bedoeld comité in werkelijkheid niet positief zou hebben geadviseerd, doch twijfel zou hebben geuit, evenmin gegrond . De door verzoekster bedoelde zin ( hierboven aangehaald ) is mijns inziens niets meer dan een in wetenschappelijke kringen gebruikelijke voorzichtige uitdrukkingswijze . Als het comité werkelijk twijfels had, dan had het die zeker duidelijker geuit dan door alleen maar de voorwaardelijke wijs te gebruiken . Daaraan zij nog toegevoegd dat het Permanent Veterinair Comité, dat onbetwistbaar positief heeft geadviseerd, de beoordeling van het Wetenschappelijk Veterinair Comité eveneens in die zin heeft begrepen ( hetgeen als een authentieke uitlegging mag worden beschouwd ). Daarbij is ook nog van belang, dat -*zoals ter terechtzitting meegedeeld *- het Wetenschappelijk Veterinair Comité onlangs een positief advies heeft uitgebracht over eerdergenoemd voorstel van de Commissie; bij dit comité bestaan dus blijkbaar geen bezwaren tegen een generieke goedkeuring van de minder strenge warmtebehandeling .
52 . Ook het middel dat de beschikking onvoldoende veiligheidsgaranties bood, treft derhalve geen doel . In dit verband is het niet geheel zonder belang, dat*-*ofschoon nagenoeg alle overeenkomstig de bestreden beschikking behandelde vleesprodukten in de handel zijn gebracht *- in België noch elders nieuwe gevallen van Afrikaanse varkenspest zijn geconstateerd .
C 289/85
- 26 -
C - Conclusie
53 . Mitsdien geef ik in overweging, het beroep van de Italiaanse regering ongegrond te verklaren en verzoekster in de kosten van de procedure te verwijzen .
C 289/85
- 27 -
(*) Vertaald uit het Duits .
( 1 ) PB 1980, L*47, blz . 4 .
( 2 ) PB 1985, L 84, blz . 12 .
( 3 ) PB 1985, L 228, blz . 28 .
( 4 ) PB 1987, C*55, blz . 10 .
( 5 ) PB 1980, L 47, blz . 1 .
( 6 ) Zie de brief van de Belgische minister van Landbouw van 14*juni*1985 .
( 7 ) PB 1964, blz . 1977 .
C 289/85