62006CJ0362
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
23 de Abril de 2009 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância — Protecção dos habitats naturais — Lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica boreal adoptada por decisão da Comissão — Admissibilidade de um recurso de anulação interposto por pessoas singulares ou colectivas contra essa decisão»
No processo C-362/06 P,
que tem por objecto um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, interposto em 4 de Setembro de 2006,
Markku Sahlstedt e o., representados por K. Marttinen, asianajaja,
recorrentes,
sendo as outras partes no processo:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Huttunen e M. van Beek, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
apoiada por:
Reino de Espanha, representado por F. Díez Moreno, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente no presente recurso,
República da Finlândia,
interveniente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: K. Schiemann, exercendo funções de presidente da Segunda Secção, J. Makarczyk, P. Kūris, L. Bay Larsen (relator) e C. Toader, juízes,
advogado-geral: Y. Bot,
secretário: K. Sztranc-Sławiczek, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 28 de Fevereiro de 2008,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 23 de Outubro de 2008,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, M. Sahlstedt e o. pedem a anulação do despacho do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 22 de Junho de 2006, Sahlstedt e o./Comissão (T-150/05, Colect., p. II-1851, a seguir «despacho recorrido»), que julgou inadmissível o seu recurso destinado a obter a anulação da Decisão 2005/101/CE da Comissão, de, que adopta, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica boreal (JO L 40, p. 1, a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
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Segundo o sexto considerando da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva ‘habitats’»), para assegurar o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável, há que designar zonas especiais de conservação para estabelecer uma rede ecológica europeia coerente de acordo com um calendário definido.
3
O artigo 4.o da directiva «habitats» dispõe:
«1.   Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado-Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. No caso das espécies animais que ocupam vastas zonas, esses sítios corresponderão a locais dentro da área de repartição natural das referidas espécies que representem os elementos físicos ou biológicos essenciais à sua vida ou reprodução. […]
A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. Tais informações compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1), e serão fornecidas com base num formulário elaborado pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.o
2.   Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das cinco regiões biogeográficas a que se refere a alínea c), subalínea iii), do artigo 1.o e do conjunto do território a que se refere o n.o 1 do artigo 2.o, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado-Membro, e a partir das listas dos Estados-Membros, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias.
[…]
A lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.o
3.   A lista referida no número anterior será elaborada num prazo máximo de seis anos a contar da notificação da presente directiva.
4.   A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.o 2, o Estado-Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.
5.   Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.o 2 ficará sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o»
4
O artigo 6.o desta directiva tem a seguinte redacção:
«[…]
2.   Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3.   Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4.   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
Antecedentes do litígio
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Com a decisão controvertida, a Comissão adoptou a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica boreal.
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Esta decisão integrou nos referidos sítios determinados terrenos que pertencem a pessoas privadas, entre os quais todos os recorrentes, com excepção da Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry (a seguir «MTK ry»). Esta é uma associação que engloba cerca de 163000 agricultores e silvicultores.
Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e despacho recorrido
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Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 18 de Abril de 2005, M. Sahlstedt e o. interpuseram o recurso que esteve na origem do despacho recorrido.
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A Comissão, por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 5 de Julho de 2005, suscitou uma excepção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
9
Através do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que o referido recurso era inadmissível, pelo facto de a decisão controvertida não dizer directamente respeito a M. Sahlstedt e o., que não são os destinatários da mesma.
10
No n.o 54 do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão controvertida, que designa como sítios de importância comunitária zonas do território finlandês, não produz, por si só, efeitos na situação jurídica dos recorrentes, que são proprietários de terrenos sitos nessas zonas. Segundo o Tribunal de Primeira Instância, uma vez que essa decisão não contém nenhuma disposição quanto ao regime de protecção dos sítios de importância comunitária, como medidas de conservação ou procedimentos de autorização a observar, a mesma não afecta os direitos e as obrigações dos proprietários de bens fundiários nem o exercício desses direitos. O Tribunal de Primeira Instância decidiu que, contrariamente ao que M. Sahlstedt e o. alegam, a inclusão das referidas zonas na lista de sítios de importância comunitária em nada obriga os operadores económicos ou as pessoas privadas.
11
Resulta do n.o 59 do despacho recorrido que, segundo o Tribunal de Primeira Instância, nenhuma das obrigações referidas no artigo 6.o, n.os 1 a 4, da directiva «habitats» é directamente aplicável a M. Sahlstedt e o. Com efeito, todas essas obrigações necessitam de um acto do Estado-Membro em causa, a fim de que este especifique de que maneira tem intenção de cumprir a obrigação em questão, quer se trate das medidas de conservação necessárias (artigo 6.o, n.o 1, da directiva «habitats»), das medidas adequadas para evitar a deterioração do sítio (artigo 6.o, n.o 2, dessa directiva) ou da aprovação pelas autoridades nacionais competentes de projectos susceptíveis de afectar o sítio de forma significativa (artigo 6.o, n.os 3 e 4, da referida directiva).
12
Em seguida, no n.o 61 do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, por um lado, que, tal como se passa com os recorrentes particulares, não se pode considerar que a decisão controvertida diga directamente respeito aos membros da MTK ry e, por outro lado, que esta associação não demonstrou ter um interesse legítimo para interpor o recurso, como uma posição de negociador que fosse afectada pela referida decisão.
13
Por fim, o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n.o 62 do despacho recorrido, que, visto que a decisão não diz directamente respeito aos recorrentes, não havia lugar para qualquer apreciação sobre a questão de saber se a decisão lhes dizia individualmente respeito.
14
Contudo, especificou no n.o 63 desse despacho que, não estando em condições de solicitar a anulação da decisão controvertida, os recorrentes podem impugnar as medidas adoptadas em aplicação do artigo 6.o da directiva «habitats» que os afectam e, neste sentido, conservam a possibilidade de arguir a sua ilegalidade nos órgãos jurisdicionais nacionais, que se pronunciarão tendo em consideração o disposto no artigo 234.o CE.
Pedidos das partes
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Através do seu recurso, M. Sahlstedt e o. pedem ao Tribunal que anule o despacho recorrido e a decisão controvertida e que condene a Comissão nas despesas.
16
A Comissão pede ao Tribunal que negue provimento ao recurso na sua totalidade e que condene os recorrentes nas despesas.
17
O Reino de Espanha pede igualmente que seja negado provimento ao recurso.
Quanto ao presente recurso
18
No seu recurso, M. Sahlstedt e o. invocam três fundamentos, relativos, respectivamente, à falta de fundamentação do despacho recorrido, a um erro de direito que viciou a apreciação do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual a decisão controvertida não diz directamente respeito aos recorrentes, e à violação do direito a uma protecção jurisdicional efectiva.
Apreciação do Tribunal de Justiça
19
A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam «directa e individualmente» respeito.
20
No presente caso, é pacífico que os recorrentes não são os destinatários da decisão controvertida.
21
Apesar de a Comissão também ter contestado que essa decisão dissesse individualmente respeito aos recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância só se pronunciou sobre a questão de saber se a mesma lhes dizia directamente respeito.
22
A este propósito, cumpre recordar que o critério que sujeita a admissibilidade de um recurso interposto por uma pessoa singular ou colectiva de uma decisão de que não é o destinatário à condição de que seja directa e individualmente afectada por essa decisão, fixado no artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, constitui um fundamento de inadmissibilidade de ordem pública que os órgãos jurisdicionais comunitários podem a todo o tempo examinar, mesmo oficiosamente (v., neste sentido, designadamente, despacho de 5 de Julho de 2001, Conseil national des professions de l’automobile e o./Comissão, C-341/00 P, Colect., p. I-5263, n.o 32, e acórdão de, Stadtwerke Schwäbisch Hall e o./Comissão, C-176/06 P, n.o 18).
23
Assim, mesmo partindo do princípio de que se pode considerar que a decisão controvertida diz directamente respeito a M. Sahlstedt e o., ainda é necessário que a mesma lhes diga individualmente respeito para que o seu recurso dessa decisão seja admissível.
24
Como foi mencionado no n.o 46 do despacho recorrido, os recorrentes alegaram que a decisão controvertida diz individualmente respeito a todos os proprietários de prédios fundiários que possuem terrenos localizados nos sítios constantes da lista aprovada pela Comissão e a respeito dos quais a proibição de deterioração será aplicável.
25
Resulta dos n.os 25, 31, 33 e 34 do despacho recorrido que, perante o Tribunal de Primeira Instância, a Comissão contestou o facto de a decisão dizer individualmente respeito aos recorrentes, alegando designadamente que os sítios incluídos na lista adoptada pela decisão controvertida são exclusivamente designados com base em critérios biológicos, que não é possível, com base nessa decisão, ou pelo menos com base nos dados utilizados pela Comissão para a sua elaboração, identificar os proprietários desses sítios e que estes também interessam a outros sectores da sociedade além dos proprietários de prédios fundiários, como as sociedades de construção, as organizações não governamentais ou outros cidadãos.
26
A este propósito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que ela lhes diz individualmente respeito se esta os prejudicar em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-os, por isso, de forma idêntica à do destinatário dessa decisão (v., designadamente, acórdãos de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962-1964, pp. 279, 283, e de, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C-78/03 P, Colect., p. I-10737, n.o 33).
27
Uma decisão como a decisão controvertida insere-se no âmbito do artigo 4.o da directiva «habitats», que organiza um processo de classificação dos sítios naturais em zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC»), processo esse que deve designadamente permitir, como resulta do artigo 3.o, n.o 2, dessa mesma directiva, a constituição de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, denominada «Natura 2000». Esta rede é formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais e habitats das espécies que constam, respectivamente, do anexo I e do anexo II da referida directiva, e deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável na sua área de repartição (v., neste sentido, acórdão de 7 de Novembro de 2000, First Corporate Shipping, C-371/98, Colect., p. I-9235, n.os 19 e 20).
28
Assim, a decisão controvertida, que visa uma série de territórios classificados como sítios de importância comunitária para permitir a criação da mencionada rede Natura 2000, tem, relativamente a todos os interessados, um alcance geral, na medida em que se aplica a todos os operadores, seja a que título for, que exercem ou podem exercer, nos territórios referidos, actividades que podem pôr em causa os objectivos de conservação prosseguidos pela directiva «habitats».
29
Contudo, impõe-se recordar que o Tribunal de Justiça decidiu repetidamente que o facto de uma disposição ter, pela sua natureza e pelo seu alcance, natureza geral, uma vez que se aplica à generalidade dos operadores económicos interessados, não exclui, porém, a possibilidade de afectar individualmente alguns deles (v., neste sentido, acórdãos de 18 de Maio de 1994, Codorniu, C-309/89, Colect., p. I-1853, n.o 19, e de, Bélgica e Forum 187/Comissão, C-182/03 e C-217/03, Colect., p. I-5479, n.o 58).
30
A este propósito, o Tribunal de Justiça decidiu que, quando uma decisão afecta um grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse acto foi adoptado, em função de critérios próprios aos membros do grupo, o referido acto pode dizer individualmente respeito a essas pessoas, na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos (v. acórdão de 13 de Março de 2008, Comissão/Infront WM, C-125/06 P, Colect., p. I-1451, n.o 71 e jurisprudência referida).
31
Todavia, a possibilidade de determinar, com mais ou menos precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos jurídicos aos quais uma medida se aplica não implica de forma alguma que se deva considerar que essa medida diz individualmente respeito a esses sujeitos, quando seja pacífico que essa aplicação se efectua em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto tem causa (v., designadamente, acórdão de 22 de Novembro de 2001, Antillean Rice Mills/Conselho, C-451/98, Colect., p. I-8949, n.o 52, bem como despachos de, Galileo e Galileo International/Conselho, C-96/01 P, Colect., p. I-4025, n.o 38, e de, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comissão, C-503/07 P, Colect., p. I-2217, n.o 70 e jurisprudência referida).
32
Ora, no presente caso, com excepção da MTK ry, afigura-se que a decisão controvertida só diz respeito aos recorrentes na medida em que são titulares de direitos sobre terrenos incluídos em alguns sítios de interesse comunitário escolhidos pela Comissão para criar uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, isto é, em virtude de uma situação objectiva de facto e de direito definida pelo acto em causa, e não em virtude de critérios próprios à categoria dos proprietários de prédios fundiários.
33
Além do mais, uma vez que a decisão controvertida não foi adoptada à luz da situação particular dos proprietários de prédios fundiários, não pode, por conseguinte, ser considerada como um leque de decisões individuais dirigidas a cada proprietário fundiário.
34
Daqui resulta que não se pode considerar que a decisão controvertida diz individualmente respeito aos recorrentes, com excepção da MTK ry, na acepção do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE.
35
Relativamente à MTK ry, há que recordar que a defesa de interesses gerais e colectivos de uma categoria de cidadãos não basta para determinar a admissibilidade de um recurso de anulação interposto por uma associação. Salvo no caso de existirem circunstâncias especiais como o papel que ela poderia ter desempenhado no âmbito de um procedimento que tivesse culminado na adopção do acto em causa, essa associação não tem legitimidade para interpor um recurso de anulação quando os seus membros não o possam fazer a título individual (v., designadamente, despacho de 18 de Dezembro de 1997, Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, C-409/96 P, Colect., p. I-7531, n.o 45).
36
Ora, como referido no n.o 34 do presente acórdão, a decisão controvertida não diz individualmente respeito às pessoas singulares ou colectivas que sejam proprietárias de terrenos incluídos nos sítios de interesse comunitário por ela estabelecidos. Assim, não se pode considerar que a mencionada decisão diga individualmente respeito à MTK ry, ainda que esta tenha essas pessoas entre os seus membros.
37
Resulta das considerações precedentes que a decisão controvertida não diz individualmente respeito a M. Sahlstedt e o.
38
Daqui resulta que os dois primeiros fundamentos, relativos, respectivamente, à falta de fundamentação do despacho recorrido e a um erro de direito que viciou a apreciação do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual a decisão controvertida não diz directamente respeito aos recorrentes, devem ser julgados improcedentes.
39
Logo, resta apreciar o terceiro fundamento, relativo à violação do direito a uma protecção jurisdicional efectiva.
Argumentos das partes
40
Através do seu terceiro fundamento, M. Sahlstedt e o. afirmam que, se o direito de interpor um recurso lhes for recusado, não terão nenhuma possibilidade de formular objecções contra a decisão com base na qual o território em que se situam os seus bens fundiários foi incluído na rede Natura 2000 e que lhes impôs restrições sob a forma de uma proibição de deterioração e de uma obrigação de avaliação.
41
O Reino de Espanha sustenta que a impossibilidade de se defender invocada por M. Sahlstedt e o. não existe. Com efeito, a classificação de ZEC pode ser impugnada perante os órgãos jurisdicionais nacionais.
Apreciação do Tribunal de Justiça
42
Contrariamente ao que os recorrentes alegam, a constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual os seus pedidos de anulação da decisão controvertida devem ser julgados inadmissíveis não equivale a uma denegação de justiça.
43
A este propósito, basta recordar que, conforme resulta no essencial do n.o 63 do despacho recorrido, os particulares devem poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que a ordem jurídica comunitária lhes confere. A tutela jurisdicional das pessoas singulares ou colectivas que não podem, por força das condições de admissibilidade previstas no artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, impugnar directamente actos comunitários do tipo da decisão controvertida deve ser assegurada de forma eficaz através das vias de recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais. Estes estão obrigados, em conformidade com o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 10.o CE, a interpretar e a aplicar, na medida do possível, as normas processuais internas que regulam a possibilidade de interpor recursos de forma a permitir às referidas pessoas contestar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer medida nacional relativa à aplicação, a seu respeito, de um acto comunitário como o acto aqui em causa, invocando a invalidade deste último e levando assim esses órgãos jurisdicionais a interrogar a este respeito o Tribunal de Justiça através de questões prejudiciais (acórdão de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, C-15/06 P, Colect., p. I-2591, n.o 39).
44
Por conseguinte, o terceiro fundamento deve também ser julgado improcedente.
45
Decorre das considerações precedentes que há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
46
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância nos termos do artigo 118.o desse regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
47
Tendo a Comissão pedido a condenação de M. Sahlstedt e o. e tendo estes sido vencidos, há que condená-los nas despesas.
48
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, igualmente aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância nos termos do artigo 118.o do mesmo regulamento, os Estados-Membros que intervierem no processo suportam as suas próprias despesas. Assim, há que decidir que o Reino de Espanha e a República da Finlândia suportam as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
M. Sahlstedt e o. são condenados nas despesas.
3)
O Reino de Espanha e a República da Finlândia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: finlandês.