62015TJ0381(02)_RES
Zaak T‑381/15 RENV II
International Management Group (IMG)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 4 september 2024
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Uitvoering van de Uniebegroting in indirect beheer door een internationale organisatie – Besluit waarbij wordt geweigerd een rechtspersoon te erkennen als internationale organisatie – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Zorgvuldigheidsplicht – Materiële schade – Verlies van de mogelijkheid om als internationale organisatie overeenkomsten voor indirect beheer met de Commissie te sluiten en de bijbehorende administratieve vergoedingen te innen – Causaal verband – Vereiste van een rechtstreeks en duidelijk causaal verband – Geen gevolgen van de vastgestelde onrechtmatigheid voor de voor schadeloosstelling noodzakelijke hoedanigheid van internationale organisatie – Gebeurtenis na de onrechtmatige handeling die door de Unierechter in aanmerking kan worden genomen – Beslissing met terugwerkende kracht waarbij wordt vastgesteld dat de voor schadeloosstelling noodzakelijke hoedanigheid van internationale organisatie in de betrokken periode niet bestond”
Gerechtelijke procedure – Arrest van het Hof waaraan het Gerecht gebonden is – Voorwaarden – Uit een hogere voorziening voortvloeiende verwijzing – Rechtspunten die het Hof definitief heeft beslecht in het kader van de hogere voorziening – Gezag van gewijsde – Draagwijdte
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 61, tweede alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 215)
(zie punten 27, 28)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Schending door de Commissie van de zorgvuldigheidsplicht bij het onderzoek van de status van een internationale organisatie – Vaststelling van een besluit dat kennelijk juridisch en feitelijk ongegrond is
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 37‑43)
Begroting van de Europese Unie – Financieel Reglement – Uitvoering van de begroting – Uitvoering in indirect beheer – Bijzondere procedure die is voorbehouden voor internationale organisaties – Onrechtmatig besluit waarbij de Commissie weigert om overeenkomsten voor indirect beheer met een entiteit te sluiten wegens twijfels over haar status van internationale organisatie – Verlies van een kans om overeenkomsten voor indirect beheer te sluiten en een financiële vergoeding voor de indirecte kosten te innen – Toelaatbaarheid
[Verordening nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad, art. 58, lid 1, onder c), ii), en art. 60, lid 2]
(zie punten 47‑50)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Onrechtmatig besluit waarbij de Commissie weigert om overeenkomsten voor indirect beheer met een entiteit te sluiten wegens twijfels over haar status van internationale organisatie – Schending van de zorgvuldigheidsplicht – Geen invloed van de vastgestelde onrechtmatigheid op de voor schadeloosstelling noodzakelijke hoedanigheid van internationale organisatie – Geen rechtstreeks en duidelijk causaal verband tussen deze onrechtmatigheid en de gestelde schade – Verwerping van het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 58‑66, 84)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Onrechtmatig besluit waarbij de Commissie weigert om overeenkomsten voor indirect beheer met een entiteit te sluiten wegens twijfels over haar status van internationale organisatie – Retroactief besluit waarbij het ontbreken van de hoedanigheid van internationale organisatie in het betrokken tijdvak wordt vastgesteld – Geen reële en zekere schade – Verwerping van het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 67‑69, 84)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Beoordeling van de onrechtmatigheid van de handeling of van het gedrag van de instelling – Verplichting om de op het tijdstip van de vaststelling van die handeling of op het tijdstip van dat gedrag bestaande feitelijke en juridische gegevens in aanmerking te nemen
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 74, 75)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Beoordeling – Mogelijkheid voor de rechter van de Unie om rekening te houden met feitelijke en juridische gegevens die dateren van na de vaststelling van die handeling of van het onrechtmatige gedrag
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 76‑79)
Samenvatting
Het Gerecht, in uitgebreide samenstelling, verklaart ongegrond het door International Management Group (IMG) ingestelde beroep tot vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden door het besluit van de Europese Commissie van 8 mei 2015 om met hem geen nieuwe delegatieovereenkomst te sluiten volgens de methode van indirect beheer waarin de destijds geldende financiële regeling van de Europese Unie ten gunste van internationale organisaties voorzag (
1
), totdat zijn juridische status definitief is verduidelijkt (hierna: „besluit van 8 mei 2015”). In zijn arrest erkent het Gerecht voor het eerst de mogelijkheid voor een internationale organisatie die wordt geconfronteerd met een onrechtmatige weigering van de Commissie om een beheersovereenkomst te sluiten waarbij het beheer van de Uniebegroting wordt gedelegeerd volgens de methode van indirect beheer, om schadevergoeding te vorderen voor het verlies van de kans om een dergelijke overeenkomst te sluiten.
Verzoeker, de International Management Group (IMG), werd op 25 november 1994 opgericht om de staten en de internationale organisaties die bij de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina betrokken waren, de beschikking te geven over een daartoe bestemde entiteit.
Op 7 november 2013 heeft de Commissie het uitvoeringsbesluit vastgesteld betreffende het jaarlijkse actieprogramma 2013 voor Myanmar/Birma (
2
), te financieren uit de algemene begroting van de Unie krachtens verordening nr. 966/2012 (
3
). Dit besluit voorzag onder meer in een programma voor de ontwikkeling van de handel, waarvan de kosten door de Unie moesten worden gefinancierd en dat onder gezamenlijk beheer met verzoeker moest worden uitgevoerd.
Op 17 februari 2014 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) de Commissie meegedeeld dat het een onderzoek had ingesteld naar de juridische status van verzoeker. In zijn eindverslag heeft OLAF zich in wezen op het standpunt gesteld dat verzoeker geen „internationale organisatie” was in de zin van verordening nr. 1605/2002 (
4
) en verordening nr. 966/2012.
Ten slotte heeft de Commissie het besluit van 8 mei 2015 vastgesteld waarbij zij heeft besloten dat, zolang er geen absolute zekerheid bestond over de status van verzoeker als internationale organisatie, haar diensten geen nieuwe delegatieovereenkomst meer met hem zouden sluiten volgens de methode van indirect beheer als bedoeld in verordening nr. 966/2012.
Verzoeker heeft bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van 8 mei 2015 en tot vergoeding van de door dat besluit veroorzaakte schade. Na de verwerping van dit beroep, bij het arrest van 2 februari 2017, IMG/Commissie (
5
), heeft verzoeker hogere voorziening ingesteld bij het Hof. Bij arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie (
6
), heeft het Hof dat arrest van het Gerecht vernietigd en het besluit van de Commissie van 8 mei 2015 nietig verklaard alsook zaak T‑381/15 terugverwezen naar het Gerecht voor afdoening van de vordering van verzoeker tot vergoeding van de schade die hij door dit besluit zou hebben geleden.
Bij arrest van 9 september 2020, IMG/Commissie (
7
), heeft het Gerecht verzoekers vordering van schadevergoeding verworpen. Verzoeker heeft tegen dat arrest hogere voorziening ingesteld.
Op 8 juni 2021 heeft de Commissie een besluit vastgesteld houdende weigering om verzoeker, met terugwerkende kracht tot 16 december 2014 (
8
), de status van internationale organisatie te verlenen als bedoeld in de financiële regelgeving van de Unie voor de uitvoering van de fondsen van de Unie volgens de methode van indirect beheer (hierna: „besluit van 8 juni 2021”).
Bij arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie (
9
), heeft het Hof het oorspronkelijke arrest gedeeltelijk vernietigd en zaak T‑381/15 RENV terugverwezen naar het Gerecht voor afdoening van verzoekers vordering tot vergoeding van de materiële schade die hij door het besluit van 8 mei 2015 zou hebben geleden.
Beoordeling door het Gerecht
Vooraf herinnert het Gerecht eraan dat, wanneer het Hof een beslissing van het Gerecht heeft vernietigd en de zaak naar het Gerecht heeft terugverwezen, de zaak bij het Gerecht aanhangig wordt (
10
) en het Gerecht uitspraak moet doen op alle vorderingen van de verzoekende partij, met uitzondering van de vorderingen die verband houden met onderdelen van het dictum van de oorspronkelijke beslissing van het Gerecht die niet door het Hof zijn vernietigd, alsmede de overwegingen die de noodzakelijke basis voor die onderdelen vormen, aangezien deze kracht van gewijsde hebben gekregen (
11
).
Het Gerecht brengt allereerst in herinnering dat de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie afhankelijk is van de vervulling van een aantal voorwaarden, te weten dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, dat er werkelijke schade is geleden en dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de schending van de op de auteur van de handeling rustende verplichting en de door de benadeelde persoon geleden schade.
Ten eerste, wat betreft het vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, merkt het Gerecht op dat de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt wanneer zij haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting van de Unie uitoefent door middel van indirect beheer, op grond waarvan zij taken tot uitvoering van de begroting kan toevertrouwen aan internationale organisaties. (
12
) Bovendien benadrukt het Gerecht dat de zorgvuldigheidsplicht, die inherent is aan het beginsel van behoorlijk bestuur (
13
) en die in het algemeen geldt voor het optreden van de administratie van de Unie in haar betrekkingen met het publiek, de instellingen van de Unie verplicht zorgvuldig en bedachtzaam te handelen door alle relevante factoren van het betrokken geval te onderzoeken.
In casu volgt echter uit het arrest in hogere voorziening (
14
) dat het Hof heeft vastgesteld dat er sprake was van een voldoende gekwalificeerde schending van de zorgvuldigheidsplicht die op de Commissie rustte bij de vaststelling van het besluit van 8 mei 2015. Bijgevolg stelt het Gerecht vast dat de Commissie bij de vaststelling van het besluit van 8 mei 2015 de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht heeft geschonden en aldus een voldoende gekwalificeerde schending van het recht van de Unie heeft begaan om haar aansprakelijk te kunnen stellen.
Ten tweede moet de schade waarvan vergoeding wordt gevorderd in het kader van een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU, daadwerkelijk en zeker zijn. Om de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie te kunnen doen ontstaan, moet de schade bovendien voldoende rechtstreeks voortvloeien uit het onrechtmatige gedrag van de instellingen.
Hoe dan ook staat het aan de partij die zich op de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie beroept, om afdoende bewijs te leveren van zowel het bestaan als de omvang van de schade die zij stelt te hebben geleden en van het bestaan van een voldoende rechtstreeks causaal verband tussen het gedrag van de betrokken instelling en de gestelde schade. Of er sprake is van reële en zekere schade moet door de Unierechter overigens niet in abstracto worden beoordeeld, doch aan de hand van de precieze feitelijke omstandigheden die kenmerkend zijn voor het aan hem voorgelegde geval.
Het Gerecht stelt met name vast dat wanneer de Commissie onrechtmatig weigert om met een internationale organisatie een delegatieovereenkomst in indirect beheer te sluiten, de betrokken organisatie daardoor schade kan lijden die overeenkomt met de gemiste kans om de gunning van deze delegatie te verkrijgen. In geval van schending van het Unierecht mag het verlies van de mogelijkheid om een delegatieovereenkomst te sluiten volgens de methode van indirect beheer niet volledig worden uitgesloten als vergoedbare schade, aangezien, inzonderheid bij geschillen van economische aard, een dergelijke volledige uitsluiting van dit verlies van een kans het in de praktijk onmogelijk zou maken om de schade te vergoeden.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat in omstandigheden als de onderhavige, wanneer de Commissie op onrechtmatige wijze weigert een delegatieovereenkomst volgens de wijze van indirect beheer met een internationale organisatie te sluiten, de betrokken organisatie enkel vergoeding kan vorderen voor de schade die voortvloeit uit het verlies van de kans om financiële compensatie te verkrijgen, en dus niet voor de schade die overeenkomt met een dergelijke compensatie van de indirecte kosten die de uitvoering van een dergelijke overeenkomst zou hebben meegebracht.
Wat dienaangaande ten eerste de vraag betreft of er een voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de onrechtmatigheid van het besluit van 8 mei 2015 en het door verzoeker aangevoerde verlies van een kans, herinnert het Gerecht eraan dat deze onrechtmatigheid bestaat in schending van de zorgvuldigheidsplicht die op de Commissie rustte bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid. De onrechtmatigheid die bij de vaststelling van een besluit door een instelling van de Unie voortvloeit uit de schending van de zorgvuldigheidsplicht, doet evenwel niet noodzakelijkerwijs af aan de gegrondheid van dat besluit. Dit is het geval met de onrechtmatigheid die het besluit van 8 mei 2015 ondermijnt.
Uit het arrest in hogere voorziening (
15
) volgt immers dat de vaststelling van de onrechtmatigheid van het besluit van 8 mei 2015 voor de Commissie geen verplichting meebracht om verzoeker de status van internationale organisatie toe te kennen waarop hij aanspraak maakte, terwijl die erkenning volgens de financiële regeling van de Unie en in het geval van verzoeker een dwingende voorwaarde was opdat hij de uitvoering van de begroting van de Unie volgens de methode van indirect beheer kon voortzetten, en het Gerecht dus in het kader van de onderhavige schadevordering kan vaststellen dat hij het bewijs levert van een verlies van een kans om nieuwe beheersovereenkomsten te sluiten met de Commissie.
Bijgevolg kan de niet-nakoming van de zorgvuldigheidsplicht die het besluit van 8 mei 2015 aantast, niet worden beschouwd als de rechtstreekse en zekere oorzaak van de door verzoeker aangevoerde financiële schade, te weten het verlies van de kans om na die datum als internationale organisatie nieuwe delegatieovereenkomsten voor het beheer van de begroting van de Unie volgens de wijze van indirect beheer te sluiten en om de bedragen te innen waarin is voorzien als vergoeding van de indirecte kosten.
Wat ten tweede de vraag betreft of de door verzoeker gestelde schade reëel en zeker is, blijkt uit het besluit van 8 juni 2021, waarvan het Gerecht de rechtmatigheid heeft bevestigd bij een arrest van 4 september 2024, IMG/Commissie (
16
), waarin het door verzoeker tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond wordt verklaard, dat hij sinds 16 december 2014 geen aanspraak meer kan maken op de status van internationale organisatie.
Aangezien verzoeker, volgens het besluit van 8 juni 2021, op de datum van vaststelling van het besluit van 8 mei 2015 en daarna niet voldeed aan de in de financiële regeling van de Unie gestelde voorwaarde van het bezit van de status van internationale organisatie, had hij dus geen enkele kans om de uitvoering van de begroting van de Unie volgens de wijze van indirect beheer voort te zetten en bijgevolg de bedragen te innen waarin is voorzien als compensatie voor de indirecte kosten.
Gelet op het voorgaande kan de onderhavige schadevordering, die is gebaseerd op de premisse dat verzoeker een internationale organisatie in de zin van de financiële regeling van de Unie was en uit dien hoofde een serieuze kans had om de uitvoering van de begroting van de Unie volgens de methode van indirect beheer voort te zetten, niet slagen.
De nietigverklaring van een besluit door de Unierechter impliceert geen recht op vergoeding van de door de adressaat van dat besluit aangevoerde financiële schade indien de betrokken instelling na het arrest houdende nietigverklaring een besluit met terugwerkende kracht vaststelt waarvan het dispositief identiek is en de Unierechter van oordeel is dat het dispositief van dat nieuwe besluit rechtmatig is.
(
1
)	Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1).
(
2
)	Uitvoeringsbesluit C(2013) 7682 def.
(
3
)	Artikel 84 van verordening nr. 966/2012.
(
4
)	Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1).
(
5
)	Arrest van 2 februari 2017, IMG/Commissie (T‑381/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:57).
(
6
)	Arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie (C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
(
7
)	Arrest van 9 september 2020, IMG/Commissie (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406; hierna: „oorspronkelijk arrest”).
(
8
)	Op die datum, 16 december 2014, heeft de Commissie besloten om de uitvoering, onder indirect beheer, van het in voornoemd uitvoeringsbesluit vastgestelde programma voor handelsontwikkeling toe te vertrouwen aan een andere organisatie dan verzoeker.
(
9
)	Arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie (C‑619/20 P en C‑620/20 P; EU:C:2022:722; hierna: „arrest in hogere voorziening”).
(
10
)	Op grond van artikel 215 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
(
11
)	Volgens artikel 61, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, is het Gerecht bij een terugverwijzing gebonden aan de beslissing van het Hof over de rechtsvragen.
(
12
)	Overeenkomstig artikel 58, lid 1, onder c), van verordening nr. 966/2012 en artikel 62 van verordening (EU, Euratom) nr. 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1).
(
13
)	Dat is neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(
14
)	Punten 189 tot en met 194 van het arrest in hogere voorziening.
(
15
)	Met name de punten 113 en 156 van het arrest in hogere voorziening.
(
16
)	Arrest van 4 september 2024, IMG/Commissie (T‑509/21, EU:T:2024:590).