61999CC0515_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - ροκαταρκτική παρατήρηση
1. Κατόπιν της αποφάσεως Konle, το Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Αυστρία) υπέβαλε στο Δικαστήριο διάφορες υποθέσεις που αφορούν αυστριακές διαδικασίες χορηγήσεως άδειας για την κτήση κυριότητας επί ακινήτων . Ειδικότερα, το Verwaltungssenat υπέβαλε προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατά πόσον η υποχρέωση κατοχής άδειας για την κτήση της κυριότητας οικοδομήσιμου ακινήτου συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο. Στη συνέχεια των προτάσεών μου θα εξετάσω την επίμαχη εθνική ρύθμιση και από την άποψη των διατάξεων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
2. Κατά το αυστριακό δίκαιο, η κυριότητα ακινήτου αποκτάται με καταχώρηση στο βιβλίο μεταγραφών, η οποία εγκρίνεται από δικαστήριο («κτήση της κυριότητας»). Όταν εγκρίνει την καταχώρηση στο βιβλίο μεταγραφών, το αρμόδιο δικαστήριο, το οποίο αποκαλείται Grundbuchsgericht, οφείλει να ελέγχει κατά πόσον είναι αναγκαία για τη μεταβίβαση η χορήγηση άδειας και αν έχει χορηγηθεί τέτοια άδεια ή επιτρέπεται η κτήση της κυριότητας χωρίς άδεια μεταβιβάσεως. Οι εφαρμοστέες διατάξεις αποτελούν μέρος αφενός της ομοσπονδιακής νομοθεσίας και αφετέρου των ρυθμίσεων που εκδίδουν τα ομόσπονδα κράτη.
3. Αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως είναι το συμβατό του νόμου του Salzburg περί μεταβιβάσεως ακινήτων του 1997 με το κοινοτικό δίκαιο.
4. Το άρθρο 12 του ανωτέρω νόμου ορίζει ότι οι δικαιοπραξίες που αφορούν οικοδομήσιμα ακίνητα επιτρέπονται μόνον εφόσον ο αποκτών το ακίνητο υποβάλει δήλωση. Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 3, ο δηλών πρέπει να βεβαιώνει, πρώτον, ότι είναι Αυστριακός ή υπήκοος άλλου κράτους μέλους που ασκεί μία από τις ελευθερίες που του παρέχει η Συνθήκη ΕΚ ή η Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο. Ο αποκτών πρέπει, δεύτερον, να δηλώσει ότι θα χρησιμοποιήσει το ακίνητο ως κύρια κατοικία ή για επαγγελματικούς σκοπούς. Η χρησιμοποίηση του ακινήτου για δευτερεύουσα κατοικία επιτρέπεται μόνον αν το ακίνητο χρησιμοποιούνταν ήδη πριν από την 1η Μαρτίου 1993 ως δευτερεύουσα κατοικία ή βρίσκεται σε περιοχή στην οποία επιτρέπεται η εγκατάσταση δευτερευουσών κατοικιών.
5. Βάσει της ανωτέρω δηλώσεως ο Grundverkehrsbeauftragter εκδίδει συναφώς πιστοποιητικό. Δεν μπορεί να αρνηθεί να το εκδώσει παρά μόνον αν έχει λόγους να φοβείται ότι ο αποκτών δεν θα χρησιμοποιήσει το αγαθό σύμφωνα με τη δήλωσή του ή ότι η μεταβίβαση αντιβαίνει προς τους σκοπούς του νόμου. Στην περίπτωση αυτή τον παραπέμπει στην Grundverkehrslandeskommission (επιτροπή για τις μεταβιβάσεις ακινήτων). Η επιτροπή αυτή μπορεί να χορηγήσει άδεια για τη μεταβίβαση, αλλά και αυτή δεσμεύεται από τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που παρέθεσα ανωτέρω (δηλαδή κυρίως σε σχέση με τον προορισμό του ακινήτου για κύρια κατοικία ή για την εξυπηρέτηση επαγγελματικών σκοπών) και που αποσκοπούν στον περιορισμό του αριθμού των δευτερευουσών κατοικιών.
6. Χωρίς πιστοποιητικό του Grundverkehrsbeauftragter ή άδεια της Grundverkehrslandeskommission δεν επιτρέπεται η μεταβίβαση κανενός ακινήτου εντός του ομόσπονδου κράτους του Salzburg. Αν δεν εκδοθεί καμία από αυτές τις δύο πράξεις, ελλείπει η απαιτούμενη κατά το αυστριακό δίκαιο άδεια μεταβιβάσεως της κυριότητας.
7. Κατά το άρθρο 19 του Grundverkehrsgesetz, ο αποκτών πρέπει να χρησιμοποιήσει το ακίνητο σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 12 δήλωση.
8. Το άρθρο 19 επιτρέπει να συνοδεύεται η άδεια της Grundverkehrslandeskommission από την επιβολή όρων και προϋποθέσεων, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ο αποκτών θα χρησιμοποιήσει το ακίνητο σύμφωνα με τη δήλωσή του. Ο αποκτών μπορεί επίσης να υποχρεωθεί να παράσχει χρηματική εγγύηση. Η αρμόδια αρχή μπορεί να καθορίσει το ύψος της εγγυήσεως σε εύλογο ποσό, που να μην υπερβαίνει το τίμημα της πωλήσεως ή την αξία του ακινήτου.
9. Το άρθρο 42 του Grundverkehrsgesetz επιτρέπει στον Grundbeauftragter να ασκήσει ενώπιον δικαστηρίου αγωγή περί ακυρώσεως της σχετικής με το ακίνητο δικαιοπραξίας. Το δικαστήριο μπορεί να ακυρώσει τη δικαιοπραξία, αν είναι εικονική ή αποσκοπεί στην καταστρατήγηση του νόμου.
10. Το άρθρο 43 του Grundverkehrsgesetz προβλέπει χρηματικές ποινές μέχρι 500 000 αυστριακά σελίνια (ATS) και στερητικές της ελευθερίας ποινές μέχρι έξι εβδομάδες, σε περίπτωση, μεταξύ άλλων, που ο αποκτών δεν έχει ζητήσει την απαιτούμενη άδεια ή χρησιμοποιεί το ακίνητο για μη επιτρεπόμενο σκοπό.
11. Η κοινοτική νομοθεσία που έχει σημασία για την προκειμένη υπόθεση συνίσταται στις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων (άρθρα 49 ΕΚ επ. και άρθρα 56 ΕΚ επ.).
ΙΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά και η εξέλιξη της διαδικασίας
12. Στην πρώτη κατηγορία των συνεκδικαζόμενων υποθέσεων, δηλαδή στις υποθέσεις C-515/99 και C-527/99 έως C-540/99, Reisch κ.λπ., οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν υπέβαλαν αίτηση χορηγήσεως άδειας για την κτήση της κυριότητας των οικοδομήσιμων ακινήτων. Για τον λόγο αυτό τους επιβλήθηκε χρηματική ποινή. Κατά της αποφάσεως περί επιβολής της ποινής αυτής προσέφυγαν ενώπιον του Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.
13. Στη δεύτερη κατηγορία των συνεκδικαζόμενων υποθέσεων, δηλαδή στις υποθέσεις C-519/99 έως C-524/99 και C-526/99, Lassacher κ.λπ., ορισμένοι από τους προσφεύγοντες δεν είχαν άδεια για τη σχετική με το ακίνητο δικαιοπραξία. Οι λοιποί από τους προσφεύγοντες έλαβαν άδεια υπό την προϋπόθεση παροχής εγγυήσεως. Οι αποφάσεις αυτές της Grundverkehrslandeskommission έχουν προσβληθεί ενώπιον του Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.
14. Με διατάξεις της 22ας Δεκεμβρίου 1999, το Unabhängiger Verwaltungssenat αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ερωτημάτων:
α) Στις υποθέσεις C-515/99 και C-527/99 έως C-540/99:
«Έχουν οι διατάξεις των άρθρων 56 ΕΚ επ. την έννοια ότι απαγορεύουν την εφαρμογή των άρθρων 12, 36 και 43 του Grundverkehrsgesetz 1997, όπως δημοσιεύθηκε στην LGBl. αριθ. 11/99, που προβλέπουν ότι η αγορά οικοδομήσιμου ακινήτου εντός του ομόσπονδου κράτους του Salzburg υπόκειται σε διαδικασία υποβολής δηλώσεως και χορηγήσεως άδειας, πράγμα που σημαίνει ότι προσβάλλεται εν προκειμένω μια θεμελιώδης ελευθερία του υποψήφιου αγοραστή, την οποία εγγυάται η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως;»
β) Στις υποθέσεις C-519/99 έως C-524/99 και C-526/99:
«Έχουν οι διατάξεις των άρθρων 56 ΕΚ επ. την έννοια ότι απαγορεύουν την εφαρμογή των άρθρων 12 έως 14 του Grundverkehrsgesetz 1997, όπως δημοσιεύθηκε στην LGBl. αριθ. 11/99, που προβλέπουν ότι η αγορά οικοδομήσιμου ακινήτου εντός του ομόσπονδου κράτους του Salzburg υπόκειται σε διαδικασία υποβολής δηλώσεως και χορηγήσεως άδειας, πράγμα που σημαίνει ότι προσβάλλεται εν προκειμένω μια θεμελιώδης ελευθερία του υποψήφιου αγοραστή, την οποία εγγυάται η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως;»
15. Έγγραφες παρατηρήσεις κατέθεσαν στο Δικαστήριο δύο από τους προσφεύγοντες των κύριων δικών, ο Η. Schäfer (C-519/99) και η εταιρία GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH (C-524/99), καθώς και η Αυστριακή Κυβέρνηση. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 12ης Σεπτεμβρίου 2001 ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Οι τελευταίοι αυτοί ασχολήθηκαν κυρίως με το ζήτημα αν συντρέχει «αμιγώς εσωτερική κατάσταση», η οποία δεν διέπεται από το κοινοτικό δίκαιο.
IV - Σχέδιο αναλύσεως
16. Κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου εξετάστηκε ενδελεχέστατα ένα σημαντικό προκαταρκτικό ζήτημα: μήπως οι κύριες δίκες αφορούν «αμιγώς εσωτερική κατάσταση», πράγμα που σημαίνει ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να απαντήσει στα ερωτήματα; Σε όλες τις υποθέσεις πρόκειται, πράγματι, για πρόσωπα που κατοικούν στην Αυστρία και επιθυμούν να αγοράσουν ακίνητο στην Αυστρία. Μονο στην υπόθεση Fidelsberger (C-523/99) ο προσφεύγων έχει δηλώσει διεύθυνση σε άλλο κράτος μέλος, και συγκεκριμένα στη Γερμανία. Κατά τα λοιπά, σε ορισμένες άλλες υποθέσεις ο προσφεύγων είναι νομικό πρόσωπο.
17. Οι υποθέσεις που έχει υποβάλει το Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg στην κρίση του Δικαστηρίου εμφανίζουν, επί της ουσίας, μεγάλες ομοιότητες με τα ζητήματα που ανέκυπταν στην υπόθεση Konle . Από την άποψη αυτή, το Δικαστήριο θα μπορούσε - εφόσον αποφασίσει να απαντήσει στα υποβληθέντα ερωτήματα - να περιοριστεί στα στοιχεία των ερωτημάτων που διαφέρουν από τα ερωτήματα στα οποία απάντησε ήδη το Δικαστήριο με την απόφαση Konle.
18. Για τον λόγο αυτό, ο γενικός εισαγγελέας θεωρεί προφανές ότι πρέπει να προβεί σε σύντομη και απλή εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων. Καταρχάς τίθεται το ζήτημα της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου. Στη συνέχεια θα πραγματοποιηθεί - ενδεχομένως επικουρικά - η εξέτασή τους με βάση τα κριτήρια της αποφάσεως Konle .
19. Φρονώ πάντως ότι οι παρούσες υποθέσεις δικαιολογούν μια ευρύτερη εξέταση. Η πεποίθησή μου αυτή οφείλεται στο περιεχόμενο και στο όλο πλαίσιο των προκειμένων υποθέσεων.
20. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν εθνική ρύθμιση, η οποία επιβάλλει ορισμένες προϋποθέσεις για την κτήση κυριότητας επί ακινήτων σε τουριστικές ζώνες, προκειμένου να περιοριστεί ο αριθμός δευτερευουσών κατοικιών - για λόγους χωροταξίας. Η αγορά ακινήτου επιτρέπεται καταρχήν μόνον αν ο αγοραστής προορίζει το ακίνητο για κύρια κατοικία ή για την εξυπηρέτηση επαγγελματικών δραστηριοτήτων. Στο πέμπτο τμήμα των προτάσεών μου θα εξετάσω λεπτομερέστερα την ίδια τη ρύθμιση.
21. Αντικείμενο της υποθέσεως Konle ήταν μια αντίστοιχη ρύθμιση. Κατά το Δικαστήριο, οι εθνικές διατάξεις που διέπουν την κτήση ακίνητης περιουσίας πρέπει να τηρούν τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων των κρατών μελών και περί ελεύθερης κινήσεως κεφαλαίων . Στη συνέχεια το Δικαστήριο εξέτασε την επίμαχη αυστριακή νομοθεσία από την άποψη μόνο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, την οποία αφορά το άρθρο 56 ΕΚ. Φρονώ ότι η επιλογή του Δικαστηρίου να εξετάσει την επίμαχη νομοθεσία, που είχε χωροταξικούς στόχους, από την άποψη της ελεύθερης κινήσεως κεφαλαίων δεν είναι αυτονόητη. Μια τέτοια νομοθεσία δηλαδή αφορά επίσης - και μάλιστα περισσότερο - άλλες ελευθερίες που προβλέπονται στη Συνθήκη ΕΚ, όπως είναι η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, η επίμαχη ρύθμιση έχει ως πρωταρχικό σκοπό τη ρύθμιση της χρησιμοποιήσεως του ακινήτου και όχι των κινήσεων κεφαλαίων που είναι αναγκαίες για την κτήση της κυριότητας του ακινήτου. Κατωτέρω (στο τμήμα VI) θα εξετάσω τις επιπτώσεις της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, αλλά και των άλλων ελευθεριών, επί των σχετικών με τα ακίνητα δικαιοπραξιών. Αυτό είναι το πρώτο γενικότερο ζήτημα που θα εξετάσω με τις παρούσες προτάσεις.
22. Η άποψή μου ότι η αυστριακή ρύθμιση δεν μπορεί να εκτιμηθεί μόνον από την άποψη του άρθρου 56 ΕΚ έχει σημασία για το δεύτερο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί λεπτομερέστερα, τη θεωρία της «αμιγώς εσωτερικής καταστάσεως». Με την πρόσφατη απόφαση Guimont το Δικαστήριο εξέτασε την υποχρέωσή του να απαντά στα προδικαστικά ερωτήματα, όταν όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνο κράτους μέλους. Από την απόφαση αυτή - που εξάλλου δεν είναι η μόνη - προκύπτει ότι το Δικαστήριο δεν αποφασίζει εύκολα να μην δώσει απάντηση σε προδικαστικό ερώτημα για τον λόγο ότι η διαφορά της κύριας δίκης δεν ενέχει διασυνοριακά στοιχεία. Κατωτέρω (στο τμήμα VII) θα ασχοληθώ κυρίως με το ζήτημα αν η συλλογιστική του Δικαστηρίου στην απόφαση Guimont, η οποία αφορούσε την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, και συγκεκριμένα του τυριού, μπορεί να ισχύσει και για τις δικαιοπραξίες επί ακινήτων. Θα ήθελα πάντως εκ προοιμίου να επισημάνω ότι δεν βλέπω για ποιο λόγο θα έπρεπε να γίνει δεκτή μια στενότερη αντίληψη σχετικά με το έργο του Δικαστηρίου.
23. Το τρίτο και τελευταίο ζήτημα αφορά την αναλογικότητα του εθνικού μέτρου που αποδεικνύεται ότι είναι ικανό να επηρεάσει, πραγματικά ή δυνητικά, την ελεύθερη κυκλοφορία (οπότε δεν μπορεί να γίνεται λόγος για «αμιγώς εσωτερική κατάσταση»). Τίθεται δηλαδή κυρίως το ζήτημα της νομιμότητας των εμποδίων στις δικαιοπραξίες επί ακινήτων. Η κτήση της κυριότητας ακινήτου πραγματοποιείται κατά κανόνα με σκοπό την κατοχή και νομή του ακινήτου για μεγάλο χρονικό διάστημα. Αντίθετα απ' ό,τι συμβαίνει με την κτήση της κυριότητας κινητών αγαθών - στο σημείο αυτό θα ήθελα να φέρω ως παράδειγμα το αντικείμενο της αποφάσεως Guimont, το τυρί - οι διατυπώσεις που πρέπει να διεκπεραιώνονται πριν από την κτήση της κυριότητας δεν αποτελούν κατ' ανάγκη μεγαλύτερο εμπόδιο απ' ό,τι οι εκ των υστέρων έλεγχοι (βλ. κατωτέρω το τμήμα VIII).
24. Αφού εξετάσω αυτά τα τρία γενικά ζητήματα, θα απαντήσω στα ερωτήματα που έχουν υποβληθεί στο Δικαστήριο.
V - εριεχόμενο και σκοπός του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997
25. Ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 αποσκοπεί, στο πλαίσιο της χωροταξικής πολιτικής, στην αποφυγή του ενδεχομένου να καταστούν οι τουριστικές δραστηριότητες οι κυριότερες δραστηριότητες σε μια περιοχή. Στην απόφαση Konle το Δικαστήριο αναφέρεται συναφώς σε «έναν στόχο χωροταξίας όπως η διατήρηση, προς το γενικό συμφέρον, μόνιμου πληθυσμού και ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας [έναντι του] τουριστικού τομέα σε ορισμένες περιοχές» . Θα ήθελα να προσθέσω ότι η προστασία της φύσης ή ευαίσθητων τοπίων μπορεί να αποτελεί προφανή στόχο χωροταξικής πολιτικής.
26. Ο νόμος αυτός περιέχει συναφώς ρύθμιση που αποσκοπεί στον περιορισμό του αριθμού των δευτερευουσών κατοικιών στο ομόσπονδο κράτος του Salzburg. Ο νόμος προβλέπει μια διαδικασία υποβολής δηλώσεως και χορηγήσεως άδειας για την κτήση της κυριότητας ακινήτου, καθώς και ένα σύστημα κατασταλτικού ελέγχου και επιβολής κυρώσεων. Με άλλα λόγια, ο νόμος ρυθμίζει τη χρησιμοποίηση των ακινήτων ως δευτερευουσών κατοικιών. Το σημείο αφετηρίας του νομοθέτη είναι η κτήση της κυριότητας του ακινήτου.
27. Η ρύθμιση απευθύνεται σε συγκεκριμένη αγορά, δηλαδή στους δυνητικούς αγοραστές δευτερευσουσών κατοικιών. Τέτοιοι αγοραστές θα μπορούσαν να είναι είτε ιδιώτες είτε επιχειρήσεις, όπως είναι οι επιχειρήσεις εκμεταλλεύσεως καταλυμάτων για διακοπές ή οι κατασκευαστικές εταιρίες. Ως απόδειξη μπορεί να αναφερθεί το γεγονός ότι μεταξύ των προσφευγόντων στις κύριες δίκες περιλαμβάνονται, πέρα από τα φυσικά πρόσωπα, και νομικά πρόσωπα.
28. Η αγορά αυτή δεν είναι πλέον σε καμία περίπτωση τοπική αγορά. Η δευτερεύουσα κατοικία δεν βρίσκεται κατά κανόνα στον τόπο της κατοικίας ή της συνήθους διαμονής του αγοραστή. Ο αγοραστής έχει την τάση να αποκτήσει δευτερεύουσα κατοικία εκτός της περιοχής του, άρα συχνά εκτός του κράτους μέλους στο οποίο κατοικεί. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο για τις ζώνες που προσελκύουν τουρίστες, πολλές από τις οποίες βρίσκονται στο ομόσπονδο κράτος του Salzburg. Ο νόμος λαμβάνει υπόψη ρητά το ενδεχόμενο αγοράς δευτερεύουσας κατοικίας από αλλοδαπούς. Το άρθρο 12 του νόμου κάνει ρητή μνεία της υπηκοότητας του αγοραστή. Ο αγοραστής πρέπει να είναι Αυστριακός ή υπήκοος άλλου κράτους μέλους ή άλλης χώρας του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου. Συναφώς δεν αποδίδω καμία σημασία στο γεγονός ότι οι προσφεύγοντες στις κύριες δίκες είναι (σχεδόν) όλοι κάτοικοι Αυστρίας. Θεωρώ ότι το στοιχείο αυτό είναι τυχαίο. Οι επίμαχες ρυθμίσεις του ομόσπονδου κράτους του Salzburg θα μπορούσαν επίσης να εμποδίζουν τους αλλοδαπούς να αγοράζουν οικοδομήσιμο ακίνητο στο ομόσπονδο αυτό κράτος.
29. Ανωτέρω εξέθεσα με συντομία τους σκοπούς και το περιεχόμενο της ρυθμίσεως, καθώς και τη σχετική αγορά.
30. Οι ρυθμίσεις αυτού του είδους επηρεάζουν την άσκηση διαφόρων οικονομικών δραστηριοτήτων που διέπονται από το κοινοτικό δίκαιο, ανάλογα με το αν το ακίνητο χρησιμοποιείται για την εξυπηρέτηση άλλων σκοπών πέρα από τη μόνιμη κατοικία.
31. Ο ιδιώτης που αγοράζει δευτερεύουσα κατοικία έχει συνήθως την πρόθεση να χρησιμοποιεί τη δευτερεύουσα αυτή κατοικία για ορισμένο χρονικό διάστημα κάθε έτος. Στην περίπτωση αυτή τίθεται ζήτημα δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, και συγκεκριμένα (του δικαιώματος) διαμονής σε άλλο κράτος μέλος. Η διαμονή στις δευτερεύουσες κατοικίες αφορά κατά κανόνα περιορισμένο χρονικό διάστημα κάθε έτος, αλλά έχει οπωσδήποτε κάποια μονιμότητα. Επιπλέον, η παραμονή στη δευτερεύουσα κατοικία ενδιαφέρει από άποψη ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Στο σημείο αυτό θα ήθελα να παραπέμψω στην απόφαση Luisi και Carbone, με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ισχύει και για τους αποδέκτες της υπηρεσίας. Η χρήση της δευτερεύουσας κατοικίας ενέχει κατ' ανάγκη την παροχή υπηρεσιών προς τον ιδιώτη που διαμένει στη δευτερεύουσα κατοικία. Συναφώς πρόκειται π.χ. για τις υπηρεσίες που έχουν σχέση με την ίδια την κατοικία, όπως είναι οι επισκευές, αλλά και για τις τουριστικές δραστηριότητες . Δεύτερον, ενδέχεται ο ιδιώτης να μη χρησιμοποιεί ο ίδιος τη δευτερεύουσα κατοικία που αγόρασε, αλλά να την εκμισθώνει. Στην περίπτωση αυτή μπορεί να θεωρηθεί ως παρέχων υπηρεσίες υπό την έννοια του άρθρου 50 ΕΚ. Η τρίτη δε περίπτωση, η οποία απαντά συχνά, είναι η περίπτωση κατά την οποία η δευτερεύουσα κατοικία χρησιμοποιείται από τον ιδιοκτήτη της επί ορισμένο χρονικό διάστημα κάθε έτος και εκμισθώνεται κατά το υπόλοιπο του έτους. Τέταρτον, ενδέχεται η αγορά του ακινήτου να πραγματοποιείται κυρίως ως επένδυση ή για λόγους κερδοσκοπίας. Στην περίπτωση αυτή το σημαντικό στοιχείο δεν είναι η χρήση του ακινήτου ως δευτερεύουσας κατοικίας, αλλά η προσδοκώμενη αύξηση της αξίας του ακινήτου. Επομένως, τίθεται ζήτημα ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
32. Η αγορά του ακινήτου μπορεί επιπλέον να εξυπηρετεί επαγγελματικούς σκοπούς. Στην περίπτωση αυτή η ιδιόχρηση δεν έχει απολύτως καμία σημασία. Ο επαγγελματίας που αγοράζει το ακίνητο θα το χρησιμοποιήσει μάλλον για την εκμίσθωση δευτερευουσών κατοικιών, για παράδειγμα για την εκμίσθωσή τους στο πλαίσιο οργανωμένων διακοπών. Ο εκμισθωτής, ο οποίος συχνά προσφέρει μια δέσμη άλλων (τουριστικών) υπηρεσιών, πέρα από την εκμίσθωση των κατοικιών, μπορεί στην περίπτωση αυτή να θεωρηθεί ως παρέχων υπηρεσίες. Στην περίπτωση αγοράς ακινήτου από επαγγελματία, ο πρωταρχικός σκοπός μπορεί να συνίσταται στην πραγματοποίηση επενδύσεως ή στην κερδοσκοπία. Επομένως, η αγορά δεν πραγματοποιείται κυρίως για τη χρησιμοποίηση του ακινήτου ως δευτερεύουσας κατοικίας.
33. Θα ήθελα τέλος να επισημάνω ότι ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 ρυθμίζει την κτήση της κυριότητας τόσο επί των οικοδομημένων ήδη ακινήτων όσο και των οικοπέδων. Αν κατά τον χρόνο κτήσεως της κυριότητας το ακίνητο δεν έχει οικοδομηθεί, ο αγοραστής θα πρέπει φυσικά να προχωρήσει στο κτίσιμο, εφόσον προτίθεται να χρησιμοποιήσει το ακίνητο ως δευτερεύουσα κατοικία. Ο αγοραστής που κατασκευάζει οίκημα επί του ακινήτου του μπορεί να θεωρηθεί ως αποδέκτης υπηρεσιών.
34. Μέχρι εδώ περιέγραψα τις συνηθέστερες οικονομικές δραστηριότητες στις οποίες έχει εφαρμογή ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997. Στο σημείο αυτό θα ήθελα να επανέλθω στο βασικό στοιχείο της ρυθμίσεως, δηλαδή τη χρησιμοποίηση του ακινήτου ως δευτερεύουσας κατοικίας. Το ουσιώδες στοιχείο είναι η χρήση του ακινήτου, ανεξάρτητα από το αν το ακίνητο χρησιμοποιείται από τον ίδιο τον αγοραστή ή από τρίτο. Με τις προτάσεις μου θα εξετάσω επίσης τις οικονομικές δραστηριότητες που έχουν άμεση σχέση με τη χρήση αυτή. Ο αγοραστής του ακινήτου μπορεί να αποσκοπεί σε οικονομική τοποθέτηση ή σε κερδοσκοπία, αλλά η πρόθεση του νομοθέτη δεν ήταν να ρυθμίσει, με τον Salzburger Grundverkehrsgesetz, τις δραστηριότητες αυτές.
35. Τέλος, η επίμαχη ρύθμιση επηρεάζει οπωσδήποτε - ανεξάρτητα από τη χρήση του ακινήτου - την ελευθερία πληρωμών και την ελεύθερη κίνηση των κεφαλαίων. ρόκειται για πληρωμές και κινήσεις κεφαλαίων που έχουν σχέση με τη χρηματοδότηση της αγοράς του ακινήτου. ρόκειται δηλαδή είτε για την πραγματική επένδυση, η οποία πραγματοποιείται σε ακίνητο, είτε για τη χρηματοδότηση της επενδύσεως αυτής. Θα ήθελα να επισημάνω ότι τα αποτελέσματα αυτά δεν επιδιώκονται μεν από τη ρύθμιση, αλλά πάντως επέρχονται.
VI - Η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και οι άλλες ελευθερίες που προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ
36. Στο παρόν τμήμα των προτάσεών μου θα εξετάσω το πρώτο γενικό ζήτημα που έχει σημασία για την επίλυση των διαφορών στις παρούσες υποθέσεις (βλ. το σημείο 21 των προτάσεων). Αυτή η - λεπτομερής - εξέταση είναι αναγκαία για να στηρίξω την άποψη που θα διατυπώσω στο τμήμα VII των προτάσεων σχετικά με τον πιθανώς αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα των διαφορών στις προκείμενες υποθέσεις.
37. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, στις παρούσες υποθέσεις, να εξεταστεί η αυστριακή ρύθμιση από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και όχι από την άποψη των άλλων ελευθεριών που προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ. Φρονώ ότι η επιλογή αυτή του αιτούντος δικαστηρίου στηρίζεται στην απόφαση Konle .
38. Όσον αφορά το ζήτημα αυτό, θα εξετάσω ενδελεχώς το περιεχόμενο και την εξέλιξη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο εν προκειμένω. Στη συνέχεια θα εξετάσω ορισμένες άλλες ελευθερίες που προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ, και κυρίως, εν όψει της φύσης του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Όλα τα ανωτέρω οδηγούν στην εκτίμηση του τρόπου με τον οποίο μπορεί να επιτευχθεί η κατά το δυνατόν καλύτερη εξέταση της επίμαχης εν προκειμένω άδειας για τις δικαιοπραξίες επί ακινήτων.
εριέχομενο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων
39. Το περιεχόμενο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων ορίστηκε από το Δικαστήριο με την απόφαση Luisi και Carbone . Κατά το Δικαστήριο, οι κινήσεις κεφαλαίων «αποτελούν οικονομικές ενέργειες που αποσκοπούν κυρίως στην τοποθέτηση ή την επένδυση του οικείου ποσού και όχι στην αμοιβή παροχής».
40. Ούτε το άρθρο 56 ΕΚ ούτε καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης ΕΚ διευκρινίζει τι νοείται ως κίνηση κεφαλαίων. Για τον λόγο αυτό το Δικαστήριο αναφέρεται συχνά στο παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361/ΕΟΚ, το οποίο περιλαμβάνει την ονοματολογία των κινήσεων κεφαλαίων. Η οδηγία αυτή πάντως είναι προγενέστερη του σημερινού άρθρου 56 ΕΚ - που προστέθηκε στη Συνθήκη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ - και ουσιαστικά δεν ισχύει πλέον.
41. Με την απόφαση Trummer και Mayer, το Δικαστήριο δέχθηκε τα εξής: «Ωστόσο, στο μέτρο που το άρθρο 73 Β της Συνθήκης ΕΚ επαναλαμβάνει, κατ' ουσίαν, το περιεχόμενο του άρθρου 1 της οδηγίας 88/361 και παρά το γεγονός ότι η οδηγία αυτή εκδόθηκε βάσει των άρθρων 69 και 70, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ, που αντικαταστάθηκαν στο μεταξύ από τα άρθρα 73 Β επ. της Συνθήκης ΕΚ, η ονοματολογία των κινήσεων κεφαλαίων που έχει προσαρτηθεί στην οδηγία αυτή διατηρεί την ενδεικτική αξία που είχε πριν από τη θέση τους σε ισχύ, όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας των κινήσεων κεφαλαίων, εξυπακουομένου ότι, όπως προκύπτει από την εισαγωγή της, ο κατάλογος που περιέχει δεν είναι εξαντλητικός.»
42. Η ονοματολογία του παραρτήματος της οδηγίας έχει επομένως ενδεικτικό χαρακτήρα, χωρίς όμως να περιέχει περιοριστική απαρίθμηση. Στις παρούσες υποθέσεις σημασία έχει κυρίως το μέρος ΙΙ της ονοματολογίας, το οποίο αφορά τις επενδύσεις σε ακίνητα. Σύμφωνα με την οδηγία, η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων αφορά τις επενδύσεις σε ακίνητα που πραγματοποιούνται στο εθνικό έδαφος από μη κατοίκους ημεδαπής και τις επενδύσεις σε ακίνητα που πραγματοποιούνται στο εξωτερικό από κατοίκους ημεδαπής. Συναφώς θα ήθελα να παραθέσω επίσης την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, η οποία έχει ως εξής: «εκτιμώντας ότι η πλήρης απελευθέρωση των κινήσεων κεφαλαίων θα μπορούσε σε μερικά κράτη μέλη, και ιδίως σε παραμεθόριες περιοχές, να δημιουργήσει δυσχέρειες στην αγορά δευτερευουσών κατοικιών· ότι οι υπάρχουσες διατάξεις των εθνικών νομοθεσιών που διέπουν τις αγορές αυτές δεν θα πρέπει να θιγούν από τη θέση σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας».
43. Από το παράρτημα δεν προκύπτει ότι κάθε αγορά ακινήτου εμπίπτει στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, αλλ' ότι οι επενδύσεις σε ακίνητα ή η αγορά ακινήτων προς κερδοσκοπία μπορεί να εμπίπτει στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Αυτό που έχει κρίσιμη σημασία είναι η συγκεκριμένη δραστηριότητα την οποία αφορά η ρύθμιση του εσωτερικού δικαίου. Συνίσταται η δραστηριότητα αυτή στην αγορά του ακινήτου προς τον σκοπό ορισμένης χρήσεως ή στην τοποθέτηση του κεφαλαίου; Στο σημείο 26 των προτάσεών μου επισήμανα ότι ο Salzburger Verkhersgesetz 1997 ανάγει σε κριτήριο τη χρήση του ακινήτου.
44. Το άρθρο 56 ΕΚ απαγορεύει ουσιαστικά δύο κατηγορίες εσωτερικών μέτρων που περιορίζουν τις κινήσεις κεφαλαίων. ρώτον, πρόκειται για τα μέτρα που ενδέχεται να αποτελούν εμπόδιο για την εκ μέρους των κατοίκων του οικείου κράτους μέλους πραγματοποίηση επενδύσεων ή άλλων οικονομικών συναλλαγών σε άλλο κράτος μέλος. Δεύτερον, πρόκειται για τα μέτρα που ενδέχεται να αποτελούν εμπόδιο για την εκ μέρους των κατοίκων των άλλων κρατών μελών πραγματοποίηση επενδύσεων ή άλλων οικονομικών συναλλαγών στο οικείο κράτος μέλος. Συναφώς παραθέτω το ακόλουθο χωρίο της αποφάσεως Επιτροπή κατά Βελγίου : «ράγματι, περιορισμούς στις κινήσεις των κεφαλαίων, υπό την έννοια της διατάξεως αυτής, συνιστούν μέτρα επιβαλλόμενα από κράτος μέλος που είναι ικανά να αποθαρρύνουν τους κατοίκους του από το να συνάψουν δάνεια ή να προβούν σε επενδύσεις σε άλλα κράτη μέλη [...] ή που εξαρτούν μια άμεση αλλοδαπή επένδυση από προηγούμενη έγκριση » .
45. Αντικείμενο των προκειμένων υποθέσεων είναι το εσωτερικό μέτρο που επιβάλλει ως προϋπόθεση της πραγματοποιήσεως (αλλοδαπής) άμεσης επενδύσεως εντός του εδάφους του κράτους μέλους την προηγούμενη χορήγηση άδειας.
Η εξέλιξη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων
46. Το περιεχόμενο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων έχει μεταβληθεί σημαντικά από την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας. Σε πρώτη φάση, η οποία διήρκεσε ουσιαστικά μέχρι τη θέσπιση της οδηγίας 88/361 - την οποία τα κράτη μέλη έπρεπε να έχουν μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιό τους μέχρι την 1η Ιουλίου 1990 - η Συνθήκη προέβλεπε μία ρύθμιση για την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων που δεν παρήγε άμεσα αποτελέσματα. Οι συντάκτες της Συνθήκης είχαν κρίνει ότι δεν είχε ακόμα επέλθει ο χρόνος για την πλήρη ελευθέρωση των κινήσεων κεφαλαίων. Τα κράτη μέλη έπρεπε να διατηρήσουν την εξουσία ελέγχου των κεφαλαιουχικών συναλλαγών. Το παράγωγο δίκαιο στον τομέα αυτό ήταν, εξ ορισμού, επίσης περιορισμένο. Για παράδειγμα, η οδηγία 72/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαρτίου 1972, περί της ρυθμίσεως των διεθνών χρηματοδοτικών ροών και της εξουδετερώσεως των ανεπιθυμήτων επιπτώσεών τους επί της εσωτερικής ρευστότητος, προέβλεπε ένα μηχανισμό συντονισμού των κινήσεων κεφαλαίου που υπερέβαιναν ορισμένο όριο.
47. Οι αρμοδιότητες των κρατών μελών σε σχέση με τις διασυνοριακές κινήσεις κεφαλαίων ήσαν αναγκαίες για τη νομισματική πολιτική, η οποία ασκούνταν επίσης από τα κράτη μέλη μέχρι τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Ο επηρεασμός της ισοτιμίας του εθνικού νομίσματος και του όγκου του κυκλοφορούντος χρήματος δεν είναι δυνατός, αν δεν υπάρχει ταυτόχρονα η δυνατότητα ελέγχου των εξαγωγών και εισαγωγών κεφαλαίων. Για τον λόγο αυτό, το άρθρο 105 της Συνθήκης ΕΟΚ, όπως ίσχυε παλαιότερα, δεν προέβλεπε παρά μόνο τον συντονισμό της νομισματικής πολιτικής των κρατών μελών.
48. Ένα σημαντικό βήμα προς την ελευθέρωση των κινήσεων κεφαλαίων πραγματοποιήθηκε με την έκδοση της οδηγίας 88/361. Στη δεύτερη αυτή φάση, τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να εξαλείψουν τους περιορισμούς στην ενδοκοινοτική κυκλοφορία κεφαλαίων. Η εν λόγω οδηγία εντασσόταν στην προοπτική της ολοκληρώσεως της εσωτερικής αγοράς στο τέλος του 1992. Η εσωτερική αγορά, όπως προέβλεπε το ισχύον τότε άρθρο 7 A της Συνθήκης ΕΟΚ, περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, εντός του οποίου διασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
49. Η τρίτη φάση άρχισε με την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Στη Συνθήκη ΕΚ προστέθηκε το άρθρο 56, το οποίο έχει άμεσο αποτέλεσμα. Η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων αποτελεί πλήρη ελευθερία - σε σχέση με τις λοιπές ελευθερίες που προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ. Η πλήρης αυτή ελευθερία των κινήσεων κεφαλαίων αποτελούσε αναγκαία προϋπόθεση της δημιουργίας της οικονομικής και νομισματικής ενώσεως.
50. Θεωρώ ότι η ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ενώσεως αποτελεί την τέταρτη φάση. Οι κινήσεις κεφαλαίων είναι ελεύθερες. Καμία εθνική νομοθεσία δεν μπορεί πλέον να επιβάλλει προϋποθέσεις για τις κινήσεις κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών.
51. Εντός της ολοκληρωμένης Οικονομικής και Νομισματικής Ενώσεως, τουλάχιστον εντός της ζώνης ευρώ, δεν μπορούν να υπάρχουν πλέον δημοσίου δικαίου περιορισμοί των κεφαλαιουχικών πράξεων. Έχει δημιουργηθεί μια ενιαία νομισματική και κεφαλαιουχική αγορά. Βάσει του άρθρου 105 ΕΚ, η νομισματική πολιτική δεν εμπίπτει πλέον στην αρμοδιότητα των κρατών μελών και ασκείται στο επίπεδο της Evώσεως. Σε αυτό το πλαίσιο, η ρύθμιση και η εποπτεία της ρυθμίσεως που αφορά τις κινήσεις κεφαλαίων - κυρίως με τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας - πραγματοποιούνται κατ' ανάγκη σε κοινοτικό επίπεδο.
52. Δεν εννοώ όμως ότι οι κινήσεις κεφαλαίων είναι πλήρως ελεύθερες στην πράξη. Θα ήθελα να αναφέρω το παράδειγμα του περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας τον οποίο αφορούσε η υπόθεση Svensson και Gustavsson . Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ήταν ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο η προϋπόθεση που προέβλεπε η νομοθεσία του Λουξεμβούργου και κατά την οποία τα δάνεια για την επιδοτούμενη χρηματοδότηση της κατασκευής, κτήσεως ή βελτιώσεως κατοικίας έπρεπε να έχουν συναφθεί με εγκεκριμένο πιστωτικό ίδρυμα στο εν λόγω κράτος μέλος. Εντούτοις, υπάρχουν ακόμα πολλές διατάξεις ιδιωτικού δικαίου που απαιτούν τη χρηματοδότηση από πιστωτικό ίδρυμα εντός του ίδιου κράτους μέλους. Οι διατάξεις της κατηγορίας αυτής μπορούν να δημιουργούν στρεβλώσεις στο δίκαιο του ανταγωνισμού, αλλά δεν έχουν σημασία εν προκειμένω.
53. Επιπλέον, μολονότι τα δημοσίου δικαίου εμπόδια στις κινήσεις κεφαλαίων έχουν οπωσδήποτε καταργηθεί, οι ενέργειες όσων δραστηριοποιούνται στην αγορά κεφαλαίων εξακολουθούν να υπόκεινται στις εθνικές διατάξεις.
54. Για παράδειγμα, ο έλεγχος των πιστωτικών ιδρυμάτων εξακολουθεί να πραγματοποιείται στο επίπεδο των κρατών μελών. Επιπλέον, η εσωτερική νομοθεσία που διέπει τις κεφαλαιουχικές αγορές διαπνέεται από τη μέριμνα διασφαλίσεως της δημόσιας τάξης, όσον αφορά για παράδειγμα τις πληροφορίες που μπορούν να έχουν οι δρώντες στη χρηματιστηριακή αγορά ή την καταπολέμηση του ξεπλύματος του βρώμικου χρήματος. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να διατηρήσουν την εσωτερική φορολογική νομοθεσία τους. Το άρθρο 58 ΕΚ αφήνει το πεδίο ελεύθερο στα κράτη μέλη. Η παράγραφος 3 του άρθρου αυτού τονίζει ότι «τα μέτρα και οι διαδικασίες [...] δεν μπορούν να αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και των πληρωμών όπως ορίζεται στο άρθρο 56».
55. Από την οπτική αυτή γωνία πρέπει επίσης να εξεταστεί ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997. Ο νόμος αυτός δεν μπορεί να δημιουργήσει εμπόδια στις διασυνοριακές κινήσεις κεφαλαίων εντός της Οικονομικής και Νομισματικής Ενώσεως. Αλλά μπορεί οπωσδήποτε να έχει επιβάλει ορισμένους κανόνες για τη συμπεριφορά όσων επιθυμούν να πραγματοποιήσουν τοποθετήσεις κεφαλαίων σε ακίνητα στην Αυστρία. Οι κανόνες αυτοί παράγουν εξ ορισμού διασυνοριακά αποτελέσματα, αφού δεν υφίσταται πλέον εθνική κεφαλαιουχική αγορά.
Οι άλλες ελευθερίες
56. Στο σημείο αυτό θα εξετάσω την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, στην οποία υπάγω συναφώς και την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι το δικαίωμα κτήσεως, εκμεταλλεύσεως και εκποιήσεως ακινήτων κειμένων στο έδαφος άλλου κράτους μέλους αποτελεί αναγκαίο συμπλήρωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων. Με άλλα λόγια, το δικαίωμα αυτό συμβάλλει ουσιαστικά στην καθιέρωση πραγματικά ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
57. Με την απόφαση Κonle, το Δικαστήριο αναφέρεται στην ελευθερία εγκαταστάσεως των κοινοτικών υπηκόων. Η περιγραφή του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 στο τμήμα V των προτάσεών μου με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι παρούσες υποθέσεις αφορούν κυρίως την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η ιδιόχρηση της δευτερεύουσας κατοικίας έχει συχνά σχέση με την παροχή υπηρεσιών προς τον κάτοχο της δευτερεύουσας κατοικίας και ότι μετά την έκδοση της αποφάσεως Luisi και Carbone δεν αμφισβητείται ότι η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ενέχει επίσης την ελεύθερη αποδοχή των υπηρεσιών. Κατά τα λοιπά, ο κάτοχος της κατοικίας που την εκμισθώνει, στο πλαίσιο ενδεχομένως ασκήσεως επαγγελματικών δραστηριοτήτων, παρέχει και ο ίδιος υπηρεσίες.
58. Θα ήθελα επιπλέον να τονίσω τα εξής. Όπως εξέθεσα με τις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση Baumbast και R, οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων αφορούν κυρίως τη μετακίνηση και διαμονή εντός άλλου κράτους μέλους προς άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Οι συνέπειες τούτου για τον Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 είναι κυρίως οι εξής. Οι διατάξεις του νόμου αυτού δεν αφορούν μεν κυρίως όσους επιθυμούν να ασκήσουν στην Αυστρία οικονομική δραστηριότητα έχουσα σχέση με εργασία, αλλ' οπωσδήποτε αφορούν την άσκηση οικονομικών δραστηριοτήτων. Με τις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση Baumbast και R, απέδειξα επίσης ότι η έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων έχει διευρυνθεί σημαντικά κατά τα τελευταία έτη. Αυτό συνέβη οπωσδήποτε μετά τη σύναψη της Συνθήκης του Μάαστριχτ, με την οποία περιελήφθη στη Συνθήκη ΕΚ ρύθμιση απονέμουσα στον πολίτη της Ενώσεως το δικαίωμα κυκλοφορίας και διαμονής (άρθρο 18 ΕΚ). Δεν θέλω να εξετάσω ενδελεχέστερα κατά πόσο το άρθρο 18 ΕΚ έχει άμεσο αποτέλεσμα, αλλά θα ήθελα να τονίσω ότι η ολοένα και ευρύτερη ερμηνεία του δικαιώματος κυκλοφορίας και διαμονής εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως καταλήγει στο ότι το δικαίωμα αυτό μπορεί επίσης να καλύπτει τη διαμονή σε δευτερεύουσα κατοικία.
Σωρευτική εφαρμογή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών
59. Μετά την έκδοση της αποφάσεως Svensson και Gustavsson, δεν αμφισβητείται ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μπορεί να έχει εφαρμογή παράλληλα με μία από τις άλλες ελευθερίες, και συγκεκριμένα με την ελευθερία εγκαταστάσεως. Με την ανωτέρω απόφαση το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι μια εθνική ρύθμιση (η ρύθμιση του Λουξεμβούργου) αντέβαινε προς τις δύο αυτές ελευθερίες. Με τις μεταγενέστερες αποφάσεις του πάντως, το Δικαστήριο επικρίνει τις εθνικές ρυθμίσεις είτε από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων είτε από την άποψη κάποιας άλλης ελευθερίας, χωρίς να εξετάζει κατά πόσον συντρέχει «διπλή παραβίαση».
60. Αυτόν τον τρόπο ενέργειας επέλεξε το Δικαστήριο π.χ. στην απόφαση Safir . Η υπόθεση εκείνη αφορούσε τη σουηδική ρύθμιση περί φορολογήσεως των ασφαλίστρων για ασφαλίσεις ζωής διά κεφαλαιοποιήσεως. Το αιτούν δικαστήριο είχε θέση το ερώτημα κατά πόσον η εν λόγω ρύθμιση συμβιβαζόταν τόσο με τις διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών όσο και με τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Το Δικαστήριο εξέτασε τη ρύθμιση αυτή υπό το πρίσμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών, «εφόσον οι ασφαλίσεις συνιστούν υπηρεσίες υπό την έννοια του άρθρου 60 της Συνθήκης» ΕΚ (νυν άρθρου 50 ΕΚ) και δεν έλαβε υπόψη του την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων .
61. Με την απόφαση Konle το Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης ότι είχαν εφαρμογή δύο από τις ελευθερίες που προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ, και συγκεκριμένα όχι μόνο η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, αλλά και η ελευθερία εγκαταστάσεως. Στη συνέχεια της αποφάσεως το Δικαστήριο εξέτασε τη ρύθμιση - χωρίς καμία αιτιολογία - μόνον από την άποψη των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Ο γενικός εισαγγελέας La Pergola είχε εκθέσει, με τις προτάσεις του στην εν λόγω υπόθεση, ότι συνέτρεχε στρέβλωση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και ότι επομένως δεν επρόκειτο να εξετάσει την υπόθεση από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
62. Ο γενικός εισαγγελέας Alber, με τις προτάσεις που ανέπτυξε στην υπόθεση Baars, διατυπώνει τους εξής κανόνες για την περίπτωση σωρευτικής εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και της ελευθερίας εγκαταστάσεως:
«1. Όταν υφίσταται άμεση προσβολή της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων συνεπαγόμενη μόνον εμμέσως εμπόδια για την εγκατάσταση, εφαρμόζονται μόνον οι διατάξεις περί διακινήσεως κεφαλαίων.
2. Όταν υφίσταται άμεση προσβολή της ελευθερίας εγκαταστάσεως συνεπαγόμενη εμμέσως περιορισμό της ροής κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών λόγω των εμποδίων που παρεμβάλλει στην εγκατάσταση, εφαρμόζονται οι διατάξεις περί ελευθερίας εγκαταστάσεως [...].
3. Όταν υφίσταται άμεση προσβολή θίγουσα τόσο την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων όσο και το δικαίωμα εγκαταστάσεως, εφαρμόζονται οι δύο θεμελιώδεις ελευθερίες και το εθνικό μέτρο πρέπει να τηρεί τις προϋποθέσεις που τάσσονται για τις δύο αυτές ελευθερίες.»
63. Οι κανόνες αυτοί ισχύουν επίσης, κατά την άποψή μου, σε περίπτωση σωρευτικής εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Επομένως, το αποφασιστικό κριτήριο είναι το εξής: υφίσταται «άμεση προσβολή»; Το κριτήριο αυτό πρέπει να εφαρμόζεται ανάλογα με τη φύση και το περιεχόμενο της επίμαχης εθνικής ρυθμίσεως.
64. Με τις προτάσεις που ανέπτυξε στην υπόθεση Safir, ο γενικός εισαγγελέας Tesauro εκθέτει τις συνέπειες της εφαρμογής του κριτηρίου αυτού: «αν το επίδικο μέτρο παρακωλύει άμεσα τη μεταφορά κεφαλαίων, καθιστώντας την αδύνατη ή δυσκολότερη, π.χ. προβλέποντας την υποχρέωση λήψεως αδείας ή, εν πάση περιπτώσει, επιβάλλοντας νομισματικής φύσεως περιορισμούς, το μέτρο αυτό θα διέπεται από τα άρθρα 73 Β επ. της Συνθήκης [...]· αν, αντιθέτως, το εμπόδιο στις κινήσεις κεφαλαίων είναι μόνον έμμεσο, το δε μέτρο συνιστά κατά κύριο λόγο μη νομισματικής φύσεως περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, θα εφαρμοστούν τα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης EK (νυν άρθρα 49 ΕΚ επ.)».
65. Στην απόφαση Safir, η οποία εκδόθηκε κατόπιν της διατυπώσεως των ανωτέρω προτάσεων, το εν λόγω κριτήριο δεν εφαρμόστηκε σύμφωνα με τα ανωτέρω. Εντούτοις, φρονώ ότι ο γενικός εισαγγελέας Tesauro διασαφηνίζει πλήρως την έννοια του κριτηρίου «άμεση προσβολή». Ο τρόπος αναλύσεως τον οποίο πρότεινε ο γενικός εισαγγελέας Tesauro αποτελεί το ορθό σημείο εκκινήσεως για την εξέταση των προκειμένων υποθέσεων.
66. Για κάθε ενδεχόμενο, θα ήθελα να τονίσω ακόμα τα εξής. Οι συντάκτες της Συνθήκης ΕΚ προέβλεψαν και αυτοί το ενδεχόμενο σωρευτικής εφαρμογής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Το άρθρο 50 ΕΚ ορίζει ότι οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών εφαρμόζονται μόνο «εφόσον [οι παροχές] δεν διέπονται από τις διατάξεις τις σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων». Η προσθήκη της φράσης αυτής σημαίνει ότι οι συντάκτες της Συνθήκης ΕΚ χαρακτήρισαν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ως επικουρική κατηγορία . Στην πράξη όμως, ουδέποτε αποδόθηκε ιδιαίτερη σημασία στη φράση αυτή. Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η φράση αυτή περιλαμβανόταν στο αρχικό κείμενο της Συνθήκης ΕΟΚ, στο κείμενο του 1957, όταν οι διασυνοριακές παροχές υπηρεσιών ήσαν ακόμα πολύ περιορισμένες. Με την πάροδο των ετών όμως η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εξελίχθηκε σε μία ολοένα σημαντικότερη ελευθερία, η οποία διαδραμάτισε και διαδραματίζει ακόμα ουσιώδη ρόλο στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Η παρατεθείσα φράση δεν καθιερώνει επομένως καμία «ιεραρχία» των ελευθεριών . Τούτο προκύπτει επίσης από τις λύσεις στις οποίες κατέληξε το Δικαστήριο σε περιπτώσεις σωρευτικής εφαρμογής, για παράδειγμα με τις προπαρατεθείσες αποφάσεις Svensson και Gustavsson και Safir .
Σωρευτική εφαρμογή σε περίπτωση δικαιοπραξιών επί ακινήτων
67. Ο γενικός εισαγγελέας Alber εφάρμοσε το κριτήριο της «άμεσης προσβολής» - με βάση την υπόθεση Konle - στις περιπτώσεις κτήσεως της κυριότητας ακινήτων. Κατά τον γενικό εισαγγελέα, στην οικεία υπόθεση υπήρχε άμεσος περιορισμός του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Στη συνέχεια κατέληξε στο εξής συμπέρασμα: «η απόκτηση ακινήτου αποτελεί πάντοτε επένδυση κεφαλαίου, οπότε, ανεξαρτήτως του σκοπού της, προστατεύεται από τις διατάξεις περί διακινήσεως κεφαλαίων».
68. Συναφώς θα ήθελα να δώσω έμφαση σε ένα άλλο σημείο.
69. Υπενθυμίζω ότι η επίμαχη εν προκειμένω αυστριακή νομοθεσία αποσκοπεί, στο πλαίσιο ασκήσεως πολιτικής χωροταξίας, στη ρύθμιση της χρήσεως ακινήτων ως δευτερευουσών κατοικιών. Συναφώς η εν λόγω ρύθμιση ανάγει σε κριτήριο την κτήση του ακινήτου. Η ρύθμιση αυτή δεν αφορά εντούτοις την κεφαλαιουχική επένδυση που πραγματοποιείται στο ακίνητο. Δεν αφορά ούτε τη μεταφορά κεφαλαίου από ένα κράτος μέλος σε άλλο. Κατά τη ρύθμιση αυτή, οποιοσδήποτε μπορεί να επενδύει το κεφάλαιό του σε ακίνητο κείμενο εντός του ομόσπονδου κράτους του Salzburg, ανεξάρτητα από το αν είναι Αυστριακός υπήκοος ή υπήκοος άλλου κράτους μέλους ή άλλου κράτους που ανήκει στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο. Απλώς δεν μπορεί να χρησιμοποιεί το ακίνητο για δευτερεύουσα κατοικία.
70. Η κτήση κυριότητας ακινήτου προϋποθέτει φυσικά τη διενέργεια μιας κεφαλαιουχικής συναλλαγής. Η συναλλαγή αυτή εξυπηρετεί την καταβολή του τιμήματος ή - σε περίπτωση π.χ. ενυπόθηκου δανείου - τη χρηματοδότηση της σχετικής δικαιοπραξίας. Επιπλέον, η κτήση της κυριότητας ακινήτου, αλλά και κάθε επενδυτικού αγαθού, διαφέρει από την απόκτηση καταναλωτικών αγαθών. Η κτήση κυριότητας ακινήτου ή άλλου επενδυτικού αγαθού ενέχει πάντοτε τοποθέτηση χρημάτων ή επένδυση. Τα αγαθά εντάσσονται, αμέσως μετά την αγορά ή απόκτησή τους, στην περιουσία του αγοραστή ή του αποκτώντος.
71. Η κεφαλαιουχική συναλλαγή δεν έχει όμως πρωταρχικό ρόλο, αλλά έχει μάλλον παρακολουθηματικό χαρακτήρα. Για να χρησιμοποιήσω τη διατύπωση του γενικού εισαγγελέα La Pergola : το εμπόδιο στις κινήσεις κεφαλαίων είναι μόνον έμμεσο, το δε μέτρο συνιστά κατά κύριο λόγο μη νομισματικής φύσεως περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
72. Η κεφαλαιουχική συναλλαγή μπορεί κατ' ουσία να εκτιμηθεί με τα ίδια κριτήρια που εκτιμάται οποιαδήποτε καταβολή που αποτελεί την αντιπαροχή για την παροχή ορισμένης υπηρεσίας. Συναφώς θα ήθελα να παραπέμψω στην απόφαση Luisi και Carbone, με την οποία το Δικαστήριο προέβη στην εξής διάκριση μεταξύ «τρεχουσών πληρωμών» και «κινήσεων κεφαλαίων»: «[...] οι τρέχουσες πληρωμές είναι μεταφορές συναλλάγματος που αποτελούν αντιπαροχή στα πλαίσια υποκείμενης συναλλαγής, ενώ οι κινήσεις κεφαλαίων αποτελούν οικονομικές ενέργειες που αποσκοπούν κυρίως στην τοποθέτηση ή την επένδυση του οικείου ποσού και όχι στην αμοιβή παροχής. [...] Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι οι πληρωμές για τουριστικούς σκοπούς, για την πραγματοποίηση ταξιδιών για λόγους επαγγελματικούς ή σπουδών και για ιατρική περίθαλψη δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστούν ως κινήσεις κεφαλαίων [...]». Η απόφαση αυτή εκδόθηκε πάντως όταν ίσχυε η - τροποποιηθείσα με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ - προγενέστερη ρύθμιση περί πληρωμών και κινήσεων κεφαλαίων, αλλά τούτο δεν αναιρεί από καμία άποψη τη σημασία της εν λόγω αποφάσεως.
73. Φρονώ ότι η κεφαλαιουχική συναλλαγή πρέπει και στην προκειμένη περίπτωση να θεωρηθεί ως αμοιβή για την παροχή υπηρεσίας. Ομολογώ ότι η κεφαλαιουχική συναλλαγή στην οποία στηρίζεται η μεταβίβαση ακινήτου είναι πιο περίπλοκη απ' ό,τι στην περίπτωση μεταβιβάσεως κινητών. ρώτον, η κτήση ακινήτου χρηματοδοτείται συχνά από τρίτους, οπότε εγγράφεται υποθήκη. Δεύτερον - και τούτο έχει συναφώς μεγαλύτερη σημασία - η κτήση ακινήτου ενέχει πάντοτε ένα στοιχείο τοποθετήσεως χρημάτων. Εντούτοις, αυτό δεν σημαίνει ότι η πλάστιγγα κλίνει, για τον λόγο αυτό, υπέρ της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Όπως έχω ήδη αναφέρει, οι διατάξεις του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 δεν αποσκοπούν στη ρύθμιση κεφαλαιουχικών πράξεων - της τοποθετήσεως σε ακίνητα - αλλά οικονομικών δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Ο σύνδεσμος με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων είναι απλώς έμμεσος.
74. Υπό τις περιστάσεις αυτές, θα ήταν εσφαλμένο να ισχύσει και στις παρούσες υποθέσεις η επιλογή στην οποία προέβη το Δικαστήριο με την απόφαση Konle να αποφανθεί αποκλειστικά και μόνο από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Ο λόγος είναι ότι οι παρούσες υποθέσεις αφορούν κυρίως την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
VII - Αμιγώς εσωτερική κατάσταση
Οι υποβληθείσες παρατηρήσεις
75. Επί του ζητήματος αν η παρούσα διαφορά έχει αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα κατέθεσαν παρατηρήσεις η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Η Ολλανδική Κυβέρνηση επικαλείται τη νομολογία του Δικαστηρίου περί ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων και εμπορευμάτων, από την οποία προκύπτει ότι στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να αποφασίσει αν θα υποβάλει ερωτήματα προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως. Το Δικαστήριο δεν απορρίπτει την αίτηση του εθνικού δικαστηρίου παρά μόνον αν η υπόθεση της κύριας δίκης δεν έχει καμία σχέση με το κοινοτικό δίκαιο. Δεν υπάρχει κανείς λόγος να εφαρμοστούν άλλα κριτήρια, όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων - την οποία αφορούν τα αιτήματα του αιτούντος δικαστηρίου. Τα ανωτέρω δεν αναιρούν το γεγονός ότι το άρθρο 56 ΕΚ προορίζεται να εφαρμόζεται μόνον σε καταστάσεις που ενέχουν διασυνοριακά στοιχεία. Η Επιτροπή θέτει το βασικό ζήτημα κατά πόσον η νομολογία αυτή, η οποία περιορίζει τη δυνατότητα εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά. Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι παρούσες υποθέσεις δεν προσφέρονται πάντως για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό. Κατά την Επιτροπή, η έννοια της υποχρεώσεως απαντήσεως στα προδικαστικά ερωτήματα είναι ευρύτατη. Σύμφωνα με την ερμηνεία που προσδίδει η Επιτροπή στη νομολογία του Δικαστηρίου, η υποχρέωση απαντήσεως υφίσταται εφόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο υπάρξεως σχέσεως με το κοινοτικό δίκαιο. Όσον αφορά τις παρούσες υποθέσεις, η Επιτροπή επικαλείται μια απόφαση του Verfassungsgerichtshof της Αυστρίας, της 26ης Φεβρουαρίου 1999, η οποία απαγορεύει τη δημιουργία διακρίσεων σε βάρος των Αυστριακών υπηκόων.
76. Η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη της υποθέσεως C-524/99, η εταιρία GWP Gewerbeparkentwicklung, προχωρεί ένα ακόμα βήμα. Ισχυρίζεται ότι η διαφορά δεν έχει καμία σχέση με το ευρωπαϊκό δίκαιο και ότι οι κρίσιμες εν προκειμένω διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ έχουν ήδη διασαφηνιστεί με την απόφαση Konle . Δεν πληρούνται συνεπώς, κατά την εταιρία αυτή, οι προϋποθέσεις για την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος.
Γενικό πλαίσιο
77. Το Δικαστήριο έχει ήδη ασχοληθεί επανειλημμένα με το ζήτημα του αμιγώς εσωτερικού χαρακτήρα των προδικαστικών ερωτημάτων. ριν εξετάσω λεπτομερέστερα τη νομολογία του Δικαστηρίου στους διαφόρους τομείς του κοινοτικού δικαίου, θα ήθελα εδώ να περιγράψω με συντομία το πλαίσιο στο οποίο πρέπει να ενταχθεί το εν λόγω ζήτημα.
78. Κατά πάγια νομολογία, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει αν η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο είναι σκόπιμη . Το Δικαστήριο οφείλει να απαντά, εκτός αν είναι πρόδηλο ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της κύριας δίκης ή το πρόβλημα είναι υποθετικό και το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα αναγκαία πραγματικά ή νομικά στοιχεία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί .
79. Κατά πάγια επίσης νομολογία, οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας (προσώπων και εμπορευμάτων) δεν έχουν εφαρμογή επί των δραστηριοτήτων των οποίων όλα τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνο κράτους μέλους. Το Δικαστήριο δέχεται ότι, στις περιπτώσεις αυτές, πρόκειται για αμιγώς εσωτερικές υποθέσεις κράτους μέλους, διότι δεν υφίσταται κανένα στοιχείο εν όψει του οποίου η υπόθεση να υπάγεται σε μία από τις καταστάσεις τις οποίες ρυθμίζει το κοινοτικό δίκαιο .
80. Οι δύο αυτές πλευρές της νομολογίας του Δικαστηρίου - που είναι καταρχήν αυτοτελείς - σκιαγραφούν το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα κατωτέρω αναφερόμενα. Το βασικό ζήτημα είναι το εξής: το κριτήριο για το αν το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί αποτελούν το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης ή η φύση και το περιεχόμενο των εθνικών μέτρων;
81. Αν το κριτήριο αποτελεί το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης, είναι προφανές ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να απαντά στα υποβαλλόμενα ερωτήματα, όταν η διαφορά της κύριας δίκης δεν ενέχει κανένα διασυνοριακό στοιχείο. Αυτό φαίνεται να συμβαίνει στις προκείμενες υποθέσεις, όπου ορισμένοι Αυστριακοί υπήκοοι θέλουν να αγοράσουν οικόπεδα στην Αυστρία και η εσωτερική αυστριακή νομοθεσία παρεμβάλλει εμπόδια στα σχέδιά τους.
82. Αν, αντίθετα, το κριτήριο αποτελεί το περιεχόμενο του εθνικού μέτρου, το Δικαστήριο πρέπει να εξακριβώνει κατά πόσον η εσωτερική νομοθεσία μπορεί να παραγάγει αποτελέσματα προς τα έξω. Μόνον αν δεν υπάρχουν - δυνητικά - αποτελέσματα προς τα έξω απορρίπτει το Δικαστήριο την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως. Εφόσον το Δικαστήριο αποφασίσει να απαντήσει, το επόμενο βήμα είναι η επί της ουσίας εξέταση της επίμαχης εσωτερικής ρυθμίσεως. Κατά τη διάρκεια αυτής της φάσης τίθεται το ερώτημα κατά πόσον ο υπήκοος κράτους μέλους μπορεί επίσης να επικαλεστεί κατά του κράτους μέλους του δικαιώματα που του παρέχει το κοινοτικό δίκαιο. Σε τελική ανάλυση, ο προσδιορισμός των δικαιωμάτων του ενάγοντος ή προσφεύγοντος εναπόκειται στο - εθνικό - δικαστήριο που έχει επιληφθεί της διαφοράς στην κύρια δίκη. Το δικαστήριο αυτό εκδίδει την απόφασή του λαμβάνοντας υπόψη - κατά το δυνατόν - την απάντηση που έχει δώσει το Δικαστήριο στο προδικαστικό ερώτημα.
Η νομολογία του Δικαστηρίου περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
83. Με την πρόσφατη απόφαση Guimont το Δικαστήριο εξέτασε την υποχρέωσή του να απαντά στα προδικαστικά ερωτήματα, όταν όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό και μόνον ενός κράτους μέλους. Με την εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο δίδει την εξής - ευρεία - ερμηνεία στο άρθρο 28 ΕΚ, που αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
«21 Όσον αφορά διάταξη παρόμοια με την επίδικη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία, όπως είναι διατυπωμένη, εφαρμόζεται αδιακρίτως στα εγχώρια και στα εισαγόμενα προϊόντα και αποβλέπει στο να επιβάλλει στους παραγωγούς ορισμένους όρους παραγωγής προκειμένου να τους επιτρέψει να διαθέτουν τα εμπορεύματά τους υπό ορισμένη ονομασία, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι μια τέτοια διάταξη δεν εμπίπτει στο άρθρο 30 της Συνθήκης παρά μόνο στο μέτρο που εφαρμόζεται σε καταστάσεις οι οποίες έχουν ένα συνδετικό στοιχείο με την εισαγωγή εμπορευμάτων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο [...].
22 άντως, η διαπίστωση αυτή δεν συνεπάγεται ότι δεν πρέπει να δοθεί απάντηση στο προδκαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο στην παρούσα υπόθεση. [...]
23 Εν προκειμένω, δεν φαίνεται πρόδηλον ότι η αιτηθείσα ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου δεν είναι αναγκαία για το εθνικό δικαστήριο. ράγματι, μια τέτοια απάντηση θα μπορούσε να του είναι χρήσιμη στην περίπτωση κατά την οποία το εθνικό του δίκαιο θα του επέβαλλε, σε δίκη όπως η εν προκειμένω, να αναγνωρίσει σε ημεδαπό παραγωγό τα ίδια δικαιώματα με εκείνα τα οποία παραγωγός άλλου κράτους μέλους στην ίδια κατάσταση αρύεται από το κοινοτικό δίκαιο.»
Βάσει του ανωτέρω συλλογισμού το Δικαστήριο αποφάσισε να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που του είχε υποβληθεί.
84. Η απόφαση Guimont αποτελεί τη συνέχεια προγενέστερης νομολογίας, π.χ. της αποφάσεως Pistre κ.λπ., στην οποία το σκεπτικό του Δικαστηρίου ήταν το εξής:
«[...] μολονότι είναι αληθές ότι η εφαρμογή εθνικού μέτρου το οποίο πράγματι δεν έχει καμία σχέση με την εισαγωγή εμπορευμάτων δεν εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 30 της Συνθήκης (απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1982, 286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, Συλλογή 1982, σ. 4575, σκέψη 9), ωστόσο, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να μην έχει εφαρμογή απλώς και μόνο διότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση που έχει υποβληθεί στην κρίση του εθνικού δικαστηρίου, όλα τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους.
ράγματι, σε μια τέτοια κατάσταση, η εφαρμογή του εθνικού μέτρου μπορεί να έχει αποτελέσματα και στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων μεταξύ κρατών μελών, ιδίως οσάκις το επίμαχο μέτρο ευνοεί τη διάθεση στην αγορά εμπορευμάτων εγχώριας καταγωγής, εις βάρος των εισαγομένων εμπορευμάτων. [...]»
85. Με την απόφαση Smanor το Δικαστήριο προέβη επίσης σε τέτοια ευρεία ερμηνεία. Αντικείμενο της υποθέσεως εκείνης ήταν η εφαρμογή της γαλλικής νομοθεσίας σε γαλλική επιχείρηση παραγωγής και εμπορίας κατεψυγμένου γιαουρτιού εντός του γαλλικού εδάφους. Το Δικαστήριο όμως δεν απέκλεισε το ενδεχόμενο να εισάγονται τέτοια προϊόντα στη Γαλλία και να πρέπει να εφαρμοστεί στην περίπτωσή τους η γαλλική νομοθεσία. Το Δικαστήριο δέχθηκε τα εξής: «Όσον αφορά το ζήτημα αν η Smanor μπορεί λυσιτελώς να επικαλεσθεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου τις αρνητικές επιπτώσεις που ενδεχομένως συνεπάγεται η γαλλική ρύθμιση στις εισαγωγές υπερκατεψυγμένης γιαούρτης, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται, στο πλαίσιο του συστήματος του άρθρου 177 της Συνθήκης, να εκτιμήσει, ενόψει των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, κατά πόσον τα ερωτήματα για τα οποία ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, έχουν σημασία για την επίλυση της ενώπιόν του διαφοράς». Κατόπιν αυτού το Δικαστήριο εξέτασε το σχετικό με το άρθρο 30 της Συνθήκης ερώτημα.
86. Με τις προτάσεις που ανέπτυξε στην προπαρατεθείσα υπόθεση Pistre, ο γενικός εισαγγελέας Jacobs δεν συμφωνεί με την ευρεία αυτή ερμηνεία του Δικαστηρίου. Για τον λόγο αυτό πρότεινε μια σαφέστερη εναλλακτική λύση: «Όπως προκύπτει, το Δικαστήριο συνήθως αρνείται να εξετάσει ερωτήματα που αφορούν το άρθρο 30, με το σκεπτικό ότι η κατάσταση είναι αμιγώς εσωτερική, μόνον οσάκις ορισμένη διάταξη του εσωτερικού δικαίου αφορά αποκλειστικώς εγχώρια προϊόντα και δεν θα μπορούσε υπό οποιεσδήποτε συνθήκες να έχει εφαρμογή σε εισαγόμενα προϊόντα. Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο πρέπει να αρνείται να αποφανθεί επί της εφαρμογής του άρθρου 30 σε εισαγόμενα προϊόντα, οσάκις είναι σαφές από τα πραγματικά περιστατικά ότι η κατάσταση περιορίζεται πλήρως στην εθνική επικράτεια» . Την ίδια πρόταση υπέβαλε και ο γενικός εισαγγελέας Saggio στην υπόθεση Guimont . Κατά την άποψή του, το Δικαστήριο δεν έπρεπε να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα της υποθέσεως εκείνης, διότι ήταν πρόδηλο ότι τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως είχαν αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα.
87. Από τις ανωτέρω τρεις αποφάσεις συνάγω ότι, όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, το Δικαστήριο δεν δέχεται την πρόταση του γενικού εισαγγελέα και έχει την τάση να μην απορρίπτει την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως για τον λόγο ότι η διαφορά της κύριας δίκης δεν ενέχει διασυνοριακά στοιχεία. Με την απόφαση Guimont μάλιστα, το Δικαστήριο διατυπώνει ένα κριτήριο βάσει του οποίου ενδέχεται να καταλήξει να ερμηνεύει το κοινοτικό δίκαιο ακόμα και στις υποθέσεις στις οποίες οι διαφορές έχουν αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα. Το ενδεχόμενο υπάρξεως αντίστροφης διακρίσεως στην εσωτερική έννομη τάξη - σε βάρος των ημεδαπών και υπέρ των υπηκόων των άλλων κρατών μελών - αρκεί ενδεχομένως για να δοθεί απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα. Αν δηλαδή το εθνικό δίκαιο απαγορεύει την αντίστροφη διάκριση, το εθνικό δικαστήριο έχει ανάγκη ερμηνείας των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, προκειμένου να μπορέσει να κρίνει κατά πόσον υφίσταται πράγματι αντίστροφη διάκριση.
88. Με άλλα λόγια, το κριτήριο για το αν το Δικαστήριο πρόκειται να δώσει απάντηση στα υποβαλλόμενα προδικαστικά ερωτήματα αποτελούν η φύση και το περιεχόμενο του εθνικού μέτρου και όχι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης.
Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, ελευθερία εγκαταστάσεως και ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
89. Το Δικαστήριο ασχολήθηκε επίσης με το ζήτημα του αμιγώς εσωτερικού χαρακτήρα σε μια προδικαστική υπόθεση που αφορούσε την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Εκ πρώτης όψεως η στάση του Δικαστηρίου στην εν λόγω υπόθεση ήταν διαφορετική.
90. Σε πολλές υποθέσεις το Δικαστήριο έκρινε ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις στις οποίες όλα τα πραγματικά περιστατικά αφορούν ένα και μόνο κράτος μέλος. Στις υποθέσεις αυτές το Δικαστήριο αρνήθηκε να απαντήσει επί της ουσίας των ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου. Συναφώς παραθέτω τα εξής από την απόφαση USSL no 47 di Biella : «Σύμφωνα με πάγια νομολογία, τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης δεν μπορούν να εφαρμοστούν σε δραστηριότητες των οποίων όλα τα συναφή στοιχεία έχουν σχέση με ένα και μόνον κράτος μέλος». Στην υπόθεση εκείνη επρόκειτο για μια εταιρία παροχής υπηρεσιών που είχε την έδρα της στην Ιταλία και είχε παράσχει υπηρεσίες σε δημόσιο οργανισμό ο οποίος έδρευε στην Ιταλία.
91. Η μέθοδος εξετάσεως την οποία εφαρμόζει το Δικαστήριο διασαφηνίζεται στην υπόθεση Batista Morais . Η υπόθεση της κύριας δίκης αφορούσε ορτογάλο υπήκοο που εργαζόταν στην ορτογαλία ως δάσκαλος οδηγήσεως. Το Δικαστήριο φαίνεται εκ πρώτης όψεως να συμφωνεί με την άποψη των γενικών εισαγγελέων Jacobs και Saggio στις υποθέσεις που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
92. Είναι αξιοπρόσεκτο ότι το Δικαστήριο αποφάσισε μεν να εξετάσει το προδικαστικό ερώτημα, αλλά δεν απάντησε στο ερώτημα αυτό, διότι όλα τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης περιορίζονταν στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους.
93. Κατά τα λοιπά, από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις ανωτέρω ελευθερίες μπορεί επίσης να συναχθεί το εξής: το Δικαστήριο καταλήγει πολύ εύκολα στο συμπέρασμα ότι υφίσταται διασυνοριακό στοιχείο λόγω του οποίου η οικεία υπόθεση εμπίπτει στο κοινοτικό δίκαιο. Συναφώς, παραπέμπω σε διάφορες υποθέσεις στις οποίες ο υπήκοος κράτους μέλους επικαλούνταν ενώπιον δικαστηρίου του ίδιου κράτους μέλους το κοινοτικό δίκαιο, διότι η εσωτερική νομοθεσία δεν αναγνώριζε τα διπλώματα ή την επαγγελματική πείρα που είχε αποκτήσει ο ενδιαφερόμενος σε άλλο κράτος μέλος .
94. Θα ήθελα επίσης να αναφερθώ στην απόφαση Angonese, η οποία αφορούσε μια περίπτωση στην οποία Ιταλός υπήκοος προσέβαλλε ιταλική ρύθμιση περί των προϋποθέσεων συμμετοχής σε διαγωνισμό που διοργανωνόταν εν όψει προσλήψεων. Το Δικαστήριο έκρινε τα εξής: «Ανεξάρτητα από το βάσιμο [...], δεν είναι καθόλου πρόδηλο ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της κύριας δίκης». Στην υπόθεση εκείνη το Δικαστήριο δεν έκρινε απαραίτητο να στηρίξει την υποχρέωσή του να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα στην - αναγκαία - ύπαρξη διασυνοριακού στοιχείου στην υπόθεση της κύριας δίκης, διότι ο ενδιαφερόμενος έβαλλε κατά της μη αναγνωρίσεως των γλωσσικών γνώσεων που είχε αποκτήσει στην αλλοδαπή.
ορίσματα
95. Η ανωτέρω εξέταση της νομολογίας θα μπορούσε να μας οδηγήσει στον ακόλουθο συλλογισμό. Όταν αντικείμενο της υποθέσεως είναι η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η φύση και το περιεχόμενο του εθνικού μέτρου αποτελούν το κριτήριο βάσει του οποίου αποφασίζεται αν το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα· στην περίπτωση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (ή άλλων ελευθεριών) το κριτήριο αποτελεί, αντίθετα, το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης. Δεδομένου ότι ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, το κριτήριο θα πρέπει επομένως να αποτελέσει το ιστορικό των διαφορών στις κύριες δίκες. Με βάση το γεγονός ότι εν προκειμένω δεν υπάρχουν διασυνοριακά στοιχεία, το Δικαστήριο θα μπορούσε να αποφασίσει είτε να μην δώσει απάντηση στα υποβληθέντα ερωτήματα είτε να δώσει γενική απάντηση σύμφωνα με την απόφαση USSL no 47 di Biella .
96. Φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να ακολουθήσει την ανωτέρω συλλογιστική, αλλά να λάβει ως βάση την απόφαση Guimont, που αφορούσε την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων . Η πεποίθησή μου αυτή στηρίζεται στους ακόλουθους λόγους.
97. ρώτον, η απόφαση Guimont είναι η μόνη πρόσφατη απόφαση με την οποία το Δικαστήριο εξέτασε ενδελεχέστατα το ζήτημα των αμιγώς εσωτερικών καταστάσεων.
98. Δεύτερον, θα ήθελα να παραπέμψω στο σαφές σκεπτικό της αποφάσεως Guimont, με το οποίο το Δικαστήριο αναφέρθηκε συγκεκριμένα στην πάγια νομολογία του με την οποία γίνεται δεκτό ότι το ζήτημα αν η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου είναι αναγκαία στο πλαίσιο μιας εθνικής διαφοράς επιλύεται σε μεγάλο βαθμό αυτόνομα από το εθνικό δικαστήριο.
99. Τρίτον, δεν υπάρχει κανείς λόγος για τη διαφορετική αντιμετώπιση αφενός της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και αφετέρου της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών. Όπως ακριβώς και η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών έχει προσλάβει σαφώς διασυνοριακό χαρακτήρα.
100. Τέταρτον, φρονώ ότι το ζήτημα του εσωτερικού χαρακτήρα δεν έχει, σε υποθέσεις όπως οι παρούσες, ιδιαίτερα μεγάλη σημασία. Το γεγονός ότι όλοι οι διάδικοι των υποθέσεων που υποβλήθηκαν στην κρίση του Δικαστηρίου είναι κάτοικοι Αυστρίας είναι τελείως τυχαίο. Το αντικείμενο των υποθέσεων αυτών είναι η πραγματοποίηση επενδύσεων σε ακίνητα σε τουριστικές ζώνες. Το ενδιαφέρον για την απόκτηση ακινήτου γενικά στις ζώνες αυτές εκδηλώνεται εξίσου συχνά από φυσικά ή νομικά πρόσωπα που κατοικούν ή εδρεύουν σε άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, πρόκειται για δευτερεύουσες κατοικίες, οι οποίες οπωσδήποτε δεν βρίσκονται στην περιοχή της συνήθους διαμονής ή κατοικίας του αγοραστή. Αυτό ακριβώς είναι το πνεύμα της επίμαχης αυστριακής ρυθμίσεως, σκοπός της οποίας είναι να αναχαιτιστεί η κατασκευή και η χρήση δευτερευουσών κατοικιών.
101. Για τους λόγους αυτούς καταλήγω στο συμπέρασμα ότι στις παρούσες υποθέσεις το Δικαστήριο θα πρέπει να απαντήσει στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί. Συναφώς δεν αποδίδω καμία σημασία στο γεγονός ότι όλοι οι διάδικοι των κύριων δικών κατοικούν σε ένα μόνο κράτος μέλος, στην Αυστρία. Το κρίσιμο στοιχείο είναι ότι ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 μπορεί, λόγω της φύσεως και της διατυπώσεώς του, να παραγάγει αποτελέσματα προς τα έξω και επομένως να επηρεάσει πραγματικά ή δυνητικά την ελεύθερη κυκλοφορία. Δεν αμφισβητείται, πράγματι, ότι η επίμαχη ρύθμιση επιβάλλει περιορισμούς στην κτήση της κυριότητας ακινήτου.
Επικουρικά: η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων
102. Ακόμα και αν το Δικαστήριο εξετάσει τον Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 υπό το πρίσμα των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να δώσει απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί.
103. Μέχρι σήμερα, το Δικαστήριο δεν είχε ακόμα την ευκαιρία να ασχοληθεί με το ζήτημα των αμιγώς εσωτερικών καταστάσεων στο πλαίσιο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Θεωρώ ότι κρίσιμη σημασία έχουν συναφώς τα εξής.
104. Η ενιαία κεφαλαιουχική αγορά που δημιουργήθηκε κατόπιν της ολοκληρώσεως της Οικονομικής και Νομισματικής Ενώσεως σημαίνει ότι δεν μπορεί πλέον, στον τομέα αυτό, να γίνεται λόγος για αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις. Υπάρχουν πάντοτε διασυνοριακά αποτελέσματα, έστω και αν η εθνική ρύθμιση δεν αφορά στην ουσία παρά μόνο πρόσωπα διαμένοντα σε ένα μόνο κράτος μέλος, πράγμα που πάντως δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
105. Θεωρώ ότι η ενιαία αυτή αγορά μπορεί να συγκριθεί με την ενότητα του κοινοτικού τελωνειακού εδάφους, η οποία έχει επιτευχθεί από πολύ ήδη χρόνο. Με την απόφαση Lancry κ.λπ., το Δικαστήριο διαπίστωσε συναφώς τα εξής: «[...] η ίδια η αρχή της τελωνειακής ενώσεως η οποία καλύπτει το σύνολο των εμπορικών συναλλαγών, όπως προβλέπεται στο άρθρο 9 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 23 ΕΚ), απαιτεί τη διασφάλιση γενικώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της ενώσεως και όχι αποκλειστικώς και μόνο του διακρατικού εμπορίου» .
106. Χάριν πληρότητας θα ήθελα ακόμα να τονίσω τα εξής. Η ύπαρξη διασυνοριακών στοιχείων προκύπτει αναπόφευκτα από το πραγματικό και νομικό πλαίσιο των προκειμένων υποθέσεων, οι οποίες αφορούν συναλλαγές επί ακινήτων. Συναφώς θα ήθελα να κάνω διάκριση μεταξύ δύο στοιχείων της κυκλοφορίας των κεφαλαίων που θα μπορούσαν να έχουν σημασία στις παρούσες υποθέσεις. Το πρώτο στοιχείο είναι η πραγματοποίηση επενδύσεως σε ακίνητο. Το δεύτερο στοιχείο της κυκλοφορίας των κεφαλαίων είναι η χρηματοδότηση της επενδύσεως αυτής.
107. Η πραγματική επένδυση σε ακίνητο που βρίσκεται στην Αυστρία μπορεί κάλλιστα να πραγματοποιείται από κάτοικο Αυστρίας. Στην περίπτωση αυτή θα μπορούσε να γίνει λόγος για αμιγώς εσωτερική κατάσταση, η οποία δεν εμπίπτει ούτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 56 ΕΚ, τουλάχιστον αν ληφθεί ως βάση το γράμμα της - ενδεικτικής προφανώς - ονοματολογίας του παραρτήματος Ι της οδηγίας 88/361. Εντούτοις, η επίμαχη ρύθμιση, σκοπός της οποίας είναι να εμποδιστεί η εγκατάσταση δευτερευουσών κατοικιών σε τουριστικές ζώνες, δεν αφορά εσωτερικές καταστάσεις. Αυτά που εξέθεσα επί του ζητήματος αυτού σε σχέση με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (βλ. το σημείο 100 των προτάσεών μου) ισχύουν χωρίς κανένα περιορισμό.
108. Το δεύτερο στοιχείο της κυκλοφορίας των κεφαλαίων συνίσταται, όπως είπα, στη χρηματοδότηση της επενδύσεως. Η επένδυση σε ακίνητα χρηματοδοτείται συχνά από τρίτους, π.χ. με ενυπόθηκο δάνειο. Συναφώς, θα ήθελα να παραπέμψω στην απόφαση Trummer και Mayer, με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η χρηματοδότηση μιας επενδύσεως, π.χ. μέσω ενυπόθηκου δανείου, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 56 ΕΚ, εφόσον είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με κίνηση κεφαλαίων.
109. Όσον αφορά τη χρηματοδότηση, η εξέταση ενός προδικαστικού ερωτήματος από το Δικαστήριο δεν μπορεί να εξαρτάται από το αν η συναλλαγή έχει εσωτερικό χαρακτήρα. Ακόμα και αν σε όλες τις παρούσες υποθέσεις το ενυπόθηκο δάνειο είχε συναφθεί από κατοίκους Αυστρίας με αυστριακές τράπεζες, αυτό δεν θα αποδείκνυε ότι η εν λόγω συναλλαγή δεν αφορά την ενδοκοινοτική κυκλοφορία των κεφαλαίων. ράγματι, οι αυστριακές τράπεζες δεν δρουν προφανώς μόνον εντός της αυστριακής κεφαλαιαγοράς.
110. Κατά τα λοιπά, δεν θεωρώ ότι εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξακριβώσει με ποιον συνάπτουν ή έχουν συνάψει ενυπόθηκο δάνειο οι αγοραστές του οικοδομήσιμου ακινήτου. Ούτε άλλωστε αποτελεί έργο του Δικαστηρίου η ανάλυση της κεφαλαιαγοράς κράτους μέλους, εν προκειμένω της Αυστρίας, προκειμένου να εξακριβωθεί αν τα αυστριακά πιστωτικά ιδρύματα που χορηγούν ενυπόθηκα δάνεια δρουν κυρίως εντός της αυστριακής αγοράς.
111. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του αιτούντος δικαστηρίου να κρίνει αν θα υποβάλει προδικαστικά ερωτήματα, εφόσον θεωρεί ότι αντικείμενο της διαφοράς αποτελεί η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
VIII - Η αρχή της αναλογικότητας
ροκαταρκτική παρατήρηση
112. Στο παρόν τμήμα των προτάσεών μου θα ασχοληθώ με την απάντηση που πρέπει να δοθεί επί της ουσίας των ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου· θεωρώ ότι τα ερωτήματα αυτά πρέπει να εξεταστούν από την άποψη των διατάξεων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
113. Συναφώς μπορεί επίσης να τεθεί το ερώτημα αν ο ημεδαπός μπορεί επίσης να επικαλεστεί κατά του κράτους μέλους του οποίου έχει την ιθαγένεια δικαιώματα που του παρέχει το κοινοτικό δίκαιο. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, μια δραστηριότητα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΕΚ όταν τουλάχιστον ένας από τους παρέχοντες τις υπηρεσίες είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος και όχι στο κράτος στο οποίο παρέχεται η υπηρεσία .
114. Φρονώ ότι εν προκειμένω η επίλυση του ζητήματος των δικαιωμάτων που παρέχει ενδεχομένως το κοινοτικό δίκαιο στους Αυστριακούς υπηκόους πρέπει να επαφεθεί - σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου - στο αιτούν δικαστήριο. Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Επιτροπή στις παρούσες υποθέσεις, το εσωτερικό αυστριακό δίκαιο απαγορεύει την επιβολή δυσμενών διακρίσεων στους Αυστριακούς υπηκόους έναντι των αλλοδαπών (την επιβολή των λεγόμενων «αντίστροφων διακρίσεων»). Επομένως, οι Αυστριακοί υπήκοοι ενδέχεται να έχουν συμφέρον να επικαλεστούν το κοινοτικό δίκαιο.
115. Αν το Δικαστήριο εξετάσει τον Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 υπό το πρίσμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, μπορεί να στηριχθεί στην ακόλουθη αρχή: η ενότητα της κεφαλαιαγοράς εντός της Οικονομικής και Νομισματικής Ενώσεως συνεπάγεται ότι οι Αυστριακοί υπήκοοι μπορούν επίσης να επικαλούνται το κοινοτικό δίκαιο.
Η απόφαση Konle
116. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ' ουσίαν την περαιτέρω επεξεργασία της αποφάσεως Konle. Ο επίμαχος εν προκειμένω Grundverkehrsgesetz του ομόσπονδου κράτους του Salzburg είναι παρόμοιος με τη ρύθμιση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου η οποία αποτελούσε το αντικείμενο της υποθέσεως Konle. Σε αμφότερες τις υποθέσεις πρόκειται για ρύθμιση που επιβάλλει ορισμένους κανόνες για την κτήση της κυριότητας ακινήτων, με σκοπό τον περιορισμό του αριθμού των δευτερευουσών κατοικιών, ο οποίος αποτελεί έναν από τους στόχους της εφαρμοζόμενης χωροταξικής πολιτικής.
117. Στην υπόθεση Konle, το Δικαστήριο εξέθεσε ότι ο σκοπός αυτός μπορεί να αποτελέσει δικαιολογητικό λόγο για την παρεμβολή κωλυμάτων στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Εντούτοις, στην ίδια υπόθεση το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το επιλεγέν μέσο, η υποχρέωση κατοχής άδειας, αποτελούσε σημαντικό εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία. Το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν είχε αποδειχθεί στην εν λόγω υπόθεση η ανάγκη εφαρμογής της διαδικασίας αυτής .
118. Η διαπίστωση αυτή του Δικαστηρίου στηρίζεται στην εξής συλλογιστική. Το Δικαστήριο δέχεται ότι «η διαδικασία απλής δηλώσεως δεν επιτρέπει, καθεαυτή, την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου στο πλαίσιο διαδικασίας χορηγήσεως προηγουμένης αδείας. [...] Για να διασφαλιστεί η χρήση ενός ακινήτου σύμφωνα με τον προορισμό του [...], τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να έχουν τη δυνατότητα» να λαμβάνουν κατασταλτικά μέτρα. Συναφώς το Δικαστήριο αναφέρεται σε «πρόστιμα, με απόφαση επιβάλλουσα στον αποκτώντα το δικαίωμα να παύσει αμέσως την παράνομη χρήση του ακινήτου ειδάλλως το ακίνητο θα τεθεί σε αναγκαστικό πλειστηριασμό [...] και με τη διαπίστωση της ακυρότητας της πωλήσεως, συνεπαγόμενη την αποκατάσταση στο κτηματολόγιο των προ της κτήσεως του ακινήτου καταχωρήσεων». Επιπλέον, «η προηγούμενη δήλωση» συνιστά «αποτελεσματικό μέσο ελέγχου διασφαλίζον ότι το οικείο ακίνητο δεν αποκτάται ως δευτερεύουσα κατοικία».
119. Λαμβανομένων υπόψη αυτών «των άλλων δυνατοτήτων του εν λόγω κράτους μέλους για να διασφαλίζει την τήρηση των προσανατολισμών που έχει επιλέξει για τη χωροταξία του» και λαμβανομένου υπόψη «του κινδύνου δυσμενούς διακρίσεως που ενυπάρχει σε ένα σύστημα χορηγήσεως προηγουμένως αδείας κτήσεως κυριότητας επί ακινήτων», η διαδικασία χορηγήσεως άδειας βαίνει, κατά την απόφαση Konle, πέραν του αναγκαίου μέτρου.
120. Στις παρούσες υποθέσεις πρόκειται για εσωτερική ρύθμιση που, εκ πρώτης όψεως, εμποδίζει λιγότερο την ελεύθερη κυκλοφορία. Η επίμαχη διαδικασία γνωστοποιήσεως και χορηγήσεως άδειας - για να χρησιμοποιήσω τους όρους που χρησιμοποιεί το αιτούν δικαστήριο - περιλαμβάνει κατά κανόνα μόνο την υποβολή από τον αγοραστή του οικοδομήσιμου ακινήτου δηλώσεως προς αρμόδιες αρχές σχετικά με τη μελλοντική χρήση του ακινήτου. Οι αρχές είναι υποχρεωμένες να δεχθούν τη δήλωση, εκτός αν έχουν λόγους να αμφισβητούν την ορθότητά της. Μόνο στην περίπτωση αυτή κινείται διαδικασία ανάλογη με τη διαδικασία χορηγήσεως άδειας την οποία αφορούσε η απόφαση Konle. Επιπλέον, η χορήγηση της εν λόγω άδειας μπορεί να συνοδεύεται από την επιβολή όρων και προϋποθέσεων, καθώς και από την επιβολή της υποχρεώσεως εγγυοδοσίας.
121. Η Αυστριακή Κυβέρνηση τονίζει με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι η διαδικασία αυτή αποτελεί τη λιγότερο επαχθή λύση προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Επιπλέον, η διαδικασία χορηγήσεως αδείας συνιστά πλεονέκτημα για τον αγοραστή ακινήτου για τον οποίο υφίστανται αμφιβολίες, διότι του παρέχεται εγκαίρως βεβαιότητα ακόμα και σε σχέση με το ενδεχόμενο της μεταγενέστερης επιβολής κυρώσεων λόγω παράνομης χρήσεως. Η Αυστριακή Κυβέρνηση φρονεί ότι η εν λόγω διαδιασία είναι σύμφωνη με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Ο Schäfer, προσφεύγων στην υπόθεση C-519/99, δεν συμφωνεί με την άποψή της. Αναφερόμενος στην απόφαση Konle, ισχυρίζεται ότι οι εκ των υστέρων έλεγχοι τους οποίους προβλέπει επίσης ο νόμος είναι απολύτως επαρκείς.
122. Στο Δικαστήριο εναπόκειται - αν αποφασίσει να δώσει απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα - να εκτιμήσει κατά πόσον είναι νόμιμη αυτή η διαδικασία γνωστοποιήσεως και χορηγήσεως άδειας, για την οποία το πρόβλημα βρίσκεται μεταξύ της δηλώσεως, την οποία προφανώς έκρινε νόμιμη το Δικαστήριο με την απόφαση Konle, και της χορηγήσεως της άδειας, η οποία δεν μπορεί να γίνει δεκτή από την άποψη του κοινοτικού δικαίου.
Ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997
123. Η ρύθμιση του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 πρέπει να αξιολογηθεί με βάση την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όπως διατυπώθηκε, μεταξύ άλλων, με την απόφαση Gebhard : «τα εθνικά μέτρα που ενδέχεται να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζονται με τη Συνθήκη πρέπει να πληρούν τέσσερις προϋποθέσεις: να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη δημιουργούντα διακρίσεις, να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, να είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και να μην είναι δεσμευτικά πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού αυτού».
124. Αν ο Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 εξεταστεί από την άποψη των τεσσάρων αυτών προϋποθέσεων, το συμπέρασμα είναι το εξής.
125. Η πρώτη προϋπόθεση συντρέχει αναμφίβολα. Η ρύθμιση έχει εφαρμογή αδιακρίτως επί των Αυστριακών υπηκόων και επί των υπηκόων των άλλων κρατών μελών ή των άλλων κρατών του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου.
126. Για την εκτίμηση της δεύτερης προϋποθέσεως, κρίσιμη σημασία έχει το γεγονός ότι το Δικαστήριο, με την απόφαση Konle, χαρακτήρισε ως επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος «έναν στόχο χωροταξίας όπως τη διατήρηση, προς το γενικό συμφέρον, μόνιμου πληθυσμού και ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας [έναντι του] τουριστικού τομέα σε ορισμένες περιοχές [...]» . Θα ήθελα να προσθέσω ότι η προστασίας της φύσης μπορεί επίσης να αποτελεί, σε ορισμένες περιοχές, δικαιολογημένο στόχο στον τομέα της χωροταξίας.
127. Νομίζω ότι η τρίτη προϋπόθεση δεν χρειάζεται να σχολιαστεί ιδιαίτερα. Είναι αυτονόητο ότι ένα σύστημα με το οποίο καθιερώνεται η επιτήρηση της αποκτήσεως και της χρήσεως των ακινήτων είναι ικανό να περιορίσει τον αριθμό των δευτερευουσών κατοικιών στο ομόσπονδο κράτος του Salzburg.
128. Όσον αφορά την τέταρτη προϋπόθεση, το σημαντικό, κατ' εμέ, είναι το εξής: Κατά την κτήση της κυριότητας ακινήτου οι διατυπώσεις που διεκπεραιώνονται πριν από την κτήση της κυριότητας δεν αποτελούν κατ' ανάγκη μεγαλύτερο εμπόδιο απ' ό,τι οι εκ των υστέρων έλεγχοι. Η κτήση κυριότητας ακινήτου πραγματοποιείται κατά κανόνα με σκοπό τη διατήρηση της κατοχής του ακινήτου για μακρό χρονικό διάστημα. Σε όλα τα κράτη το ιδιωτικό δίκαιο επιβάλλει ορισμένες τυπικές προϋποθέσεις για την κτήση κυριότητας ακινήτου, όπως είναι η συμβολαιογραφική πράξη και η καταχώρηση σε δημόσιο βιβλίο. Σκοπός των τυπικών αυτών προϋποθέσεων είναι να δημιουργείται η αναγκαία ασφάλεια δικαίου τόσο έναντι του αγοραστή όσο και έναντι των ενδεχομένως ενδιαφερομένων τρίτων. Για τον αγοραστή είναι ιδιαίτερα σημαντικό να του παρασχεθεί η βεβαιότητα ότι θα αποκτήσει την κατοχή και την αδιατάρακτη νομή του ακινήτου.
129. Η διαδικασία που προβλέπει ο Salzburger Grundverkehrsgesetz παρέχει στον αποκτώντα την κυριότητα ακινήτου νομική ασφάλεια. Μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας γνωστοποιήσεως και χορηγήσεως άδειας μπορεί να θεωρήσει ως δεδομένο ότι η εκ μέρους του νομή του ακινήτου δεν θα διαταραχθεί.
130. Στο σημείο αυτό θα ήθελα να εξετάσω την αναλογικότητα καθεαυτή. Φρονώ ότι η προληπτική εξακρίβωση της σκοπούμενης χρήσεως του οικοδομήσιμου ακινήτου δεν αποτελεί δυσανάλογο εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Η εξακρίβωση αυτή είναι αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού της ρυθμίσεως - δηλαδή για τον περιορισμό του αριθμού των δευτερευουσών κατοικιών. ράγματι, μια εθνική ρύθμιση όπως η παρούσα πρέπει να εμποδίζει αποτελεσματικά την πρόκληση ανεπανόρθωτης ζημίας στα συμφέροντα που προστατεύει. Ανεπανόρθωτη ζημία ενδέχεται να επέρχεται ήδη με την έναρξη της κατασκευής της δευτερεύουσας κατοικίας. Επιπλέον - αντίθετα απ' ό,τι συνέβαινε στην υπόθεση Konle - εν προκειμένω επιβάλλεται μόνο η υποχρέωση γνωστοποιήσεως. Μόνον εάν έχουν βάσιμες αμφιβολίες μπορούν οι αρμόδιες αρχές να αποφασίσουν τη διεξαγωγή της διαδικασίας χορηγήσεως άδειας για συγκεκριμένη αγορά ακινήτου. Το γεγονός ότι οι αρχές αυτές πρέπει να έχουν «βάσιμες αμφιβολίες» παρέχει επαρκείς εγγυήσεις στον πολίτη για τη μη αυθαίρετη εφαρμογή της διαδικασίας χορηγήσεως άδειας.
131. Τούτο όμως δεν ισχύει για τις επιμέρους πλευρές αυτής της διαδικασίας χορηγήσεως άδειας. Κατά το άρθρο 19 του Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, η άδεια μπορεί να συνοδεύεται από την επιβολή όρων και προϋποθέσεων, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ο αποκτών θα χρησιμοποιήσει το ακίνητο σύμφωνα με τη δήλωσή του. Στον αποκτώντα μπορεί να επιβληθεί υποχρέωση εγγυοδοσίας για ποσό μη υπερβαίνον το τίμημα της πωλήσεως ή την αξία του ακινήτου.
132. Ο νόμος παρέχει επομένως ευρεία διακριτική ευχέρεια στην αρμόδια αρχή και ενέχει τον κίνδυνο να εξαρτά «από τη διακριτική ευχέρεια της διοικήσεως την άσκηση διασφαλιζομένης από τη Συνθήκη ελευθερίας, καθιστώντας την, ως εκ τούτου, κενή περιεχομένου» . Η αρμοδιότητα επιβολής όρων και προϋποθέσεων δεν εξαρτάται, σύμφωνα με τον νόμο, από την εφαρμογή ουσιαστικών κριτηρίων. Κατά συνέπεια, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να επιβάλλουν όρους και προϋποθέσεις που να είναι τόσο επαχθείς, ώστε οι πολίτες να αποθαρρύνονται από την αγορά ακινήτων. Το ίδιο ισχύει φυσικά, κατά μείζονα λόγο, για τη δυνατότητα απαιτήσεως παροχής εγγυήσεως - και μάλιστα πολύ μεγάλου ύψους!
133. Αν δηλαδή είναι αναγκαίο να προβλεφθεί η αρμοδιότητα επιβολής όρων και προϋποθέσεων ή η υποχρέωση εγγυοδοσίας - πράγμα που κατά τη γνώμη μου δεν είναι καθόλου βέβαιο - η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να υπόκειται σε αυστηρούς περιορισμούς.
ρόταση
134. Για τους ανωτέρω λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα του Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg:
«Το κοινοτικό δίκαιο, και συγκεκριμένα οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, σε συνδυασμό με τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, δεν απαγορεύουν τη διαδικασία γνωστοποιήσεως και χορηγήσεως άδειας στην οποία υπόκειται η κτήση της κυριότητας ακινήτου, εφόσον η διαδικασία αυτή είναι αναγκαία από χωροταξική άποψη και δεν συνεπάγεται την παρεμβολή δυσανάλογων εμποδίων. Η απεριόριστη εξουσία επιβολής όρων και προϋποθέσεων πρέπει να θεωρηθεί ως τέτοιο δυσανάλογο εμπόδιο.»