62017TJ0716_RES
Sprawa T‑716/17
Germanwings GmbH
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 13 maja 2020 r.
Pomoc państwa – Sektor lotniczy – Pomoc przyznana przez Włochy na rzecz portów lotniczych na Sardynii – Decyzja uznająca pomoc za częściowo zgodną i za częściowo niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Możliwość przypisania państwu – Beneficjenci – Korzyść dla przedsiębiorstw lotniczych będących kontrahentami – Zasada podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Obowiązek uzasadnienia – System pomocy – Pomoc de minimis– Odzyskanie
Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Rozszerzenie przedstawionego wcześniej zarzutu – Dopuszczalność
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 84)
(zob. pkt 61, 64)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przypisane państwu przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych – Środki mające na celu poprawę obsługi połączeń lotniczych z regionem wyspiarskim oraz promowanie tego regionu jako kierunku turystycznego – Zwrot przez państwo kwot wypłaconych przez operatorów portów lotniczych przedsiębiorstwom lotniczym na podstawie umów realizujących te cele – Włączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 65–106)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przyznanie korzyści, które można przypisać państwu – Pomoc przyznawana przez jednostki regionalne lub lokalne – Włączenie – Korzyści przyznane za pośrednictwem podmiotów odrębnych od państwa – Stosowanie kryterium kontroli publicznej – Udział władz publicznych w przyjęciu środków i w monitorowaniu ich wdrażania – Włączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 66, 81–85, 96–99, 102)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Środki wypłacane przez jednostkę regionalną operatorom portów lotniczych i wykorzystywane przez nich na zapłatę wynagrodzenia przedsiębiorstwom lotniczym –Włączenie – Przesłanki – Publiczna kontrola nad przyznaniem korzyści
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 74–78)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Stosunki umowne między operatorami portów lotniczych a przedsiębiorstwami lotniczymi – Wdrożenie systemu pomocy przez operatora portu lotniczego nienależącego do państwa – Wyłączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 124, 125, 131, 132)
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Abstrakcyjne sformułowanie – Niedopuszczalność
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 145, 148)
Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Zakres ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 155, 156)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Badanie systemu pomocy jako całości – Dopuszczalność – Spoczywający na Komisji obowiązek indywidualnej oceny sytuacji niektórych beneficjentów – Brak – Badanie spoczywające na władzach krajowych podczas wykonywania decyzji
(art. 107, 108 TFUE)
(zob. pkt 157, 167, 170–173, 183)
Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 108, 296 TFUE)
(zob. pkt 159)
Streszczenie
W wyroku Germanwings/Komisja (T‑716/17), ogłoszonym w dniu 13 maja 2020 r., Sąd, orzekając w powiększonym składzie pięciu sędziów, oddalił skargę wniesioną przez Germanwings GmbH (zwaną dalej „skarżącą”) o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 29 lipca 2016 r. uznającej pomoc przyznaną przez Włochy różnym przedsiębiorstwom lotniczym obsługującym Sardynię (
1
) za częściowo niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Stosownie do tej decyzji system wsparcia ustanowiony we Włoszech przez region autonomiczny Sardynia (zwany dalej „regionem”) na rzecz rozwoju transportu lotniczego stanowił pomoc państwa przyznaną odnośnym przedsiębiorstwom lotniczym, nie zaś operatorom portów lotniczych na Sardynii.
W dniu 13 kwietnia 2010 r. region przyjął ustawę nr 10/2010 (
2
), zgłoszoną następnie Komisji przez Włochy na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, która zezwoliła na finansowanie portów lotniczych na wyspie w celu rozwoju transportu lotniczego, w szczególności poprzez przeciwdziałanie sezonowości połączeń lotniczych z Sardynią. Organ wykonawczy regionu przyjął szereg środków w celu wprowadzenia w życie tej ustawy, w tym uchwałę rady regionalnej nr 29/36 z dnia 29 lipca 2010 r. (zwanych dalej łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy nr 10/2010 „spornymi środkami”). Sporne środki przewidywały między innymi zawarcie przez operatorów portów lotniczych umów z przedsiębiorstwami lotniczymi w celu poprawy obsługi połączeń lotniczych z wyspą oraz zapewnienia jej promocji jako kierunku turystycznego. Określały one również zasady i warunki, na jakich kwoty wypłacane przedsiębiorstwom lotniczym na podstawie takich umów będą zwracane przez region operatorom portów lotniczych.
W dniu 29 lipca 2016 r. Komisja przyjęła decyzję uznającą system pomocy ustanowiony przez sporne środki za częściowo niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazującą odzyskanie przedmiotowej pomocy od przedsiębiorstw lotniczych uznanych za beneficjentów, w tym od skarżącej. W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących w szczególności różnych naruszeń prawa w odniesieniu do pojęcia pomocy państwa oraz charakteru de minimis otrzymanej kwoty.
Sąd oddalił wpierw zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE ze względu na to, że Komisja nie wykazała istnienia pomocy państwa, ponieważ nie zbadała, czy operator portu lotniczego działał jak podmiot prywatny w warunkach gospodarki rynkowej.
Otóż wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą to region, a nie operatorzy portów lotniczych, był źródłem kwestionowanej przez skarżącą korzyści. W tym względzie Sąd potwierdził w pierwszej kolejności, że wypłaty dokonane przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych na podstawie zawartych umów były następstwem uruchomienia zasobów państwowych, ponieważ środki wypłacone przez region operatorom portów lotniczych były środkami wykorzystanymi do dokonania tych wypłat, w tym wypłaty otrzymanej przez skarżącą. Na poparcie tego wniosku Sąd oparł się przede wszystkim na analizie warunków przewidzianych przez sporne środki, dotyczących zwrotu przez region wypłat dokonanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych na podstawie zawartych umów. Sąd stwierdził też, że istniał mechanizm kontroli, który uzależniał zwrot przyznanych środków – co więcej rozłożony w czasie – od przedstawienia sprawozdań księgowych i dokumentów potwierdzających, że umowy, na podstawie których dokonano wypłat, były zgodne z celami określonymi w ustawie nr 10/2010 i że zostały one prawidłowo wykonane. Ponadto skarżąca sama stwierdziła, że otrzymana wypłata została „sfinansowana” przez region.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o możliwość przypisania regionowi umów zawartych przez operatorów portów lotniczych z przedsiębiorstwami lotniczymi oraz wypłat przyznanych tym przedsiębiorstwom, Sąd wskazał, że w celu ustalenia udziału władz publicznych w przyjęciu środka należy również uwzględnić poziom kontroli sprawowanej przez państwo nad przyznaniem korzyści, wynikający w szczególności z kontekstu, w jakim przyjęto ów środek, z jego zakresu, jego treści lub warunków, jakie przewiduje, bez czego nie można przypisać tym władzom przyznanej korzyści. Badając zaskarżoną decyzję w świetle tych kryteriów, Sąd stwierdził więc, że w niniejszej sprawie poziom kontroli sprawowanej przez region nad przyznaniem funduszy przedsiębiorstwom lotniczym świadczy w sposób wymagany prawem o jego udziale w udostępnieniu tych funduszy. Nawet gdyby bowiem ustawa nr 10/2010 nie określała dokładnych zasad przyznawania funduszy uzyskanych przez każdego z operatorów portów lotniczych, to i tak uchwały regionalne przyjęte przez regionalny organ wykonawczy na podstawie tej ustawy umożliwiły regionowi sprawowanie ścisłej kontroli nad zachowaniami operatorów portów lotniczych, którzy postanowili ubiegać się o środki finansowe przewidziane w ramach spornego systemu pomocy, poprzez wcześniejsze zatwierdzenie ich planów działalności lub poprzez warunki wymagane do zwrotu kwot wypłaconych przez tych operatorów przedsiębiorstwom lotniczym. Według Sądu sprawowanie takiej kontroli przez region jest dowodem na to, że przedmiotowe środki finansowe można przypisać temu regionowi, a tego wniosku nie jest w stanie podważyć ani okoliczność, że do operatorów portów lotniczych należała decyzja o ubieganiu się lub nieubieganiu się o fundusze od regionu w zależności od właściwych im względów gospodarczych, ani domniemany charakter danego operatora portu lotniczego jako przedsiębiorstwa publicznego. W związku z tym Sąd potwierdził decyzję Komisji uznającą, że operatorów portów lotniczych można uznać za pośredników między regionem a przedsiębiorstwami lotniczymi, którzy przekazali w całości środki otrzymane od regionu i postąpili w ten sposób zgodnie z instrukcjami otrzymanymi od rzeczonego regionu w ramach zatwierdzonych przez niego planów działalności.
W trzeciej kolejności Sąd orzekł, że Komisja słusznie nie zbadała transakcji zawieranych między przedsiębiorstwami lotniczymi a operatorami portów lotniczych w świetle kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Owi operatorzy, którzy nie należą do regionu, ograniczyli się bowiem zasadniczo do wdrożenia spornego systemu pomocy ustanowionego przez region. W związku z tym przedstawione przez skarżącą informacje dotyczące rentowności przyrostowej jej umowy z operatorem portu lotniczego były nieistotne. Ponadto Sąd wyjaśnił, że udział skarżącej w finansowaniu kampanii promocyjnej, która doprowadziła do wypłaty na podstawie spornych środków, nie pozwala w żadnym razie wywnioskować, że wypłata otrzymana przez skarżącą nie skutkowała przyznaniem jakiejkolwiek korzyści, ponieważ chociaż skarżąca i region (za pośrednictwem wspomnianego operatora) współfinansowały tę kampanię, nie uczestniczyły w niej na porównywalnych warunkach.
Następnie Sąd oddalił zarzut drugi, dotyczący naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, ze względu na to, że Komisja nie wykazała, iż pomoc, z której skarżąca miała skorzystać, zakłócała konkurencję lub groziła jej zakłóceniem oraz wpływała na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W tym względzie Sąd przede wszystkim wykluczył, że skarżąca mogła skutecznie powoływać się na ograniczoną kwotę wypłaty, którą otrzymała od danego operatora portu lotniczego, ponieważ jej argument, że istnienie pomocy należało zbadać na poziomie takiego operatora, został już oddalony jako bezzasadny. Ponadto w przypadku gdyby skarżąca chciała w ten sposób zakwestionować kwalifikację spornych środków jako „systemu pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 (
3
), Sąd uznał, że taki argument jest niedopuszczalny, ponieważ nie przedstawiono go w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny w tekście samej skargi. W każdym razie argument ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ operatorzy portów lotniczych byli jedynie zwykłymi pośrednikami przy wdrożeniu spornego systemu pomocy, w związku z czym nie dysponowali zakresem uznania przy określeniu istotnych elementów przedmiotowej pomocy oraz w kwestii zasadności jej przyznania. Taka rola przypadła organowi wykonawczemu regionu. Poza tym Sąd uznał, że Komisja wystarczająco uzasadniła, dlaczego system pomocy zapewniał beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadził zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi.
Wreszcie Sąd oddalił zarzut trzeci, dotyczący błędu polegającego na tym, że Komisja nie zbadała, czy wypłata otrzymana przez skarżącą stanowiła pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia nr 1998/2006 (
4
). Po przypomnieniu, że w ramach badania systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zweryfikowania cech danego systemu i nie jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie takiego systemu, Sąd podkreślił, że do władz krajowych należy sprawdzenie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, którego dotyczą działania podejmowane w celu odzyskania pomocy. Zdaniem Sądu wynika stąd, że w niniejszej sprawie do Komisji nie należało zbadanie ewentualnego charakteru de minimis wypłaty otrzymanej przez skarżącą, wobec czego argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącą są bezskuteczne. Sąd uznał również, że wskazanie skarżącej jako beneficjenta w sentencji zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na obowiązki władz włoskich w tym zakresie.
(
1
)	Decyzja Komisji (UE) 2017/1861 z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – wdrożonej przez Włochy – Rekompensata dla portów lotniczych na Sardynii z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej (UOIG) (Dz.U. 2017, L 268, s. 1).
(
2
)	Legge regionale no 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (ustawa regionalna nr 10 – środki na rzecz rozwoju transportu lotniczego, Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr 12 z dnia 16 kwietnia 2010 r.) (zwana dalej „ustawą nr 10/2010”).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
4
)	Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. [107 i 108 TFUE] do pomocy de minimis (Dz.U. 2006, L 379, s. 5).