61999CC0430_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I Einführung
1. Der Raad van State hat im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen Fragen bezüglich der niederländischen Gebührenregelung für die Überwachung des Schiffsverkehrs in Küstengewässern und Hafengebieten vorgelegt. Die Verkehrsüberwachungsgebühren werden nur für Hochseeschiffe von über 41 Meter Länge erhoben, nicht aber für kleinere Hochseeschiffe und Binnenschiffe. Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob diese Gebührengestaltung und die Pflicht zur Bezahlung dieser Gebühren mit den Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr vereinbar sind, und fragt sich, ob die Befreiung kleinerer Schiffe und der Binnenschiffe eine verbotene Beihilfe darstellen könne.
II Rechtlicher Rahmen
A Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften
2. Für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs gelten gemäß Artikel 61 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 51 EG) die Bestimmungen des Titels über den Verkehr. Nach Artikel 84 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 80 EG) gelten diese Bestimmungen für die Binnenschifffahrt, nicht aber für die Seeschifffahrt. Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag verleiht dem Rat aber die Befugnis, Vorschriften für die Seeschifffahrt zu erlassen.
3. Gestützt auf diesen Artikel hat der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 vom 22. Dezember 1986 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten und zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern erlassen, deren Artikel 1 lautet:
(1) Der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs in der Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern gilt für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Dienstleistungsnehmers.
(2) Diese Verordnung gilt auch für außerhalb der Gemeinschaft ansässige Staatsangehörige der Mitgliedstaaten und für Linienreedereien mit Sitz außerhalb der Gemeinschaft, die von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats kontrolliert werden, sofern deren Schiffe in diesem Mitgliedstaat nach den dort geltenden Rechtsvorschriften registriert sind.
(3) Die Bestimmungen der Artikel 55 bis 58 und des Artikels 62 des Vertrages finden auf das von dieser Verordnung geregelte Sachgebiet Anwendung.
(4) Als Dienstleistungsverkehr in der Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern im Sinne dieser Verordnung gelten die nachstehenden Dienstleistungen, wenn sie gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden:
a) Innergemeinschaftlicher Schiffsverkehr:
die Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seewege zwischen dem Hafen eines Mitgliedstaats und dem Hafen oder der Offshore-Anlage eines anderen Mitgliedstaats;
b) Verkehr mit Drittländern:
die Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg zwischen den Häfen eines Mitgliedstaats und den Häfen eines Drittlandes."
4. Artikel 8 der genannten Verordnung schreibt vor:
Wer Seeverkehrsleistungen erbringt, kann dazu unbeschadet der Bestimmungen des Vertrages über das Niederlassungsrecht seine Geschäftstätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem die Leistung erbracht wird, einstweilig unter denselben Bedingungen ausüben, die dieser Staat seinen eigenen Staatsangehörigen vorschreibt."
B Die niederländischen Vorschriften
5. 1995 wurde der Lotsendienst in den Niederlanden privatisiert. Das Verkehrsüberwachungssystem (verkeersbegeleidingssysteem, im Folgenden: VBS) ist weiter in staatlicher Hand geblieben. Die hierdurch entstehenden Kosten, die früher durch die Lotsentarife abgedeckt waren, werden seitdem weitgehend durch die gesondert erhobene VBS-Gebühr finanziert. Rechtsgrundlage für diese Gebühr ist das Scheepvaartverkeerswet (Schiffsverkehrsgesetz; im Folgenden: SVW) und darauf beruhende Ausführungsvorschriften.
6. Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe i SVW definiert die Verkehrsüberwachung als das Herbeiführen und Unterhalten eines sicheren und zügigen Schiffsverkehrs auf systematische und interaktive Weise mit Hilfe einer Gesamtheit von personellen und infrastrukturellen Mitteln.
7. Artikel 15c Absatz 1 SVW verpflichtet diejenigen, die (aufgrund einer weiteren Durchführungsregel) nach Artikel 4 Absatz 3 SVW der Verkehrsüberwachung unterworfen sind, die VBS-Gebühr zu entrichten.
8. Nach Artikel 15d Absatz 1 SVW dient die VBS-Gebühr dazu, einen Ausgleich für die zu Lasten des Staates gehenden Kosten der Verkehrsüberwachung zu schaffen, soweit diese der Erbringung einer individuellen Dienstleistung dient.
9. Artikel 15d Absatz 2 bestimmt, dass die VBS-Gebühr an den Staat zu entrichten ist und dass durch eine Verordnung die Schifffahrtswege, auf denen die Gebühr zu entrichten ist, bezeichnet und die Kriterien für die Erhebung der VBS-Gebühr und die Freistellungen davon geregelt werden.
10. Gemäß Artikel 15d Absatz 3 wird die VBS-Gebühr durch Ministerialerlass festgelegt.
11. Artikel 15d Absatz 2 SVW ist durch den Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer" (Verordnung Verkehrsüberwachungsgebühren Schiffsverkehr) vom 4. November 1994 (im Folgenden: BVS) durchgeführt worden. Nach Artikel 2 Absatz 1 BVS ist die durch Ministerialerlass festgelegte Gebühr für die Fahrt mit einem Hochseeschiff in folgenden Verkehrsüberwachungsgebieten zu entrichten:
Ems;
Den Helder;
Nordseekanal;
Nieuwe Waterweg und
Westerschelde.
12. Nach Artikel 4 Absatz 1 BVS gilt für die Bestimmung der Grundlage und der Höhe der geschuldeten Gebühr die Länge des Hochseeschiffs, abgerundet auf volle Meter, wobei nur volle Meter berücksichtigt werden.
13. Nach Artikel 5 Absatz 1 BVS ist die Gebühr nicht zu entrichten, wenn ein Hochseeschiff zu den folgenden Kategorien gehört:
Hochseeschiffe mit einer Länge von bis zu 41 Metern;
niederländische Kriegsschiffe;
sonstige Hochseeschiffe, die im Eigentum des Staates oder unter staatlicher Verwaltung stehen;
andere als niederländische Kriegsschiffe, wenn dies mit dem Flaggenstaat der betreffenden Schiffe vereinbart ist;
aus einem Hafen, einem Anker- oder Liegeplatz in einem Tarifgebiet kommende Hochseeschiffe, die in See stechen, um eine Rundfahrt auf See zu machen, und dann auf demselben Weg wieder zurückkommen (zeezwaaiers");
Hochseeschiffe, die einen niederländischen Hafen, einen Anker- oder Liegeplatz anlaufen, ohne dass dabei eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird.
14. Zur Durchführung des Artikels 15d Absatz 3 SVW wurde die Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer" (Regelung Verkehrsüberwachungsgebühren Schiffsverkehr) vom 14. September 1995 erlassen. Für Schiffe mit einer Länge von 41 bis 100 Metern beträgt die Gebühr demnach 250 HFL. Für jeden weiteren Meter werden 17 HFL verlangt mit einer Hoechstgrenze von 2 800 HFL für Schiffe von 250 Metern Länge und mehr.
III Sachverhalt und Verfahren
15. Die Klägerinnen in den beiden ähnlich gelagerten Ausgangsverfahren, Sea-Land Service Inc. (Rechtssache C-430/99) und Nedlloyd Lijnen B.V. (Rechtssache C-431/99) (im Folgenden: Sea-Land und Nedlloyd oder die Klägerinnen) betreiben Hochseeschiffe. Sea-Land ist in Wilmington, Delaware, USA, gegründet worden. Die Hauptniederlassung befindet sich nach den Angaben in dem Widerspruchsbescheid des Belastingsdienst Douane Rotterdam vom 15. März 1996 in Charlotte, North Carolina, USA. Daneben verfügt Sea-Land über eine Geschäftsstelle in Maasvlakte (Rotterdam), Niederlande. Nedlloyd ist eine Gesellschaft niederländischen Rechts mit Sitz in Rotterdam.
16. Die Schiffe der Klägerinnen sind bei ihren Fahrten in den niederländischen Küstengewässern der Verkehrsüberwachung unterworfen. Mit Hilfe der Verkehrsüberwachung kann der Schiffsverkehr in Gebieten mit einer hohen Verkehrsdichte und/oder vielen Gefahrguttransporten und/oder navigatorischen Schwierigkeiten mit aktuellen Verkehrsinformationen versehen werden, vor allem zur Unterstützung der sicheren Navigation von Schiffen in diesen Gebieten. Ferner kann dadurch, dass die Kommunikation zwischen allen Verkehrsteilnehmern mitgehört und überwacht wird, von der Küste aus eine Kontrolle über den geordneten Ablauf des Schiffsverkehrs ausgeübt und gefährlichen Situationen rechtzeitig begegnet werden. Die der Verkehrsüberwachung unterworfenen Schiffe trifft die Pflicht, sich bei Einfahrt in das VBS-Gebiet anzumelden und die Durchführung bestimmter Manöver anzukündigen.
17. Der Inspecteur van de Belastingsdienst Douane, Bezirk Rotterdam, (im Folgenden Beklagter) machte gegenüber beiden Unternehmen Ende 1995 und Anfang 1996 die VBS-Gebühr geltend. Die Klägerinnen legten hiergegen erfolglos Widerspruch ein und erhoben anschließend Klage vor der Arrondissementsrechtbank Rotterdam.
18. Die Arrondissementsrechtbank gab den Klägerinnen Recht und hob die angefochtenen Bescheide auf, weil die Gebühr entgegen Artikel 15d Absatz 1 SVW nicht ausschließlich zur Deckung der Kosten für eine individuelle Dienstleistung diene. Vielmehr werde dadurch auch das allgemeine VBS finanziert. Außerdem sei nicht bewiesen, dass die Höhe der Gebühr im Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten stehe. Der Beklagte legte Rechtsmittel gegen beide Entscheidungen ein.
IV Das Vorabentscheidungsersuchen
19. Das vorlegende Gericht, bei dem die Rechtsmittel eingelegt wurden, weist die Feststellungen der ersten Instanz zurück. Die Gebühr entspreche weitgehend den Kosten der individuell Hochseeschiffen zukommenden Dienstleistungen. Nach der Begründung zum Schiffsverkehrsgesetz seien 90 % der Kosten für die Verkehrsüberwachung der Seeschifffahrt zuzurechnen, 10 % der Binnenschifffahrt. Bei der Festlegung der Gebühr hätte man die Kosten für bestimmte allgemeine Dienstleistungen außer Betracht gelassen, so dass das erwartete Gebührenaufkommen 1995 annähernd 72 % der Gesamtkosten der Verkehrsüberwachung ausgemacht habe. Selbst wenn man anderen Schätzungen folge, nach denen der Nutzungsanteil der Seeschifffahrt 60 % und der Anteil der Binnenschifffahrt 40 % betrage, stuenden die Gebühren für die Seeschifffahrt nicht außer Verhältnis zu ihrem Nutzungsanteil. Nach noch nicht endgültigen Feststellungen entsprächen die Einnahmen aus der VBS-Gebühr nämlich tatsächlich nur ca. 62 % der Kosten für die Verkehrsüberwachung. Das vorlegende Gericht hält die Länge eines Schiffs ferner für eine sachgerechte und leicht überprüfbare Größe für die Bemessung der Gebühren.
20. Die Gebührenregelung stellt nach Ansicht des vorlegenden Gerichts keinen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit (Verbot von Zöllen und zollgleichen Abgaben) dar. Zum einen werde die Gebühr nicht anlässlich der Grenzüberschreitung erhoben. Zum anderen bestehe kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Ein- und Ausfuhr von Waren und der VBS-Gebühr.
21. Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob die Erhebung der VBS-Gebühr mit der in Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) verankerten Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist. Dieser Grundsatz gelte gemäß der Verordnung Nr. 4055/86 auch im Bereich der Seeschifffahrt.
22. Die Regelungen verstießen nicht gegen das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Die Gebühr treffe alle Schiffe gleichermaßen unabhängig von ihrer Flagge. Die Befreiung der Binnenschifffahrt und kleinerer Schiffe stelle auch keine mittelbare Diskriminierung dar. Zwar sei der Anteil niederländischer Schiffe an der Binnenschifffahrt in VBS-pflichtigen Gewässern deutlich höher als ihr Anteil an der Seeschifffahrt. Die Befreiung begünstige nationale Schifffahrtsunternehmen folglich in stärkerem Maße. Sie sei aber sachlich durch die viel geringere Inanspruchnahme des VBS durch die Binnenschifffahrt gerechtfertigt.
23. Der Raad van State hält jedoch einen Verstoß gegen das Verbot jeglicher auch nicht diskriminierender Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs für möglich und verweist auf das Urteil Corsica Ferries III. Sowohl in dem Zwang, am VBS teilzunehmen, als auch in der Auferlegung der Gebühr könne eine Beschränkung liegen.
24. Das Gericht sieht indes Rechtfertigungsmöglichkeiten für diese etwaigen Beschränkungen. Artikel 56 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 EG) erlaube die Maßnahmen möglicherweise. Für die Zulässigkeit von Ausnahmen vom Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs habe der Gerichtshof aber eine Reihe von Voraussetzungen aufgestellt. Unklar sei, inwieweit die Erhebung der Gebühren zur Verwirklichung des Ziels geeignet sei, die Sicherheit des Verkehrs zu gewährleisten. Auch an der Verhältnismäßigkeit der Gebührenpflicht allein für Hochseeschiffe bestuenden Zweifel.
25. Schließlich zieht das vorlegende Gericht in Erwägung, die vom Gerichtshof in dem Urteil Keck entwickelten Grundsätze auch auf den freien Dienstleistungsverkehr zu übertragen.
26. Zu diesem Komplex legt der Raad van State folgende Fragen vor:
1.a) Stellt eine Regelung wie das VBS, soweit sie zur Teilnahme an einer Verkehrsüberwachung verpflichtet, ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 in Verbindung mit Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) dar?
b) Wenn nein: Gilt etwas anderes, wenn für die gegenüber den Teilnehmern an der Regelung erbrachten Dienstleistungen eine Vergütung gefordert wird?
c) Ist die Frage 1.b anders zu beantworten, wenn diese Vergütung von Verkehrsteilnehmern erhoben wird, die zur Teilnahme an der Regelung verpflichtet sind, aber nicht von den übrigen Nutzern wie der Binnenschifffahrt oder Hochseeschiffen mit einer Länge von weniger als 41 Metern?
2.a) Wenn eine Regelung wie das VBS mit der damit verknüpften Gebührenpflicht ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr darstellt, fällt dieses Hindernis dann unter die in Artikel 56 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 EG) vorgesehene Ausnahme für Vorschriften, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt sind?
b) Ist es für die Antwort auf die oben unter a gestellte Frage von Bedeutung, ob die Gebühr höher ist als die tatsächlichen Kosten der spezifischen Dienstleistung, die gegenüber dem einzelnen Schiff erbracht wird?
3. Wenn eine Regelung wie das VBS mit der damit verknüpften Gebührenpflicht ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr darstellt und dieses Hindernis nicht aufgrund von Artikel 56 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 EG) gerechtfertigt ist, kann dieses Hindernis dann gerechtfertigt sein, weil es entweder nur eine Verkaufsmodalität" im Sinne des Urteils Keck und Mithouard beinhaltet und es sich dabei nicht um eine Diskriminierung handelt oder weil es den Kriterien entspricht, die dafür vom Gerichtshof in andern Urteilen, insbesondere im Urteil Gebhard, entwickelt worden sind?
27. Das vorlegende Gericht erwägt weiterhin, ob die Befreiung der Binnenschiffe eine nach Artikel 92 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) verbotene Beihilfe darstellt. In der Rechtssache 173/73 habe der Gerichtshof deutlich gemacht, dass auch in der Befreiung eines Wirtschaftszweigs von bestimmten finanziellen Lasten eine Beihilfe für die begünstigten Unternehmen liegen könne. Allerdings hält das vorlegende Gericht die Befreiung von der VBS-Gebühr durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems für gerechtfertigt. Es sei außerdem fraglich, ob dadurch der Wettbewerb verfälscht und der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt werde. Schließlich könne es sich gegebenfalls um zulässige De-minimis-Beihilfen handeln.
28. Hierzu formuliert das vorlegende Gericht folgende Fragen:
4.a) Ist eine Regelung eines Mitgliedstaats wie das VBS insoweit als eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 1 EG) anzusehen, als sie bestimmte Gruppen von Beteiligten, insbesondere die Binnenschifffahrt, von der Verpflichtung zur Entrichtung der Gebühr freistellt?
b) Wenn ja: Fällt diese Beihilfe dann unter das Verbot in dieser Bestimmung?
c) Wenn auch die Frage 4.b bejaht wird, hat die Qualifizierung als aufgrund des Gemeinschaftsrechts verbotene Beihilfe dann, außer für die freigestellten Beteiligten, nach Gemeinschaftsrecht zugleich Folgen für die Vergütung, die die zahlungspflichtigen Beteiligten zu entrichten haben?
V Vortrag der Beteiligten
1) Die Klägerinnen
a) Zur Gestaltung der VBS-Gebührenregelung
29. Im Gegensatz zum vorlegenden Gericht sind die Klägerinnen der Ansicht, die Verkehrsüberwachung sei ein dem allgemeinen Interesse dienendes System und keine individuell einem Schiff zurechenbare Dienstleistung. Die Kosten der Verkehrsüberwachung müssten deswegen aus dem Staatshaushalt bestritten werden. Es bestehe kein konkreter Zusammenhang zwischen einer konkreten Leistung und der Höhe der VBS-Gebühr.
30. Aufgrund völkerrechtlicher Verträge zwischen den Niederlanden und Belgien dürfe die Summe aus Lotsengeld und VBS-Gebühr für das Befahren der Schelde nicht höher sein als das Lotsengeld für das Befahren der Meuse. Der Staat könne allein durch die Festlegung der Höhe der VBS-Gebühr eine gleichhohe Belastung herbeiführen, da das Lotsengeld durch weitgehend freie Vereinbarungen zwischen den Lotsenvereinigungen, den Hafenverwaltungen und den Schifffahrtsunternehmen festgelegt werde. Die Höhe der VBS-Gebühr sei daher nicht von den Kosten abhängig, sondern Ausdruck einer wirtschaftspolitischen Entscheidung.
31. Der weitaus größte Teil der Kosten entfalle auf die Verkehrsüberwachung der Rheinmündung (VBS Waterweg). Der Staat habe diese Aufgabe dem kommunalen Hafenbetrieb Rotterdam (Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam) übertragen und leiste dafür einen Beitrag an den Hafenbetrieb, der jedoch in keinem Zusammenhang mit den Kosten stehe. Die Kosten für die Verkehrsüberwachung in dem Gebiet Waterweg würden zum Teil bereits durch die Rotterdamer Hafengebühren abgedeckt, was zu einer Doppelbelastung der Hochseeschiffe führe. Durch die Einnahmen aus diesem VBS-Gebiet würden die Kosten der Verkehrsüberwachung in den anderen, weniger frequentierten Gebieten mit finanziert.
32. Die Gebührengestaltung widerspreche der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach eine Gebühr im Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten der Leistung stehen müsse. Im Zusammenhang mit der Gebührenregelung für die Nutzung der Brenner-Autobahn habe der Generalanwalt hervorgehoben, dass nur die konkret der benutzten Strecke zurechenbaren Kosten bei der Bemessung der Gebühren zu berücksichtigen seien, nicht aber die Kosten des gesamten Autobahnnetzes. Eine Gebühr müsse die Gegenleistung für einen persönlichen Vorteil des Gebührenpflichtigen darstellen.
b) Zur Dienstleistungsfreiheit
33. Nach Auffassung der Klägerinnen liegt in der Pflicht zur Teilnahme an der Verkehrsüberwachung an sich keine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit.
34. Die Erhebung der VBS-Gebühr verletze dagegen die Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr. Obwohl 82 % der Aktivitäten der Verkehrsüberwachung auf Binnenschiffe entfalle, sei die Binnenschifffahrt von der VBS-Gebühr befreit. Nach Schätzungen betrage der Anteil niederländischer Schiffe an der Binnenschifffahrt 75 %. Dagegen würden nur 13,6 % der in den Hafen von Rotterdam einlaufenden Schiffe die niederländische Flagge, ca. 40 % aber Flaggen anderer Mitgliedstaaten führen. Folglich liege in der Befreiung der Binnenschifffahrt eine versteckte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit.
35. Der Verstoß gegen die Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr sei auch nicht zu rechtfertigen. Eine Finanzierung durch Gebühren sei nur zulässig, wenn die Gebühren im Verhältnis zu der Leistung stuenden und die Kosten in nicht diskriminierender Weise auf die Nutzer verteilt würden.
36. Wegen der Diskriminierung könne die Keck-Rechtsprechung nicht zur Anwendung kommen. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, was die Erhebung der Gebühr mit einer Verkaufsmodalität zu tun habe.
37. Zwingende Gründe des Allgemeininteresses könnten die Regelung nicht rechtfertigen. Die VBS-Gebühr sei zur Erreichung des Zieles nicht geeignet. Sie sei auch nicht erforderlich, da sie außer Verhältnis zu den Kosten stehe. Ferner sei die Länge eines Schiffs kein sachgerechtes Kriterium für die Bemessung der Gebühr.
c) Zum Verbot staatlicher Beihilfen
38. Die Befreiung der Binnenschifffahrt stelle eine staatliche Beihilfe dar, die geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Zwischen den Seehäfen Antwerpen und Rotterdam bestuende erhebliche Konkurrenz. Die Dienstleistung der Transportunternehmen bestehe häufig in der Lieferung von Haus zu Haus. Bei der Entscheidung, über welchen Seehafen der Transport abgewickelt werde, hätten die Kosten des weiteren Transports auf dem Binnenwasserweg zwischen diesen beiden Häfen erhebliche Bedeutung. Kostenvorteile der Binnenschifffahrt in Rotterdam könnten daher den Wettbewerb mit Antwerpen verfälschen.
2) Die niederländische Regierung
a) Zur Gestaltung der VBS-Gebührenregelung
39. Die niederländische Regierung legt dar, dass die Seeschifffahrt stärker von dem VBS Gebrauch macht als die Binnenschifffahrt. Über Hochseeschiffe müssten weit mehr Angaben in das System eingespeist werden, die im Falle von Hochseeschiffen mit gefährlichen Gütern an Bord sogar gemeinschaftsrechtlich durch die Richtlinie 93/75/EWG vorgeschrieben seien. Auch die Anforderung von Lotsen für Hochseeschiffe werde über das VBS abgewickelt.
40. Die Regelungen für die Verkehrsüberwachung auf Binnengewässern und in Häfen sähen eine weniger intensive Überwachung vor. In den von Hochseeschiffen befahrenen Gewässern, die den Schwerpunkt des VBS bilden, befänden sich kaum Binnenschiffe. Nicht umsonst sei die VBS-Gebühr früher Bestandteil des Lotsengeldes gewesen, das auch nur für Hochseeschiffe zu entrichten gewesen wäre. Im Übrigen seien die größeren Hochseeschiffe schwerer zu manövrieren. Insbesondere könnten sie erst bei bestimmten Fahrtgeschwindigkeiten zuverlässig gelenkt werden. Daher müssten grundsätzlich die kleineren Schiffe den größeren ausweichen. Schließlich würden kleinere Hochseeschiffe und Binnenschiffe die überwachten Gewässer sehr viel häufiger befahren. Ihre Besatzungen würden daher über eine größere Ortskenntnis verfügen als die Besatzungen der größeren Hochseeschiffe. Letztere seien daher sehr viel mehr auf die Verkehrsüberwachung angewiesen.
41. Basierend auf Regelungen der International Maritime Organization gebe es weltweit mehr oder weniger vergleichbare Verkehrsüberwachungssysteme für die Seeschifffahrt.
b) Zur Dienstleistungsfreiheit
42. Die Regelungen über die VBS-Gebühren enthielten weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit. Vielmehr treffe die Gebührenpflicht alle Hochseeschiffe inländische wie ausländische in gleicher Weise. Die Vorschriften stellten keine zusätzlichen Anforderungen an die Qualifikation der Dienstleistenden, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen seien und bereits dort alle Anforderungen erfuellten. Vielmehr würden nur Bedingungen für die Ausübung der Dienstleistung festgelegt. Dies sei mit der Situation vergleichbar, die dem Urteil Keck zugrunde gelegen habe.
43. Hilfsweise hält die niederländische Regierung etwaige Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Sicherheit gemäß Artikel 56 EG-Vertrag und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses für gerechtfertigt. Bereits die entsprechenden Vorgaben in der Richtlinie 93/75 und die weltweite Verbreitung zeigten, dass ein Allgemeininteresse an der Verkehrsüberwachung in Küstengewässern bestehe. Es sei zulässig, zur Finanzierung dieser notwendigen staatlichen Leistungen kostendeckende Gebühren zu erheben.
c) Zum Verbot staatlicher Beihilfen
44. Zum Verbot staatlicher Beihilfen verweist die niederländische Regierung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach Vorteile, die sich für einzelne Unternehmen aus allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahmen ergeben, keine Beihilfe darstellten.
45. Die VBS-Gebühr würde nur von der Seeschifffahrt erhoben, weil sie die Verkehrsüberwachung intensiv in Anspruch nähme. Die Vorteile für die Binnenschifffahrt aus der Verkehrsüberwachung seien nur ein Nebeneffekt.
46. Die Befreiung anderer Gruppen von Schiffen, insbesondere von Schiffen mit einer Länge von unter 41 Metern, beruhe auf objektiven Gründen.
3) Die Kommission
a) Zur Dienstleistungsfreiheit
47. Nach Auffassung der Kommission verstoßen die niederländischen Regelungen gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 9 der Verordnung Nr. 4055/86. Das System der VBS-Gebühren bevorzuge die Binnenschifffahrt und damit überwiegend Schiffe unter niederländischer Flagge. Die Kommission sieht insofern eine Parallele zu dem Urteil Corsica Ferries II. Auch wenn Binnenschiffe sich selten in den Gewässern bewegten, die den Schwerpunkt der Verkehrsüberwachung bildeten (z. B. Hafeneinfahrten), so sei doch nicht auszuschließen, dass ein Binnenschiff im Einzelfall unter den gleichen Umständen von dem System profitiere wie ein Hochseeschiff, ohne der Gebührenpflicht zu unterliegen.
48. Die Ungleichbehandlung der überwiegend unter ausländischer Flagge fahrenden Hochseeschiffe finde keine Rechtfertigung in Artikel 56 EG-Vertrag, insbesondere sei nicht ersichtlich, inwiefern die benachteiligende Gebührengestaltung zur Verbesserung der Sicherheit des Schiffsverkehrs erforderlich sei.
b) Zum Verbot staatlicher Beihilfen
49. Indem der Staat auf die Erhebung der Gebühr für bestimmte Kategorien von Schiffen verzichte, gewähre er eine Beihilfe. Es handele sich nicht um eine allgemeine Maßnahme. Vielmehr komme einzelnen Unternehmen eine Dienstleistung zugute, die unter Marktbedingungen nicht kostenlos zu haben wäre.
50. Der Verzicht auf die Gebühr ließe sich nicht durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems rechtfertigen. Der Umstand, dass Binnenschiffe sich weniger in den überwachten Küstengewässern aufhalten und nicht verpflichtet sind, die für das VBS erforderliche Ausrüstung an Bord zu haben, schließe nicht aus, dass Binnenschiffe in Einzelfällen doch von der VBS-Unterstützung Gebrauch machen. Dem geringeren Umfang der Nutzung könnte durch entsprechend niedrigere oder pauschalierte Gebühren Rechnung getragen werden. Schließlich sei der Gesetzgeber bei der Einführung der VBS-Gebühr selbst von einer Inanspruchnahme des Systems durch die Binnenschifffahrt zu 10 % ausgegangen, was keine zu vernachlässigende Größe sei.
51. Die Kommission scheint auch die Befreiung anderer Kategorien von Schiffen zu beanstanden, insbesondere die generelle Befreiung der Schiffe in staatlichem Eigentum.
52. Die VBS-Gebührenregelung verfälsche den Wettbewerb und beeinträchtige den innergemeinschaftlichen Handel in zweierlei Hinsicht. Zum einen sei der Binnenschiffsverkehr gegenüber dem Seetransport auf entsprechenden Routen im Vorteil. Vor allem auf der Strecke Antwerpen Rotterdam bestehe Konkurrenz zwischen Binnen- und Seeschifffahrt. Zum anderen stärke die Vergünstigung die Position der niederländischen Binnenschifffahrt auf dem innergemeinschaftlichen Markt, da einheimische Unternehmen am meisten von der Befreiung profitierten.
53. Die De-minimis-Regel komme nicht zur Anwendung, weil der Transportsektor von einer starken Zersplitterung und Überkapazitäten gekennzeichnet sei. Die Finanzierung des VBS könne auch nicht mit der Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen verglichen werden, da die Verkehrsüberwachung eine individuelle Dienstleistung sei.
54. Im schriftlichen Verfahren vertrat die Kommission noch die Auffassung, den Verstoß gegen die Beihilferegelungen könne der nationale Richter vorzugsweise dadurch abstellen, dass er das gesamte System unangewendet lasse und alle Wirtschaftsteilnehmer von der Gebühr befreie. Der Vertreter der Kommission gab aber in der mündlichen Verhandlung zu erkennen, dass es konsequenter wäre, rückwirkend allen Teilnehmern des VBS angemessene Gebühren aufzuerlegen, bezweifelte aber, dass das vorlegende Gericht, dieses Ergebnis herbeiführen könne.
VI Rechtliche Würdigung
55. Das vorlegende Gericht hat um eine Würdigung der Pflicht zur Teilnahme am VBS und zur Zahlung der VBS-Gebühren im Hinblick auf mögliche Verstöße gegen die Dienstleistungsfreiheit und die Beihilfevorschriften ersucht.
56. Die Fragen zu 1 bis 3 beziehen sich auf den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs. Es bietet sich daher an, diese Fragen gemeinsam zu behandeln. Die Fragen zu den Beihilfevorschriften sind anschließend in einem weiteren Abschnitt zu prüfen.
A Zur Vereinbarkeit der VBS-Regelungen mit der Dienstleistungsfreiheit
57. Das vorlegende Gericht hat in erster Linie Zweifel, ob die Erhebung und die Ausgestaltung der VBS-Gebühren mit dem Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs vereinbar sind.
58. Vorab erwägt es noch, ob die Pflicht zur Teilnahme an der Verkehrsüberwachung bereits für sich genommen eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Alle Beteiligten sind jedoch der Auffassung, dass die Pflicht zur Teilnahme am VBS an sich keine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit mit sich bringt. Die Kommission meint, dass das System der Dienstleistungsfreiheit sogar förderlich ist. Die Pflicht zur Teilnahme am VBS kann vor diesem Hintergrund nicht losgelöst von der damit einhergehenden Pflicht zur Entrichtung der VBS-Gebühr betrachtet werden. Erst die Pflicht zur Teilnahme gegen eine Gebühr ist geeignet, die Durchführung von Transporten zur See zu erschweren. Deswegen wird im Folgenden nur die Pflicht zur Teilnahme gegen Gebühr im Hinblick auf ihre Auswirkung auf die Dienstleistungsfreiheit untersucht.
1) Zum Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet der Seeschifffahrt
59. Nach Artikel 61 Absatz 1 EG-Vertrag gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über die gemeinsame Verkehrspolitik. Die Anwendung der Grundsätze des freien Dienstleistungsverkehrs muss daher durch Maßnahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik verwirklicht werden. Auch nach Ablauf der Übergangszeit finden die Artikel 59 und 60 EG-Vertrag nicht unmittelbar im Bereich der Verkehrspolitik Anwendung.
60. Die Regelungen des Vertrages über die Verkehrspolitik selbst erfassen gemäß Artikel 84 Absatz 1 EG-Vertrag nur den Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Für die Ausweitung der gemeinsamen Verkehrspolitik auf die Seeschifffahrt bedarf es nach Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag besonderer Rechtsakte des Rates. Gestützt auf diese Bestimmung hat der Rat die Verordnung Nr. 4055/86 erlassen. Aufgrund der Verordnung Nr. 4055/86 sind sämtliche Vorschriften des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr auf den Seeverkehr zwischen den Mitgliedstaaten anwendbar.
61. Der persönliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 4055/86 ist dabei teilweise abweichend vom Anwendungsbereich der Regeln des EG-Vertrags über die Dienstleistungsfreiheit festgelegt.
62. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4055/86 können sich zunächst Staatsangehörige der Mitgliedstaaten mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem Staat des Dienstleistungsnehmers auf die Dienstleistungsfreiheit berufen. Insoweit entsprechen sich die Verordnung Nr. 4055/86 und Artikel 59 EG-Vertrag. Nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4055/86 in Verbindung mit Artikel 58 EG-Vertrag (jetzt Artikel 48 EG) werden Gesellschaften natürlichen Personen, die Angehörige eines Mitgliedstaats sind, gleichgestellt. Voraussetzung dafür ist, dass die Gesellschaft nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründet worden ist und ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Gemeinschaft hat.
63. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts ist Nedlloyd eine Gesellschaft niederländischen Rechts mit Sitz in den Niederlanden. Das Unternehmen ist damit eine Gesellschaft, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats gleichzustellen ist. Sea-Land erfuellt diese Voraussetzung dagegen nicht. Sie ist in Delaware (USA) gegründet worden. Aus dem Widerspruchsbescheid des Belastingsdienst Douane Rotterdam vom 15. März 1996, den Sea-Land als Anlage 17 zu ihrer Stellungnahme vorgelegt hat, geht hervor, dass die Hauptniederlassung in Charlotte, North Carolina (USA) ist.
64. Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4055/86 erweitert den persönlichen Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit darüber hinaus auf außerhalb der Gemeinschaft ansässige Staatsangehörige der Mitgliedstaaten und auf Linienreedereien mit Sitz außerhalb der Gemeinschaft, die von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats kontrolliert werden, sofern deren Schiffe in diesem Mitgliedstaat nach den dort geltenden Rechtsvorschriften registriert sind.
65. Dabei ist davon auszugehen, dass die erste Alternative (außerhalb der Gemeinschaft ansässige Staatsangehörige der Mitgliedstaaten) nur auf natürliche Personen anwendbar ist. Voraussetzung für die Gleichstellung einer Gesellschaft mit einer natürlichen Person gemäß Artikel 58 EG-Vertrag wäre nämlich, dass die Gesellschaft gerade in der Gemeinschaft niedergelassen ist. Sea-Land könnte sich somit allenfalls als Linienreederei im Sinne der zweiten Alternative auf die Dienstleistungsfreiheit berufen. Dafür müssten zwei Bedingungen erfuellt sein:
Sea-Land müsste von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten kontrolliert werden, und
die Schiffe von Sea-Land müssten in dem Mitgliedstaat registriert sein, dessen Angehörige die kontrollierenden Gesellschafter sind.
66. Ob diese Voraussetzungen im Falle Sea-Lands erfuellt sind, lässt sich auf der Grundlage der Angaben im Vorabentscheidungsersuchen nicht beurteilen. Die folgenden Ausführungen zur Dienstleistungsfreiheit gelten für Sea-Land daher nur, soweit diese Voraussetzungen vorliegen und der persönliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 4055/86 insoweit eröffnet ist.
67. Weitere Voraussetzung für die Anwendung der Verordnung Nr. 4055/86 ist nach dem Wortlaut des Artikels 1 Absatz 1, dass der Dienstleistungserbringer seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat hat als der Dienstleistungsnehmer. In der Rechtssache C-381/93 hat der Gerichtshof den Anwendungsbereich der Verordnung wie folgt umschrieben:
Nach diesen Vorschriften kann die Dienstleistungsfreiheit nicht nur von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Dienstleistungsnehmers in Anspruch genommen werden, sondern auch von einem Unternehmen gegenüber dem Staat, in dem es seinen Sitz hat, sofern die Leistungen an Dienstleistungsnehmer erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind [...], und allgemeiner immer dann, wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist."
68. Der Gerichtshof hat damit seine Auslegung der Dienstleistungsfreiheit in den so genannten Fremdenführer-Entscheidungen auf die besondere Regelung für die Seeschifffahrt übertragen. Danach findet der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs selbst dann Anwendung, wenn Leistungserbringer und -empfänger in demselben Mitgliedstaat niedergelassen sind, die Dienstleistung aber in einem anderen Mitgliedstaat erbracht wird. Sogar in dem Angebot einer Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat liegt ein hinreichender grenzüberschreitender Bezug. Bei Transporten von einem Mitgliedstaat in einen anderen wird die Dienstleistung sowohl im Absende- als auch im Zielland erbracht. In diesen Fällen ist immer ein grenzüberschreitendes Element gegeben.
69. Zu klären bleibt die Frage, ob die Dienstleistungsfreiheit in der Seeschifffahrt auch eingreift, wenn kein innergemeinschaftliches grenzüberschreitendes Element vorliegt, sondern wenn lediglich ein Bezug zu einem Drittland besteht. Dies wäre etwa der Fall, wenn Leistungserbringer und -empfänger in den Niederlanden ansässig sind und die Dienstleistung in einem Warentransport von den Niederlanden in die USA besteht. Zwar bezweckt die Verordnung nach dem Wortlaut des Artikels 1 Absatz 1 Satz 1 ausdrücklich die Ausdehnung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern. Jedoch wird dabei vorausgesetzt, dass Leistungserbringer und -empfänger in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind. Das erweiterte Verständnis der Dienstleistungsfreiheit, das der Gerichtshof in den Fremdenführer-Fällen entwickelt hat, kann nicht dazu führen, dass die Dienstleistungsfreiheit auch Konstellationen erfasst, die nur Bezüge zu einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft haben. Dass allein ein grenzüberschreitender Bezug zu einem Drittland für die Anwendung der Grundfreiheiten nicht ausreicht, hat der Gerichtshof bezüglich der Arbeitnehmerfreizügigkeit in ständiger Rechtsprechung bestätigt.
70. Wie die Klägerinnen allerdings in anderem Zusammenhang vortragen, besteht die Leistung der Transportunternehmen häufig nicht nur im Transport zwischen zwei Seehäfen. Vielmehr werden Güter oft von Haus zu Haus" geliefert. Selbst wenn also der Seetransport allein zwischen dem Sitzland des Schifffahrtsunternehmens und einem Drittland durchgeführt wird, die Güter im Anschluss daran aber innerhalb der Gemeinschaft weiter befördert werden, kann auch darin ein hinreichender innergemeinschaftlicher Bezug liegen.
71. Folglich könnte sich Nedlloyd gegenüber seinem Sitzland auf die Dienstleistungsfreiheit berufen, selbst wenn der Leistungsempfänger ebenfalls dort ansässig wäre, sofern Transporte in einen anderen Mitgliedstaat durchgeführt werden. Dies gilt im weiteren Sinne auch für Sea-Land. Sollte die Gesellschaft von niederländischen Staatsangehörigen beherrscht werden und sollten ihre Schiffe in den Niederlanden registriert sein, könnte Sea-Land sich bei Vorliegen eines anderen grenzüberschreitenden Elements dennoch gegenüber den Niederlanden auf die Dienstleistungsfreiheit berufen.
72. Das vorlegende Gericht macht indes keine Angaben dazu, für welche Dienstleistungsnehmer und auf welchen Strecken die Klägerinnen Transportleistungen erbracht haben, als die streitigen VBS-Gebühren angefallen sind.
73. Ferner gilt die Verordnung Nr. 4055/86 nur für entgeltliche Dienstleistungen. Auch hierzu lässt sich dem Vorabentscheidungsersuchen nichts entnehmen. Es ist jedoch anzunehmen, dass die Schiffe der Klägerinnen bei Einfahrt in das VBS-Gebiet wirtschaftlich tätig waren; andernfalls wären sie gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe f BVS von der VBS-Gebühr befreit gewesen.
74. Im Folgenden wird davon ausgegangen, dass der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 4055/86 eröffnet ist, wobei unterstellt wird, dass die Klägerinnen
entgeltliche Dienstleistungen erbringen und
die Dienstleistung grenzüberschreitende Bezüge zu einem anderen Mitgliedstaat aufweist.
75. Hinsichtlich der Klägerin Sea-Land wird ferner angenommen, dass
die Gesellschaft von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten kontrolliert wird und
ihre Schiffe in dem Mitgliedstaat registriert sind, dessen Angehörige die kontrollierenden Gesellschafter sind.
76. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob diese Voraussetzungen in den Ausgangsverfahren tatsächlich vorliegen.
2) Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit
a) Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit
77. Der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs, wie er in der Verordnung Nr. 4055/86 gewährleistet ist, schließt jede Diskriminierung der Dienstleistungserbringer aus Gründen der Staatsangehörigkeit aus. So sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 4055/86 verpflichtet, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten Inländern gleichzustellen. Etwaige Beschränkungen des Dienstleistungsverkehrs dürfen gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 4055/86 nicht unterschiedlich nach Sitz oder Staatszugehörigkeit der Dienstleistungserbringer angewandt werden.
78. Die Regelungen über die VBS-Gebühr knüpfen überwiegend nicht unmittelbar an die Staatsangehörigkeit oder den Sitz des Schifffahrtsunternehmens an. Vielmehr sind Hochseeschiffe niederländischer Reedereien in gleicher Weise gebührenpflichtig wie entsprechende Schiffe von Reedereien aus anderen Mitgliedstaaten. Auch die Flagge, unter der ein Hochseeschiff fährt, ist unbeachtlich.
79. Etwas anderes gilt nur für die Gebühren-Befreiung niederländischer Kriegsschiffe und sonstiger Hochseeschiffe, die im Eigentum des Staates oder unter staatlicher Verwaltung stehen (Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben b und c BVS). Diese Tatbestände bevorzugen ausdrücklich niederländische Schiffe. Das vorlegende Gericht hat in seiner Frage 1 c und auch in der Begründung seiner Entscheidung allerdings in erster Linie die unterschiedliche Behandlung der Hochseeschifffahrt mit Schiffen über 41 Metern Länge gegenüber der Binnenschifffahrt und kleineren Hochseeschiffen in den Vordergrund gestellt. Auf die anderen von der Befreiung erfassten Gruppen ist der Raad van State nicht näher eingegangen.
80. Der Begriff der Dienstleistung setzt gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung Nr. 4055/86 und Artikel 60 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 50 EG) eine gewöhnlich gegen Entgelt erbrachte Leistung voraus. Weder Kriegsschiffe noch andere staatliche Schiffe, etwa Schiffe der Polizei und des Zolls, dürften in der Regel entgeltliche Leistungen erbringen, die mit den Dienstleistungen durch die Hochseeschiffe, die der Gebührenpflicht unterliegen, vergleichbar sind. Nur wenn dem Staat zuzurechnende Schiffe entsprechende wirtschaftliche Dienstleistungen anböten, stellte die Befreiung dieser Schiffe eine gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßende Diskriminierung dar. Es obliegt dem nationalen Gericht, gegebenfalls die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu treffen.
b) Mittelbare Diskriminierung
81. Die Klägerinnen unterstützt von der Kommission vertreten die Auffassung, dass die Gebührenregelung sie zwar nicht unmittelbar, aber mittelbar wegen der Staatsangehörigkeit diskriminiere, weil Hochseeschiffe die VBS-Gebühr entrichten müssten, aber Binnenschiffe freigestellt seien. Damit würden niederländische Unternehmen bevorzugt, weil ihr Anteil an der Binnenschifffahrt weitaus größer sei als an der Hochseeschifffahrt. Das vorlegende Gericht und die niederländische Regierung meinen hingegen, die Freistellung sei sachlich begründet.
82. Wie bereits festgestellt, finden aufgrund der Verordnung Nr. 4055/86 sämtliche Vorschriften des EG-Vertrages über den freien Dienstleistungsverkehr auf den Seeverkehr zwischen den Mitgliedstaaten Anwendung. Damit sind zur vertragskonformen Anwendung der Verordnung Nr. 4055/86 alle Grundsätze heranzuziehen, die der Gerichtshof bei der Auslegung von Artikel 59 EG-Vertrag entwickelt hat. Demnach sind nicht nur offene Diskriminierungen, sondern auch alle versteckten Formen von Diskriminierung verboten, die zwar scheinbar auf neutralen Kriterien beruhen, tatsächlich jedoch zum selben Ergebnis führen.
83. Vorliegend wird die Hochseeschifffahrt mit Schiffen über 41 Metern Länge anders behandelt als die Binnenschifffahrt. Damit werden zwei auf den ersten Blick unterschiedliche Sachverhalte auch unterschiedlich behandelt. Eine versteckte Diskriminierung wäre dann anzunehmen, wenn das scheinbar objektive Unterscheidungskriterium Binnenschifffahrt/Hochseeschifffahrt tatsächlich nur dazu dient, nach der Staatsangehörigkeit zu differenzieren.
84. In der Rechtssache C-18/93 hatte der Gerichtshof zu prüfen, ob italienische Lotsentarife mittelbar wegen der Staatsangehörigkeit diskriminieren. Die streitige Regelung sah einen günstigeren Tarif für Schiffe vor, die zur Kabotage zugelassen waren. Beim damaligen Stand der Liberalisierung war das Recht zur Kabotage Schiffen unter einheimischer Flagge vorbehalten. Die begünstigte Gruppe bestand deswegen im Wesentlichen aus Inländern, weil Schiffe unter einheimischer Flagge in erster Linie von Inländern betrieben wurden. Allein diesen Umstand sah der Gerichtshof als ausreichend für das Vorliegen einer Diskriminierung an. Er hat nicht näher geprüft, ob durch die unterschiedliche Gebührenhöhe tatsächlich gleiche Sachverhalte ungleich behandelt wurden. Allerdings lag es in diesem Fall auf der Hand, dass außer der Staatsangehörigkeit der Betroffenen nicht der geringste Unterschied zwischen denjenigen bestand, die den vollen Tarif zu entrichten hatten, und denjenigen, die den reduzierten Tarif bezahlen mussten.
85. Zwar ist es ein starkes Indiz für eine mittelbare Diskriminierung, dass die besser gestellte Gruppe überwiegend aus eigenen Staatsangehörigen besteht, während die schlechter behandelte Gruppe sich maßgeblich aus Angehörigen anderer Mitgliedstaaten zusammensetzt. Dieser Umstand allein kann aber noch keine versteckte Diskriminierung begründen. Andernfalls könnte man, übertragen auf den vorliegenden Fall, auch beanstanden, dass Ein-Mann-Segelboote, die fast nur von einheimischen Freizeitkapitänen gesteuert vor der niederländischen Küste segeln, ebenfalls nicht der VBS-Gebühr unterliegen. Vielmehr muss sich die scheinbar objektive, nicht auf der Staatsangehörigkeit beruhende Differenzierung in Wirklichkeit als willkürlich erweisen, d. h., Sachverhalte, die abgesehen von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen vergleichbar sind, werden ungleich behandelt. Wahrer Grund für die Unterscheidung ist allein die im Hinblick auf die Nationalität unterschiedliche Zusammensetzung der betroffenen Gruppen.
86. Bei der Beantwortung der Frage, ob die Unterscheidung in Hochseeschifffahrt und Binnenschifffahrt willkürlich ist und damit ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit in Form einer versteckten Diskriminierung vorliegt, muss die Bedeutung dieses gemeinschaftrechtlichen Grundsatzes für den Binnenmarkt berücksichtigt werden. Das Verbot, Angehörige eines anderen Mitgliedstaates bei der Erbringung von Dienstleistungen schlechter zu behandeln als Inländer, hat zum Zweck, die nationalen Märkte zu öffnen und einen Binnenmarkt für Dienstleistungen zu schaffen. Die Begünstigung eigener Staatsangehöriger erschwert den Zugang zu dem jeweiligen nationalen Markt für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten und verzerrt den Wettbewerb im Binnenmarkt.
87. Generalanwalt Fennelly hat in der Rechtssache Corsica Ferries III ähnlich argumentiert. Gegenstand dieses Verfahrens war die Gestaltung der Gebühren für das Festmachen der Schiffe in italienischen Häfen, insbesondere in La Spezia. Dort waren nur Schiffe über 500 Bruttoregistertonnen zur Inanspruchnahme der Festmacherdienste und damit zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet. Die Antragstellerin im Ausgangsrechtsstreit, die selbst größere Schiffe einsetzte, meinte, vor allem inländische Unternehmen betrieben Schiffe unter 500 Bruttoregistertonnen. Generalanwalt Fennelly hat im Ergebnis offen gelassen, ob eine versteckte Diskriminierung vorlag. Jedoch vertrat er die Auffassung, dass die Betreiber größerer Schiffe sich auf eine solche Diskriminierung nicht berufen könnten, da sie nicht in Konkurrenz zu den Betreibern kleinerer Schiffe stuenden. Vergleichsmaßstab seien vielmehr die Schiffe gleicher Größe inländischer Betreiber, die indes den gleichen Tarife unterlägen wie Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten.
88. Für das Vorliegen einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit in Form einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, kommt es also wesentlich darauf an, ob die unterschiedlich behandelten Gruppen im Hinblick auf die von ihnen erbrachte Dienstleistung vergleichbar sind. Dies wäre dann anzunehmen, wenn die Unternehmen der einen Gruppe mit den Unternehmen der anderen Gruppe im Wettbewerb stuenden.
89. Das vorlegende Gericht und die Beteiligten haben im Zusammenhang mit der Prüfung der Diskriminierung hingegen nicht so sehr auf die Vergleichbarkeit der jeweils angebotenen Dienstleistung abgestellt, sondern auf die Intensität der Nutzung des VBS durch die Seeschifffahrt und die Binnenschifffahrt. Dieser Aspekt mag für die Frage von Bedeutung sein, ob die Kosten für das VBS gerecht auf die Nutzer verteilt werden und eine etwaige Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs verhältnismäßig ist. Für die Frage, ob verschiedene Gruppen von Dienstleistungserbringern mittelbar aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminiert werden oder ob die Differenzierung sachgerecht ist, steht jedoch die Vergleichbarkeit der Wirtschaftsteilnehmer im Hinblick auf die Dienstleistung im Vordergrund.
90. Die Transportdienstleistungen, die mit Hochseeschiffen einerseits und Binnenschiffen andererseits erbracht werden, unterscheiden sich erheblich. Hochseeschiffe verkehren im Regelfall zwischen völlig anderen Zielorten als Binnenschiffe, haben andere Transportkapazitäten und unterliegen verschiedenen rechtlichen Regelungen. So ist der Titel V des dritten Teils des Vertrages über die Verkehrspolitik gemäß Artikel 84 EG-Vertrag auf die Binnenschifffahrt unmittelbar anwendbar, nicht jedoch auf die Seeschifffahrt. Die Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet der Seeschifffahrt ist in der Verordnung Nr. 4055/86 geregelt, auf dem Gebiet der Binnenschifffahrt hingegen in der Verordnung (EG) Nr. 1356/96 des Rates vom 8. Juli 1996 über gemeinsame Regeln zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Binnenschiffsgüter- und -personenverkehr zwischen Mitgliedstaaten.
91. Zwar macht die Kommission geltend, dass zwischen Seeschifffahrt und Binnenschifffahrt jedenfalls auf der Strecke Antwerpen Rotterdam ein Konkurrenzverhältnis besteht. Sie trägt vor, auf dem Binnenwasserweg zwischen diesen beiden Häfen würden jährlich 6,3 Millionen Tonnen Fracht befördert. Allerdings legt sie nicht dar, in welchem Umfang Güter auf der entsprechenden See-Route transportiert werden.
92. Dem steht die Darstellung der Klägerinnen gegenüber, dass Hochseeschiffe auf dem gesamten Küstenabschnitt zwischen Le Havre und Hamburg zumeist nur einen Hafen anlaufen. Es ist anzunehmen, dass die an der zentralen Anlegestelle in diesem Gebiet angelandeten Güter dann zu Lande oder auf Binnenschiffen weiter im kontinentalen Nordwesteuropa verteilt werden. Ein Transport auf dem Seewege zwischen Häfen, die zugleich durch Binnenwasserstraßen verbunden sind, scheint daher kaum durchgeführt zu werden. Gerade für größere Hochseeschiffe über 41 Meter Länge dürfte es sich nicht lohnen, Güter zwischen dicht beieinander liegenden Häfen zu transportieren. Die Kosten für Lotsendienste und Hafenbenutzung und der Aufwand beim Be- und Entladen stuenden außer Verhältnis zu der kurzen Transportstrecke.
93. Die Klägerinnen heben zwar ebenso wie die Kommission die Bedeutung des Gütertransports auf Binnenwasserstraßen zwischen Antwerpen und Rotterdam hervor. Die Ausführungen der Klägerinnen scheinen indes weniger einen Wettbewerb zwischen See- und Binnenschifffahrt zu belegen. Sie laufen eher darauf hinaus, dass zwischen den Hochseeschiffen, die Antwerpen bzw. Rotterdam anlaufen, ein Konkurrenzverhältnis besteht, oder dass diese Häfen selbst miteinander um Anlandungen in der Gesamtregion des kontinentalen Nordwesteuropa konkurrieren. Der Binnenschiffsverkehr wäre danach nur ein beeinflussender Faktor für diese Wettbewerbsverhältnisse.
94. Demnach ist davon auszugehen, dass Binnenschifffahrt und Seeschifffahrt nicht auf demselben Markt tätig sind. Daraus folgt, dass sich die unterschiedliche Behandlung dieser beiden Verkehrssektoren, im Hinblick auf die Erreichung des Zieles der Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt nicht nachteilig auswirkt. Es stellt daher keine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit dar, allein Hochseeschiffe der VBS-Gebühr zu unterwerfen. Selbst wenn von der Befreiung der Binnenschifffahrt überwiegend Inländer profitieren, können sich die Betreiber von Hochseeschiffen nicht auf eine Diskriminierung berufen, da die Binnenschifffahrt keinen geeigneten Vergleichsmaßstab bildet.
95. Aus denselben Gründen werden die der Gebührenpflicht unterworfenen Hochseeschiffe auch nicht gegenüber den nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben e und f BVS von der Gebühr befreiten Kategorien von Schiffen diskriminiert, selbst wenn sich darunter zum überwiegenden Teil niederländische Schiffe befinden sollten. Denn die Betreiber dieser Schiffe erbringen entweder überhaupt keine entgeltliche Dienstleistung (Buchstabe f) oder jedenfalls keine gleichartige (Buchstabe e) "zeezwaaiers")
96. Inwieweit die Befreiung der Hochseeschiffe mit einer Länge bis zu 41 Metern zu einer mittelbaren Diskriminierung führt, lässt sich auf der Grundlage der Angaben des vorlegenden Gerichts und der Beteiligten nicht beurteilen. Es ist weder ersichtlich, ob in dieser Kategorie von Schiffen der Anteil niederländischer Schiffe überwiegt, noch inwieweit die Dienstleistungen, die mit diesen Schiffen erbracht werden mit der Dienstleistung durch größere Schiffe vergleichbar ist. Es bleibt dem vorlegenden Gericht vorbehalten, diese Umstände zu ermitteln und anhand der vorstehenden Kriterien zu beurteilen.
c) Sonstige Beschränkungen
97. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt Artikel 59 EG-Vertrag nicht nur die Beseitigung sämtlicher Diskriminierungen von Dienstleistungserbringern aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen selbst wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistungserbringer wie für solche anderer Mitgliedstaaten gelten, die geeignet sind, die Tätigkeit von Dienstleistungserbringern, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind und dort rechtmäßig entsprechende Dienstleistungen erbringen, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen.
98. Die VBS-Gebühren wirken sich auf alle Transport-Dienstleistungen aus, die über niederländische Häfen abgewickelt werden. Die bei dem Durchfahren der VBS-Zonen anfallenden Gebühren erhöhen die Kosten für den Transport von Gütern und Personen in andere Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und in Drittstaaten. Die Gebührenregelung stellt damit eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar.
d) Zur Keck-Rechtsprechung
99. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof jedoch zu prüfen, ob eine Beschränkung der Dienstleitungsfreiheit nicht deswegen abzulehnen sei, weil die Gebührenerhebung mit Verkaufsmodalitäten im Sinne der Keck-Rechtsprechung zu vergleichen sei.
100. In dieser Entscheidung hatte der Gerichtshof eine nationale Regelung von Verkaufsmodalitäten, die den Verkauf von inländischen Waren und Waren aus anderen Mitgliedstaaten in gleicher Weise Einschränkungen unterwarf, nicht als Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit angesehen. Die VBS-Gebühren sind ebenfalls unabhängig davon zu entrichten, ob die Dienstleistung ein grenzüberschreitendes Element aufweist oder nicht und ob sie von inländischen oder ausländischen Schifffahrtsunternehmen erbracht wird.
101. Die Feststellungen in dem Urteil Keck sind dennoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar. Die im Fall Keck zu prüfende nationale Regelung berührte den Absatz der Waren in einem Mitgliedstaat. Die vorliegende Gebührenregelung hat jedoch nicht nur Auswirkungen auf den Absatz von Seetransportleistungen in den Niederlanden. Der grenzüberschreitende Charakter der Dienstleistung bringt es mit sich, dass lokale Maßnahmen der vorliegenden Art das Erbringen der Dienstleistung an sich erschweren und damit den gesamten Binnenmarkt berühren. Der Gerichtshof hat bereits in der Rechtssache Alpine Investment deutlich gemacht, dass eine Beschränkung in dem Staat, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist, auch Leistungsempfänger in anderen Mitgliedstaaten betrifft und damit unmittelbar den Zugang zum Dienstleistungsmarkt in diesen Staaten beeinflusst. Eine entsprechende Anwendung der Keck-Rechtsprechung auf grenzüberschreitende Dienstleistungen kommt deswegen regelmäßig nicht in Betracht.
102. Ganz abgesehen von dieser grundsätzlichen Erwägung scheitert die Übertragung der Feststellungen aus dem Urteil Keck auf den vorliegenden Fall schon daran, dass die Pflicht zur Entrichtung der VBS-Gebühr keine Verkaufsmodalität darstellt. Die Regelung betrifft nicht die Vermarktung der Dienstleistung, sondern unmittelbar ihre Erbringung. Die Gebühr erhöht die Kosten für den Seetransport und wirkt sich so auf die Preisgestaltung aus. Unter Umständen beeinflusst sie sogar die Entscheidung, welchen Hafen an der nordwesteuropäischen Küste ein Schiff anläuft. Die Regelung ist daher eher mit einer produktbezogenen Beschränkung zu vergleichen als mit einer Verkaufsmodalität.
103. Folglich beschränkt die Erhebung von Gebühren zur Finanzierung des VBS die Dienstleistungsfreiheit. Sie ist daher mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie gerechtfertigt ist.
3) Rechtfertigung
a) Artikel 56 EG-Vertrag
104. Das vorlegende Gericht hält etwaige Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs durch die VBS-Gebührenregelung nach Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 EG) für gerechtfertigt.
105. Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4055/86 erklärt Artikel 56 EG-Vertrag ausdrücklich im Bereich der Seeschifffahrt für anwendbar. Nach dieser Bestimmung sind Sonderregelungen für Ausländer zulässig, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Diese Ausnahmevorschrift erlaubt also in besonderen Fällen eine Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit. Zur Rechtfertigung der gebührenpflichtigen Verkehrsüberwachung kämen Gründe der öffentlichen Sicherheit in Betracht. Die vorliegende Regelung gilt allerdings, wie bereits festgestellt, unterschiedslos für Inländer und Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten. Es ist daher fraglich, ob Artikel 56 EG-Vertrag zur Rechtfertigung allgemeiner, nicht speziell Ausländer betreffender Vorschriften überhaupt herangezogen werden kann.
106. Der Gerichtshof hat Artikel 56 EG-Vertrag bereits zur Rechtfertigung allgemeiner nicht diskriminierender Regelungen herangezogen. So hat er insbesondere in dem Urteil Corsica Ferries III eine Rechtfertigung der Bestimmungen über die Inanspruchnahme der Festmacherdienste in italienischen Häfen nach Artikel 56 EG-Vertrag erwogen, obwohl sie unterschiedslos für alle Dienstleistungserbringer galten und keinen spezifisch Ausländer betreffenden Regelungsgehalt hatten. In anderen Fällen hat er sowohl Artikel 56 EG-Vertrag als auch zwingende Gründe des Allgemeininteresses nebeneinander als mögliche Rechtfertigungsgründe angesprochen, ohne den Anwendungsbereich der Tatbestände scharf voneinander abzugrenzen.
107. Ein Argument für die unmittelbare Anwendung von Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag auf nicht diskriminierende Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit erlassen worden sind, ist zwar, dass die Rechtfertigung nach Artikel 56 EG-Vertrag hier erst recht eingreifen müsste, wenn danach sogar die Diskriminierung von Ausländern erlaubt sein kann. Gegen diese Auslegung spricht allerdings der klare Wortlaut der Bestimmung. Artikel 56 EG-Vertrag betrifft nur Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine Sonderregelung für Ausländer vorsehen". Hinzu kommt, dass Artikel 56 EG-Vertrag als Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit eng auszulegen ist. Dementsprechend findet Artikel 56 EG-Vertrag nur auf eng begrenzte, spezifisch Ausländer betreffende Regelungsbereiche, wie etwa das Ausländerpolizeirecht, Anwendung.
108. Auch die Betrachtung von Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag im Zusammenhang mit Absatz 2 bestätigt dieses Ergebnis. Nach Absatz 2 kann der Rat Richtlinien zur Koordinierung der in Absatz 1 genannten Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen. Wäre Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag weit auszulegen und erfasste nicht nur spezifisch Ausländer betreffende Sonderregelungen, hätte die Gemeinschaft auf allen entsprechenden Gebieten gemäß Absatz 2 eine umfassende Zuständigkeit zum Erlass von Koordinierungsvorschriften. Es widerspräche dem in Artikel 3 b Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 5 EG) verankerten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, wenn die Zuständigkeit der Gemeinschaft ohne Rücksicht auf den Wortlaut der Rechtsgrundlage in dieser Weise erweitert würde.
109. In dem jüngst ergangenen Urteil Mac Quen, das die Niederlassungsfreiheit betraf, hat der Gerichtshof zur Rechtfertigung einer unterschiedslos anwendbaren Beschränkung aus Gründen des Gesundheitsschutzes Artikel 56 EG-Vertrag nicht unmittelbar herangezogen. Er führte vielmehr aus:
Sodann ist bei der Frage, ob zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen, die die sich aus dem streitigen Verbot ergebende Beschränkung der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen können, darauf hinzuweisen, dass der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zu den Gründen zählt, die gemäß Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 Absatz 1 EG) Einschränkungen rechtfertigen können, die sich aus einer Sonderregelung für Ausländer ergeben. Der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung kann daher grundsätzlich auch unterschiedslos geltende nationale Maßnahmen wie im vorliegenden Fall rechtfertigen."
110. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass unterschiedslos anwendbare Beschränkungen auch dann nicht unmittelbar am Maßstab des Artikels 56 EG-Vertrag zu prüfen sind, wenn Ziel der Beschränkung der Schutz eines der in dieser Bestimmung ausdrücklich aufgeführten Rechtsgüter ist. Solche nationalen Maßnahmen können aber gerechtfertigt sein, um zwingenden Gründen des Allgemeininteresses Rechnung zu tragen. Dabei ist auch der Schutz eines der in Artikel 56 EG-Vertrag genannten Güter als zwingender Grund des Allgemeininteresses anzusehen.
b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses
111. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass eine [...] Beschränkung des fundamentalen Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs nur durch Regelungen gerechtfertigt werden [kann], die auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen und für alle im Hoheitsgebiet des Aufnahmelandes tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und soweit dieses Interesse nicht durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist."
112. Im Einzelnen müssen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes vier Voraussetzungen vorliegen, damit nationale Maßnahmen zulässig sind, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten behindern oder unattraktiver machen können: Sie müssen in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, sie müssen zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet sein und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.
113. Wie bereits festgestellt, wird die VBS-Regelung nicht diskriminierend angewandt. Zu untersuchen ist weiter, ob zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen. Auch wenn Gründe der öffentlichen Sicherheit bereits in dem besonderen Tatbestand des Artikels 56 EG-Vertrag genannt sind, können sie zugleich zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der zitierten Rechtsprechung darstellen.
114. Das VBS dient zur Unterstützung der Navigation von Schiffen in den Küstengewässern und Hafengebieten und ermöglicht eine störungsfreie Benutzung dieser viel befahrenen Gewässer. Zugleich dient die Verkehrsüberwachung der Unfallvorsorge und damit dem Schutz von Menschen und Sachwerten sowie dem Umweltschutz. Beide Schutzzwecke der Schutz sowohl von Individualrechtsgütern als auch von Rechtsgüter der Allgemeinheit liegen im Allgemeininteresse. Es besteht auch kein Zweifel daran, dass das VBS als Verkehrsüberwachungssystem auch verhältnismäßig ist.
115. Hier ist allerdings daran zu erinnern, dass nicht die Teilnahme am VBS, sondern die Verpflichtung zur Zahlung der VBS-Gebühren und deren Höhe Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens ist. Diese Zahlungsverpflichtung bedarf der Rechtfertigung durch das Allgemeininteresse. Insofern lässt sich feststellen, dass Gebühren für staatliche Maßnahmen zwar nur dann gerechtfertigt werden können, wenn auch diese Maßnahmen durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt sind. Die Gebühren bedürfen jedoch einer zusätzlichen spezifischen Rechtfertigung. Schließlich sind auch andere, die Dienstleistung weniger beschränkende Mittel denkbar, um die jeweiligen Maßnahmen zu finanzieren.
116. Typischerweise liegt dieses Allgemeininteresse darin, die Kosten für die jeweilige staatliche Maßnahme den Verursachern aufzuerlegen. Auch die Übertragung der Kostenverantwortung auf die Verursacher dient letztlich dem Allgemeinwohl. Die Allgemeinheit wird nämlich von den Kosten der Verkehrsüberwachung entlastet. Das trifft auch für die VBS-Regelungen zu. Sie dienen also insgesamt Zielen des Allgemeininteresses.
117. In seiner Rechtsprechung stellt der Gerichtshof für Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses weiter folgende Anforderung auf:
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss die Anwendung der nationalen Regelungen eines Mitgliedstaats auf die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Dienstleistenden jedoch geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist [...]"
118. Eine Regelung, die den Betreibern von Hochseeschiffen mit einer Länge von mehr als 41 Metern beim Befahren der VBS-Gebiete Gebühren auferlegt, ist geeignet, die Verursacher der Kosten des VBS oder jedenfalls einen Teil von ihnen für die Finanzierung heranzuziehen.
119. Die Erhebung der Gebühr ist auch erforderlich. Zwar könnten die Kosten für das VBS aus dem Staatshaushalt gedeckt werden. Dann würde aber die Allgemeinheit für die Kosten aufkommen und nicht die Wirtschaftsteilnehmer, die für die Entstehung der Kosten verantwortlich und ursächlich sind. Erst der Umstand, dass in den Küstengebieten dichter Schiffsverkehr herrscht, macht nämlich die Verkehrsüberwachung notwendig.
120. Die Gebühren müssen schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Das bedeutet, dass die Betreiber von Hochseeschiffen im Falle einer Gebührenerhebung nur insoweit zur Finanzierung des VBS herangezogen werden dürfen, wie sie wegen ihrer Inanspruchnahme des Systems tatsächlich die Mitverantwortung für die Kosten tragen. Daraus folgt zum einen, dass das Gebührenaufkommen nicht den Anteil der Kosten übersteigen darf, die der Gesamtheit der Betreiber von Hochseeschiffen infolge der Nutzung des VBS zuzurechnen sind. Zum anderen darf die Gebühr, die für eine konkrete Passage durch ein VBS-Gebiet erhoben wird, nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die durch die Überwachung in diesem Fall entstehen.
121. Die Frage 2 b des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob die Gebühr höher sein darf als die tatsächlichen Kosten der spezifischen Dienstleistung, die gegenüber dem einzelnen Schiff erbracht wird. Insofern ist fraglich, ob sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genauere Vorgaben dafür entnehmen lassen, welche Kostenfaktoren bei dieser Betrachtung berücksichtigt werden können. Im Zusammenhang mit dem Verbot von Zöllen und zollgleichen Abgaben hat der Gerichtshof zwar in ständiger Rechtsprechung betont, dass eine Belastung, die den Waren wegen des Überschreitens der Grenze auferlegt wird, dann nicht unter die Artikel 9 und 12 des Vertrages [fällt], wenn sie das dem Betrag nach angemessene Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich und individuell geleisteten Dienst darstellt".
122. Das schließt jedoch nicht aus, dass der einzelne Nutzer neben den konkreten Kosten der jeweiligen individuellen Dienstleistung auch zu einer anteiligen Finanzierung der Gemeinkosten des Systems mit herangezogen wird. Denn auch hinsichtlich dieser Kosten trägt der Nutzer eine Mitverantwortung. Bei der Bemessung der Höhe der Gebühr für die Überwachung eines Hochseeschiffs dürfen dagegen nicht die Kosten für individuelle Dienstleistungen zugunsten anderer Verkehrsteilnehmer und deren Anteil an den Gemeinkosten also etwa die Kosten für die Überwachung von Binnenschiffen einfließen.
123. Die Höhe der konkreten Gebühr muss möglichst weitgehend den konkreten Kosten für die Überwachungsleistung entsprechen, damit die Gebührenregelung im Hinblick auf die Erreichung des Ziels einer verursachungsgerechten Kostenverteilung verhältnismäßig ist. Bei der Festlegung der Gebühr verfügt der nationale Gesetzgeber aber aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung über eine Befugnis zur Pauschalierung. Die Staffelung der Gebühr kann sich an objektiven leicht überprüfbaren Kriterien orientieren. Jedoch müssen diese Kriterien einen sachgerechten Bezug zu der Kostenverantwortung haben.
124. Bei der Bestimmung des Anteils an den Gemeinkosten, der einer bestimmten Nutzergruppe zuzurechnen ist, wäre es aber zulässig, die Überwachungsbedürfnisse dieser Gruppe und den Nutzen zu berücksichtigen, den sie aus der Überwachung zieht. So können die geringere Manövrierfähigkeit von größeren Hochseeschiffen und die typischerweise geringere Ortskenntnis ihrer Besatzung durchaus für einen höheren Anteil an den Gemeinkosten sprechen.
125. Das vorlegende Gericht gibt verschiedene Berechnungen über den Nutzungsanteil der Seeschifffahrt am VBS wieder. Es scheint jedoch noch keine endgültigen Feststellungen dazu getroffen zu haben. Ferner ist nicht abschließend geklärt, ob das tatsächliche Gebührenaufkommen im Verhältnis zu der Kostenverantwortung der Seeschifffahrt steht. Das vorlegende Gericht verweist insofern zwar auf Schätzungen, die auf eine weitgehende Übereinstimmung von Gebührenaufkommen und Nutzungsanteil der Seeschifffahrt hindeuten. Die Klägerinnen legen dagegen gestützt auf Gutachten völlig andere Zahlen vor. Sie tragen zudem verschiedene Argumente dafür vor, dass die Höhe der Gebühren tatsächlich in keinem Zusammenhang mit den Kosten des VBS steht, sondern Folge wirtschaftspolitischer Entscheidungen ist.
126. Angesichts dieser unklaren Tatsachengrundlage gilt, was der Gerichtshof zuletzt in der Rechtssache C-435/97 hervorgehoben hat:
Was das Bestreiten einiger Tatsachen durch die Airport Bolzano Bozen AG [Partei des Ausgangsrechtsstreits] angeht, so ist der Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag, der auf einer klaren Trennung der Aufgaben zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung oder zur Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift zu äußern.[...]
In diesem Rahmen ist es nicht Sache des Gerichtshofes, sondern des nationalen Gerichts, die dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Tatsachen festzustellen und daraus die Folgerungen für seine Entscheidung zu ziehen [...]."
127. Es obliegt also dem vorlegenden Gericht festzustellen, ob die von der Seeschifffahrt insgesamt erhobenen Gebühren die Gesamtkosten decken, die ihr entsprechend ihrem Nutzungsanteil zuzurechnen sind. Dabei stellt der Umstand, dass auch andere Verkehrsteilnehmer, insbesondere die Binnenschifffahrt, einen Nutzen aus dem VBS ziehen, ohne die Kosten mittragen zu müssen, allein keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Gebühren für Hochseeschiffe nicht nur dazu dienen würden, die ihnen zurechenbaren Kosten zu tragen, sondern darüber hinaus auch die Kosten, die aus der Überwachung anderer nicht gebührenpflichtiger Schiffe resultieren.
128. Auch die Frage, ob die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem angemessenen Verhältnis zu den zurechenbaren Kosten steht, lässt sich auf Grund der Tatsachen, die dem Gerichtshof vorliegen, nicht abschließend beantworten. Die Klägerinnen beanstanden vor allem, dass in allen VBS-Gebieten einheitliche Gebühren erhoben würden, obwohl die Kosten regional sehr unterschiedlich seien. Sie berufen sich in diesem Zusammenhang auf die Schlussanträge des Generalanwalts Saggio in der Rechtssache C-205/98. Der Vorlagebeschluss geht auf diese Frage nicht ein.
129. Generalanwalt Saggio hat in diesen Schlussanträgen ausgeführt, dass die Erhöhung von Straßenbenutzungsgebühren auf der Brenner-Strecke allein mit einer Steigerung der Kosten für den Betrieb dieser Strecke begründet werden können, nicht aber mit der Kostenentwicklung im gesamten Autobahnnetz, für dessen Benutzung im Übrigen keine vergleichbaren Gebühren erhoben wurden. Dieses Ergebnis beruhte auf einer Auslegung der Richtlinie 93/89. Zwar stellen die in der Rechtssache C-205/98 anwendbaren Bestimmungen der Richtlinie 93/89 spezielle Ausprägungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar. Angesichts der Besonderheiten dieser Regelungen und des Falles lassen sich die Feststellungen in der Rechtssache C-205/98 jedoch nicht auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen.
130. Allerdings kann es geboten sein, unterschiedlich hohe VBS-Gebühren in den verschiedenen VBS-Bereichen zu erheben, wenn die Inanspruchnahme und die Kosten regional stark unterschiedlich sind. Dabei ist das Ziel, zu einer möglichst verursachungsgerechten Kostenverteilung zu gelangen, gegen das Ziel abzuwägen, die Gebührenregelung zur leichteren Handhabung möglichst einfach und pauschal zu gestalten.
131. Die zur Dienstleistungsfreiheit gestellten Fragen sollten daher wie folgt beantwortet werden:
Eine nationale Regelung, die die Betreiber von Hochseeschiffen mit einer Länge von über 41 Metern zur Teilnahme an einem System zur Überwachung des Verkehrs in Küstengewässern und Hafengebieten und zur Entrichtung einer Gebühr für die Leistungen dieses Systems verpflichtet, kann eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in der Seeschifffahrt im Sinne der Verordnung Nr. 4055/86 in Verbindung mit Artikel 59 EG-Vertrag darstellen, sofern die betroffenen Schifffahrtsunternehmen eine Dienstleistung mit einem innergemeinschaftlichen grenzüberschreitenden Bezug erbringen. Für die Beschränkung ist es unerheblich, ob andere Verkehrsteilnehmer von der Gebühr befreit sind, wenn sie keine vergleichbaren Dienstleistungen erbringen.
Die Beschränkung kann aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, insbesondere dem Ziel, die Sicherheit des Verkehrs zu gewährleisten und die Kosten des dafür erforderlichen Überwachungssystems dessen Nutzern aufzuerlegen, gerechtfertigt sein, wenn das Gebührenaufkommen den Kosten entspricht, für die die Gruppe der Gebührenpflichtigen als Ganzes entsprechend dem Umfang der Inanspruchnahme des Systems durch sie die Verantwortung trägt und wenn die im Einzelfall zu entrichtende Gebühr ebenfalls im Verhältnis zu den Kosten des Überwachungsvorgangs einschließlich der anteiligen Gemeinkosten des Systems steht.
B Zum Verbot staatlicher Beihilfen
132. Der zweite Fragenkomplex betrifft die mögliche Unvereinbarkeit der Regelungen über die VBS-Gebühr mit dem Verbot staatlicher Beihilfen des Artikels 92 EG-Vertrag.
133. Die VBS-Gebühr findet insgesamt nur auf die Seeschifffahrt Anwendung. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob in der Freistellung der Binnenschifffahrt und anderer Gruppen von Schiffen eine verbotene staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag liegt.
134. Es ist jedoch fraglich, ob es überhaupt notwendig ist, die Fragen zu diesem Komplex zu beantworten. Insofern hat der Gerichtshof im Urteil EKW und Wein & Co festgehalten:
Nach ständiger Rechtsprechung ist es zunächst allein Sache des befassten nationalen Gerichts, das den Rechtsstreit zu entscheiden hat, im Hinblick auf den jeweiligen Einzelfall sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen [...]. Gleichwohl hat sich der Gerichtshof außerstande gesehen, über eine von einem nationalen Gericht zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage zu befinden, wenn die Auslegung oder die Beurteilung der Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift, um die das vorlegende Gericht ersucht, offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Sachverhalt oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht oder wenn das Problem hypothetischer Natur ist und der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Informationen verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der vorgelegten Fragen erforderlich sind [...]."
135. Der Gerichtshof hat diese Grundsätze auf zwei Rechtssachen angewendet, in denen sich die Kläger im Wesentlichen gegen bestimmte steuerliche Belastungen wendeten und die Vorlagegerichte den Gerichtshof unter anderem mit der Frage befassten, ob die Befreiung anderer Unternehmen von der Besteuerung als Beihilfe anzusehen sei. In beiden Fällen hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass es bei Klagen gegen eine steuerliche Belastung nicht darauf ankomme, ob die Befreiung Dritter von der Steuer eine Beihilfe darstelle. Folglich sei es nicht notwendig, die diesbezüglichen Fragen zu beantworten.
136. Der vorliegende Fall zeigt, dass dieser Auffassung im Ergebnis zuzustimmen ist. Gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag ist die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu unterrichten. Eine Beihilfe darf nicht durchgeführt werden, solange die Kommission keine abschließende Entscheidung getroffen hat. In der Rechtssache SFEI hat der Gerichtshof festgestellt, dass das nationale Gericht verpflichtet ist, durch das abschließende Urteil, das es in einer solchen Rechtssache erlässt, einen Schutz gegen die Auswirkungen der rechtswidrigen Durchführung von Beihilfen sicherzustellen. Er hat daraus die Konsequenz gezogen, dass das nationale Gericht in einer auf Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag gestützten Konkurrentenklage befugt ist, die Rückzahlung der Beihilfe anzuordnen. Der Gerichtshof hat jedoch in keiner Weise zum Ausdruck gebracht, dass infolge eines Verstoßes gegen die Artikel 92 und 93 Absatz 3 EG-Vertrag auch andere Wirtschaftsteilnehmer einen Anspruch auf dieselbe Beihilfe haben. Auf dieses abzulehnende Ergebnis würde die Auffassung der Kommission aber hinauslaufen.
137. Sollte die gebührenfreie Teilnahme am VBS als Beihilfe zu qualifizieren sein, so wären grundsätzlich zwei Wege denkbar, den Beihilfeneffekt zu beseitigen. Entweder alle Teilnehmer des VBS werden der Gebührenpflicht unterworfen oder das VBS wird gebührenfrei bereitgestellt. Die erste Alternative dürfte kaum mit Wirkung für die Vergangenheit durchzuführen sein. Die zweite Alternative wirft zusätzlich die Frage auf, ob nicht bereits die Teilnahme am VBS einen Vorteil darstellt, der als Beihilfe zu qualifizieren wäre, wenn er gebührenfrei gewährt würde. Jedenfalls ergäbe sich aus der Qualifikation der Befreiung anderer Teilnehmer am VBS-System als Beihilfe nicht zwangsläufig, dass Hochseeschiffe mit einer Länge von über 41 Metern ganz oder teilweise von der VBS-Gebühr zu befreien wären.
138. Auch erscheint es ausgeschlossen, dass das vorlegende Gericht allein aufgrund der Feststellung, dass die Befreiung anderer Schiffe von der VBS-Gebühr eine vertragswidrige Beihilfe darstellt, auch die klagenden Reedereien von dieser Gebühr befreit.
139. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Auswirkungen einer eventuellen Beihilfe auf die Stellung der Hochseeschiffe im Wettbewerb. Vorliegend sind nämlich keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die belasteten Hochseeschiffe in einem nennenswerten Wettbewerb zu den befreiten Schiffen stehen.
140. Daher ist es nicht notwendig, auf die Vorlagefragen zur Beihilfenqualität der Befreiungen von der VBS-Gebühr zu antworten.
VII Ergebnis
141. Als Ergebnis vorstehender Überlegungen wird folgende Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens vorgeschlagen:
1. Eine nationale Regelung, die die Betreiber von Hochseeschiffen mit einer Länge von über 41 Metern zur Teilnahme an einem System zur Überwachung des Verkehrs in Küstengewässern und Hafengebieten und zur Entrichtung einer Gebühr für die Leistungen dieses Systems verpflichtet, kann eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in der Seeschifffahrt im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 in Verbindung mit Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) darstellen, sofern die betroffenen Schifffahrtsunternehmen eine Dienstleistung mit einem innergemeinschaftlichen grenzüberschreitenden Bezug erbringen. Für die Beschränkung ist es unerheblich, ob andere Verkehrsteilnehmer von der Gebühr befreit sind, wenn sie keine vergleichbaren Dienstleistungen erbringen.
2. Die Beschränkung kann aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, insbesondere dem Ziel, die Sicherheit des Verkehrs zu gewährleisten und die Kosten des dafür erforderlichen Überwachungssystems dessen Nutzern aufzuerlegen, gerechtfertigt sein, wenn das Gebührenaufkommen den Kosten entspricht, für die die Gruppe der Gebührenpflichtigen als Ganzes entsprechend dem Umfang der Inanspruchnahme des Systems durch sie die Verantwortung trägt, und wenn die im Einzelfall zu entrichtende Gebühr ebenfalls im Verhältnis zu den Kosten des Überwachungsvorgangs einschließlich der anteiligen Gemeinkosten des Systems steht.