61993C0437
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. TESAURO
van 23 februari 1995 (
*1
)
1.
Deze zaak heeft betrekking op de regeling actieve veredeling, en meer in het bijzonder op de bepalingen betreffende de beëindiging van deze regeling door de veredelingsprodukten onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht te plaatsen.
De prejudiciële vragen hebben meer bepaald betrekking op de uitlegging van artikel 18, leden 2, sub d, en 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1999/85 van de Raad van 16 juli 1985 betreffende de regeling actieve veredeling (
1
) (hierna: de „basisverordening”), die de overgang van goederen van de regeling actieve veredeling naar de regeling voor behandeling onder douanetoezicht afhankelijk stelt van toestemming door de bevoegde autoriteit. Het Bundesfinanzhof vraagt het Hof wat de draagwijdte van deze toestemming is, teneinde te beoordelen of zij krachtens de gemeenschapsregeling kwantitatief kan of moet worden beperkt.
2.
Partijen in het hoofdgeding zijn Temic Telefunken microelectronic GmbH (hierna: „Temic”), een Duitse onderneming die elektronische onderdelen importeert en produceert, en het Hauptzollamt Heilbronn (hierna: het „Hauptzollamt”). In januari 1991 verleende het Hauptzollamt Temic toestemming om onder het systeem inzake schorsing nog niet geteste geïntegreerde schakelingen uit het Verre Oosten actief te veredelen. Temic veredelt deze produkten door ze te testen, waarna kan worden vastgesteld welke schakelingen functioneren en welke defect zijn en zij van elkaar kunnen worden gescheiden. De functionerende schakelingen (hierna: „A-goederen”) worden over het algemeen uitgevoerd buiten het douanegebied van de Gemeenschap. In augustus 1991 had Temic toestemming gevraagd en gekregen om de defecte schakelingen (hierna: „B-goederen”) onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht te plaatsen om de daarin aanwezige edele metalen te herwinnen. Het Hauptzollamt verleende de vergunning evenwel slechts voor een hoeveelheid B-goederen naar evenredigheid van de hoeveelheid daadwerkelijk wederuitgevoerde A-goederen. Tegen deze beperking stelde Temic beroep in rechte in, op grond dat zij recht zou hebben op een vergunning zonder kwantitatieve beperkingen.
Het rechtskader
3.
Op de feiten van het hoofdgeding, die dateren van voor de inwerkingtreding van het communautair douanewetboek (
2
), is de basisverordening van toepassing, zoals deze is aangevuld bij verordening (EEG) nr. 3677/86 van de Raad van 24 november 1986 tot vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van de basisverordening (
3
) (hierna: de „aanvullende verordening”) en verordening (EEG) nr. 2228/91 van de Commissie van 26 juni 1991 tot vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van de basisverordening (
4
) (hierna: de „toepassingsverordening”).
Volgens artikel 1, lid2, van de basisverordening kunnen na een desbetreffende toestemming onder de regeling actieve veredeling de volgende goederen in het douanegebied van de Gemeenschap worden bewerkt, teneinde er één of meer veredelingshandelingen te ondergaan: a) niet-communautaire goederen die bestemd zijn om in de vorm van veredelingsprodukten weder uit het douanegebied van de Gemeenschap te worden uitgevoerd, zonder dat deze goederen aan rechten onderhevig zijn (systeem inzake schorsing); b) in het vrije verkeer gebrachte goederen, waarbij de voor deze goederen geldende rechten bij invoer worden terugbetaald of kwijtgescholden indien zij in de vorm van veredelingsprodukten opnieuw uit het douanegebied van de Gemeenschap worden uitgevoerd (terugbetalingssysteem).
4.
In artikel 1, lid 3, sub i, van de basisverordening worden veredelingsprodukten omschreven als alle produkten die het resultaat zijn van veredelingshandelingen; artikel 1, sub 2 en 3, van de aanvullende verordening en artikel 1, sub 2 en 3, van de toepassingsverordening delen de veredelingsprodukten in in „hoofdveredelingsproduk-ten”, voor de verkrijging waarvan de regeling actieve veredeling werd toegekend, en „bijkomende veredelingsprodukten”, andere dan hoofdveredelingsprodukten „welke noodzakelijkerwijze voortvloeien uit de veredelingshandelingen”.
Veredelingshandelingen, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 3, sub h, van de basisverordening, omvatten de bewerking (
5
), de verwerking en de herstelling van goederen, alsmede de aanwending van bepaalde specifieke goederen die de vervaardiging van veredelingsprodukten mogelijk maken of vergemakkelijken en die tijdens hun aanwending verdwijnen. Blijkens artikel 6, lid 3, sub b, van de basisverordening en artikel 25, lid 1, sub b, van de toepassingsverordening kunnen veredelingshandelingen evenwel ook betrekking hebben op „gebruikelijke bewerkingen die goederen op grond van de communautaire bepalingen met betrekking tot douane-entrepots en vrije zones kunnen
ondergaan”. Volgens die bepalingen (
6
) kunnen veredelingshandelingen ook omvatten „elke al dan niet handmatige behandeling van onder het stelsel geplaatste goederen met het oog op hun bewaring in goede staat, ter verbetering van hun presentatie of handelskwaliteit of ter voorbereiding van hun distributie of wederverkoop”.
5.
De beëindiging van de regeling actieve veredeling is geregeld in artikel 18 van de basisverordening. Naast de uitvoer van veredelingsprodukten (artikel 18, lid 1) zijn andere gevallen van beëindiging voorzien, zoals de plaatsing van veredelingsprodukten onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht (artikel 18, lid 2, sub d). Deze laatste beëindigingswijze is afhankelijk van toestemming door de douaneautoriteit, „die deze toestemming verleent wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen” (artikel 18, lid 3).
Artikel 20 van de basisverordening stelt als beginsel, dat wanneer een douaneschuld ontstaat, het bedrag daarvan wordt vastgesteld aan de hand van de heffingsgrondslagen die voor de invoergoederen gelden op het tijdstip dat de aangifte betreffende de plaatsing van deze goederen onder de regeling actieve veredeling is aanvaard. Op dit beginsel gelden evenwel verschillende uitzonderingen, waaronder de volgende: a) de veredelingsprodukten worden aan de daarvoor geldende rechten onderworpen indien zij in het vrije verkeer worden gebracht en voorkomen op een volgens een specifieke procedure vastgestelde lijst (
7
), maar slechts „voor zover zij proportioneel overeenstemmen met het uitgevoerde gedeelte van de niet op die lijst vermelde veredelingsprodukten” (artikel 21, lid 1, sub a, eerste streepje) (
8
) b) de douanerechten worden overeenkomstig de voorschriften van de betrokken regeling toegepast op de veredelingsprodukten die onder een andere douaneregeling zijn geplaatst (artikel 21, lid 1, sub b). (
9
)
6.
Voor zover zij van toepassing zijn op onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht geplaatste goederen, moet voorts worden gewezen op sommige bepalingen van de verordeningen waarbij deze regeling is ingevoerd. (
10
) In het bijzonder zij opgemerkt, dat volgens de regeling behandeling onder douanetoezicht niet-communautaire goederen in het douanegebied van de Gemeenschap met een speciale vergunning kunnen worden bewerkt zonder dat zij aan douanerechten onderworpen zijn; de door deze behandeling verkregen produkten kunnen daarna tegen de daarvoor geldende rechten in het vrije verkeer worden gebracht.
De prejudiciële vragen
7.
De prejudiciële vragen van het Bundesfinanzhof strekken ertoe, te vernemen of de in augustus 1991 door het Hauptzollamt aan Temic verleende toestemming om de B-goederen onder de regeling behandeling onder douanetoezicht te plaatsen, rechtmatig kon worden beperkt naar evenredigheid van de hoeveelheid wederuitgevoerde A-goederen.
De verwijzende rechter vraagt het Hof meer bepaald te preciseren: a) of artikel 18, leden 2, sub d, en 3, eerste alinea, van de basisverordening aldus moet worden uitgelegd, dat de beëindiging van de regeling door het verlenen van toestemming voor behandeling onder douanetoezicht kwantitatief kan worden beperkt; b) of het begrip „omstandigheden die de toestemming rechtvaardigen” (art. 18, lid 3) aldus moet worden begrepen, dat er een verplichting bestaat om de toestemming naar evenredigheid van de hoeveelheid wederuitgevoerde goederen te beperken (overeenkomstig artikel 21, lid 1, sub a, eerste streepje, van de basisverordening); c) of een dergelijke uitlegging toegestaan is, wanneer zij niet verplicht is voorgeschreven.
Derhalve moet worden nagegaan, of de zojuist vermelde gemeenschapsregeling aldus moet worden uitgelegd dat een kwantitatieve beperking als degene die aan Temic is opgelegd, verplicht is dan wel, subsidiair, rechtmatig is. Ik acht het opportuun, de drie vragen te zamen te behandelen.
8.
De regeling actieve veredeling is vooral ingevoerd om de eventuele onevenwichten tegen te gaan waarmee ondernemingen die goederen buiten de Gemeenschap uitvoeren, kunnen worden geconfronteerd ten gevolge van de toepassing van douanerechten en andere handelspolitieke maatregelen op grondstoffen uit derde landen. Op grond van de regeling kunnen goederen met het oog op bewerking en daaropvolgende wederuitvoer tijdelijk worden ingevoerd met vrijstelling of latere terugbetaling van douanerechten.
De desbetreffende regeling is dus bedoeld — en wordt over het algemeen gebruikt — om binnen de Gemeenschap grondstoffen te bewerken die vervolgens als hoofdveredelingsprodukten worden uitgevoerd (of die een andere geoorloofde douanebestemming krijgen). Deze hoofdveredelingsprodukten hebben in de regel een hogere handelswaarde en bevinden zich na de veredeling in een volgend en later (soms eind)stadium van het produktieproces. De meerwaarde is het rechtstreekse gevolg van de fysieke bewerking die de produkten bij de veredeling ondergaan. Gewoonlijk blijven na de veredeling resten en afvallen met geringe handelswaarde over; dit zijn nu de bijkomende veredelingsprodukten, die onder meer in het vrije verkeer kunnen worden gebracht na betaling van de douanerechten die gelden voor de restprodukten, hetgeen nagenoeg altijd voordeliger blijkt dan wederuitvoer.
In het typische geval wordt de regeling dus gebruikt bij de bewerking van een grondstof die door bepaalde handelingen (zoals bewerking, verwerking, herstelling, behandeling en andere) wordt omgezet in een produkt met een hogere handelswaarde (hoofdveredelingsprodukt), en waarbij tegelijkertijd resten of afvallen ontstaan (bijkomende veredelingsprodukten). Gewoonlijk zijn beide soorten produkten vóór de veredeling evenwel in de grondstof aanwezig. (
11
)
9.
De zaak die wij thans behandelen lijkt daarvan echter af te wijken. In casu lijkt het namelijk vast te staan, dat het te veredelen produkt een elektronisch onderdeel is dat in het land van oorsprong reeds is geassembleerd; de veredeling bestaat uit een test (volgens de verwijzingsbeschikking een „meting”) die geen enkele fysieke wijziging of omzetting van het produkt tot gevolg heeft. Met de test kan enkel worden bepaald, welke onderdelen (reeds) functioneren (A-goederen) en welke (reeds) defect zijn (B-goederen). Daarbij ontstaat geen afval, en B-goederen kunnen strikt genomen ook niet als zodanig worden aangemerkt, daar zij niet het resultaat zijn van de veredeling, hoewel zij daardoor kunnen worden geïdentificeerd.
De plaatsing van de geïntegreerde schakelingen van Temic onder de regeling actieve veredeling wordt door partijen in het hoofdgeding evenwel niet betwist en is door de Commissie bevestigd. Het testen van de goederen wordt dus als een veredelingshandeling beschouwd op basis van een inderdaad ruime uitlegging van artikel 6, lid 3, sub b, van de basisverordening en artikel 25, lid 1, sub b, van de toepassingsverordening: een „gebruikelijke Lewerking” of „elke (...) behandeling” van (...) goederen (...) „ter voorbereiding van hun distributie of wederverkoop”.
Indien de test een veredelingshandeling is, is het resultaat daarvan dus de indeling in twee groepen produkten: bruikbare produkten (A-goederen) die het hoofdveredelingsprodukt zijn, en defecte produkten (B-goederen), het bijkomende veredelingsprodukt.
10.
Dit gezegd zijnde, kom ik tot de wezenlijke vraag in deze zaak: de draagwijdte van de in artikel 18 van de basisverordening bedoelde toestemming.
Dit artikel, dat als alternatieve wijze van beëindiging van de regeling actieve veredeling onder meer voorziet in de mogelijkheid de veredelingsprodukten onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht te plaatsen, vereist in dat geval een bijzondere toestemming van de bevoegde autoriteit. Het verklaart daarenboven, dat de toestemming wordt verleend „wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen”.
11.
Het staat vast, dat deze bepaling de douaneautoriteit niet verplicht slechts toestemming te verlenen voor een hoeveelheid goederen die evenredig is aan de hoeveelheid wederuitgevoerde goederen. Evenmin voorziet zij uitdrukkelijk in een dergelijke mogelijkheid voor de autoriteit.
De zelfs te ruime formulering van de laatste zin van lid 3 (de toestemming wordt verleend „wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen”) betreft in feite de voorwaarden voor het verlenen van de toestemming, maar zij bevat geen uitdrukkelijk gebod of toelating om de toestemming overeenkomstig een bepaald criterium kwantitatief te beperken. De toestemming lijkt dus een onvoorwaardelijke handeling te zijn, althans wanneer aan de vereiste voorwaarden is voldaan.
12.
Bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling moet dus eerst worden vastgesteld, om welke voorwaarden het gaat. Men moet zich met andere woorden afvragen, welke de omstandigheden zijn waarvan de bevoegde autoriteit moet vaststellen dat zij bestaan om de toestemming te kunnen verlenen.
Het lijkt mij redelijk dienaangaande te stellen, dat dit de omstandigheden zijn waaronder de goederen in het algemeen onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht kunnen worden geplaatst die worden vermeld in artikel 4 van verordening nr. 2763/83. (
12
) Het betreft een aantal voorwaarden van persoonlijke en materiële aard, die moeten beletten dat de belanghebbende aan de toepassing van de regeling een ongerechtvaardigd voordeel ontleent ten nadele van de communautaire producenten van concurrerende goederen en van de financiën van de Gemeenschap. Er is geen reden om aan te nemen, dat deze voorwaarden niet noodzakelijkerwijze eveneens moeten zijn vervuld, op straffe van weigering van de toestemming, wanneer de goederen waarvoor de toepassing van de regeling wordt aangevraagd, voordien onder de regeling actieve veredeling waren geplaatst.
Wanneer deze voorwaarden zijn vervuld, lijkt de verlening van de toestemming mij evenwel een verplichting te zijn. Het is immers ondenkbaar, dat de met het verlenen van de toestemming belaste autoriteit een discretionaire bevoegdheid zou hebben. Dat zou de aanvragers blootstellen aan het risico van een eventuele ongelijke behandeling die zowel indruist tegen de geest en de werking van het stelsel als tegen een van de meest fundamentele rechtsbeginselen van de Gemeenschap.
13.
Zodra als beginsel is gesteld, dat de toestemming wordt verleend wanneer de desbetreffende voorwaarden zijn vervuld, en dat zij wordt geweigerd wanneer dat niet het geval is, lijkt het mij moeilijk denkbaar dat de autoriteit waaraan de toestemming wordt gevraagd, bevoegd is de toestemming kwantitatief te beperken.
Tot een dergelijke mogelijkheid kan mijn inziens niet worden geconcludeerd langs interpretatieve weg, in het bijzonder bij wege van een vermeende systematische uitlegging van de basisverordening, volgens welke artikel 18 zou moeten worden gelezen in overeenstemming met artikel 21, sub a. Ofschoon deze bepaling het concept van een verplichte proportionaliteit tussen de wederuitgevoerde veredelingsprodukten en veredelingsprodukten die op het douanegebied van de Gemeenschap blijven, kent, regelt zij een volstrekt andere materie (hetgeen trouwens de ratio ervan verklaart): de berekening van de douaneschuld die ontstaat bij het in het vrije verkeer brengen van de (bovendien bijkomende) veredelingsprodukten in het douanegebied.
Overigens wordt in datzelfde artikel 21, sub b, van de basisverordening bepaald, dat de veredelingsprodukten die na veredeling onder een andere douaneregeling worden geplaatst, onderworpen zijn aan rechten bij invoer die zijn vastgesteld volgens de voorschriften die gelden voor de betrokken douaneregeling. Het is dan ook evident dat de regeling inzake de rechten die van toepassing zijn in het kader van de behandeling onder douanetoezicht, verschillend is: zij houdt rekening met de door het produkt ondergane bewerking, met de kosten daarvan, en vooral met het feit dat het verwerkte produkt per definitie een ander produkt is dan dat wat onder de regeling actieve veredeling was geplaatst. Er is dan ook geen enkele reden om de twee bepalingen analoog uit te leggen.
14.
Indien deze analoge uitlegging juist was, zou de regel van verplichte proportionaliteit tussen de wederuitgevoerde en niet-wederuitgevoerde veredelingsprodukten op elke andere vorm van beëindiging van de veredelingsregeling dan wederuitvoer moeten worden toegepast. Er is immers geen enkele reden om de toepassing ervan te beperken tot het geval van beëindiging doordat de bijkomende veredelingsprodukten onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht worden geplaatst.
Indien zij juist was, zou een dergelijke analoge uitlegging bovendien niet alleen geoorloofd, maar ook verplicht zijn, daar zij nodig zou zijn om de vermeende goede werking van de gemeenschapsregeling te verzekeren. Het lijkt mij vanzelfsprekend dat indien de gemeenschapswetgever dat had gewild, hij een uitdrukkelijke bepaling in die zin zou hebben voorzien, in plaats van het proportionaliteits vereis te uitdrukkelijk te beperken tot het geval dat de bijkomende veredelingsprodukten in het vrije verkeer worden gebracht.
15.
Ten slotte lijkt mij het feit dat de bevoegde douaneautoriteit haar toestemming kan weigeren wanneer zij vaststelt dat de uitdrukkelijk vereiste economische voorwaarden niet zijn vervuld, niet van belang.
Redelijkerwijs is het namelijk niet aannemelijk dat de toestemming zal worden geweigerd op de enkele grond dat de marktdeelnemer voor een bepaalde vorm van beëindiging van de actieve veredeling heeft gekozen, terwijl de basisverordening hem die keuzemogelijkheid uitdrukkelijk geeft.
16.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden:
„Artikel 18, leden 2, sub d, en 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1999/85 van de Raad van 16 juli 1985 betreffende de regeling actieve veredeling moet aldus worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet dat de toestemming om de regeling actieve veredeling te beëindigen door de bijkomende veredelingsprodukten onder de regeling voor behandeling onder douanetoezicht te plaatsen, kwantitatief wordt beperkt.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
1
)	PB 1985, L 188, blz. 1.
(
2
)	Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, biz. 1).
(
3
)	PB 1986, L 351, blz. 1.
(
4
)	PB 1991, L 210, blz. 1.
(
5
)	In de Franse versie van de basisverordening is kennelijk een drukfout geslopen: „livraison” moet als „ouvraison” worden gelezen, zoals blijkt uit de andere taalversies van de verordening en de tekst — ook de Franse versie — van het thans geldende communautair douanewetboek.
(
6
)	Zie met name artikel 18, lidi, van verordening (EEG) nr. 2503/88 van de Raad van 25 juli 1988 betreffende de douanc-entrepots (PB 1988, L 225, blz. 1); artikel 34, lid 1, en bijlage IV bij verordening (EEG) nr. 2561/90 van de Commissie van 30 juli 1990 tot uitvoering van verordening (EEG) nr. 2503/88 van de Raad betreffende de douanc-entrepots (PB 1990, L 246, blz. 1); artikel 8, sub a, van verordening (EEG) nr. 2501/88 van de Raad van 25 juli 1988 betreffende de vrije zones en de vrije entrepots (PB 1988, L 225, blz. 8), en artikel 20, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2562/90 van de Commissie van 30 juli 1990 tot vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2504/88 van de Raad betreffende de vrije zones en de vrije entrepots (PB 1990, L 246, biz. 33).
(
7
)	Deze liist, die is vastgesteld volgens de procedure van artikel 31, leden 2 en 3, van de basisverordening, is opgenomen in bijlage VII bij de aanvullende verordening; zowel uit de huidige versie van de lijst als uit de ratio van de bepaling blijkt, dat het in wezen gaat om bijkomende veredelingsprodukten.
(
8
)	De houder van de vergunning kan evenwel vragen dat die produkten worden belast overeenkomstig de voorwaarden van artikel 20, indien dat voordeliger is.
(
9
)	In casu de in voetnoot 10 genoemde verordeningen.
(
10
)	Met name verordening (EEG) nr. 2763/83 van de Raad van 26 september 1983 inzake de regeling volgens welke goederen onder douanetoezicht kunnen worden behandeld alvorens zij in het vrije verkeer worden gebracht (PB 1983, L 272, blz. 1), en verordening (EEG) nr. 3548/84 van dc Commissie van 17 december 1984 tot vaststelling van enige nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EEG) nr. 2763/83 inzake de regeling volgens welke goederen onder douanetoezicht kunnen worden behandeld alvorens zij in het vrije verkeer worden gebracht (PB 1984, L 331, blz. 5).
(
11
)	Zie bij voorbeeld de lijst van bijkomende veredelingsprodukten in bijlage VII bij de aanvullende verordening, die 138 punten bevat.
(
12
)	Reeds aangehaald in voetnoot 10.