62014CC0504
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 18 de febrero de 2016 (
1
)
Asunto C‑504/14
Comisión Europea
contra
República Helénica
«Protección de la naturaleza — Directiva 92/43/CEE — Protección de los hábitats naturales y de las especies silvestres — Poblaciones de la tortuga marina Caretta caretta en el golfo de Kyparissia — Lugar de importancia comunitaria “Dunas de Kyparissia” — Protección de las especies»
I. Introducción
1.
Mientras que en su resolución sobre el hámster europeo en la región francesa de Alsacia el Tribunal de Justicia se encontró un estado de conservación de la población prácticamente catastrófico, (
2
) en el presente asunto la situación es algo más favorable. Las playas del golfo de Kyparissia, en la costa oeste del Peloponeso, se han convertido en los últimos años en uno de los principales sitios de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta de la Unión, con un número cada vez mayor de nidos. (
3
) Probablemente esta evolución haya contribuido también a que la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN) calificara la población de las tortugas en el mar Mediterráneo en el año 2015 como «least concern», el nivel mínimo de riesgo en su sistema de valoración. (
4
)
2.
Ante tales éxitos no cabe más que felicitar a Grecia y a las organizaciones no gubernamentales (ONG) que desde hace más de 20 años se ocupan de la protección de las tortugas.
3.
Sin embargo, a la luz de la Directiva sobre los hábitats, (
5
) la Comisión, pero también el Comité permanente del Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, (
6
) piden nuevas medidas de protección. (
7
) En el ámbito de la protección de las especies, la crítica de la Comisión se refiere, por una parte, a las disposiciones de protección concretas propuestas y, por otra, a las medidas de protección realmente necesarias. Puesto que las playas afectadas forman a su vez parte de una zona de protección en virtud de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión considera que también se han vulnerado las disposiciones sobre la protección de los lugares, tanto en lo que se refiere a determinados planes y proyectos como en referencia a la prohibición de deterioro general.
4.
A pesar de la imagen general positiva, considero que la crítica de la Comisión está parcialmente justificada. Las autoridades griegas competentes permiten un gran número de actividades en esta zona que resultan perjudiciales tanto para la reproducción de las tortugas como para los tipos de hábitats dunares protegidos. Se trata principalmente de determinados tipos de aprovechamiento turístico de las playas, de determinadas carreteras y caminos, pero también de la pesca y la construcción de casas.
II. Marco jurídico
5.
La Directiva sobre los hábitats establece zonas de protección, los llamados «lugares de importancia comunitaria», que sirven para la protección de determinados tipos de hábitats (anexo I de la Directiva) y de determinadas especies animales y vegetales (anexo II).
6.
El anexo I cita, en particular, diferentes tipos de hábitats dunares, y el anexo II recoge la tortuga marina Caretta caretta. Esta última se considera incluso prioritaria, es decir, de especial protección.
7.
El artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats regula la aplicación ratione temporis de las disposiciones en materia de protección de los lugares:
«Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
8.
En el año 2006 y a propuesta de Grecia, la Comisión incorporó el lugar «Dunas de Kyparissia» («Θίνες Κυπαρισσίας») en la lista de lugares de importancia comunitaria prevista en el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, con el número GR2550005. (
8
) Grecia declaró dicho lugar zona de protección especial mediante la Ley 3937/2011.
9.
La protección de estas zonas se regula en el artículo 6, apartados 2 a 4, de la siguiente manera:
«2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4.   Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
[…]»
10.
Junto a la protección de los lugares, la Directiva sobre los hábitats establece prohibiciones específicas para la protección de las especies que afectan a determinadas especies de la fauna y la flora incluidas en el anexo IV, entre ellas la tortuga marina Caretta caretta, y que se señalan en el artículo 12:
«1.   Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
a)
[…];
b)
la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
c)
[…];
d)
el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»
III. Exposición de los hechos, procedimiento administrativo previo y pretensiones
11.
El golfo de Kyparissia tiene una playa de arena de unos 80 km de largo que se extiende prácticamente en línea recta de norte a sur. Aproximadamente 20 km de esta playa pertenecen a la zona de protección «Dunas de Kyparissia».
12.
La zona de protección comprende una franja de 300 a 600 metros de ancho desde el mar hacia el interior. Allí hay principalmente arena de playa que en la zona posterior se transforma en el tipo de hábitat 2110, dunas móviles embrionarias. En algunas partes se encuentra también el tipo de hábitat 2260, dunas con vegetación esclerófila de Cisto‑Lavanduletalia. Al sur de Vounaki se encuentran incluso, detrás de la playa y las dunas móviles embrionarias, dos áreas de hábitats dunares prioritarios, el 2270*, dunas con bosques de Pinus pinea y/o Pinus pinaster, y el 2250*, dunas litorales con Juniperus spp. Por último, se hallan detrás de la playa áreas del hábitat 9540, pinares mediterráneos de pinos mesogeanos endémicos, en una superficie similar a la que ocupan las dunas, y en Vounaki un área algo menor del hábitat 5210, matorrales arborescentes de Juniperus spp. (
9
)
13.
Principalmente se trata de una zona de unos 10 km de longitud entre Elaia y Kalo Nero. Según el formulario normalizado sobre la zona, (
10
) allí se encuentra una de las principales playas mediterráneas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta. Las partes están de acuerdo en que se ha convertido incluso en la playa de reproducción más importante.
14.
Las ONG activas en la protección de las tortugas se oponen a diversas actividades en las playas y han presentado por ello ante la Comisión una demanda contra Grecia.
15.
Tras una serie de contactos informales con las autoridades griegas, el 28 de octubre de 2011 la Comisión solicitó a Grecia que presentara sus observaciones sobre la acusación de vulnerar los artículos 6 y 12 de la Directiva sobre los hábitats. A pesar de la información adicional facilitada por Grecia, la Comisión continuó considerando la existencia de una vulneración de dichas disposiciones y el 1 de octubre de 2012 dirigió un dictamen motivado a Grecia en que establecía un último plazo para establecer las medidas correctoras, plazo que finalizaba el 1 de diciembre de 2012.
16.
Puesto que las subsiguientes respuestas de Grecia no convencieron a la Comisión, con fecha de 12 de noviembre de 2014 ésta interpuso el presente recurso.
17.
La Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia:
1)
Que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben
—
en virtud del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre los hábitats
a)
al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las perturbaciones que afectan a las especies para las cuales ha sido designada la zona en cuestión, y
b)
al haber autorizado (sin evaluar adecuadamente su impacto, tal como se prevé en el artículo 6, apartado 3) intervenciones que pueden afectar al sitio de que se trata de manera significativa, individualmente o junto con otros planes y proyectos, provocando la regresión y la destrucción del sitio de nidificación de la especie prioritaria Caretta caretta presente en tal área, causándole de esta forma perturbaciones y, por último, ocasionando la regresión y la destrucción de los hábitats dunares no 2110 y 2220 y del hábitat prioritario no 2250;
—
en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la citada Directiva, al no haber adoptado las medidas necesarias para establecer y aplicar un sistema efectivo de protección estricta de la tortuga marina Caretta caretta (especie prioritaria) en el golfo de Kyparissia, para evitar cualquier perturbación de dicha especie durante el período de reproducción y toda actividad que pueda causar el deterioro o la destrucción de los sitios de reproducción;
2)
Que se condene en costas a la República Helénica.
18.
La República Helénica solicita:
1)
Que se desestime el recurso.
2)
Que se condene en costas a la Comisión.
19.
La Comisión y Grecia han presentado alegaciones mediante sendos escritos. Tras finalizar la fase escrita del procedimiento el 29 de abril de 2015, la Comisión solicitó el 16 de junio de 2015 que se admitiera una nueva prueba, concretamente el Dictamen 32/2015 del Consejo de Estado griego relativo al borrador de un Decreto Presidencial sobre la declaración de un parque regional en el golfo de Kyparissia.
20.
Por último, las partes fueron oídas durante la vista oral celebrada el 13 de enero de 2016.
IV. Apreciación jurídica
21.
La Comisión acusa a Grecia de haber infringido las obligaciones que establece la Directiva sobre los hábitats en relación con la protección de lugares y especies en el espacio «Dunas de Kyparissia». Pese al orden que la Comisión ha planteado sus argumentos, me centraré en principio en aclarar la protección de los lugares, pues al tratar ese tema será posible evaluar mejor los perjuicios presentados por la Comisión, mientras que la protección de especies se refiere únicamente a la tortuga marina Caretta caretta.
22.
Para ambos motivos invocados, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, es decir, el 1 de diciembre de 2012. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia. (
11
)
23.
Pero en primer lugar hemos de aclarar la admisibilidad de la prueba presentada con posterioridad por la Comisión.
A. Sobre la admisibilidad del dictamen presentado con posterioridad
24.
El artículo 128, apartado 2, frases primera y segunda, del Reglamento de Procedimiento establece que, una vez finalizada la fase escrita del procedimiento, excepcionalmente, las partes podrán aportar o proponer pruebas, debiendo motivar el retraso con que lo hacen.
25.
El Consejo de Estado griego elaboró el Dictamen relativo al borrador de un Decreto Presidencial sobre la protección de determinados lugares en el golfo de Kyparissia, presentado por la Comisión el 16 de junio de 2015. En éste se hace referencia, entre otros aspectos, a los riesgos existentes para el lugar «Dunas de Kyparissia».
26.
El Dictamen recoge como fecha de emisión el 8 de abril de 2015. En la copia presentada por la Comisión al Tribunal de Justicia se ve una autorización a mano de 15 de abril de 2015. Además, Grecia menciona el dictamen en su dúplica, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de abril de 2015.
27.
La Comisión afirma haber tenido conocimiento de dicho dictamen una vez finalizada la fase escrita del procedimiento. A la vista de los datos indicados, este argumento parece verosímil. Es de suponer que la Comisión tuvo conocimiento de la existencia del dictamen, a más tardar, con la dúplica. A continuación tuvo que hacerse con este documento y valorar su importancia en el presente procedimiento. Con esto resultaría suficiente la argumentación de la Comisión para justificar por qué no se presentó el dictamen hasta el 16 de junio de 2015. Además, el hecho de que se admita esta prueba en el presente caso no produce un retraso en el procedimiento.
28.
Grecia objeta que el dictamen no incluye elementos nuevos, y considera además que no debe ser admitido porque se ha emitido en el marco de un procedimiento, aún en curso, dirigido a la aprobación de un Decreto Presidencial.
29.
No me convence ninguno de esos dos argumentos.
30.
Qué elementos incluye el dictamen, o si son nuevos, es una cuestión de valoración, y la admisibilidad de esta prueba no puede basarse en ello. Por otra parte, el dictamen confirma algunas críticas de la Comisión, sobre todo en lo que se refiere a la creciente presión sobre la zona de protección.
31.
El carácter probatorio del dictamen tampoco se pone en duda por el hecho de que se haya emitido en el marco de un procedimiento aún no concluido. Seguramente habría que valorarlo de distinta manera si se tratara del borrador de un dictamen pendiente de aprobación definitiva. Pero éste no es el caso. No en vano, el Tribunal de Justicia se ha apoyado ya en un dictamen de este tipo en el pasado. (
12
)
32.
Con carácter complementario se ha de señalar que ni la trascendencia de la fase administrativa del procedimiento de infracción ni el plazo determinante para la apreciación de la infracción (el 1 de diciembre de 2012) llevan a inadmitir el dictamen, puesto que éste, sin ampliar ni temporal ni materialmente el objeto del procedimiento, resulta en principio adecuado para sustentar críticas de la Comisión que sí son objeto del procedimiento.
33.
Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que se admita el dictamen como prueba.
B. Sobre la protección de los lugares
34.
La protección de los lugares en virtud del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats se aplica, conforme al artículo 4, apartado 5, desde el momento en que el lugar en cuestión es propuesto por el Estado miembro e incorporado por la Comisión a la lista de zonas especiales de conservación. Por lo tanto, en lo que se refiere a la zona afectada «Dunas de Kyparissia», las disposiciones de protección se aplican desde el 19 de julio de 2006, fecha de comunicación de la correspondiente decisión de la Comisión. (
13
)
35.
La Comisión alega la existencia de una infracción de la prohibición del deterioro a que hace alusión el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats (véase a continuación la sección 1) y de la obligación que establece el artículo 6, apartado 3, de someter determinados planes y proyectos a una evaluación de sus repercusiones en el lugar (más adelante, sección 2).
1. Sobre el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats
36.
La Comisión acusa a Grecia de que diversas actividades en la playa entre Elaia y Kalo Nero en el golfo de Kyparissia son incompatibles con la prohibición del deterioro que establece el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Puesto que la Comisión critica un gran número de actividades diferentes, antes de aclarar cada una de tales críticas expondré primero de manera general las exigencias derivadas de la prohibición del deterioro y, a continuación, el riesgo para la tortuga marina Caretta caretta en sus playas de reproducción.
a) Sobre el alcance del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats
37.
Una actividad únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats si se garantiza que no origina ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular a sus objetivos de conservación. (
14
) Por lo tanto, en el procedimiento por incumplimiento, la imputación de vulnerar el artículo 6, apartado 2, únicamente estará fundada si la Comisión presenta pruebas suficientes conforme a Derecho de que la ejecución de los proyectos —siempre y cuando se haya realizado una vez declarado el lugar zona especial de conservación— ocasiona deterioros de los hábitats de las especies afectadas y perturbaciones a dichas especies que pudiesen tener efectos significativos atendiendo al objetivo de la citada Directiva, consistente en asegurar la conservación de la especie. (
15
)
38.
En cualquier caso, para demostrar el incumplimiento del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la ejecución de un proyecto y una perturbación significativa para las especies de que se trate. Basta que demuestre la probabilidad o el riesgo de que dicha ejecución ocasione perturbaciones significativas para esa especie. (
16
)
39.
Aunque el Tribunal de Justicia sólo ha aplicado el criterio de la probabilidad o riesgo para examinar perturbaciones significativas para las especies, no se aprecia ningún motivo para no recurrir a él también al analizar el otro tipo de perjuicio a que se refiere el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, a saber, el deterioro de hábitats protegidos.
40.
En efecto, dicho criterio consiste en que se ha de llevar a cabo la evaluación previa de un proyecto con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats cuando existe tal riesgo. (
17
) En tal caso, sólo cabe la autorización cuando la evaluación demuestre que el lugar no se va a ver afectado en sí, o el proyecto esté justificado en virtud del artículo 6, apartado 4. Aquí hay que tomar en consideración tanto las especies como los hábitats protegidos. Puesto que los apartados 2 y 3 del artículo 6 pretenden garantizar el mismo nivel de protección, (
18
) también se ha de aplicar el mismo criterio para demostrar una infracción del artículo 6, apartado 2.
41.
Pero una prueba en virtud de este criterio no demuestra de manera necesariamente definitiva que no esté permitida una medida, como puede ser la ejecución de un proyecto. Por ejemplo, puede ser desvirtuada mediante una adecuada evaluación de las repercusiones sobre el lugar, o la medida puede estar justificada en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. (
19
)
b) Sobre el riesgo para la tortuga marina Caretta caretta en sus playas de reproducción
42.
Las partes están de acuerdo en el comportamiento reproductivo de la tortuga marina Caretta caretta. Tras alcanzar la madurez reproductiva, aproximadamente con 20 años, regresa cada dos o tres años para poner huevos a la playa en la que fue incubada. En Grecia, el período de puesta comienza a finales del mes de mayo y concluye a finales del mes de agosto. La tortuga sale del agua por la noche y busca el lugar más seco de la playa, donde excava un agujero de 40 a 60 centímetros en el cual deposita una media de 120 huevos. Dos meses más tarde los huevos se abren y las pequeñas tortugas salen de la arena y corren hacia el mar.
43.
Los nidos y el momento de eclosión de los huevos de las pequeñas tortugas son especialmente sensibles a las alteraciones, como por ejemplo el ruido o la luz, pues éstas son muy vulnerables y gran parte de ellas mueren antes de haber podido reproducirse. En el momento de salir del huevo por la noche, la iluminación de tierra adentro las puede atraer y hacer que se desvíen de su camino al mar. Asimismo, han de evitarse medidas que perjudiquen a la idoneidad de la playa como lugar de reproducción, como pueden ser las actividades de construcción. (
20
)
44.
Puesto que el número de nidos de la tortuga marina Caretta caretta en las playas objeto del litigio ha aumentado en los últimos años, Grecia considera que el animal ha sido protegido suficientemente.
45.
A esto responde con acierto la Comisión que la nidificación que hoy se observa refleja el éxito en la reproducción de hace unos 20 años, de modo que se basa en las medidas de protección que se tomaron entonces. La IUCN también formula una reserva similar para moderar su valoración favorable de la población de tortugas en el mar Mediterráneo. (
21
)
46.
A esto hay que añadir que, según los informes de la ONG Archelon, el éxito reproductivo actual parece depender en gran parte de medidas de protección activas, como por ejemplo la señalización de los nidos o la instalación de pantallas. Pero tales medidas son sólo un recurso de urgencia. Las obligaciones de protección que recoge la Directiva sobre los hábitats en relación a las especies protegidas se refieren principalmente a evitar perturbaciones y perjuicios para que se puedan reproducir en su entorno natural sin la ayuda del hombre.
47.
Por otra parte, el aumento del número de nidos no dice nada sobre el perjuicio de otros bienes protegidos en la zona, como son los tipos de hábitats dunares.
48.
No en vano, por lo general el Tribunal de Justicia rechaza, por irrelevante, el argumento de la falta de pruebas de un daño, siempre que se determina que se han incumplido obligaciones de protección. (
22
)
49.
Por lo tanto, procede analizar cada una de las actividades impugnadas.
c) Sobre las actividades impugnadas
50.
Es cierto que la exposición de este motivo tiene el grave problema de que la Comisión alude a los mismos problemas en distintos lugares del escrito de recurso y, para demostrarlos, con frecuencia hace referencia de manera genérica a voluminosos anexos y, allí, a fotografías que en ocasiones están pésimamente reproducidas. No obstante, es evidente que Grecia tiene conocimiento de tales críticas, por lo que su defensa no se ve perjudicada. Además, este motivo hace referencia a la protección del patrimonio natural común de la Unión (
23
) frente a daños irreparables. Por otra parte, si se dedica el suficiente tiempo a leer los autos se observa también que algunos de los puntos impugnados comprometen realmente la protección efectiva de la zona. Por ello, y a pesar de las deficiencias del recurso, el Tribunal de Justicia también debe ocuparse de este motivo.
i) Sobre la construcción de viviendas dentro de la zona
–Sobre los proyectos autorizados en Agiannaki y Vounaki
51.
La Comisión reprocha que en los años 2006 y 2010 se construyeron viviendas en Agiannaki y en el año 2012 se autorizó la construcción de otras tres viviendas vacacionales en Vounaki, (
24
) que fueron construidas a partir de 2013, en ambos casos dentro de la zona.
52.
Grecia no rebate esta alegación, e incluso admite que las autorizaciones de construcción ya otorgadas, conforme a la legislación griega, pueden seguir ejecutándose.
53.
Tales medidas urbanísticas perjudican directamente a los tipos de hábitats dunares de la zona de protección donde se llevan a cabo. Además, junto con el uso de los edificios, representan un grave peligro de perturbación de la tortuga marina Caretta caretta en la reproducción, principalmente por el ruido y la luz. El hecho de que, como manifiesta Grecia, en el área de la zona de protección se ha construido relativamente poco, no excluye este perjuicio.
54.
Por lo tanto, en principio Grecia tendría que haber adoptado medidas para evitar tales intervenciones en la zona de protección conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
55.
No obstante, en relación con las construcciones del año 2006 cabe señalar que la protección de los lugares no se empezó a aplicar hasta el 19 de julio de 2006. Puesto que la Comisión no precisa cuando se llevó a cabo la construcción, a este respecto sólo se puede determinar una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats cometida al permitirse su uso.
56.
En lo referente a las actividades de construcción desde el año 2013, éstas no son objeto del presente procedimiento, puesto que tuvieron lugar una vez transcurrido el plazo del dictamen motivado.
57.
No se puede excluir sin más que las medidas griegas para evitar los perjuicios atentaban, al menos parcialmente, contra la seguridad jurídica. Aunque este principio no puede justificar la autorización de las obras que se concedió sin atender a la protección de los lugares, al no ofrecer la Comisión datos sobre la fecha de las autorizaciones es posible, e incluso probable en lo que se refiere a las construcciones de 2006, que dichas autorizaciones se concedieran antes de que se aplicara la protección de los lugares, es decir, antes del 19 de julio de 2006. (
25
)
58.
Pero, tal y como ha confirmado recientemente de nuevo el Tribunal de Justicia, en este caso también se aplicaría el artículo 6, apartado 2, en lo referente a las medidas para el ejercicio de tales autorizaciones, siempre y cuando fueran adoptadas con posterioridad al 19 de julio de 2006. (
26
) Sin embargo, en virtud de la seguridad jurídica podría quedar justificada la ejecución de una autorización legítima en aplicación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. (
27
) No obstante, tal justificación requeriría la evaluación previa de las repercusiones de la correspondiente construcción sobre los objetivos de conservación de la zona de protección, para efectuar la necesaria ponderación. (
28
)
59.
Puesto que Grecia no ha evitado ni los mencionados proyectos de construcción ni su uso y tampoco ha formulado una justificación, este Estado miembro ha infringido con ello el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
–Sobre la edificación de 50 residencias de lujo entre Agiannaki y Elaia y de cuatro residencias en Elaia
60.
La Comisión se opone, además, a un proyecto de edificación de 50 residencias de lujo en la playa entre Agiannaki y Elaia.
61.
Es fácil suponer que un proyecto de esta índole también ocasionaría perjuicios en los hábitats dunares y causaría perturbaciones considerables a las tortugas, por lo que resulta incompatible con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Al autorizarlo o consentirlo, las autoridades griegas podrían estar infringiendo también la prohibición de deterioro.
62.
Pero la Comisión no ha alegado tal infracción.
63.
En su argumentación tan sólo hace referencia a una única infracción en lo que se refiere a este proyecto, y es concretamente que ya se han llevado a cabo las primeras medidas urbanísticas. Pero, según afirma Grecia, las actividades urbanísticas anteriores a la concesión de una licencia de obra están prohibidas. Por lo tanto, la Comisión tendría que haber expuesto que Grecia no ha hecho cumplir en grado suficiente esta prohibición. Sin embargo no lo ha hecho, por lo que procede desestimar el recurso en este aspecto.
64.
Lo mismo puede afirmarse cuando la Comisión manifiesta que la construcción de cuatro residencias en Elaia «tenía que ser autorizada». Una presunta intención, ahora contradicha por la suspensión declarada por Grecia de todos los procedimientos de autorización, no puede considerarse que infrinja ya la prohibición del deterioro.
–Conclusión parcial
65.
En consecuencia, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al permitir, dentro de la zona de protección, la construcción de viviendas en Agiannaki en el año 2010 y el uso de otras viviendas del año 2006, y al mantener la autorización para construir otras tres viviendas en Vounaki.
ii) Sobre el desarrollo de accesos y carreteras
66.
La Comisión se opone también a varias carreteras, en concreto la apertura de cinco nuevos accesos a la playa, una nueva carretera que transcurre en paralelo a la playa junto a una vía de ferrocarril existente y que conecta Kalo Nero con Elaia y una carretera detrás de la playa de Kalo Nero que se utiliza como aparcamiento y para acampar, así como el revestimiento de los accesos y las carreteras existentes con betún asfáltico.
–Sobre la construcción de cinco accesos a la playa
67.
Si bien la Comisión reconoce que las autoridades griegas declararon ilegales los nuevos accesos y exigieron su cierre y la recuperación del estado original, considera que esto no es suficiente.
68.
Grecia se defiende alegando que los accesos a la playa existían desde comienzos de los años 70, momento en el que se declararon legales. Sin embargo, de un informe conjunto de diferentes administraciones griegas se desprende que no hay constancia de ninguno de los cinco accesos antes de 2009, que al menos tres de ellos no se correspondían con las apreciaciones originales y que en aquel momento no se constataron cinco, sino sólo cuatro accesos. (
29
)
69.
Pero el mismo informe confirma, no obstante, que estos accesos fueron construidos por una empresa privada a la que se le impusieron por ello sanciones pecuniarias. (
30
) Por las alegaciones de Grecia, entiendo que el procedimiento judicial referente a estas multas aún continúa abierto.
70.
Puesto que los accesos no fueron ni construidos, ni autorizados, ni tolerados por las autoridades griegas, no se puede acusar a Grecia de su realización. Y, puesto que su legalidad aún está pendiente de aclaración por parte de un tribunal, tampoco se le puede pedir (aún) a Grecia que se ocupe de que sean eliminados.
71.
Sin embargo, la Comisión critica con razón que Grecia no impida el uso de estos accesos.
72.
En efecto, Grecia está ignorando que la prohibición de deterioro no se limita a impedir la realización de nuevas actividades perjudiciales. Dicha prohibición exige, además, que el Estado miembro tome las medidas adecuadas para evitar las actividades que puedan ocasionar deterioros de los hábitats de las especies afectadas y perturbaciones a dichas especies que pudiesen tener efectos significativos atendiendo al objetivo de la Directiva, consistente en asegurar la conservación de la especie. (
31
)
73.
Por consiguiente, Grecia tendría que haber garantizado que el uso de los caminos no trajera consigo perturbaciones considerables para la tortuga o el perjuicio de las dunas, y el Estado miembro no ha cumplido con esta obligación.
74.
Al facilitar estas carreteras y caminos el acceso de vehículos a la playa, representan un serio peligro de perturbación de las tortugas, especialmente cuando ponen los huevos y en el momento de eclosión de los mismos y salida de las pequeñas tortugas, debido al ruido y a la luz. Además con ellos se incrementa el riesgo de vehículos circulando por la playa, lo que, en determinadas circunstancias, puede causar directamente la muerte de las tortugas o, como mínimo, hace que se compacte la arena, lo cual dificulta o incluso impide que las tortugas caven sus nidos. También las marcas de rodaduras de los vehículos en la arena pueden constituir un obstáculo para que las pequeñas tortugas recién nacidas lleguen al mar sanas y salvas.
75.
Al atravesar los accesos en sus extremos los hábitats dunares, ocasionan una pérdida directa de espacios protegidos por el Derecho de la Unión. Aunque existieran ya cuando se delimitaron las zonas, es de suponer que al aparcar los coches de los visitantes de la playa de manera desordenada al final de los accesos y en sus márgenes se produzcan daños añadidos en el paisaje dunar. (
32
) Y los caminos en la playa también pueden perjudicar a los hábitats dunares, (
33
) además de facilitar las acampadas ilegales en las dunas, que pueden producir daños adicionales. (
34
)
76.
Grecia no puede refutar estas críticas haciendo alusión de manera general a los procedimientos judiciales en curso, ya que, a pesar de estos procedimientos, en principio ha de ser posible adoptar medidas provisionales para proteger la zona, por ejemplo limitando el uso de los accesos.
77.
Pero no hay ningún elemento que indique que Grecia se haya esforzado en tomar tales medidas de protección o que éstas resultaran imposibles por razones de hecho o de Derecho de la Unión.
78.
Por lo tanto procede estimar el recurso en este aspecto.
–Sobre la conexión entre Kalo Nero y Elaia
79.
Grecia alega por otra parte, que la conexión entre Kalo Nero y Elaia a lo largo de una vía ferroviaria existente queda muy lejos de la playa y no tiene nada que ver con los accesos. Entiendo tal argumentación en el sentido de que Grecia asume la responsabilidad por este trayecto, pero lo considera compatible con la prohibición de deterioro.
80.
Sin embargo es incuestionable que esta conexión se halla dentro de la zona de protección. Conforme a un mapa presentado por Grecia, (
35
) es cierto que no toca la playa, pero sí varios hábitats protegidos. Además, los accesos a la playa se derivan de esta conexión, con lo que este tramo forma parte también del sistema de accesos. Esto justifica como mínimo la probabilidad o el riesgo de perjuicio de la zona de protección.
81.
Para evitar una condena a este respecto, Grecia tendría que haber desvirtuado esta crítica de la Comisión, por ejemplo, presentando una evaluación de las repercusiones adecuada que demostrara que la conexión no ocasiona perjuicios en la zona. Sin embargo, esto no ha sido así.
82.
Por lo tanto, procede estimar el recurso también en este aspecto.
–Sobre el revestimiento de algunas carreteras y caminos con betún asfáltico
83.
Por otra parte, Grecia afirma que el revestimiento de algunas carreteras y caminos con betún asfáltico no facilita en modo alguno la llegada a la playa, sino que tan sólo reduce el polvo y el ruido. Pero estos argumentos no resultan convincentes. Aunque estos caminos de tierra no correspondan a ningún hábitat protegido ni tampoco pertenezcan directamente a los sitios potenciales de nidificación de la tortuga, el revestimiento de caminos de tierra facilita su uso y, con ello, la llegada a la playa. En consecuencia, esta mejora de los caminos aumenta el riesgo de perturbación de la tortuga y de perjuicio de las dunas.
–Conclusión parcial
84.
En resumen, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, dado que:
—
no ha limitado el uso de los caminos en la zona de protección de tal manera que pudieran evitarse perjuicios en la zona y perturbaciones considerables de la tortuga marina Caretta caretta en su reproducción;
—
ha construido o, como mínimo, ha permitido una conexión entre Kalo Nero y Elaia que transcurre paralela a la vía ferroviaria dentro de la zona de protección;
—
ha permitido el revestimiento con betún asfáltico de los caminos dentro de la zona de protección.
iii) Sobre las acampadas no controladas
85.
Por otra parte la Comisión afirma que en un pinar en las dunas de la playa de Elaia se acampa con frecuencia «de manera no controlada», a menudo con autocaravanas. Esta costumbre es, ante todo, un problema para la conservación de los hábitats dunares y salvajes y, al mismo tiempo, aumenta el riesgo de que los campistas molesten a las tortugas por la noche en la playa.
86.
Grecia afirma que «acampar de manera no controlada» está estrictamente prohibido, pero reconoce que se realiza desde hace tiempo. Sin embargo, desde el año 2013 se vigilan las áreas afectadas, por lo que la situación ha mejorado considerablemente.
87.
Con ello Grecia reconoce de manera implícita que hasta la fecha de referencia, el 1 de diciembre de 2012, la prohibición de «acampar de manera no controlada» en Elaia apenas se había hecho cumplir.
88.
Por lo tanto, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no haber hecho cumplir de manera suficiente la prohibición de «acampar de manera no controlada» dentro de la zona de protección.
iv) Sobre la explotación de bares de playa
89.
La Comisión critica también que entre Elaia y Kalo Nero hay en funcionamiento como mínimo tres bares de playa, sobre todo durante la noche. Esta explotación perturba a las tortugas al poner los huevos y pone en peligro a las pequeñas tortugas que acaban de salir del huevo, debido a la luz y el ruido.
90.
Grecia tan sólo responde que en los años 2013 y 2014, es decir, una vez transcurrido el plazo de referencia, se prohibió la explotación de bares de playa y que éstos después no se han vuelto a poner en funcionamiento. Con ello este Estado miembro admite implícitamente que antes, es decir, con anterioridad a que transcurriera el plazo, no se hizo lo suficiente por evitar las perturbaciones de las tortugas por la explotación de los bares de playa.
91.
Por lo tanto, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no haber limitado de manera suficiente la explotación de los bares de playa en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta dentro de la zona de protección.
v) Sobre el uso de la playa
92.
Otro punto importante de crítica de la Comisión se refiere a la existencia de mobiliario de playa, principalmente sombrillas y tumbonas que los arrendadores dejan por la noche en la playa, así como pasarelas de maderas en la playa. Todo ello reduce el espacio disponible para los nidos y pone obstáculos a las tortugas.
93.
Grecia acepta esta crítica de manera implícita, al limitarse a exponer que desde el año 2013, una vez transcurrido el plazo de referencia, tan sólo se alquilan sombrillas y tumbonas en Kalo Nero en zonas alejadas de las playas de reproducción.
94.
Por lo tanto, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no haber limitado de manera suficiente el alquiler de mobiliario de playa y la colocación de pasarelas de maderas en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta dentro de la zona de protección.
vi) Sobre la limpieza de la playa con vehículos pesados
95.
La Comisión también se opone a la limpieza de las playas, que en ocasiones se realiza con vehículos pesados, pues de esta forma se compacta la arena y pueden destruirse los huevos.
96.
Si bien Grecia alega que desde mediados de 2013 la normativa vigente en materia de uso de las playas prohíbe la limpieza de las mismas con vehículos durante el período de reproducción de la tortuga, lo cierto es que la arena también se compacta al utilizar tales vehículos fuera de la época de reproducción.
97.
Sin embargo este motivo debe ser desestimado, puesto que Grecia afirma que se trató de un caso aislado que se produjo mucho antes del primer escrito de requerimiento. La Comisión no presenta ninguna argumentación de peso que demuestre que tras finalizar el plazo del dictamen motivado fueran necesarias nuevas medidas para evitar tales métodos de limpieza.
vii) Sobre la contaminación lumínica
98.
La comisión reprocha que, especialmente en la zona de Kalo Nero, las tortugas se ven perturbadas por la luz que procede de restaurantes, hoteles y tiendas cercanas a la playa, así como de la iluminación de las calles. Esto hace que especialmente las tortugas jóvenes que acaban de salir del huevo se desorienten a la hora de tomar el camino hacia el mar, y produce también perturbaciones a las tortugas al poner los huevos.
99.
Grecia invoca que en muchos casos la iluminación existe desde hace ya mucho tiempo, e indica que en el futuro se tomarán medidas para evitar tales perturbaciones.
100.
Al igual que en el caso de los caminos en la cercanía de la playa, aquí también se aplica la obligación de los Estados miembros de tomar medidas adecuadas para evitar las perturbaciones que producen las actividades existentes. (
36
) Puesto que tales medidas de momento tan sólo han sido anunciadas, procede estimar el recurso también a este respecto.
101.
Por lo tanto, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no haber limitado de manera suficiente la contaminación lumínica en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta dentro de la zona de protección.
viii) Sobre la extracción de arena entre Agiannaki y Elaia
102.
La Comisión reprocha también a Grecia haber permitido la extracción de arena entre Agiannaki y Elaia. Sin embargo Grecia niega tal hecho. Puesto que la Comisión no precisa esta acusación con mayor profundidad, procede desestimar el recurso en este aspecto.
ix) Sobre la extensión del uso agrícola en las dunas
103.
La Comisión también reprocha la extensión del uso agrícola en las dunas.
104.
Sin embargo, Grecia expone que en los últimos 20 años el uso agrícola se ha reducido. El Dictamen del Consejo de Estado habla tan sólo del mantenimiento dentro de la zona de protección de usos agrícolas, pero no de su extensión. (
37
)
105.
La Comisión sustenta su crítica tan sólo en una fotografía del dictamen motivado, en la cual no se reconoce lo que quiere mostrar. Por lo tanto, no puede desvirtuar la argumentación de Grecia, de manera que procede desestimar el recurso también a este respecto.
106.
La Comisión critica, asimismo, que se arasen las dunas entre Elaia y Agiannaki en el período comprendido entre el 20 de febrero y el 3 de marzo de 2013. Pero esta operación tuvo lugar una vez transcurrido el plazo fijado por la Comisión, por lo que resulta irrelevante en el presente procedimiento.
107.
Menos sólido, por otro lado, parece el motivo de la Comisión de poner en peligro a las tortugas por la presencia de ovejas en la playa. Grecia expone de manera convincente que allí no es posible que se haya dado la ganadería ovina, pues se trata de un lugar donde no crecen plantas que puedan comer las ovejas. Es más lógico suponer que las ovejas fotografiadas (
38
) fuesen por la playa de camino entre dos pastos. Resulta improbable que las ovejas pudieran dañar los huevos de las tortugas a 50 cm de profundidad.
x) Sobre las alteraciones en el mar
108.
Por último la Comisión también se declara contraria a la autorización de actividades de pesca en las aguas frente a la playa. Para ello se basa en los informes de la ONG Archelon, según los cuales, por las noches, los pescadores locales echan redes fijas de varios cientos de metros de longitud en la playa, en sentido transversal. Asimismo, señala que, cuando comienza la puesta de huevos en mayo y a finales de la época de eclosión de los mismos en octubre, hay presencia de grandes barcos pescando con redes de arrastre, algunos a tan sólo un kilómetro de la playa, a pesar de que está establecida una distancia mínima de 1,5 millas náuticas. Tales infracciones fueron descubiertas y multadas gracias a la vigilancia por radar, pero las multas no resultan disuasorias. (
39
)
109.
Según la Comisión existe un elevado riesgo de que las tortugas caigan en las redes en su camino hacia la puesta de huevos o a su regreso y se ahoguen.
110.
Frente a esto, Grecia afirma que apenas hay pesca y que el riesgo es muy limitado, ya que las tortugas que se han recogido muertas no presentan tales lesiones. Cuando las tortugas caen en las redes, los pescadores las dejan inmediatamente en libertad.
111.
Pero la argumentación griega no resulta convincente.
112.
En lo que se refiere a la aclaración sobre la magnitud de la pesca, resulta demasiado general y no entra en las afirmaciones específicas de Archelon.
113.
Grecia no rebate, en sí mismas, las prácticas expuestas.
114.
Es obvio que la pesca con redes en la cercanía de la playa constituye un riesgo elevado para las tortugas, puesto que éstas se concentran allí durante la puesta de huevos. Por este motivo es inadmisible la pesca local con redes fijas directamente en la playa.
115.
Pero la pesca con redes de arrastre a una distancia algo mayor también pone en peligro a las tortugas. Y las multas por hallarse demasiado cerca de la costa no parecen suficientes para evitar el peligro.
116.
Por lo tanto, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no haber limitado de manera suficiente la pesca frente a las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta dentro de la zona de protección.
117.
Asimismo, la Comisión se opone al uso de embarcaciones de recreo y patines frente a la playa. Sin embargo, los informes de la ONG Archelon al respecto son inespecíficos y no contienen datos al respecto, de manera que procede desestimar el recurso en este aspecto.
xi) Conclusión parcial
118.
En resumen, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, dado que dentro de la zona de protección:
—
ha autorizado la construcción de viviendas en Agiannaki en el año 2010 y el uso de otras viviendas del año 2006, y ha mantenido la autorización para construir otras tres viviendas en Vounaki;
—
no ha limitado el uso de los caminos de tal manera que pudieran evitarse perjuicios en la zona y perturbaciones considerables de la tortuga marina Caretta caretta en su reproducción; ha construido, o como mínimo autorizado, una conexión entre Kalo Nero y Elaia en paralelo a la vía férrea, y ha permitido el revestimiento de caminos con betún asfáltico;
—
no ha aplicado lo suficientemente la prohibición de «acampar de manera no controlada»;
—
no ha limitado de manera suficiente la explotación de bares de playa en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta;
—
no ha limitado de manera suficiente el alquiler de mobiliario de playa y la colocación de pasarelas de maderas en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta;
—
no ha limitado de manera suficiente la contaminación lumínica en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta, y
—
no ha limitado de manera suficiente la pesca frente a las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta.
2. Sobre la evaluación de las repercusiones
119.
La Comisión reprocha a Grecia, por otro lado, no haber sometido determinadas actividades a una evaluación de las repercusiones, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Dicha disposición establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar afectado o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar. (
40
)
120.
Mientras que las actividades mencionadas en el apartado IV.B.1. tuvieron lugar indudablemente tras comenzar a aplicarse la prohibición de deterioro que recoge el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, es decir, después del 19 de julio de 2006, (
41
) para que se considere que se ha vulnerado la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones en virtud del artículo 6, apartado 3, las autoridades griegas tendrían que haber autorizado la actividad correspondiente con posterioridad a dicha fecha. De forma alternativa, la Comisión también podría denunciar que determinadas actividades pueden llevarse a cabo sin ningún permiso a pesar de que, por su naturaleza, requerirían ser sometidas a una evaluación de las repercusiones. (
42
)
121.
Pero en relación con la mayoría de las medidas denunciadas la Comisión no aclara nada sobre estos dos aspectos. Fundamentalmente, en la mayoría de los casos no da la fecha de las presuntas autorizaciones y, en general, apenas hace referencia a la existencia de tales autorizaciones.
122.
De los autos tan sólo se desprende que el proyecto de construcción de tres viviendas vacacionales en Vounaki fue aprobado en el año 2012. (
43
) Como ya se ha expuesto anteriormente, este proyecto puede ocasionar la pérdida de superficie dunar y producir alteraciones a la tortuga marina Caretta caretta, por lo que su autorización habría requerido una evaluación de las repercusiones.
123.
Por consiguiente, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, al otorgar en el año 2012 la autorización para construir tres viviendas vacacionales en Vounaki dentro de la zona de «Dunas de Kyparissia», sin haber sometido previamente este proyecto a una evaluación de sus repercusiones teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Por lo tanto, procede desestimar el recurso en este aspecto.
C. Sobre la protección de las especies
124.
La Comisión acusa a Grecia de haber infringido el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva sobre los hábitats al no haber adoptado las medidas necesarias para introducir y aplicar un sistema efectivo para una protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en el golfo de Kyparissia, con el fin de evitar todo tipo de perturbaciones de la especie durante la época de reproducción y toda actividad que pueda ocasionar el deterioro o la destrucción de sus sitios de reproducción.
125.
Con arreglo al artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración [artículo 12, apartado 1, letra b)], así como el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso [artículo 12, apartado 1, letra d)]. Estas condiciones son de aplicación desde la expiración del plazo de la Directiva sobre los hábitats, es decir, desde 1994.
126.
Tal sistema de protección rigurosa debe tener la capacidad de evitar efectivamente toda perturbación deliberada de estas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, y el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción de las especies animales que figuran en el anexo IV, letra a), de la Directiva sobre los hábitats. (
44
) En lo que respecta a la calificación de una acción como deliberada, el Tribunal de Justicia decidió que tan sólo se puede considerar así si se acredita que el autor del acto quería ocasionar a una especie protegida un perjuicio prohibido por el artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats o, cuando menos, aceptaba la posibilidad de tal perjuicio. (
45
)
127.
La puesta en práctica de estas obligaciones impone a los Estados miembros no sólo la creación de un marco normativo completo, sino también la ejecución de medidas de protección especiales concretas. (
46
) Estas medidas preventivas deben ser coherentes y estar coordinadas. (
47
)
128.
Tanto el marco legal completo como las medidas de protección preventivas, coherentes y coordinadas deben estar en consonancia con las necesidades concretas de la tortuga marina Caretta caretta en su reproducción. En este sentido, es necesario recordar que los nidos y el momento de eclosión de los huevos de las pequeñas tortugas son sensibles a perturbaciones concretas, como por ejemplo el ruido o la luz. Las tortugas recién nacidas son muy vulnerables, y gran parte de ellas mueren antes de haber podido reproducirse. Sobre todo en el momento de salir del huevo por la noche, la iluminación de tierra adentro las puede atraer y hacer que se desvíen de su camino al mar. Asimismo, han de evitarse medidas que afecten a la idoneidad de la playa como lugar de reproducción, como puede ser la realización de construcciones. (
48
)
1. Sobre la normativa integral
129.
Para empezar, la Comisión critica que no existe una normativa integral, basándose principalmente en el hecho de que Grecia reconoció este carácter incompleto en el procedimiento previo.
130.
Grecia rebate esta argumentación y se remite a un gran número de disposiciones que contribuyen a la protección de la tortuga marina Caretta caretta. Se está elaborando un Decreto Presidencial para la protección de la zona que solamente va a recopilar y consolidar las disposiciones existentes.
131.
Si bien la Comisión considera que Grecia está contradiciendo con ello su exposición en el procedimiento previo, los extractos que cita tan sólo muestran que Grecia apreciaba cierta conveniencia de nuevas disposiciones, pero no que las considerara indispensables.
132.
Por lo tanto, el éxito del recurso exige que se demuestre la existencia de lagunas en la legislación griega. Lamentablemente, la Comisión se limita a exponer que determinadas disposiciones son insuficientes o demasiado genéricas, pero con ello no acredita que el conjunto de la normativa señalada por Grecia sea deficitario.
133.
Sin embargo de un análisis profundo de la materia del litigio se desprende que las disposiciones griegas, al menos en la fecha de referencia, eran deficitarias. Así se desprende de las necesidades de las tortugas, de las infracciones ya detectadas, referentes a la protección de las mismas, de la prohibición de deterioro que recoge el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y de disposiciones griegas más recientes.
134.
Sería relativamente sencillo garantizar la protección necesaria, cerrando por completo las playas en cuestión desde mayo hasta octubre y prohibiendo además los proyectos que pudieran ocasionar un perjuicio permanente, como las construcciones o la extracción de arena.
135.
No obstante, también sería posible conciliar un uso de las playas, especialmente para el turismo, con la protección de la tortuga, que es a lo que parece aspirar Grecia. Sólo que esto requiere disposiciones mucho más complejas que determinen al detalle las actividades que están permitidas o prohibidas. (
49
)
136.
Durante este tiempo Grecia ha promulgado este tipo de disposiciones, como Decretos Ministeriales para evitar las licencias de obras y sobre el uso de las playas. Con independencia de que las normas allí recogidas completen efectivamente el marco legal o sigan existiendo lagunas, no pueden desvirtuar las críticas de la Comisión, ya que fueron adoptadas por primera vez en mayo y julio de 2013, es decir, una vez transcurrido el plazo de referencia. Puesto que tales disposiciones no existían aún el 1 de diciembre de 2012, en aquel momento la normativa era incompleta.
137.
Por otra parte, las medidas que precisan una continua renovación no son adecuadas para establecer una normativa integral, ya que siempre existe el riesgo de que algún día no se efectúe a tiempo la renovación. (
50
)
138.
Asimismo, de las infracciones constatadas de la prohibición del deterioro que establece el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se desprende que faltan disposiciones efectivas que limiten el uso de los accesos a la playa y el uso de iluminación cerca de la playa de tal manera que se evite perturbar a las tortugas al poner los huevos y al salir las pequeñas tortugas de los mismos.
139.
Este resultado se ve corroborado por el Dictamen del Consejo de Estado, conforme al cual las obligaciones europeas de Grecia requieren urgentemente una regulación consolidada para la protección del lugar. (
51
)
140.
En consecuencia, Grecia ha infringido el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva sobre los hábitats al no haber promulgado una normativa integral para la protección de la tortuga marina Caretta caretta en la zona de protección «Dunas de Kyparissia».
2. Sobre las medidas de protección concretas
141.
Junto a una normativa incompleta, la Comisión denuncia también la insuficiencia de medidas de protección concretas.
142.
En este sentido, todas las infracciones ya constatadas del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats acreditan también infracciones de la prohibición de perturbación reflejada en el artículo 12, apartado 1, letra b) de la misma, puesto que recogen todo tipo de perturbaciones de la tortuga marina Caretta caretta. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (
52
) estas perturbaciones tuvieron lugar, además, de forma intencionada, dado que la importancia de las playas para la reproducción de la tortuga es notoriamente conocida en el lugar. Por lo tanto, cuando menos, se asume que se producirán las perturbaciones en cada una de las actividades.
143.
Las diferencias entre el período de vigencia del artículo 6, apartado 2, y el del artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats se reflejan en el ejemplo de las construcciones del año 2006. En lo que respecta a estas medidas, mientras que no se puede determinar que se haya infringido el artículo 6, apartado 2, al no estar claro si se construyó antes o después de que comenzara a aplicarse esta disposición, (
53
) el artículo 12 ya estaba en vigor desde 1994. En consecuencia, estas construcciones han infringido la prohibición de perturbación de la tortuga marina Caretta caretta.
144.
Al constatar estas infracciones se muestra que las medidas de protección concretas no son suficientes y que Grecia, por tanto, ha infringido el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats.
145.
Sin embargo, no queda demostrado el deterioro de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso en el caso de todas estas actividades, ya que la Comisión no ha acreditado que se vean afectadas superficies de la playa en las cuales construye sus nidos la tortuga marina Caretta caretta. En consecuencia, no cabe apreciar una infracción del artículo 12, apartado 1, letra d).
V. Sobre las costas
146.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Si por el contrario se estiman parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada una de estas deberá abonar sus propias costas, en virtud el artículo 138, apartado 3, del citado Reglamento. Si bien Grecia pierde en la mayoría de los aspectos, algunos motivos importantes invocados por la Comisión no se estiman o sólo parcialmente. Por tanto, ambas partes deberían cargar con sus propias costas.
VI. Conclusiones
147.
En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del modo siguiente:
«1)
Se admite como prueba el Dictamen del Consejo de Estado griego de 8 de abril de 2015 presentado por la Comisión el 16 de junio de 2015.
2)
La República Helénica ha infringido el artículo 6, apartado 2, y el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, dado que en la zona “Dunas de Kyparissia” (“Θίνες Κυπαρισσίας”, Natura 2000-Code GR2550005):
—
ha autorizado la construcción de viviendas en Agiannaki en el año 2010 y el uso de otras viviendas del año 2006, y ha mantenido la autorización para construir otras tres viviendas en Vounaki,
—
no ha limitado el uso de los caminos de tal manera que pudieran evitarse perjuicios en la zona y perturbaciones considerables de la tortuga marina Caretta caretta en su reproducción; ha construido, o como mínimo autorizado, una conexión entre Kalo Nero y Elaia en paralelo a la vía férrea, y ha permitido el revestimiento de caminos con betún asfáltico dentro de la zona de protección,
—
no ha hecho cumplir suficientemente la prohibición de acampar de manera no controlada,
—
no ha limitado de manera suficiente la explotación de bares de playa en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta,
—
no ha limitado de manera suficiente el alquiler de mobiliario de playa y la colocación de pasarelas de maderas en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta,
—
no ha limitado de manera suficiente la contaminación lumínica en las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta, y
—
no ha limitado de manera suficiente la pesca frente a las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta.
3)
Por consiguiente, Grecia ha infringido el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, al otorgar en el año 2012 la autorización para construir tres viviendas vacacionales en Vounaki dentro de la zona de las “Dunas de Kyparissia”, sin haber sometido previamente este proyecto a una evaluación adecuada de sus repercusiones teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.
4)
Grecia ha infringido el artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva 92/43 al haber permitido en el año 2006 en Agiannaki actividades de construcción cerca de las playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta.
5)
Por lo tanto, la República Helénica ha infringido el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43 al no haber promulgado una normativa integral para la protección de la tortuga marina Caretta caretta en la zona de protección de “Dunas de Kyparissia”.
6)
Se desestima el recurso en todo lo demás.
7)
La Comisión Europea y la República Helénica asumen sus propias costas.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Véanse mis conclusiones en el asunto Comisión/Francia (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:23), puntos 73 a 76, así como, en lo que se refiere a los escasos avances desde entonces, el informe del gobierno francés del año 2015 al Comité permanente del Convenio de Berna, T‑PVS/Files (2015) 46.
(
3
)	Véase al respecto el informe de la ONG Archelon del año 2015 al Comité permanente del Convenio de Berna, T‑PVS/Files (2015) 53, p. 4.
(
4
)	Http://www.iucnredlist.org/details/83644804/0.
(
5
)	Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7), en su versión resultante de la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO L 363, p. 368).
(
6
)	Abierto a la firma el 19 de septiembre de 1979 en Berna, European Treaty Series no 104; véase también DO 1982, L 38, p. 3.
(
7
)	En referencia al punto de vista del Comité permanente, véase la Recommendation No 174 (2014) on the Conservation of the Loggerhead Sea Turtle (Caretta caretta) and of Sand Dunes and other Coastal Habitats in Southern Kyparissia Bay (Natura 2000 — GR 2550005, Thines Kyparissias, Peloponnesos, Greece).
(
8
)	Decisión 2006/613/CE de la Comisión, de 19 de julio de 2006, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea (DO L 259, p. 1).
(
9
)	Según la cartografía de julio 2014, anexo 1, no 1, de la contestación al recurso.
(
10
)	http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=GR2550005.
(
11
)	Sentencia Comisión/Francia (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:369), apartado 22 y jurisprudencia allí citada.
(
12
)	Véase la sentencia Comisión/Grecia (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60), apartado 28.
(
13
)	Véase al respecto la sentencia Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (C‑43/10, EU:C:2012:560), apartados 100 y 102.
(
14
)	Sentencias Comisión/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114), apartado 32; Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 126, y Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 56.
(
15
)	Sentencias Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 128, y Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 57.
(
16
)	Sentencias Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 142, y Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 58.
(
17
)	Sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 43; Comisión/Italia (C‑179/06, EU:C:2007:578), apartado 33, y Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), apartado 41.
(
18
)	Sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 36; Comisión/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114), apartado 30, y Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 142.
(
19
)	Sentencia Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartados 156 y 192.
(
20
)	Sentencia Comisión/Grecia (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60), apartado 38.
(
21
)	http://www.iucnredlist.org/details/83644804/0.
(
22
)	Sentencias Comisión/Grecia (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60), apartado 31; Comisión/Grecia (Vipera schweizeri, C‑518/04, EU:C:2006:183), apartado 21, y Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 76.
(
23
)	Véase la sentencia Comisión/Reino Unido (C‑6/04, EU:C:2005:626), apartado 25.
(
24
)	Anexo 17k del recurso (pp. 449 y ss. de los anexos).
(
25
)	Véase el punto 34 de las presentes conclusiones.
(
26
)	Véanse las sentencias Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartados 124 y 125; Grüne Liga Sachsen (C‑399/14, EU:C:2016:10), apartado 33, y Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2016:8), apartados 51 y 52.
(
27
)	Véanse mis conclusiones generales en el asunto Comisión/Bulgaria (Kaliakra, C‑141/14, EU:C:2015:528), punto 87.
(
28
)	Sentencias Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 157, y Grüne Liga Sachsen (C‑399/14, EU:C:2016:10), apartados 56 y 57.
(
29
)	Informe de diciembre de 2013, pp. 357 y ss. de los anexos del recurso (pp. 28 y ss. del informe); véase también el Dictamen del Consejo de Estado, pp. 37 y 38, que hace referencia a carreteras construidas también de manera ilegal.
(
30
)	Informe de diciembre de 2013, pp. 357 y ss. de los anexos del recurso (pp. 26 y 27 del informe).
(
31
)	Sentencia Comisión/España (Oso pardo español, C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 128.
(
32
)	Véase el Dictamen del Consejo de Estado, p. 33.
(
33
)	Véase el Dictamen del Consejo de Estado, p. 33.
(
34
)	Véase en este sentido los puntos 85 y ss. de las presentes conclusiones.
(
35
)	Anexo 1 de la contestación al recurso «Χ.08a COMPARATIVE MAP HABITAT SEA 2014 & SEA 2002.jpg».
(
36
)	Véanse los puntos 71 a 73 de las presentes conclusiones.
(
37
)	P. 33 del Dictamen del Consejo de Estado.
(
38
)	Véanse las fotografías 16 y 17 en las pp. 60 y 61 de los anexos del recurso.
(
39
)	Anexo 18 del recurso, pp. 495 y 496.
(
40
)	Sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 34, y Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (C‑43/10, EU:C:2012:560), apartado 110.
(
41
)	Véase el punto 34 de las presentes conclusiones.
(
42
)	Véanse mis conclusiones en el asunto Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:60), puntos 30 a 37.
(
43
)	Anexo 17k del recurso (pp. 449 y ss. de los anexos).
(
44
)	Sentencias Comisión/Francia (Cricetus cricetus, C‑383/09, EU:C:2011:369), apartados 19 a 21 y la jurisprudencia allí citada, y Comisión/Chipre (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143), apartado 62.
(
45
)	Sentencia Comisión/España (Lutra lutra, C‑221/04, EU:C:2006:329), apartado 71.
(
46
)	Sentencias Comisión/Irlanda (C‑183/05, EU:C:2007:14), apartado 29, y Comisión/Chipre (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143), apartado 60.
(
47
)	Sentencias Comisión/Grecia (Vipera schweizeri, C‑518/04, EU:C:2006:183), apartado 16; Comisión/Irlanda (C‑183/05, EU:C:2007:14), apartado 30, y Comisión/Chipre (Natrix n. cypriaca, C‑340/10, EU:C:2012:143), apartado 61.
(
48
)	Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.
(
49
)	Véanse a modo ilustrativo las objeciones en la sentencia Comisión/Grecia (Caretta caretta, C‑103/00, EU:C:2002:60), apartados 34 a 38.
(
50
)	La ONG Archelon, citada en el punto 3, pp. 8 y 9, expuso ante el Comité permanente del Convenio de Berna, que la suspensión de procedimientos de autorizaciones de obra tan sólo puede mantenerse un máximo de tres años, de manera que finaliza en el año 2016 si no se adopta la correspondiente normativa permanente para la protección del lugar.
(
51
)	Pp. 39 y 40 del Dictamen.
(
52
)	Véase el punto 126 de las presentes conclusiones.
(
53
)	Véase el punto 55 de las presentes conclusiones.