Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. RIMVYDAS NORKUS
presentadas el 15 de enero de 2026 (1)
Asunto C‑560/24 [Besthame] (i)
R. S.
contra
Minister for Justice
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda)]
« Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE — Miembros de la familia del ciudadano de la Unión — Derecho de residencia derivado — Naturalización posterior del miembro de la familia — Artículo 35 — Fraude o abuso de derecho o matrimonio de conveniencia »
I.      Introducción
1.        La cuestión jurídica que se plantea en la presente remisión prejudicial es la siguiente: ¿pueden las autoridades competentes de un Estado miembro investigar y, en su caso, constatar o concluir que una persona que había disfrutado en el pasado de un derecho de residencia derivado como miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, en virtud de la Directiva 2004/38/CE, (2) cometió abuso de derecho o fraude, incluso cuando dicha persona ha adquirido entretanto la nacionalidad de ese Estado miembro y, por ello, su residencia en dicho Estado miembro ya no se basa en esa Directiva?
2.        Tal es la cuestión que formula la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) en el contexto del litigio entre R. S. (en lo sucesivo, «recurrente en el procedimiento principal»), nacional irlandés naturalizado, y el Minister for Justice (Ministro de Justicia, Irlanda; en lo sucesivo, «Minister for Justice») a propósito de la constatación, realizada por este último, de que, antes de adquirir la nacionalidad irlandesa, el recurrente en el procedimiento principal, entonces nacional de un tercer país, contrajo un matrimonio de conveniencia con una ciudadana de la Unión o dio información errónea o engañosa con el fin de conseguir una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión.
3.        El examen de la cuestión prejudicial conducirá al Tribunal de Justicia a efectuar, por segunda vez, una interpretación del artículo 35 de la Directiva 2004/38. Aunque el Tribunal de Justicia ya se ha referido al abuso de derecho o al fraude, especialmente en su jurisprudencia en materia de libre circulación de personas, (3) la primera remisión prejudicial de interpretación del referido artículo es la que dio lugar a la sentencia McCarthy y otros. (4) En esa sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que un Estado miembro no puede someter el derecho de entrada de un nacional de un tercer Estado a la previa obtención de un visado, cuando sea titular de una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión. Aclaró que este artículo no permite medidas que, persiguiendo un objetivo de prevención genérica, impidan a los miembros de la familia entrar sin visado en el territorio de un Estado. (5)
4.        En cambio, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de pronunciarse acerca de la interpretación del artículo 35 de la Directiva 2004/38 desde una perspectiva diferente. La interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente no versa sobre un abuso de derecho que deba determinarse en cuanto tal, sino sobre si dicha Directiva rige su determinación, así como sobre las consecuencias jurídicas que han de extraerse de la constatación de la existencia de tal abuso, cometido en el pasado, definitivamente probada por las autoridades competentes de un Estado miembro. En efecto, en el asunto principal, el órgano jurisdiccional remitente ha considerado que existió un matrimonio de conveniencia, sin que tal calificación del matrimonio se cuestione en el presente asunto.
5.        En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a si el artículo 35 de la Directiva 2004/38 es aplicable cuando la persona interesada ya no es «beneficiario», en el sentido de la referida Directiva, en el Estado miembro de acogida, de los derechos conferidos por esta y, en caso de respuesta afirmativa, si la citada disposición permite a las autoridades competentes investigar la existencia de un matrimonio de conveniencia y constatar la existencia de este, sin extraer otras consecuencias jurídicas inmediatas.
6.        En las presentes conclusiones, propondré, en particular, al Tribunal de Justicia que considere que la situación en la que la persona interesada ya no es «beneficiario», con arreglo a la Directiva 2004/38, está comprendida en el ámbito de aplicación de esta.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
7.        En las presentes conclusiones, me referiré a los considerandos 25 y 28 de la Directiva 2004/38, así como a los artículos 2, puntos 1 y 2, letra a), 3, apartado 1, 15, apartados 1 y 3, 30, apartados 1 y 3, 31, apartados 1 y 3, 35 y 36 de dicha Directiva.
B.      Derecho irlandés
8.        La Directiva 2004/38 fue transpuesta al Derecho irlandés por el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. No 548 of 2015) [Reglamento de 2015 relativo a las Comunidades Europeas (Libre circulación de personas) (S.I. N.º 548 de 2015)], en la versión aplicable al procedimiento principal (en lo sucesivo, «Reglamento de 2015»).
9.        El artículo 27 del Reglamento de 2015, titulado «Cese de los derechos», dispone en sus apartados 1, 2 y 4:
«(1)      El Ministro podrá revocar o denegar, según corresponda, cualquiera de los derechos o estatutos siguientes cuando, de conformidad con el presente Reglamento, considere que el derecho o estatuto en cuestión se solicita sobre la base de un fraude o abuso de derecho: […]
(b)      una tarjeta de residencia […]
(2)      Cuando el Ministro tenga sospechas fundadas de que un derecho o estatuto de miembro de la familia autorizado conferido en virtud del presente Reglamento se solicita o se ha obtenido sobre la base de un fraude o abuso de derecho, podrá realizar las indagaciones y recabar la información razonablemente necesaria para investigar el asunto.
[…]
(4)      A efectos del presente artículo, el concepto de “abuso de derecho” comprenderá los matrimonios de conveniencia […]».
10.      El artículo 28 de dicho Reglamento, titulado «Matrimonios de conveniencia», establece:
«(1)      El Ministro, al realizar una constatación sobre cualquier cuestión pertinente a efectos del presente Reglamento, podrá no tener en cuenta un matrimonio determinado si considera o determina que se trata de un matrimonio de conveniencia.
(2)      Cuando el Ministro, al tener en cuenta un matrimonio para realizar una constatación sobre cualquier cuestión pertinente a efectos del presente Reglamento, tenga motivos razonables para considerar que se trata de un matrimonio de conveniencia, podrá remitir una notificación a los cónyuges en la que inste a las personas interesadas a presentar, por escrito o en persona, en el plazo fijado en dicha notificación, la información razonablemente necesaria para demostrar al Ministro que el matrimonio no es de conveniencia.»
III. Hechos del procedimiento principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
11.      R. S., nacido en un país tercero, entró en Irlanda durante el año 2002 como titular de un permiso de estudiante. En el año 2010, dieciséis días antes de que expirara ese permiso de residencia, R. S., entonces nacional de un tercer país, contrajo matrimonio con una ciudadana de la Unión que había ejercido su derecho a circular y residir en Irlanda. Posteriormente, obtuvo una tarjeta de residencia de cinco años de duración como miembro de la familia de un ciudadano de la Unión.
12.      En 2015, R. S. adquirió la nacionalidad irlandesa. Desde entonces, su residencia en Irlanda se basa en esa nacionalidad. En 2018, R. S. y su esposa se divorciaron. Durante el año 2019, una nacional de un país tercero solicitó la residencia en Irlanda alegando que era la madre de un menor, nacional irlandés, del que R. S. era padre biológico. Esta solicitud dio lugar a una investigación para determinar si el matrimonio celebrado en 2010 era un matrimonio de conveniencia.
13.      Mediante resolución de 18 de diciembre de 2019, el Minister for Justice «revocó» la tarjeta de residencia expedida en 2010 basándose en que R. S. había presentado, en apoyo de su solicitud de tarjeta de residencia, documentos engañosos y en que el matrimonio celebrado en 2010 era un matrimonio de conveniencia. Luego, a raíz de una solicitud de revisión presentada por R. S., dicha resolución fue confirmada por otra de 8 de septiembre de 2020.
14.      Sin embargo, el 1 de febrero de 2022, el Minister for Justice dictó una nueva resolución, como consecuencia de un intercambio de correspondencia con los abogados de R. S. Mediante dicha resolución, revocó la resolución de 8 de septiembre de 2020, anuló la de 18 de diciembre de 2019 y constató que R. S. había presentado documentos o informaciones falsas o engañosas y contraído un matrimonio de conveniencia con vistas obtener un estatuto o un derecho al que no podría haber accedido de otro modo con arreglo a la Directiva 2004/38. El Ministro consideró que «debía reputarse retirado ab initio cualquier derecho o estatuto conferido en virtud de [esa] Directiva en razón de [ese] matrimonio».
15.      R. S. interpuso ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) recurso de anulación (certiorari) contra las tres resoluciones de los días 8 de septiembre de 2020, 13 de febrero de 2020 y 1 de febrero de 2022, alegando una actuación ultra vires del Minister for Justice. Señaló, en efecto, que, como ciudadano irlandés, ya no estaba sujeto a ninguna de las disposiciones del Reglamento de 2015 ni de la Directiva 2004/38, las cuales no podían, por tanto, habilitar al Minister for Justice para adoptar tales resoluciones. La High Court (Tribunal Superior, Irlanda) desestimó el recurso mediante sentencia de 18 de mayo de 2023.
16.      R. S. recurrió entonces ante la Court of Appeal (Tribunal de Apelación), el órgano jurisdiccional remitente.
17.      Dicho órgano jurisdiccional precisa, de entrada, que no debe entenderse que la resolución de 1 de febrero de 2022 implique la revocación o la denegación del derecho de residencia, sino que contiene una «apreciación», una «constatación» o una «conclusión» sobre una situación pasada o la conducta pasada de R. S. Añade que dicha resolución da a entender que tal apreciación o constatación podrá tomarse en consideración posteriormente en el contexto de una nueva valoración del estatuto de ciudadano irlandés de R. S., al tiempo que reconoce que cualquier nueva valoración tendría en cuenta todas las circunstancias y sus derechos fundamentales. Por lo que respecta a la nueva valoración de la nacionalidad irlandesa de R. S., dicho órgano jurisdiccional precisa que, en razón de resoluciones anteriores de la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), actualmente no existe ningún procedimiento de índole constitucional que permita llevar a cabo una investigación dirigida a revocar dicha nacionalidad.
18.      A la vista de las alegaciones formuladas ante el órgano jurisdiccional remitente, este se interroga, en primer lugar, acerca del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 y, en particular, de su artículo 35.
19.      En este sentido, al tiempo que señala diferencias entre las circunstancias del presente asunto y las del asunto que dio lugar a la sentencia Lounes, (6) el órgano jurisdiccional remitente considera que es posible deducir de dicha sentencia que la Directiva 2004/38 deja de aplicarse a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, cuando dicho nacional de un tercer país adquiere la nacionalidad del Estado miembro de acogida y deja por ello de serle aplicable la definición que corresponde al concepto de «beneficiario», a efectos del artículo 3, apartado 1, de la mencionada Directiva. Dicho esto, considera que, en la sentencia Chenchooliah, (7) el Tribunal de Justicia consideró que dicha Directiva resulta de aplicación a una decisión de expulsión adoptada respecto de un nacional de un tercer país que había residido en el Estado miembro de acogida como miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, a pesar de que ese nacional de un tercer país ya no era «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva.
20.      El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, por analogía, la Directiva 2004/38 sigue regulando una situación en la cual la autoridad competente de un Estado miembro tiene que determinar si una persona que ha obtenido inicialmente, mediante abuso de derecho o fraude, el beneficio de un derecho de residencia basado en esa Directiva, en un momento en el que esa persona ya no es «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva.
21.      En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente constata que el artículo 27, apartados 1 y 2, del Reglamento de 2015 faculta al Minister for Justice, por un lado, para revocar o denegar una tarjeta de residencia solicitada sobre la base de un fraude o de un abuso de derecho y, por otro lado, para investigar el fraude o el abuso sospechado. Afirma que, aunque no sea posible una revocación retroactiva, podrían ser objeto de investigación tanto las solicitudes de tarjeta de residencia actuales o en curso como las tarjetas de residencia obtenidas en el pasado. No obstante, se plantea la cuestión de si el poder de investigación puede ejercerse de forma autónoma, fuera de cualquier actuación concreta, como la revocación o denegación de un derecho de residencia, unas diligencias penales, un procedimiento de expulsión o un procedimiento de revocación de la ciudadanía irlandesa.
22.      Para el órgano jurisdiccional remitente, tal poder autónomo podría derivarse implícitamente del artículo 27, apartado 2, del Reglamento de 2015. Podría estar justificado a la vista de la finalidad y del contexto de dicho Reglamento en su conjunto, incluido el régimen de ciudadanía de la Unión, que exige la existencia de un sistema sólido de prevención, detección y erradicación del fraude y del abuso de derecho. Para poder proceder, en su caso, a una interpretación del artículo 27, apartado 2, del referido Reglamento conforme con el Derecho de la Unión, dicho órgano jurisdiccional considera necesario que se determine si la Directiva 2004/38 se aplica a un nacional de un Estado miembro naturalizado únicamente en la medida en que dicha Directiva autoriza a ese Estado miembro a investigar un matrimonio de conveniencia celebrado en un momento en el que dicha persona disfrutaba de un derecho de residencia en virtud de la Directiva.
23.      Tales son las circunstancias en las que la Court of Appeal (Tribunal de Apelación), mediante resolución de 2 de julio de 2024, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de agosto de 2024, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es aplicable la Directiva 2004/38 […] a una persona que ha obtenido previamente un derecho de residencia derivado en un Estado miembro por ser cónyuge de un ciudadano de la Unión y ejercer los derechos reconocidos por los Tratados en el Estado de acogida, pero que ha adquirido más recientemente la nacionalidad del Estado de acogida y ya no disfruta en dicho Estado de ningún derecho derivado en virtud de la Directiva, con el único fin de investigar y (en su caso) constatar o concluir que en el pasado esa persona cometió fraude o abuso de derecho, o celebró un matrimonio de conveniencia, en el sentido del artículo 35 de la Directiva, con el objetivo de obtener un derecho al amparo de la citada Directiva?»
24.      R. S., el Minister of Justice, Irlanda, el Gobierno alemán y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Durante la vista de 15 de octubre de 2025, se formularon observaciones orales en nombre de R. S., de Irlanda, del Gobierno alemán y de la Comisión.
IV.    Análisis
25.      Mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35 de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que permite a las autoridades nacionales competentes investigar y, en su caso, constatar o concluir que una persona que anteriormente se benefició de un derecho derivado a circular libremente en virtud de la referida Directiva cometió fraude o abuso de derecho, cuando la residencia de dicha persona en el Estado miembro en cuestión ya no se basa en dicha Directiva, incluso cuando, entretanto, ha adquirido la nacionalidad de ese Estado miembro. (8)
26.      En sus observaciones escritas y orales, las partes en el procedimiento principal y los interesados discrepan sobre la interpretación del artículo 35 de la Directiva 2004/38.
27.      De forma general, el recurrente en el procedimiento principal y el Gobierno alemán dudan de que dicha Directiva se aplique a una persona que ha disfrutado en un Estado miembro, en calidad de nacional de un tercer país, de un derecho de residencia derivado como cónyuge de un ciudadano migrante de la Unión, cuando esa persona ha adquirido, posteriormente, la nacionalidad del Estado miembro de acogida. En efecto, consideran, en esencia, que tal persona ya no está comprendida en el concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, de modo que este concepto ya no le resulta aplicable. En particular, según el Gobierno alemán, la apreciación de la existencia de abuso de derecho o de fraude se rige por el Derecho nacional. Por consiguiente, proponen que se dé una respuesta negativa a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente. El Minister for Justice e Irlanda, al igual que la Comisión, sostienen, en cambio, que el artículo 35 de la Directiva 2004/38 es aplicable al caso de autos. Subrayan unánimemente, en particular, que esta disposición constituye una expresión del principio general de prohibición del abuso de derecho. Proponen, en consecuencia, que se responda afirmativamente a la cuestión prejudicial.
28.      Para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, iniciaré mi análisis con algunas consideraciones generales (sección A). Continuaré disipando cualquier duda acerca de la aplicabilidad de la Directiva 2004/38, y en particular de su artículo 35, a la situación objeto del procedimiento principal (sección B) y concluiré con el examen del alcance de los poderes conferidos por la citada disposición a los Estados miembros (sección C).
A.      Consideraciones generales sobre la aplicabilidad de la Directiva 2004/38 al caso de autos
29.      En primer lugar, ha de recordarse que se deduce de los considerandos 3 y 4 de la Directiva 2004/38 que esta pretende facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, directamente conferido a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, y que el objeto de la citada Directiva es, en particular, reforzar dicho derecho. (9) El considerando 5 de la Directiva 2004/38 pone de relieve que dicho derecho, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de dignidad, debe serle reconocido también a los miembros de las familias de esos ciudadanos, cualquiera que sea su nacionalidad. (10) No obstante, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, esta Directiva no otorga ningún derecho autónomo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que sean nacionales de un tercer Estado. Por lo tanto, los eventuales derechos que confiera a esos nacionales esta Directiva son derechos derivados de aquellos de los que disfruta el ciudadano de la Unión de que se trate por ejercer su libertad de circulación. (11) En efecto, el Tribunal de Justicia ha recordado en numerosas ocasiones que, en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, quedan comprendidos en su ámbito de aplicación y son beneficiarios de los derechos que esta confiere los ciudadanos de la Unión que se trasladen a, o residan en, un Estado miembro distinto del Estado del que tengan la nacionalidad, así como los miembros de su familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de esta Directiva, que lo acompañen o se reúnan con él. (12)
30.      En este caso, habida cuenta de que, a raíz de su matrimonio con una nacional de un Estado miembro residente en Irlanda, en 2010, el recurrente en el procedimiento principal residió en ese Estado miembro como cónyuge de una ciudadana de la Unión que había ejercido su libertad de circular y residir en un Estado miembro distinto del Estado de su nacionalidad, consta que era beneficiario de un derecho de residencia derivado, con arreglo a la Directiva 2004/38, y estaba comprendido en su ámbito de aplicación. No obstante, de la resolución de remisión se desprende que, en 2015, adquirió la nacionalidad irlandesa y que, por este motivo, reside desde entonces en Irlanda como nacional irlandés. Unos años más tarde, en 2018, los cónyuges se divorciaron. Resulta, por tanto, manifiesto que, dado que dicha Directiva únicamente regula los requisitos de entrada y residencia de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida, el recurrente en el procedimiento principal ya no está comprendido en la definición de «beneficiario» de dicha Directiva, en el sentido de su artículo 3, apartado 1. (13)
31.      De ello resulta que, en el momento en que adquirió los derechos conferidos por la Directiva 2004/38 y durante el período objeto de la investigación sobre la existencia de un matrimonio de conveniencia, a saber, entre el año 2010 y el año 2015, el recurrente en el procedimiento principal tenía la condición de beneficiario de dicha Directiva, (14) como cónyuge de una ciudadana de la Unión que había ejercido su libertad de circulación al trasladarse a un Estado miembro distinto del de su nacionalidad y residir en él. En cambio, al concederle Irlanda la nacionalidad en 2015, (15) su estatuto jurídico se modificó tanto en relación con el Derecho nacional como con dicha Directiva, de modo que, de acuerdo con la sentencia Lounes, (16) la citada Directiva había dejado de ser aplicable a su residencia en dicho Estado miembro cuando se abrió dicha investigación, en 2019. (17)
32.      ¿Debe entonces considerarse que, al dejar de ser el recurrente en el procedimiento principal «beneficiario» de los derechos de entrada y residencia derivados en el Estado miembro de acogida, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, no procede aplicar dicha Directiva?
33.      No lo creo.
34.      Como demostraré a continuación, la pérdida de la condición de beneficiario, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, no implica que dicha Directiva deje de aplicarse cuando, como en este caso, las autoridades nacionales competentes comprueben que existe abuso o fraude de las normas establecidas por esta, cometido en el momento en que el recurrente en el procedimiento principal tenía el estatuto de beneficiario. A tal respecto, procede señalar que el Tribunal de Justicia se ha cuidado de establecer una distinción entre el ámbito de aplicación de la citada Directiva y la condición de beneficiario, en virtud de la referida disposición. (18) De ello se desprende, en mi opinión, que si bien los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que ejercen los derechos conferidos por la Directiva 2004/38 están incluidos en su ámbito de aplicación y son beneficiarios de esta, en el sentido de la citada disposición, las personas que ya no ejercen esos derechos por haber perdido su condición de beneficiarios pueden seguir estando comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, puesto que, como demostraré a continuación en las presentes conclusiones, esta contiene disposiciones cuya aplicación no requiere que la persona interesada tenga tal condición en el momento de su aplicación. (19)
35.      Hecha esta precisión, en las líneas que siguen centraré mi examen en la cuestión de si la Directiva 2004/38, en particular su artículo 35, es aplicable en el presente asunto.
B.      Sobre la aplicabilidad del artículo 35 de la Directiva 2004/38 al caso de autos
36.      Para determinar si el artículo 35 de la Directiva 2004/38 es aplicable en el presente asunto, es preciso comprobar su ámbito de aplicación ratione temporis, es decir, averiguar si dicha disposición se aplica cuando la persona interesada ha disfrutado, en el pasado, del estatuto de beneficiario de dicha Directiva, en el sentido de su artículo 3, apartado 1, aunque ya no lo tiene en el momento en que esa primera disposición haya de aplicarse.
37.      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (20) La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación. (21) Con tal fin, realizaré una interpretación literal, contextual y teleológica de la referida disposición.
1.      Sobre la interpretación literal
38.      Ha de recordarse, de entrada, que el artículo 35 de la Directiva 2004/38, titulado «Abuso de derecho», establece que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por [dicha] Directiva en caso de abuso de derecho o fraude, como los matrimonios de conveniencia. Estas medidas serán proporcionadas y estarán sometidas a las garantías procesales contempladas en los artículos 30 y 31».
39.      En primer término, observo que no hay nada en la redacción de la mencionada disposición que permita considerar que el legislador de la Unión deseara, por medio de esta, limitar en el tiempo la posibilidad de que los Estados miembros adopten «las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por [dicha] Directiva en caso de abuso de derecho o fraude». (22) Dicho de otro modo, esta redacción no indica que un Estado miembro tenga que adoptar «las medidas necesarias» únicamente en relación con un derecho que esté actualmente produciendo efectos jurídicos con arreglo a la Directiva 2004/38. En efecto, contemplar tal limitación en el tiempo equivaldría, en la práctica, a imponer un elemento adicional no previsto en la redacción de la citada disposición. Al contrario, la ausencia de tal limitación en el tiempo supone que esta posibilidad se entiende, en consecuencia, como una facultad de los Estados miembros de adoptar tales medidas con independencia del ejercicio que la persona interesada haga o haya hecho de un derecho conferido con arreglo a la referida Directiva.
40.      En segundo término, del tenor del artículo 35 de la Directiva 2004/38, que utiliza el participio pasado «conferido» resulta que el legislador de la Unión se refiere, en particular, a los derechos de los que la persona interesada es o ha sido beneficiaria con arreglo a dicha Directiva. (23)
41.      En tercer término, ha de señalarse que la utilización, en dicha disposición, del verbo «denegar» implica la negativa a conceder la entrada o la residencia en el Estado miembro de acogida a las personas contempladas en el artículo 3, apartado 1, de la mencionada Directiva, cuando dichas personas hayan adquirido los derechos conferidos por esta mediante abuso de derecho o fraude y no cumplan, por tanto, las condiciones para ser beneficiarios, con arreglo a dicha Directiva, de tales derechos. (24) Por consiguiente, se trataría, en este caso, de un (eventual) futuro derecho de entrada o de residencia que aún no ha nacido, al no cumplir dicha persona las condiciones requeridas por la Directiva 2004/38 para tener la condición de «beneficiario», en el sentido de dicha disposición.
42.      En cuarto término, debo observar que el uso de los términos «extinguir» y «retirar» en el artículo 35 de la Directiva 2004/38 sugieren que se trata de la extinción o de la retirada de un derecho conferido por esta, con independencia de que tal derecho haya agotado o no sus efectos. (25) En consecuencia, ambos verbos pueden tener carácter retroactivo, pues pueden implicar la desaparición de ciertos efectos futuros, aunque también pretéritos, de tal derecho. (26) El uso de dos verbos diferentes parece responder, en principio, a la intención del legislador de la Unión de abarcar tanto las medidas nacionales que permitan extinguir un derecho ex nunc (como, en particular, la anulación de una tarjeta de residencia) o retirarlo ex tunc. (27)
43.      Resulta, por tanto, de esta interpretación que la elección del legislador de la Unión de utilizar los términos «denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por [dicha] Directiva» expresa claramente la voluntad de abarcar en el tiempo el derecho de entrada o de residencia de que se trate (futuro, actual o pasado) cuando tal derecho sea «conferido por [dicha] Directiva», lo cual permite considerar que esta es aplicable con independencia de que tal derecho haya dejado de ejercerse.
44.      Por lo tanto, entiendo que la literalidad del artículo 35 de la Directiva 2004/38 conduce a considerar que dicha disposición es aplicable a unas medidas adoptadas en razón de un derecho conferido por esta durante un período en el cual el titular de dicho derecho era «beneficiario», en el sentido de dicha Directiva, con independencia de cuál sea la situación actual de la persona interesada.
45.      No obstante, procede examinar si el contexto normativo en el que se inserta el artículo 35 de dicha Directiva corrobora o no esta interpretación.
2.      Sobre la interpretación contextual
a)      Interpretación interna o sistemática
46.      En lo que atañe al contexto en el que se inscribe el artículo 35 de la Directiva 2004/38, observo, en primer lugar, que la interpretación expuesta en los puntos anteriores no se ve invalidada por la redacción del considerando 28 de dicha Directiva, según el cual «los Estados miembros deben poder adoptar las medidas necesarias para protegerse contra el abuso de derecho o el fraude de ley, particularmente de los matrimonios de conveniencia o cualquier otra relación contraída con el exclusivo objeto de disfrutar del derecho de libre circulación y residencia». En efecto, la amplia formulación de este considerando, al igual que la del artículo 35 de la Directiva, no contiene ninguna limitación temporal en relación con la adopción, por parte de los Estados miembros, de tales medidas. A este respecto, ha de subrayarse que los términos del mencionado considerando se refieren a los «matrimonios de conveniencia o [a] cualquier otra relación contraída», con lo que se sugiere que las medidas que los Estados miembros «deben poder adoptar», en virtud del mencionado artículo 35, pueden tener carácter retroactivo, dado que, en la mayoría de los casos, esos matrimonios o relaciones ya habrán tenido lugar en el momento en que esta disposición se aplique.
47.      En segundo lugar, ha de señalarse que el artículo 1 de la Directiva 2004/38, titulado «Objeto», establece, en su letra a), que su objeto consiste, en particular, en fijar «las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia». Por consiguiente, en la medida en que el artículo 35 de la Directiva se aplica a las situaciones en que las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia previstas en esta solo se han cumplido formalmente, de modo que no se han respetado tales condiciones, este último artículo está comprendido en esa primera disposición.
48.      A este respecto, como se desprende de la estructura de la Directiva 2004/38, en particular de los capítulos II a IV, relativos a las condiciones de ejercicio de los derechos de residencia contempladas en ella, dicha Directiva instaura un sistema que abarca la evolución de la situación de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida y de los derechos que les atribuye, desde su llegada a un Estado miembro distinto del de su nacionalidad hasta el momento de su salida de ese Estado miembro. (28) En efecto, este sistema comprende tanto las diferentes etapas del ejercicio de la libertad de circulación de un ciudadano y de los miembros de su familia (entrada, residencia o salida) como los derechos de los que estas personas son beneficiarias y que corresponden a cada una de las etapas en cuestión (derecho de entrada, derecho de residencia, derecho de mantenimiento del derecho de residencia o de salida). De esta forma, la circunstancia de que, en un momento dado (incluido, como en este asunto, el de la adquisición abusiva del derecho de que se trata), el ciudadano de la Unión o los miembros de su familia ya no satisfagan las condiciones contempladas en la Directiva 2004/38, con la consiguiente pérdida (incluso retroactiva) de su condición de «beneficiarios», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de esta, y así, de sus derechos de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, no entraña que otras disposiciones de esa misma Directiva no les sean aplicables. (29)
49.      En este contexto evolutivo, propio del concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, considero importante resaltar que el artículo 35 de esta Directiva se refiere a un derecho a circular y residir que se ha ejercido durante un cierto período de tiempo, del que la persona interesada no debería haber disfrutado nunca con arreglo a dicha Directiva, puesto que solo cumplía de forma artificial las condiciones de ejercicio a que se somete ese derecho. (30) Como ha subrayado la Comisión, dicho artículo 35 es aplicable a situaciones jurídicas nacidas en el momento en que se obtuvo el derecho conferido por la Directiva 2004/38 para poder calificar dichas situaciones a la luz de las prácticas o de los hechos que demuestran que dicho derecho fue adquirido de forma abusiva, (31) aun cuando la persona interesada ya no esté ejerciendo dicho derecho ni tenga el estatuto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de esta.
50.      En tercer y último lugar, ha de añadirse que las «Disposiciones finales», que figuran en el capítulo VII de la Directiva 2004/38, de las que forma parte el artículo 35, se refieren a la efectiva aplicación de dicha Directiva en su conjunto. (32) Sin necesidad de examinar pormenorizadamente dichas disposiciones, observo, en particular, que de la ubicación de los artículos 35 y 36 en el capítulo VII resulta que se trata de disposiciones transversales relativas, respectivamente, a la facultad y a la obligación de los Estados miembros de tomar medidas en caso de infracción de las disposiciones de la citada Directiva. (33)
51.      Ciertamente, a diferencia del artículo 35, el artículo 36 afecta a ciudadanos de la Unión o a miembros de sus familias que, en principio, ejercen legalmente los derechos que les ha conferido la Directiva 2004/38, pero que no han cumplido ciertos trámites administrativos previstos en ella. (34) Además, las medidas enunciadas en ambas disposiciones son de diferente naturaleza, a saber, medidas individuales o particulares y medidas generales. (35) No obstante, pese a estas diferencias, no veo ninguna razón que me lleve a considerar que esas dos disposiciones no son aplicables cuando la persona interesada ya no es beneficiaria de la Directiva. Al contrario, como he subrayado, ambas disposiciones están comprendidas en otras disposiciones de dicha Directiva. (36) No considerarlo así supondría que no podrían adoptarse frente a una persona que ya no disfrute de los derechos conferidos por la Directiva 2004/38 ni las medidas contempladas en el artículo 35 ni las sanciones por los Estados miembros con arreglo al artículo 36, aun cuando se hubiera cometido abuso de derecho o incumplimiento de las obligaciones impuestas por aquella en el momento de la adquisición o del ejercicio de dichos derechos, lo cual vaciaría de contenido las citadas disposiciones.
b)      Interpretación externa o trabajos preparatorios
52.      Observo que, en los trabajos preparatorios de la Directiva 2004/38, la propuesta inicial de la Comisión no preveía el artículo 35. (37) En efecto, el Consejo añadió dicho artículo «para aclarar que los Estados miembros podrán denegar, anular o retirar cualquier derecho que confiera [esa] Directiva en caso de abuso de derechos o de fraude». (38) Ello permite confirmar la voluntad del legislador de la Unión, como resulta del considerando 28 de la referida Directiva, de permitir a los Estado miembros «adoptar las medidas necesarias para protegerse contra el abuso de derecho o el fraude de ley, particularmente de los matrimonios de conveniencia», con independencia de la situación actual de la persona en cuestión que disfrute o haya disfrutado de un derecho conferido por ella.
53.      Así lo corroboran también las orientaciones, de carácter no vinculante, de la Comisión de 2009 (39) y de 2023, (40) las cuales mencionan la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas necesarias, en caso de abuso o de fraude, en virtud del artículo 35 de la Directiva 2004/38, «en cualquier momento», ya sea para «la denegación» de derechos conferidos por dicha Directiva o «la rescisión o retirada» de esos derechos. (41)
54.      En consecuencia, la interpretación literal esbozada en el punto 44 de las presentes conclusiones, según la cual el artículo 35 de la Directiva 2004/38 es aplicable a una situación como la del procedimiento principal, se ve corroborada por el contexto normativo y la estructura de la Directiva en que se enmarca tal disposición.
55.      Hecha esta precisión, el órgano jurisdiccional remitente también se pregunta si es posible basarse, por analogía, en la doctrina jurisprudencial derivada de la sentencia Chenchooliah (42) para considerar que el artículo 35 de la Directiva es aplicable a una situación como la que es objeto del recurso del procedimiento principal. Por lo tanto, este es el punto que ahora examinaré.
c)      Sobre la doctrina jurisprudencial derivada de la sentencia Chenchooliah
56.      En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia subrayó, por un lado, que el concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, es un concepto «dinámico», por cuanto tal condición, aunque haya sido adquirida en el pasado, puede perderse posteriormente si dejan de cumplirse los requisitos establecidos en dicha disposición. (43) Por otro lado, el Tribunal de Justicia señaló que esta Directiva no contiene únicamente normas que regulan los requisitos de obtención de alguno de los diferentes tipos de derechos de residencia que prevé y los requisitos exigidos para continuar beneficiándose de los derechos correspondientes. (44) Añadió que dicha Directiva establece, además, un conjunto de normas cuyo objeto es regular la situación resultante de la pérdida del disfrute de cualquiera de esos derechos, entre otros supuestos, en caso de partida del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida. (45)
57.      En este contexto, el Tribunal de Justicia declaró, en primer término, que, en una situación en la que un ciudadano de la Unión regresa al Estado miembro del que es nacional y en la que, por tanto, ya no ejerce en el Estado miembro de acogida su derecho a la libre circulación en virtud del Derecho de la Unión, el nacional de un tercer Estado, cónyuge de dicho ciudadano de la Unión, ya no tiene la condición de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva, cuando se queda en el Estado miembro de acogida y no convive ya con su cónyuge. (46) En segundo término, el Tribunal de Justicia declaró que, aunque la pérdida de dicha condición tiene como consecuencia que el nacional de un tercer país interesado ya no disfrute de los derechos de circulación y de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida de los que fue titular durante un cierto tiempo, puesto que ya no cumple los requisitos a los que se supeditan tales derechos, tal pérdida no implica que la Directiva 2004/38 no se aplique ya a la adopción, por parte del Estado miembro de acogida, de la decisión de expulsar por tal motivo a ese nacional de un tercer país. (47)
58.      Ciertamente, en el apartado 64 de la sentencia Chenchooliah, el Tribunal de Justicia recordó, basándose en el apartado 95 de la sentencia Metock y otros, que, «desde el momento en que la Directiva 2004/38 confiere al nacional de un tercer Estado, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, el derecho de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, dicho Estado miembro solo puede restringir esos derechos respetando los artículos 27 y 35 de dicha Directiva». Ahora bien, en el apartado 67 de esa primera sentencia, consideró que no cabía aplicar lo declarado en el apartado 95 de la sentencia Metock y otros a la situación que se planteaba en el litigio principal del asunto que dio lugar a la sentencia Chenchooliah, en que la nacional de un país tercero ya no era beneficiaria de dicha Directiva. (48)
59.      No creo que pueda interpretarse que, con esta indicación, el Tribunal de Justicia quisiera vincular la aplicación del artículo 35 de la Directiva 2004/38 al período en el que la persona interesada es «beneficiaria» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva. En efecto, entiendo que, más bien, simplemente, en dicho apartado, el Tribunal de Justicia distinguió las situaciones que originaron esas dos sentencias, a saber, el hecho de que, en la primera situación considerada, la del asunto que dio lugar a la sentencia Metock y otros, el nacional del tercer Estado interesado se beneficiaba de un derecho de residencia derivado (actual) (49) en el Estado miembro de acogida, en el sentido de esta Directiva, mientras que, en la segunda situación considerada, la del asunto que dio lugar a la sentencia Chenchooliah, la nacional del tercer Estado interesada había perdido ese derecho derivado (pretérito). (50) Por consiguiente, en la medida en que estas situaciones eran diferentes, seguía planteándose el interrogante de si la pérdida de la condición de «beneficiaria», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, implicaba que una decisión de expulsión, adoptada esencialmente porque a esa nacional de un tercer Estado se le había denegado el derecho de residencia derivado en virtud de la Directiva 2004/38, se regía no ya por esta Directiva, sino por Derecho nacional aplicable fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva. (51)
60.      Como acabo de exponer, el Tribunal de Justicia consideró, en el apartado 69 de la sentencia Chenchooliah, que la respuesta a tal interrogante debía ser negativa, disociando al mismo tiempo, en el apartado 79 de esta, la condición de «beneficiario» en el sentido de dicha disposición y la aplicabilidad de otras disposiciones de dicha Directiva, en particular su artículo 15. (52)
61.      En este contexto, se plantea la cuestión de si la doctrina jurisprudencial derivada de esa sentencia corrobora la interpretación contextual y sistemática del artículo 35 que he realizado.
62.      A este respecto, debe señalarse, como hizo el Tribunal de Justicia en el apartado 70 de la sentencia Chenchooliah, que la Directiva 2004/38 «no contiene únicamente normas que regulan los requisitos de obtención de alguno de los diferentes tipos de derechos de residencia que prevé, o los requisitos que deben cumplirse para poder continuar beneficiándose de los derechos correspondientes», (53) sino que establece, además, «un conjunto de normas cuyo objeto es regular la situación resultante de la pérdida del disfrute de cualquiera de esos derechos, entre otros, en caso de partida del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida» (el subrayado es mío).
63.      Del uso de la locución adverbial «entre otros» en el apartado 70 de la sentencia Chenchooliah se deduce que el «conjunto de normas» establecidas por la Directiva 2004/38 «cuyo objeto es regular la situación resultante de la pérdida del disfrute de cualquiera de esos derechos» no se limita en modo alguno al caso de la partida del ciudadano de la Unión o de los miembros de su familia del Estado miembro de acogida. En efecto, basta con recordar que, en el contexto y la estructura de dicha Directiva, las situaciones jurídicas nacidas en el momento en que se obtuvo el derecho conferido por aquella pueden evolucionar hasta el momento en que dejen de existir por razones que no sean la partida del beneficiario de la mencionada Directiva, en particular debido a la naturalización de la persona interesada por parte del Estado miembro de acogida. Tales situaciones jurídicas también pueden dejar de existir a la vista de circunstancias que demuestren que ese derecho se adquirió abusiva o fraudulentamente, con la consiguiente extinción o retirada.
64.      Por tanto, cabe sostener que la comprobación, por parte de una autoridad nacional, de la existencia de un matrimonio de conveniencia podría suponer, en particular, una «retirada formal y retroactiva» de los derechos derivados que un nacional de un tercer Estado obtuvo, en realidad, mediante abuso o fraude de la Directiva 2004/38, con la consiguiente «pérdida retroactiva» del beneficio «formal» de dichos derechos, independientemente de que tales derechos se ejercieran en el pasado, como ocurre en el presente caso, de que sigan ejerciéndose o de que puedan ejercerse en el futuro. (54)
65.      De ello se deduce, por tanto, que es posible basarse, por analogía, en la doctrina jurisprudencial de la sentencia Chenchooliah para considerar que el artículo 35 de dicha Directiva es aplicable a una situación como la que es objeto del procedimiento principal.
3.      Interpretación teleológica
66.      Es preciso recordar, en primer lugar, que, habida cuenta del objetivo perseguido por la Directiva 2004/38, a saber, facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros directamente conferido por el artículo 21 TFUE, apartado 1, a los ciudadanos de la Unión, (55) sus disposiciones no pueden interpretarse de manera restrictiva y no deben, en cualquier caso, ser privadas de gran parte de su contenido y de su efecto útil. De este modo, en la medida en que el artículo 35 de la Directiva 2004/38 permite a los Estados miembros limitar los derechos de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, la mencionada disposición remite a las garantías de procedimiento contempladas en esta para garantizarles un elevado nivel de protección. (56) En consecuencia, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno alemán, una interpretación restrictiva de la citada disposición dejaría sin contenido esas garantías de procedimiento, privando así de dicha protección a las personas acusadas de conducta abusiva o fraudulenta, cuando dichas garantías permiten, precisamente, garantizar la efectividad de dichos derechos y, por lo tanto, contribuyen al objetivo de dicha Directiva.
67.      En efecto, sostener lo contrario y considerar que el artículo 35 de Directiva 2004/38 no es aplicable cuando un ciudadano de la Unión y los miembros de su familia ya no tienen la condición de beneficiarios de esta equivaldría, en contra de la voluntad del legislador de la Unión, por un lado, a ignorar el requisito de proporcionalidad en la adopción de las «medidas necesarias», tal y como aparecen enunciadas en dicho artículo, y, por otro lado, a quebrantar los artículos 30 y 31 de esta Directiva, relativos a la notificación de las decisiones y a la posibilidad de interponer recursos judiciales y administrativos. En tal caso, no resultarían aplicables a los interesados ni el principio general de proporcionalidad del Derecho de la Unión ni esas dos últimas disposiciones, cuando las garantías de procedimiento previstas en esas disposiciones (cuyo objetivo es, como acabo de señalar, proteger la efectividad de los derechos conferidos por la Directiva) han sido ideadas para proteger a las personas interesadas precisamente en el momento en que esas personas pierden los derechos por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de otro tipo, y pretenden, en particular, regular las eventuales medidas de expulsión. (57)
68.      Por consiguiente, para garantizar la efectividad de la Directiva 2004/38 y de los derechos que confiere, la persona acusada de conducta abusiva o fraudulenta debe poder impugnar tal acusación y estar en condiciones de defenderse, teniendo a su disposición vías procesales de recurso efectivas, lo cual también se colige del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (58)
69.      En segundo lugar, por lo que respecta a la finalidad del artículo 35 de la Directiva 2004/38, debo indicar, como la Comisión en sus observaciones escritas, que es posible que un comportamiento constitutivo de «abuso de derecho» no se manifieste en el momento en que se comete el abuso, sino que aparezca posteriormente. En efecto, el carácter abusivo de un matrimonio de conveniencia solo se detecta una vez que se han podido recabar pruebas relativas a la pareja formalmente casada. (59) En consecuencia, una interpretación que limitara la aplicación del artículo 35 al período en el que la persona sigue siendo beneficiaria de un derecho derivado conferido por esta Directiva supondría excluir del ámbito de aplicación de dicha disposición una situación como la que es objeto del procedimiento principal, en la que el matrimonio de conveniencia pasó desapercibido el tiempo suficiente, con lo que se dejaría sin contenido la finalidad de la disposición.
70.      Asimismo, ha de recordarse que la mencionada disposición es expresión del principio general del Derecho de la Unión de prohibición del abuso de derecho. En consecuencia, el concepto de matrimonio de conveniencia ha de ser interpretado a la luz de dicho principio. Trataré de esta cuestión en la siguiente sección.
71.      De ello se sigue que la interpretación teleológica de la Directiva 2004/38 aboga por la aplicabilidad de su artículo 35.
C.      Sobre la lucha contra el abuso de derecho en el contexto del artículo 35 de la Directiva 2004/38
1.      Sobre las objeciones aducidas por el Gobierno alemán
72.      Como ya he mencionado, el Gobierno alemán considera que el artículo 35 de la Directiva 2004/38 no es aplicable al caso de autos. En particular, ha alegado, en sus observaciones escritas, que el control a posteriori de la adquisición abusiva o fraudulenta de un derecho de residencia conferido por la Directiva se rige por el Derecho nacional, con arreglo a la autonomía procesal de los Estados miembros.
73.      No comparto este enfoque.
74.      En primer lugar, si bien es cierto que la lucha contra el abuso de derecho atañe tanto al Derecho de la Unión como a los Derechos nacionales, no es menos cierto que el examen de la utilización abusiva o fraudulenta del ordenamiento jurídico de la Unión debe efectuarse en el contexto de este último, especialmente, como ha señalado la Comisión con razón, para garantizar «la aplicación uniforme» de las disposiciones del Derecho de la Unión. (60) Más precisamente, ha de recordarse que, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Directiva 2004/38 no priva a los Estados miembros de todo poder de control sobre la entrada y residencia en su territorio de los miembros de la familia de ciudadanos de la Unión. No obstante, desde el momento en que la Directiva reconoce al miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que no tenga la nacionalidad de un Estado miembro un derecho de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, este último Estado solo puede restringir ese derecho cumpliendo lo establecido en los artículos 27 y 35 de dicha Directiva. (61)
75.      De ello se infiere que considerar, como hace el Gobierno alemán, que el control a posteriori de la adquisición abusiva o fraudulenta de un derecho a circular y residir basado en la Directiva 2004/38 se rige por el Derecho nacional implicaría, por un lado, ignorar el momento de la adquisición inicial del derecho conferido por la mencionada Directiva y, por ende, orillar un elemento crucial, a saber, el marco jurídico de la Unión que ha determinado la adquisición de ese derecho. Esto último sería contrario, entre otros, al principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión. En efecto, resultaría contrario a dicho principio aceptar el enfoque que sostiene que la adquisición de los derechos conferidos por la Directiva se sujeta al Derecho de la Unión, mientras que la apreciación del carácter abusivo de tal adquisición se rige por el Derecho nacional. Por otro lado, tal concepción equivaldría a aceptar que cada Estado miembro pudiera aplicar sus propios criterios para determinar si hay o no abuso de los derechos conferidos por la referida Directiva, con lo que se menoscabaría el efecto útil del Derecho de la Unión. Por consiguiente, la Directiva 2004/38 debe aplicarse al examen de la utilización abusiva de dicha Directiva.
76.      En segundo lugar, como acabo de recordar, el artículo 35 de la Directiva 2004/38 concreta el principio general del Derecho de la Unión de prohibición del abuso de derecho, que pretende garantizar la efectividad de la lucha contra las prácticas abusivas. (62) En este contexto, aunque el artículo 35 de esta Directiva no define el concepto de «abuso de derecho», ha de recordarse que se trata de un concepto del Derecho de la Unión sobre el que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse. Así, ha precisado que, para probar la existencia de una práctica abusiva, es necesario que concurran, por un lado, una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, pese a haberse respetado formalmente las condiciones establecidas en la normativa de la Unión, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa y, por otro lado, un elemento subjetivo consistente en la voluntad de obtener un beneficio resultante de la normativa de la Unión mediante la creación artificiosa de las condiciones exigidas para su obtención. (63) En efecto, los requisitos, acumulativos, objetivo y subjetivo del abuso sentados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia permiten, en especial, distinguir, y esto es importante, el uso legítimo del uso abusivo de los derechos conferidos por la Directiva. (64) En el marco de este concepto, y a la luz del considerando 28, cabe definir, a efectos de dicha Directiva, los matrimonios de conveniencia como matrimonios contraídos, por un lado, sin que exista una relación auténtica entre las partes, por ser su unión meramente artificial, y, por un lado, con la única finalidad de que el esposo o esposa se beneficien del derecho a circular y residir libremente conferido a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias por el Derecho de la Unión, del que, de otro modo, no disfrutarían. (65) En cambio, es preciso señalar que el hecho de que dos personas puedan obtener cierta ventaja de un matrimonio auténtico, como, en especial, un derecho de residencia, no significa necesariamente que se trate de un matrimonio de conveniencia y que haya, en consecuencia, abuso de derecho. (66)
77.      Dicho esto, sigue planteándose la cuestión de cuál es el alcance de los poderes de control conferidos por el artículo 35 de la Directiva 2004/38 a los Estados miembros.
2.      Alcance de los poderes de control conferidos por el artículo 35 a los Estados miembros
78.      En esta fase de mi análisis, la respuesta a la cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente es parcialmente clara. En efecto, el artículo 35 de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros revocar, retirar o extinguir, incluso retroactivamente, un derecho de residencia conferido por esta Directiva cuando tal derecho ya ha dejado de producir efectos.
79.      Por otra parte, apunto que los derechos conferidos por la Directiva 2004/38 que hayan sido adquiridos de modo abusivo, pero que llevan cierto tiempo sin ser ejercidos por su titular, en este caso, durante un período de al menos cinco años, no solo han podido producir efectos jurídicos en el pasado, sino que también pueden seguir teniendo tales efectos (en la actualidad y en el futuro). Considerar que un derecho conferido por la referida Directiva fue adquirido con anterioridad de modo abusivo permite a las autoridades nacionales, con arreglo al artículo 35 de la mencionada Directiva, adoptar las medidas necesarias para evitar que un abuso de derecho anterior sirva de fundamento para la obtención de derechos adicionales presentes o futuros. De esta forma, incluso si dicho derecho de residencia ya no se ejerce, como ocurre en el presente asunto, una retirada formal del mencionado derecho podría eventualmente permitir a las autoridades nacionales corregir los efectos jurídicos derivados de él. (67)
80.      A este respecto, en lo tocante al margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en el ejercicio de ese poder de control, señalaré que de la redacción del artículo 35 de la Directiva 2004/38 se desprende que esta disposición confiere a los Estados una potestad, en tanto en cuanto se limita a autorizar a los Estados miembros a adoptar bien ciertas medidas de entre las que ahí se mencionan, bien todas ellas, a saber, la denegación, la extinción o la retirada de un derecho conferido por esta Directiva. En cambio, ningún término de la referida disposición puede interpretarse en el sentido de que indica que los Estados miembros están obligados a adoptar una, varias o todas las medidas mencionadas. En efecto, de los términos «medidas necesarias» que figuran en la referida disposición se deduce que los Estados miembros disponen de cierta libertad para determinar las medidas que hayan de adoptarse a la vista de las prácticas abusivas concretas constitutivas del abuso denunciado. Así, las autoridades nacionales pueden constatar, a título individual y caso por caso, la existencia de un abuso de derecho, siempre que las medidas que adopten respeten el principio general de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu) y se sometan a las garantías de procedimiento establecidas por esa Directiva.
81.      Dicho esto, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente también quiere averiguar si el artículo 35 de la Directiva 2004/38 permite a las autoridades nacionales competentes investigar sobre un matrimonio de conveniencia y, en su caso, comprobar o declarar su existencia.
82.      En primer lugar, subrayaré que la aplicación de las «medidas necesarias» enunciadas en el artículo 35 de la Directiva 2004/38 implica que, por fuerza, los Estados miembros tengan un poder de investigar un abuso de derecho del que se pueda sospechar razonablemente que se produjo en el momento en que se adquirió el derecho conferido por la mencionada Directiva. (68) Más precisamente, como alega la Comisión, este poder de investigación permite a las autoridades nacionales, en un primer momento, apreciar y determinar los hechos y, en un segundo momento, calificar eventualmente, a la luz de esos hechos, de abusivas, en el sentido de esta disposición, las situaciones jurídicas nacidas en el momento en que se adquirió ese derecho. Aunque ciertamente la constatación de la existencia de un abuso de derecho no constituye stricto sensu una medida de denegación, extinción o retirada de un derecho conferido por dicha Directiva, tal constatación constituye un paso previo necesario para la eventual adopción de cualquier medida enunciada en esa disposición, y ello, como es lógico, aunque dicho derecho haya dejado de producir efectos. En consecuencia, como sostienen el Minister for Justice, Irlanda y la Comisión, el poder de investigación constituye un poder autónomo de los Estados miembros que puede llevar a la constatación de un abuso de derecho o de un fraude. Por lo tanto, se enmarca en la autonomía procesal de los Estados miembros y debe respetar los principios de equivalencia y de efectividad, así como los artículos 7 y 9 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
83.      En segundo lugar, debo añadir que, como las partes debatieron durante la vista, también se enmarca en la autonomía procesal de los Estados miembros la limitación en el tiempo de la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas en virtud del artículo 35 de la Directiva 2004/38. (69)
84.      En tercer lugar, ha de recordarse que, al no existir una normativa de Derecho de la Unión sobre sanciones específicas en materia de lucha contra el abuso y el fraude de derechos conferidos por esa Directiva, la posibilidad de establecer este tipo de sanciones se rige por el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros, siempre que estas sanciones sean efectivas, no discriminatorias y proporcionadas. (70)
85.      En cuarto y último lugar, ha de indicarse que, en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, Irlanda subrayó que, para obtener la ciudadanía irlandesa por naturalización, una persona debe haber residido legalmente en Irlanda durante cierto tiempo. No obstante, recordó, en la vista, que el procedimiento principal no trata de la retirada de la nacionalidad irlandesa del recurrente.
86.      Sea como fuere, y con ánimo de ser exhaustivo, ha de recordarse que, como resulta de reiterada jurisprudencia, si la retirada de la nacionalidad irlandesa implicara la pérdida de la ciudadanía de la Unión y de los derechos derivados de la misma, dicha retirada debería respetar el principio de proporcionalidad en las consecuencias que tenga en la situación de la persona afectada y, en su caso, de los miembros de su familia, a la luz del Derecho de la Unión. (71)
V.      Conclusión
87.      A tenor de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) en los siguientes términos:
«El artículo 35 de la Directiva 2004/38 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE,
debe interpretarse en el sentido de que
permite a las autoridades nacionales competentes investigar y, en su caso, constatar o concluir que una persona que anteriormente se benefició de un derecho derivado a la libre circulación en virtud de la referida Directiva cometió fraude o abuso de derecho, cuando la residencia de dicha persona en el Estado miembro en cuestión ya no se base en dicha Directiva, incluso cuando haya adquirido, entretanto, la nacionalidad de ese Estado miembro.»
1      Lengua original: francés.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
2      Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011 (DO 2011, L 141, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35) (en lo sucesivo, «Directiva 2004/38»).
3      A este respecto, véanse las sentencias de 7 de julio de 1992, Singh
(C‑370/90, EU:C:1992:296), apartado 24; de 23 de septiembre de 2003, Akrich
(C‑109/01, EU:C:2003:491), apartados 55 a 58, y de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639), apartados 34 a 37. En esta última sentencia, el Tribunal de Justicia se limita a rechazar la argumentación de un Estado miembro basada en un supuesto abuso de derecho. Por lo que respecta a la jurisprudencia en la que el Tribunal de Justicia se refirió al artículo 35 de la Directiva 2004/38, sin que el fallo de la sentencia aludiera a la citada disposición, véanse las sentencias de 25 de julio de 2008, Metock y otros
(C‑127/08, en lo sucesivo, «sentencia Metock», EU:C:2008:449), apartado 75. Véase también la sentencia de 26 de marzo de 2019, SM (Menor sometido a «kafala» argelina)
(C‑129/18, EU:C:2019:248), así como las conclusiones presentadas por el Abogado General Campos Sánchez-Bordona en dicho asunto, puntos 112 a 117.
4      Sentencia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, en lo sucesivo, «sentencia McCarthy y otros», EU:C:2014:2450).
5      Véase la sentencia McCarthy y otros, apartado 58 y fallo.
6      Sentencia de 14 de noviembre de 2017, Lounes (C‑165/16, en lo sucesivo, «sentencia Lounes», EU:C:2017:862).
7      Sentencia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, en lo sucesivo, «sentencia Chenchooliah», EU:C:2019:693).
8      Aunque, en realidad, la cuestión prejudicial se refiere únicamente a la pérdida de la condición de beneficiario de un derecho conferido por la Directiva 2004/38 en razón de la adquisición de la nacionalidad del Estado miembro de acogida, considero que, a efectos de determinar la aplicabilidad del artículo 35 de esta, la naturalización de la persona de que se trata no es sino uno de los casos que implican la pérdida de tal condición. En efecto, un beneficiario de dicha Directiva puede perder su estatuto por otras razones, como, por ejemplo, haber abandonado el mencionado Estado miembro. Véase el punto 63 de las presentes conclusiones. Por ello, considero que, para interpretar dicha disposición, está justificado adoptar un enfoque general que no se limite estrictamente a la pérdida del estatuto de beneficiario por naturalización, en particular aplicando razones de buena administración de la justicia. Véanse, por analogía, las conclusiones que presenté en el asunto JYSK (C‑117/24, EU:C:2025:372), punto 60.
9      Véanse, en particular, las sentencias Metock, apartado 82; de 12 de marzo de 2014, O. y B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), apartado 35, y de 1 de agosto de 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602), apartado 44 y jurisprudencia citada.
10      Véanse, en particular, las sentencias Lounes, apartado 31, y McCarthy y otros, apartados 31 y 33 y jurisprudencia citada.
11      Véanse, en particular, las sentencias Lounes, apartado 32, y McCarthy y otros, apartado 34 y jurisprudencia citada.
12      Véase, en particular, la sentencia Lounes, apartado 34 y jurisprudencia citada. A este respecto, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que «si no se permitiera a los ciudadanos de la Unión llevar una vida familiar normal en el Estado miembro de acogida, se obstaculizaría seriamente el ejercicio de las libertades que el Tratado les garantiza» (véase la sentencia Metock, apartado 62).
13      Véase, por analogía, la sentencia Lounes, apartado 43.
14      De la petición de decisión prejudicial resulta que el recurrente
en el procedimiento principal obtuvo, en 2010, una tarjeta de residencia válida durante cinco años como miembro de la familia de un ciudadano de la Unión. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no indica si fue beneficiario de un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2004/38.
15      R. S. señaló, durante la vista, que adquirió la nacionalidad irlandesa el 23 de abril de 2016.
16      Como recordatorio, señalaré que el asunto que dio lugar a dicha sentencia trataba de una nacional española que, después de haber residido en el Reino Unido desde el año 1996, había adquirido la nacionalidad británica por naturalización en el año 2009, conservando al mismo tiempo la nacionalidad española. En 2014, dicha nacional española contrajo matrimonio con un nacional argelino. Este último solicitó una tarjeta de residencia en su condición de cónyuge de un ciudadano de la Unión, que fue denegada por el Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior, Reino Unido) arguyendo que había superado la duración de residencia autorizada en el Reino Unido, en violación de los controles en materia de inmigración.
17      Véase, por analogía, la sentencia Lounes, apartados 41 y 44. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró, por un lado, que la nacional española, naturalizada por el Reino Unido, ya no estaba incluida en el concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, y, por otro lado, dicha Directiva no regulaba ya su residencia en ese Estado miembro, dado que esa residencia era, por naturaleza, incondicionada. El Tribunal de Justicia declaró, por lo tanto, que su esposo, nacional de un tercer Estado, no disfrutaba de un derecho de residencia derivado en el Estado miembro en cuestión sobre la base de dicha Directiva. Véanse, en particular, las conclusiones presentadas por el Abogado General Bot en el asunto Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:407).
18      El Tribunal de Justicia señaló, en el apartado 34 de la sentencia Lounes, que «del tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva [2004/38] se desprende que quedan comprendidos en su ámbito de aplicación y son beneficiarios de los derechos que esta confiere los ciudadanos de la Unión que se trasladen a, o residan en, un “ Estado miembro distinto del Estado del que tenga[n] la nacionalidad”, así como los miembros de sus familias
[…] que los acompañen o se reúnan con ellos». Véase el punto 29 de las presentes conclusiones.
19      Basta con señalar que la Directiva 2004/38 no contiene un capítulo titulado «Ámbito de aplicación». En cambio, sí tiene un «Capítulo I», titulado «Disposiciones generales», en el que figuran, entre otros, el artículo 1, titulado «Objeto», y el artículo 3, titulado «Beneficiarios».
20      Véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), apartado 12, y de 1 de agosto de 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2022:602), apartado 51.
21      Véanse las sentencias de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), apartado 50; de 11 de abril de 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309), apartado 37, y de 11 de enero de 2024, Inditex (C‑361/22, EU:C:2024:17), apartado 43 y jurisprudencia citada.
22      Véanse, en particular, las versiones en lenguas francesa («refuser, annuler ou retirer»), inglesa («refuse, terminate or withdraw»), alemana («zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen»), española («denegar, extinguir o retirar»), italiana («rifiutare, estinguere o revocare», lituana («atsisakyti, nutraukti ar panaikinti») y rumana («refuza, anula sau retrage»).
23      Véanse, en particular, las versiones en lenguas francesa («tout droit conféré»), inglesa («any rights conferred»), alemana («die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte»), española («cualquier derecho conferido»), italiana («un diritto conferito»), lituana («bet kokią šia direktyva suteiktą teisę») y rumana («orice drept conferit»).
24      Por ejemplo, la denegación de una tarjeta de residencia o de su renovación. Véase, a este respecto, el punto 53 de las presentes conclusiones.
25      Por lo que se refiere, en particular, en lengua inglesa, al verbo «terminate», significa, en general, poner término a una situación que está ocurriendo, mientras que el verbo «withdraw» puede significar retirar, pero también invalidar o revocar. En lengua italiana, la utilización del verbo «estinguere» también alude a una situación que está ocurriendo, mientras que «revocare» indica la retirada de una declaración pretérita o de una situación consolidada, sin que no obstante sea necesario que alguien esté en posesión de lo que se revoca. Lo mismo ocurre con la versión alemana: el verbo «widerrufen» significa «retirar lo dicho o declarado».
26      Véase, a este respecto, el punto 49 de las presentes conclusiones.
27      No cabe excluir que ciertos Derechos nacionales puedan prever una extinción retroactiva o la limitación del alcance de la extinción a los efectos que aún deban desplegarse. En este caso, de la resolución de remisión se desprende que la resolución controvertida en el procedimiento principal afecta a la «apreciación», la «constatación» o la «conclusión» extraída de la situación o del comportamiento del recurrente
en el procedimiento principal en el pasado, en particular que el derecho debía «reputarse retirado ab initio». De esta forma, parece que el Minister for Justice se retrotrae a una declaración pretérita y no retira un derecho actual del recurrente, sino el derecho que se le concedió en el pasado y del cual el recurrente
en el procedimiento principal no disfruta en la actualidad. En la vista, Irlanda explicó que esta constatación equivale a considerar que el derecho de residencia, ejercido en la práctica, nunca existió jurídicamente, en vista de las conductas abusivas, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
28      En lo que respecta a la estructura de la Directiva 2004/38, véanse, en particular, el capítulo II («Derecho de salida y entrada») y el capítulo III («Derecho de residencia») [de hasta tres meses (artículo 6) y por más de tres meses (artículo 7)]. Este último capítulo regula también las condiciones de mantenimiento del derecho de residencia, las condiciones en las que dicho derecho deja de existir (artículos 12 a 14) y las garantías de procedimiento (artículo 15). Véase también el capítulo IV («Derecho de residencia permanente»; artículos 16 a 21).
29      Véanse los puntos 34 y 49 de las presentes conclusiones. Dicho de otro modo, el sistema instaurado por la Directiva 2004/38 abarca el «ciclo de vida completo» del ejercicio de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia. Véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en el asunto Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433), puntos 70 a 75.
30      Véase el punto 47 de las presentes conclusiones. En cambio, en la medida en que el artículo 35 no se refiere a un derecho a circular y residir del que el interesado haya disfrutado pero que haya de limitarse por razones de orden público, de seguridad pública o salud pública, no está comprendido en el artículo 1, letra c), de dicha Directiva. Esa limitación debida a las razones aludidas se incluye en las disposiciones del capítulo VI («Limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública»).
31      Dicho de otro modo, el momento en que se adquiere un derecho conferido por la Directiva 2004/38 determina lógicamente la aplicación de esta.  Volveré sobre la importancia de este elemento en los puntos 75 y 82 de las presentes conclusiones. Además, en relación con la prueba de una práctica abusiva, véase el punto 76 de las presentes conclusiones.
32      Se trata, en particular, de las disposiciones relativas a la publicidad (artículo 34), a la derogación de las Directivas anteriores (artículo 38), a los informes sobre la aplicación de la Directiva (artículo 39), a las modalidades de incorporación al Derecho nacional (artículo 40), a la entrada en vigor (artículo 41) y a los destinatarios (artículo 42).
33      El artículo 36 de la Directiva 2004/38 («Sanciones»), prevé que «los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de [dicha] Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones previstas deberán ser efectivas y proporcionadas. […]» (el subrayado es mío). Recuérdese que el artículo 36 de la Directiva codifica la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. Véanse, en particular, las sentencias de 12 de diciembre de 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632), apartado 15, y de 30 de abril de 1998, Comisión/Alemania (C‑24/97, EU:C:1998:184), apartado 14 y jurisprudencia citada.
34      Véanse los artículos 5, apartado 5, relativo a la notificación de la presencia de los interesados en el Estado miembro de acogida en un plazo de tiempo razonable, 8, apartado 2, 9, apartado 3, y 20, apartado 2, relativos a los trámites administrativos para los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia (obligaciones de registrarse y de solicitar la tarjeta de residencia).
35      En efecto, las medidas previstas en el artículo 36 de la Directiva 2004/38 son de naturaleza general, mientras que, como ha señalado el Tribunal de Justicia, las medidas que pueden ser adoptadas por las autoridades nacionales, con fundamento en el artículo 35 de esta Directiva, para denegar, extinguir o retirar algún derecho conferido por dicha Directiva «deben basarse en un examen individual de cada caso concreto» y son, por tanto, de naturaleza particular. Véase la sentencia McCarthy y otros, apartados 49 y 52 y jurisprudencia citada.
36      Véanse el punto 47 y la nota 34 de las presentes conclusiones.
37      Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, de 29 de junio de 2001, COM(2001) 257 final (DO 2001, C 27 E, p. 150).
38      Posición Común (CE)  n.º 6/2004 aprobada por el Consejo el 5 de diciembre de 2003 (DO 2004, C 54 E, p. 12, en particular p. 32). El subrayado es mío.
39      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, de 2 de julio de 2009, COM(2009) 313 final, p. 16 (en lo sucesivo, «Orientaciones de la Comisión de 2009»).
40      Comunicación de la Comisión sobre Orientaciones sobre el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y de sus familias, de 6 de diciembre de 2023, C(2023) 8500 final (DO 2023, C 1392, p. 99) (en lo sucesivo, «Orientaciones de la Comisión de 2023»).
41      Véanse las Orientaciones de la Comisión de 2009, p. 20, y de 2023, p. 72.
42      Dicha sentencia recayó en un litigio entre una nacional de Mauricio residente en Irlanda y el Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad, Irlanda), relativo a una decisión de expulsión adoptada contra ella en virtud de una disposición de la legislación irlandesa, a raíz del regreso de su cónyuge, ciudadano de la Unión, al Estado miembro del que era nacional, a saber, Portugal, donde cumplía una pena privativa de libertad. En virtud del Derecho nacional, la decisión de expulsión llevaba aparejada de oficio una prohibición de entrada en el territorio por tiempo indefinido.
43      Véanse las sentencias Chenchooliah, apartado 62, y Lounes, apartados 38 a 42. Sobre el carácter «dinámico» o «evolutivo» del concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, véase la sentencia Metock, apartados 73, 80 y 99. Véanse asimismo las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en el asunto Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433), puntos 47 a 67 y 70.
44      Véase la sentencia Chenchooliah, apartado 70. Véanse asimismo el punto 48 y la nota 28 de las presentes conclusiones.
45      Véase la sentencia Chenchooliah, apartado 70.
46      Véase, en este sentido, la sentencia Chenchooliah, apartados 59 a 63.
47      Véase, en este sentido, la sentencia Chenchooliah, apartado 79. Recuérdese que el artículo 15 de la Directiva 2004/38, titulado «Garantías de procedimiento», dispone, en su apartado 1, que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública». El apartado 3 de dicho artículo establece que «el Estado miembro de acogida no podrá acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el apartado 1, de una prohibición de entrada en el territorio». Según el Tribunal de Justicia, el referido artículo 15 establece «el régimen aplicable cuando finaliza un derecho de residencia temporal en virtud de dicha Directiva y, en particular, cuando un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia que en el pasado ha disfrutado de un derecho de residencia de hasta tres meses o de más de tres meses, con arreglo, respectivamente, al artículo 6 o al artículo 7 de la citada Directiva, no cumple ya los requisitos para disfrutar del derecho de residencia de que se trate y por tanto puede ser, en principio, expulsado por el Estado miembro de acogida» (véase el apartado 74 de dicha sentencia).
48      Véase la nota a 42 de las presentes conclusiones.
49      Véase la sentencia Chenchooliah, apartado 65.
50      Véase la sentencia Chenchooliah, apartado 66.
51      Véase la sentencia Chenchooliah, apartado 68.
52      Véase el punto 57 de las presentes conclusiones. En efecto, como se ha observado en la doctrina, «la protección asociada a la ciudadanía de la Unión queda prolongada de este modo: los nacionales de países terceros que han disfrutado de un derecho de residencia derivado tienen una protección mayor que los nacionales de países terceros que nunca han estado unidos a un ciudadano de la Unión». Véase Ritleng, D., «Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah», Common Market Law Review, vol. 57, n.º 4, 2020, pp. 1183 a 1200, en particular p. 1195.
53      Véase el punto 56 de las presentes conclusiones.
54      En el presente caso, esa pérdida retroactiva de los derechos conferidos por la Directiva 2004/38 ha originado, como señala el órgano jurisdiccional remitente, que dichos derechos se reputen «retirados ab initio».
55      Véanse, en particular, las sentencias Metock, apartado 82; de 12 de marzo de 2014, O. y B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), apartado 35, y de 1 de agosto de 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602), apartado 44 y jurisprudencia citada.
56      Como resulta del considerando 25 de la Directiva 2004/38, estas garantías de procedimiento van dirigidas, en particular, a proporcionar un elevado nivel de protección de los derechos del ciudadano de la Unión y los miembros de su familia en caso de denegación de entrada o residencia en otro Estado miembro.
57      Véase la nota 47 de las presentes conclusiones.
58      Recuérdese que el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2004/38 establece que «el procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28».
59      Véase, en particular, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Ayudar a las autoridades nacionales a combatir los abusos del derecho a la libre circulación: Manual para la detección de posibles matrimonios de conveniencia entre ciudadanos de la UE y nacionales de terceros países en el contexto de la legislación de la UE en materia de libre circulación» (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final, sección 4.2 (en lo sucesivo, «Manual sobre los matrimonios de conveniencia»). Véase asimismo COM(2014) 284 final, sección 4.5, p. 42.
60      Véase, por analogía, la sentencia de 23 de marzo de 2000, Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150), apartado 34 y jurisprudencia citada.
61      Véase la jurisprudencia citada en el punto 58 de las presentes conclusiones.
62      El principio general de prohibición del abuso de derecho fue consagrado en la sentencia de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartados 52 y 53. El Tribunal de Justicia lo reconoció expresamente como principio general del Derecho de la Unión en la sentencia de 5 de julio de 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408), apartado 38. Véase, más recientemente, la sentencia de 10 de noviembre de 2011, Foggia — SGPS (C‑126/10, EU:C:2011:718), apartado 50. Véase, a este respecto, Tridimas, P. T., «The General Principles of Law: Who Needs Them?» Les Cahiers de Droit Européen, vol. 52, n.º 1, 2015, pp. 419 a 441, en especial p. 427.
63      Véanse las sentencias de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartados 52 y 53, y McCarthy y otros, apartado 54 y jurisprudencia citada. Véanse asimismo las conclusiones presentadas por el Abogado General Szpunar en el asunto McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:345), puntos 108 a 115.
64      En particular, en el contexto de la libre circulación de personas, el Tribunal de Justicia ya ha recordado que la circunstancia de que el nacional de un Estado miembro haya elegido adquirir una cualificación profesional en un Estado miembro distinto de aquel en el que reside para beneficiarse en él de una legislación más favorable no permite por sí solo concluir que exista abuso de derecho. Véase, por analogía, la sentencia de 17 de julio de 2014, Torresi (C‑58/13 y C‑59/13, EU:C:2014:2088), apartado 50, así como las conclusiones presentadas por el Abogado General Wahl en esos asuntos acumulados (C‑58/13 y C‑59/13, EU:C:2014:265), puntos 91 y 92.
65      Véanse el considerando 28 de la Directiva 2004/38 y las Orientaciones de la Comisión de 2023, p. 72: «el abuso también puede adoptar la forma de otras relaciones de conveniencia».
66      Véanse, por analogía, las sentencias de 9 de marzo de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126), apartado 27, y de 23 de septiembre de 2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491), apartado 55. Señalo, a este respecto, que, como ha indicado la Comisión, «un matrimonio no puede considerarse matrimonio de conveniencia solo porque conlleve una ventaja de inmigración o cualquier otra ventaja. La calidad de la relación es irrelevante para la aplicación del artículo 35». Véanse las Orientaciones de la Comisión de 2009, p. 16. Sobre los indicios de posibles abusos que pueden dar lugar a una investigación, véase el Manual sobre los matrimonios de conveniencia, p. 7, punto 4.1. Véanse también las sentencias del Tribunal de la AELE de 9 de febrero de 2021, Kerim (E‑1/20), apartado 36, y de 23 de noviembre de 2021, Q y otros (E‑16/20), apartados 59 a 64.
67      Así ocurriría, en particular, con las prestaciones o ventajas sociales que aún pudieran abonarse o ser reclamadas por un ciudadano de la Unión o por los miembros de su familia nacionales de un tercer Estado en función del número de años de residencia acumulados ilegalmente. En ese caso, cabría imaginar, en particular, que las prestaciones sociales pudieran denegarse o incluso que las autoridades nacionales reclamasen su devolución.
68      Resulta de las Orientaciones de la Comisión de 2009 (p. 16) y de 2023 (p. 71) que la Directiva 2004/38 «no impide que los Estados miembros investiguen los casos individuales en los que existe una sospecha razonable de abuso. Sin embargo, el Derecho de la Unión prohíbe los controles sistemáticos».
69      La posibilidad de que la persona interesada impugne eficazmente una acusación de abuso de derecho de fraude y ejerza de modo efectivo su derecho de defensa podría verse mermada si las autoridades nacionales formulan la acusación cuando ya ha transcurrido un largo período.
70      Como, en particular, la invalidación civil de los efectos del matrimonio de conveniencia o multas administrativas. Véanse, a este respecto, las Orientaciones de la Comisión de 2009, p. 16, y de 2023, pp. 71 y 72.
71      Véanse las sentencias de 2 de marzo de 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), apartados 39, 41, 42, 45, 55 y 56, y de 12 de marzo de 2019, Tjebbes y otros (C‑221/17, EU:C:2019:189), apartados 30 a 32 y 40. Véanse también las sentencias de 18 de enero de 2022, Wiener Landesregierung (Decisión de dejar sin efecto una garantía de naturalización) (C‑118/20, EU:C:2022:34); de 21 de octubre de 2020, Stadt Duisburg (Mantenimiento de los derechos adquiridos después de la naturalización) (C‑720/19, no publicada EU:C:2020:847), y de 5 de septiembre de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa) (C‑689/21, EU:C:2023:626).