62009CC0153_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou předložil Verwaltungsgericht Schwerin (správní soud ve Schwerinu) (Německo), uvedený soud žádá o výklad čl. 50 odst. 4 nařízení Komise (ES) č. 796/2004(2) ve spojení s čl. 51 odst. 1 uvedeného nařízení. V původním řízení došlo ke sporu mezi Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (dále jen „Agrargut“) a Amt für Landwirtschaft Bützow (Úřad pro zemědělské záležitosti, Bützow, dále jen „Amt“), jehož podstatou je nárok na jednotnou platbu za rok 2006.
I – Právní rámec
A – Nařízení č. 1782/2003
2. Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003(3) upravuje druh podpor příjmů zemědělců nazvaný režim jednotné platby (dále jen „RJP“). Pokud jde o stanovení nároků při vynětí půdy z produkce, stanoví článek 53 uvedeného nařízení následující:
„1. Odchylně od článků 37 a 43 tohoto nařízení, pokud se během referenčního období vztahuje na zemědělce závazek vyjmout část půdy svého zemědělského podniku z produkce podle čl. 6 odst. 1 nařízení [Rady] (ES) č. 1251/1999 [Úř. věst. 1999, L 160, s. 1], nejsou tříletá průměrná částka odpovídající povinné platbě za vynětí půdy z produkce vypočítané a upravené v souladu s přílohou VII a tříletý průměrný počet hektarů povinně vyňatých z produkce zahrnuty do výpočtu nároků uvedených v článku 43 tohoto nařízení.
2. V případě uvedeném v odstavci 1 obdrží zemědělec nárok na hektar (dále jen ‚nárok při vynětí půdy z produkce‘), který se vypočítá vydělením tříleté průměrné částky při vynětí půdy z produkce tříletým průměrným počtem hektarů vyňatých z produkce uvedených v odstavci 1.
Celkový počet nároků při vynětí půdy z produkce se rovná průměrnému počtu hektarů povinně vyňatých z produkce.“
3. Pokud jde o využití nároků při vynětí půdy z produkce, stanoví odstavec 2 článku 54 nařízení č. 1782/2003 pro účely této věci, že „… ‚hektarem, na který lze poskytnout podporu při vynětí půdy z produkce‘ se rozumí jakákoli zemědělská plocha zemědělského podniku, která se využívá jako orná půda, kromě ploch, na nichž ke dni stanovenému pro žádosti o podporu na plochu v roce 2003 byly trvalé kultury nebo lesy nebo které byly vyčleněny pro nezemědělskou činnost nebo jako stálé pastviny[(4) ]“, a odst. 6 článku 54 stanoví, že „[…] nároky při vynětí půdy z produkce jsou požadovány před jakýmkoli jiným nárokem“.
B – Nařízení č. 796/2004
4. Podle bodu 22 článku 2 nařízení č. 796/2004 se „zjištěnou plochou“ rozumí plocha, u níž byly splněny všechny podmínky stanovené v předpisech o poskytování podpory, a „v případě [RJP] lze vykázanou plochu považovat za zjištěnou jedině tehdy, pokud je s ní spojen odpovídající počet platebních nároků“.
5. V části II nařízení č. 796/2004, nadepsané „Integrovaný administrativní a kontrolní systém“, jsou v hlavě IV upravena pravidla pro výpočet podpory podle nařízení č. 1782/2003, jakož i její snížení a vyloučení z ní.
6. Konkrétně pak čl. 49 odst. 1 písm. a) nařízení č. 796/2004 stanoví, že pro účely uvedeného oddílu nařízení se rozlišují následující skupiny plodin: „plochy pro účely [RJP], z nichž každá splňuje konkrétní podmínky, které se na ni vztahují“.
7. Článek 50 odst. 4 uvedeného nařízení stanoví, že „[a]niž jsou dotčena snížení a vyloučení podle článků 51 a 53, pokud jde o žádosti o podporu v rámci [RJP], použijí se ohledně nároků plynoucích z vynětí půdy z produkce pro účely vymezení ‚zjištěné plochy‘ v čl. 2 bodu 22 níže uvedená pravidla:
a) pokud zemědělec nevykáže pro účely uplatnění nároků při vynětí půdy z produkce celou svou plochu, kterou má k dispozici, ale současně vykáže odpovídající plochu za účelem uplatnění jiných nároků, považuje se tato plocha za vykázanou jako půda vyňatá z produkce a za nezjištěnou z hlediska skupiny plodin uvedené v čl. 49 odst. 1 písm. a);
b) pokud se zjistí, že plocha vykázaná jako půda vyňatá z produkce nebyla vyňata z produkce, považuje se tato plocha za nezjištěnou.“
8. Článek 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 stanoví, že [p]okud plocha skupiny plodin vykázaná pro účely některého z režimů podpory na „plochu“, […], přesahuje plochu zjištěnou v souladu s čl. 50 odst. 3 až 5 tohoto nařízení, vypočte se podpora na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesahuje buď 3 %, nebo dva hektary, ale ne více než 20 % zjištěné plochy.
Pokud je rozdíl větší než 20 % zjištěné plochy, neposkytne se pro dotyčnou skupinu plodin žádná podpora na plochu.“
II – Skutkový stav a předběžné otázky
9. V roce 2006 měla společnost Agrargut k dispozici 12,10 platebních nároků pro stálé pastviny a 59,57 platebních nároků při vynětí půdy z produkce. V tomto období vlastnila celkem 48 hektarů: 11,90 ha pastvin a 36,10 ha orné půdy. Ve své žádosti o poskytnutí jednotné platby za rok 2006 vykázala Agrargut nároky při vynětí půdy z produkce v rozsahu 36,10 ha u orné půdy a platební nároky pro pastviny v rozsahu 11,90 ha. Amt však uvedenou žádost zamítl usnesením ze dne 8. ledna 2007.
10. Agrargut podala proti tomuto rozhodnutí námitky, kterým nakonec nebylo vyhověno. Amt se domníval, že Agrargut měla podle čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003 vykázat pro účely uplatnění nároků při vynětí půdy z produkce celou svou plochu ve výši 48 ha (59,57 platebních nároků). Jelikož Agrargut vykázala pouze 36,10 platebních nároků při vynětí půdy z produkce a zároveň vykázala plochu 11,90 ha k uplatnění platebních nároků za pastviny, měl Amt za to, že podle čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 se mělo oněch 11,90 hektarů považovat za plochu vykázanou jako plocha vyňatá z produkce a jako nezjištěná plocha. V důsledku toho uplatnil Amt sankce podle čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004.
11. Agrargut podala proti uvedenému rozhodnutí žalobu u Verwaltungsgericht Schwerin, který rozhodl, že je nezbytné předložit Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující předběžné otázky:
„1) Je zemědělci zakázáno, aby před uplatněním veškerých platebních nároků založených na vynětí půdy z produkce uplatnil platební nároky pro stálé pastviny, i když nemá k dispozici žádné další plochy (orné) půdy vhodné k vynětí z produkce?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku:
Použijí se sankce podle článku 51 nařízení (ES) č. 796/2004 také na zemědělce, který před 29. prosincem 2006 (z důvodu neexistence ploch vhodných k vynětí z produkce) porušil povinnost uplatnit nejprve veškeré platební nároky za vynětí půdy z produkce?“
III – Posouzení
A – První otázka
1. Hlavní argumenty účastníků řízení
12. Agrargut v podstatě tvrdí, že se povinnost uplatnit nároky při vynětí půdy z produkce před jakýmkoli jiným nárokem vztahuje pouze na ornou půdu vhodnou k vynětí z produkce. To podle jejího názoru platí i v případě, že počet zemědělcových nároků při vynětí půdy z produkce převyšuje počet hektarů, které má v současnosti k dispozici a zemědělec uplatní nároky pro stálé pastviny na základě jiných dostupných ploch. Svou povahou je vynětí z produkce nástrojem, který se týká pouze orné půdy. Agrargut tvrdí, že její výklad je v souladu se zněním, duchem a účelem nařízení č. 796/2004 a č. 1782/2003.
13. Řecká vláda a Komise především tvrdí, že zemědělec je skutečně vyloučen z možnosti uplatnit nároky pro pastviny, pokud předtím neuplatnil veškeré nároky při vynětí půdy z produkce, a to i když nemá žádnou další ornou půdu, pro kterou lze poskytnout podporu při vynětí z produkce. V důsledku toho řecká vláda dodává, že zemědělec, který má k dispozici více nároků než hektarů, na které lze poskytnout podporu, by je měl pronajmout či prodat, a pokud tak neučiní, nemůže zároveň vykázat jiné nároky.
2. Posouzení
14. Podle mého názoru je ze znění předložených otázek zjevné, že podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že podmínka pro použití sankce, která je v něm upravena, je splněna pouze tehdy, když pro účely uplatnění nároků při vynětí půdy z produkce, které má zemědělec k dispozici, tento nevykáže veškeré „hektary, na které lze poskytnout podporu při vynětí půdy z produkce,“ podle čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, a není tedy splněna tehdy, když zemědělec pro účely uplatnění jiných nároků, které má k dispozici, vykáže plochy, jež nejsou vhodné k vynětí z produkce, jako jsou stálé pastviny.
15. Předkládající soud především považuje za absurdní výklad, který zastává Amt, podle něhož by mělo být spojení „celá jeho plocha“ uvedené v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 chápáno ve smyslu veškeré půdy, jež zemědělci patří (pro kterou lze poskytnout jednotnou platbu), a nikoli tak, že se týká pouze hektarů, na které lze poskytnout podporu při vynětí z produkce podle čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, to znamená orné půdy, která zemědělci patří. Navíc podle názoru předkládajícího soudu nelze klíčový pojem „odpovídající plocha“, který je jazykově propojen s větou „ne … celou svou plochu“, chápat kvantitativně ve smyslu plochy „o stejné velikosti“. Ani kvalitativní výklad však není zřejmý.
16. Podle ustálené judikatury je třeba význam a dosah pojmů, které právo Společenství (a nyní právo Unie) nijak nedefinuje, určit v souladu s jejich obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a k cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí. Mimoto může obsah aktu Unie upřesnit jeho preambule(5) .
17. Zaprvé, pokud jde o znění nařízení, mám za to, že spojení „celá jeho plocha“ zcela jasně odkazuje na veškerou plochu zemědělce; to znamená, že zahrnuje „hektary, na které lze poskytnout podporu při vynětí půdy z produkce,“ podle čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, jakož i ostatní plochy (na které lze poskytnout podporu), které zemědělci patří. Jak Komise správně uvedla, v německé jazykové verzi je z důvodu slovosledu spojení „ne…celou svou plochu“ ( nicht seine gesamte Fläche ) ve skutečnosti odděleno od spojení „jeho nároky při vynětí půdy z produkce“ ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung ). Z výše uvedeného vyplývá, že uvedená plocha by měla být chápána v širokém smyslu jako veškeré plochy, které zemědělci patří a na které lze poskytnout podporu.
18. Zadruhé, pokud jde o kontext čl. 50 odst. 4 písm. a), je toto ustanovení a čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 součástí hlavy IV části II uvedeného nařízení, která stanoví pravidla upravující základ pro výpočet podpory podle nařízení č. 1782/2003, jakož i její snížení a vyloučení z ní. Bod 55 odůvodnění nařízení č. 796/2004 stanoví, že „v zájmu účinné ochrany finančních zájmů [Unie] by se měla přijmout vhodná opatření k zamezení nesrovnalostem a podvodům. Měla by se přijmout samostatná ustanovení o nesrovnalostech týkajících se kritérií způsobilosti pro podporu pro jednotlivé dotyčné režimy podpor“.
19. Jak poznamenala Komise, pokud jde o snížení a vyloučení, představuje čl. 50 odst. 4 písm. a) právě takové samostatné ustanovení o nesrovnalostech související s uplatněním nároků při vynětí půdy z produkce podle čl. 53 odst. 2 nařízení č. 1782/2003. V tomto ohledu z bodu 59 odůvodnění(6) nařízení č. 796/2004 vyplývá, že úmyslem zákonodárce Unie bylo zajistit plný účinek čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003.
20. Článek 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003 výslovně stanoví, že nároky při vynětí půdy z produkce musí být požadovány „před jakýmkoli jiným nárokem“. To jasně svědčí o tom, že zákonodárce Unie zamýšlel, aby nároky při vynětí půdy z produkce měly přednost před všemi jinými nároky, bez ohledu na jejich povahu. Nic nenasvědčuje tomu, že je tře ba dát přednost pouze nárokům ohledně ploch, které jsou vhodné k vynětí z produkce. Při vypracovávání uvedených ustanovení je zákonodárce skutečně nevymezil tak, že by se vztahovala pouze na nároky při vynětí půdy z produkce, ale zvolil široký přístup zahrnující všechny nároky. Z toho vyplývá, že účel čl. 50 odst. 4 písm. a) v kontextu nařízení č. 796/2004 je slučitelný s doslovným výkladem uvedeným výše v bodě 17.
21. Konečně zatřetí je nezbytné posoudit cíle sledované nařízeními č. 796/2004 a č. 1782/2003. Z bodu 32 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 vyplývá, že cílem uvedeného nařízení je zachovat v rámci nového systému podpory příjmu podmínky pro vynětí orné půdy z produkce, aby se zachovaly výhody, které představuje vynětí půdy z produkce pro kontrolu nabídky, a přitom posílil jeho kladný vliv na životní prostředí.
22. Právě v tomto kontextu je třeba uvést následující poznámky ke skutkovému stavu sporu v původním řízení.
23. Z dokladů předložených Soudnímu dvoru a především z vnitrostátního spisu předaného předkládajícím soudem vyplývá, že v roce 2005, tedy v roce, kdy byly přiděleny původní nároky, měl Agrargut k dispozici 6,28 nároků při vynětí půdy z produkce. Tyto výpočty vycházely z půdy vhodné k vynětí, kterou Agrargut vykázal, a kterou tedy měl k dispozici.
24. Komise proto uvedla, že je pravděpodobné, že Agrargut prostřednictvím převodů provedených v průběhu roku 2005 získala tolik nároků při vynětí půdy z produkce, že to vedlo k mnohem vyššímu počtu nároků, než činil počet hektarů, které by mohla vyjmout z produkce. Podle jejího názoru se skutečně zdá, že skutkový stav ve sporu v původním řízení představuje extrémní příklad situace, kdy počet nároků při vynětí půdy z produkce převyšuje počet hektarů vhodných k vynětí: v rozhodné době měl zemědělec k dispozici 59,57 nároků při vynětí půdy z produkce, avšak pouze 36,10 hektarů orné půdy. Počet nároků byl tedy o 65 % vyšší než plocha vhodná k vynětí.
25. Podle čl. 63 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 však nároky při vynětí půdy z produkce musí v době jejich původního přidělení odpovídat přibližně 10 %(7) plochy, která je vhodná k vynětí z produkce(8) . Je tedy zjevné, že nepoměr mezi nároky při vynětí půdy z produkce a plochou, která je vhodná k vynětí, neodpovídá poměru upravenému v čl. 63 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, a může narušit dosažení cíle, jímž je zachování podmínek vynětí orné půdy z produkce (viz bod 21 výše).
26. Mám za to (stejně jako Amt a řecká vláda), že uvedený cíl rovněž znamená, že je třeba zajistit, aby byl uplatněn celkový počet nároků při vynětí půdy z produkce přiznaný v roce 2005 a aby byly vyňaty z produkce odpovídající orné plochy. Tomuto cíli slouží povinnost podle čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003 uplatnit nejprve nároky při vynětí půdy z produkce, což jak uvedla Komise, představuje ekonomický podnět, kterým chtěl zákonodárce podpořit zachování podmínek vynětí orné půdy z produkce(9) .
27. Kromě výše uvedené povinnosti slouží stanovenému cíli také systém sankcí určený k tomu, aby byli zemědělci odrazeni od zneužívání vynětí půdy z produkce. Sankce za porušení čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003 je upravena v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1.
28. Souhlasím s argumentem, který předložil Amt v původním řízení, že ze všech výše uvedených pravidel je zcela zjevné, že je sankci nutno uložit zemědělci, který, aniž uplatní veškeré nároky při vynětí půdy z produkce, které má k dispozici, vykáže – zároveň – odpovídající plochu pro účely uplatnění jiných nároků. Jinými slovy, pokud zemědělec zjistí, že je držitelem většího množství nároků při vynětí půdy z produkce než orné půdy, kterou má k dispozici (a která je vhodná k vynětí z produkce), musí nároky při vynětí z produkce buď pronajmout či prodat, nebo jinak nebude moci zároveň vykázat jiné platební nároky, které má k dispozici.
29. Jak Komise správně poznamenala, zákonodárce Unie se za účelem snížení rizika, že podmínky vynětí orné půdy z produkce nebudou zachovány, snažil prostřednictvím výše uvedeného systému sankcí zajistit, aby zemědělec neměl žádný důvod k uplatnění méně nároků při vynětí půdy z produkce než počet, který má k dispozici. V důsledku toho by zemědělec neměl mít podle názoru Komise žádný zájem na vykázání méně „hektarů, na které lze poskytnout podporu při vynětí z produkce“, než má k dispozici nároků při vynětí půdy z produkce.
30. V této souvislosti bod 59 odůvodnění nařízení č. 796/2004 předvídá dvě situace týkající se sankcí za porušení čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003. Relevantní je zde druhá z obou situací, kdy nároky při vynětí půdy z produkce nejsou uplatněny, ale plocha odpovídající těmto nárokům je zároveň použita k uplatnění jiných nároků. V takové situaci by měla být plocha pomyslně považována za nezjištěnou plochu, jež byla vykázána jako vyňatá z produkce s tím důsledkem, že se uplatní sankce podle čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004.
31. Ve vnitrostátním spisu postoupeném předkládajícím soudem Amt vysvětluje příklad, který pro účely této právní analýzy považuji za relevantní. Dva podniky, A a B, mají oba plochu o rozloze 100 ha: 40 ha orné půdy a 60 ha pastvin. Oba podniky mají k dispozici 60 nároků na pastviny, 20 nároků na ornou půdu a 20 nároků při vynětí půdy z produkce. Předpokládejme, že zemědělec Z je většinovým akcionářem v obou podnicích. V době rostoucích cen zemědělských produktů usiluje zemědělec Z co nejvíce o snížení svého závazku k vynětí půdy z produkce. Přijme tedy tři opatření: i) převede 20 nároků při vynětí půdy z produkce z podniku B na podnik A, ii) převede 20 hektarů orné půdy z podniku A na podnik B a iii) převede 20 nároků na ornou půdu z podniku A na podnik B. Podnik A má nyní kromě pastvin s odpovídajícími nároky navíc k dispozici 20 hektarů orné půdy a 40 nároků při vynětí půdy z produkce. Podnik B má nyní ke svým 60 hektarům pastvin s odpovídajícími nároky k dispozici navíc 60 hektarů orné půdy a 40 nároků pro ornou půdu. V tomto podniku může nyní zemědělec Z pěstovat plodiny na 60 hektarech orné půdy namísto původních 40 hektarech(10) . Podnik B již nemá žádný závazek k vynětí půdy z produkce. Naopak podnik A musí uplatnit přednostně 40 nároků při vynětí půdy z produkce. Jelikož má pouze 20 hektarů orné půdy, skutečnost, že 20 nároků při vynětí půdy z produkce není uplatněno, zůstává (jak poznamenává Amt) – podle výkladu systému sankcí ze strany Agrargut – nesankcionována. Podle výkladu, který poskytla Agrargut, obdrží podnik B podporu na základě 60 nároků pro pastviny(11) a 40 nároků pro ornou půdu. Podnik A získá podporu pro 60 nároků pro pastviny a 20 nároků při vynětí půdy z produkce.
32. Z výše uvedených počtů je zjevné, že volnost v rozhodování o snižování ploch vhodných k vynětí z produkce pod výši nároků při vynětí půdy z produkce bez uplatnění sankce je neslučitelná s cílem zachování podmínek vynětí orné půdy z produkce. Bylo by rovněž neslučitelné, kdyby nároky při vynětí půdy z produkce nebyly uplatněny, i kdyby byly dostupné plochy orné půdy vhodné k vynětí z produkce.
33. Proto bylo nezbytné upravit pravidlo uvedené v bodě 59 odůvodnění nařízení č. 796/2004 a zakotvit jej v čl. 50 odst. 4 uvedeného nařízení.
34. V příkladě uvedeném v bodě 31 výše uplatnil zemědělec Z  pro podnik A pouze 20 nároků při vynětí půdy z produkce a zároveň 60 nároků pro pastviny. Podle čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 bude 20 hektarů z těchto 60 hektarů pastvin, na jejichž základě zemědělec uplatnil 60 nároků pro pastviny, považováno za vykázaných jako plocha vyňatá z produkce.
35. Použitelný právní účinek proto vyplývá z čl. 50 odst. 4 písm. b) nařízení č. 796/2004 a sankce z druhého pododstavce čl. 51 odst. 1; to znamená, že pro nároky při vynětí půdy z produkce se neposkytne žádná podpora. Pokud jde o 60 hektarů pastvin, na jejichž základě uplatnil zemědělec Z 60 nároků pro pastviny, vyplývá právní účinek z prvního pododstavce čl. 51 odst. 1; to znamená, že ani v tomto případě neexistuje žádný nárok na podporu.
36. V důsledku toho souhlasím s názorem, který vyjádřil Amt, že ve sporu v původním řízení, na jehož základě je modelován výše uvedený příklad, neexistuje také žádný nárok na podporu.
37. Konečně, jak Komise uvedla, to, že zákonodárce Unie zamýšlel prostřednictvím spojení „odpovídající plocha“, které je uvedeno v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004, omezit působnost čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003, takže se sankce podle čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1 použije pouze v případě, že i) existuje nepoměr mezi nároky při vynětí půdy z produkce a vykázanými plochami vyňatými z produkce a ii) plochy odpovídající uvedenému nepoměru byly vykázány pro účely uplatnění jiných nároků, k čemuž v původním řízení skutečně došlo, je v souladu se zásadou proporcionality.
38.
Z výše uvedeného vyplývá, že podmínka pro použití sankce upravená v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 je splněna v případě, že zemědělec nevykáže celou svou plochu, která je nezbytná k uplatnění nároků při vynětí půdy z produkce, a zároveň vykáže plochy pro účely uplatnění jiných nároků, bez ohledu na to, zda jsou tyto plochy vhodné k vynětí z produkce.
B – Druhá otázka
39. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda systém sankcí podle čl. 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 ve spojení s čl. 50 odst. 4 uvedeného nařízení – ve znění před vstupem v platnost nařízení Komise (ES) č. 2025/2006(12), který pozměnil čl. 50 odst. 4 písm. a) – je použitelný za takových okolností, jaké vyvstaly ve sporu, který projednává.
1. Hlavní argumenty účastníků řízení
40. Agrargut tvrdí, že se sankce podle článku 51 nařízení č. 796/2004 ve sporu v původním řízení nepoužije. Systém sankcí upravený v nařízeních č. 1782/2003 a č. 796/2004 předpokládá zavinění na straně žadatele, což v tomto případě nenastalo. V souladu se zásadou nulla poena sine lege
musí zákonodárce stanovit dostatečně jasně a srozumitelně podmínky a právní účinky spojené se sankcí a článek 50 nařízení č. 796/2004 tyto požadavky nesplňuje. Agrargut tvrdí, že ve světle režimu vynětí půdy z produkce bylo přiměřené předpokládat, že se veškerá relevantní ustanovení týkají ploch, pro které lze poskytnout podporu pro vynětí z produkce, tedy orné půdy. To je podle názoru Agrargut podpořeno skutečností, že článek 50 byl následně v novele vyjasněn.
41. Řecká vláda a Komise navrhují, aby druhá otázka byla zodpovězena tak, že sankce podle článku 51 nařízení č. 796/2004 jsou ve sporu v původním řízení použitelné.
42. Řecká vláda však dodává, že pokud jde o uložení sankcí, je na samotném předkládajícím soudu, aby na základě všech okolností případu, který projednává, určil, zda zemědělec při předložení svého prohlášení jednal v dobré víře, či zda jednal podvodně nebo se dopustil hrubé nedbalosti. Podle řecké vlády je nicméně také možný rozdílný výklad čl. 50 odst. 4 písm. a) a b) nařízení č. 796/2004, podle něhož je požadavek uplatňovat nároky při vynětí půdy z produkce přednostně před jakýmkoli jiným nárokem splněn tehdy, když celá orná půda, kterou má zemědělec k dispozici a pro kterou byla poskytnuta podpora při vynětí z produkce, byla z produkce skutečně vyňata.
2. Posouzení
43. Předkládající soud má za to, že pokud není hmotněprávní úprava určitého předpisu dostatečně jasná, jeví se ve světle zásad ochrany legitimního očekávání a jasnosti právních pravidel ( das Gebot der Normenklarheit ) jako nepřiměřené, do doby, než zákonodárce provede následné vyjasnění (v tomto případě přijetím nařízení č. 2025/2006, které bylo vyhlášeno dne 29. prosince 2006), odmítnout nejen jednotnou platbu pro pastviny, ale i jednotnou platbu pro vynětí půdy z produkce, pro kterou byla podána žádost.
44. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyžaduje zásada právní jistoty, jejímž důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, aby právní úprava byla jasná a přesná(13) .
45. Ačkoli se předkládající soud odvolával na zásady právní jistoty a legitimního očekávání odděleně, mám za to, že z výše uvedené judikatury vyplývá, že oddělené posuzování těchto zásad není nezbytné.
46. Soudní dvůr v rozsudku Nijemeisland(14) – věc týkající se nařízení č. 1782/2003 a nařízení Komise (ES) č. 795/2004(15) – rozhodl, že zásada právní jistoty jakožto obecná zásada práva Unie vyžaduje, aby právní úprava Unie, která je pro jednotlivce závazná, byla jasná a přesná tak, aby byly tyto osoby schopny jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho.
47. Pokud jde zaprvé o jasnost podmínky stanovené v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004, z úvah k první otázce (viz výše bod 17 a následující) vyplývá, že do působnosti uvedeného ustanovení spadá jednoznačně „celá [zemědělcova] plocha“, a nikoli pouze „hektary, na které lze poskytnout podporu“.
48. Zadruhé, pokud jde o právní účinky nesplnění výše uvedeného ustanovení (jímž je rozsah, v jakém se podpora sníží, pokud vykázaná plocha překročí zjištěnou plochu), tyto jednoznačně vyplývají z čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1, jak je zjevné z úvah k první otázce.
49. Jak Komise správně poznamenala, podmínka stanovená v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1 splňuje požadavky zásady právní jistoty – tak jako právní účinky uvedeného ustanovení – protože je jasná a přesná a umožňuje dotyčným osobám jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho.
50. Dále, pokud jde o skutečnost, že čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 byl změněn nařízením č. 2025/2006, nejsem přesvědčen, že tato skutečnost má dopad na tento případ. Bod 5 odůvodnění posledně uvedeného nařízení uvádí: „Podle čl. 54 odst. 6 nařízení (ES) č. 1782/2003 je potřeba uplatnit nároky při vynětí půdy z produkce před jakýmikoli jinými nároky. S cílem zajistit rovné zacházení se zemědělci, kteří nemají k dispozici veškeré požadované plochy půdy vyňaté z produkce, aby mohli uplatnit požadavek za všechny jejich nároky při vynětí půdy z produkce, měla by se ustanovení čl. 50 odst. 4 nařízení (ES) č. 796/2004 vyjasnit“.
51. Z pracovního dokumentu Komise(16) předloženého Soudnímu dvoru, jakož i z porovnání znění různých jazykových verzí čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 vyplývá, že předmětné vyjasnění se týkalo hlavně vyjasnění právních účinků uvedeného ustanovení. V německé verzi pozměněné nařízením č. 2025/2006 zůstala podmínka stanovená v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 nezměněná. Pokud jde o právní účinky, změna spočívala hlavně ve vynětí spojení „a nezjištěnou z hlediska skupiny plodin uvedené v čl. 49 odst. 1 písm. a)“.
52. Postačí poznamenat, že nové znění čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 pozměňuje právní účinky ustanovení pouze v rozsahu, v němž se vztahuje na jiné situace, než jaká je dotčená v původním řízení. Jak poukázala Komise, není zřejmá žádná jiná úvaha vztahující se k zásadě ochrany legitimního očekávání, která by hovořila proti zamítnutí podpory za takových okolností. Je tomu tak také proto, že Soudní dvůr konzistentně judikoval, že právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každou osobu, která se nachází v situaci, kdy u ní orgán Unie vyvolal podložené naděje na základě konkrétních ujištění, které mu poskytl(17) .
53. Dále je jasné, že aby mohly být právní účinky čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1 použitelné na takové okolnosti, jaké nastaly v původním řízení, musí být také v souladu se zásadou proporcionality.
54. Ve věci Viamex Agrar Handel a ZVK(18) uvedl Soudní dvůr, že „nejprve je třeba upřesnit, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad [Unie] a jež byla mnohokrát potvrzena judikaturou Soudního dvora, zejména v oblasti společné zemědělské politiky […], musí být jako taková dodržována jak zákonodárcem [Unie], tak vnitrostátními zákonodárci a soudci, kteří uplatňují právo [Unie]“.
55. Podle ustálené judikatury je pro účely prokázání toho, zda je některé ustanovení práva Unie v souladu s touto zásadou, důležité ověřit, zda jsou prostředky, které používá, s to uskutečnit zamýšlený cíl a zda nejdou nad rámec toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(19) .
56. Nařízení č. 796/2004 (viz jeho bod 55 odůvodnění) jasně stanoví, že v zájmu účinné ochrany finančních zájmů Unie by se měla přijmout vhodná opatření k zamezení nesrovnalostem a podvodům a měla by se přijmout samostatná ustanovení o nesrovnalostech týkajících se kritérií způsobilosti pro podporu pro jednotlivé dotyčné režimy podpor. Systémem sankcí stanoveným v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s čl. 51 odst. 1 uvedeného nařízení má být dosaženo cíle stanoveného v bodě 59 odůvodnění, kterým je
třeba zajistit, aby v souladu s čl. 54 odst. 6 nařízení (ES) č. 1782/2003 byly nároky při vynětí půdy z produkce uplatněny před jakýmikoli jinými nároky. Posledně uvedeným ustanovením má být dosaženo cíle uvedeného v bodě 32 odůvodnění uvedeného nařízení, jímž je zachování podmínek vynětí orné půdy z produkce.
57. Podle mého názoru ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1 zavádí účinný systém sankcí, který vede k tomu, že je pro zemědělce nevýhodné uplatnit méně nároků při vynětí půdy z produkce, než kolik jich má k dispozici. Ustanovení je tedy zjevně přiměřené účelu dosažení požadovaného cíle.
58. Jak vysvětlila Komise, zákonodárce Unie se již tím, že zvolil systém sankcí upravený v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 51 odst. 1, podle něhož je pro zemědělce nevýhodné uplatnit méně nároků při vynětí půdy z produkce, než kolik jich má k dispozici, rozhodl pro nejméně omezující prostředek. Je tomu tak proto, že v zájmu zamezení tomu, aby měl zemědělec více nároků při vynětí půdy z produkce než ploch vhodných k vynětí z produkce, bylo možné zajít až tak daleko, že by se zemědělci zabránilo dokonce v tom, aby měl k dispozici nároky při vynětí půdy z produkce, které nesouvisí s plochou, nebo měl plochu vhodnou k vynětí z produkce, která však nesouvisí s nároky při vynětí půdy z produkce, což by byl zákaz, který by měl nepříznivé dopady na práva jednotlivců ve větším rozsahu než administrativní sankce, které jsou v současné době v platnosti, jež vedou pouze k částečnému odmítnutí požadované podpory Unie nebo v nejhorším případě k zamítnutí celé podpory.
59. Konečně má Komise pravdu i tehdy, když tvrdí, že sankce není nadměrná. Článek 51 odst. 1 nařízení č. 796/2004 stanoví systém progresivních sankcí, které jsou odstupňované podle závažnosti nesrovnalosti(20) . Administrativní sankce totiž není absolutní, ale odráží rozsah pochybení, k němuž došlo. Ve sporu v původním řízení je úplné odmítnutí jednotné platby odůvodněno vzhledem k extrémní situaci, v níž se Agrargut nachází(21) .
60. V důsledku toho není dotyčné ustanovení v rozporu se zásadou proporcionality.
61. Z výše uvedených úvah vyplývá, že systém sankcí, upravený v článku 51 nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 50 odst. 4, je za takových okolností, jaké nastaly ve sporu v původním řízení, použitelný.
IV – Závěry
62. Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Verwaltungsgericht Schwerin takto:
„1) Podmínka pro použití sankce upravená v čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, ve znění nařízení Komise (ES) č. 659/2006 ze dne 27. dubna 2006, je splněna v případě, že zemědělec nevykáže celou svou plochu, která je nezbytná k uplatnění nároků při vynětí půdy z produkce, které má k dispozici, a zároveň vykáže plochy pro účely uplatnění jiných nároků bez ohledu na to, zda jsou tyto plochy vhodné k vynětí z produkce.
2) Systém sankcí upravený v článku 51 nařízení č. 796/2004 ve spojení s jeho čl. 50 odst. 4 je použitelný za takových okolností, jaké nastaly ve sporu v původním řízení.“
(1) .
(2)
–	Nařízení ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle [nařízení Rady (ES) č. 1782/2003] (Úř. věst. 2004, L 141, s. 18; Zvl. vyd. 03/44, s. 243), ve znění nařízení Komise (ES) č. 659/2006 ze dne 27. dubna 2006 (Úř. věst. 2006 L 116, s. 20) („nařízení č. 796/2004“).
(3)
–	Nařízení ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269), ve znění nařízení Rady (ES) č. 1009/2008 ze dne 9. října 2008 (Úř. věst. 2008, L 176, s. 1) (‚nařízení č. 1782/2003‘). Toto nařízení bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16).
(4)
–	Článek 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 definuje „hektar, na který lze poskytnout podporu,“ jako „jakoukoli zemědělskou plochu zemědělského podniku, která se využívá jako orná půda nebo stálá pastvina, kromě ploch, na nichž jsou trvalé kultury a lesy nebo které jsou vyčleněny pro nezemědělskou činnost“.
(5)
– 	Viz mj. rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Friederike Wallentin-Hermann v. Alitalia – Linee Aeree Italiane SpA., C‑549/07, Sb. rozh. s. I‑11061, bod 17 a citovaná judikatura.
(6)
–	Tento článek stanoví následující: „[…] Kromě toho, v souladu s čl. 54 odst. 6 nařízení (ES) č. 1782/2003, se musí nároky při vynětí půdy z produkce uplatnit před jakýmikoli jinými nároky. V této souvislosti je nutné upravit dvě situace. Zaprvé plocha vykázaná jako půda vyňatá z produkce za účelem uplatnění nároků plynoucích z vynětí půdy z produkce, ohledně níž bylo zjištěno, že ve skutečnosti vyňatá nebyla, se musí odečíst od celkové plochy vykázané pro účely [RJP] jako nezjištěná plocha. Zadruhé, totéž by mělo jako fikce platit pro plochu odpovídající nárokům při vynětí půdy z produkce, které nebyly uplatněny, pokud jsou zároveň s odpovídající plochou uplatněny jiné nároky.“
(7)
–	Je třeba poznamenat, že Německo zvolilo regionální model provádění RJP podle nařízení č. 1782/2003 (hlava III kapitola 5 oddíl 1).
(8)
–	Ve spolkové zemi Meklenbursko-Přední Pomořansko mělo být původní přidělení nároků při vynětí z produkce dokonce ještě nižší (9,05% uvedené plochy).
(9)
– 	Důvod spočívá ve skutečnosti, že pokud zemědělec uplatní méně nároků při vynětí půdy z produkce, než kolik jich má k dispozici, hrozí, že veškerá půda, která by mohla být vyňata z produkce – jež kvantitativně odpovídá nárokům při vynětí půdy z produkce – nebude skutečně vyňata, jelikož bez aktivace těchto nároků hospodářský podnět k podpoře vynětí půdy z produkce zmizí. Stejné riziko existuje také v případech, kdy již půda vhodná k vynětí z produkce neodpovídá počtu nároků při vynětí půdy z produkce.
(10)
– 	Amt poznamenává, že nebylo zohledněno zrušení povinnosti provést vynětí půdy z produkce v roce 2008 ani rozhodnutí o pěstování energetických plodin na půdě vyňaté z produkce.
(11)
–	Amt zde uvádí 60 nároků při vynětí půdy z produkce . Pravděpodobně šlo o překlep.
(12)
– 	Nařízení ze dne 22. prosince 2006, kterým se mění [nařízení č. 796/2004] (Úř. věst. 2006, L 384, s. 81).
(13)
– 	Viz rozsudek ze dne 10. září 2009, Plantanol GmbH & Co. KG v. Hauptzollamt Darmstadt, C‑201/08, Sb. rozh. s. I‑8343, bod 46, citující rozsudek ze dne 15. února 1996, Duff a další, C‑63/93, Recueil, s. I‑569, bod 20; rozsudek ze dne 18. května 2000, Rombi a Arkopharma, C‑107/97, Recueil, s. I‑3367, bod 66, a rozsudek ze dne 7. června 2005,
VEMW a další, C‑17/03 Sb. rozh. s. I‑4983, bod 80.
(14)
–	Rozsudek ze dne 11. června 2009,
C‑170/08, Sb. rozh. s. I‑5127, bod 44, citující rozsudek ze dne 9. července 1981, Gondrand a Garancini, 169/80, Recueil, s. 1931, bod 17. Viz také moje stanovisko ve věci Grootes, C‑152/09, přednesené dne 8. července 2010, bod 43. Uvedený případ je v současnosti projednáván.
(15)
–	Nařízení ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle [nařízení Rady (ES) č. 1782/2003] (Úř. věst. 2004, L 141, s. 1; Zvl. vyd. 07/08, s. 74).
(16)
– 	Pracovní dokument DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) ze dne 10. října 2006, který Komise připojila ke svému písemnému vyjádření. V uvedeném dokumentu Komise vysvětluje, že původní znění čl. 50 odst. 4 „by doslova znamenalo, že zemědělec, který nevykáže veškeré [nároky] při vynětí půdy z produkce, které mu přísluší, protože nemá odpovídající plochu k vynětí z produkce, by dosáhl vyššího snížení než zemědělec vykazující všechny své [nároky] při vynětí půdy z produkce, který ví, že nemá veškerou odpovídající plochu. K tomu, aby dodrželi čl. 54 odst. 6 nařízení č. 1782/2003, musí oba zemědělci vykázat všechny [nároky] při vynětí půdy z produkce“.
(17)
– 	Viz zcela nedávno vydaný rozsudek ze dne 17. září 2009, Komise v. Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, Sb. rozh. s. I‑8495, bod 84 a citovaná judikatura.
(18)
– 	Spojené věci ze dne 17. ledna 2008, C‑37/06 a C‑58/06, Sb. rozh. s. I‑69, body 33 a 35. Viz také moje stanovisko ze dne 4. června 2009 ve věci JK Otsa Talu, C‑241/07, Sb. rozh. s. I‑4323, bod 75.
(19)
– 	Viz mimo jiné rozsudek ze dne 17. července 1997, National Farmers’ Union a další, C‑354/95, Recueil, s. I 4559, bod 49, který cituje rozsudek ze dne 9. listopadu 1995, Německo v. Rada, C‑426/93, Recueil, s. I‑3723, bod 42.
(20)
– 	Viz rozsudek National Farmers’ Union a další, tamtéž, body 49 až 59.
(21)
– 	Tedy vzhledem k očividnému nepoměru mezi nároky při vynětí půdy z produkce a plochou vhodnou k vynětí z produkce; viz body 23 až 25 výše. Komise uvedla, že u zemědělců, u nichž poměr nároků při vynětí půdy z produkce ve vztahu k ploše vhodné k vynětí z produkce odpovídá poměru upravenému v čl. 63 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, nemůže vést právní fikce podle čl. 50 odst. 4 písm. a) nařízení č. 796/2004 k rozdílu, který je vyšší než 20 % mezi vymezenou plochou a zjištěnou plochou, protože podle tohoto poměru by měl mít zemědělec desetkrát víc ploch vhodných k vynětí z produkce než nároků při vynětí půdy z produkce.