РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
11 юни 2014 година(*)
„Жалба за отмяна — Решение 2012/272/ЕС на Съвета за подписване, от името на Съюза, на Рамковото споразумение за партньорство и сътрудничество между Европейския съюз и Република Филипини — Избор на правното основание — Членове 79 ДФЕС, 91 ДФЕС, 100 ДФЕС, 191 ДФЕС и 209 ДФЕС — Обратно приемане на граждани на трети страни — Транспорт — Околна среда — Сътрудничество за развитие“
По дело C‑377/12
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 6 август 2012 г.,
Европейска комисия, за която се явяват S. Bartelt, както и G. Valero Jordana и F. Erlbacher, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. Vitro и J.‑P. Hix, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Чешка република, за която се явяват M. Smolek, D. Hadroušek и E. Ruffer, в качеството на представители,
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze, J. Möller и N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
Ирландия, за която се явяват E. Creedon и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от A. Carroll, barrister, със съдебен адрес в Люксембург,
Република Гърция, за която се явяват S. Chala и G. Papagianni, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
Република Австрия, за която се явява C. Pesendorfer, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, представлявано първоначално от A. Robinson, а впоследствие от E. Jenkinson и M. Holt, в качеството на представители, подпомагани от J. Holmes, barrister,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič и M. Safjan, председатели на състави, A. Rosas, A. Ó Caoimh, Aл. Арабаджиев, C. Toader и E. Jarašiūnas (докладчик), съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 октомври 2013 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 януари 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С жалбата си Европейската комисия иска да се отмени Решение 2012/272/ЕС на Съвета от 14 май 2012 година за подписване, от името на Съюза, на Рамковото споразумение за партньорство и сътрудничество между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Република Филипини, от друга страна (ОВ L 134, стр. 3, наричано по-нататък „обжалваното решение“), доколкото Съветът на Европейския съюз е добавил правни основания относно обратното приемане на граждани на трети страни (член 79, параграф 3 ДФЕС), транспорта (членове 91 ДФЕС и 100 ДФЕС) и околната среда (член 191, параграф 4 ДФЕС).
Обжалваното решение и Рамковото споразумение
2        На 25 ноември 2004 г. Съветът упълномощава Комисията да започне преговори с Република Филипини по Рамково споразумение за партньорство и сътрудничество.
3        На 6 септември 2010 г. Комисията приема предложение за решение на Съвета за подписване на Рамковото споразумение за партньорство и сътрудничество между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Република Филипини, от друга страна (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“) с правни основания членове 207 ДФЕС и 209 ДФЕС, отнасящи се съответно до общата търговска политика и до сътрудничеството за развитие, във връзка с член 218, параграф 5 ДФЕС.
4        На 14 май 2012 г. Съветът приема единодушно обжалваното решение и разрешава подписването на Рамковото споразумение, при условие че същото бъде сключено. Освен членове 207 ДФЕС и 209 ДФЕС, във връзка с член 218, параграф 5 ДФЕС, Съветът посочва като правни основания и член 79, параграф 3 ДФЕС, член 91 ДФЕС, член 100 ДФЕС, както и член 191, параграф 4 ДФЕС.
5        Съображения 2 и 3 от това решение гласят следното:
„2)      Разпоредбите на [Рамковото споразумение], които попадат в приложното поле на част III, дял V от Д[ФЕС], обвързват Обединеното кралство и Ирландия като отделни договарящи страни, а не като част от Европейския съюз, освен ако Европейският съюз, заедно с Обединеното кралство и/или Ирландия, съвместно уведомят Република Филипини, че Обединеното кралство или Ирландия е обвързано(а) като част от Европейския съюз в съответствие с Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Д[ЕС] и Д[ФЕС]. Ако Обединеното кралство и/или Ирландия престанат да бъдат обвързани като част от Европейския съюз в съответствие с член 4а от Протокол (№ 21), Европейският съюз, заедно с Обединеното кралство и/или Ирландия, уведомява незабавно Република Филипини за всяка промяна в тяхната позиция, като в този случай те продължават да бъдат обвързани с разпоредбите на [Рамковото споразумение] като самостоятелни договарящи страни. Същото се отнася за Дания, в съответствие с приложения към тези Договори Протокол (№ 22) относно позицията на Дания.
3)      Когато Обединеното кралство и/или Ирландия не са направили уведомлението, което се изисква съгласно член 3 от Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, те не участват в приемането на това решение от Съвета, доколкото то обхваща разпоредби съгласно част трета, дял V от Д[ФЕС]. Същото се отнася и за Дания, в съответствие с Протокол (№ 22) относно позицията на Дания, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз“.
6        В преамбюла на Рамковото споразумение, така както е формулиран в документ на Съвета № 15616/10 от 21 януари 2011 г., договарящите се страни потвърждават по-специално че държат особено силно на всеобхватния характер на своите взаимни отношения, както и че желаят да насърчат устойчивото социално и икономическо развитие, изкореняването на бедността и постигането на Целите на хилядолетието за развитие. Те признават важността на засилването на съществуващите отношения между тях с цел да се подобри сътрудничеството, както и общото им желание да консолидират, задълбочат и разнообразят своите отношения в области от взаимен интерес. Те изразяват пълната си ангажираност да насърчават устойчивото развитие, включително опазването на околната среда и ефективното сътрудничество за борба с изменението на климата. Освен това те признават своята ангажираност за всеобхватен диалог и сътрудничество за насърчаване на миграцията и развитието, като отбелязват, че разпоредбите на Рамковото споразумение, които попадат в обхвата на част III, дял V ДФЕС, обвързват Кралство Дания, Ирландия и Обединеното кралство като отделни страни или като част от Съюза.
7        Член 1 от Рамковото споразумение, озаглавен „Общи принципи“, предвижда в параграф 3:
„Страните потвърждават своята ангажираност да насърчават устойчивото развитие, да си сътрудничат при справяне с предизвикателствата на изменението на климата и да допринасят за постигането на целите за развитие, договорени на международно равнище, включително на Целите на хилядолетието за развитие“.
8        Член 2 от Рамковото споразумение, в който се определят целите на сътрудничеството, гласи:
„С оглед на засилването на своите двустранни взаимоотношения, страните се ангажират да поддържат широкообхватен диалог и да насърчават по-нататъшното сътрудничество помежду си във всички сектори от взаимен интерес, както е посочено в настоящото [Рамково споразумение]. По-конкретно техните усилия ще бъдат насочени към:
[…]
ж)      установяване на сътрудничество в областта на миграцията и в областта на морския труд;
з)      установяване на сътрудничество във всички други сектори от взаимен интерес, и по-конкретно в областта на трудовата заетост и социалните въпроси; сътрудничеството за развитие; икономическата политика; финансовите услуги; доброто управление в данъчната област, индустриалната политика и МСП; информационните и комуникационните технологии (ИКT), аудиовизията, медиите и мултимедиите; науката и технологиите, транспорта, туризма, образованието, културата, диалога между културите и религиите, енергетиката, околната среда и природните ресурси, включително изменението на климата, селското стопанство, рибарството и развитието на селските райони; регионалното развитие, здравеопазването, статистиката, управлението на риска от бедствия (DRM); и публичната администрация;
[…]“.
9        Член 26 от Рамковото споразумение, озаглавен „Сътрудничество в областта на миграцията и развитието“, предвижда:
„1.      Страните потвърждават отново значението на съвместното управление на миграционните потоци между своите територии. С оглед да се засили сътрудничеството, страните създават механизъм за всеобхватен диалог и консултации по всички въпроси, свързани с миграцията. Опасенията, свързани с миграцията, намират отражение в националните стратегии/националната рамка за икономическо и социално развитие на държавите, които са отправна, транзитна и крайна точка за мигранти.
2.       Сътрудничеството между страните се основава на оценка на специфичните нужди, извършена при взаимна консултация и съгласие между страните и прилагана съгласно съответното законодателство на Съюза и действащото национално законодателство. По-специално сътрудничеството е насочено към:
[…]
[д)])  създаването на ефективна и превантивна политика, свързана с присъствието на тяхна територия на гражданин на другата страна, който не отговаря или вече не отговаря на условията за влизане, престой или пребиваване на територията на въпросната страна, с незаконното прехвърляне и трафик на хора, в това число и начини за борба с мрежите за незаконно прехвърляне и трафик на хора, както и защитата на жертвите на тези дейности;
[е)]      връщането на лица съгласно параграф 2, буква д) при хуманни и неуронващи достойнството условия, включително насърчаването на тяхното доброволно и постоянно завръщане в държавите на произход, както и допускането/повторното допускане на такива лица в съответствие с параграф 3. Връщането се извършва, като се съблюдава правото на страните да предоставят разрешения за пребиваване и за престой по хуманитарни или хуманни причини, както и на принципът за забрана на връщането;
[…]
з)      миграцията и въпроси, свързани с развитието, включително развитие на човешките ресурси, социална защита, извличане на максимални ползи от миграцията, равенство между половете и развитие, етично набиране на персонал и циркулярна миграция, както и интеграция на мигрантите.
3.      В рамките на сътрудничеството в тази област и без да се засяга нуждата от защита на жертвите на трафика на хора, страните също така се договарят за следното:
a)      Филипините приемат обратно всеки свой гражданин, според определението в параграф 2, буква д), който се намира на територията на държава членка, по искане на тази държава членка, без неоснователно забавяне, след като бъде установено гражданството и след като се спазят съответните процедури в държавата членка;
б)      [в]сяка държава членка приема обратно всеки свой гражданин, според определението в параграф 2, буква д), който се намира на територията на Филипините, по искане на Филипините, без неоснователно забавяне, след като бъде установено гражданството и след като се спазят съответните процедури във Филипините;
в)      [з]а тези цели държавите членки и Филипините ще предоставят на своите граждани изискваните документи. Всяко искане за приемане или реадмисия се предава от молещата държава на компетентния орган на замолената държава.
Когато въпросното лице не притежава подходящи документи за самоличност или други доказателства за своето гражданство, съответното компетентно дипломатическо или консулско представителство незабавно иска от Филипините или от държавата членка да потвърди гражданството на лицето, ако е необходимо, посредством интервю; след като се потвърди, че лицето е гражданин на Филипините или на държава членка, компетентните органи на Филипините или на държавата членка издават необходимите документи.
4.      Страните се договарят да сключат възможно най-скоро споразумение за приемане/реадмисия на свои граждани, включително и разпоредба относно реадмисията на граждани на други държави и лица без гражданство“.
10      Член 29 от Рамковото споразумение, озаглавен „Сътрудничество за развитие“, гласи:
„1.      Основната цел на сътрудничеството за развитие е насърчаването на устойчивото развитие, което ще допринесе за намаляване на бедността и за постигане на международно договорените цели за развитие, в това число и Целите на хилядолетието за развитие. Страните се ангажират да провеждат редовен диалог относно сътрудничеството за развитие в съответствие със своите приоритети и области от взаимен интерес.
2.      Диалогът за сътрудничество за развитие цели, наред с другото:
a)      насърчаване на човешкото и социалното развитие;
б)      постигане на траен и приобщаващ икономически растеж;
в)      насърчаване на устойчивостта на околната среда и доброто управление на природните ресурси, включително насърчаването на най-добри практики;
г)      намаляване на отражението от изменението на климата и управление на неговите последици;
[д)]      укрепване на капацитета за по-дълбоко интегриране в световната икономика и международната система за търговия;
[е)]      насърчаване на реформа в публичния сектор, по-специално в областта на управлението на публичните финанси за по-добро предоставяне на социални услуги;
ж)      създаване на процеси, съобразени с принципите на Парижката декларация за ефективност на помощта, с Плана за действие от Акра и други международни ангажименти, целящи подобряване на предоставянето на помощ и на нейната ефективност“.
11      Относно опазването на околната среда и природните ресурси член 34 от Рамковото споразумение гласи следното:
„1.      Страните се споразумяват, че сътрудничеството в тази област стимулира съхраняването и подобряването на околната среда като част от усилията за постигане на устойчиво развитие. Изпълнението на резултатите от [Световната среща на върха за устойчиво развитие, проведена през 2002 г. в Йоханесбург], както и на съответните многостранни споразумения в областта на околната среда, към които страните са се присъединили, се взема предвид при всички дейности, предприети от страните съгласно това [Рамково споразумение].
2.      Страните споделят необходимостта от съхраняването и управлението по устойчив начин на природните ресурси и на биологичното разнообразие в полза на всички поколения, като отчитат своите нужди за развитие.
3.      Страните се договарят да си сътрудничат с оглед укрепването на взаимната подкрепа на търговските политики и политиките за околната среда, както и включването на съображенията, свързани с околната среда във всички сектори на сътрудничество.
4.      Страните полагат усилия да продължат [и да засилят] своето сътрудничество по регионалните програми за опазване на околната среда по отношение на:
a)      подобряването на осведомеността по въпросите на околната среда и засилването на местното участие в усилията за опазване на околната среда и за устойчиво развитие, включително участие на коренните културни общности/коренното население и местните общности;
б)      изграждането на капацитет за приспособяване към изменението на климата и смекчаване на последиците от него, както и енергийна ефективност;
в)      изграждане на капацитет за участие и прилагане на многостранни споразумения в областта на околната среда, включително, но не само, относно биологичното разнообразие и биологичната безопасност;
г)      насърчаването на съобразени с околната среда технологии, стоки и услуги, включително чрез използването на регулаторни и пазарни инструменти;
[д)]      подобряването на управлението на природните ресурси, включително горите, и борба с незаконното изсичане и свързаната с него търговия, както и насърчаването на устойчивите природни ресурси и управлението на горите;
[е)]) ефективното управление на националните паркове и защитени зони и определянето и защитата на зони на биологично разнообразие и уязвими екосистеми, като надлежно се вземат предвид местните и коренните общности, които живеят в тези зони или близо до тях;
ж)      предотвратяването на нелегално трансгранично движение на твърди и опасни отпадъци и други форми на отпадъци;
з)      опазването на крайбрежната и морската околна среда и ефективното управление на водните ресурси;
и)      защитата и опазването на почвите и устойчивото управление на земята, включително преустройството на изчерпани/изоставени мини;
й)      насърчаването на изграждането на капацитет за управление на бедствия и управление на рисковете;
к)      насърчаване на схеми за устойчиво производство и потребление в своите икономики.
5      Страните насърчават взаимния достъп до своите програми в тази област в съответствие със специфичните условия на тези програми“.
12      Член 38 от Рамковото споразумение, отнасящ се до транспорта, гласи:
„1.      Страните се договарят да си сътрудничат в съответните области на транспортната политика с оглед да подобрят възможностите за инвестиции, движението на стоки и пътници, да поощрят морската и авиационната безопасност и сигурност, да работят по въпросите, свързани с отражението на транспорта върху околната среда, и да повишават ефективността на транспортните си системи.
2.      Сътрудничеството между страните в тази област цели да насърчава:
а)      обмен на информация относно транспортните им политики, разпоредби и практики, особено по отношение на градския, селския, морския и авиационния транспорт, транспортната логистика, както и взаимосвързаността и оперативната съвместимост на комбинираните транспортни мрежи, както и управлението на пътищата, железопътните линии, пристанищата и летищата;
б)      обмен на възгледи относно европейските системи за спътникови радионавигационни услуги (по-специално Галилео) с акцент върху въпроси от обща полза, свързани с регулаторната среда, промишлеността и развитието на пазара;
в)      продължаване на диалога в областта на услугите за въздушен транспорт с оглед да се осигури правна сигурност без необосновано забавяне на действащите двустранни споразумения за услуги за въздушен транспорт между отделни държави членки и Филипините;
г)      продължаване на диалога относно укрепването на мрежите и функционирането на инфраструктурата за въздушен транспорт с цел бързо, ефективно, устойчиво, безопасно и сигурно движение на хора и стоки, и насърчаване на прилагането на законите за конкуренция и икономическото законодателство за въздушн[ия транспорт] с оглед подкрепа за регулаторното сближаване и по-интензивна бизнес дейност, както и разглеждане на възможностите за по-нататъшно развитие на отношенията в областта на въздушния транспорт. Следва да се насърчават проекти от взаимен интерес в областта на въздушния транспорт;
[д)]      диалог в областта на политиката и услугите за морски транспорт, насочен по-специално към насърчаване на развитието на сектора на морския транспорт, включително, но не само:
i)      обмена на информация относно законодателството и разпоредбите, свързани с морския транспорт и пристанищата;
ii)      насърчаване на неограничен достъп до международните морски пазари и [търговски сделки], въздържане от въвеждане на клаузи за [разделяне на товари], национално третиране и клауза за най-облагодетелствана нация [(НОН)] за съдове, управлявани от граждани или предприятия на другата страна, и въпросите, свързани с транспортни услуги от врата до врата, включващи морски преход, отчитайки вътрешните законодателства на страните;
iii)      ефективната администрация на пристанищата и ефективността на морските транспортни услуги; както и
iv)      насърчаването на сътрудничеството от общ интерес в областта на морския транспорт и в областта на морския труд, образованието и обучението съгласно член 27;
[е)]      диалог относно ефективното прилагане на стандартите за морска сигурност, безопасност и предотвратяване на замърсяването, по-конкретно по отношение на морския транспорт, в това число по-специално борба с пиратството, и въздушния транспорт, съобразно съответните международни конвенции, към които страните са се присъединили, и стандарти, включително сътрудничество в подходящите международни форуми, с цел да се гарантира по-добро прилагане на международните разпоредби. За тази цел страните ще насърчават техническото сътрудничество и помощ по въпроси, свързани с транспортната безопасност и сигурност и аспектите, свързани с околната среда, включително, но не само, морско и авиационно образование и обучение, спасителни операции и разследване на злополуки и произшествия. Също така страните ще наблегнат на насърчаването на екологични видове транспорт“.
Искания на страните и производството пред Съда
13      Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение, доколкото Съветът е добавил правни основания относно обратното приемане на граждани на трети страни (член 79, параграф 3 ДФЕС), транспорта (членове 91 ДФЕС и 100 ДФЕС) и околната среда (член 191, параграф 4 ДФЕС), да запази правните последици на това решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
14      Съветът иска жалбата да бъде отхвърлена и Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
15      С определения на председателя на Съда съответно от 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г. и 25 януари 2013 г. Ирландия, Обединеното кралство, Чешката република, Федерална република Германия, Република Гърция и Република Австрия са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбата
Доводи на страните
16      В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква един-единствен довод — че добавянето в обжалваното решение като правни основания на член 79, параграф 3 ДФЕС, член 91 ДФЕС, член 100 ДФЕС и член 191, параграф 4 ДФЕС е ненужно и незаконосъобразно.
17      Тя не оспорва, че целта на Рамковото споразумение е да се установи рамка на сътрудничество и развитие, което по-специално следвало от член 1, параграф 3 от това споразумение, и че основание на обжалваното решение трябвало да бъде както член 207 ДФЕС, така и член 209 ДФЕС, тъй като частта от Рамковото споразумение относно търговията не можела да бъде считана за изцяло второстепенна спрямо частта относно сътрудничеството за развитие. За разлика от Съвета обаче тя счита, че разпоредбите на Рамковото споразумение, които са послужили като основание за добавянето на член 79, параграф 3 ДФЕС, член 91 ДФЕС, член 100 ДФЕС и член 191, параграф 4 ДФЕС, изцяло се съдържат в член 209 ДФЕС.
18      Всъщност от членове 21 ДЕС, 208 ДФЕС и 209 ДФЕС, както и от съдебната практика, и по-специално от решение Португалия/Съвет (C‑268/94, EU:C:1996:461, т. 37 и 38) следвало, че политиката на сътрудничество за развитие се провеждала в рамките на широка гама от политически цели за развитие на съответната трета страна, така че споразуменията за сътрудничество за развитие задължително обхващали голям брой специфични области на сътрудничество, без да се засяга характерът им на споразумения за сътрудничество за развитие.
19      Това широко разбиране на сътрудничеството за развитие намирало израз и във вторичното право, както било видно от големия брой дейности, отговарящи на условията за финансиране от Съюза по силата на инструмента за сътрудничество за развитие, приет с Регламент (ЕО) № 1905/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година за създаване на финансов инструмент за сътрудничество за развитие (ОВ L 378, стр. 41; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 51, стр. 232, и поправка в ОВ L 42, 2010 г., стр. 20). Широкото разбиране се разкривало и от Съвместната декларация на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, Европейския парламент и Комисията относно политиката на Европейския съюз за развитие, озаглавена „Европейски консенсус“ (ОВ C 46, 2006 г., стр. 1, наричана по-нататък „Европейският консенсус“).
20      В случая всички разпоредби на Рамковото споразумение, с изключение на частта относно търговията и инвестициите, допринасяли за насърчаване на по-нататъшното развитие на Филипините като развиваща се страна и не налагали съществени задължения, различни от тези, които са свързани със сътрудничеството за развитие. Следователно те се вписвали в рамките на целите на политиката на сътрудничеството за развитие на Съюза и попадали в обхвата на член 209 ДФЕС.
21      Такъв бил случаят на отнасящия се до транспорта член 38 от Рамковото споразумение, чиито разпоредби не надхвърляли най-общо ангажимента за сътрудничество. Същото важало и за отнасящия се до обратното приемане на граждани на договарящите се страни член 26, параграфи 3 и 4 от Рамковото споразумение, параграф 3 от който предвиждал само обикновено сътрудничество в тази област, като възпроизвеждал единствено вече наложени от международното право основни принципи, а параграф 4 предвиждал сключването на по-късен етап на споразумение за обратно приемане. Това се отнасяло и до свързания с опазването на околната среда и природните ресурси член 34 от Рамковото споразумение, в който се установявали само общи принципи и общи насоки за ролята, която трябвало да играе опазването на околната среда в сътрудничеството за развитие на Съюза по отношение на Филипините.
22      Освен това Комисията твърди, че добавянето от Съвета на член 79, параграф 3 ДФЕС поражда неоправдани правни последици както във вътрешен, така и във външен план. Всъщност заради протокол (№ 21) и протокол (№ 22) това добавяне водело едновременно до прилагането на различни и несъвместими правила за гласуване, до изменение на териториалния обхват на обжалваното решение, до правна несигурност относно определянето на разпоредбите на Рамковото споразумение, които попадат в обхвата на член 79, параграф 3 ДФЕС, до ограничаване на институционалните права на Европейския парламент и на Съда, както и до несигурност относно степента на упражняване на компетентността на Съюза с оглед на член 3, параграф 2 ДФЕС и член 4, параграф 2 ДФЕС.
23      Относно искането си за ограничаване на правните последици на отмяната на обжалваното решение Комисията твърди, че запазването на правните му последици е обосновано с оглед на избягване на каквото и да било отрицателно въздействие върху отношенията между Съюза и Република Филипини.
24      Съветът, подкрепян от всички встъпили държави членки, се противопоставя на доводите на Комисията, като посочва, че сключените наскоро споразумения за партньорство и сътрудничество с трети страни целят да се установят всеобхватни отношения в голям брой области на сътрудничество. С оглед на разширяването на компетентността на Съюза естеството и съдържанието на тези споразумения еволюирало и не можело да се определи област, която преобладава спрямо другите области.
25      При тези условия изборът на правни основания предполагал разглеждане на естеството на поетите задължения. Наличието на конкретно или съществено задължение налагало добавянето на съответно правно основание. Тъй като и най-ограниченото задължение можело да доведе до важно развитие във външните отношения с третата държава, страна по Рамковото споразумение, предложеният от Комисията критерий — че дадено задължение трябвало да бъде с достатъчно широк обхват, за да представлява отделна цел от тази на сътрудничеството за развитие — не можел да се приеме.
26      От решение Португалия/Съвет (EU:C:1996:461) следвало, че когато съдържали уредба на конкретни условия за осъществяване на сътрудничество в специфична област, споразуменията трябвало да имат и съответното правно основание. Всяка специфична област на споразумение от този вид трябвало да бъде предвидена отделно, независимо от евентуалното съществуване на прилагана паралелно в нея програма за подпомагане на развитието, като се вземал предвид правният, обвързващ и самостоятелен характер на договорените задължения.
27      Съветът счита, че прилаганият от него подход се потвърждава и от съдържанието на Рамковото споразумение, тъй като съображенията му и член 2 от него не отреждат преобладаваща роля на една конкретна област, като например на сътрудничеството за развитие, а структурата му доказва, че се отнася до установяване на всеобхватно и многостранно партньорство.
28      Що се отнася до транспорта, като има предвид изразеното от Съда Становище 1/08 (EU:C:2009:739) във връзка с транспортната политика и общата търговска политика, Съветът счита, че следва да се използват изрично предвидените в Договора за функционирането на ЕС правни основания за транспорта, като в случая това са членове 91 ДФЕС и 100 ДФЕС. Погрешен бил доводът на Комисията, че предвидените в Рамковото споразумение задължения са свързани само с развитието на Филипините в икономическо и социално отношение и в областта на опазването на околната среда. Сам по себе си доводът, че разпоредбите, отнасящи се до транспорта, съответствали на целите на политиката на Съюза в областта на сътрудничеството за развитие, не бил достатъчен, за да се докаже, че тези разпоредби попадат в обхвата на посочената политика.
29      Що се отнася до обратното приемане на граждани на договарящите се страни, член 26, параграф 3 от Рамковото споразумение установявал ясни правни задължения, които трябвало да имат предвидено в Договора за функционирането на ЕС правно основание, а именно член 79, параграф 3 ДФЕС. Фактът, че споразумението предвиждало наложени от международното право задължения, пораждал преки правни последици по-специално в случай на тяхното неизпълнение. Освен това било безспорно, че като предвиждало възможно най-скоро да се сключи споразумение за приемане и обратно приемане, Рамковото споразумение съдържало задължение за извършване на действие, представляващо важен лост за постигането на резултат от страна на Република Филипини, който трудно можел да бъде достигнат самостоятелно.
30      Що се отнася до околната среда, предвидените в Рамковото споразумение програми и действия трябвало да бъдат основани на член 191, параграф 4 ДФЕС, съгласно който Съюзът можел да си сътрудничи с трети страни, като се уточнявало, че мерките на това сътрудничество могат да бъдат включени в споразумения. Член 34, параграф 2 от Рамковото споразумение съдържал ясно задължение, чието изпълнение можело да се наложи по съдебен ред.
31      Освен това Съветът не споделя опасенията на Комисията относно последиците от добавянето на член 79, параграф 3 ДФЕС. Той припомня, че не процедурите определят правното основание на един акт, а правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му. Съветът отбелязва, че държавите членки, за които се прилага протокол (№ 21), могат да упражнят правото си на участие в приемането на решенията на Съвета относно подписването и сключването на Рамковото споразумение и че в случая с Република Филипини, след като не са договорили задължения по трета част, глава V ДФЕС в качеството си на държави — членки на Съюза, заинтересованите държави членки могат да направят това на двустранна основа.
32      Що се отнася до съвместимостта на правните основания, Съветът добавя, че във всички случаи е необходимо общо съгласие на държавите членки, които са страни и по Рамковото споразумение, и че в това отношение, когато става въпрос за акт, който има няколко правни основания, предвиждащи различни правила за гласуване, съдебната практика е гъвкава.
33      На последно място, Съветът споделя становището на Комисията относно необходимостта да се запазят правните последици на обжалваното решение, ако същото бъде отменено.
Съображения на Съда
34      Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на акт на Съюза, включително и такъв, който е приет с оглед сключването на международно споразумение, трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на този акт. Ако при проверката на акта на Съюза се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част. От друга страна, ако се установи, че актът преследва няколко цели, без една от тях да е второстепенна по отношение на другата или да е опосредена от нея, такъв акт трябва да бъде основан на съответните различни правни основания. Две правни основания обаче не могат да се използват заедно, ако установените за всяко едно от тях процедури са несъвместими (вж. по-специално решение Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 42—45 и цитираната съдебна практика).
35      В случая следва да се определи дали тези от разпоредбите на Рамковото споразумение, които се отнасят до обратното приемане на граждани на договарящите се страни, до транспорта и до околната среда, попадат и в обхвата на политиката на сътрудничество за развитие или пък излизат от рамките на тази политика и следователно налагат обжалваното решение да има допълнителни правни основания.
36      Съгласно член 208, параграф 1 ДФЕС политиката на Съюза в областта на сътрудничеството за развитие се провежда в рамките на принципите и целите на външната дейност на Съюза, така както са предвидени в член 21 ДЕС. Основната цел на тази политика е намаляването и, като крайна цел, изкореняването на бедността, като Съюзът трябва да взема предвид целите на сътрудничеството за развитие при изпълнението на политиките, които биха могли да засегнат развиващите се страни. За прилагането на тази политика член 209 ДФЕС, на който inter alia се основава обжалваното решение, предвижда по-специално в параграф 2, че Съюзът може да сключва с трети страни и с компетентните международни организации всяко споразумение, което допринася за постигането на целите, посочени в членове 21 ДЕС и 208 ДФЕС.
37      От това следва, че политиката на Съюза в областта на сътрудничеството за развитие не се ограничава до мерките, насочени пряко към изкореняване на бедността, а преследва и целите по член 21, параграф 2 ДЕС, посочени в буква г) от него, за подпомагане на устойчивото развитие в икономическо и социално отношение и в областта на опазването на околната среда в развиващите се страни, с основна цел изкореняване на бедността.
38      За да се провери дали някои разпоредби от сключено между Европейската общност и трета държава споразумение за сътрудничество действително попадат в обхвата на политиката за сътрудничество за развитие, Съдът приема в точки 37 и 38 от решение Португалия/Съвет (EU:C:1996:461), на което се позовава Комисията, че за да се квалифицира като споразумение за сътрудничество за развитие, дадено споразумение трябва да преследва целите на тази политика, които да са широки, в смисъл че необходимите за постигането им мерки трябва да се отнасят до различни специфични области и че това е така по-специално когато споразумението определя рамките на това сътрудничество. В това отношение Съдът добавя, че да се изисква всеки път, когато засяга специфична област, съответното споразумение за сътрудничество за развитие да има за правно основание и друга, различна от отнасящата се тази политика разпоредба, на практика би изпразнило от съдържание предвидените от последната компетентност и процедура.
39      Съгласно извода, до който Съдът стига в точка 39 от посоченото решение, следва да се приеме, че наличието в споразумение за сътрудничество за развитие на клаузи, свързани с различни специфични области, не може да промени квалификацията на това споразумение, която трябва да бъде направена с оглед на неговата първостепенна цел, а не в зависимост от специални клаузи, когато последните не съдържат задължения с такъв обхват в посочените специфични области, че в действителност да представляват цели, различни от тези на сътрудничеството за развитие.
40      Като анализира разпоредбите относно разглежданите специфични области на посоченото споразумение, в точка 45 от същото решение Съдът приема, че те се ограничават до установяване на областите, предмет на сътрудничество, и до уточняване на някои действия или аспекти, но не съдържат конкретна уредба на способите за осъществяване на сътрудничеството във всяка предвидена специфична област.
41      Видно от писмената дуплика и от устните състезания в съдебно заседание, Съветът не оспорва критериите, установени от Съда в точки 39 и 45 от посоченото решение, за преценка дали клаузите на сключено с трета страна споразумение попадат в обхвата на сътрудничеството за развитие. Въпреки това той счита, като встъпилите държави членки го подкрепят, че анализът на Съда по отношение на Споразумението за сътрудничество между Европейската общност и Република Индия за партньорство и развитие (ОВ L 223, 1994 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 9, стр. 290), влязло в сила на 1 август 1994 г., не е приложим към Рамковото споразумение, което е от различно естество поради еволюиране на сключените впоследствие споразумения за сътрудничество между Съюза и третите страни, характеризиращи се предвид разширяването на компетентността на Съюза по-специално с увеличаване на обхванатите области и с нарастване на договорените задължения.
42      В това отношение на първо място обаче следва да се отбележи, без да се омаловажава преценката на Съда в решение Португалия/Съвет (EU:C:1996:461), припомнена в точка 38 от настоящото решение, че това еволюиране се изразява в увеличаване на целите на сътрудничеството за развитие и на обхванатите от него области, като отразява посоченото в Европейския консенсус виждане на Съюза за развитие. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 40 и 41 от заключението си и както по-специално е видно от точки 5 и 7 от Европейския консенсус, основната цел на сътрудничеството за развитие е изкореняването на бедността в контекста на устойчивото развитие, за да се постигнат по-специално Целите на хилядолетието за развитие. Понятието за устойчиво развитие включва по-специално аспекти, свързани с околната среда. Тъй като изкореняването на бедността има многобройни аспекти, постигането на тези цели предполага съгласно точка 12 от Европейския консенсус прилагане на посочените в същата точка най-разнообразни дейности за развитие.
43      Посоченото широко разбиране на сътрудничеството за развитие се конкретизира по-специално с приемането на Регламент № 1905/2006, който, за да подкрепи преследването на същите цели, предвижда помощта на Съюза да се предоставя чрез съдържащи многобройни аспекти географски и тематични програми.
44      Дори да допринася обаче за икономическото и социално развитие на развиваща се страна, дадена мярка не попада в обхвата на политиката на сътрудничество за развитие, ако основният ѝ предмет е изпълнението на друга политика (вж. в този смисъл решение Комисия/Съвет, C‑91/05, EU:C:2008:288, т. 72).
45      На второ място, следва да се отбележи, че за разлика от Споразумението за сътрудничество между Европейската общност и Република Индия за партньорство и развитие, понятието „развитие“ не присъства в заглавието на Рамковото споразумение. Сътрудничеството за развитие е споменато само в член 2, буква з) като „сътрудничество във всички други сектори от взаимен интерес“, наред с транспорта и околната среда, докато установяването на сътрудничество в областта на миграцията е предвидено в член 2, буква ж) като отделна цел. Само по себе си сътрудничеството е предмет само на един от общо 58-те члена на Рамковото споразумение, а именно на член 29.
46      Въпреки това в преамбюла на Рамковото споразумение е потвърдена волята на договарящите се страни за насърчаване на устойчивото социално и икономическо развитие, изкореняване на бедността и постигане на Целите на хилядолетието за развитие. Ангажираността да насърчават устойчивото развитие, да си сътрудничат при справяне с предизвикателствата на изменението на климата и да допринасят за постигането на целите за развитие, договорени на международно равнище, включително на Целите на хилядолетието за развитие, е част от общите принципи, посочени в член 1 от Рамковото споразумение. Целта за устойчиво развитие и изкореняване на бедността е посочена не само в член 29 от споразумението, който уточнява насоките на диалога относно сътрудничеството за развитие, но е потвърдена и в други разпоредби от същото, а именно в тези, които са посветени на трудовата заетост и социалните въпроси, селското стопанство, рибарството и развитието на селските райони, както и на регионалното развитие.
47      Освен това от цялото Рамково споразумение следва, че предвидените от него сътрудничество и партньорство отчитат по-специално нуждите на развиващите се страни и следователно допринасят по-специално за насърчаване на преследването на целите, посочени в член 21, параграф 2, буква г) ДЕС и в член 208, параграф 1 ДФЕС
48      Предвид всички тези съображения и с оглед посоченото в точка 35 от настоящото решение следва да се разгледа дали разпоредбите на Рамковото споразумение, отнасящи се до обратното приемане на граждани на договарящите се страни, транспорта и околната среда, допринасят и за преследването на целите на сътрудничеството за развитие и, ако отговорът е утвърдителен, дали тези разпоредби все пак не съдържат задължения с такъв обхват, че в действителност да представляват различни цели, които не са нито второстепенни, нито непреки спрямо целите на сътрудничеството за развитие.
49      На първо място, що се отнася до приноса на тези разпоредби за преследването на целите на сътрудничеството за развитие, следва да се констатира, както генералният адвокат посочва в точки 48, 55 и 63 от заключението си, че миграцията, включително и борбата с незаконната имиграция, транспортът и околната среда спадат към определената от Европейския консенсус политика на развитие. Съгласно точка 12 от последния миграцията, околната среда и устойчивото управление на природните ресурси са част от разнообразните дейности за развитие, предвидени с оглед постигане на Целите на хилядолетието за развитие и отчитане на икономическите, социални и екологични аспекти на изкореняването на бедността в рамките на устойчивото развитие. В точка 38 миграцията се разглежда като положителен фактор за развитие, който допринася за намаляването на бедността и за развитието, а в точка 40 — като най-ефикасното дългосрочно действие по отношение на принудителната и незаконната миграция. Околната среда и транспортът са посочени в точки 75 и 77 като едни от основните области на дейност на Съюза в отговор на нуждите на страните партньори.
50      Миграцията, транспортът и околната среда са предвидени и в Регламент № 1905/2005 като области на сътрудничество за развитие, които могат да се ползват от помощ от Съюза чрез географски програми в полза по-специално на страните от Азия и в областта на околната среда и миграцията.
51      В самото Рамково споразумение проличава връзката между, от една страна, сътрудничеството, което то цели да установи в областта на миграцията, транспорта и околната среда, и от друга страна, целите на сътрудничеството за развитие.
52      В този смисъл, първо, в член 26 от споразумението, озаглавен „Сътрудничество в областта на миграцията и развитието“, се посочва, че въпросите на миграцията намират отражение в националните стратегии за икономическо и социално развитие на държавите, които са отправна, транзитна и крайна точка за мигранти, и че по-специално това сътрудничество е насочено към въпросите на миграцията и развитието.
53      Второ, съгласно член 34 от Рамковото споразумение страните се споразумяват, че сътрудничеството в областта на околната среда и природните ресурси трябва да насърчава съхраняването и подобряването на околната среда като част от усилията за постигане на устойчиво развитие и включването на съображенията, свързани с околната среда, във всички сектори на сътрудничеството. Такива съображения обаче има и в други разпоредби от Рамковото споразумение, и по-точно в член 29, отнасящ се до сътрудничеството за развитие и предвиждащ, че диалогът за сътрудничество за развитие цели наред с другото насърчаване на устойчивостта на околната среда.
54      Трето, член 38 от Рамковото споразумение посочва, че страните се договарят да си сътрудничат в областта на транспорта с оглед по-специално да работят по въпросите, свързани с отражението им върху околната среда, и че възнамеряват да насърчават в тази област обмена на информация и диалога по различни теми, някои от които са свързани с развитието.
55      Видно от посоченото, разпоредбите на Рамковото споразумение, отнасящи се до обратното приемане на граждани на договарящите се страни, транспорта и околната среда, са свързани с Европейския консенсус и допринасят за преследването на целите на сътрудничеството за развитие.
56      На второ място, що се отнася до обхвата на посочените в тези разпоредби задължения, се налага изводът, че член 34, отнасящ се до околната среда и природните ресурси, и член 38, отнасящ се до транспорта, се ограничават до изявления на договарящите се страни относно целите, които трябва да преследва тяхното сътрудничество, и въпросите, които то трябва да обхваща, без да определят конкретните условия за осъществяването на това сътрудничество.
57      Относно обратното приемане на граждани на договарящите се страни, член 26, параграф 3 от Рамковото споразумение, за разлика от посочените в предходната точка от настоящото решение разпоредби, съдържа ясни задължения. Всъщност Република Филипини и държавите членки се ангажират да приемат обратно своите граждани, които не отговарят или вече не отговарят на условията за влизане или пребиваване на територията на другата страна по искане от същата и без неоснователно забавяне, след като бъде установено гражданството им и след като се спазят съответните процедури, както и да предоставят на своите граждани изискваните документи. Те се договарят и да сключат възможно най-скоро споразумение за приемане и обратно приемане.
58      Макар че посоченият член 26, параграф 3 безспорно съдържа уточнения относно третирането на исканията за обратно приемане, от параграф 2, буква е) от същия член е видно, че обратното приемане на незаконно пребиваващи лица е посочено в този член като една от насоките, в които трябва да се осъществява сътрудничеството в областта на миграцията и на развитието, без на този етап същото да е предмет на позволяващи прилагането му подробни разпоредби, каквито се съдържат в споразуменията за обратно приемане. Следователно не може да се приеме, че член 26 от Рамковото споразумение съдържа правна уредба на конкретните условия за осъществяване на сътрудничеството в областта на обратното приемане на граждани на договарящите се страни, което се подкрепя от посочения в параграф 4 от този член ангажимент за сключване възможно най-скоро на споразумение за обратно приемане.
59      Следователно разпоредбите на Рамковото споразумение, отнасящи се до обратното приемане на граждани на договарящите се страни, транспорта и околната среда, явно не съдържат задължения, които да са с такъв обхват, че да може да се счита, че представляват цели, различни от тези на сътрудничеството за развитие, които не са нито второстепенни, нито непреки спрямо последните.
60      Следователно Съветът неправилно е избрал като правни основания на обжалваното решение член 79, параграф 3 ДФЕС, членове 91 ДФЕС и член 100 ДФЕС и член 191, параграф 4 ДФЕС.
61      С оглед на гореизложените съображения обжалваното решение следва да се отмени, доколкото Съветът е добавил правни основания относно обратното приемане на граждани на трети страни, транспорта и околната среда.
62      При тези обстоятелства липсва основание за произнасяне по искането на Комисията и на Съвета за запазване на правните последици на обжалваното решение.
По съдебните разноски
63      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
64      Съгласно член 140, параграф 1 от посочения правилник Чешката република, Федерална република Германия, Ирландия, Република Гърция, Република Австрия и Обединеното кралство понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)      Отменя Решение 2012/272/ЕС на Съвета от 14 май 2012 година за подписване, от името на Съюза, на Рамковото споразумение за партньорство и сътрудничество между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Република Филипини, от друга страна, доколкото Съветът на Европейския съюз е добавил правни основания относно обратното приемане на граждани на трети страни, транспорта и околната среда.
2)      Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
3)      Чешката република, Федерална република Германия, Ирландия, Република Гърция, Република Австрия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
* Език на производството: английски.