62019CJ0562_RES
C‑562/19. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2021. március 16.
„Fellebbezés – Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése – Állami támogatások – A kiskereskedelmi ágazatban kivetett lengyel adó – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat – A referencia‑rendszer meghatározásának szempontjai – Az adókulcsok progresszivitása – Szelektív jellegű előny fennállása – Bizonyítási teher”
Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A hatóságok által egyes vállalkozások számára biztosított előnyös adójogi bánásmód – Bennfoglaltság – Valamennyi gazdasági szereplőre megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, általános intézkedésből eredő előnyök – Kizártság
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 27–30. pont)
Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – Az általános adórendszertől való eltérés – A referencia‑rendszert vagy az általános adózási rendszert alkotó elemek – A szóban forgó adó alapvető jellemzői – Progresszív adózási szerkezet – Bennfoglaltság – Korlátok – Nyilvánvalóan hátrányosan megkülönböztető elem
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 31., 32., 37–39., 40., 42. pont)
Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – Árbevétel‑alapú progresszív adóztatás bevezetése – A tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozó döntés – Értékelési szempontok – Az adóalanyok teherviselési képességére vonatkozó semleges és releváns mutató – A nyilvánvalóan hátrányosan megkülönböztető paraméterek hiánya – A szelektivitás hiánya
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 40–45. pont)
Államok által nyújtott támogatások – Valamely állami intézkedés vonatkozásában az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását ezen intézkedés felfüggesztésével együtt elrendelő bizottsági határozat – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok – Nyilvánvaló értékelési hiba
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés)
(lásd: 50., 52., 55. pont)
Államok által nyújtott támogatások – Valamely állami intézkedés vonatkozásában az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását ezen intézkedés felfüggesztésével együtt elrendelő bizottsági határozat – Előzetesen új támogatásnak minősítés – Nyilvánvaló értékelési hiba – Következmények – A hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat megsemmisítése – Az intézkedés felfüggesztése elrendelésének megsemmisítése
(EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, f) pont, és 13. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 51., 53., 56. pont)
Összefoglalás
A kiskereskedelmi ágazatban kivetett lengyel adó és a magyar reklámadó nem sérti az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogot
A Bíróság ennélfogva elutasítja a Bizottság által benyújtott fellebbezéseket, és helybenhagyja a Törvényszék által hozott ítéleteket
Lengyelország egy 2016. szeptember 1‑jén hatályba lépett törvénnyel adót vezetett be a kiskereskedelmi ágazatban. Ezen adót a fogyasztók részére árut értékesítő kiskereskedők által elért havi árbevételre vetették ki, amennyiben ezen árbevétel meghaladta a 17 millió lengyel złotyt (PLN) (hozzávetőleg négymillió euró). Az említett adó két adósávból állt, 0,8%‑os adókulcsot alkalmaztak a 17 és 170 millió PLN közötti árbevételre eső részre, az utóbbi összeget meghaladóan elért árbevételre eső részt pedig 1,4%‑os adókulcs terhelte.
A 2016. szeptember 19‑i határozattal (
1
) ezen intézkedéssel összefüggésben indított hivatalos vizsgálati eljárást követően a Bizottság a 2017. június 30‑i határozatában (
2
) megállapította, hogy e progresszív adó a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül, és elrendelte, hogy Lengyelország az említett határozat meghozatalának napjával kezdődő hatállyal szüntesse meg az összes függőben lévő kifizetést.
A Lengyelország keresete alapján eljáró Törvényszék a 2019. május 16‑i ítéletében (
3
) megsemmisítette egyrészt a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatot, másrészt pedig a Lengyelország tekintetében hozott kedvezőtlen határozatot. Megállapította, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy az áruk kiskereskedelméből származó árbevételre kivetett progresszív adó bevezetése szelektív előnyt keletkeztet az e tevékenységhez kapcsolódóan alacsony árbevétellel rendelkező vállalkozások számára, a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatot illetően pedig kimondta, hogy a Bizottság nem minősíthette volna ideiglenesen új támogatásnak a szóban forgó adóintézkedést, anélkül hogy az ügynek az e határozat elfogadása időpontjában fennálló iratai alapján figyelembe vette volna az erre vonatkozó jogos kétségek fennállását.
Magyarország egy 2014. augusztus 15‑én hatályba lépett törvénnyel progresszív adót vezetett be a reklámok e tagállamban való közzétételéből származó árbevételre. Ezen adó, amely a Magyarországon reklámot közzétevők (napilapok, audiovizuális média, plakátok) nettó árbevételén alapult, kezdetben hat, az árbevétel alapján megállapított progresszív adókulcsból álló adótáblát tartalmazott, később annak átalakítása folytán már csak kettő adókulcsból állt, és lehetővé tette, hogy azok az adóalanyok, akiknek adózás előtti eredménye 2013‑ban negatív vagy nulla volt, az adóalapjukat az előző évek elhatárolt veszteségének 50%‑ával csökkentsék.
A 2015. március 12‑i határozattal (
4
) ezen intézkedéssel összefüggésben indított hivatalos vizsgálati eljárást követően a Bizottság a 2016. november 4‑i határozatában (
5
) úgy ítélte meg, hogy a Magyarország által elfogadott adóintézkedés mind annak progresszív szerkezete, mind pedig az elhatárolt veszteségek levonásának lehetősége miatt a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül, és elrendelte a nyújtott támogatásoknak a kedvezményezettektől való azonnali és tényleges visszatéríttetését.
A Magyarország keresete alapján eljáró Törvényszék a 2019. június 27‑i ítéletében (
6
) megsemmisítette ez utóbbi határozatot, kimondva, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy a szóban forgó adóintézkedés és az elhatárolt veszteségek részleges levonhatóságának mechanizmusa szelektív előnyt képez.
A 2021. március 16‑án kihirdetett két ítéletében a nagytanácsban eljáró Bíróság elutasítja a Bizottság által a megtámadott ítéletekkel szemben benyújtott fellebbezéseket. A Bizottság a fellebbezéseinek alátámasztására különösen arra hivatkozott, hogy a Törvényszék annak megállapításával, hogy az árbevétel szóban forgó megadóztatásainak progresszív jellege nem járt szelektív előnnyel, megsértette az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését.
A Bíróság a Bizottság kifogásainak ezen ítéletekben való elutasítását követően az állami támogatások kapcsán ismételten megerősítette a belső piac alapvető szabadságainak területén megállapított azon elvet, amely szerint az uniós adójogi harmonizáció jelenlegi állapotában a tagállamok szabadon határozhatják meg az általuk legmegfelelőbbnek ítélt adóztatási rendszert, ily módon az árbevételen alapuló progresszív adóztatás alkalmazása az egyes tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik, (
7
) feltéve hogy a szóban forgó intézkedés alapvető jellemzői egyáltalán nem foglalnak magukban nyilvánvalóan hátrányosan megkülönböztető elemet.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy valamely általános hatályú intézkedés EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősítésével összefüggésben a szóban forgó rendelkezés által előírt előny szelektivitására vonatkozó feltétel annak meghatározását követeli meg, hogy ezen intézkedés alkalmas‑e arra, hogy „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” előnyben részesítsen olyan vállalkozásokkal és áruk termelésével szemben, amelyek az említett szabályozás céljára tekintettel összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben vannak, és amelyek ily módon – lényegében hátrányosan megkülönböztetőnek minősíthető – eltérő bánásmódban részesülnek. Közelebbről, támogatási rendszer fennállása esetén a Bizottság feladata, hogy a referencia‑rendszer, vagyis az érintett tagállamban alkalmazandó „normál” adórendszer azonosítását követően bizonyítsa, hogy a szóban forgó adóintézkedés eltér e referencia‑rendszertől, mivel különbséget tesz az utóbbi rendszer által kitűzött célra tekintettel összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben lévő gazdasági szereplők között, anélkül ugyanakkor, hogy a szóban forgó rendszer jellegére vagy felépítésére tekintettel igazolással szolgálna.
E megállapításokra tekintettel vizsgálta meg a Bíróság először is, hogy a jelen ügyben a Törvényszék lényegében helyesen állapította‑e meg, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a szóban forgó adóintézkedés progresszív jellege azzal a következménnyel járt, hogy szelektív előnyt biztosított „bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése” számára. E tekintetben a Bíróság megerősítette a Törvényszék elemzését, amely szerint az adókulcsoknak a szóban forgó adóintézkedésekben előírt progresszivitása szerves részét képezi azon referencia‑rendszernek, amelyre tekintettel értékelni kell, hogy megállapítható‑e a szelektív előny fennállása.
Ugyanis figyelemmel a tagállamok számára olyan területeken elismert adójogi autonómiára, amelyek az uniós jogban nem képezik harmonizáció tárgyát, e tagállamok szabadon határozhatják meg az általuk legmegfelelőbbnek ítélt adóztatási rendszert, és adott esetben progresszív adóztatást vezethetnek be. Közebbről, főszabály szerint nem ellentétes az állami támogatásra vonatkozó uniós joggal, ha a tagállamok olyan progresszív adómértékek alkalmazása mellett döntenek, amelyek az adóalanyok teherviselési képességének figyelembevételére irányulnak, továbbá e jog arra sem kötelezi a tagállamokat, hogy a progresszív adómértékek alkalmazását kizárólag a nyereségekre kivetett adókra korlátozzák, kizárva ezzel az árbevételen alapuló adókat.
E körülmények között a szelektivitás feltételének elemzésével összefüggésben főszabály szerint az adó alapvető jellemzői – köztük a progresszív adómértékek – alkotják a referencia‑rendszert vagy az „általános” adózási rendszert. Adott esetben a Bizottság feladata annak bizonyítása, hogy valamely nemzeti adóintézkedés jellemzőit olyan nyilvánvalóan hátrányosan megkülönböztető módon alakították ki, hogy azokat ki kell zárni a referencia‑rendszerből, ami megmutatkozhat többek között valamely olyan adóztatási kritériumra vonatkozó választásban, amely nem áll összhangban az ezen intézkedés által elérni kívánt céllal. A Bíróság ugyanakkor e tekintetben a jelen ügyben megállapította, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a lengyel és a magyar jogalkotó által hozott intézkedések jellemzőit nyilvánvalóan hátrányosan megkülönböztető módon alakították ki azzal a céllal, hogy megkerüljék az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogból eredő követelményeket. E körülmények között a Törvényszék a megtámadott ítéletekben megalapozottan mondta ki, hogy a Bizottság tévesen támaszkodott egy hiányos és fiktív referencia‑rendszerre, amikor úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó adóintézkedésekhez kapcsolódó progresszív adótábla nem képezi részét annak a referencia‑rendszernek, amelyre tekintettel ez utóbbi intézkedések szelektív jellegét értékelni kellett.
A Lengyelországban a kiskereskedelmi ágazatban bevezetett adóra vonatkozó ügyben (C‑562/19 P) a Bíróság ezt követően megvizsgálta azokat az indokokat, amelyek alapján a Törvényszék az e tagállam által elfogadott adóintézkedésre vonatkozó hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatot is megsemmisítette. A jelen ügyben a Törvényszék lényegében azt mondta ki, hogy a Bizottság az arra vonatkozó ideiglenes minősítését, hogy a szóban forgó adóintézkedést új támogatásnak kell tekinteni, az ez utóbbi adóintézkedés vonatkozásában lefolytatott nyilvánvalóan téves elemzésre alapította, amely következésképpen nem volt alkalmas arra, hogy a jog által megkövetelt módon alátámassza az ezen adóintézkedés új támogatásnak minősítésére vonatkozó jogos kétségek fennállását. A Bíróság e tekintetben emlékeztet arra, hogy az uniós bíróság a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat felülvizsgálata során csak korlátozott bírósági felülvizsgálatot gyakorolhat a Bizottság által valamely intézkedés EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősítése vonatkozásában lefolytatott értékelése felett. Márpedig a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék a határozata meghozatala során a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatban elfogadott ideiglenes állami támogatásnak minősítés tekintetében fennálló nyilvánvaló mérlegelési hiba felülvizsgálatára szorítkozott, továbbá e tekintetben megjegyzi, hogy a Törvényszék részéről e határozat megsemmisítésére mindazonáltal nem azon indokok puszta átvétele alapján került sor, amelyek alapján megsemmisítette a Lengyelországra vonatkozó kedvezőtlen határozatot. Következésképpen a Bíróság elutasítja a Törvényszék ítéletével szemben arra irányulóan felhozott jogalapokat, hogy az megsemmisítette a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatot és a hozzá kapcsolódó felfüggesztő rendelkezést.
Végül a Magyarországon bevezetett reklámadóra vonatkozó ügyben (C‑596/19 P) a Bíróság kimondja, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor megállapította, hogy az elhatárolt veszteségek részleges levonhatóságára vonatkozó átmeneti mechanizmus nem járt szelektív előnnyel. A nyereséget figyelembe vevő intézkedés bevezetése ugyanis összefüggésben állt a magyar jogalkotó által a reklámadó elfogadásával elérni kívánt újraelosztási céllal. A Bíróság e tekintetben hangsúlyozza, hogy a jelen ügyben az ezen adó hatálybalépésének időpontját megelőző adóévben való nyereség hiányára vonatkozó kritérium e tekintetben objektív jellegű, mivel az elhatárolt veszteségek részleges levonhatóságára vonatkozó átmeneti mechanizmus alkalmazására jogosult vállalkozások ebből a szempontból alacsonyabb teherviselő képességgel rendelkeztek, mint a többi vállalkozás.
A fenti indokok alapján a Bíróság a Bizottság által a megtámadott ítéletekkel szemben benyújtott fellebbezéseket teljes egészében elutasítja.
(
1
)	Az SA.44351 (2016/C) (korábbi 2016/NN) számú állami támogatásról – lengyelországi kiskereskedelmi adó – szóló, 2016. szeptember 19‑i határozat – Felhívás észrevételek benyújtására az [EUMSZ]108. cikk[…] (2) bekezdése értelmében (HL 2016. C 406., 76. o.; a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat vagy a Lengyelországot érintő eljárás megindításáról szóló határozat).
(
2
)	A Lengyelország által a kiskereskedelmi adó tekintetében nyújtott SA.44351 (2016/C, korábbi 2016/NN) számú állami támogatásról szóló, 2017. június 30‑i (EU) 2018/160 határozat (HL 2018. L 29., 38. o.; a továbbiakban: a Lengyelország tekintetében hozott kedvezőtlen határozat).
(
3
)	A 2019. május 16‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet (T‑836/16 és T‑624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	Az SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) számú állami támogatásról – Magyarország – Reklámadó – szóló, 2015. március 12‑i határozat – Felhívás észrevételek benyújtására az [EUMSZ]108. cikk[…] (2) bekezdése értelmében (HL 2015. C 136., 7. o.).
(
5
)	Magyarország által a reklámbevétel adózására vonatkozóan végrehajtott SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) intézkedésről szóló, 2016. november 4‑i (EU) 2017/329 bizottsági határozat (HL 2017. L 49., 36. o.; a továbbiakban a Magyarország tekintetében hozott kedvezőtlen határozat, vagy a Lengyelország tekintetében hozott kedvezőtlen határozattal együttesen: vitatott határozatok).
(
6
)	A 2019. június 27‑iMagyarország kontra Bizottság ítélet (T‑20/17, EU:T:2019:448) (a továbbiakban: a fent hivatkozott Lengyelország kontra Bizottság ítélettel együttesen: megtámadott ítéletek).
(
7
)	Lásd ebben az értelemben különösen: 2020. március 3‑iVodafone Magyarország ítélet (C‑75/18, EU:C:2020:139, 49. pont); 2020. március 3‑iTesco‑Global Áruházak ítélet (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69. pont); valamint az állami támogatások területén: 2018. április 26‑iANGED ítélet (C‑233/16, EU:C:2018:280, 50. pont).