61974C0017
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN-PIERRE WARNER
presentadas el 19 de septiembre de 1974 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
«Pintura de barco» es un término técnico de carácter genérico utilizado para describir los tipos de pintura utilizados para los barcos. Las partes del presente procedimiento están de acuerdo en que las pinturas de barco técnicamente más avanzadas, en torno al 80 % del total, no pueden utilizarse para otros fines.
Una característica importante del mercado de pinturas de barco es que los clientes, a saber, los propietarios de buques, exigen un servicio a escala mundial, en el sentido de que la pintura elegida para un determinado barco debe estar disponible no sólo en el astillero donde se construya, sino también, posteriormente, para su mantenimiento, en cualquier puerto o al menos en cualquier puerto importante en el que pueda atracar el barco. Además, los proveedores de pinturas de barco deben estar dispuestos, en general, a prestar asesoramiento y asistencia técnica in situ.
Estas características hacen muy difícil para un fabricante pequeño o mediano de pinturas de barco de cualquier país competir con los grupos multinacionales. Así fue como, en 1959, un grupo de fabricantes de tamaño medio de diferentes países se agruparon para constituir la Transocean Marine Paint Association (en lo sucesivo, «Asociación») en torno a la idea básica de que conjuntamente estarían en condiciones de ofrecer el servicio a escala mundial que ninguno de ellos podía permitirse por separado.
Una característica fundamental de la Asociación es que cada uno de sus miembros fabrica pinturas de la misma composición y calidad y las vende con la marca comercial «Transocean».
Para alcanzar este objetivo, los miembros intercambian entre sí conocimientos técnicos especializados, se otorgan mutuamente un trato preferencial en materia de concesión de licencias de patentes y se someten a un control de calidad. Una de las consecuencia es que, en la práctica, comparten los resultados de sus investigaciones. Ésto, por sí solo, refuerza su posición competitiva frente a las multinacionales.
Para la Asociación, es de crucial importancia contar, en la medida de lo posible, con un miembro en cada uno de los principales países marítimos, de modo que las pinturas «Transocean» puedan conseguirse fácilmente en cualquier puerto en el que los barcos atraquen, contando además con el respaldo del servicio técnico necesario. Las pruebas aportadas en el presente caso ponen de manifiesto la preocupación causada en la Asociación por la pérdida de sus miembros noruego y sueco, el primero de ellos a causa de una oferta pública de adquisición y el segundo por haber interrumpido su producción por causas económicas. Similar preocupación creó recientemente en la Asociación la amenaza de tener que desprenderse de sus miembros francés y español, en unas circunstancias que describiré más adelante de manera detallada.
El número de miembros de la Asociación no se ha mantenido fijo. Al parecer, en el momento de su constitución contaba con dieciocho miembros. Tras algunas bajas y algunas incorporaciones a lo largo de los años, actualmente cuenta con veinte. De esos veinte, siete están establecidos en la CEE, a saber, en Bélgica, Dinamarca, la República Federal de Alemania, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido. Uno está establecido en un territorio asociado, a saber, Curaçao, y los otros doce en países terceros, a saber, España, Turquía, Suráfrica, Mauricio, Tailandia, Malasia, Singapur, Hong-Kong, Filipinas, Japón, Australia y Estados Unidos.
El volumen de negocios en pinturas de barco de los miembros varía mucho, concentrando el miembro japonés por sí solo cerca del 60 % del total.
De este modo, aunque su oficina central se encuentre en Rotterdam, la Asociación no es predominantemente europea.
De acuerdo con los Estatutos de la Asociación, cada miembro se compromete a promover las ventas de las pinturas de barco «Transocean», así como a suministrar dichas pinturas en su propio país y en los «territorios asignados». También se compromete a no participar, ni directa ni indirectamente, en ninguna otra organización similar relacionada con las pinturas de barco. Pero ninguno de sus miembros tiene un derecho exclusivo de suministro de pinturas de barco en su territorio. En los Estatutos de la Asociación, siempre ha habido disposiciones que contemplan la posibilidad de «exportaciones» de pinturas de barco por parte de cualquiera de sus miembros al territorio de otro, así como disposiciones relativas a la obtención mutua de pedidos entre sus miembros. Estas disposiciones han ido acompañadas de un sistema de «comisiones» que los miembros deben abonarse entre sí en diversas circunstancias, aunque en los Estatutos se indica expresamente que el baremo de «comisiones» que figura en los mismos tiene «un carácter meramente indicativo» y que «los Miembros deberán negociar de buena fe una comisión adecuada que responda a las circunstancias específicas de cada caso».
La Asociación no es en modo alguno un cartel de precios: cada miembro puede fijar libremente sus propios precios.
Para que se entienda lo que sigue, debo añadir que los asuntos de la Asociación son administrados por un Consejo de Administración en el que están representados sus miembros, y que los Estatutos contienen una cláusula de arbitraje.
El 29 de octubre de 1962, tras la entrada en vigor del Tratado CEE y del Reglamento no 17 del Consejo, la Asociación solicitó a la Comisión una declaración negativa sobre sus Estatutos con arreglo al artículo 2 de dicho Reglamento y, en su defecto, la concesión de una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
El 27 de junio de 1967, la Comisión adoptó su Decisión. De ella se desprende que, entretanto, la Asociación había introducido a instancia de la Comisión, diversas modificaciones en sus Estatutos. Teniendo en cuenta dichas modificaciones, la Comisión consideró que podía, si no efectuar una declaración negativa, al menos conceder una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85 hasta el 31 de diciembre de 1972, sujeta a determinadas condiciones contenidas en el artículo 4 de la Decisión (DO 1967, 163). Dichas condiciones eran las siguientes:
«1.
Se deberá informar puntualmente a la Comisión de las siguientes cuestiones:
a)
cualquier modificación que se produzca en la composición de la Asociación;
b)
cualquier modificación o innovación introducida en los Estatutos;
c)
cualquier decisión adoptada por el Consejo de Administración y cualquier laudo arbitral relativo a la aplicación o interpretación de las disposiciones de los Estatutos consideradas en la presente Decisión.
2.
Deberá presentarse anualmente a la Comisión, por vez primera para el año 1967, un informe sobre las actividades de la Asociación, sobre el volumen de producción y el volumen y el valor de las ventas de cada uno de sus miembros en el sector de las pinturas de barco, distinguiendo entre las pinturas “Transocean” y otras pinturas de barco que fabriquen, sobre el volumen de ventas de pinturas de barco por las cuales los miembros de la Asociación establecidos en el mercado común deban abonarse mutuamente comisiones y sobre la cuantía y los tipos de dichas comisiones.»
Mediante escrito de 27 de octubre de 1972, la Asociación solicitó a la Comisión la prórroga de su exención por diez años más. Esto dio lugar al envío por parte de la Comisión de un pliego de cargos fechado el 27 de julio de 1973, en el que se formulaban fundamentalmente dos observaciones.
En primer lugar, la Comisión observaba que los competidores más importantes de los miembros de la Asociación eran los grandes grupos de la industria química y que el cambio más importante, con mucho, que se había producido en la situación desde que había adoptado su Decisión de 27 de junio de 1967 era que los miembros francés y español habían sido adquiridos, respectivamente, por dos de esos grupos: el miembro francés, «Astral», por el grupo neerlandés AKZO, y el miembro español, «Urruzola», por el alemán BASF. La Comisión indicaba que, al adoptar su Decisión, había tenido en cuenta, en particular, el hecho de que, mediante la combinación y coordinación de sus redes de ventas como empresas medianas, los miembros estarían en condiciones de competir más eficazmente con los grandes fabricantes de pinturas de barco ya representados en todos los países importantes. Según la Comisión, sería incoherente con dicho planteamiento permitir que entre los miembros de la Asociación hubiera filiales de estos grandes fabricantes. Por consiguiente, la Comisión pondría como condición para conceder la prórroga que, o bien Astral y Urruzola se retiraran de la Asociación, o bien AKZO y BASF se desprendieran de sus participaciones en dichas empresas.
La segunda observación formulada por la Comisión era que los Estatutos contenían dos restricciones que, habida cuenta de la creciente fuerza de la Asociación, ya no podían justificarse. La primera de ellas era una disposición en virtud de la cual un miembro no podía exportar al territorio de otro pinturas de barco distintas de las pinturas «Transocean» sin el consentimiento de este último. La segunda era una disposición con arreglo a la cual un miembro que exportara pinturas «Transocean» al territorio de otro o las suministrara a un barco del territorio de otro miembro, debía pagar una comisión a este último. La Comisión afirmaba que supeditaría la prórroga de la exención a la eliminación de estas restricciones.
Sin ninguna otra explicación, la Comisión añadía que supeditaría la prórroga a una condición adicional, y ahí es donde se encuentra el germen del litigio en el presente caso.
El texto original del pliego de cargos estaba redactado en neerlandés. La Comisión ha aportado a este Tribunal (anexo 1 del escrito de contestación) una traducción no revisada del mismo al inglés. En dicha traducción, el pasaje pertinente, la letra c) del apartado 3, tiene el siguiente tenor:
«In addition to complying with the conditions laid down in Article 4 of the Decision of 27 June 1967, the Transocean associates must notify the Commission without delay regarding any change in the participatory position of the associates.»
En un escrito de la Comisión fechado el 6 de febrero de 1974 (anexo 2 de la réplica), dirigido en inglés al Abogado de la Asociación en unas circunstancias a las que me referiré más adelante, la frase crucial («iedere wijziging in de deelnemingsver-houdingen van de leden») se traduce como «every change in the financial interests of the members».
El Tribunal de Justicia dispone, asimismo, de dos versiones de dicha frase en francés. La primera de ellas es una traducción de las partes pertinentes del pliego de cargos efectuada por el servicio de traducción del propio Tribunal de Justicia. En ella, la letra c) del apartado 3 tiene el siguiente tenor:
«outre les conditions figurant à l'article 4 de la décision du 27 juin 1967, les membres de Transocean doivent notifier sans délai à la Commission toute modification intervenant dans l'importance respective de la participation des membres à l'association».
La otra fue aportada por el Agente de la Comisión en la vista, en forma de corrección de una traducción al francés anteriormente presentada por la Comisión. Era la siguiente: «toute modification qui interviendrait dans la situation des liens et participations des membres».
Estos son los elementos según los cuales aquellos de nosotros que no tenemos la ventaja de saber neerlandés debemos, a primera vista, formarnos una opinión sobre el significado y el contenido de la letra c) del apartado 3. Y digo «a primera vista» porque creo que, de hecho, el modo en que reaccionó a dicho párrafo la Asociación, representada durante todo ese tiempo por un Abogado neerlandés, es sumamente significativo.
Basándose únicamente en las traducciones, yo habría pensado que, en la letra c) del apartado 3, la Comisión se limitaba a anunciar que debería mantenérsela informada de las relaciones entre los miembros de la Asociación, requisito que hubiera resultado perfectamente comprensible.
Así parece haberlo entendido la Asociación, que trató la letra c) del apartado 3 como si fuera inocua. La Asociación presentó sus observaciones sobre el pliego de cargos primero mediante escrito, de 6 de septiembre de 1973, y posteriormente en una audiencia celebrada por la Comisión el 27 de septiembre de 1973. En ninguna de esas ocasiones se mencionó siquiera la letra c) del apartado 3 (véanse los anexos 4 y 5 del recurso y II y III del escrito de contestación). En ambas ocasiones -aparte de esforzarse en demostrar que los Estatutos no estaban comprendidos en modo alguno dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 85-la Asociación se limitó a abordar las dos observaciones principales formuladas en el pliego de cargos. Y, tal como se deduce de la Decisión posteriormente adoptada por la Comisión, lo hizo con notable éxito.
Dicha Decisión (anexo 7 del recurso) fue adoptada el 21 de diciembre de 1973. En ella se prorrogaba la exención basada en el apartado 3 del artículo 85 hasta el 31 de diciembre de 1978, sin imponer requisito alguno en relación con Astral o Urruzola. Además, no se exigía la supresión total de la disposición de los Estatutos relativa al pago de comisiones sobre los pedidos de exportación, sino sólo su modificación de modo que no se aplicara sin tener en cuenta los servicios prestados por el miembro que la recibía en la obtención o ejecución del correspondiente pedido. Sin embargo, en el artículo 3 de la Decisión se indicaba que la exención estaba sujeta a las siguientes obligaciones (cito la versión auténtica del texto, que es la inglesa, y que se refiere a los Estatutos de la Asociación [«the Charter of the Association»] como «el Convenio» [«the Agreement»]):
«1.   Se deberá informar puntualmente a la Comisión de las siguientes cuestiones:
a)
cualquier modificación o innovación introducida en el Convenio;
b)
cualquier decisión adoptada por el Consejo de Administración o el resultado de cualquier arbitraje celebrado con arreglo a las disposiciones restrictivas del Convenio
[…];
c)
cualquier modificación en la composición de los miembros;
d)
cualquier vínculo a través de consejeros o administradores comunes entre un miembro de la Asociación y cualquier otra empresa del sector de pinturas, o cualquier participación financiera de un miembro de la Asociación en alguna empresa tercera de ese tipo o viceversa, así como de todos los cambios registrados en dichos vínculos o participaciones cuando ya existan.
2.   La Asociación presentará anualmente a la Comisión un informe sobre sus actividades y, en concreto, sobre las mejoras obtenidas en la producción y comercialización de pintura de barco.»
La Asociación protestó inmediatamente ante la Comisión contra la letra d) del apartado 1. En un escrito dirigido a la Comisión en nombre de la Asociación por su Abogado, el 21 de enero de 1974 (anexo 1 de la réplica), éste observaba que la obligación contenida en dicho párrafo no se había mencionado en el pliego de cargos ni en ninguna otra declaración, formal o informal, dirigida por la Comisión a la Asociación. Sostenía que, por tanto, la Comisión había infringido el artículo 4 del citado Reglamento no 99/63 de la Comisión, que establece lo siguiente:
«En sus decisiones, la Comisión solamente mantendrá contra las empresas y las asociaciones de empresas destinatarias las quejas [léase “imputaciones”] respecto de las cuales aquéllas hayan podido manifestar sus puntos de vista.»
El Abogado explicaba que, al incluir en su Decisión esta obligación, la Comisión colocaba a la Asociación en una situación difícil. La información disponible en la oficina central de la Asociación se refería únicamente a las actividades de los miembros en el sector de las pinturas de barco. Con respecto a sus actividades en otros sectores, los miembros, y especialmente los de Asia y Estados Unidos, tendían «a ocultarse detrás de una nebulosa de sigilo de densidad variable». Asimismo, expresaba el temor de que los miembros no comunitarios consideraran que tener que proporcionar la información exigida por la Comisión era un precio demasiado alto por mantener en la Asociación a los miembros comunitarios (en sus escritos procesales ha expresado otro temor, a saber, que los miembros establecidos fuera de Europa no proporcionen en la práctica dicha información, con lo que los demás miembros correrían el riesgo de ser multados). El Abogado propuso otro modo de formular la obligación, limitándola a los vínculos «entre un miembro de la Asociación establecido en la CEE y cualquier otra empresa del sector de las pinturas de barco, o entre un miembro de la Asociación y cualquier otra empresa establecida en la CEE en el sector de las pinturas de barco».
Mediante el escrito de 6 de febrero de 1974 al que ya me he referido, la Comisión replicó que no podía admitir que en el pliego de cargos no se hubiera hecho referencia a la citada obligación. «Se dejó perfectamente claro», se afirmaba en dicho escrito, «que la Comisión estaba sumamente preocupada por los vínculos existentes entre los miembros de Transocean, incluidos los miembros de fuera de la Comunidad y otros fabricantes de pinturas, y el pliego de cargos se refería expresamente a la obligación de informar a la Comisión de cualquier cambio en las participaciones financieras de los miembros (“iedere wijziging in de deelnemingsverhoudingen van de leden”)». El escrito concluía afirmando que, por ello, no podía atenderse la queja de la Asociación, y observando que, por supuesto, la Asociación podía impugnar la Decisión de la Comisión ante el Tribunal de Justicia.
En estas circunstancias, el 1 de marzo de 1974 dieciséis miembros de la Asociación interpusieron el recurso de que se trata en el presente procedimiento. El recurso se basa en el artículo 173 del Tratado, y en él las demandantes solicitan, efectivamente, que se anule la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión. En apoyo de esta pretensión, formulan dos motivos.
En primer lugar, afirman que la Decisión adolece, por utilizar la expresión del artículo 173, de un «vicio sustancial de forma», ya que la Comisión infringió el apartado 1 del artículo 2 y el artículo 4 del Reglamento no 99/63. Ya he citado el artículo 4 de dicho Reglamento. El apartado 1 del artículo 2 es simplemente la disposición que establece que la Comisión comunicará por escrito a las empresas y asociaciones de empresas las imputaciones formuladas en su contra.
En segundo lugar, las demandantes sostienen que la Comisión se extralimitó en sus facultades, ya que, al formular la obligación que figura en la letra d) del apartado 1, no distinguió:
a)
entre el mercado de pinturas de barco y los mercados de pinturas en general, y
b)
entre los vínculos que afectan al mercado común y los que no.
Por lo que respecta al primer motivo, la Comisión alega, en primer lugar, que no está obligada a informar a los solicitantes de una exención basada en el apartado 3 del artículo 85 de las condiciones o cargas a las que piensa supeditar, de conformidad con el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 17, una decisión favorable a éstos. Afirma que los artículos 2 y 4 del Reglamento no 99/63 -y supongo que también el artículo 3, ya que los artículos 2, 3 y 4 de dicho Reglamento constituyen un conjunto coherente-sólo se aplican a las «imputaciones» que puedan conducir a una decisión desfavorable para la empresa o asociación interesada. En segundo lugar, la Comisión alega que, de todos modos, en el presente caso las demandantes estaban al tanto de las intenciones de la Comisión.
Espero que este Tribunal no me acuse de descortesía para con la Comisión si trato esta última alegación de manera muy breve. A mi entender, es manifiestamente contradictoria con los hechos que he expuesto. Obviamente, la Comisión invoca la letra c) del apartado 3 del pliego de cargos. Ahora bien, en el mejor de los casos éste era ambiguo y, como demostraron los hechos posteriores, ciertamente no transmitía a las demandantes la idea de que la Comisión estaba contemplando medidas del tipo de las contenidas en la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de su Decisión. El Tribunal recordará que, en la vista, el Abogado de las demandantes manifestó que se había quedado «estupefacto» ante la interpretación que la Comisión hizo del mismo. Por lo demás, los argumentos de la Comisión en apoyo de su alegación equivalen ni más ni menos que a afirmar que las demandantes deberían haber adivinado cuál era su intención a la vista de las preocupaciones que había expresado sobre los vínculos existentes entre algunos miembros de la Asociación y determinados grupos multinacionales. En mi opinión, esto no basta. Naturalmente, reconozco que, en el supuesto de que la Comisión estuviera obligada a informar a las demandantes sobre sus intenciones, habría cumplido dicha obligación proporcionándoles una indicación general al respecto, sin necesidad de precisar todos los detalles. Pero al menos debía tratarse de una comunicación que no se prestara a equívocos.
Así pues, la cuestión que se plantea es la de si la Comisión estaba legalmente obligada a hacerlo. Comparto la opinión de la Comisión según la cual los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento no 99/63 no son pertinentes en el presente caso. La lectura del Reglamento no 17 en relación con el Reglamento no 99/63 muestra claramente que los autores de los mismos distinguían entre las «imputaciones» del tipo de las que contemplan dichos artículos y las «condiciones y cargas» que puede imponer la Comisión con arreglo al artículo 8 del Reglamento no 17. No ignoro que el Reglamento no 99/63 fue adoptado en aplicación del artículo 19 del Reglamento no 17, y que este último artículo se refiere expresamente al artículo 8 del mismo. Pero lo hace en unos términos que indican que tan sólo se refiere a las «imputaciones» que puedan conducir a una denegación de la exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85 del Tratado. En efecto, difícilmente podría ser de otro modo. Resulta fácil de imaginar un caso en el que, inicialmente, la Comisión sólo tuviera objeciones contra la concesión de la exención, y posteriormente las observaciones presentadas por las empresas afectadas la convencieran de concederla supeditada a determinadas condiciones o cargas. En un caso como ése, difícilmente cabría exigir a la Comisión que anticipara dichas condiciones o cargas en su pliego de cargos.
Ahora bien, en mi opinión, con esto dista mucho de quedar zanjada la cuestión.
Existe una norma profundamente arraigada en el Derecho de algunos de nuestros países según la cual una autoridad administrativa debe, por regla general, antes de ejercer una facultad legal en perjuicio de un particular, oír lo que dicha persona tiene que decir al respecto, incluso si la ley no lo prevé expresamente. Audi alteram partem o, como también se expresa en ocasiones, audiatur et altera pars. He dicho que esta norma se aplica «por regla general» porque tiene excepciones, al igual que la mayoría de los principios jurídicos.
En el Derecho inglés, esta norma tiene siglos de antigüedad, está firmemente consolidada y se aplica rutinariamente. Se la considera una «rule of natural justice» («norma de justicia natural»), una frase un tanto grandilocuente y en ocasiones criticada que plasma un concepto similar a lo que, en los países francófonos, se denomina, con mayor sobriedad y, a mi entender, con mayor precisión, «les principes généraux du droit». El difunto Profesor de Smith, en su libro «Judicial Review of Administrative Action» (3. a ed., pp. 134 y ss.), siguió el rastro de sus orígenes y su desarrollo. No abusaré del tiempo del Tribunal con una exposición de los mismos. La expresión de esta norma que se cita con mayor frecuencia se encuentra en la sentencia del Juez Sr. Byles en el asunto Cooper v Wandsworth Board of Works (1863) 14 C.B.N.S. 180, en la que éste afirmó que «although there are no positive words in a statute requiring that the party shall be heard, yet the justice of the common law will suppply the omission of the legislature» («aun en el caso de que en una norma legal no se exija expresamente que se oiga a la parte, la justicia del common law suplirá, sin embargo, la omisión del legislador»). Actualmente, en Inglaterra no hay margen alguno para la controversia sobre la existencia de esta norma, sino sólo sobre las circunstancias en las que puede considerarse inaplicable y sobre el modo en que debe aplicarse en determinados casos concretos (véanse las sentencias de la House of Lords en el asunto Ridge v Baldwin [1964] A.C. 40). No conozco, por mi parte, ninguna excepción a esa norma reconocida en Derecho inglés que pudiera haber privado a las demandantes, en las circunstancias del presente caso, del derecho a ser oídas antes de ser sometidas a una obligación como la contenida en la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión de la Comisión.
No puede haber ninguna duda de que esta norma forma parte también del Derecho escocés [véase el asunto Malloch v Aberdeen Corporation 1971 S.L.T. 245; (1971) 1 W.L.R. 1578] y en los Derechos de Dinamarca (véase Andersen: «Dansk Forvaltningsret», pp. 337 y ss.), de Alemania (véase Forsthoff: «Lehrbuch des Verwaltungsrechts», 10. a ed., pp. 235 y ss.) y de Irlanda (véase Kelly: «Fundamental Rights in the Irish Law and Constitutions», pp. 313 y 314).
El Profesor Vedel ha afirmado que la norma audi alteram partem no existe en el Derecho administrativo francés (véase, por ejemplo, su obra Cours de Droit Administratif, p. 536). Por otro lado, el Profesor Waline, en un artículo sobre esta norma («Livre Jubilaire du Conseil d'Etat du Grand Duché de Luxembourg», 1957, pp. 495-506) sostiene, por el contrario, que sí existe. En mi opinión, poco importa que la norma de que se trata esté comprendida dentro del principio audi alteram partem o, como preferiría el Profesor Vedel, en el concepto de «droits de la défense». De lo que no cabe duda es de que el Derecho administrativo francés reconoce la existencia de los «principes généraux du droit» que he mencionado, y que se aplican incluso cuando no existe ninguna disposición legal específica. El Profesor Waline reproduce en su artículo las decisiones pertinentes del Conseil d'Etat, y no necesito repetirlas aquí. Al parecer, el principio de que se trata tiene un origen bastante reciente en el Derecho francés, y su alcance aún no ha quedado delimitado de manera definitiva. Las sentencias del Conseil d'État ponen de manifiesto la existencia de tres planteamientos diferentes: el más restrictivo consiste en aplicarlo solamente cuando la decisión de la autoridad administrativa de que se trate revista el carácter de una sanción; un planteamiento ligeramente menos restrictivo consiste en aplicarlo en todos los casos en que la decisión se base en el carácter o el comportamiento de la persona afectada por la misma; y, por último, un tercer planteamiento, que tiene un alcance prácticamente idéntico al del «common law» inglés. Tal vez debiera añadir que el Profesor Vedel se refiere al Derecho francés en esta materia como «plutót retardataire» y «en voie d'évolution» (véase Cours de droit administratif, p. 534, y Droit administratif, 5. a ed., p. 279); y el Profesor Waline se hace eco de ello al referirse al principio «audi alteram partem» como «un principe en voie de développement» (p. 496).
La situación es muy similar en Bélgica y en Luxemburgo, aunque los Conseils d'Etat de estos países parecen haber tenido menos vacilaciones a la hora de desarrollar dicho principio que el Conseil francés [véase, por lo que respecta a Bélgica, un artículo del Profesor L.P. Suetens en «Tijdschrift voor Bestuurswetensschappen en Publiek Recht», 1970, p. 388, y, por lo que respecta a Luxemburgo, las sentencias del Conseil d'Etat de 13 de abril de 1961 en el asunto Lorse/Ministre des transports (asunto no 5811), de 5 de agosto de 1966, en el asunto Roth/Ministres de l'intérieur, de la santé publique et des travaux publics (asunto no 5968) y de 9 de julio de 1971 en el asunto Colot/Ministre du trésor (asunto no 6136)].
En Italia, el Consiglio di Stato ha declarado que no existe ningún principio general del Derecho que exija a una autoridad administrativa informar de sus intenciones a los afectados para permitirles formular sus observaciones (Sez. IV, 15 de mayo de 1970, no 445, Rass. Cons. di Stato 1970, I, p. 828, especialmente p. 834). Y parece ser que el Derecho neerlandés es similar, a este respecto, al de Italia.
Considero que este repaso, que me he esforzado en que fuera breve, de los Derechos de los Estados miembros debe en definitiva llevarnos a la conclusión de que el derecho a ser oído forma parte de los derechos protegidos por «el Derecho» a que se refiere el artículo 164 del Tratado, y cuya observancia, por tanto, debe garantizar este Tribunal de Justicia.
Por ello, propongo desestimar la alegación de la Comisión de que no tenía ninguna obligación de informar de sus intenciones a las demandantes antes de imponerles la obligación formulada en la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión.
En apoyo de dicha alegación, la Comisión ha citado el artículo 11 del Reglamento no 17, que permite a la Comisión, en el cumplimiento de las tareas que le asigna el artículo 89 del Tratado y de las disposiciones promulgadas en aplicación del artículo 87 del mismo, «recabar todas las informaciones que considere necesarias de los Gobiernos y autoridades competentes de los Estados miembros, así como de las empresas y asociaciones de empresas». El argumento de la Comisión es que dicho artículo no contiene ninguna disposición expresa que confiera a las empresas y asociaciones de empresas a que se hace referencia en el mismo el derecho a formular observaciones sobre la cuestión de si procede o no exigirles que aporten la información solicitada por la Comisión. Y así es efectivamente. Pero, a mi entender, resulta significativo que el artículo 11 establezca un procedimiento en dos fases. En primer lugar, la Comisión debe dirigir su «solicitud de información» a una empresa o asociación de empresas, con copia a la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio se encuentre la sede de la empresa o de la asociación de empresas. En su solicitud, la Comisión debe indicar, en virtud del apartado 3 del artículo 11, las bases jurídicas y el objeto de aquélla, así como las sanciones previstas para el caso en que se le suministre una información inexacta. A continuación, en el apartado 5 del mismo artículo se establece lo siguiente:
«Si una empresa o asociación de empresas no facilitare la información requerida en el plazo fijado por la Comisión, o la suministrare de manera incompleta, la Comisión la pedirá mediante decisión. En ésta se precisará la información solicitada, se fijará un plazo apropiado en el que se deberá suministrar la información y se indicarán las sanciones previstas […] así como el recurso que se puede interponer ante el Tribunal de Justicia contra la decisión.»
¿Qué otra finalidad puede tener este procedimiento en dos fases si no es la de dar la oportunidad de presentar sus observaciones a las «empresas o asociaciones de empresas» interesadas, así como a las autoridades competentes del Estado miembro o Estados miembros de que se trate, y permitir así la toma en consideración de dichas observaciones antes de que la Comisión adopte una decisión definitiva?
Así pues, a mi juicio, lejos de sustentar la alegación de la Comisión, la remisión al artículo 11 sirve tan sólo para subrayar el carácter infundado de dicha alegación.
Mi conclusión es que, en el presente caso, los miembros de la Asociación tenían derecho a ser oídos sobre la justificación fundamento de la orden que la Comisión se proponía dictar. En efecto, a mi entender, no hay a este respecto ninguna línea divisoria razonable entre la revocación de la exención y su prórroga supeditada a las condiciones que imponga la Comisión. Al igual que la Comisión estaba obligada a oír a los miembros de la Asociación antes de poder revocar la exención, también lo estaba a oírles antes de imponerles el requisito impugnado por las demandantes.
Así pues, en mi opinión, el recurso de las demandantes debe prosperar en virtud de su primer motivo, si bien por razones diferentes de las que alegan. En ese caso, ¿cuáles deben ser las consecuencias?
Las partes están de acuerdo en que el Tribunal de Justicia tiene, con arreglo al artículo 174 del Tratado, la facultad de anular parcialmente una Decisión de la Comisión y, sin duda alguna, la tesis según la cual dispone de dicha facultad es coherente con la jurisprudencia: véanse las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Barge/Alta Autoridad (18/62, Rec. 1963, p. 529); Países Bajos/Alta Autoridad (66/63, Rec. 1964, p. 1047), y Consten y Grundig/Comisión (asuntos acumulados 56/64 y 58/64_- Rec. 1966, p. 429). Naturalmente, las demandantes se sentirían satisfechas si el Tribunal se limitara a ejercer dicha facultad anulando la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión de la Comisión, sin más.
Sin embargo, la Comisión alega que el Tribunal de Justicia sólo puede anular en parte una Decisión si la parte de que se trata puede separarse del resto de la Decisión. Según afirma, en el presente caso el requisito de que los miembros de la Asociación mantuvieron a la Comisión informada de las cuestiones especificadas en la letra d) del apartado 1 del artículo 3 era un elemento esencial de la propia Decisión, ya que sólo pertrechada con dicha información podía la Comisión cumplir su deber de supervisar permanentemente los efectos de la exención concedida mediante la Decisión, deber que, en eso estoy de acuerdo, el Reglamento no 17 impone claramente a la Comisión (véase, por ejemplo, el apartado 3 del artículo 8 del mismo). La solución propuesta por la Comisión consiste en que el Tribunal de Justicia interprete el artículo 176 del Tratado en el sentido de que tiene el mismo significado que el artículo 34 del Tratado CECA y, por ende, le faculta para devolver el asunto a la Comisión, y sobre esta base, el Tribunal de Justicia devuelva a la Comisión la totalidad de su Decisión.
En la vista, el Abogado de las demandantes reconoció que el artículo 176 podía interpretarse en el sentido de que faculta al Tribunal de Justicia para devolver los asuntos a la Comisión, pero alegó que, de procederse a una devolución, tan sólo debería afectar a la letra d) del apartado 1 del artículo 3.
En mi opinión, eso es lo más correcto que puede hacer este Tribunal de Justicia.
Está claro que no puede hacer lo que propone la Comisión. Ello equivaldría a anular la totalidad de la Decisión y privar de este modo a la Asociación, durante un período indefinido, de la exención de la que disfruta con arreglo al apartado 3 del artículo 85. Peor aún, supondría imponer a la Asociación, como consecuencia del éxito de su recurso jurisdiccional, una situación totalmente contraria a sus intereses. Entiendo que, en la terminología utilizada en algunos sistemas jurídicos, esto significaría ir ultra petita; pero tal vez sea suficiente decir que se trataría de una flagrante injusticia.
En mi opinión, resulta igualmente claro que sería injusto para la Comisión que el Tribunal de Justicia se limitara a anular la letra d) del apartado 1 del artículo 3. Es evidente que la Comisión debe contar con al menos una parte de la información a que se refiere dicha disposición para poder cumplir adecuadamente con los deberes que le impone el Reglamento no 17. De hecho, ni siquiera las demandantes niegan este extremo. Admiten que la Comisión tiene derecho a conocer los «vínculos» relevantes para el mercado de las pinturas de barco en la CEE. No cabe afirmar que la Comisión, confrontada con lo que se ha dado en denominar en los debates la «mutilación» de su Decisión, puede superar dicha dificultad ejerciendo la facultad de revocar o modificar su Decisión que le confiere el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento no 17. Dicha facultad sólo puede ejercerla en las circunstancias previstas en el apartado 3 del artículo 8, ninguna de las cuales comprende un caso en el que el Tribunal de Justicia anule parcialmente una Decisión.
No tengo ninguna duda de que el artículo 176 debe interpretarse del modo que propone la Comisión. De lo contrario, este Tribunal de Justicia se vería impotente para hacer justicia en un caso como el presente, ya que la plena jurisdicción de que dispone con arreglo al artículo 17 del Reglamento no 17 se refiere tan sólo a las Decisiones de la Comisión que imponen multas o multas coercitivas.
Así se desprende con bastante claridad, a mi entender, tanto del tenor de dicho artículo como del «considerando» correspondiente de la exposición de motivos del Reglamento no 17.
Habida cuenta de la postura que he expresado en relación con el primer motivo de las demandantes, creo que debo abstenerme de expresar una opinión definitiva sobre la segunda cuestión que plantean, es decir, sobre si la Comisión fue demasiado lejos al definir el alcance de la información que debía proporcionar la Asociación. Si el Tribunal se adhiere a mi tesis, el asunto será devuelto a la Comisión para que oiga las observaciones de la Asociación sobre dicha cuestión y decida de nuevo a la luz de dichas observaciones. Considero que sería un error prejuzgar dicha Decisión. Tan sólo diré que, en mi opinión, conforme a Derecho la facultad de la Comisión para exigir información a la Asociación está sujeta tan sólo a dos limitaciones: en primer lugar, que la información sea pertinente para la competencia en el sector de las pinturas de barco en el mercado común (de hecho, así lo admite la propia Comisión) y, en segundo lugar, que las exigencias no sean opresivas, es decir, que no impongan a los miembros de la Asociación una carga desproporcionada con respecto al valor de la información que la Comisión puede obtener con ella. Creo que debo aclarar que, cuando digo que la información debe ser pertinente para la competencia en el sector de las pinturas de barco en el mercado común, no debe entenderse que me adhiero a la tesis según la cual los factores que afectan al mercado de la pintura en general o a los mercados de fuera de la CEE son necesariamente ajenos a la cuestión.
Añadiré que el modo en que la Comisión presentó su defensa, en particular en la vista, me anima a pensar que la remisión que propongo no sería una pérdida de tiempo. El Agente de la Comisión se molestó en explicar cuáles eran las principales preocupaciones de la Comisión y, en particular, por qué la Comisión no podía aceptar la reformulación de la letra d) del apartado 1 del artículo 3 que proponía la Asociación. Por otro lado, no es menos cierto que, cuando redactó el texto de la letra d) del apartado 1 del artículo 3 actualmente vigente, la Comisión no había oído las alegaciones de la Asociación sobre las dificultades que dicha formulación crea a sus miembros, ni sobre la cuestión de la pertinencia de la información exigida. Me parece cuando menos posible que, en el marco de un nuevo procedimiento administrativo, las partes consigan acuñar una formulación que concilie las preocupaciones de la una con las dificultades de la otra.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
1)
Anule la letra d) del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión de la Comisión.
2)
Devuelva el asunto a la Comisión con objeto de determinar, tras haber oído a los miembros de la Asociación, qué obligación debe imponerles para que proporcionen a la Comisión información sobre sus vínculos con empresas ajenas a la Asociación.
3)
Condene a la Comisión al pago de las costas del procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: inglés.