CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 14 avril 2011 (1)
Affaire C‑53/10
Land Hessen
contre
Franz Mücksch OHG
[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]
«Environnement – Maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses – Distances appropriées entre les établissements où des substances dangereuses sont présentes et les immeubles et zones fréquentés par le public»
1.        Dans un cas où une décision préalable sur la compatibilité avec les règles d’urbanisme (ci-après la «décision préalable») a été accordée en vue de l’ouverture d’un magasin de matériel et de produits de jardinage sur un terrain précédemment occupé par un établissement de recyclage de métaux et situé dans une zone comprenant déjà des commerces de détail et de gros, des ateliers et un hôtel, mais proche d’un établissement où des substances dangereuses sont présentes et qui relève donc de la directive Seveso II (2), le Bundesverwaltungsgericht (cour administrative fédérale, Allemagne) s’interroge sur les obligations imposées aux autorités de planification.
2.        Les questions soulevées concernent l’obligation d’assurer que les politiques sont élaborées et mises en œuvre de façon à tenir compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre les établissements présentant un risque et les immeubles et zones fréquentés par le public.
3.        Cette obligation s’applique-t-elle seulement au niveau de la maîtrise de l’urbanisation (3) – c’est-à-dire de la politique concernant l’affectation ou l’utilisation des sols sur de grandes zones délimitées – ou s’applique-t-elle également lorsque des décisions individuelles sont prises en matière de planification? Et si des bâtiments situés dans une «zone de danger» définie autour d’un établissement sont actuellement fréquentés par le public, tout changement d’utilisation à l’intérieur de cette zone doit-il viser au respect de l’objectif à long terme du maintien de distances appropriées, ou est-il acceptable de se contenter d’assurer que la nouvelle utilisation est conforme à la situation existante?
4.        Ces questions se posent dans un contexte dans lequel, d’une part, aucun plan d’occupation des sols n’a en fait été établi pour la zone concernée et, d’autre part, le droit national impose qu’un permis de construire soit délivré lorsqu’il est constaté qu’un aménagement remplit certaines conditions déterminées. En l’espèce, en particulier, l’aménagement n’imposerait pas à l’établissement existant d’exigences plus rigoureuses en matière de prévention des accidents.
La directive Seveso II
5.        Selon son article 1er, la directive «a pour objet la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et la limitation de leurs conséquences pour l’homme et l’environnement, afin d’assurer de façon cohérente et efficace dans toute la Communauté des niveaux de protection élevés». La plupart de ses dispositions visent à assurer que les exploitants d’établissements où des substances dangereuses sont présentes dans des quantités supérieures à des seuils déterminés prennent les précautions nécessaires pour éviter les accidents et que des plans d’urgence sont en place au cas où des accidents se produiraient malgré tout. Cependant, une autre de ses préoccupations est que les établissements concernés devraient être situés de façon à limiter les conséquences d’un tel accident.
6.        À cet égard, le quatrième considérant indique que, «à la lumière des accidents de Bhopal et de Mexico, qui ont mis en évidence le danger que constitue le voisinage de sites dangereux et d’habitations, le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, dans leur résolution du 16 octobre 1989, ont invité la Commission à intégrer dans la directive 82/501/CEE [(4)] des dispositions concernant le contrôle de la planification de l’occupation des sols lors des autorisations de nouvelles installations et lors de développements urbains autour d’installations existantes».
7.        Selon le vingt-deuxième considérant, «afin de mieux protéger les zones d’habitation, les zones fréquentées par le public et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, il est nécessaire que les politiques d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou d’autres politiques pertinentes appliquées dans les États membres tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre ces zones et les établissements présentant de tels dangers et, pour les établissements existants, tiennent compte de mesures techniques complémentaires, afin de ne pas accroître les risques pour les personnes».
8.        L’article 12 de la directive est intitulé «Maîtrise de l’urbanisation». L’article 12, paragraphe 1, dispose ce qui suit:
«Les États membres veillent à ce que les objectifs de prévention d’accidents majeurs et la limitation des conséquences de tels accidents soient pris en compte dans leurs politiques d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou dans d’autres politiques pertinentes. Ils poursuivent ces objectifs par un contrôle:
a)      de l’implantation des nouveaux établissements;
b)      des modifications des établissements existants visées à l’article 10 [(5)];
c)      des nouveaux aménagements réalisés autour d’établissements existants, tels que voies de communication, lieux fréquentés par le public, zones d’habitation, lorsque le lieu d’implantation ou les aménagements sont susceptibles d’accroître le risque d’accident majeur ou d’en aggraver les conséquences.
Les États membres veillent à ce que leur politique d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou d’autres politiques pertinentes ainsi que les procédures de mise en œuvre de ces politiques tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre, d’une part, les établissements couverts par la présente directive et, d’autre part, les zones d’habitation, les immeubles et zones fréquentés par le public, les voies de transport importantes dans la mesure où cela est possible, les zones de loisir et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, et, pour les établissements existants, de la nécessité de mesures techniques complémentaires conformément à l’article 5 [(6)], afin de ne pas accroître les risques pour les personnes» (7).
La législation allemande pertinente
9.        L’article 1er, paragraphe 3, du code de la construction allemand (8) impose aux municipalités d’établir des plans d’occupation des sols si et quand cela devient nécessaire pour le développement urbain. Selon l’article 1er, paragraphe 7, tous les différents intérêts publics et privés doivent faire l’objet d’une pondération équitable lors de l’établissement de ces plans.
10.      L’article 34 du code de la construction est intitulé «Admissibilité de projets dans les zones agglomérées»; son paragraphe 1 dispose ce qui suit:
«Dans les zones agglomérées, un projet est admissible si, compte tenu de la nature et de l’ampleur de la construction, du mode de construction et de la superficie couverte au sol, ce projet s’harmonise avec son environnement immédiat et si la viabilisation est assurée. Les exigences de salubrité des conditions de travail et de logement doivent être respectées; l’image générale que la localité donne d’elle-même ne doit pas être affectée.»
11.      Il est constant que, lorsque aucun plan d’occupation des sols n’a été établi pour une zone donnée, les autorités de planification n’ont pas la faculté de refuser une décision préalable si un projet remplit les conditions visées à l’article 34 du code de la construction; elles ne sont pas non plus tenues de procéder à une nouvelle pondération des intérêts publics et privés, obligatoire lors de l’élaboration d’un plan d’occupation des sols, ni autorisées à le faire.
12.      En ce qui concerne les planifications et les mesures importantes pour l’aménagement du territoire, l’article 50 de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (9) prévoit que les superficies affectées à une certaine utilisation doivent être aménagées de façon à éviter, dans la mesure du possible, que les zones servant exclusivement ou principalement à l’habitation et les autres zones dignes de protection, en particulier les zones fréquentées par le public, les voies de transport importantes, les zones de loisir et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, et les immeubles fréquentés par le public soient exposés aux effets nocifs pour l’environnement et aux effets causés dans les zones d’activités par des accidents majeurs au sens de l’article 3, point 5, de la directive Seveso II (10).
13.      Enfin, l’article 3 du douzième règlement d’application de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (11) fait en particulier obligation aux exploitants d’établissements présentant un risque de prendre les dispositions requises tant pour prévenir les accidents majeurs que pour réduire autant que possible l’impact de tels accidents.
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
14.      Franz Mücksch OHG (ci-après «Mücksch») a obtenu de la ville de Darmstadt une décision préalable (12) en vue de la construction d’un magasin de matériel et de produits de jardinage ayant une surface de vente de 9 368 m2 sur un terrain jusque-là occupé par un établissement de recyclage de métaux et dont la société est propriétaire dans une zone commerciale située au nord-ouest de la ville. La zone environnante comprend des commerces de détail et de gros, des ateliers et un hôtel. Au nord, le terrain est délimité par des voies ferrées, au-delà desquelles se trouvent des bâtiments industriels, dont Merck KGaA (ci-après «Merck»), qui relèvent du champ d’application de la directive Seveso II et du douzième règlement d’application de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (13). Il apparaît qu’aucun plan d’occupation des sols n’a été établi pour la zone concernée (14), et il ne s’agit pas non plus d’un projet «important pour l’aménagement du territoire» au sens de l’article 50 de la loi fédérale sur la protection contre les immissions.
15.      Merck a formé une opposition contre la décision préalable, sur laquelle le Land Hessen (l’autorité régionale sur le territoire de laquelle Darmstadt est située) doit statuer. Mücksch demande le rejet de cette opposition.
16.      Au cours de la procédure, un rapport d’impact a été établi, qui fixait des distances de sécurité pour les dangers potentiels présentés par le site occupé par Merck, en se fondant sur des lignes directrices arrêtées par le ministère fédéral de l’Environnement. Le terrain de Mücksch se trouve entièrement dans le périmètre ainsi défini.
17.      En première instance, il a été ordonné au Land Hessen de rejeter l’opposition de Merck. Les appels formés par Merck et par le Land Hessen ont été rejetés et ces parties ont introduit un recours en «Revision» auprès de la juridiction de renvoi. Elles estiment que la juridiction d’appel n’a pas interprété le droit national de façon conforme à la directive Seveso II, dont l’article 12, paragraphe 1, empêcherait, selon elles, l’autorisation du projet de Mücksch.
18.      Le Bundesverwaltungsgericht indique que, au vu du seul droit national, la construction du magasin en cause est licite et les recours doivent être rejetés. Le magasin «s’harmonise» avec son environnement au sens de l’article 34, paragraphe 1, du code de la construction et «respecte» dûment les bâtiments environnants, y compris ceux de Merck; s’il est construit, les exigences déjà imposées à Merck par les règles relatives à la prévention des accidents majeurs ne seront pas modifiées. De plus, le projet est conforme aux exigences de salubrité des conditions de travail et de logement. Il n’y a pas non plus de raisons de refuser l’autorisation au titre de la loi fédérale sur la protection contre les immissions. Par conséquent, la décision de l’autorité de planification, qui relève dans ces conditions d’une compétence liée, doit être favorable.
19.      Toutefois, la juridiction de renvoi se demande si l’article 12, paragraphe 1, de la directive Seveso II impose un quelconque changement d’utilisation des sols à proximité d’un établissement couvert par la directive en vue de respecter une «distance appropriée». Si tel était le cas, le droit national devrait être interprété et appliqué conformément à cette exigence. À cet égard se pose la question de savoir si l’article 12, paragraphe 1, concerne seulement le niveau des politiques d’affectation ou d’utilisation des sols ou s’il concerne aussi l’application spécifique des règles de planification dans des cas précis. Dans cette dernière éventualité, il importe de savoir si, dans des hypothèses d’utilisation mixte des sols comme en l’espèce, la directive interdit un changement d’utilisation qui ne concourt pas à l’objectif obligatoire à long terme du maintien de distances appropriées, ou si des règles nationales qui prescrivent l’autorisation d’un tel changement d’utilisation tiennent suffisamment compte de cet objectif.
20.      C’est pourquoi le Bundesverwaltungsgericht a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      L’article 12, paragraphe 1, de la directive ‘SEVESO II’ […] doit-il être interprété en ce sens que les obligations qu’il impose aux États membres, en particulier celle de tenir compte, dans leur politique d’utilisation des sols et dans les procédures de mise en œuvre de cette politique, de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre, d’une part, les établissements couverts par la directive et, d’autre part, les immeubles fréquentés par le public, s’adressent uniquement aux autorités de planification, qui sont appelées à se prononcer sur l’utilisation des sols sur la base d’une pondération des intérêts publics et privés concernés, ou qu’elles s’adressent également aux autorités chargées de la délivrance des permis de construire, qui statuent sur la base d’une compétence liée sur l’autorisation d’un projet dans un secteur déjà aggloméré?
2)      Si l’article 12, paragraphe 1, de la directive ‘SEVESO II’ s’adresse également aux autorités chargées de la délivrance des permis de construire, qui statuent sur la base d’une compétence liée sur l’autorisation d’un projet dans un secteur déjà aggloméré:
Les obligations précitées incluent-elles l’interdiction d’autoriser l’implantation d’un immeuble fréquenté par le public qui – eu égard aux principes applicables en matière de planification – n’est pas séparé par une distance appropriée d’un établissement existant, alors que plusieurs immeubles comparables fréquentés par le public sont déjà implantés à une distance de l’établissement qui n’est pas ou pas sensiblement supérieure, que le nouveau projet ne fait peser sur l’exploitant aucune exigence supplémentaire en termes de limitation des conséquences d’un accident et que les exigences de salubrité des conditions de travail et de logement restent préservées?
3)      En cas de réponse négative à cette question:
Une législation aux termes de laquelle l’implantation d’un immeuble fréquenté par le public doit impérativement être autorisée dans une situation comme celle décrite dans la question précédente tient-elle suffisamment compte de l’exigence du maintien d’une distance appropriée?»
21.      Des observations écrites ont été déposées à la Cour par Mücksch, Merck, le gouvernement allemand et la Commission européenne, qui ont tous été représentés à l’audience du 27 janvier 2011.
Appréciation
22.      Ainsi je l’ai relevé, l’ordonnance de renvoi soulève deux problèmes essentiels. Premièrement, l’article 12, paragraphe 1, de la directive impose-t-il des obligations seulement au niveau de la maîtrise de l’urbanisation, ou également au niveau des décisions individuelles autorisant ou non des projets particuliers (première question)? Deuxièmement, dans quelle mesure ces obligations peuvent-elles empêcher d’autoriser, en particulier lorsque l’autorisation relève d’une compétence liée, un projet qui ne réduit pas – et même, en réalité, augmente – la présence du public à proximité d’un établissement présentant un risque, alors que d’autres bâtiments voisins sont en tout état de cause fréquentés par le public et que le projet ne nécessite pas de mesures de sécurité supplémentaires (deuxième et troisième questions)? J’examinerai successivement ces points.
Le niveau auquel s’appliquent les obligations
23.      L’article 12, paragraphe 1, de la directive Seveso II fait notamment obligation aux États membres de veiller «à ce que les objectifs de prévention d’accidents majeurs et la limitation des conséquences de tels accidents soient pris en compte dans leurs politiques d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou dans d’autres politiques pertinentes» et à ce que «leur politique d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou d’autres politiques pertinentes ainsi que les procédures de mise en œuvre de ces politiques» tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre les établissements couverts par la directive et les immeubles et zones fréquentés par le public.
24.      Cette formulation montre déjà clairement que les obligations concernent non seulement les politiques d’affectation ou d’utilisation des sols, mais également «d’autres politiques pertinentes». Ces dernières incluent nécessairement les politiques régissant l’octroi ou le refus de permis de construire individuels, qui sont de la plus haute importance pour les politiques d’affectation ou d’utilisation des sols. Il est également clair que les «procédures de mise en œuvre de ces politiques» doivent tenir compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées. Ici encore, ces procédures incluent nécessairement celles qui conduisent à l’octroi ou au refus d’un permis de construire dans des cas donnés, qui constituent la mise en œuvre par excellence des politiques de planification.
25.      Compte tenu de la clarté de cette formulation, il faudrait vraiment de très bonnes raisons pour conclure que l’article 12, paragraphe 1, de la directive ne concerne pas aussi bien les décisions individuelles en matière de planification que la politique globale d’affectation ou d’utilisation des sols.
26.      Mücksch s’efforce de déduire une telle raison des références répétées qui sont faites, dans la directive, dans les travaux préparatoires et dans les orientations de la Commission (15), à la «politique» d’affectation ou d’utilisation des sols et à la «maîtrise» de l’urbanisation, ainsi que du fait que l’objectif concerné est explicitement à long terme. Le gouvernement allemand avance des arguments similaires, bien qu’il reconnaisse que l’article 12, paragraphe 1, puisse peser sur les décisions individuelles en matière de planification lorsqu’une politique d’affectation ou d’utilisation des sols ou un plan d’occupation des sols n’a pas été globalement établi pour une zone particulière.
27.      Ces arguments ne sont pas dénués de fondement, mais je ne pense pas qu’ils puissent conduire à conclure que l’article 12, paragraphe 1, n’impose pas d’obligations également au niveau des décisions individuelles en matière de planification, qu’un plan d’ensemble ait ou non été établi.
28.      Il est en effet clair que la directive prévoit – et même impose – un système dans lequel on cherche en premier lieu à atteindre les objectifs de l’article 12, paragraphe 1, au moyen de la maîtrise de l’urbanisation (le niveau de l’élaboration des politiques). Une approche cohérente et coordonnée est nécessaire afin que ces objectifs puissent être atteints de manière satisfaisante, et une exigence qui concernerait principalement les décisions individuelles ne pourrait pas être facilement conciliée avec une telle approche. À l’inverse, une fois qu’une approche cohérente et coordonnée a été instaurée, on doit s’attendre à ce que les décisions individuelles en matière de planification y soient conformes et à ce que les objectifs soient atteints sur le terrain, et pas seulement sur le papier.
29.      Cependant, on peut aisément imaginer des circonstances dans lesquelles ce scénario ne se vérifie pas. Dans l’affaire au principal, aucun plan d’occupation des sols n’a en fait été établi pour la zone concernée. Dans d’autres cas, il se peut qu’un plan ait été établi, mais qu’il s’avère qu’il n’a pas convenablement tenu compte de la nécessité de maintenir des distances appropriées. Il se peut aussi, en fonction des règles nationales, que le plan d’occupation des sols n’impose pas d’obligations contraignantes aux autorités chargées de statuer sur les demandes individuelles de permis de construire.
30.      Cependant, le deuxième alinéa de l’article 12, paragraphe 1, de la directive fait explicitement obligation aux États membres de veiller en particulier à ce que la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées soit prise en compte dans les procédures de mise en œuvre de leurs politiques pertinentes. Cela signifie nécessairement que le système national, quels que soient ses mécanismes détaillés, doit veiller à ce que la nécessité en question soit prise en compte à un stade quelconque – et au plus tard au stade final – de la procédure conduisant à l’octroi ou au refus de chaque permis de construire individuel à proximité d’un établissement couvert par la directive. Si tel n’était pas le cas, il pourrait exister un risque que la directive soit privée de tout effet réel à cet égard.
31.      Je souhaite toutefois souligner qu’une telle conclusion n’affaiblit en aucun cas l’exigence primordiale consistant à veiller à ce que la nécessité de maintenir des distances appropriées soit dûment prise en compte en amont, c’est-à-dire au stade de la maîtrise de l’urbanisation (16).
La portée de l’obligation en cause
32.      Il découle de mon analyse du premier problème que les autorités chargées de l’évaluation de la demande de permis de construire de Mücksch doivent, au moment de statuer sur cette demande, «[tenir] compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées» entre les bâtiments de Merck et le magasin de matériel et de produits de jardinage dont Mücksch envisage la construction.
33.      Cependant, la juridiction de renvoi a besoin de savoir plus précisément ce que cette obligation implique avant de pouvoir se prononcer sur le recours. Dans sa présentation et ses explications des deuxième et troisième questions, elle identifie un certain nombre de facteurs éventuellement pertinents à cet égard: i) le fait qu’aucun plan d’occupation des sols n’a été établi, de sorte que la tâche de l’autorité compétente se borne à vérifier le respect du code de la construction; ii) le fait que le projet de magasin de matériel et de produits de jardinage est conforme au code de la construction et doit donc être autorisé au titre du droit national; iii) le fait que, indépendamment de la réalisation du projet, d’autres immeubles et zones situés à proximité immédiate sont et continueront d’être fréquentés par le public; iv) le fait que, si le projet est mené à bien, il entraînera un accroissement, et non une diminution, de la fréquentation par le public; et v) le fait qu’aucune obligation supplémentaire en matière de sécurité ne sera imposée à Merck, que le projet soit ou non mené à bien.
34.      Parmi ces facteurs, les points i) et ii) sont pertinents pour la question de savoir si le cadre procédural national, qui impose d’adopter une décision favorable dans des circonstances telles que celles de l’espèce, est conforme aux exigences de la directive. Par ailleurs, les facteurs iii), iv) et v) concernent les exigences matérielles, plutôt que procédurales, de la directive; la question est de savoir si, isolément ou en combinaison, ils peuvent justifier une décision favorable ou défavorable dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal.
35.      Avant d’envisager ces deux séries de facteurs, je pense qu’il est utile d’examiner plus attentivement la formulation de la disposition en cause.
La formulation de l’article 12, paragraphe 1, de la directive
36.      Le rapport final de l’analyse d’impact effectuée avant l’élaboration de la proposition actuelle visant à remplacer la directive Seveso II (17) indique que la directive «comprend des exigences applicables aux nouvelles installations en matière de maîtrise de l’urbanisation ainsi qu’une exigence, formulée en termes vagues, de ‘[tenir] compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées’, qui pourrait concerner les installations existantes». Le document de travail des services de la Commission qui accompagne la proposition (18) indique que «la question des établissements existants déjà situés à proximité immédiate de zones d’habitation et autres zones fréquentées par le public, qui est traitée au plan national par certains États membres, n’est pour le moment pas prévue».
37.      Même s’il peut être légitime de décrire l’exigence comme étant «formulée en termes vagues», je ne peux convenir qu’il existe un doute quelconque quant à son application aux établissements existants. Elle vise explicitement les «établissements couverts par la présente directive», et il est indiscutable que la directive couvre les établissements existants. Cela n’a du reste été contesté à aucun stade de la présente procédure.
38.      Cependant, il est vrai qu’un peu d’exégèse est nécessaire.
39.      Tout d’abord, l’expression «distances appropriées» laisse une place considérable à l’interprétation. Cela est à la fois naturel et inévitable, puisqu’il ne saurait y avoir de limites précises, absolues et objectives à la «zone de danger» entourant un établissement et que, en tout état de cause, ces limites varieront, notamment, selon la nature du risque et les mesures de sécurité mises en place. Il sera donc nécessaire, chaque fois qu’il est tenu compte de la nécessité de maintenir de telles distances, d’évaluer la distance pertinente. Selon les circonstances, l’évaluation peut être effectuée dans l’abstrait, en fonction de critères normalisés fondés sur des facteurs pertinents, ou sur une base concrète, au cas par cas, le cas échéant au niveau des permis de construire individuels. Elle peut déboucher sur une limite arbitraire et absolue (par exemple, l’interdiction de toute fréquentation par le public d’un terrain ou de bâtiments situés à une distance déterminée de l’établissement) ou adopter une approche plus souple, fondée sur des circonstances particulières (telles que les caractéristiques géographiques, la direction des vents dominants ou la fréquence et l’ampleur de la fréquentation par le public). Aucune de ces approches ne semble écartée par la directive.
40.      Ensuite, non seulement l’expression «à long terme» est en elle-même indéterminée, mais elle peut également faire référence soit à un objectif temporel non défini dans le futur, soit à une nécessité de maintenir les distances requises à titre essentiellement permanent. Dans ses observations, la Commission a insisté sur cette dernière interprétation, en affirmant que les États membres doivent maintenir les distances appropriées existantes, que ce soit maintenant ou à l’avenir. Selon moi, ces deux interprétations se rejoignent en fait et la formulation peut étayer les deux. Ainsi, lorsque des distances appropriées sont déjà respectées, il est nécessaire de les conserver à l’avenir (à long terme); lorsque ce n’est pas le cas, il est nécessaire d’introduire de telles distances en tant qu’objectif à long terme. Cependant, un délai déterminé n’est exprimé ni dans un cas ni dans l’autre.
41.      Enfin, il convient d’observer que, selon le libellé de l’article 12, paragraphe 1, la «nécessité» de maintenir des distances appropriées ne constitue pas en elle-même une obligation ou une exigence imposée aux États membres ou à leurs autorités. Ce qui est demandé aux États membres, c’est de veiller à ce que leurs politiques et procédures de mise en œuvre «tiennent compte» de cette nécessité. En d’autres termes, la nécessité en question doit en quelque sorte figurer parmi les éléments du bilan; elle doit être évaluée au regard des autres nécessités et intérêts lors de l’élaboration ou de la mise en œuvre des politiques concernées. Un tel processus ne se prête pas à des décisions automatiques déterminées à l’avance par la loi et auxquelles on parvient par la simple application d’une formule.
Les exigences procédurales de la directive
42.      Les éléments essentiels de la situation dont la juridiction de renvoi est saisie sont les suivants. En droit allemand, lorsque aucun plan d’occupation des sols n’a été établi pour une zone particulière, l’autorité chargée de statuer sur les demandes de permis de construire dans cette zone doit examiner la conformité de chaque demande avec le code de la construction et certaines autres dispositions. Elle n’a pas la faculté de tenir compte d’autres facteurs – tels que la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées – mais doit approuver la demande (du moins au stade de la décision préalable) si cette conformité est établie. Cette conformité ayant été établie dans l’affaire au principal, la décision préalable a été automatiquement accordée.
43.      Selon mon analyse, une telle situation n’est pas compatible avec l’article 12, paragraphe 1, de la directive. Cette disposition prévoit que des plans d’occupation des sols seront en général établis. Lorsque de tels plans sont établis, ils doivent tenir compte de la nécessité de maintenir des distances appropriées. En l’absence de tels plans, cette nécessité doit être prise en compte – de même que toute autre exigence imposée par le code de la construction ou d’autres dispositions législatives applicables – au cours de la procédure d’octroi ou de refus d’un permis de construire individuel. Tel n’a pas été le cas dans l’affaire au principal.
44.      J’estime, par conséquent, que le Bundesverwaltungsgericht doit, ainsi qu’il le déclare lui-même, interpréter et appliquer son droit national de façon à donner effet à la directive. En tout état de cause, l’approbation accordée automatiquement ne semble pas compatible avec la directive.
45.      Cependant, cela ne saurait signifier que le permis de construire doit être refusé. Un refus qui ne tiendrait pas compte, de façon motivée, de la nécessité de maintenir des distances appropriées ne serait pas plus valable qu’une approbation donnée dans ces conditions. Ainsi, lorsque l’autorité compétente prendra une nouvelle décision, en tenant compte de la nécessité en cause, elle devra décider de l’importance à attribuer aux trois autres facteurs visés dans l’ordonnance de renvoi, à savoir la présence d’autres immeubles et zones fréquentés par le public, l’augmentation du nombre de personnes fréquentant les environs de l’établissement de Merck et l’absence de nécessité d’imposer à Merck l’obligation d’adopter des mesures de sécurité renforcées si le projet de Mücksch est approuvé.
Les exigences matérielles de la directive
46.      Dans l’affaire au principal, un rapport d’impact a défini une zone entourant l’établissement de Merck, dont on peut supposer que les limites ont été estimées représenter une «distance appropriée» aux fins de la directive (19). La zone comprend des sols à utilisation mixte et inclut un certain nombre d’autres immeubles et zones fréquentés par le public (20). Actuellement, par conséquent, le type de distance appropriée envisagé par la directive ne semble pas maintenu. Toutefois, lorsque aucune décision ne doit être prise concernant l’utilisation d’immeubles et de zones existants, il n’y a aucune possibilité de tenir compte de la nécessité, à long terme, de maintenir de telles distances (autrement qu’au moyen d’une expropriation sommaire ou d’ordres de démolition, qui ne sont pas envisagés par la directive).
47.      En revanche, il doit être tenu compte de cette nécessité lors de l’évaluation du projet de Mücksch, qui entraîne le changement d’utilisation d’une parcelle de terrain dans cette zone. On peut supposer que l’utilisation actuelle de la parcelle par un établissement de recyclage de ferraille implique la présence régulière d’employés faisant fonctionner l’établissement, ainsi que la fréquentation, moins régulière, de personnes livrant de la ferraille ou venant chercher des produits recyclés. Le magasin de matériel et de produits de jardinage dont la construction est proposée semble susceptible d’entraîner une plus grande fréquentation du public, formé de clients (potentiels), sans diminution probable du nombre d’employés ou de livraisons. La présence de davantage de personnes dans la «zone de danger» entourant l’établissement de Merck, bien qu’elle n’ait manifestement pas d’effet sur le risque de survenance d’un accident, pourrait bien rendre plus graves les conséquences d’un tel accident, s’il devait se produire. Il n’est cependant pas contesté que les mesures de sécurité actuellement prises par Merck sont considérées comme adéquates, même si la fréquentation de la zone par le public augmente dans la mesure prévue si le projet de Mücksch est mené à bien. Cela peut indiquer soit que l’accroissement de la fréquentation est marginal dans le cadre de la zone commerciale dans son ensemble (qui, rappelons-le, comprend déjà des commerces de détail et de gros, des ateliers et un hôtel), soit que les mesures de sécurité existantes représentent davantage que le strict minimum requis.
48.      Tous ces facteurs me semblent pertinents pour la prise en compte nécessaire, par l’autorité de planification, de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées. Aucun d’entre eux ne paraît toutefois décisif pour le résultat final de cette prise en compte.
49.      Le fait que le projet ne change pas le caractère d’ensemble de la zone, zone d’utilisation mixte qui restera inévitablement telle pendant un certain temps, et le fait que Merck n’aura pas à prendre de mesures de sécurité plus contraignantes s’il est mené à bien, sembleraient indiquer que le projet est au moins compatible avec le statu quo. En revanche, l’augmentation possible de la gravité des conséquences de tout accident éventuel ne semble pas aussi manifestement compatible avec l’objectif à long terme du maintien de distances appropriées; au contraire, des projets qui réduiraient cette gravité sembleraient en principe préférables.
50.      Cela étant, rien dans l’article 12, paragraphe 1, de la directive n’impose, à mon avis, de refuser automatiquement un permis de construire à tout projet entraînant directement une augmentation de la fréquentation par le public de la «zone de danger» entourant un établissement qui stocke des substances dangereuses. En effet, une telle augmentation pourrait ne pas nuire à l’objectif à long terme dans tous les cas: par exemple, une augmentation de la fréquentation dans une partie de la zone, si elle s’accompagne, disons, d’une diminution de la fréquentation dans une autre partie ou du déplacement progressif de tous les bâtiments à usage d’habitation hors de la zone (21), pourrait permettre la mise en œuvre de mesures de prévention et d’évacuation plus efficaces, contribuant ainsi aux objectifs généraux de la directive. De plus, il convient de ne pas perdre de vue que, même après avoir défini les paramètres de la «nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées», cette nécessité n’est elle-même que l’un des facteurs – certes, très important – à prendre en compte pour adopter une décision. En effet, si la directive devait entraîner une interdiction absolue du type envisagé, il serait difficile de comprendre comment la deuxième nécessité, que le même alinéa impose de prendre en compte, – à savoir la nécessité, «pour les établissements existants, […] de mesures techniques complémentaires conformément à l’article 5, afin de ne pas accroître les risques pour les personnes» – pourrait souvent être pertinente.
51.      Enfin, il convient de rappeler que la directive Seveso II établit un certain équilibre entre les responsabilités des exploitants d’établissements présentant un risque (qui concernent principalement les mesures de sécurité et les plans d’urgence) et celles des autorités nationales chargées de la surveillance de ces établissements et des risques posés (y compris la responsabilité incombant aux autorités de planification de tenir compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées). L’approche défendue par Merck dans la présente procédure, qui exigerait d’accorder une importance primordiale aux intérêts des exploitants d’établissements présentant un risque, ferait, à mon avis, trop nettement pencher la balance en faveur des exploitants.
52.      C’est pourquoi je conclus que, s’il est vrai qu’il doit être tenu compte des facteurs auxquels la juridiction nationale se réfère dans le cadre des deuxième et troisième questions lors de l’évaluation de la demande de permis de construire de Mücksch, ces facteurs ne sauraient en eux-mêmes être décisifs pour l’issue de cette évaluation, mais qu’ils doivent être mis en balance les uns avec les autres ainsi qu’avec toute autre considération pertinente pour adopter une décision.
Conclusion
53.      Eu égard à toutes les considérations qui précèdent, je suis d’avis que la Cour devrait répondre aux questions posées par le Bundesverwaltungsgericht comme suit:
«L’article 12, paragraphe 1, de la directive 96/82/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, doit être interprété en ce sens:
1)      que la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre les établissements où des substances dangereuses sont présentes et, en particulier, les immeubles et zones fréquentés par le public doit être prise en compte non seulement lors de l’établissement de plans d’occupation des sols au niveau de l’élaboration des politiques, mais également tout au long de toute procédure entraînant l’évaluation de projets spécifiques et une décision d’octroi ou de refus d’un permis de construire individuel;
2)      que, lorsqu’un permis de construire est demandé pour un projet déterminé dans une zone pour laquelle il n’a pas été établi de politique d’affectation ou d’utilisation des sols ni de plan d’occupation des sols, l’autorité appelée à statuer sur la demande doit veiller à prendre cette nécessité en compte;
3)      que, ce faisant, ladite autorité doit tenir compte de facteurs tels que la présence d’immeubles et de zones existants fréquentés par le public à proximité de l’établissement concerné, le fait que le projet conduira à une fréquentation accrue de la zone par le public ou le fait qu’il n’imposera pas à l’établissement concerné d’exigences supplémentaires en matière de sécurité; ces facteurs, pris isolément, ne sont cependant pas décisifs en eux-mêmes pour le résultat de la demande de permis de construire.»
1 – Langue originale: l’anglais.
2 – Directive 96/82/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO 1997, L 10, p. 13, ci-après la «directive Seveso II» ou la «directive»). Le surnom habituellement utilisé provient de l’émission accidentelle de dioxines industrielles dans la ville italienne de Seveso en 1976, qui a entraîné l’adoption du texte l’ayant précédée, la directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982, concernant les risques d’accidents majeurs de certaines activités industrielles (JO L 230, p. 1, ci‑après la «directive Seveso I»). La directive a été modifiée un certain nombre de fois (voir, en particulier, note 7 ci-dessous). Une proposition de texte destiné à la remplacer [proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, COM(2010) 781 final] a été présentée par la Commission au Conseil le 21 décembre 2010.
3 – Pour une analyse de ce que l’on entend par «maîtrise de l’urbanisation» et de la terminologie variable utilisée dans différents États membres, voir point 2.1 des Orientations en matière de maîtrise de l’urbanisation dans le contexte de l’article 12 de la directive Seveso II 96/82/CE tel que modifié par la directive 105/2003/CE, Commission européenne, Centre commun de recherche, Institut pour la protection et la sécurité des citoyens, unité d’évaluation des risques, septembre 2006.
4 – La directive Seveso I.
5 –      L’article 10 impose aux États membres de veiller à ce que, en cas de modification d’un établissement, l’exploitant revoie et, si nécessaire, révise sa politique de prévention des accidents majeurs, ses systèmes de gestion et ses procédures, ainsi que son rapport de sécurité.
6 –      L’article 5 exige des États membres qu’ils obligent les exploitants: 1) à prendre toutes les mesures qui s’imposent pour prévenir les accidents majeurs et pour en limiter les conséquences pour l’homme et l’environnement, et 2) à prouver que ces mesures ont été prises.
7 –      Deuxième alinéa tel que modifié par la directive 2003/105/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2003 (JO L 345, p. 97). Plutôt qu’une modification substantielle, il semble qu’il s’agisse d’une «clarification», telle que visée au quatorzième considérant de la directive modificative; précédemment, les «immeubles […] fréquentés par le public», les «voies de transport importantes dans la mesure où cela est possible» et les «zones de loisir» ne figuraient pas dans la liste des zones pour lesquelles des distances appropriées doivent être maintenues.
8 –      Baugesetzbuch (BauGB), de 2004.
9 – Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz ou BImSchG), de 2002.
10 – En vertu de l’article 3, point 5, de la directive, on entend par «accident majeur» «un événement tel qu’une émission, un incendie ou une explosion d’importance majeure résultant de développements incontrôlés survenus au cours de l’exploitation d’un établissement couvert par la présente directive, entraînant pour la santé humaine, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’établissement, et/ou pour l’environnement, un danger grave, immédiat ou différé, et faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses».
11 – Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), de 2005.
12 – «Bauvorbescheid»; le gouvernement allemand explique dans ses observations qu’il s’agit d’un type de décision contraignante anticipée qui ne concerne souvent que le respect de la législation en matière d’urbanisme. Elle procure un certain degré de sécurité juridique, mais n’autorise pas en elle-même le commencement des travaux de construction.
13 – Il a été indiqué à l’audience que d’importantes quantités de gaz toxique de chlore sont stockées dans ces locaux et utilisées dans la production de cristaux liquides, notamment.
14 – Le gouvernement allemand relève dans ses observations qu’il est rare que l’exigence d’établir un tel plan donne lieu à une obligation dont la mise en œuvre pourrait être imposée.
15 – Voir note 3 ci-dessus.
16 – Dans l’affaire Commission/Belgique (arrêt du 30 septembre 2010, C‑36/10, non encore publié au Recueil), la Commission a soutenu, sans que l’État membre le conteste, que transposer le deuxième alinéa de l’article 12, paragraphe 1, de la directive Seveso II en exigeant de ne tenir compte de la nécessité de maintenir des distances appropriées qu’au moment de statuer sur les demandes en matière de planification n’était pas suffisant.
17 – Analyse d’impact des options de modification de la directive Seveso envisageables, Commission européenne, direction générale de l’environnement, septembre 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), p. 94. La proposition législative est citée à la note 2 ci-dessus.
18 – SEC(2010) 1590 final, point 2.5, p. 13.
19 – Voir point 16 ci-dessus. Ainsi que je l’ai indiqué, il ne saurait exister de définition immuable de ce qui constitue une distance appropriée, et celle-ci doit impliquer une certaine marge d’appréciation de l’autorité la déterminant et, le cas échéant, des tribunaux contrôlant cette détermination.
20 – Il n’est pas contesté que l’établissement de Merck était initialement situé à une plus grande distance de la ville, dont des parties l’ont progressivement rejoint – rappelant à l’agent du gouvernement allemand, ainsi qu’il l’a déclaré à l’audience, la forêt de Birnam qui s’approche de Dunsinane (Macbeth, acte V).
21 – Il convient de ne pas perdre de vue dans ce contexte que les logements sont souvent utilisés 24 heures sur 24, sept jours sur sept, alors que les locaux industriels ou commerciaux sont fréquentés pendant des périodes plus limitées.