62018CC0261
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 13. lipnja 2019. (
1
)
Predmet C‑261/18
Europska komisija
protiv
Irske
„Povreda obveze – Nepostupanje po presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06) – Zahtjev za nalaganje plaćanja novčane kazne i paušalnog iznosa”
1.
Tužbom na koju se odnosi ovo mišljenje, podnesenom u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a, Europska komisija traži od Suda da, s jedne strane, utvrdi da Irska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 260. UFEU‑a time što nije poduzela potrebne mjere kako bi se osiguralo postupanje po drugoj točki izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:380; u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Irska) i, s druge strane, da zbog te povrede naloži Irskoj plaćanje paušalnog iznosa i novčane kazne do potpunog postupanja po navedenoj presudi.
I. Okolnosti spora i presuda Komisija/Irska
2.
U Derrybreinu, u okrugu Galway, u Irskoj 2003. započeli su radovi na izgradnji vjetroelektrane (u daljnjem tekstu: elektrana u Derrybrienu). Riječ je o najvećem projektu kopnenog korištenja energije vjetra provedenom u Irskoj i jednom od najopsežnijih u Europi. Razne faze odobrenja za izgradnju elektrane u Derrybrienu iznesene su u točki 83. presude Komisija/Irska kako slijedi: „[z]ahtjevi za izdavanje odobrenja za prve dvije faze projekta, od kojih se svaki odnosi na 23 vjetroturbine, podneseni su 4. i 18. prosinca 1997. Novi zahtjevi podneseni su 23. siječnja 1998. jer se oni prethodni nisu smatrali valjanima. Dozvola je izdana 12. ožujka 1998. Dana 5. listopada 2000. podnesen je zahtjev za izdavanje odobrenja za treću fazu radova koji se konkretno odnosio na 25 turbina i servisne prilaze, koji je prihvaćen 15. studenoga 2001. Naručitelj je 20. lipnja 2002. zatražio odobrenje za izmjenu prve dvije faze projekta, koje mu je izdano 30. srpnja 2002. Budući da je odobrenje za prve dvije faze radova isteklo, naručitelj je u listopadu 2003. zatražio obnovu navedenog odobrenja, koja mu je odobrena u studenome 2003.”.
3.
U Derrybrienu se 16. listopada 2003. dogodio golem odron tla koji je prouzročio pomicanje oko pola milijuna kubičnih metara treseta prema rijeci Owendalulleegh, što je dovelo do zagađenja rijeke i pomora otprilike 50000 riba. Iz spisa u predmetu C‑215/06 proizlazi da je u dvama izvješćima o istrazi, koja su objavljena u veljači 2004., zaključeno da tu ekološku katastrofu treba povezati s građevinskim radovima na elektrani u Derrybrienu.
4.
Nakon pisma opomene od 5. travnja 2001. Komisija je 21. prosinca 2001. Irskoj uputila obrazloženo mišljenje o raznim projektima povezanim s vađenjem treseta koji su provedeni bez prethodno izrađene procjene učinaka na okoliš, čime je došlo do povrede Direktive 85/337 (
2
). Komisija je 7. srpnja 2004. Irskoj uputila dodatno pismo opomene u kojem se navodi niz povreda Direktive 85/337, među kojima i izgradnja vjetroelektrane u Derrybrienu na temelju nepotpune procjene učinaka na okoliš. Nakon tog pisma opomene 5. siječnja 2005. uslijedilo je dodatno obrazloženo mišljenje.
5.
Komisija je 11. svibnja 2006. podnijela tužbu protiv Irske u skladu s člankom 226. UEZ‑a. S jedne strane, Komisija je Irskoj prigovorila što nije poduzela potrebne mjere kako bi osigurala da se, prije izdavanja odobrenja, projekti koji imaju znatne učinke na okoliš podvrgnu postupku procjene učinaka na okoliš u skladu s Direktivom 85/337 i što je dopustila podnošenje zahtjeva za legalizaciju nakon potpune ili djelomične provedbe projekata, čime je povrijedila ciljeve prevencije utvrđene u toj direktivi. S druge strane, Komisija je prigovorila na uvjete pod kojima je odobrena izgradnja elektrane u Derrybrienu.
6.
Sud je u presudi Komisija/Irska prihvatio oba prigovora. U drugoj točki izreke navedene presude Sud je presudio da, s obzirom na to da nije poduzela sve potrebne mjere kako bi osigurala da se „prije izdavanja odobrenja za izgradnju vjetroelektrane i povezane aktivnosti u Derrybrienu u okrugu Galway, kao i izvođenja radova, provede procjena učinaka na okoliš projekta u skladu s člancima 5. do 10. Direktive 85/337, u verziji prije ili nakon izmjena uvedenih Direktivom 97/11 (
3
)”, Irska nije ispunila svoje obveze u skladu s člancima 2., 4. i 5. do 10. te direktive.
II. Predsudski postupak i postupak pred Sudom
7.
Dopisom od 15. srpnja 2008. Komisija je od Irske zatražila da u roku od dva mjeseca od datuma presude Komisija/Irska dostavi informacije o mjerama koje su poduzete radi postupanja po toj presudi. U svojem odgovoru od 3. rujna 2008. Irska je izjavila da u potpunosti prihvaća presudu Komisija/Irska i da po njoj želi brzo postupiti. Što se tiče elektrane u Derrybrienu, irska tijela obavijestila su Komisiju da je operator elektrane pristao dostaviti ažuriranu procjenu učinaka na okoliš koja sadržava informacije iz članka 5. i Priloga IV. Direktivi 85/337, čiji je cilj „utvrditi, ocijeniti i procijeniti izravne i neizravne učinke elektrane u Derrybrienu na okoliš kao i međudjelovanje tih učinaka te utvrditi moguće korektivne mjere koje još treba poduzeti kako bi se ti učinci ublažili”. Tu je procjenu trebalo provesti do kraja 2008.
8.
Komisija i irska tijela održali su sastanak 18. rujna 2008. na kojem su potonja tijela potvrdila obvezu provedbe korektivne procjene učinaka na okoliš elektrane u Derrybrienu. Na tom se sastanku raspravljalo o mogućnosti provedbe te procjene, a da se ne dovede u pitanje postojeće odobrenje te je odlučeno da će se pričekati donošenje reforme irskog zakonodavstva o postupku legalizacije, koja je predviđena za potrebe postupanja po prvoj točki izreke presude Komisija/Irska.
9.
Irska tijela obavijestila su 10. ožujka 2009. Komisiju o tome da će planirana zakonodavna reforma podrazumijevati uvođenje postupka izdavanja „zamjenskog odobrenja” (u daljnjem tekstu: postupak zamjene) kojim će se isključivo u posebnim slučajevima dopustiti legalizacija odobrenja koja su izdana u suprotnosti s Direktivom 85/337. U skladu s preuzetom obvezom na sastanku od 18. ožujka 2009., irska tijela dostavila su Komisiji 17. travnja 2009. okvirni dokument naslovljen „ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009” u kojem su navedene mjere kojima Irska namjerava provesti presudu Komisija/Irska. U odjeljku D tog dokumenta nalazi se opis postupka zamjene koji je trebao biti obuhvaćen planiranom zakonodavnom reformom za koju je bilo predviđeno da će biti donesena krajem 2009. U odjeljku E okvirnog dokumenta, naslovljenom „Posebni prijedlozi koji se odnose na vjetroelektranu u Derrybrienu”, navedeno je da će operator elektrane podnijeti zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja u skladu s tim postupkom.
10.
Komisija je 26. lipnja 2009. uputila Irskoj pismo opomene u skladu s člankom 228. stavkom 2. UEZ‑a u kojem je istaknula da nije primila dodatne informacije o trenutačnom stanju procjene učinaka na okoliš vjetroelektrane u Derrybrienu. Irska je 9. rujna 2009. odgovorila na pismo opomene u kojem je navela, među ostalim, da će se zakonodavnom reformom koja uskoro treba biti donesena uvesti postupak zamjene te je potvrdila da je operator vjetroelektrane pristao podnijeti zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja kao i provesti procjenu učinaka na okoliš čim ta reforma stupi na snagu.
11.
Budući da nije primila dodatne informacije o donošenju predloženih mjera, Komisija je 22. ožujka 2010. uputila Irskoj novo pismo opomene na koje je Irska odgovorila dopisima od 18. svibnja 2010., 22. srpnja 2010. i 13. rujna 2010. U dopisu od 22. srpnja 2010. irska tijela navela su da će novo zakonodavstvo, koje je odobrio parlament, stupiti na snagu krajem srpnja. Što se tiče elektrane u Derrybrienu, irska tijela ponovno su navela da će operator elektrane podnijeti zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja kojem će priložiti korektivnu procjenu učinaka na okoliš koja će „uključivati informacije o mjerama otklanjanja ekološke štete nastale provedbom projekta” čim postupak zamjene bude provediv. U dopisu od 13. rujna 2010. irska tijela obavijestila su Komisiju o donošenju Planning and Development (Amendment) Acta 2010 (No. 30 of 2010) (Zakon o planiranju i razvoju (izmjena) iz 2010. (Br. 30 iz 2010.), u daljnjem tekstu: PDAA). Dijelom XA toga zakona uređuje se postupak izdavanja zamjenskog odobrenja.
12.
Komisija je 19. rujna 2012. uputila dopis irskim tijelima u kojem je od njih zatražila dodatne detaljne informacije o najavljenim zakonodavnim mjerama kako bi ocijenila njihovu usklađenost s presudom Komisija/Irska. Osim toga, s obzirom na to da je Komisija saznala za dvojbe u pogledu spremnosti operatora elektrane u Derrybrienu da podnese zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja, ona je od irskih tijela zatražila da se očituju o tom pitanju. Dopisom od 13. listopada 2012. irska tijela potvrdila su da je trenutačni operator elektrane u Derrybrienu odbio proći postupak zamjene zbog troškova koje bi to podrazumijevalo i zbog straha od mogućeg oduzimanja odobrenjâ. U istom dopisu objašnjeno je da su se nakon detaljnije analize prava Unije irska tijela uvjerila da njime nije propisana obveza preispitivanja odobrenja koja su izdana za potrebe izgradnje elektrane u Derrybrienu, koja su u međuvremenu postala konačna, i da je rješenje koje uključuje povlačenje tih odobrenja protivno načelima pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti zakona, kao i sudskoj praksi Suda koja se odnosi na postupovnu autonomiju država članica. U tim okolnostima, irska tijela smatrala su da bi pravosudno tijelo gotovo sigurno zaustavilo bilo kakav pokušaj Irske države da prisili operatora elektrane u Derrybrienu da provede postupak za zamjenu te bi dao prednost pravima tog operatora koja su zajamčena irskim ustavom. Iz tih razloga, irska tijela zaključila su da se korektivna procjena učinaka na okoliš elektrane u Derrybrienu može pribaviti samo uz dobrovoljnu suradnju operatora elektrane. To su stajalište irska tijela potvrdila u dopisu Komisiji od 21. prosinca 2012.
13.
Irska tijela obavijestila su 10. svibnja 2013. Komisiju da su kontaktirala operatora elektrane u Derrybrienu kako bi proučili mogućnost „neovisne i neslužbene” procjene učinaka na okoliš koja bi se provela na temelju „jasnog i sažetog memoranduma o razumijevanju”. Dopisom od 13. prosinca 2013. irska tijela obavijestila su Komisiju da je operator elektrane u Derrybrienu pristao na provedbu te procjene iako je „u potpunosti uvjeren da to nije obvezan učiniti”. Nakon tog dopisa irska tijela dostavila su 8. svibnja i 1. kolovoza 2014. dokument naslovljen „Derrybrien Environmental Review‑Concept” (u daljnjem tekstu: idejni dokument), u kojem je navedeno da će procjenu učinaka na okoliš koja se odnosi na točke navedene u prilogu tom dokumentu i koje su definirane na temelju„usporednog dogovora” provesti neovisni stručnjak kojeg je izravno angažirala irska vlada, čiji će rad nadzirati upravljački odbor. Ta procjena ne podrazumijeva nikakvo preispitivanje postojećih odobrenja ni sudski nadzor. Službe Komisije obavijestile su 6. kolovoza 2014. irska tijela da rješenja predviđena u prethodno navedenom dokumentu nisu u skladu sa zahtjevima Direktive 85/337.
14.
Irska tijela obavijestila su Komisiju 15. rujna 2014. da rade na memorandumu o razumijevanju s operatorom elektrane u Derrybrienu. Nacrt tog memoranduma o razumijevanju upućen je Komisiji 11. ožujka 2015. Na zajedničkom sastanku koji je održan 17. studenoga 2015. Komisija i irska tijela dogovorili su se da će se konačna verzija memoranduma o razumijevanju ubrzo dostaviti Komisiji.
15.
Budući da nije ništa primila, Komisija je 18. siječnja 2016. od irskih tijela zatražila da dostave konačnu verziju memoranduma o razumijevanju. Komisiji je 7. ožujka 2016. upućena nova verzija memoranduma o razumijevanju uz napomenu da su neka pitanja i dalje predmet rasprave s operatorom elektrane u Derrybrienu. U poruci elektroničke pošte irskim tijelima od 6. lipnja 2016. službe Komisije navele su neke točke nove verzije memoranduma o razumijevanju koje treba izmijeniti. Nakon sastanka koji je održan 29. studenoga 2016. službe Komisije navele su u poruci elektroničke pošte irskim tijelima od 15. prosinca 2016. da Komisija mora zaprimiti konačan tekst memoranduma o razumijevanju do kraja 2016. jer će se, u suprotnom, ponovno obratiti Sudu početkom 2017. Irska je 22. prosinca 2016. uputila Komisiji novu verziju idejnog dokumenta koji je, prema mišljenju irskih tijela, bio potpuno u skladu s kriterijima određenima Direktivom 85/337 te novi okvirni dokument od 2. prosinca 2015. U popratnom dopisu navedeno je da je potpisivanje obaju dokumenata predviđeno za kraj siječnja 2017.
16.
Komisija je 2. listopada 2017. uputila dopis irskim tijelima, u kojem je navela da se, s obzirom na to da nema napretka kad je riječ o postupanju u skladu s drugom točkom izreke presude Komisija/Irska, namjerava obratiti Sudu. Irska je odgovorila 16. listopada 2017. te priložila novi idejni dokument potpisan 11. listopada 2017. u kojem je izjavila da čeka odgovor Komisije. Nova verzija idejnog dokumenta nije podnesena Sudu. Komisija je u svojoj tužbi ipak navela da se taj dokument odnosi na dvostrani memorandum o razumijevanju između operatora elektrane u Derrybrienu i irskih tijela koji Komisiji nije bio dostavljen.
17.
Dopisom od 13. prosinca 2017. Komisija je potvrdila da napredak ostvaren do tog trenutka nije dovoljan za postupanje u skladu s drugom točkom izreke presude Komisija/Irska te istaknula da je konačna verzija memoranduma o razumijevanju trebala biti dostavljena do kraja 2016. Irska tijela odgovorila su 9. siječnja 2018. da je memorandum o razumijevanju uključen u idejni dokument na zahtjev Komisije, da je taj dokument potpisan i da se od Komisije čeka zeleno svjetlo za nastavak neslužbene procjene učinaka na okoliš. Dopisom od 26. siječnja 2018. Komisija je odgovorila da, neovisno o formalnim pitanjima koja se odnose na dokumente koje su dostavila irska tijela, u devet godina nije ostvaren nikakav znatan napredak u svrhu uspostave postupka koji može dovesti do ozbiljne procjene učinaka na okoliš elektrane u Derrybrienu i da zbog toga smatra da je ušla u novu fazu u kojoj više nije spremna na „izvansudsku nagodbu”. Osim toga, Komisija je predložila Irskoj da ponovno razmotri mogućnost da operatora elektrane u Derrybrienu obveže na provedbu postupka zamjene. Irska tijela odgovorila su 1. veljače 2018. da je, nažalost, došlo do pogoršanja odnosa suradnje s Komisijom te su Komisiji prigovorila to što nije zauzela stajalište o dokumentima koje je Irska uputila 22. prosinca 2016., a koji su se trebali smatrati konačnima, zbog čega je početak procjene učinaka na okoliš dodatno kasnio.
18.
Komisija je 13. travnja 2018. podnijela tužbu na koju se odnosi ovo mišljenje jer je smatrala da Irska nije donijela sve potrebe mjere kako bi u potpunosti postupila po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska.
19.
Stranke su u dva navrata izmijenile pisana očitovanja i njihova su izlaganja saslušana na raspravi održanoj 1. travnja 2019. U skladu s člankom 62. stavkom 2. Poslovnika, stranke su pozvane da na raspravi odgovore na određena pisana pitanja koja je postavio sudac izvjestitelj. Dopisom koje je tajništvo Suda zaprimilo 1. travnja 2019. prije početka rasprave Komisija je obavijestila Sud da je 29. ožujka 2019. od irskih tijela primila obavijest u kojoj je navedeno da je operator elektrane u Derrybrienu prihvatio suradnju u svrhu pokretanja postupka zamjene koji je predviđen PDAA‑om. Irska tijela dostavila su 1. travnja 2019. tajništvu Suda dopis koji su uputila Komisiji 29. ožujka 2019. U tom je dopisu navedeno da će postupak zamjene biti pokrenut „u što kraćem roku kako bi se osigurala propisna procjena učinaka na okoliš ex post”.
III. O tužbi
A. Povreda obveze
1.
Argumentacija stranaka
20.
Komisija smatra da Irska nije poduzela mjere kako bi postupila u skladu s drugom točkom izreke presude Komisija/Irska. Iako je Irska izjavila da je spremna brzo postupiti po prethodno navedenoj presudi, ona je u deset godina koje su protekle od presude Suda do tužbe na koju se odnosi ovo mišljenje samo iznijela razne prijedloge kako bi ispravila povredu obveze u pogledu elektrane u Derrybrienu, ali i dalje nije provela nijedan prijedlog.
21.
Kao prvo, Irska napominje da iz obrazloženja i izreke presude Komisija/Irska proizlazi da se povrede obveza koje je Sud utvrdio općenito odnose na pogrešno prenošenje Direktive 85/337 i da, što se tiče elektrane u Derrybrienu, nije „zatraženo ni dogovoreno neko posebno rješenje za ispravljanje povrede”.
22.
Kao drugo, Irska podsjeća, s jedne strane, da obveza ispravljanja propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinaka na okoliš u pogledu određenog projekta podliježe ograničenju postupovne autonomije država članica i, s druge strane, da je Sud u presudi od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, t. 41. i 42.) presudio da se pravu Unije ne protivi utvrđivanje od strane države članice o kojoj je riječ primjerenih rokova za pokretanje postupka za pobijanje urbanističke dozvole izdane kršenjem obveze prethodne procjene učinaka predviđene Direktivom 85/337. U tom kontekstu, Irska pojašnjava da se dozvole izdane za izgradnju elektrane u Derrybrienu i za obavljanje povezanih djelatnosti mogu poništiti samo presudom High Courta (Visoki sud, Irska) po okončanju sudskog preispitivanja odluke o izdavanju, koje je pokrenuto na temelju tužbe koja se podnosi u zakonskom roku, odnosno u roku od osam tjedana od datuma odluke (
4
). Međutim, s obzirom na to da su zakonski rokovi za osporavanje valjanosti navedenih dozvola istekli, i to nekoliko godina prije nego što je Komisija podnijela tužbu zbog povrede obveze koja je dovela do donošenja presude Komisija/Irska, irska tijela nisu obvezna povući te dozvole.
23.
Kao treće, Irska napominje da kada bi se priznalo da presuda kojom Sud prihvaća tužbu zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU‑a, na kraju postupka zbog povrede koji uključuje samo Komisiju i predmetnu državu članicu, može dovesti do poništenja upravne odluke koja je postala konačna na temelju nacionalnog prava to bi bilo protivno načelu zaštite legitimnih očekivanja adresata te odluke, posebno u okolnostima predmetnog slučaja u kojem je prošlo skoro deset godina od izdavanja prvog odobrenja za izgradnju do objave presude Suda u predmetu Komisija/Irska.
24.
Kao četvrto, Irska tvrdi da provedba predsudskog postupka pokazuje da je sporo donošenje provedbenih mjera u pogledu presude Komisija/Irska rezultat složenosti temeljnih pravnih pitanja, posebno u pogledu poštovanja pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja te prava vlasništva operatora elektrane u Derrybrienu, a ne nedostatak suradnje Irske. Ta država članica napominje da nakon što su irska tijela 2013. predložila provedbu neslužbene procjene učinaka na okoliš ona su dopisom od 22. prosinca 2016. Komisiji uputila idejni dokument kako bi od nje dobila formalnu suglasnost koju nisu dobila. Vrijeme koje je proteklo od upućivanja tog dokumenta do upućivanja istog potpisanog dokumenta u listopadu 2017. treba pripisati nesporazumu između irskih tijela i dužnosnika Komisije, ako ne i istinskom nedostatku suradnje Komisije. Jednako tako, Irska tvrdi, s jedne strane, da je postupanje po presudi Komisija/Irska podrazumijevalo pokretanje postupka izvan okvira odredbi kojima se prenosi Direktiva 85/337 i, s duge strane, da sama Komisija nije mogla, čak ni u postupku povodom tužbe, utvrditi posebne mjere koje je spomenuta država članica bila obvezna poduzeti kako bi ispravila učinke povrede koja je utvrđena u drugoj točki izreke presude. U tim okolnostima, Irska ne treba biti kažnjena zato što je čekala potrebno vrijeme kako bi uspostavila odgovarajuće mjere ili zbog toga što nije pravilno i pravodobno utvrdila te mjere.
25.
Na kraju, Irska tvrdi da je već u potpunosti izvršila drugu točku izreke presude Komisija/Irska, s obzirom na napredak u postupku neslužbene procjene učinaka na okoliš koja je predviđena idejnim dokumentom.
2.
Analiza
a)
Opseg utvrđene povrede druge točke izreke presude Komisija/Irska
26.
Na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a, u slučaju kada Sud utvrdi da država članica nije ispunila neku od obveza na temelju Ugovora, ta je država dužna poduzeti mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda.
27.
U obrazloženju presude Komisija/Irska, Sud je odvojeno analizirao prigovore Komisije, od kojih se prvi odnosi na nepravilno prenošenje Direktive 85/337 u irsko pravo (točke 34. do 81.), a drugi na uvjete u kojima su izdane građevinske dozvole za elektranu u Derrybrienu i izvođenje predmetnih radova (točke 82. do 112.). Nakon što je prihvatio oba prigovora, Sud je u izreci te presude naveo dvije različite povrede obveza koje Irska ima na temelju navedene direktive.
28.
Naravno, povreda zbog propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinaka na okoliš u skladu s Direktivom 85/337 za projekt izgradnje elektrane u Derrybrienu posljedica je primjene na konkretan slučaj odredbi irskog prava za koje je Sud smatrao da nisu usklađene s odredbama navedene direktive. Međutim, to ne znači, suprotno onomu što se čini da smatra Irska, da se ta povreda, koju je Sud autonomno utvrdio u drugoj točki izreke presude Komisija/Irska, treba smatrati obuhvaćenom zaključkom iz prve točke izreke te presude (
5
).
29.
Iz toga proizlazi da za Irsku nije bilo dovoljno da izmjeni vlastito zakonodavstvo radi usklađivanja s Direktivom 85/337 kako bi postupila po drugoj točki izreke navedene presude, a da se pritom ne isključi koristan učinak autonomnog utvrđenja povrede obveze sadržanog u toj točki, nego je ta država članica bila obvezna donijeti drukčije mjere koje su posebno namijenjene ispravljanju povrede navedene direktive, u pogledu realizacije projekta izgradnje elektrane u Derrybrienu. Okolnost, koju je istaknula Irska, da u presudi Komisija/Irska nije točno navedena priroda tih mjera ne dopušta, kao što je pravilno tvrdila Komisija, da se dovede u pitanje povreda koju je u presudi utvrdio Sud te obveze te države članice koje proizlaze iz te presude.
b)
Mjere potrebne za postupanje po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska
1) Cilj procjene učinaka na okoliš predviđene Direktivom 85/337
30.
Direktiva 85/337 obvezuje države članice da usvoje potrebne mjere kako bi se procjena utjecaja na okoliš osmišljena u skladu s načelima usklađenima na razini Unije provela za projekte koji bi na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije mogli imati važne učinke na okoliš (
6
). Cilj te procjene u biti je prikupiti potrebne informacije kako bi se nadležnim tijelima država članica omogućilo da tijekom postupka izdavanja odobrenja za provedbu takvih projekta utvrde značajke okoliša na koje bi projekt mogao utjecati te da, na temelju toga, usmjere svoju odluku o izdavanju ili odbijanju odgovarajućih urbanističkih dozvola (
7
).
31.
Direktiva 85/337 nedvojbeno polazi od logike prevencije štete po okoliš (
8
), u okviru koje obveza prethodne procjene učinaka na okoliš za projekt predstavlja potrebu da u postupku odlučivanja nadležno tijelo što je prije moguće uzme u obzir učinke na okoliš svih tehničkih postupaka planiranja i odlučivanja, kako bi se „odmah na početku izbjeglo zagađenje ili smetnje, umjesto da se […] kasnije suzbijaju njihovi učinci” (
9
). Međutim, iz teksta navedene direktive proizlazi da je cilj procjene učinaka na okoliš i omogućiti nadležnim tijelima država članica da u slučaju izdavanja odobrenja za provedbu projekta to odobrenje podrede poštovanju uvjeta kojima se smanjuju štetni učinci provedbe projekta na okoliš i, općenitije, poduzmu mjere kojima se jamči uporaba predmetne građevine u skladu s kriterijima dobrog upravljanja okolišem (
10
).
32.
Međutim, Sud je u više navrata zaključio da je područje primjene Direktive 85/337 „opsežno i njegov cilj vrlo širok” (
11
), pri čemu je priznao da bi to „smanjilo” i bilo u suprotnosti s pristupom koji je predvidio zakonodavac Unije da „sveobuhvatna procjena” učinaka na okoliš na koju upućuje navedena direktiva uzima u obzir „samo izravne učinke predviđenih radova, a da se pritom ne uzimaju u obzir učinci na okoliš koji bi mogli biti prouzročeni uporabom i iskorištavanjem građevina koje su rezultat tih radova” (
12
).
33.
Iz toga proizlazi da, suprotno onomu što se čini da smatra Irska, procjena učinaka na okoliš koju zahtijeva Direktiva 85/337 ne proizvodi učinke samo u trenutku donošenja odluke o odobrenju provedbe predmetnog projekta, nego i naknadno, tijekom realizacije i uporabe građevine koja je rezultat projekta, čime se stvara uvjet za optimalno upravljanje rizicima okoliša povezanima s njegovim iskorištavanjem te sprječavaju nepovoljni učinci koje to iskorištavanje ima na razne čimbenike koji se uzimaju u obzir u navedenoj procjeni.
34.
Logika prevencije na kojoj se temelji Direktiva 85/337 stoga ne može državi članici, koja je povrijedila obvezu da osigura provedbu procjene učinaka na okoliš prije izdavanja odobrenja za provedbu projekta koji bi mogao imati znatne učinke na okoliš, pružiti argumente za izbjegavanje donošenja potrebnih mjera za otklanjanje ex post te povrede.
2) Mjere potrebne za ispravljanje propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinaka na okoliš u skladu s Direktivom 85/337
35.
Sud je već imao priliku zaključiti da, iako je točno da Direktiva 85/337 (kao ni Direktiva 2011/92 koja je sada na snazi) ne sadržava odredbe o posljedicama povrede obveze koja se odnosi na prethodnu provedbu procjene učinaka na okoliš, na temelju načela lojalne suradnje, predviđenog u članku 4. UEU‑a, države članice moraju ukloniti nezakonite posljedice te povrede te je, dakle, na nadležnim tijelima svake države članice da „u okviru svojih nadležnosti usvoje sve potrebne opće i posebne mjere kako bi se projekti procijenili s obzirom na to mogu li imati značajne učinke na okoliš i kako bi se u slučaju potvrdnog ishoda ispitali u pogledu tih učinaka” (
13
). Osim toga, ističem da je Sud potvrdio navedenu obvezu i u odnosu na slučaj u kojem je projekt u pogledu kojeg, protivno Direktivi 85/337, nije provedena procjena učinaka na okoliš u potpunosti realiziran i građevina je već u uporabi (
14
). Sud je pojasnio i da se mjere za ispravljanje posljedica povrede obveze u odnosu na prethodnu procjenu učinaka na okoliš provode, konkretno, „povlačenjem ili suspenzijom već dodijeljenog odobrenja u svrhu provođenja procjene učinaka na okoliš predmetnog projekta, kao što je ona predviđena Direktivom 85/337” (
15
). Kada je nacionalnim pravom predviđeno donošenje tih mjera, nadležna tijela predmetne države članice obavezna su ih donijeti na temelju načela lojalne suradnje i u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti (
16
).
36.
Iz prethodno navedenog proizlazi da su, u skladu s ciljevima Direktive 85/337 navedenim u točkama 31. do 33. ovog mišljenja, u slučaju povrede obveze koja se odnosi na prethodnu procjenu učinaka na okoliš projekta koji može imati znatne učinke na okoliš, države članice dužne donijeti sve potrebne mjere kako bi se takva procjena ili korektivna procjena provela nakon izdavanja odobrenja za provedbu projekta, čak i kada je projekt u realizaciji ili je već realiziran. Kada je to moguće na temelju domaćeg prava, nadležna nacionalna tijela dužna su suspendirati ili poništiti već izdano odobrenje za provedbu projekta kako bi omogućila njegovu legalizaciju ili izdavanje novog odobrenja u skladu s odredbama navedene direktive.
37.
Obveza predmetne države članice da osigura naknadu provedbu procjene učinaka na okoliš još je izraženija u slučaju kao što je ovaj analiziran u ovom mišljenju, u kojem bi predmetni projekt mogao, posebno zbog svoje veličine, imati osobito znatne i trajne učinke na okoliš i čija je izvedba već nanijela golemu štetu okolišu te je Sud u okviru postupka zbog povrede obveze utvrdio povredu direktive.
38.
Argument Irske u skladu s kojime ona nije bila dužna ni poništiti odobrenja koja su izdana operatoru elektrane u Derrybrienu ni obvezati potonjeg da provede naknadnu procjenu učinaka na okoliš (ili dopusti da se ona provede) u svrhu postupanja po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska, stoga treba odbiti.
c)
Argumenti koje je iznijela Irska
1) Ograničenje postupovne autonomije i legitimna očekivanja operatora elektrane u Derrybrienu
39.
Kako bi osporila povredu koju je navela Komisija, Irska se najprije poziva na načelo postupovne autonomije država članica i, upućivanjem na presudu od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882)., tvrdi da Irska nije bila dužna preispitati valjanost odobrenja izdanih za izgradnju elektrane u Derrybrienu koja su postala konačna na temelju irskog prava nekoliko godina prije nego što je Sud donio presudu Komisija/Irska.
40.
U tom pogledu, podsjećam da je u presudi od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 65.), koja je donesena u predsudskom postupku u okviru spora koji je pokrenut na temelju tužbe pojedinca protiv nacionalnog upravnog tijela koje je odbilo poništiti ili izmijeniti odobrenje za rudarenje koje je izdano, a da prethodno nije provedena procjena učinaka na okoliš (
17
), Sud zaključio da je obveza nacionalnih nadležnih tijela da ponište ili suspendiraju odobrenje prilikom čijeg izdavanja je povrijeđena Direktiva 85/337 ograničena načelom postupovne autonomije država članica (
18
). Na temelju tog načela, ako nema propisa na razini Unije, na unutarnjem je pravnom poretku svake države članice odrediti postupovna pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati punu zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije, pod uvjetom da ta pravila nisu manje povoljna od onih koja uređuju slične postupke koji se temelje na unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da nisu strukturirana tako da onemogućavaju ili pretjerano otežavaju primjenu navedenih prava (načelo djelotvornosti) (
19
).
41.
U presudi od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, t. 41. i 42.), na koju se pozvala Irska, Sud je napomenuo da se pravu Unije, kojim nisu propisana pravila u vezi s rokovima za pobijanje odobrenja izdanog kršenjem obveze prethodne procjene učinaka na okoliš iz članka 2. stavka 1. Direktive 85/337, ne protivi, načelno i pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti, određivanje od strane dotične države članice „primjerenih rokova za pokretanje postupka u interesu pravne sigurnosti, čiju zaštitu istodobno uživaju i pojedinac i upravno tijelo” (
20
).
42.
Suprotno tvrdnjama Irske, smatram da se Irska ne može pozvati ni na načelo postupovne autonomije država članica ni na konačnost odluka o izdavanju odobrenja za građevinske radove na elektrani u Derrybrienu nakon isteka određenih rokova za postupke koje pokreću pojedinci protiv tih odluka kako bi izbjegla obvezu potpunog postupanja po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska.
43.
Naime, za takvo postupanje po presudi na navedenoj državi članici bilo je donijeti sve potrebne opće i posebne mjere za ispravljanje propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinka na okoliš u skladu s Direktivom 85/337, a među njima, posebno mjere kojima se može osigurati provedba ex post procjene učinaka na okoliš.
44.
Međutim, u načelu, istek postupovnih rokova za pokretanje postupaka radi zaštite položaja pojedinaca protiv mjera koje su donijela upravna tijela ne isključuje ovlast tih tijela da na vlastitu inicijativu ukinu nezakonitu mjeru ili suspendiraju njezino izvršenje, i ne isključuje donošenje mjera koje nositelja urbanističke dozvole obvezuju da legalizira tu dozvolu i pritom eventualno ispuni obveze koje nije prethodno ispunio, odnosno da uskladi upravljanje građevinama izgrađenima na temelju te dozvole s određenim uvjetima ili kriterijima koji su predviđeni radi zaštite javnih interesa. Na temelju načela lojalne suradnje, sva nadležna tijela država članica dužna su, svako u okviru svojih nadležnosti, donijeti takve mjere te iskoristiti ovlasti koje su im dodijeljene ako bi se time omogućilo ispravljanje povrede prava Unije.
45.
Točno je da je predstavnik Irske u odgovoru na pitanje koje je postavio Sud na raspravi napomenuo da irskim pravom nije predviđeno da upravno tijelo na vlastitu inicijativu radi javnog interesa poništava urbanističke dozvole poput onih koje su izdane za izgradnju elektrane u Derrybrienu i koje su postale konačne, te je ponovio da se te dozvole mogu poništiti samo presudom High Courta (Visoki sud), što se zbog isteka rokova za pokretanje postupka više ne može dogoditi. Međutim, ni takva okolnost ne dopušta, prema mojem mišljenju, opravdanje stajališta Irske u skladu s kojime ona u predmetnom slučaju nije bila obvezna donijeti ikakvu posebnu mjeru kako bi ispravila povredu koju je utvrdio Sud.
46.
Naime, ističem da je irskim pravom koje je na snazi predviđen postupak legalizacije odobrenja prilikom čijih je izdavanja povrijeđena obveza iz Direktive 85/337 koja je primjenjiva u okolnostima ovog slučaja.
47.
Na temelju odjeljka 177B stavaka 1. i 2. točke (b) Dijela XA PDAA‑a, koji je uveden zakonodavnom reformom iz 2010., ako se „konačnom presudom Suda Europske unije” odobrenje koje se odnosi na projekt za koji je bila potrebna procjena učinaka na okoliš smatra nezakonito izdanim, nadležno tijelo za planiranje („planning authority”) dostavlja pisanu obavijest nositelju projekta kojom mu nalaže da podnese zahtjev radi dobivanja zamjenskog odobrenja. U točki (c) stavka 2. istog odjeljka pojašnjeno je da se obaviješću nositelju projekta nalaže i da uz zahtjev dostavi korektivnu izjavu o učincima na okoliš („remedial environmental impact statement”).
48.
Irska tu odredbu tumači u smislu da se ne primjenjuje u okolnostima kao što su one u predmetnom slučaju u kojem je izdana urbanistička dozvola postala konačna. Međutim, takvo ograničenje ne proizlazi iz teksta odjeljka 177B PDAA‑a, a ne može se izvesti ni iz doslovnog tumačenja te odredbe. Tumačenju Irske protivi se činjenica da se u stavku 1. te odredbe ne razlikuje presuda Suda koja je donesena povodom zahtjeva za prethodnu odluku, upućenog u okviru nacionalnog postupka u kojem se preispituje valjanost predmetnog odobrenja, od presude donesene u postupku zbog povrede obveze koji se može pokrenuti, kao u slučaju presude Komisija/Irska, nakon isteka rokova za pokretanje postupka protiv upravne odluke o izdavanju odobrenja ili nakon što je nacionalna žalba protiv te odluke konačno odbijena.
49.
Osim toga, ističem da je u predmetu koji se odnosio, među ostalim, na primjenu odjeljka 177B PDAA‑a na vlasnika kamenoloma koji se počeo iskorištavati šezdesetih godina prošlog stoljeća kada nije bilo potrebno pribaviti urbanističku dozvolu, irski Vrhovni sud nedavno presudio da se taj odjeljak primjenjuje na „posebnu kategoriju” projekata za koje je „prethodno izdano odobrenje”, „inače valjano”, Sud smatrao nezakonito izdanim zbog propusta pri procjeni učinaka na okoliš (
21
), ali pritom nije naveo nikakvo ograničenje koje proizlazi iz konačnosti ili nekonačnosti odobrenja. Dakle, suprotno tvrdnjama Irske, uopće nije utvrđeno da bi irski sudovi zaustavili svaki pokušaj obvezivanja operatora elektrane u Derrybrienu da provede postupak predviđen odjeljkom 177B PDAA‑a (
22
).
50.
Na kraju, podsjećam da se restriktivno tumačenje koje trenutačno podupire Irska istaknulo samo u listopadu 2012. tijekom predsudskog postupka. Prije toga irska tijela neprestano su, i prije i nakon stupanja na snagu PDAA‑a, Komisiji iskazivala namjeru uspostave postupka zamjene radi postupanja po točki izreke presude Komisija/Irska, koja se odnosi na elektranu u Derrybrienu. Sam je okrug Galway, kao što je potvrdila Irska na raspravi, 12. listopada 2011. dostavio operatoru elektrane u Derrybrienu obavijest u skladu s odjeljkom 177B PDAA‑a da bi je nakon nekoliko dana povukao, čime je pokazao, dakle, da je tu odredbu barem na početku protumačio drukčije od Irske.
51.
U tim okolnostima, Irska ne može valjano tvrditi da irsko pravo ne nudi sredstva za preispitivanje odobrenja poput onih koja se odnose na elektranu u Derrybrienu. Postupak predviđen odjeljkom 177B PDAA‑a predstavlja jedno takvo sredstvo. Dakle, na irskim tijelima bilo je da pokrenu taj postupak kako bi postupila u skladu s drugom točkom izreke presude Komisija/Irska.
52.
Prema mojem mišljenju, razmatranja Irske koja su povezana sa zaštitom legitimnih očekivanja operatora elektrane u Derrybrienu ne mogu biti prepreka takvoj provedbenoj mjeri.
53.
Naime, kao prvo, cilj je postupka zamjene predviđen PDAA‑om, u biti, omogućiti, u dobro utvrđenim okolnostima, preispitivanje odobrenja prilikom čijih izdavanja je povrijeđena Direktiva 85/337 kao i projekata za koje su ona dodijeljena te njihove usklađenosti s kriterijima koji su uvedeni navedenom direktivom, konkretno u odnosu na zahtjev za provedbu procjene učinaka na okoliš. Stoga, taj postupak ne dovodi nužno do oduzimanja dozvola koje se preispituju i posljedičnog prestanka obavljanja odobrenih djelatnosti, ali se njime, osim obveze poduzimanja korektivnih mjera koje se mogu smatrati potrebnima, barem može uvesti obveza legalizacije tih dozvola (
23
).
54.
Kao drugo, podsjećam da je Sud u presudi od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), napomenuo da „se projekti čije se odobrenje više ne može izravno pobijati, zbog proteka roka za pobijanje propisanog nacionalnim zakonodavstvom”, ne mogu „jednostavno smatra[ti] zakonski odobrenima u odnosu na obvezu procjene učinaka na okoliš” (
24
), što za posljedicu ima da su, ako u domaćem pravu postoji sredstvo kojim se može osigurati da se takva procjena obavi, nadležna tijela predmetne države članice dužna upotrijebiti ga (
25
). Iz toga proizlazi da se nositelj takvog projekta ne može pozivati na legitimna očekivanja u odnosu na valjanost odobrenja prilikom čijih izdavanja je povrijeđena obveza prethodne procjene učinaka na okoliš i protiv kojih više nije moguće pokrenuti sudski postupak na unutarnjoj razini kako bi se usprotivio obvezi naknadnog provođenja takve procjene koju je obvezan provesti na temelju mjere koju su donijela nacionalna nadležna tijela radi postupanja po presudi Suda zbog povrede obveze. To vrijedi a fortiori za operatora elektrane u Derrybrienu koja je, kao što proizlazi iz spisa i kao što je Irska potvrdila na raspravi, neovisno društvo kći u stopostotnom vlasništvu društva Electricity Supply Board (ESB) koje je pak u 95-postotnom vlasništvu irske države (
26
).
55.
Vrijeme koje je proteklo od izdavanja predmetnih odobrenja do presude Komisija/Irska ne može dovesti u pitanje prethodni zaključak. Osim toga, ističem da, iako je točno da je ta presuda donesena 2008., a da je zadnje odobrenje za elektranu u Derrybrienu postalo konačno 2003., u trenutku u kojem je izdano to odobrenje, već je protiv Irske ipak bio pokrenut postupak zbog povrede u skladu s člankom 226. UEZ‑a, u kojem se, iako se on još nije izravno odnosio na projekt izgradnje navedene elektrane, navedenoj državi članici prigovorilo na sustavnu povredu njezinih obveza na temelju Direktive 85/337. Međutim, pitam se u kojoj se mjeri javni operator može pozvati na legitimna očekivanja u pogledu valjanosti odobrenja koje nije u skladu s navedenom direktivom i koje je izdano u takvim okolnostima.
56.
Na kraju, čak i ako bi se slijedila argumentacija Irske, u skladu s kojom prinudni postupak predviđen odjeljkom 177B PDAA‑a nije primjenjiv u ovom slučaju, s obzirom na konačnost odobrenja o kojima je riječ, ističem da odjeljak 177C tog akta omogućuje nositelju projekta koji je odobren bez prethodne procjene učinaka na okoliš da zatraži da se na njega primijeni postupak zamjene. Dakle, PDAA‑om je umjesto te autoritativne mjere irskim tijelima bilo ponuđeno i alternativno sredstvo za ispravljanje propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinaka na okoliš projekta izgradnje elektrane u Derrybrienu (
27
), kojem su, s obzirom na kontrolu države nad operatorom te elektrane, ta tijela mogla pribjeći bez osobitih poteškoća.
2) Složenost pravnih pitanja i nedostatak suradnje Komisije
57.
Za razliku od Irske, ne smatram da postupanje po drugoj točki izreke presude Komisija/Italija podrazumijeva osobitu poteškoću u pogledu utvrđivanja mjera koje treba poduzeti radi uklanjanja učinaka povrede kao ni da otvara tako složena pitanja kojima bi se mogao opravdati značajan zastoj od više od deset godina.
58.
Iz spisa proizlazi da su od prvih razmjena korespondencije između Komisije i irskih tijela te tijekom cijelog trajanja predsudskog postupka, obje stranke utvrdile da je provedba naknadne procjene učinaka na okoliš jedina mjera za ispravljanje propusta koji se odnosi na prethodno neprovođenje te procjene. Komisija i Irska su u konačnoj fazi postupka raspravljale o načinu provedbe te procjene, ali iz spisa nije vidljivo da su uzele u obzir alternativne provedbene mjere.
59.
Tek su na kraju 2012., odnosno otprilike četiri godine nakon presude Suda u predmetu Komisija/Irska, irska tijela, koja su dotad neprestano davala jamstva o primjeni postupka zamjene na operatora elektrane u Derrybrienu, otvorila pitanja povezana sa zaštitom pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja tog operatora te su istodobno Komisiji predložila alternativno rješenje, odnosno „neslužbenu” procjenu učinaka na okoliš. U provedbi tog rješenja, međutim, također nije bilo bitnog napretka, što se, unatoč tvrdnjama Irske, ne može pripisati nedostatku suradnje Komisije.
60.
Suprotno tvrdnjama Irske, smatram, naime, da se Komisiji ne može prigovoriti za vrijeme koje je proteklo između dviju dostava idejnog dokumenta navedenog u točki 15. ovog mišljenja, odnosno dostave od 22. prosinca 2016. i 2. listopada 2017. Naime, kao prvo, kao što priznaje sama Irska, u dopisu uz taj dokument koji je prvi upućen nije navedeno da će irska tijela pričekati formalnu suglasnost Komisije prije prelaska na sljedeću fazu. Kao drugo, operator elektrane u Derrybrienu nije potpisao verziju tog dokumenta koji je upućen u prosincu 2016., što je okolnost koja je omogućila da se dovede u pitanje ozbiljnost obveze koju je preuzeo. Na kraju, Komisija tvrdi, a Irska joj ne proturječi, da je sadržaj dokumenta koji je upućen u prosincu 2016. bio u biti jednak prethodnom dokumentu, u pogledu kojeg je Komisija istaknula niz primjedbi koje irska tijela nisu uzela u obzir.
61.
Općenitije, prema mojem mišljenju, Komisija je pokazala tijekom cijelog predsudskog postupka čak i pretjeranu dostupnost i spremnost na suradnju, posebno s obzirom na drastičnu promjenu stajališta irskih tijela o primjenjivosti postupka zamjene na operatora elektrane u Derrybrienu, koja se dogodila više od četiri godine nakon presude Komisija/Irska.
62.
S obzirom na prethodno navedene elemente, smatram da se sporost i neuspjeh predsudskog postupka ne mogu, čak ni djelomično, pripisati složenosti pravnih pitanja, ni nesigurnosti Komisije u pogledu utvrđivanja potrebnih mjera kako bi se osiguralo postupanje po presudi Komisija/Irska kao ni nedostatku suradnje Komisije.
d)
Zaključak o postojanju sporne povrede
63.
Više od deset godina od presude Komisija/Irska, ne samo da nije provedena nijedna procjena učinaka na okoliš građevinskih radova na elektrani u Derrybrienu i povezanih aktivnosti u skladu s odredbama Direktive 85/337, unatoč tomu što Irska nikada nije osporila mogućnost provedbe takve procjene, nego nije donesena nijedna konkretna mjera za provedbu takve procjene. Štoviše, nakon što je Irska u svojem odgovoru na tužbu izjavila da će ubrzo ishoditi od operatora te elektrane da provede naknadnu neslužbenu procjenu učinaka na okoliš, ona je prije rasprave u ovom predmetu najavila, kao u svojevrsnoj igri čovječe ne ljuti se, „povratak na start” te je obavijestila Komisiju da se ponovno predomislila u pogledu pribjegavanja postupku zamjene. U tim okolnostima i na temelju svih prethodnih razmatranja, prema mojem je mišljenju potrebno zaključiti da je povreda koja se pripisuje Irskoj bitna i da treba odbiti argumente koje je ona iznijela.
B. Novčane kazne
64.
U svojoj tužbi Komisija predlaže Sudu da, u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a i na temelju Komunikacije od 13. prosinca 2005. o primjeni članka 228. UEZ‑a (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2005.) (
28
) kazni nepostupanje po presudi Komisija/Irska nalaganjem plaćanja novčane kazne i paušalnog iznosa.
65.
U svojem odgovoru na repliku Irska tvrdi da ne bi trebalo primijeniti nikakvu kaznu jer su presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589) i od 28. veljače 2018., Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), na koje se oslanja Komisija, označile odstupanje od ranije sudske prakse. Prema mojem mišljenju, taj argument treba odbiti s obzirom na razmatranja u točkama 26. do 38. ovog mišljenja.
1.
Novčana kazna
66.
Kao što je to navedeno u točki 63. ovog mišljenja, u najmanju ruku do datuma održavanja rasprave pred Sudom, po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska još nije postupljeno. Stoga, ako se povreda obveze nastavi na dan objave presude u postupku povodom ove tužbe (
29
), izricanje novčane kazne u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a treba smatrati opravdanim (
30
).
67.
Što se tiče iznosa te novčane kazne, Sud mora prilikom određivanja novčane kazne paziti da je ona u skladu s okolnostima i da je razmjerna utvrđenim povredama obveza kao i sposobnosti plaćanja dotične države članice (
31
). Pri ocjeni, Sud uzima u obzir osnovne kriterije koji se sastoje od trajanja povrede, njezine težine i sposobnosti plaćanja dotične države članice. Sud mora prilikom primjene tih kriterija posebno uzeti u obzir koje posljedice uzrokuje neizvršavanje obveza za javne i privatne interese i koliko je hitno da pojedina država članica izvrši svoje obveze (
32
).
68.
Komisija predlaže primjenu dnevnog iznosa koji je jednak paušalu u iznosu od 700 eura pomnoženom koeficijentima težine, trajanja i odvraćanja, u ukupnom iznosu od 12264 eura dnevno od datuma donošenja presude u ovom predmetu do potpunog postupanja po presudi Komisija/Irska.
69.
Što se tiče težine, Komisija je, kao prvo, uzela u obzir važnost pravila Unije na koja se odnosi povreda i kontekst u kojem se ta povreda dogodila, kao drugo, posljedice te povrede i činjenicu da je Irska opetovano povrjeđivala Direktivu 85/337 (
33
), kao treće, nedostatak suradnje te države članice tijekom posebno dugog razdoblja. S obzirom na te elemente i okolnost da se nepostupanje po presudi Komisija/Irska odnosi samo na jedan dio te presude, Komisija predlaže koeficijent težine dva na ljestvici od jedan do dvadeset koja je predviđena u Komunikaciji iz 2005.
70.
Svi su elementi koje je Komisija uzela u obzir radi ocjene težine predmetne povrede, prema mojem mišljenju, relevantni. Suprotno tomu, argumente koje je iznijela Irska, u skladu s kojima u tu svrhu treba uzeti u obzir njezine napore koje je uložila kako bi ispunila Komisijine zahtjeve te nedostatak suradnje Komisije, treba odbiti. U tom pogledu upućujem na točke 58. do 62. ovog mišljenja.
71.
Osim toga, Irska osporava da je povreda koju je utvrdio Sud u drugoj točki izreke presude Komisija/Irska uzrok štete za okoliš koja se dogodila zbog odrona tla u 2003. i da taj element, stoga, ne treba uzeti u obzir za ocjenu težine povrede. U tom pogledu ističem da iz presude Komisija/Irska proizlazi da navedena država članica nikada nije osporavala činjenicu da su ti odroni prouzročeni izvođenjem građevinskih radova na elektrani u Derrybrienu (vidjeti točku 93.). U tom kontekstu, nije isključeno da se prethodnom procjenom učinaka na okoliš kojom bi se utvrdili rizici povezani s tim radovima ili preporučilo donošenje posebnih preventivnih mjera, mogla spriječiti nastala šteta. Posljedice odrona iz 2003. stoga treba uzeti u obzir pri ocjeni težine povrede koju je počinila Irska, iako njihovu težinu pritom ne treba precijeniti.
72.
Što se tiče trajanja, Komisija je primijenila najviši koeficijent tri, koji je predviđen u Komunikaciji iz 2005., s obzirom na razdoblje od 114 mjeseci koje je proteklo od datuma presude Komisija/Irska do 25. siječnja 2018., odnosno datuma na koji je Komisija podnijela ovu tužbu. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, iako člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a nije pobliže određen rok u kojem treba postupiti po presudi, interes u vezi s neposrednom i ujednačenom primjenom prava Unije, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zahtijeva da se s time započne odmah i da se u cijelosti ostvari u najkraćem mogućem roku (
34
). Međutim, u ovom predmetu, povreda za koju se tereti Irska traje više od deset godina, pri čemu nije bilo bitnog napretka u svrhu pribavljanja procjene učinaka na okoliš izgradnje elektrane u Derrybrienu i povezanih radova. To je trajanje definitivno prekomjerno. Čak i da se prizna da postupanje po drugoj točki izreke presude Komisija/Irska zahtijeva uvođenje postupka zamjene, kao što tvrdi navedena država članica, povreda bi dosad trajala više od sedam godina, što je u svakom slučaju prilično dugo.
73.
Konačno, Komisija je primijenila odvraćajući faktor koji je za Irsku u Komunikaciji iz 2005. utvrđen u vrijednosti od 2,92, što Irska nije osporavala.
74.
S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da primjeni dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 10000 eura.
2.
Paušalni iznos
75.
U skladu s Komunikacijom iz 2005., Komisija predlaže Sudu da na ime paušala primijeni iznos koji je jednak standardnom paušalu u iznosu od 230 eura, pomnožen s faktorom koji se odnosi na težinu i faktorom odvraćanja „n”, odnosno iznos od 1343,20 eura za svaki dan od 3. srpnja 2008. do datuma postupanja po presudi Komisija/Irska ili, ako do toga ne dođe, datuma presude donesene u ovom predmetu, uključujući minimalni fiksni iznos od 1685000 eura (
35
). S obzirom na razmatranja iz točke 68. ovog mišljenja predlažem Sudu da smanji taj iznos na 1000 eura.
IV. Zaključak
76.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
–
Irska je povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a jer nije poduzela sve potrebne mjere za postupanje po presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
–
U slučaju da se povreda obveza nastavi i nakon objave presude Suda u ovom predmetu, Irskoj se nalaže da Europskoj komisiji, na račun „Vlastita sredstva Europske unije”, uplati novčanu kaznu od 10000 eura po danu zakašnjenja u provedbi mjera nužnih kako bi postupila u skladu s presudom od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807), računajući od dana objave ove presude do potpunog postupanja po presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
–
Irskoj se nalaže da Europskoj komisiji, na račun „Vlastita sredstva Europske unije”, uplati paušalni iznos od 1000 eura za svaki dan od datuma objave presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807), do datuma postupanja po toj presudi ili, ako do tog postupanja ne dođe, do datuma presude donesene u ovom predmetu.
–
Irskoj se nalaže snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: talijanski
(
2
)	Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.). Navedena je direktiva od 16. veljače 2012. zamijenjena Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (kodifikacija) (SL 2012., L 26., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.).
(
3
)	Direktiva Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. o izmjeni Direktive 85/337/EEZ o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1997., L 73, str. 5.)
(
4
)	Vidjeti odjeljak 50. Planning and Development Acta 2000. (Zakon o prostornom uređenju) Irska napominje da je predviđeno produljenje navedenih rokova, ali pod uvjetima koji nisu primjenjivi u predmetnom slučaju.
(
5
)	U smislu autonomije između dviju vrsta povreda, vidjeti presudu od 5. srpnja 2007., Komisija/Italija (C‑255/05, EU:C:2007:406, t. 50. i 51.). Općenitije, ističem da je Sud u nekoliko navrata utvrdio povrede obveza zbog povrede odredbi Direktive 85/337 u odnosu na pojedine projekte, zasebno ili u trenutku kada je utvrdio „sustavnu” povredu pa, u tom smislu vidjeti, na primjer, presude od 10. lipnja 2004., Komisija/Italija (C‑87/02, EU:C:2004:363), od 2. lipnja 2005.Komisija/Italija (C‑83/03, EU:C:2005:339), od 16. ožujka 2006., Komisija Španjolska (C‑332/04, neobjavljena, EU:C:2006:180), od 23. studenoga 2006., Komisija/Italija (C‑486/04, EU:C:2006:732), presuda od 5. srpnja 2007., Komisija/Italija (C‑255/05, EU:C:2007:406), od 24. studenoga 2011., Komisija/Španjolska (C‑404/09, EU:C:2011:768) i od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska (C‑141/14, EU:C:2016:8, u vezi s Direktivom 2011/92).
(
6
)	Vidjeti članak 2. stavak 1. Direktive 85/337, kako je izmijenjena Direktivom 97/11, te uvodne izjave 1., 4. i 6.; vidjeti i presudu od 28. veljače 2008., Abraham i dr. (C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 42.).
(
7
)	Vidjeti šestu uvodnu izjavu Direktive 85/337, na temelju koje „[o]dobrenje za provedbu projekt za javne i privatne projekte koji bi mogli imati znatne učinke na okoliš trebalo bi izdati tek nakon što se provede procjena vjerojatnih značajnih učinaka tih projekata na okoliš” [neslužbeni prijevod].
(
8
)	Vidjeti osobito prvu uvodnu izjavu Direktive 85/337.
(
9
)	Vidjeti t. 58. presude Komisija/Irska. Vidjeti i presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589, t. 33.).
(
10
)	Vidjeti osobito članak 5. stavak 3. drugu alineju Direktive 85/337, kako je izmijenjen Direktivom 97/11, kojim se zahtjeva da nositelj projekta dostavi, među ostalim, opis predviđenih mjera „izbjegavanja, smanjenja i po mogućnosti ispravljanja znatnih štetnih učinaka” [neslužbeni prijevod], koje su povezane s projektom, kao i članak 9. stavak 1., kako je izmijenjen Direktivom 2003/35, kojim je predviđeno da nadležna tijela informiraju javnost za „uvjete koji se […] odnose” na odluku o izdavanju ili odbijanju odobrenja za provedbu projekta (prva alineja), te „prema potrebi, opis glavnih mjera za izbjegavanje, smanjenje i, ako je moguće, uklanjanje glavnih nepovoljnih učinaka” (treća alineja).
(
11
)	Vidjeti u tom smislu presude od 24. listopada 1996., u predmetu C‑72/95, Kraaijeveld i dr., Zb. str. I‑5403., t. 31., i 16. rujna 1999., u predmetu C‑435/97, WWF i dr., Zb. str. I‑5613., t. 40.
(
12
)	Vidjeti presudu od 28. veljače 2008., Abraham i dr. (C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 43.).
(
13
)	Vidjeti presudu od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 64. i 65.), na koju se upućuje i u točki 59. presude Komisija/Irska. Vidjeti također presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589, t. 35.) i po analogiji u pogledu Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.), presudu od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 42., 43. i 46.).
(
14
)	Vidjeti presudu od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12) i presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589), u kojoj se pitanje konkretno odnosilo na mjere koje treba donijeti u slučaju propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene učinaka na okoliš za projekt postrojenja nakon njegove izgradnje (vidjeti tekst prethodnog pitanja u točki 27. presude). U toj potonjoj presudi, Sud je, među ostalim, napomenuo u točki 41. da „procjena provedena nakon izgradnje postrojenja i njegova puštanja u rad ne može se ograničiti na njegove buduće učinke na okoliš, već također treba uzeti u obzir okolišne učinke nastale od njegove realizacije”. Vidjeti također presudu od 28. veljače 2018., Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129, t. 30.)
(
15
)	Vidjeti presude od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 65.) i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589, t. 35.).
(
16
)	Vidjeti presudu od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 69.). Vidjeti po analogiji i presudu od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 45. i 46.).
(
17
)	Predmetno odobrenje izdano je 1947.
(
18
)	Vidjeti presudu od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 65).
(
19
)	Vidjeti među ostalim presudu od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, t. 40.) i najnoviju presudu od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 137., u pogledu načina povrata nezakonitih potpora).
(
20
)	Vidjeti točke 41. i 42. presude od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882). U tom je predmetu bila riječ o roku za pokretanje postupka od tri godine, koji je predviđen austrijskim zakonodavstvom.
(
21
)	Presuda od 7. studenoga 2018. u predmetu An Taise - The National Trust for Ireland –v‑McTigue Quarries Ltd & ors., t. 31. i 74. U toj presudi irski Vrhovni sud posebno ustraje na nastanku odjeljka 177B te ističe da je on donesen s ciljem postupanja po presudi Komisija/Irska (vidjeti t. 31.).
(
22
)	Dopis irskih tijela Komisiji od 21. prosinca 2012.
(
23
)	Vidjeti odjeljak 177K stavak 1. PDAA‑a.
(
24
)	Presuda od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, t. 43.)
(
25
)	Vidjeti u tom smislu, o situaciji u kojoj radovi ili fizičke intervencije u pogledu tog projekta zahtijevaju naknadno odobrenje, presude od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, t. 44.) i od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C‑275/09, EU:C:2011:154, t. 37.).
(
26
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 14. lipnja 2007., Medipac - Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, t. 43.).
(
27
)	Odjeljkom 177D stavkom 7. točkom (b) PDAA‑a predviđeno je da, ako je prihvaćen zahtjev za primjenu postupka zamjene koji je podnesen u skladu s odjeljkom 177C tog akta, zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja mora biti popraćen korektivnom procjenom učinaka na okoliš.
(
28
)	SEC(2005) 1658. Iznosi iz Komunikacije iz 2005. ažurirani su u Komunikaciji od 15. prosinca 2017. (C(2017)8720) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2017.).
(
29
)	Vidjeti presudu od 22. lipnja 2016., Komisija/Portugal (C‑557/14, EU:C:2016:471, t. 66.).
(
30
)	Vidjeti među ostalim presude Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 87.) i Komisija/Grčka (C‑167/14, EU:C:2015:684, t. 47.).
(
31
)	Vidjeti među ostalim presude Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 95.) i Komisija/Španjolska (C‑167/14, EU:C:2015:684, t. 52.).
(
32
)	Vidjeti među ostalim presude Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, t. 69.); Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 97.) i Komisija/Grčka (C‑167/14, EU:C:2015:684, t. 54.).
(
33
)	Komisija upućuje na predmete C‑392/96, C‑427/07, C‑50/09 i C‑66/06.
(
34
)	Vidjeti osobito presudu Komisija/Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, t. 57.).
(
35
)	Riječ je o minimalnom iznosu utvrđenom za Irsku u Komunikaciji iz 2017.