62022TJ0536_RES
Predmet T-536/22
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 21. veljače 2024.
„Sredstva za zaštitu bilja – Aktivna tvar cipermetrin – Provedbena uredba (EU) 2021/2049 – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Odbijanje zahtjeva – EFSA-ino utvrđivanje kritičnih područja zabrinutosti – Procjena i upravljanje rizicima – Načelo opreznosti – Komisijina diskrecijska ovlast”
Tužba za poništenje – Rokovi – Dan od kojega rok počinje teći – Datum dostave odluke – Komisijin odgovor na zahtjev za interno preispitivanje, pri čemu taj odgovor nije sastavljen na jeziku zahtjeva – Naknadno slanje primjerka tog odgovora podnositelju zahtjeva na jeziku zahtjeva – Rok koji počinje teći od dana te naknadne dostave
(čl. 263. šesti st. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006; Uredba Vijeća br. 1, čl. 2.)
(t. 24.)
Okoliš – Aarhuška konvencija – Primjena na institucije Unije – Mogućnost nevladinih organizacija da zahtijevaju interno preispitivanje upravnih akata u području zaštite okoliša – Upravni akt čiji je predmet produljenje odobrenja aktivne tvari – Predmet preispitivanja – Ponovno ocjenjivanje odobrenja
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 10. st. 1.)
(t. 38.)
Tužba za poništenje – Razlozi – Tužba protiv odluke o odbijanju zahtjeva za preispitivanje – Tužbeni razlog koji nije naveden u zahtjevu za preispitivanje – Nedopuštenost – Argumenti kojima se samo proširuje razlog naveden u zahtjevu za preispitivanje – Dopuštenost – Granice – Tužbeni razlog kojim se ne mijenja predmet postupka internog preispitivanja
(čl. 263. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006; čl. 12.)
(t. 41., 43., 46., 47.)
Okoliš – Aarhuška konvencija – Primjena na institucije Unije – Mogućnost nevladinih organizacija da zahtijevaju interno preispitivanje upravnih akata u području zaštite okoliša – Pojašnjenje razloga za preispitivanje – Nužnost navođenja elemenata koji mogu izazvati sumnju u osnovanost akta o kojem je riječ
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 10. st. 1.)
(t. 42., 146.)
Tužba za poništenje – Razlozi – Tužba protiv odluke o odbijanju zahtjeva za preispitivanje – Tužbeni razlog koji proizlazi iz te odluke o odbijanju i kojim se nastoji osporiti njezina osnovanost – Dopuštenost – Granice – Tužbeni razlog kojim se ne mijenja predmet postupka internog preispitivanja
(čl. 263. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006; čl. 12.)
(t. 45.)
Javno zdravlje – Procjena rizikâ – Primjena načela opreznosti – Doseg – Pojmovi rizik i opasnost – Određivanje razine rizika koja se smatra društveno neprihvatljivom – Nadležnost institucije Unije određena relevantnim propisom – Obveza osiguravanja visoke razine zaštite javnog zdravlja, sigurnosti i okoliša
(čl. 114. st. 3., čl. 168. st. 1. i čl. 191. UFEU-a)
(t. 77.-87., 94., 97., 314.)
Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Stavljanje u promet sredstava za zaštitu bilja – Uredba br. 1107/2009 – Produljenje odobrenja aktivne tvari – Komisijina diskrecijska ovlast – Komisijina obveza da slijedi mišljenje Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) – Nepostojanje – Pretpostavke
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1107/2009; Uredba Komisije br. 844/2012, čl. 14. st. 1.)
(t. 89.-93., 103., 104., 123., 127.)
Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Stavljanje u promet sredstava za zaštitu bilja – Uredba br. 1107/2009 – Produljenje odobrenja aktivne tvari – Komisijina diskrecijska ovlast – Znanstvena pomoć zatražena od Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) u nedostatku posebne pravne osnove – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 178/2002, čl. 23. t. (c), i čl. 29. st. 1. t.(a))
(t. 230.)
Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Stavljanje u promet sredstava za zaštitu bilja – Uredba br. 1107/2009 – Produljenje odobrenja aktivne tvari – Komisijina diskrecijska ovlast – Kriteriji za ocjenu – Smjernice koje je donijela Komisija – Obvezujući učinak – Starost smjernica koje je potrebno ažurirati – Nepostojanje utjecaja
(Uredba Komisije br. 844/2012, čl. 13. st. 1.)
(t. 391., 393., 401.)
Kratak prikaz
U okviru tužbe za poništenje u vezi s produljenjem odobrenja aktivne tvari cipermetrin, Opći sud pojašnjava pravila o dopuštenosti takve tužbe koju je podnijela nevladina organizacija na temelju Uredbe br. 1367/2006 (
1
), kao i opseg margine prosudbe Europske komisije kao upravitelja rizikom s obzirom na načelo opreznosti.
Cipermetrin je insekticid koji se koristi u Europskoj uniji i koji je odobren za uporabu kao sredstvo za zaštitu bilja 2005. (
2
).
U okviru postupka produljenja odobrenja cipermetrina Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) utvrdila je u svojem znanstvenom zaključku od srpnja 2018. četiri kritična područja zabrinutosti u pogledu te aktivne tvari (critical areas of concern). Zatim je u rujnu 2019. objavila izjavu o mjerama za smanjenje rizika za cipermetrin.
Nakon te procjene rizikâ Komisija je 24. studenoga 2021. donijela Provedbenu uredbu 2021/2049 (
3
) kojom se produljuje odobrenje cipermetrina, zajedno s nizom posebnih odredaba.
Dana 20. siječnja 2022. tužitelj, organizacija za zaštitu okoliša Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), uputio je Komisiji zahtjev za interno preispitivanje (
4
) Provedbene uredbe 2021/2049.
Komisija je svojom odlukom od 23. lipnja 2022. odbila taj zahtjev.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva poništenje te odluke o odbijanju. U prilog svojoj tužbi poziva se na povredu načela opreznosti i obveze Unije da osigura visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša. Tužitelj navodi da, među ostalim, s obzirom na to da je EFSA utvrdila određena kritična područja zabrinutosti u pogledu cipermetrina, Komisija nije smjela produljiti odobrenje te tvari. U tom kontekstu, Komisija više ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlasti i u tom se pogledu ne može pozivati na svoju ulogu upravitelja rizikom.
Svojom presudom Opći sud u cijelosti odbija tužbu.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije iznosi postupovna pojašnjenja o dosegu pravila o podudarnosti zahtjeva za preispitivanje i tužbe za poništenje podnesene protiv odluke donesene kao odgovor na taj zahtjev.
U tom pogledu podsjeća na to da je takva tužba za poništenje dopuštena samo ako je usmjerena protiv odgovora na navedeni zahtjev i ako se tužbeni razlozi istaknuti u prilog poništenju posebno odnose na taj odgovor.
Takva tužba ne može se temeljiti na novim razlozima ili dokazima koji nisu navedeni u zahtjevu za preispitivanje jer bi se zahtjevu koji se odnosi na obrazloženje takvog zahtjeva oduzeo njegov koristan učinak te bi se izmijenio predmet postupka pokrenut tim zahtjevom (
5
).
Međutim, s jedne strane, tužitelj na temelju Uredbe br. 1367/2006 mora moći istaknuti, u stadiju tužbe pred Općim sudom, argumente kojima je cilj osporiti pravnu osnovanost odgovora na njegov zahtjev za preispitivanje, pod uvjetom da ti argumenti ne mijenjaju predmet postupka pokrenutog tim zahtjevom. S druge strane, argument koji nije bio istaknut u fazi zahtjeva za preispitivanje ne može se smatrati novim ako je riječ samo o proširenju argumentacije već iznesene u kontekstu tog zahtjeva, odnosno ako je dovoljno usko povezan s razlozima ili prigovorima koji su prvotno izneseni da bi ga se moglo smatrati posljedicom uobičajenog tijeka rasprave u okviru parnice.
Kao drugo, Opći sud ističe da se Komisiji mora priznati široka diskrecijska ovlast, kako bi mogla učinkovito ostvarivati ciljeve koji su joj dodijeljeni Uredbom br. 1107/2009. To osobito vrijedi za odluke u području upravljanja rizikom koje Komisija mora donijeti u skladu s navedenom uredbom (
6
).
Upravljanje rizikom odgovara svim radnjama koje poduzima institucija koja se mora suočiti s rizikom kako bi ga smanjila na razinu koja se smatra društveno prihvatljivom s obzirom na svoju obvezu, koju ima na temelju načela opreznosti, da osigura visoku razinu zaštite javnog zdravlja, sigurnosti i okoliša (
7
).
To podrazumijeva provedbu prethodne procjene rizikâ koja se sastoji od, s jedne strane, znanstvene ocjene navedenih rizikâ, koja se temelji na najboljim dostupnim znanstvenim podacima, i, s druge strane, utvrđivanja premašuju li oni razinu rizika koja se smatra društveno prihvatljivom, što proizlazi iz političkog odabira koji uključuje određivanje odgovarajuće razine zaštite za navedeno društvo.
Stoga, iako u okviru postupka produljenja odobrenja aktivnih tvari Komisija mora „uzeti u obzir”, među ostalim, znanstvene zaključke EFSA-e (
8
), ona kao upravitelj rizika nije vezana utvrđenjima EFSA-e. Naime, takvo uzimanje u obzir ne može se tumačiti kao obveza Komisije da u svim točkama slijedi zaključke EFSA-e.
Međutim, široka diskrecijska ovlast koju Komisija ima kao upravitelj rizika ostaje ograničena nužnim poštovanjem odredaba Uredbe br. 1107/2009, posebno njezina članka 4. (
9
) u vezi s Prilogom II. toj uredbi, kao i načelom opreznosti na kojem se temelje sve odredbe te uredbe.
U tim okolnostima Komisija može produljiti odobrenje aktivne tvari samo ako je u dovoljnoj mjeri dokazano da se, unatoč utvrđivanju kritičnih područja zabrinutosti, na temelju mjera za smanjenje rizika može zaključiti da su poštovana mjerila iz članka 4. Uredbe br. 1107/2009. Stoga je uloga Komisije upravo utvrđivanje rizikâ koji su prihvatljivi za društvo, s višim pragom tolerancije u pogledu zaštite okoliša nego u pogledu zdravlja ljudi ili životinja, te uzimanje u obzir mjera upravljanja za ublažavanje utvrđenih rizika.
U ovom slučaju, na temelju same činjenice da je EFSA u svojim zaključcima u pogledu cipermetrina utvrdila četiri kritična područja zabrinutosti ne može se zaključiti da Komisija više nije raspolagala nikakvom marginom prosudbe, kao upravitelj rizikâ, pod uvjetom da osigura da su ispunjena mjerila navedena u članku 4. Uredbe br. 1107/2009. Drugim riječima, nije isključeno da Komisija, uz poštovanje načela opreznosti, provjeri je li rizik mogao postati prihvatljiv uvođenjem određenih mjera.
(
1
)	Uredba br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Europske unije (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.), osobito na temelju njezina članka 12.
(
2
)	Navedena je tvar uvrštena u Prilog I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište (SL 1991., L 230, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.) Direktivom Komisije 2005/53/EZ od 16. rujna 2005. o izmjeni Direktive 91/414 radi uvrštenja klorotalonila, klorotolurona, cipermetrina, daminozida i tiofanat-metila kao aktivnih tvari (SL 2005., L 241, str. 51.).
(
3
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2021/2049 оd 24. studenoga 2021. o produljenju odobrenja aktivne tvari cipermetrin kao kandidata za zamjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja te o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 (SL 2021., L 420, str. 6.)
(
4
)	Na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006
(
5
)	Presuda od 12. rujna 2019., TestBioTech i dr./Komisija (C-82/17 P, EU:C:2019:719, t. 39.)
(
6
)	Presuda od 17. svibnja 2018., Bayer CropScience i dr./Komisija (T-429/13 i T-451/13, EU:T:2018:280, t. 143.)
(
7
)	Presude od 12. travnja 2013., Du Pont de Nemours (Francuska) i dr./Komisija (T-31/07, neobjavljena, EU:T:2013:167, t. 148.; od 17. svibnja 2018., Bayer CropScience i dr./Komisija (T-429/13 i T-451/13, EU:T:2018:280, t. 125.) i od 17. ožujka 2021., FMC/Komisija (T-719/17, EU:T:2021:143, t. 78.)
(
8
)	U skladu s odredbama članka 14. stavka 1. drugog podstavka Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 844/2012 od 18. rujna 2012. o utvrđivanju odredaba potrebnih za provedbu postupka obnavljanja odobrenja za aktivne tvari, kako je predviđeno Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja (SL 2012., L 252, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 69., str. 213.)
(
9
)	U skladu s člankom 4., stavkom 2. i 3., odobrenje aktivne tvari može se izdati samo ako se dokaže da su ispunjeni zahtjevi za odobrenje, uz pretpostavku realnih okolnosti primjene. Uvodi se pretpostavka da se smatra da su ti zahtjevi za odobrenje ispunjeni ako se utvrdi da je to slučaj za barem jednu reprezentativnu uporabu najmanje jednog sredstva za zaštitu bilja koje sadržava tu aktivnu tvar.