61985C0312
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 23 oktober 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In een geschil tussen de naamloze vennootschap Villa Banfi en de Regione Toscana, het Ispettorato provinciale dell'agricoltura (provinciale landbouwinspectie) van Siena, en de heren Svelto Ricco en Luigi Farelli, verzoekt het tribunale amministrativo regionale (TAR) della Toscana het Hof om uitlegging van het begrip „bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw” in de zin van artikel 3 van richtlijn nr. 72/159/EEG van de Raad van 17 april 1972 betreffende de modernisering van landbouwbedrijven (PB 1972, L 96, biz. 1). De verwijzende rechter wenst inzonderheid te vernemen of dat begrip betrekking heeft op alle natuurlijke en rechtspersonen en, wat deze laatste betreft, of de Lid-Staten bepaalde soorten vennootschappen, zoals de naamloze vennootschap, kunnen uitsluiten van de voordelen waarvoor de onder dit begrip vallende subjecten in aanmerking komen.
2.
De feiten. Bij verzoekschriften van 11 februari, 31 mei en 13 november 1978 verzocht de te Rome gevestigde SpA Villa Banfi de Regione Toscana: a) om een vergunning voor aanplant en herbeplanting van wijngaarden in de gemeente Montalcino; b) om een verklaring dat landbouw en veeteelt op haar grond onmogelijk was, aangezien dit niet in overeenstemming was met de nieuwe bestemming van die gronden. Bij besluit nr. 150 van 30 april 1979 bevestigde de Giunta Regionale de door het Ufficio provinciale dell'agricoltura van Siena aan Villa Banfi afgegeven vergunning voor de aanplant van een wijngaard van 54 ha met uitsluitend wijnstokken voor de produktie van DOC Brunello di Montalcino, doch weigerde zij op grond van de vigerende communautaire, nationale en regionale bepalingen de vergunning voor aanplant van een wijngaard van 245,27 ha met enkel wijnstokken. Bijgevolg gaf zij geen verklaring af van de uitvoerbaarheid van het agrarisch herstructureringsprogramma. Voor de weigering voerde de Giunta drie gronden aan: a) verordening nr. 1162/76 (PB 1976, L 135, blz. 32) houdende maatregelen tot aanpassing van het wijnbouwpotentieel aan de behoeften van de markt, sluit van het verbod tot aanplant van wijngaarden uit de aanplanten ter uitvoering van ontwikkelingsplannen voor landbouwbedrijven onder de voorwaarden die zijn omschreven in richtlijn nr. 72/159 (PB 1972, L 96, biz. 1); b) in artikel 13 van nationale wet nr. 153 van 9 mei 1975, waarbij uitvoering is gegeven aan genoemde richtlijn, en in de artikelen 5 en 7 van de Toscaanse regionale wet nr. 71 van 7 september 1977 is een bijzondere steunregeling ingevoerd ten gunste van afzonderlijke en geassocieerde landbouwbedrijven; wat de rechtspersonen betreft, is die regeling enkel van toepassing op landbouwcoöperaties en verenigingen van bedrijfshoofden met hoofdberoep landbouw; c) SpA Villa Banfi valt daar niet onder.
Daarop wendde Villa Banfi zich tot het TAR van Toscana (beroepschriften van 6 en 7 juni 1979) met het verzoek de weigering van de vergunning voor de aanplant van wijngaarden met uitsluitend wijnstokken nietig te verklaren, op grond dat zij berust op een onwettige samenlezing van communautaire en interne rechtsbronnen, of in ieder geval op interne rechtsregels die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Verzoekster betoogt met name, dat de nationale en regionale wetten bij de definitie van het begrip bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw verder gaan dan richtlijn nr. 72/159, krachtens welke iedere soort bedrijfshoofd, of het nu gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon, het recht heeft om nieuwe wijngaarden aan te planten, een recht dat overigens besloten ligt in het recht op vrije uitoefening van het beroep van wijnbouwer. De naamloze vennootschappen kunnen derhalve niet worden uitgesloten door de nationale regeling waarbij uitvoering is gegeven aan de communautaire richtlijn.
Bij beschikking van 23 oktober 1981 (die overigens pas op 16 oktober 1985 ter griffie van het Hof is ingekomen) heeft het TAR van Toscana de behandeling van de zaak geschorst, en, daar het twijfels had omtrent de verenigbaarheid van de Italiaanse wettelijke regeling met artikel 3 van richtlijn nr. 72/159 en met de door het EEG-Verdrag en de Italiaanse constitutie gewaarborgde grondrechten, „het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht om uitlegging van die richtlijn met betrekking tot de aangehaalde nationale en regionale wetten”.
3.
Onderzoeken wij vooreerst de vier teksten — twee communautaire en twee nationale — over de onderlinge verhouding waarvan partijen in het hoofdgeding twisten. Richtlijn nr. 72/159, die in het kader van het Plan Mansholt is vastgesteld, beoogt door stimulering van bedrijven met ontwikkelingsmogelijkheden een merkbare verbetering van het inkomen en van de arbeids- en produktieomstandigheden in de landbouw tot stand te brengen. Daartoe bepaalt artikel 1, lid 1, dat de Lid-Staten een stelsel van selectieve maatregelen invoeren, dat erop is gericht de activiteiten en de ontwikkeling van dergelijke bedrijven onder rationele voorwaarden te bevorderen, en lid 2 van dat artikel, dat zij het bedrag van de in de richtlijn bedoelde financiële stimulansen kunnen differentiëren naar gelang van het gebied en de mogelijkheid hebben deze, of sommige daarvan, in bepaalde gebieden niet toe te passen. Volgens artikel 2 wordt als „bedrijf met ontwikkelingsmogelijkheden” beschouwd een bedrijf waarvan het bedrijfshoofd landbouw als hoofdberoep uitoefent, beschikt over voldoende vakbekwaamheid, zich ertoe verplicht een boekhouding bij te houden, een ontwikkelingsplan opstelt dat aan de in de richtlijn gestelde voorwaarden beantwoordt, en een arbeidsinkomen geniet dat lager is dan het arbeidsinkomen dat wordt verkregen in niet-agrarische werkzaamheden in dat gebied.
Dan komt het zeer belangrijke artikel 3. In de eerste alinea van lid 1 van dit artikel wordt bepaald: „De Lid-Staten definiëren het begrip bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw in de zin van de richtlijn”; voor natuurlijke personen stellen zij daarbij „ten minste als voorwaarde... dat het aandeel van het inkomen uit het landbouwbedrijf 50% of meer van het totale inkomen van het bedrijfshoofd bedraagt en dat de arbeidsduur voor werkzaamheden buiten het bedrijf minder dan de helft van de totale arbeidsduur van het bedrijfshoofd uitmaakt”. In de tweede alinea wordt daaraan toegevoegd: „Met name rekening houdend met de in de vorige alinea vermelde criteria, definiëren de Lid-Staten dit begrip, (ook) wanneer het gaat om andere dan natuurlijke personen”, om bedrijven waarvan de eigenaar geen bedrijfshoofd is, en om in deelpacht gegeven bedrijven.
Om uitvoering te geven aan genoemde richtlijn heeft de Italiaanse Republiek op 9 mei 1975 wet nr. 153 vastgesteld (GURI 1975, blz. 3298). Artikel 13 — dat deel uitmaakt van titel III (Modernisering en verbetering van de landbouwstructuur), hoofdstuk I (Steunmaatregelen voor de verwezenlijking van de ontwikkelingsplannen) — bepaalt met name, dat naast natuurlijke personen voor de in die titel voorziene maatregelen in aanmerking komen de overeenkomstig de bepalingen inzake coöperatieven opgerichte landbouwcoöperaties, alsmede de verenigingen van bedrijfshoofden in de landbouw. Bovendien moeten de leden ten minste 50% van hun inkomen uit het bedrijf of de vereniging halen en daaraan ten minste 50% van hun arbeidstijd besteden.
Regionale wet nr. 71 van 7 september 1977 (Bollettino ufficiale della Regione Toscana nr. 52 van 16 september 1977-) heeft deze beginselen overgenomen. Bij deze wet is een steunregeling ingevoerd, die overeenkomstig haar artikel 6 van toepassing is: a) op eigenaars of pachters die hun land zelf bewerken, en op deelpachters; b) op eigenaars, vruchtgebruikers, pachters en huurders, die landbouw als hoofdberoep uitoefenen; c) op landbouwcoöperaties; d) op verenigingen van bedrijfshoofden met hoofdberoep landbouw.
Van belang is ten slotte ook nog verordening nr. 1162/76 van 17 mei 1976 houdende maatregelen tot aanpassing van het wijnbouwpotentieel aan de behoeften van de markt (PB 1976, L 135, blz. 32). Ingevolge artikel 2, lid 1, van deze verordening gold voor de periode van 1 december 1976 tot en met 30 november 1978 een verbod voor elke aanplant van wijnstokrassen die door de betrokken administratieve eenheid zijn ingedeeld in de categorie wijnstokrassen voor de wijnbereiding. Er waren evenwel een aantal uitzonderingen voorzien; niet verboden was met name de aanplant ter uitvoering van ontwikkelingsplannen voor landbouwbedrijven onder de in richtlijn nr. 72/159 omschreven voorwaarden. Volgens de considerans van dé verordening is die vrijstelling gerechtvaardigd wegens de geringe omvang van die aanplant; maar afgezien daarvan, beantwoordt zij aan de voor de hand liggende eis om bedrijfshoofden die goedkeuring voor dergelijke plannen hadden weten te verkrijgen, niet in hun werkzaamheden te hinderen, vooral nu voor de uitvoering van die plannen een vrij lange periode is voorzien (in Italië, volgens artikel 14 van wet nr. 153, tot negen jaar).
Ten slotte wijs ik erop, dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij beschikkingen nrs. 76/480 en 77/525 de Italiaanse uitvoeringsregeling in overeenstemming met richtlijn nr. 72/159 heeft verklaard en derhalve heeft goedgekeurd, waardoor de uitgaven die Italië op grond daarvan zou doen, voor communautaire financiering in aanmerking kwamen (PB 1976, L 138, blz. 14, voor de nationale wet, en PB 1977, L 209, blz. 25, voor de regionale wet).
4.
De opmerkingen van de Regione Toscana over de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing verdienen nauwelijks enige aandacht. Verweerster stelt, dat de verwijzende rechter geen echte vragen heeft gesteld en het Hof ten onrechte problemen heeft voorgelegd die verband houden met de coördinatie van communautaire en nationale bepalingen. Hij zou met name willen dat het Hof iets doet wat het niet kan, namelijk de verenigbaarheid van sommige nationale en regionale bepalingen met het gemeenschapsrecht te beoordelen.
Die bezwaren zijn ongegrond. Het is inderdaad juist dat het Hof, wegens de bekende taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof van Justitie, in het kader van een procedure op grond van artikel 177 EEG-Verdrag geen uitspraak kan doen over die verenigbaarheid. Het is evenwel niet minder waar, dat het TAR van Toscana, zij het zonder de vraagvorm te gebruiken, het Hof een probleem van uitlegging van het gemeenschapsrecht heeft voorgelegd, en het antwoord van het Hof ongetwijfeld nodig heeft om het bij hem aanhangige geschil te kunnen beslechten. Zijn verzoek is derhalve ontvankelijk.
5.
Zoals gezegd, gaat het bij de prejudiciële vraag om de betekenis en de draagwijdte van artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 72/159, en met name of de Lid-Staten met betrekking tot rechtspersonen volledig vrij zijn bij de omschrijving van het begrip bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw, dan wel of zij daarbij op andere grenzen stuiten dan die welke in die bepaling uitdrukkelijk worden genoemd. De Commissie en de Regione Toscana hebben zich voor de eerste opvatting uitgesproken, Villa Banfi uiteraard voor de andere.
Volgens de Regione Toscana is het betrokken artikel een typische raambepaling. Zij stelt slechts enkele minimumeisen en laat het verder aan de Lid-Staten over om „naar eigen goeddunken” te bepalen wie in aanmerking komt; zij verleent hun derhalve een nagenoeg onbeperkte discretionaire bevoegdheid. Voor deze opvatting pleiten de bewoordingen van de bepaling en de aard zelf van de richtlijn, want ook al is deze voor de adressaten verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat (hier de definitie van het begrip „bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw” in overeenstemming met het in artikel 3, lid 1, bepaalde), zij laat hun de vrijheid vorm en middelen te kiezen (in casu het vaststellen van de andere elementen van het begrip).
De Commissie redeneert anders. Ervan uitgaande dat het betrokken begrip niet is ingevoerd ter omschrijving van de voorwaarden voor de toegang tot het landbouwbedrijf in het algemeen, maar van die voor de toegang tot een specifieke steunregeling, waarvoor alleen bedrijven in moeilijkheden in aanmerking komen, legt zij de nadruk op de bijzondere kenmerken — selectiviteit en differentiëring van de stimulansen naargelang van het gebied — die de gemeenschapswetgever aan de regeling heeft verbonden. Op grond van het eerste kenmerk zijn van die regeling uitgesloten de efficiënte bedrijven die geen enkele steun nodig hebben, en de bedrijven die zelfs met steun het in de richtlijn bepaalde inkomensniveau (gelijk aan het gemiddelde arbeidsinkomen van werknemers in niet-agrarische sectoren in het zelfde gebied, voor één of twee arbeidskrachten) niet zouden kunnen halen. Het tweede kenmerk is gekozen om die regeling te laten aansluiten bij de sociaal-economische verschillen die de landbouw in de Gemeenschap typeren. Het is dus duidelijk dat de Lid-Staten bij de omzetting van de richtlijn in nationaal recht uit de verschillende soorten rechtspersonen die konden kiezen welke op grond van hun vennootschapsrechtelijke en fiscaalrechtelijke structuur en aard de beste waarborgen bieden dat het „bedrijven met ontwikkelingsmogelijkheden” zijn.
6.
Het door de verwijzende rechter aan de orde gestelde probleem onderstelt dat de door richtlijn nr. 72/159 nagestreefde doelen en gebruikte technieken duidelijk kunnen worden vastgesteld. De gemeenschapswetgever gaat uit van een tweeledige vaststelling: enerzijds verzekert het inkomen van een groot aantal landbouwbedrijven de er werkzame personen geen levensstandaard die vergelijkbaar is met die van werknemers in niet-agrarische sectoren; anderzijds kan die kloof niet worden gedicht of verkleind zonder iets te doen aan de organisatie van de bedrijven. Daarom werd besloten enkel steun toe te kennen aan bedrijven „met ontwikkelingsmogelijkheden”, dat wil zeggen (cf. artikel 2) aan produktieve bedrijven, waarvan op grond van hun kenmerken mag worden aangenomen dat zij de steun zullen gebruiken om in de toekomst een inkomensniveau te bereiken dat gelijk is aan dat in de industriële en tertiaire sector. Met het oog daarop wordt in artikel 3, lid 1, het begrip „bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw” ingevoerd, dat in de eerste alinea ten aanzien van natuurlijke personen wordt omschreven door „aanduiding van enkele criteria”. Wat daarentegen rechtspersonen betreft, wordt in de tweede alinea bepaald, dat de Lid-Staten dit begrip moeten definiëren, met name „rekening houdend” met voornoemde „criteria”.
Gelet op de aanzienlijke dispariteiten tussen de verschillende nationale regelingen ter zake van vennootschappen, was die gedifferentieerde aanpak onvermijdelijk. Maar betekent dit dat dit voor de Lid-Staten een volledige vrijheid bij de vervulling van de hun door de Lid-Staten opgedragen taak impliceert ? Ik meen van niet. Het komt mij integendeel voor, dat de keuze die aan de nationale wetgevers is gelaten, enkel de technische aspecten betreft en volstrekt geen zelfstandige beoordeling van belangen of beleidsopties sensu lato omvat. Artikel 3 mag immers niet los van al de rest worden gelezen; het vormt één geheel met artikel 2, dat de kern vormt van het systeem en waarin, gelijk wij zojuist hebben gezien, alle vereisten worden genoemd waaraan bedrijven moeten voldoen om voor de steun in aanmerking te komen. Bij het bepalen van de rechtspersonen waarop die regeling van toepassing is, mogen de nationale wetgevers derhalve niet enkel en alleen rekening houden met de tijd die de bedrijfshoofden aan landbouw besteden en met het inkomen dat zij daaruit halen. Zij zullen ook aandacht moeten besteden aan factoren als het doel van de vennootschap, de structuur van het maatschappelijk kapitaal, de economische balans van de verrichte werkzaamheden, de bekwaamheid van de werknemers als landbouwers, de vakbekwaamheid van de bedrijfshoofden enzovoort.
Ook kan men niet zeggen dat deze conclusie wordt verhinderd door de aard van de richtlijn als bron van gemeenschapsrecht en door het feit dat deze richtlijn efficiënte bedrijven van de steunregeling heeft uitgesloten, daar zij erop is gericht een bepaald inkomen voor een of twee werknemers te bereiken. Tegen het eerste argument kan eenvoudig worden ingebracht dat, gelijk uit de rechtspraak van het Hof blijkt, de gemeenschapswetgever de Lid-Staten een beperkte beoordelingsmarge kan geven; en met betrekking tot het tweede kan worden gezegd, dat het niet naar behoren onderscheid maakt tussen de omvang die van een bedrijf met ontwikkelingsmogelijkheden wordt verlangd, en het door de uitvoering van het ontwikkelingsplan te bereiken resultaat. Het is immers enkel om dit resultaat te kunnen meten, dat in artikel 4, lid 1, van de richtlijn wordt gesproken van het bereiken van een bepaald inkomen „voor één of twee arbeidskrachten”; wat de omvang van het bedrijf betreft, geldt de vijfde overweging van de considerans, waarin wordt gezegd „dat in de toekomst alleen die bedrijven zich kunnen aanpassen aan de economische ontwikkeling, waarvan het bedrijfshoofd een adequate beroepskwalificatie heeft”. Een bedrijf met een bedrijfshoofd nu heeft gewoonlijk ook een of meer personeelsleden.
Daarbij komt dat de Commissie, van wie het tweede argument afkomstig is, de Italiaanse bepalingen in overeenstemming heeft verklaard met de richtlijn. Krachtens die bepalingen nu behoren tot de rechtspersonen die voor steun in aanmerking komen ook de coöperaties, die ingevolge artikel 22 van wet nr. 1577 van het voorlopig staatshoofd van 14 december 1947 ten minste negen leden moeten tellen.
7.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de uitleggingsvraag die het tribunale amministrativo regionale della Toscana bij beschikking van 24 oktober 1980 heeft gesteld in het geschil tussen SpA Villa Banfi enerzijds en de Regione Toscana, het Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena en Svelto Riccò en Luigi Garelli anderzijds, te beantwoorden als volgt:
Artikel 3 van richtlijn nr. 72/159 van 17 april 1972 betreffende de modernisering van landbouwbedrijven, moet aldus worden uitgelegd, dat de nationale wetgever voor het bepalen van de rechtspersonen die als „bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw” kunnen worden aangemerkt, rekening moet houden met de eisen die in dat artikel ten aanzien van natuurlijke personen worden gesteld, en met de elementen die volgens artikel 2 kenmerkend zijn voor „bedrijven met ontwikkelingsmogelijkheden”, zoals het doel van de vennootschap, de structuur van het maatschappelijk kapitaal, de bekwaamheid van de werknemers als landbouwers en de vakbekwaamheid van de bedrijfshoofden.
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.