61973C0134
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 5 DICEMBRE 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Con regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136 (GU n. 172, 30. 9. 1966), veniva istituita un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi che, a decorrere dal 1o luglio 1967, veniva estesa anche ai semi di colza e di ravizzone ed all'olio da essi ricavato (Regolamento CEE del 28. 6. 1967, n. 225, GU n. 136 del 30. 6. 1967). In considerazione del livello più elevato dei prezzi indicativi comunitari rispetto ai prezzi vigenti sul mercato mondiale, è prevista, per la colza prodotta nella Comunità, un'integrazione pari alla differenza tra i suddetti prezzi, integrazione avente, insieme ad altri accorgimenti, lo scopo di ridurre i costi d'approvvigionamento degli oleifici. Occorre inoltre ricordare che, con riguardo alla lontananza degli oleifici italiani dalle principali zone di produzione della colza ed alle conseguenti difficoltà d'approvvigionamento, viene accordata ai semi di colza e di ravizzone lavorati in Italia un'ulteriore sovvenzione. Tale sovvenzione è stata concessa per la prima volta dal regolamento del Consiglio n. 876/67 (GU n. 281 del 21. 11. 1967), limitatamente alla stagione 1967/68 e nella misura di 0,675 unità di conto per quintale di semi oleosi. Si è poi provveduto di volta in volta a mantenere in vigore questa speciale disciplina anche nelle successive stagioni. Per quanto riguarda la stagione 1972/73, si è provveduto mediante il regolamento del Consiglio n. 1336/72 (GU n. L 147 del 29. 6. 1972), con cui è stato altresì abbassato a 0,8 unità di conto il tasso di sovvenzione, che aveva raggiunto in precedenza 0,85 unità di conto.
La ditta Holtz & Willemsen che produce, in un oleificio situato a Krefeld-Uerdingen (Renania del Nord - Vestfalia), anche olio di semi di colza e di ravizzone, sostiene che la normativa sovra esposta è in contrasto col divieto di discriminazione di cui all'art. 7 del trattato CEE. Anch'essa infatti deve, a causa della scarsa produzione di colza nei dintorni, rifornirsi di tale prodotto in zone piuttosto distanti (Francia settentrionale e Schleswig - Holstein) e si trova perciò in difficoltà analoghe a quelle in cui si trovano gli oleifici dell'Italia settentrionale. A suo avviso, la discriminazione permette agli oleifici italiani di accaparrarsi al prezzo d'intervento la colza prodotta nella Comunità, mentre gli altri oleifici devono importarla ad un prezzo più alto e non sono più in grado di reggere la concorrenza dei prezzi del cruschello di colza italiano, specialmente nella Germania meridionale.
In data 29 gennaio 1973 la Holtz & Willemsen si rivolgeva per iscritto al Consiglio ed alla Commissione delle Comunità europee, affinché provvedessero ad una modifica della situazione sovraesposta.
Al Consiglio veniva richiesto, in base all' art. 175 del trattato CEE, di emanare un regolamento che accordasse una sovvenzione aggiuntiva anche ad oleifici non italiani distanti dalle zone di produzione. Tale sovvenzione avrebbe dovuto ammontare, in base ad una proposta presentata nel 1972 dalla Commissione allo scopo di regionalizzare le sovvenzioni per gli oleifici in situazione analoga a quella della richiedente, a 0,6 unità di conto.
Alla Commissione veniva chiesto di presentare al Consiglio una proposta orientata in tal senso.
La Commissione rispondeva in data 8 marzo 1973, promettendo che avrebbe esaminato la questione. Tuttavia essa non presentava al Consiglio la proposta che era stata invitata a fare; al contrario, anche per la stagione 1973/74 (come risulta dal regolamento 15 maggio 1973, n. 1357, GU n. L 141 del 28. 5. 1973) la sovvenzione veniva concessa unicamente agli oleifici italiani.
Il Consiglio rispondeva in data 23 marzo 1973, facendo rilevare che i regolamenti da esso emanati in materia di sovvenzioni speciali agli oleifici italiani non erano in contrasto col trattato.
In seguito a ciò, il 21 maggio 1973 la Holtz & Willemsen ha adito questa Corte.
Nel ricorso, essa chiede alla Corte:
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di statuire che il Consiglio ha violato il trattato, non emanando un regolamento in materia di sovvenzioni aggiuntive per la lavorazione dei semi di colza e di ravizzone in oleifici distanti dalle zone di produzione, regolamento nel quale tra l'altro avrebbe dovuto essere fissata per gli oleifici del Land Renania del Nord - Vestfalia una sovvenzione aggiuntiva di 0,6 unità di conto il quintale di semi di colza e di ravizzone;
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di statuire che la Commissione ha violato il trattato, trascurando di presentare al Consiglio una proposta nel senso sopraindicato.
I convenuti, con una domanda presentata ai sensi dell'art. 91 del regolamento di procedura, hanno chiesto che la Corte, statuendo in via preliminare, dichiari che il ricorso è irricevibile.
La questione è stata dibattuta nell'udienza del 21 novembre 1973. Tocca ora a me vagliare la fondatezza delle eccezioni sollevate dalle istituzioni comunitarie contro la ricevibilità del ricorso.
1.
Per quanto riguarda il ricorso contro il Consiglio, dobbiamo anzitutto chiarire che, nonostante una certa ambiguità della formulazione, si tratta di un semplice ricorso per carenza e non invece di un' impugnazione contro la risposta fornita dal Consiglio il 23 marzo 1973. La ricorrente stessa lo ha espressamente confermato all'udienza. La ricevibilità del ricorso va perciò esaminata esclusivamente alla luce dell'art. 175 del trattato CEE.
La principale eccezione sollevata dal Consiglio è che la ricorrente si duole del fatto che non sia stato innovato un regolamento comunitario, cioè del fatto che non sia stato emanato un atto normativo. Ciò non integra, a parere del Consiglio, i presupposti del ricorso per carenza esperibile da persone fisiche o giuridiche ai sensi dell'art. 175, n. 3, del trattato CEE; i soggetti di cui sopra possono infatti soltanto contestare ad un' istituzione della Comunità di aver omesso di emanare, nei confronti di chi l'abbia preventivamente richiesta d'agire, un atto che non sia una raccomandazione o un parere. Di conseguenza, le persone fisiche o giuridiche possono proporre gravame solamente contro l'omissione di un atto individuale.
La giurisprudenza esistente in materia conforta il punto di vista del Consiglio.
La Corte di giustizia ha statuito che l'art. 173 del trattato CEE, cioè la norma sul ricorso di legittimità, e l'art. 175, cioè la norma sul ricorso per carenza, sono l'espressione di uno stesso rimedio giuridico. Ciò significa che è giustificata la medesima interpretazione di atti in merito ai quali è stato proposto un ricorso dai singoli, sia che venga impugnato un atto effettivamente emanato, sia che si contesti l'omessa emanazione di un atto da parte di un'istituzione comunitaria. Si veda in proposito la sentenza 15-70 (Chevalley contro Commissione delle Comunità europee, Raccolta 1970, pag. 979).
In relazione all'art. 173, n. 2, secondo cui qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente, viene ulteriormente chiarito che i veri e propri regolamenti non sono impugnabili. Per regolamenti si intendono atti normativi che si applicano non già ad un numero limitato di destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili, bensì ad una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso (cause riunite 16 e 17-62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes ed altri contro Consiglio della Comunità economica europea, Raccolta 1962, pag. 893) ovvero (sentenza 6-68, Zuckerfabrik Watenstedt GmbH contro Consiglio della Comunità economica europea, Raccolta 1968, pag. 550) implicanti effetti giuridici per categorie di persone considerate in modo generale ed astratto (in tal senso pure la sentenza 30-67, SpA Industria Molitoria Imolese contro Consiglio delle Comunità europee, Raccolta 1968, pag. 164). I singoli possono pertanto, e — ricordiamolo — in presenza di certi ulteriori presupposti che ora non ci interessano, impugnare solamente le decisioni e quei regolamenti che solo formalmente sono tali, ma in realtà devono essere considerati decisioni. Una simile conclusione risulta chiaramente dalla sentenza 16 e 17-62 (ed in questo senso è pure la sentenza 41 — 44-70 — International Fruit Company e altri contro Commissione delle Comunità europee, Raccolta 1971, pag. 422).
Poiché la legittimazione ad agire ai sensi dell'art. 175, n. 3, dipende sostanzialmente dalla natura giuridica dell'atto di cui si chiede l'emanazione (sentenza 30-59 — De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg contro Alta Autorità della CECA, Raccolta 1961, pag. 35), si evince da quanto sopra esposto, nonché dalla formulazione stessa dell'art. 175, n. 3 «di emanare nei suoi confronti … un atto», che la suddetta disposizione non consente ricorsi di singoli fondati sull'omessa emanazione di un regolamento. Questa conclusione è stata espressamente enunciata, per quanto riguarda «provvedimenti di carattere generale», nella causa 15-71 (C. Mackprang jr. contro Commissione delle Comunità europee, Raccolta 1971, pag. 804) e, per quanto riguarda i regolamenti in senso stretto, nella causa 42-71 (Nordgetreide GmbH & Co. KG contro Commissione delle Comunità europee, Raccolta 1972, pag. 110).
Nell'applicazione della giurisprudenza ora citata al presente caso è di importanza determinante l'accertare se la richiesta estensione delle sovvenzioni agli oleifici della Renania del Nord - Vestfalia costituisca un vero e proprio regolamento nel senso del trattato CEE. Anticipando le mie conclusioni, posso dire che non ho alcun dubbio al riguardo.
Sebbene la ricorrente faccia rilevare che il provvedimento da lei desiderato riguarderebbe una zona in cui, esclusa la ricorrente medesima, operano soltanto altri sei oleifici e che gli interessati avrebbero senza alcun dubbio potuto essere individuati al momento di emanare il regolamento, tuttavia non si può non osservare che un simile provvedimento avrebbe dovuto aver validità per almeno un anno, cioè essere di carattere duraturo. Ne consegue, che per determinare la natura giuridica di un simile atto, non basta prendere in considerazione l'istante della sua emanazione o un qualunque altro momento e chiedersi chi, in quel determinato momento, ne subisca gli effetti (una chiara enunciazione in proposito si ritrova nella già citata sentenza 6-68). Bisogna chiedersi piuttosto chi saranno i soggetti interessati dal provvedimento durante il periodo di validità considerato nel suo complesso. Nel presente caso, è evidente che gli interessati possono cambiare, che essi non possono essere individuati, bensì soltanto indicati in modo generale ed astratto, secondo si esprime la relativa giurisprudenza. Inoltre, a prescindere dal fatto che possono aver natura di regolamenti anche atti con efficacia limitata ad una certa zona (sentenza 30-67, cit.), non si può trascurare che l'applicazione del principio ritenuto equo dalla ricorrente (gradazione delle sovvenzioni aggiuntive a seconda della distanza dalle zone di produzione) renderebbe necessario estendere la disciplina delle sovvenzioni aggiuntive ad ulteriori gruppi di interessati o addirittura condurrebbe a causa dell'interdipendenza delle varie norme sull'organizzazione del mercato — come hanno bene dimostrato i convenuti — ad una modifica dell'intero regime delle sovvenzioni.
Da questo punto di vista non si può certo negare la natura di regolamento dell' atto in questione, con la logica conseguenza che, in ossequio all'attuale orientamento giurisprudenziale, il ricorso va senz'altro ritenuto irricevibile.
Alcune considerazioni della ricorrente offrono tuttavia lo spunto per riflettere se non ci sia qualche possibilità di evitare questa conclusione senza dubbio non del tutto soddisfacente. Come vi è noto, la ricorrente sostiene che i principi di diritto elaborati in relazione all'art. 173, n. 2, si applicano soltanto in via analogica all'art. 175, n. 3. A suo parere, con riguardo all'art. 173, n. 2, non è necessario un principio di tutela giurisdizionale che ammetta i ricorsi dei singoli contro i regolamenti, in quanto è possibile impugnare le disposizioni d'esecuzione dei suddetti regolamenti e contestare in tal modo anche la legittimità dei medesimi. Poiché tuttavia una simile possibilità non esiste nel caso in cui un atto normativo favorisca soltanto un gruppo di persone e le persone non favorite da tale disciplina ne desiderino la modifica, sarebbe opportuno, per evitare una lacuna nel sistema di tutela giurisdizionale, accogliere un'interpretazione dell'art. 175 secondo cui possano essere oggetto di ricorso anche veri e propri regolamenti, perlomeno quando la loro mancata emanazione danneggi il ricorrente in modo individuale e diretto.
Un più approfondito esame dimostra tuttavia che nemmeno queste considerazioni permettono di giungere ad una soluzione favorevole alla ricorrente.
In primo luogo, è possibile immaginare regolamenti che non abbiano bisogno di norme d'attuazione, cosicché, se si escludono i regolamenti dal novero degli atti impugnabili, si troveranno qua e là delle lacune nel sistema di tutela giurisdizionale del trattato anche in relazione all'art. 173.
In secondo luogo, neppure partendo dal principio di diritto enunciato nella causa 25-62 (Plaumann & Co. contro Commissione della Comunità economica europea, Raccolta 1963, pag. 219), secondo cui le disposizioni del trattato relative al diritto d'impugnazione non possono essere interpretate restrittivamente, è concepibile procedere tanto oltre su questa via da ignorare il sistema che risulta chiaramente dal trattato. Questo punto è stato posto in rilievo dalla Corte nella sentenza 6-68. Poiché il sistema del trattato CEE — come dimostra tra l'altro uno sguardo alle sue origini ed un confronto con il diverso sistema del trattato CECA — esclude in modo inequivoco la legittimazione dei singoli a ricorrere contro i regolamenti comunitari, non è realmente possibile, sulla base di considerazioni di carattere generale circa un auspicabile ampliamento della tutela giurisdizionale (considerazioni di cui sarebbe certo opportuno tener conto de lege ferenda), ritenere ricevibile il ricorso contro il Consiglio.
La conclusione circa la ricevibilità del ricorso rimane perciò negativa e, non essendoci, a mio parere, dubbi in proposito, ritengo superfluo esaminare le restanti eccezioni sollevate dal Consiglio.
2.
Nel ricorso diretto contro la Commissione viene rimproverato a quest'ultima di non aver presentato al Consiglio quella proposta, che la ricorrente ritiene necessaria per il completamento del sistema di sovvenzioni. Anche in relazione al problema del se sia consentito far valere in giudizio tale pretesa sono state sollevate parecchie eccezioni.
Non è tuttavia il caso di esaminarle dettagliatamente; in sostanza, quanto è stato detto in ordine al ricorso contro il Consiglio è pure sufficiente per decidere se sia ricevibile il ricorso contro la Commissione.
È stato giustamente osservato che le proposte della Commissione fanno parte dell'iter legislativo comunitario e se ne è ulteriormente argomentato che, in relazione alla possibilità di imporne l'adozione in forza dell'art. 175, n. 3, del trattato CEE, valgono per le proposte della Commissione gli stessi parametri che varrebbero per i regolamenti del Consiglio emanati sulla base delle suddette proposte. Non credo di dover aggiungere altro.
Anche il ricorso contro la Commissione va senza alcun dubbio ritenuto irricevibile in considerazione della natura giuridica dell'atto di cui la ricorrente pretende l'emanazione.
3.
Per concludere :
Le eccezioni sollevate dal Consiglio e dalla Commissione contro la ricevibilità del ricorso sono fondate. Il ricorso è irricevibile e la ricorrente va condannata alle spese di giudizio.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.