62012CJ0350_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑350/12 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 17. července 2012,
Rada Evropské unie, zastoupená P. Bermanem, B. Driessenem a C. Fekete, jako zmocněnci,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Sophie in ’t Veld, zastoupená O. Brouwerem, E. Raedtsem a J. Blockxem, advocaten,
žalobkyně v prvním stupni,
podporovaná:
Evropským parlamentem, zastoupeným N. Lorenzem a N. Görlitzem, jako zmocněnci,
vedlejším účastníkem řízení o kasačním opravném prostředku,
Evropskou komisí, zastoupenou B. Smuldersem a P. Costa de Oliveira, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
vedlejší účastnice řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano (zpravodaj), předseda senátu, A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger a S. Rodin, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: M. Alekxejev, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. října 2013,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 13. února 2014,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. V kasačním opravném prostředku se Rada Evropské unie domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie In ’t Veld v. Rada (T‑529/09, EU:T:2012:215, dále jen „napadený rozsudek“), ve kterém Tribunál částečně zrušil rozhodnutí Rady ze dne 29. října 2009, kterým byl S. in ’t Veld odepřen úplný přístup k dokumentu, jenž obsahuje stanovisko právní služby Rady, jež se týká doporučení Evropské komise, aby Rada dala zmocnění k zahájení jednání mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o uzavření mezinárodní dohody, kterou se mají Ministerstvu financí Spojených států amerických zpřístupnit údaje o finančních transakcích (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2. Body 2, 4 a 11 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) zní takto:
„(2) Průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Průhlednost přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv, která jsou uvedena v článku 6 Smlouvy o EU a v Chartě základních práv Evropské unie.
[...]
(4) Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu podle čl. 255 odst. 2 Smlouvy o ES.
[...]
(11) V zásadě by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů. Je však třeba chránit některé veřejné a soukromé zájmy prostřednictvím výjimek. Orgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly. Při posuzování výjimek by měly orgány ve všech oblastech činnosti Unie brát v úvahu zásady právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.“
3. Článek 1 tohoto nařízení uvádí:
„Účelem tohoto nařízení je
a) vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen ‚orgány‘) uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům,
[...]“
4. Článek 2 odst. 3 uvedeného nařízení zní takto:
„Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.“
5. Článek 4 odst. 1, 2 a 6 téhož nařízení uvádí:
„1. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a) veřejného zájmu, pokud jde o
[...]
– mezinárodní vztahy,
[...]
2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany
[...]
– [...] právního poradenství,
[...]
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.“
Skutečnosti předcházející sporu
6. Dne 28. července 2009 Sophie in ’t Veld, poslankyně Evropského parlamentu, požádala na základě nařízení č. 1049/2001 o přístup k dokumentu č. 11897/09 ze dne 9. července 2009, jenž obsahuje stanovisko právní služby Rady týkající se „Doporučení Komise, aby Rada dala zmocnění k zahájení jednání mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o mezinárodní dohodě, kterou se mají Ministerstvu financí Spojených států amerických zpřístupnit údaje o finančních transakcích za účelem předcházení terorismu a financování terorismu a boje proti nim“ (dále jen „připravovaná dohoda“).
7. Sporným rozhodnutím poskytla Rada jen částečný přístup k uvedenému dokumentu, přičemž úplný přístup byl odepřen na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, a výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany právního poradenství.
8. V tomto rozhodnutí Rada uvedla, že „zpřístupnění dokumentu [č. 11897/09] by veřejnosti poskytlo informace ohledně některých ustanovení připravované dohody […], takže by mělo negativní dopad na vyjednávací pozici [Unie] a narušilo by rovněž atmosféru důvěry při probíhajících jednáních“. Rada doplnila, že „zpřístupnění dokumentu by druhé straně poskytlo […] informace, které se týkají postoje, jejž má [Unie] zaujmout v rámci jednání, a které by v případě, že by právní stanovisko bylo kritické, mohly být využity způsobem, jenž by oslabil vyjednávací pozici [Unie]“.
9. Rada dále upřesnila, že dokument č. 11897/09 obsahuje „právní stanovisko týkající se právního základu a příslušných pravomocí [Unie] a Evropského společenství [uzavřít připravovanou dohodu]“ a že „orgány měly na tuto citlivou otázku, která má vliv na pravomoci Evropského parlamentu při uzavírání [připravované] dohody, rozdílné názory“. Za těchto podmínek by podle Rady „[z]přístupnění obsahu […] dokumentu [č. 11897/09] vedlo k porušení ochrany právního poradenství, jelikož by mělo za následek zveřejnění interního stanoviska právní služby, které je určeno pouze členům Rady v kontextu předběžných diskusí v Radě o [připravované] dohodě“. Rada měla dále za to, že „ochrana interního právního stanoviska týkajícího se návrhu mezinárodní dohody […] převažuje nad veřejným zájmem na zpřístupnění“.
Napadený rozsudek a návrhová žádání účastníků řízení
10. Dne 31. prosince 2009 podala S. in ’t Veld žalobu, kterou se domáhala zrušení sporného rozhodnutí a na jejíž podporu uplatnila čtyři žalobní důvody.
11. První dva důvody této žaloby vycházely z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky a odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001. Třetí důvod uplatněný na podporu uvedené žaloby byl založen na porušení čl. 4 odst. 6 tohoto nařízení, jenž se týká částečného přístupu k dokumentům orgánů. Čtvrtý žalobní důvod vycházel z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
12. Tribunál v napadeném rozsudku vyhověl částečně prvnímu žalobnímu důvodu S. in ’t Veld a v plném rozsahu druhému žalobnímu důvodu. Vzhledem k tomu, že tyto první dva žalobní důvody byly považovány za opodstatněné, Tribunál vyhověl i třetímu žalobnímu důvodu. Čtvrtý žalobní důvod byl zamítnut. Na tomto základě Tribunál částečně zrušil sporné rozhodnutí.
13. Dne 24. července 2012 podala Rada projednávaný kasační opravný prostředek, ve kterém za podpory Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, s konečnou platností rozhodl o otázkách, které jsou předmětem kasačního opravného prostředku, a uložil S. in ’t Veld náhradu nákladů řízení v obou stupních.
14. Sophie in ’t Veld, podporovaná Evropským parlamentem, navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
15. Rada v kasačním opravném prostředku Tribunálu vytýká, že porušil dvě ustanovení nařízení č. 1049/2001, která omezují právo na přístup k dokumentům orgánů. První důvod kasačního opravného prostředku tak vychází z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky tohoto nařízení, jenž se týká ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, a druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky uvedeného nařízení, jenž stanoví výjimku pro právní poradenství.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001
Napadený rozsudek
16. Za účelem odpovědi na první důvod, který S. in ’t Veld předložila na podporu své žaloby na neplatnost a který vychází z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, Tribunál v bodech 24 a 25 napadeného rozsudku připomněl, že rozhodnutí, které musí orgány přijmout podle tohoto ustanovení, má komplexní a choulostivý charakter, který si zejména s ohledem na obzvláště citlivou a zásadní povahu chráněného zájmu žádá mimořádný stupeň obezřetnosti, a že z toho důvodu přijetí takového rozhodnutí vyžaduje, aby měl dotyčný orgán za tímto účelem široký prostor pro uvážení, přičemž přezkum legality tohoto rozhodnutí vykonávaný Tribunálem se musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci.
17. Tribunál v bodě 26 napadeného rozsudku konstatoval, že stanovisko, o jehož zpřístupnění bylo v projednávaném případě žádáno, se v podstatě týká právního základu rozhodnutí Rady, kterým dává zmocnění k tomu, aby byla jménem Unie zahájena jednání o uzavření připravované dohody. Tribunál měl tedy v bodě 30 napadeného rozsudku za to, že je třeba přezkoumat, zda Rada prokázala, že přístup k nezveřejněným částem dokumentu č. 11897/09 může konkrétně a skutečně porušit dotčený veřejný zájem.
18. Pro tyto účely Tribunál zkoumal dva důvody, které Rada uplatnila k prokázání nebezpečí takového porušení. Pokud jde o důvod, že by toto zpřístupnění poskytlo veřejnosti informace o některých ustanoveních připravované dohody, což by narušilo atmosféru důvěry při probíhajících jednáních, měl Tribunál v bodech 35 až 39 napadeného rozsudku za to, že Rada na základě tohoto důvodu právem odepřela zpřístupnění částí dokumentu č. 11897/09, jež obsahují analýzu specifického obsahu této dohody, která by mohla odhalit strategické cíle, jež Unie sleduje v rámci jednání o uzavření této dohody.
19. Co se týče důvodu, že zpřístupněním dokumentu č. 11897/09 by druhé straně byly poskytnuty informace, které se týkají postoje, jejž má Unie zaujmout v rámci uvedených jednání (konkrétně pokud jde o volbu právního základu připravované dohody), a které by v případě, že by právní stanovisko bylo kritické, mohly být využity způsobem, jenž by oslabil vyjednávací pozici Unie, Tribunál v bodě 46 napadeného rozsudku uvedl, že nebezpečí související se zpřístupněním postojů, které orgány zaujaly ohledně právního základu pro uzavření budoucí mezinárodní dohody, nemůže samo o sobě dokazovat existenci porušení unijního zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
20. V tomto ohledu Tribunál v bodech 47 až 50 napadeného rozsudku nejprve uvedl, že volba náležitého právního základu pro vnitřní i mezinárodní činnost Unie má ústavní význam a že taková volba nevyplývá z pouhého přesvědčení autora aktu, ale musí vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat, jako jsou zejména účel a obsah aktu. Z toho vyplývá, že vzhledem k tomu, že tato volba nepodléhá volnému uvážení orgánu, případný názorový rozkol v této otázce nemůže být postaven na roveň neshodám mezi orgány o skutečnostech týkajících se obsahu dohody. Samotná obava ze zpřístupnění případného odlišného postoje orgánů k právnímu základu rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání jménem Unie proto nemůže stačit k vyvození závěru o nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
21. Kromě toho v odpověď na argument, který v tomto ohledu uplatnila Komise, byl Tribunál v bodech 52 a 53 napadeného rozsudku toho názoru, že zpřístupnění dokumentu, který obsahuje pochybnosti o volbě právního základu pro uzavření připravované dohody, nemůže vést samo o sobě ke vzniku nebezpečí pro důvěryhodnost Unie jakožto partnera při jednání o této dohodě. Nejasnosti ohledně povahy pravomoci Unie totiž mohou být v případě neexistence předcházející objektivní diskuse dotyčných orgánů o právním základu připravované činnosti pouze umocněny.
22. Tribunál dále v bodě 54 napadeného rozsudku připomněl, že v unijním právu existuje postup stanovený v rozhodné době z hlediska skutkového stavu v čl. 300 odst. 6 ES, jehož cílem je právě předcházet obtížím, jak na unijní úrovni, tak v mezinárodním právním řádu, které mohou nastat z důvodu nesprávné volby právního základu pro uzavření mezinárodní dohody, jejíž smluvní stranou je Unie.
23. V tomto ohledu Tribunál v bodech 55 a 56 napadeného rozsudku zdůraznil skutečnost, že v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí byla existence rozdílných názorů na právní základ připravované dohody veřejně známá zejména z toho důvodu, že usnesení Parlamentu ze dne 17. září 2009 o připravované dohodě poukazovalo na existenci takových rozdílných názorů.
24. Konečně v bodě 57 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že Rada při uplatňování výjimky založené na ochraně veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, odkazuje rovněž na skutečnost, že stanovisko její právní služby se zabývá některými body návrhu směrnic pro jednání, jejichž znalost by mohla být využita druhou stranou jednání. Tribunál rozhodl, že tato úvaha může skutečně prokázat nebezpečí porušení unijního zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, avšak dotčenou výjimku nicméně odůvodňuje, jen pokud jde o části dokumentu č. 11897/09, které se týkají obsahu směrnic pro jednání.
25. V bodech 58 až 60 napadeného rozsudku Tribunál na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že s výjimkou částí dokumentu č. 11897/09, které se týkají specifického obsahu připravované dohody nebo směrnic pro jednání a mohou odhalit strategické cíle, jež Unie sleduje v rámci jednání o této dohodě, Rada neprokázala, že by zpřístupnění ostatních částí tohoto dokumentu vedlo konkrétně a skutečně k porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
26. V důsledku toho Tribunál částečně vyhověl prvnímu důvodu předloženému S. in ’t Veld na podporu její žaloby na neplatnost.
Argumentace účastníků řízení
27. První důvod kasačního opravného prostředku uplatněný Radou vychází z toho, že v napadeném rozsudku byl porušen čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka nařízení č. 1049/2001, a má dvě části.
28. V první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná Komisí, uvádí, že Tribunál porušil toto ustanovení, když měl za to, že neshoda o právním základu unijního aktu, který se týká uzavření mezinárodní dohody, nemůže porušit unijní zájem v oblasti mezinárodních vztahů.
29. Rada je totiž toho názoru, že vzhledem k tomu, že právní základ unijního aktu určuje postup jeho přijetí, působí nesporně také na rovnováhu pravomocí mezi orgány. Neshody o použitelném právním základu mají tudíž ze své povahy velmi velký politický význam a jsou zdrojem možných sporů.
30. Rada s odkazem na rozsudek Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32) a posudky 1/75 (EU:C:1975:145) a 2/00 (EU:C:2001:664) tvrdí, že otázka právního základu unijního aktu, který se týká uzavření mezinárodní dohody, má zásadní význam, pokud jde o postoj Unie v rámci jednání o takové dohodě, neboť nejistota o určení právního základu této dohody má negativní dopad na toto jednání.
31. Partneři Unie při jednání totiž mohou podle Rady využít rozdílných názorů orgánů v neprospěch Unie. Pochybnost o právní způsobilosti orgánu vést jednání má také dopad na důvěryhodnost a legitimitu Unie při mezinárodních jednáních a ohrožuje její schopnost dovést tato jednání ke zdárnému konci.
32. Pokud jde o odkaz na čl. 300 odst. 6 ES, Rada jej považuje za zcela irelevantní. Zaprvé žádný orgán tuto možnost v projednávané věci nevyužil. Zadruhé skutečnost, že je tento postup možný, nijak nezmírňuje újmu způsobenou zpřístupněním právního stanoviska týkajícího se sporného právního základu.
33. Kromě toho usnesení Parlamentu ze dne 17. září 2009, na které Tribunál odkázal a které bylo přijato několik měsíců po vypracování dokumentu č. 11897/09, zveřejnilo obsah rozdílných názorů protiprávním způsobem, neboť Rada tuto informaci nikdy nezpřístupnila v souladu s nařízením č. 1049/2001. Za těchto okolností nebyl Tribunál oprávněn odůvodnit své rozhodnutí zejména na základě toho, že Evropský parlament informaci zveřejnil, neboť jakýkoli jiný závěr znamená legitimizaci zpřístupnění učiněného v rozporu s články 6 až 8 tohoto nařízení. Každopádně toto usnesení pouze poukazuje na rozdílné názory orgánů, což neznamená, že bylo zveřejněno celé dotčené stanovisko.
34. Sophie in ’t Veld, podporovaná Evropským parlamentem, naproti tomu uvádí, že argumentace Rady vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku, jelikož Tribunál neměl za to, že neshoda o právním základu mezinárodní dohody nemůže nikdy porušit veřejný zájem v oblasti mezinárodních vztahů. Tribunál ve skutečnosti pouze tvrdil, že taková neshoda není sama o sobě dostatečná k vyvození závěru o porušení uvedeného zájmu.
35. V důsledku tohoto chybného předpokladu, na němž jsou založeny úvahy Rady, je její argumentace na podporu první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku irelevantní.
36. Tato argumentace každopádně není podle S. in ’t Veld opodstatněná. I když rozhodnutí orgánu jednat na nesprávném základě může skutečně ohrozit mezinárodní vztahy Unie, nic to nemění na tom, že zpřístupnění stanoviska tohoto orgánu k právnímu základu jednání nemá v tomto ohledu vliv.
37. Sophie in ’t Veld dodává, že volba právního základu je čistě interní otázkou, takže existují pochybnosti o tom, že by partneři Unie při jednání mohli nejistoty o této volbě využít k dosažení lepší dohody. Naopak je v zásadě v zájmu partnerů Unie při jednání, aby se ujistili, že připravovaná mezinárodní dohoda bude uzavřena na legálním základě, aby se tak minimalizovalo nebezpečí jejího zpochybnění, a to i pro nedostatek pravomoci orgánů zastupovat strany této dohody. Stejně tak důvěryhodnost Unie při jednáních může být ohrožena pouze volbou nesprávného právního základu, a nikoliv diskusí o této volbě.
38. Konečně pokud jde o usnesení Parlamentu ze dne 17. září 2009, Tribunál na něj odkázal pouze v rozsahu, v němž potvrzuje nikoliv obsah, ale existenci rozdílných názorů Rady a Evropského parlamentu na volbu vhodného právního základu pro taková jednání, což je všeobecně známo a uvedeno rovněž v samotném sporném rozhodnutí.
39. Ve druhé části prvního důvodu uplatněného na podporu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná Komisí, uvádí, že vychází-li orgány z jedné z výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2011, aby odůvodnily rozhodnutí týkající se přístupu k dokumentu, mají za tímto účelem široký prostor pro uvážení, takže přezkum legality takového rozhodnutí prováděný Tribunálem musí být omezený.
40. V projednávaném případě však Tribunál provedl úplný přezkum sporného rozhodnutí. Konkrétně v bodě 58 napadeného rozsudku výslovně uvedl, že „Rada neprokázala, jak by širší přístup k […] dokumentu [č. 11897/09] vedl konkrétně a skutečně k porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů“. Podle Rady tato věta a zejména výraz „konkrétně a skutečně“ prokazují, že Tribunál se nespokojil s ověřením věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu, nýbrž požadoval, aby Rada prokázala, že zpřístupnění tohoto dokumentu způsobí újmu.
41. Sophie in ’t Veld, podporovaná Evropským parlamentem, s tímto argumentem nesouhlasí a uvádí, že to judikatura Soudního dvora vyžaduje, aby dotyčný orgán prokázal, že zpřístupnění dokumentu, k němuž byl odepřen přístup, by konkrétně a skutečně porušilo jeden ze zájmů chráněných článkem 4 nařízení č. 1049/2001. Tribunál pouze přezkoumal dva argumenty uplatněné Radou a Komisí k odůvodnění nezpřístupnění dokumentu č. 11897/09, aniž byla porušena posuzovací pravomoc Rady, jelikož argumenty těchto orgánů vychází ze zjevně nesprávných posouzení, která je Tribunál oprávněn přezkoumat v rámci omezeného přezkumu. Vzhledem k tomu, že Tribunál tedy neposoudil specifický obsah připravované dohody ani směrnic pro jednání, nenahradil ani posouzení Rady svým vlastním posouzením.
Závěry Soudního dvora
42. Pokud jde o první část prvního důvodu uplatněného Radou na podporu kasačního opravného prostředku, je třeba konstatovat, že tato část vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku.
43. Na rozdíl od toho, co lze dovodit z argumentace Rady a Komise, totiž Tribunál nijak nevyloučil, že zveřejnění neshody orgánů ohledně právního základu opravňujícího orgán uzavřít mezinárodní dohodu jménem Unie může porušit ochranu zájmu chráněného v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
44. Tribunál naopak v bodě 46 napadeného rozsudku nejprve pouze tvrdil, že nebezpečí související se zpřístupněním postojů, které orgány zaujaly k takové volbě, samo o sobě nedokazuje existenci porušení unijního zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. Dále v bodě 50 daného rozsudku upřesnil, že samotná obava, že bude odhalena existence rozdílných názorů orgánů na vhodný právní základ pro přijetí rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání jménem Unie, nemůže stačit k vyvození závěru o nebezpečí porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. Konečně v bodě 52 uvedeného rozsudku vyloučil, že z existence právní diskuse o rozsahu pravomocí orgánů v oblasti mezinárodní činnosti Unie lze vyvozovat nebezpečí pro důvěryhodnost Unie při jednáních o mezinárodní dohodě.
45. Takový výklad čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 není z právního hlediska nesprávný.
46. V tomto ohledu je třeba připomenout, že jak uvádí bod 4 odůvodnění a článek 1 nařízení č. 1049/2001, účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů (rozsudek Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 28 a citovaná judikatura).
47. Je zajisté pravda, že toto právo i nadále podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu. Přesněji řečeno, uvedené nařízení v souladu s bodem 11 svého odůvodnění stanoví v článku 4 režim výjimek, který orgánům umožňuje odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení některého ze zájmů chráněných tímto článkem (rozsudek Rada v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, bod 29 a citovaná judikatura).
48. Avšak vzhledem k tomu, že se uvedené výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány striktně (rozsudek Rada v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, bod 30 a citovaná judikatura).
49. Jak přitom vyplývá z napadeného rozsudku, dokument č. 11897/09 obsahuje stanovisko právní služby Rady vydané za účelem přijetí rozhodnutí tohoto orgánu, kterým dává zmocnění k tomu, aby byla jménem Unie zahájena jednání o připravované dohodě.
50. Sophie in ’t Veld ostatně nezpochybňuje, že výjimku z práva na přístup související s ochranou veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy Unie, lze na takový dokument uplatnit.
51. Nicméně pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou z práva na přístup stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, nemůže stačit k odůvodnění použití této výjimky (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 116).
52. Pokud totiž dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto porušení rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudek Rada v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, bod 31 a citovaná judikatura).
53. Dále platí, že pokud orgán uplatňuje jednu z výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, má povinnost zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a zejména obecný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (rozsudek Rada v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, bod 32 a citovaná judikatura).
54. Jak přitom vyplývá z bodu 7 napadeného rozsudku, Rada ve sporném rozhodnutí neposkytla žádný důkaz o tom, jak by mohl přístup k dokumentu č. 11897/09 konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážkou nařízení č. 1049/2001.
55. Argumenty Rady ostatně nemohou ani prokázat, že odůvodnění Tribunálu týkající se výkladu tohoto ustanovení je z právního hlediska nesprávné.
56. Zaprvé z judikatury, které se Rada dovolává, nelze dovodit žádné obecné pravidlo, že zveřejnění rozdílných názorů orgánů na právní základ opravňující jeden z nich zahájit jednání za účelem uzavření mezinárodní dohody, a tudíž určení unijního aktu vhodného k tomuto účelu, porušuje samo o sobě veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy Unie.
57. Soudní dvůr byl nejprve v rozsudku Komise v. Rada (EU:C:1971:32, bod 86) toho názoru, že skutečnost, že je třetím státům v pokročilé fázi jednání o mezinárodní dohodě nabídnuto nové rozdělení pravomocí v rámci Unie, může ohrozit zdárný výsledek těchto jednání. Takový případ však nijak neodpovídá případu, kdy je zveřejněn nanejvýš rozdílný názor orgánů na právní základ rozhodnutí o zmocnění k jednání o mezinárodní dohodě. Také neznamená, že dotčené rozhodnutí by mohlo být z tohoto důvodu prohlášeno za neplatné.
58. Soudní dvůr dále v posudku 1/75 (EU:C:1975:145) odkázal na negativní mezinárodní dopady, které může mít případné soudní rozhodnutí, v němž se konstatuje, že dohoda je s ohledem na svůj obsah nebo postup použitý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy. Konečně v posudku 2/00 (EU:C:2001:664, body 5 a 6) Soudní dvůr zdůraznil, že použití nesprávného právního základu může mít za následek neplatnost samotného aktu, jímž byla dohoda uzavřena, a že to může způsobit obtíže jak na unijní úrovni, tak v mezinárodním právním řádu. Úvahy Soudního dvora uvedené v těchto posudcích spadají do přezkumu cíle postupu stanoveného v čl. 300 odst. 6 ES (nyní čl. 218 odst. 11 SFEU). V projednávaném případě nejenže účastníci řízení nevyužili tento postup spočívající ve vyžádání posudku Soudního dvora před uzavřením připravované dohody, ale ani nebylo nijak zvažováno nebezpečí, že rozhodnutí Rady o zahájení jednání by mohlo být předmětem soudního rozhodnutí o jeho neslučitelnosti se Smlouvami.
59. Zadruhé odkaz na postup stanovený v uvedeném čl. 300 odst. 6, který Tribunál učinil v bodě 54 napadeného rozsudku, má pouze popisný charakter. Takový odkaz musí být zjevně chápán jako údaj o tom, že samotná Smlouva stanoví soudní řízení, jehož předmětem jsou právní otázky, které mohou souviset s právním základem rozhodnutí, jež se týká uzavření mezinárodní dohody, tedy řízení, které probíhá před podpisem dohody a je veřejné, což umožňuje vyloučit jakoukoli domněnku, že zveřejněná diskuse o správném právním základu takového rozhodnutí by mohla systematicky, konkrétně a skutečně porušovat veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy.
60. Konečně zatřetí Tribunál v rámci posouzení existence nebezpečí porušení tohoto zájmu v bodě 55 napadeného rozsudku právem zohlednil okolnost, že klíčová část obsahu dokumentu č. 11897/09 byla zveřejněna v usnesení Parlamentu. V rámci takového posouzení, jehož předmětem je nebezpečí, že zpřístupnění dokumentu poškodí zájem chráněný článkem 4 nařízení č. 1049/2001, je okolnost, že dřívější zpřístupnění nebylo v souladu s tímto nařízením, irelevantní, přičemž důsledky takové protiprávnosti musí být případně vyvozeny v rámci ostatních procesních prostředků stanovených ve Smlouvách.
61. S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že první část prvního důvodu předloženého Radou na podporu kasačního opravného prostředku není opodstatněná.
62. Ve druhé části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Rada tvrdí, že Tribunál neprávem provedl úplný přezkum legality sporného rozhodnutí, ačkoli měl provést pouze omezený přezkum, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora.
63. V tomto ohledu je třeba uvést, že je pravda, že co se týče rozsahu soudního přezkumu legality rozhodnutí orgánu, kterým odepřel přístup veřejnosti k dokumentu z důvodu jedné z výjimek týkajících se veřejného zájmu uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001, je třeba tomuto orgánu přiznat široký prostor pro uvážení, aby mohl určit, zda zpřístupnění dokumentů spadajících do oblastí, na které se vztahují uvedené výjimky, může poškodit veřejný zájem. Přezkum legality takového rozhodnutí unijním soudem se proto musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci (rozsudek Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 34).
64. Avšak pokud dotyčný orgán odepře přístup k dokumentu, jehož zpřístupnění by porušilo jeden ze zájmů chráněných uvedeným článkem 4 odst. 1 písm. a), tento orgán je, jak bylo připomenuto v bodě 52 tohoto rozsudku, i nadále povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto ustanovení, přičemž nebezpečí takového porušení musí být rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.
65. Tribunál přitom v bodě 58 napadeného rozsudku konstatoval, že s výjimkou částí dokumentu č. 11897/09, které se týkají specifického obsahu připravované dohody nebo směrnic pro jednání a mohou odhalit strategické cíle, které Unie sleduje v rámci jednání o této dohodě, Rada neprokázala, jak by širší přístup k tomuto dokumentu vedl konkrétně a skutečně k porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
66. Pro tyto účely Tribunál pouze ověřil odůvodnění sporného rozhodnutí v tomto ohledu. Tribunál totiž nejprve v bodě 41 napadeného rozsudku uvedl, že Rada tvrdí, že toto rozhodnutí odkazuje na nebezpečí související se zpřístupněním prvků analýzy týkající se právního základu připravované dohody, i když takový odkaz výslovně z uvedeného rozhodnutí nevyplývá, a poté na základě této úvahy v bodech 46 až 50 napadeného rozsudku pouze konstatoval, že takové odůvodnění sporného rozhodnutí je právně nedostatečné, jelikož pouhé zjištění existence tohoto nebezpečí nesplňuje samo o sobě požadavek, aby dotyčný orgán konkrétně a skutečně prokázal existenci porušení unijního zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. Tribunál v tomto ohledu rozhodl, že vzhledem k tomu, že volba právního základu vychází z objektivních skutečností a nepodléhá volnému uvážení orgánu, případný názorový rozkol ohledně této otázky nemůže být postaven na roveň neshodám mezi orgány ohledně skutečností týkajících se obsahu dohody, které by případně mohly poškodit unijní zájmy v oblasti mezinárodních vztahů.
67. Tribunál měl naproti tomu v bodech 57 a 58 napadeného rozsudku za to, že odůvodnění uplatněné Radou na podporu sporného rozhodnutí je samo o sobě dostačující, pokud jde o části dokumentu č. 11897/09, které se týkají specifického obsahu připravované dohody nebo směrnic pro jednání, a v bodě 59 uvedeného rozsudku dospěl k závěru, že tento orgán prokázal nebezpečí porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, pouze pokud jde o posledně uvedené části.
68. Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál se omezil na přezkum odůvodnění, na kterém je založeno sporné rozhodnutí, a neporušil tedy posuzovací pravomoc Rady.
69. S ohledem na tyto úvahy je druhá část prvního důvodu předloženého Radou na podporu kasačního opravného prostředku rovněž neopodstatněná, takže tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut v plném rozsahu.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001
Napadený rozsudek
70. S ohledem na závěr učiněný na základě přezkumu prvního důvodu uplatněného S. in ’t Veld na podporu žaloby na neplatnost omezil Tribunál přezkum druhého důvodu, jenž vychází z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, pouze na nezveřejněné části dokumentu č. 11897/09 s výjimkou částí, které se týkají specifického obsahu připravované dohody nebo směrnic pro jednání.
71. Tribunál byl nejprve v bodech 69 a 70 napadeného rozsudku toho názoru, že důvody sporného rozhodnutí v tom směru, že Rada by mohla být odrazována od toho, aby žádala písemná stanoviska týkající se citlivých otázek, a její právní služba od toho, aby taková stanoviska poskytovala, pokud by tato stanoviska měla být poté zveřejněna, nejsou podloženy žádným konkrétním a podrobným důkazem, který by mohl v projednávané věci prokázat existenci rozumně předvídatelného, a nikoliv čistě hypotetického nebezpečí porušení zájmu Rady na získávání nezávislých, objektivních a úplných právních stanovisek.
72. V bodě 71 napadeného rozsudku měl Tribunál rovněž za to, že vzhledem k tomu, že porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů upravuje odlišná výjimka, která je uvedena v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, není pouhá skutečnost, že se právní stanovisko obsažené v dokumentu č. 11897/09 týká oblasti mezinárodních vztahů Unie, sama o sobě dostačující k použití výjimky podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky tohoto nařízení.
73. Tribunál v bodech 72 až 74 napadeného rozsudku dále uvedl, že přestože lze připustit, že pokud mezinárodní jednání stále probíhají, je nezbytná zvýšená ochrana pro dokumenty orgánu zapojeného do těchto jednání, aby bylo vyloučeno jakékoli porušení unijního zájmu na průběhu těchto jednání, je tento aspekt již zohledněn uznáním širokého prostoru pro uvážení, který mají orgány při použití výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. V rámci výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce tohoto nařízení se Rada nemůže platně dovolávat obecné úvahy, že porušení chráněného veřejného zájmu lze v citlivé oblasti předpokládat, zejména pokud jde o právní stanoviska předložená v rámci jednání o mezinárodní dohodě. Konkrétní a předvídatelné porušení dotčeného zájmu nelze rovněž prokázat pouhou obavou, že občanům budou zpřístupněny rozdílné názory orgánů, pokud jde o právní základ mezinárodní činnosti Unie, a vzniknou tak pochybnosti o legalitě této činnosti.
74. Co se týče argumentu Rady týkajícího se nebezpečí ohrožení schopnosti její právní služby obhajovat v rámci soudních řízení postoj, ke kterému vyjádřila negativní stanovisko, Tribunál měl v bodě 78 napadeného rozsudku za to, že argument natolik obecné povahy nemůže odůvodnit výjimku z transparentnosti stanovené nařízením č. 1049/2001.
75. Tribunál konečně uvedl, že Rada měla zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dokumentu č. 11897/09, a případný převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění.
76. Tribunál v tomto ohledu v bodech 81 až 95 napadeného rozsudku připomněl, že požadavky na transparentnost jsou vyšší, pokud Rada jedná jako normotvůrce. Podnět k jednáním za účelem uzavření mezinárodní dohody a jejich vedení přitom v zásadě patří do oblasti moci výkonné. Tribunál však také dodal, že použití zásady transparentnosti unijního rozhodovacího procesu nelze vyloučit v případě mezinárodní činnosti, zvláště pokud se rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání týká takové mezinárodní dohody, která může mít dopad na oblast unijní legislativní činnosti, jako je připravovaná dohoda, která se v podstatě týká oblasti zpracovávání a výměny informací v rámci policejní spolupráce a může rovněž ovlivnit ochranu osobních údajů. V tomto ohledu skutečnost, že se dokument č. 11897/09 týká oblasti, na kterou se potenciálně vztahuje výjimka uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, jež se týká ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, není relevantní, pokud je o posouzení použití odlišné výjimky, jež se týká ochrany právního poradenství a je stanovena v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce tohoto nařízení. Skutečnost, že postup pro uzavření připravované dohody nebyl ještě v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí ukončen, není rozhodující v rámci ověřování případné existence převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění bez ohledu na toto nebezpečí porušení. Veřejný zájem týkající se transparentnosti rozhodovacího procesu by totiž ztratil význam, kdyby byl, jak navrhuje Komise, zohledněn pouze v případě, kdy je rozhodovací proces ukončen.
77. Na základě těchto úvah Tribunál vyhověl druhému důvodu uplatněnému S. in ’t Veld na podporu žaloby na neplatnost.
Argumentace účastníků řízení
78. Druhý důvod kasačního opravného prostředku uplatněný Radou vychází z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 a má dvě části.
79. V první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná Komisí, tvrdí, že Tribunál nevzal v úvahu zvláštní povahu otázky zkoumané v právním stanovisku, které obsahuje dokument č. 11897/09, a nesprávně použil kritérium „konkrétní a skutečné újmy“.
80. Tribunál konkrétně nezohlednil zvláštní okolnosti projednávaného případu, zejména skutečnost, že v době rozhodné z hlediska skutkového stavu probíhala mezinárodní jednání o citlivé otázce týkající se spolupráce v boji proti terorismu a že se orgány neshodly na volbě právního základu připravované dohody. Skutečnost, že Tribunál nevzal pro účely výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 v úvahu otázku zkoumanou v právním stanovisku, je v rozporu s judikaturou Soudního dvora, podle které oblast činnosti, které se týká dokument, a její citlivý charakter jsou relevantní pro účely použití výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 a 3 tohoto nařízení.
81. Důraz, který Tribunál klade v bodě 73 napadeného rozsudku na skutečnost, že zájmy související s jednáním o mezinárodní dohodě již byly zohledněny „uznáním širokého prostoru pro uvážení, který mají orgány při použití výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001“, vychází podle Rady z nesprávného předpokladu, že se orgán nemůže dovolávat stejných skutkových okolností k odůvodnění různých výjimek podle článku 4 uvedeného nařízení, jelikož tento předpoklad není podpořen zněním nařízení jako takovým ani relevantní judikaturou v dané oblasti; Rada cituje na podporu svého názoru rozsudky Komise v. Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, bod 55) a Komise v. Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, body 113 až 115).
82. Rada v tomto ohledu dodává, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když jí uložil, aby prokázala existenci skutečného a konkrétního porušení ochrany právního poradenství a předložila konkrétní a podrobné důkazy o existenci této újmy.
83. Rada každopádně ve sporném rozhodnutí vysvětlila, jak přístup veřejnosti k dokumentu č. 11897/09 může v projednávané věci porušit zájem chráněný výjimkou uvedenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001. Zejména existovalo skutečné nebezpečí, že by Evropský parlament mohl usilovat o využití skutečností obsažených v právním stanovisku v rámci politických výměn mezi orgány za účelem ovlivnění probíhajících jednání. Dále v rozhodné době z hlediska skutkového stavu jednání ještě probíhala, přičemž Soudní dvůr za stejných okolností nikdy nerozhodl ve prospěch zpřístupnění právního poradenství.
84. Rada konečně uvádí, že úvaha Tribunálu uvedená v bodě 101 napadeného rozsudku, že „veřejný zájem týkající se transparentnosti rozhodovacího procesu by ztratil svůj význam, kdyby byl, jak navrhuje Komise, zohledněn pouze v případě, kdy je rozhodovací proces ukončen“, je neslučitelná s judikaturou Soudního dvora, která připouští, aby interním dokumentům, včetně právních stanovisek, byla poskytnuta vyšší úroveň ochrany po dobu, kdy příslušný proces probíhá. Tato úvaha je rovněž v rozporu se zněním čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, který stanoví zvláštní výjimku v souvislosti s ochranou interních dokumentů týkajících se otázky, o které orgán dosud nerozhodl.
85. Sophie in ’t Veld, podporovaná Evropským parlamentem, je toho názoru, že Tribunál se ve skutečnosti omezil na přezkum toho, zda okolnost, že se právní stanovisko týká mezinárodních vztahů Unie, měla změnit jeho analýzu, a v bodě 71 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že taková okolnost není „sama o sobě“ dostačující k odůvodnění odepření přístupu na základě ochrany právního poradenství.
86. Kromě toho tvrzení Tribunálu uvedené v bodě 88 napadeného rozsudku, že „účast veřejnosti na postupu vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody je nutně omezená s ohledem na legitimní zájem neprozradit strategické body jednání“, neznamená, že právní stanovisko týkající se právního základu těchto jednání je „zvláště citlivé“. Na základě napadeného rozsudku Rada již mohla ze stanoviska odstranit informace, které obsahují „strategické body jednání“, jelikož jí tento rozsudek umožnil vyškrtnout „části požadovaného dokumentu, jež obsahují analýzu specifického obsahu připravované dohody [a] které by mohl[y] odhalit strategické cíle, jež Unie sleduje v rámci jednání“. Část rozsudku, která se týká výjimky pro právní poradenství, se proto zabývá jen zbývající částí dokumentu č. 11897/09. Argumenty Rady jsou tudíž neopodstatněné.
87. Co se týče údajného pochybení, kterého se Tribunál dopustil při použití kritéria „konkrétní a skutečné újmy“, S. in ’t Veld odkazuje na své argumenty uplatněné v tomto ohledu v rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku.
88. Co se konečně týče toho, že v projednávané věci údajně existují výjimečné okolnosti, S. in ’t Veld v odpověď na argumenty Rady tvrdí, že zaprvé pokud jde o skutečnost, že zpřístupnění musí být odepřeno, protože právní stanovisko se týká interní diskuse Rady o zahájení jednání, tato skutečnost není relevantní, jelikož všechna právní stanoviska představují interní diskusi o otázce, pro kterou jsou připravována. Zadruhé pokud jde o skutečnost, že se stanovisko týká „citlivé oblasti“ terorismu a financování terorismu, Rada nevysvětluje důvody, proč je tato okolnost relevantní k odůvodnění omezení přístupu ke stanovisku, které se týká právního základu pro uzavření takové mezinárodní dohody, jako je připravovaná dohoda. Jelikož stanovisko popisuje obsah této dohody a strategické cíle Unie, Tribunál rozhodl, že Rada není povinna zpřístupnit tyto části. Případný citlivý charakter ostatních částí stanoviska, a sice částí týkajících se právního základu pro uzavření připravované dohody, nezávisí na předmětu samotné dohody. Zatřetí co se týče okolnosti, že jednání o této dohodě stále probíhají, Tribunál správně vysvětlil, že pokud by občané nemohli mít přístup k interním dokumentům orgánů z důvodu, že rozhodovací proces není ukončen, nemohli by se nikdy tohoto procesu účastnit. Odkaz, který Rada v tomto kontextu učinila na čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, je ostatně irelevantní, jelikož tato výjimka nebyla ve sporném rozhodnutí uplatněna. Začtvrté S. in ’t Veld v souvislosti s argumentem, že zpřístupnění dokumentu zvyšuje šance, že by Evropský parlament „mohl usilovat o využití skutečností obsažených v právním stanovisku v rámci politických výměn mezi orgány za účelem ovlivnění probíhajících jednání“, připomíná, že jakožto poslankyně uvedeného parlamentu již měla možnost seznámit se s obsahem dokumentu č. 11897/09 i před přijetím sporného rozhodnutí, takže pokud by chtěla využít tyto skutečnosti při jednání s Radou, již tak mohla učinit.
89. Ve druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná Komisí, tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v rámci projednávané věci uplatnil judikaturu Soudního dvora, podle které je třeba v rámci vážení požadovaného v čl. 4 odst. 2 poslední části věty nařízení č. 1049/2001 zohlednit okolnost, že právní stanovisko bylo vydáno v rámci legislativního procesu (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Odůvodnění Tribunálu vychází z předpokladu, že úroveň transparentnosti rozhodovacího procesu Unie během jednání o mezinárodní dohodě, která má dopad na unijní legislativní činnost, by měla být stejná jako úroveň transparentnosti samotného legislativního procesu Unie, což by vedlo k neodůvodněnému rozšíření závěrů rozsudku Švédsko a Turco v. Rada (EU:C:2008:374) nad rámec legislativní oblasti.
90. Ve skutečnosti existuje značný rozdíl mezi případy, kdy Unie jedná jako normotvůrce, a případy, kdy jedná v rámci své výkonné pravomoci k vedení mezinárodních vztahů. Samotné nařízení č. 1049/2001 zohledňuje zvláštní ochranu, která musí být poskytnuta mezinárodním vztahům, jejichž důvěrnost je chráněna výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce, tedy v ustanovení, v jehož případě však zákonodárce nestanovil vyvážení protichůdných zájmů.
91. Ačkoli vyvstávají otázky demokratické odpovědnosti a účasti občanů Unie, pokud jde o uzavření mezinárodní dohody a její následné provedení prostřednictvím unijních legislativních aktů, Rada tvrdí, že tak tomu nemůže být během fáze jednání, která mu předchází, jelikož je nemožné informovat všechny tyto občany bez toho, aby byli současně informováni mezinárodní partneři, se kterými Unie v dané chvíli jedná.
92. V souvislosti s tímto argumentem S. in ’t Veld namítá, že Tribunál umožnil Radě, aby z dokumentu č. 11897/09 odstranila části týkající se specifického obsahu připravované dohody, které by mohly odhalit strategické cíle Unie, takže tyto argumenty nemohou být relevantní pro diskusi o právním základu dohody, jelikož z ní nevyplývá žádný „strategický bod“.
93. Kromě toho skutečnost, že se právní stanovisko týkalo mezinárodních vztahů a že čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 obsahuje zvláštní „povinnou“ výjimku chránící mezinárodní vztahy Unie, neodstraňuje potřebu zohlednit případnou existenci převažujícího veřejného zájmu v kontextu čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení. Totiž právě z důvodu vlivu připravované dohody na unijní legislativní činnosti, v projednávaném případě jejího vlivu na pravidla, která mají být závazná pro všechny občany Unie, představují potřeba přiznat větší legitimitu orgánům a zvýšená důvěra občanů v tyto orgány převažující zájem.
94. Konečně pokud jde o okolnost uplatňovanou Radou, že v kontextu probíhajících jednání nelze informovat všechny občany bez toho, aby byli současně informováni mezinárodní partneři, se kterými Unie v dané chvíli jedná, S. in ’t Veld uvádí, že i když to může představovat relevantní důvod pro odepření přístupu veřejnosti k části dokumentu č. 11897/09, která se týká strategických cílů a pokynů pro jednání, není tomu tak ve vztahu ke zbývající části uvedeného dokumentu, která se týká pouze otázky právního základu.
Závěry Soudního dvora
95. Úvodem je třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora platí, že pokud jde o výjimku týkající se právního poradenství upravenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, musí přezkum, který má Rada provést, pokud je požádána o zpřístupnění dokumentu, nezbytně proběhnout ve třech fázích, odpovídajících třem kritériím uvedeným v tomto ustanovení (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, EU:C:2008:374, bod 37).
96. V první fázi se tak Rada musí ujistit, že dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, se skutečně týká právního poradenství. V druhé fázi musí Rada zkoumat, zda by zpřístupnění částí dotčeného dokumentu, o nichž bylo zjištěno, že se týkají právního poradenství, vedlo k porušení ochrany, která musí být poskytnuta právnímu poradenství, v tom smyslu, že by bylo v rozporu se zájmem orgánu žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska. Nebezpečí porušení tohoto zájmu musí být, aby je bylo možno uplatňovat, rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Konečně jestliže se Rada domnívá, že by zpřístupnění dokumentu vedlo k porušení ochrany právního poradenství, tak jak byla právě vymezena, musí ve třetí fázi ověřit, zda neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění bez ohledu na z toho vyplývající ohrožení její schopnosti žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska (v tomto smyslu viz rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, EU:C:2008:374, body 38 až 44).
97. V první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rada zaprvé Tribunálu vytýká, že při posouzení nebezpečí, že zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 poruší zájem chráněný čl. 4 odst. 2 druhou odrážkou nařízení č. 1049/2001, nezohlednil okolnost, že obsah tohoto dokumentu je zvláště citlivý, jelikož se týká stále probíhajících mezinárodních jednání o otázce spolupráce v boji proti terorismu.
98. V tomto ohledu stačí uvést, že Tribunál v bodě 71 napadeného rozsudku ve skutečnosti tuto okolnost zohlednil, avšak rozhodl, že sama o sobě nepostačuje k uplatnění dotčené výjimky z práva na přístup, jelikož porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů upravuje odlišná výjimka.
99. Tento výklad přitom není z právního hlediska nesprávný.
100. Je pravda, že unijní orgán může při posouzení žádosti o přístup k dokumentům, které má v držení, zohlednit více důvodů pro odepření uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, bod 113, a Komise v. Agrofert Holding, EU:C:2012:394, bod 55).
101. Avšak Rada se svou argumentací snaží ve skutečnosti odůvodnit použití jediného důvodu pro odepření, a sice ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, a k tomuto účelu se dovolává dvou odlišných výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Přitom i za předpokladu, že by totožné skutkové okolnosti mohly odůvodnit uplatnění dvou odlišných výjimek, v případě, kdy stejně jako v projednávané věci navrhovatel s úspěchem neuplatnil výjimku výslovně stanovenou pro ochranu mezinárodních vztahů, nemůže poté tento navrhovatel odkázat na tytéž skutkové okolnosti k prokázání domněnky použití výjimky chránící jiný zájem, jako je právní poradenství, aniž vysvětlí, jak by zpřístupnění těchto dokumentů mohlo konkrétně a skutečně porušit tento jiný zájem.
102. Dále Tribunál sám v bodě 88 napadeného rozsudku uznal, že účast veřejnosti na postupu vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody je nutně omezená s ohledem na legitimní zájem neprozradit strategické body jednání. V tomto ohledu výtka Rady, že Tribunál nevyvodil z této úvahy důsledky, není skutkově podložená, jelikož právě na základě této úvahy měl Tribunál v bodech 35 až 39 napadeného rozsudku za to, že přístup k části dokumentu č. 11897/09, která obsahuje strategické body jednání, může být platně odepřen na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
103. Zadruhé Rada Tribunálu vytýká, že nesprávně použil kritérium „konkrétní a skutečné újmy“.
104. V tomto ohledu stačí konstatovat, že s ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 52 tohoto rozsudku Tribunál právem v bodě 69 napadeného rozsudku připomněl, že nebezpečí, že by zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 mohlo konkrétně a skutečně porušit zájem orgánu žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska, musí být rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.
105. Za účelem poskytnutí vysvětlení nezbytných k prokázání existence takového nebezpečí je třeba na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a Komise, provést přezkum popsaný v bodě 96 tohoto rozsudku, přestože se dokument, o jehož zpřístupnění je žádáno, netýká legislativního procesu.
106. Je pravda, že Soudní dvůr v bodě 46 rozsudku Švédsko a Turco v. Rada (EU:C:2008:374) zdůraznil, že tyto úvahy, podle kterých přísluší Radě zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a na druhé straně zejména obecný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému, mají zvláštní význam v případě, kdy Rada jedná jako normotvůrce.
107. Soudní dvůr však také upřesnil, že nelegislativní činnost orgánů není vyňata z působnosti nařízení č. 1049/2001. V tomto ohledu stačí připomenout, že čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení uvádí, že toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Unie (v tomto smyslu viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, body 87, 88 a 109).
108. Zatřetí Rada tvrdí, že na rozdíl od toho, co jí Tribunál vytýkal v napadeném rozsudku, uvedla důvody, proč s ohledem na okolnosti projednávané věci může přístup veřejnosti k dokumentu č. 11897/09 porušit zájem chráněný výjimkou uvedenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001.
109. Pokud jde v tomto ohledu o argumentaci Rady vycházející z existence skutečného nebezpečí ohrožení mezinárodních jednání v rozsahu, v němž by Evropský parlament usiloval o využití skutečností obsažených v právním stanovisku k ovlivnění probíhajících jednání a zpochybnění legality rozhodnutí Rady týkajícího se uzavření připravované dohody, stačí připomenout, že tato kritika opomíjí okolnost, že Tribunál rozhodl, že Rada může odepřít přístup k částem dokumentu č. 11897/09, které se týkají specifického obsahu připravované dohody a strategických cílů, jež Unie sleduje v rámci jednání. Rada přitom nepředložila žádnou skutečnost umožňující určit, jak by zpřístupnění zbývající části uvedeného dokumentu vedlo k takovému nebezpečí.
110. Co se dále týče argumentu Rady, že Tribunál nezohlednil skutečnost, že v okamžiku podání žádosti o přístup k dokumentu č. 11897/09 jednání probíhala, je třeba konstatovat, že Tribunál se ve skutečnosti v bodech 72 a 73 napadeného rozsudku touto úvahou výslovně zabýval a dospěl k závěru, že je již zohledněna uznáním širokého prostoru pro uvážení, který mají orgány při použití výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
111. S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba první část druhého důvodu uplatněného Radou na podporu kasačního opravného prostředku zamítnout.
112. Vzhledem k tomu, že Rada v rámci první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku neúspěšně zpochybňovala úvahy Tribunálu v napadeném rozsudku, na jejichž základě Tribunál dospěl v bodě 102 uvedeného rozsudku k závěru, že skutečnosti uplatněné ve sporném rozhodnutí neumožňují prokázat, že by zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 vedlo k porušení ochrany právního poradenství, není třeba zkoumat druhou část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, neboť argumentace uplatněná v jeho rámci je irelevantní. Tato část se totiž týká podpůrného odůvodnění Tribunálu, podle kterého Rada každopádně neověřila, zda existoval převažující veřejný zájem odůvodňující širší zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 v souladu s čl. 4 odst. 2 druhou odrážkou nařízení č. 1049/2001.
113. Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být rovněž zamítnut, takže kasační opravný prostředek je třeba zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
114. Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
115. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jejž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 140 odst. 1 téhož jednacího řádu stanoví, že orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
116. Vzhledem k tomu, že Rada neměla ve věci úspěch a S. in ’t Veld požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné uložit Radě náhradu nákladů řízení. Evropský parlament a Komise ponesou vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Evropský parlament a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.