62007TJ0236_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑236/07
Федерална република Германия, за която първоначално се явяват г‑н M. Lumma и г‑н J. Möller, а впоследствие г‑н Möller и г‑н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която се явява г‑н F. Erlbacher, в качеството на представител,
ответник,
с предмет искане за частична отмяна на Решение 2007/327/ЕО на Комисията от 27 април 2007 г. за приключване на сметките на разплащателните агенции на държавите членки за разходите, финансирани от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, за финансовата 2006 година (ОВ L 122, стр. 51),
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: г-жа I. Pelikánová, председател, г‑жа K. Jürimäe и г‑н S. Soldevila Fragoso (докладчик), съдии,
секретар: г-жа K. Andová, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 19 май 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Правна уредба
Регламент (ЕИО) № 595/91
1. Член 3 от Регламент (ЕИО) № 595/91 на Съвета от 4 март 1991 година относно нередностите и възстановяването на неправилно изплатени суми във връзка с финансирането на Общата селскостопанска политика и организацията на информационната система в тази област, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 283/72 (ОВ L 67, стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 166), предвижда:
„1. В рамките на двата месеца след края на всяко тримесечие държавите членки изпращат на Комисията [доклад] с нередностите, [установени с първоначален административен или съдебен акт].
За целта те предоставят възможно най-подробна информация относно:
– разпоредбата, която е била нарушена,
– характера и размера на разходите; в случаите когато не е извършено плащане — размерът на сумите, които биха били погрешно изплатени, ако такава нередност не е била установена, освен тогава, когато икономическите субекти носят вина за допускането на грешка или небрежност, открити преди извършване на плащането, и по които няма административна или съдебна санкция,
– общата организация на пазара и засегнатите продукт или продукти или мярка,
– момента или периода, през който е извършена нередността,
– използваните практики за извършване на нередността,
– начина, по който е установена нередността,
– националните институции или органи, констатирали нередността,
– финансовите последствия и възможностите за възстановяване на сумите,
– датата и източника на първата информация, породила съмнения относно наличието на нередност,
– датата, на която е установена нередността,
– когато е необходимо — засегнатите държави членки и други държави,
– идентифициране на замесените физически или юридически лица освен в случаите, когато тази информация няма отношение към действията за борба с нередностите предвид характера на съответната нередност.
2. Когато липсва част от информацията по отношение на практиките, използвани за извършване на нередността, и начина, по който тя е била открита, държавите членки допълват липсващите данни във възможно най-голяма степен при предаването на следващите тримесечни списъци на нередностите, изпращани до Комисията.
3. Ако националното законодателство предвижда поверителност на разследванията, предаването на информация става след разрешение на компетентния съдебен орган“.
2. Член 5, параграф 1 от същия регламент гласи, че „[п]рез двата месеца след края на всяко тримесечие държавите членки информират Комисията за започнатите процедури вследствие на нередностите, [за които е отправено уведомление] по член 3, както и за всички произтичащи от това промени“. Параграф 2 от същия член гласи, че „[к]огато държава членка установи, че дадена сума не може да бъде напълно възстановена или не се очаква да бъде изцяло възстановена, тя информира Комисията със специално уведомление относно размера на невъзстановената сума и причините, поради които, по нейно мнение, тази сума трябва да бъде поета от Общността или държавата членка“, че „[и]нформацията трябва да бъде достатъчно подробна, за да улесни Комисията при решението кой трябва да поеме финансовите последици от загубата в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 729/70“ и че „[р]ешението се взима съгласно процедурата, посочена в член 5 от същия регламент“.
Регламент (ЕО) № 1287/95
3. Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1287/95 на Съвета от 22 май 1995 година, изменящ Регламент (ЕИО) № 729/70 относно финансирането на общата селскостопанска политика (OВ L 125, стр. 1), гласи следното:
„Член 5 е заменен със следния текст:
„Член 5
[…]
2. […]
в) […] Не може да бъде отказано финансиране за разходите, направени по-рано от двадесет и четири месеца преди писменото уведомление на Комисията до съответната държава членка за резултатите от тези проверки. Тази разпоредба обаче не се прилага относно финансовите последици, които следва да се изведат от:
– случаите на нередности по смисъла на член 8, параграф 2,
– […]“. [неофициален превод]
Регламент (ЕИО) № 1258/1999
4. Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 94, стр. 13), последно изменен с Регламент № 1287/95, установява общите правила, приложими за финансирането на общата селскостопанска политика. Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 160, стр. 103), заменя Регламент № 729/70 и се прилага за разходите, направени след 1 януари 2000 г.
5. Съгласно член 1, параграф 2, буква б) и член 3, параграф 1 от Регламент № 729/70, както и член 1, параграф 2, буква б) и член 2, параграф 2 от Регламент № 1258/1999, секция „Гарантиране“ от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) в рамките на общата организация на пазарите за селскостопански продукти финансира предприетите съгласно правилата на Общността интервенционни мерки, чиято цел е регулирането на тези пазари.
6. Член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 гласи:
„Комисията взема решения кои разходи да бъдат изключени от финансиране от страна на Общността по членове 2 и 3, ако установи, че разходите не са били извършени в съответствие с разпоредбите на Общността.
Преди вземането на всяко решение за отказване на финансиране, писмено се нотифицират заключенията от извършен[ите] [проверки] от Комисията и отговорите на държавите членки, след което двете страни се опитват да постигнат споразумение относно действието, което трябва да бъде предприето.
Ако не е постигнато такова споразумение, държавата членка може да отправи искане за откриване на процедура за помирение на позициите на всяка от страните в срок от четири месеца. На Комисията следва да бъде предоставен доклад за изходния резултат от процедурата, а тя да го прегледа, преди да вземе решение за отказване на финансиране.
Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се взема предвид естеството и тежестта на нарушението и на причинената финансова щета на Общността.
Не може да бъде отказано финансиране за:
a) разходите по член 2, извършени повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея проверка;
б) разходите за мярка или действие по член 3, за които е извършено окончателно плащане повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея проверка.
Въпреки това, разпоредбите на пета алинея не се прилагат за финансовите последици от:
a) нередности по член 8, параграф 2;
б) отпуснати национални помощи или нарушения, във връзка с които е приведена в действие процедура по членове [88 ЕО] и [226 ЕО]“. [неофициален превод]
7. Член 8, параграф 2 от Регламент № 1258/1999 предвижда следното:
„В случай че сумите не бъдат напълно възстановени, финансовите последици от допуснатите нередности или небрежност се понасят от Общността с изключение на последиците от нередности или небрежност, допуснати по вина на административните или други органи на държавите членки.
Възстановените суми се изплащат на акредитираните разплащателни агенции, като последните ги отчисляват от разходите, финансирани от Фонда. Лихвите по възстановените или изплатени по-късно суми се изплащат на Фонда“. [неофициален превод]
Регламент (ЕИО) № 1290/2005
8. Съгласно член 32, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, глава 14, том 1, стр. 193 ) „[когато] са изпратени годишните счетоводни отчети, както е предвидено в член 8, параграф 1, буква в), iii), държавите членки следва да предоставят на Комисията обобщен доклад за процедурите по [възстановяване] на средствата, предприети в отговор на нередностите. Той дава разбивка на все още [невъзстановени] суми по административна и/или съдебна процедура и по година на [първоначалния административен или съдебен акт, който установява нередността]. Уточнява се още, че „държавите членки предоставят на разположение на Комисията подробни конкретни данни за всяка отделна процедура по [възстановяване] на средства и за всяка отделна сума, която все още не е [възстановена]“.
9. Член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 гласи следното:
„Ако сумата не е върната в продължение на четири години от [първоначалния административен или съдебен акт, който установява нередността] или в продължение на осем години, в случаите, когато [е предявен иск за] връщане на сумата [пред] националните съдилища, 50 % от финансовите последствия от невръщането на съответната сума се понасят от въпросната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността.
Държавите членки посочват отделно, в обобщения доклад, предвиден в първата алинея от параграф 3, невърнатите суми в сроковете, определени в първата алинея от настоящия параграф.
Разпределението на финансовата тежест от невръщането съгласно първата алинея не засяга изискването заинтересованата държава членка да приведе в действие процедури за връщане в съответствие с член 9, параграф 1 от настоящия регламент. Петдесет процента от сумите, [възстановени] по този начин, се кредитират в полза на [Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ)] след извършване на приспадането, предвидено в параграф 2 от настоящия член.
Когато в контекста на процедурата по връщане, липсата на всякакви нередности е установена [окончателно] по административен или съдебен ред заинтересованата държава членка декларира на [ЕФГЗ] като разход финансовата тежест, поета от нея по силата на първата алинея.
Въпреки това, ако по причини, [които не могат да се вменят на държавата членка], подлежащата на връщане сума не може да бъде върната в сроковете, посочени в първата алинея, и размерът на тази сума надвишава 1 милион EUR, Комисията може, по искане на държавата членка, да удължи сроковете с максимум 50 % от продължителността на първоначалните срокове“.
10. Съгласно член 32, параграф 6 от Регламент № 1290/2005 „[п]ри наличието на оправдателна причина за това, държавите членки могат да вземат решение да не изискват връщане на сумите“. Посочената разпоредба уточнява, че решение в този смисъл може да бъде взето само в следните случаи:
„a) ако направените или евентуалните разходи по връщането на сумата, като цяло, надхвърлят размера на подлежащата на връщане сума;
б) ако връщането се окаже невъзможно поради изпадане в неплатежоспособност, отчетена и призната съгласно националното законодателство, на [длъжника] или на лицата, носещи юридическа отговорност за нередността“.
Същата разпоредба гласи, че „[д]ържавата членка посочва поотделно в обобщения доклад съгласно първата алинея от параграф 3 сумите, за които е взела решение да не изисква връщане, заедно с мотивите за това свое решение“.
11. Съгласно член 32, параграф 8 от Регламент № 1290/2005:
„[с]лед приключването на процедурата по член 31, параграф 3, Комисията може да реши да изключи от финансирането суми, начислени към бюджета на Общността, в следните случаи:
a) съгласно параграфи 5 и 6 от настоящия член, ако заключи, че нередността или липсата на [възстановяване] на средствата са последица от нередност или небрежност, [за която вина имат] административните власти или […] друг официален орган на държавата членка;
б) съгласно параграф 6 от настоящия член, ако сметне, че посочените от държавата членка мотиви не оправдават взетото от нея решение за спиране на процедурата по връщане на средствата“.
12. Член 46 от Регламента предвижда:
„[…] Регламент […] № 595/91 се изменя, както следва:
1) Член 5, параграф 2 се заличава;
2) Член 7, параграф 1 се заличава“.
13. Член 47, параграф 1 от Регламента предвижда, че „Регламент № 25, Регламент […] № 723/97 и Регламент […] № 1258/1999 се отменят“.
14. Член 49, от първа до трета алинея, който се отнася до влизането в сила на същия регламент, накрая уточнява:
„[…] Настоящият регламент влиза в сила на седмия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз [18 август 2005 г.].
Той се прилага от 1 януари 2007 г., с изключение на член 18, параграф 4, който се прилага от момента на влизането му в сила, без да се засягат разпоредбите на член 47.
Въпреки това, следните разпоредби се прилагат от 16 октомври 2006 г.:
– […]
– член 32, по отношение на случаите, [за които е отправено уведомление] по член 3 от Регламент […] № 595/91, и във връзка с които подлежащите на връщане суми все още не са върнати в пълен размер до 16 октомври 2006 г.,
[…]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
15. На 12 февруари 2007 г. Федерална република Германия изпраща на Комисията обобщен доклад за процедурите по възстановяване на средствата, инициирани в отговор на нередностите, в съответствие с разпоредбите на член 32, параграф 3 от Регламент № 1290/2005, като в този доклад включва случаите по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91. На 30 март 2007 г. Комисията изпраща на Федерална република Германия документ, свързан с решението за приключване на сметките за финансовата 2006 година, в който подробно излага методологията, използвана от нея при изчисленията, и прилага таблица, в която по разплащателна агенция са посочени подлежащите на връщане суми. Така тя възнамерява да приложи разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 за всички случаи на нередности, установени с първоначалния административен или съдебен акт, в съответствие с разпоредбите на член 3 от Регламент № 595/91. Така Федерална република Германия понася 50 % от сумите, съответстващи на двата вида нередности:
– нередности, установени с административен акт повече от четири години по-рано (срокът е осем години, ако е предявен иск пред националните юрисдикции) и по които съответните суми още не са върнати,
– нередности, довели до постановяване на административен акт за установяването им или до предявяване на иск пред националните юрисдикции, за които впоследствие е отправено специалното уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 в рамките на срок, по-голям от четири или осем години, и за които нередности Комисията още не е взела решение кой ще понесе финансовите последици от тях, съгласно разпоредбите на член 8, параграф 2 от Регламент № 1258/1999.
16. На 16 април 2007 г. Федерална република Германия поставя на Комисията въпрос относно начина на изчисляване на сумата, за която Комисията я е уведомила на 30 март 2007 г., като уточнява, че Провинция Заарланд не е могла да разбере изчисленията. На 18 април 2007 г. Комисията отговаря на Федерална република Германия по електронна поща, като ѝ излага методологията, следвана от нея при изчисляването на сумата, която Провинция Заарланд дължи съгласно разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005. Федерална република Германия не е поискала допълнителна информация от Комисията. На 20 април 2007 г., по време на ХІV сесия на Комитета по земеделските фондове, отговаряйки на редица държави членки, сред които и Федерална република Германия, Комисията отново изяснява този метод на изчисление.
17. С Решение 2007/327/ЕО от 27 април 2007 г. за приключване на сметките на разплащателните агенции на държавите членки за разходите, финансирани от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието от ФЕОГА, секция „Гарантиране“, за финансовата 2006 година (OВ L 122, стр. 51, наричано по-нататък „обжалваното решение“), Комисията намалява с 22 008 515,16 EUR сумата на помощта, която следва да се изплати на Федерална република Германия.
Производство и искания на страните
18. На 4 юли 2007 г. Федерална република Германия подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд. Писмената защита е представена на 26 септември 2007 г., репликата — на 26 ноември 2007 г., а дупликата — на 14 януари 2008 г.
19. Федерална република Германия иска Общият съд:
– да отмени обжалваното решение, доколкото ѝ налага да понесе сума в размер на 1 750 616,27 EUR,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20. Комисията иска от Общия съд:
– да обяви жалбата за недопустима, доколкото въпросната сума надвишава 1 602 814,31 EUR,
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
Доводи на страните
21. В своята защита Комисията посочва, че жалбата е недопустима в частта, в която се отнася до сумата над 1 602 814,31 EUR, за която тя в действителност приложила разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005. Всъщност според Комисията, от една страна, Федерална република Германия се е заблудила при изчисляването на половината от началната сума от 3 347 636,98 EUR — съответстваща на 34 случая на възстановяване, считани от тази държава за спорни — която възлиза на 1 673 818,49 EUR, а не на 1 750 616,27 EUR, и от друга страна, погрешно е включила шест случая на възстановяне, които нямат връзка с член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005, които възлизат на 71 004,18 EUR.
22. В своята реплика Федерална република Германия посочва, че поддържа своите искания. При все това тя желае да промени частично становището си относно съдържанието на разпоредбите на обжалваното решение, чиято отмяна иска, за да коригира някои грешки в изчислението и предвид данните, установени в писмената фаза на производството. На първо място тя признава, че не е изчислила правилно размера, съответстващ на половината от началната сума от 3 347 636,98 EUR, която се отнася до 34 спорни нередности. На второ място тя констатира, че погрешно е включила шест случая, които са понесени изцяло от бюджета на Общността в размер на 71 004,18 EUR. Накрая, на трето място, тя посочва, че е пропуснала три случая, за които се твърди, че тя трябва да понесе 50 % от финансовите последици, или сума от 862 413,65 EUR. Ето защо тя уточнява, че желае да извърши компенсация между случаите, които погрешно е включила в своето искане, и част от онези, които е пропуснала.
23. За да обясни защо променя становището си относно съдържанието на разпоредбите на обжалваното решение, чиято отмяна иска, Федерална република Германия уточнява, че при подаване на жалбата не е била в състояние да определи за кои от взетите предвид в обжалваното решение случаи се прилагат разпоредбите на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, тъй като Комисията така и не е изпратила списък с тези случаи, и че единствено писмената защита на Комисията ѝ е дала възможност да поправи тези фактически грешки. Федерална република Германия посочва също, че преди да подаде жалбата, безуспешно се е опитвала да се свърже с Комисията, за да получи списък със случаите, за които тези разпоредби се прилагат.
24. В хода на съдебното заседание Федерална република Германия потвърждава, че се отказва от своето искане за отмяна, свързано със споменатите в жалбата шест случая, които са понесени изцяло от бюджета на Общността в размер на 71 004,18 EUR. Общият съд отбелязва това в протокола от съдебното заседание.
25. Освен това тя посочва, че не счита, че е променила своето искане, а включването на три нови случая на нередности в жалбата ѝ за отмяна трябва да бъде квалифицирано като ново правно основание, което тя има право да изтъкне на етапа на писмената реплика. Комисията не приема този довод.
Съображения на Общия съд
26. Общият съд следва да се произнесе по допустимостта на исканията, формулирани от Федерална република Германия в нейната реплика, а именно искането за частична отмяна на обжалваното решение, доколкото надвишава сумата от 1 602 814,31 EUR и доколкото се отнася до трите случая на нередности, за които се твърди, че тя трябва да понесе 50 % от финансовите последици, които случаи е пропуснала в своята жалба.
27. Съгласно член 44, параграф 1, буква г) от Процедурния правилник на Общия съд жалбоподателят е длъжен да посочи исканията си в своята жалба. Така само изложените в жалбата искания могат да бъдат взети предвид (Решение на Съда от 8 юли 1965 г. по дело Krawczynski/Комисия, 83/63, Recueil стр. 773, точка 2), а основателността на жалбата трябва да бъде преценявана единствено предвид съдържащите се в нея искания (Решение на Съда от 25 септември 1979 г. по дело Комисия/Франция, 232/78, Recueil, стр. 2729, точка 3).
28. Член 48, параграф 2 от Процедурния правилник позволява въвеждането на нови правни основания, стига те да почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството. От съдебната практика следва, че a fortiori това условие се прилага при всяко изменение на исканията и че ако в писмената фаза на производството не са установени правни или фактически обстоятелства, могат да бъдат взети предвид единствено исканията в жалбата (Решение по дело Krawczynski/Комисия, точка 27 по-горе, точка 2).
29. В случая Федерална република Германия поддържа, че при подаването на жалбата си не е била в състояние да определи кои случаи са взети предвид в обжалваното решение, тъй като Комисията така и не ѝ е изпратила списък със случаите, за които се прилагат разпоредбите на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, и че едва писмената защита на Комисията ѝ е позволила да отстрани тези фактически грешки.
30. На първо място, следва обаче да се подчертае, че Федерална република Германия е била съвсем наясно с метода на изчисляване, използван от Комисията, когато е прилагала разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005, тъй като този метод ѝ е бил изясняван на три пъти, както се посочва в точки 15 и 16 по-горе. Всъщност на 30 март 2007 г., тоест преди да приеме обжалваното решение, Комисията ѝ е изпратила документ, свързан с решението за приключване на сметки за финансовата 2006 година, като приложение 3 към него изяснява подробно тази методология. Освен това на 18 април 2007 г. Комисията отговаря на Федерална република Германия, като ѝ обяснява отново посочената методология, прилагайки я към случая на Провинция Заарланд. Освен това по време на ХІV сесия на Комитета по земеделските фондове от 20 април 2007 г., отговаряйки на редица държави членки, сред които Федерална република Германия, Комисията относно пояснява този метод на изчисление. Накрая, както подчертава Комисията, нейната писмена защита не съдържа никакви конкретни сведения относно използвания метод за изчисляване.
31. На второ място, Комисията, както самата тя подчертава, е направила своите изчисления, изхождайки от данните, които държавите членки са длъжни да ѝ предадат в съответствие с разпоредбите на член 6, буква е) от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, стр. 90; Специално издане на български език, глава 14 том 2, стр. 37) и на таблици 1, 2 и 5 от приложение III към него.
32. По този начин самата Федерална република Германия, която следователно е разполагала с методологията и със съответните данни, по принцип при подаването на жалбата си е била в състояние да определи случаите, за които се прилагат разпоредбите на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 и които са взети предвид от Комисията в обжалваното решение. Във всеки случай Федерална република Германия не е доказала, че изменението на нейните искания се дължи на правни или фактически обстоятелства, установени в писмената фаза на производството. При това положение исканията ѝ за отмяна са недопустими, доколкото се отнасят до сумата над 1 602 814,31 EUR.
33. Накрая следва да се уточни, че макар в съдебното заседание Федерална република Германия да е приела, че не е изменила исканията си, а включването на три нови случая на нередности в нейното искане за отмяна трябва да се квалифицира като ново правно основание, това твърдение във всички случаи не се отразява на допустимостта, тъй като, както подчертава Комисията в съдебното заседание, съгласно член 44, параграф 1, буква в) и член 48, параграф 2 от Процедурния правилник жалбоподателят е длъжен да посочи кратко изложение на изложените в неговата жалба правни основания, а нови правни основания могат да се въвеждат, при условие че те почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството.
По съществото на спора
34. Федерална република Германия изтъква две правни основания в подкрепа на своите искания. На първо място, тя поддържа, че Комисията е допуснала грешка при прилагането на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005, а на второ място, счита, че Комисията не е спазила своето едностранно изявление от 4 май 1995 г.
По първото правно основание, изведено от грешка при прилагането на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005
– Доводи на страните
35. Федерална република Германия счита, че Комисията допуска грешка, като прилага от 16 октомври 2006 г. правилото, съгласно което държавата членка е отговорна за 50 % от сумите, които не е върнала в продължение на четири години от датата на установяването на нередностите с първоначалния административен или съдебен акт, или в продължение на осем години в случаите, в които е предявен иск пред националните юрисдикции, и което правило предвиждат разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005. Всъщност Федерална република Германия счита, че съгласно разпоредбите на членове 46 и 49 от посочения регламент към тази дата член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 се прилага само към случаите, предвидени в член 3 от Регламент № 595/91, а именно тези, за които държавите членки са уведомили Комисията в рамките на двата месеца след края на всяко тримесечие с доклад, съдържащ случаите на нередности, установени с първоначалния административен или съдебен акт и които не са били възстановени изцяло на 16 октомври 2006 г. — а не към случаите, за които се прилага член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, свързан със специалните уведомления, изпращани на Комисията от държавата членка, когато последната установи, че дадена сума не може да бъде възстановена изцяло или не се очаква да бъде възстановена изцяло, поради нередности, за които е отправено уведомление в изпълнение на член 3 от същия регламент. Така според Федерална република Германия случаите, по които е в ход възстановяване и за които са отправени предвидените в член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 специални уведомления, е трябвало до 31 декември 2006 г. да бъдат разгледани въз основа на приложимите към датата на тези уведомления правила, а именно разпоредбите на член 8, параграф 2 от Регламент № 1258/1999, които предвиждат, че финансовите последици от случаите, при които не е налице възстановяване, се поемат изцяло от бюджета на Общността, при положение че държавата членка не е отговорна за тези нередности.
36. Федерална република Германия поддържа, че различно тълкуване, според което всички случаи на възстановяване, за които е отправено специално уведомление, включително по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, попадат в приложното поле на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 от 16 октомври 2006 г., би обезсмислило разпоредбите на член 46 от Регламент № 1290/2005, който предвижда, че член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 се заличава едва от 1 януари 2007 г., и поради това такова тълкуване би било в противоречие с волята на законодателя.
37. По-нататък Федерална република Германия уточнява, че нейното тълкуване на Регламент № 1290/2005 не било в противоречие с разпоредбите на член 47, параграф 1 от този регламент, който отменя Регламент № 1258/1999, като се имат предвид принципите, изведени от съдебната практика в Решение на Съда от 16 октомври 2003 г. по дело Ирландия/Комисия (С‑339/00, Recueil, стр. I‑11757, точка 38).
38. Тя подчертава още необходимостта от разграничение между, от една страна, положенията, уредени от разпоредбите на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, които се отнасят до приключените случаи, и от друга страна, положенията, за които се прилагат разпоредбите на член 3 от посочения регламент, отнасящи се само до тези случаи, по които е в ход възстановяване и за които само Комисията може да вземе решение относно финансовите последици от невъзможността за връщане на отпуснатите суми. Федерална република Германия уточнява, че случаите, за които е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, не са наистина висящи, при положение че са приключени за държавата членка, която е изключила възможността за възстановяване на отпуснатите по тях суми, и че единствено Комисията решава какви са финансовите последици от това фактическо положение. Да се приеме, че между тези два вида случаи няма разлика, би означавало бюджетът на Общността да понася автоматично финансовите последици от всички случаи, за които е отправено уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, след изтичането на сроковете от четири и осем години, предвидени в член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005, което би ги обезсмислило напълно. Освен това тя подчертава, че малко случаи са предмет на уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91.
39. Федерална република Германия отбелязва освен това, че що се отнася до особените случаи на неплатежоспособност на длъжника, законодателят не е имал предвид каквато и да било функция по приключване на сметки, тъй като член 32, параграф 6, буква б) от Регламент № 1290/2005 предвижда, че в тези случаи държавите членки могат да се откажат свободно от всякакво възстановяване и че тогава сумата се понася изцяло от бюджета на Общността.
40. Накрая тя обръща внимание на това, че когато на 12 февруари 2007 г. е изпратила обобщен доклад за процедурите по възстановяване на средствата, предприети в отговор на нередностите, в съответстиве с разпоредбите на член 32, параграф 3 от Регламент № 1290/2005, тя е включила в него случаите, за които се прилага член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, като същевременно е запазила идентификационния номер, който им е даден в специалното уведомление, отправено съгласно посочения член 5.
41. Комисията оспорва доводите на Федерална република Германия и счита, че не е допуснала грешка при прилагането на разпоредбите на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005.
– Съображения на Общия съд
42. В самото начало следва да се отбележи, че в рамките на това правно основание Федерална република Германия се стреми да докаже, че обжалваното решение трябва да бъде отменено, тъй като Комисията е възприела неправилно тълкуване на член 49, втора и трета алинея от Регламент № 1290/2005, съгласно който Регламентът се прилага, считано от 1 януари 2007 г., с изключение по-специално на разпоредбите на член 32, приложими от 16 октомври 2006 г., „по отношение на случаите, [за които е отправено уведомление] по член 3 от Регламент № 595/91, и във връзка с които подлежащите на връщане суми все още не са върнати в пълен размер до 16 октомври 2006 г.“ Всъщност Комисията приема, че член 32 от Регламент № 1290/2005 се прилага също от 16 октомври 2006 г. към случаите, за които първо е направено уведомление в рамките на член 3 от Регламент № 595/91, впоследствие е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 и по които подлежащите на връщане суми все още не са върнати в пълен размер до 16 октомври 2006 г.
43. Трябва да се напомни, че от разпоредбите на член 15, параграф 4 от Регламент № 1290/2005 следва, че финансовата година започва на 16 октомври и приключва на 15 октомври следващата година, като разходите на държавите членки, направени от 1 до 15 октомври, се отнасят към месец октомври, а направените между 16 и 31 октомври разходи се отнасят към месец ноември. В член 32 от Регламент № 1290/2005 става дума за задълженията на държавите членки при възстановяването на сумите от получателите, допуснали нередности или проявили небрежност. Член 32, параграф 5 от този регламент има предвид особените положения, при които държавата членка не е възстановила тези суми било в продължение на четири години от датата на установяването на нередностите с първоначалния административен или съдебен акт, било в продължение на осем години, когато е предявен иск пред националните юрисдикции. Уточнява се, че при такива положения „50 % от финансовите последствия от невръщането на съответната сума се понасят от въпросната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността“.
44. Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на общностното право трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекста ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. Решение на Съда от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., С‑17/03, Recueil, стр. I‑4983, точка 41 и цитираната съдебна практика, и Решение на Първоинстанционния съд от 6 октомври 2005 г. по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, T‑22/02 и T‑23/02, Recueil, стр. II‑4065, точка 47).
45. Именно в светлината на тези принципи следва да се преценява дали изразът „по отношение на случаите, [за които е отправено уведомление] по член 3 от Регламент № 595/91, и във връзка с които подлежащите на връщане суми все още не са върнати в пълен размер до 16 октомври 2006 г.“, който израз се съдържа в член 49, трета алинея, второ тире от Регламент № 1290/2005, трябва да се разбира в смисъл, че има предвид само случаите, за които е отправено уведомление по член 3 от Регламент № 595/91 и по които подлежащите на връщане суми не са върнати до 16 октомври 2006 г., или че се отнася и до случаите, за които е направено уведомление съгласно посочения член 3, впоследствие е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 и по които подлежащите на връщане суми не са върнати до 16 октомври 2006 г.
46. На първо място изглежда, че отговорът на този въпрос може да бъде изведен от буквално тълкуване на член 49, трета алинея, второ тире от Регламент № 1290/2005 предвид ясния смисъл на израза „по отношение на случаите[, за които е отправено уведомление] по член 3 от Регламент № 595/91“. В това отношение следва да се отбележи, че този израз има широк обхват, тъй като може да се отнася до всички случаи, за които е отправено уведомление по член 3 от Регламент № 595/91. Сред тях обаче със сигурност фигурират случаите, за които е отправено първоначално уведомление по член 3, а впоследствие — специално уведомление по член 5, параграф 2.
47. Всъщност следва да се напомни, че преди да влезе в сила Регламент № 1290/2005, процедурата относно относно нередностите е уредена по-специално в членове 3 и 5 от Регламент № 595/91. Така в съответствие с посочения член 3 държавите членки са длъжни всяко тримесечие да изпращат на Комисията списък с нередностите, установени с първоначалeн административен или съдебен акт. След това член 5, параграф 1 ги задължава всяко тримесечие да изпращат на Комисията информация относно процедурите, започнати вследствие на нередностите, за които е отправено уведомление по член 3, а параграф 2 от този член предвижда изпращането на специално уведомление за сумите, които държавите членки считат, че не са в състояние да върнат. Така член 3 и член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 се отнасят не до различни случаи, както твърди Федерална република Германия, а до различни етапи, тъй като член 5, параграф 2 има предвид нередностите, съобщени преди това в рамките на член 3 и приети за невъзстановими от държавата членка.
48. Освен това следва да се уточни, че Федерална република Германия не може да се позовава на принципите, изведени от Съда в Решение по дело Ирландия/Комисия (точка 37 по-горе), тъй като настоящият спор е различен от спора, в който се е наложило Съдът да тълкува Регламент № 1258/1999, който не съдържа преходни разпоредби. Всъщност в конкретния случай Регламент № 1290/2005 посочва подробно правилата, свързани с неговото влизане в сила, с неговото прилагане, с актовете, чиято отмяна е необходима, и с преходните мерки по отношение на другите свързани с ФЕОГА разпоредби. По-специално той предвижда прилагането от 16 октомври 2006 г. на член 32 по отношение на случаите, за които е направено уведомление по член 3 от Регламент № 595/91 и във връзка с които подлежащите на връщане суми все още не са върнати в пълен размер.
49. На второ място, посоченото в точка 46 по-горе тълкуване също е в съответствие с общата структура на новата процедура за приключване на сметки, въведена с Регламент № 1290/2005. Всъщност съгласно разпоредбите на член 8, параграф 2 от Регламент № 1258/1999 в предходната система финансовите последици от допуснатите нередности или проявената небрежност се поемат от Общността с изключение на случаите на нередности или небрежност, допуснати по вина на административни или други органи на държавите членки. Когато обаче приема Регламент № 1290/2005, Съветът на Европейския съюз си поставя по-специално за цел да въведе процедура, която позволява на Комисията да защитава интересите на бюджета на Общността, като взема решения сумите, изгубени в резултат от нередностите и невърнати в разумни срокове, да бъдат частично [понесени от] съответната държава членка (съображения 25 и 26). Поради това член 32, параграф 5 от този акт предвижда, че сумите, които не са върнати в срок от четири или осем години след установяването им с първоначалния административен или съдебен акт, занапред се понасят поравно от държавата членка и бюджета на Общността.
50. В това отношение следва да се уточни, че по смисъла на член 49 от Регламент № 1290/2005 разпоредбите, свързани с приключването на сметките (членове 30 и 31) и с нередностите (член 32) се прилагат от 16 октомври 2006 г. Поради това, предвид преследваната от законодателя цел за защита на финансовите интереси на бюджета на Общността, не би било в съответствие с тази цел да се приема, че той изрично е предвидил специално третиране на нередностите, за които е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, когато е предвидил всички разпоредби, свързани с приключването на сметките и с нередностите, да се прилагат от 16 октомври 2006 г.
51. На трето място, предлаганото от Федерална република Германия тълкуване би довело до прилагане на отменена от законодателя разпоредба. Всъщност член 49 уточнява, че прилагането на Регламента от 1 януари 2007 г. не засяга разпоредбите на член 47 от същия, който член е свързан с отмяната по-специално на Регламент № 1258/1999. Всъщност член 47 от Регламент № 1290/2005 предвижда отмяната на Регламент № 1258/1999 от датата, на която той самият влиза в сила, а именно 18 август 2005 г., освен по отношение на разходите, извършени от държавите членки, за които Регламентът продължава да се прилага до 15 октомври 2006 г., и за разходите, извършени от Комисията, за които Регламентът продължава да се прилага до 31 декември 2006 г. Все пак съображенията на Федерална република Германия, според която случаите, за които е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, не влизат в приложното поле на член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 преди 1 януари 2007 г. и при това положение до тази дата Комисията е трябвало да вземе решение кой да понесе финансовите последици от тях, биха задължили Комисията да прилага правилата на член 8, параграф 2 от Регламент № 1258/1999, макар за разходите, извършени от държавите членки, тези правила да са били отменени на 16 октомври 2006 г. Подобно тълкуване би било в явно противоречие с волята на законодателя.
52. На четвърто място, посоченото в точка 46 по-горе тълкуване е съвместимо с оставянето в сила на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91 до 31 декември 2006 г. Всъщност е безспорно, че измененията, предвидени в член 46, който заличава по-специално член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, се прилагат едва от 1 януари 2007 г. Следва да се уточни, че ако законодателят е възнамерявал да остави тази разпоредба в сила между 16 октомври и 31 декември 2006 г., това, както Комисията поддържа, се обяснява от необходимостта да ѝ се даде възможност да получи данни за специалните уведомления относно нередностите за третото тримесечие на 2006 г., за да разполага с информация във връзка с нейната задача да санкционира измамите, и това е независимо от процедурата по приключване на сметките.
53. На пето и последно място, другите изтъкнати от Федерална република Германия доводи не могат да поставят под въпрос тълкуването на член 49, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1290/2005, посочено в точка 46 по-горе.
54. Поради това за настоящото правно основание няма никакво значение обстоятелството, че когато на 12 февруари 2007 г. Федерална република Германия изпраща на Комисията обобщен доклад за процедурите за възстановяване, инициирани в резултат на нередности, в съответствие с член 32, параграф 3 от Регламент № 1290/2005, тази държава е включила в него и случаите, за които се прилагат разпоредбите на член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, като същевременно е запазила идентификационните номера, които те са имали в специалното уведомление, отправено съгласно посочения член 5, тъй като тези два члена се отнасят не до различни случаи, а до различни етапи (вж. точка 47 по-горе).
55. Също така, дори да се приеме за установено, обстоятелството, че малко случаи са предмет на уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, е без значение за тълкуването на разпоредбите на член 49 от Регламент № 1290/2005, тъй като такъв чисто количествен фактор не може да има каквото и да било значение за правна норма.
56. Освен това, като третира по един и същи начин нередностите, за които е съобщено съгласно член 3 от Регламент № 595/91, и онези, за които впоследствие е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от същия регламент, посоченото в точка 46 по-горе тълкуване не води до обезсмисляне на сроковете от четири и осем години, предвидени в член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005. Всъщност в съответствие с методологията, изложена от Комисията в документа от 30 март 2007 г., свързан с приключване на сметките за финансовата 2006 година (вж. точка 15 по-горе), това тълкуване не води до санкциониране на държавите членки, когато са изпратили специално уведомление повече от четири години (осем години в случаите на съдебна процедура) след първоначалния акт за установяване на нередност, което е в съответствие с целта да се насърчат държавите членки да възстановят в разумен срок сумите, по повод на които са установени нередности.
57. Накрая, посоченото в точка 46 по-горе тълкуване е в съответствие с разпоредбите на член 32, параграф 6, буква б) и на член 32, параграф 8 от Регламент № 1290/2005, свързани със случаите на неплатежоспособност на длъжника, финансовите последици от които се поемат от бюджета на Общността, при условие че не са резултат от нередност или небрежност, допусната или проявена от държавата членка, и че приведената от последната обосновка за прекратяването на процедурата по възстановяване е достатъчна. Всъщност, дори да бъде доказано, че нередностите, за които е отправено специално уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, обхващат някои случаи на неплатежоспособност на длъжниците, това не е достатъчно, за да се приеме, че законодателят е възнамерявал да замени с тази разпоредба разпоредбата на член 32, параграф 6, буква б) от Регламент № 1290/2005.
58. От всичко гореизложено следва, че Комисията не е допуснала никаква грешка при тълкуването на член 49, трета алинея, второ тире от Регламент № 1290/2005, като е приела, че член 32, параграф 5 от Регламента се прилага от 16 октомври 2006 г. по отношение на случаите, за които е отправено уведомление по член 3 от Регламент № 595/91, а впоследствие е отправено специално уведомление в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91, и по които подлежащите на връщане суми не са върнати до тази дата.
По второто правно основание, изведено от неспазването на едностранното изявление на Комисията от 4 май 1995 г.
– Доводи на страните
59. Федерална република Германия поддържа, че обжалваното решение не спазва принципа на добрата администрация, като нарушава задължението, поето едностранно от Комисията в изявлението, приложено към протокола от заседанието на Корепер от 4 май 1995 г., в което тя приканва Съвета да приеме на своето заседание от 22 май 1995 г. проекта за регламент за изменение на Регламент № 729/70 и да приложи това изявление към своя протокол. В посоченото изявление Комисията се задължава да вземе решение кой да понесе сумите, които не са възстановени най-късно до 24 месеца след действителното уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91. Все пак в шест от 34‑те спорни случая в обжалваното решение, които възлизат на сума от 280 638,03 EUR, половината от която поета от нейния бюджет, а именно 140 319,01 EUR, са съобщени на Комисията на 1 януари 2002 г. и на 1 януари 2003 г., с други думи, повече от 24 месеца преди приемането на обжалваното решение. Федерална република Германия счита, че с това изявление Комисията поема правнообвързващо задължение.
60. Комисията отхвърля доводите на Федерална република Германия.
61. В писмената си реплика Федерална република Германия променя жалбата си, като отбелязва, че това правно основание на практика се отнася само до два от шестте първоначално посочени в нея случая, на стойност 195 165,46 EUR, 50 % от които се поемат от националния бюджет, или 97 582,73 EUR.
– Съображения на Общия съд
62. Преди всичко следва да се уточни, че второто правно основание цели само частична отмяна на обжалваното решение, в размер на 97 582,73 EUR, тъй като страните са се споразумели за тази сума при второто представяне на писмени становища.
63. В самото начало е важно да се подчертае също — с което впрочем страните са се съгласили — че нито една правна разпоредба не изисква от Комисията да приеме в конкретен срок решение относно специалното уведомление, отправено на основание член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91. Прегледът на второто правно основание, от друга страна, кара Общия съд да се произнесе по обвързващата сила на направеното от Комисията едностранно изявление, приложено към протокола от заседанието на Корепер от 4 май 1995 г., в което тя приканва Съвета на своето заседание от 22 май 1995 г. да приеме проекта за регламент за изменение на Регламент № 729/70 и да приложи това изявление към своя протокол. В посоченото изявление, свързано с член 5, параграф 2, буква в) от проекта на регламент, който става Регламент № 1287/95, Комисията е отбелязала, че се задължава да вземе своите решения относно това кой евентуално да понесе сумите, които не са върнати от държавите членки най-късно в рамките на 24 месеца след изпращането на специалното уведомление по член 5, параграф 2 от Регламент № 595/91.
64. Следва все пак да се уточни, че при приемането на проекта на регламент за изменение на Регламент № 729/70 Съветът не е включил разпоредба, свързана с такъв срок. Напротив, член 5, параграф 2, буква в) от Регламент № 729/70, изменен с Регламент № 1287/95, изрично посочва, че максималният период от 24 месеца между датата, на която държавата членка е направила съответния разход, и отказа на Комисията да го финансира, не се прилага спрямо финансовите последици от нередностите по смисъла на член 8, параграф 2. Регламент № 1258/1999, който отменя Регламент № 729/70, възпроизвежда тази разпоредба в член 7, параграф 4, пета алинея, буква a), посочен в точка 6 по-горе.
65. Съгласно постоянната съдебна практика обаче изявление, вписано в протокола на Съвета при приемането на даден текст, не би могло да бъде възп рието за тълкуването на разпоредба от вторичното право, когато съдържанието на изявлението не намира никакъв израз в текста на въпросната разпоредба и при това положение няма правно значение (Решение на Съда от 23 февруари 1988 г. по дело Комисия/Италия, 429/85, Recueil, стр. 843, точка 9, Решение на Съда от 26 февруари 1991 г. по дело Antonissen, С‑292/89, Recueil, стр. I‑745, точка 18 и Решение на Съда от 19 март 1996 г. по дело Комисия/Съвет, С‑25/94, Recueil, стр. I‑1469, точка 38). Същото се отнася до едностранните изявления на дадена държава членка (Решение на Съда от 30 януари 1985 г. по дело Комисия/Дания, 143/83, Recueil, стр. 427, точка 13).
66. В конкретния случай дори не е установено, че това изявление на Комисията е вписано в протокола от заседанието от 22 май 1995 г., на което Съветът приема този регламент. Във всеки случай, и a fortiori, при това положение подобно изявление не би могло, предвид посочената по-горе съдебна практика, да бъде възприето за тълкуването на Регламент № 729/70, изменен с Регламент № 1287/95.
67. Накрая следва да се уточни, че макар Федерална република Германия да счита, че обвързващата сила на това изявление на Комисията следва от прилагането на принципа на добрата администрация, трябва да се напомни, че този принцип не може да превърне в задължение онова, което законодателят не е счел за такова (вж. в този смисъл Решение на Съда от 31 март 1992 г. по дело Burban/Парламент, С‑255/90 P, Recueil, стр. I‑2253, точка 20).
68. Следователно второто правно основание, както и жалбата в нейната цялост трябва да се отхвърлят.
По съдебните разноски
69. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл.
70. Тъй като Федерална република Германия е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.