SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 28 de junio de 2023 (*)
«Responsabilidad extracontractual — Investigaciones de la OLAF — Filtraciones a la prensa — Daños materiales y morales — Relación de causalidad — Imputabilidad de las filtraciones — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Confidencialidad de los dictámenes jurídicos»
En el asunto T‑752/20,
International Management Group (IMG), con domicilio social en Bruselas (Bélgica), representada por la Sra. L. Levi y el Sr. J.‑Y. de Cara, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. J. Baquero Cruz y J.‑F. Brakeland y por la Sra. S. Delaude, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. R. da Silva Passos, Presidente, y los Sres. L. Truchot (Ponente) y M. Sampol Pucurull, Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular:
–        la demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 21 de diciembre de 2020;
–        la excepción de inadmisibilidad en virtud del artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General propuesta por la Comisión mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 12 de marzo de 2021;
–        el auto de 2 de julio de 2021 por el que se ordena la unión de la excepción al examen del fondo;
celebrada la vista el 20 de junio de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
1        Mediante su recurso, basado en el artículo 268 TFUE, la parte demandante, International Management Group (IMG), solicita la indemnización de los daños materiales y morales que alega haber sufrido como consecuencia de la ilegalidad de las actuaciones de la Comisión Europea y de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a raíz de un informe que la OLAF había elaborado sobre la propia IMG.
[omissis]
Pretensiones de las partes
19      La parte demandante solicita al Tribunal General que:
–        Condene a la Comisión a pagarle la cantidad de 10 000 euros mensuales por el período comprendido entre mediados de diciembre de 2015 y el momento en que se dicte sentencia en el presente asunto, en concepto de indemnización de los daños morales sufridos.
–        Condene a la Comisión a pagarle la cantidad de 2,1 millones de euros, además de los intereses de demora, en concepto de indemnización de los daños materiales sufridos.
–        Condene en costas a la Comisión.
20      La Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Con carácter subsidiario, desestime el recurso por ser manifiestamente infundado o infundado.
–        Retire de los autos del presente asunto el dictamen de su Servicio Jurídico de 16 de enero de 2015 (en lo sucesivo, «dictamen del Servicio Jurídico»), adjunto a la demanda.
–        Condene en costas a la parte demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la pretensión de indemnización
[omissis]
Sobre la ilegalidad de la actuación de la Comisión y de la OLAF
[omissis]
–       Sobre el incumplimiento de los deberes de diligencia y de asistencia y protección
70      La parte demandante alega que la Comisión incumplió sus deberes de diligencia y de asistencia y protección al no condenar públicamente la filtración del informe de la OLAF ni poner fin a la difusión de información falsa provocada por dicha filtración mediante la publicación de un comunicado en el que se resumiesen las principales informaciones contenidas en el escrito de 8 de mayo de 2015, a través del cual la Comisión había decidido no seguir íntegramente las recomendaciones del informe de la OLAF.
71      Con carácter preliminar, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha definido el deber de asistencia y protección como un concepto que refleja el equilibrio de los derechos y obligaciones recíprocos que el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea ha establecido en las relaciones entre la Administración y los agentes del servicio público, debiendo precisarse que dicho equilibrio implica en particular que, cuando se pronuncia sobre la situación de un funcionario, la Administración tome en consideración la totalidad de los elementos que pueden influir en su decisión y que, al hacerlo, tenga en cuenta no solo el interés del servicio, sino también el del funcionario interesado (véase la sentencia de 12 de noviembre de 2020, Fleig/SEAE, C‑446/19 P, no publicada, EU:C:2020:918, apartado 67 y jurisprudencia citada).
72      Así pues, el deber de asistencia y protección se refiere específicamente a las obligaciones de las instituciones de la Unión para con sus funcionarios y agentes, en particular en la medida en que implica la toma en consideración de los intereses individuales de estos (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2008, Nardone/Comisión, T‑57/99, EU:T:2008:555, apartado 167).
73      Dado que el presente recurso no se refiere a las relaciones entre la Administración de la Unión y uno de sus funcionarios o agentes, el deber de asistencia y protección no es aplicable en el caso de autos y, por consiguiente, no puede ser invocado por la parte demandante en apoyo de sus pretensiones.
74      Por lo tanto, debe desestimarse la ilegalidad alegada por la parte demandante en la medida en que se basa en el incumplimiento del deber de asistencia y protección.
75      Por consiguiente, procede examinar dicha ilegalidad en la medida en que se basa en el incumplimiento del deber de diligencia.
76      De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que, para que pueda generarse la responsabilidad extracontractual de la Unión en un caso determinado, es necesario que la persona que solicita la reparación del perjuicio o de los perjuicios que estime haber sufrido como consecuencia de un comportamiento o de un acto de la Unión demuestre la existencia de una infracción de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, apartados 41 y 42, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 31).
77      Además, esa infracción debe estar suficientemente caracterizada, requisito que a su vez depende de la facultad de apreciación de que dispone la institución, el órgano o el organismo de la Unión que haya infringido tal norma y de si estos inobservaron de forma manifiesta y grave los límites impuestos a dicha facultad, habida cuenta, en particular, del grado de claridad y de precisión de la referida norma, de las dificultades de interpretación o de aplicación que puedan derivarse y de la complejidad de la situación que debe ser regulada (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, apartados 40, 43 y 44, y de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, apartado 30).
78      Del apartado 70 de la presente sentencia se desprende que la parte demandante reprocha a la Comisión no haber tomado posición, condenando públicamente la filtración del informe de la OLAF y poniendo fin, mediante la publicación de un comunicado, a la difusión de información falsa provocada por dicha filtración. De este modo, la parte demandante reprocha a la Comisión no haber actuado.
79      En virtud de la jurisprudencia, las omisiones de las instituciones de la Unión tan solo hacen incurrir en responsabilidad a la Unión en la medida en que las instituciones hayan incumplido una obligación legal de actuar derivada de una disposición del Derecho de la Unión (véase el auto de 12 de julio de 2018, Acquafarm/Comisión, C‑40/18 P, no publicado, EU:C:2018:566, apartado 42 y jurisprudencia citada).
80      De los apartados 77 y 79 de la presente sentencia se desprende que examinar si una institución ha cometido una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares como consecuencia de una omisión implica determinar si se cumplen tres requisitos, a saber, en primer lugar, la existencia de una obligación legal de actuar; en segundo lugar, la existencia de una facultad de apreciación por parte de la institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate, y, en tercer lugar, la infracción manifiesta y caracterizada por parte de esta de los límites impuestos a dicha facultad.
81      Procede examinar si estos tres requisitos concurren en el caso de autos.
82      El deber de diligencia, que es inherente al derecho a una buena administración recogido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales y que se aplica en general a la actuación de la Administración de la Unión en sus relaciones con el público, exige a esta actuar con minuciosidad y prudencia (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2022, SGL Carbon y otros/Comisión, C‑65/21 P y C‑73/21 P a C‑75/21 P, EU:C:2022:470, apartado 30 y jurisprudencia citada).
83      En primer lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el deber de diligencia constituye una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares, cuya infracción, en determinadas condiciones, puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, a saber, si queda acreditado, en un caso determinado, que dicha infracción está suficientemente caracterizada, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 77 de la presente sentencia [véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de marzo de 1990, Grifoni/Comisión, C‑308/87, EU:C:1990:134, apartados 6, 7 y 14; de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 91, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartados 38 y 41].
84      En segundo lugar, debe recordarse que, dada la naturaleza del deber de diligencia, intrínsecamente vinculada al marco de actuación de la Administración de la Unión en un caso concreto, la constatación de la existencia de un incumplimiento suficientemente caracterizado de dicho deber solo puede resultar de un examen caso por caso de todos los elementos fácticos y jurídicos pertinentes, tomando en consideración el ámbito, las condiciones y el contexto en que el deber de diligencia se impone a la institución, al órgano o al organismo sujeto a él, así como las circunstancias concretas que permiten demostrar su incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartados 40 y 41).
85      Como se ha recordado en el apartado 70 de la presente sentencia, la parte demandante alega que la Comisión incumplió su deber de diligencia al no condenar públicamente la filtración del informe de la OLAF ni poner fin a la difusión de información falsa provocada por dicha filtración mediante la publicación de un comunicado en el que se resumiesen las principales informaciones contenidas en el escrito de 8 de mayo de 2015.
86      Por consiguiente, debe examinarse si el deber de diligencia puede interpretarse en el sentido de que se imponía a la Comisión una obligación legal de actuar consistente en la obligación de condenar públicamente una filtración y de poner fin a la difusión de información falsa provocada por dicha filtración mediante la publicación de un comunicado.
87      Procede señalar que, en sus escritos, la parte demandante no invoca ninguna norma jurídica precisa de la que resulte que sobre la Comisión recae una obligación legal de actuar consistente en tomar posición condenando públicamente la filtración de un informe de investigación de la OLAF y poniendo fin a la difusión de información falsa provocada por tal filtración con miras a dar curso a la transmisión de un informe de la OLAF. Sin embargo, el incumplimiento del deber de diligencia invocado por la parte demandante está intrínsecamente vinculado al Reglamento n.o 883/2013, que constituye el marco jurídico de actuación de la Comisión cuando elaboró el escrito de 8 de mayo de 2015, de modo que procede determinar si tal obligación se desprende de las disposiciones de dicho Reglamento.
88      Por una parte, a tenor del artículo 11, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2013, «los informes y recomendaciones que se redactan al término de una investigación externa y cualquier documento pertinente conexo se presentará a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados con arreglo a la normativa sobre investigaciones externas y, si fuera necesario, a los servicios competentes de la Comisión». Es preciso señalar que esta disposición no establece una obligación legal de actuar a cargo de la Comisión. Por lo tanto, no puede considerarse que la parte demandante haya demostrado que el deber de diligencia generaba una obligación legal de actuar a cargo de la Comisión en ese sentido.
89      Por otra parte, según el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2013, «los datos comunicados u obtenidos en el transcurso de investigaciones externas, cualquiera que sea la forma en que se presenten, estarán protegidos por las disposiciones pertinentes». A tenor del artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento, dedicado, según el título del referido artículo, a las «investigaciones externas», en su versión aplicable a los hechos del presente asunto, «la [OLAF] podrá proceder, según las disposiciones y procedimientos establecidos por el Reglamento (Euratom, CE) n.o 2185/96, a controles y verificaciones in situ de los operadores económicos». El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (DO 1996, L 292, p. 2), establece que «la información comunicada u obtenida en virtud [de este] Reglamento, sea cual fuese su forma, estará protegida por el secreto profesional».
90      Además, a tenor del artículo 10, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2013, «las instituciones, órganos u organismos de que se trate garantizarán el respeto de la confidencialidad de las investigaciones efectuadas por la [OLAF]». En el caso de autos, es pacífico entre las partes que la Comisión es una institución de que se trate en el sentido de dicha disposición.
91      De estas disposiciones se desprende que, en el ámbito de las investigaciones externas de la OLAF, la Comisión está sujeta a obligaciones de confidencialidad y de secreto profesional.
92      Sin embargo, a pesar de la obligación que en tales términos incumbe a la Comisión de garantizar el respeto de la confidencialidad de las investigaciones de la OLAF, el deber de diligencia al que está sujeta la referida institución no puede imponer a esta, al no haber incumplido la citada obligación de confidencialidad y puesto que no se le puede imputar la responsabilidad de la filtración del informe de la OLAF a la prensa (véase el apartado 67 de la presente sentencia), una obligación de actuar como la que invoca la parte demandante en el caso de autos, consistente en condenar la filtración a la prensa de información relativa a tal investigación y en distanciarse de la información publicada.
93      El deber de diligencia no tiene el alcance que la parte demandante le atribuye. Es la filtración de este informe a la prensa —filtración que no se ha demostrado, sin embargo, que quepa imputar a la Comisión— y no la omisión que la parte demandante reprocha a la referida institución lo que constituye un incumplimiento de la obligación de confidencialidad antes mencionada (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 15 de enero de 2015, Ziegler y Ziegler Relocation/Comisión, T‑539/12 y T‑150/13, no publicada, EU:T:2015:15, apartado 102).
94      Por lo tanto, la parte demandante no ha demostrado que la Comisión tuviera la obligación de actuar en el caso de autos.
95      Así pues, en virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 79 de la presente sentencia, la omisión alegada no puede hacer incurrir en responsabilidad a la Unión.
96      Sea como fuere, suponiendo que se considere que, en el caso de autos, del deber de diligencia se deriva una obligación legal de actuar a cargo de la Comisión, procede examinar si esta ha vulnerado de forma manifiesta y grave los límites que en tal caso se impondrían a su facultad de apreciación.
97      Es preciso señalar que tal hipótesis llevaría a interpretar el deber de diligencia en el sentido de que, en caso de filtración de un documento confidencial, filtración en cuyo origen no se ha demostrado que se encuentre la institución de que se trata en el sentido del Reglamento n.o 883/2013, correspondería a dicha institución no agravar el daño que podría resultar de esta vulneración de la confidencialidad.
98      Pues bien, como se ha recordado en el apartado 77 de la presente sentencia, la cuestión de si la institución de la Unión de que se trata ha inobservado de forma manifiesta y grave los límites impuestos a su facultad de apreciación debe determinarse, en particular, teniendo en cuenta el grado de claridad y de precisión de la norma cuya infracción suficientemente caracterizada se invoca y las dificultades de interpretación o de aplicación que puedan derivarse de ella.
99      A este respecto, procede señalar que tal obligación de actuar de la Comisión para no agravar el daño causado por una vulneración de la confidencialidad que no le es imputable no resulta del artículo 10 del Reglamento n.o 883/2013 y tampoco puede deducirse implícitamente de su contenido. Al establecer que las instituciones de que se trate garantizarán el respeto de la confidencialidad de las investigaciones de la OLAF, el apartado 3 de este artículo impone, en efecto, a esas instituciones la obligación de garantizar que el contenido de las investigaciones de la OLAF siga siendo confidencial. En cambio, cuando dicha confidencialidad no se haya respetado y cuando la divulgación no tenga su origen en el seno de la institución de que se trate, no les impone la obligación de condenar la filtración, de poner fin a la difusión de la información en cuestión o de rectificar aquella información que sea errónea.
100    No puede considerarse que tales obligaciones estén comprendidas en la obligación de garantizar el respeto de la confidencialidad de las investigaciones de la OLAF en el sentido del artículo 10, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2013. En efecto, por una parte, al haberse vulnerado dicha confidencialidad, la obligación de garantizar su respeto que incumbe a la Comisión ha perdido su objeto. Por otra parte, es preciso señalar que, en primer lugar, la eventual necesidad de condenar la filtración va más allá de la mera obligación de garantizar el respeto de la confidencialidad; en segundo lugar, en tal caso, la Comisión se encuentra en la imposibilidad de poner fin a la difusión del informe de la OLAF resultante de la citada filtración a través de la prensa, y, en tercer lugar, asumiendo que algunas de las informaciones difundidas sean erróneas, rectificarlas no puede restablecer su carácter confidencial, que ha desaparecido definitivamente.
101    Así pues, aun suponiendo que en el caso de autos existiera una obligación legal de actuar a cargo de la Comisión, no puede considerarse que el incumplimiento del deber de diligencia alegado por la parte demandante constituya una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares.
102    Por consiguiente, procede considerar que la cuarta ilegalidad no está caracterizada por lo que se refiere al supuesto incumplimiento de los deberes de asistencia y protección y de diligencia por parte de la Comisión.
103    Por lo tanto, debe considerarse que no concurre el primer requisito para que se genere la responsabilidad de la Unión.
104    Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1)      Retirar de los autos el documento presentado por International Management Group (IMG) adjunto a la demanda como anexo A.21.
2)      Desestimar el recurso.
3)      Condenar en costas a IMG.
Da Silva Passos
Truchot
Sampol Pucurull
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de junio de 2023.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: francés.
1      Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.