61985CC0043_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
C' est la première fois - semble-t-il - que la Cour est saisie d' une affaire portant sur l' application des règles de concurrence du traité CEE aux foires commerciales .
L' Associazione nazionale commercianti internationali dentali et sanitari ( Ancides ) demande à la Cour, en application de l' article 173 du traité, d' annuler la décision 84/588 de la Commission ( JO 1984 L*322, 1984, p.*10 ), renouvelant, jusqu' au 31 décembre 1993, l' exemption accordée à l' origine en 1975 à l' Unione nazionale industrie dentarie italiane ( UNIDI ), au titre de l' article 85, paragraphe 3, en ce qui concerne le règlement arrêté par cette dernière pour l' organisation d' une foire exposition périodique appelée "Expo Dental ".
L' Ancides est une association italienne constituée en 1958 et regroupant des importateurs, des grossistes et des distributeurs de matériel dentaire dont la plus grande partie, sinon la totalité, est fabriquée en dehors de l' Italie; l' UNIDI est une association italienne regroupant pratiquement tous les fabricants italiens de matériel dentaire . Dans le cadre de cette procédure, les termes "matériel dentaire" recouvrent le matériel utilisé par les dentistes et non pas, par exemple, les brosses à dents et les pâtes dentifrices .
Les faits pertinents peuvent être brièvement rappelés . L' UNIDI organise depuis 1969 des "Expo Dental" dans différentes villes italiennes . En 1973, l' UNIDI a notifié à la Commission le règlement qu' elle appliquait à la participation à "Expo Dental" et a demandé une attestation négative ou une exemption au titre de l' article 85, paragraphe 3 . Ces règles apportaient des limitations en ce qui concerne le matériel pouvant être exposé dans le cadre des "Expo Dental", et les activités pouvant y être exercées et elles imposaient des restrictions à la participation des exposants dans d' autres foires déterminées tout en attribuant au comité organisateur le pouvoir discrétionnaire de refuser la participation de candidats exposants .
Entre leur notification à la Commission et l' adoption d' une décision par cette dernière, ces règles ont été modifiées en ce sens que l' interdiction de participer à des expositions concurrentes qui était absolue dans la version originale du règlement ne s' appliquait plus qu' à la moitié de l' intervalle entre deux "Expo Dental" successives ( qui était à l' époque d' environ dix-huit mois ).
Il semble que la Commission n' ait pas reçu d' observations spontanées émanant de tiers en ce qui concerne la notification de 1973 ( voir le dernier alinéa de la section I, point 5, de la décision de 1975 ). Il semble toutefois, également, que des fonctionnaires de la Commission aient cherché de manière informelle à connaître le point de vue de l' Ancides et que ces vues étaient favorables à l' UNIDI puisque, à cette époque, l' Ancides collaborait étroitement avec l' UNIDI à la préparation des "Expo Dental", bien qu' il soit admis que le responsable était, en dernier ressort, l' UNIDI .
En juillet 1975, la Commission a publié une décision (( ci-après "la décision de 1975" ( JO L*228, 1975, p.*17 )). La Commission a estimé que le règlement était manifestement susceptible d' affecter le commerce entre les États membres dans une mesure qui pouvait compromettre la réalisation d' un marché unique entre ces mêmes États . Elle rejetait la demande d' attestation négative, mais accordait au règlement de l' "Expo Dental" une exemption valable jusqu' au 31 décembre 1983 . L' article 2 de la décision imposait à l' UNIDI l' obligation d' informer la Commission de tout refus d' admission d' un exposant à une "Expo Dental ".
Depuis lors, les relations entre l' Ancides et l' UNIDI se sont tendues et différentes tentatives pour régler des questions d' un commun accord n' ont pas abouti . Selon les informations dont dispose la Cour, l' Ancides semble être devenue plus puissante du fait de l' augmentation des importations de matériel dentaire étranger en Italie, alors que l' UNIDI est devenue plus soucieuse de défendre les intérêts des fabricants italiens . En particulier, l' UNIDI a organisé, au nom des fabricants italiens, une campagne publicitaire appelée "sorridi italiano" ( souriez italien ). Il semble que cette campagne ait été l' un des facteurs qui ont incité l' Ancides à rompre avec l' UNIDI à la suite de l' "Expo Dental" de 1983 et à se consacrer à l' organisation de ses propres expositions .
C' est la raison pour laquelle lorsque, en 1984, l' UNIDI a demandé le renouvellement de la décision de 1975 et que la Commission a publié à ce sujet une communication au Journal officiel ( JO C*130, 1984, p.*3 ) conformément à l' article 19, paragraphe 3, du règlement n°*17/62 ( JO 13, 1962, p.*204 ), l' Ancides a répondu par écrit à la Commission en déclarant, raisons détaillées à l' appui, que l' exemption ne devrait pas être renouvelée . Après avoir obtenu le point de vue de l' UNIDI quant aux objections exprimées par l' Ancides et l' avoir jugé convaincant, la Commission a adopté la décision contestée renouvelant l' exemption .
Le règlement notifié en 1973 et celui qui a obtenu l' exemption en 1984 comportent deux différences importantes . La première est que les "Expo Dental" sont maintenant organisées chaque année et non plus tous les dix-huit mois . La période précédant l' "Expo Dental" au cours de laquelle il est interdit aux exposants de participer à des expositions concurrentes a été réduite, en conséquence, de neuf mois à six mois, c' est-à-dire la moitié de l' intervalle entre deux "Expo Dental ". En second lieu, les exposants dont la candidature est rejetée ou qui sont exclus des "Expo Dental" ont le droit de faire appel à une commission d' arbitrage . Cette procédure d' appel a été introduite à la demande de la Commission ( points 4 et 6 de la décision contestée ).
Pour obtenir l' annulation de la décision contestée, l' Ancides fait valoir que la Commission n' a pas respecté les droits de la défense de l' Ancides en enfreignant l' article 19 du règlement n°*17/62 et les articles 1er, 5 et 7 du règlement n°*99/63 ( JO 127, 1963, p.*2268 ) et qu' elle n' a pas appliqué correctement les articles 85 et 86 du traité . Sur ce dernier point, l' Ancides estime que la Commission a incorrectement apprécié l' importance des deux innovations introduites dans le nouveau règlement de l' "Expo Dental ".
La Commission admet que le recours est recevable pour tout ce qui concerne les droits de l' Ancides en tant qu' association, mais - à juste titre à notre avis, comme l' Ancides l' admet elle-même - elle affirme que l' Ancides ne peut soulever de problèmes qui ne concernent que ses propres membres .
En ce qui concerne la procédure, l' Ancides prétend que la Commission n' a pas procédé à un examen suffisamment minutieux des nouvelles circonstances sur lesquelles son attention aurait dû être alertée par la lettre envoyée par l' Ancides en réponse à la communication prévue à l' article 19 et qu' en particulier elle n' a pas*accordé d' audition à l' Ancides ni à ses membres . L' Ancides cite le passage suivant de l' arrêt rendu dans les affaires jointes 100 à 103/80, Musique diffusion française, Rec . 1983, p.*1825 ( affaire Pioneer ):
"Ainsi que la Cour l' a rappelé dans son arrêt du 13 février 1979 ( Hoffmann La Roche, 85/76, Rec . 1979, p.*461 ), ces dispositions" - c' est-à-dire l' article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement n°*17/62 et l' article 4 du règlement n°*99/63 - "font application d' un principe fondamental du droit communautaire qui exige le respect des droits de la défense dans toutes procédures, même de caractère administratif, et qui implique, notamment, que l' entreprise intéressée ait été mise en mesure, au cours de la procédure administrative, de faire connaître utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et circonstances allégués ainsi que sur les documents retenus par la Commission à l' appui de son allégation de l' existence d' une infraction au traité ."
Il est clair toutefois que cette citation n' est pas directement pertinente, puisque l' extrait de l' affaire Pioneer cité concerne la situation d' une entreprise contre laquelle la Commission envisage de prendre une décision défavorable .
L' article 19 du règlement n°*17/62 est rédigé dans les termes suivants :
"Audition des intéressés et des tiers
1 . Avant de prendre les décisions prévues aux articles 2, 3, 6, 7, 8, 15 et 16, la Commission donne aux entreprises et associations d' entreprises intéressées l' occasion de faire connaître leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission .
2 . Dans la mesure où la Commission ou les autorités compétentes des États membres l' estiment nécessaire, elles peuvent aussi entendre d' autres personnes physiques ou morales . Si des personnes physiques ou morales justifiant d' un intérêt suffisant demandent à être entendues, il doit être fait droit à leur demande .
3 . Lorsque la Commission se propose de délivrer une attestation négative en vertu de l' article 2 ou de rendre une décision d' application de l' article 85, paragraphe 3, du traité, elle publie l' essentiel du contenu de la demande ou de la notification en cause en invitant les tiers intéressés à lui faire connaître leurs observations dans le délai qu' elle fixe qui ne peut être inférieur à un mois . La publication doit tenir compte de l' intérêt légitime des entreprises à ce que leurs secrets d' affaires ne soient pas divulgués ."
Le règlement n°*99/63, c' est-à-dire le règlement de la Commission relatif aux auditions prévues à l' article 19 du règlement n°*17/62, comporte les dispositions suivantes :
"Article 4
Dans ses décisions, la Commission ne retient contre les entreprises et associations d' entreprises destinataires que les griefs au sujet desquels ces dernières ont eu l' occasion de faire connaître leur point de vue .
Article 5
Si des personnes physiques ou morales justifiant d' un intérêt suffisant demandent à être entendues en application de l' article 19, paragraphe 2, du règlement n°*17/62, la Commission leur donne l' occasion de faire connaître leur point de vue par écrit dans le délai qu' elle fixe .
Article 7
1 . La Commission donne aux personnes qui l' ont demandé dans leurs observations écrites l' occasion de développer verbalement leur point de vue si celles-ci ont justifié d' un intérêt suffisant à cet effet ou si la Commission se propose de leur infliger une amende ou une astreinte .
2 . La Commission peut également donner à toute personne l' occasion d' exprimer oralement son point de vue ."
Essentiellement, la réponse de la Commission consiste à dire qu' elle s' est conformée aux obligations prévues à l' article 19 paragraphe 3, de publier une communication exposant les motifs sur la base desquels elle envisageait d' accorder une exemption et qu' elle avait tenu compte des remarques de l' Ancides, bien que ces remarques aient été réfutées de manière convaincante par l' UNIDI et n' aient donc pas affecté le résultat . L' Ancides n' avait pas demandé à être entendue; en toute hypothèse, elle ne pouvait se prévaloir d' aucun droit à cet égard . Tant l' article 19 du règlement n°*17/62 que l' article 7 du règlement n°*99/63 font une distinction entre l' entreprise dont les accords ou le comportement sont soumis à une enquête et les autres parties concernées . Seule la première dispose du droit d' être entendue . La Commission peut apprécier librement l' opportunité d' entendre les autres . L' Ancides a eu la possibilité de présenter son point de vue et elle l' a fait . Ces articles ni aucun autre des articles du règlement n°*99/63 n' ont donc pas été enfreints .
Bien que nous ne disposions d' aucun élément - ni dans un sens ni dans l' autre - permettant de savoir si la Commission a examiné de près les allégations de l' Ancides, nous ne pensons pas que l' Ancides a prouvé que la Commission avait enfreint ces règles . La Commission a publié la communication obligatoire, elle a reçu et pris en considération des objections écrites; personne n' a demandé à présenter des observations orales et rien n' obligeait la Commission à prendre "proprio motu" des initiatives en ce sens .
Quant au fond, l' essentiel de l' argumentation de l' Ancides est que l' exemption accordée par la Commission confère à l' UNIDI un avantage artificiel qui équivaut à une position dominante sur le marché concerné ( le marché des foires commerciales de matériel dentaire, par opposition au marché du matériel dentaire ). L' UNIDI interprète elle-même l' exemption comme un "mandat" comme le montrent les copies de la documentation publicitaire annexées à la requête de l' Ancides . L' Ancides affirme que tous les opérateurs économiques du secteur de l' équipement dentaire sont contraints de participer aux "Expo Dental" de l' UNIDI . Comme le souligne la Commission, il y a une certaine incohérence dans la position adoptée par l' Ancides . En prétendant que la Commission aurait dû accorder de l' importance à la division entre l' UNIDI et l' Ancides, cette dernière met en exergue le fait que sa propre situation sur le marché lui permet à présent d' organiser des foires commerciales concurrentes ce qui affaiblit quelque peu l' argument selon lequel il est impossible à l' association elle-même et à ses membres de survivre sans participer aux "Expo Dental" et qu' en conséquence l' UNIDI jouit d' une position dominante . De l' aveu même de l' Ancides, un grand nombre de ses membres se sont abstenus de participer à l' "Expo Dental" de 1984, préférant participer à une foire organisée par l' Ancides pour célébrer son vingt-cinquième anniversaire .
D' un autre côté, il semble vraisemblable que le fait de bénéficier d' une exemption donnera à l' UNIDI plus de pouvoir qu' elle n' en aurait retiré de ses seules forces économiques . Le règlement de l' UNIDI bénéficie à présent d' un statut privilégié et il est possible que les participants soient dissuadés d' abandonner l' "Expo Dental ". Toutefois, comme le fait remarquer la Commission, même en supposant que l' exemption confère à l' UNIDI une position dominante, cela ne suffit pas en soi à fonder le moyen de l' Ancides . L' article 86 interdit les abus de position dominante et non le simple fait de détenir une position dominante . Le recours de l' Ancides contre la Commission n' est pas fait au titre de l' article 175 pour un défaut d' action contre un abus prétendu de position dominante, pas plus que l' Ancides n' a adressé à la Commission une plainte faisant valoir un tel abus . C' est pourquoi nous estimons que la question de savoir s' il y a eu abus de position dominante ne se pose pas directement, bien qu' il semble peu vraisemblable que l' UNIDI détienne une position dominante, eu égard aux preuves de ce que l' Ancides est capable d' organiser une exposition concurrente dans la période précédant immédiatement une "Expo Dental" ainsi qu' à la position solide de ses membres sur le marché italien .
La question qui se pose en l' espèce est donc de savoir si les arguments présentés par l' Ancides, en ce qui concerne l' appréciation, par la Commission, de la concurrence sur le marché concerné ainsi que les conséquences qu' elle a retirées de cette évaluation, font apparaître des erreurs, des fautes d' appréciation ou des aberrations si manifestes de la part de la Commission qu' il convienne d' annuler la décision .
Il y a, à cet égard, trois arguments principaux .
Le premier concerne l' intervalle entre les "Expo Dental ". L' Ancides prétend qu' une interdiction de participation à des expositions concurrentes pour une période de neuf mois avant une "Expo Dental" tenue tous les dix-huit mois est toute différente d' une interdiction valable six mois, alors que l' "Expo Dental" est tenue chaque année, surtout si cette foire doit, à l' avenir, être tenue chaque année en juin et à Milan . Il est bien évident que, si la foire se tient le même*mois de chaque année, l' interdiction portera également sur les mêmes mois de chaque année ce qui n' est pas le cas lorsque la foire se tient tous les dix-huit mois . La Commission rétorque toutefois que rien dans le règlement des "Expo Dental" n' exige que la foire soit toujours organisée en juin; aucune règle n' y impose que la foire se déroule à l' avenir toujours à Milan, il n' existe qu' une déclaration ultérieure des membres de l' UNIDI indiquant qu' ils étaient favorables à l' idée de choisir Milan comme site fixe de la*foire . En fait, il est apparu lors de l' audience que l' "Expo Dental" de 1986 s' est déroulée fin septembre à Gênes . L' Ancides semble, en conséquence, accorder moins d' importance à cette partie de son argumentation . Quoi qu' il en soit, il reste à se demander si une interdiction de six mois tous les douze mois par opposition à une interdiction de neuf mois tous les dix-huit mois est susceptible d' avoir des effets si durs ou si injustes qu' il faille absolument annuler la décision de la Commission .
La décision contestée contient au point 10 la déclaration suivante :
"Les conditions d' application de l' article 85, paragraphe 3, continuent d' être remplies pour les mêmes motifs que ceux exposés dans la *... décision ( de 1975 ); en effet, la concentration de manifestations réalisée, en Italie, par le règlement des "Expo Dental" permet de confronter, à moindre coût, la quasi-totalité des produits du secteur dentaire offerts sur le marché italien ."
Les raisons données dans la décision de 1975, à cet égard, sont les suivantes .
La concentration des expositions "favorise aussi la commercialisation des produits concernés en diminuant, neuf mois sur dix-huit, les frais supportés par les exposants, et donc le prix de revient de leurs produits, tout en laissant pendant les neuf autres mois les fabricants et leurs distributeurs exposer ces produits en fonction des intérêts propres à chacun d' entre eux" (( point III, paragraphe 2, sous b ) ));
"... les fabricants et distributeurs de produits dentaires, étant dispensés, pendant une période raisonnable, de toute charge de participation à d' autres manifestations, sont en mesure de concentrer leurs efforts sur les 'Expo Dental' " ( point III, paragraphe 4 );
"... les organisateurs d' expositions autres que l' 'Expo Dental' *... ont la possibilité d' organiser, neuf mois sur dix-huit, des manifestations auxquelles tous les intéressés peuvent librement participer, et peuvent éventuellement compter les autres mois sur la participation de certains fabricants qui ne désireraient pas présenter leurs produits aux 'Expo Dental' ; *... en ce qui concerne la concurrence entre fabricants et distributeurs de produits dentaires, la participation à des expositions 'sectorielles' n' est ... qu' un moyen de commercialisation parmi d' autres ... Le fait qu' ils soient obligés, neuf mois sur dix-huit, à un choix à cet égard n' a pas pour conséquence de supprimer la concurrence entre eux ." ( point III, paragraphe 5 ).
Bien qu' à l' origine nous ayons accordé une certaine valeur à l' argument de l' Ancides selon lequel, en supposant que l' exposition soit destinée à se dérouler chaque année en juin, la durée des vacances d' été en Italie est telle qu' en fait les concurrents de l' UNIDI ne disposeraient que de trois mois pour organiser leurs propres manifestations, maintenant qu' il s' avère qu' il n' est absolument pas certain que les foires "Expo Dental" se tiendront toujours en juin et toujours à Milan, l' Ancides n' a pas prouvé que c' est à tort que la Commission a appliqué le raisonnement exposé dans la décision de 1975 à l' intervalle entre les "Expo Dental", qui, bien que réduit de neuf mois à six mois, est, en tout cas proportionnellement, le même si les "Expo Dental" sont tenues tous les douze mois plutôt que tous les dix-huit mois .
La deuxième cible des arguments de l' Ancides est la commission d' arbitrage pour les exposants exclus . Selon l' Ancides, cette commission n' a qu' une importance minime, mais c' est sa forme plutôt que son effet probable qui a conduit la Commission à négliger d' examiner si le règlement de l' UNIDI a réellement les effets favorables prétendus sur la concurrence .
Au cours de l' audience, l' Ancides a produit des documents concernant les tentatives faites pour exclure l' Ancides des "Expo Dental" de 1985 et de 1986 ainsi que l' un de ses membres de l' "Expo Dental" de 1986 et relatifs au procès qui a suivi entre cette dernière firme et l' UNIDI . Il semble que l' action entreprise par l' UNIDI a été si tardive qu' il ne restait plus de temps pour saisir la commission d' arbitrage ou pour obtenir une mesure de référé des juridictions italiennes, au titre, semble-t-il, de l' article 700 du code de procédure civil italien . La Cour a permis à l' Ancides de faire figurer ces documents au dossier et convenu de les considérer comme de bon aloi . La Commission n' a pas soulevé d' objections à ce qu' ils soient examinés par la Cour, mais elle a fait valoir qu' ils n' avaient aucune pertinence pour trancher le point de savoir si la décision contestée était entachée d' un défaut d' appréciation des faits tels qu' ils étaient au moment de décider si l' exemption serait octroyée .
Il se peut que ces documents fassent apparaître des défauts dans la manière dont sont traitées les candidatures de l' Ancides . Toutefois, ils ne démontrent pas, à notre avis, que la Commission aurait dû se rendre compte, en 1984, que la commission d' arbitrage ( proposée par la Commission elle-même ) serait, ou est, en fait, une pure façade . A cette époque, la Commission pouvait raisonnablement estimer que la création d' un droit d' appel à une commission d' arbitrage contre les exclusions constituait une amélioration importante du règlement de l' UNIDI .
En ce qui concerne le troisième argument, selon lequel les foires commerciales de matériel dentaire ont connu de tels changements entre 1975 et 1984 que le raisonnement de la première décision, incorporé par référence dans la décision contestée, n' est plus applicable, l' Ancides - comme le fait remarquer la Commission - se trouve dans le même type de contradiction que lorsqu' elle fait valoir que l' UNIDI a une position dominante . Il semble découler des observations de l' Ancides que des procédés de promotions distincts des grandes foires commerciales ( tels que les "opérations portes ouvertes" organisées par les producteurs et les expositions dans le cadre de congrès de spécialistes ) gagnent en importance, alors que l' importance pratique de l' exemption accordée au règlement de l' UNIDI diminue . Les fabricants et les distributeurs de matériel dentaire devront mettre en balance : a ) les avantages relatifs d' une liberté totale d' exposer selon les modalités, à la date et au lieu qu' ils souhaitent en dehors des "Expo Dental", b ) une liberté limitée de sorte à pouvoir exposer dans le cadre d' "Expo Dental ". L' un des facteurs d' une telle appréciation résidera dans l' attrait des événements concurrents organisés par l' Ancides et par d' autres organismes eu égard aux progrès scientifiques et techniques en matière dentaire .
Aussi longtemps que l' Ancides peut organiser des expositions concurrentes, nous ne pensons pas qu' elle puisse fonder en partie son recours sur le fait que l' UNIDI agit en faveur des intérêts de ses membres italiens aux dépens des membres non italiens de l' Ancides . L' Ancides est libre de promouvoir les intérêts de ses propres membres même si les règles interdisant la concurrence dans d' autres foires lui imposent des restrictions . De même, le fait que les rapports entre l' Ancides et l' UNIDI n' aient plus été bons à l' époque de la décision contestée n' affecte en rien cette décision, puisque, même à l' époque de la décision de 1975, la responsable était essentiellement l' UNIDI .
Lorsque la Commission a examiné le point de savoir si elle devait renouveler l' exemption, son devoir était de mettre en balance, d' une part, l' interdiction d' affecter les possibilités concurrentielles et, d' autre part, les restrictions nécessaires au succès d' une foire exposition importante telle que l' "Expo Dental", avec les avantages apparents que cela comporte . La Commission estime que toutes les circonstances montrent que ces restrictions sont justifiées en raison des bénéfices résultant d' une exposition à grande échelle, concentrée et périodique, telle celle organisée par l' UNIDI . L' Ancides n' a pas démontré au cours de la présente procédure que la Commission a commis des erreurs de droit ni que, lorsqu' elle a estimé que les restrictions étaient de nature à permettre d' obtenir les bénéfices invoqués, elle est arrivée à une conclusion à laquelle on ne pouvait raisonnablement parvenir; sous réserve de mauvaises informations, d' erreurs d' appréciation ou d' aberrations, une telle décision relève essentiellement de l' appréciation de la Commission et nous pensons que cette dernière disposait d' un dossier lui permettant d' aboutir à la conclusion à laquelle elle est parvenue . Qui plus est, l' existence et la prolifération d' autres sortes d' événements promotionnels visés dans la lettre de l' Ancides, du 7 juin 1984, et confirmés dans la lettre adressée à la Commission le 26 juillet 1984 par l' UNIDI pour tenter de répondre aux critiques de l' Ancides pouvaient raisonnablement être interprétées par la Commission comme montrant que la concurrence n' était pas paralysée par le statut privilégié du règlement des "Expo Dental ".
Les allégations de l' Ancides en ce qui concerne la façon dont l' UNIDI a organisé les foires "Expo Dental" relevant de la décision de 1984 peuvent, bien entendu, être présentées à la Commission qui, à son tour, peut, au titre de l' article 8, paragraphe 3, du règlement n°*17/62, révoquer ou modifier sa décision, ou interdire des actes déterminés en cas de manquement à l' obligation de notifier à la Commission tout refus d' admettre ou toute décision d' exclure un exposant d' une foire, ou en cas de modification de la situation de fait à l' égard d' un élément essentiel à la décision, ou encore s' il est fait un usage abusif de l' exemption .
Nous estimons, toutefois, qu' il convient de rejeter le présent recours et de condamner la requérante aux dépens .
(*) Traduit de l' anglais .