61999CC0215_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La Cour a été saisie de la présente demande de décision préjudicielle par le Landesgericht Feldkirch. Cette juridiction pose la question de la compatibilité d'une condition nationale de résidence pour l'attribution d'une prestation en espèces, en application du Bundespflegegeldgesetz autrichien (loi fédérale sur l'allocation de soins, ci-après le «BPGG») et de l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, ci-après le «règlement».
II - Les faits et la procédure
2. Le demandeur au principal, M. Friedrich Jauch, né le 3 avril 1927, de nationalité allemande, qui a toujours résidé à Lindau, ville allemande située près de la frontière autrichienne, a travaillé en Autriche de mai 1941 à juin 1958, période pendant laquelle il était assuré à titre obligatoire, puis de juillet 1958 à novembre 1981, période pendant laquelle il était assuré à titre volontaire. Il totalise ainsi 480 mois d'assurance en Autriche et perçoit, depuis le 1er mai 1995, une pension versée par la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, partie défenderesse au principal.
3. N'ayant accompli des périodes d'assurance en Allemagne que dans une mesure négligeable, M. Jauch ne perçoit aucune pension allemande. Il a cependant bénéficié du 1er septembre 1996 au 31 août 1998, sur la base d'une décision du 28 novembre 1996, d'une allocation dépendance versée par l'Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Mais cette institution a cessé le versement de cette allocation, en se fondant sur l'arrêt du 5 mars 1998 dans l'affaire C-160/96 .
4. Par décision du 7 octobre 1998, la partie défenderesse au principal a rejeté la demande que lui avait présentée l'intéressé en vue d'obtenir l'octroi de l'allocation de soins autrichienne au titre du BPGG. Le droit à une allocation de cette nature lui est donc refusé par les institutions compétentes en Autriche et en Allemagne et M. Jauch a introduit des recours contre ces refus dans les deux États membres.
5. Dans l'instance introduite en Autriche devant le Landesgericht Feldkirch, la partie défenderesse a conclu au rejet du recours au motif que les allocations de soins autrichiennes sont expressément inscrites à l'annexe II bis du règlement comme des prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l'article 10 bis dudit règlement, dont le bénéfice est réservé aux personnes qui résident sur le territoire de l'État membre concerné.
6. Compte tenu des conditions particulières dans lesquelles les modalités prévues pour le financement de l'allocation de soins sont entrées en vigueur, la juridiction saisie se demande cependant si cette allocation constitue effectivement une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 10 bis précité.
7. Lors de l'adoption du BPGG, les cotisations d'assurance maladie ont été relevées de 0,8 %. Dans le même temps, les transferts de fonds de l'assurance pension à l'institution d'assurance maladie ont été diminués. Des fonds ont ainsi été dégagés pour l'allocation de soins.
8. La juridiction de renvoi a, par conséquent, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Le fait de subordonner le droit au versement d'une allocation de soins (Pflegegeld) au titre du Bundespflegegeldgesetz (BPGG - loi fédérale sur l'allocation de soins - BGBl. 1993, p. 110), dans sa version actuellement applicable, à la condition que la personne dépendante ait sa résidence habituelle en Autriche viole-t-il l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, tel que modifié, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté?»
9. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 7 juin 1999. Le gouvernement autrichien, le gouvernement allemand ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Le gouvernement français, le gouvernement néerlandais ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni ont présenté des observations à l'audience.
III - Les dispositions applicables
a) Les dispositions du droit communautaire
10. Aux termes de l'article 4 du règlement:
«1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
a) les prestations de maladie et de maternité;
b) les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain;
c) les prestations de vieillesse;
d) les prestations de survivants;
e) les prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle;
f) les allocations de décès;
g) les prestations de chômage;
h) les prestations familiales.
2. Le présent règlement s'applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, contributifs et non contributifs, ainsi qu'aux régimes relatifs aux obligations de l'employeur ou de l'armateur concernant les prestations visées au paragraphe 1.
2 bis. Le présent règlement s'applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d'une législation ou d'un régime autres que ceux qui sont visés au paragraphe 1 ou qui sont exclus au titre du paragraphe 4, lorsque ces prestations sont destinées:
a) soit à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1 points a) à h);
b) soit uniquement à assurer la protection spécifique des handicapés.
2 ter. Le présent règlement n'est pas applicable aux dispositions de la législation d'un État membre concernant les prestations spéciales à caractère non contributif, mentionnées à l'annexe II section III, dont l'application est limitée à une partie de son territoire.
3. [...]
4. [...]»
11. L'article 10, paragraphe 1, du règlement est rédigé comme suit:
«À moins que le présent règlement n'en dispose autrement, les prestations en espèces d'invalidité, de vieillesse ou de survivants, les rentes d'accident du travail ou de maladie professionnelle et les allocations de décès acquises au titre de la législation d'un ou de plusieurs États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside sur le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice.
L'alinéa précédent s'applique également aux prestations en capital accordées en cas de remariage du conjoint survivant qui avait droit à une pension ou une rente de survie.»
12. L'article 10 bis, paragraphe 1, du règlement dispose:
«Nonobstant les dispositions de l'article 10 et du titre III, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 4 paragraphe 2 bis exclusivement sur le territoire de l'État membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet État, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l'annexe II bis. Les prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge».
13. À l'annexe II bis (prestations spéciales à caractère non contributif [au sens de l'article 10 bis du règlement], figurent les mentions suivantes:
«K. AUTRICHE
a) [...]
b) L'allocation de soins (Pflegegeld) au titre de la loi fédérale autrichienne sur l'allocation de soins (Bundespflegegeldgesetz), à l'exception de l'allocation de soins accordée par des compagnies d'assurance accident pour une infirmité causée par un accident du travail ou une maladie professionnelle.»
b) Les dispositions nationales
14. En Autriche, depuis 1993, l'octroi d'une allocation de soins est prévu par le BPGG qui a pour objet, selon l'article 1er de cette loi, d'assurer, au moyen d'une contribution forfaitaire, une aide et une assistance aux personnes dépendantes afin d'améliorer leurs chances de mener une vie autonome et conforme à leurs besoins.
15. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, du BPGG:
«Ont droit à l'allocation de soins au titre des dispositions de la présente loi fédérale, dans la mesure où ils résident habituellement en Autriche:
1. Les titulaires d'une pension complète, dont la dépendance résulte d'un accident du travail (de service) ou d'une maladie professionnelle, ou d'une pension (excepté la pension des mines) versée au titre de l'
a) Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG), BGBl. n° 189/1955;
b) [...]»
16. En vertu de l'article 22 du BPGG, l'allocation de soins est versée par les institutions de l'assurance obligatoire pensions et accidents. Cependant, l'article 23 prévoit, notamment, que l'État «rembourse aux institutions de l'assurance pension légale les dépenses prouvées en vertu de la présente loi fédérale dans le compte de résultat séparé à établir en vertu des dispositions applicables aux institutions d'assurance sociale, et qui concernent l'allocation de soins, les prestations en nature, les frais de voyage, le service du médecin-conseil et le suivi habituel, les frais de notification, la part des frais administratifs correspondant à ces dépenses ainsi que les frais divers».
IV - Le point de vue des parties concernées
a) Le gouvernement autrichien
17. Le gouvernement autrichien soutient que la condition de résidence pour l'octroi de l'allocation de soins, qui est inscrite à l'annexe II bis du règlement, ne viole pas les dispositions dudit règlement.
18. Selon lui, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que celle-ci a choisi de ne pas remettre en cause les inscriptions figurant dans cette annexe. Au point 30 de l'arrêt du 4 novembre 1997, Snares, elle a en effet déclaré que «la circonstance que le législateur communautaire mentionne une réglementation, telle que celle relative à la DLA, à l'annexe II bis du règlement n° 1408/71 doit être admise comme établissant que les prestations accordées sur la base de cette réglementation constituent des prestations spéciales à caractère non contributif relevant du champ d'application de l'article 10 bis de ce règlement n° 1408/71». Dans ses arrêts du 11 juin 1998, Partridge, et du 25 février 1999, Swaddling, la Cour a pleinement confirmé cette analyse.
19. Au cas où la Cour estimerait néanmoins nécessaire d'apprécier les conditions ayant présidé à l'inscription de l'allocation litigieuse, le gouvernement autrichien fait observer qu'il n'existe pas, au niveau communautaire, de définition des «prestations spéciales à caractère non contributif» et qu'il convient donc d'examiner les deux critères pertinents.
20. S'agissant de la notion de «caractère non contributif», il estime qu'elle signifie simplement que le financement de la prestation est indépendant de toute cotisation des assurés (ou de leurs employeurs). Autrement dit, il doit être absolument certain que le financement provient exclusivement des recettes fiscales. Or, les dispositions susmentionnées de l'article 23 du BPGG montrent clairement que c'est le cas de l'allocation de soins versée en complément d'une pension.
21. S'il est vrai que l'entrée en vigueur du BPGG s'est accompagnée de la modification des taux de cotisation à l'assurance maladie et des flux de financement entre les institutions d'assurance, ces mouvements étaient précisément destinés, selon le gouvernement autrichien, à décharger le budget général pour dégager les moyens nécessaires au financement de l'allocation de soins par le produit de l'impôt. Ces mesures financières d'accompagnement, et notamment l'augmentation des cotisations d'assurance maladie, sont d'ailleurs plutôt de nature à démontrer le caractère non contributif de l'allocation de soins, dans la mesure où le paiement d'une cotisation supérieure n'habilite nullement les actifs à la perception de cette dernière allocation.
22. Le gouvernement autrichien relève, en outre, que le caractère non contributif de la prestation peut s'entendre, selon une autre approche, comme l'absence de condition d'une certaine période préalable d'assurance, ainsi que c'est le cas dans la convention européenne de sécurité sociale passée dans le cadre du Conseil de l'Europe. Or, l'allocation de soins est due pour toute pension, indépendamment du nombre des périodes d'assurance sur la base duquel cette pension a été octroyée.
23. Quant au caractère spécial de cette prestation, il devrait suffire, selon le gouvernement autrichien, d'observer que l'allocation de soins poursuit en substance les mêmes objectifs de politique sociale que les prestations examinées par la Cour dans les affaires Snares et Partridge, précitées. En tout état de cause, la finalité sociale de l'allocation de soins en Autriche, à laquelle ont droit tous les habitants de ce pays, la rend très proche de l'aide sociale, notamment parce que le risque de dépendance est voisin d'autres risques, tels que la pauvreté, pour lesquels intervient l'État dans sa fonction d'assistance.
24. Enfin, le gouvernement autrichien fait valoir que l'arrêt Molenaar, précité, n'a aucune incidence sur la solution du litige au principal. On ne saurait notamment conclure de cet arrêt que toutes les prestations prévues au titre de l'allocation de soins par les législations des États membres sont devenues des prestations de maladie en espèces qui sont automatiquement exportables. En effet, à la différence de ce que prévoit le droit autrichien pertinent, l'assurance dépendance en Allemagne est financée par des cotisations qui, en substance, sont liées aux cotisations «normales» d'assurance maladie. Même si ces différences sont une source de problèmes dans les rapports entre les deux pays, elles ne sont nullement contraires au règlement, qui institue seulement un système de coordination et n'affecte pas les différents régimes nationaux de sécurité sociale.
b) Le gouvernement allemand
25. Le gouvernement allemand estime également qu'il convient d'apporter une réponse négative à la question préjudicielle.
26. Selon lui, l'allocation de soins autrichienne constitue une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 10 bis, paragraphe 1, du règlement, car elle est exclusivement financée sur des fonds publics, à la différence de celle versée par l'assurance dépendance allemande. Que ces fonds aient été préalablement dégagés au moyen d'une réaffectation des ressources budgétaires fédérales (augmentation des cotisations d'assurance maladie) est à cet égard dénué d'importance. Cela ne modifie en rien le caractère «non contributif» de l'allocation de soins autrichienne.
27. Le gouvernement allemand soutient que, s'il est vrai que le requérant au principal n'a pas droit non plus à l'allocation dépendance en Allemagne, car il n'est pas affilié à l'assurance correspondante, cette exclusion est licite puisque ladite allocation, qui est financée au moyen de cotisations, est une prestation de l'assurance maladie au sens de l'article 19, paragraphe 1, sous b), du règlement. Il convient d'ailleurs de souligner que l'intéressé n'est aucunement dénué de tout droit. À défaut d'allocation de soins, il peut, en effet, bénéficier des nombreuses prestations en nature tirées du large catalogue de prestations de l'assurance dépendance allemande (assistance à domicile, soins à domicile en cas d'empêchement de la tierce personne assistant la personne dépendante, matériels de soins et aides techniques, mesures d'amélioration de l'environnement quotidien, soins de jour ou de nuit en milieu semi-hospitalier, soins de courte durée ou encore, le cas échéant, assistance totale en établissement hospitalier).
28. Le gouvernement allemand précise que ces prestations sont servies, conformément à l'article 19, paragraphe 1, sous a), du règlement, sous forme de prestations en nature par l'assurance dépendance pour le compte de l'institution compétente (qui est en l'espèce, l'institution autrichienne).
c) Le gouvernement français
29. Le gouvernement français est d'avis que la présente affaire porte sur la détermination du champ d'application matériel du règlement n° 1247/92 et par conséquent, des articles introduits par le règlement précité dans le règlement n° 1408/71 (article 4, paragraphe 2 bis, ainsi qu'article 10 bis). Il attire par conséquent l'attention sur la genèse du règlement n° 1247/92. Selon le gouvernement français, il y a lieu de partir de la différence existant dès l'origine entre les prestations de sécurité sociale et d'aide sociale. La Cour a ensuite jugé que certaines prestations sociales ayant un caractère mixte relevaient du champ d'application du règlement n° 1408/71. Le gouvernement français fait valoir que l'article 4, paragraphe 2 bis, a été ajouté comme disposition spécifique pour les prestations sociales à caractère non contributif. L'article 10 bis qui prévoit une dérogation expresse au système de coordination qui avait été prévu à l'origine a, quant à lui, été instauré pour tenir compte de la nature spécifique de ces prestations.
30. La question qui se pose désormais est par conséquent celle de savoir si le fait qu'une prestation est mentionnée à l'annexe II bis du règlement a obligatoirement pour conséquence l'application de la dérogation précitée. Selon le gouvernement français, il convient d'appliquer l'article 10 bis de manière restrictive puisqu'il s'agit d'une dérogation. La mise en oeuvre de cet article est soumise à deux conditions qui doivent être réunies cumulativement. La prestation litigieuse doit d'abord relever du champ d'application de l'article 4, paragraphe 2 bis, et également figurer à l'annexe II bis du règlement.
31. Il apparaît indispensable que le juge qui entend appliquer la dérogation précitée constate qu'il s'agit d'une prestation spéciale à caractère non contributif. Il doit par conséquent s'agir d'une prestation qui comporte un lien avec l'environnement social et qui soit financée par les impôts généraux de l'État en cause. La seule inscription par un État membre d'une prestation à l'annexe II bis ne constitue pas un critère suffisant pour justifier l'application de la dérogation en cause puisqu'il convient d'apprécier les caractéristiques et l'objectif de cette disposition.
32. Le gouvernement français propose, par conséquent, de répondre comme suit à la question posée:
Le fait de subordonner le droit au versement d'une prestation telle que l'allocation de soins à une condition de résidence ne viole pas le règlement, dès lors que ladite prestation fait l'objet d'une mention à l'annexe II bis du règlement et que l'examen de ses caractéristiques ainsi que de sa finalité permet de conclure qu'il s'agit d'une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement.
d) Le gouvernement néerlandais
33. Le gouvernement néerlandais s'est exprimé à l'audience sur trois points: premièrement, sur l'importance de la mention d'une prestation à l'annexe II bis du règlement, deuxièmement, sur l'importance du financement d'une prestation pour sa qualification et troisièmement, sur la notion de «prestation spéciale».
34. De l'avis du gouvernement néerlandais, la mention d'une prestation à l'annexe II bis du règlement suffit, en soi, à la qualifier de prestation au sens de l'article 10 bis du règlement. La circonstance que le contenu de cette annexe ait été mis en place par le législateur communautaire a pour conséquence qu'il n'y a pas de place pour un examen ultérieur. Selon le gouvernement néerlandais, l'arrêt rendu dans l'affaire Snares confirme ce point de vue.
35. En ce qui concerne l'importance du financement d'une prestation pour sa qualification, le gouvernement néerlandais est d'avis que seules importent les caractéristiques objectives de son financement. Le contexte historique d'une prestation est dépourvu de pertinence. Il fait valoir par conséquent qu'il est sans importance que les cotisations de sécurité sociale aient été augmentées lorsque ladite prestation a été introduite dès lors que cette prestation est objectivement financée avec des fonds publics.
36. S'agissant de la notion de «prestation spéciale», il y a lieu de prendre en considération les liens entre les aspects économiques et sociaux de la prestation accordée et son environnement direct. Il ne faudrait pas non plus négliger les compétences des États membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale. Par conséquent, le législateur d'un État membre peut librement déterminer le niveau de protection et n'a pas besoin de se laisser influencer par les décisions législatives des autres États membres.
37. Le gouvernement néerlandais s'oppose à la considération subsidiaire de la Commission, à savoir que la clause de résidence peut éventuellement avoir pour conséquence une discrimination. Si l'on devait suivre cette argumentation, tant l'article 10 bis du règlement que son annexe II bis seraient dépourvus de signification. Le gouvernement néerlandais est d'avis que l'arrêt Snares a déjà fourni une réponse à la question posée. En conclusion, il fait valoir que la mention de la prestation en cause à l'annexe II bis du règlement a pour conséquence qu'il s'agit d'une prestation à caractère non contributif qui relève du champ d'application de l'article 10 bis du règlement.
e) Le gouvernement du Royaume-Uni
38. À l'audience, le gouvernement du Royaume-Uni a pris pour l'essentiel position sur deux points. Il soutient d'une part que dans ses arrêts Snares, Partridge et Swaddling la Cour a jugé que le fait de mentionner une prestation à l'annexe II bis du règlement a manifestement pour conséquence qu'il s'agit d'une prestation à caractère non contributif, qui relève de l'article 10 bis du règlement - à l'exclusion de l'article 19. Il prend également position sur la question de savoir si une telle prestation liée à une clause de résidence peut constituer une discrimination indirecte sur le fondement de la nationalité et est, par conséquent, contraire à l'article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE).
39. Le gouvernement du Royaume-Uni est d'avis qu'une seule condition est nécessaire pour que l'article 10 bis du règlement soit applicable, à savoir que les prestations en cause soient mentionnées à l'annexe II bis du règlement. Selon le Royaume-Uni, le fait qu'une prestation figure à l'annexe II bis montre seulement qu'il y a lieu de faire application de la dérogation consistant à lever la clause de résidence. Il fait valoir que les différents éléments de ladite prestation ont déjà fait l'objet d'une appréciation avant qu'elle ne soit reprise dans l'annexe.
40. Eu égard à la question de savoir si une clause de résidence peut éventuellement constituer une discrimination au sens des articles 48 du traité et 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE) ou non, le gouvernement du Royaume-Uni est d'avis que les arrêts Snares, Partridge, et Swaddling, précités, ont déjà implicitement répondu à cette question. S'il y avait lieu de considérer qu'une telle clause de résidence est discriminatoire, la Cour n'aurait pu juger valide le règlement n° 1247/92. À cet égard, le gouvernement du Royaume-Uni attire l'attention sur le large pouvoir du Conseil d'adopter des mesures de coordination au sens de l'article 51 du traité (devenu, après modification, article 42 CE).
41. En conclusion, le gouvernement du Royaume-Uni est d'avis qu'une prestation figurant à l'annexe II bis du règlement relève du champ d'application de l'article 10 bis et qu'elle est, par conséquent, exclue du champ d'application de l'article 19, paragraphe 1.
f) La Commission
42. La Commission relève, à titre liminaire, que la question posée vise à savoir si l'allocation litigieuse constitue effectivement une prestation spéciale à caractère non contributif au sens des articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis du règlement. Selon elle, seul le juge de renvoi peut trancher cette question, qui nécessite l'interprétation de la loi nationale, mais la Cour peut, en vertu d'une jurisprudence constante, lui fournir les éléments nécessaires à l'interprétation de la notion précitée en droit communautaire.
43. De l'avis de la Commission, le critère déterminant pour admettre le caractère non contributif d'une prestation est celui tiré de son financement par le produit de l'impôt et non par des cotisations sociales. Il est généralement admis que cette condition est remplie lorsque le régime qui octroie la prestation est financé soit exclusivement à partir du produit général de l'impôt, soit dans le cas d'un régime partiel financé à la fois par des cotisations et des subventions de l'État elles-mêmes tirées du produit de l'impôt, lorsqu'il est possible d'opérer une distinction claire entre les différentes sources de financement et de s'assurer que la prestation en cause est financée exclusivement à partir du produit de l'impôt (budget spécial).
44. La Commission estime que, si l'article 23 du BPGG, qui impose à l'État de rembourser aux institutions compétentes les dépenses afférentes à l'allocation litigieuse, semble aller dans le sens du caractère non contributif de cette prestation, des éléments essentiels exposés par la juridiction de renvoi tendent à prouver le contraire. Il s'agit, notamment, de l'augmentation des cotisations d'assurance maladie et de l'abaissement simultané des montants dus par les assurances pensions aux institutions d'assurance maladie, à hauteur du surcoût attendu de l'allocation de soins, à la date d'entrée en vigueur du BPGG.
45. Selon la Commission, cette allocation ne peut d'ailleurs être regardée comme une prestation spéciale à caractère non contributif, au sens de l'article 10 bis du règlement, si on la compare à l'allocation allemande en cause dans l'arrêt Molenaar, précité, dans la mesure où ces deux allocations ont pour but de compenser les surcoûts dus à l'état de dépendance. Dans cet arrêt, en effet, la Cour a jugé que l'allocation en cause était une prestation de sécurité sociale octroyée sous la forme d'une prestation de maladie en espèces, destinée à couvrir certains frais entraînés par l'état de dépendance et visant ainsi à améliorer l'état de santé et la vie des personnes concernées.
46. La Commission en déduit que l'allocation autrichienne ne semble pas remplir les conditions permettant de la qualifier de prestation sociale à caractère non contributif et que, partant, elle ne pouvait être inscrite à l'annexe II bis du règlement. À cet égard, elle estime que l'on ne peut donner à l'arrêt Snares, précité, une portée selon laquelle l'inscription à l'annexe II aurait par elle-même un caractère constitutif, indépendamment des circonstances du cas envisagé.
47. Si l'allocation litigieuse n'est pas une prestation spéciale à caractère non contributif, l'arrêt Molenaar, précité, est, selon la Commission, tout à fait pertinent pour donner des éléments de réponse à la question préjudicielle, dans la mesure où il porte sur une réglementation nationale largement comparable à celle en cause. Il ressort notamment de cet arrêt que les articles 19, paragraphe 1, sous b), et 28, paragraphe 1, sous b), autorisent le demandeur à solliciter le bénéfice d'une allocation de soins, indépendamment de son lieu de résidence.
48. La Commission propose, en conséquence, de répondre à la question préjudicielle que le fait de subordonner le droit au versement d'une allocation telle que l'allocation de soins à la condition que l'assuré ait sa résidence habituelle dans l'État d'affiliation viole les articles 19, paragraphe 1, 25, paragraphe 1, et 28, paragraphe 1, du règlement, lorsque ladite allocation est financée au moins en partie par les cotisations des assurés.
49. Au cas où la Cour considérerait que l'allocation de soins est une prestation spéciale à caractère non contributif, la Commission constate que les articles précités du règlement ne seraient pas applicables à une telle prestation. Elle estime, cependant, qu'une disposition nationale subordonnant le droit au versement de cette prestation à une condition de résidence habituelle dans l'État membre concerné est contraire aux règles du traité prohibant la discrimination selon la nationalité (articles 6 et 48 du traité).
50. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, ces règles interdisent non seulement les discriminations manifestes fondées sur la nationalité, mais également toutes les formes de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent au même résultat. Or, selon la Commission, alors que les ressortissants autrichiens demeurent généralement en Autriche et ont droit de ce fait au versement de l'allocation litigieuse, les travailleurs migrants quittent d'ordinaire l'État où ils étaient employés lorsqu'ils cessent leur activité et ceux d'entre eux qui sont frontaliers n'y établissent pratiquement jamais leur résidence habituelle. Le BPGG établit ainsi une différence de traitement injustifiée entre les ressortissants qui n'ont pas fait usage de leur droit à la libre circulation et les travailleurs migrants, au détriment de ces derniers.
V - Analyse
a) Remarque liminaire
51. La question de l'«allocation de soins» a fait pour la première fois l'objet d'une procédure devant la Cour dans l'affaire Molenaar, précitée. La Cour est aujourd'hui saisie une nouvelle fois de ce problème, s'agissant d'une prestation sociale de l'État autrichien. Comme l'avocat général Cosmas l'a exposé très clairement dans l'affaire Molenaar, la «dépendance» a toujours existé en temps que réalité sociale, mais ce n'est que depuis une époque relativement récente que ce risque est couvert par la sécurité sociale. Telle est probablement la raison pour laquelle le risque de dépendance ne figure pas dans le catalogue de l'article 4, paragraphe 1, du règlement parmi les types de prestations relevant du champ d'application du règlement. C'est pour ce motif qu'a été posée la question pertinente pour la présente affaire de savoir si la prestation en cause relève du champ d'application de l'article 4, paragraphe 2 bis. Si le risque de dépendance avait expressément figuré à l'article 4, paragraphe 1, il y aurait lieu de considérer, sans autre analyse, la prestation versée lors de la survenance de la dépendance comme une prestation classique de sécurité sociale à laquelle s'appliquent les règles générales de coordination, c'est-à-dire qu'il y aurait lieu, par exemple, d'appliquer l'article 10 relatif à la levée de la clause de résidence.
52. Dans l'affaire Molenaar qui portait sur l'assurance dépendance et partant, également sur l'allocation de soins du droit allemand, la question de l'applicabilité du règlement a par conséquent été soulevée comme préalable. La Cour a pu conclure dans ladite affaire des interventions des différentes parties en cause que :
«tous les intervenants à la procédure s'accordent pour admettre qu'un régime tel que celui en cause dans le litige au principal relève du règlement n° 1408/71» .
53. Les intervenants à la procédure étaient toutefois d'un avis différent sur la question de savoir à quel risque les prestations en cause devaient être rattachées. Certains d'entre eux étaient d'avis qu'il s'agissait de «prestations de maladie» . Les demandeurs au principal dans l'affaire précitée faisaient valoir que ces prestations pourraient aussi être rattachées aux «prestations de vieillesse» . La Commission a enfin estimé que les prestations en cause ne pouvaient pas être rattachées exclusivement à l'une ou à l'autre des branches de sécurité sociale mentionnées à l'article 4, paragraphe 1, du règlement. «Ces prestations présentaient des caractéristiques communes avec les branches maladie, invalidité et vieillesse visées aux lettres a), b) et c) sans pouvoir être rigoureusement identifiées à l'une ou à l'autre d'entre elles» .
54. La Cour a rappelé le critère déjà utilisé dans la jurisprudence antérieure, à savoir que la distinction entre les prestations relevant du champ d'application du règlement et celles qui en sont exclues repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d'octroi, et non pas sur le fait qu'une prestation est qualifiée ou non par une législation nationale de prestation de sécurité sociale . «Selon une jurisprudence constante, une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie et où elle se rapporte à l'un des risques expressément énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 [...]. Ce catalogue a, en effet, un caractère exhaustif, de sorte qu'une branche de sécurité sociale qui n'y est pas mentionnée échappe à cette qualification, même si elle confère aux bénéficiaires une position légalement définie donnant droit à une prestation [...]» .
55. Dans l'affaire précitée, l'avocat général avait proposé d'assimiler l'allocation dépendance en cause dans la procédure au principal à une prestation de maladie en espèces .
56. La Cour a procédé, quant à elle, à une qualification des éléments essentiels de ladite prestation dans le cadre de laquelle elle a également analysé l'objectif des prestations de l'assurance dépendance laquelle vise à développer l'autonomie des personnes dépendantes, notamment sur le plan financier. «En particulier, le système mis en place cherche à encourager la prévention et la réadaptation de préférence aux soins et à favoriser le recours aux soins à domicile de préférence aux soins en établissement» . S'agissant de l'objectif de l'allocation de soins, la Cour a jugé qu'elle pouvait garantir à l'assuré de choisir le mode d'assistance de son choix et, par exemple, de rétribuer, sous une forme ou sous une autre, les tierces personnes qui l'assistent .
57. En conclusion de cette analyse, la Cour a jugé que
«Des prestations de ce type ont donc essentiellement pour objet de compléter les prestations de l'assurance maladie, à laquelle elles sont d'ailleurs liées sur le plan de l'organisation, afin d'améliorer l'état de santé et la vie des personnes dépendantes. Dans ces conditions, et même si elles présentent des caractéristiques qui leur sont propres, de telles prestations doivent être regardées comme des prestations de maladie au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71» .
58. S'agissant de l'allocation de soins autrichienne, on pourra constater qu'elle est pour l'essentiel comparable à l'allocation de soins allemande. Par conséquent, cette prestation a pour objectif «d'assurer, au moyen d'une contribution forfaitaire, une aide et une assistance aux personnes dépendantes afin d'améliorer leurs chances de mener une vie autonome et conforme à leurs besoins».
59. La question qui se pose, par conséquent, est celle de savoir si l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Molenaar est susceptible d'affecter la qualification de l'allocation de soins au sens du règlement.
60. Il ne faut toutefois pas négliger le fait que, contrairement à ce qui était le cas dans l'affaire Molenaar, l'allocation en cause ici n'est pas rattachée à l'assurance maladie, mais à l'assurance vieillesse. En outre, la prestation autrichienne figure expressément à l'annexe II bis du règlement, de sorte que les conséquences d'une telle inscription sont pertinentes pour répondre à la question posée. Il convient de vérifier d'abord si le fait qu'une prestation est mentionnée à l'annexe II bis a une conséquence sur sa qualification, de telle sorte qu'il n'y a plus de place pour un examen au fond des caractéristiques d'une prestation spéciale non contributive et que la prestation en cause relève dans ce cas quasi automatiquement de dispositions spécifiques de coordination énoncées à l'article 10 bis du règlement.
b) Les conséquences juridiques d'une inscription à l'annexe II bis du règlement
61. Les différentes annexes du règlement - huit au total - sont de contenu et d'importance différents. L'annexe 1 se réfère, par exemple, au champ d'application personnel du règlement, c'est-à-dire qu'elle définit les groupes de personnes qu'il y a lieu de qualifier de «travailleurs salariés» et/ou de «travailleurs non salariés» selon les catégories prévues dans les ordres juridiques des différents États membres. Si l'annexe 1 traite des dispositions positives relatives au champ d'application du règlement, l'annexe II sert, par contre, à délimiter de manière négative le champ d'application matériel des dispositions dans la mesure où elle traite des régimes spéciaux des travailleurs non salariés.
62. La Cour a ainsi par exemple jugé, s'agissant de l'annexe V que son contenu n'est pas susceptible de compléter de manière spécifique la notion de travailleur salarié du règlement ou que l'annexe n'est pas susceptible d'une interprétation large ou analogique . Il existe une jurisprudence importante dans laquelle les annexes au règlement n° 1408/71 ainsi qu'au règlement d'application (CEE) n° 574/72 jouent un rôle.
63. Dans la mesure où l'on entend tirer de ce qui précède une conclusion aux fins de la présente procédure, on ne peut, selon nous, que s'orienter dans chaque cas en fonction du contenu et de l'objet de l'annexe en cause et principalement, de sa fonction au regard des dispositions matérielles du règlement qu'elle vise à préciser.
64. L'annexe II bis n'a été ajoutée au règlement qu'en coordination avec l'introduction dans ce règlement des articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis. Le titre de l'annexe en cause est «Prestations spéciales à caractère non contributif (Article 10 bis du règlement)». Il est ainsi clairement indiqué que cette annexe doit déployer des effets en ce qui concerne l'article 10 bis. Celui-ci comporte donc des «dispositions spéciales de coordination» pour des prestations à caractère non contributif sous forme d'une exception à la levée des conditions de résidence telle que prévue par l'article 10. Dans la mesure où il s'agit d'une exception à l'article 10, il y a lieu de procéder à son interprétation avec la plus grande prudence. Selon la jurisprudence constante de la Cour, il convient en principe d'interpréter les exceptions de manière restrictive.
65. L'article 10 bis, première phrase, est rédigé comme suit:
«Nonobstant les dispositions de l'article 10 et du titre III, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 4 paragraphe 2 bis exclusivement sur le territoire de l'État membre dans lequel elles résident et au titre de la législation de cet État, pour autant que ces prestations soient mentionnées à l'annexe II bis» .
66. Cette formulation amène à penser que la mention d'une prestation à l'annexe II bis est une condition pour que la dérogation puisse s'appliquer. Elle ne fournit cependant aucun élément s'agissant de la question de savoir s'il s'agit obligatoirement d'une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis. L'article 10 bis ne peut quant à lui s'appliquer que s'il s'agit d'une telle prestation.
67. Dans les arrêts Snares, Partridge et Swaddling, la Cour a déjà dû prendre position sur la portée de l'article 10 bis combiné à l'annexe II bis du règlement. Le passage en cause dans l'arrêt Snares est rédigé comme suit:
«Or, la circonstance que le législateur communautaire mentionne une réglementation, telle que celle relative à la DLA, à l'annexe II bis du règlement n° 1408/71 doit être admise comme établissant que les prestations accordées sur la base de cette réglementation constituent des prestations spéciales à caractère non contributif relevant du champ d'application de l'article 10 bis de ce règlement n° 1408/71 (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 2 décembre 1964, Dingemans, 24/64, Rec. p. 1259, 1275).
Il ressort en outre du libellé de l'article 10 bis que cette disposition implique que les prestations qu'elle vise relèvent par ailleurs de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, tel que modifié par le règlement n° 1247/92.
Dans ces conditions, une prestation telle que la DLA, du fait qu'elle figure à l'annexe II bis, doit être considérée comme étant exclusivement régie par les règles de coordination de l'article 10 bis et, partant, comme relevant des prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis» .
68. Les parties concernées ne sont pas d'accord sur la manière dont il y a lieu de comprendre les passages précités, c'est-à-dire si le fait qu'une prestation soit spécifiquement mentionnée à l'annexe II bis suffit à en faire une prestation spéciale non contributive au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, ou s'il convient d'abord de vérifier que tel est le cas. Les partisans de cette dernière interprétation soutiennent que, dans l'affaire Snares, précitée, la question de savoir s'il s'agissait d'une prestation non contributive ne se posait pas et que le litige portait uniquement sur la conséquence juridique d'une telle affirmation, à savoir l'applicabilité de l'article 10 bis.
69. Il y a lieu d'examiner la question de savoir dans quelle mesure les arrêts Partridge et Swaddling qui confirment l'arrêt Snares plaident en faveur de l'un ou l'autre point de vue. Dans ces deux arrêts qui se réfèrent chacun aux points 30 et 31 précités de l'arrêt Snares, quand ils ne le reprennent pas littéralement, la conséquence de ce qui vient d'être énoncé est manifestement - au moins dans la traduction de ces deux points en allemand - que la mention d'une prestation à l'annexe II bis du règlement en fait une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement. Les passages pertinents sont les suivants:
«Daher unterliegt eine Leistung wie die AA wegen ihrer Erwähnung in Anhang IIa den Koordinierungsregeln des Artikels 10a und stellt somit eine beitragsunabhaengige Sonderleistung im Sinne von Artikel 4 Absatz 2a dar [...] .
[Dans ces conditions, une prestation telle que l'AA, du fait qu'elle figure à l'annexe II bis, relève des règles de coordination de l'article 10 bis et, partant, constitue une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis [...]]».
«Eine Leistung, die wie die Einkommensbeihilfe im Anhang IIa aufgeführt ist, fällt unter die Koordinierungsvorschriften des Artikels 10a und stellt damit eine beitragsunabhaengige Sonderleistung im Sinne des Artikels 4 Absatz 2a dar [...]» .
[«Une prestation telle que l'IS, du fait qu'elle figure à l'annexe II bis, relève des règles de coordination de l'article 10 bis et, partant, constitue une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis [...]]».
70. Dans la version française de l'arrêt, langue dans laquelle le délibéré a eu lieu, cette conséquence ne semble pas aussi absolue:
«Dans ces conditions, une prestation telle que la DLA, du fait qu'elle figure à l'annexe II bis, doit être considérée comme étant exclusivement régie par les règles de coordination de l'article 10 bis et, partant, comme relevant des prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis».
71. Si l'on a présent à l'esprit l'arrêt dans l'affaire Dingemans auquel la Cour a fait expressément référence dans son arrêt Snares, dans lequel une prestation d'invalidité est qualifiée de «prestation du type B», on est frappé de voir que, en se fondant sur un amendement apporté à l'annexe F, la Cour a qualifié, dans l'affaire Dingemans, la législation (néerlandaise) litigieuse de législation du type B, et les prestations en cause de prestations du type B. Elle a toutefois constaté expressément:
«La régularité de cet amendement n'avait fait l'objet d'aucune contestation.
Il y avait donc seulement lieu de constater cette situation ».
72. Dans les arrêts Snares, Partridge ainsi que Swaddling, la qualification de prestations non contributives des différentes prestations n'a pas été remise en question. Dans l'arrêt Snares, il s'agissait de la validité dans le temps du règlement n° 1247/92, alors que dans l'arrêt Partridge, il s'agissait des effets d'une déclaration telle que prévue par l'article 5 du règlement. Enfin, dans l'affaire Swaddling, il s'agissait de la question de savoir si la clause de résidence en tant que telle devait être considérée comme une infraction à l'article 48 du traité.
73. La Cour a en outre constaté dans les arrêts Snares et Partridge en termes quasiment similaires:
«Il ressort en outre du libellé de l'article 10 bis que cette disposition implique que les prestations qu'elle vise relèvent par ailleurs de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement n° 1408/71, tel que modifié par le règlement n° 1247/92 ».
74. Selon nous, dans les cas dans lesquels il y a doute ou litige sur le point de savoir si la prestation litigieuse est une prestation spéciale non contributive, cette formulation laisse la possibilité de soumettre cette prestation à un examen au fond. En effet, l'article 10 bis du règlement ne peut être appliqué que s'il s'agit de prestations non contributives qui ont elles mêmes été mentionnées à l'annexe II bis du règlement. Cette mention peut constituer un indice quant à la nature des prestations. Elle ne saurait cependant remplacer un examen tel qu'il est prévu à l'article 4, paragraphe 2 bis, lorsque des doutes existent à cet égard.
75. Dans le huitième considérant du règlement n° 1247/92 qui assujettit expressément les prestations spéciales non contributives au champ d'application du règlement n° 1408/71, il est en outre indiqué ce qui suit:
«Il est nécessaire cependant de garantir que le système de coordination existant, prévu dans le règlement (CEE) n° 1408/71, continuera de s'appliquer aux prestations qui soit n'entrent pas dans la catégorie particulière de prestations auxquelles il est fait référence, soit ne sont pas incluses expressément dans une annexe de ce règlement» .
76. Cette formulation souligne que la mention à l'annexe II bis ne constitue que l'une des conditions d'application de l'article 10 bis.
77. On ne voit pas, par ailleurs, pourquoi une annexe au règlement adoptée par le législateur communautaire doit avoir un caractère plus définitif que d'autres dispositions communautaires du droit dérivé puisque l'on peut à tout moment examiner une telle disposition au regard de sa compatibilité avec des normes juridiques de rang supérieur. Une vérification du contenu des prestations figurant dans l'annexe devrait, par conséquent, être possible.
78. Il a été dit à l'audience, que les annexes, - comme tel est le cas pour le règlement dans son ensemble - ne peuvent être modifiées qu'à l'unanimité. Dans la mesure où l'unanimité n'est pas atteinte, des mentions susceptibles d'être erronées pourraient figurer à l'annexe. L'indication du gouvernement du Royaume-Uni sur la possibilité d'introduire un recours en manquement ne convainc pas puisqu'elle n'est pas de nature à influencer le comportement d'un État membre dans le cadre de la procédure législative. On ne voit pas enfin de motif pour lesquels une prestation devrait en principe échapper au contrôle juridictionnel du fait qu'elle figure dans une annexe.
79. Nous sommes par conséquent d'avis que l'article 4, paragraphe 2 bis, doit permettre un examen au fond de la prestation litigieuse. Il y a lieu par conséquent d'examiner la question posée par la juridiction de renvoi, à savoir si la prestation litigieuse constitue une prestation spéciale non contributive au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis.
c) Sur les caractéristiques d'une prestation spéciale non contributive au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis
80. Pour déterminer les effets de l'article 10 bis, il importe de savoir si la prestation litigieuse constitue une prestation spéciale non contributive au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis. Il y a lieu pour déterminer les caractéristiques d'une telle prestation de se reporter d'abord au règlement n° 1247/92 qui a ajouté au règlement aussi bien les articles 4, paragraphe 2 bis, et 10 bis que l'annexe II bis. Les troisième et quatrième considérants fournissent une indication sur le contexte dans lequel a été adopté ce règlement et ses finalités. Il est indiqué dans ces considérants que:
«Il est également nécessaire de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle certaines prestations prévues par les législations nationales peuvent relever simultanément de la sécurité sociale et de l'assistance sociale, en raison de leur champ d'application personnel, de leurs objectifs et de leurs modalités d'application.
La Cour de justice a déclaré que, par certaines de leurs caractéristiques, les législations en vertu desquelles de telles prestations sont octroyées s'apparentent à l'assistance sociale dans la mesure où le besoin constitue un critère essentiel d'application et où les conditions d'octroi font abstraction de toute exigence relative au cumul de périodes d'activité professionnelle ou de cotisation, tandis que, par d'autres caractéristiques, elles se rapprochent de la sécurité sociale dans la mesure où il y a absence du pouvoir discrétionnaire dans la façon dont ces prestations, telles qu'elles sont prévues, sont accordées et où elles confèrent aux bénéficiaires une position légalement définie.»
81. Ce règlement devait par conséquent d'une part clarifier le fait que certaines prestations sociales mixtes relèvent - dans certaines conditions et conformément à la jurisprudence de la Cour - du champ d'application du règlement. Dans la mesure où il ne s'agit précisément pas de prestations de sécurité sociale classique, la coordination spéciale est également justifiée, puisque l'inscription des prestations en cause dans le champ d'application du règlement constitue un progrès par rapport à l'état précédent, dans lequel il convenait de partir de la dualité des régimes, «sécurité sociale», d'une part, et «aide sociale» expressément exclue du règlement, d'autre part. Seule la jurisprudence de la Cour permettait au cas par cas de rattacher les prestations mixtes à l'un ou l'autre de ces régimes.
82. Le règlement n° 1247/92 visait toutefois également à garantir «que le système de coordination existant, prévu dans le règlement (CEE) n° 1408/71, continuera de s'appliquer aux prestations qui [...] n'entrent pas dans la catégorie particulière de prestations auxquelles il est fait référence» . Il importe, par conséquent, de déterminer les caractéristiques de cette catégorie particulière de prestations pour pouvoir procéder à sa qualification.
83. Il doit d'une part s'agir d'«une prestation non contributive». Ce critère ne saurait cependant être déterminant à lui seul puisque l'article 4, paragraphe 2, du règlement s'applique «aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, contributifs et non contributifs, ainsi qu'aux régimes relatifs aux obligations de l'employeur ou de l'armateur concernant les prestations visées au paragraphe 1». D'autre part, pour qu'une prestation relève du champ d'application de l'article 4, paragraphe 2 bis, il faut répondre affirmativement à la question de savoir si elle a le caractère d'une «prestation spéciale».
1. Caractère non contributif
84. La juridiction de renvoi a des doutes, notamment en ce qui concerne le caractère de prestation non contributive de la prestation en cause et elle a particulièrement attiré l'attention sur les transferts budgétaires effectués lors de l'introduction de ladite prestation lesquels ont également affecté le demandeur puisque les cotisations d'assurance maladie ont été augmentées.
85. Sur le plan fonctionnel, l'allocation dépendance a été liée à l'assurance pension, et ce tant sur le plan administratif qu'en ce qui concerne les conditions requises pour bénéficier de la prestation. En Autriche, l'assurance vieillesse est traditionnellement alimentée par trois sources; il s'agit des cotisations patronales et salariales ainsi que de versements complémentaires faits par l'État. L'institution d'assurance vieillesse verse, de son côté, des cotisations à l'assurance maladie. Lors de l'introduction de l'allocation dépendance, il a été procédé à la restructuration suivante du financement des pensions de vieillesse et de l'assurance maladie. Les cotisations d'assurance maladie ont été augmentées de 0,8 %. La participation financière des institutions d'assurance vieillesse à l'assurance maladie a été diminuée tout en maintenant le niveau des prestations. Des fonds ont donc été dégagés de l'assurance vieillesse pour le financement de cette allocation. En ce qui concerne les moyens financiers que l'État met à disposition des institutions d'assurance vieillesse, une ligne budgétaire spéciale a été mise en place pour l'allocation dépendance. Par conséquent, les affirmations du gouvernement autrichien selon lesquelles l'allocation dépendance est financée à partir de l'impôt sont correctes tout comme l'est aussi l'affirmation de la Commission, selon laquelle l'introduction de cette allocation a été neutre sur le plan budgétaire.
86. Ce qui est caractéristique des rapports que nous venons d'exposer entre l'assurance maladie, l'assurance vieillesse et la prestation dépendance est que dans une large mesure les bénéficiaires potentiels de ladite allocation contribuent indirectement en tant qu'assurés sociaux à son financement par le biais de l'augmentation des cotisations d'assurance maladie. À cet égard, le point de rattachement est l'existence d'un rapport d'assurance sociale.
87. Le fait qu'il existe une ligne budgétaire propre pour l'allocation dépendance - comme cela a été expressément confirmé par le gouvernement autrichien lors de l'audience - plaide effectivement, d'un point de vue purement formel, en faveur du caractère non contributif de la prestation. Il en va de même pour la règle figurant à l'article 23 du BPGG, selon laquelle l'État rembourse aux institutions de l'assurance pension légale les dépenses prouvées concernant l'allocation dépendance ainsi que les autres dépenses.
88. Il ne faut toutefois pas méconnaître la circonstance que, dès avant l'introduction de l'allocation dépendance, l'État contribuait au financement de l'assurance vieillesse. Puisque les institutions de l'assurance pension ont été en mesure de procéder à des économies sur les cotisations de l'assurance maladie, alors que les moyens financiers versés par l_État étaient utilisés pour l'allocation dépendance, on peut penser que la part des pensions financées sous forme de cotisations a augmenté de manière proportionnelle. Puisque la prestation litigieuse est, d'une part, étroitement liée à un système de sécurité sociale financé par des cotisations et, d'autre part, financée directement par les cotisations de sécurité sociale, on ne peut pas, sans une analyse plus poussée, considérer cette prestation comme étant une prestation non contributive.
89. La circonstance que les travailleurs indépendants peuvent, sur demande de leurs représentants professionnels, potentiellement être inclus dans le champ d'application du BPGG, conformément à son article 3, mais qu'il est expressément prévu que les coûts en soient couverts par des cotisations spéciales peut s'analyser comme un élément plaidant contre le caractère non contributif des prestations en cause.
90. Puisque ce qui est pertinent - comme nous l'avons déjà indiqué - n'est pas uniquement le caractère non contributif de la prestation en cause mais également son caractère de «prestation spéciale», il y a lieu maintenant d'analyser l'allocation de soins en se demandant s'il s'agit d'une prestation spéciale au sens de la disposition en cause.
2. Prestation spéciale
91. Le législateur communautaire n'a certes pas défini expressément ce qu'est une prestation spéciale au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement. Dans les considérants du règlement, il a toutefois renvoyé à la jurisprudence de la Cour .
92. Dans un certain nombre d'affaires, la Cour a eu à statuer sur la question de savoir si l'octroi de certaines prestations sociales qui sont accordées en plus des prestations de sécurité sociale suit les règles du règlement, c'est-à-dire s'il y a lieu, le cas échéant, de lever la condition de résidence.
93. Dans l'une des premières affaires de ce type qui avait encore pour objet le règlement n° 3, il s'agissait d'une allocation supplémentaire, versée en sus de la pension d'invalidité dont le bénéfice avait été retiré à la demanderesse au principal du fait qu'elle avait transféré sa résidence dans un autre État membre. La Cour a jugé que:
«S'il peut paraître désirable, du point de vue de l'application de ce règlement, d'établir une distinction nette entre les régimes législatifs relevant, respectivement, de la sécurité sociale et de l'assistance, on ne saurait exclure la possibilité qu'en raison de son champ d'application personnel, de ses objectifs et de ses modalités d'application, une législation s'apparente simultanément à l'une et à l'autre des deux catégories, échappant ainsi à toute classification globale. Dans le cas où une telle législation, ayant abandonné l'appréciation individuelle des besoins, caractéristique de l'assistance, confère aux bénéficiaires une position légalement définie, elle relève du régime de la sécurité sociale au sens des règlements communautaires. Tel serait le cas d'une législation prévoyant des prestations supplémentaires articulées sur un certain degré d'invalidité et destinées à majorer le montant d'une pension d'invalidité. Le fait qu'une même loi vise aussi des bénéficiaires d'avantages pouvant s'apparenter à la notion d'assistance ne saurait altérer, au regard des règlements communautaires, le caractère intrinsèque de sécurité sociale d'une prestation liée à une pension d'invalidité dont elle constitue de plein droit l'accessoire» .
94. Dans un arrêt ultérieur dans l'affaire Giletti, il s'agissait d'une allocation complémentaire aux pensions, retraites, rentes et allocations de vieillesse, définie comme «allocation de solidarité financée par l'impôt, destinée à garantir de façon générale un minimum de moyens d'existence, versée accessoirement à une autre prestation contributive ou non, attribuée en fonction des ressources du requérant, mais sans rapport avec son activité professionnelle et susceptible d'être récupérée, sous certaines conditions, sur la succession de l'allocataire» .
Pour la qualification de cette prestation, la Cour a attiré l'attention sur le fait que ce n'est pas le financement de la prestation qui importe, puisque, conformément à l'article 4, paragraphe 2, les prestations à caractère non contributif ne sont pas exclues du champ d'application du règlement. La Cour a donc jugé que «la législation du type de celle qui fait l'objet de la question préjudicielle remplit, en réalité, une double fonction, consistant, d'une part, à garantir un minimum de moyens d'existence à des personnes qui en ont besoin et, d'autre part, à assurer un complément de revenu aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale insuffisantes» .
La Cour a en outre jugé que:
«Dans la mesure où une telle législation confère un droit à des prestations supplémentaires destinées à majorer le montant de pensions relevant de la sécurité sociale, en dehors de toute appréciation des besoins et des situations individuels qui est caractéristique de l'assistance, elle relève du régime de la sécurité sociale au sens du règlement n° 1408/71. Le fait qu'une même loi peut également viser des avantages pouvant être qualifiés d'assistance ne saurait altérer, au regard du droit communautaire, le caractère intrinsèque de sécurité sociale d'une prestation liée à une pension d'invalidité, de vieillesse ou de réversion dont elle constitue de plein droit l'accessoire» .
95. Dans un recours en manquement ultérieur contre la République française ayant pour objet le maintien d'une clause de résidence dans le cadre de l'octroi d'une allocation supplémentaire française qui devait garantir un minimum de moyens d'existence en France, la Cour s'est fondée sur les arrêts antérieurs Biason et Giletti et a condamné la France.
96. Dans l'arrêt Newton, il s'agissait de l'octroi d'une «allocation de mobilité», prestation pour handicapés qui, conformément à la base juridique pertinente, est octroyée à «toute personne souffrant d'une infirmité physique qui la rend soit inapte, soit pratiquement inapte à marcher, pour autant que cette personne ait été présente en Grande-Bretagne pendant une certaine période, y soit toujours présente et y ait sa résidence habituelle. L'allocation de mobilité est une prestation hebdomadaire en espèces dont le montant est fixe et ne dépend pas des ressources du bénéficiaire».
La Cour a exposé à cet égard que:
«Compte tenu de la définition large du cercle des bénéficiaires de la prestation en cause, une telle législation remplit en réalité une double fonction. D'une part, elle vise à garantir un revenu minimum aux handicapés placés entièrement en dehors du système de la sécurité sociale. D'autre part, elle procure un complément de revenu aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale atteints d'une infirmité physique affectant leur capacité de déplacement.
Par conséquent, en ce qui concerne un travailleur salarié ou non salarié qui relève déjà, en raison d'une activité professionnelle antérieure, du système de la sécurité sociale de l'État dont cette législation est invoquée, ladite législation doit être considérée comme faisant partie du domaine de la sécurité sociale, au sens de l'article 51 du traité et de la réglementation prise pour l'application de cette disposition, alors même qu'elle pourrait échapper à cette qualification à l'égard d'autres catégories de bénéficiaires» .
97. Dans l'arrêt Hughes, il s'agissait enfin de la qualification d'une prestation dénommée «family credit». À l'argument présenté par le gouvernement du Royaume-Uni, à savoir que le «family credit» ne se rapporte à aucune des branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4, paragraphe 1, du règlement, la Cour a répondu:
«Il ressort du dossier que le family credit remplit, en réalité, une double fonction, consistant, d'une part, comme l'a relevé le gouvernement du Royaume-Uni, à maintenir des travailleurs mal rémunérés au travail et, d'autre part, à compenser des charges de la famille, comme il résulte notamment du fait qu'il n'est versé que lorsque l'unité familiale de l'intéressé comporte un ou plusieurs enfants et que son montant varie en fonction de l'âge des enfants» .
En conclusion, la Cour a considéré que le «family credit» était une prestation familiale au sens du règlement.
98. Les affaires qui viennent d'être mentionnées ont en commun que les prestations en cause pourraient également être revendiquées par des personnes qui ne perçoivent pas de prestations de sécurité sociale. En outre, ces prestations avaient également dans chaque cas une double fonction.
99. La prestation en cause dans la présente affaire a une structure fondamentalement différente. Ce n'est que lorsqu'on a droit à une rente que l'on a également droit à l'allocation de soins. D'après le libellé du BPGG tel qu'il a été par ailleurs expliqué une nouvelle fois à l'audience, il faut partir de la constatation qu'il ne s'agit pas sur ce point uniquement d'un droit à une pension de vieillesse, mais que le versement d'une pension de survie peut également ouvrir un droit au versement de ladite prestation. Ce qui est décisif est que l'allocation de soins soit l'accessoire d'un droit à une rente.
100. Dans son mémoire, le gouvernement autrichien parle à cet égard, de manière caractéristique également de «prestation principale». Dans la mesure où l'allocation de soins autrichienne est inséparable d'une prestation de sécurité sociale, l'octroi de ladite prestation est lié à des considérations relevant du droit de la sécurité sociale. Elle a, en effet, des caractéristiques d'une prestation classique de sécurité sociale.
101. L'allocation de soins qui, selon la définition légale de l'article 1er du BPGG, a pour objectif de permettre aux personnes dépendantes de mener une vie autonome et conforme à leurs besoins est à cet égard relativement indépendante du contexte social dans lequel elle est octroyée . Le risque de survenance de la dépendance n'a aucun rapport concret avec la situation économique et sociale dans un État membre. La possibilité donnée par l'intermédiaire d'une allocation à une personne dépendante de se faire aider n'est pas non plus liée à un environnement social ou culturel déterminé. La possibilité qu'il convient de donner aux personnes dépendantes de déterminer elles-mêmes leurs besoins présuppose précisément que les personnes dépendantes ont une certaine liberté de choix également en ce qui concerne l'aménagement de cet environnement social .
102. Les prestations de l'allocation de soins autrichienne ont à cet égard pour objectif de répondre au risque de dépendance en tant que phénomène social. Il est indiqué dans la demande de décision préjudicielle - comme le gouvernement autrichien le confirme dans son mémoire - que l'objectif du nouveau régime autrichien de prévoyance contre le risque de dépendance est d'«établir un régime uniforme de prévoyance en matière de dépendance, lequel a pour la première fois admis que la dépendance constituait un risque social à part entière et qu'il existait une responsabilité sociale pour ce risque».
103. Comme nous l'avons exposé dans ce qui précède, la dépendance ne constitue pas un risque autonome au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement. Ce risque peut être lié à plusieurs des risques mentionnés à cet article. La dépendance peut être liée à l'âge . Il est toutefois également envisageable que la dépendance soit considérée comme une maladie ou qu'elle aille de pair avec l'invalidité ou l'incapacité de travail . On peut même envisager la dépendance de survivants. Dans le cadre du régime légal autrichien de l'allocation dépendance, les bénéficiaires d'une pension de survie ont potentiellement également des droits.
104. Parvenu à ce point de l'analyse, on pourrait reprendre la discussion qui a eu lieu dans l'arrêt Molenaar sur la qualification de l'allocation dépendance. Selon nous, cela n'est cependant pas nécessaire. La Cour a considéré dans l'arrêt précité que le risque en cause relevait des risques énumérés à l'article 4, paragraphe 1, en ayant à l'esprit le fait que la dépendance en tant que risque social peut revêtir plusieurs formes. Dans l'affaire Molenaar, la Cour s'est laissée guider pour cette qualification par le lien existant du point de vue de l'organisation du régime de sécurité sociale entre l'assurance dépendance et l'assurance maladie . Rien n'empêche par conséquent, selon nous, de classer l'allocation dépendance avec un autre risque si le législateur d'un État membre a lié le risque dépendance à un autre risque. Puisque l'allocation dépendance est l'accessoire d'une pension qualifiée de prestation principale, elle doit avoir la même qualification juridique que la prestation en cause.
105. Considérée ainsi, l'allocation dépendance n'est pas une prestation d'un régime «autre» que les prestations énumérées au paragraphe 1 au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, du règlement. L'allocation dépendance n'est par conséquent pas non plus une «prestation spéciale», au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, sous b), «destinée uniquement à assurer la protection spécifique des handicapés». D'une part, il conviendrait pour cela de répondre par l'affirmative à la question de savoir si la prestation en cause a un caractère de prestation spéciale, ce qui n'est précisément pas possible ici. D'autre part, en tant que phénomène social, la notion de dépendance n'est pas à assimiler à un handicap. Un handicapé peut certes être dépendant, cependant un certain nombre d'autres causes telles que maladie, accident ou vieillesse peuvent provoquer une dépendance qui n'est par conséquent pas liée à un handicap.
106. Comme l'allocation de soins ne saurait être considérée comme une «prestation spéciale non contributive» au sens de l'article 4, paragraphe 2 bis, l'article 10 bis ne peut s'appliquer. Si les dispositions spéciales de coordination ne trouvent pas application, ce sont les règles générales qui s'appliquent, c'est-à-dire que, conformément à l'article 10 du règlement, il n'y a pas lieu d'appliquer la clause de résidence aux prestations en l'espèce.
107. Puisque la prestation litigieuse ne présente pas les éléments caractéristiques d'une prestation spéciale non contributive et que la clause de résidence ne saurait par conséquent être appliquée en droit communautaire, il n'est pas nécessaire de prendre position sur l'argument subsidiaire de la Commission visant par l'intermédiaire de l'article 48 du traité à permettre à l'intéressé de faire valoir ses droits, dans un cas tel que la présente affaire dans laquelle un travailleur frontalier a cotisé pendant 40 ans au régime de sécurité sociale d'un État membre et s'est vu refuser une prestation en raison d'une clause de résidence.
108. Les craintes formulées par certaines parties au présent litige, à savoir que le règlement n° 1247/92 qui permet l'application d'une clause de résidence aux prestations spéciales à caractère non contributif pourrait être dévié complètement de son objectif sont, par conséquent, totalement infondées. En fait, l'article 10 bis et l'annexe II bis seraient sinon pratiquement dépourvus de pertinence et n'auraient plus à cet égard qu'un caractère symbolique, ce que le législateur n'entendait assurément pas ainsi.
109. La différence essentielle entre les prestations relevant du règlement n° 1247/92 et la prestation litigieuse dans la présente affaire est que cette dernière est liée à l'existence d'un rapport de sécurité sociale. L'article 10 étant de ce fait applicable, l'article 19 ne l'est pas au motif qu'il ne s'applique que lorsqu'il s'agit d'une prestation de maladie.
110. Enfin, puisqu'elle dépend d'une prestation de sécurité sociale qui est une prestation contributive, la prestation accessoire le devient également puisque la dépendance à elle seule ne suffit pas à ouvrir un droit. Nous le rappelons une nouvelle fois, bien que cela n'importe pas aux fins de la solution proposée. Le fait que l'allocation dépendance n'est pas financée par l'assurance maladie (dont le montant a été augmenté) mais provient de sources étatiques ne s'oppose pas à cette constatation, au motif qu'il ne s'agit à cet égard que d'une répartition financière différente et non d'une séparation stricte des systèmes. On ne serait en présence de ce dernier cas de figure que si l'octroi d'une allocation dépendance était liée à l'assurance sociale.
111. L'argument exposé par le gouvernement autrichien, à savoir que dans l'intervalle, les versements provenant de fonds publics sont plus élevés que les sommes dégagées par l'augmentation des cotisations d'assurance-maladie ne sauraient par contre emporter notre conviction. Ce résultat (supposé exact) provient en définitive d'un calcul mathématique et non d'une modification des régimes. Il n'y aurait modification des régimes - et donc, application d'une autre règle - que si toute personne dépendante avait à l'encontre de l'État un droit à l'allocation dépendance et pas seulement, celles qui ont droit d'une façon ou d'une autre au versement d'une rente. Ce n'est que lorsqu'il existe un droit général au versement de l'allocation de soins en cas de dépendance que cette prestation est une prestation spéciale non contributive.
112. L'article 10 bis du règlement ne s'applique pas à la présente affaire; il ne s'appliquerait que si la prestation en cause était une prestation non contributive et qu'elle constituait également une prestation spéciale au sens de la jurisprudence de la Cour.
VI - Conclusion
113. Nous proposons de répondre à la question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi comme suit:
«Le fait de subordonner le droit au versement d'une allocation de soins (Pflegegeld) au titre du Bundespflegegeldgesetz (BPGG - loi fédérale sur l'allocation de soins), dans sa version actuellement applicable, à la condition que la personne dépendante ait sa résidence habituelle en Autriche viole l'article 10 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans la version du règlement (CEE) n° 1247/92 du Conseil, du 30 avril 1992, dans la mesure où cette prestation n'est pas une prestation spéciale à caractère non contributif.»