62005CJ0375_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑375/05,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija) s sklepom z dne 23. avgusta 2005, ki je prispel na Sodišče 12. oktobra 2005, v postopku
Erhard Geuting
proti
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, R. Schintgen, A. Borg Barthet (poročevalec), M. Ilešič in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za E. Geutinga F. Schulze, odvetnik,
– za Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, ki je postal Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, M. Günther, zastopnik,
– za belgijsko vlado L. Van den Broeck, zastopnica,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. Cattabriga in F. Erlbacher, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe Sveta (EGS) št. 805/68 z dne 27. junija 1968 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso (UL L 148, str. 24), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2222/96 z dne 18. novembra 1996 (UL L 296, str. 50, v nadaljevanju: Uredba št. 805/68) glede zamenjave krav dojilj, ter člena 33(2) in (4) Uredbe Komisije (EGS) št. 3886/92 z dne 23. decembra 1992 o določitvi podrobnih pravil glede shem premij iz Uredbe št. 805/68 in razveljavitvi uredb (EGS) št. 1244/82 in (EGS) št. 714/89 (UL L 391, str. 20), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2311/96 z dne 2. decembra 1996 (UL L 313, str. 9, v nadaljevanju: Uredba št. 3886/92) o vračanju premijskih pravic v nacionalno rezervo.
2. Predlog je bil vložen v sporu med E. Geutingom in Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (direktorjem za kmetijstvo Kmetijske zbornice Severnega Porenja-Vestfalije), ki je postal Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (direktor Kmetijske zbornice Severnega Porenja-Vestfalije) glede zahtevka za premijo za krave dojilje, ki ga je E. Geuting vložil za tržno leto 1998.
Pravni okvir
3. Člen 4a, tretja alinea, Uredbe št. 805/68 opredeljuje „kravo dojiljo“ kot:
„i) kravo, ki pripada mesni pasmi ali je rojena s križanjem z mesno pasmo in ki pripada čredi, namenjeni za vzrejo telet za prirejo mesa,
in
ii) brejo telico, ki izpolnjuje enake pogoje in zamenja kravo dojiljo.“
4. Člen 4d(5), prvi pododstavek, Uredbe št. 805/68 določa:
„Premijo se podeli rejcu, ki v dvanajstih mesecih od dneva vložitve zahtevka s svojega kmetijskega gospodarstva ne odda mleka ali mlečnih izdelkov in ki v šestih mesecih od dneva vložitve zahtevka zmanjša število krav dojilj vsaj za število, za katero je bila premija zahtevana.“
5. Člen 4f(1), (2) in (4) Uredbe št. 805/68 določa:
„1. Vsaka država članica ustvari začetno nacionalno rezervo v vrednosti najmanj 1 odstotek in največ 3 odstotke skupnega števila živali, za katere je bila rejcem, katerih kmetijska gospodarstva so na njenem ozemlju, podeljena premija za krave dojilje za referenčno leto. […]
2. Države članice uporabljajo svoje nacionalne rezerve, da znotraj teh meja podelijo pravice zlasti:
a) rejcem, ki zahtevek za premijo vložijo pred 1. januarjem 1993 in ki v skladu z zahtevami pristojnega organa dokažejo, da bi uporaba individualnih zgornjih meja iz člena 4d(2) ogrozila obstoj njihovega kmetijskega gospodarstva, pri čemer se upošteva izvedba naložbenega programa za goveje in telečje meso, oblikovanega pred 1. januarjem 1993;
b) rejcem, ki za referenčno leto vložijo zahtevek za premijo, ki zaradi izrednih okoliščin ne ustreza dejanskemu stanju, kot je bilo ugotovljeno v preteklih letih;
c) rejcem, ki redno vlagajo zahtevke za premijo, vendar za referenčno leto ne vložijo zahtevka;
d) rejcem, 	ki v letu po referenčnemu letu ali kasneje prvič vložijo zahtevek za premijo;
e) rejcem, ki pridobijo del površin, ki so jih drugi rejci prej namenili reji govedi;
[...]
4. Komisija sprejme podrobna pravila za uporabo tega člena v skladu s postopkom iz člena 27.
Po enakem postopku so sprejeti:
– ukrepi za primer, da se v državi članici ne uporabi nacionalna rezerva,
– ukrepi v zvezi z neizkoriščenimi pravicami do premij v letih 1997 in 1998, ki so bile vrnjene v nacionalno rezervo,
– ukrepi za prehod med obstoječo ureditvijo in ureditvijo, določeno s to uredbo, zlasti tisti, ki zadevajo rejce, ki so premije za krave dojilje prvič dobili za leto 1991 ali 1992, če to leto neposredno sledi referenčnemu letu, ki ga je izbrala zadevna država članica.“
6. Člen 33 Uredbe št. 3886/92 vsebuje določbe za uporabo nacionalne rezerve, ki je določena v členu 4f Uredbe št. 805/68. Omenjeni člen 33 določa:
„1. Rejec, ki je nosilec pravic, lahko te uporablja tako, da jih izkoristi sam in/ali jih da v začasni zakup drugemu rejcu.
2. Če rejec v posameznem koledarskem letu ni uporabil vsaj 70 odstotkov svojih pravic, se neuporabljeni del vrne v nacionalne rezerve, razen:
– kadar ima rejec največ sedem premijskih pravic, pa ni uporabil vsaj 70 odstotkov svojih pravic v dveh zaporednih koledarskih letih, se del neporabljenih pravic v zadnjem koledarskem letu vrne v nacionalne rezerve,
– kadar rejec sodeluje v ekstenzifikacijskem programu, ki ga priznava Komisija,
– kadar rejec sodeluje v programu predčasnega upokojevanja, ki ga priznava Komisija, pri katerem prenos in/ali začasni zakup pravic ni obvezen,
ali
– v izrednih in primerno utemeljenih primerih.
[…]
4. Za leti 1997 in 1998 se 70 odstotkov, določenih v drugem in tretjem odstavku, prvi pododstavek, nadomesti z 90 odstotki. V tem primeru se pravic, vrnjenih v nacionalno rezervo, ne more prerazdeliti za leti 1998 in 1999.“
7. Člen 10 Uredbe Komisije (EGS) št. 3887/92 z dne 23. decembra 1992 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega administrativnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL L 391, str. 36) določa osnovo za izračun premij, za katere obstaja individualna omejitev, ter znižanje teh premij v določenih primerih. Ta člen določa:
„[...]
2. Če se ugotovi, da je število v zahtevku za pomoči prijavljenih živali večje od števila živali, ugotovljenega ob pregledu, se znesek pomoči izračuna na podlagi števila ugotovljenih živali. [...]
[...]
4. Upošteva se zgolj govedo, ki je navedeno v zahtevku za pomoč, ali, v primeru iz odstavka 3, tisto, ki je navedeno v registru.
Vendar se lahko kravo dojiljo, prijavljeno za premijo, ali govedo, prijavljeno za [kompenzacijsko] nadomestilo, določeno v Uredbi (EGS) št. 2328/91, zamenja z drugo kravo dojiljo oziroma drugim govedom, če se ta zamenjava opravi v dvajsetih dneh po njeni zapustitvi kmetijskega gospodarstva in če se zamenjavo vpiše v poseben register najpozneje v treh dneh po zamenjavi.“
8. Člen 1 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 312, str. 1) določa:
„1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
9. Člen 1 Uredbe Komisije (EGS) št. 1244/82 z dne 19. maja 1982 o določitvi podrobnih pravil glede shem premij za vzdrževanje čred krav dojilj (UL L 143, str. 20), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EGS) št. 2079/90 z dne 20. julija 1990 (UL L 190, str. 15, v nadaljevanju: Uredba št. 1244/82), se glasi:
„Zahtevke za premijo za vzdrževanje čred krav dojilj se za krave dojilje, ki se jih redi na dan vložitve zahtevka, vloži med 15. junijem in 31. januarjem naslednjega leta pri pristojnemu organu, ki ga določi vsaka država članica. Vendar lahko države članice v tem obdobju določijo eno obdobje ali več za vložitev zahtevkov.
Število krav, ki se jih upošteva za določitev premij, je enako ali manjše od števila krav dojilj, razen brejih telic, ki so na dan vložitve zahtevka v kmetijskem gospodarstvu.
V času od 15. junija do 31. januarja naslednjega leta lahko rejec vloži le en zahtevek.“
Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
10. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 20. aprila 1998 vložila zahtevek za premijo za krave dojilje za skupno 64 krav dojilj za tržno leto 1998 ter navedla, da je bila njena individualna zgornja meja 65,3 premijske pravice. 47 od vseh njenih živali je bilo nesporno krav dojilj. 17 je bilo brejih telic, ki jih je tožeča stranka v postopku v glavni stvari v zahtevku predstavila kot živali, ki so zamenjale krave dojilje.
11. Od teh 17 telic jih je 10 tožeča stranka v postopku v glavni stvari že v obdobju obvezne reje v preteklem letu opredelila kot nadomestne živali za krave dojilje, ki so svojo čredo zapustile 21. oktobra 1997. Preostalih 7 naj bi zamenjalo krave dojilje, ki so čredo zapustile med 21. januarjem in 17. aprilom 1998. Med temi brejimi telicami se jih je 13 otelilo pred 15. majem 1998, dnevom, ko je potekel rok, določen za vložitev zahtevkov za premijo.
12. Z odločbo z dne 3. maja 1999 je tožena stranka v postopku v glavni stvari znižala individualno zgornjo mejo premijskih pravic tožeče stranke v postopku v glavni stvari na 47 krav dojilj z učinkom od 10. junija 1998 in navedla, da se brejih telic ne sme šteti za krave dojilje. Po njenem mnenju tožeča stranka v postopku v glavni stvari v letu 1998 ni porabila vsaj 90 odstotkov premijskih pravic, zato je bilo treba neuporabljeni del vrniti v nacionalno rezervo.
13. Z odločbo z dne 23. avgusta 2001 je tožena stranka v postopku v glavni stvari v celoti zavrnila zahtevek za premijo tožeče stranke v postopku v glavni stvari za tržno leto 1998 in zahtevala povrnitev za to izplačanega predujma, povečanega za obresti, ker je razlika med številom navedenih živali in številom ugotovljenih živali presegala 20 odstotkov.
14. Pritožbe, ki jih je vložila tožeča stranka v postopku v glavni stvari, so bile zavrnjene 5. novembra 1999 in 11. januarja 2002 z odločbami tožene stranke v postopku v glavni stvari. Bundesverwaltungsgericht (Zvezno upravno sodišče), na katero so bile vložene tožbe zoper te odločbe, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. [Glede] razlage člena 4a, tretja alinea, pod (ii), [Uredbe št. 805/68]:
a) Ali je breja telica krava dojilja v smislu oddelka 1 Uredbe [št. 805/68] le, če zamenja kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo?
b) Ali je breja telica krava dojilja v smislu oddelka 1 omenjene uredbe, če je v prejšnjem tržnem letu zamenjala kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, in če je bilo zanjo mogoče pridobiti premijo?
c) Ali je za brejo telico, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, mogoče pridobiti premijo, če se je še pred iztekom roka za vložitev zahtevka otelila?
2. [Glede razlage] člena 33(2) in (4) [Uredbe št. 3886/92]:
a) Ali rejec v tržnem letu ni izkoristil premijskih pravic, če je sicer vložil zahtevek za premijo, ki pa je bil zavrnjen, ker za te živali premije ni bilo mogoče pridobiti?
Ali to velja, tudi če ni znamenj o tem, da je bil zahtevek vložen z namenom zlorabe?
Ali bi bilo to združljivo s skupnostnim načelom sorazmernosti?
b) Ali je treba člen 33(2) [Uredbe št. 3886/92] razlagati tako, da v primerih, kot je ta, rejec ohrani premijske pravice, ker gre za izredne (in primerno utemeljene) primere?
c) Ali se morajo pravice, ki so bile rejcu odvzete na podlagi člena 33(4) [Uredbe št. 3886/92], ker je v tržnem letu 1998 izkoristil več kot 70 odstotkov svojih pravic, vendar manj kot 90 odstotkov [le-teh], po izteku dveletne prekinitve prednostno podeliti temu rejcu?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje, pod (a)
15. S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je breja telica krava dojilja v smi slu člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68 samo, če zamenja kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo.
16. Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s to določbo lahko le breja telica, ki zamenja kravo dojiljo, šteje za kravo dojiljo v smislu navedene določbe. Vendar ta določba ne določa natančno, ali mora zamenjava zadevati kravo dojiljo, ki je že navedena v zahtevku za premijo, ali lahko zadeva katero koli drugo kravo dojiljo iz črede zadevnega rejca.
17. Nasprotno pa člen 10(4) Uredbe št. 3887/92 izrecno določa, da se lahko upošteva samo govedo, navedeno v zahtevku za pomoč, ter da se te živali lahko zamenja z drugimi, če se zamenjavo opravi v dvajsetih dneh od njihove zapustitve kmetijskega gospodarstva in če se zamenjavo najpozneje v treh dneh vpiše v poseben register. Breja telica zato ne more zamenjati krave dojilje, ki ni bila navedena v zahtevku za premijo.
18. Glede datuma zamenjave predložitveno sodišče pravilno navaja, da člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68 ne določa natančno, ali se mora zamenjava nujno opraviti po vložitvi zahtevka za premijo ali se jo lahko opravi pred tem. To razjasni poznejši razvoj prava Skupnosti, ki velja za to področje. Tako člen 6(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1254/1999 z dne 17. maja 1999 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso (UL L 160, str. 21), ki je 1. januarja 2000 nadomestila Uredbo št. 805/68, dovoljuje podelitev premije za krave dojilje in telice. Iz sedme uvodne izjave Uredbe št. 1254/1999 izhaja, da je zakonodajalec želel dati rejcem večjo fleksibilnost in razširil upravičenost do premije za krave dojilje na telice, ki izpolnjujejo enake vzrejne zahteve kakor krave dojilje. Ker je izrecen namen nove zakonodaje spremeniti staro, tako da se za telice lahko zahteva premijo, je iz tega mogoče sklepati, da zanje ni veljala prejšnja ureditev, ki velja v sporu o glavni stvari.
19. Razlago člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68, v skladu s katero se za breje telice že na začetku ne more vložiti zahtevka za premijo, potrjuje tudi prejšnja pravna ureditev. Zahtevek za krave dojilje je bil uveden z Uredbo Sveta (EGS) št. 1357/80 z dne 5. junija 1980 o vzpostavitvi sistema premij za ohranjanje krav molznic (UL L 140, str. 1), ki ga je dopolnila Uredba št. 1244/82. Člen 1(1), drugi pododstavek, slednje določa, da je „število krav, ki jih je treba upoštevati za podelitev premije, […] enako številu krav dojilj, brez brejih telic, ki so na dan vložitve zahtevka v kmetijskem gospodarstvu“. V skladu s to določbo se zahtevka za premijo za krave dojilje ne more vložiti za breje telice. Pozneje je Uredba št. 3886/92 razveljavila Uredbo št. 1244/82, čeprav je kot bistveno prevzela ureditev premij za krave dojilje, kot jo je določala slednja uredba. Iz sedme uvodne izjave Uredbe št. 3886/92 pravzaprav izhaja, da je bila volja zakonodajalca Skupnosti še naprej uporabljati administrativna pravila, ki so veljala v prejšnji ureditvi premij za krave dojilje. Vendar so bile namenoma sprejete nekatere spremembe, kot so tiste, ki se nanašajo na upravičene pasme. Ker določbe, ki se nanaša na neupravičenost brejih telic, med temi spremembami ni, se lahko sklepa, da zakonodajalec Skupnosti takrat ni imel namena vnovične uvedbe tega pravila.
20. Iz razvoja prava Skupnosti, ki velja za to področje, izhaja, da je treba zamenjavo opraviti pred vložitvijo zahtevka za premijo, da se brejo telico lahko šteje za kravo dojiljo v smislu člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68.
21. Na prvo vprašanje, pod (a), je treba torej odgovoriti, da je treba člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68 razlagati tako, da se brejo telico lahko šteje za kravo dojiljo v smislu oddelka 1 te uredbe le, če kravo dojiljo, navedeno v zahtevku za premijo za tržno leto, zamenja po vložitvi tega zahtevka.
Prvo vprašanje, pod (b)
22. S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je breja telica krava dojilja v smislu Uredbe št. 805/68, če je v predhodnem tržnem letu zamenjala kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, in če je bilo zanjo mogoče pridobiti premijo.
23. Po mnenju tožene stranke v postopku v glavni stvari je treba na navedeno vprašanje odgovoriti nikalno. V bistvu ocenjuje, da bi pritrdilni odgovor pomenil, da je zamenjava položaj, ki traja do otelitve breje telice, tudi če se je medtem začelo novo tržno obdobje.
24. Razlago tožene stranke v postopku v glavni stvari pa je treba zavrniti, saj temelji na preozkemu pojmovanju primerov, ki jih zajema to vprašanje za predhodno odločanje. Ob upoštevanju, da brejost govedi traja devet mesecev, je torej v bistvu mogoče, da je breja telica zamenjala kravo dojiljo na koncu tržnega leta in da jo v naslednjem tržnem letu, medtem ko se še ni otelila, spet zamenja druga krava dojilja, ki je navedena v zahtevku za premijo za to drugo tržno leto.
25. V zvezi s tem je Komisija pravilno ugotovila, da zgolj dejstvo, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari posamezne breje telice navedla kot nadomestne živali za leto 1997, ne izključuje možnosti, da bi te telice leta 1998 lahko vnovič zamenjale krave dojilje, pri čemer je treba preveriti, ali so navedene breje telice leta 1998 izpolnjevale pogoje za ponovno zamenjavo krav dojilj. Pravzaprav nobena od veljavnih določb ne določa, da ista breja telica ne more zamenjati krav dojilj v dveh zaporednih tržnih letih, če za to izpolni vse pogoje, zlasti tiste, določene v odgovoru na prvo vprašanje pod (a).
26. Torej je treba na prvo vprašanje pod (b) odgovoriti, da se brejo telico, ki je v enem tržnem letu zamenjala kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, če je bilo zanjo mogoče pridobiti premijo, lahko šteje za kravo dojiljo v smislu člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68, če v naslednjem letu spet izpolni pogoje za zamenjavo krave dojilje.
Prvo vprašanje, pod (c)
27. S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68 razlagati tako, da je za brejo telico, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, mogoče pridobiti premijo, če se je še pred iztekom roka za vložitev zahtevka otelila.
28. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari navaja, da bi se moralo šteti, da lahko pridobi premijo za trinajst telic, ki so se otelile pred potekom roka, namreč 15. maja 1998, saj ji ne sme škodovati dejstvo, da je zahtevek vložila prej, natančneje 20. aprila 1998.
29. Ugotoviti je torej treba, ali morajo imeti živali, za katere je bil vložen zahtevek za premijo, vse lastnosti, ki se zahtevajo, da se zanje lahko pridobi premija, predvsem, da ne gre več za brejo telico, temveč za kravo dojiljo v trenutku vložitve te premije, ali pa je dovolj, da izpolni te pogoje na dan, ki je rok za vložitev zahtevka. Dejansko je na ta dan trinajst živali, ki so predmet postopka v glavni stvari, postalo krave dojilje.
30. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je Sodišče presodilo, da integriran administrativni in nadzorni sistem, ki ga je uvedla Uredba št. 3887/92, zahteva, da so podatki, ki jih predloži prosilec pomoči, od začetka popolni in pravilni, da lahko vloži pravilen zahtevek za dodelitev kompenzacijskih plačil in se izogne odreditvi kazni. Ob vložitvi zahtevka za pomoč mora kmetovalec navesti živali, ki izpolnjujejo različne pogoje, kot jih določajo pravila Skupnosti o podeljevanju navedenih pomoči (v tem smislu glej sodbo z dne 16. maja 2002 v zadevi Schilling in Nehring, C‑63/00, Recueil, str. I‑4483, točki 34 in 33).
31. Poleg tega člen 4d(5) Uredbe št. 805/68 določa, da se premijo podeli rejcu, ki v dvanajstih mesecih od dneva vložitve zahtevka s svojega kmetijskega gospodarstva ne odda mleka ali mlečnih izdelkov in ki v tem času v šestih mesecih zmanjša število krav dojilj vsaj za število, za katero je bila premija zahtevana. Ker vložitev zahtevka za premijo določi začetek obdobja obvezne reje in ker se število krav dojilj računa od tega trenutka dalje, morajo na ta dan živali imeti tudi vse potrebne lastnosti, da se zanje lahko pridobi premijo.
32. Nazadnje, v skladu s členom 41(2) Uredbe št. 3886/92 lahko država članica predvidi, da lahko rejec vnovič vloži zahtevek za premijo za novo kravo dojiljo, ob upoštevanju njegove individualne zgornje meje in v roku, določenem za vložitev takega zahtevka. Neodvisno od vprašanja, ali je Zvezna republika Nemčija to možnost izkoristila, iz spisa, predloženega Sodišču, izhaja, da je imela v tej zadevi tožeča stranka v postopku v glavni stvari možnost vložiti zahtevek za premijo po tem, ko so se breje telice otelile, a pred potekom roka za vložitev tega zahtevka, tako da bi tak zahtevek izpolnil pogoje za podelitev premijskih pravic.
33. Torej je treba na prvo vprašanje, pod (c), odgovoriti, da je treba člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68 razlagati tako, da se za brejo telico, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, ne more pridobiti premije, če se oteli pred iztekom roka, določenega za vložitev navedenega zahtevka.
Drugo vprašanje, pod (a)
34. S tem vprašanjem, ki se nanaša na razlago člena 33(2) in (4) Uredbe št. 3886/92, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba premijske pravice rejca šteti za izkoriščene, če je sicer vložil zahtevek za premijo, ki pa je bil zavrnjen, ker za te živali ni bilo mogoče pridobiti premije. Podredno sprašuje, ali bi bilo treba odgovoriti nikalno, tudi če ne bi bilo znamenj o tem, da je bil zahtevek vložen z namenom zlorabe, in v primeru pritrdilnega odgovora, ali bi bil tak položaj združljiv s skupnostnim načelom sorazmernosti.
35. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je v bistvu vložila zahtevek za premijo za krave dojilje za 64 živali, vendar ji je bila podeljena premija le za 47 med njimi, kar je manj kot 90 odstotkov pravic, ki jih je imela na voljo. Postavi se torej vprašanje, ali je z vložitvijo zahtevka izkoristila svoje premijske pravice za vseh 64 živali ali pa, kot trdi tožena stranka v postopku v glavni stvari, je za 17 med njimi le poskusila izkoristiti navedene pravice, tako da bi bili pogoji iz člena 33(2) in (4) Uredbe št. 3886/92 izpolnjeni in bi zato morale biti pravice vrnjene v nacionalno rezervo.
36. V zvezi s tem je treba poudariti, da deveta uvodna izjava Uredbe št. 3886/92 določa, da „je treba določiti vrnitev premijskih pravic, ki jih imetnik ni izkoristil v določenem času, v nacionalno rezervo, ob upoštevanju regulativnega učinka, ki ga ima ureditev individualnih zgornjih mej na trg“. Sicer pa četrta uvodna izjava Uredbe Komisije (ES) št. 1846/95 z dne 26. julija 1995, s katero je bila spremenjena Uredba št. 3886/92 (UL L 177, str. 28), iz katere izhaja člen 33(1), (2) in (3) Uredbe št. 3886/92, izkazuje namen, „da se zagotovi lažje sproščanje razpoložljivih in neizrabljenih premijskih pravic“. Cilj sistema vračanja neizrabljenih pravic v nacionalno rezervo je torej, da so vse obstoječe premijske pravice učinkovito izkoriščene, da bi se preprečilo, da bi jih kopičili tisti rejci, ki jih niso takoj izkoristili, in s tem preprečilo drugim rejcem, da bi imeli korist od teh pravic. Torej morajo pridobljene premijske pravice ustrezati dejanskemu in trenutnemu stanju v kmetijskem gospodarstvu.
37. Ob vložitvi zahtevka za premijo ni mogoče vedeti, ali stanje, opisano v tem zahtevku, resnično ustreza stanju v kmetijskem gospodarstvu. Za izkoristek premijskih pravic mora stanje kmetijskega gospodarstva poleg tega izpolnjevati pogoje za podelitev zahtevanih premij, kar terja presojo pristojnih nacionalnih organov. V okoliščinah, kot so v postopku v glavni stvari, v katerem stanje kmetijskega gospodarstva ne izpolnjuje teh pogojev, ker za živali, navedene v zahtevku za premije, ni bilo mogoče pridobiti zadevnih premij, se ne more šteti, da so bile premijske pravice izkoriščene.
38. Predložitveno sodišče se predvsem sprašuje, ali je taka razlaga skladna z načelom sorazmernosti. Po njegovem mnenju bi ta razlaga v bistvu lahko pomenila dodatno kazen za nepravilnosti, storjene ob vložitvi zahtevka, kar je zaradi dolgotrajnih posledic znižanja individualnih zgornjih meja huda kazen, ki naj bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti.
39. To stališče je vendarle treba zavrniti. V bistvu iz navedenih uvodnih izjav uredb št. 3886/92 in 1864/95 izhaja, da namen sistema vračanja premijskih pravic v nacionalno shemo ni kaznovanje zlorab. Ta ukrep namreč nima lastnosti kazni, če ni nepravilnosti v smislu člena 1 Uredbe št. 2988/95, ki jo je ta ukrep želel preprečiti in kaznovati, čeprav bi za zadevnega rejca lahko imel neugodne posledice. V bistvu je edina kršitev določbe prava Skupnosti, ki izhaja iz delovanja ali opustitve gospodarskega subjekta, ki bi škodljivo vplivalo na splošen proračun Skupnosti in ki bi lahko bila nepravilnost v smislu člena 1(2), vložitev zahtevka za premijo z napačnimi podatki. Za rejca, ki v skladu s predpisi Skupnosti zahteva premijske pravice za točno določeno število krav dojilj, ki je manjše od njegove individualne zgornje meje, pa se bo ta meja znižala enako kot za rejca, ki je vložil nepravilni zahtevek. Torej so posledice enake, ne glede na to, ali je šlo za krivdno ravnanje ali ne. Kakor hitro pa se ugotovi, da ukrep ni namenjen kaznovanju nepravilnosti, ga ni mogoče označiti za kazen v smislu Uredbe št. 2988/95.
40. Ker torej nimajo lastnosti kazni v smislu Uredbe št. 2988/95, so posledice, določene v členu 33(2) in (4) Uredbe št. 3886/92, ukrep, ki je namenjen prilagajanju individualne zgornje meje dejanskemu stanju kmetijskega gospodarstva.
41. Sicer pa glede na to, da znižanje individualne zgornje meje, ki je posledica vračanja v nacionalno rezervo, ni kazen, temveč zgolj posledica, vezana na objektivne okoliščine, sta namen, ki temelji na ravnanju, ki vodi do tega znižanja, in lastnost krivdnosti ali nekrivdnosti ravnanja neprimerna dejavnika, tako da se tu ni treba spraševati, ali je bil zahtevek za premijo, ki je bil v delu zavrnjen, vložen z namenom zlorabe.
42. Ker torej ne gre za kazen, se poleg tega vprašanje skladnosti ukrepa, ki zniža individualno zgornjo mejo, z načelom sorazmernosti zastavlja drugače, kot predlaga predložitveno sodišče, saj ne gre za vprašanje sorazmernosti dvojne kazni, temveč zgolj za sorazmernost navedenega ukrepa, ki je posledica znižanja števila upravičenih živali.
43. V zvezi s tem je treba opozoriti na ustaljeno sodno prakso Sodišča glede načela sorazmernosti, kot se uporablja zlasti v skupni kmetijski politiki.
44. Zakonodajalec Skupnosti ima na tem področju široko diskrecijsko pravico, ki ustreza politični odgovornosti, ki mu jo dajejo členi od 34 do 37 ES. Posledično se mora nadzor sodišč Skupnosti omejiti na to, da preveri, ali zadevni ukrep ni obremenjen z očitno napako ali zlorabo pooblastil oziroma da zadevni organ ni očitno prekoračil svojega diskrecijskega pooblastila (v tem smislu glej zlasti sodbi z dne 9. septembra 2004 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑304/01, ZOdl., str. I‑7655, točka 23, in z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu, C‑310/04, ZOdl., str. I‑7285, točka 96).
45. Glede nadzora sorazmernosti je treba opozoriti, da načelo sorazmernosti, ki je eno temeljnih načel prava Skupnosti, zahteva, da ravnanja institucij Skupnosti ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi, C‑189/01, Recueil, str. I‑5689, točka 81 in navedena sodna praksa, ter zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, točka 97).
46. Glede sodnega nadzora nad okoliščinami uveljavitve takega načela ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Skupnosti glede skupne kmetijske politike, lahko le očitno neprimeren značaj na tem področju sprejetega ukrepa glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija, škoduje zakonitosti tega ukrepa (sodba z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C‑344/04, ZOdl., str. I‑403, točka 80, ter zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, točka 98).
47. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši možen, ampak ali je bil očitno neprimeren (zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, točka 99).
48. Iz točke 36 te sodbe in v njej navedenih uvodnih izjav sledi, da je namen vračanja neizkoriščenih premijskih pravic v nacionalno rezervo zagotoviti, da so vse premijske pravice učinkovito izkoriščene. Ta ukrep je torej primerno sredstvo za dosego cilja boljšega sproščanja razpoložljivih in neizkoriščenih premijskih pravic. Treba je sicer poudariti, da nobena od strank, ki so Sodišču predložile stališča, ni navedla možnosti, da je ta ukrep očitno neprimeren.
49. Ker vračanje v nacionalno rezervo ni očitno neprimeren ukrep za dosego cilja, izpodbijani ukrep posledično ni v nasprotju z načelom sorazmernosti.
50. Na drugo vprašanje, pod (a), je torej treba odgovoriti, da je treba člen 33(2) in (4) Uredbe št. 3886/92 razlagati tako, da se mora šteti, da rejec v tržnem letu ni izkoristil premijskih pravic, če je vložil zahtevek za premijo, ki pa je bil zavrnjen, ker za te živali ni bilo mogoče pridobiti premije, tudi če navedeni zahtevek ni bil vložen z namenom zlorabe. Taka razlaga ni v nasprotju z načelom sorazmernosti.
Drugo vprašanje, pod (b)
51. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem podredno sprašuje, ali se lahko v okoliščinah, kot so v postopku v glavni stvari, prizna, da obstaja izreden in primerno utemeljen primer v smislu člena 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92.
52. Najprej je treba opozoriti, da obstoj izrednega in primerno utemeljenega primera dovoljuje odstopanje od pravila vračanja dela neizkoriščenih premijskih pravic v nacionalno rezervo in se jo mora zato razlagati ozko. To razlago določa uporaba izraza „izreden“.
53. Člen 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92 se glede na splošno sistematiko te določbe zdi splošna klavzula pravičnosti, ki naj bi zajela okoliščine, drugačne od tistih iz prejšnjih alinej, v katerih bi bila uporaba splošne klavzule izjemno toga, a za vse ni mogoče oblikovati posebnega besedila. Tako kot v primerih iz navedenih predhodnih alinej gre za okoliščine, v katerih bi bilo pravično, da bi rejec lahko pozneje izkoristil svoje premijske pravice, čeprav jih zaradi izrednih okoliščin začasno ne more.
54. Niti določbe navedene uredbe niti njene uvodne izjave ne določajo vrste meril, ki se jih mora upoštevati, da se utemelji tak izreden primer. Treba je torej ugotoviti, da zakonodajalec Skupnosti ni hotel vnaprej natančno opredeliti tega pojma niti ga vezati na posebna merila. Treba je torej upoštevali vse okoliščine, tako subjektivne kot objektivne, da bi se ugotovilo, ali je med njimi en dejavnik ali več, ki bi lahko utemeljili obstoj izrednega primera. To presojo naj bi v vsakem primeru posebej opravili organi, pristojni za uporabo člena 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92. Predložitveno sodišče, ki odloča o sporu v postopku v glavni stvari in je edino, ki ugotavlja upoštevna dejstva, mora v okviru tega spora opraviti presojo, pri tem pa mora upoštevati, da se to določbo nujno razlaga restriktivno.
55. Če ni posebnih okoliščin, napačna razlaga veljavne zakonodaje v nobenem primeru ne more biti izjema v smislu člena 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92.
56. Poleg tega je treba opozoriti, da navedena dolo čba zahteva, da rejec primerno utemelji, v čem je položaj, v katerem se nahaja, izreden, da se lahko uporabi to določbo.
57. Na drugo vprašanje, pod (b), je torej treba odgovoriti, da mora predložitveno sodišče presoditi, ali ob upoštevanju vseh primerno utemeljenih okoliščin, ki označujejo položaj, v katerem se nahaja tožeča stranka v postopku v glavni stvari, obstaja izreden primer, ki terja uporabo izjeme iz člena 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92, pri tem pa mora upoštevati, da se to določbo nujno razlaga restriktivno.
Drugo vprašanje, pod (c)
58. Nazadnje predložitveno sodišče prav tako podredno sprašuje, ali se morajo pravice, ki so rejcu odvzete na podlagi člena 33(4) Uredbe št. 3886/92, ker je v tržnem letu 1998 izkoristil več kot 70, vendar manj kot 90 odstotkov svojih pravic, po izteku dveletne prekinitve prednostno podeliti temu rejcu. V bistvu meni, da bi načelo sorazmernosti lahko določalo, da se da prednost nekdanjim imetnikom, ker je dvig odstotka izkoristka s 70 na 90 odstotkov v sklopu izrednih ukrepov, sprejetih zaradi tako imenovane krize bolezni norih krav, njihov položaj posebno občutno prizadel.
59. Podelitev premijskih pravic, ki so del nacionalne rezerve, s strani države članice je predmet člena 4f(2) Uredbe št. 805/68, ki določa rejce, ki jih lahko koristijo. Uporaba izraza „zlasti“ v besedilu te določbe kaže na to, da ne gre za izčrpen seznam.
60. Komisija je pravilno ugotovila, da jo je člen 4f(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 805/68 pooblastil za sprejetje ukrepov v zvezi z neizkoriščenimi pravicami do premij v letih 1997 in 1998, ki so bile vrnjene v nacionalno rezervo, in da ti ukrepi niso bili nikoli sprejeti. Torej države članice ohranijo ves manevrski prostor v zvezi z uporabo svoje nacionalne rezerve. Rejcem, ki so morali vrniti premijske pravice v to rezervo, ker so v tržnem letu 1998 izkoristili več kot 70, vendar manj kot 90 odstotkov teh pravic, lahko zato določijo njihovo prednostno podelitev.
61. Glede na navedeno je treba na drugo vprašanje, pod (c), odgovoriti, da je treba člen 33(4) Uredbe (EGS) št. 3886/92 v povezavi s členom 4f(4) Uredbe št. 805/68 razlagati tako, da lahko države članice po izteku dveletne prekinitve premijske pravice prednostno podelijo rejcu, ki so mu bile odvzete, ker je v tržnem letu 1998 izkoristil več kot 70, vendar manj kot 90 odstotkov svojih pravic.
Stroški
62. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Zaradi teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe Sveta (EGS) št. 805/68 z dne 27. junija 1968 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2222/96 z dne 18. novembra 1996, je treba razlagati tako, da se brejo telico lahko šteje za kravo dojiljo v smislu oddelka 1 te uredbe le, če kravo dojiljo, navedeno v zahtevku za premijo za tržno leto, zamenja po vložitvi tega zahtevka.
2) Brejo telico, ki je v enem tržnem letu zamenjala kravo dojiljo, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, če je bilo zanjo mogoče pridobiti premijo, se lahko šteje za kravo dojiljo v smislu člena 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68, kot je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 2222/96, če v naslednjem letu vnovič izpolni pogoje za zamenjavo krave dojilje.
3) Člen 4a, tretja alinea, pod (ii), Uredbe št. 805/68, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2222/96, je treba razlagati tako, da se za brejo telico, za katero je bil vložen zahtevek za premijo, ne more pridobiti premije, če se oteli pred iztekom roka, določenega za vložitev navedenega zahtevka.
4) Člen 33(2) in (4) Uredbe Komisije (EGS) št. 3886/92 z dne 23. decembra 1992 o določitvi podrobnih pravil glede shem premij iz Uredbe št. 805/68 in razveljavitvi uredb (EGS) št. 1244/82 in (EGS) št. 714/89, kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2311/96 z dne 2. decembra 1996, je treba razlagati tako, da se mora šteti, da rejec v tržnem letu ni izkoristil premijskih pravic, če je vložil zahtevek za premijo, ki pa je bil zavrnjen, ker za te živali ni bilo mogoče pridobiti premije, tudi če navedeni zahtevek ni bil vložen z namenom zlorabe. Taka razlaga ni v nasprotju z načelom sorazmernosti.
5) Predložitveno sodišče mora presoditi, ali ob upoštevanju vseh primerno utemeljenih okoliščin, ki označujejo položaj, v katerem se nahaja tožeča stranka v postopku v glavni stvari, obstaja izjemen primer, ki terja uporabo izjeme iz člena 33(2), zadnja alinea, Uredbe št. 3886/92, kot je bila spremenjena z uredbo št. 2311/96, pri tem pa mora upoštevati, da se to določbo nujno razlaga restriktivno.
6) Člen 33(4) Uredbe št. 3886/92, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2311/96, v povezavi s členom 4f(4) Uredbe št. 805/68, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2222/96, je treba razlagati tako, da lahko države članice po izteku dveletne prekinitve premijske pravice prednostno podelijo rejcu, ki so mu bile odvzete, ker je v tržnem letu 1998 izkoristil več kot 70, vendar manj kot 90 odstotkov svojih pravic.