62013CC0066
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 13. března 2014 (
1
)
Věc C‑66/13
Green Network SpA
proti
Autorità per l’energia elettrica e il gas
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Itálie)]
„Životní prostředí — Podpora obnovitelných zdrojů energie — Směrnice 2001/77/ES — Záruky původu — Uzavření dvoustranné dohody o uznávání záruk původu členským státem se Švýcarskou konfederací — Vnější pravomoc Evropské unie“
I – Úvod
1.
Svým zásadním rozsudkem ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, zvaným „AETR“ (
2
), Soudní dvůr zakotvil zásadu, že pravomoc Evropského hospodářského společenství k přijímání mezinárodních závazků je dána nejen v případech výslovně stanovených Smlouvou o EHS, ale může těž implicitně vyplývat z pravomocí svěřených Společenství na vnitřní úrovni, a uznal, že pokud Společenství skutečně využilo své pravomoci na vnitřní úrovni tím, že přijalo společná pravidla, jeho souběžná vnější pravomoc se stává výlučnou, takže členské státy pozbývají možnost vstupovat se třetími státy do závazků, kterými by mohla být tato pravidla dotčena nebo změněna oblast jejich působnosti.
2.
Tato věc skýtá Soudnímu dvoru příležitost upřesnit podmínky, kterými se řídí uplatňování výše uvedené doktríny AETR v rámci politiky Evropské unie v oblasti ochrany životního prostředí, konkrétně v oblasti rozvoje energie vyrobené z obnovitelných zdrojů (
3
).
3.
Soudní dvůr je prostřednictvím těchto otázek žádán především o upřesnění, zda přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou (
4
) vedlo k odnětí členským státům jejich souběžné vnitrostátní pravomoci tím, že byly zbaveny možnosti uzavírat se třetími státy dohody o uznávání záruk původu k prokázání zeleného původu elektřiny dovezené z těchto států.
4.
Consiglio di Stato (Itálie) se rovněž táže, zda má skutečnost, že dotyčným třetím státem je Švýcarská konfederace, která dne 22. července 1972 uzavřela dohodu o volném obchodu s Evropským hospodářským společenstvím (
5
), která v čl. 13 odst. 1 zakazuje množstevní omezení dovozu a opatření s rovnocenným účinkem, pokud nejsou odůvodněna důvody uvedenými v článku 20 zmíněné dohody (
6
), vliv na odpověď, jež má být podána na předchozí otázku.
5.
Předkládající soud se konečně Soudního dvora táže, zda skutečnost, že vnitrostátní ustanovení odkazuje na předchozí uzavření dohody nikoli mezi dotyčným členským státem a třetím státem, nýbrž mezi subjekty spravujícími přenosové soustavy těchto dvou států, mění odpověď na předchozí otázky, zejména pokud je tato dohoda tichá, aniž byla převzata do úředního aktu, a její existence spočívá na pouhém tvrzení žalobkyně v původním řízení.
6.
V tomto stanovisku zastávám zaprvé názor, že záruky původu spadají do oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají společná pravidla, jež byla od přijetí směrnice 2001/77 postupně přijata za účelem ještě úplnější harmonizace, a tudíž výkon vnitřní pravomoci Unií vedl k založení výlučné vnější pravomoci, jež brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které předvídá uzavření mezinárodních dohod o uznávání záruk původu dotyčným členským státem se třetími státy.
7.
Zadruhé podotknu, že skutečnost, že dotyčným třetím státem je Švýcarská konfederace, s níž Společenství uzavřelo dohodu o volném obchodu, nemá na odpověď na předchozí otázku vliv.
8.
Zatřetí uvedu, že na třetí a čtvrtou otázku není namístě odpovědět, a podpůrně že výlučná vnější pravomoc vyplývající z výkonu vnitřní pravomoci Unií též brání s ohledem na zásadu loajální spolupráce vnitrostátnímu ustanovení, které odkazuje na předchozí uzavření dohody nikoli mezi dotyčným členským státem a třetím státem, nýbrž mezi subjekty spravujícími přenosové soustavy těchto dvou států, jelikož cílem nebo účinkem tohoto ustanovení je obejít nemožnost členských států vstupovat do mezinárodních závazků s třetími státy.
II – Skutkový a právní rámec
9.
Relevantní skutečnosti, z nichž vycházejí otázky podané Consiglio di Stato, jsou následující.
10.
Podle smlouvy o dodávce uzavřené dne 2. června 2005 se společností Aar e Ticino SA di Elettricità společnost Green Network SpA (
7
), která vykonává činnost obchodování s elektřinou, dovezla do Itálie 873855 MWh elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie (
8
) pocházející ze Švýcarska.
11.
Dovoz elektřiny podléhá v Itálii v zásadě dodržení povinnosti určené k podpoře využívání zelené elektřiny ze strany výrobce. Z článku 11 odst. 1 a 3 legislativního nařízení č. 79, kterým se provádí směrnice 96/92/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), ze dne 16. března 1999 (
9
), totiž vyplývá, že hospodářské subjekty, které vyrobily nebo dovezly elektřinu, mají povinnost v následujícím roce dodat do národní soustavy určité množství zelené elektřiny pocházející ze zařízení, která zahájila provoz nebo zvýšila svoji výrobní kapacitu po nabytí účinnosti uvedeného nařízení, přičemž stanoví možnost splnit tuto povinnost buď předložením osvědčení, které dokládá, že určité množství vyrobené nebo dovezené zelené elektřiny bylo skutečně do národní soustavy dodáno, nebo nákupem zelených osvědčení od správce národní přenosové soustavy, kterým je od 1. listopadu 2005 Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA (
10
).
12.
Subjekt, který zelenou elektřinu doveze, může však být této povinnosti zproštěn za podmínek, které byly upřesněny v čl. 4 odst. 6 ministerské vyhlášky ze dne 11. listopadu 1999, a dále v čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387 o provedení směrnice 2001/77 (decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77), ze dne 29. prosince 2003 (
11
) .
13.
První z těchto dvou předpisů stanoví:
„Povinnost stanovená v čl. 11 [odst.] 1 […] legislativního nařízení [...] č. 79 může být splněna dovozem celé nebo části elektřiny vyrobené v zařízeních, která zahájila provoz po 1. dubnu 1999 a která využívají obnovitelné zdroje, pokud se tato zařízení nacházejí v cizích zemích, které přijmou obdobné nástroje k podpoře a rozvoji obnovitelných zdrojů energie, jež se zakládají na tržních mechanismech, které přiznávají stejnou možnost zařízením nacházejícím se v Itálii. V takovém případě předkládá povinný subjekt žádost uvedenou v odstavci 3 společně se smlouvou o koupi elektřiny vyrobené tímto zařízením a s povolením k dodání této elektřiny do národní soustavy. Veškeré údaje musí být potvrzeny orgánem určeným na základě čl. 20 odst. 3 směrnice 96/92/ES [Evropského parlamentu a Rady ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (
12
)] v zemi, kde se dotyčné zařízení nachází. Nejsou-li uvedené země členskými státy Evropské unie, je přijetí žádosti podmíněno uzavřením dohody mezi správcem národní přenosové soustavy a obdobným místním orgánem, která stanoví způsoby nezbytných ověření“.
14.
Článek 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387 převzal za odlišných podmínek zproštění povinnosti nákupu zelených osvědčení, přičemž nadále rozlišoval podle toho, zda je dovoz uskutečněn z členského státu nebo ze třetího státu.
15.
Je-li elektřina dovezena z členského státu, může být dovozce zproštěn povinnosti, pokud předloží ověřenou kopii záruky původu vydané v souladu s článkem 5 směrnice 2001/77, který stanoví:
„1.   Členské státy zajistí nejpozději do 27. října 2003, aby mohl být zaručen původ [zelené] elektřiny […] jako takové ve smyslu této směrnice podle objektivních, průhledných a nediskriminačních kritérií stanovených každým členským státem. Zajistí, aby byla za tímto účelem na žádost vydávána záruka původu.
[...]
3.   Záruka původu musí:
—
uvádět zdroj energie, ze kterého byla elektřina vyrobena, datum a místo výroby a v případě vodních elektráren i kapacitu,
—
umožňovat výrobcům elektřiny z obnovitelných zdrojů, aby prokázali, že elektřina, kterou prodávají, je vyrobena z obnovitelných zdrojů energie ve smyslu této směrnice.
4.   Záruky původu vydávané podle odstavce 2 by měly být vzájemně uznávány členskými státy výlučně jako důkaz bodů uvedených v odstavci 3. […]
5.   Členské státy nebo příslušné subjekty vytvoří vhodné systémy, aby bylo zajištěno, že záruky původu jsou jak přesné, tak spolehlivé [...]
[...]“
16.
Je-li elektřina dovezena ze třetího státu, je možnost hospodářských subjektů dosáhnout zproštění povinnosti podmíněna uzavřením dohody o uznávání záruk původu mezi ministerstvem výrobních činností a ministerstvem životního prostředí a ochrany přírodních zdrojů na straně jedné a příslušnými ministerstvy dotyčného třetího státu na straně druhé.
17.
Taková dohoda, nesoucí název „memorandum o porozumění“, byla uzavřena dne 6. března 2007 mezi výše uvedenými italskými ministerstvy a federálním ministerstvem životního prostředí, dopravy, energetiky a spojů Švýcarské konfederace. Tato dohoda stanoví vzájemné uznávání záruk původu ve vztahu k elektřině dovezené od roku 2006, během něhož Švýcarská konfederace přijala právní úpravu, jež je v souladu s ustanoveními směrnice 2001/77.
18.
Právě na základě výše uvedených ustanovení, konkrétně čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387, požádala společnost Green Network GSE o zproštění povinnosti nákupu zelených osvědčení podle článku 11 legislativního nařízení č. 79 pro rok 2006, ve vztahu k množství elektřiny dovezenému v roce 2005.
19.
Rozhodnutím ze dne 7. července 2006 GSE zamítl žádost s odůvodněním, že Italská republika a Švýcarská konfederace v roce 2005 ještě neuzavřely dohodu uvedenou ve zmíněném čl. 20 odst. 3. GSE mimoto nařídil společnosti Green Network, aby nakoupila 378 zelených osvědčení v celkové částce 2367792 eura.
20.
Vzhledem k tomu, že společnost Green Network svoji povinnost nesplnila, Autorità per l’energia elettrica e il gas uložila dotyčné společnosti správní pokutu ve výši 2466450 eur rozhodnutím ze dne 21. ledna 2011, proti kterému podala společnost Green Network žalobu k Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.
21.
Tato žaloba byla zamítnuta, a společnost Green Network proto podala odvolání ke Consiglio di Stato, který se zamýšlí nad možností členských států vstupovat do mezinárodních závazků týkajících se uznávání záruk původu, přestože Unie přijala vnitřní opatření.
III – Předběžné otázky
22.
V tomto kontextu a za účelem rozptýlení svých pochybností se Consiglio di Stato rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání čl. 3 odst. 2 SFEU a článek 216 SFEU, podle nichž má Unie výlučnou pravomoc uzavírat mezinárodní dohody, je-li uzavření takové dohody předvídáno legislativním aktem Unie, nebo je-li nezbytné k umožnění výkonu vnitřní pravomoci Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti, a to s dvojím důsledkem, že pravomoc uzavírat se třetími zeměmi dohody, které se dotýkají společných pravidel či mění jejich oblast působnosti, nebo které se dotýkají oblasti, jež je plně upravena unijními právními předpisy a spadá do výlučné pravomoci Unie, má pouze samotná Unie a že tato pravomoc již dále nenáleží, individuálně ani kolektivně, členským státům – jakož i článek 5 směrnice 2001/77[…] vnitrostátnímu ustanovení (čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387 […]), které podmiňuje uznání záruk původu vydaných třetími zeměmi uzavřením příslušné mezinárodní dohody mezi Italskou republikou a třetí zemí?
2)
Brání výše uvedené unijní právní normy zmiňované vnitrostátní právní úpravě v případě, že třetí zemí je Švýcarská konfederace, jež je k […] Unii vázána dohodou o volném obchodu [...]?
3)
Brání unijní právní normy uvedené v první otázce vnitrostátnímu ustanovení obsaženému v čl. 4 odst. 6 ministerské vyhlášky ze dne 11. listopadu 1999, podle něhož je přijetí žádosti v případě dovozu elektřiny ze zemí, které nejsou členy […] Unie, podmíněno uzavřením dohody mezi správcem vnitrostátní přenosové soustavy a odpovídajícím místním orgánem, jež stanoví způsoby nezbytných ověření?
4)
Brání tytéž unijní právní normy zmiňované vnitrostátní právní úpravě zejména v případě, že dohoda podle čl. 4 odst. 6 ministerské vyhlášky ze dne 11. listopadu 1999 je pouze tichou dohodou, která nebyla nikdy vyjádřena formou úředního aktu a jejíž existence je pouhým tvrzením žalobkyně [v původním řízení], která nebyla schopna specifikovat její náležitosti?“
IV – Moje analýza
A – Úvodní poznámky
23.
Předtím, než se budu konkrétně zabývat každou ze čtyř otázek položených předkládajícím soudem, je třeba se zamyslet nad jejich přípustností a dále rozptýlit nejistotu, kterou vyvolává znění první otázky ohledně určení ustanovení unijního práva použitelných ratione temporis.
1. Přípustnost otázek
24.
Mám určité pochybnosti o přípustnosti otázek, neboť z jejich srovnání vyplývá, že Consiglio di Stato opřel své rozhodnutí o dva předpoklady, z nichž oba jsou možné, týkající se vnitrostátního práva použitelného ve sporu v původním řízení, který se, připomínám, týká dovozu, k němuž došlo během roku 2005 a ve vztahu k němuž měla být odpovídající zelená osvědčení nakoupena v roce 2006. Zatímco se první dvě otázky zakládají na ustanoveních legislativního nařízení č. 387, jehož účelem je provedení směrnice 2001/77, poslední dvě otázky naopak předpokládají, že použitelnými byla i nadále ustanovení ministerské vyhlášky ze dne 11. listopadu 1999.
25.
Jsem názoru, že předkládajícímu soudu po zvážení obou alternativ přísluší určit ustanovení platné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu původního řízení, s přihlédnutím k zásadám, kterými se řídí časová působnost právních norem v jeho vnitrostátním právu, a že skutečnost, že tato volba nebyla učiněna před podáním žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, může tyto otázky činit hypotetickými.
26.
Nicméně italská vláda na jednání uvedla, aniž jí bylo v tomto směru oponováno, že z čl. 11 odst. 13 legislativního nařízení č. 387 vyplývá, že nový systém záruk původu zavedený tímto nařízením plně nahradil dřívější systém stanovený ministerskou vyhláškou ze dne 11. listopadu 1999 a že navíc uvedená ministerská vyhláška byla vyhláškou ze dne 24. října 2005 výslovně zrušena.
27.
Jsem proto názoru, že na první dvě otázky je třeba odpovědět, kdežto na zbylé dvě otázky, které se opírají o nepoužitelná ustanovení, není namístě odpovědět.
28.
V následující analýze se budu odpovědí, kterou je třeba podat na třetí otázku, zabývat pouze podpůrně a dodávám, že čtvrtá otázka, která se ve skutečnosti netýká výkladu unijního práva, nýbrž se týká důkazu existence smlouvy ve vnitrostátním právu, je podle mého názoru v každém případě zjevně nepřípustná.
2. Použitelné unijní právo
29.
Vzhledem k tomu, že skutkové okolnosti věci v původním řízení nastaly během roku 2005, nejsou ustanovení Smlouvy o FEU, na která odkazuje předkládající soud, použitelná.
30.
Nicméně odkaz na unijní právní ustanovení, která se stala použitelnými až následně, nemá za následek nepřípustnost otázek, které Soudní dvůr musí přeformulovat.
31.
Podle ustálené judikatury totiž platí, že Soudní dvůr pro to, aby soudu, který mu položil předběžnou otázku, poskytl užitečnou odpověď, může zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (
13
).
32.
Podle této judikatury se Soudní dvůr uznal oprávněným k podání odpovědi na předběžnou otázku, která se týkala ustanovení nepoužitelných na skutkové okolnosti dotčeného sporu, přičemž zohlednil ustanovení platná v době rozhodné z hlediska těchto skutkových okolností (
14
).
33.
Mám tudíž za to, že skutečnost, že předkládající soud poukázal na čl. 3 odst. 2 SFEU a článek 216 SFEU, které vstoupily v platnost až poté, co nastaly skutečnosti sporu v původním řízení, nemá vliv na přípustnost otázek, které je tudíž třeba v případě potřeby přeformulovat. Tento závěr platí tím spíše, že dotčená ustanovení pouze kodifikují, byť jen částečně, dřívější judikaturu týkající se mezinárodní pravomoci Unie, vyplývající zejména z výše uvedeného rozsudku AETR.
B – K první otázce
34.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 5 směrnice 2001/77 svěřil Unii výlučnou pravomoc k uzavírání dohod o uznávání záruk původu se třetími státy a zda tato výlučná pravomoc brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které v rámci vnitrostátního režimu podpory zelených energií stanoví, že pokud jde o zelenou elektřinu dovezenou ze třetího státu, je možnost dodavatelů elektřiny být zproštěni povinnosti získat zelená osvědčení podmíněna předchozím uzavřením dohody o uznávání záruk původu mezi dotyčným členským státem a třetím státem.
1. Použitelné zásady
35.
Pro podání odpovědi na první otázku je třeba připomenout, že ochrana životního prostředí spadá do sdílené nebo souběžné pravomoci Unie a členských států.
36.
Toto pravidlo, které je v současnosti výslovně zakotveno v čl. 4 odst. 2 písm. e) SFEU, vyplývalo již z právní úpravy použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového základu sporu v původním řízení (
15
). Zatímco článek 175 ES, ve spojení s čl. 174 odst. 2 ES přiznával Unii v oblasti životního prostředí výslovnou vnější pravomoc (
16
), čl. 174 odst. 2 druhý pododstavec ES předvídal přijetí ochranné doložky v harmonizovaných opatřeních, na základě které jsou členské státy zmocněny přijmout z mimoekonomických důvodů ochrany životního prostředí dočasná opatření. Článek 176 ES zase opravňoval členské státy k zachování nebo zavádění přísnějších ochranných opatření, pokud byla slučitelná se Smlouvou o ES a pokud byla oznámena Evropské komisi.
37.
Vzhledem k tomu, že Unie má v oblasti ochrany životního prostředí v zásadě sdílenou pravomoc, je třeba ověřit, zda se tato pravomoc stala v důsledku přijetí směrnice 2001/77 v oblasti, která spadá do její působnosti, výlučnou pravomocí na základě uplatnění zásad vytýčených ve výše uvedeném rozsudku AETR, čímž členské státy na základě přednosti zbavila veškeré normativní pravomoci.
38.
Jak Soudní dvůr rozhodl v uvedeném rozsudku, pravomoc Společenství uzavírat mezinárodní dohody může vyplývat nejen z výslovného svěření Smlouvou o EHS, ale rovněž implicitně z jiných ustanovení této Smlouvy a aktů přijatých v rámci těchto ustanovení orgány Společenství (
17
). Soudní dvůr zejména shledal, že „pokaždé, když Společenství k provedení společné politiky předvídané ve Smlouvě přijme ustanovení, jimiž se, ať již jakoukoli formou, stanoví společná pravidla, nemají členské státy nadále již právo, ať už jednají jednotlivě či dokonce i společně, sjednávat závazky vůči třetím státům, jimiž jsou dotčena tato pravidla“ (
18
). Dodal, že „v průběhu zavádění těchto společných pravidel může pouze samotné Společenství přijímat a provádět závazky sjednané s třetími státy, a to s účinkem pro celou oblast působnosti právního řádu Společenství“ (
19
).
39.
Zásada souběžnosti vnitřní a vnější pravomoci zakotvená výše uvedeným rozsudkem AETR je tudíž podmíněna předchozím výkonem unijní pravomoci prostřednictvím přijetí společných pravidel, včetně pravidel v oblastech nespadajících do společné politiky (
20
), a dotčením společných pravidel státním opatřením.
40.
Pojem dotčení společných pravidel, který je ústředním pojmem doktríny výše uvedeného rozsudku AETR, byl následně upřesněn v rozsudcích a posudcích Soudního dvora.
41.
Tento pojem vždy spočíval na neutrálním nebo objektivním pojetí v tom smyslu, že judikatura nevyžaduje, aby mezi společnými pravidly a mezinárodními závazky existoval rozpor (
21
).
42.
Uvedený pojem však prošel určitým vývojem, který se vyznačuje třemi hlavními fázemi.
43.
V první fázi se jeví, že Soudní dvůr povolil široký výklad, když uznal existenci implicitní výlučné vnější pravomoci Společenství, čehož důsledkem byla povinnost členských států zdržet se jednání, pokud přezkum předmětných oblastí společných pravidel a mezinárodních závazků nasvědčuje souběhu, byť neúplnému.
44.
Soudní dvůr tak ve výše uvedeném rozsudku AETR uvedl, že předmětná oblast „spadá do působnosti nařízení [(EHS)] č. 543/69 [ (
22
)]“ (
23
) a že pravomoc Společenství, která z toho vyplývá, „vylučuje možnost souběžné pravomoci členských států, jelikož veškeré kroky učiněné mimo rámec společných orgánů jsou neslučitelné s jednotou společného trhu a jednotným uplatňováním práva Společenství“ (
24
).
45.
V návaznosti na tuto judikaturu Soudní dvůr ve výše uvedeném posudku č. 2/91 uvedl, že „[a]čkoli neexistuje žádný rozpor mezi ustanoveními úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 170 o bezpečnosti při používání chemických přípravků při práci a ustanoveními směrnic [přijatých v oblastech spadajících do části III této úmluvy], je třeba připustit, že část III [uvedené] úmluvy [...] spadá do oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství, jež byla postupně přijata od roku 1967 za účelem ještě úplnější harmonizace, která měla odstranit překážky obchodu vyplývající z rozdílných právních úprav členských států a zároveň zajistit ochranu obyvatelstva a životního prostředí“ (
25
).
46.
Ve druhé fázi se Soudní dvůr podle všeho uchýlil ke striktnějšímu pojetí dotčení společných pravidel tím, že uplatnění zásady souběžných vnějších a vnitřních pravomocí podrobil třem zvláštním kritériím. V posudku 1/94 ze dne 15. listopadu 1994 (
26
), týkajícím se všeobecné dohody o obchodu službami a dohody o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví, Soudní dvůr poté, co uvedl, že „výlučná vnější pravomoc Společenství nevyplývá ipso facto z jeho pravomoci přijímat vnitřní právní předpisy“ (
27
) a že „[p]ouze v rozsahu, v němž byla na vnitřní úrovni přijata společná pravidla, se vnější pravomoc Společenství stává výlučnou“ (
28
), a poté, co shledal, že „ne všechny otázky související s dopravou již byly předmětem společných pravidel“ (
29
), dospěl k závěru, že Společenství získává výlučnou vnější pravomoc, pokud „do svých vnitřních legislativních aktů zahrnulo ustanovení o zacházení vyhrazeném státním příslušníkům třetích zemí nebo svým orgánům výslovně svěřilo pravomoc k vyjednávání s třetími zeměmi“ (
30
) nebo též pokud „provedlo úplnou harmonizaci“ (
31
).
47.
Tento striktnější přístup, jelikož nestačí prokázat existenci dostatečně významného průniku mezi oblastí, na kterou se vztahují společná pravidla, a oblastí, na kterou se vztahuje předvídaná mezinárodní dohoda, byl potvrzen, či dokonce umocněn, rozsudky ze dne 5. listopadu 2002, zvanými „otevřené nebe“ (
32
).
48.
Ve třetí fázi, jež započala vydáním výše uvedeného posudku 1/03, týkajícího se úmluvy o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (
33
), se Soudní dvůr po shrnutí své judikatury podle všeho vrátil k otevřenějšímu pojetí dotčení společných pravidel. Zejména zdůraznil, že tři předpoklady uvedené ve výše uvedeném posudku 1/94 i ve výše uvedených rozsudcích zvaných otevřené nebe byly pouhými „příklady“ (
34
), jejichž vyjádření vycházelo ze zvláštních souvislostí. „Mnohem obecnějším rozhodnutím“ (
35
) Soudní dvůr uznal výlučnou pravomoc Společenství, pokud uzavření dohody členskými státy je neslučitelné s jednotou společného trhu a jednotným uplatňováním práva Společenství (
36
), a uvedl, že není nutné, aby mezi oblastí, na kterou se vztahuje mezinárodní dohoda, a oblastí, kterou upravují předpisy Společenství, existoval úplný soulad (
37
).
49.
Soudní dvůr mimoto poskytl metodu, jak analyzovat, zda kritérium stanovené formulací „oblast, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství“, bylo splněno, přičemž uvedl, že je třeba vycházet nejen z oblasti působnosti dotyčných pravidel, ale i z jejich povahy a obsahu, a připomněl, že je třeba vzít v úvahu nejen aktuální stav práva Společenství v dané oblasti, ale i perspektivy jeho vývoje, pokud jsou v okamžiku této analýzy předvídatelné (
38
).
50.
Na závěr uvedl, že je zásadní zajistit jednotné a konzistentní uplatňování pravidel Společenství a řádné fungování režimu zavedeného těmito pravidly, aby byla zachována plná účinnost práva Společenství (
39
).
51.
Právě s ohledem na takto stanovené podmínky k tomu, aby Unie získala výlučnou vnější pravomoc prostřednictvím výkonu své vnitřní pravomoci, je třeba zjistit, uplatněním metody analýzy přijaté Soudním dvorem, zda a do jaké míry Unie přijala společná pravidla týkající se záruk původu a zda by se skutečnost, že Italská republika přijala ustanovení, která předvídají uzavření dohody o uznávání záruk původu se Švýcarskou konfederací, mohla těchto pravidel dotknout.
2. Existence společných pravidel
52.
K pochopení přesného rozsahu výkonu vnitřní pravomoci Unie a z toho vyplývajícího rozsahu pole působnosti je zásadní vzít v úvahu nejen směrnici 2001/77, ale i směrnici 2009/28/ES (
40
), jakož i předvídatelný vývoj unijního práva.
a) Směrnice 2001/77
53.
Jak vyplývá z jejího názvu, její preambule a článku 1, směrnice 2001/77 má za cíl podporovat zelenou elektřinu na vnitřním trhu s elektřinou tím, že stanoví kvantitativní cíle nárůstu příspěvku obnovitelných zdrojů energie ve skladbě zdrojů energie každého členského státu.
54.
Tato směrnice se vyznačuje dvěma podstatnými znaky.
55.
Prvním z nich je to, že ve vztahu k zárukám původu jde o harmonizující a vzájemně uznávající směrnici.
56.
Jedním z opatření předvídaných směrnicí 2001/77 k dosažení cíle rozvoje výroby zelené elektřiny je zavedení záruky původu. Unijní zákonodárce, který ani zdaleka nezavedl pouze minimální normy, podrobil několik aspektů této oblasti harmonizaci, zdvojené zásadou vzájemného uznávání. Konkrétně unijní zákonodárce zavedl pro celou Unii jednotnou definici záruky původu (
41
), které též přiznal jednotnou působnost (
42
) na úrovni Unie. Uvedená směrnice též přesně uvádí, jaké údaje musí záruka původu obsahovat (
43
), a nadto stanoví společná pravidla týkající se obnovitelných zdrojů energie, které mohou této záruky požívat (
44
). Stanoví členským státům povinnost vymezit objektivní, průhledná a nediskriminační kritéria (
45
) a vyzývá je, aby jmenovaly subjekty nezávislé na výrobních a distribučních činnostech, které mají dohlížet na vydávání těchto záruk původu (
46
). Členské státy též musí dohlížet na přesnost a spolehlivost záruk původu (
47
). Uvedená směrnice konečně ukládá členským státům povinnost uznávat záruky původu vydané jiným členským státem a zavádí přezkum odmítnutí uznat tyto záruky prováděný Komisí (
48
).
57.
Druhým charakteristickým znakem směrnice 2001/77 je to, že tato směrnice je svojí povahou dočasná.
58.
Jak vyplývá z jejího článku 1, cílem této směrnice je i „vytvořit základnu pro odpovídající budoucí rámec Společenství“ (
49
). Stanoví, že Komise nejpozději do 27. října 2005 předloží zprávu o zkušenostech získaných při uplatňování a současné existenci různých systémů na podporu zelených energií, případně doprovázenou návrhem na rámec Společenství s ohledem na programy podpory (
50
), jakož i přehlednou zprávu o provádění směrnice 2001/77 nejpozději do 31. prosince 2005, a případně předloží Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie společně s touto zprávou další návrhy (
51
). Dočasná povaha uvedené směrnice vyžaduje dynamický výklad jejích ustanovení, který bere v úvahu dlouhodobé cíle právní úpravy týkající se podpory zelené energie a vývoj, k němuž došlo od jejího přijetí. Je tudíž zásadní chápat oblast, na kterou se vztahují společná pravidla, s přihlédnutím ke směrnici 2009/28.
b) Směrnice 2009/28
59.
Směrnice 2001/77 byla v plném rozsahu zrušena od 1. ledna 2012 směrnicí 2009/28, která podle bodu 13 jejího odůvodnění a článku 3 stanoví závazné národní cíle ohledně podílu zelené energie na celkové spotřebě energie.
60.
V tomto ohledu uvedený článek zmiňuje cíl nejméně 20 % podílu zelené energie na hrubé konečné spotřebě energie v Unii, kterého má být dosaženo do roku 2020.
61.
Právě v tomto kontextu uvádí čl. 3 odst. 3 první pododstavec písm. b) směrnice 2009/28 mezi opatřeními, která mohou členské státy k dosažení svých cílů použít, opatření v podobě spolupráce se třetími zeměmi. Na rozdíl od směrnice 2001/77 tak směrnice 2009/28 obsahuje dodatečnou položku týkající se mezinárodních vztahů, když členské státy opravňuje ke spolupráci s třetími státy na nejrůznějších společných projektech souvisejících s výrobou zelené elektřiny a za určitých podmínek vyjmenovaných v článcích 9 a 10 této směrnice stanoví, že elektřina dovezená ze třetího státu může být zohledněna při posuzování dodržení celkových národních cílů. Dosti překvapivě tato směrnice dokonce stanoví i to, že se po získání souhlasu Komise zohlední elektřina vyrobená a spotřebovaná ve třetí zemi, v souvislosti s vybudováním propojovacího vedení s velmi dlouhou lhůtou dodání, jež má být používáno pro vývoz zelené elektřiny do Unie. Podle bodu 39 odůvodnění uvedené směrnice je tato možnost odůvodněna velkým zájmem, který má Evropa na projektech realizovaných ve třetích státech, jako je například středomořský solární program.
62.
Směrnice 2009/28 mimoto přinesla určité změny režimu záruky původu, zejména dodatečným upřesněním její formy a obsahu. Uvedená záruka je přesto i nadále pojata výlučně jako důkazní prostředek.
c) Předvídatelný vývoj unijního práva
63.
Pokud jde o cíl zvýšení podílu zelených energií, je třeba podotknout, že podpora výroby zelené energie v Unii je považována za základní cíl uznaný na unijní úrovni. Ve sdělení Komise ze dne 22. ledna 2014 (
52
) je tak nárůst minimálního podílu zelených energií na 27 % v roce 2030 uveden mezi hlavními cíli, které byly na unijní úrovni dohodnuty a jejichž naplnění bude zaručeno novým systémem správy založeným na provádění národních energetických plánů. Zajímavým zjištěním je to, že stanovení závazného cíle na unijní úrovni zohledňuje nový kolektivnější, soudržnější a koordinovanější přístup k podpoře zelených energií.
64.
V konečném důsledku umožňuje analýza směrnice 2001/77 i směrnice 2009/28 a předvídatelného vývoje unijního práva dospět k závěru, že oblast záruk původu, považovaná jako celek za jeden z klíčových nástrojů podpory zelených energií v rámci Unie, je již v rozsáhlé míře upravena unijním právem.
65.
Zbývá posoudit, zda společná pravidla, která v dané oblasti existují, jsou dotčena jednostranným opatřením Italské republiky.
3. Dotčení společných pravidel státním opatřením
66.
Je nesporné, že čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387 tím, že zproštění povinnosti nákupu zelených osvědčení pro elektřinu dovezenou ze třetího státu podmiňuje uzavřením dohody s tímto státem, jejímž účelem je stanovit, že původ „[zelené] elektřiny dovezené […] je jako takový zaručen ve smyslu článku 5 směrnice 2001/77“, této dohodě přiznává věcnou působnost, která se zcela překrývá s oblastí působnosti této směrnice. Je ostatně nutno konstatovat, že překrývání oblasti předvídané dohody s oblastí uvedené směrnice je stvrzeno výslovným odkazem na ustanovení článku 5 této směrnice ve vnitrostátním právním předpisu.
67.
Tento právní předpis sice tím, že prostě odkazuje na záruku původu, jak je upravena unijním právem, podle všeho nevede k neslučitelnosti obsahu směrnice 2001/77 s obsahem plánovaných dohod, takže Italská republika, která je vázána oběma texty, bude moci dodržet ustanovení jednoho z nich, aniž by porušila závazky vyplývající z ustanovení druhého textu. Nicméně v případě, o jaký se jedná v projednávané věci, kdy předvídané mezinárodní dohody spadají do oblasti působnosti společných pravidel, nebo v každém případě do oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají tato pravidla, jsou členské státy zbaveny své vnější pravomoci, přestože mezi těmito pravidly a těmito dohodami neexistuje žádný rozpor (
53
). Tuto neutralitu dotčení společných pravidel ve smyslu doktríny výše uvedeného rozsudku AETR lze vysvětlit nutností zajistit jednotnost a účinnost unijního práva, které by mohly být ohroženy nesourodými opatřeními přijatými členskými státy (
54
).
68.
Odkaz na článek 5 směrnice 2001/77 v italských právních předpisech se mi navíc nejeví jako vylučující veškeré riziko neslučitelnosti závazků přijatých Italskou republikou vůči třetím státům s unijní právní úpravou. Nic neumožňuje zaručit, že dohoda povolí vydávání záruk původu pouze pro zelenou elektřinu, která bude splňovat definici uvedenou v článku 2 této směrnice (
55
).
69.
Navíc jsem názoru, že uzavření dohody o uznávání záruk původu členským státem se třetím státem není v souladu s cíli unijní politiky v oblasti rozvoje zelených energií a je s to zmařit užitečný účinek unijních právních předpisů. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že zavedení záruk původu, jež mají prokázat zelený původ vyrobené elektřiny, mělo za cíl usnadnit obchod se zelenou elektřinou v rámci vnitřního trhu s elektřinou a podpořit hospodářskou soutěž mezi výrobci, zejména tím, že se konečným zákazníkům umožní, aby byli informováni o původu elektřiny, kterou nakupují.
70.
Dosažení cílů, na kterých se zakládají unijní politiky v oblasti životního prostředí a energetiky, jako je odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje, snížení emisí skleníkových plynů, nárůst výroby zelené energie v celé Unii, rozvoj perspektiv růstu a zaměstnanosti v členských státech a podpora zabezpečování zásobování energií a snížení závislosti na dovozech elektřiny je přitom neoddělitelně spjato s tím, jak bude nakládáno s dovozy zelené energie ze třetích států.
71.
Uzavření mezinárodních dohod členskými státy se třetími státy je s to ohrozit uskutečnění těchto cílů, neboť unijní opatření na ochranu životního prostředí by zjevně pozbyla svého užitečného účinku, pokud by každý členský stát mohl volně určovat, zda a do jaké míry má v úmyslu podporovat dovoz zelené elektřiny ze třetích států. Jak ve svém písemném i ústním vyjádření zdůraznila Komise, vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení tím, že předvídá uzavření mezinárodních dohod za účelem uznávání výhod spojených s dovozem zelené elektřiny ze třetích států, je s to zvýhodnit dovoz zelené energie z těchto států na úkor zelené energie vyrobené v členských státech. Kromě toho je třeba podotknout, že ačkoli GSE na jednání tvrdil, že zelená energie dovezená ze Švýcarska nebyla započtena v rámci plnění národních cílů, uzavření mezinárodní dohody mezi členským státem a třetím státem neposkytuje v tomto směru žádnou záruku. Navíc je třeba podotknout, že čl. 20 odst. 4 legislativního nařízení č. 387, které je obsaženo ve vnitrostátním spisu předaném kanceláři Soudního dvora, podle všeho dovoluje zohlednit zelenou energii dovezenou byť z třetího státu pro účely plnění národního cíle, s výhradou uzavření dohody mezi příslušnými ministerstvy Italské republiky a dotyčného třetího státu. Konečně připomínám, že směrnice 2009/28 nyní upravuje danou otázku tak, že koordinuje činnost členských států vůči třetím státům (
56
).
72.
V konečném důsledku je potřebný účinek, ve smyslu doktríny výše uvedeného rozsudku AETR, společných pravidel přijatých Unií v oblasti záruk původu kumulován s užitečným účinkem ustanovení Smluv o ochraně životního prostředí, aby tak byla Unii přiznána výlučná pravomoc k uzavření všech dohod týkajících se záležitostí upravených směrnicí 2001/77 se třetími státy, a tudíž zbavuje členské státy veškerých práv k přijímání závazků týkajících se uznávání záruk původu, jelikož těmito závazky by mohla být dotčena ustanovení této směrnice nebo změněna jejich oblast působnosti.
73.
Jsem si však vědom toho, že proti tomuto řešení lze vznést tři námitky.
74.
První námitka, kterou vznesla italská vláda, vychází z úlohy, kterou směrnice 2001/77 přiznává členským státům při uspořádání systému záruky původu. Tato směrnice tím, že členským státům svěřuje povinnost stanovit objektivní, průhledná a nediskriminační kritéria k zaručení původu zelené elektřiny, jmenovat subjekty, které mají dohlížet na vydávání záruk původu, a vytvořit vhodné systémy, aby bylo zajištěno, že záruky původu jsou přesné a spolehlivé, zakotvuje „normativní příspěvek“ členských států, jinými slovy jejich souběžnou pravomoc.
75.
Tuto první námitku lze snadno vyvrátit. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že směrnice může být považována za společné pravidlo, z něhož může vyplývat uznání výlučné vnější pravomoci (
57
), přičemž zbavení členských států pravomoci se v tomto případě liší v závislosti na normativní intenzitě směrnice a rozhodovacím prostoru, který je členským státům ponechán při určování způsobu provedení v rámci přesně vymezené prováděcí pravomoci (
58
). To, že unijní zákonodárce ponechal členským státům určité úkoly související s vydáváním záruk původu, nebrání uznání, že oblast těchto záruk je již jako celek v široké míře harmonizována unijním právem.
76.
Druhá námitka, která je nesjpíš nejsilnější, vychází z rozdílu, který směrnice 2001/77 činí mezi zárukami původu a zelenými osvědčeními, jakož i z pravomoci ponechané členským státům při určování, zda se na elektřinu, jejíž zelený původ je doložen zárukou původu, mohou vztahovat mechanismy podpory. Podle italské vlády a GSE zapadá systém dotčený v původním řízení, který představuje režim podpory ve smyslu této směrnice, do rámce výsad takto přiznaných uvedenou směrnicí členským státům.
77.
Tuto námitku nepovažuji za pádnou, a to ze tří následujících důvodů.
78.
Zaprvé, ze znění předkládacího rozhodnutí je patrné, že oblast působnosti mezinárodních dohod, jejichž uzavření je předvídáno legislativním nařízením č. 387, je širší než samotné režimy podpory, neboť tyto dohody mají globálně pokrývat uznávání záruk původu, bez ohledu na to, zda jsou tyto záruky využívány či nikoli v rámci režimu podpory.
79.
Zadruhé, z celkového svojí povahou přechodného systému opatření na podporu zelených energií vypracovaného směrnicí 2001/77 za účelem splnění cílů do roku 2010, před plánovaným zavedením skutečného rámce Společenství, je patrné, že zbytková pravomoc přiznaná členským státům k přijetí vnitrostátních ustanovení v konkrétní oblasti, kterou se Unie dočasně zdržela upravit prostřednictvím stanovení společných pravidel, musí být vykládána v tom smyslu, že nepředstavuje kompetenční výhradu v jejich prospěch, nýbrž oprávnění, které jim unijní zákonodárce dočasně udělil v rámci uplatňování unijního práva. Unie měla podle mého názoru zjevně v úmyslu vykonávat svoji pravomoc v celé dotyčné oblasti, včetně určování dosahu záruk původu s ohledem na vnitrostátní režimy podpory, přestože úpravou této otázky přechodně pověřila členské státy.
80.
V této souvislosti je obdobně třeba podotknout, že Soudní dvůr, který ve výše uvedeném posudku 1/03 vycházel z „celkové a soudržné povahy (
59
)“ systému kolizních norem pro určení příslušnosti, který byl vypracován nařízením Rady (ES) č. 44/2001 ze dne 22. prosince 2000 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (
60
), vyložil ustanovení tohoto nařízení, které odkazovalo na právní předpisy členských států (
61
), jako provádějící unijní právo.
81.
Zatřetí, pravomoc přiznaná členským státům je výlučně omezena na určení podpory přiznané zelené energii pocházející z jiného členského státu, a tudíž podle mého názoru nezakládá pravomoc k uzavření mezinárodní dohody se třetím státem. Navíc jsem ve stanoviscích ve věcech Essent Belgium (C‑204/12 až C‑208/12) a Ålands Vindkraft (C‑573/12), v současnosti projednávaných před Soudním dvorem, uvedl důvody, proč jsem názoru, že taková pravomoc není v souladu s primárním právem.
82.
Třetí námitka spočívá ve zpochybnění skutečné a účinné povahy dotčení společných pravidel na základě skutečnosti, že v době rozhodné z hlediska skutkového stavu původního řízení Italská republika a Švýcarská konfederace ještě neuzavřely dohodu o uznávání záruk původu. Jinými slovy vyjádřeno, mohou být vnitrostátním ustanovením, které se omezuje na to, že předvídá uzavření mezinárodní dohody, dotčena společná pravidla?
83.
Tato otázka musí být podle mého názoru zodpovězena kladně. Na jedné straně přijetí vnitrostátního ustanovení, které předvídá uzavření mezinárodní dohody, má bezprostředně za následek teoretické dotčení společných pravidel, neboť odporuje účinku zbavení členských států pravomoci, které plyne z výkonu vnitřní pravomoci Unie. Na druhé straně takové vnitrostátní ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, vyvolává riziko či potenciální možnost skutečného dotčení společných pravidel v případě, že by dohoda byla skutečně uzavřena, což stačí k odůvodnění uplatnění doktríny výše uvedeného rozsudku AETR.
84.
Toto extenzivní pojetí pojmu dotčení lze podle mého názoru nalézt v judikatuře. Soudní dvůr tak v rozsudku ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (
62
), v rámci žaloby na neplatnost podané Komisí proti Řecké republice shledal, že pouhá iniciativa vyvinutá členským státem v rámci mezinárodní organizace může být „způsobilá“ (
63
) ovlivnit unijní právní předpisy, neboť tato iniciativa byla s to zahájit proces, který by mohl vést k přijetí nových pravidel, jimiž by mohly být tyto právní předpisy dotčeny (
64
).
85.
Tyto úvahy lze obdobně vztáhnout na jakékoli opatření členského státu, které by mohlo vést k přijetí mezinárodních norem, jimiž by mohla být dotčena společná pravidla přijatá Unií (
65
).
86.
Tak je tomu i v případě ustanovení dotčeného v původním řízení.
87.
Vzhledem k tomu, že tyto různé námitky byly vyvráceny, navrhuji, aby Soudní dvůr na první otázku odpověděl tak, že rozhodne, že záruky původu spadají do oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají společná pravidla, jež byla od přijetí směrnice 2001/77 postupně přijata za účelem ještě úplnější harmonizace, a tudíž výkon vnitřní pravomoci Unie vedl k založení výlučné vnější pravomoci, jež brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které předvídá uzavření mezinárodních dohod týkajících se uznávání záruk původu mezi dotyčným členským státem a třetími státy.
C – Ke druhé otázce
88.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda výkon vnitřní pravomoci Unie v důsledku přijetí směrnice 2001/77 zbavuje členské státy jejich práva vstupovat do smluvních závazků se třetími státy i v případě, kdy dotyčným třetím státem je Švýcarská konfederace, která je k Unii vázána dohodou o volném obchodu.
89.
Budu-li se striktně držet formulace otázky, je snadné podat relevantní odpověď. Skutečnost, že Švýcarská konfederace uzavřela dohodu o volném obchodu, nemá na pravidla upravující rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy žádný vliv. Na takto pochopenou otázku je tudíž třeba odpovědět záporně.
90.
Otázku lze sice chápat v širším smyslu, a sice zda takové vnitrostátní ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které v případě neexistence dohody mezi Italskou republikou a Švýcarskou konfederací stanoví pod hrozbou sankce povinnost dovozce zelené elektřiny ze Švýcarska nakoupit zelená osvědčení, která odpovídají určitému množství dovezené zelené elektřiny, je slučitelné se zásadou volného pohybu zboží a se zákazem opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu?
91.
Jak jasně vyplývá ze znění jednotlivých otázek, předkládající soud však měl v úmyslu získat upřesnění pouze ve vztahu k případné výlučnosti vnější pravomoci Unie.
92.
Mám tak pochybnosti o tom, že informace poskytnuté předkládajícím soudem byly dostatečné k tomu, aby zúčastněným uvedeným v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie umožnily předložit vyjádření k takto přeformulované otázce.
93.
K podání užitečné odpovědi předkládajícímu soudu však poskytnu určité informace ohledně parametrů, které je třeba vzít v úvahu.
94.
V jiném kontextu (
66
) jsem uvedl důvody, které mě vedly k tvrzení, že vnitrostátní omezení dovozů zelené elektřiny z jiného členského státu zakládají diskriminační překážky obchodu mezi členskými státy, které nelze odůvodnit naléhavými požadavky ochrany životního prostředí.
95.
Naopak jsem názoru, že tyto požadavky plně odůvodňují omezení dovozů zelené elektřiny z takového třetího státu, jako je Švýcarská konfederace, a zejména že všechny důvody shledané v rozsudku ze dne 13. března 2001, PreussenElektra (
67
), se v plném rozsahu uplatní.
96.
V tomto ohledu je třeba podotknout zejména to, že v případě neexistence systému vzájemného uznávání záruk původu nemůže být zelený původ elektřiny vyrobené ve třetím státě zaručen stejně, jako je tomu v případě elektřiny vyrobené v jiném členském státě, a že se Švýcarská konfederace, která již několik let s Unií jedná o uzavření dvoustranné dohody o elektřině (
68
), nepodílí na unijní politice v oblasti životního prostředí (
69
) ani na uskutečňování vnitřního energetického trhu.
97.
Překážka obchodu, která může vyplývat z povinnosti nákupu zelených osvědčení, se mi tudíž jeví jako oprávněná s ohledem na článek 20 dohody o volném obchodu.
D – Ke třetí otázce
98.
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda uznání výlučné vnější pravomoci Unie brání vnitrostátnímu ustanovení, které uznání záruk původu vydaných třetími státy podmiňuje uzavřením dohody nikoli mezi dotyčným členským státem a třetím státem, ale mezi správcem národní přenosové soustavy členského státu a obdobným orgánem třetího státu.
99.
Již jsem uvedl důvody, proč mám za to, že tato otázka není přípustná (
70
). Uvedenou otázku proto přezkoumám pouze podpůrně.
100.
Článek 4 odst. 6 ministerské vyhlášky ze dne 11. listopadu 1999 odkazuje na uzavření dohody mezi správcem italské přenosové soustavy a obdobným orgánem třetího státu, která stanoví způsoby nezbytných ověření.
101.
Dohoda, jejíž uzavření se předvídá, není tudíž mezinárodní dohodou ve smyslu mezinárodního práva veřejného, nýbrž je veřejnoprávní či soukromoprávní smlouvou uzavřenou mezi správci elektroenergetických soustav.
102.
Hlavním důsledkem postupného odnímání pravomoci členských států v mezinárodním řádu v závislosti na výkonu vnitřní pravomoci Unie je přitom zbavení těchto států jejich pravomoci uzavírat mezinárodní dohody týkající se oblasti, na kterou se vztahuje unijní právní úprava.
103.
Obecně však platí, že členské státy jsou při výkonu pravomocí povinny dodržovat zásadu loajální spolupráce a požadavek jednoty v mezinárodním zastupování Unie, který je vyjádřením uvedené zásady. Nemohou tudíž obejít výlučnou pravomoc Unie tak, že výkon normativní pravomoci zastřou tím, že zmocní veřejnoprávní či soukromoprávní subjekty, nad jejichž činností vykonávají dohled, k uzavření dohod s obdobným subjektem třetího státu.
104.
Stejně jako Komise jsem proto názoru, že úvahy rozvinuté v odpovědi na první otázku mohou být uplatněny na dotčenou vnitrostátní právní úpravu.
105.
Na třetí otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že výlučná vnější pravomoc vyplývající z výkonu vnitřní pravomoci Unie též brání s ohledem na zásadu loajální spolupráce vnitrostátnímu ustanovení, které odkazuje na předchozí uzavření dohody nikoli mezi dotyčným členským státem a třetím státem, nýbrž mezi subjekty spravujícími přenosové soustavy těchto dvou států, jelikož cílem nebo účinkem tohoto ustanovení je obejít nemožnost členských států vstupovat do mezinárodních závazků se třetími státy.
V – Závěry
106.
Vzhledem k předcházejícím úvahám jsem názoru, že na předběžné otázky položené Consiglio di Stato je třeba odpovědět následovně:
1)
Vzhledem k tomu, že záruky původu spadají do oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají společná pravidla, jež byla od přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou postupně přijata za účelem ještě úplnější harmonizace, výkon vnitřní pravomoci Evropskou unií vedl k založení výlučné vnější pravomoci, jež brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které předvídá uzavření mezinárodních dohod týkajících se uznávání záruk původu mezi dotyčným členským státem a třetími státy.
2)
Skutečnost, že dotyčným třetím státem je Švýcarská konfederace, s níž Evropské hospodářské společenství uzavřelo dne 22. července 1972 dohodu o volném obchodu, schválenou a potvrzenou jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2840/72 ze dne 19. prosince 1972, ve znění rozhodnutí Smíšeného výboru ES-Švýcarsko č. 1/2000 ze dne 25. října 2000, nemá na předchozí odpověď vliv.
3)
Výlučná vnější pravomoc vyplývající z výkonu vnitřní pravomoci Evropskou unií též brání s ohledem na zásadu loajální spolupráce vnitrostátnímu ustanovení, které odkazuje na předchozí uzavření dohody nikoli mezi dotyčným členským státem a třetím státem, nýbrž mezi subjekty spravujícími přenosové soustavy těchto dvou států, jelikož cílem nebo účinkem tohoto ustanovení je obejít nemožnost členských států vstoupit do mezinárodních závazků se třetími státy.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – 22/70, Recueil, s. 263.
(
3
) – Z důvodu jazykového zjednodušení budu tuto energii označovat jako „zelená energie“.
(
4
) – Úř. věst. L 283, s. 33.
(
5
) – Dohoda uzavřená, schválená a potvrzená jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2840/72 ze dne 19. prosince 1972 (Úř. věst. L 300, s. 188, Zvl. vyd. 11/11, s. 104), ve znění rozhodnutí smíšeného výboru ES-Švýcarsko č. 1/2000 ze dne 25. října 2000 (Úř. věst. L 51, s. 1, dále jen „dohoda o volném obchodu“).
(
6
) – Podle tohoto článku „[…] dohodou [o volném obchodu] nejsou vyloučeny zákazy nebo omezení dovozu, vývozu nebo tranzitu zboží z důvodů veřejné morálky, veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, ochrany zdraví a lidského života, zdraví a života zvířat nebo rostlin, ochrany národního bohatství s uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotou, ochrany průmyslového, duševního nebo obchodního vlastnictví nebo opatření týkajících se zlata a stříbra. Tyto zákazy nebo omezení se však nesmí stát nástroji svévolné diskriminace nebo skrytého omezení obchodu mezi smluvními stranami“.
(
7
) – Dále jen „Green Network“.
(
8
) – Dále jen „zelená elektřina“.
(
9
) – GURI č. 75, ze dne 31. března 1999, dále jen „legislativní nařízení č. 79“.
(
10
) – Dále jen „GSE“.
(
11
) – Běžný doplněk ke GURI č. 25, ze dne 31. ledna 2004, dále jen „legislativní nařízení č. 387“.
(
12
) – Úř. věst. 1997, L 27, s. 20, Zvl. vyd. 12/02, s. 3.
(
13
) – Viz zejména rozsudky ze dne 7. března 2013, Efir (C‑19/12, body 26 a 27 a citovaná judikatura), a ze dne 25. dubna 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, bod 38 a citovaná judikatura).
(
14
) – Rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, Sb. rozh. s. I-13023, body 17 až 21).
(
15
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C-370/07, Sb. rozh. s. I-8917, bod 49); ze dne 9. března 2010, ERG a další (C-378/08, Sb. rozh. s. I-1919, bod 55); ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Sb. rozh. s. I-1255, bod 31); ze dne 29. března 2012, Komise v. Polsko (C‑504/09 P, bod 79), jakož i Komise v. Estonsko (C‑505/09 P, bod 81).
(
16
) – Viz výše uvedený rozsudek Lesoochranárske zoskupenie (bod 35).
(
17
) – Výše uvedený rozsudek AETR (bod 16).
(
18
) – Tamtéž (bod 17). Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
19
) – Tamtéž (bod 18).
(
20
) – Viz posudek 2/91 ze dne 19. března 1993 (Recueil, s. I‑1061, bod 11).
(
21
) – Viz rozsudek ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C-433/03, Sb. rozh. s. I-6985, bod 45 a citovaná judikatura).
(
22
) – Nařízení Rady ze dne 25. března 1969 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě (Úř. věst. L 77, s. 49).
(
23
) – Bod 30. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
24
) – Bod 31. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
25
) – Bod 25. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska. Formulace „oblast, kterou již velkou měrou“ pokrývají pravidla „Společenství“ nebo „společná“ pravidla, byla následně Soudním dvorem mnohokrát použita [viz posudek 1/03 ze dne 7. února 2006 (Sb. rozh. s. I‑1145, bod 126), jakož i rozsudky ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Rakousko (C-475/98, Recueil, s. I-9797, bod 97); ze dne 2. června 2005, Komise v. Lucembursko (C-266/03, Sb. rozh. s. I-4805, bod 43), a výše uvedený rozsudek Komise v. Německo (bod 45)].
(
26
) – Recueil, s. I‑5267.
(
27
) – Bod 77.
(
28
) – Tamtéž.
(
29
) – Tamtéž. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
30
) – Bod 95.
(
31
) – Bod 96. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
32
) – Komise v. Spojené království (C-466/98, Recueil, s. I-9427); Komise v. Dánsko (C-467/98, Recueil, s. I-9519); Komise v. Švédsko (C-468/98, Recueil, s. I-9575); Komise v. Finsko (C-469/98, Recueil, s. I-9627); Komise v. Belgie (C-471/98, Recueil, s. I-9681); Komise v. Lucembursko (C-472/98, Recueil, s. I-9741), výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko a Komise v. Německo (C-476/98, Recueil, s. I-9855).
(
33
) – Úmluva podepsaná dne 30. října 2007, která byla jménem Společenství schválena rozhodnutím Rady 2009/430/ES ze dne 27. listopadu 2008 (Úř. věst. 2009, L 147, s. 1).
(
34
) – Výše uvedený posudek 1/03 (bod 121).
(
35
) – Tamtéž (bod 122).
(
36
) – Tamtéž.
(
37
) – Tamtéž (bod 126).
(
38
) – Tamtéž.
(
39
) – Tamtéž (bod 128).
(
40
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (Úř. věst. L 140, s. 16).
(
41
) – Článek 5 směrnice 2001/77.
(
42
) – Článek 5 odst. 3 druhá odrážka a odst. 4 této směrnice.
(
43
) – Článek 5 odst. 3 první odrážka směrnice 2001/77. Záruka původu musí uvádět zdroj energie, ze kterého byla elektřina vyrobena, datum a místo výroby a v případě vodních elektráren i kapacitu.
(
44
) – Jak vyplývá z čl. 2 písm. a) ve spojení s čl. 5 odst. 1 této směrnice, obnovitelnými zdroji energie, pro které musí být vydána záruka původu, jsou vítr, sluneční energie, geotermální energie, energie vln a přílivu, energie vody, biomasa, plyn ze skládek, z čistíren odpadních vod a bioplyny.
(
45
) – Článek 5 odst. 1 první věta uvedené směrnice.
(
46
) – Článek 5 odst. 2 směrnice 2001/77.
(
47
) – Článek 5 odst. 5 této směrnice.
(
48
) – Článek 5 odst. 4 směrnice 2001/77.
(
49
) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
50
) – Článek 4 odst. 2 uvedené směrnice.
(
51
) – Článek 8 této směrnice.
(
52
) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému výboru a Výboru regionů – Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období 2020–2030 [COM(2014) 15 final].
(
53
) – Viz bod 41 tohoto stanoviska.
(
54
) – V tomto smyslu viz bod 71 stanoviska generálního advokáta A.Tizzana ve věcech, v nichž byly vydány výše uvedené rozsudky zvané otevřené nebe.
(
55
) – Viz poznámka pod čarou 44 tohoto stanoviska.
(
56
) – Viz bod 64 tohoto stanoviska.
(
57
) – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek AETR, podle něhož mohou být společná pravidla přijímána „jakoukoli formou“. Viz též výše uvedené posudky 1/94 a 2/91.
(
58
) – V tomto smyslu viz Neframi, E., „Les accords mixtes de la Communauté européenne: aspects communautaires et internationaux“, thèse, Bruylant, 2007, který uvádí, že „[č]lenské státy tím, že uplatňují směrnici, nevykonávají samostatnou zbytkovou pravomoc, nýbrž přesně vymezenou pravomoc. Pozbývají pravomoci rozhodovat o zásadách své činnosti, avšak i nadále rozhodují o způsobech, jakými ji vykonají“ (s. 50). Obdobně je tomu v případě zbavení pravomoci v důsledku přijetí harmonizačních směrnic ve vnitrostátním řádu. Poté, co Unie vykoná svoji vnitřní pravomoc, nemají již členské státy pravomoc jednostranně změnit obsah harmonizovaných vnitrostátních pravidel [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. října 1985, Komise v. Německo (28/84, Recueil, s. 3097, bod 28), a ze dne 14. června 1988, Dansk Denkavit (29/87, Recueil, s. 2965, bod 16)].
(
59
) – Bod 148.
(
60
) – Úř. věst. 2001, L 12, s. 1, Zvl. vyd. 19/04, s. 42.
(
61
) – Jednalo se o čl. 4 odst. 1 nařízení č. 44/2001, který stanoví, že „[n]emá-li žalovaný bydliště na území některého členského státu, určuje se příslušnost soudů každého členského státu podle jeho vlastních právních předpisů“.
(
62
) – C-45/07, Sb. rozh. s. I-701.
(
63
) – Body 19 a 23.
(
64
) – Bod 21.
(
65
) – V tomto smyslu viz Neframi, E., „Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures“, Revue trimestrielle de droit européen, 2009, s. 601.
(
66
) – Viz moje stanovisko ve výše uvedených věcech Essent Belgium a Ålands Vindkraft.
(
67
) – C-379/98, Recueil, s. I-2099.
(
68
) – Jak lze vyvodit z Agence Europe č. 11016 ze dne 12. února 2014, další jednání mezi Unií a Švýcarskou konfederací by mohlo být ohroženo v důsledku referenda konaného dne 9. února 2014 o iniciativě nazvané „Proti masovému přistěhovalectví“.
(
69
) – S výjimkou její účasti v Evropské agentuře pro životní prostředí a v Evropské informační a pozorovací síti pro životní prostředí. K této otázce viz dohoda mezi Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o účasti Švýcarska v Evropské agentuře pro životní prostředí a v Evropské informační a pozorovací síti pro životní prostředí (Úř. věst. 2006, L 90, s. 37). Dohoda uzavřená a schválená jménem Společenství rozhodnutím Rady 2006/235/ES ze dne 27. února 2006 (Úř. věst. L 90, s. 36).
(
70
) – Viz body 24 až 27 tohoto stanoviska.