62001CC0114_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Neste processo, o Korkein hallinto-oikeus (Supremo Tribunal Administrativo) (Finlândia) pediu ao Tribunal de Justiça que indicasse os critérios relevantes para determinar se, numa série de circunstâncias determinadas, a pedra residual e/ou a areia tratada resultantes do tratamento do mineral, que se libertam na extracção de minério na actividade mineira devem ser consideradas resíduos na acepção da Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, na versão alterada (a seguir «directiva relativa aos resíduos» ou «directiva»).
2. Desde a emissão do despacho de reenvio no presente caso, essas questões foram, em larga medida, resolvidas pelo acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Palin Granit . No entanto, o Korkein hallinto-oikeus colocou também uma série de questões relativas à correcta interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da directiva relativa aos resíduos. Este artigo dispõe que «os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais, assim como da exploração de pedreiras» são excluídos do campo de aplicação da directiva «sempre que já abrangidos por outra legislação». O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em especial, se a expressão «outra legislação» se refere também a uma legislação nacional e, em caso afirmativo, se essa legislação deve i) estar em vigor à data em que a directiva entrou em vigor e/ou ii) satisfazer quaisquer obrigações quanto ao nível de protecção do meio ambiente.
A directiva relativa aos resíduos
3. O terceiro considerando do preâmbulo da Directiva 75/442 (a seguir «directiva original») determina que «qualquer regulamentação em matéria de eliminação dos resíduos deve ter como objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos».
4. O primeiro considerando do preâmbulo da Directiva 91/156 (a seguir «directiva de alteração»), que altera a directiva original e substitui as suas disposições essenciais, determina que «as alterações tomem como base um nível elevado de protecção do ambiente».
5. O artigo 1.°, alínea a), da directiva define «resíduo» como «quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
6. O artigo 1.°, alínea c), define «detentor» como «o produtor dos resíduos ou a pessoa singular ou colectiva que tem os resíduos na sua posse».
7. O artigo 2.° dispõe o seguinte:
«1. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
a) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera;
b) Sempre que já abrangidos por outra legislação:
i) os resíduos radioactivos;
ii) os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras;
iii) os cadáveres de animais e os seguintes resíduos agrícolas: matérias fecais e outras substâncias naturais não perigosas utilizadas nas explorações agrícolas;
iv) as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
v) os explosivos abatidos à carga.
2. Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos.»
8. O anexo I da directiva, intitulado «Categorias de resíduos» inclui, sob o título Q11, os «resíduos de extracção e de preparação de matérias-primas (por exemplo, resíduos de exploração mineira ou petrolífera, etc.)». O título final, Q16, menciona «qualquer substância, matéria ou produto que não esteja abrangido pelas categorias acima referidas».
A legislação nacional pertinente
9. Na Finlândia, a directiva relativa aos resíduos é aplicada pela Jätelaki (lei relativa aos resíduos) . Esta lei define os resíduos essencialmente nos mesmos termos da directiva, designadamente como «quaisquer substâncias ou objectos de que o detentor se desfez ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
10. De acordo com o artigo 42.°, n.° 1, da Jätelaki, para a actividade industrial ou comercial de valorização ou tratamento de resíduos e para recolha comercial de resíduos problemáticos, bem como para uma actividade significativa em relação à gestão de resíduos, a estabelecer por decreto, é necessária uma autorização.
11. No n.° 2 do artigo 11.° do Jäteasetus (decreto relativo aos resíduos) estão enunciadas as outras actividades significativas de gestão de resíduos, incluindo as instalações de exploração mineira e de tratamento de minerais e, nos termos de disposições transitórias, as minas e instalações de tratamento antigas cuja actividade teve início antes da entrada em vigor da Jätelaki, em 1 de Janeiro de 1994. No caso vertente, a mina em questão é uma mina e instalação de tratamento de minerais sujeita a essas disposições transitórias.
12. No entanto, nos termos do segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 1.° do Jäteasetus, as disposições da Jätelaki relativas à autorização não se aplicam aos resíduos do solo e de minerais não perigosos, resultantes da exploração mineira, que sejam valorizados ou tratados no local da exploração ou noutro local, se os resíduos forem valorizados ou tratados de acordo com um projecto aprovado nos termos da Kaivoslaki (lei das minas) . O segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 1.° entrou em vigor em 1997.
13. De acordo com o artigo 3.° do Jäteasetus, consideram-se resíduos, na acepção da Jätelaki, as substâncias e objectos abrangidos pelas categorias constantes do anexo I desse decreto. Nesse anexo I, que reproduz substancialmente o anexo I da directiva, são referidas 16 categorias, uma das quais, a categoria Q11, inclui os produtos residuais da extracção e de preparação de matérias-primas, tais como os resíduos resultantes da exploração mineira. A categoria final, Q16, menciona: «outros materiais, substâncias ou produtos de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
14. A Kaivoslaki contém disposições especiais relativas aos subprodutos da exploração mineira. Designadamente, de acordo com o n.° 2 do artigo 40.°, as massas de terra retirada, a pedra residual extraída e a areia tratada resultantes da exploração mineira e armazenadas na área de extracção ou na zona de apoio e que sejam susceptíveis de uso na exploração ou que possam ser transformadas são consideradas subprodutos da exploração mineira de acordo com a referida lei. Segundo o despacho de reenvio, resulta da proposta do governo relativamente a essa disposição, embora não expressamente referida no texto da mesma disposição, que, com a qualificação da pedra residual e da areia tratada como «subprodutos da actividade mineira» se pretendia excluir essas substâncias do processo de autorização, com a condição de as mesmas não representarem perigo para o meio ambiente e serem de utilidade para a exploração mineira ou poderem ser transformadas para a posterior venda de produtos. O n.° 2 do artigo 40.° entrou em vigor em 1995.
O processo principal e as questões objecto de reenvio
15. Nos termos da legislação finlandesa, é necessária uma autorização em matéria de meio ambiente para certos projectos. Em 1996, a AvestaPolarit Chrome Oy (anteriormente Outukumpu Chrome Oy), sociedade de direito finlandês, requereu ao Lapin ympäristökeskus (centro do meio ambiente da Lapónia, a seguir «ympäristökeskus») uma autorização em matéria de meio ambiente para continuar a exploração e tratamento mineiro, no local da mina de Kemi. Estas operações já vinham sendo realizadas naquela mina há cerca de 30 anos.
16. Segundo o requerimento, a partir de 2002, a actividade da mina seria convertida gradualmente em extracção subterrânea. A exploração da mina inclui a extracção por perfuração e por explosão, trituração, tratamento bruto e tratamento fino. A extracção anual média de minério é de cerca de 1,1 milhões de toneladas, com uma produção anual de pedra residual de cerca de 8 milhões de toneladas.
17. A areia tratada é armazenada em seis tanques de precipitação, um dos quais já estava cheio à data do requerimento, dois podiam ficar cheios em 2000 e três podiam ser utilizados ainda por um longo período. Essas áreas pertencem às áreas de apoios da concessão mineira, cujo acondicionamento paisagístico definitivo será resolvido quando findar a concessão.
18. Na zona de acumulação da mina estão armazenadas aproximadamente 100 milhões de toneladas de pedra residual. A mina tem um plano de armazenamento da pedra residual, revisto anualmente, que prevê que a pedra residual será necessária para enchimento das dependências subterrâneas da mina dentro de cerca de 70 a 100 anos; antes do final desse período, a pedra residual acumulada será acondicionada na paisagem. Parte dessa pedra acumulada pode ficar definitivamente na zona. Apenas uma parte reduzida, talvez 20%, serve como matéria-prima para agregados. A pedra residual já armazenada não é susceptível de utilização para a produção de agregados, mas poderá eventualmente ser utilizada como material de enchimento de diques e terraplenos.
19. O ympäristökeskus concedeu uma autorização em matéria de meio ambiente para a mina de Kemi, subordinada a condições que reflectem o seu entendimento de que a pedra residual e a areia tratada que se libertam da mina eram resíduos nos termos do Jätelaki.
20. A AvestaPolarit interpôs recurso da decisão do ympäristökeskus no Korkein hallinto-oikeus, pedindo a eliminação, da decisão de autorização, inter alia, de todas as condições relativas à pedra residual e à areia tratada, em que esses subprodutos da exploração mineira eram definidos como resíduos. Alegou que essas condições não tinham fundamento legal e que, por vários motivos, a pedra residual e a areia tratada não constituíam resíduos. Esses motivos decorrem claramente das questões objecto de reenvio, transcritas adiante .
21. Nestes termos, a questão perante o Korkein hallinto-oikeus consistia em saber se a pedra residual e a areia tratada deviam ser consideradas resíduos na acepção da Jätelaki, que utiliza a mesma definição de resíduo constante da directiva relativa aos resíduos, a que dá execução.
22. Aquele órgão jurisdicional considerou também que, se a resposta à referida questão fosse afirmativa, a alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da directiva relativa aos resíduos podia ser relevante. Nos termos dessa disposição, são excluídos do campo de aplicação da directiva os resíduos referidos nos pontos i) a iv), «sempre que já abrangidos por outra legislação». O ponto ii) refere-se aos resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais, ou seja, vários tipos de resíduos da exploração mineira que são excluídos do campo de aplicação da directiva relativa aos resíduos, se estiverem abrangidos por «outra legislação». O órgão jurisdicional de reenvio considera, no entanto, que não é claro se a expressão «outra legislação» se refere também a legislação nacional tal como, no caso vertente, a Kaivoslaki e o Jäteasetus.
23. O Korkein hallinto-oikeus observa que as diferentes versões linguísticas da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° não são coincidentes, na medida em que a versão finlandesa não inclui qualquer referência temporal, enquanto as outras versões confrontadas por aquele órgão jurisdicional incluem o vocábulo «já» ou uma expressão equivalente. Ainda que se parta do princípio de que a versão finlandesa está incorrecta, é discutível que a alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° se refira apenas a legislação nacional em vigor à data da adopção da directiva . Este ponto é relevante para o caso em apreço, porque, entre as disposições da legislação nacional em que a AvestaPolarit se baseia, o artigo 40.°, n.° 2, da Kaivoslaki entrou em vigor em 17 de Fevereiro de 1995 e o artigo 1.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Jäteasetus, em 4 de Abril de 1997.
24. Por último, se a alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da directiva se refere a legislação nacional, coloca-se a questão de saber se as normas comunitárias fundamentais relativas à protecção do meio ambiente ou, possivelmente, as da própria directiva relativa aos resíduos, exigem que essa legislação nacional assegure um determinado nível de protecção do meio ambiente.
25. Nestas circunstâncias, o Korkein hallinto-oikeus decidiu suspender a instância e pedir ao Tribunal de Justiça uma decisão a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1) Devem ser consideradas resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, a pedra residual e/ou a areia tratada resultante do tratamento do mineral, que se libertam na extracção de minério na actividade mineira, tendo em conta os critérios que adiante se referem nas alíneas a) a d)?
a) Que significado pode ter nessa apreciação o facto de a pedra residual e a areia tratada serem armazenadas na zona da área da exploração mineira ou na zona de apoio? Para essa apreciação é relevante em geral o facto de os referidos subprodutos da actividade mineira serem armazenados na zona da área da exploração mineira, na zona de apoio ou mais longe, para efeitos de saber se integram o conceito de resíduo?
b) Que significado têm, para essa apreciação, os factos de a pedra residual ser igual na sua composição à rocha da qual se liberta e de essa pedra residual, independentemente do tempo e do modo de armazenamento, não alterar a sua composição? Quanto a esse aspecto, dever-se-á qualificar a areia tratada, resultante de um processo de tratamento, de forma diferente da pedra residual?
c) Que significado tem para essa apreciação o facto de a pedra residual não ser perigosa para a saúde humana nem para o meio ambiente, ao passo que, de acordo com a opinião das autoridades competentes em matéria de meio ambiente, da areia tratada libertam-se substâncias nocivas para a saúde e para o meio ambiente? Ao apreciar se a pedra residual e a areia tratada são resíduos, que importância se deve dar, em geral, aos efeitos que possam ter, sendo caso disso, sobre a saúde e o meio ambiente?
d) Que significado se deve dar, nessa apreciação, ao facto de não haver intenção de retirar de uso a pedra residual e a areia tratada? Ambas podem ser reutilizadas sem operações especiais de valorização, por exemplo, para o suporte das galerias da mina e, além disso, a pedra residual no acondicionamento da paisagem uma vez finda a actividade da mina. No futuro, com o desenvolvimento da técnica, poder-se-á separar minerais da areia tratada para o seu aproveitamento. A este respeito, em que medida deverá ser tido em conta o grau de certeza dos planos do detentor da exploração mineira relativamente a esse aproveitamento e à rapidez com que isso se verificaria desde que a pedra residual e a areia tratada tenham sido depositadas na zona da área de exploração ou na zona de apoio?
2) No caso de a resposta à primeira questão ser no sentido de a pedra residual e (ou) a areia tratada deverem ser consideradas resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1.° da directiva, será necessário ainda obter resposta às seguintes questões adicionais:
a) A expressão outra legislação referida na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva (91/156/CEE) relativa aos resíduos, refere-se unicamente à própria legislação comunitária, relativamente aos resíduos aos quais não se aplica a directiva relativa aos resíduos, e que, nos termos do ponto ii) são, entre outros, os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, e do armazenamento de recursos minerais, ou é possível que uma legislação nacional, no caso presente, as disposições da Lei das minas em vigor e do Decreto dos resíduos da Finlândia, sejam outra legislação na acepção da directiva relativa aos resíduos?
b) No caso de a expressão outra legislação se referir também a uma legislação nacional, essa expressão refere-se a uma legislação nacional em vigor à data da adopção da Directiva (91/156/CEE) relativa aos resíduos, ou também a uma legislação nacional adoptada depois da referida directiva?
c) No caso de a expressão outra legislação se referir também a uma legislação nacional, as normas de carácter consuetudinário relativas à protecção do meio ambiente da Comunidade Europeia ou os princípios gerais da directiva relativa aos resíduos, impõem obrigações às legislações nacionais quanto ao nível de protecção do meio ambiente, como condição para a não aplicação das disposições da directiva relativa aos resíduos? Quais poderiam ser essas obrigações?»
26. Foram apresentadas observações escritas pela AvestaPolarit, pelos Governos da Alemanha, da Áustria, da Finlândia e do Reino Unido e pela Comissão. Estiveram representados na audiência a AvestaPolarit, os Governos da Finlândia, dos Países Baixos e do Reino Unido e a Comissão.
Quanto à primeira questão
27. A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio diz respeito aos critérios relevantes para determinar se a pedra residual resultante da extracção e/ou a areia tratada resultante do tratamento do mineral em explorações mineiras devem ser consideradas resíduos na acepção da directiva relativa aos resíduos.
28. Nas suas observações escritas, o Governo finlandês afirma que estão pendentes nos tribunais finlandeses vários processos relativos à qualificação de minerais como resíduos. Em Janeiro de 2000, no processo Palin Granit, o Korkein hallinto-oikeus submeteu ao Tribunal de Justiça uma série de questões relativas aos critérios relevantes para determinar se a pedra residual resultante de uma pedreira de granito devia ser considerada resíduo na acepção da directiva relativa aos resíduos, em relação aos seguintes pontos:
«a) Para efeitos da questão que acima se coloca, que importância tem o facto de a pedra residual ser armazenada numa área confinante com a área de extracção, aguardando utilização posterior? Em geral, é importante o facto de a pedra residual ser armazenada na própria área de extracção, numa área confinante com a mesma, ou mais longe?
b) Que importância têm para essa apreciação os factos de a pedra residual ser, quanto à sua composição, igual à rocha da qual foi liberta e de essa composição não sofrer alteração, independentemente do tempo ou do modo de armazenagem?
c) Que importância tem para essa apreciação o facto de a pedra residual não ser perigosa para a saúde humana nem para o meio ambiente? Para se decidir se a pedra residual é um resíduo, que importância se deve atribuir, em geral, aos efeitos que a pedra residual pode ter, se os tiver, na saúde e no meio ambiente?
d) Nessa apreciação, que importância se deve atribuir ao facto de existir a intenção de retirar a pedra residual, total ou parcialmente, da zona de armazenagem para o seu aproveitamento, por exemplo, em terraplanagem ou diques, e o facto de a pedra residual poder ser valorizada, tal como se encontra, sem necessidade de ser submetida a operações de transformação ou outras equivalentes? A esse respeito, em que medida se deve levar em conta o grau de exactidão dos planos do detentor da pedra residual relativos a esse aproveitamento e a rapidez da verificação desse facto depois de depositada a pedra residual na zona de armazenagem?»
29. Na audiência no presente processo, realizada em Janeiro de 2003, os presentes aceitaram que, no que diz respeito à primeira questão objecto de reenvio, as observações escritas tinham sido largamente ultrapassadas pelo acórdão proferido em 18 de Abril de 2002 no processo Palin Granit. Consequentemente, analisarei, em primeiro lugar, em que medida esse acórdão respondeu efectivamente à primeira questão.
30. Passando em revista a sua jurisprudência anterior relativa à definição de resíduo nos termos da directiva, o Tribunal de Justiça sustentou o seguinte no acórdão Palin Granit.
31. O conceito de «resíduo», cujo âmbito de aplicação depende do significado da expressão «[se] desfazer», não pode ser interpretado de modo restritivo . Nem o facto de a pedra residual ter sido objecto de uma operação de tratamento referida pela directiva nem o facto de ser reutilizável permitem afirmar que essa pedra é um resíduo na acepção da directiva . A pedra residual resultante de processos de extracção, que não é a produção principalmente procurada pelo explorador de uma pedreira de granito, é abrangida, em princípio, pela categoria dos «resíduos de extracção e de preparação de matérias-primas» que consta no ponto Q11 do anexo I da directiva . Os produtos, materiais ou matérias-primas que resultam de um processo de fabrico ou de extracção que não são destinados essencialmente a produzi-los podem, ainda assim, ser considerados não um resíduo, mas um subproduto, do qual a empresa não deseja «desfazer-se» na acepção do primeiro parágrafo da alínea a) do artigo 1.° da directiva, mas que tem a intenção de explorar ou comercializar em condições vantajosas para ela, num processo posterior, sem qualquer operação de transformação prévia. Todavia, tendo em conta a obrigação de interpretar de forma ampla o conceito de «resíduo», deve circunscrever-se esta argumentação às situações em que a reutilização de produtos, materiais ou matérias-primas não seja meramente eventual, mas certa, sem transformação prévia e como parte integrante do processo de produção. Se, para além da simples possibilidade de reutilizar essa substância, existir um benefício económico para o detentor em fazê-lo, a probabilidade de tal reutilização é forte. Em tal hipótese, a substância em questão não pode ser analisada como um incómodo de que o detentor procura «desfazer-se», mas como um autêntico produto .
32. No acórdão Palin Granit, o Tribunal de Justiça concluiu que, como nesse processo as únicas reutilizações imagináveis da pedra residual na forma presente, por exemplo, por ocasião de trabalhos de enchimento ou de construção de portos e de diques, necessitam, na maior parte das hipóteses, de operações de armazenagem que podem prolongar-se por um prazo relativamente longo, que constituem um encargo para o detentor e estão potencialmente na origem da poluição ambiental que a directiva procura precisamente reduzir, a reutilização não é segura e só é concebível a longo prazo, de forma que a pedra residual não pode ser considerada senão como «resíduos de extracção» de que o detentor tem «a intenção ou a obrigação de se desfazer», na acepção da directiva e, por conseguinte, está abrangida pela categoria referida no ponto Q11 do anexo I da referida directiva .
33. O Tribunal de Justiça passou depois a apreciar os factores referidos pelo órgão jurisdicional de reenvio nas questões subordinadas a) a d), nenhum dos quais considerou pertinentes para a qualificação da pedra residual como resíduo.
34. No que respeita à questão subordinada a), o Tribunal de Justiça observou que decorria da análise da questão principal que o lugar de armazenagem da pedra residual não tinha qualquer influência quanto à qualificação desta como resíduo. Da mesma forma, as condições de armazenagem e a duração da armazenagem temporária de materiais não forneciam por si mesmas qualquer indicação quanto ao valor que a empresa lhes atribuía nem quanto às vantagens que deles poderia retirar, e não permitiam determinar se o detentor dos materiais desejava ou não desfazer-se deles .
35. No que respeita à questão subordinada b), o Tribunal de Justiça admitiu que o facto de a pedra residual ter a mesma composição que os blocos de pedra extraídos da pedreira e não mudar de estado físico poderia torná-la adaptada para a utilização que dela pode ser feita. Todavia, este argumento só seria determinante se a totalidade da pedra residual fosse reutilizada. Ora, o valor comercial dos blocos de pedra dependia do seu tamanho, da sua forma, da possibilidade da sua utilização no sector da construção, qualidades que, apesar da identidade da sua composição, não apresentava a pedra residual. Por isso, essa pedra residual não deixava de ser um resíduo de produção. Além disso, o risco de danos para o ambiente induzido pela pedra residual não utilizada não era atenuado pelo facto de a sua composição mineral ser idêntica à dos blocos de pedra, uma vez que esse facto não excluía as operações de armazenagem destes materiais, que têm efeitos sobre o ambiente. Em todo o caso, mesmo que uma substância fosse objecto de uma operação de valorização completa e adquirisse, assim, as mesmas propriedades e características que uma matéria-prima, podia todavia ser considerada como resíduo se, em conformidade com a definição do artigo 1.°, alínea a), da directiva, o seu detentor se desfizesse ou tivesse a intenção ou a obrigação de se desfazer dela .
36. No que respeita à questão subordinada c), o Tribunal de Justiça observou, em primeiro lugar, que a directiva foi complementada pela directiva relativa aos resíduos perigosos, o que implica que o conceito de resíduo não se deduzia da perigosidade das substâncias. Em seguida, o Tribunal de Justiça declarou que, mesmo supondo que a pedra residual não implicasse, pela sua composição, qualquer risco para a saúde humana ou para o ambiente, a sua acumulação era necessariamente fonte de inconvenientes e de danos para o ambiente, uma vez que a sua reutilização completa não era nem imediata nem sequer sempre concebível. Finalmente, a inexistência de perigosidade da substância em causa não era um critério determinante para apreciar a intenção do seu detentor relativamente a ela .
37. Quanto à questão subordinada d), o Tribunal de Justiça considerou que já lhe tinha respondido no âmbito da análise da questão principal. O Tribunal de Justiça declarou que a incerteza que incide sobre os projectos de utilização da pedra residual e a impossibilidade de a reutilizar na sua totalidade permitiam concluir pela qualificação como resíduos da totalidade dessa pedra e não apenas da pedra residual que não seria reutilizada. Acrescentou que, em todo o caso, em conformidade com o artigo 11.° da directiva, as autoridades nacionais continuavam a poder adoptar regras que previssem as dispensas de autorização e a conceder essas dispensas relativamente às operações de eliminação e de valorização de certos resíduos e os órgãos jurisdicionais nacionais podiam continuar a assegurar o respeito destas regras, em conformidade com os objectivos da directiva .
38. Há agora que aplicar ao caso vertente os princípios acima enunciados.
39. Nas suas observações escritas, o Governo finlandês explica que a principal diferença entre o processo Palin Granit e caso em apreço é o facto de este último dizer respeito a explorações mineiras em vez de pedreiras e de essas explorações gerarem pedra e areia residuais. Na audiência, a AvestaPolarit procurou diferenciar ainda mais o processo Palin Granit com base, principalmente, no facto de, no caso vertente, não se ter desfeito dos subprodutos, mas os ter utilizado sem mais tratamento: a pedra foi utilizada como suporte das galerias da mina subterrânea em exploração, ao passo que a areia tratada foi armazenada.
40. No Korkein hallinto-oikeus, a AvestaPolarit argumentou que os subprodutos não podiam ser imediatamente valorizados ou utilizados, pelo que deviam ser acumulados na área da mina ou na zona de apoio. Parte dos subprodutos podiam ser utilizados na actividade mineira ou noutra, dependendo da localização da mina. A pedra residual, como substância de pedra inerte e não perigosa, podia ser valorizada consoante a ocasião e o local, mas não era possível planear antecipadamente essa valorização. Nem sempre se sabe de antemão quanto tempo uma mina vai funcionar. Com o desenvolvimento da técnica, a areia tratada poderia mais tarde vir a constituir uma matéria-prima valiosa, pelo que a possibilidade da sua utilização não devia ser minimizada.
41. A serem correctas estas afirmações (o que, naturalmente, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar), a resposta às questões submetidas parece decorrer directamente do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Palin Granit. O detentor dos resíduos não pode limitar o alcance da regulamentação comunitária relativa aos resíduos, definindo nos seus próprios termos o alcance do termo «[se] desfazer». Resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o significado daquele termo depende de uma série de factores ditados, em especial, pela exigência imperiosa de protecção do meio ambiente, consagrada na directiva. O Tribunal de Justiça salientou que o grau de probabilidade da reutilização de um subproduto constitui um critério pertinente para determinar se esse subproduto é ou não um resíduo, na acepção da directiva. No caso em apreço, tal como no processo Palin Granit, a reutilização da pedra residual não é certa e só é contemplada a longo prazo; segundo a própria AvestaPolarit admite, a reutilização da areia tratada parece ser totalmente hipotética. Consequentemente, os subprodutos devem, em princípio, ser considerados «resíduos de extracção» de que o seu detentor «tem a intenção ou a obrigação de se desfazer» na acepção da directiva, e, por conseguinte, estão abrangidos pela categoria referida no ponto Q11 do anexo I da directiva.
42. No que diz respeito às questões subordinadas a) a d), decorre da análise acima efectuada que os factores específicos mencionados em d) não são relevantes para a qualificação da pedra residual como resíduo, em circunstâncias como as do presente caso. Além disso, decorre do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Palin Granit que os factores mencionados nas questões subordinadas a) a c) também não são relevantes, pelas razões apresentadas naquele acórdão. Na questão subordinada b) o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a areia tratada deve ser considerada de modo diferente da pedra residual: em meu entender, a análise que o Tribunal de Justiça fez da questão equivalente no processo Palin Granit, que está redigida em termos gerais, sugere que não há razão para estabelecer uma distinção.
43. Por conseguinte, relativamente à primeira questão, concluo que i) a pedra residual resultante da extracção de minério e a areia tratada resultantes do tratamento do minério em explorações mineiras, armazenadas por tempo indeterminado enquanto aguardam uma eventual utilização, devem ser qualificadas como resíduos na acepção da directiva e que ii) o lugar de armazenagem da pedra residual e da areia, a sua composição e o facto, ainda que se considere provado, de não representarem qualquer perigo para a saúde humana ou para o ambiente, não são critérios pertinentes para se concluir se essa pedra e areia devem ser qualificadas como resíduos.
Quanto à segunda questão
44. Na segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio solicita uma indicação quanto à correcta interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da directiva relativa aos resíduos. Este artigo dispõe que categorias específicas de resíduos, incluindo «os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras» são excluídos do campo de aplicação da directiva, «sempre que já abrangidos por outra legislação». O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em especial, se a expressão «outra legislação» inclui legislação nacional e, em caso afirmativo, se essa legislação deve i) estar em vigor à data em que a directiva entrou em vigor e/ou ii) satisfazer quaisquer obrigações quanto ao nível de protecção do meio ambiente.
45. Algumas das entidades que apresentaram observações escritas referem-se às diferenças entre a versão original e a versão alterada daquela disposição.
46. O artigo 2.° da directiva original dispõe o seguinte:
«1. Sem prejuízo do disposto na presente directiva, os Estados-Membros podem adoptar regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos.
2. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
a) Os resíduos radioactivos;
b) Os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais, assim como da exploração de pedreiras;
c) Os cadáveres de animais e os resíduos agrícolas seguintes: matérias fecais e outras substâncias utilizadas na exploração agrícola;
d) As águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
e) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera;
f) Os resíduos sujeitos a regulamentações comunitárias específicas.»
47. O artigo 2.° da directiva, na versão alterada, dispõe:
«1. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
a) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera;
b) Sempre que já abrangidos por outra legislação:
i) os resíduos radioactivos;
ii) os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras;
iii) os cadáveres de animais e os seguintes resíduos agrícolas: matérias fecais e outras substâncias naturais não perigosas utilizadas nas explorações agrícolas;
iv) as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
v) os explosivos abatidos à carga.
2. Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos.»
48. A AvestaPolarit e os Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido consideram que a referência a «outra legislação» na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° inclui legislação nacional, ao passo que os Governos da Finlândia e dos Países Baixos e a Comissão consideram que a expressão é circunscrita à legislação comunitária.
49. A AvestaPolarit e os Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido defendem a sua posição com referência à evolução histórica, à letra e ao sistema da directiva.
50. Assinalam, em primeiro lugar, que não existia legislação comunitária relativamente às categorias de resíduos referidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), pontos ii) (resíduos minerais), iii) (cadáveres de animais e determinados resíduos agrícolas) e v) (explosivos abatidos à carga) na data em que a directiva de alteração foi adoptada. Se por «outra legislação» se entendesse unicamente a legislação comunitária, a exclusão não teria sentido.
51. O Governo alemão acrescenta que resulta claramente da directiva original que o legislador presumiu que a eliminação das categorias de resíduos indicados nas alíneas a) a e) do n.° 2 do artigo 2.° podia ser assegurada por legislação nacional. Ao alterar a directiva, em 1991, o legislador elaborou um elenco muito mais reduzido de excepções, que se aplicam apenas aos resíduos abrangidos por outra legislação que garanta a sua eliminação de acordo com o direito do ambiente. Nada sugere que as alterações se destinaram a modificar a regra da directiva original e a excluir a possibilidade de a eliminação com respeito do direito do ambiente poder ser também assegurada com base em legislação nacional. O Reino Unido apresenta um argumento semelhante.
52. A seguir, a AvestaPolarit e os Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido, alegam que tanto a directiva original como a sua versão alterada utilizam expressões diferentes, tais como «regulamentação comunitária específica» e «directivas específicas», quando pretendem referir-se exclusivamente a disposições comunitárias.
53. No que diz respeito ao regime da directiva, a AvestaPolarit alega que a directiva relativa aos resíduos contém outras referências que devem ser referências ao direito nacional, tais como a referência a «qualquer matéria, substância ou produto cuja utilização seja proibida por lei» na categoria Q13 do anexo I e a definição de resíduo constante da alínea a) do artigo 1.° como «quaisquer substâncias ou objectos [...] de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer» . Além disso, o artigo 11.° prevê dispensas de autorizações para certas empresas. Como as dispensas só são concedidas se as autoridades competentes tiverem adoptado regras gerais para as actividades em questão, a directiva não pode, em todo o caso, produzir resultados idênticos nos diversos Estados-Membros.
54. A Alemanha e a Áustria alegam que, se a expressão «outra legislação» se referisse unicamente à legislação comunitária, o elenco de resíduos excluídos do âmbito de aplicação da directiva ao abrigo da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° seria redundante, porque, por força do princípio da lex specialis, as normas comunitárias especiais primam sobre a legislação comunitária geral; portanto, seria desnecessário afirmá-lo.
55. A Alemanha acrescenta que a directiva procura assegurar um nível elevado de protecção do ambiente. Todavia, certos resíduos, tais como os resíduos radioactivos, devem ser tratados de acordo com regras específicas. Em geral, as directivas não são os instrumentos apropriados para a fixação desses requisitos específicos. Por isso, é lógico que esses resíduos sejam excluídos do âmbito de aplicação da directiva e que, em vez disso, devam reger-se por outra legislação específica - mesmo que essa legislação só existisse inicialmente a nível nacional.
56. Os argumentos aduzidos pela AvestaPolarit e pelos Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido não me convencem. Pelo menos à primeira vista, parece mais plausível que uma medida de harmonização deixe aberto o caminho a legislação comunitária mais específica em determinados domínios dentro do seu âmbito de aplicação, do que permita aos Estados-Membros derrogá-la a seu talante, por meio de legislação nacional. A meu ver, a interpretação anterior decorre dos objectivos, do sistema e da evolução histórica da directiva. Todavia, antes de passar a esses aspectos da legislação, analisarei sucintamente a redacção da disposição em causa, que foi invocada por todas as partes acima referidas em apoio da sua posição.
57. Não estou convencido pelos argumentos dessas partes de que deve atribuir-se muita importância ao facto de as referências da directiva que dizem inequivocamente respeito à legislação comunitária utilizarem expressões diferentes e mais específicas do que a expressão «outra legislação». Num mundo ideal, o legislador seria sempre preciso, consistente e coerente. No entanto, inevitavelmente, não é possível atingir esse ideal, a nível universal. No caso vertente, a redacção parece ser ambígua; em minha opinião, não pode decerto ser entendida necessariamente no sentido defendido pela AvestaPolarit e pelos Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido.
58. Além disso, pode acontecer que o legislador tenha deliberadamente escolhido termos diferentes para distinguir entre os diferentes efeitos visados pelas expressões «outra legislação», na alínea b) do n.° 1 do no artigo 2.°, e «directivas específicas», no n.° 2 do artigo 2.° Na directiva original, os «resíduos sujeitos a uma regulamentação comunitária específica» estavam simplesmente excluídos do âmbito de aplicação da directiva. A versão alterada da directiva é mais subtil. São excluídas certas categorias específicas de resíduos «sempre que já abrangidos por outra legislação»; podem ser fixadas «em directivas específicas» disposições específicas para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos, que sejam necessárias para tratar casos especiais ou para complementar a directiva - que, não obstante, continua a ser aplicável . Assim, a «regulamentação comunitária específica», referida na directiva original, foi efectivamente subdividida em duas classes de legislação com objectivos e efeitos diferentes: «outra legislação», que abrange os resíduos constantes das categorias enunciadas na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° e os exclui do âmbito da directiva, e «directivas específicas», que complementam as disposições da directiva, para outras categorias de resíduos.
59. Além disso, não considero que se possa inferir grande coisa das diferenças de pormenor entre o artigo 2.° da directiva original e o artigo 2.° da versão alterada, embora o Reino Unido procure encontrar apoio para a sua interpretação por meio de uma comparação meticulosa dessas diferenças. No entanto, é útil analisar as alterações introduzidas em 1991, no seu contexto mais amplo.
60. O preâmbulo da directiva de alteração determina:
«[...] a Directiva 75/442/CEE estabeleceu a nível comunitário uma regulamentação da eliminação de resíduos; [...] para ter em conta a experiência adquirida na aplicação desta directiva pelos Estados-Membros, é conveniente alterá-la [...] e que as alterações tomem como base um nível elevado de protecção do ambiente;
[...] na sua resolução de 7 de Maio de 1990 sobre a política em matéria de resíduos, o Conselho [...] comprometeu[-se] a alterar a Directiva 75/442/CEE;
[...] para tornar mais eficaz a gestão dos resíduos no âmbito da Comunidade é necessário dispor de uma terminologia comum e de uma definição de resíduos;
[...] uma disparidade entre as legislações dos Estados-Membros no que respeita à eliminação e aproveitamento de resíduos pode afectar a qualidade do ambiente e o bom funcionamento do mercado interno» .
61. O primeiro considerando do preâmbulo da Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1990, sobre a política de resíduos afirma que «[existe] a necessidade, para a protecção do ambiente, de uma política global de resíduos na Comunidade, que abranja todo o tipo de resíduos, qualquer que seja o seu destino ou valorização».
62. Deste modo, torna-se claro que o teor geral da directiva de alteração é abrangente: a definição de «resíduos» é extensiva, com vista a promover a aplicação uniforme, pelos Estados-Membros, da legislação comunitária em matéria de resíduos. Aliás, este ponto de vista é confirmado pela exposição de motivos da proposta da directiva de alteração, que dispõe o seguinte:
«Salienta-se e formaliza-se a natureza de directiva-quadro da presente directiva. Trata-se de uma directiva geral que será aplicável a todos os resíduos. As suas disposições não serão repetidas nas directivas específicas aplicáveis a categorias específicas de resíduos».
63. As alterações ao artigo 2.° da directiva original consistem:
i) na eliminação do n.° 1 do artigo 2.° da directiva original («Sem prejuízo do disposto na presente directiva, os Estados-Membros podem adoptar regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos»);
ii) na adição da expressão «sempre que já abrangidos por outra legislação» às categorias originais a), b), c) e d) do n.° 2 do artigo 2.° [renumeradas b), pontos (i) a (iv) do n.° 1 do artigo 2.° ,] a que foi acrescentada uma nova categoria b) (v) «explosivos abatidos à carga»;
iii) na eliminação da categoria original f) do n.° 2 do artigo 2.° («resíduos sujeitos a regulamentações comunitárias específicas»);
iv) na adição de um novo n.° 2 do artigo 2.° («Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos») e
v) na reintrodução da categoria original e) do artigo 2.°, n.° 2 («efluentes gasosos lançados na atmosfera») como alínea a) do artigo 2.°, ficando esses efluentes excluídos do âmbito de aplicação da directiva, sem qualificação.
64. Parece claro que a primeira alteração se destinou a fazer com que os Estados-Membros deixassem de poder adoptar regras específicas para determinadas categorias de resíduos, de acordo com o objectivo geral de estabelecer uma definição comunitária uniforme de resíduos. O argumento aduzido pela Alemanha de que as alterações de 1991 não se destinaram a excluir a possibilidade de a gestão de resíduos não nocivos do ambiente poder continuar a ser assegurada com base no direito nacional não é, em minha opinião, confirmado pelo regime da directiva de alteração.
65. A terceira alteração é consentânea com a conversão da directiva original numa directiva-quadro. A categoria «resíduos sujeitos a regulamentações comunitárias específicas», que elimina, é substituída pelo novo artigo 2.°, n.° 2, nos termos da quarta alteração. Essa alteração destinou-se a tornar claro que o legislador comunitário pode continuar a adoptar «directivas específicas aplicáveis a categorias específicas de resíduos» não obstante o facto de a Directiva 75/442, na versão alterada, dever ser uma directiva-quadro aplicável, em princípio, a todos os resíduos. Essa alteração não prevê a adopção de outras directivas que estabeleçam disposições gerais para a gestão de categorias gerais de resíduos, que serão excluídas do âmbito de aplicação da directiva relativa aos resíduos, mas antes a adopção de disposições por categorias específicas para a gestão de determinadas categorias de resíduos, a fim de complementar as disposições da directiva. Essa legislação define objectivos, metas, critérios e processos específicos em relação a uma categoria específica de resíduos para a qual são consideradas adequadas disposições complementares das da directiva relativa aos resíduos, sem, no entanto, excluir esses resíduos do âmbito de aplicação geral da directiva relativa aos resíduos. Um bom exemplo (embora haja muitos outros ) é a directiva relativa aos resíduos perigosos cujo preâmbulo enuncia:
«[...] as normas gerais aplicáveis à gestão dos resíduos definidas pela Directiva do Conselho 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE, também se aplicam à gestão dos resíduos perigosos;
[...] a gestão correcta dos resíduos perigosos exige normas suplementares mais restritivas que tenham em conta a natureza específica deste tipo de resíduos» .
66. Resta a alteração em questão no caso sub judice, ou seja, a segunda alteração, que acrescenta a expressão «sempre que já abrangidos por outra legislação» a anteceder as categorias de resíduos indicadas nos pontos i) a v) da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° Em minha opinião, o efeito dessa expressão é excluir essas categorias de resíduos do âmbito de aplicação da directiva, sempre que estiverem abrangidas por legislação comunitária. Na altura em que foi adoptada a directiva de alteração, a legislação comunitária regulamentava os resíduos radioactivos, os cadáveres de animais e as matérias fecais utilizadas nas explorações agrícolas . É manifesto que essas directivas instituem um código completo para o tratamento dos resíduos em questão. A directiva relativa aos resíduos animais, por exemplo, contém uma definição geral de «resíduos animais» e define processos pormenorizados para o tratamento desses resíduos. De igual modo, a directiva relativa às lamas de depuração dá uma definição ampla de «lamas» e regulamenta em pormenor a sua utilização na agricultura. Não aceito o argumento do Governo alemão de que as categorias de resíduos indicadas na alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° da directiva, na versão alterada, devem logicamente reger-se pela legislação nacional uma vez que as directivas não são os instrumentos apropriados para o estabelecimento de requisitos específicos e pormenorizados.
67. Também não me convence o argumento de que a exclusão não teria sentido se por «outra legislação» se entendesse unicamente a legislação comunitária, porque, à data em que foi adoptada a directiva de alteração, não existia legislação comunitária relativamente às categorias de resíduos referidas nos pontos ii) (resíduos minerais), iii) (cadáveres de animais e certos resíduos agrícolas) e v) (explosivos abatidos à carga) da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° Pelo contrário, a justaposição de categorias de resíduos sujeitos à legislação comunitária existente e de categorias que nessa altura não estavam regulamentadas a nível comunitário leva-me a pensar que o legislador previu a possibilidade de futura legislação comunitária vir a regulamentar essas categorias; entretanto, dada a natureza explicitamente extensiva e abrangente do âmbito de aplicação da directiva, na versão alterada, pretendeu-se que essas categorias de resíduos permanecessem abrangidas nesse âmbito de aplicação.
68. Esse modelo também sugere que o vocábulo «já», constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da directiva, na versão alterada, não se destinou a limitar a categoria a resíduos abrangidos por outra legislação adoptada antes da directiva, mas a incluir resíduos abrangidos por outra legislação (comunitária) sempre que a questão se suscitar, independentemente da data em que essa legislação foi adoptada. Esta interpretação é também confirmada pela situação relativamente às águas residuais, excluídas pelo ponto iv) da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da directiva, «sempre que já abrangid[a]s por outra legislação». A directiva relativa às águas residuais urbanas foi adoptada dois meses apenas depois da directiva de alteração de 1991, com base numa proposta da Comissão publicada em Janeiro de 1990, cinco dias após a publicação da proposta alterada da directiva de alteração. Por conseguinte, durante parte do tempo, as duas directivas passaram em conjunto pela fase legislativa, pelo que é inconcebível que, ao adoptar uma delas, o legislador não tivesse conhecimento da outra. Portanto, o vocábulo «já» não pode ter o sentido restrito acima referido - seria absurdo sugerir que as águas residuais permanecem no âmbito de aplicação da directiva relativa aos resíduos mesmo depois da adopção da directiva relativa às águas residuais, pelo mero facto de esta directiva ter sido adoptada dois meses mais tarde.
69. Em minha opinião, é elucidativo imaginar as consequências que decorreriam da interpretação defendida pela AvestaPolarit e pelos Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido.
70. Em primeiro lugar, seria extremamente difícil determinar, com algum grau de confiança, o âmbito de aplicação da directiva relativa aos resíduos, a cada momento. A directiva não contém qualquer disposição que exija aos Estados-Membros, que aprovam legislação regulamentando os resíduos referidos nas categorias indicadas na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.°, que notifiquem essa legislação à Comissão.
71. Em minha opinião, a omissão fala por si: a directiva impõe aos Estados-Membros obrigações específicas de informar a Comissão i) das medidas que tencionem tomar para alcançar os objectivos do n.° 1 do artigo 3.° da directiva, ii) dos planos de gestão de resíduos elaborados de acordo com o artigo 7.°, n.° 1, iii) de quaisquer medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos e iv) de quaisquer regras gerais relativas a actividades de eliminação ou valorização de resíduos dispensadas das autorizações referidas no artigo 9.° ou no artigo 10.°, nos termos do artigo 11.° da directiva .
72. Além disso, de três em três anos, os Estados-Membros têm de apresentar à Comissão informações sobre a execução da directiva, sob a forma de um relatório sectorial elaborado com base num questionário estabelecido pela Comissão . Esse questionário retoma as exigências da directiva, na versão alterada, no que respeita ao pedido de informações relativas aos planos de gestão de resíduos e às medidas tomadas nos termos dos artigos 3.°, n.° 1, 7.°, n.° 3 e 11.°, n.° 1.
73. Assim, embora seja verdade que, tal como alegam a Alemanha e a Áustria, a directiva não pode produzir resultados idênticos nos diferentes Estados-Membros, a Comissão deve ser mantida informada das modalidades nacionais de execução. Parece inconcebível que, no contexto de um quadro pormenorizado para o fornecimento de informações à Comissão sobre as medidas nacionais tomadas de acordo com a directiva, na versão alterada, os Estados-Membros não tivessem também que informar a Comissão de qualquer legislação nacional adoptada nos domínios indicados na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.°, cujo efeito seria - segundo a interpretação dos Governos da Alemanha, da Áustria e do Reino Unido - excluir totalmente esses domínios do âmbito de aplicação da directiva.
74. Além disso, a interpretação proposta pela AvestaPolarit e por aqueles governos significaria que o âmbito de aplicação da directiva variaria consoante o momento, à medida que cada Estado-Membro aprovasse, alterasse ou revogasse legislação abrangendo as categorias de resíduos enumeradas na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° Mesmo que a AvestaPolarit e o Reino Unido considerem que só é abrangida legislação em vigor à data de adopção da directiva de alteração, ambos alegam que posteriores alterações ou a consolidação dessa legislação não a elimina da definição. Todavia, essa reserva pode prejudicar a segurança jurídica.
75. A resultante definição «fragmentária» de resíduos no âmbito da directiva não só afectaria a segurança jurídica, como acima foi dito; iria também claramente contra os objectivos da directiva de alteração, designadamente o de reduzir as disparidades entre as legislações dos Estados-Membros relativas aos resíduos, pondo em prática uma política comunitária de resíduos com base num elevado nível de protecção do ambiente .
76. Por último, na audiência, o representante da AvestaPolarit apresentou cópia de uma carta enviada, em Dezembro de 1992, pelo então chefe da Unidade de Gestão de Resíduos na DG XI (actual Direcção-Geral do Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil), à sociedade de advogados McKenna & Co, de Londres. A carta diz o seguinte:
«Como explicado por via telefónica, a redacção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), ii), foi adoptada no entendimento de que abrangeria outra legislação comunitária e, se esta não existir, outra legislação nacional.
No entendimento da Comissão, a legislação nacional teria que abranger a gestão dos materiais em causa.
Ainda não foi decidido que grau de equivalência seria considerado.»
77. É certo que a carta afirma que a expressão «outra legislação», na acepção da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.°, pode incluir legislação nacional. Contudo, a carta limita-se a referir o ponto de vista de um representante da Comissão, num determinado momento. Não se trata de um ponto de vista que tenha sido consistentemente sustentado. Em 2000, por exemplo, a Comissão defendeu o contrário, em duas comunicações separadas, nas quais afirma que «a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE é aplicável aos resíduos derivados da prospecção, extracção, tratamento e armazenagem de recursos minerais e da exploração de pedreiras, na medida em que estas não se encontravam, até à data, abrangidas por outra legislação comunitária» e que «o artigo 2.° da Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE, estabelece que os resíduos resultantes da prospecção, extracção, tratamento e armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras ficarão excluídos do seu âmbito de aplicação na medida em que já estejam abrangidos por outra legislação comunitária» .
78. Portanto, em minha opinião, não me parece que se deva atribuir demasiada importância à carta apresentada pelo representante da AvestaPolarit.
79. Por conseguinte, concluo que, com base no sistema e nos objectivos da directiva, a expressão «sempre que já abrangidos por outra legislação», constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.°, se refere a legislação comunitária, adoptada antes ou depois da adopção daquela directiva. Como as questões 2 b) e 2 c) submetidas pelo Korkein hallinto-oikeus se colocam apenas no caso de a «outra legislação» mencionada na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° se referir também a legislação nacional, não me proponho analisá-las.
Conclusão
80. Nestes termos, sou de opinião de que deve ser dada a seguinte resposta às questões submetidas pelo Korkein hallinto-oikeus:
«1) A pedra residual e/ou a areia tratada resultantes do tratamento de minério em explorações mineiras, armazenadas por tempo indeterminado enquanto aguardam uma eventual utilização, devem ser qualificadas como resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
2) O lugar de armazenagem da pedra residual e da areia, a sua composição e o facto, ainda que se considere provado, de não representarem qualquer perigo real para a saúde ou para o ambiente, não são critérios pertinentes para se concluir se essa pedra e areia devem ser qualificadas como resíduos.
3) A expressão sempre que já abrangidos por outra legislação constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 75/442, na versão alterada, refere-se a legislação comunitária adoptada antes ou depois da adopção dessa directiva.»