KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 11. detsembril 2014(1)
Kohtuasi C‑320/13
Euroopa Komisjon
versus
Poola Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 258 – Taastuvenergia kasutamise edendamine – Direktiiv 2009/28/EÜ – ELTL artikli 260 lõige 3 – Ülevõtmata jätmine ja/või ülevõtmismeetmetest teatamata jätmine – Karistusmakse
1.        Euroopa Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et „kuna Poola Vabariik ei ole vastu võtnud vajalikke õigus- ja haldusnorme Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta(2) täitmiseks või vähemalt ei ole komisjoni neist teavitanud, siis on Poola Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 27 lõikest 1 tulenevaid kohustusi”.
2.        Lisaks palub komisjon Euroopa Kohtul määrata Poola Vabariigile direktiivi 2009/28/EÜ ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumise eest ELTL artikli 260 lõike 3 alusel karistusmakse iga päeva kohta alates käesolevas kohtuasjas tehtava kohtuotsuse kuulutamisest. Makse summat, mis esialgu määrati suuruses 133 228,80 eurot, vähendati menetluse käigus 61 380 euroni.
3.        Niisiis annab käesolev kohtuasi Euroopa Kohtule võimaluse esimest korda tõlgendada Lissaboni lepinguga kehtestatud uut korda, mis annab Euroopa Kohtule võimaluse määrata liikmesriigile rahaline karistus esmakordse otsusega, millega kohus tuvastab, et liikmesriik on rikkunud seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmismeetmetest teatamise kohustust(3).
I.      Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
4.        Direktiiv 2009/28 moodustab koos direktiividega 2009/29/EÜ(4) ja 2009/30/EÜ(5) 2009. aasta aprillis vastu võetud „energia- ja kliimapaketi”. Paketi eesmärk oli kehtestada õiguslik raamistik, mis võimaldaks Euroopa Liidul saavutada aastaks 2020 teatavad kliima- ja energiavaldkonna eesmärgid, nimelt vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid võrreldes 1990. aasta kogustega 20% võrra, suurendada taastuvatest energiaallikatest toodetava energia osakaalu summaarses energia lõpptarbimises 20%-ni ning parandada liidu energiatõhusust 20% võrra.
5.        Direktiivi 2009/28 artikkel 1 määratleb direktiivi sisu ja reguleerimisala. Selles määratletakse kohustuslikud riiklikud eesmärgid seoses taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaaluga summaarses energia lõpptarbimises ja transpordisektoris. Samuti sätestatakse selles eeskirjad liikmesriikidevaheliste statistiliste ülekannete, liikmesriikide ja kolmandate riikide vaheliste ühisprojektide, päritolutagatiste, haldusmenetluste, teabe ja koolituse kohta ning taastuvatest energiaallikatest toodetud energia juurdepääsu kohta elektrijaotusvõrgule. Lisaks kehtestatakse biokütuste ja vedelate biokütuste säästlikkuse kriteeriumid.
6.        Direktiivi 2009/28 artikkel 2 toob punktides a‒o välja teatud hulga mõistete määratlused.
7.        Direktiivi 2009/28 artiklis 5 on esitatud taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaalu väljaarvutamise viis.
8.        Direktiivi 2009/28 artikkel 13 paneb liikmesriikidele kohustuse tagada, et haldusmenetluse, õigusaktide ja erinevate eeskirjadega oleks ette nähtud teatud hulk tagatisi ning tagatud teave ja soodustused.
9.        Direktiivi 2009/28 artikkel 14 „Teavitamine ja koolitus” näeb ette rea kohustusi seonduvalt taastuvenergiat ja selle kasutamist puudutavatele teabeelementidele juurdepääsu ja sellise teabe leviku tagamisega.
10.      Direktiivi 2009/28 artikkel 16 käsitleb juurdepääsu taastuvatest energiaallikatest toodetud energia ülekande- ja jaotusvõrkudele.
11.      Direktiivi 2009/28 artikkel 17 määratleb need säästlikkuse kriteeriumid, millele peavad vastama biokütused ja vedelad biokütused, et neid saaks arvesse võtta selles direktiivis sätestatud riiklike eesmärkide kohta ette nähtud nõuete ja taastuvenergiaga seotud kohususte täitmise hindamisel ning et need vastaksid biokütuste ja vedelate biokütuste tarbimise eest rahalise toetuse saamise tingimustele. Artikkel 18 sätestab põhimõtted, millest lähtuvalt kontrollitakse säästlikkuse kriteeriumidest kinnipidamist. Artikkel 19 näeb ette eeskirjad, mis puudutavad biokütustest ja vedelatest biokütustest kasvuhoonegaasidele tuleneva mõju arvutamist.
12.      Direktiivi 2009/28 artikkel 21 hõlmab hulga erisätteid taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise kohta transpordis.
13.      Lõpuks täpsustab direktiivi artikkel 27 järgmist:
„1. Ilma et see piiraks artikli 4 lõigete 1, 2 ja 3 kohaldamist, jõustavad liikmesriigid käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 5. detsembril 2010.
Kui liikmesriigid need sätted vastu võtavad, lisavad nad nendesse või nende ametliku avaldamise korral nende juurde viite käesolevale direktiivile. Sellise viitamise viisi näevad ette liikmesriigid.
2. Liikmesriigid edastavad komisjonile käesoleva direktiiviga reguleeritavas valdkonnas vastuvõetud põhiliste riigisiseste õigusnormide teksti.”
B.      Poola õigus
14.      Hagist ja kostja vastusest nähtub, et Poola Vabariik võttis direktiivi 2009/28 üle järgmiste õigusaktidega:
–        4. märtsi 2005. aasta seadus energiaseaduse ja keskkonnakaitse seaduse muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy ‒ Prawo energetyczne oraz ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska) (Dz. U. nr 552), muudetud redaktsioonis;
–        25. augusti 2006. aasta biokomponentide ja vedelate biokütuste seadus (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych), (Dz. U. nr 169, lk 119), muudetud redaktsioonis;
–        12. jaanuari 2007. aasta seadus energiaseaduse, keskkonnakaitse seaduse ja vastavushindamise süsteemi käsitleva seaduse muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy ‒ Prawo energetyczne, ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności) (Dz. U. nr 21, lk 124);
–        11. mai 2007. aasta seadus aktsiisimaksude seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) (Dz. U. nr 99, lk 666);
–        4. septembri 2008. aasta seadus finantsinstrumentide kasutuselevõtu seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw) (Dz. U. 2009, nr 165, lk 1316);
–        20. novembri 2009. aasta seadus keskkonnakaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) (Dz. U. nr 215, lk 1664);
–        8. jaanuari 2010. aasta seadus energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy ‒ Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw) (Dz.U. nr 21, lk 104);
–        27. mai 2011. aasta seadus kütuse kvaliteedi järelevalve- ja kontrollisüsteemi seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw) (Dz. U. nr 153, lk 902), mida on muudetud.
15.      Vaidlust ei ole selles, et mainitud õigusaktides ei ole viidatud direktiivile 2009/28 ning viidet ei ole lisatud ka ametliku avaldamise käigus.
16.      Kõnesolev viide oli siiski lisatud 26. juulil 2013 vastu võetud „seaduse energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta” avaldamisel (Dz. U. lk 984). Seadus avaldati 27. augustil 2013 ja edastati komisjonile 29. augustil 2013.
17.      Samuti oli viide lisatud 21. märtsi 2014. aasta seadusele, millega muudeti seadust bioloogiliste koostisosade ja vedelate biokütuste kohta (Dz. U., lk 457) ning millele komisjon viitas 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil.
II.    Kohtueelne menetlus
18.      Vastavalt direktiivi 2009/28 artiklile 27 peavad liikmesriigid direktiivi siseriiklikku õigusesse üle võtma hiljemalt 5. detsembril 2010.
19.      Kuna komisjon ei olnud saanud Poola valitsuselt teadet siseriiklikest õigusaktidest, millega direktiiv 2009/28 oleks üle võetud, saatis ta 27. jaanuaril 2011 märgukirja.
20.      Poola ametiasutused teatasid 18. märtsil 2011 komisjonile, et direktiivi 2009/28 sätted võetakse üle seadusega, mis käsitleb taastuvatest energiaallikatest toodetud energiat, ja seadusega, millega muudetakse biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust, mille jõustumisajana on ette nähtud 2011. aasta lõpp.
21.      17. juunil 2011 saatis komisjon Poola valitsusele uue märgukirja. Komisjon rõhutas kirjas, et talle teadaolevalt ei ole meetmed, millele Poola Vabariik oma 18. märtsi 2011. aasta kirjas osutas, ikka veel võetud, kuna talle ei ole selle kohta mitte mingisugust teadet saadetud.
22.      Komisjon rõhutas veel kord, et asjakohaste siseriiklike ülevõtmismeetmete puudumine või nendest teatamata jätmine kujutab endast direktiivi 2009/28 artikli 27 lõike 1 ning EL lepingu (ELL) artikli 4 lõike 3 rikkumist.
23.      Komisjon lisas, et mainitud rikkumiste osas võidakse määrata rahalised sanktsioonid ELTL artikli 260 lõike 3 alusel.
24.      Poola pädevad ametiasutused edastasid 2. augustil 2011 komisjonile direktiivi 2009/28 ülevõtmismeetmena 27. mai 2011. aasta seaduse kütuse kvaliteedi järelevalve- ja kontrollisüsteemi seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta. 16. augustil 2011 teatasid samad ametiasutused komisjonile direktiivi 2009/28 ülevõtmismeetmena järgmistest siseriiklikest õigusaktidest:
–        4. septembri 2008. aasta seadus finantsinstrumentide kasutuselevõtu seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta;
–        4. märtsi 2005. aasta seadus energiaseaduse ja keskkonnakaitse seaduse muutmise kohta;
–        12. jaanuari 2007. aasta seadus energiaseaduse, keskkonnakaitse seaduse ja vastavushindamise süsteemi käsitleva seaduse muutmise kohta;
–        20. novembri 2009. aasta seadus keskkonnakaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta;
–        8. jaanuari 2010. aasta seadus energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta;
–        25. augusti 2006. aasta biokomponentide ja vedelate biokütuste seadus;
–        11. mai 2007. aasta seadus aktsiisimaksude seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta;
–        Poola Vabariigi parlamendi esimehe 16. mai 2006. aasta teatisekonsolideeritud energiaseaduse väljakuulutamise kohta.
25.      17. augustil 2011 teatasid Poola ametiasutused komisjonile, et on seisukohal, et direktiivi 2009/28 sätted on Poola õigust silmas pidades piisaval määral üle võetud esiteks 10. aprilli 1997. aasta energiaseadusega ja teiseks 25. augusti 2006. aasta biokomponentide ja vedelate biokütuste seadusega. Ühtlasi kinnitasid nad muudatusi, mis viidi senistesse seadustesse sisse 8. jaanuari 2010. aasta seadusega energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta. Samuti teavitasid ametiasutused komisjoni sellest, et alustatud on kahe seaduseelnõu ettevalmistustöödega: üks neist seadustest käsitleb taastuvaid elektrienergiaallikaid ja teisega muudetakse biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust ning keskkonnakaitse seadust.
26.      Kuna komisjon leidis, et õigusaktidega, millest talle teatati, ei ole direktiivi 2009/28 selle artikli 27 lõike 1 mõttes üle võetud, saatis ta 26. märtsil 2012 Poola Vabariigile põhjendatud arvamuse, kutsudes liikmesriiki üles võtma vajalikke meetmeid, et täita selle nõuded kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest. Ta täpsustas, et kõnesoleva rikkumise osas võidakse määrata rahalised sanktsioonid ELTL artikli 260 lõike 3 alusel.
27.      Poola Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 25. mai 2012. aasta kirjas, et direktiivi 2009/28 artikli 4 lõikes 1 ette nähtud riikliku tegevuskava vastuvõtmine ei ole käsitatav üksnes haldusliku meetmena selle direktiivi artikli 27 lõike 1 mõttes; et taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmist toetava riikliku abikava rakendamine alates 1. oktoobrist 2005 oli piisav selleks, et direktiivi saaks käsitada Poolas ülevõetuna; et sätted, mis näevad ette, et transpordisektoris peab taastuvatest energiaallikatest toodetava energia osakaal olema vähemalt 10%, ning säästlikkuse kriteeriumid võeti üle biokomponentide ja vedelate biokütuste seadusega, mida on muudetud 27. mai 2011. aasta seadusega, ning et säästva arengu kriteeriumide ülevõtmine viiakse lõpule 2012. aasta lõpuks. Lisaks esitasid Poola ametiasutused ajakava taastuvaid energiaallikaid käsitleva seaduse ettevalmistustööde kohta, mis on mõeldud direktiivi 2009/28 nende sätete ülevõtmiseks, mida juba rakendatakse või mille ülevõtmine oli ‒ nagu direktiivis endas ette nähtud ‒ planeeritud hilisemaks.
28.      Kuna komisjon leidis, et sellest vastusest ja Poola Vabariigi edastatud õigusaktidest nähtub, et liikmesriik ei ole talle direktiivi 2009/28 artikli 27 lõikest 1 tulenevaid kohustusi endiselt täitnud, otsustas ta 21. märtsil 2013 esitada hagi käesoleva menetluse algatamiseks.
29.      11. juuni 2013. aasta hagiavalduses, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 12. juunil 2013, heidab komisjon Poola Vabariigile ette esiteks asjaolu, et liikmesriik ei ole võtnud vastu meetmeid, mis on vajalikud direktiivi 2009/28 ülevõtmiseks, ja teiseks, et liikmesriik ei ole komisjonile sellest teatanud, st ei ole talle edastanud akte, mis võivad osutuda tarvilikuks.
III. Menetluse kirjalik ja suuline etapp
30.      Komisjon leiab repliigis, et Poola Vabariik ei ole vaatamata 26. juuli 2013. aasta seaduse vastuvõtmisele täitnud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2009/28 artikli 2 punktidest b, c, d, g, m, n ja o; artiklist 5 (ja II, III ja VII lisast); artiklist 13, artikli 14 lõigetest 1, 2, 5 ja 6; artikli 16 lõigetest 2, 3, 4, 6, 7, 8 ja 9; artiklitest 17 ja 18; artiklist 19 (ja V lisast) ning artiklist 21.
31.      Siiski teatas komisjon 1. oktoobri 2014. aasta kirjas Euroopa Kohtule, et Poola Vabariigi esitatud vasturepliigi ja liikmesriigilt ‒ viimati 12. septembril 2014 ‒ saadud teatava teabe tulemusena kitsendas ta hagi eset.
32.      Seega piirdub hagi ese nüüdsest sellega, et liikmesriik ei ole üle võtnud direktiivi 2009/28 artikli 13 lõikeid 2, 4, 5 ja 6; artikli 14 lõikeid 2, 5 ja 6; artikli 17 lõikeid 3‒5 ja artikli 18 lõiget 1; ning liikmesriigilt nõutavat karistusmakset on vähendatud määrani 61 380 eurot iga päeva kohta, mis liikmesriigil kulub üle võtmata sätete rakendamiseks.
33.      Neid asjaolusid arvestades toimus 7. oktoobril 2014 kohtuistung. Poola ja Madalmaade valitsus (Madalmaad olid varem menetlusse astunud) ning Euroopa Komisjon esitasid sel kohtuistungil oma suulised seisukohad.
IV.    Poola Vabariigile ette heidetud rikkumised
A.      Kohaldatavad põhimõtted
34.      Euroopa Kohtu praktika direktiivi siseriiklikest ülevõtmismeetmetest teatamata jätmise ja stricto sensu ülevõtmata jätmise kohta on rikkalik. Selle kohtupraktika põhjal võib välja tuua teatava üldise ‒ ja tarviliku ‒ põhiskeemi.
35.      Esiteks on kasulik meenutada, et direktiivi sätted on siduvad liikmesriikidele, kellele need on adresseeritud, ning seda enam on niisuguse mõjuga sätted, mis käsitlevad ettenähtud meetmete rakendamise tähtaegu(6).
36.      Teiseks, direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmiseks ei ole ilmtingimata nõutav, et direktiivi sätteid korrataks täpselt ja sõna-sõnalt siseriiklikus õigusnormis, direktiivi sisu arvestades võib üldisem raamistik olla piisav. See peab tagama tegelikkuses direktiivi täies ulatuses kohaldamise ning seda viisil, mis oleks piisavalt täpne ja selge, nii et juhul, kui direktiivi eesmärk on isikutele teatud õiguste andmine, on isikutel võimalus täiel määral tutvuda oma õigustega ja vajaduse korral neid õigusi siseriiklikus kohtus kaitsta(7).
37.      Lisaks, kui direktiivis on sõnaselgelt ette nähtud, et selle ülevõtmiseks võetavates õigusnormides peab sisalduma viide direktiivile või viide peab olema lisatud õigusakti ametlikul avaldamisel, on igal juhul vaja võtta ülevõtmiseks vastu konkreetne õigusakt ‒ nn positiivne ülevõtmisakt(8).
38.      Kolmandaks, kuigi komisjon on kohustatud tõendama väidetava liikmesriigi kohustuste rikkumise ja esitama Euroopa Kohtule tõendeid, mis võimaldavad näidata rikkumise toimumist ELTL artiklil 258 põhinevas menetluses, on liikmesriigid vastavalt ELL artikli 4 lõikele 3 kohustatud aitama kaasa komisjoni ülesannete täitmisele, mis ELL artikli 17 lõike 1 kohaselt hõlmab eeskätt kohustust aidata kaasa liidu õigusnormide rakendamisele(9).
39.      Seega peavad liikmesriigid esitama komisjonile selge ja täpse teabe. Selles peab olema üheselt ära näidatud, millised on need õigus‑ ja haldusnormid, mille abil liikmesriik on enda hinnangul täitnud direktiivist tulenevad erinevad kohustused.
40.      Niisuguse teabe puudumise korral ei ole komisjonil võimalik tuvastada, kas liikmesriik on tegelikult ja täies ulatuses direktiivi rakendanud. Selle kohustuse rikkumine liikmesriigi poolt kas igasuguse teabe edastamata jätmisega või ebaselge või ebapiisava teabe edastamisega võib iseenesest olla ELTL artiklis 258 ette nähtud liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluse algatamise alus(10). Neil asjaoludel ei saa liikmesriik komisjonile ette heita, et viimane on oma hagiavalduses piirdunud väitega, et direktiiv on tähtajaks täielikult üle võtmata, ilma et ta oleks püüdnud näidata, milles seisneb liikmesriigi kehtivate õigusnormide vastuolu nimetatud direktiivi sätetega, kuna täpsuse puudumine hagiavalduses tuleneb liikmesriigi enda tegevusest kohtueelses menetluses(11).
41.      Neljandaks, liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist tuleb hinnata liikmesriigile põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõppemisel esineva olukorra alusel ning Euroopa Kohus ei saa arvestada hiljem toimunud muutusi(12).
42.      Lisan selle kokkuvõtte lõpetuseks, et neid eri põhimõtteid on Poola Vabariigile sõnaselgelt meenutatud või kohaldatud vähemalt neljas hiljutises kohtuotsuses (kohtuotsused komisjon vs. Poola, C‑551/08, EU:C:2009:683; komisjon vs. Poola, C‑326/09, EU:C:2011:155; komisjon vs. Poola, C‑362/10, EU:C:2011:703, ja komisjon vs. Poola, C‑281/11, EU:C:2013:855).
B.      Liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu põhjendatud arvamuses toodud tähtaja möödumisel
43.      Peamine, mida komisjon Poola Vabariigile liikmesriigi kohustuste rikkumisena ette heidab, on asjaolu, et Poola ei ole alates esimesest, st 27. jaanuari 2011. aasta märgukirjast kuni hagiavalduse esitamiseni võtnud vastu direktiivi 2009/28 ülevõtmiseks vajalikke meetmeid. Lisaks puudutab komisjoni etteheide teatamata jätmist meetmetest, mida liikmesriik sellegipoolest võis olla vastu võtnud.
44.      Vastuseks nendele väidetele märkis Poola Vabariik esmalt oma 18. märtsi 2011. aasta kirjas, et direktiiv 2009/28 võetakse üle seadusega, mis käsitleb taastuvatest energiaallikatest toodetud energiat, ja seadusega, millega muudetakse biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust, mille jõustumisajana on ette nähtud 2011. aasta lõpp.
45.      Poola pädevad ametiasutused edastasid 2. augustil 2011 komisjonile direktiivi 2009/28 ülevõtmismeetmena 27. mai 2011. aasta seaduse kütuse kvaliteedi järelevalve- ja kontrollisüsteemi seaduse ja teiste seaduste muutmise kohta. Lisaks edastasid nad 16. augustil 2011 info veel terve rea seaduste kohta.
46.      Ometi teatasid Poola ametiasutused 17. augustil 2011 komisjonile, et on pärast siseriikliku õiguse põhjalikku analüüsi siiski seisukohal, et direktiivi 2009/28 sätted on ‒ pidades silmas Poola õigust ‒ õiguslikult piisavalt üle võetud esiteks 10. aprilli 1997. aasta energiaseadusega ja teiseks 26. augusti 2006. aasta biokomponentide ja vedelate biokütuste seadusega. Samuti kinnitasid nad muudatusi, mis viidi senistesse seadustesse sisse 8. jaanuari 2010. aasta seadusega energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta. Ühtlasi teavitasid ametiasutused komisjoni sellest, et alustatud on kahe seaduseelnõu ettevalmistustöödega: üks neist seadustest käsitleb taastuvaid elektrienergiaallikaid ja teisega muudetakse biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust ning keskkonnakaitse seadust.
47.      Vastuses talle saadetud põhjendatud arvamusele märkis Poola Vabariik esiteks, et säästva arengu kriteeriumide ülevõtmine viiakse lõpule 2012. aasta lõpuks, ning teiseks märkis, et taastuvaid energiaallikaid käsitlev seadus, millega võetakse üle direktiivi 2009/28 teatud sätted, jõustub 1. jaanuaril 2013.
48.      Poola Vabariik nõustus nende komisjoni hagiavalduses esitatud faktiliste asjaoludega sõnaselgelt omapoolses kostja vastuses, mille ta esitas käesoleva kohtumenetluse kirjalikus etapis.
49.      Sõltumata sellest omaksvõtust ei saa ma jätta märkimata, et Poola seadusandja võttis 26. juulil 2013 vastu uue seaduse energiaseaduse ja teiste seaduste muutmise kohta ning edastas selle direktiivi 2009/28 ülevõtmise meetmena komisjonile 29. augustil 2013. Poola valitsus täpsustas vasturepliigis, et see seadus on „põhimõttelise tähtsusega õigusakt direktiivi 2009/28 ülevõtmisel”.
50.      Järelikult nähtub sellest kronoloogiast vaieldamatult, et direktiiv 2009/28 ei olnud Poola õigusesse täielikult üle võetud ei direktiivi artiklis 27 sätestatud kuupäevaks (st 5. detsembriks 2010) ega ka põhjendatud arvamuses toodud tähtajaks.
51.      Õigupoolest on väitega, et seadus, mis võeti vastu 26. juulil 2013 ehk põhjendatud arvamuses toodud tähtajast märgatavalt hilisemal kuupäeval, kujutab endast „ põhimõttelise tähtsusega õigusakti direktiivi 2009/28 ülevõtmisel ”, Poola Vabariik kaudselt möönnud, et varasemate siseriiklike õigusnormidega ei oldud kõnesolevat direktiivi täielikult üle võetud(13).
52.      Poola Vabariik kinnitas seda järeldust 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil, nentides ‒ nüüd sõnaselgelt ‒, et direktiiv 2009/28 ei olnud 2012. aasta mais siseriikliku õigusesse veel üle võetud, v.a teatud sätted.
53.      Lisaks tuleb märkida, et Poola Vabariik ei olnud enne 12. septembril 2014 saadetud vastavustabelit varem kordagi täpsustanud, millised direktiivi 2009/28 ülevõtmise tõendamiseks komisjonile edastatud arvukatest sätetest on konkreetselt need sätted, millega üks või teine direktiivi artikkel Poola õigusesse üle võeti.
54.      Sarnaselt kohtuasjaga komisjon vs. Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683) ei ole Poola Vabariik „esitanud täpseid ja sisulisi andmeid nende siseriiklike õigusnormide kohta, millega [tema] hinnangul direktiiv üle võeti”(14). Nagu ma juba varem meenutasin, on liikmesriigid kohustatud aitama kaasa komisjoni ülesannete täitmisele, edastades „direktiivi üle võtvate siseriiklike õigusnormide sisu kohta piisavalt täpsed andmed”(15).
55.      Leian, et selline lojaalse koostöö kohustuse rikkumine iseenesest mitte üksnes ei õigusta ELTL artikli 258 kohase menetluse algatamist liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamiseks(16), vaid ühtlasi on aluseks kõnesoleva liikmesriigi süüdimõistmisele, a fortiori juhul, kui niisugune toimimisviis on korduv(17).
56.      Lisan, et neil asjaoludel ei saa toetada argumenti vastuvõetamatuse kohta, mille Poola Vabariik esitas vasturepliigis ning mille kohaselt oli komisjon laiendanud hagi eset, täpsustades alles repliigis, millised on need direktiivi 2009/28 sätted, mis tema hinnangul on üle võtmata(18).
57.      Pealegi on see väide suuresti ekslik. Nimelt oli komisjon Poola Vabariigi poolt viidatud direktiivi 2009/28 artiklid loetlenud sõnaselgelt hagiavalduse punktis 34, v.a üksnes artiklid 5 ja 21. Komisjoni 1. oktoobri 2014. aasta kirjast nähtub siiski, et käesolevas kohtuasjas neid kahte artiklit edaspidi enam ei käsitleta.
58.      Lõpuks leiab Poola Vabariik, et kohustust lisada siseriiklikku õigusakti viide direktiivile tuleb käsitada ülevõtmiskohustusest eraldiseisva kohustusena, mis kehtib ainult nende ülevõtvate õigusaktide osas, mille liikmesriik võtab vastu pärast direktiivi jõustumist(19).
59.      See tõlgendus on vastuolus Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, kust tuleneb, et „kui direktiivis on sõnaselgelt ette nähtud, et selle ülevõtmiseks võetavates õigusnormides peab sisalduma viide direktiivile või viide peab olema lisatud õigusakti avaldamisel, on igal juhul vajalik võtta ülevõtmiseks vastu konkreetne akt ‒ nn positiivne ülevõtmisakt”(20).
60.      Niisiis, Poola Vabariik ei olnud sellist õigusakti komisjoni poolt põhjendatud arvamuses määratud tähtajaks vastu võtnud.
61.      Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et Poola Vabariik ei olnud põhjendatud arvamuses toodud tähtajaks võtnud vastu kõiki vajalikke õigusakte direktiivi 2009/28 ülevõtmiseks ega tarvilikest meetmetest teatanud.
C.      Liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu faktiliste asjaolude uurimise kuupäeval
62.      Küsimus liikmesriigi kohustuste rikkumise püsimisest faktiliste asjaolude uurimise kuupäeval on ELTL artikli 258 alusel algatatud menetluse korral põhimõtteliselt ülearune.
63.      Siiski on komisjon käesolevas kohtuasjas palunud Euroopa Kohtul mõista Poola Vabariigilt välja karistusmakse ELTL artikli 260 lõike 3 alusel. Niisiis, kui parafraseerida Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat ELTL artikli 260 lõike 2 kohta, „põhimõtteliselt on karistusmakse määramine õigustatud üksnes juhul, kui liikmesriigi kohustuste rikkumine [, mis käesoleval juhul seisneb seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmises,] on jätkuvalt aktuaalne ajal, mil Euroopa Kohus asub uurima faktilisi asjaolusid”(21).
64.      Nagu ma juba märkisin, teatas komisjon 1. oktoobri 2014. aasta kirjas Euroopa Kohtule, et Poola Vabariigi vasturepliigi ja temalt viimati 12. septembril 2014 saadud teabe tulemusena loobus ta oma hagist osaliselt. Seega puudutab direktiivi 2009/28 ülevõtmist käsitlev hagi ese nüüd üksnes direktiivi artikli 13 lõikeid 2, 4, 5 ja 6; artikli 14 lõikeid 2, 5 ja 6; artikli 17 lõikeid 3‒5 ja artikli 18 lõiget 1.
65.      Euroopa Kohtule edastatud teabe põhjal olen ühtlasi seisukohal, et nende direktiivi 2009/28 artiklite puhul ei saa väita, et nende ülevõtmine Poola õigusesse oleks olnud piisav.
1.      Direktiivi 2009/28 artikli 13 lõigete 2, 4, 5 ja 6 ülevõtmine
66.      Direktiivi 2009/28 artikkel 13 paneb liikmesriikidele kohustuse tagada, et haldusmenetluse, õigusaktide ja erinevate eeskirjadega oleks ette nähtud teatud hulk tagatisi ning tagatud teave ja soodustused, nagu loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetlusi käsitlevad eeskirjad direktiiviga reguleeritud valdkondades (artikli 13 lõige 1), teatud toetuskavade rakendamiseks vajalikud tehnilised kirjeldused (artikli 13 lõige 2) või edendataks teatud seadmete kasutamist era- või avalikes hoonetes (artikli 13 lõiked 3‒6).
67.      Kuigi komisjon loobus etteheidetest direktiivi 2009/28 artikli 13 lõigete 1 ja 3 osas, on ta endiselt seiskohal, et artikli 13 lõigete 2, 4, 5 ja 6 ülevõtmise meetmetest ei ole teatatud ning nende ülevõtmine ei ole seni olnud piisav.
68.      Vastab tõele, et Poola Vabariik ei ole esitanud teavet mainitud lõigete ülevõtmise kohta ei menetlusdokumentides ega 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil.
69.      Direktiivi 2009/28 artikli 13 lõige 2 kehtestab liikmesriikidele kohustuse määratleda „selgelt kõik tehnilised kirjeldused, millele taastuvenergia seadmed ja süsteemid peavad vastama, et saada kasu toetuskavadest”(22).
70.      Seda sätet ja ka artikli 13 lõigetes 4, 5 ja 6 ette nähtud erinevaid tagatisi ei ole rakendatud viisil, mis annaks neile vaieldamatult siduva jõu, ega nõutava spetsiifilisusastme, täpsuse ja selgusega, et õiguskindluse nõue oleks täidetud.
71.      Järelikult, leian, et komisjon on piisavalt tõendanud artikli 13 lõigete 2, 4, 5 ja 6 ülevõtmisega seonduvat liikmesriigi kohustuste rikkumist ning faktiliste asjaolude uurimise kuupäeval püsib rikkumine endiselt.
2.      Direktiivi 2009/28 artikli 14 lõigete 2, 5 ja 6 ülevõtmine
72.      Direktiivi 2009/28 artikli 14 lõigetes 2, 5 ja 6 on ette nähtud liikmesriikide konkreetsed kohustused kutsealade esindajate teavitamisel, eeskätt mis puudutab planeerijaid ja arhitekte (lõige 5) või elanikke üldiselt (lõige 6).
73.      Poola Vabariigi vasturepliigis toodud selgituste kohaselt täidetakse neid eri kohustusi üldise halduspraktikaga, mis seisneb teabe avaldamises nt energeetikaameti, majandusministeeriumi jt täpsemalt nimetamata pädevate ametiasutuste avalikel veebilehtedel.
74.      Nagu ma juba varem korduvalt meenutasin, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et direktiivi sätteid tuleb rakendada viisil, mis annaks neile vaieldamatult siduva jõu, ning nõutava spetsiifilisusastme, täpsuse ja selgusega, et õiguskindluse nõue oleks täidetud.
75.      Mainitud nõudest järeldub, et „pelka halduspraktikat, mida haldusasutused võivad vastavalt oma suvale muuta ja mis ei ole piisavalt avalikustatud, [ei saa] pidada direktiivi ülevõtmise kohustuse nõuetekohaseks täitmiseks (vt [kohtuotsus, 12.7.2007, komisjon vs. Austria, EU:C:2007:427], punkt 162 ja seal viidatud kohtupraktika)”(23).
76.      Seda eeskirja, mida Euroopa Kohus on vähem kui aasta tagasi meenutanud Poola Vabariigi suhtes tehtud kohtuotsuses (kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑281/11, EU:C:2013:855), võib kohaldada ka käesolevas kohtuasjas: üldist halduspraktikat, millele Poola Vabariik viitab, ei saa käsitada ülevõtmismeetmena komisjonile „edastatuks”. Samuti ei kujuta see endast direktiivi 2009/28 artikli 14 lõigete 2, 5 ja 6 nõuetekohast ülevõtmismeedet.
3.      Direktiivi 2009/28 artikli 17 lõiked 3, 4 ja 5 ning artikli 18 lõike 1 ülevõtmine
77.      Direktiivi 2009/28 artiklid 17 ja 18 käsitlevad biokütuste ja vedelate biokütuste siseturu loomist.
78.      Et biokütuseid ja vedelaid biokütuseid saaks käsitada ühelt poolt direktiivi nõuetele vastava kütusena ning et need ‒ teiselt poolt ‒ vastaksid rahalise toetuse saamise tingimustele, peavad need vastama artikli 17 lõigetes 2‒5 toodud säästlikkuse kriteeriumidele.
79.      Komisjon väitis 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil, et Poola seadusandja on 21. märtsi 2014. aasta seaduses, millega muudeti biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust (Dz. U., lk 457), kasutanud üksnes viidet direktiivi artikli 17 sätetele ning seda ainult biokütuste osas. Poola Vabariik ei ole sellise sõnasõnalise viite kasutamist eitanud. Liikmesriik lisas, et meetod, mis hõlmab direktiivile viitamist, tagab piisava ülevõtmise.
80.      Mainitud seaduse artikli 1 punkti 18 sõnastus kinnitab, et biokomponentide ja vedelate biokütuste seadusesse lisatakse uue peatükina peatükk IVa ning et selle seaduse uue artikli 28a lõike 1 punkt 1 piirdub biokütuseid puudutavas osas viitega direktiivi 2009/28 artikli 17 lõigetes 3‒6 ette nähtud säästlikkuskriteeriumidele.
81.      Leian, et mainitud sätetes ette nähtud säästlikkuse kriteeriume ei saa käsitada ainuüksi tehnilisena. Vastupidi, nende rakendamiseks on vajalik Poola seadusandja tegevus ning see pole saavutatav pelgalt direktiivile viitamisega(24).
82.      Nii on see eeskätt direktiivi 2009/28 artikli 17 lõike 3 punkti b puhul, mis näeb ette, et „[...] arvesse võetud biokütuseid ja vedelaid biokütuseid ei valmistata toorainetest, mis on saadud suure bioloogilise mitmekesisusega maa-alalt, see tähendab maa-alalt, mida jaanuaris 2008 või pärast seda iseloomustas üks järgmistest seisunditest, olenemata sellest, kas seda maatükki iseloomustab see seisund ka praegu: [...] b) maa-alad, mis on määratud [...] i) õigusaktide alusel või asjakohase pädeva asutuse poolt looduskaitsealadeks [...]”.
83.      Viide direktiivi sättele, mis selle direktiivi kohaldamiseks vajaliku mõiste määratlemisel („suure bioloogilise mitmekesisusega maa-alad”) viitab rakendusotsusele, mis on võetud seaduse alusel või niisuguse ametiasutuse poolt, keda ei ole täpsemalt nimetatud, ei võimalda tagada täielikku ülevõtmist, kuna see säilitab ebakindluse direktiivi 2009/28 reguleerimisalasse kuuluva valdkonna määratluse osas(25). Seega on Poola Vabariigi ülesanne võtta vastu nende sätete ülevõtmise jaoks vajalikud siseriiklikud õigusnormid.
84.      Lisaks, erinevalt direktiivi 2009/28 artikli 18 lõikes 1 ettenähtust ei sisalda 21. märtsi 2014. aasta seadus, millega muudeti biokomponente ja vedelate biokütuste seadust, ühtki sätet, mis esiteks kehtestaks ettevõtjatele kohustuse „[tõendada] artikli 17 lõigetes 2‒5 sätestatud säästlikkuse kriteeriumide täitmis[t]”, ning teiseks nõuaks ettevõtjatelt, et nad kasutaksid selleks direktiivi artikli 18 osutatud massibilansisüsteemi.
85.      Täielikkuse huvides täpsustan veel, et Poola Vabariik väitis menetlusdokumentides, et direktiivi 2009/28 artiklid 17‒19 ja 21 võeti üle taastuvenergia valdkonna tegevuskavaga, mis võeti vastu 7. detsembril 2010 ja millest teatati komisjonile 15. detsembril 2010.
86.      Toetan selles osas siiski komisjoni seisukohta. Direktiivi 2009/28 artiklis 4 ette nähtud riiklikes tegevuskavades sätestatakse liikmesriikide eesmärgid, mis puudutavad taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaalu transpordisektoris, elektrienergia tootmises ning soojus- ja jahutussektoris aastal 2020, võttes arvesse teiste energiatõhususega seotud poliitikameetmete mõju energia lõpptarbimisele(26). Need on mõeldud neis sisalduva kirjelduse abil komisjoni teavitamiseks meetmetest, mida liikmesriigid on võtnud mainitud eesmärkide saavutamiseks, samuti selleks, et teavitada meetmetest, mis on nõutavad direktiivi 2009/28 artiklite 13‒19 nõuete täitmiseks.
87.      Seega on tegevuskava üksnes informatiivne ja planeerimiseesmärgiga dokument. See üksinda ei ole piisav, täitmaks positiivseid kohustusi, mis on vajalikud direktiivi 2009/28 artikli 17 lõigetes 3‒5 ja artikli 18 lõikes 1 sätestatu järgimiseks.
D.      Järeldus liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta
88.      Eespool viidatud seisukohtadest tervikuna nähtub, et:
–        esiteks, Poola Vabariik ei olnud komisjoni poolt talle 26. märtsil 2012 saadetud põhjendatud arvamuses toodud tähtajaks teavitanud komisjoni õigus- ja haldusnormidest, mis olid vajalikud direktiivi 2009/28 ülevõtmiseks, ega olnud neid ka vastu võtnud, ja
–        teiseks ei olnud Poola Vabariik faktiliste asjaolude uurimise kuupäevaks endiselt võtnud siseriiklikku õigusesse üle direktiivi 2009/28 artikli 13 lõikeid 2, 4, 5 ja 6, artikli 14 lõikeid 2, 5 ja 6, artikli 17 lõikeid 3, 4 ja 5 ning artikli 18 lõiget 1, või vähemalt ei olnud piisavatest ülevõtmismeetmetest komisjonile teatanud.
V.      ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldatavus
89.      Järeldasin just, et Poola Vabariik ei olnud faktiliste asjaolude uurimise kuupäevaks endiselt võtnud siseriiklikku õigusesse üle direktiivi 2009/28 artikli 13 lõikeid 2, 4, 5 ja 6, artikli 14 lõikeid 2, 5 ja 6, artikli 17 lõikeid 3, 4 ja 5 ning artikli 18 lõiget 1 ‒ või vähemalt ei olnud piisavaid ülevõtmismeetmeid komisjonile edastanud.
90.      Kui ka Euroopa Kohus peaks seda järeldama, tuleb uurida komisjoni poolt ELTL artikli 260 lõike 3 alusel esitatud nõuet karistusmakse määramise kohta.
91.      Nimelt on karistusmakse iseenesest asjakohane rahaline meede selleks, et motiveerida liikmesriiki võtma vastu meetmed, mis on vajalikud tuvastatud liikmesriigi kohustuste rikkumise lõpetamiseks ja direktiivi täielikuks ülevõtmiseks(27).
92.      Sellegipoolest, kuigi võimalus, et liikmesriigile võidakse juba esimese liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse tulemusena määrata karistusmakse, nähti ette Lissaboni lepinguga ja on olnud kohaldatav juba peaaegu viis aastat, ei ole Euroopa Kohtul senini olnud juhust seda kasutada ega tõlgendada.
93.      ELTL artikli 260 lõike 3 esimene lõik sätestab, et „[k]ui komisjon esitab [ELTL] artikli 258 alusel hagi kohtusse põhjendusega, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, näidata ära põhisumma või karistusmakse suuruse, mida ta peab asjaoludele vastavaks ja mille asjassepuutuv liikmesriik peab tasuma”. Teine lõik täpsustab, et „[k]ui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat. Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval”.
94.      Seoses ELTL artikli 260 lõikega 3 tekib vähemalt neli tõlgendamise küsimust, mida uurin järgnevalt.
–        Esiteks, kas ELTL artikli 260 lõiget 3 võib kohaldada seoses direktiiviga, mis on vastu võetud enne Lissaboni lepingu jõustumist (ratione temporis kohaldamisala)?
–        Teiseks, kas komisjon peab konkreetselt põhjendama otsust esitada nõue ELTL artikli 260 lõike 3 alusel liikmesriigilt karistusmakse ja/või põhisumma väljamõistmiseks?
–        Kolmandaks, milline tegevus saab olla aluseks ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisele (ratione materiae kohaldamisala)?
–        Neljandaks, kas komisjon võib esimeses liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlevas menetluses kasutada arvutusmeetodit, mida ta kasutab ELTL artikli 260 lõike 2 kohaldamisel?
A.      ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldatavus ratione temporis
95.      Poola Vabariik ja Madalmaade Kuningriik leiavad, et ELTL artikli 260 lõige 3 ei ole kohaldatav direktiivide suhtes, mis on vatsu võetud enne Lissaboni lepingu jõustumist. Kuna kõnesolev artikkel täpsustab, et see on kohaldatav juhul, kui liikmesriik „ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust”, ja kuna see menetlus võeti kasutusele alles Lissaboni lepinguga, siis ei peaks see olema kohaldatav enne 1. detsembrit 2009 vastu võetud direktiivide osas. Käesoleval juhul on tegu just sellise direktiiviga, kuna direktiiv 2009/28 võeti vastu 23. aprillil 2009 EÜ artikli 251 lõikes 3 ette nähtud kaasotsustusmenetluse alusel.
96.      Ma ei toeta nende kahe liikmesriigi esitatud tõlgendust.
97.      Esiteks, kuigi Lissaboni lepingus võeti kasutusele spetsiifiline terminoloogia, tähistamaks ELTL artikli 289 lõikes 1 ette nähtud menetlust liidu õigusaktide vastuvõtmiseks (ning kehtib ka selles menetluses vastu võetud õigusaktide kohta), oleks kuritahtlik käsitada seda menetlust erinevana varem kohaldatud kaasotsustusmenetlust.
98.      Nii liidu seadusandja(28) kui Euroopa Kohus(29) ja õiguskirjandus(30) käsitavad ELTL artikli 289 lõikes 1 ja artiklis 294 ette nähtud seadusandlikku tavamenetlust varasemat kaasotsustusmenetluse n-ö uue väljalaskena. Õiguskirjandus, mis käsitleb üksikasjalikumalt ELTL artikli 260 lõiget 3, toetab ühtlasi selles sättes ette nähtud korra kohaldamist kaasotsustusmenetluses vastu võetud direktiividele(31).
99.      Edasi, sellele on ELTL artikli 260 lõikega 3 lisatud menetluslik aspekt, mis kuulub spetsiifiliste üleminekusätete puudumise korral vahetult kohaldamisele. Üleminekusätteid käsitlev protokoll nr 36 ei sisalda ELTL artikli 260 lõiget 3 puudutavaid sätteid(32).
100. Pealegi oli direktiivi 2009/28 artikli 27 lõikes 1 selle direktiivi ülevõtmiseks vajalike õigus- ja haldusnormide vastuvõtmise tähtajana ette nähtud 5. detsember 2010. Järelikult ei saa tegu olla ELTL artikli 260 lõike 3 tagasiulatuva kohaldamisega, kuna Poola Vabariigile ette heidetava tegevuse tekkeaeg jääb kindlasti Lissaboni lepingu jõustumisele järgnevasse perioodi.
101. Lisaks, kui võimalus määrata liikmesriigile karistusmakse või teatav põhisumma nähti aluslepingus ette esimese, st varasema liikmeriigi kohustuste rikkumist tuvastava kohtuotsuse täitmise katteks, asus Euroopa Kohus seisukohale, et selleks, et mainitud uus säte oleks kohaldatav, peavad „kõik kohtueelse menetluse etapid [olema] toimunud pärast Euroopa Liidu lepingu jõustumist”(33). Leian, et sellest kohtupraktikast tulenevaid järeldusi võib mutatis mutandis kohaldada ka ELTL artikli 260 lõikele 3.
102. Lõpuks, ELTL artikli 260 lõike 3 vahetu kohaldatavus ei peaks tooma liikmesriikide jaoks kaasa õiguskindluse põhimõtte rikkumist, arvestades et komisjon on 11. novembri 2010. aasta teatises ELTL artikli 260 lõike 3 rakendamise kohta(34) (edaspidi „teatis”) teatanud, et kohaldab „artikli 260 lõikes 3 sätestatud uut vahendit ning selle rakendamise põhimõtteid ja kriteeriume kohtuasjade suhtes, mis on algatatud artikli 258 alusel pärast käesoleva teatise avaldamist, ja asjade suhtes, mis on algatatud enne selle avaldamist, välja arvatud rikkumisasjad, mis on juba Euroopa Liidu Kohtusse antud”(35). Lisaks on komisjon selles teatises märkinud, et ei sanktsioonide summa ega rikkumise kestuse kindlaksmääramisel ei võta ta arvesse Lissaboni lepingu jõustumise kuupäevale eelnevat aega.
103. Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian seega, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav, kui ei ole teatatud ülevõtmismeetmetest, mis puudutavad niisugust direktiivi nagu direktiiv 2009/28, mis võeti vastu kaasotsustusmenetluses enne Lissaboni lepingu jõustumist ja mille ülevõtmise tähtaeg lõppes pärast seda kuupäeva.
B.      Otsus nõuda karistusmakse ja põhisumma tasumist ELTL artikli 260 lõike 3 alusel
104. ELTL artikli 260 lõige 3 näeb ette, et kui komisjon leiab, et liikmesriik ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, näidata ära põhisumma või karistusmakse suuruse, mida ta peab asjaoludele vastavaks ja mille asjassepuutuv liikmesriik peab tasuma.
105. Komisjon on märkinud, et „[s]eda sõnastust tuleb mõista nii, et [tal] on selles küsimuses laialdane diskretsiooniõigus sarnaselt diskretsiooniõigusega otsustada, kas anda asi vastavalt [ELTL] artiklile 258 kohtusse või mitte – õigus, mis komisjonil on väljakujunenud kohtupraktika alusel”(36). Komisjon lisab, et „peab [...] asjakohaseks kasutada artikli 260 lõikega 3 ettenähtud vahendit põhimõtteliselt kõikide juhtumite korral, mille puhul ei ole [seda sätet] täidetud”(37).
106. On küsitud, kas selle aluslepingu täpsustusega, mis annab suurema vabaduse kui ELTL artikli 260 lõikes 2 ettenähtu, ei peaks kaasnema nõue, et juhul, kui komisjon otsustab sellist võimalust kasutada, peab ta seda konkreetselt põhjendama.
107. Ma ei arva nii.
108. Nimelt, võimalus paluda kohtul kohustada liikmesriiki direktiivi ülevõtmismeetmetest teatamise kohustuse rikkumise eest tasuma karistusmakset ja põhisummat on ette nähtud ELTL artiklis 258 kehtestatud menetluse raames. Vastab tõele, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole komisjonil kohustust sellel alusel menetlust algatada, kuid tal on selleks täieulatuslik kaalutlusõigus(38). ELTL artikli 260 lõige 3 reaalselt üksnes rõhutab ja kinnitab seda vabadust, mis seondub konkreetse menetlusliku aspektiga konkreetses menetluses, nimelt juhtudega, mil nõue puudutab liikmesriigile rahalise sanktsiooni määramist esimeses liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluses, mis on algatatud põhjusel, et liikmesriik ei ole teatanud seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest.
109. Seega on see võimalus n-ö kaetud komisjoni otsusega algatada menetlus ELTL artikli 258 alusel ning see ei allu Euroopa Kohtu kontrollile(39), samas kui otsus karistusmakse või põhisumma määramise kohta on nimelt Euroopa Kohtu pädevuses. Nagu Euroopa Kohus on varasema EÜ artikli 228 (nüüd ELTL artikkel 260) osas nentinud, ei viita „EÜ artikli 228 sõnastus [...] rohkem kui selle sätte eelnevalt meenutatud eesmärk sellele, et põhisumma määramine peaks olema automaatne, nagu soovitab komisjon 2005. aasta teatises. Sätestades, et Euroopa Kohus „võib” asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või trahvi, annab see säte Euroopa Kohtule ulatusliku kaalutlusõiguse otsustamaks, kas karistusi on vaja määrata”(40). Leian, et seda tõlgendust võib kohaldada ka seoses ELTL artikli 260 lõike 3 ja komisjoni teatise punktis 17 toodud põhimõttelise otsusega. Nimelt on ELTL artikli 260 lõikes 3 kasutatud ühtlasi verbi „võib”, väljendamaks mõtet, et kui Euroopa Kohus tuvastab rikkumise, „võib [...] asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse”(41).
110. Pealegi on ka õiguskindlus tagatud, kuna komisjoni otsus ‒ kasutada „põhimõtteliselt” seda mehhanismi ‒ nähtub tema teatisest. Mõistagi võib võimalus, mille komisjon on reservatsioonina endale jätnud, st et välistatud ei ole võimalus, kus konkreetse juhtumi puhul näib ELTL artikli 260 lõike 3 alusel esitatud sanktsiooni määramise nõue talle asjakohatu, tuua kaasa liikmesriikide erineva kohtlemise. Siiski on see lahutamatu ELTL artiklis 258 ette nähtud menetlusest ning ka kaalutlusõigusest, mis on antud esiteks komisjonile menetluse algatamise küsimuses ja teiseks Euroopa Kohtule rahalise karistuse määramise ja selle suuruse otsustamisel.
111. Sellega seoses ei ole ilmselgelt tarbetu, kui meenutada, et Euroopa Kohus on juba varem asunud seisukohale, et seda kaalutlusruumi arvestades on komisjonil vabadus algatada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus „ainult mõningate nende liikmesriikide vastu, kes on [liidu] õiguse järgimise vaatepunktist võrreldavas olukorras”(42). Mulle tundub, et seega peab kõnesolev kaalutlusõigus ‒ a fortiori ‒ kehtima juhul, kui küsimus on meetme rakendamise viisis(43).
112. Lõpuks, kuigi komisjon on teatises märkinud, et peab asjakohaseks kasutada artikli 260 lõikega 3 ette nähtud vahendit põhimõtteliselt kõikide juhtumite korral, mille puhul ei ole kõnesolevat sätet täidetud, tuleb selle valiku asjakohasust igal konkreetsel juhul kindlasti põhjendada, eeskätt mis puudutab karistusmakse suuruse kindlaksmääramist(44). Kindlaksmääramisel kasutatud kriteeriumidega seonduvad põhjendused annavad liikmesriigile võimaluse komisjoni otsuse asjakohasust mõista ‒ või see Euroopa Kohtus vaidlustada.
113. Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian seega, et komisjon ei pea spetsiifiliselt põhjendama otsust kasutada ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud võimalust nõuda, et liikmesriigile määrataks karistusmakse või teatav põhisumma, kui liikmesriik ei ole teatanud seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest.
C.      ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldatavus ratione materiae
114. ELTL artikli 260 lõike 3 sisulise kohaldamisala määratlemine tõstatab kõige keerulisema küsimuse. Kas lähtuda tuleb ELTL artikli 260 lõike 3 formaalsest sõnastusest, mis näib olevat ühemõtteline, pannes liikmesriikidele „seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise”(45) kohustuse, või tuleb seda sätet tõlgendada nii, et mõeldud on ka ülevõtmata jätmist?
115. Leian, et esimest tõlgendust, mida toetavad Poola Vabariik ja Madalmaade Kuningriik, ei saa pidada vastuvõetavaks, kuna see võtaks kõnesolevalt korralt kogu selle tõhususe või ka mõttekuse.
1.      Ainuüksi teatamine või nõue üle võtta
116. ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on tõhusam ja kiirem võitlus viivituste vastu direktiivi ülevõtmisel(46). Nagu õiguskirjandusest selle kohta nähtub, siis „eesmärki ei täidaks see, kui komisjoni takistataks liikmesriigi suhtes ELTL artikli 260 lõike 3 alusel menetlust algatada põhjendusega, et liikmesriik on komisjonile ülevõtmismeetmetest teatanud; õigupoolest ei takistaks miski liikmesriigil sel juhul teatada ükskõik millistest ülevõtmismeetmetest, sh meetmetest, millel asjassepuutuva direktiiviga seos puudub. [...] Seega ei saa kitsast tõlgendust toetada”(47).
117. Pealegi on raske ette kujutada, et liikmesriik, kes ei ole komisjonile direktiivi ülevõtmise meetmetest teatanud ‒ olenemata sellest, kas direktiivi on tegelikult üle võtnud või ei ole, või on jätnud ülevõtmismeetmetest teatamata, kuigi direktiiv on tegelikult üle võetud ‒, ning kelle suhtes on algatatud liikmesriigi kohutuste rikkumise menetluse kohtueelne menetlusetapp, jätaks põhjendatud arvamuses toodud tähtajaks meetmetest teatamata.
118. Neil asjaoludel ei kohaldataks ELTL artikli 260 lõiget 3 kindlasti kunagi, kuna selles nimetatud kohustuse täitmiseks piisaks, kui liikmesriik edastaks komisjonile ükskõik millise dokumendi, mille nimetab „ülevõtmismeetmeks”.
119. A contrario, ELTL artikli 260 lõike 3 teine tõlgendusvariant, mis osutab konkreetselt sisulises mõttes ‒ edastamata jätmise „taga” ülevõtmata jätmisele, võimaldab anda Lissaboni lepinguga ette nähtud uuele korrale kasuliku mõju, kuna võimaldab direktiivi kiire ülevõtmise saavutamiseks liikmesriigile reaalselt survet avaldada.
120. Sellegipoolest tekib ELTL artikli 260 lõike 3 niisuguse tõlgenduse korral vältimatult küsimus, kas hinnata tuleb ülevõtmist kui sellist või ülevõtmist, mis on nõuetekohane.
2.      Täielik või osaline, nõuetekohane või nõuetele mittevastav ülevõtmine
121. Muudatus aluslepingus, mis teeb võimalikuks juba esimeses liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis nõuda karistusmakse või teatava põhisumma väljamõistmist, töötati välja Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu koostamise arutelude käigus.
122. Kui vaadata eelnõu ettevalmistavaid töid, nähtub 12. mail 2003 konvendi eesistujalt konvendile (Euroopa Konvendi sekretariaat, CONV 734/03) edastatud saatemärkustest, et „[p]raktikas eristatakse „edastamata jätmise juhtumeid” (kui liikmesriik ei ole võtnud ühtki ülevõtmismeedet) nõuetele mittevastava ülevõtmise juhtudest (kui meetmed, mida liikmesriik on ülevõtmiseks võtnud, ei ole komisjoni hinnangul direktiiviga (või raamseadusega) kooskõlas). Ettepanekus käsitletav säte teisena nimetatud juhtumi suhtes kohaldamisele ei kuulu”(48).
123. Komisjon on teatises täpsustanud, mida hõlmab mõiste „nõuetele mittevastav”. Komisjon rõhutab, et „artikli 260 lõikes 3 käsitletud kohustuse täitmata jätmine hõlmab nii juhtumeid, kus ülevõtmismeetmetest ei ole üldse teatatud, kui ka olukordi, kus ülevõtmismeetmetest on teatatud ainult osaliselt. Selline olukord võib tekkida juhul, kui teatatud ülevõtmismeetmed ei hõlma kogu liikmesriigi territooriumi või kui direktiivi teatava osa ülevõtmismeetmetest on teatatud puudulikult. Kui liikmesriik on esitanud kõik vajalikud selgitused selle kohta, et tema hinnangul on direktiiv täielikult üle võetud, võib komisjon otsustada, et liikmesriik ei ole jätnud ülevõtmismeetmetest teatamise kohustust täitmata, millest tulenevalt artikli 260 lõiget 3 ei kohaldata. Võimalikke vaidlusi, mis käsitlevad teatatud ülevõtmismeetmete või liikmesriigi õiguses kehtivate põhimõtete piisavust, käsitletakse [ELTL] artikli 258 alusel direktiivi nõuetekohast ülevõtmist käsitleva tavalise menetluse kohaselt”(49).
124. Seega näib, et komisjon ise ei ole soovinud, et esimeses rikkumismenetluses viidaks läbi „sisulisi küsimusi puudutav” uurimine, ning on seda kinnitanud käesolevas kohtuasjas esitatud kirjalikes seisukohtades ja 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil.
125. Siiski on küsimus ka selles, kas on võimalik jõuda selgusele ülevõtmise täielikkuses ilma ülevõtmismeetmena edastatud õigusnormi sisu, st sisulisi küsimusi uurimata.
126. Õigupoolest on direktiivi ülevõtmise ja selle kohaldamise eristamine lihtne: ülevõtmine võib olla nõuetekohaselt läbi viidud, kuid faktiliselt on selle rakendamine halvasti teostatav. Neid kahte olukorda võib ilma suurte raskusteta uurida üksteisest sõltumatult, arvestades et teisena mainitud olukord ei kuulu ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisalasse.
127. Seevastu, selge piiri tõmbamine täieliku ülevõtmise ja nõuetekohase ülevõtmise kontrollimise vahele(50) näib mulle tunduvalt keerukam. Mulle tunduks illusoorne või segadust tekitav, kui mõni kriteerium tuleks tunnistada ilmseks või selgeks veaks, mis „käivitaks” pädevuse teha ettepanek ELTL artikli 260 lõike 3 alusel rahalise sanktsiooni määramiseks.
128. Probleemi muudab minu arvates omakorda keerulisemaks liikmesriikidele ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga antud kaalutluspädevus.
129. Liikmesriikide vabadust, st kaalutlusruumi kinnitab Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika. „Kuigi on äärmiselt oluline, et siseriiklikest ülevõtmismeetmetest tulenev õiguslik olukord oleks piisavalt täpne ja selge, et asjassepuutuvad isikud teaksid oma õiguste ja kohustuste ulatust, on siiski nii, et vastavalt [ELTL]artikli 288 kolmanda lõigu sõnastusele on liikmesriikidel endil võimalik valida direktiivi rakendamise vormide ja meetodite vahel, mis võimaldaksid parimal viisil saavutada direktiivi eesmärgi, ja nimetatud sättest tuleneb, et direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmiseks ei ole igas liikmesriigis ilmtingimata vajalikud teatavad seadusandlikud toimingud. Euroopa Kohus on asunud korduvalt seisukohale, et siseriiklikus õiguses direktiivi sätete selge ja täpne formaalne kordamine ei ole alati nõutav ja et direktiivi sätete sisu arvestades võib direktiivi tulemuste saavutamiseks olla piisav üldisem õiguslik raamistik”(51).
130. Teisiti öelduna, nagu ma meenutasin seoses Poola Vabariigile etteheidetavate rikkumiste uurimisega, ei nõua direktiivi ülevõtmine ilmtingimata direktiivi sätete selget ja täpset formaalset kordamist siseriiklikus õigusnormis(52). Seevastu on hädavajalik, et direktiivi sätteid rakendataks viisil, mis annaks neile vaieldamatult siduva jõu, ning nõutava spetsiifilisusastme, täpsuse ja selgusega, et õiguskindluse nõue oleks täidetud(53).
131. Järelikult, niisuguse piiritletud vabaduse kontekstis, mida on kirjeldatud eelmistes punktides, näib mulle vaieldamatuse, spetsiifilisuse, täpsuse ja selguse kriteeriumide täitmise kontrollimine ainuüksi olemasolevate õigus- ja haldusnormide pealiskaudse ja formaalse uurimise käigus keeruline.
132. Seda keerukust peegeldab ka komisjoni hoiak nende kahe kohtuasja osas, mille istung oli kavandatud 7. oktoobriks 2014. Komisjon kinnitab, et käesolevas kohtuasjas ei soovinud ta uurida, kas direktiivi ettekirjutuste ülevõtmine siseriiklike meetmetega on olnud „adekvaatne”(54), kuid kohtuasjas komisjon vs. Rumeenia (C‑405/13)(55) selgitas, et ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisel teostatav kontroll ei piirdu järeldusega, et direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmise meetmetest ei ole teatatud, vaid, vastupidi ‒ selleks, et järeldada, et liidu seadusandja poolt määratletud kohustused, mis puudutavad siseriiklikku õigusesse ülevõtmist, ei ole kas täielikult või osaliselt täidetud, tuleb komisjonil analüüsida nende siseriiklike meetmete sisu, millest liikmesriik on talle direktiivi ülevõtvate meetmetena teatanud(56).
133. Praegu käsitlusel oleva kohtuasja kulg näitab komisjoni tehtud valikuga seonduvaid praktilisi raskusi.
134. Nimelt kinnitas komisjon 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil, et direktiivi mittetäieliku ülevõtmise osas jääb ta oma hagi juurde (mille oli esitanud ELTL artikli 258 alusel) ning taotleb jätkuvalt karistusmakse määramist (ELTL artikli 260 lõike 3 alusel).
135. Niisiis, kui vaadata näiteks direktiivi 2009/28 artikli 17 lõikeid 3‒5, siis varasemast nähtub, et Poola Vabariigi 21. märtsi 2014. aasta seadusega, millega muudetakse biokomponentide ja vedelate biokütuste seadust, võeti need direktiivi sätted üle selge ja otsese viitega direktiivi tekstile.
136. Kuigi komisjoni väidete kohaselt ei taga see viide direktiivi 2009/28 „täielikku” ülevõtmist, ei saa selles osas teha etteheiteid Poola Vabariigile, kes näeb sellises hinnangus vastuolu komisjoni teatise punktiga 19.
137. Ilmselgelt on tegemist „[v]õimalik[u] vaidlus[ega], mis käsitlevad teatatud ülevõtmismeetmete [...] piisavust”(57). Mainitud teatise punkti 19 kohaselt tuleb niisugusele juhtumile läheneda „direktiivi nõuetekohast ülevõtmist käsitleva tavalise menetluse kohaselt”.
138. Leian, et direktiivi ülevõtmise täieliku/mittetäieliku või nõuetekohase/nõuetele mittevastava laadi eristamine ei ole asjakohane.
139. Nimelt leian, et Euroopa Kohus ei saa ELTL artikli 260 lõiget 3 kohaldada, ilma et uuriks, kas ülevõtmismeetmed on olnud laadilt piisavad, sest vastasel juhul võidaks selle sätte eesmärki liiga lihtsalt kahjustada. Seda arvestades peab komisjonil olema menetluse varasemas etapis ilmtingimata võimalus ka ise niisugune hindamine läbi viia.
140. Pealegi ei lähe ELTL artikli 260 lõike 3 niisugune tõlgendus mitte mingil moel vastuollu erinevate menetluses osalevate institutsioonide rolli ja pädevuse jagunemisega. Kuigi komisjon teeb Euroopa Kohtule ettepaneku asjassepuutuvale liikmesriigile karistusmakse või põhisumma määramiseks, on Euroopa Kohus üksi pädev otsustama, kas rahuldada see nõue või mitte ja millises ulatuses (ületamata summat, mille komisjon välja pakkus). Lisaks, juhul kui hinnangud ülevõtmise nõuetele vastavuse või mittevastavuse osas lahknevad, võib asjassepuutuv liikmesriik omalt poolt nii kohtueelses etapis komisjonile kui hiljem ‒ kui see on asjakohane ‒ kohtumenetluses Euroopa Kohtule tõendada, et ta on oma kohustused perfektselt täitnud.
141. Puuduliku ülevõtmise või ülevõtmise täielikkuse ilmne või selge laad saavad asjakohastel juhtudel tähtsust omada vaid selle menetluse viimases etapis, arvestades et Euroopa Kohtul on rahaliste sanktsioonide määramise valdkonnas ulatuslik kaalutluspädevus(58).
142. Sarnaselt järeldusele, mille Euroopa Kohus on teinud ühes varasemas otsuses, nimelt et direktiivi artikli puudulik ülevõtmine ei kujuta endast ilmtingimata niisugust piisavalt selget rikkumist, mis tooks riigi seadusandja ebaõige valiku tõttu kaasa kahjuhüvitise väljamõistmise(59), võib Euroopa Kohus, otsustades liikmesriigile karistusmakse või põhisumma tasumise kohustuse määramise üle, võtta arvesse asjaolu, et liikmesriik on teatanud üksnes meetmetest, mille puhul oli nende puudulikkus ülevõtmismeetmena ilmne või selge.
143. Kui lähtuda ELTL artikli 260 lõike 3 grammatilisest ja kitsendavast (st teatamata jätmisest stricto sensu) või vahepealsest tõlgendusest (st kohaldada viidatud artiklit üksnes mittetäieliku ülevõtmise juhtudele ilma sisulise uurimiseta või ilmselgelt puuduliku ülevõtmise juhtudele), siis annaks see oma kohustusi rikkunud liikmesriikidele n-ö lisaaja.
144. Õigupoolest peaks komisjon niisugustel asjaoludel pärast seda, kui on palunud Euroopa Kohtul tuvastada, et seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest ei ole teatatud, esitama ELTL artikli 258 alusel uue, st teise hagi nõudega, et kohus tuvastaks, et ülevõtmine ei olnud „nõuetekohane”, ning asjakohastel juhtudel ‒ kui „teisena tehtud” kohtuotsust ei ole täidetud ‒ ka kolmanda hagi ELTL artikli 260 lõike 3 alusel. Niisugune menetluste pikendamine on täielikult vastuolus kavatsusega, millest lähtuvalt ELTL artikli 260 lõige 3 aluslepingusse sisse viidi.
145. Järelikult, eeltoodud kaalutlusi arvestades teen ettepaneku tõlgendada ELTL artikli 260 lõiget 3 nii, et see lubab komisjonil esitada Euroopa Kohtule nõue määrata karistusmakse või põhisumma liikmesriigile, kes ei ole direktiivis sätestatud tähtajaks ühestki ülevõtmismeetmest teatanud või on teatanud üksnes meetmetest, mis selle direktiivi ülevõtmise meetmena on ebatäielikud või nõuetele mittevastavad.
D.      Karistusmakse või põhisumma suuruse kindlaksmääramine
146. Lähtudes seisukohast, mille komisjon võttis ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamist käsitleva teatise punktides 23 ja 28, kasutatakse karistusmakse ja põhisumma, mille kohta komisjon ELTL artikli 260 lõike 3 alusel ettepaneku teeb, väljaarvutamiseks meetodit, mis on kasutusel Euroopa Kohtusse pöördumisel kõnesoleva artikli lõike 2 alusel, ning on välja toodud 13. detsembri 2005. aasta teatise punktides 14‒18 (SEK(2005) 1658) (edaspidi „2005. aasta teatis”).
147. Komisjoni selline valik näib mulle asjakohane kolmel põhjusel.
148. Esiteks, kuna ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud finantsinstrumendid on identsed selle artikli lõikes 2 ette nähtud vahenditega, siis ei näe ma põhjust, miks ei peaks komisjon saama kasutada sama arvutusmeetodit, arvestades et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub, et kuigi komisjoni teatises sisalduvad juhised ei ole Euroopa Kohtu jaoks siduvad, aitavad need tagada selle institutsiooni tegevuse läbipaistvust, ootuspärasust ja õiguskindlust(60).
149. Teiseks on ELTL artikli 260 lõigetega 2 ja 3 taotletavad eesmärgid mõlemal juhul sarnased.
150. Sarnaselt ELTL artikli 260 lõikes 2 ette nähtud menetlusega, mille eesmärk on motiveerida oma kohustusi rikkunud liikmesriiki täitma rikkumise tuvastanud kohtuotsust ning tagada seeläbi liidu õiguse tõhus rakendamine(61), on ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk „innustada liikmesriike võtma direktiive üle seadusandja kindlaksmääratud tähtaja jooksul ja tagada seeläbi Euroopa Liidu õiguse tõhusus”(62).
151. Lisaks, see meetod ei kahjusta liikmesriike, kuna Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ELTL artikli 260 lõike 2 kohaldamise osas ‒ mida ma juba eespool meenutasin ‒ nähtub, et Euroopa Kohtul on ‒ in fine ‒ rahaliste sanktsioonide määramisel ulatuslik kaalutluspädevus. Järelikult, nagu ma juba eespool märkisin, ei ole niisugused juhised, mis sisalduvad komisjoni teatises, Euroopa Kohtule siduvad, kuid aitavad tagada selle institutsiooni tegevuse läbipaistvust, ootuspärasust ja õiguskindlust(63).
152. Selles kontekstis kujutavad komisjoni ettepanekud endast üksnes n-ö teetähiseid(64) või kasulikku viitebaasi(65).
153. Arvestades asjaolu, et ELTL artikli 260 lõike 3 teise lõigu sõnastusest nähtub, et Euroopa Kohus ei saa karistusmakse või põhisummana tasutava summana määrata summat, mis oleks suurem summast, mille komisjon selle artikli kohaldamisel ettepanekuna esitas, ‒ erinevalt ELTL artikli 260 lõikes 2 kirjeldatud hüpoteesist ‒, näib mulle, et viidatud kohtupraktikas toodud järeldustest võib lähtuda mõlemal juhul, kuna aluslepingu sõnastus on nende kahe lõike puhul identne.
154. Nimelt, esiteks sätestab ELTL artikli 260 lõike 2 teine lõik, et „[k]ui kohus leiab, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole tema otsust täitnud, võib ta sellele määrata põhisumma või trahvi”(66), ja teiseks näeb ELTL artikli 260 lõike 3 teine lõik ette, et „[k]ui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat”(67).
155. See piirang ei puuduta minu arvates mitte ainult komisjoni valitud meetme summat, vaid ka instrumendi kui sellise valikut. Teisisõnu, mõistan seda nii, et kui komisjon on nõudnud Euroopa Kohtult liikmesriigile ainult karistusmakse määramist, siis Euroopa Kohus ei saa teha otsust, millega määrab põhisumma tasumise.
156. Kolmanda ja viimase asjaoluna tuleb märkida, et kriteeriumid, mida komisjon kasutab karistusmakse kindlaksmääramisel, ei ole mitte ainult identsed nii teatises, mis käsitleb ELTL artikli 260 lõike 2 kohaldamist, kui teatises ELTL artikli 260 lõike 3 rakendamise kohta, vaid langevad kokku ka Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas kasutatud kriteeriumidega.
157. Põhimõtteliselt on nendeks hindamiskriteeriumideks rikkumise raskusaste, kestus ja vajadus tagada karistuse hoiatav mõju(68), st Euroopa Kohtu väljendusviisi kohaselt selle „karistuslik iseloom”(69). Rikkumise raskusaste sõltub asjassepuutuva liidu õigusnormi olulisusest ja selle täitmata jätmise tagajärgedest avalikele ja erahuvidele(70).
158. Kui Euroopa Kohus seevastu leiab, et põhisumma või karistusmakse määramisel ELTL artikli 260 lõike 3 alusel on seda tingiv asjaolu üksnes ülevõtmismeetmetest teatamata jätmine, peab raskuskoefitsient loogiliselt olema sama kõigi seda liiki rikkumiste korral, kuna neil juhtudel ei ole rikkumine seotud direktiivi sisuga.
159. Otsustava tähtsusega faktor on see, kui kiireloomuline on vajadus mõjutada asjassepuutuvat liikmesriiki oma kohustusi täitma, ning liikmesriigi maksevõime(71).
160. Sellest tulenevalt leian, et see, kui komisjon kasutab ELTL artikli 260 lõigete 2 ja 3 kohaldamisel sama metoodikat, aitab kaasa aluslepinguga tema käsutusse antud vahendite ühtsele rakendamisele ning tagab liidu õiguse tõhusa rakendamise. Lisaks tagab selline valik liikmesriikide jaoks suurema ootuspärasuse ja selle tulemusena suurema õiguskindluse.
VI.    Karistusmakse kindlaksmääramine käesolevas kohtuasjas
A.      Komisjoni ettepanek
161. Käesoleval juhul kasutas komisjon hagiavalduses raskusastme koefitsienti 10 (skaalal 1‒20) ja kestuse koefitsienti 2,7 (maksimaalne koefitsient on 3, ning koefitsient on saadud nii, et viivitatud kuude arv alates 6. detsembrist 2010 ‒ direktiivi 2009/28 artiklis 27 ülevõtmistähtajana ette nähtud kuupäevale järgnev päev ‒ kuni ajani, mil komisjon otsustas Euroopa Kohtusse hagi esitada, st 21. märtsini 2013, korrutatakse kordajaga 0,10). Nagu nähtub komisjoni kasutatud teatise ajakohastatud versioonist(72), oli Poola Vabariigi eritegur „n” 7,71 ja standardne kindla suurusega summa 640 eurot päeva kohta. Neid kriteeriume kasutades tegi komisjon ettepaneku määrata 640 × 10 × 2,7 × 7,71 = 133 228,80 euro suurune makse.
162. Pärast 1. oktoobril 2014 tehtud otsust kitsendada hagi eset muutis komisjon ka nõutava karistusmakse suurust. Esiteks võttis ta oma viimasele teatisele tuginedes valemis kasutusele uue standardse kindla suurusega summa ja eriteguri „n”(73) ning teiseks muutis kestusfaktorit ja vähendas raskusastme koefitsienti. Uute kriteeriumide alusel nõuab komisjon karistusmaksena 660 × 4 × 3 × 7,75 = 61 380 eurot iga päeva kohta, mille võrra on rikutud sätete täitmine viibinud.
B.      Hinnang
163. Euroopa Kohtul ei ole kohustust esitada arvutamise üksikasju(74). Samuti võib ta summa suuruse määramisel tugineda ex aequo et bono hinnangule kohtuasja asjaoludele(75). Igal juhul, kui vaadata konkreetselt ELTL artikli 260 lõike 3 sõnastust, siis määratav summa peab olema selline, et see „ei ületa komisjoni määratud summat” (ELTL artikli 260 lõike 3 teine lõik, esimese lause lõpuosa).
164. Seadmata kahtluse alla Euroopa Kohtu kaalutluspädevust karistusmakse ja põhisumma kindlaksmääramisel, toetan varianti, et ootuspärasusest, sidususest ja õiguskindlusest lähtuvatel kaalutlustel, mis on välja toodud eespool, tuleks käesoleval juhul karistusmakse summa määrata kindlaks komisjoni arvutusi aluseks võttes. See kujutab endast, kui korrata kohtujurist Kokott’i väljendit, „head lähtepunkti”(76). Ka õiguskirjandus näib toetavat seda lähenemisviisi, mis tagab läbipaistvuse(77).
1.      Hinnang rikkumise raskusastmele
165. Komisjon põhjendab raskusastme koefitsiendi 10 kasutamist direktiivi 2009/28 olulisusega „energia-kliima paketis”. Komisjoni sõnul takistab asjaolu, et Poola Vabariik ei ole seda direktiivi üle võtnud, taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia tarbimise edendamist elektrienergia-, kütte-, jahutus- ja transpordisektoris. Veelgi enam, nende biokütuste ja vedelate biokütuste puhul, mida Poola Vabariik võib-olla kasutab ja arvestab, ei ole kindel, et need vastaksid direktiivis 2009/28 ette nähtud säästlikkuse kriteeriumidele. Niisugune olukord soodustab elektrienergia jätkuvat suuremahulist tootmist traditsioonilistest allikatest, mis on vastuolus Euroopa Liidu kliima- ja energiapoliitikaga ning kahjustab tarbijate, investorite ja kõnesolevas sektori ettevõtjate huve.
166. Keskkonnakaitse on direktiivis 2009/28 kesksel kohal. Nimelt, „Euroopa energiatarbimise kontrollimine ja taastuvatest energiaallikatest saadud energia ulatuslikum kasutamine moodustavad koos energiasäästu ja suurema energiatõhususega tähtsa osa meetmepaketist, mis on ette nähtud kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli täitmiseks”(78). Energiatõhususe edendamine on liidu üks peamisi eesmärke(79).
167. Seda kinnitab direktiivi 2009/28 õiguslik alus. Direktiiv on vastu võetud EÜ artikli 175 (nüüd ELTL artikkel 192) alusel, olles seega meede, mis on võetud ELTL artiklis 191 nimetatud eesmärkide taotlemiseks ‒ keskkonna säilitamiseks, kaitsmiseks ja selle kvaliteedi parandamiseks, inimeste tervise kaitsmist ning loodusressursside kaalutletud ja mõistlikku kasutamist silmas pidades.
168. Euroopa Kohtul on juba varem olnud võimalus rõhutada, et kui liikmesriigi kohustuste rikkumine on laadilt selline, et kahjustab keskkonda, on tegemist eriti raske rikkumisega(80).
169. Hagi eseme kitsendamise järel vähendas komisjon raskusastme koefitsienti 10-lt 4-ni. 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil põhjendas ta koefitsiendi vähendamist asjaoluga, et direktiivi 2009/28 nende sätete hulk, mida ei oldud üle võetud, oli märgatavalt kahanenud.
170. Mõistagi, olgugi et Poola Vabariigi poolne liikmesriigi kohustuste rikkumine on faktiliste asjaolude uurimise kuupäeva seisuga märkimisväärselt väiksemahulisem, leian, et koefitsiendi niisugune vähendamine on halb signaal, kuna erinevalt põhisumma karistuslikust eesmärgist on karistusmakse mõte rakendada liidu õigust täielikult ja võimalikult kiiresti.
171. Pealegi, kas tõesti on vaja meenutada keskkonnakaitse põhimõttelist tähtsust ning asjaolu, et praktiliste lahenduste kiire kehtestamine säästva energiatootmise tagamiseks on absoluutselt vajalik?
172. Neil asjaoludel, kuigi Euroopa Kohus on ELTL artikli 260 lõike 3 spetsiifilises raamistikus kohustatud arvestama komisjoni poolt välja pakutud summaga, leian, et koefitsient, mida komisjon kasutas, ei ole kindlasti ülehinnatud.
173. Lõpuks märgin, et kuigi Poola Vabariiki oli kohtueelse menetluse alguses teavitatud karistusmakse määramise võimalikkusest, ei ole liikmesriik pidanud vajalikuks komisjoniga tarvilikku koostööd teha ega enne 2013. aasta juulikuud direktiivi 2009/28 ülevõtmise protsessi kiirendada.
174. Neil asjaoludel on vähemalt selle raskusastme faktori kasutamine, mille komisjon on välja pakkunud, õigustatud esiteks rikkumise raskuse ja teiseks vajadusega tagada karistusmakse karistuslik iseloom.
2.      Hinnang rikkumise kestusele
175. Komisjon, tuginedes teatise punktile 27 ja 2005. aasta teatisele, määras esialgu kestuskoefitsiendiks 2,7.
176. Koefitsiendi arvutamisel võeti aluseks viivitatud kuude arv alates 6. detsembrist 2010, st direktiivi 2009/28 artiklis 27 ülevõtmistähtajana ette nähtud kuupäevale järgnevast päevast kuni ajani, mil komisjon otsustas Euroopa Kohtusse hagi esitada, st 21. märtsini 2013, ja korrutati kordajaga 0,10.
177. Seevastu, väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et Euroopa Kohus määratleb rikkumise kestuse lähtuvalt hetkest, mil kohus hindab asjaolusid, mitte hetkest, mil komisjon kohtusse pöördub(81).
178. Käesoleval juhul oli rikkumine kohtuistungi päevaks kestnud 46 kuud. Seega on koefitsient 3, mille komisjoni oma 1. oktoobri 2014. aasta kirjas viimase variandina välja pakkus, õigustatud.
3.      Standardne kindla suurusega summa ja maksevõime näitamine
179. Raskusastme ja kestuse koefitsiendid on teada. Põhimõtteliselt tuleb kohaldada ajakohastatud andmeid, mis on toodud komisjoni viimases teatises pealkirjaga „Rikkumismenetlustes komisjoni poolt Euroopa Kohtule soovitatava põhisumma ja karistusmakse arvutamiseks kasutatavate andmete ajakohastamine”(82).
180. Nimelt võimaldab ajakohastatud teave viimatisi kättesaadavaid majandusnäitajaid arvestades asjassepuutuva liikmesriigi maksevõimet optimaalsel viisil arvesse võtta(83).
181. Seega tuleb kasutada standardse kindla suurusega summat 660 eurot päeva kohta ja maksevõimet näitava tegurina „n” = 7,75.
4.      Järeldus karistusmakse suuruse kohta
182. Nagu ma juba varem märkisin, on ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisel komisjoni poolt välja pakutud summa see maksimaalne piir, millest suuremat summat ei saa Euroopa Kohus karistusmaksena määrata.
183. Eespool kirjeldatud arenguid arvesse võttes ei ole mul alust Euroopa Kohtule soovitada, et liikmesriigile tuleks määrata väiksem karistusmakse kui komisjon poolt väljapakutu. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku määrata Poola Vabariigile karistusmakse päevamääras 61 380 eurot iga päeva kohta kuni ajani, mil liikmesriik teatab komisjonile direktiivi 2009/28 ülevõtmise meetmetest.
C.      Maksmise kohustuse jõustumise kuupäeva kindlaksmääramine
184. Vastavalt ELTL artikli 260 lõike 3 teisele lõigule peab Euroopa Kohus kohtuotsuses sõnaselgelt määrama kuupäeva, mil maksekohustus jõustub.
185. Selles osas teen ettepaneku järgida Euroopa Kohtu poolt hiljuti kinnitatud toimimisviisi, mis näeb ette, et juhul, kui liikmesriigi kohustuste rikkumine „kohtuotsuse kuulutamise päeval jätkub”, hakkab karistusmakse tasumise kohustus kulgema sellest kuupäevast(84).
VII. Kohtukulud
186. Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
187. Kuna käesoleval juhul on komisjon esitanud hagi Poola Vabariigi vastu ja hageja nõuded on põhiosas rahuldatud, tuleb kohtukulud tervikuna välja mõista Poola Vabariigilt.
188. Kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel kannab Madalmaade Kuningriik oma kohtukulud ise.
VIII. Ettepanek
189. Eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule järgmise ettepaneku.
1)         Kuna Poola Vabariik ei olnud komisjoni poolt põhjendatud arvamuses määratud tähtajaks võtnud vastu õigus- ja haldusnorme, mis olid vajalikud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/28/EÜ (taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta) täitmiseks, või vähemalt ei olnud komisjoni neist teavitanud, siis on Poola Vabariik rikkunud direktiivi 2009/28 artikli 27 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
2)         Kuna Poola Vabariik ei ole faktiliste asjaolude uurimise kuupäevaks endiselt võtnud siseriiklikku õigusesse üle direktiivi 2009/28 artikli 13 lõikeid 2, 4, 5 ja 6, artikli 14 lõikeid 2, 5 ja 6, artikli 17 lõikeid 3, 4 ja 5 ning artikli 18 lõiget 1, või vähemalt ei ole ülevõtmismeetmetest komisjonile teatanud, kestab liikmesriigi kohustuste rikkumine edasi, ning järelikult tuleb kohustada Poola Vabariiki maksma Euroopa Komisjoni kontole „Euroopa Liidu omavahendid” karistusmakse 61 380 eurot päeva kohta alates käesolevas asjas tehtava kohtuotsuse kuulutamise päevast ‒ juhul, kui liikmesriigi kohustuste rikkumine kohtuotsuse kuulutamise päeval jätkub ‒ kuni ajani, mil liikmesriik on komisjonile direktiivi 2009/28 ülevõtmise meetmetest teatanud.
3)         Mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.
4)         Jätta Madalmaade Kuningriigi kohtukulud tema enda kanda.
1 – Algkeel: prantsuse.
2 –      EÜT L 140, lk 16.
3 –      Tuleb märkida, et liikmesriigid ei ole selle küsimuse suhtes huvi üles näidanud. Nimelt astus menetlusse vaid Madalmaade Kuningriik. Sarnaselt sellega astus kohtuasjas komisjon vs. Rumeenia (C‑405/13), mille kohtuistung oli esialgu määratud 7. oktoobriks 2014 ja kus oli tekkinud sama tõlgendamisprobleem, liikmesriikidest ainsana menetlusse Eesti Vabariik. Komisjon loobus hagist 2. oktoobril 2014, kuna leidis, et Rumeenia oli teda kõnesoleva direktiivi ülevõtmise meetmetest teavitanud.
4 –      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2003/87/EÜ, et täiustada ja laiendada ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (ELT L 140, lk 63).
5 –      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiv, millega muudetakse direktiivi 98/70/EÜ seoses bensiini, diislikütuse ja gaasiõli spetsifikatsioonidega ja kehtestatakse kasvuhoonegaaside heitkoguste järelevalve ja vähendamise mehhanism ning millega muudetakse nõukogu direktiivi 1999/32/EÜ seoses siseveelaevades kasutatava kütuse spetsifikatsioonidega ning tunnistatakse kehtetuks direktiiv 93/12/EÜ (ELT L 140, lk 88).
6 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (79/72, EU:C:1973:70, punkt 7).
7 –      Vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa (C‑59/89, EU:C:1991:225, punkt 18); komisjon vs. Itaalia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punkt 51); komisjon vs Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683, punkt 21) ja komisjon vs. Portugal (C‑277/13, EU:C:2014:2208, punkt 43).
8 –      Vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa (C‑137/96, EU:C:1997:566, punkt 8) ja komisjon vs. Poola (C‑362/10, EU:C:2011:703, punkt 58).
9 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punkt 26).
10 –      Ibidem (punkt 27).
11 –      Ibidem (punkt 29).
12 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑282/02, EU:C:2005:334, punkt 40) ja komisjon vs. Saksamaa (C‑152/05, EU:C:2008:17, punkt 15).
13 –      Vt selles osas Poola Vabariigi täpselt samasuguse toimimise kohta, mille Euroopa Kohus on hukka mõistud, kohtuotsus komisjon vs. Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683, punktid 25 ja 26).
14 –      Punkt 19.
15 – Kohtuotsus komisjon vs. Poola (C‑326/09, EU:C:2011:155, punkt 20). Vt põhimõtete kohta ka selle kohtuotsuse punkt 18 ja kohtuotsuse komisjon vs. Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683) punkt 15.
16 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punkt 27).
17 –      „Komisjoni küsimustele mõistliku tähtaja jooksul vastamata jätmine on muutnud komisjoni ülesannete täitmise raskemaks ning kujutab seega endast [ELL artikli 4 lõikes 3] ette nähtud lojaalse koostöö kohustuse rikkumist” (kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, C‑137/91, EU:C:1992:272, punkt 6).
18 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, punktid 52‒56).
19 –      Poola Vabariigi kostja vastuse punktid 43 ja 44.
20 –      Kohtuotsused komisjon vs. Poola (C‑326/09, EU:C:2011:155, punkt 22) ja komisjon vs. Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683, punktid 23), samuti käesoleva ettepaneku 8. joonealuses märkuses viidatud otsused. Vt ka kohtuotsus Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres (C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819), kus Euroopa Kohus on eelotsusetaotluse menetlemisel ‒ olles nentinud, et liikmesriigid on igal juhul kohustatud võtma vastu konkreetsed õigusnormid direktiivi ülevõtmiseks, kui direktiiv näeb sõnaselgelt ette, et selle direktiivi ülevõtmiseks tuleb vastu võetud õigusnormidesse või nende normide ametliku avaldamise korral lisada viide sellele direktiivile ‒, märkinud, et „ELTL artikli 258 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi raames saaks leida, et liikmesriigid on rikkunud [direktiivile viitamise kohustuse kehtestavast artiklist] tulenevaid kohustusi [...]” (punkt 63). Euroopa Kohus on siiski lisanud, et „sellest [ei tulene] tingimata [...], et siseriiklikke õigusnorme, mille seletuskirjas puudub viide asjaomasele direktiivile, ei saa pidada selle direktiivi ülevõtmiseks sobivaks meetmeks” (punkt 63).
21 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑374/11, EU:C:2012:827, punkt 33), kus liikmesriigi kohustuste rikkumine seisnes „varasema kohtuotsuse mittetäitmises”.
22 –      Kohtujuristi kursiiv.
23 –      Kohtuotsus komisjon vs. Poola (C‑281/11, EU:C:2013:855, punkt 105).
24 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑96/95, EU:C:1997:165, punktid 36 ja 37).
25 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Poola (C‑311/10, EU:C:2011:702, punktid 49 ja 50).
26 –      Direktiivi 2009/28 artikli 4 lõige 1.
27 –      Selles osas, mis puudutab karistusmakse asjakohasust varasema, liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastava kohtuotsuse täieliku täitmise tagamiseks, vt eeskätt kohtuotsused komisjon vs. Hispaania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 114) ja komisjon vs. Luksmeburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punkt 45).
28 –      Väljaandest Observatoire législatif du parlemet européen nähtub, et direktiiv 2009/28 võeti vastu „seadusandlikus tavamenetluses (endine kaasotsustusmenetlus)” (info on kättesaadav veebilehel: http://www.europarl.eu/œil/popups/ficheprocedure.do?reference=2008/0016(COD)&1=FRtab-0). Ka nõukogu andmebaasist nähtub, et mainitud direktiiv kuulub seadusandlikus tavamenetluses vastu võetute kategooriasse (kättesaadav veebilehel: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary-legislative-procedure/search-in-database/by-specific-dossier?command=Result&lang=fr&cmsid=&code=2008/0016&keywords=&president=&dgc=coreper=-1).
29 –      Vt selle kohta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 61). Euroopa Kohus kinnitas selles otsuses Üldkohtu analüüsi, et ELTL artikli 263 neljanda lõigu lõpuosas toodud mõiste „üldkohaldatav akt” ei hõlma seadusandlikke akte, andes sellega mõista, et selles kohtuasjas käsitletav määrus, mis oli vastu võetud EÜ artikli 251 alusel, on seadusandlik akt Lissaboni lepingu tähenduses (Üldkohtu määruse punkt 61). Nimelt on Üldkohus vaidlustatud kohtumääruse punktis 61 märkinud, et ELTL artiklis 294 ette nähtud menetlus ehk „seadusandlik tavamenetlus” kordab sisuliselt EÜ artiklis 251 ette nähtud menetlust. Üldkohus järeldas sellest, et vaidlusalune määrus, mis oli vastu võetud viimati nimetatud artiklis toodud menetlust kasutades, tuli EL toimimise lepingus ette nähtud õigusaktide kategooriate põhjal määratleda seadusandliku aktina.
30 –      „The ordinary legislative procedure replaces the former „co-decision procedure” set out in Art. 251 EC”, (Lenaerts, K., ja van Nuffel, P., European Union Law, 3. väljaanne, Sweet&Maxwell, 2011, lk 663); „Finalement, après l’entrée en viguer du traité de Lisbonne, la procédure de codécision est devenue „la procéure législative ordinaire” (art. 289, par. 1, TFUE) [...]”, (van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2011, lk 288).
31 –      Vt selle kohta Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Brüssel, 2012, lk 41; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, teoses Mahieu, S., (dir), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies, Larcier, Brüssel, 2014, lk 429‒461, iseäranis lk 447.
32 –      Üleminekusätteid käsitleva protokolli nr 36 artikkel 10 täpsustab, et ELTL artikkel 258 ei ole kohaldatav kolmanda samba valdkonnas enne Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud õigusaktide puhul.
33 –      Kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑387/97, EU:C:2000:356, punkt 42). Vt ka kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑304/02, EU:C:2005:444), kus Euroopa Kohus määras Prantsusmaale karistusmakse ja põhisumma tasumise, kuna liikmesriik ei olnud täitnud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust komisjon vs. Prantsusmaa (C‑64/88, EU:C:1991:240). Käesoleval juhul algas kohtueelne menetlus 27. jaanuaril 2011, st pärast Lissaboni lepingu jõustumist.
34 –      SEC(2010) 1371 final (ELT 2011, C 12, lk 1).
35 –      Teatise punkt 31, kohtujuristi kursiiv.
36 –      Teatise punkt 16.
37 –      Teatise punkt 17, kohtujuristi kursiiv.
38 –      Näitena, mis kinnitab seda pädevust ja viib tegevusetushagi vastuvõetamatuks tunnistamiseni, vt kohtuotsus Star Fruit vs. komisjon (247/87, EU:C:1989:58, punkt 11) ja tühistamishagi vastuvõetamatuse kohta kohtuotsus Lütticke jt vs. komisjon (48/65, EU:C:1966:8).
39 –      Vt selle kohta van der Jeught, S., „L’action en manquement „renforcée”: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes”, Journal de droit européen, 2011, lk 68‒70, eeskätt lk 70.
40 –      Kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑121/07, EU:C:2008:695, punkt 63). Vt põhimõtte kohta hiljutine kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, punkt 51).
41 –      Kohtujuristi kursiiv.
42 –      Kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑531/06, EU:C:2009:315, punkt 24); kohtujuristi kursiiv. Siiski esineb etteheiteid või ettepanekuid, et komisjonilt tuleks nõuda, et ta liikmesriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamisel (kuna komisjon on rikkumisega seotud olukorda enne hagi esitamist uurinud) kirjeldaks, millises olukorras on asjassepuutuva liidu õigusnormi kohaldamine ‒ või kas seda on rikutud ‒ teistes liikmesriikides. 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil selle kohta esitatud küsimusele vastates märkis komisjon, et mis puudutab direktiivi 2009/28, siis peale käsoleva kohtuasja on kohtueelne menetlus algatatud ainult kahe liikmesriigi suhtes (kohtuasjad komisjon vs. Austria, C‑663/13, ja komisjon vs. Iirimaa, C‑236/14), ning veel kahe liikmesriigi, st Madalmaade Kuningriigi ja Tšehhi Vabariigi suhtes on kohtueelne menetlus pooleli.
43 –      Euroopa Kohus on ühel konkreetsel juhul, sh sellegipoolest sarnase vastuväitega seoses ( mille kohaselt kahjustaks trahvi ja põhisumma kumuleeruvalt määramine võrdset kohtlemist, kuna niisugust lahendust ei ole varem kasutatud) nentinud, et ta peab asjas kaaluma, milliseid rahalisi karistusi tuleb juhtumi asjaolusid arvestades määrata, ning otsustanud, et „[n]endel tingimustel ei ole varasemates kohtuotsustes kumuleeritud meetmete määramata jätmine iseenesest niisuguse kumulatsiooni hilisemale kohaldamisele takistuseks, kui tuvastatud rikkumise olemuse, raskuse ja püsivuse suhtes osutub niisugune kumulatsioon asjakohaseks” (kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 86).
44 –      VT allpool esitatud arutluskäiku (D. Karistusmakse ja põhisumma kindlaksmääramine).
45 –      Kohtujuristi kursiiv.
46 –      Vt selle kohta Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Brüssel, 2012, lk 42.
47 –      Vt selle kohta Materne, T., op.cit., lk 42. Autor viitab teosele Joris, T., ja van der Jeught, S., „Tien jaar financiële sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU”, Tijdschrift voor Europees en economisch recht (SEW), november 2010, lk 435. Vt selle kohta ka van der Jeught, S., „L’action en manquement „renforcée”: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes”, Journal de droit européen, 2011, lk 68‒70, eeskätt lk 69; ning Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, teoses Mahieu, S., (dir.), op.cit, lk 429–461, eeskätt lk 446. Olen leidnud vaid ühe autori, kes on vastupidisel arvamusel: Everling, U., „Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon”, Europarecht, 2009, Beiheft 1, lk 71‒86, eeskätt lk 82.
48 –      1. joonealune märkus, lk 16. Vt selle kohta ka Euroopa Konvendi sekretariaat, Rapport final du Cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de justice, 25.3.2003, CONV 636/03, punkt 28, lk 11 ja 2. joonealune märkus.
49 –      Teatise punkt 19. Kohtujuristi kursiiv.
50 –      Komisjoni valiku kohta on Wenneras, P. ühtlasi märkinud, et „[d]rawing a line between notification of incomplete transposition measures and notification of incorrect transposition measures does not appear straightforward in practice, however”, (Wenneras, P., „Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?”, Common Market Law Review, 2012, vol. 49, lk 145‒176, eeskätt lk 167).
51 –      Kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).
52 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑59/89, EU:C:1991:225, punkt 18).
53 –      Vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa (C‑59/89, EU:C:1991:225, punkt 24); komisjon vs. Itaalia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punkt 51); komisjon vs. Poola (C‑551/08, EU:C:2009:683, punkt 21) ja komisjon vs. Portugal (C‑277/13, EU:C:2014:2208, punkt 43).
54 –      Komisjoni repliik, punkt 70.
55 –      Nagu ma eespool märkisin, loobus komisjon hagist 2. oktoobril 2014, kuna leidis, et Rumeenia on teatanud meetmetest, millega asjassepuutuv direktiiv täielikult üle võeti.
56 –      Komisjoni repliik kohtuasjas komisjon vs. Rumeenia (C‑405/13), punkt 29.
57 –      Teatise punkt 19. Kohtujuristi kursiiv.
58 –      Vt põhisumma kohta hiljutise näitena kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, point 49) ja üldise meenutusena, mis kehtib nii põhisumma kui karistusmakse osas, kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162, point 104).
59 –      Vt näitena rakendamise kohta kohtuotsus British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131, punktid 43‒46).
60 –      Vt selle kohta eeskätt kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punkt 50) ja kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162, punkt 104).
61 –      Kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑304/02, EU:C:2005:444, point 80).
62 –      Teatise punkt 7. Kohtujuristi kursiiv. Komisjoni poolt 7. oktoobri 2014. aasta kohtuistungil esitatud teabets nähtub, et tõhusa meetmena näib üksnes karistusmakse rakendamine arvates märgukirja saatmisest. Nendest 1575 menetlusest, mis on alates teatise avaldamisest algatatud, on Euroopa Kohtusse tulnud pöörduda vaid 41 juhtumi korral, st ainult 2,6% juhtudest.
63 –      Vt käesoleva ettepaneku 60. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.
64 –      Kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punkt 50).
65 –      Kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑387/97, EU:C:2000:356, punkt 89).
66 –      Kohtujuristi kursiiv.
67 –      Kohtujuristi kursiiv.
68 –      2005. aasta teatise punkt 6 ja teatise punkt 13. Raskuse ja kestuse kriteeriumide arvestamist käsitlevad 2005. aasta teatise punktid 16 ja 17. Teatise punktis 23 on karistusmakse kindlaksmääramise osas üldsõnaliselt viidatud 2005. aasta teatise punktidele 14‒18. Euroopa Kohtu otsustes nende kriteeriumide kasutamise kohta vt eeskätt kohtuotsused komisjon vs. Kreeka (C‑387/97, EU:C:2000:356, punkt 92); komisjon vs. Prantsusmaa (C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 104) ja komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punkt 73).
69 –      Vt eeskätt kohtuotsused komisjon vs. Kreeka (C‑387/97, EU:C:2000:356, punkt 92); komisjon vs. Prantsusmaa (C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 104) ja komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punkt 73).
70 –      2005. aasta teatise punkt 16.
71 –      2005. aasta teatise punkt 18. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku 69. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika ning kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162, punkt 148).
72 –      Komisjoni 31. augusti 2012. aasta teatis [C(2012) 6106 final].
73 –      Komisjoni 27. septembri 2014. aasta teatis (2014/C 338/02, ELT C 338, lk 18).
74 –      Vt selle kohta kohtujurist Jääskineni ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Tšehhi Vabariik (C‑241/11, EU:C:2013:181, punkt 43).
75 –      Euroopa Kohus on ELTL artikli 260 lõike 2 alusel määratava karistusmakse suuruse kindlaksmääramisel kasutanud mõlemat lahendust. Vt komisjoni arvutusmeetodi kohta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, vrd punkte 2 ja 72) ning ex aequo et bono hinnangu kohta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punktid 75 ja 76). Mis puudutab põhisumma kindlaksmääramist, siis näib, et Euroopa Kohus on vältinud oma otsuses põhjendusi, miks ta on komisjoni matemaatilise meetodi asemel andnud asjakohaseks peetud kriteeriumide alusel ex aequo et bono põhimõtet kajastava üldise hinnangu.
76 –      Tema ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), punkt 150.
77 –      Vt sellega seoses kohtuotsusega komisjon vs. Tšehhi Vabariik (C‑241/11, EU:C:2013:423), kus Euroopa Kohus mõistis Tšehhi Vabariigilt välja põhisumma, Rigaux, A., „Sanctions pécuniaires du manquement”, Europe, august 2013, vol. 8, kommentaar 334.
78 –      Direktiivi 2009/28 põhjendus 1.
79 –      Direktiivi 2009/28 põhjendus 17.
80 –      Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, punkt 56) ning kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
81 –      Vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Prantsusmaa (C‑177/04, EU:C:2006:173, punkt 71); komisjon vs. Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, punkt 45) ja komisjon vs. Hispaania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 120).
82 –      Vt selle kohta kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2162), punkt 151.
83 –      Vt selle kohta eeskätt kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑279/11, EU:C:2012:834, punkt 78).
84 –      Vt selle kohta komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, resolutsiooni punkt 3) ja komisjon vs. Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, resolutsiooni punkt 3).