62004CC0366_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Το Unabhängiger Verwaltungssenat του ομόσπονδου κράτους του Salzburg (Αυστρία) υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα το οποίο αφορά την ερμηνεία των άρθρων 28 ΕΚ, 29 ΕΚ και 30 ΕΚ, καθώς και της οδηγίας 93/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την υγιεινή των τροφίμων (2) (στο εξής: οδηγία). Η διαφορά που εκκρεμεί ενώπιόν του αφορά την εμπορία στην Αυστρία διαφόρων τύπων κόμμεος μασήματος (τσίχλες), οι οποίοι κυκλοφορούν ελεύθερα στο εμπόριο, χωρίς συσκευασία, στη Γερμανία και την Ιταλία.
2. Το παραπέμπον δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιβαίνει στα άρθρα 28 έως 30 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 7 της οδηγίας του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την υγιεινή των τροφίμων, εθνική νομοθετική ρύθμιση θεσπισθείσα πριν από την έναρξη ισχύος της ανωτέρω οδηγίας, σύμφωνα με την οποία απαγορεύεται να διατίθενται προς πώληση από αυτόματα μηχανήματα, άνευ συσκευασίας, ζαχαρώδη παρασκευάσματα ή προϊόντα που περιέχουν υποκατάστατα ζάχαρης;»
II – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το κοινοτικό δίκαιο
3. Το άρθρο 28 ΕΚ απαγορεύει τους ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος μεταξύ των κρατών μελών.
4. Ωστόσο, το άρθρο 30 ορίζει ότι οι περιορισμοί επί των εισαγωγών, που δικαιολογούνται, ιδίως, από λόγους προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών, επιτρέπονται, εφόσον δεν συνιστούν μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
5. Η πρώτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας έχει ως εξής:
«[…] η ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων είναι ουσιώδης προϋπόθεση για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς. Η αρχή αυτή συνεπάγεται εμπιστοσύνη στο επίπεδο καταλληλότητας των τροφίμων για ανθρώπινη κατανάλωση που βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία και, ιδίως, στο επίπεδο υγιεινής σε όλα τα στάδια της παρασκευής, της μεταποίησης, της παραγωγής, της συσκευασίας, της αποθήκευσης, της μεταφοράς, της διανομής, της διακίνησης και της προσφοράς προς πώληση ή της διάθεσης στον καταναλωτή».
6. Κατά την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, για να προστατεύεται η ανθρώπινη υγεία, θα πρέπει να εναρμονισθούν οι γενικοί κανόνες υγιεινής των τροφίμων, οι οποίοι πρέπει να τηρούνται κατά την παρασκευή, την επεξεργασία, τη μεταποίηση, την παραγωγή, τη συσκευασία, την αποθήκευση, τη μεταφορά, τη διανομή, τη διακίνηση και την προσφορά προς πώληση ή τη διάθεση στον καταναλωτή.
7. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Η παρασκευή, η μεταποίηση, η παραγωγή, η συσκευασία, η αποθήκευση, η μεταφορά, η διανομή, η διακίνηση και η προσφορά προς πώληση ή η διάθεση των τροφίμων πραγματοποιούνται με τρόπο ανταποκρινόμενο στους κανόνες της υγιεινής.»
8. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας, οι επιχειρήσεις τροφίμων επισημαίνουν κάθε στοιχείο των δραστηριοτήτων τους που είναι κρίσιμο για την εξασφάλιση της ασφάλειας των τροφίμων και μεριμνούν ώστε οι κατάλληλες διαδικασίες για την ασφάλεια να καθορίζονται, να εφαρμόζονται, να τηρούνται και να προσαρμόζονται σύμφωνα με τις αρχές που χρησιμοποιήθηκαν για την ανάπτυξη του συστήματος HACCP (αναλύσεις κινδύνων και κρίσιμα σημεία ελέγχου).
9. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Τα κράτη μέλη μπορούν, τηρουμένων των διατάξεων της Συνθήκης, να διατηρούν, να τροποποιούν ή να θεσπίζουν εθνικές διατάξεις για την υγιεινή, ειδικότερες από τις προβλεπόμενες στην παρούσα οδηγία, με την προϋπόθεση ότι αυτές οι διατάξεις:
– δεν είναι λιγότερο αυστηρές από αυτές που αναφέρονται στο παράρτημα,
– δεν συνιστούν απαγόρευση, εμπόδιο ή φραγμό για το εμπόριο τροφίμων που παράγονται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία.»
10. Στο κεφάλαιο III του παραρτήματος καθορίζονται οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για κινητούς ή/και προσωρινούς χώρους (όπως σκηνές πανηγυριών, περίπτερα σε αγορές, οχήματα πώλησης τροφίμων), για χώρους που χρησιμοποιούνται κυρίως ως ιδιωτικές κατοικίες, για χώρους που χρησιμοποιούνται περιστασιακά προς τροφοδοσία και για μηχανήματα αυτόματης διανομής:
«1. Οι χώροι και οι αυτόματοι πωλητές πρέπει να είναι κατάλληλα χωροθετημένοι, σχεδιασμένοι και κατασκευασμένοι, να διατηρούνται καθαροί και σε καλή κατάσταση, ούτως ώστε να αποφεύγεται, κατά το δυνατόν, η μόλυνση των τροφίμων και η παρουσία εντόμων και άλλων επιβλαβών ζώων.
2. Ειδικότερα, και όπου χρειάζεται:
[…]
β) οι επιφάνειες που έρχονται σε επαφή με τρόφιμα πρέπει να είναι σε καλή κατάσταση και να καθαρίζονται και, εν ανάγκη, να απολυμαίνονται εύκολα. Αυτό απαιτεί τη χρήση λείων, μη τοξικών υλικών που να πλένονται, εκτός εάν οι επιχειρηματίες του τομέα των τροφίμων μπορούν να αποδείξουν στις αρμόδιες αρχές ότι τυχόν άλλα χρησιμοποιηθέντα υλικά είναι κατάλληλα,
[…]
δ) πρέπει να υπάρχουν κατάλληλα μέσα για να διατηρούνται τα τρόφιμα καθαρά,
[…]
η) τα τρόφιμα πρέπει να τοποθετούνται σε χώρους και κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται, κατά το δυνατόν, ο κίνδυνος μόλυνσης.»
11. Στο σημείο 3 του κεφαλαίου IX του παραρτήματος της οδηγίας ορίζονται τα εξής:
«Όλα τα τρόφιμα τα οποία διακινούνται, αποθηκεύονται, συσκευάζονται, εκτίθενται και μεταφέρονται, προφυλάσσονται από κάθε μόλυνση η οποία ενδέχεται να τα καταστήσει ακατάλληλα προς βρώση, επιβλαβή για την υγεία ή μολυσμένα κατά τρόπο που δεν θα ήταν λογικό να αναμένεται κατανάλωσή τους σε αυτή την κατάσταση. Ιδιαίτερα τα τρόφιμα πρέπει να τοποθετούνται ή να προστατεύονται κατά τρόπο που να ελαχιστοποιεί τον οποιοδήποτε κίνδυνο μόλυνσης. Πρέπει να θεσπιστούν επαρκείς διαδικασίες για να διασφαλιστεί ότι ελέγχονται τα έντομα και άλλα επιβλαβή ζωύφια.»
Β – Το εθνικό δίκαιο
12. Οι διατάξεις της οδηγίας μεταφέρθηκαν στο αυστριακό δίκαιο με την κανονιστική απόφαση της 3ης Φεβρουαρίου 1998 περί υγιεινής των τροφίμων (3) . Το κείμενο της οδηγίας υιοθετήθηκε σχεδόν κατά γράμμα.
13. Στο άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, της κανονιστικής απόφασης της 10ης Φεβρουαρίου 1998, για την υγιεινή των ζαχαρωδών παρασκευασμάτων (στο εξής: απόφαση περί υγιεινής των ζαχαρωδών παρασκευασμάτων), ορίζονται τα εξής:
«1. Αυτόματες μηχανές πωλήσεως ζαχαρωδών προϊόντων, κατά την έννοια της παρούσας κανονιστικής απόφασης, είναι οι αυτόματες μηχανές πωλήσεως οι οποίες, κατόπιν ρίψεως κερμάτων, παραδίδουν μέσα από μια περίκλειστη θήκη ζαχαρώδη σκευάσματα, τα οποία περιέχουν ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης. Τα ζαχαρώδη αυτά σκευάσματα, τα οποία φυλάσσονται σε κλειστό δοχείο, χορηγούνται μέσω ενός σωλήνα που καταλήγει σε άνοιγμα απ’ όπου παραλαμβάνεται το προϊόν (κοίλωμα λήψεως).
2. Τα μηχανήματα αυτόματης διανομής ζαχαρωδών παρασκευασμάτων πρέπει να τοποθετούνται και να στερεώνονται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην εκτίθενται άμεσα στις ηλιακές ακτίνες.
Το κοίλωμα λήψεως πρέπει να είναι προστατευμένο από τους ρύπους που προκαλούν τα καιρικά φαινόμενα.»
14. Στο άρθρο 2 της απόφασης περί υγιεινής των ζαχαρωδών παρασκευασμάτων ορίζονται τα εξής:
«Απαγορεύεται η διάθεση, από αυτόματα μηχανήματα, ζαχαρωδών παρασκευασμάτων ή προϊόντων τα οποία περιέχουν ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, χωρίς συσκευασία.»
III – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
15. Ο Δήμαρχος της πρωτεύουσας του ομόσπονδου κράτους του Salzburg διαπίστωσε εις βάρος του G. Schwarz μια σειρά παραβάσεων του άρθρου 2 της κανονιστικής απόφασης περί υγιεινής των ζαχαρωδών παρασκευασμάτων. Του προσάπτει ότι παρέδωσε και, κατά συνέπεια, διέθεσε στο εμπόριο διαφόρων ειδών κόμμεος μασήματος, μέσω μηχανημάτων αυτόματης διανομής που είναι εφοδιασμένα με κοίλωμα λήψεως. Ο εκκαλών της κυρίας δίκης άσκησε έφεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Unabhängiger Verwaltungssenat του ομόσπονδου κράτους του Salzburg, ισχυριζόμενος ότι η εν λόγω κανονιστική απόφαση και, ιδίως, το άρθρο 2 αυτής δεν συμβιβάζεται με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, καθώς και με την οδηγία.
16. Τα επίμαχα προϊόντα προέρχονται από τον Καναδά, απ’ όπου ο προσφεύγων τα εισήγαγε στην Αυστρία, μέσω της Γερμανίας. Παρασκευάζονται ειδικά για πώληση από μηχανήματα αυτόματης διανομής. Ο G. Schwarz, ο οποίος ασκεί επιχειρηματικές δραστηριότητες και στη Γερμανία και την Ιταλία, ισχυρίζεται ότι μόνον η Αυστρία επιβάλλει να είναι συσκευασμένα τα ζαχαρώδη παρασκευάσματα που πωλούνται από μηχανήματα αυτόματης διανομής. Υποστηρίζει ότι εμπορεύματα προερχόμενα από το εξωτερικό, που είναι δυνατό να πωλούνται χωρίς επιπλέον περιτύλιγμα, τουλάχιστον στη Γερμανία και την Ιταλία, χωρίς να δημιουργείται κανένα πρόβλημα, χρειαζόταν στην προκειμένη περίπτωση να εφοδιάζονται με ειδική συσκευασία για να μπορούν να κυκλοφορήσουν στην αυστριακή αγορά. Ο προσφεύγων επισημαίνει, εξάλλου, ότι το εν λόγω προϊόν και η μορφή με την οποία κυκλοφορεί στο εμπόριο υποβλήθηκαν σε σχετικό έλεγχο και κρίθηκαν σύμφωνα με τις προδιαγραφές του συστήματος HACCP.
17. Το παραπέμπον δικαστήριο θεωρεί ότι, κατ’ αρχήν, ένας τέτοιος περιορισμός επί των εισαγωγών απαγορεύεται. Μολονότι εκτιμά ότι έχει ανάγκη μιας προδικαστικής αποφάσεως του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εντούτοις από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι κλίνει μάλλον προς την άποψη ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο. Κατά το παραπέμπον δικαστήριο, τη θέσπιση του εν λόγω εθνικού κανόνα επιβάλλουν λόγοι προστασίας της δημόσιας υγείας, σύμφωνα με το άρθρο 30 ΕΚ, καθότι συμβάλλει στην επίτευξη μεγαλύτερης ασφάλειας των τροφίμων. Κρίνει ότι η επιδιωκόμενη προστασία δεν θα μπορούσε να εξασφαλιστεί με λιγότερο περιοριστικά μέτρα. Η ρύθμιση του άρθρου 2 της απόφασης περί κανόνων υγιεινής για τα ζαχαρώδη παρασκευάσματα αποτελεί κατάλληλο και επαρκές μέσο για να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος σε εθνικό επίπεδο θεμιτός σκοπός της τήρησης υψηλών προδιαγραφών όσον αφορά την υγιεινή των τροφίμων, όχι μόνο μέχρι το στάδιο της πώλησής τους αλλά και κατά το στάδιο της κατανάλωσης, δεδομένου ότι επιβάλλει να είναι συσκευασμένα τα ζαχαρώδη παρασκευάσματα που πωλούνται από μηχανήματα αυτόματης διανομής. Κατά την κρίση του δεν υπάρχουν άλλες λύσεις που θα επέτρεπαν εξίσου αποτελεσματική προστασία με άλλα μέσα.
IV – Εκτίμηση
18. Με το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί αν η εθνική νομοθετική διάταξη η οποία απαγορεύει τη διάθεση προς πώληση, από μηχανήματα αυτόματης διανομής, ζαχαρωδών παρασκευασμάτω ν που περιέχουν ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, χωρίς συσκευασία, συμβιβάζεται ή όχι με το άρθρο 7 της οδηγίας και με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ. Το παραπέμπον δικαστήριο εκκινεί από τη βασική υπόθεση ότι η οδηγία περί κανόνων υγιεινής για τα τρόφιμα έχει περιορισμένη μόνο εφαρμογή σε σχέση με εθνικό κανόνα ο οποίος επιβάλλει την ύπαρξη συσκευασίας και ότι ο εν λόγω κανόνας πρέπει να αναλυθεί υπό το πρίσμα του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, και ειδικότερα των διατάξεων που περιέχονται στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
19. Αν η άποψη αυτή του παραπέμποντος δικαστηρίου είναι ορθή, είναι δυνατό να γίνει επίκληση του άρθρου 30 ΕΚ ή μιας από τις θεμελιώδεις αρχές που αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο. Ωστόσο, η δικαιολόγηση του περιοριστικού μέτρου με βάση το άρθρο 30 ΕΚ ή μία από τις εν λόγω θεμελιώδεις αρχές αποκλείεται στις περιπτώσεις που κοινοτικές οδηγίες προβλέπουν την εναρμόνιση των μέτρων που είναι αναγκαία για την επίτευξη αυτού του επιδιωκόμενου σκοπού (4) . Πράγματι, στις περιπτώσεις αυτές, τα υιοθετούμενα μέτρα προστασίας πρέπει να βρίσκονται εντός του πλαισίου που ορίζει η οδηγία περί εναρμόνισης. Για αυτό, στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να εξεταστεί αν οι διατάξεις του παραγώγου δικαίου που επικαλέστηκε ο εκκαλών μπορούν να τύχουν εφαρμογής και αν προβλέπουν εναρμόνιση των μέτρων που αφορούν τη μορφή με την οποία πρέπει να διατίθενται προς πώληση τα προϊόντα για τα οποία πρόκειται.
20. Όπως σαφώς προκύπτει από το προοίμιο της οδηγίας, σκοπός της είναι να διασφαλίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων και την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Προς επίτευξη αυτού του σκοπού, προβλέπει την εναρμόνιση των μέτρων υγιεινής και την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπει εναρμόνιση των μέτρων υγιεινής για τα τρόφιμα, σε όλα τα στάδια παραγωγής και εμπορίας των προϊόντων: κατά την προπαρασκευή, τη μεταποίηση, την παραγωγή, τη συσκευασία, την αποθήκευση, τη μεταφορά, τη διανομή, τη διακίνηση και την πώληση ή τη θέση στη διάθεση του καταναλωτή. Για να μπορούν να κυκλοφορήσουν ελεύθερα στην Κοινότητα, τα εμπορεύματα πρέπει να πληρούν τους όρους υγιεινής των τροφίμων που έχουν σχέση με την προστασία της δημόσιας υγείας. Επιβάλλοντας την αρχή αυτή, η οδηγία σκοπεί να εξασφαλίσει ότι τα προϊόντα τα οποία παρασκευάζονται σύμφωνα με τις κοινοτικές προδιαγραφές και με τους βασικούς όρους που προβλέπει μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα εντός της κοινής αγοράς.
21. Η οδηγία καθιστά υπεύθυνους για την τήρηση των κανόνων υγιεινής στις επιχειρήσεις που παρασκευάζουν τρόφιμα τους ίδιους τους ιδιοκτήτες και επικεφαλής των εν λόγω επιχειρήσεων, οι οποίοι οφείλουν να μεριμνούν ώστε να διοχετεύονται στην αγορά μόνο τρόφιμα τα οποία δεν εγκυμονούν κανέναν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Για τον σκοπό αυτό, οι επιχειρήσεις οφείλουν να τηρούν τους κανόνες περί υγιεινής των τροφίμων, που περιέχονται στο παράρτημα της οδηγίας. Επιπλέον, πρέπει να υιοθετήσουν διαδικασίες ασφαλείας με βάση τις αρχές του συστήματος HACCP. Τέλος, μπορούν να χρησιμοποιούν οδηγούς ορθής υγιεινής πρακτικής, ώστε να εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με τους κανόνες περί υγιεινής της οδηγίας. Υπεύθυνες για τον έλεγχο της τήρησης των εν λόγω κανόνων είναι οι αρμόδιες αρχές κάθε κράτους μέλους.
22. Στο παράρτημα της οδηγίας διατυπώνονται γενικοί κανόνες περί υγιεινής των τροφίμων. Στο κεφάλαιο III του εν λόγω παραρτήματος, ορίζονται, ιδίως, οι όροι στους οποίους πρέπει να ανταποκρίνονται τα μηχανήματα αυτόματης διανομής. Τα μηχανήματα αυτά πρέπει να είναι κατάλληλα σχεδιασμένα, κατασκευασμένα και χωροθετημένα, να καθαρίζονται και να συντηρούνται, με τρόπο ώστε να αποφεύγεται, κατά το δυνατόν, η μόλυνση των τροφίμων και η παρουσία εντόμων και άλλων επιβλαβών ζώων. Στο σημείο 3 του κεφαλαίου IX του παραρτήματος, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα τρόφιμα πρέπει να προστατεύονται από μολύνσεις που ενδέχεται να τα καταστήσουν ακατάλληλα για κατανάλωση από ανθρώπους ή επικίνδυνα για την υγεία. Οι γενικές αυτές διατάξεις είναι δυνατό να συμπληρώνονται και να επαυξάνονται με ειδικότερες κοινοτικές ρυθμίσεις αφορώσες την υγιεινή των τροφίμων (5) . Εξάλλου, οι εν λόγω κανόνες υγιεινής είναι δυνατό να εκπονούνται από τις διάφορες κατηγορίες επιχειρήσεων της βιομηχανίας τροφίμων και από εκπροσώπους άλλων ενδιαφερομένων φορέων (6) .
23. Το άρθρο 7 της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να διατηρούν, να τροποποιούν ή να θεσπίζουν εθνικές διατάξεις για την υγιεινή, ειδικότερες από τις προβλεπόμενες στην παρούσα οδηγία, με την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές θα κινούνται εντός των ορίων που θέτει η οδηγία. Τα εν λόγω όρια προσδιορίζονται από δύο σωρευτικά ισχύουσες προϋποθέσεις, ήτοι ότι οι ειδικότερες εθνικές διατάξεις περί υγιεινής δεν είναι λιγότερο αυστηρές από αυτές που αναφέρονται στο παράρτημα της οδηγίας, αφενός, και ότι δεν συνιστούν απαγόρευση, κώλυμα ή φραγμό για το εμπόριο τροφίμων που παράγονται σύμφωνα με την οδηγία, αφετέρου. Το ζητούμενο, εν προκειμένω, είναι να προσδιοριστεί επακριβώς η έκταση της αρμοδιότητας που έχουν διατηρήσει βάσει του κοινοτικού δικαίου οι εθνικές αρχές.
24. Από τη διατύπωση της δεύτερης προϋπόθεσης μπορεί να συναχθεί ότι τα κράτη μέλη έχουν δύο δυνατότητες. Είτε διατηρούν σε ισχύ ειδικότερες διατάξεις σχετικά με την παρασκευή ή παραγωγή ενός τροφίμου είτε διατηρούν σε ισχύ ειδικότερες διατάξεις σχετικά με άλλα στάδια της εξέλιξής του, ήτοι την προπαρασκευή, τη μεταποίηση, τη συσκευασία, την αποθήκευση, τη μεταφορά, τη διανομή, τη διακίνηση και την πώληση ή την προσφορά προς πώληση στον καταναλωτή. Στην πρώτη περίπτωση, ένα κράτος μέλος δεν δικαιούται να εφαρμόζει και να διατηρεί σε ισχύ τέτοιου είδους διατάξεις παρά μόνον εφόσον οι διατάξεις αυτές δεν συνιστούν απαγόρευση, κώλυμα ή φραγμό για το εμπόριο τροφίμων που παράγονται σύμφωνα με την οδηγία. Δεδομένου ότι η οδηγία προβλέπει ρητώς τα όρια των εν λόγω ειδικοτέρων εθνικών ρυθμίσεων, τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ δεν επιτελούν πλέον καμία λειτουργία εντός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας και, κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη δεν έχουν τη δυνατότητα να επικαλούνται το άρθρο 30 ΕΚ.
25. Στη δεύτερη περίπτωση, ένα κράτος μέλος μπορεί να διατηρεί
σε ισχύ ειδικότερη διάταξη, υπό τον όρο ότι η διάταξη αυτή δεν είναι λιγότερο αυστηρή από την αντίστοιχη διάταξη που περιέχεται στο παράρτημα της οδηγίας και δεν αντίκειται στη Συνθήκη. Υπό τις συνθήκες αυτές, η οδηγία επιτρέπει την επίκληση του άρθρου 30 ή ενός από τους θεμελιώδεις λόγους που ανάγονται στο δημόσιο συμφέρον, τους οποίους το Δικαστήριο έχει αναλύσει στη νομολογία του, προκειμένου να δικαιολογηθεί η διατήρηση της ειδικότερης εθνικής διάταξης.
26. Το παραπέμπον δικαστήριο εκκινεί από την υπόθεση ότι το προϊόν για το οποίο πρόκειται –σφαιρικά κόμμεα μασήματος (τσίχλες)– καθώς και η εμπορική του διάθεση από μηχανήματα αυτόματης διανομής εμπίπτουν στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η διάταξη περί παραπομπής δεν περιέχει λεπτομερή ανάλυση σχετικά με το ζήτημα αυτό, αλλά επικεντρώνεται κυρίως στους λόγους που δικαιολογούν παρέκκλιση βάσει του άρθρου 30 ΕΚ. Φρονώ ότι η εξεταζόμενη εθνική ρύθμιση εμπίπτει σαφώς στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και ιδίως του άρθρου 3 του κεφαλαίου  IX του παραρτήματος. Ωστόσο, ρυθμίζει και θέματα τα οποία δεν έχει εναρμονίσει με εξαντλητικό τρόπο η οδηγία και, ιδίως, το θέμα των προδιαγραφών που πρέπει να τηρούνται όσον αφορά τη συσκευασία ζαχαρωδών προϊόντων που πωλούνται από μηχανήματα αυτόματης διανομής. Στην προαναφερθείσα διάταξη της οδηγίας, ο κοινοτικός νομοθέτης περιορίζεται στη διατύπωση ενός γενικού κανόνα, κατά τον οποίο τα τρόφιμα που διατίθενται προς πώληση πρέπει να προφυλάσσονται από κάθε μόλυνση. Αντίθετα, δεν επιβάλλει καμία ειδική υποχρέωση, ιδίως όσον αφορά τη συσκευασία, προκειμένου να αποφευχθούν τέτοιου είδους μολύνσεις.
27. Η εθνική διάταξη που απαγορεύει τη διάθεση προς πώληση από μηχανήματα αυτόματης διανομής μη συσκευασμένων ζαχαρωδών προϊόντων τα οποία περιέχουν φυσική ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης συνιστά ειδικότερη και αυστηρότερη διάταξη σε σχέση με τη διάταξη που περιέχεται στο παράρτημα της οδηγίας. Επιπλέον, η εν λόγω εθνική διάταξη δεν αφορά την παρασκευή ενός τροφίμου, αλλά τον τρόπο συσκευασίας του. Για τον λόγο αυτόν, πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα των προϋποθέσεων που τίθενται στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
28. Στο πλαίσιο της ανάλυσης αυτής, πρέπει, κατ’ αρχάς, να εξεταστεί αν πρόκειται εν προκειμένω για μια μορφή πώλησης, κατά την έννοια της απόφασης Keck και Mithouard (7) . Η επίμαχη εθνική ρύθμιση επιβάλλει την υποχρέωση να συσκευάζονται τα ζαχαρώδη προϊόντα τα οποία διατίθενται προς πώληση από μηχανήματα αυτόματης διανομής. Αυτό σημαίνει ότι, προτού διατεθούν στον τελικό καταναλωτή στην Αυστρία, τα ζαχαρώδη προϊόντα που διατίθενται στην αγορά άλλων κρατών μελών χωρίς συσκευασία πρέπει να συσκευαστούν, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να υποστούν κάποια τροποποίηση.
29. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εφόσον είναι απαραίτητο να τροποποιηθεί η συσκευασία ή η επισήμανση των εισαγομένων προϊόντων, αποκλείεται να πρόκειται για μορφές πωλήσεως [«λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο πωλήσεως»] (8) . Ένα μέτρο πρέπει να θεωρείται ότι ανάγεται στις λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο πωλήσεως, μόνον εφόσον αφορά τους γενικούς όρους διάθεσης των οικείων προϊόντων στην αγορά και περιορίζει την ελευθερία των επιχειρηματιών κατά την άσκηση της δραστηριότητάς τους (9) . Ο χαρακτηρισμός αυτός δεν αρμόζει στις ρυθμίσεις που αφορούν τα χαρακτηριστικά των προϊόντων ή που θέτουν περιορισμούς στην εμπορία προϊόντων τα οποία παρουσιάζουν συγκεκριμένα χαρακτηριστικά (10) .
30. Καταλήγω, επομένως, στο συμπέρασμα ότι η απαγόρευση διάθεσης προς πώληση, χωρίς συσκευασία, ζαχαρωδών προϊόντων που περιέχουν φυσική ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, από μηχανήματα αυτόματης διανομής, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως απαγόρευση αναγόμενη στον τρόπο πωλήσεως κατά την έννοια της ανωτέρω απόφασης Keck και Mithouard, και πρέπει, κατά συνέπεια, να εξεταστεί κατά πόσον συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο με κριτήριο τις διατάξεις των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ (11) .
31. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει να χαρακτηρίζονται ως μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, που απαγορεύονται από το άρθρο 28 ΕΚ, οι φραγμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων οι οποίοι είναι αποτέλεσμα της εφαρμογής διατάξεων που αφορούν τους όρους που πρέπει να πληρούν τα εμπορεύματα (όπως οι κανόνες που αφορούν την ονομασία των εμπορευμάτων, τη μορφή τους, τις διαστάσεις τους, το βάρος τους, τη σύνθεσή τους, την παρουσίαση, την επισήμανση ή τη συσκευασία τους), ακόμη και αν οι όροι αυτοί ισχύουν αδιακρίτως για όλα τα προϊόντα, εφόσον η εφαρμογή των οικείων διατάξεων δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους αναγόμενους στο γενικό συμφέρον, οι οποίοι υπερισχύουν των επιταγών που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (12) .
32. Η ειδική απαίτηση του αυστριακού δικαίου ως προς τη συσκευασία παρακωλύει το εμπόριο, καθότι ζαχαρώδη προϊόντα περιέχοντα φυσική ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, τα οποία διατίθενται στο εμπόριο σε άλλες χώρες της Κοινότητας, δεν επιτρέπεται να διατίθενται, στην Αυστρία, στον τελικό καταναλωτή, από μηχανήματα αυτόματης διανομής, αν δεν είναι συσκευασμένα. Η απαίτηση αυτή συνεπάγεται πρόσθετα έξοδα για τον εισαγωγέα, γεγονός που καθιστά την εισαγωγή δυσχερέστερη και ακριβότερη. Επομένως, η εν λόγω διάταξη δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 28 ΕΚ.
33. Μια τέτοια παρακώλυση του εμπορίου μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο με βάση έναν από τους αναγόμενους στο δημόσιο συμφέρον λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 30 ΕΚ, όπως η προστασία της υγείας και της ζωής των προσώπων, ή από έναν από τους επιτακτικούς λόγους που αφορούν, ιδίως, την προστασία των καταναλωτών. Το περιοριστικό για το εμπόριο μέτρο πρέπει να είναι πρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην συνεπάγεται περιορισμούς πέραν αυτών που επιβάλλει η επίτευξη του σκοπού αυτού (13) .
34. Η επίμαχη εθνική ρύθμιση ισχύει για τα ζαχαρώδη προϊόντα τα οποία πωλούνται από μηχανήματα αυτόματης διανομής, ανεξαρτήτως της προελεύσεως των εν λόγω εμπορευμάτων. Αυτό σημαίνει ότι, πέραν της ανάγκης προστασίας της δημόσιας υγείας στην οποία αναφέρθηκα προηγουμένως, και η προστασία του καταναλωτή θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ως λόγος ικανός να δικαιολογήσει τα περιοριστικά μέτρα. Ωστόσο, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η απαγόρευση προσφοράς ζαχαρωδών προϊόντων προς πώληση χωρίς συσκευασία βασίζεται, σαφώς, σε λόγους που ανάγονται στην προστασία της δημόσιας υγείας (14) . Επομένως, η ανάλυση θα πρέπει να περιοριστεί στο άρθρο 30 ΕΚ. Επιβάλλεται δε να ελεγχθεί από το αρμόδιο δικαστήριο, αν η εθνική ρύθμιση είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.
35. Όσον αφορά τη δικαιολόγηση της επίμαχης διάταξης, το παραπέμπον δικαστήριο αναφέρθηκε στη δήλωση της αυστριακής Επιθεώρησης για την υγεία και την ασφάλεια των τροφίμων, η οποία βεβαίωσε ότι υπήρξαν αρκετές περιπτώσεις, όπου διαπιστώθηκε ότι τα μη συσκευασμένα προϊόντα είχαν ήδη υποστε ί αλλοιώσεις από την υγρασία ή από έντομα (μυρμήγκια) στον αποθηκευτήρα του μηχανήματος αυτόματης διανομής και ότι το προστατευτικό περίβλημα είχε διαλυθεί εντελώς και είχε καταστεί κολλώδες. Η αλλοίωση αυτή του προϊόντος θα μπορούσε να αποτραπεί εάν υπήρχε συσκευασία. Το παραπέμπον δικαστήριο αναφέρθηκε επίσης στο ενδεχόμενο μόλυνσης των προϊόντων συνεπεία της επαφής τους με το κοίλωμα λήψεως του μηχανήματος, που θα μπορούσε να έχει μολυνθεί το ίδιο από μικρόβια, και της συνακόλουθης μόλυνσης των προϊόντων που θα παρελάμβανε ο αμέσως επόμενος αγοραστής. Υπάρχει, επίσης, κίνδυνος μετάδοσης βακτηριδίων στο προϊόν από τα χέρια των καταναλωτών, ο οποίος κίνδυνος θα μπορούσε να μειωθεί χάρη στην ύπαρξη συσκευασίας που θα επέτρεπε στον καταναλωτή να αποφύγει να αγγίξει με τα χέρια του το ζαχαρώδες προϊόν.
36. Δεν αποκλείεται ορισμένοι από τους όρους περί συσκευασίας που επιβάλλονται προκειμένου για ζαχαρώδη προϊόντα τα οποία διατίθενται προς πώληση από μηχανήματα αυτόματης διανομής να χρησιμεύουν για την προστασία της δημόσιας υγείας, όταν αποσκοπούν στην αποτροπή μολύνσεων ή αλλοιώσεων. Εντούτοις, είναι αμφίβολης αποτελεσματικότητας η επιβολή των όρων αυτών, οι οποίοι προστίθενται στους όρους που προβλέπει για τα ζαχαρώδη προϊόντα η οδηγία.
37. Η οδηγία καθιερώνει μια σειρά κανόνων που καλύπτουν ολόκληρη τη διαδικασία παραγωγής και διανομής και προβλέπει, επιπλέον, ορισμένη διαδικασία για τον έλεγχο της τήρησης των κανόνων αυτών και για τον εντοπισμό από τις επιχειρήσεις του κλάδου των κρισίμων για την ασφάλεια στοιχείων. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας, οι επιχειρήσεις του κλάδου τροφίμων οφείλουν να επισημαίνουν κάθε στοιχείο των δραστηριοτήτων τους που είναι κρίσιμο για την ασφάλεια των τροφίμων και μεριμνούν ώστε οι κατάλληλες διαδικασίες για την ασφάλεια να καθορίζονται, να εφαρμόζονται, να τηρούνται και να προσαρμόζονται σύμφωνα με τις αρχές που χρησιμοποιήθηκαν για την ανάπτυξη του συστήματος HACCP. Με τον τρόπο αυτό, η οδηγία επιδιώκει να δημιουργήσει σύστημα που εξασφαλίζει πλήρη προστασία της δημόσιας υγείας.
38. Μολονότι, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν ειδικότερους όρους όσον αφορά τη συσκευασία, αποσκοπούντες στην προστασία της υγείας και την εξασφάλιση της υγιεινής, η αρμοδιότητά τους αυτή είναι πολύ περιορισμένη, αφού η οδηγία σκοπεί να εξασφαλίσει πλήρως την προστασία της υγείας. Για τον λόγο αυτό, μόνο ένας εξαιρετικά σπουδαίος λόγος θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη θέσπιση τέτοιας ειδικής εθνικής ρύθμισης. Στην περίπτωση αυτή, το κράτος μέλος θα πρέπει να αποδείξει ότι η εν λόγω ρύθμιση είναι πράγματι αναγκαία.
39. Το ζήτημα που ανακύπτει είναι αν η διάθεση προς πώληση ζαχαρωδών προϊόντων από μηχανήματα αυτόματης διανομής μπορεί να συνεπάγεται πραγματικό κίνδυνο για την υγεία, πράγμα που δεν θεωρώ πιθανό, δεδομένου ότι, εφόσον έχουν εφαρμοστεί ορθά και τηρούνται δεόντως οι διατάξεις της οδηγίας, μπορεί βασίμως να υποτεθεί ότι τα οικεία τρόφιμα τίθενται σε κυκλοφορία στην αγορά και παραδίδονται με υπεύθυνο τρόπο.
40. Οι κίνδυνοι μόλυνσης παραμένουν θεωρητικοί, καθότι το παραπέμπον δικαστήριο δεν παρουσίασε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι τα ζαχαρώδη προϊόντα που πωλούνται χωρίς συσκευασία από μηχανήματα αυτόματης διανομής εγκυμονούν κινδύνους για τη δημόσια υγεία.
41. Τα αυτά ισχύουν και ως προς τον κίνδυνο αλλοίωσης των εμπορευμάτων. Ο εκκαλών της κυρίας δίκης επισήμανε σχετικώς ότι οι καταγγελίες που είχαν υποβληθεί αφορούσαν μόνο πράξεις βανδαλισμού και καταστροφής των μηχανημάτων αυτόματης διανομής. Αν η αλλοίωση των ζαχαρωδών προϊόντων προκαλείται από τέτοιες πράξεις, είναι, κατά τη γνώμη μου, πλέον ενδεδειγμένο να καταπολεμηθεί ο βανδαλισμός. Η απαγόρευση της εμπορίας προϊόντων που κυκλοφορούν νομίμως και πωλούνται χωρίς συσκευασία από μηχανήματα αυτόματης διανομής σε άλλες χώρες της Κοινότητας δεν συνιστά μέτρο κατάλληλο και ικανό να αποτρέψει τους βανδαλισμούς, χωρίς να παρεμποδίζει, πέραν του αναγκαίου μέτρου, την εμπορία των εν λόγω προϊόντων. Αν υποτεθεί ότι η υγρασία και τα μυρμήγκια μπορούν να διεισδύσουν σε μηχανήματα αυτόματης διανομής που δεν έχουν υποστεί ζημιές μετά από εξαιρετικά περιστατικά όπως οι πράξεις βανδαλισμού, είναι, κατά τη γνώμη μου, λογικότερο να εφαρμοστούν οι ρυθμίσεις που αφορούν τον τεχνικό σχεδιασμό των μηχανημάτων αυτόματης διανομής αυτών καθαυτών, παρά να επιβληθούν ειδικοί όροι όσον αφορά τη συσκευασία των προϊόντων.
42. Για τους λόγους αυτούς, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι εθνική
νομοθετική ρύθμιση η οποία απαγορεύει τη διάθεση προς πώληση, χωρίς συσκευασία, ζαχαρωδών προϊόντων που περιέχουν ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, από μηχανήματα αυτόματης διανομής, δεν συμβιβάζεται με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
V – Πρόταση
43. Με βάση τα προηγηθέντα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο προδικαστικό ερώτημα που του υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat του Salzburg:
«Εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία επιβάλλει αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με αυτές που επιβάλλουν οι διατάξεις της οδηγίας 93/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την υγιεινή των τροφίμων, και η οποία απαγορεύει τη διάθεση προς πώληση, χωρίς συσκευασία, ζαχαρωδών προϊόντων που περιέχουν ζάχαρη ή υποκατάστατα ζάχαρης, από μηχανήματα αυτόματης διανομής, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, και δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με βάση την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 30 ΕΚ.»
(1) .
(2)  –	ΕΕ L 175, σ. 1.
(3)  –	BGBl. II, 31/1998, όπως περιέχεται στο τεύχος BGBl. II, 33/1999.
(4)  –	Απόφαση της 23ης Μαΐου 1996, C‑5/94, Hedley Lomas (Συλλογή 1996, σ. I‑2553, σκέψη 18). Βλ., επίσης, την απόφαση της 19ης Μαρτίου 1998, C‑1/96, Compassion in World Farming (Συλλογή 1998, σ. I‑1251, σκέψη 47).
(5)  –	Άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας.
(6)  –	Άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας.
(7)  –	Απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1993, C‑267/91 και C‑268/91 (Συλλογή 1993, σ. I‑6097).
(8)  –	Βλ. τις αποφάσεις της 3ης Ιουνίου 1999, C‑33/97, Colim (Συλλογή 1999, σ. I‑3175, σκέψη 37) και της 16ης Ιανουαρίου 2003, C‑12/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2003, σ. I‑459, σκέψη 76).
(9)  –	Απόφαση της 29ης Ιουνίου 1995, C‑391/92, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 1995, σ. I‑1621, σκέψη 15).
(10)  –	Βλ., επίσης, την παράγραφο 72 των προτάσεων που ανέπτυξα στις 11 Δεκεμβρίου 2003 στην υπόθεση Douwe Egberts (απόφαση της 15ης Ιουλίου 2004, C‑239/02, Συλλογή 2004, σ. I‑7007).
(11)  –	Στην απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑416/00, Morellato (Συλλογή 2003, σ. I‑9343), το Δικαστήριο, όντως, δεν απέκλεισε το ενδεχόμενο να μπορεί να θεωρηθεί ως μέτρο υπαγόμενο στην κατηγορία των μορφών πωλήσεως η επιβολή υποχρέωσης για προσυσκευασία του ψωμιού.
Ωστόσο, οι ιδιαίτερες περιστάσεις της εν λόγω υπόθεσης και ο πολύ περιοριστικός τρόπος με τον οποίο οριοθέτησε το ενδεχόμενο αυτό το Δικαστήριο δεν αφήνουν πολλά περιθώρια για εφαρμογή της απόφασης αυτής στην προκειμένη περίπτωση.
(12)  –	Απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, γνωστή ως απόφαση «Cassis de Dijon» (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321).
(13)  –	Βλ. την απόφαση της 9ης Ιουλίου 1997, C‑34/95 έως C‑36/95, De Agostini και TV-Shop (Συλλογή 1997, σ. I‑3843, σκέψη 45).
(14)  –	Αυτό, τουλάχιστον, μπορώ να συναγάγω από τη διάταξη περί παραπομπής. Η Αυστριακή Κυβέρνηση δεν κατέθεσε γραπτές παρατηρήσεις στην παρούσα υπόθεση και, κατά συνέπεια, δεν διευκρίνισε τους λόγους που την οδήγησαν στη θέσπιση της επίμαχης ρύθμισης.