61990J0033
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-33/90 (
*1
)
I. Hechos y contexto normativo
A. Preámbulo
A través de una pregunta planteada por una parlamentaria europea (pregunta escrita no 426/87 de la Sra. Vera Squarcialupi, de 20 de mayo de 1987; DO C 295, p. 29), se llamó la atención de la Comisión sobre el problema relativo a la gestión de residuos en la región de Campania (Italia). Según la información facilitada por dicha parlamentaria, la eliminación de la mayoría de residuos en dicha región se produce de manera salvaje e incontrolada: en efecto, la Campania no dispone de una normativa adecuada para la organización y control de este tipo de operaciones. La misma fuente se refiere asimismo a un acuerdo bilateral, en preparación, entre Italia y Estados Unidos, relativo a la importación de 500.000 toneladas de residuos americanos al año, para ser incinerados en Campania; sin embargo, esta región no dispone de instalaciones adecuadas.
Con el fin de verificar el carácter inequívoco de dichas informaciones, mediante carta de 29 de junio de 1987, la Comisión requirió a las autoridades italianas para que, en un plazo de seis semanas, contestaran las siguientes preguntas
«1)
¿Qué porcentaje del 1.620.000 toneladas de residuos que cada año se produce en la región de Campania debe considerarse residuos a efectos de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), y de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98)?
2)
¿Qué medidas de ámbito regional o municipal se han adoptado para evitar el abandono abusivo y la eliminación abusiva de los residuos?
En otros términos, ¿se aplican plenamente en la región de Campania los artículos 6 y 7 del Decreto no 915 del Presidente de la República, de 10 de septiembre de 1982 (GURI no 343 de 15.12.1982, p. 9071)?
3)
¿En qué fase de preparación y de adopción se encuentra el referido acuerdo bilateral Italia—Estados Unidos o región de Campania—Estados Unidos?
¿Se trata de residuos a efectos de la Directiva 75/442 o de la Directiva 78/319?
¿Se han tomado en consideración todas las obligaciones que derivan de la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 326, p. 31; EE 15/05, p. 122)?»
Las autoridades italianas nunca han contestado estas preguntas.
B. Marco normativo
Mediante la Directiva 75/442 relativa a los residuos y la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, el Consejo estableció la armonización de las legislaciones nacionales en relación con la gestión de determinados residuos. Como resulta de sus considerandos, estas dos Directivas persiguen un doble objetivo. En primer lugar, están destinadas a eliminar los obstáculos a los intercambios dentro de la Comunidad y la desigualdad de las condiciones de competencia que derivan de las disparidades entre las disposiciones nacionales en materia de residuos. En segundo lugar, tienen como objetivo la protección de la salud humana y la salvaguardia del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por el vertido de determinados residuos.
1. Directiva 75/442 relativa a los residuos
El artículo 5 de dicha Directiva impone las siguientes obligaciones :
«Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada.»
El artículo 6 establece:
«La autoridad o autoridades competentes previstas en el artículo 5 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes relativos en particular a:
—
los tipos y cantidades de residuos que han de gestionarse,
—
las prescripciones técnicas generales,
—
los lugares apropiados para su tratamiento y evacuación o depósito,
—
todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares.
Dicho plan o planes podrán incluir por ejemplo:
—
las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos,
—
la estimación de los costes de las operaciones de gestión,
—
las medidas capaces de fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.»
2. Directiva 78/319 rektiva a los residuos tóxicos y peligrosos
El artículo 6 de esta segunda Directiva establece:
«Los Estados miembros designarán o establecerán la autoridad o autoridades competentes encargadas, en una zona determinada, de planificar, organizar, autorizar y supervisar las operaciones en gestión de residuos tóxicos y peligrosos.»
El artículo 12 es del siguiente tenor:
«1.
Las autoridades competentes establecerán y mantendrán al día unos programas para la gestión de residuos tóxicos y peligrosos. Dichos programas versarán en particular sobre:
—
los tipos y cantidades de los residuos que deben gestionarse,
—
los métodos de gestión,
—
los centros de tratamientos especializados, si fuere necesario,
—
los sitios de depósito adecuados.
Las autoridades competentes de los Estados miembros podrán incluir otros aspectos particulares, en particular una estimación de los costes de gestión.
2.
Las autoridades competentes publicarán los programas mencionados en el apartado 1. Los Estados miembros comunicarán dichos programas a la Comisión.
3.
La Comisión organizará regularmente una confrontación de los Estados miembros sobre dichos programas a fin de asegurar que la aplicación de la presente Directiva esté suficientemente armonizada.»
C. Escrito de requerimiento
En su escrito de requerimiento de 20 de junio de 1988, la Comisión indica en primer lugar que Italia, al no contestar a la carta de 29 de junio de 1987, ha incumplido las obligaciones que le incumben, especialmente, en virtud del artículo 5 del Tratado, a cuyo tenor, los Estados miembros deben facilitar el cumplimiento de su misión, la cual consiste, entre otras cosas, en velar por la aplicación del Derecho comunitario.
La Comisión reconoce que, realmente, el citado Decreto Presidencial no 915, especialmente mediante sus artículos 6 y 8, adaptó el ordenamiento jurídico nacional a las obligaciones contenidas en los artículos 5 y 6 de la Directiva 75/442 relativa a los residuos. Sin embargo, alega que, según sus informaciones, dichas disposiciones no se aplican en Campania.
En cuanto a los artículos 6 y 12 de la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, la Comisión pone de relieve que, a pesar de su solicitud explícita y concretamente en lo que a Campania se refiere, no ha recibido los programas establecidos en dichos preceptos ni ninguna otra información estadística relativa a la gestión de este tipo de residuos.
Las autoridades italianas no han contestado a dicho escrito de requerimiento.
D. Dictamen motivado
En su dictamen motivado de 23 de mayo de 1989, la Comisión destaca en primer lugar que, al no contestar las cartas de 29 de junio de 1987 y de 20 de junio de 1988, las autoridades italianas no facilitaron el cumplimiento de su misión.
En lo que atañe a la Directiva 75/442 relativa a los residuos, la Comisión considera que las autoridades italianas no han hecho lo necesario, como les impone su artículo 5, para que en Campania se asegure la planificación, organización, autorización, homologación y supervisión de las operaciones de eliminación de residuos por parte de las autoridades competentes. A juicio de dicha Institución, se infringió el artículo 6 debido a que la región de Campania no estableció planes que tuvieran en cuenta todos los elementos relativos a las diferentes operaciones de eliminación de residuos.
En lo tocante a la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, la Comisión subraya que no recibió ningún programa relativo a la eliminación de tales residuos en Campania. De ello se deduce que no se han observado los artículos 6 y 12.
Por consiguiente, la Comisión requirió a la República Italiana para que adoptara todas las medidas necesarias en un plazo de dos meses.
Las autoridades italianas no contestaron a dicho dictamen motivado.
E. El recurso
En consecuencia, el 31 de enero de 1990 la Comisión interpuso el presente recurso.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante decidió formular algunas preguntas a la República Italiana y a la Comisión.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, de los artículos 5 y 6 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, y de los artículos 6 y 12 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar en la región de Campania la planificación, organización y supervisión de las operaciones de eliminación de residuos con arreglo al artículo 6 de la Directiva 75/442, ni los programas para la eliminación de residuos tóxicos y peligrosos con arreglo al artículo 12 de la Directiva 78/319 ni haber comunicado dichos programas a la Comisión.
—
Condene en costas a la República Italiana.
La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
III. Alegaciones de las partes
A. Tesis de h Comisión
La Comisión recuerda el tenor de las normas que, en su opinión, ha incumplido la República Italiana.
Alega que la posibilidad de obtener informaciones de los Estados miembros es esenciai para la aplicación de las dos Directivas. El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 14 de junio de 1990, Comisión/Italia (C-48/89, Rec. p. I-2425), ya sancionó la falta de transmisión de semejante información por parte de Italia, especialmente por no haber facilitado los programas previstos en el apartado 2 del artículo 12 de la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
Sobre el particular, a juicio de la Comisión, el deber de transmitirle información no puede limitarse a la situación nacional general. La Comisión estima que asimismo está autorizada a recibir información acerca de la situación más específica de una región determinada.
Por otra parte, un Estado miembro no puede soslayar sus obligaciones con respecto a la Comunidad alegando que ha delegado en sus regiones la facultad de promulgar leyes complementarias. Por un lado, la obligación de hacer respetar una Directiva es una obligación de resultado a cargo del Estado miembro como tal. Por otro, el Estado miembro no está obligado a delegar sus competencias a las regiones, provincias o municipios, especialmente cuando puede percatarse de que semejante delegación puede amenazar la adecuada aplicación de una Directiva. Por último, cuando se ha producido una delegación como la prevista en el citado Decreto Presidencial no 915 y es patente que una región no ha cumplido las obligaciones que le son impuestas, debe deducirse de ello no sólo que dicha región ha infringido la normativa nacional, sino también la existencia de incumplimiento de la normativa comunitaria sobre la que se asienta la legislación nacional.
B. Tesis de L República Italiana
La República Italiana considera, en primer lugar, que no existe ninguna relación entre los cargos formulados por la Comisión en su escrito de requerimiento y los incumplimientos alegados en el presente recurso. En efecto, el escrito de requerimiento se limita a reprochar a las autoridades italianas la falta de contestación a su carta de 29 de junio de 1987, mientras que el objeto de la demanda son los incumplimientos de unos preceptos de dos Directivas concretas.
Subraya además que no está obligada a dirigir a la Comisión las informaciones que ésta solicitó. Efectivamente, tanto el artículo 12 de la Directiva 75/442 relativa a los residuos, como el apartado 2 del artículo 12 y el artículo 16 de la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos establecen exhaustivamente qué informaciones deben transmitir los Estados miembros a la Comisión. Fuera de este ámbito, en opinión de la aludida República, los Estados miembros no tienen otras obligaciones. Ahora bien, dichas Directivas no prevén la comunicación de informaciones relativas a situaciones particulares o a regiones concretas.
En cualquier caso, la falta de respuesta no puede servir de prueba de los incumplimientos aducidos.
Además, las autoridades italianas afirman que han adaptado correctamente su ordenamiento jurídico interno a las dos Directivas, mediante el Decreto Presidencial no 915, antes citado. Si las autoridades regionales no cumplen dicho Decreto, la República Italiana opina que tan sólo pueden imponerse las sanciones que prevé el Derecho nacional. En sí misma, la circunstancia de que se cometan abusos no implica el incumplimiento por parte del Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
A. Preguntas formuladas a la República Italiana
Pregunta 1: Se ruega a la República Italiana que comunique al Tribunal de Justicia si la región de Campania fue designada autoridad competente, a efectos de lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos y en el artículo 6 de la Directiva 78/319/CEE relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
Respuesta: La República Italiana contesta afirmativamente a esta pregunta y alega que, a tenor de la letra a) del artículo 6 del citado Decreto Presidencial no 915, efectivamente las regiones son competentes para elaborar, proponer y actualizar, previa consulta con los municipios, los planes de organización de los servicios de gestión de residuos.
Pregunta 2: La región de Campania, antes del vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado, ¿ha establecido planes en el sentido del artículo 6 de la Directiva 75/442, y programas en el sentido del artículo 12 de la Directiva 78/319? En caso afirmativo, se ruega a la República Italiana que, a modo de ejemplos, comunique dichos planes y programas.
Respuesta: En respuesta a esta pregunta, en lo que a los planes previstos en el artículo 6 de la Directiva 75/442 se refiere, dicha Directiva no prevé obligación alguna de publicarlos ni de comunicarlos a la Comisión. Por otra parte, la Comisión nunca dirigió una petición a la República Italiana cuyo objetivo fuera interesarse por dichos planes, ni en lo que atañe a la situación nacional ni a la concreta situación de la región de Campania. En lo tocante a los programas a que se refiere el artículo 12 de la Directiva 78/319, la República Italiana se limita a recordar que, en la citada sentencia de 14 de junio de 1990, Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia ya declaró que la República Italiana había incumplido su obligación de publicarlos y de notificarlos. Dicho incumplimiento es asimismo aplicable a la región de Campania.
Pregunta 3: En el caso de que la región de Campania no haya establecido ningún plan ni ningún programa, ¿qué medidas adoptó la República Italiana para el cumplimiento de las obligaciones previstas en la Directiva?
Respuesta: La República Italiana manifiesta que, al controlar la aplicación de las disposiciones relativas a la gestión de residuos en los órdenes regional y local, desde hace tiempo el Gobierno advirtió algunas dificultades en lo tocante a la gestión de residuos de origen industrial. Dichas dificultades se deben, en primer lugar, a un desequilibrio entre las cantidades de residuos producidos y las capacidades de las instalaciones y vertederos y, en segundo lugar, a una falta de iniciativa de las regiones para realizar una programación eficaz de gestión de dichos residuos industriales. Con objeto de superar dichas dificultades, el artículo 5 de la Ley no 475/88 (GURI no 264 de 10.11.1988) encomendó al Ministro del Medio Ambiente la preparación de un programa nacional para apreciar las exigencias inatendidas en las diferentes regiones y definir las medidas que permitan hacer frente a dicha situación, que deberán ser aplicadas por las regiones interesadas. Dicho programa se encuentra en preparación. Se prevé que el Gobierno asuma esta tarea cuando alguna región no proceda a la aplicación de dicho programa.
B. Preguntas formuladas a la Comisión
Respondiendo a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, la Comisión puntualiza que desiste de los cargos relativos a la inobservancia del artículo 5 de la Directiva 75/442 y del artículo 6 y del apartado 2 del artículo 12 de la Directiva 78/319.
Por consiguiente, subsisten solamente los incumplimientos de las obligaciones que incumben a la República Italiana en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, del artículo 6 de la Directiva 75/442 y del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva 78/319.
R. Joliét
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.