61999CC0507_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Såfremt en medlemsstat ved Rådets direktiv 90/425/EØF (1) eller ved Kommissionens forordning (EF) nr. 717/96 (2) bemyndiges til sørge for, at visse kalve slagtes af hensyn til folkesundheden, og at der betales en bestemt pris pr. kilogram levende vægt til opdrætterne for at kompensere for, at kalvene ikke må sælges, kan denne medlemsstat da også kræve, at dyrene omgående slagtes, eller er opdrætterne berettiget til at udskyde frembydelsen til slagtning, indtil kalvene har nået den vægt, hvormed de normalt ville være blevet solgt på markedet? Dette er hovedindholdet af det spørgsmål, som Nederlandenes College van Beroep voor het bedrijfsleven (handelsretlig ankeinstans) ønsker en afgørelse af i den foreliggende sag.
Fællesskabslovgivningen
Den fælles markedsordning for oksekød
2 Den fælles markedsordning for oksekød er reguleret i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 (3), som ændret.
3 Artikel 23 i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 1261/71 (4), bestemmer: »For at tage hensyn til de begrænsninger i den frie vareomsætning, som ville kunne blive resultatet af anvendelsen af forholdsregler beregnet på at bekæmpe udbredelsen af sygdomme hos dyr, kan der efter den fremgangsmåde, som er fastsat i artikel 27 (5), træffes undtagelsesforholdsregler til støtte for det marked, som berøres af disse begrænsninger. Disse foranstaltninger må kun træffes i det omfang og for det tidsrum, det er strengt nødvendig for understøttelsen af dette marked.«
Sundhedskrav
4
Artikel 8, stk. 1, i Rådets direktiv 90/425/EØF bestemmer bl.a.:
»Hvis en medlemsstats kompetente myndigheder ved en kontrol på forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten konstaterer,
a)
at der forekommer stoffer, som har forårsaget en af de sygdomme, der er nævnt i direktiv 82/894/EØF (6), senest ændret ved Kommissionens [beslutning] 90/134/EØF (7), eller en zoonose eller sygdom, eller at et hvilket som helst andet forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller mennesker, gør sig gældende, eller at produkterne kommer fra et område, der er smittet med en epizootisk sygdom, påbyder de, at dyret eller dyrene anbringes i karantæne på nærmeste karantænestation, slås ned og/eller destrueres.
[...]
Der kan iværksættes beskyttelsesforanstaltninger som fastsat i artikel 10.
[...]«
5 Direktivets artikel 10 vedrører foranstaltninger, der skal træffes i tilfælde af udbrud af en dyresygdom. I henhold til artikel 10, stk. 1, underretter en medlemsstat, når det konstateres, at der forekommer en af de i direktiv 82/894 omhandlede sygdomme, eller zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed, straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen. En bestemmelsesmedlemsstat kan, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor, træffe beskyttelsesforanstaltninger, indtil der er truffet foranstaltninger af Kommissionen, og skal straks give Kommissionen og de øvrige medlemsstater meddelelse herom. I henhold til artikel 10, stk. 4, skal Kommissionen følge udviklingen og træffe de nødvendige foranstaltninger.
BSE-krisen
6 Den 20. marts 1996 meddelte Det Forenede Kongeriges regering efter en stor forekomst af bovin spongiform encephalopati (BSE) Kommissionen, at den havde truffet visse foranstaltninger på foranledning af nye oplysninger vedrørende forekomsten af visse tilfælde hos mennesker af Creutzfeldt-Jacob-sygdommen, der muligvis er forbundet med BSE. De øvrige medlemsstater besluttede som følge heraf at forbyde indførsel af levende dyr og oksekød fra Det Forenede Kongerige. Kommissionen understregede i beslutning 96/239 (8), at selv om det ikke var muligt at tage endelig stilling til risikoen for overførsel af BSE til mennesker, kunne risikoen for overførsel ikke udelukkes. Da den heraf følgende usikkerhed havde fremkaldt store betænkeligheder hos forbrugerne, besluttede Kommissionen som en hasteforanstaltning at forbyde forsendelse af kvæg og oksekød eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges område til de andre medlemsstater (9)
7 Ca. tre uger senere vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 717/96 med hjemmel i artikel 23 i forordning nr. 805/68. Betragtningerne til denne forordning henviser til forbuddet mod udførsler fra Det Forenede Kongerige, men understreger, at kalve, der var født dér, var blevet udført til andre medlemsstater til opfedning før indførelsen af forbuddet. Muligheden for, at sådanne kalve kunne komme ind i fødekæden, havde medført, at forbrugerne havde mistet tilliden til oksekød, og at markederne i Belgien, Frankrig og Nederlandene var blevet forstyrret. Det var derfor nødvendigt at træffe undtagelsesforanstaltninger for at støtte disse markeder ved at oprette en ordning, som Fællesskabet medfinansierede, og som bemyndigede disse medlemsstater til at opkøbe de pågældende dyr med henblik på at slagte og derefter destruere dem. Den pris, der skulle betales til producenterne, skulle kompensere dem for ikke at sælge de pågældende kalve, og det var rimeligt at basere denne pris på den seneste notering på kalvekroppe på fællesskabsmarkedet, nemlig 2,8 ECU/kg levende vægt.
8 Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 717/96 bemyndigede således de nationale myndigheder til at opkøbe kalve, som var seks måneder eller derunder den 20. marts 1996, som opholdt sig på en bedrift beliggende på deres område, som blev frembudt af en producent, og som kunne bevises at være født i Det Forenede Kongerige.
9 De efterfølgende artikler fastsatte strenge betingelser, hvorefter dyrene skulle slagtes og disponeres over på en sådan måde, at enhver smitterisiko blev fjernet for produkter, der var beregnet til konsum eller foder eller til kosmetiske eller farmaceutiske produkter, og som blev underlagt de nationale myndigheders overvågning og kontrol.
10 Artikel 1, stk. 5, bestemmer: »Hvis det antal kalve, der frembydes til salg og påfølgende destruktion, overstiger det antal, som den pågældende medlemsstat har kapacitet til at destruere, kan den kompetente myndighed begrænse adgangen til denne ordning.«
11 Ifølge artikel 2 er den pris, der skal betales, 2,8 ECU/kg levende vægt, hvilket beløb medfinansieres af Fællesskabet med 70%.
Nederlandenes lovgivning
12 De nederlandske myndigheder havde allerede truffet foranstaltninger for at tage hånd om de fremherskende, alvorlige sundhedsproblemer. Den 3. april 1996 vedtog ministeren for landbrug, naturforvaltning og fiskeri en bekendtgørelse, hvorefter kalve, der var født i Det Forenede Kongerige, skulle slagtes inden for en af [kredsdirektøren for den nationale kontroltjeneste for kalve og kød] fastsat frist (10).
13 Det anførtes i bemærkningerne til bekendtgørelsen: »[D]en foranstaltning, der består i at aflive dyrene, er baseret på artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425/EØF, som bestemmer, at medlemsstaterne skal slå dyr ned og/eller destruere dem, såfremt det ved en kontrol på bestemmelsesstedet konstateres, at dyrene kommer fra et område, der er smittet med en epizootisk sygdom.«
14 Der blev ligeledes den 3. april vedtaget bestemmelser om betaling af erstatning til indehavere af slagtede kalve (11). I henhold til disse bestemmelser, således som de var affattet på det relevante tidspunkt, var erstatningen 2,8 ECU/kg levende vægt i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 717/96.
Retsforhandlingerne
15 Denkavit Nederland BV (»Denkavit«) ejede et antal kalve, der skulle slagtes i henhold til de nederlandske bestemmelser, der er redegjort for ovenfor. I april, maj og juni 1996 gjorde Denkavit indsigelser over for forskellige meddelelser og afgørelser fra de nederlandske myndigheder, hvorefter selskabets kalve skulle opkøbes til slagtning, før de var fuldt opfedede. Denkavits indsigelser og krav på erstatning blev afvist ved tre afgørelser, som selskabet appellerede til College van Beroep voor het bedrijfsleven.
16 Den antagelse, der ligger bag tvisten, er, at producenterne normalt planlægger at sælge deres kalve til slagtning omkring seksmånedersalderen og baserer deres økonomiske beregninger på den vægt, der er opnået ved denne alder. Hvis en indført kalv slagtes tidligere med en lavere vægt, vil kostprisen pr. kilogram (der omfatter anskaffelses- og foderomkostningerne) være højere, idet yderligere opfedning til normal markedsvægt alene vil omfatte foderomkostningerne. Såfremt erstatningen baseres på en fast pris pr. kilogram levende vægt uanset alderen på slagtetidspunktet, vil de producenter, hvis kalve slagtes tidligere, imidlertid modtage forholdsmæssigt mindre, end hvis kalvene havde kunnet opnå den normale markedsvægt.
17 Den nationale ret har udsat sagen og har ønsket en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1) Indebærer den omstændighed, at de pågældende kalve henhører under den fælles markedsordning for oksekød, at de nederlandske myndigheders (angivelige) beføjelse til at bestemme det tidspunkt, hvor de britiske kalve skal slås ned, skal have et grundlag i de relevante fællesskabsbestemmelser, i mangel af hvilke de nationale myndigheder ikke har en sådan beføjelse?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, udgør artikel 8 i direktiv 90/425/EØF da et tilstrækkeligt grundlag for den nævnte beføjelse?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares benægtende, findes der da andetsteds i fællesskabsretten et grundlag for den nævnte beføjelse?«
18 Der er fremkommet skriftlige indlæg fra Denkavit, den nederlandske regering og Kommissionen, der alle fremkom med mundtlige indlæg under retsmødet.
Vurdering
Behovet for en retshjemmel i fællesskabsretten
19 Som parterne meget relevant har anført, findes svaret på den nationale rets første spørgsmål, sagt generelt, i Domstolens praksis. Når der er vedtaget en fælles markedsordning, er medlemsstaternes kompetence til at træffe ensidige foranstaltninger inden for den pågældende sektor begrænset til forhold, der ikke er reguleret på fællesskabsniveau, eller hvor der gives en særlig bemyndigelse i fællesskabsretten (12). Det påhviler imidlertid medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre gennemførelsen af Fællesskabets bestemmelser (13). De er under alle omstændigheder forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen, tilsidesætte den eller opstille hindringer for, at den fælles markedsordning kan fungere efter hensigten (14).
20 Det særlige aspekt af det første spørgsmål - om der skal være en fællesskabsretlig retshjemmel for, at de nederlandske myndigheder har kompetence til at fastsætte datoen for slagtning af de pågældende kalve - kræver en undersøgelse af den lovgivning, der er henvist til i det andet og (forudsætningsvis) i det tredje spørgsmål. Det skal afgøres, om denne lovgivning regulerede det relevante område og/eller gav en sådan national bemyndigelse, og om formodningen for en sådan kompetence blev krævet i eller i det mindste var i overensstemmelse med Fællesskabets foranstaltninger.
Direktiv 90/425
21 Denkavit har argumenteret for, at artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425 giver mulighed for slagtning og/eller destruktion af dyr, der er smittet med en sygdom, eller animalske produkter fra et område, der er smittet med en sygdom. Sondringen er efter Denkavits opfattelse logisk, da det er muligt at fastslå, om et dyr er smittet, men ikke, om et produkt kommer fra et smittet dyr. Denkavits kalve var imidlertid dyr - der ikke var smittet med BSE - fra et område, der var smittet, og de var derfor ikke omfattet af bestemmelsen, der således ikke kunne være hjemmel for de nederlandske bestemmelser.
22 Denkavit har gjort gældende, at en anden retshjemmel kunne have været fundet i samme direktivs artikel 10, stk. 1, hvis ikke artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, alene gav mulighed for »beskyttelsesforanstaltninger« (på engelsk interim protective measures) (15). Slagtning er imidlertid en endelig foranstaltning og ikke en midlertidig foranstaltning eller beskyttelsesforanstaltning. Selv om de pågældende bestemmelser kunne anses for midlertidige foranstaltninger, kunne de alene træffes og have gyldighed, indtil Kommissionen vedtog foranstaltninger - i denne sag forordning nr. 717/96.
23 Det er efter min opfattelse åbenbart, at direktiv 90/425 afgrænser de omstændigheder, hvorunder medlemsstaterne uden nogen særlig bemyndigelse fra Fællesskabet kan påbyde slagtning og destruktion af levende dyr, der er indført fra andre medlemsstater. Såfremt de omstændigheder, der er henvist til i artikel 8, stk. 1, litra a), er til stede, er medlemsstaterne forpligtet til enten at anbringe dyrene i karantæne eller at få dem slagtet. Såfremt omstændighederne er som i artikel 10, stk. 1, er der en bredere margin til at træffe beskyttelsesforanstaltninger af sundhedshensyn. Medlemsstaterne skal under alle omstændigheder, når de udnytter den bemyndigelse, de således har fået, overholde de definerede grænser og træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at direktivet gennemføres på rette vis.
24 Jeg deler dog ikke Denkavits synspunkt om, at artikel 8, stk. 1, litra a), alene vedrører levende smittede dyr eller animalske produkter fra et område, der er smittet, således at levende dyr fra et område, der er smittet, men som ikke bærer smitten, ikke er omfattet.
25 Selv om en ordlyden i en vis udstrækning støtter dette synspunkt, yder den også bevis for den modsatte fortolkning. De eneste foranstaltninger, som bestemmelsen specifikt giver mulighed for - faktisk kræver - er karantæne eller slagtning og/eller destruktion af »dyret eller dyrene«. Der er ingen angivelse af, at der kan træffes en foranstaltning med hensyn til produkterne. Selv om et »område, der er smittet med en epizootisk sygdom«, er nævnt, er der ved den strengeste ordlydsfortolkning således ikke givet bemyndigelse til nogen foranstaltninger hverken med hensyn til dyr eller produkter, der kommer fra et sådant område. En sådan fortolkning hjælper ikke, og der er åbenbart behov for en bredere tilgangsvinkel.
26 Ifølge fodnoterne til deres respektive betragtninger bygger direktiv 90/425 på det samme forslag fra Kommissionen (16) som direktiv 89/662 (17). Artikel 7, stk. 1, i det oprindelige forslag har følgende ordlyd: »Konstaterer bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder ved en kontrol foretaget på forsendelsens bestemmelsessted tilstedeværelsen af en epizootisk sygdom eller en ny, alvorlig og smitsom sygdom, påbyder de øjeblikkelig nedslagtning af dyrene, henholdsvis destruktion af partiet.« Det originale forslag blev efterfølgende ændret på to måder, der er af særlig relevans i denne sag.
27 For det første blev der vedtaget to særskilte direktiver, hvoraf - som Kommissionen har understreget - direktiv 89/662 i det væsentlige (18) omhandler animalske produkter og direktiv 90/425 i det væsentlige levende dyr. For det andet blev bestemmelsen udstrukket til at omfatte indførsler, der kan medføre en risiko, fordi de kommer fra et område, der er smittet med sygdom, uanset om sygdommens forekomst kunne fastslås i disse indførsler.
28 Artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 89/662 og artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425 er identiske (19) med hensyn til »[...] eller at produkterne kommer fra et område, der er smittet med et epizootisk sygdom, påbyder de [...]«. Direktiv 89/662 bestemmer videre, at der i visse tilfælde (20) skal ske destruktion eller bortskaffelse af det pågældende produktparti, mens direktiv 90/425, som allerede anført, bestemmer, at de pågældende dyr skal i karantæne, slagtes og/eller destrueres.
29 Anvendelsesområdet for direktiv 90/425 er dog ikke begrænset til udelukkende dyr. Det dækker udtrykkeligt også animalske produkter (21), og der er ikke grundlag for at tro, at det var meningen, at produkter ikke skulle være omfattet af artikel 8, stk. 1, litra a), hvor de specifikt nævnes. Levende dyr kan heller ikke udelukkes fra denne bestemmelse. Kommissionen anførte under retsmødet, at artikel 8, stk. 1, litra a), skulle være så let forståelig som mulig og dække alle de mulige situationer, hvor det kunne være nødvendigt at anbringe dyret i karantæne, slagte eller destruere det eller destruere produkter afledt af dyr. Jeg er enig i, at en sådan forståelig fortolkning er den eneste rimelig måde at bringe overensstemmelse mellem bestemmelsens ganske fragmentariske ordlyd. Den skal med andre ord vedrøre både produkter og dyr fra et område, der er smittet, og den skal give mulighed for destruktion af både produkter og dyr.
30 Nedslagtningen og destruktionen af dyr fra et område, der er smittet - selv hvis dyrene ikke viser sygdomstegn - er bestemt en ønskværdig fremgangsmåde at give mulighed for i bestemmelsen, idet der kan være omstændigheder, hvorunder nedslagtning og destruktion er nødvendig med henblik på at forhindre, at en særlig smitsom eller infektiøs sygdom spreder sig. Under de særlige omstændigheder i forbindelse med BSE-krisen i 1996 forekommer sådanne foranstaltninger at have været fuldt ud berettigede (22), idet der var en opfattelse af, at der var en risiko for, at en dødbringende og særlig foruroligende sygdom blev overført til mennesker, men der var stor usikkerhed med hensyn til den præcise overførselsmåde blandt kvæg og inkubationstidens varighed.
31 Endvidere er det min opfattelse, at artikel 8, stk. 1, litra a)'s ordlyd som helhed - selv hvis henvisningen til »kommer fra et område, der er smittet«, alene antages at finde anvendelse på produkter - er tilstrækkelig til at dække omstændigheder af den art, der er omtvistet i denne sag. Nedslagtning er tilladt, såfremt de kompetente myndigheder fastslår, at der bl.a. er risiko for »et hvilket som helst andet forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller mennesker«. Sådanne forhold (23) må efter min opfattelse omfatte den omstændighed, at der kan komme dyr fra et område, der er smittet med en dødbringende sygdom, under omstændigheder, hvor det ikke med sikkerhed kan bekræftes, at de ikke er smittet med eller har arvet denne sygdom.
32 Jeg mener således, at artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425 skabte en tilstrækkelig fællesskabsretlig hjemmel til, at de nederlandske myndigheder udstedte påbud om slagtning og destruktion af kalve fra et område, der var smittet med BSE, og det var udtrykkeligt på dette grundlag, at de nederlandske bestemmelser blev vedtaget.
33 Der er på den anden side intet - det er heller ikke blevet foreslået, at der skulle være sådanne forhold - i denne bestemmelse eller i direktivets opbygning, som på nogen måde indskrænker deres beføjelse til at fastsatte tidspunktet for en sådan handling. Medmindre der fastsættes grænser - og under forudsætning af, at foranstaltningens formål opfyldes - må medlemsstaterne frit kunne fastsætte tidspunktet, idet deres beføjelse til at påbyde nedslagtning i modsat fald ville lide alvorlig skade.
34 Når dette er tilfældet, er det ufornødent i detaljer at behandle direktivets artikel 10, stk. 1, nr. 4. Der skal imidlertid gøres to bemærkninger. På den ene side er det ukorrekt, når Denkavit har påstået, at nedslagtning ikke kan være en »beskyttelsesforanstaltning«. Disse ord skal ikke nødvendigvis opfattes i betydningen »genkaldelig«. Nedslagtning af visse dyr kan være et midlertidigt skridt, mens man afventer indførelsen af andre mindre indgribende opdæmningsmetoder. På den anden side er det korrekt, at bestemmelsesmedlemsstaten i henhold til artikel 10, stk. 1, alene er berettiget til at træffe foranstaltninger, indtil Kommissionen har handlet, hvilket den i denne sag gjorde ved at vedtage forordning nr. 717/96.
Forordning nr. 717/96
35 Da forordning nr. 717/96 under de særlige omstændigheder i denne sag regulerer beføjelsen til at opkøbe og påbyde slagtning af kalve, skal det overvejes, om denne foranstaltning på nogen måde kvalificerer den generelle beføjelse, som de nederlandske myndigheder fik ved artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425.
36 Der er blevet rejst et fortolkningsproblem i forbindelse med forordningen, nemlig den betydning, der skal gives ordet »frembydes« i artikel 1, stk. 1. Efter Denkavits opfattelse indebærer ordet, at producenten har ret til at vælge tidspunktet for frembydelsen, både på grundlag af ordlyden - på nederlandsk anvendes sætningen »voor verkoop [...] aangeboden« (hvilket ordret oversat betyder »udbudt til salg«), selv om Denkavit også har påpeget det frivillige element, som selskabet anser for at ligge i det franske ord »présenté« eller det engelske »presented« - og af forordningens opbygning, hvori den fastsatte erstatning bygger på noteringen på markedet på kalvekroppe, dvs. fuldt opfedede kalve.
37 Jeg er for det første enig med Kommissionen i, at artikel 1, stk. 1, tydeligt bemyndiger de berørte medlemsstater til at vælge, om de pågældende kalve skal opkøbes, og det forhold, at de skal frembydes til dette formål, udelukker ikke, at der kan pålægges en pligt til at frembyde. De nationale myndigheder var under alle omstændigheder berettiget til at pålægge en sådan pligt - og en frist for opfyldelse heraf - i henhold til artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425.
38 Jeg er endvidere enig med den nederlandske regering i, at hovedformålet med forordning nr. 717/96 ikke var at give tilladelse til tvangsslagtning af de pågældende kalve (hvilket der allerede var sørget for med direktiv 90/425), men til betaling af en opkøbspris til producenterne (hvilket der ikke er taget højde for i direktivet, og hvilket ud fra forordningens opbygning forekommer at udgøre markedsintervention). Det er korrekt, at der også var et formål vedrørende folkesundheden, men dette formål blev ikke forfulgt ved nedslagtningen, men ved at modvirke unddragelse gennem udbetaling af erstatning, uden hvilken påbuddet om nedslagtning i stort antal kunne have betydet, at nogle dyrs oprindelse ville blive skjult. Hovedformålet var, som det fremgår af betragtningerne til forordningen og af det forhold, at forordningen blev vedtaget med hjemmel i artikel 23 i forordning nr. 805/68, at støtte et marked, hvor der var et behov for at slagte et stort antal dyr med henblik på at genopbygge befolkningens tillid.
39 Den nationale ret har anført, at artikel 1, stk. 5, i forordning nr. 717/96 alene giver mening, hvis initiativet til at »frembyde« ligger hos producenten og ikke hos myndighederne. Som den nederlandske regering har anført, var det imidlertid for at overholde bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, 3 og 4, der pålagde betydelige forpligtelser for så vidt angår nedslagtningen, nødvendigt at mønstre betragtelige ressourcer. Behovet for at »begrænse adgangen til denne ordning«, der fremgår af artikel 1, stk. 5, kunne således være opstået, hvis producenterne havde ønsket at frembyde deres kalve over en for kort periode. Det kan være, at ikke alle producenter foretog samme økonomiske beregning som Denkavit. Nogle kunne foretrække, når de stod med dyr, der reelt ikke havde nogen markedsværdi, at få erstatning så hurtigt som muligt for atter at påbegynde en produktion.
40 Denkavit har også anført, at eftersom erstatningsbeløbet fastsattes på grundlag af markedsprisen for fuldt opfedede kalve, eftersom den i henhold til ordningen betalte pris skulle være »erstatning for, at [producenterne] ikke sælger de pågældende kalve«, og eftersom »prisen pr. kilogram«-ordningen ikke nødvendigvis udligner den tabte indtjening på kalve, der blev slagtet før markedsalderen og -vægten, måtte forordning nr. 717/96 finde anvendelse på kalve, når de nåede dette tidspunkt, og ikke tidligere.
41 Der er intet i forordningens ordlyd, der støtter dette synspunkt (24), og jeg anser det heller ikke for at være en sandsynlig fortolkning af lovgivers hensigt.
42 Jeg er enig med den nederlandske regering i, at der ikke nogen specifik ret til »fuld« erstatning - eller til nogen erstatning overhovedet - for tab, der skyldes sygdom, hvilket er en risiko, der findes ved alle former for landbrug, eller skyldes overholdelse af foranstaltninger vedrørende folkesundheden, som har til formål at forhindre sygdomsspredning (25). Den nederlandske regering har endvidere med rette understreget, at de pågældende kalve faktisk slet ikke havde nogen markedsværdi, da de ikke kunne sælges på markedet, mens - som Kommissionen har bemærket - den eneste markedsværdi, som erstatningen kunne bygge på, var værdien af kalvekroppe, idet der ikke var nogen notering for levende dyr. Hvis det under disse omstændigheder var muligt at opfede kalvene til en vis vægt med henblik på at modtage større erstatning, ville det (således som den nederlandske regering har anført) klart være spild af fællesskabsmidler og (som Kommissionen har understreget) uforeneligt med enhver logisk landbrugspolitik.
43 Der er således efter min opfattelse intet i forordning nr. 717/96's ordlyd, der enten begrænser de nederlandske myndigheders beføjelse til at påbyde omgående slagtning, eller som giver producenterne nogen ret til at opfede deres kalve før slagtning.
Kravet om ligebehandling
44 Denkavit har imidlertid foreslået, at forordning nr. 717/96 skal fortolkes i lyset af forbuddet mod forskelsbehandling. Hvis forordningen blev anvendt på den måde, de nederlandske myndigheder ønskede det, ville det føre til en gradueret forskelsbehandling mellem producenter, hvis kalve havde markedsvægten, og de producenter, der lige havde påbegyndt opfedningsprocessen. Forordningen skal derfor fortolkes således, at den giver alle producenter mulighed for at opfede deres kalve til markedsvægten inden slagtningen - eller endog, som Denkavit foreslog under retsmødet, erklæres ugyldig, for så vidt angår bestemmelsen om en bestemt pris.
45 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det generelle lighedsprincip er et grundlæggende fællesskabsretligt princip, hvorefter sammenlignelige situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (26). Denkavit har kritiseret, at forskellige situationer behandles ens, uden at der er en objektiv begrundelse herfor.
46 Jeg er enig i, at de producenter, der ejer britisk-fødte kalve, som var seks måneder eller derunder den 20. marts 1996, ikke alle var i den samme situation. De producenter, hvis kalve var tæt på den øvre aldersgrænse, havde investeret mere og havde mere umiddelbare forhåbninger om at sælge til markedsprisen end de producenter, der nyligt havde købt meget unge kalve. Der forekommer endvidere at være enighed om, at princippet (i denne sag) om stigende indtjening betød, at investeringen pr. kilogram levende vægt var mindre for de førstnævnte end for de sidstnævnte, mens den samlede investering var større for de førstnævnte. Disse forskelle var imidlertid gradsforskelle.
47 Det forekommer mig, at der i dette tilfælde var tale om en gradueret forskelsbehandling (for så vidt angår det udbetalte erstatningsbeløb) forbundet med en gradueret forskel i producenternes situation (for så vidt angår den foretagne investering). Denkavits kritik går på, at forholdet mellem de to glidende skalaer ikke var konstant.
48 Selv om det ville have været muligt at gøre alle producenters situationer mere sammenlignelige ved at give dem mulighed for at opfede deres kalve til »fuld« vægt med henblik på at afgøre, hvilken erstatning der skulle betales, ville dette have medført meningsløse udgifter til dyr, der var uden økonomisk værdi, og betaling af større samlede erstatninger, end der var objektivt nødvendigt. Det ville ligeledes have været mindre sandsynligt, at formålet om at stabilisere markedet ville blive opnået ved at formilde forbrugerne. Det forekommer heller ikke at muligt i praksis at justere erstatningsbeløbet og tage nøjagtigt hensyn til kalvenes alder, da der ikke var markedsnoteringer for yngre kalvekroppe.
49 Det er under disse omstændigheder min opfattelse, at det er objektivt begrundet at vedtage et enkelt erstatningsbeløb for alle kalve, uanset deres alder på slagtningstidspunktet. Hvis alle medlemmer af en producentgruppe endvidere er i situationer, der var sammenlignelige inden for visse bestemte grænser, er der ikke nødvendigvis tale om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, blot fordi der ikke gøres forskel fra tilfælde til tilfælde. Der vil altid være gradsforskelle mellem individuelle situationer, og disse forskelle skal kunne rummes inden for enhver specifik erstatningsordning.
50 Der kan under alle omstændigheder være tale om, at de pågældende forskelle faktisk ikke var store. Det er ikke for Domstolen gjort gældende, at den udbetalte erstatning ikke var tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved kalvene og deres opfedning indtil slagtningstidspunktet, uanset denne dato - påstanden er blot, at der er tale om (rent hypotetisk) tabt indtjening af forskellig størrelse. En producent, der netop har købt et parti kalve til opfedning, kan i henhold til forordning nr. 717/96 meget vel have modtaget erstatning, der er tilstrækkelig til, at han kan købe et nyt parti og fortsætte sin produktion efter en kort afbrydelse (27). En producent, hvis kalve havde nået markedsalderen og -vægten, ville modtage omtrent den pris, han ville have opnået på markedet. Hans produktion kunne således fortsætte mere eller mindre som planlagt. Hver producent ville dermed modtage erstatning, der i vidt omfang svarede til hans situation, henset til produktionscyklussen.
Forslag til afgørelse
51 På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen skal besvare spørgsmålet fra College van Beroep voor het bedrijfsleven således:
»Artikel 8, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 90/425/EØF udgjorde et tilstrækkeligt grundlag i fællesskabsretten for, at de nederlandske myndigheder vedtog bestemmelser, der indeholdt et påbud om slagtning af kalve, der var født i Det Forenede Kongerige, på et tidspunkt, som blev fastsat af disse myndigheder, i forbindelse med BSE-krisen i månederne efter marts 1996. Der er intet i direktivet eller Kommissionens forordning (EF) nr. 717/96 - der giver mulighed for udbetaling af et ens erstatningsbeløb for nedslagtningen, og som disse foranstaltninger kunne have hjemmel i - der på nogen måde begrænser de nationale myndigheders beføjelse til under disse omstændigheder at fastsætte slagtningstidspunktet.«
(1) - Rådets direktiv 90/425/EØF af 26.6.1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, EFT L 224, s. 29.
(2) - Kommissionens forordning (EF) nr. 717/96 af 19.4.1996 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet i Belgien, Frankrig og Nederlandene, EFT L 99, s. 16.
(3) - Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27.6.1968 om den fælles markedsordning for oksekød, EFT 1968 I, s. 79.
(4) - Rådets forordning (EØF) nr. 1261/71 af 15.6.1971 vedrørende undtagelsesforanstaltninger, som skal træffes i forskellige landbrugssektorer som følge af vanskeligheder af sundhedsmæssig art, EFT 1971 II, s. 332.
(5) - Artikel 27 henviser til foranstaltninger truffet af og efter forslag fra Kommissionen efter forelæggelse for Forvaltningskomitéen for Oksekød og efter godkendelse fra Rådet.
(6) - Rådets direktiv 82/894/EØF af 21.12.1982 om anmeldelse af dyresygdomme inden for Fællesskabet, EFT L 378, s. 58.
(7) - Kommissionens beslutning 90/134 af 6.3.1990 om anden ændring af Rådets direktiv 82/894/EØF om anmeldelse af dyresygdomme inden for Fællesskabet og om midlertidig ændring af hyppigheden af anmeldelser vedrørende bovin spongiform encephalopati, EFT L 76, s. 23. Denne beslutning tilføjede BSE til listen i bilag I til direktiv 82/894.
(8) - Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27.3.1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, EFT L 78, s. 47, der er vedtaget med hjemmel i artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9 i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11.12.1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, EFT L 395, s. 13. Den sidstnævnte bestemmelse svarer til artikel 10 i direktiv 90/425, men vedrører alene produkter af animalsk oprindelse.
(9) - En uddybende redegørelse for omstændighederne i forbindelse med denne beslutning, jf. kendelsen i sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903, præmis 7-37.
(10) - Staatscourant 1996, 68, 4.4.1996, s. 16.
(11) - Regeling tegemoetkoming schaden kalvereigenaren BSE 1996 (bekendtgørelse om afhjælpning af skader hos kalveejere BSE 1996), Staatscourant 1996, 68, 4.4.1996, s. 16.
(12) - Jf. sag 48/85, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1986, s. 2549, præmis 12.
(13) - Jf. forenede sager 89/86 og 91/86, Etoile Commerciale og CNTA, Sml. 1987, s. 3005, præmis 11.
(14) - Jf. sag 83/78, Redmond, Sml. 1978, s. 2347, præmis 56, og nyere dom i sag C-1/96, Compassion in World Farming, Sml. 1998 I, s. 1251, præmis 41.
(15) - På fransk og nederlandsk anvendes udtrykket conservatoire, på tysk vorsorglich og på spansk, italiensk og portugisisk cautelar(e).
(16) - Forslag til Rådets forordning (EØF) om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (KOM(88) 383 endelig udg.), EFT 1988 C 225, s. 4.
(17) - Omtalt ovenfor i fodnote 9.
(18) - Eller endda udelukkende, med den mulige undtagelse af levende toskallede bløddyr, der er omtalt i bilag B.
(19) - Undtagen for så vidt angår henvisningen til den seneste ændring af direktiv 82/894, der blev ændret mellem de to direktivers ikrafttrædelsesdato.
(20) - »[...] påbyder de, medmindre det drejer sig om veterinærpolitimæssige forhold eller om produkter, som er blevet underkastet en af de behandlinger, der er nævnt i artikel 4 i [Rådets direktiv 80/215/EØF af 22.1.1980 om veterinærpolitimæssige problemer i forbindelse med samhandelen med kødprodukter inden for Fællesskabet, EFT L 47, s. 4], senest ændret ved [Rådets direktiv 88/660/EØF af 19.12.1988 om ændring af direktiv 80/215/EØF om veterinærpolitimæssige problemer i forbindelse med samhandelen med kødprodukter inden for Fællesskabet, EFT L 382, s. 35], destruktion af partiet eller enhver anden anvendelse, som er fastsat i EF-bestemmelserne«.
(21) - Betragtningerne, artiklerne og bilagene henviser til begge kategorier.
(22) - Domstolen anførte i præmis 102 i dommen i sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1998 I, s. 2265, at »[...] [d]en videnskabelige usikkerhed med hensyn til, på hvilke måder BSE overføres, navnlig med hensyn til, om sygdommen kan overføres via moderen, indebærer, når også henses til den manglende mærkning af dyr og kontrol med omflytningen heraf, at det ikke med sikkerhed kan fastslås, at en kalv er afkom af en ko, der er helt fri for BSE, eller at kalven, selv om dette måtte være tilfældet, selv er helt fri for sygdommen«.
(23) - Det er uheldigt, at den nederlandske version af direktivet anvender ordet »aandoeningen« (uregelmæssigheder eller klager), mens de fleste sprogversioner er overensstemmende - ordet »cause« anvendes både på fransk og på engelsk, »causa« på spansk og portugisisk, »fonte« på italiensk og »Ursache« på tysk. Jeg mener dog ikke, at bestemmelsen på dette grundlag kan begrænses til tilfælde, hvor sygdommens tilstedeværelse er fastslået.
(24) - Rådets direktiv 93/53/EØF af 24.6.1993 om minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme, EFT L 175, s. 23, der er genstanden i de forenede sager C-20/00 og C-64/00, Booker Aquaculture og Hydro Seafood (der verserer for Domstolen), indeholder en udtrykkelig bestemmelse om, at fisk kan opfedes til handelsstørrelse. Dette er imidlertid i overensstemmelse med muligheden for, at de faktisk kan sælges som levnedsmiddel, hvis der ikke er kliniske sygdomstegn, og de slagtes og renses under opsyn.
(25) - Jf. ligeledes generaladvokat Mischos forslag til afgørelse af 20.9.2001 i sagen Booker Aquaculture og Hydro Seafood, navnlig for så vidt angår situationen i Nederlandene, jf. punkt 120 og 121.
(26) - Jf. for nyere eksempler Domstolens dom af 12.7.2001, sag C-189/01, Jippes, præmis 129, og den deri nævnte retspraksis, eller sag C-117/99, Unilet et Le bars, Sml. 2000 I, s. 6077, præmis 23.
(27) - Det skal bemærkes, selv om det er et emne, der ligger uden for forordning nr. 717/96, at de nederlandske myndigheder også vedtog bestemmelser (Regeling tegemoetkoming schade kalvermesters BSE 1996, Staatscourant 1996, 88) om erstatning til producenter for indtjeningstab, når deres stalde forblev tomme mellem tvangsslagtningen af kalvene og påbegyndelsen af en ny produktionsperiode, der maksimalt dækker 26 uger, når kalvene skal slagtes umiddelbart efter indførslen fra Det Forenede Kongerige. Kommissionen gjorde ikke indsigelser over for denne erstatning for så vidt angår statsstøtte.