61990CC0055(01)_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας στην αγωγή αποζημιώσεως λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης που ήγειρε ο Cato κατά της Επιτροπής με καλεί, συμπληρώνοντας τις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπό κρίση υπόθεση στις 18 Ιουνίου 1991, να διατυπώσω τις ακόλουθες παρατηρήσεις, διευκρινίζοντας ότι, φυσικά, παραπέμπω κατά τα λοιπά και ιδίως για το ζήτημα του παραδεκτού της αγωγής στις προηγούμενες προτάσεις μου.
2. Η πρώτη παρατήρηση που επιθυμώ να διατυπώσω αφορά την αντίθεση του βρετανικού Scheme προς την οδηγία 83/515/ΕΟΚ (1).
3. O ενάγων, για να αποδείξει την εν λόγω αντίθεση, επικαλείται δύο διατάξεις. Η πρώτη χορηγεί στον αρμόδιο υπουργό διακριτική εξουσία που δεν προέβλεπε η οδηγία η δεύτερη επιβάλλει συμπληρωματικό όρο σε σχέση με το κοινοτικό κείμενο, δηλαδή την εις βάρος του πλοιοκτήτη υποχρέωση να αποδείξει στον αρμόδιο υπουργό ότι η απόσυρση του εν λόγω σκάφους από τον κοινοτικό αλιευτικό στόλο είναι διαρκής.
4. Εξέθεσα, στις προηγούμενες προτάσεις μου, τους λόγους για τους
οποίους μου φαίνεται ότι το πρώτο επιχείρημα δεν μπορεί να γίνει δεκτό (2). Συνέχισα επισημαίνοντας ότι, αντιθέτως, θεωρώ ότι το βρετανικό καθεστώς, κατά το ότι μετεβίβαζε στον πλοιοκτήτη τη φροντίδα, την οποία η οδηγία επιβάλλει στο κράτος μέλος, να εξασφαλίσει ότι η απόσυρση είναι διαρκής, διαφέρει αισθητά από την οδηγία, ενώ αν ήταν σύμφωνο προς αυτήν δεν θα είχε προκληθεί η ζημία την οποία υπέστη ο Cato (3). Επί των δύο αυτών σημείων παραπέμπω στις πρώτες μου προτάσεις.
5. Κατά την επανάληψη της διαδικασίας προβλήθηκε ο ισχυρισμός (4) ότι η οδηγία δεν απαγόρευε την εισαγωγή εθνικών καθεστώτων οριστικής παύσεως με αυστηρότερους όρους εφόσον τα εν λόγω καθεστώτα θα επέτρεπαν την επίτευξη του στόχου της οδηγίας: τη μείωση του κοινοτικού αλιευτικού στόλου. Υποστηρίχθηκε, εξάλλου, ότι η οδηγία δεν αποσκοπούσε στο να δημιουργήσει δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών.
6. Τα εν λόγω δύο επιχειρήματα δεν με πείθουν.
7. Πρώτον, δεν νοείται για ποιο λόγο, στην περίπτωση που οι όροι χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως μπορούσαν να καθοριστούν από τις εθνικές αρχές, η οδηγία, αφενός, θα περιελάμβανε τις σαφείς και λεπτομερείς διατάξεις όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις για τις δράσεις οριστικής μείωσης στα άρθρα 5 και 6 και, αφετέρου, θα εξαρτούσε την ίδια την ύπαρξη των εθνικών καθεστώτων από εγκριτική απόφαση της Επιτροπής εκδιδόμενη ιδίως σε συνάρτηση με τη συμφωνία των εν λόγω καθεστώτων προς την οδηγία.
8. Δεύτερον, παρατηρείται ότι πολλές ενέργειες της εθνικής ή κοινοτικής διοικήσεως είναι ικανές να δημιουργήσουν δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, ακόμα και αν αυτός δεν είναι ο στόχος τους. Αρκεί να σκεφθεί κανείς τις
κοινοτικές πράξεις στον γεωργικό τομέα, όπως είναι οι πριμοδοτήσεις για την εκρίζωση αμπέλων, των οποίων ο σκοπός ασφαλώς δεν συνίσταται στην παροχή υποκειμενικών δικαιωμάτων στους αμπελουργούς, αλλά στη μείωση της παραγωγής οίνων μέσης ποιότητας εντός της Κοινότητας. Μπορεί, ωστόσο, να λεχθεί ότι ο επιχειρηματίας που συγκεντρώνει όλες τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις για να επωφεληθεί από την οικεία πράξη δεν μπορεί να επικαλεσθεί το κοινοτικό κείμενο που τη θέσπισε λόγω του ότι ο στόχος του εν λόγω κειμένου ουδόλως αφορά τους ιδιώτες; Προφανώς όχι, διότι δεν είναι δυνατό, λαμβάνοντας υπόψη αποκλειστικά τον επιδιωκόμενο σκοπό, να μη ληφθεί υπόψη το επιλεγέν για την επίτευξή του μέσο. Με άλλα λόγια, εφόσον ένας κανόνας, εθνικός ή κοινοτικός, συνεπάγεται, ακόμα και αν άλλος είναι ο στόχος του, τη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, τα εν λόγω δικαιώματα πρέπει να τηρούνται.
9. Ασφαλώς, τα κράτη μέλη δεν ήσαν υποχρεωμένα να θεσπίσουν τέτοιες δράσεις μειώσεως του κοινοτικού στόλου, στην περίπτωση, όμως, που ανέπτυσσαν τέτοια δράση, το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας τα υποχρέωνε να θεσπίσουν καθεστώς σύμφωνο προς αυτήν. Στο μέτρο που οι εν λόγω χρηματικές ενισχύσεις παρεκκλίνουν από τις απαιτήσεις των άρθρων 92 έως 94 της Συνθήκης ΕΟΚ, ήταν, εξάλλου, αναγκαίο οι εν λόγω ενισχύσεις να χορηγούνται εντός των κρατών μελών σύμφωνα με τους ίδιους όρους, αλλέως θα εθίγετο η ίση μεταχείριση μεταξύ των αλιευτικών βιομηχανιών των διαφόρων κρατών μελών. Στην περίπτωση, επομένως, που θα γινόταν δεκτή η άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου, δεν βλέπω με ποιο τρόπο η εν λόγω ίση μεταχείριση θα μπορούσε να εξασφαλισθεί με άλλο τρόπο, δεδομένου ότι τότε ορισμένες βιομηχανίες θα απήλαυαν ευνοϊκότερων όρων για να φέρουν σε αίσιο πέρας την αναδιάρθρωση του αλιευτικού τους στόλου.
10. Επαναλαμβάνω, επομένως, τις προηγούμενες προτάσεις μου κατά τις οποίες το Scheme δεν είναι σύμφωνο προς την οδηγία.
11. Η δεύτερη παρατήρησή μου αφορά την πλάνη της Επιτροπής. Στις προτάσεις μου της 18ης Ιουνίου 1991, είχα σημειώσει μια διάκριση στηριζόμενη στο γεγονός ότι δεν επρόκειτο, στην προκειμένη περίπτωση, περί
θεσπίσεως από την Επιτροπή κανονιστικής πράξεως συνεπαγομένης επιλογές οικονομικής πολιτικής. Εφόσον, η παραδοσιακή νομολογία του Δικαστηρίου απαιτεί, σ' αυτό τον τομέα, "επαρκώς χαρακτηριστική παράβαση υπερτέρου κανόνα δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες" (5), είναι δυνατό η εν λόγω νομολογία να μη μπορεί να εφαρμοσθεί. Η υπόθεση C-282/90, Vreugdenhil, μου παρέσχε την ευκαιρία να διευκρινίσω περισσότερο αυτή τη διάκριση. Στις παραγράφους 41 έως 58 των προτάσεών μου επ' αυτής της υποθέσεως, εξέθεσα τους λόγους για τους οποίους πρότεινα να μη απαιτείται σοβαρή πλάνη, εφόσον η προσβάλλουσα ιδιωτικά δικαιώματα πράξη δεν συνεπαγόταν επιλογές οικονομικής πολιτικής. Η αντίληψη που το Δικαστήριο υιοθέτησε σ' αυτόν τον τομέα επεξηγείται, πράγματι, κατά την ίδια τη διατύπωση της αποφάσεως,
"από τη σκέψη ότι η νομοθετική εξουσία, ακόμα και εκεί που υφίσταται δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας των πράξεών της, δεν πρέπει να εμποδίζεται κατά τη θέσπιση των διατάξεών της από την προοπτική αγωγών αποζημιώσεως κάθε φορά που πρέπει να λάβει, προς το γενικό συμφέρον, κανονιστικά μέτρα ικανά να θίξουν συμφέροντα των ιδιωτών" (6).
12. 'Οπως τόνισα, η εν λόγω απαίτηση για την ύπαρξη εξωσυμβατικής ευθύνης της Κοινότητας λόγω συμπεριφοράς οιονεί αυθαίρετης δικαιολογείται όταν το κοινοτικό όργανο, όπως στον τομέα της οικονομικής πολιτικής, διαθέτει ευρεία διακριτική εξουσία, όχι, όμως, όταν οι όροι ασκήσεως της εξουσίας που αναγνωρίζεται στο θεσμικό όργανο ορίζονται σαφώς και με ακρίβεια. Σε μια τέτοια περίπτωση, οποιαδήποτε παράβαση του οικείου κανόνα φαίνεται, κατ' εμέ, ικανή να γεννήσει την ευθύνη της Κοινότητας με την επιφύλαξη, ωστόσο, ότι προσεβλήθη ιδιωτικό δικαίωμα.
13. Στην πρώτη υπόθεση, η απόφαση που έπρεπε να λάβει η Επιτροπή ανήκε στις υποθέσεις όπου το περιθώριο εκτιμήσεώς της είναι πολύ στενό. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας, το κοινοτικό θεσμικό όργανο έπρεπε, σε συνάρτηση με τη συμφωνία του εθνικού καθεστώτος προς την οδηγία και λαμβανομένων υπόψη των άλλων υφισταμένων ή προβλεπομένων διαρθρωτικών μέτρων για τον τομέα της αλιείας, να εγκρίνει ή να απορρίψει το προτεινόμενο εθνικό καθεστώς. Επρόκειτο, επομένως, περί αυστηρώς νομικής εκτιμήσεως ερειδόμενης στη σύγκριση μεταξύ των διατάξεων της οδηγίας και των διατάξεων του οικείου εθνικού καθεστώτος. Δεν μου φαίνεται αναγκαίο να απαιτείται, για την επιβολή κυρώσεων στις διαπραττόμενες πλημμέλειες κατά την άσκηση της εν λόγω εξουσίας και την αποκατάσταση των ζημιογόνων συνεπειών, η απόδειξη ότι η Επιτροπή, εγκρίνοντας εθνικό καθεστώς μη σύμφωνο προς την οδηγία, παρέβη, εξάλλου, χαρακτηριστικά υπέρτερο κανόνα δικαίου προστατεύοντα τους ιδιώτες. Αρκεί, κατ' εμέ, η διαπίστωση ότι η Επιτροπή με την έγκριση του Scheme παρέβη το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας και, μ' αυτή την ίδια ενέργειά της, διέπραξε πλημμέλεια ικανή να γεννήσει, ενδεχομένως, την ευθύνη της Κοινότητας (7).
14. Επικουρικώς, στην περίπτωση που το Δικαστήριο θα επιθυμούσε να εφαρμόσει και στην υπό κρίση υπόθεση τις καθιερωμένες με τη νομολογία του αρχές ως προς τις κανονιστικές πράξεις, τις συνεπαγόμενες επιλογές οικονομικής πολιτικής, παραπέμπω στην παράγραφο 41 των προηγουμένων προτάσεών μου όπου ασχολήθηκα με την παραβίαση από την Επιτροπή των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφαλείας του δικαίου.
15. Η τρίτη και τελευταία μου παρατήρηση αφορά τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της διαπραχθείσας πλημμέλειας από την Επιτροπή και της ζημίας που
υπέστη ο Cato. Κατ' εμέ, πρέπει να προσδιοριστεί με ακρίβεια ποια είναι αυτή η ζημία. Δεν οφείλεται, κατά τη γνώμη μου, στο απλό γεγονός ότι δεν έλαβε την πριμοδότηση εφόσον, το υπενθυμίζω, η θέσπιση καθεστώτος οριστικής παύσεως δεν ήταν υποχρεωτική. Συνίσταται, ακριβέστερα, στη μη δικαίωση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που ο Cato μπορούσε να έχει λόγω της θεσπίσεως του Scheme. Ο ενδιαφερόμενος, έχοντας τηρήσει όλες τις διατάξεις της οδηγίας, επώλησε το σκάφος του, δεν έλαβε, όμως, την πριμοδότηση λόγω της αντιθέσεως του Scheme προς τις κοινοτικές διατάξεις. Εθίγη, κυριολεκτικώς, η δικαιολογημένη του εμπιστοσύνη, ενώ μπορούσε να έχει εμπιστοσύνη στο ότι το εθνικό καθεστώς έπρεπε να εγκριθεί από την Επιτροπή σε συνάρτηση ιδίως με τη συμφωνία του προς την οδηγία. Και η αντίθεση του Scheme προς την οδηγία κατέστη δυνατή αποκλειστικά λόγω της πλάνης της Επιτροπής.
16. Ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της συμπεριφοράς της Επιτροπής και της ζημίας, όπως αυτή προσδιορίστηκε, του Cato μου φαίνεται, επομένως, βεβαία.
17. Απομένει, χωρίς αμφιβολία, το ότι η πλάνη της Επιτροπής δεν είναι η μόνη στην υπό κρίση υπόθεση. Το Ηνωμένο Βασίλειο και αυτό υπέπεσε σε πλάνη θεσπίζοντας καθεστώς που δεν ήταν σύμφωνο προς την οδηγία. Αντιμετωπίζουμε, επομένως, τη λεπτή κατάσταση συνδρομής πλημμελειών που προκάλεσαν τη ζημία. Η νομολογία του Δικαστηρίου, από μακρού χρόνου, έδωσε λύση σ' αυτή τη δυσχέρεια. Και ανέφερα, συναφώς, στις πρώτες μου προτάσεις (8), την απόφαση Kampffmeyer (9), με την οποία, το Δικαστήριο αφού δέχθηκε την ίδια την αρχή της ευθύνης κοινοτικού θεσμικού οργάνου, κάλεσε τις ενάγουσες να αναμένουν την έκβαση των εθνικών διαδικασιών σχετικά με την ενδεχόμενη ευθύνη του οικείου κράτους μέλους ώστε να μη "αποζημιωθούν ούτε ανεπαρκώς ούτε καταχρηστικώς" (10). 'Ελεγα, επομένως, ότι το Δικαστήριο μόνο στο
στάδιο της αποζημιώσεως λαμβάνει υπόψη την ενδεχομένη ευθύνη κράτους μέλους όπως αυτή καθορίζεται από τα εθνικά δικαστήρια.
18. Η εν λόγω νομολογία αποτέλεσε το αντικείμενο επικρίσεων εκ μέρους ορισμένων συγγραφέων λόγω του ότι καθιστά την ευθύνη της Κοινότητας επικουρική ευθύνη (11). Κατ' εμέ, η υπό κρίση υπόθεση παρέχει την ευκαιρία να καταδειχθεί ότι η νομολογία Kampffmeyer, σε ορισμένες ειδικές περιστάσεις όπου καμία αποκατάσταση δεν μπορεί πλέον να επιτευχθεί ενώπιον των εθνικών δικαστών, έχει ως συνέπεια να θέτει εις βάρος της Κοινότητας την υποχρέωση να διασφαλίσει τα δικαιώματα του θιγέντος ιδιώτου ώστε να αποζημιωθεί επαρκώς.
19. Η αιτία της ελλείψεως οποιασδήποτε αποκαταστάσεως από το υπεύθυνο κράτος μέλος πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνο όταν αφορά τη συμπεριφορά του ιδίου του ενάγοντος. Σε μια τέτοια περίπτωση, πράγματι, ο ενάγων δεν μπορεί να επικαλεσθεί το γεγονός ότι δεν άσκησε τα εφαρμοστέα εθνικά ένδικα μέσα ή ότι τα άσκησε εκπροθέσμως.
20. Εντούτοις, και για τους λόγους που εξέθεσα στην παράγραφο 47 των πρώτων μου προτάσεων, μου φαίνεται ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει, στην υπό κρίση υπόθεση, να εισέλθει σε περίπλοκη εξέταση των διαπραχθεισών ενδεχομένων αμελειών και της συνδρομής τους με την πλάνη της Επιτροπής, δεδομένου ότι τέτοιες αμέλειες δεν είναι βέβαιο ότι επηρέασαν την επέλευση της ζημίας.
21. Αυτές οι κάποιες συμπληρωματικές παρατηρήσεις με οδηγούν στο να επιβεβαιώσω κατά γράμμα το διατακτικό των προτάσεών μου της 18ης Ιουνίου 1991.
CO/b
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) Oδηγία του Συμβουλίου της 4ης Οκτωβρίου 1983 σχετικά με ορισμένες δράσεις προσαρμογής της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα της αλιείας (ΕΕ L 290, σ. 15).
(2) Παράγραφοι 31 και 32.
(3) Παράγραφοι 33 έως 35.
(4) Από την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου.
(5) Για παράδειγμα, απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1979, 116/77 και 124/77, Amylum (Rec. 1979, σ. 3497, σκέψη 13).
(6) Απόφαση της 25ης Μαΐου 1978, 83/76 και 94/76, 4/77, 15/77 και 40/77, HNL κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Rec. 1978, σ. 1209, σκέψη 5).
(7) Δεν φαίνεται απαραίτητο εδώ να εξετασθεί το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΟΚ, διάταξη γενικού χαρακτήρα, εφόσον στην προκειμένη περίπτωση υπάρχει ειδικός κανόνας - το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας - που θεμελιώνει την ευθύνη της Επιτροπής να μεριμνά για την αυστηρή εφαρμογή της οδηγίας, αυτή δε η τελευταία διάταξη αποτελεί, εξάλλου, την ιδιαίτερη έκφραση της αρχής που καθιερώνει το άρθρο 155.
(8) Παράγραφος 44.
(9) Aπόφαση της 14ης Ιουλίου 1967, 5/66, 7/66 και 13/66 έως 24/66 (Rec. 1967, σ. 317).
(10) Σελίδα 344.
(11) Boulouis, J. και Chevallier, R.-M.: Grands arrets de la Cour de justice des Communautes europeennes, 1991, τόμος 1, πέμπτη έκδοση, σ. 424 Rideau, J. και Charrier, J.L.: Code de procedures europeennes, Litec, 1990, σ. 193.