62023CC0019
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 14. jaanuaril 2025 (
1
)
Kohtuasi C‑19/23
Taani Kuningriik
versus
Euroopa Parlament
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Direktiiv (EL) 2022/2041 – Piisav miinimumpalk Euroopa Liidus – Direktiivi täielik tühistamine – Õiguslik alus – ELTL artikli 153 lõike 1 punkt b – Töötingimuste kontseptsioon – ELTL artikli 153 lõike 2 punkt b – Euroopa Parlamendi ja nõukogu pädevus võtta vastu miinimumnõudeid – ELTL artikli 153 lõige 5 – Erandid – „Tasustamine“ ja „ühinemisõigus“ – Otsene sekkumine – Direktiivi artikkel 5 – Piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetlus – Loetelu minimaalsetest kriteeriumidest, mille liikmesriigid peavad hõlmama – Artikkel 4 – Palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamine – Artikkel 12 – Õigus õiguskaitsele – ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f – Töötajate ja tööandjate huvide esindatuse ja kollektiivse kaitse kontseptsioon – Seadusandlik erimenetlus, mis eeldab nõukogu ühehäälset otsust – Võimatus võtta direktiiv vastu ELTL artikli 153 lõike 1 punktide b ja f alusel korraga – Direktiivi osaline tühistamine – Direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõike 2 eraldatavus
I. Sissejuhatus
1.
Vastavalt pädevuse andmise põhimõttele, mis on sätestatud ELL artikli 5 lõikes 2, ja õigusriigi põhimõttel rajanevas (
2
) Euroopa Liidus väga olulisena on Euroopa Liidul kohustus tegutseda selle pädevuse piirides, mille liikmesriigid on talle aluslepingutega andnud. Euroopa Kohtu näiliselt lihtsa ülesande tagada nimetatud põhimõtte järgimine muudab keerulisemaks see, et teatavad aluslepingusätted Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse küsimuses näivad olevat kas ebaselged või kattuvad.
2.
Muu hulgas on see ilmne liidu sotsiaalpoliitika valdkonnas, kus aluslepingute koostajate eesmärk on olnud ühest küljest aidata kaasa ühtekuuluvusele ja vastastikusele lähenemisele ning teisest küljest ehitada liitu, milles võetakse arvesse riiklike süsteemide mitmekesisust ja tööturu osapoolte olulist funktsiooni, ning need kaks eesmärki ei ole alati lihtsad ühitada. Nimelt viitab esimese eesmärgi poole püüdlemine Euroopa Liidu võimu suurendamisele, teine aga sellele, et teatavad sotsiaalpoliitilised otsused on üksnes liikmesriikide endi teha.
3.
Käesolevas ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis palub Taani Kuningriik, keda toetab Rootsi Kuningriik, Euroopa Kohtul põhimõtteliselt tühistada direktiiv (EL) 2022/2041, mis käsitleb piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus (edaspidi „miinimumpalga direktiiv“), (
3
) täies ulatuses. Mõlemad liikmesriigid väidavad, et Euroopa Parlamendil ja nõukogul ei olnud pädevust miinimumpalga direktiivi vastuvõtmiseks ELTL artikli 153 lõike 2 punkti b alusel koostoimes sama artikli lõike 1 punktiga b. Need sätted annavad Euroopa Parlamendile ja nõukogule pädevuse võtta direktiivide abil vastu miinimumnõudeid „töötingimuste“ valdkonnas. ELTL artikli 153 lõikes 5 on aga selgitatud, et see pädevus ei laiene muu hulgas „tasustamisele“.
4.
Nendel asjaoludel puudutab käesolevas kohtuasjas tõstatatud kõige keerulisem küsimus just seda, kas Euroopa Parlament ja nõukogu on miinimumpalga direktiivi vastu võttes rikkunud ELTL artikli 153 lõiget 5, kui ta reguleeris valdkonda („tasustamine“), milles Euroopa Liidul pädevust ei ole. Nagu käesolevas ettepanekus selgitan, tuleb minu arvates vastata sellele küsimusele jaatavalt.
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu toimimise leping
5.
ELTL artiklis 153 on sätestatud:
„1.   Pidades silmas artikli 151 eesmärkide saavutamist, toetab ja täiendab liit liikmesriikide meetmeid järgmistes valdkondades:
[…]
b) töötingimused;
[…]
f)
töötajate ja tööandjate huvide esindatus ja kollektiivne kaitse, sealhulgas ühine otsusetegemine, kui lõikest 5 ei tulene teisiti;
[…]
2.   Selleks võivad Euroopa Parlament ja nõukogu:
[…]
b)
lõike 1 punktides a–i osutatud valdkondades direktiivide abil vastu võtta miinimumnõuded järkjärguliseks rakendamiseks, arvestades igas liikmesriigis kehtivaid tingimusi ja tehnilisi eeskirju. Sellistes direktiivides hoidutakse haldus-, finants- ja õiguslike piirangute kehtestamisest viisil, mis pidurdaks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete loomist ja arengut.
Euroopa Parlament ja nõukogu teevad otsuse seadusandliku tavamenetluse kohaselt pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega.
Lõike 1 punktides c, d, f ja g osutatud valdkondades teeb nõukogu otsuse seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendi ja nimetatud komiteedega.
[…]
5.   Käesoleva artikli sätteid ei kohaldata tasustamise, ühinemisõiguse, streigiõiguse ega töösuluõiguse suhtes.“
B. Miinimumpalga direktiiv
6.
Miinimumpalga direktiivi artiklis 1 on sätestatud:
„1.   Selleks et parandada liidus töötajate elu- ja töötingimusi, eelkõige miinimumpalga piisavust, ning aidata kaasa ülespoole suunatud sotsiaalsele lähenemisele ja vähendada palkade ebavõrdsust, nähakse käesoleva direktiiviga ette raamistik:
a)
seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks, eesmärgiga saavutada inimväärsed elu- ja töötingimused;
b)
palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamiseks;
c)
töötajate tegeliku juurdepääsu soodustamiseks miinimumpalga kaitse õigustele, kui see on ette nähtud liikmesriigi õiguse ja/või kollektiivlepingutega.
2.   Käesolev direktiiv ei piira sotsiaalpartnerite tegevusvabaduse täielikku austamist ega nende õigust pidada läbirääkimisi kollektiivlepingute üle ja neid sõlmida.
3.   Kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 153 lõikega 5 ei piira käesolev direktiiv liikmesriikide pädevust kehtestada miinimumpalga tase ega liikmesriikide valikuvõimalust kehtestada seadusjärgne miinimumpalk või soodustada juurdepääsu kollektiivlepingutega ette nähtud miinimumpalga kaitsele või teha mõlemat.
4.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse täielikus kooskõlas kollektiivläbirääkimiste õigusega. Ühtegi käesoleva direktiivi sätet ei tõlgendata nii, nagu kohustataks sellega liikmesriiki:
a)
kehtestama seadusjärgset miinimumpalka, kui palgakujundus on tagatud üksnes kollektiivlepingutega, või
b)
tunnistama mis tahes kollektiivlepingut üldkohaldatavaks.
[…]“.
7.
Sama direktiivi artiklis 4 „Palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamine“ on sätestatud:
„1.   Kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse suurendamiseks ja kollektiivläbirääkimiste õiguse kasutamise hõlbustamiseks palgakujunduses teevad liikmesriigid sotsiaalpartnereid kaasates kooskõlas liikmesriigi õiguse ja tavadega järgmist:
[…]
d)
võtavad palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamiseks asjakohasel juhul meetmeid, et kaitsta kollektiivläbirääkimistes osalevaid või osaleda soovivaid ametiühinguid ja tööandjate organisatsioone üksteise või oma esindajate või liikmete vastastikuse sekkumise eest nende asutamisse, toimimisse või haldamisse.
2.   Lisaks kehtestab iga liikmesriik, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%, raamistiku kollektiivläbirääkimisi soodustavate tingimuste loomiseks, kas seadusega pärast sotsiaalpartneritega konsulteerimist või nendega kokkuleppel. Need liikmesriigid töötavad välja ka tegevuskava kollektiivläbirääkimiste edendamiseks pärast sotsiaalpartneritega konsulteerimist või nendega kokkuleppel või sotsiaalpartnerite ühise taotluse alusel vastavalt nendevahelisele kokkuleppele. Tegevuskavas esitatakse selge ajakava ja konkreetsed meetmed kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse järkjärguliseks suurendamiseks, austades täielikult sotsiaalpartnerite autonoomiat. Liikmesriigid vaatavad tegevuskava korrapäraselt läbi ja ajakohastavad seda vajaduse korral pärast sotsiaalpartneritega konsulteerimist või nendega kokkuleppel või sotsiaalpartnerite ühise taotluse alusel vastavalt nendevahelisele kokkuleppele. Igal juhul vaadatakse selline tegevuskava läbi vähemalt iga viie aasta järel. Tegevuskava ja selle ajakohastamine avalikustatakse ja sellest teatatakse komisjonile.
[…]“.
8.
Miinimumpalga direktiivi artiklis 5 „Piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetlus“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk, võtavad kasutusele vajalikud menetlused seadusjärgse miinimumpalga kehtestamiseks ja ajakohastamiseks. Miinimumpalga sellisel kehtestamisel ja ajakohastamisel juhindutakse kriteeriumidest, mis on ette nähtud selle piisavusele kaasa aitamiseks, eesmärgiga saavutada inimväärne elatustase, vähendada palgavaesust, edendada sotsiaalset ühtekuuluvust ja ülespoole suunatud sotsiaalset lähenemist ning vähendada soolist palgalõhet. Liikmesriigid määratlevad need kriteeriumid kooskõlas riiklike tavadega asjakohases riigisiseses õiguses, oma pädevate asutuste otsustes või kolmepoolsetes kokkulepetes. Kriteeriumid määratletakse selgelt. Liikmesriigid võivad otsustada selliste kriteeriumide, sealhulgas lõikes 2 viidatud elementide suhtelise osakaalu üle, võttes arvesse oma sotsiaal-majanduslikke tingimusi.
2.   Lõikes 1 osutatud riigisisesed kriteeriumid hõlmavad vähemalt järgmisi elemente:
a)
seadusjärgse miinimumpalga ostujõud, võttes arvesse elukallidust;
b)
palkade üldine tase ja nende jaotus;
c)
palkade kasvumäär;
d)
pikaajaline riiklik tootlikkuse tase ja selle areng.
3.   Ilma et see piiraks käesolevas artiklis sätestatud kohustusi, võivad liikmesriigid lisaks kasutada seadusjärgse miinimumpalga indekseerimiseks automaatset mehhanismi, mis põhineb asjakohastel kriteeriumidel ning on kooskõlas liikmesriigi õiguse ja tavadega, tingimusel et selle mehhanismi kohaldamine ei too kaasa seadusjärgse miinimumpalga vähenemist.
4.   Liikmesriigid kasutavad seadusjärgse miinimumpalga piisavuse hindamisel soovituslikke võrdlusväärtusi. Selleks võivad nad kasutada rahvusvahelisel tasandil tavaliselt kasutatavaid soovituslikke võrdlusväärtusi, nagu 60% brutomediaanpalgast ja 50% keskmisest brutopalgast, ja/või riigisisesel tasandil kasutatavaid soovituslikke võrdlusväärtusi.
5.   Liikmesriigid tagavad, et seadusjärgset miinimumpalka ajakohastatakse korrapäraselt ja õigeaegselt vähemalt iga kahe aasta järel või, nende liikmesriikide puhul, kes kasutavad lõikes 3 osutatud automaatset indekseerimismehhanismi, vähemalt iga nelja aasta järel.
6.   Iga liikmesriik nimetab või loob ühe või mitu nõuandvat organit, kes nõustavad pädevaid asutusi seadusjärgse miinimumpalgaga seotud küsimustes, ja võimaldab selliste organite toimimise.“
9.
Miinimumpalga direktiivi artiklis 12 „Õigus õiguskaitsele ja kaitsele ebasoodsa kohtlemise või ebasoodsate tagajärgede eest“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, ilma et see piiraks kohaldataval juhul kollektiivlepingutes ette nähtud konkreetsete õiguskaitse ja vaidluste lahendamise vormide kasutamist, et töötajatel, sealhulgas neil, kelle töösuhe on lõppenud, on juurdepääs tõhusale, õigeaegsele ja erapooletule vaidluste lahendamisele ning õiguskaitsele, kui õigusi rikutakse seoses seadusjärgse miinimumpalga või seoses miinimumpalga kaitsega, kui need õigused on ette nähtud riigisiseses õiguses või kollektiivlepingutega.“
III. Vaidluse põhjustanud asjaolud
A. Miinimumpalga direktiivi ettepanek
10.
Euroopa Komisjon võttis miinimumpalga direktiivi ettepaneku vastu oktoobris 2020. (
4
) Ettepanek esitati pärast seda, kui komisjoni president Ursula von der Leyen oli deklareerinud: „Väärikad töötingimused on püha. Oma ametiaja esimese 100 päeva jooksul esitan ettepaneku õigusakti kohta, mille eesmärk on tagada igale liidus töötavale inimesele õiglane miinimumpalk.“ (
5
)
11.
Miinimumpalga direktiivi ettepanekus märkis komisjon, et „paljud töötajad [ei ole] praegu [Euroopa Liidus] piisava miinimumpalgaga kaitstud“ ja et 2018. aastal „ei taganud üheksas liikmesriigis seadusjärgne miinimumpalk piisavat sissetulekut ühele miinimumpalga saajale, et jõuda suhtelise vaesuse piirini“. Samuti märkis ta, et pärast COVID‑19 kriisi on see, et tagada töötajatele Euroopa Liidus töövõimalused ja piisav miinimumpalk, „hädavajalik kestliku ja kaasava majanduse taastumise toetamiseks“. (
6
) Mõned autorid on leidnud, et need avaldused kajastavad ulatuslikku muutust selles, kuidas piisavat miinimumpalka liidu tasandil tajutakse, kuna selles ei nähta enam takistust liikmesriikidevahelisele konkurentsivõimele ja majanduskasvule, vaid majandusliku arengu eeltingimust. (
7
)
12.
Selles kontekstis selgitas komisjon, et tema ettepanekuga luuakse raamistik „miinimumpalga piisavuse parandamiseks ja töötajate juurdepääsu hõlbustamiseks miinimumpalga kaitsele“. Samuti märkis ta, et kavandatava direktiivi eesmärk on „edendada kõigis liikmesriikides kollektiivläbirääkimisi palkade üle“, „võttes samal ajal täielikult arvesse ja austades riiklike süsteemide eripära, riikide pädevust, sotsiaalpartnerite tegevusvabadust ja lepinguvabadust“. (
8
)
13.
Miinimumpalga direktiiv võeti vastu esimesel lugemisel 19. oktoobril 2022. Kõik liikmesriigid hääletasid nõukogus selle õigusakti poolt, välja arvatud Taani Kuningriik ja Rootsi Kuningriik, kes hääletasid selle vastu, ja Ungari, kes jättis hääletamata. (
9
)
14.
Miinimumpalga direktiivi ettepanekut käsitlevas 15. detsembri 2020. aasta põhjendatud arvamuses oli Taani parlament juba märkinud, et tema arvates on palgatingimused kõige paremini reguleeritud riigi tasandil. (
10
) Direktiivi vastuvõtmisega lõppenud seadusandliku menetluse kestel selgitas Taani valitsus nõukogule esitatud avalduses, et ta on „põhimõtteliselt vastu siduvate miinimumpalka käsitlevate normide kehtestamisele ELi tasandil“. Samuti toonitas ta, et „on väga oluline säilitada sotsiaalpartnerite autonoomia“ ja „palgakujundus kuulub liikmesriikide pädevusse“. (
11
)
B. Miinimumpalga direktiivi ettepaneku peamised aspektid käesoleva asja seisukohast
15.
Eurostati andmetel oli seadusjärgne igakuine miinimumpalk 1. jaanuari 2022. aasta seisuga liikmesriigiti väga erinev, ulatudes 332 eurost Bulgaarias 2257 euroni Luksemburgis. (
12
) Miinimumpalga direktiivi ettepanekule lisatud dokumendis „Mõju hindamise aruande kommenteeritud kokkuvõte“ (
13
) märkis komisjon, et Euroopa Liidus töötajate ebapiisavas miinimumpalgaga kaitstuses seisneva probleemi põhjused on muu hulgas „selgete ja stabiilsete kriteeriumide puudumine miinimumpalkade kehtestamiseks ja ajakohastamiseks“ ning „sotsiaalpartnerite ebapiisav kaasamine“.
16.
Vastuseks nendele murekohtadele on miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt selle õigusaktiga ette nähtud raamistik a) seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks, b) palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamiseks ja c) töötajate tegeliku juurdepääsu soodustamiseks miinimumpalga kaitse õigustele, kui see on ette nähtud liikmesriigi õiguse ja/või kollektiivlepingutega. Saan aru nii, et miinimumpalga direktiivil on kolm eri eesmärki – mis on loetletud artikli 1 lõike 1 punktides a, b ja c –, mis kõik on kavandatud toetama üleüldist eesmärki „aidata kaasa ülespoole suunatud sotsiaalsele lähenemisele ja vähendada palkade ebavõrdsust“. (
14
)
17.
Ehkki miinimumpalga direktiiv sisaldab kokku 19 artiklit, mis on jaotatud nelja eri peatükki, on nendest artiklitest kolm, nimelt artiklid 4, 5 ja 12, käesoleva asja seisukohast iseäranis olulised. Igaüks neist on seotud ühega selle direktiivi artikli 1 lõikes 1 loetletud kolmest eesmärgist.
18.
Esiteks puudutab artikkel 4 palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamist (artikli 1 lõike 1 punkt b, teine eesmärk). See on osa miinimumpalga direktiivi I peatükist „Üldsätted“. Artikli 4 lõikega 1 on kehtestatud kõikidele liikmesriikidele mitu kohustust „[k]ollektiivläbirääkimistega hõlmatuse suurendamiseks ja kollektiivläbirääkimiste õiguse kasutamise hõlbustamiseks palgakujunduses“. Nende hulgas on kohustus „võt[ta] asjakohasel juhul meetmeid, et kaitsta kollektiivläbirääkimistes osalevaid või osaleda soovivaid ametiühinguid ja tööandjate organisatsioone üksteise või oma esindajate või liikmete vastastikuse sekkumise eest nende asutamisse, toimimisse või haldamisse“ (artikli 4 lõike 1 punkt d). Seevastu kehtivad artikli 4 lõikes 2 üksikasjalikult ette nähtud kohustused üksnes nendele liikmesriikidele, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%. Need liikmesriigid on kohustatud „[kehtestama] raamistiku kollektiivläbirääkimisi soodustavate tingimuste loomiseks“ ja „tööta[ma] välja ka tegevuskava kollektiivläbirääkimiste edendamiseks“, mida nad peavad korrapäraselt läbi vaatama ja ajakohastama.
19.
Teiseks on artikkel 5 seotud „seadusjärgse miinimumpalga piisavusega“ (artikli 1 lõike 1 punkt a, esimene eesmärk). See artikkel on miinimumpalga direktiivis kõige olulisem ja seda sisaldab nimetatud direktiivi II peatükk „Seadusjärgne miinimumpalk“, mille sätted on kohaldatavad üksnes nendele liikmesriikidele, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk. Eriti väärib tähelepanu, et artikli 5 lõikes 2 on täpsustatud neli miinimumkriteeriumi, mis on „ette nähtud [miinimumpalga] piisavusele kaasa aitamiseks“ ja mida peab „piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetluse“ kestel arvesse võtma.
20.
Kolmandaks on miinimumpalga direktiivi artikkel 12, mida sisaldab III peatükk „Horisontaalsed sätted“, seotud töötajate tegeliku juurdepääsuga miinimumpalga kaitsele (artikli 1 lõike 1 punkt c, kolmas eesmärk). Selle artikli eesmärk on tagada töötajate juurdepääs tõhusale, õigeaegsele ja erapooletule vaidluste lahendamisele ning õiguskaitsele olukordades, kus on rikutud nende riigisisesest õigusest ja/või kollektiivlepingutest tulenevaid õigusi seoses seadusjärgse miinimumpalga või seoses miinimumpalga kaitsega.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
21.
Taani Kuningriik esitas käesoleva hagi, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 18. jaanuaril 2023.
22.
Taani Kuningriik palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada miinimumpalga direktiiv tervikuna;
–
teise võimalusena tühistada miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja artikli 4 lõige 2;
–
mõista kohtukulud välja parlamendilt ja nõukogult.
23.
Parlament palub Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Taani Kuningriigilt.
24.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
–
jätta esitatud nõuded vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata;
–
teise võimalusena jätta hagi põhjendamatuse tõttu tervikuna rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja Taani Kuningriigilt.
25.
Euroopa Kohtu presidendi 26. aprilli ja 25. mai 2023. aasta otsusega anti Belgia Kuningriigile ja Portugali Vabariigile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
26.
Euroopa Kohtu presidendi 8. ja 26. mai 2023. aasta ning 5. ja 7. juuni 2023. aasta otsusega anti Saksamaa Liitvabariigile, Kreeka Vabariigile, Hispaania Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile, Luksemburgi Suurhertsogiriigile ja komisjonile luba astuda menetlusse parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks.
27.
Euroopa Kohtu presidendi 26. mai 2023. aasta otsusega anti Rootsi Kuningriigile luba astuda menetlusse Taani Kuningriigi nõuete toetuseks.
V. Analüüs
28.
Palju aastaid on liidu sotsiaalpoliitika arenenud aluslepingutest kõrvale jäädes, samal ajal kui liidu integratsiooni liikumapanevaks jõuks oli ühisturu loomine. (
15
) Maastrichti lepingule lisatud sotsiaalpoliitika protokolli ja kokkuleppe sotsiaalpoliitika kohta (edaspidi „sotsiaalpeatükk“) vastuvõtmine oli esimene katse „konstitutsionaliseerida“ liidu sotsiaalpoliitikat, ja alles Amsterdami lepinguga 1997. aastal sätestati sotsiaalpeatüki sisu vormiliselt EÜ asutamislepingus. (
16
)
29.
Sestpeale on olnud selge, et „liit ei raja mitte üksnes siseturgu, vaid taotleb ka Euroopa säästvat arengut, mis põhineb eelkõige kõrge konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel, mille eesmärk on saavutada täielik töövõime ja sotsiaalne progress ning ta edendab eelkõige sotsiaalkaitset“. (
17
) Nende eesmärkide saavutamiseks on liidu seadusandja võtnud ELTL artikli 153 (või selle sätte varasemate versioonide) alusel vastu mitu õigusakti, nagu renditöö direktiiv, (
18
) tööaja direktiiv (
19
) või hiljutisem direktiiv (EL) 2019/1152 läbipaistvate ja prognoositavate töötingimuste kohta Euroopa Liidus, (
20
) mis võeti, nagu ka miinimumpalga direktiiv, vastu ELTL artikli 153 lõike 2 punkti b alusel koostoimes ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga b.
30.
Minu teada on miinimumpalga direktiiv siiski esimene liidu tasandi õigusakt miinimumpalga kohta. Nimelt, kuigi Euroopa sotsiaalõiguste samba (
21
) põhimõttes 6 on juba märgitud, et „[t]öötajatel on õigus õiglasele palgale, mis võimaldab inimväärse elatustaseme“ ja et „[t]agatakse piisavad miinimumpalgad töötaja ja tema perekonna vajaduste rahuldamiseks […]“, et hoiduda „palgavaesusest“, ei ole see tekst õiguslikult siduv ja kujutab endast pigem juhiseid heade tulemuste saavutamiseks tööhõive- ja sotsiaalvaldkonnas. (
22
)
31.
Taani Kuningriik on põhjendanud oma nõude põhiosa, milles ta palub miinimumpalga direktiivi tervikuna tühistada, kahe väitega. Esiteks väidab ta, et parlament ja nõukogu on rikkunud ELTL artikli 153 lõiget 5 ja seega pädevuse andmise põhimõtet, mis, nagu sissejuhatuses meenutasin, on sätestatud ELL artikli 5 lõikes 2. Sellega seoses väidab Taani valitsus, et nimetatud direktiiv on vastuolus kahe ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandiga, nimelt nendega, mis puudutavad tasustamist ja ühinemisõigust. Ta on seisukohal, et miinimumpalga direktiiv „sekkub otseselt“ mõlemasse erandisse, mistõttu ei oleks liidu seadusandja saanud seda ilma oma pädevuse piirest väljumata vastu võtta. Nimelt, kuigi parlamendi ja nõukogu pädevuses on võtta vastu direktiive, millega kehtestatakse miinimumnõudeid „töötingimuste“ suhtes (vastavalt ELTL artikli 153 lõike 2 punktile b koostoimes artikli 153 lõike 1 punktiga b), ei saa nad seadusandlikult vastu võtta õigusnorme tasustamise ega ühinemisõiguse valdkonnas.
32.
Teiseks väidab Taani valitsus, et isegi kui eeldada, et miinimumpalga direktiiv ei kuulu ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud tasustamist ja ühinemisõigust puudutavate erandite kohaldamisalasse, ei olnud parlamendil ja nõukogul võimalik seda ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b alusel vastu võtta. Taani valitsus leiab, et sellega seoses on miinimumpalga direktiivil kaks võrdselt olulist eesmärki, kuna sellega soovitakse reguleerida nii „töötingimus[i]“ (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt b) kui ka „töötajate […] huvide esindatus[t] ja kollektiiv[set] kaitse[t]“ (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f). Ta lisab, et kumbki neist eeldab erinevat seadusandlikku menetlust, kuna ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f eeldab nõukogu ühehäälset otsust, punkt b aga mitte. Kuna need menetlused ei ole omavahel ühitatavad, tuleb Taani valitsuse väitel miinimumpalga direktiiv tervikuna tühistada.
33.
Kui Euroopa Kohus otsustab, et miinimumpalga direktiivi ei tule tervikuna tühistada, palub Taani Kuningriik teise võimalusena tühistada selle õigusakti artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2. Sellega seoses on nimetatud liikmesriik esitanud ühe väite, milles ta veel kord märgib, et parlament ja nõukogu on neid sätteid vastu võttes rikkunud ELTL artikli 153 lõiget 5 ja seega pädevuse andmise põhimõtet. Sellega seoses tekib peamine küsimus, mis puudutab direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõike 2 eraldatavust ülejäänud sama direktiivi sätetest.
34.
Enne kui asun neid eri väiteid analüüsima, soovin teha ühe sissejuhatava märkuse. Käesolev kohtuasi ei ole tekkinud vaakumis, kuna see on olemuslikult seotud Taani ja teiste põhjamaiste liikmesriikide pideva vastuseisuga Euroopa Liidu tegevusele, mida nad hindavad sekkumiseks nende tööõigusesse ja töösuhete süsteemidesse. Nendes liikmesriikides tekkinud reaktsioonid Euroopa Kohtu otsusele Laval un Partneri, (
23
) mis puudutas Läti äriühingu (Laval) poolt Läti töötajate lähetamist ehitustöödele Rootsis ja sellele järgnenud asjaomaste ehitusplatside blokeerimist Rootsi ametiühingu poolt, on seni kõige silmapaistvamad näited sellest vastuseisust. Nii Taani kui ka Rootsi tööõiguse mudeleid iseloomustab laissez-faire-suhtumine, s.o tööturu osapoolte suur autonoomia, kusjuures palkade ja töötingimuste üle peavad läbirääkimisi tööturu osapooled, selle asemel et need oleksid reguleeritud õigusaktiga. Selles kohtuotsuses tehtud Euroopa Kohtu järelduses, et tööturu osapoole kollektiivne aktsioon võib sisuliselt kujutada endast põhjendamatut piirangut vaba liikumise suhtes, ning läbipaistvuse tähtsuse rõhutamist seoses tööhõivetingimustega, sealhulgas tasustamisega, on mõnigi näinud ohtu Taani ja Rootsi kollektiivläbirääkimiste süsteemide autonoomiale ning riigi mittesekkumisele ametiühingute aktsioonidesse, mis on nendele liikmesriikidele iseloomulik. (
24
)
35.
Seda arvesse võttes võib Taani ja Rootsi valitsuse poolt käesolevas asjas esitatud argumente pidada niisugusteks, mis tulenevad pelgalt põhimõttelisest oponeerimisest, s.o nende liikmesriikide jäigast vastuseisust mis tahes kujul sekkumisele tööturu osapoolte kokkuleppevabadusse, (
25
) ega tulene niivõrd selles direktiivis endas sätestatud kohustuste sisust. Sellega seoses täheldan, et näiteks on Rootsi valitsus tunnistanud, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustus temale ei kehti, sest see säte on kohaldatav vaid nendele liikmesriikidele, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80% (ja Rootsis see nii ei ole). Samuti on mõlemad valitsused nõus, et enamik kohustusi, mida see õigusakt sisaldab, kordavad neid, mis juba tulenevad neile siduvast Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) 1970. aasta miinimumpalga konventsioonist. (
26
) Seepärast möönavad nad praktilisest seisukohast, et miinimumpalga direktiiv nende riigisiseseid süsteeme praktikas oluliselt ei mõjuta.
36.
Arvan siiski, et need kaalutlused ei tohi mõjutada käesoleva kohtuasja tulemust. Kuidas jaotub pädevus liikmesriikide ja Euroopa Liidu vahel, on konstitutsioonilist laadi küsimus, mis, nagu olen juba sissejuhatuses märkinud, on õigusriigi põhimõttel rajanevas Euroopa Liidus väga oluline. Kui liidu seadusandja võtab vastu direktiivi valdkonnas, milles ta ei ole seadusandluspädev, ei saa seda direktiivi säästa pelgalt praktilistel põhjendustel, nagu näiteks, et selle vastuvõtmisel on kõigest „kerged“ tagajärjed mõnele (käesoleval juhul kahele) liikmesriigile, kes on hääletanud selle vastu. Minu arvates ei tohiks sedalaadi kaalutlused Euroopa Kohtu hinnangut mõjutada. Sellega seoses lisan, et liikmesriigi ajendid või huvid liidu seadusandliku akti tühistamise hagi esitamiseks ei puutu ELTL artikli 263 alusel algatatud menetluse kontekstis asjasse, sest selle sätte kohaselt on liikmesriigid privilegeeritud hagejad ja seetõttu ei ole neil vaja tõendada, et neil on põhjendatud huvi menetluse algatamise suhtes.
A. Nõude põhiosa: kas miinimumpalga direktiiv tuleb tervikuna tühistada?
37.
Punktidest 31 ja 32 eespool nähtub, et Taani Kuningriigi nõude põhiosa on sisuliselt seotud liidu seadusandja valikuga võtta miinimumpalga direktiivi õiguslikuks aluseks ELTL artikli 153 lõike 2 punkt b koostoimes ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga b – valikuga, mida mõni autor on kirjeldanud kui „kõige vaieldavamat“ küsimust, mis seoses miinimumpalga direktiiviga tekib. (
27
) Sellega seoses palutakse Euroopa Kohtul selgitada nende sätete suhet ühest küljest ELTL artikli 153 lõikega 5 (esimene väide) ja teisest küljest ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga f (teine väide).
1.
Esimene väide: miinimumpalga direktiivi võeti vastu ELTL artikli 153 lõiget 5 ja seega pädevuse andmise põhimõtet rikkudes
38.
Nagu olen juba selgitanud, võttis liidu seadusandja miinimumpalga direktiivi vastuvõtmisel aluseks ELTL artikli 153 lõike 2 punkti b koostoimes sama artikli lõike 1 punktiga b põhjendusel, et selle eesmärk on reguleerida „töötingimusi“. Taani valitsus aga märgib oma esimeses väites, et see õigusakt on vastuolus kahe ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandiga, nimelt nendega, mis puudutavad „tasustamist“ ja „ühinemisõigust“, mille suhtes liidul pädevust ei ole.
39.
Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, et ELTL artikli 153 lõige 5 kujutab endast erandit sama artikli lõigetest 1–4 ning seetõttu tuleb selle lõike sisu tõlgendada kitsendavalt nii, et ei piirataks alusetult nende teiste lõigete kohaldamisala ega ohustataks ELTL artikliga 151 taotletavaid eesmärke. (
28
)
40.
Samuti on Euroopa Kohus juba andnud juhiseid selle kohta, kuidas tuleb mõista „tasustamisega“ seotud erandit. Nimelt on Euroopa Kohus oma otsustes Del Cerro Alonso, (
29
) Impact, (
30
) Bruno jt (
31
) ning Specht jt (
32
) järjepidevalt märkinud, et seda erandit tuleb mõista nii, et sellega on mõeldud meetmeid – nagu kõigi või osa töötasu komponentide ja/või nende taseme ühtlustamine liikmesriikides või ka miinimumpalga kehtestamine –, mille võtmine tähendaks seda, et liidus määratakse töötasu kindlaks otseselt liidu tasandi õigusnormidega. Selles suhtes on Euroopa Kohus selgitanud, et „tasustamise“ erandit ei saa laiendada kõigile töötasuga seotud küsimustele, kuna see muudaks teatavad ELTL artikli 153 lõikes 1 mainitud valdkonnad suures osas sisutühjaks. „Ühinemisõigusega“ seotud erandit aga ei ole Euroopa Kohus seni tõlgendanud.
41.
Järgnevates jagudes analüüsin selle kohtupraktika taustal küsimust, kas miinimumpalga direktiiv rikub ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandit, mis puudutab tasustamist (punkt a). Seejärel analüüsin, kas see direktiiv on kooskõlas ühinemisõigust käsitleva erandiga, mis on ette nähtud samas sättes (punkt b).
a)
Miinimumpalga direktiivi kooskõla ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandiga, mis puudutab „tasustamist“
1) Poolte argumendid
42.
Selles osas, mis puudutab miinimumpalga direktiivi vastavust ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandile „tasustamise“ kohta, on Euroopa Kohtu menetluses kasutatud kahte argumenteerimissuunda. Taani ja Rootsi valitsus väidavad, et see direktiiv sekkub otseselt „tasustamisse“ ja on seetõttu vastuolus nimetatud sättega, samal ajal kui parlament, nõukogu, komisjon ja teised menetlusse astunud liikmesriigid on vastupidisel seisukohal.
43.
Täpsemalt on Taani ja Rootsi valitsus seisukohal, et kuigi miinimumpalga direktiiviga ei ole ette nähtud üldist miinimumpalka kogu Euroopa Liidus ega määratud selgelt kindlaks tasustamise taset, tähendaks järeldus, et liidu seadusandja oli pädev seda direktiivi vastu võtma, ELTL artikli 153 lõike 5 sisutühjaks muutmist. Nende arvates on tasustamine tööturu osapoolte kokkuleppevabaduse küsimus riigisisesel tasandil. See on põhjus, miks tasustamine on liidu pädevusest sõnaselgelt välja arvatud.
44.
Samuti väidavad nimetatud valitsused, et miinimumpalga direktiivi sõnaselgelt väljendatud ese on miinimumpalga piisavus. Nimelt on miinimumpalga direktiivi eesmärk mõjutada (suurendada) liidu piires palgataset, kehtestades liikmesriikidele nõudeid viisil, millega otseselt sekkutakse sealsetesse palkade kujundamise mehhanismidesse. Nagu nähtub komisjoni mõjuhinnangust, mis oli kaasas miinimumpalkade direktiivi ettepanekuga, (
33
) peaks selle õigusakti tulemus olema miinimumpalga tõus ligikaudu pooltes liikmesriikides ja tegeliku tõusu tekitamine nende tasemes. Muu hulgas kohustab selle direktiivi artikkel 5 liikmesriike, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk, kohaldama miinimumkriteeriume ja tuginema soovituslikele võrdlusväärtustele. See säte ei pane ainult nendele liikmesriikidele õiguslikult siduvaid kohustusi, vaid teenib ka eesmärki avaldada otsest, ülespoole suunavat mõju palgatasemele ja seada sisse ühtlustamine raamistiku kaudu, mida liikmesriigid peavad miinimumpalkasid kehtestades kohaldama.
45.
Parlament ja nõukogu, keda toetavad komisjon ja teised menetlusse astujad, väidavad omalt poolt, et nagu Euroopa Kohtu praktikast, muu hulgas kohtuotsusest Impact selgelt nähtub, on asjakohaseks kriteeriumiks otsene sekkumine, ja asjakohane kriteerium ei ole seotud sellega, kas kõnealusel õigusaktil on mõju palkade tasemele; muidu oleks tegu Euroopa Liidule ELTL artikli 153 lõike 1 punktist b tuleneva pädevuse alusetu piiramisega. Saksamaa valitsus on seisukohal, et „tasustamise“ erandi eesmärk ei ole töötasuga seotud küsimusi täielikult liidu meetmete reguleerimisalast välja arvata. Nõukogu lisab, et „tasustamise“ erandit ei saa hinnata üksnes selle põhjal, kui mitut tasustamisega seotud sätet üks või teine õigusakt sisaldab, vaid see eeldab nende sätete olemuse sisulist analüüsi.
46.
Samuti märgivad need institutsioonid ja menetlusse astujad, at miinimumpalga direktiivi eesmärk ei ole kehtestada kogu Euroopa Liidus miinimumpalka ega ühtlustada palkade kujundamise mehhanisme. Nad osutavad, et miinimumpalga direktiiviga on vaid kehtestatud menetluslik raamistik ja sellega ei sekkuta otseselt liikmesriikide palkade kujundamise mehhanismidesse. Komisjon lisab, et liidu seadusandja on varemgi vastu võtnud mitu töötingimustega seotud liidu õigusakti. Need õigusaktid ei rikkunud ELTL artikli 153 lõiget 5, sest paljuski nagu miinimumpalga direktiiv olid need palkadega vaid kaudselt seotud ega ühtlustatud kogu Euroopa Liidus palkade taset.
47.
Samuti märgib parlament, et kuna üks liidu sotsiaalpoliitika eesmärke on parandada elu‑ ja töötingimusi ning kuna tasustamine on nende tingimuste lahutamatu osa, ei ole üllatav, et miinimumpalga direktiiv võib palgatasemeid soodsalt mõjutada. Nõukogu, keda toetavad Belgia ja Portugali valitsus, osutab ka, et miinimumpalga direktiivi artiklis 5 kasutatud mõiste „piisavus“ ei tähenda, et miinimumpalk kogu Euroopa Liidus ühtlustatakse. Nimelt ei takista see säte liikmesriike otsustamast seadusjärgse miinimumpalga taset ega määratle künnist, millest allpool loetakse miinimumpalgad ebapiisavaks. Pealegi koosnevad selles ette nähtud kriteeriumid vaid kvalitatiivsetest elementidest, mida tuleb riigisisesel palkade kujundamisel kasutada. Sellega seoses lisab Saksamaa valitsus, et liikmesriikidele jääb vabadus kehtestada ja kasutada muid kriteeriume ning tugineda omaenda riigisisestele tavadele, ja seega on neil piisavalt kaalutlusruumi. Prantsuse valitsus märgib, et miinimumpalga direktiivi artiklis 5 ette nähtud menetluses tuginetakse laialt ja ebatäpselt sõnastatud kriteeriumidele mitteammendavas loetelus, mida liikmesriigid võivad täiendada.
2) Hinnang
48.
Järeldan eespool kokku võetud argumentidest esiteks seda, et kõik käesoleva menetluse pooled ja menetlusse astujad peale Taani Kuningriigi ja Rootsi Kuningriigi käsitavad ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandit nii, et sisuliselt piirdub see meetmetega palgataseme ühtlustamiseks, (
34
) mitte meetmetega, mis puudutavad palkade kujundamise korda. Teiseks näib mulle, et pooled ja menetlusse astujad tajuvad Euroopa Kohtu praktikas selle erandi suhtes kujundatud otsese sekkumise kriteeriumi kui niisugust, mis on sisuliselt seotud sekkumise määra või intensiivsusega. Sisuliselt on Euroopa Liit pädev sätestama üldisi ja üldsõnalisi nõudeid, mis puudutavad liikmesriikide palgakujundusraamistike korraldust, ning ta võib isegi seada sisse raamistiku, et tagada töötajatele piisava miinimumpalga saamise võimalused, kuid selleks et säiliksid riigisisesed erisused, ei tohi ta jõuda sekkumiseni riigisiseste raamistike üksikasjadesse. (
35
) Kolmandaks näib mulle, et pooled ja menetlusse astujad mõistavad ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandi eesmärki nii, et selleks on kaitsta tööturu osapoolte autonoomiat kollektiivlepingute sõlmimisel. Sellest lähtudes on nad seisukohal, et niikaua kui miinimumpalga direktiiv seda autonoomiat ei riiva, on see nimetatud erandiga kooskõlas.
49.
Miinimumpalga direktiiv sisaldab mitmesuguseid avaldusi, millest nähtub, et seda direktiivi vastu võttes tõlgendas eespool punktis 48 kirjeldatud „tasustamise“ erandit selliselt ka liidu seadusandja. Nimelt on põhjenduses 19 märgitud, et ELTL artikli 153 lõike 5 kohaselt ei ole selle direktiivi „eesmärk miinimumpalga taseme ühtlustamine kogu liidus ega miinimumpalga kehtestamise ühtse mehhanismi kehtestamine“. Samuti on selles selgitatud, et kõnealuses direktiivis austatakse täielikult „riikide pädevust ja sotsiaalpartnerite õigust lepinguid sõlmida“ ja„ei kehtestata palgataset […]“. (
36
) Veel enam, miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõikes 2 on ette nähtud, et see direktiiv „ei piira sotsiaalpartnerite tegevusvabaduse täielikku austamist“, (
37
) samas kui selle artikli lõikes 3 on konkreetselt viidatud ELTL artikli 153 lõikele 5 ja sätestatud, et seda sätet arvesse võttes „ei piira [miinimumpalga] direktiiv liikmesriikide pädevust kehtestada miinimumpalga tase“. (
38
) Samuti sisaldab see direktiiv mitmesuguseid viiteid riigisiseste tavade erisustele. (
39
)
50.
Minu arvates on nende sätete sõnastuse ja arvu põhjal ilmne, et liidu seadusandja ei jätnud tähele panemata, et miinimumpalga direktiivi vastu võttes kõnnib ta selles osas, mis puudutab ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandit, nii-öelda õhukesel jääl (ehk, nagu mõned autorid on väljendunud, „nööri mööda“). (
40
) Järgnevas jaos selgitan, miks liidu seadusandja tõlgendus selle erandi kohta – tõlgendus, mida, nagu olen selgitanud, on toetanud kõik käesoleva menetluse pooled ja menetlusse astujad peale Taani Kuningriigi ja Rootsi Kuningriigi – põhineb kolmel minu arvates ekslikul arusaamal. Samuti selgitan üldjoontes, kuidas minu meelest võiks sedasama erandit Euroopa Kohtu praktikat arvesse võttes käsitada.
i) ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandi ulatus
– Esimene eksiarusaam: „tasustamise“ erand piirdub palgataset ühtlustavate meetmetega
51.
ELTL artikli 153 lõikes 5 on kasutatud üldmõistet „tasustamine“. Kõik ELTL artikli 153 lõike 5 eelmised redaktsioonid, nimelt EÜ asutamislepingu artikli 137 lõige 6 ja sotsiaalpeatüki artikli 2 lõige 6 olid minu teada sõnastatud samamoodi: nendes oli viidatud „tasustamisele“, mitte „palgatasemele“. Mõiste „tasustamine“ kasutamine viitab sellele, et muud liikmesriikide palgakujundussüsteemide aspektid peale palgataseme jäävad ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandi kohaldamisalasse. Seepärast leian, et liidu aluslepingute koostajad on püüdnud arvata liidu tegevuse ulatusest välja meetmeid, mis hõlmavad muu hulgas palgataseme ühtlustamist.
52.
Vastupidise seisukoha põhjenduseks meenutavad mõned käesoleva menetluse pooled (näiteks Portugali valitsus), et kohtujurist Kokott märkis oma ettepanekus kohtuasjas Impact, (
41
) et see säte „välistab ühenduse seadusandja pädevusest ainult töötasu suuruse reguleerimise“. (
42
) Sellega seoses täheldan, et Euroopa Kohus rõhutas ka palgataset (võrreldes tasustamisega üldiselt). Nimelt märkis Euroopa Kohus, et aluslepingute koostajate arvates oli otstarbekas „jätta palgatasemete kindlaksmääramine […] ühtlustamisest [välja]“, sest „palgatasemete kindlaksmääramine“ kuulub riigisisesel tasandil tööturu osapoolte lepinguvabaduse hulka ning samuti liikmesriigi pädevusse“. (
43
)
53.
Minu jaoks on siiski selge, et Euroopa Kohus ei läinud kohtuotsuses Impact nii kaugele, et märkida, nagu oleks „tasustamise“ erand kohaldatav üksnes palgatasemete suhtes (s.o nende täpse numbri või summa suhtes). Tegelikult märkis ta, et seda erandit tuleb tõlgendada nii, et „sellega on mõeldud meetmeid – nagu kõigi või osade töötasu komponentide ja/või nende taseme ühtlustamine liikmesriikides või ka [ELi] miinimumpalga kehtestamine ühenduse tasandil“. (
44
) Minu arvates nähtub sõnastusest „nagu“ ja „ja/või nende taseme“, et Euroopa Kohus ei välistanud, et otsest sekkumist „tasustamisse“ võib esineda ka juhul, kui vaidlusaluse meetme eesmärk ise ei ole „palgataseme“ ühtlustamine.
54.
Seda kohtuotsust arvesse võttes ei näe ma põhjust omistada ELTL artikli 153 lõikele 5 piirangut (nimelt seda, et „tasustamise“ erand hõlmab tegelikult üksnes „palgataset“), mida selles sättes sõnaselgelt ei ole. Minu arvates on sõna „tasustamine“ mõeldud hõlmama kõiki liikmesriikide palgakujundussüsteemide aspekte (sealhulgas palgataseme kindlaksmääramise viise või korda), mitte ainult palgataset.
55.
Sellega seoses meenutan, et kuigi erandeid tuleb üldiselt tõlgendada kitsalt, ei tohi neid tõlgendada nii kitsalt, et kaob nende soovitav toime. Nagu olen juba käesoleva ettepaneku punktis 39 osutanud, tuleb ELTL artikli 153 lõikega 5 reserveeritud küsimusi, sealhulgas „tasustamise“ küsimust Euroopa Kohtu sõnul tõlgendada kitsendavalt, et ei piirataks alusetult lõigete 1–4 ulatust ega ohustataks ELTL artikliga 151 taotletavaid eesmärke. (
45
) Minu arvates ei tulene sellest seisukohast siiski, nagu peaks „tasustamine“ piirduma „palgatasemega“. Kui see nii oleks, saaks liidu seadusandja ühtlustada kõik liikmesriikide palgakujundussüsteemide muud aspektid, tingimusel et ta ei asu ühtlustama palga summat, nähes ette konkreetse valemi või summa. „Tasustamise“ erand jääks, nagu väidavad Taani ja Rootsi valitsus, soovitava toimeta, sest liidu seadusandja saaks näiteks võtta vastu direktiive, millega ühtlustatakse tööturu osapoolte vaheliste palgaläbirääkimiste sagedus või nähakse ette, kuidas selliseid läbirääkimisi tuleb läbi viia, – vastuolus selle erandi sõnastatud eesmärgiga, milleks on Euroopa Kohtu sõnul ja nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 52 meenutanud, säilitada tööturu osapoolte kokkuleppevabadus. (
46
)
56.
Sellega seoses soovin teha mõned täpsustused. Esiteks on Euroopa Kohus selgitanud (ning kõik käesoleva menetluse pooled ja menetlusse astujad on nõus), et „tasustamine“ on „töötingimuste“ lahutamatu osa. (
47
) Seega on möödapääsmatu, et „tasustamise“ erand“, olenemata sellest, kui laialt või kitsalt seda tõlgendada, mõjutab ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b kohaldamisala (mis puudutab liidu seadusandja pädevust seoses „töötingimustega“), sest nimetatud sätte ja ELTL artikli 153 lõike 5 vahel on selge kattuvus. Selline kattuvus eksisteerib paratamatult isegi siis, kui selle erandi kohaldamisala minimeerida.
57.
Teiseks on Euroopa Kohtu järeldus, et ELTL artikli 153 lõikes 5 loetletud erandeid, nende seas „tasustamisega“ seotud erandit tuleb mõista kitsalt, sõnastatud konkreetses kontekstis. Kohtuotsused Del Cerro Alonso, Impact, Bruno jt ning Specht jt käsitlesid kõik õigusakte, mis erinevalt miinimumpalga direktiivist olid mõeldud reguleerima muud küsimust kui tasustamine. Täpsemalt puudutasid kohtuotsused Del Cerro Alonso ja Impact tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe (
48
) punkti 4, mille eesmärk on tagada diskrimineerimiskeelu põhimõtte kohaldamine tähtajaliste töötajate suhtes, mitte reguleerida „tasustamist“. Samamoodi puudutas kohtuotsus Bruno jt küsimust, kuidas tõlgendada direktiivi 97/81/EÜ osalise tööajaga töötajate kohta, (
49
) mille eesmärk on muu hulgas näha ette osalise tööajaga töötajate diskrimineerimise keeld (ja jällegi mitte reguleerida „tasustamist“). Lõpuks puudutas kohtuotsus Specht jt nõukogu direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. (
50
) Selles kohtuotsuses selgitas Euroopa Kohus, et ametnike töötasu tingimused kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse, sest selle õigusakti eesmärk on „kehtestada üldine raamistik, et võidelda usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel diskrimineerimise vastu töö saamisel ja kutsealale pääsemisel ning tagada liikmesriikides võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine“, mitte reguleerida „tasustamist“ kui sellist.
58.
Sellest kohtupraktikast järeldub, et kui Euroopa Kohus märkis, et ELTL artikli 153 lõikes 5 loetletud „tasustamise“ erandit ei tohi tõlgendada kitsendavalt, soovis ta kõigest tagada, et see säte ei muudaks niisuguste õigusaktide vastuvõtmist, mille eesmärk ei ole reguleerida tasustamist, võimatuks ainuüksi seetõttu, et neil on tagajärgi tasustamise suhtes. Asjakohases kontekstis käsitatuna ei olnud see avaldus niisiis mõeldud piirama tasustamist moodustavate asjaolude ulatust, vaid tagama, et oleks võimalik vastu võtta nende asjaoludega kõigest kaudselt suhestuvaid õigusakte.
59.
Eespool kirjeldatud kaalutlustel järeldan, et ELTL artikli 153 lõikes 5 sisalduv „tasustamise“ erand hõlmab palgataset ühtlustavaid meetmeid, kuid ei piirdu nendega; see hõlmab ka meetmeid, mis ühtlustavad muid liikmesriikide palgakujundussüsteemide aspekte (sealhulgas palgataseme kindlaksmääramise viise või korda). „Tasustamise“ erandi käsitamine nii, et see piirdub vaid palgataset ühtlustavate meetmetega, on seega eksiarusaam.
– Teine eksiarusaam: ELi seadusandja võib vastu võtta üldisi ja üldsõnalisi nõudeid liikmesriikide palgakujundusraamistike kohta
60.
Nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 40 juba selgitanud, on Euroopa Kohus selgitanud, et ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erand ei laiene „kõigile töötasuga seonduvatele“ küsimustele. Samuti nähtub eelmisest jaotisest, et otsese sekkumise kriteerium kujundati kontekstis, kus Euroopa Kohus soovis eristada õigusakte, mille eesmärk on reguleerida/ühtlustada tasustamist, nendest, mille eesmärk on reguleerida muud küsimust kui tasustamine (näiteks diskrimineerimiskeeldu, nagu see oli kohtuotsustes Bruno jt ning Specht jt kesksel kohal olnud direktiivide puhul), samal ajal mõjutades tasustamist vaid kaudselt (põhjustades kõigest tagajärgi palgatasemetele).
61.
Neid kaalutlusi arvesse võttes on minu jaoks selge, et teatavad direktiivid, mille tekstis on kasutatud mõistet „töötasu“ – nagu direktiiv 2006/54/EÜ meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes, (
51
) nõukogu direktiiv 2000/43/EÜ, millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust, (
52
) renditöö direktiiv, (
53
) töötajate lähetamise direktiiv, (
54
) tööaja direktiiv (
55
) või isegi direktiiv 2008/94/EÜ töötajate kaitse kohta tööandja maksejõuetuse korral (
56
) –, ei mõjuta otse tasustamist ELTL artikli 153 lõike 5 tähenduses. Need direktiivid kuuluvad tõepoolest (niisamuti nagu kohtuotsuste Bruno jt ning Specht jt keskmes olnud direktiivid) niisuguste õigusaktide hulka, mis tasustamist kõigest kaudselt mõjutavad. Need direktiivid sisaldavad sätteid, mis mõjutavad praktikas palgataset või põhjustavad sellele tagajärgi. Kuid siiski ei ole nende eesmärk reguleerida tasustamist, vaid nende ese on kõigest anda teatavat liiki töötajatele õigus samadele töötingimustele, nagu on teistel, (
57
) või lahendada küsimust, kas töötajal on õigus tasustamisele (olenemata sellest, millisel tasemel see tasustamine võib olla ja kuidas see on kindlaks määratud) teatavates konkreetsetes olukordades, näiteks kui ta on põhipuhkusel või kui tema tööandja muutub maksejõuetuks.
62.
Küll aga sekkub õigusakt otseselt tasustamisse ja on seega vastuolus ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga, kui selle eesmärk on reguleerida tasustamist, olenemata sellest, kui intensiivselt või paindlikult.
63.
Sellega seoses on oluline rõhutada, et Euroopa Kohus on sõnastanud otsese sekkumise kriteeriumi just selleks, et oleks võimalik võtta vastu teatavaid õigusakte, mille eesmärk on reguleerida midagi muud kui tasustamist, ja seda kriteeriumi ei kehtestatud kavatsusega lubada niisuguse direktiivi vastuvõtmist, mille eesmärk on reguleerida üht liikmesriikide palgakujundussüsteemide aspekti (näiteks miinimumpalga taset või seda, kuidas see miinimumpalk kindlaks määratakse), põhjendusel, et selle eesmärk on kehtestada selles aspektis kõigest üldisi või üldsõnalisi nõudeid. Samuti ei ole selle kriteeriumi eesmärk võimaldada vastu võtta niisugust direktiivi põhjendusel, et selle eesmärk on kõigest osaline ühtlustamine. (
58
) Vastupidised järeldused tähendaksid otsese sekkumise kriteeriumi muundamist sekkumise intensiivsuse kriteeriumiks, olenemata sellest, kas sekkumine on otsene või kaudne.
64.
Neid asjaolusid arvesse võttes on minu jaoks selge, et Euroopa Kohtu poolt seoses ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga välja töötatud otsese sekkumise kriteeriumi tõlgendamine nii, et liidu seadusandja võib võtta vastu üldisi ja üldsõnalisi nõudeid või et tasustamise osas on lubatud osaline ühtlustamine, on eksiarvamus. Sekkumine võib olla kerge või piiratud, kuid ikkagi on see otsene, kui õigusakti eesmärk on reguleerida tasustamist.
65.
Mul on veel üks tähelepanek. Minu arvates ei tähenda otsese sekkumise kriteerium ka seda, et tasustamise osas on ELi seadusandjal lubatud kehtestada miinimumnõuded, jättes liikmesriikidele võimaluse kehtestada soodsamaid õigusnorme. Sellega seoses ei tohi unustada esiteks seda, et ELTL artikli 153 lõikega 5 hõlmatud küsimustes ei ole liidul üldse pädevust. Teiseks, nagu olen juba selgitanud, on selge, et ELTL artikli 153 lõiget 5 vastu võttes on aluslepingute koostajad sisuliselt soovinud luua erandit („tasustamine“) ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga b hõlmatud valdkonnast („töötingimused“). Seetõttu ei saa kriteeriumid, mille põhjal Euroopa Kohus otsustab, kas liidu seadusandja ületab oma pädevuse piire, olla mõlemal juhul samad; muidu muutuks see „tasustamise“ erand mõttetuks.
66.
Sellest järeldub, et kuigi töötingimuste, välja arvatud tasustamine, osas on kriteeriumiks miinimumnõuded (st et kuigi liit on selles valdkonnas pädev, on lubatud vaid miinimumnõuded, s.o kohustuste alampiir), ei ole tasustamist puudutavas osas ükski ühtlustamise vorm lubatud, kuna liidul ei ole tasustamise valdkonnas pädevust. Kui liidu seadusandja peaks nägema tasustamise osas ette miinimumnõuete võimaluse, ületaks ta juba oma pädevust ja riivaks liikmesriikide pädevust. Peale selle, nagu ma eespool sedastasid, muutuks ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erand jällegi sisutühjaks, sest tasustamist käsitataks kui mis tahes muud töötingimust, mis kuulub ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse.
– Kolmas eksiarusaam: kui meede ei riiva tööturu osapoolte kokkuleppevabadust, on see „tasustamise“ erandiga kooskõlas
67.
Nagu olen juba selgitanud, on Euroopa Kohus märkinud, et „tasustamise“ erandi eesmärk on kaitsta „tööturu osapoolte lepinguvabadust“. (
59
) Seda eesmärki ei ole ELTL artikli 153 lõikes 5 sõnaselgelt mainitud ja Euroopa Kohus ei ole viidanud, millisel allikal tema seisukoht põhineb. Siiski olen seisukohal, et niisuguse eesmärgi saab tõepoolest tuletada esiteks sellest, et muud samas sättes sisalduvad erandid (nimelt ühinemisõigus, streigiõigus ja töösuluõigus) on kõik seotud tööturu osapoolte (täpsemalt ametiühingute) õigustega, ja teiseks ELTL artiklis 152 sisalduvast viitest „tööturu osapoolte rollile“, mida Euroopa Liit tunnustab ja edendab.
68.
Samas ei saa ma välistada, et „tasustamise“ erand teenib muidki eesmärke. Olles teinud, mida suutsin, ei ole ma siiski leidnud ühtegi minu jaoks kättesaadavat aluslepingute ettevalmistavat materjali, mis kinnitaks, et aluslepingute koostajate otsus arvata „tasustamine“ liidu pädevuse ulatusest välja põhines selgel ja unikaalsel põhjusel või motiivil (nimelt kaitsta tööturu osapoolte kokkuleppevabadust). Tegelikult on kindlasti nii, et igas eri liikmesriigis kehtivate palgatasemete ühtlustamist takistades aitab „tasustamise“ erand kaasa konkurentsi säilitamisele siseturul tegutsevate ettevõtjate vahel, nagu on märkinud kohtujurist Kokott oma ettepanekus kohtuasjas Impact. (
60
) Mõned autorid on ka osutanud, et tasustamise osas puudub pädevus lihtsalt seetõttu, et palgapoliitika on tundlik valdkond, mis kujutab endast sisemajanduspoliitika ja riigisisese tööturu toimimise seisukohast olulist vahendit, ning seetõttu, et kollektiivläbirääkimiste süsteemid ja töösuhted on liikmesriigiti tavapäraselt erinevalt korraldatud. (
61
)
69.
Nendel asjaoludel on üks siiski selge: liidu õigusakt või meede, mis on ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga kooskõlas, aitab kaasa tööturu osapoolte kokkuleppevabaduse kaitsele; ent see, kui liidu õigusakt või meede ei riiva tööturu osapoolte kokkuleppevabadust, ei tähenda tingimata, et see on selle erandiga kooskõlas. Niisugune pöördpõhjenduskäik, mille on käesolevas asjas heaks kiitnud eelkõige Saksamaa valitsus, lihtsalt ei saa olla vastuvõetav. Minu arvates seda enam, et säilitada „riigiti kehtivate tavade mitmekesisust, eriti lepinguliste suhete vallas“ ja „säilitada liidu majanduse konkurentsivõime“ei ole oluline üksnes konkreetselt „tasustamise“ seisukohast, vaid on, nagu ELTL artiklist 151 selgelt nähtub, samuti (ehkki vahest vähemal määral) asjakohane kõikides sotsiaalpoliitilistes küsimustes, milles liidu seadusandja on pädev liikmesriikide tegevust täiendama.
70.
Seega on otsese sekkumise kriteeriumi asendamine niisugusega, mille eesmärk on teha kindlaks, kas õigusakt kaitseb lepingupartnerite kokkuleppevabadust piisavalt või mitte, eksiarusaam. See tähendab mitte ainult kriteeriumi enda segiajamist selle kriteeriumi eesmärgiga, vaid ka keskendub minu arvates kõigest osale selle erandi eesmärgist.
ii) Miinimumpalga direktiiv on „tasustamise“ erandiga vastuolus
71.
Eelnevatest jagudest nähtub, et mitmed miinimumpalga direktiivi sätted ja põhjendused, millele käesoleva menetluse pooled ja menetlusse astujad on tuginenud põhjendamaks seisukohta, et nimetatud õigusakt on ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga kooskõlas, ei ole tegelikult selles küsimuses asjakohased. Nii on see eelkõige miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõigetega 2–4, milles on ette nähtud, et miinimumpalga direktiiv ei kohusta liikmesriike kehtestama seadusjärgset miinimumpalka (artikli 1 lõige 4), jäetud „piisavuse“ määratlemine ja miinimumpalkade täpsete summade või numbrite kindlaksmääramine liikmesriikide pädevusse (põhjendused 19 ja 28 ning artikli 1 lõige 3) ning kaitstud liikmesriikide riigisiseseid erisusi ja õigusi „palga“taseme kindlaksmääramisel (artikli 1 lõiked 2 ja 3), mida ma mainisin käesoleva ettepaneku punktis 49. Minu arvates ei saa nendele sätetele tuginedes väita, et miinimumpalga direktiiv on ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga kooskõlas. Nende põhjal saaks vaid kindlaks määrata selle õigusaktiga ette nähtud ühtlustamise ulatuse ja vormi – seda küsimust aga oleks vaja selgitada vaid juhul, kui oleks selge, et liidu seadusandja oli pädev miinimumpalga direktiivi vastu võtma. Siiski ei puutu need otseselt asjasse seoses kõigepealt tekkiva küsimusega, kas see direktiiv rikub ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandit „tasustamise“ kohta ja seega ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtet. Nimelt, nagu olen selgitanud, ei ole selles küsimuses oluline see, mis ulatuses see direktiiv riigisisestesse erisustesse sekkub, vaid see, kas selle eesmärk on reguleerida tasustamist, sest kui see nii on, on tegu õigusaktiga, mis „otseselt sekkub“ ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud sellekohasesse erandisse.
72.
Samuti, nagu olen eespool punktides 67–70 selgitanud, ei tähenda see, kui liidu õigusakt või meede ei riiva tööturu osapoolte kokkuleppevabadust, tingimata seda, et see on „tasustamise“ erandiga kooskõlas. Seega ei piisa ainuüksi sellest, et miinimumpalga direktiivi kui terviku eesmärk on soodustada kollektiivläbirääkimisi või aidata nendele kaasa, nagu nähtub niisugustest sätetest kui selle direktiivi põhjendused 13, 19 ja 24, samuti artikli 1 lõiked 2 ja 3 ning artikkel 7, mis kohustab liikmesriike võtma vajalikud meetmed sotsiaalpartnerite õigeaegseks ja tõhusaks kaasamiseks seadusjärgse miinimumpalga kehtestamisse ja ajakohastamisse, (
62
) et see õigusakt oleks ELTL artikli 153 lõikega 5 kooskõlas.
73.
Sellega seoses soovin teha veel ühe esialgse märkuse, mis puudutab konkreetselt miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõiget 3, kus on sätestatud: „Kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 153 lõikega 5 ei piira käesolev direktiiv liikmesriikide pädevust kehtestada miinimumpalga tase ega liikmesriikide valikuvõimalust kehtestada seadusjärgne miinimumpalk või soodustada juurdepääsu kollektiivlepingutega ette nähtud miinimumpalga kaitsele või teha mõlemat“. Arvan, et kui teistes miinimumpalga direktiivi sätetes on selgitatud, et selle direktiivi eesmärk ei ole reguleerida tasustamist, ei saa niisugune avaldus olla selle eesmärgi muutmiseks piisav. Sama kehtib minu arvates ka miinimumpalga direktiivi põhjenduse 19 kohta, milles on paljuski korratud selle artikli sõnastust. Nimelt eeldab otsese sekkumise kriteerium, nagu nõukogu on märkinud, seda, et analüüsitakse asjaomase õigusakti sisu tervikuna, ilma et Euroopa Kohus saaks sellekohase hinnangu andmisel piirduda niisuguste sätetega (käesoleval juhul miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõige 3), milles on ELTL artikli 153 lõiget 5 sõnaselgelt mainitud.
74.
Asudes kindlaks määrama miinimumpalga direktiivi eesmärki, alustan ilmselgest. Erinevalt teistest direktiividest, näiteks nendest, mille põhjal on tehtud kohtuotsused Bruno jt ning Sprecht jt, nimelt nõukogu direktiivist 97/81/EÜ osalise tööajaga töötajate kohta ja nõukogu direktiivist 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, ja mille pealkirjades ei ole viidatud „palgale“ ega „tasustamisele“, ning teistest direktiividest, mida olen käesoleva ettepaneku punktis 61 nimetanud, on käesolevas asjas vaidluse all direktiiv, „mis käsitleb piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus“. See sisaldab juba pealkirjas sõna „palk“. See kujutab endast minu arvates selget, isegi ilmselget märki sellest, et miinimumpalga direktiivi eesmärk on reguleerida „tasustamist“.
75.
Seda esmamuljet kinnitab seejärel direktiivi artikkel 1 „Reguleerimisese“, mille lõike 1 punktides a ja b on ühemõtteliselt sätestatud, et eesmärgiga „parandada […] töötajate […] miinimumpalga piisavust, ning aidata kaasa ülespoole suunatud sotsiaalsele lähenemisele ja vähendada palkade ebavõrdsust“ nähakse selle direktiiviga ette raamistik „seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks“ ja „palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamiseks“. (
63
) Minu arvates ja kuna olen käesoleva ettepaneku punktis 54 selgitanud, et „tasustamine“ ELTL artikli 153 lõike 5 tähenduses ei piirdu palgatasemega, vaid hõlmab ka selle taseme kindlaksmääramise viise ja korda, ei jäta kõnealune säte erilist kahtlust selles, et miinimumpalga direktiivi eesmärk on reguleerida ühte tasustamise aspekti, täpsemalt miinimumpalga piisavust ja seda, kuidas see palk kindlaks määratakse. Sellest nähtub ka, et liidu seadusandja ei ole näinud miinimumpalga taseme suurendamises üle kogu Euroopa Liidu (ühtlustamine) selle direktiivi vastuvõtmise sattumuslikku või kaudset tagajärge, vaid hoopis selle õigusakti lõpp‑ või üleüldist eesmärki. Lisan, et miinimumpalga direktiivi artiklis 3, milles on sätestatud oluliste mõistete loetelu, algab mõistetega „miinimumpalk“ ja „seadusjärgne miinimumpalk“ – millest seega nähtub, et need mõisted on selles õigusaktis keskse tähtsusega.
76.
Neid sätteid arvesse võttes on minu jaoks juba selge, et miinimumpalga direktiivi ning kohtuotsustes Bruno jt ning Specht jt kesksel kohal olnud direktiivide või muude käesoleva ettepaneku punktis 61 nimetatud direktiivide vaheline erinevus seisneb mitte ainult nende pealkirjades, vaid ka nende eesmärkides endis. Nagu olen selgitanud, sisaldavad kõik need direktiivid sätteid, mis mõjutavad palgataset. Ent erinevalt miinimumpalga direktiivist ei ole nende eesmärk reguleerida seda, kuidas töötasu tuleb kindlaks määrata (käesoleval juhul kollektiivläbirääkimise kaudu) või kuidas tuleb töötasu taset suurendada (luues „raamistik[u] seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks“, et aidata kaasa „ülespoole suunatud sotsiaalsele lähenemisele ja vähendada palkade ebavõrdsust“).
77.
Pärast neid märkusi selgitan nüüd, miks selle õigusakti artikkel 5 – mille sisu olen lühidalt selgitanud eespool III.B jaos ja mis on miinimumpalga direktiivi kõige olulisem artikkel – kinnitab minu arvates seda, et kõnealuse direktiivi eesmärk on reguleerida tasustamist, rikkudes sellega ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandit. Seejärel analüüsin teisi selle õigusakti sätteid.
– Miinimumpalga direktiivi artikkel 5
78.
Miinimumpalga direktiivi artiklis 5 on sätestatud, et liikmesriigid, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk, peavad selgelt määratlema kriteeriumid, millest juhindutakse selle palga kehtestamisel ja ajakohastamisel. Nad võivad teha seda oma riigisiseste tavade kohaselt ja otsustada nende kriteeriumide suhtelise osakaalu üle. Ent nad peavad ka tagama, et nende sätestatavad kriteeriumid aitavad kaasa seadusjärgse miinimumpalga piisavusele „eesmärgiga saavutada inimväärne elatustase, vähendada palgavaesust, edendada sotsiaalset ühtekuuluvust ja ülespoole suunatud sotsiaalset lähenemist ning vähendada soolist palgalõhet“. Veel enam, sama direktiivi artikli 5 lõikes 2 on loetletud neli miinimumkriteeriumi, mida liikmesriigid peavad arvesse võtma „piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetluse“ raames. (
64
) Tõsi, põhimõtteliselt saaks pidada seda kohustust täidetuks ka siis, kui liikmesriigid omistaksid nendele kriteeriumidele väikese osakaalu. Sellegipoolest riivaks niisugune lähenemisviis täielikult selle direktiivi artikli 5 lõikes 1 loetletud eesmärke. Peale selle nähtub nelja miinimumkriteeriumi selgest loetlemisest miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikes 2, et õigupoolest tuleks nendele kriteeriumidele omistada erilist tähtsust. (
65
)
79.
Neid asjaolusid arvesse võttes on minu jaoks selge, et praktikas kohustab miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõige 2 neid liikmesriike, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk, tagama, et miinimumpalga taseme arvutamisel võetakse aluseks vähemalt need neli kriteeriumit, mis on selles sättes loetletud. Seega on selle direktiivi eesmärk reguleerida seadusjärgse miinimumpalga taset.
80.
Põhjendamaks seisukohta, et miinimumpalga direktiiv on õiguspärane, on mitu käesoleva menetluse poolt väitnud esiteks, et selle direktiivi artikli 5 lõigetest 1 ja 2 ei teki liikmesriikidele kohustust kehtestada piisav miinimumpalk, ja teiseks, et selles sättes kasutatud mõistel „piisavus“ ei ole liidu õiguses autonoomset tähendust. (
66
) Olen nende pooltega nõus, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 esimesed kaks lõiget ei sisalda sõnaselget kohustust kehtestada piisav miinimumpalk. Siiski on liikmesriigid nende sätete kohaselt sõnaselgelt kohustatud tagama, et kriteeriumid, millele nad miinimumpalga kehtestamisel ja ajakohastamisel tuginevad, aitavad kaasa selle piisavusele. Minu arvates on nende kahe kohustuse erinevus praktikas olematu.
81.
Samuti ei veena mind argument, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikes 1 kasutatud mõistel „piisavus“ ei ole ega saaks kunagi olla liidu õiguses autonoomset tähendust. Meenutan, et sama direktiivi põhjenduses 3 on viidatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 31 lõikele 1, milles on ette nähtud, et „[i]gal töötajal on õigus töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased“. Ka on miinimumpalga direktiivi põhjenduses 28 märgitud, et kuigi „[l]iikmesriigid määravad kindlaks seadusjärgse miinimumpalga piisavuse ja hindavad seda, võttes arvesse oma riiklikke sotsiaalmajanduslikke tingimusi“, „[peetakse m]iinimumpalka […] piisavaks, kui see on õiglane võrreldes palgajaotusega asjaomases liikmesriigis ja kui see tagab […] töötajatele inimväärse elatustaseme“.
82.
Neid põhjendusi arvesse võttes olen nõus Taani valitsuse poolt kohtuistungil esitatud märkusega, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikeid 1 ja 2 võib pidada niisugusteks, mille eesmärk on konkreetselt väljendada õigust inimväärsele miinimumpalgale, mida mõned kommentaatorid peavad harta artikli 31 lõikest 1 tulenevaks, kuna selles sättes sisalduv viide väärikusele on aluseks õigusele saada inimväärset töötasu, mis tagab töötajatele ja nende pereliikmetele rahuldava elatustaseme. (
67
) Kokkuvõttes saaks miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikeid 1 ja 2 seega tõlgendada nii, et need kohustavad liikmesriike tagama, et kriteeriumid, millele nad töötasu taseme määramisel tuginevad, on kooskõlas harta artikli 31 lõikega 1. Sellel tõlgendusel oleks kaks tagajärge: esiteks peaksid liikmesriigid käsitama miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikes 1 kasutatud mõistet „piisavus“ nii, et see oleks kooskõlas harta artikli 31 lõikes 1 kasutatud mõistega „väärikus“ (ja oleks seega liidu õiguse autonoomne mõiste). Teiseks, kui liikmesriigid rikuksid oma kohustust tagada, et riigisisesed kriteeriumid, mida nad rakendavad seadusjärgse miinimumpalga kehtestamisel ja ajakohastamisel, aitavad kaasa miinimumpalga „piisavusele“, saaksid töötajad kasutada harta artikli 47 lõikes 1 sätestatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. See kinnitab, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõigetel 1 ja 2 võib olla olulisi tagajärgi liikmesriikide palgakujundussüsteemidele.
83.
Samuti täheldan, et mõned (kui mitte kõik) käesoleva menetluse pooled, kelle väitel on miinimumpalga direktiiv õiguspärane, väidavad, et selle õigusakti artikliga 5 on kehtestatud liikmesriikidele kõigest menetluslikke kohustusi, sest see artikkel käsitleb, nagu pealkirjast näha, „piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetlust“. (
68
) Muu hulgas väidab Portugali valitsus, et miinimumpalga direktiivis on kõigest täpsustatud vahendid teatava tulemuse saavutamiseks miinimumpalga taseme osas, kuid ei ole seda taset sugugi ühtlustatud. Mina sellega ei nõustu.
84.
Ma tõepoolest ei näe, kuidas saaks näiteks selle direktiivi artikli 5 lõike 2 punktis c sätestatud kohustus juhinduda seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise ja ajakohastamise menetluses palkade kasvumäärast tähendada midagi muud kui seda, et miinimumpalga tase (summa) peab põhinema sellel kasvumääral ja seda peegeldama. See, mida esitletakse kui menetlusõiguslikku kohustust, on tegelikult varjatud materiaalõiguslik kohustus. Nendel tingimustel näib mulle, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõigete 1 ja 2 eesmärk on just nimelt sekkuda miinimumpalga tasemesse, olgugi et „nendes ei ole ette nähtud summasid eurodes ja sentides“. (
69
) Seda tõlgendust kinnitab miinimumpalga direktiivi põhjendus 18, milles on esitletud seda õigusakti kui n‑ö menetluslikku direktiivi, kuid samuti märgitud, et sellega „kehtestatakse […] liidu tasandil miinimumnõuded […] seadusjärgse miinimumpalga piisavuse tagamiseks“. Minu arvates nähtub sellest, et miinimumpalga direktiivi artiklis 5 sätestatud kohustused seoses „seadusjärgse miinimumpalga piisavusega“ ei ole menetlusõiguslikku, vaid on materiaalõiguslikku laadi.
85.
Artikli 5 lõikeid 1 ja 2 kõrvale jättes täheldan, et miinimumpalga direktiivi artikli 5 lõikes 3 on ette nähtud, et liikmesriigid ei saa tugineda indekseerimismehhanismile, kui see toob kaasa seadusjärgse miinimumpalga vähenemise. Minu jaoks on selge, et seegi kohustus on rohkem kui kõigest menetluslik. Õigupoolest tunnistasid nii komisjon, parlament kui ka nõukogu kohtuistungil, et kui liikmesriik seaks sisse indekseerimismehhanismi, mis toob tegelikult kaasa seadusjärgse miinimumpalga vähenemise, saaks komisjon algatada selle sätte alusel rikkumismenetluse.
86.
Igal juhul ei tähenda pelgalt see, kui kohustus on menetlusõigusliku laadi, minu arvates seda, et see on igal juhul ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga kooskõlas. Nimelt, nagu olen selgitanud käesoleva ettepaneku punktides 51–59, hõlmab see erand nii palgataset kui ka seda, kuidas tuleb palgad kindlaks määrata, ja viisi (või menetlust), mida liikmesriik selleks kasutab. Seega läheb isegi kõigest „tasustamist“ puudutav menetluslik kohustus juba liiga kaugele ega ole selle erandiga kooskõlas.
87.
Sel põhjusel olen seisukohal, et niisugused sätted nagu selle direktiivi artikli 5 lõiked 4, 5 ja 6, mis muu hulgas kohustavad liikmesriike kasutama „seadusjärgse miinimumpalga piisavuse hindamisel“ (st selle palga taseme kindlaksmääramisel) soovituslikke võrdlusväärtusi, kujutavad endast ka otsest sekkumist tasustamisse, sest nende eesmärk on reguleerida seda, kuidas palgad kindlaks määratakse, ja meetodit, mida liikmesriigid selleks kasutavad.
– Muud miinimumpalga direktiivi sätted
88.
Ükski ülejäänud miinimumpalga direktiivi sätetest ei ole vastuolus järeldusega, et see direktiiv sekkub otseselt ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandisse. Muu hulgas on miinimumpalga direktiivi artiklis 2 sätestatud kõigest seda, et see direktiiv on kohaldatav „töötajate“ suhtes. Direktiivi artikli 6 eesmärk on tagada, et madalamate palgamäärade kasutamine teatavate rühmade suhtes (erandid) või tasu vähendamine seadmete väärtuse või muude kulude põhjal (mahaarvamised) liikmesriikides, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk, oleks kooskõlas diskrimineerimiskeelu põhimõttega ja proportsionaalsuse põhimõttega. Miinimumpalga direktiivi artikkel 7 kohustab liikmesriike võtma vajalikud meetmed sotsiaalpartnerite kaasamiseks seadusjärgse miinimumpalga kehtestamisse ja ajakohastamisse ning artikkel 8 käsitleb „töötajate tegelikku juurdepääsu seadusjärgsele miinimumpalgale“. Kõik need sätted (välja arvatud artikkel 2) viitavad „miinimumpalgale“ ja miski nende sõnastuses ei ole vastuolus järeldusega, et miinimumpalga direktiivi eesmärk on reguleerida „tasustamist“. (
70
)
89.
Samuti on selles õigusaktis kaks sätet, nimelt artiklid 4 ja 12, mille eesmärk on minu arvates ühtlustada palga kindlaksmääramise meetodit, mida liikmesriigid kasutavad, ja seega reguleerida tasustamist.
90.
Esimesena, artikli 4 pealkiri on „Palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamine“. (
71
) Selle lõige 1 kohustab liikmesriike „edenda[ma] ja tugevda[ma] sotsiaalpartnerite suutlikkust pidada eelkõige sektori või sektoriülesel tasandil kollektiivläbirääkimisi palgakujunduse üle“, „julgusta[ma] sotsiaalpartnereid pidama omavahel palkade üle konstruktiivseid, sisulisi ja teabepõhiseid läbirääkimisi“ ning võtma meetmeid, et kaitsta „kollektiivläbirääkimiste õiguse kasutamist palgakujundamisel“ (
72
) ning et kaitsta ametiühingute esindajaid ja tööandjate organisatsioone, kes osalevad või soovivad osaleda kollektiivläbirääkimistel, sekkumise eest nende asutamisse, toimimisse või haldamisse (artikli 4 lõike 1 punktid a–d).
91.
On tõsi, et selle lõigu eesmärk ei ole reguleerida palgakujundust käsitlevate kollektiivlepingute sisu kui sellist, vaid kõigest aidata kaasa sellistele kokkulepetele võrdlemisi ebamääraste ettekirjutuste abil, mida mõned peavad riigisiseste süsteemide erisuste suhtes lugupidavaks. (
73
) Olen siiski Taani valitsusega nõus, et esiteks on artikli 4 lõikega 1 sellegipoolest pandud liikmesriikidele mitu positiivset kohustust, mis on mõeldud aitama kaasa palgakujundust käsitlevatele kollektiivläbirääkimistele, ja teiseks on selge, et seda tehes piirab see lõige liikmesriikide võimalusi valida palkade kujundamise meetod, mida nad võivad kasutada. Samuti meenutan, et isegi kui säte põhjustab kõigest „piiratud“ ühtlustamist (näiteks kuna jäetakse palju ruumi riigisisestele erisustele või kuna sellega nähakse kõigest üldsõnaliselt ette raamistik), põhjustab see siiski ühtlustamist – mida liidu seadusandja ei ole pädev ELTL artikli 153 lõikega 5 hõlmatud valdkondades tegema.
92.
Samalaadne järeldus kehtib minu arvates ka miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 2 kohta. Nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 18 selgitanud, on see säte kohaldatav vaid nende liikmesriikide suhtes, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%. Need liikmesriigid on kohustatud kehtestama „raamistiku kollektiivläbirääkimisi soodustavate tingimuste loomiseks“ ja „tööta[ma] välja […] tegevuskava kollektiivläbirääkimiste edendamiseks“, mida nad korrapäraselt läbi vaatavad ja ajakohastavad. Taani valitsus ise tunnistab, et sellest sättest tulenevad kohustused ei ole väga „konkreetsed“ ega ka väga „piiravad“, sest liikmesriigid ei ole kohustatud saavutama konkreetset kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määra, vaid peavad ainult juhul, kui nende kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%, võtma vastu tegevuskava. (
74
) Asjaolu, et see säte on jäänud üsna ebamääraseks näiteks selle osas, kuidas liikmesriikidel tuleb kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määra mõõta, (
75
) ei saa minu arvates siiski käsitada kui märki sellest, et nimetatud säte on ELTL artikli 153 lõikega 5 kooskõlas. Liikmesriikidele nende palgakujundussüsteemidega seoses kehtestatud ebamäärased kohustused on ikkagi kohustused. Need tähendavad ikkagi „tasustamise“ reguleerimist, see on nendes ette nähtud ebamäärases või ebaselges sõnastuses.
93.
Samuti on mulle väga sümpaatne Taani valitsuse argument, et niivõrd kui miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõige 2 kohustab liikmesriike, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%, seadma sisse raamistiku palgakujunduse kollektiivläbirääkimiste edendamiseks, on sellega ette nähtud teataval kujul riiklik sekkumine sellesse, kuidas tuleb palkasid korraldada. On tõsi, et selle direktiivi artikli 17 lõikes 3 on sätestatud, et artikli 4 lõike 2 rakendamise, sealhulgas tegevuskava koostamise võib usaldada sotsiaalpartneritele, kui need seda ühiselt taotlevad. Taani valitsus aga osutab õigesti, et nende kahe sätte koosmõju on niisugune, et selle tegevuskavaga seotud kohustus võib minna riigilt üle sotsiaalpartneritele. Sellise kohustuse kehtestamine sotsiaalpartnerite tasandil võiks tegelikult kujutada endast sekkumist nende autonoomiasse „palkade kujundamisel“ – mis on vastuolus ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandi eesmärgiga (selle ühe osaga). (
76
)
94.
Teisena annab miinimumpalga direktiivi artikli 12 lõige 1 individuaalsetele töötajatele, kelle õigusi on seoses seadusjärgse miinimumpalgaga või tagatud miinimumpalgaga rikutud, juurdepääsu „tõhusale, õigeaegsele ja erapooletule vaidluste lahendamisele ning õiguskaitsele“. Mulle näib see säte olevat üsna nagu „seljatoega pink“. Tõepoolest on sellega kehtestatud „õigus õiguskaitsele“ olukordades, kus rikutakse õigusi seoses seadusjärgse miinimumpalga või seoses miinimumpalga kaitsega, kuid üksnes juhul, „kui need õigused on ette nähtud riigisiseses õiguses või kollektiivlepingutega“. Minu arvates ei sobi see hästi kokku harta artikli 47 mõttega, mille kohaselt tunnustatakse õigust tõhusale õiguskaitsevahendile põhimõtteliselt vaid juhul, kui on rikutud õigust või vabadust, mis on tagatud liidu õigusega (ja mitte kõigest riigisisese õigusega või kollektiivlepingutega). Seepärast saaks miinimumpalga direktiivi artiklit 12 minu arvates käsitada nii, et see toetab veelgi järeldust, mille olen teinud miinimumpalga direktiivi artikli 5 kohta, nimelt, et seda sätet võib pidada niisuguseks, mis konkreetselt väljendab õigust inimväärsele miinimumpalgale, mis võib tuleneda harta artikli 31 lõikest 1. Igal juhul on miinimumpalga direktiivi artikkel 12 problemaatiline niisuguste liikmesriikide jaoks nagu Taani ja Rootsi, kus kollektiivlepingute tingimuste täitmist tagavad tavapäraselt ja süstemaatiliselt tööturu osapooled (mitte individuaalsed töötajad). Nimelt nähtub sellest sättest selgelt, et liidu seadusandja eelistab individuaalset tegutsemist ja seda tehes sekkub ta minu arvates sellesse, kuidas liikmesriigid oma palgakujundussüsteeme korraldavad.
iii) Järeldus miinimumpalga direktiivi vastavuse kohta „tasustamise“ erandile
95.
Eespool kirjeldatud kaalutlusi arvesse võttes olen seisukohal, et nagu nähtub eelkõige miinimumpalga direktiivi artiklitest 1, 3, 4, 5 ja 12, on selle direktiivi eesmärk reguleerida „tasustamist“. Seetõttu sekkub see otseselt ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandisse. Sellest järeldub, et liidu seadusandja ei olnud pädev seda õigusakti vastu võtma ja on seega rikkunud EL lepingu artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtet.
96.
Minu arvates peaks Euroopa Kohus nendest kaalutlustest tulenevalt järeldama, et miinimumpalga direktiiv tuleb tervikuna tühistada, ilma et tal oleks vaja analüüsida esimese väite teist osa (nimelt seda, kas miinimumpalga direktiiv on kooskõlas ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandiga) ega teist väidet ega nõuet, mille Taani Kuningriik on esitanud teise võimalusena. Juhuks aga, kui Euroopa Kohus ei nõustu lahendusega, mille ma välja pakun, analüüsin järgmistes jagudes ka poolte ja menetlusse astujate argumente nende teiste küsimuste kohta.
b)
Miinimumpalga direktiivi kooskõla ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandiga, mis puudutab „ühinemisõigust“
1) Poolte argumendid
97.
Taani ja Rootsi valitsus väidavad, et ELTL artikli 153 lõikes 5 nimetatud „ühinemisõigust“ tuleb käsitada (nagu mitmete õigusaktide, näiteks sotsiaalsete põhiõiguste harta puhul) nii, et see viitab iga töötaja ja iga tööandja õigusele liituda organisatsiooni või ametiühinguga ja vabalt osaleda kollektiivläbirääkimistes.
98.
Seda silmas pidades on need valitsused seisukohal, et kuna miinimumpalga direktiiv kohustab liikmesriike võtma meetmeid, et kaitsta kollektiivläbirääkimistes osalevaid ametiühinguid ja tööandjate organisatsioone sekkumise eest nende asutamisse, toimimisse või haldamisse, sekkub see säte otseselt „ühinemisõigusesse“ ja on seetõttu vastuolus ELTL artikli 153 lõikega 5. Samuti, kuna miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõige 2 kohustab liikmesriike, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%, kehtestama raamistiku kollektiivläbirääkimiste edendamiseks ja looma sotsiaalpartneritega tegevuskava, et suurendada kollektiivläbirääkimistega hõlmatust, mõjutab ka see säte ametiühingu või organisatsiooni liikmesuse õiguslikke raame ja selle tagajärjel ka „ühinemisõiguse“ enda sisu.
99.
Nõukogu, parlament ja komisjon ning kõik ülejäänud menetlusse astujad põhjendavad vastupidist seisukohta esiteks argumendiga, et ELTL artikli 153 lõikes 5 viidatud „ühinemisõigus“ puudutab üksikisiku vabadust ühinguga liituda, sellest lahkuda või ühing luua, ilma et sellesse sekkutaks. Seega on see kollektiivläbirääkimise eeltingimus (s.o võimalus, et töötajate ühingud tegutsevad kollektiivselt töötingimuste kindlaksmääramiseks, mida hõlmab ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f), kuid need kaks kontseptsiooni ei kattu. Sellega seoses märgivad nad samuti, et „ühinemisõigust“ ja „õigust kollektiivläbirääkimistele ja kollektiivsele tegutsemisele“ kaitsevad kumbagi harta eri sätted. Teiseks väidavad nad, et ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandit tuleb tõlgendada kitsalt ja nii, et see piirdub sisuliselt meetmetega, mis „otseselt sekkuvad“ töötajate võimalusse ühineda.
100.
Kolmandaks väidavad pooled ja menetlusse astujad, et miinimumpalga direktiiviga ei ole kehtestatud eeskirju ühinemisõiguse suhtes, sest sellega on vaid kehtestatud raamistik kollektiivläbirääkimiste õiguse kasutamiseks, sätestamata kohustusi, mis puudutavad ühingute või ametiühingutega liitumist, nendest lahkumist või nende tegevuse lõpetamist. Muu hulgas ei ole selle direktiivi artikli 4 lõike 1 punktiga d kehtestatud ega ühtlustatud eeskirju, mis käsitlevad ametiühinguorganisatsioonide moodustamist, ega määratletud niisuguste organisatsioonide õigusi ja kohustusi ega kehtestatud konkreetseid eeskirju osalemise kohta ega kohustatud töötajaid/tööandjaid aktiivselt ametiühinguorganisatsioonides tegutsema. Selle asemel keskendub see punkt kollektiivläbirääkimiste nõuetekohase toimimise tagamisele. Igal juhul, isegi kui asuda seisukohale, et miinimumpalga direktiivi artiklis 4 on sätestatud eeskirju ühinemisõiguse kohta, ei kujutaks see endast otsest sekkumist sellesse õigusesse. Miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõige 2 ei sekku otseselt ühinemisõigusesse, kuna selles on kasutatud 80% künnist kõigest kui näitajat, mitte kui siduvat või ranget eesmärki.
2) Hinnang
101.
Selles osas, mis puudutab miinimumpalga direktiivi kooskõla ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandiga, tekib kaks keskset küsimust. Esiteks on pooled ja menetlusse astujad eriarvamusel selles, mis puudutab selle erandi tähendust ja ulatust ning eelkõige selle suhet (ja võimalikku kattuvust) liidu pädevusega „töötajate ja tööandjate huvide esindatuse ja kollektiivse kaitse“ valdkonnas (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f). Selles aspektis debateerivad nad „ühinemisõiguse“ ja „kollektiivläbirääkimiste õiguse“ vahelise suhte üle. Teiseks, kuna Euroopa Kohtul ei ole, nagu olen märkinud käesoleva ettepaneku punktis 40, seni olnud võimalust täpsemalt käsitleda ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandit, on vaja selgitada, kas otsese sekkumise kriteerium, mille Euroopa Kohus on välja kujundanud seoses samas sättes ette nähtud „tasustamise“ erandiga, on kohaldatav ka selles kontekstis.
102.
Esimesena nimetatud küsimuse osas meenutan, et ühinemisõigust kaitseb harta artikkel 12, (
77
) kollektiivläbirääkimiste õigust aga artikkel 28. (
78
) Taani valitsus on selleks, et põhjendada oma argumenti, et ühinemisõigus sisaldab kollektiivläbirääkimiste õigust, õigesti osutanud, et EÜ asutamislepingu artikli 137 lõige 6 (mille sõnastus on ELTL artikli 153 lõike 5 omaga identne) on vastu võetud enne hartat ennast. Seega on nimetatud valitsus seisukohal, et see, et ühinemisõigust ja kollektiivläbirääkimiste õigust on hartas käsitletud kui eraldi õigusi, ei määra, kuidas tuleb neid õigusi käsitada ELTL artikli 153 alusel. Täheldan siiski, et juba 1989. aasta ühenduse töötajate sotsiaalsete põhiõiguste hartas, (
79
) mille sisule oli EÜ asutamislepingu artiklis 136 (nüüd ELTL artikkel 151) sõnaselgelt viidatud ja mis kajastub hartas, (
80
) käsitleti ühinemisõigust ja kollektiivläbirääkimiste õigust eraldi õigustena. (
81
) Samuti täheldan, et ELTL artiklis 156 (mille sõnastus on EÜ asutamislepingu artikli 140 omaga identne), on ühinemisõigust ja kollektiivläbirääkimiste õigust kõrvuti mainitud, mida ei oleks minu arvates vaja olnud, kui neid ei oleks peetud autonoomseteks, eraldiseisvateks õigusteks.
103.
Nende kaalutluste põhjal on minu jaoks selge, et ühinemisõigus ei sisalda kollektiivläbirääkimiste õigust. Need õigused on eraldiseisvad: esimene on seotud töötajate või tööandjate õigusega moodustada organisatsioone (sealhulgas ametiühinguid) ja nendega liituda, et kaitsta oma majanduslikke ja sotsiaalseid huve, teine aga on seotud nende organisatsioonide mandaadi konkreetse osaga, nimelt kollektiivlepingute läbirääkimise ja sõlmimisega.
104.
Nendel asjaoludel on keeruline mind Taani ja Rootsi valitsuse argumentidega veenda. Sisuliselt on nimetatud valitsused seisukohal, et kuna ühinemisõiguse kasutamine on kollektiivläbirääkimiste õiguse kasutamise eeltingimus, hõlmavad ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandi kohaldamisalasse kuuluvad küsimused mingil moel ka neid, mida sisaldab „töötajate kollektiivne kaitse“ (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f). Olen nendega nõus, et ühinemisõiguse kaitse on kollektiivläbirääkimiste õiguse kaitsmiseks tingimata vajalik, sest töötajate huvide kollektiivne kaitse eeldab niisuguste organisatsioonide loomist, mille eesmärk on kollektiivselt kaitsta töötajate ja/või tööandjate majanduslikke ja sotsiaalseid õigusi. Jagan siiski parlamendi ja nõukogu seisukohta, et see seos ei tähenda, nagu kuuluksid esimese sättega hõlmatud küsimuste hulka ka need, mis on kõnealuse teise sätte kohaldamisalas.
105.
Sellega seoses meenutan, et nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 39 märkinud, on Euroopa Kohus otsustanud, et kuna ELTL artikli 153 lõikega 5 on tehtud erand sama artikli lõigetest 1–4, tuleb sellega reserveeritud küsimusi tõlgendada kitsalt, et mitte alusetult mõjutada nende lõigete kohaldamisala ega seada kahtluse alla ELTL artikliga 151 taotletavaid eesmärke. (
82
) Sellest tuleneb minu arvates kaks järeldust. Esiteks, nagu märgib nõukogu: kui käsitada ühinemisõigust nii, et see hõlmab kollektiivläbirääkimiste õigust, muutuks ELTL artikli 153 lõike 1 punktis f valdkonnas „töötajate ja tööandjate huvide esindatus ja kollektiivne kaitse“ ette nähtud pädevus sama hästi kui sisutühjaks. Nimelt oleks mis tahes meede, mis seda sätet kohaldades vastu võetaks, vastuolus ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud erandiga ühinemisõiguse kohta. Teiseks ei toeta Euroopa Kohtu avaldus, et selles sättes ette nähtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt (nagu enamikku erandeid üldse), Taani ja Rootsi valitsuse argumenti, et liidu aluslepingute koostajad on ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga f loonud piiratud pädevuse (küsimustes, mis on seotud töötajate huvide kollektiivse kaitsega) valdkonnas, milles liidul üldjuhul pädevust ei ole (ühinemisõigus). (
83
) Sellega seoses lisan, et ELTL artikli 153 lõike 1 punktis f on sõnaselgelt nimetatud „töötajate ja tööandjate huvide esindatus ja kollektiivne kaitse, sealhulgas ühine otsusetegemine, kui lõikest 5 ei tulene teisiti“ – millest on niisiis selge, et selle sättega hõlmatud küsimused ei kattu täielikult nendega, mida hõlmab ELTL artikli 153 lõige 5. (
84
)
106.
Sellest järeldub minu arvates, et sätet või meedet, mille liidu seadusandja on vastu võtnud, ei saa lugeda ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandiga vastuolus olevaks ainuüksi seetõttu, et see puudutab kollektiivläbirääkimiste õigust. Käesolevas asjas tähendab see näiteks, et sellest, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõike 2 eesmärk on kollektiivläbirääkimiste edendamine, ei piisa üksi järelduseks, et nimetatud direktiiv on tervikuna vastuolus ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandiga.
107.
Asudes nüüd teise küsimuse juurde, meenutan, et Euroopa Kohus on kujundanud ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandi suhtes välja otsese sekkumise kriteeriumi, märkimata sõnaselgelt, kas see on kohaldatav ka sellessamas sättes ette nähtud „ühinemisõiguse“ erandi suhtes. Olen siiski arvamusel, et nimetatud kriteeriumi võib kõnealuse erandi suhtes suuremate raskusteta rakendada. Nimelt on loogika sama: nagu „tasustamise“ erandi puhul, ei ole ka „ühinemisõiguse“ erandi eesmärk välistada ELi pädevusest „kõiki ühinemisõigusega seonduvaid“ küsimusi, vaid kõigest arvata liidu pädevusest välja need õigusaktid või sätted, mille eesmärk on ühinemisõigust reguleerida.
108.
Neid kaalutlusi arvesse võttes on mul raske järeldada, et miinimumpalga direktiivi eesmärk on reguleerida ühinemisõigust. Nimelt, nagu Prantsuse valitsus kohtuistungil märkis, ei ole selle direktiivi sätetega seatud tingimusi organisatsiooni (näiteks ametiühingu) loomise või sellega liitumise suhtes. Mõne selle direktiivi sätte eesmärk on edendada kollektiivläbirääkimisi (artikkel 4) ja kaasata sotsiaalpartnereid seadusjärgse palga kujundamisse ja ajakohastamisse (artikkel 7). Ent nagu äsja selgitasin, seisab kollektiivläbirääkimiste õigus ühinemisõigusest eraldi ja ELTL artikli 153 lõike 1 punkti f alusel on liidu seadusandja pädev võtma vastu õigusakte, mis käsitlevad „töötajate ja tööandjate huvide esindatus[t] ja kollektiiv[set] kaitse[t]“.
109.
On tõsi, nagu ka nõukogu ise möönab, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d viitab ühinemisõiguse aspektidele, nimelt ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide asutamine, toimimine või haldamine. (
85
) Siiski on selge, et selle sätte eesmärk ei ole ühinemisõigusesse sekkuda, vaid kõigest seda kaitsta, kaitstes ametiühinguid ja tööandjate organisatsioone sekkumise eest. Samuti, kuigi selle direktiivi artikli 4 lõige 2 kohustab liikmesriike, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse määr on väiksem kui 80%, seadma sisse tegevuskava eesmärgiga seda hõlmatust suurendada, ei teki liikmesriikidele selle kohustuse tagajärjel kohustust julgustada töötajaid ametiühinguga liituma, vaid kõigest suurendama kollektiivlepingutega kaitstud töötajate arvu.
110.
Lõpuks täheldan, et Taani ja Rootsi valitsus on oma seisukoha põhjendamiseks keskendunud vaid miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punktile d ja lõikele 2. Nad ei ole käsitlenud selle direktiivi teiste sätete sisu ega isegi väitnud, et need sätted on miinimumpalga direktiivis kõige olulisemad ja kajastavad selle „eset“ – mis muudab keeruliseks toetada nende väidet, et miinimumpalga direktiiv tuleb tervikuna tühistada põhjendusel, et see on ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandiga vastuolus.
111.
Nendel kaalutlustel olen seisukohal, et esimese väite teine osa tuleb tagasi lükata.
2.
Teine väide: miinimumpalga direktiivi ei saanud ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b alusel vastu võtta, sest see on seotud ka ELTL artikli 153 lõike 1 punkti f reguleerimisalasse kuuluvate küsimustega
112.
Nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 32 juba märkinud, argumenteerib Taani valitsus eelotsusetaotluse teises väites, et isegi kui eeldada, et miinimumpalga direktiiv ei kuulu ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ ja „ühinemisõiguse“ erandite reguleerimisalasse, ei olnud parlamendil ja nõukogul võimalik seda õigusakti ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b alusel vastu võtta. Täpsemalt on see valitsus seisukohal, et kõnealusel direktiivil on kaks võrdse tähtsusega eesmärki, kuna selle eesmärk on reguleerida mitte ainult „töötingimusi“ (artikli 153 lõike 1 punkt b), vaid ka „töötajate […] huvide esindatus[t] ja kollektiiv[set] kaitse[t]“ (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f). Ta märgib, et kumbki õiguslik alus eeldab erinevat seadusandlikku menetlust. Nimelt eeldab ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f nõukogu ühehäälset otsust, punkt b aga mitte. Kuna need menetlused ei sobi omavahel kokku, tuleb Taani valitsuse väitel miinimumpalga direktiiv tervikuna tühistada.
1)
Poolte argumendid
113.
Taani ja Rootsi valitsus on seisukohal, et miinimumpalga direktiiv on seotud mitte ainult „töötingimustega“ (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt b), vaid ka töötajate huvide kollektiivse kaitsega (ELTL artikli 153 lõike 1 punkt f), sest mitmes selle õigusakti sättes, nende seas artiklis 4, käsitletakse tegelikult niisuguste huvide kaitset. Nende valitsuste sõnul oleks saanud need sätted vastu võtta alles pärast nõukogu ühehäälset otsust. Sellega seoses märgivad nad, et direktiivi artikkel 4 ei ole kõigest selle direktiivi teisi sätteid täiendav, sest selle artikliga on kehtestatud üldised kohustused kõikidele liikmesriikidele ja seetõttu võib see avaldada laiemat mõju kui ainult need sätted, mis on suunatud teatavale hulgale liikmesriikidele, nagu artiklid 5–8.
114.
Nõukogu, parlament, komisjon ja teised menetlusse astujad väidavad, et miinimumpalga direktiiv võeti vastu korrektsel õiguslikul alusel. Selle direktiivi üleüldine eesmärk on seotud „töötingimustega“ ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b tähenduses, mitte töötajate huvide kollektiivse kaitsega, millele on viidatud sama lõike punktis f. Nimelt on selle õigusakti eesmärk laiendada töötajate seadusjärgse miinimumpalga piisavust muu hulgas palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse edendamise teel. Miinimumpalga direktiivi artikkel 4 keskendub kollektiivläbirääkimistele kõigest kui vahendile selle üldise eesmärgi saavutamiseks.
2)
Hinnang
115.
Meenutan, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad. Kui liidu õigusakti kontrollimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või sellel on kaks reguleerimiseset ning üks neist eesmärkidest või esemetest on määratletav peamisena, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. Erandkorras, kui on tuvastatud, et aktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki või reguleerimiseset, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline, mistõttu on kohaldatavad aluslepingute erinevad sätted, peab niisugune meede seevastu põhinema vastavatel erinevatel õiguslikel alustel. (
86
) Kahe õigusliku aluse kasutamine on siiski välistatud, kui nende õiguslike aluste jaoks ette nähtud menetlused on omavahel kokkusobimatud. (
87
)
116.
Toetamaks Taani ja Rootsi valitsuse seisukohta, mis seisneb sisuliselt selles, et miinimumpalga direktiivil on kaks võrdse tähtsusega eesmärki (esiteks sätestada raamistik seadusjärgse miinimumpalga piisavuse tagamiseks ja teiseks edendada palgakujundust käsitlevaid kollektiivläbirääkimisi), võib märkida, nagu need valitsused on teinud, et selle direktiivi artikkel 4 (mis on seotud palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamisega) on oluline säte, sest see on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele, samas kui artikkel 5 (mis käsitleb piisava seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise menetlust) on kohaldatav vaid nende liikmesriikide suhtes, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk. Seega on artikkel 4 erinevalt artiklist 5 üldkohaldatav säte. Seda kinnitab see, et nimetatud sätet sisaldab miinimumpalga direktiivi I peatükk, mille pealkiri on „Üldsätted“, samas kui artikkel 5 on selle õigusakti II peatükis, mille pealkiri on „Seadusjärgne miinimumpalk“.
117.
Samuti saaks märkida, et miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõike 1 punktidest a ja b nähtuvalt on selle direktiiviga nähtud ette raamistik seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks ja palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamiseks ning selle sätte sõnastusest ei tulene, et teine nendest eesmärkidest on vähem tähtis või vahend esimese saavutamiseks. Samamoodi on selle direktiivi põhjenduses 18 märgitud, et selle õigusaktiga „kehtestatakse […] miinimumnõuded ja sätestatakse menetluslikud kohustused seadusjärgse miinimumpalga piisavuse tagamiseks“. Samas põhjenduses on edasi märgitud, et miinimumpalga direktiiviga „edendatakse ka kollektiivläbirääkimisi palgakujunduse üle“. Jällegi võib asuda seisukohale, et liidu seadusandja omistas mõlemale eesmärgile võrdset tähtsust.
118.
Siiski ei ole need kaalutlused minu arvates piisavad selleks, et toetada Taani ja Rootsi valitsuse argumente. Kõigepealt, nagu olen juba märkinud eespool punktis 76, nähtub miinimumpalga direktiivi pealkirjast, et see direktiiv käsitleb „piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus“, mitte kollektiivläbirääkimiste edendamist. Samuti on selge, nagu olen juba korduvalt märkinud, et artikkel 5 (mitte artikkel 4) on selle õigusakti kõige olulisem säte. Sellega seoses täheldan, et miinimumpalga direktiivi põhjenduses 25 on selgitatud, et põhjus, miks selles direktiivis on rõhutatud kollektiivläbirääkimiste edendamist, on selles, et „[l]iikmesriikides, kus kollektiivläbirääkimistega hõlmatus on kõrge, on madalapalgaliste töötajate osakaal väike ja miinimumpalk kõrge“. Selle õigusakti põhjenduses 22 on sama ühemõtteliselt märgitud, et „[h]ästi toimivad kollektiivläbirääkimised […] on oluline vahend, mille abil tagada, et töötajad oleksid kaitstud piisava miinimumpalga kaudu“. (
88
)
119.
Nendest asjaoludest järeldub esiteks, et miinimumpalga direktiivi üldist eesmärki näib olevat asjakohasem kirjeldada eesmärgina näha ette raamistik seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks kui eesmärgina edendada kollektiivläbirääkimisi, ning teiseks, et selle õigusakti artiklit 4 tuleb pidada vahendiks selle üldise eesmärgi saavutamisel. Seetõttu on selle direktiivi artikli 1 lõike 1 punktis b sätestatud eesmärk „palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendami[ne]“ vahend selleks, et saavutada sama lõike punktis a sätestatud eesmärk, nimelt näha ette raamistik seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks. Seda seisukohta kinnitab ka see, et miinimumpalga direktiivi ettepanekus märkis komisjon, et „[oma] eesmärkide saavutamiseks on kavandatava direktiivi eesmärk edendada kõigis liikmesriikides kollektiivläbirääkimisi palkade üle“. (
89
) Lõpuks tuleb märkida, et on muidki näiteid liidu teisese õiguse aktidest, mille eesmärk on põhieesmärgi kõrval edendada tööturu osapoolte rolli, ja mida sellele vaatamata ei ole vastu võetud ELTL artikli 153 lõike 1 punkti f alusel. (
90
)
120.
Nendel asjaoludel olen seisukohal, et miinimumpalga direktiivi ei olnud vaja vastu võtta ELTL artikli 153 lõike 1 punkti f alusel ja et teine väide tuleb seetõttu tagasi lükata.
B. Teise võimalusena esitatud nõue: kas miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 tuleb tühistada?
121.
Kui Euroopa Kohus otsustab, et miinimumpalga direktiivi ei tule tervikuna tühistada, palub Taani Kuningriik teise võimalusena tühistada vaid selle õigusakti artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 põhjendusel, et need on vastuolus ELTL artikli 153 lõikega 5. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on liidu õigusakti osaline tühistamine võimalik üksnes siis, kui need osad, mille tühistamist palutakse, on ülejäänud aktist eraldatavad. See nõue ei ole täidetud, kui õigusakti osalise tühistamisega muutub akti sisu. (
91
)
122.
Nagu olen käesoleva ettepaneku punktides 90–93 selgitanud, olen seisukohal, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punktiga d ja lõikega 2 on pandud liikmesriikidele mitu positiivset kohustust, mis on mõeldud aitama kaasa palgakujundust käsitlevatele kollektiivläbirääkimistele, ja et seda tehes piiravad need liikmesriikide valikut palkade kujundamise lubatava meetodi osas viisil, mis on vastuolus ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandiga. Niisiis on viimane küsimus, mida mul tuleb analüüsida, see, kas miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja artikli 4 lõige 2 on selle direktiivi ülejäänud sätetest eraldatavad.
1)
Poolte argumendid
123.
Ühelt poolt väidavad Taani, Rootsi ja Saksamaa valitsus, et miinimumpalga direktiiv ei jääks ilma soovitavast toimest (effet utile), kui tühistada vaid selle direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja artikli 4 lõige 2. Sellega seoses märgivad Taani ja Rootsi valitsus, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ei sisaldunud selle õigusakti ettepanekus. See säte lisati alles seadusandliku menetluse hilisemas etapis. Nende arvates saavad selle direktiivi ülejäänud sätted niisiis jääda kehtima ka ilma selle sätteta. Samuti väidavad need valitsused, et nõukogu ja parlament esitavad vastuolulisi seisukohti, väites esiteks, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 on ebamäärased, samal ajal väites, et nende tühistamine muudaks selle direktiivi ülejäänud sätted mittetoimivaks.
124.
Kohtuistungil meenutas Saksamaa valitsus omalt poolt, et tema arvates on miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 ELTL artikli 153 lõikega 5 kooskõlas. Siiski usub nimetatud valitsus ka, et kui Euroopa Kohus jõuab teistsugusele järeldusele, saaks need sätted teoreetiliselt selle direktiivi ülejäänud sätetest eraldada. Nimelt jätaks nende tühistamine selle õigusakti olulise sisu puutumata. Miinimumpalga direktiivi artikli 4 saaks isegi tervikuna tühistada, ilma et see ohustaks selle direktiivi ülejäänud sätete toimivust, kuna see artikkel pakub kõigest kasuliku vahendi selle direktiivi üldise eesmärgi saavutamiseks.
125.
Teiselt poolt on parlament, nõukogu, komisjon ja teised menetlusse astujad seisukohal, et selle direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja artikli 4 lõike 2 tühistamine muudaks oluliselt selle õigusakti ulatust ja sisu, mistõttu ei saa neid sätteid ülejäänud miinimumpalga direktiivist eraldada. Nimelt on kollektiivläbirääkimiste edendamine töötajate jaoks oluline vahend piisava miinimumpalga saamiseks. Samuti jätaks miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõike 2 tühistamine teatavad muud selle direktiivi sätted (eriti artikli 1) nende toimest ilma. Nõukogu ja Prantsuse valitsus lisavad, et kui miinimumpalga direktiivi artikkel 4 tervikuna tühistada, ei kohustaks see direktiiv enam kõiki liikmesriike. Selle asemel seaks see kohustusi vaid nendele liikmesriikidele, kus on kehtestatud seadusjärgne miinimumpalk.
2)
Hinnang
126.
Selles küsimuses, kas miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 on selle direktiivi ülejäänud sätetest eraldatavad, nõustun kõigepealt Taani ja Rootsi valitsusega selles, et parlamendi ja nõukogu argumendid teise väite kohta ja teise võimalusena esitatud nõude kohta on mõningal määral vasturääkivad. Nimelt väidavad need institutsioonid teise väite kontekstis (nagu olen märkinud käesoleva ettepaneku punktis 114), et miinimumpalga direktiivi artikkel 4 keskendub kollektiivläbirääkimistele pelgalt kui vahendile selle direktiivi üldise eesmärgi saavutamiseks. Teistest küljest aga väidavad nad teise võimalusena esitatud nõude kontekstis, et palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamine on üks miinimumpalga direktiivi tugisammastest ja et kui miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 tühistada, kaotaksid selle õigusakti ülejäänud sätted nende soovitava toime.
127.
Teiseks nähtub eespool punktides 115–120 esitatud analüüsist, et kui miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 on olulised, et saavutada üht selle direktiivi eesmärkidest, nimelt „palgakujundust käsitlevate kollektiivläbirääkimiste edendamine“ (nagu on sätestatud selle direktiivi artikli 1 lõike 1 punktis b), on see eesmärk tegelikult vahend selleks, et näha ette raamistik „seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks“ (miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõike 1 punkt a), mis on selle direktiivi üldine eesmärk.
128.
Nimelt, nagu olen selgitanud eespool punktis 119, pakuvad artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 kõigest vahendit selle üldise eesmärgi saavutamiseks, ja see on saavutatav ka siis, kui tugineda ainult teistele selle direktiivi sätetele. Nagu Saksamaa valitsus on õigesti märkinud, ei tähenda tiheda seose olemasolu miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõike 2 ning selle direktiivi ülejäänud sätete vahel seda, et kui artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2 tühistada, oleks selle direktiiviga võimatu näha ette raamistikku seadusjärgse miinimumpalga piisavuseks. Selle ettenägemine võib olla raskem, kuid ei ole võimatu.
129.
Nendest kaalutlustest tuleneb seega, et miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti d ja lõiget 2 võib eraldada selle direktiivi ülejäänud artiklitest, mis jääksid nende tühistamise korral täielikult kehtima. Seega, kui Euroopa Kohus otsustab, et miinimumpalga direktiivi ei tule tervikuna tühistada, teen ettepaneku rahuldada Taani Kuningriigi teise võimalusena esitatud nõue ja tühistada selle direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt d ja lõige 2.
C. Lõppmärkus
130.
Lõppmärkusena soovin peatuda kohtuistungil arutatud küsimusel, kas liidu seadusandja oleks saanud miinimumpalga direktiivi vastuvõtmisel kasutada alternatiivset õiguslikku alust, käesoleval juhul ELTL artiklit 175, selle asemel et kasutada ELTL artikli 153 lõike 2 punkti b koostoimes ELTL artikli 153 lõike 1 punktiga b.
131.
Meenutan, et ELTL artikkel 175 annab pädevuse võtta vastu meetmeid liidu majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamiseks. (
92
) Siiski ei ole ma veendunud, et miinimumpalga direktiivi oleks saanud vastu võtta selle sätte alusel lihtsalt seepärast, et see direktiiv vähendaks liidu piires sotsiaal-majanduslikku ebavõrdsust, aitaks kaasa ülespoole suunatud sotsiaalsele lähenemisele ja hõlbustaks liidu harmoonilisemat arengut.
132.
Nimelt, esiteks puudutab ELTL artikkel 175 peamiselt liidu vahendite eraldamist; seepärast eeldaks selle sätte võtmine miinimumpalga direktiivi aluseks üsna loomingulist tõlgendamist.
133.
Teiseks on Euroopa Kohus oma praktikas selgitanud, et kuigi Euroopa Liidu toimimise lepingus ette nähtud sõnaselge ühtlustamiskeeld teatud küsimustes ei tähenda tingimata seda, et ühtlustamismeetmeid ei saa vastu võtta selle aluslepingu teiste sätete alusel, ei saa liidu seadusandja nendele teistele sätetele tugineda, kui ta seda tehes sellest sõnaselgest keelust „kõrvale hoiab“. (
93
) Käesolevas asjas olen seisukohal, et kui liidu seadusandja oleks võtnud miinimumpalga direktiivi vastu ELTL artikli 175 alusel, oleks ta hoidnud kõrvale ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „tasustamise“ erandist. Nimelt oleks ta tuginenud laiemale sättele (ELTL artikkel 175), et võtta tagasi (tasustamisega seotud) pädevus, mis on soovitud ELTL artikli 153 lõikega 5 (lex specialis) liidu pädevuse valdkonnast sõnaselgelt välja arvata, ja võtta vastu õigusakt, mille eesmärk on just nimelt reguleerida selle erandiga hõlmatud küsimusi.
134.
Seepärast olen seisukohal, et ELTL artikli 175 alusel ei oleks liidu seadusandja saanud miinimumpalga direktiivi õiguspäraselt vastu võtta
VI. Kohtukulud
135.
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Taani Kuningriigi esitatud hagi on minu arvates põhjendatud ja see pool on nõudnud kohtukulude hüvitamist, tuleb kohtukulud välja mõista parlamendilt ja nõukogult. Seevastu Rootsi Kuningriik, Belgia Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Portugali Vabariik ja komisjon, kes on menetlusse astunud, peavad vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kandma oma kohtukulud ise.
VII. Ettepanek
136.
Esitatud põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–
tühistada tervikuna Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. oktoobri 2022. aasta direktiiv (EL) 2022/2041, mis käsitleb piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus, põhjendusel, et see on vastuolus ELTL artikli 153 lõikega 5 ja seega ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõttega;
–
mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult;
–
jätta Rootsi Kuningriigi, Belgia Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Portugali Vabariigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Vt ELL artikkel 2.
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. oktoobri 2022. aasta direktiiv (ELT 2022, L 275, lk 33).
(
4
)	Vt „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv piisava miinimumpalga kohta Euroopa Liidus“, 28. oktoober 2020, COM(2020) 682 final (edaspidi „miinimumpalga direktiivi ettepanek“).
(
5
)	Von der Leyen, U., „Poliitilised suunised järgmisele Euroopa Komisjonile (2019–2024): Euroopa Parlamendi täiskogu istungi avakõne 16. juuli 2019; Kõne Euroopa Parlamendi täiskogu istungil 27. november 2019“, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, Luxembourg, 2020, lk 10.
(
6
)	Vt miinimumpalga direktiivi ettepanek, lk 2.
(
7
)	Vt Schulten, T. ja Müller, T., „A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union“, Italian Labour Law e-journal, 14. kd, nr 1, 2021, lk 7.
(
8
)	Vt miinimumpalga direktiivi ettepanek, lk 2.
(
9
)	Vt „Hääletustulemus, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus (esimene lugemine)“, dokument ST_13171_2022_INIT, lk 2, veebis: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Vt „Reasoned opinion on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality“, dokument ST_14106_2020_INIT, lk 4, veebis ingliskeelsena: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Vt „Eelnõu: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb piisavat miinimumpalka Euroopa Liidus (esimene lugemine) – Seadusandliku akti vastuvõtmine – Avaldused“, dokument ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, lk 2, veebis: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Vt https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128-2.
(
13
)	Komisjoni talituste töödokument „Mõju hindamise aruande kommenteeritud kokkuvõte. Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv piisava miinimumpalga kohta Euroopa Liidus“ (SWD(2020) 246 final).
(
14
)	Vt miinimumpalga direktiivi artikli 1 lõige 1. Vt ka sama direktiivi artikli 5 lõige 1, milles on viidatud eesmärgile „saavutada inimväärne elatustase, vähendada palgavaesust, edendada sotsiaalset ühtekuuluvust ja ülespoole suunatud sotsiaalset lähenemist ning vähendada soolist palgalõhet“.
(
15
)	Olid muidugi mõned erandid, nagu EMÜ asutamislepingu artiklis 119 sätestatud võrdse tasustamise põhimõte (vt 25. mai 1971. aasta kohtuotsus Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Mõned sotsiaalpoliitilisi eesmärke toetavad teisese õiguse aktid olid vastu võetud ka juba enne Amsterdami lepingut, näiteks nõukogu 23. novembri 1993. aasta direktiiv 93/104/EÜ, mis käsitleb tööaja korralduse teatavaid aspekte (EÜT 1993, L 307, lk 18; ELT eriväljaanne 05/02, lk 197) ja mis võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 118a alusel (vt 12. novembri 1996. aasta kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Vt 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 76).
(
18
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiiv 2008/104/EÜ renditöö kohta (ELT 2008, L 327, lk 9).
(
19
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiiv 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2003, L 299, lk 9; ELT eriväljaanne 05/04, lk 381).
(
20
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta direktiiv (ELT 2019, L 186, lk 105).
(
21
)	ELT 2017, C 428, lk 10.
(
22
)	Vt Euroopa sotsiaalõiguste sammas, põhjendus 12.
(
23
)	Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Vt muu hulgas Rönnmar, M. „Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007–2008, kd. 10, Hart Publishing, 2008, lk 493–524.
(
25
)	Nagu nähtub ka Taani valitsuse reaktsioonidest miinimumpalga direktiivi vastuvõtmiseni viinud seadusandliku menetluse kestel, mida olen meenutanud käesoleva ettepaneku punktis 14.
(
26
)	Vt https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Vt Garben, S., „Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive“ teoses Ratti, L., Brameshuber, E. ja Pietrogiovanni, V. (toim), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, lk 25.
(
28
)	Vt 15. aprilli 2008. aasta kohtuotsus Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223; edaspidi „kohtuotsus Impact“), punkt 122. Meenutan, et ELTL artiklis 151 on sätestatud, et „liit ja liikmesriigid [võtavad] oma eesmärgiks tööhõive edendamise ning parandatud elamis- ja töötingimused, et võimaldada nende ühtlustamist samal ajal jätkuva parandamisega, piisava sotsiaalkaitse, tööturu osapoolte dialoogi, inimressursside arendamise, pidades silmas kestvat kõrget tööhõivet ja tööturult väljatõrjumise tõkestamist“.
(
29
)	13. septembri 2007. aasta kohtuotsus (C‑307/05, EU:C:2007:509; edaspidi „kohtuotsus Del Cerro Alonso“), punkt 41.
(
30
)	Punktid 124 ja 125.
(
31
)	10. juuni 2010. aasta kohtuotsus (C‑395/08 ja C‑396/08, EU:C:2010:329; edaspidi „kohtuotsus Bruno jt“), punkt 37.
(
32
)	19. juuni 2014. aasta kohtuotsus (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 ja C‑541/12, EU:C:2014:2005; edaspidi „kohtuotsus Specht jt“), punkt 33.
(
33
)	Komisjoni talituste töödokument „Mõjuhinnang. Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv piisava miinimumpalga kohta Euroopa Liidus“, COM(2020) 682 final, lk 71. Selles dokumendis märkis komisjon, et ELTL artikli 153 lõikest 5 ja selle sätte tõlgendamist käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast (muu hulgas kohtuotsustest Del Cerro Alonso ja Impact) tuleneb, et kuigi liidu meetme eesmärk ei ole ühtlustada miinimumpalga taset kogu Euroopa Liidus ega seada sisse ühtset mehhanismi miinimumpalga kehtestamiseks, võib see tähendada, et seatakse sisse raamistik, millega ei „sekkuta liikmesriikide ja tööturu osapoolte pädevusse määrata kindlaks nende miinimumpalga kehtestamise raamistike üksikasjad, sealhulgas nende miinimumpalga tase“ (vt lk 72).
(
34
)	Vt samuti miinimumpalga direktiivi ettepanek, milles komisjon märkis, et kuna kavandatav direktiiv „ei sisalda otseselt töötasu taset mõjutavaid meetmeid, peetakse selles täielikult kinni ELi toimimise lepingu artikli 153 lõikega 5 liidu tegevusele kehtestatud piiridest“.
(
35
)	Vt samuti muu hulgas Euroopa Regioonide Komitee arvamus teemal „Piisav miinimumpalk Euroopa Liidus“ (ELT 2021, C 175, lk 89), milles on märgitud, et „õiguslik alus – ELi toimimise lepingu artikkel 153 – [ei võimalda] otsest sekkumist töötasu kindlaksmääramisse Euroopa Liidus“; siiski võimaldab see ette näha „eesmärke“ ja „protsessi, milles tunnustatakse täielikult kehtivaid riiklikke õigusakte miinimumpalga kohta ja sotsiaalpartnerite rolli“.
(
36
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Ibid.
(
39
)	Vt nt miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõige 1 ja artikli 5 lõige 1.
(
40
)	Vt Garben, S., joonealune märkus 27, op. cit., lk 25.
(
41
)	Kohtujurist Kokott’i ettepanek (C‑268/06, EU:C:2008:2, punktid 173–176).
(
42
)	Punkt 176, kohtujuristi kursiiv.
(
43
)	Vt kohtuotsus Impact, punkt 123 (kohtujuristi kursiiv).
(
44
)	Ibid., punkt 124.
(
45
)	Vt eespool punkt 39.
(
46
)	Vt samuti kohtuotsused Del Cerro Alonso (punkt 40), Impact (punkt 123) ning Bruno jt (punkt 36). Tulen selle küsimuse juurde tagasi käesoleva ettepaneku punktides 67–69.
(
47
)	Vt sellega seoses 11. novembri 2004. aasta kohtuotsus Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, punkt 33). Vt samuti 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsus Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres (C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 58).
(
48
)	Sõlmitud 18. märtsil 1999 ja sätestatud nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivi 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (EÜT 1999, L 175, lk 43; ELT eriväljaanne 05/03, lk 368), lisas.
(
49
)	15. detsembri 1997. aasta direktiiv Euroopa Tööandjate Föderatsiooni, Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse ja Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni poolt sõlmitud osalist tööaega käsitleva raamkokkuleppe kohta (EÜT 1998, L 14, lk 9; ELT eriväljaanne 05/03, lk 267).
(
50
)	27. novembri 2000. aasta direktiiv (EÜT 2000, L 303, lk 16; ELT eriväljaanne 05/04, lk 79).
(
51
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta direktiiv (ELT 2006, L 204, lk 23). Vt eelkõige selle direktiivi artikli 1 teise lõigu punkt b, milles on märgitud, et see „sisaldab […] sätteid võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamiseks“ muu hulgas seoses „töötingimus[te], sealhulgas töötasu[ga]“.
(
52
)	29. juuni 2000. aasta direktiiv (EÜT 2000, L 180, lk 22; ELT eriväljaanne 20/01, lk 23). Vt selle direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt c, milles on sätestatud, et seda „kohaldatakse […] kõikide isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-õiguslike isikute suhtes“, kui kõne all on muu hulgas „töölevõtu- ja töötingimused, kaasa arvatud töölt vabastamine ja töötasu“.
(
53
)	See direktiiv on paljuski nagu osalise tööajaga töötajaid käsitlev direktiiv 97/81/EÜ suunatud võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise tagamisele teatavate töötajate kategooriate (konkreetsel juhul renditöötajate) suhtes.
(
54
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiiv 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega (EÜT 1997, L 18, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 431). Vt sellega seoses 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament ja nõukogu (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punktid 71–85), mis käsitleb Ungari palvet, et Euroopa Kohus tühistaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. juuni 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/957, millega muudetakse töötajate lähetamise direktiivi, põhjendusel, et see rikub ELTL artikli 153 lõiget 5. Euroopa Kohus ei nõustunud selle väitega, leides, et muutmisdirektiiv ei tee enamat kui kõigest kooskõlastab liikmesriikide õigusnorme töötajate lähetamise korral, et tagada nendele töötajatele mõningad või peaaegu kõik vastuvõtvas liikmesriigis ette nähtud töötingimused, sealhulgas töötasu osas.
(
55
)	Vt eelkõige üldise tööaja direktiivi artikkel 7 „Põhipuhkus“, mille lõikes 1 on sätestatud: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega.“
(
56
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2008. aasta direktiiv (ELT 2008, L 283, lk 36). Selle direktiivi eesmärk on tagada töötajate rahuldamata nõuete (sealhulgas palkade) väljamaksmine tööandja maksejõuetuse korral, kuid selle direktiivi eesmärk ei ole reguleerida „palkasid“.
(
57
)	Veel ühe sellekohase näitena vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/1158, milles käsitletakse lapsevanemate ja hooldajate töö- ja eraelu tasakaalu ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 2010/18/EL (ELT 2019, L 188, lk 79), mille põhjenduses 31 on märgitud: „Liikmesriigid peaksid […] vanemapuhkuse minimaalse mitteülekantava ajavahemiku eest ette nägema piisaval tasemel tasu või hüvitise maksmise.“ Siiski esineb sõna „piisav“ vaid selle direktiivi põhjendustes, mitte sätetes. Pealegi selgub artiklist 1, et selle direktiivi eesmärk ei ole ette näha selle maksmise taset ega kindlaksmääramise viisi, vaid sätestada „miinimumnõuded, mille eesmärk on saavutada meeste ja naiste võrdõiguslikkus seoses võimalustega tööturul ja kohtlemisega tööl, muutes […] lapsevanemate või hooldajate jaoks töö- ja pereelu ühitamise lihtsamaks“.
(
58
)	Nagu oleks see näiteks siis, kui see puudutaks vaid kõige madalamat segmenti palkadest, mitte kõiki palkasid.
(
59
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 52.
(
60
)	Kohtujurist Kokott’i ettepanek (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkt 173).
(
61
)	Vt Menegatti, E., „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages“, Italian Labour Law e-journal (1), 14. kd, 2021, lk 29.
(
62
)	Mainida võiks ka miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõiget 2, milles on sätestatud, et „[t]egevuskavas esitatakse selge ajakava ja konkreetsed meetmed kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse järkjärguliseks suurendamiseks, austades täielikult sotsiaalpartnerite autonoomiat“.
(
63
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
64
)	Need kriteeriumid on a) seadusjärgse miinimumpalga ostujõud, võttes arvesse elukallidust; b) palkade üldine tase ja nende jaotus; c) palkade kasvumäär; ja d) pikaajaline riiklik tootlikkuse tase ja selle areng.
(
65
)	Vt sellega seoses ka miinimumpalga direktiivi põhjendus 26.
(
66
)	Vt Sagan, A. ja Schmidt, A., „The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)“ teoses Ratti, L., Brameshuber, E. ja Pietrogiovanni, V. (toim), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, lk 202.
(
67
)	Vt samuti Blanke, T., „Fair and just working conditions (Article 31)“, European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B. (toim), Nomos, Baden Baden, 2002, lk 537, ning Bogg, A., „Article 31: Fair and Just Working Conditions“ teoses Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. ja Ward, A. (toim), The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, London, 2014, lk 855 ja 856. Selle üle, kas harta artikli 31 lõige 1 laieneb töötingimustele, nagu seda on „töötasu“, on selles doktriinis vaieldud, sest näib, et see säte lisati alguses eesmärgiga tagada töötajate tervis ja turvalisus, mida kaitses nõukogu 12. juuni 1989. aasta direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta (EÜT 1989, L 183, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 349).
(
68
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
69
)	Vt Sjödin, E., „European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU“, European Labour Law Journal, 2022, 13. kd, 2, 2022, lk 283.
(
70
)	Samale järeldusele võib jõuda ka miinimumpalga direktiivi (III peatükis sisalduvate) horisontaalsete sätete ja (IV peatükis sisalduvate) lõppsätete kohta.
(
71
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
72
)	Ibid.
(
73
)	Vt Menegatti, E., „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages“, Italian Labour Law e-Journal, 14. kd, nr 1, 2021, lk 25.
(
74
)	OECD andmetel ületavad 27 liikmesriigi hulgast ainult kaheksa praegu miinimumpalga direktiivi artikli 4 lõikes 2 sätestatud 80% künnise (nii Taani kui ka Rootsi näivad olevat ülalpool seda künnist) (vt https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	Nimelt näib, et eri liikmesriikides ei ole olemas üldtunnustatud meetodit kollektiivläbirääkimistega hõlmatuse mõõtmiseks ega üldtunnustatud andmebaasi niisuguse hõlmatuse kohta.
(
76
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 67–69.
(
77
)	Harta artikli 12 lõikes 1 on sätestatud: „Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ning moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas; see kätkeb igaühe õigust oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda“ (kohtujuristi kursiiv).
(
78
)	Harta artiklis 28 „Kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivse tegutsemise õigus“ on sätestatud: „Töötajatel ja tööandjatel või nende organisatsioonidel on liidu õiguse ning siseriiklike õigusaktide ja tavade kohaselt õigus pidada asjakohasel tasandil läbirääkimisi kollektiivlepingute üle ja neid sõlmida ning huvide konflikti korral kollektiivselt oma õigusi kaitsta, sealhulgas streikida.“
(
79
)	Ühenduse töötajate sotsiaalsete põhiõiguste harta võeti vastu 9. detsembril 1989. aastal Strasbourgis peetud Euroopa Ülemkogu kohtumisel ja see sisaldub komisjoni 2. oktoobri 1989. aasta dokumendis COM(89) 471. Selles on ette nähtud peamised põhimõtted, millel Euroopa tööõiguse mudel põhineb.
(
80
)	Vt harta preambul: „Käesoleva hartaga kinnitatakse liidu pädevuse ja ülesannete ning subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt õigusi, mis tulenevad eelkõige […] liidu ja Euroopa Nõukogu poolt vastuvõetud sotsiaalhartadest ning Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikast.“
(
81
)	Nimelt oli ühelt poolt ühenduse töötajate sotsiaalsete põhiõiguste harta artikli 11 eesmärk kaitsta tööandjate ja töötajate ühinemisõigust, „et luua omal valikul erialaseid organisatsioone või ametiühinguid enda majanduslike ja sotsiaalsete huvide kaitseks“. Teiselt poolt puudutas selle akti artikkel 12 „õigust läbi rääkida ja sõlmida kollektiivlepinguid riigisisestes õigusaktides ja tavades ette nähtud tingimustel“.
(
82
)	Vt kohtuotsus Impact, punkt 122. Meenutan, et ELTL artiklis 151 on sätestatud, et „liit ja liikmesriigid [võtavad] oma eesmärgiks tööhõive edendamise ning parandatud elamis- ja töötingimused, et võimaldada nende ühtlustamist samal ajal jätkuva parandamisega, piisava sotsiaalkaitse, tööturu osapoolte dialoogi, inimressursside arendamise, pidades silmas kestvat kõrget tööhõivet ja tööturult väljatõrjumise tõkestamist“.
(
83
)	Minu arusaama kohaselt näevad need valitsused ELTL artikli 153 lõike 1 punkti f („töötajate ja tööandjate huvide kollektiivne kaitse“) ja ELTL artikli 153 lõikes 5 sätestatud „ühinemisõiguse“ erandi vahelist suhet kui vastupidist suhtele samas sättes ette nähtud „tasustamise“ erandi ja ELTL artikli 153 lõike 1 punkti b („töötingimused“) vahel (vt seoses sellega käesoleva ettepaneku punkt 65).
(
84
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
85
)	See säte kohustab liikmesriike võtma meetmeid, „et kaitsta kollektiivläbirääkimistes osalevaid või osaleda soovivaid ametiühinguid ja tööandjate organisatsioone üksteise või oma esindajate või liikmete vastastikuse sekkumise eest nende asutamisse, toimimisse või haldamisse“ (kohtujuristi kursiiv).
(
86
)	Vt 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punktid 36 ja 37 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
87
)	Vt 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (Euroopa Liidu ja Kanada vaheline broneeringuinfot käsitlev leping) (EU:C:2017:592, punkt 78).
(
88
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
89
)	Vt miinimumpalga direktiivi ettepanek, lk 2 (kohtujuristi kursiiv).
(
90
)	Vt eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta direktiiv 2006/54/EÜ meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes (uuestisõnastamine) (ELT 2006, L 204, lk 23), mille artikli 21 lõikes 1 on sätestatud: „Liikmesriigid võtavad vastavalt riiklikele traditsioonidele ja tavadele piisavaid meetmeid, et edendada tööturu osapoolte vahel sotsiaaldialoogi, mille eesmärk on toetada võrdset kohtlemist, jälgides sealhulgas näiteks olukorda töökohas, töö saamist, kutseõpet ja edutamist, samuti jälgides kollektiivlepinguid, tegevusjuhendeid, teadusuuringuid või kogemuste vahetamist ja häid tavasid.“
(
91
)	Vt muu hulgas 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
(
92
)	Selles sättes on ette nähtud: „Liikmesriigid teostavad ja koordineerivad oma majanduspoliitikat niisugusel viisil, et saavutada ka artiklis 174 seatud eesmärgid. Liidu poliitika ja meetmete kavandamisel ja rakendamisel ning siseturu rajamisel võetakse arvesse artiklis 174 seatud eesmärke ning aidatakse kaasa nende saavutamisele. Liit toetab nende eesmärkide saavutamist struktuurifondide […], Euroopa Investeerimispanga ja teiste olemasolevate rahastamisvahendite kaudu võetavate meetmetega. […] Kui osutuvad vajalikuks fondidevälised erimeetmed ja ilma et see piiraks liidu muu poliitika raames otsustatud abinõude kohaldamist, võivad Euroopa Parlament ja nõukogu sellised meetmed vastu võtta, tehes otsuse seadusandliku tavamenetluse kohaselt pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega.“
(
93
)	Vt 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑376/98, EU:C:2000:544), punkt 79.