Ideiglenes változat
ANDREA BONDI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. március 12.(1)
C‑845/24. P. sz. ügy
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
kontra
Európai Bizottság
„ Fellebbezés – Verseny – Kartellek – Fémcsomagolások piaca – A vizsgálati eljárásnak az Európai Bizottság által valamely nemzeti versenyhatóság kérésére történő megindítása – Ügyáthelyezés határideje – 1/2003/EK rendelet – A versenyhatóságok hálózatán belüli együttműködésről szóló bizottsági közlemény – A megfelelő ügyintézés elve – Indokolási kötelezettség ”
I.      Bevezető
1.        A jelen fellebbezésben a Silgan Holdings, Inc., a Silgan Holdings Austria GmbH, a Silgan International Holdings BV, a Silgan Metal Packaging Distribution GmbH és a Silgan White Cap Manufacturing GmbH, amelyek ugyanazon vállalatcsoporthoz tartoznak (a továbbiakban együttesen: Silgan), a Törvényszék 2024. október 2‑i Silgan Holdings és társai kontra Bizottság ítéletének (T‑589/22, EU:T:2024:662, a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kérik, amelyben a Törvényszék elutasította az EUMSZ 101. cikk alkalmazására vonatkozó eljárásban 2022. július 12‑én hozott C(2022) 4761 final bizottsági határozattal(2) (a továbbiakban: vitatott határozat) szemben benyújtott keresetüket.(3) Összefoglalva: a Bizottság a Bundeskartellamt (német versenyhatóság, a továbbiakban: nemzeti versenyhatóság) kérésére eljárást indított egyebek mellett a Silgan ellen. A nemzeti versenyhatóság a Bizottságot az eljárás megindítására kérte, mivel az akkor hatályos német jog hiányosságai nem tették lehetővé az érintett társaságok hatékony szankcionálását, tekintettel arra, hogy a Silgan társaságok által végrehajtott vállalati szerkezetátalakítás következtében nem lehetett azonosítani az összes jogsértő társaságot. Az eljárás lezárultával a Bizottság megállapította,(4) hogy 2011. március 11. és 2014. szeptember 18. között egységes és folyamatos, az EUMSZ 101. cikkbe ütköző jogsértés valósult meg a fémcsomagolások ágazatában Németországban, és 23 852 000 euró összegű bírságot szabott ki a Silganra, amely bírságot a vitarendezési közlemény(5) alapján 10%‑kal csökkentettek.
2.        A megtámadott ítéletben a Törvényszék érdemben elutasította a Bizottság határozata elleni kereset alátámasztására felhozott valamennyi érvet.
II.    A jogi háttér
A.      Az 1/2003 rendelet
3.        A jelen fellebbezés keretében az [EUMSZ 101. és EUMSZ 102.] cikkben meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló 1/2003 rendelet 1/2003/EK rendelet(6) 11. cikkének (3) és (6) bekezdése releváns.
4.        „A Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti együttműködés” című 11. cikk (3) és (6) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(3)      Amennyiben a tagállamok versenyhatóságai [az EUMSZ 101. vagy az EUMSZ 102. cikk] alapján járnak el, az első hivatalos vizsgálati cselekmény előtt vagy annak megkezdése után késedelem nélkül írásban értesítik erről a Bizottságot. Ez az információ rendelkezésre bocsátható más tagállamok versenyhatóságai számára is.
[…]
(6)      Ha a Bizottság a III. fejezet alapján hozott határozat elfogadására irányuló eljárást kezdeményez [helyesen: indít], a tagállamok versenyhatóságainak megszűnik az a jogköre [helyesen: hatásköre], hogy az [EUMSZ 101. és az EUMSZ 102. cikket] alkalmazzák. Amennyiben az egyik tagállam versenyhatósága már eljár az ügyben, úgy a Bizottság csak a nemzeti versenyhatósággal történt konzultációt követően indíthat eljárást.”
B.      A versenyhatóságok hálózatán belüli együttműködésről szóló bizottsági közlemény
5.        Az 1/2003 rendelet működését a versenyhatóságok hálózatán belüli együttműködésről szóló közlemény(7) (a továbbiakban: együttműködési közlemény) részletezi. A jelen fellebbezés tekintetében az együttműködési
közlemény 18. pontja a következőképpen rendelkezik:
„Ha az ügyek elosztásával kapcsolatos problémák merülnek fel, azokat gyorsan, főszabály szerint [az 1/2003] rendelet 11. cikkének megfelelően a hálózatnak megküldött első információ időpontjától számított két hónapon belül meg kell oldani. E határidőn belül a versenyhatóságok törekednek arra, hogy megállapodásra jussanak az esetleges ügyelosztásról, és szükség esetén a párhuzamos fellépés részletszabályairól”.
6.        Az említett közlemény 19. pontja a következőképpen rendelkezik:
„Általában az a versenyhatóság vagy azok a versenyhatóságok, amelyek az ügyelosztási határidő lejártakor foglalkoznak az üggyel, az eljárás befejezéséig az ügyben továbbra is eljárnak. Az ügynek az eredeti két hónapos határidőn túli elosztására csak abban az esetben kerülhet sor, ha az ügy tényállásában az eljárás során jelentős változás következett be.”
7.        Ugyanezen közleménynek „A[z 1/2003] rendelet 11. cikkének (6) bekezdése szerinti eljárás Bizottság általi megindítása” címet viselő 3.2. szakasza ismerteti az eljárás megindításának rendjét. Konkrétan e szakasz alapján két helyzet állhat fenn, amelyek közül a második akkor következik be, ha egy vagy több nemzeti versenyhatóság arról értesítette a hálózatot, hogy megkezdte egy adott ügy vizsgálatát. A második esetet, amely a jelen fellebbezés szempontjából releváns, az 54. pont szabályozza. Pontosabban az 54. pont a következőképpen rendelkezik:
„A második helyzet akkor áll fenn, amikor egy vagy több nemzeti versenyhatóság [az 1/2003] rendelet 11. cikke (3) bekezdésének értelmében értesítette a hálózatot arról, hogy megkezdte egy adott ügy vizsgálatát. A kezdeti ügyelosztási időszakban (hozzávetőleg két hónap, lásd a fenti 18. pontot) a Bizottság [az 1/2003 rendelet] 11. cikkének (6) bekezdése értelmében az érintett hatóságokkal folytatott konzultációt követően megindíthatja az eljárást. Az ügyelosztási szakasz után a Bizottság főszabály szerint csak az alábbi helyzetek valamelyikében alkalmazhatja [az 1/2003] rendelet 11. cikkének (6) bekezdését:
[…]
d)      a Bizottság határozatának meghozatala szükséges a közösségi versenypolitika fejlesztése érdekében, különösen, ha egynél több tagállamban hasonló versenyjogi kérdés merül fel, vagy a hatékony alkalmazás biztosítása érdekében;
[…].”
III. A fellebbezésről
8.        A jelen fellebbezés elsődleges tárgyát a Bizottság és a tagállami versenyhatóságok közötti együttműködési rendszer működése képezi – amint azt az együttműködési közlemény vázolja – azon sajátos körülmények fennállása esetén, amikor az ügyáthelyezés iránti kérelem az ügyelosztás kezdeti szakasza után kerül benyújtásra. A kérdés különösen a Bizottság hatáskörét és az eljárás megindítására vonatkozó határidőt érinti, miután a nemzeti versenyhatóság már megindította a vizsgálatot, amelyből kiderült, hogy a hatályos nemzeti jog hiányosságai miatt nem lehet hatékonyan szankcionálni az érintett vállalkozásokat.
9.        A Silgan különösen azt kéri a Bíróságtól, hogy helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, semmisítse meg a vitatott határozatot, és a Bizottságot kötelezze az első‑ és a másodfokú eljárás költségeinek viselésére.
10.      A Bizottság és az elsőfokú eljárásba beavatkozó Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és a Silgant kötelezze a költségek viselésére. Az Európai Unió Tanácsa, amely szintén beavatkozott az elsőfokú eljárásba, azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést annyiban, amennyiben az megkérdőjelezi a Törvényszéknek az 1/2003 rendelet 11. cikke (6) bekezdésének jogszerűségére vonatkozó értékelését.
11.      Fellebbezésének alátámasztására a Silgan öt fellebbezési jogalapot hoz fel, amelyeket a Bizottság mind vitat. Az első jogalap a szubszidiaritás elvének téves értelmezésén és alkalmazásán alapul. A második jogalap a hatáskörrel való visszaélés tilalmának téves értelmezésén és alkalmazásán alapul. A harmadik jogalap az arányosság elvének téves értelmezésén és alkalmazásán alapul. A negyedik jogalappal a Silgan azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta azt az elvet, amely szerint az adminisztrációt kötik a saját határozatai. Az ötödik jogalap a Bizottság indokolási kötelezettségének téves értelmezésén és alkalmazásán alapul.
A Bíróság kérésére a jelen indítvány a negyedik jogalapra összpontosít.
12.      A Silgan érvelése a negyedik fellebbezési jogalap keretében négy részre tagolódik.
13.      Az első rész azon elv téves értelmezésére vonatkozik, amely szerint a közigazgatási hatóságokat kötik saját határozataik.
A második rész a Bizottság közleménye kötelező erejének téves értelmezésére vonatkozik.
A harmadik rész a Bizottság közleménye 19. és 54. pontjának értelmezése során megvalósuló téves jogalkalmazásra vonatkozik.
A negyedik rész a Bizottság indokolási kötelezettségének értelmezése során megvalósuló téves jogalkalmazásra vonatkozik.
14.      A jelen indítványban lefolytatott elemzés során azonban célszerűnek tartom e négy részt fontossági sorrendben átrendezni, először a harmadik részt vizsgálva meg. Ezt követően fogom az első, a második és a negyedik részt együttesen megvizsgálni. Ennek oka, hogy a negyedik jogalap harmadik része pontosan a jelen fellebbezés elsődleges kérdésére vonatkozik, nevezetesen a Bizottság azon hatáskörére, hogy a nemzeti versenyhatóság kérésére megindítsa az eljárást.
A.      Előzetes megjegyzések
15.      Előzetesen fel kell vázolni a jelen ügy hátterét. Mint ismeretes, az 1/2003 rendelet párhuzamos hatáskörök rendszerét hozta létre, amelynek alapján a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai alkalmazhatják az EUMSZ 101. és az EUMSZ 102. cikket. Együttesen egy hálózatot alkotnak, az úgynevezett Európai Versenyhatóságok Hálózatát (ECN), amely az uniós versenyjog alkalmazása és felügyelete terén kialakított szoros együttműködésen alapul. A hálózatnak biztosítania kell a versenyjog hatékony és egységes alkalmazását.
16.      Ezen az együttműködési hálózaton belül a versenyjog alkalmazása a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok párhuzamos hatáskörének rendszerén alapul.(8) Ugyanakkor fenntartották azt a szabályt, amely szerint a tagállamok versenyhatóságai elveszítik hatáskörüket, ha a Bizottság saját eljárást indít. Mindezt a versenyjog hatékony alkalmazása és a hálózat lehető legjobb működtetése indokolja.(9) A Bizottság tehát továbbra is az uniós versenyjog egységes alkalmazásának őre.
17.      Ebben a tekintetben az együttműködési közlemény mint puha jogi eszköz (soft law) részletesen meghatározza az 1/2003 rendeletben vázolt rendszer működését.
18.      Az együttműködési közlemény
tehát útmutatást kíván adni a tagállamok bíróságainak és hatóságainak az említett cikk alkalmazására vonatkozóan.
19.      Ebbe a kontextusba illeszkedik a jelen jogvitában felmerülő elsődleges kérdés, amely az ügyeknek a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti megosztásának módjára vonatkozik. Pontosabban a jelen fellebbezés elbírálásához a Bíróságnak meg kell határoznia, hogy a Bizottság milyen mértékben indíthat eljárást a nemzeti versenyhatóság kérésére az együttműködési közlemény értelmében.
1.      A negyedik fellebbezési jogalap harmadik részéről
20.      A Silgan vitatja a megtámadott ítélet 105. pontját, amelyben a Törvényszék megállapította, hogy a Silgan nem bizonyította, hogy a Bizottság eltért volna az együttműködési közleménytől. A Silgan ezzel kapcsolatban két kifogást emel.
21.      Az első kifogással a Silgan a megtámadott ítélet 59. és 60. pontját vitatja, amelyekben a Törvényszék megállapította, hogy az együttműködési közlemény 54. pontjának d) alpontjában szereplő második eset vonatkozásában előírt feltételek teljesültek.
22.      A második kifogással a Silgan azt sérelmezi, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe az együttműködési közleményben meghatározott két hónapos határidőt, és hogy azt kellett volna megállapítania, hogy a Bizottság nem tartotta tiszteletben e határidőt.
a)      A Silgan érvei az első kifogással kapcsolatban, amely a késedelmes áthelyezéshez szükséges feltételek be nem tartására vonatkozik
23.      Az első kifogás tekintetében, amely a késedelmes áthelyezéshez szükséges feltételek be nem tartására vonatkozik, a Silgan azt állítja, hogy a tényállásnak az együttműködési közlemény 19. pontjában említett jelentős megváltozása azt feltételezi, hogy új elemek merültek fel azokhoz a körülményekhez képest, amelyek alapján a Bizottság a jogsértés megállapítására jutott. A Silgan szerint a vállalati szerkezetátalakítás nem minősül a tényállás lényeges megváltozásának, mivel a szerkezetátalakításra a jogsértés megszűnését követően került sor.
24.      Emellett vitatja a megtámadott ítélet 72. pontját, amelyben a Törvényszék csupán arra utalt, hogy fennállt annak lehetősége, hogy a nemzeti versenyhatóság nem képes biztosítani a jogsértések teljes körű szankcionálását, így a Silgan szerint nyitva hagyta azt a kérdést, hogy ez valóban így volt‑e.
25.      A Törvényszéknek ezért azt kellett volna megállapítania, hogy nem bizonyított, hogy a vizsgálatnak a Bizottság által történő megindítása szükséges volt az uniós versenyjog hatékony alkalmazásának biztosításához.
26.      A Silgan emellett azt kifogásolja, hogy a megtámadott ítélet 105. pontjában a Törvényszék tévesen értékelte a bizonyítási teher megosztását. A Bizottságnak kellett volna bizonyítania azokat az elemeket, amelyekre hatáskörét alapozza, és igazolnia kellett volna, hogy az áthelyezés feltételei teljesültek.
b)      Elemzés
27.      Először is meg kell említeni az együttműködési közlemény 18. és 19. pontját. Egyrészt, a hálózatnak megküldött első információ időpontjától számított két hónapos időszakra hivatkozva a 18. pont a kezdeti ügyelosztási időszakra vonatkozik, amely az eljárás megkezdése előtt következik be.(10) Más szóval a kezdeti ügyelosztási időszak egybeesik azzal az időszakkal, amely alatt meghatározásra kerül az ügy elbírálására alkalmas helyzetben lévő hatóság.(11) Másrészt, a 19. pont arra az esetre vonatkozik, amikor a két hónapos határidő lejártát követően a felügyeleti hatóságnak az eljárás lezárásáig továbbra is foglalkoznia kell az üggyel. A 19. pont szabályozza azt az esetet, amikor kivételesen a két hónapos kezdeti ügyelosztási időszak után az eljárás során az ügy tényállásában bekövetkezett jelentős változás esetén engedélyezett az ügy áthelyezése.
28.      Ennek fényében meg kell jegyezni, hogy a megtámadott ítélet 60. pontjában a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a Bizottság a nemzeti versenyhatóságnál jobban képes biztosítani a versenyjog hatékony alkalmazását. E tekintetben úgy vélem, hogy a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 56–59. pontjában szereplő érvelése nem tartalmaz jogi tévedést.
29.      A megtámadott ítélet 56–58. pontjában a Törvényszék különösen hangsúlyozta a jogsértés megállapításának időpontja és a szerkezetátalakítás időpontja közötti időbeli különbséget,(12) és kiemelte, hogy az akkor hatályos német jog hiányosságai megakadályozták az érintett vállalkozásokkal szembeni hatékony szankciók alkalmazását.(13) Tekintettel ezekre a körülményekre és az időbeli különbségekre, a Törvényszék megállapíthatta, hogy fennállhatott annak a veszélye, hogy a jogsértés – az akkor hatályos német jog alapján – legalábbis egy része tekintetében büntetlen maradt volna,
következésképpen pedig nem tudták volna biztosítani az uniós versenyjog hatékony alkalmazását.
30.      Ahogyan ugyanis a Törvényszék arra a megtámadott ítélet 59. pontjában emlékeztetett, az 1/2003 rendelet célja az uniós versenyszabályok hatékony alkalmazásának azáltal történő biztosítása, hogy felhatalmazza a tagállami versenyhatóságokat arra, hogy e jogot a Bizottsággal párhuzamosan alkalmazzák.
31.      A Törvényszék csupán arra mutatott rá, hogy e célra az együttműködési közlemény 54. pontjának d) alpontja is utal. Mindezen előfeltevések alapján a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a Bizottság a nemzeti versenyhatóságnál jobban képes biztosítani a versenyjog hatékony alkalmazását.
32.      Ezenkívül, amint az együttműködési közlemény 2. pontjában szerepel, „a tagállamoknak olyan rendszert kell létrehozniuk, amely hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat ír elő a közösségi jog megsértése esetén”. Más szóval, ha a tagállam nem tud ilyen szankciórendszert biztosítani, a versenyjog hatékony és egységes alkalmazása nem biztosítható.(14) Valóban ellentétes lenne a hálózatot jellemző együttműködési szellemmel, valamint az 1/2003 rendelet által kitűzött céllal az a nézet, hogy a nemzeti felügyeleti hatóság nem kérheti a Bizottságtól, hogy az eljárást magához vonja.(15)
33.      Emellett az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése, amely a tagállamok nemzeti versenyhatóságai és a Bizottság közötti szoros együttműködésen alapul,(16) nemcsak azt írja elő, hogy ha a Bizottság eljárást kezdeményez, akkor a tagállamok versenyhatóságainak megszűnik a hatásköre, hanem azt is, hogy ha valamely nemzeti hatóság már eljár egy ügyben, a Bizottság csak azt követően indítja meg az eljárást, hogy konzultált e nemzeti versenyhatósággal.(17) E tekintetben, amint azt a Bíróság is kiemelte, a 11. cikk (6) bekezdése az 1/2003 rendelet IV. fejezete alá tartozik, amely a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti együttműködésről szól.(18)
34.      Tehát a Silgan azon érve, amely szerint a Törvényszék megállapította, hogy az együttműködési közlemény 54. pontjának d) alpontjában szereplő második lehetőségben meghatározott feltételek teljesültek, megalapozatlan. A megtámadott ítélet 59. és 60. pontja nem tartalmaz erre utaló jeleket.
35.      Ami a Silgannak az együttműködési közlemény 19. pontjában szereplő, az eljárás során az ügy tényállásában bekövetkezett jelentős változással kapcsolatos kifogását illeti, először is meg kell jegyezni, hogy a megtámadott ítélet vitatott pontjai nem tartalmazzák nyomát e kérdés megvitatásának. Amint azt fentebb említettem, a Törvényszék azon következtetése, amely szerint a Bizottság gyakorolhatta hatáskörét, kizárólag azon alapul, hogy biztosítani kell az 1/2003 rendelet céljának, azaz a versenyjog hatékony alkalmazásának megvalósítását.
36.      Még ha el is fogadjuk, hogy kapcsolat van a jelen ügy és az együttműködési közlemény 19. pontja között, kétségem van afelől, hogy a vállalati szerkezetátalakítás nem tartozhat a tényállásban bekövetkezett jelentős változás fogalmába. Bár a szerkezetátalakítás önmagában véve egy jogsértéshez nem kapcsolódó tényállási elem, véleményem szerint a szerkezetátalakítás – annak különböző formáiban – általában minden vállalkozás piaci és stratégiai helyzetének javítására szolgáló lehetséges eszköznek tekinthető, és mindenképpen jelentős változásokat eredményez a jogsértést elkövető vállalkozásoknál, így beletartozhat a tényállás jelentős megváltozásának meghatározásába.
37.      Ami a bizonyítási teher megosztását illeti, kétségem van a Silgan azon kifogásának elfogadhatóságát illetően, amely szerint a Bizottságnak kellett volna bizonyítania hatáskörét. E kérdést illetően emlékeztetni kell arra, hogy a felperes feladata a bírósági jogorvoslat keretében, hogy olyan bizonyítékokat terjesszen elő, amelyek a kifogásai megalapozottságának bizonyítására alkalmas komoly valószínűsítő körülményeknek minősülhetnek.(19) A jelen ügyben a Törvényszék nem követett el értékelési hibát, hanem csupán azt állapította meg, hogy a Silgan nem bizonyította, hogy a Bizottság eltért az együttműködési közleménytől. Emellett a megtámadott ítélet 105. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszéknek kétségei voltak a Silgan azon érvének elfogadhatóságát illetően, amely szerint a hatóság nem térhet el a saját belső intézkedéseitől, mivel ezt az érvet csak a válaszbeadványában hozta fel.
38.      A fentiekből következik, hogy a negyedik jogalap harmadik részének első kifogását véleményem szerint el kell utasítani.
c)      A Silgan érvei a második kifogással kapcsolatban, amely a késedelmes utólagos áthelyezésre vonatkozik
39.      A harmadik rész második kifogásával kapcsolatban, amely a késedelmes utólagos áthelyezésre vonatkozik, a Silgan azt sérelmezi, hogy a Törvényszék figyelmen kívül hagyja az együttműködési közleményben előírt időbeli követelményeket az utólagos áthelyezés esetében, és hogy a megtámadott ítélet 105. pontjában a Törvényszéknek inkább azt kellett volna megállapítania, hogy ez eltérést jelent az említett követelményektől.
40.      A Silgan továbbá azt állítja, hogy ellentétben a megtámadott ítélet 88. pontjában a Törvényszék által tett állításokkal, az együttműködési közlemény 18. pontjában szereplő „főszabály szerint” kifejezés használata nem jelenti azt, hogy a hálózatnak megküldött első információ időpontjától számított két hónapos határidő nem kötelező. A Törvényszék a megtámadott ítélet 88. és 89. pontjában tévesen alkalmazta a jogot annak megállapításával, hogy az együttműködési közlemény 18. pontja nem alkalmazható a jelen ügyben, és hogy a Bizottságot nem köti semmilyen határidő.
41.      A Silgan állítása szerint az utólagos áthelyezésnek haladéktalanul meg kell történnie, amint a Bizottság tudomást szerez az azt indokoló körülményekről.
d)      Elemzés
42.      Először is megjegyzem, hogy a megtámadott ítélet 88. pontjában a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az együttműködési közlemény 18. pontja nem releváns a jelen ügyben, mivel a 18. pont azt az esetet szabályozza, amikor a nemzeti versenyhatóságnak és a Bizottságnak meg kell állapodnia egy esetleges ügyelosztásról.
43.      E tekintetben meg kell említeni, hogy amint az a jelen indítvány
27. pontjában már kifejtettem, a 18. pont kifejezetten arra az esetre vonatkozik, amikor olyan áthelyezési problémák vannak, amelyek az ügyelosztás kezdeti szakasza során merülhetnek fel, és amelyeket haladéktalanul, de legkésőbb két hónapon belül meg kell oldani. Az iratanyagból azonban kitűnik, hogy a Bizottság a nemzeti versenyhatóság kérésére avatkozott be, mivel a hatóság attól tartott, hogy a német jog hiányosságai miatt a jogsértést elkövető társaságok büntetlenül maradnak. A jelen ügyben azonban vitathatatlan, hogy a nemzeti versenyhatóság akkor kérte fel a Bizottságot az ügy kivizsgálására, amikor e nemzeti versenyhatóság már megindította az eljárást.(20) Ebből következik, hogy a Bizottság a kezdeti ügyelosztási időszak után avatkozott be. Úgy vélem tehát, hogy a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy az együttműködési közlemény 18. pontja a jelen ügyben nem releváns.
44.      A megtámadott ítélet 89. pontját illetően, amelyben a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy az együttműködési közlemény 54. pontjából nem következik, hogy a Bizottságot bármilyen konkrét határidő kötné, tisztázni kell az együttműködési közlemény 54. pontjának hatályát.
45.      Az 54. pont két esetet szabályoz: az első a kezdeti ügyelosztási időszakra vonatkozik, utalva a 18. pontban említett két hónapos határidőre. Ezen kezdeti időszak alatt az 54. pontban előírtak szerint a Bizottság akkor indíthatja meg az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése szerinti eljárást, ha konzultált az illetékes versenyhatósággal. A második eset arra vonatkozik, hogy az ügyelosztási szakasz lezárultát követően a Bizottság főszabály szerint csak a 54. pontban felsorolt bizonyos helyzetekben alkalmazhatja az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdését. Ez utóbbi esetben a 54. pont nem határoz meg határidőt. Az e pontban felsorolt helyzetek egyike arra az esetre vonatkozik, amikor a Bizottság határozatának meghozatala szükséges az uniós versenyjog hatékony alkalmazásának biztosításához.
46.      Ebből véleményem szerint az következik, hogy a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy az 54. pontból az következik, hogy a Bizottságot nem köti semmilyen határidő.
47.      Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy beadványaiban a Bizottság kifejti, hogy az eljárás megindítására nem kerülhet sor a szükséges vizsgálatok elvégzésének időpontja előtt. Emellett azzal indokolja, hogy a nemzeti versenyhatóság kérelme és az eljárás megindítása között tíz hónap telt el, hogy ez az idő szükséges volt a sok irat kikéréséhez és elemzéséhez, az eljárás folytatásáról való döntéshez és a vizsgálatok megszervezéséhez.
48.      E tekintetben megjegyzem, hogy a megtámadott ítélet 91–93. pontjában a Törvényszék helyesen hivatkozott arra az ítélkezési gyakorlatra, amely szerint az uniós jog előírja az intézmények számára, hogy az általuk lefolytatott közigazgatási eljárásokban a kérdéseket észszerű határidőn belül kezeljék, és hogy a határidő észszerű jellegét az egyes ügy sajátos körülményeinek összessége alapján kell megítélni, különösen az alapján, hogy az ügy mennyire összetett.(21)
49.      Konkrétan megjegyzem, hogy a Bíróság már megállapította, hogy az uniós versenyjog területére tartozó ügyek főszabály szerint összetett ténybeli és gazdasági elemzés elvégzését teszik szükségessé, valamint hogy a versenyhatóságok által hozott esetleges intézkedések és vizsgálati aktusok jelentős számú ügy esetén szükségszerűen meghosszabbítják a jogsértési eljárás időtartamát.(22)
50.      A jelen ügyben úgy vélem, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 94–100. pontjában említett elemek alapján helyesen állapította meg, hogy a tíz hónapos határidő nem tűnik észszerűtlennek az eljárás lefolytatásához. Egyébiránt, amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 101. pontjában helyesen emlékeztetett, analógia útján meg kell említeni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az észszerű határidő tiszteletben tartása elvének megsértése csak akkor vezethet az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikken alapuló eljárás végén elfogadott határozat megsemmisítéséhez, ha az érintett vállalkozás védelemhez való jogának megsértését is maga után vonja.(23) A Silgan azonban sem a Törvényszék,(24) sem a Bíróság előtt nem hivatkozott a védelemhez való jogának megsértésére.
51.      A fentiekből következik, hogy a negyedik jogalap harmadik részének első kifogását véleményem szerint el kell utasítani.
2.      A negyedik fellebbezési jogalap első, második és negyedik részéről
52.      A negyedik fellebbezési jogalap keretében a Silgan további három kifogást emel a megtámadott ítélet 105. és 106. pontja ellen.
53.      Először is, a Silgan arra az elvre utal, amely szerint a Bizottságnak tiszteletben kell tartania az általa elfogadott aktusokat, és csak az egyenlő bánásmód elvével összeegyeztethető indokok alapján térhet el azoktól.
54.      Másodszor, a Silgan arra hivatkozik, hogy ez az elv az együttműködési közleményre is alkalmazandó. E tekintetben a Silgan a 2022. február 9-i Sped-Pro kontra Bizottság ítéletre (791/19, EU:T:2022:67) hivatkozik, amelyben a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy más puha jogi eszközökhöz hasonlóan, a Bizottság az együttműködési közlemény esetében is korlátozta magát mérlegelési jogkörének gyakorlásában, és nem térhet el attól anélkül, hogy kitenné ki magát annak, hogy adott esetben az általános jogelvek – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvének – megsértése címén felelősségre vonható legyen.(25)
55.      Harmadszor, a Silgan azt rója fel a Törvényszéknek, hogy nem vette figyelembe, hogy a Bizottság nem indokolta kellőképpen az együttműködési közleménytől való eltérést.
56.      A fent említett első két kifogás tekintetében a Silgan csupán arra az elvre utal, hogy a hatóság köteles saját határozatait betartani, anélkül hogy bármilyen módon vitatná a Törvényszék érvelését. Ezért kétségbe vonom e két kifogás elfogadhatóságát.
57.      Ami az érdemi kérdéseket illeti, és amint azt a jelen indítvány 28–31. pontjában már kifejtettem, amennyiben a Bizottság a nemzeti versenyhatóság kérésére úgy dönt, hogy eljárást indít, mert ez szükséges az uniós versenyjog hatékony alkalmazásának biztosításához, az nem minősül az együttműködési közleménytől való eltérésnek. Ezért ezek a megfontolások nem ellentétesek a jelen indítvány 54. pontjában említett Sped-Pro kontra Bizottság ítélettel.
58.      A jelen indítvány 55. pontjában kifejtett harmadik kifogást illetően a Silgan visszautal a fellebbezésén belül az ötödik jogalap körében kifejtett érvekre. A Silgan különösen a megtámadott ítélet 62. pontját vitatja, amelyben a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a nemzeti versenyhatóság 2018. április 27‑i(26) és a Bizottság 2022. július 12‑i sajtóközleményeiben(27) szereplő indokok lehetővé tették a Silgan számára, hogy megértse azt a kontextust, amely a hatóságot a kérelem benyújtására és a Bizottságot az eljárás megindítására késztette. E tekintetben a Silgan azt állítja, hogy a sajtóközlemények nem helyettesíthetik a Bizottság határozatának indokolását, különösen akkor, ha a sajtóközlemény a határozat meghozatalát követően került közzétételre.
59.      Ami ezt az utolsó kifogást illeti, megjegyzem, hogy igaz, hogy a vitatott határozatban a Bizottság csupán azt állítja, hogy a nemzeti felügyeleti hatóság kérésére indította meg az eljárást, míg a sajtóközleményben azt pontosította, hogy a nemzeti felügyeleti hatóság a hatályos német jogszabályok azon hiányosságai miatt döntött úgy, hogy az ügyet a Bizottsághoz utalja, amelyek nem tették volna lehetővé a Silgan leányvállalataival szembeni szankciók kiszabását.(28) Megjegyzem azonban, hogy az iratanyagból kiderül, hogy a jogalkotási hiányosságokból adódó nehézségeket a nemzeti hatóság 2018. április 27‑i sajtóközleményében is kiemelték – tehát jóval a Bizottság 2022. július 12‑i sajtóközleménye előtt.
60.      E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az indokolásnak nem kell megjelölnie az összes releváns ténybeli és jogi elemet, mivel az indokolási kötelezettség teljesítését nemcsak a jogi aktus szövege, hanem a háttere, valamint az érintett témára vonatkozó jogszabályok összessége alapján kell megítélni.(29)
61.      Ugyanakkor, még ha igaz is, hogy ez a vizsgálat csak egy formálisan elfogadott határozat alapján végezhető el, a Bíróság már megállapította, hogy olyan elemek, mint például a sajtóközlemény, lehetővé teszik a szóban forgó határozat alapvető elemeinek megismerését.(30)
62.      A jelen ügyben megjegyzem, hogy a Bizottság és a nemzeti versenyhatóság sajtóközleménye – a megtámadott ítéletből kitűnő információk alapján – lehetővé tette a Silgan számára, hogy megértse azokat az okokat, amelyek a nemzeti versenyhatóságot arra késztették, hogy az ügyet a Bizottsághoz utalja, a Bizottságot pedig arra, hogy eljárást indítson.
63.      A fentiekből következik, hogy a negyedik jogalap első, második és negyedik részét is el kell utasítani.
64.      Következésképpen úgy vélem, hogy a negyedik fellebbezési jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
IV.    Végkövetkeztetés
65.      A fenti megfontolások fényében azt javaslom, hogy a Bíróság a negyedik fellebbezési jogalapot teljes egészében utasítsa el.
1      Eredeti nyelv: olasz.
2      A 2022. július 12‑i C(2022) 4761 final bizottsági határozat (AT.40522 ügy) megtekinthető itt: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf.
3      A jelen ügy tényállásának részletesebb bemutatását illetően a megtámadott ítélet 2–14. pontjára utalok.
4      Ugyanezen határozatában a Bizottság megállapította, hogy a jogsértést a Crown Holdings, Inc. és a Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (a továbbiakban együttesen: Crown) is elkövette, és ezekre a társaságokra is bírságot szabott ki. A Németországi Szövetségi Köztársaság beadványából kitűnik, hogy a Crown társaságok is vállalati szerkezetátalakítást hajtottak végre. A Bizottság határozata ellen a Crown is megsemmisítés iránti keresetet indított a Törvényszék előtt, amelyet azonban a 2024. október 2‑i Crown Holdings és Crown Cork & Seal Deutschland kontra Bizottság ítéletben (T‑587/22, EU:T:2024:661) elutasítottak. Jelenleg a Bíróság előtt folyamatban van a Crown fellebbezésének elbírálása, amely fellebbezésben a Törvényszék ítéletének megsemmisítését kéri a C‑855/24. P. sz. ügyben. A jelen indítványban csak a Silgan által felhozott érvekre szorítkozom.
5      Az 1/2003/EK tanácsi rendelet 7. és 23. cikke szerint kartellügyekben hozott határozatok elfogadása érdekében folytatott vitarendezési eljárások lefolytatásáról szóló bizottsági közlemény (HL 2008. C 167., 1. o.).
6      A Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.), amelyet legutóbb a 2009. május 25‑i 487/2006/EK tanácsi rendelettel (HL 2009. L 148., 1. o.) módosítottak.
7      Lásd a versenyhatóságok hálózatán belüli együttműködésről szóló bizottsági közlemény (HL 2004. C 101., 43. o.) 3. pontját.
8      Lásd: 2017. november 23‑i Gasorba és társai ítélet (C‑547/16, EU:C:2017:891, 23. pont).
9      Lásd az 1/2003 rendelet (17) preambulumbekezdését.
10      Ebben az értelemben a Bizottság a beadványában pontosította, hogy a kezdeti ügyelosztási időszak megelőzi az eljárás megindítását.
11      Lásd az együttműködési közlemény 5–9. pontját.
12      Amint azt a Bizottság határozatában megállapította (lásd a jelen indítvány fenti 2. pontját), a jogsértés 2011. március 11‑től 2014. szeptember 18‑ig tartott. Amint azt a megtámadott ítélet 56. pontja kimondja, a Silgan több társasága is szerkezetátalakításon esett át 2016 decemberétől kezdődően.
13      A német jogalkotó a Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény) (Bundesgesetzblatt, 2017. évfolyam, I. rész, 33. szám, Bonnban kiadva, 2017. augusztus 8‑án) kilencedik módosításával, a 81. § bevezetésével pótolta a hiányosságokat.
14      Lásd e tekintetben a 2025. január 30‑i Caronte & Tourist ítéletet (C‑511/23, EU:C:2025:42), amelyben a Bíróság emlékeztetett arra, hogy „eljárási autonómiájának gyakorlása során a tagállamnak nemcsak az uniós versenyjog teljes érvényesülését, valamint az e jogba ütköző jogsértések üldözését és szankcionálását kell biztosítania, hanem az alapvető jogok, különösen a jogsértési eljárás alá vont vállalkozások védelemhez való jogának tiszteletben tartását is” (62. pont, kiemelés tőlem).
15      Ez akkor is érvényes, ha a versenyhatóság megállapítja, hogy már nem alkalmas az eljárás lezárására és szankciók alkalmazására, mivel a hatályos jogi szabályozás nem tette lehetővé a versenyjogi szabályok megsértésének üldözését.
16      Lásd: 2007. március 8‑i France Télécom kontra Bizottság ítélet (T‑339/04, EU:T:2007:80, 79. pont).
17      Lásd: 2021. február 25‑i Slovak Telekom ítélet (C‑857/19, EU:C:2021:139, 31. pont).
18      Uo.
19      Lásd: 2017. január 26‑i Duravit és társai kontra Bizottság ítélet (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, 58. pont).
20      Amint az a megtámadott ítélet 3. és 4. pontjából kitűnik, 2015. május 21‑én a nemzeti versenyhatóság házkutatásokat végzett a Silgan‑csoport különböző társaságainak telephelyein, és 2017. június 14‑én ugyanezen hatóság felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja ki az ügyet.
21      Lásd: 2002. október 15‑i Limburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság ítélet (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P és C‑254/99 P, EU:C:2002:582, 187. pont).
22      Lásd analógia útján: 2026. január 15‑i Imballaggi Piemontesi ítélet (C‑588/24, EU:C:2026:14, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
23      Lásd analógia útján: 2024. október 4-i Ferriere Nord kontra Bizottság ítélet (C‑31/23 P, EU:C:2024:851, 150. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
24      Lásd a megtámadott ítélet 76. pontját.
25      40. pont.
26      A nemzeti versenyhatóság sajtóközleménye nem szerepel a felek beadványai között. A Törvényszékhez benyújtott iratok részét képezte, és nyilvánosan hozzáférhető.
27      A Bizottság sajtóközleménye a következő címen tekinthető meg: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483.
28      A Bizottság sajtóközleménye a Crown leányvállalataira is utal.
29      Lásd többek között: 2023. december 14‑i EDP España kontra
Naturgy Energy Group és Bizottság ítélet (C‑693/21 P és C‑698/21 P, EU:C:2023:989, 61. pont).
30      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 71. pont).