61992CC0353_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le presenti conclusioni riguardano due cause, tra loro connesse, nelle quali la Repubblica ellenica contesta la legittimità di alcuni regolamenti. Nella prima causa (C-353/92), la Repubblica ellenica chiede l' annullamento del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (in prosieguo: il "regolamento del Consiglio")(1). Nella seconda causa (C-385/92), la Repubblica ellenica conclude per l' annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 31 luglio 1992, n. 2294 (2), recante modalità di applicazione del regime di sostegno per i produttori di semi oleosi di cui al regolamento (CEE) del Consiglio n. 1765/92 (in prosieguo: il "regolamento della Commissione").
2. Mi sembra utile premettere che, benché nei due ricorsi presentati la Repubblica ellenica chieda l' annullamento del regolamento del Consiglio e del regolamento della Commissione nel loro complesso, emerge chiaramente dagli argomenti esposti che essa intende sostanzialmente contestare la legittimità di tali regolamenti soltanto nella misura in cui si riferiscono ai produttori di semi di soia.
Antefatti della controversia
3. Il regolamento del Consiglio istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di alcuni seminativi, in particolare cereali, semi oleosi e piante proteiche. Nell' elenco dei semi oleosi ai quali si applicano le disposizioni di tale regolamento sono ricompresi i semi di soia (3). Il regolamento del Consiglio dà attuazione alla riforma della politica agricola comune deliberata il 21 maggio 1992. Il regime di sostegno istituito si differenzia da quello precedentemente applicato in base alla disciplina prevista dal regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1991, n. 3766, che istituisce un regime di sostegno per i produttori di semi di soia, di colza e ravizzone e di girasole (4).
4. L' obiettivo fondamentale del regolamento del Consiglio è così illustrato nel secondo 'considerando' del suo preambolo:
"(...) per migliorare l' equilibrio del mercato, occorre istituire un nuovo regime di sostegno;(...) il mezzo migliore per conseguire tale obiettivo consiste nel ravvicinare i prezzi comunitari per taluni seminativi ai prezzi del mercato mondiale e nel compensare la perdita di reddito causata dalla riduzione dei prezzi istituzionali mediante un pagamento compensativo a favore degli agricoltori che seminano i prodotti in questione (...)"
5. In conformità a tale obiettivo, il regolamento del Consiglio istituisce un regime di pagamenti compensativi a favore dei produttori della Comunità. Il titolo I stabilisce i presupposti per la concessione del pagamento compensativo. Detto pagamento è fissato per ettaro ed è differenziato su scala regionale (5).
6. Il pagamento compensativo viene concesso soltanto per una superficie che non superi una superficie di base regionale. Quest' ultima corrisponde al numero medio di ettari della stessa investiti a seminativi o messi a riposo conformemente ad un regime sovvenzionato con fondi pubblici, negli anni 1989, 1990 e 1991. Si intende per regione uno Stato membro o una regione all' interno di uno Stato membro, a scelta dello Stato membro interessato (6). Uno Stato membro può applicare, anzichè un sistema di superfici di base regionali, un sistema di superfici di base individuali per tutto il suo territorio. Secondo quest' ultimo sistema, per ciascuna azienda è fissata una superficie di base corrispondente alla superficie media in ettari investita a seminativi o messa a riposo conformemente ad un regime sovvenzionato con fondi pubblici negli anni 1989, 1990 e 1991 (7).
7. Il pagamento compensativo viene concesso nell' ambito di un "regime generale" esteso a tutti i produttori ovvero di un "regime semplificato" riservato ai piccoli produttori (8). Questi ultimi possono optare per il regime generale o per quello semplificato. Si intendono per piccoli produttori i coltivatori che chiedono il pagamento compensativo per una superficie inferiore a quella che sarebbe necessaria per produrre 92 tonnellate di cereali, calcolate in base alla resa cerealicola media stabilita per la loro regione oppure, quando gli Stati membri abbiano optato per il sistema delle superfici di base individuali, i coltivatori la cui superficie di base individuale non supera tale superficie (9).
8. I produttori che richiedono il pagamento compensativo nell' ambito del regime generale hanno l' obbligo di ritirare dalla produzione parte della superficie della loro azienda e ricevono una compensazione a fronte di tale obbligo (10). Il regime semplificato non prevede l' obbligo di ritiro dei seminativi dalla produzione, ma il pagamento compensativo viene corrisposto al tasso applicabile ai cereali a prescindere dal tipo di seminativi effettivamente coltivati (11). Il tasso applicabile ai cereali è sensibilmente inferiore a quello previsto per i semi oleosi (12).
9. L' art. 10, che riveste una particolare importanza in queste due cause, così dispone:
"1. Il pagamento compensativo per i cereali e per le piante proteiche nonché la compensazione per l' obbligo di ritiro dei seminativi dalla produzione sono effettuati tra il 16 ottobre e il 31 dicembre immediatamente successivi al raccolto.
2. Una domanda di pagamento compensativo può essere presa in considerazione soltanto se, entro il 15 maggio che precede il raccolto in causa, il produttore interessato
° ha provveduto alla semina;
° ha presentato la domanda.
(...) ."
10. Il regolamento della Commissione stabilisce in dettaglio le modalità di applicazione del regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio ai produttori di semi oleosi. Ai sensi dell' art. 2 del regolamento della Commissione, il pagamento compensativo previsto dal regolamento del Consiglio è concesso esclusivamente per le superfici investite a oleaginose, per le quali sia stata presentata una domanda all' autorità competente entro la data fissata dallo Stato membro e che siano state interamente seminate per quella stessa data. L' art. 2 stabilisce inoltre che tale data non può comunque superare la data indicata nell' allegato I. L' allegato I precisa che, per tutti i semi oleosi, la data limite per la semina e per la presentazione delle domande è quella del 15 maggio precedente la campagna di commercializzazione.
11. La coltivazione dei semi di soia può essere effettuata in due diversi modi: come coltivazione principale o come coltivazione secondaria. La coltivazione secondaria precede o segue la coltivazione principale di un altro prodotto ed ha una durata che varia dai due ai cinque mesi. Nel caso in cui preceda una coltivazione principale, essa è essenzialmente destinata a preparare il terreno per tale coltivazione. Qualora invece segua la coltivazione principale, essa beneficia dei fertilizzanti già presenti nel terreno.
12. A quanto risulta, il periodo più adatto alla coltivazione dei semi di soia in Grecia va dal 20 aprile al 15 luglio e la coltivazione secondaria di questo stesso prodotto ha inizio dopo il 15 maggio. E' pacifico che tutti i produttori greci di semi di soia sono da considerarsi piccoli produttori ai sensi del regolamento del Consiglio. Essi soddisfano pertanto i requisiti per essere ammessi sia al regime generale sia a quello semplificato di cui al regolamento stesso.
13. Nel suo ricorso contro il Consiglio, il governo della Repubblica ellenica sostiene che, poiché a norma dell' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio, un produttore che non abbia provveduto alla semina entro la data del 15 maggio non soddisfa i requisiti per la concessione del pagamento compensativo, la coltivazione secondaria dei semi di soia in Grecia si trova ad essere esclusa dal regime dei pagamenti compensativi. Il governo ellenico contesta la legittimità del regolamento del Consiglio, nella parte in cui viene imposto ai produttori di semi di soia l' onere di provvedere alla semina e di presentare la domanda entro il 15 maggio per poter fruire del pagamento compensativo, in base ai motivi seguenti: carenza di motivazione, violazione del principio di parità di trattamento, violazione dell' art. 39 del Trattato, violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e violazione del principio della preferenza comunitaria.
14. Nel suo controricorso, il Consiglio sostiene che la data del 15 maggio, prevista dall' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio, si applica esclusivamente ai produttori di cereali e di piante proteiche. E' dal combinato disposto dell' art. 2 del regolamento della Commissione e dell' Allegato del medesimo regolamento che si può risalire alla data entro la quale il produttore di semi di soia deve provvedere alla semina e presentare la domanda per poter fruire del pagamento compensativo. Il Consiglio conclude nel senso che il ricorso presentato dalla Repubblica ellenica deve essere dichiarato irricevibile. In subordine, il Consiglio chiede il rigetto del ricorso.
15. La Commissione, intervenuta a sostegno del Consiglio, concorda con quest' ultimo nel ritenere, basandosi su argomenti analoghi a quelli esposti dal Consiglio, che il ricorso proposto dal governo ellenico debba essere dichiarato irricevibile o, in ogni caso, infondato.
16. Nel ricorso proposto contro la Commissione, il governo ellenico chiede l' annullamento del regolamento della Commissione, per il caso in cui venga accertato che la data del 15 maggio è stata stabilita, in relazione ai semi oleosi, da quest' ultimo regolamento anziché da quello del Consiglio.
17. Il governo ellenico ripropone gli argomenti addotti nel ricorso presentato contro il Consiglio dichiarando che essi valgono, mutatis mutandis, per il regolamento della Commissione. Esso deduce inoltre l' illegittimità dell' art. 4 del regolamento della Commissione, ai sensi del quale un appezzamento coltivato non può formare oggetto di più di una domanda di pagamento compensativo per una medesima campagna di commercializzazione, in quanto il regolamento del Consiglio non avrebbe autorizzato la Commissione ad adottare siffatta disposizione.
18. Esaminerò anzitutto se l' obbligo per i produttori di soia di completare la semina e di presentare la domanda entro il 15 maggio sia stato introdotto dal regolamento del Consiglio ovvero da quello della Commissione.
La data del 15 maggio
19. La data del 15 maggio, come si è già rilevato (13), è stata fissata dall' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio. L' art. 10, tuttavia, va letto nella sua intierezza. Il n. 1 disciplina i pagamenti compensativi per i cereali e per le piante proteiche, ma non fa alcun riferimento ai pagamenti compensativi per i semi oleosi. Il n. 2 dell' art. 10 menziona genericamente un "pagamento compensativo", ma non vi è alcun dubbio che esso vada riferito esclusivamente al pagamento compensativo previsto per i cereali e le piante proteiche. Il pagamento compensativo per i semi oleosi è disciplinato dall' art. 11. Quest' ultimo non stabilisce però una data precisa, lasicando alla Commissione il compito di fissare tale termine in un provvedimento di attuazione da emanarsi (14). Il regolamento della Commissione costituisce per l' appunto un tale provvedimento di attuazione.
20. Il regolamento della Commissione, a sua volta, fissa un termine soltanto per i produttori che rientrano nel regime generale: l' art. 2, n. 1, lett. b), che è l' unica disposizione che disciplina tale aspetto, limita espressamente la concessione del pagamento compensativo alle superfici "alle quali si applichi il regime generale di cui all' art. 2, n. 5, lett. a) del regolamento (CEE) n. 1765/92 del Consiglio". Il regolamento della Commissione non può essere interpretato nel senso che esso stabilisce un termine per i produttori che rientrano nel regime semplificato.
21. A mio parere, il problema va risolto nel modo seguente. Ai produttori di semi oleosi che rientrano nel regime semplificato spetta il pagamento compensativo previsto per i cereali. Essi ricadono pertanto nella sfera di applicazione dell' art. 10 del regolamento del Consiglio, che va interpretato come applicabile non soltanto ai produttori di cereali, ma altresì a quei produttori di semi oleosi che soddisfino i requisiti per la concessione del pagamento compensativo previsto per i cereali. (Va notato che l' art. 10 fa riferimento ad un "pagamento compensativo per i cereali" (15) e non ad un pagamento compensativo spettante ai produttori di cereali). L' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio fissa pertanto il termine del 15 maggio per i produttori di semi oleosi che rientrano nel regime semplificato. La stessa data è prevista dal regolamento della Commissione per i produttori ai quali si applica il regime generale.
22. Non può condividersi, pertanto, la tesi sostenuta dal Consiglio e dalla Commissione, secondo la quale il ricorso proposto dal governo ellenico contro il Consiglio andrebbe respinto per il fatto che l' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio non si applica ai produttori di semi di soia. I ricorsi presentati contro il regolamento del Consiglio ed il regolamento della Commissione vanno esaminati entrambi, poiché ciascuno dei due regolamenti si applica ad una categoria distinta di produttori di semi di soia.
Lo sfondo normativo
23. Prima di esaminare i motivi di annullamento dedotti dal governo ellenico, è opportuno passare brevemente in rassegna l' evoluzione della legislazione comunitaria in materia di produzione di semi di soia.
24. Nel 1962, nell' ambito del GATT (Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, Dillon Round, la Comunità consentiva l' importazione nel mercato comunitario, in esenzione da dazi, dei semi di soia provenienti da paesi terzi. In quel periodo, la produzione comunitaria dei semi di soia era molto ridotta, ma i produttori della Comunità cominciavano a dover far fronte alla concorrenza diretta dei produttori dei paesi terzi.
25. In considerazione di tale concorrenza e allo scopo di favorire lo sviluppo della produzione di semi di soia nella Comunità, il Consiglio decideva di adottare alcune misure di sostegno. Il primo provvedimento era il regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1974, n. 1900, che prevedeva misure speciali per i semi di soia(16) e fissava un prezzo di obiettivo. Quando il prezzo di obiettivo valido per una campagna risultava superiore al prezzo medio del mercato mondiale, un' integrazione pari alla differenza tra questi due prezzi veniva concessa ai produttori comunitari. Il regime di sostegno istituito dal regolamento n. 1900/74 veniva sostituito dalla disciplina del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1614/79(17). In forza di tale normativa, veniva concesso un aiuto a coloro che avevano stipulato con i produttori di semi di soia un contratto che prevedeva il pagamento al produttore di un prezzo almeno pari al prezzo minimo fissato dal regolamento stesso. Il regolamento n. 1614/79 veniva a sua volta sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1491/85(18), che istituiva un regime di sostegno analogo.
26. Il regolamento n. 3766/91(19) istituiva un nuovo regime di sostegno per i produttori di semi di soia, colza, ravizzone e girasole. L' adozione di quest' ultimo regolamento era strettamente connessa alla riforma generale della politica agricola comune deliberata il 21 maggio 1992. E' necessario a questo punto un breve esame dei motivi che hanno portato all' adozione di tale riforma.
27. Quando, nel 1962, veniva istituita la politica agricola comune, uno dei suoi obiettivi principali era il raggiungimento dell' autosufficienza nel settore agroalimentare, poiché in quella fase gli Stati membri erano deficitari per la maggior parte dei prodotti alimentari. Per effetto della politica agricola comune, si veniva a creare un' eccedenza di produzione all' interno della Comunità. Questa situazione determinava un forte aumento delle spese di bilancio. Malgrado la crescita della produzione, il reddito dei produttori aumentava di pochissimo nel periodo 1975-1989, mentre negli stessi anni la popolazione attiva agricola della Comunità diminuiva del 35%(20). Alla luce di queste tendenze, la Commissione osservava nel 1991 che "i meccanismi della PAC, così come funzionano attualmente, non sono più in grado di conseguire una serie di obiettivi assegnati alla politica agricola dall' art. 39" (21). Onde evitare l' accumulo di scorte e una crescita eccessiva delle spese agricole, la Commissione decideva di porre come obiettivo fondamentale della futura politica agricola comune il controllo della produzione "nella misura necessaria al rispristino dell' equilibrio dei mercati"(22).
28. La Commissione riteneva che i cereali, le piante proteiche ed i semi oleosi costituissero un settore di seminativi che doveva essere oggetto di un regime comune di sostegno. Tuttavia, il regime di sostegno esistente a favore dei semi di soia era risultato in contrasto con gli impegni assunti dalla Comunità nell' ambito dell' Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio. Per tener fede a tali impegni, il Consiglio adottava il regolamento n. 3766/91, destinato a restare in vigore fino all' introduzione di un sistema di sostegno integrato applicabile ai produttori di cereali, alle piante proteiche ed ai semi oleosi (23).
29. In forza del regime di sostegno istituito dal regolamento n. 3766/91, i produttori comunitari potevano richiedere l' applicazione di un sistema regionalizzato di pagamenti diretti. Ai sensi dell' art. 4, n. 2, per aver diritto ad un pagamento il produttore doveva, entro la data stabilita per la regione in questione, aver provveduto alla semina e aver inoltrato domanda. La coltivazione secondaria dei semi di soia veniva disciplinata da una disposizione specifica. A norma dell' art. 4, n. 7, i produttori che intendevano coltivare i semi di soia come coltura intercalare potevano, in deroga alle altre disposizioni del regolamento, presentare la loro domanda anteriormente al 30 maggio, a condizione che gli altri presupposti di cui allo stesso articolo fossero soddisfatti. Il regolamento n. 3766/91 prevedeva inoltre un sistema di superfici massime garantite. Se la superficie coltivata a grani oleaginosi superava la superficie massima garantita, i relativi pagamenti diretti venivano proporzionalmente ridotti.
30. Il regolamento n. 3766/91 era destinato ad applicarsi alla sola campagna di commercializzazione 1992-1993. Un sistema di sostegno integrato per i cereali, le piante proteiche ed i semi oleosi veniva istituito dal regolamento del Consiglio, ora impugnato, che ha sostituito il regolamento n. 3766/91 abolendo il sistema delle superfici massime garantite.
31. E' opportuno sottolineare che sussistono alcune differenze sostanziali tra il sistema di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio, basato sui pagamenti compensativi, ed i regimi di sostegno dei prezzi previsti dai regolamenti precedenti. Le differenze sono le seguenti:
° la resa del singolo produttore non viene presa in considerazione ai fini della concessione del pagamento compensativo;
° l' aiuto non viene concesso automaticamente, ma è subordinato alla presentazione di una domanda da parte del produttore;
° l' aiuto viene concesso dopo la semina indipendentemente dal raccolto ottenuto. Nell' ambito dei precedenti regimi, l' aiuto veniva concesso soltanto dopo la commercializzazione del prodotto.
32. Il regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio si basa sul principio che il pagamento compensativo viene concesso soltanto annualmente per una determinata superficie, come precisa il diciassettesimo 'considerando' del regolamento suddetto. Lo stesso principio trova conferma nell' art. 4 del regolamento della Commissione, ai sensi del quale un appezzamento coltivato non può, per una medesima campagna di commercializzazione, formare oggetto di più di una domanda di pagamento compensativo.
33. Il regolamento del Consiglio controverso nella presente causa è stato recentemente modificato dal regolamento (CE) del Consiglio n. 231/94 (24) e dal regolamento (CE) del Consiglio n. 232/94 (25). Quest' ultimo è stato adottato per dare attuazione, nell' ambito dell' Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, ad un accordo sui semi oleosi concluso dalla Comunità europea con gli Stati Uniti d' America (26). Detto accordo fa riferimento ad una decisione emessa da un comitato per la composizione delle liti nell' ambito del GATT (panel), secondo la quale il regime di sostegno comunitario per i semi di soia aveva determinato una riduzione del valore delle concessioni tariffarie accordate dalla Comunità agli Stati Uniti. Conformemente alle clausole dell' accordo, il regolamento n. 232/94 istituisce delle superfici massime garantite per i pagamenti relativi ai semi oleosi ed esclude dal regime di sostegno la coltivazione di alcune varietà di semi di girasole. I regolamenti nn. 231/94 e 232/94 entrano in vigore a decorrere dalla campagna di commercializzazione 1994/95 e non presentano alcuna attinenza con la fattispecie in esame.
34. Passiamo ora ad esaminare le controversie sorte tra le parti.
35. Come ho già ricordato, nel ricorso proposto contro la Commissione il governo ellenico reitera i motivi di annullamento dedotti nel suo ricorso contro il Consiglio, segnalando che essi valgono, mutatis mutandis, per il regolamento della Commissione. Esso sostiene inoltre che l' art. 4 di quest' ultimo regolamento è illegittimo in quanto, adottando tale disposizione, la Commissione avrebbe ecceduto i suoi poteri.
36. Nel controricorso, la Commissione obietta che il ricorso del governo ellenico va dichiarato irricevibile, poiché quest' ultimo non avrebbe precisato i motivi di annullamento sui quali si fonda, limitandosi a richiamare quelli dedotti nell' ambito del proprio ricorso contro il Consiglio. Questa tesi mi sembra inaccettabile. Il ricorso del governo ellenico contro la Commissione definisce chiaramente l' oggetto della controversia ed i mezzi sui quali il ricorso stesso è fondato. Esso non può essere respinto per il fatto che i motivi dedotti sono identici a quelli del ricorso contro il Consiglio. Poiché la data entro la quale il produttore deve aver provveduto alla semina e presentato la relativa domanda per ottenere il pagamento compensativo è fissata dal regolamento del Consiglio, per una categoria di produttori di semi di soia, e dal regolamento della Commissione, per un' altra categoria degli stessi produttori, la scelta del governo ellenico di impugnare entrambi i regolamenti si è dimostrata fondata.
37. Esaminerò innanzi tutto i mezzi dedotti contro entrambi i regolamenti e, successivamente, quello relativo ad un eccesso di potere della Commissione.
38. Come ho già ricordato, i motivi di annullamento comuni ad entrambi i regolamenti sono i seguenti: carenza di motivazione, violazione del principio di parità di trattamento, violazione dell' art. 39 del Trattato, violazione del principio posto a tutela del legittimo affidamento e violazione del principio della preferenza comunitaria.
Sulla carenza di motivazione
39. Il governo ellenico assume che il regolamento del Consiglio è illegittimo per carenza di motivazione. Esso osserva che uno degli obiettivi di tale regolamento è quello di compensare la perdita di reddito causata dalla riduzione dei prezzi istituzionali mediante la concessione di un pagamento compensativo ai produttori. Tuttavia, i produttori che effettuano la semina dopo il 15 maggio non fruiscono di tale pagamento compensativo. Secondo il governo ellenico, l' esclusione di questa categoria di produttori è in contrasto con l' obiettivo fondamentale del regolamento del Consiglio, il quale consiste nel tutelare il reddito di tutti i produttori che siano stati danneggiati dalla riduzione dei prezzi istituzionali; di conseguenza, i motivi specifici in base ai quali vengono esclusi i produttori che effettuano la semina dopo il 15 maggio devono essere precisati nel regolamento stesso.
40. Il governo ellenico aggiunge che, sulla scorta degli argomenti sopra esposti, anche il regolamento della Commissione va dichiarato invalido per carenza di motivazione.
41. A norma dell' art. 190 del Trattato, i regolamenti, le direttive e le decisioni del Consiglio e della Commissione devono essere motivati. In linea di principio, la motivazione deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l' argomentazione dell' istituzione comunitaria da cui emana, tuttavia la portata di tale argomentazione dipende dalla natura dell' atto considerato e dal contesto nel quale è stato adottato (27). Per quanto riguarda gli atti di portata generale e in particolare i regolamenti, è sufficiente che la motivazione chiarisca i punti essenziali dei provvedimenti adottati senza che vi sia la necessità di una motivazione specifica di tutti i particolari contenuti nell' atto, purchè questi non siano in contrasto con il provvedimento nel suo complesso (28).
42. Nel caso di specie, il Consiglio e la Commissione osservano che la condizione secondo la quale la semina deve essere stata effettuata e la domanda presentata entro la data del 15 maggio risponde ad esigenze di ordine pratico, agevolando in particolare la gestione amministrativa ed i controlli del regime di sostegno. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo ellenico, tale condizione non sarebbe in contrasto con gli obiettivi del regolamento del Consiglio, ma costituirebbe anzi parte integrante del regime di sostegno istituito dal detto regolamento.
43. Non vi è dubbio che il regime, per poter funzionare, doveva necessariamente basarsi sulla prescrizione di un termine. Tuttavia, il Consiglio e la Commissione non hanno spiegato i motivi per i quali è stata scelta la data del 15 maggio, né per quali ragioni la data del 30 maggio, prevista dal regolamento n. 3766/91 per la coltivazione secondaria dei semi di soia, è stata anticipata al 15 maggio nei regolamenti impugnati. La spiegazione sembra essere la seguente. Il regolamento n. 3766/91 era transitorio. Esso istituiva un regime di sostegno per i semi oleosi applicabile soltanto per la campagna di commercializzazione 1992-1993. In quel periodo, i cereali e le piante proteiche erano assoggettati al regime di sostegno tradizionale, in forza del quale l' aiuto comunitario veniva erogato in proporzione alla quantità prodotta. Il regolamento n. 3766/91, benché avesse introdotto un sistema di pagamenti diretti analogo a quello successivamente istituito dal regolamento del Consiglio impugnato nella fattispecie, non contemplava tutti gli elementi del sistema di sostegno previsti da quest' ultima normativa. Come nel regime di sostegno applicabile ai cereali ed alle piante proteiche, sia la coltivazione principale, sia quella secondaria potevano fruire dell' aiuto. Al fine di agevolare l' erogazione dei pagamenti diretti per le coltivazioni secondarie, veniva fissato il termine del 30 maggio. Poiché tuttavia, ai sensi del regolamento del Consiglio controverso, l' aiuto viene concesso al produttore per un' unica coltivazione, la scelta di una data antecedente, ovvero il 15 maggio, appare del tutto ragionevole.
44. Non vi è traccia, nel testo dei regolamenti impugnati, di una spiegazione in ordine alla scelta della data. Il diciottesimo 'considerando' del regolamento del Consiglio recita:
"(...) occorre stabilire le condizioni di applicazione dei pagamenti compensativi e precisare a quale momento questi ultimi debbano essere versati ai produttori".
Tale affermazione non giustifica in alcun modo la condizione imposta dall' art. 10, n. 2, del regolamento del Consiglio, secondo la quale il produttore, per fruire del pagamento compensativo previsto per i cereali o per le piante proteiche, deve aver provveduto alla semina e presentato la relativa domanda entro il 15 maggio. Dalla giurisprudenza della Corte precedentemente citata emerge tuttavia chiaramente che il Consiglio non era tenuto ad esporre nel preambolo del regolamento i motivi specifici in base ai quali è stata prescelta una determinata data, poiché la scelta della data è solo un particolare nell' ambito dello schema complessivo dell' intero regolamento del Consiglio. La scelta della data del 15 maggio, peraltro, risulta chiaramente comprensibile alla luce del fatto che il regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio è basato sul principio che il pagamento compensativo viene erogato un' unica volta all' anno per una data superficie; i motivi che hanno ispirato l' adozione di tale regime sono comunque illustrati nel preambolo. Di conseguenza, non è fondata la tesi secondo la quale il regolamento del Consiglio non sarebbe adeguatamente motivato. La data del 15 maggio, d' altra parte, vale soltanto come regola generale. Per evitare che, in seguito all' applicazione di questo termine, possano venirsi a creare situazioni inique, l' art. 12, settimo trattino, del regolamento del Consiglio attribuisce alla Commissione il potere di modificare la data stabilita qualora, a causa di condizioni climatiche eccezionali, essa diventi inapplicabile in alcune regioni.
45. Non emerge dal preambolo del regolamento della Commissione il motivo per il quale il produttore deve aver provveduto alla semina e presentato la domanda relativa entro la data del 15 maggio. Ciò non significa, tuttavia, che tale regolamento non sia adeguatamente motivato. Il regolamento della Commissione è un provvedimento di attuazione del regolamento del Consiglio. La Corte ha ammesso che la motivazione di un regolamento di attuazione possa essere succinta a condizione che, dalla lettura congiunta di quest' ultima e della motivazione esposta nel regolamento di base, risultino chiare alle parti interessate le ragioni che hanno indotto l' istituzione a stabilire le modalità di attuazione contenute nel provvedimento (29). Ne consegue che la motivazione del regolamento della Commissione è integrata dalla motivazione del regolamento del Consiglio e va letta congiuntamente a quest' ultima.
46. Discende inoltre dal quinto 'considerando' del regolamento della Commissione che alcuni criteri devono essere comuni al regime generale e a quello semplificato. Si spiega così il motivo per il quale il regolamento della Commissione stabilisce la stessa data del regolamento del Consiglio. Anche in questo caso, peraltro, come per il regolamento del Consiglio, la data del 15 maggio fissata dal regolamento della Commissione vale esclusivamente come regola generale. L' art. 2, n. 2, di quest' ultimo provvedimento prevede infatti la possibilità di una deroga qualora la situazione climatica non consenta la semina delle colture di oleaginose prima della data del 15 maggio. Ne consegue che, contrariamente alla tesi sostenuta dal governo ellenico, il regolamento della Commissione è sufficientemente motivato.
47. Concludo pertanto per il rigetto del mezzo dedotto dal governo ellenico, relativo all' illegittimità del regolamento della Commissione per carenza di motivazione.
Sul principio della parità di trattamento
48. Secondo il governo ellenico, la disposizione in forza della quale il produttore di semi di soia deve completare la semina entro il 15 maggio per poter fruire di un pagamento compensativo è in contrasto con il principio della parità di trattamento, come enunciato in particolare nell' art. 40, n. 3, del Trattato, ai sensi del quale l' organizzazione comune dei prodotti dei mercati agricoli deve escludere ogni discriminazione tra produttori o tra consumatori della Comunità.
49. Il governo ellenico sostiene che, a causa delle condizioni climatiche e delle caratteristiche specifiche del terreno, nella Repubblica ellenica il periodo più favorevole per la coltivazione dei semi di soia va dal 20 aprile al 15 luglio. La norma che stabilisce che il produttore deve aver provveduto alla semina entro il 15 maggio si risolve nell' escludere arbitrariamente dal pagamento compensativo i produttori di semi di soia della Repubblica ellenica e delle altre zone in cui il clima ed il terreno hanno le medesime caratteristiche e dove, di conseguenza, la semina viene effettuata in un momento successivo.
50. La Commissione obietta che il principio della parità di trattamento è pienamente rispettato per il fatto che i produttori hanno diritto al pagamento compensativo una sola volta l' anno per una data superficie. Vi sarebbe invece una disparità di trattamento se venisse concesso ai produttori un pagamento compensativo per ogni coltivazione effettuata nell' ambito della stessa campagna di commercializzazione. Nelle regioni nelle quali le condizioni climatiche sono più favorevoli, un produttore potrebbe seminare due o tre volte l' anno e ricevere un pagamento compensativo per ogni coltivazione. Nelle regioni, invece, nelle quali il clima ed il terreno sono meno favorevoli, il produttore riuscirebbe ad effettuare una sola semina, ottenendo pertanto un unico pagamento compensativo.
51. Il governo ellenico puntualizza di non aver mai sostenuto che la norma in base alla quale un produttore ha diritto ad un unico pagamento compensativo per una determinata superficie in ogni campagna di commercializzazione sia in contrasto con il principio della parità di trattamento. L' argomento che esso intende far valere è che sussiste una disparità di trattamento tra i produttori che effettuano la semina dopo il 15 maggio, i quali sono pertanto esclusi dal beneficio del pagamento compensativo, ed i produttori che invece completano la semina entro quella stessa data.
52. A mio parere, questa tesi non può essere accolta per i seguenti motivi.
53. Non si può negare che la scelta di una data valevole per l' intera Comunità possa incidere in modo diverso su ciascun produttore. Ciò non implica, tuttavia, che essa sia in contrasto con il principio della parità di trattamento. Il principio generale della parità di trattamento, del quale l' art. 40, n. 3 costituisce una particolare enunciazione, impone di non trattare in modo dissimile situazioni analoghe, a meno che una differenza di trattamento non sia obiettivamente giustificata. Esso non preclude al legislatore comunitario la possibilità di adottare un criterio di efficacia generale. L' instaurazione di una politica agricola comune richiede necessariamente l' adozione di norme comuni. Il fatto che l' introduzione di un provvedimento nell' ambito dell' organizzazione comune del mercato possa incidere in modo diverso sui produttori, a seconda della particolare natura della loro produzione o delle condizioni locali, non può considerarsi alla stregua di una discriminazione vietata dall' art. 40, n. 3, del Trattato, quando il provvedimento si fonda su criteri obiettivi, adeguati alle necessità del funzionamento globale dell' organizzazione comune di mercato (30).
54. Né potrebbe affermarsi che il principio della parità di trattamento escluda che un provvedimento comunitario possa avere ripercussioni negative nei confronti di un determinato produttore o di una particolare categoria di produttori. Secondo la giurisprudenza della Corte, è ammissibile che una norma comunitaria incida in modo più sfavorevole su un dato produttore rispetto ad altri se la diversità di trattamento sia giustificata nell' interesse della certezza del diritto e in quello parallelo dell' efficacia pratica della normativa considerata (31).
55. Se il governo ellenico ritiene che il termine del 15 maggio sia incompatibile con il principio della parità di trattamento, esso è tenuto a dimostrare la fondatezza di tale sua asserzione. Gli elementi di prova prodotti nell' ambito della presente causa non sono tali da suffragare gli argomenti avanzati dallo stesso governo.
56. E' comunque evidente che i produttori greci non vengono totalmente esclusi dal beneficio del pagamento compensativo. Poiché nella Repubblica ellenica il periodo più favorevole per la coltivazione dei semi di soia va dal 20 aprile al 15 luglio, i produttori greci potranno fruire del pagamento compensativo purché completino la semina e presentino la relativa domanda tra il 20 aprile e il 15 maggio. Il governo ellenico non ha spiegato per quale ragione sia particolarmente difficile per i produttori greci effettuare la semina entro tale periodo.
57. Come ho già ricordato, il termine del 15 maggio non è perentorio. L' art. 12, settimo trattino, del regolamento del Consiglio e l' art. 2, n. 2 del regolamento della Commissione prevedono alcune deroghe per il caso in cui il termine in parola non possa essere applicato a causa di condizioni climatiche eccezionali. Qualora un produttore greco sia nell' impossibilità di effettuare la semina entro il 15 maggio a causa di condizioni climatiche eccezionali, egli potrà avvalersi di queste disposizioni.
58. Con lettera 9 marzo 1993, allegata alla controreplica della Commissione, il governo ellenico ha chiesto a quest' ultima il rinvio al 30 giugno del termine per la presentazione delle domande di pagamento compensativo dei produttori che coltivano i semi di soia come coltivazione secondaria. Il governo ellenico non ha tuttavia addotto alcuna motivazione per tale domanda, nonostante le sollecitazioni in tal senso rivoltegli dalla Commissione.
59. Il governo ellenico sostiene che, poichè nella Repubblica ellenica la coltivazione secondaria dei semi di soia ha inizio dopo il 15 maggio, tale coltivazione è esclusa dal beneficio del pagamento compensativo. Esso non ha tuttavia dimostrato in alcun modo che vi sia, su tal punto, una discriminazione dei produttori greci rispetto ai produttori degli altri Stati membri. La coltivazione secondaria non viene praticata solo nella Repubblica ellenica, ma è anzi una prassi diffusa nella Comunità. La Commissione osserva, senza contestazione da parte del governo ellenico, che mentre nella Repubblica ellenica la superficie destinata alla coltivazione secondaria di semi di soia non supera i 2 800 ettari, essa interessa in Italia ben 180 000 ettari.
60. In ogni caso, l' esclusione della coltivazione secondaria dal pagamento compensativo non costituisce di per sé una violazione del principio della parità di trattamento. Poiché il pagamento compensativo è concesso ai produttori una sola volta l' anno per una determinata superficie, essi non possono ottenere tale pagamento per la coltivazione principale e, in aggiunta, per quella secondaria. Non è stato dimostrato, da parte del governo ellenico, che i produttori greci si trovino nell' impossibilità di portare a termine la semina per la coltivazione principale entro la data del 15 maggio, ricevendo così un pagamento compensativo per tale coltivazione, né che i produttori greci ritrarrebbero maggiori vantaggi da un pagamento compensativo per la coltivazione secondaria dei semi di soia che non da uno per la coltivazione principale.
61. Si potrebbe avanzare l' ipotesi che un produttore greco, il quale coltivi a titolo principale dei seminativi che non rientrano nella sfera di applicazione del regolamento del Consiglio, desideri coltivare i semi di soia a titolo secondario e si trovi nell' impossibilità di completare la semina entro il 15 maggio. Questo produttore potrà, tuttavia, avvalersi delle deroghe contemplate dall' art. 12, settimo trattino, del regolamento del Consiglio e dall' art. 2, n. 2, del regolamento della Commissione. In ogni caso, si potrebbe fondatamente obiettare che il produttore, il quale decida di coltivare a titolo principale seminativi che non rientrano nella sfera di applicazione del regolamento del Consiglio, lo farà a proprio rischio. Egli non può sperare di ricevere il medesimo trattamento, in materia di pagamento compensativo, di un produttore che coltivi invece a titolo principale dei seminativi previsti dal regolamento suddetto.
62. Concludo pertanto per il rigetto del ricorso proposto dal governo ellenico, nella parte relativa alla violazione del principio della parità di trattamento.
Sulla violazione dell' art. 39 del Trattato
63. Il governo ellenico sostiene che il regolamento del Consiglio e quello della Commissione sono in contrasto con l' art. 39 del Trattato, che enuncia gli obiettivi della politica agricola comune. Esso osserva che, ai sensi dell' art. 39, n. 1, lett. b), uno di tali obiettivi è quello di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell' agricoltura. Il governo ellenico fa valere che il termine del 15 maggio è in contrasto con tale obiettivo in quanto i produttori che effettuano la semina dopo questa data non hanno diritto ad un pagamento compensativo, con conseguente riduzione del loro reddito pari a circa il 50%. Secondo il governo ellenico, una tale riduzione sostanziale del reddito dei produttori non si giustifica con l' esigenza di assicurare nel contempo la realizzazione delle altre finalità della politica agricola comune enunciate dall' art. 39.
64. Il governo ellenico fa altresì riferimento all' art. 39, n. 1, lett. d), il quale stabilisce che una delle finalità della politica agricola comune è quella di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Esso interpreta tale disposizione nel senso che, nell' adottare provvedimenti in materia di agricoltura, le istituzioni comunitarie sono tenute ad assicurarsi che la Comunità sia per quanto possibile autosufficiente nella produzione agricola del settore considerato. A suo avviso, l' esclusione dal beneficio del pagamento compensativo dei produttori che effettuano la semina dopo il 15 maggio disincentiva questa categoria di produttori dal portare avanti tale coltivazione, contribuendo in tal modo a ridurre la produzione comunitaria di semi di soia, che è già largamente insufficiente rispetto al fabbisogno della Comunità. Il governo ellenico conclude quindi che il regolamento del Consiglio e quello della Commissione sono in contrasto con le finalità enunciate dall' art. 39, n. 1, lett. b) e c), nonchè con l' obiettivo stabilito alla lett. c) del medesimo articolo, che è quello di stabilizzare i mercati agricoli.
65. Il governo ellenico richiama inoltre l' art. 39, n. 2, ai sensi del quale, nell' elaborazione della politica agricola comune, si dovrà considerare il carattere particolare dell' attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell' agricoltura. Esso sostiene che, in conformità a tale disposizione, la politica agricola comune dovrebbe annoverare provvedimenti tesi a ridurre le disparità esistenti tra i piccoli ed i grandi produttori. I produttori greci che coltivano i semi di soia, seminando dopo il 15 maggio, sono piccoli produttori e la loro esclusione dal pagamento compensativo comporta una riduzione del loro reddito, mentre i grandi produttori non vengono colpiti da una siffatta riduzione. Ne consegue, secondo il governo ellenico, che il regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio, lungi dal ridurre le disparità esistenti tra i piccoli ed i grandi produttori, ne comporta l' aggravamento.
66. A mio parere, tale tesi non può essere accolta. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale in materia di politica agricola comune (32). Ad esse spetta il compito di coordinare ed armonizzare ciascuno degli obiettivi definiti dall' art. 39 e, se necessario, di attribuire temporaneamente ad uno di essi la preminenza (33). Tuttavia, tali istituzioni non possono perseguire questi obiettivi isolandone uno, in modo da rendere impossibile la realizzazione di altri scopi (34).
67. La Corte ha altresì stabilito che le finalità della politica agricola devono essere concepite in guisa da permettere alle istituzioni comunitarie di assolvere i propri compiti tenendo conto degli sviluppi intervenuti nel settore agricolo e nell' economia nel suo complesso (35). Pertanto, nell' adottare provvedimenti in materia agricola, le istituzioni devono prendere in considerazione le condizioni esistenti sul mercato. Esse devono altresì tener conto del carattere sempre più internazionale dei mercati e della liberalizzazione del commercio mondiale. Gli obiettivi fondamentali del regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio consistono nel miglioramento dell' equilibrio del mercato e nel ravvicinamento dei prezzi comunitari ai prezzi del mercato mondiale (36). Alla luce degli impegni assunti dalla Comunità nell' ambito dell' Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio e del fatto che i produttori dei paesi terzi hanno la possibilità di vendere la soia all' interno della Comunità a prezzi inferiori, tali obiettivi non possono ritenersi contrastanti con le finalità della politica agricola comune, anche qualora dovessero determinare la riduzione della produzione comunitaria di semi di soia. Né può dirsi che il regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio non tenga conto degli interessi dei produttori. Il regolamento suddetto prevede infatti la concessione di pagamenti compensativi calcolati con modalità tali da garantire, per quanto possibile, un reddito sufficiente al produttore. Date le condizioni esistenti sul mercato, che comportano la mancanza di concorrenzialità della produzione comunitaria di soia, non si può richiedere alle istituzioni comunitarie di sostenere tale produzione con l' esclusiva finalità di mantenere il reddito dei produttori al livello esistente.
68. Non mi sembra accettabile l' interpretazione data dal governo ellenico all' art. 39, n. 1, lett. d). Non vi è dubbio che una delle finalità della politica agricola comune è quella di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Tuttavia, contrariamente a quanto afferma il governo ellenico, l' art. 39 non esige affatto che la Comunità sia autosufficiente.
69. Il governo ellenico non ha dimostrato che il termine del 15 maggio determini un aumento delle disparità tra i piccoli ed i grandi produttori violando così le disposizioni dell' art. 39, n. 2. Come già appurato, non vi è la dimostrazione che i produttori greci, che rientrano tutti nella categoria dei piccoli produttori, non possano effettuare la semina prima del 15 maggio. Inoltre, benché si possa forse affermare che, nella Repubblica ellenica, i produttori che seminano la soia dopo il 15 maggio sono tutti piccoli produttori, la situazione potrebbe non essere la stessa in altri Stati membri. Il regime di sostegno isituito dal regolamento del Consiglio riconosce l' esistenza di una diversità nella situazione dei grandi e dei piccoli produttori e prevede per ciascuna categoria un diverso trattamento. I piccoli produttori possono richiedere il pagamento compensativo nell' ambito di un regime semplificato dal quale sono esclusi i grandi produttori e che non prevede l' obbligo di ritirare dalla produzione parte della superficie dell' azienda.
70. Concludo, pertanto, per il rigetto del mezzo del governo ellenico relativo alla violazione delle finalità della politica agricola comune.
Sul principio della tutela del legittimo affidamento
71. Il governo ellenico sostiene che la prescrizione secondo la quale i produttori devono aver provveduto alla semina entro la data del 15 maggio costituisce una violazione del principio posto a tutela del legittimo affidamento. Esso osserva che sin dal 1974 e fino all' adozione del regolamento del Consiglio una serie di provvedimenti della Comunità prevedeva la concessione di un sostegno economico per la produzione dei semi di soia nella Comunità a prescindere dalla data di semina. Esso fa valere che la prescrizione secondo la quale la semina deve essere completata entro il 15 maggio è in contrasto con la politica coerentemente applicata dalle istituzioni comunitarie per diciassette anni e che, di conseguenza, essa trasgredisce il principio della tutela del legittimo affidamento.
72. Questa tesi non mi sembra convincente. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, anche se il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono nutrire un legittimo affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell' ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (37). Ciò vale in particolare in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica costanti adattamenti in funzione dei mutamenti della situazione economica (38). Ne discende che gli operatori economici non possono far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante dall' istituzione dell' organizzazione comune dei mercati e del quale hanno fruito in un determinato momento (39). Da quanto sopra esposto consegue che i provvedimenti comunitari che prevedevano la concessione di un sostegno economico per la produzione di semi di soia anteriormente all' adozione del regolamento del Consiglio non possono far sorgere il legittimo affidamento sulla continuazione del sostegno prestato dalla Comunità a tale produzione a prescindere dal momento della semina del prodotto.
73. Come ho già ricordato, il regolamento n. 3766/91 conteneva una specifica disposizione in materia di coltivazione secondaria di semi di soia. Ai sensi dell' art. 4, n. 7, di tale regolamento, i produttori che intendevano coltivare semi di soia come coltura intercalare dovevano presentare domanda di pagamento diretto entro il 30 maggio.
74. Non mi è chiaro, tuttavia, in che modo tale disposizione possa offrire argomento alla tesi esposta dal governo ellenico nel presente ricorso. Per i motivi sopra illustrati, non si può fondatamente sostenere che le disposizioni dell' art. 4, n. 7, del regolamento n. 3766/91 abbiano fatto sorgere nei produttori la legittima aspettativa che, in forza del nuovo regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio qui impugnato, un pagamento compensativo sarebbe stato concesso ai produttori che effettuano la semina dopo il 15 maggio. Era chiaro, inoltre, che il regime introdotto dal regolamento n. 3766/91 aveva un carattere esclusivamente transitorio. Come precisato nel quinto 'considerando' del regolamento, tale normativa era destinata a rimanere in vigore solo "fintantoché non sia applicato un sistema integrato per il sostegno dei coltivatori di grandi seminativi, come proposto dalla Commissione".
75. Inoltre, come sottolineato dalla Commissione, il regolamento del Consiglio non ha efficacia retroattiva né è immediatamente applicabile. Tale regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 1 luglio 1992 ed è entrato in vigore in pari data. Il regime di sostegno da esso istituito si applica alla campagna di commercializzazione 1993/1994. Gli Stati membri ed i produttori hanno potuto quindi prendere conoscenza del nuovo regime di sostegno ben prima che divenisse operante.
76. Concludo pertanto nel senso che il mezzo del governo ellenico, secondo il quale il regolamento del Consiglio e quello della Commissione sarebbero in contrasto con il principio della tutela del legittimo affidamento, va respinto.
Sul principio della preferenza comunitaria
77. Il governo ellenico sostiene che il regolamento del Consiglio e quello della Commissione devono essere annullati in quanto contrari al principio della preferenza comunitaria. Esso segnala che i produttori comunitari di semi di soia si trovano in condizioni svantaggiate, sul piano della concorrenza, rispetto ai produttori di semi di soia di paesi terzi, i quali smerciano la loro produzione sul mercato comunitario a prezzi più bassi. Secondo il governo ellenico, il Consiglio deve garantire ai produttori comunitari il necessario sostegno economico, in modo da evitare una riduzione del loro reddito, tenendo conto della loro situazione sul mercato in termini di concorrenza.
78. Non è necessario, a mio parere, accertare se, richiamandosi al principio della preferenza comunitaria, il governo ellenico intenda asserire che i produttori comunitari debbono fruire di un trattamento privilegiato rispetto ai produttori dei paesi terzi o, semplicemente, che i produttori comunitari non debbono essere trattati in modo meno favorevole. Il governo ellenico fa valere sostanzialmente che i produttori greci non sono sufficientemente compensati per la perdita di reddito da essi subita. Non è necessario pertanto, nell' ambito di tale mezzo, porre direttamente a confronto la posizione di tali produttori e quella dei produttori dei paesi terzi. L' oggetto del contendere, nel presente ricorso, è la compensazione garantita ai produttori comunitari e non il confronto tra i prodotti della Comunità e quelli dei paesi terzi.
79. In ogni caso, se si interpreta l' argomento addotto del governo ellenico nel senso che il diritto comunitario imponga un trattamento preferenziale a favore dei prodotti comunitari, tale tesi mi pare infondata. A mio giudizio, la preferenza comunitaria, benché venga talvolta considerata alla stregua di un principio giuridico, rientra piuttosto nell' ambito delle scelte politiche. E' bensì vero che in una causa precedente (40) la Corte sembra aver considerato il principio della preferenza comunitaria come "uno dei principi del Trattato". Tuttavia, la Corte sembra aver tratto tale principio dalla specifica disposizione dell' art. 44, n. 1, del Trattato, secondo la quale i prezzi minimi, applicabili nel corso del periodo transitorio ai sensi del medesimo articolo al n. 1, "non devono essere applicati in modo da ostacolare lo sviluppo di una preferenza naturale tra gli Stati membri". E' alquanto dubbio che tale disposizione possa costituire il fondamento del principio generale della preferenza comunitaria. Nell' ambito di quella causa, la Corte esaminava peraltro un ricorso diretto non già ad accertare se tale principio fosse stato violato, ma al contrario se il provvedimento comunitario impugnato favorisse indebitamente gli interessi dei produttori comunitari; la Corte giunse alla conclusione che "questa disposizione, considerata nel suo complesso, denota la cura di garantire la protezione dei produttori comunitari solo entro limiti ragionevoli". Alla luce di tale sentenza, non è illegittima la normativa comunitaria la quale privilegi, entro certi limiti e in base ad un criterio politico, i produttori comunitari. Da essa non può invece inferirsi che il legislatore comunitario sia tenuto a garantire un siffatto trattamento preferenziale.
80. In altre cause successive, il principio della preferenza comunitaria viene generalmente richiamato nel contesto specifico di accordi transitori di vario tipo. Tale principio è stato così richiamato in relazione all' istituzione dell' organizzazione comune dei mercati laddove, nel processo di transizione dal sistema dei mercati nazionali ad un' organizzazione comune, il commercio con gli altri Stati membri poteva risultare temporaneamente penalizzato rispetto al commercio con i paesi terzi (41). Analogamente, in alcune cause (42) la Corte ha interpretato talune disposizioni degli atti di adesione specificamente intese a garantire il rispetto del principio della preferenza comunitaria negli scambi commerciali tra la Comunità, nella sua composizione iniziale, ed i nuovi Stati membri prima della completa integrazione di questi ultimi nell' organizzazione comune dei mercati agricoli (43).
81. E' soltanto in tale limitata misura che può riconoscersi valore giuridico alla preferenza comunitaria benché, com' è noto, la struttura della maggior parte delle organizzazioni comuni abbia nella pratica privilegiato i prodotti della Comunità. Pur riconoscendo la legittimità della preferenza comunitaria nell' ambito della politica agricola, la Corte non le ha attribuito carattere di presupposto legale la cui violazione comporti l' illegitimità del provvedimento considerato. Essa si è limitata ad affermare che, in alcune circostanze, non è da considerarsi illegittimo un trattamento preferenziale concesso alla produzione comunitaria (44).
82. A mio parere, pertanto, né dall' art. 39 del Trattato né da altro principio o disposizione comunitaria si può desumere l' esistenza di una regola generale che imponga un trattamento preferenziale a favore dei produttori comunitari. Una regola siffatta sarebbe peraltro difficilmente conciliabile con l' obiettivo, enunciato nel preambolo e nell' art. 110 del Trattato, di contribuire alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali. In ogni caso, l' art. 39 non può essere interpretato nel senso che esso renda obbligatoria l' applicazione della preferenza comunitaria anche in circostanze in cui questa sarebbe in contrasto con gli impegni internazionali della Comunità. Tali impegni possono rendere l' applicazione della preferenza comunitaria non solo priva del carattere dell' obbligatorietà, ma in alcuni casi persino illegittima. Non è necessario valutare, in questa sede, se ricorrano o no tali circostanze. E' sufficiente il rilievo che il diritto comunitario non impone al legislatore comunitario di garantire un trattamento preferenziale ai prodotti comunitari.
Sull' eccesso di potere
83. Il governo ellenico fa valere l' illegittimità dell' art. 4 del regolamento della Commissione, ai cui termini un appezzamento coltivato non può, per una medesima campagna di commercializzazione, formare oggetto di più di una domanda di pagamento compensativo. A suo parere, il disposto dell' art. 4 non si fonda su alcuna norma concreta del regolamento del Consiglio, onde la Commissione, adottando tale provvedimento, avrebbe ecceduto la delega che le era stata conferita da quest' ultimo regolamento. Il governo ellenico richiama altresì il testo della proposta della Commissione che ha portato all' adozione del regolamento del Consiglio (45). Il sedicesimo 'considerando' del preambolo della proposta di regolamento contiene una proposizione che non figura nella versione definitiva del preambolo del regolamento del Consiglio. Secondo la prima versione, "se la coltura principale è seguita o preceduta da una coltura secondaria, per quest' ultima non dev' essere accordato alcun aiuto". Il governo ellenico sostiene che l' art. 4 del regolamento della Commissione introduce un principio analogo a quello enunciato nella proposta della Commissione che era stato escluso dalla versione definitiva del regolamento del Consiglio.
84. L' argomentazione del governo ellenico è errata. Come ho già ricordato, il regime di sostegno istituito dal regolamento del Consiglio è basato sul principio secondo cui il pagamento compensativo viene concesso una volta all' anno per una determinata superficie. Tale premessa è espressamente enunciata nel diciassettesimo 'considerando' di quest' ultimo regolamento e costituisce uno dei principi sui quali il regolamento medesimo si fonda. E' quindi errata l' affermazione secondo la quale l' art. 4 del regolamento della Commissione, che dà attuazione al medesimo principio, esulerebbe dall' ambito del regolamento del Consiglio. Né tantomeno si può asserire che l' art. 4 introduca nuovamente il principio, previsto nella proposta della Commissione, secondo il quale l' aiuto non deve' essere concesso per le coltivazioni secondarie. L' art. 4 stabilisce che il pagamento compensativo viene concesso soltanto una volta all' anno per una determinata superficie, senza tuttavia escludere le coltivazioni secondarie dal pagamento compensativo. In linea di principio, il produttore ha la facoltà di richiedere un pagamento compensativo per una coltivazione secondaria anziché per quella principale.
85. Propongo, conseguentemente, di respingere la tesi del governo ellenico relativa all' illegittimità dell' art. 4 del regolamento della Commissione.
Conclusioni
86. Ritengo pertanto che dobbiate pronunciarvi nel seguente modo:
° nella causa C-353/92
1) il ricorso è respinto;
2) il governo ellenico è condannato alle spese sostenute dal Consiglio e la Commissione, parte interveniente, sosterrà le proprie spese;
° nella causa C-385/92
1) il ricorso è respinto;
2) il governo ellenico è condannato alle spese sostenute dalla Commissione.
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) - GU L 181, pag. 12.
(2) - GU L 221, pag. 22.
(3) - V. Allegato I del regolamento n. 1765/92
(4) - GU L 356, pag. 17, v. punti 26 e segg., infra.
(5) - Regolamento n. 1765/92, art. 2, n. 2, primo comma.
(6) - Art. 2, n. 2, secondo comma.
(7) - Art. 2, n. 3.
(8) - Art. 2, n. 5.
(9) - Art. 8, n. 2.
(10) - Art. 2, n. 5.
(11) - Art. 8, n. 3.
(12) - V. artt. 4 e 5.
(13) - V. testo dell' art. 10, citato al precedente paragrafo 9.
(14) - V. art. 11, nn. 3 e 6.
(15) - Art. 10, n. 1.
(16) - GU L 201, pag. 5.
(17) - GU L 190, pag. 8.
(18) - GU L 151, pag. 15. V. anche regolamento (CEE) del Consiglio n. 2194/85 che stabilisce le norme generali relative alle misure speciali per i semi di soia (GU L 204, pag. 1).
(19) - V. supra, punto 3.
(20) - V. Commissione, Evoluzione e futuro della politica agraria comune, Bollettino delle Comunità europee, Supplemento n. 5/91, pag. 9.
(21) - Ibid.
(22) - Op. cit., pag. 12.
(23) - V. quinto considerando del regolamento n. 3766/91, al punto 74 infra e il testo Evoluzione e futuro della politica agraria comune, pag. 26, citato nella nota 20.
(24) - GU L 30, pag. 2.
(25) - GU L 30, pag. 7. V. anche regolamento (CE) della Commissione, n. 243/94 che modifica il regolamento della Commissione impugnato (GU L 30, pag. 41).
(26) - V. decisione del Consiglio 93/355/CEE (GU L 147, pag. 25).
(27) - Sentenza 30 settembre 1982, causa 108/81, Amylum/Consiglio, Racc. pag. 3107, punto 19 e sentenza 14 febbraio 1990, causa 350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. pag. I-395, punti 15 e 16.
(28) - Sentenza 12 luglio 1979, causa 166/78, Italia/Consiglio, Racc. pag. 2575, punto 8 e sentenza 13 ottobre 1992, cause riunite 63/90 e 67/90, Portogallo e Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-5073, punto 16).
(29) - Sentenza 27 settembre 1979, causa 230/78, Eridania/Ministro per l' agricoltura e le foreste, Racc. pag. 2749, punti 15 e 16.
(30) - V. sentenza 9 luglio 1985, causa 179/84, Bozzetti/Invernizzi, Racc. pag. 2301, punto 34.
(31) - V. sentenze 17 maggio 1988, causa 84/87, Erpelding/Secrétaire d' Etat à l' Agriculture et à la Viticulture, Racc. pag. 2647, punto 30, e 10 gennaio 1992, causa C-177/90, Kuehn, Racc. pag. I-35, punto 18.
(32) - Sentenze 11 marzo 1987, cause riunite 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Rau/Commissione, Racc. pag. 1069, punto 34, e 14 febbraio 1990, Delacre e a./Commissione, citata alla nota 27, punto 32.
(33) - Sentenze 24 ottobre 1973, causa 5/73, Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Racc. pag. 1091, punto 24, e 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Consiglio, Racc. pag. 4563, punto 10.
(34) - Sentenza 17 dicembre 1981, cause riunite 197-200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3211, punto 41.
(35) - Sentenze 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 10, e 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, punto 26.
(36) - V. regolamento n. 1765/92, secondo considerando, citato supra al paragrafo 4.
(37) - V. sentenze 14 febbraio 1990, Delacre e a./Commissione, citata alla nota 27, punto 33, e 15 luglio 1982, causa 245/81, Edeka/Germania, Racc. pag. 2745, punto 27.
(38) - V. sentenze Delacre e a./Commissione, citata alla nota 27, e 16 maggio 1979, causa 84/78, Tomadini/Amministrazione delle Finanze dello Stato, Racc. pag. 1801, punto 22.
(39) - V. sentenze Delacre e a., citata alla nota 27, punto 34, e 27 settembre 1979, Eridania, citata alla nota 29, punto 22.
(40) - V. sentenza 13 marzo 1968, causa 5/67, Beus/Hauptzollamt Muenchen, Racc. pag. 113, a pag. 132.
(41) - V. sentenza 15 settembre 1982, causa 106/81, Kind/CEE, Racc. pag. 2885.
(42) - V., ad esempio, sentenza 11 luglio 1978, causa 6/78, Union française de céréales/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Racc. pag. 1675 e sentenza 20 ottobre 1987, causa 119/86, Spagna/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 4121.
(43) - V. art. 55, n. 6, dell' Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Danimarca, dell' Irlanda e del Regno di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (GU L 73 del 27. 3. 1972, pag. 26) e art. 85, n. 4, dell' Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese (GU L 302 del 15.11.1985, pag. 23).
(44) - V., ad esempio, sentenze 22 gennaio 1976, causa 55/75, Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Racc. pag. 19, punto 15, e 26 marzo 1987, causa 58/86, Coopérative agricole d' Approvisionnement des Avirons/Receveur des Douanes, Racc. pag. 1525, punto 9.
(45) - COM(91) 379 def., GU C 303 del 22.11.91, pag. 1.