Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Causa C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Normativa finanziaria dell’Unione europea – Cooperazione allo sviluppo – Esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione congiunta o indiretta con un’organizzazione internazionale – Decisione che nega a un’entità il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale con effetto retroattivo – Nozione di “organizzazione internazionale” – Elementi costitutivi – Interpretazione dell’accordo internazionale che istituisce l’organizzazione – Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati – Articoli 31 e 32 »
Indice
I.
Introduzione
II.
Contesto normativo
A.
Convenzione di Vienna
B.
Progetto di articoli
III.
Fatti
IV.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
V.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
VI.
Analisi mirata del quinto motivo di impugnazione, vertente su una valutazione erronea dello status giuridico della ricorrente
A.
Sulla prima parte, relativa ad errori di diritto inficianti la definizione della nozione di «organizzazione internazionale»
1.
Sul primo argomento, vertente su un errore di diritto per quanto riguarda la necessità di dimostrare l’intenzione delle Parti di istituire un’organizzazione internazionale
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
2.
Sul secondo argomento, relativo ad un errore di diritto per quanto riguarda la necessità di dimostrare il carattere giuridicamente vincolante dell’accordo internazionale
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
3.
Sul terzo argomento, relativo ad un errore di diritto per quanto riguarda la valutazione del criterio relativo alla personalità giuridica internazionale
a)
Sulla prima censura, vertente sul possesso di una «personalità giuridica»
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
b)
Sulla seconda censura, vertente sulle garanzie di stabilità, di continuità e di efficacia di cui è dotata l’entità ai fini dell’esercizio dei suoi compiti
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
B.
Sulla seconda parte, relativa ad errori di diritto inficianti l’interpretazione dell’atto costituivo della ricorrente
1.
Sul primo argomento, vertente su un errore di diritto in relazione all’interpretazione della nozione di «organizzazione internazionale»
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
2.
Sul secondo argomento, vertente su un’applicazione erronea delle regole di interpretazione di un accordo internazionale enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna
a)
Sulla prima censura, vertente sull’errata identificazione dell’accordo internazionale da interpretare
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
b)
Sulla seconda censura, vertente su un formalismo eccessivo nell’interpretazione dei termini della risoluzione del 25 novembre 1994
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
c)
Sulla terza censura, vertente su una valutazione erronea dello statuto iniziale della ricorrente a titolo del «contesto» pertinente
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
d)
Sulla quarta censura, vertente su una valutazione erronea dello statuto iniziale e degli statuti successivi della ricorrente a titolo di « successiva prassi»
1)
Sentenza impugnata
2)
Argomenti delle parti
3)
Valutazione
i)
Sugli asseriti errori di diritto inficianti l’applicazione dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, relativo alla regola generale di interpretazione
ii)
Sugli asseriti errori di diritto inficianti l’applicazione dell’articolo 32 della convenzione di Vienna, relativo ai «mezzi complementari di interpretazione»
3.
Sul terzo argomento, vertente su un errore di diritto relativo alle conseguenze da trarre dalla conclusione di accordi sulla sede con gli Stati e di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con la Commissione
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
C.
Sulla terza parte, vertente su errori di diritto commessi dal Tribunale nell’ambito della valutazione delle risposte formulate dal Regno del Belgio e dalla Repubblica d’Austria ai quesiti della Commissione
1.
Sulla prima censura, vertente su una valutazione erronea delle risposte formulate dalle autorità austriache
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
2.
Sulla seconda censura, vertente su una valutazione erronea delle risposte formulate dalle autorità belghe
a)
Sentenza impugnata
b)
Argomenti delle parti
c)
Valutazione
D.
Sulla quarta parte, vertente su errori di diritto relativi all’identificazione dei membri della ricorrente
1.
Sentenza impugnata
2.
Argomenti delle parti
3.
Valutazione
E.
Sulla quinta parte, vertente su errori di diritto per quanto riguarda i requisiti formali richiesti ai fini del perfezionamento della risoluzione del 25 novembre 1994
1.
Sentenza impugnata
2.
Argomenti delle parti
3.
Valutazione
F.
Sulla sesta parte, vertente sulla mancata considerazione del fatto che la ricorrente non è stata sciolta
1.
Sentenza impugnata
2.
Argomenti delle parti
3.
Valutazione
VII.
Conclusione
I.      Introduzione
1.        La presente impugnazione, proposta avverso la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 4 settembre 2024, IMG/Commissione (2), solleva la questione dei principi alla luce dei quali un organismo può vedersi riconoscere la qualità di organizzazione internazionale, ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione e delle norme di diritto internazionale pubblico che disciplinano l’interpretazione di un atto costitutivo di una siffatta organizzazione.
2.        Tale impugnazione si inserisce in una lunga serie di contenziosi (3) con i quali l’International Management Group (IMG), un’entità specializzata nella ricostruzione di Stati in situazione postbellica, contesta il fatto che la Commissione europea, con una decisione dell’8 giugno 2021, abbia potuto legittimamente rifiutare di riconoscerle, con effetto retroattivo al 16 dicembre 2014, lo status di organizzazione internazionale (in prosieguo: la «decisione controversa»), sebbene tale istituzione le avesse delegato, in tale qualità, l’attuazione di programmi finanziati dal bilancio dell’Unione. Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha confermato la legittimità di tale decisione.
3.        Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si limiteranno all’analisi della principale questione di diritto nuova che si pone nella specie, ossia quella sollevata dal quinto motivo di impugnazione, relativo ad errori di diritto che il Tribunale avrebbe commesso, da un lato, con riferimento alla definizione degli elementi costitutivi di un’«organizzazione internazionale» e, dall’altro, con riferimento all’interpretazione dei termini dell’accordo internazionale che ha istituito l’IMG alla luce degli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (4).
4.        Nelle presenti conclusioni, proporrò alla Corte di accogliere detto quinto motivo di impugnazione.
5.        Pur se ammetto che possa essere difficile riconoscere, nei termini dell’accordo internazionale che ha istituito l’IMG, l’atto costitutivo di un’organizzazione internazionale, non condivido, cionondimeno, l’interpretazione estremamente restrittiva di tale accordo adottata dal Tribunale. Riconoscendo un peso determinante alle lacune testuali di detto accordo, sebbene esso fosse stato concluso in circostanze particolari legate all’urgenza della situazione, negando di accordare qualsivoglia valore interpretativo alle decisioni recanti adozione dello statuto dell’IMG, adottato il 10 marzo 1995 (5), sebbene queste ultime si inserissero, sia per natura sia per funzione, nel suo processo di istituzione, e, infine, rifiutando di prendere in considerazione le decisioni recanti adozione dei suoi statuti nel 2008 e nel 2012 (6), sebbene esse testimoniassero l’evoluzione e la trasformazione progressiva di tale entità, ritengo che il Tribunale abbia disatteso le regole di interpretazione enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna.
6.        Inoltre, se è vero che la qualità della ricorrente non emerge in maniera evidente dall’accordo internazionale che l’ha istituita, ricordo che, a partire dalla sua costituzione, essa è stata considerata, dalla Commissione e dagli attori della scena internazionale,
come un’organizzazione internazionale, posto che taluni Stati hanno concluso con la stessa accordi sulla sede e la Commissione le ha affidato, in tale qualità, compiti di esecuzione del bilancio su un periodo relativamente lungo (1995-2014). La Commissione lo riconosce peraltro espressamente. In tali circostanze, mi lascia alquanto perplesso la tesi secondo cui, dopo quasi 20 anni durante i quali essa è stata implicitamente ovvero espressamente riconosciuta come organizzazione internazionale, tale entità possa vedersi negare tale qualità e la totalità dei diritti associati a detta qualità, in maniera retroattiva al 16 dicembre 2014, ossia alla data in cui la Commissione ha deciso di affidare ad un’organizzazione diversa dall’IMG l’attuazione, in gestione indiretta, del programma di sviluppo del commercio a favore del Myanmar/Birmania.
II.    Contesto normativo
A.      Convenzione di Vienna
7.        L’articolo 2, paragrafo 1, della convenzione di Vienna, dispone quanto segue:
«Ai fini della presente convenzione:
a)      il termine “trattato” indica un accordo internazionale concluso per iscritto tra Stati e regolato dal diritto internazionale, che sia costituito da un solo strumento o da due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la particolare denominazione;
(…)
i)      l’espressione “organizzazione internazionale” indica una organizzazione fra governi».
8.        L’articolo 5 di tale convenzione precisa che essa «si applica ad ogni trattato che sia atto costitutivo di una organizzazione internazionale (…) con riserva di qualsiasi norma pertinente all’organizzazione».
9.        L’articolo 31 di detta convenzione, intitolato «Regola generale per l’interpretazione», così recita:
«1.      Un trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo.
2.      Ai fini dell’interpretazione di un trattato, il contesto comprende, oltre al testo, preambolo e allegati inclusi:
a)      ogni accordo relativo al trattato e che sia intervenuto tra tutte le parti in occasione della sua conclusione;
b)      ogni strumento disposto da una o più parti in occasione della conclusione del trattato ed accettato dalle altre parti in quanto strumento relativo al trattato.
3.      Si terrà conto, oltre che del contesto:
a)      di ogni successivo accordo intervenuto tra le parti circa l’interpretazione del trattato o l’attuazione delle disposizioni in esso contenute;
b)      di ogni successiva prassi seguita nell’applicazione del trattato dalla quale risulti l’accordo delle parti relativamente all’interpretazione del trattato;
(…)
4.      Si ritiene che un termine o una espressione abbiano un significato particolare se verrà accertato che tale era l’intenzione delle parti».
10.      L’articolo 32 della stessa convenzione, intitolato «Mezzi complementari di interpretazione», così recita:
«Si potrà ricorrere a mezzi complementari d’interpretazione, ed in particolare ai lavori preparatori ed alle circostanze nelle quali il trattato è stato concluso, allo scopo sia di confermare il significato risultante dalla applicazione dell’articolo 31 che di definire un significato quando l’interpretazione data in base all’articolo 31:
a)      lasci il significato ambiguo od oscuro; o
b)      porti ad un risultato chiaramente assurdo od illogico».
B.      Progetto di articoli
11.      Il progetto di articoli sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali (in prosieguo: il «progetto di articoli») è stato adottato dalla Commissione del diritto internazionale delle Nazioni Unite (in prosieguo: la «CDI») nel corso del 2011 (7).
12.      L’articolo 2, lettera a), di tale progetto di articoli, stabilisce che l’espressione «organizzazione internazionale» designa qualsiasi organizzazione istituita mediante un trattato o un altro strumento disciplinato dal diritto internazionale e dotata di personalità giuridica internazionale propria e che, oltre agli Stati, un’organizzazione internazionale può comprendere tra i suoi membri entità diverse dagli Stati.
III. Fatti (8)
13.      L’IMG, ricorrente, inizialmente denominata International Management Group –
Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), è stata istituita dalla Conferenza internazionale per l’ex-Iugoslavia (ICFY) sotto l’egida dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (HCR), il 16 luglio 1993 (9). Con un documento del 25 novembre 1994 relativo all’istituzione dell’IMG‑IBH (in prosieguo: la «risoluzione del 25 novembre 1994»), gli Stati parte hanno voluto dotarla di una struttura istituzionale allo scopo di consentire agli Stati e alle organizzazioni internazionali che partecipano alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina di disporre a tal fine di un’entità dedicata (10). Da allora, l’IMG ha progressivamente ampliato le sue attività nei settori della ricostruzione e dello sviluppo.
14.      A seguito di un’indagine svolta dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), al termine della quale la qualità di organizzazione internazionale della ricorrente ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione è stata rimessa in discussione, la Commissione ha deciso, il 16 dicembre 2014, di affidare l’attuazione del programma di azione annuale a favore del Myanmar/Birmania ad un’organizzazione diversa dall’IMG e successivamente, l’8 maggio 2015, ha informato la ricorrente della sua decisione di non concludere più con la medesima un accordo di delega in gestione indiretta con un’organizzazione internazionale fino a quando non vi fosse stata una certezza assoluta quanto alla sua qualità. La Corte dichiarato illegittime queste due decisioni nella sua sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (11), sulla base del rilievo che dette decisioni non erano giustificate né in diritto né in fatto, poiché i tre elementi su cui esse si basavano non erano tali da mettere in discussione la qualità di organizzazione internazionale dell’IMG ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione (12). Nella sua ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (13), la Corte si è preoccupata di precisare di non aver esaminato la questione se, sulla base di un’analisi di tutti gli elementi rilevanti, l’IMG possedesse o meno lo status di organizzazione internazionale.
15.      Ai fini dell’esecuzione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (14), la Commissione ha proceduto alla valutazione definitiva dello status della ricorrente. A tal fine, essa ha chiesto agli Stati designati dall’IMG come suoi membri se quest’ultima fosse un’organizzazione internazionale, se essi ne fossero membri e se avessero firmato un accordo internazionale o intergovernativo che la istituiva in tale qualità.
16.      Con lettera del 19 febbraio 2021, la Commissione ha informato la ricorrente che intendeva adottare una decisione che rifiutava di riconoscerle lo status di organizzazione internazionale, invitandola a presentare le sue osservazioni. L’8 giugno 2021, la Commissione ha adottato la decisione controversa, che le negava il riconoscimento, con effetto retroattivo al 16 dicembre 2014, dello status di organizzazione internazionale previsto dalla normativa finanziaria dell’Unione per l’attuazione dei fondi dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta (15).
17.      Nella sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (16), la Corte ha ricordato, infine, che la Commissione aveva l’obbligo di assicurarsi che le entità a cui essa ha affidato o intende affidare compiti di esecuzione del bilancio, in forza delle disposizioni relative alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione da parte di organizzazioni internazionali, possiedano una simile qualità. Inoltre, essa ha rilevato che tale istituzione, in caso di dubbi al riguardo, ha l’obbligo di dissipare tali dubbi e di raccogliere tutti gli elementi necessari per giustificare la propria decisione tanto in diritto quanto in fatto, tenuto conto delle conseguenze giuridiche di tale decisione sull’entità di cui trattasi (17).
IV.    Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
18.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 agosto 2021, il ricorrente ha proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione controversa e al risarcimento del danno subìto. Al termine dell’esame nel merito di tale ricorso e per le motivazioni
enunciate ai punti da 62 a 417 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che nessuno dei quattro motivi di ricorso da essa dedotti fosse fondato e ha respinto tale ricorso (18). Inoltre, per le ragioni illustrate ai punti da 418 a 447 di tale sentenza, il Tribunale ha respinto la domanda di risarcimento danni presentata dall’IMG, poi ha condannato quest’ultima alle spese.
V.      Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
19.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 14 novembre 2024, l’IMG ha proposto la presente impugnazione, con la quale chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di statuire essa stessa sul suo ricorso, di accoglierlo e di condannare la Commissione a farsi carico delle spese sia del procedimento dinanzi al Tribunale sia di quello dinanzi alla Corte.
20.      La Commissione chiede alla Corte di respingere la presente impugnazione e di condannare il ricorrente alle spese.
21.      All’udienza tenutasi l’11 dicembre 2025, l’IMG e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni orali e hanno concentrato le loro difese sul quinto motivo di impugnazione, conformemente alla richiesta della Corte.
VI.    Analisi mirata del quinto motivo di impugnazione, vertente su una valutazione erronea dello status giuridico della ricorrente
22.      Il quinto motivo di impugnazione, sul quale sono incentrate le presenti conclusioni, è volto a rimettere in discussione il ragionamento svolto dal Tribunale ai punti da 190 a 370 della sentenza impugnata in relazione alla questione se, dopo il 16 dicembre 2014, la ricorrente fosse ammissibile, in quanto organizzazione internazionale, all’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione congiunta o indiretta.
23.      Per ragioni di chiarezza e di coerenza, ho scelto di suddividere tale motivo di impugnazione in sei parti, e di analizzare queste ultime in un ordine diverso da quello presentato dalla ricorrente. Concentrerò la mia analisi sulle prime tre parti, le quali meritano, a mio avviso, un esame approfondito.
A.      Sulla prima parte, relativa ad errori di diritto inficianti la definizione della nozione di «organizzazione internazionale»
24.      Questa prima parte, diretta contro i punti da 206 a 212 della sentenza impugnata, è intesa a rimettere in discussione il ragionamento svolto dal Tribunale circa la portata dei requisiti richiesti per costituire un’organizzazione internazionale e alla luce dei quali esso ha esaminato, in conformità alle regole di interpretazione codificate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna (19), la qualità di organizzazione internazionale della ricorrente, ai punti 265 e da 306 a 312 di tale sentenza.
1.      Sul primo argomento, vertente su un errore di diritto per quanto riguarda la necessità di dimostrare l’intenzione delle Parti di istituire un’organizzazione internazionale
25.      Tale argomento verte su un elemento essenziale del diritto delle organizzazioni internazionali e deve, a mio avviso, essere esaminato per primo.
a)      Sentenza impugnata
26.      Al punto 203 della sentenza impugnata, il Tribunale ha citato, anzitutto, l’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli, il quale prevede che un’«organizzazione internazionale» designi «qualsiasi organizzazione istituita mediante un trattato o un altro strumento disciplinato dal diritto internazionale e dotata di personalità giuridica internazionale propria».
27.      Al punto 204 di tale sentenza, esso ha poi ricordato che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Vienna, la nozione di «trattato» indica «un accordo internazionale concluso per iscritto tra Stati e regolato dal diritto internazionale, che sia costituito da un solo strumento o da due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la particolare denominazione» (20).
28.      Infine, al punto 302 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che la ricorrente, «per poter beneficiare dell’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta prevista a favore delle organizzazioni internazionali, deve essere stat[a] fondat[a] da un accordo internazionale che avesse lo scopo di istituirl[a] in qualità di organizzazione internazionale», e ha pertanto verificato, ai punti da 304 a 319 di tale sentenza, se ciò fosse effettivamente il caso alla luce dell’interpretazione del suo atto costitutivo.
b)      Argomenti delle parti
29.      La ricorrente sostiene che il Tribunale si è allontanato dai criteri oggettivi enunciati dal diritto internazionale ai fini dell’istituzione di un’organizzazione internazionale, richiedendo, al punto 302 della sentenza impugnata, che l’entità interessata fosse stata istituita da un accordo internazionale che avesse lo scopo di istituirla in qualità di organizzazione internazionale. Così facendo, il Tribunale avrebbe aggiunto
una terza condizione – quella relativa all’intenzione delle Parti dell’accordo internazionale di creare un’organizzazione internazionale –
che non figurerebbe nella definizione della nozione di «organizzazione internazionale» da esso enunciata al punto 203 di tale sentenza.
30.      La Commissione contesta tali argomenti.
c)      Valutazione
31.      Propongo alla Corte di respingere questo primo argomento in quanto infondato.
32.      Esso prende le mosse, infatti, da una confusione tra gli elementi costitutivi di un’«organizzazione internazionale», di cui il giudice deve accertare la presenza in conformità all’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli, e la ricerca dell’intenzione delle Parti, primo compito del giudice allorché interpreta un «accordo internazionale», conformemente agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna. In tal senso, nella sua sentenza del 23 marzo 2004, Francia/Commissione (21), in cui era chiamata a stabilire il carattere giuridicamente vincolante di un accordo concluso tra la Commissione e gli Stati Uniti d’America, la Corte si è dedicata all’accertamento dell’intenzione delle Parti, in quanto essa costituirebbe un «criterio decisivo».
33.      Nel diritto internazionale pubblico, è pacifico che l’interpretazione di un trattato mira a stabilire nel modo più obiettivo e razionale possibile l’intenzione nonché la volontà comuni delle Parti, fermo restando che tale regola è dettata dal duplice rispetto della sovranità statale e del principio pacta sunt servanda. L’articolo 31, paragrafo 4, della convenzione di Vienna, dispone in tal senso che «[s]i ritiene che un termine o una espressione abbiano un significato particolare se verrà accertato che tale era l’intenzione delle parti» (22). Nella sua sentenza del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale), la CIG ha in tal senso sottolineato che, per valutare se uno strumento costituisca un trattato, il giudice deve ricercare segnatamente nel testo dello strumento, nelle circostanze particolari della sua redazione o, ancora, nel successivo comportamento delle Parti, elementi che indichino se esse intendevano essere vincolate giuridicamente dal medesimo (23), indipendentemente dalla circostanza che tale intenzione sia espressa oppure desunta (24).
34.      Di conseguenza, il Tribunale non è incorso in alcun errore di diritto, al punto 302 della sentenza impugnata, esigendo la dimostrazione che le Parti della risoluzione del 25 novembre 1994 avevano l’intenzione di istituire la ricorrente in qualità di organizzazione internazionale e verificando, ai punti da 304 a 319 di tale sentenza, se così fosse, alla luce dell’interpretazione del suo atto costitutivo.
2.      Sul secondo argomento, relativo ad un errore di diritto per quanto riguarda la necessità di dimostrare il carattere giuridicamente vincolante dell’accordo internazionale
35.      Tale argomento è diretto contro i punti 206 e 265 della sentenza impugnata. Esso verte sulla questione se il Tribunale abbia limitato in maniera eccessiva la portata della nozione di «accordo internazionale», come definita all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Vienna, e, a fortiori, quella della nozione di «organizzazione internazionale», prevista all’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli, esigendo che un siffatto accordo contenesse disposizioni giuridicamente vincolanti per le Parti.
a)      Sentenza impugnata
36.      Dopo aver richiamato, al punto 204 della sentenza impugnata, la definizione della nozione di «trattato», il Tribunale ha precisato, ai punti 206 e 265 di tale sentenza, che «un documento firmato da Stati non può costituire un accordo internazionale se non contiene alcuna disposizione che istituisca diritti o obblighi riguardo ai quali tali Stati abbiano espresso il loro consenso», richiamando al riguardo la sentenza della CIG del 1º ottobre 2018,
Obbligo di negoziare un accesso all
’Oceano pacifico (Bolivia c. Cile) (25), e, per analogia, la sentenza del 6 novembre 2008, Grecia/Commissione (26).
b)      Argomenti delle parti
37.      La ricorrente sostiene che il Tribunale, facendo riferimento ad una giurisprudenza che non sarebbe pertinente, si è discostato dalla definizione classica della nozione di «trattato» o di «accordo internazionale».
38.      La Commissione contesta tali argomenti. Essa sostiene, segnatamente, che il Tribunale, richiamando la sentenza della CIG del 1º ottobre 2018, Obbligo di negoziare un accesso all’Oceano pacifico (Bolivia c. Cile) (27), ha inteso sottolineare la differenza tra uno strumento internazionale non vincolante e un accordo internazionale ai sensi della convenzione di Vienna, il quale esige il consenso delle Parti ad essere vincolate dal medesimo.
c)      Valutazione
39.      Ritengo che questo secondo argomento sia inoperante.
40.      Infatti, dopo aver esaminato il contenuto e la portata della risoluzione del 25 novembre 1994 alla luce del criterio relativo al carattere giuridicamente vincolante dell’accordo internazionale, il Tribunale è giunto ad una conclusione favorevole alla ricorrente, come attestato dai punti 274, 289 e 301 della sentenza impugnata. Esso ha ritenuto, in sostanza, ai punti 266 e 274 di tale sentenza, che tale risoluzione comportasse almeno un impegno giuridicamente vincolante per i suoi firmatari, e ha dichiarato, di conseguenza, che la decisione controversa era inficiata da un errore di diritto, nella misura in cui la Commissione aveva erroneamente ritenuto che tale testo costituisse un impegno di natura esclusivamente politica.
41.      La ricorrente ammette espressamente, al punto 89 della sua impugnazione, che non occorre ritornare su tale constatazione effettuata dal Tribunale.
42.      In ogni caso, la CIG, nella sentenza del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale), ha ricordato, in termini generali, che, al fine di valutare se uno strumento costituisca un trattato, il giudice deve individuare elementi che indichino se [le parti] intendevano essere giuridicamente vincolate dal medesimo (28).
3.      Sul terzo argomento, relativo ad un errore di diritto per quanto riguarda la valutazione del criterio relativo alla personalità giuridica internazionale
43.      Tale argomento verte sull’esame svolto dal Tribunale ai punti da 207 a 212 della sentenza impugnata per quanto riguarda i principi e i criteri sulla base dei quali un’organizzazione può essere considerata dotata di una personalità giuridica propria. Come risulta dal punto 213 di tale sentenza, è alla luce di tali principi e criteri che esso ha valutato, ai punti da 306 a 319 di detta sentenza, se la risoluzione del 25 novembre 1994 avesse per oggetto o per effetto di conferire alla ricorrente la qualità di organizzazione internazionale.
44.      La ricorrente critica il modo cui il Tribunale ha definito due di detti criteri alla luce della giurisprudenza internazionale, e li ha poi applicati ai punti da 307 a 312 della sentenza impugnata.
a)      Sulla prima censura, vertente sul possesso di una «personalità giuridica»
1)      Sentenza impugnata
45.      Ai punti 207 e 208 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che, in forza della giurisprudenza internazionale, il riconoscimento di un’organizzazione internazionale è subordinato al possesso della «personalità giuridica» da parte dell’organizzazione di cui trattasi. Il Tribunale ha sottolineato che, altrimenti, un’entità istituita da Stati ed eventualmente da una o più organizzazioni internazionali è un organo dipendente dagli Stati che l’hanno costituita – il Tribunale richiama, al riguardo, la sentenza della CIG del 26 giugno 1992, Terre di fosfati di Nauru (Nauru c. Australia), eccezioni preliminari (29) –
o da un’organizzazione internazionale presso la quale tale entità è ospitata – esso prende in considerazione il parere consultivo della CIG del 1º febbraio 2012, sentenza n. 2867 del Tribunale amministrativo dell’Organizzazione internazionale del lavoro sul ricorso contro il Fondo internazionale di sviluppo agricolo (30).
2)      Argomenti delle parti
46.      Il
ricorrente sostiene che la giurisprudenza citata al paragrafo precedente delle presenti conclusioni non ha alcun nesso con la «personalità giuridica propria» di un’organizzazione internazionale. Inoltre, tale giurisprudenza, nella misura in cui riguarderebbe situazioni in cui l’entità in questione non si era vista conferire né la personalità giuridica né la capacità di concludere accordi giuridici, non giustificherebbe il ravvicinamento operato dal Tribunale con la situazione della ricorrente nel suo rapporto con gli Stati parte o con la Commissione, poiché il proprio statuto gli riconoscerebbe sia la personalità giuridica che la capacità contrattuale.
47.      La Commissione contesta tali argomenti. A suo avviso, il riferimento alla giurisprudenza internazionale citata al punto 208 della sentenza impugnata sarebbe inteso a far emergere determinati elementi che distinguono un
’organizzazione internazionale da un’altra organizzazione.
3)      Valutazione
48.      Ritengo che questa prima censura non sia fondata.
49.      Da un lato, rilevo che i punti 207 e 208 della sentenza impugnata sono dedicati unicamente all’enunciazione di principi generali connessi al possesso, da parte di un’entità, della personalità giuridica internazionale, i quali non vengono contestati dalla ricorrente.
50.      In tale contesto, sia la sentenza della CIG del 26 giugno 1992, Terre di fosfati di Nauru (Nauru c. Australia), eccezioni preliminari (31), al suo punto 47, sia il suo parere consultivo del 1º febbraio 2012, sentenza n. 2867 del Tribunale amministrativo dell’Organizzazione internazionale del lavoro sul ricorso contro il Fondo internazionale di sviluppo agricolo (32), ai suoi punti 57, 58, 60 e 61, testimoniano il carattere essenziale di tale condizione ai fini del riconoscimento della qualità di organizzazione internazionale. Ai punti 207 e 208 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha effettuato alcun parallelismo tra la situazione della ricorrente e quelle delle entità interessate da tale giurisprudenza della CIG, ed ha poi esaminato tale peculiare situazione al punto 307 di tale sentenza.
51.      Dall’altro lato, l’argomento della ricorrente si basa su una confusione tra le nozioni di «personalità giuridica internazionale» e di «personalità giuridica interna», che costituiscono due concetti giuridici differenti. Infatti, le disposizioni statutarie a cui essa si riferisce
le
conferiscono la capacità giuridica di contrattare, di acquistare e di disporre di beni immobili, nonché di stare in giudizio (33); ciò corrisponde agli attributi della personalità giuridica di diritto interno, poiché essa le conferisce la capacità di agire nell’ordinamento giuridico statale. Le osservazioni formulate tanto dalla Commissione al punto 127 della sua comparsa di risposta (34) quanto dal Tribunale al punto 307 della sentenza impugnata prendono le mosse dalla stessa confusione.
52.      Orbene, tali nozioni, anche se complementari, devono essere tenute distinte l’una dall’altra, poiché non trovano la loro fonte nello stesso ordinamento giuridico e non producono gli stessi effetti
(35). La personalità giuridica internazionale consente all’entità che ne è dotata di essere considerata un soggetto di diritto autonomo sulla scena internazionale, distinto dai suoi membri, capace di essere titolare di diritti ed obblighi propri nell’ordinamento giuridico internazionale e capace di agire (capacità giuridica e capacità d’agire, ad esempio la conclusione di accordi internazionali, ecc.) (36). Nella misura in cui, con la sua analisi, il Tribunale ha cercato di stabilire se l’IMG avesse la qualità di organizzazione internazionale, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli (punto 203 della sentenza impugnata), era proprio la questione della personalità giuridica internazionale della ricorrente a porsi.
b)      Sulla seconda censura, vertente sulle garanzie di stabilità, di continuità e di efficacia di cui è dotata l’entità ai fini dell’esercizio dei suoi compiti
53.      Tale censura riguarda il punto 212 della sentenza impugnata.
1)      Sentenza impugnata
54.      Dopo avere definito il principio di specialità al punto 211 di tale sentenza, il Tribunale ha affermato, al punto successivo, che «[u]n’organizzazione internazionale non può (…) essere ridotta a un semplice meccanismo facoltativo messo a disposizione delle parti, che ciascuna di esse possa utilizzare a propria discrezione
[(37)]. Infatti, istituendo un’organizzazione internazionale e dotandola di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento, i suoi fondatori manifestano la loro volontà di dare le migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia all’esercizio dei compiti affidati a tale organizzazione, sicché essi non possono uscire unilateralmente e quando lo ritengono opportuno da tale quadro, né sostituirlo con altri canali di comunicazione». Il Tribunale ha fatto riferimento, in tal senso, ai punti 90 e 91 della sentenza della CIG del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay) (38).
2)      Argomenti delle parti
55.      Secondo la ricorrente, il Tribunale ha commesso un errore di diritto, al punto 212 della sentenza impugnata, erigendo a principio del diritto delle organizzazioni internazionali la necessità, per l’entità di cui trattasi, di essere dotata di «garanzie di stabilità, continuità ed efficacia [per l’]esercizio dei [suoi] compiti», sebbene tale criterio non sia previsto né dal diritto né dalla prassi delle organizzazioni internazionali e non possa essere ricavato dalla sentenza della CIG del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay) (39). La ricorrente ne desume che la conclusione tratta dal Tribunale al punto 309 della sentenza impugnata, secondo la quale essa costituirebbe un meccanismo facoltativo, è pertanto errata.
56.      La Commissione contesta tali argomenti. Essa sostiene, in particolare, che il Tribunale era legittimato a ricordare che, in conformità al diritto internazionale, un’organizzazione internazionale non può essere ridotta ad un semplice meccanismo facoltativo messo a disposizione delle Parti, fermo restando che il riferimento alla sentenza della CIG del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay) (40), è, a tal riguardo, a maggior ragione pertinente in quanto la risoluzione del 25 novembre 1994 avrebbe definito chiaramente la ricorrente come un’istituzione temporanea, senza un «effettivo obbligo di partecipare al bilancio o alle operazioni dell’istituzione» [traduzione libera].
3)      Valutazione
57.      Ritengo che questa seconda censura non sia fondata.
58.      Infatti, come testimoniato dalla formulazione e dalla articolazione dei punti da 207 a 212 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha preso in considerazione le «garanzie di stabilità, continuità ed efficacia» di cui è dotata l’entità di cui trattasi ai fini dell’esercizio dei suoi compiti come un principio generale del diritto delle organizzazioni internazionali, bensì come un criterio alla luce del quale il giudice deve valutare se le Parti abbiano effettivamente inteso istituire un soggetto di diritto distinto e autonomo sulla scena internazionale, accordandogli tutti i mezzi necessari al suo funzionamento.
59.      Osservo che, al punto 212 della sentenza impugnata, il riferimento ai punti 90 e 91 della sentenza della CIG del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay) (41), è preceduta dai termini «v., in tal senso». Ciò testimonia la volontà del Tribunale di richiamare il principio affermato dalla CIG procedendo al contempo ad un’applicazione particolare del medesimo. Pur potendogli essere contestato di avere riprodotto in maniera identica termini impiegati dalla CIG in relazione al ruolo particolare della commissione amministrativa del fiume Uruguay (in prosieguo: la «CARU») (42), esso, richiamando tale giurisprudenza internazionale, non ha tuttavia commesso alcun errore di diritto.
60.      Infatti, essendo controverso tra l’Uruguay e l’Argentina lo status della CARU (43), la CIG ha esaminato, ai punti da 87 a 91 della sentenza del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay), (44), una serie di elementi di natura organizzativa e materiale, al fine di stabilire se tale entità fosse dotata di una piena autonomia e avesse la capacità di esercitare le competenze che le erano state espressamente o implicitamente attribuite nell’ordinamento giuridico internazionale. La CIG ha tenuto conto della natura delle sue funzioni nonché delle risorse e delle agevolazioni conferitele dalle Parti, della sua esistenza propria e permanente, delle disposizioni che le riconoscevano la personalità giuridica, dei diritti e degli obblighi di cui essa era titolare nell’ambito delle competenze attribuitele in conformità al principio di specialità, dell’esistenza di una segreteria i cui funzionari disponevano di privilegi e immunità, e del fatto che essa poteva decentralizzare le sue funzioni creando organi sussidiari. È in tale contesto che la CIG ha dichiarato, al punto 90 di tale sentenza, che «[p]oiché la CARU funge da quadro di concertazione fra le parti (…), nessuna di esse può uscire unilateralmente e quando lo ritiene opportuno da tale quadro e sostituirlo con altri canali di comunicazione. Creando la CARU e dotandola di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento, le parti hanno inteso dare le migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia alla loro volontà di cooperare all’“uso razionale e ottimale del fiume”» [traduzione libera].
61.      Detta sentenza testimonia, di conseguenza, l’importanza che la CIG accorda ai mezzi di cui l’entità è dotata ai fini del suo funzionamento, poiché tali mezzi costituiscono altrettanti indicatori oggettivi dell’autonomia che le Parti accordano alla stessa, e della loro volontà di impegnarsi, in maniera continua, stabile ed efficace, alla realizzazione del compito per cui esse l’hanno creata.
62.      Il Tribunale poteva pertanto legittimamente riferirsi a tali «garanzie di stabilità, continuità ed efficacia» quale criterio rilevante al fine di stabilire se la ricorrente fosse un soggetto di diritto distinto e autonomo dai suoi membri.
63.      Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, occorre respingere, a mio avviso, la seconda censura del terzo argomento e, più in generale, la prima parte del quinto motivo di impugnazione, vertente su errori di diritto inficianti la nozione di «organizzazione internazionale», in quanto infondati.
B.      Sulla seconda parte, relativa ad errori di diritto inficianti l’interpretazione dell’atto costituivo della ricorrente
64.      Con questa seconda parte, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha interpretato in maniera erronea il suo atto costitutivo a causa, segnatamente, di un’applicazione non corretta delle regole di interpretazione di un accordo internazionale enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna.
65.      A sostegno di tale parte, la ricorrente invoca tre argomenti.
1.      Sul primo argomento, vertente su un errore di diritto in relazione all’interpretazione della nozione di «organizzazione internazionale»
a)      Sentenza impugnata
66.      Al punto 197 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che la nozione di «organizzazione internazionale», ai sensi della pertinente normativa finanziaria dell’Unione, comprende «le organizzazioni di diritto internazionale pubblico istituite mediante accordi internazionali» (45). In assenza di una definizione più precisa delle nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale», il Tribunale ha dichiarato, per le ragioni
illustrate ai punti 198 e 199 nonché 201 e 202 di tale sentenza, che tali nozioni corrispondono a quelle del diritto internazionale pubblico e devono essere interpretate alla luce dei principi consuetudinari del diritto internazionale pubblico contenuti, segnatamente, nella convenzione di Vienna e nel progetto di articoli.
67.      Al punto 200 di detta sentenza, il Tribunale ha sottolineato che, «[t]uttavia, atteso che [dette nozioni] sono utilizzate dalla normativa finanziaria dell’Unione in vista della specifica finalità dell’esecuzione del suo bilancio, esse devono essere interpretate restrittivamente, allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione». A sostegno di tale affermazione, il Tribunale ha richiamato, per analogia, le sentenze del 2 luglio 2015, Demmer (46), e del 20 dicembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (47).
b)      Argomenti delle parti
68.      La ricorrente ritiene che il Tribunale abbia interpretato in maniera erronea le nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale» utilizzate dalla normativa finanziaria dell’Unione, discostandosi dalla definizione classica di tali nozioni nel diritto internazionale pubblico e fondandosi su una giurisprudenza non pertinente.
c)      Valutazione
69.      Condivido le censure formulate dal ricorrente.
70.      In primo luogo, l’affermazione che le nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale» devono essere interpretate restrittivamente, in quanto è necessario tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, non trova alcun sostegno nella giurisprudenza.
71.      Pur se il Tribunale effettua un’analogia con i principi affermati dalla Corte nelle sentenze del 2 luglio 2015, Demmer (48), e del 20 dicembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (49), tale analogia non è pertinente, poiché non esiste alcuna identità di
ratio e materia tra le cause sfociate in tali sentenze e la presente causa. Infatti, nessuna di dette sentenze verteva sull’interpretazione di una nozione di diritto internazionale pubblico. Nella prima sentenza, la Corte ha interpretato la portata dell’eccezione all’obbligo di rimborsare i pagamenti indebiti stabiliti dal regolamento (CE) n. 796/2004 (50), mentre, nella seconda, essa ha determinato la portata dell’espressione «nelle aziende e/o nei locali appartenenti all’organizzazione di produttori» di cui all’allegato IX, punto 23, del regolamento di esecuzione (UE) n. 543/2011 (51).
72.      In secondo luogo, se la Corte dovesse ammettere il principio sancito nella specie dal Tribunale, ciò darebbe luogo ad una definizione a geometria variabile di una nozione di diritto internazionale pubblico a seconda del contesto in cui essa viene utilizzata, mentre la stessa dovrebbe essere interpretata in maniera uniforme, indipendentemente dalla circostanza di essere utilizzata nel contesto dell’aiuto umanitario, della protezione dei dati personali o, ancora, dell’esecuzione del bilancio, ad esempio. Un’organizzazione internazionale, quale persona giuridica e soggetto di diritto internazionale, presenta una specificità che la distingue da ogni altra forma di cooperazione internazionale e da tutti gli altri organismi con i quali la Commissione può concludere accordi di delega. Di conseguenza, è alla luce delle sole condizioni enunciate dal diritto internazionale pubblico che occorre valutare, a mio avviso, la qualità di organizzazione internazionale di un’entità.
73.      Osservo in tal senso che, nella sua sentenza del 24 gennaio 2008, Adam/Commissione (52), la Corte ha fatto riferimento alla sola concezione e alla sola definizione della nozione di «Stato» nel diritto internazionale pubblico, e si è rifiutata di adottare un’interpretazione più ampia che tenesse conto dell’architettura istituzionale di ciascuno degli Stati membri (53).
74.      Analogamente, nella sentenza del 16 ottobre 2012, Ungheria/Slovacchia (54), invitata a determinare la misura in cui la qualità di «capo di Stato» era idonea a costituire una limitazione al diritto di libera circolazione conferito dall’articolo 21 TFUE a qualsiasi cittadino dell’Unione, la Corte ha dichiarato che, con riguardo alle norme consuetudinarie di diritto internazionale generale nonché alle norme delle convenzioni multilaterali, lo status di capo di Stato presenta «una specificità» che deriva dal fatto di essere regolato dal diritto internazionale e che ha come conseguenza che i suoi comportamenti sul piano internazionale rientrano nell’ambito di tale diritto, il che lo distingue dagli altri cittadini dell’Unione, cosicché all’ingresso di tale persona nel territorio di un altro Stato membro non si applicano le stesse condizioni che sono applicabili agli altri cittadini (55). È effettivamente alla luce di queste norme particolari di diritto internazionale che definiscono la protezione o le agevolazioni concesse ai capi di Stato, e non alla luce delle specificità del diritto dell’Unione, che la Corte ha ammesso una restrizione dell’ambito di applicazione ratione personae della direttiva 2004/38/CE (56).
75.      Infine, in terzo luogo, se è vero che, nella sua sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (57), la Corte ha dichiarato che le disposizioni finanziarie che disciplinano la conclusione di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con un’organizzazione internazionale devono essere intese alla luce del principio di sana gestione finanziaria di cui all’articolo 310, paragrafo 5, e all’articolo 317, primo comma, TFUE (58), ciò non implica, a mio avviso, di limitare il riconoscimento della qualità di organizzazione internazionale al soddisfacimento di condizioni supplementari il cui rispetto non è richiesto né dal diritto internazionale consuetudinario né dalla CIG, ma piuttosto di assoggettare la conclusione di tali accordi ai requisiti specifici richiesti dall’esecuzione dei compiti di bilancio interessati, segnatamente alle procedure di audit e di controllo espressamente previste per garantire la protezione degli interessi finanziari dell’Unione.
76.      Pertanto, il primo argomento della prima parte deve, a mio avviso, essere accolto.
2.      Sul secondo argomento, vertente su un’applicazione erronea delle regole di interpretazione di un accordo internazionale enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna
77.      Con questo secondo argomento, la ricorrente sostiene che la conclusione del Tribunale, secondo la quale le Parti non hanno inteso dotarla della qualità di organizzazione internazionale, si fonda su un’interpretazione erronea del suo atto costitutivo, derivante da un’applicazione non corretta delle regole di interpretazione di un accordo internazionale codificate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna.
78.      Sottolineo che la conclusione del Tribunale si fonda non già su constatazioni di fatto, bensì su un’interpretazione giuridica dell’atto costitutivo dell’IMG, da esso effettuata sulla base di tali disposizioni. Risulta, infatti, dalla sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Fronte Polisario (59), che, per poter trarre conseguenze giuridiche corrette da un accordo internazionale, nel contesto dell’interpretazione di tale accordo, il Tribunale è tenuto a rispettare non soltanto le regole d’interpretazione in buona fede enunciate all’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Vienna, ma altresì quella prevista agli altri paragrafi di tale articolo (60).
a)      Sulla prima censura, vertente sull’errata identificazione dell’accordo internazionale da interpretare
79.      Tale censura solleva una questione essenziale relativa all’atto costitutivo dell’IMG e, di conseguenza, al testo di tale atto, i cui termini dovevano essere interpretati dal Tribunale in conformità agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna, al fine di determinare lo status giuridico della ricorrente.
1)      Sentenza impugnata
80.      Al fine di determinare lo status giuridico della ricorrente, il Tribunale ha esaminato, ai punti da 305 a 312 della sentenza impugnata, i termini della risoluzione del 25 novembre 1994. Esso è partito dalla premessa che tale risoluzione costituisse l’atto costitutivo della ricorrente, i cui termini dovevano essere interpretati in conformità all’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Vienna. In esito alla sua analisi, il Tribunale ha concluso, al punto 313 di tale sentenza, che, alla luce dei termini e della finalità di detta risoluzione, le Parti non avevano inteso istituire la ricorrente in qualità di organizzazione internazionale.
2)      Argomenti delle parti
81.      La ricorrente sostiene che la sentenza impugnata è inficiata da un errore di diritto, nella misura in cui il Tribunale non avrebbe identificato correttamente il suo atto costitutivo. Esso avrebbe adottato un approccio restrittivo esaminando, in maniera separata, i termini della risoluzione del 25 novembre 1994 e quelli del suo statuto iniziale, adottato il 10 marzo 1995 e contenente numerosi elementi relativi alla sua personalità giuridica, alla sua struttura istituzionale ed ai suoi compiti. Facendo riferimento alla sentenza della CIG del 25 settembre 1997, Progetto
Gabčíkovo-Nagymaros (Ungheria c. Slovacchia) (61),
la ricorrente sostiene che tali atti rientravano in un «insieme di norme pattizie» che costituiva la «carta istitutiva dell’organizzazione» e che è alla luce di tali atti che il Tribunale avrebbe dovuto determinare il suo status giuridico.
3)      Valutazione
82.      Ritengo che il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto nel considerare che l’accordo internazionale di cui doveva interpretare i termini fosse costituito dalla risoluzione del 25 novembre 1994, escludendo lo statuto iniziale della ricorrente.
83.      Ricordo che, ai sensi dell’articolo 2 paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Vienna, preso in considerazione dal Tribunale al punto 204 della sentenza impugnata, un trattato è definito come «un accordo internazionale concluso per iscritto tra Stati e regolato dal diritto internazionale, che sia costituito da un solo strumento o da due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la particolare denominazione». Ai sensi dell’articolo 5 di tale convenzione, tale definizione si applica ad ogni trattato che sia atto costitutivo di un’organizzazione internazionale La CIG ammette in tal senso che deve essere considerato incorporato nel trattato, ai fini della sua interpretazione, qualsiasi accordo sull’interpretazione di una disposizione raggiunto dopo la conclusione di un trattato (62).
84.      Quanto alla Corte, essa ha dichiarato, nei suoi pareri 1/75 (Accordo OCSE – Norma sulle spese locali), dell’11 novembre 1975 (63), e 2/92 (Terza decisione modificata dell’OCSE relativa al trattamento nazionale), del 24 marzo 1995 (64), che la nozione di «accordo» designa ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale. In continuità con tali pareri, la Corte ha interpretato la nozione di «strumenti connessi» nel suo parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (65), considerando che, benché concretizzati in strumenti separati, due strumenti sono connessi e costituiscono dunque un accordo internazionale quando esprimono, nel loro insieme, un concorso di volontà di due o più soggetti di diritto internazionale (66).
85.      Tuttavia, nella specie, la risoluzione del 25 novembre 1994 e lo statuto iniziale della ricorrente sono atti che si distinguono gli uni dagli altri non solo per la loro forma, ma anche per il loro oggetto e il loro scopo. La prima costituisce un accordo internazionale, conformemente alla conclusione del Tribunale figurante al punto 301 della sentenza impugnata, che attesta l’intenzione delle Parti di creare un soggetto di diritto nuovo. Per contro, il secondo costituisce un atto unilaterale adottato dall’organo collegiale di tale entità al termine di un voto con la necessaria maggioranza dei due terzi dei suoi membri – ossia al termine di un procedimento che differisce sensibilmente da quello che consente la conclusione di un trattato – e il cui scopo è definire lo status e le modalità di funzionamento di detta entità.
86.      Pertanto, il Tribunale poteva legittimamente ritenere che la risoluzione del 25 novembre 1994 rappresentasse l’atto costitutivo dell’IMG, i cui termini dovevano essere interpretati nel loro contesto, alla luce del suo oggetto e del suo scopo, nonché della pertinente prassi successiva.
87.      La sentenza della CIG del 25 settembre 1997, Progetto Gabčíkovo-Nagymaros (Ungheria c. Slovacchia) (67), richiamata dalla ricorrente, non mi sembra decisiva al riguardo. Infatti, in tale sentenza, la CIG si è limitata a prendere atto del fatto che le Parti, al fine di valutare la natura e la portata dei loro obblighi, avevano esteso i loro argomenti agli strumenti afferenti al trattato interessato, «considerandoli elementi accessori di un insieme di norme pattizie, la cui sorte era connessa, in linea di principio, a quella dell’elemento principale, costituito dal trattato» (68).
88.      Alla luce di tali elementi, propongo di respingere questa prima censura, vertente sull’errata identificazione dell’accordo internazionale da interpretare, in quanto infondata.
b)      Sulla seconda censura, vertente su un formalismo eccessivo nell’interpretazione dei termini della risoluzione del 25 novembre 1994
1)      Sentenza impugnata
89.      Ai punti da 306 a 312 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato i termini di tale risoluzione alla luce dei criteri e dei principi correttamente enunciati dal medesimo ai punti da 203 a 212 di tale sentenza. Esso ne ha concluso, al punto 313 di detta sentenza, che, alla luce dei termini e della finalità di detta risoluzione, «i suoi autori, fondando [la ricorrente], non hanno inteso istituire un’organizzazione internazionale».
2)      Argomenti delle parti
90.      La ricorrente sostiene che il Tribunale ha dato prova di un formalismo eccessivo per quanto riguarda l’interpretazione dei termini della risoluzione del 25 novembre 1994, il che avrebbe inficiato di un errore di diritto la sua analisi relativa all’intenzione delle Parti di istituirla in qualità di organizzazione internazionale.
91.      In primo luogo, essa contesta la valutazione del Tribunale figurante al punto 306 della sentenza impugnata, secondo la quale tale risoluzione non la qualifica come un’«organizzazione internazionale», né definisce il suo status giuridico. A suo avviso, il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto, ai fini della sua qualificazione giuridica, di detta risoluzione, come illustrata dai verbali della riunione dello stesso giorno, vertente sul futuro status dell’«organizzazione», e delle decisioni recanti adozione del suo statuto iniziale e dei suoi statuti successivi.
92.      In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la constatazione effettuata dal Tribunale al punto 307 della sentenza impugnata, secondo la quale la risoluzione del 25 novembre 1994 non contiene alcuna disposizione che le conferisca la personalità giuridica, è «priva di fondamento nel diritto e nella prassi delle organizzazioni internazionali». A tal riguardo, essa rileva che la CIG, nel suo parere consultivo dell’11 aprile 1949, Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (69), ha riconosciuto la personalità giuridica dell’ONU come una «personalità oggettiva» e non semplicemente come una personalità riconosciuta dai soli Stati fondatori dell’ONU. A tal riguardo, la ricorrente sarebbe stata registrata in quanto organizzazione internazionale presso le autorità della Bosnia-Erzegovina, della Serbia e della Macedonia del Nord, e avrebbe stipulato accordi con il Regno del Belgio e con il Myanmar/Birmania per stabilirsi nei loro territori, il che confermerebbe che essa beneficia dello status di organizzazione internazionale nell’ordinamento internazionale.
93.      In terzo luogo, la ricorrente sostiene che l
’affermazione, al punto 308 della sentenza impugnata, secondo cui la risoluzione del 25 novembre 1994 non ha previsto di concederle immunità per l’esercizio delle sue attività, non è esatta, poiché siffatte immunità sono state previste all’articolo 19 del suo statuto iniziale, adottato sulla base di tale risoluzione.
94.      In quarto luogo, la ricorrente contesta la conclusione del Tribunale figurante al punto 309 della sentenza impugnata, secondo la quale detta risoluzione non le conferisce «tutti i mezzi necessari al suo funzionamento e [le] migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei suoi compiti», cosicché le Parti non hanno inteso istituire un’organizzazione internazionale, bensì un meccanismo facoltativo di finanziamento congiunto, che esse potessero utilizzare a loro discrezione. Orbene, secondo la ricorrente, il fatto che essa sia, in conformità al principio di specialità, un’organizzazione operativa per la ricostruzione di Stati in situazione postbellica, non la limiterebbe ad essere un mero meccanismo facoltativo o temporaneo. Tale conclusione sarebbe peraltro contraddetta dall’adozione del suo statuto iniziale e dei suoi statuti successivi.
95.      In tale contesto, la ricorrente sostiene che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 310 della sentenza impugnata, le disposizioni che prevedono il riesame delle sue attività ogni sei mesi e, se del caso, l’integrazione di tali attività in un quadro più globale o la loro cessazione, testimonierebbero non già un’assenza di stabilità e di continuità dei compiti ad essa assegnati, ma, al contrario, la loro efficacia. Il ruolo conferito ai suoi organi collegiali dall’articolo 3 della risoluzione del 25 novembre 1994 in relazione al controllo dell’attività dell’IMG dimostrerebbe che le Parti intendevano assicurare l’efficacia operativa di tale organizzazione istituita in una situazione di urgenza e in circostanze di guerra, così come la sua stabilità.
96.      La ricorrente aggiunge che l’approccio adottato dal Tribunale al punto 311 della sentenza impugnata per quanto riguarda la natura dei contributi dei suoi membri corrisponde all’approccio adottato tradizionalmente nei confronti delle grandi organizzazioni internazionali, il quale non sarebbe applicabile alle organizzazioni internazionali operative, i cui fondi sarebbero finanziati in maniera specifica mediante contributi volontari.
97.      Infine, in quinto luogo, la ricorrente contesta la valutazione del Tribunale figurante al punto 312 della sentenza impugnata, secondo cui la risoluzione del 25 novembre 1994 non avrebbe previsto alcun trasferimento di competenze obbligatorie da parte delle Parti a suo favore.
98.      La Commissione contesta tali argomenti. Essa risponde, segnatamente, che la personalità giuridica dell’ONU deriverebbe dall’articolo 104 della sua Carta, che è integrata da una convenzione sui privilegi e sulle immunità, il cui articolo 1 riconoscerebbe espressamente all’ONU la personalità giuridica (70). Nessuna disposizione analoga figurerebbe nella risoluzione del 25 novembre 1994. D’altra parte, essa afferma che, contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente, la condizione del riconoscimento di un’entità quale organizzazione internazionale relativa alla dotazione di tale entità di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento nonché delle migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei suoi compiti, si evince effettivamente dalla giurisprudenza citata al punto 212 della sentenza impugnata. La Commissione aggiunge che dal testo di tale risoluzione, segnatamente dai suoi punti 4 e 5, risulterebbe chiaramente che la partecipazione nella ricorrente era facoltativa, e che quest’ultima costituiva inizialmente un meccanismo temporaneo, che doveva essere rinnovato ogni sei mesi.
3)      Valutazione
99.      Penso che l’interpretazione restrittiva dei termini della risoluzione del 25 novembre 1994 adottata dal Tribunale non sia corretta, nella misura in cui essa tende a ridurre la questione dello status giuridico della ricorrente a quella del contenuto di tale risoluzione (71).
100. In tal senso, la mera assenza, in detta risoluzione, di disposizioni espresse relative allo status giuridico della ricorrente e al riconoscimento di una personalità giuridica internazionale propria della stessa non costituisce un elemento determinante e sufficiente per dimostrare l’assenza di intenzione delle Parti di concederle la qualità di organizzazione internazionale.
101. In primo luogo, numerosi atti costitutivi di organizzazioni internazionali non contengono alcuna disposizione con la quale le Parti riconoscono espressamente tale qualità all’entità di cui trattasi (72). Un siffatto requisito disconoscerebbe la natura evolutiva dell’organizzazione.
102. In secondo luogo, è ammesso sia dalla prassi sia dalla giurisprudenza che un’organizzazione internazionale possieda la personalità giuridica internazionale o in quanto il suo atto costitutivo gliela riconosce espressamente (73), o in quanto un atto collaterale all’atto costitutivo gliela riconosce espressamente, o in quanto si ammette, nel silenzio dei testi, che essa ne sia implicitamente dotata (74). In tal senso, coesistono due approcci (75). Il primo approccio, adottato dalla CIG nel suo parere consultivo dell’11 aprile 1949, Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (76), tende a desumere la personalità giuridica internazionale da un complesso di indizi oggettivi, posto che l’idea è quella di verificare se l’organizzazione sia destinata ad esercitare e a beneficiare di funzioni e di diritti che possono spiegarsi solo con il possesso di una siffatta personalità giuridica (77). Il secondo approccio tende a desumere tale personalità dall’ordinamento giuridico internazionale stesso, posto che l’atto costitutivo si limita a manifestare la volontà delle Parti, espressa esplicitamente o implicitamente, di creare un «soggetto di diritto nuovo», distinto dalle stesse, come sottolineato dalla CIG nel suo parere consultivo dell’8 luglio 1996, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato(78).
103. In terzo luogo, in maniera analoga, l’assenza, nell’atto costitutivo, di disposizioni espresse relative alla concessione di immunità, non significa che l’entità interessata sia priva della qualità di organizzazione internazionale (79). Al punto 210 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sottolineato che le immunità delle organizzazioni internazionali sono, «in linea di principio», conferite dai trattati costitutivi di tali organizzazioni. L’esempio più noto è quello dell’articolo 105 della Carta delle Nazioni Unite. Si tratta di una disposizione di carattere generale che
è integrata da un protocollo addizionale. Orbene, risulta che, nel caso di organizzazioni relativamente più modeste rispetto all’ONU, gli atti costitutivi non contengono alcuna disposizione al riguardo e la concessione dei privilegi e delle immunità è, in tal caso, oggetto di convenzioni multilaterali specifiche (80) o di convenzioni bilaterali, tra cui figurano, al primo posto, gli accordi sulla sede o gli accordi relativi ad azioni di tipo operativo (81). In tal senso, è giocoforza constatare che, al punto 330 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che «lo statuto iniziale [della ricorrente] [articolo 19, paragrafo 2] (…) ha previsto che una parte del suo personale beneficiasse del regime delle immunità di cui gode l’HCR». Aggiungo che l’articolo 19, paragrafo 1, di tale statuto, dispone altresì che l’esercizio efficace delle funzioni conferite all’entità e la realizzazione degli obiettivi che le sono assegnati «esigono che l’organizzazione goda di tutti i privilegi e immunità necessarie» (82).
104. Pertanto, la mera assenza di disposizioni espresse nella risoluzione del 25 novembre 1994 non consentiva, a mio avviso, di mettere in dubbio la concessione di siffatte immunità alla ricorrente.
105. Infine, in quarto luogo, non condivido la conclusione del Tribunale figurante al punto 309 della sentenza impugnata, secondo la quale, dai termini di tale risoluzione, emerge che le Parti hanno inteso istituire non già un’organizzazione dotata di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento e delle migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei suoi compiti, bensì un meccanismo facoltativo messo a disposizione delle Parti, che ciascuna di esse poteva utilizzare a propria discrezione.
106. Da un lato, il Tribunale non ha proceduto ad una valutazione d’insieme degli elementi di natura organizzativa e materiale figuranti nella risoluzione del 25 novembre 1994, contrariamente a quanto sembra esigere la giurisprudenza internazionale sulla quale esso si è espressamente fondato al punto 212 della sentenza impugnata. Nulla indica che tutti i mezzi necessari al funzionamento di un’organizzazione debbano figurare nell’atto costitutivo. In tal senso, è ammesso che, pur se le competenze conferite alle organizzazioni internazionali sono di norma oggetto di una formulazione espressa nel loro atto costitutivo, tali competenze possono cionondimeno basarsi su fondamenti più informali o essere desunte applicando la teoria delle competenze implicite. Ciò attiene alla natura particolare degli atti costitutivi delle organizzazioni internazionali riconosciuta dalla CIG nella sua giurisprudenza e alla quale il Tribunale rimanda espressamente al punto 211 di tale sentenza, segnatamente a causa del loro carattere ibrido «al contempo convenzionale e istituzionale» (83).
107. Dall’altro lato, nel valutare tali garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei compiti della ricorrente, il Tribunale non ha tenuto conto del ruolo assegnato all’organizzazione, della natura dei suoi compiti né della portata del suo settore di attività. Orbene, le Parti non possono prevedere le stesse garanzie a seconda che l’organizzazione interessata abbia carattere generale o universale o, al contrario, speciale o regionale, e a seconda che i compiti che le sono assegnati siano permanenti o temporanei (84).
108. Pertanto, in relazione ad un’entità come l’IMG, la quale è stata istituita quando la Bosnia-Erzegovina era ancora in guerra, e che aveva il mandato di partecipare alla ricostruzione e alla riabilitazione di tale Stato, il fatto che la risoluzione del 25 novembre 1994 preveda il riesame, la reintegrazione o la cessazione delle sue attività, come sottolineato dal Tribunale al punto 310 della sentenza impugnata, non significa necessariamente, a mio avviso, che tale entità venga privata delle migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei suoi compiti. Al punto 367 di tale sentenza, il Tribunale ha peraltro riconosciuto che i firmatari di tale risoluzione avevano inteso, al momento dell’adozione degli statuti successivi, garantirle una certa stabilità e affidarle compiti specializzati nei settori della ricostruzione e dello sviluppo al di là del territorio di detto Stato.
109. Mi sembra, di conseguenza, che non si possa esigere che, per beneficiare dello status di organizzazione internazionale, i compiti per i quali l’entità è stata istituita siano stabili e continui, salvo disconoscere la profonda diversità delle organizzazioni internazionali, il loro carattere evolutivo e la natura dei compiti loro affidati (85).
110. Alla luce di tali elementi, propongo di accogliere questa seconda censura, vertente su un formalismo eccessivo nell’interpretazione dei termini della risoluzione del 25 novembre 1994.
c)      Sulla terza censura, vertente su una valutazione erronea dello statuto iniziale della ricorrente a titolo del «contesto» pertinente
111. Nel caso in cui la Corte confermasse la valutazione del Tribunale secondo cui l’accordo internazionale pertinente consta della sola risoluzione del 25 novembre 1994, si tratta di stabilire se esso abbia interpretato i termini di tale accordo tenendo correttamente conto del contesto in cui detto accordo si è inserito, conformemente all’articolo 31, paragrafi 1 e 2, della convenzione di Vienna.
1)      Sentenza impugnata
112. Ai punti da 313 a 318 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato il contesto in cui è stata adottata la risoluzione del 25 novembre 1994
e ha fatto riferimento, al riguardo, a diversi documenti, ossia il verbale del 29 novembre 1994 (punto 314 di tale sentenza), il mandato dell’IMG-IBH (punti 315 e 316 di detta sentenza), l’attestazione del 14 dicembre 1994 redatta dal coordinatore dell’operazione speciale dell’HCR nella ex Jugoslavia, il quale aveva presieduto la riunione del 25 novembre 1994 in cui è stata adottata la risoluzione dello stesso giorno (punto 317 della stessa sentenza) e, infine, la convocazione a tale riunione (punto 318 della sentenza impugnata).
113. Come risulta dai punti 313 e 319 di tale sentenza, il Tribunale ha dichiarato che gli elementi di tale contesto hanno corroborato l’interpretazione dei termini e della finalità della risoluzione del 25 novembre 1994 nel senso che tale atto non aveva avuto né per oggetto né per effetto di conferire alla ricorrente lo status di organizzazione internazionale.
2)      Argomenti delle parti
114. La ricorrente sostiene che il Tribunale ha definito in maniera inesatta il contesto pertinente in cui è stata adottata la risoluzione del 25 novembre 1994, escludendo la considerazione del suo statuto iniziale e preferendo fare riferimento al suo mandato, allegato a tale risoluzione, e alle reticenze espresse da taluni partecipanti alla riunione del 25 novembre 1994.
115. La Commissione contesta tali argomenti.
3)      Valutazione
116. Ritengo che il Tribunale, dissociando i termini della risoluzione del 25 novembre 1994 dal contesto immediato in cui tale strumento si iscriveva e, in particolare, dal suo statuto iniziale, abbia travisato la portata della regola generale di interpretazione enunciata all’articolo 31 della convenzione di Vienna.
117. Ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Vienna, «[u]n trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo». Nel suo parere consultivo del 23 luglio 2025, Obblighi degli Stati in materia di cambiamento climatico, la CIG ha, in tal senso, ricordato che ciascuno di tali mezzi di interpretazione deve essere preso in considerazione «in un’unica operazione complessa» (86). Tali mezzi di interpretazione non devono essere considerati separatamente, bensì congiuntamente, e la loro «applicabilità dipende, in ogni singolo caso, dal contesto particolare in cui il trattato è stato adottato e dalla valutazione soggettiva di circostanze che variano» (87). Inoltre, nei suoi commentari sul progetto di articoli sul diritto dei trattati (88), la CDI aveva già sottolineato che tutti i diversi elementi interpretativi devono essere gettati «nel crogiuolo» e il risultato della loro interazione costituisce l’interpretazione giuridicamente rilevante (89).
118. Inoltre, dall’articolo 31, paragrafo 2, della convenzione di Vienna, risulta che i termini del trattato sono indissociabili dal suo contesto, il quale comprende, oltre al testo, al preambolo e agli allegati di tale trattato, inter alia, «[o]gni strumento disposto da una o più parti in occasione della conclusione del trattato ed accettato dalle altre parti in quanto strumento relativo al trattato» (90). L’espressione «in occasione della conclusione del trattato» è tradotta, nella versione ufficiale in lingua inglese di tale convenzione, con l’espressione «in connection with the conclusion of the treaty», il che lascia pensare che essa abbia una connotazione più causale che temporale.
119. Orbene, lo statuto iniziale, adottato il 10 marzo 1995, si inseriva, sia per natura sia per funzione, nel processo dell’istituzione della ricorrente formalizzata con la risoluzione del 25 novembre 1994.
120. Esiste, infatti, un collegamento manifesto tra questi due strumenti. Come sottolineato dal Tribunale ai punti da 266 a 273 della sentenza impugnata, la risoluzione del 25 novembre 1994 menziona «l’accordo dei rappresentanti dei governi e delle organizzazioni internazionali (…) sul fatto di formalizzare, a partire da tale data, l’istituzione [della] ricorrente» (punto 266 di tale sentenza), conformemente all’allegato a tale risoluzione relativo al funzionamento e alle operazioni della ricorrente, e di approvare le «norme di organizzazione [dell’IMG‑IBH]» (punto 271 di detta sentenza). Detta risoluzione, nel suo allegato adottato lo stesso giorno, fa in tal senso espressamente riferimento, nel suo oggetto, al «futuro statuto dell’IMG‑IBH».
121. Inoltre, le volontà espresse in questi due strumenti sono concordanti per quanto riguarda lo scopo preso in considerazione, ossia l’istituzione di un organismo autonomo dotato dell’expertise
sufficiente per partecipare alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina e al ritorno degli sfollati (91). Come risulta dal punto 332 della sentenza impugnata, l’adozione dello statuto iniziale è stata preceduta da una riunione preparatoria del comitato direttivo il 13 febbraio 1995, che, a tale data, era composto da Stati che avevano tutti firmato la risoluzione del 25 novembre 1994, ed è in conformità al punto 3 di tale risoluzione che questo organo ha approvato detto statuto con la necessaria maggioranza dei due terzi dei suoi membri.
122. Lo statuto iniziale ha dotato formalmente la ricorrente di una struttura istituzionale, fissando segnatamente la sede dell’organizzazione, i suoi organi collegiali, il suo segretariato. Esso fa riferimento ai compiti incombenti alla ricorrente, come definiti in occasione dell’adozione di detta risoluzione, e descrive il processo decisionale. In particolare, l’articolo 18 di tale statuto riconosce alla ricorrente la personalità giuridica interna, attribuendogli la capacità di contrattare, di acquistare, di affittare e di disporre di beni immobili, nonché la capacità di ricevere e di spendere fondi privati e pubblici e, infine, di stare in giudizio. Per quanto riguarda l’articolo 19 di detto statuto, esso le conferisce il beneficio dei privilegi e delle immunità necessari all’esercizio dei suoi compiti.
123. Mi sembra, di conseguenza, che lo statuto iniziale costituisse un ingranaggio essenziale all’attuazione della logica sostanzialmente consensuale sottesa alla risoluzione del 25 novembre 1994, e rientrasse nel contesto pertinente ben più dei lavori preparatori sui quali si è fondato il Tribunale al punto 318 della sentenza impugnata.
124. Segnalo al riguardo che i lavori preparatori, benché
possano riflettere l’intenzione delle Parti, in quanto rientrano nel contesto del tutto particolare delle procedure di negoziazione internazionale, costituiscono unicamente un mezzo complementare di interpretazione del trattato, il quale non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 31 della convenzione di Vienna, bensì del suo articolo 32 (92). Il Tribunale lo ricorda peraltro correttamente al punto 325 della sentenza impugnata.
125. Alla luce di tali elementi, ritengo che l’argomento della ricorrente, secondo cui il Tribunale era tenuto a prendere in considerazione il suo statuto iniziale a titolo del contesto pertinente ai fini dell’interpretazione della risoluzione del 25 novembre 1994, debba essere accolto, poiché esso ha effettivamente travisato la portata della regola generale di interpretazione enunciata all’articolo 31, paragrafi 1 e 2, della convenzione di Vienna.
d)      Sulla quarta censura, vertente su una valutazione erronea dello statuto iniziale e degli statuti successivi della ricorrente a titolo di « successiva prassi»
126. Tale censura è diretta nei confronti dei punti da 321 a 346 della sentenza impugnata.
127. Essa riguarda la misura in cui lo statuto iniziale e gli statuti successivi della ricorrente costituissero una « successiva prassi» che si iscriveva o nell’ambito della regola generale di interpretazione enunciata all’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, poiché essi attestavano l’accordo delle Parti in relazione all’interpretazione della risoluzione del 25 novembre 1994, o nell’ambito dei mezzi complementari di interpretazione di cui all’articolo 32 di tale convenzione, in quanto attestavano la condotta di una o più Parte/i nell’applicazione di tale risoluzione. La prassi di una sola Parte o di talune Parti avrà un valore interpretativo più debole rispetto alla prassi concorde di tutte le Parti (93).
128. La questione della considerazione dello statuto iniziale della ricorrente a titolo di accordo o di prassi successivi si porrebbe unicamente nel caso in cui la Corte dichiarasse che tale statuto non rientra nel contesto in cui la risoluzione del 25 novembre 1994 è stata adottata (articolo 31, paragrafi 1 e 2, di detta convenzione).
1)      Sentenza impugnata
129. Ai punti da 323 a 326 della sentenza impugnata, il Tribunale ha richiamato i principi che disciplinano la considerazione della prassi successiva.
130. Ai punti 323 e 324 di tale sentenza, esso ha sottolineato, in particolare, che, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e b), della convenzione di Vienna, non si può ritenere che taluni strumenti costituiscano una prassi successiva se essi sono stati adottati senza il sostegno di tutti gli Stati parte di tale trattato, richiamando, a tal fine, la sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (94).
131. Ai punti 325 e 326 della sentenza impugnata, esso ha inoltre indicato che, ai sensi dell’articolo 32 di tale convenzione, si potrà ricorrere a mezzi complementari d’interpretazione per confermare il significato risultante dalla regola generale di interpretazione – il testo, il contesto, nonché l’oggetto e lo scopo – o per intervenire qualora il significato che ne deriva sia ambiguo od oscuro, o porti ad un risultato chiaramente assurdo od illogico.
132. Come emerge dal punto 327 di tale sentenza, è alla luce di tali regole che il Tribunale ha esaminato, ai punti da 328 a 345 di detta sentenza, se la ricorrente potesse fondatamente far valere la prassi successivamente seguita dai suoi membri, quale risulta dal suo statuto iniziale e dai suoi statuti successivi.
133. In un primo momento, il Tribunale ha escluso l’applicazione dell’articolo 32 della convenzione di Vienna. Al punto 328 della sentenza impugnata, esso ha rilevato, infatti, che, alla luce delle sue valutazioni precedenti, le disposizioni della risoluzione del 25 novembre 1994 erano prive di qualsiasi carattere oscuro e ambiguo e non portavano ad un risultato chiaramente assurdo od illogico, ai sensi di tale articolo 32. Il Tribunale ne ha pertanto tratto la conclusione, al punto 329 di tale sentenza, che era necessario accertare che le modifiche dell’interpretazione delle disposizioni di tale risoluzione, apportate dallo statuto iniziale e dagli statuti successivi, fossero state approvate da «tutti i firmatari di detta risoluzione o, quanto meno, [da] tutti i membri [della] ricorrente» affinché tali statuti rientrassero in una successiva prassi ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), di tale convenzione.
134. In un secondo momento, il Tribunale ha illustrato le ragioni per le quali tale condizione non era soddisfatta. Esso ha dichiarato, al punto 346 di detta sentenza, che «la prassi successiva facente seguito all’adozione della risoluzione del 25 novembre 1994 e poi all’adozione dello statuto iniziale e dello statuto del 2012 non attestava un riconoscimento sufficientemente ampio e chiaro della qualità di organizzazione internazionale [della] ricorrente, da parte sia dei firmatari di tale risoluzione sia dei membri [della] ricorrente».
2)      Argomenti delle parti
135. La ricorrente contesta il ragionamento del Tribunale, svolto ai punti da 321 a 346 della sentenza impugnata, secondo il quale il suo statuto iniziale e i suoi statuti successivi non danno prova di un accordo adottato successivamente tra le Parti o di una prassi successivamente seguita dalle stesse, che sarebbe rilevante ai fini dell’interpretazione della risoluzione del 25 novembre 1994.
136. In primo luogo, essa sostiene che il Tribunale ha violato l’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e b), della convenzione di Vienna.
137. Sotto un primo profilo, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto, al punto 324 della sentenza impugnata, affermando che tutte le Parti di un accordo internazionale devono avere contribuito alla prassi in questione affinché essa possa essere presa in considerazione ai fini dell’interpretazione di tale accordo. La sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (95), richiamata dal Tribunale, non sarebbe pertinente in quanto, secondo la ricorrente, tale sentenza riguardava delle raccomandazioni, le quali erano prive di forza vincolante ed erano state adottate senza il sostegno di tutti gli Stati parte della convenzione di cui trattasi e, in particolare, senza il consenso del principale Stato interessato.
138. La ricorrente sostiene che tale errore di diritto ha inficiato le valutazioni figuranti ai punti 329, 331, 336 e 337 della sentenza impugnata. Il Tribunale non poteva quindi subordinare la considerazione degli statuti successivi della ricorrente «alla condizione che (…) tutti i [suoi] membri (…)
[avessero] approvato una modifica siffatta» (punto 329 di tale sentenza) né contestarle di non aver dimostrato che il suo statuto iniziale e i suoi statuti successivi riflettevano «la volontà di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 o, quanto meno, dei suoi membri di conferirgli lo status di organizzazione internazionale» (punto 331 di detta sentenza).
139. Sotto un secondo profilo, la ricorrente contesta la valutazione del Tribunale, figurante ai punti 322 e 346 della sentenza impugnata, secondo cui, per essere presa in considerazione, la prassi successiva dovrebbe attestare un «riconoscimento sufficientemente ampio e chiaro della qualità di organizzazione internazionale».
140. Sotto un terzo profilo, la ricorrente sostiene che, ammettendo che le Parti della risoluzione del 25 novembre 1994 non abbiano avuto l’intenzione formalmente espressa di istituire un’organizzazione internazionale, il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto degli statuti successivi in quanto essi davano prova di un’interpretazione evolutiva di tale risoluzione.
141. Sotto un quarto profilo, la ricorrente addebita al Tribunale di non avere verificato, contrariamente a quanto prescritto dall’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, se la prassi adottata dalla Commissione nell’ambito dell’esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione congiunta o indiretta rivelasse l’esistenza di un accordo tra la Commissione e la stessa sulla sua qualità di organizzazione internazionale.
142. Sotto un quinto profilo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova da essa forniti in primo grado quando ha affermato, al punto 335 della sentenza impugnata, che la stessa aveva sostenuto, in udienza, che il suo statuto del 2012 era stato firmato dalle Repubbliche francese, italiana e di Finlandia, nonché dai Regni di Svezia e di Norvegia, mentre da tali elementi emergeva che tale statuto era stato adottato dal comitato direttivo all’unanimità. Inoltre, per quanto riguarda la lettera delle autorità svedesi del 2 luglio 2020, quest’ultima non sarebbe pertinente e il Tribunale avrebbe snaturato il suo contenuto al punto 339 di tale sentenza.
143. Sotto un sesto profilo, la ricorrente contesta al Tribunale di avere fatto riferimento a documenti relativi alla relazione redatta dall’OLAF al termine della sua indagine (96), che la Commissione avrebbe esplicitamente deciso di escludere ai fini dell’adozione della decisione controversa.
144. Infine, sotto un settimo profilo, la ricorrente sostiene che il Tribunale, non spiegando le ragioni per le quali avrebbe escluso dalla sua valutazione i documenti relativi alla Repubblica italiana e al Regno di Norvegia presi in considerazione in primo grado, non ha ottemperato al suo dovere di motivazione.
145. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha applicato erroneamente l’articolo 32 della convenzione di Vienna.
146. Infatti, esso avrebbe commesso un errore di diritto dichiarando che le condizioni di applicazione di tale articolo non erano soddisfatte, rifiutando erroneamente di trarre tutte le conseguenze dall’articolazione
prevista tra gli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna.
147. Contrariamente a quanto statuito dal Tribunale al punto 328 della sentenza impugnata, il risultato al quale porta l’interpretazione fondata sull’articolo 31 di tale convenzione dovrebbe, al contrario, essere qualificato come «assurdo od illogico», nella misura in cui la Commissione avrebbe riconosciuto la sua qualità di organizzazione internazionale per più di 20 anni e potrebbe improvvisamente negarle tale qualità. In tale contesto, la ricorrente addebita al Tribunale di non aver tenuto conto degli accordi di delega firmati dalla Commissione a titolo dell’esecuzione del bilancio in quanto costitutivi di una «condotta di una o più parti nell’applicazione del trattato, dopo la conclusione del medesimo» ai sensi dell’articolo 32 di detta convenzione, preso in considerazione al punto 326 di tale sentenza.
148. La Commissione contesta tali argomenti. In particolare, essa sostiene che il riferimento alla sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (97), la quale si limiterebbe a riprendere il criterio giuridico previsto all’articolo 31, paragrafo 3, della convenzione di Vienna, è pertinente. Essa aggiunge che il Tribunale avrebbe ben tenuto conto dell’«interpretazione evolutiva» dell’accordo internazionale, ricordando, in tale contesto, di aver considerato la ricorrente un’organizzazione internazionale fino al momento in cui, messa di fronte ad un’incertezza circa tale qualità, essa non era tenuta a concludere nuovi accordi di delega con la medesima.
3)      Valutazione
149. In via preliminare, sottolineo che, contrariamente a quanto sembra supporre la ricorrente a sostegno della sua linea argomentativa, il suo statuto iniziale e i suoi statuti successivi non possono essere esaminati nell’ottica dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera a), della convenzione di Vienna, il quale contempla i «successiv[i] accord[i] intervenut[i] tra le parti». Infatti, tali statuti sono stati adottati con una decisione dell’organo collegiale della ricorrente, il comitato direttivo, con la necessaria maggioranza dei due terzi dei suoi membri. Le Parti hanno pertanto adottato tali statuti in qualità di membri di un organo convenzionale, e non in qualità di Parti di un accordo internazionale (98). Per contro, come risulta dal progetto di conclusioni, la prassi di un’organizzazione rientra effettivamente nella nozione di « successiva prassi» (99).
i)      Sugli asseriti errori di diritto inficianti l’applicazione dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, relativo alla regola generale di interpretazione
150. La giurisprudenza internazionale relativa al significato e alla portata della « successiva prassi» è stata forgiata in una serie di pareri consultivi della CIG emessi sulla prassi degli organi delle organizzazioni internazionali (100). È opportuno richiamarne i tratti principali prima di esaminare le diverse critiche formulate dalla ricorrente. La sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (101), correttamente richiamata dal Tribunale, ne costituisce lo sviluppo più recente.
151. Anzitutto, la «successiva prassi seguita» di cui all’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, svolge un ruolo particolarmente importante nell’interpretazione degli atti costitutivi di un’organizzazione internazionale. Come constatato dalla CIG a partire dal 1949 in relazione all’ONU, «i diritti e i doveri di un’entità come l’[ONU] devono dipendere dagli obiettivi e dalle funzioni della stessa, enunciati o implicati dal suo atto costitutivo e sviluppati dalla prassi» (102).
152. Inoltre, la prassi successiva non è considerata un elemento di interpretazione autentica della volontà delle Parti, ed è dunque rilevante per l’interpretazione di un accordo internazionale solo nella misura in cui essa dà prova della comprensione comune delle Parti quanto al significato di tale accordo. Il Tribunale ha correttamente ricordato, in tal senso, il principio enunciato dalla CIG nella sua sentenza del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (103), secondo cui non si può ritenere che taluni strumenti costituiscano una prassi successiva da cui risulti l’accordo delle Parti relativamente all’interpretazione di un trattato, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, se tali strumenti sono stati adottati senza il sostegno di tutti gli Stati parte di tale trattato.
153. Il valore interpretativo della prassi in questione dipenderà dunque dalla questione se gli Stati parte abbiano adottato un comportamento chiaro e concordante, durante un periodo di tempo sufficiente, come sottolineato dalla CIG nella sua sentenza del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale) (104). Secondo la CDI, fattori come la costanza e la portata sono fattori rilevanti (105).
154. Tuttavia, la CIG non richiede che ciascuna Parte di un trattato acconsenta espressamente alla prassi in questione. È sufficiente che tale prassi sia stata accettata da tutte le Parti o che esse vi abbiano acconsentito tacitamente, senza che una di esse abbia formulato una protesta diretta ed esplicita. In tal senso, nel parere consultivo del 21 giugno 1971, Conseguenze giuridiche per gli Stati della presenza continua del Sudafrica in Namibia (Africa del Sud‑Ovest) nonostante la risoluzione 276 (1970) del Consiglio di sicurezza (106), la CIG ha presupposto l’accettazione tacita degli altri Stati parte, poiché le circostanze erano tali che l’assenza di reazione o di opposizione poteva ragionevolmente essere considerata un accordo (107). Come spiegato dalla CDI, ciò non esige che ogni Parte abbia seguito individualmente tale prassi. È sufficiente che l’abbia accettata (108).
155. Analogamente, la Corte, nella sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary (109), ha ritenuto che «la giurisprudenza della camera dei ricorsi delle scuole europee (…) dev’essere considerata come una prassi successivamente seguita nell’applicazione della Convenzione recante statuto delle scuole europee
[(110)], ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della Convenzione di Vienna» (111). Poiché tale prassi «non è mai stata contestata dalle parti della predetta Convenzione (…), si deve considerare l’assenza di contestazioni di tali parti come espressione del loro consenso tacito a siffatta prassi» (112).
156. Infine, qualora venga espresso chiaramente un dissenso, come avvenuto nella causa sfociata nella sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (113), oppure qualora uno strumento sia stato adottato malgrado l’opposizione di diversi Stati, come avvenuto nella causa sfociata nel parere consultivo dell’8 luglio 1996, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato (114), non sussiste un accordo né, di conseguenza, una prassi successiva ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna (115). Tuttavia, la CIG tiene conto del contesto in cui sono stati adottati gli strumenti di cui trattasi (116). In tal senso, nel parere consultivo del 20 luglio 1962, Certe spese delle Nazioni Unite (articolo 17, paragrafo 2, della Carta) (117), tale Corte ha dichiarato che le risoluzioni di un organo come l’Assemblea generale delle Nazioni Unite, adottate con la maggioranza dei due terzi dei suoi membri e nonostante voti dissenzienti, hanno comunque un peso interpretativo (118).
157. È alla luce di tali principi che occorre esaminare le diverse censure formulate dalla ricorrente.
158. Sotto un primo profilo, occorre respingere, anzitutto, l’argomento della ricorrente secondo cui la conclusione di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta dimostrerebbe
l’esistenza di un accordo tra la Commissione ed essa stessa sulla sua qualità di organizzazione internazionale e, quindi, di una prassi rilevante ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna. Infatti, la Commissione non è una Parte della risoluzione del 25 novembre 1994 e la conclusione di tali accordi non ha fatto intervenire alcuna Parte di tale risoluzione (119).
159. Sotto un secondo profilo, occorre parimenti respingere l’argomento della ricorrente secondo cui la sentenza della CIG del 31 marzo 2014, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda) (120), richiamata dal Tribunale, non sarebbe pertinente per il fatto che le decisioni recanti adozione dei suoi statuti sono giuridicamente vincolanti. Infatti, tale sentenza dimostra chiaramente che l’elemento essenziale della prassi successiva si basa sul mutuo consenso degli Stati parte in ordine alla sostanza dell’accordo piuttosto che sulla forma o sulla denominazione degli strumenti interessati e sulla forza vincolante di cui sono dotati.
160. Sotto un terzo profilo, e contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto neanche ai punti 322 e 346 della sentenza impugnata, esigendo, in sostanza, che la prassi in questione attesti un «riconoscimento sufficientemente ampio e chiaro della qualità di organizzazione internazionale» della ricorrente.
161. Per contro, ritengo che il Tribunale abbia commesso due errori di diritto che hanno portato a negare qualsivoglia valore interpretativo alle decisioni recanti adozione dello statuto iniziale e degli statuti successivi della ricorrente.
162. In primo luogo, il Tribunale ha applicato un criterio di prova più rigoroso di quello richiesto dalla giurisprudenza internazionale. Esso non poteva esigere dalla ricorrente la dimostrazione del consenso di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 o, quanto meno, dei suoi membri, riguardo all’adozione di tali statuti.
163. Infatti, la CIG prende le mosse dal principio che un atto adottato da un organo di un’organizzazione internazionale, composto dai rappresentanti degli Stati parte, si presume accettato da tutte le Parti, salvo dimostrare l’esistenza di un disaccordo, di un’opposizione o di un dissenso manifesto all’interno di tale organo (121).
164. Nella specie, detti statuti sono stati adottati conformemente alle norme procedurali e di voto quali definite dalle Parti nella risoluzione del 25 novembre 1994, vale a dire dai rappresentanti degli Stati parte membri del comitato direttivo, con la necessaria maggioranza dei due terzi dei suoi membri (punti 268 e 333 della sentenza impugnata). Nulla indica che tali rappresentanti abbiano espresso il loro dissenso circa la portata degli articoli 18 e 19 dello statuto iniziale, con i quali la ricorrente si è vista accordare la capacità giuridica e il beneficio di immunità o, ancora, circa il contenuto dell’articolo 1  dello statuto del 2012, che le ha riconosciuto espressamente la qualità di organizzazione internazionale. L’argomento svolto dal Tribunale al punto 339 della sentenza impugnata, secondo il quale le autorità svedesi avrebbero affermato, nel 2014, a seguito dell’indagine dell’OLAF, e nel 2020, a seguito della richiesta di informazioni della Commissione, che l’IMG non era un’organizzazione internazionale, e ciò sebbene l’ambasciatore di Svezia a Belgrado (Serbia), che esercitava all’epoca la presidenza del comitato direttivo dell’IMG, avesse firmato lo statuto del 2012, che riconosceva tale qualità alla ricorrente, mi lascia perplesso. L’espressione «organizzazione internazionale» è un’espressione consolidata. Quando un’espressione giuridica viene impiegata in un trattato, si deve presumere che le Parti intendessero conferirle l’accezione che essa ha abitualmente nel diritto internazionale. Inoltre, se è vero, come rilevato dal Tribunale al punto 333 della sentenza impugnata, che le autorità finlandesi hanno formulato una dichiarazione concernente la natura politica dello statuto iniziale, rilevo tuttavia che esse hanno firmato tale statuto e hanno espresso il loro consenso nei confronti degli statuti successivi, con i quali la ricorrente veniva qualificata come «organizzazione internazionale» (122).
165. Ritengo parimenti che le posizioni espresse dalle Parti nel 2014, a seguito dell’indagine dell’OLAF, e successivamente nel 2019 e nel 2020, a seguito della richiesta di informazioni della Commissione, richiamate dal Tribunale ai punti da 338 a 341 della sentenza impugnata, non potessero prevalere sui termini stessi dello statuto iniziale e degli statuti successivi (123). Se le Parti non erano d’accordo con la prassi della ricorrente, se le loro intenzioni non erano né di creare un’organizzazione internazionale né di conferirle la personalità giuridica internazionale, incombeva alle stesse, in tal caso, esprimere il loro dissenso, e ciò a maggior ragione in quanto le modifiche previste sembravano essere state portate a conoscenza delle Parti in occasione di una riunione preparatoria, come sostenuto dalla ricorrente. Come ricordato dalla CIG nel suo parere consultivo del 20 dicembre 1980, Interpretazione dell’accordo del 25 marzo 1951 tra l’OMS e l’Egitto (124), il mero fatto di essere membro di un’organizzazione «comporta taluni obblighi reciproci di cooperazione e di buona fede» (125).
166. In secondo luogo, ritengo che il Tribunale, omettendo di tenere conto del carattere evolutivo della ricorrente, attestato dall’adozione degli statuti successivi, abbia commesso un errore di diritto.
167. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione in udienza, mi sembra che la prassi successiva dell’organizzazione, sempreché essa agisca nell’esercizio della sua competenza, possa portare a reinterpretare i termini del suo atto costitutivo, senza che sia necessaria la conclusione di un nuovo accordo internazionale secondo le modalità prescritte.
168. Le regole di interpretazione definite dagli articoli 31 e 32 della convezione di Vienna consentono di tenere conto delle circostanze e del carattere evolutivo delle organizzazioni internazionali.
169. La CIG ha ammesso, in tal senso, che la Carta delle Nazioni Unite può essere legittimamente interpretata, reinterpretata e persino modificata, sulla base della prassi dell’ONU, ritenendo che il testo di un atto costitutivo di un’organizzazione abbia una natura intrinsecamente evolutiva, incompatibile con un’interpretazione che ne cristallizza il significato in un determinato momento (126).
170. La CDI, nel suo commentario sull’articolo 2 del progetto di articoli, ha parimenti rilevato la necessità di «realizzare un equilibrio tra le regole sancite nell’atto costitutivo e formalmente accettate dai membri, da un lato, e l’esigenza dell’organizzazione di svilupparsi in quanto istituzione, dall’altro» (127). Nel 2018, nell’ambito dei suoi lavori, la CDI ha sottolineato, inoltre, che la prassi successiva delle Parti può essere indice di un’interpretazione sia contemporanea sia evolutiva del trattato, a seconda dei casi e tenuto conto degli altri mezzi di interpretazione (128). Essa non lo ha escluso in relazione alla prassi successiva dell’organizzazione.
171. Inoltre, è interessante rilevare la riflessione di Denys Simon nella tesi che egli ha dedicato all’interpretazione giudiziaria dei trattati di organizzazioni internazionali (129): «il giudice dovrà adoperarsi per dare effetto non tanto alla volontà iniziale delle parti, come manifestata una volta per tutte al momento della conclusione del trattato, quanto piuttosto alla volontà attuale degli Stati membri, come espressa nel corso dell’applicazione della convenzione. (…) Si tratta dunque, in altri termini, di trarre le conseguenze, nell’interpretazione dei trattati istituzionali, dal decorso del tempo, di cui abbiamo mostrato (…) l’importanza essenziale nella definizione stessa degli atti di fondazione delle organizzazioni internazionali: l’accordo di volontà che ha presieduto alla conclusione della convenzione non si è esaurito nella redazione di un testo; l’applicazione di una siffatta convenzione presuppone necessariamente il rinnovo permanente dell’adesione degli Stati membri al contenuto di norme giuridiche, di cui lo strumento firmato costituisce soltanto un’espressione solenne ma, per natura, effimera» (130).
172. In tal senso, ad esempio, il trattato di collaborazione economica, sociale e culturale e di autodifesa collettiva (131), sanciva alcuni principi e instaurava un semplice consiglio consultivo. Era difficile ravvisare nel medesimo l’atto fondatore di un’organizzazione internazionale. È la successiva prassi che ha realmente creato l’organizzazione internazionale Unione occidentale. Tale trattato è stato emendato ed integrato da un Protocollo firmato il 23 ottobre 1954, il che ha rifondato l’organizzazione, divenuta Unione dell’Europa occidentale, conferendole un assetto internazionale e riconoscendole la personalità giuridica internazionale (132). Pertanto, la creazione di un’istituzione internazionale mediante un atto convenzionale è un indizio forte che, se suffragato dal riconoscimento della personalità giuridica internazionale e dall’autonomia finanziaria, porta a desumere che sia stata istituita un’organizzazione internazionale. Gli statuti fondatori delle organizzazioni internazionali possono essere composti essi stessi da una carta e da successivi accordi che precisano la struttura e le funzioni dell’organizzazione (133).
173. Talune forme di cooperazione internazionale evolvono nel tempo in un’organizzazione internazionale, strutturandosi e istituzionalizzandosi maggiormente. Come rilevato dalla ricorrente nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, si tratta di una dinamica comune nel diritto delle organizzazioni internazionali.
174. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, ritengo che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto valutando in maniera erronea il valore interpretativo dello statuto iniziale e degli statuti successivi della ricorrente, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna.
175. Non occorre pertanto esaminare, a mio avviso, le ultime tre censure della ricorrente, con le quali essa contesta al medesimo di aver snaturato taluni elementi di prova, di essersi riferito a documenti che la Commissione avrebbe esplicitamente deciso di escludere ai fini dell’adozione della decisione controversa e, infine, di non aver ottemperato al suo dovere di motivazione.
ii)    Sugli asseriti errori di diritto inficianti l’applicazione dell’articolo 32 della convenzione di Vienna, relativo ai «mezzi complementari di interpretazione»
176. La ricorrente contesta la fondatezza delle valutazioni figuranti ai punti 328 e 329 della sentenza impugnata. In tali punti, il Tribunale ha dichiarato che le condizioni di applicazione dell’articolo 32 della convenzione di Vienna non erano soddisfatte, cosicché non si doveva tenere conto della condotta successiva di talune Parti della risoluzione del 25 novembre 1994, come l’adozione dello statuto della ricorrente, la conclusione di accordi sulla sede con taluni Stati o, ancora, la firma di accordi di delega con la Commissione.
177. Pur se condivido le censure formulate dalla ricorrente, rilevo cionondimeno che la constatazione effettuata dal Tribunale al punto 328 di tale sentenza in relazione alle condizioni di applicazione dell’articolo 32 della convenzione di Vienna si fonda sull’esame, da esso svolto ai punti da 304 a 319 della sentenza impugnata, dei termini e del contesto della risoluzione del 25 novembre 1994, il quale mi sembra erroneo per le ragioni illustrate ai paragrafi da 99 a 110 e da 116 a 125 delle presenti conclusioni.
178. Di conseguenza, non occorre, a mio avviso, esaminare tali censure.
179. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, propongo pertanto alla Corte di dichiarare fondato il secondo argomento della seconda parte, vertente su un’applicazione erronea delle regole di interpretazione di un accordo internazionale enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna, in quanto, a mio avviso, il Tribunale ha applicato in maniera errata tali articoli, rifiutando di accordare qualsivoglia valore interpretativo allo statuto iniziale e agli statuti successivi della ricorrente, che fosse a titolo del contesto pertinente (ai sensi dell’articolo 31, paragrafi 1 e 2, della convenzione di Vienna), a titolo della prassi successiva rilevante [ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), di tale convenzione], o in quanto mezzi complementari di interpretazione (ai sensi dell’articolo 32 di detta convenzione).
3.      Sul terzo argomento, vertente su un errore di diritto relativo alle conseguenze da trarre dalla conclusione di accordi sulla sede con gli Stati e di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con la Commissione
180. Tale argomento è diretto contro i punti da 348 a 365 della sentenza impugnata.
a)      Sentenza impugnata
181. I punti da 348 a 365 della sentenza impugnata, nei cui confronti detto argomento è diretto, affrontano due problematiche connesse al riconoscimento della qualità di organizzazione internazionale della ricorrente, che risulterebbe dalla conclusione di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con la Commissione e dalla firma di accordi sulla sede con taluni Stati.
182. Da un lato, ai punti da 349 a 358 di tale sentenza, il Tribunale ha esaminato il primo argomento sollevato al riguardo dalla ricorrente e da esso riassunto nei seguenti termini: «[la] ricorrente fa valere che la conclusione di convenzioni tra ess[a] e la Commissione in gestione congiunta o indiretta comportava necessariamente per tale istituzione l’obbligo di riconoscerne lo status di organizzazione internazionale in applicazione degli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna» (punto 349 di detta sentenza).
183. Dopo aver escluso l’applicazione di tale convenzione per le motivazioni di cui ai punti 350 e 351 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato tale argomento alla luce dell’articolo 27, paragrafi 2 e 3, e dell’articolo 46, paragrafi 2 e 3, della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali(134) e lo ha respinto in quanto infondato per le ragioni enunciate ai punti da 353 a 358 di tale sentenza.
184. Dall’altro lato, ai punti da 360 a 365 di detta sentenza, il Tribunale ha esaminato il secondo argomento sollevato dalla ricorrente, secondo il quale la Commissione era incorsa in un errore di diritto quando, nella decisione controversa, aveva rifiutato di prendere in considerazione le risposte formulate dal Regno del Belgio e dalla Repubblica d’Austria in relazione agli accordi sulla sede conclusi, nella misura in cui siffatti accordi esprimevano il riconoscimento del suo status di organizzazione internazionale da parte degli Stati ospitanti, fossero essi membri o meno di tale organizzazione.
185. Il Tribunale ha respinto tale argomento per la motivazione di cui al punto 364 della sentenza impugnata. A suo avviso, il fatto che gli Stati che non hanno aderito all’accordo costitutivo di un’organizzazione e che non sono, o non sono più, membri della stessa la considerino un’organizzazione internazionale non può comportare alcun obbligo, per la Commissione, di riconoscere a tale entità un siffatto status, al fine, in particolare, di autorizzarla ad eseguire il bilancio dell’Unione in gestione indiretta. Il Tribunale ha dichiarato, infatti, al punto 363 di tale sentenza, che il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale deriva dal concorso di volontà degli Stati ed, eventualmente, delle organizzazioni internazionali che sono Parti dell’accordo costitutivo dell’organizzazione di cui trattasi, e che tale intenzione deve emergere chiaramente da tale accordo o da successivi accordi o prassi, purché questi ultimi esprimano tale riconoscimento ad opera di tutte le Parti dell’accordo costitutivo.
b)      Argomenti delle parti
186. La ricorrente solleva tre censure.
187. Per quanto riguarda la problematica relativa al riconoscimento della qualità di organizzazione internazionale dell’IMG, in ragione della conclusione di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con la Commissione, la ricorrente sostiene, in primo luogo, che il Tribunale ha distorto la sua argomentazione al punto 349 della sentenza impugnata. Infatti, essa avrebbe fatto valere, nel suo ricorso, che la conclusione, da parte della Commissione, di accordi di delega sulla modalità della gestione congiunta con un’organizzazione internazionale, consentiva di presupporre che essa la considerasse dotata di tale qualità, ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.
188. In secondo luogo, la ricorrente contesta la valutazione del Tribunale figurante al punto 351 della sentenza impugnata, secondo cui gli articoli 27 e 46 della convenzione di Vienna non sarebbero più invocabili, sebbene esso abbia invocato tale convenzione più volte in tale sentenza. Essa sostiene, da un lato, che tale convenzione sarebbe applicabile ai trattati costitutivi di organizzazioni internazionali, e, dall’altro, che tali disposizioni, riprese dalla convenzione di Vienna sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali, rifletterebbero la prassi internazionale e gli usi, e sarebbero dunque applicabili in quanto tali.
189. In terzo luogo, per quanto riguarda la problematica relativa al riconoscimento della qualità di organizzazione internazionale della ricorrente in ragione della firma di accordi sulla sede con taluni Stati, quest’ultima sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «riconoscimento» nel diritto internazionale. In particolare, essa contesta al medesimo di confondere, da un lato, l’atto con il quale viene creata un’organizzazione internazionale, che sarebbe costitutivo e deriverebbe da un concorso di volontà degli Stati, e, dall’altro, l’atto con il quale uno Stato riconosce un’entità come organizzazione internazionale, il quale sarebbe dichiarativo, deriverebbe da un atto giuridico unilaterale e sarebbe opponibile al medesimo. A tal riguardo, la ricorrente sostiene che la conclusione, da parte della Commissione, di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con un’organizzazione internazionale, costituisce un atto di riconoscimento della sua qualità di organizzazione internazionale. Infine, fondandosi sul punto 51 della sentenza della CIG del 12 ottobre 2021, Delimitazione marittima nell’Oceano indiano (Somalia c. Kenya) (135), la ricorrente sostiene che la sua qualità di organizzazione internazionale è opponibile alla Commissione nonché a ogni Stato o organizzazione che l’avrebbe riconosciuta in maniera espressa o tacita.
c)      Valutazione
190. La prima censura, vertente sulla distorsione degli argomenti presentati dalla ricorrente a sostegno del suo ricorso è, a mio avviso, fondata.
191. Infatti, essa aveva invocato gli articoli 27, 45 e 46 della convenzione di Vienna, al fine di respingere l’argomentazione della Commissione fondata sull’esistenza di una violazione delle norme procedurali previste dal trattato FUE, mentre aveva fatto valere il riconoscimento della sua qualità di organizzazione internazionale in ragione della conclusione, da parte della Commissione, di accordi di delega sulla modalità della gestione congiunta o indiretta in conformità alla normativa finanziaria dell’Unione.
192. Ciò emerge dai punti da 189 a 196 del suo ricorso, nei quali la ricorrente aveva effettivamente affrontato due problematiche giuridiche diverse trattate dalla Commissione nella decisione controversa.
193. La prima problematica riguardava la partecipazione della Commissione all’istituzione dell’IMG [punto A.7, lettera a), della decisione controversa].
194. La ricorrente aveva sostenuto, ai punti da 189 a 192 del suo ricorso, che la Commissione non poteva negare di aver partecipato all’istituzione dell’IMG fondandosi sull’articolo 218 TFUE, che stabilisce la procedura di conclusione degli accordi tra l’Unione e un’organizzazione internazionale. A tale titolo, la ricorrente aveva invocato tre disposizioni della convenzione di Vienna: anzitutto, l’articolo 27, ai sensi del quale una Parte non può invocare le disposizioni della propria legislazione interna per giustificare la mancata esecuzione di un trattato, inoltre, l’articolo 46, ai sensi del quale un vizio del consenso può essere invocato solo in caso di violazione manifesta di una norma di importanza fondamentale del proprio diritto interno, e, infine, l’articolo 45, il quale prevede, inter alia, che una Parte non possa più invocare tale motivo di nullità se essa «debba, a motivo della propria condotta, essere considerat[a] come avente accettato, a seconda del caso, la validità del trattato». La ricorrente aveva sostenuto, al punto 192 del suo ricorso, che la prassi successiva della Commissione e il fatto che dal 1994 quest’ultima non avesse mai sollevato obiezioni
concernenti la validità dell’accordo in questione, escludeva la possibilità di invocare l’articolo 218 TFUE.
195. La seconda problematica riguardava il riconoscimento, da parte della Commissione, della sua qualità di organizzazione internazionale [punto B.2, lettera c), della decisione controversa].
196. La ricorrente aveva sostenuto, ai punti da 193 a 195 del suo ricorso, che la decisione controversa era inficiata da un manifesto errore di valutazione, in quanto la conclusione, da parte della Commissione, di accordi di delega secondo la modalità della gestione congiunta o indiretta, comportava necessariamente il riconoscimento della sua qualità di organizzazione internazionale, a maggior ragione in quanto i dubbi e le incertezze su cui la Commissione aveva fondato le sue decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 si erano rivelati infondati.
197. Alla luce di tali elementi, mi sembra che i termini in cui il Tribunale ha riassunto tali argomenti al punto 349 della sentenza impugnata non siano conformi ai termini in cui la ricorrente li ha presentati nell’ambito del suo ricorso. Amalgamando le due problematiche sollevate dalla ricorrente, il Tribunale ha compromesso l’analisi a cui ha proceduto ai punti da 351 a 359 della sentenza impugnata.
198. In tali circostanze, propongo alla Corte di accogliere tale censura. Alla luce di tale conclusione, non occorre esaminare la seconda censura.
199. Per quanto riguarda la terza censura, vertente sull’accezione della nozione di «riconoscimento» nel diritto internazionale, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 363 della sentenza impugnata, che «il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale deriva dal concorso di volontà degli Stati ed eventualmente delle organizzazioni internazionali che sono parti dell’accordo costitutivo dell’organizzazione di cui trattasi».
200. Infatti, il Tribunale era chiamato ad esaminare la misura in cui la conclusione di un accordo sulla sede potesse attestare il riconoscimento, da parte dello Stato ospitante, dello status di organizzazione internazionale dell’entità di cui trattasi (136). Orbene, come risulta dai termini del punto 363 della sentenza impugnata e, in particolare, dal rinvio ai punti da 204 a 212 e da 323 a 325 di tale sentenza, il Tribunale ha definito la nozione di «riconoscimento dello status di organizzazione internazionale» facendo riferimento alla nozione di «accordo internazionale che istituisce un’organizzazione internazionale». Tuttavia, nel diritto internazionale pubblico, il riconoscimento costituisce un atto unilaterale o collettivo mediante il quale uno o più soggetti di diritto internazionale, i quali non hanno partecipato alla nascita di una situazione o all’adozione di un atto, riconoscono formalmente che un’entità, come uno Stato o un governo, o che una situazione, come una frontiera, soddisfa i criteri richiesti a tal fine, e accettano che tale situazione o tale atto sia loro opponibile (137). Ad esempio, il 12 giugno 2006, il Consiglio dell’Unione europea ha riconosciuto formalmente il Montenegro. Tale modus operandi si distingue di conseguenza dall’istituzione di un soggetto di diritto internazionale tramite un accordo internazionale.
201. Alla luce di tali elementi, ritengo che il terzo argomento della seconda parte, vertente su un errore di diritto relativo alle conseguenze da trarre dalla conclusione di accordi sulla sede con gli Stati e di accordi di delega in gestione congiunta o indiretta con la Commissione, sia fondato.
C.      Sulla terza parte, vertente su errori di diritto commessi dal Tribunale nell’ambito della valutazione delle risposte formulate dal Regno del Belgio e dalla Repubblica d’Austria ai quesiti della Commissione
202. La ricorrente contesta l’analisi del Tribunale figurante ai punti da 233 a 248 della sentenza impugnata, al termine della quale esso ha considerato, in sostanza, che la Commissione non aveva commesso alcun errore di diritto nel ritenere che le prese di posizione del Regno del Belgio e della Repubblica d’Austria circa lo status giuridico della ricorrente e circa la loro qualità di membro della stessa, non rimettessero in discussione la legittimità della decisione controversa. Come emerge dal punto 233 di tale sentenza, la ricorrente faceva infatti valere dinanzi al Tribunale che essa doveva essere riconosciuta come organizzazione internazionale per il fatto che almeno due degli Stati interrogati dalla Commissione, ossia il Regno del Belgio e la Repubblica d’Austria, da un lato, riconoscevano la sua qualità di organizzazione internazionale e, dall’altro, erano o erano stati membri fondatori.
203. Tale parte consta di due censure.
1.      Sulla prima censura, vertente su una valutazione erronea delle risposte formulate dalle autorità austriache
204. Tale censura è diretta nei confronti dei punti da 235 a 239 della sentenza impugnata.
a)      Sentenza impugnata
205. Risulta dai punti 235 e 237 della sentenza impugnata che, con la sua risposta dell’8 aprile 2020 alla richiesta di consultazione della Commissione, la Repubblica d’Austria ha riconosciuto la qualità di organizzazione internazionale della ricorrente nonché la propria qualità di membro della stessa.
206. Ai punti 238 e 239 di tale sentenza, il Tribunale ha dichiarato che tale risposta non incideva sulla conclusione alla quale la Commissione era pervenuta in relazione allo status giuridico della ricorrente per due ragioni: da un lato, l’IMG non era stata istituita da un accordo internazionale in qualità di organizzazione internazionale e, dall’altro, la prassi successiva non attestava un riconoscimento ampio e chiaro del suo status di organizzazione internazionale.
b)      Argomenti delle parti
207. La ricorrente sostiene che tale valutazione si basa su una premessa erronea, per il fatto che il Tribunale, in primo luogo, ha qualificato la risoluzione del 25 novembre 1994 come «accordo internazionale», in secondo luogo, non poteva esigere la dimostrazione della volontà delle Parti di costituire un’organizzazione internazionale e, infine, in terzo luogo, non ha tenuto conto della successiva prassi rilevante.
208. La Commissione contesta tali argomenti.
c)      Valutazione
209. Propongo alla Corte di non esaminare tale censura. Infatti, la constatazione che il Tribunale effettua al punto 239 della sentenza impugnata si basa su un’analisi che, per le ragioni illustrate ai paragrafi da 99 a 110, da 116 a 125 e da 149 a 179 delle presenti conclusioni, mi sembra errata.
2.      Sulla seconda censura, vertente su una valutazione erronea delle risposte formulate dalle autorità belghe
210. Tale censura è diretta nei confronti dei punti da 240 a 247 della sentenza impugnata.
a)      Sentenza impugnata
211. Al punto 240 della sentenza impugnata, il Tribunale ha riportato il contenuto della risposta formulata dalle autorità belghe il 30 giugno 2020 in questi termini: «sebbene tali autorità avessero confermato la loro partecipazione alla riunione del 25 novembre 1994 durante la quale è stat[a] istituit[a] [la] ricorrente, il Belgio non si considerava, tuttavia, membro dell’organizzazione ricorrente. Le autorità belghe hanno inoltre precisato che, dal loro punto di vista, [la] ricorrente poteva essere considerat[a] come un’organizzazione internazionale, ragione per la quale il Belgio e [la] ricorrente avevano firmato, il 13 giugno 2012, un accordo sulla sede che, tuttavia, non accordava a quest’ultim[a] tutti i privilegi fiscali normalmente concessi alle organizzazioni internazionali».
212. Secondo il Tribunale, la Commissione poteva legittimamente considerare che tale risposta non incidesse sulla decisione controversa, per due ragioni in particolare. In primo luogo, l’accordo sulla sede concluso tra il Regno del Belgio e la ricorrente nel 2012 era ininfluente, nella misura in cui tale Stato aveva indicato di non essere membro di tale entità (punto 242 della sentenza impugnata). In secondo luogo, la partecipazione delle autorità belghe all’istituzione della ricorrente nel 1994 e alle riunioni del suo organo collegiale fino al 2013 era parimenti ininfluente, poiché non era idonea a dimostrare che il Regno del Belgio fosse membro dell’organizzazione alla data di efficacia della decisione controversa, il 16 dicembre 2014 (punto 246 di tale sentenza).
b)      Argomenti delle parti
213. La ricorrente sostiene che tale analisi è inficiata da errori di diritto.
214. In primo luogo, essa ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto valutando la qualità di membro della ricorrente del Regno del Belgio unicamente con riferimento alla data del 16 dicembre 2014, senza tenere conto della partecipazione di tale Stato all’istituzione della ricorrente e alle riunioni del suo organo collegiale.
215. In secondo luogo, essa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto non accordando alcun effetto all’accordo sulla sede che detto Stato avrebbe concluso con la ricorrente, poiché il fatto che esso non si considerasse membro di tale organizzazione era, a suo avviso, ininfluente al riguardo.
216. Infine, in terzo luogo, la ricorrente ritiene che il Regno del Belgio l’abbia qualificata come «organizzazione internazionale» sulla base di criteri oggettivi, e che tale riconoscimento persistesse al di là del 16 dicembre 2014, cosicché l’opinione formulata dalle autorità belghe nel 2019 e nel 2020 in relazione al loro status di membro non era rilevante.
217. La Commissione contesta tali argomenti. A suo avviso, firmando la risoluzione del 25 novembre 1994, gli Stati non divenivano membri permanenti della ricorrente, poiché questi ultimi non erano tenuti né a contribuire al bilancio né a partecipare a tali operazioni. Di conseguenza, il Regno del Belgio poteva legittimamente non considerarsi più membro della ricorrente. Inoltre, i termini di tale risoluzione suggerivano un’«istituzione temporanea», nella misura in cui le Parti avrebbero previsto il riesame, ogni sei mesi, della necessità di mantenere l’attività della ricorrente, e avrebbero previsto la possibilità della sua integrazione nel quadro globale per la ricostruzione della Bosnia‑Erzegovina.
c)      Valutazione
218. In primo luogo, ritengo che il Tribunale abbia effettivamente commesso un errore di diritto dichiarando che l’opinione formulata dalle autorità belghe nel 2019 e nel 2020 in relazione al loro status di membro della ricorrente alla data del 16 dicembre 1994 era un criterio rilevante al fine di valutare l’intenzione da cui erano animate le Parti al momento della firma della risoluzione del 25 novembre 1994.
219. Ricordo che, secondo il punto 302 della sentenza impugnata, la questione che occorreva dirimere era quella di stabilire se, firmando tale risoluzione, le Parti avessero inteso istituire la ricorrente in qualità di organizzazione internazionale ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli. L’esame di tale condizione imponeva di individuare l’intenzione delle Parti quale risultava dai termini di detta risoluzione, considerata nel suo contesto e alla luce del suo oggetto, del suo scopo e della prassi successiva rilevante, conformemente alle regole di interpretazione enunciate agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna.
220. Orbene, ritengo che un’opinione, espressa 25 anni dopo la firma di un accordo internazionale, non potesse prevalere sulla prassi costante che il Regno del Belgio ha successivamente seguito nell’applicazione di tale strumento. Infatti, dai punti da 242 a 244 e 246 della sentenza impugnata emerge che il comportamento di tale Stato è stato chiaro e coerente per un periodo di 19 anni, poiché, dopo aver partecipato alla riunione nel corso della quale la ricorrente è stata istituita, il 25 novembre 1994, esso ha partecipato alle riunioni dei suoi organi collegiali fino al 2013 (nel corso delle quali sono stati adottati i diversi statuti dell’IMG) e ha parallelamente firmato accordi sulla sede con la stessa nel 2009 e nel 2012 (i quali implicano il riconoscimento della sua personalità giuridica internazionale). Condivido quindi il punto di vista della ricorrente, secondo cui il riconoscimento, da parte del Regno del Belgio, del suo status di organizzazione internazionale, persisteva oltre il 16 dicembre 2014. Nella misura in cui la qualità di organizzazione internazionale esige il soddisfacimento di condizioni precise fissate dal diritto internazionale, ritengo che, una volta soddisfatte tali condizioni, l’entità di cui trattasi abbia la qualità di soggetto di diritto internazionale, e la sua esistenza giuridica debba essere presunta, salvo dimostrare mediante prove materiali che essa è giuridicamente scomparsa o è divenuta obsoleta. L’opinione formulata dal Regno del Belgio testimoniava piuttosto che esso ha smesso di essere Parte della ricorrente (138).
221. Ricordo, al riguardo, che, nella sua sentenza del 18 luglio 1966, Africa del Sud‑Ovest, seconda fase (139), e nel suo parere consultivo del 21 giugno 1971, Conseguenze giuridiche per gli Stati della presenza continua del Sudafrica in Namibia (Africa del Sud‑Ovest) nonostante la risoluzione 276 (1970) del Consiglio di Sicurezza (140), la CIG ha affermato il principio secondo il quale i testi convenzionali devono essere interpretati «ricollocandoli nella loro epoca», e ha ricordato «la necessità primordiale di interpretare un determinato strumento conformemente alle intenzioni delle parti al momento della sua conclusione», fermo restando che «[l]e intenzioni che esse avrebbero potuto avere (…) una volta venute a conoscenza di talune circostanze assolutamente imprevedibili in origine (....) sono irrilevanti» (141).
222. In secondo luogo, ritengo che la conclusione di un accordo sulla sede tra il Regno del Belgio e la ricorrente potesse essere un indizio e costituire un mezzo complementare di interpretazione della risoluzione del 25 novembre 1994, ai sensi dell’articolo 32 della convenzione di Vienna. Un accordo sulla sede è definito di norma come un accordo bilaterale concluso tra uno Stato ospitante e un’organizzazione internazionale e, firmando un accordo sulla sede, lo Stato ospitante riconosce necessariamente che l’organizzazione di cui trattasi dispone della personalità giuridica internazionale, nonché, accordandole le capacità di contrattare, di acquistare beni e di stare in giudizio, della personalità giuridica interna (142).
223. Alla luce di tali elementi, propongo alla Corte di accogliere questa seconda censura e di dichiarare fondata la terza parte, vertente su errori di diritto commessi dal Tribunale nell’ambito della valutazione delle risposte formulate dalla Repubblica d’Austria e dal Regno del Belgio ai quesiti della Commissione.
D.      Sulla quarta parte, vertente su errori di diritto relativi all’identificazione dei membri della ricorrente
224. Tale parte è diretta nei confronti dei punti da 218 a 232 della sentenza impugnata.
1.      Sentenza impugnata
225. Ai punti da 215 a 232 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato l’argomento della ricorrente secondo il quale la Commissione aveva identificato in maniera errata i suoi membri, procedendo ad una distinzione artificiosa gli Stati fondatori, gli Stati contributori e i membri dei suoi organi collegiali.
226. Ai punti 216 e 217 di tale sentenza, il Tribunale ha rilevato che dalla motivazione della decisione controversa non risultava che la Commissione avesse formalmente operato una siffatta distinzione, essendosi quest’ultima limitata a constatare che nessuno degli Stati consultati a seguito della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (143), a
d eccezione della Repubblica d’Austria, aveva riconosciuto di essere membro della ricorrente dopo il 16 dicembre 2014.
227. Ai punti da 218 a 231 della sentenza impugnata, il Tribunale ha proseguito l’esame di tale argomento «anche supponendo che [tale decisione] possa essere interpretata nel senso che opera una [siffatta] distinzione». Dopo aver esaminato i termini della risoluzione del 25 novembre 1994, lo statuto della ricorrente nonché le prese di posizione di taluni Stati, il Tribunale ha respinto tale argomento in quanto infondato al punto 232 di tale sentenza.
2.      Argomenti delle parti
228. La ricorrente contesta l’analisi a cui il Tribunale ha proceduto ai punti da 218 a 232 della sentenza impugnata. A suo avviso, il Tribunale ha statuito ultra petita e ha ridefinito l’argomento da essa sollevato in primo grado, relativo ad una distinzione erronea, nella decisione controversa, tra gli Stati fondatori e gli Stati donatori della ricorrente.
3.      Valutazione
229. Penso, al pari della Commissione, che tale parte sia inoperante, nella misura in cui è diretta nei confronti di un punto della motivazione formulato ad abundantiam della sentenza impugnata.
230. Infatti, il Tribunale ha constatato, al punto 216 di tale sentenza, che la Commissione non aveva formalmente operato tale distinzione. Il Tribunale ha quindi statuito sull’argomento sollevato dalla ricorrente, senza modificarne i termini e senza che essa contestasse tale conclusione o facesse valere uno snaturamento degli elementi di prova.
231. È ad abundantiam e «anche supponendo che» la decisione controversa potesse essere interpretata nel senso che operava una distinzione tra gli Stati che il Tribunale ha successivamente esaminato in che misura si possa addebitare alla Commissione di non aver considerato taluni Stati o talune organizzazioni internazionali come membri della ricorrente, alla luce del fatto che essi facevano parte degli organi della ricorrente o della natura dei loro contributi.
232. Propongo di conseguenza alla Corte di respingere la quarta parte, vertente su errori di diritto relativi all’identificazione dei membri della ricorrente, in quanto inoperante.
E.      Sulla quinta parte, vertente su errori di diritto per quanto riguarda i requisiti formali richiesti ai fini del perfezionamento della risoluzione del 25 novembre 1994
233. Tale parte consta di due argomenti, vertenti su una valutazione erronea, da un lato, del requisito della firma della risoluzione del 25 novembre 1994 da parte di rappresentanti dotati di poteri a tal fine, e, dall’altro, della produzione di uno strumento di ratifica. Propongo di esaminarli congiuntamente, nella misura in cui essi mi sembrano inoperanti per ragioni identiche.
1.      Sentenza impugnata
234. Per quanto riguarda la questione di stabilire se la Commissione, esigendo dagli Stati interpellati sullo status giuridico della ricorrente la dimostrazione dei poteri che abilitavano i negoziatori ad adottare la risoluzione del 25 novembre 1994, avesse inficiato la decisione controversa di un errore di diritto, al punto 286 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che, in mancanza dell’approvazione da parte di tutti i rappresentanti degli Stati accreditati alla ICFY, tale risoluzione, adottata nell’ambito di un gruppo di lavoro, non poteva essere considerata un trattato adottato nell’ambito di tale conferenza, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), della convenzione di Vienna. Esso ha tuttavia illustrato, ai punti 288 e 289 di tale sentenza, le ragioni per le quali la firma di detta risoluzione era stata confermata successivamente da almeno due Stati. È in tali circostanze che esso ha dichiarato che la Commissione, rifiutando di qualificare la stessa risoluzione come «accordo internazionale» in ragione della mancanza di pieni poteri dei partecipanti alla riunione dello stesso giorno, aveva inficiato detta decisione di un errore di diritto.
235. Per quanto riguarda la questione se la Commissione, esigendo dagli Stati la produzione della prova della firma o della ratifica della risoluzione del 25 novembre 1994, avesse inficiato tale decisione di un errore di diritto, al punto 295 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che ciò non era avvenuto. A tal riguardo, il Tribunale ha ricordato che, conformemente ai principi sanciti dagli articoli 11 e 12 della convenzione di Vienna, la firma di un accordo costituisce una delle modalità di espressione del consenso di uno Stato ad essere vincolato da quest’ultimo. Il Tribunale ha inoltre ritenuto, al punto 298 di tale sentenza, che, alla luce dei termini dell’articolo 14, paragrafo 1, lettere da b) a d), di tale convenzione, la volontà di procedere mediante ratifica avrebbe potuto essere espressa nel corso dei negoziati o al momento della firma di tale risoluzione.
2.      Argomenti delle parti
236. La ricorrente contesta, in particolare, le valutazioni figuranti ai punti 285 e 286 della sentenza impugnata, nella misura in cui il fatto che la risoluzione del 25 novembre 1994 sia stata approvata e firmata all’interno di un gruppo di lavoro non inciderebbe sulla questione dei «pieni poteri». Inoltre, essa contesta l’analisi effettuata dal Tribunale ai punti da 291 a 300 di tale sentenza, al termine della quale esso avrebbe considerato, in sostanza, che la Commissione potesse esigere la prova della firma dell’atto costitutivo o la produzione di uno strumento di ratifica. A suo avviso, l’articolo 12, paragrafo 1, della convenzione di Vienna accorda una libertà infinita per quanto riguarda la modalità di espressione del consenso degli Stati ad esservi vincolati. Nella specie, tale risoluzione costituirebbe un accordo in forma semplificata, consentito dal diritto internazionale, concluso in circostanze di urgenza e che non avrebbe previsto alcun requisito formale. In tale contesto, le firme di detta risoluzione da parte del presidente Bijleveld e
della sig.ra Nordtsröm-Ho sarebbero state sufficienti ad autenticare tale accordo.
237. La Commissione ritiene, in sostanza, che tali argomenti siano inoperanti, dal momento che, malgrado l’esistenza di siffatti poteri, il Tribunale ha concluso, sulla base dell’articolo 8 della convenzione di Vienna, che la risoluzione del 25 novembre 1994 è un accordo internazionale (144).
3.      Valutazione
238. Per ragioni identiche a quelle
illustrate dalla Commissione, ritengo che la quinta parte del quinto motivo di impugnazione sia inoperante. Infatti, il Tribunale è pervenuto ad una conclusione favorevole per la ricorrente, come attestato dai punti 274, 289 e 301 della sentenza impugnata.
F.      Sulla sesta parte, vertente sulla mancata considerazione del fatto che la ricorrente non è stata sciolta
239. Tale parte è diretta nei confronti dei punti da 366 a 369 della sentenza impugnata.
1.      Sentenza impugnata
240. In detti punti, il Tribunale ha esaminato l’argomento della ricorrente secondo il quale la decisione controversa sarebbe inficiata da un errore di diritto, in quanto la Commissione non aveva preso in considerazione il fatto che essa non era stata sciolta dalle Parti e che soddisfaceva il principio di specialità. Dopo aver ricordato che l’esame delle censure della ricorrente non aveva consentito di accertare l’esistenza di un’intenzione unanime o, quanto meno, maggioritaria, di conferirle lo status di organizzazione internazionale, il Tribunale ha respinto tale argomento, sulla base del rilievo che tali elementi non erano sufficienti a dimostrare un’intenzione di questo tipo.
2.      Argomenti delle parti
241. La ricorrente contesta l’analisi del Tribunale figurante ai punti da 367 a 370 della sentenza impugnata, relativa al mancato scioglimento dell’entità. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale al punto 368 di tale sentenza, la risoluzione del 24 novembre 1994, lo statuto iniziale e gli statuti successivi dimostrerebbero l’esistenza di un’organizzazione internazionale, la quale potrebbe essere sciolta sulla base delle disposizioni statutarie o, altrimenti, a seguito di una decisione unanime dei membri ai sensi dell’articolo 54 della convenzione di Vienna.
3.      Valutazione
242. Ritengo che non occorra esaminare tale parte.
243. Infatti, per le ragioni illustrate ai paragrafi da 99 a 110, da 116 a 125 e da 149 a 179 delle presenti conclusioni, sono dell’avviso che il Tribunale, non tenendo debitamente conto dei diversi mezzi di interpretazione enunciati agli articoli 31 e 32 della convenzione di Vienna, abbia inficiato di errori di diritto la sua valutazione relativa all’intenzione delle Parti di istituire un’organizzazione internazionale. Tali errori di diritto inficiano, di conseguenza, la conclusione da esso tratta al punto 369 della sentenza impugnata.
VII. Conclusione
244. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, propongo alla Corte di accogliere il quinto motivo di impugnazione, vertente su una valutazione erronea dello status giuridico della ricorrente.
1      Lingua originale: il francese.
2      T‑509/21; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2024:590.
3      V. punti da 7 a 25 della sentenza impugnata.
4      Firmata il 23 maggio 1969 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, pag. 331, n. 18232 (1980)] ed entrata in vigore il 27 gennaio 1980; in prosieguo: la «convenzione di Vienna».
5      In prosieguo: lo «statuto iniziale».
6      In prosieguo: gli «statuti successivi».
7      V. relazione A/66/10 della CDI all’Assemblea generale delle Nazioni Unite sui lavori della sua sessantatreesima sessione, Annuaire de la CDI, 2011, vol. II, seconda parte, paragrafo 87, pag. 38.
8      I fatti sono stati illustrati in dettaglio ai punti da 2 a 24 della sentenza impugnata.
9      V. relazione speciale n. 2/97 della Corte dei conti sugli aiuti umanitari dell’Unione europea tra il 1992 ed il 1995, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (GU 1997, C 143, pag. 1), parte 3, intitolata «Messa a disposizione degli aiuti umanitari da parte della Commissione», in particolare punto 3.6, lettera b), nella parte relativa all’«[a]ttivazione degli stanziamenti (piani globali)» (pag. 12), e nota 33.
10      Nella sua opera À la recherche de la Bosnie-Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, Parigi, 2003, capitolo 3, intitolato «Les négociations et l’accord de Dayton», pagg. da 72 a 128, in particolare punto 76, Marianne Ducasse-Rogier spiega che la proliferazione delle organizzazioni internazionali, in particolare regionali, incaricate di applicare gli accordi di pace di Dayton, firmati a Parigi il 14 dicembre 1995, risulta dall’esclusione dell’Organizzazione delle Nazioni unite (ONU) nell’applicazione di tali accordi. L’Unione, la quale ha conservato il suo incarico di amministrazione della città di Mostar (Bosnia‑Erzegovina), è stata parallelamente incaricata di compiti relativi alla ricostruzione economica del paese (v. conclusioni della Conferenza sull’attuazione della pace tenutasi a Londra l’8 e il 9 dicembre 1995, punto 41) e di organizzare, congiuntamente alla Banca mondiale, le conferenze di raccolta di fondi per tale ricostruzione economica. Per quanto riguarda la posizione e il ruolo dell’IMG, v. le relazioni 1a, 2a
e 3a dell’Alto rappresentante in Bosnia‑Erzegovina per l’attuazione dell’accordo di pace in Bosnia al Segretario generale delle Nazioni Unite, disponibili al seguente indirizzo Internet: https://www.ohr.int/cat/hrs-reports/page/9/.
11      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      V. sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punti da 92 a 97 e 104).
13      C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507, punto 23.
14      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      L’articolo 53, lettera c), e l’articolo 53 quinquies del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE, Euratom) n. 1081/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010 (GU 2010, L 311, pag. 9), nonché l’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1), attribuiscono alla Commissione la responsabilità di eseguire il bilancio dell’Unione, prevedendo al contempo vari metodi di esecuzione di tale bilancio, dei quali uno, denominato «gestione congiunta con organizzazioni internazionali» nel primo di tali regolamenti e «gestione indiretta» nel secondo, consente a tale istituzione di «affida[re] compiti d’esecuzione del bilancio» a simili organizzazioni, facoltà nell’ambito della quale essa gode di un ampio potere discrezionale.
16      C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      V. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 111).
18      Tali motivazioni vengono illustrate ai punti 58 e 59 della sentenza impugnata.
19      Nel suo parere consultivo del 23 luglio 2025, Obblighi degli Stati in materia di cambiamento climatico, la Corte internazionale di giustizia (CIG) ha ricordato che, al fine di stabilire e precisare gli obblighi derivanti da un trattato, occorre applicare le regole di interpretazione enunciate agli articoli da 31 a 33 della convenzione di Vienna, le quali riflettono parimenti il diritto internazionale consuetudinario (§ 176 e la giurisprudenza citata).
20      V., parimenti, sentenza della CIG del 2 febbraio 2017, Delimitazione marittima nell’Oceano indiano (Somalia c. Kenya), eccezioni preliminari (CIJ Recueil 2017, pag. 3, § 42).
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, punti da 42 a 44.
22      V. progetto di articoli sul diritto dei trattati, disponibile nella relazione della CDI all’Assemblea generale delle Nazioni Unite sui lavori della sua diciottesima sessione, Annuaire de la CDI, 1966, vol. II, seconda parte, in particolare commentario sul progetto di articolo 27, pag. 240, paragrafo 11, divenuto successivamente l’articolo 31 della convenzione di Vienna; Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., Droit international public, 9° ed., Librairie générale de droit et de jurisprudence, Parigi, 2022, in particolare punto 206, nonché Kammerhofer, J., International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources, Cambridge University Press, Cambridge, 2021, in particolare capitolo 4, intitolato «Treaty Interpretation», pag. da 68 a 143, in particolare pag. 114.
23      V. sentenza della CIG del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale) (§ 73).
24      V. sentenza della CIG del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale) (§ 72).
25      CIJ Recueil 2018, pag. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      CIJ Recueil 2018, pag. 507.
28      V. sentenza del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale) (§ 73). V., parimenti, parere giuridico sullo stato della risoluzione che istituisce la commissione preparatoria dell’Organizzazione del trattato sulla messa al bando totale degli esperimenti nucleari (CTBTO), Annuaire juridique des Nations uniesde 2012, pagg. da 526 a 543, in particolare punto 5.1.
29      CIJ Recueil 1992, pag. 240, § 47.
30      CIJ Recueil 2012, pag. 10, § 57 e 61.
31      CIJ Recueil 1992, pag. 240.
32      CIJ Recueil 2012, pag. 10.
33      V., parimenti, punto 330 della sentenza impugnata.
34      La Commissione fa riferimento all’articolo 104 della Carta delle Nazioni Unite, sottoscritta a San Francisco il 26 giugno 1945, e all’articolo 1  della convenzione sui privilegi e sulle immunità delle Nazioni Unite, sottoscritta il 13 febbraio 1946 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1, pag. 15, n. 4 (1946-1947)] ed entrata in vigore il 17 settembre 1946, i quali riconoscono la personalità giuridica interna dell’ONU in ciascuno Stato membro.
35      V. Martin, J.-C., «La personnalité juridique interne de l’organisation internationale», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., Droit des organisations internationales, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Parigi, 2013, pag. da 465 a 488, in particolare punti da 915 a 917, nonché Amerasinghe, C., F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, in particolare capitolo 3, intitolato «Legal Personality», pag. da 66 a 104, specialmente pag. 79.
36      Nel suo parere consultivo dell’11 aprile 1949, Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (CIJ Recueil 1949, pag. 174), la CIG ha constatato che l’ONU è un soggetto di diritto internazionale munito della personalità giuridica internazionale, poiché è «capace di possedere diritti e doveri internazionali e ha la capacità di far valere i suoi diritti avanzando reclami internazionali» (pag. 179) (traduzione libera). V. Schermers, H., G., e Blokker, N., M., International Institutional Law, 7° ed., Nijhoff, Leyde, 2025, in particolare, capitolo 11, intitolato «Legal Status»; Collins, R., «Beyond Binary Oppositions? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leyde, 2023, vol. 20, n. 1, pag. da 28 a 51, in particolare pag. 43; D’Argent, P., «La personnalité juridique internationale de l’organisation internationale», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 439 a 464, in particolare pag. 441; Gazzini, T., «Personality of international organizations», Research Handbook on the Law of International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, pag. da 33 a 55, in particolare pag. 34; Amerasinghe, C., F., op. cit., pag. 68 e 78, nonché Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 371.
37      Il principio di specialità, qualificato come «principio generale» dalla CIG e pietra angolare del diritto delle organizzazioni internazionali, esige che le organizzazioni siano dotate «di competenze di attribuzione i cui limiti dipendono dagli interessi comuni che [gli Stati che le istituiscono] le incaricano di promuovere» [parere consultivo dell’8 luglio 1996, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato (CIJ Recueil 1996, pag. 66, § 25 e § 26) (traduzione libera)]. Tale principio definisce il perimetro dell’azione di un’organizzazione internazionale nonché delle sue responsabilità nell’ordinamento giuridico internazionale, e limita la sua capacità di azione all’esercizio delle competenze che le sono state attribuite espressamente o implicitamente.
38      CIJ Recueil 2010, pag. 14.
39      CIJ Recueil 2010, pag. 14.
40      CIJ Recueil 2010, pag. 14.
41      CIJ Recueil 2010, pag. 14.
42      L’espressione «canali di comunicazione», impiegata dal Tribunale tre volte, ai punti 212, 312 e 343 della sentenza impugnata, è in effetti associata al compito particolare della CARU, la quale costituiva un contesto di scambio e di comunicazione tra l’Uruguay e l’Argentina.
43      La CARU è stata istituita con un trattato stipulato tra l’Uruguay e l’Argentina, fermo restando che il primo riteneva che tale entità, al pari di qualsiasi altra commissione fluviale, non fosse un organismo dotato di una volontà autonoma, ma piuttosto un meccanismo facoltativo istituito per facilitare la cooperazione tra le Parti [sentenza del 20 aprile 2010, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay) (CIJ Recueil 2010, pag. 14, § 84)], mentre la seconda sosteneva che essa costituiva un organo chiave, che istituzionalizzava una cooperazione permanente e stretta, la cui adizione era obbligatoria (§ 85 di tale sentenza).
44      CIJ Recueil 2010, pag. 14.
45      V., parimenti, sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punto 91).
46      C‑684/13, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
50      Regolamento della Commissione del 21 aprile 2004 recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU 2004, L 141, pag. 18).
51      Regolamento di esecuzione della Commissione del 7 giugno 2011 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio nei settori degli ortofrutticoli freschi e degli ortofrutticoli trasformati (GU 2011, L 157, pag. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. Nella causa sfociata in tale sentenza, la Corte era chiamata a statuire sul versamento di un’indennità di dislocazione ad un funzionario dell’Unione.
53      V. sentenza del 24 gennaio 2008, Adam/Commissione (C‑211/06 P, EU:C:2008:34, punti 28 e 44).
54      C‑364/10, EU:C:2012:630.
55      V. sentenza del 16 ottobre 2012, Ungheria/Slovacchia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punti da 49 a 51).
56      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, nonché rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34).
57      C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      V. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 150).
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      V. sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Fronte Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punti 81 e segg.).
61      CIJ Recueil 1997, pag. 7, § 26.
62      V. sentenza della CIG del 13 dicembre 1999, Ile de Kasikili/Sedudu (Botswana/Namibia) (CIJ Recueil 1999, pag. 1045, § 49, la quale richiama l’Annuaire de la CDI, 1966, vol. II, seconda parte, pag. 241, paragrafo 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      V. parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punti 38 e 41). In tale parere, la Corte ha constatato che le volontà espresse in via successiva nello strumento di adesione alla convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, conclusa all’Aia il 25 ottobre 1980, e nella dichiarazione di accettazione di tale adesione, erano concordanti per quanto riguarda la finalità perseguita dagli Stati interessati (ossia impegnarsi reciprocamente ai sensi del diritto internazionale ad applicare la medesima convenzione nei loro rapporti bilaterali) e ha dichiarato che tali atti, benché concretizzati in strumenti distinti, esprimevano, nel loro insieme, un concorso di volontà degli Stati interessati e costituivano dunque un accordo internazionale (punti 39 e 41 di detto parere). V., per la dottrina, Mehdi, R., e Nourrissat, C., «L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales», disponibile sul sito Internet del gruppo di ricerca «Réseau Universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice», 7 dicembre 2014.
67      CIJ Recueil 1997, pag. 7.
68      V. sentenza della CIG del 25 settembre 1997, Progetto Gabčíkovo-Nagymaros (Ungheria c. Slovacchia) (CIJ Recueil 1997, pag. 7, § 26) (traduzione libera).
69      CIJ Recueil 1949, pag. 174, in particolare pag. 185.
70      V. nota 34 delle presenti conclusioni.
71      V. D’Argent, P., op. cit., pag. 441.
72      V. Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., punti 1564 e 1565.
73      Le Parti possono decidere di attribuire espressamente la personalità giuridica internazionale nell’atto costitutivo, così come possono, allo stesso modo, decidere di privarla della stessa (v., a titolo di esempio, articolo 2, paragrafo 2, del trattato concernente l’istituzione del blocco funzionale di spazio aereo dell’Europa centrale tra la Repubblica federale di Germania, il Regno del Belgio, la Repubblica francese, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi e la Confederazione svizzera, firmato a Bruxelles il 2 dicembre 2010 ed entrato in vigore il 1º giugno 2013).
74      V. Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 535; Amerasinghe, C., F., op. cit., pag. 81; Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., punti da 1564 a 1566, nonché Schmalenbach, K., «International Organizations or Institutions, General Aspects», Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online), 2020, secondo il quale «[i]l dibattito persistente nella dottrina e nella prassi trova la sua origine nel fatto che la maggior parte degli atti costitutivi delle organizzazioni internazionali non contengono disposizioni esplicite sulla personalità giuridica nel diritto internazionale» (traduzione libera) (punto 20).
75      V. Amerasinghe, C., F., op. cit., pag. 79.
76      V. parere consultivo dell’11 aprile 1949, Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (CIJ Recueil 1949, pag. 174).
77      In tale parere, la CIG ha riconosciuto che, malgrado il silenzio della Carta delle Nazioni Unite, la personalità giuridica internazionale dell’ONU risultava implicitamente, ma necessariamente, dall’intenzione dei fondatori, dalle esigenze espresse da questi ultimi in tale atto costitutivo e nella prassi successiva della comunità internazionale (pag. 178 e 179). V., parimenti, d’Aspremont, J., «La composition des organes et le processus décisionnel», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 403 a 433, in particolare pag. 431.
78      CIJ Recueil 1996, pag. 66, in particolare pag. 75. V. D’Argent, P., op. cit., punti 878 e 879, nonché Schmalenbach, K., op. cit., punti 20 e segg.
79      V. El Sawah, S., Les immunités des États et des organisations internationales, Larcier, Bruxelles, 2012, in particolare capitolo 3, intitolato «Les immunités des organisations internationales», pag. da 203 a 229, in particolare pag. 210 e 211. V., parimenti, Fox, H., e Webb, P., The Law of State Immunity, 3° ed., Oxford University Press, Oxford, 2015, pag. 571 e segg.; Blokker, N., M., «International Organizations: the Untouchables?», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leyde, 2013, vol. 10, n. 2, pag. da 259 a 275, in particolare pag. 260, nonché Dominicé, C., «L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales», Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Nijhoff, Dordrecht, 1984, vol. 187, pag. da 145 a 238, in particolare pag. 163.
80      V., in particolare, convenzione sullo statuto dell’Organizzazione del trattato Nord Atlantico, dei rappresentanti nazionali e del personale internazionale, firmata ad Ottawa il 20 settembre 1951, la quale definisce i privilegi e le immunità di tale organizzazione, al posto del trattato del Nord Atlantico, firmato a Washington il 4 aprile 1949.
81      V., a tal riguardo, studio completo di Dominicé, C., op. cit., pag. 168 e 169. V., parimenti, Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., punti 325 e 1606; Pingel, I., «Les privilèges et immunités de l’organisation internationale», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 626 a 656, in particolare punto 1247, nonché Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 538.
82      Traduzione libera.
83      V. parere consultivo dell’8 luglio 1996, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato (CIJ Recueil 1996, pag. 66, § 19), nonché Monaco, R., Le caractère constitutionnel des actes institutifs d’organisations internationales, edizioni A. Pedone, Parigi, 1974, pag. da 153 a 172.
84      Ad esempio, la Commissione preparatoria del trattato sul divieto totale di sperimentazione nucleare è stata istituita il 19 novembre 1996 come organizzazione internazionale interinale (v. parere giuridico citato alla nota 28 delle presenti conclusioni).
85      Sulla diversità delle organizzazioni internazionali, v. Klabbers, J., «Unity, Diversity, Accountability: The Ambivalent Concept of International Organisation», Melbourne Journal of International Law, University of Melbourne, Melbourne, 2013, vol. 14, n. 1, pag. da 149 a 170.
86      V. parere consultivo della CIG del 23 luglio 2025, Obblighi degli Stati in materia di cambiamento climatico (§ 177) (traduzione libera).
87      V. Annuaire de la CDI, 1966, vol. II, seconda parte, pag. 238, paragrafo 5 (traduzione libera). V., parimenti, Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 206.
88      V. nota 22 delle presenti conclusioni.
89      V. Annuaire de la CDI, 1966, vol. II, seconda parte, pag. 239, paragrafo 8 (traduzione libera).
90      Il corsivo è mio.
91      Nel suo parere giuridico citato alla nota 28 delle presenti conclusioni, il segretario del CTBTO ha rilevato che nel contesto pertinente esisteva un nesso indissolubile tra due strumenti, ossia la risoluzione del 19 novembre 1996, recante costituzione della Commissione preparatoria del CTBTO e l’allegato a tale risoluzione, recante statuto di tale Commissione, documento di base e strumento costitutivo di detta Commissione (pagg. 527, 534 e 542).
92      Tali lavori sono spesso considerati caotici, riservati o inconcludenti, e ad essi si può ricorrere solo per confermare un’interpretazione ottenuta con altri mezzi oppure laddove questi ultimi non consentano di ottenere un effetto utile. Nella prassi, sembrerebbe persino escluso l’utilizzo dei lavori preparatori per interpretare un atto costitutivo, in quanto essi privilegiano la visione di taluni membri rispetto ad altri, il che non sarebbe compatibile con il principio della parità degli Stati (v. Peters, A., «L’acte constitutif de l’organisation internationale», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 201 a 245, in particolare punti 408 e 409).
93      V. conclusione 4, intitolata «Définition de l’accord ultérieur et de la pratique ultérieure» («Definizione del successivo accordo e della successiva prassi»), del progetto di conclusioni sugli accordi e la prassi successivi nel contesto dell’interpretazione dei trattati e dei relativi commentari (relazione A/73/10 della CDI all’Assemblea generale delle Nazioni Unite sui lavori della sua settantesima sessione, annuaire de la CDI, 2018, vol. II, seconda parte) (in prosieguo: il «progetto di conclusioni»), nonché commentario 33 (pag. 39).
94      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
95      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
96      V. paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
97      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
98      Sulla definizione di «successivo accordo», ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera a), della convenzione di Vienna, v. conclusione 4 del progetto di conclusioni, nonché commentario sul paragrafo 1 di tale conclusione, pag. 34 e segg.
99      L’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna fa riferimento a «ogni (…) prassi», senza limitarla esplicitamente alla prassi seguita dalle Parti, distinguendosi così dai termini dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera a), di tale convenzione, il quale fa riferimento a «[o]gni (…) accordo intervenuto tra le parti», fermo restando che tale disposizione prende in considerazione la prassi degli Stati parte di una convenzione bilaterale o multilaterale all’interno della quale gli Stati si riuniscono in qualità di Parti contraenti e non in qualità di membri di organi convenzionali. V. conclusione 12, intitolata «Actes constitutifs d’organisations internationales» («Atti costitutivi di organizzazioni internazionali»), del progetto di conclusioni, pag. 77 e segg.
100      Per la dottrina, v. Kadelbach, S., «International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Articles 31 and 32 VCLT?», Questions of International law (online), 2018; Arato, J., «Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations», Yale Journal of International Law, 2013, vol. 38, n. 2, pag. da 289 a 357; Raffeiner, S., «Organ Practice in the Whaling Case: Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard», European Journal of International Law, European University Institute, Firenze, 2016, vol. 27 n. 4, pag. da 1043 a 1059, nonché Peters, C., «Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations: Two Sides of the Same Coin?», Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Göttingen, 2011, vol. 3, n. 2, pag. da 617 a 642.
101      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
102      V. parere consultivo della CIG dell’11 aprile 1949, Riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (CIJ Recueil 1949, pag. 174, in particolare pag. 180) (traduzione libera).
103      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
104      V. sentenza del 19 maggio 2025, Delimitazione terrestre e marittima e sovranità su isole (Gabon/Guinea equatoriale) (§ da 83 a 91). In tale sentenza, la CIG ha accordato un peso significativo ai comportamenti chiari e concordanti adottati dall’una e dall’altra Parte nel corso di diversi anni di negoziati, prescindendo totalmente dalla convenzione che delimita le frontiere terrestri e marittime della Guinea equatoriale e del Gabon («convenzione di Bata») (§ 91).
105      V. conclusione 9, intitolata «Poids des accords ultérieurs et de la pratique ultérieure comme moyens d’interprétation» («Peso dei successivi accordi e della successiva prassi come mezzi di interpretazione»), del progetto di conclusioni, e commentario 12, pag. 64.
106      CIJ Recueil 1971, pag. 16.
107      V. parere consultivo del 21 giugno 1971, Conseguenze giuridiche per gli Stati della presenza continua del Sudafrica in Namibia (Africa del Sud‑Ovest) nonostante la risoluzione 276 (1970) del Consiglio di sicurezza (CIJ Recueil 1971, pag. 16, § 22).
108      V. Annuaire della CDI, 1966, vol. II, seconda parte, pag. 242, paragrafo 15. In occasione della redazione dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, tale Commissione ha sostituito l’espressione «l’accordo di tutte le parti» con «l’accordo delle parti», al fine di sottolineare che non tutte le Parti devono partecipare attivamente ad una prassi successiva. V. conclusione 12 del progetto di conclusioni e commentario 22, pagg. 81 e 82.
109      C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163.
110      Conclusa a Lussemburgo il 21 giugno 1994 tra gli Stati membri e le Comunità europee (GU 1994, L 212, pag. 3).
111      V. sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary (C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, punto 65).
112      V. sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary (C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, punto 66).
113      CIJ Recueil 2014, pag. 226. In tale sentenza, la CIG ha riconosciuto in tal senso la pertinenza delle risoluzioni che, benché prive di forza vincolante, sono state adottate per consenso o all’unanimità dall’organo convenzionale, e ha respinto quelle adottate senza il sostegno di tutti gli Stati parte della convenzione e in presenza di divergenze di opinioni (§ 46 e 83).
114      CIJ Recueil 1996, pag. 66.
115      V. parere consultivo dell’8 luglio1996, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato (CIJ Recueil 1996, pag. 66, § 27).
116      V. paragrafo 154 delle presenti conclusioni.
117      CIJ Recueil 1962, pag. 151.
118      V. parere consultivo della CIG del 20 luglio 1962, Certe spese delle Nazioni Unite (articolo 17, paragrafo 2, della Carta) (CIJ Recueil 1962, pag. 151, pag. da 151 a 174).
119      Tali accordi non potrebbero neanche costituire «una condotta» successiva nell’applicazione del trattato, rilevante ai sensi dell’articolo 32 della convenzione di Vienna. V. conclusione 4 del progetto di conclusioni (pag. 33).
120      CIJ Recueil 2014, pag. 226.
121      V. nota 113 delle presenti conclusioni.
122      Nulla ostava a che le Parti inserissero una disposizione indicante che la risoluzione del 25 novembre 1994 non aveva creato un’organizzazione internazionale dotata della personalità giuridica internazionale (v., in particolare, articolo 2, paragrafo 2, del trattato citato alla nota 73 delle presenti conclusioni).
123      (Traduzione libera). A tal riguardo, ricordo che, nella sua sentenza del 1º luglio 1994, Delimitazione marittima e questioni territoriali tra Qatar e Bahrein, competenza e ricevibilità (CIJ Recueil 1994, pag. 112, § 29), la CIG ha respinto l’argomento secondo il quale occorrerebbe tenere conto, da un lato, dell’intenzione delle Parti (dichiarazione di natura politica), poiché queste ultime hanno firmato un testo che definisce impegni accettati dai loro governi e una siffatta intenzione non può prevalere sui termini stessi dello strumento di cui trattasi, e, dall’altro, della condotta successiva delle stesse (la quale dà prova del fatto che esse non avrebbero mai considerato tale testo un accordo internazionale).
124      CIJ Recueil 1980, pag. 73.
125      Parere consultivo del 20 dicembre 1980, Interpretazione dell’accordo del 25 marzo 1951 tra l’OMS e l’Egitto (CIJ Recueil 1980, pag. 73, § 43).
126      V. Simon, D., L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, edizioni A. Pedone, Parigi, 1981, pag. 384, nonché Schermers, H., G., e Blokker, N., M., op. cit., punto 30. Per quanto riguarda la giurisprudenza, v. parere consultivo del 20 luglio 1962, Certe spese delle Nazioni Unite (articolo 17, paragrafo 2, della Carta) (CIJ Recueil 1962, pag. 151, in particolare pag. 160), e del 9 luglio 2004, Conseguenze giuridiche della costruzione di un muro nei territori palestinesi occupati (CIJ Recueil 2004, pag. 136, § 88).
127      (Traduzione libera). V., nello stesso senso, opinione individuale del giudice Lauterpacht allegata al parere consultivo del 7 giugno 1955, Procedura di voto applicabile alle questioni che interessano le relazioni e le petizioni relative al Territorio dell’Africa del Sud‑Ovest (CIJ Recueil 1955, pag. 57), in particolare pag. 106.
128      V. conclusione 8, intitolata «L’interprétation des termes d’un traité comme susceptibles d’évolution dans le temps» («L’interpretazione dei termini di un trattato come idonei ad evolversi nel tempo») del progetto di conclusioni e commentari 4 e 5 (pag. 58), nonché Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., pag. 378 (traduzione libera).
131      Firmato a Bruxelles il 17 marzo 1948.
132      V. Coulée, F., «La fondation de l’organisation internationale», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 147 a 167, in particolare punto 304.
133      V. Blokker, N., M., «Constituent Instruments», in Cogan, J., K., Hurd, I., e Johnstone, I., The Oxford Handbook of International Organizations, Oxford University Press, Oxford, 2016, pag. da 943 a 961.
134      Firmata a Vienna il 21 marzo 1986.
135      CIJ Recueil 2021, pag. 206.
136      V. Bonucci, N., Cosnard, M., e Nganga Malonga, A., «Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte», in Lagrange, É., e Sorel, J.-M., op. cit., pag. da 601 a 625, in particolare punto 1204.
137      V., a tal riguardo, sentenza della CIG del 3 febbraio 1994, Controversia territoriale (Giamahiria araba libica/Ciad) (CIJ Recueil 1994, pag. 6), nella quale la CIG ha sottolineato che «il verbo “riconoscere” (…) indica che un obbligo giuridico viene contratto. Riconoscere una frontiera significa prima di tutto “accettare” tale frontiera, ossia trarre tutte le conseguenze giuridiche dalla sua esistenza, rispettarla e rinunciare a contestarla in futuro» (§ 42) (traduzione libera). V., parimenti, Daillier, P., Forteau, M., e Pellet, A., op. cit., punto 510.
138      V. Burriez, D., Cahin, G., e Lagrange, É., «Le retrait des États des organisations internationales: actualité récente (UNESCO, OEA, CPI...)», Annuaire Français de droit international, CNRS, Parigi, 2018, pag. da 373 a 382. Tale procedura è assimilata ad mera denuncia dell’atto costitutivo sulla base di un atto unilaterale e discrezionale dello Stato.
139      CIJ Recueil 1966, pag. 6.
140      CIJ Recueil 1971, pag. 16.
141      V. sentenza della CIG del 18 luglio 1966, Africa del Sud-Ovest, seconda fase (CIJ Recueil 1966, pag. 6, § 16 e 17), nonché parere consultivo del 21 giugno 1971, Conseguenze giuridiche per gli Stati della presenza continua del Sudafrica in Namibia (Africa del Sud‑Ovest) nonostante la risoluzione 276 (1970) del Consiglio di sicurezza (CIJ Recueil 1971, pag. 16, § 53).
142      V. Dominicé, C., op. cit., pag. 162.
143      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      La Commissione aggiunge, in via incidentale, di non aver voluto «appesantire l’esame dell’impugnazione aggiungendo un’impugnazione incidentale concernente la questione dell’esistenza di un accordo internazionale», ma di restare «scettica» per quanto riguarda le motivazioni illustrate ai punti da 276 a 289 della sentenza impugnata.