62017TJ0029
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (siedma rozšírená komora)
z 24. októbra 2018 (
*1
)
„Verejná služba – Úradníci – Generálny riaditeľ OLAF‑u – Rozhodnutie o zbavení žalobcu imunity voči právomoci súdov – Prekážka začatej veci – Akt spôsobujúci ujmu – Povinnosť odôvodnenia – Povinnosť poskytnúť pomoc a povinnosť starostlivosti – Legitímna dôvera – Právo na obranu“
Vo veci T‑29/17,
RQ, úradník Európskej komisie, v zastúpení: É. Boigelot, avocat,
žalobca,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: K. Banks, J.‑P. Keppenne a J. Baquero Cruz, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na základe článku 270 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie K(2016) 1449 final z 2. marca 2016 o žiadosti o zbavenie žalobcu imunity, a v prípade potreby aj rozhodnutia Ares(2016) 5814495 Komisie z 5. októbra 2016 o zamietnutí sťažnosti žalobcu podanej proti prvému rozhodnutiu,
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma rozšírená komora),
v zložení: predsedníčka V. Tomljenović, sudcovia E. Bieliūnas (spravodajca), A. Marcoulli, R. Barents a A. Kornezov,
tajomník: G. Predonzani, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. apríla 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
Skutkové okolnosti
1
V máji 2012 spoločnosť Swedish Match, výrobca tabakových výrobkov, podala sťažnosť Európskej komisii, ktorá obsahovala závažné obvinenia týkajúce sa zapojenia pána Johna Dalliho, komisára Komisie zodpovedného za oblasť zdravia a ochranu spotrebiteľa, do pokusov o korupciu. Podľa sťažovateľky, maltský podnikateľ Silvio Zammit využil svoje vzťahy s pánom Dallim a od nej a od združenia European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) sa snažil získať finančné výhody výmenou za jeho intervenciu s cieľom ovplyvniť prípadný budúci legislatívny návrh týkajúci sa tabakových výrobkov v prospech tabakového priemyslu. V sťažnosti sa okrem iného spomínal telefonický rozhovor, ktorý sa uskutočnil 29. marca 2012 medzi generálnym tajomníkom ESTOC a pánom Zammitom, počas ktorého pán Zammit vyslovil žiadosť o zaplatenie veľmi vysokej sumy za sprostredkovanie stretnutia s pánom Dallim ako prípravnej etapy jeho možnej iniciatívy v prospech tabakového priemyslu.
2
Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) začal vo veci tejto sťažnosti administratívne vyšetrovanie, zaevidované pod referenčným číslom OF/2012/0617. Na základe dôkazov získaných počas prvej fázy vyšetrovania usúdil, že by mohlo byť užitočné požiadať generálneho tajomníka ESTOC o opätovný telefonický rozhovor s pánom Zammitom, ktorý by mohol priniesť dodatočné dôkazy, čo by umožnilo lepšie plánovať ďalšie fázy vyšetrovania a potvrdiť alebo vyvrátiť existenciu skutočností týkajúcich sa pokusov o korupciu, prípadne spresniť jej rozsah. Generálny tajomník ESTOC potvrdil, že je pripravený na spoluprácu s OLAF‑om v tomto zmysle.
3
Dňa 3. júla 2012 sa uskutočnil druhý telefonický rozhovor medzi pánom Zammitom a generálnym riaditeľom ESTOC. Generálny tajomník ESTOC použil mobilný telefón v priestoroch OLAF‑u so súhlasom a za prítomnosti žalobcu RQ, generálneho riaditeľa OLAF‑u. OLAF nahral tento telefonický rozhovor a zapracoval ho do záverečnej správy o vyšetrovaní prijatej 15. októbra 2012.
4
Po skončení tohto administratívneho vyšetrovania pán Dalli podal 13. decembra 2012 trestné oznámenia na belgický súd, v ktorom si uplatnil občianskoprávny nárok na náhradu škody a vytýkal, okrem iného, protiprávne odpočúvanie telefonických hovorov. Na základe týchto oznámení prvý belgický vyšetrujúci sudca listom z 19. marca 2013 požiadal Komisiu o zrušenie nedotknuteľnosti spisov súvisiacich s predmetom vyšetrovania a zrušenie povinnosti mlčanlivosti úradníkov, ktorí sa na tomto vyšetrovaní zúčastnili. Dňa 21. novembra 2013 generálny riaditeľ OLAF‑u súhlasil so zbavením povinnosti mlčanlivosti členov vyšetrovacieho tímu OLAF‑u a ich vedúceho oddelenia.
5
Listami z 21. novembra 2014 a zo 6. februára 2015 sa prvý vyšetrovací sudca a druhý vyšetrujúci sudca, ktorý nahradil prvého, obrátili na Komisiu a v rámci súdneho vyšetrovania zameraného na preukázanie existencie možného nezákonného odpočúvania telefonických hovorov žiadali o zbavenie štyroch agentov OLAF‑u imunity, medzi nimi aj žalobcu, s cieľom vypočuť ich ako obvinených. Komisia odpovedala listami z 19. decembra 2014 a 3. marca 2015 a žiadala v nich o podrobné vysvetlenie, aby mohla prijať rozhodnutie s plnou znalosťou veci.
6
Belgická federálna prokuratúra následne prebrala prípad a listom z 23. júna 2015 (ďalej len „list z 23. júna 2015“) zopakovala žiadosť o zbavenie imunity, ktorá sa medzičasom obmedzila len na žalobcu. Belgický federálny prokurátor poukázal na niektoré skutočnosti, ktoré podľa neho preukazovali, že v rámci vyšetrovania OLAF‑u sa uskutočnilo protiprávne odpočúvanie telefónov, ktoré by mohlo byť trestné. V tejto súvislosti sa odvolával najmä na svedectvo generálneho tajomníka ESTOC pred belgickými súdnymi orgánmi, podľa ktorého OLAF nahral v kancelárii žalobcu telefonický rozhovor medzi týmto generálnym tajomníkom a pánom Zammitom bez vedomia pána Zammita. Tento rozhovor sa okrem toho prenášal aj cez reproduktor, takže ho mohli počuť všetci prítomní.
Napadnuté rozhodnutie
7
Za týchto okolností Komisia prijala 2. marca 2016 rozhodnutie K(2016) 1449 final o žiadosti o zbavenie žalobcu imunity (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Týmto rozhodnutím Komisia čiastočne zbavila žalobcu imunity voči právomoci súdov v súlade s článkom 17 druhým odsekom Protokolu č. 7 o výsadách a imunitách Európskej únie (Ú. v. EÚ C 83, 2010, s. 266), a to pokiaľ ide o skutkové tvrdenia týkajúce sa odpočúvania telefonického rozhovoru uvedené v liste z 23. júna 2015 a zamietla žiadosť o zbavenie imunity, pokiaľ ide o ďalšie tvrdenia.
8
V odôvodnení napadnutého rozhodnutia Komisia po prvé uviedla, že článok 17 protokolu č. 7 ju zaväzuje zabezpečiť, aby zbavenie imunity nemalo negatívny vplyv na záujmy Európskej únie, konkrétne pokiaľ ide o nezávislosť a riadne fungovanie inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie. Na základe judikatúry Súdneho dvora by toto bolo jediné hmotnoprávne kritérium, ktoré by umožnilo odmietnutie zbavenia imunity. V opačnom prípade by sa zbavenie imunity muselo robiť systematicky, keďže protokol č. 7 neumožňuje inštitúciám Únie, aby preskúmali, či je vnútroštátne súdne konanie, v rámci ktorého bola žiadosť podaná, dôvodné alebo spravodlivé.
9
Po druhé, Komisia zdôraznila v odôvodnení č. 10 napadnutého rozhodnutia, že bolo vhodné zohľadniť veľmi špecifický právny rámec upravujúci vyšetrovania OLAF‑u. Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Ú. v. EÚ L 248, 2013, s. 1) preto normotvorca Únie zveril vyšetrovacie právomoci OLAF‑u, ktoré tento orgán – aj napriek tomu, že je napojený na Komisiu – vykonáva úplne nezávisle, aj vo vzťahu k samotnej Komisii. Tento konkrétny regulačný rámec zaväzuje Komisiu, aby zabezpečila, že v prípade, že vyhovie žiadosti o zbavenie imunity, nebude to prekážkou nezávislosti a riadneho fungovania OLAF‑u ako nezávislého orgánu na vyšetrovanie podvodov v Únii, keďže v opačnom prípade môže súd Únie vyhlásiť jej konanie za protiprávne na základe žaloby podanej dotknutým úradníkom podľa článku 17 ods. 3 nariadenia č. 883/2013.
10
Komisia v odôvodnení č. 11 napadnutého rozhodnutia ďalej vysvetlila, že by mohla zbaviť generálneho riaditeľa OLAF‑u imunity len na základe informácií, z ktorých by dostatočne jednoznačne a konkrétne vyplývali dôvody, pre ktoré sa žiadajúci súd domnieva, že obvinenia voči nemu by prípadne mohli odôvodniť jeho vypočutie ako obvineného. V opačnom prípade by každá osoba, ktorej sa týka vyšetrovanie OLAF‑u, mohla prostredníctvom zjavne neodôvodnených obvinení voči jej generálnemu riaditeľovi paralyzovať riadne fungovanie tejto organizácie, čo by bolo v rozpore so záujmami Únie. V prejednávanej veci, pokiaľ ide o údajné nezákonné odpočúvanie telefonických rozhovorov, Komisia usudzovala, že v nadväznosti na list z 23. júna 2015 mala k dispozícii veľmi jasné a presné indície, z ktorých vyplýva, že žiadajúci súdny orgán sa mohol rozumne, a v každom prípade bez toho, aby konal svojvoľným alebo zneužívajúcim spôsobom, domnievať, že tvrdenia vznesené voči žalobcovi odôvodňovali ďalšie vyšetrovanie voči nemu. V tejto situácii by bolo odmietnutie zbavenia žalobcu imunity v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce s vnútroštátnymi orgánmi. Komisia teda bola povinná vyhovieť žiadosti o zbavenie imunity v prípade týchto tvrdení.
11
Komisia však v odôvodnení č. 14 napadnutého rozhodnutia uviedla, že žalobca má prezumpciu neviny a že rozhodnutie o zbavení imunity nie je rozhodnutím o tom, že obvinenia voči nemu sú dôvodné, alebo o tom, že prebiehajúce vnútroštátne konanie je spravodlivé. Okrem toho Komisia zdôraznila v odôvodnení č. 15 napadnutého rozhodnutia, že žalobca je oprávnený požadovať od nej právnu pomoc na základe článku 24 prvého odseku Služobného poriadku úradníkov Európskej únie (ďalej len„služobný poriadok“), ktorá sa vzťahuje na súdne trovy a náklady na právne zastupovanie v prípade, ak by vyšetrovanie belgických orgánov voči nemu viedlo k štádiám vyšetrovania, v ktorých by mohli vzniknúť trovy.
12
V článku 1 ods. 1 napadnutého rozhodnutia sa preto Komisia rozhodla zrušiť imunitu žalobcu, pokiaľ ide o skutkové tvrdenia, ktoré sa týkajú telefonického rozhovoru, ktorý sa uskutočnil 3. júla 2012. V odseku 2 toho istého článku naopak zamietla žiadosť, ktorá sa týkala ostatných skutkových tvrdení.
Skutkové okolnosti po napadnutom rozhodnutí
13
Napadnuté rozhodnutie bolo žalobcovi oznámené 11. marca 2016.
14
V marci a apríli 2016 Komisia vydala verejné vyhlásenia, v ktorých potvrdila, že žalobca naďalej požíva jej dôveru a prezumpciu neviny. Okrem toho verejne zdôraznila, že napadnuté rozhodnutie nemá žiadny vplyv ani na fungovanie OLAF‑u, ani na postavenie žalobcu v jeho funkcii generálneho riaditeľa OLAF‑u.
15
Okrem toho v nadväznosti na žiadosť žalobcu mu Komisia poskytla 1. apríla 2016 pomoc podľa článku 24 prvého odseku služobného poriadku na úhradu jeho výdavkov na advokáta v rámci trestného stíhania zo strany belgických orgánov.
16
Napokon listom z 12. apríla 2016 belgická federálna prokuratúra požiadala Komisiu o zbavenie žalobcu povinnosti mlčanlivosti, aby ho mohla vypočuť. Listom z 28. apríla 2016 Komisia tejto žiadosti vyhovela.
17
Okrem toho 10. júna 2016 žalobca podal sťažnosť proti napadnutému rozhodnutiu podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku.
18
Táto sťažnosť bola zamietnutá rozhodnutím Ares (2016) 5814495 menovacieho orgánu Komisie z 5. októbra 2016 (ďalej len „rozhodnutie menovacieho orgánu“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
19
Žalobca návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 17. januára 2017 podal túto žalobu.
20
Listom z 8. februára 2017 Komisia požiadala o prerušenie konania v súlade s článkom 69 písm. d) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu až do konečného urovnania sporu vo veci zapísanej pod číslom T‑251/16, Generálny riaditeľ OLAF/Komisia.
21
Dňa 16. marca 2017 predseda siedmej komory Všeobecného súdu zamietol žiadosť o prerušenie konania.
22
Na základe návrhu siedmej komory Všeobecného súdu rozhodol Všeobecný súd podľa článku 28 rokovacieho poriadku o postúpení veci rozšírenému rozhodovaciemu zloženiu.
23
Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
v rozsahu, v akom je to potrebné, zrušil rozhodnutie menovacieho orgánu,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
24
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
25
Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza päť žalobných dôvodov, ktoré sa zakladajú, po prvé na porušení článku 23 služobného poriadku a článku 17 druhého odseku protokolu č. 7, ako aj na zjavne nesprávnych posúdeniach týkajúcich sa zbavenia imunity, po druhé na porušení článku 24 služobného poriadku a povinnosti starostlivosti, po tretie na porušení povinnosti odôvodnenia, po štvrté na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery a po piate na porušení práv na obranu.
26
Komisia v úvode spochybnila prípustnosť žaloby, po prvé z dôvodu prekážky začatej veci, zaregistrovanej pod číslom T‑251/16 a po druhé z dôvodu neexistencie aktu spôsobujúceho ujmu.
27
Na pojednávaní Komisia uviedla, že berie späť svoj prvý dôvod neprípustnosti založený na námietke prekážky začatej veci, vzhľadom na ukončenie funkcie žalobcu ako generálneho riaditeľa OLAF‑u, čo bolo zaznamenané v zápisnici z pojednávania.
28
Za okolností prejednávanej veci Všeobecný súd usudzuje, že treba vymedziť predmet žaloby pred preskúmaním, po prvé druhého dôvodu neprípustnosti uvádzaného Komisiou a založeného na neexistencii aktu spôsobujúceho ujmu, a po druhé veci samej, a v prvom rade rozhodnúť o piatom žalobnom dôvode založenom na porušení práva na obranu.
O predmete žaloby
29
Vo svojom druhom žalobnom návrhu žalobca žiada, aby sa v potrebnom rozsahu zrušilo rozhodnutie menovacieho orgánu.
30
V súlade s ustálenou judikatúrou pritom návrhy namierené proti zamietnutiu sťažnosti majú za následok prejednanie aktu, proti ktorému bola predložená sťažnosť, na súde, a ako také sú zbavené samostatného obsahu. Treba preto usudzovať, že druhý žalobný návrh smerujúci k zrušeniu rozhodnutia menovacieho orgánu a prvý žalobný návrh smerujúci k zrušeniu napadnutého rozhodnutia majú ten istý predmet (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. novembra 2007, Ianniello/Komisia, T‑205/04, EU:T:2007:346, bod 27 a citovanú judikatúru).
31
Z toho vyplýva, že táto žaloba o neplatnosť sa musí považovať za žalobu iba proti napadnutému rozhodnutiu.
O prípustnosti žaloby
32
Na podporu druhého dôvodu neprípustnosti založeného na neexistencii aktu spôsobujúceho ujmu Komisia tvrdí, že článok 11 písm. a) protokolu č. 7 nepriznáva subjektívne právo na imunitu úradníkov Únie voči právomoci súdov. Znenie, kontext a účel článku 17 tohto protokolu totiž bránia takému výkladu.
33
Dodáva, že vo vzťahu k úradníkovi je rozhodnutie o zbavení imunity nanajvýš prípravným aktom, ktorý sa obmedzuje na to, že umožňuje riadny priebeh vnútroštátneho konania. Len konečné vnútroštátne trestnoprávne rozhodnutie môže mať v prípade odsúdenia vplyv na právne postavenie úradníka.
34
Komisia napokon usudzuje, že rozsudok z 13. januára 2010, A a G/Komisia (F‑124/05 a F‑96/06, EU:F:2010:2), v ktorom sa rozhodlo, že zbavenie úradníka imunity predstavuje akt spôsobujúci ujmu tomuto úradníkovi alebo dotknutému zamestnancovi, je ojedinelým rozsudkom Súdu pre verejnú službu, ktorý nepotvrdil ani Všeobecný súd, ani Súdny dvor.
35
Žalobca tvrdí, že z judikatúry vyplýva, že napadnuté rozhodnutie, ktoré ho zbavuje imunity, je aktom, ktorý mu spôsobuje ujmu, proti ktorému možno podať sťažnosť, a následne žalobu na Všeobecný súd.
36
Treba pripomenúť, že aktmi spôsobujúcimi ujmu úradníkovi sú opatrenia, ktoré majú záväzné právne účinky, ktoré priamo a bezprostredne ovplyvňujú záujmy úradníka tak, že podstatne menia jeho právne postavenie (pozri rozsudok z 23. novembra 2016, FK/Komisia, T‑328/15 P, zatiaľ neuverejnený, EU:T:2016:671, bod 113 a citovanú judikatúru).
37
Hoci výsady a imunity priznané Únii v protokole č. 7 majú funkčný charakter, keďže ich účelom je vyhnúť sa tomu, aby vznikla prekážka činnosti a nezávislosti Únie, nič to nemení na skutočnosti, že boli výslovne priznané členom Európskeho parlamentu, úradníkom a iným zamestnancom inštitúcií Únie. Skutočnosť, že výsady a imunity priznané Únii sú stanovené vo verejnom záujme Únie, odôvodňuje právomoc inštitúcií odňať v prípade potreby imunitu, ale neznamená, že tieto výsady a imunity sú priznané výlučne Únii, a nie aj priamo jej úradníkom, iným zamestnancom a členom Parlamentu. Protokol teda vytvára subjektívne právo dotknutých osôb, ktorého dodržiavanie je zabezpečené systémom prostriedkov nápravy vytvoreným Zmluvou (pozri rozsudok zo 17. januára 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 a T‑347/11, EU:T:2013:23, bod 58 a citovanú judikatúru).
38
Imunita voči právomoci súdov stanovená článkom 11 protokolu č. 7 chráni úradníkov a ostatných zamestnancov pred stíhaniami orgánov členských štátov vo vzťahu k činnosti v rámci svojho úradného postavenia. Rozhodnutie o zbavení úradníka alebo iného zamestnanca imunity teda mení jeho právne postavenie tým, že zruší uvedenú ochranu a obnoví jeho postavenie ako osoby, ktorá podlieha všeobecnému právu členských štátov, čím ho bez potreby akýchkoľvek sprostredkujúcich ustanovení vystaví opatreniam uvedeného všeobecného práva, najmä obmedzeniu osobnej slobody a súdnemu stíhaniu (pozri rozsudok z 13. januára 2010, A a G/Komisia, F‑124/05 a F‑96/06, EU:F:2010:2, bod 231 a citovanú judikatúru).
39
Právomoc voľnej úvahy ponechaná vnútroštátnym orgánom následne po rozhodnutí o zbavení imunity, pokiaľ ide o pokračovanie alebo ukončenie trestného stíhania voči úradníkovi alebo zamestnancovi, nemá vplyv na priamu dotknutosť právneho postavenia tejto osoby, pretože účinky spojené s rozhodnutím o zbavení imunity sa obmedzujú na zrušenie ochrany, na ktorú mala táto osoba nárok ako úradník alebo zamestnanec, a nevyžadujú žiadne doplňujúce vykonávacie opatrenie (pozri rozsudok z 13. januára 2010, A a G/Komisia, F‑124/05 a F‑96/06, EU:F:2010:2, bod 232 a citovanú judikatúru).
40
Z vyššie uvedeného vyplýva, že rozhodnutie, ktorým Komisia zbavila žalobcu imunity, predstavuje akt spôsobujúci mu ujmu.
41
Tento záver nemôžu tvrdenia Komisie vyvrátiť.
42
V prvom rade treba zamietnuť tvrdenie Komisie, podľa ktorého sa v rozsudku zo 16. decembra 1960, Humblet/Belgicko (6/60‑IMM, EU:C:1960:48), ktorý sa týkal oslobodenia úradníkov a zamestnancov Únie od akejkoľvek vnútroštátnej dane z platov, miezd a požitkov vyplácaných Úniou, nepotvrdzuje, že úradník môže začať konanie proti rozhodnutiu inštitúcie o zbavení imunity. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor usudzoval, že žaloba založená na článku 16 Protokolu o výsadách a imunitách Európskeho spoločenstva uhlia a ocele (ESUO) z 18. apríla 1951 mala za cieľ ochrániť výsady a imunity stanovené týmto protokolom bez rozlišovania medzi odlišnými výsadami a imunitami priznanými úradníkom a zamestnancom Únie. Vo všeobecnosti preto uviedol, že hoci výsady a imunity boli priznané „výlučne v záujme Spoločenstva“, je potrebné mať na zreteli, že „boli výslovne priznané úradníkom inštitúcií Spoločenstva“. Napokon usudzoval, že práve samotný protokol vytvoril subjektívne právo v prospech dotknutých osôb, a nie jeho jednotlivé články. V dôsledku toho nie je žiadny prvok v tomto rozsudku, ktorý umožňuje konštatovať, že treba rozdielne zaobchádzať s rôznymi kategóriami výsad a imunít priznaných úradníkom a zamestnancom Únie.
43
Po druhé, pokiaľ ide o rozsudok z 15. októbra 2008, Mote/Parlament (T‑345/05, EU:T:2008:440), je síce pravda, ako tvrdí Komisia, že sa týkal člena Parlamentu a nie úradníka, ale nič to nemení na tom, že Súd prvého stupňa v tomto rozsudku konkrétne rozhodol analogicky uplatniť riešenie prijaté v rozsudku zo 16. decembra 1960, Humblet/Belgicko (6/60‑IMM, EU:C:1960:48), hoci sa tento rozsudok týkal úradníka. V dôsledku toho preto tvrdenie Komisie, že rozsudok z 15. októbra 2008, Mote/Parlament (T‑345/05, EU:T:2008:440) nemožno analogicky uplatniť, nemá v prejednávanej veci žiadnu oporu v práve.
44
Po tretie, samotná okolnosť, že rozsudok z 13. januára 2010, A a G/Komisia, F‑124/05 a F‑96/06, EU:F:2010:2) je skutočne jediným precedensom, ktorý sa týka imunity voči právomoci súdov a úradníkov, ako tvrdí Komisia, nemôže stačiť na ignorovanie zásad, ktoré v ňom boli stanovené. Vzhľadom na to, že ostatné tvrdenia Komisie smerujúce k záveru, že rozhodnutie o zbavení imunity nie je aktom spôsobujúcim ujmu, boli zamietnuté, nie je dôvodné odchýliť sa od judikatúry vyplývajúcej z tohto rozsudku.
45
V dôsledku toho treba zamietnuť námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia, založenú na tom, že rozhodnutia o zbavení imunity nespôsobujú ujmu úradníkom a zamestnancom z toho dôvodu, že nijakým spôsobom nemenia ich právne postavenie.
O veci samej
46
Na podporu svojho piateho žalobného dôvodu založeného na porušení práv na obranu žalobca uvádza tri výhrady založené, po prvé, na porušení práva byť vypočutý, po druhé, na porušení prezumpcie neviny a po tretie, na porušení povinnosti náležitej starostlivosti.
47
V prvom rade treba skúmať výhradu založenú na porušení práva byť vypočutý.
48
V tejto súvislosti žalobca Komisii vytýka, že ho pred prijatím napadnutého rozhodnutia nevypočula, napriek tomu, že ide o akt, ktorý mu spôsobuje ujmu, a že mal byť vypočutý v súlade s článkom 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
49
Zdôrazňuje, že Komisia sa nesprávne odvoláva na ochranu tajnosti vyšetrovania s cieľom odôvodniť skutočnosť, že ho vypočula aj napriek tomu, že ho Komisia informovala o tom, že bola predložená žiadosť o zbavenie imunity, a že nemohlo dôjsť k porušeniu tajnosti vyšetrovania z dôvodu, že skutočnosti, o ktorých mal poskytnúť vysvetlenia, už zverejnil pán Dalli, prípadne belgické súdne orgány.
50
Komisia tvrdí, že vec na vnútroštátnej úrovni podliehala tajnosti vyšetrovania a že akékoľvek porušenie tohto utajenia mohlo byť trestné v súlade s článkom 458 belgického trestného zákonníka, takže nemohla vypočuť žalobcu pred prijatím svojho rozhodnutia, pretože by inak porušila uplatniteľné vnútroštátne trestné právo. Komisia však uvádza, že príslušným vnútroštátnym orgánom predložila žiadosť o možnosť zaslať informácie uvedené v žiadosti o zbavenie imunity dotknutým úradníkom, prinajmenšom generálnemu riaditeľovi OLAF‑u, ale od druhého vyšetrovacieho sudcu dostala kategoricky zamietavú odpoveď.
51
Únik informácií z tlače, o ktorom hovorí žalobca, doba, ktorá uplynula od rozhodujúcich skutočností alebo neskoršie zverejnenie týchto informácií žiadateľovi z poverenia belgických orgánov na tejto analýze nič nemenia. Keďže belgické orgány nariadili utajenie vyšetrovania, Komisia nemohla riadne vypočuť žalobcu bez toho, aby mu neposkytla jednotlivé dokumenty, k výmene ktorých došlo v priebehu konania.
52
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry dodržanie práva na obranu, a najmä práva byť vypočutý v akomkoľvek konaní, ktoré bolo začaté proti určitému subjektu a ktoré môže viesť k prijatiu pre neho nepriaznivého rozhodnutia, predstavuje základnú zásadu práva Únie a musí byť zabezpečené, aj keď neexistuje právna úprava týkajúca sa tohto konania. Táto zásada navyše bola zakotvená v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty (pozri rozsudok zo 17. januára 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 a T‑347/11, EU:T:2013:23, bod 175 a citovanú judikatúru).
53
Podľa tejto zásady sa dotknutej osobe pred prijatím rozhodnutia, ktoré sa jej týka, musí umožniť účinne vyjadriť svoje stanovisko k existencii a relevantnosti skutočností a okolností, na ktorých základe bolo toto rozhodnutie prijaté (pozri rozsudok zo 17. januára 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 a T‑347/11, EU:T:2013:23, bod 176 a citovanú judikatúru).
54
Z toho vyplýva, že podľa týchto zásad rozhodnutie nemožno prijať na základe skutočností a okolností, ku ktorým dotknutá osoba pred prijatím tohto rozhodnutia nemohla účelne vyjadriť svoje stanovisko (rozsudok zo 17. januára 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 a T‑347/11, EU:T:2013:23, bod 177).
55
Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora však rovnako vyplýva, že základné práva, ako je dodržiavanie práva na obhajobu, nie sú absolútnymi požiadavkami, ale môžu podliehať obmedzeniam pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré predmetné opatrenie sleduje, a z hľadiska sledovaného cieľa nie sú neprimeraným a neprípustným zásahom poškodzujúcim samotnú podstatu takto zabezpečených práv (pozri rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 43 a citovanú judikatúru).
56
V súlade s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv totiž platí, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Okrem toho, v rámci dodržiavania zásady proporcionality také obmedzenie možno urobiť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou.
57
V prejednávanej veci je medzi účastníkmi konania nesporné – ako to vyplýva z ich písomných podaní a z pojednávania – že Komisia žalobcu nevypočula pred prijatím napadnutého rozhodnutia. Treba preto overiť, či toto obmedzenie práva byť vypočutý v prejednávanej veci stanovuje zákon, či skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou a či je nevyhnutné a primerané cieľom, ktoré sa majú dosiahnuť, pri súčasnom dodržaní základného práva byť vypočutý.
58
Skutočnosť, že nevypočula žalobcu pred prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia odôvodnila tým, že musela rešpektovať utajený charakter vyšetrovania, ako to belgické orgány vyžadovali. V tejto súvislosti uvádza článok 458 belgického trestného zákonníka, na ktorý sa odvoláva vyšetrujúci sudca v liste z 21. novembra 2014 (týkajúcom sa prvej žiadosti o zbavenie imunity).
59
V tejto súvislosti je potrebné poukázať na to, že v členských štátoch, ktoré to ustanovili, je tajnosť vyšetrovania zásadou verejného poriadku, ktorá má slúžiť nielen na ochranu vyšetrovania, ale aj na zabránenie podvodných konzultácií, ako aj pokusov o utajenie dôkazov, ale tiež na ochranu podozrivých alebo obvinených, ktorých vina ešte nebola preukázaná.
60
Nevypočutie dotknutej osoby tak možno objektívne odôvodniť utajením vyšetrovania, ktorého podmienky sú stanovené zákonom, pokiaľ je to nevyhnutné a primerané cieľu, ktorý sa má dosiahnuť, konkrétne riadny priebeh trestného konania.
61
V prejednávanej veci je v článku 57 ods. 1 a článku 61b ods. 1 belgického Trestného poriadku zakotvená zásada tajnosti vyšetrovania, pričom výnimky z tejto zásady sú stanovené zákonom.
62
Preto Komisii nemožno vytýkať, že vzhľadom na zásadu lojálnej spolupráce zakotvenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ, podľa ktorej sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo zmlúv, prihliadla na tajnosť vyšetrovania stanovenú podľa vnútroštátnych predpisov uvedených v bode 61 vyššie.
63
Nevypočutie dotknutej osoby tak možno v zásade objektívne odôvodniť tajnosťou vyšetrovania podľa článku 52 Charty.
64
Okrem toho, je potrebné preskúmať, či sa táto skutočnosť zdá byť potrebná a primeraná cieľu, ktorý sa má dosiahnuť, a to zabezpečeniu tajnosti vyšetrovania, a v konečnom dôsledku riadneho priebehu trestného konania.
65
V tejto súvislosti treba uviesť, že vo všeobecnosti skutočnosť, že dotknutá osoba sa nevypočuje pred zbavenia imunity, zabezpečuje tajnosť vyšetrovania.
66
Je však potrebné zdôrazniť, že ak by v riadne odôvodnených prípadoch vnútroštátny orgán bránil tomu, aby sa dotknutej osobe oznámili presné a úplné dôvody, ktoré tvoria základ žiadosti o zbavenie imunity, odvolávaním sa na tajnosť vyšetrovania, Komisia musí v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi, a to v súlade so zásadou lojálnej spolupráce, vykonať opatrenia s cieľom zosúladiť, po prvé, legitimitu utajenia vyšetrovania, a po druhé, potrebu dostatočným spôsobom garantovať dodržiavanie jeho základných práv, akým je napríklad právo na vypočutie (pozri analogicky rozsudok zo 4. júna 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 57).
67
Vzhľadom na to, že Komisia má povinnosť dodržiavať právo byť vypočutý pri prijímaní aktu spôsobujúceho ujmu, musí veľmi pozorne sledovať, ako môže zosúladiť dodržiavanie tohto práva dotknutej osoby a legitímnych dôvodov uvádzaných zo strany vnútroštátnych orgánov. Toto vyváženie jej umožňuje jednak zabezpečiť ochranu práv, ktoré právny poriadok Únie priznáva úradníkom a zamestnancom Únie, a teda záujmy Únie v súlade s článkom 17 druhým odsekom protokolu č. 7, a jednak funkčný a nerušený priebeh vnútroštátneho trestného konania v súlade so zásadou lojálnej spolupráce.
68
V tejto súvislosti treba spresniť, že pravidlá, ktoré vo vnútroštátnych trestnoprávnych predpisoch bránia tomu, aby sa určitým osobám oznamovali dokumenty trestného konania, možno vytýkať Komisii, keďže také isté obmedzenia možno uplatniť aj voči vnútroštátnym orgánom (rozsudok z 10. januára 1980, Komisia/Taliansko, 267/78, EU:C:1980:6, bod 22). Povinnosť spolupráce členského štátu tak možno obmedziť v tom zmysle, že ho nemožno nútiť, aby Komisii oznámil dokumenty trestného konania, ktoré dotknutý vnútroštátny orgán neposkytol ani iným orgánom tohto členského štátu.
69
Treba pritom konštatovať, že v prejednávanej veci zo spisu predloženého Všeobecnému súdu nevyplýva, že Komisia vykonala vyváženie uvedené v bode 67 takým spôsobom, ako sa vyžaduje a uvádza v bode 68.
70
Po prvé, ako vyplýva z písomných podaní účastníkov konania a procesných dokumentov Komisia nepoložila vnútroštátnym orgánom otázku, v čom by predchádzajúce vypočutie žalobcu obsahovalo riziká pre zachovanie tajnosti vyšetrovania, a v konečnom dôsledku pre riadny priebeh trestného konania.
71
Po druhé, je síce nesporné, že tajnosť vyšetrovania môže v niektorých prípadoch vyžadovať, aby sa žiadosť o zbavenie imunity neoznámila dotknutej osobe pred rozhodnutím o tejto žiadosti, napríklad ak existuje skutočné riziko, že dotknutá osoba ujde, zničí dôkazy alebo ak je efekt prekvapenia zásadný, treba však konštatovať, že v prejednávanej veci belgické orgány neuviedli existenciu takých skutočností. Navyše treba uviesť, že ako vyplýva zo spisu, určité informácie o prebiehajúcom vyšetrovaní už boli zverejnené.
72
Po tretie, skutočnosť, že Komisia tvrdí, že požiadala vyšetrovacích sudcov a belgického federálneho prokurátora o možnosť vypočuť žalobcu v súvislosti s ich žiadosťou o zbavenie imunity, čo je aj skutočne potvrdené korešpondenciou v prílohe k vyjadreniu k žalobe, v prejednávanej veci nestačí pre záver, že Komisia správne vyvážila záujem žalobcu byť vypočutý a dodržanie tajnosti vyšetrovania. Odpovede belgických orgánov boli totiž neúplné, zatiaľ čo v súlade so zásadou lojálnej spolupráce, ktorá je záväzná jednak pre inštitúcie Únie, ako aj členské štáty, sa od nich očakávalo, že poskytnú Komisii viac dôkazov, aby pochopila dôvody ich odmietnutia v súvislosti s vypočutím žalobcu Komisiou. V každom prípade zo spisu predloženého Všeobecnému súdu nevyplýva, že Komisia sa obrátila na belgické vnútroštátne orgány s otázkou týkajúcou sa možnosti vypracovať verziu žiadostí o zbavenie imunity, ktorá nemá dôverný charakter a ktorá by sa mohla žalobcovi oznámiť, alebo prinajmenšom uviesť skutočnosti obsiahnuté v uvedených žiadostiach, ktoré považovali za citlivé, pričom takéto oznámenie by prípadne mohlo zabezpečiť primeranú rovnováhu s cieľom zachovať v čo najväčšej možnej miere tak tajnosť vyšetrovania, ako aj dodržanie práva byť vypočutý.
73
Na druhej strane je irelevantné tvrdenie žalobcu, podľa ktorého belgické orgány nenamietali proti tomu, aby sa mu poskytla všetka korešpondencia medzi Komisiou, belgickým federálnym prokurátorom a belgickými vyšetrovacími sudcami. Ako totiž uvádza samotný žalobca, k tejto korešpondencii došlo po prijatí napadnutého rozhodnutia. Samotným belgickým orgánom pritom prináleží, aby určili, či sa situácia vyvíjala tak, aby bolo možné poskytnúť žalobcovi uvedenú korešpondenciu, takže túto skutočnosť nemožno použiť s cieľom vytknúť Komisii, že nevypočula žalobcu pred prijatím napadnutého rozhodnutia.
74
Z uvedeného vyplýva, že skutočnosť, že žalobca nebol vypočutý pred prijatím napadnutého rozhodnutia, ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorým je zabezpečenie tajnosti vyšetrovania, a preto nerešpektuje podstatný obsah práva byť vypočutý zakotveného v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty.
75
Komisia teda porušila právo žalobcu byť vypočutý.
76
Okrem toho, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že od žalobcu nemožno požadovať, aby preukázal, že rozhodnutie Komisie by malo iný obsah, keby nedošlo k vytýkanému porušeniu, ale iba to, že takáto hypotéza nie je úplne vylúčená, keďže by mohol lepšie zabezpečiť svoju obranu v prípade neexistencie procesnej nezrovnalosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, bod 94 a citovanú judikatúru). V prejednávanej veci však takúto hypotézu nemožno úplne vylúčiť, aj keď Komisia umožnila žalobcovi účinne vyjadriť svoj názor, pokiaľ ide o zbavenie imunity voči právomoci súdov, a najmä, ako to aj uvádza žalobca vo svojich písomnostiach, svoj názor, pokiaľ ide o záujem Únie a ochranu jeho nevyhnutnej nezávislosti ako úradníka vo funkcii generálneho riaditeľa OLAF‑u.
77
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba vyhovieť piatemu žalobnému dôvodu v rozsahu, v akom sa zakladá na porušení práva byť vypočutý, a teda zrušiť napadnuté rozhodnutie bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné výhrady v rámci piateho žalobného dôvodu alebo ostatné žalobné dôvody žalobcu.
O trovách
78
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom žalobcu.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma rozšírená komora)
rozhodol takto:
1.
Rozhodnutie Komisie K(2016) 1449 final z 2. marca 2016 o žiadosti o zbavenie RQ imunity voči právomoci súdov sa zrušuje.
2.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Barents
Kornezov
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu dňa 24. októbra 2018
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.