SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 10 de diciembre de 2020 (*)
«Incumplimiento de Estado — Medio ambiente — Eficiencia energética — Directiva 2012/27/UE — Artículo 9, apartado 3 — Consumo de calefacción, refrigeración y agua caliente — Instalación en los edificios de contadores de consumo individuales»
En el asunto C‑347/19,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 30 de abril de 2019,
Comisión Europea, representada por las Sras. K. Talabér-Ritz, S. Pardo Quintillán y Y. G. Marinova, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por el Sr. L. Aguilera Ruiz, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Kumin (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. T. von Danwitz y P. G. Xuereb, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE (DO 2012, L 315, p. 1), al no haber adoptado disposiciones nacionales sobre la instalación en los edificios de dispositivos individuales de medición del consumo de calefacción, refrigeración y agua caliente.
Marco jurídico
2        El artículo 1
de la Directiva 2012/27, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone, en su apartado 1:
«La presente Directiva establece un marco común de medidas para el fomento de la eficiencia energética dentro de la Unión [Europea] a fin de asegurar la consecución del objetivo principal de eficiencia energética de la Unión de un 20 % de ahorro para 2020, y a fin de preparar el camino para mejoras ulteriores de eficiencia energética más allá de ese año.»
3        A tenor del artículo 9 de esta Directiva, que lleva por título «Contadores»:
«1.      Siempre que sea técnicamente posible, financieramente razonable y proporcionado en relación con el ahorro potencial de energía, los Estados miembros velarán por que los clientes finales de electricidad, gas natural, calefacción urbana, refrigeración urbana y agua caliente sanitaria reciban contadores individuales a un precio competitivo, que reflejen exactamente el consumo real de energía del cliente final y que proporcionen información sobre el tiempo real de uso.
Siempre se proporcionarán tales contadores individuales de precio competitivo cuando:
a)      se sustituya un contador existente, salvo que sea técnicamente imposible o no resulte rentable en comparación con el ahorro potencial estimado a largo plazo;
b)      se realice una nueva conexión en un edificio nuevo o se lleven a cabo obras importantes de reforma, de acuerdo con lo establecido en la Directiva 2010/31/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios (DO 2010, L 153, p. 13)].
[…]
3.      Cuando se suministren calefacción y refrigeración o agua caliente a un edificio a partir de una red de calefacción urbana o de una fuente central que abastezca varios edificios, se instalará un contador de calor o de agua caliente en el intercambiador de calor o punto de entrega.
En los edificios de apartamentos y polivalentes con una fuente central de calefacción/refrigeración o abastecidos a partir de una red de calefacción urbana o de una fuente central que abastezca varios edificios, se instalarán también contadores de consumo individuales antes del 31 de diciembre de 2016, que midan el consumo de calor o refrigeración o agua caliente de cada unidad, siempre que sea técnicamente viable y rentable. Cuando el uso de contadores de consumo individuales no sea técnicamente viable o no sea rentable, para medir la calefacción, se utilizarán calorímetros para medir el consumo de calor de cada radiador, a menos que el Estado miembro interesado demuestre que la instalación de dichos calorímetros no sería rentable. En esos casos, podrán estudiarse métodos alternativos de medición del consumo de calor que sean rentables.
Cuando se trate de edificios de apartamentos que se abastezcan a partir de una red de calefacción o refrigeración urbana, o en los que exista principalmente un sistema común propio de calefacción o de refrigeración, los Estados miembros podrán introducir normas transparentes sobre el reparto de los costes del consumo de potencia térmica o de agua caliente en dichos edificios, con el fin de garantizar la transparencia y exactitud de la medición del consumo individual. Estas normas incluirán, cuando proceda, orientaciones sobre el modo de asignar los costes del calor y/o del agua caliente que se consuma en función de lo siguiente:
a)      agua caliente para uso doméstico;
b)      calor irradiado por instalaciones del edificio y destinado a calentar las zonas comunes (en caso de que las escaleras y los pasillos estén equipados con radiadores);
c)      para la calefacción de los apartamentos.»
4        El artículo 28 de la Directiva 2012/27, titulado «Incorporación al Derecho nacional» establece, en su apartado 1, párrafo primero:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 5 de junio de 2014.»
Procedimiento administrativo previo
5        El 22 de febrero de 2016,
el Reino de España notificó a la Comisión la publicación del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE […] en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía (BOE n.º 38, de 13 de febrero de 2016, p. 11655),
mediante el que se incorporaba al Derecho español la Directiva 2012/27, con excepción de su artículo 9, apartado 3.
6        El 2 de marzo de 2016, este Estado miembro notificó a la Comisión la adopción —como medida de transposición de dicho artículo 9, apartado 3— del Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (BOE n.º 207, de 29 de agosto de 2007, p. 35931), en su versión modificada (en lo sucesivo, «RITE»).
7        El 4 de octubre de 2017, la Comisión envió al Reino de España una carta de emplazamiento por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27, al estimar que, de acuerdo con lo notificado por este Estado miembro, el ámbito de aplicación del RITE era más restrictivo que el de esa disposición.
8        Asimismo, la Comisión expuso que, contrariamente a lo establecido en dicha disposición, el RITE no prevé la instalación, en los edificios de apartamentos ni en los edificios polivalentes con una fuente central de calefacción/refrigeración o abastecidos a partir de una red de calefacción urbana o de una fuente central que abastezca varios edificios, de contadores individuales de consumo o, en su defecto, de calorímetros para medir el consumo de calor de cada radiador.
9        El Reino de España indicó, mediante escrito de 29 de diciembre de 2017, que el ministerio competente preparaba un proyecto de real decreto con vistas a la transposición al Derecho interno de la obligación establecida en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27, que se preveía llevar a efecto a principios de enero de 2018.
10      Al estimar que el Reino de España aún no había adoptado las disposiciones nacionales necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha disposición, la Comisión emitió, el 9 de marzo de 2018, un dictamen motivado en el que instaba a este Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses a partir de su recepción.
11      En respuesta a dicho dictamen motivado, el Reino de España, mediante escrito de 7 de mayo de 2018, indicó que las autoridades españolas habían preferido revisar, a la luz de las directrices de la Comisión destinadas a ayudar a los Estados miembros
a aplicar los artículos 9 a 11 de la Directiva 2012/27, las disposiciones nacionales en vigor a fin de aportar, en su caso, las modificaciones necesarias. Según las autoridades españolas, el real decreto mediante el que debía efectuarse la transposición íntegra de esta Directiva sería aprobado a lo más tardar en julio de 2018.
12      Al considerar que,
en la fecha de expiración del plazo previsto en el dictamen motivado, el Reino de España no había cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27, la Comisión interpuso el presente recurso el 30 de abril de 2019.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
13      La Comisión sostiene que el RITE, que le fue notificado como medida de transposición del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27, solo se aplica a las instalaciones térmicas de los edificios de nueva construcción y a las instalaciones térmicas que se reformen en los edificios existentes, así como en lo relativo al mantenimiento, uso e inspección de todas las instalaciones térmicas, con las limitaciones que en el mismo se determinan. Señala que, por tanto, el ámbito de aplicación del RITE es más restringido que el previsto en el artículo 9, apartado 3. Según la Comisión, con arreglo al RITE, los ocupantes de edificios de pisos construidos antes de su entrada en vigor o de aquellos cuyas instalaciones térmicas no hayan sido reformadas no tienen derecho a la instalación de un contador individual,
pese a que las disposiciones del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27 son de aplicación a todos los edificios, con independencia de su fecha de construcción o de renovación.
14      Por otro lado, la Comisión alega que esta disposición distingue entre la instalación de contadores individuales y la de calorímetros para medir el consumo de calor en cada radiador, mientras que el RITE no establece tal distinción.
15      Esta institución precisa, además, que, en su respuesta al dictamen motivado, el Reino de España remitía a un proyecto de real decreto que tenía por objeto regular la contabilización de consumos individuales en las instalaciones térmicas de edificios y, por tanto, completar la transposición de la Directiva 2012/27. Señala que, no obstante, en el momento de la expiración del plazo previsto en el dictamen motivado, ese real decreto aún no había sido adoptado.
16      Asimismo, la Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2012/27, los Estados miembros disponían hasta el 5 de junio de 2014 para adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella y que, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la misma Directiva, debían garantizar que en los inmuebles contemplados en dicha disposición se instalaran
dispositivos de medición individuales del consumo de calefacción, refrigeración y agua caliente a más tardar el 31 de diciembre de 2016.
Por otra parte, la Comisión observa que, en el presente procedimiento de infracción, las autoridades españolas se comprometieron a adoptar, antes de julio de 2018, las disposiciones nacionales relativas a la instalación de estos dispositivos.
17      El Reino de España sostiene, con carácter preliminar, que mediante la adopción del Real Decreto 56/2016 dio cumplimiento a la «práctica totalidad» de las obligaciones que le impone la Directiva 2012/27 y que la discrepancia manifestada por la Comisión se circunscribía exclusivamente a la transposición del artículo 9 de la misma.
18      Según este Estado miembro, la obligación establecida en el apartado 3 de dicho artículo
ha sido incorporada al ordenamiento jurídico español mediante el RITE, aunque
este solo se aplica a los edificios de nueva construcción y a las instalaciones térmicas que se reformen en edificios existentes.
19      A este respecto, el Reino de España
hace referencia a otras medidas adoptadas y al hecho de que
el RITE haya tenido una aplicación muy extensa en la práctica. De ello concluye que dio cumplimiento efectivo en buena medida a la obligación establecida en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27. El Reino de España reconoce que informó a la Comisión de la preparación de un proyecto de real decreto que tenía por objetivo disipar las dudas expresadas por esta institución acerca de la transposición completa al Derecho español de las prescripciones fijadas en
dicha disposición, imponiendo la obligación de que, siempre que fuera
técnicamente viable y económicamente rentable, los titulares de instalaciones térmicas centralizadas situadas en edificios de viviendas instalaran contadores individuales en cada vivienda.
20      Este Estado miembro precisa que el proceso de adopción de ese proyecto de real decreto ha entrado en la fase final y que debería ser adoptado por el Gobierno que resultara elegido tras la celebración de elecciones generales al Parlamento nacional.
Apreciación del Tribunal de Justicia
21      Debe recordarse que, en virtud del artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2012/27, siempre que sea técnicamente posible, financieramente razonable y proporcionado en relación con el ahorro potencial de energía, los Estados miembros velarán por que los clientes finales de electricidad, gas natural, calefacción urbana, refrigeración urbana y agua caliente sanitaria reciban contadores individuales a un precio competitivo, que reflejen exactamente el consumo real de energía del cliente final y que proporcionen información sobre el tiempo real de uso.
22      A tenor del párrafo segundo de dicho artículo 9, apartado 1, siempre se proporcionarán tales contadores individuales de precio competitivo cuando se sustituya un contador existente, salvo que sea técnicamente imposible o no resulte rentable en comparación con el ahorro potencial estimado a largo plazo, y cuando se realice una nueva conexión en un edificio nuevo o se lleven a cabo obras importantes de reforma.
23      Además de estas obligaciones, el artículo 9, apartado 3, párrafo primero, de dicha Directiva establece que se instalará un contador de calor o de agua caliente en el intercambiador de calor o punto de entrega cuando se suministren calefacción y refrigeración o agua caliente a un edificio a partir de una red de calefacción urbana o de una fuente central que abastezca varios edificios.
24      Asimismo, a tenor del párrafo segundo de dicho artículo 9, apartado 3, en los edificios de apartamentos y polivalentes con una fuente central de calefacción/refrigeración o abastecidos a partir de una red de calefacción urbana o de una fuente central que abastezca varios edificios, se instalarán también, antes del 31 de diciembre de 2016, contadores de consumo individuales o, en su defecto, cuando esto no sea rentable o técnicamente viable, calorímetros para medir el consumo de calor de cada radiador, a menos que el Estado miembro interesado demuestre que la instalación de dichos calorímetros no sería rentable.
25      Por último, con arreglo al artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2012/27, los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta Directiva a más tardar el 5 de junio de 2014.
26      Procede recordar, además, que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado, de manera que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en consideración por el Tribunal de Justicia [sentencias de 24 de abril de 2007, Comisión/Países Bajos, C‑523/04, EU:C:2007:244, apartado 39 y jurisprudencia citada; de 19 de septiembre de 2017, Comisión/Irlanda (Impuesto de matriculación), C‑552/15, EU:C:2017:698, apartado 35, y de 2 de abril de 2020, Comisión/España (Riesgos de inundación — Planes de gestión de las islas Canarias), C‑384/19, no publicada, EU:C:2020:271, apartado 11].
27      En el presente asunto, el plazo fijado en el dictamen motivado emitido por la Comisión, que el Reino de España recibió el 9 de marzo de 2018, expiraba el 9 de mayo de 2018. Pues bien, es pacífico que en esta última fecha este Estado miembro no había
adoptado todas las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27.
28      En efecto, el Reino de España, al confirmar que el RITE únicamente se aplica a los edificios de nueva construcción y a las instalaciones que se reformen en edificios existentes, contemplados en el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2012/27, no discute que dicho real decreto, como tal,
no permite garantizar
que, en cuanto concierne a los edificios construidos antes de la entrada en vigor del RITE o a aquellos cuyas instalaciones térmicas no hayan sido objeto de reforma, se cumplan las disposiciones del artículo 9, apartado 3, de esta Directiva.
29      Por otro lado, este Estado miembro tampoco discute
el hecho de que el RITE no prevé, contrariamente a lo exigido por la disposición citada, la instalación de contadores individuales o, en su defecto, cuando esto no sea rentable o técnicamente viable, de calorímetros para medir el consumo de calor de cada radiador, a menos que se demuestre que su instalación no sería rentable.
30      No obstante, el Reino de España sostiene que, debido a que «en la práctica» la aplicación del RITE ha sido «muy
extensa» y a la adopción de otras medidas destinadas a racionalizar el consumo de energía, se ha dado «en buena medida» cumplimiento efectivo a la obligación establecida en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones de transposición de una directiva (sentencia de 30 de junio de 2016, Comisión/Polonia, C‑648/13, EU:C:2016:490, apartado 79 y jurisprudencia citada).
31      Por último, en la medida en que el Reino de España invoca como justificación del retraso en la transposición íntegra de la obligación establecida en el referido artículo 9, apartado 3, la celebración de elecciones generales al Parlamento nacional y la necesidad de esperar al consiguiente nombramiento del nuevo Gobierno, precisando que no es posible constitucionalmente que el Gobierno en funciones apruebe disposiciones normativas, cabe señalar que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede esgrimir situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva [sentencias de 18 julio de 2006, Comisión/Italia, C‑119/04, EU:C:2006:489, apartado 25 y jurisprudencia citada; de 2 de diciembre de 2014, Comisión/Grecia, C‑378/13, EU:C:2014:2405, apartado 29, y de 2 de abril de 2020, Comisión/España (Riesgos de inundación — Planes de gestión de las islas Canarias), C‑384/19, no publicada, EU:C:2020:271, apartado 12].
32      En estas circunstancias, debe considerarse fundado el recurso interpuesto por la Comisión.
33      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27
en cuanto concierne a la instalación en los edificios de dispositivos individuales de medición del consumo de calefacción, refrigeración y agua caliente, al no haber adoptado en el plazo previsto todas las disposiciones nacionales necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha disposición.
Costas
34      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y las pretensiones formuladas por este han sido desestimadas, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1)      Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, en cuanto concierne a la instalación en los edificios de dispositivos individuales de medición del consumo de calefacción, refrigeración y agua caliente, al no haber adoptado en el plazo previsto todas las disposiciones nacionales necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha disposición.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
Kumin
von Danwitz
Xuereb
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de diciembre de 2020.
El Secretario
El Presidente de la Sala Séptima
A. Calot Escobar
A. Kumin
*      Lengua de procedimiento: español.