62017TJ0798
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
12 март 2019 година (
*1
)
„Достъп до документи — Решение 2004/258/ЕО — Документ, озаглавен „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“ — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на правните становища — Изключение, свързано със защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване — По-висш обществен интерес“
По дело T‑798/17,
Fabio De Masi, с местожителство в Хамбург (Германия),
Yanis Varoufakis, с местожителство в Атина (Гърция),
за които се явява A. Fischer-Lescano, преподавател,
жалбоподатели,
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ), за която се явяват T. Филипова и K. Laurinavičius, в качеството на представители, подпомагани от H.‑G. Kamann, адвокат,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на решението на ЕЦБ от 16 октомври 2017 г., с което на жалбоподателите се отказва достъп до документ от 23 април 2015 г., озаглавен „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. Prek, председател, F. Schalin и M. J. Costeira (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
С писмо от 24 април 2017 г. жалбоподателите, г‑н Fabio De Masi и г‑н Yanis Varoufakis, искат от Европейската централна банка (ЕЦБ) въз основа на Решение 2004/258/ЕО на ЕЦБ от 4 март 2004 година относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка (ЕЦБ/2004/3) (OВ L 80, 2004 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 229), изменено с решения 2011/342/ЕС на ЕЦБ от 9 май 2011 г. (ЕЦБ/2011/6) (ОВ L 158, 2011 г., стр. 37) и (ЕС) 2015/529 на ЕЦБ от 21 януари 2015 г. (ЕЦБ/2015/1) (ОВ L 84, 2015 г., стр. 64), да получат достъп до всички външни правни становища, които ЕЦБ твърди, че е поискала, за да разгледа своите решения от 4 февруари и 28 юни 2015 г. относно спешната помощ за осигуряване на ликвидност, предоставена на гръцки банки от Централна банка на Гърция.
2
С писмо от 31 май 2017 г. ЕЦБ уведомява жалбоподателите, че не е правила искане за правни становища по тези решения. Освен това тя уведомява жалбоподателите за наличието на външно правно становище от 23 април 2015 г., озаглавено „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка“ (наричан по-нататък „спорният документ“).
3
С писмо от 7 юли 2017 г. жалбоподателите искат от ЕЦБ достъп до спорния документ на основание Решение 2004/258.
4
С писмо от 3 август 2017 г. ЕЦБ отказва достъп до спорния документ въз основа, от една страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 относно защитата на правните становища, и от друга страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от същото решение за защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване.
5
С писмо от 30 август 2017 г. жалбоподателите представят потвърдителното заявление за достъп до спорния документ на основание член 7, параграф 2 от Решение 2004/258.
6
С писмо от 16 октомври 2017 г. ЕЦБ потвърждава решението от 3 август 2017 г., с което се отказва достъпът до спорния документ (наричано по-нататък „обжалваното решение“). Този отказ се основава на същите изключения като посочените в решението от 3 август 2017 г.
Производството и исканията на страните
7
На 8 декември 2017 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
8
Писмената защита на ЕЦБ е подадена в секретариата на Общия съд на 22 февруари 2018 г.
9
Репликата и дупликата са подадени в секретариата на Общия съд съответно на 22 март и на 2 май 2018 г.
10
С определение от 27 септември 2018 г. Общият съд разпорежда на ЕЦБ да представи спорния документ на основание член 91, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд. ЕЦБ изпълнява това искане в определения срок. В съответствие с член 104 от Процедурния правилник този документ не е предоставен на жалбоподателите.
11
Съобразно с член 106, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд (втори състав) решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството.
12
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
13
ЕЦБ иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
14
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват по същество две основания, а именно, първо, нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 и второ, нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от същото решение.
15
Най-напред, що се отнася до правната уредба, приложима към правото на достъп до документите на ЕЦБ, следва да се отбележи, че член 1, втора алинея ДЕС е посветен на принципа на откритост на процеса на вземане на решения в Европейския съюз. В това отношение в член 15, параграф 1 ДФЕС се уточнява, че за да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост. Съгласно параграф 3, първа алинея на този член всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с този параграф. Освен това, според втора алинея на същия параграф общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедурата. Съгласно трета алинея на този параграф всяка институция, орган, служба или агенция гарантира прозрачността на работата си и изготвя свой процедурен правилник със специфични разпоредби, отнасящи се до достъпа до нейните документи, в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея на същия параграф. Според четвърта алинея на този параграф той се прилага спрямо Съда на Европейския съюз, Европейската централна банка и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) само когато те изпълняват административни функции.
16
Както е видно от съображения 2 и 3 от Решение 2004/258, то има за цел да се предостави по-широк достъп до документите на ЕЦБ от предвидения при действието на Решение ЕЦБ/1999/12 на ЕЦБ от 3 ноември 1998 година относно публичния достъп до документите и архивите на Европейската централна банка (ОВ L 110, 1999 г., стр. 30), като същевременно се осигури защита на независимостта на ЕЦБ и на националните централни банки, както и поверителността на някои специфични за изпълнението на задачите на ЕЦБ въпроси. Така член 2, параграф 1 от Решение 2004/258 предоставя на всеки гражданин на Съюза и на всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или със седалище в държава членка, право на достъп до документите на ЕЦБ при спазване на условията и ограниченията, определени в това решение.
17
Предвидени са няколко ограничения на това право, основани на съображения от обществен или частен интерес. По-специално и в съответствие със съображение 4 от него Решение 2004/258 предвижда в член 4 режим на изключения, който позволява на ЕЦБ да откаже достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени от параграфи 1 и 2 на този член, или когато този документ е предназначен за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ или за обмен на мнения между ЕЦБ и националните централни банки, националните компетентни органи или определените на национално равнище органи, или изразява обмен на мнения между ЕЦБ и други съответни органи и служби. Тъй като изключенията от правото на достъп по член 4 от Решение 2004/258 дерогират правото на достъп до документи, те трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. в този смисъл решение от 29 ноември 2012 г., Thesing и Bloomberg Finance/ЕЦБ, T‑590/10, непубликувано, EU:T:2012:635, т. 41).
18
С оглед именно на тези принципи следва да се разгледат основанията, изтъкнати от жалбоподателите в подкрепа на жалбата. Общият съд счита за уместно да започне с разглеждането с второто основание.
19
В рамките на второто основание жалбоподателите твърдят по същество, че в обжалваното решение ЕЦБ не се е съобразила с изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 във връзка със защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване. Вследствие на това ЕЦБ нарушила и правото им на достъп до документи, произтичащо от член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС във връзка с член 2, параграф 1 от Решение 2004/258.
20
Това основание се състои от две части. Първата част е изведена от неправилно прилагане на изключението, свързано със защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване. Втората е изведена от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорния документ.
По първата част на второто основание, изведена от неправилно прилагане на изключението, свързано със защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване
21
На първо място, жалбоподателите поддържат, че изключението, свързано със защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване, не е приложимо в настоящия случай. От текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 е видно, че този член се прилага само за документи, предназначени за вътрешно ползване, различни от правните становища. Последната е обект на друго изключение, а именно свързаното със защитата на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258. Така изключението, свързано със защитата на правните становища, е специална разпоредба в сравнение с изключението относно защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване.
22
На второ място, жалбоподателите изтъкват, че при всяко положение в случая не били изпълнени условията за прилагане на изключението относно защита на документи, предназначени за вътрешно ползване. От една страна, спорният документ нямал чисто вътрешно естество. От друга страна, спорният документ не би бил свързан с административна, съдебна или законодателна процедура, в рамките на което да е предназначен за вътрешно ползване като документ, с който се подготвя окончателното решение.
23
На трето място, жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение не съдържа достатъчно мотиви, за да се обоснове, че е било налице засягане на интереса, защитен от изключението относно документите, предназначени за вътрешно ползване. От една страна, съдържащите се в обжалваното решение хипотетични доводи не съответствали на изискванията на съдебната практика, тъй като обжалваното решение не пояснявало по какъв начин оповестяването на спорния документ би могло да стесни полето за размисъл от страна на ЕЦБ. От друга страна, доводите относно бъдещото значение на спорния документ били неотносими, тъй като текстът на член 14.4 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ“) не е променен.
24
ЕЦБ оспорва тези доводи.
25
Най-напред следва да се отбележи, че съгласно член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 достъпът до документ, който е изготвен или получен от ЕЦБ и е предназначен за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ или за обмен на мнения между ЕЦБ и националните централни банки, националните компетентни органи или определените на национално равнище органи, се отказва дори след като решението е вече взето, освен ако по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на посочения по-горе документ.
26
Освен това следва, да се подчертае, че текстът на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 се различава съществено от този на член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
27
Всъщност, както е видно от съдебната практика, прилагането на изключението по член 4, параграф 3, първа и втора алинея от Регламент № 1049/2001 предполага да се докаже, че достъпът до документ, предназначен за вътрешно ползване, може да засегне конкретно и действително защитата на процеса на вземане на решение от институцията и че това засягане е сериозно (вж. в този смисъл решения от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 80 и 81 и от 13 януари 2017 г., Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, т. 172 и 173 и цитираната съдебна практика).
28
Освен това член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 провежда ясно разграничение в зависимост от обстоятелството дали дадена процедура е приключила или не. В този смисъл съгласно първа алинея от тази разпоредба в приложното поле на изключението, с което се цели защита на процеса на вземане на решения, попада всеки документ, който е изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или е получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е приела решение. Втората алинея от същата разпоредба предвижда, че след приемането на решението разглежданото изключение се отнася единствено до документите, съдържащи становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации в съответната институция (решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 78).
29
При все това в рамките на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 не се изисква доказване на сериозно засягане на процеса на вземане на решения. Освен това този член не предвижда разграничение между документите, предназначени за вътрешно ползване, които се отнасят до процедура в ход, и отнасящите се до приключена процедура.
30
По този начин отказът за достъп до документ на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 предполага само да се докаже, от една страна, че този документ е предназначен за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ или за обмен на мнения между ЕЦБ и съответните национални органи, и от друга страна, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на този документ.
31
Следователно целта на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение № 2004/258 е да защити, от една страна, поле за размисъл в рамките на ЕЦБ, което позволява поверителен обмен на мнения в рамките на органите на институцията за вземане на решения, като част от предварителни обсъждания и консултации, и от друга страна, пространство за поверителен обмен на мнения между ЕЦБ и съответните национални органи.
32
В случая следва да се приеме за установено, че е поискано от външен правен консултант да изготви спорния документ и че последният е озаглавен „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и на ЕЦБ“.
33
Освен това от обжалваното решение е видно, че в спорния документ са разгледани правомощията на Управителния съвет на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, включително забраните, ограниченията или условията, които този съвет може да наложи по отношение на упражняването на функции извън ЕСЦБ от националните централни банки, доколкото има опасност тези функции да са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ.
34
Посочените по-горе елементи не се опровергават от съдържанието на документа, представен пред Общия съд в рамките на процесуално-организационното действие, упоменато в точка 10 по-горе.
35
Безспорно е и че както бе констатирано в точки 4 и 6 по-горе, ЕЦБ е отказала в обжалваното решение достъп до спорния документ въз основа, от една страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 относно защитата на правните становища, и от друга страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от същото решение за защитата на документи, предназначени за вътрешно ползване.
36
Що се отнася до изключението, свързано със защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване, ЕЦБ е обосновала в обжалваното решение отказа за достъп със следните мотиви:
„Изпълнителният съвет държи да уточни, че подаденото в случая искане е за изготвяне на правно становище с цел да се осигури на органите на ЕЦБ, които вземат решения, по-точна правна информация за техните вътрешни обсъждания и размисли и като такова това становище е защитено от член 4, параграф 3, първа алинея от Решение [2004/258] […]
Предназначението на правното становище е да предостави правно заключение, за да се уточни правната уредба, да се обогатят вътрешните обсъждания в органите, които вземат решения, и да се осигури подкрепа за обсъжданията и консултациите във връзка с [предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност), не само през 2015 г., но и в бъдещи случаи. В това си качество правното становище е полезно за всяко настоящо или бъдещо разглеждане на положения, обхванати от член 14.4 от [Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ] […]
Изпълнителният съвет споделя позицията на директора на генералния секретариат, че оповестяването на документа би подкопало възможността за ефективно, неформално и поверително обсъждане между членовете на органите, които вземат решения, и в резултат на това би ограничило „полето за размисъл“ в рамките на ЕЦБ. Извадено от своя контекст или разгледано само по себе си, това правно становище би могло потенциално да засегне независимостта на членовете на Управителния съвет, която представлява основен принцип, заложен в член 130 ДФЕС; това важи по-специално в контекста на [национални централни банки], които предоставят или възнамеряват да предоставят [спешна помощ за осигуряване на ликвидност] или осигуряват други национални функции“.
37
От това следва, че спорният документ съдържа отговор на външен консултант по правна консултация, която му е поискана от ЕЦБ, и че ЕЦБ е счела, че този документ е предназначен да осигури на органите, които вземат решения, „по-точна правна информация“ и „подкрепа“ с оглед на техните вътрешни и предварителни обсъждания и размисли относно решенията, които Управителният съвет е трябвало да вземе на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ през 2015 г. и впоследствие.
38
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ предвижда:
„Националните централни банки могат да изпълняват и функции, извън посочените в настоящия устав, освен ако Управителният съвет приеме, с мнозинство от две трети от подадените гласове, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. Тези функции се осъществяват на отговорност и за сметка на националните централни банки и не се считат за част от функциите на ЕСЦБ“.
39
Така от посочения член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ е видно, че Управителният съвет на ЕЦБ е органът, компетентен по-специално да ограничава предоставянето от централна банка на спешна помощ за осигуряване на ликвидност, доколкото се счете, че предоставянето ѝ е несъвместимо с целите и задачите на ЕСЦБ.
40
От друга страна, следва да се констатира, че съгласно член 10.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ разискванията на заседанията на Управителния съвет са поверителни и само този съвет може да реши да оповести резултата от своите разисквания.
41
С оглед на изложеното по-горе следва да се отбележи, че ЕЦБ е имала основание да приеме, че спорният документ е документ, предназначен за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, доколкото е счела, че този документ е предназначен да предоставя информация и подкрепа за обсъжданията на Управителния съвет в рамките на правомощията, предоставени му от член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
42
Този извод не може да бъде оспорен с изтъкнатите от жалбоподателите доводи.
43
На първо място, следва да се отхвърли най-напред доводът на жалбоподателите, че изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 не е приложимо за спорния документ, тъй като той е правно становище, което попада в приложното поле на изключението, свързано със защитата на правните становища, по член 4, параграф 2, второ тире от това решение. Това твърдение не се подкрепя нито от текста, нито от целта на разглежданите разпоредби.
44
От една страна, следва да се подчертае, че за да прецени получено от нея заявление за достъп до документи, ЕЦБ може да вземе предвид няколко основания за отказ, посочени в член 4 от Решение 2004/258 (вж. по аналогия решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 113 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 100 и цитираната съдебна практика).
45
Така в случая следва да се отбележи, че изключенията, с които е мотивиран отказът за достъп до спорния документ, а именно изключението, свързано със защитата на правните становища, и изключението, свързано със защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване, представляват съответно самостоятелни основания за отказ, като първото не е lex specialis по отношение на второто.
46
От друга страна, следва да се констатира, че от текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 е видно, че предвиденото изключение се отнася до документи, които са изготвени или получени от ЕЦБ и са предназначени за вътрешно ползване или за обмен на мнения между ЕЦБ и националните органи, независимо дали съдържат или не правни становища.
47
Следователно с оглед на прилагането на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 е без значение, че спорният документ може да се квалифицира и като правно становище. Необходимо е да се отбележи впрочем, че по този въпрос жалбоподателите си противоречат, тъй като самите те поддържат в жалбата си, че спорният документ не може да се счита за правно становище за целите на прилагането на изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258.
48
На второ място, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че не са изпълнени условията, предвидени в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, тъй като спорният документ, от една страна, нямал чисто вътрешно естество и от друга страна, не бил свързан с конкретна процедура.
49
Както изтъква ЕЦБ, в обжалваното решение не се твърди, че спорният документ е вътрешен документ, а се поддържа, че този документ е предназначен за вътрешно ползване. Всъщност от обжалваното решение ясно личи, че е поискано от външен консултант да изготви спорния документ с цел да се предостави правно заключение, за да се обогатят вътрешните размисли в рамките на съответните органи на ЕЦБ, които вземат решения, и да се осигури подкрепа на техните обсъждания и консултации (вж. т. 36 по-горе).
50
Освен това спорният документ несъмнено не е свързан с конкретна процедура и следователно не представлява документ, вследствие на който ЕЦБ е взела окончателно позиция по конкретен случай. Все пак, както следва и от обжалваното решение, този документ е предназначен да предостави най-общо подкрепа за обсъжданията, които Управителният съвет е трябвало да проведе на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ през 2015 г. и впоследствие. Следователно този документ е подготвителен документ с оглед на приемането на евентуални решения от органите на ЕЦБ.
51
Освен това следва да се припомни, че както е видно от точки 25—31 по-горе, прилагането на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 не изисква ЕЦБ да докаже, че оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения. Така фактът, че спорният документ не е свързан с конкретна процедура, не е достатъчен, за да се изключи прилагането на това изключение.
52
При тези обстоятелства не може да се приеме, че спорният документ не е била предназначен за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258.
53
На трето място, що се отнася до твърдяното нарушение на задължението за мотивиране, е необходимо да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решения от 22 март 2001 г., Франция/Комисия, C‑17/99, EU:C:2001:178, т. 35 и цитираната съдебна практика и от 28 март 2017 г., Deutsche Telekom/Комисия, T‑210/15, EU:T:2017:224, т. 87).
54
Освен това трябва да се признае, че ЕЦБ разполага с широка свобода на преценка, що се отнася до въпроса дали общественият интерес от защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване, може да бъде засегнат от оповестяването на съдържащата се в спорния документ информация. Следователно упражняваният от съда на Съюза контрол за законосъобразност в това отношение трябва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (вж. по аналогия решение от 4 юни 2015 г., Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ЕЦБ, T‑376/13, EU:T:2015:361, т. 53 и цитираната съдебна практика). Ето защо с оглед на ограничения контрол на съда на Съюза спазването на задължението на ЕЦБ да мотивира в достатъчна степен решенията си, има още по-съществено значение. Единствено по този начин съдът на Съюза може да провери дали са налице всички фактически и правни обстоятелства, от които зависи упражняването на правото на преценка (вж. по аналогия решение от 4 юни 2015 г., Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ЕЦБ, T‑376/13, EU:T:2015:361, т. 54 и цитираната съдебна практика).
55
В случая в обжалваното решение се уточнява, че спорният документ е документ, който е предназначен за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации в Управителния съвет. В това отношение от обжалваното решение е видно, че е поискано от външен консултант да изготви спорния документ с цел да се обогатят размислите и да се осигури подкрепа на обсъжданията, които Управителният съвет е трябвало да проведе на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ през 2015 г. и впоследствие. Според ЕЦБ оповестяването на документа „би подкопало възможността за ефективно, неформално и поверително обсъждане между членовете на органите, които вземат решения, и в резултат на това би ограничило „полето за размисъл“ в рамките на ЕЦБ“. Освен това, доколкото оповестяването на спорния документ било изолирано от неговия контекст то можело да засегне независимостта на членовете на Управителния съвет, което представлява основен принцип, прогласен в член 130 ДФЕС (вж. т. 36 по-горе).
56
От това следва, че противно на твърдението на жалбоподателите, мотивите на обжалваното решение не са лишени от конкретни елементи, посочващи по-конкретно естеството на спорния документ, неговата функция и целта му в рамките на ЕЦБ, както и рисковете, които разкриването му би породило.
57
Освен това следва да се приеме, че задължението за мотивиране по никакъв начин не е пречка ЕЦБ да се основе на съображения, отчитащи хипотетичните последици, до които може да доведе оповестяването на спорния документ по отношение на полето за размисъл в рамките на ЕЦБ. Всъщност, от една страна, посочените по-горе съображения са достатъчно конкретни, което позволява на жалбоподателите да оспорят основателността им, а на Общият съд — да упражни своя контрол. От друга страна, както посочва ЕЦБ, липсата на по-подробни мотиви е обоснована от стремежа да не се разкрие информация, чиято защита се цели с посоченото изключение (вж. по аналогия решение от 4 юни 2015 г., Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ЕЦБ, T‑376/13, EU:T:2015:361, т. 55).
58
Следователно ЕЦБ е изпълнила задължението си за мотивиране. Ето защо, доколкото това оплакване се отнася до задължението за мотивиране като съществено процесуално изискване, то трябва да се отхвърли.
59
От друга страна, тъй като доводите на жалбоподателите са насочени към оспорване на основателността на мотивите на обжалваното решение, следва да се отбележи, че както е видно от точка 41 по-горе, мотивите, които са посочени в обжалваното решение, за да се приеме, че спорният документ е документ, предназначен за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, не са опорочени от грешка при прилагане на правото.
60
В това отношение следва да се добави, че противно на твърдението на жалбоподателите, ЕЦБ е имала основание да вземе предвид хипотетичните последици, до които може да доведе оповестяването на спорния документ по отношение на полето за размисъл в рамките на ЕЦБ през 2015 г., а също и в периода след 2015 г., тъй като текстът на член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ не е променен, така че спорният документ е запазил своята полезност.
61
С оглед на изложеното по-горе първата част на второто основание трябва да се отхвърли.
По втората част на второто правно основание, изведена от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорния документ
62
Жалбоподателите твърдят, че макар да са били изпълнени условията на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, съществувал по-висш обществен интерес от оповестяването на спорния документ. Според жалбоподателите, първо, този по-висш обществен интерес произтича общо от факта, че по принцип гражданите имат интерес да се провери законосъобразността на актовете на институциите на Съюза. Освен това, както е видно от съображение 1 от Решение 2004/258, по-голяма прозрачност дава възможност за по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения и засилва легитимността, ефикасността и отговорността на администрацията. Второ, този по-висш обществен интерес произтичал по-специално от интереса да се отговори на въпроса до каква степен ЕЦБ е претеглила различните цели, когато е изготвила споразумението за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност от 17 май 2017 г., и как нейните правни експерти са тълкували свързаната с това споразумение правна уредба. Трето, ЕЦБ допуснала грешка при прилагане на правото при претегляне на съответните интереси, тъй като се основала на погрешното схващане, че интересът от поверителността има предимство. От член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз и от решение от 18 юли 2017 г., Комисия/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563) следва по-специално, че претегляне на интересите е необходимо, независимо от обстоятелството, че документът, за който е поискан достъп, се отнася до административната дейност на институцията или до основната област на дейността ѝ.
63
ЕЦБ оспорва тези доводи.
64
Най-напред следва да се отбележи, че в хипотезите по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 ЕЦБ трябва да предостави обяснения по въпроса дали не съществува по-висш обществен интерес, който все пак обосновава оповестяването на съответния документ (вж. по аналогия решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 49 и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 96).
65
По-специално режимът на изключения, предвиден в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, се основава на претегляне на интересите, които се противопоставят в даден случай, а именно, от една страна, интересите, които би облагодетелствало оповестяването на съответните документи, и от друга страна, тези, които би застрашило това оповестяване. Решението, което се взема по заявление за достъп, зависи от отговора на въпроса на кой интерес трябва да се отдаде предимство в конкретния случай (вж. по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 42).
66
Въпреки че съответната институция трябва да претегли различните интереси, жалбоподателят следва да посочи конкретно обстоятелствата, обосноваващи такъв по-висш обществен интерес. Излагането на съображения с чисто общ характер не може да бъде достатъчно, за да се установи, че по-висш обществен интерес има предимство пред причините, обосноваващи отказа за оповестяване на разглежданите документи (вж. по аналогия решение от 15 септември 2016 г., Herbert Smith Freehills/Комисия, T‑755/14, непубликувано, EU:T:2016:482, т. 69 и цитираната съдебна практика).
67
В случая, както е видно от обжалваното решение, ЕЦБ счита, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорния документ. В това отношение ЕЦБ уточнява, първо, че интересът, на който се позовават жалбоподателите, а именно правото на гражданите да се провери законосъобразността на приетите от ЕЦБ мерки, дори да се приеме, че по естеството си е обществен интерес, няма предимство пред интересите, защитени от изключението, свързано със защитата на документи, които са предназначени за вътрешно ползване. Второ, общественият интерес в случая би бил обслужен по-ефикасно чрез защитата на вътрешните обсъждания и консултации в ЕЦБ, когато тази защита е необходима, за да се гарантира способността на ЕЦБ да изпълнява своите функции. Трето, спорният документ нямал за предмет нито едно конкретно решение на ЕЦБ, нито съдържал произнасяне по законосъобразността на нейните актове. Четвърто, само съдът на Съюза е компетентен да разгледа законосъобразността на актовете на ЕЦБ.
68
Изложените от жалбоподателите доводи не позволяват да се постави под въпрос тази преценка.
69
На първо място, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, изведен от твърдяната по-голяма прозрачност, която следвала от съображение 1 от Решение 2004/258. Както е видно от съвместния прочит на съображения 1—3 от Решение 2004/258, посоченият в него по-широк достъп до документите и архивите на ЕЦБ в това решение трябва да се съвмести с необходимостта да се осигури защита по-специално на независимостта на ЕЦБ и на поверителността по някои въпроси, свързани с изпълнението на нейните задачи (вж. т. 16 по-горе).
70
На второ място, що се отнася до интереса на гражданите да се провери законосъобразността на актовете на институциите на Съюза, следва да се приеме, че с оглед на цитираната в точка 66 по-горе съдебна практика, по толкова общо съображение не може да се приеме, че в случая принципът на прозрачност се отличава с особена острота, която може да надделее над евентуалните причини, обосноваващи отказа за достъп до спорния документ (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 15 септември 2016 г., Herbert Smith Freehills/Комисия, T‑755/14, непубликувано, EU:T:2016:482, т. 74).
71
На трето място, що се отнася до интереса да се отговори на въпроса до каква степен ЕЦБ е претеглила различните цели, когато е изготвила споразумението за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност от 17 май 2017 г. и как нейните правни експерти са тълкували свързаната с това споразумение правна уредба, следва да се приеме, че в случая наличието на такъв интерес, дори да се допусне, че е обществен интерес, не е доказано. Както поддържа ЕЦБ, споразумението и спорният документ са изготвени на дати, които са много отдалечени една от друга във времето, като последният се отнася не до предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност, а до общи въпроси, свързани с тълкуването на член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и на ЕЦБ. В този контекст, не е доказано, че спорният документ има пряка връзка със споразумението за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност.
72
Във всички случаи интересът от получаването на достъп до спорния документ в качеството му на документ, за който се твърди, че е подготвителен по отношение на споразумението за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност, не може да има предимство пред обществения интерес, който е в основата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение № 2004/258, а именно обществения интерес от защитата, от една страна, на поле за размисъл в рамките на ЕЦБ, което позволява поверителен обмен на мнения в рамките на органите на институцията за вземане на решения, като част от предварителни обсъждания и консултации, и от друга страна, на пространство за поверителен обмен на мнения между ЕЦБ и съответните национални органи. Освен това, тъй като споразумението за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност е официален документ, жалбоподателите са били в състояние да се запознаят с него, за да проверят претеглянето на различните преследвани цели и тълкуването на свързаната с него правна уредба, възприети от ЕЦБ при изготвянето му.
73
Предвид изложеното втората част на второто основание трябва да се отхвърли, а с това и второто основание в неговата цялост.
74
Като се има предвид, че за отказа си да предостави достъп до спорния документ ЕЦБ е имала основание да се позове на изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, не е необходимо да се разглежда първото основание относно изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от това решение.
75
От това следва, че жалбата трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост като неоснователна.
По съдебните разноски
76
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
77
Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на ЕЦБ.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Г‑н Fabio De Masi и г‑н Yanis Varoufakis понасят, наред с направените от тях съдебни разноски, и тези на Европейската централна банка (ЕЦБ).
Prek
Schalin
Costeira
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 март 2019 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.