DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
15 juillet 2015 (*)
« Fonds de cohésion – Développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère (Port de Caniçal) – Réduction du concours financier – Non-respect du délai d’adoption d’une décision – Violation des formes substantielles »
Dans l’affaire T‑314/13,
République portugaise, représentée par M. L. Inez Fernandes, en qualité d’agent, assisté de Mes M. Gorjão-Henriques et J. da Silva Sampaio, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. P. Guerra e Andrade et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation des articles 1er et 2 de la décision C (2013) 1870 final de la Commission, du 27 mars 2013, relative à une réduction du concours accordé au titre du Fonds de cohésion à la République portugaise au projet « Développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère – Port de Caniçal », Madère (Portugal),
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, O. Czúcz et A. Popescu (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 mars 2015,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Règlement (CE) n° 1164/94
1        Le règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion (JO L 130, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1264/1999 du Conseil, du 21 juin 1999 (JO L 161, p. 57), par le règlement (CE) n° 1265/1999 du Conseil, du 21 juin 1999 (JO L 161, p. 62), et par l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République Slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236 p. 33), contient dans son annexe II, intitulée « Dispositions de mise en application », un article H, intitulé « Corrections financières », qui prévoit :
« 1. Si, après avoir effectué les vérifications nécessaires, la Commission conclut :
a)      que la mise en œuvre d’un projet ne justifie ni une partie ni la totalité du concours octroyé, y compris en cas de non-respect d’une des conditions fixées dans la décision d’octroi du concours, et notamment de modification importante affectant la nature ou les conditions de mise en œuvre du projet pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée ou
b)      qu’il existe une irrégularité en ce qui concerne le concours du Fonds et que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures correctives nécessaires,
la Commission suspend le concours alloué au projet concerné et demande, en indiquant ses motifs, que l’État membre présente ses observations dans un délai déterminé.
Si l’État membre conteste les observations formulées par la Commission, l’État membre est invité à une audition par la Commission, au cours de laquelle les deux parties s’efforcent de parvenir à un accord sur les observations et les conclusions qu’il convient d’en tirer.
2. À l’expiration d’un délai fixé par la Commission, dans le respect de la procédure applicable, en l’absence d’accord et compte tenu des observations éventuelles de l’État membre, la Commission décide, dans un délai de trois mois :
[...]
b)      de procéder aux corrections financières requises, c’est-à-dire supprimer totalement ou partiellement le concours octroyé au projet.
Ces décisions doivent respecter le principe de proportionnalité. La Commission, en établissant le montant de la correction, tient compte de la nature de l’irrégularité ou de la modification et de l’étendue de l’impact financier potentiel des défaillances éventuelles des systèmes de gestion ou de contrôle. Toute réduction ou suppression de concours donne lieu à répétition de l’indu.
[...]
4. La Commission arrête les modalités détaillées de mise en œuvre des paragraphes 1, 2 et 3 et les communique pour information aux États membres et au Parlement européen. »
Règlement (CE) n° 1386/2002
2        Le règlement (CE) n° 1386/2002 de la Commission, du 29 juillet 2002, fixant les modalités d’application du règlement n° 1164/94 en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle et la procédure de mise en œuvre des corrections financières relatifs au concours du Fonds de cohésion (JO L 201, p. 5), prévoit à son article 1er :
« Le présent règlement établit les modalités d’application du règlement […] n° 1164/94 en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle et la procédure de mise en œuvre des corrections financières relatifs au concours du Fonds de cohésion […] en faveur des actions éligibles prévues à l’article 3 dudit règlement qui ont été approuvées pour la première fois après le 1er janvier 2000. »
3        Aux termes de l’article 18 du règlement n° 1386/2002 :
« 1. Le délai imparti à l’État membre concerné pour réagir à une demande au titre de l’article H, paragraphe 1, premier alinéa, de l’annexe II du règlement […] n° 1164/94 de présenter ses observations est fixé à deux mois, à l’exception de cas dûment justifiés où une période plus longue peut être accordée par la Commission.
2. Lorsque la Commission propose une correction financière sur la base d’une extrapolation ou sur une base forfaitaire, l’État membre a la possibilité de démontrer, par un examen des dossiers concernés, que l’étendue réelle de l’irrégularité est inférieure à celle estimée par la Commission. En accord avec la Commission, l’État membre peut limiter la portée de son examen à une partie ou un échantillon approprié des dossiers concernés.
[...]
3. Chaque fois que l’État membre conteste les observations de la Commission et qu’une audition a lieu en application de l’article H, paragraphe 1, deuxième alinéa, de l’annexe II du règlement […] n° 1164/94, le délai de trois mois au cours duquel la Commission peut prendre une décision au titre de l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II dudit règlement commence à courir à partir de la date de l’audition. »
Règlement (CE) n° 1083/2006
4        Le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 (JO L 210, p. 25), s’applique, selon son article 1er, paragraphe 1, auxdits fonds, sans préjudice des dispositions spécifiques prévues par les règlements régissant chacun de ces fonds.
5        Les corrections financières pouvant être adoptées par la Commission font désormais l’objet de règles communes à ces trois fonds, énoncées aux articles 99 à 102 du règlement n° 1083/2006.
6        L’article 100 du règlement n° 1083/2006, intitulé « Procédure », dispose, en son paragraphe 5, que, « [e]n l’absence d’accord, la Commission statue sur la correction financière dans les six mois suivant la date de l’audition en tenant compte de toutes les informations et observations présentées au cours de la procédure [ ; s]’il n’y a pas d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation par la Commission ».
7        L’article 105 du règlement n° 1083/2006, intitulé « Dispositions transitoires », dispose, en son paragraphe 1, que « [l]e présent règlement n’affecte pas la poursuite ni la modification, y compris la suppression totale ou partielle, […] d’un projet cofinancé par le Fonds de cohésion, approuvé par la Commission sur la base d[u] règlement […] n° 1164/94 […], qui s’applique dès lors, à partir de cette date, à cette intervention ou à ce projet jusqu’à sa clôture ».
8        L’article 108 du règlement n° 1083/2006, intitulé « Entrée en vigueur », dispose, en ses premier et deuxième alinéas :
« Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Les dispositions des articles 1er à 16, 25 à 28, 32 à 40, 47 à 49, 52 à 54, 56, 58 à 62, 69 à 74, 103 à 105 et 108 sont applicables à compter de la date d’entrée en vigueur du présent règlement, uniquement pour les programmes de la période 2007-2013. Les autres dispositions sont applicables à partir du 1er janvier 2007. »
Antécédents du litige
9        Le 3 juin 2003, la République portugaise a soumis à la Commission des Communautés européennes un projet de développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère pour le port de Caniçal (Portugal).
10      Par la décision C (2003) 4452, du 21 novembre 2003, telle que modifiée par la décision C (2006) 5412, du 7 novembre 2006, toutes deux adressées à la République portugaise, la Commission a approuvé, au titre du Fonds de cohésion, l’octroi d’un concours financier pour le projet « Développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère – Port de Caniçal ». Ce projet portait sur la construction des infrastructures portuaires du port de Caniçal. APRAM – Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, SA était responsable de la réalisation de ce projet.
11      En vertu de la décision C (2003) 4452, la date du début de l’éligibilité des dépenses était fixée au 3 juin 2003, date à laquelle la République portugaise a présenté un dossier complet sur le projet à cofinancer, tandis que la décision C (2006) 5412 indiquait le 7 octobre 2003 comme étant la date du début de l’éligibilité des dépenses. La date limite pour l’achèvement des travaux était le 31 décembre 2007 et celle de la fin d’éligibilité des dépenses était le 30 décembre 2008.
12      Le cofinancement de l’Union européenne accordé au projet en cause correspondait à 58 % du total des dépenses éligibles, publiques ou équivalentes. Le total des dépenses éligibles, publiques ou équivalentes, et le concours du Fonds de cohésion ont été fixés, respectivement, à 71 360 733 euros et à 41 389 225 euros.
13      Le 17 septembre 2009, la République portugaise a présenté un rapport final, puis, par lettre du 11 juin 2010, la déclaration de clôture, le rapport de clôture ainsi que la demande de paiement final corrigée pour le projet. Elle a déclaré un montant de dépenses de 71 294 315,71 euros et, ayant déjà reçu un montant de 34 094 395 euros au titre du concours du Fonds de cohésion, elle a demandé le remboursement par la Commission du solde dudit concours, soit 7 256 307,97 euros.
14      Par lettre du 7 juillet 2010, la Commission a demandé à la République portugaise des informations quant à la date d’émission de certaines factures et quant à la date de leur paiement.
15      Par lettre du 2 décembre 2010, la République portugaise a indiqué qu’elle considérait que l’éligibilité des dépenses était garantie, les factures ayant été payées après le début de la période d’éligibilité des dépenses.
16      Le 15 septembre 2011, la Commission a adressé à la République portugaise une proposition de clôture du projet, dans laquelle elle considérait que le montant de 16 262 707,26 euros, correspondant à un concours du Fonds de cohésion de 9 432 370,18 euros, était inéligible, en raison de l’engagement des dépenses avant la date à laquelle elle avait reçu la demande complète d’aide pour le projet. Par cette lettre, la Commission a notifié son intention de lancer la procédure de correction financière, conformément à l’article H de l’annexe II du règlement n° 1164/94, et a invité la République portugaise à présenter ses observations dans un délai de deux mois.
17      Après examen de la réponse de la République portugaise, qui lui avait été adressée par lettre du 15 novembre 2011, la Commission a convoqué, par lettre du 28 mars 2012, les autorités portugaises à une audition, laquelle s’est tenue le 19 avril 2012.
18      Durant l’audition du 19 avril 2012, la République portugaise a demandé qu’un délai lui soit accordé jusqu’au 5 mai 2012 afin de produire des documents supplémentaires, lesquels ont été adressés à la Commission par lettre du 11 mai 2012.
19      Par courrier du 5 juin 2012, la Commission a transmis à la République portugaise le projet de procès-verbal de l’audition du 19 avril 2012, en l’invitant à présenter ses observations, ce qu’elle a fait. Par lettre du 13 août 2012, la Commission a adressé à la République portugaise la version définitive du procès-verbal de ladite audition.
20      Par lettre du 12 septembre 2012, la Commission a répondu aux arguments avancés par la République portugaise dans sa lettre du 11 mai 2012. Cette lettre de la Commission a donné lieu, le 24 septembre 2012, à une réponse de la République portugaise, à laquelle la Commission a répondu le 16 janvier 2013.
21      Le 27 mars 2013, la Commission a adopté la décision C (2013) 1870 final relative à une réduction du concours accordé au titre du Fonds de cohésion pour le projet « Développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère – Port de Caniçal », Madère (Portugal) (ci-après la « décision attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
22      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 juin 2013, la République portugaise a introduit le présent recours.
23      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (neuvième chambre) a décidé, le 13 janvier 2014, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure du 2 mai 1991, de poser par écrit une question aux parties. Le 30 janvier 2015, le Tribunal a invité les parties à se prononcer sur l’incidence des arrêts du 4 septembre 2014, Espagne/Commission (C‑192/13 P, Rec, EU:C:2014:2156) et Espagne/Commission (C‑197/13 P, Rec, EU:C:2014:2157), du 22 octobre 2014, Espagne/Commission (C‑429/13 P, Rec, EU:C:2014:2310), et du 4 décembre 2014, Espagne/Commission (C‑513/13 P, EU:C:2014:2412), sur le présent litige s’agissant du respect des délais de procédure applicables. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
24      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (neuvième chambre) a décidé, le 24 févier 2015, d’ouvrir la procédure orale.
25      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 25 mars 2015.
26      La République portugaise conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les articles 1er et 2 de la décision attaquée ;
–        déclarer l’inapplicabilité, en l’espèce, de l’article 7 du règlement (CE) n° 16/2003 de la Commission, du 6 janvier 2003, portant modalités particulières d’exécution du règlement n° 1164/94 en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses dans le cadre des actions cofinancées par le Fonds de cohésion (JO L 2, p. 7), pour violation de formes substantielles et du règlement n° 1164/94 ou, en tout état de cause, violation des principes généraux du droit en vigueur dans l’ordre juridique de l’Union ;
–        déclarer que la Commission doit payer le solde dû ;
–        à titre subsidiaire, déclarer la prescription de la procédure de récupération des sommes déjà versées et du droit de rétention du solde non encore versé ;
–        à titre subsidiaire, déclarer l’obligation de réduction de la correction effectuée par la Commission à propos des irrégularités pouvant déterminer le non-paiement intégral du solde et la récupération intégrale des dépenses payées après le 3 juin 2003, mais facturées entre juin 2002 et février 2003 ;
–        en toute hypothèse, condamner la Commission aux dépens.
27      Lors de l’audience, la République portugaise a renoncé à ses deuxième à cinquième chefs de conclusions, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal d’audience.
28      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant non fondé ;
–        condamner la République portugaise aux dépens.
En droit
29      Au soutien de sa demande en annulation de la décision attaquée, la République portugaise invoque cinq moyens. Ils sont pris, le premier, de l’illégalité du règlement n° 16/2003 pour violation de formes substantielles et d’une norme hiérarchiquement supérieure, le deuxième, de la violation des normes de l’Union relatives à l’éligibilité de dépenses, le troisième, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique ainsi que de la violation de l’obligation de l’administration de respecter ses propres actes, le quatrième, de la violation du principe de proportionnalité et le cinquième, invoqué à titre subsidiaire, de la prescription des poursuites.
30      À titre liminaire, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, le non-respect des règles de procédure relatives à l’adoption d’un acte faisant grief constitue une violation des formes substantielles, qu’il appartient au juge de l’Union de soulever même d’office (voir arrêts Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2156, point 103 et jurisprudence citée ; Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2157, point 103 et jurisprudence citée, et Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2310, point 34 et jurisprudence citée).
31      Il convient de considérer que, ainsi qu’il résulte des points 56 à 89 et 93 de l’arrêt Espagne/Commission, point 23 supra (EU:C:2014:2156), des points 56 à 89 et 93 de l’arrêt Espagne/Commission, point 23 supra (EU:C:2014:2157), et du point 29 de l’arrêt Espagne/Commission, point 23 supra (EU:C:2014:2310), l’adoption par la Commission d’une décision de correction financière est, à compter de l’année 2000, subordonnée au respect d’un délai légal dont la durée varie en fonction de la réglementation applicable.
32      En l’espèce, compte tenu de la date à laquelle l’audition des autorités portugaises s’est tenue, à savoir le 19 avril 2012, le règlement applicable était le règlement n° 1083/2006. En effet, il ressort de l’article 108, second alinéa, du règlement n° 1083/2006 que l’article 100 dudit règlement est applicable à partir du 1er janvier 2007, y compris aux programmes antérieurs à la période 2007-2013. Cela est d’ailleurs conforme au principe selon lequel les règles de procédure trouvent à s’appliquer immédiatement après leur entrée en vigueur (arrêts Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2156, point 98 ; Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2157, point 98, et Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2310, point 31).
33      Conformément à l’article 100, paragraphe 5, du règlement n° 1083/2006, la Commission statue sur la correction financière dans les six mois suivant la date de l’audition et, s’il n’y a pas eu d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation par la Commission.
34      Or, l’audition s’est tenue le 19 avril 2012 alors que la Commission n’a adopté la décision attaquée que le 27 mars 2013. Dans ces conditions, il s’avère que la Commission n’a pas respecté le délai de six mois imparti par l’article 100, paragraphe 5, du règlement n° 1083/2006.
35      Eu égard à la jurisprudence citée au point 30 ci-dessus, cette circonstance constitue une violation des formes substantielles.
36      Cette conclusion n’est pas infirmée même si, comme l’a soutenu la Commission lors de l’audience, la décision attaquée devait être adoptée conformément aux dispositions du règlement n° 1164/1994, en vertu de l’article 105 du règlement n° 1083/2006.
37      En effet, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a fait valoir qu’il convenait d’appliquer le règlement n° 1164/1994 aux projets en cours lors de l’entrée en vigueur du règlement n° 1083/2006, en vertu des dispositions transitoires contenues dans l’article 105, paragraphe 1, de ce dernier règlement, nonobstant les dispositions de l’article 108 du même règlement. Selon la Commission, toute autre lecture de l’article 105, paragraphe 1, du règlement n° 1083/2006, lu en combinaison avec l’article 108, deuxième alinéa, du règlement n° 1083/2006, le priverait de son effet utile.
38      La Commission a alors prétendu qu’il ne ressortait pas de l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II du règlement n° 1164/94, lu en combinaison avec l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1386/2002, qu’un délai lui était imparti afin d’adopter une décision de correction financière et que, à supposer qu’un tel délai existât, il ne saurait être qu’indicatif.
39      Toutefois, il convient de relever que l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II du règlement n° 1164/94, lu en combinaison avec l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1386/2002, prévoit que, pour adopter une décision de correction financière, la Commission est tenue de respecter un délai de trois mois à compter de la date de l’audition (voir, en ce sens, arrêts Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2156, points 95 et 102, et Espagne/Commission, point 23 supra, EU:C:2014:2157, points 95 et 102).
40      Il en découle que, à supposer que les dispositions de l’article H, paragraphe 2, de l’annexe II du règlement n° 1164/94, lu en combinaison avec l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1386/2002, et non celles de l’article 100, paragraphe 5, du règlement n° 1083/2006, aient été applicables en l’espèce, comme la Commission le soutient, celle-ci n’a pas davantage respecté le délai qui lui était imparti, à compter de la date de l’audition, afin d’adopter la décision attaquée.
41      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la décision attaquée n’a pas été valablement adoptée et doit, par conséquent, être annulée pour violation des formes substantielles, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les moyens soulevés par la République portugaise.
Sur les dépens
42      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant en l’espèce succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens conformément aux conclusions de la République portugaise.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision C (2013) 1870 final de la Commission, du 27 mars 2013, relative à une réduction du concours accordé au titre du Fonds de cohésion à la République portugaise au projet « Développement des infrastructures portuaires de la région autonome de Madère – Port de Caniçal », Madère (Portugal), est annulée.
2)      La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Berardis
Czúcz
Popescu
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2015.
Signatures
* Langue de procédure : le portugais.