CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 3 de julho de 2025 (1)
Processo C‑84/24
UAB «EM SYSTEM»
contra
AB SEB bankas,
AS «Citadele banka» Lietuvos filialas
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia, Lituânia)]
« Reenvio prejudicial — Política Externa e de Segurança Comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Regulamento (CE) n.o 765/2006 — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades — Impacto nos fundos de uma sociedade na qual uma pessoa incluída na lista detém 50 % do capital social »
I.      Introdução
1.        Nos últimos anos, a apreensão de iates, automóveis de luxo e casas de luxo no âmbito a aplicação de medidas restritivas da União tem suscitado uma atenção mediática considerável. Embora essas iniciativas possam satisfazer o sentimento público, o verdadeiro desafio para tornar essas medidas eficazes reside no facto de visarem os interesses financeiros das pessoas incluídas na lista do Conselho da União Europeia.
2.        O caso em apreço pretende abordar esta questão. Em causa está a questão de saber se os «fundos e recursos económicos» de uma pessoa singular, que devam ser congelados pelo facto de a mesma estar incluída na lista de um regulamento que impõe medidas restritivas, também abrangem os ativos de uma sociedade na qual essa pessoa detém 50 % do capital social?
3.        Esta questão coloca‑se no contexto do Regulamento (CE) n.o 765/2006 (a seguir «Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia») (2). Após a inclusão de A.V.S., cidadão bielorrusso, na lista do anexo desse regulamento, os bancos demandados bloquearam as contas da EM SYSTEM, uma sociedade lituana, na qual A.V.S. detém exatamente 50 % do capital social.
4.        A EM SYSTEM impugna essa decisão nos órgãos jurisdicionais lituanos competentes. Em substância, essa sociedade alega que é uma entidade jurídica independente e que, portanto, não se pode presumir que o congelamento de ativos imposto a um dos seus sócios deve abranger os seus fundos e recursos económicos.
II.    Antecedentes do litígio no presente processo e questões prejudiciais
5.        Em 24 de março de 2006, o Conselho Europeu condenou «a ação levada a cabo […] pelas autoridades da Bielorrússia ao deterem manifestantes pacíficos que exerciam o seu direito legítimo de liberdade de reunião em protesto contra a forma como decorreram as eleições presidenciais» na Bielorrússia e decidiu «tomar medidas restritivas contra aqueles que são responsáveis pelas violações das normas internacionais em matéria de eleições, incluindo o Presidente Lukashenko» (3).
6.        Em 10 de abril de 2006, o Conselho adotou a Posição Comum 2006/276/PESC (4).
7.        Essa posição comum foi alterada pela Posição Comum 2006/362/PESC (5), a fim de impor o congelamento de ativos com respeito a certas pessoas que participaram nessa repressão violenta da sociedade civil e da oposição democrática na Bielorrússia.
8.        Essas duas posições comuns foram executadas pelo Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia com base no (atual) artigo 215.o TFUE.
9.        Em 15 de outubro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/642/PESC (6). Essa decisão explicava que, tendo em conta a «violação sistemática e coordenada das leis da República da Bielorrússia», as medidas em vigor «deverão também ser impostas […] às pessoas que ocupem lugares de chefia e às pessoas e entidades que apoiam o regime de Lukashenk[o] ou que dele beneficiam, sobretudo aquelas que apoiam financeira ou materialmente o regime» (7).
10.      Nessa conformidade, o artigo 4.o da Decisão 2012/642 estabelecia o seguinte:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo de:
a)      Pessoas, entidades ou organismos responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo;
b)      Pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que apoiam o regime de Lukashenk[o] ou dele beneficiam, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo,
constantes da lista em [a]nexo.
2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no [a]nexo, ou disponibilizá‑los em seu benefício.»
11.      Essa decisão foi executada pelo Regulamento (UE) n.o 1014/2012 (8), que, por sua vez, alterou o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, nomeadamente porque a Decisão 2012/642 «decidiu clarificar os critérios de inscrição das pessoas singulares ou coletivas, das entidades e organismos nas listas» (9).
12.      Conforme alterado, o artigo 2.o do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia tem a seguinte redação:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes a pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no [a]nexo I, na sua posse ou por eles detidos ou controlados.
2.      É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no [a]nexo I, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
3.      É proibida a participação, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar, direta ou indiretamente, as medidas referidas nos n.os 1 e 2.
4.      O [a]nexo I enumera as pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão [2012/642] […] foram identificados pelo Conselho como responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometem seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo.
5.      O [a]nexo I consiste igualmente numa lista das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b) da Decisão [2012/642], foram identificados pelo Conselho como beneficiando ou apoiando o regime de Lukashenko, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo.»
13.      Em 17 de dezembro de 2020, tendo em conta a contínua repressão da sociedade civil na Bielorrússia, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2020/2129 (10), a fim de adicionar várias pessoas singulares e coletivas ao anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
14.      Uma das pessoas que o Conselho incluiu na lista foi A.V.S. Na sua fundamentação da inclusão de A.V.S. na lista, o Conselho explicou que este beneficiava do regime de Lukashenko e prestava‑lhe apoio, e que tinha feito declarações públicas condenando os protestos da oposição na Bielorrússia, contribuindo assim para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática nesse país (11).
15.      Em 18 de dezembro de 2020, um dia depois de o Conselho ter incluído A.V.S. na lista, os bancos demandados unilateralmente, e, portanto, por sua própria iniciativa, congelaram os fundos detidos pela EM SYSTEM tendo em conta o facto de A.V.S. deter uma participação de 50 % nessa sociedade.
16.      Resulta dos autos do processo nacional que, nesse dia, o AB SEB bankas, o banco demandado, contactou também o Ministério dos Negócios Estrangeiros da República da Lituânia para esclarecer se, dada a inclusão de A.V.S. na lista como pessoa sujeita a um congelamento de ativos e a sua participação na EM SYSTEM, era legítimo proceder a esse congelamento de ativos e se esse banco deveria continuar a congelar as contas da EM SYSTEM.
17.      Como foi confirmado na audiência, as autoridades lituanas competentes não emitiram nenhum tipo de medida declarativa que confirmasse que a EM SYSTEM estava abrangida pelo âmbito de aplicação do congelamento de ativos imposto pelo artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia. Foi só em 14 de outubro de 2022, após a entrada em vigor de nova legislação, que o diretor do Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (Serviço de Investigação de Crimes Financeiros do Ministério do Interior da República da Lituânia) proferiu um despacho que precisava que a EM SYSTEM estava associada a uma pessoa que tinha sido sujeita a medidas restritivas. Segundo o despacho de reenvio, está pendente, separadamente, no Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius, Lituânia) um recurso de anulação desse despacho.
18.      Em 30 de novembro de 2021, a EM SYSTEM impugnou a decisão dos bancos demandados de congelar os seus ativos no Vilniaus miesto apylinkės teismas (Tribunal de Primeira Instância de Vílnius, Lituânia).
19.      Por Sentença de 25 de janeiro de 2023, o Vilniaus miesto apylinkės teismas (Tribunal de Primeira Instância de Vílnius) julgou improcedente a ação. Resulta do despacho de reenvio que a sentença desse órgão jurisdicional se baseia principalmente no entendimento de que a participação de 50 % de A.V.S. no capital social da EM SYSTEM implica «controlo» sobre os fundos e os recursos económicos dessa sociedade, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia. Por conseguinte, o congelamento de ativos imposto por essa disposição também se aplica aos ativos da EM SYSTEM que são controlados por A.V.S.
20.      A EM SYSTEM recorreu dessa sentença para o Vilniaus apygardos teismas (Tribunal Regional de Vílnius, Lituânia) que, em 23 de maio de 2023, confirmou a referida sentença e a respetiva fundamentação.
21.      No recurso de cassação, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia, Lituânia), o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, observou que o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não define o critério a ter em conta para apreciar se uma pessoa coletiva ou uma entidade é «pertencent[e], detid[a] ou controlad[a]» por outra pessoa ou entidade. Todavia, esse órgão jurisdicional salienta que, na versão de língua lituana das Diretrizes de 2018 (12) e do documento das Melhores Práticas de 2022 (13), os n.os 55‑A e 62, respetivamente, enunciam um critério de «mais de 50 %» dos direitos de propriedade de uma entidade para efeitos do conceito de propriedade (14). Além disso, alterações posteriores do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, refletidas nos artigo 1.o‑J e artigo 1.o‑K, alínea c), fazem referência à aplicação de sanções a uma pessoa coletiva, entidade ou organismo «cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50 %» por uma pessoa incluída na lista (15). Em todo o caso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o n.o 55‑B e o n.o 63 das Diretrizes do Secretariado‑Geral do Conselho em matéria de sanções de 2018 e do documento das Melhores Práticas de 2022, respetivamente, indicam que o conceito de «controlo» deve ser entendido, nomeadamente, no sentido de que se traduz no poder de impedir a nomeação de um dirigente da sociedade.
22.      Consequentemente, o órgão jurisdicional de reenvio observa que existem dúvidas quanto à forma de determinar a «propriedade» ou o «controlo», para efeitos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, numa situação, como a que está em causa no caso em apreço, em que uma pessoa incluída na lista detém exatamente 50 % de uma entidade não incluída na lista.
23.      Por último, o órgão jurisdicional de reenvio refere que, se se presumir que a condição para a aplicação do artigo 2.o, n.o 1, está preenchida, coloca‑se a questão de saber se esta presunção pode ser ilidida e, em caso afirmativo, se a entidade abrangida pelo âmbito de aplicação dessa disposição pode invocar o facto de que está preenchida a condição prevista no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, segundo a qual a proibição de acesso a fundos se aplica se os fundos da sociedade forem utilizados por, ou em benefício de, uma pessoa enumerada no anexo I desse regulamento.
24.      Neste contexto de facto e de direito, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1.      Deve o artigo 2.o, n.os 1 e 2, do [Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia] ser interpretado no sentido de que, quando se determina que uma pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do regulamento detém exatamente 50 % dos títulos de participação de uma sociedade, se presume que os fundos da sociedade estão na posse ou são detidos ou controlados pela entidade cujo nome está inscrito na lista do anexo I do regulamento?
2.      No âmbito de um processo que corre num órgão jurisdicional nacional, como o que está em causa no processo principal, no qual uma sociedade, cujos fundos foram congelados devido ao facto de exatamente 50 % dos seus títulos de participação serem detidos por uma pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do [Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia], pede ao órgão jurisdicional que condene os bancos demandados a dar cumprimento aos acordos de movimentação de uma conta bancária que permitem que essa sociedade aceda sem restrições aos fundos das suas contas bancárias, pode a sociedade em causa impugnar a decisão do banco de congelar os seus fundos alegando para tal que os fundos da empresa não são utilizados pela, ou em benefício da, pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do referido regulamento?
3.      Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, que critérios deve o órgão jurisdicional nacional aplicar na avaliação no âmbito desse processo para determinar se os fundos não são utilizados por, ou em benefício de, uma pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do [Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia]]? Pode considerar‑se que circunstâncias como 1) o facto de os ativos da sociedade e os dos detentores dos seus títulos de participação serem distintos; 2) o facto de o gestor da sociedade (que não seja uma pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do regulamento) agir em nome da sociedade; e 3) o facto de apenas o representante máximo da sociedade ter acesso às contas bancárias da sociedade, podem ser consideradas como sendo impeditivas da utilização dos fundos da sociedade em benefício da pessoa cujo nome está inscrito na lista do anexo I do regulamento, que detém exatamente de 50 % do capital dessa sociedade?»
25.      Foram apresentadas observações escritas pelos demandados em primeira instância, pelos Governos Finlandês, Estónio, Letão, Lituano e Alemão, bem como pela Comissão Europeia. A EM SYSTEM, o AB SEB bankas e o AS «Citadele banka» Lietuvos filialas, os Governos Espanhol, Alemão, Lituano e Letão, bem como o Conselho da União Europeia e a Comissão, apresentaram também alegações orais na audiência realizada em 27 de março de 2025.
III. Análise
26.      As medidas restritivas impostas pela União Europeia contra a Bielorrússia incluem, nomeadamente, medidas especificamente dirigidas contra pessoas que apoiam ou beneficiam do regime de Lukashenko. Essas medidas estabelecem que todos os fundos e recursos económicos «pertencentes […], na […] posse ou […] detidos ou controlados» por pessoas incluídas na lista têm de ser congelados.
27.      Se uma pessoa incluída na lista detiver uma participação de 50 % no capital de uma sociedade estabelecida num Estado‑Membro, deve o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia ser interpretado no sentido de que obriga os bancos a congelarem também os fundos e recursos económicos dessa sociedade? É esta a substância da primeira questão submetida no presente processo.
28.      Proponho que essa questão seja respondida em duas partes. Em primeiro lugar, explicarei que o congelamento de ativos imposto pelo Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não abrange automaticamente todas as sociedades em que a pessoa incluída na lista detém participações. Por outras palavras, a inclusão de um sócio, ainda que se trate de um sócio maioritário, na lista não resulta, por si só, na inclusão da sociedade cujas participações são detidas por essa pessoa (secção III.A). Em seguida, explicarei que, ainda que a própria sociedade possa não estar incluída na lista, poder‑se‑á, ainda assim, considerar que os seus ativos são «controlados» pela pessoa incluída na lista. A detenção de uma participação de 50 % deve ser entendida no sentido de que cria uma presunção de «controlo» não só sobre a sociedade, mas também sobre os seus fundos e recursos económicos (secção III.B). Para efeitos do caso em apreço, tal significa que os bancos demandados não cometeram um erro quando congelaram os ativos da EM SYSTEM com fundamento no facto de A.V.S deter uma participação de 50 % no capital dessa sociedade. No entanto, como também explicarei, essa presunção deve ser ilidível. A sociedade deve poder provar que, não obstante essa participação, a pessoa incluída na lista não tem capacidade para controlar os seus ativos (secção III.C).
29.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se uma sociedade que se presume ser controlada em virtude de uma participação no seu capital social pode ilidir esta presunção demonstrando que os seus ativos não são utilizados em benefício da pessoa incluída na lista. Todavia, demonstrarei que o congelamento de fundos e recursos económicos, previsto no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, e a proibição de colocar fundos e recursos económicos à disposição de uma pessoa incluída na lista, prevista no artigo 2.o, n.o 2, desse regulamento, constituem duas medidas autónomas e independentes entre si. Por conseguinte, proporei ao Tribunal de Justiça que responda negativamente à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que os efeitos de um congelamento de ativos não podem ser contestados com fundamento no facto de os fundos em causa não serem utilizados por uma pessoa incluída na lista ou em seu benefício. Assim sendo, não é necessário responder à terceira questão submetida ao Tribunal de Justiça (secção III.D).
A.      O congelamento de ativos não é automático sem inclusão na lista
30.      Nas suas observações escritas, o Governo Alemão refere que a análise do órgão jurisdicional de reenvio parece indicar que os fundos e recursos económicos da EM SYSTEM foram congelados unicamente pelo facto de 50 % do capital social dessa sociedade ser detido por A.V.S.
31.      Por outras palavras, afigura‑se que o órgão jurisdicional de reenvio interpreta o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia no sentido de impor o congelamento automático dos fundos e recursos económicos de pessoas independentes e juridicamente distintas, ainda que a própria pessoa coletiva não esteja incluída na lista do anexo desse regulamento.
32.      Essa interpretação não pode ser acolhida.
33.      A Decisão 2012/642 dispõe que o Conselho pode congelar os fundos e recursos económicos de pessoas ou entidades sobre as quais uma pessoa incluída na lista exerça «controlo».
34.      Essa decisão foi adotada com base no artigo 29.o TUE, que prevê a adoção de medidas de política externa no contexto de uma específica «natureza geográfica ou temática» para a qual o Conselho define «a abordagem global […] pela União».
35.      As medidas da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) adotadas ao abrigo do artigo 29.o TUE são executadas por regulamentos do Conselho adotados ao abrigo do artigo 215.o TFUE. Esses regulamentos podem ser de dois tipos: (i) regulamentos que preveem a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros, que são adotados com base no artigo 215.o, n.o 1, TFUE (16); e (ii) os regulamentos que «visam» pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais, que estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 215.o, n.o 2, TFUE.
36.      Em ambos os casos, o Conselho adota um regulamento por maioria qualificada, sob proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão, e informa o Parlamento Europeu das medidas daí resultantes.
37.      Embora o artigo 215.o, n.o 2, TFUE permita ao Conselho adotar sanções contra pessoas ou entidades individuais, os poderes conferidos por essa disposição ao Conselho não lhe concedem «carta branca» para impor medidas restritivas a qualquer pessoa singular ou coletiva.
38.      Dada a sua ligação intrínseca com o artigo 29.o TUE, as medidas restritivas impostas ao abrigo do artigo 215.o, n.o 2, TFUE só podem visar as pessoas singulares e coletivas que apresentem uma ligação suficientemente forte com a natureza temática ou geográfica prosseguida pelas medidas em causa (17).
39.      É através da fundamentação (18) da inclusão de pessoas singulares ou coletivas na lista em virtude da sua ligação com a referida natureza geográfica ou temática que o juiz da União exerce os seus poderes de fiscalização integral (19) no que diz respeito à fiscalização da margem de apreciação do Conselho (20).
40.      No caso em apreço, o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia adotou medidas restritivas contra a Bielorrússia. Uma dessas medidas é o congelamento de ativos imposto pelo artigo 2.o, n.o 1, contra as pessoas singulares e coletivas enumeradas no anexo I deste regulamento. O Conselho considera que as pessoas enumeradas nesse anexo apresentam uma ligação temática com a violação dos direitos humanos e a repressão da sociedade civil e da democracia naquele país.
41.      Através do Regulamento (UE) 2020/2129, o Conselho acrescentou o nome de A.V.S. a essa lista de pessoas singulares ou coletivas.
42.      Todavia, na entrada desse regulamento respeitante a A.V.S., não se faz referência a EM SYSTEM (21).
43.      Tão‑pouco acrescenta essa sociedade, como uma entrada autónoma, ao anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia (22).
44.      Por outras palavras, quando, em 18 de dezembro de 2020, os bancos demandados congelaram as contas da EM SYSTEM devido à ligação desta com A.V.S., a referida sociedade não constava do anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
45.      Por conseguinte, embora seja claro que, em relação a A.V.S., o Conselho considerou que existia uma ligação suficiente com a «natureza geográfica ou temática» das medidas impostas pelo Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, nada indica que o Conselho tenha considerado que essa ligação existia também em relação à EM SYSTEM — independentemente dos motivos para a inclusão de A.V.S. na lista (23).
46.      Por conseguinte, os fundos e recursos económicos da referida sociedade não foram automaticamente congelados por força do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
47.      Admitir que essa inclusão ocorreu, no que respeita à EM SYSTEM, ainda que na falta de uma medida do Conselho nesse sentido, seria contrário às exigências de proteção dos direitos fundamentais garantida pelo direito da União.
48.      Com efeito, como o Tribunal de Justiça já declarou, as pessoas singulares ou coletivas devem ser notificadas das medidas restritivas e dos motivos da sua inclusão na lista, devendo também ser‑lhes dada a possibilidade de serem ouvidas (24).
49.      Como observa o Governo Alemão, resulta claramente do artigo 4.o, n.o 1, da Decisão 2012/642 — a que o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia dá execução — que apenas os ativos das pessoas, entidades ou organismos enumerados no anexo são automaticamente congelados. Tal é válido mesmo no caso de sociedades que estejam associadas a ou que estejam na posse ou sob o controlo de pessoas incluídas na lista por serem responsáveis por violações dos direitos humanos ou por comprometerem seriamente a democracia na Bielorrússia.
50.      Assim, embora sociedades que estejam associadas, na posse ou sob controlo de tais pessoas possam ser incluídas na lista devido à sua ligação a uma pessoa incluída na lista, a Decisão 2012/642 não permite congelar automaticamente os fundos e recursos económicos detidos por essas sociedades sem que tal inclusão tenha lugar (25).
51.      Uma vez que as medidas do Conselho adotadas com base no artigo 215.o TFUE se destinavam a transpor para o direito da União e a dar execução à Decisão 2012/642, o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia deve ser interpretado, na medida do possível, à luz dessa decisão (26).
52.      Interpretado dessa forma, considero evidente que o congelamento de ativos imposto pelo Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia deve ser entendido no sentido de que abrange apenas as pessoas singulares e coletivas enumeradas no anexo I.
53.      Consequentemente, esse congelamento de ativos não se aplica aos fundos e recursos económicos da EM SYSTEM.
54.      No entanto, esses fundos e recursos económicos podem, ainda assim, estar sujeitos a tal medida nos casos em que os ativos em questão não estejam, na realidade, sob o controlo dessa sociedade, mas sim de uma pessoa incluída na lista (27).
55.      Este ponto leva‑me à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio: é possível presumir a existência desse controlo quando uma pessoa incluída na lista detém 50 % do capital social de uma sociedade não incluída na lista?
B.      Casos em que os ativos de uma sociedade não incluída na lista estão sob o controlo de uma pessoa incluída na lista
56.      No caso em apreço, resulta dos autos do processo nacional que os bancos demandados congelaram as contas da EM SYSTEM pelo facto de os ativos nelas detidos estarem sujeitos ao «controlo» de uma pessoa incluída na lista. Este «controlo» decorreria da participação de 50 % detida por A.V.S. no capital dessa sociedade.
57.      Uma vez que o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia se aplica aos fundos e recursos económicos «pertencentes […], na […] posse ou […] detidos ou controlados» por A.V.S. é evidente que as participações detidas por esta pessoa têm de ser congeladas (28).
58.      Essa medida visa impedi‑lo de vender as referidas participações a fim de adquirir fundos e recursos económicos, contornando assim o congelamento de ativos.
59.      Uma vez que os regulamentos adotados com base no artigo 215.o TFUE criam obrigações diretas para todos os sujeitos de direito da União (29), sem que sejam necessárias medidas de execução para esse efeito (30), os bancos demandados eram obrigados a garantir a eficácia do congelamento de ativos imposto a A.V.S.
60.      Todavia, sob reserva de confirmação, afigura‑se que os fundos que são objeto do presente litígio não são «pertencentes» a A.V.S, nem estão «na sua posse» ou são por ele «detidos». Os fundos que os bancos demandados congelaram são aparentemente propriedade da EM SYSTEM.
61.      Por conseguinte, é a interpretação do conceito de «controlo» que se reveste de maior interesse para efeitos do processo perante o órgão jurisdicional de reenvio.
62.      Com efeito, os fundos detidos nas contas da EM SYSTEM só estariam também sujeitos ao congelamento de ativos imposto pelo artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia caso se concluísse que A.V.S. está em posição de exercer controlo sobre essas contas.
63.      No entanto, o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não define o conceito de «controlo».
64.      Não surpreende, portanto, que as partes que participaram no presente processo defendam interpretações divergentes desse conceito, uma vez que figura no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
65.      Em substância, os Governos Espanhol, Estónio, Letão, Lituano e Finlandês, bem como o Conselho e a Comissão, consideram que qualquer «controlo» que A.V.S. possa exercer sobre a EM SYSTEM devido à sua participação no capital social da mesma também abrange o seu controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade. Por conseguinte, a detenção de uma participação de controlo estabelece uma presunção de controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade.
66.      O Governo Alemão defende a tese contrária. Considera que o controlo exercido sobre uma sociedade devido ao facto de deter participações no seu capital social é também insuficiente para demonstrar um controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade. Consequentemente, uma participação de controlo não pode gerar uma presunção de controlo sobre os ativos e os recursos económicos de uma sociedade; só pode ser entendida como um indício desse controlo. Assim, são necessários elementos adicionais para demonstrar que o controlo de uma sociedade também abrange os fundos e recursos económicos da mesma. O Governo Alemão alega também que criar uma presunção de controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade resultaria numa inversão do ónus da prova, que não está prevista no Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
67.      Estritamente do ponto de vista do sentido corrente atribuído ao conceito de «controlo» no domínio do direito das sociedades, o Governo Alemão tem evidentemente razão. A mera participação no capital de uma sociedade, ainda que maioritária, não confere nenhum direito direto de controlo dos fundos e recursos económicos da mesma. Essa participação confere ao titular determinados direitos, como o direito de voto na nomeação dos membros da direção e o direito a dividendos. Porém, não afeta normalmente o controlo dos fundos e recursos económicos de uma sociedade. A sua utilização fica ao critério da própria sociedade, o qual é exercido pelos seus administradores. Estes últimos, por seu turno, estão sujeitos a determinadas obrigações deontológicas e jurídicas que visam garantir que agem no melhor interesse da sociedade, e não dos seus sócios, quando tomam decisões sobre os ativos da sociedade.
68.      Se fosse adotada a interpretação do conceito de «controlo» proposta pelo Governo Alemão, não hesitaria em concordar que a participação no capital de uma sociedade não pode resultar numa presunção de controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade.
69.      Todavia, o conceito de «controlo» no domínio das medidas restritivas não tem o mesmo significado que lhe é normalmente atribuído no domínio do direito das sociedades (31).
70.      No domínio das medidas restritivas, deve ser atribuído a esse conceito um significado que traduza o objetivo prosseguido pelas medidas de que faz parte.
71.      Essas medidas visam as pessoas singulares e coletivas que o Conselho considerou estarem a contribuir para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática na Bielorrússia e aquelas que considerou que prestam apoio ao regime de Lukashenko ou que dele beneficiam (32).
72.      Neste contexto, o tipo de leitura restritiva do conceito de «controlo» preconizada pelo Governo Alemão não tem em conta as múltiplas formas pelas quais A.V.S. poderia influenciar indiretamente a utilização desses ativos, permitindo assim contornar as medidas em causa (33).
73.      Esse risco de evasão é particularmente importante quando o que está em causa é a existência de uma rede de favoritismo e de lealdade constituída por pessoas que beneficiam de um regime visado por medidas restritivas e que o apoiam (34).
74.      Em tal situação, as disposições exatas do direito das sociedades (incluindo os deveres de administradores independentes) não refletem, na prática, formas de dispor dos ativos num curto espaço de tempo (35).
75.      Daqui resulta que, para assegurar a eficácia do congelamento dos ativos em causa, o conceito de «controlo», a que se refere o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, deve ser objeto de uma leitura que contemple tanto meios diretos como indiretos de influenciar a utilização dos fundos e recursos económicos de uma entidade associada a uma pessoa incluída na lista (36).
76.      Para efeitos do presente processo, a questão que se coloca não é, portanto, a de saber se, devido à sua participação na EM SYSTEM, A.V.S. tem capacidade para dispor livremente dos fundos e recursos económicos dessa sociedade, mas antes se essa ligação com a EM SYSTEM lhe permite influenciar as decisões da sociedade relativas a esses fundos e recursos económicos (37).
77.      Quando o que está em causa é o congelamento de fundos, o tempo é um fator essencial. Por essa razão, o Tribunal de Justiça já reconheceu que, em caso de atraso na execução de tais medidas, existe o risco de o capital ser desviado da pessoa singular ou coletiva contra a qual a medida restritiva foi adotada. Como tal, importa assegurar constantemente um efeito surpresa (38).
78.      Tal significa que todos as pessoas sujeitas ao direito da União devem estar em condições de executar um congelamento de ativos, o mais rapidamente possível.
79.      Para o efeito, é necessário recorrer a determinadas presunções quanto à estrutura interna de decisão de pessoas coletivas potencialmente afetadas.
80.      Tal também resulta das Diretrizes do Conselho de 2018 e do documento das Melhores Práticas de 2022, que referem que um indicador de «controlo» poderá ser o poder de exercer uma influência preponderante sobre uma pessoa coletiva (39).
81.      Embora esse poder também possa existir no caso de participações menos importantes, quando uma pessoa detém 50 % do capital de uma sociedade, essa pessoa tem normalmente capacidade para impor ou impedir a tomada de certas decisões nessa sociedade ou, pelo menos, para garantir que os negócios da entidade são conduzidos de acordo a sua vontade (40).
82.      Por conseguinte, justifica‑se presumir que uma participação de 50 % numa sociedade permite não só exercer controlo sobre essa sociedade mas também sobre os seus fundos e recursos económicos.
83.      Para efeitos do presente processo, daí resulta que os bancos demandados não cometeram um erro quando congelaram as contas da EM SYSTEM pelo facto de A.V.S deter uma participação de 50 % nessa sociedade; aliás, estavam obrigados a fazê‑lo por força do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
84.      Embora o órgão jurisdicional de reenvio explique também que o «controlo» por A.V.S. também poderia decorrer dos estatutos da EM System, não vislumbro a necessidade ou utilidade desse ou de qualquer outro tipo de avaliação adicional. Com efeito, não se pode razoavelmente esperar que todos as pessoas sujeitas ao direito da União tenham acesso aos estatutos de todas as sociedades registadas na União.
85.      Do mesmo modo, é certo que o direito de exercer certos poderes de voto decorrentes da participação não implica necessariamente um «controlo» sobre os ativos e recursos económicos de uma sociedade. No entanto, ainda que fosse possível ter acesso à estrutura de governação das sociedades afetadas (e aos conhecimentos especializados necessários), seria necessário examinar se, num caso específico, os poderes de voto decorrentes da participação geram potencial para controlo.
86.      Essas diligências adicionais demoram tempo; e o tempo escasseia quando o congelamento de ativos deva ter lugar imediatamente.
87.      Simultaneamente, o recurso a presunções não pode ser encarado com indiferença e deve estar sujeito a certos limites. Vou agora analisar essa questão.
C.      Ilidir a presunção de «controlo»
88.      O congelamento dos fundos e recursos económicos de uma sociedade tem efeitos negativos significativos sobre a sua reputação e a capacidade para exercer a sua atividade (41).
89.      Assim, se o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia for interpretado no sentido de que estabelece a presunção de que uma participação de 50 % confere ao sócio controlo sobre os fundos e recursos económicos dessa sociedade, essa presunção só poderá ser justificada se a sociedade afetada puder apresentar provas em contrário e assegurar a salvaguarda dos seus direitos de defesa (42).
90.      Uma vez estabelecida essa presunção (no caso em apreço, pelos bancos demandados), verifica‑se uma inversão do ónus da prova, cabendo à sociedade afetada provar que, não obstante o facto de uma pessoa incluída na lista deter uma participação de 50 %, esta pessoa não exerce nenhum controlo sobre os fundos e recursos económicos da sociedade.
91.      Contrariamente ao que sustenta o Governo Alemão, essa inversão do ónus da prova não tem de estar expressamente prevista na lei. Tal resultado pode decorrer implicitamente se se interpretar o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia no sentido de que contempla uma presunção de controlo em virtude de uma participação de 50 % no capital social.
92.      Mas a quem devem ser apresentadas provas da inexistência de controlo?
93.      Uma opção é à pessoa que aplicou a medida restritiva em causa. No caso em apreço, seriam os bancos demandados. No entanto, talvez seja demasiado pedir a essas entidades que tomem uma decisão sobre essa questão. Além disso, poderá não haver necessariamente um incentivo para estes alterarem a sua posição, uma vez que o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia contém uma disposição que protege expressamente essas entidades e os seus diretores e trabalhadores contra a imputação de responsabilidade nos casos em que as medidas em causa tenham sido aplicadas de boa‑fé (43).
94.      Outra opção consiste em apresentar essas provas a um organismo do Estado‑Membro em causa. No caso em apreço, embora, como expliquei, a legislação lituana tenha aparentemente sofrido alterações, nenhum organismo desse tipo estava envolvido à data dos factos em causa no presente litígio (44).
95.      Nesse caso, a presunção de «controlo» só pode ser ilidida perante os órgãos jurisdicionais competentes de um Estado‑Membro.
96.      Perante esses órgãos jurisdicionais, a sociedade afetada deve poder demonstrar que a pessoa incluída na lista não está em condições de exercer controlo sobre os seus fundos e recursos económicos. Como alega o Governo Espanhol, esses órgãos jurisdicionais devem ter plena competência para apreciar a prova produzida.
97.      Como demonstra o presente processo, a Lituânia prevê tal via de fiscalização independente, em conformidade com as exigências decorrentes do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, uma vez que a EM System impugna a decisão dos bancos demandados de congelar as suas contas perante os órgãos jurisdicionais civis competentes (45).
98.      Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio parece ter dúvidas quanto há forma como deve ser demonstrada a inexistência de controlo.
99.      Neste sentido, com a sua segunda questão, pergunta se o facto de uma sociedade estar sujeita à proibição de colocar fundos ou recursos económicos à disposição de uma pessoa incluída na lista, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, pode ser utilizado como argumento para demonstrar a inexistência de controlo (46).
100. É difícil enumerar in abstracto os argumentos que uma sociedade sujeita à presunção de «controlo» pode invocar, pois estes dependerão de vários fatores, como a estrutura de governação da sociedade, os seus estatutos e o funcionamento da sociedade na prática (47).
101. As circunstâncias referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão, nomeadamente (i) a separação entre os ativos da sociedade e os dos seus sócios (ii) o facto de o representante máximo da sociedade (diferente de uma pessoa enumerada no anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia) agir em nome da sociedade, e (iii) o facto de apenas o representante máximo da sociedade ter acesso às contas bancárias da mesma podem, todas elas, constituir indícios de que o acionista de controlo não exerce controlo.
102. Porém, nenhum desses fatores, por si só, é suficiente para provar a inexistência de controlo em virtude de uma participação de 50 % no capital social, e esses elementos não podem, por si só, garantir que o referido acionista não pode influenciar e não influencia a forma como os fundos e recursos económicos da sociedade são utilizados.
103. Daqui resulta que a resposta à primeira questão deve ser que o congelamento de ativos imposto pelo artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia a uma pessoa incluída na lista do anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não abrange automaticamente uma sociedade que não esteja enumerada nesse anexo. Porém, quando uma pessoa incluída na lista desse anexo detiver uma participação de 50 % ou mais no capital nessa sociedade, pode presumir‑se que os fundos e os recursos económicos dessa sociedade estão sob o controlo da pessoa incluída na lista do anexo, e devem, por conseguinte, ser congelados. Essa presunção é ilidível e deve estar sujeita à fiscalização de um órgão jurisdicional nacional competente.
D.      Relação entre a proibição de colocar fundos ou recursos económicos à disposição e o requisito de «controlo»
104. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a EM System pode demonstrar que A.V.S. não exerce controlo sobre os seus fundos e recursos económicos pelo facto de esses ativos não serem colocados à sua disposição, quer direta ou indiretamente.
105. Vou abordar este pronto brevemente.
106. A proibição de colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas singulares ou coletivas incluídas na lista ou de os disponibilizar em seu benefício, prevista no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, é, em meu entender, autónoma e distinta da obrigação de congelamento de fundos prevista no artigo 2.o, n.o 1, desse regulamento.
107. A Comissão e o Governo Alemão partilham deste entendimento.
108. Em primeiro lugar, o Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não estabelece uma relação entre essas duas medidas nem é possível inferir tal relação da sua finalidade.
109. Em segundo lugar, a mera existência de uma proibição de colocar fundos à disposição de uma pessoa incluída na lista, como A.V.S., não impede essa pessoa de exercer controlo sobre os fundos e recursos económicos de uma sociedade não incluída na lista, como a EM System.
110. Em terceiro lugar, a proibição de colocar fundos à disposição de uma pessoa incluída na lista, como A.V.S., mantém‑se ainda que uma sociedade não incluída na lista, como a EM System, consiga provar que essa pessoa não exerce controlo sobre os seus fundos e recursos económicos (48).
111. Daqui resulta que a resposta à segunda deve ser que a decisão de congelamento de fundos e recursos económicos de uma sociedade não incluída na lista que é controlada por uma pessoa incluída no anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia é independente da proibição de colocar os fundos e recursos económicos à disposição dessa pessoa. A decisão de congelamento de fundos não pode ser impugnada com o fundamento de que os ativos de uma sociedade cujos fundos são congelados não são utilizados pela pessoa incluída na lista ou em seu benefício.
112. Dado que a terceira questão foi colocada sob reserva de uma resposta afirmativa à segunda questão, não é necessário responder a essa questão.
IV.    Conclusão
113. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia, Lituânia) do seguinte modo:
1)      O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 do Conselho, de 18 de maio de 2006, que impõe medidas restritivas contra o Presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia (a seguir «Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia») deve ser interpretado no sentido de que:
o congelamento de ativos imposto por essa disposição a pessoas incluídas na lista do anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia não abrange automaticamente uma sociedade que não consta desse anexo.
Porém, quando uma pessoa incluída na lista desse anexo detiver 50 % ou mais do capital social nessa sociedade, pode presumir‑se que os fundos e recursos económicos dessa sociedade estão sob o controlo da pessoa incluída na lista do anexo e devem, por conseguinte, ser congelados.
Esta presunção é ilidível e está sujeita à fiscalização por um órgão jurisdicional nacional.
2)      O artigo 2.o, n.os 1 e 2, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia deve ser interpretado no sentido de que:
a decisão de congelamento de fundos e recursos económicos de uma entidade não incluída na lista que está sob o controlo de uma pessoa incluída na lista do seu anexo I do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia é independente da proibição de colocar fundos e recursos económicos à disposição dessa pessoa.
A decisão de congelamento de fundos não pode ser impugnada com o fundamento de que os ativos de uma sociedade cujos fundos são congelados não são utilizados pela pessoa incluída na lista ou em seu benefício.
1      Língua original: inglês.
2      Regulamento do Conselho, de 18 de maio de 2006, que impõe medidas restritivas contra o Presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia (JO 2006, L 134, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1014/2012 do Conselho, de 6 de novembro de 2012, que altera o Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2012, L 307, p. 1).
3      Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas de 23/24 de março de 2006, CONCL 1, ST/7775/1/06, 24 de março de 2006, p. 35.
4      Posição Comum 2006/276/PESC do Conselho, de 10 de abril de 2006, que impõe medidas restritivas contra alguns altos funcionários da Bielorrússia e revoga a Posição Comum 2004/661/PESC (JO 2006, L 101, p. 5).
5      Posição Comum 2006/362/PESC do Conselho, de 18 de maio de 2006, que altera a Posição Comum 2006/276 (JO 2006, L 134, p. 45).
6      Decisão do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2012, L 285, p. 1; a seguir «Decisão 2012/642»).
7      Decisão 2012/642, considerandos 5 e 6.
8      Regulamento (UE) n.o 1014/2012 do Conselho, de 6 de novembro de 2012, que altera o Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2012, L 307, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1014/2012»).
9      Considerando 2 do Regulamento n.o 1014/2012.
10      Regulamento de Execução do Conselho, de 17 de dezembro de 2020, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do [Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia] (JO 2020, L 426 I, p. 1).
11      Na sua versão integral, essa justificação tem a seguinte redação: «É um dos principais empresários que operam na Bielorrússia, com interesses comerciais nos setores da construção, da construção de máquinas e da agricultura, entre outros. Crê‑se que é uma das pessoas que mais beneficiou com as privatizações levadas a cabo durante o mandato presidencial de Lukashenko. É também membro da cúpula dirigente da associação pública pró‑Lukashenko “Belaya Rus” e membro do Conselho para o Desenvolvimento do Empreendedorismo na República da Bielorrússia. Desta forma, beneficia do regime de Lukashenko e presta‑lhe apoio. Em julho de 2020 fez declarações públicas a condenar os protestos da oposição na Bielorrússia, contribuindo assim para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática.»
12      Secretariado‑Geral do Conselho, Diretrizes para a aplicação e avaliação de medidas restritivas (sanções) no âmbito da política externa e de segurança comum da UE, ST/5664/18, de 4 de maio de 2018, a seguir «Melhores Práticas de 2018».
13      Secretariado‑Geral do Conselho, Melhores práticas da UE para a implementação eficaz de medidas restritivas, ST/10572/22, de 27 de junho de 2022, a seguir «documento das Melhores Práticas de 2022».
14      O sublinhado é meu. Numa nota no n.o 55‑A das Diretrizes de 2018 e no n.o 63 do documento das Melhores Práticas de 2022, estes dois documentos fazem referência ao Regulamento (CE) n.o 2580/2001 do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO 2001, L 344, p. 70) (a seguir «Regulamento de 2001 relativo aos regimes terroristas»), cujo artigo 1.o, n.o 5, dispõe que se entende por «“Posse de uma pessoa coletiva, grupo ou entidade”, [a] posse de 50 % ou mais dos direitos de propriedade de uma pessoa coletiva, grupo ou entidade ou posse de uma participação maioritária nos mesmos».
15      O sublinhado é meu.
16      Como demonstra a jurisprudência, estes tipos de medidas também abrangem «dirigentes [de um] país bem como indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou controlados direta ou indiretamente por estes»; v. Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 166) e v., nesse sentido, Acórdão de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, n.o 61).
17      V., neste sentido, Acórdão de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, n.o 52) (que explica que «o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime combatido»). V., também, neste sentido, no que respeita ao atual artigo 215.o, n.o 1, TFUE, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 166); de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, n.o 64); e de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, n.o 46) (todos estes referem a necessidade de uma «ligação suficiente» entre as pessoas em causa e o país terceiro visado pelas medidas restritivas adotadas pela União).
18      V., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 116 e jurisprudência referida) (que explica que o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE exige «que esta fundamentação identifique as razões individuais, específicas e concretas pelas quais as autoridades competentes consideram que a pessoa em causa deve ser alvo de medidas restritivas»).
19      V. Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 326) (que explica que «as jurisdições comunitárias devem, em conformidade com as competências de que estão investidas ao abrigo do Tratado CE, assegurar a fiscalização, em princípio, integral, da legalidade de todos os atos comunitários, à luz dos direitos fundamentais que fazem parte integrante dos princípios gerais do direito comunitário, incluindo» a fiscalização das medidas PESC).
20      V., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 88) (que explica que, «[t]endo em conta o amplo alcance dos fins e dos objetivos da PESC, conforme expressos nos artigos 3.o, n.o 5, e 21.o TUE, bem como nas disposições específicas relativas à PESC, nomeadamente nos artigos 23.o e 24.o TUE, o Conselho dispõe de uma grande latitude na definição desse objeto»).
21      Essa era a estrutura adotada pela Decisão 2008/475/CE do Conselho, de 23 de junho de 2008, que dá execução ao n.o 2 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2008, L 163, p. 29), que acrescenta ao anexo do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2007, L 103, p. 1), o seguinte: «Bank Melli, Melli Bank Iran e todas as sucursais e filiais, incluindo a) Melli Bank plc b) Bank Melli Iran Zao». Porém, embora a inclusão de várias entidades na lista com base na mesma fundamentação possa satisfazer a exigência de proteção dos direitos fundamentais, como alegam o Governo Alemão e a Comissão remetendo para o Acórdão de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho (T‑246/08 e T‑332/08, EU:T:2009:266, n.o 146), uma referência indeterminada a uma característica específica comum a várias entidades não designadas, como o facto de ser uma «filial» de uma sociedade incluída na lista, não satisfaz essa exigência.
22      Interrogado na audiência sobre as razões pelas quais a própria EM System não tinha sido incluída na lista, sobretudo depois de o segundo sócio, que detinha os restantes 50 % do capital social da sociedade, ter sido incluído na lista em 2024, o Conselho respondeu que o Alto Representante não tinha proposto tal inclusão [v. entrada 278 do Regulamento de Execução (UE) 2024/3177 do Conselho, de 16 de dezembro de 2024, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia e o envolvimento da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia (JO L 2024/3177)].
23      V. também, a este respeito, o artigo 8.o‑A do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia, que estabelece o procedimento específico a seguir pelo Conselho caso pretenda alterar o anexo I do regulamento. O n.o 1 desse artigo dispõe especificamente que «[o] Conselho altera o anexo I em conformidade caso decida submeter uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo às medidas referidas no n.o 1 do artigo 2.o». O n.o 2 estabelece que «[o] Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo [em causa], quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações».
24      V., a este respeito, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 284) (que explica que o respeito dos direitos humanos é um requisito da legalidade dos atos da União e que, na ordem jurídica da União, não se podem admitir medidas incompatíveis com o respeito desses direitos). V., também, artigo 215.o, n.o 3, TFUE, que dispõe que as medidas restritivas instituídas ao abrigo dessa disposição «compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas» e a Declaração 25 ad artigos 75.o e 215.o [TFUE] (segundo a qual «o respeito dos direitos e liberdades fundamentais implica, em particular, que seja dada suficiente atenção à proteção e observância do direito de as pessoas ou entidades em questão beneficiarem das garantias estabelecidas na lei. Para o efeito, e a fim de garantir a plena fiscalização jurisdicional das decisões que imponham medidas restritivas a uma pessoa ou entidade, tais decisões devem fundar‑se em critérios claros e precisos. Tais critérios deverão ser adaptados às especificidades de cada medida restritiva.»).
25      Importa também observar que o significado da expressão «sob o seu controlo» utilizada no artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e b), da Decisão 2012/642 e no artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia parece ter um significado diferente daquele que a mesma expressão assume no artigo 4.o, n.o 1, primeiro período, da Decisão 2012/642. Enquanto o primeiro estabelece os critérios para o Conselho determinar quais os sujeitos que podem ser incluídos na lista (ou seja, o âmbito de aplicação pessoal da medida), o segundo determina que os ativos sob o controlo da entidade incluída na lista devem ser congelados (ou seja, o âmbito de aplicação material da medida).
26      V. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 141) (que explica que, uma vez que o objetivo de um regulamento do Conselho adotado com base no artigo 215.o TFUE é a adoção das medidas necessárias para dar execução a uma decisão do Conselho no domínio da PESC, os termos desse regulamento devem ser interpretados, na medida do possível, à luz dessa decisão).
27      Essa também parece ser a conclusão a que chegou o Conselho no n.o 35 das Melhores Práticas de 2022: «[…] não são abrangidos os fundos e recursos económicos de uma entidade não designada cuja personalidade jurídica seja diferente da de uma pessoa ou entidade designada, salvo se se encontrarem sob o controlo ou na posse da pessoa ou entidade designada.»
28      O artigo 1.o, n.o 1), do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia define «fundos» como «ativos financeiros e benefícios de qualquer tipo, nomeadamente, mas não exclusivamente, […] c) Valores mobiliários […] de negociação aberta ao público ou restrita, incluindo ações e outros tipos de participação». Por conseguinte, não há dúvida de que as participações estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do congelamento de ativos imposto pelo artigo 2.o, n.o 1, desse regulamento.
29      Importa recordar, nesse contexto, que o artigo 288.o TFUE dispõe que «[o] regulamento tem caráter geral [e] é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros».
30      V., por analogia, Acórdão de 22 de junho de 2021, Venezuela/Conselho (Afetação de um Estado terceiro) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, n.o 90) (que explica que as medidas restritivas contra a Venezuela «são aplicáveis sem que para isso seja necessária a adoção de medidas de execução, nem pela União nem pelos Estados‑Membros»).
31      V., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 70) (que explica que «o conceito de “sociedade na posse ou sob controlo” […] não tem, no domínio das medidas restritivas, o mesmo alcance que o visado, geralmente, pelo direito das sociedades, quando se trata de identificar a responsabilidade comercial de uma sociedade que se encontra juridicamente sob o controlo decisório de outra entidade comercial»).
32      Decisão 2012/642, considerandos 6 e 7.
33      V., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 69) (que considera que a interpretação dos conceitos de «na posse» ou «sob controlo» no sentido de que incluem apenas a posse ou controlo direto permitiria que as medidas restritivas fossem «contornadas por uma multiplicidade de possibilidades de fiscalização contratuais ou factuais»).
34      V. Acórdão de 7 de junho de 2023, Shakutin/Conselho (T‑141/21, não publicado, EU:T:2023:303, n.o 153) (que admite que o Conselho concluiu que o exercício de atividades económicas importantes por empresários na Bielorrússia só é possível com o apoio do regime de Lukashenko). V. também, por analogia, Acórdão da Court of Appeal of England and Wales (Tribunal de Recurso de Inglaterra e do País de Gales), de 27 de fevereiro de 2024, in Dalston Projects Ltd e o. c. Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, n.o 122, que, no contexto do depoimento de uma testemunha, explica que «a economia política russa assenta essencialmente no favoritismo», ou seja, trata‑se de «um sistema em que o Estado proporciona oportunidades e benefícios materiais, contratos públicos e cargos de alto nível no Governo e em entidades associadas ao Governo a um pequeno círculo de pessoas, em troca da sua lealdade e do seu apoio».
35      V. também Acórdão da Acórdão da Court of Appeal of England and Wales (Tribunal de Recurso de Inglaterra e do País de Gales), de 27 de fevereiro de 2024, in Dalston Projects Ltd e o. c. Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, n.o 183, no qual esse órgão jurisdicional considerou que é uma «conclusão imposta pelo bom senso» e «não uma questão relacionada com as disposições exatas do direito das sociedades» o entendimento de que, quando dois ou mais parceiros comerciais com ligações a um regime que se deve combater através de medidas restritivas detêm uma participação coletiva numa sociedade, existe o risco de que um congelamento de ativos seja contornado.
36      V., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, n.os 43 e 56) (que recorda, no que respeita ao âmbito de um congelamento de ativos, que «o congelamento de fundos visa limitar ao máximo as operações suscetíveis de serem realizadas através de fundos congelados» e que, «para alcançar [os objetivos prosseguidos por uma medida restritiva], é não só legítimo mas igualmente indispensável que as definições de “congelamento de fundos” e de “congelamento de recursos económicos” sejam interpretadas em sentido amplo, pois o objetivo é impedir qualquer utilização dos bens congelados que permita contornar a regulamentação em causa e explorar as lacunas do sistema»).
37      V., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 71) (que explica que o conceito de «sociedade na posse ou sob controlo» deve ser entendido no sentido de que se refere a uma situação em que uma pessoa singular ou coletiva «pode influenciar as escolhas comerciais de outra pessoa com a qual mantém relações comerciais, mesmo não existindo nenhum vínculo jurídico, de propriedade ou de participação no capital entre estas duas entidades económicas»).
38      V., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.o 61) (que explica que, no caso do congelamento de ativos, para evitar que a eficácia dessa medida seja comprometida, «uma medida desse tipo […] deve, pela sua própria natureza, poder beneficiar do efeito surpresa e ser aplicada imediatamente»).
39      V. Diretrizes de 2018, n.o 55‑B, e o documento das Melhores Práticas de 2022, n.o 63. Essas disposições distinguem, respetivamente, entre o direito de exercer essa influência e o poder de o fazer ainda que não tenham esse direito.
40      Nesta fase, poderá ser útil observar que, segundo os autos do processo nacional, pouco tempo após a publicação do Regulamento (UE) 2020/2129, foi efetuada uma tentativa de transferir uma quantia substancial das contas da EM SYSTEM para a conta bancária pessoal do seu administrador. Esta transferência foi bloqueada por um dos bancos demandados.
41      V., neste sentido, Acórdão de 29 de novembro de 2018, National Iranian Tanker Company/Conselho (C‑600/16 P, EU:C:2018:966, n.o 33) (que reconhece que o interesse em restaurar a reputação também é válido para as sociedades afetadas por medidas restritivas).
42      V. n.o 55‑C das Diretrizes de 2018 e n.o 65 das Melhores Práticas de 2022, nos quais o Conselho explica que considera que o cumprimento dos critérios de propriedade ou de controlo pode ser refutado. V. também, por analogia, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 74) (que destaca o raciocínio do Tribunal Geral, segundo o qual, no domínio das medidas restritivas, «embora a existência de um vínculo jurídico, de propriedade ou de participação no capital de uma sociedade se possa, em certos casos, traduzir na possibilidade de influenciar as escolhas da entidade na posse ou sob controlo, não é condição sine qua non do exercício dessa influência»).
43      V. artigo 6.o do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
44      Como explicou o Governo Lituano, existe agora a possibilidade de ilidir a presunção de «controlo» perante um organismo estatal incumbido de elaborar a lista das entidades cujos ativos estão sob o controlo de uma pessoa incluída na lista. Se essa impugnação não for bem‑sucedida, existe então a possibilidade de recorrer aos órgãos jurisdicionais administrativos desse Estado‑Membro.
45      Além disso, como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio no seu despacho, existe na Lituânia um sistema que permite solicitar o desbloqueamento dos ativos congelados quando tais ativos já não estejam na posse ou sob o controlo de uma pessoa incluída na lista ou quando seja aplicável uma das derrogações previstas no direito da União, como a estabelecida no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento sobre as sanções à Bielorrússia.
46      Como explicarei na secção III.D, não considero que tal seja possível.
47      Como observa, com razão, o Governo Lituano, é indiferente, para efeitos dessa apreciação, que a pessoa incluída na lista que detém uma participação de 50 % tenha efetivamente exercido, no passado, um controlo dominante ou interferido na tomada de decisões correntes sobre os fundos e recursos económicos da entidade não incluída na lista. O que importa é que essa possibilidade existe em virtude da participação dessa pessoa no capital da sociedade. V. também, no mesmo sentido, Acórdão Melli Bank/Conselho, n.o 125, e Acórdão de 4 de fevereiro de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho (T‑174/12 e T‑80/13, EU:T:2014:52, n.o 110) (sendo que ambos rejeitam o argumento de que a inexistência de interferência no passado por parte de um sócio maioritário seria determinante para as ações futuras dessa pessoa num contexto de medidas restritivas).
48      Por exemplo, independentemente de os seus fundos e recursos económicos serem congelados em virtude da participação de A.V.S. no capital social da EM SYSTEM, esta sociedade está impedida de lhe pagar dividendos sobre as suas participações.