62017CC0216
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 3. októbra 2018 (
1
)
Vec C‑216/17
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
proti
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica – Sebino (ASST),
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
za účasti:
Markas Srl,
ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,
Regione Lombardia
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné zákazky na práce, na dodávku tovaru a na služby – Smernica 2004/18/ES – Rámcové dohody – Doložka o rozšírení“
1.
Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) opätovne predkladá Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa výkladu smernice 2004/18/ES (
2
). V tomto prípade sa pochybnosti vnútroštátneho súdu týkajú toho, či verejná zdravotnícka organizácia, ktorá vystupuje ako verejný obstarávateľ, mohla v roku 2015 priamo uzavrieť zmluvu o poskytovaní určitých služieb s uchádzačom vo verejnom obstarávaní, s ktorým predtým (rok 2011) iná obdobná verejná organizácia podpísala podobnú dohodu kvalifikovanú vnútroštátnym súdom ako rámcová dohoda v zmysle tejto smernice.
2.
Vnútroštátny súd sa v tejto súvislosti snaží okrem toho zistiť, či v rámcovej dohode je nevyhnutné uviesť množstvo služieb, ktoré verejní obstarávatelia môžu požadovať pri uzatváraní následných zmlúv, a ak áno, či možno tieto informácie poskytnúť odkazom na kritérium ich „bežných potrieb“.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie. Smernica 2004/18
3.
Podľa odôvodnení 11, 15 a 36:
„(11)
Na úrovni Spoločenstva by sa mali vymedziť rámcové dohody, ako aj špecifické pravidlá pre rámcové dohody, uzatvorené na zákazky, ktoré patria do pôsobnosti tejto smernice. Podľa týchto pravidiel môže verejný obstarávateľ, ak uzatvorí rámcovú dohodu v súlade s ustanoveniami tejto smernice, ktoré sa týkajú najmä uverejňovania, lehôt a podmienok na predloženie ponúk, zadávať zákazky na základe takejto rámcovej dohody v priebehu jej doby platnosti buď uplatnením podmienok uvedených v rámcovej dohode, alebo ak neboli všetky podmienky pevne stanovené vopred v rámcovej dohode, opätovným otvorením súťaže medzi zmluvnými stranami rámcovej dohody v súvislosti s týmito podmienkami. Opätovné otvorenie súťaže by malo byť v súlade s určitými pravidlami, cieľom ktorých je zabezpečiť požadovanú flexibilitu a dodržiavanie všeobecných zásad, najmä zásady rovnakého zaobchádzania. Z toho istého dôvodu by doba platnosti rámcových dohôd nemala presahovať štyri roky, okrem prípadov náležite odôvodnených verejnými obstarávateľmi.
…
(15)
V členských štátoch boli vyvinuté určité techniky centralizovaného obstarávania. Niekoľko verejných obstarávateľov je zodpovedných za nakupovanie alebo zadávanie verejných zákaziek/uzatváranie rámcových dohôd pre ostatných verejných obstarávateľov. Vzhľadom na veľké objemy nákupov tieto techniky pomáhajú rozširovať hospodársku súťaž a zefektívňujú verejné obstarávanie. Preto by sa mal v práve Spoločenstva vymedziť pojem centrálnych obstarávacích inštitúcií činných pre verejných obstarávateľov. Tiež by sa mali vymedziť podmienky, za ktorých sa môžu verejní obstarávatelia, ktorí obstarávajú práce, dodávky tovaru a/alebo služieb prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie, považovať v súlade so zásadami nediskriminácie a rovnakého zaobchádzania zo strany verejných obstarávateľov, ktorí konajú v súlade s touto smernicou.
…
(36)
Na zabezpečenie rozvoja efektívnej hospodárskej súťaže v oblasti verejných zákaziek je potrebné, aby sa oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania vypracované verejnými obstarávateľmi z členských štátov, uverejňovali v rámci celého Spoločenstva. Informácie uvedené v týchto oznámeniach musia hospodárskym subjektom zo Spoločenstva umožniť zistiť, či sú navrhované zákazky pre nich zaujímavé. Na tento účel je vhodné poskytnúť im adekvátne informácie o predmete zákazky a o podmienkach s ňou súvisiacich. …“
4.
Podľa článku 1 ods. 5:
„‚Rámcová dohoda‘ je dohoda medzi jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi a jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi, ktorej cieľom je stanoviť podmienky upravujúce zákazky, ktoré sa budú zadávať počas daného obdobia, najmä pokiaľ ide o cenu a prípadne aj o predpokladané množstvo.“
5.
Článok 2 uvádza:
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“
6.
Článok 9 stanovuje:
„1.   Výpočet predpokladanej hodnoty verejnej zákazky vychádza z celkovej splatnej sumy bez DPH odhadnutej verejným obstarávateľom. Tento výpočet zohľadní celkovú predpokladanú sumu, vrátane všetkých možností a všetkých prípadných predĺžení zmluvy.
…
3.   Žiadny projekt na práce ani navrhovaný nákup určitého množstva tovaru a/alebo služieb sa nesmie rozdeliť s cieľom predísť tomu, aby patril do pôsobnosti tejto smernice.
…
7.   V prípade verejných zákaziek na dodávku tovaru alebo na služby, ktoré sa opakujú alebo pri ktorých sa plánuje obnovenie v rámci daného obdobia, výpočet predpokladanej hodnoty zákazky vychádza:
a)
buď z celkovej skutočnej hodnoty po sebe nasledujúcich zákaziek rovnakého druhu zadaných v priebehu predchádzajúcich 12 mesiacov alebo v priebehu rozpočtového roku, upravenej podľa možnosti tak, aby zohľadňovala zmeny množstva alebo hodnoty, ku ktorým by došlo v priebehu 12 mesiacov po zadaní pôvodnej zákazky;
b)
alebo z celkovej predpokladanej hodnoty po sebe nasledujúcich zákaziek zadaných v priebehu 12 mesiacov po prvej dodávke alebo v priebehu rozpočtového roku, ak táto trvá dlhšie ako 12 mesiacov.
Výber metódy použitej na výpočet predpokladanej hodnoty verejnej zákazky sa nesmie urobiť so zámerom vylúčiť túto zákazku z pôsobnosti tejto smernice.
…
9.   Pri rámcových dohodách a dynamických obstarávacích systémoch sa vychádza z najvyššej predpokladanej hodnoty bez DPH všetkých zákaziek predpokladaných počas celej doby platnosti rámcovej dohody alebo dynamického obstarávacieho systému.“
7.
Článok 32 stanovuje:
„1.   Členské štáty môžu ustanoviť, že verejní obstarávatelia môžu uzatvárať rámcové dohody.
2.   Na účely uzatvorenia rámcovej dohody sa verejní obstarávatelia spravujú procesnými pravidlami uvedenými v tejto smernici pre všetky etapy až po zadanie zákaziek na základe rámcovej dohody. Pre výber zmluvných strán rámcovej dohody platia kritériá pre zadanie zákazky stanovené podľa článku 53.
Na základe rámcovej dohody sa zákazky zadávajú podľa postupu stanoveného v odsekoch 3 a 4. Tieto postupy sa môžu použiť len medzi verejnými obstarávateľmi a hospodárskymi subjektmi, ktoré sú pôvodnými zmluvnými stranami rámcovej dohody.
Pri zadávaní zákaziek na základe rámcovej dohody zmluvné strany nesmú za žiadnych okolností vykonať podstatné zmeny a doplnenia podmienok stanovených v danej rámcovej dohode, najmä v prípade uvedenom v odseku 3.
Doba platnosti rámcovej dohody nesmie presiahnuť štyri roky okrem výnimočných prípadov náležite odôvodnených najmä predmetom rámcovej dohody.
Verejní obstarávatelia nesmú rámcové dohody zneužívať alebo používať takým spôsobom, ktorý by bránil hospodárskej súťaži, obmedzoval ju alebo ju narušoval.
3.   Ak je rámcová dohoda uzatvorená s jedným hospodárskym subjektom, zákazky sa na základe tejto dohody zadávajú v rámci podmienok stanovených v rámcovej dohode.
Zadávanie týchto zákaziek môžu verejní obstarávatelia písomne konzultovať so subjektom, ktorý je zmluvnou stranou rámcovej dohody, a v prípade potreby ho môžu požiadať o doplnenie jeho ponuky.
4.   Ak je rámcová dohoda uzatvorená s niekoľkými hospodárskymi subjektmi, ich počet nesmie byť nižší ako tri, pokiaľ existuje dostatočný počet hospodárskych subjektov spĺňajúcich kritériá výberu účastníkov a/alebo prijateľných ponúk, ktoré spĺňajú kritériá pre zadanie zákazky.
Na základe rámcových dohôd uzatvorených s niekoľkými hospodárskymi subjektmi sa zákazky môžu zadávať buď:
–
uplatnením podmienok stanovených v rámcovej dohode bez opätovného otvárania súťaže, alebo
–
v prípade, že v rámcovej dohode nie sú stanovené všetky podmienky, ak zmluvné strany opäť súťažia na základe rovnakých, a v prípade potreby presnejšie sformulovaných podmienok, prípadne aj ďalších podmienok uvedených v špecifikáciách rámcovej dohody, podľa tohto postupu:
a)
pri každej zákazke, ktorá sa má zadať, verejní obstarávatelia konzultujú písomne s hospodárskymi subjektmi, ktoré sú schopné zákazku vykonať;
b)
verejní obstarávatelia stanovia lehotu, ktorá je dostatočne dlhá na to, aby umožnila predloženie ponúk pre každú konkrétnu zákazku, berúc do úvahy faktory, ako je zložitosť predmetu zákazky a čas potrebný na zaslanie ponúk;
c)
ponuky sa predkladajú písomne a ich obsah zostáva dôverný až do uplynutia stanovenej lehoty na odpoveď;
d)
verejní obstarávatelia zadajú každú zákazku tomu uchádzačovi, ktorý predloží najlepšiu ponuku na základe kritérií pre zadanie zákazky uvedených v špecifikáciách rámcovej dohody.“
8.
Článok 35 uvádza:
„…
2.   Verejní obstarávatelia, ktorí chcú zadať verejnú zákazku alebo uzatvoriť rámcovú dohodu na základe otvoreného, užšieho alebo rokovacieho konania s uverejnením oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania za podmienok ustanovených v článku 30, alebo súťažného dialógu za podmienok ustanovených v článku 29, oznámia svoj zámer prostredníctvom oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania.
…
4.   Verejní obstarávatelia, ktorí zadali verejnú zákazku alebo uzatvorili rámcovú dohodu, pošlú oznámenie o výsledkoch zadávacieho konania najneskôr do 48 dní po zadaní zákazky alebo po uzatvorení rámcovej dohody.
V prípade rámcových dohôd uzatvorených podľa článku 32 nie sú verejní obstarávatelia povinní posielať oznámenie o výsledkoch zadávacieho konania za každú zákazku zadanú na základe takejto dohody.
…“
9.
Podľa článku 36 ods. 1:
„Oznámenia obsahujú informácie uvedené v prílohe VII A a prípadne aj akékoľvek ďalšie informácie, ktoré verejný obstarávateľ považuje za užitočné, vo formáte štandardných formulárov prijatých Komisiou v súlade s postupom uvedeným v článku 77 ods. 2“
10.
Príloha VII A upravuje „Informácie, ktoré musia byť uvedené v oznámeniach o vyhlásení zadávacieho konania“, a to nasledujúcim spôsobom:
„…
Oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania
…
3.
…
c)
V prípade potreby uveďte, či sa používa rámcová dohoda;
…
6.
…
c)
Verejné zákazky na služby:
–
kategória a opis služby. Referenčné číslo (čísla) nomenklatúry. Množstvo služieb, ktoré majú byť poskytnuté. Uveďte najmä možnosti, týkajúce sa doplňujúcich nákupov, a predbežný časový harmonogram využitia týchto možností, ak je známy, ako aj počet prípadných obnovení. V prípade zákaziek, obnoviteľných počas určitého obdobia, odhad časového rámca, ak je známy, pre nasledujúce verejné zákazky na nákup plánovaných služieb,
v prípade rámcovej dohody uveďte aj plánované trvanie rámcovej dohody, predpokladanú celkovú hodnotu prác počas celého trvania rámcovej dohody a pokiaľ je to možné, aj periodicitu, s akou budú zákazky zadávané,
…
18.
V prípade rámcovej dohody: počet a prípadne aj navrhovaný maximálny počet hospodárskych subjektov, ktoré budú jej zmluvnými stranami, trvanie rámcovej dohody, prípadne s uvedením dôvodov pre trvanie dlhšie ako štyri roky.
…“
B.
Vnútroštátne právo
11.
Legislatívny dekrét č. 163 z 12. apríla 2006 (
3
), platný v čase skutkových okolností, prebral do talianskeho práva smernicu 2004/18. Jeho článok 3 ods. 13 definuje „rámcovú dohodu“ rovnakým spôsobom ako článok 1 ods. 5 smernice 2004/18.
12.
Článok 59 uvedeného legislatívneho dekrétu preberá článok 32 smernice 2004/18 s výnimkou, že nestanovuje, že doba platnosti rámcovej dohody nesmie presiahnuť štyri roky okrem výnimočných prípadov. Rovnako výslovne nezakazuje, aby verejní obstarávatelia nezneužívali alebo nepoužívali rámcové dohody takým spôsobom, ktorý by bránil hospodárskej súťaži, obmedzoval ju alebo ju narušoval.
13.
Článok 1 ods. 449 posledná časť zákona č. 296 z 27. decembra 2006 (
4
) stanovuje povinnosť subjektov Servizio Sanitario Nazionale (Národná zdravotná služba; ďalej len „SSN“) nakupovať prostredníctvom centrálnych obstarávacích organizácií.
14.
Článok 1 ods. 12 zákonného dekrétu č. 95 zo 6. júla 2012 (
5
) umožňuje na účely dosiahnutia úspory dodatočnú zmenu, ktorou sa zlepšia zmluvné podmienky stanovené v pôvodnom verejnom obstarávaní bez potreby vykonať nové verejné obstarávanie.
15.
Článok 15 ods. 13 písm. b) zákonného dekrétu č. 95 z roku 2012 stanovuje ukončenie zákazky na dodávku tovaru alebo zákazky na služby, ktoré sa stali príliš nákladnými, a zadanie novej zákazky bez potreby nového verejného obstarávania, pričom podmienky tejto zákazky sa prispôsobia podmienkam stanoveným v existujúcej zmluve uzatvorenej s inými spoločnosťami.
II. Skutkové okolnosti
16.
Aziende socio sanitarie territoriali (územné podniky zdravotnej starostlivosti, ďalej len „ASST“) sú regionálne verejné subjekty, ktoré zabezpečujú pomoc občanom v rámci SSN. Ich postavenie ako verejných obstarávateľov v zmysle smernice 2004/18 je nesporné.
17.
Z rozpočtových dôvodov a ako opatrenie na obmedzenie nákladov taliansky zákonodarca stanovil subjektom SSN povinnosť, až na pár výnimiek, nakupovať tovary a služby spoločne prostredníctvom centrálnych obstarávacích organizácií.
18.
V tejto súvislosti ASST di Desenzano del Garda – ktorý bol neskôr nahradený ASST del Garda – dekrétom č. 828 zo 4. novembra 2011 zadal dočasnému združeniu podnikov tvorenému spoločnosťami Markas Srl a Zanetti Arturo & C. Srl v užšej súťaži zákazku na environmentálnu sanitáciu, zber a zneškodňovanie odpadov. (
6
) Zmluva bola platná od 1. decembra 2011 na obdobie 108 mesiacov.
19.
ASST di Desenzano del Garda vložil do špecifikácií tejto zmluvy doložku s názvom „Rozšírenie zmluvy“, (
7
) ktorá umožňuje „postupné pristúpenie“ určitých ASST, ktoré predtým uzatvorili dohodu (
8
) na účely obstarania spoločného nákupu tovarov a služieb.
20.
V tejto doložke uvedenej v bode 2.5 osobitných podmienok (príloha 3) sa uvádza nasledujúce:
–
„Subjekty považované za uchádzačov vo verejnom obstarávaní môžu byť požiadané o rozšírenie zákazky aj na jeden alebo viac podnikov“ uvedených na konci samotnej doložky.
–
Doba trvania rozšírenia sa rovná zostávajúcej dobe trvania zmluvného obdobia pôvodnej zákazky.
–
Každý z ASST môže pristúpiť počas zmluvného obdobia len raz „za rovnakých podmienok, za akých sa pridelila predmetná zákazka“.
–
Uchádzač však nie je povinný prijať žiadosť o rozšírenie. Ak žiadosť prijme, výsledkom je „samostatný zmluvný vzťah“ odlišný od vzťahu, ktorý je predmetom zadania zákazky.
21.
Zmluva obsahuje zoznam osemnástich „aziende ospedaliere/sanitarie“ (nemocničné a zdravotnícke podniky), ktoré môžu využiť doložku o rozšírení. Medzi tieto podniky patrí Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica – Sebino [teraz Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST)], ktorý je odporcom v konaní vo veci samej.
22.
ASST della Valcamonica rozhodnutím č. 1158 z 30. decembra 2015 uplatnil možnosť pristúpenia podľa uvedenej doložky na obdobie od 1. februára 2016 do 15. februára 2021. V dôsledku toho uzatvoril na toto obdobie zmluvu na zabezpečovanie služby sanácie so spoločnosťou Markas bez toho, aby sa po pôvodnom verejnom obstarávaní, ktoré vyhlásil ASST di Desenzano del Garda, uskutočnilo ďalšie verejné obstarávanie.
23.
Uvedené rozhodnutie bolo predmetom dvoch žalôb podaných na Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Regionálny správny súd pre región Lombardsko, Taliansko) spoločnosťou Coopservice Soc. coop. arl (ďalej len „Coopservice“), prevádzkovateľom, ktorý až do vtedy poskytoval uvedené služby, a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (orgán na ochranu hospodárskej súťaže a trhu – Antitrust; ďalej len „AGCM“).
24.
Vzhľadom na to, že súd prvého stupňa obidve žaloby zamietol, žalobcovia podali odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá predkladá prejudiciálne otázky.
III. Predložené otázky
25.
Vnútroštátny súd položil nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Môžu sa článok [1][ (
9
)] ods. 5 a článok 32 smernice 2004/18… a článok 33 smernice 2014/24/EÚ[ (
10
)] vykladať tým spôsobom, že umožňujú uzatvorenie rámcovej dohody, podľa ktorej:
–
verejný obstarávateľ koná sám za seba a za ďalších výslovne uvedených verejných obstarávateľov, ktorí sa však priamo nezúčastňujú na uzatváraní rámcovej dohody,
–
nie je určené, v akom množstve môžu verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali túto dohodu, požadovať služby v čase, keď uzatvárajú následné zmluvy, ktoré predpokladá rámcová dohoda?
2.
V prípade zápornej odpovede na otázku 1,
Môžu sa článok [1][ (
11
)] ods. 5 a článok 32 smernice 2004/18… a článok 33 smernice 2014/24… vykladať tým spôsobom, že umožňujú uzatvorenie rámcovej dohody, podľa ktorej:
–
verejný obstarávateľ koná sám za seba a za ďalších výslovne uvedených verejných obstarávateľov, ktorí sa však priamo nezúčastňujú na uzatváraní rámcovej dohody,
–
množstvo, v akom môžu verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali túto dohodu, požadovať služby v čase, keď uzatvárajú následné zmluvy, ktoré predpokladá rámcová dohoda, sa určí odkazom na ich bežné potreby?“
IV. Konanie pred Súdnym dvorom a zhrnutie tvrdení účastníkov konania
26.
Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 24. apríla 2017. Okrem Komisie predložili písomné pripomienky Coopservice, Markas, rakúska, česká, fínska a talianska vláda.
27.
Na pojednávaní konanom 12. júla 2018 sa zúčastnili Markas, talianska vláda a Komisia.
28.
Spoločnosť Coopservice na úvod poznamenáva, že Consiglio di Stato (Štátna rada) zrušila spornú doložku o rozšírení v rámci odvolania podaného v súvislosti s inou zákazkou zadanou na základe tejto doložky (ASST Carlo Poma).
29.
Podľa názoru spoločnosti Coopservice je návrh na začatie prejudiciálneho konania neprípustný z dôvodu, že: a) údajná rámcová dohoda neodôvodnene presahuje dobu platnosti štyroch rokov stanovenú v článku 32 smernice 2004/18; b) sporná doložka už bola zrušená vnútroštátnym súdom, a c) nie sú splnené iné právne podmienky, ktoré by umožnili kvalifikovať postup zadania zákazky, o aký ide v spore vo veci samej, ako rámcovú dohodu.
30.
Subsidiárne, spoločnosť Coopservice navrhuje odpovedať záporne na dve položené prejudiciálne otázky, keďže podľa jej názoru nie je stanovené nielen množstvo služieb, ale nie sú splnené ani podmienky na posúdenie existencie rámcovej dohody.
31.
Spoločnosť Markas spochybňuje relevantnosť prvej prejudiciálnej otázky, pričom uvádza, že by bolo nesprávne tvrdiť, že sa ASST, ktoré sa pripojili k doložke o rozšírení, nezúčastnili uzatvárania rámcovej dohody. Uzatváranie rámcovej dohody bolo výsledkom dohodnutého postupu od začiatku.
32.
Podľa spoločnosti Markas je v každom prípade potrebné odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku kladne. Verejné obstarávanie s doložkou o rozšírení je formou zmluvy prostredníctvom následného zoskupenia, ktoré vykazuje mnoho podobností s centrálnou obstarávacou organizáciou. Obidva prípady predstavujú časovo predĺžené postupy s fázou výberu účastníka dohody uskutočnenou jediným verejným obstarávateľom, ktorý pôsobí ako verejný obstarávateľ, ktorý (potenciálne) koná aj za ďalších verejných obstarávateľov, a s následnou fázou pristúpenia, ktorá je otvorená pre iné subjekty. Jediný rozdiel, ktorý spoločnosť Markas považuje za irelevantný, spočíva v tom, že centrálna obstarávacia organizácia ako taká sama nevyužíva služby, ktoré získava prostredníctvom rámcovej dohody.
33.
Pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku, spoločnosť Markas nepovažuje za povinné vopred učiť presné množstvá, ktoré môžu kolísať v závislosti od špecifických potrieb subjektov. V prejednávanej veci je postačujúce, aby ASST del Garda uviedol hodnotu zmluvy určenej na pokrytie svojich vlastných potrieb bez toho, aby musel uvádzať aj hodnotu zákaziek možných následných pristúpení.
34.
Talianska vláda, podľa ktorej nejde o rámcovú dohodu v zmysle článku 32 smernice 2004/18, žiada o vyhlásenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný. Subsidiárne uvádza, že by sa na prvú prejudiciálnu otázku malo odpovedať záporne, keďže neexistencia prvkov, ktoré umožňujú určiť predmet následných plnení (to znamená plnení, ktoré by mohli byť dotknuté uzatvorením následných vykonávacích zmlúv), nie je zlučiteľná s rámcovou dohodou.
35.
Podľa talianskej vlády by sa na druhú prejudiciálnu otázku malo rovnako odpovedať záporne. Podľa jej názoru, ktorý sa zhoduje s názorom rakúskej a českej vlády, je všeobecný odkaz na „potreby“ verejných obstarávateľov nedostatočný, a to vzhľadom na nepresnosť pojmu a na to, že ide o vyvíjajúci sa pojem, ktorý sa spája s časovým kontextom odkazu.
36.
Rakúska vláda navrhuje spoločne preskúmať obidve prejudiciálne otázky. Podľa jej názoru nie sú splnené podmienky stanovené v smerniciach 2004/18 a 2014/24 na to, aby bolo možné hovoriť o rámcovej dohode. Aj keby sa pripustilo, že ide o rámcovú dohodu v zmysle práva Únie, napriek všetkému by bol postup v tomto prípade nezákonný.
37.
Nezákonnosť vyplýva na jednej strane zo skutočnosti, že strany neboli od začiatku identifikované tak, ako to vyžadujú obidve smernice. Keďže uchádzač môže odmietnuť pristúpenie iných verejných obstarávateľov, nemohol by existovať synalagmatický zmluvný vzťah so všetkými subjektmi, ktoré využili doložku o rozšírení. Na druhej strane metóda, ktorú uplatnili ASST del Garda a ASST, ktoré využili uvedenú doložku, by odňali podstatu ustanoveniam týkajúcim sa výpočtu odhadovanej hodnoty zákaziek a rámcových dohôd.
38.
Česká vláda tvrdí, že právo Únie bráni rámcovej dohode, ktorej stranou nie sú od začiatku verejní obstarávatelia, ktorí z nej môžu mať prospech v zmysle doložky o rozšírení, o ktorú ide v prejednávanej veci. Navyše by bolo nevyhnutné, aby sa obsah služby stanovil, aspoň pokiaľ ide o jej základné črty, už v postupe, ktorý viedol k uzavretiu rámcovej dohody. Iba tak možno potenciálnym uchádzačom uľahčiť posúdenie, či majú záujem o zákazku, a možno stanoviť odhadovanú hodnotu zákazky, ktorá závisí od maximálnej odhadovanej hodnoty všetkých zákaziek plánovaných počas celej doby platnosti rámcovej dohody.
39.
Fínska vláda, pokiaľ ide o prvú prejudiciálnu otázku, uvádza, že smernica 2004/18 povoľuje rámcovú dohodu, podľa ktorej verejný obstarávateľ: a) koná sám za seba a za ďalších výslovne uvedených verejných obstarávateľov, ktorí nie sú priamym účastníkom tejto rámcovej dohody; a v ktorej b) nie je určené množstvo služieb, ktoré môžu požadovať verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali dohodu, v čase, keď uzatvárajú následné zmluvy, ktoré predpokladá rámcová dohoda. Požaduje sa však, aby sa dĺžka trvania následných zmlúv ako celku určila v súlade s požiadavkami smernice a aby jednotlivé následné zmluvy vo svojom súhrne neprekročili túto dĺžku.
40.
Fínska vláda, pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku, uvádza, že v mnohých prípadoch je možné stanoviť určitý objem dodania tovaru a služieb vo vzťahu k bežným potrebám verejných obstarávateľov. Stačilo by, ak by verejný obstarávateľ vychádzal z objemu nákupov za predchádzajúce roky, prípadne upraveného odhadom jeho možného vývoja. Uvedené informácie by sa mali uviesť v súťažných podkladoch, pričom v opačnom prípade by sa uprednostnili predchádzajúci účastníci dohody. Ak by tomu tak nebolo, fínska vláda sa domnieva, že je potrebné odpovedať na otázku záporne.
41.
Komisia po tom, čo uviedla, že smernica 2014/24 nie je uplatniteľná ratione temporis, tiež poznamenáva, že sporná rámcová dohoda presahuje dobu štyroch rokov stanovenú v smernici 2004/18. Vzhľadom na to, že sa otázky položené vnútroštátnym súdom netýkajú tohto bodu a nemožno zistiť, či bol tento bod prejednaný v konaní vo veci samej, Komisia formálne nenavrhuje, aby sa návrh na začatie prejudiciálneho konania vyhlásil za neprípustný.
42.
Pokiaľ ide o meritum veci, Komisia uvádza, že článok 32 ods. 2 druhý pododsek smernice 2004/18 nevyžaduje, aby verejní obstarávatelia, ktorí sú „pôvodnými“ zmluvnými stranami rámcovej dohody, ju podpísali. Postačí, že sa od dátumu uzavretia rámcovej dohody javia ako jej potenciálni príjemcovia s ich výslovným uvedením v súťažných podkladoch alebo v špecifikáciách.
43.
Komisia sa domnieva, že pokiaľ ide o objem služieb, výraz „prípadne“ (článok 1 ods. 5 smernice 2004/18) neznamená, že ide o nepovinné označenie. Uvedeným výrazom sa zamýšľalo vyjadriť, že by pre niektoré následné zmluvy mohlo byť nemožné uviesť predpokladané množstvá, ako by tomu bolo v prípade dodávok náhradných dielov pre vozidlá služieb mestskej dopravy. Táto situácia je odlišná v prípade služieb, ktoré sú predmetom sporu, v ktorom by celkové množstvo služieb malo byť výslovne uvedené v rámcovej dohode alebo v špecifikáciách napriek tomu, že nebolo možné uviesť konkrétnu hodnotu každej z týchto následných zákaziek. „Bežné potreby“ by tak mohli byť prijateľným parametrom za predpokladu, že sú definované dostatočne jasne, presne a transparentne.
V. Analýza
A.
Úvodné poznámky: relevantná smernica vo vzťahu k prejudiciálnym otázkam
44.
Napriek tomu, že položené prejudiciálne otázky odkazujú na smernicu 2004/18, ako aj na smernicu 2014/24, súhlasím s Komisiou, že nie je potrebné poskytnúť výklad smernice 2014/24 z dôvodu jej neuplatniteľnosti ratione temporis, ale je potrebné vyložiť výlučne smernicu 2004/18.
45.
Podľa informácií uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu tak pôvodné zadanie zákazky (dekrét zo 4. novembra 2011), ako aj pristúpenie k nej (dekrét z 30. decembra 2015) sa uskutočnili pred uplynutím lehoty na prebratie smernice 2014/24, to znamená pred 18. aprílom 2016.
B.
O prípustnosti prejudiciálnych otázok
46.
Medzi dôvodmi, ktoré uvádza spoločnosť Coopservice na podporu tvrdenia, že prejudiciálna otázka nie je prípustná, sa uvádza, že pôvodná zmluva presahuje dobu štyroch rokov stanovenú v článku 32 ods. 2 štvrtom pododseku smernice 2004/18, (
12
) čo ju v zmysle uvedenej smernice ako „rámcovú dohodu“ diskvalifikuje. Aj Komisia upozorňuje na túto skutočnosť bez toho, aby formálne navrhovala vyhlásenie prejudiciálnych otázok za neprípustné.
47.
Consiglio di Stato (štátna rada) na žiadosť Súdneho dvora, aby uviedla dôvody, pre ktoré mohla byť táto zmluva napriek tomu, že bola uzatvorená na obdobie deviatich rokov, kvalifikovaná za rámcovú dohodu v zmysle článku 1 ods. 5 smernice 2004/18, uvádza, že dotknuté strany sa neodvolali na jej trvanie ako na možný dôvod neplatnosti. Vnútroštátny súd v zmysle dispozičnej zásady, na ktorej je založená jeho súdna právomoc, uvádza, že nemohol posúdiť zmluvu ani ex offo, keďže nešlo o tak závažnú nezrovnalosť, ktorá by mala za následok neplatnosť dohody. (
13
) Skutočnosť, že článok 32 smernice 2004/18 výnimočne pripúšťa trvanie dlhšie ako štyri roky, pre vnútroštátny súd znamená, že nedodržanie tejto lehoty nepredstavuje vadu, ktorá spôsobuje neplatnosť. (
14
)
48.
Vnútroštátny súd v každom prípade uvádza, že „vzhľadom na svoj účel, ktorým je zabezpečiť riadne fungovanie niekoľkých nemocníc, by mohla sporná dohoda vychádzať z tejto výnimky“ (
15
).
49.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti právnej normy Únie nijako nesúvisí s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi nevyhnutnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili. (
16
)
50.
Tak v námietke spoločnosti Coopservice v súvislosti s trvaním pôvodnej zmluvy, ako aj v námietke v súvislosti s nesplnením iných podmienok potrebných na to, aby bola zmluva kvalifikovaná ako „rámcová dohoda“ – na čo tiež upozornila rakúska a talianska vláda –, kritizovali vnútroštátny súd za rozhodnutie o tejto kvalifikácii.
51.
Consiglio di Stato (Štátna rada) nepredložila Súdnemu dvoru žiadnu otázku týkajúcu sa právnej povahy verejnej zákazky z roku 2011. Okrem toho za predpokladu, že ide o rámcovú dohodu v zmysle článku 1 ods. 5 smernice 2004/18, sa jej pochybnosti týkajú výlučne možnosti, či v súlade s touto smernicou môže byť verejná zákazka uzatvorená za daných podmienok (a to bez podpisu všetkých verejných obstarávateľov a bez presného určenia, v akom množstve môžu verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali dohodu, neskôr požadovať služby).
52.
Súhlasím s Komisiou, že odpoveď na prejudiciálne otázky sa musí obmedziť na tieto dve konkrétne otázky a že prináleží vnútroštátnemu súdu ako súdu, ktorý posudzuje skutkové okolnosti a ako prvý podáva výklad uplatniteľných právnych predpisov, aby s prihliadnutím na osobitosti veci posúdil potrebu rozhodnutia o prejudiciálnej otázke a relevantnosť otázok, ktoré položí Súdnemu dvoru. (
17
)
53.
V prejednávanej veci vychádzajú tieto otázky z predpokladu, že v zmysle smernice 2004/18 v zásade existovala rámcová dohoda. S ohľadom na okolnosti sporu to tak jednoznačne vykladá vnútroštátny súd.
54.
Treba však uviesť, že tento predpoklad by sa mohol vyvrátiť v priebehu konania, ak na základe náležitej debaty účastníkov konania alebo z dôvodu prehodnotenia ex offo svojho prvého posúdenia (
18
) vnútroštátny súd dospeje k záveru, že sporná dohoda spôsobuje problémy so zlučiteľnosťou so smernicou 2004/18 odlišné od tých, ktoré ju viedli k začatiu prejudiciálneho konania.
55.
Rovnako nemožno súhlasiť ani s treťou námietkou neprípustnosti, ktorú uvádza spoločnosť Coopservice (vnútroštátny súd už v inom konaní zrušil doložku umožňujúcu pristúpenie). Iba vnútroštátny súd môže zvážiť, či také zrušenie nastalo, a prípadne, aký vplyv by malo na konanie, v ktorom sa rozhodol položiť túto prejudiciálnu otázku.
C.
O veci samej
56.
Obidve prejudiciálne otázky položené Consiglio di Stato (Štátna rada) predpokladajú existenciu „rámcovej dohody, v ktorej verejný obstarávateľ koná sám za seba a za ďalších výslovne uvedených verejných obstarávateľov, ktorí sa však priamo nezúčastňujú na uzatváraní rámcovej dohody“.
57.
Aby som nerozširoval pochybnosti vnútroštátneho súdu k tejto otázke, zdržím sa komentára k výhradám týkajúcim sa toho, či formulácia, ktorá sa použila v zmluve z novembra 2011, má skutočne znaky rámcovej dohody v zmysle smernice 2004/18.
58.
Musím však zdôrazniť, že ak by Consiglio di Stato (Štátna rada) trvala na svojej kvalifikácii, musí objasniť, či táto rámcová dohoda z dôvodu jej jedinečných vlastností „nebráni hospodárskej súťaži, neobmedzuje ju alebo ju nenarušuje“ (článok 32 ods. 2 smernice 2004/18). (
19
)
59.
Východiskový predpoklad je ten, že existovala pôvodná rámcová dohoda, ktorej aktívnymi „stranami dohody“ boli verejní obstarávatelia, ktorí sa priamo nezúčastnili jej uzatvárania, hoci v nej boli uvedení. To vedie k otázke, či článok 1 ods. 5 a článok 32 smernice 2004/18 umožňujú uzatvoriť rámcovú dohodu bez podpisu všetkých verejných obstarávateľov, ktorí sa chcú neskôr riadiť jej ustanoveniami.
60.
Druhý odsek obidvoch prejudiciálnych otázok sa tiež zhoduje vo svojej podstate, to znamená v stanovení „množstva, v akom môžu verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali túto dohodu, požadovať služby v čase, keď uzatvárajú následné zmluvy, ktoré predpokladá rámcová dohoda“. Nejasnosť je dvojaká:
–
Na jednej strane je sporné, či smernica 2004/18 umožňuje, aby sa uvedené množstvo neurčilo vôbec.
–
Na druhej strane je otázne, či možno určiť množstvo odkazom na „bežné potreby“ verejných obstarávateľov, ktorí nepodpísali túto dohodu.
1. O rozšírení zmluvy o verejného obstarávateľa, ktorý nepodpísal rámcovú dohodu
61.
Podľa článku 32 ods. 2 druhého pododseku smernice 2004/18 sa zákazky na základe rámcovej dohody zadávajú podľa postupov – stanovených v odsekoch 3 a 4 tohto článku –, ktoré „sa môžu použiť len medzi verejnými obstarávateľmi a hospodárskymi subjektmi, ktoré sú pôvodnými zmluvnými stranami rámcovej dohody“.
62.
Možno tvrdiť, že z gramatického hľadiska sa príslovka „pôvodne“ vzhľadom na svoje postavenie vo vete vzťahuje iba na hospodárske subjekty a nie na verejných obstarávateľov. Tento výklad podporujú viaceré dôvody, z ktorých azda najdôležitejší je jeho následné potvrdenie príslušným ustanovením smernice 2014/24. (
20
)
63.
Bez ohľadu na výklad článku 32 ods. 2 druhého pododseku smernice 2004/18, ktorý sa posudzuje samostatne, sa v každom prípade domnievam, že aj verejní obstarávatelia, ktorí majú aktívne postavenie v rámcovej dohode, sú jej nevyhnutnou súčasťou. V zmysle článku 1 ods. 5 smernice 2004/18 je „rámcová dohoda“ zo svojej samotnej povahy dohoda „medzi jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi a jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi“, ktorej cieľom je „stanoviť podmienky upravujúce zákazky, ktoré sa budú zadávať“.
64.
Inou otázkou je to, či táto podmienka platí len pre toho, kto sa priamo zúčastnil na uzatváraní rámcovej dohody, alebo aj pre verejného obstarávateľa, ktorý je uvedený v dohode „bez priamej účasti na jej uzatváraní“. Táto pochybnosť je predmetom prvej prejudiciálnej otázky.
65.
Postavenie strany v rámcovej dohode nemusí znamenať, že ten, kto má z dohody prospech, ju aj podpísal; ani to, že sa priamo zúčastnil na jej uzatvorení. Ako zdôrazňuje Consiglio di Stato (Štátna rada), (
21
) občianske predpisy o zastupovaní a obstarávaní cudzích vecí bez zmluvy umožňujú osobe (v tomto prípade ASST) uzatvoriť dohodu záväznú pre tretie osoby, ktoré ju touto úlohou poverili alebo ju ratifikujú a posteriori.
66.
Domnievam sa, že vnútroštátny súd, keď uviedol, že „ďalší verejní obstarávatelia… sa priamo nezúčastňujú na uzatváraní rámcovej dohody“, nemal na mysli „podpis“ v zmysle konania spočívajúceho vo formálnom podpísaní právneho úkonu, ale skôr „podpis“ v zmysle uzatvorenia dohody, na ktorej vyjednávaní sa zúčastňuje, pričom v dôsledku toho je jej zmluvnou stranou.
67.
Postavenie strany však možno dosiahnuť bez podpísania rámcovej dohody, a dokonca bez priamej účasti na jej uzatváraní: stačí, ak ten, kto súhlasí s týmto postavením, súhlasí s tým, že bude viazaný touto dohodou. (
22
)
68.
Rozhodujúce je, že verejní obstarávatelia, ktorí sú odlišní od tých, ktorí podpísali rámcovú dohodu, sú uvedení ako „potenciálni príjemcovia“ (
23
) už v čase jej uzatvorenia, pričom poznali jej obsah. Ak podpísaniu rámcovej dohody predchádza kolektívne rozhodnutie, v ktorom viacerí verejní obstarávatelia spoločne súhlasia s nadobudnutím určitého tovaru alebo služieb, toto predchádzajúce kolektívne rozhodnutie môže slúžiť na posilnenie rámcovej dohody podpísanej len jedným z týchto verejných obstarávateľov v mene (alebo so súhlasom) všetkých z nich.
69.
Medzi samotnou rámcovou dohodou a následnými zmluvami uzatvorenými na základe podmienok stanovených v tejto dohode existuje vzťah kontinuity a závislosti. Tieto zmluvy sa neuzatvárajú ako nové alebo v právnom vákuu, ale v súlade s podmienkami stanovenými v rámcovej dohode, ktoré musia nevyhnutne spĺňať požiadavky smernice 2004/18. Podriadenie sa týmto požiadavkám je predpokladom zákonnosti uvedených zákaziek, ktoré musia byť v súlade s právnymi predpismi Únie o verejnom obstarávaní.
70.
Úzky vzťah medzi rámcovými dohodami a zmluvami uzatvorenými na ich základe si vyžaduje, aby verejní obstarávatelia, ktorí zadávajú zákazky, boli tými istými verejnými obstarávateľmi, ktorí boli uvedení v rámcovej dohode, hoci ju sami nepodpísali. Domnievam sa, že je to najvhodnejší výklad článku 32 ods. 2 druhého pododseku smernice 2004/18.
71.
Je preto dôležité, aby rámcová dohoda konkrétne špecifikovala tých verejných obstarávateľov, ktorí môžu pristúpiť k verejným zákazkám uzatvoreným na jej základe. Špecifikácia, ktorá musí byť v každom prípade presná a jasná, sa nemusí uviesť v texte rámcovej dohody, ale môže byť zahrnutá v niektorom ustanovení špecifikácií rámcovej dohody, o aké ide v konaní vo veci samej.
72.
Na túto prvú prejudiciálnu otázku je preto možné odpovedať tak, že článok 1 ods. 5 a článok 32 ods. 2 druhý pododsek smernice 2004/18 nebránia rámcovej dohode, podľa ktorej verejný obstarávateľ, ktorý sa priamo nezúčastnil na jej uzatváraní ani ju nepodpísal, môže pristúpiť k zákazkám, ktoré sú založené na uvedenej rámcovej dohode, za predpokladu, že totožnosť tohto verejného obstarávateľa je uvedená v samotnej rámcovej dohode alebo v dokumente, ktorý je priložený v špecifikáciách, a to za podmienok stanovených smernicou 2004/18.
2. O uvedení množstva služieb, ktoré by mohli požadovať verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali rámcovú dohodu
73.
Vnútroštátny súd sa snaží zistiť, či je skutočnosť, že rámcová dohoda neuvádza „množstvo služieb“, ktoré môžu verejní obstarávatelia, ktorí nepodpísali túto dohodu, požadovať v čase, keď uzatvárajú následné zmluvy, ktoré vyplývajú z rámcovej dohody, v súlade so smernicou 2004/18.
74.
Podľa článku 1 ods. 5 smernice 2004/18 sa medzi podmienkami zákaziek, ktoré sa budú zadávať počas platnosti (časovo obmedzenej) rámcovej dohody nachádzajú podmienky, „pokiaľ ide o cenu a prípadne aj o predpokladané množstvo“.
75.
Podľa môjho názoru vsuvka „prípadne“ neznamená, že údaj „predpokladané množstvo“ predstavuje nepovinné ustanovenie. Naopak, ide o obligatórne ustanovenie, hoci z hľadiska jeho obsahu sa vyžaduje spresnenie množstiev, ktoré možno predpokladať v samotnej rámcovej dohode vzhľadom na povahu služieb, ktoré sú predmetom následných zákaziek.
76.
Odlišná interpretácia by znamenala, že pôvodné podmienky rámcovej dohody by boli príliš vágne, pokiaľ ide o niektoré z jej najdôležitejších prvkov, s dvojitým a negatívnym dôsledkom: na jednej strane by odrádzali od účasti hospodárske subjekty, ktoré by mohli mať záujem, ale z dôvodu neurčitosti predmetu zmluvy by sa nezúčastnili verejného obstarávania; na druhej strane by sa obchádzal zákaz vykonať pri zadávaní zákaziek „podstatné zmeny a doplnenia podmienok stanovených v danej rámcovej dohode“ (článok 32 ods. 2 tretí pododsek smernice 2004/18).
77.
Bod 6 písm. c) prílohy VII A smernice 2004/18, na ktorý odkazuje článok 36 ods. 1, podrobne uvádza informácie, ktoré musia byť uvedené v oznámeniach o vyhlásení zadávacieho konania. Konkrétne, je potrebné uviesť „predpokladanú celkovú hodnotu prác počas celého trvania rámcovej dohody[ (
24
)] a, ak je to možné, aj periodicitu, s akou budú zákazky zadávané“.
78.
V rámcovej dohode je preto potrebné uviesť celkovú hodnotu všetkých požadovaných služieb. Nevyhnutne musí obsahovať odhadovanú hodnotu následných zákaziek, prostredníctvom ktorých sa zadávajú jednotlivo a postupne rôzne časti tvoriace celkovú sumu požadovaných služieb. Opakujem, že iba takto sa dodržia zásady transparentnosti a rovnakého zaobchádzania so subjektmi, ktoré majú záujem pristúpiť k rámcovej dohode a k zmluvám, ktoré z nej vyplývajú. Ak sa neuvedie celkový objem (odhadovaných) služieb alebo ak sú základy na ich výpočet hypotetické, uchádzači môžu len ťažko posúdiť, či sa im oplatí predkladať ponuku. (
25
)
79.
Pod výrazom „ak je to možné“ rozumiem, že nejde o výnimku z plnenia tejto povinnosti. Ak by sme ho vynechali, nebolo by možné v súhrne vypočítať celkovú hodnotu požadovaných služieb pre celé trvanie rámcovej dohody. Uvedený výraz však umožňuje určitú flexibilitu pri určovaní počtu zákaziek, do ktorých sa podľa očakávaní rozloží celkový objem služieb podľa rámcovej dohody, to znamená, umožňuje predpokladať „frekvenciu“, s akou sa budú zákazky zadávať, od čoho bude závisieť objem služieb, ktoré budú v každom prípade jej predmetom.
80.
Consiglio di Stato (Štátna rada) rovnako kladie otázku, či možno množstvo následných zmluvných služieb vypočítať na základe odkazu na „bežné potreby“ verejných obstarávateľov.
81.
Podľa môjho názoru, ktorý sa zhoduje s názorom fínskej vlády a Komisie, nič nebráni použitiu tohto odkazu za predpokladu, že tieto potreby sú presne a jasne definované v samotnej rámcovej dohode alebo v príslušných špecifikáciách. Jeho formulácia musí byť vyjadrená spôsobom, ktorý je prístupný všetkým potenciálnym záujemcom.
82.
V tomto zmysle možno za „bežné potreby“ považovať tie potreby, ktoré možno predpokladať vzhľadom na objemy nákupov za predchádzajúce roky. Na druhej strane tento charakter nebudú mať tie potreby, ktoré sa bez tejto historickej podpory neočakávane uvedú počas platnosti rámcovej dohody. V opačnom prípade by sa otvoril priestor pre neurčitosť, ktorý by nezodpovedal zásadám rovnakého zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti zakotveným v článku 2 smernice 2004/18.
83.
V súlade s týmito zásadami musia byť informácie – povinné – o hodnote služieb prístupné rovnako všetkým hospodárskym subjektom, ak nie presne, tak aspoň približne. A ak sa odhadovaná hodnota uvedených služieb určí vo vzťahu k potrebám, ktoré musel verejný obstarávateľ v minulosti uspokojiť, informácie, ktoré preukazujú hodnotu (skutočné a určité) týchto predchádzajúcich potrieb vrátane aktualizácií a potrebných opráv (ako odhadovaná hodnota), by sa mali uviesť v dokumentácii, ktorá je súčasťou rámcovej dohody. V opačnom prípade, opakujem, že „bežné potreby“ by skutočne neboli známe pre všetky hospodárske subjekty s výnimkou uchádzačov, s ktorými sa predtým uzatvorili zákazky na tieto rovnaké služby.
84.
V dôsledku toho navrhujem, aby sa článok 1 ods. 5 a článok 32 smernice 2004/18 vykladali v tom zmysle, že nebránia tomu, aby sa množstvo služieb, ktoré môže verejný obstarávateľ, ktorý sa nezúčastnil na uzatváraní rámcovej dohody ani ju nepodpísal, ale jednoznačne je od začiatku jej súčasťou, určilo odkazom na jeho bežné potreby za predpokladu, že tieto potreby možno vyvodiť z jasných, presných a transparentných informácií o potrebách, ktoré verejný obstarávateľ musel uspokojiť v minulosti.
VI. Návrh
85.
Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) takto:
„Článok 1 ods. 5 a článok 32 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby sa majú vykladať v tom zmysle, že
–
nebránia rámcovej dohode, podľa ktorej môže byť verejný obstarávateľ, ktorý sa priamo nezúčastnil na jej uzatváraní ani ju nepodpísal, zmluvnou stranou verejných zákaziek založených na tejto dohode za predpokladu, že totožnosť tohto verejného obstarávateľa je uvedená v samotnej dohode alebo v dokumente, ktorý bol priložený v špecifikáciách, a to za podmienok stanovených v smernici 2004/18,
–
bránia tomu, aby množstvo služieb, ktoré môže uvedený verejný obstarávateľ požadovať pri uzatváraní následných zmlúv, ktoré predpokladá rámcová dohoda, nebolo určené alebo nebolo jednoznačne určiteľné v tejto dohode,
–
nebránia tomu, aby bolo uvedené množstvo stanovené na základe odkazu na bežné potreby verejného obstarávateľa za predpokladu, že rámcová dohoda poskytuje jasné, presné a transparentné informácie o potrebách, ktoré tento verejný obstarávateľ musel v minulosti uspokojiť.“
(
1
)	Jazyk prednesu: španielčina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
(
3
)	Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (GURI č. 100 z 2. mája 2006).
(
4
)	Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (GURI č. 299 z 27. decembra 2006).
(
5
)	Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (GURI č. 156 zo 6. júla 2012), zmenený na zákon č. 135 zo 7. augusta 2012 (GURI č. 189 zo 14. augusta 2012).
(
6
)	Kritériom na zadanie zákazky bola ekonomicky najvýhodnejšia ponuka.
(
7
)	Ustanovenie uvádza, že je založené na dohode zameranej na „uplatnenie mechanizmov spoločného nákupu“ v súlade so zásadami stanovenými v regionálnom pláne zdravia v Lombardii na roky 2002 – 2004, „ktoré podporujú formy spoločných nákupov medzi subjektmi SSR“ ako v podobných uzneseniach regionálnej rady v Lombardii. Doložka tiež odkazuje na následné zasadnutia regionálnej rady bez ich uvedenia, ktoré „kladú dôraz na verejné súťaže, ktoré sú otvorené ďalším pristúpeniam“.
(
8
)	ASST del Garda a della Valcamonica, okrem iných, vytvorili tzv. Konzorcium AIPEL (Východná Lombardia) na základe „Accordo interaziendale tra le aziende ospedaliere e le aziende sanitarie locali (AIPEL)… per la disciplina delle forme aggregate riguardanti la fornitura di beni e l’appalto di servizi“.
(
9
)	Článok 2 je v rozhodnutí vnútroštátneho súdu nepochybne uvedený omylom.
(
10
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
(
11
)	Pozri poznámku pod čiarou 9.
(
12
)
(
13
)	Bod 27 uznesenia Consiglio di Stato (Štátna rada) z 20. februára 2018 v odpovedi na žiadosť Súdneho dvora.
(
14
)	Tamže, bod 28.
(
15
)	Tamže.
(
16
)	Napríklad rozsudky zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400, body 24 a 25); zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, body 15 a 16); z 5. júla 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, bod 19); z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 54), a z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, body 50 a 155).
(
17
)	Pozri najmä rozsudok z 26. júna 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i. (C‑305/05, EU:C:2007:383, bod 18).
(
18
)	V uznesení z 20. februára 2018 sa táto možnosť zdá byť vylúčená. Stačilo by však, ak by Súdny dvor vo svojom rozsudku pripomenul časové obmedzenie stanovené v článku 32 ods. 2 štvrtom pododseku smernice 2004/18, aby Consiglio di Stato (Štátna rada) mohla prípadne prehodnotiť svoju pôvodnú neochotu preskúmať výskyt tohto faktora v spore; vždy, samozrejme, v súlade s ustanoveniami a procesnými zárukami stanovenými vnútroštátnym právom.
(
19
)	Podľa názoru AGCM doložka 2.5 pôvodnej zmluvy, ako aj pristúpenie k nej zo strany ASST della Vallemonica – Sebino oslabilo „zásady spravodlivej hospodárskej súťaže a nestrannosti“, čím sa zabránilo „transparentnej súťaži“.
(
20
)	Podľa jeho článku 33 ods. 2 „zákazky na základe rámcovej dohody sa zadávajú v súlade s postupmi stanovenými v tomto odseku a v odsekoch 3 a 4. Dané postupy sa môžu uplatňovať len medzi verejnými obstarávateľmi, ktorí boli na tento účel jasne identifikovaní vo výzve na súťaž alebo vo výzve na potvrdenie účasti, a tými hospodárskymi subjektmi, ktoré sú zmluvnou stranou uzavretej rámcovej dohody“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
21
)	Body 7 a 8 rozhodnutia vnútroštátneho súdu.
(
22
)	Je zrejmé, že tento súhlas musí byť určitým spôsobom formalizovaný, a preto bude v konečnom dôsledku nevyhnutný podpis osoby, ktorá s tým súhlasí. Tento podpis však nemusí byť podpisom na dohode, v súvislosti s ktorou sa získalo postavenie strany, ale iba podpis výslovného právneho aktu vyjadrujúceho tento súhlas, na ktorý musí samotná rámcová dohoda odkazovať a ktorý bude tvoriť súčasť jej obsahu.
(
23
)	Používam výraz, ktorý použila Komisia v bode 37 svojich písomných pripomienok.
(
24
)	Trvanie rámcovej dohody je preto jedným z kľúčových faktorov na určenie celkovej hodnoty služieb ako základného prvku verejného obstarávania. Vnútroštátny súd preto pri jeho skúmaní v prejednávanej veci musí zohľadniť túto skutočnosť, ktorá je potrebná na zistenie, či bol splnený článok 32 ods. 2 štvrtý pododsek smernice 2004/18 alebo či verejní obstarávatelia v samotnej dohode náležite zdôvodnili objektívne dôvody predĺženia jej štvorročného trvania. Možno teda tvrdiť, že po diskusii o určení požadovaných množstiev samotné strany nepriamo nastolili otázku trvania rámcovej dohody, bez ktorej nie je možné odhadnúť celkovú hodnotu týchto množstiev.
(
25
)	Táto neistota sa zvyšuje za okolností, akými sú okolnosti v prejednávanej veci, keďže doložka o rozšírení rámcovej dohody umožňuje ASST počas obdobia jej platnosti podľa vlastného uváženia pristúpiť alebo nepristúpiť; a rovnako umožňuje pôvodnému verejnému obstarávateľovi zamietnuť následnú žiadosť o pristúpenie zo strany uvedených ASST.