62020TO0252(01)
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti razširjeni senat)
z dne 8. junija 2021 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Območje svobode, varnosti in pravice – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva iz Unije in Euratoma – Sklep Sveta o sklenitvi sporazuma o izstopu – Državljani Združenega kraljestva – Izguba državljanstva Unije – Neobstoj posamičnega nanašanja – Akt, ki ni predpis – Nedopustnost“
V zadevi T‑252/20,
Joshua Silver, stanujoč v Bicesterju (Združeno kraljestvo), in druge tožeče stranke, ki so navedene v prilogi (
1
), ki jih zastopajo P. Tridimas, barrister, D. Harrison in A. von Westernhagen, solicitors,
tožeče stranke,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo M. Bauer, R. Meyer in J. Ciantar, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Sklepa Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1),
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat),
v sestavi A. Kornezov, predsednik, E. Buttigieg, sodnik, K. Kowalik-Bańczyk (poročevalka), sodnica, G. Hesse, sodnik, in M. Stancu, sodnica,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1
Tožeče stranke, Joshua Silver in druge tožeče stranke, ki so navedene v prilogi, so državljani Združenega kraljestva, ki prebivajo v Franciji in Združenem kraljestvu.
2
Državljani Združenega kraljestva so se 23. junija 2016 na referendumu odločili za izstop svoje države iz Evropske unije.
3
Združeno kraljestvo je 29. marca 2017 na podlagi člena 50(2) PEU uradno obvestilo Evropski svet o svoji nameri, da izstopi iz Unije.
4
Predstavniki Unije in Združenega kraljestva so 24. januarja 2020 podpisali Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 7, v nadaljevanju: sporazum o izstopu).
5
Svet Evropske unije je 30. januarja 2020 sprejel Sklep (EU) 2020/135 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V skladu s členom 1 tega sklepa je bil sporazum o izstopu odobren v imenu Unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo.
6
Združeno kraljestvo je 31. januarja 2020 izstopilo iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo. Sporazum o izstopu je začel veljati 1. februarja 2020.
Postopek in predlogi strank
7
Tožeče stranke so 23. aprila 2020 vložile to tožbo.
8
Dve tožeči stranki sta z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 16. junija 2020, vložili predlog za anonimnost. Splošno sodišče je s sklepom z dne 24. junija 2020 temu predlogu ugodilo.
9
Svet je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 27. julija 2020, vložil ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
10
Tožeče stranke so 8. septembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede ugovora nedopustnosti.
11
Medtem je Komisija 15. junija 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Sveta. Tožeče stranke in Svet so se z dopisoma, vloženima v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 28. oziroma 31. avgusta 2020, seznanile z navedenim predlogom za intervencijo.
12
British in Europe, združenje francoskega prava, je 19. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Tožeče stranke in Svet so 21. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede tega predloga za intervencijo.
13
Plaid Cymru – The Party of Wales, politična stranka britanskega prava, je 19. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Tožeče stranke in Svet so 21. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede tega predloga za intervencijo.
14
European Democracy Lab, združenje nemškega prava, je 19. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Tožeče stranke in Svet so 21. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede tega predloga za intervencijo.
15
ECIT, ustanova v javnem interesu belgijskega prava, je 20. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Tožeče stranke in Svet so 21. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede tega predloga za intervencijo.
16
European Alternatives Limited, ki se predstavlja kot skupina organizacij civilne družbe, ki jo sestavljajo družba angleškega in valižanskega prava, združenje francoskega prava, združenje nemškega prava in združenje italijanskega prava, je 20. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Tožeče stranke in Svet so 21. decembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede tega predloga za intervencijo.
17
Splošno sodišče (deseti senat) je s sklepom z dne 5. novembra 2020 na podlagi člena 130(7) Poslovnika odločanje o ugovoru nedopustnosti pridržalo za končno odločbo in pridržalo odločitev o stroških.
18
Splošno sodišče je s sklepom z dne 11. novembra 2020 v skladu s členom 28 Poslovnika zadevo dodelilo desetemu razširjenemu senatu.
19
Svet je 8. februarja 2021 vložil odgovor na tožbo. Predsednik desetega razširjenega senata je 11. februarja 2021 odločil, da te vloge ne bo vročil tožečim strankam.
20
Svet je z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 8. februarja 2021, Splošno sodišče pozval, naj v tej zadevi preuči možnost prekinitve postopka na podlagi člena 69(d) Poslovnika, dokler Sodišče ne odloči o predlogih za sprejetje predhodne odločbe, vpisanih pod opravilnima številkama C‑673/20 in C‑32/21, ali naj se izreče za nepristojno na podlagi člena 128 istega poslovnika, da lahko Sodišče skupaj odloči o tej tožbi in o teh predlogih za sprejetje predhodne odločbe. Tožeče stranke so z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu 17. februarja 2021, zahtevale seznanitev z odgovorom na tožbo, da bi lahko predstavile svoja stališča o možnosti prekinitve ali odstopa zadeve. Predsednik desetega razširjenega senata je 22. februarja 2021 odločil, da tožeče stranke seznani s točkama 42 in 61 navedenega odgovora. Tožeče stranke so z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu 10. marca 2021, predložile stališča glede možnosti prekinitve ali odstopa zadeve. Predsednik desetega razširjenega senata je s sklepom z dne 15. marca 2021 odločil, da se postopek ne prekine.
21
Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem „jim brez njihovega soglasja […] odvzema njihov status državljanov Unije in pravice, ki iz njega izhajajo“;
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
22
Svet v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Pravo
Predlog za odstop zadeve
23
Če so Sodišču in Splošnemu sodišču predložene zadeve, kjer je predmet enak in se postavlja enako vprašanje razlage ali odloča o veljavnosti istega akta, lahko Splošno sodišče v skladu s členom 54, tretji odstavek, Statuta Sodišča po opredelitvi strank postopek prekine, dokler Sodišče ne izda sodbe, ali se, če gre za tožbe, vložene v skladu s členom 263 PDEU, izreče za nepristojno, da bi lahko o tej tožbi odločalo Sodišče.
24
Iz te določbe izhaja, da Splošno sodišče lahko zadevo odstopi le, če je tako pri Sodišču kot Splošnem sodišču vložena ničnostna tožba.
25
V obravnavani zadevi Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj se izreče za nepristojno, da bi Sodišče lahko odločalo o tej tožbi skupaj s predlogoma za sprejetje predhodne odločbe (točka 20 zgoraj).
26
Zato se Splošno sodišče ne more izreči za nepristojno za odločanje o tej zadevi.
Možnost odločanja s sklepom
27
Na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika lahko Splošno sodišče na predlog tožene stranke odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini. V skladu s členom 130(6) navedenega poslovnika lahko Splošno sodišče začne ustni del postopka v zvezi z ugovorom nedopustnosti.
28
V skladu s sodno prakso možnost, da se tožba kot nedopustna zavrže z obrazloženim sklepom – torej brez obravnave – ni izključena, kadar Splošno sodišče pred tem sprejme sklep, s katerim ugovor na podlagi člena 130(1) Poslovnika pridrži za končno odločbo (glej v tem smislu sklep z dne 19. februarja 2008, Tokai Europe/Komisija, C‑262/07 P, neobjavljen, EU:C:2008:95, točke od 26 do 28).
29
Čeprav je Splošno sodišče v obravnavanem primeru s sklepom z dne 5. novembra 2020 odločilo, da se ugovor nedopustnosti Sveta pridrži za končno odločbo, zdaj meni, da ima na podlagi listin v spisu dovolj informacij, da s sklepom odloči o tem ugovoru.
Ugovor nedopustnosti
30
Svet trdi, da je tožba nedopustna, ker tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja za izpodbijanje izpodbijanega sklepa. Prvič, tožeče stranke naj namreč ne bi bile naslovnice navedenega sklepa. Drugič, navedeni sklep naj se na tožeče stranke ne bi posamično nanašal. Tretjič, izpodbijani sklep naj bi na eni strani potreboval izvedbene ukrepe, na drugi strani pa naj ne bi bil predpis.
31
Tožeče stranke prerekajo ugovor nedopustnosti. Na eni strani trdijo, da se izpodbijani sklep nanje neposredno in posamično nanaša, na drugi strani pa, da je ta sklep predpis, ki se nanje neposredno nanaša in ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
32
Spomniti je treba, da lahko v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka tega člena vložijo ničnostno tožbo zoper tri vrste aktov, in sicer, prvič, zoper nanje naslovljene akte, drugič, zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in tretjič, zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
33
V obravnavani zadevi je treba procesno upravičenje tožečih strank presojati zgolj glede izpodbijanega sklepa. Vendar je treba ugotoviti, da se nadzor nad zakonitostjo sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki ga mora zagotoviti sodišče Unije, lahko nanaša na zakonitost navedenega sklepa v smislu same vsebine zadevnega mednarodnega sporazuma (glej po analogiji sodbo z dne 27. februarja 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, točka 51 in navedena sodna praksa). Zato je treba pri presoji procesnega upravičenja tožečih strank upoštevati naravo in vsebino sporazuma o izstopu.
34
Takoj je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso naslovnice niti izpodbijanega sklepa niti sporazuma o izstopu. Zato nimajo pravice do vložitve tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, prvi del stavka, PDEU, česar sicer ne prerekajo.
35
V teh okoliščinah je treba preizkusiti, ali imajo tožeče stranke pravico do vložitve tožbe na podlagi katerega od primerov iz člena 263, četrti odstavek, drugi in tretji del stavka, PDEU.
Procesno upravičenje tožečih strank na podlagi člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU
36
Opozoriti je treba, da sta pogoja neposrednega nanašanja na eni strani in posamičnega nanašanja na drugi iz člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU kumulativna (glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 75 in 76 ter navedena sodna praksa).
37
V okoliščinah obravnavane zadeve je treba najprej preizkusiti, ali je izpolnjen drugi pogoj, ki se nanaša na posamično nanašanje na tožeče stranke.
38
V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso akt na fizično ali pravno osebo, ki ni naslovnik tega akta, posamično nanaša le, če nanjo vpliva zaradi nekaterih njenih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, na podlagi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo zato posamično opredeli enako, kot bi posamično opredelila naslovnika take odločbe (sodbi z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str., 223, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 93).
39
Zato možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ta ukrep posamično nanaša nanje, ker do te uporabe pride na podlagi pravno ali dejansko objektivnega položaja, ki je določen v zadevnem aktu (sodbi z dne 22. novembra 2001, Antillean Rice Mills/Svet, C‑451/98, EU:C:2001:622, točka 52, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 94).
40
Prav tako dejstvo, da ima lahko splošni akt različne konkretne učinke za različne pravne subjekte, za katere se uporablja, teh ne ločuje od vseh drugih zadevnih subjektov, kadar se ta akt uporabi na podlagi objektivno določenega položaja (sodba z dne 22. februarja 2000, ACAV in drugi/Svet, T‑138/98, EU:T:2000:45, točka 66, in sklep z dne 3. decembra 2008, RSA Security Ireland/Komisija, T‑227/06, EU:T:2008:547, točka 59).
41
Vendar dejstvo, da je določba po naravi in obsegu splošna, ker se uporablja za zadevne osebe na splošno, ne izključuje možnosti, da se na nekatere med njimi nanaša posamično (sodbi z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točka 58, ter z dne 23. aprila 2009, Sahlstedt in drugi/Komisija, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, točka 29).
42
Kadar namreč akt vpliva na skupino oseb, ki so bile v času sprejetja tega akta prepoznane ali prepoznavne na podlagi meril, značilnih za člane skupine, bi se lahko ta akt na te osebe posamično nanašal kot na del omejenega kroga oseb. Tako je lahko predvsem takrat, kadar akt posega v pravice, ki jih je posameznik pridobil pred njegovo izdajo (glej v tem smislu sodbi z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa, in z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točka 59).
43
V obravnavani zadevi tožeče stranke v bistvu trdijo, da se izpodbijani sklep nanje neposredno in posamično nanaša, ker jim je z njim odvzet status državljanov Unije in pravice, povezane s tem statusom.
44
Natančneje, tožeče stranke posamično nanašanje utemeljujejo s tem, prvič, da so del zaprtega kroga oseb, ki so imele ob začetku veljavnosti sporazuma o izstopu in izpodbijanega sklepa status državljanov Združenega kraljestva in posledično status državljanov Unije.
45
Po mnenju tožečih strank je ta krog „zaprt“ zato, ker so vsi njegovi člani ob začetku veljavnosti sporazuma o izstopu in izpodbijanega sklepa prepoznani ali prepoznavni, in ker navedenemu krogu ni mogoče dodati nobenega novega člana. Osebe, ki pridobijo status državljana Združenega kraljestva po izstopu te države iz Unije, naj namreč ne bi mogle uveljavljati statusa državljanov Unije.
46
Tožeče stranke trdijo tudi, da je status državljana Unije trajen in načeloma nepreklicen ter da jim je bil priznan pred sprejetjem izpodbijanega sklepa. Zato naj bi jim bila s tem sklepom odvzeta pridobljena pravica, ki naj bi bila posebna in izključna pravica članov zaprtega kroga, katerega del so.
47
Drugič, tožeče stranke trdijo, da se izguba statusa državljana Unije in pravic, povezanih s tem statusom, posamično nanaša na vsako od njih. V zvezi s tem se sklicujejo na posledice izgube statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, zlasti za tiste, ki so že uresničevali svojo pravico do prostega gibanja. Sklicujejo se zlasti na:
–
nakup hiše v Franciji, dejansko ali nameravano stalno prebivališče v tej državi članici in potrebo po tem, da so tam zdravstveno zavarovane (štiri tožeče stranke);
–
preteklo izvrševanje pravice do vložitve peticije v Evropskem parlamentu (ena tožeča stranka);
–
opravljanje poklicne dejavnosti v Franciji (ena tožeča stranka);
–
pretekli ali načrtovan univerzitetni študij v Nemčiji in projekte iz poklicne dejavnosti v tej državi članici (dve tožeči stranki);
–
prisotnost članov njihove družine ali prijateljev v Franciji ali Nemčiji (tri tožeče stranke).
48
Tretjič, tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj pogoj posamičnega nanašanja razlaga široko. To določbo bi bilo namreč treba razlagati v luči pravice do učinkovitega sodnega varstva, ki jo zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Poleg tega naj bi se ta zadeva nanašala na načelo demokracije in segala v jedro ustavne identitete Unije.
49
Četrtič, tožeče stranke menijo, da je vprašanje posamičnega nanašanja nanje, zlasti glede pridobljene pravice, povezano z vprašanjem trajnosti in nepreklicnosti statusa državljana Unije, zato ga ni mogoče rešiti brez vsebinske preučitve zadeve.
50
Najprej je treba ugotoviti, da argumentacija tožečih strank, s katero želijo dokazati svoje procesno upravičenje na podlagi člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, temelji na predpostavki, da naj bi izpodbijani sklep povzročil „izgubo“ ali „odvzem“ njihovega statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom.
51
V zvezi s tem je sicer res, da niti izpodbijani sklep niti sporazum o izstopu državljanom Združenega kraljestva izrecno ne odvzemata statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom.
52
Vendar iz besedila in sistematike sporazuma o izstopu – zlasti iz šestega odstavka njegove preambule, člena 2, od (b) do (d), njegovega člena 10(1), od (a) do (d), in splošneje iz njegovega drugega dela, naslovljenega „Pravice državljanov“ – jasno izhaja, da ta sporazum državljane Združenega kraljestva, tudi tiste, ki so bili ob izstopu Združenega kraljestva iz Unije njeni državljani, obravnava kot osebe, ki na ta dan nimajo ali nimajo več statusa državljanov Unije. Navedeni sporazum torej ne določa, da državljani Združenega kraljestva obdržijo status državljanov Unije in vse pravice, povezane s tem statusom.
53
Poudariti pa je treba, da izguba ali neohranitev statusa državljana Unije nesporno lahko pomembno vpliva na pravice državljana države članice, ki izstopa iz Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 64). Državljane take države članice, ki prebivajo v drugi državi članici, lahko izstop njihove matične države članice še toliko bolj prizadene zaradi osebnih, poklicnih in gospodarskih vezi, ki so lahko dolgoročne (sklep z dne 16. junija 2020, Walker in drugi/Parlament in Svet, T‑383/19, neobjavljen, EU:T:2020:269, točka 41).
54
Vendar morajo tožeče stranke v zvezi s pogojem posamičnega nanašanja in v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 38 zgoraj, dokazati, da izpodbijani sklep v delu, v katerem jim odvzema status državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, nanje vpliva zaradi nekaterih njihovih posebnih značilnosti ali dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in jih zato posamično opredeljuje enako kot naslovnike.
55
V zvezi s tem na prvem mestu ni sporno, da se sporazum o izstopu – zlasti ker ne določa, da državljani Združenega kraljestva obdržijo status državljanov Unije – uporablja za vse državljane te države in je torej splošen.
56
Izpodbijani sklep, s katerim je sporazum o izstopu vključen v pravni red Unije, je zato tudi sam splošen akt in kot tak vpliva na tožeče stranke zaradi njihovega objektivnega statusa državljanov Združenega kraljestva.
57
Drugič, na podlagi okoliščin, na katere se sklicujejo tožeče stranke in so navedene v točkah od 44 do 46 zgoraj, nanašajo pa se na članstvo v skupini oseb, ki so pridobile status državljanov Unije, ker so državljani Združenega kraljestva, ni mogoče šteti, da so tožeče stranke del omejenega kroga oseb v smislu sodne prakse, navedene v točki 42 zgoraj.
58
Prvič, izpodbijani sklep je bil namreč v delu, v katerem naj bi državljanom Združenega kraljestva odvzel status državljanov Unije in pravice, povezane s tem statusom, sprejet ob upoštevanju njihovega objektivnega statusa oseb, ki imajo državljanstvo države članice, ki izstopa iz Unije (točka 56 zgoraj), pa tudi brez upoštevanja posebnosti njihovih posamičnih položajev, zato se ta sklep ne nanaša posebej na navedene državljane (glej po analogiji sodbo z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točki 66 in 67, ter sklep z dne 20. maja 2020, Nord Stream/Parlament in Svet, T‑530/19, EU:T:2020:213, točka 64). Izpodbijani sklep se torej na tožeče stranke, kar tudi same priznavajo, nanaša enako kot na vse druge državljane Združenega kraljestva. Zato je „zaprti krog“, na katerega se sklicujejo, posledica same narave sistema, vzpostavljenega z izpodbijanim sklepom (glej po analogiji sodbi z dne 10. julija 1996, Weber/Komisija, T‑482/93, EU:T:1996:97, točka 65, in z dne 6. junija 2013, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, EU:T:2013:299, točki 84 in 89).
59
V teh okoliščinah in v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 39 zgoraj, se izpodbijani sklep samo na podlagi tega, da bi bilo na eni strani mogoče število ali celo identiteto oseb, ki so del „zaprtega kroga“, na katerega se sklicujejo tožeče stranke, določiti bolj ali manj natančno, in na drugi strani, da tega kroga po začetku veljavnosti izpodbijanega sklepa ni več mogoče razširiti, posamično ne more nanašati na te osebe.
60
Drugič, v nasprotju s trditvami tožečih strank statusa državljana Unije in pravic, povezanih s tem statusom, ni mogoče opredeliti kot „posebnih“ ali „izključnih“ pravic. Ob izstopu Združenega kraljestva iz Unije so namreč ta status in pravice, povezane z njim, imeli vsi državljani te države, takrat članice Unije. Zato položaja članov „zaprtega kroga“, na katerega se sklicujejo tožeče stranke, ni mogoče primerjati s položajem tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 18. maja 1994, Codorniu/Svet (C‑309/89, EU:C:1994:197, točki 21 in 22), ki ji je bila preprečena uporaba registrirane znamke, kar je po naravi individualna in izključna lastninska pravica (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 23. novembra 2015, Beul/Parlament in Svet, T‑640/14, EU:T:2015:907, točka 48).
61
Tožeče stranke posledično neutemeljeno trdijo, da jim je bila z izpodbijanim sklepom odvzeta pridobljena posebna ali izključna pravica. Obstoj pridobljene ali subjektivne pravice, na katere obseg ali izvajanje lahko potencialno vpliva sporni akt, kot tak ne more individualizirati imetnika navedene pravice, kadar lahko imajo druge osebe podobne pravice in so zato v enakem položaju kot ta imetnik (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2011, Enviro Tech Europe in Enviro Tech International/Komisija, T‑291/04, EU:T:2011:760, točka 116 in navedena sodna praksa).
62
Na tretjem mestu, z različnimi osebnimi okoliščinami, ki jih navajajo posamezne tožeče stranke in so naštete v točki 47 zgoraj, je mogoče kvečjemu dokazati konkretne, različne in morebitne pomembne učinke, ki jih lahko ima za vsako od njih zatrjevana izguba statusa državljana Unije in pravic, povezanih s tem statusom. Nasprotno pa nobena od teh okoliščin ne dokazuje, da bi imela izguba statusa in pravic, povezanih s tem statusom, zanje tako posebne in konkretne posledice, ki bi jih glede na vse druge osebe posamično opredelile enako kot naslovnike v smislu sodne prakse, navedene v točki 38 zgoraj.
63
Na četrtem mestu, v zvezi s trditvijo tožečih strank, da je treba pogoj posamičnega nanašanja razlagati široko, je treba opozoriti, da namen člena 47 Listine ni spremeniti sistem sodnega nadzora, določen s Pogodbama, in zlasti pravil v zvezi z dopustnostjo tožb, vloženih neposredno pri sodišču Unije. Pogoje za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU je treba tako razlagati ob upoštevanju temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva, vendar se pri tem ne sme odstopati od pogojev, ki so izrecno določeni s Pogodbo DEU (glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 97 in 98 ter navedena sodna praksa; sodba z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točki 43 in 44).
64
Varstvo, ki ga določa člen 47 Listine, pa ne zahteva, da mora imeti pravni subjekt brezpogojno možnost vložitve ničnostne tožbe zoper akte, ki se nanj posamično ne nanašajo.
65
Poleg tega okoliščina, ki jo navajajo tožeče stranke, da se ta zadeva nanaša na načelo demokracije in sega v jedro ustavne identitete Unije, sama po sebi ni upoštevna za presojo, ali tožeče stranke izpolnjujejo pogoj posamičnega nanašanja. Pogoji dopustnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU namreč veljajo za vse ničnostne tožbe, ne glede na vsebinska vprašanja, ki se porajajo. Poleg tega se dejansko stanje te zadeve razlikuje od zelo posebnega okvira zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točke od 32 do 37), na katero se sklicujejo tožeče stranke in v kateri je šlo za pravico do pravnega sredstva politične skupine, ki ni bila zastopana v Parlamentu, zoper akte Parlamenta v zvezi z dodelitvijo sredstev za pripravo na evropske volitve, pri sprejetju katerih so sodelovale konkurenčne politične skupine, zastopane v Parlamentu.
66
Na petem mestu, v nasprotju z zatrjevanjem tožečih strank je mogoče o vprašanju posamičnega nanašanja v obravnavani zadevi odločiti brez vsebinskega preizkusa zadeve in zlasti brez preizkusa, ali je status državljana Unije trajen in nepreklicen.
67
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se izpodbijani sklep na tožeče stranke ne nanaša posamično. Zato nimajo procesnega upravičenja glede na člen 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, ne da bi bilo treba preizkusiti, ali se ta sklep nanje neposredno nanaša.
Procesno upravičenje tožečih strank glede na člen 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU
68
Spomniti je treba, da so pogoji, ki se nanašajo, prvič, na naravo izpodbijanega akta kot predpisa, drugič, na neposredno nanašanje na tožeče stranke, in tretjič, na neobstoj izvedbenih ukrepov iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, kumulativni (glej v tem smislu sklep z dne 19. novembra 2020, Buxaé Villalba in drugi/Parlament, T‑32/20, neobjavljen, EU:T:2020:552, točka 30 in navedena sodna praksa).
69
V okoliščinah tega primera je treba najprej preizkusiti, ali je prvi pogoj, ki se nanaša na naravo izpodbijanega sklepa kot predpisa, izpolnjen.
70
Opozoriti je treba, da ima pojem „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU bolj omejen obseg kot pojem „akti“ iz člena 263, četrti odstavek, prvi in drugi del stavka, PDEU. Zato se ta pojem ne more nanašati na vse splošne akte, temveč se nanaša na bolj omejeno vrsto takih aktov (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 58).
71
Zato se pojem „predpisi“ na eni strani nanaša na splošne akte in na drugi strani ne zajema zakonodajnih aktov (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 60 in 61).
72
V obravnavanem primeru se stranke strinjajo – kar je utemeljeno – da je izpodbijani sklep splošni nezakonodajni akt.
73
Na eni strani namreč ni sporno, da je izpodbijani sklep splošni akt (točka 56 zgoraj).
74
Na drugi strani je treba spomniti, da se lahko pravni akt opredeli kot zakonodajni akt Unije le, če je bil sprejet na podlagi določbe Pogodb, ki se izrecno sklicuje bodisi na redni zakonodajni postopek bodisi na posebni zakonodajni postopek (sodba z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 62). V obravnavani zadevi je bil izpodbijani sklep sprejet na podlagi člena 50(2) PEU. Ugotoviti pa je treba, da čeprav je v navedeni določbi pojasnjeno, da Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta v imenu Unije sklene sporazum o podrobnostih izstopa države članice, izrecno ne omenja niti rednega zakonodajnega postopka niti posebnega zakonodajnega postopka. Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče opredeliti kot zakonodajni akt.
75
Na drugem mestu se stranke ne strinjajo glede posledic, ki jih je treba izpeljati iz dejstva, da je izpodbijani sklep splošni nezakonodajni akt. Po mnenju tožečih strank je ta sklep lahko le predpis. Po mnenju Sveta navedeni sklep ni niti zakonodajni akt niti predpis.
76
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Sodišče v sodbi z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), ni razsodilo, da pojem „predpisi“ zajema vse splošne nezakonodajne akte.
77
Opozoriti je treba, da je Sodišče v poznejši sodbi izrecno zavrnilo razlago, v skladu s katero naj bi obstajali splošni nezakonodajni akti, ki niso zajeti s pojmom „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Zato je Sodišče razsodilo, da ta pojem zajema vse splošne nezakonodajne akte (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točki 24 in 28).
78
Vendar je treba poudariti, da je bil v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci (od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sporni akt sklep Komisije s področja državnih pomoči. Čeprav je navedeni sklep splošen, ker je bilo v njem odločeno o nacionalnih ureditvah, je jasno upravnega značaja, sprejela pa ga je Komisija sama, brez Sveta in Parlamenta. V tem okviru za takratno tezo Komisije, da je navedeni sklep splošni nezakonodajni akt, ki ni zajet s pojmom „predpisi“, ni bilo nobene podlage v besedilu, nastanku ali namenu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, kot je Sodišče navedlo v točkah od 24 do 27 navedene sodbe.
79
Nasprotno pa Sodišče še ni imelo priložnosti preizkusiti, ali je treba sklepe o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, zlasti sklepe o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice, opredeliti kot predpise v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
80
V teh okoliščinah je treba preučiti, ali pojem „predpisi“ zajema tudi take sklepe.
81
V zvezi s tem je treba, prvič, poudariti, da sporazum o podrobnostih izstopa države članice, tako kot vsak mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, zavezuje njene institucije in prevlada nad akti, ki jih te sprejmejo (glej po analogiji sodbo z dne 13. januarja 2015, Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P in C‑405/12 P, EU:C:2015:5, točka 44 in navedena sodna praksa).
82
Iz te primarnosti mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, v razmerju do besedil sekundarne zakonodaje, izhaja, da ima sporazum o izstopu v hierarhiji norm višji položaj kot drugi splošni akti, tako zakonodajni akti kot predpisi.
83
Iz tega sledi, da se z izpodbijanim sklepom v pravni red Unije uvajajo pravila iz sporazuma o izstopu, ki prevladajo nad zakonodajnimi akti in predpisi, zato sama po sebi ne morejo biti predpisi.
84
Drugič, glede na postopek sprejemanja in podobno kot pri drugih mednarodnih sporazumih, ki jih je sklenila Unija, je mogoče šteti, da je sporazum o izstopu sporazum na zunanji ravni enakovreden temu, kar je zakonodajni akt na notranji ravni (glej v tem smislu in po analogiji mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017, EU:C:2017:592, točka 146).
85
Svet je namreč sporazum o izstopu v skladu s postopkom iz člena 50(2) PEU sklenil v imenu Unije po odobritvi Parlamenta. Ker ta postopek vključuje Svet in Parlament, je podoben rednim in posebnim zakonodajnim postopkom, ki so opredeljeni v členu 289(1) in (2) PDEU ter navedeni v členu 21(2) in (3), členu 22(1) in (2), členu 23, drugi odstavek, členu 24, prvi odstavek, členu 25, drugi odstavek, in členu 228(4) PDEU, na podlagi katerih lahko ti instituciji sprejmeta pravila o pravicah, povezanih s statusom državljana Unije. Poleg tega v nasprotju z zatrjevanjem tožečih strank državljani Unije, ki so državljani države članice, ki izstopi, sodelujejo pri sprejetju sklepa o sklenitvi sporazuma o podrobnostih izstopa te države, saj člen 50 PEU ne določa, da je takrat, ko Parlament odloča o odobritvi takega sporazuma, kateri koli evropski poslanec iz tega izključen.
86
Zato se z izpodbijanim sklepom v pravni red Unije uvajajo pravila iz sporazuma o izstopu, za katera je značilna posebej visoka demokratična legitimacija, podobno kot to velja za pravila iz zakonodajnega akta. Prav posebej visoka demokratična legitimacija zakonodaje, sprejete po postopku s sodelovanjem Sveta in Parlamenta, upravičuje neobstoj omilitve pogojev, pod katerimi lahko posamezniki vložijo ničnostno tožbo zoper zakonodajne akte (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, točka 38).
87
Sicer pa pojem „predpisi“ v številnih jezikovnih različicah člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU bolj kot na akte zakonodajne veje oblasti spominja na akte izvršilne veje oblasti (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, točka 41). Sklepa o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma ali sporazuma o podrobnostih izstopa države članice, kakršen je izpodbijani sklep, pa ni mogoče enačiti z aktom izvršilne oblasti.
88
Tretjič, bilo bi nedosledno in paradoksalno, če bi se pogoji, pod katerimi lahko posamezniki vložijo ničnostno tožbo zoper izpodbijani sklep, omilili s tem, da bi le-tega opredelili kot predpis. Posledica take omilitve bi namreč bila, da bi lahko posamezniki določeno pravno pravilo iz mednarodnega sporazuma, na primer sporazuma o izstopu, ki je nato v pravni red Unije vneseno s sklepom o odobritvi sklenitve zadevnega sporazuma, kakršen je izpodbijani sklep, lažje izpodbijali kot pravno pravilo iz zakonodajnega akta z enako vsebino, ki ima v hierarhiji norm nižji položaj.
89
Četrtič, iz zgodovine nastanka člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU izhaja, da avtorji osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo in nato Lizbonske pogodbe niso imeli posebnega namena omiliti pogojev dopustnosti tožb posameznikov zoper sklepe o odobritvi sklenitve mednarodnih sporazumov, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice. Natančneje, iz pripravljalnih dokumentov za osnutek Pogodbe o Ustavi za Evropo – in zlasti njenega člena III-365 (4), katerega vsebina je bila povzeta z enakim besedilom kot v členu 263, četrti odstavek, PDEU – nikakor ni razvidno, da bi navedeni avtorji želeli, da se taki sklepi opredelijo kot „predpisi“ v smislu navedenih dveh členov.
90
V teh okoliščinah je treba pojem „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU razlagati tako, da ne zajema sklepov o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice.
91
Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče opredeliti kot predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
92
Druge trditve tožečih strank te ugotovitve ne izpodbijejo.
93
Prvič, to da je bil izpodbijani sklep objavljen v Uradnem listu Evropske unije pod naslovom „Nezakonodajni akti“, ne pomeni nujno, da je ta sklep predpis. Zato posamezniki s to objavo niso mogli biti zavedeni glede možnih pravnih sredstev zoper navedeni sklep.
94
Drugič, opredelitev izpodbijanega sklepa kot splošnega akta, ki ni niti zakonodajni akt niti predpis, ni v nasprotju z načeloma pravne varnosti in učinkovitega sodnega varstva. Teh dveh načel namreč ni mogoče razlagati tako, da predpisujeta postopno razjasnjevanje pravil glede dopustnosti pravnih sredstev s sodno prakso, če je ta razumno predvidljiva (glej po analogiji sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 167 in navedena sodna praksa). V obravnavani zadevi pa je bila razlaga pojma „predpisi“ iz točke 90 zgoraj razumno predvidljiva glede na posebnosti sklepov o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice.
95
Tretjič, načelo učinkovitega sodnega varstva, kot je določeno v členu 47 Listine, ne zahteva, da mora imeti pravni subjekt brezpogojno možnost vložitve ničnostne tožbe neposredno pri sodišču Unije zoper splošne akte, ki niso zajeti s pojmom „predpisi“ (glej po analogiji, glede zakonodajnih aktov, sodbi z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 105, in z dne 9. novembra 2017, SolarWorld/Svet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, točka 66).
96
Iz navedenega izhaja – ne da bi bilo treba preizkusiti, ali se izpodbijani sklep neposredno nanaša na tožeče stranke in ali potrebuje izvedbene ukrepe – da tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja v skladu s členom 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
97
Zato je utemeljena trditev Sveta, da tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja. Posledično je treba ugovoru nedopustnosti ugoditi in tožbo zavreči kot nedopustno.
Predlogi za intervencijo
98
V skladu s členom 142(2) Poslovnika intervencija postane brezpredmetna, če se tožba razglasi za nedopustno. Ker je bila v obravnavani zadevi tožba zavržena kot nedopustna, ni treba odločati o predlogih za intervencijo Komisije, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT in European Alternatives Ltd.
Stroški
99
Prvič, v skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogi Sveta naloži, da poleg svojih stroškov nosijo tudi stroške Sveta, razen tistih, ki se nanašajo na predloge za intervencijo.
100
Drugič, v skladu s členom 144(10) Poslovnika predlagatelj intervencije in glavne stranke nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo, če se postopek v glavni stvari konča pred odločitvijo o predlogu za intervencijo. V obravnavani zadevi tožeče stranke, Svet, Komisija, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT in European Alternatives Ltd nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogi za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat)
sklenilo:
1.
Tožba se kot nedopustna zavrže.
2.
O predlogih za intervencijo Evropske komisije, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT in European Alternatives Ltd ni treba več odločati.
3.
Joshui Silverju in drugim tožečim strankam, ki so navedene v prilogi, se poleg plačila njihovih stroškov naloži tudi plačilo stroškov Sveta Evropske unije, razen tistih, ki se nanašajo na predloge za intervencijo.
4.
Joshua Silver in druge tožeče stranke, ki so navedene v prilogi, Svet, Komisija, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT in European Alternatives Ltd nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogi za intervencijo.
V Luxembourgu, 8. junija 2021.
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednik
A. Kornezov
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina
(
1
)	Seznam drugih tožečih strank je priložen le različici, ki se vroči strankam.