62001CJ0265_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-265/01,
angående en anmodning, som Tribunal de grande instance de Dinan (Frankrig) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende straffesag mod
Annie Pansard m.fl.,
procesdeltager: den civile part i hovedsagen, Comité Région pêches maritimes,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1) og af artikel 28 EF,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne C. Gulmann, F. Macken (refererende dommer), N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: fuldmægtig M.-F. Contet,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- den franske regering ved L. Bernheim og G. de Bergues, som befuldmægtigede
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Bordes og T. van Rijn, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 21. marts 2002 er afgivet mundtlige indlæg af den franske regering ved L. Bernheim, af den nederlandske regering ved J. van Bakel, som befuldmægtiget, og af Kommissionen ved A. Bordes og T. van Rijn,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 23. april 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved dom af 28. juni 2001, indgået til Domstolen den 5. juli 2001, har Tribunal de grande instance de Dinan (Frankrig) som kriminalret i medfør af artikel 234 EF forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1, herefter »toldkodeksen«) og af artikel 28 EF.
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en straffesag mod Annie Pansard m.fl., som er tiltalt for at have landet jakobsmuslinger på et tidspunkt, hvor dette var forbudt.
De relevante retsregler
De fællesskabsretlige bestemmelser
Bestemmelserne vedrørende varers oprindelse
3 Toldkodeksen definerer oprindelsen for varer, der er omfattet af Fællesskabets toldbestemmelser, og bestemmer i artikel 23:
»1. Varer anses for at have oprindelse i et bestemt land, når de fuldt ud er fremstillet i dette land.
2. Ved varer, der fuldt ud er fremstillet i et land, forstås:
[...]
e) produkter, der hidrører fra jagt og fiskeri i landet
f) produkter, der hidrører fra havfiskeri uden for et lands søterritorium fra skibe, som er registreret i landet eller anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag, samt andre produkter, der optages fra havet på samme betingelser
[...]
3. Ved anvendelse af stk. 2 omfatter begrebet »land« og »område« også det pågældende lands søterritorium.«
4 I henhold til artikel 4, stk. 2, litra f), i Rådets forordning (EØF) nr. 802/68 af 27. juni 1968 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse (EFT 1968 I, s. 157), som er ophævet ved toldkodeksen, ansås bl.a. »produkter fra havfiskeri og andre produkter, der optages fra havet af skibe, der er registreret i landet eller er anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag«, for at være »[v]arer, der fuldt ud er fremstillet i et land«.
Bestemmelser på fiskeriområdet
5 Artikel 2, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20, s. 19) bestemmer:
»1. De enkelte staters ordninger for udøvelsen af fiskeriet i det søterritorium, der henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion, må ikke føre til forskelsbehandling af andre medlemsstater.
Medlemsstaterne sikrer især, at alle fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag og er registreret inden for Fællesskabets område, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de i første afsnit nævnte farvande.
2. De giver de andre medlemsstater og Kommissionen meddelelse om alle administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser på det i stk. 1, første afsnit, nævnte område samt om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der følger af anvendelsen af stk. 1, andet afsnit.«
6 I artikel 3 i forordning nr. 101/76 præciseres:
»Medlemsstaterne underretter de andre medlemsstater og Kommissionen om alle de af dem påtænkte ændringer i den i henhold til artikel 2 fastsatte fiskeriordning.«
7 I Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1) og i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1), som ophævede forordning nr. 170/83, har Rådet med henblik på bevarelsen af Fællesskabets fiskeressourcer fastsat de samlede tilladte fangstmængder og fordelt kvoter til medlemsstaterne. Der er imidlertid ikke fastsat nogen samlet tilladt fangstmængde for jakobsmuslinger.
8 Artikel 10, stk. 1, første og andet led, i forordning nr. 3760/92 indeholder imidlertid følgende præcisering:
»Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne i farvande, som henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion, såfremt disse foranstaltninger:
- vedrører strengt lokale bestande, som kun er af interesse for fiskere fra den berørte medlemsstat, eller
- udelukkende finder anvendelse på fiskere fra den berørte medlemsstat.«
9 Den retlige ramme, der er fastsat i forordning nr. 170/83, er nærmere præciseret i Rådets forordning (EØF) nr. 171/83 af 25. januar 1983 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 14). Dennes artikel 19, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. For rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskere fra en enkelt medlemsstat, kan den pågældende medlemsstat træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af disse bestande, såfremt disse foranstaltninger er forenelige med fællesskabsrettens bestemmelser og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.
2. Medlemsstaterne kan fastsætte rent lokalt gældende fiskeribestemmelser indeholdende betingelser eller forskrifter, som kun gælder for deres egne fiskere, og som begrænser fangsterne ved tekniske foranstaltninger, der supplerer de i Fællesskabets forordning fastsatte, såfremt disse foranstaltninger er forenelige med fællesskabsretten og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.«
10 De regler, der blev indført ved forordning nr. 171/83, er blevet ændret flere gange. Forordningen blev ophævet ved Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (EFT L 288, s. 1). Rådets forordning (EF) nr. 894/97 af 29. april 1997 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne kodificerer, som anført i dennes første betragtning, forordning nr. 3094/86, således at dens bestemmelser kan fremtræde klart og rationelt. Forordning nr. 3094/86 blev således ophævet i medfør af artikel 19 i forordning nr. 894/97.
11 Bestemmelserne i og bilagene til forordning nr. 894/97 blev, med undtagelse af artikel 11 og artikel 18-20, ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 850/98 af 30. marts 1998 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer (EFT L 125, s. 1).
12 Artikel 46, stk. 1, i forordning nr. 850/98 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af bestande
a) når der er tale om rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskerne i den pågældende medlemsstat,
eller
b) i form af betingelser eller detaljerede ordninger til begrænsning af fangsterne ved tekniske foranstaltninger
i) som supplerer dem, der er fastsat i Fællesskabets fiskeriforskrifter,
eller
ii) som er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastlagt i nævnte forskrifter,
forudsat at disse foranstaltninger kun gælder for fiskere fra den pågældende medlemsstat, er forenelige med fællesskabsretten og er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.«
13 Artikel 46, stk. 1, blev omformuleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1298/2000 af 8. juni 2000 om femte ændring af forordning nr. 850/98 (EFT L 148, s. 1), således at det kommer til at fremgå klart, hvordan den skal anvendes. Artikel 46, stk. 1, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af bestande:
a) når der er tale om rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskerne i den pågældende medlemsstat, eller
b) i form af betingelser eller detaljerede ordninger til begrænsning af fangsterne ved tekniske foranstaltninger:
i) som supplerer dem, der er fastsat i Fællesskabets fiskeriforskrifter,
eller
ii) som er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastlagt i nævnte forskrifter
forudsat at disse foranstaltninger kun gælder for fiskerfartøjer, der fører den pågældende medlemsstats flag og er registreret i Fællesskabet, eller for personer, der er etableret i den pågældende medlemsstat, når der er tale om fiskeri, der ikke udøves af et fiskerfartøj.«
Nationale bestemmelser
14 Den franske minister for transport udstedte den 19. marts 1980 bekendtgørelse nr. 794 P-3 om regulering af fiskeriet og om landing af jakobsmuslinger (herefter »bekendtgørelsen«). I bekendtgørelsens artikel 1 bestemmes, at det »[u]d for kysten mellem den belgiske og den spanske grænse [...] fra den 15. maj til den 30. september [er] forbudt at fiske jakobsmuslinger«, og i dennes artikel 3 bestemmes, at »[l]anding af jakobsmuslinger [ikke] er [...] tilladt i en periode med fangstforbud«.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15 Annie Pansard m.fl., der er havfiskere, fiskede jakobsmuslinger i farvandene omkring Jersey (Kanaløerne) med fiskerfartøjer, der var indregistreret i Frankrig, og på grundlag af licenser, der var udstedt af Jerseys myndigheder. De landede disse fangster på den franske kyst, nemlig i Saint-Cast Le Guildo fra den 24. maj til den 2. juni 2000, og i Saint-Suliac den 30. juli 2000. Da landingerne var i strid med bekendtgørelsen, blev der rejst straffesag mod Annie Pansard m.fl. ved den forelæggende ret.
16 De tiltalte i hovedsagen anførte for retten, at de havde underrettet Kommissionen om de problemer, de var stødt på, og at den derefter undersøgte, om der kunne indledes en traktatbrudsprocedure over for Den Franske Republik. De anmodede endvidere den forelæggende ret om at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om bekendtgørelsens forenelighed med fællesskabsretten. De har derfor anmodet om, at sagen udsættes, indtil enten Kommissionen eller EF-Domstolen har truffet en afgørelse.
17 På baggrund heraf har Tribunal de grande instance de Dinan udsat sagen og anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal jakobsmuslinger, der fiskes under ovennævnte betingelser, anses for at være importerede produkter, selv om det efter fransk ret er lovgivningen i den stat, hvis flag fiskerfartøjet fører, der finder anvendelse på fangsten?
2) Rejser bestemmelserne i Maastricht-traktaten om forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner tvivl om gyldigheden af bekendtgørelsen af 19. marts 1980, der forbyder landing af jakobsmuslinger i en periode med fangstforbud?«
Spørgsmålene
18 Indledningsvis bemærkes for det første, at Domstolen under en sag i henhold til traktatens artikel 234 EF ikke er kompetent til at træffe afgørelse om, hvorvidt en national foranstaltning er forenelig med fællesskabsretten. Domstolen er dog beføjet til at forsyne den nationale ret med alle under fællesskabsretten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at vurdere spørgsmålet om forenelighed med henblik på at afgøre den indbragte sag (jf. bl.a. dom af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref.: Rec. s. 1141, og af 29.11.2001, sag C-17/00, De Coster, Sml. I, s. 9445, præmis 23).
19 Det bemærkes for det andet, at Domstolen med henblik på at give den nationale ret, som har forelagt spørgsmålet, den fornødne vejledning, kan inddrage EF-regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (jf. dom af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, præmis 9, og af 18.11.1999, sag C-107/98, Teckal, Sml. I, s. 8121, præmis 39).
20 For at kunne give en fortolkning af fællesskabsretten, der er relevant for den forelæggende ret, bemærkes, at de fællesskabsretlige bestemmelser på fiskeriområdet er af afgørende betydning for hovedsagens afgørelse.
21 Det andet præjudicielle spørgsmål, der er det spørgsmål, der skal besvares først, må herefter forstås således, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om Fællesskabets fiskeriforskrifter er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter jakobsmuslinger, der er fanget i en anden medlemsstats farvande, i et bestemt tidsrum ikke må landes på en del af den pågældende medlemsstats kyststrækning.
Indlæg for Domstolen
22 Kommissionen, der som den eneste har foreslået en besvarelse af det andet spørgsmål, har for det første gjort gældende, at den franske bestemmelse, der er omhandlet i hovedsagen, indeholder et generelt forbud mod landing af jakobsmuslinger og derfor bør anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i artikel 28 EF's forstand.
23 Kommissionen har videre anført, at medlemsstaterne på dette område ikke kan påberåbe sig undtagelsesbestemmelsen i artikel 30 EF, når den residualkompetence, som de har til at fastlægge tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, i henhold til fællesskabsrettens bestemmelser kun omfatter rent lokale bestande, som kun er af betydning for den pågældende medlemsstat, og tekniske foranstaltninger, der er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastsat i fællesskabsbestemmelserne, og som kun berører fiskere fra denne medlemsstat.
24 Kommissionen har desuden gjort gældende, at medlemsstaterne efter vedtagelsen af forordning nr. 3760/92 kun kan vedtage foranstaltninger vedrørende de farvande, som henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion.
25 Kommissionen har ligeledes anført, at da den ikke har fået underretning om bekendtgørelsen, lider denne efter vedtagelsen af forordning nr. 171/83 af en væsentlig formel mangel, der indebærer, at den ikke finder anvendelse over for tredjemand.
26 Kommissionen har endelig anført, at et generelt og ubetinget forbud mod landing i franske havne under et sæsonbestemt fangstforbud hverken kan anses for at være en nødvendig foranstaltning til at sikre overholdelsen af dette forbud eller en foranstaltning, der er absolut nødvendig for effektivt at beskytte dyrs liv og sundhed, idet dette formål kan virkeliggøres lige så effektivt ved foranstaltninger, som ikke i samme omfang begrænser samhandelen inden for Fællesskabet.
Domstolens bemærkninger
27 EF-traktatens artikel 40 (efter ændring nu artikel 34 EF) bestemmer, at medlemsstaterne udvikler den fælles landbrugspolitik for markederne for landbrugsvarer i løbet af overgangsperioden og fastlægger den senest ved udløbet af denne periode med henblik på at nå de i EF-traktatens artikel 39 (nu artikel 33 EF) nævnte mål.
28 Det bemærkes, at i henhold til artikel 102 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Danmarks, Irlands, og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse og vedrørende tilpasningerne af traktaterne (EFT særudgave af 27.3.1972) har Rådet siden den 1. januar 1979 været enekompetent til, på forslag af Kommissionen, at træffe foranstaltninger til beskyttelse af havets biologiske ressourcer (dom af 14.2.1984, sag 24/83, Gewiese og Mehlich, Sml. s. 817, præmis 5).
29 Domstolen har endvidere allerede fastslået, at når Fællesskabet i henhold til artikel 40 har oprettet en markedsordning inden for en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra denne ordning eller i øvrigt tilsidesætte den (jf. dom af 18.5.1977, sag 111/76, Van den Hazel, Sml. s. 901, præmis 13, og af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 52).
30 Det bemærkes, at Fællesskabet med vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 100/76 af 19. januar 1976 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (EFT L 20, s. 1), som blev ophævet ved Rådets forordning (EØF) nr. 3796 af 29. december 1981 (EFT L 379, s. 1), har indført en fælles landbrugspolitik for fiskeriet. Med forordning nr. 101/76 har Rådet endvidere etableret en fælles strukturpolitik inden for fiskerisektoren.
31 Den omstændighed, at der findes en fælles markedsordning, udelukker dog ikke, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat kan træffe bestemmelse om nationale foranstaltninger på de vilkår, der er fastlagt i et fællesskabsretligt regelsæt, som er en del af en sådan ordning (jf. dommen i sagen Fishermen's Organisations m.fl., præmis 53).
32 Det bemærkes i denne forbindelse, at Fællesskabet, som fastslået i nærværende doms præmis 7, har vedtaget en række foranstaltninger til forvaltning af fiskebestandene, bl.a. gennem fastsættelse af fangstkvoter, og i vidt omfang har reguleret fiskerimarkedet.
33 Fællesskabet har derimod ikke vedtaget nogen specifik foranstaltning til forvaltning af bestanden af jakobsmuslinger.
34 Medlemsstaterne kan imidlertid, som det fremgår af artikel 10, stk. 1, første og andet led, i forordning nr. 3760/92 træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne i farvande, som henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion, såfremt disse foranstaltninger vedrører strengt lokale bestande, som kun er af interesse for fiskere fra den berørte medlemsstat, og udelukkende finder anvendelse på fiskere fra den berørte medlemsstat.
35 Det bestemmes endvidere både i artikel 46, stk. 1, i forordning nr. 850/98 og i samme artikel, som ændret ved forordning nr. 1298/2000, at en medlemsstat kun kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcer, hvis de vedrører rent lokale bestande, som kun er af betydning for denne medlemsstat, eller angår betingelser eller detaljerede ordninger til begrænsning af fangsterne ved tekniske foranstaltninger, forudsat at disse foranstaltninger - i henhold til bestemmelsen i forordning nr. 850/98 - kun gælder for fiskere fra den pågældende medlemsstat, er forenelige med fællesskabsretten og er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik og - i henhold til bestemmelsen i forordning nr. 1298/2000 - kun gælder for fiskerfartøjer, der fører den pågældende medlemsstats flag og er registreret i Fællesskabet, eller for personer, der er etableret i den pågældende medlemsstat, når der er tale om fiskeri, der ikke udøves af et fiskerfartøj.
36 Det fremgår således af ovenstående, at den kompetence, medlemsstaterne har til at træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcer, er undergivet visse begrænsninger. De foranstaltninger, som medlemsstaterne kan vedtage på dette område, skal således angå rent lokale bestande eller udelukkende være rettet mod personer fra den pågældende medlemsstat eller fiskerfartøjer, der fører denne medlemsstats flag, og må kun finde anvendelse på farvande, der hører under dennes højhedsområde eller jurisdiktion.
37 Den nationale bestemmelse, der er omhandlet i hovedsagen, går imidlertid ud over den berørte medlemsstats kompetence, idet den for det første hverken omhandler rent lokale bestande eller betingelser eller detaljerede ordninger til begrænsning af fangsterne ved tekniske foranstaltninger og for det andet forbyder landing af fisk, der er fanget i farvande, der ikke hører under den nævnte medlemsstats højhedsområde eller jurisdiktion.
38 Det andet spørgsmål, som omformuleret, skal således besvares med, at Fællesskabets fiskeriforskrifter er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter jakobsmuslinger, der er fanget i en anden medlemsstats farvande, i et bestemt tidsrum ikke må landes på en del af den pågældende medlemsstats kyststrækning.
39 I betragtning af besvarelsen af det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det første spørgsmål.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den franske og den nederlandske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de grande instance de Dinan ved kendelse af 28. juni 2001, for ret:
Fællesskabets fiskeriforskrifter er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter jakobsmuslinger, der er fanget i en anden medlemsstats farvande, i et bestemt tidsrum ikke må landes på en del af den pågældende medlemsstats kyststrækning.