61999CC0001_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Tribunale di Genova (Italien) har genom en tolkningsfråga ställd med stöd av artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) begärt att domstolen skall tolka artiklarna 243 och 244 i rådets förordning nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.
II - Bakgrunden till målet vid den nationella domstolen
2. Tolkningsfrågorna har sin bakgrund i en tvist mellan å ena sidan Kofisa Italia Srl (nedan kallat Kofisa) och å andra sidan Ministero delle Finanze, Servizio della Riscossione dei Tributi och Concessione Provincia di Genova (uppbördsmyndigheten i Genua).
3. Utan att först ha väckt talan på administrativ väg, klandrade Kofisa ett betalningsföreläggande från tullmyndigheten i Genua avseende betalning av 782 393 152 ITL, jämte ränta, hos Tribunale di Genova. Föreläggandet grundades på oegentligheter begångna vid utnyttjandet av mervärdesskattetaket vid import under år 1995.
4. Medan detta förfarande pågick delgav uppbördsmyndigheten Kofisa ett skattebesked avseende betalning av sagda belopp jämte upplupen och framtida ränta och andra avgifter. Kofisa väckte talan mot skattebeskedet och yrkade att det skulle förklaras rättsstridigt och att verkställigheten hos företaget, av såväl föreläggandet att erlägga tull som skattebeskedet, skulle uppskjutas interimistiskt tills den rättsliga myndigheten fastställt skatteskulden.
5. Inom ramen för det andra målet noterade Tribunale di Genova i fråga om begäran om uppskov med verkställigheten, efter att ha konstaterat att den mot bakgrund av gällande nationell lagstiftning och rättspraxis inom området saknar behörighet, att det i artikel 244 i nämnda tullkodex föreskrivs att tullmyndigheterna under vissa omständigheter kan skjuta upp verkställigheten av ett beslut som klandrats hos dessa.
6. Efter att ha konstaterat att villkoren i nämnda artikel 244 för att skjuta upp verkställigheten av de ifrågasatta besluten föreföll vara uppfyllda, var den hänskjutande domstolen i vissa avseenden osäker på bestämmelsens tillämplighet, på grund av att Kofisa hade anhängiggjort talan utan att först, i den mening som avses i artikel 243 i tullkodexen, ha väckt talan på administrativ väg och att bestämmelsen i artikel 244 endast tillerkänner tullmyndigheten och inte de rättsliga myndigheterna befogenhet att skjuta upp verkställigheten av det ifrågasatta beslutet.
7. Därför beslutade Tribunale di Genova att vilandeförklara målet och ställa två tolkningsfrågor till domstolen angående tolkningen av artiklarna 243 och 244 i tullkodexen.
III - Tolkningsfrågorna
8. Tribunale di Genova ställde följande två tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Kan ett sådant överklagande som avses i artikel 243.2 i förordning nr 2913/92 ges in direkt till den rättsliga myndigheten utan att en liknande begäran dessförinnan getts in till tullmyndigheterna?
2) Tillkommer den i artikel 244 i förordning nr 2913/92 föreskrivna befogenheten att uppskjuta verkställigheten av det ifrågasatta beslutet endast tullmyndigheterna, eller tillkommer den även den rättsliga myndigheten till vilken överklagandet har getts in?"
IV - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
9. Artikel 243 i gemenskapens tullkodex lyder som följer:
"1. Varje person skall ha rätt att överklaga beslut som fattats av tullmyndigheterna i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen och som berör denne direkt och personligen.
Varje person som hos tullmyndigheterna gjort framställning om ett beslut i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen skall också ha rätt att överklaga, om beslut inte fattats inom den tid som avses i artikel 6.2.
Överklagandet skall ges in i den medlemsstat där beslutet fattats eller framställningen gjorts.
2. Överklagandet sker
a) i första instans hos de tullmyndigheter som utsetts för detta av medlemsstaterna, och
b) i andra instans hos ett oberoende organ som kan vara en rättslig myndighet eller ett motsvarande specialiserat organ enligt gällande bestämmelser i medlemsstaterna."
10. I artikel 244 föreskrivs i sin tur följande:
"Överklagande skall inte medföra att verkställigheten av det ifrågasatta beslutet uppskjuts.
Tullmyndigheterna skall dock uppskjuta verkställigheten av det beslutet i [dess] helhet eller delvis, om de har goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller att den person det gäller riskerar att åsamkas skada som inte kan repareras.
Om det ifrågasatta beslutet medför att import- eller exporttull skall debiteras, får verkställigheten av beslutet uppskjutas förutsatt att säkerhet ställs eller har ställts. Säkerhet behöver emellertid inte krävas, om detta krav sannolikt skulle medföra allvarliga ekonomiska eller sociala svårigheter på grund av gäldenärens förhållanden."
11. I artikel 245, slutligen, föreskrivs följande:
"De närmare bestämmelserna om överklagande skall fastställas av medlemsstaterna."
V - Förfarandet vid domstolen
12. I detta förfarande har sökanden i tvisten vid den nationella domstolen, den italienska regeringen, den brittiska regeringen och kommissionen inkommit med skriftliga yttranden inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 20 i EG-stadgan för domstolen. Vid förhandlingen, som hölls den 22 juni 2000, deltog företrädaren för Kofisa och ombuden för Republiken Italien och kommissionen för att avge muntliga yttranden.
13. Kofisa har inledningsvis, med hänvisning till domarna i målen Dzodzi och Giloy, gjort gällande att domstolen är behörig. Eftersom de italienska tullmyndigheterna svarar för såväl uppbörden av tullavgifter som omsättningsskatt på import och eftersom förfarandena i dessa fall är identiska, skall de relevanta bestämmelserna enligt Kofisas uppfattning tolkas enhetligt. Dessutom föreskrivs i artikel 70 i den italienska mervärdesskattelagen att tullagstiftningens bestämmelser om gränspålagor är tillämpliga på tvister avseende mervärdesskatt på import.
Beträffande den första tolkningsfrågan, har Kofisa förklarat att det av artikel 243 inte följer att en talan som väckts direkt vid en domstol skall avvisas. Dessutom har Kofisa, dels på grund av att det i artikel 245 i gemenskapens tullkodex föreskrivs att bestämmelserna om genomförandet av överklagandeförfarandet skall fastställas av medlemsstaterna, dels på grund av att den italienska tullagen endast föreskriver ett domstolsförfarande mot betalningsföreläggandet, dragit slutsatsen att den skattskyldige inte har någon annan möjlighet än att följa detta stadgande i lagen, och att denne i detta fall inte kunde klandras för att ha åsidosatt artikel 243.
Beträffande den andra tolkningsfrågan har Kofisa gjort gällande att svaret delvis står att finna i domstolens dom i målet Factortame, eftersom gemenskapsrättens företräde ålägger en nationell domstol att avstå från att tillämpa en nationell bestämmelse som utgör hinder för att interimistiska åtgärder vidtas.
Beträffande frågan huruvida den rättsliga myndigheten kan besluta att skjuta upp verkställigheten, anser sökanden i tvisten vid den nationella domstolen att det inte skulle vara skäligt att medge befogenheten att meddela uppskov endast i förfarandets första skede. Dessutom skulle det, enligt denne, vara inkonsekvent om den rättsliga myndigheten skulle ha befogenhet att ogiltigförklara ett beslut från tullmyndigheten, men inte att skjuta upp dess verkställighet. Enligt dess uppfattning förstärks detta argument i fråga om rättsordningar som den italienska, i vilka överklagandet inte kan riktas till tullmyndigheterna, vilket skulle innebära att det inte förelåg någon möjlighet att skjuta upp den ifrågasatta rättsaktens verkställighet. Den anser även att det inte var nödvändigt att i lagen formellt ange denna befogenhet, eftersom befogenheten att besluta om interimistiska åtgärder hör till de nationella domstolarnas normala befogenheter.
14. Den italienska regeringen har, i första hand, tagit upp frågan om domstolens behörighet. Den har, efter att ha påpekat att föremålet för tvisten, mervärdesskatten på import, inte omfattas av tullkodexens tillämpningsområde, gjort gällande att hänvisningen i artikel 70 i den italienska mervärdesskattelagen till tullbestämmelserna beträffande tvister och påföljder avseende mervärdesskatter vid import begränsas till de nationella lagarna om gränspålagor och hänför sig till en bestämmelse från år 1972, då några gemenskapsbestämmelser på detta område inte förelåg. Till skillnad från i målet Giloy föreligger det faktiskt inte i den italienska rättsordningen någon bestämmelse som gör tullkodexen tillämplig, och särskilt artiklarna 243 och 244 avseende tvister om mervärdesskatt på import, av vilket den sluter sig till att domstolen saknar behörighet i förevarande mål.
I andra hand har den italienska regeringen uttalat sig om tolkningsfrågorna. Beträffande den första har den framhållit att artikel 243 i tullkodexen inte tillåter att man "hoppar över" det inledande administrativa förfarandet och att ett överklagande som inges direkt till en domstol skall avvisas.
Beträffande den andra tolkningsfrågan har den italienska regeringen dragit slutsatsen att "det oberoende organet" inte, i första instans, har befogenhet att skjuta upp verkställigheten av det beslut som meddelats av tullmyndigheten. I andra instans är det däremot möjligt att klandra tullmyndighetens beslut att inte skjuta upp verkställigheten och, i så fall, skulle det oberoende organet kunna vidta lämpliga åtgärder, bland annat att skjuta upp det ifrågasatta beslutets verkställighet.
15. Den brittiska regeringen har i sitt yttrande påpekat att det i artikel 243 i gemenskapens tullkodex föreskrivs ett överklagandeförfarande organiserat i två på varandra följande etapper, vilket innebär att en klagande inte kan vända sig till en domstol utan att först ha vänt sig till tullmyndigheten i frågan. Detta tvåstegssystem gynnar såväl klaganden, som kan ifrågasätta en tullmyndighets beslut genom ett informellt och föga kostsamt förfarande, som tullmyndigheten, genom att denna får möjlighet att snabbt ändra ett uppenbart felaktigt beslut.
I andra hand har Förenade kungariket framhållit att artikel 243 överlåter åt medlemsstaten att bedöma om ett förfarande i två på varandra följande etapper skall föreskrivas, vilket medför att artikel 243 inte kan åberopas i syfte att kringgå den första etappen om en medlemsstat lagstiftar på detta sätt.
Den brittiska regeringen har inte yttrat sig över den andra tolkningsfrågan.
16. Kommissionen, slutligen, har inledningsvis ifrågasatt om tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning. Medan domstolen, i domen i målet Giloy, som även det behandlade mervärdesskatt på import, betonade det faktum att det inte förelåg några tvivel om att målet vid den nationella domstolen skulle lösas med tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser, är detta i förevarande fall enligt kommissionen inte säkert, eftersom tullagstiftningen i själva verket är inspirerad av det gällande systemet inom området för direkta och indirekta skatter, som mervärdesskatt, och inte tvärtom. Enligt kommissionen är definitivt inte alla de omständigheter som krävs för att det utan tvekan skall kunna konstateras att domstolen skall meddela ett avgörande för handen.
Beträffande den första tolkningsfrågan har kommissionen förklarat att artikel 243 i tullkodexen skall tolkas så att den inte utgör något hinder för att talan väcks direkt vid en rättslig myndighet, utan att talan först väckts vid tullmyndigheterna.
Beträffande den andra tolkningsfrågan anser kommissionen att artikel 244 endast tillerkänner tullmyndigheterna befogenheten att skjuta upp verkställigheten. Den utesluter dock inte att de rättsliga myndigheterna kan meddela uppskov i enlighet med i den nationella rättsordningen gällande processrättsliga regler. Dessutom har kommissionen påmint om att gemenskapsrätten, enligt domstolens rättspraxis, tillerkänner enskilda ett fullständigt och effektivt rättsskydd, vilket särskilt innebär att interimistiskt skydd kan garanteras i de fall där det är nödvändigt för att det definitiva beslutet skall få full effekt.
VI - Domstolens behörighet
17. Jag kommer inledningsvis att granska om domstolen är behörig att besvara de hänskjutna tolkningsfrågorna. Det bör i detta avseende noteras att det ämne som behandlas i målet vid den nationella domstolen faller utanför tillämpningsområdet för gemenskapens tullkodex. Enligt artikel 4.10 i nämnda tullkodex inskränker sig begreppet importtullar till att avse tullar och avgifter med motsvarande verkan, liksom jordbruksavgifter och andra avgifter vid import som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken eller enligt särskilda ordningar inom jordbrukssektorn. Det avser inte mervärdesskatt vid import, som därmed faller utanför tullkodexens tillämpningsområde.
18. Den nationella domstolen förefaller dock inte hysa några tvivel beträffande tillämpligheten av bestämmelserna i gemenskapens tullkodex och, därmed, behovet av att domstolen skall uttala sig om bestämmelsernas tolkning. I detta avseende har den åberopat domen i målet Giloy, vars föremål - omsättningsskatt som tas ut vid import - även det föll utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde, och där domstolen förklarade sig behörig på grund av att de omtvistade bestämmelserna i den tyska rättsordningen tillämpades utan åtskillnad på situationer som reglerades av den nationella rättsordningen respektive gemenskapsrätten, varför dessa bestämmelser skulle tolkas enhetligt.
19. Med andra ord blir frågan åter om domstolen, med stöd av artikel 177 i fördraget, är behörig att besvara tolkningsfrågor som ställs av en nationell domstol angående tolkningen av gemenskapsrätten, när dessa frågor har sin bakgrund i en tvist där gemenskapsrätten inte är tillämplig i sig, utan där den genom den nationella lagstiftningen har överförts till ett sammanhang utanför gemenskapsrätten.
20. Denna fråga har vid ett flertal tillfällen granskats av domstolen. Dess första dom inom området meddelades år 1985 i målet Thomasdünger. Senare följde målen Dzodzi, Gmurzynska-Bscher, Tomatis och Fulchiron, Kleinwort Benson, Leur-Bloem och Giloy. Till dessa skall läggas målen Federconsorzi och Fournier, som behandlade hänvisningar till gemenskapsrätten i avtalsklausuler.
21. Enligt denna rättspraxis är domstolen behörig att enligt artikel 177 i EG-fördraget tolka gemenskapsrätten i fall där den nationella lagstiftaren har beslutat att hänvisa till gemenskapsrättsliga bestämmelser vid regleringen av ämnen som faller inom den interna rättsordningens tillämpningsområde.
22. Det bör noteras att denna rättspraxis alltid har kritiserats av generaladvokaterna i deras förslag till avgörande. Således drog generaladvokat Mancini i målet Thomasdünger slutsatsen att domstolen inte skulle besvara de hänskjutna tolkningsfrågorna eftersom domstolen i själva verket, under sken av att tolka bestämmelserna i den gemensamma tulltaxan, skulle uttala sig om de internrättsliga bestämmelser i vilka dessa bestämmelser förts in och genom vilka de förlorat sin bindande gemenskapsrättsliga verkan.
23. Generaladvokat Darmon förklarade, för sin del, i sitt förslag till avgörande i målen Dzodzi och Gmurzynska-Bscher, att syftet med förfarandet med förhandsbesked, nämligen att garantera en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten, endast avser dess tillämpningsområde såsom det definieras i själva gemenskapsrätten. Enligt generaladvokat Darmon kan ett hänskjutande grundat på en nationell bestämmelse varken utvidga gemenskapsrättens tillämpningsområde eller, följaktligen, domstolens behörighet, eftersom det i själva verket "inte existerar någon gemenskapsrätt utanför dess tillämpningsområde".
24. I sitt förslag till avgörande i de förenade målen Leur-Bloem och Giloy kom generaladvokat Jacobs slutligen, efter att ingående ha granskat rättspraxis på området, till slutsatsen att domstolen endast skall besluta i mål där den har kännedom om tvistens faktiska och rättsliga sammanhang och där sammanhanget är sådant att det beaktats av den gemenskapsrättsliga bestämmelsen.
25. Domstolen har dock aldrig följt dessa förslag från generaladvokaterna och har, som jag redan påpekat, utvecklat en fast rättspraxis av vilken följer att den med stöd av artikel 177 i EG-fördraget anser sig behörig att tolka gemenskapsbestämmelser när de inte direkt reglerar den omtvistade situationen, men den nationella lagstiftaren har beslutat att hänvisa till dess innehåll.
26. Domstolen har till stöd för sin behörighet i denna typ av mål anfört tre huvudargument. Den har för det första slagit fast att det enbart ankommer på de nationella domstolar där tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl nödvändigheten av ett förhandsavgörande för att kunna döma i målet, som relevansen av de frågor som den ställer till domstolen.
För det andra har domstolen anfört att en bestämmelse av motsatt innebörd saknas, då det varken framgår av ordalydelsen i artikel 177 eller av syftet med det förfarande som införts genom denna artikel att fördragets upphovsmän skulle ha avsett att från domstolens behörighet undanta en begäran om förhandsavgörande angående en gemenskapsrättslig bestämmelse i det särskilda fall då det i en medlemsstats nationella rätt hänvisas till innehållet i denna bestämmelse för att fastställa de regler som är tillämpliga på förhållanden som är helt och hållet interna för den staten.
Slutligen har domstolen funnit att det är av uppenbart intresse för gemenskapens rättsordning att, för att undvika framtida tolkningsavvikelser, ge varje gemenskapsrättslig bestämmelse eller begrepp en enhetlig tolkning oavsett under vilka omständigheter den kommer att tillämpas.
27. Enligt denna rättspraxis är det endast möjligt att förklara att en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol inte kan tas upp till prövning om det antingen framkommer att förfarandet enligt artikel 177 har missbrukats och i själva verket använts i syfte att få domstolen att meddela ett förhandsavgörande utan att det föreligger en verklig tvist, eller om det är uppenbart att den gemenskapsrättsliga bestämmelse som tolkningsfrågan avser inte kan vara tillämplig, varken direkt eller indirekt, på omständigheterna i målet.
28. Jag övertygas inte av dessa argument.
29. Det första, som bygger på fördelningen av den dömande uppgiften mellan domstolen och de nationella domstolarna, stämmer enligt min uppfattning illa överens med de principer som har slagits fast i domstolens egen rättspraxis om upptagande till sakprövning av tolkningsfrågor.
Således har domstolen funnit att det inte ankommer på den att avge rådgivande utlåtanden i allmänna eller hypotetiska frågor och avvisar frågor som inte har ett uppenbart samband med bakgrunden till eller föremålet för målet vid den nationella domstolen, i synnerhet när den nationella domstolen begär en tolkning av gemenskapsbestämmelser som inte är tillämpliga på det aktuella målet. Domstolen har även fastslagit att den inte är behörig att ge ett svar när de frågor som ställts inte svarar mot ett objektivt behov för att lösa tvisten i målet vid den nationella domstolen.
30. Genom att konstatera att den är behörig i fall där den nationella domstolen begär en tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse i ett sammanhang som faller utanför dennas tillämpningsområde, och därvid stöder sig på principen om de nationella domstolarnas exklusiva behörighet att fastställa relevansen av de tolkningsfrågor som ställs, löper domstolen risken att göra sig skyldig till en motsägelse, nämligen att göra en mer strikt bedömning av sin behörighet att besvara tolkningsfrågor som har uppkommit i mål som skall lösas med tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser i ett gemenskapsrelaterat sammanhang, än av sin behörighet att besvara de tolkningsfrågor där det ämne som behandlas i målet vid den nationella domstolen faller utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde.
31. Man får å andra sidan inte glömma vikten av att domstolen ger en tolkning i ett adekvat sammanhang. I detta avseende har domstolen, sedan domen i målet Telemarsicabruzzo m.fl., varit mer strikt i fråga om att kräva att de nationella domstolarna klart definierar det faktiska sammanhang och det regelverk mot bakgrund av vilka tolkningsfrågorna är ställda. Dessa klargöranden är avgörande inte bara för att ge den nationella domstolen ett svar som är användbart för att lösa den där anhängiggjorda tvisten, utan även därför att det ofta är svårt, eller till och med omöjligt, att ge en abstrakt tolkning av en bestämmelse.
32. Den tolkning som domstolen skulle kunna tillhandahålla när den faktiska situation som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande inte beaktas av gemenskapsrätten skulle kunna vara mindre användbar, då den utförts utanför dess adekvata sammanhang. Därför kan det hävdas, vilket generaladvokat Jacobs gjorde i sitt förslag till avgörande i de förenade målen Giloy och Leur-Bloem, att domstolen endast skall uttala sig när tvistens faktiska och rättsliga sammanhang beaktats av den gemenskapsrättsliga bestämmelsen.
33. Beträffande det andra argumentet, enligt vilket det varken framgår av ordalydelsen i artikel 177 eller av syftet med det förfarande som införts genom denna artikel att fördragets upphovsmän skulle ha avsett att från domstolens behörighet undanta en begäran om förhandsavgörande i dessa fall, anser jag att det åsidosätter en av de grundläggande principerna om kompetensfördelningen inom gemenskapen, nämligen principen om särskild befogenhetstilldelning.
34. Enligt artikel 5 EG skall gemenskapen handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den i fördraget. I artikel 7 EG föreskrivs i sin tur att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget.
De befogenheter som har förlänats gemenskapen, och därmed dess institutioner, är följaktligen tilldelade befogenheter, det vill säga, de föreligger uteslutande om de följer av grundfördragen. Den nationella befogenheten utgör således regeln och gemenskapens befogenhet undantaget - eller, med andra ord, den nationella befogenheten är praktiskt taget obegränsad, medan gemenskapens befogenheter är uttömmande uppräknade.
35. Enligt min uppfattning har inte fördragen uppdragit åt domstolen att avgöra mål som faller utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde, och av detta skäl övertygas jag inte av domstolens argument att en uttrycklig bestämmelse om motsatsen saknas. Därför kan domstolens behörighet att uttala sig i denna typ av mål endast följa av ett förutsatt gemenskapsintresse, vilket utgör det tredje argument som anförts och som enligt min uppfattning även det saknar grund.
36. Enligt nämnda rättspraxis skulle detta intresse bygga på behovet av att säkerställa en enhetlig tolkning av gemenskapsrätten. För att försvara denna tes skulle det först vara nödvändigt att fastställa vilken risk som hotar gemenskapsrättens enhetliga tolkning och som föranleder domstolen att anse sig behörig. Detta har domstolen aldrig klargjort i sin rättspraxis.
37. Tvärtom existerar, enligt min uppfattning, inte det föregivna gemenskapsintresset av att alla gemenskapsrättsliga bestämmelser, i dessa fall, tolkas enhetligt. Som generaladvokat Jacobs framhöll i sitt förslag till avgörande i de förenade målen Giloy och Leur-Bloem skulle hotet mot en riktig tillämpning av gemenskapsrätten i staten i fråga på sin höjd endast vara indirekt och tillfälligt. Det skulle stå klart att varje tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse som gjorts av en nationell domstol inte skulle vara grundad på ett avgörande från domstolen och att tolkningen, så snart den kom att tillämpas i ett gemenskapsrättsligt sammanhang, skulle kunna omprövas.
38. Antagandet av denna behörighet framstår inte heller som ett lämpligt sätt att nå det eftersträvade syftet, eftersom det äventyrar en av de grundläggande egenskaperna hos domstolens domar: deras tvingande verkan. Genom att dessa tolkningar ligger utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde är de nationella domstolarna inte förpliktigade att följa en eventuell tolkning från domstolen.
Å ena sidan förefaller mig denna omständighet stå i direkt motsättning till domstolens rättspraxis, när den slår fast att man inte kan tillåta att de svar som EG-domstolen ger konventionsstaternas domstolar enbart skulle vara rådgivande och inte ha tvingande verkan. En sådan situation skulle försvaga EG-domstolens uppgift, såsom den anges i fördraget, nämligen att vara en domstol vars domar är tvingande.
Detta konstaterande upphäver å andra sidan definitivt domstolens argument om intresset av att skydda den enhetliga tolkningen av alla gemenskapsrättsliga bestämmelser, eftersom den avsedda verkan inte uppnås. På vilket sätt kan domstolens antagande av denna behörighet säkerställa att bestämmelserna och begreppen i gemenskapsrätten ges en enhetlig tolkning, om de nationella domstolarna inte skulle vara skyldiga att följa domstolens tolkning?
39. I annat fall låter domstolen, genom denna rättspraxis, gemenskapsrättens tillämpningsområde, och därmed sin egen behörighet, bli beroende av beslut som fattas av myndigheterna i medlemsstaterna. På så sätt undergräver domstolen, under förevändning att garantera en absolut enhetlighet, på ett paradoxalt sätt en annan grundläggande gemenskapsrättslig princip: domstolens självständighet i förhållande till medlemsstaternas rättsordningar. Det faktum att behörigheten blir beroende av de olika nationella lagstiftningarna medför dessutom att domstolens behörighet kan variera avsevärt mellan olika medlemsstater. Det är svårt att godta att tillämpningsområdet för en grundläggande gemenskapsrättslig bestämmelse, som artikel 177 i EG-fördraget, delvis kom att bestämmas av de olika nationella rättsordningarna.
40. Man kan inte heller bortse från andra svårigheter som följer av domstolens utvidgade behörighet, som att domstolar, vars avgöranden inte kan överklagas, inte är skyldiga att hänskjuta frågan till domstolen eller de problem som kan uppstå i händelse av en begäran om förhandsavgörande om giltigheten av en gemenskapsrättsakt i ett mål av denna typ.
41. Den utvidgade behörigheten skulle även kunna medföra en betydande ökning av antalet mål i vilka domstolen skall fälla avgörande. Detta skulle på ett mindre direkt sätt kunna äventyra den enhetliga tolkning av gemenskapsrätten som behörighetsutvidgningen avser att skydda. Utvidgningen av behörigheten till denna typ av mål kan sannolikt öka domstolens arbetsbörda och, därmed, fördröja avgörandena. Denna förlängning av handläggningstiderna skulle kunna föranleda domstolarna i medlemsstaterna att avstå från att hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen.
42. Därför instämmer jag med de generaladvokater som före mig har granskat frågan att domstolen inte är behörig att besvara tolkningsfrågor som ställs av en nationell domstol angående tolkningen av gemenskapsrätten, när de har sin grund i en tvist där gemenskapslagstiftningen inte tillämpas i ett sammanhang som omfattas av dess tillämpningsområde, utan genom den nationella lagstiftningen har överförts till ett icke-gemenskapsrelaterat sammanhang.
43. Om jag uppehåller mig vid domstolens senaste avgöranden inom området noterar jag att domstolen i sin dom i målet Kleinwort Benson, som avsåg tolkningen av vissa bestämmelser i Brysselkonventionen, intog en något mer strikt ståndpunkt i fråga om gränserna för sin behörighet. Trots att den inte följde generaladvokat Tesauros förslag att revidera sin rättspraxis, slog domstolen fast att den saknade behörighet att besvara de frågor som ställts av den nationella domstolen.
44. I det fallet hänvisade inte de brittiska bestämmelserna direkt och ovillkorligt till gemenskapsrätten. De brittiska domstolarna var inte heller skyldiga att avgöra de där anhängiggjorda tvisterna med absolut och ovillkorlig tillämpning av domstolens eventuella tolkning av konventionen. Följaktligen slogs det i domen fast att domstolens tolkning inte skulle ha tvingande verkan för den nationella domstolen, och domstolen konstaterade, med hänvisning till yttrande 1/91, att det inte kunde tillåtas att de svar som EG-domstolen ger konventionsstaternas domstolar enbart skulle vara rådgivande och inte ha tvingande verkan. En sådan situation skulle försvaga EG-domstolens uppgift, såsom den utformats i det ovannämnda protokollet av den 3 juni 1971, i synnerhet uppgiften att vara en domstol vars domar är tvingande.
45. Sammanfattningsvis noteras i domen i målet Kleinwort Benson, i förhållande till de tidigare målen, en förändring i domstolens rättspraxis. I denna dom kräver domstolen att hänvisningen till gemenskapsrätten i den nationella rätten skall vara direkt och ovillkorlig och göra gemenskapsrätten som sådan tillämplig. I tidigare rättspraxis uppställdes däremot inte villkor beträffande hänvisningens karaktär och det fastslogs att bedömningen av dess relevans och verkningar uteslutande ankom på den nationella domstolen. För det andra finner domstolen att dess tolkning måste ha tvingande verkan för den hänskjutande domstolen, en bedömning som inte förekom i dess tidigare rättspraxis.
46. I domen i målen Leur-Bloem och Giloy tillämpar dock inte domstolen kriterierna från domen i målet Kleinwort Benson utan återgår till att pröva sin behörighet mot bakgrund av sin tidigare rättspraxis. Domstolen fastställer inte huruvida hänvisningen i den nationella rätten är direkt och ovillkorlig eller om den domstol som hänskjutit frågan är bunden av tolkningen. Det föreligger en presumtion för behörighet, medan avsaknad av behörighet endast utgör ett begränsat undantag i de fall där tvisten är artificiell eller när det är uppenbart att gemenskapsbestämmelsen inte är tillämplig på målet vid den nationella domstolen.
Medan det närmare bestämt i domen i målet Kleinwort Benson (punkt 16) konstateras att domstolen kräver en direkt och ovillkorlig hänvisning till gemenskapsrätten, presumeras däremot behörighet i domen i målet Giloy, vilket framgår av punkt 26, där det konstateras att det inte föreligger några uppgifter i handlingarna som gör det möjligt att anta att målet vid den nationella domstolen inte kommer att avgöras genom tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser. Domstolen förefaller fästa stor vikt vid att tillerkänna de nationella domstolarna självständighet och, därmed, att inte underkänna deras beslut annat än i händelse av uppenbara oriktigheter.
47. I det yttrande som givits in till domstolen i förevarande mål har den italienska regeringen förklarat att det i den interna rättsordningen inte förekommer någon bestämmelse som gör gemenskapens tullkodex tillämplig. Kommissionen anser i sin tur att det, till skillnad från i målet Giloy, inte är säkert att målet vid den nationella domstolen skall avgöras med tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser.
48. När allt kommer omkring, och eftersom domstolen inte är behörig att tolka nationell rätt, befinner man sig till sist i en situation där det inte är möjligt att garantera att den tolkning av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna som har begärts av domstolen är nödvändig för att lösa målet vid den nationella domstolen.
49. I detta avseende vill jag påminna om de villkor som domstolen ställer upp för att ta upp en tolkningsfråga till sakprövning. Som jag tidigare har framhållit har domstolen varit mer strikt i fråga om att kräva att de nationella domstolarna klart skall beskriva den faktiska bakgrunden till tolkningsfrågorna och det regelsystem mot bakgrund av vilket de ställs. Trots den grundläggande regeln att de nationella domstolarna, enligt artikel 177 i EG-fördraget, har exklusiv behörighet att bedöma behovet av de hänskjutna tolkningsfrågorna har i rättspraxis dessutom fastslagits principen att tolkningsfrågor, som inte har samband med målet vid den nationella domstolen och som inte svarar mot ett objektivt behov av att lösa denna tvist, skall avvisas.
50. Enligt min uppfattning överensstämmer domen i målet Kleinwort Benson mycket bättre med dessa krav på att en tolkningsfråga skall kunna tas upp till sakprövning, än de senare domarna i målen Giloy och Leur-Bloem. Kravet på att det i målet Kleinwort Benson skall förekomma en direkt och ovillkorlig hänvisning till gemenskapsrätten återspeglar domstolens omsorg om att den tolkning som den kommer att ge skall vara objektivt nödvändig för att lösa målet vid den nationella domstolen. Lösningen i målen Leur-Bloem och Giloy garanterar däremot varken att domstolens avgörande är nödvändigt för att lösa målet vid den nationella domstolen eller, följaktligen, att domstolarna är skyldiga att tillämpa det.
51. I syfte att undanröja risken för att domstolen uttalar sig om en gemenskapsrättslig bestämmelse som inte har något som helst samband med föremålet för målet vid den nationella domstolen, och i syfte att respektera den presumtion för relevans som tillerkänns de tolkningsfrågor som ställs av de nationella domstolarna inom ramen för en begäran om förhandsavgörande och domstolens rättspraxis om möjligheten att ta upp sådana frågor till sakprövning, föreslår jag följaktligen att det kriterium som användes i domen i målet Kleinwort Benson åter tillämpas och att det fastslås att domstolen inte är behörig att besvara en tolkningsfråga avseende tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse som inte uppfyller kravet på att vara tillämplig i den interna rättsordningen på grund av en direkt och ovillkorlig hänvisning till gemenskapsrätten.
52. I förevarande mål är inte, med utgångspunkt i vad som kan utläsas ur beslutet om hänskjutande från Tribunale di Genova, alla de omständigheter som krävs för att det med säkerhet skall kunna konstateras att domstolen skall uttala sig om de hänskjutna tolkningsfrågorna uppfyllda, eftersom bakgrunden till målet vid den nationella domstolen inte omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde och det inte har visats på vilket sätt de bestämmelser i denna rättsordning, vars tolkning har begärts, har förklarats tillämpliga genom en hänvisning i den nationella rätten.
53. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall förklara att den saknar behörighet att besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Tribunale di Genova.
54. För det fall domstolen inte skulle följa ovanstående förslag kommer jag, i andra hand, att granska de tolkningsfrågor som har ställts av den hänskjutande domstolen.
VII - Bedömning av tolkningsfrågorna
A - Den första tolkningsfrågan
55. Genom sin första tolkningsfråga vill Tribunale di Genova få klarhet i om artikel 243 i gemenskapens tullkodex skall tolkas så att ett överklagande av ett beslut inom detta område kan inges direkt till den rättsliga myndigheten, utan att en liknande begäran först har getts in till tullmyndigheten.
56. I artikel 243 stadgas att rätten att överklaga i ett första skede skall kunna utövas hos tullmyndigheten och, i ett andra skede, hos ett oberoende organ. Denna lydelse tycks antyda att lagstiftaren avsåg att upprätta en turordning i fråga om rättsmedlen.
57. Som kommissionen har påpekat i sitt yttrande inskränker sig emellertid bestämmelserna i avdelning VIII om överklagande, till skillnad från huvuddelen av bestämmelserna i tullkodexen, som skapar ett exakt system och som där bestämmelser saknas hänvisar till de genomförandebestämmelser som antas av gemenskapslagstiftaren, till att ange vissa huvudaspekter av skyddet för näringsidkare, utan att uttömmande reglera området och, närmare bestämt, utan att med bindande verkan fastställa på vilka villkor och hur det skall vara möjligt att vända sig till överinstanserna.
58. Ekonomiska och sociala kommittén påpekade i sitt yttrande över förslaget till rådets förordning om inrättandet av en tullkodex att "[v]ad som är kännetecknande för harmoniseringen av rätten att överklaga är inte endast att det ibland föreligger betydande skillnader mellan de nationella bestämmelserna, utan även att dessa bestämmelser i allmänhet tillämpas på ett enhetligt sätt på hela den nationella förvaltnings- och skatterätten samt att denna harmonisering, som genomförts endast i tullagstiftningens intresse, medför en uppsplittring av de nationella systemen som fram till nu varit homogena vad avser rätten att överklaga". Därför har gemenskapslagstiftaren begränsat sig till att reglera vissa allmänna frågor.
59. Denna avsikt från lagstiftarens sida framträder tydligt vid en jämförelse mellan det ursprungliga förslag som presenterades av kommissionen och den tullkodex som slutligen antogs.
60. I kommissionens förslag innehöll avdelningen om överklaganden en detaljerad reglering uppdelad i fyra kapitel. Det första kapitlet (Rätten att överklaga) inkluderade en artikel 241 som i huvudsak motsvarar artikel 243 i tullkodexen.
I de två påföljande kapitlen (Det första skedet av utövandet av rätten att överklaga respektive Det andra skedet av utövandet av rätten att överklaga), angavs de bestämmelser som var tillämpliga på förfarandena vid tullmyndigheterna och vid de oberoende organen.
Kapitel fyra, slutligen, (Övriga bestämmelser om rätten att överklaga) innehöll en artikel 250 som dels uttryckligen tillerkände enskilda rätten att vända sig direkt till det oberoende organet, i vilket fall det skulle anses att de hade avstått från sin rätt att väcka talan hos tullmyndigheterna, dels medgav tillämpningen av i medlemsstaten gällande bestämmelser som föreskrev att överklaganden, i vissa fall, skulle riktas direkt till det oberoende organet.
61. Huvuddelen av denna uttömmande reglering av möjligheterna att överklaga inom tullområdet togs bort i den slutliga version som antogs av rådet. I dess ställe, och bortsett från ovannämnda artikel 243 och artikel 244 om interimistiskt uppskjutande av det ifrågasatta beslutets verkställighet (som jag kommer att behandla i samband med bedömningen av den andra tolkningsfrågan), togs endast artikel 245 in, som lakoniskt fastställer att bestämmelserna om genomförandet av överklagandeförfarandet skall fastställas av medlemsstaterna.
62. Denna knapphändiga reglering visar kortfattat uttryckt att det system för överklagande som införts av gemenskapslagstiftaren endast syftar till att reglera vissa grundläggande frågor i syfte att garantera skyddet för näringsidkarnas rättigheter, men överlämnar åt medlemsstaterna att, med iakttagande av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, uttömmande reglera området.
63. Å andra sidan tyder den omständigheten att gemenskapslagstiftaren i artikel 243 valt formuleringen "[ö]verklagandet sker" och inte ett alternativ i stil med "överklagandet skall ske" på att avsikten inte har varit att föreskriva ett förfarande i två på varandra följande etapper.
64. Som kommissionen har påpekat finns det ytterligare en omständighet som stöder denna tolkning av artikel 243 i tullkodexen. Det kan noteras att föremålet för överklagandet, såväl hos tullmyndigheterna som hos de rättsliga myndigheterna, är tullmyndigheternas beslut om tillämpningen av tullagstiftningen. Om syftet hade varit att införa ett system för överklagande i två på varandra följande etapper, skulle det ha föreskrivits att föremålet för det andra förfarandet, hos de rättsliga myndigheterna, inte skulle vara det ursprungliga beslutet av tullmyndigheterna, utan avgörandet i det första förfarandet.
65. Därför skall artikel 243 inte tolkas så att det på gemenskapsnivå föreskrivs ett överklagandeförfarande i två på varandra följande nivåer. Sagda artikel överlämnar den uttömmande regleringen, och därmed möjligheten att tillämpa ett förfarande i två etapper, åt medlemsstaterna. Således skulle en medlemsstat kunna kräva att ett överklagande först gavs in till tullmyndigheterna för att därefter vända sig till de rättsliga myndigheterna, medan en annan medlemsstat skulle kunna avstå från detta inledande förfarande.
66. För den händelse att en medlemsstat skulle ha beslutat att skapa ett system i två etapper enligt vilket möjligheten att få ett överklagande upptaget till prövning av det oberoende organet skulle vara beroende av att ett överklagande först hade getts in till tullmyndigheten, måste det dock, för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, fastställas om en enskild kan åberopa artikel 243 i tullkodexen för att förbigå den första etappen och vända sig direkt till det oberoende organet.
67. Av ovan angivna skäl skall svaret vara nekande. Eftersom tullkodexen, som jag sagt, tillerkänner medlemsstaterna befogenheten att, med hänsyn tagen till de skillnader som karaktäriserar deras olika rättssystem, organisera överklagandeförfarandet skall det på samma sätt anses att om en medlemsstat har fastställt ett förfarande uppbyggt i två på varandra följande etapper, skall den enskilde respektera detta och vända sig till tullmyndigheten innan denne vänder sig till det oberoende organet.
68. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall svara den hänskjutande domstolen att artikel 243 i tullkodexen skall tolkas så att den tillåter medlemsstaterna att reglera förfarandet för överklagande av beslut inom tullområdet, antingen i två på varandra följande etapper - den första hos en tullmyndighet och den andra hos ett oberoende organ - eller till en enda instans hos det oberoende organet. I det fall en medlemsstat väljer ett förfarande i två etapper ankommer det på den nationella lagstiftningen att fastställa om, och på vilka villkor, enskilda kan väcka talan direkt hos det oberoende organet.
B - Den andra tolkningsfrågan
69. Genom sin andra tolkningsfråga vill Tribunale di Genova få klarhet i om artikel 244 i tullkodexen tillerkänner tullmyndigheten ensamrätt att interimistiskt skjuta upp verkställigheten av det ifrågasatta beslutet, eller om denna rätt även tillkommer den rättsliga myndighet vid vilken överklagandet har anhängiggjorts.
70. I artikel 244 föreskrivs, i här relevanta delar, endast att tullmyndigheterna skall skjuta upp verkställigheten av det ifrågasatta beslutet i dess helhet eller delvis, om de har goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller att den person det gäller riskerar att åsamkas skada som inte kan repareras.
71. Själva lydelsen av artikeln stöder tolkningen att endast tullmyndigheterna tillerkänns befogenheten att besluta om uppskjutande av verkställigheten. Medan det i fråga om artikel 243 uttryckligen stadgas om en ordning för överklagande såväl hos tullmyndigheterna som hos det oberoende organet (en rättslig myndighet eller ett motsvarande specialiserat organ), nämns i artikel 244 endast möjligheten att tullmyndigheterna beslutar att skjuta upp det ifrågasatta beslutets verkställighet.
72. Det är dessutom, vilket kommissionen gör i sitt yttrande, lämpligt att påminna om att den berörda bestämmelsen utgör ett undantag från den allmänna regeln (artikel 7 i tullkodexen) som föreskriver att beslut som antagits, utom i de fall som anges i artikel 244 andra stycket, skall kunna verkställas av tullmyndigheterna omedelbart.
Med tanke på att undantagen från gemenskapsrätten skall tolkas restriktivt, skall den befogenhet att uppskjuta verkställigheten av beslut som föreskrivs i artikel 244 endast tillerkännas de tullmyndigheter som uttryckligen nämns i bestämmelsen, varför bestämmelsen följaktligen inte skall tolkas så att denna befogenhet analogt tillerkänns de rättsliga myndigheterna.
73. De krav som föreskrivs i artikel 244 i tullkodexen för att tullmyndigheten skall besluta att skjuta upp verkställigheten bekräftar denna tolkning. Bestämmelsen tillåter endast att verkställigheten skjuts upp i fall då tullmyndigheten har goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller att den person det gäller riskerar att åsamkas skada som inte kan repareras. Som domstolen konstaterade i domen i målet Giloy skall tullmyndigheterna skjuta upp verkställigheten av ett omtvistat beslut avseende en tullavgift då ett enda av de två villkor som nämns i bestämmelsen är uppfyllt, vilket innebär att den administrativa myndigheten kan fatta beslut om uppskov med verkställigheten då den person det gäller riskerar att åsamkas irreparabel skada.
Däremot fastslås i domstolens rättspraxis möjligheten för domstolarna att skjuta upp verkställigheten av en nationell administrativ rättsakt som antagits på grundval av en gemenskapsbestämmelse att verkställigheten av ett omtvistat förvaltningsbeslut kan skjutas upp av de rättsliga myndigheterna endast om det, bland andra krav, samtidigt finns starka skäl att betvivla att gemenskapsrättsakten är giltig och att det är brådskande för att undvika att den part som begärt uppskov lider allvarlig och irreparabel skada.
74. Denna tolkning av artikel 244 utesluter dock inte att de rättsliga myndigheter som har att avgöra målet med stöd av artikel 243 i tullkodexen kan besluta att skjuta upp det omtvistade beslutets verkställighet i enlighet med de i den nationella rättsordningen gällande processrättsliga bestämmelserna.
75. Parallellt slår domstolens rättspraxis fast att gemenskapsrätten tillerkänner rättssubjekten ett fullständigt och effektivt rättsligt skydd, vilket särskilt innebär ett erkännande av rätten till interimistiska åtgärder som garanterar den fulla verkan av ett eventuellt senare domstolsavgörande avseende de yrkanden som förs fram på grundval av gemenskapsrätten.
76. Artikel 244 i tullkodexen utgör i själva verket inte något hinder för de rättsliga myndigheter som enligt artikel 243 har att meddela avgörande i förfarandet att besluta om uppskov med det ifrågasatta beslutets verkställighet, antingen med stöd av i den nationella rättsordningen gällande processrättsliga regler, eller med hänvisning till det fullständiga och effektiva rättsliga skydd som gemenskapsrätten tillerkänner rättssubjekten.
77. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar den andra tolkningsfrågan så att artikel 244 i gemenskapens tullkodex skall tolkas så att befogenheten att besluta att skjuta upp verkställigheten av det ifrågasatta beslutet endast tillkommer tullmyndigheterna. Emellertid utgör inte denna bestämmelse något hinder för att de rättsliga myndigheter som har att meddela avgörande i ett förfarande enligt artikel 243 i samma tullkodex kan fatta sagda uppskovsbeslut, antingen med stöd av i den nationella rättsordningen gällande processrättsliga regler eller med hänvisning till det fullständiga och effektiva rättsliga skydd som gemenskapsrätten tillerkänner rättssubjekten.
VIII - Förslag till avgörande
78. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall förklara att den inte är behörig att besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Tribunale di Genova.
79. I andra hand föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna på följande sätt:
1) Artikel 243 i gemenskapens tullkodex skall tolkas så att den tillåter medlemsstaterna att reglera förfarandet för överklagande av beslut inom tullområdet, antingen i två på varandra följande etapper - den första hos en tullmyndighet och den andra hos ett oberoende organ - eller till en enda instans hos det oberoende organet. I det fall en medlemsstat väljer ett förfarande i två etapper ankommer det på den nationella lagstiftningen att fastställa om, och på vilka villkor, enskilda kan väcka talan direkt hos det oberoende organet.
2) Artikel 244 i gemenskapens tullkodex skall tolkas så att befogenheten att besluta att skjuta upp verkställigheten av det ifrågasatta beslutet endast tillkommer tullmyndigheterna. Emellertid utgör inte denna bestämmelse något hinder för att de rättsliga myndigheter som har att meddela avgörande i ett förfarande enligt artikel 243 i samma tullkodex kan fatta sagda uppskovsbeslut, antingen med stöd av i den nationella rättsordningen gällande processrättsliga regler eller med hänvisning till det fullständiga och effektiva rättsliga skydd som gemenskapsrätten tillerkänner rättssubjekten.