62000CC0293_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I – Introduction
1. Une épizootie de peste porcine classique (ci-après la
«peste porcine») s’est déclarée aux Pays-Bas en 1997 et en 1998. Le gouvernement néerlandais a arrêté des mesures vétérinaires pour l’éradiquer; de surcroît il a mis en oeuvre des mesures exceptionnelles de soutien de marchés.
2. La réglementation communautaire permet à la Communauté européenne de participer financièrement à certaines dépenses exposées par les États membres dans le secteur vétérinaire en particulier lorsque ces dépenses sont affectées à l’éradication d’une épizootie comme la peste porcine.
3. Le gouvernement néerlandais a sollicité la participation financière de la Communauté dans les dépenses qu’il a exposées pour éradiquer la peste porcine en 1997 et en 1998. La Commission des Communautés européennes a estimé que certaines dépenses n’étaient pas susceptibles d’être remboursées; les dépenses vétérinaires susceptibles d’être remboursées ont fait l’objet de deux décisions qu’elle a adoptées
(2) (ci-après les
«décisions attaquées») dans lesquelles elle a fixé le montant global de la participation de la Communauté dans les dépenses que le royaume des Pays-Bas a exposées dans chacune des deux années. Elle a évalué à cet égard la politique d’éradication suivie par les autorités nationales ainsi que les indemnisations versées aux éleveurs et a conclu à un surcroît de dépenses qui ne pouvait pas être pris en charge par le budget communautaire. La Commission a donc décidé de réduire de 25 % la participation financière de la Communauté dans les dépenses déclarées par le royaume des Pays-Bas.
4. Le royaume des Pays-Bas sollicite l’annulation des décisions attaquées en ce que la Commission y a à chaque fois réduit forfaitairement de 25 % les dépenses en cause. Le gouvernement néerlandais estime que cette réduction est dépourvue de tout fondement juridique. Au reste, la Commission s’est fondée selon lui sur des données inexactes qu’elle a de surcroît erronément appréciées. À ses yeux, les décisions attaquées sont en plus disproportionnées et non conformes au principe de la protection de la confiance légitime. Il estime enfin qu’elles ne sont pas dûment motivées.
II – La réglementation
5. Les décisions attaquées se fondent sur l’article 3, paragraphes 3 et 5, de la décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire
(3), récemment modifiée par la décision 2001/572/CE du Conseil, du 23 juillet 2001
(4) . «»
6. Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la décision 90/424, les dispositions de cet article sont applicables en cas d’apparition sur le territoire d’un État membre d’une maladie comme la peste porcine.
7. L’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 dispose:
« L’État membre concerné doit bénéficier de la participation financière de la Communauté pour l’éradication de la maladie, à condition que les mesures immédiatement appliquées comportent au moins la mise sous séquestre de l’exploitation dès la suspicion et, dès la confirmation officielle de la maladie:
─ l’abattage des animaux des espèces sensibles, atteints ou contaminés ou suspects d’être atteints ou contaminés, et leur destruction [...]
─ la destruction des aliments contaminés ou des matériaux contaminés dans la mesure où ces derniers ne peuvent être désinfectés conformément au troisième tiret,
─ le nettoyage, la désinsectisation et la désinfection de l’exploitation et du matériel présent sur l’exploitation,
─ la création de zones de protection,
─ l’application de dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections,
─ la fixation d’un délai à observer avant le repeuplement de l’exploitation après abattage,
─ l’indemnisation rapide et adéquate des éleveurs. »
Aux termes de l’article 3, paragraphe 3, de la décision 90/424, « l’État membre concerné informe sans délai la Commission et les autres États membres des mesures appliquées conformément à la législation communautaire en matière de notification et d’éradication, ainsi que de leurs résultats. Dès que possible, un examen de la situation est effectué au sein du comité vétérinaire permanent institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé comité. La participation financière spécifique de la Communauté est, sans préjudice des mesures prévues dans le cadre des organisations communes de marchés concernées, décidée selon la procédure prévue à l’article 41 ».
8. Le montant de la participation financière de la Communauté découle de l’article 3, paragraphe 5, de la décision 90/424, qui dispose: « Sans préjudice des mesures de soutien de marchés à prendre dans le cadre des organisations communes de marchés, la participation financière de la Communauté, fractionnée si nécessaire en plusieurs tranches, doit être de:
─ 50 % des frais engagés par l’État membre au titre de l’indemnisation des propriétaires pour l’abattage, la destruction des animaux et, le cas échéant, de leurs produits, le nettoyage, la désinsectisation et la désinfection de l’exploitation et du matériel et la destruction des aliments et matériaux contaminés visés au paragraphe 2 deuxième tiret,
─ dans le cas où la vaccination a été décidée conformément au paragraphe 4, 100 % des fournitures de vaccin et 50 % des frais engagés pour l’exécution de cette vaccination. »
9. La décision 90/424 doit donc permettre à la Communauté de participer aux dépenses que les États membres ont exposées pour éradiquer certaines maladies animales. L’idée qui préside à cette participation est que les mesures rapides qu’un État membre arrête lorsqu’une maladie de cette nature se déclare sur son territoire bénéficie au bout du compte à tous les États membres.
10. Les mesures de lutte contre des maladies animales peuvent être aussi bien rangées dans la politique agricole commune que dans la politique de santé. Elles contribuent en effet à garantir l’équilibre sur les marchés agricoles concernés mais peuvent aussi comporter des aspects de politique de santé dès lors que la maladie menace la santé humaine  (5) .
11. La production de la viande de porc relève d’une organisation commune des marchés qui peut être complétée par des mesures exceptionnelles de soutien de marchés en cas de maladie. De plus, des mesures tant d’ordre préventif que curatif sont prévues dans le domaine vétérinaire. La lutte contre la peste porcine fait en particulier l’objet de la directive 80/217/CEE(6), à présent remplacée par la directive 2001/89/CE
(7) .
12. L’article 9 de la directive 80/217, tel que modifié par la directive 91/685, dispose dans les passages qui nous intéressent:
« 1. Dès que le diagnostic de la peste porcine classique a été officiellement confirmé pour les porcs d’une exploitation, l’autorité compétente établit, autour du foyer, une zone de protection d’au moins 3 kilomètres de rayon, elle-même inscrite dans une zone de surveillance d’au moins 10 kilomètres de rayon.
[...]
4. Les mesures suivantes sont appliquées dans la zone de protection:
a) un recensement de toutes les exploitations doit être effectué dès que possible. Après délimitation de la zone, ces exploitations sont visitées par un vétérinaire officiel dans un délai maximal de sept jours;
b) tout mouvement ou transport de porcs sur les voies publiques ou privées est interdit. [...]
c) les camions ainsi que les autres véhicules et équipements utilisés pour le transport de porcs ou d’autres animaux ou de matières susceptibles d’être contaminées (par exemple aliments, fumier, lisier, etc.) et qui sont utilisés à l’intérieur de la zone de protection ne peuvent quitter [...]
d) aucune autre espèce d’animal ne peut pénétrer dans l’exploitation ni la quitter sans autorisation de l’autorité compétente;
e) tous les porcs morts ou malades et se trouvant dans une exploitation doivent être déclarés à l’autorité compétente, qui procède à toute investigation nécessaire pour établir la présence de la peste porcine classique;
f) les porcs ne peuvent quitter l’exploitation dans laquelle ils sont détenus au cours des 21 jours suivant l’achèvement des opérations préliminaires de nettoyage et de désinfection de l’exploitation infectée prévues à l’article 10; après 21 jours, une autorisation peut être accordée pour que des porcs quittent ladite exploitation [...]
[...]
8. Par dérogation au paragraphe 4 point f) [...], l’autorité compétente peut autoriser la sortie des porcs de l’exploitation en vue de les acheminer pour destruction vers une usine d’équarrissage ou vers un lieu où il sont abattus afin d’être incinérés ou enfouis.
[...]
Toutes les précautions nécessaires doivent être prises, notamment en nettoyant et en désinfectant les camions après le transport, pour éviter le risque de propagation du virus au cours de ce transport.
9. Lorsque les interdictions prévues au paragraphe 4 point f) et au paragraphe 6 point f) sont maintenues au-delà de trente jours, en raison de l’apparition de nouveaux cas de la maladie, et créent des problèmes d’hébergement des porcs, l’autorité compétente peut, sur demande justifiée du propriétaire, autoriser la sortie des porcs d’une exploitation située dans la zone de protection ou dans la zone de surveillance, selon les cas, [...]
[...]
Toutes les précautions nécessaires doivent être prises, notamment en nettoyant et en désinfectant les camions après le transport, pour éviter le risque de propagation du virus au cours de ce transport. »
13. Aux termes de l’article 14 ter de la directive 80/217, chaque État membre établit, selon des critères précis, un plan d’urgence spécifiant les mesures nationales à mettre en oeuvre en cas d’apparition de peste porcine. Ces plans devaient être communiqués à la Commission au plus tard le 1 er
janvier 1993 pour qu’elle les examine et les approuve le cas échéant après modification.
14. Une autre réglementation horizontale que nous devons mentionner est la directive 92/119/CEE
(8) .
III – Les décisions attaquées
A – La décision 2000/362
15. L’affaire C-293/00 a pour objet la décision 2000/362 (ci-après la
«première décision attaquée»)
(9) .
16. La première décision attaquée dispose: « Article premier
Le montant total de l’aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique en 1997 aux Pays-Bas s’élève à 109 937 795 euros.
Article 2
Le solde de l’aide financière de la Communauté, soit 35 507 928 euros sera versé au fur et à mesure de la disponibilité des crédits.
Article 3
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
17. Les considérants de la première décision attaquée se lisent comme suit : « (1) Des foyers de peste porcine classique se sont déclarés aux Pays-Bas en 1997. L’apparition de cette maladie a présenté un danger grave pour le cheptel porcin communautaire. En vue de contribuer à l’éradication de la maladie dans les meilleurs délais, la Communauté a la possibilité de participer financièrement aux dépenses supportées par l’État membre.
(2) Le 22 juin 1998, les Pays-Bas ont présenté une demande de remboursement pour la totalité des dépenses apparues sur leur territoire en 1997. Cette demande a été remplacée par une nouvelle demande introduite le 2 juin 1999.
(3) La Commission a adopté les décisions 98/25/CE(3) et 1999/18/CE(4) relatives à une aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas. Ces décisions ont permis le paiement de deux premières avances pour un montant de 74429868 euros.
(4) Il y a lieu à présent de fixer le montant total de l’aide financière de la Communauté.
(5) La Commission a vérifié l’application de toutes les règles communautaires en matière vétérinaire et le respect de toutes les conditions du concours financier de la Communauté.
(6) Les résultats de ces contrôles ne permettent pas de reconnaître comme éligibles la totalité des dépenses présentées. Ces constatations sont confirmées par un rapport de la Cour des comptes.
(7) Les observations initiales de la Commission ont été officiellement notifiées aux autorités néerlandaises le 13 janvier 1998.
(8) Des observations complémentaires ainsi que le mode de calcul des dépenses éligibles ont été officiellement notifiés à ces autorités le 5 mai 1999 et le 29 octobre 1999.
(9) Le comité vétérinaire permanent n’a pas émis d’avis. La Commission a en conséquence proposé au Conseil, le 17 février 2000, les mesures à prendre, conformément à l’article 41 de la décision 90/424/CEE, le Conseil étant tenu de statuer dans les trois mois.
(10) Néanmoins, le Conseil n’a pas statué dans le délai imparti. La Commission doit arrêter maintenant ces mesures. »
18. Le royaume des Pays-Bas sollicite l’annulation de la décision en ce que la participation financière de la Communauté dans l’éradication de la peste porcine aux Pays-Bas en 1997 est réduite d’un abattement de 25 %.
B – La décision 2001/739
19. L’affaire C-501/01 a pour objet la décision 2001/739 (ci-après la
«seconde décision attaquée»)
(10) .
20. La seconde décision attaquée dispose: « Article premier
Le montant total de l’aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique en 1998 aux Pays-Bas s’élève à 6277156 euros.
Article 2
Le montant visé à l’article 1er sera versé à la suite de l’adoption de la présente décision.
Article 3
Le royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision. »
21. Les considérants de la seconde décision attaquée se lisent comme suit : « (1) Une épidémie de peste porcine classique s’est déclarée aux Pays-Bas en 1997 et en 1998. L’apparition de cette maladie constitue un danger grave pour le cheptel porcin communautaire. En vue de contribuer à l’éradication de la maladie dans les meilleurs délais, la Communauté a la possibilité de participer financièrement aux dépenses supportées par l’État membre.
(2) En ce qui concerne les foyers de peste porcine classique qui se sont déclarés en 1997, la Commission a adopté la décision 2000/362/CE(3) relative au montant total de l’aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1997. Cette décision prévoyait le paiement d’un montant total de 109 937 795 euros.
(3) Le 10 septembre 1999, les Pays-Bas ont présenté une demande de remboursement portant sur la totalité des dépenses faites sur leur territoire pour les foyers de peste porcine classique de 1998. À la demande de la Commission, les Pays-Bas ont fourni des informations complémentaires à cet égard le 6 décembre 1999, le 7 février 2000 et le 21 avril 2000.
(4) La Commission a vérifié l’application de toutes les dispositions juridiques communautaires en matière vétérinaire et le respect de toutes les conditions du concours financier de la Communauté.
(5) Les résultats de ces contrôles ne permettent pas de reconnaître comme éligibles la totalité des dépenses présentées. Cette position est en conformité avec le rapport spécial de la Cour des comptes sur la peste porcine classique et la décision 2000/362/CE.
(6) Les observations de la Commission relatives à la demande présentée par les Pays-Bas ont été officiellement notifiées aux autorités néerlandaises le 11 décembre 2000.
(7) Il y a lieu à présent de fixer le montant total de l’aide financière de la Communauté pour les foyers de peste porcine classique apparus aux Pays-Bas en 1998.
(8) Conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, les actions vétérinaires et phytosanitaires entreprises selon les règles communautaires sont financées au titre de la section ‘Garantie’ du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole. Aux fins du contrôle financier, les articles 8 et 9 du règlement (CE) n° 1258/1999 sont applicables.
(9) Le comité vétérinaire permanent n’a pas émis un avis favorable. Le 19 juin 2001, la Commission a donc soumis ces mesures au Conseil, conformément à l’article 41 de la décision 90/424/CEE, qui devait se prononcer dans un délai de trois mois.
(10) Le Conseil n’ayant pas réagi dans le délai imparti, ces mesures doivent donc maintenant être adoptées par la Commission.
22. Le royaume des Pays-Bas sollicite l’annulation de la décision en ce que la participation financière de la Communauté dans l’éradication de la peste porcine aux Pays-Bas en 1998 est réduite d’un abattement de 25 % de l’indemnisation versée aux éleveurs.
C – Le contexte dans lequel s’inscrivent les décisions attaquées
23. Il est constant que les autorités néerlandaises ont présenté à la Commission en 1998 une demande de participation financière de la Communauté de plus de 884 millions de NLG dans des mesures vétérinaires de l’année 1997. Cette demande se rapporte à des mesures de lutte contre la peste porcine apparue en 1997 et qui ont été prises la même année.
24. Aux termes de la décision 90/424 les États membres peuvent en principe compter sur un cofinancement à hauteur de 50 % des dépenses ─ qui y sont décrites plus avant ─ qu’ils ont exposées. En l’espèce la Commission a cependant réduit de 25 % la participation financière de la Communauté.
25. Il est également constant que la demande que les autorités néerlandaises ont présentée dans un même contexte pour l’année 1998 portait sur un montant d’environ 63 millions de NLG dont 22,5 millions de NLG environ concernaient l’indemnisation des éleveurs. La Commission a également réduit de 25 % la participation financière de la Communauté dans ces dernières dépenses.
26. Les motifs précis de la réduction forfaitaire de la participation financière de la Communauté dans les dépenses que le royaume des Pays-Bas ont exposées en 1997 se retrouvent dans la correspondance jointe à la requête
(11) . La Commission critique d’une part la mise en oeuvre des mesures d’éradication de la maladie ─ griefs de nature technique ─-, et d’autre part, indépendamment de ceux-ci elle estime que les indemnisations versées aux éleveurs sont globalement excessives ─ griefs de nature administrative et financière.
27. Les griefs de nature technique sont en substance tirés de l’incapacité du royaume des Pays-Bas à s’être conformé aux conditions posées pour bénéficier d’un cofinancement communautaire compte tenu en particulier de la méconnaissance des exigences de la directive 80/217. La Commission dénonce à cet égard l’absence de plan d’urgence, le retard dans la constatation de l’apparition de la maladie, le nombre excessif de mouvements d’animaux dans la zone de protection ainsi que l’insuffisance des mesures d’hygiène, la suspension de l’évacuation préventive et l’absence de création de zones de protection.
28. Les griefs de nature administrative et financière visent l’indemnisation des éleveurs que la Commission estime excessive et donc inadéquate. L’évaluation du cheptel ne s’est pas déroulée de manière satisfaisante selon elle; des animaux auraient changé de catégorie en cours d’évaluation; les aliments pour animaux auraient été également surestimés; certains animaux auraient donné lieu à plusieurs indemnisations.
29. Les motifs qui expliquent la réduction de la participation de la Communauté dans les dépenses exposées en 1998 se retrouvent également dans la correspondance jointe à la requête concernée
(12) . Les griefs de la Commission sont ici seulement de nature financière: les autorités néerlandaises n’auraient pas assuré que les indemnisations versées par porc correspondent au nombre effectif de porcs présents dans chaque exploitation. De plus ces indemnisations se sont sensiblement écartées selon elle des barèmes existants. Dans les exploitations de porcs à l’engrais leur poids aurait été surévalué de 12,2 %; dans les exploitations évacuées la Commission a relevé une différence de 17 % à la hausse entre le poids estimé des aliments pour animaux et le poids des aliments pour animaux constatés dans les centres de destruction. Le montant global des indemnisations versées aux éleveurs a augmenté de 15,5 % par le jeu d’un
«système de réévaluation».
30. Le gouvernement néerlandais soulève à chaque fois cinq moyens contre les décisions attaquées. Dans son premier moyen il fait grief à la Commission d’avoir apprécié les faits de manière inexacte. Les autres moyens visent chacune des prétendues erreurs en droit. À cet égard, le gouvernement néerlandais critique aussi bien la décision de principe de la Commission de réduire forfaitairement la participation financière de la Communauté que son taux et les motifs qui en sont donnés.
31. Il apparaît dès lors judicieux d’examiner tout d’abord dans quelle mesure la Commission peut contrôler le respect des conditions d’octroi d’une participation financière au titre de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 et quelles sont les conséquences juridiques que le non-respect des ces conditions par un État membre peut entraîner.
IV – Sur les pouvoirs de contrôle de la Commission
32. La question du fondement juridique des abattements forfaitaires en cause se pose dans les deux affaires même si c’est sous une forme quelque peu différente. Le deuxième moyen soulevé à chaque fois sur ce point mérite dès lors d’être apprécié conjointement.
A – Positions des parties
33. Le gouvernement
néerlandais
soutient que la décision 90/424 ne permet pas d’appliquer une correction financière (forfaitaire). La mise en oeuvre des mesures prévues à l’article 3, paragraphe 5, de la décision 90/424 investit selon lui chaque État d’un droit à une participation financière de la Communauté à concurrence de 50 % des dépenses exposées. La décision en cause ne pose pas d’autre condition. Compte tenu de l’importance de la crise et de la complexité de la situation qui en a résulté, il est inévitable que des lacunes techniques et administratives soient constatées a posteriori; ces lacunes ne sauraient donner lieu à l’application d’une correction financière.
34. De plus, l’application d’une correction financière forfaitaire dénuée de fondement juridique exprès dans la décision 90/424 enfreint le principe de la sécurité juridique.
35. La
Commission
souligne que la participation financière de la Communauté requiert le respect des conditions prévues à l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424. Ces conditions n’ayant pas été remplies ou pas parfaitement, il lui est loisible de réduire la participation financière de la Communauté du montant découlant du non-respect desdites conditions.
B – Appréciation juridique
36. Après que le royaume des Pays-Bas a arrêté différentes mesures pour éradiquer la peste porcine qui s’était déclarée sur son territoire en 1997, il a sollicité conformément à la décision 90/424 le cofinancement de ces mesures par la Communauté, d’une part pour l’année 1997 et d’autre part pour l’année 1998.
37. Le droit du royaume des Pays-Bas à voir la Communauté participer aux frais découle incontestablement de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424, prévoyant que
«[l]’État membre concerné doit bénéficier de la participation financière de la Communauté pour l’éradication de la maladie, à condition que les mesures immédiatement appliquées comportent au moins la mise sous séquestre de l’exploitation dès la suspicion et, dès la confirmation officielle de la maladie» un ensemble d’autres mesures exposées plus avant.
38. Lorsqu’elle a examiné la demande, la Commission a néanmoins conclu que les dépenses déclarées s’expliquent en partie respectivement par le non-respect des dispositions applicables de la réglementation communautaire et par des décisions inadéquates prises dans le cadre de la politique interne de lutte contre la maladie. La Commission a donc logiquement soutenu que ce surcroît de dépenses ne peut pas être mis à charge du budget communautaire.
39. Dans un rapport spécial
(13) la Cour de comptes se montre elle aussi critique tant à l’égard de l’attitude que la Commission a adoptée durant la crise de la peste porcine de 1997/98 qu’à l’égard de la mise en oeuvre d’un certain nombre de mesures par les États membres. En ce qui concerne la politique néerlandaise elle est en substance arrivée aux mêmes conclusions que la Commission.
40. Au terme d’une procédure préalable, la Commission a décidé de fixer la participation financière de la Communauté en appliquant une réduction de 25 %. Il s’agit incontestablement d’un abattement forfaitaire. La Commission le justifie par l’importance et la complexité de la crise qui n’ont pas permis de rechercher avec précision le surcroît de dépenses pour le budget communautaire lié aux déficiences au niveau national.
41. Cette attitude de la Commission fait penser à une correction forfaitaire dans le cadre d’une procédure d’apurement des comptes FEOGA. Une telle procédure repose toutefois sur un fondement juridique clair, à savoir le règlement (CEE) n° 729/70
(14) qui a été remplacé par le règlement (CE) n° 1258/1999
(15) . C’est ainsi que les articles 1 er, paragraphe 2, sous b), et 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 disposent que la section garantie finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises
selon les règles communautaires
dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. L’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95
(16) régit la procédure que la Commission doit appliquer lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
42. Il ne s’agit toutefois pas en l’espèce de dépenses liées à la politique agricole commune qui devraient être intégralement financées par le FEOGA section
«garantie», mais bien de dépenses vétérinaires qui, conformément à la décision 90/424, ne peuvent en principe n’être mises que pour moitié à charge du FEOGA.
43. Il convient de relever à cet égard que la première décision attaquée relative aux dépenses de l’année 1997 ne vise nulle part le règlement n° 729/70. Elle se distingue en cela de la seconde décision attaquée: son huitième considérant se réfère en effet à l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999 aux termes duquel les actions vétérinaires et phytosanitaires entreprises
selon les règles communautaires
sont financées par le FEOGA section
«garantie», et il indique aussi que le contrôle financier obéit aux articles 8 et 9 du règlement n° 1258/1999.
44. Dans ce contexte, on pourrait se demander si la Commission dispose d’une base juridique pour contrôler la compatibilité des dépenses exposées avec les règles pertinentes de la réglementation communautaire, à tout le moins pour l’année 1997.
45. Cette question peut toutefois rester en l’état puisque le gouvernement néerlandais a clairement indiqué en tout cas à l’audience qu’il ne remet en principe pas en cause les pouvoirs de contrôle de la Commission mais plutôt les conséquences juridiques qu’elle tire de ses constatations, erronées selon lui, sous forme de corrections forfaitaires.
46. Mais même si le gouvernement néerlandais mettait en cause de manière générale les pouvoirs de contrôle de la Commission, j’estime que le seul fait que les mesures vétérinaires ne relèvent pas du règlement n° 729/70 ne prive pas la première décision attaquée de fondement juridique en ce qu’elle réduit forfaitairement la participation financière de la Communauté.
47. En effet, aux termes de l’article 10 de la décision 90/424, fondant le droit à la participation financière de la Communauté,
«pour les actions prévues au présent chapitre, le montant des crédits nécessaires
est fixé chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire» étant entendu que l’article 9, paragraphe 1, de cette décision prévoit expressément la possibilité pour la Commission de faire des contrôles sur place
«pour s’assurer,
du point de vue vétérinaire, de l’application des mesures prévues» (mis en italique par nous). De plus, l’article 3, paragraphe 3, de cette décision prévoit expressément que
«[l]’État membre concerné informe sans délai la Commission et les autres États membres des mesures appliquées
conformément à la législation communautaire
en matière de notification et d’éradication, ainsi que de leurs résultats» (mis en italique par nous). Ces dispositions montrent clairement que la décision 90/424 elle aussi ─ même si elle ne le fait pas en termes exprès ─ considère que la Commission a un pouvoir de contrôle non seulement à l’endroit de la régularité des formes mais aussi à l’endroit de la conformité avec la réglementation communautaire des dépenses exposées par les organismes de payement des États membres.
48. Cela nous permet de conclure à ce stade que la Commission était habilitée tant à l’égard de l’année 1997 qu’à l’égard de l’année 1998 à contrôler la compatibilité des mesures nationales vétérinaires avec les dispositions pertinentes de la réglementation communautaire. Il s’ensuit que la Commission n’a pas lié le bénéfice de la participation financière à des conditions supplémentaires en la subordonnant au respect des dispositions de la directive 80/217 notamment.
49. Il convient toutefois de préciser encore les conséquences juridiques que peut entraîner une entorse aux exigences en question de la réglementation communautaire.
50. À l’audience, le gouvernement néerlandais n’a pas contesté l’idée en soi que le non-respect des conditions pour bénéficier de la participation financière de la Communauté ait une incidence juridique tout en indiquant cependant que celle-ci ne pouvait se concevoir que si la preuve d’une violation caractérisée de la réglementation communautaire était rapportée par la Commission. Le gouvernement néerlandais a invoqué à cet égard le pouvoir d’appréciation des États membres et les inévitables erreurs d’appréciation qui se produisent dans la lutte contre une maladie.
51. Il suffit ici de constater que le non-respect des conditions pour bénéficier de la participation financière de la Communauté dans des dépenses vétérinaires des États membres ne peut en principe que conduire au refus de cette participation. Il s’ensuit que si la Commission constate que ces conditions n’ont pas été remplies ou qu’elles ne l’ont pas été parfaitement, elle a le pouvoir d’exclure du cofinancement les dépenses qui y correspondent.
52. Si la Commission s’efforce de réduire la participation de la Communauté dans les dépenses de chaque État membre en fonction des conséquences financières éventuelles des déficiences, cette conséquence juridique est en tout cas plutôt indulgente pour l’État membre concerné.
53. Je vois dès lors de nets parallèles avec les considérations que la Cour a émises sur l’admission de corrections forfaitaires dans les dépenses agricoles: elles trouvent leur fondement dans le document de travail n° VI/216/93
(17) de la Commission (adopté à l’issue de ce qu’il est convenu d’appeler le rapport Belle). Ce document définit les lignes directrices à suivre lorsque des corrections financières doivent être appliquées à l’encontre d’un État membre. La méthode du taux forfaitaire est prévue pour les cas difficiles:
«Étant donné que le recours à l’audit des systèmes s’est largement répandu, le FEOGA a eu de plus en plus recours à une évaluation du risque que présentent les carences des systèmes. Par la nature même d’un contrôle ex post, il peut rarement être établi au moment de l’audit si une demande était valable au moment du paiement. [...] La perte pour les fonds communautaires doit donc être déterminée sur la base d’une évaluation du risque auquel ils sont exposés par suite de la carence du contrôle, lequel peut concerner tant la nature, la qualité des contrôles effectués que leur nombre. [...]».
54. Le rapport Belle codifie l’attitude que la Commission a adoptée depuis de nombreuses années et dont la Cour de justice des Communautés européennes n’a pas critiqué le principe
(18) . La Cour a considéré à cet égard que
«dans l’hypothèse où il se rﾩvélerait impossible d’établir avec certitude la mesure dans laquelle une mesure nationale incompatible avec le droit communautaire a provoqué une augmentation des dépenses figurant sur un poste budgétaire du FEOGA, la Commission n’a d’autre choix que de refuser le financement de la totalité des dépenses en question. [...] Si [...] la Commission s’efforce, au lieu de refuser le financement de la totalité des dépenses, d’établir des règles visant à différencier selon le degré de risque que présentent, pour le FEOGA, différents niveaux de carence de contrôle, l’État membre doit démontrer que ces critères sont arbitraires et inéquitables»(19) .
55. La problématique centrale des corrections forfaitaires dans la politique agricole
(20) se retrouve également ici dans le domaine vétérinaire : trouver un juste milieu entre une exclusion jugée disproportionnée du financement des dépenses et un allégement du budget communautaire des surcroîts de dépenses dus à des mesures nationales déficientes.
56. Ce n’est pas pour absence de fondement ou pour méconnaissance du principe de la sécurité juridique que la Cour de justice a critiqué les corrections forfaitaires que la Commission a coutume de décider. Elle a plutôt considéré que les lignes directrices sur lesquelles se fondaient des corrections forfaitaires aboutissent à renverser la charge de la preuve au profit de la Commission en ce qu’il appartient à l’État membre de prouver qu’elles sont arbitraires et inéquitables.
57. On ne trouve certes pas de lignes directrices analogues à l’égard des dépenses vétérinaires. Il n’en découle pas pour autant que les corrections forfaitaires décidées par la Commission dans les décisions attaquées sont dépourvues de fondement juridique mais qu’il faut, conformément à la jurisprudence citée plus haut, imposer à la Commission des exigences accrues quant à la motivation des taux de correction décidés.
58. Une correction forfaitaire ne pourra en fin de compte être admise que s’il est démontré qu’il est impossible de déterminer le volume du surcroît de dépenses dû à une mesure nationale qui ne répond pas aux exigences du droit communautaire. Dans des situations comme celles qui nous occupent, il est évident que l’on ne peut pas évaluer avec une certitude suffisante l’évolution qu’aurait connue la peste porcine si une autre politique vétérinaire, répondant aux exigences du droit communautaire, avait été suivie. Quant aux griefs de nature financière et administrative, le pouvoir d’appréciation dont jouit l’État membre interdit lui aussi de déterminer avec précision le surcroît de coûts par rapport à l’indemnisation adéquate des éleveurs. Je ne vois dès lors aucune objection majeure à appliquer des corrections forfaitaires ainsi que la Commission l’a fait en l’espèce.
59. Reste avant tout à voir si la Commission a fondé chacun des taux forfaitaires de correction sur des éléments pertinents permettant de conclure que les mesures nationales ne parviennent pas à remplir les conditions énoncées à l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 et qu’elle les a suffisamment motivés.
60. J’en conclus que dans les deux affaires le deuxième moyen tiré à chaque fois du prétendu défaut de fondement juridique et le quatrième moyen tiré à chaque fois de la prétendue méconnaissance du principe de sécurité juridique doivent être rejetés comme étant non fondés.
V – Sur les griefs particuliers de la Commission et leurs conséquences juridiques
61. Le royaume des Pays-Bas considère également que les décisions attaquées sont irrégulières en ce que la Commission s’est fondée sur des éléments erronés (premier moyen dans les deux recours) et en ce qu’elle a tiré des conclusions juridiquement erronées de ces éléments (deuxième moyen dans les deux recours). Il soutient de surcroît que les décisions sont disproportionnées (troisième moyen dans les deux recours) et insuffisamment motivées (cinquième moyen dans les deux recours).
62. Les parties faisant elles-mêmes la distinction entre les griefs de nature technique et les griefs de nature administrative et financière, ces moyens seront examinés séparément pour les deux types de grief. Il apparaît toutefois judicieux de commencer par aborder les considérations de principe consacrées à l’intensité du contrôle exercé par la Cour ainsi qu’à la répartition de la charge de la preuve.
A – Observations préalables
63. L’appréciation juridique de l’attitude adoptée par la Commission soulève plusieurs questions : il convient de relever tout d’abord que le droit à la participation de la Communauté dans des dépenses nationales se fonde sur une disposition, article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424, qui comporte de nombreuses notions juridiques floues telles que par exemple
«mesures immédiatement appliquées»,
«application de dispositions propres à prévenir» ou
«indemnisation rapide et adéquate». La définition de ces notions juridiques est une question d’interprétation incombant à la Cour qui, en soi, ne pose pas de problème. Mais si l’on cherche en particulier dans la directive 80/217 le critère pour apprécier si les conditions énoncées par l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 ont été respectées, on doit constater que cette directive a certes contribué à harmoniser la politique vétérinaire des États membres en matière de peste porcine mais qu’elle laisse au reste aux États membres un large pouvoir d’appréciation dans le choix des mesures à prendre. Dans les présentes affaires il est par exemple constant que le droit communautaire ne comporte aucune obligation d’abattage préventif. Il est tout aussi constant que c’est en principe à l’État membre qu’il incombe de déterminer le montant de l’indemnisation versée aux éleveurs, il est vrai dans les limites de ce qui est adéquat.
64. Dans ce contexte, il est clair que la question au centre des présentes affaires ne sera pas seulement une question d’interprétation de la décision 90/424 et de la directive 80/217 mais portera aussi sur les limites du pouvoir d’appréciation des États membres.
65. Il est frappant de voir à cet égard que la Commission a apprécié les mesures en question du gouvernement néerlandais en s’inspirant également de considérations d’efficacité qui dépassent un simple contrôle du respect de normes communautaires par des autorités nationales. C’est ainsi que la Commission conclut au non-respect des conditions d’une participation financière au regard non seulement d’un manquement direct à la réglementation communautaire mais également et surtout de l’absence d’efficacité des mesures nationales, notamment dans le cadre de la discussion sur la suspension de l’abattage préventif.
66. Pour déterminer l’étendue du contrôle juridictionnel, il est décisif de savoir si la Commission a suffisamment pris en compte le pouvoir d’appréciation que l’État membre concerné possède sur ce point. Il n’appartient pas en effet à la Cour de se prononcer sur la politique vétérinaire qui aurait dû être suivie. Elle doit plutôt se limiter à contrôler si la Commission n’a pas commis une erreur d’appréciation en tout état de cause manifeste. La nécessité de se limiter à ce contrôle résulte directement du pouvoir d’appréciation laissé à chaque État membre dans la définition de sa stratégie d’éradication de la maladie d’une part et dans le calcul des indemnisations à verser aux éleveurs d’autre part
(21) .
67. L’étendue de notre contrôle juridictionnel a en effet une incidence directe sur la répartition de la charge de la preuve: il appartient à l’État membre de prouver que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation. Aussi longtemps que l’État membre ne rapporte pas cette preuve à l’endroit des constatations de la Commission, il ne parviendra pas non plus à mettre en cause la décision qui en procède en prétendant que les cas épinglés par la Commission sont des cas isolés qui ne permettaient pas de tirer des conclusions générales.
68. On renverra au surplus à la jurisprudence consacrée à l’apurement des comptes FEOGA aux termes de laquelle
«c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission»(22) .
69. S’il devait apparaître ici que les griefs émis par la Commission ne sont pas manifestement non fondés ─ que ce soit par une interprétation inexacte du droit communautaire ou par des constations de fait erronées ─ il faudrait en définitive vérifier si les conséquences juridiques que la Commission en a tirées sous forme de réduction forfaitaire de la participation financière de la Communauté ne soulèvent pas d’objection quant au taux de cette réduction au regard du principe de proportionnalité et de l’obligation de motiver.
70. J’ai déjà indiqué que les corrections forfaitaires doivent en principe être admises
(23) . Mais comme ici les corrections forfaitaires ne procèdent pas de critères préalablement définis, comme par exemple ceux du rapport Belle, on doit en exiger une motivation plus rigoureuse, ─ aussi et précisément dans le cadre du contrôle de la proportionnalité. On ne peut pas perdre de vue à cet égard que la jurisprudence
(24) reconnaît un certain pouvoir d’appréciation à la Commission elle-même.
B – Griefs de nature technique de la Commission (affaire C-293/00)
1. Observations introductives
71. La Commission n’a émis de griefs de nature technique que pour l’année 1997. Elle critique à cet égard la stratégie suivie par le gouvernement néerlandais pour éradiquer la maladie.
72. Une erreur d’appréciation manifeste de la Commission pourrait consister à cet égard à s’être fondée sur des faits manifestement inexacts ou sur une interprétation manifestement erronée des dispositions applicables. Je vais tout d’abord me consacrer à cette question.
73. Mais le gouvernement néerlandais s’élève aussi contre le taux de la réduction de la participation financière décidée par la Commission. Il invoque à cet égard en substance une violation du principe de proportionnalité (troisième moyen dans les deux recours) et de l’obligation de motiver (cinquième moyen dans les deux recours). Comme ses arguments ne se distinguent pas sur ce point des arguments qu’il soulève à l’encontre des griefs de nature administrative et financière, j’examinerai les troisièmes et cinquièmes moyens des deux recours dans les développements que je consacrerai aux derniers moyens.
2. Constatation et appréciation des faits par la Commission
74. Par son premier moyen, le gouvernement néerlandais critique dans les deux procédures les constatations de fait de la Commission. Par son deuxième moyen il critique également, au-delà du prétendu défaut de fondement juridique, en particulier l’appréciation juridique de la Commission. Le gouvernement néerlandais ne conteste pas les constatations que la Commission a faites lors de ses visites sur place mais il soutient en substance qu’il s’agit là de cas isolés. Selon lui, la Commission a tenté à tort d’en généraliser les résultats pour fonder la correction financière en cause. Comme la Commission s’en tient à la réglementation applicable, l’application des corrections financières en cause ne peut procéder selon lui que d’une interprétation juridiquement erronée de ces dispositions.
75. La position que le gouvernement néerlandais adopte dans le deuxième moyen des deux recours se bornant à reproduire l’objection émise dans les premier moyens des deux recours, je souhaite examiner conjointement les deux moyens en raison des liens manifestement étroits qu’ils présentent.
a) Arguments principaux des parties
─ Sur l'absence de plan d'urgence
76. Le
gouvernement néerlandais
concède que, au moment où la peste porcine s’est déclarée, il n’y avait pas de plan d’urgence au sens de l’article 14 ter de la directive 80/217. Il considère toutefois qu’il s’agit là d’un manquement de pure forme qui n’a pas affecté l’efficacité de la lutte contre la peste porcine. Il ajoute que, au moment où l’épizootie s’est déclarée aux Pays-Bas, le Draaiboek Varkenpest (scénario peste porcine) qui existait répondait aux exigences d’un plan d’urgence. Les règles établies dans ce document n’ont été notifiées qu’ultérieurement à la Commission en tant que plan d’urgence (avec ledit scénario en annexe) qui les a approuvées le 30 mars 1999.
77. Compte tenu des conséquences juridiques qui en découlent, le gouvernement néerlandais soutient que la participation financière de la Communauté n’est pas liée à l’établissement d’un plan d’urgence.
78. La
Commission
constate qu’il n’est pas contesté qu’il n’y eût pas de plan d’urgence approuvé au moment où l’épizootie est apparue. Il est indifférent que les autorités néerlandaises aient lutté contre la peste porcine en se conformant au plan d’urgence contre la fièvre aphteuse car ce dernier plan ne pouvait pas intégrer les particularités de la peste porcine aux Pays-Bas, c’est-à-dire la concentration élevée de porcs et le grand nombre d’exploitations. La Commission relève en plus n’avoir pas été informée du fameux scénario avant l’apparition de la maladie. La duplique nous apprend également qu’elle considère qu’un plan d’urgence est indispensable car, dans son esprit, il diminuerait le risque que la lutte contre la maladie présente des lacunes.
79. La nécessité d’un plan d’urgence ressort de l’article 14 ter de la directive 80/217. Établir un tel plan c’est appliquer des dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections au sens de l’article 3, paragraphe 2, cinquième tiret.
─ Sur le prétendu retard de la confirmation officielle de la peste porcine
80. Le
gouvernement néerlandais
conteste le grief voulant que la peste porcine ait été officiellement confirmée avec retard. D’après lui la Commission serait parvenue après coup à cette idée au vu d’éléments ultérieurs.
81. La
Commission
rappelle que l’apparition de la peste porcine a été officiellement confirmée le 4 février 1997 à 12 heures. 36 exploitations étaient déjà infectées à ce moment-là dont 18 depuis le mois de janvier. Si la maladie avait été constatée plus tôt et si des mesures appropriées avaient été immédiatement engagées la maladie aurait frappé un nombre plus réduit d’exploitations.
82. La Commission expose au reste que dans la matinée du 3 février 1997 la peste porcine était bel et bien suspectée. On a toutefois attendu le jour suivant 12 heures pour confirmer officiellement la maladie et on a attendu encore douze heures selon elle pour interdire tout mouvement. Ces négligences auraient nettement favorisé la propagation de la maladie.
83. La Commission concède certes qu’il est difficile de diagnostiquer la peste porcine dans une exploitation mais elle indique toutefois que les symptômes constatés ainsi que l’apparition de la maladie dans des zones allemandes avec lesquelles le royaume des Pays-Bas a d’étroites relations commerciales, auraient dû inciter les autorités néerlandaises à faire état plus rapidement de la suspicion et à mettre immédiatement en oeuvre les moyens d’investigation officiels requis par l’article 4 de la directive 80/217.
84. Sur le plan juridique, la Commission constate que la phrase introductive de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 veut que les mesures nécessaires soient immédiatement mises en oeuvre. D’après ce qu’elle a pu constater, l’interdiction de tout mouvement d’animaux n’a pas été décrétée immédiatement. De plus, la suspicion ou l’existence de la peste porcine n’a pas été immédiatement notifiée à l’autorité compétente au mépris de l’article 3 de la directive 80/217.
─ Sur les mouvements d'animaux dans la zone de protection
85. Le
gouvernement néerlandais
soutient avoir fait tout ce qui était en son pouvoir pour réduire au minimum le nombre de mouvements d’animaux dans la zone de protection. Des interdictions de transport ont été décrétées conformément à la directive 80/217 et des interdictions de transport complémentaires ont été décidées. Leur respect a été rigoureusement contrôlé. La Commission perd de vue selon lui qu’une partie essentielle des mouvements d’animaux était imposée par la politique d’achat réalisée au titre du règlement (CE) n° 413/97  (25) ou justifiée par des motifs vétérinaires. Elle prétend à tort selon lui que les mesures préventives d’hygiène ont été insuffisantes.
86. La
Commission
expose que les autorités néerlandaises auraient permis des mouvements d’animaux dans des dizaines de milliers de cas, ce qui est nettement supérieur à ce que permet l’article 9, paragraphe 8, de la directive 80/217. Les mesures préventives d’hygiène entourant les transports ont été insuffisantes selon elle. Le gouvernement néerlandais n’a pas indiqué selon elle en quoi il estime que les éléments touchant aux mouvements d’animaux qu’elle a relevés étaient erronés.
87. Sur le plan juridique, la Commission rappelle que l’article 9, paragraphes 8 et 9, de la directive 80/217 ne permet qu’à titre exceptionnel des mouvements d’animaux dans la zone de protection. Les autorités néerlandaises n’auraient pas suffisamment tenu compte à cet égard de la nécessité de prévenir la dissémination du virus. Les carences constatées dans le nettoyage et la désinfection des camions sont au reste expressément visées à l’article 9, paragraphe 8, de la directive 80/217.
─ Sur la politique d'abattage
88. Le
gouvernement néerlandais
récuse les allégations voulant qu’il ait suivi une politique d’abattage incompréhensible. La suspension des mesures en la matière est intervenue sur les recommandations d’experts vétérinaires. Compte tenu de la propagation limitée de la maladie à l’époque ces experts avaient mis en garde contre la perte de données épidémiologiques précieuses liée à l’application absolue de mesures préventives d’abattage et contre les difficultés qui en résulteraient pour diagnostiquer le virus et lutter contre celui-ci. Mais lorsqu’il est devenu évident début 1997 que cette maladie avait pris le tour menaçant qu’elle a pris, on a immédiatement décidé de procéder à nouveau aux abattages préventifs.
89. La
Commission
considère que l’abattage préventif est un moyen important d’éviter la dissémination de la maladie en particulier dans les zones à haute densité de porcs comme aux Pays-Bas. Elle reconnaît pourtant
(26) que le droit communautaire n’établit aucune obligation d’abattage préventif. Le pouvoir discrétionnaire des États membres trouve néanmoins sa limite dans ce qui est objectivement nécessaire à la lutte contre la maladie. À l’époque en question, la Commission et le comité vétérinaire permanent (ci-après le
«comité») connaissait l’efficacité d’une politique d’abattage préventif dans des zones à haute densité de porcs.
90. La Commission impute le développement incontrôlé de la maladie à la suspension de l’abattage préventif. Elle soutient en outre qu’elle n’a été informée qu’au mois de mars 1997 de cette décision de suspendre l’abattage, et non pas, ainsi que le gouvernement néerlandais le prétend, au cours de la réunion du comité du 19 février 1997.
91. Il est constant que les autorités néerlandaises ont entamé l’évacuation préventive d’exploitations voisines d’exploitations infectées mais qu’elles l’auraient suspendue dans la période du 13 février 1997 au 14 ou 15 avril 1997. Au reste, il existait différentes zones d’évacuation et les évacuations préventives n’ont pas toujours eu lieu dans des délais appropriés.
92. Il ressort de tout cela que l’abattage préventif n’a pas été pratiqué de manière cohérente pour lutter contre la maladie. Même si l’on a procédé à des évacuations préventives, il se trouve que certaines exploitations n’en ont pas fait l’objet en dépit de la proximité d’un foyer de contamination.
93. Cette politique incohérente a causé un surcroît important de coûts à charge du budget communautaire. Pour calculer ces coûts, la Commission s’est fondée sur une étude de la Landbouwuniversiteit Wageningen (Pays-Bas). Cette étude montre les effets que des évacuations préventives systématiques auraient eus sur l’évolution de l’épizootie et chiffre le surcroît de coûts à charge du budget communautaire à environ 69 millions d’euros.
94. Le
gouvernement néerlandais
souligne en revanche que ladite étude a surtout montré que la réglementation communautaire de lutte contre la peste porcine est dépassée à l’endroit de l’élevage intensif moderne de porcs. Là où elle souligne l’utilité d’un abattage préventif, cette étude peut certes servir à réaménager le réglementation en place mais pas à apprécier les mesures que les autorités néerlandaises ont prises en 1997 et en 1998. Dans la mesure où la Commission s’est fondée sur cette étude pour démontrer le lien de causalité entre la suspension des évacuations préventives et l’évolution de l’épizootie et pour calculer le surcroît de coûts, il convient de relever selon lui que cette étude est une simulation qui vise la fièvre aphteuse et non pas la peste porcine.
95. À cet égard la
Commission
souligne qu’elle a directement fondé ses griefs sur les dispositions applicables de la réglementation communautaire. Elle ne s’est donc pas fondée à cet égard selon elle sur la simulation figurant dans l’étude en cause.
96. Sur le plan juridique, la Commission considère que en suspendant pendant deux mois les évacuations préventives dans les exploitations voisines d’exploitations infectées et en appliquant ensuite une politique à ses yeux incohérente, par la suite, les autorités néerlandaises ont méconnu l’article 3, paragraphes 2 et 5, de la directive 80/217. Celles-ci auraient de surcroît manqué à l’obligation d’informer la Commission et les autres États membres ainsi que l’article 3, paragraphe 3, de la décision 90/424 le prévoit.
─ Sur l'absence de création d'une zone de protection
97. À la faveur de la procédure orale, les parties ont indiqué qu’elles n’estimaient plus nécessaire que la Cour statue sur ce point.
b) Appréciation
─ Sur l'absence de plan d'urgence
98. Il convient de relever d’emblée que les parties sont unanimes à considérer qu’il n’y avait pas de plan d’urgence au sens de l’article 14 ter de la directive 80/217 au moment où la peste porcine est apparue. Elles sont plutôt en désaccord sur l’incidence juridique de cet état de chose.
99. Le gouvernement néerlandais estime que le bénéfice de la participation financière de la Communauté n’est pas tributaire de l’existence d’un plan d’urgence de cette nature. Ce n’est qu’en ordre subsidiaire qu’il soutient avoir agi selon des plans analogues en sorte que l’absence de plan d’urgence ne doit être qualifiée que de carence de pure forme.
100. La Commission invoque l’obligation imposée par l’article 14 ter de la directive 80/217 aux États membres de lui soumettre des plans d’urgence contre la peste porcine avant le 1 er
janvier 1993. L’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 liant le bénéfice de la participation financière de la Communauté notamment à la condition que les États membres frappés par une épizootie appliquent des dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections, elle déduit des deux dispositions que le royaume des Pays-Bas n’a pas rempli à ce moment-là les conditions requises pour bénéficier d’une participation financière.
101. L’énoncé de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 semble incontestablement militer dans le sens de la conception du gouvernement néerlandais en ce qu’il incite l’État membre concerné à appliquer notamment des
«dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections»,
«dès la confirmation officielle de la maladie». On peut toutefois difficilement contester que ce ne soit pas
après
la confirmation officielle de la maladie qu’un plan d’urgence devait être établi et communiqué et donc que l’absence de plan ne puisse guère être qualifiée de manquement à l’article 3, paragraphe 2, cinquième tiret, de la décision 90/424. L’interprétation que la Commission donne de cette disposition apparaît à tout le moins hasardeuse.
102. Je souhaite toutefois récuser la conception du gouvernement néerlandais voulant que l’absence de plan d’urgence ne soit qu’une carence de pure forme. L’idée de ce plan est d’assurer que l’administration centrale vétérinaire soit prête à faire face à l’apparition de la peste porcine ainsi que le montre par exemple un document de travail de la Commission
(27) . L’absence d’un plan d’urgence peut donner à tout le moins un début d’explication aux insuffisances qu’a présentées la lutte contre la maladie. Son absence peut ainsi servir d’indice pour déceler des anomalies dès lors que la Commission a constaté d’autres irrégularités à la faveur de ses contrôles sur place, en particulier à l’endroit des mesures préventives à prendre au titre de l’article 3, paragraphe 2, cinquième tiret, de la décision 90/424.
103. Il est indifférent à cet égard que les autorités néerlandaises aient agi conformément à un plan d’urgence visant la fièvre aphteuse car il y a de profondes différences entre les deux types de maladie, ainsi que le gouvernement néerlandais le reconnaît d’ailleurs dans un autre contexte  (28) . L’existence de ce qu’il est convenu d’appeler le scénario peste porcine ne permet pas non plus de modifier cette appréciation car celui-ci n’a été approuvé par la Commission qu’après l’apparition de la peste porcine en question, en sorte qu’auparavant rien ne garantissait que les initiatives des autorités nationales échappent à toute critique.
104. C’est la raison pour laquelle j’estime que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste en dénonçant l’absence de plan d’urgence.
─ Sur le prétendu retard de la confirmation officielle de la peste porcine
105. Le moment où est intervenue la constatation officielle a suscité entre les parties des discussions qui ont elles aussi moins visé les faits que l’appréciation juridique que la Commission y a portée et les conclusions qu’elle en a tirées sur l’évolution de la maladie ─ et sur les coûts qui en ont découlé.
106. Il est parfaitement logique que la probabilité d’éradiquer rapidement la maladie sera d’autant plus grande que celle-ci aura été officiellement constatée plus tôt et que les dispositions propres à prévenir la dissémination de la maladie, visées aux articles 4 et suivants de la directive 80/217
(29) auront été prises plus tôt. On se demande toutefois à partir de quel moment les autorités néerlandaises devraient se voir reprocher une réaction tardive.
107. L’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 évoque simplement des
«mesures immédiatement appliquées» dès la suspicion et dès la confirmation officielle de la maladie. Les me sures visées ici ressortent à nouveau de la directive 80/217 dont l’article 3 évoque la notification
«immédiate» de la suspicion ou de l’existence de la peste porcine aux autorités compétentes et dont l’article 4 parle des moyens d’investigation officiels à mettre
«immédiatement» en oeuvre par le vétérinaire. Les autres mesures à prendre en cas de confirmation de la maladie comportent des indications chronologiques qui ne sont pas davantage précisées
(30) .
108. On doit en conclure que la Commission a un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer si des autorités nationales ont agi suffisamment tôt. La Commission a en particulier indiqué ─ sans être contredite sur ce point par le gouvernement néerlandais ─ que, les 3 et 4 février 1997, 18 exploitations avaient déjà été contaminées, visiblement en raison des transports d’animaux. Cela signifie que ces cas sont survenus certes après la notification de la suspicion de la peste porcine le 3 février 1997, mais bien avant la confirmation officielle de la peste porcine le 4 février 1997, étant entendu qu’une interdiction de transport n’est entrée en vigueur que le 5 février 1997 à 0 heure.
109. Le gouvernement néerlandais indique certes à raison que la réglementation communautaire n’impose pas d’interdiction de transport au moment où il y a suspicion de peste porcine; toutefois la nécessité d’une telle interdiction peut être dictée par les circonstances de l’espèce. La Commission a évoqué l’apparition de la maladie dans des zones allemandes limitrophes ainsi que l’identification du virus de la peste porcine dans un abattoir le 3 février 1997. D’après elle, l’identification du virus dans un abattoir permet de conclure que le virus n’a pas été identifié au préalable dans une exploitation, ce qui accroissait d’autant le risque de dissémination.
110. Compte tenu de ces circonstances et vu l’absence de plan d’urgence ─ ce qui permettait de douter de la capacité des autorités néerlandaises à réagir ─ la Commission pouvait reprocher aux autorités néerlandaises, sans commettre ainsi d’erreur manifeste d’appréciation, que l’apparition de la maladie n’ait pas été officiellement confirmée suffisamment rapidement, conjointement avec une mesure d’interdiction de transport.
─ Sur les mouvements d'animaux dans la zone de protection
111. Cette discussion entre les parties porte d’une part sur l’appréciation juridique de la Commission et d’autre part sur les éléments de fait. Pour justifier le nombre de transports d’animaux, le gouvernement néerlandais invoque le régime d’achat du règlement n° 413/97 ainsi que des considérations sanitaires : s’agissant des conditions d’hygiène dans lesquelles ces transports se sont déroulés, elle conteste les affirmations de la Commission.
112. Les parties sont manifestement unanimes à dire qu’il y a eu un grand nombre de transports d’animaux. Le gouvernement néerlandais ne conteste pas l’estimation de la Commission
(31) .
113. La Commission ne conteste pas à l’inverse que ces transports d’animaux aient eu lieu pour mettre en oeuvre les mesures exceptionnelles de soutien de marchés conçues dans le régime d’achat du règlement n° 413/97. Son premier grief vise ici davantage le grand nombre de transports d’animaux qui ont été autorisés sans examiner si on pouvait réaliser les mesures de soutien de marchés avec un nombre plus restreint de transports.
114. La position que la Commission adopte soulève donc la question de savoir jusqu’où les exigences des directives 80/217 et 90/425/CEE
(32) en matière de transports d’animaux ont également vocation à s’appliquer dans le contexte de la mise en oeuvre du règlement n° 413/97. La tension qui existe entre les deux complexes de règles est incommensurable car le régime d’achat du règlement n° 413/97 s’accompagne de mouvements d’animaux tandis que la directive 80/217 entend limiter ces mouvements d’animaux en raison du risque de contamination, en énonçant une interdiction de principe
(33), sous réserve d’autorisation
(34) .
115. Cette contradiction apparente n’est cependant pas insurmontable si l’État membre autorise les mouvements d’animaux en imposant de respecter les normes d’hygiène énoncées dans la directive 80/217.
116. Le grief que la Commission fait aux autorités néerlandaises est visiblement qu’elles ont certes prévu une restriction (un mouvement par exploitation et une période de deux semaines) mais qu’elles auraient délivré leurs autorisations sans appliquer cette restriction qui répond parfaitement à la finalité de la directive 80/217.
117. Le gouvernement néerlandais ne conteste pas le nombre de mouvements d’animaux ni l’écart par rapport à ses propres lignes directrices. C’est la raison pour laquelle le grief tiré de l’incohérence par rapport aux buts de l’article 9 de la directive 80/217 semble fondé.
118. Quant au deuxième grief que la Commission tire des lacunes que les mouvements d’animaux auraient présentées sur le plan de l’hygiène, il suffit de constater que la Commission s’est fondée à cet égard sur un rapport du ministère de l’Agriculture néerlandais
(35) .
119. J’en conclus dès lors que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en se référant à l’article 9 de la directive 80/217 pour émettre des griefs sur les conditions d’hygiène et le nombre de transports d’animaux effectués pour mettre en oeuvre les mesures exceptionnelles de soutien de marchés.
─ Sur la politique d'abattage
120. La suspension, incompréhensible aux yeux de la Commission, de la politique d’abattage préventif est un des principaux griefs faits au gouvernement néerlandais car elle doit avoir eu des conséquences graves sur l’évolution de la maladie. La Cour des comptes des Communautés européennes et la Commission estiment dans le fond que les États membres ne sont certes pas tenus de recourir à l’abattage préventif mais que
«s’ils le font, les pratiques doivent être saines, tant techniquement que scientifiquement»(36) .
121. Ici non plus le gouvernement néerlandais ne conteste pas les constatations de la Commission, à savoir la suspension de l’abattage préventif entre le 13 février et le 14 ou 15 avril 1997
(37), mais les conséquences juridiques qui en sont tirées.
122. La réglementation communautaire n’impose effectivement pas d’abattage préventif après l’apparition de la peste porcine. L’article 5, paragraphe 2, de la directive 80/217 permet aux États membres d’autoriser l’acheminement des porcs non atteints et non suspects vers des établissements spécialisés pour y être abattus sans délai. L’article 3, paragraphe 2, cinquième tiret, de la décision 90/424 lie toutefois le bénéfice de la participation financière de la Communauté à
«l’application de dispositions propres à prévenir le risque de dissémination des infections»(38) . On se demande ici si les mesures prises par les autorités néerlandaises peuvent être assimilées à des dispositions propres à prévenir le risque de dissémination. La Commission le récuse en invoquant la suspension incompréhensible à ses yeux des mesures d’évacuation et leurs prétendues insuffisances lorsqu’elles ont été réinstaurées par la suite.
123. Bien qu’il soit incontestable qu’il n’y avait pas d’obligation de procéder à une évacuation préventive ou à l’abattage des porcs, l’expérience montre l’efficacité d’une mesure d’ordre préventif, lorsque la peste porcine apparaît dans des zones à haute densité parmi lesquelles figure l’ensemble du territoire néerlandais
(39), même si elle ne fait pas l’unanimité
(40) . On se demande dès lors quelles sont les limites que ces données tracent au pouvoir d’appréciation des États membres dans le choix de la stratégie de lutte contre la maladie.
124. J’estime qu’il faut opérer une distinction entre les griefs liés à la suspension des évacuations préventives et les griefs qui portent sur la mise en oeuvre de mesures ultérieures d’évacuation.
125. S’agissant de la suspension des évacuations préventives, la Commission critique moins la décision elle-même que ses modalités, en particulier l’absence de discussion au comité sur les arguments peu convaincants à ses yeux militant en faveur de la suspension.
126. Le gouvernement néerlandais indique à mon avis à juste titre qu’il lui était en principe loisible d’ordonner ou non les évacuations préventives. Cette liberté de choix existait même en dépit du taux élevé de densité car la mise en balance à faire dépend à l’évidence de l’intensité de la maladie, laquelle ne doit toutefois se déterminer qu’après un certain temps.
127. Le gouvernement néerlandais n’a cependant pas dit que la Commission avait irrégulièrement empiété sur ce pouvoir d’appréciation en adoptant sa décision. La Commission a certes indiqué sa préférence pour les évacuations préventives; ses griefs ne visaient toutefois pas la politique suivie mais plutôt le double revirement de politique opéré au mépris du comité.
128. La Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en critiquant la suspension en tant que telle parce qu’elle avait des objections à son encontre. Rien ne permet toutefois de le déduire des indications données par les parties.
129. L’absence de communication expresse sur le changement de politique opéré, après la suspension des évacuations préventives, n’est pas contestée par le gouvernement néerlandais; il invoque toutefois les informations données et soutient que la suspension des évacuations préventives se déduirait de l’absence de notification de mesures de cet ordre.
130. On ne pourrait pas considérer que cela est conforme à l’esprit et à la lettre de l’article 3, paragraphe 3, de la décision 90/424. L’information que l’État membre concerné doit donner
«des mesures appliquées conformément à la législation communautaire en matière de notification et d’éradication, ainsi que de leurs résultats», comme le prévoit cette disposition, doit visiblement permettre au comité de vérifier la situation. Cette vérification et la coordination de la politique vétérinaire des États membres qui en découle ne sont pas possibles si les changements de politique intervenus dans l’État membre en question ne sont pas communiqués ou dans le meilleur des cas si elles ne pouvaient pas se déduire indirectement d’autres informations.
131. La Commission n’a ainsi pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en critiquant l’absence de communication de la suspension des évacuations préventives.
132. S’agissant de la reprise des évacuations préventives, la Commission critique tant le retard partiel, selon elle, qu’elles ont accusé que leurs modalités. Le gouvernement néerlandais ne conteste pas que les évacuations préventives ne se sont pas déroulées au mieux une fois qu’elles ont été reprises.
133. On peut déduire des indications du gouvernement néerlandais que les évacuations préventives n’ont tout d’abord repris que dans une zone limitée en raison de la surcharge des entreprises chargées des évacuations. Même si la réglementation communautaire ne comporte aucune disposition sur la détermination des zones d’évacuation ou du délai séparant l’achèvement des mesures de désinfection dans une exploitation infectée et les évacuations préventives dans les exploitations voisines, on peut néanmoins poser que la politique d’évacuation préventive a perdu en efficacité en raison de l’engorgement des entreprises néerlandaises chargées de l’évacuation. Qui plus est quand on sait que le changement répété de la politique en question ne plaide pas pour sa cohérence. Mais les griefs de la Commission ne peuvent pas pour autant être qualifiés d’erreur manifeste.
134. Quant à la question des conséquences financières de ces griefs j’y reviendrai dans l’examen de la proportionnalité ainsi que dans le cadre du moyen consacré au manquement à l’obligation de motiver.
135. Je conclus ici que le gouvernement néerlandais n’est pas parvenu à montrer en quoi la décision de la Commission est erronée à l’endroit des éléments de fait justifiant les évacuations préventives. L’appréciation juridique portée par la Commission ne fait pas apparaître d’erreur manifeste d’appréciation; la Commission n’a en particulier pas méconnu le pouvoir d’appréciation reconnu aux États membres.
─ Conclusion intermédiaire
136. Les griefs de nature technique émis dans la première décision attaquée ne font apparaître aucune erreur d’appréciation manifeste de la Commissin. Je propose dès lors à la Cour de rejeter comme non fondés les premier et deuxième moyens soulevés sur ce point dans l’affaire C-293/00.
C – Sur les griefs de nature administrative et financière (affaires C-293/00 et C-501/01)
137. La Commission a émis des griefs de nature administrative et financière dans les décisions attaquées. Ces griefs visent l’indemnisation des éleveurs qui, aux yeux de la Commission, ne peut pas être considérée comme étant
«adéquate» au sens de l’article 3, paragraphe 2, dernier tiret, de la décision 90/424.
138. Avant d’aborder les élément de fait que la Commission invoque à l’appui du grief tiré de l’inadéquation, j’estime que l’on doit examiner l’interprétation à donner de la notion juridique en question, qui fait l’objet principal du deuxième moyen que le royaume des Pays-Bas soulève dans les deux recours.
1. Interprétation de la notion d' «indemnisation adéquate»
a) Positions principales des parties
139. Dans le cadre du deuxième moyen soulevé dans les deux recours, le
gouvernement néerlandais
soutient dans les deux affaires à l’endroit de la prétendue erreur en droit de la Commission, que l’application d’une correction financière de 25 % ne s’explique que par une interprétation erronée des règles applicables.
140. S’agissant de la notion d’ «indemnisation adéquate» des éleveurs, le gouvernement néerlandais indique que celle-ci n’est pas juridiquement définie dans la directive 80/217 ni dans la décision 90/424 ni dans aucun autre texte de droit communautaire. Il s’ensuit selon lui que l’application de cette notion relève du pouvoir d’appréciation des États membres. Les limites de ce pouvoir d’appréciation seraient simplement tracées par la finalité des textes en question, à savoir ici la directive 80/217 et la décision 90/424. Le bénéfice de la participation financière de la Communauté au titre de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 est uniquement tributaire de l’indemnisation rapide et adéquate des éleveurs dès que la maladie a été officiellement confirmée. L’indemnisation vise ainsi à réaliser l’objectif des textes en question, à savoir la lutte contre la peste porcine, ce qui a incontestablement été le cas aux Pays-Bas.
141. La
Commission
considère elle aussi que les États membres ont un pouvoir d’appréciation pour déterminer l’indemnisation adéquate des éleveurs. Elle ajoute toutefois que l’exercice de ce pouvoir d’appréciation ne peut pas être manifestement inéquitable. Pour être adéquate l’indemnisation doit tout d’abord respecter les prix indicatifs hebdomadaires fixés par les experts du
«Dienst Landbouwvoorlichting» (ci-après le
«DLV»). En l’espèce les prix ont été systématiquement dépassés alors que rien ne l’aurait expliqué. La Commission aurait dès lors pu en conclure à juste titre que les indemnisa tions versées ont été manifestement inéquitables et qu’elles ne sont dès lors pas
«adéquates».
b) Appréciation juridique
142. Alors que le gouvernement néerlandais considère qu’il est de la seule compétence des États membres de fixer les indemnisations en question, la Commission croit pouvoir exercer un contrôle sur le montant de l’indemnisation versée en s’appuyant sur la notion juridique de l’adéquation qui n’est définie nulle part.
143. Il convient d’emblée de relever que, en tant que condition pour bénéficier d’une participation financière de la Communauté au titre de la décision 90/424, la notion en cause est une notion de droit communautaire dont l’interprétation relève du contrôle de la Cour.
144. On doit approuver le gouvernement néerlandais lorsqu’il indique que l’octroi d’une indemnisation et son montant sont en principe l’affaire des États membres. Les prescriptions de la décision 90/424 se limitent à la rapidité et à l’adéquation de l’indemnisation versée.
145. Je ne peux néanmoins pas me ranger à la conception du gouvernement néerlandais lorsqu’il dit que toute indemnisation versée, pour autant qu’elle ne soit pas trop modeste, est apte à réaliser les objectifs des mesures vétérinaires car elle incite l’éleveur à participer aux mesures d’évacuation préventive et aux autres mesures de lutte contre la maladie. Si cette conception était exacte, l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 devrait requérir non pas une indemnisation adéquate mais une indemnisation suffisante.
146. Une indemnisation adéquate au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la décision 90/424 n’est donc pas seulement une indemnisation suffisante mais elle est aussi une indemnisation dont le montant n’excède pas dans le fond la perte effectivement subie par l’éleveur compte tenu de toutes les circonstances de l’espèce. Le pouvoir d’appréciation de chacun des États membres trouve ainsi sa limite dans la nécessité d’un lien entre l’indemnisation versée et le dommage effectivement subi.
147. On se demande selon quel critère doit se faire concrètement le contrôle de l’adéquation du montant de l’indemnisation. La Commission et la Cour des comptes
(41) ont exigé sur ce point de motiver tout écart systématique vers le haut des taux forfaitaires. Cette exigence paraît d’autant plus justifiée qu’une indemnisation trop importante des éleveurs comporte en elle-même un risque d’irrégularités et menace de perturber ensuite l’équilibre sur les marchés de la viande, sans utilité pour la lutte contre la maladie.
148. Le contrôle que la Commission fait de l’adéquation en soulevant ses griefs de nature administrative et financière me paraît non seulement admissible mais encore nécessaire. Contrairement à ce que pense le gouvernement néerlandais, la Commission n’a pas exigé à cet égard de respecter un prix indicatif mais simplement une motivation intelligible des écarts manifestement systématiques à la hausse.
149. J’en conclus dès lors que l’idée de la Commission voulant que la notion d’ «indemnisation adéquate» ne permette pas de verser des indemnisations illimitées aux éleveurs n’est pas erronée en droit.
2. Constatation et appréciation des faits par la Commission
a) Dans l'affaire C-293/00
i) Positions principales des parties
150. Le
gouvernement néerlandais
ne conteste pas que le respect du régime des preuves requises pour verser des indemnisations aux éleveurs n’a pas toujours été contrôlé comme il se devait. On a cependant veillé à ce que les demandes soient complétées le cas échéant. La Commission n’a pas voulu selon lui prendre en considération les données rectifiées.
151. Le gouvernement néerlandais explique en particulier d’une part dans quelle mesure les indemnisations versées n’ont pas été excessives, notamment au vu de la valeur des animaux, et d’autre part qu’il est exclu que des animaux aient changé de catégories pour augmenter l’indemnisation.
152. Le gouvernement néerlandais souligne par ailleurs que les constatations que la Commission a faites à la faveur de visites de contrôle n’étaient pas représentatives en sorte qu’elles ne pourraient pas justifier la correction financière décidée.
153. La
Commission
développe abondamment ses griefs de nature administrative et financière. Elle indique que des experts indépendants du DLV avaient établi des taux d’indemnisation qui correspondaient en substance aux prix du marché de l’époque mais qu’ils n’ont pas été appliqués en réalité.
154. La valeur des animaux a été pratiquement de manière systématique surestimée selon elle, que ce soit dans le cadre d’une indemnisation forfaitaire ou d’une indemnisation au poids. Certains animaux ont été classés selon elle par les experts dans une catégorie plus avantageuse. Le poids des aliments pour animaux a été surévalué dans plusieurs cas. Dans certains cas, le même animal aurait donné lieu à une double indemnisation. Près de 600 exploitations de porcs qui avaient été évacuées auraient d’abord bénéficié d’une indemnisation normale mais ensuite, à titre complémentaire, d’une indemnisation forfaitaire. Une double indemnisation aurait également été accordée en partie pour les porcelets, d’une part sur la base de la politique d’achat participant des mesures exceptionnelles de soutien de marchés, et d’autre part en appliquant un taux fictif de 4,73 porcelets par porc pour calculer chaque indemnisation.
155. La Commission repousse le grief qui lui est fait tiré du caractère non représentatif des cas qu’elle cite. Ses contrôles auraient porté sur 7 % du montant global de toutes les indemnisations versées et sur 25 % des indemnisations versées au moment où la maladie avait atteint son sommet. Les irrégularités constatées ne doivent pas être vues isolément; il y a eu surestimation dans 24 % des indemnisations contrôlées.
156. Quant au grief voulant qu’elle n’ait pas considéré des données que le gouvernement néerlandais avait retravaillées la Commission rétorque que ces indications fournies concernent des données qui ne faisaient pas l’objet des décisions attaquées. Au reste elle observe que le montant rectifié de dépenses qui a été communiqué est supérieur au montant initial, ce qui donne à penser selon elle que les griefs n’ont pas été pris en compte.
157. La Commission s’étend sur le rôle des experts et critique, sans mettre en cause leur indépendance, le fait que l’écart systématique par rapport aux prix du marché ne soit pas motivé par écrit la plupart du temps.
158. S’agissant des différences dans le nombre d’animaux entre les recensements faits par les vétérinaires et les évaluations des experts, la Commission repousse l’argument voulant que les recensements faits par les vétérinaires soient imprécis. Elle estime que cet argument est inconciliable avec la lettre et l’esprit de l’article 4 de la directive 80/217.
ii) Appréciation juridique
159. Les griefs de nature administrative et financière de la Commission portent sur le calcul de l’indemnisation versée aux éleveurs dont le bétail a été abattu. Ils revêtent une importance particulière en ce que les conséquences financières des pratiques en cause des autorités nationales se prêtent à un calcul précis.
160. La portée des griefs est d’autant plus claire que le gouvernement néerlandais conteste, au-delà de la question d’interprétation que nous avons déjà évoquée, non seulement les cas cités par la Commission mais également leur représentativité.
─ Généralités
161. Sur l’ensemble des griefs de nature administrative et financière le gouvernement néerlandais soutient en particulier que la Commission n’a pas pris en compte des rectifications qui ont été apportées ultérieurement et qu’elle s’est fondée au reste sur des cas isolés sans motiver à suffisance la généralisation de ses conclusions.
162. Concernant les données que la Commission invoque à l’égard des rectifications apportées le cas échéant ultérieurement, il suffit à mon sens de constater que la Commission a précisé, sans être contredite sur ce point, que les rectifications du gouvernement néerlandais concernaient principalement des données qui ne faisaient pas l’objet des décisions attaquées ou que les données rectifiées qui ont été fournies étaient substantiellement plus élevées que les données initiales.
163. Le grief tiré d’une généralisation inadmissible faite par la Commission n’est pas plus convaincant. Il convient de rappeler à cet égard que la Commission ne peut émettre ses griefs qu’au vu des documents qui lui sont transmis par chaque État membre ainsi que des résultats de contrôles sur place. S’agissant du régime de la répartition de la charge de la preuve
(42) que nous avons déjà évoqué il appartient à l’État membre d’apporter la preuve que les cas cités par la Commission étaient des cas isolés ne permettant pas de conclure à des lacunes générales. La décision attaquée de la Commission n’est pas erronée au seul motif que la Commission a fondé ses griefs sur quelques cas.
─ Surestimation de la valeur des animaux dans certains cas
164. Le grief de la Commission revient en substance à dire que des taux forfaitaires avaient certes été fixés aux Pays-Bas pour les indemnisations relatives à certaines catégories de porcs, mais que les experts s’en sont écartés dans un nombre significatif de cas sans avoir donné d’explication concluante
(43) .
165. Le gouvernement néerlandais ne met absolument pas en doute qu’il y ait eu surestimation dans certains cas, mais il considère que ces cas ne sont pas représentatifs. Ce qu’il faut donc contrôler c’est si le gouvernement néerlandais est parvenu à prouver l’absence de représentativité des cas évoqués par la Commission.
166. Il a soutenu que la Commission a fondé ses griefs en ne considérant que les estimations qui étaient supérieures aux taux forfaitaires. Cette critique apparaît déjà non concluante pour la seule raison que les estimations qui s’écartent des taux forfaitaires à la baisse semblent normales puisque les taux forfaitaires sont fixés en fonction du poids le plus élevé de chacune des catégories d’animaux.
167. L’existence d’un nombre significatif de cas dans lesquels l’estimation de la valeur des animaux s’est écartée, à la hausse, des taux forfaitaires est au reste corroborée par deux autres sources. D’une part, le gouvernement néerlandais et la Commission citent un rapport du comptable (Moret) Ernst & Young, qui confirme en tout cas une surestimation du poids des animaux dans un certain nombre de cas, ne s’écartant pas fondamentalement des évaluations de la Commission. D’autre part, le gouvernement néerlandais invoque un rapport des services comptables de son ministère de l’Agriculture
(44), qui certes émet notamment des critiques sur les conclusions que la Commission tire dans un certain nombre de cas, mais qui considère aussi que le poids des animaux a été surestimé dans un nombre significatif de cas.
168. Au reste, la Commission a exposé avoir contrôlé un nombre non négligeable de cas
(45) . Tout au long de la procédure, la Commission a toujours été en mesure d’expliquer la synthèse des échantillons et de confronter ses évaluations aux chiffres d’autres organismes.
169. On n’aperçoit dès lors aucune erreur d’appréciation que la Commission aurait ainsi commise.
─ Passage inexplicable d'animaux entre différentes catégories
170. Le grief de la Commission vise ici en substance le fait que dans certains cas des animaux ont été rangés par les experts dans une catégorie plus favorable pour les indemnisations. Le gouvernement néerlandais considère que la preuve qu’on aurait favorisé quelques éleveurs n’est pas rapportée et il critique les évaluations faites par la Commission.
171. La Commission s’est fondée sur des cas concrets pour étayer son grief. Il appartenait dès lors au gouvernement néerlandais de prouver en particulier que le grief ne tenait pas à l’endroit des cas visés par la Commission. Mais s’il visait globalement la procédure d’évaluation, il n’a pas rapporté la preuve sur ce plan.
172. Au reste, le gouvernement néerlandais reconnaît expressément que le point de départ des considérations de la Commission ─ et à vrai dire l’absence de concordance entre le nombre d’animaux qui ont fait l’objet d’une évaluation et le nombre d’animaux recensés dans les exploitations ─ n’est pas faux
(46) . Il n’était toutefois pas nécessaire selon lui de recenser avec précision les animaux dans les exploitations, à la faveur de contrôles ou de visites de dépistage. La Commission accorde cependant une grande importance, à juste titre à mon avis, à un recensement aussi précis que possible des animaux dans les exploitations car un tel recensement sert de référence pour appréhender pleinement tous les animaux lors de mesures ultérieures de lutte contre la peste porcine.
173. Le gouvernement néerlandais n’est dès lors pas parvenu à réfuter le grief de la Commission.
─ Surestimation du poids des aliments pour animaux
174. S’agissant du poids des aliments pour animaux, la Commission reproche en substance que la différence entre les quantités évaluées et celles qui ont été effectivement pesées ait atteint 43 %. Le gouvernement néerlandais conteste expressément ce taux, sans toutefois remettre complètement en cause le fait qu’il y ait eu une surévaluation des aliments pour animaux.
175. La Commission expose que la différence entre le poids estimé des aliments pour animaux et leur poids effectif ne peut pas s’expliquer par leur consommation car le taux de 43 % concerne une exploitation qui avait été évacuée le jour de l’estimation.
176. Dans ce contexte le grief de la Commission ne paraît pas être dénué de fondement et je ne vois aucune raison de considérer que la Commission se soit fondée ici sur des éléments de fait inexacts.
─ Versement d'une double indemnisation
177. Le rapport de son ministère de l’Agriculture
(47) cité par le gouvernement néerlandais atteste au moins un cas de double indemnisation.
─ Mise en place d'un système de double indemnisation
178. La Commission critique ici en substance le surcroît de dépenses né du versement d’une indemnisation forfaitaire pour des exploitations de porcs qui avaient été évacuées préventivement.
179. Le gouvernement néerlandais explique le taux de 4,73 porcelets par porc par la nécessité de compenser la valeur d’élevage d’un porc qui a été perdu. La Commission rétorque avec de bonnes raisons que l’évaluation du porc peut prendre en compte la valeur du porc sous cet angle.
180. Il convient de relever que le rapport du ministère de l’agriculture néerlandais
(48) considère lui aussi que ce système comporte un surcroît important de dépenses.
181. Au-delà de cette critique, la Commission critique dans des cas pa rticuliers le versement d’indemnisations pour des porcelets ─ dans le cadre des mesures exceptionnelles de soutien de marchés mais aussi dans le cadre de l’indemnisation forfaitaire litigieuse. La discussion qu’a suscitée le dossier n° 76 ne fait pas apparaître d’erreur de la Commission sur ce point, car elle s’est fondée dans son calcul sur des données incontestées ─ en particulier le poids total des animaux en question ─ et a conclu qu’un nombre important d’animaux qui avaient fait l’objet d’une indemnisation en tant que porcs à l’engrais étaient en réalité des porcelets.
─ Résumé et conclusion
182. Les griefs de nature administrative et financière de la Commission ont été fondés sur des éléments de fait qui ne font apparaître aucune erreur d’appréciation manifeste de la Commission. Cette analyse est corroborée par le fait que la Cour des comptes est parvenue en substance à des conclusions analogues à la faveur de ses visites de contrôle
(49) . Le gouvernement néerlandais n’est pas parvenu à réfuter les griefs de la Commission.
183. Il convient dès lors de rejeter le premier moyen dans l’affaire C-293/00, également dans son volet visant les griefs de nature administrative et financière.
b) Dans l’affaire C-501/01
i) Positions principales des parties
184. Le
gouvernement néerlandais
reproche à la Commission d’avoir tiré de seulement six dossiers d’indemnisation  (50) des conclusions générales sur la détermination de l’indemnisation des éleveurs concernés.
185. Après avoir vérifié ces six dossiers, le gouvernement néerlandais constate qu’aucun dossier ne réunit à lui seul tous les griefs de la Commission
(51) . Dans cinq des six dossiers les irrégularités sont d’importance mineure c’est-à-dire qu’un seul grief serait fondé, voire deux; les griefs portant sur la surcompensation résultant de l’indexation ne sont fondés que dans un seul dossier. Le gouvernement néerlandais estime qu’il résulte de tout cela que le prétendu caractère répété et systématique des irrégularités ne peut pas être étayé par un seul élément de fait.
186. La
Commission
rétorque que ses conclusions se fondent sur la vérification de tous les dossiers dans lesquels une indemnisation a été versée en 1998 à des éleveurs de porcs à la suite de l’abattage de leur cheptel. Elle a simplement approfondi ses conclusions au vu de six dossiers représentatifs ─ tant par leur chronologie que par leurs éléments.
ii) Appréciation juridique
187. Il ressort de la décision attaquée et de la lettre de la Commission, du 11 décembre 2000, que la Commission fonde en substance la réduction de 25 % appliquée aux dépenses notifiées par le gouvernement néerlandais au titre de l’indemnisation des éleveurs sur les griefs suivants: absence de concordance entre le nombre des demandes d’indemnisation et le nombre effectif d’animaux en ce qui concerne les jeunes porcs; dépassement des taux forfaitaires de 9,4 % en moyenne dans l’indemnisation relative aux porcs; surestimation du poids des animaux de 12,2 % dans les exploitations ne comptant que des porcs à l’engrais; surestimation des aliments pour animaux de 17 % dans les exploitations qui étaient évacuées le jour de l’estimation; relèvement de l’indemnisation versée de 15,5 % sur la base d’un système d’indexation.
188. Le gouvernement néerlandais conteste chacun de ces griefs et émet au reste des objections sur la méthode suivie qui consiste à tirer de quelques cas isolés des conclusions générales.
189. Quant au premier grief, il suffit de constater qu’il n’a pas été pris en compte dans le calcul du surcroît des coûts liés à l’indemnisation des éleveurs en sorte que l’on peut laisser en suspens l’examen de son exactitude.
190. S’agissant du deuxième grief visant le dépassement régulier des taux forfaitaires, je souhaite renvoyer aux développements que j’ai consacrés aux mêmes griefs dans l’affaire C-293/00
(52) . On doit constater au reste que la Commission n’a pas fondé ce grief sur des cas isolés mais sur le chiffre global des indemnisations pour les porcs. Le gouvernement néerlandais a prouvé que l’écart à la hausse par rapport aux taux forfaitaires ne se justifiait que dans un des six dossiers
(53) . Il n’est donc pas parvenu à rapporter la preuve que la Commission s’est fondée à cet égard sur des éléments de fait inexacts. La Commission a en plus décelé des problèmes d’estimation des animaux dans tous les six dossiers, que le gouvernement néerlandais n’a pas pu expliquer. Dans la mesure où ces cas isolés corroborent les conclusions tirées pour l’ensemble des dossiers d’indemnisation, on n’aperçoit pas en quoi la Commission aurait commis une erreur d’appréciation manifeste.
191. Sur le troisième grief visant la surestimation du poids des porcs à l’engrais on doit constater que la Commission s’est également fondée sur ce point sur le rapport du comptable (Moret) Ernst & Young. Elle en a conclu que le poids constaté lors de la destruction des animaux était de 12,2 % inférieur au poids qui a servi à établir l’indemnisation, ce qui montrerait que le poids et/ou la valeur des animaux ont été surestimés. À l’aide des exemples des seize dossiers invoqués par le gouvernement néerlandais, la Commission établit que dans dix dossiers il y avait une différence de plus de 10 % entre les deux poids indiqués et que dans quatre autres dossiers la différence était comprise entre 5 et 10 %. On n’aperçoit donc pas directement en quoi les éléments de fait qui fondent les griefs de la Commission sur ce point seraient erronés.
192. S’agissant du quatrième grief visant la surestimation du poids des aliments pour animaux dans les exploitations où l’estimation a eu lieu au même moment que l’évacuation, on doit relever que le gouvernement néerlandais ne conteste pas l’idée qu’il y a eu une certaine surestimation ─ même si c’est seulement dans une mesure inférieure à celle avancée par la Commission ─ mais l’explique par des difficultés pratiques. Les différentes méthodes de calcul n’expliquent toutefois pas les divergences d’opinions sur l’ampleur de la surestimation. La Commission considère ici à juste titre que le taux de surestimation doit être exprimé par rapport au poids réel, c’est-à-dire le poids au moment de la destruction des aliments pour animaux. On n’aperçoit dès lors pas d’erreur d’appréciation manifeste de la Commission.
193. S’agissant du cinquième grief visant le surcroît de coûts lié au système de vérification des estimations il convient tout d’abord d’indiquer que le gouvernement néerlandais n’a pas établi avoir communiqué un tel système. Il ressort au reste des arguments développés par les parties que la Commission a constaté des écarts entre le nombre d’animaux estimé par les vétérinaires et le nombre effectif d’animaux
figurant dans chacun des postes d’indemnisation. Le gouvernement néerlandais ne le conteste pas et fournit des explications d’ordre général
(54) sans parvenir toutefois à expliquer pourquoi les différences se sont produites pratiquement de manière systématique à l’avantage des éleveurs. La Commission ne s’est donc pas fondée, ici non plus, sur des éléments de fait manifestement erronés.
194. Il convient de déterminer ainsi que la Commission n’a pas fondé ses griefs sur des cas isolés. Elle a plutôt confronté des cas isolés aux résultats d’évaluations globales critiques des indemnisations versées en 1998 et en a tiré des conclusions sur d’éventuelles insuffisances. Le gouvernement néerlandais n’est pas parvenu à démontrer que la Commission ne serait fondée sur des éléments de fait manifestement erronés.
3. Proportionnalité et motivation des conséquences juridiques
195. La question de la motivation des réductions décidées par la Commission étant étroitement liée à la question de savoir si chaque réduction décidée doit être considérée comme étant proportionnée, je souhaite aborder conjointement les moyens qui ont été soulevés sur ce point dans les deux affaires. Il convient de relever d’emblée que les arguments que les parties ont développés sur ce point dans les deux affaires se recoupent en substance.
196. En revanche, l’appréciation des deux moyens est scindée en fonction des affaires car on doit constater que les deux affaires présentent des différences quant au nombre et à la gravité des griefs émis par la Commission.
a) Positions principales des parties
i) Sur la proportionnalité
197. Dans l’affaire C-293/00, le
gouvernement néerlandais
estime que les déficiences constatées par la Commission (ou les circonstances qualifiées comme telles par elle) dans la mise en oeuvre des mesures de lutte contre la peste porcine sont sans rapport avec la correction financière appliquée.
198. Il ajoute que la Commission n’a pas pris en compte la complexité particulière de la situation aux Pays-Bas. De plus, la Commission s’est fondée selon lui sur un petit nombre de dossiers non représentatifs pour tirer ses conclusions sur l’ensemble des mesures de lutte contre la peste porcine prises en 1997.
199. En ordre subsidiaire le gouvernement néerlandais soutient que même dans les apurements des comptes FEOGA une correction de 25 % ne doit être appliquée que si un État membre n’a absolument pas appliqué de système de contrôle ou seulement de manière extrêmement déficiente et qu’il y a des indices d’irrégularités à grande échelle et de négligences dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses.
200. La
Commission
soutient que les coûts supplémentaires qui découlent à charge du budget communautaire de deux des dix déficiences reprochées pourraient être estimés à au moins 79 millions d’euros. La correction forfaitaire appliquée ne représente que 42 % de ces coûts supplémentaires alors que 58 % ont été pris en charge par le budget communautaire.
201. Dans l’affaire C-501/01 le
gouvernement néerlandais
estime que la correction appliquée est disproportionnée par rapport aux griefs que la Commission émet à l’endroit de la fixation des indemnisations versées aux éleveurs en 1998. Il est en tout cas disproportionné de fonder une correction générale sur des cas isolés non représentatifs. Une comparaison avec la procédure d’apurement des comptes FEOGA n’explique en rien le taux de correction appliqué qui plus est quand on sait que la Commission n’a pas invoqué de griefs de nature technique, contrairement à l’année 1997.
202. La
Commission
souligne qu’il s’est agi d’une seule et même épizootie de peste porcine. Les griefs de nature administrative et financière sont restés identiques selon elle en sorte qu’il semble justifié d’appliquer un taux de correction identique pour les deux périodes. Ici aussi elle soutient que le montant rejeté est nettement inférieur au surcroît de coûts dû aux déficiences incriminées et que le budget communautaire a supporté. La comparaison avec la procédure d’apurement des comptes FEOGA
ne joue pas en faveur du royaume des Pays-Bas car la Cour a indiqué à plusieurs reprises que la Commission peut exclure totalement du financement les dépenses injustifiées.
ii) Sur l'obligation de motiver
203. Le
gouvernement néerlandais
estime dans les deux affaires que les décisions attaquées sont insuffisamment motivées et ne répondent pas en cela à l’obligation de motiver énoncée à l’article 253 CE. La Commission n’a en particulier pas indiqué le fondement juridique qu’elle a donné à l’application de la correction financière de 25 %. De plus, elle n’a pas précisé comment elle en est venue à estimer qu’il était nécessaire de réduire la participation financière de la Communauté. La seconde décision attaquée appelait d’autant plus une motivation circonstanciée que la Commission n’avait auparavant émis aucune objection sur le système d’indexation en vigueur aux Pays-Bas.
204. La
Commission
conteste tout manquement à l’obligation de motiver. Elle indique que l’étendue de cette obligation est fonction de l’implication du destinataire de la décision dans son élaboration. Elle rappelle qu’un échange de correspondances volumineux entre la Commission et le gouvernement néerlandais a précédé les décisions attaquées. C’est la raison pour laquelle elle estime que selon la jurisprudence une motivation succincte suffit.
205. Dans l’affaire C-293/00 la Commission ajoute avoir exposé l’ensemble des griefs en ce compris ceux qui portent sur la nouvelle estimation, dans une lettre du 18 novembre 1999 que M. Coleman, directeur général de la DG
«Santé et protection des consommateurs», a adressée à M. Bot, représentant permanent du royaume des Pays-Bas. D’après elle cette lettre suffit à elle seule pour se conformer à l’obligation de motiver.
206. La Commission réitère cet argument de manière analogue dans l’affaire C-501/01 et renvoie ici à une lettre du 11 décembre 2000 de M. Coleman.
b) Appréciation juridique
207. La portée des griefs étant différente dans les deux affaires, il semble indiqué d’examiner séparément si le principe de proportionnalité et l’obligation de motiver ont été respectés.
i) Dans l'affaire C-293/00
─ Sur la proportionnalité
208. Même à admettre en fin de compte le principe d’une réduction, le gouvernement néerlandais aperçoit en tout état de cause une discordance entre le montant de l’abattement décidé par la Commission et les griefs qu’elle fait à l’encontre de la politique suivie par le gouvernement néerlandais.
209. Je me suis déjà exprimée sur l’admissibilté de principe d’une correction forfaitaire en sorte que je renvoie sur ce point aux développements que j’y ai consacrés plus haut
(55) .
210. À la lumière de ces développements, il ne peut faire aucun doute que l’on doit reconnaître à la Commission un large pouvoir d’appréciation quand elle détermine les conséquences liées au non-respect de textes communautaires dans la mise en place de mesures vétérinaires nationales.
211. L’exercice de ce large pouvoir d’appréciation reste toutefois soumis au principe de proportionnalité en ce sens que la conséquence qu’elle décide de tirer doit pouvoir présenter un lien approprié avec la nature, la gravité et l’ampleur des irrégularités constatées. Cela exclura tout arbitraire dans l’application d’une correction forfaitaire
(56) .
212. Il apparaît en tout cas peu utile d’établir des parallèles avec les critères énoncés dans le rapport Belle pour l’application des taux de correction car les taux de correction qui y figurent portent sur l’ensemble des dépenses de l’État membre alors que les taux de correction en question ici ne peuvent être appliqués qu’à la moitié du total des dépenses.
213. En l’espèce, la Commission a illustré de manière exhaustive tant les insuffisances de la politique vétérinaire nationale que ses éventuelles conséquences financières. Pour calculer ces conséquences financières il convient de relever que la Commission s’est fondée d’une part sur une étude de la Landbouwuniversiteit Wageningen et d’autre part sur des évaluations propres en ce qui concerne les griefs de nature administrative et financière.
214. L’étu de de la Landbouwuniversiteit Wageningen sur les conséquences financières en ce qui concerne les griefs de nature technique donne un ordre de grandeur utile. Elle est complétée par les évaluations de la Commission en ce qui concerne les griefs de nature administrative et financière qui, si l’on considère que les griefs sont justes sur le fond, ne divergent pas fondamentalement des chiffres que le gouvernement néerlandais a évoqués dans la procédure écrite.
215. Il convient de relever aussi que les conséquences financières calculées par la Commission sont nettement plus élevées que la correction apportée, ce qui doit nous amener à conclure que la Commission a dûment pris en compte les inévitables erreurs liées à l’exercice du pouvoir d’appréciation reconnu à chaque État membre ainsi que la complexité particulière de l’épizootie de peste porcine en question.
216. J’en conclus donc que le grief tiré de la prétendue disproportion de la réduction de 25 % reprochée dans l’affaire C-293/00 n’est pas fondé.
─ Sur la motivation
217. En ce qui concerne l’obligation de motiver, il convient de renvoyer à la jurisprudence que la Commission cite à juste titre aux termes de laquelle
«[d]ans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse»(57) .
218. Cela paraît transposable au cas présent.
219. Selon une jurisprudence constante
«la portée de l’obligation de motiver, consacrée par l’article 190 du traité, dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté»(58) . À cet égard, la Cour souligne dans une jurisprudence constante que la motivation exigée doit faire apparaître, d’une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’autorité communautaire, auteur de l’acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de défendre leurs droits et au juge communautaire d’exercer son contrôle, mais elle ne doit toutefois pas spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents.
220. En l’espèce, il est incontestable que la Commission a communiqué sans délai
aux autorités néerlandaises les résultats de ses visites de contrôle et qu’elle en a recueilli l’avis. Il est au reste constant que, avant d’adopter sa décision, la Commission a donné une motivation des corrections envisagées, notamment dans les lettres du 13 janvier 1998 et du 29 octobre 1999.
221. Le royaume des Pays-Bas a ainsi été étroitement associé au processus d’élaboration de la première décision attaquée et connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait pouvoir déduire les montants en cause.
222. Je conclus que la décision attaquée ainsi considérée répondait aux exigences de l’article 253 CE en sorte que ce moyen doit lui aussi être rejeté pour défaut de fondement.
ii) Dans l'affaire C-501/01
223. Il convient ici aussi de relever d’emblée que je considère qu’une correction forfaitaire est admissible dans son principe. On se demande toutefois si le choix du taux de correction fait par la Commission peut s’expliquer. J’ai déjà indiqué clairement que le pouvoir d’appréciation que la Commission a sans aucun doute sur ce point trouve sa limite dans l’interdiction d’agir arbitrairement
(59) .
224. À cet égard le gouvernement néerlandais souligne, à juste titre à mon sens, que la situation qui se présentait en 1998 différait considérablement de celle que l’on avait rencontrée en 1997 : la maladie a atteint son sommet en 1997; en 1998, il ne s’agissait plus que d’éradiquer la maladie dans un nombre restreint d’exploitations. La Commission a pris cet aspect en considération en ce qu’elle n’a critiqué la stratégie suivie par le gouvernement néerlandais que pour l’année 1997.
225. J’estime que l’on ne peut pas en déduire, contrairement à ce que pense le gouvernement néerlandais, que les griefs faits par la Commission à l’endroit de la politique suivie aux Pays-Bas au début de la peste porcine en 1997 n’auraient plus aucune pertinence à l’égard de l’année 1998. Les reproches de la Commission à l’égard de l’année 1998 visent certes la seule indemnisation des éleveurs. Mais visiblement si l’on n’avait pas commis d’erreurs stratégiques au début de l’épizootie de peste porcine, on aurait pu éviter, sous certaines conditions, que la maladie se dissémine comme on le sait, en sorte que les dépenses exposées en 1998 auraient pu probablement être en fin de compte évitées.
226. Considéré de la sorte, il eût été logique d’exclure totalement la prise en charge des dépenses de l’État membre en question dans la deuxième année de l’épizootie ou d’établir un lien visible entre la réduction décidée pour l’année 1998 et les griefs de nature technique émis à l’égard de l’année 1997. La Commission y a visiblement renoncé puisqu’elle s’est bornée à réduire les dépenses liées à l’indemnisation des éleveurs pour des griefs concernant exclusivement l’année 1998.
227. Le gouvernement néerlandais n’est pas parvenu, on l’a dit, à réfuter les griefs de la Commission sur le terrain des faits
(60) . Il ne s’agit donc ici plus que de savoir simplement si le royaume des Pays-Bas a pu démontrer une erreur d’appréciation manifeste que la Commission aurait commise dans le choix du taux de correction.
228. Il convient ici de constater que le surcroît de charges financières lié à chacun des griefs émis pour l’année 1998 fluctue d’après les calculs de la Commission entre 9,4 % et 17 %. Un document interne de travail de la Commission
(61) montre que la Commission a découvert une surestimation de la valeur des animaux et des aliments pour animaux d’environ 28 %. Le royaume des Pays-Bas n’a toutefois visiblement pas eu l’occasion de réagir à ces calculs.
229. Il convient de rappeler à ce stade l’exigence accrue de motivation que nous avons déjà évoquée
(62) . Il faut donc vérifier si la Commission a motivé à suffisance son choix du taux de correction. Cela me paraît douteux pour les raisons suivantes: on relèvera tout d’abord que, notamment dans la lettre de M. Coleman du 11 décembre 2000 notifiant les griefs essentiels à l’égard des dépenses de l’année 1998, la Commission s’est limitée aux seuls éléments de l’année 1998 pour motiver ses griefs, et donc en définitive la correction apportée à la participation financière de la Communauté. La simple indication donnée au cours de la procédure orale de la nécessité d’une cohérence sur ce point entre les décisions attaquées ne peut donc convaincre à elle seule. La proportionnalité de la correction apportée pour l’année 1998 ne peut être appréciée qu’au regard des éléments sur lesquels la Commission s’est visiblement fondée pour énoncer ses griefs.
230. Le gouvernement néerlandais a au reste indiqué
(63), sans être contredit sur ce point par la Commission, que la Commission avait initialement proposé une correction de 15 %. Le surcroît de charge financière évoqué plus haut qui est dû à chacun des griefs de la Commission avoisine effectivement ce taux quand on sait que tous les griefs ne valent pas pour chacune des indemnisations
(64) . Par lettre du 11 décembre 2000, la Commission a alors évoqué une correction de 25 %
sans
faire état d’une manière ou d’une autre de circonstances ou d’informations
(65) susceptibles de justifier la modification de sa proposition initiale. L’absence complète de motivation d’une telle modification essentielle empêche toutefois très sérieusement l’État membre concerné d’exercer ses droits de la défense
(66) . Pareille modification apportée sans en indiquer les raisons apparaît arbitraire.
231. Un simple renvoi au document de travail auquel nous avons déjà fait allusion
(67) sur le calcul du surcroît de coûts ne pourrait pas suffire à cet égard quand on sait que le gouvernement néerlandais n’a manifestement pas eu l’occasion d’y réagir. Il convient de relever au reste que ce document est une évaluation faite sur la base d’hypothèses non vérifiées.
232. J’estime pour cette raison que la Commission a agi arbitrairement sur ce point et qu’elle a enfreint de ce fait dans la seconde décision attaquée le principe de proportionnalité combiné à l’obligation de motiver.
233. Je propose dès lors de faire droit au recours du gouvernement néerlandais sur ce point et d’annuler la décision attaquée dans l’affaire C-501/01.
VI – Dépens
234. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
235. Dans l’affaire C-293/00, compte tenu des indications que j’ai données plus haut sur l’issue de la procédure, il y a lieu de faire droit aux conclusions que la Commission a déposées en ce sens.
236. Dans l’affaire C-501/01, compte tenu des indications que j’ai données plus haut sur l’issue de la procédure, il y a lieu de faire droit aux conclusions que le royaume des Pays-Bas a déposées en ce sens.
VII – Conclusion
237. Par les motifs exposés plus haut, je propose dès lors à la Cour de statuer comme suit:
─ Dans l'affaire C-293/00
« 1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume des Pays-Bas supportera les dépens. »
─ Dans l'affaire C-501/01
« 1) La décision 2001/739/CE de la Commission est annulée.
2) La Commission supportera les dépens. »
(1) .
(2)  –	Décision 2000/362/CE de la Commission, du 25 mai 2000, relative au montant total de l’aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1997 [notifiée sous le numéro C (2000) 1385 final] (JO L 219, p. 33); décision 2001/739/CE de la Commission, du 17 octobre 2001, relative au montant total de l’aide financière de la Communauté dans le cadre de l’éradication de la peste porcine classique aux Pays-Bas en 1998 [notifiée sous le numéro C(2001) 3110 final] (JO L 277, p. 28).
(3)  –	JO L 224, p. 19.
(4)  –	JO L 203, p. 16.
(5)  –	Cela explique que le traité d’Amsterdam ait créé à l’article 152, paragraphe 4, CE une disposition distincte habilitant le Conseil de l’Union européenne à adopter
«par dérogation à l’article 37, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire».
(6)  –	Directive du Conseil, du 22 janvier 1980, établissant des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique (JO L 47, p. 11). Cette directive a été modifiée par la directive 80/1274/CEE du Conseil (JO L 375, p. 75), la directive 81/476/CEE du Conseil (JO L 186, p. 20), la directive 84/645/CEE du Conseil (JO L 339, p. 33), le règlement (CEE) n° 3768/85 du Conseil (JO L 362, p. 8), la directive 85/586/CEE du Conseil (JO L 372, p. 44), la directive 87/486/CEE du Conseil (JO L 280, p. 21), la directive 91/685/CEE du Conseil (JO L 377, p. 1) et la décision 93/384/CEE du Conseil (JO L 166, p. 34).
(7)  –	Directive du Conseil, du 23 octobre 2001 relative à des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique (JO L 316, p. 5).
(8)  –	Directive du Conseil, du 17 décembre 1992, établissant des mesures communautaires générales de lutte contre certaines maladies animales ainsi que des mesures spécifiques à l’égard de la maladie vésiculeuse du porc (JO L 62, p. 69).
(9)  –	Voir note 2.
(10)  –	Voir note 2.
(11)  –	Voir en particulier lettre du 29 octobre 1999 que la Commission a adressée au gouvernement néerlandais, annexe 7 à la requête.
(12)  –	Voir en particulier lettre du 11 décembre 2000 que la Commission a adressée au gouvernement néerlandais, annexe 3 à la requête.
(13)  –	Rapport spécial n° 1/2000 relatif à la peste porcine classique, accompagné des réponses de la Commission (JO C 85, p. 1).
(14)  –	Règlement du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13).
(15)  –	Règlement du Conseil, du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
(16)  –	Règlement du Conseil, du 22 mai 1995, modifiant le règlement n° 729/70 (JO L 125, p. 1).
(17)  –	Ce document a été remplacé dans l’intervalle par un autre document de travail n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1993.
(18)  –	Voir arrêts du 4 juillet 1996, Grèce/Commission (C-50/94, Rec. p. I-3331); du 1 er
octobre 1998, Italie/Commission (C-242/96, Rec. p. I-5863), et du 13 juillet 2000, Grèce/Commission (C-243/97, Rec. p. I-5813).
(19)  –	Arrêt du 4 juillet 1996, Grèce/Commission (cité à la note 18, points 26 et suiv.).
(20)  –	Voir arguments de la Commission dans l’affaire C-50/94 (citée à la note 18, point 24):
«[...] [l]es critères [du rapport Belle] constituent une base d’accord commune en ce sens que, s’il s’avère impossible de déterminer exactement le montant des corrections, il est choisi une voie moyenne en retenant un montant forfaitaire, ce qui permet à la fois le respect du droit communautaire et la bonne gestion des ressources communautaires et de faire droit à la volonté compréhensible des États membres qui souhaitent éviter des corrections démesurées et disproportionnées.»
(21)  –	On déduit sans peine d’une jurisprudence constante de la Cour qu’elle doit se livrer à un contrôle limité là où les institutions communautaires ou les États membres se sont vu reconnaître un large pouvoir d’appréciation. Voir, notamment, dans le domaine des médicaments qui est analogue au domaine vétérinaire: selon une jurisprudence bien établie, lorsqu’une institution communautaire est appelée à effectuer des évaluations complexes, elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice est soumis à un contrôle juridictionnel se limitant à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l’autorité compétente n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation « ─ arrêt du Tribunal du 26 novembre 2002, Artedogan e.a. (T-74/00, T-76/00, T-83/00 à T-85/00, T-132/00, T-137/00 et T-141/00, Rec. p. II-4945) citant les arrêts de la Cour du 24 novembre 1993, Mondiet (C-405/92, Rec. p. I-6133, point 32); du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission (C-180/96, Rec. p. I-2265, point 97), et du 21 janvier 1999, Upjohn (C-120/97, Rec. p. I-223, point 34).»
(22)  –	Voir arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission (C-157/00, Rec. p. I-153, point 17).
(23)  –	Voir plus haut points 49 et suiv.
(24)  –	Voir, à cet égard, conclusions que l’avocat général Geelhoed a présentées le 6 mars 2001 dans l’affaire Espagne/Commission (arrêt du 13 septembre 2001, C-375/99, Rec. p. I-5983, point 24).
(25)  –	Règlement de la Commission, du 3 mars 1997, arrêtant des mesures exceptionnelles de soutien du marché dans le secteur de la viande de porc aux Pays-Bas (JO L 62, p. 26).
(26)  –	Point 55 du mémoire en duplique.
(27)  –	«Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience» document de travail de la Commission du 30 janvier 1996 (VI/1715/96), cité dans le rapport spécial de la Cour des comptes (cité à la note 13), point 14, note 6.
(28)  –	Voir plus haut, au point 93, arguments que le gouvernement néerlandais tire de l’étude de la Landbouwuniversiteit Wageningen.
(29)  –	Il s’agit essentiellement des mesures d’interdiction de transport liées le cas échéant à un abattage.
(30)  –	Voir, notamment, article 5 de la directive 80/217: le paragraphe 1 évoque la mise à mort sans délai des animaux contaminés; le paragraphe 2 prévoit la possibilité d’acheminer les animaux pour qu’ils soient abattus sans délai. L’article 8, paragraphe 1, sous c), de la directive 80/217 indique que la surveillance officielle a pour but de déceler
«immédiatement» toute suspicion de peste porcine.
(31)  –	D’après la Commission des transports d’animaux auraient été autorisés dans plusieurs milliers de cas, voir plus haut point 86.
(32)  –	Directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 224, p. 29). Cette directive forme la base juridique du système informatisé de gestion des mouvements des animaux (ANIMO). Voir points 24 et suiv. du rapport spécial de la Cour des comptes (cité à la note 13).
(33)  –	L’article 9, paragraphe 4, de la directive 80/217, tel que modifié par la directive 91/685/CEE du Conseil, du 11 décembre 1991 (JO L 377, p. 1) dispose:
«Les mesures suivantes sont appliquées dans la zone de protection: [...] b) tout mouvement ou transport de porcs sur les voies publiques ou privées est interdit. [...] f) les porcs ne peuvent quitter l’exploitation dans laquelle ils sont détenus au cours des 21 jours suivant l’achèvement des opérations préliminaires de nettoyage et de désinfection de l’exploitation infectée [...]»
(34)  –	L’article 9, paragraphe 8, de la directive 80/217, tel que modifié par la directive 91/685 dispose:
«Par dérogation au paragraphe 4 point f) [...], l’autorité compétente peut autoriser la sortie des porcs de l’exploitation en vue de les acheminer pour destruction vers une usine d’équarrissage ou vers un lieu où il sont abattus afin d’être incinérés ou enfouis.»
(35)  –	«De uitbraak van klassieke varekenpest in Nederland. Eindevaluatie», rapport du 30 mars 1998.
(36)  –	Ibidem, point 46.
(37)  –	Il est toutefois constant que les autorités néerlandaises en ont avisé la Commission et les autres États membres, voir plus haut point 90.
(38)  –	L’article 3, paragraphe 2, premier tiret, de la décision 90/424 que la Commission invoque dans son mémoire en défense paraît être dénué de pertinence car d’après son énoncé il vise l’abattage d’animaux atteints ou contaminés ou suspects d’être atteints ou contaminés.
(39)  –	Voir tableau 5 concernant la concentration régionale de la production de viande de porc en Belgique, en Allemagne, en Espagne et aux Pays-Bas, dans le rapport spécial de la Cour des comptes (cité à la note 13).
(40)  –	Rapport spécial de la Cour des comptes (cité à la note 13), point 46.
(41)  –	Rapport spécial (cité à la note 13), point 53.
(42)  –	Voir plus haut point 67.
(43)  –	Voir, également, rapport spécial de la Cour des comptes (cité à la note 13), point 53.
(44)  –	«Rapport inzake de status per medio 2000 van het beheer over de financiële afwikkeling van de Klassieke Varkenpest 1997 en 1998».
(45)  –	Voir plus haut point 155.
(46)  –	Voir, notamment, requête, point 181.
(47)  –	Cité à la note 44.
(48)  –	Cité à la note 44.
(49)  –	Rapport spécial (cité à la note 13), points 53 et suiv.
(50)  –	Dossier 1: UBN 420903 Van Dongen; dossier 2:UBN 1599297 Bergen; dossier 3: UBN 546148 Van Aar; dossier 4: UBN 596284 Gerrits-Van den Ber; dossier 5: UBN 1756494 Boxtel; dossier 6: UBN 1714759 Nooijen.
(51)  –	Voir pour chacun de ceux-ci, plus haut point 24.
(52)  –	Voir plus haut points 164 et suiv.
(53)  –	Dossier
«van Dongen» (cité à la note 49).
(54)  –	Il invoque en particulier des erreurs d’estimation des vétérinaires ainsi que des fluctuations normales dans le cheptel.
(55)  –	Voir plus haut points 49 et suiv.
(56)  –	L’existence d’un large pouvoir d’appréciation sur ce point réduit d’autant le contrôle de la Cour de justice, portant notamment sur l’erreur d’appréciation manifeste. Dans un autre contexte (responsabilité non contractuelle de la Communauté), la Cour a déjà indiqué que
«[...], pour que le principe de proportionnalité soit méconnu de manière manifeste et grave, [...] il doit s’agir d’une erreur d’une telle gravité que le comportement de l’institution confinerait à l’arbitraire (voir arrêt de la Cour du 5 décembre 1979, Amylum et Tunnel Refineries/Conseil et Commission, 116/77 et 124/77, Rec. p. 3497, point 19).»
(57)  –	Arrêt du 1 er
octobre 1998, Pays-Bas/Commission (C-27/94, Rec. p. I-5581, point 36).
(58)  –	Arrêt du 22 juin 1993, Allemagne/Commission (C-54/91, Rec. p. I-3399, point 10). Voir, également, arrêt du 28 janvier 2003, Allemagne/Commission (C-334/99, Rec. p. I-1139, p. 58) dans une procédure concernant le traité CECA.
(59)  –	Voir plus haut point 211.
(60)  –	Voir plus haut mes développements aux points 71 et suiv.
(61)  –	Annexe 1 au mémoire en duplique.
(62)  –	Voir plus haut point 57.
(63)  –	Requête, point 35, et annexe 7 à la requête.
(64)  –	Voir plus haut point 188.
(65)  –	Par exemple la pertinence des griefs de 1997 dans l’évaluation de l’année 1998.
(66)  –	Sur le principe des droits de la défense dans une procédure d’apurement des comptes FEOGA, voir arrêt du 19 septembre 2002, Allemagne/Commission (C-377/99, Rec. p. I-7421) et mes conclusions du 25 avril 2002, en particulier points 80 et suiv.
(67)  –	Cité à la note 61.