62016CC0005
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
30 päivänä marraskuuta 2017 (
1
)
Asia C‑5/16
Puolan tasavalta
vastaan
Euroopan parlamentti ja
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2015/1814 – Oikeusperustan määrittäminen – Toimen vaikutusten huomioon ottaminen – SEUT 192 artiklan 1 kohta – SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohta – Valintaan, jonka jäsenvaltio tekee eri energianlähteiden välillä, kohdistuvan merkittävän vaikutuksen käsite – Jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen kohdistuvan merkittävän vaikutuksen käsite – Vilpittömän yhteistyön periaate – SEU 15 artikla – Eurooppa-neuvoston toimivalta – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet – Suhteellisuusperiaate – Vaikutustenarviointi
I. Johdanto
1.
Puolan tasavalta vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta 6.10.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/1814 (jäljempänä riidanalainen päätös). (
2
)
2.
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY (
3
) on annettu EY 175 artiklan 1 kohdan nojalla ihmisen aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevien unionin ja sen jäsenvaltioiden kansainvälisten sitoumusten täyttämisen tehostamiseksi. Direktiiviä on merkittävästi muutettu 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY. (
4
)
3.
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä (jäljempänä päästöoikeuskauppajärjestelmä) on ollut käytössä 1.1.2005 alkaen ja kattaa 45 prosenttia unionin kasvihuonekaasupäästöistä. Direktiivissä 2003/87 erotettiin alun perin kolme päästökauppakautta: 2005–2007, 2008–2012 ja 2013–2020. Direktiivissä 2003/87 mainitaan, että unioni on sitoutunut vähentämään vuosien 2008–2012 aikana kasvihuonekaasujen päästöjä kahdeksalla prosentilla vuoden 1990 tasoon verrattuna, (
5
) kun taas direktiivissä 2009/29 todetaan, että Eurooppa-neuvosto on sitoutunut vähentämään unionin kasvihuonepäästöjä vuoteen 2020 mennessä ”vähintään 20 prosenttia vuoden 1990 tasosta ja 30 prosenttia siinä tapauksessa, että muut kehittyneet maat sitoutuvat vastaaviin päästövähennyksiin”. (
6
)
4.
Huolimatta siitä, että on tehty joukko päätöksiä, joiden tarkoituksena on täydentää päästöoikeuskauppajärjestelmän toimintaperiaatteita tai muuttaa niitä, (
7
) hiilimarkkinoiden tilanne aiheuttaa huolta kyseisillä markkinoilla saatavilla olevien päästöoikeuksien merkittävän ylijäämän vuoksi, joka on johtanut huomattavaan epäsuhtaan tarjonnan ja kysynnän välillä. Tämä tilanne, jonka Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetussa komission kertomuksessa Euroopan hiilimarkkinoiden tilasta vuonna 2012 (jäljempänä komission vuoden 2012 kertomus) (
8
) kuvaillaan jatkuvan, mikäli unionin lainsäätäjä ei toteuta toimia, sai kyseisen lainsäätäjän antamaan riidanalaisen päätöksen.
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
5.
Riidanalainen päätös annettiin 6.10.2015 SEUT 192 artiklan 1 kohdan nojalla. Sen 1 artikla koskee markkinavakausvarantoa (jäljempänä varanto), joka kyseisellä päätöksellä on tarkoitus perustaa. Se kuuluu seuraavasti:
”1.   Perustetaan [varanto] vuonna 2018 ja aloitetaan päästöoikeuksien lisääminen varantoon 1 päivänä tammikuuta 2019.
2.   Huutokaupattavien päästöoikeuksien määristä vuosina 2014–2016 vähennettyjä 900:aa miljoonaa päästöoikeutta, jotka on määritetty direktiivin [2003/87] 10 artiklan 4 kohdan mukaisesti hyväksytyssä asetuksessa (EU) N:o 176/2014, ei lisätä vuosina 2019 ja 2020 huutokaupattavien päästöoikeuksien määriin, vaan ne lisätään varantoon.
3.   Päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 7 kohdan nojalla, ja päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille kyseisen direktiivin 10 a artiklan 19 ja 20 kohdan soveltamisen seurauksena, lisätään varantoon vuonna 2020. Komissio tarkastelee direktiiviä [2003/87] kyseisten jakamattomien päästöoikeuksien osalta ja tarvittaessa esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen.
– –
5.   Kunakin vuonna direktiivin [2003/87] 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien määrästä vähennetään päästöoikeuksia määrä, joka vastaa 12:ta prosenttia liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien kokonaismäärästä, – – ja mainittu määrä lisätään varantoon 12 kuukauden jaksolla alkaen kyseisen vuoden syyskuun 1 päivästä, ellei varantoon lisättävien päästöoikeuksien määrä ole alle 100 miljoonaa. – –
– –
6.   Jos jonakin vuonna liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien kokonaismäärä on alle 400 miljoonaa, varannosta vapautetaan 100 miljoonaa päästöoikeutta ja ne lisätään direktiivin 2003/87 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien kokonaismäärään. Jos varannossa on alle 100 miljoonaa päästöoikeutta, kaikki varannossa olevat päästöoikeudet vapautetaan tämän kohdan nojalla.
– –”
III. Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
6.
Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen ja velvoittaa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
7.
Parlamentti ja neuvosto vaativat kumpikin, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
8.
Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, (
9
) Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Euroopan komissio hyväksyttiin 1.6.2016 väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia. Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin samana päivänä väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
9.
Puolan tasavalta, parlamentti, neuvosto ja Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja komissio esittivät suulliset huomautuksensa unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä, joka pidettiin 11.7.2017.
IV. Kanne
10.
Puolan tasavalta esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi viisi kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEU 192 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkomista sen perusteella, että riidanalainen päätös on annettu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, vaikka se vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energianlähteiden välillä ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen. Toinen kanneperuste koskee vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamista ja neuvoston SEU 15 artiklan mukaisen toimivallan loukkaamista, koska on hyväksytty toimenpiteitä, jotka ovat ristiriidassa Eurooppa-neuvoston 23. ja 24.10.2014 hyväksymien päätelmien kanssa. Kolmas kanneperuste koskee oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista, koska on toteutettu toimenpiteitä, jotka vaikuttavat päästökauppakaudella päästöoikeuksien kaupan järjestelmään. Neljäs kanneperuste koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, koska on toteutettu toimenpiteitä, joilla saavutetaan suurempia päästöjen vähentämistavoitteita kuin unionin kansainvälisiin sopimuksiin perustuvista sitoumuksista johtuu ja kuin direktiivissä 2003/87 edellytetään. Viides kanneperuste koskee riidanalaisella päätöksellä yksittäisiin jäsenvaltioihin olevien vaikutusten asianmukaista arvioimista koskevan velvoitteen ja kyseisen direktiivin täytäntöönpanon vaikutuksista päästöoikeusmarkkinoilla tehdyn riittävän arvioinnin esittämistä koskevan velvoitteen noudattamatta jättämistä.
V. Asian tarkastelu
A. SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkomista koskeva ensimmäinen kanneperuste
1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
11.
Puolan tasavalta palauttaa mieleen ennen kaikkea SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdan sanamuodon ja päättelee siitä, että riidanalainen päätös olisi pitänyt antaa sen nojalla, ja näin ollen olisi pitänyt noudattaa erityistä lainsäätämisjärjestystä. Kyseisen määräyksen mukaan neuvosto antaa yksimielisesti säädökset, jotka ovat erityisen tärkeitä jäsenvaltioiden kannalta, jolloin kyseisille jäsenvaltioille annetaan veto-oikeus, jota Puolan tasavallalla ei sen mukaan ole ollut. Kantaja väittää, että riidanalainen päätös vaikuttaa merkittävästi sen valintaan eri energianlähteiden välillä ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen. Se huomauttaa, että oikeusperustan määrittämistä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ja SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdan sanamuodon mukaan riidanalaisen päätöksen oikeusperustan oikeellisuuden määrittäminen edellyttää kyseisen päätöksen vaikutusten tarkastelua. Kantaja väittää, että sen toteamiseksi, että vaikutus on merkittävä, kun otetaan huomioon, ettei perussopimuksessa täsmennetä tätä käsitettä, olisi otettava huomioon jäsenvaltion energiaympäristö kokonaisuudessaan. Puolan tasavalta esittää, että se on huomattavan riippuvainen fossiilisista polttoaineista, että 83 prosenttia sen sähköstä on peräisin kivi- ja ruskohiilestä ja että sillä on suuret hiilivarannot, minkä ansiosta se voi jatkaa tuotantoa hyvin alhaisin kustannuksin ja on näin ollen taloudellisesti kilpailukykyinen ja sen kansalaisten energiansaatavuus on siten turvattu. Puolan tasavalta pitää lähtökohtanaan, että päästöoikeuksien hinnat vaikuttavat lähtökohtaisesti suoraan tuotantotekniikan valintaan tulevien investointien osalta, joten ne vaikuttavat kansallisen sähköntuotantorakenteen kehitykseen. Puola ennakoi, että vuoteen 2035 mennessä perustetaan enemmän kaasuvoimaloita, kun ilman markkinavakausvarantoa investoinnit suunnattaisiin suuritehoisiin hiilivoimaloihin. Tämän varannon luominen vaikuttaa sen mukaan siten merkittävästi polttoaineiden kysyntään lisäten maakaasun käyttöä, ja sitä on tällöin tuotava maahan, mikä vaikuttaa kantajan energiavarmuuteen. Komissio on sen mukaan itse todennut, että päästöoikeuksien hintojen korotuksella kannustetaan polttoaineen vaihtoon ja pyritään ehkäisemään investointeja hiilivoimaloihin. (
10
)
12.
Vastaajat ja väliintulijat tukevat pääasiallisesti seuraavaa kantaa: Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on toistuvasti keskitytty oikeusperustan määrittämisen osalta toimen tarkoitukseen ja sisältöön, ja jos toimella on kaksi eri tarkoitusta, oikeusperustana on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tekijä edellyttää. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole koskaan vahvistettu velvollisuutta ottaa huomioon toimen vaikutuksia, mikä aiheuttaa Espanjan kuningaskunnan mukaan ongelmia, koska oikeusperustaa voidaan arvioida asianmukaisesti vasta toimen tultua voimaan. Vastaajat ja väliintulijat tukeutuvat julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotukseen komissio v. Latvia. (
11
) Ne huomauttavat myös, että SEUT 192 artiklan 2 kohta tarkoitettiin alun perin poikkeussäännökseksi ja sitä olisi tämän vuoksi tulkittava suppeasti. Erityisen lainsäätämisjärjestyksen käyttö liian usein hankaloittaa unionin ympäristötavoitteiden toteuttamista. Lisäksi kyseiset osapuolet päättelevät riidanalaisen päätöksen sanamuodon perusteella, että määritettäessä tavoiteltavia päämääriä kyseistä päätöstä on luettava yhdessä direktiivin 2003/87 kanssa, koska varannolla on tarkoitus korjata päästöoikeuskauppajärjestelmän rakenteellinen epätasapaino. Päästöoikeuskauppajärjestelmä itsessään on teknisestä näkökulmasta neutraali, ja se, ettei sillä ole suoraa vaikutusta jäsenvaltioiden energianlähteiden yhdistelmään, heijastuu direktiivien 2003/87 ja 2009/29 oikeusperustoihin, joita ei ole koskaan riitautettu. Varannon perustaminen ylläpitää samalla tavalla päästöoikeuskauppajärjestelmän neutraaliutta, eikä sillä ole merkittävää vaikutusta jäsenvaltioiden tekemään valintaan. Varannon pitkän aikavälin vaikutus on ainoastaan päästöoikeuksien hintojen epävakauden tasoittuminen, ei kyseisten hintojen järjestelmällinen noususuuntaus. Vaikutustenarvioinnissa viitataan tähän hintojen vakauttamista koskevaan pitkän aikavälin tavoitteeseen. Lisäksi vakauttava vaikutus on kaksisuuntainen: varanto voi toisin sanoen ehkäistä sekä markkinoilla saatavilla olevien päästöoikeuksien määrän liiallista romahdusta että sen kohtuutonta nousua. Hinnannousu jättää valinnan joka tapauksessa edelleen jäsenvaltioille ja toimijoille. Jos varanto vaikuttaa jäsenvaltioiden energianlähteiden yhdistelmään, vaikutus on vastaajien ja väliintulijoiden mukaan siten ainoastaan toissijainen. Varanto ei vaikuta valintaan, jonka jäsenvaltio tekee eri lähteiden välillä, eikä sen hankintalähteeseen. Varannolla ei myöskään aseteta jäsenvaltioille valtiokohtaisia vähennystavoitteita. Vastaajien ja väliintulijoiden kannalta Puolan tasavallan tarkoittamat varannon vaikutukset ovat ainoastaan spekulaatiota tai otaksumaa ottaen huomioon muun muassa, että ennusteiden laatiminen on tällä alalla hyvin vaikeaa. Puolan tasavalta on tehnyt jossain määrin virheellisen päätelmän varannon vaikutuksista ensinnäkin esittämällä ne ainoastaan hintojennousuna, vaikka kyseessä on mekanismi, jonka vaikutus voi ilmetä myös päästöoikeuksien hintojen laskuna, ja toiseksi koska se ei ole ottanut huomioon sitä, että päästöoikeuskauppajärjestelmän soveltamisala on laajempi kuin pelkkä energia-ala ja että tuotantokustannusten määräytymiseen vaikuttavat joka tapauksessa monet eri tekijät eivätkä ainoastaan päästöoikeuksien hinnat.
13.
Puolan tasavalta vastaa, että vaikkei se riitauta direktiivin 2003/87 oikeusperustaa, siitä ei kuitenkaan voida päätellä, että SEUT 192 artiklan 1 kohta on oikea oikeusperusta riidanalaiselle päätökselle, ottaen huomioon, että oikean oikeusperustan määrittämiseksi kyseistä päätöstä on tarkasteltava itsenäisesti ja direktiivistä riippumatta ja ettei aiemmalla lainsäädäntökäytännöllä ole juurikaan merkitystä tarkastettaessa toimen oikeusperustaa. Kantaja huomauttaa, ettei unionin tuomioistuin ole tutkinut direktiivin 2009/29 oikeusperustaa. Kiistämättä oikeuskäytäntöä, johon vastaajat ja väliintulijat vetosivat, kantaja väittää, että unionin tuomioistuin on jo tutkinut toimen vaikutukset sen oikeusperustan tutkimisen yhteydessä (
12
) juuri siksi, että vaikutusten määrittäminen on sen mukaan objektiivinen seikka, joka voidaan ottaa huomioon. Lisäksi kantaja toistaa väitteensä, jonka mukaan vaikutustenarviointi vahvistaa varannon vaikuttavan energianlähteiden yhdistelmään. Myös useissa muissa tieteellisissä analyyseissa tai julkaisuissa todetaan, että päästöoikeuksien hinnat nousevat varannon perustamisen johdosta. Koska vaikutustenarviointia tulkitaan eri tavoin, Puolan tasavalta vetoaa Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjamin (päästöjen tasapainottamisen ja hallinnan alan kansallinen tutkimuskeskus, Puola) laatimaan analyysiin markkinavakausvarantomekanismin vaikutuksesta Puolan energianlähteiden yhdistelmän muodostumiseen (jäljempänä KOBiZE-analyysi), (
13
) joka sen mukaan osoittaa, että riidanalaisen päätöksen täytäntöönpano vaikuttaa merkittävästi Puolan tasavallan energianlähteiden yhdistelmään. Kantaja huomauttaa, että poltosta aiheutuvien päästöjen osuus maan kokonaispäästöistä oli 83,8 prosenttia vuonna 2014, ja päättelee sen perusteella, että vaikka päästöoikeuskauppajärjestelmän soveltamisala on laajempi, varanto vaikuttaa merkittävästi kyseiseen alaan.
14.
Puolan tasavalta vastaa väliintulijoille, että SEUT 192 artiklan 2 kohdan ja SEUT 194 artiklan välisen eron merkityksestä on pidettävä kiinni; ensin mainittu kuuluu unionin ympäristöpolitiikan ja jälkimmäinen sen energiapolitiikan alaan. Kantaja huomauttaa komission itse todenneen vaikutustenarvioinnissa, että tavoite, johon varannolla pyritään, on jäsenvaltioiden siirtyminen kohti uusiutuvaa energiaa. Se toteaa myös, että sähköala on direktiivillä 2003/87 suljettu maksutta jaettavien päästöoikeuksien järjestelmän ulkopuolelle. Koska on olemassa ostovelvollisuus, päästöoikeuksien hintojen korotus vaikuttaisi enemmän kyseiseen alaan, jonka toimijat joutuisivat etsimään muita lähteitä, mikä muuttaisi siten energianlähteiden yhdistelmää. Puolan tasavalta ei hyväksy näkemystä varannon neutraaliudesta kyseisen energianlähteiden yhdistelmän rakenteen kannalta. Lopuksi kantaja, joka ei ole samaa mieltä KOBiZE-analyysista, vastaa esitettyyn kritiikkiin huomauttamalla, että vaikutuksia on analysoitu vuoteen 2030 asti, että käytettyä mallintamisvälinettä ei ole aihetta kritisoida ja että on objektiivisesti perusteltua rajata tutkimus Puolaan.
15.
Vastausvaiheessa vastaajat panevat merkille, ettei kantaja ole kyseenalaistanut oikeusperustan määrittämistä koskevaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, ja väittävät, että toimen vaikutusten tutkiminen on ollut mahdollista ainoastaan kyseisen toimen tavoitteen ja sisällön analyysin, ei erillisen tai riippumattoman arvioinnin yhteydessä. Varannon vaikutuksena ei ole muuttaa päästöoikeuskauppajärjestelmän alkuperäistä tavoitetasoa, vaan se on ainoastaan sen liitännäinen toimi, joka liittyy saumattomasti päästöoikeuskauppajärjestelmään. Vastaajat kiistävät myös KOBiZE-analyysin merkityksellisyyden ja päätelmät, koska tutkimus on niiden mukaan tehty vasta riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen, koska se koski ainoastaan varannon väitettyjen lyhyen aikavälin – ainoastaan Puolan osalta tarkasteltujen – vaikutusten osittaista analyysia ja lopuksi koska se perustui niiden mukaan virheelliseen olettamaan ja koska siinä käytettiin niiden mukaan virheellisiä menetelmiä. Toissijaisesti vastaajat epäilevät sitä, että vaikutus kantajan energiahuollon yleiseen rakenteeseen olisi ”merkittävä”, kuten SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytetään.
2. Asian tarkastelu
a) Käytettävän testin määrittäminen
16.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön – jota asianosaiset eivät ole riitauttaneet – mukaan unionin toimivaltajärjestelmässä ”toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. – – Jos toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää”. (
14
)
17.
Vaikka unionin tuomioistuin mainitsee toimen tarkoituksen ja sisällön seikkoina, joiden ”erityisesti” – adverbi, joka antaa olettaa, että on myös muita kriteereitä – on ohjattava oikeusperustan arviointia, on todettava, että se on aina pitäytynyt ensin mainituissa kahdessa seikassa. Lisäksi on todettava, etteivät toimen vaikutukset ole välttämättä aivan sama kuin siinä asetetun tavoitteen arviointi. Lopuksi – kuten Espanjan kuningaskunta on perustellusti huomauttanut – toimen oletettujen vaikutusten arvioinnin sisällyttäminen testiin, joka unionin tuomioistuinten on suoritettava toimen oikeusperustan asianmukaisuuden arvioimiseksi, merkitsisi samaa kuin jos unionin lainsäätäjää kehotettaisiin käyttämään kykyä ennustaa. Tämän vuoksi rajaan tarkasteluni koskemaan riidanalaisen päätöksen tavoitteen ja sisällön tutkimista sen määrittämiseksi, saattoiko kyseinen lainsäätäjä oikeutetusti perustaa toimensa SEUT 192 artiklan 1 kohtaan. (
15
)
b) Riidanalaisen päätöksen tarkoitus ja sisältö
18.
Minun on todettava aluksi, että Puolan tasavallan tavoin katson, että riidanalaisen päätöksen oikeusperustan arviointi on ilmeisistä keskinäisistä yhteyksistä huolimatta suoritettava riippumatta direktiivin 2003/87 tai sen muuttamisesta annetun direktiivin 2009/29 oikeusperustasta, joten siitä, ettei kantaja mahdollisesti ole nostanut kannetta kahdesta edellä mainitusta direktiivistä, ei voida tehdä mitään lopullista päätelmää nyt käsiteltävänä olevan riita-asian osalta.
19.
On selvää, että riidanalaisen päätöksen tarkoitus liittyy läheisesti direktiivin 2003/87 tarkoitukseen, ja kyseisestä direktiivistä unionin tuomioistuin on jo todennut, että ”vaikka päästökauppajärjestelmän perimmäinen tavoite on ympäristönsuojelu kasvihuonekaasupäästöjä vähentämällä, tämä järjestelmä itsessään ei vähennä päästöjä, vaan se kannustaa ja helpottaa etsimään keinoja, joilla tietyn suuruiset päästövähennykset voitaisiin saavuttaa edullisimmin – –. Ympäristölle aiheutuva hyöty riippuu siitä, miten tiukaksi myönnettyjen päästöoikeuksien kokonaismäärä vahvistetaan; tämä muodostaa kyseisessä järjestelmässä sallittujen päästöjen ylärajan. Tästä seuraa myös, että päästöoikeuksien kaupan järjestelmän taloudellinen logiikka perustuu siihen, että ennalta sovittujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömät kasvihuonekaasujen päästövähennykset tapahtuvat mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Kun kyseisessä järjestelmässä sallitaan myönnettyjen päästöoikeuksien myynti, sillä pyritään muun muassa kannustamaan kaikkia järjestelmään osallistuvia siihen, että niiden kasvihuonekaasupäästöt alittavat niille alun perin myönnetyt päästöoikeudet, jotta ylijäämä voidaan siirtää myönnetyt päästöoikeudet ylittävän päästömäärän tuottaneelle osallistujalle. Päästöoikeuksien kaupan järjestelmän moitteeton sujuminen merkitsee näin ollen sitä, että tähän järjestelmään osallistujien taholta on olemassa päästöoikeuksien kysyntää ja tarjontaa, mikä merkitsee myös, että tämän järjestelmän kattamiin toimintoihin liittyvien päästöjen vähennysmahdollisuudet voivat huomattavastikin vaihdella. – – lisäksi – – mitä laajempi kauppajärjestelmä on, sitä enemmän sen tavoitteiden noudattamisesta yksittäisille yrityksille aiheutuvat kustannukset voivat vaihdella ja sitä enemmän on myös mahdollisuuksia kokonaiskustannusten alentamiseen”. (
16
)
20.
Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että ”vaikka [direktiivin 2003/87] päätavoite on vähentää huomattavasti kasvihuonekaasupäästöjä”, tämä tavoite on saavutettava siten, että noudatetaan myös useita alatavoitteita, kuten ”taloudellisen kehityksen ja työllisyyden turvaaminen sekä sisämarkkinoiden toiminnan häiriintymättömyys ja kilpailuolosuhteiden säilyminen”. (
17
)
21.
Riidanalaisen päätöksen johdannossa palautetaan mieliin direktiivin 2003/87 tavoite, joka on ”kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti”. (
18
)
22.
Vuoteen 2030 ulottuvista ilmasto- ja energiapolitiikan puitteista 23. ja 24.10.2014 annettujen Eurooppa-neuvoston päätelmien (
19
) mukaan unionin kasvihuonekaasupäästöjen sitovan vähennystavoitteen –40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä – saavuttamiseksi Eurooppa-neuvosto kehotti tehostamaan päästöoikeuskauppajärjestelmää uudistamalla sitä, toisin sanoen ottamaan sen yhteydessä käyttöön ”välineen, jolla markkinoita vakautetaan”. (
20
) Komission vuoden 2012 kertomuksessa päästöoikeuskauppajärjestelmän toiminnasta aiemmin esitetty arvio oli jokseenkin kielteinen 955 miljoonan päästöoikeuden ylijäämän vuoksi. (
21
) Sen lisäksi, että päästöoikeuksien tarjonta kasvoi, kysyntä oli heikkoa, minkä johdosta päästöoikeuksien hinnat romahtivat. Vuoden 2012 kertomuksessa arvioitiin, että päästöoikeuskauppajärjestelmän vaiheen 3 täytäntöönpanon johdosta ylijäämä voisi olla huomattavasti yli 1,5 miljardia päästöoikeutta. Vuodesta 2014 alkaen katsottiin olevan odotettavissa 2 miljardin päästöoikeuden ”rakenteellinen ylijäämä” (
22
) vaiheen 3 aikana. Päästöoikeuksien liian suuri saatavuus ja niiden alhaiset kustannukset uhkasivat selvästi sitä kannustavaa vaikutusta, joka toimivan päästöoikeuskauppajärjestelmän perustamisella oli tarkoitus saada aikaan. Riidanalainen päätös annettiin siten jo vuonna 2012 havaitun ”rakenteellisen epätasapainon” (
23
) korjaamiseksi. Päätöksen tärkeimpänä – jollei ainoana – tavoitteena on, kuten sen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, ”korjata tarjonnan ja kysynnän välisiä rakenteellisia epäsuhtia”.
23.
Riidanalaisen päätöksen sisällöstä on todettava, että siinä ainoastaan osoitetaan, että päästöoikeuksia lisätään varantoon 1.1.2019 alkaen, (
24
) mistä on osoituksena erityisesti se, että huutokaupattavien päästöoikeuksien määristä vuosina 2014–2016 vähennettyjä 900:aa miljoonaa päästöoikeutta ei lisätä vuosina 2019 ja 2020 huutokaupattavien päästöoikeuksien määriin, vaan ne lisätään varantoon. (
25
) Lisäksi pyritään tavoitteeseen vähentää aluksi päästöoikeuskauppajärjestelmälle ominainen paikallinen ylijäämä määräämällä, että varantoon lisätään joka vuosi määrä, joka vastaa 12:ta prosenttia liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien kokonaismäärästä, ja kyseinen 12 prosentin määrä vähennetään huutokaupattavien päästöoikeuksien kokonaismäärästä. (
26
) Varannon ensimmäisenä toimintavuotena päästöoikeuksia lisätään tammikuun 1 päivän ja kyseisen vuoden syyskuun 1 päivän välisenä aikana varantoon 8 prosenttia liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien kokonaismäärästä. (
27
) Varannon vakauttava vaikutus perustuu siihen, että paitsi että varantoon voidaan lisätä päästöoikeuksia, riidanalaisessa päätöksessä säädetään myös, että varannosta voidaan palauttaa päästöoikeuksia takaisin markkinoille, jos markkinoilla on niiden alijäämä. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos tietty raja –400 miljoonaa – alittuu, varantoon lisättyjä päästöoikeuksia voidaan palauttaa markkinoille. Lopuksi riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa annetaan komission tehtäväksi tarkastella varannon täytäntöönpanoa ja sen mahdollisia vaikutuksia kilpailukykyyn sekä säännöllisin väliajoin tarkastella uudelleen varannon toimintaa.
c) Riidanalaisen päätöksen oikeusperustaa koskeva päätelmä
24.
Sekä riidanalaisen päätöksen tavoitteesta että sen sisällöstä ilmenee siten, että päätös on tarkoitettu välineeksi, jolla voidaan vastata erilaisiin uhkiin, joiden vuoksi päästöoikeuskauppajärjestelmä ”ei antaisi toivottua investointisignaalia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi kustannustehokkaasti eikä lisäisi talouskasvua ja työllisyyttä edistäviä vähähiilisiä innovaatioita”. (
28
) Varannon avulla on tarkoitus vakauttaa markkinoita, ja sekä päästöoikeuksien ylijäämää että niiden alijäämää torjutaan tarvittaessa käyttöön otettavilla mekanismeilla. Riidanalaisessa päätöksessä ei ole missään vaiheessa viitattu suoraan päästöoikeuksien hintojen määrittämiseen. Koska varanto on tarkoitettu enemmän tai vähemmän täydennykseksi – päästöoikeuskauppajärjestelmän korjaamiseksi muuttamatta sen alkuperäistä tavoitetta –, unionin lainsäätäjä on oikeutetusti perustanut toimensa SEUT 192 artiklan 1 kohtaan. Riidanalaisessa päätöksessä toisin sanoen ainoastaan noudatetaan alun perin direktiivissä 2003/87 määriteltyjä puitteita; direktiivillä pyritään edistämään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti eli edistämään ympäristön säilyttämistä, suojelemista ja parantamista. (
29
)
25.
SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdassa puolestaan määrätään, että toteutettaessa toimenpiteitä, ”jotka vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energianlähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen”, on noudatettava erityistä lainsäätämisjärjestystä. Kuten olen osoittanut, mikään riidanalaisen päätöksen sisällössä tai tavoite, johon sillä pyritään, ei kuitenkaan anna aihetta todeta, että antamalla riidanalaisen päätöksen unionin lainsäätäjä pyrki saamaan aikaan merkittävän muutoksen kantajan energiahuollon yleisessä rakenteessa tai vaikuttamaan suoraan tämän valintaan eri energianlähteiden välillä. Koska SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohta on poikkeusmääräys, sitä on tulkittava suppeasti, ja tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon, että nykyinen tehokas ympäristöpolitiikka ei voi sivuuttaa energia-asioita. Jaan vastaajien ja väliintulijoiden ilmaisemat huolenaiheet, joiden mukaan kantajan SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdasta ehdottama tulkinta ja siitä tekemät riidanalaisen päätöksen oikeusperustan tutkimista koskevat päätelmät johtaisivat – ottaen huomioon, että niiden mukaan jäsenvaltioilla on veto-oikeus unionin antaessa toimia, joilla ainoastaan kehotetaan jäsenvaltioita järkeistämään hiilidioksidia tuottavat toimintonsa – kaikkien lainsäädäntöhankkeiden kariutumiseen. Lisäksi sellainen tulkinta johtaisi siihen, että päästöoikeuskauppajärjestelmä on tuomittu epäonnistumaan, koska unionin lainsäätäjä ei voisi korjata siinä olevia rakenteellisia vikoja. Vaikka huomautan, että varannon perustamisen tavoitteena ei ole määrittää päästöoikeuksien hintoja vaan pelkästään varmistua päästöoikeuskauppajärjestelmän toimivuudesta, on lisäksi joka tapauksessa niin, että tiettyä energianlähdettä tai tuotantotekniikkaa koskeva toimijan valinta ei voi riippua pelkästään hinnasta, joka ei yksinään määrittele tuotantokustannuksia; tuotantokustannusten määräytymiseen vaikuttaa moni eri tekijä. Tekninen valinta kuuluu edelleen – varannon perustamisesta huolimatta – toimijoille, eikä unioni määrää siitä. En puutu enempää KOBiZE-analyysista tehtyjä päätelmiä koskevaan keskusteluun, koska analyysi on tehty riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen.
26.
Kaikkien edellä esitettyjen syiden perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
B. Toinen kanneperuste, joka koskee Eurooppa-neuvoston SEU 15 artiklan mukaisen toimivallan loukkaamista ja vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen laiminlyöntiä
1. Asianosaisten lausumat
27.
Puolan tasavalta väittää pääasiallisesti, että 23. ja 24.10.2014 annetuissa Eurooppa-neuvoston päätelmissä (
30
) varannon täytäntöönpanoajankohdaksi vahvistettiin vuosi 2021. Aikaistaessaan kyseisen ajankohdan vuoteen 2019 parlamentti ja neuvosto loukkasivat sen mukaan Eurooppa-neuvoston SEU 15 artiklan mukaista toimivaltaa ja vilpittömän yhteistyön periaatetta.
28.
Eurooppa-neuvoston toimivallan väitetyn loukkaamisen osalta kantaja muistuttaa annetun toimivallan periaatteesta, johon unionin toimielinten toiminta perustuu, sekä SEU 15 artiklan sisällöstä, joiden perusteella se päättelee, että Eurooppa-neuvosto on tuonut edellä mainituissa päätelmissä selvästi esiin poliittisen tahdon vahvistaa varannon toiminnan alkamisajankohdaksi vuosi 2021. Päätöksestä panna varanto täytäntöön vuonna 2019 aiheutuisi runsaasti hiilidioksidipäästöjä aiheuttavien alojen yrityksille tarpeettomia rasitteita; asettamalla vuoden 2021 ajankohdaksi, jona varanto aloittaa toimintansa, Eurooppa-neuvosto on pyrkinyt sen mukaan nimenomaan suojelemaan markkinatoimijoita. Tämän tahdon noudattamatta jättäminen merkitsee sen mukaan Eurooppa-neuvoston toimivallan loukkaamista kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevan unionin uuden lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevien poliittisten suuntaviivojen määrittelyn alalla. Varannon täytäntöönpanoajankohdan muuttamisella loukataan sen mukaan myös vilpittömän yhteistyön periaatetta, koska riidanalaisen päätöksen sisältämä olennainen seikka on vastoin Eurooppa-neuvoston päätelmiä. Parlamentti ja neuvosto eivät ole sen mukaan toimineet vilpittömässä mielessä, kun otetaan huomioon tiettyjen jäsenvaltioiden ilmaisema nimenomainen kanta, jonka mukaan riidanalainen päätös on ristiriidassa kaikkien aiempien sopimusten kanssa. (
31
)
29.
Vastaajat ja väliintulijat kiistävät olennaisilta osin kantajan Eurooppa-neuvoston päätelmistä tekemän tulkinnan. Niiden mukaan Eurooppa-neuvosto ei missään tapauksessa ottanut kantaa varannon täytäntöönpanoajankohtaan, vaan viittaus vuoteen 2021 koski eri aihetta. Päätelmien ja riidanalaisen päätöksen välillä ei siten ole niiden mukaan ristiriitaa. Vaikka voidaan katsoa, että Eurooppa-neuvosto viittasi päätelmissään komission ehdotukseen, jonka mukaan varanto oli kyseisten päätelmien antoajankohtana tarkoitus perustaa vuonna 2021, vastaajat ja väliintulijat väittävät yksimielisesti, että Eurooppa-neuvosto ylittäisi toimivaltansa, jos se voisi vahvistaa lainsäädäntötoimia ja evätä siten parlamentilta ja neuvostolta niiden lainsäädäntötyöhön liittyvät oikeudet. Kun otetaan huomioon Eurooppa-neuvoston päätelmien oikeudellinen luonne, kanneperustetta, joka koskee sitä, ettei lainsäädäntötoimi ole kyseisten päätelmien mukainen, ei voida hyväksyä.
2. Asian tarkastelu
30.
Eurooppa-neuvoston 23. ja 24.10.2014 antamien päätelmien 2.3 kohdassa esitetään seuraava väite: ”[Unionin] tärkein väline tämän tavoitteen saavuttamiseksi on toimiva ja uudistettu päästöoikeuskauppajärjestelmä, johon kuuluu väline, jolla markkinoita vakautetaan komission ehdotuksen mukaisesti. Vuotuinen kerroin, jolla sallittujen enimmäispäästöjen kattoa alennetaan, muutetaan nykyisestä 1,74 prosentista 2,2 prosenttiin vuodesta 2021 alkaen.”
31.
Kyseisen 2.3 kohdan sanamuodosta ilmenee, että siinä oleva nimenomainen viittaus vuoteen 2021 ei viittaa markkinoiden vakautusvälineen täytäntöönpanoajankohtaan vaan ajankohtaan, jona vuosittaista vähennyskerrointa muutetaan. Eurooppa-neuvosto ei ole näin ollen asettanut päivämäärä varannon voimaantulolle.
32.
Kantaja vetoaa kuitenkin siihen, että Eurooppa-neuvosto on todennut, että päästöoikeuskauppajärjestelmään oli tarkoitus kuulua väline, jolla markkinoita vakautetaan ”komission ehdotuksen mukaisesti”. (
32
) Ajankohtana, jona Eurooppa-neuvosto ilmaisi asian näin, ehdotuksen mukaan varannon oli tarkoitus tulla voimaan vuonna 2021. (
33
)
33.
Tässä yhteydessä muistutan ainoastaan, että SEU 15 artiklan 1 kohdan mukaan Eurooppa-neuvoston tehtävänä on antaa ”unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja [määritellä] sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet. Se ei toimi lainsäätäjänä”. (
34
) Komission ehdotukseen tehdyn viittauksen tulkitseminen Eurooppa-neuvoston määräykseksi ottaa varanto käyttöön vasta vuodesta 2021 alkaen olisi sama kuin jos oletettaisiin ensinnäkin, että parlamentti ja neuvosto pelkästään hyväksyvät automaattisesti Eurooppa-neuvoston päätelmät, ja toiseksi, että Eurooppa-neuvostolle annettaisiin toimivalta vaikuttaa suoraan lainsäädäntötoimintaan. Eurooppa-neuvoston ei siten voida katsoa ilmaisseen kyseisellä viittauksella normatiiviseksi muuttunutta poliittista tahtoa jähmettää komission ehdotus sellaiseksi, jollainen se oli lokakuussa 2014, ja evätä siten parlamentilta ja neuvostolta niiden lainsäädäntötyöhön liittyvät oikeudet. Myöskään Puolan tasavallan mainitseman joidenkin jäsenvaltioiden antaman julistuksen ei voida katsoa vastaavan Eurooppa-neuvoston kannanottoa määritettäessä varannon täytäntöönpanoajankohtaa, eikä sekään voi sitoa lainsäädäntöelimiä.
34.
Pikemminkin kantajan esittämä näkemys on viime kädessä suorassa ristiriidassa SEU 15 artiklan 1 kohdan ja SEU 13 artiklan 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen kanssa, eikä mitään parlamenttia ja neuvostoa vastaan esitettyä väitettä vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen laiminlyönnistä voida hyväksyä. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
C. Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista koskeva kolmas kanneperuste
1. Asianosaisten lausumat
35.
Puolan tasavalta väittää pääasiallisesti, että riidanalaisen päätöksen antaminen on vahingoittanut päästöoikeuskauppajärjestelmän ennakoitavuutta, sikäli kuin siinä säädetään, että varanto pannaan täytäntöön direktiivissä 2003/87 määritellyn päästökauppakauden aikana. Yritysten luottamuksensuojaa on sen mukaan näin ollen loukattu vähentämällä päästöoikeuksien määrää voimakkaasti päästökauppakauden aikana. Viitattuaan oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevaan unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön kantaja esittää, että vuodesta 2019 kaavailtu päästöoikeuksien ylijäämän lisääminen varantoon vaikuttaisi toimijoiden taloudelliseen toimintaan, merkitsisi kyseisen toiminnan harjoittamisedellytysten odottamatonta muutosta päästökauppakauden aikana ja olisi näin ollen vastoin edellä mainittuja kahta periaatetta. Vaikka kantaja toteaa, etteivät mainitut periaatteet ole ehdottomia ja että niiden osalta voidaan soveltaa rajoituksia, se katsoo, etteivät edellytykset kyseisten periaatteiden rajoittamiselle tässä tapauksessa täyty. Lisäksi toimijoiden luottamuksensuoja perustuu sen mukaan asetukseen N:o 176/2014. Kun varannon perustamista koskevassa, tammikuussa 2014 annetussa komission ehdotuksessa suunniteltiin varannon toiminnan alkavan vuonna 2021, siitä kuukauden kuluessa annetussa asetuksessa N:o 176/2014 säädettiin päästöoikeuksien määrän, jota oli alun perin tarkoitus vähentää vuosina 2014–2016, lisäämisestä vuosina 2019–2020. (
35
) Huolellinen ja järkevä toimija ei olisi siten voinut ennakoida sellaisen päätöksen antamista, joka estää 900 miljoonan päästöoikeuden liikkeeseen laskemisen ajanjaksolla, jonka osalta asetuksessa N:o 176/2014 oli juuri päätetty päästöoikeuksien määrän lisäämisestä. Lopuksi varannon voimaantulo vuonna 2019 johtaisi kustannusten nousuun ja siten rahoitustaakan kasvuun. Unionin tuomioistuin on erityisen tarkka sen suhteen, että oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita noudatetaan tällaisissa tilanteissa. Kantaja väittää vastauskirjelmässään, että sillä, että direktiivissä 2003/87 vahvistetaan päästökauppakaudet, ei pyritä ainoastaan saamaan aikaan hallinnollista vaikutusta, vaan sen ansiosta yritykset voivat erityisesti määritellä strategiansa juuri kyseisellä kaudella käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrän mukaan. Puolan tasavalta toteaa lopuksi, ettei riidanalaisella päätöksellä muutettu asetuksen N:o 1031/2010, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 176/2014 (jäljempänä asetus N:o 1031/2010), 10 artiklan 2 kohdan viidettä alakohtaa, joten unionin oikeudessa säädetään vastedes sekä päästöoikeuksien lisäämisestä varantoon vuodesta 2019, mistä säädetään riidanalaisessa päätöksessä, että takapainotettujen päästöoikeuksien huutokauppaamisesta vuosina 2019–2020, mistä säädetään asetuksessa N:o 1031/2010. Sen lisäksi, että tämä ristiriita paljastaa, että unionin lainsäätäjä on tosiasiallisesti tarkoittanut varannon toiminnan alkavan vuonna 2021, se loukkaa Puolan tasavallan mukaan oikeusvarmuuden periaatetta.
36.
Vastaajat ja väliintulijat väittävät pääasiallisesti, ettei Puolan tasavalta todellisuudessa kiistä riidanalaisessa päätöksessä vahvistettujen sääntöjen selkeyttä ja ennakoitavuutta, joten sen kolmannen kanneperusteen on katsottava koskevan lähinnä väitettyä luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista. Ne muistuttavat pääasiallisesti, että unionin tuomioistuin on todennut, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta teknisesti monitahoisilla aloilla. Lisäksi ne kiistävät väitteen, jonka mukaan direktiivissä 2003/87 määritellyt päästökauppakaudet ovat kausia, joiden kuluessa unionin lainsäätäjä ei voi tehdä mitään muutosta mainitun direktiivin niiden säännösten nojalla, joiden mukaan päästöoikeuskauppajärjestelmän toimintaperiaatteita voidaan tarkistaa, tarvittaessa päästökauppakauden aikana. Lisäksi sellainen kausi on niiden mukaan luonteeltaan puhtaasti hallinnollinen. Lisäksi komission vuoden 2012 kertomus ja päästöoikeuskauppajärjestelmän moitteettoman sujumisen ylläpitämiseksi toteutetut täsmälliset toimenpiteet ovat niiden mukaan taloudellisten toimijoiden tietoon saatettuja merkkejä puutteista päästöoikeuskauppajärjestelmän toiminnassa, joten kyseiset toimijat olisivat voineet loogisesti ennakoida, että päästöoikeuskauppajärjestelmää muutettaisiin sen tehokkuuden varmistamiseksi. Asetus N:o 176/2014, joka on joka tapauksessa ainoastaan täytäntöönpanotoimenpide eikä itsessään sido lainsäädäntöelimiä, ei voi olla minkään oikeutetun odotuksen perusteena. Myöskään komission ehdotus, jonka mukaan varannon toiminnan oli tarkoitus alkaa vuonna 2021, ei voi olla perusteena luottamuksensuojalle yhtäältä, koska sen ohessa esitettiin vaikutustenarviointi, jossa harkittiin useita vaihtoehtoja, ja toisaalta, koska kyseessä on ainoastaan valmisteluasiakirja, joka väistämättä muuttuu lainsäädäntöprosessin kuluessa. Vastaajat ja väliintulijat korostavat lisäksi varannon kaksisuuntaista luonnetta ja mainitsevat, ettei päästöoikeuksien lisääminen varantoon merkitse kyseisten päästöoikeuksien mitätöintiä; niiden mukaan riidanalaisella päätöksellä ei näin ollen ole kantajan kuvailemaa vakavaa vaikutusta käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrään. päästöoikeuskauppajärjestelmä ei ole niiden mukaan myöskään koskaan taannut toimijoille päästöoikeuksien hintoja, koska se on ainoastaan määrällinen väline, joka perustuu osittain päästöoikeuksien huutokauppaamisen periaatteeseen. Lopuksi ne kiistävät johtopäätökset, jotka kantaja on tehnyt mahdollisesta ristiriidasta riidanalaisen päätöksen ja asetuksen N:o 1031/2010 välillä, koska riidanalainen päätös on kyseisen asetuksen jälkeen annettu lainsäädäntötoimi.
2. Asian tarkastelu
37.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää muun muassa, että lainsäädäntö on selvää ja täsmällistä ja että sen soveltamisen vaikutukset ovat ennakoitavissa, erityisesti, jos siitä voi aiheutua yksityisille ja yrityksille epäedullisia vaikutuksia. (
36
) Kyseinen periaate ei edellytä kuitenkaan sitä, että lainsäädäntöä ei muuteta. (
37
)
38.
Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, ettei Puolan tasavalta kiistä sitä, että riidanalaisessa päätöksessä vahvistetut säännöt ovat selkeitä ja täsmällisiä. Niiden ennakoitavuudesta huomautan – yhteisymmärryksessä kaikkien vastaajien ja väliintulijoiden kanssa –, että mainittu päätös on annettu 6.10.2015, ja sen mukaan varanto oli tarkoitus perustaa vuonna 2018, jotta sen toiminta, toisin sanoen päästöoikeuksien vastaanottaminen, voisi alkaa 1.1.2019. (
38
) Niinpä oikeusvarmuuden periaatetta ei voida todeta loukatun.
39.
Unionin tuomioistuin on katsonut, että luottamuksensuojan periaatteeseen, joka on unionin oikeusjärjestyksen osa ja seurausta oikeusvarmuuden periaatteesta, voidaan vedota unionin säännösten osalta vain silloin, kun unioni on itse ensin luonut tilanteen, johon perusteltu luottamus voi perustua. Kyseistä periaatetta sovelletaan jokaiseen taloudelliseen toimijaan, jolle unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, mutta tämän periaatteen loukkaamiseen ei voida vedota, jollei hallinto ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja. Lisäksi silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Lisäksi on niin, että vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa. (
39
) Talouden toimijat eivät toisin sanoen voi luottaa siihen, että lainsäädäntöä ei mitenkään muutettaisi. (
40
)
40.
Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut myös, että ”direktiivillä 2003/87 käyttöön otettu päästöoikeuksien kaupan järjestelmä on uusi ja monitahoinen järjestelmä”. (
41
) Antaessaan direktiivin 2003/87 unionin lainsäätäjä käytti laajaa harkintavaltaa, joka sille on perinteisesti annettu, kun sen toimintaan liittyy poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekeminen ja kun sen on luotava monitahoinen järjestelmä, jolloin se saa toimia vaiheittain ja saadun kokemuksen perusteella. (
42
) Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että lainsäätäjän on tässä yhteydessä tutkittava asetettuja toimenpiteitä uudestaan kohtuullisin väliajoin. (
43
) Näin tekemällä se selvästi valmisteli sitä mahdollisuutta, että päästöoikeuskauppajärjestelmän toimintaa voidaan tarvittaessa muuttaa. Unionin lainsäädäntövaltaa voidaan nimittäin käyttää asianmukaisesti vain, jos direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun monitahoisen ja uuden järjestelmän tehokkuutta arvioidaan säännöllisesti.
41.
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevaa väitettä on siten tarkasteltava ottamalla huomioon nämä oikeuskäytännössä esitetyt täsmennykset.
42.
Kantaja väittää tältä osin yhtäältä, ettei periaatteita, jotka säätelevät päästöoikeuskauppajärjestelmän toimintaa, voida muuttaa päästökauppakauden aikana ja että riidanalaisen päätöksen antamisen johdosta toteutetulla muutoksella oli seuraus, ettei toimijoiden perusteltua luottamusta direktiiviin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29, otettu huomioon. Jos katsotaan, että kantaja voi vedota niihin taloudellisiin toimijoihin, joita riidanalainen päätös koskee, sovellettavaan luottamuksensuojan periaatteeseen, on kuitenkin todettava, ettei direktiivissä 2003/87 säädetä senkaltaisesta rajoituksesta, johon se on vedonnut. Näin muuttuvalla ja vaikeasti ennustettavissa olevalla alalla unionin lainsäätäjä oli päinvastoin hyvinkin tietoinen tarpeesta tarkistaa tämän uuden ja monitahoisen järjestelmän toimintaan sovellettavia sääntöjä. Direktiivin 2003/87 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa säädetään nimenomaan, että kyseistä direktiiviä ”olisi tarkistettava – – kehityksen perusteella sekä direktiivin täytäntöönpanosta saatujen kokemusten – – ottamiseksi huomioon”. Direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29, 10 artiklan 5 kohdassa annetaan komission vastuulle unionin hiilimarkkinoiden toiminnan seuraaminen. Saman muutetun direktiivin 29 artiklassa otetaan nimenomaisesti esiin mahdollisuus, että komissio toteaa parlamentille ja neuvostolle esiteltävässä, mahdollisesti parannusehdotuksia sisältävässä kertomuksessa markkinoiden toimivan huonosti. Direktiivin 2003/87 tai sen muuttamisesta annetun direktiivin 2009/29 antamisen yhteydessä ei siten ole annettu mitään takeita siitä, että päästöoikeuskauppajärjestelmän toimintaa, sellaisena kuin sitä on alun perin kuvattu, olisi pidettävä kiveen hakattuna tai että sitä voitaisiin muuttaa vain kauden päättyessä, kuten direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29, 9 artikla näyttää osoittavan; sen mukaan päästöoikeuksien lukumäärää vähennetään lineaarisesti ”kauden 2008–2012 puolivälistä alkaen”. (
44
)
43.
Toisaalta Puolan tasavalta väittää, että hiilimarkkinoiden toimijoiden perusteltu luottamus on perustunut asetukseen N:o 176/2014 sekä komission ehdotukseen, (
45
) jonka mukaan varannon toiminnan oli tarkoitus alkaa vasta vuonna 2021. Komission ehdotus on valmisteluasiakirja. Määritelmänsä mukaan se ei näin ollen ole lopullinen. Se ei siten voinut synnyttää perusteltuja odotuksia, eikä sillä voida antaa mitään tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja täsmällisiä vakuutteluja. Sen lisäksi, että asetus N:o 176/2014 on erinomainen esimerkki kauden aikana toteutetusta päästöoikeuskauppajärjestelmän muutoksesta, (
46
) ja vaikka siinä todellakin säädettiin, että huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää nostetaan 300 miljoonalla vuonna 2019 ja 600 miljoonalla vuonna 2020, on syytä muistuttaa, että se annettiin komissiolla kyseisellä alalla olevan täytäntöönpanovallan nojalla ja ettei sen voida tulkita antavan takeita siitä, ettei sen sisältöä muuteta millään lainsäädäntötoimilla tehottomaksi.
44.
Päätän tätä kolmatta kanneperustetta koskevan tarkasteluni joihinkin yleisluonteisiin toteamuksiin. Koska päästöoikeuskauppajärjestelmä on määrällinen väline, se ei voi olla perusteena asianomaisten toimijoiden oikeudelle ostaa tai myydä päästöoikeuksia tietyllä hinnalla. Päästökauppakaudella käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrä on lisäksi voitava erottaa päästöoikeuksien ostajan kyseisellä kaudella käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrästä, joka puolestaan riippuu monista tekijöistä. Kiistämättä sitä, että päästöoikeuksien määrän muuttaminen voi vaikuttaa kyseisten päästöoikeuksien ”kuluttajien” kehittämiin strategioihin, kyseiset strategiat eivät kuitenkaan määräydy yksinomaan pelkästään määrää koskevan tiedon perusteella. Huomautan, että varanto on joka tapauksessa väline, jonka ansiosta päästöoikeuksia voidaan ennen kaikkea lisätä varantoon – sen sijaan, että ne poistettaisiin. Kuten komissio huomautti, sen toteaminen, että luottamuksensuojaa on tässä tapauksessa loukattu, tarkoittaisi sitä, että annetaan oikeus päästöoikeuskauppajärjestelmälle ominaisen paikallisen epätasapainon säilyttämiseen tilanteessa, jossa epätasapaino oli yleisesti tiedossa ja jossa asianomaiset toimijat eivät voineet olla tietämättömiä siitä, koska aiheesta oli tehty joukko tutkimuksia (
47
) mutta myös koska se tietyssä määrin hyödytti juuri kyseisiä toimijoita.
45.
Katson näin ollen, että kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
D. Neljäs kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, ja viides kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen vaikutusten asianmukaista arvioimista koskevan velvoitteen noudattamatta jättämistä
1. Asianosaisten lausumat
a) Neljäs kanneperuste
46.
Puolan tasavalta moittii neljännessä kanneperusteessa riidanalaista päätöstä lähinnä siitä, että se on vastoin suhteellisuusperiaatetta, koska siitä seuraa korkeampien päästövähennystavoitteiden saavuttaminen kuin sekä unionin kansainvälisten sitoumusten että direktiivin 2003/87 nojalla edellytetään. Sen, että riidanalaisella päätöksellä pyritään säilyttämään päästöoikeuskauppajärjestelmän johdonmukaisuus ja moitteeton sujuminen, tarkoituksena on kantajan mukaan auttaa saavuttamaan järjestelmän omat tavoitteet. Varannon perustaminen riidanalaisessa päätöksessä määritellyin edellytyksin ei vaikuta kuitenkaan välttämättömältä toimenpiteeltä erityisesti Dohan muutokseen ja direktiiviin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29, perustuvan 20 prosentin päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2020 mennessä. Yrityksille aiheutuva rasite on kohtuuton haluttuun tavoitteeseen nähden, minkä vuoksi riidanalainen päätös ei Puolan tasavallan mukaan täytä tarpeellisuuskriteeriä ja on vastoin suhteellisuusperiaatetta. Kioton pöytäkirjan toisella sitoumuskaudella, toisin sanoen vuosina 2013–2020, liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien määrä on määritetty päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi niin, että riidanalaisesta päätöksestä seuraava päästöoikeuksien määrän vähentäminen, joka ei siis ole kyseisestä näkökulmasta neutraali, edellyttäisi hiilimarkkinoiden toimijoilta ylimääräisiä ponnisteluja, jotka eivät ole tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Se, että varannon ansiosta on mahdollista saattaa markkinoille varantoon tilapäisesti lisättyjä päästöoikeuksia, ei muuta sitä tosiseikkaa, että on epätodennäköistä, että sellainen markkinoille saattaminen toteutettaisiin vuoteen 2020 mennessä. Lisäksi se, että lainsäätäjä olisi voinut valita tiukemman järjestelmän, ei Puolan tasavallan mukaan välttämättä merkitse sitä, että riidanalainen päätös on suhteellisuusperiaatteen mukainen.
47.
Vastaajat ja väliintulijat väittävät pääasiallisesti, että kantajan kuvailema tavoite ei ole tavoite, jonka valossa suhteellisuusperiaatteen noudattamista on tarkasteltava. Niiden mukaan mainitussa tavoitteessa ei ole kyse pelkästä päästöjen vähentämisestä 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä. Riidanalaisen päätöksen säännöksistä, luettuina yhdessä direktiivin 2003/87 ja direktiivin 2009/29 säännösten kanssa, päinvastoin ilmenee, että alkuperäisen tavoitteen mukaisesti päästöoikeuskauppajärjestelmä on tarkoitus saada toimimaan moitteettomasti ilman mitään ajallisia rajoituksia. Näin ollen todellisena tavoitteena on niiden mukaan varmistaa päästöoikeuskauppajärjestelmän moitteeton sujuminen pitkällä aikavälillä. Lisäksi tähän tavoitteeseen pyrittiin tilanteessa, jossa päästöoikeuskauppajärjestelmän toiminnassa tiedettiin olevan puutteita – muun muassa yli 2 miljardin päästöoikeuden ylijäämä –, annetun riidanalaisen päätöksen avulla. Unionin lainsäätäjä on niiden mukaan pidättäytynyt käyttämästä tiukempia toimenpiteitä, kuten päästöoikeuksien poistaminen tai varannon täytäntöönpano ennen vuotta 2019. Kantaja ei ole osoittanut, että hiilimarkkinoiden toimijat altistuisivat kohtuuttomille hinnoille päästöoikeuksien varantoon lisäämisen johdosta. Niiden mukaan riidanalaiseen päätökseen kirjatut unionin lainsäätäjän valinnat kuuluvat siten sille monimutkaisia arviointeja edellyttävillä aloilla perinteisesti annettuun laajaan harkintavaltaan eivätkä ylitä sitä, mikä on tarpeen halutun tavoitteen saavuttamiseksi.
b) Viides kanneperuste
48.
Puolan tasavalta moittii viidennessä kanneperusteessa komissiota, päätösehdotuksen laatijaa, ja vastaajina olevia toimielimiä eli riidanalaisen päätöksen antajia pääasiallisesti siitä, etteivät ne ole toteuttaneet vaikutustenarviointia asianmukaisesti. Komission ehdotuksen liitteenä olevassa vaikutustenarvioinnissa keskitytään sen mukaan subjektiivisesti kyseisen ehdotuksen myönteisiin näkökohtiin ja samalla sivuutetaan näkökohdat, jotka liittyvät kilpailukyvyn laskuun, tuotantokustannusten kasvuun, kaukolämmitys- ja sähkökustannusten sekä kuluttajille koituvien kustannusten nousuun sekä työpaikkojen menetyksiin uusiutumattomia energianlähteitä hyödyntävillä sektoreilla. Komission ja/tai vastaajina olevien toimielinten olisi lisäksi pitänyt tutkia ehdotuksen konkreettiset seuraukset kunkin jäsenvaltion kannalta ja sen vaikutus päästöoikeusmarkkinoihin. Niiden olisi pitänyt toimittaa konkreettinen ja numerotietoihin perustuva analyysi erityisesti päästöoikeuksien, sähkön ja energian hinnannoususta. Mikään näistä toimielimistä ei arvioinut varannon aikaistetun, jo vuonna 2019 toteutettavan täytäntöönpanon vaikutusta eikä lopulta hyväksyttyjen raja-arvojen vaikutusta. Riidanalaisen päätöksen lopullisesta versiosta ei järjestetty mitään julkista kuulemista. Tämä toimielinten asenne on vastoin paremmasta lainsäädännöstä tehtyä toimielinten välistä sopimusta (
48
) ja lainsäädännön parantamiseen liittyviä suuntaviivoja. (
49
) Kantaja moittii vastauskirjelmässään parlamenttia ja neuvostoa siitä, etteivät ne ole tiedottaneet riittävästi lainsäädäntötyöstään eivätkä järjestäneet avoimia julkisia kuulemisia lainsäädäntömenettelyn aikana.
49.
Vastaajat ja väliintulijat väittävät pääasiallisesti, että kantajan viidennessä kanneperusteessa esittämiä väitteitä on arvioitava siten, että ne ovat suora seuraus suhteellisuusperiaatetta koskevasta arvioinnista. Ei ole mitään muodollista vaatimusta, jonka mukaan toimen laillisuus edellyttää vaikutustenarvioinnin suorittamista. Vaatimuksena on ainoastaan, että lainsäätäjä voi osoittaa toimineensa tietoisena kaikista niistä perustiedoista, jotka se tarvitsee päätöksen antamiseksi. Myös laillisuusvalvonta rajoittuu tältä osin ilmeiseen virheeseen. Kyseiset asianosaiset väittävät, ettei vaikutustenarviointi ollut unionin lainsäätäjän ainoa tietolähde riidanalaisen päätöksen antamista koskevassa menettelyssä ja että niistä eri seikoista, joita ei ole kantajan mukaan arvioitu (nimittäin varannon aikaistettu täytäntöönpano verrattuna komission ehdottamaan ajankohtaan ja raja-arvojen määrittäminen), on päinvastoin keskusteltu ja niistä on järjestetty tarvittaessa julkisia kuulemisia. Oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjää ei voida moittia siitä, ettei se olisi ottanut huomioon jäsenvaltion erityistilannetta.
2. Asian tarkastelu
50.
Velvollisuus suorittaa vaikutustenarviointi ei ole peruste, jonka nojalla toimen laillisuutta voidaan arvioida. Tältä osin ainoa vaatimus on, että toimielimet osoittavat ne huomioon otetut seikat, joista niiden harkintavallan lainmukainen käyttö riippuu; lainsäätäjän on täytynyt kyetä arvioimaan kaikkia sen tilanteen kannalta merkityksellisiä seikkoja ja olosuhteita, jota toimella aiotaan säännellä. (
50
) Unionin tuomioistuin on säännöllisesti sisällyttänyt oikeasuhteisuutta koskevaan arviointiinsa esitetyt väitteet, jotka liittyvät vaikutustenarvioinnin puuttumiseen, puutteellisuuteen tai epäjohdonmukaisuuteen, jolloin se on katsonut tämän tavallaan seuraavan oikeasuhteisuutta koskevaa arviointia. Ehdotan, että kyseistä lähestymistapaa noudatetaan myös tässä yhteydessä, minkä vuoksi käsittelen kanteen kahta viimeistä kanneperustetta yhdessä.
51.
Viidennessä kanneperusteessa Puolan tasavalta moittii yhtäältä komissiota siitä, että sen tekemä vaikutustenarviointi on subjektiivinen ja puutteellinen, ja toisaalta parlamenttia ja neuvostoa siitä, etteivät ne puolestaan ole arvioineet niiden toimenpiteiden seurauksia, jotka ne olivat aikeissa hyväksyä ja jotka poikkesivat niistä ehdotuksista, joiden vaikutuksia komissio oli arvioinut.
52.
Huomautan heti aluksi, että unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei säädösehdotuksen ohessa esitetty vaikutustenarviointi ”sido parlamenttia eikä neuvostoa – –. Unionin lainsäätäjä on tämän johdosta vapaa toteuttamaan muita kuin tuossa vaikutustenarvioinnissa kyseessä olleita toimenpiteitä. Pelkästään se, että se on vahvistanut erilaisen toimenpiteen ja mahdollisesti rajoittavamman toimenpiteen kuin komission – – vaikutustenarvioinnissa[an] suunnittelemat toimenpiteet, ei myöskään voi osoittaa, että se on ylittänyt selvästi ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä oli tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi”. (
51
) Lisäksi toimielinten on täytynyt ottaa lainsäädäntömenettelyssä huomioon käytettävissä ollut tieto ja asianomaisten sidosryhmien lausunnot. (
52
)
53.
Näin ollen ei voida vaatia, että vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan kattavasti kaikkia ehdotetun toimen vaikutuksia. Kantajan kritisoimasta vaikutustenarvioinnista ilmenee joka tapauksessa, että kyseisessä arvioinnissa tarkastellaan ehdotukseen sisältyvien eri vaihtoehtojen mahdollisia vaikutuksia päästöoikeuksien hintojen määräytymiseen, unionin kilpailukykyyn ja paljon sähköä kuluttaville aloille aiheutuviin kustannuksiin ja ennustettavissa olevia sosiaalisia vaikutuksia. (
53
) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa minusta vaikuttaa siltä, että kyseisen vaikutustenarvioinnin ansiosta unionin lainsäätäjä sai tiedon kunkin harkitun vaihtoehdon taustalla olevista keskeisistä kysymyksistä.
54.
Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee myös, että komission vuoden 2012 kertomuksen ja tammikuussa 2014 toteutetun vaikutustenarvioinnin lisäksi pidettiin komission järjestämä asiantuntijakokous 25.6.2014. Lisäksi niistä ilmenee, että useat neuvoston valtuuskunnat ovat esittäneet ympäristötyöryhmän kokouksissa omat arviointinsa komission vaikutustenarvioinnissaan esittämien eri vaihtoehtojen vaikutuksista, (
54
) että alan toimijoiden ja kansallisten asiantuntijoiden välinen keskustelutilaisuus järjestettiin 8.9.2014 ja että parlamentti järjesti 5.11.2014 seminaarin. Suurimmasta osasta näitä kokouksia on laadittu yhteenveto, joka on saatavilla verkossa, tai yleisölle osoitettu tiedonanto. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee myös, että raja-arvojen määrittämistä tai varannon toiminnan alkamisajankohtaa koskevista kysymyksistä on keskusteltu. Minusta vaikuttaa näin ollen siltä, että riidanalaisen päätöksen antaneet toimielimet ovat osoittaneet riittävällä tavalla, että ne antoivat kyseisen päätöksen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota päätöksellä aiottiin säännellä. (
55
) Lopuksi huomautan tältä osin, ettei parlamenttia, neuvostoa tai komissiota voida moittia siitä, etteivät ne ole ottaneet huomioon kantajan hiilimarkkinoiden kannalta erityiseksi väitettyä tilannetta. Unionin tuomioistuin on nimittäin jo hylännyt samankaltaisen väitteen sen perusteella, että riidanalainen toimi ”vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon [kyseisellä toimella] tavoitellut päämäärät. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen vastaista”. (
56
)
55.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on syytä muistuttaa, että kyseinen periaate ”kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, ja se edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi”. (
57
) Unionin tuomioistuin on täsmentänyt myös, että ”kyseisiä edellytyksiä koskevasta tuomioistuinvalvonnasta on todettava, että unionin lainsäätäjälle on kuitenkin jätettävä laaja harkintavalta, kun se toimii alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tällaisen toimivallan käyttöä valvoessaan unionin tuomioistuin ei voi näin ollen syrjäyttää omalla arvioinnillaan unionin lainsäätäjän arviointia. Unionin tuomioistuin ei voi myöskään puuttua unionin lainsäätäjän normatiiviseen ratkaisuun, ellei se ole ilmeisen virheellinen tai ellei siitä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta ole täysin kohtuuttomassa suhteessa sillä muutoin saavutettuihin etuihin nähden”. (
58
) Edelleen se on todennut, että ”hiilidioksidiekvivalentti-päästöoikeuksista pidettävää kirjanpitoa ja niiden kauppaa koskevan unioninlaajuisen järjestelmän käyttöön ottaminen on ollut normatiivinen ratkaisu, joka on ilmentänyt poliittista linjausta sellaisessa asiayhteydessä, jossa on vastattava pikaisesti ympäristöön liittyviin vakaviin huoliin – –. Tämä normatiivinen ratkaisu on myös perustunut erittäin monitahoisiin ja laajasti käsiteltyihin taloudellisiin ja teknisiin seikkoihin – –. Pyrkiessään myötävaikuttamaan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden Kioton pöytäkirjan mukaisten sitoumusten täyttämiseen unionin lainsäätäjä on siis joutunut arvioimaan ja punnitsemaan toimenpiteensä epävarmoja vaikutuksia tulevaisuudessa”. (
59
) Kuten olen edellä huomauttanut, (
60
) unionin tuomioistuin on jo todennut päästöoikeuskauppajärjestelmän monitahoisuuden.
56.
Minusta vaikuttaa tämän vuoksi siltä, että unionin tuomioistuin voi puuttua riidanalaisen päätöksen suhteettomuuteen vain, jos on todettavissa unionin lainsäätäjän ilmeinen virhe. Käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne ei ole tällainen. Sen jälkeen, kun tosiasiallinen tavoite on määritetty – mikä on jo huomattavalta osin tehty ensimmäisen kanneperusteen arvioinnin yhteydessä –, totean, että riidanalainen päätös vaikuttaa asianmukaiselta toimenpiteeltä suhteessa kyseiseen tavoitteeseen, että se ei ylitä sitä, mikä on tarpeen, eikä siitä aiheudu taloudellisille toimijoille kohtuutonta haittaa kyseisestä päätöksestä saataviin hyötyihin nähden.
57.
Kantaja on tavoitellun päämäärän osalta perustanut argumenttinsa virheelliseen arviointiin. On nimittäin erittäin yksinkertaistettua väittää, ettei riidanalaisella päätöksellä ole muuta tavoitetta kuin varmistaa se, että unioni saavuttaa kansainvälisissä sitoumuksissa vahvistetut päästövähennystavoitteet, erityisesti vuodeksi 2020 asetetun tavoitteen. Unioni ei ole koskaan peitellyt aikomustaan ylittää kansainvälisissä sopimuksissa vahvistetut tavoitteet; kyseinen aikomus ilmaistaan selvästi muun muassa direktiivissä 2009/29. (
61
) On joka tapauksessa niin, ettei lainsäätäjän asettama tavoite, joka yksilöidään kyseessä olevan toimen oikeusperustan määrittämisen ajankohtana, voi poiketa siitä tavoitteesta, jonka perusteella suhteellisuusperiaatteen noudattamisen arviointi on suoritettava. Huomautan näin ollen, (
62
) että mielestäni riidanalaisen päätöksen avulla on tarkoitus vakauttaa hiilimarkkinoita, joilla tiedetään vallitsevan päästöoikeuksien ylijäämä, ja se on tarkoitettu välineeksi, jolla torjutaan päästöoikeuskauppajärjestelmän pitkän aikavälin toimivuuteen kohdistuvia uhkia. (
63
)
58.
Kyseisen tavoitteen valossa ja kun otetaan huomioon tiedot, jotka olivat toimielinten käytettävissä ajankohtana, jolloin ne ryhtyivät toimiin, en voi yksilöidä mitään ilmeistä arviointivirhettä, joka olisi kuitenkin ainoa peruste kanteen hyväksynnälle.
59.
Komission vuoden 2012 kertomuksessa (
64
) oli todettu päästöoikeuskauppajärjestelmään vaikuttava rakenteellinen epätasapaino, jonka vuoksi sen moitteettoman sujumisen palauttava lainsäädäntötoimi oli välttämätön. Kuten olen selittänyt, kyseisen lainsäädäntötoimen seurauksena perustettiin varanto, johon ylimääräiset päästöoikeudet lisätään väliaikaisesti, kunnes päästöoikeusmarkkinoiden tasapaino palautuu. Jos kyseisen tasapainon uhkana ei olisi enää päästöoikeuksien ylijäämä vaan niiden alijäämä, varannosta vapautettaisiin markkinoille sinne tilapäisesti lisätyt päästöoikeudet. Sellainen mekanismi vaikuttaa siten olevan päästöoikeusmarkkinoiden epävakauden vähentämistavoitteeseen nähden täysin asianmukainen väline. Lisäksi on huomautettava, että päästöoikeuksien poistaminen on tilapäistä ja että varannon toiminta alkaa vasta vuonna 2019. Lainsäätäjä on siten antanut toimijoille yli kolme vuotta aikaa valmistautua.
60.
Lainsäätäjän tekemä normatiivinen ratkaisu ei siten vaikuta ilmeisen virheelliseltä. Puolan tasavalta ei ole myöskään osoittanut, että siitä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta olisi ollut edellä mainitussa oikeuskäytännössä (
65
) tarkoitetulla tavalla suhteeton tähän ratkaisuun muutoin liittyviin etuihin nähden, ensinnäkin sen vuoksi, ettei varannon ja päästöoikeuksien hintojen määräytymisen välillä ole suoraa yhteyttä, ja toiseksi sen vuoksi, että ensisijainen tavoite – mistä ei tarvinne muistuttaa – on päästöoikeuksien hintojen vakauttaminen.
61.
Näistä syistä neljäs ja viides kanneperuste on hylättävä perusteettomina.
E. Päätelmät
62.
Koska katson, että kaikki kantajan esittämät kanneperusteet on hylättävä, ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen kokonaisuudessaan.
VI. Oikeudenkäyntikulut
63.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Puolan tasavalta on velvoitettava korvaamaan parlamentin ja neuvoston oikeudenkäyntikulut niiden esittämien vaatimusten mukaisesti.
64.
Lisäksi Tanskan kuningaskunta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio vastaavat väliintulijoina omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
VII. Ratkaisuehdotus
65.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1.
Kanne hylätään.
2.
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3.
Tanskan kuningaskunta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EUVL 2015, L 264, s. 1.
(
3
)	EUVL 2003, L 275, s. 32. Jollen toisin mainitse, viitatessani tässä ratkaisuehdotuksessa direktiiviin 2003/87 tarkoitan siten aina direktiivin alkuperäistä, toisin sanoen muuttamatonta versiota.
(
4
)	EUVL 2009, L 140, s. 63.
(
5
)	Ks. esim. direktiivin 2003/87 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(
6
)	Direktiivin 2009/29 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(
7
)	Ks. myös kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan ajoituksesta, hallinnoinnista ja muista näkökohdista 12.11.2010 annettu komission asetus (EU) N:o 1031/2010 (EUVL 2010, L 302, s. 1), poikkeamisesta tilapäisesti kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetusta direktiivistä 2003/87/EY 24.4.2013 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 377/2013/EU (EUVL 2013, L 113, s. 1) ja asetuksen (EU) N:o 1031/2010 muuttamisesta erityisesti vuosina 2013–2020 huutokaupattavien kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien määrän vahvistamiseksi 25.2.2014 annettu komission asetus (EU) N:o 176/2014 (EUVL 2014, L 56, s. 11).
(
8
)	COM(2012) 652 final, 14.11.2012.
(
9
)	Saksan liittotasavalta ei lopulta jättänyt mitään väliintulokirjelmää eikä osallistunut oikeudenkäyntiin väliintulijana suullisessa käsittelyssä.
(
10
)	Kantaja viittaa erityisesti komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan ”Vaikutusten arviointi – Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään ja sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta” (jäljempänä vaikutustenarviointi) (SWD/2014/017 final, s. 53).
(
11
)	Tuomio 3.10.2013, komissio v. Latvia (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, 58 kohta).
(
12
)	Kantaja viittaa tässä yhteydessä 23.2.1999 annettuun tuomioon parlamentti v. neuvosto (C‑42/97, EU:C:1999:81) ja 12.12.2002 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (C‑281/01, EU:C:2002:761) sekä julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotukseen komissio v. Latvia (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Ks. Puolan tasavallan vastauskirjelmän liite C1.
(
14
)	Tästä on olemassa runsaasti oikeuskäytäntöä. Ks. esim. tuomio 30.1.2001, Espanja v. neuvosto (C‑36/98, EU:C:2001:64, 58 ja 59 kohta); tuomio 6.9.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑490/10, EU:C:2012:525, 44 ja 45 kohta) ja tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto (C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta).
(
15
)	Minusta vaikuttaa siltä, että julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksessa komissio v. Latvia (C‑267/11 P, EU:C:2013:46) ja erityisesti sen 58 kohdassa, johon osapuolet ovat vedonneet, esitetään ainoastaan toimen tavoitteen ja sisällön analyysi. Kyseisessä kohdassa nimittäin ainoastaan huomautetaan direktiivin 2003/87 oikeusperustan nojalla, että ”komissio ei – – saanut – – tulkita tai soveltaa direktiiviä 2003/87 siten, että direktiivi keskeisiltä osin vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energianlähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen. Direktiivin oikeudellista perustaa ei sitä vastoin voitaisi kyseenalaistaa silloinkaan, kun tällainen vaikuttaminen – vaikka se olisi merkittävää – olisi vain direktiivin toisarvoinen tekijä tai tarkoitus eli tietyllä tavalla direktiivin sivuvaikutus” (kursivointi tässä).
(
16
)	Tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 31–33 kohta). Ks. myös tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 26 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
18
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
19
)	EUCO/69/14, 24.12.2014.
(
20
)	Eurooppa-neuvoston päätelmien, joihin viitataan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa 2.3 kohta.
(
21
)	Ks. komission vuoden 2012 kertomuksen s. 5.
(
22
)	Ks. komission vuoden 2012 kertomuksen s. 6.
(
23
)	Ks. komission vuoden 2012 kertomuksen s. 7.
(
24
)	Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta.
(
25
)	Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohta.
(
26
)	Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 5 kohta.
(
27
)	Ks. myös riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 5 kohta.
(
28
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan neljäs perustelukappale.
(
29
)	SEUT 191 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan.
(
30
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 19.
(
31
)	Kantaja viittaa tässä yhteydessä Bulgarian tasavallan, Kroatian tasavallan, Unkarin ja Romanian kanssa 18.9.2015 pidetyssä ympäristöneuvoston kokouksessa antamaansa julistukseen.
(
32
)	Ks. 23. ja 24. lokakuuta 2014 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 2.3 kohta.
(
33
)	Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi markkinavakausvarannon perustamisesta unionin [päästöoikeuskauppajärjestelmään], sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87 muuttamisesta (COM(2014) 20 final, 22.1.2014).
(
34
)	Se voi korkeintaan – kun perussopimuksessa niin määrätään – yrittää myötävaikuttaa siihen, että lainsäädäntöprosessi voi jälleen jatkua: ks. mm. SEUT 48 artikla, 82 artiklan 3 kohta, 86 artiklan 1 kohta ja 87 artiklan 3 kohta.
(
35
)	Ks. asetuksen N:o 176/2014 1 artikla.
(
36
)	Tästä on olemassa runsaasti oikeuskäytäntöä. Ks. esim. tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
37
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 79 kohta).
(
38
)	Ks. riidanalaisen päätöksen 1 artikla.
(
39
)	Tästä on olemassa runsaasti oikeuskäytäntöä. Ks. esim. tuomio 15.7.2004, Di Lenardo ja Dilexport (C‑37/02 ja C‑38/02, EU:C:2004:443, 70 kohta) ja määräys 4.7.2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, ei julkaistu, EU:C:2013:456, 29 kohta).
(
40
)	Tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
41
)	Tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 60 kohta). Toiminta-alueen monitahoisuudesta ks. myös tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36 kohta).
(
42
)	Ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 kohta).
(
43
)	Ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 62 kohta).
(
44
)	Todettakoon lisäksi, että myös lineaarinen määrä voi muuttua: ks. direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29, 9 artikla.
(
45
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 33.
(
46
)	Asetuksen N:o 176/2014 otsikko viittaa vuosiin 2013–2020, mutta sen tekstiosassa mainitaan vuodet 2014–2020 (ks. asetuksen N:o 176/2014 johdanto-osan kolmas perustelukappale) ja tämän jälkeen vuodet 2014–2016 (ks. asetuksen N:o 176/2014 1 artikla). Jos asian kannalta merkityksellinen tarkasteltava ajanjakso ovat vuodet 2013–2020, on todettava, että asetus N:o 176/2014, joka tuli voimaan välittömästi (ks. asetuksen N:o 176/2014 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale ja 2 artikla), annettiin kyseisen ajanjakson kuluessa sen toimintaan sovellettavien sääntöjen muuttamiseksi.
(
47
)	Tältä osin tulevat mieleen erityisesti komission vuoden 2012 kertomus, lainsäätäjän itsensä direktiiviin 2003/87 tekemät eri muutokset sekä komission täytäntöönpanovaltansa nojalla toteuttamat erityiset toimet.
(
48
)	EUVL 2003, C 321, s. 1. Kantaja vetoaa myös sääntelyn vaikutusten arvioinnista tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen (komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: EU-agenda: paremmalla sääntelyllä parempiin tuloksiin, COM(2015) 215 final).
(
49
)	Komission valmisteluasiakirja ”Better Regulation Guidelines” (SWD(2015) 111 final, 19.5.2015).
(
50
)	Ks. tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 kohta).
(
51
)	Tuomio 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
52
)	Tuomio 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 66 kohta).
(
53
)	Ks. vaikutustenarvioinnin 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 ja 7.5 kohta.
(
54
)	Yhdistyneen kuningaskunnan edustuston suorittama arviointi on julkaistu.
(
55
)	Ks. vastaavasti tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 kohta).
(
56
)	Tuomio 18.6.2015, Viro v. parlamentti ja neuvosto (C‑508/13, EU:C:2015:403, 39 kohta).
(
57
)	Tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
58
)	Tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
59
)	Tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36 kohta).
(
60
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta.
(
61
)	Ks. mm. direktiivin 2009/29 johdanto-osan 4–6 perustelukappale. Eurooppa-neuvosto ei myöskään pidä kansainvälisellä tasolla vahvistettuja päästövähennystavoitteita ylittämättöminä: ks. sen 23. ja 24.10.2014 antamat päätelmät, jotka mainitaan tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohdassa.
(
62
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
63
)	Ks. taas riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viides perustelukappale.
(
64
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
(
65
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta.