62023CJ0181_RES
Sprawa C‑181/23
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Malty
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 29 kwietnia 2025 r.
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 20 TFUE – Obywatelstwo Unii – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Zasada lojalnej współpracy – Zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi – Nadanie obywatelstwa państwa członkowskiego – Szczególny stosunek solidarności i lojalności – Wdrożenie programu obywatelstwa dla inwestorów – Naturalizacja w zamian za wcześniej określone płatności lub inwestycje – Transakcyjny charakter systemu naturalizacji porównywalny z „komercjalizacją” obywatelstwa Unii
Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatelstwo państwa członkowskiego – Kompetencje przysługujące odpowiednio Unii i państwom członkowskim – Granice – Warunki nabycia i utraty obywatelstwa – Włączenie do zakresu kompetencji państw członkowskich – Naruszenie prawa Unii przy wykonywaniu przez państwa członkowskie ich kompetencji w dziedzinie nadawania obywatelstwa
(zob. pkt 81–83)
Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatelstwo państwa członkowskiego – Nadanie obywatelstwa państwa członkowskiego – Zasada lojalnej współpracy – Zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi – Szczególny stosunek solidarności i lojalności między państwem członkowskim a jego obywatelami – Wdrożenie programu obywatelstwa dla inwestorów – Naturalizacja w zamian za wcześniej określone płatności lub inwestycje – Transakcyjny charakter systemu naturalizacji porównywalny z „komercjalizacją” obywatelstwa Unii – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
(art. 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 10, 11 TUE; art. 20–24 TFUE)
(zob. pkt 84–121; pkt 1 sentencji)
Streszczenie
Rozpoznając skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Trybunał w składzie wielkiej izby stwierdził, że Republika Malty, ustanawiając i wdrażając program obywatelstwa dla inwestorów, który wprowadza transakcyjną procedurę naturalizacji w zamian za wcześniej określone płatności lub inwestycje, a tym samym jest porównywalny z komercjalizacją nadawania obywatelstwa państwa członkowskiego i co za tym idzie – nadawania statusu obywatela Unii, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 20 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE.
Ustawa o obywatelstwie maltańskim (
1
) reguluje kwestie nabywania, pozbawiania i zrzekania się obywatelstwa maltańskiego, a jej art. 10 określa warunki zwykłej naturalizacji. Nowelizacja owej ustawy, która nastąpiła w 2013 r., umożliwiła wnioskodawcom – równolegle do procedury przewidzianej w art. 10 ust. 1 tej ustawy – uzyskanie zaświadczenia o nadaniu obywatelstwa poprzez uczestnictwo w „programie inwestorów indywidualnych”, podlegającym odrębnym warunkom i procedurom. Ów program obywatelstwa dla inwestorów został zmieniony w 2020 r. (dalej „program obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r.”).
Na mocy uregulowań maltańskich w przedmiocie obywatelstwa, których dotyczy skarga (
2
), zaświadczenie o nadaniu obywatelstwa Malty może w szczególności zostać wydane cudzoziemcowi lub bezpaństwowcowi, który położył wyjątkowe zasługi dla Republiki Malty. W zakres takich zasług wchodzi w szczególności dokonywanie różnego rodzaju wkładów, w tym wkładów wnoszonych przez inwestorów. Warunkami, które należy spełnić, aby zagraniczny inwestor mógł ubiegać się o obywatelstwo maltańskie, są, po pierwsze, wniesienie wkładu w wysokości 600000 EUR lub 750000 EUR na rzecz rządu maltańskiego, po drugie, nabycie nieruchomości mieszkalnej o wartości co najmniej 700000 EUR lub wzięcie w najem takiej nieruchomości za roczny czynsz wynoszący co najmniej 16000 EUR na okres co najmniej 5 lat, po trzecie, darowizna w wysokości co najmniej 10000 EUR na rzecz zarejestrowanych lub zatwierdzonych przez władze w inny sposób organizacji lub stowarzyszeń pozarządowych, po czwarte, legalne zamieszkiwanie na Malcie przez okres 36 miesięcy, przy czym okres ten może zostać skrócony, jeżeli wnioskodawca wniesie dodatkowy wkład, a po piąte, potwierdzenie kwalifikowalności danego inwestora i zezwolenie na złożenie wniosku o naturalizację.
W ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja zauważyła, że takie programy obywatelstwa dla inwestorów mogą zostać uznane za czerpiące korzyść ze wspólnego osiągnięcia, jakim jest obywatelstwo Unii, z naruszeniem zasady lojalnej współpracy między Unią a państwami członkowskimi. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia z października 2020 r. Republika Malty powiadomiła, że dokonała przeglądu ram prawnych mających zastosowanie do nabywania obywatelstwa maltańskiego. W dodatkowym wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja wskazała, że program obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r. nie eliminuje transakcyjnego charakteru programu z 2014 r.
W dniu 2 marca 2022 r. Republika Malty zawiesiła program obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r. dla obywateli Rosji i Białorusi, utrzymując go w mocy dla obywateli innych państw trzecich.
Uznając, że wdrożone przez Republikę Malty programy obywatelstwa dla inwestorów z 2014 r. i 2020 r. są niezgodne z prawem Unii, Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące wyłącznie programu z 2020 r. i oparte na tylko jednym zarzucie, dotyczącym naruszenia art. 20 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE.
Ocena Trybunału
Trybunał przypomniał przede wszystkim, że zgodnie z art. 9 TUE i art. 20 ust. 1 TFUE każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego jest obywatelem Unii. Zgodnie z tymi postanowieniami obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go.
Następnie Trybunał wskazał, że o ile określenie przesłanek nadania i utraty obywatelstwa państwa członkowskiego należy zgodnie z prawem międzynarodowym do kompetencji każdego państwa członkowskiego, o tyle kompetencja ta musi być wykonywana zgodnie z prawem Unii.
W tych ramach ani brzmienie traktatów, ani ich systematyka nie pozwalają na wywiedzenie z nich woli ich autorów, by ustanowić, w odniesieniu do nadania obywatelstwa państwa członkowskiego, wyjątek od obowiązku przestrzegania prawa Unii, który wymagałby, aby jedynie istotne naruszenia wartości i celów Unii mogły prowadzić do naruszenia prawa Unii przy wykonywaniu przez państwa członkowskie ich kompetencji w tej dziedzinie. Nie można uznać istnienia takiego wyjątku, ponieważ byłby on porównywalny z ograniczeniem skutków związanych z pierwszeństwem prawa Unii, które należy do jego podstawowych cech charakterystycznych, a tym samym do ram konstytucyjnych Unii.
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 TUE Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych. Oprócz prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego każdemu obywatelowi Unii, obywatelowi temu przysługują również prawa polityczne (
3
) zapewniające udział w życiu demokratycznym Unii, w tym prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa.
To właśnie w świetle tych różnych praw Trybunał orzekł już, po pierwsze, że postanowienia odnoszące się do obywatelstwa Unii należą do podstawowych postanowień traktatów, które wpisują się w ramy systemu właściwego Unii, są ukształtowane w taki sposób, by przyczyniać się do realizacji procesu integracji, który jest racją bytu samej Unii, i tym samym stanowią integralną część jej ram konstytucyjnych, a po drugie, że status obywatela Unii stanowi podstawowy status obywateli państw członkowskich.
Obywatelstwo Unii jest zatem jedną z głównych konkretyzacji solidarności, która stanowi podstawę tego procesu integracji. W konsekwencji wchodzi ono w zakres tożsamości Unii jako własnego porządku prawnego, przyjętego przez państwa członkowskie na zasadzie wzajemności.
Co więcej, na mocy zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE na każdym państwie członkowskim ciąży obowiązek powstrzymania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
Wobec tego wykonywanie kompetencji państw członkowskich w zakresie określania przesłanek nadania obywatelstwa państwa członkowskiego nie jest nieograniczone. Obywatelstwo Unii opiera się bowiem na wspólnych wartościach zawartych w art. 2 TUE oraz na wzajemnym zaufaniu, jakim darzą się państwa członkowskie w odniesieniu do tego, że żadne z nich nie wykonuje tej kompetencji w sposób, który byłby niezgodny z samą naturą obywatelstwa Unii.
W tym względzie Trybunał przypomniał swoje orzecznictwo, zgodnie z którym podstawą więzi obywatelstwa państwa członkowskiego jest szczególny stosunek solidarności i lojalności między tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków.
Co się tyczy ustanowienia takiego szczególnego stosunku solidarności i lojalności, określenie przesłanek nadania obywatelstwa państwa członkowskiego nie należy oczywiście do kompetencji Unii, lecz do kompetencji każdego państwa członkowskiego, któremu przysługuje szeroki zakres uznania przy wyborze kryteriów mających zastosowanie. Kryteria te powinny być jednak stosowane z poszanowaniem prawa Unii.
Państwo członkowskie w sposób oczywisty godzi zaś w wymóg istnienia takiego szczególnego stosunku, gdy ustanawia i wdraża program nadawania obywatelstwa oparty na procedurze transakcyjnej między tym państwem członkowskim a osobami składającymi wnioski o nadanie obywatelstwa, który to program jest porównywalny z komercjalizacją nadawania statusu obywatela państwa członkowskiego, a co za tym idzie – statusu obywatela Unii.
Ponadto państwa członkowskie są zobowiązane do uznania skutków związanych z przyznaniem danej osobie przez inne państwo członkowskie obywatelstwa tego ostatniego państwa dla celów korzystania z praw i wolności wynikających z prawa Unii. Naturalizacja transakcyjna, następująca w zamian za wcześniej określone płatności lub inwestycje, jest zatem nie tylko sprzeczna z zasadą lojalnej współpracy, ale może również podważyć wzajemne zaufanie, które leży u podstaw tego wymogu uznania. Zaufanie to dotyczy bowiem założenia, że nadanie obywatelstwa państwa członkowskiego opiera się na szczególnym stosunku solidarności i lojalności uzasadniającym przyznanie praw wynikających w szczególności ze statusu obywatela Unii.
W niniejszym przypadku trzy pierwsze warunki ustanowione w programie obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r. wskazują, że płatności lub inwestycje dokonywane we wcześniej określonych minimalnych wysokościach zajmują decydujące miejsce w tym programie, sugerując, że program ten jest porównywalny z komercjalizacją nadawania obywatelstwa państwa członkowskiego w rezultacie procedury transakcyjnej. Kwalifikacji tej nie są w stanie podważyć pozostałe warunki, od których uzależnione jest nadanie obywatelstwa maltańskiego w ramach tego programu, a zwłaszcza warunek dotyczący kwalifikowalności wnioskodawcy. Ten ostatni warunek w istocie ma na celu upewnienie się, że wdrażanie programu obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r. nie narusza niektórych celów interesu publicznego Republiki Malty, w szczególności bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa narodowego tego państwa członkowskiego oraz jego wizerunku na płaszczyźnie wewnętrznej i zewnętrznej, a nie sprawdzenie, czy sytuacja tego wnioskodawcy uzasadnia nadanie mu obywatelstwa maltańskiego. Ponadto program obywatelstwa dla inwestorów z 2020 r. został publicznie przedstawiony przez Republikę Malty jako oferujący głównie korzyści wynikające z obywatelstwa Unii, w szczególności prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu w pozostałych państwach członkowskich. Takie przedstawienie przyczynia się do ustalenia, że za pośrednictwem tego programu owo państwo członkowskie ustanowiło procedurę transakcyjną porównywalną z komercjalizacją nadawania obywatelstwa państwa członkowskiego, wykorzystując prawa związane ze statusem obywatela Unii w celu promowania tej procedury.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [ustawa o obywatelstwie maltańskim (rozdział 188 zbioru ustaw Malty)].
(
2
)	Artykuł 10 ust. 9 ustawy o obywatelstwie maltańskim, zmienionej Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [ustawą o zmianie nr 2 ustawy o obywatelstwie maltańskim (ustawa nr XXXVIII z 2020 r.)] (The Malta Government Gazette nr 20,452 z dnia 31 lipca 2020 r.) i Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [rozporządzeniem z 2020 r. w sprawie nadawania obywatelstwa za wyjątkowe zasługi (przepisy wykonawcze 188.06 zbioru ustaw Malty)] (The Malta Government Gazette nr 20,524 z dnia 20 listopada 2020 r.).
(
3
)	O których mowa w art. 10 i 11 TUE i które zostały skonkretyzowane w art. 20, 22 i 24 TFUE.