62011TJ0002_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T-2/11
Republika Portugalska, reprezentowana przez L. Ineza Fernandesa, M. Figueireda oraz J. Saraivę de Almeidę, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Guerrę e Andradego oraz P. Rossiego, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2010/668/UE z dnia 4 listopada 2010 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 288, s. 24) w zakresie, w jakim w decyzji tej zastosowano wobec Republiki Portugalskiej korektę finansową dotyczącą środka POSEI w odniesieniu do lat finansowych 2005–2007 w łącznej wysokości 743 251,25 EUR
SĄD (ósma izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, M.E. Martins Ribeiro (sprawozdawca) i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: C. Kristensen, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 września 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Ramy prawne
Przepisy Unii Europejskiej regulujące finansowanie wspólnej polityki rolnej
1. Podstawowe przepisy dotyczące finansowania wspólnej polityki rolnej w zakresie dotyczącym wydatków dokonanych począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r. zostały zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, s. 103), które zastąpiło rozporządzenie Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13), mające zastosowanie do wydatków poniesionych przed tą datą.
2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b) oraz z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) finansowane są mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych interwencje podejmowane zgodnie z zasadami Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych.
3. Artykuł 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi:
„Komisja podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania wspólnotowego określonego w art. 2 i 3, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Wspólnoty.
Przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję i odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnej notyfikacji, po której obydwie strony dołożą starań w celu osiągnięcia porozumienia co do działań, jakie należy podjąć.
W przypadku gdy porozumienie nie zostaje osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się, w terminie czterech miesięcy, o rozpoczęcie procedury mediacyjnej zmierzającej do pogodzenia odpowiednich stanowisk, a wyniki tej procedury przedstawia się w sprawozdaniu wysyłanym do Komisji i rozpatrywanym przez nią przed podjęciem decyzji o ewentualnej odmowie finansowania.
Komisja dokonuje oszacowania kwot, które mają być wykluczone, z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia przepisów oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.
Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a) wydatków określonych w art. 2, dokonanych wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
b) wydatków na środki lub działania określone w art. 3, w stosunku do których ostateczna płatność została zrealizowana wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli.
Jednakże piątego akapitu nie stosuje się do konsekwencji finansowych:
a) nieprawidłowości określonych w art. 8 ust. 2;
b) dotyczących pomocy krajowej lub wykroczeń, w stosunku do których zastosowano procedurę określoną w art. 88 [WE] i 226 [WE]”.
4. Artykuł 8 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi:
„1. Państwa członkowskie, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi prawa krajowego, podejmują środki niezbędne do:
a) upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób;
b) zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi [i ścigania ich];
c) odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
Państwa członkowskie powiadomią Komisję o środkach podjętych w tym celu, w szczególności o stanie procedur administracyjnych i sądowych.
2. W przypadku braku całkowitego odzyskania skutki finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Wspólnota, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich.
Odzyskane sumy wypłacane są agencjom płatniczym i odejmowane przez nie od wydatków finansowanych przez [EFOGR]. Odsetki od sum odzyskanych [wyegzekwowanych] lub wpłaconych z opóźnieniem wpłaca się do [EFOGR].
3. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, ustala ogólne zasady w celu stosowania niniejszego artykułu”.
5. Artykuł 9 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi:
„1. Państwa członkowskie udostępniają Komisji wszystkie informacje niezbędne do właściwego funkcjonowania [EFOGR] i podejmują wszelkie stosowne środki w celu ułatwienia nadzoru, które Komisja może uznać za konieczne do podjęcia w ramach zarządzania finansowaniem przez Wspólnotę, łącznie z kontrolami na miejscu.
Państwa członkowskie przekazują Komisji wiadomości dotyczące przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, które zostały przyjęte w celu zastosowania aktów prawnych Wspólnoty dotyczących wspólnej polityki rolnej w takim stopniu, w jakim akty te mają konsekwencje finansowe dla [EFOGR].
2. Bez uszczerbku dla nadzoru przeprowadzanego przez państwa członkowskie zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi prawa krajowego, a także bez uszczerbku dla postanowień art. 248 [WE] lub kontroli realizowanych na podstawie art. 279 lit. c) [WE] upoważnieni przedstawiciele wyznaczeni przez Komisję do przeprowadzenia kontroli na miejscu winni mieć dostęp do ksiąg i wszystkich innych dokumentów związanych z wydatkami finansowanymi przez [EFOGR], łącznie z informacjami sporządzonymi lub przechowywanymi w postaci elektronicznej.
Mogą oni w szczególności skontrolować:
a) [to,] czy praktyki administracyjne są zgodne z zasadami wspólnotowymi;
b) [to,] czy wymagane dokumenty towarzyszące istnieją i czy pokrywają się z transakcjami finansowanymi przez [EFOGR];
c) warunki, w jakich są przeprowadzane i kontrolowane transakcje finansowane przez [EFOGR].
Komisja przed przeprowadzeniem kontroli przekazuje właściwe zawiadomienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu lub państwu członkowskiemu, na którego terytorium kontrola ma się odbyć. Urzędnicy zainteresowanego państwa członkowskiego mogą brać udział w kontroli.
Na wniosek Komisji i za zgodą państwa członkowskiego kontrole lub dochodzenia dotyczące transakcji określonych w niniejszym rozporządzeniu są prowadzone przez właściwe władze danego państwa członkowskiego. Urzędnicy Komisji mogą również w nich uczestniczyć.
Aby weryfikacja była bardziej skuteczna, Komisja za zgodą zainteresowanych państw członkowskich może zorganizować udział władz administracyjnych tych państw w niektórych kontrolach lub dochodzeniach.
3. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, ustala w miarę konieczności ogólne zasady stosowania niniejszego artykułu”.
6. Rozporządzenie nr 1258/1999 zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209, s. 1), które zgodnie z brzmieniem jego art. 49 weszło w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, czyli w dniu 18 sierpnia 2005 r.
7. Jednak w art. 47 rozporządzenia nr 1290/2005 wyjaśniono, że „rozporządzenie [...] nr 1258/1999 ma nadal zastosowanie do dnia 15 października 2006 r. w odniesieniu do wydatków dokonywanych przez państwa członkowskie oraz do dnia 31 grudnia 2006 r. w odniesieniu do wydatków dokonywanych przez Komisję”.
8. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158, s. 6.), zmienionego między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2245/1999 z dnia 22 października 1999 r. (Dz.U. L 273, s. 5), stanowi, co następuje:
„W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami wspólnotowymi, powiadamia ona zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określa środki [zaradcze], które należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania tych zasad w przyszłości.
Informacja odnosi się do niniejszego rozporządzenia. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć dopuszczalny termin na udzielenie odpowiedzi.
Po wygaśnięciu terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zaprasza państwo członkowskie na dwustronne rozmowy, podczas których strony usiłują doprowadzić do porozumienia co do środków, które mają zostać przedsięwzięte, [a także co do] oceny wagi naruszenia, jak również straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę. Po rozmowach i po upływie wszelkich wyznaczonych przez Komisję terminów następujących po tych rozmowach, po konsultacji z państwem członkowskim w sprawie dostarczenia dodatkowych informacji lub, w przypadku gdy państwo członkowskie nie przyjmuje zaproszenia w terminie wyznaczonym przez Komisję, po upływie tego terminu, Komisja oficjalnie powiadamia państwo członkowskie o swoich wnioskach, powołując się na decyzję Komisji 94/442/WE. Bez uszczerbku dla przepisów akapitu czwartego niniejszego ustępu informacja ta zawiera ocenę wszystkich wydatków, które Komisja zamierza wykluczyć na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia [...] nr 729/70.
Państwo członkowskie powiadamia Komisję w możliwie najkrótszym terminie o środkach [zaradczych] przyjętych w celu zapewnienia zgodności z regułami wspólnotowymi i o dacie ich wejścia w życie. Komisja przyjmuje w odpowiednim przypadku jedną lub więcej decyzji na mocy art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia [...] nr 729/70 w celu wyłączenia wydatków dokonanych w sposób niezgodny z regułami wspólnotowymi, do daty wejścia w życie środków [zaradczych]”.
9. Artykuł 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. L 171, s. 90) stanowi, co następuje:
„1. W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi, powiadamia ona państwo członkowskie o wynikach kontroli, środkach [zaradczych], które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami.
Informacja odnosi się do niniejszego rozporządzenia. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tego powiadomienia, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć dopuszczalny termin na udzielenie odpowiedzi.
Po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zwołuje strony na dwustronne rozmowy i strony usiłują doprowadzić do porozumienia co do środków, które mają zostać podjęte, jak również w sprawie oceny wagi naruszenia i straty finansowej spowodowanej po stronie Wspólnoty Europejskiej.
2. W terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania protokołu ze spotkania dwustronnego, o którym mowa w ust. 1 akapit trzeci, państwo członkowskie przekazuje wszystkie informacje wymagane na tym spotkaniu, jak również wszystkie inne informacje, które uważa za użyteczne w ramach prowadzonego badania.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Po upływie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym, Komisja formalnie przekazuje państwu członkowskiemu wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. Takie powiadomienie zawiera ocenę wydatku, który Komisja zamierza wyłączyć z finansowania wspólnotowego na mocy art. 31 rozporządzenia [...] nr 1290/2005, i zawiera odesłanie do art. 16 ust. 1 niniejszego rozporządzenia.
3. Państwo członkowskie powiadamia Komisję o środkach [zaradczych], jakie zobowiązało się przyjąć w celu zapewnienia zgodności z zasadami wspólnotowymi, i o dacie ich wprowadzenia.
Po zbadaniu wszystkich sprawozdań sporządzonych przez organ pojednawczy zgodnie z rozdziałem 3 niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje, jeśli to konieczne, jedną lub więcej decyzji na mocy art. 31 rozporządzenia [...] nr 1290/2005 w celu wykluczenia z finansowania wspólnotowego wydatków dokonanych niezgodnie z zasadami wspólnotowymi aż do skutecznego wprowadzenia środków [zaradczych].
Podczas oceny wydatków, które mają być wykluczone z finansowania wspólnotowego, Komisja może wziąć pod uwagę wszelkie informacje przekazane przez państwo członkowskie po upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, jeżeli jest to konieczne dla lepszej oceny straty finansowej poniesionej przez budżet Wspólnoty, pod warunkiem że spóźnienie w przekazaniu wspomnianych informacji jest uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami.
4. W przypadku EFRG potrącenia z finansowania wspólnotowego dokonywane są przez Komisję z płatności miesięcznych dotyczących wydatków poniesionych w drugim miesiącu następującym po decyzji wydanej na podstawie art. 31 rozporządzenia [...] nr 1290/2005.
W przypadku EFRROW potrącenia z finansowania wspólnotowego dokonywane są przez Komisję z następnej płatności pośredniej lub płatności ostatecznej.
Jednakże, na wniosek państwa członkowskiego oraz w przypadku gdy jest to zagwarantowane znaczną wagą potrąceń, oraz po konsultacjach z Komitetem ds. Funduszy Rolniczych, Komisja może wskazać inny termin dokonywania potrąceń.
5. Niniejszy artykuł stosuje się, z uwzględnieniem niezbędnych zmian, do przekazanych dochodów w rozumieniu art. 34 rozporządzenia [...] nr 1290/2005”.
10. Z art. 18 rozporządzenia nr 885/2006 wynika, że rozporządzenie nr 1663/95 nadal miało zastosowanie do rozliczania rachunków zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999 w roku finansowym 2006.
11. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1453/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. wprowadzającym szczególne środki dla niektórych produktów rolnych z Azorów i Madery oraz uchylającym rozporządzenie (EWG) nr 1600/92 (Poseima) (Dz.U. L 198, s. 26) ustanowiony został program szczególnych środków na rzecz tych oddalonych regionów Unii.
12. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 43/2003 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzeń Rady (WE) nr 1452/2001, 1453/2001 i 1454/2001 w odniesieniu do pomocy dla lokalnej produkcji roślin uprawnych w regionach peryferyjnych Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 7, s. 25) wprowadza ponadto pomoc dla lokalnej produkcji roślin uprawnych w najbardziej peryferyjnych regionach Unii.
13. Motyw 26 rozporządzenia nr 43/2003 stanowi, że „[n]ależy ustalić minimalną liczbę plantatorów [gospodarstw] poddawaną kontrolom na miejscu w ramach różnych systemów”.
14. Motyw 27 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„Przy minimalnym poziomie kontroli na miejscu próbę należy dobierać częściowo na podstawie analizy ryzyka, a częściowo losowo. Należy wskazać główne czynniki brane pod uwagę przy analizie ryzyka”.
15. W motywie 28 rozporządzenia nr 43/2003 wyjaśniono, że „[w] razie stwierdzenia znacznych nieprawidłowości, w roku bieżącym i następnym należy zwiększyć poziom kontroli na miejscu, w celu utrzymania akceptowanego poziomu pewności co do poprawności wniosków o przyznanie pomocy”.
16. Artykuł 58 ust. 1 rozporządzenia nr 43/2003 stanowi, że:
„Kontrole przeprowadzane są poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne są gruntowne i obejmują kontrole przekrojowe w odpowiednim przypadku z danymi pochodzącymi między innymi ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. W oparciu o analizę ryzyka, organy krajowe wykonują kontrole na miejscu poprzez pobieranie [zbadanie] próbek [dotyczących] co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy.
We właściwych przypadkach państwa członkowskie wykorzystują zintegrowany system zarządzania i kontroli [»ZSZiK«] ustanowiony rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92”.
17. W art. 60 rozporządzenia nr 43/2003, zatytułowanym „Wybranie wniosków do sprawdzenia na miejscu”, wyjaśniono:
„1. Podstawą wybierania producentów rolnych do poddania ich kontroli na miejscu przez właściwy organ jest analiza ryzyka oraz reprezentatywność złożonych wniosków o przyznanie pomocy. Analiza ryzyka uwzględnia:
a) kwotę pomocy;
b) liczbę działek rolnych, obszar objęty wnioskiem lub ilość wyprodukowaną, przewiezioną, przetworzoną lub stanowiącą przedmiot obrotu;
c) zmiany w porównaniu z rokiem poprzednim;
d) wyniki kontroli przeprowadzonych w ciągu poprzednich lat;
e) inne czynniki, które zostaną określone przez państwa członkowskie.
W celu zapewnienia elementu [reprezentatywności próby kontrolnej] państwa członkowskie dokonują losowego doboru między 20–25% minimalnej liczby rolników objętych kontrolami na miejscu.
2. Właściwy organ rejestruje powody wybrania każdego rolnika do kontroli na miejscu. Kontroler, który przeprowadza kontrolę na miejscu, otrzymuje odpowiednie informacje przed jej rozpoczęciem”.
Wytyczne Komisji
18. Wytyczne dotyczące stosowania korekt finansowych zostały określone przez Komisję w jej dokumencie nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR”.
19. Załącznik 2 do dokumentu nr VI/5330/97 dotyczący skutków finansowych, jakie mają dla rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR uchybienia w przeprowadzanej przez państwa członkowskie kontroli, stanowi w części zatytułowanej „Wprowadzenie”:
„Jeżeli Komisja stwierdza, że konkretny wydatek dotyczy wniosku niezgodnego z regułami wspólnotowymi, konsekwencje finansowe są jednoznaczne: o ile nieprawidłowej płatności nie wykryły wcześniej krajowe organa kontroli i nie objęły właściwymi działaniami korekcyjnymi i windykacyjnymi (patrz załącznik 4), Komisja musi odmówić jej finansowania z budżetu wspólnotowego. W przypadku gdy skutki finansowe wynikają z badania wydatków dotyczących dużej liczby dokumentów, kwota wyłączona z finansowania wspólnotowego jest obliczana, w miarę możliwości, w oparciu o metodę ekstrapolacji wyników badania reprezentatywnej próby dokumentów. Ta sama metoda ekstrapolacji powinna być stosowana przez wszystkie państwa członkowskie, w tym odnośnie do poziomu wiarygodności i rozmiaru niedokładności, stratyfikacji zbioru sprawozdawczego, wielkości próby i oceny błędów w trakcie wyboru próbek z uwzględnieniem ogólnych skutków finansowych.
Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega zasad wspólnotowych dotyczących sprawdzania kwalifikowania się wniosków, samo to uchybienie powoduje, że płatności są sprzeczne z przepisami wspólnotowymi stosowanymi wobec danego działania oraz z ogólnym obowiązkiem państw członkowskich do wykrywania nieprawidłowości i zapobiegania im, określonym w art. 8 rozporządzenia nr 729/70. Oznacza to nie tyle automatycznie nieprawidłowości wszystkich zaakceptowanych wniosków, ile zwiększenie ryzyka narażenia [EFOGR] na finansowanie nienależnych płatności. Jeśli w określonych przypadkach Komisja jest upoważniona do odrzucenia wszystkich wydatków w przypadku nieprzeprowadzenia określonych przepisami kontroli, to kwota wykluczonych wydatków byłaby w pewnej liczbie przypadków prawdopodobnie wyższa od straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę. Stąd należy oszacować stratę w momencie ustalania korekt finansowych.
[...]”.
20. Część załącznika 2 do dokumentu nr VI/5330/97, zatytułowana „Ocena przeprowadzana w oparciu o błędy obecne w dokumentach indywidualnych”, zawiera następujące wyjaśnienie:
„Na bazie procedur już ustalonych na mocy wytycznych wewnętrznych, obliczeń związanych z korektą finansową dokonuje się w oparciu o jedną z wymienionych niżej technik:
a) odrzucenie wniosku indywidualnego niepoddanego wcześniej wymaganej kontroli;
b) odrzucenie kwoty oszacowanej przez zastosowanie techniki ekstrapolacji wyników kontroli przeprowadzonych na próbce dokumentów, reprezentatywnej dla całości dokumentów, z których została pobrana próbka, ale ograniczonej do sektora administracyjnego, w którym istnieje ryzyko powtórzenia się tego samego uchybienia. Państwu członkowskiemu umożliwia się przedstawienie dowodu, że wyniki ekstrapolacji nie odpowiadają wynikom otrzymanym w trakcie badania całości dokumentów, z której została pobrana próbka.
[...]”.
21. Część załącznika 2 do dokumentu nr VI/5330/97 zatytułowana „Ocena przeprowadzana w oparciu o ryzyko straty finansowej: korekty ryczałtowe” zawiera następujące wyjaśnienie:
„Biorąc pod uwagę szerokie stosowanie kontroli systemów, służby Komisji wykorzystywały coraz częściej ocenę ryzyka wynikającego z uchybień systemów. W przypadku gdy rzeczywisty poziom nieprawidłowych wydatków – a co za tym idzie, kwota strat finansowych odnoszonych przez Wspólnotę – nie może być określony, Komisja stosuje, od rozliczania rachunków za rok budżetowy 1990, korekty ryczałtowe w wysokości 2%, 5% lub 10% zgłoszonych wydatków, w zależności od wielkości ryzyka straty. W wyjątkowych przypadkach można zadecydować o stosowaniu wyższych stóp korekt, do 100%. Uprawnienie Komisji do stosowania tego rodzaju korekt potwierdził Trybunał Sprawiedliwości orzekający w odwołaniach złożonych od decyzji o rocznym rozliczeniu rachunków (na przykład wyrok C-50/94).
[...]”.
22. Załącznik 2 do dokumentu nr VI/5330/97 stanowi w części zatytułowanej „Wytyczne odnośnie do stosowania korekt ryczałtowych”:
„Można zastosować korekty ryczałtowe, jeżeli zebrane w trakcie dochodzenia informacje nie pozwalają przeprowadzającemu kontrolę na oszacowanie straty przez zastosowanie ekstrapolacji określonych strat, przy użyciu metody statystycznej lub przez odniesienie do innych weryfikowalnych danych, ale pozwalają mu jednak na wywnioskowanie, że państwo członkowskie nie dopełniło spoczywającego na nim obowiązku prawidłowego zweryfikowania kwalifikowalności niektórych przyjętych wniosków.
[...]
Korekty ryczałtowe nie są trafne [Nie należy stosować korekt ryczałtowych], jeżeli własne służby kontrolne państw członkowskich ujawniają błędy w warunkach określonych w załączniku 4.
[...]
W przypadku nieprzeprowadzenia jednej lub kilku kontroli kluczowych, lub gdy zostały one przeprowadzone nieprawidłowo lub przeprowadza się je rzadko, do tego stopnia, że nie są skuteczne dla określenia kwalifikowalności wniosku lub aby zapobiec nieprawidłowościom, należy zastosować korektę w wysokości 10%, ponieważ można [zdrowo]rozsądkowo uznać, że istniało wysokie ryzyko znaczącej straty dla EFOGR.
W przypadku gdy państwo członkowskie przeprowadza wszystkie kontrole kluczowe, ale nie spełniają one warunków ilości, częstotliwości lub dokładności zalecanych przez rozporządzenia, należy zastosować korektę w wysokości 5%, ponieważ można [zdrowo]rozsądkowo wnioskować, że kontrole nie dają oczekiwanego poziomu gwarancji prawidłowości wniosków, a ryzyko strat dla EFOGR było znaczące.
W przypadku gdy państwo członkowskie przeprowadza kontrole kluczowe w sposób poprawny, ale całkowicie zaniedbuje przeprowadzenie jednej lub kilku kontroli pomocniczych, należy przyjąć korektę w wysokości 2%, biorąc pod uwagę mniejsze ryzyko straty dla EFOGR i mniejszą wagę naruszenia.
Korekta w wysokości 2% jest również uzasadniona, jeżeli państwo członkowskie zaniedbuje podjęcie działań mających na celu poprawę stosowania kontroli pomocniczych lub wynikających z rozporządzeń wspólnotowych oraz zostało powiadomione przez Komisję, w szczególności na mocy art. 8 rozporządzenia nr 1663/95, o konieczności ich stosowania dla osiągnięcia określonego rozporządzeniami celu lub zagwarantowania stosownego poziomu ochrony przed oszustwami i nieprawidłowościami, lub należnej kontroli funduszy wspólnotowych.
[...]
Stopa korekty powinna być stosowana w stosunku do części funduszy, dla których wydatek stanowił ryzyko. Jeśli uchybienie wynika z nieprzyjęcia przez państwo członkowskie właściwego systemu kontroli, korekta powinna odnosić się do wszystkich wydatków, do których był stosowany ten system kontroli. Jeżeli istnieją powody, by sądzić, że uchybienie ogranicza się do niestosowania systemu kontroli przyjętego przez państwo członkowskie w danym okręgu administracyjnym lub regionie, korekta powinna dotyczyć wydatków dokonanych w tym okręgu administracyjnym lub regionie.
[...]”.
23. W części załącznika 2 do dokumentu nr VI/5330/97 zatytułowanej „Przypadki graniczne” Komisja wskazuje również:
„[...]
Jeżeli uchybienia wynikają z trudności w interpretacji dokumentów wspólnotowych, z wyłączeniem przypadku, w którym można [zdrowo]rozsądkowo uznać, że państwo członkowskie przezwycięży trudności z pomocą Komisji, oraz jeżeli władze krajowe przeprowadziły działania niezbędne do naprawienia uchybień bezzwłocznie po ich ujawnieniu, powyższe czynniki równoważące można uwzględnić i spowodować [uzasadnić nimi] zastosowanie niższej stopy lub niestosowanie korekty.
[...]”.
24. Wreszcie załącznik 4 do dokumentu nr VI/5330/97, zatytułowany „Postępowanie przyjęte [jakie należy stosować] przy rozliczaniu rachunków odnośnie do wniosków organów kontroli państw członkowskich”, zawiera następujące wyjaśnienie:
„[...]
Stwierdzenia krajowych organów kontroli nie spowodują skutków finansowych dla rozliczenia rachunków. Będą one traktowane jako dowody, że krajowe procedury kontroli działają zgodnie z przepisami rozporządzeń i skutecznie. Niemniej jednak oczekuje się, że państwo członkowskie wyciągnie niezbędne konsekwencje z wniosków ze sprawozdań, w tym zaradzi wszelkim uchybieniom stwierdzonym w trakcie procedur zastosowanych przez służby krajowe, ponownie zbada wszystkie transakcje, których dotyczyło dane uchybienie, i odzyska każdą niesłusznie wypłaconą lub uznaną za nieprawidłową kwotę. Jeśli ze sprawozdaniami nie będą wiązały się odpowiednie konsekwencje, wnioski z kontroli okażą się bezowocne. Stąd w takiej sytuacji – przy czym wyłącznie w takiej – urzędnicy odpowiedzialni za rozliczanie rachunków wezmą pod uwagę odpowiednie skutki finansowe”.
Okoliczności powstania sporu i zaskarżona decyzja
25. Pismem z dnia 8 marca 2005 r. Komisja Wspólnot Europejskich, opierając się na art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 oraz na rozporządzeniu nr 1258/1999, poinformowała władze portugalskie, że w dniach 11–15 kwietnia 2005 r. zostanie zrealizowane zadanie w zakresie kontroli, które będzie dotyczyć przede wszystkim lat 2003 i 2004 i istniejących ram kontrolnych, w tym stosowanych procedur kontrolnych i rzeczywiście przeprowadzonych kontroli. Komisja zwróciła się również o przekazanie jej informacji dotyczących tego okresu.
26. W dniach 11–15 kwietnia 2005 r. służby Komisji zrealizowały w Portugalii zadanie w zakresie kontroli mające na celu sprawdzenie, w jaki sposób zostały wprowadzone w życie przewidziane przez rozporządzenie nr 1453/2001 szczególne środki dla niektórych produktów rolnych z Azorów i Madery (Portugalia).
27. Po przeprowadzeniu tej kontroli Komisja listem poleconym z potwierdzeniem odbioru z dnia 5 grudnia 2006 r. (zwanym dalej „pierwszym powiadomieniem z dnia 5 grudnia 2006 r.”) poinformowała władze portugalskie o wynikach zrealizowanego zadania w zakresie kontroli i wyjaśniła, że pismo to zostało skierowane w zastosowaniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006. Zawierało ono załącznik zatytułowany „Uwagi i zalecenia”, zawierający wnioski z przeprowadzonych kontroli weryfikujących władz centralnych w Lizbonie (Portugalia) oraz władz lokalnych, dotyczących systemu pomocy w zakresie szczególnych środków dla niektórych produktów rolnych z Azorów i Madery (Poseima).
28. Z pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. wynika, iż Komisja uznała, że władze portugalskie nie uwzględniły w pełni wymogów określonych w przepisach wspólnotowych i że aby zagwarantować przestrzeganie tych zasad w przyszłości, należy podjąć środki zaradcze. Komisja zażądała informacji o środkach zaradczych, jakie zostały już podjęte, oraz o przewidzianym harmonogramie wprowadzania ich w życie. Wskazała ponadto, iż zaproponowano wyłączenie z finansowania wspólnotowego całości lub części finansowanych z Sekcji Gwarancji EFOGR wydatków, a wyłączenie to może dotyczyć wydatków dokonanych w okresie, który rozpoczął się 24 miesięce przed otrzymaniem tego pisma. Wyjaśniono ponadto, że ujawniona niewydolność systemu stanowi podstawę dla zastosowania korekt finansowych w zakresie dotyczącym wydatków dokonanych aż do momentu wprowadzenia w życie odpowiednich środków zaradczych.
29. W zawartych w załączniku do pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. uwagach i zaleceniach w odniesieniu do tzw. kontroli powierzchniowych Komisja wskazała w szczególności:
„Związane z brakiem ksiąg wieczystych oraz wyjątkowo nierównym ukształtowaniem powierzchni wprowadzenie [systemu informacji geograficznej] nie umożliwia przeprowadzenia dokładnych pomiarów zwłaszcza w sytuacji, gdy działka jest obsadzona tylko częściowo (przypadek uprawy ziemniaków), [co] może ograniczać skuteczność kontroli. W przypadku kontroli na miejscu działek, w odniesieniu do których można ubiegać się o pomoc, inspektorzy przeprowadzali kontrolę jedynie w oparciu o [system informacji geograficznej]. System ten stanowi dobre narzędzie służące kontroli działek, lecz aby było ono pewne i wiarygodne, należy je stosować łącznie z pomiarami fizycznymi.
Władze Madery przeprowadziły kontrole powierzchniowe na podstawie próby stanowiącej co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy, tak jak wynika to z art. 58 rozporządzenia nr 43/2003. Z kontroli tych wynika, że nie uwzględniono w całości lub w części bardzo dużej liczby wniosków o przyznanie pomocy. Przykładowo w 2004 r., w przypadku próby stanowiącej 10,13% z 5825 wniosków o przyznanie pomocy na uprawę ziemniaków, 19,66% wniosków zbadanych w ramach tej próby zostało odrzuconych całkowicie, a 16,10% – częściowo, co stanowi odsetek błędu wynoszący 36% skontrolowanych powierzchni (wyniki te są jeszcze bardziej uderzające w przypadku upraw trzciny cukrowej i wikliny). Z ustaleń tych niewątpliwie wynika, że zapewniona przez władze portugalskie minimalna stopa kontroli była niewystarczająca [do] zapewnienia [interesów EFOGR]. Stwierdzono, że brak zwiększenia [ich liczby] w 2004 r. świadczy o niewydolności systemu kontroli.
W zakresie dotyczącym systemu kontroli wprowadzonego w życie 2005 r. władze portugalskie są proszone o dostarczenie wykazu wnioskodawców ze wskazaniem tych, w przypadku których przeprowadzono kontrolę na miejscu (wybór formularzy kontrolnych zostanie dokonany w późniejszym terminie), oraz zestawienia przedstawiającego wnioskodawców podzielonych ze względu na wytwarzany produkt, liczbę wnioskodawców, którzy zostali skontrolowani, liczbę stwierdzonych nieprawidłowości z podziałem na te, ze względu na które wnioski o przyznanie pomocy zostały odrzucone częściowo, i [te, ze względu na które zostały one] odrzucone w całości. Wskazanie powierzchni, których dotyczyły kontrole, byłoby także użyteczne do tego, aby ułatwić ocenę błędów popełnionych w kategoriach finansowych”.
30. W załączniku do pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. Komisja wskazała również, że władzom portugalskim zaleca się częstsze stosowanie przy kontrolach powierzchni pomiarów fizycznych przy pomocy takich narzędzi jak GPS czy metr.
31. Administracja portugalska odpowiedziała pismem z dnia 7 lutego 2007 r., podnosząc, że błędy wykryte w trakcie kontroli na miejscu były związane z bardzo ograniczoną powierzchnią działek przeznaczonych pod różnego rodzaju uprawy ogrodnicze, co utrudniało dokładne określenie powierzchni upraw stanowiących przedmiot pomocy. Władze portugalskie podkreśliły, że przeciętna powierzchnia gospodarstwa wynosi 0,4 ha i że gospodarstwo takie dzieli się na cztery lub pięć działek: przeciętna działka jest więc bardzo mała i ma powierzchnię 0,08 ha, a wiele z nich ma powierzchnię wynoszącą 0,01–0,05 ha. Zdaniem administracji wynika z tego, że popełnienie nawet minimalnego błędu przy wytyczaniu czy pomiarze działki pociąga za sobą znaczny błąd procentowy dotyczący rzeczywistej powierzchni działki. Władze portugalskie podkreśliły, że zgodnie z rozporządzeniem nr 43/2003 margines błędu dozwolonego przy kontroli, wynoszący 3%, jest w przypadku struktury gruntów w autonomicznym regionie Madery niewystarczający. Przykładowo w przypadku działki o powierzchni 0,01 ha nieprawidłowość skutkująca nałożeniem maksymalnej sankcji (20%) odpowiada różnicy 0,002 ha, której to powierzchni nie można zarejestrować w programie informatycznym, efektem czego należałoby ją potraktować jako pomijalną. Pismo to wysłano wraz z załącznikiem 1, w którym władze portugalskie przekazały Komisji informacje, których instytucja ta zażądała w akapicie trzecim załącznika do pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. (zob. pkt 29 powyżej).
32. Podczas dwustronnego spotkania służb Komisji i władz portugalskich, które odbyło się w Brukseli w dniu 5 lipca 2007 r. i z którego protokół, sporządzony w dniu 25 października 2007 r., został wysłany do władz portugalskich w dniu 31 października 2007 r., Komisja zwróciła uwagę na podwyższony odsetek błędów popełnionych w trakcie kontroli przeprowadzanych na miejscu przez regionalne władze Madery i wskazała, że błędy takie powinny były pociągnąć za sobą zwiększenie ilości kontroli mające na celu zagwarantowanie pewności prawa i przyznawanie pomocy wspólnotowej zgodnie z określonymi w przepisach prawa zasadami. Władze portugalskie natomiast przypomniały, że ze względu na to, iż przeciętna powierzchnia gospodarstwa na Maderze jest bardzo mała, popełniony przy pomiarze działki błąd, choć jest nieznaczny w kategoriach powierzchni, pociąga za sobą bardzo znaczny odsetek błędów. Władze te podkreśliły, że ilość przeprowadzonych kontroli była uwarunkowana ilością złożonych wniosków. W kategoriach powierzchni kontrole te wynosiły od 25 do ponad 50%. Ponadto kontrole te zostały przeprowadzone przed wypłatą pomocy, efektem czego jej wysokość została ograniczona i zastosowano odpowiednie sankcje. Nieuzasadnione zatem jest zastosowanie ekstrapolacji odsetka popełnionych błędów w celu ustalenia ewentualnego ryzyka narażenia EFOGR [na finansowanie nienależnych płatności]. Począwszy zresztą od 2006 r., wyniki przeprowadzonych kontroli (pomiarów) zostały zawarte w systemie informacji geograficznej (SIG), co umożliwi stworzenie bardziej wiarygodnej bazy danych powierzchni rzeczywistych.
33. W celu lepszej oceny sytuacji Komisja zwróciła się do władz portugalskich na ww. zebraniu w dniu 5 lipca 2007 r. o podanie do jej wiadomości usystematyzowanej w kategoriach sektora (uprawy) i lat gospodarczych (począwszy od 2005 r.) liczby wniosków o przyznanie pomocy i opowiadających im powierzchni, określonej w procentach liczby beneficjentów, u których przeprowadzono kontrolę na miejscu, określonej w procentach powierzchni objętej kontrolą, odsetka błędów oraz zastosowanych w efekcie ich popełnienia całkowitych i częściowych sankcji, a także określonej w procentach liczby tych błędów w kategoriach dokonanych płatności. Komisja dodała, że na podstawie dostarczonych przez władze portugalskie informacji określi ona zakres ryzyka finansowego stwierdzonych odchyleń od normy i zakres wydatków, jakie należy wykluczyć z finansowania wspólnotowego.
34. Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. Republika Portugalska przesłała Komisji żądane informacje, a w szczególności tabele zawierające zbiorcze ujęcie operacji kontrolnych przeprowadzonych w latach gospodarczych 2005 i 2006.
35. Pismem z dnia 27 października 2009 r. Komisja przesłała Republice Portugalskiej formalne powiadomienie. Po odbyciu dwustronnego spotkania Komisja, uwzględniając dodatkowe informacje podane do jej wiadomości przez władze portugalskie już po tym dniu, potwierdziła swe stanowisko, zgodnie z którym dotycząca lat gospodarczych 2005, 2006 i 2007 pomoc w zakresie szczególnych środków dla niektórych produktów rolnych z Madery nie została przyznana zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego. W załączniku do pisma z dnia 27 października 2009 r. Komisja wskazała, że dostarczone jej przez administrację portugalską informacje dotyczące lat gospodarczych 2005 i 2006 pozwoliły jej w szczególności na wyciągnięcie wniosku, iż „odsetek błędów” pociągający za sobą całkowitą lub częściową odmowę finansowania wynosił we wszystkich przypadkach ponad 40% w kategoriach powierzchni. Podobne wnioski zostały wyciągnięte na podstawie wcześniejszych kontroli (dochodzenia 2001/006 i 2001/09). Ponieważ odsetek błędów przez szereg lat był znaczny, Komisja uznała, że administracja portugalska powinna była zwiększyć liczbę kontroli przeprowadzanych na miejscu, aby ochronić w ten sposób EFOGR przed ryzykiem wypłaty nienależnych płatności. Instytucja ta uznała, że l iczba przeprowadzonych kontroli pod względem statystycznym i geograficznym była wystarczająco reprezentatywna, aby dokonać ekstrapolacji jej wyników na wnioski o przyznanie pomocy, w odniesieniu do których nie przeprowadzono takiej kontroli na miejscu. Komisja zaproponowała wyłączenie z wydatków kwoty 743 251,25 EUR i, co za tym idzie, dokonanie korekty finansowej w odniesieniu do lat gospodarczych 2005, 2006 i 2007. Zwróciła ona uwagę administracji portugalskiej na istnienie możliwości zażądania wszczęcia postępowania pojednawczego zgodnie z brzmieniem przewidującego taką możliwość art. 16 rozporządzenia nr 885/2006.
36. Republika Portugalska nie zwróciła się o wszczęcie postępowania pojednawczego.
37. W dniu 19 lipca 2010 r. Komisja sporządziła zwięzłe sprawozdanie zawierające wyniki przeprowadzonych kontroli, postawione przez tę instytucję zarzuty oraz stanowisko władz portugalskich.
38. Przede wszystkim w tym zwięzłym sprawozdaniu Komisja, potwierdzając, że stanowisko jej dyrekcji generalnej (DG) „Rolnictwo” pozostało bez zmian, przypomina podane do wiadomości w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. stwierdzenie będące wynikiem przeprowadzonego badania i analizy wyników kontroli przeprowadzonych przez władze Madery (zob. pkt 29 powyżej). Następnie, w odniesieniu do dotyczących kontroli danych dostarczonych przez Republikę Portugalską w odniesieniu do lat 2005 i 2006, Komisja wskazała, że art. 58 rozporządzenia nr 43/2003 stanowi, iż kontrole na miejscu winny dotyczyć co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy, podczas gdy kontrole przeprowadzone przez władze portugalskie dotyczyły, w zależności od kontrolowanego sektora, 10–30% wniosków o przyznanie pomocy. W kategoriach skontrolowanej powierzchni kontrola ta dotyczyła 8–50% powierzchni objętej finansową interwencją Wspólnoty, a odsetek błędów pociągający za sobą całkowitą lub częściową odmowę finansowania wynosił we wszystkich przypadkach ponad 40% w kategoriach powierzchni. Na podstawie tych danych Komisja wyciągnęła wniosek, że ta minimalna ilość przeprowadzonych kontroli nie mogła uchronić EFOGR przed ryzykiem wypłaty nienależnych płatności. W tym kontekście instytucja ta przypomniała motywy 26–28 rozporządzenia nr 43/2003 i, biorąc pod uwagę bardzo duży odsetek popełnianych przez szereg lat błędów, wyciągnęła wniosek, że władze portugalskie powinny były zwiększyć liczbę kontroli przeprowadzanych na miejscu, zwiększając w ten sposób reprezentatywność uzyskanych wyników. Uznała ona wreszcie, że ze względu na to, iż liczba kontroli była wystarczająco reprezentatywna pod względem statystycznym i geograficznym (Madera), możliwe było dokonanie ekstrapolacji wyników owych kontroli na te z wniosków o przyznanie pomocy, które nie stały się przedmiotem przeprowadzanej na miejscu kontroli.
39. W tych okolicznościach Komisja przyjęła decyzję 2010/668/UE z dnia 4 listopada 2010 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 288, s. 24, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w tym także rozpatrywane w niniejszej sprawie wydatki dokonane przez Republikę Portugalską w ramach środka POSEI w odniesieniu do lat finansowych 2005–2007 na łączną kwotę 743 251,25 EUR.
Przebieg postępowania i żądania stron
40. Pismem złożonym w dniu 4 stycznia 2011 r. w sekretariacie Sądu Republika Portugalska wniosła niniejszą skargę.
41. W dniu 22 marca 2011 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę. Republika Portugalska wniosła tam w dniu 9 maja 2011 r. replikę, na którą Komisja odpowiedziała dupliką z dnia 5 lipca 2011 r.
42. Republika Portugalska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zastosowała w niej w odniesieniu do lat finansowych 2005–2007 dotyczącą środka POSEI korektę finansową na łączną kwotę 743 251,25 EUR;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
43. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Portugalii kosztami postępowania.
44. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania bez uprzedniego zarządzania przeprowadzenia środków dowodowych. Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Co do prawa
45. Republika Portugalska podnosi cztery zarzuty na poparcie swej skargi: pierwszy został oparty na naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, drugi – na błędnej wykładni motywu 28 rozporządzenia nr 43/2003 i na naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999, trzeci – na naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999, a czwarty – na naruszeniu zasad równości traktowania i proporcjonalności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz art. 11 rozporządzenia nr 885/2006
46. Zdaniem Republiki Portugalskiej w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r., wysłanym w zastosowaniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, nie uwzględniono tego przepisu ze względu na to, iż nie wskazano w nim wyników kontroli weryfikujących dotyczących lat 2005 i 2006. Władze portugalskie twierdzą zresztą, iż Komisja w piśmie z dnia 8 marca 2005 r. poinformowała je, że to zadanie w zakresie kontroli ma dotyczyć przede wszystkim lat 2003 i 2004. Pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. nie zawierało zaś w odniesieniu do 2005 r. ani wyników kontroli weryfikujących przeprowadzonych przez Komisję w ramach tego zadania, ani dotyczących ich uwag, ani najmniejszego zastrzeżenia dotyczącego tego roku, co zresztą Komisja przyznała w swym zwięzłym sprawozdaniu, w którym wskazała, że zwróciła się do władz portugalskich o dostarczenie jej dotyczących kontroli danych związanych z latami 2005 i 2006. Zdaniem Republiki Portugalskiej w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. Komisja w żaden sposób nie wspomniała o 2006 r. i nie zwróciła się o dotyczące tego roku dane.
47. W tych okolicznościach władze portugalskie wskazują, że nie mogły one ani wykazać nieprawidłowości stwierdzeń Komisji dotyczących lat 2005 i 2006, ani zaradzić ewentualnym uchybieniom, co zapewniłoby przestrzeganie wynikających z prawa Unii zasad w przyszłości, efektem czego, zgodnie z orzecznictwem (wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie T-50/07 Portugalia przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze), nie skorzystały one z gwarancji proceduralnej przyznanej państwom członkowskim w art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006. Pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. nie pozwala na dokładne poznanie zastrzeżeń Komisji, a zatem nie może ono pełnić wymaganej przez orzecznictwo funkcji ostrzeżenia.
48. Komisja nie twierdziła zresztą, że nieprawidłowości stwierdzone w latach 2005 i 2006 stanowiły ciąg dalszy tych stwierdzonych w 2004 r. Ze względu na to, że władze portugalskie otrzymały to pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. dopiero pod koniec 2006 r., nie miały one już czasu na przyjęcie jakiegokolwiek środka zaradczego mogącego wywrzeć skutki w odniesieniu do lat 2005 i 2006.
49. Ponadto, ze względu na to, że Komisja nie przeprowadziła kontroli weryfikujących dotyczących lat 2005 i 2006, Republika Portugalska wskazuje, że nie mogła wiedzieć, czy zastrzeżenia dotyczące 2004 r. dotyczą również dwóch następnych lat, o których dane zostały podane do jej wiadomości dopiero w dniu 5 lipca 2007 r., efektem czego owo państwo członkowskie nie mogło skorzystać z przysługującego mu prawa do obrony w odniesieniu do tych dwóch lat.
50. Komisja przypomina, że w sytuacji gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej zachodzą również po dacie pisemnego podania do wiadomości wyników kontroli weryfikujących, ma ona prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa. Zdaniem tej instytucji spełnione zostały warunki pozwalające jej na zastosowanie ekstrapolacji.
51. Komisja podnosi, że zgodnie z orzecznictwem, ze względu na to, iż kontrola została przeprowadzona w dniach 11–15 kwietnia 2005 r., nie mogła ona zbadać danych dotyczących kontroli z 2005 r., które nie były jeszcze dostępne. Jednak w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. zwróciła się ona do władz portugalskich o dostarczenie jej danych dotyczących 2005 r. Instytucja ta wskazała, że dostarczone przez owe władze w dniu 20 grudnia 2007 r. dane dotyczące lat gospodarczych 2005 i 2006 potwierdziły wyniki kontroli weryfikujących przeprowadzonych przez nią w odniesieniu do danych dotyczących 2004 r., co oznacza, że problem ma charakter systemowy. Stale utrzymujący się – a nawet mający tendencję do powiększania się – bardzo wysoki odsetek błędów stanowił w istocie obiektywną podstawę do dokonania ekstrapolacji. W odniesieniu do danych z kontroli z lat 2005 i 2006 Republice Portugalskiej nie przysługuje żadne prawo obrony, ponieważ to ona sama dostarczyła je Komisji.
52. Za pomocą tego zarzutu Republika Portugalska podnosi w istocie, że Komisja zastosowała korektę finansową z tytułu lat gospodarczych 2005 i 2006, poprzedzających wysłanie pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r., podczas gdy w owym piśmie Komisja zdaniem Republiki Portugalskiej nie podała wyników dotyczących tych lat gospodarczych kontroli weryfikujących. Z tego względu władze portugalskie są zdania, że nie skorzystały one z gwarancji proceduralnej przyznanej im w art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i nie mogły skorzystać z przysługującego im prawa do obrony w odniesieniu do dwóch ww. lat.
53. W odpowiedzi na zadane przez Sąd pytanie skarżąca przyznała, co zostało zawarte w protokole z rozprawy, że podniosła ten zarzut w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie dotyczącym dokonanej w odniesieniu do lat gospodarczych 2005 i 2006, czyli w odniesieniu do lat finansowych 2006 i 2007, korekty finansowej na kwoty, odpowiednio, 239 045,63 i 266 137,96 EUR. Zarzut ten nie obejmuje natomiast dokonanej w odniesieniu do roku gospodarczego 2004, czyli roku finansowego 2005, korekty finansowej na kwotę 238 067,66 EUR.
54. Należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż końcowa i ostateczna decyzja w przedmiocie rozliczenia rachunków jest podejmowana po przeprowadzeniu szczególnego postępowania kontradyktoryjnego, w trakcie którego państwom członkowskim, których ono dotyczy, winny przysługiwać wszelkie gwarancje konieczne do przedstawienia ich stanowisk (wyroki Trybunału: z dnia 29 stycznia 1998 r. w sprawie C-61/95 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I-207, pkt 39; z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-245/97 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-11261, pkt 47).
55. Ponadto należy również stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w relacjach z państwami członkowskimi Komisja zobowiązana jest przestrzegać warunków, które sama na siebie nałożyła mocą rozporządzeń, za pomocą których stosowane jest prawo Unii. Nieprzestrzeganie tych warunków może bowiem, w zależności od stopnia ich ważności, pozbawić znaczenia gwarancje proceduralne przyznane tym państwom członkowskim na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 27).
56. Ponadto z jednej strony art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999 oraz z drugiej strony art. 8 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1663/95 i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 dotyczą tego samego stadium procedury rozliczania rachunków EFOGR, to jest wysłania przez Komisję po zakończeniu przeprowadzonych kontroli pierwszego powiadomienia do państwa członkowskiego (wyrok Trybunału z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C-170/00 Finlandia przeciwko Komisji, Rec. s. I-1007, pkt 27; zob. również ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
57. W art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 określone zostały poszczególne etapy, jakie winna obejmować procedura rozliczania rachunków EFOGR. W szczególności w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia określono szczegółowo treść pierwszego pisemnego powiadomienia, poprzez które Komisja podaje do wiadomości państw członkowskich wyniki swojej kontroli, poprzedzającej zorganizowanie dwustronnego spotkania (wyrok Trybunału z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie C-300/02 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-1341, pkt 68; wyrok Sądu z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie T-184/09 Grecja przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 40). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu to pierwsze powiadomienie winno przedstawiać wyniki przeprowadzonej przez Komisję kontroli weryfikującej i określać środki zaradcze, które należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania danych zasad wspólnotowych w przyszłości.
58. W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii rozstrzygnął, iż pisemne powiadomienie w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 powinno umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby powiadomienie to mogło pełnić funkcję ostrzeżenia nadaną mu w akapicie pierwszym tego przepisu oraz w art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 39; zob. również podobnie wyroki Trybunału: z dnia 7 października 2004 r. w sprawie C-153/01 Hiszpania przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-9009, pkt 93; z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie C-24/11 P Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 27).
59. Wynika z tego, że w pierwszym pisemnym powiadomieniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, Komisja winna wystarczająco dokładnie wskazać przedmiot prowadzonego przez jej służby dochodzenia i stwierdzone w jego trakcie uchybienia, ponieważ mogą one zostać następnie podniesione jako dowód poważnych i racjonalnych wątpliwości, jakie instytucja ta mogła żywić wobec wyników kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe czy też przekazanych przez nie danych i, co za tym idzie, uzasadniać korekty finansowe zastosowane w końcowej decyzji o wyłączeniu z finansowania wspólnotowego niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie w ramach EFOGR (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 40).
60. Ponadto niespełnienie wymogu ustanowionego w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 oraz w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 pozbawia znaczenia gwarancję proceduralną przyznaną państwom członkowskim na mocy art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999, która to gwarancja ogranicza w czasie możliwość odmowy finansowania wydatków przez EFOGR (zob. ww. w pkt 58 wyrok z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 29).
61. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 należy zatem interpretować w związku z art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999. Zgodnie z tymi przepisami Komisja nie może wyłączyć z finasowania wspólnotowego wydatków dokonanych ponad 24 miesiące przed podaniem na piśmie do wiadomości danego państwa członkowskiego wyników kontroli weryfikujących. Wynika stąd, że pisemne powiadomienie przewidziane w tym art. 8 ust. 1 ma za cel ostrzeżenie o tym, iż wydatki dokonane w trakcie okresu 24 miesięcy poprzedzających doręczenie powiadomienia mogą zostać wyłączone z finansowania przez EFOGR, a zatem powiadomienie to stanowi punkt odniesienia dla obliczania przewidzianego we wskazanym przepisie terminu 24 miesięcy (ww. w pkt 58 wyrok z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 30).
62. W konsekwencji, aby powiadomienie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 i w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, mogło pełnić funkcję ostrzeżenia, w szczególności w świetle art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999, musi ono przede wszystkim wskazywać w sposób wystarczająco dokładny wszystkie zarzucane danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowości, które stały się ostatecznie podstawą dokonania korekty finansowej. Jedynie takie powiadomienie umożliwia pełne zrozumienie zastrzeżeń Komisji i może stanowić punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999 oraz w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 (ww. w pkt 58 wyrok z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 31).
63. Ponadto w sytuacji, gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej zachodzą również po dacie pisemnego podania do wiadomości wyników kontroli weryfikujących, Komisja ma prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa (wyrok Trybunału z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C-157/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I-153, pkt 45).
64. W ww. w pkt 63 wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji Trybunał uznał, że wprawdzie ani art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, ani art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 nie stoją na przeszkodzie temu, aby koniec okresu, którego dotyczy korekta finansowa, nie pokrywał się z datą pisemnego podania do wiadomości państw członkowskich wyników kontroli weryfikujących, tym niemniej przepisy te nie przyznają Komisji wyraźnego uprawnienia do przyjmowania tego okresu jako kończącego się już po dacie podania do wiadomości państw członkowskich wyników kontroli weryfikujących, a zatem nie stanowią one podstawy prawnej wystarczającej, aby móc dokonać korekty ryczałtowej. Trybunał jednak uznał, że taką podstawę prawną stanowią art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 oraz art. 2 i 3 tego samego rozporządzenia, nakładające na Komisję obowiązek odmowy finansowania nieprawidłowo dokonanych wydatków ze względu na to, iż instytucja ta może obciążyć EFOGR jedynie kosztami działań pomocowych przeprowadzonych zgodnie z przepisami wspólnotowymi, efektem czego instytucja ta mogła skutecznie zastosować korektę finansową w odniesieniu do okresu kończącego się już po dacie podania do wiadomości tego pisemnego powiadomienia (ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. Grecja przeciwko Komisji, pkt 43, 44, 46).
65. Należy przede wszystkim zbadać, czy powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. spełnia wszystkie wymogi określone w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 w związku z art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999, a zatem czy stanowi ono powiadomienie, które jest prawidłowe z punktu widzenia zastosowania tych przepisów. W tym względzie należy sprawdzić, czy w piśmie tym Komisja wystarczająco dokładnie wskazała przedmiot przeprowadzonego dochodzenia i jego wyniki, czyli stwierdzone uchybienia stanowiące podstawę korekty zastosowanej na niekorzyść Madery w odniesieniu do lat gospodarczych 2004, 2005 i 2006 (lata finansowe 2005, 2006 i 2007), i czy wskazała w nim środki zaradcze, jakie należy przyjąć w przyszłości.
66. Należy przypomnieć, że w piśmie z dnia 8 marca 2005 r. Komisja poinformowała władze portugalskie, iż zadanie z zakresu kontroli dotyczące systemu pomocy wprowadzającego szczególne środki dla niektórych produktów rolnych z Azorów i Madery ma zostać zrealizowane w dniach 11–15 kwietnia 2005 r.; miało ono dotyczyć przede wszystkim lat 2003 i 2004 i istniejących ram kontrolnych, w tym istniejących procedur kontrolnych i rzeczywiście przeprowadzonych kontroli.
67. Przygotowując to zadanie z zakresu kontroli, Komisja zwróciła się do władz portugalskich o uprzednie przesłanie jej pewnych informacji dotyczących dwóch ww. lat oraz środków stanowiących przedmiot kontroli.
68. Wyniki realizacji tego zadania z zakresu kontroli zostały podane do wiadomości Republiki Portugalskiej w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r., skierowanym na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 885/2006.
69. W zatytułowanym „Kontrole powierzchniowe” pkt 1.1 załącznika do pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r., zatytułowanego „Uwagi i zalecenia”, Komisja odniosła się do wysokiego odsetka błędów oraz do tego, że pomimo tego wysokiego odsetka całkowicie lub częściowo odrzuconych wniosków o przyznanie pomocy w 2004 r. nie zwiększono ilości przeprowadzanych kontroli. Komisja wyjaśniła bowiem, że związane z brakiem ksiąg wieczystych, wyjątkowo nierównym ukształtowaniem powierzchni oraz częściowym tylko obsadzeniem działek wprowadzenie SIG ograniczyło skuteczność kontroli. Instytucja ta stwierdziła, że inspektorzy przeprowadzali kontrolę jedynie w oparciu o ten SIG, nie uzupełniając go – w celu uczynienia kontroli działek bardziej pewną i wiarygodną – pomiarami fizycznymi. Tytułem przykładu Komisja wskazała, że w 2004 r. władze Madery przeprowadziły kontrole powierzchniowe na podstawie próby stanowiącej co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy, tak jak wynika to z art. 58 rozporządzenia nr 43/2003, a z kontroli tych wynikło, że odsetek wykrytych w ramach tej kontroli błędów w kategoriach skontrolowanych powierzchni wynosi 36%. Na podstawie tych ustaleń instytucja ta uznała, że ta minimalna liczba kontroli przeprowadzonych przez władze portugalskie była niewystarczająca do zapewnienia interesów EFOGR. Komisja zarzuciła zatem władzom portugalskim, że nie zwiększyły one liczby kontroli w 2004 r., co świadczy o niewydolności systemu kontroli.
70. W zakresie dotyczącym środków zaradczych, które należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania danych zasad wspólnotowych w przyszłości, Komisja w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. wskazała, że zaleca się władzom portugalskim częstsze stosowanie podczas kontroli powierzchni pomiarów fizycznych przy pomocy takich narzędzi jak GPS czy metr.
71. Wynika z tego, że w zakresie dotyczącym 2004 r. pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. wskazuje w sposób wystarczająco dokładny wszystkie zarzucane Republice Portugalskiej nieprawidłowości mogące stać się podstawą dokonania korekty finansowej.
72. W odniesieniu do 2005 r. należy stwierdzić, że jak słusznie podniosła Republika Portugalska, w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. nie przedstawiono jakichkolwiek wyników przeprowadzonych w tym zakresie kontroli weryfikujących czy też nawet jakichkolwiek dotyczących tego roku zastrzeżeń, a to dlatego, iż jedynym celem tego pisma było poinformowanie Republiki Portugalskiej o wynikach kontroli weryfikujących przeprowadzonych w ramach zadania z zakresu kontroli w dniach 11–15 kwietnia 2005 r. i dotyczących jedynie lat 2003 i 2004.
73. Prawdą jest, że z załącznika do tego pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. wynika, iż Komisja zwróciła się o to, aby „[w] zakresie dotyczącym systemu kontroli wprowadzonego w życie 2005 r. władze portugalskie [dostarczyły] wykazu wnioskodawców ze wskazaniem tych, w przypadku których przeprowadzono kontrolę na miejscu (wybór formularzy kontrolnych [winien zostać] dokonany w późniejszym terminie), oraz zestawienia przedstawiającego wnioskodawców podzielonych ze względu na wytwarzany produkt, liczbę wnioskodawców, którzy zostali skontrolowani, liczbę stwierdzonych nieprawidłowości z podziałem na te, ze względu na które wnioski o przyznanie pomocy zostały odrzucone częściowo, i te, ze względu na które zostały one odrzucone w całości”. Instytucja ta dodała również, że „[w]skazanie powierzchni, których dotyczyły kontrole, byłoby także użyteczne do tego, aby ułatwić ocenę błędów popełnionych w kategoriach finansowych”.
74. Nie można jednak skutecznie podnosić – a Komisja ze swej strony w żaden sposób tego nie twierdzi – że ów wniosek o przekazanie informacji dotyczących 2005 r. należałoby uznać za wystarczająco dokładne wskazanie wszystkich zarzucanych Republice Portugalskiej nieprawidłowości będące podstawą dokonania korekty finansowej w rozumieniu w szczególności ww. w pkt 58 wyroku z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji.
75. Jeśli chodzi o 2006 r., pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. nie zawiera żadnej uwagi ani nawet żadnego żądania udzielenia informacji.
76. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do lat 2005 i 2006, których dotyczą kwestionowane przez Republikę Portugalską okoliczności i przeprowadzone w zaskarżonej decyzji korekty, pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. nie wskazuje, w rozumieniu ww. w pkt 54–60 orzecznictwa, zarzucanych temu państwu członkowskiemu nieprawidłowości.
77. Komisja w swych pismach procesowych podnosi jednak, że w formalnym zawiadomieniu z dnia 27 października 2009 r. wyraźnie dała ona wyraz zamiarowi przeprowadzenia korekty finansowej poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji i oszacowała kwotę wydatków, jaką należy wyłączyć z finansowania wspólnotowego. Komisja wskazuje zatem, że na podstawie danych pochodzących z kontroli z lat 2005 i 2006 zastosowała ekstrapolację w odniesieniu do okresu referencyjnego z pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r., przy czym te dane pochodzące z kontroli z lat 2005 i 2006, podane do wiadomości przez same organy administracji portugalskiej, nie odbiegają od tych z 2004 r. i reprezentują ten sam rząd wielkości. Komisja dodaje, że dane z lat 2005 i 2006 – ze względu na to, że odsetek błędu uległ zwiększeniu – świadczą nawet o tendencji do pogarszania się sytuacji.
78. Przytoczone powyżej orzecznictwo nie pozwala na przyjęcie tej argumentacji.
79. W tym pierwszym powiadomieniu Komisja powinna bowiem, zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, zawiadamiać, już po przeprowadzeniu dochodzenia, o wynikach kontroli weryfikujących dotyczących wydatków, które nie zostały dokonane przez dane państwo członkowskie zgodnie z zasadami wspólnotowymi, i wskazywać środki zaradcze, które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami. Wyniki te stanowią zresztą podstawę dla jakiejkolwiek korekty i to o nich państwo członkowskie powinno być powiadomione tak wcześnie, jak to tylko możliwe, aby mogło ono jak najszybciej zaradzić stwierdzonym uchybieniom i w konsekwencji uniknąć nowych korekt w przyszłości (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 29, 32).
80. Ponadto zarówno z art. 8 rozporządzenia nr 1663/95, ze zmianami, jak i z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 wynika, że w przypadku niezaradzenia przez dane państwo członkowskie stwierdzonym przez Komisję nieprawidłowościom instytucja ta może ze względu na nieprzestrzeganie zasad wspólnotowych wyłączyć z finansowania wspólnotowego wydatki, których nieprawidłowości te dotyczą, aż do dnia, w których wdrożone zostaną zastosowane przez nią środki zaradcze.
81. Należy jednak stwierdzić, że w niniejszym przypadku wyniki, na podstawie których zastosowano korektę, nie zostały podane do wiadomości bezzwłocznie, ponieważ Komisja poinformowała o nich dopiero w dniu 5 grudnia 2006 r., uniemożliwiając w ten sposób władzom portugalskim wdrożenie środków zaradczych dotyczących zakończonych już lat gospodarczych 2005 i 2006.
82. Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem, a w szczególności z ww. w pkt 63 wyrokiem z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 45, gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej zachodzą również po dacie pisemnego podania do wiadomości wyników kontroli weryfikujących, Komisja ma prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa.
83. Jednak ten spoczywający na Komisji obowiązek uwzględnienia sytuacji, w której nadal zachodzą nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej, nie ma zastosowania, gdy, tak jak w niniejszym przypadku, pisemne powiadomienie zostało podane do wiadomości w momencie, kiedy będące jego adresatem państwo członkowskie nie miało już możliwości zaradzenia stwierdzonym nieprawidłowościom, a to ze względu na to, że mogło ono zaradzić tej sytuacji dopiero od momentu powzięcia wiadomości o niej.
84. Przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji skutkowałoby zezwoleniem Komisji na zastosowanie korekty finansowej w odniesieniu do okresu poprzedzającego datę pierwszego powiadomienia o kontrolach weryfikujących bez uprzedniego poinformowania państwa członkowskiego i dania mu możliwości zaradzenia tym nieprawidłowościom.
85. Wynika z tego, że zakres spoczywającego na Komisji obowiązku dokonania takich korekt finansowych nie może zostać rozciągnięty na okres, w odniesieniu do którego nie zrealizowano zadania z zakresu kontroli i który poprzedzał datę podania do wiadomości pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r., ze względu na to, iż państwo członkowskie, poinformowane jedynie o nieprawidłowościach stwierdzonych po zakończeniu będących przedmiotem kontroli lat gospodarczych, nie mogło podjąć na czas jakichkolwiek środków zaradczych.
86. Choć jest prawdą, że jak twierdzi Komisja, oparła się ona na własnych danych, które zostały jej podane do wiadomości przez Republikę Portugalską i których zresztą instytucja ta nie kwestionuje, należy jednak stwierdzić, że w chwili otrzymania pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. władze portugalskie nie mogły już zaradzić uchybieniom, co zapewniłoby przestrzeganie wynikających z prawa Unii zasad w przyszłości, mimo że jednym z celów przesłania tego powiadomienia jest właśnie umożliwienie państwu członkowskiemu wdrożenia środków mających zaradzić stwierdzonym uchybieniom i że w przypadku gdy takie środki nie zostaną wdrożone, Komisja może dokonać w przyszłości korekt finansowych bez konieczności przedstawiania dodatkowych dowodów.
87. Ponadto nie można twierdzić, jak czyni to Komisja, że przeprowadzona przez nią ekstrapolacja jest stosowana automatycznie i w oderwaniu od czynności kontrolnych, nie uchybiając przy tym najważniejszej funkcji ostrzeżenia, która jest związana z charakterem art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95.
88. W tym względzie z pierwszego powiadomienia z dnia 5 grudnia 2006 r. wynika, że Komisja zarzuciła władzom portugalskim przeprowadzenie kontroli jedynie w oparciu o SIG, choć zdaniem tej instytucji powinny one – w celu uczynienia kontroli działek bardziej pewną i wiarygodną – przeprowadzić pomiary fizyczne. Wynika z tego, że w tym pierwszym piśmie Komisja przedstawiła środki mające na celu uczynienie kontroli działek bardziej pewną i wiarygodną oraz obniżenie tak wysokiego odsetka błędów, jak ten stwierdzony przez władze portugalskie i podany do wiadomości Komisji. Ustanowienie takich środków umożliwiłoby Republice Portugalskiej uwzględnienie podniesionych przez Komisję zastrzeżeń i uniknięcie w ten sposób zastosowania korekt finansowych w przyszłości.
89. W tym kontekście należy przypomnieć, że Sąd podkreślił tę związaną z charakterem art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 funkcję ostrzeżenia w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. w pkt 47 wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji. W tej ostatniej sprawie, choć przeprowadzone dochodzenie dotyczyło lat gospodarczych 2002 i 2003, Sąd w pkt 64 tego wyroku w odniesieniu do roku gospodarczego 2003 uznał, że okoliczność, iż Komisja w załączniku 1 do pisma wysłanego do państwa członkowskiego, którego dotyczyło dochodzenie, na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, ze zmianami, powołuje się na rok gospodarczy 2003, nie wystarcza do wykazania, że w piśmie tym przedstawione zostały nieprawidłowości dotyczące tego roku gospodarczego.
90. W pkt 69 ww. w pkt 47 wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji Sąd uznał zatem, że w braku wskazania przeprowadzonych kontroli weryfikujących dane państwo członkowskie nie było w stanie wykazać nieprawidłowości twierdzeń Komisji ani zaradzić ewentualnym uchybieniom, co zapewniłoby przestrzeganie zasad wspólnotowych w przyszłości, efektem czego nie skorzystało ono z gwarancji proceduralnej przyznanej państwom członkowskim. W pkt 70 tego wyroku Sąd uznał zatem, że w braku wskazania wyników przeprowadzonych przez Komisję kontroli weryfikujących dotyczących roku gospodarczego 2003 przesłane przez tę instytucję pismo podające do wiadomości wyniki [innych] kontroli nie może stanowić podstawy jakiejkolwiek korekty finansowej i, co za tym idzie, zostać uznane za pierwsze powiadomienie w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95. Sąd w pkt 71 ww. w pkt 47 wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji wyciągnął zatem wniosek, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95.
91. Tak samo należy podnieść, że Trybunał w ww. w pkt 58 wyroku z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji stwierdził nieważność wyroku Sądu z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie T-113/08 Hiszpania przeciwko Komisji, niepublikowanego w Zbiorze, ze względu na to, iż Sąd uznał, że pismo Komisji stanowiło wysłane na podstawie rozporządzenia nr 1663/95 formalne powiadomienie, choć postawiony w nim państwu członkowskiemu zarzut nie został wskazany w wystarczającym stopniu. Trybunał rozstrzygnął więc, że Sąd naruszył art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, art. 5 ust. 2 lit. c) akapit piąty rozporządzenia nr 729/70 oraz art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999 ze względu na to, iż jedynie powiadomienie, które wskazuje w sposób wystarczająco dokładny wszystkie nieprawidłowości zarzucane danemu państwu członkowskiemu, może zostać uznane za powiadomienie w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, stanowiące punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 5 ust. 2 lit. c) akapit piąty rozporządzenia nr 729/70 i w art. 7 ust. 4 akapit piąty rozporządzenia nr 1258/1999 (ww. w pkt 58 wyrok z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 34).
92. W niniejszym przypadku, choć w pierwszym powiadomieniu z dnia 5 grudnia 2006 r. Komisja wskazuje w wystarczająco dokładny sposób zarzucane Republice Portugalskiej nieprawidłowości, opierając się na danych pochodzących z kontroli przeprowadzonej w 2004 r., to jednak należy stwierdzić, że powiadomienie to nie zawiera żadnych uwag dotyczących lat 2005 i 2006, chociaż, po pierwsze, charakter stwierdzonych w tych latach nieprawidłowości nie różni się od charakteru nieprawidłowości stwierdzonych w 2004 r., po drugie, Republika Portugalska nie kwestionuje ustaleń dotyczących lat 2005 i 2006, o których informacje zresztą sama przekazała Komisji, i po trzecie, dane te uwypuklają pogorszenie się sytuacji w porównaniu z sytuacją stwierdzoną przez Komisję w 2004 r.
93. Nie można zatem powoływać się na pierwsze powiadomienie z dnia 5 grudnia 2006 r. jako na podstawę korekt finansowych dotyczących wcześniejszych lat 2005 i 2006, w odniesieniu do których powiadomienie to nie mogło w szczególności dać temu państwu członkowskiemu możliwości zaradzenia – w rozumieniu ww. orzecznictwa – nieprawidłowościom stwierdzonym w trakcie wykonywania zadania z zakresu kontroli, które zostało zrealizowane w dniach 11–15 kwietnia 2005 r. i dotyczyło lat 2003 i 2004.
94. Z powyższego wynika, że należy uwzględnić zarzut pierwszy, efektem czego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja dokonała w niej korekty finansowej dotyczącej lat gospodarczych 2005 i 2006, czyli lat finansowych 2006 i 2007, na kwoty, odpowiednio, 239 045,63 i 266 137,96 EUR.
95. Należy zatem uściślić, że ze względu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym lat gospodarczych 2005 i 2006 zarzuty drugi, trzeci i czwarty zostaną przeanalizowane jedynie w zakresie dotyczącym roku gospodarczego 2004 r.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na błędnej wykładni motywu 28 rozporządzenia nr 43/2003 oraz naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999
96. Zdaniem Republiki Portugalskiej w rozpatrywanych latach gospodarczych władze krajowe zwiększyły liczbę przeprowadzanych kontroli do poziomu znacznie wyższego niż wymagane przez przepisy minimum, chociaż nawet w art. 58 rozporządzenia nr 43/2003 nie został ustanowiony wyraźny wymóg zwiększenia ilości kontroli. Kontrole te zostały zaś przeprowadzone na próbach przewyższających trzykrotnie określone przez przepisy minimum. Po pierwsze, kontrole te dotyczyły próbek stanowiących 10–30% wniosków o przyznanie pomocy, po drugie, w przypadku 40% powierzchni odsetek popełnionych błędów pociągnął za sobą całkowitą lub częściową odmowę finansowania, po trzecie, kontrole te dotyczyły w kategoriach powierzchni wielkości wahających się od 25 do ponad 50%, i po czwarte, rozpatrywane kontrole zostały przeprowadzone przed dokonaniem płatności, efektem czego zastosowano sankcje, a wartość przyznanej pomocy uległa zmniejszeniu. Władze portugalskie położyły zaś nacisk na powierzchnie, w odniesieniu do których można ubiegać się o pomoc, gdyż zwiększenie ilości kontroli dotyczyło przede wszystkim takich powierzchni, których dotyczyło 25, 40 i 50% kontroli. Republika Portugalska przypomina, że zgodnie z orzecznictwem fakt, iż procedura może zostać ulepszona, nie uzasadnia sam w sobie korekty finansowej. Zdaniem Republiki Portugalskiej to do Komisji należało wykazanie, dlaczego poziom nieprawidłowości uzasadniał przeprowadzenie ilości kontroli większej niż ta, na którą zdecydowały się władze krajowe, a czego instytucja ta nie uczyniła w ramach procedury rozliczania rachunków.
97. Republika Portugalska podnosi, że fakt, iż Komisja dopiero na etapie skargi podniosła, że przyjmując zaskarżoną decyzję, oparła się na art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 43/2003, choć wcześniej nigdy nie powoływała się na ten przepis, stanowi naruszenie jej prawa do obrony.
98. W zakresie dotyczącym powoływanego przez Komisję odzyskania sum utraconych wskutek nieprawidłowości Republika Portugalska twierdzi, po pierwsze, że z akt sprawy wynika, iż władze portugalskie przeprowadziły kontrole przed dokonaniem płatności, efektem czego nie było potrzeby takiego odzyskiwania. Po drugie, Republika Portugalska kwestionuje stanowisko Komisji, zgodnie z którym, w przypadku gdy przeciętna stopa nieprawidłowości wynosi 2%, państwa członkowskie są zobowiązane odzyskać kwotę odpowiadającą przeciętnej stopie nieprawidłowości stwierdzonej w danej próbce, czyli te same 2%, od wszystkich mogących ubiegać się pomoc rolników. Zdaniem zaś Republiki Portugalskiej z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1258/1999 wynika coś zupełnie przeciwnego, a przepis ten ustanawia jedynie obowiązek odzyskania sum utraconych wskutek nieprawidłowości.
99. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem EFOGR finansuje jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. W tym względzie to do Komisji należy dowiedzenie, że doszło do naruszenia tych przepisów. W związku z tym owa instytucja ma obowiązek uzasadnić decyzję ustalającą brak kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie lub niewydolność systemu kontroli (zob. ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo).
100. W każdym razie Komisja winna nie tyle wykazać w wyczerpujący sposób niedostatek kontroli przeprowadzonych przez administracje krajowe lub nieprawidłowości przekazanych przez nie danych, ile przedstawić dowód poważnej i racjonalnej wątpliwości stwierdzonej w odniesieniu do kontroli lub danych (zob. ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 16 i przytoczone w nim orzecznictwo).
101. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, iż to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do dokonania rozliczenia rachunków EFOGR, i to na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przezeń kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności nieprawdziwości twierdzeń Komisji (zob. ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 17 i przytoczone w nim orzecznictwo).
102. Zainteresowane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji bez wsparcia swych zarzutów dowodami wykazującymi istnienie wiarygodnego i działającego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawdziwe, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (zob. ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
103. Należy również przypomnieć, że art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 43/2003 stanowi w szczególności, po pierwsze, iż kontrole administracyjne mają gruntowny charakter i obejmują kontrole przekrojowe, w odpowiednim przypadku z danymi pochodzącymi między innymi ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, i po drugie, iż w oparciu o analizę ryzyka organy krajowe przeprowadzają kontrole na miejscu polegające na zbadaniu prób dotyczących co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy. Motyw 28 tego rozporządzenia stanowi, że stwierdzenie znacznych nieprawidłowości winno pociągnąć za sobą zwiększenie w roku bieżącym i następnym, w celu utrzymania akceptowanego poziomu pewności co do poprawności wniosków o przyznanie pomocy, liczby kontroli przeprowadzanych na miejscu.
104. W pierwszej kolejności – w odniesieniu do rzekomego naruszenia prawa do obrony mającego wynikać z okoliczności, że Komisja dopiero po raz pierwszy przed Sądem wyjaśniła, iż oparła się na art. 58 rozporządzenia nr 43/2003 – wystarczy przede wszystkim stwierdzić, że w szczególności o tym ostatnim rozporządzeniu jest mowa w zwięzłym sprawozdaniu z dnia 19 lipca 2010 r., następnie że sprawozdanie to wyraźnie wspomina o art. 58 tego rozporządzenia w kontekście analizy ryzyka, i wreszcie że motywy 26–28 rozporządzenia nr 43/2003 nie stanowią jedynej podstawy przeprowadzonej przez Komisję analizy.
105. W pkt 1.1.1 tego zwięzłego sprawozdania Komisja, stwierdziwszy, że z przedstawionych przez władze portugalskie danych wynika, iż przeprowadzone w minimalnej ilości (10%) kontrole nie są w stanie uchronić EFOGR przed ryzykiem wypłaty nienależnych płatności, wskazała bowiem, że „w tym kontekście należy w szczególności [przypomnieć] preambułę rozporządzenia”. W tym właśnie kontekście Komisja wspomniała następnie motywy 26–28 rozporządzenia nr 43/2003.
106. Nie można skutecznie twierdzić, że używając takiego sformułowania, Komisja miała zamiar powołać się wyłącznie na te motywy preambuły z pominięciem innych przepisów tego rozporządzenia.
107. Wynika z tego, że nie można uwzględnić żadnego z podniesionych przeciwko Komisji zastrzeżeń opartych na rzekomym naruszeniu prawa do obrony.
108. W drugiej kolejności, jak słusznie podniosła Komisja, art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 43/2003 w związku z motywem 28 tego rozporządzenia nakłada na władze krajowe obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu w odniesieniu do próbek odpowiadających co najmniej 10% wniosków o przyznanie pomocy. Jeśli jednak z przeprowadzonej obowiązkowo przez te władze krajowe analizy ryzyka wynika, że liczba przeprowadzonych kontroli jest niewystarczająca do tego, aby zapobiec nieprawidłowościom, władze te winny rozszerzyć zakres owych kontroli ze względu na istnienie znacznego ryzyka wyrządzenia szkód w EFOGR.
109. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia ponadto art. 8 rozporządzenia nr 1258/1999, w którym Trybunał rozstrzygnął, iż przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków koniecznych w celu upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz że są one wykonywane prawidłowo, zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzenia w ich sprawie postępowań oraz odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, nawet jeśli przyjęcie takiego lub innego środka kontrolnego nie zostało przewidziane w sposób szczególny w konkretnym akcie prawa wspólnotowego (wyrok Trybunału z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-373/99 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I-9619, pkt 9; wyrok Sądu z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T-55/07 Niderlandy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 62). Trybunał wyjaśnił ponadto, iż z przepisów tych, postrzeganych w świetle obowiązku lojalnej współpracy z Komisją ustanowionego w art. 4 TUE szczególnie w odniesieniu do właściwego wykorzystania środków Unii, wynika, że od państw członkowskich wymaga się ustanowienia systemu kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu, pozwalającego na zagwarantowanie właściwego przestrzegania materialnych i formalnych warunków przyznawania danych premii (zob. ww. w pkt 63 wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo).
110. Ponadto, jak słusznie podniosła Komisja, w sytuacji gdy odsetek błędów świadczy o tendencji zwyżkowej, organ odpowiedzialny za kontrole zobowiązany jest zareagować, zwiększając ich liczbę. Skoro więc w przypadku próby wielkości 10% odsetek błędów może sięgać 2% w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszym przypadku, w odniesieniu do roku gospodarczego 2004 r. stwierdzono odsetek błędów wynoszący 36% w odniesieniu do skontrolowanych powierzchni, liczba kontroli i, co za tym idzie, prób kontrolnych winna zostać – jeśli istnieje zwiększone ryzyko wyrządzenia szkód finansowych w EFOGR – odpowiednio zwiększona, co ewidentnie nie miało miejsca w niniejszym przypadku, mimo że w przypadku pewnych upraw skontrolowano znacznie ponad 10% wniosków o przyznanie pomocy.
111. Należy stwierdzić, że w obliczu takiego – wyraźnie wynikającego z wyników kontroli przeprowadzonych przez władze portugalskie – zwiększonego ryzyka wyrządzenia szkód finansowych w EFOGR władze te miały obowiązek zareagowania, gdyż ich bezczynność była jednoznaczna z zaniechaniem podjęcia działań kontrolnych w dorozumiany sposób koniecznych do zapewnienia odpowiedniego spełnienia materialnych i formalnych warunków przyznania rozpatrywanych premii.
112. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Komisja ma prawo nie zatwierdzić pewnych dokonanych przez państwo członkowskie wydatków, jeśli organ kontrolny dopuszcza się zaniechania lub też system kontrolny jest niewydolny do tego stopnia, iż powstają wątpliwości co do tego, czy spełnione zostały ustanowione warunki przyznania danych premii (zob. wyrok Sądu z dnia 4 września 2009 r. w sprawie T-368/05 Austria przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
113. Władze portugalskie nie mają zatem racji, gdy twierdzą, że ze względu na to, iż przeprowadziły one kontrole w liczbie znacznie przekraczającej wymagane przez przepisy minimum, uwzględniły one obowiązujące przepisy i nie dopuściły się uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy rozporządzenia nr 43/2003, skoro zaniechały podjęcia działań kontrolnych w dorozumiany sposób koniecznych do zapewnienia odpowiedniego spełnienia materialnych i formalnych warunków przyznania tych premii.
114. Ponadto, wbrew temu, co twierdzi Republika Portugalska, należy podnieść, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących przykładowo 40% powierzchni w próbie odpowiadającej 10% wniosków o przyznanie pomocy ta sama stopa nieprawidłowości – z zastrzeżeniem występowania dotyczących danej próby okoliczności szczególnych, co winno zostać podniesione przez powołujące dane państwo członkowskie – musi mieć również zastosowanie do całości danych statystycznych.
115. Nie można zatem skutecznie twierdzić, że jak wynika to z pism procesowych Republiki Portugalskiej, odmowa finansowania dotycząca jedynie części skontrolowanej próby jest wystarczająca w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 109 i 112 powyżej do zapewnienia, iż EFOGR nie został wykorzystany do finansowania nieprawidłowych operacji.
116. Abstrahując od powołanego przez władze krajowe argumentu podkreślającego cechy szczególne próby, której wyniki po przeanalizowaniu nie mogą znaleźć zastosowania do całości danych statystycznych, a który to argument nie został przez Republikę Portugalską nawet wspomniany, należy stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do wątpliwości co do istnienia rozbieżności między skontrolowaną próbą a całością danych statystycznych.
117. W odniesieniu wreszcie do podniesionego przez Republikę Portugalską argumentu, zgodnie z którym władze portugalskie przeprowadziły kontrole przed dokonaniem płatności, efektem czego nie było potrzeby przeprowadzania odzyskiwania, należy podnieść, iż fakt obniżenia kwoty płatności jedynie w odniesieniu do próby, której wyniki po skontrolowaniu okazały się negatywne, nie może zostać uznany za zgodny z przepisami prawa, skoro, jak zostało to wskazane w pkt 115 powyżej, odmowa finansowania dotycząca jedynie tej części skontrolowanej próby, której wyniki po skontrolowaniu okazały się negatywne, nie może być wystarczająca w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 109 i 112 powyżej.
118. Z powyższego wynika, że zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999
119. Zdaniem Republiki Portugalskiej Komisja, dokonując ekstrapolacji określonej procentowo liczby nieprawidłowości stwierdzonych przez władze portugalskie w odniesieniu do skontrolowanych na Maderze powierzchni na wszystkie złożone tam wnioski o przyznanie pomocy, dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999. Zdaniem tego państwa członkowskiego Komisja nie uwzględniła bowiem swych własnych wytycznych sformułowanych w dokumencie nr VI/5330/97. Republika Portugalska przypomina, że korekty finansowe przeprowadzone poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji mogą być stosowane przez Komisję jedynie pod warunkiem, iż instytucja ta sama przeprowadzi ocenę na podstawie zbioru błędów zawartych w aktach poszczególnych spraw. Tymczasem w odniesieniu do lat 2004, 2005 i 2006 Komisja nie przeprowadziła jakiejkolwiek analizy akt poszczególnych spraw, ponieważ dokonując korekty finansowej poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji, oparła się ona nie na analizie ustalonych przez nią w ramach zadania z zakresu kontroli wyników zawartych w aktach poszczególnych spraw, lecz na określonej procentowo liczbie nieprawidłowości wykrytych przez władze portugalskie w poddanej kontroli próbie, a którą to określoną procentowo wielkość instytucja ta zastosowała następnie do wszystkich złożonych na Maderze wniosków o przyznanie pomocy. Taka praktyka, polegająca na wykorzystaniu korekty przeprowadzonej poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji bez jednoczesnej kontroli akt poszczególnych spraw, nie znajduje żadnego oparcia prawnego w dokumencie nr VI/5330/97. Postanowienia zawarte w załączniku 4 do dokumentu nr VI/5330/97 nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o korekcie finansowej w sytuacji, gdy agencja płatnicza częściowo lub całkowicie odmówiła dokonania płatności ze względu na wykrycie nieprawidłowości.
120. W tym kontekście należy podnieść, że z załącznika 2 do dokumentu nr VI/5330/97 wynika, iż „korekty finansowe są stosowane wówczas, gdy Komisja stwierdza, że dany wydatek został dokonany z naruszeniem zasad wspólnotowych”. Z dokumentu tego wynika również, że „[o] ile nieprawidłowej płatności nie wykryły wcześniej krajowe organa kontroli i nie objęły właściwymi działaniami korekcyjnymi i windykacyjnymi, Komisja musi odmówić jej finansowania z budżetu wspólnotowego”. W przypadku gdy można określić kwotę nieprawidłowych wydatków i, co za tym idzie, kwotę poniesionych przez Wspólnotę strat finansowych, zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97 należy w szczególności zrezygnować z wykorzystywania kwoty obliczonej poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji wyników kontroli weryfikującej przeprowadzonej na reprezentatywnej próbie na całokształt przypadków, na podstawie którego pobrano tę próbę, oraz należy ją ograniczyć do tego sektora administracyjnego, w którym istnieje racjonalne prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia tego uchybienia.
121. Z dokumentu tego wynika również, że w przypadku gdy rzeczywisty poziom nieprawidłowych wydatków nie może być określony, stosowane są korekty ryczałtowe (zob. podobnie ww. w pkt 112 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 183 i przytoczone tam orzecznictwo).
122. W dokumencie nr VI/5330/97 wyjaśniono, że można zastosować korekty ryczałtowe, jeżeli zebrane w trakcie dochodzenia informacje nie pozwalają przeprowadzającemu kontrolę na oszacowanie straty przez zastosowanie ekstrapolacji określonych strat przy użyciu metody statystycznej lub przez odniesienie do innych weryfikowalnych danych. Z dokumentu tego wynika również, że nie należy stosować korekt ryczałtowych, jeżeli własne służby kontrolne państw członkowskich ujawniły błędy w warunkach określonych w załączniku 4. Jeśli państwo członkowskie nie odzyska wszystkich niesłusznie wypłaconych lub uznanych za nieprawidłowe kwot, służby odpowiedzialne za rozliczanie rachunków muszą przewidzieć środki służące korekcie finansowej.
123. Należy podnieść, że w odniesieniu do roku gospodarczego 2004 r. – jedynego, jaki należy rozpatrzyć w ramach niniejszego sporu – Komisja oparła się na wynikach swych własnych kontroli weryfikujących i uznała, iż stwierdzona w tej próbie i określona procentowo liczba nieprawidłowości winna znaleźć zastosowanie do całości danych statystycznych.
124. Należy stwierdzić, że Komisja słusznie stwierdziła, iż zastosowanie korekt ryczałtowych nie jest właściwe w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97, jeżeli zebrane w trakcie dochodzenia informacje pozwalają przeprowadzającemu kontrolę na oszacowanie straty przez zastosowanie metody statystycznej lub przez odniesienie do innych weryfikowalnych danych.
125. Republika Portugalska twierdzi jednak w tym kontekście, że Komisja, dokonując stabilizacji [tego sektora rynku rolnego], nie mogła oprzeć się na wynikach kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe, a to dlatego, iż władze te wyciągnęły już konsekwencje ze stwierdzonych przez nie same nieprawidłowości.
126. Owo państwo członkowskie wyjaśnia bowiem, że odmówiło ono częściowo lub w całości dokonania płatności we wszystkich przypadkach wykrytych przez agencję płatniczą nieprawidłowości. Jego zdaniem w niniejszym przypadku nie należy stosować żadnej korekty finansowej ze względu na to, że agencja płatnicza wyciągnęła już wszelkie konsekwencje ze stwierdzonych przez siebie nieprawidłowości i nałożyła częściowe lub całkowite sankcje w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy, których nieprawidłowość stwierdzono.
127. Argumentacja Republiki Portugalskiej nie może zostać uwzględniona.
128. W przypadku bowiem stwierdzenia nieprawidłowości nie można uznać okoliczności odmowy płatności jedynie w odniesieniu do tych wniosków, których nieprawidłowość już została stwierdzona, za stanowiącą zaradzenie uchybieniu mogące zagwarantować, że za pomocą EFOGR zostaną sfinansowane jedynie wnioski spełniające wymogi określone w przepisach prawa Unii (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-413/92 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-3781, pkt 11–13).
129. Władze portugalskie powinny bowiem były uwzględnić odsetek błędów stwierdzonych w odniesieniu do próby kontrolnej i zastosować go do całości danych statystycznych, co umożliwiłoby oszacowanie poniesionej przez EFOGR straty.
130. Z tego wynika, że odmawiając jedynie płatności dotyczących wniosków, w odniesieniu do których stwierdzono nieprawidłowości, władze portugalskie nie wyciągnęły w pełni konsekwencji ze stwierdzonych przez siebie nieprawidłowości.
131. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, choć to do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia reguł rządzących wspólną organizacją rynków rolnych, zadaniem państwa członkowskiego jest wykazanie w razie potrzeby, że instytucja ta popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie wywiodła z tego naruszenia (wyrok Trybunału z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C-130/99 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-3005, pkt 90; ww. w pkt 112 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 181).
132. Zgodnie bowiem z orzecznictwem zarządzanie finansowaniem EFOGR spoczywa przede wszystkim na administracjach krajowych, na których ciąży obowiązek czuwania nad ścisłym przestrzeganiem przepisów wspólnotowych, a zarządzanie to opiera się na zaufaniu między władzami krajowymi i władzami wspólnotowymi. Jedynie państwo członkowskie jest w stanie poznać i precyzyjnie ustalić dane niezbędne do opracowania rachunków EFOGR, ponieważ Komisja nie znajduje się wystarczająco blisko, aby uzyskać potrzebne jej informacje bezpośrednio od podmiotów gospodarczych (ww. w pkt 112 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 182 i przytoczone tam orzecznictwo).
133. To do państwa członkowskiego należy zatem przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzonych przez nie kontroli lub dotyczących ich danych liczbowych przemawiających za tym, że wątpliwości Komisji były bezzasadne (ww. w pkt 112 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 201).
134. Republika Portugalska nie przedstawiła zaś żadnego dowodu przemawiającego za tym, że Komisja dopuściła się błędu w zakresie dotyczącym konsekwencji finansowych stwierdzonych nieprawidłowości.
135. Z powyższego wynika, że zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasad równości traktowania i proporcjonalności
136. Republika Portugalska twierdzi, że rezygnując z zastosowania dokumentu nr VI/5330/97, którego celem jest ustanowienie mających zastosowanie do korekt finansowych jednolitych wytycznych, Komisja naruszyła zasady równości traktowania i proporcjonalności.
137. W pierwszej kolejności w odniesieniu do naruszenia zasady równości traktowania Republika Portugalska wyjaśnia, że gdyby Komisja zastosowała wytyczne, których zobowiązała się przestrzegać, to zdecydowałaby się na dokonanie korekt ryczałtowych. W niniejszym przypadku Republika Portugalska stoi na stanowisku, że utrzymanie na tym samym poziomie ilości kontroli w danym roku i w latach następnych pomimo występowania dużej liczby nieprawidłowości należałoby potraktować jako kontrolę kluczową, która nie została przeprowadzona w dostatecznie pogłębiony sposób, efektem czego należałoby zastosować korektę ryczałtową w wysokości 5%, tak jak Komisja uczyniła to w ramach dochodzenia AA/2006/10. Republika Portugalska jest więc zdania, że postępując w dochodzeniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób odmienny niż w przypadku dochodzenia AA/2006/10, Komisja naruszyła zasadę równości traktowania, traktując dwie identyczne sytuacje w odmienny sposób.
138. W tym względzie, po pierwsze, należy podnieść, że co do zasady każdy przypadek winien być oceniony indywidualnie, aby stwierdzić, czy w trakcie realizacji działań finansowych z EFOGR dane państwo członkowskie przestrzegało, czy też nie, wymogów wynikających z prawa wspólnotowego, a jeżeli im uchybiło, to w jakim zakresie (wyroki: z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie C-242/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-3421, pkt 129; z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C-418/06 P Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3047, pkt 91).
139. Nie oznacza to, że państwo członkowskie nie ma prawa powoływać się na naruszenie zasady równego traktowania. Niemniej jednak może to uczynić jedynie w zakresie, w jakim przywołane przypadki są przynajmniej porównywalne, z uwzględnieniem ich całościowej charakterystyki, w tym okresu, w którym wydatki były poczynione, sektora gospodarki oraz charakteru zarzucanych nieprawidłowości (zob. ww. w pkt 138 wyroki: z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 130; z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 92).
140. Po drugie, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakazana dyskryminacja może mieć miejsce, gdy podobne sytuacje są traktowane w sposób odmienny, chyba że tego rodzaju traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. ww. w pkt 138 wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie T-197/09 Słowenia przeciwko Komisji, pkt 89).
141. Należy uznać, że uchybienia stwierdzone w ramach dochodzenia AA/2006/10 nie są porównywalne do tych stwierdzonych w niniejszej sprawie. Z akt dochodzenia AA/2006/10 wynika, że Komisja zakwestionowała w jego ramach kontrolę przeprowadzaną na miejscu. Uznała ona, że okoliczność, iż pomiarom przeprowadzonym wirtualnie nadano większą wagę niż tym przeprowadzonym w terenie, pociągnęła za sobą podjęcie nieprawidłowych decyzji, w szczególności w zakresie dotyczącym wyciągania wniosków na podstawie niedopuszczalnych dowodów, co miało szkodliwy wpływ na jakość przeprowadzanych na miejscu kontroli i ostatecznie pociągnęło za sobą naruszenie mających zastosowanie przepisów prawnych.
142. W niniejszej sprawie natomiast Komisja w zwięzłym sprawozdaniu podnosi co do zasady okoliczność, że władze portugalskie oparły się na SIG, fakt utrzymania ilości kontroli na tym samym poziomie pomimo występowania dużej liczby nieprawidłowości oraz fakt, że w latach 2004– 2007 odsetek nieprawidłowości nie uległ zmniejszeniu.
143. Wynika z tego, że ze względu na nieporównywalność tych dwóch sytuacji nie można zarzucać Komisji, iż naruszyła ona zasadę równości traktowania.
144. W drugiej kolejności w odniesieniu do naruszenia zasady proporcjonalności Republika Portugalska podnosi, że ze względu na to, iż przeciętna powierzchnia gospodarstwa na Maderze jest bardzo mała, popełniony przy pomiarach działki błąd, nieznaczny w kategoriach powierzchni, pociąga za sobą szczególnie wysoki odsetek błędów. Gdyby bowiem zastosowano wytyczne z dokumentu nr VI/5330/97, stopa korekty wynosiłaby 5%, podczas gdy w niniejszym przypadku ich stopa waha się między 44,32 a 90,48%. Komisja postanowiła zastosować ekstrapolację, stanowiącą najbardziej niekorzystne dla Republiki Portugalskiej rozwiązanie, nie uzasadniając w żaden sposób, dlaczego jest ono najbardziej odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych przez tę instytucję celów. Ekstrapolacja stopy nieprawidłowości w próbie wybranej na podstawie analizy ryzyka narusza zasadę proporcjonalności ze względu na to, że stopa ta musi być większa niż stopa nieprawidłowości w całym zbiorze wniosków o przyznanie pomocy. Republika Portugalska dodaje, że z przeprowadzonych przez władze krajowe kontroli weryfikujących nie wynika, iż dokonały one wyboru próby na podstawie innej niż analiza ryzyka.
145. Należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, której poświęcony został art. 5 TUE, wymaga, by akty unijnych instytucji nie przekraczały granic tego, co jest odpowiednie i niezbędne w celu osiągnięcia wyznaczonego celu (wyrok Trybunału z dnia 17 maja 1984 r. w sprawie 15/83 Denkavit Nederland, Rec. s. 2171, pkt 25; wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie T-281/06 Hiszpania przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 64; ww. w pkt 109 wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 117).
146. Powyżej stwierdzono zaś, że wytyczne z dokumentu nr VI/5330/97 są przestrzegane; wynika z nich bowiem, że w sytuacji gdy związane z postępowaniem informacje pozwalają prowadzącemu je audytorowi na oszacowanie strat poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji, korekty należy dokonać za pomocą takiej właśnie metody. Ponieważ miało to właśnie miejsce w przypadku dostarczonych przez organy administracji portugalskiej danych dotyczących postępowania, Komisja mogła, nie naruszając tych wytycznych, przeprowadzić korekty finansowe poprzez zastosowanie techniki ekstrapolacji.
147. Ponadto w sytuacji gdy zamiast odrzucić całość wydatków, których dotyczyło naruszenie, Komisja zadała sobie trud ustanowienia zasad zmierzających do zróżnicowanego potraktowania różnych przypadków nieprawidłowości, stosownie do stopnia uchybienia i stopnia ryzyka ponoszonego przez EFOGR, to państwo członkowskie winno wykazać, że kryteria te są arbitralne i niesprawiedliwe (wyroki Trybunału: z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C-242/96 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-5863, pkt 75; z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie C-28/94 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1973, pkt 56).
148. W tym względzie z jednej strony z tabeli zawierającej dostarczone w oficjalnym powiadomieniu z dnia 27 października 2009 r. dane wynika, że Komisja wprowadziła rozróżnienie pomiędzy zastosowanymi sankcjami w zależności od skontrolowanych okresów czasu, rodzaju upraw oraz stwierdzonych w odniesieniu do kontroli na miejscu błędów. Ponadto uwzględniła ona również okoliczność, że nic nie pozwalało jej na uznanie, iż miano by się dopuścić tych samych uchybień co na Azorach, i co za tym idzie, zastosowała korektę finansową jedynie do wydatków zadeklarowanych w odniesieniu do regionu Madera. Na podstawie przyjętych w dokumencie nr IV/5330/97 wytycznych nie można więc zarzucać tej instytucji, że zastosowała korektę, która jest nieproporcjonalna.
149. Z drugiej strony z utrwalonego orzecznictwa wynika, że EFOGR finansuje jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (wyrok Trybunału z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C-278/98 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1501, pkt 38; wyrok Sądu z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie T-266/04 Hiszpania przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 97). W przypadku gdy przepisy wspólnotowe zezwalają na wypłatę pomocy jedynie pod warunkiem dopełnienia pewnych związanych z postępowaniem dowodowym czy też kontrolnym formalności, pomoc wypłacona z naruszeniem tych warunków nie może być finansowana za pomocą EFOGR (wyrok Trybunału z dnia 8 stycznia 1992 r. w sprawie C-197/90 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1, pkt 38; ww. wyrok z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 116).
150. W niniejszym przypadku należy zatem oddalić podniesiony przez Republikę Portugalską argument, zgodnie z którym w związku z tym, że przeciętna powierzchnia gospodarstwa na Maderze jest bardzo mała, popełniony przy pomiarach działki błąd, nieznaczny w kategoriach powierzchni, pociąga za sobą szczególnie wysoki odsetek błędów, efektem czego dokonane za pomocą techniki ekstrapolacji korekty są równie znaczące. Ze względu na to bowiem, że ta okoliczność nie wyklucza prawdopodobieństwa wyrządzenia szkody na niekorzyść EFOGR, Komisja miała prawo wyłączyć z finansowania wspólnotowego wydatki dokonane na Maderze w ramach programu POSEI.
151. Ponadto należy również oddalić podniesiony przez Republikę Portugalską argument, zgodnie z którym ekstrapolacja stopy nieprawidłowości w próbie wybranej na podstawie analizy ryzyka narusza zasadę proporcjonalności. W niniejszym przypadku bowiem Republika Portugalska nie przedstawiła dowodu w przedmiocie metody określania próby czy też czynników uwzględnionych w ramach analizy ryzyka.
152. Wynika z tego, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, efektem czego należy oddalić zarzut czwarty.
153. Z powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zastosowała wobec Republiki Portugalskiej korektę finansową dotyczącą środka POSEI w odniesieniu do lat finansowych 2006 i 2007; w pozostałym zakresie skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
154. Zgodnie z art. 87 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, należy postanowić, że każda ze stron poniesie własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji 2010/668/UE z dnia 4 listopada 2010 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 288, s. 24) w zakresie, w jakim w decyzji tej zastosowano wobec Republiki Portugalskiej korektę finansową dotyczącą środka POSEI w odniesieniu do lat finansowych 2006 i 2007.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Każda ze stron pokrywa własne koszty.