62001CC0329_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Denne sag drejer sig om fortolkning af Kommissionens forordning (EØF) nr. 2670/81 af 14. september 1981 om gennemførelsesbestemmelser for produktion ud over kvoterne inden for sukkersektoren (2) (herefter »forordning nr. 2670/81«) og fortolkning og gyldighed af Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter (3) (herefter »forordning nr. 3719/88«).
2. Sagen vedrører licenser til eksport af sukker. Der er nærmere bestemt tale om konsekvenserne af, at der ved en fejl blev ansøgt om en partiallicens til en for lille mængde, men på grundlag af denne faktisk blev eksporteret den påtænkte mængde (som var 1 000 gange større). Overordnet set er spørgsmålet, hvilke følger det har, at man anvendte en anden partiallicens, på grundlag af hvilken der blev udført sukker efter udløbet af hovedlicensens gyldighedsperiode.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
Markedsordningen for sukker
3. Produktion, import og eksport af sukker reguleres af den fælles landbrugspolitik inden for rammerne af artikel 32 EF til 38 EF (tidligere EF-traktatens artikel 38-47). På det tidspunkt, der er relevant i den foreliggende sag, fandtes de grundlæggende regler om denne fælles markedsordning i Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker (4) (herefter »grundforordningen«).
4. I dommen i sagen British Sugar (5) fastslog Domstolen følgende: »Grundforordningen har som led i den fælles markedsordning for sukker (6) til formål at give de nødvendige garantier med hensyn til arbejde og levestandard over for producenter af basisproduktet, såsom sukkerfabrikanterne i Fællesskabet, og at sikre forsyningerne med sukker til alle forbrugere til rimelige priser gennem en stabilisering af sukkermarkedet. Med henblik på at styre sukkerproduktionen i Fællesskabet indføres der ved grundforordningen en produktionskvoteordning, hvilket i henhold til femtende betragtning til forordningen skal garantere producenterne, at de kan afsætte deres produktion til fællesskabspriser.«
5. Med henblik herpå definerer grundforordningen bestemte A- og B-kvoter og fastlægger deres størrelse. Hver medlemsstat får tildelt bestemte kvoter for et bestemt produktionsår (fra den 1.7. til den 30.6. i det følgende år). Medlemsstaterne fordeler disse A- og B-kvoter på de sukkerproducenter, der er etableret på deres område. Virksomheden kan afsætte de tildelte mængder på det indre marked eller verdensmarkedet, hvorved der i givet fald kan opnås eksportrestitutioner. Sukker, som en sukkerproducent inden for et produktionsår fremstiller ud over A- og B-kvoterne, er såkaldt »C-sukker«. Den foreliggende sag vedrører dette sukker. C-sukker må ikke afsættes på det indre marked. Sukkerproducenten skal eksportere det C-sukker, han har fremstillet, til verdensmarkedet inden for en bestemt frist (7) og uden prisstøtte eller eksportrestitutioner.
De bestemmelser, der er relevante for eksport af C-sukker
6. Den relevante generelle regulering er forordning nr. 2670/81 (8) .
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 lyder i uddrag således:
»1. Udførsel som omhandlet i artikel 26, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1785/81 anses for at have fundet sted, hvis
a) det kompetente organ i den medlemsstat, på hvis område fremstillingen har fundet sted, har modtaget det i artikel 2 nævnte bevis, uanset fra hvilken medlemsstat C-sukkeret [...] er blevet udført [...]
[...]
Bortset fra tilfælde af force majeure anses den pågældende mængde C-sukker [...] for at være afsat på det indre marked, hvis ikke samtlige betingelser i første afsnit er opfyldt.«
Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81 lyder i uddrag således:
»2) Beviset føres ved fremlæggelse af
a) en eksportlicens, udstedt i overensstemmelse med artikel 3 i forordning (EØF) nr. 2630/81 (9) til den pågældende fabrikant af vedkommende organ i den i stk. 1 nævnte medlemsstat [...]«
Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 lyder i uddrag således:
»1. For de mængder, som efter artikel 1, stk. 1, afsættes på det interne marked, opkræver den pågældende medlemsstat for C-sukker pr. 100 kg hvidt sukker eller råsukker [...] et beløb, der er lig med summen af:
– de højeste importbelastninger, der er gældende for det pågældende produkt i den periode, der omfatter det produktionsår, hvori det pågældende C-sukker [...] er fremstillet, og de seks måneder, der følger efter dette produktionsår, og
– 1,21 ECU.«
7. Da effektiviteten af disse foranstaltninger kræver et indgående kendskab til bevægelserne i samhandelen med tredjelande (10), bestemmer grundforordningen, at der kræves licenser for at kunne ind- og udføre landbrugsprodukter.
8. De generelle regler om import- og eksportlicenser og de nationale myndigheders administrative behandling heraf fandtes på det relevante tidspunkt i forordning nr. 3719/88.
Artikel 24 i forordning nr. 3719/88 har følgende ordlyd:
»1. Der må ikke foretages ændringer i angivelserne i licenserne og i partiallicenserne efter deres udstedelse.
2. Opstår der tvivl angående rigtigheden af angivelserne i licensen eller partiallicensen, tilbagesendes licensen eller partiallicensen til den myndighed, der har udstedt licensen, på foranledning af den pågældende eller af det kompetente tjenestested i den pågældende medlemsstat.
Finder den myndighed, der har udstedt licensen, at betingelserne for en rettelse er til stede, inddrager den partiallicensen eller licensen såvel som tidligere udstedte partiallicenser og udsteder snarest enten en rettet partiallicens eller en rettet licens og tilhørende rettede partiallicenser. Til disse nye dokumenter, som på hvert eksemplar påtegnes »licens rettet den [...]« eller »partiallicens rettet den [...]«, overføres eventuelle tidligere afskrivninger.
Anser den udstedende myndighed ikke en rettelse af licensen eller partiallicensen for nødvendig, anfører den på dokumentet »kontrolleret den [...] i henhold til artikel 24 i forordning (EØF) nr. 3719/88« og anbringer sit stempel« (11) .
9. I Kommissionens forordning (EF) nr. 1464/95 af 27. juni 1995 om særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser for sukkersektoren (12) (herefter »forordning nr. 1464/95«) findes der særlige regler om eksportlicenser for C-sukker.
10. De regler, der er relevante i den foreliggende sag, kan sammenfattes således:
11. Eksportlicensen berettiger og
forpligter til ved anvendelsen af licensen inden for dens gyldighedsperiode at udføre den angivne mængde af det pågældende produkt (13) . Licensen udstedes af de nationale myndigheder, der har kompetence hertil (herefter »licensmyndigheder«), på grundlag af en ansøgning, der udfærdiges på blanketter som fastlagt i forordningen (14) .
12. På grundlag af en eksportlicens (herefter »hovedlicens«) kan der også udstedes partiallicenser. En partiallicens har for den mængde, for hvilken den er udstedt, samme retlige virkninger som hovedlicensen (15) . En partiallicens udstedes under anvendelse af de samme blanketter som dem, der anvendes ved hovedlicensen. Eksemplar nr. 1 af blanketterne for hovedlicensen eller en partiallicens (eksemplar til indehaveren, herefter »eksemplar nr. 1«) udleveres til ansøgeren. Eksemplar nr. 1 fremlægges for eksporttoldmyndigheden (herefter »toldvæsenet«) ved anmeldelsen af eksporten og afskrives og påtegnes dér. Herefter får ansøgeren eksemplar nr. 1 tilbage og sender det videre til licensmyndigheden. Hvis der udstedes partiallicenser, afskrives den mængde, der er angivet i den pågældende partiallicens, på hovedlicensen, idet partiallicensnummeret angives, indtil den samlede mængde i hovedlicensen er brugt op (16) .
13. Den samlede mængde i henhold til hovedlicensen skal under alle omstændigheder – også selv om der anvendes partiallicenser – eksporteres inden for hovedlicensens gyldighedsperiode. Gyldighedsperioden for en eksportlicens til C-sukker er reguleret i forordning nr. 1464/95. Eksportlicensen gælder indtil udløbet af den tredje kalendermåned efter udstedelsesdagen (17) .
14. Forpligtelsen til at udføre betragtes som opfyldt den dag, toldvæsenet antager eksportanmeldelsen af den pågældende mængde C-sukker. Beviset for, at eksportforpligtelsen er blevet opfyldt (rettidigt), føres ved eksemplar nr. 1 af licensen med afskrivning og påtegning og ved et supplerende bevis (18) . Den nærmere fastlæggelse af det supplerende bevis påhviler medlemsstaterne, når eksportanmeldelsen – som i den foreliggende sag – foretages i den medlemstat, i hvilken en myndighed har udstedt licensen (19) .
B – National ret
15. I henhold til den forelæggende rets angivelser er der fastsat følgende procedure for eksportlicenser for C-sukker i Det Forenede Kongerige:
16. Den myndighed, der har kompetence til at udstede eksportlicenser for C-sukker, er »Intervention Board for Agricultural Produce« (herefter »IBAP«), der er den sagsøgte i hovedsagen.
17. Ansøgningen om udstedelse af hoved- og partiallicenser kan ske skriftligt eller telefonisk. Hvis der anmodes om udstedelse af en hovedlicens og en eller flere partiallicenser, der bygger på hovedlicensen, samtidigt, underrettes ansøgeren om, at hovedlicensen er blevet udstedt. Ifølge den forelæggende ret får vedkommende dog ikke udleveret nogen af eksemplarerne af hovedlicensen; IBAP beholder altså alle blanketterne for hovedlicensen samt eksemplar nr. 2 af partiallicensen (20) . Ansøgeren modtager kun eksemplar nr. 1 af den pågældende partiallicens. De udstedte partiallicenser er imidlertid (bortset fra angivelsen af den enkelte delmængde) indholdsmæssigt identiske med hovedlicensen. Partiallicenserne indeholder især en angivelse af den samlede mængde, som hovedlicensen er udstedt for. Hvis ansøgeren ønsker det, sender IBAP eksemplar nr. 1 af den pågældende partiallicens direkte videre til den befragter, som ansøgeren har udpeget.
18. I Det Forenede Kongerige føres det supplerende bevis, der er nævnt ovenfor under punkt 14, ved hjælp af blanket C88(CAP). Denne blanket udfylder licensindehaveren [i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81 sukkerproducenten], der sender den direkte videre enten til toldvæsenet eller sin befragter. Har befragteren modtaget eksemplar nr. 1 af licensen direkte fra IBAP og blanket C88(CAP) fra licensindehaveren, giver han disse samlet videre til toldvæsenet.
19. I forbindelse med eller efter at eksporten har fundet sted, forsyner toldvæsenet blanket C88(CAP) med afskrivnings- og påtegningsanmærkning og sender den til IBAP. Toldvæsenet forsyner også eksemplar nr. 1 af licensen med afskrivnings- og påtegningsanmærkning, men returnerer dette til licensindehaveren eller befragteren. Er den samlede mængde, som licensen vedrører, blevet afsendt, returnerer licensindehaveren eller befragteren eksemplar nr. 1 af licensen, som toldvæsenet har anbragt sit stempel på, til IBAP inden 60 dage efter eksporten.
III – De faktiske omstændigheder og hovedsagen
20. Den 7. august 1997 ansøgte British Sugar om en hovedlicens for eksport af 20 000 tons C-sukker, og IBAP udstedte denne den næste dag som eksportlicens nr. 3SG00070. Hovedlicensen gjaldt til og med den 30. november 1997. Samtidig blev der ansøgt om og bevilget en første partiallicens. Efter anmodning herom fra British Sugar sendte IBAP eksemplar nr. 1 af den første partiallicens til den befragter, som British Sugar havde udpeget.
21. På grundlag af hovedlicensen ansøgte British Sugar om i alt 60 partiallicenser. På anmodning af British Sugar sendte IBAP alle eksemplarer nr. 1 af partiallicenserne direkte til befragteren. På det relevante tidspunkt havde British Sugar således hverken set eksemplar nr. 1 af partiallicenserne eller de eksemplarer nr. 1 og 2 af hovedlicensen, som IBAP stadig lå inde med.
22. Den foreliggende sag drejer sig om to partiallicenser, der bygger på hovedlicens nr. 3SG00070, nemlig 3. og 46. partiallicens.
Den tredje partiallicens
23. Nummeret på den tredje partiallicens er 3SG00070/3. Ansøgningen herom blev indgivet på British Sugars egen standardformular; i rubrikken »ønsket tonnage« blev den eksportmængde, for hvilken der søgtes om licens, angivet i tal som »2 900« uden mængdeangivelse og nedenunder i bogstaver som »to tusind ni hundrede kilogram«. Under hovedsagen har British Sugar anført, at sidstnævnte angivelse var en skrivefejl, og at man i virkeligheden ønskede at ansøge om en partiallicens for »to tusind ni hundrede tons«.
24. Den 11. august udstedte IBAP den tredje partiallicens for »2,9 tons« og foretog en tilsvarende afskrivning på hovedlicensen. I rubrik 38 (»mængde netto [kg]«) på blanket C88(CAP) var der i først omgang anført »2 900« med skrivemaskine. Befragteren rettede imidlertid formular C88(CAP) og skrev »2 900 000« i hånden. Desuden beskrev befragteren ladningen i den relevante rubrik 31 (»partier og beskrivelse af varerne«) som »hvidt krystalsukker 58 000 x 50 kg« (altså 2 900 000 kg). I rubrik 47 (»nærmere angivelser om mængden«) var der i kolonnen under overskriften »mængde netto« anført »2 900«, hvorimod kolonnen under overskriften »enhed« ikke var udfyldt. I kolonnen under overskriften »eksportlicens« var angivet partiallicens nr. 3SG00070/3, der var blevet udstedt for en mængde på »2,9 tons«.
25. Den 14. august indgav befragteren blanket C88(CAP) og eksemplar nr. 1 af den tredje partiallicens til toldvæsenet og vedlagde en skrivelse, hvori der ansøgtes om tilladelse til at laste »3 000 tons« C-sukker. I denne skrivelse blev toldvæsenet anmodet om at anbringe sit stempel på skrivelsen som bevis for, at tilladelsen til at laste varen var givet. Skrivelsen blev afstemplet af toldvæsenet samme dag.
26. Den 22. august 1997 blev lasten på 2 900 000 kg C-sukker udført fra Det Forenede Kongerige.
27. Den 29. august 1997 godkendte toldvæsenet eksportanmeldelsen og forsynede samme dag blanket C88(CAP) med afskrivnings- og påtegningsanmærkning. Toldvæsenet anbragte desuden sit stempel ved siden af den rettede angivelse »2 900 000«, som befragteren havde lavet i hånden. Toldvæsenet satte desuden sit stempel på blanket C88(CAP) og satte kryds ved rubrik A 1, der indeholder angivelsen: »Det bekræftes, at varerne har forladt Det Forenede Kongerige [...] og er [...] eksporteret til et ikke-medlemsland.« På eksemplar nr. 1 af tredje partiallicens afskrev toldvæsenet »2 900 T« og »to millioner ni hundrede tusind kilo« og anbragte sit stempel og skrev under ved siden af disse angivelser. Den 15. september 1997 modtog IBAP eksemplar nr. 1 af tredje partiallicens.
28. Herefter blev der ansøgt om og udstedt yderligere 57 partiallicenser (indtil den samlede mængde i henhold til hovedlicensen var brugt op), idet man gik ud fra, at den tredje partiallicens kun var blevet udstedt og udnyttet for 2,9 tons C-sukker.
Den 46. partiallicens (21)
29. Den 11. september 1997 blev der på anmodning fra British Sugar udstedt en partiallicens for 298,2 tons under nr. 3SG00070/46. Heraf blev et parti på 140 tons afskibet den 10. oktober 1997 (dvs. længe inden hovedlicensens sidste gyldighedsdag). Et andet parti på 158,2 tons blev imidlertid ikke udført før den 3. december 1997 (dvs. tre dage efter hovedlicensens sidste gyldighedsdag). På de dage, hvor de pågældende udførsler foregik, satte toldvæsenet sine afskrivnings- og påtegningsanmærkninger på blanketterne ved siden af den mængde, der var angivet for de pågældende delpartier.
30. Toldvæsenet anbragte desuden sit stempel med datoangivelsen »3. december 1997« på en blanket C88(CAP), som vedrørte en samlet mængde på 480 000 kg, og på hvilken der i rubrik 47 (»nærmere angivelser om mængden«) bl.a. var angivet et parti på »158,2« (uden mængdeangivelse) med henvisning til partiallicens nr. »3SG00070/46«. Toldvæsenet satte desuden kryds ved rubrik A 1 på den nævnte blanket, der indeholder angivelsen: »Det bekræftes, at varerne har forladt Det Forenede Kongerige [...] og er [...] eksporteret til et ikke-medlemsland.«
31. Den 9. december 1997 modtog IBAP denne blanket C88(CAP) vedrørende delmængden på 158,2 tons, der var indeholdt i den 46. partiallicens.
Det videre forløb
32. Den dag, da IBAP havde modtaget eksemplar nr. 1 af tredje partiallicens, dvs. den 15. september 1997, begyndte man at efterprøve eksportdokumenterne og konstaterede, at den mængde C-sukker, der var blevet anmeldt over for toldvæsenet på blanket C88(CAP) (2 900 000 kg), ikke svarede til den mængde, der var godkendt i henhold til den tredje partiallicens (2 900 kg). British Sugar fik meddelelse herom ved skrivelse af henholdsvis 9. og 15. oktober 1997, der bl.a. indeholdt følgende opfordring: »De anmodes venligst om at bekræfte den eksporterede mængde efter denne partiallicens, idet forkert brug af licenser får betydning for de tal, der viser, hvilke mængder C-sukker der er produceret i forhold til mængden af eksporteret C-sukker.«
33. Det vides ikke nøjagtigt, hvornår og for hvilke mængder der blev ansøgt om, bevilget og udnyttet de partiallicenser, der kom efter den tredje partiallicens. Den 9. oktober 1997 (dvs. den dag, hvor British Sugar blev underrettet om mængdeforskellen) var der – i overensstemmelse med afskrivningerne af de partiallicenser, der var blevet udstedt og udnyttet indtil da – kun 29,525 tons af den samlede mængde tilbage på hovedlicensen. Den 16. oktober 1997 blev denne resterende mængde eksporteret på grundlag af en sidste partiallicens (den 60. partiallicens), der var blevet ansøgt om og bevilget for denne mængde.
34. Den dag, hvor eksemplar nr. 1 af 46. partiallicens blev modtaget, dvs. den 9. december 1997, kontrollerede IBAP også disse eksportdokumenter og opdagede, at 158,2 tons C-sukker omfattet af den 46. partiallicens først var blevet udført den 3. december 1997, altså efter at gyldighedsperioden for hovedlicensen var udløbet. Kort tid efter fik British Sugar skriftligt meddelelse om denne uregelmæssighed.
35. Ifølge den forelæggende rets angivelser kontaktede British Sugar den 19. december 1997 IBAP for at blive informeret om de uklare forhold i forbindelse med den tredje partiallicens. Herefter blev der ført yderligere drøftelser, hvor man dog ikke nåede til enighed. Ved skrivelse af 20. april 1998 opfordrede British Sugar skriftligt og formelt IBAP til med hensyn til den tredje partiallicens, som man ved en fejl havde ansøgt om for en mængde på »2 900 kg«, at benytte sig af myndighedens kompetence i medfør af artikel 24 i forordning nr. 3719/88 til at foretage en rettelse, »for at bringe forholdet i orden og fjerne fejlene«. IBAP afviste at foretage en sådan rettelse.
36. Ved skrivelse af 30. april 1998 pålagde IBAP en bod i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 med den begrundelse, at betingelserne i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81 ikke var opfyldt. Boden vedrører 3 055,3 tons sukker. Denne sum nåede man frem til ved at addere de 2 897,1 tons (2 900 tons minus 2,9 tons), der ifølge IBAP ikke var dækket af den tredje partiallicens, og de 158,2 tons fra den 46. partiallicens, der – efter IBAP’s opfattelse – ikke længere var dækket af hovedlicensen, fordi denne var udløbet. Den krævede bod beløber sig til i alt 1 455 520,49 GBP.
37. British Sugar anlagde herefter sag ved High Court of Justice, Queen’s Bench Division og anfægtede den bod, som IBAP har fastsat.
IV – De præjudicielle spørgsmål
38. Ved kendelse af 20. juli 2001 forelagde High Court of Justice, Queen’s Bench Division, følgende spørgsmål for Domstolen:
1) Kan det antages, at det bevis, der stilles krav om i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81 i tilfælde, hvor
a) en handlende har udført en mængde C-sukker, der overstiger den mængde, som der var opnået tilladelse til at udføre ifølge vedkommende licens, og/eller
b) en handlende har udført C-sukker efter udløbet af gyldighedsperioden for den licens, ved hvilken der gives tilladelse til nævnte udførsel, og
c) selv om det omhandlede sukker faktisk har forladt Fællesskabets toldområde
er blevet ført for så vidt angår denne eksportforretning eller for den del af den pågældende eksportforretning, som ikke var omfattet af en gyldig licens?
2) Skal det første spørgsmål under de under 1) a) anførte omstændigheder besvares anderledes, såfremt:
a) en handlende til toldvæsenet har indgivet en C88-toldblanket, der er ændret i hånden, således at den viser hvilken mængde, der faktisk er udført, og
b) toldmyndigheden har godkendt den pågældende partiallicens med den handlendes angivelse af den mængde, der faktisk er udført?
3) Skal det første spørgsmål besvares anderledes, såfremt følgende omstændigheder lægges til grund:
a) Den handlende ønskede at ansøge om en partiallicens for 2 900 tons.
b) På grund af en fejl fra den handlendes side blev der udstedt partiallicens for 2,9 tons, og disse 2,9 tons blev registreret både i IBAP’s og den handlendes opgørelser.
c) Partiallicensen blev på vegne af den handlende ændret af den handlendes toldagent netop for at angive, at den handlende agtede at udføre 2 900 tons.
d) Partiallicensen blev efterfølgende påtegnet af toldvæsenet til bekræftelse af udførsel af 2 900 tons sukker.
e) Sukkeret var omhandlet i en C88-toldblanket vedrørende udførsel af 2 900 tons, der efterfølgende blev tildelt og godkendt af toldvæsenet.
f) Der blev faktisk eksporteret 2 900 tons sukker.
g) Der blev efterfølgende ansøgt om partiallicenser, og disse blev tilkendt med udgangspunkt i, at der tidligere kun var givet tilladelse til udførsel af 2 900 tons.
h) Alle senere partiallicenser tilkendtes og påtegnedes forskriftsmæssigt, og alle de således opgjorte sukkerladninger blev faktisk udført.
i) Slutresultatet var, at 2 897,1 tons sukker mere end den mængde, der var blevet tilladt i den oprindelige licens, blev udført?
4) Kan den kompetente myndighed i henhold til artikel 24 i forordning nr. 3719/88 trække partiallicensen eller licensen eller attesten og eventuelle tidligere udstedte partiallicenser tilbage og anmode den kompetente myndighed om straks at udstede en berigtiget licens eller partiallicens eller tillæg dertil, når:
a) selve licensen eller partiallicensen ikke udviser nogen tydelig eller åbenbar fejl, og der ikke har foreligget nogen fejl fra den udstedende parts side, og/eller
b) ændring ønskes, efter at den omhandlede partiallicens’ eller hovedlicens’ gyldighedsperiode er udløbet?
c) Skal det sidst angivne spørgsmål besvares på en anden måde, såfremt den handlende har ønsket at ansøge om en partiallicens (på grundlag af en allerede udstedt licens) for en større mængde end den mængde, han har anmeldt?
5) Såfremt de ovenfor gengivne spørgsmål skal besvares benægtende, spørges det, om artikel 24 i Kommissionens forordning nr. 3719/88 er i strid med fællesskabsrettens retsgrundsætninger om proportionalitet/og eller lighed, for så vidt som den omstændighed, at ingen myndighed er beføjet til at ændre hovedlicensen, partiallicensen eller tillæg hertil under omstændigheder som de ovenfor nævnte, medfører, at der pålægges en bod i henhold til artikel 3 i Kommissionens forordning nr. 2670/81?
6) a)	Er de nationale domstole og/eller den kompetente nationale myndighed beføjet til at ændre (nedsætte) størrelsen af den bod, der skal pålægges i henhold til artikel 3 i Kommissionens forordning nr. 2670/81?
b) Foreligger der i bekræftende fald elementer i denne sag, der efter Domstolens opfattelse har betydning for udøvelsen af en sådan beføjelse?
7) Opkræves under omstændigheder som de i afsnit 33-35 ovenfor anførte (22) en bod i henhold til artikel 3 i forordning nr. 2670/81 på passende måde?
V – Parternes væsentlige argumenter
39. Kommissionen
og Det Forenede Kongerige
har gjort gældende, at det bevis, der kræves i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81, ikke skal anses for ført, såfremt der foretages en eksport, der overskrider mængden (den tredje partiallicens) eller gyldighedsperioden (den 46. partiallicens) for hovedlicensen.
40. De nævnte parter har indledningsvis støttet sig generelt til Domstolens afgørelse i Südzucker Mannheim-dommen (23) samt artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 3719/88. Ifølge Kommissionen og Det Forenede Kongerige viser dommen og den nævnte bestemmelse den særlige betydning, som kontrolordningen har på det marked, der helt reguleres af kvotesystemet i FMO for sukker. Mængdeangivelserne i licenserne og den eksportperiode, der er fastlagt på grundlag af licensernes gyldighedsperiode, har central betydning for, at hele systemet fungerer.
41. Især med henblik på den tredje partiallicens har de nævnte parter understreget, at der i sidste ende i hvert fald er blevet udført 2 897,1 tons C-sukker uden licens: Dette beror enten allerede på, at der ikke var overensstemmelse mellem de delmængder, der var godkendt, og dem, der rent faktisk blev udført, eller på det senere forhold, at British Sugar overskred den samlede mængde for hovedlicensen, idet alle yderligere partiallicenser blev udstedt og udnyttet, da man gik ud fra, at den tredje partiallicens kun var udstedt for 2,9 tons.
42. Denne fejl kan heller ikke fjernes ved, at en repræsentant for sukkerproducenten (i det foreliggende tilfælde befragteren) ændrer mængdeangivelsen således, at der står den mængde, der rent faktisk skal eksporteres.
Allerede i Südzucker Mannheim-dommen fastslog Domstolen nemlig, at andre beviser for den faktiske eksportmængde ikke fritager licensindehaveren for forpligtelsen til i fuldt omfang at overholde de formelle regler om eksport af sukker.
43. Toldvæsenets handlemåde ændrer heller ikke ved, at eksporten var behæftet med fejl. Den påtegning og afskrivning af den mængde, der faktisk blev eksporteret, og som toldvæsenet foretog på grundlag af den ændrede blanket C88(CAP), vedrører kun eksportmængden og betyder ikke, at eksportmængden er i overensstemmelse med partiallicensen. Toldvæsenet skal nemlig kun udøve selve eksportkontrollen. Administrationen af og kontrollen med FMO for sukker påhviler kun licensmyndigheden.
44. Hvad angår fortolkningen af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 har de nævnte parter anført, at denne bestemmelse skal ses i lyset af 17. betragtning til forordningen og fortolkes strengt, da den er en undtagelsesregel. Bestemmelsen kan følgelig kun anvendes i de tilfælde, der fremgår af selve licensen, og for det tilfælde, at licensmyndigheden har begået fejl. Hvis licensmyndigheden godkender den eksportmængde, som sukkerproducenten har ansøgt om, foreligger der således ikke nogen indlysende unøjagtighed. Det kan under alle omstændigheder ikke være afgørende, hvilken intention sukkerproducenten havde, da han indgav ansøgningen, da der herved er tale om et subjektivt element, der ikke kan tages hensyn til, hvis man vil administrere det regulerede marked for sukker på effektiv vis.
45. Desuden kan der principielt ikke foretages nogen berigtigelse af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88, når hovedlicensens gyldighedsperiode er udløbet. Det fremgår klart af 17. betragtning til forordningen, at den nævnte bestemmelse skal sikre en forskriftsmæssig forvaltning. En effektiv forvaltning af FMO for sukker kræver imidlertid, at licensmyndighederne informeres præcist og rettidigt om den aktuelle sukkereksport, og dette kan ikke sikres, hvis der foretages ændringer af licenser med tilbagevirkende kraft.
46. Hvad angår spørgsmålet, om artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 er forenelig med proportionalitetsprincippet og lighedsprincippet, har de nævnte parter også henvist til Südzucker Mannheim-dommen (24), hvori det på generel vis blev fastslået, at forpligtelsen til at overholde de licensretlige formalia som følge af forpligtelsens særlige betydning for, at FMO for sukker fungerer, ikke strider mod proportionalitetsprincippet. Desuden følger det af Domstolens faste praksis (25) vedrørende proportionalitetsprincippet, at dette skal ses i forhold til formålet med den pågældende ordning. Licenserne spiller en central rolle i forbindelse med administrationen af FMO for sukker, og indholdet af dem kan derfor kun ændres, hvis de strenge betingelser i artikel 24 i forordning nr. 3719/88 er opfyldt. Det belaster heller ikke licensindehaveren uforholdsmæssigt, hvis man undlader at anvende denne bestemmelse, eftersom han (eller hans repræsentant) i tilfælde af en mængdeangivelse på en partiallicens, der beror på en fejlagtig ansøgning fra sukkerproducenten, senest i forbindelse med tilbagesendelsen af partiallicensen får kendskab til fejlen og har mulighed for straks at ansøge om ydeligere partiallicenser, indtil den eksportmængde, der egentlig ønskes, er brugt op.
47. Hvad angår spørgsmålet, om artikel 24 i forordning nr. 3719/88 er forenelig med lighedsprincippet, har Kommissionen og Det Forenede Kongerige gjort gældende, at en licens ganske vist kan rettes, hvis fejlen er åbenlys, eller der er tale om en fejl fra licensmyndighedens side, men at dette ikke er muligt, hvis licensen blot svarer til en fejlagtig ansøgning fra sukkerproducenten. Bestemmelsen behandler således ens forhold ens og forskellige forhold forskelligt, og der foreligger derfor ikke nogen krænkelse af lighedsprincippet.
48. Med hensyn til fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 hvad angår bodens størrelse, har de nævnte parter anført, at den metode til beregning af boden, der er fastlagt nøjagtigt i denne bestemmelse, ikke giver mulighed for, at licensmyndighederne og/eller de nationale retsinstanser træffer en anden afgørelse. Denne retlige konsekvens har central betydning, når det skal sikres, at FMO for sukker fungerer korrekt. En fleksibel beregning af boden ville medføre, at virksomheder ville blive behandlet forskelligt i forskellige medlemsstater på en måde, som ikke er berettiget.
49. British Sugar
har gjort gældende, at beviset i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81 også skal anses for at være ført, hvis den mængde, der er angivet i en licens (den tredje partiallicens), eller den gyldighedsperiode, der gælder for denne (den 46. partiallicens), er overskredet.
50. British Sugar har begrundet sin holdning med, at licenser normalt ud over angivelsen af den godkendte mængde og eksportperioden også har andre retsvirkninger, og at der derfor ikke kan tales om eksport »uden licens«. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81 tjener til at føre bevis for den eksport, der virkelig er sket. Eksporten bevises ved den forskriftsmæssige afskrivning og påtegning på partiallicensen, som toldvæsenet foretager, idet toldvæsenet her handler som IBAP’s repræsentant. Det generelle formål med licenserne er at opnå nøjagtige optegnelser vedrørende den fællesskabsretlige handel med landbrugsprodukter.
51. Hvad angår artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 har British Sugar gjort gældende, at denne bestemmelse, sådan som det fremgår af 17. betragtning til forordningen og det almindelige formål med de landbrugsretlige licenser (opnåelse af nøjagtige optegnelser over den fællesskabsretlige handel med landbrugsprodukter), ikke blot skal anvendes, når licensmyndighederne har begået fejl, men helt generelt i tilfælde af »indlysende unøjagtigheder« ved en licens. Det kan i denne forbindelse ikke være afgørende, at en fejl fremgår af selve dokumentet. Senest den 15. september 1997 kunne IBAP på grundlag af de tilsendte dokumenter have opdaget uoverensstemmelsen mellem mængdeangivelserne og kunne ved at foretage en ændring af den tredje partiallicens, således at den svarede til den faktiske eksport, have forhindret, at der blev udstedt yderlige partiallicenser, og at der i sidste ende skete en overskridelse af den samlede mængde for hovedlicensen.
52. Artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 skal også anvendes efter udløbet af hovedlicensen. Bestemmelsen indeholder ikke nogen tidsmæssig begrænsning vedrørende sit anvendelsesområde, og det ville som allerede omtalt ikke være i overensstemmelse med det generelle formål bag licenserne at anlægge en anden fortolkning.
53. Som begrundelse for, at artikel 24 i forordning nr. 3719/88 er forenelig med proportionalitets princippet og lighedsprincippet, har British Sugar henvist til Domstolens generelle praksis (26) . Ifølge British Sugar fremgår det af denne, at det ikke er foreneligt med de nævnte principper at pålægge en bod på 1 500 000 GBP som følge af en simpel skrivefejl i forbindelse med ansøgningen.
54. Hvad angår fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 med hensyn til bodens størrelse har British Sugar henvist til punkt 78 ff. og 88 ff. i generaladvokat Mischos forslag til afgørelse i British Sugar-sagen (27), hvoraf det kan udledes, at bestemmelsen ville stride mod proportionalitetsprincippet, såfremt den også kunne anvendes ubegrænset i tilfælde af simpel uagtsomhed og ved medansvar fra licensmyndighedens side.
VI – Besvarelse af de præjudicielle spørgsmål
A – Første, andet, tredje og syvende spørgsmål
55. I forbindelse med alle disse præjudicielle spørgsmål anmodes der om et svar på spørgsmålet om, hvornår et bevis som omhandlet i artikel 2, stk. 2, første afsnit, litra a), i forordning nr. 2670/81 skal anses for at være ført (herefter »opfyldelse af forpligtelsen til at føre bevis« eller »opfyldelse af dokumentationspligten«).
56. Spørgsmål 1) a) og c), 2) og indholdsmæssigt også spørgsmål 3) vedrører opfyldelse af forpligtelsen til at føre bevis i tilfælde af, at den mængde, der rent faktisk er blevet eksporteret, og den eksportmængde, der er angivet i en licens, ikke stemmer overens.
Spørgsmål 2) samt spørgsmål 3) d), e) og f), drejer sig om, hvilken betydning det har for spørgsmålet om opfyldelse af dokumentationspligten, at toldvæsenet har bekræftet, at eksporten rent faktisk har fundet sted og hvilken mængde, der rent faktisk er blevet eksporteret.
Spørgsmål 3) a), b) og c) drejer sig om, hvilken betydning det kan have, hvis sukkerproducenten ved en fejltagelse har ansøgt om en partiallicens for en mængde, der er mindre end den, der påtænkes eksporteret, når partiallicensen blev udstedt i overensstemmelse med ansøgningen og efterfølgende ensidigt blev rettet til den mængde, der oprindelig var påtænkt. Spørgsmål 3) g) til i) vedrører det særlige tilfælde, at der blev ansøgt om og udstedt efterfølgende partiallicenser ud fra beregninger, der bygger på den partiallicens, der ved en fejltagelse blev anmodet om for en for lille mængde, hvorved man i sidste ende overskred den godkendte samlede mængde i hovedlicensen.
57. Spørgsmål 1) b) og c) vedrører opfyldelse af forpligtelsen til at føre bevis i tilfælde af, at eksporten rent faktisk ikke sker inden for den eksportperiode, der er fastsat i en licens. Spørgsmål 7 vedrører efter min opfattelse det samme retlige spørgsmål, idet der på den ene side henvises til de punkter i forelæggelseskendelsen, der vedrører den samme situation, og både den forelæggende ret og parterne i sagen på den anden side udelukkende har omtalt spørgsmålet, om betingelserne for at pålægge den relevante bod er opfyldt.
1. Spørgsmålet om, hvorvidt forpligtelsen til at føre bevis i henhold til artikel 2, stk. 2, første afsnit, litra a), i forordning nr. 2670/81 kun vedrører den faktiske eksport, eller den også omfatter eksport, der foretages i overensstemmelse med licensen
58. I spørgsmål 1) a) til c) og 7) spørges der, om dokumentationspligten kan anses for at være opfyldt, såfremt der kun føres bevis for den sukkermængde, der rent faktisk
er blevet eksporteret, eller for den dato, hvor eksporten virkelig fandt sted, hvorimod det ikke påvises, at eksporten svarer til den eksportmængde, der er angivet i licensen (28), eller at den er foretaget inden for den fastlagte eksportperiode.
59. Efter min opfattelse er dokumentationspligten først opfyldt, når det påvises, at eksporten er i overensstemmelse med licensen. Følgende forhold taler for dette:
60. Allerede i Südzucker Mannheim-dommen (29), der vedrørte eksport af C-sukker, der åbenbart skete uden (partial)licens, beskæftigede Domstolen sig med spørgsmålet om, hvilken rolle eksportlicenser for C-sukker spiller inden for FMO for sukker, og fremhævede den særlige betydning, licenserne har for, at hele kvotesystemet fungerer.
61. Eksportlicenser for C-sukker tjener imidlertid ikke blot til at føre bevis for den eksporterede mængde, tidspunktet for eksporten samt andre forhold i forbindelse med eksporten (30), sådan som det blev fastslået i den nævnte dom. Efter min opfattelse tjener eksportlicenser for C-sukker også til at foretage den tids- og mængderegulering af den pågældende eksport, der er nødvendig for at forhindre uønskede følger for FMO for sukker (31), og for at kunne kontrollere de mængder sukker fra Fællesmarkedet, der udbydes på verdensmarkedet.
62. Det fremgår også af betragtningerne til grundforordningen, at eksportlicenser for landbrugsprodukter ikke blot har til formål at følge, men også at styre bevægelserne i samhandelen med tredjelande. I ottende og niende betragtning til grundforordningen siges det nemlig, at der »bør [...] fastsættes egnede bestemmelser for i god tid at undgå, at regionale overskud frigøres til udførsel til tredjelande«, og at der bør »åbnes adgang til at udstede import- og eksportlicenser [...], som garanterer
gennemførelsen af de import- henholdsvis eksportforretninger, for hvilke disse licenser er begæret « (32) .
63. Dette er også grunden til, at eksportlicenser for C-sukker kun bevilges for en begrænset mængde og ikke f.eks. generelt for de mængder C-sukker, som en producent (i princippet) kan fremstille (i ubegrænset omfang). Dette er også grunden til, at licenserne har en begrænset gyldighedsperiode, således at eksporten skal ske inden for en frist, der adskiller sig fra den almindelige eksportfrist for et produktionsår, der gælder for den samlede mængde C-sukker, som en producent har fremstillet (33) .
64. Når eksportlicenser således også har til formål at skabe en kvotafordeling af eksport af C-sukker i konkrete tilfælde, må beviset for, at de mængde- og tidsangivelser, som er indeholdt i licenserne, er overholdt, anses for at være obligatorisk. En eksport, ved hvilken der blot føres bevis for de mængder, der rent faktisk eksporteres, og den virkelige dato for eksporten, og som indebærer en overskridelse af mængden eller eksportperioden for licensen, må således anses for at være en eksport, der ikke er ført bevis for, i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2670/81, og betingelserne for at pålægge en bod i henhold til artikel 3 i forordningen er således opfyldt.
65. Spørgsmål 1) a) til c) og 7) skal derfor besvares således, at det bevis, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81, ikke er ført, såfremt den mængde C-sukker, der rent faktisk eksporteres, overskrider den samlede mængde, der er angivet i licensen, eller eksporten først sker, efter at gyldighedsperioden for licensen er udløbet. Der er derfor med rette, at der i henhold til forordningens artikel 3 pålægges en bod som følge af denne sidstnævnte krænkelse.
2. Betydningen af toldvæsenets afskrivning og påtegning vedrørende den faktiske eksportmængde
66. Spørgsmål 2) og 3) d) til f) vedrører spørgsmålet, om en overskridelse af licensmængden ikke er til hinder for at anse forpligtelsen til at føre bevis for opfyldt, når toldvæsenet har afskrevet og påtegnet den faktiske eksportmængde på den pågældende partiallicens og/eller det supplerende bevis. Efter min mening er dette ikke tilfældet.
67. Det fremgår af den samlede ordning vedrørende eksportlicenser for C-sukker, at der er en rollefordeling mellem licensmyndigheden og toldvæsenet, hvorefter det påhviler licensmyndigheden at regulere og kontrollere sukkereksporten, mens toldvæsenet skal føre kontrol med den faktiske eksport. Toldvæsenet har ganske vist principielt også mulighed for at sammenligne den eksport, der faktisk gennemføres, med mængdeangivelsen i licensen og/eller partiallicenserne og konstatere, om der er sket nogen overskridelser. I de forordninger, der er relevante for eksportlicenser for sukker, findes der imidlertid ikke nogen bestemmelse, der udtrykkelig forpligter toldvæsenet til at udøve en sådan kontrol.
68. Det er således ganske vist toldvæsenets opgave inden for rammerne af FMO for sukker at hjælpe licensmyndigheden, men toldvæsenet handler ikke – sådan som British Sugar mener – som legal repræsentant for licensmyndigheden i forbindelse med alle myndighedens opgaver. Afskrivningen og påtegningen vedrørende de faktiske eksportmængder kan derfor retlig set ikke have nogen betydning for, om dokumentationspligten er opfyldt.
69. Spørgsmål 2) og 3) d) til f) skal derfor besvares således, at det bevis, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81, ved overskridelse af den samlede mængde, der er angivet i en licens, heller ikke er ført, hvis toldvæsenet har afskrevet og påtegnet den faktiske eksportmængde på den pågældende partiallicens og/eller det supplerende bevis.
3. Betydningen af en fejl i forbindelse med mængdeangivelsen i ansøgningen om udstedelse af en partiallicens, når partiallicensen er blevet udstedt i overensstemmelse med ansøgningen, og der på grundlag af denne mængdeangivelse er blevet udstedt og udnyttet yderligere partiallicenser i et omfang, der svarer til den samlede mængde i hovedlicensen
70. Spørgsmål 3) a) og b) vedrører på generel vis spørgsmålet om, hvilken betydning en fejl fra sukkerproducentens side i forbindelse med ansøgningen om en partiallicens har for spørgsmålet om, hvorvidt dokumentationspligten er opfyldt, når licensmyndigheden har udstedt denne partiallicens som begæret. Spørgsmål 3) g) til i) vedrører det tilfælde, at der er blevet udstedt og udnyttet yderligere partiallicenser og på grundlag af disse i sidste ende er blevet udført en større mængde C-sukker end den, der var godkendt i henhold til hovedlicensen.
71. Spørgsmål 3) c) vedrører det særlige tilfælde, at den ønskede delmængde muligvis kunne konstateres på grundlag af den ensidige rettelse af partiallicensen.
72. Jeg skal indledningsvis omtale det generelle spørgsmål om, hvilken betydning det har, at sukkerproducenten har begået en fejl i forbindelse med mængdeangivelsen i ansøgningen om udstedelse af en partiallicens [spørgsmål 3) a) og b)] og påvise, at en sådan fejl allerede af principielle årsager ikke kan være til hinder for at antage, at forpligtelsen til at føre bevis ikke er opfyldt i og med, at den godkendte eksportmængde overskrides (34) .
73. En fejl fra sukkerproducentens side i forbindelse med ansøgningen om en partiallicens må sukkerproducenten eller dennes repræsentant (f.eks. en befragter) kunne opdage senest, når den sukkermængde, der påtænkes eksporteret, anmeldes til toldvæsenet, og partiallicensen forelægges. Den viden, som repræsentanten har, og den måde, han forholder sig på, må tilregnes sukkerproducenten fuldt ud (35) . En sukkerproducent, der begår en sådan fejl, vil derfor uden videre kunne opfylde sin dokumentationspligt ved inden eksporten af den mængde, der faktisk ønskes, at ansøge om en yderligere partiallicens, der dækker den manglende mængde.
74. Sker dette ikke, må man gå ud fra, at der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelsen til at føre bevis senest (36) på det tidspunkt, hvor den sukkerproducent, der ved en fejltagelse har ansøgt om en partiallicens for en forkert mængde, eksporterer C-sukker på grundlag af yderligere partiallicenser, som licensmyndigheden har beregnet og udstedt på korrekt vis, men på grundlag af den partiallicens, der ved en fejltagelse er blevet begæret for en for lille mængde, når der som følge af, at disse yderligere partiallicenser udnyttes, sker en overskridelse af den samlede eksportmængde, der er godkendt i hovedlicensen.
75. Ifølge angivelserne fra den forelæggende ret, der også gentages i spørgsmål 3) g) til i), var dette tilfældet i hovedsagen; den samlede mængde blev i sidste ende overskredet med den mængde, der udgør forskellen mellem den mængde, der var ansøgt om og bevilget i henhold til den tredje partiallicens, og den mængde, der rent faktisk blev eksporteret på grundlag heraf.
76. Efter min opfattelse udgør udnyttelsen af den partiallicens, der overskrider den samlede eksportmængde, en tilsidesættelse af forpligtelsen til at føre bevis. Dette følger af, at sukkerproducenten – i modsætning til licensmyndigheden – umiddelbart inden eksport af de pågældende delmængder kan se, at der er fare for, at den samlede mængde overskrides, såfremt de pågældende partiallicenser udnyttes:
Den samlede mængde i hovedlicensen gengives nemlig i alle partiallicenserne, og sukkerproducenten må således kende denne. Sukkerproducenten må desuden i princippet være klar over, hvilke mængder C-sukker han rent faktisk allerede har udført, efter at hovedlicensen blev udstedt. Når licensmyndigheden godkender partiallicensmængderne, gør de det derimod – hvilket ud fra deres synsvinkel er en korrekt beregningsmåde – udelukkende på grundlag af de hidtil udstedte partiallicensmængder. Licensmyndigheden kan først på et senere tidspunkt, nemlig efter at have modtaget de dokumenter, som toldvæsenet har afskrevet og påtegnet (eksemplar nr. 1 af partiallicensen og særlige beviser), se, hvilken mængde der rent faktisk er blevet eksporteret.
77. Man må derfor gå ud fra, at sukkerproducenten enten allerede, når han ansøger om, eller i hvert fald inden han udnytter en af de yderligere partiallicenser, kan se, om han ved udnyttelsen overskrider den samlede mængde, der er godkendt i hovedlicensen. Det samme gælder naturligvis, såfremt sukkerproducenten benytter sig af en repræsentant (f.eks. befragteren) (37) .
78. Hvad angår eksporten af de delmængder, hvorved sukkerproducenten i sidste ende overskrider den samlede mængde i hovedlicensen, kan denne ikke påberåbe sig, at de partiallicenser, der udstedes senere, og som synes at være lovlige, kan tjene som bevis for, at eksporten blev gennemført under overholdelse af dokumentationspligten.
79. Det kan kun forholde sig anderledes, hvis licensmyndigheden i det konkrete tilfælde allerede inden udstedelse af yderligere partiallicenser havde kendskab til faren for, at den samlede mængde i hovedlicensen blev overskredet, og den på trods af dette alligevel udstedte yderligere partiallicenser. I det foreliggende tilfælde er der imidlertid efter min mening ingen holdepunkter for en sådan antagelse:
Det kan ganske vist ikke siges nøjagtigt, hvornår der blev ansøgt om den første af de yderligere partiallicenser, der medførte fare for overskridelse af den samlede godkendte mængde, da den blev udnyttet. Men det er ubestridt, at IBAP først efter at have modtaget de papirer, som toldvæsenet havde påtegnet og afskrevet (det supplerende bevis og eksemplar nr. 1 af den tredje partiallicens (38) ), kunne opdage forskellen mellem den mængde C-sukker, der var godkendt i den tredje partiallicens, og den mængde, der rent faktisk blev eksporteret på grundlag heraf. Det kan ganske vist tænkes, at den samlede mængde i hovedlicensen endnu ikke var helt brugt op (39) på dette tidspunkt, og at man derfor ved at afslå at udstede sådanne partiallicenser havde kunnet forhindre en overskridelse af den samlede mængde i hovedlicensen. IBAP havde imidlertid i mellemtiden allerede opfordret British Sugar til at føre bevis for, at eksporten af den tredje delmængde var i overensstemmelse med licensen og fortsatte blot, indtil alle de faktiske omstændigheder var afklaret, med at udstede de yderligere partiallicenser, som sukkerproducenten ansøgte om. Dette var til fordel for sukkerproducenten, der jo ikke blot var berettiget, men også forpligtet til at eksportere den samlede mængde inden for hovedlicensens gyldighedsperiode. I et sådant tilfælde kan det derfor i princippet næppe antages, at licensmyndigheden i forbindelse med ansøgningen om de yderligere partiallicenser i det konkrete tilfælde vidste eller burde vide, at den samlede mængde i hovedlicensen blev overskredet, og derfor skulle have undladt at udstede yderligere partiallicenser.
80. Spørgsmål 3) a) til c) og 3) g) til i) skal derfor besvares således, at den forpligtelse til at føre bevis, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81 også tilsidesættes, hvis der eksporteres C-sukker i et omfang, der overskrider den godkendte samlede mængde i hovedlicensen, og dette sker på grundlag af partiallicenser, som licensmyndigheden ved en korrekt beregning har udstedt på grundlag af den partiallicens, der ved en fejltagelse er blevet ansøgt om for en for lille mængde, og licensmyndigheden ikke kan anses for at være medansvarlig for, at partiallicenserne blev udstedt, selv om den samlede mængde var brugt op.
B – Fjerde og femte spørgsmål
81. I spørgsmål 4) a) til c) og 5) spørger den forelæggende ret om, hvorledes artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 skal fortolkes, og i givet fald om denne bestemmelse er gyldig.
1. Fortolkning af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88
82. Inden for rammerne af de opgaver, der er tillagt Domstolen i henhold til EF-traktatens artikel 177, påhviler det denne at fastlægge genstanden for hovedsagen på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der beskrives i forelæggelseskendelsen, for derved at oplyse den forelæggende ret om den fællesskabsretlige fortolkning, der er relevant for, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse i den konkrete retssag, der verserer for den. Besvarelsen af spørgsmål 4) a) til c) skal derfor begrænses til at angå fortolkningen af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 på baggrund af de omstændigheder, som hovedsagen vedrører.
Spørgsmålet, om »urigtige« angivelser i en partiallicens, der ved en fejltagelse er blevet ansøgt om for en for lille mængde og i overensstemmelse med ansøgningen er blevet udstedt for denne
83. Det skal indledningsvis afklares, om der i et sådant tilfælde overhovedet er »tvivl angående rigtigheden af angivelserne i licensen« (artikel 24, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 3719/88). Det er åbenbart denne situation, spørgsmål 4) a) vedrører.
84. Efter min mening er der her slet ikke tale om »urigtige« angivelser i licensen. Licensmyndigheden har udstedt den pågældende partiallicens for den delmængde, der er angivet i ansøgningen. Angivelserne i selve partiallicensen er således på ingen måde urigtige. Det er højst angivelserne i ansøgningen, der kan være urigtige. Ændring af licensansøgninger omhandles imidlertid ikke i den nævnte bestemmelse.
85. Hvis der følgelig henset til parternes anbringender og angivelserne fra den forelæggende ret ikke var nogen urigtige angivelser i partiallicensen, er det heller ikke afgørende, om der er tale om en »indlysende« unøjagtighed (17. betragtning til forordningen) eller ej.
86. Da der efter min opfattelse således ikke foreligger nogen fejl som omhandlet i spørgsmål 4) a), ville man egentlig kunne afslutte undersøgelsen af spørgsmål 4) her.
Muligheden for at anvende artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 under særlige forhold som dem, der er omhandlet i hovedsagen
87. Selv hvis man måtte gå ud fra, at den subjektive urigtighed ved mængdeangivelsen i ansøgningen genspejles som en objektiv »urigtighed« i den udstedte partiallicens, idet indholdet er ens, er der efter min mening principielle grunde, der taler imod at antage, at artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 skal anvendes i tilfælde som dem, hovedsagen vedrører. Dette skyldes følgende overvejelser:
88. Enhver ændring af en licens er et indgreb i det princip, der er opstillet i artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 3719/88, om, at eksportlicenser medfører en formodning om lovlighed. Da en rettelse i henhold til artikel 24, stk. 2, udgør en undtagelse til dette princip, må en sådan kun foretages, hvis meget strenge betingelser er opfyldt; bestemmelsen må altså fortolkes således, at den har et snævert anvendelsesområde.
89. Det formål, som sukkerproducenten ønsker at opnå, når han ved en fejl ansøger om en partiallicens for en for lille mængde (eksport, der opfylder dokumentationspligten i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81) kan – som allerede omtalt (40) – også opnås ved en rettidig ansøgning om og udstedelse af en supplerende partiallicens. Når der findes en sådan alternativ mulighed, er det efter min mening udelukket at anvende undtagelsesbestemmelsen om rettelse.
90. Det er naturligvis kun muligt at opnå en supplerende partiallicens, såfremt den godkendte samlede mængde i hovedlicensen endnu ikke er brugt op på det relevante tidspunkt. Hvis man udstedte en supplerende partiallicens på et senere tidspunkt, ville dette nemlig ellers medføre, at den godkendte samlede mængde i hovedlicensen blev sat op med tilbagevirkende kraft. Dette ville være uforeneligt med den centrale funktion, som eksportlicenserne har i forbindelse med reguleringen af udbuddet af sukker inden for FMO for sukker.
91. Hvis sukkerproducenten således på trods af, at han kan se, at der er en forskel mellem den påtænkte og den godkendte eksportmængde (41), og at dette skyldes forhold, som han er ansvarlig for (f.eks. manglende opmærksomhed fra repræsentantens side eller manglende information fra sukkerproducenten), har undladt at ansøge om en supplerende partiallicens i rette tid, inden den samlede mængde rent faktisk brugt op, kan denne fejl efter min opfattelse ikke fjernes ved at anvende artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88, da dette ville medføre de samme uønskede virkninger som selve den eksport, ved hvilken den godkendte samlede mængde overskrides. Begge forhold er uforenelige med den reguleringsfunktion, som eksportlicenserne (42) for C-sukker har.
92. Artikel 24 i forordning nr. 3719/88 skal derfor fortolkes således, at den hverken bemyndiger eller forpligter licensmyndigheden til at korrigere en mængdeangivelse ved at sætte den op, når den mængde C-sukker, der oprindelig blev godkendt ved denne licens, faktisk allerede er blevet udført (43) .
93. Da det følgelig allerede af principielle grunde er udelukket at rette partiallicenser eller hovedlicensen ved at anvende artikel 24 i forordning nr. 3719/88 i tilfælde som det, hovedsagen drejer sig om, er det ikke nødvendigt at komme nærmere ind på spørgsmålet, om det er lovligt at foretage rettelser, efter at hovedlicensens gyldighedsperiode er udløbet [spørgsmål 4) b)].
Konklusion
94. Spørgsmål 4) skal derfor besvares således, at det er udelukket at anvende artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88, såfremt rettelsen skal foretages, fordi mængdeangivelsen i en partiallicens beror på en fejl i sukkerproducentens ansøgning, og rettelsen skal foretages, efter at den samlede godkendte mængde i hovedlicensen rent faktisk er udtømt.
2. Gyldigheden af artikel 24 i forordning nr. 3719/88
95. Da det af de omtalte grunde må afvises at anvende artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88, og spørgsmål 4) således i sin helhed må besvares benægtende, skal der tages stilling til spørgsmål 5). Dette drejer sig om, hvorvidt artikel 24 i forordning nr. 3719/88 – når denne bestemmelse fortolkes i overensstemmelse med det svar på spørgsmål 4), som jeg har foreslået her – er forenelig med proportionalitetsprincippet og/eller lighedsprincippet.
96. Hvad dette angår skal det blot bemærkes, at der i den foreliggende sag næsten ikke er blevet givet nogen holdepunkter for, hvorfor det forhold, at artikel 24 i forordning nr. 3719/88 ikke kan anvendes i de tilfælde, der omhandles i spørgsmål 4, skulle krænke de nævnte principper.
97. Hvad angår British Sugars henvisning til retspraksis om det generelle proportionalitetsprincip (44) skal det fastslås, at den manglende beføjelse til at rette en licens i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 (dvs. det forhold, at en undtagelsesbestemmelse ikke kan anvendes) ikke er udtryk for nogen sanktion. I henhold til den nævnte retspraksis kan en sanktionsbestemmelse ganske vist stride mod proportionalitetsprincippet, hvis den forekommer at være for vidtgående sammenlignet med sanktioner mod mere alvorlige krænkelser. Et sådant spørgsmål kan imidlertid slet ikke opstå, når der er tale om, at en bestemmelse, der udgør en undtagelse fra retssikkerhedsprincippet, ikke kan anvendes.
98. For så vidt som det præjudicielle spørgsmål således drejer sig om, hvorvidt den egentlige sanktionsbestemmelse, nemlig bodsbestemmelsen i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81, er gyldig, er det tilstrækkeligt at henvise til Südzucker Mannheim-dommen (45) . Heri blev det fastslået, at overholdelsen af formaliteterne ved eksport af C-sukker (der tænkes herved på eksport, hvorved der forelægges en eksportlicens med afskrivnings- og påtegningsanmærkninger) skal »anses for at være en hovedforpligtelse [...], for så vidt som disse formaliteter ikke alene skal lette den administrative procedure, men også er nødvendige for den rette funktion af kvoteordningen for sukker. De kan således ikke henføres under de accessoriske forpligtelser, der i det væsentlige er af administrativ karakter, og hvis tilsidesættelse ikke uden at krænke proportionalitetsprincippet kan sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse« (46) .
99. Spørgsmål 5) skal derfor besvares således, at der ikke er kommet noget frem ved gennemgangen, der kan anfægte gyldigheden af artikel 24 i forordning nr. 3719/88.
C – Sjette spørgsmål
100. Det sjette spørgsmål drejer sig om, hvorvidt licensmyndigheden eller en national retsinstans kan udøve et skøn ved beregningen af størrelsen af den bod, der pålægges i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81, og i givet fald hvilke kriterier de så skal overholde i denne forbindelse.
101. Hvad dette angår skal det indledningsvis fastslås, at ordlyden i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 ikke giver nogen holdepunkter for at antage, at licensmyndighederne har mulighed for på grundlag af et skøn at fravige den beregningsmetode, der er fastsat i bestemmelsen.
102. Alligevel udelukkede generaladvokat Mischo i sit forslag til afgørelse i British Sugar-dommen (47) ikke principielt, at en sådan fravigelse kan være berettiget, såfremt licensmyndigheden i det mindste var medansvarlig for den adfærd fra C-sukkerproducentens side, der gjorde det relevant at pålægge en bod. I denne dom var der efter Domstolens mening ikke længere nogen grund til at beskæftige sig med dette spørgsmål.
103. I den foreliggende sag var den handlemåde fra sukkerproducentens side, der gjorde det relevant at pålægge en bod, at han eksporterede C-sukker uden at fremlægge det bevis, som kræves i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2670/81, fordi hovedlicensen var blevet overskredet i tidsmæssig henseende og hvad angik mængden. Der er ikke blevet anført noget forhold, som giver grundlag for at antage, at IBAP var medansvarlig for denne overtrædelse.
104. Spørgsmål 6) skal derfor besvares således, at licensmyndigheden eller en national retsinstans principielt ikke har nogen skønsmæssig beføjelse til at justere størrelsen af boden i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81.
VII – Forslag til afgørelse
105. På grundlag heraf foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
»1) Artikel 2, stk. 1, litra a), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2670/81 af 14. september 1981 om gennemførelsesbestemmelser for produktion ud over kvoterne inden for sukkersektoren skal fortolkes således, at
– det bevis, der stilles krav om i denne bestemmelse, ikke er blevet ført, hvis den mængde C-sukker, der rent faktisk eksporteres, er større end den samlede mængde, der er angivet i licensen, eller eksporten foretages efter udløbet af licensens gyldighedsperiode; der pålægges derfor med rette en bod i henhold til forordningens artikel 3 som følge af denne tilsidesættelse
– det bevis, der stilles krav om i denne bestemmelse, ikke er blevet ført, hvis toldvæsenet i tilfælde af, at den samlede mængde C-sukker, der nævnes i en hovedlicens, overskrides, har afskrevet og påtegnet den faktiske eksportmængde på den pågældende partiallicens og/eller det supplerende bevis i henhold til artikel 31, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter
– det bevis, der stilles krav om i denne bestemmelse, heller ikke er ført, såfremt der eksporteres en større mængde C-sukker end den, der er godkendt i hovedlicensen, på grundlag af partiallicenser, som licensmyndigheden har beregnet og udstedt på korrekt vis på grundlag af den partiallicens, der ved en fejltagelse er blevet ansøgt om for en for lille mængde, og licensmyndigheden ikke kan anses for at være medskyldig i, at disse partiallicenser blev udstedt, efter at den samlede mængde var brugt op.
2) Artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3719/88 skal fortolkes således, at det i hvert fald er udelukket at anvende den, hvis der skal ske en rettelse af en licens, fordi mængdeangivelsen i en partiallicens beror på en fejl i sukkerproducentens ansøgning, og rettelsen skal foretages, efter at den godkendte samlede mængde i hovedlicensen er brugt op.
3) Der er ikke kommet noget frem ved gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål, der kan anfægte gyldigheden af artikel 24 i forordning nr. 3719/88.
4) Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81 skal fortolkes således, at licensmyndigheden eller en national retsinstans principielt ikke har mulighed for på grundlag af et skøn at foretage en justering af størrelsen af boden i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2670/81.«
(1) .
(2)
–	EFT L 262, s. 14.
(3)
–	EFT L 331, s. 1.
(4)
–	EFT L 177, s. 4.
(5)
–	Dom af 10.1.2002, sag C-101/99, British Sugar, Sml. I, s. 205, præmis 3 f.
(6)
–	Herefter »FMO for sukker«.
(7)
–	Inden den 1.1. efter udløbet af produktionsåret, artikel 26, stk. 1, første afsnit, i grundforordningen.
(8)
–	Jf. fodnote 2; på det tidspunkt, der er relevant for sagen, gjaldt forordningen som affattet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 158/96 af 30.1.1996 (EFT L 24, s. 3).
(9)
– Artikel 3 i forordning nr. 2670/81 var på det tidspunkt, der er relevant i sagen, allerede blevet afløst af den nye regulering i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1464/95 (nævnt nedenfor i fodnote 12).
(10)
–	Niende betragtning til grundforordningen.
(11)
– 17. betragtning til forordning nr. 3719/88 bestemmer følgende: »Der må af forvaltningsmæssige grunde ikke foretages ændringer i licenserne eller i partiallicenserne efter deres udstedelse; opstår der tvivl i forbindelse med en fejl, der må tilskrives den udstedende myndighed, eller med indlysende unøjagtigheder, og som vedrører angivelserne i licensen eller partiallicensen, bør der dog indføres en fremgangsmåde til inddragelse af licenserne eller partiallicenserne med de fejlagtige angivelser og til udstedelse af rettede eksemplarer.«
(12)
–	EFT L 144, s. 14.
(13)
–	Artikel 8 i forordning nr. 3719/88. Normalt skal der stilles en sikkerhed, der fortabes helt eller delvis, såfremt eksporten ikke foretages rettidigt, jf. artikel 13, stk. 1, fjerde afsnit, i grundforordningen og artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 3719/88.
(14)
–	Artikel 13 og 16 i forordning nr. 3719/88.
(15)
–	Artikel 10 i forordning nr. 3719/88.
(16)
–	Artikel 20 ff. i forordning nr. 3719/88.
(17)
–	Artikel 6, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1464/95.
(18)
–	Artikel 29 ff. i forordning nr. 3719/88.
(19)
–	Artikel 31, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3719/88.
(20)
–	Dette svarer ganske vist ikke til den fremgangsmåde, der fremgår af artikel 20, stk. 3, i forordning nr. 3719/88, men den forelæggende ret har beskrevet det således.
(21)
– Angivelserne i forelæggelseskendelsen er til dels ikke entydige hvad angår angivelserne af mængde og datoer. Den følgende beskrivelse af de faktiske omstændigheder bygger derfor på de sagsakter i hovedsagen, der er vedlagt forelæggelseskendelsen, og som også omfatter en kopi af den 46. partiallicens.
(22)
– Under disse punkter i forelæggelseskendelsen gengives de faktiske omstændigheder omkring den 46. partiallicens.
(23)
–	Dom af 29.1.1998, sag C-161/96, Südzucker Mannheim mod Ochsenfurt AG, Sml. I, s. 281.
(24)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 23.
(25)
–	Dom af 27.6.1990, sag C-118/89, Firma Otto Lingenfelser, Sml. I, s. 2637, præmis 12.
(26)
–	Dom af 21.6.1979, sag 240/78, Atlanta, Sml. s. 2137, af 27.11.1986, sag 21/85, Maas, Sml. s. 3537, af 24.9.1985, sag 181/84, Man, Sml. s. 2889, og af 25.10.1978, forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig, Sml. s. 2037.
(27)
–	Dommen er nævnt ovenfor i fodnote 5.
(28)
–	Det er i denne forbindelse uklart, om den forelæggende ret her kun tænker på det forhold, at mængden i henhold til partiallicensen overskrides, eller på det forhold, at den samlede eksportmængde i henhold til hovedlicensen overskrides. Dette har dog i første omgang (jf. derimod nedenfor under punkt 73 ff.) ingen betydning for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, da der ifølge angivelserne fra den forelæggende ret [jf. især de præjudicielle spørgsmål 3) g) til i)] senest efter udnyttelsen af den sidste partiallicens alligevel også var sket en overskridelse af den samlede eksportmængde, der blev bevilget ved licensen.
(29)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 23 (præmis 34 ff.).
(30)
–	F.eks. bevis for, at eksport og fremstilling er sket i samme land, for kvaliteten af de eksporterede varer og kvalificeringen som C-sukker (dommen er nævnt ovenfor i fodnote 23), præmis 37.
(31)
–	I British Sugar-dommen (nævnt ovenfor i fodnote 5), præmis 43, anføres f.eks. sammenhængen mellem eksporten af C-sukker, priser på verdensmarkedet og finansieringsordningen for sukker.
(32)
–	Min fremhævelse.
(33)
–	Jf. ovenfor under punkt 5.
(34)
–	Når først spørgsmål 3) a) og b) er blevet besvaret, angår spørgsmål 3) c) blot et uvæsentligt, mindre aspekt, jf. nedenfor i fodnote 37.
(35)
–	De præjudicielle spørgsmål drejer sig udelukkende om forholdet mellem sukkerproducenten og licensmyndigheden.
(36)
–	Man kunne også spørge, om dokumentationspligten allerede er tilsidesat på det tidspunkt, hvor mængden i partiallicensen overskrides. Der kan imidlertid ikke gives noget generelt svar på dette spørgsmål. Hvis den samlede mængde, der er godkendt i hovedlicensen, endnu ikke er blevet udnyttet på dette tidspunkt, og der anmodes om og udstedes yderligere partiallicenser, indtil den samlede licensmængde er nået, ville dette velsagtens – i hvert fald bedømt ud fra virkningerne heraf – være det samme som en anmodning om en supplerende partiallicens.
(37)
–	I denne forbindelse er det uden betydning både, at hovedlicensen og de partiallicenser, der er afskrevet på denne, forbliver hos den særlige myndighed, og at licensmyndigheden sender partiallicenserne videre direkte til befragteren, der foretager anmeldelserne over for toldvæsenet. Da det eneste afgørende således er, at sukkerproducenten eller dennes repræsentant havde mulighed for at se, at der var fare for at overskride den samlede godkendte mængde i henhold til hovedlicensen, kan det heller ikke være af betydning for spørgsmålet om, hvorvidt dokumentationspligten er tilsidesat, at sukkerproducentens repræsentant ensidigt har rettet eksemplar nr. 1 af den første partiallicens, der ved en fejltagelse er blevet anmodet om for en for lille mængdes vedkommende [det er åbenbart dette aspekt, der er baggrunden for spørgsmål 3) c)]. Dette gælder så meget desto mere, når ændringen – sådan som den forelæggende ret selv har gjort rede for (jf. ovenfor under punkt 24) – kun blev foretaget på det særlige bevis og ikke på eksemplar nr. 1 af partiallicensen.
(38)
– Der er enighed om, at dette skete den 15.9.1997.
(39)
– I henhold til den forelæggende rets angivelser blev den sidste partiallicens udstedt den 16.10.1997.
(40)
–	Jf. ovenfor under punkt 73.
(41)
–	Jf. ovenfor under punkt 72.
(42)
–	Jf. ovenfor under punkt 60 ff.
(43)
–	Det er derfor heller ikke længere relevant, om en rettelse – sådan som den foreliggende ret muligvis også spørger om [spørgsmål 4) er i så henseende ikke helt klart] – således som artikel 24, stk. 2, første afsnit, giver anledning til at formode, kun kan foretages efter anmodning herom, eller om licensmyndigheden kan gøre dette af egen drift. I punkt 16 i sit forslag til afgørelse af 24.6.1992 i sag C-187/91 (dom af 16.7.1992, Belovo, Sml. I, s. 4937) forholdt generaladvokat Gulmann sig kritisk til, at en myndighed af egen drift foretog en rettelse, i hvert fald i tilfælde hvor de berørtes retssikkerhed kan påvirkes heraf.
(44)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 26.
(45)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 23 (præmis 43).
(46)
–	Der er her nemlig ikke – sådan som British Sugar åbenbart mener – tale om sanktionering af en skrivefejl, men om overskridelse af den mængde eller den eksportperiode, der er angivet i en licens.
(47)
–	Dommen er nævnt ovenfor i fodnote 5 (punkt 78 ff. i forslaget til afgørelse af 15.5.2001).