61990CJ0056_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Parties
Dans l' affaire C-56/90,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Ricardo Gosalbo Bono et Xavier Lewis, membres du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Nicola Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en qualité d' agent, assisté par MM. John Laws et Derrick Wyatt, barristers, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater par la Cour que, en ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade de la zone de baignade de Blackpool et de la zone de baignade adjacente à Formby et Southport soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1), le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 4 de cette directive et des articles 5 et 189 du traité CEE,
LA COUR
composée de MM. O. Due, président, C. N. Kakouris et M. Zuleeg, présidents de chambre, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco, P. J. G. Kapteyn et D. A. O. Edward, juges,
avocat général: M. C. O. Lenz
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 27 octobre 1992, au cours de laquelle le Royaume-Uni était représenté par M. John E. Collins, assisté de MM. Derrick Wyatt et Stephen Richards, barrister,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 16 décembre 1992,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 mars 1990, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade de la zone de baignade de Blackpool et de la zone de baignade adjacente à Formby et Southport soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO L 31, p. 1, ci-après "directive"), le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 4 de la directive et des articles 5 et 189 du traité CEE.
2 Aux termes de l' article 1er, paragraphe 1, la directive concerne la qualité des eaux de baignade à l' exception des eaux destinées aux usages thérapeutiques et des eaux de piscine.
3 Le paragraphe 2, sous a) et b), du même article dispose que, au sens de la directive, on entend par:
a) "eaux de baignade", les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l' eau de mer, dans lesquelles la baignade:
- est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre
ou
- n' est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs;
b) "zone de baignade" l' endroit où se trouvent les eaux de baignade.
4 La directive impose aux États membres de fixer les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres physico-chimiques et microbiologiques figurant à son annexe, valeurs ne pouvant être moins sévères que celles indiquées dans la colonne I de l' annexe (articles 2 et 3).
5 Selon l' article 4, paragraphe 1, de la directive, la qualité des eaux de baignade doit être rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive dans un délai de dix ans après sa notification à l' État membre concerné, délai qui, en ce qui concerne le Royaume-Uni, a expiré le 31 décembre 1985. S' agissant toutefois des zones de baignade créées par les autorités nationales compétentes après la notification de la directive et qui seront spécialement aménagées en vue de la baignade, les valeurs prévues à l' annexe doivent être respectées dès l' ouverture de la baignade, un régime spécial étant prévu pour les zones de baignade créées dans les deux ans qui suivent ladite notification (article 4, paragraphe 2).
6 En vertu de l' article 5, paragraphe 1, de la directive, pour l' application de l' article 4, précité, les eaux de baignade sont réputées conformes aux paramètres susmentionnés, lorsque les échantillons, prélevés dans les conditions fixées à l' annexe en un même lieu de prélèvement, montrent que les eaux sont conformes aux valeurs des paramètres concernant la qualité de l' eau en question pour un certain pourcentage de ces échantillons, précisé par cette disposition.
7 L' article 12, paragraphe 1, de la directive oblige les États membres à mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Ce délai a expiré, en ce qui concerne le Royaume-Uni, le 31 décembre 1977.
8 Enfin, certaines dispositions admettent des dérogations aux obligations résultant de la directive:
- En vertu de l' article 4, paragraphe 3, les États membres peuvent, dans des cas exceptionnels, accorder des dérogations en ce qui concerne le délai de dix ans pour rendre les eaux de baignade conformes aux paramètres figurant à l' annexe. Les justifications d' une telle dérogation doivent être fondées sur un plan de gestion des eaux à l' intérieur de la zone intéressée et faire l' objet d' une notification à la Commission au plus tard dans un délai de six ans après la notification de la directive.
- Conformément à l' article 5, paragraphe 2, les dépassements des valeurs visées à l' article 3 ne sont pas pris en considération dans le décompte des pourcentages des échantillons devant être conformes à ces valeurs, lorsqu' ils sont la conséquence d' inondations, de catastrophes naturelles ou de conditions météorologiques exceptionnelles.
- L' article 8 permet des dérogations pour certains des paramètres prévus à l' annexe en raison de circonstances météorologiques ou géographiques exceptionnelles ou lorsque les eaux de baignade subissent un enrichissement naturel en certaines substances qui provoque un dépassement des limites fixées à l' annexe. L' État membre qui a recours à de telles dérogations en informe immédiatement la Commission en précisant les motifs et délais.
9 Lors de la procédure écrite devant la Cour, la Commission a retiré son grief relatif à la zone de baignade située à Formby Point.
10 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
Sur la recevabilité
11 Le gouvernement du Royaume-Uni précise qu' il a communiqué à la Commission, le 19 octobre 1979, une note contenant une énumération de critères précis indispensables à l' identification des eaux de baignade relevant du champ d' application de la directive. Cette note avait été envoyée le 9 juillet 1979 aux autorités compétentes afin de mettre en oeuvre la directive en Angleterre et au Pays de Galles. Sur la base de cette note, qui contenait notamment des précisions sur le nombre de baigneurs à considérer comme important au sens de l' article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret, de la directive, vingt-sept eaux ont été identifiées comme relevant du domaine d' application de celle-ci et notifiées à la Commission par lettre du 18 décembre 1979. Le Royaume-Uni a alors souligné que cette liste, qui n' incluait pas les eaux litigieuses, n' était pas définitive, plusieurs autorités locales n' ayant pas eu l' occasion de présenter leurs observations, et que des informations supplémentaires devaient, le cas échéant, être envoyées à la Commission au début de l' année suivante.
12 Le 18 juillet 1980, la Commission a notifié au Royaume-Uni un avis motivé portant sur la non-application de la directive en Irlande du Nord et en Écosse. Le Royaume-Uni a répondu à la Commission, par lettre du 18 septembre 1980, en faisant valoir que, dans cette partie du Royaume-Uni, aucune eau ne répondait aux critères retenus et que, en ce qui concerne la liste des eaux de baignade situées en Angleterre et au Pays de Galles, il s' était avéré qu' aucune modification ou adjonction n' était nécessaire.
13 Le Royaume-Uni soutient que, dans la mesure où la Commission n' a pas soulevé d' objection à la suite de cette réponse, il a pu considérer qu' elle approuvait la manière dont il mettait en oeuvre la directive. En ne formulant que bien ultérieurement ses objections au regard de l' exclusion des eaux litigieuses du champ d' application de la directive, la Commission aurait créé une situation d' insécurité juridique et violé l' article 5 du traité qui lui imposerait un devoir de collaboration avec les États membres. Partant, le présent recours devrait être déclaré irrecevable.
14 Cette argumentation ne saurait être retenue.
15 Il suffit de relever à cet égard que le Royaume-Uni ne pouvait déduire de l' inaction observée par la Commission dans un premier temps que celle-ci approuvait les critères qui lui avaient été notifiés ainsi que la manière dont ces critères avaient été appliqués. En effet, ni l' article 5 du traité ni les dispositions de la directive n' obligeaient la Commission à prendre position, dans un délai déterminé, sur la manière dont le Royaume-Uni mettait en oeuvre l' article 1er de la directive. La Commission était dès lors en droit de formuler ses objections à un moment dont le choix relevait de son appréciation et rien ne l' empêchait d' engager ensuite la présente procédure en constatation de manquement.
16 Le gouvernement du Royaume-Uni soulève un deuxième moyen d' irrecevabilité en faisant valoir qu' il lui était matériellement impossible de prendre les mesures nécessaires pour rendre la qualité des eaux litigieuses conforme aux exigences de la directive dans le délai de deux mois fixé dans les avis motivés du 2 février 1988.
17 Cette argumentation ne peut pas davantage être retenue.
18 Selon la jurisprudence de la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 14), le caractère raisonnable du délai fixé dans l' avis motivé doit être apprécié compte tenu de l' ensemble des circonstances de l' espèce.
19 A cet égard, il suffit de relever que la Commission a attiré l' attention du Royaume-Uni sur la situation des zones de baignade de Blackpool et de celles adjacentes à Formby et Southport, respectivement par lettres du 3 avril et du 30 juillet 1986, soit presque deux ans avant la date de l' avis motivé. Dans ces circonstances, le délai contesté doit être considéré comme raisonnable. Par ailleurs, le Royaume-Uni pouvait, en tout cas, interdire la baignade dans les zones en cause. Ainsi que la Commission l' a observé à l' audience, d' autres États membres ont procédé de la sorte à propos de certaines eaux dont la qualité n' était pas conforme à la directive.
20 Le gouvernement défendeur fait valoir enfin que le recours est irrecevable au motif que la directive n' imposerait aucune obligation de résultat, mais se limiterait à obliger les États membres à prendre toutes les mesures raisonnablement nécessaires pour se conformer aux normes qu' elle prescrit.
21 Cette argumentation constitue une contestation au fond. Il y a dès lors lieu d' en examiner la pertinence au moment de l' examen du bien-fondé du recours.
22 De l' ensemble des considérations qui précèdent, il résulte que le recours est recevable.
Sur le fond
En ce qui concerne les eaux d' Ainsdale
23 Le Royaume-Uni conteste le manquement allégué en ce qui concerne la qualité des eaux d' Ainsdale, localité située entre Southport et Formby Point.
24 A cet égard, la Commission fait valoir que le Royaume-Uni avait admis, dans une lettre du 6 juin 1988, en réponse aux avis motivés du 2 février précédent, qu' une amélioration de la qualité des eaux d' Ainsdale était nécessaire pour atteindre les paramètres fixés dans la directive et que partant il avait reconnu que ces paramètres n' étaient pas respectés.
25 Cette argumentation doit être rejetée.
26 Il y a lieu, en effet, de relever que la Commission n' a pas contesté les résultats des échantillonnages invoqués par le Royaume-Uni dans son mémoire en défense pour prouver que la qualité des eaux d' Ainsdale s' était améliorée et répondait aux exigences de la directive.
27 La Commission n' ayant pas, dans ces conditions, apporté la preuve du manquement en ce qui concerne les eaux situées à Ainsdale, le recours doit être rejeté en tant qu' il concerne ces eaux.
En ce qui concerne les eaux de Blackpool et celles adjacentes à Southport
28 Le Royaume-Uni ne conteste pas que la qualité des eaux de baignade de Blackpool et de celles adjacentes à Southport ne sont toujours pas conformes à la directive. Le gouvernement défendeur fait toutefois valoir qu' aucun manquement ne peut lui être reproché. D' abord, ni le délai de dix ans, prévu à l' article 4, paragraphe 1, de la directive, pour rendre la qualité des eaux conforme aux exigences de la directive, ni le délai de six ans, fixé au paragraphe 3 de la même disposition, pour notifier les dérogations accordées au délai précité de dix ans, ne sont venus à expiration en ce qui concerne les eaux susmentionnées. Ensuite, l' inobservation du délai de six ans, établi à l' article 4, paragraphe 3, à la supposer établie, ne saurait empêcher le Royaume-Uni d' accorder des dérogations au titre de cette disposition. Enfin, la directive n' impose aucune obligation de résultat, mais se limite à obliger les États membres à prendre toutes les mesures raisonnablement nécessaires pour se conformer aux normes prescrites, mesures que le Royaume-Uni a prises.
Quant aux délais prévus à l' article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive
29 Le gouvernement défendeur fait valoir que la définition de la notion d' eau de baignade figurant à l' article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret, de la directive est trop vague pour permettre aux États membres d' identifier les eaux qui relèvent de son champ d' application. Cette notion dont le contenu nécessite dès lors d' être précisé, implique un certain pouvoir d' appréciation de la part des États membres.
30 Le Royaume-Uni soutient que c' est dans l' exercice de cette compétence qu' il a établi les critères contenus dans la note du 19 octobre 1979, précitée, et élaboré, en application de ceux-ci, une liste des eaux de baignade relevant du champ d' application de la directive. Par la suite, il se serait avéré nécessaire de revoir lesdits critères en se référant non seulement au nombre des baigneurs, mais aussi à l' existence, dans les zones de baignade, de certaines infrastructures, telles que notamment des équipements sanitaires, cabines de plage et aires de stationnement pour voitures, ainsi que d' une surveillance par des maîtres-nageurs.
31 Selon le Royaume-Uni, en 1985, trois cent cinquante eaux de baignade correspondant à ces critères ont été identifiées, auxquelles d' autres eaux ont été ajoutées postérieurement. Les eaux litigieuses relèvent des nouveaux critères et se trouvent dès lors parmi les eaux de baignade ainsi identifiées.
32 Des raisons de sécurité juridique imposeraient que l' article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive soit interprété en ce sens que, pour les eaux de baignade identifiées selon les nouveaux critères, tant le délai de dix ans pour que les eaux de baignade soient rendues conformes aux valeurs limites figurant à l' annexe de la directive, que le délai de six ans pour la notification des dérogations au délai précité de dix ans, prennent cours au moment où les eaux ont été identifiées comme eaux de baignade au sens de la directive, et non pas au moment de la notification de la directive.
33 Il y a lieu de rappeler à cet égard que, conformément à l' article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret, de la directive, sont à considérer comme "eaux de baignade" les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l' eau de mer, dans lesquelles la baignade n' est pas interdite et est habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs. Cette notion doit être interprétée à la lumière de la finalité de la directive, exprimée dans ses deux premiers considérants, aux termes desquels "... la protection de l' environnement et de la santé publique rend nécessaires la réduction de la pollution des eaux de baignade et la protection de celles-ci à l' égard d' une dégradation ultérieure" et "un contrôle des eaux de baignade est nécessaire à la réalisation, dans le fonctionnement du marché commun, des objectifs de la Communauté dans les domaines de l' amélioration des conditions de vie, d' un développement harmonieux des activités économiques dans l' ensemble de la Communauté et d' une expansion continue équilibrée".
34 Ces objectifs ne seraient pas atteints si les eaux de zones balnéaires disposant de certaines infrastructures, telles que cabines de plage, équipements sanitaires et signalisation des zones de baignades, ainsi que d' une surveillance par des maîtres-nageurs, pouvaient, du seul fait que le nombre de baigneurs se situerait au-dessous d' un certain seuil, être exclues du champ d' application de la directive. En effet, de telles infrastructures et la présence de maîtres-nageurs constituent des indices de ce que la zone de baignade est fréquentée par un nombre important de baigneurs dont la santé doit être protégée.
35 Or, les zones de baignade de Blackpool et de Southport sont depuis longtemps des zones balnéaires qui répondent aux critères susmentionnés. Dès lors, elles auraient dû, dès la notification de la directive, être considérées comme des zones de baignade au sens de celle-ci.
36 Il s' ensuit que le Royaume-Uni ne peut pas se fonder sur la note précitée du 19 octobre 1979, ni sur la liste des eaux de baignade arrêtée, au cours de l' année 1979, en application des critères énoncés dans ladite note, pour ne pas respecter, en ce qui concerne les eaux litigieuses, les délais prévus à l' article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive, délais qui courent, ainsi qu' il résulte du texte même de ces dispositions, à partir de la date de la notification de la directive.
37 En ce qui concerne l' argument tiré de l' insécurité juridique, il suffit de relever que, ainsi qu' il a été constaté au point 15 ci-dessus, le Royaume-Uni ne pouvait pas déduire de l' absence d' objections de la part de la Commission quant à ces critères et à cette liste que l' institution les considérait comme répondant aux exigences de la directive.
Quant aux conséquences de l' inobservation du délai prévu à l' article 4, paragraphe 3
38 Le gouvernement défendeur fait valoir en outre qu' il serait en tout état de cause contraire au principe de proportionnalité de considérer que le non-respect par un État membre du délai prévu à l' article 4, paragraphe 3, de la directive, le prive du droit d' accorder des dérogations en ce qui concerne le délai de dix ans prévu au paragraphe 1 de cette disposition, et cela d' autant plus qu' une telle interprétation placerait dans la même situation un État membre qui n' avait aucun motif de dérogation et un État membre dont la dérogation était justifiée, mais qui ne l' avait pas notifiée à temps.
39 Il suffit de relever à cet égard que le délai en cause vise à ce que, dans la mesure du possible, les eaux de baignade soient, malgré la dérogation, rendues conformes à la directive dans le délai de dix ans mentionné à l' article 4, paragraphe 1, grâce, notamment, aux initiatives que peut prendre la Commission conformément au paragraphe 3 du même article. Or, cet objectif serait remis en cause si l' interprétation soutenue par le gouvernement défendeur devait être retenue.
Quant à la nature des obligations imposées par la directive
40 Selon le gouvernement défendeur, la directive se limite à obliger les États membres à prendre toutes mesures raisonnablement possibles pour se conformer aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive. Or, au Royaume-Uni, les études nécessaires à cet égard ont été effectuées et des travaux sont en cours, qui permettront de rendre les eaux de baignade litigieuses conformes à la directive en 1995. De tels travaux sont nécessairement lents, notamment parce qu' ils doivent affecter le moins possible la population et les activités dans le milieu urbain. A cela le Royaume-Uni ajoute que la Commission ne lui a pas indiqué les mesures qui pouvaient lui permettre d' assurer dans de meilleurs délais la mise en oeuvre de la directive en ce qui concerne les eaux litigieuses.
41 Cette argumentation ne saurait être retenue.
42 Il résulte, en effet, de l' article 4, paragraphe 1, de la directive que les États membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que les eaux de baignade soient rendues conformes aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 dans un délai de dix ans après la notification de la directive, ce délai étant plus long que celui prévu pour la transposition de celle-ci, soit deux ans à compter de sa notification (article 12, paragraphe 1), afin de permettre aux États membres de satisfaire à l' exigence susmentionnée.
43 Les seules dérogations à l' obligation des États membres de rendre leurs eaux de baignade conformes aux exigences de la directive sont celles prévues à l' article 4, paragraphe 3, à l' article 5, paragraphe 2 et à l' article 8, dont le contenu a été rappelé ci-dessus. Il s' ensuit que la directive impose aux États membres de faire en sorte que certains résultats soient atteints sans qu' ils puissent invoquer, en dehors de ces dérogations, des circonstances particulières aux fins de justifier le non-respect de cette obligation.
44 En conséquence, l' argument, invoqué par le gouvernement défendeur, selon lequel il aurait pris toutes les mesures raisonnablement possibles, ne saurait justifier le manquement à l' obligation de rendre les eaux litigieuses au moins conformes à l' annexe de la directive, en dehors des dérogations expressément prévues.
45 Le gouvernement du Royaume-Uni observe que, si cette dernière interprétation devait prévaloir, tout dépassement des valeurs limites établies à l' annexe de la directive constituerait un manquement à l' article 4, paragraphe 1, de la directive, et cela nonobstant l' adoption, par l' État membre concerné, de toutes les mesures possibles pour éviter de tels dépassements.
46 A supposer qu' une impossibilité matérielle absolue d' exécuter les obligations résultant de la directive puisse justifier un manquement à celle-ci, il y a lieu de constater que, comme l' avocat général l' a relevé au point 56 des conclusions, le Royaume-Uni est resté en défaut d' établir en l' espèce l' existence d' une telle impossibilité.
47 Au vu de l' ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade de Blackpool et de celles adjacentes à Southport soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
48 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant succombé dans l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade de Blackpool et de celles adjacentes à Southport soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Royaume-Uni est condamné aux dépens.