61988CC0212_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Por acórdão de 6 de Julho de 1988, a cour d' appel de Paris (de ora em diante, "juiz de reenvio") submeteu a seguinte questão prejudicial, nos termos do artigo 177.° do Tratado:
"As exigências da legislação e da regulamentação francesa relativas à importação em França de artigos têxteis provenientes de países terceiros e admitidos em livre prática num Estado-membro da CEE, que por um lado, obrigam os importadores desses artigos para França a obter previamente uma licença de importação e, por outro, definem as menções que devem constar das declarações de importação para França, sob pena das sanções previstas no artigo 414.° do code des douanes francês, constituem, na acepção actual dos princípios gerais do direito comunitário, medidas de restrição quantitativa proibidas pelo artigo 30.° do Tratado CEE?"
Como resulta dos factos que a seguir resumirei, esta questão deve ser entendida no seguinte sentido:
"O artigo 30.° do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que obsta a que uma regulamentação nacional sujeite a importação de artigos têxteis provenientes de países terceiros e admitidos em livre prática noutro Estado-membro à emissão de uma licença de importação e à declaração de dados relativos às mercadorias importadas, designadamente quanto à sua origem, tudo isto sob pena de prisão, de confisco das mercadorias e de aplicação de multas cujo montante é função do valor das mercadorias?"
A matéria de facto
2. Eis como o juiz de reenvio descreve os factos que estão na base do processo perante ele pendente: F. Levy e S. Bazini, recorrentes no órgão jurisdicional de reenvio, foram condenados em 23 de Dezembro de 1985, em primeira instância, no tribunal de grande instance de Paris por terem sido considerados culpados de falsas declarações de origem, destinadas a tornear uma proibição de importação. Desse modo, violaram o artigo 426.°, n.os 2 e 3, e o artigo 414.° do code des douanes francês. Os recorrentes foram condenados em três meses de prisão com pena suspensa e no pagamento à administração das alfândegas, que se tinha constituído assistente no processo, de duas vezes o montante de 3 998 357 FF, a título de confisco das mercadorias, por um lado, e a título de multa, por outro. Esta condenação foi consequência de uma série de 22 declarações de importação de artigos de confecção para homem, mulher e criança, apresentadas na alfândega francesa do aeroporto do Bourget entre 8 de Março de 1976 e 23 de Maio de 1977. Essas mercadorias tinham um valor aduaneiro de 3 998 357 FF e estavam embaladas em caixotes de cartão "reutilizáveis" ou em caixotes com a inscrição "Belgium". Foram declaradas como sendo de origem e de proveniência belgas. Uma inspecção efectuada na sede da empresa Dorotex, de que S. Bazini era o único accionista e cujo gerente era F. Levy, seguida de um pedido de entreajuda administrativa internacional dirigido aos serviços aduaneiros belgas, deram origem à constatação de que as mercadorias em causa não eram de origem belga, mas que, pelo contrário, provinham da Coreia do Sul, do Paquistão e da Formosa.
A questão prejudicial e os argumentos das partes
3. Foram apresentadas ao Tribunal observações pelo Governo francês e pela Comissão. O Governo francês conclui que, por um lado, a importação de artigos têxteis originários de países terceiros e colocados em livre prática noutro Estado-membro pode ser sujeita à emissão de uma licença de importação e que, por outro, quem faça falsas declarações de origem pode ser condenado nas penas previstas no artigo 414.° do code des douanes francês quando tenham sido feitas declarações inexactas ou incompletas intencionalmente e com a finalidade de defraudar.
A Comissão apresentou uma conclusão diferente. Conclui, com efeito, que se deve proceder a uma distinção entre medidas de vigilância, por um lado, e medidas de protecção que um Estado-membro tenha sido autorizado a tomar pela Comissão, por outro. Quando tenha sido apenas habilitado a exercer uma vigilância sobre as trocas comerciais, um Estado não está autorizado a tomar, contra um operador económico que faça falsas declarações, as mesmas sanções que poderia tomar em repressão de uma fraude destinada a tornear ou infringir uma medida de protecção.
Antes de apresentar a minha própria apreciação, reproduzo aqui os argumentos expendidos respectivamente nas observações do Governo francês e nas observações da Comissão.
4. O Governo francês funda o seu argumento numa decisão que estava em vigor no momento da ocorrência dos factos, isto é, em 1976/1977. Trata-se da Decisão 71/202/CEE da Comissão, de 12 de Maio de 1971, que foi alterada pela Decisão 73/55/CEE, de 9 de Março de 1973 (1). Toma como ponto de partida o artigo 1.° dessa decisão, que tem o seguinte teor:
"1. Os Estados-membros estão autorizados a sujeitar a importação de produtos originários de países terceiros e colocados em livre prática noutro Estado-membro à concessão de um título de importação quando:
- a importação, no Estado-membro interessado, dos mesmos produtos provenientes directamente do país terceiro em questão esteja, em conformidade com o Tratado, sujeita a restrições quantitativas ou a uma autolimitação aplicada pelo país terceiro em questão por força de um acordo comercial com o Estado-membro interessado, e
- se receiem desvios de tráfego em razão das disparidades entre essas medidas e as medidas de política comercial aplicadas nos outros Estados-membros.
2. O Estado-membro pode exigir ao requerente do título de importação todas as indicações úteis respeitantes à designação do produto, à sua origem, ao seu preço, ao volume ou ao montante da importação prevista, bem como à colocação em livre prática do produto noutro Estado-membro.
3. A emissão do título de importação deve ser feita com a maior brevidade possível e, o mais tardar, nos oito dias úteis seguintes à apresentação do pedido por parte do interessado." (Tradução não oficial).
Segundo o Governo francês, resulta desse artigo 1.° que, no momento da ocorrência dos factos, um Estado-membro podia sujeitar as importações de produtos provenientes de países terceiros colocados em livre prática noutro Estado-membro à emissão de uma licença de importação, desde que a importação directa dos produtos em causa, provenientes dos Estados terceiros em questão, estivesse também sujeita no primeiro Estado-membro a restrições quantitativas ou a acordos de autolimitação, em conformidade com o Tratado.
O Governo francês observa, a propósito da condição visada na segunda parte da frase precedente, que os artigos de confecção em causa não figuram do anexo I do Regulamento (CEE) n.° 1439/74 do Conselho, de 4 de Julho de 1974 (2), e que se inserem no acordo multifibras celebrado entre a Comunidade e certos países com um baixo nível de salários. Nestas circunstâncias, a França teria o direito de exigir licenças de importação.
O Governo francês analisa seguidamente a questão da proporcionalidade das penas previstas no artigo 414.° do code des droits de douane francês para a repressão dos crimes aduaneiros definidos no artigo 426.°, n.os 2 e 3, do mesmo código (3). O Governo francês rejeita a posição defendida perante o juiz de reenvio por F. Levy, que afirmou que as omissões ou inexactidões cometidas no presente caso não constituem crimes aduaneiros, na acepção do artigo 410.° do referido code des douanes francês, e que, portanto, apenas são passíveis das multas de montante fixo previstas nesse artigo (4). Em apoio da concepção que defende, o Governo francês remete para o acórdão proferido em 15 de Dezembro de 1976 pelo Tribunal no processo 41/76, Donckerwolcke (5). O Governo francês declara, designadamente, que no presente caso se trata de uma intenção fraudulenta e que, por outras palavras, não pode ser invocada qualquer boa fé, de modo que seria desproporcionado aplicar as multas de montante fixo mais leves instituídas pelo artigo 410.°, dado que essas multas apenas respeitam às omissões cometidas de boa fé. O Governo francês sustenta que, num caso como o presente, se justifica plenamente a aplicação das sanções mais severas previstas no artigo 414.°, concretamente uma pena de prisão suspensa e uma multa igual ao dobro do valor aduaneiro.
5. A Comissão desenvolve a seguinte argumentação. Toma como ponto de partida o acórdão que o Tribunal proferiu em 15 de Dezembro de 1971 nos processos apensos 51 a 54/71, International Fruit Company, no qual foi decidido que o direito comunitário obsta à aplicação, nas relações intracomunitárias, de uma legislação nacional que mantenha a exigência, ainda que meramente formal, de licenças de importação ou de exportação (6). Este princípio está relacionado com o disposto no n.° 2 do artigo 9.° do Tratado, como o Tribunal reconheceu igualmente no acórdão que proferiu em 15 de Dezembro de 1976 no processo 41/76, Donckerwolcke (7).
Qualquer derrogação ao princípio referido necessitaria de uma autorização da Comissão. A Comissão refere aqui a mesma Decisão 71/202/CEE, de 12 de Maio de 1971, a que o Governo francês fez referência. A Comissão faz, contudo, uma distinção muito clara entre duas situações: por um lado, a vigilância das trocas comerciais intracomunitárias, que os Estados-membros estão, de modo geral, autorizados a exercer nos termos do artigo 1.° dessa decisão e, por outro, as medidas de protecção, que um Estado-membro apenas está autorizado a tomar com base numa autorização específica e expressa da Comissão.
Segundo a Comissão, a situação jurídica é consideravelmente diferente consoante se trate de medidas de vigilância ou de medidas de protecção. No âmbito da vigilância que exerce, um Estado tem o direito, como refere o artigo 1.° da decisão acima referida, de exigir "títulos de importação" que indiquem a origem das mercadorias, tal como é do conhecimento do importador; as eventuais sanções a aplicar em caso de declaração falsa não podem, em todo o caso, ser tão elevadas como as sanções aplicadas em caso de "importação proibida"; em especial, o confisco das mercadorias, tal como foi aplicado no presente caso com base no artigo 414.° do code des douanes francês, é uma sanção desproporcionada e, portanto, incompatível com o Tratado. A Comissão funda essa tese principalmente nos n.os 36 a 38 dos fundamentos da decisão do acórdão Donckerwolcke.
Na hipótese de a Comissão ter concedido, relativamente às mercadorias em causa, uma autorização para serem tomadas medidas de protecção, isto é, medidas destinadas a excluir as mercadorias em questão da livre circulação intracomunitária, a Comissão parece sugerir que uma sanção penal severa do tipo da que foi aplicada no presente caso com base no artigo 414.° do code des douanes francês é lícita.
Apreciação dos argumentos das partes
6. Para nos podermos pronunciar sobre a questão prejudicial submetida ao Tribunal é necessário, em meu entender, partir do princípio fundamental inscrito no n.° 2 do artigo 9.°, conjugado com o disposto no artigo 30.° do Tratado CEE (8). Isso significa igualmente que as eventuais derrogações ao princípio da livre circulação de mercadorias, que se aplica tanto às mercadorias admitidas em livre prática noutro Estado-membro como às mercadorias produzidas na própria Comunidade, são de interpretação estrita (9).
Esta é a razão pela qual é, em todo o caso, necessário, em minha opinião, subscrever a distinção que a Comissão faz nas suas observações entre, por um lado, a hipótese de medidas de protecção terem sido autorizadas pela Comissão com base no disposto no n.° 1 do artigo 115.° do Tratado, por derrogação ao regime da livre circulação das mercadorias e, por outro, a hipótese de um Estado-membro exercer uma vigilância das trocas comerciais no interior da Comunidade com a finalidade de, eventualmente, pedir essa autorização.
Nas páginas que se seguem continuarei, pois, a distinguir entre as duas situações seguintes: por um lado, a situação de, aquando da sua importação em França, esse Estado-membro ter obtido, para as mercadorias em causa, a autorização de proceder a uma derrogação ao princípio da livre circulação das mercadorias e, por outro lado, a situação de a França não ter obtido semelhante autorização para essas mesmas mercadorias. Para saber de qual das hipóteses se trata, o juiz de reenvio deverá verificar se, para o período em questão e para as mercadorias concretas originárias de países terceiros determinados, a França tinha sido autorizada pela Comissão, com base no artigo 115.°, a tomar medidas de protecção. Das autorizações mencionadas pela Comissão nas suas observações, três parecem susceptíveis de ter sido eventualmente aplicáveis às mercadorias em questão, ainda que por períodos limitados e exclusivamente para mercadorias originárias da Coreia do Sul (10).
7. Vamos começar por analisar a hipótese de a Comissão ter concedido, para as mercadorias em causa, uma autorização de proceder a uma derrogação ao princípio da livre circulação de mercadorias, e deixarei de lado as questões relativas à fundamentação e à validade de semelhantes autorizações concedidas com base no artigo 115.°, questões a que o Tribunal já respondeu (11) e que, de resto, não foram suscitadas pelo juiz de reenvio.
Quando se encontra em tal situação, um Estado-membro tem o direito de excluir da livre circulação as mercadorias provenientes do país de origem referido na autorização e impedir a sua entrada no seu território durante o prazo de validade da decisão de autorização tomada pela Comissão e nas condições definidas nessa decisão. A execução da decisão justifica a exigência de uma licença de importação. Nesse caso, poder-se-ia compreender que o Estado-membro em questão impusesse aos importadores que declarassem a origem exacta dos produtos importados e poder-se-ia também admitir a gravidade de uma eventual violação dessa obrigação, bem como a aplicação de sanções, mesmo rigorosas, para assegurar o seu respeito (12).
Se se aplicar este raciocínio à questão de direito que hoje nos ocupa, parece ser conforme à jurisprudência anterior do Tribunal e aos princípios enunciados no Tratado que, numa situação como a que acabamos de descrever, um Estado-membro aplique sanções severas do tipo das previstas pelo artigo 414.° do code des douanes francês.
8. Vejamos agora a situação de a Comissão não ter concedido qualquer autorização (válida) que permita ao Estado-membro tomar medidas de protecção, isto é, excluir as mercadorias em causa da livre circulação de mercadorias. Nessa situação, pode no máximo ser permitido ao Estado-membro exercer uma certa vigilância sobre o desenrolar das trocas comerciais intracomunitárias.
É necessário responder aqui a duas questões: um Estado-membro podia, no momento da ocorrência dos factos, exigir um título de importação em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 1.° da Decisão 71/202/CEE, na redacção que lhe foi dada em 1973, e, em segundo lugar, podia um Estado-membro punir uma falsa declaração sobre a origem das mercadorias, feita a fim de obter esse título de importação, com sanções do tipo das que são previstas no direito aduaneiro nacional para o caso de uma "importação proibida"?
9. A primeira questão incide, pois, na possibilidade de o Estado-membro em questão sujeitar, no momento da ocorrência dos factos e de forma geral, isto é, sem especificar os produtos em questão, a importação proveniente de outro Estado-membro à obtenção de um título de importação e de sujeitar a emissão desse título de importação à condição de serem fornecidos os dados necessários, como a origem da mercadoria a importar. Esta possibilidade assenta, como já referi, no n.° 1 do artigo 1.° da Decisão 71/202/CEE (cujo texto é reproduzido no n.° 4 das presentes conclusões) (13), que autoriza, de modo geral, os Estados-membros a exigirem um título de importação para a vigilância das trocas comerciais intracomunitárias, sob certas condições (para produtos que estão sujeitos a restrições nas trocas externas e para os quais são de recear desvios de tráfego).
O acórdão proferido pelo Tribunal no processo Donckerwolcke, bem como as conclusões apresentadas pelo advogado-geral Capotorti no mesmo processo, permitem duvidar da compatibilidade do referido artigo 1.° da decisão com o Tratado (14). De resto, a decisão foi substituída, posteriormente aos factos em causa, pela Decisão 80/47/CEE, que introduziu alterações importantes, por forma, designadamente, a ter em conta a jurisprudência do Tribunal (15). Essa questão não se põe verdadeiramente no âmbito do presente processo, na medida em que a incompatibilidade eventual do artigo 1.° da Decisão 71/202/CEE com o Tratado diz respeito à possibilidade que essa decisão abre aos Estados-membros de se oporem, sem autorização específica da Comissão, à importação de mercadorias por uma duração máxima de oito dias. Tendo em conta a situação de facto, o aspecto essencial do artigo 1.° que nos ocupa no presente processo é a obrigação de indicar a origem do produto aquando da importação. Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal (16) que os Estados-membros podem perfeitamente obrigar o importador a indicar a origem primeira das mercadorias, mesmo no que se refere a mercadorias que tenham sido colocadas em livre prática noutro Estado-membro e que estejam abrangidas por um certificado comunitário de circulação. Os Estados-membros não podem, contudo, exigir do importador mais do que a indicação da origem dos produtos tal como ele a conhece ou pode razoavelmente conhecer (ver o n.° 35 do acórdão Donckerwolcke, que cito no n.° 10 infra). Dentro dos limites desta última restrição e tendo em conta a resposta que irei dar imediatamente à segunda questão, os Estados-membros têm, portanto, o direito de punir o desrespeito de uma obrigação de declaração que tenham imposto.
10. É pacífico que é necessário responder de forma negativa à segunda questão que enunciei no n.° 8 a propósito do rigor das sanções previstas por um Estado-membro. A jurisprudência do Tribunal, e em particular os n.os 35 a 38 do acórdão Donckerwolcke, tal como foi posteriormente confirmado (17), não deixam qualquer dúvida quanto a este ponto.
O teor dos fundamentos da decisão do acórdão a que me refiro é o seguinte:
"todavia, os Estados-membros não podem exigir do importador, a esse respeito, mais do que a indicação da origem dos produtos, tal como ele a conhece ou pode razoavelmente conhecer" (n.° 35);
"além disso, o facto de o importador não respeitar a obrigação de declarar a origem primeira da mercadoria não pode dar lugar à aplicação de sanções desproporcionadas, tendo em conta a natureza puramente administrativa da infracção" (n.° 36);
"a este respeito, seria certamente incompatível com as disposições do Tratado, dado equivaler a um entrave à livre circulação de mercadorias, o confisco das mercadorias ou qualquer sanção pecuniária fixada em função do seu valor" (n.° 37);
"de modo geral, qualquer medida administrativa ou repressiva que extravase do âmbito do que é estritamente necessário ao Estado-membro de importação para obter informações razoavelmente completas e exactas sobre os movimentos de mercadorias sujeitas a medidas especiais de política comercial deve ser considerada uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa proibida pelo Tratado" (n.° 38). (Tradução não oficial).
A formulação clara e nítida desta jurisprudência demonstra sem equívoco possível que o Tratado obsta à aplicação, nas trocas intracomunitárias, de uma sanção penal de rigor desproporcionado - quer se trate de uma pena de privação de liberdade, ou de um confisco, ou ainda de uma multa cujo montante seja função do valor das mercadorias - a fim de assegurar o respeito de uma obrigação de natureza puramente administrativa. E é exactamente disso que se trata no caso que nos ocupa, ou seja, da obrigação, imposta no âmbito da vigilância dos movimentos intracomunitários das mercadorias, de mencionar a origem primeira de produtos que se encontrem em livre prática, isto é, por outras palavras, de produtos para os quais a Comissão não tenha dado qualquer autorização válida para serem tomadas medidas de protecção, mas unicamente uma autorização de exercer a referida vigilância.
11. Os elementos que acabo de expor não limitam em nada a possibilidade de os Estados-membros procederem a uma distinção consoante a intenção do importador quando punam crimes aduaneiros de natureza puramente administrativa. O direito comunitário não contém qualquer indicação a esse respeito, desde que, todavia, os Estados-membros não apliquem sanções penais desproporcionadas (como as que refiro no número precedente), destinadas a punir crimes aduaneiros graves.
As considerações expendidas no ponto precedente também nada retiram à possibilidade de os Estados-membros proibirem e punirem, dentro dos limites do princípio da proporcionalidade, as falsas declarações de origem respeitantes a produtos oferecidos aos consumidores (18). Contudo, não é disso que se trata na questão submetida pelo juiz de reenvio, que respeita a uma falsa declaração de origem feita por um importador às autoridades aduaneiras.
Conclusão
12. Tendo em conta as observações que precedem, proponho ao Tribunal que responda da seguinte forma à questão submetida pelo juiz de reenvio:
"Tratando-se de mercadorias para as quais a Comissão tivesse dado, para o período em causa, uma autorização específica que permita proceder a uma derrogação à livre circulação de mercadorias, era possível a um Estado-membro, nos limites da aplicação da autorização específica da Comissão e nas condições nela previstas, impedir a importação das referidas mercadorias, ainda que tivessem sido já colocadas em livre prática noutro Estado-membro. Em semelhante hipótese, o Estado-membro tinha o direito de punir falsas declarações sobre a origem dessas mercadorias por meio de sanções severas, como o confisco das mercadorias e/ou a aplicação de multas do mesmo valor.
Tratando-se de mercadorias para as quais a Comissão não tivesse dado uma autorização específica para que fossem tomadas medidas de protecção, mas apenas uma autorização para se exercer uma vigilância sobre os movimentos intracomunitários, um Estado-membro não tinha o direito de punir a fraude cometida na declaração de origem das mercadorias por ele exigida com penas de severidade desproporcionada, iguais ou comparáveis às sanções referidas no parágrafo anterior; com efeito, essa declaração de origem apenas tinha como finalidade permitir a esse Estado vigiar as correntes comerciais intracomunitárias."
(18)* Língua do processo: francês.