62013CJ0687_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑687/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Finanzgericht München (Alemania), mediante resolución de 24 de octubre de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de diciembre de 2013, en el procedimiento entre
Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH
y
Hauptzollamt Regensburg,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y el Sr. A. Ó Caoimh (Ponente), la Sra. C. Toader y los Sres. E. Jarašiūnas y C.G. Fernlund, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de diciembre de 2014;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH, por el Sr. B. Enders, Rechtsanwalt;
– en nombre del Consejo de la Unión Europea, por la Sra. S. Boelaert, en calidad de agente, asistida por el Sr. R. Bierwagen, Rechtsanwalt;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. M. França, T. Maxian Rusche y R. Sauer, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de mayo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez del Reglamento de Ejecución (UE) nº 917/2011 del Consejo, de 12 de septiembre de 2011, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de baldosas de cerámica originarias de la República Popular China (DO L 238, p. 1).
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (en lo sucesivo, «Fliesen-Zentrum») y la Hauptzollamt Regensburg (oficina principal de aduanas de Ratisbona; en lo sucesivo, «Hauptzollamt») en relación con la percepción por ésta de un derecho antidumping sobre las importaciones de baldosas de cerámica originarias de China efectuadas por dicha sociedad.
Marco jurídico de la Unión
Reglamento de base
3. El Reglamento (CE) nº 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO L 343, p. 51; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), establece, en su artículo 1, apartado 1, que «podrá aplicarse un derecho antidumping a todo producto objeto de dumping, cuyo despacho a libre práctica en la [Unión] cause un perjuicio».
4. El artículo 2 de ese Reglamento, bajo el tenor «Determinación de la existencia del dumping», establece, en sus apartados 1 a 6, las reglas de tal determinación en caso de importaciones procedentes de países terceros de economía de mercado. En particular, el apartado 1 de ese artículo dispone:
«El valor normal se basará en principio en los precios pagados o por pagar, en el curso de operaciones comerciales normales, por clientes independientes en el país de exportación.
No obstante, si el exportador en el país exportador no fabrica o no vende un producto similar, el valor normal podrá ser calculado sobre la base de los precios de otros vendedores o productores.
[...]»
5. El artículo 2, apartado 7, letra a), de dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:
«En el caso de importaciones procedentes de los países sin economía de mercado [...], el valor normal será determinado sobre la base del precio o del valor calculado en un país tercero de economía de mercado, o del precio que aplica dicho tercer país a otros países, incluida la [Unión], o, si esto no fuera posible, sobre cualquier otra base razonable, incluido el precio realmente pagado o pagadero en la [Unión] por el producto similar, debidamente ajustado en caso de necesidad para incluir un margen de beneficio razonable.
Se seleccionará un país tercero de economía de mercado apropiado de manera no irrazonable, teniendo debidamente en cuenta cualquier información fiable de la que se disponga en el momento de la selección. También se tendrán en cuenta los plazos; en su caso, se utilizará un país tercero de economía de mercado que esté sujeto a la misma investigación.
[...]»
6. El artículo 2, apartado 10, del Reglamento base está redactado en los siguientes términos:
«Se realizará una comparación ecuánime entre el precio de exportación y el valor normal en la misma fase comercial, sobre la base de ventas realizadas en fechas lo más próximas posible entre sí y teniendo debidamente en cuenta cualquier otra diferencia que afecte a la comparabilidad de los precios. Cuando el valor normal y el precio de exportación establecidos no puedan ser directamente comparados, se harán ajustes en función de las circunstancias particulares de cada caso, para tener en cuenta diferencias en factores, que se alegue y demuestre que influyan en los precios y por lo tanto en la comparabilidad de éstos. [...]»
7. El artículo 3 de ese Reglamento, titulado «Determinación de la existencia del perjuicio», establece, en sus apartados 2 y 3:
«2. La determinación de la existencia de perjuicio se basará en pruebas reales e incluirá un examen objetivo de:
a) el volumen de las importaciones objeto de dumping y del efecto de las mismas en los precios de productos similares en el mercado interno; y
b) en los efectos de esas importaciones sobre la industria de la [Unión].
3. Por lo que respecta al volumen de las importaciones objeto de dumping, se tendrá en cuenta si ha habido un aumento considerable de las mismas, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo de la [Unión]. En lo tocante al efecto de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, se tendrá en cuenta si ha existido una subcotización significativa de los precios con respecto al precio de un producto similar de la industria [de la Unión], o bien si el efecto de tales importaciones es disminuir los precios de forma importante o impedir considerablemente la subida que en otro caso se hubiera producido. Ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.»
8. El artículo 9, apartado 4, del Reglamento de base tiene la siguiente redacción:
«Cuando de la comprobación definitiva de los hechos se desprenda que existe dumping y perjuicio y que [...] los intereses de la [Unión] exigen una acción [...], el Consejo [...] establecerá un derecho antidumping definitivo. [...] El importe del derecho antidumping no deberá sobrepasar el margen de dumping establecido y deberá ser inferior a dicho margen si este derecho inferior es suficiente para eliminar el perjuicio a la industria de la [Unión].»
9. El artículo 17 del Reglamento de base, titulado «Muestreo», establece, en su apartado 1, que, «en los casos en que exista un número importante de denunciantes, exportadores, importadores, tipos de productos o transacciones, la investigación podrá limitarse a un número prudencial de partes interesadas, productos o transacciones, utilizando muestras que sean estadísticamente válidas sobre la base de la información de que se disponga en el momento de la selección, o del mayor porcentaje representativo del volumen de producción, ventas o exportación que pueda razonablemente investigarse en el tiempo disponible».
10. El apartado 2 de ese artículo dispone que «la selección final de las partes, tipos de productos o transacciones mediante estas disposiciones de muestreo será competencia de la Comisión, aunque se dará preferencia a una muestra elegida en colaboración con las partes afectadas y con el consentimiento de las mismas».
11. El artículo 18, apartados 1 y 5, del Reglamento base tiene el siguiente tenor:
«1. Cuando una parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite en los plazos establecidos por el presente Reglamento u obstaculice de forma significativa la investigación, podrán formularse conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los datos disponibles. Si se comprueba que alguna de las partes interesadas ha suministrado información falsa o engañosa, se hará caso omiso de dicha información y podrán utilizarse los datos de que se disponga. Se comunicarán a las partes interesadas las consecuencias de la falta de cooperación.
[...]
5. Si las conclusiones, incluidas las relativas al valor normal, están basadas en las disposiciones del apartado 1, incluida la información facilitada en la denuncia, se deberá, siempre que ello sea posible y teniendo en cuenta los plazos de la investigación, comprobar la información a la vista de los datos obtenidos a partir de otras fuentes independientes disponibles, tales como listas de precios publicadas, estadísticas oficiales de importación y estadísticas de aduanas, y de la información facilitada durante la investigación por otras partes interesadas.
Tal información podrá incluir, en su caso, datos pertinentes referentes al mercado mundial o a otros mercados representativos.»
12. El artículo 20, apartado 4, de dicho Reglamento, relativo a la solicitud de información por las partes, establece:
«La divulgación final será hecha por escrito. Se efectuará lo más rápidamente posible, prestando especial atención a la protección de la información confidencial y, normalmente, no más tarde de un mes antes de la decisión definitiva o de la presentación por la Comisión de una propuesta de medidas definitivas con arreglo al artículo 9. Cuando la Comisión no se halle en situación de comunicar determinados hechos o consideraciones en ese momento, éstos serán comunicados posteriormente lo antes posible. La divulgación no prejuzgará las decisiones ulteriores que la Comisión o el Consejo puedan adoptar pero, cuando dicha decisión se base en diferentes hechos y consideraciones, éstos deberán ser divulgados lo más rápidamente posible».
Reglamento provisional
13. El 16 de marzo de 2011, la Comisión adoptó el Reglamento (UE) nº 258/2011, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de baldosas de cerámica originarias de la República Popular China (DO L 70, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento provisional»).
14. La parte A de ese Reglamento incluía un punto 2 relativo a las partes afectadas por el procedimiento. El considerando 4, que figuraba en dicho punto 2, indicaba que, «para que la Comisión pudiera decidir si era necesario un muestreo y, en ese caso, seleccionar una muestra, se pidió a todos los productores exportadores de China, a los importadores y a los productores de la Unión que se dieran a conocer a la Comisión Europea y que proporcionaran, según lo especificado en el anuncio de inicio, información básica sobre sus actividades relacionadas con el producto afectado durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2009 y el 1 de marzo de 2010».
15. El punto 2.1 de esta parte se refiere a la muestra de productores exportadores chinos. Incluía el considerando 6 de dicho Reglamento, que establecía:
«De conformidad con el artículo 17, apartado 1, del Reglamento de base, la Comisión seleccionó una muestra de productores exportadores sobre la base del máximo volumen representativo de exportaciones a la Unión del producto afectado que pudiera investigarse razonablemente en el tiempo disponible. La muestra seleccionada estaba compuesta por diez productores individuales, repartidos en tres grupos, que representaban el 14,4 % del volumen total de las exportaciones chinas a la Unión y el 31,3 % del volumen total de los exportadores que colaboraron en la investigación durante el período de investigación. De conformidad con el artículo 17, apartado 2, del Reglamento de base, se consultó sobre la selección de la muestra a las partes interesadas y a las autoridades chinas. Se recibieron una serie de comentarios relacionados con la muestra propuesta. En la selección de la muestra final se tuvieron en cuenta los comentarios pertinentes.»
16. El punto 2.2 que figuraba en dicha parte A, relativo al muestreo de los productores de la Unión, incluía los considerandos 7 a 14 del Reglamento provisional. En particular, los considerandos 7 a 9 y 11 a 13 establecían:
«(7) [...] la Comisión pudo obtener información de 73 productores de la Unión.
(8) Para la constitución de la muestra se tuvo en cuenta la gran fragmentación del sector de las baldosas de cerámica. Para que el análisis del perjuicio no se viera desvirtuado por los resultados de las grandes empresas y con el fin de reflejar adecuadamente la situación de las pequeñas empresas, que en conjunto representan la mayor parte de la producción de la Unión, se incluyeron en la muestra todos los segmentos, a saber, tanto el de las pequeñas, como el de las medianas o el de las grandes empresas.
(9) Se establecieron tres segmentos en función del volumen de producción anual:
[...]
[...]
(11) Se constituyó una muestra con diez empresas. Dichas empresas son las mayores de cada uno de los tres segmentos habida cuenta del volumen de ventas, de la producción y de la ubicación geográfica. Una de las empresas que constituyen la muestra pertenece al segmento de las grandes empresas, cuatro al de las medianas y cinco al de las pequeñas. Las empresas seleccionadas están radicadas en seis Estados miembros, a saber, Italia, España, Polonia, Portugal, Alemania y Francia, y juntas representan más del 90 % de la producción total de la Unión. La muestra representaba el 24 % de la producción total de los productores que colaboraron en la investigación y el 7 % del total de la producción de la Unión.
(12) Durante la investigación una empresa polaca que formaba parte de la muestra decidió poner término a su colaboración con la investigación. La Comisión no pudo obtener la colaboración de ningún otro productor polaco.
(13) A pesar de la retirada del productor polaco, la representatividad de la muestra siguió siendo alta según los criterios que se especifican en los considerandos 8 y 10. Por lo tanto, se decidió que podía seguir el procedimiento con una muestra de nueve productores de cinco Estados miembros.»
17. Los considerandos 46 a 54 del Reglamento provisional se referían a la selección de Estados Unidos de América (en lo sucesivo, «Estados Unidos») como país análogo, de conformidad con el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base, y tenían el siguiente tenor:
«(46)	En el anuncio de inicio, la Comisión indicó su intención de utilizar los Estados Unidos como país análogo apropiado para determinar el valor normal con respecto a China e invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones al respecto.
(47) Se recibieron comentarios y propuestas de recurrir a otros países como alternativa tales como Brasil, Turquía, Nigeria, Tailandia o Indonesia.
(48) De modo que la Comisión decidió recabar la colaboración de productores conocidos de esos países además de los de Estados Unidos. Sin embargo, únicamente respondieron a los cuestionarios dos productores estadounidenses del producto afectado. Un productor tailandés devolvió el cuestionario incompleto pero de todos modos su gama de productos no era totalmente comparable a la de los productores chinos que colaboraron en la investigación.
(49) La investigación determinó que Estados Unidos era un mercado competitivo para el producto afectado. En el mercado nacional estadounidense había varios productores activos y el volumen de las importaciones era importante. La investigación también demostró que las baldosas de cerámica originarias de China y de Estados Unidos tienen básicamente las mismas características físicas y los mismos usos y que los procesos de fabricación son similares.
(50) Se adujo que, dado que el mercado estadounidense se caracterizaba principalmente por las importaciones, las baldosas de cerámica fabricadas en Estados Unidos y las fabricadas en China cubrían diferentes segmentos del mercado y que, por lo tanto, el tipo de productos producidos a nivel nacional que servirían de base para establecer el valor normal no era comparable al tipo de productos exportado por China a la Unión. Sin embargo, la investigación demostró que, como ya se ha dicho en el considerando 49, la producción de Estados Unidos abarcaba una amplia gama de tipos de producto comparable a los producidos y exportados en China.
(51) También se alegó que Estados Unidos era un operador relativamente poco importante en el mercado mundial de las baldosas de cerámica. Sin embargo, en 2009 se produjeron en ese país cerca de 600 millones de m 2, lo que representa un volumen considerable. En comparación, China, que es el mayor productor del mundo, produjo 2 000 millones de m 2
durante el mismo período.
(52) Una de las partes argumentó que las normas de calidad tan estrictas vigentes en Estados Unidos equivalían en la práctica a barreras no arancelarias a las importaciones de China. No obstante, la investigación reveló que, tal como ya se ha afirmado anteriormente, los volúmenes de importación de China a Estados Unidos eran altos y constituían la mayor parte del consumo nacional estadounidense. Por consiguiente, se rechazó el argumento según el cual las barreras no arancelarias estadounidenses afectaban a las importaciones y por lo tanto a la competencia.
(53) Los datos que presentaron en sus respectivas respuestas dos de los productores estadounidenses que colaboraron en la investigación se comprobaron in situ . Al final únicamente se tomaron en consideración los datos de uno de los productores a los que se visitó porque se concluyó que su fiabilidad permitía basar en ellos el cálculo del valor normal. Por el contrario, se concluyó que los datos del segundo productor al que se visitó no eran fiables y que había que descartarlos porque este segundo productor solamente informó de una parte de sus ventas nacionales de modo que no se pudieron contrastar totalmente los gastos con la contabilidad.
(54) Por consiguiente, se concluye provisionalmente que Estados Unidos es un país análogo apropiado y razonable de conformidad con el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base.»
18. El considerando 61 del Reglamento provisional, relativo a los ajustes efectuados en el valor normal, establecía:
«Para garantizar una comparación ecuánime entre el valor normal y el precio de exportación, se realizaron los debidos ajustes con el fin de tener en cuenta las diferencias que afectaban a los precios y a su comparabilidad de conformidad con el artículo 2, apartado 10, del Reglamento de base. Se ajustó el valor normal en función de las diferentes características [...] y en función de las diferencias de calidad de determinados tipos de producto no fabricados por el productor del país análogo habida cuenta del menor coste de las baldosas que no son de porcelana. Además, en función de las necesidades se hicieron más ajustes en relación con el transporte marítimo, los seguros, los costes accesorios y de manipulación, el embalaje, el crédito, los gastos bancarios y las comisiones en todos los casos en los que se consideró que eran razonables y exactos y que estaban justificados por pruebas contrastadas.»
19. El considerando 144 del Reglamento provisional indicaba que «el producto objeto de la investigación [antidumping] se fabrica[ba] en diferentes países, tanto dentro, como fuera de la Unión (Turquía, Emiratos Árabes Unidos, Egipto, sudeste de Asia, Brasil y otros)».
Reglamento nº 917/2011
20. Los considerandos 9 a 33 del Reglamento nº 917/2011 exponen las partes afectadas por el procedimiento que llevaron a la adopción del derecho antidumping controvertido en el litigio principal. Incluyen las consideraciones relativas a la selección de la muestra de los productores exportadores chinos y de la de los productores de la Unión. En particular, los considerandos 18, 23 y 31 de dicho Reglamento establecen:
«(18)	Es correcto que un productor polaco decidió dejar de cooperar, por lo que tuvo que ser excluido de la muestra. No obstante, para que una muestra sea representativa no es necesario que refleje la distribución geográfica exacta ni el peso de los Estados miembros productores. Dado que la distribución geográfica es solo uno de los factores que hay que tener en cuenta para garantizar la representatividad, tal enfoque no habría sido factible desde un punto de vista administrativo. En cambio, basta con que la muestra refleje en gran medida las proporciones de los principales países fabricantes afectados. Según este criterio, se consideró que la retirada de la empresa polaca no afectaba a la representatividad global de la muestra. Por ello, se confirma que la muestra de los productores de la Unión era suficientemente representativa en el sentido del artículo 17 del Reglamento de base.
[...]
(23) En cuanto a las distintas metodologías utilizadas para la selección de una muestra de productores de la Unión, por una parte, y productores exportadores chinos, por otra, es necesario señalar que las metodologías se utilizaron con arreglo a los objetivos de la realización del muestreo. En cuanto a la industria de la Unión, la Comisión había de evaluar la situación del conjunto de la industria y, por tanto, se eligieron criterios que garantizasen la obtención de la imagen más representativa de todo el sector. En cuanto a los exportadores chinos, se consideró apropiado elegir una muestra a partir del mayor volumen de exportaciones del producto afectado, por lo que se incluyó en la muestra a los mayores exportadores. También cabe señalar que en el artículo 17 del Reglamento de base no se obliga a seleccionar ambas muestras con los mismos criterios. Por otra parte, en este caso, antes de ultimar la muestra de productores exportadores chinos, se ofreció a las partes chinas que cooperaron y a las autoridades chinas la oportunidad de realizar observaciones sobre la muestra propuesta. Se recibieron observaciones sobre la composición de la muestra pero no sobre su representatividad.
[...]
(31) En cuanto a la alegación sobre el uso del criterio de la distribución geográfica, se observa que esta es una industria fragmentada y que, para evaluar la representatividad de las empresas seleccionadas, se utiliza la distribución geográfica de los productores entre los Estados miembros, a fin de reflejar las distintas situaciones que pueden hallarse en la Unión. La muestra abarca Estados miembros en los que se fabrica aproximadamente el 90 % de la producción de la Unión; tras la retirada de la empresa polaca, este porcentaje siguió siendo alto, a saber, aproximadamente un 80 %. Por tanto, la metodología aplicada por la Comisión garantizó que la muestra era representativa de la producción de la Unión en su conjunto, y cumplió con lo dispuesto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento de base. Por consiguiente, se rechazó la alegación.»
21. Los considerandos 55, 58 a 63, 67 y 68, 70 a 72 y 74 a 77 del Reglamento nº 917/2001, relativos a la elección de Estados Unidos como país análogo y a la determinación del valor normal, en el procedimiento de investigación, de conformidad con el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base, tienen el siguiente tenor:
«(55) Dos importadores presentaron observaciones en contra de la elección de [...] EE.UU. como país análogo, alegando que no era apropiado debido a su insignificante producción propia y a su falta de competitividad en el mercado mundial. Asimismo, alegaron que EE.UU. fueron seleccionados de manera no razonable, ya que la falta de países análogos alternativos se debía a la presión indebida de la asociación de productores de la Unión sobre los productores de otros países análogos potenciales para disuadirlos de una posible cooperación. Dos importadores alegaron que la Comisión no tuvo en cuenta la información procedente de una serie de países que podrían cooperar ni los datos a disposición del público procedentes de asociaciones nacionales o internacionales de productores de terceros países.
[...]
(58) Estos importadores también alegaron que el volumen anual de la producción de baldosas de cerámica de los EE.UU. era de aproximadamente 60 millones de m 2
y no de 600 millones de m 2
como figuraba en el considerando 51 del Reglamento provisional. Se comprobaron estos datos, que resultaron ser correctos.
(59) En cuanto a la idoneidad de los EE.UU. como país análogo, dado que disponen de un volumen de producción significativamente más bajo, debe destacarse que el mercado estadounidense es muy competitivo, ya que existen varias empresas de fabricación locales y los volúmenes de las importaciones son significativos. Por otra parte, como se mencionó en el considerando 52 del Reglamento provisional, no hay pruebas de la existencia de barreras no arancelarias que pudiesen constituir un obstáculo sustancial para la competencia en el mercado. En estas circunstancias, pese a disponer de un volumen de producción más bajo, se mantiene la conclusión global de que los Estados Unidos constituyen un país análogo apropiado.
(60) Dos importadores alegaron que los precios de venta unitarios de las baldosas fabricadas en EE.UU. en el mercado interior estadounidense eran mucho más elevados que en el mercado de la Unión y que, al compararlos con los precios de exportación, daban lugar a la existencia de prácticas de dumping. Se consideró que este argumento no era pertinente para los fines del presente procedimiento, ya que cualquier alegación de este tipo, suponiendo que existiesen indicios razonables al respecto, solo podría examinarse exhaustivamente en un procedimiento antidumping distinto relativo a los EE.UU. Por tanto, no fue tenido en cuenta.
(61) [Dos] importadores también alegaron que el productor estadounidense que cooperó pertenecía a productores de la Unión o estaba asociado a estos, por lo que la investigación no era correcta ya que los datos obtenidos no eran independientes.
(62) Cabe recordar que los datos presentados por el productor estadounidense que cooperó se verificaron in situ . Por lo tanto, esta alegación resultó no ser pertinente y no se tuvo en cuenta.
(63) Estos importadores también alegaron que los volúmenes de exportación estadounidenses eran limitados. Se consideró que este argumento no era pertinente para la selección del país análogo, ya que, para determinar el valor normal, se utilizan los datos del país análogo y no los precios de exportación. Por tanto, fue rechazado.
[...]
(67) Tras la divulgación final, una asociación de importadores efectuó numerosas alegaciones. En primer lugar, alegaron que el supuestamente bajo volumen de ventas de los productores estadounidenses en su mercado interior en comparación con las exportaciones chinas a la Unión hacían que los EE.UU. no fueran un mercado de un país análogo apropiado. A este respecto, al estudiar los posibles países análogos, el grado de competencia en estos países es uno de los elementos que se examinan. Disponer de niveles similares de ventas interiores de la industria nacional y de importaciones procedentes del país investigado no constituye un requisito previo para considerar que un país es un país análogo apropiado. En cuanto estas alegaciones, para la presente investigación, y como se ha indicado en el considerando 59, se consideró que el mercado estadounidense era lo suficientemente competitivo como para ser una opción apropiada. En estas circunstancias, se rechaza la alegación.
(68) La asociación de importadores también alegó que no consideraba que el hecho de que las importaciones en el mercado estadounidense fueran significativas fuera pertinente para elegir a los EE.UU. como país análogo. En cuanto a esta alegación, debe señalarse que el volumen de las importaciones es, de hecho, unos de los factores importantes que se examinan para elegir a un país análogo apropiado. La combinación de producción interna y de grandes volúmenes de importaciones contribuye a lograr un mercado competitivo, como se ha mencionado en el considerando 59. En estas circunstancias, se rechaza la alegación.
[...]
(70) La asociación también alegó que, dado que el precio medio de las ventas interiores en los EE.UU. de las baldosas de cerámica producidas en el mercado interior era supuestamente varias veces superior al precio de las importaciones en la Unión procedentes de China, el producto estadounidense no es un “producto similar” al importado de China. A este respecto, el hecho de que ambos precios difieran no constituye un motivo para considerar que el producto estadounidense no es similar al producto afectado. Como se indicó en el considerando 32 del Reglamento provisional, se constató que el producto afectado y, entre otros, el producto producido y vendido en el mercado interior de Estados Unidos tenían las mismas características físicas y técnicas básicas y los mismos usos básicos. En estas circunstancias, se considera que son productos similares con arreglo a lo establecido en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento de base. Por tanto, se rechazó la alegación de la asociación.
(71) Finalmente, la asociación preguntó por qué no se consideraba la Unión como un país análogo apropiado ante la falta de cooperación de terceros países distintos de los EE.UU. A este respecto, dado que se consideró que los EE.UU. eran un país análogo apropiado, como se ha mencionado en el considerando 59, no surgió la necesidad de examinar otros posibles mercados apropiados. Por tanto, se rechaza la alegación de la asociación.
(72) Ante la falta de otros comentarios, se confirma que la elección de los EE.UU. como país análogo fue apropiada y razonable con arreglo a lo dispuesto en artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, y se confirman los considerandos 45 a 54 del Reglamento provisional.
[...]
(74) [Dos] importadores señalaron que, como se establece en el artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento de base, el valor normal debe calcularse sobre la base de los precios de “otros vendedores o productores”, por lo que no era correcto determinar el valor normal sobre la base de una única empresa.
(75) A este respecto, se recuerda que el presente procedimiento trata de importaciones procedentes de un país sin economía de mercado, por lo que el valor normal debe establecerse de acuerdo con el artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base. Por tanto, se rechazó esta alegación.
(76) Tras la divulgación final, una asociación de importadores declaró que consideraba que el valor normal en un país análogo no podía basarse en los datos proporcionados por una empresa. Sin embargo, por las razones expuestas en el considerando 75, se rechaza dicha alegación.
(77) Finalmente, estos importadores alegaron que el producto del productor del país análogo no era representativo ya que, estaba destinado exclusivamente al segmento de precios elevados. Como se aceptó la solicitud de confidencialidad del productor del país análogo, no se confirma ni rechaza esta alegación. En cualquier caso, incluso si la alegación fuese correcta, como se explicó en el considerando 61 del Reglamento provisional, se ajustó el valor normal calculado en aquellos casos en que estaba justificado, a fin de tener en cuenta todos los tipos de baldosas, incluidas las que son revendidas con otra marca. Por tanto, esta alegación se consideró infundada y fue rechazada.»
22. Los considerandos 86 y 87 del Reglamento nº 917/2011, relativos a los ajustes del valor nominal, indican:
«(86) Tras la difusión final, un productor exportador alegó que, como el valor normal se basaba en datos de un productor del país análogo y, por tanto, no podían revelarse datos precisos por razones de confidencialidad, era absolutamente necesario garantizar que se efectuaban los ajustes correspondientes para garantizar la comparabilidad del producto a efectos del cálculo del dumping. A este respecto, como se menciona en el considerando 61 del Reglamento provisional, se efectuaron ajustes en aquellos casos en que fue necesario a fin de garantizar una comparación ecuánime entre el valor normal y el precio de exportación.
(87) Tras la difusión final, dos importadores alegaron que el productor estadounidense que cooperó abastece exclusivamente al sector de las baldosas de cerámica de alto precio, mientras que los productores exportadores chinos abastecen al segmento de bajo precio. En cuanto a la garantía de una comparación ecuánime entre el valor normal y el precio de exportación, estos importadores alegaron que no se les revelaron los ajustes necesarios previstos en el artículo 2, apartado 10, del Reglamento de base. A este respecto, se señala que en el considerando 61 del Reglamento provisional se explica que se efectuaron ajustes para garantizar una comparación ecuánime.»
23. La parte D del Reglamento nº 917/2011, que tiene por objeto la determinación del perjuicio causado a la industria de la Unión, incluye sus considerandos 99 a 137. A tenor del considerando 113 de dicho Reglamento, que figura en el punto 3 de esa parte D, relativo a la subcotización de los precios:
«La investigación constató niveles de subcotización situados entre el 43,2 % y el 55,7 %, lo que difiere ligeramente de lo que se halló provisionalmente [...]»
24. El artículo 1 del Reglamento nº 917/2001 dispone:
«Se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de placas y baldosas, de cerámica, esmaltadas o no, para pavimentación o revestimiento; cubos, dados y artículos similares, de cerámica, para mosaicos, esmaltados o no, incluso con soporte clasificados actualmente en los códigos [de la Nomenclatura Combinada que figura en el anexo I del Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la Nomenclatura Arancelaria y Estadística y al Arancel Aduanero Común (DO L 256, p. 1), en su versión modificada (en lo sucesivo, «NC»)] 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80, 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 y 6908 90 99, originarios de la República Popular China.»
25. Según el apartado 2 de ese artículo, el tipo del derecho antidumping definitivo aplicable al precio neto franco en frontera de la Unión, no despachado de aduana, será del 26,3 % al 69,7 %, en función de la sociedad fabricante.
26. De conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 917/2011, se percibirán de manera definitiva los importes garantizados por el derecho antidumping provisional sobre las importaciones de baldosas de cerámica originarias de China establecidos por el Reglamento provisional.
Litigio principal y cuestión prejudicial
27. El 7 de mayo de 2010, la Comisión recibió una denuncia según la cual las importaciones de baldosas de cerámica originarias de China eran objeto de prácticas de dumping y ocasionaban, por tanto, un importante perjuicio a la industria de la Unión.
28. En consecuencia, el 19 de junio de 2010 publicó un anuncio de inicio de un procedimiento antidumping relativo a las importaciones de baldosas de cerámica originarias de la República Popular China (DO C 160, p. 20). La investigación se extendió a todas las baldosas de cerámica importadas en las partidas 6907 y 6908 de la NC.
29. El 16 de marzo de 2011, la Comisión adoptó el Reglamento provisional.
30. En el mes de julio de 2011, Fliesen-Zentrum importó en el territorio aduanero de la Unión baldosas sin esmaltar fabricadas en China, incluidas en la partida arancelaria 6907 9020 de la NC. El 15 de julio de 2011, solicitó su despacho a libre práctica, presentando distintas declaraciones aduaneras simplificadas en la Hauptzollamt, completadas el 18 de julio de 2011. Mediante liquidación de 2 de agosto de 2011, la Hauptzollamt fijó, además de los derechos de aduana y del impuesto sobre el valor añadido, una fianza por derecho antidumping provisional al tipo del 32,3 %, por un importe de 9 479,09 euros, que la demandante satisfizo.
31. Mediante escrito de 5 de agosto de 2011, Fliesen-Zentrum recurrió dicha liquidación ante la Hauptzollamt, recurso que fue desestimado mediante resolución de 19 de octubre de 2011.
32. El 12 de septiembre de 2011, el Consejo adoptó el Reglamento nº 917/2011.
33. Mediante liquidación de 4 de noviembre de 2011, la Hauptzollamt fijó definitivamente el importe de los derechos antidumping en 9 479,09 euros, cuantía a la que imputó íntegramente la fianza abonada por el derecho antidumping provisional. Fliesen-Zentrum recurrió también esta liquidación, recurso que la Hauptzollamt desestimó mediante resolución de 3 de febrero de 2012.
34. Alegando la invalidez del Reglamento nº 917/2011, Fliesen-Zentrum interpuso un recurso ante el tribunal remitente que perseguía la anulación de dichas liquidaciones. El Finanzgericht München considera que cuatro de los motivos formulados por Fliesen-Zentrum en apoyo de su recurso pueden estar fundados.
35. En este contexto, el tribunal remitente manifiesta sus dudas en cuanto a la validez del Reglamento nº 917/2011. Más concretamente, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, en primer lugar, si el hecho de que el Consejo haya elegido en ese Reglamento a los Estados Unidos como país de referencia para determinar el valor normal de los productos análogos a las baldosas controvertidas en el litigio principal es contrario a los artículos 2, apartado 7, letra a), párrafo segundo, y 18 del Reglamento de base. Remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de selección de países terceros de economía de mercado apropiados para determinar el valor normal de los productos importados de un país de economía de mercado, el órgano jurisdiccional remitente pone de manifiesto que las instituciones de la Unión están obligadas a tomar en consideración factores esenciales para determinar la idoneidad del país tercero seleccionado y examinarlos con la debida diligencia. En el caso de autos, se pregunta si la elección de Estados Unidos como país de referencia es razonable con arreglo a los Reglamentos provisional y nº 917/2011, puesto que los mercados americano y chino de baldosas de cerámica son extremadamente distintos entre sí. Precisa, al respecto, que las partes implicadas en el procedimiento administrativo de antidumping habían indicado expresamente a dichas instituciones otros posibles países de referencia. Además, sostiene que la Comisión habría podido elegir tal país de referencia y determinar el valor normal de los productos afectados basándose en datos accesibles al público.
36. En segundo lugar, el tribunal remitente se pregunta si, al utilizar los datos de un único productor similar al calcular el valor normal de los productos importados, la Comisión vulneró lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, en relación con el apartado 7, letra a), del Reglamento de base, según los cuales dicho cálculo debe efectuarse basándose en datos de varios productores, en particular cuando se trata de realizar dicho cálculo en relación con un país de referencia. A juicio de ese órgano jurisdiccional, la consideración de un único productor similar no garantiza la representatividad de la información.
37. En tercer lugar, el Finanzgericht München se pregunta acerca de la fiabilidad del cálculo de dicho valor y, en consecuencia, acerca de la eventual infracción a este respecto del artículo 2, apartados 7, letra a), y 10, del Reglamento de base. Por otra parte, se pregunta si las instituciones de la Unión incumplieron la obligación de motivación y vulneraron, por tanto, el derecho de defensa de la demandante en el litigio principal, toda vez que la vaga información facilitada por la Comisión en cuanto al cálculo exacto del valor normal impedía a la demandante presentar observaciones debidamente fundamentadas.
38. En cuarto lugar, el tribunal remitente se pregunta si, en la elaboración de las muestras de productores exportadores chinos y de productores de la Unión, la Comisión vulneró el artículo 3 del Reglamento de base, en relación con su artículo 17. Sostiene, a este respecto, por una parte, que parece que las pequeñas y medianas empresas chinas no pudieran estar representadas en la muestra o sólo pudieran estarlo mínimamente. Pues bien, el tribunal remitente estima que esto está en contradicción con la gran fragmentación de la industria china de las baldosas de cerámica, constituida, en esencia, por pequeñas y medianas empresas, como se desprende del considerando 73 del Reglamento nº 917/2011. Por otra parte, alega que, en la elaboración de las muestras de productores de la Unión, la Comisión tuvo en cuenta la gran fragmentación de la industria de baldosas de cerámica de la Unión e incluyó a todos los segmentos, es decir, empresas pequeñas, medianas y grandes. Además, sostiene que sólo se incluyeron en la muestra de los productores de la Unión productores de los países de Europa Occidental, ya que en ella no figuran los productores de los Estados miembros con precios inferiores. Concluye, por tanto, que la elaboración de esas dos muestras llevó a comparar muestras de productores chinos y de productores de la Unión que no eran comparables.
39. En estas circunstancias, el Finanzgericht München decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es válido el [Reglamento nº 917/2011]?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones preliminares
40. En primer lugar, Fliesen-Zentrum formula, en sus observaciones escritas, con carácter subsidiario, dos motivos de invalidez del Reglamento nº 917/2011, que se añaden a los cuatro motivos que formuló ante el tribunal remitente y que éste mencionó en su petición de decisión prejudicial. Estos motivos se basan en la falta de motivación y en la vulneración del derecho de defensa por no haber comunicado información esencial pertinente y, en particular, en la infracción de los artículos 19 a 21 del Reglamento de base.
41. Procede recordar al respecto que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento regulado en el artículo 267 TFUE se basa en una nítida separación de funciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia, de manera que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia Hoesch Metals y Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, apartado 59).
42. De una jurisprudencia reiterada resulta también que el artículo 267 TFUE no abre vías de recurso para las partes en un litigio suscitado ante el juez nacional, de modo que el Tribunal de Justicia no está obligado a valorar la validez del Derecho de la Unión por la mera razón de que tal cuestión haya sido invocada ante él mismo por una de las partes en sus observaciones escritas (véase la sentencia MSD Sharp & Dohme, C‑316/09, EU:C:2011:275, apartado 23 y jurisprudencia citada).
43. En tales circunstancias, no procede ampliar el examen de la validez del Reglamento nº 917/2011 para incluir en el mismo motivos a los que el órgano jurisdiccional remitente no ha hecho referencia (véase, por analogía, la sentencia Hoesch Metals y Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, apartado 60).
44. En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, en el ámbito de la política comercial común y, muy particularmente, en materia de medidas de defensa comercial, las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que deben examinar. En cuanto al control jurisdiccional de tal apreciación, debe limitarse por tanto a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección controvertida, de la ausencia de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o de la ausencia de desviación de poder (véase la sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 29 y jurisprudencia citada).
Sobre la elección de Estados Unidos como país tercero análogo
45. Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea que se dilucide si la elección de Estados Unidos como país tercero de economía de mercado apropiado, realizada por las instituciones de la Unión, para calcular el valor normal de los productos afectados por la importación controvertida en el litigio principal constituye una infracción de los artículos 2, apartado 7, letra a), párrafo segundo, y 18 del Reglamento de base.
46. El tribunal remitente se pregunta, en particular, si dicha elección es adecuada, habida cuenta de que, en primer término, los mercados americano y chino de baldosas de cerámica difieren sustancialmente. Sostiene que puede discutirse la idoneidad de la elección pues, en segundo término, los exportadores americanos exportan muy poco y únicamente suministran al mercado nacional un segmento reducido de las baldosas de calidad superior, ya que las tres cuartas partes son, en esencia, un mercado de importaciones. También puede ser discutible, en tercer término, dado que no es seguro que la Comisión haya acreditado toda la diligencia debida, analizado con exhaustividad otros potenciales países análogos ni tenido en cuenta otros datos estadísticos a disposición del público para explicar su elección.
47. Fliesen-Zentrum estima que la elección de Estados Unidos como país análogo no fue adecuada. Basándose en la sentencia Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402), apartado 35, pone de relieve que las instituciones de la Unión, al seleccionar el país de referencia, deben examinar la idoneidad de ese país con toda la diligencia debida. Señala que, en el caso de autos, se informó a la Comisión, durante el procedimiento que dio lugar a la adopción del Reglamento nº 917/2011, de que los mercados americano y chino no eran comparables y de que los Estados Unidos no eran un país análogo apropiado para la investigación antidumping. En particular, Fliesen-Zentrum aduce que la Comisión habría podido considerar también otros países terceros como países de referencia, como los Emiratos Árabes Unidos, la República Árabe de Egipto, Malasia y la República de Túnez.
48. A este respecto, con arreglo al artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, en el caso de importaciones procedentes de los países sin economía de mercado, como excepción a las reglas establecidas en los apartados 1 a 6 de ese mismo artículo, el valor normal será determinado, en principio, sobre la base del precio o del valor calculado en un país tercero de economía de mercado. En efecto, esta disposición pretende evitar que se tengan en cuenta precios y costes de países que no tengan una economía de mercado cuya formación no obedece normalmente a las fuerzas que operan sobre el mercado (véanse las sentencias Rotexchemie, C‑26/96, EU:C:1997:261, apartado 9, y GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, apartado 20).
49. En virtud del artículo 2, apartado 7, letra a), párrafo segundo, del Reglamento de base, se seleccionará un país tercero de economía de mercado apropiado de manera no irrazonable, teniendo debidamente en cuenta cualquier información fiable de la que se disponga en el momento de la selección. En efecto, corresponde a las instituciones de la Unión, teniendo en cuenta todas las alternativas que se presentan, intentar encontrar un país tercero en el que el precio de un producto similar se forme en circunstancias comparables en lo posible a las del país de exportación, siempre y cuando se trate de un país de economía de mercado (sentencia GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, apartado 21).
50. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que del tenor literal y del sistema de dicha disposición resulta que el objetivo de priorizar el método principal previsto por dicha disposición, a saber, la determinación del valor normal de un producto, en el caso de importaciones originarias de países sin economía de mercado, a partir «del precio o [del] valor calculado en un país tercero de economía de mercado» o, incluso, «[del] precio que aplica dicho tercer país a otros países, incluida la [Unión]» es obtener una determinación razonable del valor normal en el país de exportación mediante la elección de un país tercero en el que el precio de un producto similar se forme en circunstancias comparables en lo posible a las del país de exportación, siempre y cuando se trate de un país de economía de mercado (sentencia GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, apartados 24 y 25).
51. Además, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 44 de la presente sentencia, el ejercicio de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión con ocasión de la elección del país tercero de referencia está sometido a control jurisdiccional. En particular, procede comprobar si estas instituciones ignoraron factores esenciales para determinar la idoneidad del país escogido y si las informaciones obrantes en el expediente fueron examinadas con la debida diligencia para que pueda considerarse que el valor normal del producto de que se trate se ha determinado de manera apropiada y no irrazonable (véanse, en este sentido, las sentencias Nölle, C‑16/90, EU:C:1991:402, apartados 12 y 13, y GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, apartado 22).
52. En el caso de autos, por lo que respecta, en primer lugar, a la búsqueda de países análogos, de los datos facilitados al Tribunal de Justicia se desprende que la parte que presentó la denuncia que dio lugar al procedimiento antidumping propuso los Estados Unidos como país análogo, de conformidad con la facultad que se le reconoce en el artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base. Así pues, la Comisión, en el anuncio de inicio del procedimiento antidumping de fecha 19 de junio de 2010, proyectaba seleccionar los Estados Unidos como país tercero de economía de mercado apropiado e invitó posteriormente a las partes en la investigación a que presentaran sus comentarios al respecto. Por tanto, del considerando 47 del Reglamento provisional resultaba que «se recibieron [...] propuestas de recurrir a otros países como alternativa tales como Brasil, Turquía, Nigeria, Tailandia o Indonesia». La Comisión pidió después a los productores de cierta importancia, domiciliados en esos últimos Estados y en Estados Unidos, que respondieran a un cuestionario que les envió. Como establecía el considerando 48 del Reglamento provisional, únicamente habían respondido de modo completo a esos cuestionarios dos productores del producto afectado domiciliados en Estados Unidos.
53. Por otra parte, de los datos facilitados al Tribunal de Justicia se desprende que, durante el procedimiento de investigación, la Federación de Rusia había sido también propuesta como un potencial país tercero, al igual que del considerando 144 del Reglamento provisional resultaba que el producto objeto de la investigación se fabricaba en diferentes países, como los Emiratos Árabes Unidos, la República Árabe de Egipto y los países del sudeste asiático.
54. No obstante, por una parte, antes de concluir, en el considerando 54 del Reglamento provisional, que «Estados Unidos es un país análogo apropiado y razonable de conformidad con el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base», la Comisión expuso, en los considerandos 49 a 53 del Reglamento provisional, todos los elementos de la investigación antidumping que la llevaron a tal conclusión, poniendo de relieve también que los datos que presentaron los productores estadounidenses que colaboraron en la investigación se habían comprobado in situ .
55. Por otra parte, de los datos sometidos al Tribunal de Justicia se desprende que la Comisión se propuso tener en cuenta otros países terceros como países de referencia y trató, en vano, de contactar con productores domiciliados en esos países terceros. Además, procede señalar que, puesto que los productores domiciliados en los países terceros análogos considerados no están obligados a cooperar, el hecho de que no den curso a la solicitud de cooperación procedente de la Comisión no puede constituir un incumplimiento del deber de diligencia que incumbe a esta institución. Por consiguiente, cabe considerar que las instituciones de la Unión buscaron, con la diligencia debida, el país análogo apropiado.
56. En particular, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no tuvo en cuenta determinados datos estadísticos a disposición del público durante esa búsqueda, es cierto que el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia GLS (C‑338/10, EU:C:2012:158), apartado 30, que incumbe a las instituciones de la Unión examinar con la debida diligencia la información de que disponen, entre la que figuran, en particular, las estadísticas de Eurostat para verificar si puede tomarse en consideración un país análogo en el sentido del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base. No obstante, es necesario señalar que estas consideraciones se referían a las obligaciones que incumben a la Comisión cuando ninguna de las empresas requeridas esté dispuesta a colaborar y cuando aplique el método subsidiario establecido en esa disposición consistente en determinar el valor normal del producto en cuestión «sobre cualquier otra base razonable». Pues bien, consta que, en el presente procedimiento antidumping, una empresa americana aceptó cooperar con la Comisión y que ésta aplicó por ello el método principal previsto por dicha disposición, eximiéndola de examinar esas estadísticas.
57. De los considerandos 59, 67 y 68 del Reglamento nº 917/2011 se desprende también que las instituciones de la Unión examinaron las diferencias entre los mercados americano y chino de baldosas de cerámica. A este respecto, procede señalar que declararon que el mercado estadounidense es muy competitivo y que no hay pruebas de la existencia de barreras no arancelarias que puedan constituir un obstáculo sustancial para la competencia en el mercado. Se observó también que la producción de Estados Unidos abarca una amplia gama de tipos de productos comparable a los producidos y exportados por China.
58. En particular, como la Abogado General puso de manifiesto en el punto 71 de sus conclusiones, por lo que respecta, por una parte, a la repercusión de la competencia en el mercado, el elevado nivel de competencia ejerce, en principio, una presión a la baja en los precios, de modo que los datos obtenidos de un mercado muy competitivo no llevan necesariamente a un margen de dumping más elevado que los datos de un país con menores costes pero también con menor competencia. Por lo que respecta, por otra parte, a la diferencia entre esos dos mercados en cuanto al nivel de desarrollo tecnológico, un mayor nivel de desarrollo puede compensar unos menores costes laborales, de forma que unos costes laborales más altos no constituyen necesariamente una indicación de mayores precios y de un valor normal más elevado.
59. Por tanto, pese a esa diferencia, las instituciones de la Unión pudieron basarse fundadamente en el elevado nivel de competencia existente en el mercado de baldosas de cerámica en los Estados Unidos para elegir a este Estado como el país tercero de economía de mercado apropiado.
60. De ello se infiere que cabe considerar que las instituciones de la Unión examinaron, con toda la diligencia debida, las diferencias entre los mercados americano y chino de baldosas de cerámica y pudieron considerar fundadamente a los Estados Unidos el país análogo en virtud del artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base.
61. Por último, por lo que respecta a la alegación de que los exportadores americanos exportan muy poco y únicamente suministran al mercado americano un segmento reducido de baldosas de cerámica de calidad superior, hay que señalar que, como se indicó en los considerandos 49 y 50 del Reglamento provisional, la investigación antidumping demostró que las baldosas de cerámica originarias de China y de Estados Unidos tienen básicamente las mismas características físicas y los mismos usos y se producen conforme a un proceso de fabricación similar.
62. En estas circunstancias, procede considerar que las instituciones de la Unión eligieron de manera no irrazonable, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de base, a Estados Unidos como país tercero de economía de mercado apropiado, en su condición de país análogo, a efectos del cálculo del valor normal.
Sobre la determinación del valor normal sobre la base de la información comunicada por un único productor
63. En segundo lugar, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente alberga dudas en cuanto a la representatividad del valor normal determinado sobre la base de la información comunicada por un único productor.
64. En particular, dicho tribunal se pregunta, en primer término, si del tenor literal del artículo 2, apartados 1 y 6, del Reglamento de base se desprende que el valor normal debe establecerse sobre la base de los precios aplicados por varios productores. Desea saber, en segundo término, si recurrir a los datos de un único productor permite determinar, no obstante, ese valor con precisión y objetivida d, en particular cuando existe el riesgo, como en el litigio principal, de que el productor que haya comunicado sus datos esté controlado por un productor de la Unión y no sea, por tanto, económicamente independiente. En tercer término, puesto que los datos procedentes de un único productor están condicionados por las opciones de políticas específicas de la empresa, ese tribunal se pregunta si no incumbe a la Comisión recurrir a expertos externos.
65. Antes de nada, por lo que respecta al tenor literal del artículo 2, apartados 1 y 6, del Reglamento de base, el tribunal remitente y Fliesen-Zentrum consideran que el valor normal debe establecerse sobre la base de los precios de varios productores puesto que esta disposición se refiere a «los precios» y a «otros exportadores o productores» para determinar ese valor. No obstante, ha de ponerse de manifiesto que, en el caso de importaciones procedentes de los países sin economía de mercado, el Reglamento de base establece, en su artículo 2, apartado 7, un régimen específico para la determinación del valor normal, distinto del establecido en los apartados 1 a 6 de ese artículo, de modo que el tenor literal de estos apartados no es pertinente para determinar si el valor normal controvertido en el litigio principal debe calcularse a partir de los precios de uno o de varios productores.
66. Asimismo, por lo que respecta a la determinación del valor normal con arreglo al artículo 2, apartado 7, letra a), del Reglamento de base, es cierto que la Comisión reconoció, en sus observaciones escritas, que es preferible, en principio, recurrir a los datos de varios productores domiciliados en el país análogo, y no uno sólo. No obstante, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el mero hecho de que únicamente exista un productor en el país de referencia no excluye por sí solo que los precios de ese país sean el resultado de una competencia real, puesto que tal competencia también puede resultar, a falta de un control de precios, de la presencia de importaciones significativas procedentes de otros países (sentencia Rotexchemie, C‑26/96, EU:C:1997:261, apartado 15).
67. Por consiguiente, cabe considerar que el elemento determinante para elegir a los productores en el país de referencia es si los precios en el mercado interno del país tercero son resultado de una competencia real. Pues bien, como ya se ha puesto de manifiesto en el apartado 57 de la presente sentencia, las instituciones de la Unión examinaron esta cuestión en la investigación antidumping y consideraron que el mercado estadounidense es competitivo, y que no hay pruebas de la existencia de barreras no arancelarias que pudiesen constituir un obstáculo sustancial para la competencia en el mercado.
68. Por lo que respecta, en particular, al presunto riesgo de que el productor que hubiese comunicado sus datos en el procedimiento antidumping esté controlado por un productor de la Unión y no sea, por tanto, económicamente independiente, procede considerar que es poco probable, como puso de relieve la Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, que se tuvieran en cuenta los datos de un productor que hubiese vendido a clientes vinculados, puesto que se reprocha a las instituciones de la Unión el haber calculado un precio normal artificialmente elevado. En cualquier caso, cabe señalar que, como se indica en el considerando 62 del Reglamento nº 917/2011, los servicios de la Comisión verificaron in situ
esos datos.
69. Por último, es necesario señalar que no está justificado que la Comisión recurra a expertos externos cuando, como en el litigio principal, los datos de un productor son representativos. Como puso de relieve la Abogado General en el punto 88 de sus conclusiones, a falta de motivos concretos, debe considerarse que las propias instituciones de la Unión son capaces de apreciar adecuadamente los datos.
70. En estas circunstancias, procede considerar que las instituciones de la Unión pudieron determinar justificadamente el valor normal sobre la base de la información comunicada por un único productor.
Sobre la obligación de motivación y el derecho de defensa, por lo que respecta al cálculo del valor normal calculado
71. En tercer lugar, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente se pregunta, en esencia, si incumbe a las instituciones de la Unión, cuando efectúan ajustes del valor normal determinado sobre la base de los precios del productor del país análogo, basarse en pruebas, o cuando menos en indicios, que permitan establecer la existencia del factor al amparo del cual se efectúa el ajuste y determinar su repercusión en la comparabilidad entre el precio de exportación y el valor normal. Así pues, ese tribunal se pregunta si dichas instituciones, al suministrar una información vaga en cuanto al cálculo exacto del valor normal e impedir de ese modo que se presentaran observaciones debidamente fundamentadas, incumplieron la obligación de motivación y vulneraron, por tanto, el derecho de defensa de Fliesen-Zentrum.
72. Fliesen-Zentrum estima que, en virtud del artículo 2, apartado 10, del Reglamento de base, los ajustes del valor normal deben efectuarse para tener en cuenta las diferencias en factores que se demuestre que influyan en los precios y, por lo tanto, en la comparabilidad de éstos, tales como las diferencias de calidad. Basándose, en particular, en la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea Kundan y Tata/Consejo (T‑88/98, EU:T:2002:280), apartados 95 y 96, Fliesen-Zentrum alega que incumbe a las instituciones de la Unión basarse en dichos indicios o pruebas. Sostiene que, en el litigio principal, el valor normal determinado por la Comisión es tan vago que no puede servir de base para acreditar un eventual dumping. A este respecto, Fliesen-Zentrum considera que la Comisión no ha demostrado cómo se calculó ese valor.
73. Por lo que respecta, en primer lugar, a Fliesen-Zentrum, es necesario poner de relieve que consta que esta sociedad no participó en el procedimiento de investigación de dumping ni está vinculada a ningún productor chino. Por consiguiente, ella misma no puede invocar el derecho de defensa en un procedimiento en el que no ha participado.
74. En estas circunstancias, procede examinar, en segundo lugar, si la motivación relativa a los ajustes del valor normal determinado sobre la base de los precios del productor del país análogo cumple los requisitos derivados de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.
75. Sobre este particular, se debe recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de modo que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia Italia/Comisión, C‑138/03, C‑324/03 y C‑431/03, EU:C:2005:714, apartado 54 y jurisprudencia citada).
76. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en especial del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, ya que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia Italia/Comisión, C‑138/03, C‑324/03 y C‑431/03, EU:C:2005:714, apartado 55 y jurisprudencia citada).
77. Del mismo modo, cuando se trata de un reglamento, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar (sentencias Abrias y otros/Comisión, 3/83, EU:C:1985:283, apartado 30, y España/Consejo, C‑342/03, EU:C:2005:151, apartado 55). Por consiguiente, no puede exigirse que las instituciones de la Unión especifiquen los diferentes hechos, en ocasiones muy numerosos y complejos, que se han tenido en cuenta en la adopción del Reglamento, ni, a fortiori, que proporcionen una apreciación de los mismos más o menos completa (véase, en este sentido, la sentencia Beus, 5/67, EU:C:1968:13, apartado 4).
78. De ello se infiere que, aunque la parte esencial del fin perseguido por la institución resulta del acto de alcance general controvertido, éste no debe incluir una motivación específica para cada uno de los ajustes del valor normal del producto controvertido.
79. Hay que señalar que, en el litigio principal, los motivos por los que se ajustó el valor normal se mencionaron en el considerando 61 del Reglamento provisional, que indicaba que se trataba de «[tener en cuenta] las diferentes características [...] y [...] las diferencias de calidad de determinados tipos de producto no fabricados por el productor del país análogo [...]. Además, en función de las necesidades se hicieron más ajustes en relación con el transporte marítimo, los seguros, los costes accesorios y de manipulación, el embalaje, el crédito, los gastos bancarios y las comisiones en todos los casos en los que se consideró que eran razonables y exactos y que estaban justificados por pruebas contrastadas». El Reglamento nº 917/2011, que recoge en sus considerandos 86 y 87 los motivos que figuran en ese considerando 61 para los que ajustó el valor normal, añade que se efectuaron esos ajustes en aquellos casos en que fue necesario a fin de garantizar una comparación ecuánime entre el valor normal y el precio de exportación.
80. Por tanto, cabe considerar que la motivación de los ajustes del valor normal determinado sobre la base de los precios del productor del país análogo cumplen los requisitos dimanantes de la obligación de motivación.
Sobre el recurso al muestreo
81. En cuarto lugar, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente se pregunta si, para determinar el nivel de subcotización, se elaboraron debidamente las muestras de productores exportadores chinos y de productores e importadores de la Unión o si las instituciones de la Unión infringieron a este respecto el artículo 3 del Reglamento de base, en relación con su artículo 17.
82. En particular, el tribunal remitente se pregunta si los niveles de subcotización señalados en el considerando 113 del Reglamento nº 917/2011 se determinaron con precisión y objetividad. Pone de manifiesto que cuando las instituciones de la Unión recurrieron al muestreo para determinar los precios de los productores de la Unión, se limitaron, de conformidad con el artículo 17, apartado 1, del Reglamento de base, a un número prudencial de partes interesadas, productos o transacciones, utilizando muestras que sean estadísticamente válidas sobre la base de la información de que se disponga en el momento de la selección. En cambio, para determinar los precios de los productores chinos, esas instituciones se basaron en el mayor porcentaje representativo del volumen de producción, ventas o exportación de los productos afectados que pueda investigarse. Dicho tribunal se pregunta si tal enfoque es válido dado que el muestreo de los productores de la Unión estaba compuesto, en esencia, por numerosas pequeñas y medianas empresas y que el relativo a los productores chinos incluía unos pocos grandes productores, aunque ambos mercados están muy fragmentados y compuestos, en gran parte, por pequeñas y medianas empresas. Además, sostiene que en la muestra de los productores de la Unión sólo se incluyeron productores de los países de Europa Occidental, y no productores de los demás Estados miembros con precios inferiores.
83. Fliesen-Zentrum añade que el hecho de comparar los precios de los grandes productores chinos con los precios de las pequeñas y medianas empresas de la Unión constituye una violación del principio de igualdad de trato y una infracción de los artículos 3, apartado 2, y 9, apartado 4, del Reglamento de base. Por lo que respecta a la representatividad de la muestra de los productores de la Unión, Fliesen-Zentrum estima que dicha muestra debe incluir al menos el 25 % de toda la producción de la Unión. Sostiene, en particular, por lo que se refiere al artículo 9, apartado 4, del Reglamento de base, que incluye la regla denominada «del derecho inferior», que las instituciones de la Unión determinaron incorrectamente los márgenes de subcotización.
84. Procede señalar que, a tenor del artículo 3, apartado 2, del Reglamento de base, la determinación del perjuicio debe ir acompañada de un «examen objetivo» del volumen de las importaciones objeto de dumping, de su efecto en los precios aplicados en el mercado interno y de sus efectos sobre la industria de la Unión. El artículo 3, apartado 3, del Reglamento de base establece que, en lo tocante al efecto de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, deberá tenerse en cuenta si ha existido una subcotización significativa de los precios de los productos chinos con respecto al precio de un producto similar de la industria de la Unión.
85. En estas circunstancias, incumbe al Tribunal de Justicia comprobar, en su examen de la validez del Reglamento nº 917/2011, si las instituciones de la Unión pudieron llegar a la conclusión de tal subcotización.
86. A este respecto, cabe señalar que, de conformidad con el artículo 17, apartado 1, del Reglamento de base, las muestras de partes interesadas, productos o transacciones deben ser estadísticamente válidas sobre la base de la información de que se disponga en el momento de la selección, o incluir el mayor porcentaje representativo del volumen de producción, ventas o exportación que pueda razonablemente investigarse en el tiempo disponible.
87. Es necesario señalar que ni dicha disposición ni el artículo 3 del Reglamento de base ni el principio de igualdad de trato exigen recurrir a la misma metodología para elaborar la muestra de los productores chinos y de los productores de la Unión. Por el contrario, del artículo 17, apartado 2, del Reglamento de base se desprende que la selección final de las partes, tipos de productos o transacciones será competencia de la Comisión mediante estas disposiciones de muestreo.
88. En el caso de autos, como se desprende del considerando 23 del Reglamento nº 917/2011 y como puso de relieve la Comisión en sus observaciones escritas, la utilización de dos metodologías distintas para la selección de la muestra de los productores de la Unión, por una parte, y la de los productores exportadores chinos, por otra, se justifica por el hecho de que esas muestras tienen objetivos distintos. En efecto, el objetivo de la muestra de los productores exportadores chinos es incluir el mayor número posible de importaciones para que los precios medios de importación observados para cada tipo de producto sean lo más próximos posible a la media real y reflejen lo más exactamente posible la presión en los precios sufrida por la industria de la Unión. La muestra de los productores de la Unión sirve para comprobar si los precios medios de importación observados para cada tipo de producto tienen efectos similares en todos los productores de la Unión o si existe una categoría dada de productores de la Unión particularmente afectada.
89. Por lo que respecta a la muestra de los productores de la Unión, ha de indicarse que del considerando 11 del Reglamento provisional se desprendía que la muestra representaba el 24 % de la producción total de los productores que colaboraron en la investigación y el 7 % del total de la producción de la Unión. Además, del considerando 13 de ese Reglamento resultaba que, a pesar de la retirada de la muestra del productor polaco, su representatividad siguió siendo alta en cuanto a todos los criterios utilizados para la selección de esa muestra.
90. Asimismo, del considerando 18 del Reglamento nº 917/2011 se desprende que, para que una muestra sea representativa no debe necesariamente reflejar la distribución geográfica exacta ni el peso de los Estados miembros productores, dado que esa distribución es sólo uno de los factores que hay que tener en cuenta para garantizar la representatividad. Por consiguiente, no cabe considerar que las instituciones de la Unión estuviesen obligadas a incluir a una empresa de Europa Central u Oriental para garantizar la representatividad de dicha muestra.
91. En cualquier caso, como se indica en el considerando 31 del Reglamento nº 917/2011 y como pone de relieve la Comisión en sus observaciones escritas, la muestra de la Unión representa casi el 80 % de la producción de la Unión y la comprobación a partir de los datos públicos disponibles ha demostrado que la inclusión de un productor de esos Estados miembros no habría influido sustancialmente en la determinación del perjuicio.
92. Por último, por lo que respecta a las dudas manifestadas por el tribunal remitente derivadas del hecho de que se habría podido imponer un derecho inferior si el margen de subcotización se hubiese establecido sobre una base distinta, es necesario poner de relieve que este margen y el margen de dumping son dos conceptos distintos. En particular, en virtud del artículo 9, apartado 4, del Reglamento de base, el importe del derecho antidumping debe ser inferior al margen de dumping si este derecho inferior es suficiente para eliminar el perjuicio a la industria de la Unión. Como se precisa en el considerando 198 del Reglamento nº 917/2011, el margen de dumping debería servir de base para establecer el nivel del derecho de conformidad con la regla del derecho inferior. De ello se infiere que el margen de subcotización es irrelevante en cuanto a la utilización de la regla del derecho inferior incluida en ese apartado 4.
93. Por tanto, procede considerar que, cuando recurrieron a las muestras, las instituciones de la Unión, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que disponen, no infringieron lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento de base, en relación con su artículo 17, ni violaron el principio de igualdad de trato.
94. En atención a todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que su examen no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento nº 917/2011.
Costas
95. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento de Ejecución (UE) nº 917/2011 del Consejo, de 12 de septiembre de 2011, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de baldosas de cerámica originarias de la República Popular China.