62012CC0141_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Y. S., M. és S. harmadik országbeli állampolgárok, akik a Hollandiában való jogszerű tartózkodás iránti kérelmet nyújtottak be. Y. S. kérelmét elutasították. M. és S. kérelmének helyt adtak. Mindegyikük az uniós jogra hivatkozik annak érdekében, hogy hozzáférést nyerjen az illetékes hatóság tisztviselője által készített dokumentumhoz (a továbbiakban: feljegyzés)(2), amely a tartózkodási jog megadására vonatkozó belső vélemény formájában megjelenő jogi elemzést tartalmaz. Y. S., M. és S. azzal érvelnek, hogy a jogi elemzés személyes adatnak minősül, és így az uniós jog alapján joguk van a feljegyzéshez hozzáférni.
Az uniós jog
Az EUMSZ
2. Az EUMSZ 16. cikk (1) bekezdése szerint „[m]indenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez”.
Az Európai Unió Alapjogi Chartája
3. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A személyes adatok védelme” címet viselő 8. cikke kimondja:
„(1) Mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez.
(2) Az ilyen adatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból lehet kezelni. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje, és joga van azokat kijavíttatni.
(3) E szabályok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie.”
4. A 41. cikk tárgya a „megfelelő ügyintézéshez való jog”:
„(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.
(2) Ez a jog magában foglalja:
[…]
b) mindenkinek a jogát arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen,
c) az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják.
[…]”
5. A 47. cikk első bekezdésével összhangban „[m]indenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz”.
6. A Charta 51. cikkének (1) bekezdése kimondja: „[e] Charta rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre […]”.
A 95/46 irányelv
7.
A 95/46 irányelv(3) 1. cikkének (1) bekezdése értelmében „[a] tagállamok […] védik a természetes személyek alapvető jogait és szabadságait, különösen a magánélet tiszteletben tartásához való jogukat a személyes adatok feldolgozása [helyesen: kezelése] tekintetében”(4) .
8. A 2. cikk a) pontjában található meghatározás szerint a „»személyes adat« „az azonosított vagy azonosítható természetes személyre (»érintettre«)(5) vonatkozó bármely információ; az »azonosítható személy« olyan személy, aki közvetlen vagy közvetett módon azonosítható, különösen egy azonosító számra vagy a személy fizikai, fiziológiai, szellemi, gazdasági, kulturális vagy társadalmi identitására vonatkozó egy vagy több tényezőre történő utalás révén”.
9. A 2. cikk b) pontjának meghatározása szerint a „»személyes adatok feldolgozása« (»feldolgozás«) [helyesen: „személyes adatok kezelése” („kezelés”)] a személyes adatokon automatikus vagy nem automatikus módon végzett bármely művelet vagy műveletek összessége, azaz gyűjtés, rögzítés, rendszerezés, tárolás, átalakítás vagy megváltoztatás, visszakeresés, betekintés, felhasználás, közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon történő hozzáférhetővé tétel révén, összehangolás vagy összekapcsolás, zárolás, törlés, illetve megsemmisítés”. A 2. cikk c) pontja értelmében a „»személyesadat‑nyilvántartó rendszer« (»nyilvántartó rendszer«) a személyes adatok bármely strukturált, funkcionálisan vagy földrajzilag centralizált, decentralizált vagy szétszórt állománya, amely meghatározott ismérvek alapján hozzáférhető”.
10. A 3. cikk (1) bekezdése értelmében a 95/46 irányelvet kell alkalmazni egyrészt „a személyes adatok részben vagy egészben automatizált módon való feldolgozására [helyesen: kezelésére]”, másrészt „azoknak a személyes adatoknak a nem automatizált módon való feldolgozására [helyesen: kezelésére], amelyek valamely nyilvántartási rendszer részét képezik, vagy amelyeket egy nyilvántartási rendszer részévé kívánnak tenni”(6) . A 3. cikk (2) bekezdése az adatkezelés bizonyos típusait kizárja a 95/46 irányelv hatálya alól, és a 7. cikk rögzíti azokat a kritériumokat, amelyek meghatározzák, hogy a tagállamok kezelhetnek‑e személyes adatokat.
11. Az „Adathozzáféréshez való jog” címet viselő 12. cikk kimondja:(7)
„A tagállamoknak biztosítaniuk kell minden érintett számára a jogot, hogy az adatkezelőtől:
a) korlátozás nélkül, ésszerű időközönként, túlzott késedelem vagy költség nélkül:
– megerősítést kapjon arról, hogy rá vonatkozóan adatok feldolgozása [helyesen: kezelése] folyamatban van‑e, továbbá hogy információt kapjon legalább az adatfeldolgozás [helyesen: adatkezelés] céljáról, az érintett adatkategóriákról, a címzettekről vagy a címzettek kategóriáiról, akik felé az adatokat továbbítják,
– érthető formában értesítést kapjon az adatfeldolgozás [helyesen: adatkezelés] alatt álló adatokról és azok forrásával kapcsolatos minden rendelkezésre álló információról,
– tájékoztatást kapjon a rá vonatkozó adatok automatizált feldolgozása [helyesen: kezelése] során alkalmazott logikáról legalább a 15. cikk (1) bekezdésében említett automatizált döntések esetében;
b) az esettől függően kérje az olyan adatok helyesbítését, törlését vagy zárolását, amelyek feldolgozása [helyesen: kezelése] nem felel meg ezen irányelv rendelkezéseinek, különösen az ilyen adatok hiányos vagy hibás volta miatt;
c) kérje az adatokról tudomást szerző harmadik felek értesítését a b) ponttal összhangban végzett minden helyesbítésről, törlésről vagy zárolásról, hacsak ez lehetetlennek nem bizonyul, vagy aránytalanul nagy erőfeszítést nem igényel.”
12. A többek között az adathozzáféréshez való jog alóli mentességeket és korlátozásokat a 13. cikk (1) bekezdése tartalmazza:(8)
„A tagállamok jogszabályokat fogadhatnak el a 6. cikk (1) bekezdésében, a 10. cikkben, a 11. cikk (1) bekezdésében, valamint a 12. és a 21. cikkben foglalt jogok és kötelezettségek körének korlátozására, amennyiben a korlátozás az alábbiak biztosításához szükséges:
[…]
d) bűncselekmények vagy a szabályozott foglalkozások etikai vétségeinek megelőzése, vizsgálata, felderítése és az ezekkel kapcsolatos eljárások lefolytatása;
[…]
f) a c), d) és e) pontban említett esetekben esetlegesen a hatósági feladatok gyakorlásához kapcsolódó ellenőrzési, felügyeleti és szabályozási tevékenység;
g) az érintett, vagy mások jogainak és szabadságainak védelme.”
Más uniós jogi aktusok
13. A 45/2001 rendelet(9) az uniós intézmények általi személyesadat-kezelés tekintetében foglalkozik az egyének védelmével. A „személyes adatok” és a „személyes adatok kezelése” fogalmát lényegében ugyanúgy határozza meg, mint a 95/46 irányelv.(10) Emellett rendelkezik a tájékoztatáshoz való jogról, így többek között arról, hogy az érintettnek jogában áll az adatkezelés tárgyát képező adatokat és az azok forrásával kapcsolatos minden rendelkezésre álló információt érthető formában megkapni.(11)
14. A dokumentumokhoz való hozzáférést biztosító uniós jogi aktusok, mint az 1049/2001 rendelet(12) és a Bíróság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló határozat(13) kivételekről rendelkeznek annak érdekében, hogy biztosítsák „a magánszféra és a személyi sérthetetlenség védelmét, különösen a személyes adatok védelmére vonatkozó uniós joganyagnak megfelelően”(14), és jogalapot kínálnak a hozzáférés megtagadására, amennyiben az sértené „a bírósági eljárások és jogi tanácsadás” védelmét(15) .
A holland jog és az eljárás
15. A Wet bescherming persoonsgegevens (a személyes adatok védelméről szóló holland törvény; a továbbiakban: Wbp) a személyes adatok fogalmát(16), a saját hatályát(17) és a hozzáférési jogot(18) a 95/46 irányelvben használt megfogalmazáshoz hasonlóan határozza meg. A felperesek erre hivatkoznak, amikor hozzáférést kérnek a Vreemdelingenwet 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi holland törvény) szerinti, határozott időre szóló tartózkodási engedély iránti kérelmükről való döntés alapjául szolgáló feljegyzéshez.
16. Az ilyen kérelmet, amelyet az Immigratie- en Naturalisatiediensthez (Bevándorlási és Honosítási Szolgálat) kell benyújtani, először megvizsgálja egy ügyintéző, aki elkészít egy határozattervezetet, valamint egy további dokumentumot, „feljegyzést”(19), amely többek között tartalmazza a határozattervezet alapjául szolgáló jogi elemzést. Ha az ügyintéző nem rendelkezik jogosultsággal a határozattervezet aláírására, úgy azt a feljegyzéssel együtt megküldi egy resumptornak
(magasabb beosztású ügyintéző) értékelésre. Ez a magasabb beosztású ügyintéző jóváhagyhatja vagy elutasíthatja a feljegyzésben szereplő jogi elemzést. Attól függetlenül azonban, hogy az ügyintéző jogosult‑e a határozat aláírására, a feljegyzés nem része a tartózkodás tárgyában hozott végleges határozatnak.
17. A feljegyzés általában tartalmazza az ügyintéző nevét, telefonszámát és irodája számát; a magasabb beosztású ügyintéző(k) kézjegyének és nevének fenntartott rovatokat; a kérelmező nevét, születési idejét, állampolgárságát, nemét, nemzetiségét, vallását és nyelvét; az eljárási előzményekre vonatkozó információkat; a kérelmező által tett nyilatkozatokra és benyújtott dokumentumokra vonatkozó információkat; az alkalmazandó jogi rendelkezéseket és a releváns információknak az alkalmazandó jog alapján történő értékelését (a továbbiakban: jogi elemzés). A Raad van State szerint a jogi elemzés hossza néhány mondattól néhány oldalig terjedhet. A tárgyaláson a holland kormány megerősítette, hogy nincs a feljegyzések elkészítésére vonatkozó sablon. Amennyiben a jogi elemzés átfogó, a feljegyzés tartalmazhat a nyilatkozatok hitelességének értékelésére vonatkozó állításokat, annak indokait, hogy a kérelmező miért tesz eleget (vagy miért nem tesz eleget) a tartózkodási engedély feltételeinek és milyen jogi alapon. Tömörebb elemzés esetén a feljegyzés adott esetben csak az alkalmazandó szakpolitikai irányvonalat tartalmazza.
18. A C‑372/12. sz. ügyben előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján úgy tűnik továbbá, hogy a Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (a továbbiakban: bevándorlási és menekültügyi miniszter vagy miniszter) szerint a feljegyzések a kérelmezők aktájának részét képezik, amelyeket az egyes kérelmezőkhöz hozzárendelt „v-számok” alapján rendszereznek. E szám nélkül az akta nem tekinthető meg és benne nem lehet keresést folytatni.
19. 2009. július 14‑ig az volt a gyakorlat, hogy kérelemre biztosították a hozzáférést a feljegyzéshez (a jogi elemzést is beleértve). Számos ilyen kérelmet nyújtottak be. A miniszter szerint ez a gyakorlat jelentős munkateherhez, és gyakran a jogi elemzések téves értelmezéséhez vezetett. Egy további következmény abban állt, hogy az egyes ügyekre vonatkozó jogi elemzést már nem, vagy csak rövidítve foglalták bele a feljegyzésbe. Az IND 2009/11. sz. szolgálati utasítással véget vetettek e gyakorlatnak, és ettől kezdve megtagadták a hozzáférést a feljegyzéshez (a jogi elemzést is beleértve).
A tényállás, a kérdések és az eljárás
A C‑141/12. sz. Y. S.‑ügy
20. 2009. június 9‑i határozatával a miniszter elutasította Y. S. határozott időre szóló, „asiel” tartózkodási engedély iránti kérelmét. E határozatot visszavonták, azonban 2010. július 6‑án a kérelmet ismét elutasították. Y. S.‑nek a 2010. július 6‑i határozathoz készült feljegyzéshez való hozzáférés iránti kérelmét a 2010. szeptember 24‑i határozattal elutasították azon az alapon, hogy a feljegyzés a személyes adatokon kívül jogi elemzést tartalmazott. E határozatában a miniszter mindazonáltal a szükséges mértékben áttekintést adott a feljegyzésben foglalt adatokról, azok forrásáról, és azokról a hatóságokról, amelyek az adatokhoz hozzáfértek.
21. Y. S.‑nek a 2010. szeptember 24‑i határozattal szemben benyújtott közigazgatási jogorvoslati kérelmét a 2011. március 22‑i határozattal elutasították mint megalapozatlant. Y. S. ez utóbbi határozattal szemben keresetet indított az előzetes döntéshozatalt kérő bíróság előtt, amely a következő kérdéseket tette fel:
„1) A [95/46 irányelv] 2. cikkének a) pontja értelmében vett személyes adatnak minősülnek‑e a feljegyzésben foglalt, az érintettről szóló és rá vonatkozó adatok?
2) Az első kérdésben említett rendelkezés értelmében vett személyes adatok körébe tartozik‑e a feljegyzésben foglalt jogi elemzés?
3) Amennyiben a Bíróság megerősíti, hogy az előzőekben említett adatok személyes adatnak minősülnek, az adatkezelő és/vagy az érintett hatóság köteles‑e ezen adatok tekintetében is biztosítani a [95/46 irányelv] 12. cikke, illetve a Charta 8. cikkének (2) bekezdése szerinti hozzáférést?
4) Ezzel összefüggésben közvetlenül is hivatkozhat‑e az érintett a [Charta] 41. cikke (2) bekezdésének b) pontjára, és ha igen, úgy kell‑e értelmezni az említett rendelkezésben foglalt »a [határozathozatal során történő] bizalmas adatkezeléshez […] fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett« szövegrészt, hogy a feljegyzéshez való hozzáférés joga ezen okból megtagadható?
5) Amennyiben az érintett a feljegyzéshez való hozzáférés iránti kérelmet terjeszt elő, az adatkezelő és/vagy a hatóság a hozzáféréshez való jog gyakorlásának biztosítása érdekében köteles‑e neki az említett dokumentum másolatát átadni?”
A C‑372/12. sz., M. és S. ügy
22. Miután határozott időre szóló, „asiel” tartózkodási engedélyt kapott, M. 2009. október 30‑án hozzáférést kért a határozathoz készített feljegyzéshez. Hasonlóképpen, 2010. február 19‑én S. is hozzáférést kért a részére határozott időre szóló „regulier” tartózkodási engedély megadásáról szóló határozathoz készített feljegyzéshez. E kérelmeket 2009. november 4‑én, illetve 2010. március 31‑én elutasították. A miniszter 2010. december 3‑án, illetve 2010. október 21‑én elutasította az M., illetve S. által e határozatok ellen benyújtott közigazgatási jogorvoslati kérelmet mint megalapozatlanokat.
23. M. a miniszter határozatával szemben keresetet indított a Rechtbank Middelburg (middelburgi elsőfokú bíróság) előtt, amely 2011. június 16‑i ítéletével helyt adott a keresetnek, megsemmisítette a határozatot, és arra kötelezte a minisztert, hogy ítélete figyelembevételével hozzon új határozatot. S. a miniszter határozatával szemben a Rechtbank Amsterdam (amszterdami elsőfokú bíróság) előtt indított keresetet. E bíróság 2011. augusztus 4‑i ítélete az eljárás kimenetelét tekintve hasonló volt a Rechtbank Middelburg ítéletéhez.
24. A miniszter mindkét ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Raad van State‑hoz (államtanács), amely a következő kérdéseket tette fel:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [95/46/EK irányelv] 12. cikke a) pontjának második francia bekezdését, hogy az érintettnek joga van a személyes adatai kezelését tartalmazó dokumentum másolatának igényléséhez, vagy elegendő, ha érthető formában teljes áttekintést nyújtanak neki az érintett dokumentumban kezelt személyes adatairól?
2) Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 8. cikkének (2) bekezdése szerinti »joga van ahhoz, hogy […] megismerje« szövegrészt, hogy az érintettnek joga van a személyes adatai kezelését tartalmazó dokumentum másolatának igényléséhez, vagy elegendő, ha a [95/46 irányelv] 12. cikke a) pontjának második francia bekezdése értelmében vett érthető formában teljes áttekintést nyújtanak neki az érintett dokumentumban kezelt személyes adatairól?
3) [A Charta] 41. cikke (2) bekezdése b) pontjának címzettjei‑e az Európai Unió tagállamai is, amennyiben a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió jogát hajtják végre?
4) [A Charta] 41. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti bizalmas adatkezeléshez fűződő jogos érdeket jelent‑e az a következmény, hogy a »feljegyzésekhez« való hozzáférés engedélyezése miatt ezek már nem tartalmaznak indokolást azzal kapcsolatban, hogy miért javasolnak egy adott határozatot, és ez hátrányos hatással van az érintett hatóságon belüli zavartalan eszmecserére és a rendes határozathozatalra?
5) A »feljegyzésben« szereplő jogi elemzések a [95/46/EK irányelv] 2. cikkének a) pontja szerinti személyes adatnak tekinthetők‑e?
6) A mások jogainak és szabadságainak a [95/46/EK irányelv] 13. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti védelmébe tartozik‑e az érintett hatóságon belüli zavartalan belső eszmecseréhez fűződő érdek? Amennyiben erre a kérdésre nemleges válasz adandó: az említett érdek az irányelv 13. cikke (1) bekezdése d) vagy f) pontjának hatálya alá tartozik‑e?”
Az eljárás
25. A C‑141/12. sz. ügyben Y. S., az osztrák, a cseh, a görög és a holland kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A C‑372/12. sz. ügyben M. és S., a francia, a holland és a portugál kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
26. A Bíróság 2013. április 30‑i végzésével az eljárás szóbeli szakaszának lefolytatása és az ítélet meghozatala céljából egyesítette e két ügyet.
27. A 2013. július 3‑i tárgyaláson Y. S., M. és S., a francia és a holland kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő szóbeli észrevételeket.
Értékelés
Előzetes megjegyzések
28. Nem vitatott, hogy a feljegyzés személyes adatokat tartalmazó dokumentum, és hogy Y. S., M. és S. részére hozzáférést biztosítottak e személyes adatokhoz (a jogi elemzés kivételével), valamint tájékoztatták őket az adatok forrásáról és arról, hogy mely hatóságoknak küldték meg az adatokat. Lényegében mindkét ügy a feljegyzés tartalmának másik részéhez, nevezetesen a jogi elemzéshez való hozzáférésre (a hozzáférés formájára) vonatkozik.
29. Először a 95/46 irányelv értelmezéséhez kapcsolódó kérdéseket fogom vizsgálni, majd rátérek a Chartára vonatkozó kérdésekre. Amennyiben az előzetes döntéshozatalra utaló két végzésben szereplő kérdések azonos tárgyra vonatkoznak, úgy együtt fogok velük foglalkozni.
A személyes adatokhoz való hozzáférés, az iratokba és az indokolt határozatokba való betekintés
30. A tárgyaláson világossá vált, hogy a kérelmezők a tartózkodási jogukra vonatkozó egyedi döntések alapjául szolgáló indokokat kívánják megérteni. Úgy tűnik, hogy az Y. S.‑re vonatkozó döntést indokolták, az M.‑re és S.‑re vonatkozó döntéseket azonban nem.
31. Nem vonom kétségbe, hogy a kérelmezőknek alapos okuk van arra, hogy hozzáférést kérjenek az információkhoz, amelyre állításuk szerint joguk van. Emellett az a tény, hogy hozzáférést kérnek a feljegyzésekhez, arra utal, hogy a rendelkezésükre bocsátott információk hiányosak, ami adott esetben kiszolgáltatott helyzetbe hozhatja őket.
32. Mindazonáltal a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok jelentésének kitágítása vagy alkalmazási körüknek a végleges határozat meghozatalát megelőző előkészítés és vizsgálat során elfogadott véleményekre és egyéb intézkedésekre történő kiterjesztése nem orvosolja azon elv esetleges megsértését, hogy a határozatokat – a hatékony bírósági jogorvoslathoz való jog védelme érdekében – indokolni kell.
33. Ezzel szemben az a tény, hogy egy határozatot megfelelően indokoltak, lehetővé téve a kérelmezőnek, hogy teljes körűen megismerje a határozat alapjául szolgáló indokokat és hatékonyan élni tudjon a rendelkezésére álló jogorvoslatokkal, nem jelent elégséges alapot annak megállapításához, hogy a teljes jogi elemzéshez való hozzáférést, amennyiben az elemzés nem tartozik a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok hatálya alá, nem szükséges biztosítani.
34. A kérdéseket előterjesztő egyik bíróság sem kér iránymutatást a Bíróságtól egyrészt a Charta 47. cikke vagy a másodlagos jogszabályok alapján fennálló azon kötelezettségre vonatkozóan, amely szerint a végrehajtó hatóságok tartózkodási jog tárgyában hozott végleges határozatait indokolni kell, másrészt a meghallgatáshoz való jogra vagy az iratokba – amelyek közé tartozhat egy olyan belső dokumentum, mint a feljegyzés – való betekintéshez való jogra vonatkozóan. A kérdéseket előterjesztő bíróságok előtt (amennyire meg tudom állapítani) a kérelmezők sem hivatkoztak ezekre a jogalapokra.
35. Tény, hogy az a körülmény, hogy a kérdéseket előterjesztő bíróságok a személyes adatok védelmét szabályozó uniós jogra korlátozták kérdéseiket, nem képezi akadályát annak, hogy a Bíróság az uniós jognak a szóban forgó ügyek elbírálásához számukra esetleg hasznos, összes szempontjával foglalkozzon.(20) Véleményem szerint azonban a Bíróság itt nem terjesztheti ki a válasza által lefedett tárgykört. Az indokolási kötelezettséggel és az iratbetekintési joggal nem foglalkoztak megfelelően a Bíróság előtt. Emellett, bár kiderült, hogy a kérelmezők tisztában vannak a menedékjogról szóló határozatok indokolására vonatkozó, uniós jog alapján fennálló kötelezettséggel(21), úgy tűnik, egyikük sem terjesztett elő kérelmet erre vonatkozóan.
36. A C‑372/12. sz. ügyben a holland kormány a tárgyaláson előadta, hogy a kérelemnek helyt adó határozatok indokolását kérelemre rendelkezésre bocsátják. Ugyanakkor úgy tűnik, M.‑et és S.‑t nem tájékoztatták a tartózkodási engedély részükre történő megadásának indokairól. Nem tudom elfogadni a holland kormány állítását, amely szerint a kérelmezőknek gyakran nem fűződik érdekük ezen indokok megismeréséhez. Mint arra M. és S. jogi képviselője a tárgyaláson rámutatott, a kedvező határozat alapjául szolgáló körülmények megváltozhatnak, ami később adott esetben eltérő döntéshez vezethet.(22) Ezért annak pontos ismerete, hogy milyen körülmények bírtak jelentőséggel a meghozott határozat szempontjából, jogos érdeket jelent. Az uniós jog általános elveinek, például a hatékony bírósági jogorvoslat elvének (amely jelenleg a Charta 47. cikkében szerepel)(23) hatálya kiterjed erre az érdekre.(24) Ezzel szemben a személyes adatok védelemre vonatkozó uniós jog hatálya nem terjed ki rá. Ez utóbbinak más célkitűzései vannak.(25)
37. Mindenesetre, még ha hozzáférést biztosítanak is a feljegyzésben található jogi elemzéshez azon az alapon, hogy az személyes adat, adott esetben előfordulhat, hogy ez nem orvosolja azt a körülményt, hogy a hatóság a végleges határozatban nem szolgált indokolással vagy az indokolást nem tette más módon hozzáférhetővé. Értelmezésem szerint(26) a feljegyzés, amikor azt magasabb beosztású ügyintézőnek szóló vélemény formájában fogalmazzák meg, adott esetben nem feltétlenül tartalmazza az illetékes hatóság által hozott végleges határozat alapjául szolgáló valamennyi (vagy egyáltalán bármely) indokot. Úgy tűnik továbbá, hogy a jogi elemzést néha csupán néhány mondatban fogalmazzák meg. Ilyen körülmények között, még ha a magasabb beosztású ügyintéző egyet is ért a véleménnyel, a jogi elemzés adott esetben nem jelent elegendő indokolást.
38. Végül a kérdéseket előterjesztő egyik bíróság sem kérdezte a Bíróságtól, hogy az uniós jog megköveteli‑e, hogy a tagállamok az illetékes hatóságok döntéshozatali folyamata átláthatóságának, az e folyamat során felhasznált információkhoz való hozzáférésnek a garantálása és/vagy a megfelelő ügyintézéshez való jog védelme érdekében iratbetekintést biztosítsanak az olyan eljárásokban, mint az Y. S.‑t, M.‑et és S.‑t érintő eljárás (vagy hogy az iratok között szerepeljenek az olyan dokumentumok, mint a jogi elemezést tartalmazó feljegyzés), illetve a nemzeti eljárás keretében meghallgassák a kérelmezőket a tartózkodási jogról szóló végleges határozat meghozatala előtt. E kérdések az írásbeli vagy a szóbeli eljárás során sem merültek fel.
39. Elemzésem ezért a személyes adatokhoz való hozzáférésre korlátozódik.
A személyes adatokhoz való hozzáférés a 95/46 irányelv alapján
Bevezetés
40. A 95/46 irányelvet kell alkalmazni a személyes adatok részben vagy egészben automatizált módon való kezelésére, valamint azoknak a személyes adatoknak a nem automatizált módon való kezelésére, amelyek valamely nyilvántartási rendszer részét képezik, vagy amelyeket ilyen rendszer részévé kívánnak tenni.(27) Az irányelv az adatkezelésnek pusztán e típusaira terjed ki, és csak ezeket részesíti védelemben.(28) A 12. cikk szerinti adathozzáféréshez való jog ezért csak azokra a személyes adatokra vonatkozik, amelyet ilyen módon kezelnek vagy kezelhetnek, illetve tartanak vagy tarthatnak nyilván. Legegyszerűbb formájában e joggal lehet élni annak érdekében, hogy az „adatkezelés alatt álló adatokról” és azok forrásával kapcsolatos információkról értesítést kérjenek.(29) Ugyanakkor ez alapul szolgál ahhoz is, hogy az érintett megerősítést kapjon arról, hogy adatok kezelése folyamatban van‑e, és információt kapjon a szóban forgó adatkezelésről, tájékoztatást kapjon az adatok automatizált kezelése során alkalmazott logikáról, kérje az adatok helyesbítését, törlését vagy zárolását (amennyiben azok kezelése nem felel meg az irányelvnek), valamint adott esetben kérje harmadik felek erről való értesítését.
41. Így az, hogy Y. S.‑t, M.‑et és S.‑t a 95/46 irányelv alapján megilleti‑e a feljegyzésben szereplő jogi elemzéshez való hozzáférés joga, attól függ, hogy ez az elemzés „személyes adatnak” minősül‑e, illetve – amennyiben nem – attól, hogy az adatkezelés vagy a nyilvántartás az irányelv hatálya alá tartozó típusú‑e.
A „személyes adat” és a „kezelés” fogalmának meghatározása (a C‑141/12. sz. ügyben előterjesztett első és második kérdés, illetve a C‑372/12. sz. ügyben előterjesztett ötödik kérdés)
42. A C‑141/12. sz. ügyben feltett első kérdéssel értelmezésem szerint a Rechtbank Middelburg arra vár választ, hogy a feljegyzésben szereplő, az érintettre vonatkozó tények (például az ügyintézőre és/vagy a magasabb beosztású ügyintézőre vonatkozó tényektől eltérően) a 95/46 irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett „személyes adatoknak” minősülnek‑e. Második kérdésével (amely megfelel a C‑372/12. sz. ügyben feltett ötödik kérdésnek) ugyanerre vár választ a feljegyzésben található jogi elemzés tekintetében.
43. Az első kérdésre adandó válasz egyértelműen igen.
44. A „személyes adat” általában véve tág fogalom.(30) A Bíróság megállapította, hogy magában foglalja például „a személy telefonszámához kapcsolt nevét vagy a munkakörülményeire és időtöltésére vonatkozó információkat”(31), a lakcímét(32), napi munkaidejét és pihenőidejét, a szüneteket és a munkaidőbe nem tartozó időszakokat(33), az egyes jogalanyok által folyósított jövedelmeket és azok jogosultjait(34), a természetes személyek keresőtevékenységből származó jövedelmének és tőkejövedelmének összegét, továbbá vagyonát(35) .
45. Úgy tűnik, ezen információk tényleges tartalma nem bír jelentőséggel, amíg az információk valamely azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkoznak. Vonatkozhatnak az adott személy magánéletéhez és adott esetben szakmai életéhez (amely e magánélet valamely nyilvánosabb vetületét érintheti) kapcsolódó bármely tényre.(36) Az információk rendelkezésre állhatnak írásos formában, vagy tartalmazhatja azokat például hang vagy kép.(37)
46. Így a feljegyzésben található, olyan tényekre vonatkozó információk, mint a kérelmező neve, születési ideje, állampolgársága, neme, nemzetisége és vallása, a 95/46 irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett „személyes adatok”.
47. Ami a második kérdést illeti, véleményem szerint a jogi elemzés nem személyes adat.
48. Nem ez az első olyan ügy, amelyben jogi elemzésre vagy véleményre vonatkozó kérdést tesznek fel a Bíróságnak.(38) Azonban úgy tűnik, e korábbi ügyekben más jogalapokon kérték a hozzáférést.(39) A Bíróságnak nem kellett vizsgálnia, hogy egy jogi elemzést vagy véleményt tartalmazó dokumentum különbözik‑e az eltérő tartalmú dokumentumoktól, és ha igen, miért.
49. Bár a Bíróság itt nem tudja megkerülni ezt a kérdést, véleményem szerint nincs szükség arra, hogy kimerítő meghatározással szolgáljon a „személyes adatra”, a „jogi elemzésre” vagy bármely más típusú elemzésre vonatkozóan.(40) Elegendő, ha arra összpontosít, hogy a feljegyzésben szereplő jogi elemzés személyes adat‑e.
50. Véleményem szerint nem személyes adat.
51. A jogi elemzések három típusa között tennék különbséget, amelyek közül csak az egyik vonatkoztatható a feljegyzésben szereplő elemzésre.
52. Az első típus teljes mértékben elvont: a jog értelmezésére és alkalmazására vonatkozik, azonosított vagy azonosítható személyre vagy más típusú tényekre vonatkozó információk felhasználása nélkül. Így a 95/46 irányelv nem alkalmazandó az ezen irányelvben szereplő „személyes adat” jelentésének jogi elemzésére, mivel ez az elemzés nem vonatkozik azonosított vagy azonosítható személyre.
53. A második típus kevésbé elvont, amennyiben szemléltető jellegű tényekre támaszkodik. E tények azonban nem vonatkoznak valamely konkrét azonosított vagy azonosítható személyre, illetve eseményre. Az ilyen típusú elemzés tehát szintén nem tartozik a 95/46 irányelv hatálya alá.
54. A harmadik típus valamely azonosított vagy azonosítható személyre (vagy ilyen személyeket érintő eseményre) vonatkozó tények jogi minősítését és ezeknek az alkalmazandó jogra tekintettel történő értékelését tartalmazza. Az a jogi elemzés, amelyhez Y. S., M. és S. hozzáférést kér, e harmadik típusba tartozik.
55. Nem vagyok meggyőződve arról, hogy a 95/46 irányelvben szereplő, az „azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkozó bármely információ” szövegrészt olyan tágan kell értelmezni, hogy az kiterjed minden olyan közölhető tartalomra, amely valamely érintettre vonatkozó ténybeli elemeket tartalmaz.
56. Véleményem szerint csak az egyénre vonatkozó tényekhez kapcsolódó információ lehet személyes adat. Attól a ténytől eltekintve, hogy létezik, a jogi elemzés nem ilyen tény. Így például valamely személy lakcíme személyes adat, a lakóhelyére vonatkozó, jogi célokat szolgáló elemzés azonban nem az.
57. Ebben az összefüggésben véleményem szerint nincs értelme az „objektív” tények és a „szubjektív” elemzés közötti különbségtételnek. A tényeket különböző formában lehet kifejezni, és e formák némelyike az azonosítható elemek értékelésének eredménye. Így például valakinek a tömege kifejezhető objektív módon, kilogrammban, vagy olyan szubjektív kifejezéssel, mint például a „sovány” vagy az „elhízott”. Ezért nem zárom ki annak lehetőségét, hogy az értékelések és vélemények néha adatnak minősülhetnek.
58. Ugyanakkor annak az érvelésnek a lépései, amelynek eredményeként arra a következtetésre jutunk, hogy valaki „sovány” vagy „elhízott”, nem tények, éppúgy mint ahogy a jogi elemzés sem.
59. A jogi elemzés valamely jogi kérdés eldöntésének alapjául szolgáló érvelés. Maga a kérdés eldöntése öltheti tanács, vélemény vagy határozat formáját (és így lehet jogilag kötelező vagy nem kötelező). Az alapját képező tényektől eltekintve (amelyek egy része lehet személyes adat), ez az elemzés a kérdés eldöntésének magyarázatát tartalmazza. Maga a magyarázat nem valamely azonosított vagy azonosítható személyre vonatkozó információ. Legfeljebb besorolható úgy, mint az irányadó jog értelmezésére és alkalmazására vonatkozó információ, amelyre tekintettel az egyén jogi helyzetét értékelik, és (adott esetben) arról döntenek. A személyes adatok és más ténybeli elemek valóban szolgálhatnak inputként az e kérdés megválaszolásához vezető folyamatban; ez azonban nem teszi személyes adattá magát a jogi elemzést.
60. Ezenkívül a személyek azért jogosultak hozzáférni személyes adataikhoz, mert érdekük fűződik az alapvető jogaik és szabadságaik védelméhez, különösen a magánélethez való joguk védelméhez, amikor a tagállamok rájuk vonatkozó információkat kezelnek.(41) A kezelt adatokhoz vagy az e folyamatra vonatkozó információkhoz való hozzáférés megtagadása gátolná a 95/46 irányelv más részeinek érvényesülését. Így például adott esetben nem lehetne ellenőrizni, hogy a személyes adatokat csak akkor kezelik‑e, ha az adatkezelés az adatkezelőre ruházott hivatali hatáskör gyakorlásához szükséges(42), vagy ha ezen adatok helyesbítését vagy törlését kérik(43) . Ezzel szemben a jogi elemzés mint olyan nem tartozik az egyén magánélethez való jogának körébe. Ezért nincs ok annak feltételezésére, hogy kizárólag maga a szóban forgó egyén képes annak ellenőrzésére és helyesbítésére, valamint törlésének vagy zárolásának kérésére.(44) Sokkal inkább független bírói szerv feladata azon határozat felülvizsgálata, amelyhez az elemzést készítették.
61. Ezen okokból véleményem szerint a 95/46 irányelv nem követeli meg, hogy a tagállamok hozzáférést biztosítsanak az ilyen jogi elemzésbe, amikor az személyes adatokat tartalmazó olyan belső dokumentumban szerepel, mint a feljegyzés, mivel maga az ilyen jogi elemzés nem személyes adat.
62. A jogi elemzés a kezelés vagy nyilvántartás 95/46 irányelv hatálya alá tartozó formája‑e?
63. Álláspontom szerint nem. Ehelyett olyan folyamatról van szó, amely teljes mértékben egyedi emberi tevékenységekből áll, amelyek keretében a személyes adatokat (amennyiben a jogi elemzés szempontjából relevánsak) értékelik, jogi fogalmak alá sorolják be, és azokra alkalmazzák a jogot, és amelynek révén valamely jogi kérdésről döntést hoznak. E folyamat továbbá nem automatizált, és nem is adatok nyilvántartására irányul.(45)
64. A kezelés az ezen adatokon a 95/46 irányelvben megjelölt jogalany által végzett „bármely művelet vagy műveletek összessége”. Az „azaz” kifejezés használata a 2. cikk b) pontjában arra utal, hogy a műveletek felsorolása nem kimerítő jellegű(46) ; ugyanakkor jelzi azon műveletek típusát, amelyek „kezelésnek” fognak minősülni. A Bíróság például megállapította, hogy kezelés a személyes adatok internetes oldalon való feltüntetése.(47) A felsorolás tartalmazza a személyes adatok „átalakítását” és „felhasználását” is, e cselekmények céljának meghatározása nélkül (bár úgy tűnik, hogy a 95/46 irányelv hatálya alóli egyes kivételek a kezelés céljára hivatkozással kerültek meghatározásra).(48) A kezelés továbbá járhat hang- és képadatok felvételével, továbbításával, feldolgozásával, rögzítésével, tárolásával és közlésével.(49)
65. Véleményem szerint mindezek a műveletek a személyes adatok tekintetében végzett valamely cselekménnyel járnak, azonban ezen adatoknak a jogi elemzés során elkerülhetetlen értékelése nélkül. Ugyanez vonatkozik a nyilvántartás fogalmára.
66. Még ha az adatkezelés egyik formájának minősülne is, a jogi elemzés nem automatikus, és nem is ölti kézi adat‑nyilvántartási rendszer formáját. Hozzáteszem, hogy a 95/46 irányelv 12. cikke mindenesetre jogalapot jelent magukhoz a személyes adatokhoz való hozzáféréshez, a kezelésükhöz vagy a kezelés eredményeként létrejövő formájukhoz való hozzáféréshez azonban nem.
A 95/46 irányelv szerinti adathozzáférési jog terjedelme (a C‑141/12. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdés)
67. A C‑141/12. sz. ügyben a kérdéseket előterjesztő bíróság harmadik kérdésével arra vár választ, hogy biztosítani kell‑e a 95/46 irányelv 12. cikke, illetve a Charta 8. cikkének (2) bekezdése szerinti hozzáférést(50) „az előzőekben említett adatokhoz”, amennyiben a Bíróság úgy dönt, hogy ezek személyes adatnak min ősülnek.
68. Véleményem szerint a válasz csak igen lehet, feltéve hogy e hozzáférésre a 95/46 irányelv 13. cikke alapján nem vonatkozik korlátozás vagy mentesség.
A hozzáférés formája (a C‑141/12. sz. ügyben előterjesztett ötödik kérdés, illetve a C‑372/12. sz. ügyben előterjesztett első és második kérdés)
69. A kérdéseket előterjesztő mindkét bíróság arra vár választ, hogy megköveteli‑e a 95/46 irányelv, hogy a feljegyzés másolatát átadják az ahhoz hozzáférést kérő egyéneknek.
70. A C‑372/12. sz. ügyben a kérdéseket előterjesztő bíróság ebben az összefüggésben a Charta 8. cikkének (2) bekezdésére is hivatkozik. Bár a Charta 8. cikkét többek között a 95/46 irányelvre tekintettel szövegezték meg, az a személyes adatok védelméhez való önálló jogot biztosít.(51) Nem fogalmaz meg azonban az adatok megismerése biztosításának formájára vonatkozó külön követelményt. Álláspontom szerint a Charta 8. cikkének (2) bekezdését az arányosság és a jogbiztonság alapelvével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a hozzáférésnek nem kell túlterjednie azon a mértéken, amely e rendelkezés céljainak eléréséhez, valamint ahhoz szükséges, hogy az érintett teljes mértékben megismerje az e rendelkezés alapján védelemben részesülő személyes adatait. A 95/46 irányelv 12. cikkében rögzített követelmény megfelel ezeknek az elveknek. Ezért úgy vélem, nem szükséges külön vizsgálni a Charta 8. cikke szerinti hozzáférés formáját.
71. A 95/46 irányelv nem állapít meg hozzáférési jogot bármely vagy minden olyan dokumentumra vagy aktára vonatkozóan, amelyben személyes adatok szerepelnek, vagy amely személyes adatokat használ fel. Nem tartalmaz korlátokat arra vonatkozóan sem, hogy azokat a személyes adatokat, amelyek tekintetében biztosítja a hozzáféréshez való jogot, ténylegesen milyen formában kell hozzáférhetővé tenni.
72. Ehelyett úgy rendelkezik, hogy az érintettet „érthető formában” értesíteni kell az adatkezelés alatt álló adatokról és azok forrásával kapcsolatos minden rendelkezésre álló információról.(52)
73. A körülményektől függően előfordulhat, hogy egy másolat nem szükséges és nem is elégséges.
74. A 95/46 irányelv nem követeli meg, hogy az adathozzáférési jog hatálya alá tartozó személyes adatokat abban a tényleges formában tegyék hozzáférhetővé, amelyben léteznek, vagy amelyben eredetileg rögzítették azokat. Úgy vélem, hogy e tekintetben a tagállamok jelentős mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek arra, hogy az eset egyedi körülményei alapján eldöntsék(53), milyen formában teszik hozzáférhetővé a személyes adatokat.
75. E mérlegelés során a tagállamoknak figyelembe kell venniük különösen: i. azt (azokat) a konkrét formá(ka)t, amely(ek)ben az adott információ megjelenik és az érintett számára hozzáférhetővé tehető, ii. a személyes adatok típusát, iii. a hozzáférési jog céljait.
76. Először is, a személyes adatok különböző formában létezhetnek. Például egy interjú során rögzített és később tárolt adatok megjelenhetnek hangkazetta, a felvételt tartalmazó elektronikus fájl vagy írásbeli átirat formájában. Így, amennyiben a személyes adatok egy interjúból származnak, a 95/46 irányelv 12. cikke nem írja elő, hogy az adatokat a hangkazetta, a felvételt tartalmazó fájl, az átirat vagy valamely más médium formájában kell hozzáférhetővé tenni. Ugyanakkor bármilyen megoldást választanak is, az adatokat olyan fizikai formában kell hozzáférhetővé tenni, amely tartós, és alkalmas a személyes adatok teljes körének bemutatására.
77. Másodszor a 95/46 irányelv 12. cikke az érintett kezelés alatt álló adataihoz biztosít hozzáférést, más információkhoz – ideértve a valamely másik érintettre vonatkozó információkat is – azonban nem. Ezért a hozzáférés biztosításának egyaránt érvényes formáját kell jelentse a személyes adatok (például) külön dokumentumba foglalt kivonata, valamint a feljegyzés másolata, amelyben töröltek vagy felismerhetetlenné tettek minden olyan tartalmat, amely nem személyes adat. Egy olyan dokumentumot azonban, amely pusztán valamely egyén mobiltelefon-számáról indított hívások dátumát és időpontját sorolja fel, adott esetben teljes egészében hozzáférhetővé kell tenni, mivel ezen információk bemutatásának más formája nem valósítható meg vagy képzelhető el.
78. Harmadszor, a közölt adatoknak lehetővé kell tenniük az érintett számára, hogy megismerje és megértse tartalmukat, és szükség esetén gyakorolja a 95/46 irányelv 12. cikkének b) és c) pontjában foglalt jogokat, valamint például a személyes adatai kezelésével szembeni tiltakozás jogát (14. cikk), és amennyiben kára keletkezik, keresetindítási jogát (22. és 23. cikk).(54) Az adatoknak tehát olyan formában kell megjelenniük, amely például lehetővé teszi az érintett számára, hogy azokba betekintsen és azokat megértse, ellenőrizze pontosságukat és a kezelés jogszerűségét, helyesbítést kérjen, és adott esetben tiltakozzon a (további) kezelés ellen.(55) A hozzáférés formája tehát azon jogoktól is függ, amelyeket az érintett gyakorolni kíván.
79. Így tehát az a tény, hogy egy olyan dokumentum, mint a feljegyzés, személyes adatokat tartalmaz, nem jelenti azt, hogy az érintett automatikusan jogosult erre a konkrét megjelenési formára, vagyis az adott dokumentum másolatára vagy kivonatára.
Korlátozások és mentességek (a C‑372/12. sz. ügyben előterjesztett hatodik kérdés)
80. A fentiekben azt az álláspontot képviseltem, hogy a 95/46 irányelv nem biztosít jogalapot a feljegyzésben szereplő jogi elemzéshez való hozzáférés igénylésére. Ebből következik, hogy nincs szükség a hozzáférésnek az említett irányelv 13. cikke alapján történő megtagadásának igazolására.
81. Amennyiben a Bíróság nem ért egyet ezzel, és megállapítja, hogy a 95/46 irányelv (és különösen annak 12. cikke) alkalmazandó, az érintett hatóságon belüli zavartalan eszmecsere biztosításához fűződő érdek a 13. cikk (1) bekezdésének g) pontjában szereplő „mások jogainak és szabadságainak védelme” kifejezésbe tartozik‑e? Vagy másodlagosan, a hivatkozott érdek ebben az esetben az irányelv 13. cikke (1) bekezdése d) vagy f) pontjának hatálya alá tartozik‑e?
82. Véleményem szerint mindkét kérdésre nem a válasz.
83. A 13. cikk (1) bekezdése kimerítően felsorolja azokat a jogalapokat, amelyek a 95/46 irányelv meghatározott rendelkezéseiben, többek között a 12. cikkben foglalt jogok és kötelezettségek körét korlátozó jogszabályt igazolhatnak. Az igazolásoknak a közérdeken kell alapulniuk, vagy megfelelő egyensúlyt kell biztosítaniuk az érintett, illetve más személyek jogai és szabadságai között.
84. A g) pontot illetően a mások (vagyis az érintettől különböző személyek) jogainak és szabadságainak védelme nem értelmezhető úgy, hogy az a személyes adatokat kezelő hatóság jogait és szabadságait is magában foglalja. Amennyiben a jogi elemzés személyes adatnak tekintendő, erre azért kell, hogy sor kerüljön, mert azonosított vagy azonosítható személy magánérdekeire vonatkozik. Bár a közigazgatás feladatai ellátására való képességének biztosítása érdekében a belső vélemények védelméhez fűződő közérdek valóban versenghet az átláthatósághoz fűződő közérdekkel, az ilyen véleményekhez való hozzáférés nem korlátozható e két érdek közül az első alapján, mivel a hozzáférés csak arra terjed ki, ami a magánérdek körébe tartozik.
85. A 13. cikk (1) bekezdésének d) és f) pontját illetően nem látom okát, hogy ne értsek egyet a holland kormánnyal annak elfogadása tekintetében, hogy itt nincs összefüggés a hozzáférés korlátozása és a védett érdekek között.
A személyes adatokhoz való hozzáférés a Charta 41. cikke alapján (a C‑141/12. sz. ügyben előterjesztett negyedik kérdés, illetve a C‑372/12. sz. ügyben előterjesztett harmadik és negyedik kérdés)
86. A Charta 51. cikkének (1) bekezdésével összhangban a tagállamok csak annyiban címzettjei a Chartának, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Másként fogalmazva, amennyiben uniós jog alkalmazandó, akkor a Charta is alkalmazandó.(56) Ez a korlátozás a Charta egyes rendelkezéseiben foglalt bármely további korlátozástól függetlenül érvényesül.
87. A jelen ügyekben a Charta alkalmazandó, mivel a vonatkozó határozatokat a Charta 2009. december 1‑jei hatálybalépését követően, és – mint azt a holland kormány a tárgyaláson megerősítette – uniós jogot végrehajtó nemzeti törvény alapján hozták.
88. E következtetés ellenére úgy vélem, hogy a Charta 41. cikke a szóban forgó ügyek összefüggéseiben nem alkalmazható, mivel e cikk az uniós intézményekkel szemben érvényesíthető jogokat rögzít (és így ez utóbbiak megfelelő kötelezettségeire vonatkozik), míg a szóban forgó ügyek egy tagállam birtokában levő személyes adatokra és más információkra vonatkoznak.
89. A Bíróság a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) pontja tekintetében, amely az indokolási kötelezettséget rögzíti, a Cicala‑ügyben hozott ítéletében megerősítette ezt az értelmezést.(57) Míg a 41. cikk (2) bekezdésének szövege nem hivatkozik az uniós intézményekre, az „[e]z a jog magában foglalja” bevezető szövegrész használata révén meghatározza az ott rögzített kötelezettségek címzettjeit. E szövegrész egyértelműen visszautal a 41. cikk (1) bekezdésében foglalt jogra, amelyre „az Unió intézményei[vel], szervei[vel] és hivatalai[val]” szemben lehet hivatkozni.
90. A Bíróságnak az M. M. ügyben hozott ítéletben(58) megfogalmazott kijelentése, amely szerint a 41. cikk (2) bekezdése általános hatályú, nem mond ellent a Cicala‑ügyben hozott ítéletnek. Az M. M. ügyben hozott ítélet együttesen értelmezett 82–84. pontja véleményem szerint inkább arra enged következtetni, hogy a Bíróság a meghallgatáshoz való jog tárgyi tartalmára összpontosított, valamint arra, hogy ki hivatkozhat e jogra(59) ; ennek során a Bíróság egyaránt hangsúlyozta e jog igen széles alkalmazási körét és annak az uniós jogrendben régóta betöltött helyét.
91. A C‑372/12. sz. ügyben feltett harmadik kérdésre így nemleges válasz adandó, és ezért az említett ügyben feltett negyedik kérdést nem szükséges megválaszolni.
92. Végezetül, már kifejtettem, hogy véleményem szerint miért nem lenne helyénvaló, ha a Bíróság kiterjesztené a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgykörét oly módon, hogy az iratbetekintéshez való jogra és az indokolási kötelezettségre vonatkozó kérdéseket válaszol meg arra az esetre vonatkozóan, ha másodlagos jogszabályok vagy a Charta más rendelkezései (nevezetesen 47. cikke) alkalmazandóak lehetnek. Lehet, hogy e kérdések relevánsak a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre okot adó helyzetekhez hasonló helyzetekben, lehet azonban, hogy nem. Azonban az arra utaló jelek hiánya, hogy e kérdéseket a nemzeti bíróság előtt megfelelően felvetették, a Bíróság előtti vonatkozó érvelés hiányával együtt elengedhetetlenné teszi, hogy a Bíróság az általa adandó válaszokat a személyes adatokhoz való hozzáférés kérdésére korlátozza.(60)
Végkövetkeztetések
93. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Rechtbank Middelburg és a Raad van State által feltett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
(1) Az azonosított vagy azonosítható természetes személyekre vonatkozó tények a személyes adatok kezelése vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24‑i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett „személyes adatnak” minősülnek. Mindazonáltal a valamely jogi kérdés eldöntésének alapjául szolgáló érvelésre – amely valamely azonosított vagy azonosítható személyre vonatkozó tények jogi minősítését és ezeknek az alkalmazandó jogra tekintettel történő értékelését tartalmazza – nem terjed ki a „személyes adatok” ezen irányelv szerinti meghatározása. A 95/46 irányelv tehát nem követeli meg, hogy a tagállamok hozzáférést biztosítsanak az ilyen jogi elemzésbe, amikor az személyes adatokat is tartalmazó belső dokumentumban szerepel, mivel maga az ilyen jogi elemzés nem személyes adat.
(2) A 95/46 irányelv 12. cikke értelmében hozzáférést kell biztosítani a „személyes adatok” említett irányelv szerinti fogalmának körébe tartozó adatokhoz, kivéve ha az irányelv 13. cikke korlátozza a hozzáférést, vagy az alól mentességet biztosít.
(3) A 95/46 irányelv nem biztosít hozzáférési jogot bármely olyan konkrét dokumentumra vagy iratra vonatkozóan, amelyben személyes adatok szerepelnek, vagy amely személyes adatokat használ fel. Nem határozza meg azt sem, hogy a személyes adatokat ténylegesen milyen formában kell hozzáférhetővé tenni. A 95/46 irányelv 12. cikke értelmében a tagállamok jelentős mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a személyes adatok hozzáférhetővé tétele formájának meghatározását illetően. E mérlegelés során a tagállamoknak figyelembe kell venniük különösen i. azt (azokat) a konkrét formá(ka)t, amely(ek)ben az adott információ megjelenik, és az érintett számára hozzáférhetővé tehető, ii. a személyes adatok típusát, iii. a hozzáférési jog céljait.
(4) A mások jogainak és szabadságainak a 95/46 irányelv 13. cikke (1) bekezdése g) pontjának értelmében vett védelme nem foglalja magában a személyes adatokat kezelő hatóság jogait és szabadságait. Nincs továbbá összefüggés a hatóságon belüli zavartalan eszmecseréhez fűződő érdek és a 95/46 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének d) vagy f) pontjában védelemben részesített érdekek között.
(5) Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke az Unió intézményeivel, szerveivel és hivatalaival szemben érvényesíthető jogokat biztosít, ezért nem alkalmazható a tagállamok birtokában levő személyes adatokra és más információkra.
(1) .
(2)
–	Lásd alább a 17. pontot.
(3)  –	A személyes adatok feldolgozása [helyesen: kezelése] vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24‑i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 281., 31. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 15. kötet, 355. o.), amelyet bizonyos vonatkozásokban módosított a 2003. október 29‑i 1882/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 284., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 447. o.). A személyes adatok büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében történő kezelésére vonatkozó külön szabályokat tartalmaz a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott [helyesen: kezelt] személyes adatok védelméről szóló, 2008. november 27‑i 2008/977/IB tanácsi kerethatározat (HL L 350., 60. o.). Folyamatban van az új általános adatvédelmi rendeletre vonatkozó munka (lásd COM(2012) 11 végleges).
(4)  –	Lásd még a 95/46 irányelv (10) preambulumbekezdését is.
(5)  –	Úgy tűnik, ezt a meghatározást az egyéneknek a személyes adatok gépi feldolgozása során való védelméről szóló (108. sz.) 1981. évi egyezmény 2. cikkének a) pontjában található azonos meghatározásból vették át, amely egyezménynek minden tagállam részese.
(6)  –	Lásd még a 95/46 irányelv (15) preambulumbekezdését is.
(7)  –	Lásd még a 95/46 irányelv (41) preambulumbekezdését is.
(8)  –	Lásd még a 95/46 irányelv (42) preambulumbekezdését is.
(9)
–	A személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása [helyesen: kezelése] tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 2000. december 18‑i 45/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2001. L 8., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 26. kötet, 102. o.).
(10)  –	Lásd a 45/2001 rendelet 2. cikkének a) és b) pontját.
(11)  –	Lásd a 45/2001 rendelet 13. cikkének c) pontját.
(12)
–	Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2011/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).
(13)  –	Az Európai Unió Bíróságának 2012. december 11‑i határozata az Európai Unió Bíróságának igazgatási feladatai ellátása körében rendelkezésére álló dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről (HL 2013. C 38., 2. o.).
(14)  –	Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja; a Bíróság határozata 3. cikke (1) bekezdésének b) pontja.
(15)  –	Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése; a Bíróság határozata 3. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése.
(16)  –	A Wbp 1. cikkének a) pontja.
(17)  –	A Wbp 2. cikkének (1) bekezdése.
(18)  –	A Wbp 35. cikke.
(19)  –	A C‑141/12. sz. ügyben az eljárás írásbeli szakaszában a Bírósághoz benyújtottak ilyen feljegyzéseket.
(20)  –	Lásd például a C‑365/02. sz. Lindfors‑ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑7183. o.) 32. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C‑86/12. sz., Alokpa és társai ügyben 2013. október 10‑én hozott ítélet 20. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(21)  –	Írásbeli észrevételeikben Y. S., M. és S. kifejezetten hivatkozik a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelvre (HL L 326., 13. o.; helyesbítés: HL 2006. L 236., 35. o.), amelynek 9. cikke (2) bekezdésének első albekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] tagállamok biztosítják továbbá, hogy egy [menedékjog iránti] kérelem elutasítása esetén a határozat tartalmazza a ténybeli és jogi indokolást, valamint írásbeli tájékoztatással kell szolgálnia arról is, hogy az elutasító határozatot hogyan lehet megtámadni”. E rendelkezés második albekezdése rögzíti, hogy azokban az esetekben, amikor elutasítják a menekültstátusz megadását, azonban a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv (HL L 304., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 7. kötet, 96. o.) rendelkezései értelmében a nemzeti vagy a közösségi jog szerint ugyanazokat a jogokat és kedvezményeket biztosítják a kérelmező számára, a tagállamoknak nem kell indokolniuk ezt a határozatot, azonban „azt kell biztosítaniuk, hogy a menekültstátusz megadását elutasító indokolás szerepeljen a kérelmező iratanyagában, és hogy kérésére a kérelmező abba betekinthessen”.
(22)  –	Például a megváltozott körülmények határozhatják meg, hogy valamely határozatot megújítanak vagy visszavonnak‑e.
(23)  –	Lásd a C‑69/10. sz. Samba Diouf‑ügyben 2011. július 28‑án hozott ítélet (EBHT 2011., I‑7151. o.) 49. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(24)  –	Lásd a C‑300/11. sz. ZZ‑ügyben 2013. június 4‑én hozott ítélet 53. pontját.
(25)
–	Lásd alább a 60. pontot.
(26)
–	Lásd a fenti 17. pontot.
(27)
–	A 95/46 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése.
(28)  –	Lásd például a 95/46 irányelv (15) preambulumbekezdését és 3. cikkének (2) bekezdését, amely az ezen irányelv hatálya alóli két kivételről rendelkezik.
(29)
–	A 95/46 irányelv 12. cikke a) pontjának második francia bekezdése.
(30)  –	Lásd például a C‑101/01. sz. Lindqvist‑ügyben 2003. november 6‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑12971. o.) 24. pontját; a C‑465/00., C‑138/01. és C‑139/01. sz., Österreichischer Rundfunk és társai egyesített ügyekben 2003. május 20‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑4989. o.) 64. pontját; a C‑73/07. sz., Satakunnan Markkinapörssi és Satamedia ügyben 2008. december 16‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑9831. o.) 35. és 37. pontját; a C‑524/06. sz. Huber‑ügyben 2008. december 16‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑9705. o.) 43. pontját, valamint a C‑553/07. sz. Rijkeboer‑ügyben 2009. május 7‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑3889. o.) 62. pontját.
(31)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Lindqvist‑ügyben hozott ítélet 24. pontja.
(32)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Rijkeboer‑ügyben hozott ítélet 42. pontja.
(33)  –	A C‑342/12. sz. Worten‑ügyben 2013. május 30‑án hozott ítélet 19. és 22. pontja.
(34)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Österreichischer Rundfunk és társai ügyben hozott ítélet 64. pontja. Lásd még a fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Huber‑ügyben hozott ítélet 20. és 43. pontjában szóban forgó adattípusokat.
(35)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Satakunnan Markkinapörssi és Satamedia ügyben hozott ítélet 35. és 37. pontja.
(36)  –	Lásd például a C‑92/09. és C‑93/09. sz., Volker und Markus Schecke és Eifert egyesített ügyekben 2010. november 9‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑11063. o.) 59. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot; lásd továbbá a közelmúltból Jääskinen főtanácsnoknak a Bíróság előtt folyamatban lévő C‑131/12. sz., Google Spain és Google ügyre vonatkozó, 2013. június 25‑i indítványának 118. pontját.
(37)
–	Lásd a 95/46 irányelv (14)–(17) preambulumbekezdését.
(38)  –	Lásd például Poiares Maduro főtanácsnok C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekre vonatkozó, 2007. november 29‑i indítványának (EBHT 2008., I‑4723. o.) 24. pontját, ahol egyetért a Törvényszék azon megállapításával, hogy „a »jogi vélemény« kifejezés [az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében] nem okoz semmilyen értelmezési nehézséget”. További olyan ügyekben hozott ítéletek, amelyekben az uniós intézmények jogi szolgálatainak jogi véleményeihez vagy a Bírósághoz benyújtott jogi dokumentumokhoz kértek hozzáférést: például a C‑514/07. P., C‑528/07. P. és C‑523/07. P. sz., Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben 2010. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑8533. o.). Lásd még a fenti 13. és 14. pontot.
(39)  –	Így különösen az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése. Lásd a fenti 14. pontot.
(40)  –	A kérelmezők a jogi elemzést az orvosi vizsgálathoz hasonlították, amelyet a 29. cikk szerinti adatvédelmi munkacsoport a személyes adat fogalmáról szóló 4/2007. véleményében (01248/07/HU WP 136) személyes adatként elemzett. E vélemény, amely a Bíróságra nézve nem kötelező, az orvosi vizsgálat eredményeit
kezeli személyes adatként. Magára az orvosi vizsgálatra vonatkozóan nem foglal állást.
(41)  –	Lásd a 95/46 irányelv (1) preambulumbekezdését és 1. cikkének (1) bekezdését.
(42)  –	Lásd a 95/46 irányelv 7. cikkének e) pontját.
(43)  –	Lásd a 95/46 irányelv 12. cikkének c) pontját.
(44)  –	Lásd például a 95/46 irányelv 12. cikkének b) pontját.
(45)  –	Lásd még a C‑28/08. P. sz., Bizottság kontra Bavarian Lager ügyre vonatkozó, 2009. október 15‑i indítványom (EBHT 2010., I‑6055. o.) 146. pontját, ahol (a 45/2001 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben) kifejtettem, hogy az olyan „műveletsorra, amelyben az emberi tényező oly fontos szerepet tölt be, és az egész folyamatot az ellenőrzése alatt tartja, nem kellene úgy tekinteni, mint »a személyes adatok részben […] automatizált módon való feldolgozására«”.
(46)  –	A személyes adatok „feldolgozását” [helyesen: kezelését] jelenti „a személyes adatokon automatikus vagy nem automatikus módon végzett bármely művelet vagy műveletek összessége, azaz gyűjtés, rögzítés, rendszerezés, tárolás, átalakítás vagy megváltoztatás, visszakeresés, betekintés, felhasználás, közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon történő hozzáférhetővé tétel révén, összehangolás vagy összekapcsolás, zárolás, törlés, illetve megsemmisítés” (a 95/46 irányelv 2. cikkének b) pontja).
(47)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Lindqvist‑ügyben hozott ítélet 25. pontja.
(48)  –	Lásd a 95/46 irányelv 3. cikkének (2) bekezdését.
(49)  –	Lásd a 95/46 irányelv (14) preambulumbekezdését; lásd még a fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Satakunnan Markkinapörssi és Satamedia ügyben hozott ítélet 37. pontjában található példákat .
(50)
–	Lásd még a lenti 70. pontot.
(51)  –	Lásd a Charta 8. cikkéhez fűzött magyarázatot (HL 2007. C 303., 17. o.), amely a 45/2001 rendeletre is hivatkozik. A bevezetés szerint e magyarázatok nem bírnak jogi erővel, azonban „az értelmezés értékes eszközei, amelyek célja a Charta rendelkezéseinek megvilágítása”; a Charta 52. cikkének (7) bekezdése pedig kimondja, hogy az Unió és a tagállamok bíróságainak „kellően figyelembe kell venniük” azokat. A Bíróság megállapította, hogy a magyarázatokat „figyelembe kell venni a Charta értelmezésénél”: lásd a C‑283/11. sz. Sky Österreich ügyben 2013. január 22‑én hozott ítélet 42. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(52)
–	A 95/46 irányelv 12. cikke a) pontjának második francia bekezdése.
(53)  –	Lásd a fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Lindqvist‑ügyben hozott ítélet 84. pontját, amely kimondja, hogy „a tagállamok több tekintetben mozgástérrel rendelkeznek a 95/46 irányelv átültetése vonatkozásában”.
(54)  –	A fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Rijkeboer‑ügyben hozott ítélet 51. és 52. pontja.
(55)  –	Lásd még a 95/46 irányelv (25) és (41) preambulumbekezdését.
(56)  –	A C‑617/10. sz. Åkerberg Fransson ügyben 2013. február 26‑án hozott ítélet 20. és 21. pontja, amelyet a Bíróság nemrég megerősített a C‑418/11. sz. TEXDATA Software ügyben 2013. szeptember 26‑án hozott ítélet 73. pontjában.
(57)  –	A C‑482/10. sz. ügyben 2011. december 21‑én hozott ítélet 28. pontja.
(58)  –	A C‑277/11. sz. ügyben 2012. november 22‑én hozott ítélet 84. pontja.
(59)  –	Lásd még Bot főtanácsnok fenti 58. lábjegyzetben hivatkozott M.M.‑ügyben ismertetett indítványának 32. pontját.
(60)  –	Lásd a fenti 34–38. pontot.