62024CC0684
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 11 grudnia 2025 r. (
1
)
W sprawach połączonych C‑684/24 i C‑685/24
Across Fiduciaria SpA,
Galvani Fiduciaria Srl,
Sfo Fiduciaria Srl
przeciwko
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Infocamere Scpa (C‑684/24),
przy udziale
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bologna
oraz
Unione Fiduciaria SpA,
Assoservizi Fiduciari,
Torino Fiduciaria – Fiditor Srl,
Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA
przeciwko
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Infocamere Scpa (C‑685/24),
przy udziale
Aletti Fiduciaria SpA,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi
[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka wewnętrzna Unii Europejskiej – Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa (UE) 2015/849 – Zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu – Artykuł 31 – Informacje o beneficjentach rzeczywistych trustów i podobnych porozumień prawnych – Dostęp dla osób fizycznych lub prawnych posiadających uzasadniony interes – Nieostry charakter pojęcia „uzasadnionego interesu” – Prawa podstawowe beneficjentów rzeczywistych – Ważność
I. Wprowadzenie
1.
W jaki sposób dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych porozumień prawnych podobnych do trustów (zwanych dalej „podobnymi porozumieniami prawnymi”) w związku ze zwalczaniem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu należy łączyć z przysługującemu tym beneficjentom rzeczywistemu prawu do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, prawu do ochrony danych osobowych i prawu do skutecznego środka prawnego, chronionymi odpowiednio na mocy art. 7, 8 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)?
2.
Pytanie to obejmuje szereg aspektów, które są przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących wykładni i ważności art. 31 dyrektywy (UE) 2015/849 (
2
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r. (
3
) (zwanej dalej „dyrektywą 2015/849”).
3.
W niniejszej sprawie Trybunał będzie musiał sprawdzić – w świetle dyrektywy 2015/849 – zgodność wyboru dokonanego przez ustawodawcę włoskiego, polegającego na uznaniu zleceń powierniczych za podobne porozumienia prawne, podlegające jako takie obowiązkowi wskazania ich beneficjentów rzeczywistych z celu wpisania ich do centralnego rejestru beneficjentów rzeczywistych. Będzie musiał ocenić, czy pojęcie „podobnych porozumień prawnych” jest wystarczająco jasne, precyzyjne i przewidywalne, w braku jego definicji w tej dyrektywie oraz czy zlecenia powiernicze, które nie wiążą się z przeniesieniem własności, można uznać za podobne porozumienia prawne. Będzie on musiał zbadać, po pierwsze, czy dostęp do informacji o tych beneficjentach rzeczywistych dla osób fizycznych lub prawnych, które mogą wykazać uzasadniony interes, przewidziany w art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) wspomnianej dyrektywy, rodzi problem ważności przepisu w świetle prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do ochrony danych osobowych, a po drugie, czy definicja uzasadnionego interesu przyjęta przez włoskiego ustawodawcę jest zgodna z przepisami tego artykułu. Trybunał będzie musiał zbadać, czy przyznane organowi pozasądowemu uprawnienie do oceny wyłączenia dostępu do informacji, z którego mogą korzystać beneficjenci rzeczywiści w pewnych wyjątkowych okolicznościach, nie narusza prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, ponieważ w przypadku oddalenia wniosku o wyłączenie, informacje zostaną ujawnione w sposób nieodwracalny.
4.
Zaproponuję, aby udzielić Consiglio di Stato (radzie stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym, odpowiedzi, że możliwe jest dokonanie takiej wykładni zaskarżonych przepisów tego art. 31, która będzie zgodna z prawem pierwotnym i celami dyrektywy 2015/849, że zlecenia powiernicze spółek powierniczych są podobnymi porozumieniami prawnymi, że uzasadniony interes, jaki muszą wykazać osoby fizyczne lub prawne pragnące uzyskać dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, może zostać określony tak, jak czyni to włoski ustawodawca, oraz że ocena wyjątkowych okoliczności mogących uzasadniać wyłączenie dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych może zostać dokonana, pod pewnymi warunkami, przez organ pozasądowy.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Dyrektywa 2015/849
5.
Motywy 14 i 17 dyrektywy 2015/849 stanowią:
„(14)
Konieczność posiadania dokładnych i aktualnych danych dotyczących beneficjenta rzeczywistego jest kluczowym czynnikiem śledzenia przestępców, którzy w przeciwnym razie mogliby ukryć swoją tożsamość w strukturze korporacyjnej. Państwa członkowskie powinny zatem zapewnić, by podmioty zarejestrowane na ich terytorium na podstawie prawa krajowego otrzymały i posiadały odpowiednie, dokładne i aktualne informacje o ich beneficjentach rzeczywistych, oprócz podstawowych informacji, takich jak nazwa przedsiębiorstwa, adres oraz potwierdzenie rejestracji i własności prawnej. […] Państwa członkowskie powinny również zagwarantować, by inne osoby mogące wykazać uzasadniony interes w odniesieniu do informacji dotyczących prania pieniędzy, finansowania terroryzmu i powiązanych przestępstw źródłowych – takich jak korupcja, przestępstwa podatkowe i oszustwa – otrzymały dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, z poszanowaniem zasad ochrony danych. Osoby wykazujące uzasadniony interes powinny posiadać dostęp do informacji w zakresie charakteru i skali posiadanego udziału, w tym na temat przybliżonej wartości tego udziału.
[…]
(17)
W celu zapewnienia równych warunków działania różnych form prawnych należy również nałożyć wymóg na powierników, by otrzymywali, posiadali i przekazywali podmiotom zobowiązanym, podejmującym środki należytej staranności wobec klienta, informacje o beneficjentach rzeczywistych i by przekazywali te informacje do centralnego rejestru lub centralnej bazy danych oraz by ujawniali swój status podmiotom zobowiązanym. Podmioty prawne takie jak fundacje i porozumienia prawne podobne do trustów powinny podlegać równoważnym wymogom”.
6.
Artykuł 30 ust. 6 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają właściwym organom i jednostkom analityki finansowej terminowy i nieograniczony dostęp do wszystkich informacji przechowywanych w centralnym rejestrze […] bez powiadamiania zainteresowanego podmiotu. […]”.
7.
Artykuł 31 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by niniejszy artykuł obowiązywał względem trustów i innych rodzajów porozumień prawnych, takich jak między innymi fiducie, niektóre rodzaje Treuhand czy fideicomiso, jeżeli takie porozumienia mają strukturę lub funkcje zbliżone do trustów. Państwa członkowskie określają w odniesieniu do porozumień prawnych regulowanych ich prawem cechy charakterystyczne pozwalające stwierdzić, czy porozumienia prawne mają strukturę lub funkcje podobne do trustów.
Każde państwo członkowskie wymaga, by powiernicy dowolnego trustu, który powstał w drodze czynności prawnej i jest zarządzany w tym państwie członkowskim, uzyskiwali i posiadali odpowiednie, dokładne i aktualne informacje o beneficjentach rzeczywistych w odniesieniu do przedmiotowego trustu. Informacje te obejmują tożsamość:
a)
ustanawiającego lub ustanawiających;
b)
powiernika lub powierników;
c)
sprawującego nadzór, o ile taka osoba istnieje, lub sprawujących nadzór, o ile takie osoby istnieją;
d)
beneficjentów lub kategorii beneficjentów;
e)
wszelkich innych osób fizycznych sprawujących faktyczną kontrolę nad trustem.
[…]
3a.   Państwa członkowskie wymagają, by informacje o beneficjentach rzeczywistych trustów, które powstały w drodze czynności prawnej, i podobnych porozumień prawnych, o których mowa w ust. 1, przechowywane były w centralnym rejestrze zawierającym informacje o beneficjentach rzeczywistych ustanowionym przez państwo członkowskie, w którym powiernik trustu lub osoba zajmująca równoważne stanowisko w podobnym porozumieniu prawnym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania.
[…]
4.   Państwa członkowskie zapewniają, by informacje o beneficjentach rzeczywistych trustu lub podobnego porozumienia prawnego były we wszystkich przypadkach udostępniane:
[…]
c)
każdej osobie fizycznej lub prawnej, która może wykazać uzasadniony interes;
[…]
Informacje udostępnione osobom fizycznym lub prawnym, o których mowa w akapicie pierwszym lit. c) i d), obejmują imię i nazwisko, miesiąc i rok urodzenia oraz państwo zamieszkania i obywatelstwo beneficjenta rzeczywistego, a także informacje o posiadanej własności lub charakterze sprawowanej kontroli.
Państwa członkowskie mogą, na warunkach określonych w prawie krajowym, przewidzieć dostęp do dodatkowych informacji pozwalających na ustalenie tożsamości beneficjenta rzeczywistego. Te dodatkowe informacje obejmują co najmniej datę urodzenia lub dane kontaktowe, zgodnie z przepisami o ochronie danych. Państwa członkowskie mogą umożliwić szerszy dostęp do informacji przechowywanych w rejestrze zgodnie ze swoim prawem krajowym.
[…]
7a.   W wyjątkowych okolicznościach określonych w prawie krajowym, gdy dostęp, o którym mowa w ust. 4 akapit pierwszy lit. b), c) i d), narażałby beneficjenta rzeczywistego na niewspółmierne ryzyko, ryzyko nadużycia finansowego, porwania, szantażu, wymuszenia, nękania, przemocy lub zastraszenia, bądź jeżeli beneficjent rzeczywisty jest osobą małoletnią lub z innych względów pozbawioną pełnej zdolności do czynności prawnych, państwa członkowskie mogą w indywidualnych przypadkach przewidzieć wyłączenie takiego dostępu w odniesieniu do całości lub części informacji o beneficjentach rzeczywistych. Państwa członkowskie zapewniają, by takie wyłączenia były przyznawane po przeprowadzeniu szczegółowej oceny wyjątkowego charakteru okoliczności. Zagwarantowane musi być prawo do kontroli administracyjnej decyzji o przyznaniu wyłączenia oraz do skutecznego środka zaskarżenia. Państwo członkowskie, które przyznało wyłączenia, publikuje roczne dane statystyczne dotyczące liczby udzielonych wyłączeń wraz z uzasadnieniem oraz przekazuje te dane Komisji [Europejskiej].
[…]
10.   Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o kategoriach, cechach charakterystycznych, nazwach i, w stosowanych przypadkach, podstawach prawnych trustów i podobnych porozumień prawnych, o których mowa w ust. 1, do dnia 10 lipca 2019 r. Komisja publikuje do dnia 10 września 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej skonsolidowany wykaz takich trustów i podobnych porozumień prawnych.
Do dnia 26 czerwca 2020 r. Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie [Unii Europejskiej] sprawozdanie oceniające, czy wszystkie trusty i podobne porozumienia prawne, o których mowa w ust. 1, regulowane prawem państw członkowskich, zostały należycie zidentyfikowane i objęte obowiązkami wynikającymi z niniejszej dyrektywy. W stosownych przypadkach Komisja podejmuje niezbędne działania w odpowiedzi na wnioski płynące z tego sprawozdania”.
2. Dyrektywa 2018/843
8.
Motywy 29, 30, 38 i 42 dyrektywy 2018/843 mają następujące brzmienie:
„(29)
W celu zapewnienia pewności prawa oraz równych warunków działania istotne jest, aby jasno określić, które porozumienia prawne z siedzibą na terytorium Unii należy uznawać za podobne do trustów pod względem ich funkcji lub struktury. Każde państwo członkowskie powinno zatem być zobowiązane do identyfikacji trustów, jeśli uznawane są w prawie krajowym, a także podobnych porozumień prawnych, które mogą zostać ustanowione na mocy krajowych ram prawnych lub zwyczajów i które mają strukturę lub funkcje zbliżone do trustów, na przykład umożliwiają rozdzielność lub rozłączność między własnością prawną a rzeczywistą aktywów. Następnie państwa członkowskie powinny powiadomić Komisję o kategoriach trustów lub podobnych porozumień prawnych wraz z opisem ich charakterystyki, ich nazwą i w stosownych przypadkach ich podstawą prawną, w celu ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, aby umożliwić ich identyfikację przez inne państwa członkowskie. Należy wziąć pod uwagę, że trusty i podobne porozumienia prawne mogą mieć różną charakterystykę prawną w poszczególnych państwach członkowskich Unii. W przypadku gdy charakterystyka trustu lub podobnego porozumienia prawnego jest porównywalna pod względem struktury lub funkcji do charakterystyki podmiotów o charakterze korporacyjnym i innych podmiotów prawnych, publiczny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych przyczyniłby się do zwalczania nadużywania trustów i podobnych porozumień prawnych, podobnie jak publiczny dostęp może przyczynić się do zapobiegania nadużywaniu podmiotów o charakterze korporacyjnym i innych podmiotów prawnych do celów prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
(30)
Publiczny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych pozwala na większą kontrolę informacji przez społeczeństwo obywatelskie, w tym przez prasę lub organizacje społeczeństwa obywatelskiego, oraz przyczynia się do utrzymania zaufania do uczciwości transakcji finansowych oraz do systemu finansowego. Może przyczynić się do zwalczania nadużywania podmiotów o charakterze korporacyjnym i innych podmiotów prawnych oraz porozumień prawnych do celów prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, z jednej strony poprzez pomoc w dochodzeniach, a z drugiej strony poprzez budowanie reputacji tych podmiotów, ponieważ każda osoba, która mogłaby zawierać transakcje, będzie znać tożsamość beneficjentów rzeczywistych. Ułatwia to także terminowy i skuteczny dostęp do informacji przez instytucje finansowe oraz organy, w tym organy państw trzecich, zaangażowane w zwalczanie takich przestępstw. Dostęp do tych informacji pomógłby również w dochodzeniach w sprawie prania pieniędzy, powiązanych przestępstw źródłowych i finansowania terroryzmu.
[…]
(38)
Do przetwarzania danych osobowych w ramach niniejszej dyrektywy stosuje się rozporządzenie […] (UE) 2016/679 [ (
4
)]. W związku z tym osoby fizyczne, których dane osobowe przechowywane są w krajowych rejestrach w związku z ich statusem beneficjenta rzeczywistego, powinny być o tym odpowiednio informowane. Ponadto udostępniać należy wyłącznie dane osobowe, które są aktualne i odnoszą się do osób faktycznie będących beneficjentami rzeczywistymi, a beneficjenci ci powinni zostać poinformowani o prawach przysługujących im na podstawie obecnych unijnych ram prawnych w zakresie ochrony danych, ustanowionych w rozporządzeniu [2016/679] i dyrektywie […] (UE) 2016/680 [ (
5
)], oraz o procedurach mających zastosowanie do wykonywania tych praw. Dodatkowo w celu zapobiegania nadużywaniu informacji zawartych w rejestrach oraz w celu należytego uwzględnienia praw beneficjentów rzeczywistych państwa członkowskie mogłyby uznać za stosowne rozważenie udostępniania beneficjentom rzeczywistym informacji dotyczących wnioskodawcy wraz z podstawą prawną wniosku.
[…]
(42)
Państwa członkowskie powinny zdefiniować w swoim prawie krajowym uzasadniony interes, zarówno jako pojęcie ogólne, jak i jako kryterium dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych. W szczególności definicje te nie powinny ograniczać pojęcia uzasadnionego interesu do przypadków toczących się postępowań administracyjnych lub sądowych, a w stosownych przypadkach powinny umożliwiać uwzględnianie działań zapobiegawczych w zakresie zwalczania prania pieniędzy, finansowania terroryzmu oraz powiązanych przestępstw źródłowych podejmowanych przez organizacje pozarządowe i dziennikarzy śledczych. Po integracji rejestrów beneficjentów rzeczywistych w państwach członkowskich powinno się przyznawać zarówno krajowy, jak i transgraniczny dostęp do rejestru każdego państwa członkowskiego na podstawie definicji uzasadnionego interesu państwa członkowskiego, w którym zarejestrowano informacje dotyczące danego beneficjenta rzeczywistego trustu lub podobnego porozumienia prawnego zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, na mocy decyzji podjętej przez właściwe organy tego państwa członkowskiego. W odniesieniu do rejestrów beneficjentów rzeczywistych państw członkowskich, państwa członkowskie powinny mieć również możliwość ustanowienia mechanizmów odwoławczych od decyzji o przyznaniu lub odmowie dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych. […]”.
B.
Prawo włoskie
1. Dekret ustawodawczy nr 231/2007
9.
Artykuł 1 ust. 2 lit. ee) Decreto legislativo del 21 novembre 2007, n. 231, Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (dekret ustawodawczy nr 231 z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy 2005/60/WE w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu oraz dyrektywy 2006/70/WE ustanawiającej środki wykonawcze) (
6
), w brzmieniu mającym zastosowanie do postępowań głównych (zwany dalej „dekretem ustawodawczy nr 231/2007”), definiuje „podmiot[y] świadcząc[e] usługi na rzecz spółek lub trustów” jako „każd[ą] osob[ę] fizyczn[ą] lub prawn[ą], która w ramach swojej działalności gospodarczej świadczy osobom trzecim jedną z następujących usług: […] działanie jako powiernik w truście powstałym w drodze czynności prawnej lub podobnym porozumieniu prawnym lub zapewnienie, aby inna osoba pełniła taką funkcję”.
10.
Artykuł 20 tego dekretu ustawodawczego reguluje identyfikację beneficjenta rzeczywistego.
11.
Artykuł 21 ust. 3, 4 tegoż dekretu ustawodawczego stanowi następująco:
„3.   Trusty […] a także podobne porozumienia prawne mające siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Włoskiej podlegają obowiązkowi rejestracji w specjalnym dziale rejestru spółek. Informacje, o których mowa w art. 22 ust. 5, dotyczące beneficjentów rzeczywistych tych trustów i podobnych porozumień prawnych, mających siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Włoskiej, są przekazywane […] do rejestru spółek w celu ich przechowywania przez powiernika lub powierników, inną osobę działającą na rzecz powiernika lub osoby posiadającej równoważne prawa i uprawnienia w podobnych porozumieniach prawnych. […]
4.   Dostęp do informacji, o których mowa w art. 22 ust. 5, dotyczących beneficjenta rzeczywistego tych trustów przysługuje:
[…]
[d-bis)]
podmiotom prywatnym, w tym podmiotom posiadającym interesy rozproszone, posiadaczom istotnego i zróżnicowanego interesu prawnego, w przypadkach gdy wiedza na temat beneficjenta rzeczywistego jest konieczna do ochrony lub obrony interesu odpowiadającego prawnie chronionej sytuacji, jeżeli posiadają konkretne i udokumentowane dowody na rozbieżność pomiędzy beneficjentem rzeczywistym a własnością prawną. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i aktualny, a w przypadku podmiotów reprezentujących interesy rozproszone nie może pokrywać się z interesami jednostek należących do reprezentowanej kategorii. W wyjątkowych okolicznościach dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych może zostać wyłączony, w całości lub w części, jeżeli dostęp narażałby beneficjenta rzeczywistego na nieproporcjonalne ryzyko nadużycia finansowego, porwania, szantażu, wymuszenia, nękania, przemocy lub zastraszania lub jeżeli beneficjent rzeczywisty jest osobą ubezwłasnowolnioną lub małoletnią, stosując indywidualne podejście do każdego przypadku i po dokonaniu szczegółowej oceny wyjątkowego charakteru okoliczności. […]”.
12.
Artykuł 22 ust. 5 i 5-bis tego dekretu ustawodawczego przewiduje:
„5.   Powiernicy trustów powstałych w drodze czynności prawnej […] a także osoby, które wykonują równoważne prawa i uprawnienia w podobnych porozumieniach prawnych, pod warunkiem że mają oni siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Włoskiej, uzyskują i posiadają odpowiednie, dokładne i aktualne informacje na temat beneficjentów rzeczywistych trustu lub podobnego porozumienia prawnego, przez które rozumie się te odnoszące się do tożsamości ustanawiającego lub ustanawiających, powiernika lub powierników, sprawującego nadzór lub sprawujących nadzór lub innej osoby działającej w imieniu powiernika, jeśli takowi istnieją, beneficjentów lub klasy beneficjentów oraz innych osób fizycznych sprawujących kontrolę nad trustem lub podobnym porozumieniem prawnym i jakiejkolwiek innej osoby fizycznej, która ostatecznie sprawuje kontrolę nad aktywami powierzonymi trustowi lub podobnemu porozumieniu prawnemu poprzez bezpośrednią lub pośrednią własność lub w inny sposób. Powiernicy trustów powstałych w drodze czynności prawnej oraz osoby wykonujące równoważne prawa i uprawnienia w podobnych porozumieniach prawnych przechowują takie informacje przez okres nie krótszy niż pięć lat od ustania ich statusu powierników i zwracają je natychmiast organom, o których mowa w art. 21 ust. 2 lit. a) i b). Powiernicy ci, którzy pełniąc tę funkcję, nawiązują stały lub zawodowy stosunek lub wykonują sporadyczną usługę, zgłaszają swój status podmiotom zobowiązanym.
5-bis.   Do celów określonych w niniejszym dekrecie za podobne do trustów porozumienia prawne uważa się te podmioty i instytucje, które ze względu na swoją strukturę i funkcje wywołują skutki prawne równoważne skutkom trustów powstałych w drodze czynności prawnej, również ze względu na przeznaczenie majątku na określony cel i kontrolę przez podmiot inny niż właściciel, w interesie jednego lub większej liczby beneficjentów lub dla realizacji określonego celu”.
2. Dekret ministerialny nr 55/2022
13.
Artykuł 1 lit. g) Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro dello Sviluppo economico, dell’11 marzo 2022, n. 55, Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust (dekret ministra gospodarki i finansów w porozumieniu z ministrem rozwoju gospodarczego nr 55 z dnia 11 marca 2022 r. Rozporządzenie zawierające przepisy w sprawie udostępniania, dostępu do i przeglądania danych i informacji dotyczących beneficjentów rzeczywistych spółek posiadających osobowość prawną, prywatnych osób prawnych, trustów wywołujących skutki prawne istotne dla celów podatkowych oraz porozumień prawnych podobnych do trustu) (
7
) (zwany dalej „dekretem ministerialnym nr 55/2022”) powiela definicję podobnych porozumień prawnych z art. 22 ust. 5-bis dekretu ustawodawczego nr 231/2007.
14.
Artykuł 4 ust. 1 lit. e) dekretu ministerialnego nr 55/2022 przewiduje „ewentualne wskazanie wyjątkowych okoliczności, w celu wyłączenia dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych, zgodnie z art. 21 ust. 2 lit. f) zdanie drugie i ust. 4 lit. d-bis) zdanie trzecie [dekretu ustawodawczego nr 231/2007] a także wskazanie adresu poczty elektronicznej celem otrzymywania korespondencji, o której mowa w art. 7 ust. 3, w charakterze zainteresowanej strony przeciwnej”.
15.
Artykuł 7 ust. 2, 3 dekretu ministerialnego nr 55/2022 stanowi:
„2.   Dane i informacje o beneficjentach rzeczywistych trustów i podobnych […] porozumień prawnych podlegające wpisowi do działu specjalnego, przekazywane na podstawie art. 3 i znajdujące się w dziale specjalnym rejestru spółek, udostępniane są każdej osobie fizycznej lub osobie prawnej, w tym osobie posiadającej interesy rozproszone, która jest uprawniona do dostępu zgodnie z art. 21 ust. 4 lit. d-bis) zdanie pierwsze i drugie [dekretu ustawodawczego nr 231/2007] na podstawie przedstawienia właściwej terytorialnie izbie handlowej uzasadnionego wniosku o dostęp, który potwierdza istnienie warunków, o których mowa w tej lit. d-bis) zdanie pierwsze i drugie. W ciągu dwudziestu dni od złożenia wniosku właściwa terytorialnie izba handlowa umożliwia dostęp lub przekazuje wnioskodawcy uzasadnioną odmowę za pośrednictwem certyfikowanej poczty elektronicznej. W przypadku braku komunikacji w powyższym terminie uważa się, że dostępu odmówiono.
3.   […] [W]łaściwa terytorialnie izba handlowa przekazuje zainteresowanej stronie przeciwnej wniosek o dostęp, o którym mowa w ust. 1 i 2 […]. Druga zainteresowana strona może, w ciągu dziesięciu dni od otrzymania powyższego zawiadomienia, przesłać uzasadniony sprzeciw […]. Izba handlowa ocenia w odniesieniu do każdego przypadku indywidualnie wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 2 lit. f) i ust. 4 lit. d-bis) [dekretu ustawodawczego nr 231/2007] przedstawione przez zainteresowaną stronę przeciwną, które w całości albo w części uzasadniają odmowę dostępu, również w świetle zasady proporcjonalności między podnoszonym ryzykiem a interesem w uzyskaniu dostępu. Dostęp do danych, o których mowa w ust. 1 i 2, może zostać wyłączony w całości lub w części po dokonaniu przez właściwą terytorialnie izbę handlową oceny wyjątkowych okoliczności przedstawionych przez zainteresowaną stronę przeciwną. Uzasadniona odmowa dostępu jest przekazywana wnioskodawcy […] w ciągu dwudziestu dni od złożenia wniosku o dostęp. W przypadku braku komunikacji w powyższym terminie uważa się, że dostępu odmówiono”.
III. Okoliczności w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
16.
Kilka włoskich spółek powierniczych zaskarżyło do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy) akty, na mocy których rząd włoski zaliczył zlecenia powiernicze spółek powierniczych do podobnych porozumień prawnych, co skutkuje zobowiązaniem ich do dostarczenia informacji o beneficjentach rzeczywistych tych zleceń.
17.
Wśród tych spółek znajdują się: Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl, SFO Fiduciaria Srl (zwana dalej „Across Fiduciaria i in.”), Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Aletti Fiduciaria SpA, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl (zwana dalej „Unione Fiduciaria i in.”) oraz Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA (zwana dalej „Ser-Fid”).
18.
Ich skargi zostały oddalone.
19.
W swoich odwołaniach wniesionych do sądu odsyłającego skarżące podnoszą w istocie, że włoskie uregulowania są niezgodne z uregulowaniem Unii, że samo uregulowanie Unii jest niezgodne z prawem oraz że przepisy prawa włoskiego są niezgodne z prawem w tym sensie, że zaliczają do podobnych porozumień prawnych zlecenia powiernicze spółek powierniczych.
20.
Przed sądem odsyłającym strony prowadzą spór co do ważności przepisów art. 31 dyrektywy 2015/849 dotyczących definicji, po pierwsze, pojęcia „podobnych porozumień prawnych” w świetle art. 114 i 288 TFUE, a po drugie, pojęcia „uzasadnionego interesu”, który osoby fizyczne i prawne muszą wykazać, aby uzyskać dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, w świetle art. 7 i 8 Karty.
21.
Sąd odsyłający wyraża ponadto wątpliwości co do tego, czy zlecenia powiernicze spółek powierniczych mogą być uznane za podobne porozumienia prawne i z tego tytułu być objęte obowiązkiem przekazywania danych do rejestru beneficjentów rzeczywistych. Ponadto sąd ten zastanawia się nad rozwiązaniami przyjętymi w prawie włoskim w zakresie ochrony prawa beneficjenta rzeczywistego do skutecznego środka prawnego. Zauważa on, że ocena prawa do wyłączenia – w sytuacji narażenia, w szczególności, na niewspółmierne ryzyko – należy do organu administracji, bez możliwości zaskarżenia do sądu przed ujawnieniem danych.
22.
W powyższych okolicznościach w sprawie C‑684/24 Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 31 ust. 4 [dyrektywy 2015/849] umożliwiając dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych trustu lub podobnego porozumienia prawnego, jest zgodny z [art. 7 i 8 Karty], a [także z art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (
8
)], w części, w której umożliwia dostęp w każdym przypadku każdej osobie fizycznej lub prawnej, „która może wykazać uzasadniony interes”, nie precyzując i nie wyznaczając granic samego pojęcia „uzasadnionego interesu”, pozostawiając ustalenie jego definicji w pełnej gestii państw członkowskich, co powoduje ryzyko zbyt szerokich granic podmiotowego zakresu prawa dostępu, potencjalnie godzących w wyżej wskazane podstawowe prawa człowieka?
2)
Czy gwarancje przewidziane w art. 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849, odnoszące się do prawa do odwołania administracyjnego od decyzji ustanawiającej odstępstwo (w przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności przewidzianych w prawie krajowym) od dostępu, o którym mowa w ust. 4 (dostępu dozwolonego w każdym przypadku do informacji o własności trustu lub podobnego porozumienia prawnego), z uwzględnieniem ochrony zapewnianej przez art. 47 (prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) Karty praw podstawowych, a także przez art. 6 EKPC, są zgodne z art. 6 i 7 decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze (dekretu ministerstwa gospodarki i finansów) nr 55 z dnia 11 marca 2022 r., w części, w której przyznają pozasądowemu organowi administracyjnemu, jakim jest terytorialna izba handlowa, uprawnienie do wypowiedzenia się, powodując nieodwracalny skutek w postaci ujawnienia danych, przewidując dopiero na dalszym etapie przysługujące beneficjantowi rzeczywistemu prawo do skutecznego środka prawnego?”.
23.
W sprawie C‑685/24 Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy pojęcie »istituti giuridici« [porozumienia prawne], o którym mowa w art. 31 ust. 1, 2 i 10 [dyrektywy2015/849], zawarte w wersji włoskiej, należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono, zgodnie z tym, co można wywnioskować z innych głównych wersji językowych oraz z kontekstu i celów [tej] dyrektywy, do istnienia organicznego związku przepisów i zasad regulujących zjawisko społeczne, czy raczej do konkretnej i specyficznej transakcji ekonomiczno-prawnej, czy też jeszcze do typologii transakcji ekonomiczno-prawnych ocenianych według ich istotnych cech, które w każdym przypadku mają strukturę lub funkcje podobne do trustów?
2)
Czy art. 31 ust. 10 [dyrektywy 2015/849] należy interpretować w ten sposób, że powiadomienia dokonywane przez państwa członkowskie oraz sprawozdanie Komisji dla Parlamentu […] i Rady nie mają wiążącej wartości regulacyjnej, lecz stanowią akty jedynie deklaratoryjne dotyczące [podobnych] porozumień prawnych […] występujących w różnych systemach, wobec czego w każdym przypadku to sąd krajowy oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej muszą w razie sporu dokonać weryfikacji istnienia takiego podobieństwa struktury lub funkcji takich porozumień w odniesieniu do trustów w świetle jedynie przepisów [tej] dyrektywy, gdyż aktów tych, uzupełniających prawo [Unii], nie można uznać za wiążące?
3)
Czy prawo Unii Europejskiej, a w szczególności motywy 1, 2, 4, 5, 12–17, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz art. 31 [dyrektywy 2015/849], a także motywy 4, 5, 16, 17 i 25–34 [dyrektywy 2018/843] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, takim jak przewidziane w art. 1 ust. 2 lit. ee), art. 20–22 dekretu ustawodawczego nr 231/2007, w zakresie, w jakim zalicza do porozumień prawnych mających strukturę i funkcje podobne do trustów zlecenia powiernicze spółek powierniczych?
4)
Czy prawo Unii Europejskiej, a w szczególności zasada proporcjonalności oraz przepisy zawarte w art. 31 ust. 1 [dyrektywy 2015/849] w związku z art. 5 ust. 4 TUE oraz z motywami 5 i 27 [dyrektywy 2018/843], stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, takim jak przewidziane w art. 1 ust. 2 lit. ee), art. 20–22 dekretu ustawodawczego nr 231/2007, w zakresie, w jakim zaliczają do porozumień prawnych mających strukturę i funkcje podobne do trustów zlecenia powiernicze spółek powierniczych, chociaż działalność takich spółek obwarowana jest szeregiem obowiązków i podlega nadzorowi różnych organów krajowych, z uwzględnieniem ryzyka, jakie może wiązać się z prowadzonym transakcjami?
5)
Czy przepisy art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 10 [dyrektywy 2015/849] są nieważne ze względu na sprzeczność z postanowieniami art. 114 i art. 288 ust. 3 TFUE oraz z zasadą skuteczności?
6)
Czy prawo Unii Europejskiej, a w szczególności motywy 1, 2, 5, 12–17 [dyrektywy 2015/849], a także art. 30 i 31 tej dyrektywy, motywy 4, 5, 16–17, 25–34 [dyrektywy 2018/843], art. 6, 7, 8, 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 5 ust. 4 TUE, należy interpretować – także w świetle wyroku Trybunału z dnia 22 listopada 2022 r., Luxembourg Business Registers [ (
9
)] – w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom, takim jak przewidziane w art. 21 ust. 4 lit. d-bis) dekretu ustawodawczego nr 231/2007 i art. 7 ust. 2 decreto ministeriale nr 55/2022, które umożliwiają dostęp podmiotom prywatnym, w tym posiadającym interesy rozproszone, posiadaczom istotnego i zróżnicowanego interesu prawnego, w przypadkach gdy wiedza o beneficjentach rzeczywistych jest konieczna do pilnowania lub obrony interesu odpowiadającego sytuacji prawnie chronionej, jeżeli posiadają konkretne i udokumentowane dowody na rozbieżność pomiędzy beneficjentem rzeczywistym a własnością prawną, wymagając również, aby interes był bezpośredni, konkretny i aktualny, a w przypadku podmiotów reprezentujących interesy rozproszone nie pokrywał się z interesem jednostek należących do reprezentowanej kategorii?”.
24.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 grudnia 2024 r. sprawy C‑684/24 i C‑685/24 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
25.
Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
26.
Prezes Trybunału oddalił ten wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. (
10
) i uznał, że informacje przekazane przez sąd odsyłający uzasadniają rozpoznanie sprawy w pierwszej kolejności na podstawie art. 53 § 3 regulaminu postępowania.
27.
Uwagi na piśmie przedstawiły Across Fiduciaria i in., Unione Fiduciaria i in., Ser-FID, Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma (izba handlowa, przemysłowa, rzemieślnicza i rolna w Rzymie, Włochy), rządy niemiecki i włoski, Parlament, Rada oraz Komisja. Strony te, z wyjątkiem rządu niemieckiego, przedstawiły swoje uwagi ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 25 września 2025 r.
IV. Analiza
28.
Swoją analizę rozpocznę od pytania dotyczącego ważności pojęcia „podobnych porozumień prawnych” (sekcja A). Następnie, zbadam kwestie dotyczące zleceń powierniczych i objęcie ich systemem mającym zastosowanie do takich podobnych porozumień prawnych (sekcja B). Dalej badać będę, po pierwsze, zgodność z prawami podstawowymi przepisów regulujących dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych dla osób, które mogą wykazać uzasadniony interes, a po drugie, jaka wykładnia tych przepisów może sprawić, że będą one zgodne z tymi prawami podstawowymi (sekcja C). Na zakończenie zajmę się kwestią prawa do skutecznego środka prawnego dla beneficjenta rzeczywistego, którego wniosek o wyłączenie dostępu do jego informacji został oddalony przez organ pozasądowy (sekcja D).
A.
W przedmiocie pytania piątego w sprawie C‑685/24
29.
W tym pytaniu sąd odsyłający zastanawia się nad ważnością art. 31 ust. 1, 2 i 10 dyrektywy 2015/849 w świetle art. 114 i art. 288 ust. 3 TFUE oraz zasady skuteczności (effet utile).
30.
Sąd ten zwrócił się do Trybunału z tym pytaniem ze względu na wyłączną właściwość Trybunału do orzekania w przedmiocie ważności aktu Unii (
11
), lecz nie ma wątpliwości co do ważności tego przepisu.
31.
W istocie pojęcie, którego ważność jest kwestionowana, to pojęcie „podobnych porozumień prawnych”, które zdaniem skarżących nie jest wystarczająco jasne, precyzyjne i przewidywalne, aby umożliwić osiągnięcie celu, jakim jest pewność prawa, i stworzenie w poszczególnych państwach członkowskich równych warunków stosowania wynikającego z niej systemu.
32.
Podobnie jak sąd odsyłający uważam, że zakres swobody – pozostawiony prawodawcy Unii na podstawie art. 114 ust. 1 TFUE w celu zbliżenia ustawodawstw (
12
) w dziedzinie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu (
13
) – oraz wybór dyrektywy, która wiąże państwa członkowskie co do zamierzonego rezultatu, pozostawiając im kompetencje co do formy i środków, umożliwia posłużenie się w dyrektywie 2015/849 pojęciem „podobnych porozumień prawnych”, bez konieczności bardziej szczegółowego wyznaczenia granic tego pojęcia w samej dyrektywie.
33.
Celem tej dyrektywy jest bowiem zapewnienie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W związku z tym cel polegający na zapewnieniu większej przejrzystości systemu finansowego poprzez dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych zostanie osiągnięty tylko wtedy, jeżeli podobne porozumienia prawne – które nie są instrumentami znanymi we wszystkich państwach członkowskich – będą podlegać tym samym zasadom co trusty, co ma na celu zapobieganie obchodzeniu tego obowiązku przejrzystości.
34.
Ponadto pozostawienie obowiązku, z jednej strony, państwom członkowskim, na podstawie art. 31 ust. 10 dyrektywy 2015/849, powiadomienia Komisji o kategoriach, cechach charakterystycznych, nazwach i, w stosownych przypadkach, podstawach prawnych podobnych porozumień prawnych istniejących w ich prawie krajowym, a z drugiej strony, Komisji opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej skonsolidowanego wykazu tych podobnych porozumień prawnych, nie wydaje się sprzeczne z zakres swobody pozostawionym zarówno prawodawcy Unii, jak i państwom członkowskim.
35.
Ponadto Trybunał przyznał prawodawcy Unii zakres swobody w sytuacji, gdy zbliżenie ustawodawstw odbywało się w dziedzinach charakteryzujących się złożonymi cechami technicznymi (
14
), co ma miejsce w przypadku definicji instrumentów, które mogą być zbliżone do trustów.
36.
Na koniec pragnę zauważyć, że żadna ze stron nie wyjaśnia, w jaki sposób rozszerzenie systemu dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych na podobne porozumienia prawne, zgłaszanie Komisji takich porozumień istniejących w prawie krajowym i ich publikowanie podważa skuteczność (effet utile) dyrektywy 2015/849, która wprowadza większą przejrzystość systemu finansowego. Natomiast ta zasada skuteczności (effet utile) powinna przyświecać wykładni przepisów tej dyrektywy.
37.
W związku z powyższym, proponuję udzielić sądowi odsyłającemu odpowiedzi, że analiza piątego pytania prejudycjalnego w sprawie C‑685/24 nie wykazała żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność art. 31 ust. 1, 2, 10 dyrektywy 2015/849.
B.
W przedmiocie pytań od pierwszego do czwartego w sprawie C‑685/24
38.
W tych czterech pytaniach, które moim zdaniem należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy zlecenia powiernicze spółek powierniczych prawa włoskiego stanowią podobne porozumienia prawne w rozumieniu art. 31 ust. 1 dyrektywy 2015/849. Dokładniej rzecz ujmując, sąd ten zastanawia się, czy pojęcie „podobnego porozumienia prawnego” odnosi się do istnienia organicznego związku przepisów i zasad, czy też przeciwnie, do konkretnej i specyficznej transakcji, czy też do niektórych typów transakcji ocenianych według ich istotnych cech. Sąd ten dąży również do ustalenia czy powiadomienia i publikacja przewidziane w art. 31 ust. 10 tej dyrektywy mają wartość regulacyjną, czy jedynie informacyjną, oraz czy sąd krajowy powinien badać, czy struktura, będąca przedmiotem powiadomienia i publikacji może zostać uznana za „podobne porozumienie prawne”. Sąd ten zastanawia się także, czy przedmiotowa dyrektywa stoi na przeszkodzie uregulowaniom włoskim, które zrównuje zlecenia powiernicze spółek powierniczych z podobnymi porozumieniami prawnymi, nawet jeśli owe zlecenia powiernicze podlegają nadzorowi organów krajowych.
39.
W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy kolejno rozważyć cztery kwestie leżące u podstaw pytań.
40.
W pierwszej kolejności, pojęcie „podobnego porozumienia prawnego”, pomimo iż może obejmować różne instytucje w prawie krajowym, jest autonomicznym pojęciem prawa Unii i z tego względu jego wykładni należy dokonywać z uwzględnieniem nie definicji w prawie krajowym czy stanowiska doktryny krajowej, lecz celów dyrektywy 2015/849, w której to pojęcie funkcjonuje (
15
).
41.
I tak, po pierwsze – jak zauważa sąd odsyłający – pierwotna wersja art. 31 ust. 8 dyrektywy 2015/849 o podobnych porozumieniach prawnych czyniła wzmiankę jedynie w następujący sposób: „Państwa członkowskie zapewniają, by środki przewidziane w niniejszym artykule były stosowane do innych rodzajów porozumień prawnych o strukturze lub funkcjach podobnych do trustów”. W tamtym czasie włączenie trustów i podobnych porozumień prawnych do zakresu dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych uzasadniano celem zapewnienia równych warunków działania różnych form prawnych (
16
).
42.
Po drugie, motyw 29 dyrektywy 2018/843 jasno określa, że należy wyjaśnić, które porozumienia prawne należy uznawać za podobne do trustów pod względem ich funkcji lub struktury „[w] celu zapewnienia pewności prawa i równych warunków działania [dla wszystkich]”. Celem tego obowiązku przejrzystości jest zapobieganie nadużywaniu tego rodzaju spółek i innych podmiotów prawnych do celów prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. I tak, zmiany wprowadzone do dyrektywy 2015/849 dyrektywą 2018/843 stanowiły, że państwa członkowskie powiadamiają Komisję „o kategoriach, cechach charakterystycznych, nazwach i, w stosownych przypadkach, podstawach prawnych trustów i podobnych porozumień prawnych”, a Komisja publikuje z tego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej skonsolidowany wykaz (
17
). Dodatkowo Komisja ma obowiązek przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające czy wszystkie trusty i podobne porozumienia prawne zostały zidentyfikowane i objęte obowiązkami wynikającymi z dyrektywy 2015/849, a w stosownych przypadkach powinna podjąć niezbędne działania w odpowiedzi na wnioski płynące ze sprawozdania (
18
).
43.
Z powyższego wynika, że podobne porozumienia prawne to te, które mają funkcje lub strukturę podobną do trustów, a państwa członkowskie mają najlepsze predyspozycje do ich skatalogowania w oparciu o swoje przepisy krajowe.
44.
W drugiej kolejności, co się tyczy charakteru prawnego tego skonsolidowanego wykazu sporządzonego przez Komisję, uważam, że ma on charakter informacyjny i nie jest wiążący. Motyw 29 dyrektywy 2018/843 stanowi, że powiadomienie przez państwa członkowskie i publikacja przez Komisję powinny umożliwić innym państwom członkowskim zidentyfikowanie takich podobnych porozumień prawnych. Jak wskazuje Komisja w swoich uwagach, ten skonsolidowany wykaz nie jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w części „Legislacja”, lecz w części „Informacje i zawiadomienia” (
19
).
45.
W trzeciej kolejności, w odniesieniu do zrównania zleceń powierniczych zawieranych przez spółki powiernicze z trustami jako podobnymi porozumieniami prawnymi, sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z prawem włoskim zlecenia te można zrównywać z trustami typu „germańskiego”, czyli bez przeniesienia własności. Należy jednak przypomnieć, że ani „trust”, ani instytucja „fiducie” nie zostały zdefiniowane w dyrektywie 2015/849 oraz że instrumenty te są regulowane wyłącznie przez prawo krajowe trzech państw członkowskich i uznawane wyłącznie na terytorium trzech innych państw członkowskich na podstawie postanowień Konwencji w sprawie prawa właściwego dla trustów i ich uznawalności, podpisanej w dniu 1 lipca 1985 r. w ramach Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego (
20
). W związku z tym przy ocenie, do jakich struktur lub funkcji powinny być podobne krajowe porozumienia prawne, można uwzględnić definicję przyjętą w tej konwencji.
46.
Artykuł 2 wspomnianej konwencji stanowi, że „pojęcie »trust« dotyczy stosunków prawnych ustanowionych przez założyciela – w drodze czynności między żyjącymi lub na wypadek śmierci – gdy majątek został przekazany pod kontrolę trustee (powiernika) w interesie beneficjenta lub w określonym celu”. W przepisie tym dodano, że trust charakteryzuje się w szczególności następującymi cechami: aktywa trustu nie wchodzą w skład majątku trustee, tytuł prawny odnoszący się do aktywów trustu jest wystawiany na trustee lub na inną osobę na jego rzecz, trustee musi administrować, zarządzać lub rozporządzać majątkiem zgodnie z postanowieniami trustu.
47.
W związku z tym przeniesienie własności sensu stricto na trustee nie jest obowiązkowe, natomiast cechą charakterystyczną trustu jest fakt, że trustee lub osoba działająca na jego rzecz została wskazana z imieniu i nazwiska lub nazwy w tytule prawnym dotyczącym aktywów. Zaś to właśnie ta funkcja trustu uzasadnia udzielenie dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych takiego trustu w celu zapobiegania popełnianiu przestępstw związanych z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. W ten sposób funkcja polegająca na ukrywaniu beneficjenta rzeczywistego przyczynia się do podobieństwa z trustami, które to podobieństwo zbadać musi sąd odsyłający.
48.
W związku z tym – ponieważ zdaniem sądu odsyłającego zlecenia powiernicze wiążą się z zarejestrowaniem składnika majątkowego na inną osobę – uważam, iż względem osób trzecich właścicielem rzeczy wydaje się właśnie ta osoba, której nazwisko (nazwa) pojawia się w tytule prawnym dotyczącym rzeczy. W związku z tym tożsamość beneficjenta rzeczywistego nie jest od razu dostępna dla osób trzecich. Ten brak przejrzystości w odniesieniu do beneficjenta rzeczywistego jest podobny do braku przejrzystości w odniesieniu do trustów, a w związku z tym zlecenie powiernicze spółki powierniczej można uznać za podobne porozumienie prawne.
49.
W czwartej kolejności strony skarżące kwestionują wybór władz włoskich, polegający na powiadamianiu o zleceniach powierniczych jako o podobnych porozumieniach prawnych, ponieważ objęcie ich systemem ustanowionym w art. 31 dyrektywy 2015/849 jest niewspółmierne w świetle wszystkich obowiązków już obciążających te zlecenia na mocy prawa krajowego. Sąd odsyłający wyliczył różnice istniejące między każdym z obowiązków wymienionych przez skarżące strony, a systemem ustanowionym przez ów art. 31 i doszedł do wniosku, że system ten jest bardziej rygorystyczny niż istniejące wcześniej obowiązki krajowe – z tego względu, że przewiduje on, w szczególności, większą przejrzystość poprzez dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych. Gdyby bowiem obowiązki były identyczne, skarżące nie zakwestionowałyby takiego zrównania zleceń powierniczych z trustami. Ponadto każde uregulowanie realizuje swoje własne cele, a fakt podlegania jednemu uregulowaniu, nie wyklucza podlegania nowemu uregulowaniu, które zmierza do osiągnięcia innego celu za pomocą ewentualnie innych środków.
50.
Z powyższego wynika moim zdaniem, że art. 31 ust. 1, 2 i 10 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które do podobnych porozumień prawnych włączają zlecenia powiernicze spółek powierniczych jako typy transakcji ekonomiczno-prawnych ocenianych według ich istotnych cech, jeżeli struktura lub funkcje prowadzą do zarejestrowania składnika majątkowego na inną osobę, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego. Okoliczność, że zlecenia powiernicze spółek powierniczych są objęte obowiązkami i nadzorem ze strony organów krajowych, nie ma w tym względzie znaczenia.
C.
W przedmiocie pytania pierwszego w sprawie C‑684/24 i pytania szóstego w sprawie C‑685/24
51.
Poprzez te dwa pytania, które moim zdaniem należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału z pytaniem o ważność art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849 w świetle art. 7 i 8 Karty chroniących prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawo do ochrony danych osobowych, a także o wykładnię pierwszego z tych przepisów w celu ustalenia, czy stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które go transponowały, poprzez wprowadzenie definicji uzasadnionego interesu do włoskiego porządku prawnego.
52.
Jeżeli chodzi o ważność tego przepisu, pewne wnioski można wysnuć z wyroku Luxembourg Business Registers, w którym stwierdzono nieważność – w świetle art. 7 i 8 Karty – przepisu ustanawiającego w każdym przypadku publiczny dostęp każdej osobie do informacji dotyczących beneficjentów rzeczywistych spółek i innych podmiotów prawnych (
21
). W wyroku tym Trybunał uznał zatem, że taki dostęp stanowi poważną ingerencję w prawa podstawowe ustanowione w art. 7 i 8 Karty (
22
).
53.
Ponadto, odnosząc się do uzasadnienia ingerencji wynikającej z tego publicznego dostępu do tych informacji, Trybunał przypomniał, że art. 52 ust. 1 Karty ustanawia cztery przesłanki ograniczenia korzystania z praw podstawowych. Ograniczenie takie musi być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw oraz – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – musi być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanego przez Unię (
23
).
54.
W wyroku Luxembourg Business Registers Trybunał zauważył, że przesłanki określone w art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze Karty, dotyczące przestrzegania zasady legalności (
24
) oraz poszanowania istoty praw podstawowych zagwarantowanych w jej art. 7 i 8 (
25
), zostały spełnione. Trybunał stwierdził także, że cel tej ingerencji – polegający na zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez stworzenie, za pomocą zwiększonej przejrzystości, środowiska, w którym prawdopodobieństwo wykorzystania go do tych celów jest mniejsze – stanowi cel leżący w interesie ogólnym, który może uzasadniać ingerencje, nawet poważne, w te prawa podstawowe (
26
).
55.
W odniesieniu do ostatniej przesłanki, a mianowicie odpowiedniego, koniecznego i proporcjonalnego charakteru rozpatrywanej ingerencji, Trybunał uznał, że publiczny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych może przyczynić się do realizacji celu leżącego w interesie ogólnym, polegającego na zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (
27
).
56.
Natomiast w odniesieniu do koniecznego i proporcjonalnego charakteru ingerencji Trybunał uznał, że nie są one spełnione w przypadku publicznego dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych.
57.
W pierwszej kolejności bowiem, rozszerzenie dostępu do tych informacji poprzez zastąpienie dostępu zastrzeżonego dla każdej osoby lub organizacji, która jest w stanie wykazać uzasadniony interes, dostępem publicznym ze względu na trudności w określeniu tego uzasadnionego interesu, nie odpowiada zdaniem Trybunału absolutnej konieczności ingerencji (
28
). W drugiej kolejności, w odniesieniu do proporcjonalnego charakteru ingerencji Trybunał orzekł, po pierwsze, że dane, które mogą zostać udostępnione ogółowi społeczeństwa, nie są precyzyjne ani możliwe do zidentyfikowania, ponieważ minimalne informacje, które należy udostępnić, zostały wymienione niewyczerpująco (
29
). Po drugie, wskazał, że wyważenie wagi ingerencji ze znaczeniem celu interesu ogólnego nie jest satysfakcjonujące, ponieważ zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu opiera się głównie na władzach publicznych, a poważniejsza ingerencja wynikająca z otwarcia publicznego dostępu do informacji nie jest kompensowana ewentualnymi korzyściami wynikającymi z tej reformy w porównaniu z poprzednim systemem (
30
).
58.
Chociaż Trybunał stwierdził nieważność przepisu umożliwiającego publiczny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, uważam, że przedstawione powyżej rozumowanie Trybunału może prowadzić do wniosku odmiennego od tego, który przyjęto w wyroku Luxembourg Business Registers przy ocenie ważności art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849, który przewiduje dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych trustów lub podobnych porozumień prawnych dla osób fizycznych lub prawnych mogących wykazać uzasadniony interes.
59.
W pierwszej kolejności bowiem istnieją różnice między dwoma mechanizmami dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych przewidzianymi w art. 30 i 31 dyrektywy 2015/849.
60.
Pierwsza różnica dotyczy treści podstawowych informacji. Podczas gdy art. 30 ust. 5 akapit drugi tej dyrektywy zawiera niewyczerpujący wykaz informacji, które należy udostępnić, art. 31 ust. 4 akapit drugi tej dyrektywy zawiera wyczerpujący wykaz informacji dostępnych dla osób, o których mowa w art. 31 ust. 4 lit. c) i d) tej dyrektywy. Wyczerpujący charakter wykazu przyczynia się moim zdaniem do wystarczająco precyzyjnego zdefiniowania i identyfikacji dostępnych danych – w szczególności dla każdej osoby wykazującej uzasadniony interes – spełniających wymogi jasności i precyzji ustanowione przez Trybunał (
31
). Fakt, że zakres uznania państw członkowskich pragnących udzielić dostępu do dodatkowych informacji jest ograniczony w następnym akapicie poprzez sprecyzowanie, że w takim przypadku te dodatkowe informacje powinny obejmować „co najmniej datę urodzenia lub dane kontaktowe, zgodnie z przepisami o ochronie danych” (
32
), może również lepiej zdefiniować i zidentyfikować charakter tych dodatkowych informacji.
61.
Druga różnica w stosunku do sytuacji ocenionej przez Trybunał w wyroku Luxembourg Business Registers dotyczy wymogu wykazania – przez osobę ubiegającą się o dostęp do informacji – uzasadnionego interesu, pojęcia, którego granice nie zostały wyznaczone w tekście dyrektywy 2015/849.
62.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do ważności i wykładni pojęcia „uzasadniony interesu”, o którym mowa w art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849, pragnę przypomnieć trzy kwestie.
63.
Przede wszystkim niezgodność pojęcia z prawami podstawowymi, która może prowadzić do podważenia ważności przepisu wprowadzającego to pojęcie, można stwierdzić tylko wówczas, gdy pojęcie to nie może być interpretowane w sposób zgodny z poszanowaniem tych praw (
33
). Tak więc pojęcie „uzasadnionego interesu” może być interpretowane zgodnie z prawami podstawowymi, w odróżnieniu od pojęcia „dostęp publiczny”, które odnosi się do każdej osoby bez rozróżnienia. Następnie, jak już wspomniałem, Trybunał orzekł, że przestrzeganie zasady legalności koniecznej do uzasadnienia ingerencji wymaga, aby definicja zakresu ograniczenia wykonywania prawa podstawowego została zawarta w akcie ustanawiającym to ograniczenie, lecz nie wyklucza, żeby takie ograniczenie było sformułowane w sposób wystarczająco otwarty, tak aby można je było dostosować do różnych przypadków, jak i do zmieniających się sytuacji. Wreszcie konkretny zakres ograniczenia może zostać doprecyzowany poprzez wykładnię nadaną mu przez Trybunał z punktu widzenia zarówno samego brzmienia rozpatrywanych przepisów Unii, jak i ich ogólnej systematyki oraz celów, którym służą, zinterpretowanych w świetle praw podstawowych (
34
).
64.
Uważam, że o ile w niniejszej sprawie wykładnia językowa pojęcia „uzasadnionego interesu”, bez jakichkolwiek dalszych doprecyzowań, nie pozwala na nadanie jasnej treści temu pojęciu, gdyż z natury jest ono pojęciem subiektywnym, o tyle ogólna systematyka i cele dyrektywy 2015/849 pozwalają na ograniczenie zakresu tego pojęcia.
65.
Po pierwsze, wykładni pojęcia „uzasadnionego interesu powinien przyświecać cel polegający na zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez zwiększenie przejrzystości, który został uznany przez Trybunał za cel mogący uzasadniać ingerencje, nawet poważne, w kontekście dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych (
35
).
66.
Po drugie, wykładnię tę mogą wyjaśnić motywy dyrektywy 2018/843. I tak, Trybunał wywiódł z motywu 30 tej dyrektywy, że prasa i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mające związek z tym zwalczaniem mają uzasadniony interes w dostępie do tych informacji, podobnie jak osoby pragnące znać beneficjentów rzeczywistych swojego potencjalnego kontrahenta (
36
). Jeśli chodzi o motyw 42 przedmiotowej dyrektywy, stanowi on, że uzasadnionego interesu nie można ograniczać „do przypadków toczących się postępowań administracyjnych lub sądowych”, a „w stosownych przypadkach [powinien on] umożliwiać uwzględnianie działań zapobiegawczych w zakresie zwalczania prania pieniędzy, finansowania terroryzmu oraz powiązanych przestępstw źródłowych podejmowanych przez organizacje pozarządowe i dziennikarzy śledczych”.
67.
W związku z tym, jeżeli dana osoba chce uzyskać dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych trustów, musi wykazać swój uzasadniony interes w odniesieniu do celu polegającego na zwalczaniu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Taka wykładnia jest zgodna z poszanowaniem praw chronionych przez art. 7 i 8 Karty.
68.
Ponadto, ponieważ omawiana regulacja ma formę dyrektywy, Trybunał uznał, że przepisy dyrektyw są stosunkowo ogólne, ponieważ winny one znajdować zastosowanie w wielu różnych sytuacjach, które mogą wystąpić we wszystkich państwach członkowskich. A zatem logicznie zawierają one zasady, które pozostawiają państwom członkowskim niezbędny zakres uznania przy określeniu środków mających na celu ich transpozycję, tak by można je było dostosować do różnych możliwych sytuacji (
37
). Trybunał dodał, że przy transpozycji dyrektyw na państwach członkowskich spoczywa obowiązek oparcia się na takiej wykładni tych ostatnich, która pozwoli na zapewnienie odpowiedniej równowagi między poszczególnymi prawami podstawowymi chronionymi przez porządek prawny Unii (
38
). Zatem fakt pozostawienia państwom członkowskim zdefiniowanie uzasadnionego interesu bez zakreślania jego granic w dyrektywie 2015/849 nie pozostawia im pełnego zakresu uznania: muszą one uwzględniać cel, jakim jest zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu (
39
).
69.
Obowiązek wykładni zgodnej z tym celem jest również obowiązkiem państw członkowskich w ramach transpozycji dyrektywy 2015/849. Samo w sobie sformułowanie definicji przyjętej w ustawodawstwie włoskim nie wydaje się nastręczać trudności w tym względzie, ponieważ dostęp do informacji przysługuje podmiotom prywatnym, w tym posiadającym interes rozproszony, posiadaczom istotnego i zróżnicowanego interesu prawnego, jeżeli poznanie beneficjentów rzeczywistych jest konieczne do ochrony lub obrony interesu odpowiadającego sytuacji chronionej prawnie, jeżeli jednostki te dysponują konkretnymi i udokumentowanymi dowodami na to, że właściciel rzeczywisty i właściciel prawny są odrębnymi osobami, przy czym uregulowania te wymagają ponadto, aby interes był bezpośredni, konkretny i aktualny, a w przypadku podmiotów reprezentujących rozproszone interesy nie pokrywał się z interesem osób należących do reprezentowanej kategorii (
40
). Definicja ta, która zmierza do sprecyzowania pojęcia „uzasadnionego interesu”, pozostawia pewien zakres uznania organom, które muszą ją stosować w każdym konkretnym przypadku.
70.
Organy te nie dysponują jednak również całkowitą swobodą w ocenie uzasadnionego interesu, na który powołuje się osoba chcąca uzyskać dostęp do informacji. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że przy przyjmowaniu środków mających na celu transpozycję dyrektyw organy i sądy państw członkowskich są zobowiązane nie tylko dokonywać wykładni swojego prawa krajowego w sposób zgodny z tą dyrektywą, lecz również nie opierać się na takiej wykładni tej dyrektywy, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi chronionymi przez porządek prawny Unii lub z innymi ogólnymi zasadami uznanymi w tym porządku prawnym (
41
). W związku z tym organy te muszą przyjąć wykładnię pojęcia „uzasadnionego interesu”, która zapewnia odpowiednią równowagę między celem przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu a prawami chronionymi na mocy art. 7 i 8 Karty. Nie mogą zatem systematycznie odmawiać dostępu do informacji ani przeciwnie, zawsze uwzględniać wniosków o dostęp.
71.
W każdym razie, przypominam, że – w zakresie ochrony danych osobowych – jeśli chodzi o warunek, zgodnie z którym interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, nie mają nadrzędnego charakteru wobec prawnie uzasadnionego interesu administratora danych lub osoby trzeciej, Trybunał orzekł już, że wiąże się ona z wyważeniem rozpatrywanych przeciwstawnych praw i interesów, co jest co do zasady uzależnione od konkretnych okoliczności danego przypadku, w związku z czym dokonanie tego wyważenia, z uwzględnieniem owych szczególnych okoliczności, należy do sądu krajowego (
42
). Ten wymóg wyważenia spoczywa także na organach odpowiedzialnych za rejestry beneficjentów rzeczywistych.
72.
Podsumowując, uważam, że art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849 w związku z art. 7, 8 i 52 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które umożliwiają dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych podobnych porozumień prawnych podmiotom prywatnym, w tym posiadającym interesy rozproszone, posiadaczom istotnego i zróżnicowanego interesu prawnego, w przypadkach gdy wiedza o beneficjentach rzeczywistych jest konieczna do pilnowania lub obrony interesu odpowiadającego sytuacji prawnie chronionej, jeżeli posiadają konkretne i udokumentowane dowody na rozbieżność pomiędzy beneficjentem rzeczywistym a własnością prawną, wymagając również, aby interes był bezpośredni, konkretny i aktualny, a w przypadku podmiotów reprezentujących interesy rozproszone nie pokrywał się z interesem jednostek należących do reprezentowanej kategorii.
D.
W przedmiocie pytania drugiego w sprawie C‑684/24
73.
W tym pytaniu sąd odsyłający zasadniczo pyta, czy art. 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849 w świetle art. 47 Karty, można interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przyznają pozasądowemu organowi administracyjnemu uprawnienie do wypowiedzenia w kwestii ujawnienia danych dotyczących beneficjenta rzeczywistego, przy czym prawo do skutecznego środka prawnego przewiduje dopiero po takim ujawnieniu.
74.
Artykuł 31 ust. 7a akapit pierwszy dyrektywy 2015/849 stanowi, że państwa członkowskie mogą określić wyjątkowe okoliczności, w których dostęp do informacji o beneficjencie rzeczywistym przez niektóre kategorie wnioskodawców (
43
) narażałby tego ostatniego na niewspółmierne ryzyko, uzasadniające w indywidualnych przypadkach wyłącznie dostępu do całości lub części tych informacji. Dyrektywa dodaje, że takie wyłączenie musi być przyznawane po przeprowadzeniu szczegółowej oceny wyjątkowego charakteru okoliczności. Precyzuje, że zagwarantowane musi być prawo do kontroli administracyjnej decyzji o przyznaniu wyłączenia oraz do skutecznego środka zaskarżenia.
75.
Skarżące uważają, że włoskie prawo przewidujące ocenę wyjątkowych okoliczności przez właściwą terytorialnie izbę handlową, bez środka zaskarżenia przed ujawnieniem informacji, jest sprzeczne z przepisami art. 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849.
76.
Pragnę przypomnieć, po pierwsze, że beneficjent rzeczywisty powinien być informowany o przysługujących mu prawach w zakresie ochrony danych osobowych (
44
). Po drugie, prawo do skutecznego środka prawnego chronione art. 47 Karty nie wymaga, aby taka decyzja jak ocena czy beneficjent rzeczywisty spełnia warunki uprawniające do skorzystania z wyłączenia dostępu do informacji dotyczących jego osoby, była podejmowana przez organ sądowy. Z artykułu tego wynika natomiast obowiązek, żeby decyzja organu administracji, który sam nie spełnia warunków określonych w tym artykule, została poddana późniejszej kontroli organu sądowego, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii (
45
). Dodatkowo, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd krajowy rozpatrujący spór podlegający prawu Unii winien mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych w celu zapewnienia pełnej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie prawa Unii i zakresu tych uprawnień (
46
). To właśnie w świetle tych zasad należy dokonywać wykładni art. 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849.
77.
W pierwszej kolejności, należy zadać pytanie o przedmiot analizy „indywidualnych przypadków” przewidzianej w tym akcie, a mianowicie czy chodzi o analizę wyłączenia wnioskowanego przez beneficjenta rzeczywistego, ogólnie lub jednorazowo, czy też o analizę wniosku o dostęp do informacji o nim.
78.
Po pierwsze, wykładnia językowa zdania „państwa członkowskie mogą w indywidualnych przypadkach przewidzieć wyłączenie takiego dostępu w odniesieniu do całości lub części informacji o beneficjentach rzeczywistych” pozostawia wątpliwości co do różnych możliwości. Jednak treść art. 31 ust. 7a akapit pierwszy dyrektywy 2015/849, w którym znajduje się ten człon zdania, pozwala wyjaśnić charakter wyboru dokonanego przez prawodawcę Unii. W akapicie tym mowa jest bowiem o wyłączeniu wyłącznie na korzyść beneficjenta rzeczywistego: wyjątkowe okoliczności umożliwiające przyznanie wyłączenia; szczegółowa ocena wyjątkowego charakteru tych okoliczności; prawo do kontroli administracyjnej decyzji o przyznaniu wyłączenia. To samo dotyczy pozostałych akapitów tego ustępu 7a. Uważam zatem, że art. 7 bis nie porusza kwestii dostępu do informacji i skutecznej ochrony sądowej praw wnioskodawcy, któremu odmówiono dostępu (
47
), co nie oznacza, że wnioskodawcy temu w obecnym stanie prawnym nie przysługuje skuteczny środek prawny (
48
).
79.
Po drugie, należy ustalić, czy ocena wyjątkowych okoliczności w indywidualnych przypadkach dotyczy każdego beneficjenta rzeczywistego, niezależnie od tego, czy złożono wniosek o dostęp, czy też dotyczy każdego wniosku o dostęp do informacji o nim w zależności od wnioskodawcy. Jak wskazała Komisja podczas rozprawy, wyłączenie dotyczące osób małoletnich lub osób ubezwłasnowolnionych nie może być oceniane w różny sposób w zależności od wnioskodawcy ubiegającego się o dostęp. Wnioskuję z tego, że ocena indywidualnego przypadku dotyczy ryzyka ponoszonego przez beneficjenta rzeczywistego w ujęciu ogólnym, a nie w odniesieniu do wnioskodawcy ubiegającego się o dostęp.
80.
W drugiej kolejności, taki wniosek jest potwierdzony przez sposób, w jaki prawa podstawowe beneficjenta rzeczywistego mogą być chronione w ramach przysługującego mu skutecznego środka prawnego wobec decyzji o odmowie przyznania wyłączenia. O ile bowiem badanie indywidualnego przypadku dotyczy osoby beneficjenta rzeczywistego, o tyle zaskarżenie do sądu takiej decyzji o odmowie przyznania wyłączenia może być przedmiotem środków tymczasowych mogących zagwarantować nieprzekazanie dotyczących go informacji w toku postępowania. Ponadto, nawet jeśli środki tymczasowe nie zostaną zarządzone, nie ma pewności, czy zostanie złożony wniosek o dostęp w czasie trwania postępowania sądowego. Poza tym, gdyby wnioskodawca miał zaskarżyć odmowę dostępu, postępowanie mogłoby się odbyć bez uprzedzenia o tym beneficjenta rzeczywistego, ponieważ dotyczyłoby ono jedynie kwestii, czy wnioskodawca ten spełnia warunki uzyskania dostępu do informacji; ewentualny brak wyłączenia zostałby bowiem oceniony w innym trybie.
81.
Natomiast gdyby badanie indywidualnego przypadku miało dotyczyć ryzyka związanego z konkretnym wnioskiem o udzielenie dostępu, uważam, że zaskarżenie do sądu, czy to przez beneficjenta rzeczywistego, czy to przez wnioskodawcę, nie mogłoby a priori godzić rozpatrywanych spornych interesów. O ile bowiem proporcjonalny charakter podlega ocenie w ramach konkretnego wniosku o udzielenie dostępu, o tyle zarówno beneficjent rzeczywisty, jak i osoba ubiegająca się o dostęp powinni mieć możliwość wypowiedzenia się w kwestii tej proporcjonalności, co wymaga poznania tożsamości drugiej strony oraz, w zależności od przypadku, ryzyka lub uzasadnionego interesu, na które ta się powołuje, przy czym środki tymczasowe w postaci zawieszenia dostępu nie mogłyby zaradzić tej niedogodności, ponieważ w ramach postępowania miałoby miejsce ujawnienie tożsamości beneficjenta rzeczywistego i osoby ubiegającej się o dostęp. W związku z tym wydaje mi się, że niektóre cele dyrektywy 2015/849 byłyby zagrożone. Po pierwsze, beneficjent rzeczywisty byłby informowany o wniosku o udzielenie dostępu, wbrew zaleceniom zawartym w art. 30 ust. 6 akapit pierwszy tej dyrektywy, mającym na celu ochronę wnioskodawcy przed ewentualnymi naciskami lub działaniami odwetowymi ze strony beneficjenta rzeczywistego (
49
). Z jednej strony tożsamość beneficjenta rzeczywistego zostałaby ujawniona, gdy tymczasem po zakończeniu postępowania mógłby on uzyskać wyłączenie dostępu.
82.
Na rozprawie Komisja wyjaśniła, że uregulowania włoskie jako jedyne przewidują uprzednie poinformowanie beneficjenta rzeczywistego, który wskazał, że dotyczą go wyjątkowe okoliczności umożliwiające wyłączenie dostępu, co ma na celu umożliwić mu przesłanie uzasadnionego sprzeciwu. Właściwa terytorialnie izba handlowa jest właściwa do dokonania oceny tych wyjątkowych okoliczności w świetle zasady proporcjonalności pomiędzy podnoszonym ryzykiem a interesem w uzyskaniu dostępu (
50
).
83.
Z powyższego wynika, że o ile można powierzyć organowi pozasądowemu, takiemu jak izba handlowa, uprawnienie do oceny wyjątkowych okoliczności mogących uzasadniać wyłączenie dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych, o tyle jedynie pod warunkiem, że beneficjent rzeczywisty może skorzystać ze skutecznego środka prawnego, chociażby po wydaniu decyzji przez ten organ, w przypadku oddalenia jego wniosku o przyznanie wyłączenia, obejmującego w razie potrzeby możliwość ochrony praw tego beneficjenta rzeczywistego w toku postępowania, w tym za pomocą środków tymczasowych. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy włoskie przepisy, które umożliwiają właściwej miejscowo izbie handlowej rozstrzygnięcie w tej samej decyzji kwestii dotyczących oceny ponoszonego ryzyka i interesu dostępu, zapewniają beneficjentowi rzeczywistemu te gwarancje proceduralne. Przedstawiłem powyżej powody, dla których wydaje mi się, że rozwiązanie przyjęte przez włoskiego ustawodawcę nastręcza trudności w tym względzie.
84.
W konsekwencji proponuję odpowiedzieć sądowi odsyłającemu, że art. 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przyznają organowi pozasądowemu kompetencję do oceny spełnienia przesłanek koniecznych do przyznania zwolnienia z dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych podobnych porozumień prawnych, pod warunkiem że postępowanie sądowe wszczęte po wydaniu decyzji przez ten organ obejmuje w danym wypadku możliwość ochrony praw tych beneficjentów rzeczywistych w toku postępowania, w tym za pomocą środków tymczasowych.
V. Wniosek
85.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1)
Analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność art. 31 ust. 1, 2 i ust. 4 akapit pierwszy lit. c) oraz ust. 10 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r.
2)
Artykuł 31 ust. 1, 2, 10 dyrektywy 2015/849, zmienionej dyrektywą 2018/843,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które do porozumień prawnych podobnych do trustów włączają zlecenia powiernicze spółek powierniczych jako typ transakcji ekonomiczno-prawnych ocenianych według ich istotnych cech, jeżeli struktura lub funkcje prowadzą do zarejestrowania składnika majątkowego na inną osobę. Okoliczność, że zlecenia powiernicze spółek powierniczych są objęte obowiązkami i nadzorem ze strony organów krajowych, nie ma w tym względzie znaczenia.
3)
Artykuł 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849, zmienionej dyrektywą 2018/843, w związku z art. 7, 8 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które umożliwiają dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych podobnych porozumień prawnych podmiotom prywatnym, w tym posiadającym interesy rozproszone, posiadaczom istotnego i zróżnicowanego interesu prawnego, w przypadkach gdy wiedza o beneficjentach rzeczywistych jest konieczna do pilnowania lub obrony interesu odpowiadającego sytuacji prawnie chronionej, jeżeli posiadają konkretne i udokumentowane dowody na rozbieżność pomiędzy beneficjentem rzeczywistym a własnością prawną, wymagając również, aby interes był bezpośredni, konkretny i aktualny, a w przypadku podmiotów reprezentujących interesy rozproszone nie pokrywał się z interesem jednostek należących do reprezentowanej kategorii.
4)
Artykuł 31 ust. 7a dyrektywy 2015/849, zmienionej dyrektywą 2018/843, w związku z art. 47 Karty praw podstawowych
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przyznają pozasądowemu organowi kompetencję do oceny spełnienia przesłanek koniecznych do przyznania zwolnienia z dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych porozumień prawnych podobnych do trustów, pod warunkiem, że postępowanie sądowe wszczęte po wydaniu decyzji przez ten organ obejmuje w danym wypadku możliwość ochrony praw tych beneficjentów rzeczywistych w toku postępowania, w tym za pomocą środków tymczasowych.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. 2015, L 141, s. 73).
(
3
)	Dz.U. 2018, L 156, s. 43.
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1).
(
5
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylająca decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz.U. 2016, L 119, s. 89).
(
6
)	GURI nr 290, z dnia 14 grudnia 2015 r., s. 5.
(
7
)	GURI nr 121, z dnia 25 maja 2022 r., s. 1.
(
8
)	Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
(
9
)	C‑37/20 i C‑601/20, zwanego dalej „wyrokiem Luxembourg Business Registers”, EU:C:2022:912.
(
10
)	Zobacz postanowienie prezesa Trybunału z dnia 2 września 2025 r., Across Fiduciaria i in. (C‑684/24 i C‑685/24, EU:C:2025:727).
(
11
)	Wyrok z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
12
)	Zobacz wyrok z dnia 22 listopada 2018 r., Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
13
)	Zobacz art. 1 ust. 1 dyrektywy 2015/849.
(
14
)	Zobacz wyrok z dnia 22 listopada 2018 r., Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
15
)	Zobacz wyrok z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro (327/82, EU:C:1984:11, pkt 11).
(
16
)	Zobacz motyw 17 dyrektywy 2015/849.
(
17
)	Zobacz art. 31 ust. 10 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849.
(
18
)	Zobacz art. 31 ust. 10 akapit drugi dyrektywy 2015/849.
(
19
)	Zobacz wykaz trustów i podobnych porozumień prawnych regulowanych prawem państw członkowskich, według informacji przekazanych Komisji w stosownych powiadomieniach (Dz.U. 2019, C 360, s. 28). Zobacz również drugi wykaz, który unieważnia i zastępuje pierwszy, a mianowicie wykaz trustów i podobnych porozumień prawnych regulowanych prawem państw członkowskich, według informacji przekazanych Komisji w stosownych powiadomieniach (Dz.U. 2020, C 136, s. 5).
(
20
)	Zobacz sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2020 r. oceniające, czy państwa członkowskie należycie zidentyfikowały i objęły obowiązkami wynikającymi z dyrektywy (UE) 2015/849 wszystkie trusty i podobne porozumienia prawne regulowane ich prawem [COM(2020) 560 final], s. 3.
(
21
)	Chodziło o art. 1 pkt 15 lit. c) dyrektywy 2018/843, który zmienił art. 30 ust. 5 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2015/849 w jej pierwotnym brzmieniu.
(
22
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 46).
(
24
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 47–49 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
25
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 50–54).
(
26
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 55–59 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
27
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 67).
(
28
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 71, 72).
(
29
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 81, 82).
(
30
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 83–85).
(
31
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 65, 82).
(
32
)	Zobacz art. 31 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2015/849.
(
33
)	Zobacz wyrok z dnia 3 czerwca 2025 r., Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
34
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
35
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 58, 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
36
)	Zobacz wyrok Luxembourg Business Registers (pkt 74).
(
37
)	Zobacz wyrok z dnia 29 stycznia 2008 r., Promusicae (C‑275/06, EU:C:2008:54, pkt 67).
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 29 stycznia 2008 r., Promusicae (C‑275/06, EU:C:2008:54, pkt 68).
(
39
)	Zobacz art. 41 ust. 2 dyrektywy 2015/849, który stanowi, że: „[d]ane osobowe mogą być przetwarzane przez podmioty zobowiązane na podstawie niniejszej dyrektywy wyłącznie do celów zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zgodnie z art. 1, i nie mogą być dalej przetwarzane w sposób niezgodny z tymi celami. Przetwarzanie danych osobowych na podstawie niniejszej dyrektywy do jakichkolwiek innych celów, takich jak cele handlowe, jest zabronione”. Zobacz też motyw 14 tej dyrektywy.
(
40
)	Zobacz art. 21 ust. 4 lit. d-bis) dekretu ustawodawczego nr 231/2007.
(
41
)	Zobacz wyrok z dnia 3 czerwca 2025 r., Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
42
)	Zobacz wyrok z dnia 12 września 2024 r., HTB Neunte Immobilien Portfolio i Ökorenta Neue Energien Ökostabil IV (C‑17/22 i C‑18/22, EU:C:2024:738, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
43
)	Ten ustęp 7a akapit pierwszy odsyła do art. 31 ust. 4 akapit pierwszy lit. b) c) i d) dyrektywy 2015/849, który wymienia podmioty zobowiązane do stosowania zasad należytej staranności wobec swoich klientów, osoby, które mogą wykazać uzasadniony interes, oraz każdą osobę fizyczną lub prawną, która składa pisemny wniosek w odniesieniu do trustu lub podobnego porozumienia prawnego posiadającego pakiet kontrolny, lub będącego właścicielem pakietu kontrolnego, w podmiocie o charakterze korporacyjnym lub innym podmiocie prawnym odmiennym niż te, o których mowa w art. 30 ust. 1 tej dyrektywy, w drodze bezpośredniej lub pośredniej własności, w tym za pomocą pakietów akcji na okaziciela lub poprzez kontrolę z użyciem innych środków.
(
44
)	Zobacz motyw 38 dyrektywy 2018/843.
(
45
)	Zobacz wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 128 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
46
)	Zobacz wyroki: z dnia 19 czerwca 1990 r., Factortame i in. (C‑213/89, EU:C:1990:257, pkt 21); z dnia 3 lipca 2025 r., Ati-19 (C‑605/23, EU:C:2025:513, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz analogicznie przypadek środków tymczasowych zapobiegających zanieczyszczeniom, wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 109).
(
47
)	Zwracam uwagę, że ta kwestia dostępności środków zaskarżenia dla wnioskodawcy przy odmowie lub cofnięciu dostępu jest wyraźnie uregulowana w art. 13 ust. 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1640 z dnia 31 maja 2024 r. w sprawie mechanizmów, które państwa członkowskie powinny wprowadzić w celu zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej dyrektywę (UE) 2019/1937 oraz zmieniającej i uchylającej dyrektywę (UE) 2015/849 (Dz.U. L 2024/1640).
(
48
)	Poza ochroną przewidzianą w art. 47 karty, zob. motyw 42 dyrektywy 2018/843.
(
49
)	Motyw 38 dyrektywy 2018/843 stanowi jedynie, że w celu zapobiegania nadużywaniu informacji zawartych w rejestrach oraz w celu zrównoważenia praw beneficjentów rzeczywistych, państwa członkowskie mogłyby uznać za stosowne rozważenie udostępniania beneficjentom rzeczywistym informacji dotyczących wnioskodawcy wraz z podstawą prawną wniosku.
(
50
)	Zobacz art. 7 ust. 2 i 3 dekretu ministerialnego nr 55/2022 oraz, w drodze odesłania, art. 21 ust. 4 lit. d-bis) dekretu ustawodawczego nr 231/2007.