62007CC0290_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Het is niet voor het eerst dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de staatssteun die Frankrijk aan de vennootschap Scott, fabrikant van huishoudpapier, zou hebben verleend. Het is niet de eerste keer, en het zal ook niet de laatste keer zijn. Los van de uitkomst van de onderhavige zaak lopen er minstens nog twee zaken over hetzelfde onderwerp. Daar zal ik later op terugkomen.
2. De feiten, die zich in 1987 hebben voorgedaan, zijn het Hof inmiddels bekend. In dat jaar hebben de Franse autoriteiten aan een particuliere vennootschap, Scott, een terrein verkocht voor een prijs die volgens de Commissie onder de marktprijs lag. Op dit terrein werd een papierfabriek gebouwd. In 1996 werd Scott overgenomen door een andere vennootschap, Kimberly-Clark Corp., die in 1998 de fabriek sloot en deze samen met het terrein aan een andere vennootschap, Procter & Gamble, verkocht.
3. Ten aanzien van deze gebeurtenissen heeft de Commissie op 12 juli 2000 beschikking 2002/14/EG vastgesteld, betreffende door Frankrijk verleende staatssteun ten behoeve van Scott Paper SA/Kimberly-Clark(2) (hierna: „litigieuze beschikking”).
4. Het dispositief van de litigieuze beschikking luidt als volgt:
„Artikel 1
De staatssteun in de vorm van de voorkeursprijs voor een terrein en van een voorkeurstarief voor de zuiveringsheffing, die Frankrijk ten gunste van Scott tot uitvoering heeft gebracht voor een bedrag van 39,58 miljoen FRF (6,03 miljoen EUR) of, in de geactualiseerde waarde, van 80,77 miljoen FRF (12,3 miljoen EUR) ten aanzien van de voorkeursprijs voor het terrein, en ten aanzien van het tweede voordeel voor een door de Franse autoriteiten vast te stellen bedrag, overeenkomstig de door de Commissie bepaalde wijze van berekening, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. Frankrijk neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onrechtmatig ter beschikking gestelde steun terug te vorderen van de begunstigde.
2. De terugvordering heeft onverwijld plaats overeenkomstig de procedures van het nationale recht, voor zover die de onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze beschikking mogelijk maken. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun ter beschikking van de begunstigde is gesteld tot de datum van de terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van de referentievoet die gehanteerd wordt voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van steunmaatregelen met regionale strekking.
Artikel 3
Frankrijk deelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van de kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.”
5. Tegen de litigieuze beschikking zijn bij het Gerecht twee parallelle beroepen ingesteld. Het eerste, van het Département du Loiret (de regio waar het terrein is gelegen dat het onderwerp van de litigieuze beschikking was) en ingeschreven onder nummer T‑369/00, is afgesloten met de nietigverklaring van de litigieuze beschikking „voor zover dit ziet op steun verleend in de vorm van een voorkeursprijs voor een terrein als bedoeld in artikel 1 van de beschikking”(3) . Om precies te zijn werd met deze uitspraak van het Gerecht de hele beschikking nietig verklaard (in het deel over de voorkeursprijs van het terrein) omdat de Commissie een fout had gemaakt bij de berekening van de bij de terugvordering van de steun te betalen rente. Tegen dit arrest heeft de Commissie hogere voorziening ingesteld. Het Hof bevestigde weliswaar dat de overwegingen van het Gerecht over de renteberekening correct waren, maar was van oordeel dat deze onrechtmatigheid niet de nietigverklaring van de hele beschikking kon rechtvaardigen, maar alleen van het specifieke deel over de rente. Het in eerste aanleg gewezen arrest werd bijgevolg vernietigd, en de zaak is nu weer aanhangig bij het Gerecht.(4)
6. De tweede beroepsprocedure tegen de litigieuze beschikking, en dat is de procedure waar wij ons in de onderhavige zaak mee bezighouden, is ingesteld door Scott Paper SA (hierna: „Scott”), de begunstigde van de maatregelen die de Commissie als steun heeft bestempeld. In dit onder nummer T‑366/00 ingeschreven beroep is op dezelfde dag als in zaak T‑369/00 arrest gewezen (29 maart 2007). Hierbij werd artikel 2 van de litigieuze beschikking nietig verklaard, maar alleen „voor zover dit ziet op steun verleend in de vorm van een voorkeursprijs voor een terrein als bedoeld in artikel 1 van de beschikking”.
7. Voor de volledigheid wijs ik erop dat voor het Hof nog andere zaken over hetzelfde onderwerp lopen. In de eerste plaats heeft het Hof in zaak C‑276/03 P(5) de redenering van het Gerecht bevestigd waarmee het in twee tussenarresten de op verjaring gebaseerde excepties had afgewezen.(6) In de tweede plaats werd Frankrijk bij het arrest van oktober 2006 veroordeeld omdat de steun niet binnen de gestelde termijn was teruggevorderd.(7) Tot slot is momenteel zaak C‑210/09 voor het Hof aanhangig, die een prejudiciële vraag van de Cour administrative d’appel de Nantes in de nationale procedure tot terugvordering van de steun betreft.
II – Het bestreden arrest
8. Scott had in zaak T‑366/00 haar beroep onderbouwd met vier middelen, namelijk schending van procedurele rechten, schending van het beginsel van gelijke behandeling, schending van het vertrouwensbeginsel en onjuiste beoordeling van de steun.(8)
9. Het Gerecht heeft eerst de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van een aantal bijlagen bij het verzoekschrift van Scott onderzocht: volgens de Commissie konden deze documenten niet geldig bij het verzoekschrift worden gevoegd, aangezien zij geen deel uitmaakten van het administratieve dossier.
10. Hierover merkte het Gerecht op dat in werkelijkheid de vraag niet was of deze documenten bij het verzoekschrift mochten worden gevoegd, maar of zij in de procedure konden worden gebruikt om de rechtmatigheid van de litigieuze beschikking te beoordelen. Na deze mogelijkheid voor drie van de vier documenten te hebben uitgesloten, is het Gerecht ingegaan op een brief die de advocaat van Scott op 24 december 1999 naar de Commissie had gestuurd. De Commissie had geweigerd deze brief in aanmerking te nemen, aangezien hij afkomstig was van een derde en was ingediend na afloop van de termijn bepaald in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
11. Aan deze brief heeft het Gerecht een aantal overwegingen gewijd, die zich met name concentreerden op de rol van de begunstigde van de steun in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun. Deze overwegingen hoeven hier niet te worden weergegeven, aangezien zij in verschillende van de door de Commissie voorgestelde middelen worden bekritiseerd en derhalve in deze conclusie nog zullen worden besproken. Hier hoeft enkel te worden opgemerkt dat volgens het Gerecht de Commissie niet had mogen weigeren de genoemde brief in het dossier van de administratieve procedure op te nemen. Het Gerecht heeft derhalve de inhoud daarvan in aanmerking genomen om de rechtmatigheid van de litigieuze beschikking te beoordelen.
12. Het is echter niet duidelijk welke conclusie het Gerecht in concreto uit deze overwegingen heeft getrokken, noch op grond waarvan. In de eerste plaats blijkt uit het arrest niet dat Scott het feit dat haar brief niet in aanmerking was genomen, heeft aangevoerd als middel.(9) In de tweede plaats heeft het Gerecht de litigieuze beschikking nietig verklaard op gronden die niet de gevolgde procedure, maar de beoordeling door de Commissie betreffen. Daarnaast blijkt uit het bestreden arrest dat de taxaties en verwijzingen in de door de Commissie geweigerde brief van Scott zijn overgenomen in een brief van de Franse regering van 21 februari 2000 aan de Commissie en zodoende alsnog in het dossier zijn opgenomen.(10)
13. Bij lezing van het bestreden arrest blijkt dat volgens het Gerecht de inhoud van de brief van Scott van 24 december 1999 kan worden gebruikt om de rechtmatigheid van de litigieuze beschikking te beoordelen, aangezien de Commissie die brief had moeten aanvaarden. Anderzijds heeft het Gerecht opgemerkt, zoals reeds in het voorgaande punt aangegeven, dat de argumenten in deze brief wel degelijk in het dossier zijn opgenomen, aangezien zij later door Frankrijk zijn overgenomen. Ik ontken niet dat deze redenering naar mijn oordeel een aantal problemen oplevert. Ik zal er verderop nader op ingaan, bij de bespreking van de middelen over de rol van de begunstigde van de steun.
14. Na dit te hebben vooropgesteld, is het Gerecht onmiddellijk overgegaan tot het onderzoek van het vierde middel, onjuiste beoordeling van de steun door de Commissie.
15. Ten aanzien hiervan oordeelde het Gerecht dat de Commissie ten onrechte de kosten van de overheidsinstanties voor het aankopen en bouwrijp maken van het terrein had gebruikt om de waarde van het aan Scott verkochte terrein te bepalen. De kosten vormen namelijk, aldus het Gerecht, niet de meest betrouwbare methode om de waarde te bepalen.(11) Doch ook als het gebruik van de kostenmethode juist was geweest, dan nog had de Commissie bij haar berekening een aantal fouten gemaakt. Sommige van deze fouten waren uiteindelijk in het voordeel van Scott geweest doordat lagere kosten dan de werkelijke kosten waren aangenomen, terwijl andere fouten het tegengestelde resultaat hadden; de Commissie was daarnaast niet diep genoeg ingegaan op een aantal factoren waarmee de waarde van het terrein op betrouwbare wijze had kunnen worden bepaald. Bij de taxatie van het terrein in de litigieuze beschikking was derhalve „een beoordelingsfout gemaakt”.(12)
16. Het Gerecht bekritiseerde vervolgens de Commissie, dat zij bij haar taxatie geen rekening had gehouden met een aantal schattingen van de waarde van het terrein door de Franse belastingautoriteiten, het taxatiekantoor Galtier en de door de voorzitter van de handelsrechtbank van Nanterre benoemde inbrengcontroleur (c ommissaire aux apports ), en evenmin de prijs waarvoor Scott het terrein in 1998 aan Procter & Gamble had verkocht, relevant had geacht. Al deze omstandigheden, die zowel in de brief van 24 december 1999 van Scott als in die van 21 februari 2000 van de Franse regering waren vermeld, hadden volgens het Gerecht, ook al toonden zij op zich niet aan dat de taxatie van de Commissie onjuist was, in aanmerking moeten worden genomen, bijvoorbeeld door de partijen te verzoeken de volledige tekst van de genoemde taxaties te produceren of door beroep te doen op een externe deskundige.(13)
17. Tot slot was het Gerecht van oordeel dat de Commissie een onrechtmatigheid had begaan door niet, gezien de weigering van een lidstaat mee te werken, alvorens een beschikking vast te stellen op basis van de beschikbare informatie, eerst gebruik te maken van de bevoegdheid deze staat te bevelen specifieke informatie te verstrekken.(14) Het algemene verzoek aan Frankrijk alle „documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om [...] [de steunmaatregelen] te onderzoeken op hun verenigbaarheid” met de gemeenschappelijke markt, was te algemeen en voldeed niet aan de vereisten van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 659/1999.(15)
18. Samenvattend was het Gerecht van oordeel dat, gezien de „grote onzekerheid” over de waarde van het aan Scott verkochte terrein, de Commissie die waarde niet diepgaand genoeg had onderzocht. Bijgevolg heeft het artikel 2 van de litigieuze beschikking nietig verklaard voor zover het de steun in de vorm van een voorkeursprijs voor het terrein betreft.(16)
III – De draagwijdte en de logische samenhang van de uitspraak van het Gerecht
19. Het eerste vraagstuk dat in de onderhavige zaak moet worden behandeld betreft niet de door de Commissie ingediende middelen, maar de algehele coherentie van het arrest van het Gerecht.
20. Zoals wij hebben gezien, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie een aantal fouten heeft gemaakt bij de taxatie van het terrein dat de Franse autoriteiten aan Scott hadden verkocht; deze fouten betreffen bijgevolg het bedrag van de staatssteun. Het lijkt overigens niet uitgesloten op basis van de redenering van het Gerecht, dat er bij een nieuwe taxatie van het terrein helemaal geen sprake van steun blijkt te zijn: als de prijs waarvoor het terrein aan Scott is verkocht namelijk gelijk aan de marktprijs is, is het evident dat er geen steun is verleend.
21. Niettemin heeft het Gerecht na deze overwegingen over de taxatie van de steun artikel 2 van de litigieuze beschikking nietig verklaard.
22. Het dispositief van de beschikking is hierboven weergegeven. Zoals wij hebben gezien en zoals overigens normaal bij dit soort steunbeschikkingen, bevat artikel 2 van de beschikking een bevel tot terugvordering van de steun en regelt het de wijze waarop deze terugvordering moet plaatsvinden. De constatering dat de steun niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is, alsmede de vaststelling van de omvang daarvan, staan daarentegen in artikel 1 van de beschikking, dat niet nietig is verklaard.
23. Wij hebben hier dus te maken met een arrest dat op zijn minst merkwaardig te noemen is. Immers na een redenering te hebben gevolgd die logischerwijs zou moeten leiden tot de nietigverklaring van artikel 1 van de beschikking of ook van de hele beschikking, komt het Gerecht daarentegen tot nietigverklaring van artikel 2, dat alleen het bevel tot terugvordering van de steun bevat.
24. Het is niet duidelijk waarom dat is gedaan(17), en evenmin wat daar de gevolgen van zijn.
25. Over de redenen waarom de nietigv erklaring beperkt is gebleven tot artikel 2 van de litigieuze beschikking, vermeldt het arrest dat Scott in haar verzoekschrift enkel nietigverklaring van artikel 2 vorderde.(18) De gedachtengang van het Gerecht lijkt derhalve als volgt te kunnen worden samengevat: de gebreken van de beschikking zouden de volledige nietigverklaring rechtvaardigen; niettemin is alleen de nietigverklaring van artikel 2 gevorderd; bijgevolg moet artikel 2 nietig worden verklaard.
26. Er zijn echter twee problemen.
27. In de eerste plaats blijkt uit de bestudering van het dossier van de zaak voor het Gerecht dat Scotts vordering tot nietigverklaring de gehele litigieuze beschikking betrof, en niet alleen artikel 2 daarvan . Scott zelf heeft bevestigd dat zij in haar verzoekschrift nietigverklaring van de hele beschikking vorderde. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat Scott geen hogere voorziening heeft ingesteld tegen het arrest van het Gerecht, waar zij blijkbaar tevreden mee was.(19) Het feit dat het Gerecht de oorspronkelijke vordering van Scott slechts gedeeltelijk heeft aanvaard levert derhalve op zich geen problemen op, en Scott zou degene zijn geweest die eventueel het initiatief had moeten nemen om incidenteel hogere voorziening tegen het in eerste aanleg gewezen arrest in te stellen.
28. Het tweede vraagstuk is echter zwaarwegender en betreft de praktische gevolgen van het arrest van het Gerecht. Dit arrest heeft, zoals wij hebben gezien, alleen artikel 2 van de beschikking nietig verklaard. Artikel 1, dat de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart en de omvang van de steun definieert, is echter intact gebleven, aangezien het dictum van het arrest dat artikel niet noemt. Nu is niet duidelijk wat de Commissie moet doen om zich naar het bestreden arrest te voegen. Zeker, zij moet het door het Gerecht nietig verklaarde artikel 2 corrigeren. Maar wat zou zij dan moeten wijzigen? Op grond van welke indicaties? Zoals gezien, heeft het arrest van het Gerecht zich uitsluitend beziggehouden met het vaststellen van de waarde van het terrein, dus met een factor die in het dispositief van de beschikking terug te vinden is in artikel 1, en niet in artikel 2.
29. Dit is dus een doodlopende weg. Vanuit een puur formeel oogpunt zou het ter uitvoering van het bestreden arrest misschien voldoende zijn als de Commissie een nieuwe beschikking vaststelt met enkel een nieuw bevel tot terugvordering aan de Franse autoriteiten. Het paradoxale is echter dat het „nieuwe” artikel 2 ook identiek aan dat van de litigieuze beschikking zou kunnen luiden, aangezien het arrest van het Gerecht de beschikking weliswaar nietig verklaart, maar niet aangeeft hoe artikel 2 moet worden gewijzigd. De enige wijzigingen die in het „nieuwe” artikel 2 zouden moeten worden aangebracht, zijn die voortvloeiend uit de beslissingen in de parallelle zaak (T‑369/00 en vervolgens C‑295/07 P), waarin, zoals wij hebben gezien, de door de Commissie gebruikte methode om de rentevoet voor de terugvordering van de steun te bepalen werd bekritiseerd.
30. Kortom, het onderwerp van deze hogere voorziening is een arrest van het Gerecht dat: a) overwegingen bevat waarin een deel van een beschikking van de Commissie wordt bekritiseerd; b) daarentegen een ander deel van de beschikking dan het bekritiseerde deel nietig verklaart; c) bijgevolg waarschijnlijk geen enkele praktische betekenis kan hebben; d) echter niet is bestreden op dat specifieke punt.
31. Naar mijn mening is het nu de vraag of deze situatie passief moet worden aanvaard – het voorwerp van een hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht wordt immers bepaald door de grieven van partijen – dan wel of in tegendeel het Hof over instrumenten beschikt waarmee het probleem kan worden aangepakt. Met andere woorden, de vraag is of het Hof ambtshalve een motiveringsgebrek kan vaststellen in een arrest van het Gerecht dat een duidelijke incoherentie vertoont tussen de motivering en het dictum.
32. Er bestaan, voor zover ik weet, geen precedenten die dit specifieke probleem hebben behandeld. Overigens is bekend dat de ambtshalve toetsing door de rechterlijke instanties van de Europese Unie een zeer delicate kwestie is.
33. De rechtspraak van het Hof heeft bevestigd dat in het algemeen gebreken die vatbaar zijn voor ambtshalve toetsing, in iedere fase van de procedure
kunnen worden onderzocht.(20) Het lijdt derhalve geen twijfel dat voor ambtshalve onderzoek vatbare gebreken voor het eerst in hogere voorziening aan de orde kunnen worden gesteld door de partijen en/of het Hof, ook als het Gerecht er niet op is ingegaan.
34. Daarnaast heeft het Hof bevestigd, in hogere voorziening tegen arresten van het Gerecht bevoegd te zijn ambtshalve het ontbreken van procesbelang – dat ook op een later moment kan ontstaan – te toetsen van de partij die hogere voorziening instelt.(21) Meer in het algemeen is het Hof bevoegd om ambtshalve iedere vraag betreffende de ontvankelijkheid van een hogere voorziening tegen een beslissing van het Gerecht te onderzoeken.(22)
35. In de onderhavige zaak hebben wij echter niet met een van de twee zojuist genoemde gevallen te maken. Enerzijds had het Gerecht het gebrek namelijk niet kunnen toetsen: het gaat namelijk om een gebrek dat het arrest van het Gerecht zelf betreft . Anderzijds is het evident dat wij evenmin te maken hebben met een ontvankelijkheidsprobleem van de hogere voorziening.
36. Het Hof heeft echter niet uitgesloten dat het een arrest van het Gerecht ook ambtshalve op eventuele inbreuken op de openbare orde kan toetsen; dit heeft het met name gedaan met betrekking tot de vraag of de rechtsprekende formatie van het Gerecht rechtmatig was samengesteld.(23)
37. Daarnaast is in de rechtspraak van het Hof op het gebied van administratieve maatregelen aanvaard dat bepaalde gebreken die in abstracte zin vergelijkbaar zijn met het gebrek dat het in de onderhavige zaak bestreden arrest kenmerkt, ambtshalve kunnen worden getoetst. Ik bedoel met name de motiveringsgebreken die de rechter van de Unie verhinderen de rechtmatigheidstoetsing van een handeling volledig uit te oefenen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen een ontbrekende of ontoereikende motivering van een handeling ambtshalve worden onderzocht: het motiveringsvereiste is namelijk niet alleen in het belang van de adressaten van de handeling ingesteld, maar ook om de rechterlijke toetsing van de handeling mogelijk te maken.(24) Deze rechterlijke toetsing veronderstelt vanzelfsprekend dat de rechter de redenering die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt volledig kan begrijpen. Een ontoereikende of zelfs ontbrekende motivering laat een dergelijke controle niet toe.
38. Ook in het geval van een ambtshalve te onderzoeken gebrek is het echter noodzakelijk dat er over dat punt een debat op tegenspraak heeft plaatsgevonden waarin de partijen een standpunt hebben kunnen innemen.(25) In de onderhavige zaak hebben de partijen de gelegenheid gehad zich over de schijnbare incoherentie tussen de motivering en het dictum van het arrest van het Gerecht uit te spreken, zowel schriftelijk, na speciaal daartoe te zijn uitgenodigd door het Hof, als mondeling tijdens de terechtzitting.
39. Voor zover ik weet hebben er zich tot nu toe nog nooit situaties voorgedaan waarin het Hof ambtshalve een motiveringsgebrek in een beslissing van het Gerecht heeft geconstateerd. Het is dus de vraag of dit wel mogelijk is.
40. Het is duidelijk dat als met een motiveringsgebrek wordt bedoeld elke willekeurige onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht, het antwoord ontkennend moet zijn. Het is in het algemeen de in het ongelijk gestelde partij die het initiatief tot het instellen van hogere voorziening bij het Hof moet nemen. Dat is wat er ook gebeurt bij administratieve maatregelen: het is de belanghebbende die de handeling moet aanvechten met vermelding van de middelen op grond waarvan de rechter van de Unie de handeling nietig zou kunnen verklaren.
41. In dit geval hebben wij echter niet te maken met een willekeurig gebrek. Het gaat om een onjuiste rechtsopvatting waarvan de draagwijdte feitelijk het Hof verhindert het arrest volledig te toetsen, aangezien het dictum van het arrest niet de daaraan voorafgaande motivering weerspiegelt. In een dergelijke situatie is het Hof mijns inziens bevoegd dezelfde benadering toe te passen als bij administratieve handelingen, en een bestreden arrest waarvan de motivering het Hof niet in staat stelt zijn toezicht uit te oefenen, ambtshalve te vernietigen.
42. Het bezwaar dat vanzelfsprekend tegen een dergelijk voorstel kan worden ingebracht, is dat in het algemeen de procedure voor de rechter van de Unie wordt gekenmerkt door het beginsel, dat het voorwerp van geschil wordt bepaald door hetgeen de partijen vorderen. Tegen dit bezwaar kunnen echter in de onderhavige zaak twee soorten argumenten worden ingebracht.
43. In de eerste plaats heeft het Hof in enkele gevallen bevestigd dat de grens aan de beoordelingsbevoegdheid die aan de rechter van de Unie is toegekend, enkel wordt bepaald door het voorwerp van de vorderingen van partijen, en niet door hun argumenten.(26) In het onderhavige geval lijdt het geen twijfel dat de Commissie vernietiging van het bestreden arrest vordert.
44. In de tweede plaats zijn er naar mijn mening geen redenen om onderscheid te maken tussen de benadering die het Hof kan volgen bij beslissingen van het Gerecht, en de benadering die het vanaf het begin van zijn bestaan steeds toepast bij administratieve handelingen. Ook voor deze geldt in het algemeen het beginsel, dat de rechter van de Unie een handeling slechts nietig kan verklaren binnen de grenzen waarin zij wordt bestreden op de aangegeven onrechtmatigheidsgronden. En toch kunnen volgens de rechtspraak sommige gebreken ambtshalve worden getoetst (welteverstaan op voorwaarde dat beroep is ingesteld, aangezien er geen andere instrumenten bestaan om een gerechtelijke procedure voor de rechter van de Unie in te stellen).
45. Ik ben derhalve van mening, ter afsluiting van deze introductie van mijn conclusie, dat als er hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht is ingesteld, het Hof kan overgaan tot ambtshalve toetsing van een motiveringsgebrek van dusdanige aard dat het Hof niet in staat is zijn toezicht op het bestreden arrest in volle omvang uit te voeren.(27) Bijgevolg zou het arrest naar mijn oordeel in de onderhavige zaak reeds op deze soort gronden moeten worden vernietigd.
46. Dit vooropgesteld, ga ik nu over tot de bespreking van de door de Commissie aangevoerde middelen.
IV – De hogere voorziening van de Commissie
47. Ter onderbouwing van haar hogere voorziening heeft de Commissie maar liefst vijftien middelen aangevoerd, waarvan vele in werkelijkheid herhalingen van elkaar zijn, althans veel op elkaar lijken. Voor de bespreking ervan verdeel ik ze in twee hoofdgroepen: in de eerste groep bespreek ik de middelen inzake de rol van de begunstigde van steun, in de tweede groep die inzake de beoordeling door het Gerecht van de vaststelling van het bedrag van de steun in de litigieuze beschikking.
A – De middelen inzake de rol van de begunstigde van steun
1. Inleidende opmerkingen
48. De eerste vier middelen van de Commissie betreffen de rol van de begunstigde van steun in procedures van toezicht op staatssteun.
49. Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt, is het niet duidelijk wat in het bestreden arrest de functie is van het deel over de rol van de steunontvanger. Ik denk dat in casu de uitspraken van het Gerecht, in hun verhouding tot de conclusies die het heeft getrokken, enkel moeten worden gezien als obiter dicta. De door het Gerecht uitgesproken nietigverklaring is in feite namelijk gebaseerd op fouten van de Commissie bij het taxeren van het door de Franse autoriteiten aan Scott verkochte terrein. Bovendien zijn de voornaamste omstandigheden in de door de Commissie geweigerde brief van Scott opnieuw naar voren gebracht door de Franse regering en in het dossier opgenomen.(28)
50. De middelen inzake de rol van de begunstigde van steun zouden dus als ondeugdelijk moeten worden verworpen.
51. In ieder geval maak ik hieronder enkele opmerkingen over dit punt, zowel voor het geval dat het Hof het niet met deze benadering eens zou zijn, als voor het geval dat het daar weliswaar mee eens is, maar toch een aantal indicaties hierover zou willen geven.
2. Algemene opmerkingen over de rol van de begunstigde van staatssteun
52. Het vraagstuk van de rol die aan de begunstigde van staatssteun moet worden toegekend, is complex en omstreden. Met betrekking tot dit onderwerp staat een vrij vaste en strikte rechtspraak van het Hof tegenover een minder vastomlijnde, meer variabele en onzekere rechtspraak van het Gerecht. De bijzonderheid van de situatie verklaart misschien waarom het Gerecht in het bestreden arrest zo de nadruk legt op dit punt. Het kan zijn dat het het Hof impliciet vraagt zijn eigen rechtspraak hierover in heroverweging te nemen. Naar mijn oordeel kan niet worden uitgesloten dat het Hof in de toekomst zijn uitspraken over de rol van de begunstigde van steun moet herzien. Ik denk echter niet, om de redenen die ik hieronder zal proberen uiteen te zetten, dat deze zaak de juiste gelegenheid is om dat te doen.
53. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vindt de procedure van toezicht op staatssteun hoofdzakelijk plaats tussen de Commissie en de lidstaat, en is er geen speciale rol weggelegd voor de begunstigde van de steun.(29) De lidstaat heeft een echt recht om in het kader van deze procedure te worden gehoord, en schending daarvan kan tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie leiden, mits kan worden vastgesteld dat zonder de procedure deze onregelmatigheid een andere uitkomst zou kunnen hebben gehad.(30)
54. Heel anders is daarentegen de rol van de begunstigde van steun. Verordening nr. 659/1999, waarmee in wezen de rechtspraak van het Hof op dit gebied is gecodificeerd(31), gaat in artikel 1 niet verder dan de begunstigde van steun onder de algemene categorie van „belanghebbenden” te brengen; deze belanghebbenden kunnen ingevolge artikel 6, lid 1, opmerkingen maken naar aanleiding van de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, binnen een termijn die normaal gesproken niet langer is dan een maand. Voor de begunstigde van steun is derhalve niet voorzien in een verdergaand recht te worden gehoord of deel te nemen aan de door de Commissie gevoerde procedure.
55. Dit algemene systeem is zonder twijfel uitgesproken formalistisch en heeft in de doctrine dan ook veel kritiek gekregen. Het is namelijk geforceerd en niet altijd realistisch om uit te gaan van de veronderstelling, die in deze interpretatie van de procedure inzake staatssteun impliciet lijkt, dat de staat die de steun heeft verleend en degene die de steun heeft ontvangen, hetzelfde belang hebben. Het is duidelijk dat de situatie niet op dezelfde manier zal worden gezien door een staat, die hoogstens kan worden veroordeeld tot terugvordering van de betaalde steun, en een bedrijf, dat in geval van terugbetaling van de steun zelfs insolvent kan raken. Daarnaast kan het zijn dat het niet de nationale overheid van een staat is die de steun verleent, maar een regionale of perifere overheidsinstantie: in dat geval is het niet gezegd dat de centrale overheid, de enige die aan de procedure deelneemt, hetzelfde belang heeft als de lokale overheid.
56. Juist vanwege de beperkingen van deze strikte rechtspraak heeft het Gerecht bij meerdere gelegenheden geprobeerd de bescherming van de begunstigden van steun op te rekken. Bijvoorbeeld met een beroep op de verplichting de effectiviteit te garanderen van het recht om te worden gehoord, dat verordening nr. 659/1999 aan de begunstigde van steun (en aan alle andere belanghebbenden) toekent(32), of door te aanvaarden dat de begunstigde zich erop kan beroepen dat de Commissie de betrokken lidstaat niet heeft gehoord.(33)
57. Het bestreden arrest past dus in deze „progressieve” tendens van de rechtspraak van het Gerecht.
58. Naar mijn overtuiging kan, en moet misschien ook, wat het vraagstuk van de rol van begunstigden van steun betreft een dubbelsporigheid worden vermeden, waarbij twee opvattingen zonder mogelijkheid van toenadering lijnrecht tegenover elkaar staan, enerzijds die die begunstigde van steun geen enkele rol toekent, en anderzijds die die de begunstigde juist op hetzelfde plan als de betrokken lidstaat stelt.
59. Mij dunkt dat er een tussenweg tussen de verschillende standpunten kan worden gevonden met het beginsel van goed bestuur.
60. Dit principe is, zoals welbekend, een creatie van de rechtspraak en is pas recent als het ware „geconsolideerd” in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten. Ook al zijn de contouren van het beginsel van goed bestuur nog wat onzeker, het lijdt geen twijfel dat het als een fundamenteel beginsel van het recht van de Unie moet worden beschouwd.(34)
61. Dit principe is, meer of minder expliciet, in diverse rechterlijke uitspraken terug te vinden. Daarbij denk ik bijvoorbeeld aan de zaken waarin een bestuursorgaan, teneinde een klacht „zorgvuldig en onpartijdig” te onderzoeken, werd verplicht ook ambtshalve een aantal omstandigheden te onderzoeken die de klager niet uitdrukkelijk had vermeld(35) ; of de zaken waarin werd vastgesteld dat degene die door een ongunstige maatregel wordt getroffen moet worden gehoord, ook als dit recht om te worden gehoord niet in de toepasselijke wetgeving was voorzien(36) ; of de zaken waarin werd bevestigd dat de Commissie verplicht is zorgvuldig alle gegevens te onderzoeken die haar in het kader van een procedure zijn verstrekt.(37)
62. Het Handvest van de grondrechten noemt als kernbestanddelen van het beginsel van goed bestuur, het recht van eenieder te worden gehoord voordat er een voor hem nadelige maatregel jegens hem wordt genomen, het recht van toegang tot het dossier, de verplichting beslissingen te motiveren. Dit is echter geen uitputtende lijst, zoals blijkt uit de formulering „[d]it recht behelst met name ”.(38)
63. Wat staatssteun betreft, lijkt mij dat het beginsel van goed bestuur weliswaar niet gebiedt om de begunstigde van steun de formele status van partij bij de procedure van toezicht op staatssteun toe te kennen, maar het verbiedt de Commissie wel om door de begunstigde verstrekte informatie strikt en zonder uitzondering af te wijzen als ze wordt ontvangen na de termijn die de belanghebbenden is verleend om opmerkingen in te dienen.
64. Er moet namelijk niet worden vergeten dat de procedure van toezicht op staatssteun van bestuurlijke en niet van rechterlijke aard is. Bovendien is de rol van de begunstigde in deze procedure hoofdzakelijk die van informatiebron voor de Commissie. Vandaar dat, terwijl de opmerkingen die de begunstigde binnen de termijn maakt door de Commissie moeten
worden aanvaard en in aanmerking genomen, er wat eventuele opmerkingen betreft, die de begunstigde of een ander op een later moment verstrekt, een verplichting voor haar kan
bestaan om deze te behandelen, voor zover het beginsel van goed bestuur dat vereist. Dat is met name het geval als deze informatie daadwerkelijk van nut is om de kennis van het bestuursorgaan te vergroten of aan te vullen, en voor zover de stand van de administratieve procedure nog toelaat er rekening mee te houden zonder dat de eindbeslissing daardoor wordt vertraagd.
65. Het bestuursorgaan is echter niet verplicht zich uitdrukkelijk uit te spreken over de door de begunstigde (of een ander) ingediende opmerkingen, of deze nu voor of na de termijn zijn ingediend. De Commissie hoeft dus in voorkomend geval niet aan te geven om welke redenen zij heeft besloten deze elementen niet in aanmerking te nemen.
66. In het verlengde van deze opmerkingen is vanuit het oogpunt van de rechterlijke bescherming nog het volgende van belang: degene die de informatie heeft verstrekt, moet waar nodig aantonen dat het bestuursorgaan deze informatie in aanmerking had moeten nemen.
67. Na deze inleidende opmerkingen kunnen wij dan nu inhoudelijk op de middelen ingaan.
3. Het eerste middel: de weigering van de Commissie om de brief van Scott van 24 december 1999 in het dossier op te nemen
a) Argumenten van partijen
68. Volgens de Commissie heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de brief van Scott van 24 december 1999 had moeten worden aanvaard en in het administratieve dossier worden opgenomen. Inzonderheid zou het Gerecht niet hebben aangegeven welke rechtsregel is geschonden. Slechts de schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230 EG had tot nietigverklaring kunnen leiden; Scott had echter in haar verzoekschrift een dergelijke schending niet opgeworpen, zodat het Gerecht ultra petita heeft beslist. Bovendien zou de Commissie geen enkel wezenlijk vormvoorschrift hebben geschonden, aangezien Scott een derde was in de procedure van toezicht op staatssteun en geen enkel recht had in deze vergevorderde fase van de procedure opmerkingen in te dienen. Tot slot betoogt de Commissie dat de opmerkingen van Scott in de geweigerde brief later door Frankrijk zijn overgenomen in diens brief van 21 februari 2000 en als zodanig alsnog in het dossier zijn opgenomen.
69. De Commissie merkt op dat het arrest van het Gerecht ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de praktijk die altijd bij staatssteun wordt gevolgd.
70. Scott daarentegen betoogt dat het Gerecht geen algemene verplichting voor de Commissie heeft vastgesteld, maar een aantal overwegingen heeft uiteengezet die nauw met de onderhavige zaak en de bijzondere omstandigheden ervan zijn verbonden. Het feit dat verordening nr. 659/1999 de begunstigde van steun geen rol toebedeelt, afgezien van de mogelijkheid om aan het begin van de administratieve procedure opmerkingen in te dienen, zou niet betekenen dat, zoals de Commissie betoogt, daarna iedere interventie van de begunstigde verboden is. Met name zou de verordening niet in de weg kunnen staan aan de toepassing van algemene beginselen die de Commissie verplichten zorgvuldig en onpartijdig te handelen.
71. Het Département du Loiret voert argumenten aan die in wezen samenvallen met die van Scott.
b) Beoordeling
72. Het eerste middel is het middel waar de Commissie de meeste aandacht aan heeft besteed, aangezien een aanzienlijk deel van haar opmerkingen zich daar op concentreert. Het is evident dat de Commissie wil voorkomen dat het Hof de rechtspraak van het Gerecht bevestigt, dat positiever staat tegenover een grotere rol voor de begunstigde in de procedure van toezicht op staatssteun.
73. Op grond van hetgeen ik hierboven heb uiteengezet over de rol van de begunstigde in het algemeen, kan worden gesteld dat als de begunstigde de Commissie enkele documenten toestuurt nadat de gestelde termijn voor het indienen van opmerkingen is verstreken, de Commissie op grond van het beginsel van goed bestuur verplicht kan zijn rekening te houden met de inhoud van deze documenten. Dit geldt echter slechts onder de voorwaarde dat i) deze documenten daadwerkelijk nuttig zijn om eventuele lacunes in de kennis van de Commissie op te vullen, en ii) de stand van de procedure dat toelaat. Het nut van de documenten in kwestie moet dan wel zijn aangetoond.
74. Dat is echter niet de gedachtengang van het Gerecht geweest.
75. Het Gerecht heeft in de eerste plaats de kwestie impliciet – terecht – niet geplaatst in het kader van een schending van een wezenlijk vormvoorschrift, zoals de Commissie pretendeert, maar in dat van de eerbiediging van het beginsel van goed bestuur.(39) Dit vooropgesteld, had het Gerecht niettemin moeten nagaan of de inhoud van de brief in concreto doorslaggevende gegevens bevatte die de omstandigheden van de zaak verduidelijkten. Indien het dit had bevestigd, had het kunnen beslissen dat de Commissie verplicht was rekening te houden met de verstrekte informatie. Het Gerecht heeft daarentegen de omstandigheden van de zaak enkel in algemene zin beoordeeld en daarbij opgemerkt dat deze het moeilijk maakten de feiten vast te stellen, met name doordat veel tijd was verstreken tussen de vermeende steunverlening en de procedure voor de Commissie. Op grond van deze algemene constatering heeft het Gerecht de conclusie getrokken dat de Commissie de brief van Scott had moeten aanvaarden en in het dossier opnemen.
76. Deze redenering kan naar mijn mening niet worden aanvaard. Hoewel het beginsel van goed bestuur, zoals wij hebben gezien en zoals het Gerecht ook heeft bevestigd, de Commissie in een aantal gevallen kan verplichten documenten in aanmerking te nemen die na de termijn en/of door niet daartoe bevoegde personen zijn toegestuurd, veronderstelt dit dat tevoren is vastgesteld dat de informatie in deze documenten daadwerkelijk van nut was. In het deel van het arrest waarin de afwijzing van de Commissie van de brief van Scott van 24 december 1999 wordt behandeld, rept het Gerecht echter met geen woord over de inhoud van de brief.
77. Het eerste middel van de Commissie slaagt derhalve voor zover het opkomt tegen het oordeel van het Gerecht, dat de Commissie de brief van Scott van 24 december 1999 behoorde te aanvaarden en in het dossier op te nemen.
4. Het tweede, het derde en het vierde middel: de beweerde verplichting van de Commissie om nadere informatie te vragen en/of beroep te doen op een externe deskundige
78. Het tweede, het derde en het vierde middel kunnen samen worden behandeld. Hierin betwist de Commissie het oordeel van het Gerecht, dat zij, gezien een aantal gegevens in met name de brief van Scott van 24 december 1999 en in de latere brief van de Franse autoriteiten van 21 februari 2000, haar analyse had moeten verbreden en meer informatie had moeten inwinnen.
a) Argumenten van partijen
79. Met haar tweede middel bekritiseert de Commissie het oordeel van het Gerecht, dat zij de Franse autoriteiten om nadere informatie en toelichtingen had moeten vragen nadat deze autoriteiten, evenals Scott in haar brief van 24 december 1999, hadden aangegeven dat er nog twee taxaties bestonden – een in een taxatierapport van het taxatiekantoor Galtier en een andere taxatie die was uitgevoerd door de inbrengcontroleur – die het omstreden terrein een lagere waarde toekenden dan de door de Commissie getaxeerde waarde.(40)
80. Het derde middel komt daarentegen op tegen het oordeel van het Gerecht, dat de Commissie Scott om opheldering had moeten vragen over het verschil tussen de geraamde kosten (80 miljoen FRF) en de daadwerkelijke kosten (140 miljoen FRF) van de werkzaamheden die de overheidsinstanties op het betreffende terrein hadden laten uitvoeren voordat het aan Scott werd verkocht. Dit verschil had volgens het Gerecht bij de Commissie het vermoeden moeten doen rijzen dat de kosten die de overheid had gemaakt om het terrein bouwrijp te maken, niet noodzakelijkerwijs de waarde van het terrein weerspiegelden.(41)
81. Tot slot betwist de Commissie met het vierde middel de overwegingen van het Gerecht over de mogelijkheid van de Commissie beroep te doen op een externe deskundige om de waarde van het terrein correct vast te stellen.
82. Ook deze middelen steunen op de veronderstelling dat de Commissie vanuit procedureel oogpunt niet verplicht was nadere informatie op te vragen, met name niet bij de Franse autoriteiten, die zij reeds had gevraagd om onder andere alle informatie te verstrekken die van nut kon zijn om de waarde van het terrein te bepalen.(42) De Commissie betoogt voorts dat in de litigieuze beschikking al rekening was gehouden met de taxaties waar het Gerecht naar verwijst.
83. Scott merkt van haar zijde op dat het Gerecht niet heeft geoordeeld dat de Commissie een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden, zodat de middelen alleen al om deze reden moeten worden afgewezen. In ieder geval zou het Gerecht volgens Scott de situatie correct hebben onderzocht, gezien het feit dat bepaalde overwegingen in de brief van 24 december 1999, die overigens niet volledig zijn overgenomen in de brief van de Franse autoriteiten van 21 februari 2000, aanleiding hadden moeten zijn voor de Commissie haar eigen taxatie opnieuw te bezien en te vragen om nieuwe documenten.
b) Beoordeling
84. Het tweede middel hangt nauw samen met het eerste, en naar mijn mening moet ook dit middel worden aanvaard.
85. Ook hier gaat de Commissie in werkelijkheid uit van een verkeerde veronderstelling, namelijk dat het Gerecht een schending van wezenlijke vormvoorschriften zou hebben bekritiseerd. Zoals ik daarentegen reeds heb opgemerkt, is de enige parameter die het Gerecht als referentie lijkt te hebben gebruikt, het beginsel van goed bestuur.
86. Daarnaast zijn de bezwaren van de Commissie, dat zij in haar beschikking rekening had gehouden met de in de brieven van december 1999 en februari 2000 aangegeven taxaties, vrij zwak onderbouwd. In de beschikking worden deze taxaties even aangestipt maar niet in het bijzonder besproken.
87. Maar daar gaat het niet om. Zowel de brief van Scott als die van de Franse autoriteiten, beide daterend van een tijdstip waarop de procedure al in een vergevorderd stadium was, hebben enkel aangegeven dat er taxaties bestonden (van de belastingautoriteiten, van het kantoor Galtier, en van de inbrengcontroleur) die het terrein een waarde toekenden die lager was dan de waarde die de Commissie meende te kunnen afleiden uit het bewijs waarover zij reeds beschikte. Er was geen enkel ander document aangehecht, en er werd alleen verklaard dat men bereid was de genoemde taxaties zonodig over te leggen.
88. Het lijkt mij niet dat de Commissie op grond van het beginsel van goed bestuur verplicht was, in deze fase van de procedure de Franse autoriteiten te verzoeken nadere documenten en toelichtingen te verstrekken. Zij had hun immers reeds tweemaal bevolen documenten te verstrekken, waarvan één bevel in vrij ruime termen was gesteld.(43) Bij deze gelegenheid waren de in de brieven van december 1999 en februari 2000 aangehaalde gegevens niet verstrekt.
89. In het verlengde van deze overwegingen kan evenmin worden betoogd dat de Commissie verplicht was de inhoud van de door Scott in december 1999 verstuurde brief in aanmerking te nemen. Indien een dergelijke verplichting werd aanvaard, zou de Commissie het risico lopen het slachtoffer te worden van vertragingstactieken. Als met de brief bijvoorbeeld de volledige tekst van de taxaties van het daarin genoemde terrein was meegestuurd, had het oordeel misschien anders kunnen luiden. Het beginsel van goed bestuur kan echter naar mijn mening niet zo ver gaan, dat de Commissie gedwongen zou zijn zonder enige tijdslimiet lacunes in de haar toegestuurde opmerkingen en documenten op te vullen.
90. Wat verder het derde middel betreft, hiervoor geldt hetzelfde als wat ik ten aanzien van het tweede middel heb gezegd. De Commissie was niet verplicht Scott om nadere informatie te vragen. Ik begrijp ook niet waarom zij Scott om opheldering had moeten vragen over de overschrijding van de geraamde kosten voor de werkzaamheden op het terrein, gezien het feit dat deze kosten door de Franse autoriteiten werden gedragen.
91. Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie de Franse autoriteiten en/of Scott om nadere informatie had moeten vragen over de waarde van het terrein. Het tweede en het derde middel moeten derhalve worden aanvaard.
92. Het vierde middel, over de veronderstelde verplichting van de Commissie beroep op een externe deskundige te doen, kan naar mijn mening echter niet worden aanvaard.
93. Nergens in het bestreden arrest heeft het Gerecht namelijk gesteld dat de Commissie beroep op de diensten van een externe deskundige had moeten doen. Het Gerecht heeft er simpelweg aan herinnerd dat dit een van de instrumenten was waarvan de Commissie gebruik kon maken om nadere informatie in te winnen.
94. Daarom kan het vierde middel niet worden aanvaard.
B – De middelen inzake de toetsing ten gronde door het Gerecht
1. Het zesde middel, volgens hetwelk het Gerecht de Commissie elke beoordelingsvrijheid zou hebben ontzegd
95. Het zesde middel voert ons naar de kern van het tweede fundamentele vraagstuk dat in deze hogere voorziening aan het Hof is voorgelegd. Het gaat om de soort toetsing die de rechter van de Unie kan uitvoeren bij beschikkingen van de Commissie inzake staatssteun.
a) Argumenten van partijen
96. De Commissie betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de litigieuze beschikking veel strenger en diepgaander te toetsen dan het gerechtigd was. Met name zou het Gerecht zich in de plaats van de Commissie hebben gesteld door haar de beoordelingsvrijheid die haar op dit gebied is toegekend, te ontnemen. De rechter van de Unie zou de steunbeschikkingen van de Commissie enkel mogen toetsen op de in artikel 230 EG aangegeven gebreken. Verder beschikt deze rechter nooit over alle gegevens (documenten etc.) die de Commissie heeft gebruikt om haar beschikking vast te stellen; daarom zou het voor de rechter, ook vanuit praktisch oogpunt, onmogelijk zijn diens eigen beoordelingen in de plaats van die van de Commissie te stellen.
97. Volgens Scott berust dit middel op een verkeerde lezing van het bestreden arrest. Het Gerecht zou zijn beoordelingen niet in de plaats van die van de Commissie hebben gesteld, maar zou duidelijk hebben aangegeven, inzonderheid in punt 100 van het bestreden arrest, dat het enkel wilde nagaan of de Commissie alle haar ter beschikking staande gegevens met de vereiste zorgvuldigheid had beoordeeld.
98. Het Département du Loiret heeft vergelijkbare argumenten aangevoerd als Scott.
b) Beoordeling
99. Dit middel betreft de grenzen van de rechterlijke toetsing van beschikkingen van de Commissie inzake staatssteun. Op dit gebied is er ten aanzien van een aantal punten vaste rechtspraak, die ik hier in herinnering wil brengen.
100. Om te beginnen is staatssteun een juridisch begrip dat moet worden geïnterpreteerd op grond van objectieve factoren. De toetsing door de rechter van de Unie is daarom in principe, wat het steunkarakter van de onderzochte maatregelen betreft, volledig.(44)
101. De Commissie heeft echter in twee situaties een ruimere beoordelingsvrijheid. In de eerste plaats bij de beoordeling of de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, EG. In zoverre moet de rechterlijke toetsing beperkt blijven tot het onderzoek of de beschikking van de Commissie op een kennelijke onjuistheid of misbruik van bevoegdheid berust.(45)
102. De Commissie heeft ook een ruimere beoordelingsvrijheid wat het bestaan van steun betreft (en dus in een situatie die terug te leiden is tot artikel 87, lid 1, EG), als de genomen beslissing een ingewikkelde beoordeling van technische of economische aard vereiste. In deze gevallen is de toetsing van de rechter in het algemeen beperkt tot de vraag, naast de controle of er sprake is van een kennelijke onjuistheid of misbruik van bevoegdheid, of de Commissie de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht heeft genomen en de feiten die zij aan de beschikking ten grondslag heeft gelegd, juist heeft vastgesteld.(46)
103. De beoordeling van beschikkingen van de Commissie inzake staatssteun die ingewikkelde economische beoordelingen meebrengen, is een delicate evenwichtsoefening voor de rechter van de Unie. Enerzijds mag hij namelijk zijn eigen economische beoordeling niet in de plaats van die van de Commissie stellen; anderzijds moet hij toetsen hoe de Commissie elementen van economische aard heeft uitgelegd, met name door te controleren of de gegevens die zij heeft gebruikt om een ingewikkelde situatie te beoordelen, daadwerkelijk de conclusies waartoe zij is gekomen, onderbouwen.(47)
104. In de onderhavige zaak diende de Commissie de prijs vast te stellen die een normale marktdeelnemer in 1987 had kunnen krijgen als hij een terrein met een industriële bestemming had verkocht. Het is dus duidelijk, en de partijen lijken het hierover eens te zijn, dat de taxatie die de Commissie moest uitvoeren vele jaren nadat de feiten hebben plaatsgevonden, slechts approximatief kon zijn. Naar mijn oordeel kan daarnaast niet worden ontkend dat het om een handeling ging die ingewikkelde economische beoordelingen meebracht. Het Gerecht diende dus een controle uit te voeren die weliswaar in principe volledig was, maar die de beoordeling van de Commissie niet mocht vervangen door een eigen zelfstandige beoordeling van de economische omstandigheden.
105. Ik denk echter niet dat het Gerecht in de onderhavige zaak zijn eigen beoordeling in de plaats van die van de Commissie heeft gesteld.
106. In het deel van het bestreden arrest waarin het Gerecht de litigieuze beschikking ten gronde heeft onderzocht, heeft het namelijk geen zelfstandige taxatie van het terrein uitgevoerd. Het heeft daarentegen enkel opgemerkt dat blijkens sommige aanwijzingen de Commissie niet diep genoeg op de zaak was ingegaan, daarmee suggererend dat de waarde van het terrein onjuist was vastgesteld. Het Gerecht verwijst met name naar de keuze van de Commissie om het terrein te taxeren met behulp van de kostenmethode, alsmede naar het feit dat de Commissie geen waarde had gehecht aan enkele gegevens in het dossier, inzonderheid de taxaties die in de laatste door de Franse autoriteiten verstuurde brieven waren vermeld.
107. Het zesde middel moet derhalve worden afgewezen.
2. Het zevende middel, volgens hetwelk het Gerecht zich zou hebben gebaseerd op speculaties in plaats van op bewijzen
a) Argumenten van partijen
108. Met het zevende middel betoogt de Commissie dat het Gerecht, ook al werd aangenomen dat het niet de grenzen van zijn rechterlijke toetsing heeft overschreden zoals die zijn aangegeven in het zesde middel, zijn beslissing in plaats van op de in het kader van de procedure beschikbare gegevens te baseren, op zuivere speculaties heeft gebaseerd. Met name zou het Gerecht ten onrechte overwogen hebben dat de Commissie rekening had moeten houden met de schattingen van de waarde van het terrein in de brief van Scott van december 1999 en in de latere brief van de Franse autoriteiten van februari 2000; in deze brieven zouden namelijk geen bewijzen, maar enkel onbewezen stellingen staan.
109. Volgens Scott is de opvatting van de Commissie volkomen onjuist. De stellingen in de brieven van Scott en de Franse autoriteiten zouden in alle opzichten bewijsmateriaal zijn. Deze stellingen als bewijs aanvaarden betekent natuurlijk niet dat zij voor waar worden verklaard; het Gerecht zou namelijk enkel kritiek hebben geleverd op het feit dat de Commissie het op grond van deze aanwijzingen niet nodig heeft geacht het vraagstuk verder uit te diepen.
b) Beoordeling
110. Alvorens het zevende middel te bespreken wil ik twee opmerkingen maken.
111. In de eerste plaats moet de rechter van de Unie volgens vaste rechtspraak de geldigheid van de beschikking van de Commissie beoordelen uitgaande van de informatie waarover de Commissie kon beschikken op het tijdstip waarop zij de beschikking gaf.(48)
112. In de tweede plaats moet niet worden vergeten dat een hogere voorziening tegen een in eerste aanleg gegeven beslissing – op grond van het algemene principe dat is neergelegd in artikel 58 van het Statuut van het Hof – alleen rechtsvragen kan betreffen. Met uitzondering van het geval van een onjuiste voorstelling van de feiten of het bewijs kan het Hof de feitelijke waarderingen van het Gerecht niet toetsen.(49)
113. Het middel van de Commissie moet worden onderzocht tegen de achtergrond van deze vaststaande punten. Enerzijds moet dus worden nagegaan of het Gerecht bij de toetsing van de beschikking van de Commissie informatie heeft meegenomen waarover de Commissie niet beschikte op het tijdstip waarop zij de litigieuze beschikking gaf. Anderzijds moet daarentegen worden nagegaan of de Commissie het Hof niet verzoekt de beoordeling van de feiten door het Gerecht opnieuw te onderzoeken.
114. Het Gerecht heeft de beschikking van de Commissie bekritiseerd om hoofdzakelijk twee redenen.
115. In de eerste plaats bevatte de litigieuze beschikking volgens het Gerecht een aantal specifieke problemen die deden twijfelen aan de juistheid en betrouwbaarheid ervan. Met name had de Commissie zowel echte berekeningsfouten gemaakt – overigens in het voordeel van Scott, omdat bij correctie de taxatie van de waarde van het terrein hoger zou uitvallen dan die van de Commissie(50) – alsook onnauwkeurigheden begaan, met name door bij het bepalen van de marktprijs van het terrein in 1987 de aankoopkosten te betrekken van de op verschillende tijdstippen verkregen delen van het terrein.(51)
116. In de tweede plaats was het Gerecht van oordeel dat de alternatieve taxaties van de waarde van het terrein genoemd in de brief van de Franse autoriteiten van 21 februari 2000, alsmede het feit dat Scott het terrein in 1998 aan een ander particulier bedrijf had verkocht voor een veel lagere prijs dan de in de beschikking geschatte waarde, aanleiding hadden moeten zijn voor de Commissie, op grond van het beginsel dat de feiten zorgvuldig en onpartijdig moeten worden onderzocht, dieper in te gaan op het vraagstuk van de waarde van het terrein, bijvoorbeeld door bij Frankrijk de tekst van de aangehaalde taxaties op te vragen of door beroep te doen op een externe deskundige.(52)
117. Het middel thans onderzoekend in het licht van de twee hierboven genoemde parameters, stel ik vast dat het Gerecht de Commissie niet heeft bekritiseerd op grond van informatie waar laatstgenoemde niet over beschikte op het tijdstip waarop zij de beschikking gaf. Zoals wij hebben gezien, is alle kritiek van het Gerecht gebaseerd op onnauwkeurigheden van de kant van de Commissie en op het – volgens het Gerecht onvoldoende – gewicht dat zij zou hebben gegeven aan bepaalde informatie, met name die in de brief van de Franse autoriteiten van 21 februari 2000. Deze brief – het zij nog eens herhaald – had de Commissie in het administratief dossier opgenomen.
118. Ik moet nog nagaan of de Commissie met dit middel het Hof niet vraagt de waardering van de feiten door het Gerecht te toetsen. Uitgaande van de rechtspraak van het Hof moet het antwoord ontkennend luiden. Het Hof heeft namelijk uitgemaakt dat de vraag of het Gerecht op grond van bepaalde feitelijke bevindingen terecht heeft geoordeeld dat de zorgvuldigheids‑ en de motiveringsplicht zijn geschonden, een rechtsvraag is, die dus onder de bevoegdheid van het Hof in hogere voorziening valt.(53)
119. Naar mijn mening heeft het Gerecht in het onderhavige geval blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, zoals de Commissie betoogt, door te oordelen dat de Commissie op grond van de laatste informatie die met name de Franse autoriteiten hadden verstrekt, haar beoordeling van de vraag of er sprake was van staatssteun en hoe hoog deze was, had moeten heroverwegen.
120. Het Gerecht heeft de Commissie namelijk in wezen voorgehouden dat zij geen nieuw onderzoek heeft ingesteld nadat zij de cijfers over de waarden van het terrein volgens de taxaties van het taxatiekantoor Galtier en de inbrengcontroleur had ontvangen. Zoals hierboven reeds opgemerkt, gaf de brief van de Franse autoriteiten, zoals overigens ook de brief van Scott van december 1999, enkel aan dat deze taxaties bestonden en wat het resultaat van deze taxaties was. De precieze inhoud van deze taxaties was echter niet weergegeven.
121. Ik heb hierboven reeds aangegeven dat deze vage aanwijzingen in de gegeven omstandigheden niet voldoende konden zijn om de Commissie op grond van het beginsel van goed bestuur te verplichten de brief van Scott in aanmerking te nemen. Om dezelfde redenen kan niet worden betoogd dat de Commissie op grond van de inhoud van de brief van de Franse autoriteiten van februari 2000 de onderzoeksfase moest heropenen van een procedure die bijna aan haar einde was gekomen.
122. De situatie had anders kunnen zijn als de Franse autoriteiten sterkere informatie hadden verstrekt om deze taxaties te onderbouwen, inzonderheid als zij deze taxaties in hun geheel met de brief hadden meegestuurd, hetgeen relatief eenvoudig zou zijn geweest, gezien het feit dat de taxatie door het kantoor Galtier rechtstreeks in opdracht van Scott was verricht.
123. Zo is het echter niet gegaan, en de Commissie de verplichting opleggen de zaak in deze fase van de procedure nog verder uit te diepen, zou de deur openzetten voor allerlei vertragingstactieken in de procedure van toezicht op staatssteun.
124. Met andere woorden, in deze specifieke omstandigheden mocht de Commissie haar eigen onderzoek afsluiten en beslissen op de grondslag van de gegevens waarover zij beschikte. Hetzelfde geldt voor de rechter, die de beschikking moet beoordelen op grond van de elementen waar de Commissie over kon beschikken op het tijdstip waarop zij de handeling vaststelde. Het zevende middel van de Commissie treft derhalve doel en dit middel op zich rechtvaardigt de vernietiging van het bestreden arrest.
125. Wat het gebruik van de kostenmethode door de Commissie en de in de punten 109 en 110 van het bestreden arrest gesignaleerde specifieke fout betreft, hier zal ik nader op ingaan bij de bespreking van de andere middelen van de Commissie.
3. Het achtste middel: omkering van de bewijslast
a) Argumenten van partijen
126. De Commissie betoogt dat het Gerecht de bewijslast heeft omgekeerd, aangezien het haar zou hebben verplicht bewijs te verzamelen dat niet door de partijen was verstrekt, terwijl het juist aan hen was de noodzakelijke omstandigheden aan te voeren om eventueel tot een andere beslissing te komen.
127. Scott betoogt dat de Commissie het bestreden arrest verkeerd heeft begrepen, aangezien het Gerecht simpelweg de feiten heeft vastgesteld en heeft opgemerkt dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht niet in acht had genomen.
b) Beoordeling
128. Dit middel is ongegrond en gebaseerd op een verkeerde uitlegging van het bestreden arrest.
129. Zonder inhoudelijk in te gaan op het vraagstuk van de bewijslast in een procedure inzake staatssteun, moet namelijk worden opgemerkt dat het Gerecht de Commissie niet heeft verplicht bewijs ter onderbouwing van het standpunt van Scott en de Franse autoriteiten te zoeken. Het Gerecht was, zoals gezegd, enkel van oordeel dat het bewijs waarover de Commissie beschikte, de vastgestelde beschikking niet kon dragen.
130. Met andere woorden, het Gerecht heeft de Commissie geen enkele verplichting opgelegd. Het Gerecht was daarentegen van oordeel dat de Commissie, gezien de haar reeds verstrekte gegevens, conform het beginsel van goed bestuur haar onderzoek had moeten voortzetten.
131. Daarom ben ik van oordeel dat het achtste middel van de Commissie moet worden afgewezen.
4. Het negende en het twaalfde middel: rechtmatigheid van het gebruik van de kostenmethode door de Commissie
a) Argumenten van partijen
132. Met het negende en het twaalfde middel betwist de Commissie twee verschillende aspecten van het bestreden arrest.
133. In de eerste plaats zou het Gerecht ten onrechte het gebruik van de kostenmethode ter berekening van de waarde van de steun hebben afgewezen. Aangezien er geen taxatie had plaatsgevonden toen de steun werd verleend, was het gebruik van de kostenmethode volgens de Commissie daarentegen juist en logisch geweest, aangezien deze methode uitgaat van de kosten die de overheid daadwerkelijk heeft gemaakt om de steun te verlenen. Weliswaar komt de marktprijs van een zaak niet noodzakelijkerwijs overeen met wat de zaak heeft gekost, maar moet worden bedacht dat in de onderhavige zaak het terrein dat het object van de steun is, „op maat” bouwrijp is gemaakt naar de specifieke eisen van Scott, hetgeen de prijs die dit terrein op een vrije markt had kunnen opleveren minder belangrijk maakt.
134. In de tweede plaats bekritiseert de Commissie de overwegingen van het Gerecht over het mogelijk nut om, ter bepaling van de waarde van de steun, uit te gaan van de prijs waartegen het terrein in 1998 is verkocht. Deze prijs zou, ook al kwam deze overeen met de marktprijs op dat moment, geen enkele indicatie geven over de waarde van de steun elf jaar eerder. De sector huishoudpapier was in 1987 namelijk in volle expansie, maar bevond zich in 1998 in een ernstige crisis, met een waardevermindering van het terrein en de fabriek als gevolg. Daarnaast verliest iedere zaak in de loop van tijd aan waarde en is het dus normaal dat, elf jaar later, ook het object van de aan Scott verleende steun een waardevermindering heeft ondergaan.
135. Volgens Scott berust het middel van de Commissie op een verkeerde lezing van het bestreden arrest. Het Gerecht zou de Commissie namelijk niet de mogelijkheid hebben ontzegd de kostenmethode te gebruiken om de waarde van steun te bepalen. In het onderhavige geval zou het Gerecht simpelweg het feit dat de Commissie niet nader heeft gekeken of de verkoopprijs uit 1998 van nut kon zijn om de waarde te bepalen, als een schending van haar zorgvuldigheidsplicht hebben beschouwd.
136. Het Département du Loiret voert soortgelijke argumenten aan als Scott en voegt daar nog aan toe dat de redenering van de Commissie fundamenteel incoherent is. Als namelijk, zoals de Commissie betoogt, de marktwaarde van de zaak in 1998 niet relevant was om de waarde van de steun in 1987 te bepalen, zou het evenmin zin hebben, zoals de Commissie wel heeft gedaan, deze waarde te bepalen aan de hand van de gemiddelde koopprijs van de drie delen van het terrein in drie verschillende jaren, in 1975, 1984 en 1987.
b) Beoordeling
137. Het negende middel, alsook het twaalfde, dat het negende grotendeels overlapt, komt op tegen het oordeel van het Gerecht, dat de taxaties van de Commissie met betrekking tot de waarde van het in 1987 aan Scott verkochte terrein onnauwkeurig was. Dit middel betreft niet het standpunt van het Gerecht, dat de Commissie passende conclusies had moeten trekken uit de gegevens in de laatste brieven van Scott en de Franse autoriteiten (over deze aspecten gaat het zevende middel, dat ik hierboven reeds heb besproken). Dit middel bestrijdt daarentegen de meer algemene verklaringen van het Gerecht, dat de Commissie de waarde van de steun had moeten schatten met behulp van meer betrouwbare methodes dan die gebaseerd op de door de overheid gemaakte kosten.
138. In zoverre merk ik op, zoals het Gerecht zelf heeft gedaan, dat om te bepalen of de verkoop van een terrein door openbare instanties aan een particulier staatssteun vormt, het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie moet worden toegepast.(54) Er moet dus worden bepaald of de door de veronderstelde begunstigde van steun, in dit geval Scott, betaalde prijs de prijs is die waarschijnlijk zou zijn betaald indien degene die het terrein verkocht geen openbare instantie, maar een particulier was geweest.
139. In het algemeen omvat de test van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie een ingewikkelde economische beoordeling, waarbij aan de Commissie een grote beoordelingsvrijheid moet worden toegekend.(55) Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt, gaat het hier dus om een gebied waarop de rechterlijke toetsing in beginsel beperkt blijft tot de controle of er geen sprake is van een kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid, of de procedurele voorschriften in acht zijn genomen en of de feiten waarop de bestreden administratieve beschikking is gebaseerd, juist zijn vastgesteld.(56)
140. Naar mijn mening heeft het Gerecht in de onderhavige zaak een toetsing op de beschikking van de Commissie willen uitvoeren die deze grenzen te buiten is gegaan. Er moet namelijk worden bedacht dat de Franse autoriteiten ten tijde van de steunverlening geen onafhankelijke taxatie van het terrein hebben uitgevoerd en evenmin de verkoop daarvan hebben gekoppeld aan een voorafgaande mededingingsprocedure waarmee had kunnen worden nagegaan hoeveel de potentiële kopers bereid waren te betalen. Bovendien hebben de Franse autoriteiten en de veronderstelde begunstigde ook gedurende de procedure waarin werd nagegaan of er sprake was van steun, niet erg meegewerkt en in de laatste fase van de procedure, kort voor de vaststelling van de definitieve beschikking, mogelijke bewijzen eerder zinspelend dan concreet aangewezen, zoals de Commissie heeft opgemerkt en het Gerecht zelf heeft geconstateerd.
141. Het is inderdaad mogelijk dat de Commissie de waarde van het terrein in de bestreden beschikking niet erg nauwkeurig heeft geschat, zoals zij overigens zelf erkent. Feit blijft echter dat niet is aangetoond dat de Commissie een kennelijke fout heeft gemaakt, en het Gerecht heeft een dergelijke fout of een vergelijkbare schending van de toepasselijke regelgeving ook niet aangenomen, maar enkel melding gemaakt van bepaalde fouten die, ook als zij vaststaan, de nietigverklaring van de litigieuze beschikking niet kunnen dragen. Ik doel met name op de rekenfout vermeld in de punten 110 en 111 van het bestreden arrest: het betreft overigens een fout in het voordeel van Scott, want na correctie ervan had de waarde van het verkochte terrein (en dus van de steun) nog hoger kunnen uitkomen. Het feit dat deze fout op zich geen nietigverklaring kan rechtvaardigen, betekent natuurlijk niet dat het Gerecht er geen rekening mee mocht houden: zie hierover mijn analyse van het tiende middel.
142. Ik ben derhalve van oordeel dat ook het negende en het twaalfde middel moeten worden aanvaard en dat het Hof bijgevolg het bestreden arrest moet vernietigen.
5. Het tiende, het dertiende en het veertiende middel, inzake de door de Commissie geschatte waarde van de steun
a) Argumenten van partijen
143. Het tiende middel keert zich tegen een aantal specifieke aspecten van het bestreden arrest, die eveneens verband houden met de toepassing van de kostenmethode om de waarde van de steun te bepalen. Met name merkt de Commissie op dat de waarde die zij aan het terrein heeft toegekend, iets meer dan 70 miljoen FRF, in ieder geval lager was dan het bedrag van 80 miljoen FRF dat in de voorovereenkomst van 1987 tussen Scott en de Franse autoriteiten werd aangegeven voor de werkzaamheden die de openbare instanties op het terrein zouden laten uitvoeren. Daarnaast betoogt de Commissie dat het Gerecht ten onrechte de mogelijke rekenfout in het voordeel Scott, besproken in de punten 109 tot en met 111 van het bestreden arrest, heeft beschouwd als een van de gronden die de nietigverklaring van de litigieuze beschikking rechtvaardigden.
144. Het dertiende middel bevat argumenten die vergelijkbaar zijn met die in het tiende middel en in een aantal andere, waar nogmaals wordt gesteld dat de schatting van de waarde van het terrein door de Commissie zo voorzichtig is geweest, dat zij in wezen verenigbaar blijkt met de informatie in de door Scott en de Franse autoriteiten aangehaalde documenten.
145. Net als het dertiende middel voert ook het veertiende middel argumenten aan die in verscheidene andere middelen reeds zijn genoemd over de beoordelingsvrijheid van de Commissie bij het bepalen van de waarde van de steun.
146. Scott meent de argumenten van de Commissie reeds in het kader van de voorgaande middelen te hebben beantwoord en herhaalt dat in ieder geval de kern van het bestreden arrest is, dat de Commissie niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft gehandeld; daarom moeten de verschillende door het Gerecht in aanmerking genomen argumenten niet worden beschouwd als op zichzelf staande redenen voor nietigverklaring, maar als aanwijzingen dat deze zorgvuldigheid ontbrak.
b) Beoordeling
147. Wat betreft het eerste deel van het tiende middel ben ik van oordeel, in het verlengde van hetgeen ik over de voorgaande middelen heb opgemerkt, dat de argumenten van de Commissie moeten worden aanvaard. Ook hier hebben wij namelijk te maken met een aantal overwegingen van het Gerecht die hebben geleid tot de nietigverklaring van een beschikking die vrij ingewikkelde economische beoordelingen bevatte, en dat terwijl het Gerecht zelf in de redenering van de Commissie eigenlijk geen kennelijke fout of schending van procedurevoorschriften heeft vastgesteld.
148. Daarentegen kan de stelling dat het Gerecht een rekenfout van de Commissie in aanmerking heeft genomen die zij ten voordele van Scott, de verzoekende partij, had gemaakt, niet worden aanvaard. Het Gerecht heeft namelijk, zoals Scott terecht opmerkt, dit punt niet beschouwd als grond om rechtstreeks tot nietigverklaring over te gaan, maar enkel als aanwijzing dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht niet was nagekomen. Hoewel ik, zoals ik hierboven heb aangegeven, het niet eens ben met de conclusie van het Gerecht dat de Commissie onvoldoende zorgvuldig is geweest bij het onderzoek van deze zaak, blijft het een feit dat het Gerecht niet kan worden tegengeworpen dat het de rekenfouten ten voordele van Scott heeft beschouwd als een van de gronden om zijn overtuiging op te baseren.
149. Het dertiende en veertiende middel herhalen enkel, op vrij verwarde wijze, opmerkingen en argumenten die in andere middelen zijn uiteengezet. Naar mijn mening hoeven zij niet speciaal te worden geanalyseerd, en nog minder kunnen zij worden aanvaard. De verschillende onderdelen van de middelen in kwestie zijn reeds besproken bij de middelen waarin deze argumenten voor het eerst werden aangevoerd.
150. Wat de argumenten van de Commissie in het dertiende middel betreft, waarmee zij wil aantonen dat haar schatting van de waarde van het terrein voorzichtig en redelijk was, deze argumenten zijn, voor zover zij niet de beoordeling van de feiten door het Gerecht ter discussie stellen, enkel te beschouwen als argumenten ter ondersteuning van de stelling, die met name in het zevende middel reeds is uiteengezet, dat het Gerecht de grenzen van zijn toetsingsbevoegdheid heeft overschreden. Ik heb reeds aangegeven dat deze stelling naar mijn oordeel moet worden aanvaard, en daarom hoef ik niet op dit punt terug te komen.
151. Het eerste deel van het tiende middel moet derhalve worden aanvaard, terwijl het tweede deel daarvan moet worden afgewezen. Ook het dertiende en het veertiende middel moeten worden afgewezen.
6. Het elfde middel: de bewijswaarde van de maatregel van de gemeenteraad van Orléans
a) Argumenten van partijen
152. Volgens de Commissie heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Commissie, om de waarde van het aan Scott verkochte terrein te bepalen, te veel belang heeft gehecht aan de waarde die de gemeente van Orléans daar in mei 1994 aan had toegekend. Deze indicatie was juist zeer betrouwbaar en de Commissie had er goed aan gedaan deze waarde bij de berekening van de steun te gebruiken.
153. Scott beweert het document waar de Commissie naar verwijst, niet te kennen. In de notulen van de gemeenteraad van Orléans van 27 mei 1994, die zij in bezit heeft, zouden namelijk de passages die de Commissie in haar verzoekschrift in hogere voorziening heeft aangehaald, niet te vinden zijn.
b) Beoordeling
154. Vaststaat dat de Commissie bij het opstellen van dit middel een aantal redactionele fouten heeft gemaakt. Niet alle door haar aangehaalde passages zijn namelijk terug te vinden in de maatregel van de gemeenteraad van Orléans, die het Hof in bezit heeft, en de paginanummers die de Commissie in haar memorie noemt kloppen niet.(57)
155. Afgezien van de vele onnauwkeurigheden, die overigens alle stukken van de partijen in deze zaak kenmerken, blijft de kern van het middel van de Commissie overeind.
156. In 1994 heeft de gemeenteraad van Orléans, toen de staatssteunprocedure nog niet was begonnen, tijdens een algemene bespreking van de zaak als „aanvankelijke waarde” van het terrein 10,9 miljoen FRF aangegeven, met de aantekening dat het om een vrij voorzichtige schatting ging.
157. De Commissie heeft deze informatie gebruikt als element bij de berekening van de eventuele staatssteun aan Scott, waarbij zij echter, zoals het Gerecht opmerkt in de punten 109 tot en met 111 van het bestreden arrest, een interpretatiefout maakte en de vierkantemeterprijs moest verlagen, geheel ten voordele van Scott.
158. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie niet op deze waarde kon vertrouwen, aangezien punt 2.2 van de maatregel van de gemeenteraad, waarin deze schatting staat, een „zeer korte samenvatting is en geen gedetailleerde uitleg verschaft”(58) . Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat, aangezien niet bekend was hoe de Franse openbare instanties het terrein hadden verkregen, niet kon worden uitgesloten dat het terrein onteigend was en de aangegeven waarde dus hoger was dan de marktwaarde.
159. De redenering van het Gerecht lijkt mij onjuist, en het middel van de Commissie kan dan ook worden aanvaard.
160. Bij haar beoordeling of er sprake is van steun heeft de Commissie, zoals wij hebben gezien, vele jaren na dato de waarde van een terrein moeten reconstrueren, waarbij zij het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie heeft toegepast om te bepalen of er eventueel sprake was van staatssteun. Ook los van de uiteenzetting hierboven over de beoordelingsvrijheid die de Commissie in een dergelijke situatie moet worden toegekend, ben ik van oordeel dat deze instelling zich in de onderhavige zaak geheel correct heeft gedragen. In een situatie zoals hierboven beschreven lijkt mij namelijk dat het gebruik van een schatting van de waarde van het terrein i) door een van de bij de transactie betrokken openbare instanties, en ii) vastgelegd in een officieel document, een methodologisch correcte keuze is geweest.
161. Ook het bezwaar van het Gerecht, dat de aangegeven waarde onbetrouwbaar zou kunnen zijn als de openbare instanties de terreinen door middel van onteigening hadden verkregen, lijkt mij ongegrond. Het Gerecht gaat er hierbij vanuit dat de verkrijging door middel van onteigening duurder zou kunnen zijn dan een verkrijging onder normale marktcondities, aangezien in dat geval een bijzondere vergoeding aan de eigenaren zou moeten worden betaald.
162. Hierover moet enerzijds worden opgemerkt dat het instrument van onteigening per definitie is bedoeld om het openbaar belang boven het belang van particulieren te kunnen stellen, zodat er aan de eigenaar niet snel bedragen zullen worden betaald die veel hoger liggen dan de marktwaarde van de onteigende zaak. Het omgekeerde zal eerder het geval zijn.
163. Aan de andere kant, en dit lijkt mij waar het om draait, heeft de gemeenteraad van Orléans niet de kosten
van het terrein genoemd, maar een schatting van de waarde
daarvan gegeven. Bovendien mag niet worden vergeten dat deze schatting slechts een van de factoren is geweest die tot de eindbeslissing van de Commissie over de steun hebben geleid.
164. Kortom, ook het elfde middel van de Commissie is gegrond en moet worden aanvaard.
7. Het vijftiende middel, inzake onjuiste voorstelling van de feiten en het bewijs door het Gerecht
165. Met het vijftiende middel stelt de Commissie dat het Gerecht de feiten van de zaak onjuist heeft voorgesteld.
166. Dit middel is in werkelijkheid slechts zes tekstregels lang en bevat geen enkel aanvullend aspect ten opzichte van het gesteld e in de andere middelen.
167. Het is duidelijk dat een middel dat op deze manier is geformuleerd, niet kan worden aanvaard, aangezien ieder argument ter onderbouwing ervan ontbreekt. Temeer niet daar een rekwirant een onjuiste voorstelling op omstandige wijze moet uiteenzetten, waarbij hij precies moet aangeven welke feiten onjuist zouden zijn voorgesteld, en aantonen welke beoordelingsfouten het Gerecht zou hebben begaan.(59)
C – Overige middelen
1. Het vijfde middel, volgens hetwelk het Gerecht zijn beslissing heeft gegrond op factoren waar Scott geen beroep op heeft gedaan
a) Argumenten van partijen
168. De Commissie is van oordeel dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de „alternatieve” taxaties van het terrein in aanmerking te nemen(60), ondanks dat Scott ze in haar verzoekschrift niet specifiek had aangehaald.
169. Volgens Scott zou er geen sprake van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien zij in haar verzoekschrift het vastgestelde steunbedrag betwistte en met name verwees naar de brief van 24 december 1999, die grotendeels was gebaseerd op deze alternatieve schattingen van de waarde van het terrein.
b) Beoordeling
170. Het door de Commissie ingediende middel kan niet worden aanvaard.
171. Het verzoekschrift dat Scott bij het Gerecht heeft ingediend, bevatte specifieke kritiek op de door de Commissie uitgevoerde taxatie van het terrein, waarbij deze taxatie tegenover die van de Franse belastingautoriteiten werd gesteld en werd verwezen naar de brief van 24 december 1999, die de Commissie volgens Scott ten onrechte had geweigerd.(61)
172. Gezien deze kritiek op de litigieuze beschikking, in combinatie met het feit dat tijdens de terechtzitting de brief was geproduceerd waarin werd verwezen naar de „alternatieve” taxaties van het terrein, heeft het Gerecht zich terecht bevoegd geacht de waarde van het terrein te toetsen op grond van de hem verstrekte gegevens.
V – Conclusie
173. Samenvattend stel ik het Hof derhalve voor, primair, ambtshalve vast te stellen dat het bestreden arrest een ernstige logische fout bevat en het bijgevolg te vernietigen. Subsidiair stel ik voor, het zevende, het negende, het tiende (alleen het eerste deel), het elfde en het twaalfde middel van de Commissie te aanvaarden en dus in ieder geval het gehele arrest te vernietigen. Meer subsidiair kunnen naar mijn mening ook het eerste, het tweede en het derde middel worden aanvaard.
174. Aangezien het Gerecht slechts een van de vier middelen heeft onderzocht die Scott in haar verzoekschrift heeft voorgesteld, is de zaak niet in staat van wijzen en moet dus terug naar het Gerecht worden verwezen.
175. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
– het bestreden arrest nietig te vernietigen;
– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
– de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
(1) .
(2)  –	PB 2002, L 12, blz. 1.
(3)  –	Arrest van 29 maart 2007, Département du Loiret/Commissie (T‑369/00, Jurispr. blz. II‑851).
(4)  –	Arrest van 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret (C‑295/07 P, Jurispr. blz. I‑9363).
(5)  –	Arrest van 6 oktober 2005, Scott/Commissie (C‑276/03 P, Jurispr. blz. I‑8437).
(6)  –	Die twee arresten, die op dezelfde dag zijn uitgesproken, zijn respectievelijk het arrest van 10 april 2003, Département du Loiret/Commissie (T‑369/00, Jurispr. blz. II‑1789), waartegen geen hogere voorziening is ingesteld, en het arrest van 10 april 2003, Scott/Commissie (T‑366/00, Jurispr. blz. II‑1763); de hogere voorziening tegen dit arrest heeft tot het in voetnoot 5 genoemde arrest geleid.
(7)  –	Arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk (C‑232/05, Jurispr. blz. I‑10071).
(8)  –	Punt 37 van het bestreden arrest.
(9)  –	Uit een vluchtig onderzoek van het door Scott bij het Gerecht ingediende verzoekschrift blijkt echter dat verzoekster deze weigering ten grondslag heeft gelegd aan haar eerste middel, over schending van procedurele rechten, waar het Gerecht niet uitdrukkelijk op in is gegaan.
(10)  –	Punt 128 van het bestreden arrest.
(11)  –	Punt 106 van het bestreden arrest.
(12)  –	Punt 123 van het bestreden arrest.
(13)  –	Punt 137 van het bestreden arrest.
(14)  –	Punt 151 van het bestreden arrest.
(15)  –	Punt 154 van het bestreden arrest. De verordening in kwestie is verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1).
(16)  –	De litigieuze beschikking betreft namelijk ook steun in de vorm van een voorkeurstarief voor de zuiveringsheffing. Verzoekster heeft de grieven tegen dat deel van de beschikking gedurende de procedure voor het Gerecht laten vallen, nadat de vragen rond de verjaring waren opgelost. Zie punt 31 van het bestreden arrest.
(17)  –	Het is interessant te zien dat, als een merkwaardig soort parallellisme, in het andere arrest over hetzelfde geval, in zaak T‑369/00, dat is uitgesproken op dezelfde dag als het bestreden arrest (zie hierboven, voetnoot 3), het Gerecht precies het omgekeerde heeft gedaan . Zoals het Hof namelijk in hogere voorziening heeft vastgesteld (zie hierboven, voetnoot 4), had het Gerecht de gehele bestreden beschikking nietig verklaard op grond van een middel (fout bij de berekening van de rente) dat alleen de nietigverklaring van artikel 2 van de beschikking of van een deel daarvan rechtvaardigde.
(18)  –	Punt 34 van het bestreden arrest.
(19)  –	Overigens mag niet worden vergeten dat het „parallelle” arrest in zaak T‑369/00, uitgesproken op dezelfde dag, de gehele litigieuze beschikking
nietig heeft verklaard. Vanuit praktisch oogpunt had Scott dus in ieder geval gekregen waarom zij had gevraagd.
(20)  –	Arrest van 20 februari 1997, Commissie/Daffix (C‑166/95 P, Jurispr. blz. I‑983, punt 25).
(21)  –	Arresten van 19 oktober 1995, Rendo e.a./Commissie (C‑19/93 P, Jurispr. blz. I‑3319, punt 13), en 3 september 2009, Moser Baer India/Raad (C‑535/06 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24). Dezelfde uitlegging kan eveneens worden gegeven aan het arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer (C‑23/00 P, Jurispr. blz. I‑1873, punt 46).
(22)  –	Arrest van 28 februari 2008, Neirinck/Commissie (C‑17/07 P, punt 38).
(23)  –	Arrest van 1 juli 2008, Chronopost/UFEX e.a. (C‑341/06 P en C‑342/06 P, Jurispr. blz. I‑4777, punten 46‑49).
(24)  –	Deze redenering is reeds uiteengezet in arrest van 20 maart 1959, Nold/Hoge Autoriteit (18/57, Jurispr. blz. 87). Zie laatstelijk arrest Commissie/Daffix, aangehaald in voetnoot 20 (punt 24), en arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France (C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 67), en 30 maart 2000, VBA/Florimex e.a. (C‑265/97 P, Jurispr. blz. I‑2061, punt 114).
(25)  –	Arresten van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a. (C‑89/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 54‑57), en 17 december 2009, M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, punt 57).
(26)  –	Arrest van 19 november 1998, Parlement/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C‑252/96 P, Jurispr. blz. I‑7421, punten 29‑34), en beschikkingen Hof van 27 september 2004, UER/M6 e.a. (C‑470/02 P, punt 69), en 13 juni 2006, Mancini/Commissie (C‑172/05 P, punt 41).
(27)  –	Zie tevens mijn conclusie van 15 september 2009 in de nog aanhangige zaak Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑362/08 P (inzonderheid punt 90 en voetnoot 23).
(28)  –	Punt 128 van het bestreden arrest.
(29)  –	Zie arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I-7869, punten 81‑83), en 6 oktober 2005, Scott/Commissie, aangehaald in voetnoot 5 (punt 33). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in deze laatste zaak (punten 67‑69).
(30)  –	Arresten van 10 juli 1986, België/Commissie (234/84, Jurispr. blz. 2263, punten 27‑29), en 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie (C‑301/87, Jurispr. blz. I‑307, punten 29‑30).
(31)  –	Zie met name de tweede overweging van de considerans van de verordening.
(32)  –	Zie arrest Gerecht van 22 februari 2006, Le Levant 001 e.a./Commissie (T‑34/02, Jurispr. blz. II‑267, punten 91‑96), en beschikking van de president van het Gerecht van 4 april 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01 R, Jurispr. blz. II‑2153, punt 85). Overigens moet worden opgemerkt dat in het arrest in de hoofdzaak van de tweede zaak, het Gerecht de klassieke rechtspraak op striktere wijze heeft gevolgd: zie arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, Jurispr. blz. II‑2717, punten 191‑195).
(33)  –	Arrest Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Commissie (T‑228/99 en T‑233/99, Jurispr. blz. II‑435, punten 131‑143). Bij deze gelegenheid heeft het Gerecht de verplichting de betrokken staat te horen als een wezenlijk vormvoorschrift gekwalificeerd, waarvan schending ambtshalve kan worden onderzocht.
(34)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 22 februari 2005, Commissie/max.mobil (C‑141/02 P, Jurispr. blz. I‑1283, punt 72). Zie ook arresten van 19 oktober 1983, Lucchini/Commissie (179/82, Jurispr. blz. 3083, punt 27), en 31 maart 1992, Burban/Parlement (C‑255/90 P, Jurispr. blz. I‑2253).
(35)  –	Arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, aangehaald in voetnoot 24 (punt 62).
(36)  –	Arrest van 21 november 1991, Technische Universität München (C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469, punten 23‑25).
(37)  –	Arrest van 22 oktober 1991, Nölle (C‑16/90, Jurispr. blz. I‑5163, punten 13 en 30‑32).
(38)  –	Cursivering van mij.
(39)  –	Zie punt 56 van het bestreden arrest.
(40)  –	Zie punt 128 van het bestreden arrest.
(41)  –	Zie punt 121 van het bestreden arrest.
(42)  –	Zie punt 154 van het bestreden arrest.
(43)  –	Zie punten 152 en 154 van het bestreden arrest.
(44)  –	Arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, Jurispr. blz. I‑3271, punt 25), en 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, Jurispr. blz. I‑10505, punt 111).
(45)  –	Arresten van 6 september 2006, Portugal/Commissie (C‑88/03, Jurispr. blz. I‑7115, punt 99); 15 december 2005, Italië/Commissie (C‑66/02, Jurispr. blz. I‑10901, punt 135); 12 december 2002, Frankrijk/Commissie (C‑456/00, Jurispr. blz. I‑11949, punt 41), en 7 maart 2002, Italië/Commissie (C‑310/99, Jurispr. blz. I‑2289, punt 46).
(46)  –	Arrest British Aggregates/Commissie (aangehaald in voetnoot 44, punt 114); arresten van 8 mei 2003, Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie (C‑328/99 en C‑399/00, Jurispr. blz. I‑4035, punt 39), en 29 februari 1996, België/Commissie (C‑56/93, Jurispr. blz. I‑723, punt 11).
(47)  –	Een sprekend voorbeeld van een dergelijk potentieel dilemma voor de rechter van de Unie is bijvoorbeeld te vinden in het arrest van 22 november 2007, Spanje/Lenzing (C‑525/04 P, Jurispr. blz. I‑9947, punten 56‑58, en daar aangehaalde rechtspraak).
(48)  –	Zie bijvoorbeeld arresten van 14 september 2004, Spanje/Commissie (C‑276/02, Jurispr. blz. I‑8091, punt 31); 29 april 2004, Duitsland/Commissie (C‑277/00, Jurispr. blz. I‑3925, punt 39); 3 oktober 2002, Frankrijk/Commissie (C‑394/01, Jurispr. blz. I‑8245, punt 34); 26 september 1996, Frankrijk/Commissie (C‑241/94, Jurispr. blz. I‑4551, punt 33), en 10 juli 1986, België/Commissie (234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16).
(49)  –	Zie bijvoorbeeld over staatssteun, arrest Spanje/Lenzing, aangehaald in voetnoot 47 (punt 54, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(50)  –	Punten 110‑111 van het bestreden arrest.
(51)  –	Punt 115 van het bestreden arrest.
(52)  –	Punten 124‑142 van het bestreden arrest.
(53)  –	Arrest van 6 november 2008, Nederland/Commissie (C‑405/07 P, Jurispr. blz. I‑8301, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(54)  –	Zie punt 105 van het bestreden arrest.
(55)  –	Arresten Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie, aangehaald in voetnoot 46 (punten 38 en 39), en België/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 46 (punten 10 en 11). Zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 27 oktober 2005 in de zaak Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (arrest van 10 januari 2006, C‑222/04, Jurispr. blz. I‑289, punt 109, en voetnoot 35 van de conclusie).
(56)  –	Vgl. hierboven, punt 102.
(57)  –	De Commissie heeft in september 2007 tegelijk met het verzoek om een memorie van repliek te mogen indienen, het document overgelegd waar zij in haar verzoekschrift in hogere voorziening naar verwijst. Het gaat om een officiële transcriptie van het debat over de goedkeuring van het besluit van de gemeenteraad van mei 1994. De vraag of dit document in aanmerking kan worden genomen, is niet relevant, aangezien het slechts bijkomstig lijkt ten opzichte van het door de gemeenteraad genomen besluit, dat de Commissie reeds voor het Gerecht heeft overgelegd.
(58)  –	Punt 118 van het bestreden arrest.
(59)  –	Arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, Jurispr. blz. I‑123, punt 50), en beschikking van 16 december 2004, APOL en AIPO/Commissie (C‑222/03 P, punt 40).
(60)  –	Zie punten 130 en 131 van het bestreden arrest.
(61)  –	Zie verzoekschrift dat Scott heeft ingediend bij het Gerecht, punten 9.3 en 9.4.