62002CC0113_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Šiame ieškinyje, pateiktame pagal EB 226 straipsnį, Komisija tvirtina, kad Nyderlandų nustatyta atliekų vežimo tvarka dviem atžvilgiais neatitinka 1993 m. vasario 1 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 259/93 dėl atliekų vežimo Europos Bendrijos viduje, į Bendriją ir iš jos priežiūros ir kontrolės(2) (toliau – Reglamentas) bei 1975 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvos 75/442/EEB dėl atliekų(3) su pakeitimais, padarytais 1991 m. kovo 18 d. Tarybos direktyva 91/156/EEB(4), ir pritaikytos 1996 m. gegužės 24 d. Komisijos sprendimu 96/350/EB(5) (toliau – Direktyva).
2. Pirma, Komisija tvirtina, kad Nyderlandų taikomi kriterijai sprendžiant, kada prieštarauti panaudojimui skirtų atliekų vežimui, neatitinka Reglamento 7 straipsnio 4 dalyje nustatytų kriterijų.
3. Antra, Komisija teigia, kad Nyderlandų taikomi kriterijai nustatant, ar atliekų deginimas reiškia šalinimo ar panaudojimo operaciją, neatitinka Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktuose nustatytų kriterijų. Šalims pateikus savo pastabas šioje byloje, kitoje byloje Teismas paskelbė sprendimą, patvirtinantį, kad ginčijami kriterijai, pagrįsti atliekų šilumine verte ir sudėtimi, iš tikrųjų pažeidžia Direktyvą(6) .
Teisiniai pagrindai
Bendrijos teisė
4. Reglamentu siekiama suvienodinti tvarką, pagal kurią atliekų vežimas gali būti ribojamas siekiant apsaugoti aplinką. Reglamento II antraštinė dalis pavadinta „Atliekų vežimas iš vienos valstybės narės į kitą“. II antraštinės dalies A ir B skyriai nustato tvarką, kurios turi būti laikomasi vežant atliekas šalinti ir vežant panaudojimui skirtas atliekas. Reglamentas patvirtina Direktyvoje(7) vartojamus sąvokų „šalinimas“ ir „panaudojimas“ apibrėžimus, kurie išdėstomi toliau.
5. Panaudojimui skirtų atliekų(8) pavojingesnių rūšių vežimui nustatoma tokia tvarka. Kai atliekų gamintojas ar turėtojas ketina tokias atliekas vežti iš vienos valstybės narės į kitą, jis turi apie tai pranešti paskirties kompetentingai institucijai, o pranešimo kopiją nusiųsti siunčiančiajai kompetentingai institucijai ir gavėjui(9) .
6. Siunčiančioji ir paskirties valstybės narės turi teisę prieštarauti dėl vežimo. Jų prieštaravimai turi būti pagrįsti 7 straipsnio 4 dalimi. 7 straipsnio 4 dalies a punktas išvardija penkis pagrindus, kuriais remdamosi tų valstybių narių kompetentingos institucijos gali kelti pagrįstus prieštaravimus. 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktoji įtrauka numato, kad jos „gali kelti pagrįstus prieštaravimus dėl planuojamo atliekų vežimo < ... > jei galimų ir negalimų panaudoti atliekų santykis, apskaičiuota galutinai sunaudotų medžiagų vertė, sąnaudos ir negalimos panaudoti atliekų dalies šalinimo sąnaudos nepateisina šio panaudojimo ekonominiu ir aplinkos apsaugos požiūriu“.
7. Pagal Direktyvos 1 straipsnio e punktą „šalinimas“ reiškia „bet kurią operaciją, išvardytą IIA priede“, o pagal 1 straipsnio f punktą „panaudojimas“ reiškia „bet kurią operaciją, išvardytą IIB priede“.
8. „Deginimas sausumoje“ yra įtrauktas į IIA priedą kaip D10 punktas, ir todėl laikomas šalinimo operacija. „Panaudojimas kaip kuro ar kitos priemonės energijai gauti“, priešingai, IIB priedo R1 punkte laikomas atliekų panaudojimo operacija.
Nacionalinės teisės aktai
9. 1997 m. birželio mėn. Nyderlandų vyriausybė priėmė Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen
II 1997–2007 (Daugiametį pavojingų atliekų tvarkymo planą, toliau – MJP-GA II)(10) .
10. MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyrius nurodo, kaip Nyderlandų kompetentinga institucija turėtų taikyti 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktąją įtrauką.
11. 8 skyriaus 3 punkto a papunktis nurodo, kad „kai siunčiančioje valstybėje panaudojama mažiau nei 20 % (masės) skirtų tarpvalstybiniam vežimui atliekų kiekio, atsižvelgiant į didelį atliekų, kurias reikia toliau šalinti, kiekį, pagrindai kelti Reglamente numatytą prieštaravimą tikrinami atskirai kiekvieno prašymo atveju. Bet kuriuo atveju b punkte esančioje išnašoje nurodytas ribinis dydis netaikomas < ... > “.
12. 8 skyriaus 3 punkto b papunktis nurodo, kad „kitais atvejais prieštaravimai dėl vežimo iš esmės keliami, jei paskirties valstybėje narėje galimų panaudoti atliekų procentinis dydis yra mažesnis nei siunčiančioje valstybėje narėje“.
13. 8 skyriaus 3 punkto b papunkčio išnaša iš pradžių numatė:
„Jei neįmanoma aiškiai nustatyti, kad veiksmingai panaudotų atliekų procentinis dydis yra mažesnis paskirties valstybėje, gali būti taikomas ribinis dydis siekiant riboti prieštaravimus ir skundus. Ribinis dydis negali viršyti 20 % atitinkamos vertės. Nustačius daugiau kaip 20 %, tai visada sukels prieštaravimą. Visa tai dar tikrinama, atsižvelgiant į konkretų ketinamą vežimą.“
14. Komisijai pateikus oficialų įspėjimą iki šios bylos, Nyderlandai iš dalies pakeitė išnašą, išbraukdami cituotos ištraukos priešpaskutinį sakinį.
15. MJP-GA II antrosios dalies 18 skyriuje nagrinėjamas skirtumas tarp deginimo kaip panaudojimo operacijos, kurios metu atliekos pirmiausia naudojamos kaip kuras, ir deginimo kaip šalinimo būdo. Jame nurodyta, kad pavojingų atliekų deginimas laikomas panaudojimo operacija tik tuomet, kai atliekų šiluminė vertė yra didesnė nei 11 500 Kj/kg, jei atliekų chloringumas mažesnis nei 1 %, arba didesnė nei 15 000 Kj/kg tuo atveju, jei atliekų chloringumas didesnis nei 1 %.
Ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo
16. Gavusi įvairių skundų, kuriuose teigiama, kad Nyderlandai iškėlė nepagrįstus prieštaravimus dėl pavojingų atliekų eksporto, 1999 m. balandžio 28 d. laišku Komisija nusiuntė Nyderlandams oficialų įspėjimą, išdėstydama nuomonę, kad MJP-GA II gali trimis atžvilgiais pažeisti Bendrijos teisės aktus.
17. Atsakydama Nyderlandų vyriausybė iš dalies pakeitė išnašą MJP-GA II 8 skyriaus 3 punkto b papunktyje taip, kaip pirmiau aprašyta(11), bet nepadarė jokių kitų pakeitimų.
18. Komisija nebuvo patenkinta atsakymu ir 2000 m. rugpjūčio 1 d. nusiuntė Nyderlandams argumentuotą nuomonę. Nyderlandai atsakė 2000 m. lapkričio 8 d., neigdami bet kokius Bendrijos teisės aktų pažeidimus.
19. 2002 m. kovo 21 d. Komisija kreipėsi į Teisingumo Teismą, prašydama paskelbti, kad Nyderlandai neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento 7 straipsnio 4 dalį, Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktus, 7 straipsnio 1 dalį ir EB 82 straipsnį, aiškinamą kartu su EB 86 straipsniu.
20. Nagrinėjant bylą Komisija panaikino trečiąjį savo ieškinio pagrindą dėl EB 82 ir 86 straipsnių pažeidimo.
21. Teisingumo Teismui pateiktuose paaiškinimuose Komisija neišdėstė jokių argumentų, pagrindžiančių Direktyvos 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą.
22. Todėl būtina išnagrinėti tik tai, ar MJP-GA II prieštarauja Reglamento 7 straipsnio 4 daliai, ar neteisingai įgyvendina Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktus. Siūlau pirma nagrinėti pastarąjį klausimą, kurį neseniai išaiškino Teisingumo Teismas.
MJP-GA II atitiktis Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktams
23. Komisija tvirtina, kad MJP-GA II antrosios dalies 18 skyriuje daromas skirtumas tarp šalinimo ir panaudojimo deginant pavojingas atliekas neatitinka Direktyvos.
24. Šalims pateikus savo pastabas šioje byloje, Teisingumo Teismas paskelbė sprendimą byloje Komisija prieš Vokietiją (12) .
25. Teisingumo Teismas nusprendė, kad nors valstybės narės gali prieštarauti dėl vežimo tuo pagrindu, kad aptariamosios atliekos yra neteisingai klasifikuotos, kaip skirtos panaudojimui, o ne šalinimui, ir nustatyti kriterijus panaudojimo ir šalinimo operacijoms atskirti, tie kriterijai turi atitikti atskyrimą, suformuluotą Direktyvoje(13) .
26. Direktyva aiškiai skiria „deginimą sausumoje“ (kuris pagal D10 punktą priskirtas šalinimo operacijoms) ir „panaudojimą kaip kuro ar kitos priemonės energijai gauti“ (kuris pagal R1 punktą laikomas panaudojimo operacija). Teisingumo Teismas nusprendė, jog pastaroji kategorija turėtų būti aiškinama kaip taikytina tik „kai didžioji atliekų dalis yra sunaudota operacijos metu ir didžioji dalis sukurtos energijos yra perimta ir panaudota“(14) .
27. Atsižvelgdamas į savo paties pateiktą R1 punkto aiškinimą, Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad jei valstybė narė naudotų atliekų šiluminę vertę ar kenksmingų medžiagų kiekį deginamose atliekose kaip kriterijų nustatant, ar atliekų deginimas kvalifikuotinas kaip šalinimo ar kaip panaudojimo operacija(15), tai neatitiktų Direktyvos. Toks kriterijus nesusijęs nei su sunaudotų atliekų dalimi, nei su perimtos energijos dalimi.
28. Todėl Teisingumo Teismas aiškiai pripažino atliekų šilumine verte pagrįsto kriterijaus neatitikimą Direktyvai. Teisingumo Teismo argumentacija taip pat tiktų kriterijui, pagrįstam atliekų chloringumu prieš deginimą. Remiantis Teisingumo Teismo pateiktu R1 punkto aiškinimu, atliekų sudėtis turėtų būti vienodai nereikšminga matuojant tiek prieš, tiek po deginimo.
29. Atitinkamai akivaizdu, kad MJP-GA II antrosios dalies 18 skyrius pažeidžia Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktus, aiškinamus kartu su Direktyvos IIA priedo D9 punktu ir IIB priedo R1 punktu.
MJP-GA II atitiktis Reglamento 7 straipsnio 4 daliai
30. Pagal paskutinį Komisijos ieškinio pagrindą MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje numatyti kriterijai, kuriais vadovaujamasi sprendžiant, kada turi būti pateikti prieštaravimai dėl panaudojimui skirtų atliekų vežimo, neatitinka Reglamento 7 straipsnio 4 dalies.
31. Komisija tvirtina, kad jeigu Bendrijos teisės aktas yra reglamentas, jis nepalieka vietos nacionalinėms įgyvendinimo priemonėms, jei tokios priemonės nėra aiškiai numatytos. Taip nėra Reglamento 7 straipsnio 4 dalies atveju.
32. Komisija toliau tvirtina, kad kriterijai, numatyti MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje, neatitinka Reglamento 7 straipsnio 4 dalies. Jie numato, kad sistemingi prieštaravimai dėl panaudojimui skirtų atliekų vežimo keltini, kai panaudotinų atliekų kiekis siunčiančioje valstybėje viršija 20 % ir yra lygus ar didesnis nei panaudotinų atliekų kiekis paskirties valstybėje. Tokiu būdu jie suteikia subjektyvumo vertinimui, kuris pagal Reglamento 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktąją įtrauką turi būti pagrįstas išskirtinai objektyviomis kiekvieno vežimo savybėmis. Taip jie išlaiko Nyderlandus susaistytus ekonominio pakankamumo principu panaudotinų atliekų atžvilgiu, priešingai Teisingumo Teismo sprendimui Dusseldorp
byloje(16) .
33. Dėl to, ar nacionalinėms institucijoms leidžiama priimti tokias nacionalines įgyvendinimo taisykles šiuo klausimu, Nyderlandų vyriausybė pažymi, kad Reglamento 30 straipsnis aiškiai suteikia kompetenciją valstybėms narėms imtis priemonių, kurių reikia užtikrinant, kad atliekos būtų gabenamos laikantis jo nuostatų.
34. Nyderlandų vyriausybė neigia, kad MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje esantys kriterijai reiškia sistemingą prieštaravimą. Skyriuje aiškiai numatoma, kad kiekvienas vežimas turi būti nagrinėjamas atskirai. 8 skyriaus 3 punkto b papunkčio formuluote, kad prieštaravimai „iš esmės“ keliami, ketinta tik parodyti, kad jie bus keliami prireikus, o ne visada.
35. Nyderlandų vyriausybė bet kuriuo atveju mano, kad kriterijai atitinka Reglamento 7 straipsnio 4  dalies a punkto penktąją įtrauką. Jais pateisinami ta nuostata teisėtai siekiami ekonominiai bei aplinkos apsaugos tikslai, suteikiant pirmenybę toms operacijoms, kuriomis pasiekiamas didesnio masto panaudojimas. Taip jie tarnauja atliekų panaudojimo skatinimo tikslams, kaip numatyta Direktyvos 3 straipsnio 1 dalies b punkte, ir padeda užtikrinti aukštą aplinkos apsaugos lygį, kaip numatyta EB 174 straipsnio 2 dalyje.
36. Galiausiai Komisija tvirtina, kad kriterijai, numatyti MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje, yra neutralūs ir taikomi tiek panaudotinų atliekų importui, tiek eksportui. Todėl tie kriterijai negali būti laikomi paslėpto protekcionizmo pavyzdžiu.
37. Man atrodo, bent jau ginčytina tai, kad valstybės narės gali nustatyti kriterijus, kurie numato, kaip jos vykdo dalį kompetencijos, suteiktos joms pagal Reglamento 7 straipsnio 4 dalies a punktą.
38. Iš tikrųjų valstybėms narėms paprastai neleidžiama priimti nacionalinių priemonių Bendrijos reglamentams įgyvendinti(17) . Tokioms priemonėms be pagrindo suteikiamas tiesiogiai įgyvendinamų Bendrijos reglamentų pobūdis, ir jos sukelia akivaizdžią klaidos perkeliant ir painiavos dėl ginčijamų normų kaip Bendrijos teisės statuso riziką.
39. Teisingumo Teismo praktika patvirtina, kad įgyvendinimo priemonės leidžiamos tam tikromis aplinkybėmis, ypač kai reglamentas aiškiai tai numato(18) .
40. Ginčytina, ar Reglamento 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktoji įtrauka iš tikro suteikia valstybėms narėms dalį kompetencijos ir ar kriterijų, susijusių su tos kompetencijos vykdymu, nustatymas prisidėtų prie teisinio tikrumo bei sprendimų priėmimo nuoseklumo ir Bendrijos institucijoms palengvintų nacionalinės politikos priežiūrą. Teismas yra konkrečiai pripažinęs kriterijų vaidmenį, vertindamas konkrečius atvejus pagal 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktąją įtrauką(19) .
41. Netgi darant prielaidą, kad tokie nacionaliniai kriterijai yra leidžiami pagal 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktąją įtrauką, vis dėlto akivaizdu, kad jie turi likti tos nuostatos taikymo srityje. Teisingumo Teismas yra keletą kartų pabrėžęs, kad sąrašas, esantis 7 straipsnio 4 dalies a punkte, yra baigtinis, ir todėl negali būti pildomas valstybių narių kompetentingų institucijų(20) .
42. Aš manau, kad kriterijai, numatyti MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje, neatitinka Reglamento 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktosios įtraukos.
43. Ta nuostata išskirtinai susijusi su klausimu, ar pasiūlyta panaudojimo operacija pateisinama ekonominiu ir aplinkos apsaugos požiūriu. Tam įvertinti nustatyti trys veiksniai: galimų ir negalimų panaudoti atliekų santykis; apskaičiuota galutinai sunaudotų medžiagų vertė ir panaudojimo sąnaudos, įskaitant negalimos panaudoti atliekų dalies šalinimą. Lyginamasis panaudojimo operacijų paskirties valstybėje ir siunčiančioje valstybėje efektyvumas nėra paminėtas.
44. Mano nuomone, ginčijami nacionaliniai kriterijai keliais atžvilgiais nukrypsta nuo 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktojoje įtraukoje numatytų kriterijų.
45. Jei vertinant vežimą pateisinančias ekonomines ir aplinkos apsaugos aplinkybes ir būtų galima lyginti panaudojimo operacijų po vežimo efektyvumą su kitų operacijų, atliekamų visoje Bendrijoje, efektyvumu, tai man neatrodo, kad gali būti pateisinamas tik paskirties ir siunčiančioje valstybėse prieinamų įrenginių lyginimas.
46. Kaip teigia Komisija, MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje numatyti kriterijai, susiję su panaudojimo operacijų lyginamuoju efektyvumu paskirties ir siunčiančioje valstybėse, atrodo, leidžia Nyderlandų nuostatose remtis artumu ir ekonominiu pakankamumu. Prieštaravimų dėl vežimo iškėlimas labiau tikėtinas tuo atveju, kai atliekos būtų efektyviau panaudotos siunčiančioje valstybėje. Todėl tikimybė, kad atliekos bus panaudotos kilmės valstybėje, yra didesnė, nei būtų po nepriklausomo ir esminio panaudojimo operacijos paskirties valstybėje vertinimo. Teisingumo Teismas Dusseldorp
byloje(21) nusprendė, kad pagal Bendrijos teisę panaudotinų atliekų vežimui artumo ir ekonominio pakankamumo principai netaikomi.
47. Man atrodo, kad ginčijami nacionaliniai kriterijai turi trūkumų dėl efektyvumo priemonės, kuri pagrįsta tik vienu iš kriterijų, numatytų 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktojoje įtraukoje, būtent galimų ir negalimų panaudoti atliekų santykiu. Kaip aiškiai parodo ši nuostata, taip pat svarbu apsvarstyti vertę to, kas sunaudota, ir sąnaudas, susijusias su panaudojimu ir negalimos panaudoti atliekų dalies šalinimu.
48. Aš nemanau, kad mano įvertinimui svarbu, ar pagal MJP-GA II pirmosios dalies 8 skyriuje numatytus kriterijus ketinta veikti sistemingai, ar paprasčiausiai nustatyti prieštaravimą pagrindžiančią prezumpciją. Bet kuriuo atveju šie kriterijai kompetentingos institucijos Nyderlanduose vykdomą vertinimą papildo elementu, kuris nėra numatytas Reglamento 7 straipsnio 4 dalies a punkto penktojoje įtraukoje. Jie taip pat suteikia ypatingą svarbą tik vienai iš aplinkos apsaugos ir ekonominio efektyvumo priemonių, numatytų toje nuostatoje.
49. Man taip pat neatrodo, kad turi reikšmės tai, jog kriterijai veikia neutraliai ta prasme, kad jie taikomi tiek atliekų įvežimui į Nyderlandus, tiek išvežimui iš jų. Bet kuriuo atveju jų neapima 7 straipsnio 4 dalyje išsamiai nustatyti prieštaravimo pagrindai.
Išvada
50. Todėl aš manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:
1.	Paskelbti, kad Nyderlandų Karalystė neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 1993 m. vasario 1 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 259/93 dėl atliekų vežimo Europos Bendrijos viduje, į Bendriją ir iš jos priežiūros ir kontrolės 7 straipsnio 4 dalį ir 1975 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvos 75/442/EEB dėl atliekų, iš dalies pakeistos 1991 m. kovo 18 d. Tarybos direktyva 91/156/EEB ir 1996 m. gegužės 24 d. Komisijos sprendimu 96/350/EB, 1 straipsnio e ir f punktus.
2.	Priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
(1) .
(2)
–	OL L 30, 1993, p. 1.
(3)
–	OL L 194, 1975, p. 39.
(4)
–	OL L 78, 1991, p. 32.
(5)
–	OL L 135, 1996, p. 32.
(6)
–	Sprendimas Komisija prieš Vokietiją
(C‑228/00, Rink. p. I-1439).
(7)
–	Reglamento 2 straipsnio i ir k punktai.
(8)
–	Nustato Reglamento III ir IV priedai.
(9)
–	Reglamento 6 straipsnio 1 dalis.
(10) –	MJP-GA II buvo priimtas laukiant Teisingumo Teismo sprendimo byloje Dusseldorp
(C‑203/96, Rink. p. I-4075), priimto 1998 m. birželio 25 d., kuriame Teismas, inter alia,
nusprendė, kad ekonominio pakankamumo ir artumo principai netaikytini panaudojimui skirtų atliekų vežimui. Nyderlanduose anksčiau galiojusi tvarka numatė, kad atliekų eksportas leidžiamas, jei užsienyje egzistuoja aukštesnės kokybės apdorojimo technologijos arba jei nėra galimybių tos rūšies atliekas apdoroti Nyderlanduose.
(11)
–	14 punkte.
(12)
–	Sprendimas C‑228/00, minėtas 6 išnašoje.
(13)
–	Ten pat, 34–36 punktai.
(14)
–	Ten pat, 43 punktas.
(15)
–	Ten pat, 47 punktas.
(16)
–	Minėtas 10 išnašoje.
(17)
–	Žr., pavyzdžiui, sprendimą Komisija prieš Italiją
(39/72, Rink. p. 101, 17 punktas).
(18)
–	Žr., pavyzdžiui, sprendimą Variola
(34/73, Rink. p. 981, 11 punktas).
(19)
–	Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, minėto 6 išnašoje, 50 punktas.
(20)
–	Žr., pavyzdžiui, sprendimą ASA
(C-6/00, Rink. p. I‑1961, 36 punktas).
(21)
–	Cituota 10 išnašoje.