62009CJ0152_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑152/09,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Verwaltungsgericht Schwerin (Duitsland) bij beslissing van 3 februari 2009, ingekomen bij het Hof op 4 mei 2009, in de procedure
André Grootes
tegen
Amt für Landwirtschaft Parchim,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, J.‑J. Kasel, A. Borg Barthet (rapporteur), E. Levits en M. Safjan, rechters,
advocaat-generaal: J. Mazák,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– A. Grootes, vertegenwoordigd door J. Booth, Rechtsanwalt,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma en C. Blaschke als gemachtigden,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. von Rintelen als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juli 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 40, lid 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1, en – rectificatie – PB 2004, L 94, blz. 70), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 319/2006 van de Raad van 20 februari 2006 (PB L 58, blz. 32; hierna: „verordening nr. 1782/2003”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A. Grootes en het Amt für Landwirtschaft Parchim (Bureau voor de landbouw te Parchim) over de vraag of een bepaald perceel (hierna: „litigieuze oppervlakte”) voor de berekening van toeslagrechten als bouwland dan wel als blijvend grasland moet worden aangemerkt.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1782/2003
3. In het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Raad van de Europese Unie verordening nr. 1782/2003 vastgesteld, die voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor bepaalde steunregelingen voor landbouwers.
4. Verordening nr. 1782/2003 stelt onder meer een regeling voor inkomenssteun voor landbouwers vast. In artikel 1, tweede streepje, van die verordening wordt deze regeling aangeduid als „bedrijfstoeslagregeling”. Die regeling is opgenomen in titel III van voormelde verordening.
5. Artikel 34, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt:
„De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.”
6. Artikel 37, lid 1, van die verordening luidt:
„Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
[...]”
7. Overeenkomstig artikel 38 van die verordening omvat de referentieperiode de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
8. Artikel 40 van de verordening, „Gevallen van onbillijkheid”, bepaalt:
„1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, in het geval van suikerbiet, suikerriet of cichorei, op basis van het meest recente verkoopseizoen voorafgaand aan de overeenkomstig bijlage VII, punt K, gekozen representatieve periode. In dit geval is lid 1 van overeenkomstige toepassing.
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
5. De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing voor landbouwers die in de referentieperiode overeenkomstig de verordeningen (EEG) nr. 2078/92 [van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (PB L 215, blz. 85)] en (EG) nr. 1257/1999 [van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80)] landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen, voor hoptelers die in dezelfde periode overeenkomstig verordening (EG) nr. 1098/98 [van de Raad van 25 mei 1998 tot vaststelling van tijdelijke bijzondere maatregelen in de hopsector (PB L 157, blz. 7)] een rooiverbintenis moesten nakomen, en voor tabakstelers die overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2075/92 [van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak (PB L 215, blz. 70)] hebben deelgenomen aan het programma voor het opkopen van quota.
In het geval dat de in de eerste alinea bedoelde maatregelen niet alleen de referentieperiode betroffen, maar ook de in lid 2 genoemde periode, stellen de lidstaten op basis van objectieve criteria en op een zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, een referentiebedrag vast overeenkomstig door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure vast te stellen uitvoeringsbepalingen.”
9. Op grond van afdeling 1 („Regionale uitvoering”) van hoofdstuk 5 van titel III van verordening nr. 1782/2003 kunnen de lidstaten de bedrijfstoeslagregeling waarin de hoofdstukken 1 tot en met 4 van die titel voorzien, op regionaal niveau toepassen.
10. Ingevolge artikel 58, leden 1 en 3, van die verordening kan een lidstaat ervoor kiezen om de bedrijfstoeslagregeling op regionaal niveau toe te passen door zijn nationale maximum niet individueel onder de landbouwers van die staat te verdelen op basis van hun respectieve referentiebedragen, maar tussen de verschillende regio’s waaruit zijn grondgebied bestaat.
11. Artikel 59, leden 1, 3 en 4, van die verordening luidt als volgt:
„1. In naar behoren gemotiveerde gevallen en op basis van objectieve criteria kunnen de lidstaten het totale bedrag van het krachtens artikel 58 vastgestelde regionale maximum of een gedeelte daarvan verdelen onder alle landbouwers wier bedrijf in de betrokken regio is gelegen, met inbegrip van de landbouwers die niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria van artikel 33.
[...]
3. In geval van gedeeltelijke verdeling van het totale bedrag van het regionale maximum, ontvangen de landbouwers toeslagrechten waarvan het bedrag per toeslagrecht wordt berekend door het overeenkomstige deel van het krachtens artikel 58 vastgestelde maximum te delen door het aantal subsidiabele hectaren, in de zin van artikel 44, lid 2, zoals dat op regionaal niveau is vastgesteld.
Indien de landbouwer ook recht heeft op toeslagrechten die worden berekend op het resterende deel van het regionale maximum, wordt het regionale bedrag van al zijn toeslagrechten, met uitzondering van braakleggingstoeslagrechten, verhoogd met een bedrag dat overeenkomt met het referentiebedrag gedeeld door het volgens lid 4 vastgestelde aantal rechten.
[...]
4. Het aantal toeslagrechten per landbouwer is gelijk aan het aantal hectaren dat hij overeenkomstig artikel 44, lid 2, heeft aangegeven in het eerste toepassingsjaar van de bedrijftoeslagregeling, behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4.”
12. Artikel 60, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt:
„Binnen de grenzen die lid 2 voor de betrokken regio stelt, mag een landbouwer worden toegestaan gebruik te maken van de in lid 1 geboden mogelijkheid:
[...]
b) in geval van overeenkomstige toepassing van artikel 40 en artikel 42, lid 4, tot een aantal hectaren dat wordt vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden.”
13. Artikel 61 van die verordening luidt als volgt:
„Bij toepassing van artikel 59 kunnen de lidstaten ook op basis van objectieve criteria binnen het regionale maximum of een deel ervan voor de in artikel 59, lid 1, bedoelde landbouwers verschillende bedragen aan toeslagrechten vaststellen voor op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum als grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren, dan wel, als alternatief, voor op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum als blijvend grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren.”
Verordening (EG) nr. 795/2004
14. Artikel 16 van verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 (PB L 345, blz. 85; hierna: „verordening nr. 795/2004”), bepaalt:
„1. Indien met betrekking tot in artikel 40, lid 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde gevallen de in dat lid vermelde landbouwmilieuverbintenissen verstrijken na de uiterste datum die tijdens het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geldt voor de indiening van een aanvraag tot betaling in het kader van die regeling, stellen de lidstaten in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling voor elke betrokken landbouwer referentiebedragen vast overeenkomstig artikel 40, leden 1, 2 of 3, of lid 5, tweede alinea, van die verordening met dien verstande dat elke dubbele betaling in het kader van die landbouwmilieuverbintenissen uitgesloten is.
[...]
2. In het in artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde geval ontvangt de landbouwer toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat die landbouwer in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeeft.
3. Artikel 40 van verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt toegepast op basis van elke in bijlage VI bij die verordening vermelde rechtstreekse betaling.”
15. Hoofdstuk 6 van verordening nr. 795/2004 bevat een afdeling 1, „Regionale uitvoering”.
16. Artikel 38 van verordening nr. 795/2004, dat deel uitmaakt van deze afdeling, stelt in de leden 1 tot en met 3 een aantal nadere regels vast voor de uitvoering van artikel 59, leden 1 en 2, van verordening nr. 1782/2003.
17. Artikel 38, lid 4, van verordening nr. 795/2004 bepaalt:
„Artikel 40 van verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 16 van de onderhavige verordening zijn van overeenkomstige toepassing.”
Nationale regeling
18. Volgens § 2, lid 1, van het Betriebsprämiendurchführungsgesetz (Duitse wet tot uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling, BGBl. 2006 I, blz. 1298; hierna: „BetrPrämDurchfG”) wordt de bedrijfstoeslag vanaf 1 januari 2005 op regionaal niveau toegekend overeenkomstig het bepaalde in de wet en in de uitvoeringsverordening inzake bedrijfstoeslagen.
19. § 5, lid 1, BetrPrämDurchfG bepaalt dat het referentiebedrag van de bedrijfstoeslag ingevolge de gecombineerde bepalingen van artikel 59, leden 1 en 3, van verordening nr. 1782/2003 voor iedere landbouwer bestaat uit een bedrijfsspecifiek bedrag en uit een oppervlaktegerelateerd bedrag.
20. Het bedrijfsspecifieke bedrag wordt berekend op basis van de in § 5, lid 2, punt 1, BetrPrämDurchfG opgesomde vroegere rechtstreekse betalingen, waarbij de melkpremie en de premietoeslagen voor melkproducten moeten worden opgeteld.
21. Het oppervlaktegerelateerde bedrag wordt berekend door het resterende deel van het regionale maximum te delen door het aantal subsidiabele hectaren.
22. In dit verband bepaalt § 5, lid 3, BetrPrämDurchfG:
„Het oppervlaktegerelateerde bedrag voor het jaar 2005 wordt berekend door:
1. de som van de bedrijfsspecifieke bedragen bedoeld in lid 2 voor elke regio af te trekken van het desbetreffende regionale maximum bedoeld in § 4, lid 1,
2. het na aftrek overeenkomstig punt 1 resterende gedeelte van het regionale maximum overeenkomstig artikel 59, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 te verdelen over de aldaar genoemde oppervlakten per hectare, met inachtneming in elke regio van de in bijlage 2 bedoelde verhouding tussen het oppervlaktegerelateerde bedrag per hectare subsidiabele oppervlakte die op 15 mei 2003 als blijvend grasland werd gebruikt, en het oppervlaktegerelateerde bedrag per hectare voor de overige subsidiabele oppervlakten.
[...]”
23. Bijlage 2 bij het BetrPrämDurchfG bevat een tabel voor bedragen per toeslagrecht voor als blijvend grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren, met voor de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern een verhouding voor als blijvend grasland gebruikte hectaren van 0,194 en een verhouding voor andere hectaren van 1.
24. Ten tijde van de feiten in het hoofdgeding bepaalde § 13, lid 2, van de Betriebsprämiendurchführungsverordnung (Duitse uitvoeringsverordening inzake bedrijfstoeslagen, BGBl. 2006 I, blz. 2376) onder meer:
„In de in artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde gevallen worden voor de vaststelling van het referentiebedrag het bedrijfsspecifieke bedrag en het oppervlaktegerelateerde bedrag berekend op basis van het kalenderjaar vóór de deelneming aan de landbouwmilieumaatregel. [...].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
25. Blijkens de verwijzingsbeslissing is in 1994 van de litigieuze oppervlakte, die tevoren een perceel bouwland was, ingevolge een overeenkomst tussen het Staatliche Amt für Umwelt und Natur Lübz (Nationaal bureau voor milieu en natuur te Lübz) en het bedrijf dat de litigieuze oppervlakte toentertijd exploiteerde, grasland gemaakt met het oog op een gebruik met inachtneming van natuurbeschermingseisen.
26. In 1999 is met dit Amt een nieuwe overeenkomst gesloten op basis van verordening nr. 2078/92. Krachtens deze overeenkomst moest de litigieuze oppervlakte in de periode januari 1999 tot en met december 2003 als blijvend grasland worden gebruikt. Op 1 oktober 2002 heeft de door Grootes en zijn vader opgerichte maatschap naar burgerlijk recht de litigieuze oppervlakte verworven, en bij aanvullende overeenkomst van 3 maart 2003 is de maatschap per 31 december 2002 in de rechten en plichten uit die overeenkomst getreden. Daarna heeft Grootes het bedrijf alleen voortgezet.
27. Van de litigieuze oppervlakte is bouwland gemaakt, dat vervolgens in het voorjaar van 2004 is ingezaaid.
28. Bij brief van 6 mei 2005 heeft Grootes verzocht om de litigieuze oppervlakte voor de berekening van zijn toeslagrechten als bouwland aan te merken.
29. Bij beschikking van 27 februari 2006 heeft de bevoegde instantie, het Amt für Landwirtschaft Parchim, Grootes enkel op blijvend grasland gebaseerde toeslagrechten toegekend.
30. Op 15 maart 2006 heeft Grootes hiertegen bezwaar ingediend, dat bij intrekkings- en bezwaarbeschikking van 3 juli 2006 is afgewezen. Het Amt für Landwirtschaft Parchim heeft zich op het standpunt gesteld dat er met betrekking tot de litigieuze oppervlakte geen sprake kan zijn van een geval van onbillijkheid, aangezien het gebruik daarvan als grasland in het kader van het overheidsprogramma geen landbouwmilieumaatregel vormt in de zin van artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 juncto § 13 van de uitvoeringsverordening inzake bedrijfstoeslagen.
31. Grootes heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld en gevorderd dat het Amt für Landwirtschaft Parchim wordt gelast hem op bouwland gebaseerde toeslagrechten toe te kennen.
32. De verwijzende rechter merkt op dat overeenkomstig artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 juncto § 5, lid 3, punt 2, BetrPrämDurchfG voor de vraag of toeslagrechten voor oppervlaktesteun dienen te worden vastgesteld op basis van de waarde voor bouwland dan wel van de waarde voor grasland, in Duitsland doorslaggevend is welk gebruik van de betrokken oppervlakte is gemaakt op 15 mei 2003. Op dat tijdstip werd de litigieuze oppervlakte echter gebruikt als grasland. Derhalve kunnen op bouwland gebaseerde rechten enkel worden toegekend wanneer er sprake is van een geval van onbillijkheid in de zin van artikel 40 van verordening nr. 1782/2003.
33. Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van het toepasselijke recht van de Unie, heeft het Verwaltungsgericht Schwerin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Kan een geval van onbillijkheid in de zin van artikel 40, lid 5, van verordening [...] nr. 1782/2003 ten aanzien van het oppervlaktegebonden bedrag worden aanvaard, ook indien de op 15 mei 2003 nog steeds geldende landbouwmilieumaatregel slechts als voortzetting van een gebruik als (blijvend) grasland is te beschouwen, maar deze maatregel zonder onderbreking in de tijd (of althans ‚onmiddellijk’) volgt op een maatregel op grond waarvan bouwland in blijvend grasland is omgezet?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
Kan een geval van onbillijkheid in de zin van artikel 40, lid 5, van verordening [...] nr. 1782/2003 ten aanzien van het oppervlaktegebonden bedrag slechts worden aanvaard, wanneer de verandering van het grondgebruik, van bouwland naar grasland, op basis van (en juist wegens) de deelname aan een landbouwmilieumaatregel in de zin van de aangehaalde bepaling heeft plaatsgevonden?
3) Is voor aanvaarding van een geval van onbillijkheid in de zin van artikel 40, lid 5, van verordening [...] nr. 1782/2003 vereist dat de landbouwer die het verzoek indient, ook degene is die de verandering van het grondgebruik heeft doorgevoerd, of kan ook een landbouwer zich met succes beroepen op een geval van onbillijkheid in de zin van deze bepaling, indien hij later tot de landbouwmilieumaatregel is ‚toegetreden’?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste vraag
34. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 61 van deze verordening verschillende bedragen aan toeslagrechten zijn vastgesteld voor als grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren, een landbouwer die op de in dat artikel bedoelde referentiedatum landbouwmilieuverbintenissen moet nakomen die onmiddellijk aansluiten op landbouwmilieuverbintenissen op grond waarvan bouwland in blijvend grasland is omgezet, het recht heeft om te verzoeken dat de in artikel 59, lid 3, eerste alinea, van die verordening bedoelde rechten worden berekend op basis van de bedragen aan toeslagrechten die zijn vastgesteld voor andere subsidiabele hectaren dan als grasland gebruikte hectaren.
35. Vooraf moet worden opgemerkt dat artikel 40 van verordening nr. 1782/2003 een uitzonderingsclausule bevat waarmee de in het kader van het zogenoemde „historische” model voorziene regel voor de berekening van het referentiebedrag moet worden aangepast en op grond waarvan landbouwers die in de loop van een de kalenderjaren 2000 tot en met 2002 omvattende referentieperiode een betaling hebben ontvangen op grond van ten minste een van de in bijlage VI bij die verordening genoemde steunregelingen, recht hebben op steun die wordt berekend op basis van een referentiebedrag dat voor elke landbouwer wordt verkregen aan de hand van het jaarlijkse gemiddelde voor die periode van alle op grond van die regelingen toegekende betalingen.
36. Inzonderheid maakt artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 het mogelijk dat landbouwers die landbouwmilieuverbintenissen zijn aangegaan, in het kader van de bedrijfstoeslagregeling niet worden benadeeld wegens het feit dat zij in de referentieperiode dergelijke verbintenissen moesten nakomen.
37. Voorts kunnen de lidstaten op grond van artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 in het kader van de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling op regionaal niveau verschillende bedragen aan toeslagrechten vaststellen voor op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum als blijvend grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren.
38. In deze context gaat de verwijzende rechter ervan uit dat artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 eveneens geldt voor de referentiedatum bedoeld in artikel 61 van die verordening.
39. Het is juist dat het gebruik van een perceel als blijvend grasland op de in artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentiedatum, zoals het geval lijkt te zijn met de litigieuze oppervlakte, het gevolg kan zijn van het aangaan van landbouwmilieuverbintenissen.
40. Nu een expliciete bepaling ontbreekt op grond waarvan, zoals het geval is met de artikelen 59, lid 4, en 60 van verordening nr. 1782/2003, artikel 40, lid 5, van die verordening van toepassing is, moet evenwel eerst worden nagegaan of die bepaling van overeenkomstige toepassing kan zijn in het kader van artikel 61 van die verordening.
41. De overeenkomstige toepassing van een bepaling ten aanzien van een marktdeelnemer is mogelijk wanneer de voor hem geldende regeling enerzijds in hoge mate overeenstemt met de regeling waarvan de overeenkomstige toepassing wordt beoogd, en anderzijds een leemte bevat die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van Unierecht en die door deze overeenkomstige toepassing kan worden opgevuld (arrest van 12 december 1985, Krohn, 165/84, Jurispr. blz. 3997, punt 14).
42. In casu stemmen enerzijds de twee regelingen in hoge mate met elkaar overeen, aangezien het gebruik van de oppervlakten als blijvend grasland op de in artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentiedatum berust op dezelfde soort landbouwmilieuverbintenissen als die bedoeld in artikel 40, lid 5, van die verordening.
43. Anderzijds moet worden vastgesteld dat artikel 61 van verordening nr. 1782/2003, anders dan artikel 40, lid 5, daarvan, geen regeling bevat van de rechtspositie van de landbouwers die op de in artikel 61 bedoelde referentiedatum landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen, zodat die landbouwers op grond van het enkele feit dat zij dergelijke verbintenissen waren aangegaan, in het kader van de later vastgestelde bedrijfstoeslagregeling benadeeld zouden dreigen te worden. Overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel, een grondbeginsel van Unierecht, moet een aan de justitiabelen opgelegde Unieregeling duidelijk en nauwkeurig zijn, zodat zij in staat zijn ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen (zie arrest van 11 juni 2009, Nijemeisland, C‑170/08, Jurispr. blz. I‑5127, punt 44).
44. Hieruit volgt dat een landbouwer die op grond van de verordeningen nrs. 2078/92 en 1257/1999 landbouwmilieuverbintenissen is aangegaan, juist wegens die verbintenissen niet mag worden benadeeld in het kader van een latere steunregeling van de Unie, aangezien hij niet kon voorzien dat zijn beslissing gevolgen zou hebben voor de toekomstige rechtstreekse betalingen op grond van een later vastgestelde regeling (zie in die zin arrest Nijemeisland, reeds aangehaald, punt 45).
45. In casu moet eraan worden herinnerd dat de litigieuze oppervlakte in 1994 in blijvend grasland is omgezet ingevolge landbouwmilieuverbintenissen, die Grootes vervolgens op 3 maart 2003 heeft aanvaard, terwijl verordening nr. 1782/2003 op 29 september 2003 is vastgesteld.
46. In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 mutatis mutandis van toepassing is in het kader van artikel 61 van die verordening.
47. Blijkens de verwijzingsbeslissing worden de toeslagrechten volgens de Duitse regeling in de in artikel 40, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1782/2003 genoemde gevallen berekend op basis van het kalenderjaar vóór de deelneming aan de landbouwmilieumaatregel. In die context wenst de verwijzende rechter te vernemen of de achtereenvolgens in het kader van de zaak in het hoofdgeding aangegane landbouwmilieuverbintenissen moeten worden geacht een geheel te vormen voor de toepassing van deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 61 van die verordening.
48. Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat uit de tekst van artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 niet volgt dat de aldaar bedoelde maatregelen uit een en dezelfde contractuele verbintenis zouden moeten voortvloeien.
49. In de tweede plaats is het, gezien de doelstelling van deze bepaling, namelijk voorkomen dat landbouwers die in de loop van de referentieperiode bepaalde landbouwmilieuverbintenissen zijn aangegaan, in het kader van de bedrijfstoeslagregeling worden benadeeld, van weinig belang of het gebruik dat van een oppervlakte wordt gemaakt, is gebaseerd op één enkele overeenkomst op grond waarvan de landbouwer was gehouden landbouwmilieumaatregelen vast te stellen dan wel of die verbintenis voortvloeit uit meerdere overeenkomsten die achtereenvolgens diezelfde periode bestrijken.
50. Daarentegen is het in laatstbedoeld geval absoluut noodzakelijk dat de achtereenvolgende overeenkomsten elk landbouwmilieuverbintenissen in de zin van de verordeningen nr. 2078/92 of nr. 1257/1999 vastleggen en dat zij zonder onderbreking in de tijd op elkaar volgen.
51. Hetzelfde geldt wanneer de in artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentiedatum moet worden aangepast in het kader van een overeenkomstige toepassing van artikel 40, lid 5, van die verordening.
52. Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 61 van deze verordening verschillende bedragen aan toeslagrechten zijn vastgesteld voor als grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren, een landbouwer die op de in dat artikel bedoelde referentiedatum op grond van verordening nr. 2078/92 landbouwmilieuverbintenissen moet nakomen die onmiddellijk aansluiten op landbouwmilieuverbintenissen op grond waarvan bouwland in blijvend grasland is omgezet, het recht heeft om te verzoeken dat de in artikel 59, lid 3, eerste alinea, van die verordening bedoelde rechten worden berekend op basis van de bedragen aan toeslagrechten die zijn vastgesteld voor andere subsidiabele hectaren dan als grasland gebruikte hectaren.
De tweede vraag
53. De tweede vraag van de verwijzende rechter houdt in wezen in of artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat enkel wanneer er sprake is van een causaal verband tussen de verandering van het grondgebruik van bouwland naar blijvend grasland en de deelneming aan een landbouwmilieumaatregel in de zin van deze bepaling, voor de berekening van de toeslagrechten buiten beschouwing mag worden gelaten dat die oppervlakte op de in artikel 61 van die verordening bedoelde referentiedatum als blijvend grasland werd gebruikt.
54. Voor de beantwoording van deze vraag moet erop worden gewezen dat het juist is dat uit de tekst van artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 niet volgt dat voor de toepassing van de in die bepaling bedoelde uitzonderingsclausule is vereist dat de betrokken landbouwgrond wegens de aangegane landbouwmilieuverbintenissen in blijvend grasland is omgezet.
55. Er dient echter in herinnering te worden gebracht dat in het kader van de zaak in het hoofdgeding artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 van overeenkomstige toepassing is op een door artikel 61 van die verordening geregelde situatie.
56. Zoals volgt uit punt 42 van dit arrest, berust een dergelijke toepassing evenwel op de overweging dat juist wegens de verbintenissen die de landbouwer op grond van de verordeningen nrs. 2078/92 en 1257/1999 is aangegaan, een ander gebruik van het betrokken perceel is gemaakt.
57. Wanneer het betrokken perceel derhalve vóór de verbintenis van de landbouwer om landbouwmilieumaatregelen uit te voeren en los van die verbintenis als grasland werd gebruikt, zal dit perceel derhalve eveneens voor de toepassing van artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 worden geacht als grasland te zijn gebruikt.
58. Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat enkel wanneer er sprake is van een causaal verband tussen de verandering van het grondgebruik van bouwland naar blijvend grasland en de deelneming aan een landbouwmilieumaatregel, voor de berekening van de toeslagrechten buiten beschouwing mag worden gelaten dat die oppervlakte op de in artikel 61 van die verordening bedoelde referentiedatum als blijvend grasland werd gebruikt.
De derde vraag
59. De derde vraag van de verwijzende rechter is in wezen erop gericht te vernemen of artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat voor de toepassing ervan de voorwaarde geldt dat de landbouwer die de aanvraag voor bedrijfstoeslag indient, ook degene is die de verandering van het gebruik van de betrokken oppervlakte heeft doorgevoerd.
60. Vooraf zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 40, lid 5 juncto lid 1, van verordening nr. 1782/2003, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door landbouwmilieuverbintenissen, toekomt aan de landbouwer die gedurende de referentieperiode dergelijke verbintenissen moest nakomen.
61. Wanneer artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 overeenkomstige toepassing vindt op een door artikel 61 van die verordening geregelde situatie, dient het niettemin niet de in artikel 38 van die verordening voor de berekening van het referentiebedrag voorziene referentieperiode aan te passen, maar de in artikel 61 van die verordening bedoelde referentiedatum.
62. Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat het de lidstaten op grond van artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 is toegestaan om verschillende bedragen aan toeslagrechten vast te stellen voor als blijvend grasland gebruikte hectaren en voor andere op een bepaald tijdstip subsidiabele hectaren.
63. Derhalve is het in het kader van artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 beslissende criterium het gebruik van de betrokken percelen op de in dat artikel bedoelde referentiedatum. Het is daarentegen in dit verband zonder belang dat de landbouwer die om toeslagrechten verzoekt ook degene is die de oppervlakten op de in dit artikel bedoelde referentiedatum in zijn bezit had.
64. In het kader van de overeenkomstige toepassing van artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 op een door artikel 61 van die verordening geregelde situatie kan geen bijkomende voorwaarde worden gesteld.
65. Hieruit volgt dat het in het kader van een overeenkomstige toepassing van artikel 40, lid 5, van verordening nr. 1782/2003 op een door artikel 61 van die verordening geregelde situatie niet erop aankomt wie de landbouwer is die in het bezit was van de oppervlakten op de ingevolge dat artikel 40, lid 5, gewijzigde referentiedatum. Evenmin komt het eropaan wie de landbouwer is die verantwoordelijk was voor de verandering van het gebruik van die oppervlakten.
66. Overigens zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie onder meer arrest van 8 juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Jurispr. blz. I‑00000, punt 74).
67. In casu bevinden de landbouwer die oorspronkelijk landbouwmilieuverbintenissen is aangegaan en de landbouwer die enkel tot die verbintenissen is toegetreden in het kader van een overdracht van landbouwareaal, zich bij de indiening van het verzoek om deelneming aan de bedrijfstoeslagregeling in een vergelijkbare situatie wat artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 betreft.
68. In die omstandigheden zou het kennelijk in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling wanneer zij verschillend werden behandeld en enkel de landbouwer die oorspronkelijk landbouwmilieuverbintenissen is aangegaan, toepassing mocht verlangen van artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003.
69. Gelet op een en ander, moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat voor de toepassing ervan niet de voorwaarde geldt dat de landbouwer die de aanvraag voor bedrijfstoeslag indient, ook degene is die de verandering van het gebruik van de betrokken oppervlakte heeft doorgevoerd.
Kosten
70. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 40, lid 5, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 319/2006 van de Raad van 20 februari 2006, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer in de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 61 van deze verordening verschillende bedragen aan toeslagrechten zijn vastgesteld voor als grasland gebruikte hectaren en voor andere subsidiabele hectaren, een landbouwer die op de in dat artikel bedoelde referentiedatum op grond van verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer, landbouwmilieuverbintenissen moet nakomen die onmiddellijk aansluiten op landbouwmilieuverbintenissen op grond waarvan bouwland in blijvend grasland is omgezet, het recht heeft om te verzoeken dat de rechten bedoeld in artikel 59, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening nr. 319/2006, worden berekend op basis van de bedragen aan toeslagrechten die zijn vastgesteld voor andere subsidiabele hectaren dan als grasland gebruikte hectaren.
2) Artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening nr. 319/2006, moet aldus worden uitgelegd dat enkel wanneer er sprake is van een causaal verband tussen de verandering van het grondgebruik van bouwland naar blijvend grasland en de deelneming aan een landbouwmilieumaatregel, voor de berekening van de toeslagrechten buiten beschouwing mag worden gelaten dat die oppervlakte op de referentiedatum bedoeld in artikel 61 van die verordening, zoals gewijzigd, als blijvend grasland werd gebruikt.
3) Artikel 40, lid 5, juncto artikel 61 van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening nr. 319/2006, moet aldus worden uitgelegd dat voor de toepassing ervan niet de voorwaarde geldt dat de landbouwer die de aanvraag voor bedrijfstoeslag indient, ook degene is die de verandering van het gebruik van de betrokken oppervlakte heeft doorgevoerd.