61990CC0302_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
1. Naar aanleiding van de vraag die het Arbeidshof te Bergen het Hof heeft gesteld over de uitlegging van gemeenschapsbepalingen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, wil ik het volgende opmerken.
Standpuntbepaling
2. 1. Met zijn eerste vraag wil de verwijzende rechter vernemen, of de artikelen 1, lid 1, sub c, en 2, lid 1, juncto artikel 19, lid 1, van verordening nr. 36/63/EEG van de Raad van 2 april 1963 inzake de sociale zekerheid van grensarbeiders (1), aldus moeten worden uitgelegd, dat een in Frankrijk wonende Franse werkneemster die bijna veertien jaar lang uitsluitend in België in loondienst heeft gewerkt, haar op het moment van haar ontslag op 4 december 1970 nog bestaande hoedanigheid van grensarbeider in de zin van artikel 1, lid 1, sub c, heeft verloren doordat zij volledig werkloos werd en deswege in de periode van 25 februari 1971 tot 11 oktober 1971 overeenkomstig artikel 19, lid 1, van verordening nr. 36/63 van het Franse sociale- verzekeringsorgaan van haar woonplaats uitkeringen ontving, zulks ofschoon zij die hoedanigheid, te oordelen naar de artikelen 2, lid 1, en 19, lid 1, van die verordening, lijkt te hebben behouden.
3. Volgens artikel 1, lid 1, sub c, van verordening nr. 36/63 worden met "grensarbeiders" bedoeld werknemers die hun woonplaats hebben op het grondgebied van een van de Lid-Staten en werkzaam zijn op het grondgebied van een andere Lid-Staat en die in beginsel dagelijks of tenminste eenmaal per week naar hun woonplaats terugkeren. Volgens artikel 2 van de verordening is deze van toepassing op grensarbeiders op wie de wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten van toepassing is of is geweest. Artikel 19 bepaalt in geval van werkloosheid, dat grensarbeiders aanspraak hebben op uitkeringen overeenkomstig de bepalingen van de wettelijke regeling van de Lid-Staat waar zij wonen, alsof zij daar het laatst werkzaam waren geweest.
4. Voorts memoreer ik, dat de gevraagde uitlegging van belang wordt geacht met het oog op de aanspraken van de oorspronkelijke verweerster in het hoofdgeding (een voormalig grensarbeider die in Frankrijk woonde en in België werkte) op uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid (per 12 oktober 1971) en op invaliditeitsuitkering (per 12 oktober 1972).
5. Zoals bekend heeft verzoekster in het hoofdgeding deze uitkeringen geweigerd onder verwijzing naar de Belgische wet van 9 augustus 1963, of preciezer gezegd, onder verwijzing naar het feit dat de oorspronkelijke verweerster in het hoofdgeding op het tijdstip van intreden van de invaliditeit al meer dan 30 dagen niet meer ingevolge de Belgische verzekering was verzekerd (en daarmee niet voldeed aan de in artikel 75 van genoemde wet gestelde voorwaarde). Nadat verweerster beroep had ingesteld, werd zij in 1976 door de bevoegde rechter in eerste instantie in het gelijk gesteld, hoofdzakelijk op grond dat de in Frankrijk gecontroleerde werkloosheidsperiode van verweerster moest worden gelijkgesteld met een in België gecontroleerde periode. In hoger beroep van dat vonnis en nadat de erfgenamen van de in 1983 gestorven rechthebbende in 1989 het proces hadden overgenomen, is de zaak thans aanhangig voor het Arbeidshof te Bergen, dat het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft voorgelegd.
6. Voor het Arbeidshof heeft verzoekster in het hoofdgeding zich op het standpunt gesteld, dat verweerster vanaf het moment waarop zij werkloos werd (4 december 1970), geen grensarbeider meer was in de zin van verordening nr. 36/63. Zij kon zich derhalve voor een uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid niet beroepen op artikel 6 van genoemde verordening: in plaats daarvan kon zij vanaf het moment waarop de primaire arbeidsongeschiktheid was ingetreden (12 oktober 1971), rechten ontlenen aan artikel 17 van verordening nr. 3 van de Raad van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (2), en ter zake van invaliditeit (per 12 oktober 1972) aan artikel 39 van verordening/(EEG) nr. 1408/71 (3), hetgeen zou betekenen dat de uitkeringen ten laste van de Franse sociale-zekerheidsorganen moesten komen.
7. Datzelfde standpunt verdedigt verzoekster in de onderhavige procedure. Zij betoogt, dat de oorspronkelijke verweerster in het hoofdgeding, eenmaal werkloos geworden, volgens artikel 10 van verordening nr. 36/63 uitsluitend tegenover de Franse sociale verzekering aanspraak kon maken op verstrekkingen (wegens ziekte). Recht op financiële uitkeringen volgens artikel 6 van verordening nr. 36/63 kwam haar daarentegen niet toe, want als werkloze voldeed zij niet meer aan de in limine geciteerde definitie van artikel 1, lid 1, sub c, getuige ook het standpunt dat de Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers in haar 54e vergadering heeft ingenomen omtrent de uitlegging van het begrip "werkzaam" in artikel 1 van verordening nr. 36/63.
8. Verweerster in het hoofdgeding en ook de Commissie wijzen dat standpunt met klem van de hand.
9. Om maar met de deur in huis te vallen: voor de opvatting van laatstgenoemden valt, zo lijkt mij, duidelijk meer te zeggen dan voor die van verzoekster, en ik geloof dan ook niet, dat de eerste vraag in de door deze laatste voorgestane zin kan worden beantwoord.
10. Ook al valt niet te ontkennen, dat de bewoordingen van artikel 1, lid 1, sub c, van verordening nr. 36/63 (de term grensarbeider duidt op werknemers die werkzaam zijn) aan duidelijkheid niet te wensen overlaten, dunkt het mij niet juist om aan de geciteerde formulering uit een bepaling die de typische grensarbeider omschrijft (dus niet meer dan een grondbeginsel behelst), al te grote waarde toe te kennen bij het bepalen van het toepassingsgebied van verordening nr. 36/63. Voor een ruimer toepassingsgebied zijn immers aanwijzingen te vinden in artikel 2 (luidend, dat de verordening van toepassing is op grensarbeiders op wie de wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten van toepassing is of is geweest). Met name valt ook te wijzen op de bewoordingen die wij in artikel 19 (alsook in artikel 10) van de verordening aantreffen. Waar het in artikel 19 heet, dat een grensarbeider bij werkloosheid recht heeft op uitkeringen overeenkomstig de wettelijke regeling van de Lid-Staat waar hij woont, en in artikel 10, dat een grensarbeider die overeenkomstig artikel 19 werkloosheidsuitkering ontvangt, gedurende datzelfde tijdvak recht heeft op verstrekkingen door het orgaan van de woonplaats, valt daaruit op te maken, juist omdat de bedoelde personen ondanks hun werkloosheid rechten worden toegekend, dat de status van grensarbeider in de zin van de verordening niet door beëindiging van de arbeidsverhouding verloren gaat, maar behouden blijft zolang ingevolge genoemde bepalingen uitkeringen worden betaald aan de - strikt genomen - "vroegere" grensarbeiders.
11. Het dunkt mij evident, dat hetgeen de Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers in haar 54e vergadering heeft besloten, hieraan niet wezenlijk kan afdoen. De inhoud van het betrokken document in zijn geheel maakt immers duidelijk, dat het indertijd slechts ging om de vraag, of grensarbeiders die een uitkering ontvangen wegens arbeidsduurverkorting en werkloosheid wegens technische omstandigheden, als "werkzaam" moeten worden beschouwd. Het ging daarbij echter niet om een volledige behandeling van het probleem van de aan artikel 1, lid 1, sub c, van verordening nr. 36/63 te geven uitlegging. Dat toen niet tevens over volledig werkloze grensarbeiders is gesproken, kan hier dus geen argument zijn. Bovendien staat op grond van de rechtspraak vast (zie bij voorbeeld het arrest in zaak 21/87 (4)), dat besluiten van de Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers geen normatief karakter hebben en derhalve niet bepalend kunnen zijn voor de uitlegging van de betrokken bepalingen. De werkelijke draagwijdte van die bepalingen is integendeel een zaak van uitlegging door het Hof.
12. 2. Ik kom dan toe aan de tweede vraag, te weten of verweerster ingevolge artikel 6 van verordening nr. 36/63 tegenover het Belgische sociale-zekerheidsorgaan aanspraak kan maken op uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid met ingang van 12 oktober 1971 en op invaliditeitsuitkering voor de periode daarna.
13. Het in die vraag bedoelde artikel 6 van verordening nr. 36/63 staat in het hoofdstuk "Ziekte, moederschap" en bepaalt, dat de uitkeringen waarop een grensarbeider aanspraak kan maken of zou kunnen maken, indien hij op het grondgebied van het bevoegde land woonachtig was, hem door het bevoegde orgaan worden verleend, alsof hij op het grondgebied van het bevoegde land woonachtig was. Gaat men ervan uit - zoals wij bij de beantwoording van de eerste vraag gedaan hebben -, dat de oorspronkelijke verweerster in het hoofdgeding grensarbeider is gebleven ook nadat zij werkloos was geworden, dan volgt inderdaad uit de aangehaalde bepaling, dat uitkeringen wegens ziekte moeten worden uitbetaald door het sociale-verzekeringsorgaan van het land waar de betrokkene heeft gewerkt (in overeenstemming overigens met een in deze materie algemeen geldend beginsel, waarop de vertegenwoordiger van de Commissie terecht heeft gewezen), hetgeen betekent dat de uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid naar Belgisch recht moest worden toegekend. Daarentegen is artikel 17 uit het hoofdstuk "Ziekte, moederschap" van verordening nr. 3, anders dan verzoekster meent, niet ter zake dienend; volgens deze bepaling hebben werknemers die verzekeringstijdvakken hebben vervuld krachtens de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten en die zich naar het grondgebied van een andere Lid-Staat begeven, recht op de in de wettelijke regeling van die Lid-Staat bedoelde uitkeringen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan (betrokkene moet arbeidsgeschikt zijn bij zijn laatste aankomst op het grondgebied van die Lid-Staat en onderworpen zijn aan de verplichte verzekering na zijn laatste aankomst op dat grondgebied).
14. Wat de met ingang van 12 oktober 1972 verlangde invaliditeitsuitkering betreft, is klaarblijkelijk de op 1 oktober 1972 in werking getreden verordening nr. 1408/71 van toepassing. Hier kan evenwel niet - zoals de Commissie wederom terecht naar voren heeft gebracht - te rade worden gegaan met artikel 39, lid 5, uit het hoofdstuk "Invaliditeit", waarin is bepaald:
"De volledig werkloze werknemer, op wie artikel 71, lid 1, sub a) ii) of sub b) ii), eerste zin, van toepassing is, heeft recht op de invaliditeitsuitkeringen van het bevoegde orgaan van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij woont, overeenkomstig de door dat orgaan toegepaste wettelijke regeling, alsof hij gedurende zijn laatste dienstbetrekking aan die wettelijke regeling onderworpen was (...). Deze uitkeringen komen voor rekening van het orgaan van het land van woonplaats."
15. Deze bepaling is immers namelijk pas ingevoegd bij verordening/(EEG) nr. 2793/81 (5), in werking getreden op 29 september 1981, de dag van publikatie, en kan dus geen toepassing vinden in het onderhavige geval, waar het gaat om een met ingang van 12 oktober 1971 geconstateerde en tot de pensionering op 30 september 1980 voortdurende periode van arbeidsongeschiktheid. Toepasselijk zijn in casu wel de destijds geldende bepalingen, namelijk de eerste twee leden van artikel 39, waarin het heet:
"1. Het orgaan van de Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling van toepassing was op het tijdstip waarop de arbeidsongeschiktheid met daaropvolgende invaliditeit is ontstaan, stelt overeenkomstig deze wettelijke regeling vast, of de betrokkene voldoet aan de gestelde voorwaarden voor het recht op uitkeringen, eventueel met inachtneming van artikel 38.
2. De betrokkene die voldoet aan de in lid 1 bedoelde voorwaarden, ontvangt de uitkeringen uitsluitend van bedoeld orgaan, volgens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling."
16. Nu evenwel ingevolge artikel 6 van verordening nr. 36/63 bij het ontstaan van de arbeidsongeschiktheid (12 oktober 1971) Belgisch recht van toepassing was en uit dien hoofde gedurende een jaar uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid diende te worden betaald, kan men slechts vaststellen, dat naar datzelfde recht moet worden beoordeeld of aan de voorwaarden voor een invaliditeitsuitkering is voldaan.
17. In deze zin moet ten slotte het tweede deel van de vraag worden beantwoord, hetgeen, als ik het goed zie, alles te zamen beschouwd betekent, dat, anders dan verzoekster meent, aan de voorwaarden van artikel 75 van de Belgische wet van 9 augustus 1963 is voldaan, juist omdat betrokkene - ondanks haar werkloosheid - volgens Belgisch recht verzekerd was tot 12 oktober 1972 of althans tot het moment waarop verordening 36/63 bij artikel 100 van verordening nr. 1408/71 buiten werking werd gesteld.
18. 3. De derde vraag - waarvan de beantwoording na het voorgaande (zoals de vertegenwoordiger van de Commissie terecht heeft opgemerkt) eigenlijk niet meer van belang is - snijdt nog het probleem aan, of gelet op het feit dat een werkloos geworden grensarbeider verplicht was zijn recht op uitkering in het land van zijn woonplaats te doen gelden (overeenkomstig het bepaalde in artikel 19 van verordening nr. 36/63), ervan moet worden uitgegaan, dat de periode van werkloosheid in Frankrijk - ofschoon aldaar niet erkend als verzekeringstijdvak of daarmee gelijkgesteld tijdvak - in het land waar betrokkene voorheen had gewerkt, wel als verzekeringstijdvak of daaraan gelijkgesteld tijdvak moet worden beschouwd.
19. Verzoekster heeft voorgesteld deze vraag ontkennend te beantwoorden, en verwijst daartoe naar de in artikel 1 van verordening nr. 3 opgenomen definities, waaronder die - hier van wezenlijk belang - van "tijdvakken van verzekering": dat zijn de tijdvakken waarin premies of bijdragen zijn betaald en die door de wetgeving inzake een op premie- of bijdragebetaling berustend stelsel waaronder die tijdvakken zijn vervuld, als tijdvakken van verzekering worden omschreven. Evenzeer van belang is de definitie van "gelijkgestelde tijdvakken": dat zijn de tijdvakken van verzekering of de met tijdvakken van arbeid gelijkgestelde tijdvakken, zoals deze worden omschreven in de wetgeving waaronder die tijdvakken zijn vervuld, en voor zover zij in die wetgeving met tijdvakken van verzekering of arbeid worden gelijkgesteld (artikel 1, sub p, respectievelijk sub r). Waar tijdvakken van werkloosheid in Frankrijk niet worden erkend als verzekeringstijdvakken of daarmee gelijkgestelde tijdvakken, zou een dergelijk tijdvak ook in België niet in aanmerking kunnen worden genomen voor het verkrijgen van een recht op uitkering.
20. Verweerders in het hoofdgeding voeren voor hun tegengestelde zienswijze het argument aan, dat tijdvakken van werkloosheid volgens het Belgisch sociale-verzekeringsrecht zijn gelijkgesteld met tijdvakken van verzekerde arbeid. Waar de oorspronkelijke verweerster uit hoofde van het gemeenschapsrecht verplicht was geweest uitkeringen wegens werkloosheid aan te vragen in het land waar zij woonde, en niet in dat waar zij had gewerkt (zie artikel 19 van verordening nr. 36/63), zou het Belgische recht in het licht van het gemeenschapsrecht moeten worden uitgelegd, hetgeen zou betekenen dat ten aanzien van grensarbeiders ook als gelijkgestelde tijdvakken moeten meetellen tijdvakken van werkloosheid waarover in het land van de woonplaats uitkeringen zijn toegekend.
21. Het komt mij voor, dat ook op dit punt het standpunt van verweerders de voorkeur verdient boven het formele en strikte standpunt van verzoekster.
22. Daarvoor spreekt ook de duidelijke tendens van de rechtspraak, om de verordeningen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers in het belang van de ermee nagestreefde doeleinden van het Verdrag ruim uit te leggen en wel in die zin, dat het vrij verkeer van werknemers niet leidt tot verlies van voordelen die uit een op een individueel geval toepasselijke rechtsorde voortvloeien. Deze tendens blijkt uit - om maar een voorbeeld te geven - zaak 733/79 (6), waarin het ging om de uitlegging van de bepaling inzake de betaling van kinderbijslag in artikel 77 van verordening nr. 1408/71. Overwegende dat de gemeenschapsregeling zo moet worden toegepast, dat zij niet leidt tot vermindering van de uitkeringen die een rechthebbende krachtens het recht van een Lid-Staat toekomen, kwam het Hof tot de (gelet op de bewoordingen van de betrokken bepalingen zeker niet voor de hand liggende) uitkomst, dat wanneer de uitkeringen in de bevoegde staat van de woonplaats minder hoog zijn dan die in het land waar de betrokkene heeft gewerkt, het verschil vanuit die laatste staat moet worden bijbetaald.
23. Met deze basistendens voor ogen moeten de door verweerders aangevoerde gronden zeker als plausibel worden aangemerkt, zoals ook de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting van mening was. Wanneer het dus volgens Belgisch recht inderdaad zo is, dat voor het verkrijgen van invaliditeitsuitkering ook tijdvakken van werkloosheid te beschouwen zijn als gelijkgestelde tijdvakken (wat wel uit artikel 45 van de genoemde Belgische wet lijkt te kunnen worden opgemaakt), dan mag een werknemer in de bijzondere situatie van een grensarbeider niet het nadelige gevolg ondervinden van de omstandigheid dat hij bij werkloosheid niet wordt bemiddeld in de staat waar hij heeft gewerkt (wat het meest voor de hand zou liggen), maar ingevolge het gemeenschapsrecht wordt verwezen naar de staat waar hij zijn woonplaats heeft en waar een dergelijke gelijkstelling blijkbaar niet mogelijk is. Ware dit anders, dan zouden in een dergelijk geval als gevolg van het feit dat de betrokkene het recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, en door de toepassing van het gemeenschapsrecht rechten verloren gaan, hetgeen zeker niet zou stroken met de volgens artikel 48 EEG-Verdrag beoogde doelen.
Conclusie
24. 4. Op grond van een en ander (het lijkt me, gezien het tot dusver verkregen resultaat, niet nodig op de slechts subsidiair gestelde vierde vraag in te gaan) geef ik in overweging de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
"a) Verordening nr. 36/63/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat de hoedanigheid van grensarbeider niet verloren gaat door beëindiging van de arbeidsverhouding en daarop volgende werkloosheid en genot van uitkeringen uit hoofde van artikel 19 van de verordening.
b) Een werkloos geworden grensarbeider kon zolang verordening nr. 36/63/EEG van toepassing was, krachtens artikel 6 aanspraak maken op ziekteuitkeringen volgens de wettelijke regeling van de staat waar hij had gewerkt. Aanvragen voor invaliditeitsuitkeringen voor een tijdvak beginnend vóór de inwerkingtreding van verordening/(EEG) nr. 1408/71 en eindigend vóór de inwerkingtreding van verordening/(EEG) nr. 2793/81, moeten worden beoordeeld in het licht van artikel 39, leden 1 en 2, van verordening/(EEG) nr. 1408/71.
c) Wanneer in de staat waar een werkloos geworden grensarbeider heeft gewerkt, tijdvakken van werkloosheid voor de toekenning van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen worden erkend als met verzekeringstijdvakken gelijkgestelde tijdvakken, kan noch uit het feit dat de grensarbeider volgens artikel 19 van verordening nr. 36/63/EEG verplicht was werkloosheidsuitkeringen aan te vragen in de Lid-Staat van woonplaats, noch uit het feit dat tijdvakken van werkloosheid daar niet als gelijkgestelde tijdvakken worden erkend, worden afgeleid dat de Lid-Staat waar de betrokkene had gewerkt, in dat geval de tijdvakken van werkloosheid ook niet mag beschouwen als met verzekeringstijdvakken gelijkgestelde tijdvakken."
(*) Oorspronkelijke taal: Duits.
(1) PB 1963, nr. 62, blz. 1314.
(2) PB 1958, blz. 561.
(3) Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971, betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, PB 1971, L 149, blz. 2.
(4) Arrest van 5 juli 1988, zaak 21/87, Borowitz, Jurispr. 1988, blz. 3715.
(5) PB 1981, L 275, blz. 1.
(6) Arrest van 12 juni 1980, zaak 733/79, Laterza, Jurispr. 1980, blz. 1915.