62021TJ0402_RES
Sag T-402/21
UniCredit Bank AG
mod
Den Fælles Afviklingsinstans
Domstolens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 17. juli 2024
»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – afgørelse truffet af Afviklingsinstansen om ex ante-bidrag for 2021 – begrundelsespligt – ret til kontradiktion – retssikkerhed – effektiv retsbeskyttelse – ulovlighedsindsigelse – tidsmæssig begrænsning af dommens retsvirkninger«
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse truffet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelsen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – manglende hensyntagen til risikoindikatorer og ‑underindikatorer ved beregningen af disse bidrag – lovlighed
(Kommissionens forordning 2015/63, art. 20, stk. 1)
(jf. præmis 97, 98 og 100)
Den økonomiske og monetære politik – den økonomiske politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond – manglende hensyntagen til risikoindikatorer og ‑underindikatorer ved beregningen af disse bidrag – betingelser
(Kommissionens forordning nr. 680/2014; Kommissionens forordning 2015/63, art. 6, 7 og 14 samt art. 20, stk. 1; Kommissionens forordning 2021/451; Kommissionens forordning 2021/763; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 254-258, 263, 264, 269, 271, 275-278, 283 og 285)
Resumé
Retten, der skulle træffe afgørelse i et annullationssøgsmål, der blev taget til følge, annullerede afgørelsen fra Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«) om fastsættelse af ex ante-bidrag for 2021 til Den Fælles Afviklingsfond (herefter »Afviklingsfonden«), for så vidt som den angik sagsøgeren, UniCredit Bank, på grund af Afviklingsinstansens tilsidesættelse af sin begrundelsespligt med hensyn til fastsættelsen af det årlige målniveau.
I dommen tog Retten stilling til omfanget af Afviklingsinstansens forpligtelse til at angive grundene til, at risikoindikatorerne »net stable funding ratio« (»NSFR-indikatoren«) og »instituttets kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver ud over [minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver]« (herefter »MREL-indikatoren« og »MREL«) samt underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« ikke blev anvendt ved beregningen af ex ante-bidrag på grundlag af både EU-data og national data (
1
). Retten traf ligeledes for første gang afgørelse om, hvorvidt den manglende anvendelse af disse risikoindikatorer og underindikatorer var i overensstemmelse med artikel 6, 7 og 20 i delegeret forordning 2015/63 (
2
).
Sagsøgeren er et kreditinstitut med hjemsted i Tyskland. Den 14. april 2021 havde Afviklingsinstansen vedtaget en afgørelse, hvori den havde fastsat (
3
) ex ante-bidrag for 2021 til Afviklingsfonden fra kreditinstitutter og visse investeringsselskaber, herunder sagsøgeren (herefter »den anfægtede afgørelse« (
4
)).
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angik begrundelsen for Afviklingsinstansens manglende anvendelse af NFSR- og MREL-risikoindikatorerne samt de i delegeret forordning 2015/63 (
5
) omhandlede underindikatorer for »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« med henblik på beregningen af ex ante-bidrag for bidragsperioden 2021 fastslog Retten, at artikel 20, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63 fastsætter, at når de oplysninger, der kræves i henhold til en specifik risikoindikator som omhandlet i bilag II til denne forordning, ikke indgår i de tilsynsmæssige indberetningskrav, der er omhandlet i denne forordnings artikel 14, og som finder anvendelse for referenceåret, anvendes den pågældende risikoindikator ikke, før det pågældende tilsynsmæssige indberetningskrav finder anvendelse.
I den foreliggende sag anførte Afviklingsinstansen i den anfægtede afgørelse, at den ikke havde anvendt NFSR- og MREL-indikatorerne og underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« med den begrundelse, at de oplysninger, der var påkrævet i henhold til disse, ikke var tilgængelige i en harmoniseret form for alle institutterne på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse.
Hvad nærmere bestemt angik NFSR-indikatoren anførte Afviklingsinstansen, at der ikke blev anvendt nogen harmoniseret bindende standard for NFSR inden for Unionen, og at Afviklingsinstansen derfor ikke var i stand til at identificere indikatorer på nationalt plan. Med hensyn til MREL-indikatoren præciserede Afviklingsinstansen, at fordi MREL-kravene i det store og hele var blevet implementeret gradvist, rådede Afviklingsinstansen ikke over oplysninger, der gjorde det muligt for den at anvende denne indikator på niveauet for hvert institut, der bidrager til Afviklingsfonden. Med hensyn til underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« anførte Afviklingsinstansen, at de oplysninger, der var påkrævet for disse underindikatorer, ikke var tilgængelige i en harmoniseret form for alle institutter i de deltagende medlemsstater for referenceåret 2019.
Retten var derfor af den opfattelse, at en sådan begrundelse gjorde det muligt for sagsøgeren at forstå grundene til, at Afviklingsinstansen ikke anvendte de pågældende risikoindikatorer og underindikatorer, og således opfyldte kravene i retspraksis.
Hvad angik grundene til, at Afviklingsinstansen ikke havde anvendt NFSR og MREL-indikatorerne med henblik på beregningen af den procentdel af ex ante-bidraget, der var fastsat på nationalt grundlag, var Retten af den opfattelse, at Afviklingsinstansen havde givet en tilstrækkelig begrundelse for, at de data, der var påkrævet til anvendelse af disse indikatorer, ikke var tilgængelige på nationalt plan. Hvad for det første angik NFSR-indikatoren forklarede Afviklingsinstansen, at den ikke havde været i stand til at identificere indikatorer på nationalt plan, eftersom den havde fundet, at de tilsynsmæssige indberetningskrav vedrørende denne indikator var utilstrækkelige. Hvad for det andet angik MREL-indikatoren fremgik det af den anfægtede afgørelse, at Afviklingsinstansen ikke rådede over data indsamlet på nationalt plan, som gjorde det muligt for den at anvende denne indikator på grund af de nationale afviklingsmyndigheders gradvise gennemførelse af kravene til denne indikator.
Hvad angik grundene til, at underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« ikke blev anvendt med henblik på beregningen af den procentdel af ex ante-bidraget, der var fastsat på nationalt grundlag, fandt Retten, at sagsøgeren som påpasselig erhvervsdrivende, henset til ordlyden af den anfægtede afgørelse og dens sammenhæng, kunne forstå, at Afviklingsinstansen på grund af manglen på afviklingsplaner for alle tyske institutter ikke rådede over tilstrækkelige data, der var indsamlet på nationalt plan med henblik på anvendelsen af underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder«.
Hvad for det andet angik spørgsmålet om, hvorvidt den manglende anvendelse af disse risikoindikatorer og underindikatorer var i overensstemmelse med bestemmelserne i delegeret forordning 2015/63, bemærkede Retten indledningsvis, at denne delegerede forordning underlægger muligheden for ikke at anvende en risikoindikator to betingelser, dels at de oplysninger, der kræves i henhold til en sådan indikator, ikke er en del af de tilsynsmæssige indberetningskrav, der er nævnt i denne delegerede forordnings artikel 14, dels at denne indikator er nævnt i bilag II til den nævnte delegerede forordning, som har overskriften »Data, som skal indberettes til afviklingsmyndighederne«.
Hvad angik den første betingelse bemærkede Retten, at det med henblik på at afgøre, om (
6
) de oplysninger, der var påkrævet i henhold til en specifik risikoindikator, er en del af de tilsynsmæssige indberetningskrav, tilkommer Afviklingsinstansen at kontrollere, om institutterne var forpligtet til at indberette disse oplysninger i tilsynsøjemed til den kompetente myndighed for det pågældende referenceår i overensstemmelse med gennemførelsesforordning nr. 680/2014 (
7
) eller national ret. Dette referenceår (
8
) er det år, som de godkendte årsregnskaber, der var til rådighed den 31. december i året forud for bidragsperioden, vedrører, dvs. i det foreliggende tilfælde året 2019 (herefter »det relevante referenceår«).
Hvad angik den anden betingelse præciserede Retten, at artikel 20, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63 ikke alene finder anvendelse, når de oplysninger, der er nævnt i bilag II til forordningen, i sig selv udgør risikoindikatorer, men også når dette bilag henviser til data, der uden i sig selv at udgøre risikoindikatorer er afgørende for beregningen af sådanne risikoindikatorer, som ikke er nævnt i dette bilag. Det er således muligt, at en risikoindikator ikke finder anvendelse, når de data, der er nødvendige for beregningen heraf, fremgår af det nævnte bilag.
I denne henseende bemærkede Retten, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, og til den effektive virkning heraf. Hvad angår denne bestemmelse tager den hensyn til den omstændighed, at processen med at indføre tilsynsmæssige krav og tilsvarende indberetningskrav har en progressiv karakter, der strækker sig over tid. Retten konstaterede endvidere, at delegeret forordning 2015/63 blev vedtaget på et tidspunkt, hvor disse krav endnu ikke var endeligt fastsat eller stadig var genstand for tilpasninger. Det følger heraf, at sådanne oplysninger, som er nødvendige for at beregne visse af disse risikoindikatorer, ikke kunne stilles til rådighed for alle de berørte institutter eller i det mindste for alle de institutter, som har deres hjemsted i en medlemsstat, i løbet af i det mindste en del af den indledende periode, idet det skal præciseres, at disse oplysninger ikke nødvendigvis indberettes som tilsynsoplysninger i henhold til EU-retten, eller efter omstændighederne i henhold til national ret.
I denne forbindelse har artikel 20, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63 til formål at undgå, at institutterne i givet fald pålægges uforholdsmæssige eller diskriminerende byrder i forbindelse med beregningen af ex ante-bidrag netop på grund af denne gradvise gennemførelse af tilsynskravene og de dermed forbundne oplysningskrav. En sådan risiko foreligger ikke kun, når de omhandlede data i sig selv udgør risikoindikatorer, men også når disse data, der ikke i sig selv udgør sådanne indikatorer, er afgørende for beregningen af disse indikatorer.
Henset til disse betragtninger undersøgte Retten dernæst, om Afviklingsinstansen i forbindelse med beregningen af ex ante-bidragene for bidragsperioden 2021 kunne undlade at anvende to risikoindikatorer, nemlig NFSR- og MREL-indikatorerne, og to underindikatorer, nemlig »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder«, uden at tilsidesætte bestemmelserne i delegeret forordning 2015/63.
Hvad angår NFSR-indikatoren fremgår det for det første af gennemførelsesforordning 2021/451 (
9
), at institutterne først skulle indberette data vedrørende denne indikator til den kompetente myndighed i tilsynsøjemed og på et harmoniseret grundlag fra den 28. juni 2021, dvs. efter det relevante referenceår. Uden at det var nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel forpligtelse til at indberette de oplysninger, der var påkrævet for NFSR-indikatoren som tilsynsmæssige oplysninger i henhold til national ret, forpligtede Afviklingsinstansen til at tage hensyn hertil ved fastlæggelsen af denne indikator, i det mindste i forbindelse med beregningen af ex ante-bidraget på nationalt grundlag, forklarede Afviklingsinstansen desuden, at en sådan forpligtelse under alle omstændigheder ikke fulgte af lovgivningen i den medlemsstat, hvor sagsøgeren var etableret, for så vidt angik det relevante referenceår. Retten bemærkede således, at der ikke var noget i sagsakterne, der godtgjorde, at oplysningerne vedrørende NFSR-indikatoren for det relevante referenceår var en del af de tilsynsmæssige indberetningskrav i henhold til medlemsstatens lovgivning. For det andet er NFSR-indikatoren en del af de data, der udtrykkeligt er opregnet i bilag II til delegeret forordning 2015/63. Retten konkluderede heraf, at Afviklingsinstansen ikke havde tilsidesat bestemmelserne i delegeret forordning 2015/63 ved ikke at tage hensyn til NFSR-indikatoren ved beregningen af ex ante-bidragene for bidragsperioden 2021.
Hvad angår MREL-indikatoren kræver ingen bestemmelse i gennemførelsesforordning nr. 680/2014, at institutterne for det relevante referenceår skulle give den kompetente myndighed oplysninger om deres nedskrivningsrelevante passiver som tilsynsmæssige oplysninger. En sådan forpligtelse blev først indført med virkning fra den 28. juni 2021 ved gennemførelsesforordning 2021/763 (
10
). Artikel 45, stk. 1, i direktiv 2014/59 (
11
) rejser ikke tvivl om denne konstatering, da den ikke indeholder en forpligtelse til at indberette nedskrivningsrelevante passiver som tilsynsmæssige oplysninger i det relevante referenceår. Uden at det var nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel forpligtelse til at indberette nedskrivningsrelevante passiver som tilsynsmæssige oplysninger i henhold til national ret forpligtede Afviklingsinstansen til at tage hensyn hertil ved fastlæggelsen af MREL-indikatoren for så vidt angår i det mindste beregningen af ex ante-bidraget på nationalt grundlag, forklarede Afviklingsinstansen desuden, at en sådan forpligtelse under alle omstændigheder ikke følger af medlemsstatens lovgivning for det relevante referenceår. Der var således intet i de sagsakter, som Retten rådede over, der godtgjorde, at oplysningerne vedrørende MREL-indikatoren i henhold til tysk ret var genstand for tilsynsmæssige indberetningskrav i det relevante referenceår. Selv om MREL-indikatoren ikke er nævnt som sådan i bilag II til delegeret forordning 2015/63, nævner dette bilag i øvrigt ikke desto mindre »nedskrivningsrelevante passiver« blandt de data, der skal forelægges afviklingsmyndighederne. Disse passiver udgør i øvrigt data, der er afgørende for beregningen af denne risikoindikator, som er baseret på data såsom bl.a. kapitalgrundlag, nedskrivningsrelevante passiver og MREL, idet Afviklingsinstansen med henblik på beregningen af denne indikator skal fastlægge overskuddet af kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver i forhold til MREL.
Under disse omstændigheder kunne Afviklingsinstansen undlade at anvende MREL-indikatoren uden at tilsidesætte delegeret forordning 2015/63.
Hvad angår risikoindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« fremgår det af delegeret forordning 2015/63 (
12
), at når Afviklingsinstansen fastsætter risikoindikatoren »kompleksitet«, påhviler det den at tage hensyn til, i hvilket omfang det pågældende instituts forretningsmodel og organisationsstruktur anses for at være komplekse (
13
). Når Afviklingsinstansen fastsætter underindikatoren for »afviklingsrisiko«, skal den ligeledes tage hensyn til, i hvilket omfang dette institut kan afvikles hurtigt og uden juridiske hindringer. Ifølge direktiv 2014/59 (
14
) skal vurderingen af et instituts afviklingsmuligheder foretages af afviklingsmyndigheden samtidig med og med henblik på udarbejdelsen og ajourføringen af afviklingsplanen. For at vurdere et instituts afviklingsmuligheder er det desuden nødvendigt at tage hensyn til kompleksiteten i et instituts struktur. Under disse omstændigheder foretages vurderingen af kompleksiteten ligeledes i forbindelse med udarbejdelsen af afviklingsplanen, som således er en forudsætning for Afviklingsinstansens fastlæggelse af underindikatorer for »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder«. Desuden tager afviklingsmyndigheden ved udarbejdelsen af institutternes afviklingsplan som minimum hensyn til de elementer, der er fastsat i dette direktiv (
15
). Blandt disse elementer skal den tage hensyn til størrelsen af de passiver, der kan anvendes til en bail-in af instituttet, og til deres type. De nævnte passiver svarer imidlertid til »nedskrivningsrelevante passiver« som omhandlet i delegeret forordning 2015/63, som udgør en nødvendig oplysning for, at Afviklingsinstansen kan fastsætte underindikatorer for »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder«.
I denne henseende fremgik det for det første, at institutterne ikke var forpligtede til at indberette nedskrivningsrelevante passiver med henblik på tilsyn til den kompetente myndighed for det relevante referenceår i henhold til gennemførelsesforordning nr. 680/2014. Uden at det var nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel forpligtelse til at indberette nedskrivningsrelevante passiver forpligtede Afviklingsinstansen til at tage hensyn hertil ved fastlæggelsen af underindikatorerne »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« for så vidt angår i det mindste beregningen af ex ante-bidraget på nationalt grundlag, var der for det andet ingen oplysninger, som Retten rådede over, der godtgjorde, at der forelå en sådan forpligtelse i national ret.
Den første betingelse, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63, var følgelig opfyldt for så vidt angår disse underindikatorer. Hvad angik den anden betingelse, der er fastsat i samme artikel, bemærkede Retten, at selv om disse underindikatorer ikke som sådan er opført i bilag II til delegeret forordning 2015/63, er nedskrivningsrelevante passiver, som er en oplysning, der er nødvendig for at fastlægge dem, udtrykkeligt nævnt heri.
Retten fandt derfor, at Afviklingsinstansen ikke havde tilsidesat artikel 6, 7 og 20 i delegeret forordning 2015/63 ved ikke at tage hensyn til underindikatorerne for »kompleksitet« og »afviklingsmuligheder« for bidragsperioden 2021.
(
1
) – Ved »nationalt grundlag« forstås på grundlag af data indberettet af institutter, der er meddelt tilladelse på den pågældende deltagende medlemsstats område. Med hensyn til »bankunionen« er det databasen for alle de institutter, der er meddelt tilladelse på alle de medlemsstaters område, der deltager i den fælles afviklingsmekanisme (SRM).
(
2
) – Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/63 af 21.10.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU for så vidt angår ex ante-bidrag til afviklingsfinansieringsordninger (EUT 2015, L 11, s. 44).
(
3
) – I overensstemmelse med artikel 70, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1).
(
4
) – Afviklingsinstansens afgørelse SRB/ES/2021/22 af 14.4.2021 om beregning af ex ante-bidrag for 2021 til Afviklingsfonden.
(
5
) – Artikel 6, stk. 5, første afsnit, litra a), i delegeret forordning 2015/63.
(
6
) – I overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63.
(
7
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 680/2014 af 16.4.2014 om gennemførelsesmæssige tekniske standarder for institutters indberetning med henblik på tilsyn i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 (EUT 2014, L 191, s. 1).
(
8
) – Ifølge artikel 4, stk. 1, sammenholdt med artikel 14, stk. 1-4, i delegeret forordning 2015/63.
(
9
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/451 af 17.12.2020 om gennemførelsesmæssige tekniske standarder for anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår institutters indberetning med henblik på tilsyn og om ophævelse af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 680/2014 (EUT 2021, L 97, s. 1).
(
10
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/763 af 23.4.2021 om gennemførelsesmæssige tekniske standarder for anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU for så vidt angår indberetning med henblik på tilsyn og offentliggørelse af minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver [MREL] (EUT 2021, L 168, s. 1).
(
11
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15.5.2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).
(
12
) – I henhold til artikel 6, stk. 6, litra a), nr. iv), i delegeret forordning nr. 2015/63
(
13
) – I overensstemmelse med afsnit II, kapitel II, i direktiv 2014/59.
(
14
) – I henhold til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2014/59.
(
15
) – Som angivet i afsnit C i bilaget til direktiv 2014/59.