61983C0037
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
SIR GORDON SLYNN
ΠΟΥ ΑΝΑΠΤΫΧΘΗΚΑΝ ΤΗΝ 1Η ΦΕΒΡΟΥΑΡΊΟΥ 1984 (
1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η Rewe-Zentrale εισάγει στη Γερμανία φρούτα και λαχανικά από άλλα κράτη μέλη. Στις 29 Μαρτίου 1982 η Rewę ζήτησε από το διευθυντή της αρμόδιας υπηρεσίας φυτοϋγειονομικών ελέγχων της περιοχής της Ρηνανίας να αναλάβει την υποχρέωση ότι οι έλεγχοι αυτοί δεν 9α διενεργούνται σε περισσότερο από 3/20 των αποστολών από άλλα κράτη μέλη, πράγμα που ο διευθυντής αρνή3ηκε, βασιζόμενος στο Pflanzenbeschauverordnung (κανονιστική απόφαση περί φυτικών ελέγχων), η οποία έθεσε σε εφαρμογή την οδηγία του Συμβουλίου 77/93/ΕΟΚ, της 21ης Δεκεμβρίου 1976«περί μέτρων προστασίας κατά της εισαγωγής στα κράτη μέλη οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα» (ΕΕ ειδ. έκδ., 03/017, σ. 3).
Τα άρθρα 3, 4 και 5 της οδηγίας υποχρεώνουν ή εξουσιοδοτούν τα κράτη μέλη να απαγορεύουν την εισαγωγή στο έδαφός τους ορισμένων επιβλαβών οργανισμών και να καθορίζουν τις προϋποθέσεις για την εισαγωγή ορισμένων φυτών και φυτικών προϊόντων. Σχετικά με ορισμένα προϊόντα η οδηγία απαιτεί τα πιστοποιητικά φυτοϋ-γειονομικού ελέγχου να εκδίδονται μετά από έλεγχο των οικείων προϊόντων.
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να απαιτούν τα φυτά και τα φυτικά προϊόντα να υποβάλλονται σε έλεγχο κατά την εισαγωγή τους, ώστε να εξασφαλίζεται η τήρηση των απαγορεύσεων και περιορισμών των άρθρων 3, 4 και 5. Πάντως, τα κράτη μέλη υποχρεούνται επίσης να εξασφαλίζουν ότι τα φυτά και φυτικά προϊόντα, η εισαγωγή των οποίων δεν απαγορεύεται βάσει των τριών αυτών άρθρων, δεν υπόκεινται σε απαγορεύσεις ή περιορισμούς σχετικούς με φυτοϋ-γειονομικά μέτρα, εκτός από τις οριζόμενες εξαιρέσεις. Μια τέτοια εξαίρεση προκύπτει, αν δεν προσκομίζονται τα αναγκαία φυτοϋγειονομικά πιστοποιητικά.
Η παράγραφος 3 του άρθρου 11 περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για τους καρπούς, τα λαχανικά και τα γεώμηλα, εκτός από τα φυτά προς φύτευση, τα οποία αναφέρω συνοπτικά ως «καρπούς». Τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να επιβάλλουν κρατικό έλεγχο περί της ταυτότητας και να διενεργούν τους ελέγχους που επιτρέπονται με την παράγραφο 1 του άρθρου, αλλά δεν έχουν τη δυνατότητα να διενεργούν συστηματικούς ελέγχους σύμφωνα με τις διατάξεις που θεσπίζονται με τα άρθρα 3 και 5, εκτός αν υπάρχει σοβαρός λόγος να πιστεύουν ότι δεν έχει τηρηθεί μια από τις εν λόγω διατάξεις, ή όταν οι καρποί προέρχονται από χώρα εκτός της Κοινότητας και δεν έχουν υποστεί έλεγχο σε άλλο κράτος μέλος. Και η παράγραφος 3 συνεχίζει:
«Σ' όλες τις άλλες περιπτώσεις, οι επίσημοι έλεγχοι των καρπών δεν πραγματοποιούνται παρά περιστασιακά με δειγματοληψία. Θεωρούνται σαν περιστασιακοί, αν δεν πραγματοποιούνται σε τμήμα ανώτερο του ενός τρίτου των εισαγωγών προελεύσεως δεδομένου κράτους μέλους και αν κατανέμονται διαχρονικά κατά το δυνατό αρμονικότερο τρόπο και στο σύνολο των προϊόντων.»
Τα άρθρο αυτό έπρεπε να εφαρμοστεί εντός προθεσμίας τεσσάρων ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας.
Γίνεται δεκτό ότι στην πραγματικότητα ο εν λόγω διευθυντής δεν διενεργούσε έλεγχο σε περισσότερο από μια στις τρεις αποστολές: τον Απρίλιο, Μάιο και Ιούνιο του 1982, 19 %, και κατά τους επόμενους τρεις μήνες 14 %, των αποστολών υποβλήθηκαν σε έλεγχο, πολλοί δε από τους ελέγχους αυτούς ήταν απλώς έλεγχοι ως προς την ταυτότητα των αποστολών σε σχέση με τα φυτουγειονομικά πιστοποιητικά που συνόδευαν τις αποστολές. Δεν έχει αναφερθεί ότι οι εισαγωγές της Rewę υποβάλλονταν σε έλεγχο κατά το ένα τρίτο. Πάντως, η Rewę ισχυρίστηκε κατά τη διαδικασία ενώπιον του Verwaltungsgericht της Κολωνίας ότι ο κανόνας ένα προς τρία αντιβαίνει προς το άρθρο 30 της Συνθήκης: ο εν λόγω διευθυντής δεν είχε δικαίωμα να ελέγξει κατά την εισαγωγή περισσότερο από 15 % των αποστολών. Επίσης προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι το τελευταίο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 11 είναι άκυρο διότι, κατ' αντίθεση προς το άρθρο 190 της Συνθήκης, και αν ληφθεί υπόψη το προοίμιο της οδηγίας και η απαγόρευση των μη «περιστασιακών» ελέγχων, δεν υφίστανται επαρκείς λόγοι που να δικαιολογούν τον κανόνα ένα προς τρία.
Το Verwaltungsgericht θεώρησε αναγκαίο να ζητήσει από το Δικαστήριο, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης, να απαντήσει σε δύο ερωτήματα. Το πρώτο αφορά το αν οι δύο τελευταίες περίοδοι της παραγράφου 3 του άρθρου 11 συμβιβάζονται προς τα άρθρα 190 και 30. Με το δεύτερο ερώτημα ζητείται κατά πόσο, στο παρόν στάδιο εξέλιξης του κοινοτικού δικαίου στον τομέα της προστασίας των φυτών, η διενέργεια φυτοϋγειονομικών ελέγχων κατά την εισαγωγή καρπών, εκτός από τις εξαιρούμενες περιπτώσεις, «δικαιολογείται κατά την έννοια του άρθρου 36, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ, όταν η αποστολή συνοδεύεται από πιστοποιητικό φυτοϋγειονο-μικού ελέγχου ενός κράτους μέλους».
'Εχει αναφερθεί τόσο εδώ όσο και ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ότι η ίδια η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ήταν άκυρη ή απαράδεκτη, λόγω της φύσεως του αιτήματος και του γεγονότος ότι δεν διενεργήθηκε έλεγχος επί του ενός τρίτου των εισαγωγών της Rewę. Πάντως, το εθνικό δικαστήριο αρκέστηκε στο ότι η προσφυγή ήταν παραδεκτή κατά το γερμανικό δίκαιο. Η Rewe εισάγει καρπούς από άλλα κράτη μέλη και ενδιαφέρεται να διασφαλιστεί ότι δεν πρέπει να διενεργούνται έλεγχοι πέρα από το νόμιμο ποσοστό. Δεν νομίζω ότι προβλήθηκε κανένας λόγος, για τον οποίο πρέπει να απορριφθεί η προδικαστική αυτή παραπομπή βάσει του άρθρου 177.
Καίτοι το πρώτο ερώτημα αναφέρεται στο κύρος των δύο τελευταίων περιόδων της παραγράφου 3 του άρθρου 11, το ουσιαστικό σημείο είναι περισσότερο περιορισμένο. Η προτελευταία περίοδος καθιερώνει σαφώς την αρχή, την επιβεβαίωση της οποίας επιδιώκει η Rewę, δεν έχουν δε εκφραστεί αμφιβολίες ως προς το κύρος της. Επίσης, δεν υφίστανται αμφισβητήσεις ως προς το τελευταίο σκέλος της τελευταίας περιόδου. Καμία από τις δύο δεν έχει αποδειχθεί ότι είναι εν πάση περιπτώσει άκυρη.
Ο προβαλλόμενος ισχυρισμός συνίσταται πράγματι στο ότι υπάρχει σύγκρουση μεταξύ της υποχρέωσης διενέργειας ελέγχων μόνο «περιστασιακά» και της διάταξης που ορίζει ότι «θεωρούνται σαν περιστασιακοί, αν δεν πραγματοποιούνται σε τμήμα ανώτερο του ενός τρίτου των εισαγωγών». Υποστηρίζεται επίσης ότι ένα τόσο υψηλό ποσοστό είναι ασυμβίβαστο με τους στόχους που θέτει το προοίμιο, ειδικότερα ότι τα εμπόδια και οι έλεγχοι στο ενδοκοινοτικό εμπόριο πρέπει να καταργηθούν σταδιακά και ότι οι έλεγχοι στους καρπούς, μετά την εκπνοή της τετραετούς προθεσμίας, επιτρέπονται μόνο για ειδικούς λόγους ή σε περιορισμένη έκταση, εκτός από ορισμένους τυπικούς ελέγχους. Ο σχετικός περιορισμός συνίσταται στο ότι οι έλεγχοι πρέπει να είναι μόνο «περιστασιακοί».
Ο αρχικός ισχυρισμός της Rewę συνίστατο στο ότι οι έλεγχοι δεν μπορούν κατά νόμο να υπερβαίνουν το 15 % του συνόλου, 6άσει της παρεμπίπτουσας διάταξης που εκδόθηκε στην υπό9εση 42/82 R, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας, Συλλογή 1982, σ. 841. Ο ισχυρισμός αυτός ορθώς εγκαταλείφθηκε κατά την επ'ακροατηρίου συζήτηση. Η παρεμπίπτουσα διάταξη απέβλεπε μόνο στη διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης μέχρις εκδόσεως οριστικής απόφασης επί της προσφυγής στην εκκρεμούσα υπόθεση και η δέσμευση των προϊόντων είχε καθοριστεί σε 15 %, έναντι της αποδοχής από τη Γαλλία, ελέγχου 10 % ως κανονικά αποδεκτού. Η παρεμπίπτουσα αυτή απόφαση δεν καθιέρωσε κανένα γενικό κανόνα ως προς το ποσοστό περαιτέρω ελέγχων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.
Ο όρος «περιστασιακός» δεν είναι ακριβής επιστημονικός όρος. Το τι μπορεί να συνιστά περιστασιακή πράξη ποικίλλει ανάλογα με τις περιστάσεις, σε μια κατάσταση δε όπως η προκειμένη ανάλογα με τους στόχους που επιδιώκεται να επιτευχθούν με την οδηγία. Όποτε πρόκειται για καρπούς, υπάρχει προφανώς κίνδυνος ότι επιβλαβείς οργανισμοί, οι οποίοι εξαπλώνονται γρήγορα, θα μπορούσαν να προκαλέσουν σημαντική ζημία αν εισάγονταν σε κράτος μέλος. Από το προοίμιο της οδηγ'ας γίνεται σαφές ότι οι υφιστάμενοι έλεγχοι ή το δικαίωμα επιβολής ελέγχων μπορούν μόνο να λειτουργήσουν εφόσον και όταν τα κράτη μέλη έχουν εμπιστοσύνη στην αποτελεσματικότητα των μεταξύ τους ελέγχων. Ο σταδιακός χαρακτήρας ήταν αναπόφευκτος.
Ακόμη κι αν υπό άλλες περιστάσεις η αναλογία ένα προς τρία, μπορεί να μην εμπίπτει στο πεδίο του «περιστασιακού» και είναι ίσως υπερβολικά μεγάλη, θεωρώ ότι στην προκειμένη περίπτωση και υπό το φως των στοιχείων που έχω αναφέρει, το Συμβούλιο είχε την ευχέρεια να καθορίσει ότι ο έλεγχος ένα προς τρία είναι «περιστασιακός» κατά τη συνήθη έννοια της λέξης.
Επομένως, δεν υπάρχει αντίφαση μεταξύ του προοιμίου και των δύο περιόδων ή μεταξύ των δύο περιόδων. Θεωρώ ότι οι λόγοι που προβάλλονται ως προς τους περιστασιακούς ελέγχους αναφέρονται σαφώς στην οδηγία, οι οποίοι γενικά είναι η εναρμόνιση των διατάξεων που αφορούν την εισαγωγή επιβλαβών οργανισμών στα κράτη μέλη και η κατάργηση των εμποδίων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, η κατάργηση των συστηματικών ελέγχων, εφόσον υπάρξουν επαρκείς εγγυήσεις, να επιτρέπονται όμως μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου οι αναγκαίοι περιστασιακοί έλεγχοι για να εξασφαλίζεται ότι έχουν ληφθεί τα κατάλληλα μέτρα προστασίας. Κατά τη γνώμη μου δεν υπάρχει παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης.
Αντίθετα από ό,τι ισχυρίζεται η ιρλανδική κυβέρνηση, θεωρώ ότι πρέπει να εξεταστεί το ζήτημα της συμφωνίας της εν λόγω οδηγίας προς το άρθρο 30, για τους λόγους που εξέθεσε η Επιτροπή.
Είναι σαφές ότι η κοινοτική νομοθεσία υπόκειται στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων — είτε ευθέως από τα άρθρα 30 και 36 είτε βάσει ανάλογης αρχής που απορρέει από το άρθρο 3, στοιχείο α, καθόσον η κατάργηση των ποσο-στικών περιορισμών επί των εισαγωγών και των μέτρων ισοδύναμου αποτελέσματος εμπίπτει στη «δράση της Κοινότητας» (υπόθεση 80-81/77, Ramel κατά Receveur des douanes (1978) ECR 927) και υπόθεση 218/82, Επιτροπή κατά Συμ6ου-λίου, της 13. 12. 1983, σκέψη 13 (Συλλογή 1983, σ. 4063).
Όσον αφορά τα κράτη μέλη, το Δικαστήριο έκρινε ότι, όταν έχει θεσπιστεί οδηγία για την εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων, η οποία ορίζει τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούνται και ειδικότερα τις κτηνιατρικές και υγειονομικές εγγυήσεις που πρέπει να αναγνωρίζονται, καίτοι οι συστηματικοί υγειονομικοί έλεγχοι στα σύνορα δεν είναι πλέον αναγκαίοι ούτε δικαιολογημένοι δυνάμει του άρθρου 36, οι περιστασιακοί έλεγχοι δεν αποκλείονται υπό την προϋπόθεση ότι δεν αυξάνονται σε τέτοιο βαθμό ώστε να συνιστούν συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών (υπόθεση 35/76, Simmenthai κατά ιταλικού υπουργείου οικονομικών (1976) ECR σ. 1871). «Έλεγχοι κατά την εισαγωγή είναι δυνατό να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη, όταν δικαιολογούνται από τις ανάγκες προστασίας της δημόσιας υγείας, υπό τον όρο, όμως, ότι η εφαρμογή των ελέγχων αυτών δεν αποτελεί μέσο αυθαίρετης διακρίσεως ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό εις βάρος των εισαγόμενων προϊόντων. Αν ένας υγειονομικός έλεγχος ικανοποιεί τις απαιτήσεις αυτές, το άρθρο 30 της Συνθήκης δεν εμποδίζει τη θέσπιση παρόμοιων μέτρων» (υπόθεση 132/80, NV United Foods και Van Den Abeele κατά του βελγικού δημοσίου, Συλλογή 1981, σ. 995). Εναπόκειται κανονικά στα εθνικά δικαστήρια να κρίνουν αν τα εθνικά αυτά μέτρα συνιστούν σημαντικότερο περιορισμό από αυτόν που δικαιολογεί η προστασία της δημόσιας υγείας.
Όταν το Συμβούλιο ή η Επιτροπή, ενεργώντας προς το συμφέρον της Κοινότητας, επιβάλλουν περιστασιακούς ελέγχους για την προστασία της υγείας και της ζωής, οι οποίοι έλεγχοι δεν φαίνεται να συνιστούν μέσο αυθαίρετης διάκρισης ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, οι έλεγχοι αυτοί εμπίπτουν σαφώς στο άρθρο 36 και, επομένως, δεν απαγορεύονται από το άρθρο 30 (ή άλλη ανάλογη αρχή). Για τους λόγους που εκτίθενται στο προοίμιο θεωρώ ότι οι περιστασιακοί έλεγχοι που επιτρέπει το άρθρο 11, παράγραφος 3, δεν απαγορεύονται από το άρθρο 30, διότι δικαιολογούνται βάσει του άρθρου 36 ή βάσει ανάλογης αρχής που ισχύει στην Κοινότητα.
Εν πάση περιπτώσει, θεωρώ ότι τα κοινοτικά όργανα πρέπει να έχουν, κατά τη θέσπιση διατάξεων του είδους αυτού, μεγαλύτερα περιθώρια από τα κράτη μέλη, ιδίως όταν οι επιτρεπόμενοι έλεγχοι είναι λιγότεροι από τους ελέγχους που ίσχυαν όταν η Κοινότητα θέσπισε τις διατάξεις αυτές. Επομένως, ακόμη κι αν κατέληξα στην άποψη ότι το Συμβούλιο προσέδωσε ειδική έννοια στη λέξη «περιστασιακός» — δηλαδή μία σχέση ένα προς τρία, πράγμα που βαίνει πέρα από τη συνήθη έννοια της λέξης, θα εξακολουθούσα να θεωρώ ότι δεν αποδείχτηκε ότι η διάταξη αυτή είναι ασυμβίβαστη προς τη Συνθήκη. Το ίδιο θα συνέβαινε αν είχε παραλειφθεί η λέξη «περιστασιακός» και είχε καθοριστεί απλώς ως ανώτατο όριο έλεγχος ένα προς τρία. Η ανάγκη να εναρμονιστούν και να καταργηθούν σταδιακά οι έλεγχοι ανάλογα με την αύξηση της εμπιστοσύνης στις υφιστάμενες εγγυήσεις, δικαιολογεί κατά τη γνώμη μου τη θέσπιση του κανόνα ένα προς τρία. Η επιμονή σε μικρότερη σχέση κατά τη στιγμή που θεσπίστηκε η οδηγία,
θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια ότι δεν επιτεύχθηκε καμία συμφωνία ως προς τη μείωση των ελέγχων. Εν πάση περιπτώσει αμφιβάλλω κατά πόσον ο έλεγχος ένα προς τρία μπορεί να χαρακτηριστεί ως συστηματικός έλεγχος. Δεν μπορεί να υπάρχει ακριβές ποσοστό των ελέγχων που είναι αναγκαίοι ή δικαιολογούνται κατά απόλυτο κανόνα, σε περιπτώσεις δε όπως η προκειμένη θα μπορούσα να δεχθώ ότι ο κανόνας ένα προς τρία εμπίπτει στη διακριτική εξουσία του Συμβουλίου να αποφασίζει τι είναι πρόσφορο και δικαιολογημένο.
Κατά πόσον η αναλογία αυτή των ελέγχων θα εξακολουθήσει να δικαιολογείται και στο μέλλον είναι άλλο ζήτημα, το οποίο θα πρέπει ίσως να κριθεί κάποτε. Επομένως, ακόμη και ενόψει του ότι εδόθη ειδική έννοια στη λέξη, δεν θεωρώ ότι υπάρχει οποιαδήποτε αυθαίρετη διάκριση ή, στο παρόν στάδιο προσέγγισης των νομοθεσιών των κρατών μελών, συγκεκαλυμμένος περιορισμός στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, ούτε ότι αποδείχτηκε ότι η αναλογία αυτή των ελέγχων ήταν αδικαιολόγητη ή μη αναγκαία.
Αντιλαμβάνομαι τα δύο υποβληθέντα ερωτήματα ως αποτελούντα ένα σύνθετο ερώτημα: ποια είναι η κατάσταση βάσει του άρθρου 30 (ερώτημα 1) σε συνδυασμό με το άρθρο 36 (ερώτημα 2);
Αν αυτό είναι εσφαλμένο και αν με το πρώτο ερώτημα πραγματικά ερωτάται αν το άρθρο 30 (σε συνδυασμό με το άρθρο 36) καθιστά άκυρη τη διάταξη, η απάντηση μου είναι ότι τίποτα δεν έχει αποδειχθεί που να καθιστά άκυρη την εν λόγω διάταξη βάσει των δύο αυτών άρθρων. Από την άποψη αυτή, το δεύτερο ερώτημα δεν τίθεται πλέον. Αντίθετα από την άποψη του Συμβουλίου και της Επιτροπής, θεωρώ ότι αν το εν λόγω ερώτημα ετίθετο, το Δικαστήριο θα ήταν αρμόδιο να απαντήσει υπό μορφή αναλύσεως της νομικής κατάστασης των κρατών μελών βάσει της ακυρότητας του μέρους αυτού της οδηγίας.
Αυτό θέτει ένα δύσκολο ζήτημα. Είναι ακριβές ότι, όπως το Συμβούλιο και η Επιτροπή φαίνεται να υποστηρίζουν, αν το μέρος αυτό της οδηγίας ακυρωθεί, τα κράτη μέλη έχουν πλήρη διακριτική ευχέρεια να ενεργήσουν βάσει της Διεθνούς Συμβάσεως για την Προστασία των Φυτών του 1951 ή τα αποτελέσματα της σύμβασης αυτής επηρεάζονται από τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη βάσει των άρθρων 30 και 36; Φαίνεται ότι η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση 89/76, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών [1977] ECR σ. 1355 αναφέρεται στο ζήτημα αυτό. Πάντως, εφόσον κατά την άποψη μου το εν λόγω ζήτημα δεν τίθεται και εφόσον δεν συζητήθηκε πλήρως, δεν θεωρώ την εξέταση του αναγκαία ούτε και επιθυμητή.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, καταλήγω στο ότι από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του τελευταίου εδαφίου του άρθρου 11, παράγραφος 3, της οδηγίας 77/93.
Επί των δικαστικών εξόδων των διαδίκων στην κύρια δίκη θα αποφανθεί το εθνικό δικαστήριο. Η Επιτροπή, το Συμβούλιο και η ιρλανδική κυβέρνηση πρέπει να φέρουν τα έξοδά τους.
(
1
)	Μετάφραση από τα αγγλικά.