61990J0018
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-18/90 (
*1
)
I — Elementos de facto e tramitação processual
1.
O acordo de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos (a seguir «acordo») foi assinado em 27 de Abril de 1976 em Rabat pelo Reino de Marrocos, por um lado, e os Estados-membros da CEE e a Comunidade, por outro, e aprovado, em nome da Comunidade, pelo Regulamento (CEE) n.o 2211/78 do Conselho, de 26 de Setembro de 1978 (JO L 264, p. 1; EE 11 F9 p. 3)
2.
Nos termos do seu artigo 1.o o acordo tem por objectivo:
«Promover uma cooperação global entre as partes contratantes tendo em vista contribuir para o desenvolvimento económico e social de Marrocos e favorecer o reforço das suas relações. Para este efeito, serão aprovadas e executadas disposições e acções no domínio da cooperação económica, técnica e financeira, bem como nos domínios comercial e social.»
3.
Nos termos do artigo 40.o, que figura no título III do acordo, relativo à cooperação no domínio da mão-de-obra,
«Cada Estado-membro aplicará aos trabalhadores de nacionalidade marroquina que trabalham no seu território um regime caracterizado pela ausência de qualquer discriminação baseada na nacionalidade em relação aos seus próprios nacionais, no que se refere às condições de trabalho e de remuneração.
...»
4.
O artigo 41.o prevê no seu n.o 1:
«Sem prejuízo das disposições dos números seguintes, os trabalhadores de nacionalidade marroquina e os membros da sua família que com eles residam beneficiam, no domínio da segurança social, de um regime caracterizado pela ausência de qualquer discriminação baseada na nacionalidade, em relação aos próprios nacionais dos Estados-membros em cujo território trabalham.
...»
5.
Os artigos 44.o e 45.o, que figuram no título IV relativo às disposições gerais e finais, prevêem a instituição de um conselho de cooperação, composto, por um lado, por membros do Conselho das Comunidades Europeias e membros da Comissão das Comunidades Europeias e, por outro, por membros do Governo do Reino de Marrocos. Este conselho dispõe, para a realização dos objectivos fixados pelo acordo e nos casos por ele previstos, de poderes de decisão. As decisões tomadas são obrigatórias para as partes contratantes que devem adoptar as medidas necessárias à sua execução.
6.
Nos termos do artigo 42.o, n.o 1:
«Antes do final do primeiro ano após a entrada em vigor do presente acordo, o conselho de cooperação adoptará as disposições que permitam assegurar a aplicação dos princípios enunciados no artigo 41.o» (atrás referido).
7.
Apesar das propostas de decisão da delegação da Comunidade, não foi aprovada qualquer decisão pelo conselho de cooperação no domínio da segurança social.
8.
Na Bélgica, o decreto real de 20 de Dezembro de 1963 relativo ao emprego e ao desemprego (Moniteur belge de 18.1.1964, p. 506) prevê, no artigo 124.o, a concessão de prestações de desemprego, em determinadas condições, a jovens trabalhadores que tenham terminado quer estudos profissionais quer uma aprendizagem. No respeitante aos trabalhadores estrangeiros e apátridas, o artigo 125.o desse decreto real dispõe que estes só beneficiam das prestações de desemprego se forem abrangidos por uma convenção internacional.
9.
A Bahia Kziber, de nacionalidade marroquina, filha de um nacional marroquino, reformado na Bélgica depois de aí ter exercido um trabalho assalariado, foi recusado, pelo Office national de l'emploi (a seguir «Onem»), o benefício das prestações de desemprego, devido à sua nacionalidade.
10.
Contra essa decisão de recusa, a interessada recorreu para a jurisdição do trabalho. Perante o tribunal du travail, invocou a convenção de segurança social belgo-marroquina, no entanto, em recurso perante a cour du travail, veio invocar as disposições do artigo 41.o, n.o 1, do acordo.
11.
Considerando que o litígio envolve uma interpretação do acordo, a cour du travail de Liège, por acórdão de 16 de Janeiro de 1990, suspendeu a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie, a título prejudicial, sobre a seguinte questão:
«Pode um Estado-membro recusar, em razão da nacionalidade, a concessão de uma vantagem social, na acepção do n.o 2 do artigo 7o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, aos descendentes a cargo do trabalhador nacional de um Estado terceiro (Marrocos), com o qual a Comunidade Económica Europeia concluiu um acordo de cooperação que contém, no domínio da segurança social, uma cláusula de igualdade de tratamento em favor dos trabalhadores migrantes daquele país que trabalham na Comunidade, bem como dos membros da sua família que com eles residem?»
12.
Nos considerandos do acórdão de reenvio, a cour du travail de Liège observa que o acordo faz parte da ordem jurídica comunitária e que a cláusula de não discriminação contida no artigo 41.o, n.o 1, presta-se perfeitamente, pela sua própria natureza, a produzir efeitos directos. A interessada não pode invocar a qualidade de trabalhador no território de um país da Comunidade, na acepção do artigo 41.o, n.o 1, do acordo; do mesmo modo, o Tribunal de Justiça reconheceu, no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak (94/84, Recueil, p. 1881), que o subsídio belga não constitui um direito derivado que o beneficiário possa invocar na sua qualidade de descendente de um trabalhador migrante; no entanto, classificou esse subsídio de vantagem social na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, que impõe o princípio da igualdade de tratamento em matéria de benefícios sociais entre trabalhadores nacionais e trabalhadores nacionais de um Estado-membro (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77). Foi submetida à cour de travail a questão de saber se o benefício consagrado nesse diploma é reservado exclusivamente aos filhos a cargo de um trabalhador nacional de um Estado-membro ou se pode também ser reconhecido ao filho de um trabalhador nacional de um Estado terceiro com o qual a Comunidade Económica Europeia celebrou um acordo de cooperação, com base numa cláusula de não discriminação do tipo da contida no artigo 41.o, n.o 1, do acordo.
13.
O acórdão da cour du travail de Liège foi registado na Secretaria do Tribunal em 22 de Janeiro de 1990.
14.
Nos termos do artigo 20.o do Protocolo Relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas em 1 de Abril de 1990 pela Comissão, representada pelo seu consultor jurídico Jean-Claude Séché, na qualidade de agente, em 3 de Abril de 1990 por Bahia Kziber, demandante no processo principal, representada por Michèle Baiwir e René Jamar, delegados sindicais, em 6 e 9 de Abril de 1990 pelo Onem, demandado no processo principal, patrocinado por C. Derwael, advogado no foro de Bruxelas, em 17 de Abril de 1990 pela República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roder e Joachim Karl, funcionários no Ministério Federal da Economia, e em 18 de Abril de 1990 pela República Francesa, representada por Philippe Pouzoulet, subdirector na Direcção dos Assuntos Jurídicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros e Claude Chavance, adido principal da administração central na Direcção dos Assuntos Jurídicos no mesmo ministério.
15.
O Tribunal, visto o relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Observações escritas apresentadas perante o Tribunal
1.
Segundo Bahia Kziber o artigo 41.o, n.o 1, que consagra o princípio da não discriminação, tem um alcance suficientemente preciso e concreto para ser directamente aplicável, apesar da falta de disposições adoptadas, por força do artigo 42.o, pelo conselho de cooperação.
Para examinar se a interessada tem a qualidade de trabalhadora, é necessário não nos limitarmos a uma interpretação restritiva dessa noção. Com efeito, não deve unicamente ser considerado trabalhador um desempregado a quem foram concedidas as prestações de desemprego depois de um determinado período de emprego, mas também uma pessoa inscrita à procura de emprego e beneficiando, nos termos da legislação belga, de prestações de desemprego.
Mesmo que o Tribunal de Justiça não admitisse essa equiparação, a interessada poderia invocar a regra de não discriminação enquanto membro da família de um trabalhador. Com efeito, no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak (atrás referido), o Tribunal qualificou o subsídio em causa de vantagem social na acepção do Regulamento n.o 1612/68. Admitiu que um trabalhador nacional de um Estado-membro pode, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, que prevê a igualdade de tratamento em matéria de regalias sociais, reivindicar a concessão do subsídio para o seu filho, mesmo que este último não tenha a nacionalidade de um Estado-membro.
O artigo 41.o, n.o 1, do acordo, prevê uma garantia de não discriminação entre trabalhadores marroquinos e trabalhadores dos Estados-membros «no domínio» da segurança social. Esta formulação parece mais ampla do que a não discriminação quanto aos direitos próprios do trabalhador em causa às prestações da segurança social. Nestas condições, os trabalhadores marroquinos podem invocar, ao abrigo do artigo 41.o, n.o 1, do acordo, o artigo 7o do Regulamento n.o 1612/68, atrás referido, que proíbe, segundo o Tribunal, as cláusulas de nacionalidade que atinjam os filhos de trabalhadores nacionais de um Estado-membro, mesmo que a criança não possua a nacionalidade de um Estado-membro, pelo menos no respeitante aos direitos à segurança social, e não as «vantagens sociais», no sentido amplo.
Assim, Bahia Kziber propõe que se responda à questão colocada nos seguintes termos:
«Por força do artigo 41.o, n.o 1, do acordo de cooperação, os Estados-membros não podem opor aos nacionais marroquinos as condições de nacionalidade exigidas pela regulamentação nacional para a concessão de prestações de desemprego. Subsidiariamente: os trabalhadores marroquinos podem, ao abrigo do artigo 41.o, n.o 1, do acordo de cooperação, invocar em benefício dos seus filhos o artigo 7o do Regulamento n.o 1612/68 para a concessão de prestações de desemprego.»
2.
O Onem recorda que, no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak (atrás citado), o Tribunal qualificou o subsídio belga como um direito próprio dos jovens à procura de emprego, e não como um direito derivado da sua situação de membro da família de um trabalhador. A consagração, pelo Tribunal, do princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 7o do Regulamento n.o 1612/68, em relação à concessão destes subsídios aos filhos de trabalhadores nacionais de um Estado-membro, explica-se pelo objectivo do Tratado CEE, que consiste, na óptica da livre circulação, em assegurar as melhores condições sociais aos trabalhadores dos Estados-membros. Não há que estender a aplicação do artigo 7.o, n.o 2, aos trabalhadores nacionais de um Estado terceiro, mesmo que esse Estado tenha celebrado com a Comunidade um acordo de cooperação. Aliás, o acordo em causa tem manifestamente um alcance mais restrito e não concede aos filhos dos trabalhadores marroquinos um direito próprio aos subsídios.
Além disso, por falta de adopção das disposições, nos termos do acordo, pelo conselho de cooperação, o princípio da não discriminação, inserido no artigo 41.o, n.o 1, do mesmo acordo, não pode ser aplicado.
Mesmo admitindo, sem conceder, que o artigo 41.o, n.o 1, é aplicável, a interessada não tem a qualidade de trabalhadora referida nesse diploma.
3.
O Governo da República Federal da Alemanha considera que há que responder afirmativamente à questão prejudicial apresentada pela cour du travail de Liège.
O artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, só consagra o princípio da igualdade de tratamento em matéria de vantagens sociais em proveito dos trabalhadores de um Estado-membro. Diferentemente do processo decidido pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak, a interessada no processo principal não é descendente de um trabalhador migrante comunitário.
O artigo 41.o, n.o 1, não é aplicável no caso em apreço, porque a interessada não tem a qualidade de trabalhadora. Também não pode invocar os seus direitos enquanto membro da família de um trabalhador, dado que o seu pai está reformado. Com efeito, os artigos 40.o e 41.o, n.o 1, só prevêem a igualdade de tratamento em benefício dos trabalhadores marroquinos que trabalhem no território de um Estado-membro. Nestas condições, o próprio pai da interessada não pode invocar direitos nos termos do acordo.
Mesmo admitindo que o pai da interessada possa invocar o artigo 41.o, n.o 1, do acordo, está excluído um direito à igualdade de tratamento para beneficiar de uma vantagem social na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, atrás referido. Com efeito, este regulamento foi adoptado com base nos artigos 48.o e seguintes do Tratado CEE e visa assegurar o direito à livre circulação dos trabalhadores comunitários, objectivo diferente do do acordo. Nestas condições, a questão da qualificação do subsídio aos jovens enquanto vantagem social pode ficar em suspenso.
4.
O Governo da República Francesa sublinha, em primeiro lugar, que a demandante no processo principal, tendo em conta a sua nacionalidade e a do seu pai, não pode invocar, ao abrigo do direito comunitário, nem um direito próprio nem um direito derivado a prestações de segurança social.
O acordo, único texto no qual a demandante no processo principal se pode basear, consagra no artigo 40.o, um princípio recíproco de não discriminação, recordado no artigo 41.o, n.o 1, em benefício dos trabalhadores de nacionalidade marroquina, cuja implementação compete, no entanto, nos termos do artigo 42.o, ao conselho de cooperação.
O Tribunal sublinhou claramente, no acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel (12/86, Colect., p. 3719), que, para que uma disposição de um acordo celebrado pela Comunidade com países terceiros seja susceptível de ser directamente aplicável, é necessário que, tendo em consideração os termos, bem como o objecto e a natureza do acordo, contenha uma obrigação clara e precisa, que não esteja subordinada, na sua execução ou nos seus efeitos, à intervenção de qualquer acto posterior. Ora, no presente processo, o princípio geral inserido no artigo 41.o, necessita de ser posto em prática pelo conselho de cooperação. Apesar das propostas nesse sentido provenientes da delegação comunitária, não foi adoptada pelo conselho de cooperação qualquer decisão para o pôr em prática.
Além disso, o Governo francês assinala que os subsídios de desemprego, em causa no processo principal, não figuram entre as prestações enumeradas no artigo 41.o do acordo. Na verdade o Tribunal qualificou esse subsídio de desemprego de vantagem social na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, atrás referido, mas esta qualificação apenas é válida para os beneficiários desse regulamento nos quais não se incluem os trabalhadores nacionais dos países terceiros.
Relativamente aos trabalhadores marroquinos essa qualificação na acepção do artigo 41.o do acordo, só pode resultar de um acto formal do conselho de cooperação.
Assim, o Governo da República Francesa considera que 6 de responder à questão apresentada do seguinte modo:
«As disposições do artigo 41.o do acordo de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, assinado em Rabat em 27 de Abril de 1976, aprovado em nome da Comunidade por decisão do Conselho, de 26 de Setembro de 1978, não constituem regras de direito comunitário directamente aplicáveis na ordem interna dos Estados-membros. Consequentemente o filho de um marroquino, empregado ou reformado num Estado-membro, não pode invocar, com fundamento no direito comunitário, o benefício de um subsídio de desemprego. De qualquer forma, compete ao conselho de cooperação, nos termos da competência que lhe é conferida pelo artigo 42.o do acordo atrás referido, definir se a concessão desse subsídio aos filhos de trabalhadores marroquinos residentes num Estado-membro releva do âmbito de aplicação do artigo 41.o desse acordo».
5.
A Comissão recorda que o Tribunal, no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak, qualificou o subsídio belga em causa, de vantagem social na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, de que deve beneficiar o trabalhador migrante nacional de um Estado-membro, independentemente da nacionalidade do seu filho.
Quanto à questão do efeito directo de uma disposição incluída num acordo celebrado pela Comunidade com um Estado terceiro, a Comissão recorda os critérios fixados pelo Tribunal na sua jurisprudência, e nomeadamente, mais recentemente, no acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel.
O acordo tem por objectivo promover uma cooperação global entre as partes contratantes tendo em vista contribuir para o desenvolvimento económico e social de Marrocos e favorecer o reforço das suas relações. O artigo 51.o, n.o 1, do acordo, ao prever que as partes contratantes adoptarão todas as medidas gerais e especiais que assegurem o cumprimento das obrigações decorrentes do acordo, não faz mais do que sublinhar o seu caracter obrigatório, sem tomar posição quanto ao efeito directo que possa ser reconhecido a algumas das suas disposições.
Esse efeito directo deve ser reconhecido ao artigo 40.o do acordo que proíbe qualquer discriminação no que se refere às condições de trabalho e de remuneração. Com efeito, trata-se de noções suficientemente precisas e não é necessário nenhum acto posterior para a aplicação, relativamente a elas, do princípio da não discriminação. A noção de condições de trabalho e de remuneração não inclui, no entanto, os subsídios de desemprego em causa no processo principal. O artigo 40.o não pode ser interpretado no sentido de que cobre as vantagens sociais na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, texto que só se aplica aos nacionais comunitários. Embora o acordo mencione as vantagens sociais, esta noção não tem o alcance que lhe foi reconhecida no Regulamento n.o 1612/68, dados os objectivos especiais do Tratado CEE em matéria de livre circulação. Por último, o artigo 40.o visa exclusivamente os trabalhadores e não os membros da sua família.
O subsídio aos jovens à procura do primeiro emprego constitui, no entanto, uma prestação de segurança social na acepção do artigo 41.o, n.o 1, do acordo, que, contrariamente ao artigo 40.o, menciona expressamente os membros da família. No entanto, estes textos não podem ser considerados como tendo um efeito directo; com efeito, a aplicação dos princípios enunciados no artigo 41.o é condicionada por força do artigo 42.o, pela intervenção do conselho de cooperação. Ora, a delegação da Comunidade no conselho de cooperação não conseguiu obter o acordo de Marrocos, com vista à adopção de decisões para a sua aplicação.
Assim, a Comissão propõe que se responda à questão apresentada que:
«As disposições do artigo 41.o do acordo de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, assinado em 27 de Abril de 1976 em Rabat, aprovado em nome da Comunidade Econòmica Europeia pelo Regulamento (CEE) n.o 2211/78 do Conselho, de 26 de Setembro de 1978, não constituem regras de direito comunitário directamente aplicáveis na ordem interna dos Estados-membros.»
F. A. Schockweiler
Juiz relator
(
*1
)	Lingua do processo: francês.