62007CC0415
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA
přednesené dne 27. listopadu 2008 (
1
)
Věc C-415/07
Lodato Gennaro & C. SpA
v.
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), SCCI
„Státní podpory zaměstnanosti — Pokyny pro podpory zaměstnanosti — Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře — Nařízení (ES) č. 2204/2002 — Pojem ‚vytváření pracovních míst‘ — Výpočet zvýšení počtu pracovních míst“
I – Úvod
1.
Předběžná otázka soudu v Nocera Inferiore (Itálie) předkládá Soudnímu dvoru možnost volby mezi dvěma způsoby výpočtu „nárůstu zaměstnanosti“ v podniku, ukazatele, který musí být v kladných hodnotách, aby bylo možno pobírat podpory za vytváření pracovních míst: první způsob srovnává dva roční průměry počtu pracovníků, a to za rok předcházející přijetí pracovníka, za nějž může příslušet podpora, a za rok následující po přijetí; druhý způsob odečítá průměr počtu pracovníků za předchozí rok od konkrétního počtu pracovníků v den přijetí.
2.
Jedna ze zvláštností této věci, zdánlivě tak technické, spočívá v tom, že italský soud za účelem požadované analýzy zmiňuje pouze ustanovení postrádající normativní sílu (Pokyny pro podporu zaměstnanosti (
2
) a Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (
3
)) a právní úpravu, která v době sporných skutkových okolností dosud nevstoupila v platnost [nařízení (ES) č. 2204/2002] (
4
).
3.
A nakonec je uvedena Smlouva; články 87 ES a 88 ES představují hard law použitelné v této oblasti, pokyny jsou soft law pro jejich výklad. Konfrontace obou způsobů výpočtu se samotnou Smlouvou nevyznívá jako příliš užitečná, protože slučitelnost jednoho z obou vzorců s primárním právem nevyvolává vždy neslučitelnost toho druhého.
4.
Méně manichejským způsobem usiluje vnitrostátní soud o zjištění nejvhodnějšího výkladu obecné logiky systému státních podpor zaměstnanosti, přičemž některá kritéria se nacházejí v uvedených pokynech a v nařízeních o výjimkách.
II – Právní rámec
A – Právní úprava Společenství
1. Pokyny Komise
5.
Relevantní právní rámec zahrnuje dvě sdělení, v nichž Komise zveřejnila pokyny, jimiž se hodlá řídit při prohlašování slučitelnosti režimů podpor oznamovaných členskými státy podle článku 88 ES (bývalého článku 93 ES) se Smlouvu. Jde o Pokyny pro podporu zaměstnanosti a Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře.
a) Pokyny pro podporu zaměstnanosti
6.
Tyto pokyny usilují o zajištění určité logiky mezi pravidly hospodářské soutěže a realizací politik nezbytných k boji s nezaměstnaností v Evropě s „příznivým postojem k podporám vytváření pracovních míst“ (neoficiální překlad), protože navzdory rizikům, která představují pro hospodářskou soutěž uvnitř Společenství, zvyšují podíl zaměstnanosti na růstu (bod 20).
7.
Bod 17 pokynů uvádí, že „tvorba pracovních míst“ má být čistá, má jít o „dodatečné pracovní místo ve vztahu ke skutečnému počtu pracovníků (průměru za stanovené období) podniku, o který se jedná“ (neoficiální překlad).
b) Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře
8.
Tyto druhé pokyny se týkají poskytování podpor v určitých zeměpisných oblastech a na rozdíl od Pokynů pro podporu zaměstnanosti spojují nová pracovní místa s uskutečněním počátečního investičního projektu (bod 4.11).
9.
Také tyto pokyny používají pojem „tvorba pracovních míst“. Jejich bod 4.12 jej definuje jako čistý nárůst počtu pracovních míst v konkrétní provozovně „v porovnání s průměrem po určité období“, tedy při odečtení „veškerých pracovních míst ztracených v průběhu tohoto období od zdánlivého počtu pracovních míst vytvořených v průběhu stejného období“. Poznámka 33 (vztahující se k tomuto bodu) upřesňuje, že „počet pracovních míst odpovídá počtu ročních pracovních jednotek (RPJ), tj. počtu osob zaměstnaných na plný úvazek v jednom roce“, přičemž práce na částečný pracovní úvazek a sezónní práce jsou zlomky RPJ.
2. Nařízení o výjimkách
10.
V rámci výkonu pravomocí jí svěřených nařízením Rady (ES) č. 994/98 (
5
) vydala Komise dvě nařízení o blokových výjimkách, podle nichž je v určitých případech dovoleno vynětí z povinnosti předchozího oznámení podpor podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES. Nařízení Komise (ES) č. 70/2001 (
6
) se vztahuje na podpory poskytované malým a středním podnikům a nařízení (ES) č. 2204/2002 na státní podpory zaměstnanosti.
a) Nařízení (ES) č. 70/2001
11.
Podle čl. 4 odst. 6 nařízení č. 70/2001 je k vynětí režimu podpor malým a středním podnikům třeba splnit dvě podmínky: aby investiční projekt vedl k čistému zvýšení počtu zaměstnanců v podniku v porovnání s průměrnou hodnotou v předchozích dvanácti měsících; a aby vytvořená pracovní místa byla zachována nejméně po dobu pěti let [písmena b) a c)].
12.
Podle čl. 2 písm. g) se „počtem zaměstnanců“ rozumí počet ročních pracovních jednotek (RPJ).
b) Nařízení (ES) č. 2204/2002
13.
Nařízení č. 2004/2202 v čl. 4 odst. 4 požaduje, aby vytvořená pracovní místa představovala čisté zvýšení počtu zaměstnanců v dotyčném provozu i podniku ve srovnání s průměrem za dobu posledních 12 měsíců a aby byla zachována „přinejmenším po dobu tří let, nebo v případě malých a středních podniků po dobu dvou let“ [písmena a) a b)].
14.
Článek 2 písm. e) uvedeného nařízení opakuje pojem „počet zaměstnanců“ použitý v čl. 2 písm. g) nařízení č. 70/2001.
B – Italská právní úprava a rozhodnutí Komise
15.
Článek 3 odst. 5 italského zákona č. 448/98 ze dne 23. prosince 1998 (
7
) stanoví, že pro nově přijaté pracovníky v letech 1999, 2000 a 2001 při zvýšení počtu pracovníků skutečně zaměstnaných ke dni 31. prosince 1998 se všem soukromým zaměstnavatelům a veřejným hospodářským institucím působícím v regionech Kampánie, Basilicata, Sicílie, Puglia, Kalábrie a Sardinie přiznává úleva na příspěvcích v celé výši příspěvků dlužných Istituto nazionale della previdenza sociale (národní úřad sociálního zabezpečení, dále jen „INPS“) na dobu tří let ode dne přijetí daného pracovníka, a to z mezd podléhajících příspěvkům do Fondo pensioni lavoratori dipendenti (penzijní fond zaměstnanců). V regionech Abruzzo a Molise se ustanovení tohoto odstavce rovněž použijí, ale jen v roce 1999.
16.
Původní znění čl. 3 odst. 6 téhož zákona podřizovalo poskytování těchto podpor řadě podmínek, mezi něž patří podmínka, aby podnik, i nově vytvořený, zvýšil počet zaměstnanců na plný úvazek a na dobu neurčitou. V případě podniků již existujících dne 31. prosince 1998 se zvýšení vypočte na základě poměru počtu zaměstnanců ke dni 30. listopadu 1998 [písmeno a)]; a dále platí podmínka, aby se „úroveň zaměstnanosti dosažená v důsledku nově přijatých pracovníků […] v průběhu období, kdy jsou přiznány úlevy, nesnížila“ [písmeno c)].
17.
Dne 16. prosince 1998 oznámila Italská republika Evropské komisi zavedení popsaného režimu podpor.
18.
V důsledku výměny stanovisek mezi italskými orgány a orgány Společenství došlo k přeformulování podmínky týkající se zvýšení počtu zaměstnanců takto: Podnik, i nově vytvořený, musí zvýšit počet zaměstnanců na plný úvazek. Tvorba pracovních míst se počítá podle průměrného počtu pracovníků společnosti po dvanáct měsíců předcházejících přijetí. Průměr tohoto počtu pracovníků se vyjadřuje v RPJ.
19.
Dne 10. srpna 1999 se Komise rozhodla, že nevznese námitky proti režimu podpor zavedenému italským zákonem č. 448/98, takže pro podpory, jež nejsou spojeny s uskutečněním počátečního investičního projektu, „režim splňuje podmínku týkající se čistého nárůstu v počtu pracovních míst, protože se podpora poskytuje za dodatečné pracovníky podniku ve srovnání s počtem pracovníků podniku za předchozích dvanáct měsíců“.
20.
Rozhodnutím ze dne 6. prosince 2002 Komise také schválila článek 44 italského zákona č. 448/01 ze dne 28. prosince 2001 (
8
), který prodlužoval podpory podle zákona č. 448/98.
III – Původní řízení a předběžná otázka
21.
Společnost Lodato Genaro & C. s.p.a. (dále jen „Lodato“) se zabývá zejména výrobou tomatových konzerv v regionu Kampánie. Její činnost vykazuje významnou sezónní špičku během měsíců, v nichž je ovoce zralé a může být konzervováno (
9
), a tehdy společnost musí přijmout řadu sezónních pracovníků.
22.
Společnost byla zvýhodněna režimem podpor zaměstnanosti podle italských zákonů č. 448/98 a 448/01 a dosáhla úlevy na příspěvcích v prvním okamžiku za sedm pracovníků a později za další dva.
23.
Dne 21. listopadu 2005 vypracoval INPS zprávu, v níž bylo společnosti Lodato vytčeno porušení uvedené vnitrostátní právní úpravy. INPS shledal, že podnik nesplňoval podmínky pro pobírání podpor, protože při výpočtu své pracovní síly za účelem zjištění, zda vytvořil pracovní místa, nevzal v úvahu sezónní pracovníky.
24.
Inspektoři pověření případem usoudili, že žádné z přijetí, za které podnik získal úlevu na příspěvku, nevyvolalo rozšíření počtu pracovníků, přičemž výpočet provedli u každého jednotlivého nového pracovníka srovnáním průměru RPJ v roce předcházejícím jeho přijetí a celkového počtu zaměstnanců v den jeho přijetí.
25.
Společnost Lodato napadla rozhodnutí INPS u pracovněprávního senátu soudu v Nocera Inferiore. Svoji žalobu opřela o tvrzení, že správní úřad použil nesourodých údajů namísto srovnání průměru RPJ v roce předcházejícím přijetí se stejným údajem v roce následujícím. Také uvedla, že zohlednila sezónní pracovníky jako zlomky RPJ.
26.
Předkládací usnesení označuje za nesprávné tvrzení INPS, že společnost nezapočítala sezónní pracovníky, a považuje způsob použitý INPS za diskriminující vůči podnikům využívajícím sezónní práci, přičemž dodává, že „porovnávat RPJ za rok před přijetím a RPJ za rok následující po přijetí se jeví být více v souladu s duchem podpory, tedy s podporou tvorby nových pracovních míst na určité období“. Zdůrazňuje nicméně případný spor ohledně správného výkonu použitelné právní úpravy Společenství a pokládá Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být právo Společenství, jak vyplývá z Pokynů pro podporu zaměstnanosti, Pokynů k vnitrostátní regionální podpoře a z nařízení Komise (ES) č. 2204/2002 ze dne 12. prosince 2002, vykládáno v tom smyslu, že pro zjištění, zda došlo ke zvýšení počtu pracovních míst, je třeba provést srovnání mezi průměrem RPJ za rok předcházející přijetí a průměrem RPJ za rok následující po přijetí, nebo musí být naopak vykládáno v tom smyslu, že se musí nebo jen může provést srovnání mezi průměrem RPJ za rok předcházející přijetí a přesným údajem týkajícím se stavu zaměstnanců v podniku právě ke dni přijetí?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
27.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 10. září 2007.
28.
Písemná vyjádření předložily společnost Lodato, INPS, Komise a italská vláda.
29.
Na jednání konaném dne 21. října 2008 se dostavili zástupci společnosti Lodato, INPS, Italské republiky a Komise, aby přednesli svá ústní vyjádření.
V – Analýza předběžné otázky
A – K přípustnosti předběžné otázky
30.
Spor projednávaný před soudem v Nocera Inferiore se týká správního aktu, který ukládá společnosti Lodato vrácení částky podpor zaměstnanosti pobíraných podle zákonů č. 448/98 a 448/01 z důvodu nesplnění podmínky zvýšení počtu pracovníků podniku uvedené v těchto předpisech.
31.
Režim úlev na sociálních příspěvcích podle uvedených italských zákonů byl schválen Komisí, a proto není nyní usilováno o analýzu jeho souladu s právem Společenství, ale o upřesnění způsobu výpočtu za účelem zjištění, zda došlo ke zvýšení počtu pracovníků, což vyžaduje uchýlit se k evropským pravidlům.
32.
Z tohoto důvodu položil italský soud Soudnímu dvoru předběžnou otázku, kterou žádá o výklad ustanovení postrádajících normativní sílu (Pokyny pro podporu zaměstnanosti a Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře) a ustanovení, které v době sporných skutkových okolností dosud nevstoupilo v platnost (nařízení č. 2204/2002).
33.
Nelze nic namítat vůči tomu, že se předkládající soud dovolává Pokynů pro podporu zaměstnanosti a Pokynů k vnitrostátní regionální podpoře. Komise se oběma řídila, když vydala svůj nihil obstat k italskému zákonu č. 448/98. Soud v Nocera Inferiore se tedy musí opřít o tyto pokyny, aby objasnil, zda je správní rozhodnutí v souladu s právem Společenství.
34.
V rozsudku Grimaldi (
10
) Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce potvrdil svoji příslušnost k výkladu aktů soft law přijatých v souladu se Smlouvou (
11
), přičemž uvedl, že tyto akty nepostrádají právní důsledky, a proto mají vnitrostátní soudy povinnost „na ně brát zřetel“ při rozhodování sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých za účelem jejich provedení nebo, pokud je jejich cílem doplnit závazné předpisy Společenství (
12
).
35.
Pokyny však nejsou pramenem práva Společenství v užším smyslu. Jak Soudní dvůr opakovaně uvedl, Komise se může sama vázat pravidly pro výkon své posuzovací pravomoci prostřednictvím takových aktů, jako jsou pokyny, za předpokladu, že obsahují orientační kritéria ohledně jejího postupu, která se neodchylují od norem Smlouvy a která přispívají k záruce transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty jejího jednání; ačkoli nezavazují Soudní dvůr, představují užitečný nástroj při rozvoji jeho argumentace (
13
).
36.
Judikatura také doplnila, že se Komise se zveřejněním takových pravidel omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel bezdůvodně odchýlit. V opačném případě by bylo třeba ji sankcionovat z důvodu porušení právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání. Nemůže tedy být vyloučeno, že „taková obecně závazná pravidla chování mohou za určitých podmínek a v závislosti na jejich obsahu způsobovat právní následky“ (
14
).
37.
Pokyny pro podporu zaměstnanosti a Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře tedy představují nevyhnutelný výkladový nástroj pro stanovení způsobu výpočtu, jež bude nejvíce uzpůsoben logice podpor zaměstnanosti.
38.
Společně s pokyny Komise se soud v Nocera Inferiore dovolává nařízení o blokových výjimkách vydaného po schválení sporného režimu podpor (nařízení č. 2204/2002). Na základě těchto skutkových okolností namítá Evropská komise nepřípustnost předběžné otázky v rozsahu, v jakém se týká výkladu tohoto nařízení, neboť postrádá jakoukoli relevanci pro rozhodnutí v hlavním řízení.
39.
Sporné nařízení, kterým se vyjímá z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 ES řada státních podpor zaměstnanosti, bylo účinné od počátku roku 2003 do 31. prosince 2006 (článek 11). Není tedy pochybnost o tom, že nebylo použitelné na nyní zkoumané úlevy na sociálních příspěvcích mezi roky 1998 a 2001, a proto italské orgány předložily zákony č. 448/98 a 448/01 Komisi k posouzení jejich obsahu.
40.
Pouze Smlouva a pokyny s uvedenými zvláštnostmi umožňují posoudit platnost rozhodnutí tehdy schválených Komisí. Pokud nicméně usilujeme o určení vzorce výpočtu nejvíce uzpůsobeného cílům Smlouvy v této oblasti, může Soudní dvůr použít výkladové parametry pravidla sekundárního práva vydaného na základě článků 87 ES a 88 ES, ačkoli nevstoupila v platnost v době sporných skutkových okolností.
41.
Mimoto, podle ustálené judikatury (
15
) přísluší vnitrostátnímu soudu, aby při zvážení zvláštních okolností každého případu zhodnotil jak nezbytnost položení předběžné otázky před vydáním rozsudku, tak relevanci položených otázek, které by byly odmítnuty jen tehdy, když by bylo zřejmé, že požadovaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah ke skutečnosti nebo k předmětu sporu, což jsou situace, které podle mého názoru v této věci nenastávají.
B – Ke způsobu výpočtu „tvorby pracovních míst“
42.
Pojem podpory podle čl. 87 odst. 1 ES zahrnuje různé způsoby zvýhodnění poskytnutého veřejnými orgány, které snižují náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet určitého subjektu (
16
).
43.
Soudní dvůr zejména upřesnil, že úleva na sociálních příspěvcích, které jsou podnikatelé v určitém odvětví povinni odvádět, představuje podporu ve smyslu Smlouvy za předpokladu, že u těchto subjektů směřuje k částečnému zproštění výdajů na sociální zabezpečení, aniž by toto zproštění bylo odůvodněno povahou nebo strukturou systému anebo jeho sociálním charakterem (
17
).
44.
Podpory zaměstnanosti spočívající v úlevách na sociálních příspěvcích tedy spadají do rozsahu čl. 87 odst. 1 ES a považují se za neslučitelné s vnitřním trhem, protože narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž. Podpory za účelem tvorby pracovních míst nicméně mohou spadat pod některou z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 3 ES.
45.
Ke snadnějšímu porozumění uvedenému článku 87 ES a článku 88 ES vypracovala Komise dvoje pokyny, na něž se odkazuje v předběžné otázce, aby zaručila vyšší transparentnost při oznamování podpor a logické vztahy mezi pravidly hospodářské soutěže a realizací politik relevantních pro boj s nezaměstnaností v Evropě.
46.
Jak Pokyny pro podporu zaměstnanosti, tak Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře definují podmínky pro to, aby Komise mohla povolit podpory na tvorbu pracovních míst (
18
). Oba texty se shodují v požadavku na čistý nárůst počtu pracovních míst a v použití průměrů pro srovnávací výpočet.
47.
Jak bylo vysvětleno, předkládající soud předkládá Soudnímu dvoru dva alternativní způsoby výpočtu ukazatele „tvorba pracovních míst“: způsob obhajovaný společností Lodato, jež srovnává průměrný počet RPJ v roce předcházejícím přijetí, které vyvolává podporu, s údajem za následující rok; a způsob zastávaný italským INPS, jenž srovnává průměrný počet RPJ za předchozí rok a stav pracovní síly v podniku v konkrétní den přijetí pracovníka, kvůli kterému dochází k úlevě.
1. Pokyny, nařízení o výjimkách a matematická logika směřují k řešení obhajovanému společností Lodato
48.
Zběžná analýza pokynů ukazuje na nepřiměřenost vzorce použitého ze strany INPS.
49.
Bod 17 Pokynů pro podporu zaměstnanosti stanoví, že čistý nárůst vzniká, když existuje „dodatečné pracovní místo oproti skutečnému počtu (průměru po určité období) pracovníků podniku“.
50.
Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře jsou o něco přesnější, když stanovují, že výpočet průměru se provádí za roční období, tím, že zavádějí pojem „roční pracovní jednotky“ (RPJ), který odpovídá počtu osob zaměstnaných na plný úvazek v jednom roce, přičemž „práce na částečný úvazek a sezónní práce jsou zlomky RPJ“ (poznámka 33).
51.
Bod 4.12 těchto pokynů považuje za tvorbu pracovních míst výslovně „čistý nárůst v počtu pracovních míst v konkrétní provozovně v porovnání s průměrem po určité období“, z čehož vyplývá, že „veškerá pracovní místa ztracená v průběhu tohoto období tedy musí být odečtena od zdánlivého počtu pracovních míst vytvořených v průběhu stejného období“.
52.
Postup se mi zdá jednoduchý: k ověření možného nárůstu počtu pracovníků by stačilo odečíst od celkového počtu zaměstnanců v pracovním poměru v průběhu „určitého období“ počet těch, o které se v tomto období počet snížil. Samotné pokyny z roku 1998 však vedou k tomu, aby byly tyto výpočty prováděny s cílem získat roční průměr (RPJ), do něhož se jako zlomky zahrnují pracovníci na částečný úvazek nebo sezónní pracovníci. Tato nuance komplikuje dané postupy, protože přísná matematická logika vyžaduje, aby se každý odečet prováděl mezi stejnorodými hodnotami: v tomto případě spjatými se souměrnými a stejně dlouhými časovými úseky, jinak bychom obdrželi zkreslený výsledek, který by neodrážel skutečnost s minimální mírou spolehlivosti.
53.
Ve zkratce řečeno, jak to správně uvádí Komise ve svém písemném vyjádření, pokyny také zavádějí srovnání mezi údaji za dvě po sobě jdoucí období: jedno, které předchází přijetí nových pracovníků, a druhé, které následuje po této události, a proto by bylo v rozporu s jejich duchem a účelem, vedle aritmetické absurdity, kdybychom srovnávali průměrnou míru zaměstnání za určité období s údajem odpovídajícím pevnému datu v kalendáři.
54.
Nařízení č. 2204/2002 podporuje tento závěr, přestože není ratione temporis použitelné na sporné podpory. Článek 4 odst. 4 písm. a) tohoto nařízení vrhá světlo na nyní probírané situace, když upřesňuje, že „vytvořená pracovní místa musí představovat čisté zvýšení počtu zaměstnanců (…) ve srovnání s průměrem za dobu posledních 12 měsíců“. Jedna strana rovnice je údaj týkající se průměrného počtu pracovníků v předchozím roce, což spolu s použitím RPJ [které znovu zavádí čl. 2 písm. e) nařízení] potvrzuje myšlenku, že za účelem zjištění, zda došlo k tvorbě pracovních míst, je namístě pracovat se dvěma ročními průměry.
55.
Jestliže tedy v uvedeném čl. 4 odst. 4 písm. a) nařízení č. 2204/2002 nahradíme výraz „počet zaměstnanců“ jeho obdobou (podle článku 2) „počet ročních pracovních jednotek (RPJ)“, nevyvolává text pochybnosti: „vytvořená pracovní místa musí představovat čisté zvýšení počtu ročních pracovních jednotek (…) ve srovnání s průměrem za dobu posledních 12 měsíců“ (
19
).
56.
Způsob výpočtu obhajovaný žalobkyní v hlavním řízení lépe respektuje matematická pravidla a vůli orgánů Společenství, projevovanou stále jasnějším způsobem: napřed v pokynech Komise a později v nařízeních o blokových výjimkách.
2. Řešení INSP může znevýhodnit podniky se sezónní prací
57.
Aniž by bylo dotčeno již uvedené, existuje dodatečný argument ve prospěch teze společnosti Lodato, který vychází z možného segregačního charakteru vzorce používaného INPS.
58.
Jak Soudní dvůr uznal v nedávném rozsudku Nuova Agricast (
20
), nesmí řízení podle článku 88 ES vést k výsledku, který je v rozporu se Smlouvou. Proto Komise nemůže prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem určitou státní podporu, která porušuje jiná ustanovení Smlouvy nebo obecné zásady práva Společenství, jako je zásada rovného zacházení.
59.
Ustálená judikatura nicméně potvrdila klasický „aristotelovský pojem diskriminace“ (
21
), takže k porušení zásady rovnosti dochází tehdy, když se různým způsobem zachází se stejnými situacemi a stejným způsobem s odlišnými situacemi (
22
). Je tudíž třeba prověřit, zda jsou nerovnosti objektivně odůvodněny.
60.
Jak se uvádí v předběžné otázce italského soudu, srovnání mezi průměrem RPJ za rok předcházející přijetí a počtem existujících pracovních sil v konkrétní den zřetelně poškozuje podniky, které podobně jako společnost Lodato provozují sezónní práci, a vykazují tudíž velmi výrazné špičky ve své křivce počtu pracovních míst, které se shodují s obdobími, v nichž vyvíjejí nejvýraznější aktivitu. Při použití mechanismu propagovaného italskými orgány nemá okamžik přijetí téměř žádnou relevanci pro subjekt s více či méně stálou úrovní počtu pracovních míst během roku; pro společnost, u které se počet pracovníků po několik měsíců výrazně liší od jiných měsíců, se možnosti využití podpory citelně snižují, jestliže dochází k přijetí nového pracovníka v den, kdy je počet zaměstnanců nižší než je průměr za předchozí rok (což bude časté mimo měsíce zvýšené aktivity).
61.
Italská vláda ve svém písemném vyjádření tvrdí, že toto omezení přístupu ke sporným úlevám u těch, kteří využívají sezónní práce, je v logickém souladu s účelem režimu podpor, protože jak povolení vydané svého času Komisí, tak nařízení č. 2204/2002 vycházejí výlučně ze stálých pracovních míst.
62.
Tento názor nesdílím. Domnívám se, že praxe INPS vyvolává nerovnost, která je v rozporu s pojetím podpor zaměstnanosti a může klást překážky hospodářskému rozvoji, který podpory sledují.
63.
Jak lze dovodit z nařízení č. 2204/2002, tento druh státních podpor usiluje o podněcování zaměstnanosti v rámci hospodářské a sociální politiky Společenství a členských států. Podle čl. 87 odst. 3 ES nařízení odůvodňuje skutečnost, že orgány veřejné moci „jsou oprávněny přijímat opatření obsahující pobídky podnikům ke zvýšení úrovně zaměstnanosti“ (pátý bod odůvodnění), čímž reaktivují hospodářství povzbuzením činitele práce.
64.
Abychom zhodnotili legitimitu nepříznivého zacházení s podniky provozujícími sezónní práci, je třeba objasnit, zda je těmito podporami usilováno o podporu jakéhokoli druhu zaměstnání (v tomto případě by nebylo správné opomíjet subjekty provozující sezónní práci) nebo jen zaměstnání na dobu neurčitou. Italská vláda obhajuje tuto posledně zmíněnou myšlenku a dovolává se čl. 4 odst. 4 písm. b) nařízení č. 2204/2002, podle něhož je k umožnění úlevy třeba, aby nová pracovní místa byla zachována přinejmenším po dobu tří let nebo v případě malých a středních podniků po dobu dvou let.
65.
Domnívám se však, že tato okolnost není určující. Orgány Společenství pokaždé podřídily poskytování podpor pro tvorbu pracovních míst tomu, aby byla zřízená místa po určitou dobu zachována. Bod 21 pokynů z roku 1995 se odvolával na povinnost zachovat „nově vytvořené pracovní místo po určité minimální období“ (neoficiální překlad) a bod 4.14 pokynů z roku 1998 vyžaduje s vyšší mírou upřesnění jeho zachování po dobu pěti let (
23
).
66.
V každém případě společnost Lodato mohla platně použít úlevy jen za předpokladu, že potvrdila, že noví pracovníci budou zahrnuti na výplatní pásku po určitou minimální dobu (v případě regionálních podpor po dobu pěti let). Jen taková pracovní místa s určitou trvalostí by byla zahrnuta do výpočtu čistého nárůstu v počtu pracovních míst, což je podmínka sine qua non pro udělení podpor.
67.
Jakýkoli druh nových pracovních míst slouží k podněcování růstu za předpokladu, že bude dosaženo určité stability a že umožní zhodnotit odpovídající míru svého přínosu. To vyplývá z bodu 21 třetí odrážky pokynů z roku 1995, v nichž Komise projevuje svůj záměr napomáhat pracovním smlouvám na dobu neurčitou, ale také těm, jež jsou uzavírány na dostatečně dlouhou dobu a z nichž je zřejmá povinnost uchovat pracovní místo po určité minimální období, což jsou podmínky, které zaručují stálost vytvořeného pracovního místa.
68.
Využívání sezónní práce je občas pro společnost nezbytné. Tak tomu je v mnoha zemědělských podnicích a v podnicích v zemědělskopotravinářském odvětví (jako jsou konzervárny), ale také v některých podnicích v odvětví turistického ruchu, ve kterém dochází často ke každoročnímu přijímání stejných osob na dobu hlavní sezóny. Nezdá se, že by zákonodárce Společenství zamýšlel sankcionovat tento druh podniků, které jsou hlavním motorem hospodářského pokroku v mnoha členských státech tím, že by je z podpor zaměstnanosti vynechal (
24
).
69.
Nic tedy nebrání tomu, aby sezónní práce požívala úlev za předpokladu, že se prokáže její kontinuita a bude započtena jako zlomek RPJ.
70.
Za této situace se domnívám, že pokyny obsahovaly dostatečné záruky pro zajištění odpovídajícího zhodnocení pracovních míst vytvořených žalobkyní a že způsob výpočtu zastávaný italskými orgány narušil správné fungování tohoto mechanismu.
71.
Předcházející argumentace také ukazuje již uvedený nedostatek relevance počtu pracovníků v den přijetí, protože cílem není zjistit, zda přesně k tomuto datu převyšuje počet pracovníků průměr za předchozí rok, nýbrž určit, zda režim sociálních úlev umožňuje subjektu zvýšit svoji míru zaměstnanosti, což je ukazatel, který je zaprvé hodnocen za každý rok a zadruhé zahrnuje nejen stálé zaměstnance na plný úvazek, ale také (v odpovídajícím poměru) pracovníky na vyžádání, sezónní zaměstnance a zaměstnance na částečný úvazek.
VI – Závěry
72.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudními dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku soudu v Nocera Inferiore následovně:
„Právo Společenství, jak vyplývá z Pokynů pro podporu zaměstnanosti, Pokynů k vnitrostátní regionální podpoře a z nařízení Komise (ES) č. 2204/2002 ze dne 12. prosince 2002 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory zaměstnanosti, je třeba vykládat v tom smyslu, že ke zjištění, zda došlo k nárůstu počtu pracovních míst, je třeba srovnat průměr RPJ za rok předcházející přijetí s průměrem RPJ za rok následující po přijetí.“
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Sdělení Komise 95/C 334/04 (Úř. věst. C 334, s. 4).
(
3
) – Sdělení Komise 98/C 74/06 (Úř. věst. C 74, s. 9; Zvl. vyd. 08/01, s. 226).
(
4
) – Nařízení Komise ze dne 12. prosince 2002 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory zaměstnanosti (Úř. věst. L 337, s. 3; Zvl. vyd. 05/04, s. 273).
(
5
) – Nařízení ze dne 7. května 1998 o použití článků 92 a 93 Smlouvy o založení Evropského společenství na určité kategorie horizontální státní podpory (Úř. věst. L 142, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 312).
(
6
) – Nařízení ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory malým a středním podnikům (Úř. věst. L 10, s. 33; Zvl. vyd. 08/02, s. 141).
(
7
) – Řádný dodatek ke Gaceta ufficiale della Repubblica italiana č. 302 ze dne 29. prosince 1998.
(
8
) – Řádný dodatek ke Gaceta ufficiale della Repubblica italiana č. 332 ze dne 29. prosince 2001.
(
9
) – Obvykle od července do října.
(
10
) – Rozsudek ze dne 13. prosince 1989 (C-322/88, Recueil, s. 4407, body 8 a 18).
(
11
) – Rozsudek Grimaldi se týkal doporučení Komise bez odkazu na jiná rovněž použitelná normativní ustanovení, na rozdíl od některých dřívějších případů, jako například případy, které byly řešeny v rozsudcích ze dne 15. června 1976, Frecassetti v. Administrazione delle Finanze dello Statu (113/75, Recueil, s. 983); a ze dne 9. června 1977, Van Ameyde v. UCI (90/76, Recueil, s. 1091). Navzdory názorům části nauky (například Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford--Portland, 2004, s. 391) neexistuje žádná vážná překážka pro rozšíření této judikatury na jiné druhy soft law, jako například pokyny.
(
12
) – K této povinnosti „brát zřetel“ na akty soft law Společenství a respektovat jejich konformní výklad, Alonso García, R., El soft law comunitario, Revista de Administración Pública č. 154, leden-duben 2001; a Sarmiento, D., El soft law administrativo, vyd. Thomson-Civitas, Madrid, 2008, s. 86.
(
13
) – Rozsudky ze dne 24. března 1993, CIRFS a další v. Komise (C-313/90, Recueil, s. I-1125, body 34 a 36); ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise (C-288/96, Recueil, s. I-8237, bod 62); ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise (C-310/99, Recueil, s. I-2289, bod 52), a ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C-387/97, Recueil, s. I-5047, body 87 a 89).
(
14
) – Rozsudky ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri A/S a další v. Komise (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02 P a C-213/02 P, Sb. rozh. s. I-5425, bod 211); ze dne 10. prosince 1987, Del Plato a další v. Komise (spojené věci 181/86 až 184/86, Recueil, s. 4991, bod 10); ze dne 9. října 1984, Adam a další v. Komise (spojené věci 80/81 až 83/81 a 182/82 až 185/82, Recueil, s. 3411, bod 22), a ze dne 15. ledna 2002, Liberós v. Komise (C-171/00 P, Recueil, s. I-451, bod 35).
(
15
) – Rozsudky ze dne 16. června 1981, Salonia (126/80, Recueil s. 1563, bod 6); ze dne 28. listopadu 1991, Durighello (C-186/90, Recueil, s. I-5773, bod 9); ze dne 16. července 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Recueil, s. I-4673, bod 18); ze dne 17. května 1994, Corsica Feries (C-18/93, Recueil, s. I-1783, bod 14); ze dne 13. prosince 1994, Grau-Hupka (C-297/93, Recueil, s. I-5535, bod 19); ze dne 15. prosince 1995, Bosman (C-415/93, Recueil, s. I-4921, bod 61); ze dne 9. října 1997, Grado a Bashir (C-291/96, Recueil, s. I-5531, bod 12), a ze dne 13. července 2000, Idéal Tourisme (C-36/99, Recueil, s. I-6049, bod 20).
(
16
) – Rozsudky ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise (C-75/97, Recueil, s. I-3671, bod 47); ze dne 5. října 1999, Francie v. Komise (C-251/97, Recueil, s. I-6639, bod 35); ze dne 29. června 1999, DM Transport (C-256/97, Recueil, s. I-3913, bod 19); ze dne 26. září 1996, Francie v. Komise (C-241/94, Recueil, s. I-4551, bod 34); ze dne 15. března 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Recueil, s. I-877, bod 13), a ze dne 23. února 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. Vysoký úřad (30/59, Recueil, s. 91).
(
17
) – Rozsudky Belgie v. Komise, uvedený výše bod 48; Francie v. Komise, uvedený výše body 36 a 37; Francie v. Komise, uvedený výše bod 21; a ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise (173/73, Recueil, s. 709, body 28 a 33).
(
18
) – Liší se v tom, že Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře, kromě toho, že jsou vyhrazeny pro konkrétní území a jejich rozvoj, vyžadují, aby vytvořená pracovní místa byla vázána na uskutečňování počátečního investičního projektu.
(
19
) – Ve stejné linii se nachází nařízení č. 70/2001, které se též uchyluje k RPJ a ke srovnání s „průměrnou hodnotou v předchozích dvanácti měsících“ [čl. 2 písm. g) a čl. 4 odst. 6 písm. b)].
(
20
) – Rozsudek ze dne 15. dubna 2008 (C-390/06, Sb. rozh. s. I-2577). Ve stejném smyslu rozsudky ze dne 3. května 2001, Portugalsko v. Komise, (C-204/97, Recueil, s. I-3175, bod 41), a ze dne 12. prosince 2002, Francie v. Komise, (C-456/00, Recueil, s. I-11949, bod 30).
(
21
) – Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, s. 579.
(
22
) – Rozsudek ze dne 17. prosince 1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson (14/59, Recueil, s. 445).
(
23
) – Nařízení č. 2204/2002 ruší toto pravidlo pěti let a snižuje je na tři roky nebo dva roky u malých a středních podniků [osmnáctý bod odůvodnění a čl. 4 odst. 4 písm. b)].
(
24
) – Podpory zaměstnanosti představují základní nástroj v boji proti nehlášené práci velmi rozšířené v odvětvích se sklony k sezónnímu zaměstnávání. V tomto smyslu lze konzultovat sdělení Komise o nehlášené práci (neoficiální překlad) [KOM(98) 219].