61994C0118
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
NIAL FENNELLY
apresentadas em 26 de Outubro de 1995 (
*1
)
I — Introdução
1.
Um Estado-Membro pode invocar o artigo 9.° da directiva relativa às aves selvagens (
1
) para justificar a delegação nas autoridades regionais ou provinciais, por meio de uma lei nacional, do poder de autorizar a caça de certas espécies de aves não incluídas na lista das espécies susceptíveis de ser caçadas nos termos do anexo da directiva, apesar de essa lei ter pretendido obrigar as referidas autoridades a respeitar não só a directiva como as disposições legislativas nacionais? Eis o contexto jurídico bastante complexo do presente caso que foi submetido ao Tribunal de Justiça através de uma questão de um tribunal italiano relativa à extensão das obrigações que incumbem aos Estados-Membros de garantir o respeito das condições de concessão de derrogações excepcionais ao abrigo do artigo 9.° da directiva.
II — Matéria de facto e tramitação processual
2.
Em 21 de Julho de 1992, a Giunta regionale da Regione Veneto adoptou a Decisão n.° 4209 que aprova o calendario da caça para a época de 1992/1993. A Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (a seguir «WWF Italiana») e diversas outras organizações requereram a anulação desta decisão alegando, nomeadamente, que o calendário autorizava a caça de certas espécies de aves selvagens não enumeradas no anexo pertinente da directiva, e que não estavam preenchidas as condições permitindo invocar a derrogação autorizada por força do artigo 9.° da directiva.
3.
O Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II, submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:
«O artigo 9.° da directiva implica, para o Estado italiano, a obrigação de indicar numa norma regulamentar expressa ou numa medida administrativa (consoante se actue por via legislativa ou administrativa) os diferentes elementos justificativos da derrogação, tal como estes são indicados na directiva?»
III — As disposições pertinentes de direito italiano
4.
O artigo 1.°, n.° 1, da Lei n.° 157, de 11 de Fevereiro de 1992, sobre a protecção da fauna selvagem homotérmica e a quantidade de caça a abater (
2
) (a seguir «Lei n.° 157»), declara que a fauna selvagem constitui património inalienável do Estado, protegido no interesse da comunidade nacional e internacional. As actividades de caça são autorizadas na medida em que não forem incompatíveis com as exigências da conservação da fauna selvagem e não causarem danos à produção agrícola (artigo 1.°, n.° 2). Por força do artigo 1.°, n.° 3, as regiões com estatuto normal («regioni a statuto ordinario») «adoptarão normas relativas à gestão e à protecção de todas as espécies da fauna selvagem em conformidade com a presente lei, as convenções internacionais e as directivas comunitárias», ao passo que as regiões com estatuto especial («regioni a statuto speciale») e as províncias autónomas farão o mesmo «dentro dos limites das suas competências exclusivas definidas nos respectivos estatutos».
5.
O artigo 1.°, n.° 4, na parte relevante para o caso em apreço, estipula que:
«As Directivas 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, 85/41 l/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1985, e 91/244/CEE da Comissão, de 6 de Março de 1991, e os respectivos anexos, relativas à conservação das aves selvagens, são integralmente transpostas e postas em execução segundo as modalidades e nos prazos previstos na presente lei.»
Esta disposição pretende também implementar a Convenção de Paris de 18 de Outubro de 1950 (aplicada pela Lei n.° 812 de 24 de Novembro de 1978) e a Convenção de Berna de 19 de Setembro de 1979 (aplicada pela Lei n.° 503 de 5 de Agosto de 1981).
6.
O artigo 18.°, n.° 1, enumera as espécies que podem ser objecto de actos de caça e indica as datas das épocas de caça em relação a diferentes categorias ou espécies; no entanto, nos termos do artigo 18.°, n.° 2, as regiões podem, após consulta do Instituto Nacional para a Fauna Selvagem (a seguir «INFS»), autorizar alterações às datas da época de caça para certas espécies particulares, tendo em conta a situação ambiental nas diferentes localidades, se bem que a duração máxima da época fixada no número anterior deva sempre ser respeitada. As novas listas de espécies susceptíveis de ser caçadas devem ser adoptadas no prazo de sessenta dias a partir da aprovação da norma comunitária ou da entrada em vigor das convenções internacionais, por decreto presidencial adoptado sob proposta conjunta do ministro da Agricultura e das Florestas e do ministro do Ambiente; a lista das especies susceptíveis de ser caçadas pode ser modificada em conformidade com as directivas comunitarias em vigor (artigo 18, n.° 3). Nos termos do artigo 18.°, n.° 4, as regiões, após consulta do INFS, publicarão, antes de 15 de Junho de cada ano, o calendario regional e os regulamentos relativos a toda a época de caça, respeitando o disposto no artigo 18.°, n.os 1 a 3, e especificando o número máximo de espécimes que podem ser abatidos por dia durante a época de caça.
7.
O artigo 18.°, n.° 1, enumera um certo número de especies de aves selvagens que não constam da lista das espécies de aves que podem ser objecto de actos de caça nos termos da directiva. Essas especies são enumeradas na circular n.° 3 do Ministério da Agricultura, de 29 de Janeiro de 1993 (
3
), segundo a qual tais especies só podem ser caçadas se as condições e os critérios estabelecidos na directiva forem rigorosamente respeitados, só podendo as regiões e as províncias autónomas conceder derrogações nessas condições.
IV — A Directiva 79/409
8.
A directiva toma como ponto de partida a regressão populacional de um certo nùmero de espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros (
4
) ao qual é aplicável o Tratado, o que «constitui um risco sério para a conservação do meio natural, nomeadamente devido às ameaças que faz pesar sobre os equilíbrios biológicos» (preâmbulo, segundo considerando). A protecção eficaz das aves representa um «problema de ambiente tipicamente transfronteiro, implicando responsabilidades comuns», em especial no que diz respeito às espécies migratórias que «constituem um património comum» (preâmbulo, terceiro considerando). O objecto da conservação é «a protecção a longo prazo e a gestão dos recursos naturais enquanto parte integrante do património dos povos europeus» e a «manutenção e adaptação dos equilíbrios naturais das espécies dentro dos limites do possível e razoável» (preâmbulo, oitavo considerando).
9.
A directiva impõe um certo número de obrigações gerais respeitantes à manutenção dos níveis da população das espécies protegidas, bem como à preservação, manutenção e restabelecimento dos seus habitats (artigos 2° e 3.°). As disposições seguintes contêm obrigações mais específicas sobre a protecção das espécies ameaçadas e migratórias (artigo 4.°), bem como sobre a protecção das aves selvagens e dos seus ovos em geral, com a proibição de comercializar aves selvagens e restrições à caça de aves de espécies protegidas (artigos 5.° a 8.°). Os artigos 5.° e 7° permitem aos Estados-Membros autorizar a caça de certas espécies de aves selvagens enumeradas no Anexo II da directiva, cuja conservação, «com base no seu nível populacional, na sua distribuição geográfica e na sua taxa de reprodução no conjunto da Comunidade», não esteja ameaçada (artigo 7.°, n.° 1); a caça é proibida durante o período nidícola e durante os diferentes estádios de reprodução ou, nos casos das espécies migradoras, durante o seu período de reprodução e durante o trajecto de retorno ao seu local de nidificação.
10.
Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, os Estados-Membros só podem introduzir derrogações às restrições à caça enunciadas no artigo 7.°:«se não existir outra solução satisfatória, (e) com os fundamentos seguintes:
a)
—
no interesse da saúde e da segurança públicas,
—
no interesse da segurança aeronáutica,
—
para evitar danos importantes às culturas, ao gado, às florestas, às pescas ou às águas,
—
para a protecção da flora e da fauna;
b)
para fins de investigação e de ensino, de repovoamento, de reintrodução e ainda para a criação associada a estas acções;
c)
para permitir, em condições estritamente controladas e de um modo selectivo, a captura, a detenção ou qualquer outra exploração judiciosa de certas aves, em pequenas quantidades».
11.
O artigo 9.°, n.° 2, dispõe que:
«As derrogações devem mencionar:
—
as espécies que são objecto das derrogações,
—
os meios, instalações ou métodos de captura ou de abate autorizados,
—
as condições de risco e as circunstâncias de tempo e de local em que essas derrogações podem ser adoptadas,
—
a autoridade habilitada a declarar que as condições exigidas se encontram efectivamente reunidas, a decidir quais os meios, instalações ou métodos que podem ser postos em prática, dentro de que limites e por quem,
—
as medidas de controlo a aplicar.»
Nos termos do artigo 9.°, n.° 3, os Estados-Membros enviarão anualmente um relatório sobre a aplicação deste artigo à Comissão, que «velará constantemente para que as consequências destas derrogações não sejam incompatíveis com a presente directiva e tomará as iniciativas adequadas para o efeito» (artigo 9.°, n.° 4).
V — Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
12.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas pela WWF Italiana, pela Federazione Italiana della Caccia, interveniente na acção principal, e pela Comissão. Assim, o Tribunal de Justiça não dispõe de observações provenientes do Governo italiano ou de qualquer outra entidade pública italiana, incluindo a recorrida no recurso de anulação interposto no tribunal italiano. As observações podem ser resumidas do seguinte modo.
13.
A WWF Italiana sustenta que o Tribunal de Justiça deveria declarar o artigo 18.° da Lei n.° 157 incompatível com a directiva, quer porque autoriza a caça de espécies não enumeradas nos anexos da directiva, quer, como sugere o órgão jurisdicional de reenvio, por causa da ausência de procedimentos destinados a assegurar a observância das condições enunciadas no artigo 9.° Em sua opinião, o Estado italiano, ao pretender transpor a directiva através das disposições previstas na Lei n.° 157, não garantiu o respeito das proibições e obrigações consagradas na directiva. Dado que o artigo 18.° da referida lei é suposto ter sido adoptado em conformidade com o artigo 9.° da directiva, todas as espécies enumeradas no artigo 18.°, n.° 1, podem assim ser caçadas, em contradição directa com a directiva.
14.
Na opinião da WWF Italiana, a decisão de reenvio suscita duas questões distintas relativas, respectivamente, à ausência, nas disposições italianas, de procedimentos específicos de autorização em matéria de derrogações e à delegação nas autoridades regionais do poder de conceder tais derrogações. Ao conceder uma derrogação tácita, o artigo 18.° não assegura a plena aplicação da directiva, de modo suficientemente claro e preciso, como exige a jurisprudencia do Tribunal de Justiça (
5
); o sistema de derrogações instituído por aquele artigo não se aplica a situações específicas e não preenche as condições enunciadas no artigo 9.° da directiva. No entender da recorrente, também não é exacto que o artigo 18.° da Lei n.° 157 contém uma lista das aves selvagens que podem «teoricamente» ser caçadas e que as autoridades regionais devem assegurar a observância das condições permitindo recorrer às derrogações; a atribuição de poderes regulamentares às autoridades regionais não pode justificar uma legislação nacional que não respeita as obrigações previstas por uma directiva (
6
). Do mesmo modo, simples práticas administrativas não constituem uma transposição correcta das obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força de uma directiva (
7
); em todos estes casos, o Estado-Membro violou o princípio da segurança jurídica. A WWF Italiana conclui que as disposições legislativas italianas pertinentes infringem a directiva, uma vez que autorizam a caça de espécies de aves que não constam do Anexo II e não introduzem na ordem jurídica interna as modalidades, procedimentos, controlos e limites segundo os quais as autoridades encarregadas de regulamentar a prática da caça podem, no respeito do artigo 9.° da directiva, autorizar o abate de espécies protegidas.
15.
A Federazione Italiana della Caccia (a seguir «Federação») considera que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível, porque a questão suscitada pelo juiz nacional diz mais respeito à compatibilidade das disposições italianas pertinentes com o artigo 9.° da directiva do que a um pedido de interpretação do alcance deste artigo.
16.
A Federação considera que, apesar de só as espécies mencionadas no Anexo II poderem ser caçadas, a directiva não é rígida ao ponto de não admitir eventuais derrogações; assim, o artigo 9.°, n.° 1, alínea c), por exemplo, permite a captura de certas aves em pequenas quantidades «em condições estritamente controladas e de um modo selectivo», atribuindo pois uma especial importância aos costumes e às necessidades locais. A Federação reconhece que nem o artigo 1.°, nem o artigo 18.° da Lei n.° 157 mencionam as condições em que podem ser concedidas derrogações em conformidade com a directiva, o que descreve como uma lacuna susceptível de provocar dificuldades na aplicação destas disposições. No entanto, nos termos do artigo 189.° do Tratado, os Estados-Membros têm a liberdade de escolher os meios para realizar os objectivos da directiva; a Lei n.° 157 não é «insensível» às exigências de conservação que levaram o Conselho a adoptar a directiva e instituiu um controlo «dinâmico» do respeito das suas próprias disposições, como testemunha o decreto de 22 de Novembro de 1993 (
8
), o qual excluiu duas espécies da lista de aves que podem ser caçadas.
17.
Para além disso, a Federação observa que a Lei n.° 157 põe simultaneamente em aplicação a directiva e as Convenções de Paris e de Berna, contendo esta última uma regulamentação paralela, e às vezes idêntica, à norma comunitária. A Convenção de Berna autoriza — ou não proíbe, o que significa o mesmo — a caça de nove das doze espécies excluídas do Anexo II da directiva cuja caça é autorizada por força da Lei n.° 157; a Comunidade aderiu à convenção pela «Decisão n.° 82 de 3 de Dezembro de 1981» (
9
), avalizando assim de modo implícito, mas significativo, listas das espécies de aves selvagens que podem ser caçadas diferentes das que constam dos Anexos II/1 e II/2 da directiva. Ao transpor e ao aplicar os dois instrumentos supranacionais, o Estado italiano deu cumprimento na quase totalidade às obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário e do direito internacional.
18.
Daí resulta, segundo a Federação, que a questão suscitada pelo juiz nacional no caso vertente, destinada a saber se é indispensável indicar, numa disposição expressa, a existência dos elementos justificando a derrogação previstos no artigo 9.°, n.° 2, da directiva, diz mais respeito à conformidade da lei que transpõe a directiva do que à interpretação da própria directiva. Tal questão só pode, em sua opinião, ser suscitada no âmbito de uma acção nos termos do artigo 169.° do Tratado e não no âmbito de um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 177.° De qualquer modo, as disposições do artigo 9.° são de tal modo claras que o juiz nacional considera que as mesmas têm efeito directo, ficando assim excluída qualquer questão de interpretação; o próprio tribunal afirma que a legalidade do calendário depende única e exclusivamente do artigo 18.° da Lei n.° 157.
19.
A Comissão, que deu início ao procedimento previsto no artigo 169.° do Tratado contra o Estado italiano relativamente à Lei n.° 157, discorda de certas afirmações feitas pelo juiz nacional na decisão de reenvio quanto aos efeitos jurídicos de uma directiva transposta para direito interno (
10
), ao poder de um juiz nacional decidir não aplicar uma disposição de direito nacional incompatível com uma disposição de direito comunitário (
11
), e ao dever de os Estados-Membros transporem para o seu direito interno as disposições, mesmo que claras, precisas e incondicionais duma directiva (
12
). A Comissão considera, todavia, que o Tribunal de Justiça pode responder à questão que lhe foi submetida sem ter em conta as afirmações inexactas do juiz nacional.
20.
Quanto à questão colocada, a Comissão cita a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa aos requisitos de transposição impostos por uma directiva (
13
). Em seu entender, as medidas nacionais através das quais é exercida a faculdade de derrogação devem demonstrar que estão preenchidas todas as condições previstas no artigo 9.°, n.os 1 e 2; simples práticas administrativas não são suficientes para transpor correctamente essas disposições. A Comissão acrescenta uma outra condição, implícita, que é o corolário natural das que resultam expressamente da jurisprudência do Tribunal de Justiça, ou seja, que qualquer derrogação é limitada no tempo. A Comissão conclui que, nos termos do artigo 9.°, os Estados-Membros só podem delegar em autoridades internas o poder de conceder estas derrogações se as competências dessas autoridades estiverem convenientemente delimitadas e se forem expressamente mencionadas todas as condições de fundo e de forma impostas pela directiva.
VI — Análise da questão submetida ao Tribunal de Justiça
i) Competência do Tribunal de Justiça
21.
A Federação contestou o que qualificou de admissibilidade do pedido prejudicial apresentado pelo juiz nacional ao Tribunal de Justiça no presente caso, com fundamento em que a questão colocada não dizia respeito ao alcance do artigo 9.° da directiva, mas sim à conformidade (ou não) com a directiva das disposições de transposição, e em que o juiz nacional não necessitava da interpretação do artigo 9.° para resolver as matérias em discussão no litígio principal. Na audiência, a Federação tentou igualmente invocar o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 15 de Junho de 1995, Žabala Erasun e o. (
14
).
22.
As questões suscitadas pela Federação incidem mais sobre a competência do Tribunal de Justiça do que sobre a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial. A primeira questão que se suscita é, porém, a de saber se a Federação tem legitimidade para contestar a competência do Tribunal de Justiça ou a admissibilidade da questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional. Segundo jurisprudência assente, dado que «estando a faculdade de determinar as questões a submeter ao Tribunal reservada ao juiz nacional, as partes não podem modificar-lhes o conteúdo ou fazê-las declarar sem objecto... O artigo 177.°. instituiu um processo não contencioso, estranho a qualquer iniciativa das partes e no decurso do qual estas apenas são convidadas a apresentar as suas observações» (
15
). As partes na acção principal não podem pois contestar nem a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre um pedido de decisão prejudicial nem a admissibilidade desse pedido (
16
).
23.
A afirmação segundo a qual o órgão jurisdicional nacional solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse sobre a compatibilidade com a directiva das disposições nacionais pertinentes é, de qualquer modo, errada. A questão do juiz nacional, tanto nos termos como no espírito, destina-se a obter do Tribunal de Justiça uma interpretação do artigo 9.° da directiva, em circunstâncias em que é «manifesto» que a interpretação das disposições comunitárias pertinentes tem uma «relação com a realidade (e) com o objecto do litígio no processo principal» (
17
). No caso vertente, o juiz nacional podia considerar necessária a interpretação da directiva, quer para interpretar as disposições da Lei n.° 157 que a ela se referem especificamente, quer para apreciar a compatibilidade desta lei com a directiva; de qualquer modo, o órgão jurisdicional nacional é obrigado a interpretar a lei nacional à luz da directiva que a mesma pretende transpor (
18
). Ainda que, no âmbito do presente caso, o Tribunal de Justiça não possa apreciar a conformidade com o direito comunitário de disposições nacionais, «pode fornecer os elementos de interpretação do direito comunitário que permitirão ao órgão jurisdicional nacional resolver o problema jurídico que lhe foi apresentado» (
19
).
24.
Além disso, não cabe ao Tribunal de Justiça «pôr em causa a pertinência das questões colocadas» para efeitos da solução do litígio apresentado ao juiz nacional (
20
); o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que «é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais... apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, para poderem proferir decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal» (
21
).
25.
A referência feita pela Federação ao acórdão Zabala Erasun é também deslocada. Se é verdade que cabe ao Tribunal de Justiça examinar as condições em que lhe é apresentada uma questão destinada a verificar a sua própria competência, nada nos autos do presente processo permite concluir que o litígio já não está pendente no órgão jurisdicional nacional ou que a decisão prejudicial já não é necessária à sua solução efectiva (
22
). Em minha opinião, daqui resulta que o presente pedido prejudicial é admissível e que o Tribunal de Justiça tem competência para proferir a decisão solicitada.
ii) As obrigações impostas aos Estados-Membros pela directiva
26.
O órgão jurisdicional nacional suscitou, no caso vertente, a questão das obrigações que incumbem aos Estados-Membros de indicar os motivos que justificam o seu recurso à possibilidade de derrogação que lhes é facultada pelo artigo 9.° da directiva. Se bem que o cerne da questão nele pendente diga respeito ao ponto de saber se o calendário da caça da Giunta regionale do Veneto é conforme à directiva, o órgão jurisdicional nacional considera que a validade do calendario só pode ser apreciada face à medida de transposição, a Lei n.° 157; nestas circunstancias, o tribunal pretende assegurar-se de que a Lei n.° 157 transpõe correctamente a directiva. Para fornecer ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil, convém examinar de modo mais exaustivo a extensão das obrigações impostas aos Estados-Membros pela directiva relativamente à caça de aves selvagens, em vez de limitar a análise à mera questão da obrigação de indicar fundamentos. À luz destes elementos de interpretação, o órgão jurisdicional nacional estará em condições de decidir se, e em que medida, o artigo 9.° da directiva é relevante para apreciar a validade do calendário da caça contestado.
27.
Tendo em conta a extensão dos argumentos invocados na decisão de reenvio e pelas partes, afigura-se útil recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à questão geral da transposição das directivas. Esta questão foi submetida ao Tribunal de Justiça, por várias vezes no passado, no âmbito de acções por incumprimento intentadas pela Comissão. A conclusão do Tribunal de Justiça a este propósito, nos dois primeiros destes casos, merece ser citada na íntegra:
«No que diz respeito à transposição da directiva para o direito interno, convém observar que ela não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição legal expressa e específica e que basta um contexto jurídico geral, desde que assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso (v. acórdão de 23 de Maio de 1985, Comissão/Alemanha, 29/84, Recueil, pp. 1661, 1667). Todavia, a exactidão da transposição reveste-se de importância especial neste caso, em que a gestão do património comum está confiada, em relação ao seu território, aos Estados-Membros respectivos» (
23
).
28.
O Tribunal de Justiça declarou que «a legislação nacional deve garantir que as espécies de aves não enumeradas no Anexo II da directiva não possam ser caçadas» e que a legislação nacional que não exclui que espécies diferentes das enumeradas no Anexo II da directiva possam ser caçadas «cria uma situação jurídica ambígua» que é incompatível com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força da directiva (
24
). Além disso, «resulta do regime geral de protecção previsto pela directiva que a legislação nacional não pode alargar a lista das espécies de aves do Anexo II que podem ser objecto de actos venatorios» (
25
).
29.
A já referida jurisprudência e a redacção do artigo 9.° sublinham o carácter excepcional da possibilidade, aberta por esta disposição, de derrogar a proibição de abater as aves protegidas prevista no artigo 5.° e as restrições de caça enunciadas no artigo 7.° O artigo 7.° constitui uma derrogação permanente que autoriza a caça das espécies enumeradas, sujeita a condições respeitantes essencialmente à manutenção dos seus níveis populacionais e à sua protecção durante determinados períodos do ano particularmente sensíveis. A caça de outras espécies de aves selvagens só pode ser justificada nos termos do artigo 9.°, como o Tribunal de Justiça declarou de maneira categórica, se estiverem preenchidas as três condições seguintes:
«Em primeiro lugar, o Estado-Membro deve limitar a derrogação aos casos em que não exista outra solução satisfatória. Em segundo lugar, a derrogação deve ser baseada pelo menos num dos fundamentos enumerados taxativamente nas alíneas a), b) e c) do n.° 1 do artigo 9.° Em terceiro lugar, a derrogação deve obedecer aos critérios específicos de forma enumerados no n.° 2 do citado artigo, que tem por objecto limitar as derrogações ao estritamente necessário e permitir o controlo pela Comissão dessas derrogações... (a possibilidade de derrogação) visa apenas uma aplicação concreta e pontual para responder a exigências precisas e a situações específicas» (
26
).
30.
As séries de condições fixadas pelo artigo 9.° são notoriamente cumulativas e, uma vez que o próprio artigo constitui uma derrogação às proibições previstas nos artigos 5.° a 8.°, devem ser interpretadas restritivamente. A existência de uma outra solução satisfatória para o problema da segurança aérea ou da protecção das culturas, o qual poderia, se assim não fosse, justificar o recurso ao artigo 9.°, impede toda e qualquer derrogação ao abrigo desta disposição; a caça para fins recreativos está também proibida, dado que não consta entre os fundamentos que permitem aos Estados-Membros derrogar estas proibições. Acresce que a análise feita pelo Tribunal de Justiça deste preceito, citada no ponto anterior, implica que os n.os 1 e 2 do artigo 9.° devem ser lidos conjugadamente; a função das condições formais estabelecidas pelo último é a de permitir um controlo estrito do respeito das condições prévias enunciadas no primeiro. Resulta dessa mesma jurisprudência que, apesar de o Tribunal de Justiça examinar a possibilidade de uma disposição legislativa nacional poder ser justificada pelo artigo 9.°, nas acções por incumprimento, incumbe ao Estado-Membro apresentar provas que demonstrem estar preenchidas as condições para beneficiar dessa derrogação (
27
).
31.
Os requisitos da directiva respeitantes à transposição do artigo 9.° foram precisados numa série de acórdãos posteriores, em processos em que os Estados-Membros tentaram de uma maneira geral, o mais frequentemente sem êxito, invocar este artigo para justificar disposições dos respectivos direitos nacionais que são prima facie incompatíveis com a directiva. No acórdão Comissão//Alemanha, o Tribunal de Justiça examinou disposições nacionais que derrogavam a proibição, nomeadamente, de matar e de capturar aves protegidas e de destruir os seus ninhos e os seus ovos, quando os actos em causa eram praticados no âmbito da «exploração normal do solo ligada às actividades agrícolas, silvícolas ou da pesca» ou «no âmbito da valorização dos produtos resultantes destas actividades»; o Tribunal de Justiça considerou que essas derrogações «não correspondem às exigências feitas pelo artigo 9.° da directiva. Com efeito, (estas) actividades... não podem ser assimiladas a nenhum dos fundamentos enumerados no artigo 9.° da directiva» (
28
). Do mesmo modo, no acórdão Comissão/Países Baixos, o Tribunal de Justiça declarou que disposições nacionais autorizando os proprietários ou utentes de terrenos a matar ou a capturar aves protegidas podendo causar determinados danos ou prejuízos eram incompatíveis com o artigo 9.°, n.° 1, visto que «o texto (das disposições nacionais) não condiciona(va) a concessão das autorizações à condição de não existir outra solução satisfatória, como previsto no n.° 1 do artigo 9.° da directiva» (
29
). No acórdão Comissão/França, o Tribunal de Justiça considerou incompatível com a directiva regras nacionais que não previam a protecção dos ninhos e dos ovos de certas espécies de aves selvagens; uma vez que a regulamentação francesa em questão não indicava nem as razões justificando uma derrogação, nem os critérios e condições exigidos pelo n.° 2 do artigo 9.°, a mesma não era conforme ao artigo 5.° da directiva (
30
). O Tribunal de Justiça considerou que uma transposição correcta da directiva exigia que tanto as proibições que estipula como os critérios com base nos quais os Estados-Membros podem derrogar essas proibições fossem retomados em disposições nacionais precisas (
31
).
32.
As exigências de transposição não impedem, obviamente, um Estado-Membro de delegar competências de execução nas autoridades regionais ou provinciais. É jurisprudência constante que «cada Estado-Membro é livre de repartir como julgar oportuno as competências a nível interno e de aplicar uma directiva através de medidas tomadas pelas autoridades regionais ou locais. Essa repartição de competências não pode, no entanto, dispensá-lo da obrigação de assegurar que as disposições da directiva sejam fielmente transpostas para o direito interno» (
32
). O Tribunal de Justiça teve recentemente a oportunidade de sublinhar que «é... indispensável que o direito nacional em causa garanta efectivamente a plena aplicação da directiva pela administração nacional, que a situação jurídica decorrente desse direito seja suficientemente precisa e clara e que os beneficiários sejam colocados em situação de conhecer a plenitude dos seus direitos e, sendo caso disso, de os poder utilmente invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais» (
33
).
33.
No caso da Lei n.° 157, embora as regiões e as províncias autónomas pareçam estar formalmente obrigadas a respeitar a directiva em aplicação do artigo 1.°, n.os 3 e 4, os termos do artigo 18.°, n.° 1, da referida lei poderiam ter levado essas autoridades a crer que o Estado italiano havia já decidido, em relação às espécies em causa e para os períodos especificados, que estavam já preenchidas as condições do artigo 9.° Com efeito, o simples aditamento, sem qualquer justificação explícita, de um certo número de espécies protegidas à lista daquelas cuja caça está autorizada por força do artigo 7.° e do Anexo II da directiva é susceptível de pôr em causa a tese segundo a qual a Lei n.° 157 deve ser considerada uma derrogação. Como já referi, a caça não constitui em si um fundamento de derrogação. Afirmar que tal gera uma «situação jurídica ambígua», incompatível com as exigências de transposição da directiva, seria um verdadeiro eufemismo.
34.
No acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália (
34
), o Tribunal de Justiça examinou a compatibilidade com a directiva de disposições nacionais por força das quais as autoridades regionais eram encarregadas de implementar a directiva. A Lei italiana n.° 968, de 27 de Dezembro de 1977, atribuía às regiões o poder de autorizar a captura e a venda de aves migradoras tendo em vista a sua utilização como chamarizes vivos ou para fins recreativos. O Tribunal de Justiça indicou que a acusação da Comissão «não se opõe à competência atribuída às regiões em matéria de caça, nem às regulamentações legislativas ou administrativas adoptadas pelas referidas regiões» (
35
). No entanto, o Governo italiano não podia invocar o artigo 9.° para justificar a aparente violação das proibições previstas no artigo 5.°; dado que a disposição de direito nacional relevante não estabeleceu os critérios e condições previstos no n.° 2 do artigo 9.° da directiva, nem obrigou as regiões a tomar em consideração os referidos critérios e condições, «produz-se um elemento de insegurança jurídica quanto às obrigações a respeitar pelas regiões nas suas regulamentações. Por conseguinte, não se garante que a captura de determinadas espécies de aves seja limitada ao mínimo estritamente necessário... e que os meios, instalações ou métodos de captura não sejam em grande escala e não selectivos ou susceptíveis de conduzir localmente ao desaparecimento de uma espécie. Daqui resulta que os elementos essenciais do artigo 9.° da directiva não estão transpostos de modo completo, claro e inequívoco para a regulamentação italiana» (
36
). Em processos posteriores relativos à mesma legislação nacional, o Tribunal de Justiça declarou que «a possibilidade de os Estados-Membros invocarem o poder regulamentar das autoridades regionais para justificar legislações nacionais que não respeitem as proibições previstas em determinada directiva seria contrária ao princípio da segurança jurídica» (
37
). O raciocínio seguido nesse caso, que dizia igualmente respeito a derrogações concedidas em matéria de caça em Itália, aplica-se necessariamente, em minha opinião, no caso vertente.
35.
O Tribunal de Justiça não tem de examinar no caso em apreço os efeitos em direito italiano da circular ministerial de 29 de Janeiro de 1993, que convidou as regiões e as províncias autônomas a só concederem derrogações em conformidade com a directiva. No entanto, convém salientar que a transposição correcta das condições e dos critérios do artigo 9.° exige toda e qualquer disposição de execução faça depender a autorização de derrogação da condição de «não existir outra solução satisfatória», condição prévia essencial que a circular não menciona. Além disso, é claro que uma prática administrativa de um Estado-Membro, ela própria conforme à directiva, não basta para assegurar uma transposição adequada da mesma (
38
); em contrapartida, o Tribunal de Justiça admite efectivamente que disposições legislativas nacionais podem ser acompanhadas de outras medidas, desde que estas tenham «um alcance geral e (sejam) susceptíveis de criar direitos e obrigações na esfera jurídica dos particulares» e que a autoridade nacional competente para tomar estas medidas seja obrigada a respeitar as disposições da directiva (
39
).
36.
Em minha opinião, resulta da estrutura da directiva que um Estado-Membro que opta por instituir uma derrogação através de uma disposição de direito nacional e deixa a adopção das medidas de execução às autoridades regionais ou provinciais não pode procurar introduzir uma derrogação excepcional autorizando a caça ao abrigo do artigo 9.° como se a mesma fizesse parte integrante das disposições autorizando a caça por força do artigo 7° da directiva. Como já observei, o artigo 7° não exige a observância de qualquer condição prévia e faz depender a autorização de caça das espécies enumeradas de determinadas condições mínimas que assegurem a manutenção da população das referidas espécies. A extensão da caça que pode ser efectuada por via de uma derrogação ao abrigo do artigo 9.° depende dos fundamentos pelos quais é utilizada a derrogação; parece-me muito provável, por exemplo, que a caça justificada por razões de segurança aérea apresente uma área geográfica mais limitada do que, digamos, a caça justificada pela necessidade de evitar danos importantes às culturas e ao gado. Qualquer derrogação nacional ao abrigo do artigo 9.° deve ser limitada à estrita necessidade que justifica a sua instauração.
37.
Em meu entender, resulta das considerações que precedem que o artigo 9.” da directiva não pode ser invocado para justificar disposições nacionais que autorizam a caça de determinadas espécies de aves não incluídas nos anexos pertinentes da directiva, quando essas disposições não contêm critérios claros e objectivos que permitam verificar o respeito das condições de derrogação enunciadas no artigo 9.° e que, de qualquer modo, não limitam a caça ao estritamente necessário «para responder a exigências precisas e a situações específicas», e não identificam de maneira suficientemente clara as obrigações que incumbem às autoridades regionais de respeitar essas condições.
38.
A Federação tentou invocar a Convenção de Berna, de 3 de Dezembro de 1981, relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa, a que a Comunidade aderiu pela Decisão 82/72 (
40
), e, em especial, o facto de a convenção não proteger determinadas espécies de aves cuja caça é proibida por força da directiva. Em primeiro lugar, o facto de a convenção não se aplicar a certas espécies de aves ameaçadas não dispensa os Estados-Membros das obrigações que lhes incumbem por força da directiva; a ausência de proibição de caçar estas espécies não equivale a uma permissão de autorizar a sua caça. Além disso, a Decisão 82/72 não indica minimamente que a adesão da Comunidade à convenção tenha de algum modo alterado as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força da directiva, que vem citada no preâmbulo da decisão. Finalmente, como a Comissão observou, o artigo 12.° da convenção autoriza as partes contratantes a adoptar medidas mais rigorosas do que as previstas na convenção; a directiva deve ser considerada uma medida dessa natureza.
39.
Na audiência, a Federação invocou o facto de o Governo italiano ter notificado, em 12 de Agosto de 1992, a Comissão das derrogações que desejava instituir com base no artigo 9.° da directiva; a notificação de uma derrogação não prova, contudo, a sua conformidade com as disposições substantivas do artigo 9.°, n.os 1 e 2. De qualquer modo, segundo a Comissão, a República Italiana não mencionou o artigo 18.° da Lei n.° 157 como constituindo uma derrogação concedida ao abrigo do artigo 9.° no seu relatório de Outubro de 1992 relativo à aplicação da directiva (
41
). A Federação referiu-se igualmente à circular ministerial de 29 de Janeiro de 1993 e à Lei n.° 50 adoptada pela Regione Veneto em 9 de Dezembro de 1993 para apoiar a sua tese segundo o qual os textos italianos pertinentes instituíram os criterios que figuram entre aqueles que os Estados-Membros podem invocar para derrogar as proibições previstas na directiva. Isto não só contradiz a sua afirmação nos termos da qual apenas a Lei n.° 157 constitui a derrogação, como dificilmente se vislumbra como é que alguma dessas regulamentações poderia ser relevante para a validade de uma decisão adoptada em 21 de Julho de 1992.
iii) As obrigações do órgão jurisdicional nacional
40.
Quando um órgão jurisdicional nacional se vê confrontado com uma contradição aparente entre uma disposição de direito nacional, ou um acto administrativo adoptado por força de uma disposição nacional que transpõe uma directiva comunitária, e os termos da própria directiva, a existência das disposições nacionais de execução não o impede de ter em conta as disposições da directiva, como parece crer o juiz nacional no presente caso. Do mesmo modo, se o órgão jurisdicional nacional não estiver em condições de determinar se essa disposição nacional ou esse acto administrativo são materialmente conformes à directiva, compete-lhe verificar a conformidade dessa disposição ou desse acto com os termos da própria directiva. Com efeito, o órgão jurisdicional nacional deve, por força dos artigos 5.° e 189.° do Tratado, tomar «todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento» da obrigação que os Estados-Membros têm de alcançar o resultado prosseguido por uma dada directiva; «daqui decorre que, ao aplicar o direito nacional, e nomeadamente as disposições de uma lei nacional especialmente adoptada com vista à execução da directiva... o órgão jurisdicional nacional deve interpretar o direito nacional à luz do texto e da finalidade da directiva» (
42
). Isto acontece mesmo quando a directiva concede ao Estado-Membro a faculdade de derrogar as suas disposições; nessas circunstâncias, «compete ao órgão jurisdicional nacional perante o qual é invocada a directiva verificar se a medida nacional controvertida se situa fora da margem de apreciação dos Estados-Membros e não pode portanto ser considerada uma... derrogação legítima» (
43
).
41.
A existência de uma regra de direito italiano, a que fez referência o juiz nacional, que o impediria de examinar a compatibilidade com a directiva da Lei n.° 157 no presente caso, foi posta em causa pela Comissão. Independentemente disso, o Tribunal de Justiça há muito declarou que «seria incompatível com as exigências inerentes à própria natureza do direito comunitário qualquer disposição de uma ordem jurídica nacional ou qualquer prática, legislativa, administrativa ou judicial, que tivesse como efeito diminuir a eficácia do direito comunitário por recusar ao juiz competente para aplicar esse direito o poder de fazer, no momento exacto dessa aplicação, tudo o que fosse necessário para afastar as disposições legislativas nacionais susceptíveis de obstar... à plena eficácia das normas comunitárias» (
44
). Em minha opinião, daqui resulta que, nos termos das obrigações que incumbem ao Estado italiano por força do Tratado, o juiz nacional, no presente caso, não só tem o poder mas também o dever de verificar a conformidade com as condições restritivas do artigo 9.° da directiva do calendário de caça estabelecido pela Decisão n.o 4209 da Giunta Regionale do Veneto, quer interpretando a disposição pertinente da Lei n.° 157 à luz da directiva, quer afastando a aplicação de qualquer disposição dessa lei que seja incompatível com a directiva.
VII — Conclusão
42.
Vistas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão colocada pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II:
«1)
O artigo 9.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, não pode ser invocado para justificar as disposições de uma lei nacional que delega nas autoridades regionais ou provinciais o poder de autorizar a caça de determinadas especies de aves que não estão incluídas nos anexos pertinentes da directiva, quando essas disposições não contêm critérios claros e objectivos que permitam verificar o respeito das condições de derrogação enunciadas nesse artigo ou que não limitam a caça ao estritamente necessário para responder a exigências precisas e a situações específicas, ou não identificam de maneira suficientemente clara as obrigações que incumbem às autoridades regionais de respeitar essas condições.
2)
Quando o órgão jurisdicional nacional não esteja em condições de decidir se um acto administrativo que fixa um calendário da caça de aves selvagens é conforme às disposições legislativas nacionais destinadas a transpor a directiva, cabe-lhe verificar a conformidade material do acto administrativo com os termos da própria directiva.»
(
*1
)	Língua origina!: italiano.
(
1
)	Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva»).
(
2
)	GURI n.° 46 de 25.2.1992, suplemento, p. 3.
(
3
)	GURI n.“ 38 de 16.2.1993, p. 37.
(
4
)	Por questões de simplicidade, sacrificarei o rigor e referir--mc-ci daqui cm diante à «Europa» cm vez de ao «território europeu dos Estados-Membros».
(
5
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica (247/85, Colect., p. 3029).
(
6
)	Acórdão de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália (C-157/89, Colect., p. I-57).
(
7
)	Acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos (C-339/87, Colect., p. I-851).
(
8
)	GURI n.° 76 de 1.4.1994, p. 39.
(
9
)	Trata-se verosimilmente da Decisão 82/72/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1981, respeitante à conclusão da Convenção relativa à Conservação da Vida Selvagem c dos Habitats Naturais da Europa (JO L 38, p. 1; EE 15 F3 p. 84).
(
10
)	Citando os acórdãos de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn (41/74, Colect., p. 567); de 28 de Outubro de 1975, Rutili (36/75, Colect., p. 415), e de 22 de Junho de 1989, Costanzo (103/88, Colect., p. 1839).
(
11
)	Citando o acórdão de 9 de Março de 1978, Simmentha! (106/77, Recueil, p. 629), c a decisão da Corte costituzionale italiana no seu acórdão n.° 170 de 1984 (Granital).
(
12
)	Citando o acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica (102/79, Recueil, p. 1473).
(
13
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica, já referido na nota 5, n.° 9; v. o ponto 27, infra.
(
14
)	C-422/93, C-423/93 e C-424/93, Colect, p. I-1567.
(
15
)	Acórdão de 9 de Dezembro de 1965, Singer et Fils (44/65, Colect., p. 251, pp. 253 e 254).
(
16
)	Acórdão de 19 de Janeiro de 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Colect., p. I-43, n.os 8 a 14).
(
17
)	Acórdão de 3 de Março de 1994, Eurico Italia e o. (C-332/92, C-333/92 c C-335/92, Colect., p. I-711, n.° 17).
(
18
)	Acórdão de 10 de Abril de 1984, Von Colson e Kamann (14/83, Recueil, p. 1891, n.° 26).
(
19
)	V., por exemplo, acórdão de 23 de Novembro de 1989, Paríumeric-Fabrik 4711 (C-150/88, Colect., p. 3891, n.° 12).
(
20
)	Acórdão de 16 de Março de 1978, Pierik (117/77, Recueil, p. 825, n.os 6 e 7).
(
21
)	Acórdão de 6 de Julho de 1995, BP Soupcrgaz (C-62/93, Colect., p. I-1883, n.° 10).
(
22
)	Acórdão Zabala Erasun c o., já referido na nota 14, n.os 17, 28 e 29.
(
23
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália (262/85, Colect., p. 3073, n.° 9); v. também acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica, já referido na nota 5, n.° 9.
(
24
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica, já referido na nota 5, n.os 14 e 16.
(
25
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, já referido na nota 23, n.° 12.
(
26
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, já referido na nota 23, n.° 7.
(
27
)	V., por exemplo, acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica, já referido na nota 5, n.° 34, e Comissão/Itália, já referido na nota 23, n.° 14.
(
28
)	Acórdão de 17 de Setembro de 1987 (412/85, Colect., p. 3503, n.° 19).
(
29
)	Acórdão de 13 de Outubro de 1987 (236/85, Colect., p. 3989, n.° 13).
(
30
)	Acórdão de 27 de Abril de 1988 (252/85, Colect., p. 2243, n.° 11).
(
31
)	Acórdão Comissão/França, já referido na nota 30, n.° 19, e acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, já referido na nota 7, n.° 28.
(
32
)	Acórdão de 14 de Janeiro de 1988, Comissão/Bélgica (227/85, 228/85, 229/85 e 230/85, Colect., p. 1, n.° 9).
(
33
)	Acórdão de 23 de Março de 1995, Comissão/Grécia (C-365/93, Colect., p. I-499, n.° 9).
(
34
)	Já referido na nota 23.
(
35
)	Loc. cit., n.° 33.
(
36
)	Loc. cit., n.° 39.
(
37
)	Acórdão de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália, já referido na nota 6, n.° 17.
(
38
)	Acórdão de 13 de Outubro de 1987, Comissão/Países Baixos, já referido na nota 29, n.° 18.
(
39
)	Acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, já referido na nota 7, nos 7 e 8.
(
40
)	Já referida na nota 9.
(
41
)	No entanto, foram feitas notificações cm relação a nove das doze espécies enumeradas no artigo 18.°, n.° 1 [Segundo relatório sobre a aplicação da Directiva 79N09/CEE relativa à conservação das aves selvagens, COM(93) 572 final, de 24 de Novembro de 1993, p. 88].
(
42
)	Acórdão Von Colson e Kamann, loc. cit., já referido na nota 18.
(
43
)	Acórdão de 1 de Fevereiro de 1977, Nederlandse Ondernemingen (51/76, Colect., p. 55, n.° 29).
(
44
)	Acórdão de 19 de Junho de 1990, Factortame e o. (C-213/89, Cole., p. I-2433, n.° 20).