62023CJ0476
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 24 de octubre de 2024 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Servicios postales en la Unión Europea — Directiva 97/67/CE — Artículo 22, apartado 3 — Concepto de “proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una autoridad nacional de reglamentación” — Derecho de recurso»
En el asunto C‑476/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bulgaria), mediante resolución de 14 de julio de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de julio de 2023, en el procedimiento entre
STAR POST EOOD
y
Komisia za regulirane na saobshteniata,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el D. Gratsias (Ponente), Presidente de Sala, el Sr. I. Jarukaitis, Presidente de la Sala Cuarta, y el Sr. Z. Csehi, Juez;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez‑Bordona;
Secretaria: Sra. R. Stefanova‑Kamisheva, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de mayo de 2024;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de STAR POST EOOD, por las Sras. K. Boncheva y M. Dokova‑Kostadinova y por el Sr. M. Ekimdzhiev, advokati;
–
en nombre de la Komisia za regulirane na saobshteniata, por la Sra. T. Aleksandrova y el Sr. I. Dimitrov;
–
en nombre del Gobierno búlgaro, por la Sra. T. Mitova y el Sr. R. Stoyanov, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno checo, por la Sra. L. Halajová y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. C. Georgieva y el Sr. M. Mataija, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L 15, p. 14), en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008 (DO 2008, L 52, p. 3) (en lo sucesivo, «Directiva 97/67, en su versión modificada»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre STAR POST EOOD, sociedad de Derecho búlgaro, y la Komisia za regulirane na saobshteniata (Comisión Reguladora de las Comunicaciones, Bulgaria) (en lo sucesivo, «KRS») en relación con la decisión de esta por la que se determina el importe total de los costes netos de la prestación del servicio postal universal por la sociedad Balgarski Poshti (en lo sucesivo, «BP») y se declara que dichos costes representan para BP una carga financiera injusta.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 97/67, en su versión modificada
3
El considerando 39 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, expone:
«Considerando que es importante, tanto para el buen funcionamiento del servicio universal como para el funcionamiento de una competencia sin distorsiones en el sector no reservado, que exista una separación de las funciones de reglamentación, por una parte, y de explotación, por otra; que ningún operador postal debe ser al mismo tiempo juez y parte; que corresponde al Estado miembro la definición del estatuto de una o más autoridades nacionales de reglamentación [(en lo sucesivo, “ANR”)], que pueden ser una autoridad pública o una entidad independiente designada a tal fin».
4
El artículo 2 de dicha Directiva dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
1 bis)
“proveedor de servicios postales”: la empresa que presta uno o varios servicios postales;
[…]
13)
“proveedor de servicio universal”: el proveedor público o privado de servicios postales que presta un servicio postal universal o partes del mismo dentro de un Estado miembro, y cuya identidad ha sido notificada a la Comisión [Europea] de conformidad con el artículo 4;
14)
“autorización”: cualquier permiso que establezca derechos y obligaciones específicos para el sector postal y permita a las empresas prestar servicios postales y, cuando proceda, crear y/o explotar sus redes para la prestación de dichos servicios, en las formas de autorización general o licencia individual, que se definen a continuación:
[…]
–
“licencia individual”: una autorización que concede una [ANR] y que otorga a un proveedor de servicios postales derechos específicos, o que somete las operaciones de dicha empresa a unas obligaciones específicas que completen la autorización general si procede, cuando el proveedor de servicios postales no tenga derecho a ejercer los derechos de que se trate hasta que haya recibido la decisión de la [ANR];
[…]
17)
“usuario”: toda persona física o jurídica beneficiaria de la prestación de un servicio postal como remitente o como destinatario;
18)
“[ANR]”: en cada Estado miembro, el organismo o los [organismos a los] que el Estado miembro confía, entre otras, las funciones reglamentarias derivadas de la presente Directiva;
[…]».
5
A tenor del artículo 7, apartados 1 y 3 a 5, de dicha Directiva:
«1.   Los Estados miembros no podrán otorgar o mantener en vigor derechos especiales o exclusivos para el establecimiento y la prestación de servicios postales. Los Estados miembros podrán financiar la prestación del servicio universal conforme a uno o varios de los sistemas previstos en los apartados 2, 3 y 4, o a cualquier otro sistema que resulte compatible con el Tratado.
[…]
3.   Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal que establece la presente Directiva comportan un coste neto, calculado teniendo en cuenta el anexo I, y representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, podrá crear:
a)
un mecanismo para compensar a la empresa o empresas afectadas con fondos públicos, o
b)
un mecanismo para repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios, los usuarios o ambos.
4.   Si el coste neto se reparte de conformidad con el apartado 3, letra b), los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación que podrá ser financiado mediante un canon aplicado a los proveedores del servicio, a los usuarios o a ambos, y que será gestionado a estos efectos por un órgano independiente del beneficiario o beneficiarios. […]
5.   Los Estados miembros velarán por la observancia de los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad al establecer el fondo de compensación y fijar el nivel de las aportaciones financieras a que se refieren los apartados 3 y 4. Las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 3 y 4 se basarán en criterios objetivos, verificables y de público conocimiento.»
6
El artículo 14 de la misma Directiva dispone:
«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la contabilidad de los proveedores de servicio universal se efectúe conforme a lo dispuesto en el presente artículo.
2.   El proveedor o proveedores de servicio universal llevarán en sus sistemas de contabilidad interna cuentas separadas de modo que se diferencie claramente entre cada uno los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los demás servicios y productos que no forman parte del mismo. Esta contabilidad separada será de utilidad cuando los Estados miembros calculen el coste neto del servicio universal. Dichos sistemas de contabilidad interna se basarán en principios contables coherentemente aplicados y objetivamente justificables.
3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, los sistemas contables a que se refiere el apartado 2 imputarán los costes de la siguiente manera:
a)
los costes que puedan ser imputados directamente a un servicio o producto concreto se imputarán a dicho servicio o producto;
b)
los costes comunes, es decir, los que no puedan imputarse directamente a un servicio o producto en concreto, se imputarán como sigue:
i)
siempre que sea posible, los costes comunes se imputarán sobre la base de un análisis directo de su origen,
ii)
cuando no sea posible efectuar un análisis directo, las categorías de costes comunes se imputarán sobre la base de un vínculo indirecto con otra categoría o grupo de categorías de costes para los que sea posible efectuar una asignación o imputación directa; el vínculo indirecto se basará en estructuras de costes comparables,
iii)
cuando no puedan hallarse medidas directas ni indirectas para la imputación de los costes, la categoría de costes se imputará sobre la base de un factor de imputación general, calculado utilizando la relación entre todos los gastos asignados o imputados directa o indirectamente, por una parte, a cada uno de los servicios universales y, por otra, a los demás servicios,
iv)
los costes comunes, que son necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales, se imputarán [de] manera apropiada; deberán aplicarse los mismos parámetros de costes a los servicios universales y a los servicios no universales.
4.   Podrán aplicarse otros sistemas de contabilidad siempre que sean compatibles con lo dispuesto en el apartado 2 y que hayan sido aprobados por la [ANR]. Deberá informarse a la Comisión antes de su aplicación.
5.   Las [ANR] velarán por que una entidad competente, independiente del proveedor del servicio universal, compruebe el cumplimiento de uno de los sistemas de contabilidad de costes descritos en los apartados 3 o 4. Los Estados miembros velarán por que se publique periódicamente una declaración sobre dicho cumplimiento.
[…]
8.   Cuando un determinado Estado miembro no haya empleado un mecanismo para la financiación de la prestación de servicio universal, conforme a lo autorizado en el artículo 7, y la [ANR] considere que ninguno de los proveedores del servicio universal designados en ese Estado miembro recibe ayuda pública, encubierta o de otro modo, y que existe plena competencia en el mercado, [la ANR] podrá disponer que no se aplique lo exigido en el presente artículo.
[…]»
7
A tenor del artículo 22 de la Directiva 97/67, en su versión modificada:
«1.   Cada Estado miembro designará una o más [ANR] para el sector postal, jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de los operadores postales. Los Estados miembros que mantengan la propiedad o el control de proveedores de servicios postales velarán por que exista una separación estructural efectiva entre la función reguladora y las actividades conexas a la propiedad o al control.
[…]
2.   Las [ANR] tendrán como misión, en especial, garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Directiva, en particular estableciendo procedimientos de supervisión y de regulación dirigidos a garantizar la prestación del servicio universal. Asimismo podrán tener como misión garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de competencia en el sector postal.
[…]
3.   Los Estados miembros velarán por que existan a nivel nacional mecanismos eficaces a través de los cuales cualquier usuario o proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una [ANR] pueda recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas. Hasta que se resuelva dicho recurso, la decisión de las [ANR] seguirá siendo válida, a no ser que el órgano de recurso decida lo contrario.»
8
El anexo I de esta Directiva, titulado «Orientaciones para el cálculo del coste neto, si existiere, de la prestación del servicio universal», incluye una parte B, titulada «Cálculo del coste neto», que establece:
«Las [ANR] examinarán todos los medios disponibles para garantizar los incentivos adecuados a los proveedores de servicios postales (designados o no) que cumplan las obligaciones de servicio universal de manera eficiente.
El coste neto de la obligación de servicio universal es cualquier coste relacionado con la prestación del servicio universal y necesario para su funcionamiento. El coste neto de las obligaciones de servicio universal ha de calcularse como la diferencia entre el coste neto que para un proveedor de servicio universal designado tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente al mismo proveedor de servicios postales cuando opera sin las obligaciones del servicio universal.
En ese cálculo se tendrá en cuenta cualquier otro elemento que resulte pertinente, como las ventajas inmateriales y de mercado de que pueda gozar una empresa designada para la prestación del servicio universal, el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia de costes.
[…]
[…] Incumbirá a la [ANR] la responsabilidad de verificar el coste neto. El proveedor o proveedores de servicio universal cooperará o cooperarán con la [ANR] para que esta pueda verificar el coste neto.»
Directiva 2008/6
9
Los considerandos 29, 41, 49 y 56 de la Directiva 2008/6 exponen:
«(29)
Todo mecanismo de financiación al que se recurra debe seguir respondiendo a los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad establecidos actualmente en la Directiva [97/67], y toda decisión que se adopte en este terreno debe basarse en criterios transparentes, objetivos y verificables. En particular, el coste neto del servicio universal debe calcularse, bajo la supervisión de la [ANR], como la diferencia entre el coste neto que para un proveedor de servicio universal designado tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente a operar sin dichas obligaciones. En ese cálculo debe tenerse en cuenta cualquier otro elemento que resulte pertinente, como son las ventajas de mercado de que pueda gozar un proveedor de servicio universal designado para la prestación del servicio universal, el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia de costes.
[…]
(41)
Con la vista puesta en la transición hacia un mercado plenamente competitivo, y para evitar que las subvenciones cruzadas afecten desfavorablemente la competencia, resulta oportuno seguir exigiendo a los Estados miembros que mantengan la obligación de que los proveedores del servicio universal lleven cuentas separadas y transparentes, con las necesarias adaptaciones.
Merced a esta obligación, las [ANR], las autoridades en materia de competencia y la Comisión dispondrán de la información necesaria para adoptar decisiones en relación con el servicio universal y vigilar la equidad de las condiciones del mercado hasta el momento en que la competencia sea una realidad. […]
La llevanza de cuentas separadas y transparentes debe ofrecer a los Estados miembros y sus [ANR] información contable suficientemente detallada para:
–
adoptar decisiones sobre el servicio universal,
–
determinar con fundamento si las obligaciones de servicio universal impuestas entrañan un coste neto y si representan una carga financiera injusta para el proveedor de servicio universal,
–
[…]
(49)
Todo destinatario de una decisión de las [ANR] debe tener derecho a recurrir ante un órgano independiente de esa autoridad. Este órgano puede ser un tribunal. El procedimiento de recurso debe entenderse sin perjuicio de la división de competencias en el seno de los sistemas judiciales nacionales y de los derechos de las personas jurídicas o físicas en virtud del Derecho nacional. Hasta que no concluyan esos procedimientos, es necesario garantizar la validez temporal de las decisiones de las [ANR] para garantizar la seguridad jurídica y de mercado.
[…]
(56)
Dado que los objetivos de la presente Directiva, a saber, la realización de un mercado interior de servicios postales comunitarios, la garantía de un nivel común de servicios universales para todos los usuarios y el establecimiento de principios armonizados para la regulación de los servicios postales, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a las dimensiones y los efectos, pueden lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado. […]»
Derecho búlgaro
10
A tenor del artículo 147 del Administrativnoprotsesualen kodeks (Código de Procedimiento Administrativo):
«(1)   Los ciudadanos y las organizaciones cuyos derechos, libertades o intereses legítimos hayan sido violados o amenazados por el acto administrativo o para los que este crea obligaciones tienen derecho a impugnarlo.
[…]»
11
El artículo 15 de la Zakon za poshtenskite uslugi (Ley de Servicios Postales) dispone:
«(1)   La [KRS] regulará la prestación de servicios postales conforme a la presente Ley:
1.
garantizando las condiciones de prestación del servicio postal universal en todo el territorio nacional;
[…]
11.
elaborando un método para calcular los costes netos de la prestación del servicio postal universal y para determinar los criterios de existencia de una carga financiera injusta; este método de cálculo será adoptado por el Consejo de Ministros a propuesta de la [KRS];
[…]
(2)   Las decisiones de la [KRS] por las que se aplique la presente Ley serán actos administrativos individuales, reglamentarios o generales y podrán ser objeto de recurso de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo ante el órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo competente.
[…]»
12
El artículo 24 de esta Ley establece:
«El servicio postal universal será prestado por un operador postal al que la ley haya impuesto la obligación de prestar dicho servicio en todo el territorio del país a través de una red postal organizada y gestionada por él.»
13
A tenor del artículo 29 de dicha Ley:
«(1)   El operador postal obligado a prestar el servicio postal universal recibirá una compensación con cargo a los presupuestos generales del Estado cuando la obligación de prestar el servicio postal universal implique costes netos y represente una carga financiera injusta.
(2)   El importe de la carga financiera injusta de la prestación del servicio postal universal será determinado por la [KRS] sobre la base de los costes netos calculados con arreglo a la metodología prevista en el artículo 15, apartado 1, punto 11.
[…]»
14
Con arreglo al artículo 29a de la misma Ley, a petición del operador postal obligado a prestar el servicio universal, la KRS se pronunciará sobre el importe de los costes netos de prestación del servicio postal universal y sobre la existencia y el importe de una carga financiera injusta derivada de la prestación del servicio postal universal. La resolución de remisión indica que, como se desprende del artículo 29a de dicha Ley, la KRS no se pronunciará sobre el importe de la compensación que debe concederse al proveedor del servicio universal en caso de que se constate la existencia de una carga financiera injusta para este último. La KRS presentará su decisión y los datos correspondientes al viceprimer ministro responsable, que, por su parte, presentará al ministro de Hacienda una propuesta para incluir en el proyecto de ley de presupuestos del Estado para el año siguiente el importe de los fondos destinados a compensar esta carga financiera.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15
La recurrente en el litigio principal es una sociedad búlgara titular de una licencia para la prestación de servicios incluidos en el servicio postal universal. De la petición de decisión prejudicial se desprende que, mediante su decisión n.o 289 de 18 de agosto de 2022, la KRS revocó dicha licencia y prohibió a la recurrente en el litigio principal, por un período de dos años, solicitar una nueva licencia individual para la prestación de esos servicios, obtener una licencia de ese tipo y adquirir participaciones o acciones de una sociedad mercantil que tuviera la condición de operador postal autorizado en el ámbito de actividades de que se trata.
16
La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso contra la citada decisión, que fue desestimado en primera instancia. Según la información facilitada al Tribunal de Justicia por la recurrente en el litigio principal y confirmada por la República de Bulgaria en la vista celebrada ante este, la desestimación y la referida decisión fueron anuladas definitivamente por una sentencia del Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bulgaria) de 29 de enero de 2024.
17
Sobre BP, operador postal histórico en Bulgaria, recae, desde 2010 y por un período de quince años, la obligación de prestar el servicio postal universal.
18
A raíz de una petición de compensación, en el sentido del artículo 29a de la Ley de Servicios Postales, formulada por ese operador, la KRS consideró, mediante su decisión n.o 332 de 13 de octubre de 2022 (en lo sucesivo, «decisión controvertida»), al término de un procedimiento de auditoría, que se había encomendado a un auditor independiente, que el importe total de los costes netos de la prestación del servicio postal universal realizada por dicho operador para el año 2021 ascendía a 28456000 levas búlgaras (BGN) (aproximadamente 14500000 euros) y que esos costes netos representaban una carga financiera injusta para este.
19
La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso contra la decisión controvertida ante el Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de la Ciudad de Sofía, Bulgaria), que, mediante auto, fue desestimado por inexistencia de interés en ejercitar la acción, con el razonamiento de que la recurrente en el litigio principal no es la destinataria de dicha decisión, que no crea derechos ni obligaciones directos e inmediatos respecto a ella y no afecta a sus derechos e intereses legítimos.
20
La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso de casación contra dicho auto ante el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando que compite con BP tanto en el mercado de los servicios incluidos en el servicio postal universal como en el de los servicios postales no universales. Alega haber participado en varios procedimientos de adjudicación de contratos públicos e indica que las ofertas anormalmente bajas presentadas en ese contexto por BP la llevaron a sospechar que esta había utilizado las subvenciones recibidas por el Estado para la ejecución de la obligación del servicio postal universal también para financiar otras actividades, dando lugar así a una distorsión de la competencia, que tiene una influencia directa en sus actividades comerciales en el mercado de que se trata. Afirma que interpuso varios recursos, en apoyo de los cuales alegó que BP había recibido ayudas de Estado. Añade que sus alegaciones nunca fueron examinadas, con el razonamiento de que «la KRS acordó anualmente los costes del servicio postal universal en el marco de un procedimiento administrativo iniciado mediante una solicitud de [BP] “para compensar la carga económica injusta que supone la ejecución de la obligación del servicio postal universal”».
21
Ante el órgano jurisdiccional remitente, la recurrente en el litigio principal alega, en particular, que el cálculo del coste neto de la prestación del servicio postal universal no constituye un mero procedimiento contable, sino que debe permitir a la autoridad reguladora realizar una evaluación completa del mercado de que se trata. Afirma que la decisión correspondiente forma parte de las decisiones contempladas en el artículo 14 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, en relación con su artículo 22, y, por tanto, puede ser impugnada por «cualquier usuario» del servicio postal universal y por cualquier «proveedor de servicios postales» afectado por esta.
22
En apoyo de su recurso de casación, la recurrente en el litigio principal invoca tanto su condición de «proveedor de servicios postales» como la de «usuario del servicio postal universal» y considera que el auto del Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de la Ciudad de Sofía) recurrido ante el órgano jurisdiccional remitente infringe el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y el artículo 22 de la Directiva 97/67, en su versión modificada. Alega que las empresas competidoras del proveedor encargado de garantizar el servicio universal pueden impugnar las decisiones de la ANR si estas menoscaban el funcionamiento de una competencia sin distorsiones. Afirma que, en el presente asunto, la KRS tomó una decisión de forma sumaria y automática, apoyándose, por un lado, en un informe redactado por BP, que nunca se hizo público, y, por otro, en el análisis de un auditor independiente que, sin embargo, no llevó a cabo comprobaciones exhaustivas en la contabilidad de BP y solo se hizo público en parte.
23
Por su parte, la KRS recuerda que el mecanismo previsto en el artículo 22 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, fue aplicado a nivel nacional mediante el procedimiento de recurso previsto por el Código de Procedimiento Administrativo y que el círculo de personas facultadas para interponer un recurso contra sus decisiones no es ilimitado. Aduce que las personas «afectadas», en el sentido de esta Directiva, son las que sufren «los efectos de Derecho material» de tales decisiones, a saber, la extinción o limitación de derechos subjetivos existentes, la creación de nuevas obligaciones jurídicas, una ampliación de obligaciones existentes o incluso la imposibilidad de ejercer derechos subjetivos. Añade que, en el caso de autos, la anulación de la decisión controvertida no implica ningún cambio en la esfera jurídica de la recurrente en el litigio principal, mientras que admitir la tesis defendida por esta entraña una extrema inseguridad jurídica.
24
A la vista de estas alegaciones, el órgano jurisdiccional remitente considera que, para responder a la cuestión de si la recurrente en el litigio principal tiene interés en ejercitar la acción contra la decisión controvertida, es necesario interpretar el concepto de «proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una [ANR]», en el sentido del artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada. Según el órgano jurisdiccional remitente, no procede examinar, en el marco del litigio principal, el concepto de «usuario» de servicios postales, en el sentido de esta disposición, en la medida en que la recurrente en el litigio principal únicamente expuso argumentos relativos a su actividad de proveedor de «servicios incluidos en el servicio postal universal» que compite con BP en el mercado de que se trata, sin aportar elementos fácticos que permitan deducir su utilización del servicio postal universal prestado por BP. Por lo tanto, según el órgano jurisdiccional remitente, cualquier cuestión prejudicial relativa a la condición de «usuario» de los servicios postales es hipotética.
25
En estas circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Cómo debe interpretarse la expresión “proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una [ANR]” y, en particular, el concepto de “afectado” a efectos del artículo 22, apartado 3, de la Directiva [97/67, en su versión modificada]? ¿Debe interpretarse el concepto de “afectado” en el sentido de que la decisión de la [ANR] ha de ir dirigida especialmente al proveedor de servicios postales? ¿Se ve “afectada” en el sentido del artículo 22, apartado 3, de la Directiva [97/67, en su versión modificada], una sociedad que opera como proveedor de servicios postales cuando esta compite con el proveedor del servicio postal universal en procedimientos de adjudicación de contratos públicos y, al impugnar las decisiones adoptadas en dichos procedimientos, sus argumentos relativos a la subvención cruzada del proveedor del servicio postal universal han sido rechazados por el tribunal debido a la existencia de decisiones de la [ANR] en las cuales se ha reconocido el valor de los costes netos de la prestación del servicio postal universal por parte del proveedor de este servicio universal y se ha declarado que en cierta medida dichos costes representan una carga financiera injusta derivada de la prestación del servicio postal universal?
2.
¿Se oponen el artículo 22, apartado 3, de la Directiva [97/67, en su versión modificada], y el artículo 47 de la [Carta] a una situación como la controvertida en el procedimiento principal, en la que un proveedor de servicios postales que compite con el proveedor del servicio postal universal no puede impugnar ante un organismo independiente una decisión de la [ANR] por la cual se reconoce el valor de los costes netos de la prestación del servicio postal universal por parte del proveedor de este servicio universal y se declara que en cierta medida dichos costes representan una carga financiera injusta derivada de la prestación del servicio postal universal?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
26
En sus observaciones escritas, la República de Bulgaria se opone a la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial, alegando, en particular, que esta se basa en alegaciones fácticas invocadas únicamente por la recurrente en el litigio principal y que no han sido probadas ante el órgano jurisdiccional remitente. Por lo tanto, a su juicio, esta cuestión es hipotética. Por otra parte, la República de Bulgaria se pregunta sobre la utilidad de la respuesta del Tribunal de Justicia a dicha cuestión prejudicial en el marco del litigio principal.
27
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando las cuestiones planteadas en el marco de una petición de decisión prejudicial presentada con arreglo al artículo 267 TFUE se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. En efecto, las cuestiones de ese tipo planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad, cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 6 de junio de 2024, INGSTEEL, C‑547/22, EU:C:2024:478, apartados 25 y 26 y jurisprudencia citada).
28
En el caso de autos, no puede negarse que la primera cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, ni que esta disposición, como tampoco, en particular, su ámbito de aplicación personal, resultan pertinentes para la resolución del litigio principal.
29
Es cierto que, mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la condición de «proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una [ANR]», en el sentido del artículo 22, apartado 3, de esa Directiva, reivindicada por la recurrente en el litigio principal, puede determinarse en función de elementos fácticos relativos a procedimientos administrativos y contenciosos distintos del procedimiento principal, elementos que, según la República de Bulgaria, no han quedado acreditados en el caso de autos.
30
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, aun cuando pueda ser ventajoso, según los casos, que los hechos de un asunto se hayan acreditado en el momento de la remisión al Tribunal de Justicia, ello no impide que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan una amplísima facultad para someter la cuestión al Tribunal de Justicia si consideran que un asunto pendiente ante ellos plantea cuestiones que versan sobre la interpretación o la apreciación de las disposiciones del Derecho de la Unión que precisan una decisión por su parte (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe‑Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, apartado 31 y jurisprudencia citada). En particular, esos órganos jurisdiccionales pueden ejercer dicha facultad en cualquier fase del procedimiento que estimen apropiada (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, apartado 33 y jurisprudencia citada).
31
Por consiguiente, no puede declararse la inadmisibilidad de una petición de decisión prejudicial por el mero motivo de haber sido planteada en una fase inicial del procedimiento principal (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, apartado 34).
32
De ello se infiere que la petición de decisión prejudicial es admisible.
Sobre el fondo
33
Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al juez jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde al Tribunal de Justicia reformular, en su caso, las cuestiones prejudiciales que se le han planteado (sentencia de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartado 23 y jurisprudencia citada).
34
Así pues, ha de considerarse que, mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un proveedor de servicios postales que compite con el proveedor del servicio postal universal no puede impugnar ante un organismo independiente una decisión de la ANR, de la que no es destinatario, mediante la cual esta procede, con arreglo al artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva, al cálculo del importe de los costes netos soportados por el proveedor del servicio postal universal y declara que tales costes representan una carga financiera injusta, en el sentido de esta última disposición.
35
Para responder a esta cuestión, es preciso interpretar el concepto de «proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una [ANR]» que figura en el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, que, a falta de cualquier remisión expresa al Derecho de los Estados miembros, debe considerarse un concepto autónomo del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, apartado 26 y jurisprudencia citada).
36
A este respecto, procede señalar, como hacen la República de Bulgaria y la Comisión, que el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, está redactado en términos sustancialmente idénticos a los del artículo 4, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO 2002, L 108, p. 33), actualmente reproducido en el artículo 31, apartado 1, de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el código europeo de las comunicaciones electrónicas (DO 2018, L 321, p. 36).
37
Según el artículo 4, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2002/21, «los Estados miembros velarán por que exista a nivel nacional un mecanismo eficaz en virtud del cual cualquier usuario o empresa suministradora de redes o servicios de comunicaciones electrónicas que esté afectado por una decisión de una [ANR] pueda recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas».
38
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21 constituye una manifestación del principio de tutela judicial efectiva, garantizado por las disposiciones del artículo 47 de la Carta, en virtud del cual incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros ofrecer una tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables (sentencia de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartado 33 y jurisprudencia citada).
39
Por consiguiente, la interpretación de esta disposición debe tener en cuenta la importancia de este derecho fundamental, tal como resulta de la concepción general de la Carta. En particular, es menester tomar en consideración que, si bien es cierto que el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones al ejercicio del derecho fundamental en cuestión, no lo es menos que dicha disposición exige que toda limitación respete el contenido esencial de ese derecho fundamental y requiere además, que, con observancia del principio de proporcionalidad, la limitación sea necesaria y responda efectivamente a objetivos de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartado 40 y jurisprudencia citada).
40
En este contexto, el Tribunal de Justicia ha considerado que, habida cuenta de las obligaciones de las ANR en materia de fomento de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas, una interpretación estricta del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21 según la cual esta disposición no confiere un derecho de recurso a las personas que no sean los destinatarios de las decisiones de esas autoridades sería difícilmente compatible con los objetivos generales y los principios normativos que la citada Directiva establece para dichas autoridades de la citada Directiva y, en particular, con el objetivo de fomentar la competencia (sentencia de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartado 35 y jurisprudencia citada).
41
Así, según reiterada jurisprudencia, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21 hace referencia tanto a los destinatarios de la decisión de la ANR de que se trate como a las empresas que suministran redes o servicios de comunicaciones electrónicas y que pueden ser competidores de esos destinatarios, en la medida en que la ANR se pronuncie en el marco de un procedimiento que tenga por objeto salvaguardar la competencia y que la decisión en cuestión pueda afectar a la posición de esas empresas en el mercado (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de enero de 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 39, y de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartados 32 y 36).
42
Pues bien, una interpretación estricta del artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, sería, por razones análogas a las mencionadas en los apartados 38 a 40 de la presente sentencia, difícilmente compatible con los objetivos perseguidos por dicha Directiva.
43
A este respecto, por una parte, en lo que atañe a los objetivos de la normativa de la Unión en la materia, del considerando 56 de la Directiva 2008/6 se desprende que los objetivos perseguidos por esta son la realización de un mercado interior de servicios postales de la Unión, la garantía de un nivel común de servicios universales para todos los usuarios y el establecimiento de principios armonizados para la regulación de dicho sector. No obstante, del considerando 41 de esta Directiva se desprende que estos objetivos se persiguen «con la vista puesta en la transición hacia un mercado plenamente competitivo».
44
En lo que concierne, por otra parte, a las misiones confiadas a las ANR del sector postal, del considerando 39 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, se desprende que la garantía de su estatuto de entidad independiente tiene por objeto garantizar el «funcionamiento de una competencia sin distorsiones». Además, de conformidad con el artículo 22, apartado 2, de esta Directiva, dichas autoridades pueden asimismo tener como misión garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de competencia en el sector postal y, como se desprende del apartado 1 de dicho artículo, las mismas autoridades están obligadas a consultarse y cooperar con las autoridades nacionales responsables de aplicar las normas en materia de competencia.
45
En estas circunstancias, no hay ningún motivo para interpretar de diferente manera dos disposiciones del Derecho de la Unión redactadas de forma sustancialmente idéntica, como son, por un lado, el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, y, por otro, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21, dado que, además, ambas Directivas regulan ámbitos afines a ese Derecho, atribuyen competencias análogas a las ANR designadas para cada uno de estos y persiguen objetivos similares (véase, por analogía, la sentencia de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, apartados 90 y 91).
46
Por consiguiente, procede considerar que el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, se refiere tanto a los destinatarios de una decisión del tipo de la decisión controvertida como a los proveedores de servicios postales competidores de esos destinatarios, en la medida en que dicha decisión se haya adoptado en el marco de un procedimiento que tenga por objeto garantizar el funcionamiento de una competencia sin distorsiones y pueda afectar a la posición de esos proveedores competidores en el mercado.
47
Es cierto que el considerando 49 de la Directiva 2008/6 enuncia que «todo destinatario de una decisión de las [ANR tiene] derecho a recurrir ante un órgano independiente de esa autoridad». No obstante, dicho considerando se limita a evocar la posibilidad para cualquier persona a la que se refiere una decisión de una ANR de interponer un recurso contra dicha decisión. Ahora bien, la mera evocación, en ese considerando, de tal posibilidad no implica de ningún modo que dicho recurso se excluya por lo que respecta a otras personas, como las empresas competidoras del destinatario de la citada decisión (véase, por analogía, la sentencia de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, apartado 45).
48
En este contexto, y con el fin de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede examinar, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado 46 de la presente sentencia, si una decisión de la ANR responsable del sector postal como es la decisión controvertida, a saber, una decisión que calcula el importe de los costes netos soportados por el proveedor del servicio postal universal y que declara que tales costes representan una carga financiera injusta, constituye una decisión, por una parte, adoptada en el marco de un procedimiento que tenga por objeto garantizar el funcionamiento de una competencia sin distorsiones y, por otra, que puede afectar a la posición en el mercado de un competidor de dicho proveedor.
49
Es preciso recordar, con carácter preliminar, que, con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, los Estados miembros consideran si las obligaciones de servicio universal que dicha Directiva establece comportan un coste neto, calculado teniendo en cuenta su anexo I, y si representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal. Como se desprende de los artículos 7, 14 y 22 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, interpretados a la luz de los considerandos 29 y 41 de la Directiva 2008/6, el cálculo de los costes netos del servicio universal se realiza bajo la supervisión de las ANR, que cumplen sus funciones con total independencia con respecto tanto a los agentes del mercado como a las autoridades estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2023, Nexive Commerce y otros, C‑226/22, EU:C:2023:637, apartado 42). Por otra parte, en el anexo I, parte B, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, se precisa que incumbe a la ANR la responsabilidad de verificar el coste neto. Por consiguiente, procede considerar que las decisiones adoptadas por las ANR en el ejercicio de las competencias que les incumben en virtud de dichas disposiciones producen efectos jurídicos obligatorios, siendo irrelevante a este respecto el hecho de que tales decisiones puedan, en su caso, inscribirse en el marco de otros procedimientos regidos por el Derecho nacional para determinar el importe de la compensación que debe concederse a los proveedores del servicio universal.
50
Así las cosas, por lo que respecta, en primer lugar, a la cuestión de si una decisión como la decisión controvertida fue adoptada en el marco de un procedimiento que tuviera por objeto garantizar el funcionamiento de una competencia sin distorsiones, procede deducir del considerando 41 de la Directiva 2008/6 que el objetivo principal del artículo 14 de la Directiva 97/67, en su versión modificada, cuyo apartado 2 obliga al proveedor o proveedores del servicio universal a llevar una contabilidad transparente que distinga entre los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los que no forman parte del mismo, es permitir a los Estados miembros comprobar la equidad de las condiciones del mercado de los servicios postales, tanto en relación con el proveedor o proveedores del servicio universal como en relación con sus competidores. Además, esta interpretación se ve confirmada por el artículo 14, apartado 8, de la Directiva, que establece que la ANR no estará obligada a aplicar los requisitos de contabilidad de costes previstos en dicho artículo si considera que ninguno de los proveedores del servicio universal recibe ayuda pública, encubierta o de otro modo, y que existe plena competencia en el mercado.
51
Pues bien, en la medida en que, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, la ANR ejerce las competencias que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva teniendo en cuenta los elementos facilitados de conformidad con las exigencias establecidas en dicho artículo, procede considerar que las decisiones adoptadas en el marco de esa práctica tienen por objeto salvaguardar la competencia, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 41 de la presente sentencia.
52
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si una decisión como la decisión controvertida puede afectar a la posición en el mercado de los competidores del destinatario de tal decisión, procede considerar que este requisito se cumple si los derechos de los competidores en cuestión se ven afectados potencialmente por la decisión de la ANR de que se trate en razón, por un lado, a su contenido y, por otro, a la actividad ejercida o prevista por esos competidores (véase, por analogía, la sentencia de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, apartado 50 y jurisprudencia citada).
53
Pues bien, la exigencia de adoptar una decisión como la decisión controvertida con el fin de comprobar la equidad de las condiciones del mercado de que se trata, señalada en el apartado 50 de la presente sentencia, se basa en la premisa de que, si tales condiciones no son equitativas, el contenido de esa decisión puede afectar a la competencia entre los operadores de dicho mercado. Así pues, tal decisión puede, por su naturaleza, afectar a la posición de las empresas competidoras del destinatario de la decisión, en la medida en que estas ejerzan o prevean ejercer una actividad como la contemplada por la jurisprudencia citada en el apartado 52 de la presente sentencia, extremo que corresponde comprobar al juez nacional.
54
En efecto, procede señalar, al igual que la República de Bulgaria, que el procedimiento destinado a determinar los costes netos de la prestación del servicio postal universal y a declarar que tales costes representan una carga injusta que recae sobre el proveedor de dicho servicio tiene como objetivo restablecer la igualdad entre este último y los demás operadores del mercado que no están sujetos a la obligación de prestar tal servicio. De esta constatación se desprende que, si la decisión adoptada al término de tal procedimiento se basa en elementos erróneos o arbitrarios, existe el riesgo de que la posición de dicho proveedor en el mercado de que se trate se refuerce de manera artificial, lo que afectaría necesariamente a la posición de sus competidores en ese mercado, y ello con independencia del mecanismo de indemnización de los costes netos elegido por el Estado miembro de que se trate en virtud del artículo 7 de la Directiva 97/67, en su versión modificada.
55
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un proveedor de servicios postales que compite con el proveedor del servicio postal universal no puede impugnar ante un organismo independiente una decisión de la ANR, de la que no es destinatario, mediante la cual esta procede, con arreglo al artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva, al cálculo del importe de los costes netos soportados por el proveedor del servicio postal universal y declara que tales costes representan una carga financiera injusta, en el sentido de esta última disposición.
Costas
56
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
El artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un proveedor de servicios postales que compite con el proveedor del servicio postal universal no puede impugnar ante un organismo independiente una decisión de la autoridad nacional de reglamentación, de la que no es destinatario, mediante la cual esta procede, con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 97/67, en su versión modificada, al cálculo del importe de los costes netos soportados por el proveedor del servicio postal universal y declara que tales costes representan una carga financiera injusta, en el sentido de esta última disposición.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.