62011CC0379
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 27. září 2012 (
1
)
Věc C-379/11
Caves Krier Frères S.àr.l.
proti
Directeur de l’Administration de l’emploi
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour Administrative (Lucemburské velkovévodství)]
„Volný pohyb pracovníků — Články 21 a 45 SFEU — Vnitrostátní právní předpisy — Náhrada pojistného na sociální zabezpečení, kterou členský stát poskytuje zaměstnavatelům, kteří přijmou do zaměstnání nezaměstnané osoby starší 45 let, jež byly zařazeny do evidence příslušných orgánů v tomto státě — Omezení — Odůvodnění“
1.
V Lucembursku mají zaměstnavatelé, kteří přijmou do zaměstnání nezaměstnané osoby starší 45 let, nárok na získání příspěvku na podporu zaměstnávání (
2
). Tento příspěvek je zaměstnavateli poskytován formou náhrady pojistného na sociální zabezpečení, které odvedl za přijatého pracovníka. Dotyčný pracovník však musí být zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání na lucemburském úřadě práce (
3
). Cour administrative (odvolací správní soud) (Lucembursko) se táže, zda je taková podmínka slučitelná s článkem 21, jenž se týká práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a s článkem 45 SFEU, jenž se týká volného pohybu pracovníků v Evropské unii.
Právní rámec
Unijní právo
Ustanovení Smlouvy
2.
Podle článku 21 SFEU má každý občan Unie právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.
3.
Článek 45 SFEU stanoví:
„1.   Je zajištěn volný pohyb pracovníků v Unii.
2.   Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.“
4.
Jak stanoví čl. 45 odst. 3 SFEU, podléhají odstavce 1 a 2 téhož článku možnosti členských států zavést omezení odůvodněná veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví.
Nařízení č. 1408/71
5.
Nařízení č. 1408/71 (
4
) koordinuje právní předpisy jednotlivých členských států v oblasti sociálního zabezpečení s cílem chránit práva na sociální zabezpečení osob pohybujících se v rámci EU (
5
). Toto nařízení se vztahuje na všechny pracovníky včetně příhraničních pracovníků (
6
). Stanoví, že osoby s bydlištěm na území EU mají stejná práva a povinnosti v oblasti sociálního zabezpečení podle právních předpisů kteréhokoli členského státu jako státní příslušníci uvedeného státu. (
7
) Právní předpisy týkající se dávek v nezaměstnanosti spadají do věcné působnosti nařízení [článek 4 odst. 1 písm. g)]. Takové dávky jsou nejen peněžité, ale zahrnují i pomoc při hledání nového zaměstnání poskytovanou službami zaměstnanosti členského státu pracovníkům, kteří jsou těmto službám k dispozici (
8
).
6.
Ustanovení hlavy II nařízení č. 1408/71 („Určení použitelných právních předpisů“) představují úplný a jednotný systém kolizních norem, jejichž cílem je zajistit, aby pracovníci pohybující se v rámci Unie podléhali systému sociálního zabezpečení pouze jednoho členského státu (
9
). Článek 13 tudíž stanoví:
„1.   S výhradou článku 14c podléhají osoby, na které se vztahuje toto nařízení, pouze právním předpisům jediného členského státu. Tyto právní předpisy se určují v souladu s touto hlavou.
2.   S výhradou článků 14 až 17
a)
osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu podléhá právním předpisům uvedeného státu, i když má bydliště na území jiného členského státu nebo i když podnik nebo zaměstnavatel, který ji zaměstnává, má sídlo nebo místo podnikání na území jiného členského státu;
[…]“
7.
Kapitola 6 hlavy III obsahuje zvláštní ustanovení týkající se dávek v nezaměstnanosti. Článek 71 stanoví pravidla, která se vztahují na nezaměstnanou osobu, která byla dříve zaměstnaná a která měla během svého posledního zaměstnání bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát. Tento článek obsahuje různá pravidla v závislosti na tom, zda je nezaměstnaný pracovník příhraničním pracovníkem [čl. 71 odst. 1 písm. a)] nebo „jiným než příhraničním pracovníkem“ [čl. 71 odst. 1 písm. b)]. Ve vztahu k příhraničním pracovníkům stanoví čl. 71 odst. 1 písm. a) výjimku z obecného pravidla stanoveného v čl. 13 odst. 2 písm. a), jež zní:
„1.   Nezaměstnaná osoba, která byla dříve zaměstnaná a která měla během svého posledního zaměstnání bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát, obdrží dávky podle těchto ustanovení (
10
):
a) i)
příhraniční pracovník, který má zkrácenou pracovní dobu nebo je přechodně nezaměstnaný v podniku, který jej zaměstnává, obdrží dávky podle právních předpisů příslušného státu, jako by měl bydliště na území uvedeného státu; tyto dávky mu poskytuje příslušná instituce;
(ii)
příhraniční pracovník, který je nezaměstnaný, obdrží dávky podle právních předpisů členského státu, na jehož území má bydliště, jako by podléhal uvedeným právním předpisům v době, kdy byl naposled zaměstnán; tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní účet;
[…]“
8.
Pracovník, který je „jiným než příhraničním pracovníkem“, a tudíž se na něho vztahuje čl. 71 odst. 1 písm. b), se může rozhodnout následovně: buď požádá o dávky v nezaměstnanosti ve státě, kde byl naposled zaměstnán, nebo požádá o tyto dávky příslušné orgány ve státě svého bydliště (
11
).
Vnitrostátní právo
9.
Dotčeným vnitrostátním opatřením je čl. L.541-1 první pododstavec Code du travail (zákoník práce). Tento článek upravuje poskytování náhrady pojistného na sociální zabezpečení (dále jen „příspěvek na podporu zaměstnávání“) následovně:
„Fond zaměstnanosti nahradí zaměstnavatelům soukromého sektoru pojistné na sociální zabezpečení – část odváděnou zaměstnavatelem i zaměstnancem – za nezaměstnané osoby přijaté do zaměstnání, bez ohledu na to, zda byla těmto osobám poskytována podpora v nezaměstnanosti, či nikoli, za podmínky, že tyto osoby dosáhly věku 45 let a byly po dobu nejméně jednoho měsíce zařazeny do evidence jako uchazeči o zaměstnání na úřadě ADEM.“
10.
Článek L.541-1 třetí pododstavec code du travail stanoví, že podmínka evidence se neuplatní na uchazeče o zaměstnání starší 40 let, kterých se týká plán udržení zaměstnanosti (dále jen „plán propouštění“), jak je definován v článku L.513-3 code du travail (
12
).
11.
Článek L.622-6 odst. 1 stanoví: „Nezaměstnané osoby, které hledají práci, mají povinnost požádat na úřadě [ADEM] o zařazení do evidence jako uchazeči o zaměstnání“.
Skutkové okolnosti, řízení a předběžná otázka
12.
Michèle Krier se narodila dne 30. července 1955. Je lucemburskou státní příslušnicí žijící se svou rodinou v Německu. Dne 1. května 2008 uzavřela lucemburská společnost Caves Krier Frères S.àr.l. (dále jen „společnost Caves Krier“) s M. Krier, které v té době bylo 52 let, pracovní smlouvu na dobu neurčitou. Michèle Krier pracovala vždy v Lucembursku, i když bezprostředně před tím, než začala pracovat pro společnost Caves Krier, byla nezaměstnaná z důvodu rozhodnutí jejího předcházejícího zaměstnavatele, na jehož základě byla propuštěna. Po tuto dobu byla M. Krier zařazena do evidence na německých úřadech jako nezaměstnaná a pobírala z tohoto důvodu dávky v nezaměstnanosti ve státě svého bydliště.
13.
Společnost Caves Krier podala dne 2. září 2008 na úřad ADEM žádost o příspěvek na podporu zaměstnávání na základě svého rozhodnutí zaměstnat M. Krier. Rozhodnutím ze dne 4. září 2008 zamítl ředitel úřadu ADEM tuto žádost z toho důvodu, že M. Krier nebyla zařazena do evidence úřadu ADEM jako uchazečka o zaměstnání, jak to vyžaduje dotčené vnitrostátní opatření. Návrhem podaným k Tribunal administratif (správní soud prvního stupně) ze dne 11. ledna 2010 podala společnost Caves Krier žalobu, ve které se domáhala zrušení uvedeného rozhodnutí.
14.
Tribunal administratif žalobu společnosti Caves Krier zamítl rozsudkem ze dne 14. července 2010. Rozhodl, že situace nezaměstnané osoby, která má bydliště v Lucembursku, a může tedy požádat o zařazení do evidence jako nezaměstnaná na úřadě ADEM, není srovnatelná se situací nezaměstnané osoby, která proto, že nemá bydliště v Lucembursku, nemůže požádat o zařazení do evidence na úřadě ADEM, a která naopak musí požádat o zařazení do evidence na úřadě práce v místě svého bydliště.
15.
Dne 12. srpna 2010 se společnost Caves Krier proti tomuto rozsudku odvolala ke Cour administrative.
16.
Cour administrative má za to, že vyvstává otázka týkající se unijního práva, a to v souvislosti s podmínkami pro poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání podle dotčeného vnitrostátního opatření, především pak ohledně podmínky evidence (
13
). Uvádí, že „je nesporné, že do evidence mohou být zařazeny jedině osoby s bydlištěm na území Lucemburska, zatímco osobám, které na tomto území bydliště nemají, se tato možnost nepřiznává, takže příspěvek na podporu zaměstnávání je ve skutečnosti určen pouze zaměstnavatelům, kteří přijmou do zaměstnání nezaměstnané osoby s bydlištěm na území Lucemburska“.
17.
Předkládající soud uvedl, že jelikož stát není v řízení, které před ním probíhá, účastníkem řízení, neměl možnost prokázat, zda se takové omezení související s bydlištěm zakládá na objektivních důvodech obecného zájmu, které jsou nezávislé na státní příslušnosti dotčených osob, a je přiměřené legitimnímu cíli, který dotčené vnitrostátní opatření sleduje. Vnitrostátní soud má za to, že nemůže z vlastní iniciativy tato opatření sám odůvodnit. Rozhodl se tedy přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující otázku:
„Je článek L. 541 21 první pododstavec lucemburského code du travail v rozsahu, v němž zaměstnavatelům soukromého sektoru přiznává právo na náhradu pojistného na sociální zabezpečení – části odváděné zaměstnavatelem i zaměstnancem – za nezaměstnané osoby starší 45 let přijaté do zaměstnání, bez ohledu na to, zda byla těmto osobám poskytována podpora v nezaměstnanosti, či nikoli, avšak za podmínky, že tyto osoby dosáhly věku 45 let a byly po dobu nejméně jednoho měsíce zařazeny do evidence jako uchazeči o zaměstnání na úřadě [ADEM], zatímco v případě zaměstnavatelů, kteří přijmou do zaměstnání nezaměstnané osoby, jež byly zařazeny do evidence jako uchazeči o zaměstnání u odpovídajících zahraničních úřadů, se toto opatření neuplatní, slučitelný s [unijním] právem, konkrétně pak s články 21 [SFEU] a 45 [SFEU]?“
18.
Písemná vyjádření předložili společnost Caves Krier, vlády Lucemburska, České republiky, Rakouska a Polska a Komise.
19.
Společnost Caves Krier, Lucembursko, Česká republika a Komise přednesly své řeči na jednání, které se konalo dne 21. června 2012.
Posouzení
Úvodní poznámky
20.
Rakousko tvrdí, že otázka vnitrostátního soudu je nepřípustná z následujících důvodů. Zaprvé, předkládací usnesení je nejasné, jelikož nespecifikuje, zda dotčené vnitrostátní opatření zavádí podmínku bydliště nebo požadavek evidence. Rakousko proto tvrdí, že vnitrostátní soud nedefinoval skutkový a právní rámec otázky v rozsahu, který by umožnil Soudnímu dvoru poskytnout užitečnou odpověď (
14
). Zadruhé vnitrostátní soud odkazuje na skutečnost, že požadavek evidence se nevztahuje na pracovníky, se kterými byl ukončen pracovní poměr na základě plánu propouštění (
15
). Vnitrostátní soud však ve svém předkládacím usnesení neuvedl relevantní ustanovení vnitrostátního práva. Zatřetí Rakousko – podporované v tomto tvrzení Českou republikou – tvrdí, že otázka položená vnitrostátním soudem je hypotetická, jelikož dotčené vnitrostátní opatření ve skutečnosti nebránilo M. Krier vykonat její právo na volný pohyb a získat zaměstnání v Lucembursku.
21.
Podle mého názoru je otázka přípustná.
22.
Zaprvé se domnívám, že vnitrostátní soud vymezil základní prvky vnitrostátního právního kontextu a původ sporu na vnitrostátní úrovni dostatečně jasně na to, aby umožnil Soudnímu dvoru rozpoznat skutečnosti, o kterých má rozhodnout, a přezkoumat předběžnou otázku. Zúčastnění se navíc ve svých vyjádřeních byli schopni zabývat otázkami, které vyvstaly, a vyjádřit se k nim. Mám tedy se to, že Soudní dvůr může o položené otázce rozhodnout.
23.
Zadruhé, není tvrzeno, že pracovní poměr s M. Krier byl ukončen na základě plánu propouštění a že je tedy osvobozena od povinnosti evidence na základě čl. L.541-1 třetího pododstavce code du travail. Není tedy třeba zkoumat, zda články 21 SFEU nebo 45 SFEU brání takové úpravě.
24.
Zatřetí je v případě tvrzení, že otázka položená vnitrostátním soudem je hypotetická, třeba vzít v úvahu následující skutečnosti.
25.
Je nesporné, že M. Krier je příhraniční pracovnicí a že je oprávněna uplatňovat svá práva na volný pohyb podle článku 45 SFEU. Michèle Krier využila těchto práv tím, že se rozhodla bydlet mimo území Lucemburska, což je stát jejího původu, i když v tomto státě pracuje.
26.
Je ustálenou judikaturou, že ustanovení vnitrostátních předpisů, která státnímu příslušníkovi určitého členského státu brání opustit stát svého původu za účelem výkonu svých práv na volný pohyb nebo jej od toho odrazují, jsou omezeními této svobody, i když jsou používána nezávisle na státní příslušnosti dotčených pracovníků (
16
).
27.
Při přezkumu otázky vnitrostátního soudu je proto nutné posoudit, zda je M. Krier znevýhodněna tím, že bydlí v Německu, a nemůže tedy požádat o zařazení do evidence úřadu ADEM. V důsledku postavení M. Krier nemůže její zaměstnavatel, společnost Caves Krier, získat výše uvedený příspěvek v souvislosti se svým rozhodnutím přijmout ji do zaměstnání.
28.
Soudní dvůr rozhodl, že k tomu, aby právo pracovníků na přijetí do zaměstnání a jeho výkon bylo účinné a účelné, musí být dále nezbytně doplněno právem zaměstnavatelů na jejich přijetí v souladu s pravidly upravujícími volný pohyb pracovníků (
17
).
29.
Nejsem tedy toho názoru, že by otázka vnitrostátního soudu byla hypotetická. Je třeba posoudit, zda je společnost Caves Krier, jako zaměstnavatel M. Krier, znevýhodněna tím, že jí bylo odepřeno vyplacení příspěvku na podporu zaměstnávání starších pracovníků poté, co zaměstnala M. Krier. Toto není hypotetická otázka; vedla ke vzniku skutečného sporu na vnitrostátní úrovni, který si žádá řešení. Sporná otázka se navíc týká práv M. Krier, v postavení příhraničního pracovníka, mít bydliště v jednom členském státě a zároveň v jiném pracovat. Otázkou je, zda dotčené vnitrostátní opatření vytváří překážku výkonu těchto práv, která znevýhodňuje osoby, jako je M. Krier (
18
).
30.
Konečně však považuji za nutné navrhnout, aby bylo rozhodnuto pouze o výkladu článku 45 SFEU. Článek 21 SFEU obsahuje právo každého občana Evropské unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Tento článek nachází konkrétní vyjádření v článku 45 SFEU v souvislosti s volným pohybem pracovníků. Vzhledem k tomu, že věc v původním řízení spadá do působnosti posledně uvedeného ustanovení, považuji za zbytečné rozhodovat odděleně o výkladu článku 21 SFEU (
19
).
K omezení volného pohybu pracovníků
K povaze dotčeného omezení
31.
Vnitrostátní soud ve své otázce popisuje poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání tak, že podléhá podmínce, že přijaté nezaměstnané osoby byly zařazeny do evidence jako uchazeči o zaměstnaní na úřadě ADEM. Dále uvádí, že „je nesporné, že jedině osoby s bydlištěm na území Lucemburska mohou být zařazeny do evidence úřadu ADEM, zatímco osobám, které na tomto území bydliště nemají, se tato možnost nepřiznává, takže příspěvek na podporu zaměstnávání je ve skutečnosti určen pouze zaměstnavatelům, kteří přijmou do zaměstnání nezaměstnané osoby s bydlištěm na území Lucemburska“.
32.
Lucembursko zpochybňuje výklad vnitrostátního soudu týkající se dotčeného vnitrostátního opatření. Tvrdí, že evidence na úřadě ADEM se neomezuje pouze na pracovníky, kteří mají bydliště v Lucembursku. Mimoto Lucembursko tvrdí, že nárok požádat o zařazení do evidence na úřadě ADEM mají všichni občané EU. Popírá jakýkoli požadavek státní příslušnosti, který by se uplatňoval na evidenci. I nezaměstnaná osoba, jako M. Krier, která žije v Německu a jako nezaměstnaná je tam zařazena do evidence, a pobírá tedy dávky v nezaměstnanosti v Německu, může požádat o zařazení do evidence na úřadě ADEM v Lucembursku za účelem hledání zaměstnání v tomto státě. Lucembursko proto popírá omezení článku 45 SFEU.
33.
Společnost Caves Krier a Komise souhlasí s výkladem vnitrostátního soudu a mají za to, že cílem dotčeného vnitrostátního opatření je zavést požadavek bydliště pro účely evidence na úřadě ADEM.
34.
Dotčené vnitrostátní opatření zajisté žádný takový požadavek bydliště neobsahuje. Poukazuji však na to, že soudy třech stupňů v Lucembursku (
20
) vycházely při výkladu tohoto opatření z toho, že se tento požadavek bydliště ve skutečnosti uplatňuje.
35.
Při výkladu ustanovení vnitrostátního práva musí Soudní dvůr v zásadě vycházet z posouzení vyplývajícího z předkládacího usnesení. Podle ustálené judikatury Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo členského státu (
21
). V rámci řízení o předběžné otázce jsou úkoly Soudního dvora a úkoly předkládajícího soudu jasně oddělené a výklad vnitrostátních předpisů náleží výlučně předkládajícímu soudu (
22
).
36.
Mám tudíž za to, že jakékoli posouzení skutečnosti, zda článek 45 SFEU brání tomu, aby byl stanoven požadavek předchozího zařazení do evidence jako uchazeč o zaměstnání, pokud je taková evidence podmínkou pro získání příspěvku na podporu zaměstnávání pro potenciálního zaměstnavatele, musí vycházet z dotčeného vnitrostátního opatření, jak ho vykládá předkládající soud – tedy tak, že zahrnuje požadavek bydliště.
K požadavku bydliště
37.
Vzhledem k tomu, že pro účely dotčeného vnitrostátního opatření je bydliště v Lucembursku podmínkou pro zařazení do evidence na úřadě ADEM a zařazení do evidence na úřadě ADEM je podmínkou pro získání příspěvku na podporu zaměstnávání, přijme lucemburský zaměstnavatel, který chce zaměstnat nezaměstnaného pracovníka staršího 45 let, do zaměstnání pravděpodobněji pracovníka s bydlištěm v Lucembursku, na kterého příspěvek obvykle získá (
23
), než příhraničního pracovníka, na kterého příspěvek obvykle nezíská.
38.
Pro nezaměstnaného pracovníka staršího 45 let s bydlištěm mimo území Lucemburska je tedy pravděpodobně obtížnější získat zaměstnání v tomto státě. Taková podmínka tudíž může odrazovat tyto osoby od toho, aby se přestěhovaly do sousedního státu.
39.
Jsem tedy toho názoru, že takový požadavek bydliště, jako je požadavek, o který se jedná ve věci původním řízení, představuje omezení volného pohybu pracovníků v rámci Evropské unie zaručeného článkem 45 SFEU.
40.
Vnitrostátní soud vysvětluje, že žádá o radu, zda by požadavek bydliště mohl být navzdory tomu odůvodněný. Zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že lucemburská vláda není v původním řízení účastníkem řízení, neměla možnost prokázat, zda je taková překážka odůvodněna pro účely článku 45 SFEU, a že sám nemůže z vlastní iniciativy předložit odůvodnění.
41.
Podle ustálené judikatury může být opatření, které je na překážku volnému pohybu pracovníků, přípustné pouze tehdy, jestliže sleduje legitimní cíl slučitelný se Smlouvou a je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu. V takovém případě je však ještě třeba, aby použití takového opatření bylo způsobilé zaručit uskutečnění dotčeného cíle a nepřekračovalo meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (
24
).
42.
Členskému státu, jehož orgány přijímají opatření, které se odchyluje od základní svobody, tedy přísluší prokázat, že uvedené opatření může zajistit dosažení uplatňovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení. K důvodům, jichž se může členský stát dovolávat, musí být tedy přiložena analýza vhodnosti a přiměřenosti omezujícího opatření přijatého tímto členským státem, jakož i přesné informace podporující jeho argumentaci (
25
).
43.
V řízení o předběžné otázce (na rozdíl od řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU) přísluší rozhodnutí o tom, zda je dotčené vnitrostátní opatření odůvodněné, vnitrostátnímu soudu, a nikoli Soudnímu dvoru (
26
). Úlohou Soudního dvora je poskytnout vnitrostátnímu soudu radu. Je to však zvlášť obtížné, není-li popis skutkového a právního rámce v určitých ohledech úplný (třebaže není v takovém rozsahu, aby byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nepřípustná (
27
)), což Soudnímu dvoru brání, aby na položené otázky odpovídal s takovou přesností, s jakou si přeje. Soudní dvůr proto může vynechat některé aspekty (
28
).
44.
Soudní dvůr vyzval před začátkem jednání Lucembursko, aby se vyjádřilo k otázce odůvodnění, která nebyla obsažena v jeho písemných vyjádřeních. I přes další výslovnou žádost (vyjádřenou na jednání) o součinnost ve věci odůvodnění Lucembursko v této souvislosti nepředložilo žádné vyjádření.
45.
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr nemá k dispozici žádné informace o tom, zda podmínka bydliště, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, sleduje legitimní cíl, domnívám se, že Soudní dvůr nemůže poskytnout jakoukoli radu týkající se toho, zda je tato podmínka přiměřená ve vztahu k dosažení tohoto cíle. Při posuzování této otázky vnitrostátním soudem však mohou být užitečné následující poznámky.
46.
Je-li bydliště absolutní podmínkou pro zařazení do evidence, vede nutně k tomu, že brání osobě v postavení M. Krier v tom, aby mohla požádat o zařazení do evidence na příslušných úřadech. V důsledku toho je automaticky vyloučeno, aby zaměstnavatel, který zaměstná takovou osobu, získal příspěvek na podporu zaměstnávání. Taková podmínka bydliště, jaká je popsaná vnitrostátním soudem, má tedy takový dalekosáhlý účinek, že je nepravděpodobné, aby byla přiměřená, i kdyby příslušné vnitrostátní orgány byly schopné prokázat, že sleduje legitimní cíl (
29
).
47.
Přikláním se tedy k názoru, že taková podmínka bydliště je v rozporu s článkem 45 SFEU v tom, že určuje, zda potenciální zaměstnavatel nezaměstnané osoby starší 45 let, na kterou se tato podmínka vztahuje, bude moci získat příspěvek na podporu zaměstnávání, či nikoli.
K požadavku evidence
48.
Jestliže vnitrostátní soud uvádí, že žádá o radu týkající se otázky, zda podmínka bydliště pro účely zařazení do evidence je v rozporu s článkem 45 SFEU, není třeba posuzovat, zda je překážkou samotný požadavek evidence jako takový. Vzhledem k tomu, že Lucembursko však trvá na tom, že dotčené vnitrostátní opatření neukládá podmínku bydliště, a vzhledem k tomu, že členské státy, které předložily vyjádření, posuzovaly toto opatření, jako by se jednalo o pouhou podmínku evidence, musím se alternativně zabývat i tímto přístupem.
49.
O nařízení č. 1408/71 se přímo nejedná. Příspěvek na podporu zaměstnávání není dávkou sociálního zabezpečení, na kterou by se tento předpis vztahoval. Předmětem původního řízení navíc není žádost M. Krier o dávky v nezaměstnanosti. Rakousko však tvrdí, že nařízení č. 1408/71 představuje referenční bod pro posouzení sociální výhody v projednávaném případě, tedy příspěvku na podporu zaměstnávání (
30
). Polsko tvrdí, že jelikož je M. Krier příhraničním pracovníkem, z judikatury Soudního dvora týkající se článku 71 nařízení č. 1408/71 – konkrétně z rozsudku ve věci Miethe (
31
) – vyplývá, že má právo si vybrat, zda požádá o zařazení do evidence pro účely dávek v nezaměstnanosti v Německu, tj. ve státě svého bydliště, nebo v Lucembursku, tj. ve státě svého posledního zaměstnání. Vzhledem k tomu, že se rozhodla požádat o zařazení do evidence ve státě svého bydliště, a nikoli v Lucembursku, je nesplnění podmínky evidence obsažené v dotčeném vnitrostátním opatření důsledkem její osobní volby, a nikoli samotného opatření. Komise tvrdí, že M. Krier je na základě nařízení č. 1408/71 oprávněna požádat o zařazení do evidence jak v Německu, tak v Lucembursku, ale že jí v tom brání ustanovení dotčeného vnitrostátního opatření.
50.
Obecně platí, že zařazení do evidence na úřadě ADEM mimo jiné znamená, že si dotčená osoba hledá zaměstnání, je ochotná přijmout nabídky zaměstnání a je oprávněná využít zprostředkovatelské služby úřadu ADEM. Pokud osoba splňuje určité podmínky, může zařazení do evidence vést rovněž k vyplácení dávek v nezaměstnanosti úřadem ADEM. Požádat o zařazení do evidence je však umožněno osobám bez ohledu na to, zda jim úřad ADEM vyplácí i dávky v nezaměstnanosti.
51.
Článek 13 odst. 2 nařízení č. 1408/71 určuje vnitrostátní právní předpisy, které se uplatní na nárok pracovníka na dávky v nezaměstnanosti (
32
). Nestanoví však podmínky pro vznik práva nebo povinnosti stát se účastníkem systému sociálního zabezpečení (
33
). Obecně platí, že příslušným státem ve vztahu k dávkám v nezaměstnanosti je stát, ve kterém byla nezaměstnaná osoba naposledy zaměstnaná (
34
). V zásadě je to členský stát, který je odpovědný za vyplácení těchto dávek a za poskytování doplňkových nepeněžitých výhod, jako je například pomoc při hledání nového zaměstnání.
52.
Článek 71 odst. 1 písm. a) ale stanoví výjimku z této zásady, pokud jde o příhraniční pracovníky. Z článku 71 odst. 1 písm. a) bodu (ii) vyplývá, že příhraniční pracovník, který je nezaměstnaný, nemá nárok na dávky v nezaměstnanosti ve státě, kde byl naposledy zaměstnán, i když tam platil pojistné, je však oprávněn žádat o dávky členský stát, ve kterém má bydliště (
35
).
53.
Soudní dvůr v rozsudku Miethe dále rozhodl, že pracovník, na kterého se vztahuje čl. 71 odst. 1 písm. a) bod (ii), může být ve výjimečných případech rovněž považován za „jiného než příhraničního pracovníka“, pokud má velmi silné vazby se státem posledního zaměstnání, a může tak spadat do působnosti čl. 71 odst. 1 písm. b). Takový pracovník se může rozhodnut, že bude pobírat dávky v nezaměstnanosti od členského státu posledního zaměstnání, a nikoli od členského státu bydliště (
36
).
54.
Pokud se postavení M. Krier řídilo ustanoveními čl. 71 odst. 1 písm. a) (jak tomu pravděpodobně je), neměla možnost si zvolit, kde požádá o zařazení do evidence pro účely získání dávek v nezaměstnanosti. Byla povinna tak učinit v Německu, ve státě svého bydliště. Na druhé straně, jestliže by byla (výjimečně) považována za „jiného než příhraničního pracovníka“ na základě rozsudku ve věci Miethe, ale přesto se rozhodla požádat o zařazení do evidence v Německu, nemohla by pobírat současně dávky v nezaměstnanosti v Lucembursku i v tomto státě (
37
). Pokud jí tedy byly vypláceny dávky v nezaměstnanosti v Německu, musela být rovněž k dispozici jako práceschopná osoba příslušným orgánům v tomto státě.
55.
Neznamená to však, že v Lucembursku je zakázáno povolit osobám, jako je M. Krier, aby požádaly o zařazení do evidence na úřadě ADEM, pokud jde o poskytování pomoci při získání práce v tomto státě. Ani unijní právo nebrání nezaměstnaným příhraničním pracovníkům, aby za tímto účelem požádali o zařazení do evidence na úřadě ADEM. V důsledku toho si budou za těchto okolností zaměstnavatelé, kteří přijmou takové osoby, moci požádat o příspěvek na podporu zaměstnávání.
56.
Je pravda – jak tvrdí lucemburská vláda – že podmínka evidence není přímo diskriminační na základě státní příslušnosti.
57.
Příhraniční pracovníci, jako je M. Krier, by tak (v případě neexistence požadavku bydliště) v zásadě mohli požádat o zařazení do evidence na úřadě ADEM.
58.
Za předpokladu, že nezaměstnaní příhraniční pracovníci jsou povinni podle článku 71 nařízení č. 1408/71 požádat o zařazení do evidence v členském státě svého bydliště, aby jim byly vypláceny dávky v nezaměstnanosti, vyvstává otázka, zda další požadavek, aby rovněž požádali o zařazení do evidence u příslušných orgánů ve státě posledního zaměstnání, představuje omezení ve smyslu článku 45 SFEU v tom, že tyto osoby podléhají dalšímu zatížení, které se neuplatní na pracovníky s bydlištěm v Lucembursku, kteří nemusí požádat o zařazení do evidence u dvou příslušných orgánů, aby jejich potenciální zaměstnavatel mohl získat příspěvek.
59.
Domnívám se, že i kdyby (na základě této hypotézy) byli příhraniční pracovníci v každém případě povinni požádat o zařazení do evidence ve dvou členských státech, nevedla by taková situace k omezení jejich volného pohybu.
60.
Zaprvé, z povahy svého postavení jako příhraniční pracovníci jsou takové osoby zvyklé zabývat se záležitostmi v obou členských státech, tj. ve státě bydliště a ve státě, ve kterém jsou zaměstnané. Zadruhé, zařazení do evidence pravděpodobně sestává z vyplnění formuláře, s možností on-line, a může zahrnovat i ústní pohovor. Je proto nepravděpodobné, že by šlo o tak velkou administrativní nebo finanční zátěž, že by to představovalo překážku. Zatřetí, je v zájmu příhraničního pracovníka, aby si hledal zaměstnání v členském státě, kde má nejlepší vyhlídky na úspěch při hledání nové práce. Takové osoby jsou proto pravděpodobně motivovány k tomu, aby za tímto účelem požádaly o zařazení do evidence i v členském státě posledního zaměstnání.
61.
V případě neexistence požadavku bydliště proto nepovažuji samotný požadavek evidence v členském státě posledního zaměstnání, vedle evidence ve státě bydliště, za dodatečnou zátěž pro příhraničního pracovníka, která by představovala překážku volného pohybu ve smyslu článku 45 SFEU, pokud jde o vyplácení příspěvku na podporu zaměstnávání.
62.
Ve světle tohoto závěru není nutné zabývat se otázkou odůvodnění. Abych však vnitrostátnímu soudu poskytla vše potřebné, budu se stručně zabývat tvrzeními, která byla učiněna k tomuto bodu.
63.
Společnost Caves Krier ve svých písemných vyjádřeních uvádí, že cílem příspěvku na podporu zaměstnávání je podpořit zaměstnavatele, aby dlouhodobě zaměstnávali nezaměstnané starší pracovníky a zlepšili jejich vyhlídky na opětovný nástup do pracovního procesu (
38
). V dotčeném vnitrostátním předpisu však není žádná informace týkající se cíle podmínky evidence.
64.
Rakousko, Česká republika, Lucembursko a Polsko tvrdí, že uložení podmínky evidence spadá do prostoru pro uvážení členských států jednat ve věcech politiky zaměstnanosti potud, pokud zajišťuje, že příjemce pomoci bude spojený s pracovním trhem příslušného státu tím, že vyžaduje minimální délku evidence.
65.
Soudní dvůr rozhodl, že je věcí členských státům zvolit si opatření, jimiž mohou dosáhnout cílů, které sledují v oblasti zaměstnanosti. Soudní dvůr uznal, že členské státy mají při výkonu této pravomoci široký prostor pro uvážení. Mimoto podpora zprostředkování práce představuje legitimní cíl sociální politiky (
39
).
66.
Obecně je rozumné se domnívat, že zařazení do evidence na úřadě ADEM je vyžadováno proto, aby se zabezpečilo, že tento úřad bude disponovat údaji nezbytnými k tomu, aby uchazečům o práci byla zprostředkovávána nabídka volných pracovních míst. Soudní dvůr nemá k dispozici žádnou informaci o tom, proč se od osob vyžaduje, aby jejich údaje byly uvedeny v evidenci nejméně po dobu jednoho měsíce.
67.
V souvislosti s vyplacením příspěvku na podporu zaměstnávání též poznamenávám, že podmínka evidence se nevztahuje na všechny nezaměstnané pracovníky. Je-li tedy se zaměstnancem ukončen pracovní poměr na základě plánu propouštění, nemusí požádat o zařazení do evidence úřadu ADEM (
40
).
68.
Z dotčeného opatření tedy není jasné, jaký přesně může být jeho cíl, ani důvod, proč je takto upraveno. V důsledku toho nelze podrobněji analyzovat otázku jeho přiměřenosti.
K uznání evidence v jiném členském státě
69.
Komise tvrdí, že podle unijní právní úpravy se se skutečnostmi nebo událostmi, které nastaly v jiném členském státě, má zacházet tak, jako kdyby nastaly na území členského státu, ve kterém se uplatňují právní předpisy (popisující to jako projev nebo rozšíření zásady rovného zacházení) (
41
). Komise tvrdí, že z této judikatury vyplývá, že Lucembursko má zohlednit skutečnost, že M. Krier byla zařazena do evidence jako nezaměstnaná v Německu, a že by toto mělo stačit ke splnění požadavku evidence pro účely získání příspěvku na podporu zaměstnávání.
70.
S tímto názorem Komise nesouhlasím.
71.
Podmínky a cíle evidence si stanoví každý členský stát a nejsou nutně totožné. Při neexistenci informací o tom, zda ostatní členské státy poskytují zprostředkovatelské zaměstnanecké služby dostatečně podobné službám úřadu ADEM, a při neexistenci systému vzájemného uznávání požadavků na zařazení do evidence pro účely získání dávek v nezaměstnanosti mezi členskými státy (
42
) nejsem přesvědčena o tom, že zařazení do evidence u vnitrostátních úřadů v jednom členském státě by mělo postačovat k tomu, aby se na nezaměstnanou osobu pohlíželo tak, že splnila podmínky pro přiznání takových dávek v jiném členském státě, a zakládat tedy nárok pro jejího nového zaměstnavatele v tomto státě na získání příspěvku na podporu zaměstnávání.
Závěry
72.
Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Cour administrative následovně:
„Článek 45 SFEU brání takovým vnitrostátním opatřením, jako je čl. L.541-1 první pododstavec code du travail, v rozsahu, v němž nezaměstnaní pracovníci musí splnit požadavek bydliště za účelem zařazení do evidence u příslušných vnitrostátních orgánů a získání příspěvku na podporu zaměstnávání zaměstnavatelem, který zaměstnává určitou kategorii nezaměstnaných pracovníků, je podmíněno takovou evidencí.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Viz bod 9 níže.
(
3
) – Administration de l’emploi (dále jen „ADEM“).
(
4
) – Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (Úř. věst. L 149, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 35). V době, kdy nastaly skutkové okolnosti věci v původním řízení, platilo znění obsažené v příloze A části I nařízení Rady (ES) č. 118/97 ze dne 2. prosince 1996, kterým se mění a aktualizuje nařízení (EHS) č. 1408/71 a nařízení (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 1408/71 (Úř. věst. L 28, s. 1, oprava Úř. věst. L 229, s. 15; Zvl. vyd. 05/03, s. 3). Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. L 166, s. 1; Zvl. vyd. 05/05, s. 72) zrušilo a nahradilo nařízení č. 1408/71 s účinností od 1. května 2010, kdy vstoupilo v platnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 (Úř. věst. L 284, s. 1). Článek 90 nařízení č. 883/2004 sice stanoví, že nařízení č. 1408/71 zůstává v platnosti a nadále má právní účinky pro účely některých právních předpisů, ale tyto předpisy nejsou v projednávané věci relevantní.
(
5
) – Viz první až pátý bod odůvodnění nařízení č. 1408/71.
(
6
) – Článek 1 písm. a). Příhraniční pracovník je definován v čl. 1 písm. b) jako každá zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná, která vykonává povolání na území jednoho členského státu a má bydliště na území jiného členského státu, do kterého se vrací zpravidla každý den nebo alespoň jednou za týden.
(
7
) – Článek 3 odst. 1.
(
8
) – Rozsudek ze dne 12. června 1986, Miethe (1/85, Recueil, s. 1837, bod 16).
(
9
) – Rozsudek ze dne 13. března 1997, Huijbrechts (C-131/95, Recueil, s. I-1409, bod 17 a citovaná judikatura).
(
10
) – Příslušným státem se rozumí členský stát, na jehož území má sídlo příslušná instituce [čl. 1 písm. q)]. Instituce je definována v čl. 1 písm. n) jako subjekt nebo úřad příslušný pro uplatňování všech nebo některých právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení. Konečně, příslušná instituce je definována v čl. 1 písm. o) a zahrnuje mimo jiné instituci, u které je dotyčná osoba pojištěna v době podání žádosti o dávku.
(
11
) – Viz například rozsudek ze dne 29. června 1995, van Gestel (C-454/93, Recueil, s. I-1707, bod 23).
(
12
) – Článek l.513-1 code du travail vyžaduje, aby sociální partneři vypracovali plán propouštění v případě, že podnik propouští více než pět osob najednou.
(
13
) – Před podáním této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce si Cour administrative vyžádal a získal od Cour constitutionelle (ústavní soud) rozhodnutí o otázce, pokud jde o slučitelnost dotčeného vnitrostátního opatření s čl. 10a odst. 1 lucemburské ústavy.
(
14
) – Rakousko odkazuje na rozsudek ze dne 23. března 2006, Enirisorse (C-237/04, Sb. rozh. s. I-2843, body 17 až 19).
(
15
) – Viz bod 10 výše.
(
16
) – Rozsudek ze dne 16. března 2010, Olympique Lyonnais (C-325/08, Sb. rozh. s. I-2177, body 33 a 34 a citovaná judikatura).
(
17
) – Rozsudek ze dne 11. ledna 2007, Innovative Technology Center (C-208/05, Sb. rozh. I-181, bod 23).
(
18
) – Viz body 37 až 39 níže.
(
19
) – Rozsudek Innovative Technology Center, uvedený v poznámce pod čarou 17 výše, body 63 až 65 a citovaná judikatura.
(
20
) – Tribunal administratif, Cour constitutionelle při posuzování otázky, která mu byla položena (viz poznámka pod čarou 13) a předkládající soud (Cour administrative). Dodávám, že téměř všechny veřejně dostupné informace na internetové stránce ADEM utvrzují tento dojem (viz www.adem.public.lu/demandeur/placement/index.html).
(
21
) – Rozsudek ze dne 17. března 2011 ve spojených věcech Naftiliaki Etaireia Thasou AE (C-128/10 a C-129/10, Sb. rozh. s. I-1885, bod 40 a citovaná judikatura).
(
22
) – Rozsudek ze dne 17. července 2008, Corporación Dermoestética (C-500/06, Sb. rozh. s. I-5785, bod 21).
(
23
) – Článek L.622-6 odst. 1 code du travail, který se uplatní na všechny osoby s bydlištěm v Lucembursku, stanoví povinnost, aby nezaměstnaná osoba, která hledá práci, požádala o zařazení do evidence úřadu ADEM (viz bod 11 výše).
(
24
) – Rozsudek Olympique Lyonnais, uvedený v poznámce pod čarou 16 výše, bod 38 a citovaná judikatura.
(
25
) – Rozsudek ze dne 13. dubna 2010, Bressol a další (C-73/08, Sb. rozh. s. I-2735, bod 71). Viz rovněž rozsudek ze dne 14. června 2012, Komise v. Nizozemsko (C-542/09, bod 81).
(
26
) – Rozsudek Bressol a další, uvedený poznámce pod čarou 25 výše, bod 74.
(
27
) – Viz bod 22 výše.
(
28
) – Rozsudek ze dne 30. března 2000, JämO (C-236/98, Recueil, s. I-2189, bod 34).
(
29
) – Viz například rozsudek ze dne 11. července 2002, D’Hoop (C-224/98, Recueil, s. I-6191, bod 39).
(
30
) – Rakousko a Komise odkazují ve svých písemných vyjádřeních na ustanovení nařízení č. 883/2004. Vzhledem k tomu, že tento akt nebyl v rozhodné době platný (viz poznámka pod čarou 4), však odkazuji v tomto stanovisku na nařízení č. 1408/71.
(
31
) – Uvedený v poznámce pod čarou 8 výše.
(
32
) – Viz bod 6 výše.
(
33
) – Rozsudek Huijbrechts, uvedený v poznámce pod čarou 9 výše, bod 17 a citovaná judikatura.
(
34
) – Rozsudek Huijbrechts, uvedený v poznámce pod čarou 9 výše, bod 21 a citovaná judikatura.
(
35
) – Rozsudek Miethe, uvedený v poznámce pod čarou 8 výše, body 9 až 11. Tyto body jasně rozlišují mezi pracovníky jinými než příhraničními pracovníky, kteří volí mezi možnostmi uvedenými v čl. 71 odst. 1 písm. b) tím, že jsou k dispozici buď službám zaměstnanosti členského státu, ve kterém byli naposled zaměstnáni, nebo takových službám, které nabízí členský stát, v němž mají bydliště, a příhraničními pracovníky, na které se vztahuje čl. 71 odst. 1 písm. a) a kteří nemají možnost takové volby. Relevance rozsudku Miethe ve vztahu k nařízení č. 883/2004 je v současné době předmětem přezkumu Soudního dvora ve věci Jeltes (C-443/11).
(
36
) – Rozsudek Miethe, body 17 a 18.
(
37
) – Rozsudek van Gestel, uvedený v poznámce pod čarou 11 výše, bod 23 a citovaná judikatura.
(
38
) – Společnost Caves Krier odkazuje v této souvislosti na parlamentní dokument č. 3798, s. 3, zasedání 1992-1993.
(
39
) – Rozsudek Innovative Technology Center, uvedený v poznámce pod čarou 17 výše, bod 39 a citovaná judikatura.
(
40
) – Viz bod 10 výše.
(
41
) – Komise odkazuje na rozsudek ze dne 15. října 1969, Ugliola (15/69, Recueil, s. 363); ze dne 4. října 1991, Paraschi (C-349/87, Recueil, s. I-4501) a ze dne 22. listopadu 1995, Ioannis Vougioukas (C-443/93, Recueil, s. I-4033).
(
42
) – V nařízení č. 1408/71 neexistují žádná ustanovení týkající se vzájemného uznávání podmínek pro zařazení do evidence. Poznamenávám, že nařízení č. 883/2004 zavádí ustanovení pro účely výměny informací mezi příslušnými orgány členských států, ale nemění se, pokud jde o vzájemné uznávání požadavků na zařazení do evidence.