62024TJ0354
RETTENS DOM (Sjette Afdeling)
24. september 2025 (
*1
)
»Folkesundhed – særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer – forordning (EF) nr. 853/2004 – punkt 3, litra e), i bilaget til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2024/1141 – annullationssøgsmål – søgsmålskompetence – søgsmålsinteresse – formaliteten – begrebet »frostprodukt« – ingen høring af EFSA – artikel 13 i forordning nr. 853/2004«
I sag T-354/24,
Mowi Poland S.A., Ustka (Polen), ved advokaterne Z. Kiedacz og K. Puchalska,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved M. Owsiany-Hornung, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
støttet af
Den Franske Republik ved B. Fodda, B. Travard og P. Chansou, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
RETTEN (Sjette Afdeling),
sammensat ved rådslagningen af afdelingsformanden, M.J. Costeira (refererende dommer), og dommerne U. Öberg og P. Zilgalvis,
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1
Sagsøgeren, Mowi Poland S.A., har med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF i det væsentlige nedlagt påstand om annullation af punkt 3, litra e), i bilaget til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2024/1141 af 14. december 2023 om ændring af bilag II og III til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 for så vidt angår særlige hygiejnekrav for visse kødprodukter, fiskevarer, mejeriprodukter og æg (EUT L, 2024/1141, herefter »den anfægtede bestemmelse«).
Tvistens baggrund
2
Sagsøgeren er et polsk selskab, der bl.a. er specialiseret i forarbejdning af røget laks.
3
For at skiveskære den røgede laks anvender sagsøgeren en »afstivningsteknik«, der består i at opskære laksefileterne, efter at fileternes oprindelige temperatur er sænket til mellem -7°C og -14°C grader.
4
Den 14. december 2023 vedtog Europa-Kommissionen delegerede forordning 2024/1141, som omfatter den anfægtede bestemmelse. Denne institution tilføjede i afsnit VIII, kapitel VII, i bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 af 29. april 2004 om særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer (EUT 2004, L 139, s. 55), følgende punkt:
»4) Hvis ferske fiskevarer, optøede uforarbejdede fiskevarer eller forarbejdede fiskevarer skal opbevares ved en temperatur, der er lavere end den for smeltende is, for at muliggøre brugen af maskiner, der skiveskærer eller opskærer fiskevarer, kan de opbevares ved en sådan teknologisk påkrævet temperatur for en kort tidsperiode og i hvert fald ikke over 96 timer. Oplagring og transport ved den temperatur er ikke tilladt.
Hvis frosne fiskevarer skal opbevares ved en temperatur, der er højere end -18°C, for at muliggøre brugen af maskiner, der skiveskærer eller opskærer fiskevarer, kan de opbevares ved en sådan teknologisk påkrævet temperatur for en kort tidsperiode og i hvert fald ikke over 96 timer. Oplagring og transport ved den temperatur er ikke tilladt.«
Parternes påstande
5
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede bestemmelse ophæves.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
6
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
7
Den Franske Republik har nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes.
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkninger om hygiejnebestemmelserne for fiskevarer
8
Fødevaresikkerhed reguleres af en række forordninger, der har til formål at harmonisere sundhedsbestemmelserne på EU-plan.
9
Navnlig fastsætter Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT 2002, L 31, s. 2) i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, de generelle principper for fødevarer og foderstoffer i almindelighed.
10
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 af 29. april 2004 om fødevarehygiejne (EUT 2004, L 139, s. 1) fastsætter i henhold til artikel 1, stk. 1, de generelle hygiejnebestemmelser for fødevarer.
11
Forordning nr. 853/2004 fastsætter i henhold til artikel 1, stk. 1, særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer.
12
Hvad angår sidstnævnte fremgår det af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 853/2004, at lederen af en fødevarevirksomhed skal overholde de relevante bestemmelser i bilag II og III til nævnte forordning.
13
Bilag III til forordning nr. 853/2004 fastsætter særlige bestemmelser for forskellige fødevaresektorer. Sektoren for fiskevarer er omfattet af afsnit VIII i dette bilag.
14
Inden vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse bestemte afsnit VIII, kapitel VII, i bilag III til forordning nr. 853/2004 vedrørende oplagring af fiskevarer følgende:
»Lederen af en fødevarevirksomhed, hvor fiskevarer oplagres, skal sikre, at følgende krav er opfyldt:
1)
Ferske fiskevarer, optøede uforarbejdede fiskevarer samt kogte og kølede varer af krebsdyr og bløddyr skal opbevares ved en temperatur, der nærmer sig temperaturen for smeltende is.
2)
Frosne fiskevarer skal oplagres ved en temperatur på -18°C eller derunder i alle dele af varen. Hel fisk til konservesfremstilling, som først er blevet frosset i saltlage, kan dog opbevares ved en temperatur på -9°C eller derunder.
[...]«
15
Som anført i præmis 4 ovenfor ændrer den anfægtede bestemmelse dette kapitel ved at tilføje følgende punkt:
»4) Hvis ferske fiskevarer, optøede uforarbejdede fiskevarer eller forarbejdede fiskevarer skal opbevares ved en temperatur, der er lavere end den for smeltende is, for at muliggøre brugen af maskiner, der skiveskærer eller opskærer fiskevarer, kan de opbevares ved en sådan teknologisk påkrævet temperatur for en kort tidsperiode og i hvert fald ikke over 96 timer. Oplagring og transport ved den temperatur er ikke tilladt.
Hvis frosne fiskevarer skal opbevares ved en temperatur, der er højere end -18°C, for at muliggøre brugen af maskiner, der skiveskærer eller opskærer fiskevarer, kan de opbevares ved en sådan teknologisk påkrævet temperatur for en kort tidsperiode og i hvert fald ikke over 96 timer. Oplagring og transport ved den temperatur er ikke tilladt.«
Formaliteten vedrørende søgsmålet
16
Uden formelt at fremsætte en formalitetsindsigelse ved særskilt dokument på grundlag af artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement har Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, i det væsentlige med den begrundelse, at sagsøgeren dels ikke har søgsmålskompetence, dels ikke har søgsmålsinteresse.
Sagsøgerens søgsmålskompetence
17
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke berører sagsøgeren umiddelbart som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Denne bestemmelse ændrer ikke sagsøgerens retsstilling, for så vidt som EU-retten ikke før dens vedtagelse gjorde det muligt at oplagre den røgede laks ved den temperatur, der blev anvendt til afstivning heraf. Forud for vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse fandt afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004 navnlig anvendelse på røget laks. Selv om begrebet »oplagring« ikke er defineret i forordning nr. 853/2004, skal der nemlig for det første henvises til »den almindeligt anerkendte betydning« og til den, der fremgår af konteksten for forordning nr. 853/2004. For det andet er de produkter, der fremkommer ved afstivning, »frostprodukter« som omhandlet i nævnte punkt 2. Før den anfægtede bestemmelse blev vedtaget, skulle den temperatur, der anvendes til afstivning, derfor have været anvendt i produktionsprocessen og i en periode, der var så kort som mulig, og som ikke oversteg 96 timer. Den manglende henvisning til varigheden på 96 timer i de gældende bestemmelser har ikke bevirket, at sagsøgeren har fået tilladelse til at anvende den temperatur, der anvendes til afstivning, i en længere periode. Desuden griber henvisningen til 96 timer i den anfægtede bestemmelse ikke ind i sagsøgerens retsstilling, for så vidt som denne grænse »allerede tidligere var kendt som den maksimalt tilladte varighed« og fremgik af forskellige dokumenter. Den anfægtede bestemmelse bekræfter således muligheden for at anvende afstivning og er begrænset til at give de allerede eksisterende bestemmelser større klarhed og læsbarhed.
18
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at selskabet har søgsmålskompetence. Selskabet har anført, at delegeret forordning 2024/1141 er en regelfastsættende retsakt, og at den anfægtede bestemmelse berører sagsøgeren umiddelbart og ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
19
I denne henseende skal det bemærkes, at antagelsen til realitetsbehandling af et søgsmål anlagt af en fysisk eller juridisk person til prøvelse af en retsakt, der ikke er rettet til vedkommende, i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF afhænger af, at denne person indrømmes søgsmålskompetence, hvilket forekommer i to situationer. Dels kan et sådan sag anlægges på betingelse af, at denne retsakt berører vedkommende umiddelbart og individuelt. Dels kan en sådan person anlægge søgsmål til prøvelse af en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, hvis den berører vedkommende umiddelbart (jf. dom af 30.6.2022, Danske Slagtermestre mod Kommissionen, C-99/21 P, EU:C:2022:510, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
20
Det skal derfor afgøres, om sagsøgeren, således som selskabet har gjort gældende, har søgsmålskompetence med den begrundelse, at den anfægtede bestemmelse er en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, og som berører sagsøgeren umiddelbart.
21
I første række skal det fastslås, således som sagsøgeren har gjort gældende, at for det første blev delegeret forordning 2024/1141 ikke vedtaget efter lovgivningsproceduren. Den udgør derfor ikke en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF. For det andet har denne forordning et generelt anvendelsesområde, idet den finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og har retsvirkning for en kategori af personer, der er fastlagt generelt og abstrakt, nemlig ledere af fødevarevirksomheder. Det følger heraf, at delegeret forordning 2024/1141 er en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.
22
I anden række skal det i lighed med det af sagsøgeren anførte bemærkes, at det fremgår af den anfægtede bestemmelses ordlyd, at den fastsætter særlige krav for så vidt angår afstivningsteknikken, uden at det er nødvendigt at fastsætte yderligere foranstaltninger. Det følger heraf, at den anfægtede bestemmelse ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger i forhold til sagsøgeren som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.
23
I tredje række bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis kræver betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, som er genstand for søgsmålet, at to kriterier kumulativt er opfyldt, nemlig for det første, at den omtvistede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på en sagsøgers retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den – denne procedure skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af den omtvistede forordning uden anvendelse af andre mellemkommende regler (dom af 5.5.1998, Dreyfus mod Kommissionen, C-386/96 P, EU:C:1998:193, præmis 43, og af 10.9.2009, Kommissionen mod Ente per le Ville Vesuviane og Ente per le Ville Vesuviane mod Kommissionen, C-445/07 P og C-455/07 P, EU:C:2009:529, præmis 45).
24
Hvad angår det første kriterium bemærkes, at det følger af retspraksis, at en bestemmelse umiddelbart påvirker borgernes retsstilling, hvis den begrænser dennes rettigheder eller pålægger denne forpligtelser (dom af 7.7.2015, Federcoopesca m.fl. mod Kommissionen, T-312/14, EU:T:2015:472, præmis 36).
25
Det skal derfor undersøges, om den anfægtede bestemmelse begrænser sagsøgerens rettigheder eller pålægger denne forpligtelser.
26
Det skal i denne forbindelse bemærkes, således som det fremgår af præmis 15 ovenfor, at den anfægtede bestemmelse dels udtrykkeligt fastsætter muligheden for at anvende afstivning som produktionstrin, idet det præciseres, at opbevaringen af fiskevarer ved den temperatur, der kræves ved denne teknik, skal begrænses til »en kort tidsperiode og i hvert fald ikke over 96 timer«, dels bestemmer, at oplagring, opbevaring og transport ved denne temperatur ikke er tilladt.
27
Hvad angår muligheden for at anvende afstivning som produktionstrin skal det i lighed med det af sagsøgeren anførte bemærkes, at der før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse ikke var nogen bestemmelse i forordning nr. 178/2002, nr. 852/2004 eller nr. 853/2004, der henviste til denne mulighed.
28
Som Kommissionen har gjort gældende, var afstivning inden vedtagelsen af denne bestemmelse beskrevet i bilag III til »European Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish« fra European Salmon Smokers Association (ESSA).
29
Denne vejledning udgør en EU-vejledning om god hygiejnepraksis og anvendelse af principperne om risikoanalyse og kritiske kontrolpunkter (herefter »HACCP«) som omhandlet i artikel 9 i forordning nr. 852/2004.
30
Som det fremgår af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 852/2004, kan lederne i fødevarevirksomhederne, hvis der tilskyndes til anvendelse af EU-vejledninger, anvende dem på frivillig basis.
31
Det samme gælder i henhold til sidstnævnte bestemmelse for nationale retningslinjer for god praksis som omhandlet i artikel 8 i forordning nr. 852/2004.
32
Som Kommissionen har gjort gældende, fastsætter afdeling 14.1.13 i Code of Practice for Fish and Fishery Products (Codex Alimentarius), der er udarbejdet af De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) og Verdenssundhedsorganisationen (WHO), der blev vedtaget i 2003 og senest ændret i 2016, desuden også teknisk rådgivning om skiveskæring af røget laks ved hjælp af afstivningsteknik, og det fremgår af 15. betragtning til forordning nr. 852/2004, at kravene vedrørende HACCP-systemet bør tage hensyn til de principper, der er fastsat i Codex Alimentarius.
33
Det må ikke desto mindre konstateres, således som det fremgår af indledningen til dette kodeks, at den »yder generel rådgivning om produktion, opbevaring og håndtering af fisk og fiskevarer om bord på fiskerfartøjer og på land«.
34
Det følger heraf, at der før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse ikke var nogen retligt bindende forpligtelse, der regulerede anvendelsen af afstivning som produktionstrin.
35
Hvad angår kravene til oplagring eller opbevaring skal det undersøges, om de gældende bestemmelser, således som Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, i det væsentlige har gjort gældende, inden den anfægtede bestemmelse blev vedtaget, allerede indeholdt et forbud mod at opbevare den røgede laks ved den temperatur, der kræves ved afstivning, i en periode på mere end 96 timer.
36
Indledningsvis bemærkes, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, fandt afsnit VIII i bilag III til forordning nr. 853/2004 anvendelse på røget laks inden vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse. Det skal i denne forbindelse fastslås, at parterne med rette er enige om, at røget laks er en »forarbejdet fiskevare« som omhandlet i punkt 7.4 i bilag I til forordning nr. 853/2004. Som Den Franske Republik har præciseret, fastsætter artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 853/2004 særlige regler for forarbejdede eller uforarbejdede animalske fødevarer. Som Kommissionen har anført, fastsætter afsnit VIII i bilag III til forordning nr. 853/2004 desuden bestemmelser, der finder anvendelse på forarbejdede produkter. Dette gælder navnlig kapitel IV i dette afsnit, som fastsætter krav til visse forarbejdede fiskevarer.
37
Selv om afsnit VIII, punkt 1, tredje afsnit, i bilag III til forordning nr. 853/2004 bestemmer, at »[det nævnte] afsnit gælder for optøede uforarbejdede fiskevarer og ferske fiskevarer, der er tilsat fødevaretilsætningsstoffer i overensstemmelse med den relevante EU-lovgivning«, skal det i lighed med det af Kommissionen anførte fastslås, at denne bestemmelse blev tilføjet ved Kommissionens forordning nr. 558/2010 af 24. juni 2010 om ændring af bilag III til forordning nr. 853/2004 (EUT 2010, L 159, s. 18), og det fremgår af 11. betragtning til denne forordning, at »[a]f hensyn til sammenhængen i EU-lovgivningen bør der gælde de samme krav for disse produkter som for ferske fiskevarer«. Det skal således fastslås, at afsnit VIII, punkt 1, tredje afsnit, i bilag III til forordning nr. 853/2004 blot præciserer, at dette afsnit ligeledes finder anvendelse på optøede uforarbejdede fiskevarer og ferske fiskevarer, der er tilsat fødevaretilsætningsstoffer i overensstemmelse med EU-lovgivningen.
38
Hvad navnlig angår de bestemmelser om opbevaring af fiskevarer, der var i kraft før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, skal det for det første bemærkes, således som det fremgår af præmis 14 ovenfor, at kravene i afsnit VIII, kapitel VII, i bilag III til forordning nr. 853/2004 gælder for ledere af fødevarevirksomheder, der oplagrer fiskevarer.
39
Det må imidlertid konstateres, at hverken forordning nr. 853/2004 eller forordning nr. 178/2002 og nr. 852/2004, som den henviser til, definerer begrebet »oplagring«. Kommissionen har i øvrigt erkendt dette i sine skriftlige indlæg.
40
Det fremgår således ikke af de bestemmelser, der var gældende før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, fra hvilket tidspunkt en fiskevare skulle anses for at være oplagret.
41
Denne konstatering bestyrkes af den omstændighed, at det i afsnittet om den sammenhæng, hvori begrundelsen til delegeret forordning 2024/1141 indgår, præciseres, at det er hensigtsmæssigt at »tydeliggøre« kravene med hensyn til »en lille sænkning af temperaturen med henblik på skiveskæring af ferske eller forarbejdede fiskevarer eller hævning af temperaturen af frosne fiskevarer samt forbuddet mod at opbevare eller transportere fiskevarer til den midlertidigt teknologisk påkrævede temperatur«»for at undgå enhver for form tvetydighed«.
42
Som svar på sagsøgerens andet anbringende har Kommissionen endvidere gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse »præciserer afgrænsningen mellem, hvad der kan anses for nødvendigt i forbindelse med afstivning som produktionstrin på den ene side og oplagring på den anden side«.
43
Den fortolkning af begrebet »oplagring«, som Kommissionen har foreslået med hensyn til »den almindeligt anerkendte betydning«, nemlig »en handling bestående i at beholde eller opbevare noget på et bestemt sted i en vis periode, indtil det senere anvendes«, eller beskyttelsen af noget »mod forringelse, ødelæggelse, forsvinden osv. ved anbringelse på passende betingelser«, giver heller ikke nogen præcisering af, fra hvilket tidspunkt en fiskevare skulle anses for oplagret.
44
Hvad angår den kontekstuelle fortolkning af dette begreb, som Kommissionen har foreslået, nemlig den fortolkning, hvorefter »[o]plagringen som omhandlet i [afsnit VIII, kapitel VII,] punkt 2, [i bilag III til forordning nr. 853/2004] finder sted, når et produkt opbevares på et bestemt sted i afventning af dets senere anvendelse, i modsætning til den situation, hvor det placeres i en bestemt tilstand på grund af et iboende behov i produktionsprocessen (som det er tilfældet med »afstivning« med henblik på skiveskæring)«, og argumentet om, at afstivning som produktionstrin kun var tilladt »i forbindelse med forarbejdning af laks og i så kort tid som muligt«, således at der efter denne periode var tale om oplagring, må det konstateres, at den anfægtede bestemmelse indfører en tidsbegrænsning på 96 timer. En sådan tidsbegrænsning udgør imidlertid en forpligtelse, der er pålagt sagsøgeren i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 24 ovenfor, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt den, således som Kommissionen har gjort gældende, »allerede tidligere var kendt som den maksimalt tilladte varighed« og fremgik af forskellige dokumenter, som i øvrigt af de grunde, der er anført i præmis 28-34 ovenfor, ikke er bindende.
45
For det andet bemærkes, at parterne med rette er enige om, at røget laks som forarbejdet fiskevare ikke var omfattet af anvendelsesområdet for afsnit VIII, kapitel VII, punkt 1, i bilag III til forordning nr. 853/2004, før den anfægtede bestemmelse blev vedtaget.
46
Hvad angår afdeling VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004 skal det fastslås, at hverken forordning nr. 853/2004 eller forordning nr. 178/2002 og nr. 852/2004, hvilke den henviser til, definerer begrebet »frostprodukt«.
47
Kommissionens fortolkning af dette begreb er støttet på et teknisk dokument fra FAO, på den del, der vedrører køle- og frostprodukter på under 0°C i ESSA’s »European Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish«, eller på en illustration, der findes på webstedet for Centre de coopération internationale en recherche agronomiques pour le développement (CIRAD), og som ikke støttes af nogen henvisning til de forordninger, der er nævnt i præmis 46 ovenfor.
48
Som sagsøgeren har gjort gældende, er begrebet »frostprodukt« i afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004 ligesom i andre bestemmelser i dette bilag, såsom afsnit I om kød af tamhovdyr, kapitel VII, punkt 4, afsnit V vedrørende hakket kød, tilberedt kød og maskinsepareret kød, kapitel III, punkt 2, litra c), nr. ii), eller afsnit VIII om fiskevarer, kapitel I, del I, C, punkt 1, desuden forbundet med en temperatur, der ikke overstiger - 18°C.
49
Det fremgår således ikke af de bestemmelser, der var gældende før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, at røget laks, der er anbragt ved en temperatur, der anvendes til afstivning, og som for så vidt angår sagsøgerens praksis varierer mellem -7°C og -14°C, skulle anses for at være et »frostprodukt« som omhandlet i afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004.
50
Denne konstatering understøttes af den omstændighed, at i henhold til bilag III til ESSA’s »European Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish«, som Kommissionen selv har henvist til, klassificeres »afstivede« produkter som produkter, der aldrig er frosset.
51
Det følger heraf, at producenterne af »afstivet« røget laks før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse var underlagt kravene i kapitel IX, punkt 5, i bilag II til forordning nr. 852/2004, som Kommissionen har henvist til i sine skriftlige indlæg, og som har følgende ordlyd:
»Råvarer, ingredienser, halvfabrikata og færdigvarer, som kan fremme reproduktion af patogene mikroorganismer eller dannelse af toksiner, må ikke opbevares ved temperaturer, der kan medføre sundhedsfare. Kølekæden må ikke afbrydes. Der kan dog tillades korte perioder uden temperaturkontrol, når det af praktiske hensyn er nødvendigt under håndtering i forbindelse med tilberedning, transport, opbevaring, udstilling og ekspedition af fødevarerne, hvis dette ikke indebærer nogen sundhedsfare. Fødevarevirksomheder, der fremstiller, håndterer og indpakker forarbejdede fødevarer, skal have passende lokaler, der er store nok til at opbevare råvarer og forarbejdet materiale separat, og tilstrækkeligt med separate kølerum.«
52
Det må imidlertid konstateres, at denne bestemmelse henviser til muligheden for at opbevare produkter ved temperaturer, for hvilke der ikke er nogen sundhedsrisiko, i »korte perioder«, uden angivelse af en tidsbegrænsning.
53
I modsætning til, hvad Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, i det væsentlige har gjort gældende, fremgik det således ikke klart af de gældende bestemmelser, før den anfægtede bestemmelse blev vedtaget, at det var forbudt at opbevare den røgede laks ved den temperatur, der kræves ved afstivning, i en periode på mere end 96 timer.
54
Det må derfor fastslås, at den anfægtede bestemmelse pålægger sagsøgeren forpligtelser, og at det første kriterium om at være umiddelbart berørt er opfyldt.
55
Hvad angår det andet kriterium bemærkes, at gennemførelsen af den anfægtede bestemmelse sker helt automatisk og udelukkende følger af de omtvistede regler, uden at det er nødvendigt at anvende mellemkommende regler. Det følger heraf, at det andet kriterium om at være umiddelbart berørt ligeledes er opfyldt.
56
Sagsøgeren skal således anses for at være umiddelbart berørt af den anfægtede bestemmelse.
57
I lyset af ovenstående betragtninger må det fastslås, at sagsøgeren har søgsmålskompetence.
Sagsøgerens søgsmålsinteresse
58
Det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, ifølge fast retspraksis kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den omtvistede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
59
I det foreliggende tilfælde er det tilstrækkeligt at fastslå, at en eventuel annullation af den anfægtede bestemmelse kan tilføre sagsøgeren en fordel, nemlig fordelen ved ikke at skulle opfylde de krav, der er fastsat i den nævnte bestemmelse i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 853/2004.
60
Sagsøgeren har således søgsmålsinteresse.
61
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal sagen antages til realitetsbehandling.
Realiteten
62
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren formelt fremsat fire anbringender:
–
Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 290 TEUF, for så vidt som den anfægtede bestemmelse vedrører et væsentligt element i forordning nr. 853/2004.
–
Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU.
–
Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 853/2004, for så vidt som den anfægtede bestemmelse ikke indgår i gennemførelsen af de formål, der forfølges med denne forordning.
–
Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af samme forordnings artikel 13, for så vidt som Kommissionen ikke hørte Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) under proceduren for udarbejdelse af den anfægtede bestemmelse.
63
Retten finder det hensigtsmæssigt først at behandle det fjerde anbringende.
64
Inden for rammerne af det fjerde anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ved ikke at høre EFSA under proceduren for udarbejdelse af den anfægtede bestemmelse har tilsidesat artikel 13 i forordning nr. 853/2004.
65
Med de argumenter, der er fremført i forbindelse med det første, det andet og det tredje anbringende, har sagsøgeren desuden i det væsentlige gjort gældende, at den grænse på 96 timer, der er fastsat i den anfægtede bestemmelse, ikke er baseret på nogen videnskabelige oplysninger, at Kommissionen ikke har givet nogen begrundelse for denne tidsbegrænsning, og at denne institution burde have hørt EFSA om den tidsgrænse, der skal tages i betragtning.
66
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke vedrører et spørgsmål, der kan have en betydelig indvirkning på folkesundheden som omhandlet i artikel 13 i forordning nr. 853/2004. Denne artikel begrænser nemlig høringen af EFSA til kun at omfatte visse tilfælde, nemlig når de indførte ændringer har et tilstrækkeligt stort omfang. Da den anfægtede bestemmelse i det foreliggende tilfælde ikke ændrer de bestemmelser, der var gældende før dens vedtagelse, kan der ikke konstateres nogen betydelig indvirkning på sundheden. Denne fortolkning bekræftes i øvrigt af en skrivelse af 12. juni 2024 fra EFSA’s administrerende direktør til Europa-Parlamentets formand. I øvrigt klarlægger den anfægtede bestemmelse retsstillingen og vedrører ikke videnskabelige spørgsmål. Desuden foreligger der ikke noget videnskabeligt bevis for, at sagsøgerens praksis har en positiv indvirkning på forbrugernes sundhed.
67
Som svar på de argumenter, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det første, det andet og det tredje anbringende, har Kommissionen i duplikken, støttet af Den Franske Republik, anført, at den i svarskriftet har støttet sig på undersøgelser, der godtgør, at temperaturen og frysetiden for den røgede laks har stor indflydelse på dens kvalitet. Desuden tager tidsbegrænsningen til 96 timer hensyn til den maksimale tid, der er nødvendig for skiveskæring. Denne tidsgrænse tager således hensyn til målet om forbrugerbeskyttelse på området for fødevaresikkerhed og sektorens behov.
68
I henhold til artikel 13 i forordning nr. 853/2004 hører Kommissionen EFSA om ethvert spørgsmål, der falder ind under forordningens anvendelsesområde, og som kan have betydelig indvirkning på folkesundheden.
69
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt mellem parterne, at Kommissionen ikke hørte EFSA forud for vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse.
70
I modsætning til, hvad Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, har gjort gældende, indfører den anfægtede bestemmelse, således som det fremgår af præmis 26-54 ovenfor, nye forpligtelser over for sagsøgeren.
71
Den omstændighed, som Kommissionen har påberåbt sig, hvorefter EFSA’s administrerende direktør i sin skrivelse til Parlamentets formand anførte, at »reduktionen af de mikrobiologiske risici allerede er omfattet af den gældende lovgivning, som fastsætter betingelserne for oplagring af fiskevarer«, at »[f]orordning nr. 853/2004 foreskriver temperaturer på ca. 0°C (smeltende is) for friske produkter og på -18°C for frostprodukter«, og at »Codex Alimentarius kræver, at ferske fiskevarer oplagres ved smeltende istemperatur og frosne fiskevarer på -18°C«, er uden betydning for en sådan fortolkning.
72
Ud over den omstændighed, at EFSA i henhold til artikel 22, stk. 2, i forordning nr. 178/2002 har til opgave at yde videnskabelig rådgivning, indeholder en sådan vurdering nemlig ingen præcisering af de eventuelle bestemmelser, der var gældende før vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, som definerede begreberne »oplagring« eller »frostprodukt«, som angav, fra hvilket tidspunkt en fiskevare skulle anses for oplagret, eller som præciserede den temperatur, ved hvilken et sådant produkt skulle anses for et frostprodukt.
73
Det skal derfor efterprøves, om Kommissionen var forpligtet til at høre EFSA, inden den vedtog den anfægtede bestemmelse i overensstemmelse med artikel 13 i forordning nr. 853/2004.
74
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at parterne med rette er enige om, at det spørgsmål, som den anfægtede bestemmelse vedrører, er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 853/2004.
75
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt det nævnte spørgsmål kan have en betydelig indvirkning på folkesundheden, skal det indledningsvis fastslås, at et sådant spørgsmål i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, indebærer videnskabelige vurderinger. Indførelsen af en tidsgrænse, inden for hvilken producenter af fiskevarer har tilladelse til at opbevare disse produkter ved den temperatur, der kræves ved afstivning, forudsætter nemlig, at der foretages en analyse af og tages hensyn til den tid, hvori det kan antages, at de nævnte produkter, der opbevares ved en sådan temperatur, ikke medfører en sundhedsrisiko.
76
Hvad navnlig angår vurderingen af den betydelige indvirkning på folkesundheden skal det bemærkes, at selv om delegeret forordning 2024/1141 ikke indeholder nogen begrundelse med hensyn til indførelsen af kravene vedrørende afstivning, således som det er præciseret i præmis 41 ovenfor, fremgår det af afsnittet om den sammenhæng, som begrundelsen for denne forordning indgår i, at det er hensigtsmæssigt at »tydeliggøre« kravene med hensyn til »en lille sænkning af temperaturen med henblik på skiveskæring af ferske eller forarbejdede fiskevarer eller hævning af temperaturen af frosne fiskevarer samt forbuddet mod at opbevare eller transportere fiskevarer til den midlertidigt teknologisk påkrævede temperatur«»for at undgå enhver form for tvetydighed«.
77
Det fremgår desuden i det væsentlige af 13. betragtning i den oprindelige udgave af begrundelsen til delegeret forordning 2024/1141, som sagsøgeren henviser til, at »for at undgå misbrug, der består i at anvende produktionskrav til opbevaring af fiskevarer ved en temperatur, der ikke er i overensstemmelse med afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III [til forordning nr. 853/2004], bør nedkøling eller, for produkter, der allerede er frosset, temperaturstigningen med henblik på afstivning ske hurtigst muligt, og oplagring af fiskevarer ved en temperatur, der letter opskæring eller skiveskæring, bør være tidsbegrænset«.
78
Det skal ligeledes bemærkes, at selv om Kommissionen inden for rammerne af den foreliggende sag ikke udtrykkeligt har udtalt sig om, hvorvidt det spørgsmål, som den anfægtede bestemmelse vedrører, kan have en betydelig indvirkning på folkesundheden, har den som svar på sagsøgerens andet anbringende gjort gældende, at visse producenter har misbrugt tolerancen i EU-lovgivningen med hensyn til at anvende afstivning i produktionsprocessen til skade for forbrugerne, eftersom de fileter, der opbevares ved afstivningstemperaturen, er af ringere kvalitet, og forbrugeren, der ønsker at købe et produkt, som ikke har været frosset, vildledes.
79
Kommissionen har anført, at det fremgår af en række videnskabelige undersøgelser, at temperaturen og frysetiden for den røgede laks har stor indflydelse på dens kvalitet. Denne institution har i denne forbindelse for det første henvist til undersøgelsen »Quantification and mapping of tissue damage from freezing in cod by magnetic resonance imaging – ScienceDirect« (Kvalificering og kortlægning af vævslæsioner forårsaget af frysning hos torsk ved hjælp af magnetisk resonans – ScienceDirect) (Food Control, bind 123, maj 2021, 107734), hvoraf det fremgår, at »[f]rysning af fisk er en vigtig forarbejdningsmetode, der kan forlænge produktets holdbarhed, men som også kan forårsage betydelig skade på vævet, hvis den ikke udføres korrekt«, og at »jo mere nedfrysningsprocessen sker ved en negativ temperatur, desto mindre skadelig er processen«. For det andet har Kommissionen henvist til undersøgelsen med overskriften »Effect of Freezing on the Shelf Life of Salmon« (indfrysningens indvirkning på laksens holdbarhed) (International Journal of Food Science, august 2018, 1686121), hvoraf det fremgår, at »[v]arigheden af og temperaturen ved opbevaringen er vigtige faktorer, der påvirker fiskenes kvalitetstab og holdbarhed, idet den lipidiske fraktion hovedsageligt udsættes for autoxydative og hydrolytiske ændringer under frosset opbevaring«, og at »fiskefedt [...] er meget følsomt over for oxidering; det reducerer således fiskens ernæringsmæssige kvalitet, tekstur og farve«.
80
I øvrigt har Kommissionen inden for rammerne af sine indledende betragtninger om den retlige ramme gjort gældende, at røget laks, der bringes ned til en lavere temperatur end frysetemperaturen, skal anses for et frostprodukt og som sådan, for så vidt som det opbevares, for et produkt, der er omfattet af bestemmelserne om oplagring af frostprodukter, dvs. afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004. Kommissionen har i denne forbindelse præciseret, at der som følge af opbevaringen af den røgede laks ved den temperatur, der er fastsat for udskæringen i skiver, stadig findes en vis procentdel vand, som ved denne temperatur ikke er krystalliseret, hvilket i visse tilfælde kan gøre det muligt at udvikle bakteriefloraen i dette vand. Kommissionen har tilføjet, at oplagringen af dette produkt ved afstivningstemperaturen i tilfælde af temperaturudsving kan fremkalde en cellelyse, dvs. en opløsning af cellerne (når iskrystallerne skader cellestrukturen), hvilket øger sundhedsrisiciene og påvirker det færdige produkts tekstur, smag og næringsværdi. Kommissionen har anført, at det fremgår af den dokumentation, der er tilgængelig på FAO’s hjemmeside, at »[f]iskeproteiner ændres varigt under frysning og koldlagring«, at »den hastighed, hvormed denne denaturering finder sted, i vidt omfang afhænger af temperaturen«, at »ved temperaturer, der ligger tæt på frysepunktet, f.eks. 28°F [-2°C], sker der hurtige ændringer«, og at »selv ved 15°F [-10°C] er ændringerne så hurtige, at et produkt af god kvalitet kan forringes på nogle uger«.
81
Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at hvis sagsøgerens fortolkning, hvorefter kun produkter, hvis temperatur er blevet sænket til -18°C, kan anses for frosset, lagdes til grund, ville dette betyde, at fiskevarer, hvis temperatur kun er blevet sænket til f.eks. -17,5°C, ikke ville være omfattet af forpligtelsen til oplagring ved en temperatur på -18°C og ville kunne sælges til forbrugerne som produkter, der aldrig har været frosset, og at denne situation ville være »åbenbart farlig for forbrugernes sundhed«, henset til den risiko, som forbrugerne udsættes for som følge af muligheden for, at det samme produkt er blevet optøet flere gange.
82
Det kan således udledes af det forberedende arbejde til delegeret forordning 2024/1141 og af de argumenter, som Kommissionen har fremført i forbindelse med det foreliggende søgsmål, at den begrundelse, der førte til vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, er knyttet til den omstændighed, at der i den tidligere retlige ramme forelå »tvetydigheder« for så vidt angår afstivning og forbuddet mod oplagring og opbevaring eller transport af fiskevarer ved den temperatur, der kræves ved denne teknik, selv om opbevaringen af den røgede laks ved denne temperatur i en lang periode kan medføre sundhedsrisici.
83
Et sådant spørgsmål skal imidlertid kvalificeres som et spørgsmål, der kan have en betydelig indvirkning på folkesundheden.
84
I denne henseende er det tilstrækkeligt at fastslå, således som det er præciseret i præmis 82 ovenfor, at det i det væsentlige fremgår af Kommissionens egne argumenter, at opbevaringen af den røgede laks ved den temperatur, der kræves ved afstivning, i en lang periode kan have en indvirkning på forbrugernes sundhed og dermed have en indvirkning på folkesundheden.
85
Som det ligeledes fremgår af Kommissionens skriftlige indlæg, synes en sådan indvirkning på folkesundheden desuden at være betydelig. Kommissionen har således præciseret, at en anerkendelse af sagsøgerens fortolkning for så vidt angår afsnit VIII, kapitel VII, punkt 2, i bilag III til forordning nr. 853/2004 ville føre til en situation, »der er åbenbart farlig for forbrugernes sundhed«.
86
Det må derfor fastslås, at Kommissionen var forpligtet til at høre EFSA i henhold til artikel 13 i forordning nr. 853/2004, inden den vedtog den anfægtede bestemmelse.
87
Denne konstatering bestyrkes af den omstændighed, at det, således som Kommissionen selv har gjort gældende, fremgår af 27. betragtning til forordning nr. 853/2004, at EU-lovgivningen om fødevarehygiejne bør være baseret på videnskabelig rådgivning.
88
Det skal imidlertid i lighed med det af sagsøgeren anførte bemærkes, at det videnskabelige grundlag, som Kommissionen tog hensyn til med henblik på udarbejdelsen af den anfægtede bestemmelse, hverken fremgår af delegeret forordning 2024/1141 eller af begrundelsen herfor.
89
Kommissionen har i øvrigt ikke bestridt sagsøgerens argumenter om et sådant manglende videnskabeligt grundlag. I duplikken har Kommissionen nemlig begrænset sig til at præcisere, at den i svarskriftet har støttet sig på undersøgelser, der godtgør, at temperaturen og frysetiden for den røgede laks har en betydelig indvirkning på dens kvalitet, men har ikke udtalt sig om, at der ikke forelå noget videnskabeligt grundlag ved udarbejdelsen af den anfægtede bestemmelse.
90
Det manglende videnskabelige grundlag for den anfægtede bestemmelse i forbindelse med dens udarbejdelse kan desuden udledes af Kommissionens argument som svar på sagsøgerens andet anbringende, hvorefter den maksimale varighed på 96 timer følger af en »konsensus blandt producenterne i sektoren« om den tid, der er nødvendig til skiveskæring af røget laks, der er genstand for afstivning, og hvorefter der »utvivlsomt er tale om en rimelig og tilstrækkelig frist til at gennemføre skiveskæringsprocessen i egentlig forstand, henset til sektorens logistiske og organisatoriske behov på dette produktionstrin«.
91
Ganske vist anmodede Parlamentets formand, således som Kommissionen har gjort gældende, i overensstemmelse med artikel 29, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 178/2002 i en skrivelse af 14. maj 2024 EFSA om at afgive en videnskabelig udtalelse om virkningen af procedurerne for afstivning og optøning på overlevelsen og udviklingen af biologiske risici, som sidstnævntes administrerende direktør besvarede ved skrivelse af 12. juni 2024, hvori han præciserede, at han »ikke er i stand til at identificere udestående spørgsmål vedrørende fødevaresikkerhed eller risiko for folkesundheden under de oplagringsbetingelser, der er beskrevet i anmodningen«.
92
Det må imidlertid konstateres, at en sådan udveksling fandt sted efter vedtagelsen af delegeret forordning 2024/1141, dvs. den 14. december 2023, og at den derfor under alle omstændigheder er uden betydning for lovligheden af denne forordning.
93
I lyset af samtlige ovenstående betragtninger skal det fjerde anbringende derfor tages til følge, og den anfægtede bestemmelse annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge sagsøgerens øvrige argumenter og anbringender.
Sagsomkostninger
94
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har tabt sagen og bør derfor pålægges at bære sine egne sagsomkostninger og betale de af sagsøgeren afholdte omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand.
95
I henhold til artikel 138, stk. 1, i procesreglementet bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Den Franske Republik skal derfor bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):
1)
Punkt 3, litra e), i bilaget til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2024/1141 af 14. december 2023 om ændring af bilag II og III til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 for så vidt angår særlige hygiejnekrav for visse kødprodukter, fiskevarer, mejeriprodukter og æg annulleres.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne sagsomkostninger og betaler de af Mowi Poland S.A. afholdte omkostninger.
3)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.
Costeira
Öberg
Zilgalvis
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. september 2025.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.