Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
RIMVYDAS NORKUS
föredraget den 6 mars 2025(1)
Mål C-656/23 [Karaman](i)
B
mot
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Noord-Holland (Domstolen för Nordholland, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Asylpolitik – Direktiv 2011/95/EU – Normer för när personer ska anses berättigade till internationellt skydd och för innehållet i det beviljade skyddet – Den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus – Artikel 13 – Skäl 21 – Uppehållstillstånd – Artikel 24.1 – Fastställande av den tidpunkt då uppehållstillstånd som har utfärdats till en flykting börjar gälla – Direktiv 2013/32/EU – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Artikel 6 – Datum då ansökan ’görs’, ’registreras’ eller ’lämnas in’ – Förmånligare nationella normer ”
I.      Inledning
1.        Denna begäran om förhandsavgörande(2) ger Europeiska unionens domstol tillfälle att ytterligare klargöra begreppet flyktingstatus och de rättigheter som är knutna till denna status. Domstolen ska pröva huruvida den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus har rättsliga konsekvenser för fastställandet av den tidpunkt då ett uppehållstillstånd som en medlemsstat har utfärdat till en flykting börjar gälla. Eftersom medlemsstaterna ska utfärda ett uppehållstillstånd till personer som innehar flyktingstatus så snart som möjligt efter det att de har beviljats internationellt skydd,(3) uppkommer frågan huruvida detta uppehållstillstånd får retroaktiv verkan från den tidpunkt då personen i fråga har subjektiv rätt till erkännande av flyktingstatus eller vid något annat tillfälle.
2.        Rechtbank Noord-Holland (Domstolen för Nordholland, Nederländerna) vill särskilt få klarhet i huruvida den tidpunkt då ett uppehållstillstånd utfärdas till en flykting börjar gälla avgörs av artikel 6 i direktiv 2013/32/EU(4) och, om så är fallet, huruvida den relevanta tidpunkten enligt nämnda bestämmelse är den tidpunkt då en ansökan om internationellt skydd görs, registreras eller lämnas in. För den händelse ett uppehållstillstånd som har utfärdats till en flykting inte får verkan ”om en person ansöker om internationellt skydd” enligt artikel 6.1 i förfarandedirektivet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i hur detta förhåller sig till artikel 13 och skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet, där det hänvisas till medlemsstaternas skyldighet att bevilja personer som uppfyller de relevanta kriterierna flyktingstatus, och till rättsaktens fastställande karaktär.
3.        Denna begäran om förhandsavgörande har framställts i samband med påstådda (utdragna) fördröjningar av behandlingen av ansökningarna om internationellt skydd och till följd av det en senareläggning i vissa fall av förvärv eller åtnjutande av rättigheter – såsom rätten till uppehållstillstånd – vilka beviljas personer som åtnjuter internationellt skydd.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
Skyddsgrundsdirektivet
4.        I skäl 21 i detta direktiv anges följande:
”Erkännandet av flyktingstatus är en fastställelse av redan existerande rättigheter.”
5.        I artikel 2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
...
d)      flykting: en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit ...
e)      flyktingstatus: en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som flykting
....”
6.        I direktivets artikel 13, som har rubriken ”Beviljande av flyktingstatus”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus om han eller hon kan betraktas som flykting enligt kapitlen II och III.”
7.        I direktivets artikel 24.1, som har rubriken ”Uppehållstillstånd”, anges följande:
”Så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats, ska medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat ...”
Förfarandedirektivet
8.        I artikel 6 i detta direktiv, vilken har rubriken ”Rätt till prövning av ansökan”, föreskrivs följande:
”1.       Om en person ansöker om internationellt skydd vid en myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera sådana ansökningar ska denna diarieföring ske senast tre arbetsdagar efter det att ansökan gjorts. ...
2.      Medlemsstaterna ska se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt. ...
3.      Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 får medlemsstaterna ställa som krav att ansökningar om internationellt skydd ska lämnas in personligen och/eller på en angiven plats.
4.      Utan hinder av punkt 3 ska en ansökan om internationellt skydd anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden eller en officiell rapport inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt.
...”
9.        I direktivets artikel 9.1, som har rubriken ”Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan”, föreskrivs följande:
”De sökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Rätten att stanna kvar ska inte utgöra ett berättigande till uppehållstillstånd.”
10.      I artikel 31, som har rubriken ”Prövningsförfarande”, anges följande:
”...
2.      Medlemsstaterna ska se till att prövningsförfarandet avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning.
3.      Medlemsstaterna ska säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in.
...
Medlemsstaterna får förlänga den tidsfrist på sex månader som anges i denna punkt med en period på högst ytterligare nio månader …
...
I vederbörligen motiverade undantagsfall får medlemsstaterna överskrida de tidsfrister som föreskrivs i denna punkt med högst tre månader om det krävs för att säkerställa tillräcklig och fullständig prövning av ansökan om internationellt skydd.
...”
Direktiv 2013/33/EU(5)
11.      Direktivets artikel 6, med rubriken ”Dokumentation”, har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna ska se till att den sökande inom tre dagar efter det att ansökan om internationellt skydd lämnats in förses med ett dokument utfärdat i hans eller hennes eget namn som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som sökande eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas.
Om innehavaren inte har rätt att röra sig fritt inom hela eller delar av medlemsstatens territorium, ska dokumentet även styrka detta.
...
4.      Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förse sökande med det dokument som avses i punkt 1 och som ska vara giltigt lika länge som dessa har tillstånd att uppehålla sig på den berörda medlemsstatens territorium.
...”
12.      I artikel 7 i samma direktiv, med rubriken ”Bosättning och rörelsefrihet”, föreskrivs följande:
”1.      De sökande får röra sig fritt på värdmedlemsstatens territorium eller inom ett område som har anvisats dem av den medlemsstaten. Det anvisade området ska inte påverka den omistliga privatlivssfären och ska ge tillräckligt utrymme för att garantera tillträde till alla förmåner enligt detta direktiv.
...”
B.      Nederländsk rätt
Utlänningslagen
13.      I Vreemdelingenwet (utlänningslagen) av den 23 november 2000(6) föreskrivs följande i artikel 28:
”1.      Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreteraren med ansvar för rättsliga frågor och säkerhet, Nederländerna) ska ha befogenhet
a)      att bifalla ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd, att avslå den, att inte pröva den, att avvisa den eller att vägra att beakta den. ...”
14.      I artikel 29 i denna lag föreskrivs följande:
”1.      Tidsbegränsat uppehållstillstånd, vilket anges i [artikel 28] får utfärdas till en utländsk person
a)      som har flyktingstatus, eller
...”
15.      I artikel 44 i denna lag föreskrivs följande:
”...
2.      Om den ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd som anges i artikel 28.1 a godtas ska uppehållstillståndet beviljas från den tidpunkt då ansökan togs emot.”
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16.      Den 10 oktober 2021 uppsökte klaganden, B, som är tredjelandsmedborgare, Immigratie- en Naturalisatiedienst(invandrings- och naturalisationsmyndigheten, Nederländerna) (nedan kallad IND) för att ansöka om asyl. Hans ansökan registrerades det datumet. Från och med då vistades B lagligen i Nederländerna, asylmottagningsvillkoren gällde för honom och han löpte inte risk för utvisning (risk för refoulement).
17.      Den 20 oktober 2021 tillhandahöll IND, som lyder under Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nedan kallad Staatssecretaris), det nationella standardformuläret för ansökan om internationellt skydd, M35-H, till B, vilket denne undertecknade och lämnade in samma datum.
18.      Genom beslut av den 26 augusti 2022 beviljade Staatssecretaris B internationellt skydd enligt artikel 29.1 a i utlänningslagen.(7) Detta beslut började enligt artikel 44.2 i denna lag gälla den 20 oktober 2021, det vill säga det datum då B lämnade in ansökningsformulär M35-H. B beviljades uppehållstillstånd från den 20 oktober 2021 till den 20 oktober 2026.
19.      B väckte talan vid den hänskjutande domstolen och ifrågasatte det datum då hans uppehållstillstånd började gälla. Han anser att ett uppehållstillstånd börjar gälla det datum då en asylsökande meddelar sin önskan att få asyl. Med detta avses den tidpunkt då en asylsökande gör en ansökan enligt artikel 6.1 i förfarandedirektivet – den 10 oktober 2021 i det aktuella fallet.
20.      Den omständigheten att ett uppehållstillstånd inte får verkan förrän sökanden har uppfyllt de processuella kraven för att lämna in en ansökan undergräver enligt B den fastställande karaktären hos erkännandet av flyktingstatus, vilket har bekräftats av EU-domstolen(8) och strider mot artikel 13 i skyddsgrundsdirektivet. Det strider också mot förfarandedirektivets verkan och syfte, eftersom B skulle vara otillbörligt beroende av de behöriga myndigheterna vad gäller rätten till asyl, möjligheten att åtnjuta rättigheter som garanteras i artikel 18 (Rätt till asyl) i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och förvärva ställning som varaktigt bosatt enligt direktiv 2003/109/EG.(9) Utövandet av rätten till asyl får inte vara beroende av de behöriga myndigheternas arbetsbelastning eller av de politiska val som medlemsstaterna har gjort i fråga om bemanning av dessa myndigheter, och asylsökande får inte behandlas olika enbart beroende på när de kan lämna in en formell ansökan om internationellt skydd.
21.      Dessutom ska medlemsstaterna enligt artikel 31.2 i förfarandedirektivet se till att prövningsförfarandet avslutas så snart som möjligt. I artikel 31.3 i samma direktiv anges att den period inom vilken beslut ska fattas börjar löpa från den tidpunkt då ansökan om internationellt skydd lämnas in. Det görs således uttryckligen ett undantag från villkoret att de rättigheter som nämns i förfarandedirektivet gäller från det att ansökan ”görs”. Av detta kan utläsas att alla rättigheter gäller från det att ansökan ”görs”, såvida inte ett annat datum anges i förfarandedirektivet.
22.      B anser att artikel 44 i utlänningslagen överensstämmer med unionsrätten. Enligt denna ska en asylansökan betraktas som mottagen först när den har lämnats in på föreskrivet sätt. Den 10 oktober 2021 angav B att han ville söka asyl. Detta önskemål registrerades samma dag. Den 20 oktober 2021 uppfylldes de formella kraven genom att ansökningsformuläret undertecknades och asylförfarandet inleddes. Uppehållstillstånd utfärdades till B med verkan från dagen för ansökan, det vill säga den 20 oktober 2021. B anser att detta är i linje med artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet och med kravet enligt denna bestämmelse att ett förnybart uppehållstillstånd ska utfärdas ”så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats”. Det framgår av denna bestämmelse att det finns en skillnad mellan erkännande av flyktingstatus, som är fastställande, och beviljande av uppehållstillstånd, som inte är det. Direktiv 2003/86/EG(10) och domen A och S och domen XC, i vilka detta direktiv tolkades, kan inte tillämpas analogt, eftersom artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet uttryckligen reglerar det datum då uppehållstillstånd ska utfärdas.
23.      Genom att visa sin önskan att få asyl begärde B internationellt skydd enligt artikel 6 i förfarandedirektivet och asyl enligt artikel 28 i utlänningslagen. Det innebär inte att det uppehållstillstånd som utfärdades till B skulle få verkan från den dagen. I artikel 6 i förfarandedirektivet anges att medlemsstaterna får göra åtskillnad mellan ”att göra” en asylansökan och att ”lämna in” denna ansökan. Det framgår av artikel 6.3 i förfarandedirektivet att medlemsstaterna är behöriga att fastställa detaljerade regler för inlämnande av en ansökan.
24.      Med hänsyn till belastningen på IND vid tiden för B:s ansökan är dessutom en period på 10 dagar mellan den tidpunkt då han visade sin önskan att få internationellt skydd och den tidpunkt då han kunde lämna in en asylansökan inte orimligt lång. B kunde lämna in en ansökan om internationellt skydd ”så snart som möjligt”, och Staatssecretaris handlade således i enlighet med artikel 6.2 i förfarandedirektivet.
25.      Vid beräkning av den lagliga vistelsens längd behandlas tredjelandsmedborgare förmånligare i Nederländerna än som krävs enligt unionsrätten.(11) Om en asylansökan bifalls börjar ett uppehållstillstånd gälla från det datum då ansökan lämnades in. Detta innebär att hela den tid då asylförfarandet pågår anses utgöra en period med laglig vistelse när ansökningar om ställning som varaktigt bosatt prövas.
26.      Den hänskjutande domstolen är osäker på om nationella bestämmelser enligt vilka uppehållstillstånd inte kan börja gälla innan de nationella processuella kraven har uppfyllts(12) strider mot den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus och/eller mot artikel 13 i skyddsgrundsdirektivet.(13) Det framgår av artikel 6 i förfarandedirektivet att det finns en skillnad mellan att göra och att lämna in en asylansökan. Tvisten i förevarande mål avser i huvudsak frågan huruvida unionsrätten avgör vid vilken tidpunkt ett uppehållstillstånd som beviljas flyktingar ska få verkan och, om så är fallet, huruvida denna verkan är knuten till det datum då en ansökan om internationellt skydd ”görs” eller ”lämnas in” eller till ett annat datum.
27.      Rechtbank Noord-Holland (Domstolen för Nordholland, Nederländerna) beslutade därför att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1)       Är artikel 6 i [förfarandedirektivet] relevant för att besvara frågan med vilket startdatum ett uppehållstillstånd ska beviljas?
2)      Om frågan besvaras jakande, ska artikel 6 i förfarandedirektivet tolkas så, att det avgörande för uppehållstillståndets startdatum är datumet för när ansökan om internationellt skydd:
–        gjordes (artikel 6.1 första stycket i förfarandedirektivet),
–        registrerades (artikel 6.1 första stycket och 6.5 i förfarandedirektivet) eller
–        (formellt) lämnades in (artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i förfarandedirektivet)?
3)      Om inte datumet då ansökan gjordes är avgörande för uppehållstillståndets startdatum, hur förhåller det sig till artikel 13 jämförd med skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet, med tanke på den där angivna fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus?”
IV.    Förfarandet vid EU-domstolen
28.      B, den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samma parter utvecklade sin talan och besvarade domstolens frågor vid förhandlingen den 5 december 2024.
V.      Bedömning
A.      Parternas argument
29.      B anser att den hänskjutande domstolens tredje fråga ska besvaras först, eftersom den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus måste ha företräde framför svaret på den hänskjutande domstolens frågor. Han anser att ett uppehållstillstånd som har utfärdats i enlighet med artikel 24.1 i skyddsdirektivet får verkan från det datum då en ansökan om internationellt skydd enligt artikel 6.1 i förfarandedirektivet ”görs”. Alla senare datum skulle undergräva den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus, vilket bekräftas av artikel 13 och skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet, och sökandena skulle vara otillbörligt beroende av att de behöriga myndigheterna förverkligar deras rätt till asyl som garanteras i artikel 18 i stadgan. I andra hand har B gjort gällande att ett uppehållstillstånd ska få verkan det datum då en ansökan om internationellt skydd registreras.
30.      Den nederländska regeringen och kommissionen anser att artikel 6 i förfarandedirektivet inte avgör när ett uppehållstillstånd får verkan. Kommissionen har påpekat att medlemsstaterna enligt artikel 9.1 i förfarandedirektivet, artikel 6.1 i direktiv 2013/33 och artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet får utfärda ett uppehållstillstånd som får verkan från det datum då internationellt skydd beviljas. Kommissionen anser att nationell lagstiftning i vilken föreskrivs att ett uppehållstillstånd ska få verkan retroaktivt från det datum då en ansökan om internationellt skydd lämnas in ”går utöver” kraven i skyddsgrundsdirektivet och förfarandedirektivet. Den nederländska regeringen har påpekat att artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet inte avgör när ett uppehållstillstånd som har utfärdats till en flykting får verkan. Unionsrätten utgör emellertid inte hinder för nationella bestämmelser enligt vilka ett sådant uppehållstillstånd får verkan från det att en ansökan om internationellt skydd lämnas in. Både den nederländska regeringen och kommissionen anser att den omständigheten att ett uppehållstillstånd får verkan från det datum då en ansökan om internationellt skydd lämnas in inte undergräver den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus.
B.      Analys
31.      Den hänskjutande domstolen har ställt tolkningsfrågorna för att i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 6 i förfarandedirektivet avgör det datum då ett uppehållstillstånd(14) utfärdas till en flykting. För den händelse den bestämmelsen inte avgör denna fråga och ett uppehållstillstånd inte får verkan det datum då en flykting gör en ansökan om internationellt skydd vill den hänskjutande domstolen få klarhet i hur detta förhåller sig till den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus.
32.      Innan jag bedömer relevansen av artikel 6 i förfarandedirektivet inom ramen för denna begäran om förhandsavgörande kommer jag att undersöka begreppet flyktingstatus och åtskillnaden i unionsrätten mellan denna status och ”att vara flykting”. Dessutom kommer jag att undersöka de olika rättigheter som är knutna till dessa rättsliga begrepp. Jag kommer särskilt att förklara kopplingen mellan erkännandet av flyktingstatus(15) och rätten till uppehållstillstånd enligt unionsrätten samt relevansen av artikel 6 i förfarandedirektivet i det sammanhanget. Till sist kommer jag att undersöka frågan huruvida skyddsgrundsdirektivet och förfarandedirektivet utgör hinder för att anta nationell lagstiftning i vilken föreskrivs att ett uppehållstillstånd ska få retroaktiv verkan från det datum då en ansökan om internationellt skydd lämnas in.
Flyktingstatus och rätten till uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet
33.      Syftet med skyddsgrundsdirektivet är att införa gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har behov av internationellt skydd och för att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater.(16) I artikel 13 i skyddsgrundsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna ska bevilja alla tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som uppfyller de materiella kraven för att betraktas som flykting enligt kapitlen II och III i detta direktiv. Medlemsstaterna har inget utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.(17)
34.      Även om EU-domstolen har betonat att ett erkännande eller beviljande av flyktingstatus är en fastställelse och inte ger upphov till ställning som flykting(18) har den understrukit att det finns en skillnad mellan att vara ”flykting” enligt definitionen i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet och det formella beviljandet eller erkännandet av ”flyktingstatus” enligt definitionen i artikel 2 e i samma direktiv.(19) Det är först efter att formellt ha erkänts som flykting som personen i fråga enligt artikel 2 b i skyddsgrundsdirektivet är en ”person som beviljats internationellt skydd” enligt detta direktiv och kommer i åtnjutande av alla rättigheter och förmåner som föreskrivs i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet.(20)
35.      Skillnaden mellan att vara flykting och flyktingstatus och de olika rättigheter som är knutna till dessa begrepp framgår särskilt tydligt av skyddsdirektivets artikel 14.4–14.6 om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus och av rättspraxis i detta avseende. En medlemsstat får välja att återkalla eller inte bevilja flyktingstatus enligt artikel 14.4 eller 14.5 i skyddsgrundsdirektivet även när personen i fråga uppfyller de materiella krav som är en förutsättning för att han eller hon ska betraktas som flykting. Flyktingar har fortfarande vissa rättigheter som garanteras i Genèvekonventionen trots att de har förlorat sin flyktingstatus, men de kommer inte längre att ha rätt till alla de förmåner som anges i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet. Enligt artikel 14.6 i detta direktiv ska den miniminivå av skydd som föreskrivs i Genèvekonventionen iakttas, vilket krävs enligt artikel 78.1 FEUF och artikel 18 i stadgan.(21)
36.      Följaktligen beviljas vissa rättigheter enligt kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet, såsom skydd mot avvisning (artikel 21), i princip för alla flyktingar, medan andra rättigheter, däribland rätten till information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med bland annat flyktingstatus (artikel 22), rätten till uppehållstillstånd (artikel 24), rätten till resedokument (artikel 25) och tillträde till arbetsmarknaden (artikel 26), villkoras av att internationellt skydd beviljas.(22) Dessutom innehåller kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet rättigheter som motsvarar de rättigheter som anges i Genèvekonventionen och rättigheter som ger mer långtgående skydd och som inte har någon motsvarighet i konventionen. Rätten till uppehållstillstånd enligt artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet hör till den senare kategorin.
37.      Rätten till uppehållstillstånd har särskild betydelse, eftersom den i praktiken möjliggör tillträde till andra rättigheter enligt kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet. I det hänseendet anges följande i skäl 40 i skyddsgrundsdirektivet: ”Medlemsstaterna får, inom de gränser som följer av internationella åtaganden, föreskriva att beviljande av förmåner avseende tillträde till sysselsättning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård samt tillgång till integrationsfrämjande åtgärder förutsätter att ett uppehållstillstånd har utfärdats.” Även om EU-domstolen har slagit fast att villkoret i detta skäl ”hänför sig ... till rent administrativa åtgärder”, då syftet med kapitel VII i det direktivet är att säkerställa att de förmåner som flyktingar åtnjuter når upp till en miniminivå i alla medlemsstater,(23) bevisas betydelsen av ett uppehållstillstånd och ett effektivt tillträde till rättigheter av artikel 20.3 i förordning (EU) 2024/1347, som nyligen har antagits.(24) I bestämmelsen anges följande: ”Om ett uppehållstillstånd inte utfärdas till en person som beviljats internationellt skydd inom 15 dagar efter beviljandet av internationellt skydd ska den berörda medlemsstaten vidta provisoriska åtgärder, såsom registrering eller utfärdande av ett dokument, för att säkerställa att den person som beviljats internationellt skydd har faktisk tillgång till de rättigheter som föreskrivs i [kapitel VII] ... tills dess att uppehållstillståndet utfärdats i enlighet med artikel 24.”(25)
38.      I domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) bekräftade domstolen att en tredjelandsmedborgare eller statslös person vars flyktingstatus inte har erkänts formellt inte har rätt till uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet.(26) Det förhåller sig så även om personen som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd enligt kapitel II i skyddsgrundsdirektivet uppfyller de materiella krav som anges i kapitel III i direktivet och har en subjektiv rätt att beviljas flyktingstatus.(27)
39.      Rätten till uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet är följaktligen ”hänförlig till” eller ”kopplar till” flyktingstatus(28) enligt definitionen i artikel 2 e i samma direktiv.(29) I det avseendet krävs det enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet att medlemsstaterna utfärdar ett uppehållstillstånd till flyktingar så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats.  I skyddsgrundsdirektivet finns inget krav att uppehållstillstånd ska utfärdas före den tidpunkten. Även om den tidpunkt då uppehållstillståndet ska börja gälla inte uttryckligen fastställs i bestämmelsen finns det inget i ordalydelsen i skyddsgrundsdirektivet som antyder att unionslagstiftaren avsåg att uppehållstillstånd som utfärdas till flyktingar ska få verkan retroaktivt och således innan internationellt skydd formellt beviljas. Det följer av ordalydelsen i artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet att medlemsstaterna ska påskynda utfärdandet av uppehållstillstånd när en flykting har beviljats internationellt skydd.(30) För att inte målet med denna bestämmelse ska undergrävas eller motverkas och för att säkerställa att en person med flyktingstatus kommer i åtnjutande av alla rättigheter enligt kapitel VII i detta direktiv på ett effektivt sätt anser jag att uppehållstillståndet ska få verkan från det datum då det utfärdats.
40.      Ovanstående tolkning av artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet kan inte ifrågasättas med stöd av artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109.(31) Enligt artikel 4.1 i direktiv 2003/109 ska en medlemsstat bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen. I artikel 4.2 och 4.3 i direktiv 2003/109 fastställs exakta regler för beräkning av den bosättningsperiod på ”fem år” som föreskrivs i artikel 4.1 i nämnda direktiv. I detta hänseende föreskrivs i artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109, som rör personer som ansöker om internationellt skydd, att ”[n]är det gäller personer som beviljats internationellt skydd ska man vid beräkningen av den period som avses i punkt 1 beakta minst halva tidsperioden mellan den dag då den ansökan om internationellt skydd ingavs vilken ligger till grund för att detta skydd beviljades och den dag då det uppehållstillstånd som avses i artikel 24 i [skyddsgrundsdirektivet] beviljades, eller hela denna period, om den överstiger 18 månader.” Det bör understrykas att det inte regleras i artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109 när ett uppehållstillstånd som har utfärdats i enlighet med artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet får verkan, utan i stället föreskrivs att bosättningsperioder för personer som har beviljats internationellt skydd under vissa omständigheter ska beräknas från den tidpunkt då deras ansökan om internationellt skydd lämnades in enbart för beräkning av bosättningsperioden på ”fem år”. Artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109 kan inte tillämpas utanför sitt sammanhang och ger inte stöd för B:s påstående att ett uppehållstillstånd som har utfärdats i enlighet med artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet får verkan från det datum då ansökan om internationellt skydd gjordes.
Artikel 6 och artikel 9.1 i förfarandedirektivet
41.      Jag anser att artikel 6 i förfarandedirektivet och rättspraxis avseende denna inte ändrar eller påverkar tolkningen av artiklarna 13 och 24.1 i skyddsgrundsdirektivet. Syftet med förfarandedirektivet är att garantera en faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet för internationellt skydd.(32) Enligt artikel 6 i samma direktiv ska medlemsstaterna se till att de berörda personerna kan utöva rätten att ansöka om internationellt skydd på ett effektivt sätt, och det görs åtskillnad mellan att göra, att registrera och att lämna in en ansökan om internationellt skydd.
42.      En tredjelandsmedborgare eller statslös person ”gör” en ansökan om internationellt skydd genom att ge uttryck för sin vilja att ansöka om skydd vid en myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera en ansökan.(33) Enligt artikel 6.1 i samma direktiv ska medlemsstaterna registrera ansökningar om internationellt skydd senast tre eller sex arbetsdagar efter det att en sådan ansökan ”gjorts”.(34)
43.      I artikel 6.2 i förfarandedirektivet föreskrivs nämligen att ”[m]edlemsstaterna ska se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt”.(35) Enligt sistnämnda rättsakt krävs det i princip att en person som har ansökt om internationellt skydd fyller i en blankett som tillhandahålls för detta enligt artikel 6.4 i förfarandedirektivet. Det krävs inte några administrativa formaliteter för att ”göra” en ansökan om internationellt skydd. Dessa formaliteter äger rum när ansökan ”lämnas in”.(36) Att göra och att lämna in en ansökan om internationellt utgör således två på varandra följande skilda steg. Det finns ändå ett nära samband mellan dessa åtgärder, eftersom de syftar till att säkerställa dels faktisk tillgång till det förfarande som gör det möjligt att pröva en ansökan om internationellt skydd, dels effektiviteten av artikel 18 i stadgan.(37)
44.      Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte, utan att åsidosätta den ändamålsenliga verkan av artikel 6 i förfarandedirektivet, utan giltiga skäl skjuta upp den tidpunkt då den berörda personen ges möjlighet att ansöka om internationellt skydd.(38) Enligt min uppfattning gäller detta synsätt i tillämpliga delar för artikel 6.2 i detta direktiv och för inlämnande av en ansökan om internationellt skydd med hänsyn till användningen i denna bestämmelse av begreppen ”faktisk möjlighet” och ”så snart som möjligt”.(39) När en ansökan om internationellt skydd lämnas in börjar den frist på sex månader löpa(40) inom vilken den beslutande myndigheten i princip ska pröva ansökan i enlighet med artikel 31.3 i förfarandedirektivet.(41)
45.      Även om en tredjelandsmedborgare får status som ”sökande av internationellt skydd” i den mening som avses i artikel 2 c i förfarandedirektivet(42) från den tidpunkt då han eller hon ”gör” en sådan ansökan föreskrivs inte i detta direktiv att uppehållstillstånd ska utfärdas till en sådan sökande, och än mindre anges det datum då ett sådant uppehållstillstånd får verkan.(43)
46.      Enligt artikel 9.1 i förfarandedirektivet har en sökande av internationellt skydd emellertid rätt att stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium så länge som förfarandet för prövning av ansökan pågår. Rätten att stanna kvar gäller enbart så länge som förfarandet pågår till dess att beslut har fattats i enlighet med kapitel III i förfarandedirektivet. I bestämmelsen anges också uttryckligen att rätten att stanna kvar inte utgör ett berättigande till uppehållstillstånd.(44) Den rätten hindrar att en person som ansökt om internationellt skydd anses ”vistas olagligt” i den mening som avses i direktiv 2008/115/EG(45) under perioden från det att personen ger in sin ansökan om internationellt skydd till dess att ett beslut avseende ansökan antas i första instans.(46)
47.      Den omständigheten att en sökande av internationellt skydd har rätt att stanna kvar i en medlemsstat (eller en del av en medlemsstat) till dess att hans eller hennes ansökan prövas bekräftas av bland annat artiklarna 6.1 och 7.1 i direktiv 2013/33. Enligt artikel 6.1 i samma direktiv ska medlemsstaterna dessutom förse en sökande av internationellt skydd med ett dokument som styrker hans eller hennes rättsliga ställning eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas.
48.      Eftersom prövningsfasen i förfarandet inte inleds förrän efter det att fasen för att få tillgång till förfarandet(47) har avslutats kommer en fördröjning av fasen för tillgång att leda till en fördröjning av inledningen av prövningsförfarandet.(48) Detta kommer i slutändan att fördröja det slutgiltiga beviljandet av flyktingstatus,(49) och möjligheterna för flyktingarna att komma i åtnjutande av de rättigheter som är knutna denna ställning – däribland rätten till uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet – kommer att försenas. Utan stöd av en sådan lagbestämmelse som artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109 anser jag emellertid inte att en flykting som råkar ut för en sådan fördröjning har rätt till ett uppehållstillstånd med retroaktiv verkan efter det att flyktingstatus har beviljats. En annan bedömning skulle medföra en förvanskning av skillnaden mellan ”att vara flykting” och flyktingstatus och de olika rättigheter som är knutna till dessa rättsliga begrepp.(50)
49.      I förevarande mål har B påpekat att även om han kunde ”lämna in” sin ansökan om internationellt skydd 10 dagar efter det att han ansökt(51) är tidsperioden i fråga inte representativ, och vissa sökande var tvungna att vänta i månader innan de lämnade in sina ansökningar. Eftersom det inte tycks ha förekommit någon oskälig eller otillbörlig fördröjning som undergräver verkan av artikel 6.2 i förfarandedirektivet och rätten till tillgång till ansökningsförfarandet i det nationella målet anser jag att B:s synpunkter beträffande andra eventualiteter vad gäller tredje part är mycket diskutabla.
50.      Det åligger i varje fall sökandena av internationellt skydd att lämna in en ansökan till de behöriga myndigheterna enligt artikel 6.2 i förfarandedirektivet, även om en medlemsstat ska förse dem med bland annat den blankett som krävs enligt artikel 6.4 i samma direktiv.(52) Det finns inget i handlingarna i målet som tyder på att Staatssecretaris hade underlåtit att förse sökandena med de blanketter som krävs, inte hade godtagit dessa när de fyllts i eller hindrat eller fördröjt godtagandet av dem på ett oskäligt sätt.
51.      Det bör också påpekas att det, till skillnad från omständigheterna i domen A och S,(53) där en underårig utan medföljande vuxen oåterkalleligen skulle nekas rätt till familjeåterförening enligt artikel 10.3 a i direktiv 2003/86 på grund av att vederbörande, beroende på vid vilken tidpunkt denna omständighet bedömdes, inte längre var underårig, inte finns något i handlingarna i målet som tyder på att de rättigheter som B åtnjuter enligt bland annat skyddsgrundsdirektivet kommer att undergrävas på grund av tidens gång på samma sätt i förevarande mål.
Slutsats i denna del
52.      Artikel 6 i förfarandedirektivet avgör inte vid vilken tidpunkt ett uppehållstillstånd som har utfärdats till en person med flyktingstatus får verkan. Enligt artikel 13, jämförd med skäl 21, och artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet ska ett uppehållstillstånd utfärdas så snart som möjligt efter det att han eller hon har beviljats flyktingstatus, och det ska i princip få verkan från det datum då det utfärdades, trots den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus. Det finns inget krav enligt dessa bestämmelser att ett uppehållstillstånd ska beviljas eller börja gälla innan flyktingstatus formellt beviljas eller erkänns.
Medlemsstaternas rätt att införa förmånligare normer
53.      Enligt artikel 5 i förfarandedirektivet får medlemsstaterna införa eller behålla förmånligare normer för förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd, förutsatt att de normerna är förenliga med detta direktiv. I artikel 3 i skyddsgrundsdirektivet anges också att medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med det direktivet.(54) EU-domstolen har således i huvudsak förklarat att skyddsgrundsdirektivets tillämpningsområde inte får utsträckas med avseende på person (ratione personae) till att innefatta personer som a priori saknar samband med den logiska grunden för internationellt skydd.(55)
54.      Jag anser emellertid att en medlemsstat, när den har beviljat en person flyktingstatus, får bestämma att ett uppehållstillstånd som har utfärdats till denna person i enlighet med artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet ska få verkan retroaktivt från det datum då hans eller hennes ansökan om internationellt skydd lämnades in i enlighet med artikel 6.2 i förfarandedirektivet.(56) I det avseendet utsträcker en sådan nationell bestämmelse som artikel 44.2 i utlänningslagen inte tillämpningsområdet för skyddsgrundsdirektivet med avseende på person (ratione personae) till att innefatta personer som a priori inte har något samband med den logiska grunden för internationellt skydd. Den förstärker enbart en rättighet som i enlighet med kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet har beviljats en person som åtnjuter internationellt skydd. Även om gränsen suddas ut mellan den status och motsvarande rättigheter som sökande av internationellt skydd har och den status och motsvarande rättigheter som gäller för personer som har beviljats internationellt skydd, tycks inte bestämmelsen undergräva syftet med förfarandedirektivet eller skyddsgrundsdirektivet. I punkt 57 i domen A och S betonade domstolen den omständigheten att en asylprocess kan ta betydande tid i anspråk. Under perioder med en kraftig ökning av antalet ansökningar om internationellt skydd överskrids i synnerhet ofta de tidsfrister som föreskrivs i unionsrätten i detta avseende. Med hänsyn till att sådana nationella bestämmelser som artikel 44.2 i utlänningslagen i viss mån kan minska fördröjningarna i förfarandet tycks det inte undergräva syftet med direktiven i fråga, något som dock åligger den hänskjutande domstolen att kontrollera.
VI.    Förslag till avgörande
55.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som har hänskjutits av Rechtbank Noord-Holland (Domstolen för Nordholland, Nederländerna) på följande sätt:
1) Artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd
ska tolkas så, att den inte avgör vid vilken tidpunkt ett uppehållstillstånd som har utfärdats till en person med flyktingstatus får verkan.
2)      Artikel 13, jämförd med skäl 21, och artikel 24.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet
ska tolkas så, att ett uppehållstillstånd ska utfärdas till en flykting så snart som möjligt efter det att han eller hon har beviljats flyktingstatus. Utan att det påverkar en medlemsstats rätt att under vissa omständigheter införa eller behålla förmånligare normer, ska ett uppehållstillstånd få verkan från det datum då det utfärdades, oberoende av den fastställande karaktären hos ett erkännande av flyktingstatus.
1      Originalspråk: engelska.
i      Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2      Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 7 november 2023.
3      Se artikel 24.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat skyddsgrundsdirektivet).
4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat förfarandedirektivet).
5      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning) (EUT L 180, 2013, s. 96).
6      Stb. 2000, nr 495.
7      Denna bestämmelse avser flyktingstatus.
8      Se dom av den 12 april 2018, A och S (C-550/16, EU:C:2018:248, punkterna 53 och 54) (nedan kallad domen A och S), och dom av den 1 augusti 2022, Förbundsrepubliken Tyskland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) (C-279/20, EU:C:2022:618, punkt 46) (nedan kallad domen XC).
9      Rådets direktiv  av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (EUT L 132, 2011, s. 1).
10      Rådets direktiv av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12).
11      Se artikel 4 i direktiv 2003/109.
12      Den 20 oktober 2021 i det aktuella fallet.
13      Se även skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet och domen A och S.
14      Enligt artikel 2 m i förfarandedirektivet avses med ”uppehållstillstånd: tillstånd som utfärdats av myndigheterna i en medlemsstat i enlighet med den statens lagstiftning och som ger en tredjelandsmedborgare eller statslös person rätt att uppehålla sig på dess territorium”.
15      I skäl 21 i skyddsdirektivet anges the ”recognition of refugee status” (erkännandet av flyktingstatus) (den engelska språkversionen), la ”reconnaissance du statut de réfugié” (den franska språkversionen), ”pabėgėlio statuso pripažinimas” (den litauiska språkversionen), el ”reconocimiento del estatuto de refugiado” (den spanska språkversionen), o ”reconhecimento do estatuto de refugiado”, (den portugisiska språkversionen), ”recunoașterea statutului de refugiat” (den rumänska språkversionen). Dessa termer syftar enligt min mening på det formella erkännandet av en redan föreliggande situation. I artikel 13 i samma direktiv anges ”granting refugee status” (beviljande av flyktingstatus) (den engelska språkversionen), ”l’octroi du statut de réfugié” (den franska språkversionen), ”pabėgėlio statuso suteikimas” (den litauiska språkversionen), ”concesión del estatuto de refugiado” (den spanska språkversionen), ”concessão do estatuto de refugiado” (den portugisiska språkversionen), ”acordarea statutului de refugiat” (den rumänska språkversionen). Dessa termer syftar enligt min mening på tilldelandet av en status som inte nödvändigtvis har förelegat tidigare. Jag anser emellertid att dessa termer i skäl 21 och artikel 13 i skyddsgrundsdirektivet är utbytbara, och jag kommer att använda dem i enlighet därmed i detta förslag till avgörande. Se, till exempel, punkt 35 i detta förslag till avgörande. Detta synsätt bekräftas exempelvis av den italienska och den tyska språkversionen av skyddsdirektivet, där samma term, ”riconoscimento” respektive ”zuerkennen”, används både i skäl 21 och i artikel 13 i direktivet. Se även dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) (C-391/16, C-77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 91) (nedan kallad domen M m.fl.) (Återkallande av flyktingstatus)). I konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954), kompletterad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen), anges i huvudsak erkännande ”som flykting” (artikel 1 C.4) och tillerkännande av rättigheter enligt denna konvention (artiklarna 4, 13, 14 och 15).
16      Se skäl 12 i skyddsgrundsdirektivet.
17      Se domen  M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) och dom av den 18 juni 2024, Förbundsrepubliken Tyskland (Verkan av ett beslut om beviljande av flyktingstatus)  (C-753/22, EU:C:2024:524, punkt 71 och där angiven rättspraxis). Se dock artikel 14.4 i skyddsgrundsdirektivet beträffande återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus. Se även artikel 14.5 i skyddsgrundsdirektivet beträffande beslut att inte bevilja flyktingstatus för de situationer som beskrivs i artikel 14.4 i direktivet.
18      Se även skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet.
19      Se, för ett liknande resonemang, domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), punkterna 90–92 samt punkterna 98, 99, 106, 110 och 111. I sitt förslag till avgörande i målet M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) (C-391/16, C-77/17 och C-78/17, EU:C:2018:486, punkt 78), förklarade generaladvokaten Wathelet att ”det ... följer ... av systematiken i [skyddsgrundsdirektivet] att villkoren för att ha en ställning som flykting å ena sidan och beviljas flyktingstatus eller få flyktingstatus återkallad å andra sidan utgör två skilda begrepp”.
20      Det omedelbara tillerkännandet av rättigheter i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet för personer som åtnjuter förmåner enligt lagstiftning om internationellt skydd kan jämföras med det stegvisa eller gradvisa förvärvet av rättigheter enligt Genèvekonventionen. ”I motsats till vad som gäller i internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter åtnjuter inte varje presumtiv flykting som kommer till ett lands territorium omedelbart alla de rättigheter som anges i konventionen. Flyktingarnas rättigheter ökar i stället i takt med att deras relation till asyllandet fördjupas.” Hathaway, J.C., ”The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol”, i Costello, C., Foster, M., och Mc Adam, J., (red.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021_s. 180–182.
21      Domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), punkterna 91, 98, 99, 110 och 111. Se även dom av den 6 juli 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flykting som har begått ett allvarligt brott) (C-8/22, EU:C:2023:542, punkterna 66–70).
22      Domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), punkt 91. Se även dom av den 18 juni 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Begäran om utlämning av en flykting till Turkiet) (C-352/22, EU:C:2024:521), punkterna 39–41).
23      Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, A (C-373/13, EU:C:2015:413, punkt 96).
24      Europaparlamentets och rådets förordning av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU (EUT L 2024/1347).
25      Se även skäl 57 i förordning 2024/1347. Den förordningen är inte tillämplig i tiden (ratione temporis) på förevarande begäran om förhandsavgörande. Se artikel 42 i förordning 2024/1347, i vilken föreskrivs att den ska gälla från den 1 juli 2026.
26      Domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), punkterna 91, 99 och 103.
27      Se, analogt, domen A och S, punkt 54.
28      Se även artikel 24.2 i skyddsgrundsdirektivet om att personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande har rätt till uppehållstillstånd.
29      Domen M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus), punkterna 91, 99 och 103. En flyktings rätt till uppehållstillstånd får enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet återkallas av tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Under sådana omständigheter ska flyktingen behålla sin flyktingstatus till dess att denna status faktiskt upphävs. Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, T (C-373/13, EU:C:2015:413, punkterna 45–55 och 95). Se även artikel 24.1 och 24.5 i förordning 2024/1347. I artikel 24.1 i samma förordning föreskrivs att ”[p]ersoner som beviljats internationellt skydd ska ha rätt till uppehållstillstånd så länge som de innehar flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande”. I dess artikel 24.5 anges att ”[d]e behöriga myndigheterna får återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd endast om de har återkallat flyktingstatus ...”.
30      Se även artikel 24.2 i förordning 2024/1347 i vilken föreskrivs att ”[e]tt uppehållstillstånd ska utfärdas så snart som möjligt efter det att flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande har beviljats, och senast 90 dagar från dagen för delgivningen av beslutet att bevilja internationellt skydd …” (min kursivering).
31      Se punkterna 20 och 25 i detta förslag till avgörande.
32      Dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C-808/18, EU:C:2020:1029, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
33      Eller vid ”en annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 tredje stycket i förfarandedirektivet. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkterna 94 och 98).
34      Tidsfristen är beroende av om ansökan ”görs” vid den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera denna ansökan eller vid andra myndigheter som kan förväntas få ta emot sådana ansökningar men som inte är behöriga att registrera dem enligt nationell rätt. Tidsfristen får förlängas när ett stort antal sökande ansöker samtidigt. Se artikel 6.5 i förfarandedirektivet.
35      Även om det i artikel 6.1 i förfarandedirektivet fastställs specifika tidsperioder för registrering av en ansökan om internationellt skydd, är detta inte fallet i artikel 6.2 i samma direktiv när det gäller inlämnande av en ansökan om internationellt skydd. I artikel 28.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (EUT L 2024/1348) förskrivs emellertid i princip att en person som ansöker om internationellt skydd ”ska lämna in ansökan till den behöriga myndigheten ... så snart som möjligt och senast 21 dagar från det att ansökan registreras ...”. Tidsfristen kan utsträckas till två månader enligt artikel 28.5 i förordningen. Förordning 2024/1348 är inte tillämplig i tiden (ratione temporis) på förevarande begäran om förhandsavgörande. Se artikel 79.1 i förordning 2024/1348, i vilken föreskrivs att den ska gälla från den 12 juni 2026.
36      Dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkt 93).
37      Dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. (C-72/22, EU:C:2022:505, punkt 62).
38      Dom av den 22 juni 2023, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C-823/21, EU:C:2023:504, punkterna 46 och 47 och där angiven rättspraxis). Vilka rättigheter som personer som ansöker om internationellt skydd beviljas varierar beroende på i vilket skede det aktuella förfarandet befinner sig. Enligt artikel 22.1 i förfarandedirektivet ska sökande således ha rätt att rådgöra med en rådgivare i alla skeden av förfarandet. Däremot gäller garantierna för sökande i artikel 12 i förfarandedirektivet endast de förfaranden som fastställs i kapitel III i samma direktiv.
39      Se även artikel 4.1 i förfarandedirektivet, där det föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att den beslutande myndighet som har ansvar för att prövning av ansökningarna ”förses med de resurser som krävs, inbegripet tillräckligt med kompetent personal, för att utföra sina uppgifter i enlighet med detta direktiv”.
40      Tidsperioden på sex månader påverkar inte möjligheten att förlänga denna period av de skäl som anges i artikel 31.3 och 31.4 i förfarandedirektivet.
41      Dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C-808/18, EU:C:2020:1029, punkt 101). Tidsfristerna i artiklarna 6 och 31 i förfarandedirektivet har nyligen ändrats genom artiklarna 27, 28 och 35 i förordning 2024/1348.
42      Identiska definitioner återfinns i artikel 2 i i förfarandedirektivet och i artikel 2 b i direktiv 2013/33.
43      Såsom den nederländska regeringen har påpekat avser förfarandedirektivets artikel 6, som har rubriken ”Rätt till prövning av ansökan”, endast ansökningsfasen i förfarandet för beviljande av internationellt skydd. Bestämmelsen avser inte det uppehållstillstånd som utfärdas enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet efter det att förfarandet har avslutats i sin helhet.
44      Den nederländska regeringen har understrukit att artikel 9.1 i förfarandedirektivet är den enda bestämmelsen i det direktivet som avser uppehållstillstånd, men uttryckligen utesluter rätten till detta.
45      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
46      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tillämpningsområdet för återvändandedirektivet)  (C‑257/22, EU:C:2023:852, punkterna 37–42 och där angiven rättspraxis), och dom av den 22 juni 2023, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C-823/21, EU:C:2023:504, punkt 45).
47      I den mening som avses i artikel 6 i förfarandedirektivet.
48      Se, analogt, dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp till asylsökande) (C-821/19, EU:C:2021:930, punkt 81).
49      För personer som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd enligt kapitel II i skyddsgrundsdirektivet och uppfyller de materiella kraven enligt kapitel III i samma direktiv.
50      Jag anser, med hänsyn till den otvetydiga karaktären hos medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 6.2 i förfarandedirektivet, att en sökande ändå kan ha rätt att väcka talan för att tvinga en medlemsstats behöriga myndighet att låta honom eller henne lämna in en ansökan om internationellt skydd eller att väcka skadeståndstalan på grund av oskäligt dröjsmål.
51      Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det hade gått över tio månader från det att B ansökte om internationellt skydd (den 10 oktober 2021) till dess att han beviljades detta skydd (den 26 augusti 2022).
52      Medlemsstaterna får kräva att ansökningarna lämnas in personligen och/eller på en angiven plats. Se artikel 6.3 i förfarandedirektivet.
53      Se punkt 57 i den domen.
54      Se skäl 12 i skyddsgrundsdirektivet, i vilket anges behovet av att garantera en miniminivå av förmåner. Se även skäl 41 i samma direktiv, där det anges att medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för personer som beviljats internationellt skydd än de bestämmelser som gäller för deras egna medborgare.
55      Dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova (C-652/16, EU:C:2018:801, punkt 71 och där angiven rättspraxis).
56      Såsom angavs ovan i punkt 40 i detta förslag till avgörande får en sådan bosättningsperiod också beaktas enligt artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109. Det bör understrykas att om de tidsfrister och villkor som anges i artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 2003/109 inte iakttas gäller artikel 13 i det direktivet, och rätten till uppehållstillstånd i andra medlemsstater enligt kapitel III i detta direktiv är då utesluten.