61989J0068
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-68/89 (
*1
)
I. Antecedentes de hecho
A. Contexto Jurídico
a) Derecho comunitario
1.
Con arreglo a la letra c) del artículo 3 del Tratado CEE, la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según el ritmo previstos en el Tratado, «la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas, servicios y capitales».
Por su parte, el nuevo artículo 8 A, introducido en el Tratado por el Acta Unica, establece en su párrafo segundo:
«El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.»
La Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968 (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), sobre supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, y la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973 (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132), relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, contiene un artículo 3, cuyo apartado 1 está redactado en términos idénticos:
«Los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas mencionadas en el artículo 1 con la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.»
b) Derecho nacional
2.
El derecho de entrada de los extranjeros y la vigilancia de las fronteras constituyen el objeto en los Países Bajos de la Vreemdelingenwet (Ley sobre los extranjeros) de 13 de enero de 1965. Esta Ley fue desarrollada por el Vreemdelingenbesluit (en lo sucesivo, «Decreto sobre los extranjeros») de 19 de septiembre de 1966, cuyo artículo 23 dispone:
«1.
Si así se lo requiriese un funcionario encargado de la vigilancia de fronteras, los extranjeros que entren en los Países Bajos estarán obligados:
a)
A presentar y entregar el documento de que dispongan para pasar la frontera.
b)
A proporcionar datos sobre la finalidad y la duración de su estancia en los Países Bajos.
c)
A mostrar de qué medios disponen para permanecer en los Países Bajos.
2.
Lo dispuesto en el inicio del apartado anterior y en el punto a) será aplicable /nutatis mutandis a los extranjeros que abandonan los Países Bajos.
3.
Lo dispuesto en el inicio del apartado 1 y en la letra c) no será de aplicación a los nacionales de un Estado miembro de la Comunidad Europea que busquen empleo.»
B. Antecedentes del litigio
3.
La Comisión se interesó por la legislación neerlandesa relativa al derecho de entrada de los extranjeros y a la vigilancia de fronteras a consecuencia de una denuncia presentada por un nacional alemán, el Sr. Hoffmann, al cual se le denegó el 9 de marzo de 1984, cuando se dirigía hacia Amberes, el acceso al territorio neerlandés en el puesto fronterizo de Aken/Heerlen. Dos funcionarios neerlandeses interrogaron al interesado sobre la finalidad de su viaje. También le preguntaron cuánto dinero llevaba consigo en metálico. Después de alegar que no estaba obligado a responder, el Sr. Hoffmann declaró que llevaba consigo 5 DM. Se le negó entonces el acceso a los Países Bajos y recibió la orden de volver a la República Federal de Alemania.
4.
Considerando que dicha legislación era contraria al Derecho comunitario, la Comisión mediante carta de 21 de septiembre de 1987 dio un plazo de dos meses al Gobierno neerlandés para que presentase sus observaciones, de acuerdo con el artículo 169 del Tratado CEE. En su respuesta de 3 de diciembre de 1987, la Representación Permanente de los Países Bajos negó haber cometido ninguna infracción al Tratado.
El 8 de junio de 1988, la Comisión dirigió al Gobierno neerlandés un Dictamen motivado en el que invitaba a dicho Gobierno a que adoptase las medidas exigidas para adecuarse al Dictamen en un plazo de dos meses.
El Gobierno neerlandés respondió mediante carta de su Representación Permanente de 22 de agosto de 1988, manteniendo su tesis.
La Comisión decidió entonces interponer el presente recurso.
II. Procedimiento escrito y pretensiones de las partes
5.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de marzo de 1989. Mediante auto de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de los Países Bajos.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que el Reino de los Países Bajos, al mantener en vigor y aplicar una legislación con arreglo a la cual puede obligarse a los nacionales de un Estado miembro a responder a las preguntas de los funcionarios encargados de la vigilancia de fronteras relativas al objeto y la duración de su viaje así como a los medios económicos de que disponen para efectuarlo, antes de que se les autorice a entrar en territorio neerlandés, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 68/360 y 73/148, y en virtud del párrafo segundo del artículo 5 y de la letra c) del artículo 3, así como de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CEE.
—
Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
Los Países Bajos y la parte coadyuvante solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la parte demandante.
III. Motivos y alegaciones de las partes
6.
La Comisión declara en primer lugar que en el presente caso la infracción que se imputa a los Países Bajos se refiere exclusivamente al control de personas a que se ven sometidos los nacionales comunitarios en la frontera neerlandesa por razones distintas a las de orden público, seguridad pública y salud públicas. El control del equipaje o de otras mercancías tampoco constituye el objeto del presente litigio. Además este recurso por incumplimiento sólo se refiere al derecho de entrada y permanencia, pero no se refiere al derecho a residir en el territorio de un Estado miembro.
La Comisión subraya a continuación que prácticamente todo ciudadano de un Estado miembro pertenece a las categorías de personas a las que el Tratado CEE reconoce derechos. Se trata en particular de:
—
Trabajadores y solicitantes de empleo (artículo 48).
—
Personas a las que se aplica el derecho de establecimiento (artículo 52).
—
Prestatarios de servicios y destinatarios de las prestaciones (artículo 59).
Los turistas, a juicio de la Comisión, forman parte de esta última categoría de beneficiarios de prestaciones, según las sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (asuntos acumulados 286/82 y 22/83, Rec. p. 377), apartado 16, y de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195), apartado 15. En este sentido, el presente litigio se refiere no sólo a los nacionales comunitarios que se dirigen a los Países Bajos para establecerse con carácter duradero (y que para ello deben solicitar un permiso de residencia) sino también y sobre todo a los nacionales comunitarios que cruzan la frontera para efectuar una breve estancia en los Países Bajos, es decir, para permanecer durante un período que puede ir desde una hora, por ejemplo, a tres meses como máximo.
La legislación neerlandesa citada y en particular el artículo 23 del Decreto sobre los extranjeros, a cuyo tenor los nacionales comunitarios que no puedan o no quieran indicar el objeto, de su estancia en los Países Bajos ni el importe del dinero en metálico de que disponen pueden ser conducidos a la frontera, es contraria al Derecho comunitario, pues, según el apartado 1 del artículo 3 de las citadas Directivas 68/360 y 73/148, sólo puede pedirse al nacional de un Estado miembro que se dirige a otro Estado miembro la presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido, sin que pueda exigírsele al interesado ninguna otra formalidad.
En efecto, por una parte, ya que puede partirse razonablemente del principio de que prácticamente todos los viajeros procedentes de un Estado miembro de la CEE ocupan tal posición que pueden reconocérsele derechos al amparo del Tratado CEE, existe una presunción a favor de un nacional de un Estado miembro que se presente en la frontera con un documento de identidad o un pasaporte, de que tiene un derecho de entrada y de permanencia. Admitir lo contrario implicaría la creación de un obstáculo injustificable al paso de fronteras.
Por otra parte, del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360 y del artículo 6 de la Directiva 73/148, antes citadas, se deduce que sólo a partir del momento en que el nacional de un Estado miembro solicita un permiso de residencia en el Estado miembro de acogida (es decir, una vez haya accedido al territorio de éste), el interesado debe aportar la prueba a las autoridades de dicho Estado miembro de acogida de que puede invocar una de las Directivas en cuestión. De ello se deduce que no puede pedírsele ninguna prueba de este tipo en el momento en que entre en este último Estado miembro. Para los turistas, en particular, el pasaporte o un documento de identidad válido equivale al permiso de residencia.
Según la Comisión, su punto de vista fue defendido por el Abogado General Warneten las conclusiones que presentó en el asunto Pieck (157/79, Rec. 1980, p. 2171).
Por consiguiente, aunque las disposiciones de las citadas Directivas 68/360 y 73/148 no incluyen explícitamente la prohibición de plantear a los nacionales del Estado miembro que desean entrar en otro Estado miembro preguntas distintas de las relativas al documento de identidad o al pasaporte, sin embargo es evidente que formularles tales preguntas es contrario al principio fundamental de la libre circulación de personas y servicios, recogido en la letra c) del artículo 3 del Tratado CEE, principio que por otra parte constituye el fundamento de las dos Directivas en cuestión. A fortiori, plantear tales preguntas y reconducir a la frontera a los nacionales comunitarios que se niegan a responderlas o que, en opinión de los funcionarios encargados de la vigilancia de fronteras, no llevan consigo dinero suficiente, constituyen actos que ponen en peligro la realización de este objetivo fundamental del Tratado CEE, y por ello son contrarios al párrafo segundo del artículo 5 de dicho Tratado.
En su escrito de réplica, la Comisión mantiene que la legislación neerlandesa va más allá que la normativa belga controvertida en el asunto 321/87 (sentencia de 27 de abril de 1989, Comisión/Bélgica, Rec. p. 997). En los apartados 12 y 14 de dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró que los controles en litigio no condicionaban el ejercicio del derecho de entrada en el territorio belga. En el presente asunto, se trata de una normativa que somete precisamente el acceso al territorio neerlandés a ciertos requisitos. La Comisión opina que, ante la sentencia citada, esta única circunstancia bastaría para concluir que la normativa neerlandesa en cuestión es incompatible con las disposiciones de las citadas Directivas.
7.
El Gobierno neerlandés, apoyado por el Gobierno del Reino Unido, considera que debe desestimarse el recurso de la Comisión.
El Gobierno neerlandés considera que las citadas Directivas 68/360 y 71/148 pretenden entre otras cosas suprimir las restricciones nacionales a los desplazamientos de personas a las que el Tratado CEE reconoce un derecho de permanencia. El ámbito de aplicación de estas Directivas no se extiende por lo tanto a todos los nacionales de los Estados miembros. La propia Comisión ha señalado, en su escrito inicial, que «prácticamente» todos los nacionales de un Estado miembro pertenecen a una de las categorías de personas a las que el Tratado CEE reconoce el derecho de permanencia.
De dicho término entrecomillado resulta que el Tratado CEE no concede el derecho de permanencia a cualquier persona. Por lo tanto no puede deducirse de la mera condición de nacional de uno de los Estados miembros que tal nacional tenga derecho de entrada y de permanencia en otro Estado miembro. La comprobación de que una persona tiene la nacionalidad de un Estado miembro de la CEE no le concede automáticamente el derecho de permanencia, pues existe al menos una categoría de nacionales comunitarios que no pueden ejercer un derecho de permanencia, a saber, los económicamente inactivos.
El Gobierno neerlandés deduce del hecho de que el Derecho comunitario establece ciertas normas para la concesión del derecho de permanencia que también puede controlarse si se respetan estas normas. El respeto y el control del respeto son, a su juicio, inherentes a tales normas. Las Directivas 68/360 y 73/148, antes citadas, presuponen que una persona puede ejercer un derecho de permanencia en virtud del Tratado CEE. Es éste un requisito previo de aplicación de dichas Directivas.
A falta de una normativa comunitaria a este respecto, en principio es competencia del Estado miembro determinar el modo en que se ejerce esta facultad de control. Este control no puede evidentemente infringir, de hecho o de derecho, el principio comunitario de la libre circulación de personas.
Por lo que respecta al artículo 23 del citado Decreto sobre los extranjeros, el Gobierno neerlandés subraya que establece una facultad de control que se ejerce mediante muestreo en el caso de nacionales comunitarios (a diferencia de los nacionales de terceros países, cuyo acceso en principio se controla sistemáticamente) y no afecta a la cuestión de en qué condiciones los nacionales comunitarios tienen o no derecho de permanencia. En este sentido, la disposición en cuestión es neutra.
El mero hecho de que los funcionarios comprueben mediante muestreo que los interesados pueden ejercer un derecho de permanencia en virtud del Derecho comunitario demuestra ya que el Gobierno neerlandés parte del principio de que existe una presunción de derecho de permanencia. Por consiguiente, dicho Gobierno no puede comprender por qué el ejercicio de un control mediante muestreo constituye un obstáculo injustificable a la libre circulación de personas.
El hecho de que, de acuerdo con una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497), la concesión de un permiso de residencia sólo tenga efecto declarativo no afecta a la posibilidad de comprobar provisionalmente y por muestreo, en una fase anterior (a saber, en el momento de atravesar la frontera), si se cumplen los requisitos del derecho de permanencia. En efecto, resultaría absurdo permitir el acceso a un nacional de otro Estado miembro, cuando es evidente que este nacional no tiene derecho de permanencia y deberá abandonar el territorio del Estado miembro de que se trata. La interpretación que hace la Comisión crea un derecho de acceso que es independiente del derecho de permanencia, interpretación ilógica y que tampoco encuentra apoyo en el Tratado CEE.
Por su parte, el Gobierno del Reino Unido afirma, en primer lugar, que las «personas a que se refiere» el artículo 1 de las Directivas 68/360 y 73/148, antes citadas, son únicamente las personas que tienen derecho a circular libremente de acuerdo con el Derecho comunitario.
Por el contrario, ninguna de dichas Directivas trata de la cuestión de las medidas que un Estado miembro puede adoptar para determinar si un nacional de otro Estado miembro que desea entrar en su territorio tiene derecho a ello al amparo del Derecho comunitario. En determinadas circunstancias, el hecho de plantear preguntas al nacional de la Comunidad en la frontera es compatible con el Derecho comunitario, teniendo en cuenta los elementos de hecho y sin perjuicio del principio de proporcionalidad.
En efecto, tales preguntas se ven justificadas, de acuerdo con el artículo 3 de las Directivas, cuando se trata de determinar si el documento de identidad o el pasaporte presentados son válidos (por ejemplo si existe una razón para creer que se trata de una falsificación) o si una persona que presenta uno de estos documentos es realmente el titular (por ejemplo, si existe una razón para creer que los documentos pertenecen a un tercero). La Comisión, en su escrito de recurso no tiene en cuenta que puede resultar legítimo plantear preguntas en este sentido.
Además, puede ser necesario que los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras formulen preguntas sobre el objeto de la visita, la duración de la estancia y los medios económicos, en particular por razones de orden público, de seguridad y de salud públicas (véanse artículo 10 de la Directiva 68/360 y artículo 8 de la Directiva 73/148, antes citadas).
Además, un Estado miembro podría exigir de un nacional español o portugués que obtenga una autorización previa antes de intentar entrar en su territorio para trabajar por cuenta ajena (véanse los artículos 56 y 58 del Acta de Adhesión de España y Portugal). También sería pues legítimo que los funcionarios en cuestión comprueben que estas personas tienen derecho a atravesar las fronteras y por lo tanto están autorizados a tal fin a interrogarlos sobre el objeto de su viaje.
Por último, los Estados miembros pueden formular preguntas a un particular a fin de determinar si realmente es titular de un derecho de entrada amparado por el Derecho comunitario, cuando existe una razón para dudarlo.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.