Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 15 de enero de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Directiva 2014/24/UE — Artículo 12, apartado 3 — Contrato público que es objeto de adjudicación directa a una persona jurídica controlada conjuntamente por los poderes adjudicadores — Requisitos — Umbral de las actividades de la persona jurídica controlada llevadas a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores — Artículo 12, apartado 5 — Consideración del volumen de negocios de las filiales del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica controlada — Legislación de la Unión en materia de contabilidad — Directiva 2013/34/UE — Artículos 22 y 24 — Elaboración de estados financieros consolidados »
En el asunto C‑692/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos), mediante resolución de 14 de noviembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de noviembre de 2023, en el procedimiento entre
AVR-Afvalverwerking BV
y
NV BAR-Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por la Sra. M. L. Arastey Sahún, Presidenta de Sala, y los Sres. J. Passer, E. Regan (Ponente), D. Gratsias y B. Smulders, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretaria: Sra. A. Lamote, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de febrero de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de AVR‑Afvalverwerking BV, por las Sras. P. F. C. Heemskerk y E. L. Vos, advocaten;
–        en nombre de NV BAR‑Afvalbeheer, el Gemeente Barendrecht, el Gemeente Albrandswaard y el Gemeente Ridderkerk, por la Sra. L. Bozkurt, advocate;
–        en nombre de NV Irado, por el Sr. D. B. Zieren, advocaat;
–        en nombre de Afvalsturing Friesland NV, por los Sres. L. E. J. Korsten y M. van Wanroij, advocaten;
–        en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. S. Fiorentino y la Sra. G. Palmieri, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. M. Cherubini y la Sra. C. Colelli, avvocati dello Stato;
–        en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. A. Posch y la Sra. J. Schmoll, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Biolan, L. Malferrari y G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de abril de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, AVR‑Afvalverwerking BV (en lo sucesivo, «AVR») y, por otra parte, NV BAR‑Afvalbeheer (en lo sucesivo, «BAR»), el Gemeente Barendrecht (municipio de Barendrecht, Países Bajos), el Gemeente Albrandswaard (municipio de Albrandswaard, Países Bajos), el Gemeente Ridderkerk (municipio de Ridderkerk, Países Bajos) (en lo sucesivo, conjuntamente, «municipios BAR»), NV Irado y Afvalsturing Friesland NV (en lo sucesivo, «AF»), en relación con contratos públicos de recogida y tratamiento de residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR, que fueron adjudicados de forma directa a personas jurídicas controladas conjuntamente por los poderes adjudicadores.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2013/34/UE
3        El considerando 31 de la Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo (DO 2013, L 182, p. 19; corrección de errores en DO L, 2024/90445), indica lo siguiente:
«En los estados financieros consolidados deben presentarse las actividades de una sociedad matriz y de sus filiales como si se tratara de una sola entidad económica (un grupo). Las empresas controladas por la sociedad matriz deben considerarse filiales de la misma. El control se basará en la titularidad de una mayoría de los derechos de voto, pero también podrá existir en los casos en que existan acuerdos con accionistas o socios. En ciertas circunstancias, podrá ejercerse un control efectivo cuando la sociedad matriz sea titular de una proporción minoritaria de acciones o no sea titular de ninguna acción de la filial. Los Estados miembros deben estar facultados para exigir que las empresas no sujetas a control, pero que se hallen bajo una dirección única o estén sometidas a un órgano de administración, dirección o supervisión común, se incluyan en los estados financieros consolidados.»
4        El artículo 22 de la Directiva 2013/34, titulado «El requisito de preparación de estados financieros consolidados», dispone lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros impondrán a toda empresa sujeta a su Derecho nacional la obligación de establecer estados financieros consolidados y un informe de gestión consolidado si la empresa en cuestión (sociedad matriz):
a)      tiene la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios de otra empresa (empresa filial);
b)      tiene el derecho de designar o cesar a la mayoría de los miembros del órgano de administración, de dirección o de supervisión de la otra empresa (empresa filial) y es al mismo tiempo accionista o socia de esa empresa;
c)      tiene el derecho a ejercer una influencia dominante sobre una empresa (empresa filial), de la que es accionista o socia, en virtud de un contrato celebrado con ella o en virtud de sus estatutos o de una cláusula estatutaria de esa empresa, cuando el Derecho del que dependa la empresa filial permita que quede sujeta a tales contratos o cláusulas estatutarias.
No es necesario que los Estados miembros exijan que la sociedad matriz sea accionista o socia de su empresa filial. Los Estados miembros cuyo Derecho nacional no prevea esos contratos o esas cláusulas estatutarias no estarán obligados a aplicar esta disposición; o
d)      es accionista o socia de una empresa, y:
i)      la mayoría de los miembros del órgano de administración, de dirección o de supervisión de la otra empresa (empresa filial), en función durante el ejercicio, durante el ejercicio anterior y hasta el establecimiento de los estados financieros consolidados, han sido nombrados por efecto del mero ejercicio de sus derechos de voto, o
ii)      ella sola controla, en virtud de un acuerdo celebrado con otros accionistas o socios de esa empresa (empresa filial), la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios de esta. Los Estados miembros podrán adoptar disposiciones más detalladas relativas a la forma y contenido de tales acuerdos.
Los Estados miembros impondrán, al menos, la aplicación de lo dispuesto en el inciso ii). Podrán subordinar la aplicación del inciso i) al requisito de que los derechos de voto representen como mínimo el 20 % del total.
Sin embargo, el inciso i) no será aplicable si un tercero tiene, respecto de dicha empresa, alguno de los derechos a que se refieren las letras a), b) o c).
2.      Además de los casos indicados en el apartado 1, los Estados miembros podrán exigir a toda empresa sujeta a su Derecho nacional la elaboración de estados financieros consolidados y de un informe consolidado de gestión si:
a)      dicha empresa (sociedad matriz) puede ejercer o ejerce efectivamente una influencia dominante o el control sobre otra empresa (empresa filial), o
b)      dicha empresa (una sociedad matriz) y otra empresa (la empresa filial) se hallan bajo la dirección única de la sociedad matriz.
3.      Para la aplicación del apartado 1, letras a), b) y d), a los derechos de voto, de nombramiento o de revocación de la sociedad matriz deben sumárseles los derechos de cualquier otra empresa filial y los de las personas que obren en su propio nombre, pero por cuenta de la sociedad matriz o de cualquier otra empresa filial.
4.      Para la aplicación del apartado 1, letras a), b) y d), los derechos indicados en el apartado 3 del presente artículo serán desprovistos de los derechos:
a)      correspondientes a las acciones o participaciones de las que se ostente la titularidad por cuenta de una persona distinta de la sociedad matriz o de una filial de esa matriz, o
b)      correspondientes a las acciones o participaciones:
i)      de las que se ostente la titularidad en garantía, siempre que estos derechos se ejerzan con arreglo a las instrucciones recibidas, o
ii)      de las que se ostente la titularidad en relación con una operación corriente de sus actividades en materia de préstamos, siempre que los derechos de voto se ejerzan en interés de quien ofrezca la garantía.
5.      Para la aplicación del apartado 1, las letras a) y d), deben sustraerse de la totalidad de los derechos de voto de los accionistas o socios de la empresa filial los derechos de voto propios de las acciones o participaciones de las que sea titular esta misma empresa, una empresa filial de esta, o una persona que actúe en su propio nombre pero por cuenta de dichas empresas.
6.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 23, apartado 9, la sociedad matriz y todas sus empresas filiales deben consolidarse, con independencia del lugar en que esas empresas filiales tengan su domicilio social.
[…]»
5        El artículo 23 de esta Directiva establece, de conformidad con su título, exenciones a la obligación de establecer estados financieros consolidados y un informe de gestión consolidado, que prevé su artículo 22.
6        El artículo 24 de dicha Directiva contiene, de conformidad con su título, un conjunto de normas que regulan la preparación de los estados financieros consolidados.
Directiva 2014/24
7        Los considerandos 31 y 32 de la Directiva 2014/24 señalan lo siguiente:
«(31)      Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las normas de contratación pública. La correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de diferentes interpretaciones por parte de los distintos Estados miembros e incluso por los distintos poderes adjudicadores. Por tanto, hace falta precisar en qué casos los contratos celebrados en el sector público no están sujetos a la aplicación de las normas de contratación pública.
Esta precisión debe guiarse por los principios establecidos en la correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El hecho de que las dos partes de un acuerdo sean poderes públicos no excluye por sí mismo la aplicación de las normas de contratación. No obstante, la aplicación de las normas de contratación pública no debe interferir con la libertad de los poderes públicos para ejercer las funciones de servicio público que le han sido conferidas utilizando sus propios recursos, lo cual incluye la posibilidad de cooperación con otros poderes públicos.
Es preciso asegurar que la cooperación entre entidades públicas exentas no acabe falseando la competencia con respecto a los operadores económicos privados, hasta el punto de situar a un proveedor de servicios privado en una posición de ventaja respecto de sus competidores.
(32)      Los contratos públicos adjudicados a personas jurídicas controladas no deben estar sometidos a la aplicación de los procedimientos previstos en la presente Directiva si el poder adjudicador ejerce sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, siempre que la persona jurídica controlada dedique más del 80 % de sus actividades al ejercicio de funciones que le hayan sido asignadas por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, independientemente de quién sea el beneficiario de la ejecución del contrato.
La excepción [no] debe extenderse a situaciones en las que exista participación directa de un operador económico privado en el capital de la persona jurídica controlada, puesto que, en esas circunstancias, la adjudicación de un contrato público sin un procedimiento de licitación ofrecería al operador económico privado con participación en el capital de la persona jurídica controlada una excesiva ventaja respecto a sus competidores. Con todo, habida cuenta de las particulares características de los órganos públicos con afiliación obligatoria, tales como las organizaciones encargadas de la gestión o la prestación de algunos servicios públicos, esto no se debe aplicar en casos en que la participación de operadores económicos privados específicos en el capital de la persona jurídica controlada es obligatoria por una disposición de la legislación nacional acorde con los Tratados, siempre que dicha participación no permita controlar ni bloquear a la persona jurídica controlada y no otorgue tampoco una influencia decisiva en las decisiones de esta. Además, es preciso aclarar que el elemento decisivo es únicamente la participación privada directa en la persona jurídica controlada. Por ello, cuando exista una participación de capital privado en el o los poderes adjudicadores controladores, ello no debe impedir la adjudicación de contratos públicos a la persona jurídica controlada sin aplicar los procedimientos previstos en la presente Directiva, puesto que estas participaciones no perjudican la competencia entre operadores económicos privados.
Asimismo, es preciso aclarar que poderes adjudicadores, tales como organismos de Derecho público, que puedan tener una participación de capital privado, deben estar en condiciones de aprovecharse de la excepción por cooperación horizontal. Por consiguiente, cuando se cumplan todas las demás condiciones relativas a la cooperación horizontal, la excepción por cooperación horizontal debe aplicarse a dichos poderes adjudicadores cuando el contrato se celebre exclusivamente entre poderes adjudicadores.»
8        El artículo 12 de esta Directiva, titulado «Contratos públicos entre entidades del sector público», establece en sus apartados 3 y 5 lo siguiente:
«3.      Un poder adjudicador que no ejerza sobre una persona jurídica de Derecho público o privado un control en el sentido del apartado 1 podrá, no obstante, adjudicar un contrato público a dicha persona jurídica sin aplicar la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)      que el poder adjudicador ejerza sobre dicha persona jurídica, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce [sobre] sus propios servicios;
b)      que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas controladas por los mismos poderes adjudicadores;
c)      que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las modalidades de participación de capital privado que no supongan un control o una posibilidad de bloqueo y que vengan impuestas por las disposiciones de la legislación nacional, de conformidad con los Tratados, y que no suponga el ejercicio de una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
[…]
5.      Para determinar el porcentaje de actividades al que se hace referencia en el apartado 1, párrafo primero, letra b), en el apartado 3, párrafo primero, letra b), y en el apartado 4, letra c), se tomará en consideración el promedio del volumen de negocios total, u otro indicador alternativo de actividad apropiado, como los gastos soportados por la persona jurídica o el poder adjudicador considerado en relación con servicios, suministros y obras en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato.
[…]»
Derecho neerlandés
9        Los artículos 22 a 24 de la Directiva 2013/34 fueron transpuestos al ordenamiento jurídico neerlandés mediante disposiciones que figuran en el libro 2 del Burgerlijk Wetboek (Código Civil), titulado «Personas jurídicas».
10      La Directiva 2014/24 fue transpuesta al ordenamiento jurídico neerlandés mediante la Aanbestedingswet (Ley de Contratos Públicos), de 1 de noviembre de 2012 (Stb. 2012, n.º 542), en su versión aplicable al litigio principal.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11      En 1995, los municipios de la provincia de Frisia (Países Bajos) constituyeron AF, una organización común de tratamiento de residuos. Después de esa fecha, otros municipios neerlandeses que no se hallan en dicha provincia adquirieron también la condición de accionistas.
12      El órgano jurisdiccional remitente indica que AF es la sociedad matriz de un grupo de filiales, algunas de las cuales operan en un ámbito distinto de la ejecución de las tareas encomendadas a AF o a sus filiales por sus municipios accionistas.
13      De conformidad con la normativa nacional que transpone los artículos 22 a 24 de la Directiva 2013/34, AF elabora cuentas anuales consolidadas que, con arreglo a dicha normativa nacional, incluyen sus propios datos financieros y los de sus filiales, los de las demás sociedades del grupo y los de las demás personas jurídicas sobre las que puede ejercer un control o que se hallan bajo su dirección única. Un elemento de estas cuentas anuales consolidadas es la cuenta de resultados en la que AF integra, en el lado de los ingresos, el volumen de negocios consolidado de estas entidades, con exclusión de las operaciones realizadas entre ellas.
14      Además, AF explota por sí misma un vertedero de residuos (en lo sucesivo, «vertedero») por encargo de los municipios de la provincia de Frisia. En este vertedero se depositan residuos no domésticos no reciclables, en particular, residuos industriales y residuos procedentes de proyectos municipales, como el saneamiento de terrenos en el marco de la construcción de edificios o la retirada de amianto.
15      Durante el año 2000, tres municipios de la provincia de Holanda Meridional (Países Bajos) constituyeron Irado para llevar a cabo, en particular, la gestión de sus residuos. En 2017, Irado se convirtió en accionista de AF y, desde el 1 de enero de 2017, encarga a esta última el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables que recoge en estos tres municipios de la citada provincia.
16      Los municipios BAR también se encuentran en esa provincia. En 2015, constituyeron BAR para llevar a cabo la gestión de sus residuos.
17      Hasta el 31 de diciembre de 2019, cada uno de los municipios BAR tenía un acuerdo con diferentes sociedades de tratamiento de residuos y, sobre la base de dichos acuerdos, AVR, sociedad mercantil especializada en este sector, trataba los residuos domésticos no reciclables de tales municipios, en parte como subcontratista.
18      Durante el año 2019, los municipios BAR decidieron que BAR adquiriese una participación en Irado y que esta última se encargara de recoger y tratar sus residuos domésticos no reciclables.
19      El 13 de diciembre de 2019, Irado y AF celebraron un contrato relativo a la entrega, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR a partir del 1 de enero de 2020.
20      El 20 de diciembre de 2019, BAR e Irado celebraron un contrato de prestación de servicios que también tenía por objeto el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR.
21      El 31 de diciembre de 2019, BAR se convirtió en accionista de Irado.
22      AVR interpuso un recurso ante el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos), mediante el que solicitaba, con carácter principal, la anulación o, con carácter subsidiario, la resolución o la prohibición de ejecución de los contratos mencionados en los apartados 19 y 20 de la presente sentencia, que vinculaban, por una parte, a BAR e Irado y, por otra, a Irado y AF, debido a que no concurrían las condiciones en las que un poder adjudicador puede, cuando ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica en cuestión, proceder a la adjudicación directa de un contrato público a esa persona jurídica. En el recurso, se solicitaba también que se ordenara convocar una licitación para tales contratos si los municipios BAR aún deseaban adjudicarlos.
23      A raíz de la desestimación de su recurso por el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya), AVR interpuso recurso de apelación ante el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos), que es el órgano jurisdiccional remitente.
24      Dicho órgano jurisdiccional indica que es pacífico entre las partes que el contrato adjudicado por BAR a Irado y el adjudicado por Irado a AF están comprendidos, en principio, en el ámbito de la obligación de licitación establecida en la Directiva 2014/24, salvo que puedan ser objeto de una adjudicación directa debido al control ejercido por el poder adjudicador, junto con otros poderes adjudicadores, sobre la persona jurídica adjudicataria.
25      Por consiguiente, dicho órgano jurisdiccional considera que, para resolver el litigio del que conoce, procede, entre otras cosas, apreciar si AF responde, en su relación con los poderes adjudicadores que la controlan, al requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la citada Directiva, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta Directiva, según el cual más del 80 % de las actividades de la persona jurídica controlada deben llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, porcentaje que, en el caso de autos, se determina según el criterio del volumen de negocios.
26      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que las partes demandadas en el litigio principal alegan que, dado que estas disposiciones se refieren expresamente a las actividades de la persona jurídica a la que se adjudica el contrato público, el volumen de negocios pertinente solo puede ser el de la propia persona jurídica.
27      En cambio, AVR alega que lo que debe tomarse en consideración es el volumen de negocios del grupo al que pertenece esa persona jurídica, ya que se trata de la única manera de tener en cuenta la realidad económica. De lo contrario, una persona jurídica controlada por poderes adjudicadores podría eludir el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24 escindiendo artificialmente sus actividades, de modo que llevara a cabo, por sí misma, en el seno del grupo más del 80 % de sus actividades en favor de esos poderes adjudicadores, sin dejar de operar una o varias empresas de ese grupo en el mercado libre.
28      Así pues, el órgano jurisdiccional remitente se plantea la cuestión de cuál es el volumen de negocios que debe tomarse en consideración cuando el porcentaje de actividades contemplado en dichas disposiciones se determina sobre la base del criterio del volumen de negocios y la persona jurídica controlada está al frente de un grupo, a efectos de apreciar si se cumple el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la mencionada Directiva.
29      A este respecto, indica que, en el marco del litigio del que conoce, se cumple este requisito si se toma en consideración únicamente el volumen de negocios de AF, pero no si se aprecia a la luz del volumen de negocios consolidado del grupo al frente del cual se encuentra AF.
30      Dicho esto, el órgano jurisdiccional remitente también menciona la posibilidad, como alega AVR, de considerar, en su caso, como volumen de negocios pertinente el de las entidades con las que esa misma persona jurídica constituye una unidad económica, en el sentido del concepto de «empresa» en el Derecho de la competencia de la Unión.
31      En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional estima que, si el Tribunal de Justicia declarase que solo debe tomarse en consideración el volumen de negocios de la persona jurídica controlada, habría que determinar si, en el caso de autos, las demandadas en el litigio principal tuvieron en cuenta, acertadamente, el volumen de negocios realizado por AF por su explotación del vertedero.
32      En estas circunstancias, el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el criterio de actividad contemplado en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva [2014/24], en relación con el artículo 12, apartado 5, de dicha Directiva,
en el sentido de que,
cuando el porcentaje de las actividades mencionado en aquellas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y la persona jurídica controlada forma parte de un grupo,
solamente debe tenerse en cuenta el volumen de negocios de la propia persona jurídica controlada, o también el volumen de negocios de las sociedades, vinculadas o no al grupo, como, por ejemplo:
i)      el volumen de negocios consolidado, en el que el volumen de negocios de la persona jurídica de que se trate, en virtud de la transposición al Derecho nacional de los artículos 22 y 24 de la Directiva [2013/34], se añadirá al de otras entidades del grupo, o
ii)      el volumen de negocios de las sociedades con las que la persona jurídica controlada constituya una unidad económica en el sentido del concepto de “empresa” propio del Derecho de la competencia de la Unión?
2)      En caso de que se responda a la primera cuestión prejudicial que solo deberá tenerse en cuenta el volumen de negocios de la propia persona jurídica controlada, ¿debe interpretarse el criterio de actividad mencionado en dicha cuestión
en el sentido de que
el volumen de negocios que se genera cuando terceros usuarios depositan residuos en un vertedero que explota la persona jurídica controlada por encargo de los poderes adjudicadores que ejercen el control debe tener la consideración de volumen de negocios derivado de la ejecución de los cometidos que le han sido asignados a la persona jurídica por los poderes adjudicadores que la controlan, teniendo en cuenta que la persona jurídica controlada compite, en dicha actividad de explotación, entre otros, con particulares?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
33      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el requisito de que más del 80 % de las actividades de la persona jurídica controlada se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando este requisito se determina según el criterio del volumen de negocios y esa persona jurídica controlada es la sociedad matriz de un grupo, exige que también se tenga en cuenta el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte de ese grupo, en su caso sobre la base del volumen de negocios consolidado que esa persona jurídica está obligada a establecer con arreglo a los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34 o sobre la base del volumen de negocios acumulado de las entidades con las que esa misma persona jurídica constituye una unidad económica, en el sentido del concepto de «empresa» en el Derecho de la competencia de la Unión.
34      El artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2014/24 se refiere a la situación en la que un poder adjudicador no ejerce por sí solo, sino conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre una persona jurídica regulada por el Derecho privado o el Derecho público y precisa los requisitos que deben cumplirse para que dicho poder adjudicador pueda proceder válidamente a la adjudicación directa de un contrato público a esa persona jurídica.
35      Entre los requisitos acumulativos de los que depende la posibilidad de tal adjudicación, el órgano jurisdiccional remitente solicita la interpretación del Tribunal de Justicia únicamente por lo que respecta al porcentaje de las actividades que la persona jurídica controlada debe llevar a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, a la luz del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la citada Directiva, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta misma Directiva.
36      Por consiguiente, para responder a los interrogantes del órgano jurisdiccional remitente, es preciso determinar, en primer lugar, si la apreciación de si se cumple tal requisito exige tener en cuenta, además del volumen de negocios de la persona jurídica controlada, el de las demás entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es esa persona jurídica.
37      Es jurisprudencia reiterada que, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, apartado 12, y de 22 de diciembre de 2022, Sambre & Biesme y Commune de Farciennes, C‑383/21 y C‑384/21, EU:C:2022:1022, apartado 54 y jurisprudencia citada).
38      En primer lugar, por lo que respecta al tenor literal de las disposiciones en cuestión, procede observar, por una parte, que el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24 exige que más del 80 % de las «actividades» de la persona jurídica controlada se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas controladas por los mismos poderes adjudicadores.
39      Así, del tenor literal de dicho artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), no se desprende que el requisito previsto en esa disposición deba apreciarse necesariamente solo sobre la base de las actividades de la propia persona jurídica controlada.
40      En efecto, el criterio previsto en el citado artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), no se refiere a esa persona jurídica como tal, sino a las actividades llevadas a cabo por esta. Así, no se excluye que las actividades pertinentes para apreciar si se cumple el requisito que dicha disposición establece pueden abarcar tanto las llevadas a cabo directamente por esa persona jurídica como las realizadas por medio de otras entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es esa misma persona jurídica.
41      Por otra parte, el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 establece que, para determinar el porcentaje de actividades al que se hace referencia en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de esta, se tomará consideración, en particular, el promedio del volumen de negocios total, sin exigir que el volumen de negocios idóneo para representar adecuadamente tales actividades se limite al resultante de las actividades de la persona jurídica controlada.
42      Por lo tanto, el tenor literal de esta disposición confirma que, para apreciar si se cumple el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la citada Directiva, el criterio pertinente no se limita a las actividades propias de la persona jurídica controlada, sino que se extiende también a las que pueden vincularse más ampliamente a ella. Así pues, si, como permite el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la mencionada Directiva, se utiliza el criterio del promedio del volumen de negocios total a efectos de tal apreciación, es preciso que ese volumen de negocios sea idóneo para representar adecuadamente tales actividades. De ello se desprende que el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica controlada también es pertinente a efectos de tal apreciación.
43      En segundo lugar, esta interpretación se ve corroborada por el contexto en el que se inscriben las citadas disposiciones. En efecto, como requisitos acumulativos de los que depende la aplicación del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2014/24, esta disposición establece, en su párrafo primero, letra c), que no debe, en principio, existir participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada.
44      A este respecto, el considerando 32 de la citada Directiva indica que, en particular en el caso en que un poder adjudicador ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica de que se trate, la excepción de la aplicación de los procedimientos previstos por dicha Directiva no debe extenderse a situaciones en las que exista participación directa de un operador económico privado en el capital de la persona jurídica controlada, puesto que, en esas circunstancias, la adjudicación de un contrato público sin un procedimiento de licitación ofrecería al operador económico privado con participación en el capital de la persona jurídica controlada una excesiva ventaja respecto a sus competidores.
45      De lo anterior se desprende que el legislador de la Unión quiso que la posibilidad de proceder a la adjudicación directa de un contrato público se apreciara teniendo en cuenta el contexto económico en el que se inscribe el conjunto de las entidades afectadas por tal adjudicación. Por consiguiente, además de la cuestión de las relaciones entre la persona jurídica controlada y los poderes adjudicadores que ejercen conjuntamente un control sobre ella, debe tomarse en consideración el contexto económico más amplio en el que se desarrolla la propia persona jurídica. En este contexto, no puede pasarse por alto la existencia de un grupo al frente del cual se encuentra dicha persona jurídica.
46      Así, una interpretación contextual del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta, tiende a confirmar que, a efectos de la aplicación de estas disposiciones, procede tener en cuenta el volumen de negocios de las entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica de que se trate.
47      En tercer lugar, las consideraciones anteriores se ven confirmadas por la génesis del artículo 12, apartado 3, de la citada Directiva.
48      En efecto, esta Directiva, en su artículo 12, codificó y precisó la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en materia de adjudicación directa de contratos públicos (sentencia de 22 de diciembre de 2022, Sambre & Biesme y Commune de Farciennes, C‑383/21 y C‑384/21, EU:C:2022:1022, apartado 44 y jurisprudencia citada).
49      Como se desprende del considerando 31 de la Directiva 2014/24, al tiempo que destaca la existencia de una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las normas de contratación pública y, por consiguiente, la necesidad de ofrecer precisiones al respecto, el legislador de la Unión consideró que esas precisiones deben guiarse por los principios establecidos en la correspondiente jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia y, por tanto, no pretendió cuestionar dicha jurisprudencia (sentencia de 22 de diciembre de 2022, Sambre & Biesme y Commune de Farciennes, C‑383/21 y C‑384/21, EU:C:2022:1022, apartado 66 y jurisprudencia citada).
50      A este respecto, procede recordar que, con anterioridad a la adopción de esta Directiva, el Tribunal de Justicia declaró que, a los efectos de la adjudicación directa de un contrato público a una entidad controlada, esta entidad debía realizar la parte esencial de sus actividades en beneficio del poder o de los poderes adjudicadores que la controlan, extremo que debía apreciarse tomando en consideración todas las circunstancias del caso, tanto cualitativas como cuantitativas (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada).
51      Por consiguiente, al fijar, en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de dicha Directiva, en el 80 % el porcentaje de las actividades que debe llevar a cabo la persona jurídica controlada en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, el legislador de la Unión pretendió precisar el criterio que figura, a este respecto, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Sin embargo, de las disposiciones de la misma Directiva no se desprende que ese legislador haya considerado que la apreciación que ha de realizarse a este respecto ya no debía llevarse a cabo teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto.
52      Pues bien, tales circunstancias incluyen el hecho de que la persona jurídica controlada sea la sociedad matriz de un grupo, de modo que, para apreciar las actividades de esta última, deben tenerse en cuenta las actividades que ejerce a través de las demás entidades que forman parte de ese grupo y, por tanto, su volumen de negocios cuando, con arreglo al artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, se trata del criterio adoptado para determinar si se cumple el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de esta.
53      En cuarto lugar, esta interpretación del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta, se ve corroborada por el objetivo perseguido por estas disposiciones.
54      A este respecto, tal como subrayó el Abogado General en el punto 52 de sus conclusiones, dichas disposiciones tienen por objeto evitar las distorsiones de la competencia, en el sentido de que tienen por objeto garantizar que la Directiva 2014/24 siga siendo aplicable cuando una persona jurídica controlada opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras empresas. En efecto, tal persona jurídica no se ve privada necesariamente de su libertad de acción por el mero hecho de que la entidad o entidades territoriales a las que pertenece controlen las decisiones que la conciernen, si aún puede desarrollar una parte importante de su actividad económica con otros operadores. En cambio, cuando cumple los requisitos de estas mismas disposiciones, no se le aplican las restricciones de la citada Directiva, puesto que fueron adoptadas con objeto de defender una competencia que, en este supuesto, ya no tiene razón de ser (véase, por analogía, la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, apartado 33 y jurisprudencia citada).
55      Pues bien, el hecho de que la actividad económica de la persona jurídica controlada ejercida con tales operadores se realice directamente por esa persona jurídica o a través de las demás entidades que forman parte del grupo del que es la sociedad matriz carece de pertinencia para la consecución del objetivo de prevenir las distorsiones de la competencia. Por consiguiente, para determinar la parte de las actividades que la persona jurídica controlada dedica a los poderes adjudicadores que la controlan, deben tenerse en cuenta las actividades de las demás entidades que forman parte del grupo del que es la sociedad matriz y, por tanto, el volumen de negocios de estas, cuando se trata del criterio adoptado para determinar si se cumple el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24.
56      Tal constatación se ve confirmada por el hecho de que, como señaló el Abogado General en los puntos 56 y 57 de sus conclusiones, por una parte, no se excluye que las entidades que forman parte de un grupo puedan beneficiarse indirectamente de los contratos públicos adjudicados sin procedimiento de licitación a la sociedad matriz de ese grupo, lo que, de manera análoga a las consideraciones expuestas en el apartado 44 de la presente sentencia, tendría por efecto concederles una ventaja indebida respecto a sus competidores. Por otra parte, la consecución de los objetivos contemplados en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, tal como se han recordado en el apartado 54 de la presente sentencia, no puede depender de la estructura de ese grupo, lo que sucedería si no se tuvieran en cuenta las actividades de las demás entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica controlada. En efecto, ello tendría como consecuencia que la persona jurídica controlada podría eludir fácilmente dicha disposición y el requisito que impone escindiendo artificialmente sus actividades y confiando algunas de ellas a las sociedades del grupo cuya sociedad matriz es ella.
57      En segundo lugar, procede responder a los interrogantes del órgano jurisdiccional remitente relativos a los métodos que permiten determinar el volumen de negocios del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica controlada para apreciar si esta cumple el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, y, en particular, en cuanto a la pertinencia que puede atribuirse al volumen de negocios consolidado establecido en aplicación de la Directiva 2013/34.
58      A este respecto, del considerando 31 de la Directiva 2013/34 se desprende que, en los estados financieros consolidados, deben presentarse las actividades de una sociedad matriz y de sus filiales, que corresponden a las empresas que controla la sociedad matriz, como si se tratara de una sola entidad.
59      A tal efecto, el artículo 22 de esta Directiva prevé las circunstancias en las que los Estados miembros están obligados a imponer, sin perjuicio de las exenciones previstas en el artículo 23 de esta, a determinadas empresas sujetas a su Derecho nacional la obligación de establecer, en particular, estados financieros consolidados, que es objeto del artículo 24 de dicha Directiva.
60      A este respecto, tal como subrayó, en esencia, el Abogado General en el punto 62 de sus conclusiones, cuando una sociedad está obligada a elaborar estados financieros consolidados, en virtud de estas disposiciones, el volumen de negocios consolidado establecido a tal efecto puede reflejar fielmente las actividades ejercidas por una sociedad matriz en el marco del grupo al frente del cual se encuentra y, por tanto, permite apreciar de manera adecuada si dicha sociedad matriz, cuando es la adjudicataria de la adjudicación directa de un contrato público, cumple el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta.
61      En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente indica que AF está al frente de un grupo de filiales y que, de conformidad con la obligación de elaborar estados financieros consolidados a la que está sujeta en virtud de la normativa nacional por la que se transpone la Directiva 2013/34, establece, en particular, un volumen de negocios consolidado que incluye el de sus filiales.
62      De lo anterior se deduce que, para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, no es necesario abordar la pertinencia que puedan tener otros criterios, como el de la existencia de una unidad económica, en el sentido del concepto de «empresa» en el Derecho de la competencia de la Unión, al que también se refiere el órgano jurisdiccional remitente, dado que, habida cuenta de la información facilitada por dicho órgano jurisdiccional, puede constatarse, sobre la base de tal volumen de negocios consolidado, que no se cumple el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta.
63      En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, debe interpretarse en el sentido de que el requisito de que más del 80 % de las actividades de la persona jurídica controlada han de llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando este requisito se determina según el criterio del volumen de negocios y esa persona jurídica controlada es la sociedad matriz de un grupo, exige que también se tenga en cuenta el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte de ese grupo, en su caso sobre la base del volumen de negocios consolidado que dicha persona jurídica está obligada a establecer de conformidad con los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34.
Segunda cuestión prejudicial
64      Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la presente sentencia
65      En la vista ante el Tribunal de Justicia, AF solicitó a este que limitara en el tiempo los efectos de la presente sentencia en el supuesto de que considerara que el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta, debe interpretarse en el sentido de que el requisito relativo a las actividades de la persona jurídica controlada ha de apreciarse teniendo en cuenta también el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es esa persona jurídica.
66      En apoyo de su solicitud, AF alegó que esta interpretación era, para ella, imprevisible y que tampoco estaba obligada a prever tal interpretación.
67      A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la interpretación de una norma del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal de Justicia, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma que ha sido interpretada puede y debe ser aplicada por el juez a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de que se haya pronunciado la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación si, además, se cumplen los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma (sentencia de 16 de marzo de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, apartado 56 y jurisprudencia citada).
68      Solo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves (sentencia de 16 de marzo de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, apartado 57 y jurisprudencia citada).
69      Pues bien, a este respecto, debe constatarse que AF no ha aportado ningún elemento concreto que pueda justificar la procedencia de su solicitud, limitándose a alegar el carácter supuestamente imprevisible de la interpretación contemplada en el apartado 65 de la presente sentencia.
70      En estas circunstancias, no procede limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia.
Costas
71      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
El artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24,
debe interpretarse en el sentido de que
el requisito de que más del 80 % de las actividades de la persona jurídica controlada han de llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando este requisito se determina según el criterio del volumen de negocios y esa persona jurídica controlada es la sociedad matriz de un grupo, exige que también se tenga en cuenta el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte de ese grupo, en su caso sobre la base del volumen de negocios consolidado que dicha persona jurídica está obligada a establecer de conformidad con los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo.
Firmas
*      Lengua de procedimiento:
neerlandés.