62007CC0546
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JÁN MAZÁK
της 30ής Σεπτεμβρίου 2009 (
1
)
Υπόθεση C-546/07
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας
«Παράβαση κράτους μέλους — Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών — Άρθρο 49 ΕΚ — Παράρτημα XII της Πράξεως Προσχωρήσεως — Κατάλογος ο οποίος αναφέρεται στο άρθρο 24 της Πράξεως Προσχωρήσεως: Πολωνία — Κεφάλαιο 2, παράγραφος 13 — Δυνατότητα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να παρεκκλίνει από το άρθρο 49, παράγραφος 1, ΕΚ — Ρήτρα standstill — Σύμβαση της 31ης Ιανουαρίου 1990 μεταξύ της Κυβερνήσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Κυβερνήσεως της Δημοκρατίας της Πολωνίας σχετικά με την απόσπαση μισθωτών πολωνικών επιχειρήσεων για την εκτέλεση συμβάσεων έργου — Αποκλεισμός της δυνατότητας των εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεων να συνάπτουν με πολωνικές επιχειρήσεις συμβάσεις έργου για την εκτέλεση έργων στη Γερμανία — Επέκταση των περιορισμών που ίσχυαν κατά την ημερομηνία υπογραφής της Συνθήκης Προσχωρήσεως όσον αφορά την πρόσβαση των Πολωνών εργαζομένων στη γερμανική αγορά εργασίας»
I — Εισαγωγή
1.
Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ καθώς και από τη ρήτρα standstill που προβλέπεται στο κεφάλαιο 2, παράγραφος 13, του παραρτήματος XII της Πράξεως της 16ης Απριλίου 2003 με την οποία η Δημοκρατία της Πολωνίας προσχώρησε στην Ευρωπαϊκή Ένωση (
2
) (στο εξής: ρήτρα standstill),
—
ερμηνεύοντας, στη διοικητική πρακτική της, τους όρους «Unternehmen der anderen Seite» (επιχείρηση του αντισυμβαλλομένου κράτους), που περιέχονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της Συμβάσεως της 31ης Ιανουαρίου 1990 μεταξύ της Κυβερνήσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Κυβερνήσεως της Δημοκρατίας της Πολωνίας σχετικά με την απόσπαση μισθωτών πολωνικών επιχειρήσεων για την εκτέλεση συμβάσεων έργου (
3
) (στο εξής: Σύμβαση), ως αναφερόμενους σε «γερμανική επιχείρηση», και
—
επεκτείνοντας, δυνάμει της «Arbeitsmarktschutzklausel» (ρήτρας προστασίας της αγοράς εργασίας), τους τοπικούς περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση αλλοδαπών στην αγορά εργασίας, και τούτο μετά τις 16 Απριλίου 2003, ήτοι μετά την ημερομηνία υπογραφής της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003 — που συνεπαγόταν την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
2.
Η υπό κρίση περίπτωση εγείρει κυρίως δύο νομικά ζητήματα. Πρώτον, πρέπει να καθοριστεί υπό ποιες προϋποθέσεις, σύμφωνα με τη συναφή νομολογία του Δικαστηρίου, ένα κράτος μέλος μπορεί, στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσιών, να αρνηθεί να επεκτείνει στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος τα πλεονεκτήματα που οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στο έδαφός του αντλούν από διμερή συνθήκη.
3.
Δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί αν η ρήτρα standstill απαγορεύει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μόνο να θεσπίσει στον επίμαχο τομέα νέα μέτρα (νομοθετικά ή διοικητικά) περισσότερο περιοριστικά από εκείνα που ίσχυαν κατά την ημερομηνία της υπογραφής της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003 ή αν, γενικότερα, εμποδίζει κάθε διεύρυνση των περιορισμών της προσβάσεως στην εγχώρια αγορά εργασίας, όχι ως αποτέλεσμα της θεσπίσεως νέων μέτρων, αλλά κατόπιν μεταβολής των πραγματικών περιστάσεων στις οποίες έχουν εφαρμογή τα ισχύοντα μέτρα.
II — Το νομικό πλαίσιο
Α — Η Πράξη Προσχωρήσεως του 2003
4.
Δυνάμει των μεταβατικών διατάξεων της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Δημοκρατία της Αυστρίας μπορούν, μεταξύ άλλων, –κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών– να διατηρήσουν σε ισχύ εθνικά μέτρα ή μέτρα απορρέοντα από διμερείς συμφωνίες τα οποία περιορίζουν τη χρησιμοποίηση επί συμβάσει εργαζομένων που απασχολούνται από επιχειρήσεις εγκατεστημένες στην Πολωνία. Στο παράρτημα ΧΙΙ (που τιτλοφορείται «Κατάλογος ο οποίος αναφέρεται στο άρθρο 24 της Πράξης Προσχώρησης: Πολωνία»), το κρίσιμο χωρίο της παραγράφου 13 του κεφαλαίου 2 (που επιγράφεται «Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων») έχει ως εξής:
«Προκειμένου να αντιμετωπίζουν σοβαρές διαταραχές ή απειλές διαταραχών σε συγκεκριμένους ευαίσθητους τομείς υπηρεσιών στις αγορές εργασίας τους, που θα μπορούσαν να προκύψουν σε ορισμένες περιοχές λόγω διεθνικής παροχής υπηρεσιών, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, και ενόσω εφαρμόζουν, δυνάμει των ανωτέρω οριζόμενων μεταβατικών διατάξεων, εθνικά μέτρα ή μέτρα απορρέοντα από διμερείς συμφωνίες όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία Πολωνών εργαζομένων, η Γερμανία και η Αυστρία δύνανται, μετά από κοινοποίηση προς την Επιτροπή, να παρεκκλίνουν από το άρθρο 49, πρώτη παράγραφος, […] ΕΚ με σκοπό να περιορίσουν, στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσιών από επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην Πολωνία, την προσωρινή κυκλοφορία εργαζομένων των οποίων το δικαίωμα ανάληψης εργασίας στη Γερμανία και την Αυστρία υπόκειται σε εθνικά μέτρα.
[…]»
5.
Η παράγραφος αυτή θεσπίζει περαιτέρω την ακόλουθη ρήτρα standstill:
«Η εφαρμογή της παραγράφου αυτής δεν έχει ως αποτέλεσμα συνθήκες προσωρινής κυκλοφορίας των εργαζομένων στο πλαίσιο της διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών μεταξύ της Γερμανίας ή της Αυστρίας και της Πολωνίας, οι οποίες είναι πιο περιοριστικές από αυτές που επικρατούν την ημερομηνία υπογραφής της Συνθήκης Προσχώρησης.»
Β — Η εθνική νομοθεσία
6.
Το άρθρο 1 της Συμβάσεως ορίζει τα ακόλουθα:
«Στους Πολωνούς εργαζομένους που αποσπώνται προκειμένου να ασκήσουν πρόσκαιρη δραστηριότητα, βάσει συμβάσεως εργασίας μεταξύ Πολωνού εργολήπτη και επιχειρήσεως του αντισυμβαλλομένου κράτους (εργαζόμενοι επί συμβάσει), χορηγείται άδεια εργασίας, ανεξαρτήτως της καταστάσεως και της εξελίξεως της αγοράς εργασίας […].»
7.
Το άρθρο 2 της Συμβάσεως καθορίζει ποσόστωση για τους επί συμβάσει Πολωνούς εργαζομένους. Η παράγραφος 5 του άρθρου 2 προβλέπει τα εξής:
«Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Απασχολήσεως [Bundesanstalt für Arbeit] της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας μεριμνά, για την εφαρμογή της παρούσας Συμβάσεως, σε συνεργασία με το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Πολιτικής της Δημοκρατίας της Πολωνίας, ώστε να μην υπάρξει συγκέντρωση των επί συμβάσει απασχολουμένων σε ορισμένες περιοχές ή σε ορισμένους τομείς.
[…]»
8.
Mεταξύ των εκτελεστικών οδηγιών που εξέδωσε o Bundesagentur für Arbeit (Ομοσπονδιακός Οργανισμός Απασχολήσεως) περιλαμβάνονται και εκείνες του δελτίου 16a, που τιτλοφορείται «Απασχόληση αλλοδαπών εργαζομένων από τα νέα κράτη μέλη της ΕΕ στο πλαίσιο συμβάσεων έργου στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας» (παράρτημα ΧΙ). Το δελτίο αυτό περιλαμβάνει ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας, δυνάμει της οποίας απαγορεύονται, καταρχήν, οι συμβάσεις στο πλαίσιο των οποίων χρησιμοποιείται αλλοδαπό εργατικό δυναμικό, όταν οι συμβάσεις αυτές είναι εκτελεστέες σε διοικητική περιφέρεια του Ομοσπονδιακού Οργανισμού Απασχολήσεως όπου το μέσο ποσοστό ανεργίας του τελευταίου εξαμήνου υπερβαίνει κατά 30% τουλάχιστον το ποσοστό ανεργίας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στο σύνολό της. Ο κατάλογος των διοικητικών περιφερειών που υπόκεινται στη ρήτρα αυτή ενημερώνεται ανά τρίμηνο (παράρτημα ΧΙΙ).
III — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η ένδικη διαδικασία
9.
Με επιστολή της 3ης Απριλίου 1996, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή της Γερμανικής Κυβερνήσεως στο γεγονός ότι η εκ μέρους της δεύτερης ερμηνεία της Συμβάσεως φαινόταν ασυμβίβαστη με το άρθρο 49 ΕΚ. Με επιστολή της 28ης Ιουνίου 1996, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε την άποψη της Επιτροπής.
10.
Στις 12 Νοεμβρίου 1997, η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη, τάσσοντας στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προθεσμία δώδεκα μηνών για να απαντήσει. Κατόπιν συναντήσεως με εκπροσώπους της Επιτροπής στις 5 Μαΐου 1998, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας γνωστοποίησε, με επιστολή της 19ης Ιουλίου 1998, ότι καταβάλλονταν προσπάθειες για την εξεύρεση πολιτικής λύσεως στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Συμφωνίας περί συνδέσεως μεταξύ, αφενός, των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους και, αφετέρου, της Δημοκρατίας της Πολωνίας. Ωστόσο, οι προσπάθειες επιλύσεως του προβλήματος σε πολιτικό επίπεδο δεν ευοδώθηκαν.
11.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας προσχώρησε την Ευρωπαϊκή Ένωση την 1η Μαΐου 2004. Απαντώντας στην από 15 Ιουνίου 2004 αίτηση της Επιτροπής, η Γερμανική Κυβέρνηση δήλωσε, με επιστολή της 6ης Δεκεμβρίου 2004, ότι ενέμενε στην εκ μέρους της ερμηνεία της Συμβάσεως και ότι δικαιούνταν να πιστεύει, λαμβανομένου υπόψη του χρόνου που είχε διαρρεύσει, ότι είχε εκλείψει κάθε έρεισμα προς συνέχιση της διαδικασίας λόγω παραβάσεως.
12.
Με συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή της 10ης Απριλίου 2006, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή της Γερμανικής Κυβερνήσεως στο γεγονός ότι η γερμανική διοικητική πρακτική όσον αφορά την εφαρμογή της Συμβάσεως, πέραν του ότι συνιστούσε πρόδηλη παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ, φαινόταν ασυμβίβαστη και με τη ρήτρα standstill. Κατά την Επιτροπή, η επέκταση των τοπικών περιορισμών που επιβάλλονταν δυνάμει της ρήτρας προστασίας της αγοράς εργασίας, η οποία στηριζόταν στο άρθρο 2, παράγραφος 5, της Συμβάσεως και προβλεπόταν από τις εκτελεστικές οδηγίες του Ομοσπονδιακού Οργανισμού Απασχολήσεως, συνιστούσε παράβαση της απαγορεύσεως της επιβολής αυστηρότερων από τους ήδη ισχύοντες περιορισμών.
13.
Με επιστολή της 8ης Ιουνίου 2006, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε την άποψη αυτή, υποστηρίζοντας ότι η εφαρμογή της διμερούς Συμβάσεως σε όλα τα κράτη μέλη και στις επιχειρήσεις τους δεν ήταν ενδεδειγμένη.
14.
Με συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 15ης Δεκεμβρίου 2006, η Επιτροπή επανέλαβε τις αιτιάσεις της. Δεδομένου ότι η Γερμανική Κυβέρνηση, με επιστολή της 19ης Φεβρουαρίου 2007, ενέμεινε στην άποψή της, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή, η οποία πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Δεκεμβρίου 2007.
IV — Ανάλυση
Α — Επί του παραδεκτού
1. Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
15.
Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, πρώτον, ότι η προσφυγή είναι, εν πάση περιπτώσει, απαράδεκτη στο μέτρο που αφορά την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ.
16.
Κατά την άποψή της, η Επιτροπή απώλεσε το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, καθόσον ουδέν έπραξε επί επτά περίπου έτη σχετικά με την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ. Υποστηρίζει ότι, λαμβανομένων υπόψη των δικονομικών προθεσμιών και των ιδιαιτέρων περιστάσεων της υπό κρίση υποθέσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση μπορούσε θεμιτώς να υποθέσει ότι η Επιτροπή είχε εγκαταλείψει την αιτίαση αυτή. Η δικαιολογημένη αυτή εμπιστοσύνη ενισχύθηκε από την επιστολή που της απηύθυνε ο επίτροπος Μ. Monti τον Ιούλιο του 1998 και στην οποία ανέφερε ότι δεν θα δεχόταν ευνοϊκά τυχόν καταγγελία της Συμβάσεως και θα ανέμενε έως τον Νοέμβριο του 1998 προκειμένου να διαπιστώσει αν υπήρχαν άλλες δυνατές λύσεις. Ωστόσο, δεν λήφθηκε κανένα άλλο μέτρο έως τον Απρίλιο του 2003, όταν ήταν δεδομένο ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορούσε πλέον να καταγγείλει τη Σύμβαση χωρίς να παραβεί τη ρήτρα standstill. Ενεργώντας κατά τον τρόπο αυτόν, η Επιτροπή εσκεμμένως, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, καταχράστηκε την εμπιστοσύνη της.
17.
Η Επιτροπή απορρίπτει την άποψη αυτή, υποστηρίζοντας ότι ο τρόπος με τον οποίο ενήργησε δεν μπορούσε να δημιουργήσει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το ότι η διαδικασία αυτή είχε κλείσει. Τονίζοντας τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει όσον αφορά την επιλογή της ημερομηνίας για την άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι περιστάσεις της υποθέσεως δικαιολογούσαν τις σημειωθείσες καθυστερήσεις της διαδικασίας.
2. Εκτίμηση
18.
Πρέπει εκ προοιμίου να υπομνησθεί ότι, στο πλαίσιο του συστήματος που θεσπίζει το άρθρο 226 της Συνθήκης, η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια, αναγνωριζόμενη από τη νομολογία, προκειμένου, αφενός, να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα της ασκήσεως προσφυγής λόγω παραβάσεως και, αφετέρου, να αποφασίσει την ημερομηνία ασκήσεως της προσφυγής αυτής (
4
).
19.
Όσον αφορά, ειδικότερα, τη δεύτερη αυτή πτυχή, η Επιτροπή δεν υποχρεούται, συνεπώς, να τηρήσει συγκεκριμένη προθεσμία, υπό την επιφύλαξη των περιπτώσεων στις οποίες η υπερβολική διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, την οποία προβλέπει το άρθρο 226 ΕΚ, είναι δυνατό να καταστήσει δυσχερέστερη για το καθού κράτος την αντίκρουση των επιχειρημάτων της Επιτροπής και να προσβάλει έτσι τα δικαιώματα άμυνας. Στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει την επίπτωση αυτή (
5
).
20.
Κατά τη γνώμη μου, ωστόσο, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν ανέφερε περιστάσεις ικανές να καταδείξουν ότι η διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας έθιξε τα δικαιώματα άμυνάς της.
21.
Συναφώς, επισημαίνεται καταρχάς ότι το γεγονός, που επικαλείται η Γερμανική Κυβέρνηση, ότι η ρήτρα standstill άρχισε να ισχύει κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, και το οποίο είχε ως αποτέλεσμα να μη μπορεί πλέον η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να καταγγείλει τη Σύμβαση με τη Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν ήταν, αυτό καθαυτό, ικανό να καταστήσει δυσχερέστερη για τη Γερμανική Κυβέρνηση την αντίκρουση των επιχειρημάτων που προέβαλε η Επιτροπή. Δεύτερον, η Επιτροπή απέστειλε, το 2006, συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή καθώς και συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, με τις οποίες επανέλαβε, κατ’ ουσίαν, τις αρχικές αιτιάσεις, παρέχοντας έτσι στη Γερμανική Κυβέρνηση νέα ευκαιρία να αμυνθεί.
22.
Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, μπορούσε θεμιτώς να υποθέσει ότι η διαδικασία είχε κλείσει, από τη διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει η Επιτροπή ως προς τον χρόνο κινήσεως της διαδικασίας λόγω παραβάσεως προκύπτει ότι τυχόν αδράνεια εκ μέρους της κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας δεν μπορεί, αυτή καθαυτήν, –έστω και αν διαρκέσει επί πλείονα έτη– να δημιουργήσει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το ότι η Επιτροπή δεν θα συνεχίσει τη διαδικασία. Αυτό ισχύει ιδίως σε υποθέσεις όπως η υπό κρίση, στις οποίες προκύπτει από τη δικογραφία ότι, κατά την περίοδο στην οποία αναφέρεται η Γερμανική Κυβέρνηση, ήτοι από το 1997 έως την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καταβλήθηκαν προσπάθειες προς εξεύρεση πολιτικής λύσεως στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Συμφωνίας της 16ης Δεκεμβρίου 1991, ούτως ώστε να τεθεί τέρμα στην προβαλλόμενη παράβαση.
23.
Τέλος, στο πλαίσιο αυτό, όσον αφορά την επιστολή που απέστειλε τον Ιούλιο του 1998 ο επίτροπος Μ. Monti, την οποία επίσης επικαλείται η Γερμανική Κυβέρνηση, κατά πάγια νομολογία, ένα κράτος μέλος, έστω και υποτεθεί ότι μπορεί να στηριχθεί στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης για να εμποδίσει τη διαπίστωση, δυνάμει του άρθρου 226/ΕΚ, παραβάσεως των υποχρεώσεών του (
6
), δεν μπορεί να επικαλεστεί παραβίαση της αρχής αυτής εκτός εάν έχει λάβει συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις εκ μέρους των αρμοδίων κοινοτικών αρχών (
7
).
24.
Αρκεί, συναφώς, να παρατηρηθεί ότι η Γερμανική Κυβέρνηση ουδόλως ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή, με την προμνησθείσα επιστολή, είχε παράσχει συγκεκριμένη διαβεβαίωση ως προς το ότι οι επίμαχες αιτιάσεις θα εγκαταλείπονταν ή ότι θα έκλεινε η διαδικασία. Αντιθέτως, με την επιστολή αυτή, ο επίτροπος Μ. Monti ανέφερε, κατ’ ουσίαν, ότι, αντί της καταγγελίας της Συμβάσεως, προτιμούσε μια εποικοδομητική λύση στο ζήτημα που δημιουργεί ο τρόπος με τον οποίο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εφαρμόζει τη Σύμβαση αυτή, τονίζοντας σαφώς ότι, υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν ήταν δυνατόν να κλείσει την υπόθεση.
25.
Κατά τη γνώμη μου, από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η ένσταση απαραδέκτου την οποία προέβαλε η Γερμανική Κυβέρνηση πρέπει να απορριφθεί.
Β — Επί της ουσίας
1. Παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ
α) Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
26.
Με το πρώτο σκέλος της προσφυγής της, η Επιτροπή υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι πρόκειται για γερμανική διοικητική πραγματική ερμηνείας του άρθρου 1 της Συμβάσεως σύμφωνα με την οποία μόνον γερμανικές επιχειρήσεις μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις έργου κατά την έννοια της Συμβάσεως. Συνεπώς, οι επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών εμποδίζονται –εκτός εάν συστήσουν θυγατρική εταιρία στη Γερμανία– να επωφεληθούν από την ελευθερία της παροχής υπηρεσιών, την οποία τους αναγνωρίζει το άρθρο 49 ΕΚ, συνάπτοντας, δυνάμει της Συμβάσεως, συμβάσεις με πολωνικές επιχειρήσεις για έργα που πρέπει να εκτελεστούν στη Γερμανία και να κάνουν έτσι χρήση της ποσοστώσεως των επί συμβάσει Πολωνών εργαζομένων.
27.
Κατά την Επιτροπή, αυτό συνιστά άμεση δυσμενή διάκριση λόγω της εθνικότητας της επιχειρήσεως, ή λόγω του τόπου της έδρας της, διάκριση η οποία δεν δικαιολογείται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 46 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 55 ΕΚ.
28.
Συναφώς, η Επιτροπή αμφισβητεί, μεταξύ άλλων, το επιχείρημα που αντλείται από το γεγονός ότι ο επίδικος κανόνας, που επιβάλλει στη συμβαλλόμενη επιχείρηση ή/και στην εταιρία πελάτη να έχει την έδρα της στη Γερμανία, είναι αναγκαίος ώστε να ελέγχεται δεόντως η ορθή εκτέλεση της Συμβάσεως, να εξασφαλίζεται ότι η επιχείρηση θα εκπληρώσει όντως τις υποχρεώσεις της προς καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως και των χρηματικών κυρώσεων σε περίπτωση παραβάσεως του νόμου ή να εμποδίζεται η καταστρατήγηση ή η εσφαλμένη εφαρμογή των μεταβατικών διατάξεων της Πράξεως Προσχωρήσεως.
29.
Τέλος, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η θεμελιώδης αρχή της ίσης μεταχειρίσεως επιβάλλει στο κράτος μέλος που συνάπτει διμερή σύμβαση την υποχρέωση να χορηγεί στους υπηκόους των λοιπών κρατών μελών τα ίδια πλεονεκτήματα με εκείνα τα οποία αντλούν οι ίδιοι οι υπήκοοί του από την εν λόγω σύμβαση, εκτός αν είναι σε θέση να προβάλει αντικειμενική αιτιολογία για την άρνησή του (
8
). Ωστόσο, στην υπό κρίση περίπτωση δεν υφίσταται τέτοια αντικειμενική δικαιολογία.
30.
Η Πολωνική Κυβέρνηση, στην οποία επιτράπηκε να παρέμβει υπέρ της Επιτροπής με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 2ας Ιουλίου 2008, συμφωνεί κατ’ ουσία με τα επιχειρήματα αυτά. Τονίζει, ειδικότερα, ότι η φύση της Συμβάσεως δεν είναι τέτοια ώστε η επέκταση των πλεονεκτημάτων της στους υπηκόους άλλων κρατών μελών να θίγει τη συμβατική ισορροπία και την αμοιβαιότητα της Συμβάσεως κατά την έννοια της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου (
9
). Στην πραγματικότητα, η Σύμβαση δεν στηρίζεται στην αρχή της αμοιβαιότητας.
31.
Η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί την άποψη της Επιτροπής και της Πολωνικής Κυβερνήσεως. Υπογραμμίζει, καταρχάς, ότι το άρθρο 1 της Συμβάσεως πρέπει όντως να ερμηνεύεται, σύμφωνα με το γράμμα του, ως αναφερόμενο στις γερμανικές επιχειρήσεις. Προσθέτει ότι ο κανόνας αυτός δεν δημιουργεί δυσμενή διάκριση απαγορευόμενη από το άρθρο 49 ΕΚ, για τον λόγο, ειδικότερα, ότι οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στη Γερμανία και εκείνες που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση από πλευράς της Συμβάσεως.
32.
Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, λαμβανομένων υπόψη της ειδικής φύσεως της επίδικης διμερούς συμβάσεως και της αμοιβαιότητας στην οποία αυτή στηρίζεται, τα πλεονεκτήματα που προβλέπει δεν μπορούν να χορηγηθούν στις υπηκόους ή στις επιχειρήσεις όλων των λοιπών κρατών μελών (
10
). Επιπλέον, θα υπονομεύονταν οι ρυθμίσεις των μεταβατικών διατάξεων της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003. Εν πάση περιπτώσει, ακόμα και αν ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζεται η Σύμβαση στη Γερμανία θεωρηθεί ως περιορισμός στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται, δυνάμει των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 46 ΕΚ και 55 ΕΚ, από την ανάγκη εξασφαλίσεως του προσήκοντος ελέγχου της ορθής εφαρμογής της Συμβάσεως και, ιδίως, της εξασφαλίσεως του ότι η συμβαλλόμενη-πελάτις επιχείρηση θα εκπληρώσει τις υποχρεώσεις προς καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως καθώς και των χρηματικών κυρώσεων σε περίπτωση παραβάσεως του νόμου.
β) Εκτίμηση
33.
Πρέπει προκαταρκτικώς να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών επιβάλλει, ιδίως, την κατάργηση οποιωνδήποτε διακρίσεων εις βάρος του παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειάς του ή του γεγονότος ότι είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο εντός του οποίου πρέπει να παρασχεθεί η υπηρεσία (
11
).
34.
Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν αμφισβητείται ότι, κατά τη γερμανική διοικητική πρακτική την οποία επικρίνει η Επιτροπή, μόνον γερμανικές επιχειρήσεις –δηλαδή επιχειρήσεις που έχουν την έδρα τους στη Γερμανία– μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις έργου με επιχειρήσεις εγκατεστημένες στην Πολωνία κατά την έννοια της Συμβάσεως και να επωφελούνται έτσι, όταν παρέχουν υπηρεσίες εντός της Γερμανίας –και παρά τις μεταβατικές διατάξεις της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003 σχετικά με την προσωρινή κυκλοφορία των εργαζομένων–, της ποσοστώσεως Πολωνών εργαζομένων που επιτρέπει η Σύμβαση αυτή, ενώ οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη δεν διαθέτουν αυτή τη δυνατότητα όταν παρέχουν υπηρεσίες εντός της Γερμανίας, εκτός εάν συστήσουν θυγατρική εταιρία στο κράτος μέλος αυτό.
35.
Είναι, επομένως, σαφές, όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων έργου με πολωνικές επιχειρήσεις για την παροχή υπηρεσιών εντός της Γερμανίας, ότι η επίδικη διοικητική πρακτική διακρίνει αναλόγως του τόπου της έδρας της επιχειρήσεως που παρέχει τις υπηρεσίες και ότι, ως εκ τούτου, συνιστά –στο μέτρο που ο τόπος της έδρας μιας επιχειρήσεως καθορίζει την «ιθαγένειά» της (
12
)– δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγενείας, η οποία απαγορεύεται από το άρθρο 49 ΕΚ.
36.
Συνεπώς, είναι αναγκαίο να εξεταστεί κατά πόσον η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλέστηκε λόγους οι οποίοι θα μπορούσαν, παρά ταύτα, να αποτελέσουν έγκυρη δικαιολογία για το ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επιτρέπει μόνο στις δικές της επιχειρήσεις να εκτελούν έργα εντός της γερμανικής επικράτειας σε συνεργασία με πολωνικές επιχειρήσεις και τους μισθωτούς τους, οι οποίες παρεμβαίνουν υπό την ιδιότητα του υπεργολάβου σύμφωνα με τη Σύμβαση.
37.
Συναφώς, πρέπει να σημειωθεί, πρώτον, ότι το γεγονός ότι επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη μπορούν και αυτές να επωφεληθούν από τη Σύμβαση συστήνοντας θυγατρικές εταιρίες στη Γερμανία δεν μπορεί να δικαιολογήσει την επίδικη διαφορά μεταχειρίσεως, καθόσον, όπως κρίνει κατά πάγια νομολογία το Δικαστήριο, η υποχρέωση δημιουργίας σταθερής εγκαταστάσεως ή συστάσεως θυγατρικής εταιρίας αντιβαίνει ευθέως στην ουσία της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (
13
).
38.
Περαιτέρω, στο μέτρο που η Γερμανική Κυβέρνηση επιχειρεί να δικαιολογήσει την εκ μέρους της άρνηση της επεκτάσεως του εν λόγω πλεονεκτήματος και στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη προβάλλοντας τον λόγο ότι το πλεονέκτημα αυτό πηγάζει από τις διατάξεις διεθνούς διμερούς συμβάσεως, πρέπει να σημειωθεί ότι –όπως απορρέει από την αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου και όπως έχει επιβεβαιώσει το Δικαστήριο με τη νομολογία του– τα κράτη μέλη, κατά την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που έχουν αναλάβει δυνάμει διεθνών συμβάσεων, ανεξάρτητα από το αν πρόκειται για σύμβαση μεταξύ κρατών μελών ή μεταξύ κράτους μέλους και ενός ή περισσοτέρων τρίτων χωρών, οφείλουν, υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 307 ΕΚ, να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο (
14
).
39.
Επίσης, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ένα κράτος μέλος, ακόμα και αν εφαρμόζει διεθνή συμφωνία, δεν παύει να δεσμεύεται από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, όπως αυτή καθιερώνεται με τις θεμελιώδεις ελευθερίες, οπότε είναι καταρχήν υποχρεωμένο να χορηγεί στους υπηκόους άλλων κρατών μελών ή, κατά περίπτωση, στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες ή λειτουργούν σε άλλα κράτη μέλη τα ίδια πλεονεκτήματα τα οποία αντλούν οι ίδιοι οι υπήκοοί του από μια δεδομένη σύμβαση.
40.
Με την απόφαση Matteuci (
15
), το Δικαστήριο έκρινε ότι, στο πλαίσιο μορφωτικής συμφωνίας μεταξύ δύο κρατών μελών η οποία προβλέπει ορισμένες υποτροφίες μόνον υπέρ των υπηκόων των δύο αυτών κρατών, οι αρχές των δύο αυτών κρατών μελών, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως έναντι των ημεδαπών εργαζομένων την οποία προβλέπουν οι κανόνες της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, υποχρεούνται να επεκτείνουν το πλεονέκτημα των υποτροφιών αυτών και στους κοινοτικούς εργαζομένους που κατοικούν στο έδαφός τους. Από την απόφαση Saint-Gobain ZN και μετά, το Δικαστήριο κρίνει παγίως ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως που θεσπίζει το άρθρο 43 ΕΚ επιβάλλει σε κράτος μέλος που είναι συμβαλλόμενο μέρος σε διεθνή διμερή σύμβαση συναφθείσα με τρίτη χώρα προς αποφυγή της διπλής φορολογίας να χορηγεί στις μόνιμες εγκαταστάσεις των εταιριών η έδρα των οποίων βρίσκεται σε άλλο κράτος μέλος τα προβλεπόμενα από τη σύμβαση αυτή πλεονεκτήματα υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με αυτές που εφαρμόζονται στις εταιρίες η έδρα των οποίων βρίσκεται στο κράτος μέλος που είναι συμβαλλόμενο μέρος της συμβάσεως (
16
). Ομοίως, με την απόφαση Gottardo, το Δικαστήριο έκρινε, σχετικά με διεθνή διμερή σύμβαση κοινωνικής ασφαλίσεως που αφορούσε τον υπολογισμό των περιόδων ασφαλίσεως, ότι η θεμελιώδης αρχή της ίσης μεταχειρίσεως επιβάλλει στο κράτος μέλος την υποχρέωση να χορηγεί στους υπηκόους των λοιπών κρατών μελών τα ίδια πλεονεκτήματα με εκείνα τα οποία αντλούν οι ίδιοι οι υπήκοοί του από τη σύμβαση αυτή, εκτός αν είναι σε θέση να προβάλει αντικειμενική αιτιολογία για την άρνησή του να το πράξει (
17
).
41.
Από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι, σύμφωνα με την αρχή της εθνικής μεταχειρίσεως, την οποία, όπως ανέφερα προηγουμένως, επίσης καθιερώνει το άρθρο 49 ΕΚ (
18
), η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποχρεούται καταρχήν να χορηγήσει στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος και δεν έχουν την έδρα τους ή θυγατρική εταιρία στη Γερμανία τα πλεονεκτήματα που προβλέπει η Σύμβαση, και τούτο υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που ισχύουν για τις επιχειρήσεις που έχουν την έδρα τους στη Γερμανία, δηλαδή τη δυνατότητα να συνάπτουν με τις εγκατεστημένες στην Πολωνία επιχειρήσεις συμβάσεις έργου εκτελεστέες στη Γερμανία, χρησιμοποιώντας Πολωνούς εργαζομένους σύμφωνα με την ποσόστωση που καθορίζει η Σύμβαση αυτή.
42.
Ασφαλώς, όπως υποστήριξε η Γερμανική Κυβέρνηση, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η ισορροπία και η αμοιβαιότητα διεθνούς διμερούς συμβάσεως συναφθείσας μεταξύ κράτους μέλους και τρίτης χώρας μπορεί να συνιστά αντικειμενική αιτιολογία της αρνήσεως κράτους μέλους, συμβαλλομένου μέρους στη σύμβαση, να επεκτείνει στους υπηκόους των λοιπών κρατών μελών τα πλεονεκτήματα που οι δικοί του υπήκοοι αντλούν από την εν λόγω σύμβαση (
19
).
43.
Πρέπει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι η δικαιολογία αυτή χωρεί σχετικά με διεθνείς συμβάσεις συναφθείσες με μία ή πλείονες τρίτες χώρες και, συνεπώς, αποσκοπεί, σύμφωνα με την παρέκκλιση που προβλέπει το άρθρο 307 ΕΚ, στο να μη θιγούν τα δικαιώματα τα οποία μια τρίτη χώρα αντλεί από τη σύμβαση αυτή ή να μην επιβληθούν στην τρίτη αυτή χώρα νέες υποχρεώσεις (
20
).
44.
Αντιθέτως, η Σύμβαση αποτελεί συμφωνία μεταξύ δύο μόνο κρατών μελών, τα οποία συνεπώς, σύμφωνα με το άρθρο 10 ΕΚ, έχουν την υποχρέωση να λάβουν όλα τα κατάλληλα μέτρα προς εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη και να παρέχουν προς τούτο αμοιβαία συνδρομή (
21
).
45.
Πρέπει, εξάλλου, να παρατηρηθεί συναφώς ότι, όπως ορθώς επισήμανε η Πολωνική Κυβέρνηση, αυτή καθαυτήν η επέκταση στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη της δυνατότητας που προβλέπει η Σύμβαση να συνάπτουν συμβάσεις έργου με πολωνικές επιχειρήσεις δεν επηρεάζει την ποσόστωση που ισχύει για τους επί συμβάσει Πολωνούς εργαζομένους, η οποία καθορίστηκε δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 5, της Συμβάσεως. Ανεξαρτήτως του ζητήματος αυτού, έστω και αν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας συνήψε τη Σύμβαση έχοντας κατά νου ότι μόνον γερμανικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν να επωφεληθούν από αυτή, η περίσταση αυτή δεν αρκεί για να εμποδίσει, στην υπό κρίση περίπτωση, την εφαρμογή μιας θεμελιώδους αρχής την οποία καθιερώνει η Συνθήκη.
46.
Κατά συνέπεια, τα επιχειρήματα που αντλεί η Γερμανική Κυβέρνηση από τον αμοιβαίο χαρακτήρα της επίδικης διμερούς συμβάσεως πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθούν.
47.
Περαιτέρω, στο μέτρο που η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί την υποχρέωση επεκτάσεως του πλεονεκτήματος που προβλέπει η Σύμβαση και στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη με την αιτιολογία ότι οι επιχειρήσεις αυτές δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση με εκείνη των γερμανικών επιχειρήσεων που υπάγονται στη Σύμβαση, το Δικαστήριο, με διάφορες αποφάσεις που αφορούσαν πλεονεκτήματα προβλεπόμενα από διμερείς φορολογικές συμβάσεις, έχει κρίνει ότι το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει τη μη χορήγηση του πλεονεκτήματος στους κατοίκους τρίτου κράτους μέλους, εφόσον αυτοί δεν βρίσκονται σε κατάσταση συγκρίσιμη με αυτή των κατοίκων που καλύπτονται από την εν λόγω σύμβαση (
22
).
48.
Η νομολογία αυτή θα πρέπει, ωστόσο, να αναλυθεί υπό το φως των συγκεκριμένων περιστάσεων στις οποίες στηρίζεται και δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να εφαρμοστεί άνευ άλλου τινός στην υπό κρίση υπόθεση. Συναφώς, επισημαίνω ειδικότερα ότι οι υποθέσεις αυτές αφορούσαν διμερείς φορολογικές συμβάσεις και ότι, όπως προκύπτει σαφώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο τόπος κατοικίας ή εγκαταστάσεως μπορεί, στον φορολογικό τομέα, να αποτελέσει συνδετικό στοιχείο προς τον σκοπό της κατανομής της φορολογικής εξουσίας (
23
). Επομένως, προκειμένου για πλεονεκτήματα χορηγούμενα δυνάμει φορολογικών συμβάσεων, ένας κάτοικος άλλου κράτους μέλους, ή επιχείρηση εγκατεστημένη στο κράτος αυτό, μπορεί να βρίσκεται σε αντικειμενικά διαφορετική κατάσταση από εκείνη των προσώπων που κατοικούν στο κράτος μέλος που είναι συμβαλλόμενο σε μια τέτοια σύμβαση ή των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες στο κράτος μέλος αυτό, οπότε δεν επιβάλλεται η εξασφάλιση ίσης μεταχειρίσεως όσον αφορά τα εκ της συμβάσεως αυτής πλεονεκτήματα (
24
).
49.
Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση, δεν φαίνεται να υπάρχει αποχρών λόγος να θεωρηθεί ότι η κατάσταση μιας επιχειρήσεως που είναι εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος και δεν έχει θυγατρική στη Γερμανία δεν είναι συγκρίσιμη με την κατάσταση των επιχειρήσεων που έχουν έδρα στη Γερμανία, από πλευράς της δυνατότητας συνάψεως συμβάσεων έργου με πολωνικές επιχειρήσεις με σκοπό την παροχή υπηρεσιών εντός της Γερμανίας. Συνεπώς, δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να θεωρηθεί ότι η επίδικη διαφορά μεταχειρίσεως όσον αφορά τη Σύμβαση δεν μπορεί να συνιστά δυσμενή διάκριση λόγω της μη συγκρίσιμης καταστάσεως των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων.
50.
Τέλος, στο μέτρο που η Γερμανική Κυβέρνηση επιδιώκει να δικαιολογήσει την επίδικη πρακτική βάσει του άρθρου 46 ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 55 ΕΚ, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι εθνικές ρυθμίσεις που δεν έχουν αδιακρίτως εφαρμογή στις παροχές υπηρεσιών ανεξαρτήτως της προελεύσεώς τους συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο μόνον αν μπορούν να υπαχθούν σε ρητή διάταξη περί εξαιρέσεως, όπως το άρθρο 46 ΕΚ, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 55 ΕΚ. Συναφώς, από το άρθρο 46 ΕΚ, το οποίο πρέπει να ερμηνεύεται στενά, προκύπτει ότι κανόνες εισάγοντες δυσμενείς διακρίσεις μπορούν να δικαιολογηθούν από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας (
25
). Εξάλλου, οι λόγοι που μπορούν να προβληθούν από κράτος μέλος προς δικαιολόγηση παρεκκλίσεως από την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών πρέπει να συνοδεύονται από ανάλυση της σκοπιμότητας και της αναλογικότητας του περιοριστικού μέτρου που έλαβε το κράτος αυτό, καθώς και από συγκεκριμένα στοιχεία στηρίζοντα τα επιχειρήματά του (
26
).
51.
Στην υπό κρίση υπόθεση, η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλέστηκε, κατ’ ουσίαν, δυσκολίες κατά την εκτέλεση της Συμβάσεως, απτόμενες της ουσιαστικής εφαρμογής της εθνικής νομοθεσίας, ειδικότερα δε της πραγματικής εκπληρώσεως εκ μέρους των επιχειρήσεων των υποχρεώσεών τους προς καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως και προς πληρωμή των χρηματικών κυρώσεων.
52.
Ωστόσο, οι δικαιολογίες αυτές δεν εμπίπτουν σε κανένα από τους λόγους που προβλέπει ρητώς το άρθρο 46 ΕΚ. Στο μέτρο που μπορούν να θεωρηθούν ως απτόμενες της δημοσίας τάξεως κατά την έννοια του άρθρου 46 ΕΚ, σημειώνεται ότι το Δικαστήριο ερμηνεύει την έννοια αυτή στενά, απαιτώντας ιδίως την ύπαρξη πραγματικής και επαρκώς σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας (
27
). Οι περιστάσεις που επικαλείται η Γερμανική Κυβέρνηση δεν πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές και δεν μπορούν να θεωρηθούν επαρκείς προς δικαιολόγηση παρεκκλίσεως από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Επιπλέον, όπως επισήμαναν η Επιτροπή και η Πολωνική Κυβέρνηση, θεωρήσεις οικονομικής φύσεως ή πρακτικές διοικητικές δυσκολίες δεν συνιστούν λόγους δημοσίας τάξεως κατά την έννοια του άρθρου 46 ΕΚ (
28
).
53.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η επίδικη διοικητική πρακτική, η οποία ερμηνεύει το άρθρο 1 της Συμβάσεως υπό την έννοια ότι μόνον γερμανικές επιχειρήσεις μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις έργου κατά τη Σύμβαση αυτή, συνιστά παράβαση των εκ του άρθρου 49 ΕΚ υποχρεώσεων. Συνεπώς, το πρώτο σκέλος της προσφυγής της Επιτροπής είναι βάσιμο.
2. Παραβίαση της ρήτρας standstill
α) Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
54.
Με το δεύτερο σκέλος της προσφυγής της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας, όπως εφαρμόζεται στη γερμανική διοικητική πρακτική, συνιστά παραβίαση της ρήτρας standstill. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι από τη διατύπωση της ρήτρας αυτής προκύπτει ότι η υποχρέωση αυτή είναι απόλυτη και ότι απαγορεύεται κάθε περιορισμός στην πρόσβαση Πολωνών επί συμβάσει εργαζομένων στη γερμανική αγορά εργασίας ο οποίος τους θέτει σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη στην οποία βρίσκονταν στις 16 Απριλίου 2003, ανεξαρτήτως του αν υπήρξε ή όχι μεταβολή της νομικής καταστάσεως ή της διοικητικής πρακτικής.
55.
Η Επιτροπή τονίζει ότι, σύμφωνα με τη ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας, η οποία εφαρμόζεται αδιαλείπτως στη διοικητική πρακτική του Ομοσπονδιακού Οργανισμού Απασχολήσεως, δεν επιτρέπονται καταρχήν οι συμβάσεις έργου όταν αυτές είναι εκτελεστέες σε διοικητική περιφέρεια του Οργανισμού όπου το μέσο ποσοστό ανεργίας υπερβαίνει κατά 30% τουλάχιστον το ποσοστό ανεργίας της Γερμανίας στο σύνολό της. Ο κατάλογος των διοικητικών περιφερειών του Οργανισμού οι οποίες υπόκεινται στον κανόνα αυτό ενημερώνεται ανά τρίμηνο. Η Επιτροπή συνάγει από τα ανωτέρω ότι υπήρξε παραβίαση της ρήτρας standstill στο μέτρο που προστέθηκαν νέες περιφέρειες στον κατάλογο περιφερειών που είχαν «κλειδωθεί» μετά τις 16 Απριλίου 2003 και κατέστη de facto δυσχερέστερη η πρόσβαση στη γερμανική αγορά εργασίας.
56.
Η Πολωνική Κυβέρνηση συμμερίζεται κατ’ ουσίαν την άποψη της Επιτροπής και υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, παράγραφος 5, της Συμβάσεως δεν αποτελεί έγκυρη νομική βάση για τη ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας.
57.
Αντιθέτως, η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι από τις 4 Ιανουαρίου 1993 δεν μεταβλήθηκαν ούτε η νομική κατάσταση στη Γερμανία ούτε η διοικητική πρακτική εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 5, της Συμβάσεως όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας δυνάμει της Συμβάσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί, κατά την άποψή της, να υποστηριχθεί ότι παραβιάστηκε η ρήτρα standstill, καθόσον μια τέτοια παραβίαση προϋποθέτει τη θέσπιση νομοθετικών ή διοικητικών μέτρων εκ μέρους του ενδιαφερομένου κράτους μέλους. Όμως, εν προκειμένω, μεταβλήθηκαν μόνον οι πραγματικές περιστάσεις, ήτοι η κατάσταση της γερμανικής αγοράς εργασίας.
β) Εκτίμηση
58.
Πρέπει, εκ προοιμίου, να παρατηρηθεί ότι το Δικαστήριο καλείται, εν προκειμένω, να κρίνει όχι αν η ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας που προβλέπεται στις εκτελεστικές οδηγίες του Ομοσπονδιακού Οργανισμού Απασχολήσεως και ο τρόπος με τον οποίο οι οδηγίες αυτές εφαρμόζονται στη γερμανική διοικητική πρακτική συνιστούν ορθή εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 5, της Συμβάσεως, που καθορίζει την ποσόστωση των Πολωνών επί συμβάσει εργαζομένων (
29
), αλλά κατά πόσον η διοικητική αυτή πρακτική παραβιάζει τη ρήτρα standstill.
59.
Σημειώνω, συναφώς, ότι δεν αμφισβητείται ότι η ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας ήδη ίσχυε και εφαρμοζόταν από τις γερμανικές αρχές πριν από την ημερομηνία υπογραφής της Πράξεως Προσχωρήσεως του 2003 και δεν τροποποιήθηκε μετά την ημερομηνία αυτή.
60.
Ωστόσο, η αιτίαση της Επιτροπή αφορά ειδικότερα το ότι, από τις 16 Απριλίου 2003, νέες διοικητικές περιφέρειες προστέθηκαν στον κατάλογο των περιφερειών για τις οποίες δεν επιτρέπονται οι συμβάσεις έργου σύμφωνα με τη Σύμβαση, οπότε η πρόσβαση στη γερμανική αγορά εργασίας περιορίστηκε de facto ακόμα περισσότερο.
61.
Δεν συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι οι περιστάσεις αυτές συνιστούν παραβίαση της ρήτρας standstill.
62.
Όπως τόνισε η Γερμανική Κυβέρνηση, σύμφωνα με τις εκτελεστικές οδηγίες που εφαρμόζουν οι γερμανικές αρχές, οι διοικητικές περιφέρειες που υπόκεινται στη ρήτρα προστασίας της αγοράς εργασίας δημοσιεύονται σε κατάλογο ο οποίος ενημερώνεται ανά τρίμηνο. Συνεπώς, ο κατάλογος αυτός και οι ενημερώσεις του αποτελούν απλή εφαρμογή του κανόνα των οδηγιών αυτών σύμφωνα με τον οποίο οι συμβάσεις έργου δεν επιτρέπονται αν είναι εκτελεστέες σε διοικητική περιφέρεια όπου το μέσο ποσοστό ανεργίας του τελευταίου εξαμήνου υπερβαίνει κατά 30% τουλάχιστον το μέσο ποσοστό ανεργίας της Γερμανίας. Υπό την έννοια αυτή, επομένως, ο κατάλογος αυτός έχει καθαρά δηλωτικό χαρακτήρα. Με άλλες λέξεις, η επίδικη προσθήκη «κλειδωμένων» περιφερειών μετά τις 16 Απριλίου 2003 αποτελεί, ως εκ τούτου, απλή συνέπεια του ότι οι ίδιοι όροι ή περιορισμοί με εκείνους που ίσχυαν ήδη στη διοικητική πρακτική πριν από την ημερομηνία αυτή εφαρμόζονται σε μεταβαλλόμενες πραγματικές περιστάσεις (αύξηση του ποσοστού ανεργίας σε ορισμένες περιφέρειες).
63.
Ασφαλώς, η προσθήκη άλλων περιφερειών μπορεί να οδηγήσει σε de facto μείωση του αριθμού Πολωνών εργαζομένων που είναι δυνατόν να αποσπαστούν στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσιών εντός της Γερμανίας (
30
). Ωστόσο, η προσθήκη αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ως θέσπιση περισσότερο περιοριστικών «όρων» για την προσωρινή κυκλοφορία εργαζομένων, στην παρεμπόδιση της οποίας σκοπεί η ρήτρα standstill. Είναι, γενικώς, στη φύση των νομικών προϋποθέσεων να ενεργούν σε βάρος των προσώπων των οποίων τα δικαιώματα διέπουν, όταν μεταβάλλονται ορισμένα κρίσιμα πραγματικά στοιχεία, χωρίς, ωστόσο, αυτές καθαυτές οι εν λόγω προϋποθέσεις να μεταβάλλονται ή να καθίστανται περισσότερο περιοριστικές.
64.
Υπό το φως των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο το δεύτερο σκέλος της προσφυγής, με το οποίο η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παραβίασε τη ρήτρα standstill.
V — Επί των δικαστικών εξόδων
65.
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, το Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων ή εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι.
66.
Στην υπό κρίση υπόθεση, εφόσον η Επιτροπή ηττήθηκε ως προς ένα σκέλος της προσφυγής της, πρέπει να καταδικαστεί στο ήμισυ των δικαστικών εξόδων, ενώ η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στο υπόλοιπο ήμισυ των εξόδων.
67.
Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Δημοκρατία της Πολωνίας πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
VI — Πρόταση
68.
Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο:
«1)
να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ερμηνεύοντας, στη διοικητική πρακτική της, τους όρους “Unternehmen der anderen Seite” (επιχείρηση του αντισυμβαλλομένου κράτους), που περιέχονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της Συμβάσεως που συνήφθη στις 31 Ιανουαρίου 1990 μεταξύ της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Δημοκρατίας της Πολωνίας σχετικά με την απόσπαση μισθωτών γερμανικών επιχειρήσεων για την εκτέλεση συμβάσεων έργου, ως αναφερόμενους σε “γερμανική επιχείρηση”, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ·
2)
να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά·
3)
να ορίσει ότι η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φέρουν, εκάστη, το ήμισυ των δικαστικών εξόδων·
4)
να ορίσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά έξοδά της.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Πράξη περί των όρων προσχωρήσεως της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λεττονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 2003, L 236, σ. 875, στο εξής: Πράξη Προσχωρήσεως του 2003).
(
3
)	BGBl. 1990 II, σ. 602, όπως τροποποιήθηκε στις 8 Δεκεμβρίου 1990 (BGBl. 1992 II, σ. 93). Δεδομένου ότι με την τροποποίηση της 8ης Δεκεμβρίου 1990 καταργήθηκε η παράγραφος 2 του άρθρου 1 της Συμβάσεως, στο εξής θα αναφέρομαι στο άρθρο 1 και όχι στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της Συμβάσεως. Αυθεντικά είναι τα κείμενα μόνο στη γερμανική και την πολωνική γλώσσα. Η αγγλική μετάφραση που παρατίθεται στις παρούσες προτάσεις [στη γλώσσα του πρωτοτύπου] στηρίζεται στη δημοσιευθείσα στη Συλλογή Συνθηκών των Ηνωμένων Εθνών (United Nations Treaty Series, vol. 1708, No I-29540).
(
4
)	Αποφάσεις της 16ης Μαΐου 1991, C-96/89, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1991, σ. Ι-1261, σκέψη 15), και της 10ης Μαΐου 2001, C-152/98, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 2001, σ. Ι-3463, σκέψη 20).
(
5
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης Νοεμβρίου 2002, C-475/98, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Συλλογή 2002, σ. Ι-9797, σκέψη 36), και της 18ης Ιουλίου 2007, C-490/04, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2007, σ. I-6095, σκέψη 26).
(
6
)	Βλ., στο πλαίσιο αυτό, αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 1985, 288/83, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1985, σ. 1761, σκέψη 22), και της 18ης Ιανουαρίου 2001, C-83/99, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2001, σ. I-445, σκέψη 25).
(
7
)	Βλ., υπό το πνεύμα αυτό, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 18ης Ιουλίου 2007, C-213/06 P, ΕΥΑ κατά Καρατζόγλου (Συλλογή 2007, σ. Ι-6733, σκέψη 33), και της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C-47/07 P, Masdar (UK) κατά Επιτροπής (Συλλογή 2008, σ. I-9761, σκέψη 81).
(
8
)	Η Επιτροπή παραπέμπει, ειδικότερα, στην απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 2002, C-55/00, Gottardo (Συλλογή 2002, σ. I-413, σκέψεις 32 έως 34).
(
9
)	Συναφώς, η Πολωνική Κυβέρνηση παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στην προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo, καθώς και στις αποφάσεις της 5ης Νοεμβρίου 2002, C-476/98, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2002, σ. I-9855), και της 5ης Ιουλίου 2005, C-376/03, D. (Συλλογή 2005, σ. I-5821).
(
10
)	Η Γερμανική Κυβέρνηση παραπέμπει, ειδικότερα, στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα W. Van Gerven στην υπόθεση C-23/92, Grana-Novoa (απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993, Συλλογή 1993, σ. I-4505, σκέψη 12), καθώς και στην προμνησθείσα στην υποσημείωση 9 απόφαση D. (σκέψη 61 επ.).
(
11
)	Βλ., ειδικότερα, αποφάσεις της 25ης Ιουλίου 1991, C-76/90, Säger (Συλλογή 1991, σ. I-4221, σκέψη 12), και C-353/89, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1991, σ. I-4069, σκέψη 14)· της 4ης Μαΐου 1993, C-17/92, Distribuidores Cinematográficos (Συλλογή 1993, σ. I-2239, σκέψη 13)· προμνησθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση της 18ης Ιουλίου 2007, Επιτροπή κατά Γερμανίας (σκέψη 83).
(
12
)	Βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 1986, 270/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1986, σ. 273, σκέψη 18), και της 12ης Απριλίου 1994, C-1/93, Halliburton Services (Συλλογή 1994, σ. I-1137, σκέψη 15).
(
13
)	Βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 1986, 205/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 52), και της 9ης Μαρτίου 2000, C-355/98, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 2000, σ. I-1221, σκέψη 27).
(
14
)	Βλ. συναφώς προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo. Βλ. επίσης, στο πλαίσιο αυτό, το σημείο 55 των πρόσφατων προτάσεών μου στην υπόθεση C-301/08, Bogiatzi, η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου.
(
15
)	Απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 235/87 (Συλλογή 1988, σ. 5589, σκέψη 16).
(
16
)	Βλ. απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, C-307/97, Saint-Gobain ZN (Συλλογή 1999, σ. Ι-6161, σκέψεις 57 έως 59)· προμνησθείσα στην υποσημείωση 9 απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 149, και προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo, σκέψη 32.
(
17
)	Προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo, σκέψη 34.
(
18
)	Βλ. ανωτέρω σημείο 33.
(
19
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση Saint-Gobain ZN, σκέψεις 59 και 60, καθώς και προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo, σκέψη 36.
(
20
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση Saint-Gobain ZN, σκέψη 59, και προμνησθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Gottardo, σκέψεις 36 και 37. Βλ., επίσης, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 307 ΕΚ, απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1997, C-124/95, Centro-Com (Συλλογή 1997, σ. I-81, σκέψεις 55 και 56).
(
21
)	Βλ., στο πλαίσιο αυτό, προμνησθείσα στην υποσημείωση 15 απόφαση Matteucci, σκέψεις 19 έως 22. Εν προκειμένω, το ότι η Σύμβαση είχε συναφθεί πριν η Δημοκρατία της Πολωνίας καταστεί κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως δεν ασκεί καμία επιρροή.
(
22
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 9 απόφαση D., σκέψεις 59 έως 63. καθώς και αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 2006, C-374/04, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (Συλλογή 2006, σ. I-11673, σκέψεις 88 έως 93), και της 20ής Μαΐου 2008, C-194/06, Orange European Smallcap Fund (Συλλογή 2008, σ. I-3747, σκέψη 51).
(
23
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 9 απόφαση D., σκέψη 52, και προμνησθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση Saint-Gobain ZN, σκέψη 56.
(
24
)	Βλ., συναφώς, αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 1986, 270/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1986, σ. 273, σκέψη 19), και της 12ης Μαΐου 1998, C-336/96, Gilly (Συλλογή 1998, σ. I-2793, σκέψη 30).
(
25
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 21ης Μαρτίου 2002, C-451/99, Cura Anlagen (Συλλογή 2002, σ. Ι-3193, σκέψη 31), και προμνησθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση της 18ης Ιουλίου 2007, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 86.
(
26
)	Βλ., συναφώς, π.χ., απόφαση της 19ης Ιουνίου 2008, C-319/06, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 2008, σ. I-4323, σκέψη 51).
(
27
)	Βλ., συναφώς, π.χ., απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1999, C-348/96, Calfa (Συλλογή 1999, σ. I-11, σκέψη 21), και προμνησθείσα στην υποσημείωση 26 απόφαση Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, σκέψη 50.
(
28
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 11 απόφαση Distribuidores Cinematográficos, σκέψη 21, καθώς και αποφάσεις της 25ης Ιουλίου 1991, C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda (Συλλογή 1991, σ. I-4007, σκέψη 11), και της 7ης Μαρτίου 1991, C-10/90, Masgio (Συλλογή 1991, σ. I-1119, σκέψη 24).
(
29
)	Βλ., συναφώς, προμνησθείσα στην υποσημείωση 20 απόφαση Centro-Com, σκέψη 58, καθώς και αποφάσεις της 28ης Μαρτίου 1995, C-324/93, Evans Medical και Macfarlan Smith (Συλλογή 1995, σ. I-563, σκέψη 29), και της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C-141/99, AMID (Συλλογή 2000, σ. I-11619, σκέψη 18).
(
30
)	Η αντίθετη, πάντως, περίπτωση είναι επίσης δυνατή.