62015CC0121
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 12. dubna 2016 (
1
)
Věc C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, dříve GDF Suez
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Státní rada, Francie)]
„Řízení o předběžné otázce — Směrnice 2009/73/ES — Vnitřní trh se zemním plynem — Státní zásah do cen dodávek zemního plynu — Překážka dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem — Povinnost veřejné služby — Obecný hospodářský zájem — Cíle bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti — Krytí všech nákladů“
1.
V projednávané věci je Soudní dvůr znovu povolán, aby se zabýval ožehavou otázkou týkající se hranic pravomoci zásahu členských států do stanovení cen dodávek zemního plynu. O ožehavou otázku jde proto, že vyžaduje sladění dvou požadavků, které si vzájemně odporují: na jedné straně je to výslovný cíl směrnice 2009/73 (
2
), kterým je otevření vnitrostátních trhů za účelem dosažení zcela otevřeného vnitřního trhu se zemním plynem v rámci Evropské unie, a na druhé straně jsou to požadavky veřejné služby v obecném hospodářském zájmu, ve vztahu k nimž si členské státy ponechávají široký rozhodovací prostor.
2.
Otázky vznesené francouzskou Conseil d’État (Státní rada) v předložené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce patří do rámce sporu, který se týká platnosti francouzské právní úpravy o regulovaných prodejních sazbách zemního plynu. Tato právní úprava nařizuje určitým dodavatelům, mimo jiné i historickému dodavateli, nabízet některým kategoriím koncových spotřebitelů dodávku zemního plynu za regulované sazby. Konkurenční nabídky s regulovanými sazbami mohou nicméně volně nabízet všichni dodavatelé včetně těch dotčených regulovanými sazbami. Spotřebitelé oprávnění k dodávkám za regulovanou cenu tak mají na výběr mezi dvěma druhy nabídek: nabídkami dodávek za regulované sazby, které jsou nabízeny výhradně určitými dodavateli, a nabídkami dodávek za tržní ceny, které jsou nabízeny všemi účastníky trhu.
3.
Podstatou otázek položených Conseil d’État (Státní rada) tedy je, zda taková právní úprava je samotnou svojí povahou překážkou dosažení otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu se zemním plynem, jak jej upravuje směrnice 2009/73, a v případě kladné odpovědi, zda sledování cílů bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti může případně odůvodnit zásah takového druhu. Conseil d’État (Státní rada) se rovněž zamýšlí nad tím, zda má takový státní zásah vycházet ze zásady krytí veškerých nákladů historického dodavatele. Pro odpověď na tyto otázky bude Soudní dvůr muset nalézt spravedlivou rovnováhu mezi všemi dotčenými zájmy v souladu se svojí dřívější judikaturou a zvláště s věcí, v níž byl vydán zásadní rozsudek Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205).
I – Právní rámec
A – Unijní právo
4.
Směrnice 2009/73 je součástí „třetího energetického balíčku“ (
3
). Cílem této směrnice je zajistit zcela otevřený trh v Unii, který umožňuje všem spotřebitelům vybírat si svobodně své dodavatele a všem dodavatelům svobodně zásobovat své zákazníky (
4
). V této souvislosti však směrnice uznává, že jejím základním požadavkem je plnění požadavků kladených na veřejné služby (
5
). V tomto ohledu je cílem směrnice stanovení společných minimálních norem, které musí být dodržovány všemi členskými státy, přičemž směrnice bere v úvahu cíle ochrany spotřebitelů, bezpečnosti dodávek, ochrany životního prostředí a stejné úrovně hospodářské soutěže ve všech členských státech. Podle směrnice je rovněž důležité, aby požadavky na veřejné služby, které musí být definovány na vnitrostátní úrovni, mohly být vykládány na vnitrostátním základě s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám a s výhradou dodržování unijního práva (
6
).
5.
V souladu s tímto přístupem čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73 stanoví, že „[č]lenské státy zajistí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity a aniž je dotčen odstavec 2, aby byly plynárenské podniky provozovány v souladu se zásadami této směrnice s cílem dosáhnout konkurenčního a bezpečného trhu se zemním plynem udržitelného z hlediska životního prostředí a aby žádný z nich nebyl diskriminován z hlediska svých práv nebo povinností“.
6.
Dále pak čl. 3 odst. 2 této směrnice stanoví, že „[s] plným ohledem na příslušná ustanovení Smlouvy, zejména na její [článek 106 SFEU], mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně bezpečnosti dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům [Unie] rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech. Ve vztahu k bezpečnosti dodávek, energetické účinnosti a řízení poptávky a v zájmu plnění cílů v oblasti životního prostředí a cílů v oblasti energie z obnovitelných zdrojů uvedených v tomto odstavci mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup k soustavě by mohly mít zájem třetí osoby“.
B – Francouzské právo
7.
Cíle energetické politiky definuje ve Francii energetický zákoník. Energetická politika má zaručit strategickou nezávislost státu, podporovat jeho hospodářskou konkurenceschopnost a zejména zajistit bezpečnost dodávek, udržet konkurenceschopné ceny energie a zaručit sociální a územní soudržnost tím, že každému bude zajištěn přístup k energii (
7
). Energetický zákoník stanoví, že dodavatelé zemního plynu jsou vázáni povinností veřejné služby zejména ohledně zajištění bezpečnosti dodávek a ohledně ceny a kvality dodaných produktů (
8
).
8.
Článek L. 410-2 obchodního zákoníku stanoví zásadu, podle které, s výjimkou případů, kdy zákon stanoví jinak, jsou ceny zboží, výrobků a služeb stanoveny volně v hospodářské soutěži. Druhý pododstavec téhož článku však umožňuje stanovení cen nařízením Státní rady po projednání s orgánem pro hospodářskou soutěž „v odvětvích nebo oblastech, kde je cenová soutěž omezena buďto z důvodu monopolizace nebo trvajících obtíží s dodávkami, či právními a správními předpisy“. Třetí pododstavec téhož ustanovení stanoví, že „ustanovení prvních dvou pododstavců nebrání vládě v přijetí rozhodnutí proti nadměrnému zvýšení a snížení cen, a to prostřednictvím nařízení Státní rady s dočasným účinkem odůvodněným krizovou situací, mimořádnými okolnostmi, veřejnou pohromou nebo zjevně abnormální situací na trhu v daném odvětví. Nařízení je přijato po projednání s Národní radou pro spotřebu. Nařízení stanoví dobu své platnosti, která nesmí překročit 6 měsíců“.
9.
Podle druhého pododstavce článku L. 410-2 (
9
) upravují články L. 445-1 až L. 445-4 energetického zákoníku regulované sazby prodeje zemního plynu. Pravidla pro stanovení těchto sazeb jsou upravena nařízením č. 2009-1603 ze dne 18. prosince 2009 (dále jen „nařízení č. 2009-1603“), ve znění nařízení 2013-400 ze dne 16. května 2013 (dále jen „nařízení 2013-400“) (
10
). Posledně jmenované nařízení je právním předpisem, jehož neplatnost je tvrzena ve vnitrostátním řízení.
10.
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, právní úprava regulovaných sazeb pro prodej zemního plynu má následující vlastnosti.
11.
Pokud jde zaprvé o podniky, jichž se regulované sazby pro prodej zemního plynu dotýkají, ty jsou početně omezené. Tyto sazby tak musí být uplatňovány výhradně historickým dodavatelem, GDF Suez (nově označovaným jako Engie), 22 místními dodavatelskými podniky a společností Total Energie Gaz (
11
).
12.
Pokud jde zadruhé o rozsah osobní působnosti těchto sazeb, konkrétně o zákazníky, kteří mají prospěch z prodeje zemního plynu za regulované sazby, v důsledku legislativní změny provedené v roce 2014 (
12
) s účinností ode dne 1. ledna 2016 jimi budou pouze domácnosti (včetně sdružení vlastníků bytů v domech s více byty se spotřebou nejvýše 30000 kWh/rok) a koneční spotřebitelé, kteří netvoří domácnost a jejichž spotřeba je nejvýše 30000 kWh/rok.
13.
Pokud jde zatřetí o kritéria pro určení regulovaných sazeb, toto určení vychází ze zásady krytí nákladů. Tyto sazby jsou vymezeny specifickými charakteristickými rysy dodávek a náklady spojenými s takovými dodávkami a kryjí veškeré náklady s vyloučením jakékoli finanční podpory zákazníkům, kteří uplatnili své právo volby a zvolili nabídku tržní ceny (
13
). Pro výpočet těchto sazeb jsou brány v úvahu náklady na dodávky a jiné náklady, než jsou náklady na dodávky dotčených poskytovatelů plynárenských služeb (
14
). Sazby zahrnují proměnlivou složku související se skutečnou spotřebou a paušální složku vypočtenou na základě fixních nákladů dodavatelů zemního plynu, které mohou zohledňovat i množství zemního plynu spotřebované, nakoupené nebo objednané zákazníkem a podmínky použití, zejména přidělování požadovaného množství v průběhu roku (
15
).
14.
Pokud jde začtvrté o postup určování regulovaných sazeb, z článku L. 445-2 energetického zákoníku vyplývá, že rozhodnutí týkající se regulovaných sazeb pro prodej zemního plynu jsou přijímána společně ministry hospodářství a energetiky na základě stanoviska energetické regulační komise (dále jen „CRE“).
15.
Z článku 4 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400, konkrétně vyplývá, že dvě ministerské vyhlášky na základě stanoviska CRE stanoví pro každého dodavatele tarifní plán, který zohledňuje jak veškeré náklady na dodávky zemního plynu, tak i metodiku výpočtu jiných nákladů, než jsou náklady na dodávky. Tarifní plán a jiné náklady, než jsou náklady na dodávky, umožňují stanovení průměrných nákladů dodávek zemního plynu, na základě kterých jsou určeny regulované sazby pro jeho prodej v závislosti na způsobu zásobování dotčených zákazníků. CRE provádí každý rok podrobnou analýzu shrnující náklady na dodávky zemního plynu a jiné náklady, než jsou náklady na dodávky.
16.
Vyhláška ministrů hospodářství a energetiky přijatá na základě stanoviska CRE, jež CRE vydává po provedení podrobné analýzy, stanoví každému dodavateli sazebník s regulovanými sazbami, který, je-li to vhodné, vychází z návrhů dodavatele (
16
). Jsou-li k tomu dány podmínky v závislosti na vývoji tarifního plánu a na vývoji jiných nákladů, než jsou náklady na dodávky, jsou tyto sazebníky na základě stanoviska CRE přezkoumávány a znovu ověřovány s přihlédnutím, je-li to vhodné, k návrhům dodavatele (
17
).
17.
Konečně dotyčný dodavatel pozměňuje v intervalech stanovených ministerskou vyhláškou, avšak nanejvýš jedenkrát měsíčně, sazebník s regulovanými sazbami, čímž reaguje na změny v nákladech na dodávky zemního plynu, jak vyplývají z používání tarifního plánu, pokud předseda vlády nestanoví jinak v případě mimořádného zvýšení cen ropných produktů nebo tržních cen zemního plynu v posledním měsíci nebo za dobu po sobě jdoucích tří měsíců (
18
).
II – Skutkový stav, vnitrostátní řízení a předběžné otázky
18.
Návrhem došlým dne 17. července 2013 národní sdružení poskytovatelů dodávek (Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, dále jen „ANODE“) podalo žalobu ke Conseil d’État (Státní rada), kterou požadovalo zrušení nařízení č. 2013-400 z důvodu překročení pravomoci. Ve své žalobě ANODE mimo jiné uvádí, že články L. 445-1 až L. 445-4 energetického zákoníku provedené nařízením, jehož zrušení požaduje, jsou v rozporu s cíli směrnice 2009/73.
19.
V rámci tohoto sporu si Conseil d’État (Státní rada) zaprvé klade otázku, zda státní zásah do cen, jako je zásah stanovený ve francouzské právní úpravě, musí být považován za zásah, který vede k určení cenové úrovně dodávek zemního plynu konečným spotřebitelům nezávisle na volném trhu a představuje tak samotnou svojí povahou překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem v rozporu s čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73.
20.
Pokud tomu tak je, Conseil d’État (Státní rada) se zadruhé zamýšlí nad kritérii, podle kterých by slučitelnost takové vnitrostátní právní úpravy měla být posuzována, a konkrétně, zda čl. 106 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 umožňuje členským státům sledovat zavedením regulovaných cen cíle bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti. Conseil d’État (Státní rada) se rovněž zamýšlí nad možností státního zásahu do stanovení cen vycházejícího ze zásady krytí veškerých nákladů historického dodavatele a ze složek nákladů, které případně mohou být vzaty v úvahu při určování regulovaných sazeb.
21.
Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být zásah členského státu spočívající v uložení povinnosti historickému dodavateli nabízet dodávky zemního plynu konečným spotřebitelům za regulované sazby, který ovšem nebrání tomu, aby jak historický dodavatel, tak alternativní dodavatelé předkládali konkurenční nabídky za ceny nižší než tyto sazby, považován za zásah, který vede k určení cenové úrovně dodávek zemního plynu konečným spotřebitelům nezávisle na volném trhu a představuje tak samotnou svojí povahou překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73?
2)
V případě kladné odpovědi na otázku 1, podle jakých kritérií by měla být posouzena slučitelnost takového státního zásahu do cen dodávek zemního plynu konečným spotřebitelům se směrnicí 2009/73?
Zejména pak:
a)
V jakém rozsahu a za jakých podmínek dovoluje čl. 106 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 členským státům sledovat při zásahu do ceny dodávek zemního plynu konečným spotřebitelům jiné cíle než zachování ceny dodávek na přiměřené úrovni, například bezpečnost dodávek a územní soudržnost?
b)
Dovoluje čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 zejména s ohledem na cíle bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti zásah členského státu do stanovení ceny dodávek zemního plynu vycházející ze zásady krytí veškerých nákladů historického dodavatele a mohou náklady určené ke krytí sazbami zahrnovat i jiné složky než část představující dlouhodobé zásobování?“
III – Řízení před Soudním dvorem
22.
Předkládací rozhodnutí došlo Soudnímu dvoru dne 18. prosince 2014. Vyjádření předložily ANODE, Engie, vlády Francie, Maďarska a Polska, jakož i Evropská komise.
IV – Právní posouzení
23.
Obě předběžné otázky v podstatě nastolují otázku slučitelnosti takového režimu regulovaných sazeb pro prodej zemního plynu, jako je režim ve Francii a jenž je popsaný v bodech 7 až 17 tohoto stanoviska, se směrnicí 2009/73 a článkem 106 odst. 2 SFEU.
24.
Soudní dvůr již ve své judikatuře, zejména pak v rozsudku Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205), vytyčil analytický rámec pro posouzení, jak je s unijním právem slučitelný zásah státu do cen, a to specificky v odvětví zemního plynu. Soudní dvůr v tomto rozsudku a v následné judikatuře (
19
) poskytl několik návodů týkajících se kritérií, z kterých má takové posouzení vycházet. Otázky vznesené Conseil d’État (Státní rada) je tedy třeba analyzovat v souladu s touto judikaturou.
A – K překážce dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem
25.
Předkládající soud si nejprve klade otázku, zda státní zásah do cen, jako je zásah stanovený ve francouzské právní úpravě, představuje samotnou svojí povahou překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem, jak jej upravuje čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73.
26.
Předkládající soud zejména zdůrazňuje, že francouzská právní úprava se vyznačuje zaprvé tím, že regulované ceny nejsou nařizovány všem poskytovatelům plynárenských služeb, ale pouze některým z nich, a to zejména dodavateli označovanému jako historický, zadruhé tím, že tato právní úprava nebrání dodavatelům dotčeným regulovanými sazbami ani jiným dodavatelům předkládat všem spotřebitelům nabídky za ceny nižší než regulované sazby, a zatřetí tím, že tato právní úprava vychází ze zásady krytí veškerých nákladů. Jak tvrdí předkládající soud, tento poslední znak by mohl umožnit, aby bylo zabráněno historickému dodavateli v účtování nepřiměřeně nízkých cen.
27.
V tomto ohledu je třeba uvést, že z judikatury Soudního dvora plyne, že ačkoli z žádného ustanovení směrnice 2009/73 nevyplývá (
20
), že cena dodávek zemního plynu musí být stanovena výhradně na základě nabídky a poptávky, takový požadavek vyplývá ze samotného účelu a systému této směrnice, jejímž cílem je podle řady bodů jejího odůvodnění (
21
) a ustanovení (
22
) dosažení zcela a skutečně otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu se zemním plynem, na němž si všichni spotřebitelé mohou svobodně vybírat své dodavatele a všichni dodavatelé svobodně zásobovat své zákazníky (
23
).
28.
Kromě toho je třeba poznamenat, že v rozsudku Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205) Soudní dvůr kvalifikoval takové opatření veřejného zásahu do prodejních cen zemního plynu jako opatření, jež „je samotnou svojí povahou překážkou dosažení fungujícího vnitřního trhu se zemním plynem“ (
24
).
29.
V projednávané věci dotčená francouzské právní předpisy upravují státní zásah spočívající v podstatě v tom, že určitým podnikům je uložena povinnost nabízet na trhu některým kategoriím zákazníků prodej zemního plynu za ceny, které jsou výsledkem výpočtu provedeného na základě kritérií a za použití sazebníků vypracovaných orgány veřejné moci.
30.
Jak správně uvedla Komise, sazby stanovené za použití této právní úpravy jsou regulovanými cenami, které vůbec nejsou volně stanoveny na základě nabídky a poptávky na trhu. Právě naopak tyto sazby vyplývají z určení provedeného na základě kritérií stanovených orgány veřejné moci, která se tak nalézají mimo dynamiku tržních sil.
31.
Opatření, které ukládá povinnost nabízet výrobek nebo službu na trhu za určitou cenu, však nezbytně ovlivňuje svobodu dotyčných podniků reagovat na dotčeném trhu, stejně jako ovlivňuje hospodářskou soutěž odehrávající se na tomto trhu. Ačkoliv míra dopadu takového opatření na trh závisí na jeho subjektivním a objektivním rozsahu, nemění to nic na zjištění, že takové opatření mající dopad na uvedenou hospodářskou soutěž je samotnou svojí podstatou v rozporu s cílem dosáhnout otevřeného a konkurenčního trhu; toto zjištění je samozřejmě nezávislé na skutečnosti, že opatření může být odůvodněno v rámci stávajícího právního rámce.
32.
V projednávané věci platí, že – jak uvádějí předkládající soud i Francouzská republika – francouzskou právní úpravu dotčenou v projednávané věci odlišuje více skutečností od italské právní úpravy, která byla podkladem pro rozhodnutí ve věci, v níž byl vydán rozsudek Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), a která obsahovala definici referenční ceny, kterou všichni dodavatelé zemního plynu museli začlenit do svých obchodních nabídek.
33.
Žádný ze znaků právní úpravy dotčené v projednávané věci uvedených předkládajícím soudem a zmíněných v bodě 26 tohoto stanoviska nicméně nemůže vyvrátit zjištění, že určení sazeb jejich stanovením orgány veřejné moci nezbytně ovlivňuje hospodářskou soutěž, a proto právní úprava, jako je ta dotčená v původním řízení, je neslučitelná s cílem dosáhnout otevřeného a konkurenčního trhu se zemním plynem, jak jej upravuje čl. 3 odst. 1směrnice 2009/73.
34.
Zaprvé skutečnost, že francouzský režim regulovaných sazeb stanoví povinnost nabízet zemní plyn na trhu za určené ceny pouze určitým dodavatelům na trhu, nemění nic na zjištění, že v rozsahu, v němž takový režim omezuje svobodu společností na trhu, ovlivňuje hospodářskou soutěž, k níž na trhu dochází. Taková právní úprava vede k narušení rovnosti dodavatelů na trhu a je zjevně v rozporu s požadavkem uvedeným v bodě 3 odůvodnění směrnice 2009/73 a judikatury uvedené v bodě 27 tohoto stanoviska, že všichni dodavatelé mohou svobodně poskytovat své produkty zákazníkům.
35.
Zadruhé v tomto ohledu skutečnost, že podniky dotčené regulovanými sazbami mohou rovněž svobodně stanovovat své nabídky na trhu, vůbec nemůže zpochybnit zjištění, že dotyčný státní zásah ovlivňuje hospodářskou soutěž na trhu. Bez ohledu na tuto možnost, v důsledku státního zásahu nezbytně existují na trhu dva segmenty: a sice „regulovaný“ segment – který ostatně dosáhl v odvětví zemního plynu ve Francii obrovských rozměrů (
25
) – na kterém se ceny výrobku či služby stanoví mimo hospodářskou soutěž, a neregulovaný segment. Takové rozdělení trhu je samo o sobě neslučitelné s myšlenkou zcela a skutečně otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu se zemním plynem. V tomto ohledu tvrzení francouzské vlády převzaté předkládajícím soudem, podle kterého regulované sazby hrají v praxi roli referenčního stropu pro stanovení nabídkových cen učiněných jinými dodavateli, dokazuje, že tyto sazby mají konkrétní dopad na trh.
36.
Zatřetí skutečnost, že určení regulovaných sazeb vychází ze zásady krytí veškerých nákladů, taktéž nemůže změnit zjištění, že regulované sazby ovlivňují hospodářskou soutěž. Tato vlastnost zdaleka nemá kladný vliv na hospodářskou soutěž a spíše se mi jeví, že jejím účinkem je poskytovat dotyčným dodavatelům určitý druh záruky, že vzhledem k regulovaným cenám budou schopni plně krýt své náklady alespoň za část svých zákazníků, kteří používají tyto sazby. Je nutno konstatovat, že ostatní dodavatelé nemají obdobnou záruku, což pro ně nepochybně znamená konkurenční znevýhodnění, které vytváří existence této právní úpravy.
37.
Konečně, pokud jde o úvahy předkládajícího soudu, že regulované sazby mohou zabránit dominantnímu dodavateli v uplatňování nepřiměřeně nízkých cen, mám za to, že ty nejsou relevantní pro posouzení dopadu konkurenceschopnosti těchto sazeb, jelikož taková praxe je již zakázána pravidly o zneužívání dominantního postavení a konkrétně v článku 102 SFEU.
38.
Mám tedy za to, že zásah členského státu, který spočívá v uložení povinnosti některým dodavatelům, včetně historického dodavatele, nabízet dodávky zemního plynu konečným spotřebitelům za regulované sazby, ale který ovšem nebrání tomu, aby všichni dodavatelé na trhu předkládali konkurenční nabídky za ceny nižší než tyto sazby, představuje samotnou svojí povahou překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73.
B – K podmínkám zásahu členských států
39.
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ačkoliv státní zásah do stanovení cen dodávek zemního plynu konečným spotřebitelům vytváří překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem, může být takový zásah podle směrnice 2009/73 nicméně povolen s výhradou, že budou splněny stanovené podmínky (
26
).
40.
Cílem směrnice 2009/73, jak uvádějí její body 43 a 44 odůvodnění, je totiž vedle konkurenceschopného a otevřeného vnitřního trhu se zemním plynem také zajištění, že bude udržena „vysoká úroveň“ veřejných služeb za účelem ochrany konečného spotřebitele, a zajištění bezpečnosti dodávek. K naplnění posledně jmenovaných cílů uvádí čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73, že se použije, „aniž je dotčen“ odst. 2 téhož článku.
41.
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ve světle posledně jmenovaného ustanovení (
27
) a v něm zmíněného článku 106 SFEU (
28
) je zásah členského státu do stanovení ceny dodávek zemního plynu přípustný pouze v případě, že jsou splněny tři podmínky. Zaprvé zásah musí sledovat cíl obecného hospodářského zájmu, zadruhé zásah musí dodržovat zásadu proporcionality a zatřetí musí zásah stanovit jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné požadavky veřejné služby a zaručit plynárenským podnikům Unie rovný přístup ke spotřebitelům. O rozsahu těchto podmínek a jejich použití v projednávaném případě má pochybnosti předkládající soud ve své druhé předběžné otázce.
1. K obecnému hospodářskému zájmu
42.
Pokud jde o první podmínku, tedy že státní zásah do stanovení cen dodávek zemního plynu je odůvodněn sledováním obecného hospodářského zájmu, předkládající soud se ve své druhé předběžné otázce v písm. a) dotazuje, v jakém rozsahu a za jakých podmínek může členský stát sledovat jiný cíl obecného hospodářského zájmu než cíl zachování ceny dodávek na přiměřené úrovni, který Soudní dvůr uznal v rozsudku Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205). Předkládající soud odkazuje konkrétně na cíle bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti uvedené v článku L. 100-1 energetického zákoníku, na které odkázala francouzská vláda v rámci původního řízení jako na cíle sledované režimem regulovaných sazeb.
43.
V tomto ohledu úvodem podotýkám, že ačkoliv směrnice 2009/73 neuvádí definici pojmu „obecný hospodářský zájem“ (
29
), z judikatury vyplývá, že odkaz v čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice na tento pojem a na článek 106 SFEU, jenž se týká podniků pověřených poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, znamená, že uvedený pojem je třeba vykládat s ohledem na posledně uvedené ustanovení Smlouvy (
30
).
44.
Obecněji řečeno jsem přesvědčen, že podle systematického a soudržného přístupu v unijním právu je třeba podmínku stanovenou směrnicí 2009/73, podle níž se závazky veřejné služby v odvětví zemního plynu ukládají „v obecném hospodářském zájmu“, vykládat ve světle dalších relevantních ustanovení unijního práva, zejména primárního práva. V tomto ohledu je nevyhnutelné zasadit takový výklad do nového kontextu vyplývajícího ze vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, která zahrnuje vedle článku 106 SFEU rovněž článek 14 SFEU, nový Protokol č. 26 o službách obecného zájmu (dále jen „Protokol č. 26“) a článek 36 Listiny základních práv Evropské unie týkající se přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu, která získala stejnou právní sílu jako Smlouvy.
45.
V tomto novém kontextu mne rozbor relevantních ustanovení i judikatury Soudního dvora vede k následujícím úvahám.
46.
První úvaha se týká role, jež musí být přiznána členským státům při vymezení cílů obecného hospodářského zájmu, které mohou odůvodnit ukládání povinností veřejné služby. V tomto ohledu podotýkám, že Protokol č. 26 z obecného hlediska výslovně uznává zásadní roli a široký rozhodovací prostor orgánů členských států při poskytování, pořizování a organizování služeb obecného hospodářského zájmu (
31
). Se zvláštním zřetelem na odvětví zemního plynu z druhé věty bodu 47 odůvodnění směrnice 2009/73 vyplývá, že „[p]ožadavky na veřejnou službu by měly být definovány na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci; členské státy by však měly dodržovat [unijní] právo“ (
32
).
47.
Tento přístup usilující o široký rozhodovací prostor pro členské státy (
33
) se odráží v judikatuře týkající se povinností veřejné služby v odvětví energetiky, ve které Soudní dvůr s poukazem na samotný účel článku 106 SFEU a příslušné judikatury (
34
) uvedl, že členské státy jsou oprávněny v souladu s unijním právem vymezit rozsah a organizaci služeb obecného hospodářského zájmu (
35
).
48.
Druhá úvaha související do jisté míry s první se týká možnosti členských států vzít při vymezování cílů obecného hospodářského zájmu v úvahu jejich situaci a jejich vnitrostátní opatření. Rovněž Protokol č. 26 výslovně uznává požadavek na zohlednění rozmanitosti různých služeb obecného hospodářského zájmu a rozdílů mezi potřebami a preferencemi uživatelů, které mohou vzniknout v důsledku rozdílné zeměpisné, sociální nebo kulturní situace (
36
). Tento požadavek, pokud jde o odvětví zemního plynu, je vyjádřen jak v bodě 44 odůvodnění směrnice 2009/73 (
37
), tak v judikatuře Soudního dvora, podle níž členské státy mohou zohlednit cíle vlastní jejich vnitrostátním opatřením (
38
).
49.
Z těchto úvah vyplývá, že je v zásadě na členských státech, aby s přihlédnutím ke své situaci a vnitrostátním podmínkám vymezily cíle obecného hospodářského zájmu, které hodlají sledovat uložením povinnosti služby veřejného zájmu v odvětví zemního plynu. Toto oprávnění vymezit cíle obecného hospodářského zájmu nicméně není výrazem absolutní svobody členských států (
39
), ale musí být naplněno v souladu s unijním právem.
50.
Vyvstává tudíž otázka, jak má být v konkrétním případě sladěn široký rozhodovací prostor přiznaný členským státům ve vztahu k cílům obecného hospodářského zájmu, které hodlají sledovat uložením povinností služby veřejného zájmu, s požadavkem na dodržování unijního práva.
51.
V tomto ohledu je nejprve třeba přezkoumat otázku, která byla předmětem mnoha debat, týkající se výkladu výčtu uvedeného v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73, jak je zmíněn v bodě 6 tohoto stanoviska. Bylo totiž tvrzeno, že toto ustanovení obsahuje taxativní výčet důvodů obecného hospodářského zájmu, jež mohou odůvodnit státní zásah (
40
). Soudní dvůr dosud nezaujal stanovisko k této otázce, která není nepodstatná, protože kdyby byl sledován takový restriktivní výklad, znamenalo by to, že státní zásah sledující cíl obecného hospodářského zájmu, jako je například cíl územní soudržnosti, který není uveden na tomto seznamu, by nemohl být odůvodněn.
52.
V tomto ohledu však zcela sdílím přístup navržený generálním advokátem Ruiz-Jarabo Colomerem, podle kterého se tento výčet netýká okolností, jež mají odůvodnit veřejný zájem, ale spíše uvádí „druhy činností“, v nichž lze ukládat povinnosti veřejné služby (
41
). Takový výklad je dle mého názoru v souladu s doslovným zněním dotčeného ustanovení, které uvádí, že povinnosti veřejné služby „se mohou týkat“ bezpečnosti, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i dalších skutečností tam uvedených. V této souvislosti podle tohoto ustanovení mohou členské státy ukládat podnikům povinnosti veřejné služby týkající se – tedy jejichž předmětem je – mimo jiné bezpečnost, pravidelnost, kvalita a cena dodávek. Tyto povinnosti nicméně musí mít vždy za cíl dosažení jednoho či více cílů obecného hospodářského zájmu (
42
). Z těchto úvah vyplývá, že výčet obsažený v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 není vůbec taxativním výčtem cílů obecného hospodářského zájmu, které členské státy mohou sledovat na základě této směrnice.
53.
I přes toto objasnění platí, že i když členské státy mohou svobodně vymezit cíle obecného hospodářského zájmu, které chtějí sledovat při ukládání povinností veřejné služby, nelze opominout skutečnost, že odvětví zemního plynu je oblastí, ve které unijní zákonodárce přijal právní předpisy, kterými výslovně sleduje určité specifické cíle.
54.
V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že v rámci posouzení, jež členské státy musí provést podle směrnice 2009/73, zda jsou v obecném hospodářském zájmu dány podmínky pro uložení povinností veřejné služby podnikům působícím v odvětví zemního plynu, je na členských státech, aby dosáhly souladu mezi cílem liberalizace a dalšími cíli, které směrnice 2009/73 sleduje (
43
).
55.
Tento požadavek vyváženosti, který Soudní dvůr vyslovil, pokud jde o cíle, které unijní zákonodárce výslovně stanovil ve směrnici 2009/73, vyjadřuje podle mého názoru zvláštní význam těchto cílů. Jedná se zde totiž o cíle, které unijní zákonodárce výslovně považoval za cíle nezbytné následování. Z toho vyplývá, že sledování těchto cílů může hrát mnohem důležitější roli při analýze proporcionality opatření ukládajícího povinnost veřejné služby, které může ohrozit obecnější cíl rovněž sledovaný směrnicí 2009/73, kterým je otevření trhů v duchu vytvoření vnitřního trhu se zemním plynem.
56.
V projednávané věci z předchozích úvah vyplývá, že bezpečnost dodávek energie je bezpochyby cílem obecného hospodářského zájmu, který může při splnění ostatních podmínek odůvodnit státní zásah do cen dodávek zemního plynu. Již na úrovni primárního práva totiž čl. 194 odst. 1 písm. b) SFEU uvádí bezpečnost dodávek energie v Unii jako jeden z hlavních cílů politiky Unie v odvětví energie. Pokud jde dále specificky o odvětví zemního plynu, z řady bodů odůvodnění a článků směrnice 2009/73 vyplývá, že tato směrnice výslovně stanoví bezpečnost dodávek energie jako jeden ze svých základních cílů (
44
). Konkrétně směrnice 2009/73 spíše výslovně považuje bezpečnost dodávek za jeden z cílů, který musí být vzat v úvahu při případném ukládání povinností veřejné služby v odvětví zemního plynu (
45
).
57.
Naproti tomu územní soudržnost není konkrétně uvedena ve směrnici 2009/73 jako cíl obecného hospodářského zájmu, který může odůvodnit uložení povinnosti veřejné služby v odvětví zemního plynu. V tomto ohledu je třeba nicméně poznamenat, že článek 14 SFEU výslovně uznává úlohu, kterou hrají služby obecného hospodářského zájmu při podpoře unijní územní soudržnosti, a článek 36 Listiny základních práv Evropské unie výslovně uvádí územní soudržnost v rámci práva na přístup k službám obecného hospodářského zájmu. Kromě toho v případě, že účelem státního zásahu je územní soudržnost, jež má poskytnout všeobecný a rovný přístup k zemnímu plynu na území členského státu s cílem vyhnout se situaci, kdy by některé části území státu například z důvodu jejich zeměpisné polohy či jejich přírodních podmínek byly zbaveny takového přístupu, musí být sledování tohoto cíle bezpochyby považováno za slučitelné se směrnicí 2009/73 a obzvláště s čl. 3 odst. 3, který stanoví, že „zejména [členské státy] přijmou vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů z odlehlých oblastí připojených k plynárenské soustavě“. Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že je-li cíl územní soudržnosti vykládán tímto způsobem, pak tvoří nedílnou součást cílů sledovaných směrnicí 2009/73.
58.
Závěrem z výše uvedených úvah vyplývá, že směrnice 2009/73 a obzvláště její čl. 3 odst. 2 vykládaný ve světle článků 14 a 106 SFEU a Protokolu č. 26 umožňuje členským státům posoudit, zda je vhodné v obecném hospodářském zájmu uložit podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby týkající se cen dodávek zemního plynu, zejména s cílem zajistit bezpečnost dodávek a územní soudržnost, za předpokladu, že jsou splněny všechny ostatní podmínky, které směrnice stanoví.
2. K dodržení zásady proporcionality
59.
Druhou podmínkou, kterou je třeba naplnit, aby zásah členského státu do stanovení cen dodávek zemního plynu byl přípustný, je, že povinnosti veřejné služby uložené podnikům jsou v souladu se zásadou proporcionality. Soudní dvůr zdůraznil požadavek přísné kontroly dodržování této zásady a upřesnil, že tyto povinnosti veřejné služby mohou zasahovat do volného stanovení cen dodávek zemního plynu pouze v rozsahu nezbytném k dosažení cíle obecného hospodářského zájmu, který sledují (
46
).
60.
Dodržení zásady proporcionality zaprvé vyžaduje způsobilost opatření dosáhnout cíle obecného hospodářského zájmu, jejž sleduje (
47
). Zadruhé, pokud jde o dobu trvání státního zásahu do cen, Soudní dvůr rozhodl, že musí být omezen na dobu nezbytně nutnou k dosažení sledovaného cíle, zejména proto, aby neučinil trvalým opatření, jež je samotnou svojí povahou překážkou dosažení fungujícího vnitřního trhu se zemním plynem (
48
). Zatřetí Soudní dvůr uvedl, že použitý způsob zásahu nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle obecného hospodářského zájmu (
49
). Začtvrté proporcionalita opatření musí posouzena rovněž s ohledem na osobní působnost opatření (
50
).
61.
Je věcí předkládajícího soudu, aby v rámci sporu v původním řízení posoudil, zda uložení povinnosti určitým dodavatelům nabízet dodávky zemního plynu za regulované sazby některým kategoriím zákazníků splňuje požadavky zásady proporcionality. Soudní dvůr však může v možné míře a na základě dostupných informací poskytnout předkládajícímu soudu veškeré údaje k tomu nezbytné z hlediska unijního práva (
51
).
a) K způsobilosti opatření dosáhnout sledovaných cílů obecného hospodářského zájmu
62.
V prvním sledu bude muset předkládající soud posoudit, zda je dotčené opatření tak, jak je nastaveno, způsobilé dosáhnout dovolávaných cílů, a to bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti. Způsobilost opatření předpokládá existenci přímé souvislosti mezi uloženou povinností a dovolávaným cílem. V tomto ohledu je třeba rozlišovat mezi oběma těmito cíli.
63.
Pokud jde o bezpečnost dodávek, předkládající soud odkazuje na argument uvedený francouzskou vládou, podle kterého volba dodávek historickým dodavatelem a složení jeho dodavatelského portfolia z především dlouhodobých smluv vázaných na cenu ropy zajišťuje větší bezpečnost dodávek. Kromě toho ve svém vyjádření francouzská vláda dodává, že nestabilita na velkoobchodním trhu se zemním plynem může vést ke kolísání cen plynu, které by se mohlo promítnout do ceny dodávek plynu pro konečné spotřebitele. Regulované sazby a jejich výpočtové metody zahrnují vyrovnávací mechanismus cen plynu, který by mohl zmírnit dopad náhlých změn vyvolaných kolísáním cen ropy a plynu na konečného spotřebitele.
64.
V tomto ohledu musím nejprve uvést, že ve spise neexistuje žádná zmínka, pokud jde o existenci povinnosti dodavatelů dotčených regulovanými sazbami (nebo jiných dodavatelů), o povinnosti uzavírat dlouhodobé dodavatelské smlouvy, které by měly za cíl zajistit bezpečnost dodávek za přiměřené ceny (tj. regulované ceny) v případě energetické krize nebo významné cenové nestability (
52
). Předkládací rozhodnutí se ostatně odvolává na „volbu“ zásobování, kterou má historický dodavatel a která naznačuje, že uzavírání dlouhodobých smluv je obchodním rozhodnutím uvedeného poskytovatele, a nikoli jemu stanovenou zákonnou povinností. Protože chybí jasné pojítko mezi uzavíráním dlouhodobých dodavatelských smluv a regulovanými sazbami, z informací ve spise není zřejmé, jak může určování těchto sazeb být ospravedlněno existencí takových smluv.
65.
Zadruhé, i když nelze vyloučit, že v případě energetické krize, která by vedla k velmi významnému navýšení cen, by opatření obsahující povinnost nabízet a dodávat zemní plyn za určenou cenu mohlo být případně považováno za způsobilé zajistit bezpečnost dodávek, je třeba konstatovat, že taková možnost zásahu mající výjimečnou povahu je za přísných podmínek upravena v čl. L. 410-2 odst. 3 code du commerce (obchodní zákoník). Je věcí předkládajícího soudu, aby posoudil, zda došlo k nečekanému vývoji cen zemního plynu vyvolanému nestabilitou cen plynu samotného nebo ropy, který ospravedlňuje přijetí opatření, které v podstatě představuje státní zásah do cen, který má trvalou povahu. Při posuzování proporcionality dotčeného opatření ve vztahu k cíli bezpečnosti dodávek by měl předkládající soud rovněž vzít v úvahu opatření přijatá na základě nařízení č. 994/2010 (
53
).
66.
Pokud jde o územní soudržnost, předkládací rozhodnutí zmiňuje argument francouzské vlády, podle kterého regulované sazby prodeje plynu umožňují harmonizaci cen na celém území členského státu. Francouzská republika ve svém vyjádření tvrdí, že náklady na dopravu v přenosové soustavě účtované poskytovatelům plynárenských služeb dopravcem se mohou značně lišit v závislosti na vzdálenosti zákazníka od hlavní přepravní infrastruktury a že za těchto podmínek právní úprava sazeb umožňuje zmírnit rozdíly v nákladech na zákazníka zavedením částečného vyrovnání.
67.
Nelze však zřejmě vyloučit, že cíl územní soudržnosti, jak je vymezen v bodě 57 tohoto stanoviska, může být zajištěn uložením povinnosti dodávat plyn za určenou cenu. Je nicméně na předkládajícím soudu, aby při analýze povahy nezbytnosti opatření posoudil, zda neexistují opatření rovněž způsobilá zajistit tento cíl, ale méně bránící vytvoření otevřeného vnitřního trhu se zemním plynem, než obecné uložení cen použitelné nikoliv pro určité kategorie zákazníků nacházejících se v odlehlých oblastech a určených podle objektivních přírodních kritérií, ale všem z určité skupiny zákazníků určené na základě jejich spotřeby plynu.
b) K době trvání opatření
68.
Ve druhém sledu, pokud jde o dobu trvání opatření, je třeba uvést, že z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, je patrné, že dotčená francouzská právní úprava neupravuje žádná omezení časové platnosti povinnosti nabídnout konečnému spotřebiteli dodávku zemního plynu za regulované sazby, což činí tuto povinnost trvalou. Je pravda, jak zdůrazňuje francouzská vláda ve svém vyjádření, že francouzské právní předpisy upravují povinnost pravidelného přezkumu regulovaných sazeb (
54
). Nicméně se jeví, že tato povinnost pravidelného přezkumu se týká stanovení úrovně těchto sazeb, a nikoliv nezbytnosti a podmínek státního zásahu do cen v závislosti na vývoji v odvětví zemního plynu. Nezdá se tak, že by byla schopna vyvrátit zjištění trvalé povahy takového zásahu (
55
).
69.
Bude na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda může být povinnost dodávat zemní plyn za určitou cenu, která má v podstatě trvalou povahu, tak, jak je nastavena, považována za nezbytně nutnou k dosažení obou dovolávaných cílů.
c) K nezbytné povaze opatření
70.
Ve třetím sledu bude rovněž na předkládajícím soudu, aby posoudil nezbytnost dotčené právní úpravy. Předkládající soud tak bude muset posoudit, zda metoda státního zásahu do cen uplatňovaná dotčenou právní úpravou, jak je nastavena, nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaných cílů obecného hospodářského zájmu a zda neexistují přiměřená méně omezující opatření.
71.
Soudní dvůr v tomto ohledu v rozsudku Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) uvedl, že pokud by se potvrdilo, že státní zásah do cen dodávek zemního plynu mohl být odůvodněný, znamenal by požadavek proporcionality zejména omezení zásahu na tu složku ceny, která je za konkrétních okolností, jejichž dopad státní zásah usiluje omezit, přímo ovlivňována směrem vzhůru (
56
).
72.
V této souvislosti se předkládající soud v rámci druhé předběžné otázky písm. b) zamýšlí nad otázkou, zda se specifickým přihlédnutím k oběma dovolávaným cílům může státní zásah do ceny zemního plynu vycházet ze zásady krytí všech nákladů historického dodavatele. Dále si předkládající soud v podstatě klade otázku, které složky nákladů mohou být kryty regulovanými sazbami.
73.
Pokud jde zaprvé o přípustnost určení regulovaných sazeb vycházejícího ze zásady krytí všech nákladů ve smyslu směrnice 2009/73, je třeba uvést, že tato směrnice neposkytuje žádný údaj o způsobech výpočtu těchto sazeb ani o nákladech, které by mohly být případně kryty. Jak v této souvislosti totiž správně uvádí Komise, tato směrnice vychází z myšlenky, že cena dodávky zemního plynu musí v zásadě vyplývat z volné hospodářské soutěže. Za těchto okolností, pokud jsou splněny všechny podmínky pro státní zásah do cen, nic v zásadě nebrání použití metody určování regulovaných sazeb vycházející z toho, že jsou brány v úvahu náklady. Otázkou nicméně je, jaké náklady s ohledem na zásadu proporcionality mohou být vzaty v úvahu při takovém určování.
74.
K tomu nejprve uvádím, pokud jde o odkaz na „všechny“ náklady, že z požadavku vyjádřeného Soudním dvorem v bodech 36 a 38 rozsudku Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), podle kterého státní zásah do cen nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, zřejmě vyplývá nezbytnost identifikovat, pokud je to možné, složku ceny, do které je nutné zasáhnout, aby bylo dosaženo cíle sledovaného zamýšleným zásahem.
75.
Pokud se v této souvislosti ve věci v původním řízení prokázalo, že existuje skutečná potřeba stanovit regulované sazby za účelem zajištění cíle bezpečnosti dodávek a cíle územní soudržnosti, jak jsou vymezeny v bodě 57 tohoto stanoviska, dodržení zásady proporcionality vyžaduje, aby byl zásah v zásadě omezen na složky ceny, které by mohly být sledováním těchto cílů ovlivňovány směrem vzhůru.
76.
Jak však bylo uvedeno v bodech 42 až 58 tohoto stanoviska, členské státy mají široký rozhodovací prostor při vymezení, při výkonu i při organizaci veřejné služby, kterou hodlají uložit plynárenským podnikům v obecném hospodářském zájmu, z čehož plyne, že jim musí být přiznána organizační autonomie s ohledem na konkrétní vymezení praktických podrobností těchto povinností. Taková autonomie má sice umožňovat členským státům, aby organizovaly tyto povinnosti veřejné služby způsobem, který zajišťuje její fungování, nicméně se domnívám, že metoda určování regulovaných sazeb vycházející z krytí všech nákladů musí nezbytně brát v úvahu náklady – kterými jsou při uplatnění takové metody složky sazby (
57
) – které nemohou být ovlivňovány sledováním dovolávaného cíle obecného hospodářského zájmu směrem vzhůru. Za těchto okolností mám pochybnosti o slučitelnosti metody určování regulovaných sazeb vycházející z krytí všech nákladů s výše uvedeným požadavkem vyjádřeným Soudním dvorem v rozsudku Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), podle kterého státní zásah nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle obecného hospodářského zájmu.
77.
Pokud jde dále o odkaz na krytí všech nákladů „historického dodavatele“, je třeba připomenout, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 vyžaduje, aby povinnosti veřejné služby byly nediskriminační. K tomuto aspektu odkazuji nicméně na body 81 až 83 tohoto stanoviska.
d) K osobní působnosti
78.
Ve čtvrtém sledu musí být požadavek proporcionality rovněž posouzen s ohledem na osobní působnost opatření a konkrétně s ohledem na osoby, které z něj mají prospěch. V rozsudku Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) se Soudní dvůr zabýval tímto aspektem proporcionality dotyčného opatření s ohledem na dovolávaný cíl, a to zachování ceny dodávek zemního plynu na přiměřené úrovni pro ochranu konečného spotřebitele. Soudní dvůr rozhodl, že požadavek proporcionality není v zásadě dodržen, pokud z právní úpravy mají stejný prospěch jak domácnosti, tak podniky jako koneční spotřebitelé zemního plynu (
58
).
79.
V projednávané věci dotčená právní úprava stanoví, že od 1. ledna 2016 budou těmi, kteří mají prospěch z dodávek za regulované ceny, domácnosti a podniky se spotřebou menší než 30000 kWh/rok. Předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda takový systém, který prospívá stejným způsobem zákazníkům v domácnosti a malým a středním podnikům, vyhovuje požadavku proporcionality, pokud jde o rozsah osobní působnosti opatření s ohledem na cíle bezpečnosti dodávek a územní soudržnosti.
3. Jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a kontrolovatelné povinnosti veřejné služby a nezbytnost rovného přístupu pro plynárenské podniky Unie ke spotřebitelům
80.
A konečně musí dotčené opatření splnit další podmínky uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 týkající se povahy povinností veřejné služby, jež musí být jasně vymezeny, být transparentní, nediskriminační a kontrolovatelné, jakož i nezbytnosti rovného přístupu pro plynárenské podniky Unie ke spotřebitelům. Předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda je tomu tak ve věci v původním řízení.
81.
Co se konkrétně týká nediskriminační povahy, je třeba uvést následující úvahy.
82.
Nejprve je třeba uvést, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 upravuje možnost uložení povinností veřejné služby obecně „podnikům působícím v odvětví zemního plynu“, a nikoliv pouze určitým podnikům. Kromě toho z čl. 3 odst. 1 této směrnice vyplývá, že členské státy zajistí, aby „žádný z [plynárenských podniků] nebyl diskriminován z hlediska svých práv nebo povinností.“ Cílem podmínky vycházející z neexistence diskriminační povahy je, aby uvedené povinnosti zavazovaly všechny provozovatele v odvětví stejně, aby se tak zabránilo ovlivňování hospodářské soutěže (
59
). Za těchto okolností by mechanismus určování podniků pověřených povinnostmi veřejné služby neměl vyloučit a priori žádný podnik působící v odvětví zemního plynu (
60
).
83.
V projednávané věci je nutno konstatovat, že dotčená právní úprava regulovaných sazeb se použije pouze pro určité plynárenské podniky a ve spise není nic, co by nasvědčovalo tomu, že její použití není omezeno pouze na určité provozovatele, kteří by mohli být bez rozdílu způsobilými v průběhu daného období pouze na základě předem stanovených objektivních kritérií (
61
).
V – Závěry
84.
S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Conseil d’État (Státní rada) odpověděl následovně:
„Zásah členského státu, který spočívá v tom, že určitým dodavatelům, včetně historického dodavatele, je uložena povinnost nabízet konečnému spotřebiteli dodávky zemního plynu za regulované sazby, který ovšem nebrání tomu, aby byly všemi dodavateli na trhu předkládány konkurenční nabídky za ceny nižší než tyto sazby, představuje samotnou svojí povahou překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES.
Směrnice 2009/73 a obzvláště její čl. 3 odst. 2 vykládaný ve světle článků 14 a 106 SFEU a Protokolu č. 26 o službách obecného zájmu umožňuje členským státům posoudit, zda je v obecném hospodářském zájmu vhodné uložit podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby týkající se cen dodávek zemního plynu, zejména s cílem zajistit bezpečnost dodávek a územní soudržnost, za předpokladu, že zaprvé všechny ostatní podmínky, které čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, a zvlášť nediskriminační povaha těchto povinností jsou splněny a zadruhé, že dotčené opatření je v souladu se zásadou proporcionality.
V takovém případě čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 v zásadě nebrání metodě určení ceny, která vychází z toho, že jsou brány v úvahu náklady, pokud použití takové metody nemá za následek státní zásah překračující meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů obecného hospodářského zájmu.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. L 211, s. 94).
(
3
) – „Třetí energetický balíček“ byl přijat v červenci 2009 spolu se směrnicí 2009/73, směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. L 211, s. 55), nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 713/2009 ze dne 13. července 2009, kterým se zřizuje Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (Úř. věst. L 211, s. 1), nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) 714/2009 ze dne 13. července 2009 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a o zrušení nařízení (ES) č. 1228/2003 (Úř. věst. L 211, s. 15), jakož i nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2009 ze dne 13. července 2009 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám a o zrušení nařízení (ES) č. 1775/2005 (Úř. věst. L 211, str. 36).
(
4
) – Viz bod 3 odůvodnění směrnice 2009/73.
(
5
) – Viz body 44 a 47 odůvodnění směrnice 2009/73.
(
6
) – Tamtéž.
(
7
) – Viz článek L. 100-1 energetického zákoníku.
(
8
) – Viz článek L. 121-32 energetického zákoníku. Pokud jde o úpravu smluv veřejné služby uzavřených mezi Francií a GDF Suez, viz článek L. 121-46 energetického zákoníku a také poznámku pod čarou 52 tohoto stanoviska.
(
9
) – Viz článek L. 445-1 energetického zákoníku.
(
10
) – Nařízení č. 2009-1603 ze dne 18. prosince 2009 o regulovaných sazbách pro prodej zemního plynu, ve znění nařízení č. 2013-400 ze dne 16 května 2013 (JORF č. 113 ze dne 17. května 2013, s. 8189, text č. 12).
(
11
) – Viz článek 2 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400 ze dne 16. května 2013.
(
12
) – Viz zákon č. 2014-344 ze dne 17. března 2014 o spotřebě (JORF č. 65 ze dne 18. března 2014, str. 5400, znění č. 1).
(
13
) – Článek L. 445-3 energetického zákoníku ve spojení s čl. L. 441-1 tohoto zákoníku.
(
14
) – Viz článek 3 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400. Podle článku 4 tohoto nařízení jiné náklady, než jsou náklady na dodávky, zahrnují zejména náklady na používání přepravní soustavy zemního plynu, skladování a obchodování s poskytovanými službami, včetně přiměřeného obchodního rozpětí. Viz rovněž stanovisko č. 13-A-09 francouzského orgánu pro hospodářskou soutěž ze dne 25. března 2013 týkající se návrhu nařízení o regulovaných prodejních sazbách zemního plynu, s. 4.
(
15
) – Viz článek 3 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400.
(
16
) – Článek 5 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400.
(
17
) – Tamtéž.
(
18
) – Článek 6 nařízení č. 2009-1603, ve znění nařízení č. 2013-400.
(
19
) – Viz zejména rozsudek Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861) týkající se směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst. L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211) a rozsudek Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570).
(
20
) – Soudní dvůr původně použil tento výklad v rozsudku Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 18), pokud jde o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst. L 176, s. 57; Zvl. vyd. 12/02, s. 230). Následně Soudní dvůr poukázal na to, že tento výklad a informace o přípustnosti státního zásahu spočívajícího v regulaci cen, které jsou vyjádřeny v rozsudku Federutility, jsou naprosto platné rovněž pro směrnici 2009/73 (viz rozsudek Komise v. Polsko, C‑36/14, EU:C:2015:570, body 45 a 53).
(
21
) – Viz body 3, 5, 22, 33 a 44 odůvodnění směrnice 2009/73.
(
22
) – Viz článek 3 odst. 1 a 4, čl. 13 odst. 1 písm. a), čl. 34 odst. 2, článek 37, čl. 40 písm. a) a čl. 48 odst. 3 písm. a) směrnice 2009/73.
(
23
) – V tomto smyslu viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 18). Viz rovněž rozsudek Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 45).
(
24
) – Viz bod 35 uvedeného rozsudku. Viz rovněž rozsudek Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 56).
(
25
) – Z výroční zprávy o činnosti CRE za rok 2014 (s. 3) rovněž vyplývá, že v roce 2014 bylo 67,5 % všech domácností (představujících 68,7 % roční spotřeby) a 40,2 % všech zákazníků mimo domácnosti (představujících 10,4 % roční spotřeby) bylo dodáváno na základě regulovaných sazeb.
(
26
) – Pokud jde o směrnici 2003/55, viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 24), a pokud jde o směrnici 2009/73, viz rozsudek Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, body 52 a 53). Viz také poznámku pod čarou 20 tohoto stanoviska.
(
27
) – Pokud jde o směrnici 2003/55, viz rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 20 až 22 a 47) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, body 51 a 52).
(
28
) – Pokud jde o směrnici 2003/55, viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 33), pokud jde o směrnici 2003/54, rozsudky Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 42) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 51).
(
29
) – K tomuto pojmu viz závěry generálního advokáta Ruiz-Jarabo Colomera v bodech 53 až 55 jeho stanoviska ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
30
) – Viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 26) a poznámka pod čarou 20 tohoto stanoviska.
(
31
) – Viz čl. 1 první odrážka Protokolu č. 26.
(
32
) – Zdůraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
33
) – V tomto ohledu uvádím, že generální advokát D. Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, bod 46) již poukázal na to, že neurčitost směrnice 2009/73 ve vztahu k úpravě povinností veřejné služby v obecném hospodářském zájmu vyjadřuje vůli unijního zákonodárce poskytnout členským státům široký manévrovací prostor. Toto zjištění se vztahuje ke směrnici 2003/55. Jelikož směrnice 2009/73 nijak nepozměnila příslušná ustanovení směrnice 2003/55, platí toto zjištění rovněž pro směrnici 2009/73.
(
34
) – Soudní dvůr upřesnil, že dané ustanovení směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky a zájmem Unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti společného trhu. V tomto smyslu viz rozsudky Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430, bod 103); Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 28) a Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 41).
(
35
) – Viz rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 29 a citovaná judikatura) a Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 50).
(
36
) – Viz čl. 1 druhá odrážka Protokolu č. 26.
(
37
) – Podle druhé věty tohoto bodu odůvodnění „[j]e důležité, aby požadavky na veřejné služby mohly být vykládány na vnitrostátním základě s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám a s výhradou dodržování [unijního] práva“.
(
38
) – Viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 29 a 30).
(
39
) – Toto vyjádření již bylo použito generálním advokátem D. Ruiz-Jarabo Colomerem v jeho stanovisku ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, bod 47).
(
40
) – Viz odkazy na právní teorii v poznámce pod čarou 30 stanoviska generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
41
) – Tamtéž.
(
42
) – Obzvláště ve věci, v níž byl vydán rozsudek Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), členský stát uložil povinnost „týkající se ceny“ – za účelem uložení opatření k ceně dodávek plynu – které mělo sledovat cíl obecného hospodářského zájmu cenové stability za účelem zajistit ochranu konečných spotřebitelů. Viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 20, 24 a 32). V projednávané věci se povinnost veřejné služby týká ceny, ale podle tvrzení francouzské vlády před předkládajícím soudem měla sledovat cíl obecného hospodářského zájmu bezpečnosti dodávek a cíl územní soudržnosti.
(
43
) – V tomto smyslu, pokud jde o cíl ochrany konečného spotřebitele, viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 32).
(
44
) – Body 1, 8, 21, 22, 35, 40, 44, 47 a 55 odůvodnění a čl. 3 odstavce 2, 5 a 7, články 5 a 6, čl. 11 odst. 3 písm. b), 5 písm. b), 7 a 8, čl. 13 odst. 2, čl. 17 odst. 2 písm. f), čl. 22 odst. 1, čl. 34 odst. 2, čl. 36 odst. 1 písm. a), čl. 41 odst. 8, čl. 48 odst. 3 písm. b), čl. 52 odst. 1 písm. d), 4 a 6 směrnice 2009/73.
(
45
) – Viz zejména body 44 a 47 odůvodnění směrnice 2009/73.
(
46
) – Viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 33) a v tomto smyslu rozsudek Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, obd 42).
(
47
) – Viz rozsudek Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 56).
(
48
) – Rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 33 a 35); Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 75) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 56).
(
49
) – Rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 36).
(
50
) – Rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 39) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 60).
(
51
) – V tomto smyslu viz rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 34) a Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 49).
(
52
) – Předkládací rozhodnutí zmiňuje článek L. 121-46 energetického zákoníku, který stanoví, „že cíle a postupy, které povedou k naplnění úkolů veřejné služby [...] jsou předmětem smluv“ uzavřených mezi státem a GDF Suez z důvodu úkolů veřejné služby, jež jí jsou svěřeny, a že takové smlouvy se týkají zejména požadavků veřejné služby v oblasti zajištění bezpečnosti dodávek. Předkládající soud sice toto ustanovení zmínil, neposkytl ale žádné informace o existenci takových smluv. Před Soudním dvorem bylo konkrétně tvrzeno, že platnost poslední smlouvy veřejné služby vyprší 31. prosince 2013 a nebude obnovena a že neexistuje žádný náznak toho, že jakákoliv smlouva veřejné služby uzavřená mezi Francouzským státem a GDF-Suez by obsahovala povinnost uzavírat dlouhodobé dodavatelské smlouvy.
(
53
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 994/2010 ze dne 20. října 2010 o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a o zrušení směrnice Rady 2004/67/ES (Úř. věst. L 295, s. 1).
(
54
) – Francouzská vláda podotýká, že CRE provádí každý rok detailní analýzu všech nákladů dodávek zemního plynu a jiných nákladů, než jsou náklady na dodávky, že na základě analýzy CRE ministři hospodářství a energetiky stanovují tarifní plán a podmínky výpočtu jiných nákladů, než jsou náklady na dodávky, nejméně jedenkrát za rok, a že každý dodavatel upravuje sazebník svých sazeb v intervalech stanovených vyhláškou (viz body 14 až 18 tohoto stanoviska).
(
55
) – V tomto smyslu viz rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 35) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, body 57 a 58).
(
56
) – Viz rozsudek Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 37 a 38).
(
57
) – Při užití metody určení regulované ceny, podle které je taková cena určena na základě všech nákladů, každá složka nákladů nezbytně tvoří složku regulované ceny.
(
58
) – Viz rozsudky Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 39 až 43) a Komise v. Polsko (C‑36/14, EU:C:2015:570, bod 60).
(
59
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, bod 81).
(
60
) – K tomu viz rozsudek Komise v. Francie (C‑220/07, EU:C:2008:354, bod 31), pokud jde o mechanismus určování podniků pověřených povinnostmi veřejné služby podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
(
61
) – V tomto smyslu viz rozsudek Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 86).