62021CJ0671
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
28. september 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles europæisk jernbaneområde – direktiv 2012/34/EU – tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet – artikel 45 – planlægning – artikel 46 – samordning – artikel 47 – overbelastning af infrastrukturen – prioritering af visse tjenester – prioriteringskriterier – national lovgivning, som fastsætter prioriteringsregler, der er forbundet med intensiteten i udnyttelsen af infrastrukturen«
I sag C-671/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) ved afgørelse af 5. november 2021, indgået til Domstolen den 9. november 2021, i sagen
»Gargždų geležinkelis« UAB
procesdeltagere:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
»LTG Infra« AB,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (refererende dommer) og I. Ziemele,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
»Gargždų geležinkelis« UAB ved advokatas V. Nikitinas,
–
den litauiske regering ved K. Dieninis og S. Grigonis, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved S.L. Kalėda, P. Messina og G. Wilms, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. marts 2023,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45-47 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32).
2
Denne anmodning blev fremsat i forbindelse med en sag anlagt af »Gargždų geležinkelis« UAB vedrørende en afgørelse truffet af Lietuvos transporto saugos administracija (den litauiske myndighed for transportsikkerhed, Litauen) (herefter »myndigheden for transportsikkerhed«) om afslag på at tildele Gargždų geležinkelis offentlig jernbaneinfrastrukturkapacitet og en afgørelse fra Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Republikken Litauens tilsynsmyndighed for kommunikation) om afvisning af den klage, som Gargždų geležinkelis havde indgivet over førstnævnte afgørelse.
Retsforskrifter
EU-retten
3
3. og 34. betragtning til direktiv 2012/34 har følgende ordlyd:
»(3)
Det er vigtigt, at jernbanerne gøres mere effektive, så de kan integreres i et konkurrencemarked, idet der dog tages hensyn til deres særlige karakter.
[…]
(34)
For at sikre gennemsigtighed og ikke-diskriminerende adgang til jernbaneinfrastruktur og til tjenesteydelser i servicefaciliteter for alle jernbanevirksomheder bør alle oplysninger, der er nødvendige for at kunne udnytte adgangsretten, offentliggøres i en netvejledning. […]«
4
I overensstemmelse med dette direktivs artikel 3, nr. 20), forstås ved »overbelastet infrastruktur« en del af infrastruktur, hvor efterspørgslen efter infrastrukturkapacitet i visse perioder ikke kan imødekommes i fuldt omfang, selv ikke efter samordning af de forskellige ansøgninger om kapacitet.
5
I medfør af nævnte direktivs artikel 3, nr. 26), forstås ved »netvejledning« den vejledning, der indeholder en detaljeret redegørelse for almindelige regler, tidsfrister, procedurer og kriterier for afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne, herunder alle andre oplysninger, der er nødvendige for at kunne ansøge om infrastrukturkapacitet.
6
Ifølge samme direktivs artikel 3, nr. 27), forstås ved »kanal« den infrastrukturkapacitet, der er nødvendig for, at et tog kan køre fra et punkt til et andet i en bestemt periode.
7
Kapitel IV i direktiv 2012/34 vedrører opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur og tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet. Afdeling 1 i dette kapitel IV med overskriften »Generelle principper« omfatter dette direktivs artikel 26 og 27.
8
Nævnte direktivs artikel 26 med overskriften »Effektiv udnyttelse af infrastrukturkapacitet« fastsætter:
»Medlemsstaterne sikrer, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger for relevant jernbaneinfrastruktur overholder de principper, der er fastsat i dette direktiv, og således giver infrastrukturforvalteren mulighed for at markedsføre den disponible infrastrukturkapacitet og udnytte den så effektivt som muligt.«
9
Samme direktivs artikel 27 med overskriften »Netvejledning« bestemmer i stk. 1:
»Efter høring af de berørte parter udarbejder og offentliggør infrastrukturforvalteren en netvejledning, der skal kunne anskaffes mod betaling af en afgift, som ikke må overstige udgivelsesomkostningerne. […]«
10
Afdeling 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34 med overskriften »Afgifter for infrastruktur og tjenesteydelser« omfatter bl.a. direktivets artikel 31, 32 og 36.
11
Direktivets artikel 31 med overskriften »afgiftsprincipper« bestemmer følgende i stk. 4:
»Infrastrukturafgifterne, jf. stk. 3, kan omfatte en afgift, som afspejler eventuel knaphed på kapacitet i det klart afgrænsede afsnit af infrastrukturen i perioder med overbelastning.«
12
Samme direktivs artikel 32 med overskriften »Undtagelser fra afgiftsprincipperne« bestemmer i stk. 1, fjerde afsnit:
»Infrastrukturforvalterne kan desuden sondre mellem markedssegmenterne, ud fra hvilke varer eller passagerer der transporteres.«
13
Artikel 36 i direktiv 2012/34 med overskriften »Reservationsafgifter« bestemmer:
»Infrastrukturforvaltere kan opkræve en passende afgift for kapacitet, som er tildelt, men som ikke udnyttes. Denne afgift for manglende udnyttelse skal tilskynde til effektiv udnyttelse af kapacitet. Opkrævning af en sådan afgift er obligatorisk, når ansøgere, som har fået tildelt en kanal gentagne gange undlader at udnytte tildelte kanaler eller dele af dem. […]«
14
Afdeling 3 i kapitel IV i direktiv 2012/34 med overskriften »Tildeling af infrastrukturkapacitet« omfatter direktivets artikel 38-54.
15
Nævnte direktivs artikel 38 med overskriften »Rettigheder til kapacitet« bestemmer i stk. 1, første afsnit:
»Infrastrukturkapacitet tildeles af en infrastrukturforvalter. Når den er tildelt en ansøger, kan modtageren ikke overdrage den til en anden virksomhed eller tjeneste.«
16
Artikel 39 i direktiv 2012/34 med overskriften »Kapacitetstildeling« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne kan fastlægge rammer for tildelingen af infrastrukturkapacitet med forbehold af det i artikel 4 nævnte krav om forvaltningsmæssig uafhængighed. Der fastsættes nærmere regler for tildelingen af kapacitet. Infrastrukturforvalteren foretager kapacitetstildelingen. Infrastrukturforvalteren sikrer bl.a., at infrastrukturkapacitet tildeles på et retfærdigt og ikke-diskriminerende grundlag og i overensstemmelse med EU-retten.«
17
Direktivets artikel 45 med overskriften »Planlægning« bestemmer:
»1.   Infrastrukturforvalteren imødekommer i videst muligt omfang alle ansøgninger om infrastrukturkapacitet, herunder ansøgninger om kanaler, der går over mere end ét net, og tager i videst mulig omfang hensyn til alle forhold af betydning for ansøgerne, herunder de økonomiske konsekvenser for deres virksomhed.
2.   Infrastrukturforvalteren kan give bestemte transportydelser fortrinsstilling ved planlægningsprocessen og samordningen, jf. dog artikel 47 og 49.
3.   Infrastrukturforvalteren hører alle berørte parter om udkastet til køreplan og giver dem mindst en måned til at fremsætte deres synspunkter. Berørte parter omfatter alle, som har ansøgt om infrastrukturkapacitet, samt andre parter, som har bemærkninger til, hvordan køreplanen kan indvirke på deres mulighed for at levere jernbanetransportydelser i køreplansperioden.
4.   Infrastrukturforvalteren træffer de nødvendige foranstaltninger til at forsøge at løse påpegede problemer.«
18
Nævnte direktivs artikel 46 med overskriften »Samordning« bestemmer i stk. 1-3:
»1.   Hvis der opstår konflikter mellem forskellige ansøgninger under den planlægningsproces, der er omhandlet i artikel 45, forsøger infrastrukturforvalteren, gennem en samordning af ansøgningerne, at imødekomme alle ansøgninger i videst muligt omfang.
2.   Hvis der opstår en situation, der kræver samordning, har infrastrukturforvalteren ret til inden for rimelige grænser at tilbyde infrastrukturkapacitet, der adskiller sig fra den, hvorom der er ansøgt.
3.   Infrastrukturforvalteren tilstræber gennem høring af de berørte ansøgere at løse eventuelle konflikter. En sådan høring skal ske på grundlag af videregivelse af følgende oplysninger, der inden for en rimelig frist stilles gratis til rådighed i skriftlig eller elektronisk form:
a)
kanaler, som alle andre ansøgere har indgivet ansøgning om for de samme strækninger
b)
kanaler, som er foreløbigt tildelt alle andre ansøgere for de samme strækninger
c)
alternative kanaler, som er foreslået for de relevante strækninger i overensstemmelse med stk. 2
d)
fuldstændige oplysninger om de kriterier, der anvendes ved tildelingen af kapacitet.
Disse oplysninger stilles i overensstemmelse med artikel 39, stk. 2, til rådighed på en sådan måde, at andre ansøgeres identitet ikke videregives, medmindre de berørte ansøgere har givet samtykke til en sådan videregivelse.«
19
Artikel 47 direktiv 2012/34 med overskriften »Overbelastning af infrastrukturen« har følgende ordlyd:
»1.   Hvis det efter samordning af ansøgningerne om kanaler og høring af ansøgerne ikke er muligt at imødekomme ansøgninger om infrastrukturkapacitet i tilstrækkeligt omfang, skal infrastrukturforvalteren omgående erklære det afsnit af infrastrukturen, hvor dette har gjort sig gældende, for overbelastet infrastruktur. Det samme gælder for infrastruktur, hvor der i nær fremtid kan forventes knaphed på kapacitet.
2.   Hvis infrastrukturen er blevet erklæret for overbelastet, skal infrastrukturforvalteren foretage en kapacitetsanalyse i henhold til artikel 50, medmindre en kapacitetsforbedringsplan i henhold til artikel 51 allerede er under gennemførelse.
3.   Hvis de afgifter, der er omhandlet i artikel 31, stk. 4, ikke er blevet opkrævet eller ikke har givet et tilfredsstillende resultat, og infrastrukturen er blevet erklæret for overbelastet, kan infrastrukturforvalteren desuden benytte prioriteringskriterier ved tildelingen af infrastrukturkapacitet.
4.   Prioriteringskriterierne skal tage hensyn til en transporttjenestes betydning for samfundet i forhold til enhver anden transporttjeneste, som derved udelukkes.
Med henblik på at sikre, at der i den forbindelse udvikles en tilfredsstillende transporttjeneste, især for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste eller for at fremme udviklingen af national og international jernbanespedition, kan medlemsstaterne, forudsat det ikke indebærer forskelsbehandling, træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de offentlige transporttjenester prioriteres højere i forbindelse med tildeling af infrastrukturkapacitet.
[…]«
20
Direktivets artikel 49 med overskriften »Infrastruktur til særlige formål« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Med forbehold af stk. 2 skal infrastrukturkapacitet kunne benyttes af alle typer transporttjenester, der opfylder de nødvendige karakteristika for drift på den pågældende kanal.
2.   Hvor der findes egnede alternative strækninger, kan infrastrukturforvalteren i samråd med de berørte parter forbeholde infrastruktur til brug for bestemte typer trafik. Med forbehold af artikel 101 [TEUF], 102 [TEUF] og 106 [TEUF] kan infrastrukturforvalteren i så tilfælde give denne type trafik fortrinsstilling ved tildelingen af infrastrukturkapacitet.
Forbeholdelse af infrastruktur til særlige formål er ikke til hinder for, at den pågældende infrastruktur kan benyttes af andre typer trafik, hvis der er kapacitet til rådighed.«
21
Direktivets artikel 52 med overskriften »Brugen af kanaler« bestemmer følgende i stk. 1:
»I netvejledningen skal infrastrukturforvalteren redegøre nærmere for, i hvilket omfang der tages hensyn til tidligere udnyttelse af kanaler, når der foretages en prioritering ved tildelingen af infrastrukturkapacitet.«
Litauisk ret
22
Punkt 28 i reglerne for tildeling af offentlig jernbaneinfrastrukturkapacitet, der er vedtaget af Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 »Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo« (dekret nr. 611 fra Republikken Litauens regering vedrørende vedtagelse af reglerne for tildeling af offentlig jernbaneinfrastrukturkapacitet) af 19. maj 2004 (Žin., 2004, nr. 83-3019), som ændret ved Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (dekret nr. 355 fra Republikken Litauens regering) af 9. april 2018 (TAR, 2018, 2018-6085) (herefter »reglerne for tildeling«) præciserer:
»Så vidt muligt skal forvalteren af offentlig jernbaneinfrastruktur med henblik på forene ansøgninger om tildeling vedrørende den samme kapacitet tilbyde ansøgerne og/eller vedligeholdelsesvirksomhederne anden kapacitet end den, der er ansøgt om. Såfremt ansøgerne og/eller vedligeholdelsesvirksomhederne afslår den alternative kapacitet, som denne forvalter har tilbudt, eller i mangel af en sådan kapacitet, skal den nævnte forvalter anvende prioriteringsreglen, dvs. at den pågældende kapacitet skal tildeles den ansøger, som vil udnytte den til at levere personbefordrings- og godstransporttjenester på internationale ruter; hvis kapaciteten ikke udnyttes til at levere personbefordrings- og godstransporttjenester på internationale ruter, skal den tildeles den ansøger, der vil udnytte den til at levere personbefordrings- og godstransporttjenester på lokale ruter; hvis kapaciteten ikke udnyttes til at levere personbefordrings- og godstransporttjenester på internationale og lokale ruter, skal den tildeles den ansøger eller vedligeholdelsesvirksomhed, der vil udnytte den i flest dage; hvis det påtænkes at udnytte kapaciteten i det samme antal dage, skal den tildeles den ansøger eller vedligeholdelsesvirksomhed, der har ansøgt om det største antal transporter på den pågældende rute.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
23
Den 3. april 2019 indgav Gargždų geležinkelis en ansøgning til myndigheden for transportsikkerhed om tildeling af offentlig jernbaneinfrastrukturkapacitet til godstog i henhold til køreplansperioden 2019-2020. Denne ansøgning blev overført til den offentlige infrastrukturforvalter, dvs. direktoratet for jernbaneinfrastruktur i »Lietuvos geležinkeliai« AB, nu »LTG Infra« (herefter »infrastrukturforvalteren«).
24
Efter at have behandlet anmodningen konkluderede infrastrukturforvalteren, at det på grund af den begrænsede kapacitet på visse afsnit af den pågældende jernbaneinfrastruktur ikke var muligt at planlægge med al den kapacitet, som ansøgerne havde anmodet om, i køreplanen, herunder den kapacitet, som Gargždų geležinkelis havde anmodet om, da ansøgernes anmodninger var delvist indbyrdes modstridende. Hvad angår det af Gargždų geležinkelis anførte om, at overbelastningen af denne jernbaneinfrastruktur muligvis var kunstig, eftersom forskellige ansøgere havde indgivet ansøgninger om tildeling af kapacitet med henblik på at transportere det samme gods i henhold til køreplanen, har infrastrukturforvalteren præciseret, at disse ansøgninger om tildeling ikke indeholdt nogen oplysninger om det omhandlede gods, og at denne forvalter derfor ikke var i stand til at bekræfte dette udsagn.
25
Der var blevet iværksat en samordning for at løse tvisten, men en af ansøgerne, som ikke var Gargždų geležinkelis, nægtede at deltage i denne samordning, og infrastrukturforvalteren var ikke i stand til at tilbyde dette selskab anden kapacitet end den, der var nævnt i ansøgningen. Desuden konstaterede infrastrukturforvalteren ved afslutningen af denne samordningsproces, at det ikke var muligt at imødekomme alle ansøgninger på grund af utilstrækkelig kapacitet, og erklærede, at infrastrukturen var overbelastet på de pågældende afsnit af infrastrukturen.
26
Infrastrukturforvalteren sendte efterfølgende i september 2019 myndigheden for transportsikkerhed et ændret udkast til køreplan med henblik på vedtagelse af afgørelser om kapacitetstildeling samt oplysninger om den faktiske kapacitet på de berørte afsnit af infrastrukturen, der var fastsat på grundlag af de modtagne ansøgninger.
27
Den 30. september 2019 henvendte Gargždų geležinkelis sig i denne forbindelse til myndigheden for transportsikkerhed.
28
Ved afgørelse af 15. oktober 2019 fastslog myndigheden for transportsikkerhed, at infrastrukturforvalteren ved behandlingen og samordningen af de ansøgninger, som denne forvalter havde modtaget, havde handlet i overensstemmelse med kravene i den gældende lovgivning og ikke havde tilsidesat Gargždų geležinkelis’ rettigheder eller skadet selskabets legitime interesser.
29
Desuden besluttede direktøren for myndigheden for transportsikkerhed ved en afgørelse af 17. oktober 2019 ikke at tildele Gargždų geležinkelis den kapacitet, som selskabet havde anmodet om, med den begrundelse, at den ikke fandtes. Denne kapacitet var blevet tildelt andre selskaber i overensstemmelse med prioriteringsreglen i tildelingsreglernes punkt 28. Det fremgik af denne afgørelse, at det ikke var muligt at tilbyde alternativ kapacitet, eftersom det pågældende afsnit af den offentlige jernbaneinfrastruktur også var overbelastet.
30
Ved en afgørelse af 13. februar 2020 fastslog direktøren for Republikken Litauens tilsynsmyndighed for kommunikation, at den administrative klage, som Gargždų geležinkelis havde indgivet over afgørelsen af 17. oktober 2019, var ugrundet, og afviste derfor denne klage.
31
Da Gargždų geležinkelis ved dom af 22. oktober 2020 ikke fik medhold i den sag, som selskabet havde anlagt ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (regional domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) til prøvelse af afgørelsen af 13. februar 2020, har selskabet iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), som er den forelæggende ret.
32
Den forelæggende ret er i to henseender i tvivl om, hvorvidt de nationale regler om tildeling af offentlig jernbaneinfrastrukturkapacitet er forenelige med direktiv 2012/34.
33
Den forelæggende ret har i første række anført, at i den i hovedsagen omhandlede periode var den eneste løsning, der gjorde det muligt at løse problemet med overbelastning af den pågældende infrastruktur, at anvende prioriteringsreglen i tildelingsreglernes punkt 28. For så vidt som artikel 47, stk. 4, i direktiv 2012/34 giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte prioriteter med henblik på tildeling af infrastrukturkapacitet, idet de baserer sig på den form for tjenester, der leveres, finder denne ret, at det første og det andet kriterium, der er fastsat i dette punkt 28, hvorefter prioriteringen er specifikt knyttet til den form for tjenester, som ansøgeren agter at levere, er i overensstemmelse med nævnte artikel 47, stk. 4.
34
Derimod giver det tredje og det fjerde kriterium, hvorefter tildelingen af kapacitet afhænger af intensiteten af udnyttelsen af det pågældende net, anledning til tvivl. Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at sådanne prioriteringsregler ifølge Gargždų geležinkelis ikke sikrer overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, da de giver den etablerede transportør en uberettiget fordel. Infrastrukturforvalteren har derimod gjort gældende, at prioriteringsreglen vedrørende en mere intensiv udnyttelse af nettet er baseret på et kriterium om effektiv udnyttelse af den offentlige jernbaneinfrastruktur.
35
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe i henhold til artikel 47, stk. 4, i direktiv 2012/34, skal træffes på ikke-diskriminerende vilkår.
36
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at Domstolen i dom af 28. februar 2013, Kommissionen mod Spanien (C-483/10, EU:C:2013:114), analyserede indholdet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering (EFT 2001, L 75, s. 29), som blev ophævet og erstattet af direktiv 2012/34.
37
I denne dom fastslog Domstolen med hensyn til en bestemmelse i spansk lovgivning, at kriteriet om den effektive udnyttelse af nettet som kriterium for tildeling af infrastrukturkapacitet er udtryk for forskelsbehandling, i det omfang det, hvis der indgives flere ansøgninger om samme tidskanal, eller hvis nettet er overbelastet, resulterer i, at fordelene opretholdes for de traditionelle brugere, og at nye markedsdeltagere hindres i at få adgang til mere attraktive kanaler. Domstolen anerkendte desuden ikke, at den begrundelse, som den pågældende medlemsstat havde påberåbt sig i denne forbindelse, vedrørende garantien for en mere effektiv udnyttelse af infrastrukturerne, var velbegrundet, eftersom Domstolen fandt, at det for at nå et sådant mål på ingen måde var nødvendigt at forskelsbehandle operatørerne på nettet eller at hindre nye markedsdeltagere i at få adgang hertil.
38
Hvad angår hovedsagen har den forelæggende ret henvist til fire særlige omstændigheder.
39
For det første og til forskel fra den situation, som Domstolen undersøgte i dom af 28. februar 2013, Kommissionen mod Spanien (C-483/10, EU:C:2013:114), vedrører den mulighed, der følger af den nationale prioriteringsregel, dvs. tildelingsreglernes punkt 28, for ved tildelingen af kapacitet at tage hensyn til intensiteten af udnyttelsen af infrastrukturen, ikke den tidligere, men den fremtidige udnyttelse af infrastrukturen.
40
For det andet tillægger de bestemmelser i direktiv 2012/34, der regulerer tildelingen af kapacitet, nærmere bestemt direktivets artikel 45 og 46, infrastrukturforvalteren et vidt skøn med henblik på i hvert enkelt tilfælde at løse eventuelle tvister vedrørende indbyrdes modstridende ansøgninger om kapacitet.
41
For det tredje har infrastrukturforvalteren i henhold til artikel 52, stk. 1, i direktiv 2012/34 ret til at tage tidligere udnyttelse af kanaler i betragtning.
42
For det fjerde har Gargždų geležinkelis hævdet, at for så vidt angår selskabets egen ansøgning er den i hovedsagen omhandlede infrastruktur reelt ikke overbelastet, eftersom selskabet konkurrerer med en anden virksomhed om det samme gods. Ifølge Gargždų geležinkelis skal spørgsmålet om overlapning af kapacitet kun løses inden for rammerne af planlægningsprocessen og samordningen, der er fastsat i artikel 45 og 46 i direktiv 2012/34, uden anvendelse af prioriteringsreglerne, således at en operatør, som disse regler er til gavn for, ikke tilskyndes til at misbruge retten til at ansøge om kapacitet.
43
På grundlag af disse betragtninger har den forelæggende ret rejst det spørgsmål, om artikel 47, stk. 4, i direktiv 2012/34 er til hinder for vedtagelsen af nationale bestemmelser, der i tilfælde af overbelastning af jernbaneinfrastrukturen gør det muligt at tage hensyn til intensiteten for så vidt angår udnyttelsen af denne infrastruktur ved fordeling af kapacitet.
44
I anden række har den forelæggende ret hvad angår samordningen af ansøgninger om kapacitet og overbelastningen af infrastruktur anført, at infrastrukturforvalteren ifølge direktiv 2012/34 først og fremmest skal forsøge – efter at have modtaget alle ansøgninger – at samordne ansøgningerne, inden denne forvalter i givet fald fastslår, at infrastrukturen er overbelastet, og anvender foranstaltningerne til løsning af problemet med overbelastning af nævnte infrastruktur, herunder prioriteringsreglerne.
45
Det fremgår således af artikel 47, stk. 1, i direktiv 2012/34, at anvendelsen af prioriteringsregler er betinget, at infrastrukturen er blevet erklæret for overbelastet. Det fremgår imidlertid af direktivets artikel 45, stk. 2, at infrastrukturforvalteren kan give bestemte transportydelser fortrinsstilling ved planlægningsprocessen og samordningen. Det nævnte direktiv tillader dermed prioriteringer, før infrastrukturen er blevet erklæret for overbelastet.
46
Den forelæggende ret er i tvivl om indholdet af forpligtelsen til at samordne ansøgninger og høre ansøgerne i henhold til artikel 47, stk. 1, i direktiv 2012/34, inden det erklæres, at infrastrukturen er overbelastet. Hvad angår hovedsagen fremgår det således, at Gargždų geležinkelis konkurrerer med en anden jernbanevirksomhed, idet de to virksomheder har indgivet ansøgninger om delvist identiske kapaciteter.
47
Når flere virksomheder konkurrerer om transport af det samme gods, bliver infrastrukturen teknisk set ikke overbelastet, idet det pågældende gods under alle omstændigheder kun transporteres af én af disse virksomheder. Den forelæggende ret er derfor i tvivl om, hvorvidt infrastrukturforvalteren skal fastlægge, om flere jernbanevirksomheder eventuelt har angivet det samme gods, før denne forvalter kan erklære infrastrukturen for overbelastet.
48
På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 47, stk. 4, første og andet [afsnit], i direktiv 2012/34/EU fortolkes således, at bestemmelsen utvetydigt forbyder indførelsen af nationale retsforskrifter, der bestemmer, at i tilfælde af overbelastet infrastruktur kan intensiteten for så vidt angår anvendelsen af jernbaneinfrastrukturen på tidspunktet for kapacitetstildelingen tages i betragtning? Har det nogen betydning for denne bedømmelse, hvorvidt jernbaneinfrastrukturens udnyttelsesgrad er knyttet til den tidligere faktiske udnyttelse af denne infrastruktur eller den planlagte udnyttelse i den periode, hvor den relevante køreplan er gældende? Har bestemmelserne i artikel 45 og 46 i direktiv 2012/34/EU, der tillægger den offentlige infrastrukturforvalter eller den enhed, der træffer afgørelse om [tildeling af] kapaciteten, et bredt skøn i forbindelse med samordningen af den ansøgte kapacitet, og gennemførelsen af disse bestemmelser i national ret nogen betydning for denne bedømmelse? Har den omstændighed, at det i et bestemt tilfælde er blevet fastslået, at infrastruktur er overbelastet, som følge af, at to eller flere jernbanevirksomheder ansøger om kapacitet for så vidt angår transporten af det samme gods, nogen betydning for denne bedømmelse?
2)
Betyder bestemmelsen i artikel 45, stk. 2, i direktiv 2012/34/EU, der bestemmer, at »infrastrukturforvalteren kan give bestemte transportydelser fortrinsstilling ved planlægningsprocessen og samordningen, jf. dog artikel 47 og 49«, at infrastrukturforvalteren ligeledes kan anvende en national prioritetsregel i tilfælde, hvor det ikke er blevet fastslået, at infrastrukturen er overbelastet? I hvilket omfang (på grundlag af hvilke kriterier) skal infrastrukturforvalteren, inden det fastslås, at en infrastruktur er overbelastet, foretage samordning af ansøgningerne om kanaler samt høring af ansøgere på grundlag af artikel 47[, stk. 1], første [afsnit], i direktiv 2012/34/EU? Bør denne høring af ansøgere omfatte bedømmelsen af, om to eller flere ansøgere har indgivet konkurrerende ansøgninger om transport af samme fragt (gods)?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det andet spørgsmål
49
Den forelæggende ret ønsker med det andet spørgsmål, der skal behandles først, nærmere bestemt oplyst, om infrastrukturforvalteren for så vidt angår gennemførelsen af planlægningsprocessen og samordningen som omhandlet i artikel 45 og 46 i direktiv 2012/34 skal efterprøve, om flere ansøgere har indgivet indbyrdes modstridende ansøgninger om kapacitet med henblik på transport af det samme gods, og om den pågældende infrastrukturforvalter i forbindelse med disse procedurer kan anvende en prioriteringsregel, der er fastsat i national ret, når infrastrukturen ikke er erklæret for overbelastet, og i hvilket omfang infrastrukturforvalteren skal samordne ansøgningerne om kanaler og høre ansøgerne, inden infrastrukturen erklæres for overbelastet.
50
Indledningsvis bemærkes, at der efter fast retspraksis med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af (dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran, C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
51
I henhold til artikel 38, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2012/34, sammenholdt med direktivets artikel 39, stk. 1, tildeles infrastrukturkapacitet af en infrastrukturforvalter på et retfærdigt og ikke-diskriminerende grundlag og i overensstemmelse med EU-retten.
52
Hvad angår planlægningen bestemmer dette direktivs artikel 45, stk. 1, at infrastrukturforvalteren i videst muligt omfang skal imødekomme alle ansøgninger om infrastrukturkapacitet og i videst muligt omfang tage hensyn til alle forhold af betydning for ansøgerne, herunder de økonomiske konsekvenser for deres virksomhed.
53
I henhold til nævnte direktivs artikel 45, stk. 3 og 4, skal infrastrukturforvalteren høre alle berørte parter om udkastet til køreplan, give dem mindst en måned til at fremsætte synspunkter og træffe de nødvendige foranstaltninger til at forsøge at løse påpegede problemer.
54
Hvis infrastrukturforvalteren under planlægningsprocessen står over for konflikter mellem forskellige ansøgninger, skal den pågældende i overensstemmelse med samme direktivs artikel 46, stk. 1, forsøge, gennem en samordning af disse ansøgninger, at imødekomme alle ansøgninger i videst muligt omfang. Infrastrukturforvalteren har i henhold til artikel 46, stk. 2 og 3, ret til inden for rimelige grænser at tilbyde kapacitet, der adskiller sig fra den, hvorom der er ansøgt, og skal gennem høring af de berørte ansøgere tilstræbe at løse eventuelle konflikter.
55
For det første skal det fastslås, at det hverken fremgår af bestemmelserne i artikel 45 eller artikel 46 i direktiv 2012/34, at arten af de varer, som en ansøger har til hensigt at transportere, udgør en relevant faktor i forbindelse med planlægningsfasen og samordningen. Navnlig er denne angivelse ikke blandt de oplysninger, der skal meddeles med henblik på høring af ansøgere, og som er anført i dette direktivs artikel 46, stk. 3.
56
Dette bekræftes af den sammenhæng, hvori artikel 45 og 46 i direktiv 2012/34 indgår, idet de er omfattet af dette direktivs kapitel IV, afdeling 3, med overskriften »Tildeling af infrastrukturkapacitet«.
57
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, gælder således, at mens der ikke henvises til de transporterede varer i de bestemmelser i direktiv 2012/34, der omhandler tildeling af infrastrukturkapacitet, og som findes i denne afdeling 3, forholder det sig anderledes med bestemmelserne om afgifter for infrastruktur i samme kapitels afdeling 2. Dette direktivs artikel 32, stk. 1, fjerde afsnit, giver således infrastrukturforvalteren beføjelse til at sondre mellem markedssegmenterne, ud fra hvilke varer eller passagerer der transporteres.
58
I øvrigt kræver det formål, der ligger til grund for bestemmelserne i direktiv 2012/34 om tildeling af infrastrukturkapacitet, nemlig en så effektiv udnyttelse af denne kapacitet som muligt, som det fremgår af direktivets artikel 26, heller ikke, at der med henblik på denne tildeling tages hensyn til den type varer, som en ansøger påtænker at transportere.
59
Infrastrukturforvalteren er derfor ikke forpligtet til med henblik på tildelingen af infrastrukturkapacitet at efterprøve, om flere ansøgere har indgivet indbyrdes modstridende ansøgninger om infrastrukturkapacitet med henblik på transport af det samme gods.
60
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt infrastrukturforvalteren kan anvende en prioriteringsregel, der er fastsat i national ret, vedrører den forelæggende rets forespørgsel fortolkningen af artikel 45, stk. 2, i direktiv 2012/34, hvorefter »[i]nfrastrukturforvalteren kan give bestemte transportydelser fortrinsstilling ved planlægningsprocessen og samordningen, jf. dog artikel 47 og 49«.
61
Artikel 47 og 49 i direktiv 2012/34 vedrører henholdsvis »[o]verbelastning af infrastrukturen« og »[i]nfrastruktur til særlige formål«.
62
Direktivets artikel 47, stk. 1, bestemmer således, at hvis det efter samordning af ansøgningerne om kanaler og høring af ansøgerne ikke er muligt at imødekomme ansøgninger om infrastrukturkapacitet i tilstrækkeligt omfang, skal infrastrukturforvalteren omgående erklære det afsnit af infrastrukturen, hvor dette har gjort sig gældende, for overbelastet infrastruktur. I dette tilfælde kan infrastrukturforvalteren på de betingelser, der er fastsat i artikel 47, stk. 3, anvende prioriteringskriterier ved tildelingen af kapacitet.
63
Endvidere bestemmer artikel 49, stk. 2, i direktiv 2012/34, at hvor der findes egnede alternative strækninger, kan infrastrukturforvalteren forbeholde infrastruktur til brug for bestemte typer trafik og give denne type trafik fortrinsstilling ved tildelingen af infrastrukturkapacitet.
64
Selv om det er korrekt, at artikel 47 og 49 i direktiv 2012/34 fastsætter, at der kan anvendes prioriteringskriterier om henholdsvis overbelastet infrastruktur eller infrastruktur til særlige formål som omhandlet i disse bestemmelser, kan dette direktivs artikel 45, stk. 2, imidlertid ikke forstås således, at den udelukker, at infrastrukturforvalteren i forbindelse med planlægningsprocessen og samordningen anvender visse kriterier, herunder kriterier der indebærer et prioriteringselement, for så vidt som anvendelsen af disse kriterier gør det muligt at tildele infrastrukturkapacitet på et retfærdigt og ikke-diskriminerende grundlag og i overensstemmelse med EU-retten som fastsat i nævnte direktivs artikel 39, stk. 1.
65
Dette bekræftes af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2012/34, sammenholdt med direktivets artikel 3, nr. 26), hvoraf det fremgår, at infrastrukturforvalteren udarbejder og offentliggør en netvejledning, der bl.a. præciserer kriterierne for kapacitetstildelingsordningerne. Desuden bestemmer dette direktivs artikel 46, stk. 3, litra d), at høringen med henblik på løsning af eventuelle konflikter bl.a. baseres på fuldstændige oplysninger om de kriterier, der anvendes ved tildelingen af kapacitet.
66
Den omstændighed, at infrastrukturforvalteren skal handle på grundlag af forud fastlagte kriterier, bidrager i øvrigt til at gøre jernbanesystemet mere effektivt og er afgørende for at sikre gennemsigtighed ved tildelingen af infrastrukturkapacitet, hvilke formål fremhæves i henholdsvis 3. og 34. betragtning til direktiv 2012/34.
67
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, i hvilket omfang infrastrukturforvalteren skal samordne ansøgningerne om kanaler og høre ansøgerne, inden infrastrukturen erklæres for overbelastet, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at selv om der i det foreliggende tilfælde er blevet iværksat en samordning med henblik på at løse tvisten om tildelingen af kapacitet, nægtede en af ansøgerne, som ikke var sagsøgeren i hovedsagen, at deltage heri.
68
Hertil kommer, at ifølge de oplysninger, som sagsøgeren i hovedsagen har fremlagt, og som ikke er blevet bestridt under retsforhandlingerne for Domstolen, fastsætter den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning i øvrigt ikke fremgangsmåden for afviklingen af samordningen, idet denne i det foreliggende tilfælde kun bestod i en brevveksling.
69
Det skal i denne forbindelse bemærkes, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 51 og 52 i forslaget til afgørelse, at den samordning, der er omhandlet i artikel 46 i direktiv 2012/34, har en nøglefunktion ved tildelingen af infrastrukturkapacitet i tilfælde af modstridende ansøgninger. Denne samordnings succes afhænger nødvendigvis af, at både infrastrukturforvalteren og ansøgerne aktivt søger en tilfredsstillende løsning.
70
Infrastrukturforvalteren er således som anført i denne doms præmis 54 forpligtet til, gennem en samordning af ansøgningerne, at forsøge at imødekomme alle ansøgninger i videst muligt omfang og løse eventuelle konflikter ved at høre de berørte ansøgere.
71
Sådanne krav ville imidlertid ikke være opfyldt, hvis samordningen i det væsentlige var begrænset til en almindelig brevveksling, der ikke indebar, at infrastrukturforvalteren og ansøgerne aktivt søgte at finde en tilfredsstillende løsning.
72
I denne sammenhæng udgør en ansøgers nægtelse af at deltage i samordningen en omstændighed, som infrastrukturforvalteren behørigt skal tage hensyn til ved løsningen af konflikten og den kapacitetstildeling, som denne skal foretage, til skade for denne ansøger, for så vidt som den pågældende ansøger ikke aktivt søger en tilfredsstillende løsning sammen med infrastrukturforvalteren og de øvrige ansøgere, således som det er anført i denne doms præmis 69.
73
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 45 og 46 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at infrastrukturforvalteren i forbindelse med planlægningsfasen og samordningen som omhandlet i disse artikler
–
ikke er forpligtet til at efterprøve, om flere ansøgere har indgivet indbyrdes modstridende ansøgninger om kapacitet med henblik på transport af det samme gods
–
kan anvende visse kriterier, herunder kriterier der indebærer et prioriteringselement, for så vidt som anvendelsen af disse kriterier gør det muligt at tildele denne infrastrukturkapacitet på et retfærdigt og ikke-diskriminerende grundlag og i overensstemmelse med EU-retten
–
er forpligtet til, sammen med ansøgerne, aktivt at søge en tilfredsstillende løsning.
Om det første spørgsmål
74
Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål i det væsentlige oplyst, om artikel 47, stk. 4, første og andet afsnit, i direktiv 2012/34 skal fortolkes, at denne bestemmelse er til hinder for vedtagelsen af nationale bestemmelser, der bestemmer, at i tilfælde af overbelastet jernbaneinfrastruktur kan intensiteten for så vidt angår udnyttelsen af infrastrukturen tages i betragtning ved fordelingen af kapacitet.
75
Som anført i denne doms præmis 62 følger det af artikel 47, stk. 1, i direktiv 2012/34, at hvis det efter samordning af ansøgningerne om kanaler og høring af ansøgerne ikke er muligt at imødekomme ansøgninger om infrastrukturkapacitet i tilstrækkeligt omfang, skal infrastrukturforvalteren omgående erklære det afsnit af infrastrukturen, hvor dette har gjort sig gældende, for overbelastet infrastruktur.
76
Artikel 47, stk. 3, i direktiv 2012/34 fastsætter, at hvis de afgifter, der er omhandlet i artikel 31, stk. 4, ikke er blevet opkrævet eller ikke har givet et tilfredsstillende resultat, og infrastrukturen er blevet erklæret for overbelastet, kan infrastrukturforvalteren desuden benytte prioriteringskriterier ved tildelingen af infrastrukturkapacitet.
77
I henhold til direktivets artikel 47, stk. 4, første afsnit, skal disse kriterier tage hensyn til en transporttjenestes betydning for samfundet i forhold til enhver anden transporttjeneste, som derved udelukkes. Artikel 47, stk. 4, andet afsnit, præciserer, at med henblik på at sikre, at der i den forbindelse udvikles en tilfredsstillende transporttjeneste, især for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste eller for at fremme udviklingen af national og international jernbanespedition, kan medlemsstaterne, forudsat det ikke indebærer forskelsbehandling, træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de offentlige transporttjenester prioriteres højere i forbindelse med tildeling af infrastrukturkapacitet.
78
I dom af 28. februar 2013, Kommissionen mod Spanien (C-483/10, EU:C:2013:114, præmis 95), fastslog Domstolen, at kriteriet om den effektive udnyttelse af nettet som kriterium for tildeling af infrastrukturkapacitet er udtryk for forskelsbehandling, i det omfang det, hvis der indgives flere ansøgninger om samme tidskanal, eller hvis nettet er overbelastet, resulterer i, at fordelene opretholdes for de traditionelle brugere, og at nye markedsdeltagere hindres i at få adgang til mere attraktive kanaler.
79
Det er korrekt, som den forelæggende ret har fremhævet, at det prioriteringskriterium, som Domstolen undersøgte i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, vedrørte den tidligere effektive udnyttelse af jernbaneinfrastrukturen, mens den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning indeholder kriterier vedrørende den planlagte anvendelse af nettet. Det skal endvidere fastslås, at et sådant fremadrettet kriterium adskiller sig fra et kriterium, der vedrører fortiden, for så vidt som de nye markedsdeltagere også kan planlægge en udnyttelsesmængde.
80
Når dette er sagt, og således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 70, 71 og 73 i forslaget til afgørelse, kan et prioriteringskriterium, der er fokuseret på prognoserne for den fremtidige udnyttelse af nettet, også have en diskriminerende virkning i forhold til nye markedsdeltagere, navnlig når disse prognoser er baseret på data fra den seneste udnyttelse, idet nye markedsdeltagere ikke kan fremlægge sådanne data.
81
Hvad desuden angår det formål om at sikre en effektiv udnyttelse af infrastrukturkapaciteten, der er omhandlet i artikel 26 i direktiv 2012/34, og som den litauiske regering har påberåbt sig, bemærkes, at det for at opnå dette formål på ingen måde er nødvendigt at forskelsbehandle operatørerne på nettet eller at hindre nye markedsdeltagere i at få adgang til nettet (jf. i denne retning dom 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien, C-483/10, EU:C:2013:114, præmis 97).
82
Direktiv 2012/34 indeholder nemlig særlige bestemmelser, der skal tilskynde til effektiv udnyttelse af infrastrukturkapaciteten, samtidig med at der sikres retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til jernbanenettet. Eksempelvis bestemmer dette direktivs artikel 52, stk. 1, at infrastrukturforvalteren kan redegøre nærmere for, i hvilket omfang der tages hensyn til tidligere udnyttelse af kanaler, når der foretages en prioritering ved tildelingen af infrastrukturkapacitet i forbindelse med proceduren for tildeling af kapacitet. Ligeledes foreskriver samme direktivs artikel 36, at infrastrukturforvalteren kan opkræve en passende afgift for kapacitet, hvorom der er ansøgt, men som ikke er udnyttet, for at tilskynde til effektiv udnyttelse af kapaciteten (jf. analogt dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien, C-483/10, EU:C:2013:114, præmis 98).
83
Det følger heraf, at et prioriteringskriterium, der er baseret på den planlagte udnyttelse af infrastrukturkapaciteten, kun er foreneligt med direktiv 2012/34, for så vidt som det er ledsaget af garantier, der sikrer, at dette kriterium ikke anvendes til skade for nye markedsdeltagere.
84
Det skal i øvrigt fastslås, at hverken artikel 47 i direktiv 2012/34 eller i øvrigt definitionen af begrebet »overbelastet infrastruktur«, der fremgår af direktivets artikel 3, nr. 20), henviser til varer, som en ansøger har til hensigt at transportere. Med henblik på vurderingen af overbelastning af infrastrukturen er det derfor irrelevant, at flere ansøgere i et konkret tilfælde har ansøgt om kapacitet til at transportere det samme gods.
85
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 47, stk. 3 og 4, i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for nationale bestemmelser, der med henblik på tildeling af infrastruktur i tilfælde af overbelastning af denne infrastruktur fastsætter anvendelsen af et prioriteringskriterium, der er baseret på den planlagte udnyttelse af denne kapacitet, medmindre dette kriterium er ledsaget af garantier, der sikrer, at det ikke anvendes til skade for nye markedsdeltagere.
Sagsomkostninger
86
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 45 og 46 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde
skal fortolkes således, at
infrastrukturforvalteren i forbindelse med planlægningsfasen og samordningen som omhandlet i disse artikler
–
ikke er forpligtet til at efterprøve, om flere ansøgere har indgivet indbyrdes modstridende ansøgninger om kapacitet med henblik på transport af det samme gods
–
kan anvende visse kriterier, herunder kriterier der indebærer et prioriteringselement, for så vidt som anvendelsen af disse kriterier gør det muligt at tildele denne infrastrukturkapacitet på et retfærdigt og ikke-diskriminerende grundlag og i overensstemmelse med EU-retten
–
er forpligtet til, sammen med ansøgerne, aktivt at søge en tilfredsstillende løsning.
2)
Artikel 47, stk. 3 og 4, i direktiv 2012/34
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for nationale bestemmelser, der med henblik på tildeling af infrastruktur i tilfælde af overbelastning af denne infrastruktur fastsætter anvendelsen af et prioriteringskriterium, der er baseret på den planlagte udnyttelse af denne kapacitet, medmindre dette kriterium er ledsaget af garantier, der sikrer, at det ikke anvendes til skade for nye markedsdeltagere.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: litauisk.