62002CC0304(01)_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En mis primeras conclusiones en este asunto, que presenté el 29 de abril de 2004, concluí, básicamente, que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, Comisión/Francia, C‑64/88, (2) ya fuera al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado complementario de la Comisión de 6 de junio de 2000 o en el momento de mi apreciación. Dada la gravedad del incumplimiento de las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado, propuse al Tribunal de Justicia que condenase a la República Francesa a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado de 115.522.500 euros, correspondiente al primer período de incumplimiento y una multa coercitiva semestral de 57.761.250 euros para el período posterior a la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente procedimiento. De este modo, me aparté de la pretensión de la Comisión consistente en que el Tribunal de Justicia condenase a la República Francesa a pagar una multa coercitiva de 316.500 euros por día de demora en la ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991.
2. Dado que estas propuestas suscitaron nuevas cuestiones respecto a la interpretación del artículo 228 CE que las partes no habían discutido durante el procedimiento, el Tribunal de Justicia, mediante auto de 16 de junio de 2004, decidió reabrir la fase oral para permitir a las partes expresar sus opiniones sobre la siguiente cuestión:
«Cuando, en un procedimiento incoado con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, el Tribunal de Justicia estima que un Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar una anterior sentencia y la Comisión ha solicitado que el Tribunal de Justicia imponga una multa coercitiva, ¿puede el Tribunal de Justicia, en cambio,
– condenar a dicho Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado
– o incluso, en caso necesario, imponer a dicho Estado miembro el pago de una suma a tanto alzado junto con el de una multa coercitiva?»
3. Con arreglo al artículo 24, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, se pidió a los demás Estados miembros que expresaran su opinión sobre estas cuestiones. Además del Gobierno francés y de la Comisión, presentaron observaciones orales los Gobiernos belga, checo, danés, alemán, griego, español, irlandés, italiano, chipriota, húngaro, neerlandés, austriaco, polaco, portugués, finlandés y del Reino Unido.
II. Observaciones preliminares
4. Las cuestiones planteadas por el Tribunal de Justicia se centran en dos nuevos aspectos relativos a la interpretación y aplicación del artículo 228 CE. Dado que estas cuestiones no pueden responderse sin tener en cuenta el contexto y función generales de dicha disposición del Tratado, dedicaré una serie de observaciones preliminares a este punto.
5. Debe subrayarse, en primer lugar, que el punto de referencia central en la estructura del artículo 228 CE es la obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para ejecutar las sentencias del Tribunal de Justicia dictadas con arreglo al artículo 226 CE, por las que se declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Estas medidas deben adoptarse con prontitud y deben ser adecuadas para poner fin a la situación de ilegalidad declarada por el Tribunal de Justicia. Cabe considerar que este mecanismo constituye una aplicación específica de la obligación general de cooperación leal impuesta por el artículo 10 CE.
6. En caso de que un Estado miembro no cumpla esta obligación primordial recogida en el artículo 228 CE, apartado 1, el apartado 2 de esta disposición del Tratado faculta a la Comisión para incoar un procedimiento por incumplimiento respecto a la no ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE. Si, a juicio de la Comisión, después del procedimiento administrativo previo, el Estado miembro sigue sin poner fin a tal situación, esta institución puede someter el asunto al Tribunal de Justicia e indicar qué sanción pecuniaria constituiría una respuesta adecuada al incumplimiento de la sentencia inicial del Tribunal de Justicia por parte de un Estado miembro. Si el Tribunal de Justicia considera que procede estimar el recurso de la Comisión, puede imponer una sanción pecuniaria con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2.
7. La razón de ser de esta sanción pecuniaria reside en primer lugar en el hecho de que el Estado miembro de que se trata no ha ejecutado una sentencia del Tribunal de Justicia. Esto es particularmente grave en una Comunidad basada en el principio de legalidad y la igualdad de todos los Estados miembros en cuanto a los derechos y obligaciones que les atribuye el Tratado. La no ejecución de una sentencia que declara que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado socava los cimientos del ordenamiento jurídico comunitario y amenaza gravemente la credibilidad de éste. Puesto que todas las controversias respecto al cumplimiento de obligaciones derivadas del Tratado se resuelven dentro del marco de los procedimientos que el Tratado prevé, las resoluciones del Tribunal de Justicia son el instrumento central del ordenamiento jurídico comunitario para determinar definitivamente cuál es el alcance de tales obligaciones. Si los Estados miembros pudieran determinar si, cuándo o en qué circunstancias ejecutan una sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE, dichas resoluciones perderían toda su autoridad. En efecto, los Estados miembros podrían determinar unilateralmente el alcance de las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado.
8. Una segunda justificación para imponer una sanción pecuniaria en estas circunstancias es que, al no ejecutar una sentencia del Tribunal de Justicia que declara el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado, el Estado miembro de que se trata permite que una situación ilegal persista con consecuencias perjudiciales para el funcionamiento del sistema comunitario. Es obvio que si un Estado miembro no cumple sus obligaciones comunitarias mientras los demás sí lo hacen, la aplicación uniforme de la medida comunitaria en cuestión resulta afectada, se reduce su eficacia y se dificulta la consecución del resultado que con ella se trata de alcanzar. También se distorsionan las condiciones en las que operan los agentes que participan en el mercado en diferentes partes de la Comunidad y se perturba el equilibrio de derechos y obligaciones de los Estados miembros que establece el Tratado. El ordenamiento jurídico comunitario se basa en la presunción, expresada en el artículo 10 CE, de que los Estados miembros cumplen lealmente las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado en un espíritu de solidaridad. Si un Estado miembro se arroga una posición privilegiada respecto al cumplimiento de las obligaciones que le impone el Tratado, se ve afectada la confianza mutua que ha de existir entre los Estados miembros, que es un prerrequisito esencial para la ejecución efectiva de las políticas comunitarias. Así ocurre, en particular, cuando tales políticas imponen restricciones a la actividad económica con vistas a la consecución de objetivos necesarios para el interés general.
9. A mi juicio, es importante tener en cuenta esta doble justificación al interpretar y aplicar el artículo 228 CE, apartado 2.
10. La función de las sanciones pecuniarias que prevé el artículo 228 CE, apartado 2, debe también contemplarse a la luz de estas dos razones subyacentes. Estas sanciones tienen por objeto asegurar la ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia de una doble manera. En primer lugar, al permitir que se imponga una sanción cuando un Estado miembro no ejecuta una sentencia, se pretende hacer poco atractiva económicamente la persistencia de un incumplimiento tras una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE. En este sentido, tiene un efecto preventivo general. En segundo lugar, si un Estado miembro, a pesar de todo, no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la primera sentencia que declara la existencia de un incumplimiento y la Comisión ha interpuesto un recurso para que se constate este hecho, se crea la posibilidad de ejercer presión sobre un Estado miembro de manera que se imponga el cumplimiento en el caso de que se trate. En este sentido, tiene un efecto persuasivo específico.
11. Además, debe señalarse que estas sanciones constituyen instrumentos que, por su propia naturaleza, son propios del ordenamiento jurídico comunitario y no pueden ser comparados sin más con los mecanismos de sanción existentes en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, ya sean penales, administrativos o civiles. Se diferencian tanto en las circunstancias en las que se imponen como en la manera en que operan. Así, el incumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia por parte de un Estado miembro no puede compararse con las infracciones que están sujetas a los mecanismos de sanción en el plano nacional. Además, los efectos de la sanción sobre un Estado miembro se producen mediante mecanismos de responsabilidad política interna dentro del Estado miembro de que se trate. Dicho de otro modo, el procedimiento del artículo 228 CE debe considerarse –en palabras del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer– un «peculiar trámite judicial de ejecución de sentencias». (3)
12. Por último, es de la mayor importancia para el funcionamiento de la Unión Europea y la consecución de sus objetivos que los Estados miembros cumplan lealmente sus obligaciones derivadas del Tratado y que rectifiquen situaciones incompatibles con el Tratado lo antes posible si el Tribunal de Justicia declara que no lo han hecho mediante una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE. El artículo 228 CE establece un mecanismo para garantizar que se cumplan en última instancia las obligaciones comunitarias y ha de aplicarse de modo que sea realmente efectivo. La necesidad del cumplimiento estricto de las obligaciones comunitarias resulta aún mayor en una Unión Europea caracterizada por una diversidad y heterogeneidad crecientes. En esta situación, existe un riesgo elevado de divergencia a causa de las diferencias entre los Estados miembros en la ejecución, aplicación y cumplimiento de las obligaciones comunitarias. Para impedirlo, es necesario que el artículo 228 CE, apartado 2, se interprete y aplique de manera que proporcione un mecanismo disuasorio efectivo frente a los incumplimientos de las obligaciones derivadas de las disposiciones del Tratado por parte de los Estados miembros.
III. Las cuestiones del Tribunal de Justicia
13. En primer lugar, quisiera señalar que, dado que este extremo se suscitó en mis anteriores conclusiones, ya he respondido a las dos cuestiones planteadas por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, las observaciones de la Comisión y el Gobierno francés, así como las presentadas por otros Gobiernos, y, en particular, las graves reservas expresadas por la mayoría de estos Estados miembros, ofrecen una base útil para desarrollar y refinar mi análisis. En mi examen, me centraré especialmente en los principales argumentos formulados por el Gobierno francés y la Comisión. Puesto que en la mayoría de las observaciones, con algunas excepciones, se formularon en general argumentos similares en apoyo de una respuesta negativa o afirmativa a ambas partes de la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia, incorporaré éstos a mi resumen de las principales alegaciones del Gobierno francés y de la Comisión, sin indicar necesariamente en todos los casos a qué Estado corresponde cada argumento concreto. No obstante, antes de abordar este examen y con objeto de ofrecer una visión de conjunto, indicaré el sentido general de las respuestas ofrecidas en las diferentes observaciones, en la medida en que abordaron una y otra cuestión, haciendo notar que cada Estado miembro presentó sus opiniones con diversos grados de condicionalidad:
– Responden de manera afirmativa a la primera parte de la cuestión la Comisión y los Gobiernos checo, húngaro, polaco y finlandés, y de forma negativa los Gobiernos francés, belga, danés, alemán, griego, español, italiano, neerlandés, portugués y austriaco.
– La Comisión y los Gobiernos danés, neerlandés, finlandés y del Reino Unido apoyan una respuesta afirmativa a la segunda parte de la cuestión. Los Gobiernos francés, belga, checo, alemán, griego, español, irlandés, italiano, chipriota, húngaro, austriaco, polaco y portugués proponen una respuesta negativa a la segunda parte de la cuestión.
A. ¿Puede el Tribunal de Justicia imponer el pago de una suma a tanto alzado cuando la Comisión ha solicitado que se imponga una multa coercitiva?
14. La Comisión sostiene que el Tribunal de Justicia tiene total libertad para determinar tanto el importe como la naturaleza de la sanción pecuniaria que estime adecuado imponer en las circunstancias de que se trate. El Gobierno finlandés señala que también puede redundar en interés del Estado miembro afectado que el Tribunal de Justicia tenga la posibilidad de imponer una sanción distinta de la propuesta por la Comisión. No obstante, en este punto también es necesario oír en primer lugar al Estado miembro de que se trate.
15. El Gobierno francés, junto con los Gobiernos mencionados en el primer guión del punto 13 de las presentes conclusiones, afirman que el Tribunal de Justicia no puede imponer una sanción que no haya propuesto la Comisión en su recurso. Aunque reconocen que el Tribunal de Justicia ha declarado que las propuestas de la Comisión respecto a las sanciones pecuniarias que han de imponerse sólo constituyen un punto de referencia útil, los referidos Gobiernos alegan que, en el ejercicio de su facultad discrecional con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, el Tribunal de Justicia debe respetar el derecho de defensa, el principio de igualdad de trato de los Estados miembros y el de seguridad jurídica.
16. El derecho de defensa implica que si el Tribunal de Justicia se plantea apartarse significativamente de las propuestas de la Comisión, debe darse al Estado miembro afectado la posibilidad de ser oído al respecto. El Gobierno francés señala que, en el presente caso, sólo con ocasión de la reapertura de la fase oral se le ha dado la oportunidad de manifestar su opinión sobre la posibilidad de que se le imponga el pago de una suma a tanto alzado cuando la Comisión había propuesto una multa coercitiva y que, aun así, sólo puede exponer su punto de vista sobre el principio, no sobre la aplicación en el presente procedimiento. Señala que el procedimiento por incumplimiento también consta de una fase escrita y que, en la presente situación, es manifiesto que no ha tenido la posibilidad de responder en dicha fase a una propuesta que no hizo la Comisión. Varios de los Gobiernos que han presentado observaciones sostienen que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse ultra petitum
y que no hay razón para apartarse de los principios procesales básicos según los cuales la demanda delimita el objeto del litigio, el fallo no puede conceder más de lo solicitado en la demanda y los procedimientos tienen carácter contradictorio.
17. El Gobierno francés observa que el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Grecia, (4) señaló que las directrices adoptadas por la Comisión para la aplicación del artículo 171, apartado 2, del Tratado CE (5) (actualmente artículo 228 CE, apartado 2) tienen por objeto garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros. Contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la Comisión, a la vez que persiguen la proporcionalidad de los importes de las multas coercitivas que decida proponer. (6) Si el Tribunal de Justicia adoptara la postura que sugiero, existiría una diferencia de trato respecto a los otros dos Estados miembros que hasta la fecha han recibido una sanción pecuniaria con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2. (7) Si la persistencia de una infracción es la razón para imponer el pago de una suma a tanto alzado, esta sanción debería imponerse en casi todos los casos de inejecución de una sentencia que declara la existencia de un incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, pues éste es el requisito para incoar un procedimiento en virtud del artículo 228 CE, apartado 2.
18. En tercer lugar, el Gobierno francés sostiene que apartarse de lo sugerido por la Comisión de la manera propuesta sería contrario a la seguridad jurídica. Las sanciones que han de imponerse en una situación como la examinada en el presente caso deberían ser suficientemente predecibles. El Gobierna belga, entre otros, añade que el Tribunal de Justicia no puede imponer el pago de una suma a tanto alzado por propia iniciativa a falta de directrices sobre la aplicación de este instrumento y el cálculo del importe.
19. El Gobierno alemán, apoyado por el Gobierno griego, afirma que la decisión de optar por una suma a tanto alzado en vez de por una multa coercitiva es una elección de naturaleza política y que el Tribunal de Justicia no está facultado ni preparado para efectuar esa elección. Que el Tribunal de Justicia adoptara tal decisión iría contra el principio de separación de poderes. El artículo III‑362, apartado 3, del proyecto de Tratado por el que se establece una Co nstitución para Europa (8) (en lo sucesivo, «Tratado Constitucional») confirma que el Tribunal de Justicia sólo es competente para revisar a la baja el importe indicado por la Comisión.
20. Otros Estados miembros opinan que, aunque el Tribunal de Justicia no esté formalmente vinculado por la propuesta de la Comisión, debe respetar el derecho de defensa, así como los principios de proporcionalidad, previsibilidad y seguridad jurídica, al ejercer su facultad discrecional con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2.
21. La cuestión de si el Tribunal de Justicia puede imponer el pago de una suma a tanto alzado a un Estado miembro que no ha cumplido una sentencia anterior dictada con arreglo al artículo 226 CE atañe básicamente al estatuto y a la naturaleza de las propuestas que hace la Comisión en su recurso basado en el artículo 228 CE, apartado 2. ¿Son vinculantes para el Tribunal de Justicia dichas propuestas o puede éste apartarse libremente de ellas? Y si es así, ¿bajo qué condiciones? Otra forma de plantearlo es: ¿Goza el Tribunal de Justicia de una competencia jurisdiccional plena con arreglo a esta disposición?
22. Ya se ha declarado en la jurisprudencia que las propuestas hechas por la Comisión acerca de las sanciones pecuniarias que han de imponerse no pueden vincular al Tribunal de Justicia. (9) El Tribunal de Justicia se basa para ello en el tenor del párrafo tercero del artículo 228 CE, apartado 2, que afirma claramente que el Tribunal de Justicia, si «declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva». El carácter indicativo de la propuesta de la Comisión y, por tanto, no vinculante para el Tribunal de Justicia se deriva también del tenor del párrafo segundo del artículo 228 CE, apartado 2, que establece que la Comisión «indicará» el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que considere adecuado a las circunstancias. Cabe señalar también que en esta disposición del Tratado no se emplea un término como «solicitará», que reflejaría un carácter más formal de la propuesta de la Comisión.
23. Puede hallarse más apoyo para esta interpretación del artículo 228 CE, apartado 2, en la estructura de esta disposición, que no establece ningún vínculo entre los párrafos segundo y tercero. Éste no contiene referencia alguna a las propuestas de la Comisión y, en particular, no establece explícitamente que la decisión del Tribunal de Justicia sobre la sanción pecuniaria deba basarse en estas propuestas. La inexistencia de tal vínculo, junto con el contraste en la descripción de las funciones de la Comisión y del Tribunal de Justicia al aplicar esta disposición, según la cual la Comisión «indica» y el Tribunal de Justicia «impone», demuestra claramente que el Tribunal de Justicia es competente para determinar si procede imponer o no una sanción, qué tipo de sanción debe ser y el importe de ésta.
24. Existen también razones funcionales para reconocer al Tribunal de Justicia la competencia jurisdiccional plena en relación con las sanciones que cabe imponer con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2. Lo que se discute en el procedimiento basado en el artículo 228 CE, apartado 2, es la inejecución, por parte de un Estado miembro, de una sentencia del Tribunal de Justicia que declara que un Estado miembro ha incumplido determinadas obligaciones comunitarias. Aunque corresponde a la Comisión, como guardiana del Tratado, velar por la ejecución de tal sentencia y, en caso necesario, tras el procedimiento administrativo previo, tomar la decisión de iniciar una segundo procedimiento, el Tribunal de Justicia es el que está en mejor posición para evaluar en qué medida la situación en el Estado miembro de que se trata se atiene o no a su primera sentencia basada en el artículo 226 CE y evaluar la gravedad de un incumplimiento continuado teniendo en cuenta todos los intereses afectados. Resulta evidente que la necesidad de imponer una sanción pecuniaria y el tipo de sanción más adecuado a las circunstancias sólo pueden determinarse a la luz de las apreciaciones del Tribunal de Justicia en su sentencia basada en el artículo 228 CE, apartado 2. Tal decisión no puede depender de las opiniones de la Comisión al respecto.
25. Debe rechazarse la afirmación del Gobierno alemán según la cual la elección del tipo de sanción que ha de imponerse es de carácter político y, por tanto, por su propia naturaleza, no puede efectuarla el Tribunal de Justicia. El alcance de la competencia jurisdiccional del Tribunal de Justicia en el marco del artículo 228 CE, apartado 2, se define en el Tratado y, como acabo de explicar, incluye la facultad de decidir la respuesta adecuada a un incumplimiento continuado. El ejercicio de esta facultad no depende de ninguna consideración de naturaleza política, sino que se encuadra plenamente dentro del ámbito de la función jurisdiccional. El artículo 228 CE, apartado 2, distingue claramente entre el procedimiento administrativo previo, en el que la Comisión puede realizar sus apreciaciones respecto al fondo de un asunto y a las sanciones que considera adecuadas, y el procedimiento contencioso, jurisdiccional, en el que el Tribunal de Justicia puede ejercer las facultades discrecionales que le otorga el Tratado.
26. A la vista de las observaciones precedentes, no creo que el Tribunal de Justicia se pronunciara ultra petitum
si se desviara significativamente de las propuestas de la Comisión respecto a la sanción que ha de imponerse. Debe tenerse en cuenta que el procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, es de carácter sui generis, sin un paralelo en los sistemas jurídicos nacionales, y no puede compararse con los procedimientos civiles. Tiene por objeto la inejecución por parte de un Estado miembro de una sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE por la que se declara que dicho Estado miembro ha incumplido determinadas obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Esto significa que una situación ilegal ha persistido durante un período más prolongado, atentando contra la aplicación plena y uniforme de la medida comunitaria afectada, en detrimento del interés general comunitario y de los intereses de los demás Estados miembros y de sus ciudadanos. Esta dimensión del objeto del procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, proporciona la razón de ser de la competencia jurisdiccional plena del Tribunal de Justicia y diferencia este procedimiento de un procedimiento de carácter civil, por ejemplo.
27. Se ha hecho referencia además al artículo III‑362 del Tratado Constitucional, que corresponde al artículo 228 CE. Aunque este último se ha incluido sin modificación en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, se ha añadido un tercer apartado a este artículo. Esta disposición permite a la Comisión, en un recurso presentado en virtud del artículo III‑360 del Tratado Constitucional (artículo 226 CE) relativo al incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una ley marco europea, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que considere adaptado a las circunstancias. El Tribunal de Justicia está facultado para imponer el pago de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva «dentro del límite del importe indicado por la Comisión». Por un lado, se aduce que esta limitación de la competencia del Tribunal de Justicia confirma que éste no puede apartarse de las propuestas de la Comisión en los recursos interpuestos en virtud del artículo 228 CE, apartado 2. Por otro lado, se alega que el hecho de que esta misma limitación no se introdujera en el artículo III‑362, apartado 2, del Tratado Constitucional confirma que la competencia de que goza el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, es efectivamente plena. En mi opinión, en la medida en que un motivo pueda basarse en este punto, el último argumento es más convincente. Si se hubiera tenido la intención de restringir la competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo III‑362, apartado 2, del Tratado Constitucional, el procedimiento obvio habría sido añadir la misma salvedad que se incluyó en el artículo III‑362, apartado 3, del Tratado Constitucional.
28. Una vez aclarado que el Tribunal de Justicia goza de una competencia jurisdiccional plena en lo que atañe a todos los aspectos de las sanciones pecuniarias que han de imponerse en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, se plantea a continuación la cuestión de si el Tribunal de Justicia debe respetar ciertas limitaciones al ejercer esta competencia. A este respecto, la República Francesa y diversos Gobiernos que han presentado observaciones se refieren al derecho de defensa, al principio de igualdad de trato de los Estados miembros y a la seguridad jurídica. Examinaré en primer lugar estos dos últimos aspectos y después analizaré la función del derecho de defensa.
29. Algunos Gobiernos sostienen que el principio de igualdad de trato es pertinente en relación con la aplicación de los instrumentos previstos en el artículo 228 CE, apartado 2. Las directrices establecidas por la Comisión en su comunicación de 1996 se dirigían, en parte, a alcanzar este objetivo respecto al cálculo de las sanciones pecuniarias, como admitió el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Grecia. (10) Aducen que, si se impusiera a la República Francesa una sanción pecuniaria de un tipo y cuantía distintos de los acordados en los dos casos que se han juzgado hasta el momento, se vulneraría el principio de igualdad de trato.
30. Se ha declarado reiteradamente que el principio de igualdad de trato de los Estados miembros es un principio fundamental del Derecho comunitario. Conforme a este principio, a menos que exista una justificación objetiva, situaciones semejantes no deben ser tratadas de modo diferente y situaciones diferentes no deben ser tratadas del mismo modo. Aunque no suscribo de forma incondicional la lógica de la segunda parte de este principio, es claramente necesario garantizar que incumplimientos de obligaciones derivadas del Derecho comunitario que sean semejantes en cuanto a gravedad y perjuicio al interés general sean tratados de manera semejante por lo que respecta a la imposición de sanciones pecuniarias. Esto se aplica tanto al tipo de sanción como a los importes que se han de pagar. En un caso como el que nos ocupa, es importante señalar que la naturaleza del incumplimiento no es comparable a la de los que fueron objeto de las dos primeras sentencias del Tribunal de Justicia basadas en el artículo 228 CE, apartado 2. Como expliqué en mis primeras conclusiones en este asunto, la observancia estricta de las medidas de conservación en el ámbito de la política pesquera común es vital para alcanzar los objetivos de dicha política a largo plazo. (11) La falta de control y ejecución, por parte de la República Francesa, del cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de pesca durante muchos años no puede compararse con la infracción de las Directivas sobre medio ambiente en los otros casos que se acaban de mencionar. Este incumplimiento no sólo es contrario a los objetivos de conservación comunitarios de que se trata, sino que además afectó forzosamente a los intereses de los demás Estados miembros y de sus pescadores. Este efecto externo diferencia este caso de los dos anteriores sobre los que se ha pronunciado hasta el momento el Tribunal de Justicia. Imponer sanciones de distinto tipo en el presente caso, por tanto, está justificado por la diferencia en el carácter y consecuencias de la infracción. Esta respuesta, en efecto, se infiere del principio de igualdad de trato habida cuenta de las diferencias relevantes entre las situaciones fácticas subyacentes.
31. Se ha alegado asimismo que apartarse de las propuestas de la Comisión respecto a la sanción pecuniaria que ha de imponerse de la manera que propuse en mis primeras conclusiones en este asunto sería contrario al principio de seguridad jurídica. Conforme a este principio, las sanciones y las condiciones en que pueden imponerse han de ser previsibles. Ello no ocurre a falta de directrices para el cálculo de sumas a tanto alzado, como las que contiene la comunicación de la Comisión de 1996.
32. Es importante referirse una vez más a la estructura y al tenor del artículo 228 CE, apartado 2, que prevé la posibilidad de que el Tribunal de Justicia imponga el pago de un suma a tanto alzado o de una multa coercitiva cuando estime que un Estado miembro ha incumplido una sentencia anterior dictada con arreglo al artículo 226 CE. El ejercicio de esta facultad que el Tratado CE confiere al Tribunal de Justicia no depende de que se adopten directrices respecto a situaciones en que cabe aplicar ambos tipos de sanciones o respecto a cómo deben calcularse éstas, por ejemplo. El hecho de que la Comisión haya elaborado tales directrices en relación con un tipo de sanción pecuniaria en particular aclara a los Estados miembros cómo pretende ejercer la facultad que le confiere esta disposición. No obstante, el Tribunal de Justicia sigue siendo libre de imponer la sanción pecuniaria que considere apropiada a la luz de las circunstancias de cada caso concreto. En otras palabras, cada vez que la Comisión inicia un procedimiento contra un Estado miembro con arreglo a esta disposición, es previsible que el Tribunal de Justicia pueda imponer las sanciones contempladas.
33. Dado que el Tribunal de Justicia goza de competencia jurisdiccional plena conforme a esta disposición, como ya ha dejado claro en su jurisprudencia al subrayar que no está vinculado por las propuestas de la Comisión, también es previsible que pueda imponerse cualquiera de las sanciones de que dispone el Tribunal de Justicia. Cabe añadir, como observó la Comisión, que en escritos de requerimiento y dictámenes motivados enviados a Estados miembros que han incumplido una sentencia anterior, la Comisión señala que el Estado miembro afectado puede sufrir una sanción pecuniaria, sin especificar el tipo de sanción. Esto mismo se hizo en el primer dictamen motivado de 17 de abril de 1996 en el presente asunto.
34. Además, todas estas consideraciones son aplicables cuando la ilegalidad de una situación ha sido ya declarada por el Tribunal de Justicia y la Comisión ha llamado la atención del Estado miembro sobre su persistencia, dando al Estado miembro afectado nuevas oportunidades para remediarla. En estas circunstancias, es difícil imaginar por qué un Estado miembro habría de invocar el principio de seguridad jurídica. En mi opinión, por estas diversas razones, un Estado miembro no puede invocar el principio de seguridad jurídica para eludir la imposición de una sanción pecuniaria que la Comisión no ha propuesto en su recurso.
35. La siguiente cuestión es si el Tribunal de Justicia está obligado a oír al Estado miembro –y a la Comisión– cuando se plantea imponer una sanción más severa que la propuesta por la Comisión. El procedimiento con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, ofrece ya las necesarias garantías procesales para permitir al Estado miembro demandado responder plenamente tanto al fondo de la demanda interpuesta por la Comisión como a la idoneidad de la sanción que ésta propone. En esa fase del procedimiento la principal cuestión es si persiste el incumplimiento que el Tribunal de Justicia apreció anteriormente, en cuyo caso existiría una base para imponer una sanción pecuniaria de un determinado tipo e importe. Aunque la facultad de imponer tal sanción corresponde enteramente al Tribunal de Justicia, como ya he subrayado, antes de adoptar esta decisión es esencial que el Tribunal de Justicia sea informado de las opiniones de ambas partes sobre los efectos de esta sanción en cuanto a los objetivos que persigue. Dado que la información facilitada en esta fase del procedimiento se basa en las propuestas de la Comisión, ésta no puede tener en cuenta los efectos de sanciones que difieran significativamente de aquéllas. Por tanto, considero que es absolutamente apropiado que, antes de imponer una sanción que se aparta significativamente de las posibilidades sobre las que las partes hayan podido intercambiar pareceres, se dé a éstas la oportunidad de responder adecuadamente a las alternativas planteadas en una fase posterior del procedimiento.
36. En un caso como el presente, puede reabrirse la fase oral con arreglo al artículo 61 del Reglamento de Procedimiento para permitir a las partes exponer sus opiniones respecto a la sanción pecuniaria prevista por el Tribunal de Justicia. Ello puede venir precedido, además, de información por escrito al respecto, que el Tribunal de Justicia puede solicitar en virtud de los artículos 60 y 45, apartado 2, letra b), del Reglamento de Procedimiento. No obstante, en posibles casos futuros en los que esta cuestión se plantee antes de la vista, sería preferible oír a las partes al respecto en esa ocasión. En el presente procedimiento se acordó la reapertura de la fase oral. Se pidió a las partes que dieran su opinión sobre la posibilidad de que el Tribunal de Justicia imponga una sanción distinta de la sugerida por la Comisión. Sin embargo, no se les pidió que expresaran sus observaciones sobre la idoneidad de las sanciones pecuniarias que sugerí en el marco de este asunto. Volveré a tratar este aspecto cuando examine las consecuencias de mis conclusiones en el presente caso.
37. Por tanto, mi respuesta a la primera cuestión es que el Tribunal de Justicia goza de competencia jurisdiccional plena en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, para imponer el pago de una suma a tanto alzado cuando la Comisión ha propuesto que se imponga una multa coercitiva. Si el Tribunal de Justicia contempla la posibilidad de imponer una sanción más severa que la propuesta por la Comisión, el derecho de defensa requiere oír a las partes respecto a la sanción prevista.
B. ¿Puede el Tribunal de Justicia imponer el pago de una suma a tanto alzado junto con el de una multa coercitiva?
38. La Comisión, siguiendo un enfoque teleológico al responder a esta cuestión, aduce que los dos tipos de sanción se aplican a distintos períodos y que no se trata de una acumulación de sanciones. Mientras que el pago de la suma a tanto alzado se impone en el caso de una conducta pasada de un Estado miembro y se pretende que tenga un efecto disuasorio, la multa coercitiva se dirige a influir en la conducta futura de un Estado miembro y, por tanto, a propiciar el cumplimiento. El objetivo del artículo 228 CE no podría lograrse, a su juicio, si no fuera posible la combinación de ambas sanciones. Dicha combinación no debe entenderse como una sanción doble, sino como dos aspectos de una sola sanción pecuniaria. Desde el punto de vista lingüístico, la Comisión no considera que el uso de la palabra «o» en el artículo 228 CE, apartado 2, deba interpretarse en el sentido de que la imposición del pago de la suma a tanto alzado excluye la multa coercitiva y viceversa. La Comisión estima que si el factor de la duración se tiene en cuenta al calcular el importe de la suma a tanto alzado, ya no podrá usarse para calcular el importe de una multa coercitiva impuesta simultáneamente. Los Estados miembros que propugnan una respuesta positiva a la segunda cuestión han presentado argumentos similares.
39. El Gobierno francés, apoyado por los Estados miembros mencionados en el punto 13 de las presentes conclusiones, señala que el objetivo del artículo 228 CE, apartado 2, es inducir al cumplimiento, y no penalizar a los Estados miembros. A su juicio, tanto la suma a tanto alzado como la multa coercitiva deben aplicarse según este objetivo. Aduce que la Comisión, en su comunicación de 1996, subrayaba este objetivo y que la multa coercitiva es el instrumento más apropiado para alcanzarlo. En efecto, hasta ahora la Comisión sólo había indicado que se impusieran multas coercitivas con este objetivo. El Gobierno francés sostiene que imponer ambos tipos de sanciones en caso de incumplimiento implica tener en cuenta por partida doble el factor de la duración, resultado que no considera aceptable. Aunque reconoce que este argumento no es necesariamente determinante, afirma que el uso de la palabra «o» en el artículo 228 CE, apartado 2, indica claramente que las sanciones previstas sólo pueden imponerse con carácter alternativo. Añade que imponer conjuntamente el pago de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva sería contrario al principio de proporcionalidad.
40. Lo determinante para apreciar si el artículo 228 CE, apartado 2, permite la imposición conjunta del pago de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva es el objetivo y la razón de ser de esta disposición. Como indiqué en los puntos 7 y 8 de las presentes conclusiones, todo incumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia basada en el artículo 226 CE presenta dos aspectos. Por un lado, implica una falta de respeto hacia el ordenamiento jurídico comunitario. Por otro lado, implica una tolerancia tanto de la existencia continuada de una situación que el Tribunal de Justicia ha declarado incompatible con el Derecho comunitario como de los efectos perjudiciales sobre la política comunitaria inherentes a esta situación. Estos dos aspectos deben tomarse en consideración a la hora de determinar cómo se ha de interpretar y aplicar el artículo 228 CE, apartado 2. Aunque es patente que el artículo 228 CE, apartado 2, tiene por objeto garantizar que un Estado miembro ejecute una sentencia del Tribunal de Justicia a la que no ha respondido adecuadamente, si se examina esta disposición teniendo también en cuenta los elementos subyacentes a la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, su objetivo consistirá en garantizar que un Estado miembro cumpla sus obligaciones comunitarias en un sentido más general. Esto significa que los instrumentos que esta disposición prevé puedan también aplicarse con un propósito disuasorio o, en otras palabras, con la finalidad de prevenir incumplimientos de las obligaciones comunitarias por parte de los Estados miembros.
41. Por su propia naturaleza, la suma a tanto alzado y la multa coercitiva tienen finalidades diferentes. Aunque ambas constituyen una respuesta al incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, la primera tiene un efecto disuasorio, mientras que la segunda tiene un efecto persuasivo. No me convence el argumento de que la suma a tanto alzado se orienta hacia el pasado y la multa coercitiva hacia el futuro. Ambas sanciones tienen por objeto influir en la conducta del Estado miembro en el futuro, pero de diferentes maneras.
42. Una diferencia importante entre los dos tipos de sanción es que la suma a tanto alzado es una sanción no condicional, mientras que la multa coercitiva sí tiene carácter condicional. Como indiqué en mis primeras conclusiones en este asunto, (12) un Estado miembro puede cumplir las obligaciones previamente desatendidas dentro del plazo establecido por el Tribunal de Justicia. En tal caso, el resultado final sería la inexistencia de respuesta comunitaria frente a una infracción que puede haber durado muchos años. La aplicación del procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, habría conducido al cumplimiento por parte del Estado miembro, pero el objetivo disuasorio frente a posibles infracciones futuras no se lograría. Dado que el artículo 228 CE, apartado 2, debe interpretarse en el sentido de que tiene ambos propósitos, persuasivo y disuasorio, está claro que para alcanzar efectivamente estos objetivos, el Tribunal de Justicia debe, en principio, contar con la posibilidad de imponer conjuntamente el pago de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva.
43. El Gobierno francés y otros Gobiernos que han presentado observaciones objetan que los instrumentos que ofrece el artículo 228 CE, apartado 2, no están previstos para aplic arse de manera punitiva. En mi opinión, es irrelevante que la imposición de una sanción pecuniaria deba o no calificarse de medida punitiva. El procedimiento contemplado en la referida disposición no puede compararse con los mecanismos de ejecución existentes en el ámbito nacional. Este procedimiento tiene su propia finalidad en el contexto del ordenamiento jurídico comunitario y se dirige a garantizar efectivamente que los Estados miembros respeten las exigencias de este ordenamiento jurídico. Esto es lo esencial.
44. Con objeto de demostrar que el artículo 228 CE, apartado 2, no puede aplicarse de manera que penalice conductas pasadas de los Estados miembros, el Gobierno francés señala que si un Estado miembro ejecuta la sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE antes de que concluya el plazo establecido por la Comisión en su dictamen motivado, no puede adoptarse ninguna medida contra dicho Estado miembro con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2. Es posible que ésta sea efectivamente la consecuencia procesal de tal situación, pero no puede justificar una interpretación restrictiva de esta disposición del Tratado, cuyo objetivo central es garantizar que los Estados miembros cumplan sus obligaciones derivadas del Tratado. Como expuse antes, de la propia naturaleza de los incumplimientos que el artículo 228 CE, apartado 2, pretende combatir cabe deducir la posibilidad de imponer, con arreglo a esta disposición, medidas de carácter tanto persuasivo como disuasorio. El hecho de que un Estado miembro haya evitado la imposición de una sanción pecuniaria cumpliendo finalmente su obligación durante el procedimiento administrativo previo puede considerarse, por el contrario, como el efecto de una sanción anticipada que confirma el efecto disuasorio de dicha sanción.
45. Uno de los principales argumentos aducidos contra la posibilidad de imponer simultáneamente el pago de una suma a tanto alzado y de una multa coercitiva se basa en el tenor del artículo 228 CE, apartado 2, que faculta al Tribunal de Justicia para imponer el pago de una suma a tanto alzado «o» de una multa coercitiva si considera que un Estado miembro no ha ejecutado una sentencia anterior dictada con arreglo al artículo 226 CE. La cuestión, por tanto, es si la palabra «o» debe entenderse de manera exclusiva o inclusiva. En primer lugar, deseo señalar que el artículo 228 CE, apartado 2, debe interpretarse de modo que constituya un instrumento efectivo para la ejecución de las obligaciones comunitarias en los casos en los que los Estados miembros han incumplido persistentemente tales obligaciones. Como ya he explicado, en determinadas situaciones, imponer una sola de estas dos sanciones puede resultar una respuesta inadecuada para una infracción continuada del Derecho comunitario, siendo necesaria una combinación de ambos instrumentos. Esta interpretación se basa en los objetivos y en la función del artículo 228 CE, apartado 2. Aceptar que la palabra «o» que aparece en esta disposición debe interpretarse de manera exclusiva iría en contra de este objetivo y menoscabaría la efectividad del artículo 228 CE, apartado 2. Es además innecesario interpretarla así, dado que desde un punto de vista lingüístico resulta posible considerarla inclusiva. De hecho, varias disposiciones del Tratado CE, como los artículos 5 CE, 48 CE y 81 CE, la usan en este sentido. Aunque, en general, dependiendo del contexto en que se utilice, la palabra «o» puede tener un significado exclusivo o bien un significado inclusivo, está claro que, a la luz de los objetivos del artículo 228 CE, apartado 2, que se han descrito anteriormente, sólo puede entenderse en su sentido inclusivo en el contexto de esta disposición.
46. Algunos Estados miembros observan que la imposición de una sanción combinada vulneraría el principio de proporcionalidad. Estoy de acuerdo en que si el Tribunal de Justicia pretende aplicar este instrumento debe hacerlo de manera proporcionada a la situación de que se trate. Sin embargo, no cabe aceptar a fortiori
que la sanción combinada sea inherentemente desproporcionada. Ello depende enteramente de las circunstancias del caso concreto. Estas circunstancias pueden ser tales que no imponer una sanción compuesta de una suma a tanto alzado y una multa coercitiva constituiría una respuesta inadecuada y, por tanto, desproporcionada en un sentido inverso.
47. Otra objeción se refiere al hecho de que, al calcular los importes de la suma a tanto alzado y de la multa coercitiva, la duración del incumplimiento se tiene en cuenta dos veces, por lo que se impondría una doble sanción por un incumplimiento de obligaciones comunitarias relativo a un mismo período de tiempo. No comparto esta opinión. Cada sanción tiene su propia finalidad y debe calcularse de manera que cumpla sus funciones. La suma a tanto alzado constituye una respuesta a la persistencia de un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado durante un período de tiempo determinado. Puesto que esta sanción tiene por objeto servir de instrumento disuasorio, su cuantía debe ser suficiente para disuadir al Estado miembro de cometer nuevas infracciones del Derecho comunitario. Lo mismo se aplica a la multa coercitiva respecto a su función de inducir a un Estado miembro al cumplimiento. Utilizar la duración de la infracción como un factor para calcular el importe de una u otra sanción no implica que se imponga una doble sanción para una infracción relativa al mismo período. Es sólo uno de los factores que se tienen en cuenta para determinar el nivel adecuado de persuasión.
48. Por consiguiente, mi respuesta a la segunda cuestión es que el artículo 228 CE, apartado 2, no impide al Tribunal de Justicia imponer a un Estado miembro el pago de una suma a tanto alzado junto con el de una multa coercitiva cuando estime que el Estado miembro ha incumplido una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE y considere que las circunstancias del caso justifican la imposición de esta sanción combinada.
IV. Consecuencias en el presente asunto
49. En mis conclusiones de 29 de abril de 2004, sostuve que la República Francesa había efectivamente incumplido la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991. Dada la naturaleza especialmente grave del incumplimiento de sus obligaciones de controlar y asegurar la ejecución de las disposiciones comunitarias en materia de tamaño mínimo del pescado durante casi dos décadas, llegué a la conclusión de que estaba justificada la imposición de una suma a tanto alzado respecto al período comprendido entre la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea («Tratado de Maastricht») y el final del plazo establecido para atenerse al dictamen motivado de la Comisión de 6 de junio de 2000. (13) En mi propuesta para calcular esta suma sugerí que se adoptara una postura indulgente, dado que era la primera vez que se hacía tal propuesta, que la Comisión no había sugerido esta sanción y que no existen precedentes que puedan servir de orientación. (14)
50. No veo motivo para revisar este análisis en cuanto al fondo o a las consecuencias derivadas del incumplimiento por parte de Francia de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. No obstante, como concluí en mi respuesta a la primera cuestión, cuando el Tribunal de Justicia, en un asunto del que conoce, contempla la posibilidad de imponer una sanción más severa que la propuesta por la Comisión, debe oír a las partes respecto a tal sanción. Dado que las partes del presente procedimiento no han tenido la oportunidad de expresar sus opiniones sobre la sanción que propuse en mis primeras conclusiones, en este momento la opción más adecuada sería instarlas a hacerlo en una nueva vista. Con carácter subsidiario, el Tribunal de Justicia, si adoptase mi planteamiento de principio, podría considerar la posibilidad de imponer el pago de una suma a tanto alzado de naturaleza simbólica. Por lo demás, no hay razones para reconsiderar la multa coercitiva que propuse.
V. Conclusión
51. Por consiguiente, estimo que debe responderse del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Justicia:
«– El Tribunal de Justicia goza de competencia jurisdiccional plena en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, para imponer el pago de una suma a tanto alzado cuando la Comisión ha propuesto que se imponga una multa coercitiva. Si el Tribunal de Justicia contempla la posibilidad de imponer una sanción más severa que la propuesta por la Comisión, el derecho de defensa requiere oír a las partes respecto a la sanción prevista.
– El artículo 228 CE, apartado 2, no impide al Tribunal de Justicia imponer a un Estado miembro el pago de una suma a tanto alzado junto con el de una multa coercitiva cuando estime que el Estado miembro ha incumplido una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE y considere que las circunstancias del caso justifican la imposición de esta sanción combinada.»
(1) .
(2)
–	Rec. p. I‑2727.
(3)
–	Conclusiones en el asunto C‑387/97, Comisión/Grecia (sentencia de 4 de julio de 2000, Rec. p. I‑5047), puntos 33 y 42.
(4)
–	Citada en la nota 3, apartado 84.
(5)
–	DO 1996, C 242, p. 6.
(6)
–	Asunto C‑387/97, citado en la nota 3, apartado 87.
(7)
–	Asunto C‑387/97, citado en la nota 3, y asunto C‑278/01, Comisión/España (sentencia de 25 de noviembre de 2003, Rec. p. I‑14141).
(8)
–	CIG 87/1/04, Rev. 1, de 13 de octubre de 2004.
(9)
–	Asunto C‑387/97, citado en la nota 3, apartado 89, y asunto C‑278/01, citado en la nota 7, apartado 41.
(10)
–	Asunto C‑387/97, citado en la nota 3, apartado 84.
(11)
–	Véanse los puntos 31 a 37 y 93.
(12)
–	Punto 88.
(13)
–	Puntos 90 a 95.
(14)
–	Punto 102.