62017CC0654
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
EVGENI TANCHEV
föredraget den 3 april 2019 (
1
)
Mål C‑654/17 P
Bayerische Motoren Werke AG och Freistaat Sachsen
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Regionalt stöd till stora investeringsprojekt – Statligt stöd som beviljats BMW i Tyskland för tillverkning av elbilar i Leipzig – Beslut genom vilket stödåtgärder förklaras delvis oförenliga med den inre marknaden – Stödets proportionalitet – Förordning (EG) nr 800/2008 – Intervention vid tribunalen”
Innehållsförteckning
I. Tillämpliga bestämmelser
II. Bakgrund till tvisten
III. Förfarandet vid tribunalen, beslutet av den 11 maj 2015 och den överklagade domen
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
V. Prövning av huvudöverklagandet
A. Den första grunden: Påstått åsidosättande av artikel 107.3 FEUF
1. Parternas argument
2. Bedömning
a) Upptagande till prövning
b) Prövning i sak
1) Den första grundens första del
2) Den första grundens andra del
3) Den första grundens tredje del
4) Den första grundens fjärde del
B. Den andra grunden: Påstådd överträdelse av artikel 288 FEUF, artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen och principen om icke-diskriminering
1. Parternas argument
2. Bedömning
a) Upptagande till prövning
b) Prövning i sak
1) Den andra grundens första del
i) Inledning
ii) Kommissionen har exklusiv befogenhet att bedöma huruvida stöd är förenligt med den inre marknaden, oberoende av stödbeloppets storlek
iii) Stöd som uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen är inte befintligt stöd
iv) Förenligheten kan bedömas mot bakgrund av proportionalitetskriteriet i 2009 års meddelande
v) Slutsats
2) Den andra grundens andra del
VI. Anslutningsöverklagandet
A. Parternas argument
B. Bedömning
1. Huruvida anslutningsöverklagandet kan tas upp till prövning
a) Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende beslutet av den 11 maj 2015
b) Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende den överklagade domen i den mån denna innehåller ett beslut om att bevilja interventionsansökan
c) Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende den överklagade domen i den mån argument som endast har framställts av Freistaat Sachsen har beaktats i denna
d) Ingen skyldighet för domstolen att ex officio pröva huruvida interventionsansökan i första instans kan upptas till prövning
2. Prövning i sak
a) Den första grunden: Åsidosättande av artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol
b) Den andra grunden: Påstående om fel vid klassificeringen av de faktiska omständigheterna
c) Den tredje grunden: Överträdelse av bevisbördereglerna
VII. Rättegångskostnaderna
VIII. Förslag till avgörande
1.
Genom detta överklagande har Bayerische Motoren Werke AB (nedan kallat BMW) yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom, (
2
) varigenom denna ogillade BMW:s talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2014) 4531 final om det statliga stöd som Förbundsrepubliken Tyskland planerade att genomföra till förmån för BMW för uppförande av en produktionsanläggning i Leipzig (Tyskland) för tillverkning av två nya bilmodeller, elbilen i3 och den laddningsbara hybridbilen i8 (nedan kallat det omtvistade beslutet). (
3
)
2.
I det omtvistade beslutet angav kommissionen att det var tillgången till statligt stöd som föranledde BMW:s beslut att förlägga investeringsprojektet till Leipzig och inte till München (Tyskland), som också hade övervägts, där kostnaden för projektet, enligt bolagets interna dokumentation, skulle ha varit 17 miljoner euro lägre än den var i Leipzig. Kommissionen fann att stödet, som hade anmälts till ett belopp om cirka 45 miljoner euro, endast var förenligt med den inre marknaden upp till skillnaden mellan kostnaden för BMW att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München, det vill säga högst 17 miljoner euro. Det stöd som översteg 17 miljoner euro förklarades oförenligt med den inre marknaden.
3.
I den överklagade domen ogillade tribunalen BMW:s talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den mån som den del av det sökta stödet som översteg 17 miljoner euro förklarades oförenligt med den inre marknaden.
4.
I detta överklagande aktualiseras bland annat frågan om stödets proportionalitet. Även frågan huruvida interventioner vid tribunalen kan medges aktualiseras. Kommissionen har ingett ett anslutningsöverklagade vari den yrkat dels att domstolen ska upphäva tribunalens beslut (
4
) att bevilja den interventionsansökan som framställdes av Freistaat Sachsen (delstaten Sachsen i Tyskland), där Leipzig är belägen, dels att den överklagade domen ska upphävas i den mån argument som uteslutande framställts av intervenienten har beaktats i denna och den därför innefattar ett beslut om interventionens upptagande till prövning.
I. Tillämpliga bestämmelser
5.
I artikel 6.2 i kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning) (nedan kallad gruppundantagsförordningen) (
5
) anges följande:
”Regionalt investeringsstöd till stora investeringsprojekt ska anmälas till kommissionen om det sammanlagda stödbeloppet från alla källor överstiger 75 % av det högsta tillåtna stödbelopp som en investering med stödberättigande kostnader på 100 miljoner euro skulle kunna få med tillämpning av det standardtröskelvärde som gäller för stöd till stora företag enligt den godkända regionalstödskartan den dag då stödet ska beviljas.”
6.
I artikel 13.1 i gruppundantagsförordningen anges följande:
”Stödordningar för regionalt investerings- och sysselsättningsstöd ska anses vara förenliga med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.3 i fördraget och ska vara undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 i fördraget om de uppfyller villkoren i denna artikel.
…”
II. Bakgrund till tvisten
7.
Den 30 november 2010 ingav Tyskland en anmälan till kommissionen avseende dess avsikt att bevilja ett skattemässigt investeringsstöd på totalt 45257273 euro, (
6
) enligt Investitionszulagengesetz 2010 (lagen om investeringsstöd) av den 7 december 2008, i ändrad lydelse (nedan kallad IZG), (
7
) för uppförande av en produktionsanläggning i Leipzig för tillverkning av elbilen i3 och hybridbilen i8.
8.
Den 13 juli 2011 beslutade kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF.
9.
Den 9 juli 2014 antog kommissionen det omtvistade beslutet, i vilket den, såsom nämns ovan i punkt 2, fann att det anmälda stödet endast var förenligt med den inre marknaden upp till ett belopp på 17 miljoner euro, vilket motsvarade kostnadsdifferensen mellan anläggningen i München och anläggningen i Leipzig. Den del av stödet som överskred 17 miljoner euro, det vill säga ett belopp på 28257273 euro, var oförenligt med den inre marknaden.
III. Förfarandet vid tribunalen, beslutet av den 11 maj 2015 och den överklagade domen
10.
Den 19 september 2014 väckte BMW talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den mån som det belopp med vilket stödet överskred 17 miljoner euro förklarades oförenligt med den inre marknaden. I andra hand yrkade BMW att beslutet skulle ogiltigförklaras i den mån som ett stödbelopp (17 miljoner euro) som var lägre än det belopp som är undantaget anmälningsplikten enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen (vilket i förevarande mål uppgår till 22,5 miljoner euro) förklarades oförenligt med den inre marknaden.
11.
Den 16 januari 2015 ansökte Freistaat Sachsen om att få intervenera till stöd för BMW. Genom beslut av den 11 maj 2015 beviljade ordföranden på tribunalens femte avdelning denna ansökan. Ordföranden på tribunalens femte avdelning fann att Freistaat Sachsen hade ett intresse av utgången av den tvist som underställts tribunalen, i den mening som avses i artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, eftersom kommissionen, genom att förklara att stödet endast var förenligt med den inre marknaden upp till 17 miljoner euro, hade förnekat Freistaat Sachsen den ekonomiska förmån som stödet, till det anmälda beloppet, skulle innebära, vilket i sin tur hade en direkt inverkan på ekonomin i detta område.
12.
Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
13.
Tribunalen ogillade talan såvitt avsåg den första grunden, som avsåg åsidosättande av artikel 108.3 FEUF. För det första fann tribunalen att kommissionen inte hade åsidosatt sin skyldighet att göra en noggrann och opartisk granskning under det preliminära granskningsförfarandet och att den kunde inleda det formella granskningsförfarandet på grunden att, även om tröskelvärdet enligt punkt 68 i riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013 (nedan kallade riktlinjerna) (
8
) inte hade överskridits kunde det inte uteslutas att de hade överskridits. För det andra fann tribunalen att kommissionen hade genomfört en noggrann och opartisk granskning även inom ramen för det formella granskningsförfarandet och att den kunde undersöka huruvida kriterierna i kommissionens meddelande om kriterier för en ingående bedömning av regionalstöd till stora investeringsprojekt (nedan kallat 2009 års meddelande) var uppfyllda, (
9
) oavsett om de nämnda tröskelvärdena hade överskridits. För det tredje var det inte uppenbart felaktigt av kommissionen att tillämpa 2009 års meddelande.
14.
Tribunalen ogillade talan såvitt avsåg den andra grunden, i vilken det påståtts att artikel 107.3 c FEUF hade åsidosatts. För det första fann kommissionen, med rätta, enligt punkt 22.2 i 2009 års meddelande att stödet hade en stimulanseffekt, eftersom det gav BMW ett incitament att välja att lokalisera investeringen i Leipzig i stället för i München. För det andra gjorde kommissionen inte någon felaktig bedömning när den konstaterade att skillnaden mellan kostnaderna för att investera i Leipzig och kostnaderna för att investera i München uppgick till 17 miljoner euro och att stödet endast var proportionerligt upp till detta belopp. För det tredje var det inte nödvändigt för kommissionen, för att förklara den del av stödet som överskred 17 miljoner euro oförenlig med den inre marknaden, att göra en ekonomisk bedömning och visa att denna del av stödet skulle påverka konkurrensen negativt. För det fjärde var det riktigt av kommissionen att fastställa att bedömningen av de faktiska kostnaderna, som Tyskland underrättat kommissionen om efter det att stödet hade anmälts, inte kunde beaktas.
15.
Slutligen ogillade tribunalen talan såvitt avsåg den tredje, alternativa grunden, genom vilken det gjorts gällande att kommissionen, genom att förklara att stödet var förenligt med den inre marknaden upp till 17 miljoner euro, det vill säga ett belopp som var lägre än det som är undantaget anmälningsplikten enligt artikel 6.2 i riktlinjerna (vilket i förevarande mål uppgår till 22,5 miljoner euro), hade åsidosatt artikel 108.3 FEUF och riktlinjerna. Regionalt stöd som, i likhet med förevarande mål, överskred tröskelvärdet för individuella anmälningar enligt artikel 6.2 i riktlinjerna skulle bedömas enligt kriterierna i 2009 års meddelande och inte enligt riktlinjerna. Kommissionen hade inte överskridit sin befogenhet genom att begränsa stödet till ett belopp som var lägre än det belopp som är undantaget anmälningsplikten, mot bakgrund av att det stöd som är undantaget från anmälningsplikten endast antas vara förenligt med den inre marknaden.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
16.
BMW, med stöd av Freistaat Sachsen, har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den mån det förklarade ett stödbelopp på 28257273 euro, det vill säga den del av stödet som överskred 17 miljoner euro, oförenligt med den inre marknaden,
–
i andra hand, ogiltigförklara det överklagade beslutet i den mån det förbjöd och förklarade den del av stödet som inte överskred det belopp som är undantaget anmälningsplikten enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, oförenligt med den inre marknaden, i den mån som detta stöd överskred 17 miljoner euro, och
–
förplikta motparten att ersätta rättegångskostnaderna.
17.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
avvisa överklagandet eller, i alla händelser, ogilla överklagandet, och
–
förplikta BMW att ersätta rättegångskostnaderna.
18.
Kommissionen har ingett ett anslutningsöverklagade och yrkat att domstolen ska
–
ogiltigförklara beslutet av den 11 maj 2015,
–
upphäva beslutet i den överklagade domen angående möjligheten att uppta interventionen till sakprövning och förhållandet att de argument som enbart har framställts av Freistaat Sachsen och inte BMW har beaktats,
–
pröva interventionsansökan i första instans och avslå denna, och
–
förplikta BMW att ersätta rättegångskostnaderna.
19.
Freistaat Sachsen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla anslutningsöverklagandet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna för överklagandet.
20.
BMW har yrkat att domstolen ska
–
ogilla anslutningsöverklagandet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
21.
Vid förhandlingen den 23 januari 2019 yttrade sig BMW, kommissionen och Freistaat Sachsen.
V. Prövning av huvudöverklagandet
22.
BMW har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. För det första har BMW angett att tribunalen åsidosatte artikel 107.3 FEUF genom att fastställa att kommissionen kunde begränsa stödet till 17 miljoner euro utan att göra en ekonomisk bedömning för att fastställa att den del av stödet som översteg 17 miljoner euro skulle snedvrida konkurrensen. För det andra har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 288 FEUF, artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen och diskrimineringsförbudet genom att fastställa att kommissionen inte gjort fel när den begränsade stödbeloppet till ett belopp som var lägre än det som var undantaget anmälningsskyldigheten enligt artikel 6.2 i riktlinjerna, det vill säga 22,5 miljoner euro.
A. Den första grunden: Påstått åsidosättande av artikel 107.3 FEUF
1.
Parternas argument
23.
I den första grunden har BMW angett att tribunalen åsidosatte artikel 107.3 FEUF genom att, i punkterna 145–149 i den överklagade domen, slå fast att kommissionen kunde begränsa stödet till 17 miljoner euro, det vill säga till ett belopp som motsvarade skillnaden mellan kostnaden för att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München, utan att fastställa att den del av stödet som översteg 17 miljoner euro skulle snedvrida konkurrensen.
24.
Den första grunden är uppdelad i fyra delar.
25.
I den första grundens första del har BMW angett att det inte kan förutsättas att någon del av stödet som överskred det belopp som, enligt punkt 33 i 2009 års meddelande, hade ansetts proportionerligt, det vill säga någon del av stödet som överskred kostnadsdifferensen, snedvrider konkurrensen. Artikel 107.3 c FEUF förbjuder endast stöd som ”påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”. Därför kunde kommissionen inte förklara den del av stödbeloppet som överskred kostnadsdifferensen oförenlig med den inre marknaden utan att definiera den relevanta marknaden och utan att bedöma stödmottagarens ställning på denna marknad.
26.
I den första grundens andra del har BMW anfört att tribunalens fastställande, i punkt 149 i den överklagade domen, att det inte var nödvändigt för kommissionen att kontrollera att den del av stödet som överskred 17 miljon euro snedvred konkurrensen, stred mot rättspraxis.
27.
I den första grundens tredje del har BMW angett att tribunalen skulle ha påtalat att kommissionen inte hade lyckats undanröja tvivlen angående den relevanta marknadens exakta avgränsning och stödmottagarens ställning på denna marknad.
28.
I den första grundens fjärde del har BMW gjort gällande att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, genom att finna att stödet på 17 miljoner euro var det enda som låg bakom beslutet att investera i Leipzig. Detta var fallet då beslutet fattades på antagandet att stöd skulle beviljas upp till ett belopp på nästan 50 miljoner euro, inte 17 miljoner euro.
29.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet delvis ska avvisas och delvis ogillas såvitt avser den första grunden.
30.
Enligt kommissionen ska överklagandet avvisas såvitt avser den första grundens första del, eftersom den utgör en ny grund. I den första grundens första del har BMW vid domstolen gjort gällande att tribunalen, genom att slå fast att det inte var nödvändigt för kommissionen att bedöma de negativa effekterna på konkurrensen, åsidosatte artikel 107.1 FEUF. I tribunalen gjorde BMW emellertid gällande att artikel 107.3 FEUF hade åsidosatts och inte artikel 107.1 FEUF.
31.
Enligt kommissionens uppfattning ska överklagandet även avvisas såvitt avser den första grundens andra del. Antingen har BMW gjort gällande att artikel 107.1 FEUF har åsidosatts, vilket utgör en ny rättslig grund som inte kan upptas till prövning. Eller så har BMW gjort gällande att artikel 107.3 FEUF har åsidosatts. I sådana fall framgår det emellertid av den rättspraxis som BMW har åberopat att vad BMW egentligen har ifrågasatt är att den statliga åtgärden i fråga ansågs utgöra stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, vilket också utgör en ny rättslig grund. I alla händelser ska överklagandet ogillas såvitt avser den första grundens andra del, eftersom det inte var nödvändigt för kommissionen, för att kunna förklara den del av stödbeloppet som överskred 17 miljoner euro oförenligt med den inre marknaden, att bedöma huruvida detta belopp skulle leda till en snedvridning av konkurrensen.
32.
Enligt kommissionen ska överklagandet även avvisas såvitt avser den första grundens tredje del. Även detta utgör en ny grund, i den mån det görs gällande att artikel 107.1 FEUF har åsidosatts. I den mån kommissionen har gjort gällande att artikel 107.3 FEUF har åsidosatts uppfyller den första grundens tredje del inte kraven i artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler. I alla händelser ska överklagandet ogillas såvitt avser den första grundens tredje del.
33.
Enligt kommissionen ska överklagandet avvisas såvitt avser den andra grundens fjärde del, eftersom BMW inte har preciserat vilka punkter i den överklagade domen som har ifrågasatts. Under alla omständigheter ska överklagandet ogillas såvitt avser den andra grundens fjärde del, eftersom tribunalen, i punkt 154 i den överklagade domen, fann att de handlingar som påstods visa att skillnaden mellan kostnaden för att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München uppgick till nästan 50 miljoner euro, inte 17 miljoner euro, hade upprättats efter att beslutet att investera i Leipzig hade tagits och att handlingarna därför inte kunde åberopas av kommissionen. Vidare är det den relevanta medlemsstaten som ska tillhandahålla alla uppgifter som kommissionen behöver för att kontrollera att villkoren för att stödet ska vara förenligt med den inre marknaden är uppfyllda.
34.
BMW har i sin svarsskrivelse angett att överklagandet ska upptas till prövning såvitt avser den första grunden.
35.
Freistaat Sachsen ställer sig som helhet bakom de yttranden som har framförts av BMW, och har gjort gällande att tribunalen har åsidosatt artikel 107.3 FEUF. För det första var det fel av tribunalen att fastställa att den troliga produktmarknaden skulle vara den lägsta nivå som det fanns tillgänglig statistik för, det vill säga marknaden för elbilar, och att inte definiera den relevanta geografiska marknaden. Tribunalen fann felaktigt att det inte var nödvändigt att pröva frågan om marknadsdefinitionen, eftersom kommissionen kunde inleda det formella granskningsförfarandet även om tröskelvärdena i punkt 68 i riktlinjerna inte hade överskridits. För det andra likställde tribunalen felaktigt principerna om stödets stimulanseffekt och proportionalitet, när den fann att kommissionen kunde begränsa stödet till kostnadsdifferensen. För det tredje gjorde tribunalen fel när den fann att kommissionen endast måste kontrollera de negativa effekterna på konkurrensen efter det att den fastställt att stödet var nödvändigt.
2.
Bedömning
36.
I det omtvistade beslutet förklarade kommissionen den del av det anmälda stödet som överskred skillnaden mellan kostnaden för investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München, det vill säga den del av det anmälda stödet som överskred 17 miljoner euro, oförenligt med den inre marknaden. I sin första grund har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 107.3 FEUF genom att fastställa att kommissionen kunde begränsa stödet till kostnadsdifferensen utan att genomföra en ekonomisk bedömning för att fastställa att den del av stödet som översteg kostnadsdifferensen ledde till en snedvridning av konkurrensen.
a)
Upptagande till prövning
37.
För det första bör kommissionens argument att överklagandet ska avvisas såvitt avser den första grundens första, andra och tredje delar, eftersom de uppgår till ett påstående om att artikel 107.1 FEUF har åsidosatts och denna grund inte framställdes inför tribunalen, underkännas. Det är riktigt att det i överklagandet har gjorts en hänvisning till artikel 107.1 FEUF och att åsidosättandet av denna punkt inte gjordes gällande inför tribunalen. I överklagandet har hänvisning emellertid även gjorts till artikel 107.3, som togs upp i tribunalen. Av de argument som BMW har gjort gällande rörande bedömningen av stödets proportionalitet, framgår att den första grunden för överklagandet avser ett åsidosättande av artikel 107.3 FEUF och inte av artikel 107.1 FEUF.
38.
För det andra bör kommissionens grund att överklagandet ska avvisas såvitt avser den första grundens tredje del, då några argument inte har framställts i detta avseende, såsom krävs enligt artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler, inte godtas. I den första grundens tredje del har BMW gjort gällande att kommissionen, för att fastställa att en stödåtgärd är oförenlig med den inre marknaden, måste visa att stödet har negativa effekter på konkurrensen och att den i detta avseende måste definiera den relevanta marknaden och bedöma stödmottagarens ställning på denna marknad. BMW har därigenom framställt argument till stöd för sin grund att kommissionen överträdde artikel 107.3 FEUF, genom att den inte lyckades undanröja tvivlen angående definitionen av marknaden.
39.
På liknande sätt kan kommissionens argument att överklagandet ska avvisas såvitt avser den första grundens tredje del, eftersom det i denna inte har angetts vilka punkter i den överklagade domen som ifrågasätts på så sätt som krävs enligt artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler, inte godtas. I den första grundens första del görs hänvisning till artiklarna 145–149 i den överklagade domen. I dessa punkter angav tribunalen att det inte krävs att kommissionen, för att ha rätt att begränsa en stödåtgärd till ett belopp som anses proportionerligt, styrker att den del av stödet som överskrider det beloppet har negativa effekter på konkurrensen och skulle stärka stödmottagarens ställning på marknaden. Därför har den första grundens tredje del, som sammanfattades i föregående punkt, riktigt ifrågasatt punkterna 145–149 i den överklagade domen.
40.
För det tredje bör kommissionens argument att överklagandet ska avvisas såvitt avser den första grundens fjärde del, eftersom det i denna inte har angetts vilka punkter i den överklagade domen som har ifrågasatts, godtas. Detta är fallet, eftersom BMW, i den första grundens fjärde del, har gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna och bevisningen när den fann att beslutet att investera i Leipzig hade fattas på grundval av antagandet att stöd skulle beviljas med 17 miljoner euro och inte nästan 50 miljoner euro. Tribunalen har behandlat denna fråga i punkterna 154–161 i den överklagade domen. I den första grunden görs emellertid endast hänvisning till artiklarna 145–149 i den överklagade domen.
41.
Jag måste därför dra slutsatsen att målet kan tas upp till prövning såvitt avser den första grundens första, andra och tredje delar, men inte såvitt avser den första grundens fjärde del.
b)
Prövning i sak
1) Den första grundens första del
42.
I den första grundens första del har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 107.3 FEUF, genom att finna att kommissionen kunde förutsätta att den del av det anmälda stödet som överskred skillnaden mellan kostnaden för investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München ledde till en snedvridning av konkurrensen. Kommissionen var tvungen att styrka att den delen av stödet medförde en snedvridning av konkurrensen och i detta avseende genomföra en ekonomisk bedömning.
43.
Enligt min uppfattning kan överklagandet inte bifallas såvitt avser den första grundens första del.
44.
Enligt 2009 års meddelande krävs inte att kommissionen, för att kunna förklara en stödåtgärd oförenlig med den inre marknaden, ska styrka att den leder till en snedvridning av konkurrensen.
45.
I 2009 års meddelande anges de kriterier som ska tillämpas på bedömningen av regionalstödet för stora investeringsprojekt (
10
) när, såsom är fallet i förevarande mål, (
11
) ett formellt granskningsförfarande har inletts. (
12
) I detta meddelande anges att kommissionen ska göra en avvägning mellan de positiva effekter som regionalt stöd kan ha, ”särskilt när det gäller att främja sammanhållning genom att dra till sig investeringar till mindre gynnade områden” och ”potentiella negativa effekter” för stödmottagarens konkurrenter och andra regioner. (
13
)
46.
Å ena sidan ska kommissionen bedöma de positiva effekterna av en regional stödåtgärd. Stödet bör till att börja med återspegla en strävan att minska skillnaden mellan utvecklingsnivåerna inom unionens olika regioner. Vidare bör det vara ett lämpligt instrument för att uppnå detta mål, ha en stimulanseffekt och vara proportionerligt. (
14
) Med avseende på, framför allt, det tredje villkoret är detta uppfyllt i två olika scenarier, nämligen dels när investeringen inte skulle göras utan stödet (nedan kallat det första scenariot), dels när investeringen skulle göras i en annan region utan stödet (nedan kallat det andra scenariot). I förevarande mål ansågs stödet ha en stimulanseffekt till följd av det andra scenariot, eftersom investeringen skulle ha gjorts i München i stället för Leipzig om det inte hade varit aktuellt med stöd. (
15
) Med avseende på det fjärde villkoret anses stödet vara proportionerligt, i en annan situation, om det motsvarar skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner. I förevarande fall begränsades stödet till 17 miljoner euro, eftersom kostnadsskillnaden för BMW mellan att investera i Leipzig respektive München uppgick till 17 miljoner euro. (
16
)
47.
Å andra sidan ska de positiva effekter som beskrivits i föregående punkt vägas mot de negativa effekter som en stödåtgärd kan ha på konkurrensen, nämligen marknadsinflytande och skapande eller upprätthållande av ineffektiva marknadsstrukturer och de negativa effekterna på handeln. (
17
)
48.
Enligt 2009 års meddelande ska kommissionen emellertid endast göra en sådan avvägning om den först har fastställt att stödet är nödvändigt för att genomföra investeringen i stödregionen i fråga, såsom beskrivits i punkt 46 ovan. Således anges i punkt 52 i 2009 års meddelande att kommissionen ”efter att ha fastställt att stödet är nödvändigt som ett incitament för att genomföra investeringen i den berörda regionen gör … en avvägning av de positiva effekterna … gentemot dess negativa effekter”. (
18
)
49.
Omvänt kan kommissionen, om den finner att en stödåtgärd inte är nödvändig, förklara åtgärden oförenlig med den inre marknaden, utan att först kontrollera huruvida den snedvrider konkurrensen.
50.
Det följer alltså att en stödåtgärd, om den inte anses nödvändig för att genomföra investeringen i den berörda stödregionen, kan förklaras oförenlig med den inre marknaden, även om det finns bevis (som har åberopats av den berörda medlemsstaten) som visar att stödet inte skulle leda till en snedvridning av konkurrensen, eller att det skulle främja konkurrensen. Konkurrenseffekterna av en stödåtgärd som inte anses nödvändig, vare sig dessa är positiva eller negativa, ska helt enkelt inte beaktas enligt 2009 års meddelande.
51.
Det ska betonas att hänvisningen i punkt 52 i 2009 års meddelande till stöd som fastställts vara ”nödvändigt som ett incitament för att genomföra investeringen i den berörda regionen” ska betraktas som en hänvisning till stöd som inte bara har fastställts ha en stimulanseffekt utan som också har fastställts vara proportionerligt. Om stödet är nödvändigt men oproportionerligt kan den del av stödet som överskrider det stöd som är proportionerligt förklaras oförenligt med den inre marknaden, även om det finns bevis som styrker att det inte skulle leda till en snedvridning av konkurrensen. I detta avseende ska anmärkas att den del av stödet som överskrider det proportionerliga beloppet kan anses sakna stimulanseffekt. Vidare skulle det strida mot logiken för regionalstödet om det faktum att en stödåtgärd inte har några negativa effekter på konkurrensen skulle uppväga den del av stödet som är oproportionerlig och därmed innebära att stödet måste förklaras förenligt med den inre marknaden.
52.
Min slutsats är därför att det, enligt 2009 års meddelande, inte krävs att kommissionen, för att kunna begränsa beloppet för det anmälda stödet till skillnaden mellan kostnaderna för att investera i den berörda regionen och kostnaderna för att investera i en alternativ region, styrker att den del av stödet som överskrider kostnadsdifferensen skulle leda till en snedvridning av konkurrensen.
53.
Det ska anmärkas att BMW inte har gjort gällande att 2009 års meddelande är rättsstridigt.
54.
Således gjorde tribunalen en riktig bedömning, i punkt 146 i den överklagade domen, när den fann att kommissionen, i fråga om den del av stödet som hade ansetts oproportionerligt till följd av att det överskred skillnaden mellan kostnaden för att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München, kunde ”förutsätta” att den skulle snedvrida konkurrensen och att kommissionen därför inte var skyldig att ”bedöma eventuella positiva effekter”.
2) Den första grundens andra del
55.
I den första grundens andra del har BMW gjort gällande att tribunalens slutsats att kommissionen kan förklara den del av ett stöd som överskrider kostnadsdifferensen oförenligt med den inre marknaden utan att bevisa att denna del av stödet snedvrider konkurrensen strider mot rättspraxis.
56.
Enligt min uppfattning kan överklagandet inte bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
57.
BMW har åberopat domen i målet Wam, där domstolen fann att det ankom på kommissionen att ”undersöka huruvida de omtvistade stöden kunde … snedvrida konkurrensen”. (
19
) Detta uttalande gäller emellertid frågan hur stödet skulle betecknas enligt artikel 107.1 FEUF och inte bedömningen av om det var förenligt med den inre marknaden. Vidare fann domstolen i målet Wam, i punkten efter den där ovanstående uttalande gjordes, att kommissionen ”inte var skyldig att utföra en ekonomisk analys av den faktiska situationen på marknaden i fråga” för att fastställa att en statlig åtgärd skulle betecknas som statligt stöd. (
20
)
58.
Visst är det riktigt att tribunalen inte, i punkt 149 i den överklagade domen, bör ha stött sig på sistnämnda uttalande i domen i målet Wam, eftersom det rör frågan huruvida en statlig åtgärd skulle betraktas som stöd, och inte bedömningen av stödets förenlighet med den inre marknaden. Trots detta var det emellertid riktigt av tribunalen att finna, i punkt 146 i den överklagade domen, att kommissionen inte behövde bedöma stödets eventuella positiva effekter på konkurrensen för att fastställa att stöd som är oproportionerligt är oförenligt med den inre marknaden, det vill säga att kommissionen inte måste göra en ekonomisk bedömning i detta avseende.
59.
BMW har också åberopat domen i målet Smurfit Kappa, som avsåg regionalt stöd för ett större investeringsprojekt (uppförande av ett pappersbruk i Brandenburg-Nordost). Visserligen angav tribunalen i denna dom att kommissionen ”enbart kontrollerat att de olägenheter som orsakas av det subventionerade projektet vad gäller snedvridning av konkurrensen har hållits på en begränsad nivå. Kommissionen har dock inte prövat huruvida fördelarna för den regionala utvecklingen överväger dessa olägenheter, oavsett hur obetydliga dessa än må vara” och att detta inte räckte för att förklara stödet oförenligt med den inre marknaden. (
21
) Det ska dock poängteras att tribunalen själv, i domen i målet Smurfit Kappa, observerade att 2009 års kommunikation inte hade antagits när denna dom meddelades. (
22
)
60.
BMW har också åberopat domen i målet Kotnik, där domstolen fann att ”[a]ntagandet av ett meddelande … fråntar … inte kommissionen dess skyldighet att undersöka de specifika och mycket särskilda omständigheter som åberopats av en medlemsstat i ett specifikt fall för att hävda en direkt tillämpning av artikel 107.3 b FEUF och att motivera sitt avslag på en sådan begäran”. (
23
) Av detta följer emellertid inte att kommissionen, i förevarande fall, borde ha bedömt stödets förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF och inte enligt 2009 års meddelande. Tvärtom, när ett meddelande anger kriterier för bedömningen av om vissa stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden kan denna bedömning endast ske direkt enligt artikel 107.3 FEUF på den berörda medlemsstatens förfrågan, som på vederbörligt sätt måste bevisa att det förelåg extraordinära omständigheter som krävde att bestämmelsen tillämpades direkt. (
24
) I förevarande mål har det inte påståtts att Tyskland efterfrågade en direkt tillämpning av artikel 107.3 FEUF.
61.
Min slutsats är att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
3) Den första grundens tredje del
62.
I den första grundens tredje del har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 107.3 FEUF, genom att inte kritisera kommissionen för att den inte undanröjde de tvivel som rådde i fråga om den relevanta marknaden och stödmottagarens ställning på denna marknad. Om kommissionen hade definierat den relevanta marknaden skulle den ha funnit att stödmottagaren inte hade något inflytande på den marknaden och att det därför inte var nödvändigt att minska det anmälda stödet till 17 miljoner euro.
63.
Det är riktigt att det i punkt 37 i 2009 års meddelande har angetts att ”[f]ör att bedöma marknadsandelar och potentiell överkapacitet på en marknad med strukturell nedgång behöver kommissionen definiera den relevanta produktmarknaden och den geografiska marknaden”. Det stycket utgör dock en del av avsnitt 3 i 2009 års meddelande, som rör stödets negativa effekter. Jag har dragit slutsatsen att dessa effekter inte måste bedömas när det har fastställts att stödet är oproportionerligt. Under dessa omständigheter är det således inte ”nödvändigt” för kommissionen att definiera den relevanta marknaden.
64.
Följaktligen ska talan inte bifallas såvitt avser den första grundens tredje del.
4) Den första grundens fjärde del
65.
I den första grundens fjärde del har BMW gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna och bevisningen när den fann att beslutet att investera i Leipzig hade fattats på grundval av ett antagande att stöd skulle beviljas med 17miljoner euro och inte nästan 50 miljoner euro.
66.
Såsom angavs ovan i punkt 40, bör överklagandet avvisas såvitt avser den första grundens fjärde del. Skulle domstolen emellertid komma till motsatt slutsats, kommer jag att visa att överklagandet i alla händelser bör ogillas såvitt avser denna grund.
67.
I detta avseende räcker det att konstatera att det av bolagshandlingar från december 2009 framgick att kostnadsdifferensen mellan de två orterna hade uppskattats till cirka 17 miljoner euro, (
25
) och att det inte var förrän i september 2012, det vill säga efter det att investeringsprojektet i Leipzig hade anmälts till kommissionen den 30 november 2010, (
26
) som Tyskland angav att ytterligare kostnader på 29 miljoner euro tillkom till de 17 miljoner euro som tidigare hade angetts. (
27
) Således missuppfattade inte kommissionen av de faktiska omständigheterna eller bevisningen när den, i punkt 160 i den överklagade domen, fann att kommissionen hade fog för sitt antagande att beslutet att investera i Leipzig hade fattats på grundval av en kostnadsdifferens på 17 miljoner euro och att de ytterligare kostnaderna på 29 miljoner euro inte skulle beaktas.
68.
Min slutsats är att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första grunden, dels då det (delvis, i fråga om fjärde delen) inte kan upptas till prövning, dels då det (delvis, såvitt avser de första, andra och tredje delarna) saknar grund.
B. Den andra grunden: Påstådd överträdelse av artikel 288 FEUF, artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen och principen om icke-diskriminering
1.
Parternas argument
69.
Den andra grunden har anförts till stöd för det alternativa yrkandet, att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i den mån det i detta har fastställs att den del av stödet som överskrider 17 miljoner euro, men inte överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen (för närvarande 22,5 miljoner euro), är oförenligt med den inre marknaden.
70.
Den andra grunden är indelad i två delar.
71.
I den andra grundens första del har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte såväl artikel 288 FEUF som artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen, när den fastställde begränsningen av stödet i det omtvistade beslutet till ett lägre belopp än det som var undantaget från anmälningsplikten.
72.
För det första har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 288 FEUF. Genom att finna att det omtvistade beslutet inte skulle ogiltigförklaras i den del som avsåg begränsningen av stödet till ett lägre belopp än det som angavs i artikel 6.2 i riktlinjerna, godtog tribunalen att ett beslut avvek från en förordning, vilket strider mot artikel 288 FEUF. Detta är inte förenligt med syftet för regionalstöd och det system som har inrättats enligt gruppundantagsförordningen.
73.
Vidare har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen. Ett stödbelopp som är lägre än tröskelvärdet i artikel 6.2 i den förordningen måste anses förenligt med den inre marknaden och, som sådant, betraktas som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i rådets förordning (EG) nr 659/1999. (
28
)
74.
I den andra grundens andra del har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte icke-diskrimineringsprincipen genom att godta den begränsning av stödet som i det omtvistade beslutet gjordes till ett belopp som var lägre än det som var undantaget från anmälningsplikten. Detta var fallet, eftersom BMW:s konkurrenter kunde ha beviljats stöd med ett belopp som uppgick till det belopp som angavs i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
75.
Kommissionen har gjort gällande att den andra grunden inte kan godtas, då den utgör en ny rättslig grund. Dessutom saknar den, i alla händelser, grund.
76.
Enligt kommissionen saknar den andra grundens första del verkan. Stöd som är undantaget från anmälningsplikten enligt artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen utgör inte befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i förordning nr 659/1999. Framför allt utgör det inte godkänt stöd i den mening som avses i led ii i denna bestämmelse.
77.
Enligt kommissionen saknar den andra grundens andra delgrund. För det första är BMW:s argument hypotetiskt. För det andra skulle denna hypotetiska konkurrent endast beviljas stöd upp till det belopp som anges i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen om samtliga villkor som anges i denna förordning är uppfyllda. För det tredje skulle BMW inte befinna sig i samma ställning som denna konkurrent, eftersom denna skulle ha beviljats undantaget stöd, medan BMW skulle ha beviljats godkänt stöd. För det fjärde ska en eventuell särbehandling läggas den aktuella medlemsstaten till last och inte kommissionen.
78.
BMW har i sin svarsskrivelse anfört att den andra grundens första och andra delar kan upptas till prövning, eftersom de inte utgör nya grunder.
79.
Freistaat Sachsen har gjort gällande att tribunalen åsidosatte såväl artikel 288 FEUF som artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen genom att slå fast att beslutet inte skulle ogiltigförklaras i den del det begränsade stödbeloppet till ett lägre belopp än det som var undantaget från anmälningsplikten. Enligt Freistaat Sachsen hotar stöd som är lägre än tröskelvärdet för anmälningsplikten i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen inte konkurrensen. Såsom framgår av fotnoten till punkt 56 i 2009 års meddelande bör stöd beviljas till högst detta belopp. Någon annan lösning skulle innebära att anmält stöd behandlades mindre förmånligt, vilket skulle utgöra en överträdelse av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar.
2.
Bedömning
80.
Den andra grunden har anförts till stöd för det alternativa yrkandet, enligt vilket BMW har anfört att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i den mån det förklarar den del av stödet som överskrider 17 miljoner euro, men inte överskrider tröskelvärdet i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, oförenligt med den inre marknaden. I denna grund har BMW påstått att tribunalen gjort sig skyldig till åsidosättande dels av artikel 288 FEUF och artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen, dels av principen om icke-diskriminering.
a)
Upptagande till prövning
81.
Kommissionen har gjort gällande att den andra grundens första och andra delar inte kan upptas till prövning, eftersom de inte framställdes i tribunalen.
82.
Enligt min uppfattning är detta inte riktigt.
83.
För det första har kommissionen gjort gällande att den grund enligt vilken BMW har gjort gällande att artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen har åsidosatts utgör en ny grund.
84.
Det är riktigt att BMW i sin ansökan i tribunalen endast gjorde gällande att gruppundantagsförordningen hade åsidosatts och inte preciserade vilka bestämmelser i denna förordning som kommissionen påstods ha åsidosatt. Framför allt hänvisade BMW inte till artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen. Emellertid kan den grund som BMW framställde i tribunalen, i vilken anfördes att ”även om anmälan har skett ska ett stödbelopp som högst motsvarar tröskelvärdet för anmälan alltid anses förenligt med den inre marknaden”, endast tolkas som en hänvisning till artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen, med tanke på att det är i dessa artiklar det anges att statligt stöd som uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen (framför allt stöd som är lägre än tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i samma förordning) är förenligt med den inre marknaden. En grund vari påstås att artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen har överträtts kan därför inte anses utgöra en ny grund.
85.
För det andra har kommissionen gjort gällande att BMW:s grund i fråga om åsidosättande av artikel 288 FEUF inte framställdes i målet vid tribunalen.
86.
BMW framställde följande argument i tribunalen: Enligt gruppundantagsförordningen har medlemsstaterna befogenhet att bedöma huruvida stöd som inte överskrider tröskelvärdet i artikel 6.2 i denna förordning är förenligt med den inre marknaden. Kommissionen har därmed inte sådan befogenhet. När kommissionen, såsom i förevarande mål, utövar denna befogenhet och bedömer huruvida stöd som inte överskrider detta tröskelvärde är förenligt med den inre marknaden, strider dess beslut således mot artikel 288 FEUF. Det följer av denna artikel att förordningar, till skillnad från beslut, har allmän giltighet och därmed har företräde framför beslut.
87.
Det är riktigt att BMW inte i tribunalen framställde en grund vari hävdades att artikel 288 FEUF hade åsidosatts. I sin ansökan vid tribunalen angav BMW emellertid att kommissionen, genom att begränsa stödbeloppet till ett lägre belopp än det som var undantaget från anmälningsplikten, ”överskred sin befogenhet och lagstridigt begränsade [Tysklands] behörighet att bevilja stöd utan tidigare anmälan enligt den godkända IZG-ordningen”. Även om någon hänvisning inte gjordes till artikel 288 FEUF kan den grund där BMW har anfört att kommissionen inte hade behörighet att bedöma huruvida den del av stödet som inte överskred tröskelvärdet i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen var förenligt med den inre marknaden och att normhierarkin hade åsidosatts inte anses utgöra en ny grund.
88.
För det tredje har kommissionen gjort gällande att den grund varigenom påstås att principen om icke-diskriminering har åsidosatts är ny.
89.
I detta avseende räcker det med att säga att BMW, i sin ansökan vid tribunalen, anförde att om denna domstol skulle finna att kommissionen inte hade gjort en felaktig bedömning när den begränsade stödbeloppet till ett belopp som var lägre än tröskelvärdet för anmälningsplikten ”skulle detta leda till en otillåten diskriminering av BMW jämfört med andra stödmottagare som, enligt IZG-ordningen, kunde erhålla stöd på upp till 22.5 miljoner euro”. Således är den grund genom vilken BMW har gjort gällande att icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts inte ny.
90.
Enligt min uppfattning kan överklagandet således upptas till prövning såvitt avser den andra grunden.
b)
Prövning i sak
91.
I den andra grunden, som har framställts i andra hand, har BMW gjort gällande att det anmälda stödet på 45257273 euro skulle ha förklarats förenligt med den inre marknaden upp till det belopp som motsvarade tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, vilket i detta fall är 22,5 miljoner euro. (
29
) Kommissionen förklarade dock endast stödet förenligt med den inre marknaden upp till 17 miljoner euro, det vill säga skillnaden mellan kostnaden för att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München. BMW har därför gjort gällande att tribunalen åsidosatte såväl artikel 288 FEUF och artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen som principen om icke-diskriminering, när den fann att det inte var fel av kommissionen att förklara det anmälda stödet förenligt med den inre marknaden endast upp till 17 miljoner euro, och inte upp till 22,5 miljoner euro.
1) Den andra grundens första del
i) Inledning
92.
Enligt BMW skulle det omtvistade stödet ha förklarats förenligt med den inre marknaden upp till ett värde som motsvarade tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, eftersom kommissionen inte är behörig att bedöma huruvida stödåtgärder vars belopp inte överskrider detta tröskelvärde är förenliga med den inre marknaden. När gruppundantagsförordningen antogs överfördes denna befogenhet enligt BMW till medlemsstaterna. Således är stöd förenligt med den inre marknaden när stödbeloppet inte överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen och den berörda medlemsstaten fastställer att alla villkor i denna förordning är uppfyllda. Kommissionen kan inte bedöma huruvida detta stöd är förenligt med den inre marknaden och än mindre fastställa att det inte är det. När stödet emellertid överskrider tröskelvärdet för anmälan enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen kan kommissionen bedöma huruvida den del som överskrider tröskelvärdet, och endast denna del, ska förklaras förenlig med den inre marknaden. Med avseende på den del av stödet som är lägre än tröskelvärdet är kommissionen skyldig att förklara den förenlig med den inre marknaden. Således gjorde tribunalen fel när den fann att kommissionen, i det omtvistade beslutet, kunde begränsa stödet till ett belopp som var lägre än tröskelvärdet i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
93.
Kommissionen, å sin sida, har anfört att den har exklusiv befogenhet att bedöma huruvida stöd är förenligt med den inre marknaden. I detta avseende saknar det relevans huruvida stödbeloppet överskrider tröskelvärdet i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen eller inte. När ett stödbelopp inte överskrider detta tröskelvärde och den berörda medlemsstaten finner att alla villkor i förordningen är uppfyllda kan kommissionen ändå fastställa att stödet inte är förenligt med den inre marknaden. Detta är fallet, eftersom stöd som den berörda medlemsstaten anser uppfylla samtliga villkor i gruppundantagsförordningen inte kan betraktas som godkänt stöd. När stödet överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen kan kommissionen bedöma huruvida detta belopp som helhet är förenligt med den inre marknaden. Den kan fastställa att stödet i sin helhet är oförenligt med den inre marknaden.
94.
Av de skäl som anges nedan anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del. Enligt min uppfattning är kommissionen behörig att bedöma huruvida en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden även om stödbeloppet inte överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen. Av detta följer att när ett stödbelopp, liksom i förevarande mål, överskrider detta tröskelvärde, är kommissionen behörig att bedöma förenligheten av detta belopp i sin helhet och är, till skillnad från vad BMW har gjort gällande, inte skyldig att förklara stödet förenligt med den inre marknaden upp till ett belopp som motsvarar det som undantas från anmälningsplikten.
ii) Kommissionen har exklusiv befogenhet att bedöma huruvida stöd är förenligt med den inre marknaden, oberoende av stödbeloppets storlek
95.
Enligt rättspraxis ankommer det på kommissionen och de nationella domstolarna att genomföra systemet med förebyggande kontroll av planer på att bevilja nytt stöd som har inrättats enligt artikel 108.3 FEUF. I detta avseende har kommissionen och de nationella domstolarna olika och kompletterande roller. Medan bedömningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet, vilken utövas under unionsdomstolarnas överinseende, säkerställer de nationella domstolarna, fram till dess att kommissionen fattar sitt slutliga beslut, skyddet för enskildas rättigheter vid nationella myndigheters eventuella åsidosättande av förbudet i artikel 108.3 FEUF. (
30
)
96.
Jag delar inte BMW:s uppfattning att befogenheten att bedöma stöd som inte överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen överfördes till medlemsstaterna genom antagandet av gruppundantagsförordningen.
97.
I detta avseende ska anmärkas att gruppundantagsförordningen föreskriver allmänna kriterier för att ett stöd ska anses förenligt med den inre marknaden, vilka utgår från kommissionens bakgrund på de områden som omfattas av gruppundantagsförordningen. (
31
) Enligt artikel 3 i gruppundantagsförordningen ska stödåtgärder (
32
)”anses vara förenliga med den [inre] marknaden i den mening som avses i artikel [107.3 FEUF] och ska vara undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel [108.3 FEUF]” när de uppfyller alla villkor i kapitel I i gruppundantagsförordningen och de relevanta bestämmelserna i kapitel II. Artikel 13.1 i gruppundantagsförordningen som gäller regionalt stöd har liknande ordalydelse. Omvänt ska stöd anmälas till kommissionen om det inte uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen och kommissionen ska då genomföra en enskild bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 FEUF. Detta stöd kan inte genomföras förrän kommissionen har utfärdat ett slutligt beslut. Detta är bland annat fallet när stödbeloppet överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, vilket i förevarande fall uppgår till 22,5 miljoner euro. (
33
)
98.
Det är den berörda medlemsstaten som ska bedöma huruvida en stödåtgärd uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen och huruvida det således kan genomföras utan att först anmälas till kommissionen. Såsom kommissionen angav i sitt förslag till vad som skulle komma att bli behörighetsförordningen, (
34
) återspeglade införandet av gruppundantag som gruppundantagsförordningen en ”decentraliser[ing av] kontrollen av statligt stöd”. (
35
)
99.
Förhållandet att den berörda medlemsstaten har fastställt att en stödåtgärd uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen hindrar emellertid inte att kommissionen kontrollerar huruvida dessa villkor är uppfyllda eller inte och, om de inte är det, förklarar stödet oförenligt med den inre marknaden.
100.
Detta är fallet, dels, eftersom behörigheten att bedöma huruvida stöd är förenligt med den inre marknaden har tilldelats kommissionen enligt artikel 107.3 FEUF. Jag kan inte se hur en förordning såsom gruppundantagsförordningen skulle kunna frånta kommissionen behörighet den tillerkänts enligt primärrätten.
101.
Detta innebär att kommissionen har en skyldighet att undersöka ett klagomål, när det lämnas in av en intresserad part, exempelvis en konkurrent till stödmottagaren, vari påstås, bland annat, att en statlig åtgärd har vidtagits i strid med artikel 108.3 FEUF, eftersom den inte uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen. (
36
) Detta framgår av artikel 10.1 andra ledet i förordning nr 659/1999. (
37
)
102.
Vidare är det så, att om den berörda medlemsstaten anser att en stödåtgärd uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen, utgör detta inte en förklaring avseende stödets förenlighet med den inre marknaden. När en nationell domstol kontrollerar huruvida villkoren i gruppundantagsförordningen är uppfyllda tillämpar den allmänna kriterier för förenlighet som kommissionen har fastställt utifrån sin erfarenhet. (
38
) Den genomför inte någon oberoende bedömning av stödåtgärden enligt artikel 107.3 FEUF eller, med avseende på regionalt stöd som beviljats för ett stort investeringsprojekt, 2009 års meddelande. Endast denna sistnämnda bedömning, som kommissionen har exklusiv befogenhet att genomföra, kan leda till en förklaring om att stödet är förenligt med den inre marknaden. (
39
) Såsom anges i tillkännagivandet om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd kan en nationell domstol ”endast bedöma om alla villkor i [gruppundantagsförordningen] är uppfyllda. Om så inte är fallet, kan domstolen inte bedöma om en stödåtgärd är förenlig, eftersom kommissionen ensam är behörig att göra sådana bedömningar.” (
40
)
103.
När en nationell domstol fastställer att ett stödprojekt uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen utgör detta således ”ett antagande om förenlighet med den inre marknaden” såsom tribunalen riktigt angav i punkt 177 i den överklagade domen.
iii) Stöd som uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen är inte befintligt stöd
104.
Av detta följer, såsom kommissionen har gjort gällande och i motsats till vad BMW har anfört, att stöd som enligt den berörda medlemsstaten uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen inte är ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i förordning nr 659/1999. Enligt led ii i denna punkt kan befintligt stöd bland annat vara stöd ”som har godkänts av kommissionen eller av rådet”. Stöd som enligt den berörda medlemsstaten uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen har inte ”godkänts”, eftersom dess förenlighet med den inre marknaden endast har antagits. Stödet har inte godkänts ”av kommissionen eller av rådet”, (
41
) eftersom bedömningen genomfördes av den berörda medlemsstaten. I detta avseende bör anmärkas att en medlemsstat som fastställer att en stödåtgärd uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen endast måste ge kommissionen en sammanfattning av uppgifterna om stödåtgärden. (
42
) En sådan sammanfattning kan uppenbart inte jämföras med de uppgifter som måste tillhandahållas när en stödåtgärd anmäls till kommissionen. (
43
)
105.
Följaktligen utgör stöd som den berörda medlemsstaten felaktigt har ansett uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999. I egenskap av nytt stöd måste det anmälas till kommissionen, (
44
) som kommer att bedöma dess förenlighet med den inre marknaden.
106.
Följaktligen gjorde tribunalen en riktig bedömning, i punkt 176 i den överklagade domen, när den fann att det omtvistade stödet inte utgjorde godkänt befintligt stöd.
107.
Dessutom vill jag understryka att det, till skillnad från vad BMW har gjort gällande, inte framgår av fotnoten till punkt 56 i 2009 års meddelande att Tyskland, i förevarande fall, behåller sin befogenhet att bevilja stöd upp till tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
108.
I fotnoten till punkt 56 till 2009 års meddelande anges endast att ”[n]är stödet beviljats på grundval av en befintlig regional stödordning ska det påpekas att medlemsstaten behåller möjligheten att bevilja detta stöd upp till den nivå som motsvarar det högsta tillåtna belopp som en investering med stödberättigande utgifter på 100 miljoner EUR får ta emot enligt tillämpliga regler”.
109.
Medlemsstaternas befogenhet enligt denna fotnot gäller stöd som beviljas enligt en ”befintlig” ordning, det vill säga, bland annat stöd som har godkänts enligt beslut av kommissionen i enlighet med artikel 1 b ii i förordning nr 659/1999. Denna befogenhet gäller dock inte stöd som beviljas enligt en undantagen ordning, det vill säga enligt en ordning som endast antas vara förenlig med den inre marknaden, då medlemsstaten i fråga har funnit att den uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen. En undantagen stödordning utgör inte ”befintligt” stöd.
110.
I förevarande mål är den rättsliga grunden för det anmälda stödet IZG. (
45
) Tyskland har gjort gällande att IZG uppfyllde villkoren i gruppundantagsförordningen, var undantagen från anmälningsplikten och var förenlig med den inre marknaden. (
46
) Således är IZG inte en ”befintlig” stödordning och BMW kan inte åberopa fotnoten till punkt 56 i 2009 års meddelande som stöd för att Tyskland ska behålla sin behörighet att bevilja stöd upp till tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
111.
Till skillnad från vad BMW har gjort gällande framgår det inte av domen i målet Diputación Foral de Álava att kommissionen endast är behörig att bedöma den del av stödet som överskrider tröskelvärdet. I denna dom fann tribunalen att det stöd som beviljades enligt en godkänd stödordning ”utgjorde ett nytt stöd till den del det överskred den högsta nivå som fastställts i godkännandebeslutet”. (
47
) I domen i målet Diputación Foral de Álava, hade kommissionen emellertid utfärdat ett beslut om godkännande av den relevanta stödordningen. Till skillnad från detta har något sådant beslut inte utfärdats i förevarande mål. Därför kunde kommissionen, såsom tribunalen riktigt fann i punkt 181 i den överklagade domen, bedöma huruvida hela det relevanta stödbeloppet var förenligt med den inre marknaden, utan att överträda de principer som hade slagits fast i domen i målet Diputación Foral de Álava.
112.
Tribunalen gjorde följaktligen inte någon felaktig rättstillämpning när den, i punkt 179 i den överklagade domen, slog fast att fotnoten till punkt 56 i 2009 års meddelande inte hindrade att kommissionen bedömde huruvida stödet i fråga var proportionerligt, med hänsyn till att detta stöd ”skulle bedömas som ett individuellt stöd och inte som ett stöd som beviljats enligt en godkänd regional stödordning”.
113.
Min slutsats är därför att kommissionen är behörig att bedöma huruvida en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden, även om stödbeloppet inte överskrider tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
114.
Av detta följer att när det anmälda stödet, såsom är fallet i förevarande mål, överskrider detta tröskelvärde, kan kommissionen bedöma förenligheten av detta belopp i sin helhet och är, till skillnad från vad BMW har gjort gällande, inte skyldig att förklara stödet förenligt med den inre marknaden upp till ett belopp som motsvarar det som undantas från anmälningsplikten.
115.
Av detta följer också att kommissionen, som jag kommer att visa nedan, kan bedöma stödets förenlighet genom en tillämpning av såväl kriterierna i gruppundantagsförordningen som andra kriterier, exempelvis de som anges i 2009 års meddelande.
iv) Förenligheten kan bedömas mot bakgrund av proportionalitetskriteriet i 2009 års meddelande
116.
I detta avseende bör hänvisning göras till domen i målet Freistaat Sachsen. (
48
)
117.
I denna dom fann domstolen att kommissionen, när stödbeloppet överskrider tröskelvärdet för individuell anmälan i en förordning om gruppundantag, (
49
) kan bedöma detta stöd, inte bara mot bakgrund av kriterierna i den förordningen, utan också mot bakgrund av andra unionsrättsliga kriterier eller instrument. För det första kan kriterierna i nämnda förordning om gruppundantag tillämpas, med tanke på att de materiella bestämmelserna i denna förordning, till skillnad från den bestämmelse som slår fast ett undantag från anmälningsplikten, är tillämpliga. För det andra kan kriterier som inte har slagits fast i detta gruppundantag tillämpas. I detta avseende åberopade domstolen skäl 4 i förordning nr 68/2001, vari anges att den förordningen inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att anmäla stöd och att ”[s]ådana anmälningar kommer att bedömas av kommissionen särskilt utifrån kriterierna i denna förordning, eller i enlighet med tillämpliga gemenskapsriktlinjer och gemenskapsramar, om sådana riktlinjer och gemenskapsramar finns”. (
50
) Enligt domstolen innebar förhållandet att termen ”särskilt” användes i skäl 4 i förordning nr 68/2001, att stödet skulle bedömas, särskilt, men inte uteslutande, mot bakgrund av kriterierna i den förordningen. (
51
) Därför kunde kommissionen tillämpa ett kriterium som inte angavs i förordning nr 68/2001 och kräva att stödet var nödvändigt för att genomföra de relevanta utbildningsåtgärderna. (
52
)
118.
På liknande sätt kan kommissionen, i förevarande mål, för att förklara det omtvistade stödet förenligt med den inre marknaden, kräva att det uppfyller kriteriet i punkt 33 i 2009 års meddelande, det vill säga att stödbeloppet ska vara begränsat till skillnaden mellan kostnaden för att investera i Leipzig och kostnaden för att investera i München (17 miljoner euro). I detta avseende ska anmärkas att det i skäl 7 i gruppundantagsförordningen, på samma sätt som i skäl 4 i förordning nr 68/2001, anges att det inte ”bör … hindra medlemsstaterna från att ändå anmäla” regionalt och att ”[k]ommissionen kommer att bedöma sådant stöd framför allt på grundval av de villkor som anges i denna förordning och i överensstämmelse med de kriterier som fastställs i särskilda riktlinjer eller rambestämmelser som kommissionen antagit”. (
53
)
119.
Tribunalen gjorde följaktligen inte någon felaktig bedömning när den, i punkt 173 i den överklagade domen, slog fast att stödet i fråga skulle bedömas enligt 2009 års meddelande, riktlinjerna och artikel 107.3 FEUF.
v) Slutsats
120.
Detta innebär således att tribunalen inte åsidosatte artiklarna 3 och 13.1 i gruppundantagsförordningen genom att finna att kommissionen kunde begränsa stödet till ett belopp som var lägre än kravet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen, eftersom dessa bestämmelser endast slår fast ett antagande om att stöd som uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen är förenligt med den inre marknaden. När ett stödbelopp överskrider detta tröskelvärde hindrar inte dessa bestämmelser att kommissionen bedömer huruvida åtgärden i fråga, mot bakgrund av andra kriterier än de som anges i gruppundantagsförordningen, är förenlig med den inre marknaden och fastställer, på grundval av dessa kriterier, att stödet är förenligt med den inre marknaden upp till ett belopp som är lägre än det som utlöser anmälningsplikten i artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
121.
Det framgår också att tribunalen inte åsidosatte artikel 288 FEUF, eftersom det omtvistade beslutet är förenligt med gruppundantagsförordningen.
122.
Min slutsats är att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2) Den andra grundens andra del
123.
I den andra grundens andra del har BMW gjort gällande att tribunalen åsidosatte icke-diskrimineringsprincipen, genom att slå fast att kommissionen kunde begränsa det stöd som beviljats BMW till ett belopp som var lägre än det som var undantaget från anmälningsplikten, samtidigt som BMW:s konkurrenter, enligt IZG, skulle ha beviljats stöd upp till tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen.
124.
I detta avseende räcker det med att säga att stöd som, i enlighet med IZG, beviljas en hypotetisk konkurrent till BMW utan föregående anmälan till kommissionen, inte skulle utgöra befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i förordning nr 659/1999. Till skillnad från detta har kommissionen, i det omtvistade beslutet, förklarat det stöd som BMW beviljades i förevarande mål förenligt med den inre marknaden (om än endast upp till ett belopp på 17 miljoner euro). Detta utgör därför befintligt stöd. Detta innebär, såsom kommissionen har gjort gällande, att omständigheterna i den hypotetiska konkurrentens fall och BMW:s fall inte är identiska och att talan inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens andra del.
125.
Av detta följer att överklagandet inte kan bifallas på den andra grunden. Överklagandet ska således ogillas.
VI. Anslutningsöverklagandet
A. Parternas argument
126.
Kommissionen har framställt ett anslutningsöverklagande och yrkat att domstolen ska upphäva, dels, beslutet av den 11 maj 2015 varigenom Freistaat Sachsen gavs rätt att intervenera i målet avseende delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och, dels, beslutet i den överklagade domen varigenom fastställdes att interventionen kunde upptas till prövning och att intervenientens argument kunde beaktas. Kommissionen har också yrkat att domstolen ska avgöra ärendet slutligt och avslå Freistaat Sachsens interventionsansökan.
127.
Kommissionen har anfört att anslutningsöverklagandet kan upptas till prövning.
128.
I detta avseende har kommissionen gjort gällande att beslutet av den 11 maj 2015 och beslutet i den överklagade domen angående interventionens upptagande till prövning kan vara föremål för ett anslutningsöverklagande i enlighet med artikel 178.1 eller 2 i domstolens rättegångsregler. Det beslut där tribunalen felaktigt beviljat interventionsansökan kan ifrågasättas i överklagandet av den slutliga domen, som ett förfarandefel som påverkade kommissionens intressen negativt. Genom att tribunalen, i punkterna 20, 21, 27, 31, 55, 57, 77, 97, 98, 124, 152, 163, 176, 177 och 180 i den överklagade domen, beaktade de argument som Freistaat Sachsen framställt, utökade den saken i målet, vilket påverkade kommissionens processuella intressen negativt.
129.
Kommissionen har framställt tre grunder till stöd för sitt anslutningsöverklagande.
130.
I den första grunden har kommissionen gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol genom att finna, i punkt 20 i beslutet av den 11 maj 2015, att Freistaat Sachsen hade ett intresse av utgången av den tvist som underställts tribunalen och därför kunde intervenera vid tribunalen med anledning av de påstådda ekonomiska återverkningar som härrörde från det faktum att investeringen gjordes i Leipzig. Enligt kommissionen har en part endast ett intresse av utgången av målet om denna utgång kan påverka partens rättsliga ställning.
131.
I den andra grunden har kommissionen gjort gällande att om domstolen skulle finna att ett intresse av utgången av den tvist som underställts domstolen kan vara ekonomiskt, gjorde tribunalen en felaktig bedömning genom att finna att Freistaat Sachsen hade ett sådant intresse. Freistaat Sachsen endast kunde ha ett intresse av en talan som yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i sin helhet, och inte av en talan som yrkade att det skulle ogiltigförklaras i den mån det förklarade den andel av stödet som överskred 17 miljoner euro oförenligt med den inre som marknaden.
132.
I sin tredje grund har kommissionen gjort gällande att tribunalen åsidosatte bevisbördereglerna genom att inte förelägga Freistaat Sachsen att åberopa bevisning till stöd för sitt påstående att den hade ett ekonomiskt intresse av målets utgång.
133.
Freistaat Sachsen har gjort gällande att anslutningsöverklagandet ska avvisas eller, i alla händelser, ogillas. Anslutningsöverklagandet ska avvisas, dels, då tribunalens beslut att bevilja interventionsansökan inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 178.1 eller 2 i domstolens rättegångsregler och dels, då det i artikel 57 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs att ett beslut från tribunalen att avslå en interventionsansökan kan överklagas, men inte att ett beslut att bevilja en sådan ansökan kan överklagas. I alla händelser ska anslutningsöverklagandet ogillas, eftersom det räcker att en person har ett ekonomiskt intresse av utgången av ett mål vid tribunalen för att kunna intervenera i detta.
134.
BMW har gjort gällande att anslutningsöverklagandet ska avvisas, eftersom kommissionen inte har förklarat hur tribunalen åsidosatte kommissionens processuella intresse genom att i den överklagade domen beakta de argument som framställts av Freistaat Sachsen. BMW har vidare gjort gällande att anslutningsöverklagandet är verkningslöst, eftersom de aktuella argumenten inte endast framställdes av Freistaat Sachsen, utan också av BMW. I alla händelser ska anslutningsöverklagandet ogillas.
B. Bedömning
135.
Genom anslutningsöverklagandet har kommissionen yrkat att beslutet av den 11 maj 2015 ska ogiltigförklaras och att den överklagade domen, i den del den innehåller ett beslut att interventionstalan kan upptas till prövning och i den del tribunalen i punkterna 20, 21, 27, 31, 55, 57, 77, 97, 98, 124, 152, 163, 176, 177 och 180 i den överklagade domen beaktade de argument som enbart Freistaat Sachsen hade framställt (till skillnad från de argument som Freistaat Sachsen och BMW hade framställt).
136.
BMW och Freistaat Sachsen har gjort gällande att anslutningsöverklagandet ska avvisas eller, i alla händelser, ogillas.
137.
Det ska påpekas att domstolen, om den går på min linje och finner att överklagandet ska avvisas, kan anse att det inte är nödvändigt att pröva anslutningsöverklagandet.
138.
Det kan vara fallet, eftersom syftet med anslutningsöverklagandet är att den överklagade domen ska upphävas i den mån det innehåller ett beslut som beviljar interventionsansökan och i den mån intervenientens argument har beaktats i den. Om domstolen skulle finna att tribunalen gjort sig skyldig till fel i detta avseende är det inte självklart att den överklagade domen skulle upphävas. Den överklagade domen kan endast upphävas om domstolen finner att tribunalen felaktigt ogillade ett yrkande eller underkände en grund från en part, inte från intervenienten. Detta är fallet, eftersom intervenienten inte har rätt att framställa egna yrkanden och grunder. (
54
) Således skulle den överklagade domen fastställas, även om domstolen skulle finna att tribunalen felaktigt beviljade Freistaat Sachsens interventionsansökan. (
55
) Det ska betonas att kommissionen själv har gjort gällande att den överklagade domen inte ska upphävas om domstolen finner att tribunalen felaktigt beviljade Freistaat Sachsens interventionsansökan (men att förefarandefelet inför tribunalen därmed skulle ha avhjälpts).
139.
För fullständighetens skull ska jag emellertid bedöma anslutningsöverklagandet. Min uppfattning är att det ska avvisas, är verkningslöst eller, i alla händelser, ska ogillas.
1.
Huruvida anslutningsöverklagandet kan tas upp till prövning
140.
Freistaat Sachsen har gjort gällande att anslutningsöverklagandet ska avvisas dels då det i artikel 57 första stycket i domstolens stadga föreskrivs att ett beslut av tribunalen att avslå en interventionsansökan kan överklagas, men inte att ett beslut bevilja en sådan ansökan kan överklagas, dels då ett beslut att bevilja en interventionsansökan inte kan betraktas som ett beslut som kan överklagas i den mening som avses i artikel 178.1 eller 2 i domstolens rättegångsregler.
141.
Enligt min uppfattning ska anslutningsöverklagandet avvisas i sin helhet. Nedan ska jag förklara varför jag har kommit fram till detta.
142.
I detta avseende ska jag bedöma huruvida anslutningsöverklagandet kan upptas till prövning, för det första i den del som avser beslutet av den 11 maj 2015, för det andra i den del som avser den överklagade domen i den mån denna innehåller ett beslut angående möjligheten att uppta interventionstalan till prövning och för det tredje i den del som avser den överklagade domen i den mån tribunalen, i denna dom, beaktade de argument som påstås endast ha framställts av Freistaat Sachsen. Till sist ska jag bedöma kommissionens argument om att domstolen är skyldig att ex officio pröva huruvida en ansökan om att få intervenera i ett mål vid tribunalen kan upptas till prövning, när intervenienten i första instans anhängiggör ett anslutningsöverklagande i domstolen eller, som i förevarande mål, när intervenienten i första instans inkommer med yttranden till domstolen.
a)
Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende beslutet av den 11 maj 2015
143.
Jag anser att anslutningsöverklagandet, i den del som avser beslutet av den 11 maj 2015, enligt vilket tribunalen beviljade Freistaat Sachsens interventionsansökan, ska avvisas, eftersom ett beslut om att tillåta intervention inte kan överklagas.
144.
I detta avseende anges i artikel 178.1 i domstolens rättegångsregler att ett anslutningsöverklagande ska avse upphävandet av ”tribunalens avgörande”. I artikel 178.2 i dessa regler anges vidare att ett anslutningsöverklagande även får avse upphävandet av ”ett uttryckligt eller tyst beslut i frågan huruvida talan vid tribunalen kunde tas upp till prövning”.
145.
För det första omfattas beslutet av den 11 maj 2015 inte av artikel 178.2 i domstolens rättegångsregler, eftersom det är ett beslut rörande upptagande till prövning av en interventionstalan inför tribunalen och inte ett beslut avseende upptagande till prövning av talan vid den domstolen.
146.
För det andra omfattas detta beslut, enligt min uppfattning, inte heller av artikel 178.1 i domstolens rättegångsregler.
147.
I detta avseende ska artikel 178 i domstolens rättegångsregler tolkas i jämförelse med artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. (
56
) I sistnämnda bestämmelse definieras vilka avgöranden som får överklagas, nämligen tribunalens ”slutliga avgörande”, avgöranden av tribunalen ”som endast delvis avgör sakfrågan” och avgöranden ”som avgör en rättegångsfråga om bristande behörighet eller något annat processhinder”.
148.
Beslutet att bevilja intervention kan inte betraktas som ett slutligt avgörande i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. (
57
) Inte heller kan det betraktas som ett beslut som endast delvis avgör sakfrågan. (
58
) Frågan uppkommer emellertid om beslutet att bevilja intervention kan betraktas som ett beslut som avgör en rättegångsfråga om ett processhinder, med tanke på att det i nämnda bestämmelse inte anges huruvida processhindret ska avse talan eller interventionen.
149.
Enligt rättspraxis kan ett ogillande från tribunalen av en invändning om rättegångshinder som anförts mot en talan bli föremål för ett överklagande (och anslutningsöverklagande), även om tribunalen senare i samma dom ogillat talan. (
59
) Ett sådant beslut kan betraktas som ett avgörande som avgör en rättegångsfråga om ett processhinder i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
150.
Omvänt har följande beslut inte ansetts kunna överklagas: Ett beslut av ordföranden för rätten att inte förena två mål, (
60
) ett beslut genom vilket tribunalen förpliktar kommissionen att förete vissa handlingar, (
61
) ett beslut genom vilket personaldomstolen i enlighet med förfarandet i artikel 8.2 i bilagan till stadgan för Europeiska unionens domstol förklarar sig obehörig och hänskjuter målet till domstolen eller tribunalen, (
62
) ett beslut från personaldomstolen om att vissa delar av en inlaga ska tas bort på grund av deras kränkande natur, (
63
) ett beslut genom vilket tribunalens justitiesekreterare avslår klagandens begäran att få företrädas av en Trade Mark and Design Litigtor, (
64
) ett beslut att avslå en ansökan om rättshjälp, (
65
) ett beslut att avslå en jävsinvändning mot en domare (
66
) och ett beslut av tribunalen att skjuta upp handläggningen fram till dess att domstolen har dömt i ärendet inför den angående ogiltigförklaring av samma åtgärd som har överklagats i tribunalen. (
67
) Dessa beslut är följaktligen inte beslut som avgör en rättegångsfråga i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol (annars skulle de ha kunnat överklagas).
151.
Enligt min uppfattning kan ett beslut att bevilja intervention inte betraktas som ett beslut som avgör en rättegångsfråga om ett processhinder i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Det är riktigt att ett beslut att bevilja intervention, till skillnad mot de flesta av de beslut som har citerats i föregående punkt, inte kan betraktas som en enkel handläggningsåtgärd, med tanke på att intervenienten i första instans kan överklaga tribunalens dom, (
68
) och att intervenienten skulle betraktas som en part i målet vid domstolen, om en part i förfarandet vid första instans skulle överklaga tribunalens dom. (
69
) Icke desto mindre gäller de beslut som har beskrivits ovan i punkt 149, som anses kunna överklagas, frågan huruvida talan, och inte interventionen, kan upptas till prövning. Av detta följer, enligt min uppfattning, att ett beslut att bevilja intervention inte kan betraktas som ett beslut som avgör en rättegångsfråga och att det därför faller utanför tillämpningsområdet för artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
152.
För det tredje ska betonas att det i artikel 57 första stycket i samma stadga föreskrivs att ett beslut att avslå en interventionsansökan kan överklagas och att det är den person som fått avslag på en interventionsansökan som kan överklaga. Det följer således e contrario av denna bestämmelse att ett beslut att bevilja en interventionsansökan inte kan överklagas.
153.
För det fjärde ligger detta i linje med interventionens accessoriska karaktär. Det framgår av artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 132.2 i domstolens rättegångsregler att intervention endast får ske i syfte att, helt eller delvis, stödja en av parternas yrkanden. (
70
) Vidare kan intervenienten inte framställa rättsliga grunder som inte framställts av den part som interventionen stöder. (
71
) Om en person felaktigt skulle ges rätt att intervenera skulle detta därför inte ändra föremålet för tvisten.
154.
Således ska anslutningsöverklagandet avvisas i den del som avser beslutet av den 11 maj 2015.
b)
Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende den överklagade domen i den mån denna innehåller ett beslut om att bevilja interventionsansökan
155.
I anslutningsöverklagandet har yrkats att inte bara beslutet av den 11 maj 2015 ska upphävas, utan också att den överklagade domen ska upphävas i den mån denna innehåller ett beslut om att bevilja interventionsansökan från Freistaat Sachsen.
156.
Jag delar kommissionens uppfattning att den överklagade domen innehåller ett (tyst) beslut om att tillåta intervention. I annat fall skulle det inte i denna dom ha gjorts hänvisning till argument som framställts av Freistaat Sachsen.
157.
Till skillnad mot vad kommissionen har gjort gällande anser jag emellertid inte att detta beslut kan överklagas.
158.
Såsom jag har visat ovan i punkterna 148–151 utgör tribunalens beslut att bevilja interventionsansökan inte ett ”avgörande” i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Det saknar relevans för frågan huruvida ett beslut av tribunalen utgör ett ”avgörande” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, huruvida beslutet har intagits i en separat handling, såsom beslutet av den 11 maj 2015, eller om det utgör en del av den överklagade domen.
159.
Vidare är mina argument i punkt 153 i detta förslag angående anslutningsöverklagandet mot beslutet av den 11 maj 2015 också tillämpliga på anslutningsöverklagandet av den överklagade domen i den mån det innehåller ett beslut angående interventionens upptagande till prövning.
160.
Anslutningsöverklagandet avseende den överklagade domen i den mån denna innehåller ett beslut om att bevilja interventionsansökan från Freistaat Sachsen ska således avvisas.
161.
Detta innebär emellertid endast att tribunalens beslut att bevilja interventionsansökan inte kan utgöra föremålet för ett överklagande, med hänsyn till att det inte är ett ”avgörande” i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Detta innebär inte att förhållandet att en intervention ansågs kunna upptas till prövning i första instans inte kan angripas överhuvud taget vid domstolen.
162.
Tvärtom kan förhållandet att en intervention i första instans ansågs kunna upptas till prövning överklagas i form av en grund enligt vilken det görs gällande att ett rättegångsfel har förekommit i tribunalen i den mening som avses i artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Denna grund ska emellertid endast prövas av domstolen om den har framställts i ett överklagande som ska upptas till prövning. För att överklagandet ska kunna upptas till prövning måste det avse upphävandet av ett ”avgörande” från tribunalen i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Med andra ord måste dess föremål vara ett annat beslut än det beslut genom vilket interventionsansökan beviljades, eftersom ett sådant beslut, såsom jag nämnt ovan, inte är ett ”avgörande” i den mening som avses i den bestämmelsen.
163.
Exempelvis prövade domstolen i målet Gaki-Kakouri en grund vari påstods att tribunalen, genom att inte tillåta bevisning som framlagts av en part, hade åsidosatt artikel 85.3 i domstolens rättegångsregler och principen om parternas likställdhet i processen. I det målet avsåg överklagandet emellertid inte ett upphävande av tribunalens beslut att inte tillåta bevisningen. Överklagandet avsåg i stället upphävandet av det beslut, som hade intagits i domslutet, genom vilket tribunalen ogillade talan mot domstolens beslut att inte bevilja sökanden, änkan till en tidigare domare vid domstolen, efterlevandepension. (
72
)
164.
I förevarande mål har kommissionen i anslutningsöverklagandet gjort gällande inte bara att beslutet i den överklagade domen, genom vilket tribunalen beviljade Freistaat Sachsens interventionsansökan, kan överklagas, (
73
) utan också att beslutet innebär ett rättegångsfel i den mening som avses i artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. I detta avseende vill jag betona att den grund där det görs gällande att det beslut genom vilket interventionsansökan beviljades utgör ett rättegångsfel har framställts i ett anslutningsöverklagande där det har yrkats att just detta beslut ska upphävas. Till skillnad mot detta framställdes i målet Gaki-Kakouri grunden om att det beslut genom vilket bevisningen inte tilläts utgjorde rättegångsfel i ett överklagande som avsåg upphävandet av ett annat beslut av tribunalen, som angavs hade intagits i tribunalens domslut. I förevarande mål kan domstolen därför inte pröva den grund där det görs gällande att det förekommit ett rättegångsfel i tribunalen, eftersom den har framställts i ett anslutningsöverklagande som ska avvisas, eftersom det inte avser upphävandet av ett ”avgörande” i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. (
74
)
c)
Upptagande till prövning av anslutningsöverklagandet avseende den överklagade domen i den mån argument som endast har framställts av Freistaat Sachsen har beaktats i denna
165.
Slutligen har kommissionen, i anslutningsöverklagandet, yrkat att den överklagade domen ska upphävas i den mån de argument som endast har framställts av Freistaat Sachsen har beaktats i punkterna 20, 21, 27, 31, 55, 57, 77, 97, 98, 124, 152, 163, 176, 177 och 180 i denna.
166.
Jag kan inte se hur tribunalen, genom att underkänna eller godta argument, och inte grunder eller yrkanden, kan anses ha meddelat ett ”avgörande” i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Anslutningsöverklagandet mot den överklagade domen i den mån argument som endast har framställts av Freistaat Sachsen har beaktats i denna ska därför avvisas.
167.
I alla händelser saknar detta anslutningsöverklagande verkan. Faktum är att tribunalen, i de punkter i den överklagade domen som kommissionen har hänvisat till, antingen inte har prövat de argument som intervenienten har framställt, (
75
) har prövat argument som har framställts av intervenienten och BMW, (
76
) eller har underkänt argument som endast har framställts av Freistaat Sachsen. (
77
)
d)
Ingen skyldighet för domstolen att ex officio pröva huruvida interventionsansökan i första instans kan upptas till prövning
168.
I domen i målet Stadtwerke Schwäbisch Hall fann domstolen att den, vid en prövning av ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, var skyldig att pröva, vid behov ex officio, huruvida talan kunde tas upp till prövning i första instans. (
78
)
169.
Kommissionen har åberopat denna dom till stöd för att domstolen är skyldig att pröva, ex officio, huruvida en ansökan att intervenera vid tribunalen kan upptas till prövning i domstolen, när intervenienten i första instans inger ett anslutningsöverklagande eller inkommer med yttranden i domstolen.
170.
Detta argument kan inte godtas.
171.
I förevarande mål har kommissionen ifrågasatt att en intervention i tribunalen kan upptas till prövning och inte att talan i den domstolen kan upptas till prövning, vilket var fallet i målet Stadtwerke Schwäbisch Hall och efterföljande rättspraxis. (
79
) Det ska understrykas att om domstolen skulle finna att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den beviljade inventionsansökan saknar detta betydelse för frågan huruvida talan i tribunalen kan upptas till prövning. (
80
)
172.
Det är riktigt att intervenienten i första instans, om tribunalen felaktigt skulle bevilja en interventionsansökan, kan överklaga tribunalens dom och, i domstolen, framställa grunder som inte har framställts av den part som interventionen stödde i första instans. (
81
) Det ska dock påpekas att varje person som kan motivera att den har ett intresse av utgången av den tvist som har underställts domstolen kan intervenera i tribunalen i enlighet med artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Det ska också påpekas att intervenienter i första instans, enligt artikel 56 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, endast får överklaga tribunalens beslut om det påverkar dem direkt. Enligt min uppfattning kan tribunalens beslut inte anses påverka en person direkt, när denna person inte har något intresse av utgången av det mål som har framställts i tribunalen och därmed inte har rätt att intervenera. I alla händelser kan övriga parter i målet vid domstolen inkomma med yttranden till svar på intervenientens yttranden i första instans.
173.
Följaktligen anser jag att anslutningsöverklagandet ska avvisas i sin helhet.
174.
För fullständighetens skull ska jag emellertid visa att det i alla händelser ska ogillas.
2.
Prövning i sak
175.
Kommissionen har framställt tre grunder till stöd för anslutningsöverklagandet, där den gör gällande dels ett åsidosättande av artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, dels ett rättegångsfel avseende den rättsliga klassificeringen av de faktiska omständigheterna och dels en överträdelse av bevisbördereglerna.
a)
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol
176.
I den första grunden för anslutningsöverklagandet har kommissionen gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, genom att i punkt 20 i beslutet av den 11 maj 2015, slå fast att Freistaat Sachsen hade ett intresse av utgången av målet vid tribunalen, eftersom det omtvistade beslutet gjorde att delstaten Freistaat Sachsen gick miste om den ekonomiska förmån som härrörde från ett stöd på 45 miljoner euro och inte 17 miljoner euro.
177.
Enligt artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan varje person som kan motivera att den har ett intresse av utgången av den tvist som har underställts domstolen intervenera.
178.
Enligt fast rättspraxis gäller att begreppet ”intresse av utgången av … tvist[en]”, i den mening som avses i den bestämmelsen, ska definieras med utgångspunkt i själva saken i tvisten och förstås som ett direkt och faktiskt intresse av huruvida yrkandena som sådana vinner bifall, och inte som ett intresse i förhållande till de åberopade grunderna och argumenten. Uttrycket ”utgången av … tvist[en]” hänvisar nämligen till det slutliga avgörande som följer av att yrkandena bifalls, så som det skulle vara utformat i domslutet i domen. Det ska i detta hänseende bland annat kontrolleras att interventionssökanden berörs direkt av den angripna rättsakten och att det står klart att denna har ett intresse av utgången av tvisten. En interventionssökandes intresse av utgången av tvisten kan i princip endast anses vara tillräckligt direkt om utgången kan förändra interventionssökandens rättsliga ställning. (
82
)
179.
Kommissionen har gjort gällande att ett intresse av utgången av tvisten i den mening som avses i artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol endast kan vara ett rättsligt intresse, inte ett ekonomiskt intresse.
180.
Freistaat Sachsen och BMW har anfört att det räcker med ett ekonomiskt intresse. Till stöd för detta har de åberopat beslutet i målet Ramondín, där domstolen fann att Comunidad Autónoma de La Rioja hade ett intresse av utgången av ett mål om ogiltigförklaring av ett beslut där kommissionen förklarade att den stödordning som hade antagits av Territorio Histórico de Álava inte var förenlig med den inre marknaden. I detta beslut anmärkte domstolen att Comunidad Autónoma de La Rioja gränsar till Territorio Histórico de Álava och att Ramondín, ett företag som hade legat i La Rioja sedan 1971, gynnades av den stödordningen i fråga när det flyttade till Álava. (
83
)
181.
Det är riktigt, såsom kommissionen har betonat, att det enligt den rättspraxis som har anförts ovan i punkt 178 krävs att interventionssökandens rättsliga ställning ändras, eller kan ändras genom det berörda målet.
182.
Enligt denna rättspraxis gäller detta krav emellertid endast ”i princip”. Det ska anmärkas att Comunidad Autónoma de La Rioja, i domen i målet Ramondín, ansågs ha ett intresse av utgången i målet, eftersom nämnda stödordning gjorde att vissa företag som låg i La Rioja flyttade, och hade en negativ påverkan på konkurrenssituationen för de företag som stannade kvar i La Rioja. I förevarande mål rör det omtvistade beslutet uppförande av en ny produktionsanläggning i Sachsen och interventionssökanden är just Freistaat Sachsen. Målet rör regionalt stöd och interventionssökanden är det stödområde vars ekonomiska utveckling främjas genom stödet i fråga. Enligt min uppfattning kan ett ekonomiskt intresse i en sådan situation anses tillräckligt direkt. Omständigheterna i förevarande mål skiljer sig från omständigheterna i målet Provincia di Ascoli Pisceno, där domstolen fann att ett italienskt område, vars ekonomiska struktur påstods i huvudsak vara beroende av skotillverkning, inte hade något intresse av utgången av en talan om ogiltigförklaring av en förordning som införde en antidumpningstull på import av vissa skodon med överdelar av läder med ursprung i Folkrepubliken Kina. (
84
)
183.
Det är riktigt, såsom kommissionen har gjort gällande, att Comunidad Autónoma de La Rioja, i målet Ramondín, hade framställt ett klagomål till kommissionen, vilket Freistaat Sachsen inte har gjort i förevarande mål. I domen i målet Ramondín stödde sig domstolen emellertid inte på denna aspekt. Dessutom följer det av rättspraxis att deltagande i det administrativa förfarandet och inkommande med klagomål är några av de omständigheter som kan visa att det finns ett intresse av utgången av målet. (
85
) Detta innebär dock inte att det är ett krav att ett klagomål har ingetts, för att kunna visa att det finns ett intresse av utgången av målet.
184.
Således ska överklagandet ogillas i den del som avser den första grunden.
b)
Den andra grunden: Påstående om fel vid klassificeringen av de faktiska omständigheterna
185.
I den andra grunden har kommissionen gjort gällande att om domstolen skulle finna att ett ekonomiskt intresse kan utgöra ett intresse av utgången i målet i den mening som avses i artikel 40 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, gjorde tribunalen en felaktig bedömning genom att finna att Freistaat Sachsen hade ett sådant intresse. Enligt kommissionen kan Freistaat Sachsen endast ha ett intresse av utgången av en talan som avsåg en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i sin helhet. Däremot kan Freistaat Sachsen inte ha något intresse av utgången av en talan som avser ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den mån det förklarade den andel av stödet som överskred 17 miljoner euro oförenligt med den inre marknaden.
186.
Jag anser att anslutningsöverklagandet ska ogillas såvitt avser den andra grunden. Enligt min uppfattning har Freistaat Sachsen ett intresse av att gynnas av de ekonomiska effekter av ett stöd till ett belopp som var tre gånger så stort som det stöd som i det omtvistade beslutet förklarats inte vara förenligt med den inre marknaden.
187.
Således kan anslutningsöverklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
c)
Den tredje grunden: Överträdelse av bevisbördereglerna
188.
I den tredje grunden har kommissionen gjort gällande att tribunalen, genom att inte förelägga Freistaat Sachsen att åberopa bevisning till stöd för att den hade ett intresse av utgången av målet, åsidosatte den regel enligt vilken det följer att det normalt är den person som till stöd för sin talan påstår att vissa omständigheter föreligger, som ska åberopa bevisning för att styrka dessa omständigheter.
189.
Det ska noteras att tribunalen, i punkt 19 i beslutet av den 11 maj 2015, anmärkte att Freistaat Sachsen hade angett att stödet i fråga skulle skapa 800 jobb, ge upphov till synergier med de lokala bilindustrierna, bidra till en överföring av kunskap och påskynda innovationsprocessen. Det är riktigt att Freistaat Sachsen inte åberopade bevisning till stöd för dessa påståenden. Det är dock också riktigt att kommissionen, i sina synpunkter på interventionsansökan, inte bestred dessa faktiska påståenden och att tribunalen, i punkt 20 i beslutet av den 11 maj 2015, betonade att dessa påståenden inte hade bestritts. Enligt min uppfattning åsidosatte tribunalen under dessa omständigheter inte bevisbördereglerna.
190.
Anslutningsöverklagandet kan därför inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
191.
Jag anser därmed att anslutningsöverklagandet ska ogillas.
VII. Rättegångskostnaderna
192.
I enlighet med artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
193.
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i samma regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av den vinnande parten. Kommissionen har yrkat att BMW ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. BMW har tappat målet och ska därför ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 184.4 i domstolens rättegångsregler kan domstolen, när en intervenient i första instans deltar i överklagandet, besluta att denne ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader. Eftersom Freistaat Sachsen deltog i överklagandet ska den bära sina rättegångskostnader i fråga om huvudöverklagandet.
194.
Med avseende på anslutningsöverklagandet har Freistaat Sachsen yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Freistaat Sachsens yrkande bifallas. Eftersom BMW deltog i anslutningsöverklagandet ska BMW bära sina rättegångskostnader i fråga om anslutningsöverklagandet.
VIII. Förslag till avgörande
195.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
–
ogilla överklagandet,
–
avvisa anslutningsöverklagandet,
–
förplikta Bayerische Motoren Werke AG att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen med anledning av huvudöverklagandet,
–
förplikta Freistaat Sachsen att bära sina rättegångskostnader med anledning av huvudöverklagandet,
–
förplikta Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Freistaat Sachsen med anledning av anslutningsöverklagandet, och
–
förplikta Bayerische Motoren Werke AG att bära sina rättegångskostnader med anledning av anslutningsöverklagandet.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Dom av den 12 september 2017, Bayerische Motoren Werke/kommissionen (T‑671/14, EU:T:2017:599) (nedan kallad den överklagade domen).
(
3
)	Beslut av den 9 juli 2014 om det statliga stöd SA. 32009 (2011/C) (f.d. 2010/N) som Förbundsrepubliken Tyskland planerar att genomföra till förmån för BMW för ett stort investeringsprojekt i Leipzig (EUT L 113, 2016, s. 1).
(
4
)	Beslut av den 11 maj 2015, Bayerische Motoren Werke/kommissionen (T-671/14, ej publicerat, EU:T:2015:322) (nedan kallat beslutet av den 11 maj 2015).
(
5
)	EUT L 214, 2008, s. 3.
(
6
)	Här bör anges att stödet anmäldes i ett belopp på 49 miljoner euro och sedan, efter det att Tyskland gjort ändringar i anmälan, sänktes till 48,125 miljoner euro (motsvarande ett diskonterat värde på 45257273 euro) (se skälen 22 och 189 i det omtvistade beslutet).
(
7
)	BGBl. 2008 I, s. 2350. IZG omfattades av ett gruppundantag enligt X 167/2008 (EUT C 280, 2009, s. 7).
(
8
)	EUT C 54, 2006, s. 13. Enligt punkt 68 i riktlinjerna ska kommissionen inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF, dels, när det regionalstöd som beviljats för en stor investering ”överstiger 75 % av det högsta tillåtna stödbelopp som kan beviljas för en investering med stödberättigande utgifter på 100 miljoner euro,” genom tillämpning av gällande regionala stödtak och, dels, när stödmottagaren har mer än 25 procent av försäljningen av den berörda produkten eller om den produktionskapacitet som skapas genomprojektet motsvarar mer än 5 procent av marknaden.
(
9
)	EUT C 223, 2009, s. 3.
(
10
)	Med ett stort investeringsprojekt avses stödberättigade kostnader som överskrider 50 miljoner euro (se punkt 60 i riktlinjerna).
(
11
)	Se skälen 2–4 i det omtvistade beslutet.
(
12
)	Såsom nämnts ovan ska kommissionen inleda det formella granskningsförfarandet när tröskelvärdet i punkt 68 i riktlinjerna har överskridits (se ovan fotnot 8). I fotnot 63 i riktlinjerna angavs att kommissionen skulle ”utarbeta ytterligare vägledning” om bedömningen av stödets förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen antog sådan ytterligare vägledning genom antagandet av 2009 års meddelande (se punkt 8 i detta meddelande).
(
13
)	Se punkt 2 i 2009 års meddelande.
(
14
)	Se punkterna 11–36 i 2009 års meddelande.
(
15
)	Se punkt 22 i 2009 års meddelande och skäl 173 i det omtvistade beslutet.
(
16
)	Se punkt 33 i 2009 års meddelande och skälen 175 och 189 i det omtvistade beslutet.
(
17
)	Se punkterna 37–51 i 2009 års meddelande.
(
18
)	Min kursivering.
(
19
)	Dom av den 30 april 2009, kommissionen/Italien och Wam (C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punkt 57).
(
20
)	Dom av den 30 april 2009, kommissionen/Italien och Wam (C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punkt 58).
(
21
)	Dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen (T-304/08, EU:T:2012:351, punkt 94).
(
22
)	Dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen (T-304/08, EU:T:2012:351, punkt 95).
(
23
)	Dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl. (C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 41).
(
24
)	Dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen (C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkterna 72–75).
(
25
)	Se skälen 85 och 175 i den omtvistade beslutet.
(
26
)	Se skäl 1 i det omtvistade beslutet.
(
27
)	Se skälen 101 och 176 i det omtvistade beslutet.
(
28
)	Rådets förordning av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i EG-fördraget (EGT L 83,1999, s. 1).
(
29
)	Se nedan, fotnot 33.
(
30
)	Dom av den 21 november 1991, Féderation nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C‑354/90, EU:C:1991:440, punkterna 8–11), dom av den 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, punkterna 36–38), dom av den 21 november 2013, Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, punkterna 27 och 28), och dom av den 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, punkterna 54 och 55).
(
31
)	Se skäl 4 i Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd (nedan kallad behörighetsförordningen) (EGT L 142, 1998, s. 1). Behörighetsförordningen ger kommissionen rätt att anta förordningar om gruppundantag för vissa slag av stöd. Gruppundantagsförordningen antogs med stöd av behörighetsförordningen.
(
32
)	Gruppundantagsförordningen är tillämplig på åtgärder som utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se artikel 2.1 i gruppundantagsförordningen).
(
33
)	Enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen ska regionalt stöd till stora investeringsprojekt ”anmälas till kommissionen om det sammanlagda stödbeloppet från alla källor överstiger 75 procent av det högsta tillåtna stödbelopp som en investering med stödberättigande kostnader på 100 miljoner euro skulle kunna få” med tillämpning av det tröskelvärde för regionalstöd som gäller i det berörda stödområdet. Det har inte bestritts att stödprojektet i fråga är ett stort investeringsprojekt, det vill säga ett projekt med berättigade kostnader på 50 miljoner euro (se ovan, fotnot 10). Tröskelvärdet för regionalstöd i Leipzig var 30 procent när stödet beviljades (se skäl 11 i det omtvistade beslutet och regionalstödskartan för Tyskland: 2007–2013, EUT C 295, 2006, s. 6). Detta innebär att tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i gruppundantagsförordningen uppgick till 22,5 miljoner euro (75 procent x 30 procent x 100 miljoner euro) (se skäl 201 i det omtvistade beslutet och punkt 182 i den överklagade domen).
(
34
)	Se ovan, fotnot 31.
(
35
)	Se avsnitt 3.2 i motiven till Förslag till rådets förordning (EG) om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på vissa slag av övergripande statligt stöd som framlades av kommissionen den 15 juli 1997 (KOM(97) 396 slutligt). Enligt avsnitt 3.1 i detta förslag skulle gruppundantag ”effektivisera kommissionens kontroll av statligt stöd genom att man befriades från uppgiften att granska anmälningar av såväl stödprogram som enskilda stöd trots att förhållandet nu är att kommissionen mottar ett stort antal anmälningar som är förenliga med den gemensamma marknaden på grund av att de uppfyller de kriterier för förenlighet som upprättats av kommissionen”. Se även punkt 2.1 i yttrandet från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets förordning (EG) om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på vissa slag av övergripande statligt stöd” (EGT C 129, 1998, s. 70).
(
36
)	Dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen (T‑30/01–T‑32/01 och T-86/02–T-88/02, EU:T:2009:314, punkt 260).
(
37
)	I artikel 10.1 andra ledet i förordning nr 659/1999 anges att kommissionen ”skall” undersöka eventuella klagomål, förutsatt att de har framställts av någon som är en intresserad part i den mening som avses i artikel 1 h i förordningen och att de framställts genom att genom att fylla i det formulär som avses i artikel 20.2 första stycket i samma förordning.
(
38
)	Se ovan, punkt 95.
(
39
)	Se Sinnaeve, I, ”Block Exemptions for State aid: More Scope for State Aid Control by Member States and Competitors”, Common Market Law Review, Volym 38 (2001), utgåva 6, s. 1479 (s. 1495). Se, även, Berghofer, Michael, ”The General Block Exemption Regulation: A Giant on Feet of Clay”, European State Aid Law Quarterly, Volym 8 (2009), utgåva 3, s. 323 (s. 328 och fotnot 55).
(
40
)	Se punkt 16 i kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (EUT C 85, 2009, s. 1).
(
41
)	Hänvisningen till rådets godkännande är en hänvisning till rådets behörighet enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF att förklara en statlig åtgärd förenlig med den inre marknaden på grund av ”exceptionella omständigheter”.
(
42
)	Se artikel 9.1 och bilaga III i gruppundantagsförordningen.
(
43
)	Se formuläret i bilaga I i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EUT L 140, 2004, s. 1).
(
44
)	Om stödet skulle ha genomförts, måste det betraktas som ”olagligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 f i förordning nr 659/1999 (förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2018:768, punkt 107).
(
45
)	Se skäl 12 i det omtvistade beslutet.
(
46
)	Sammanfattningen som nämns i artikel 9.1 i gruppundantagsförordningen tillhandahölls till kommissionen, som publicerade den i Europeiska unionens tidning (Uppgifter från medlemsstaterna om statligt stöd som beviljats enligt förordning nr 800/2008 (EUT C 280, 2009, s. 5)).
(
47
)	Dom av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen (T‑127/99, T-129/99 och T-148/99, EU:T:2002:59, punkt 229).
(
48
)	Dom av den 21 juli 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen (C‑459/10 P, ej publicerad, EU:C:2011:515, punkt 31).
(
49
)	I domen i målet Freistaat Sachsen, var den tillämpliga gruppundantagsförordningen kommissionens förordning (EG) nr 68/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd till utbildning (EGT L 10, 2001, s. 20).
(
50
)	Min kursivering.
(
51
)	Dom av den 21 juli 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen (C‑459/10 P, ej publicerad, EU:C:2011:515,515, punkt 31).
(
52
)	Dom av den 21 juli 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen (C‑459/10 P, ej publicerad, EU:C:2011:515,515, punkt 33).
(
53
)	Min kursivering.
(
54
)	Se nedan, punkt 153.
(
55
)	Se, analogt, beslut av domstolens ordförande av den 12 oktober 2000, Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl./rådet (C‑299/00 P (I), ej publicerat, EU:C:2000:566).
(
56
)	Det är riktigt att artikel 56 första stycket rör överklaganden och inte anslutningsöverklaganden. Med hänsyn till att det inte finns någon bestämmelse i denna stadga som särskilt rör anslutningsöverklaganden kan jag emellertid inte se något skäl för varför de bestämmelser som rör överklaganden inte också skulle vara tillämpliga på anslutningsöverklaganden.
(
57
)	Ett slutligt avgörande av tribunalen i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol är ett beslut varmed tribunalen avhänder sig målet. Följande beslut bör, enligt min uppfattning, betraktas som slutliga: Dom varmed talan bifalls eller ogillas, avgörande där tribunalen finner att det saknas anledning att döma i saken (se dom av den 18 november 2010, ArchiMEDES/kommissionen, C‑317/09 P, ej publicerad, EU:C:2010:700, punkterna 94 och 95), tredskodom (dom av den 13 november 2008, kommissionen/Alexiadou, C‑436/07 P, ej publicerad, EU:C:2008:623, punkt 7, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 14, och dom av den 9 juni 2015, Navarro/kommissionen, T‑556/14 P, EU:T:2015:368, punkt 5), och dom om avvisning av resningsansökan (dom av den 18 mars 1999, de Compte/parlamentet, C‑2/98 P, EU:C:1999:158, punkterna 15–23, och dom av den 8 juli 1999, DSM/kommissionen, C‑5/93 P, EU:C:1999:364, punkt 30).
(
58
)	Ett avgörande där tribunalen endast delvis avgör sakfrågan kan, exempelvis, vara ett beslut där tribunalen fastställer att unionen har ådragit sig utomobligatorisk ansvar, men inte fastställer storleken på skadeståndet (se, exempelvis, dom av den 16 juli 2009, kommissionen/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459).
(
59
)	Dom av den 21 januari 1999, Frankrike/Comafrica m.fl. (C‑73/97 P, EU:C:1999:13), dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkt 50), dom av den 23 mars 2004, ombudsmannen/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, punkterna 31–33), dom av den 22 februari 2005, kommissionen/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2005:98, punkterna 45–52), dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punkt 37), och dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente per le Ville vesuviane och Ente per le Ville vesuviane/kommissionen (C‑445/07 P och C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punkt 40). Det bör anges att situationen med anslutningsöverklaganden numera omfattas av tillämpningsområdet för artikel 178.1 i domstolens rättegångsregler, eftersom denna bestämmelse, till skillnad från artikel 169.1 i dessa regler (vilken gäller överklaganden), inte preciserar att ett anslutningsöverklagande ska avse tribunalens avgörande ”såsom detta framgår av domslutet eller av slutet i beslutet”.
(
60
)	Dom av den 8 januari 2002, Frankrike/Monsanto och kommissionen (C‑248/99 P, EU:C:2002:1, punkt 46), och beslut av den 28 november 2008, Combescot/kommissionen (C‑526/07 P, EU:C:2008:665, punkt 36).
(
61
)	Beslut av den 4 oktober 1999, kommissionen/ADT Projekt/kommissionen (C‑349/99 P, EU:C:1999:475).
(
62
)	Dom av den 4 september 2008, Gualtieri/kommissionen (T-413/06 P, EU:T:2008:309, punkterna 21–29), beslut av den 8 juli 2010, Marcuccio/kommissionen (T-166/09 P, EU:T:2010:299, punkterna 26–33), och dom av den 12 juni 2012, Strack/kommissionen (T‑65/12 P, EU:T:2012:285, punkterna 8–15).
(
63
)	Beslut av den 14 december 2007, Nijs/Europeiska revisionsrätten (T-311/07 P, EU:T:2007:394).
(
64
)	Beslut av den 10 juli 2009, Hasbro (C‑59/09 P, ej publicerat, EU:C:2009:452).
(
65
)	Beslut av den 12 februari 2015, Meister/kommissionen (C‑327/14 P, ej publicerat, EU:C:2015:99, punkterna 22 och 23).
(
66
)	Beslut av den 29 oktober 2015, De Nicola/EIB (T-377/15 P, ej publicerat, EU:T:2015:851).
(
67
)	Beslut av den 26 november 2003, Associazione bancaria italiana m.fl./kommissionen (C‑366/03 P, C‑368/03 P, C‑390/03 P, C‑391/03 P och C‑394/03 P, ej publicerat, EU:C:2003:638).
(
68
)	Förutsatt att tribunalens dom ”påverkar dem direkt”, såsom krävs enligt artikel 56 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
(
69
)	Dom av den 11 februari 1999, Antillean Rice Mills m.fl./kommissionen (C‑390/95 P, EU:C:1999:66, punkt 20).
(
70
)	Dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen (C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkt 121). Såsom generaladvokaten Roemer fann ”tillåts i vårt system inte förfaranden där en tredje part kan framställa egna krav mot parterna i den huvudsakliga talan” (förslag till avgörande av generaladvokaten Roemer i de förenade målen Belgien och Vloeberghs/Höga myndigheten, 9/60 och 12/60, EU:C:1962:17, s. 188).
(
71
)	Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 27), dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen (C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkt 121), och dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 23).
(
72
)	Dom av den 14 april 2005, Gaki-Kakouri/domstolen (C‑243/04 P, ej publicerad, EU:C:2005:238, punkterna 33 och 34).
(
73
)	Som jag har visat ovan i punkterna 157–160, kan ett sådant beslut inte överklagas och anslutningsöverklagandet kan därmed inte upptas till prövning i den del det avser upphävandet av detta beslut.
(
74
)	Varken tribunalens beslut att bevilja Freistaat Sachsens interventionsansökan, eller dess beslut att underkänna de argument som framställts av Freistaat Sachsen kan betraktas som ”avgörande[n]” i den mening som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol (se ovan punkt 158 och nedan punkt 166).
(
75
)	Punkterna 20, 21 och 27 ingår i den del av den överklagade domen som har rubriken ”Förfarandet och parternas yrkanden”. I punkterna 31, 57, 77, 152 och 163 i den överklagade domen sammanfattas de argument som intervenienten har framställt. I punkt 55 har tribunalen funnit att det saknas anledning att uttala sig om Freistaat Sachsensyttranden.
(
76
)	Se punkterna 124, 176 och 177 i den överklagade domen.
(
77
)	Se punkterna 97, 98 och 180 i den överklagade domen.
(
78
)	Dom av den 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl./kommissionen (C‑176/06 P, ej publicerad, EU:C:2007:730, punkt 18).
(
79
)	Dom av den 23 april 2009, Sahlstedt m.fl./kommissionen (C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punkterna 21–23), beslut av den 23 september 2009, Complejo Agrícola/kommissionen (C‑415/08 P, ej publicerat, EU:C:2009:574, punkterna 21 och 22), beslut av den 23 september 2009, Calebus/kommissionen (C‑421/08 P, ej publicerat, EU:C:2009:575, punkterna 21 och 22), dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher – Fleisch m.fl. (C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punkt 97), beslut av den 15 februari 2012, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen (C‑208/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:76, punkt 34), dom av den 5 september 2013, ClientEarth/rådet (C‑573/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:564, punkt 20), dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punkt 32), och dom av den 20 september 2018, Spanien/kommissionen (C‑114/17 P, EU:C:2018:753, punkt 48).
(
80
)	Detta är fallet, eftersom en intervention är accessorisk till huvudmålet och inte tvärtom. När ansökan avvisas, förlorar interventionen sitt syfte (beslut av den 19 juli 2017, Lysoform Dr. Hans Rosemann och Ecolab Deutschland/ECHA, C‑663/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:568, punkterna 47 och 48).
(
81
)	Dom av den 11 februari 1999, Antillean Rice Mills m.fl./kommissionen (C‑390/95 P, EU:C:1999:66, punkterna 21 och 22).
(
82
)	Beslut av domstolens vice ordförande av den 6 oktober 2015, Metalleftiki kai Emboriki Etairia Larymnis Larko/kommissionen (C‑385/15 P (I), ej publicerat, EU:C:2015:681, punkterna 6 och 7), beslut av den 1 mars 2016, Cousins Material House/kommissionen (C‑635/15 P (I), ej publicerat, EU:C:2016:166, punkterna 5 och 6), beslut av den 17 maj 2018, United States of America/Apple Sales International m.fl. (C‑12/18 P (I), ej publicerat, EU:C:2018:330, punkterna 7 och 8), beslut av domstolens ordförande av den 11 juni 2018, Comune di Milano/rådet (C‑182/18, ej publicerat, EU:C:2018:445, punkt 8), beslut av den 20 september 2018, Crédit Mutuel Arkéa/ECB (C‑152/18 P och C‑153/18 P, ej publicerat, EU:C:2018:765, punkterna 6–8), beslut av den 9 oktober 2018, Polen/kommissionen (C‑181/18 P, ej publicerat, EU:C:2018:826, punkterna 5 och 6), och beslut av den 9 oktober 2018, PGNiG Supply & Trading/kommissionen (C‑117/18 P, ej publicerat, EU:C:2018:897, punkterna 5 och 6).
(
83
)	Beslut av domstolens ordförande av den 6 mars 2003, Ramondín och Ramondín Cápsulas/kommissionen (C‑186/02 P, EU:C:2003:141, punkterna 9 och 10).
(
84
)	Beslut av domstolens ordförande av den 25 januari 2008, Provincia di Ascoli Piceno och Comune di Monte Urano/Sun Sang Kong Yuen Shoes Factory m.fl. (C‑461/07 P (I), ej publicerat, EU:C:2008:46, punkt 17).
(
85
)	Beslut av domstolens ordförande av den 11 juni 2018, Comune di Milano/rådet (C‑182/18, ej publicerat, EU:C:2018:445, punkt 16).