Mål T‑208/22
Kinda Makhlouf
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 17 juli 2024
” Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits på grund av situationen i Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i förteckningen – Arvinge till en person som redan är föremål för restriktiva åtgärder – Rätten till försvar – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Rätt till egendom – Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna – Rätten till familjeliv – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar ”
1.      Rättsligt förfarande – Beslut eller förordning som i förevarande instans ersätter den angripna rättsakten – Begäran om justering av talan – Villkor
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 86.1)
(se punkterna 25 och 29)
2.      Rättsligt förfarande – Beslut eller förordning som i förevarande instans ersätter den angripna rättsakten – Begäran om justering av talan – Skyldighet för sökanden att i begäran ange de justerade grunderna och argumenten – Föreligger inte, utom då det föreligger väsentliga skillnader mellan de båda handlingarna – Skyldighet för tribunalen att undersöka detta
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 86.1 och 86.4)
(se punkterna 35–37)
3.      Rättsligt förfarande – Justering av yrkandena i förevarande instans – Formkrav – Sammanfattande redovisning av de grunder som åberopas – Överföring av de ursprungliga grunderna – Villkor
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 86.4)
(se punkterna 38 och 39)
4.      Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Rätt till effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder – Skyldighet att meddela de individuella och särskilda skälen till de beslut som fattats – Rätten att bli hörd före antagandet av sådana åtgärder – Begränsningar – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/242, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012 och 2022/237)
(se punkterna 51–54, 56, 58 och 61)
5.      Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Rätten att bli hörd – Skyldighet för institutionerna att ansluta sig till berörda parters synpunkter – Föreligger inte – Skyldighet att bemöta parternas samtliga argument – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2)
(se punkt 68)
6.      Europeiska unionen – Domstolskontroll av att institutionernas rättsakter är lagenliga – Kontrollens räckvidd – Bevis för att en åtgärd är välmotiverad – Skyldighet för unionens behöriga myndighet att vid ett bestridande fastställa om de skäl som anförs mot berörda personer och enheter är välmotiverade
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)
(se punkterna 76–82)
7.      Europeiska unionen – Domstolskontroll av att institutionernas rättsakter är lagenliga – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Kontrollens räckvidd – Uppförande av sökanden i förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av att hon tillhör familjen al-Asad (Assad) eller familjen Makhlouf – Handlingar som är tillgängliga för allmänheten – Bevisvärde
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)
(se punkterna 83, 86, 87 och 121–123)
8.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Presumtion om stöd för den syriska regimen som riktar sig mot inflytelserika affärskvinnor och affärsmän som bedriver sin verksamhet i Syrien samt mot medlemmar av familjen al-Asad (Assad) eller familjen Makhlouf – Tillåtet – Villkor
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1, 27.2 a, 28.1 och 28.2; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artikel 15.1 a och 15.1a b
(se punkterna 89–92 och 94)
9.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Presumtion om stöd för den syriska regimen som riktar sig mot medlemmar av familjen al-Asad (Assad) eller familjen Makhlouf – Tillåtet – Villkor – Presumtion som kan motbevisas – Motbevisning – Föreligger inte
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1–27.3 och 28.1–28.3; rådets förordningar nr 36/2012 och 2015/1828, artikel 15.1 a och 15.1a b och 15.1b
(se punkterna 93, 95–98, 101–104, 114, 116 och 125)
10.    Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel samt restriktioner i fråga om inresa för personer, enheter eller organ som har samröre med den syriska regimen – Begränsningar av rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artiklarna 5.4 och 29 FEU; artikel 215 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17 och 52.1; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, artikel 28.6; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027, artikel 16)
(se punkterna 131–155 och 160)
11.    Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel samt restriktioner i fråga om inresa för personer, enheter eller organ som har samröre med den syriska regimen – Begränsningar av rätten till respekt för privatliv och familjeliv – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artiklarna 5.4 och 29 FEU; artikel 215 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7 och 52.1; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, artiklarna 27.9 och 34; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027, artikel 32.4)
(se punkterna 163 och 168–183)
12.    Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor– Lagstridighet – Skada – Orsakssamband – Kumulativa villkor
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 187, 191 och 192)
Resumé
Genom sin dom ogillar tribunalen den talan om ogiltigförklaring som väckts av Kinda Makhlouf mot rättsakter genom vilka hennes namn uppförts i förteckningarna över personer som gagnas av eller stöder den syriska regimens politik och som därför är föremål för restriktiva åtgärder. Tribunalen anger bland annat räckvidden av det kriterium om familjetillhörighet som fastställs genom beslut 2013/255(1) om restriktiva åtgärder mot Syrien och förtydligar bestämmelserna om bevisbörda och om hur den presumtion som fastställs genom beslutet kan brytas.
Kinda Makhlouf är en av döttrarna till Mohammed Makhlouf, en syrisk affärsman, avliden den 12 september 2020, vars namn uppförts i förteckningarna över personer och enheter som är föremål för de restriktiva åtgärder som Europeiska unionens råd vidtog mot Syrien år 2011.(2)
Sökandens namn uppfördes i de berörda förteckningarna den 21 februari 2022,(3) med följande motivering: ”Dotter till Mohammed Makhlouf. Medlem av familjen Makhlouf”. Uppförandet i förteckningarna grundade sig på kriteriet tillhörighet till familjen al-Asad (Assad) och familjen Makhlouf som fastställdes genom artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt genom artikel 15.1a b i förordning nr 36/2012,(4) i dess lydelse enligt förordning 2015/1828. Rådet stödde sig härvid på beslutet av den 27 september 2020 som meddelats av en syrisk domstol om att inleda arvsförfarandet efter den avlidne Mohammed Makhlouf, vilket inte har bestritts av sökanden, som är arvinge till den avlidne. Sökandens namn kvarstod i de omtvistade förteckningarna den 25 maj 2023.(5)
Tribunalens bedömning
Sökanden anser att det förhållandet att hon tillhör familjen Makhlouf inte i sig bör berättiga ett antagande av restriktiva åtgärder mot henne. Tribunalen framhåller härvid inledningsvis att de särskilda kriterierna i fråga om olika kategorier av personer som avses i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836,(6) är fristående i förhållande till det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen som fastställs genom detta beslut.(7) Tillhörighet till en av de berörda personkategorierna är i sig tillräckligt för att de berörda restriktiva åtgärderna ska få vidtas, utan att det måste bevisas att de berörda personerna stöder den befintliga syriska regimen eller gagnas av densamma. Tribunalen finner att kriteriet familjetillhörighet är ett objektivt, fristående och tillräckligt kriterium för att berättiga antagandet av restriktiva åtgärder mot ”medlemmar av familj[en] … Makhlouf”. Dock ska inte berörda personer uppföras i de omtvistade förteckningarna om det finns tillräckliga uppgifter som visar att de inte har samröre med den syriska regimen och inte utövar något inflytande över denna eller att de inte utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de restriktiva åtgärderna.(8) Tribunalen framhåller härvid att det ankommer på sökanden att inom ramen för bestridandet av de angripna rättsakterna lägga fram bevis för att bryta presumtionen, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen till följd av kriteriet familjetillhörighet.
Tribunalen konstaterar i förevarande fall angående de argument och bevis som sökanden lagt fram, vilka dels hänför sig till hennes privatliv och familjeliv, dels till den påstådda brytningen mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen, att dessa bevis inte kan bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen.
Tribunalen drar en närliggande slutsats i fråga om de belastande bevis i de kompletterande bevishandlingar som rådet översände till sökanden den 31 maj 2022. Bland dessa ingår bland annat en artikel i Financial Times där det anges att sökanden och andra till henne närstående medlemmar av familjen Makhlouf förvärvat lägenheter i Ryssland med hjälp av lån och finansieringsmetoder som gjort det möjligt att undandra penningmedel utanför Syrien och på så sätt kringgå de restriktiva åtgärder som unionen vidtagit. Sökanden har inte bestritt dessa uppgifter, vilka också avslöjar, att det finns band mellan henne och andra medlemmar av familjen Makhlouf som är föremål för samma restriktiva åtgärder, och hon har inte angett varifrån de penningmedel som bland annat möjliggjort förvärvet av den fasta egendomen i Ryssland kommer. Tribunalen fastställer därmed dels att de angripna rättsakterna grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag, dels att sökanden inte har brutit presumtionen om samröre med den syriska regimen. Eftersom de angripna rättsakterna inte är behäftade med någon oriktig bedömning beslutar tribunalen att talan ska ogillas.
1      Rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14), i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2015/1836 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 75).
2      Se rådets genomförandebeslut 2011/488/Gusp av den 1 augusti 2011 om genomförande av beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 199, 2011, s. 74) och rådets genomförandeförordning (EU) nr 755/2011 av den 1 augusti 2011 om genomförande av förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 199, 2011, s. 33). Namnet Mohammed Makhlouf avfördes från förteckningarna genom rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/306 av den 24 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp (EUT L 46, 2022, s. 95) samt genom rådets genomförandeförordning (EU) 2022/299 av den 24 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 (EUT L 46, 2022, s. 1).
3      Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/242 av den 21 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 40, 2022, s. 26) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/237 av den 21 februari 2022, om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 40, 2022, s. 6).
4      Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2015/1828 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 1).
5      Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2023/1035 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255 (EUT L 139, 2023, s. 49) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1027 av den 25 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 1).
6      Se artikel 27.2 b i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.
7      Se artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.
8      Se artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.