61994CC0084_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring i dess helhet av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden(1) (nedan kallat direktivet), och, i andra hand, av vissa bestämmelser i direktivet, nämligen artiklarna 4, 5 första och andra stycket, 6.2 och 7.
2 Det ifrågasatta direktivet antogs med stöd av artikel 118a i EG-fördraget, vilken förutsätter att beslut fattas med kvalificerad majoritet. Förenade kungariket deltog inte i omröstningen.
3 Detta mål ger upphov till bedömningar inom området för europeisk social trygghet av den känsliga frågan om hur tillämpningsområdet för artikel 118a skall avgränsas i förhållande till andra rättsliga grunder som förutsätter enhällighet. Vidare kommer jag också, genom en analys av det omtvistade direktivet, att uppehålla mig vid begreppet arbetstidens förläggning, vilket är föremål för ständiga diskussioner såväl på nationell nivå som på gemenskapsnivå.
Artikel 118a
4 Artikel 118a lyder:
"1. Medlemsstaterna skall särskilt sträva efter att, främst i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet, och skall ha som mål att harmonisera förhållandena på detta område, samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls.
2. För att medverka till att de mål som anges i punkt 1 uppnås skall rådet enligt förfarandet i artikel 189c och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén genom direktiv anta minimikrav som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna.
I dessa direktiv skall sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag.
3. De bestämmelser som antagits enligt denna artikel skall inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa sådana mera långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med detta fördrag."(2)
Direktiv 93/104
5 Enligt artikel 1.1 är direktivets ändamål att föreskriva "minimikrav på hälsa och säkerhet vid förläggningen av arbetstiden".
6 Direktivet är tillämpligt på
- minimitider för dygnsvila, veckovila och årlig semester, vidare på raster och begränsning av veckoarbetstiden (artikel 1.2 a), och
- vissa former av nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm (artikel 1.2 b).
7 Direktivet tillämpas inom alla arbetsområden, såväl offentliga som privata, i den betydelse som avses i artikel 2 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas hälsa och säkerhet i arbetet,(3) med undantag för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning (artikel 1.3).
8 Enligt avsnitt II, om minimiperioder för vila och andra bestämmelser om arbetstidens förläggning, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får minimiperioder för vila:
- Dygnsvila med minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (artikel 3).
- Raster, då arbetsdagen är längre än sex timmar, vars närmare utformning skall bestämmas i nationell lagstiftning (artikel 4).
- Veckovila med minst 24 timmars sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar, plus den 11 timmars dygnsvila som avses i artikel 3 (artikel 5 första stycket), vilken i princip skall omfatta söndag (artikel 5 andra stycket).
- Årlig betald semester om fyra veckor (artikel 7.1).
9 Vidare skall veckoarbetstiden fastställas på nationell nivå "genom lagar och andra författningar eller genom kollektivavtal" (artikel 6.1), och den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inklusive övertid skall inte överstiga 48 timmar (artikel 6.2).
10 I avsnitt III behandlas mer i detalj nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm och anges att medlemsstaterna i dessa avseenden skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att de minimikrav som uppställs tillämpas.
11 Den normala arbetstiden för nattarbete skall inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar under varje 24-timmarsperiod (artikel 8.1), vilket är den maximala arbetstiden när det gäller nattarbete som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, såsom dessa arbeten definieras på nationell nivå (artikel 8.2).
12 Nattarbetande skall ha rätt till en fri hälsoundersökning innan de börjar anställningen och därefter till regelbundna hälsoundersökningar (artikel 9.1 a). Det måste finnas möjlighet för nattarbetande att omplaceras till dagarbete om de har hälsoproblem som kan visas bero på nattarbetet (artikel 9.1 b).
13 Medlemsstaterna får för vissa kategorier av nattarbetande meddela särskilda regler, när det gäller arbetstagare som riskerar hälsa eller säkerhet genom sitt nattarbete (artikel 10). Medlemsstaterna skall under alla omständigheter se till att nattarbetande och skiftarbetare har ett hälso- och säkerhetsskydd som motsvarar arten av deras arbete (artikel 12).
14 En arbetsgivare som regelbundet sysselsätter nattarbetande måste anmäla detta till de behöriga myndigheterna om dessa begär det (artikel 11). En arbetsgivare som avser att organisera arbetet enligt en viss rytm måste ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren, särskilt i syfte att lindra effekterna av monotona arbetsuppgifter och arbete i ett i förväg fastställt tempo (artikel 13).
15 Slutligen, enligt avsnitt IV (Allmänna bestämmelser) i direktivet, skall direktivet inte tillämpas när andra gemenskapsbestämmelser innehåller mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten (artikel 14). Vidare påverkar inte direktivet medlemsstaternas rätt att införa bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet (artikel 15). Medlemsstaterna är enligt direktivet fria att föreskriva beräkningsperioder för tillämpningen av artiklarna 5, 6 och 8 (artikel 16) och att göra avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 6, 8 och 16 (artikel 17). I slutbestämmelsen föreskrivs de frister inom vilka medlemsstaterna skall införliva direktivet med nationell rätt (artikel 18).
Parternas yrkanden
16 Förenade kungariket har åberopat följande grunder till stöd för sin talan: Bristande behörighet och felaktig rättslig grund, åsidosättande av proportionalitetsprincipen, maktmissbruk och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Förenade kungariket har vidare yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Den belgiska och den spanska regeringen samt kommissionen har intervenerat till stöd för rådets yrkanden att talan skall ogillas och att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
18 Jag skall nu gå igenom var och en av dessa grunder i tur och ordning.
Första grunden för talan: Bristande behörighet, felaktig rättslig grund
19 Enligt Förenade kungariket utgör artikel 118a inte den riktiga rättsliga grunden för antagandet av direktivet om arbetstidens förläggning. Den rätta grunden är i stället artikel 100 i EG-fördraget, eller till och med artikel 235, vilka båda förutsätter enhällighet i rådet. Enligt Förenade kungariket valdes artikel 118a medvetet för att undvika kravet på enhällighet, eftersom enhällighet i detta fallet inte skulle ha kunnat uppnås i rådet. Denna slutsats grundar sig på en bedömning av artikel 118a och det ifrågasatta direktivet.
Artikel 118a utgör en rättslig grund som skall tolkas restriktivt
20 Enligt sökanden kan direktiv endast antas med stöd av artikel 118a.2, om det föreligger ett objektivt och verkligt samband mellan å ena sidan hälsa och säkerhet och å andra sidan det förhållande som regleras. Dessutom kan bestämmelserna i artikel 118a mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen, såsom denna har kommit till uttryck i artikel 3b första stycket i EG-fördraget, inte utgöra grunden för andra föreskrifter än minimikrav.(4)
21 En undersökning av tidigare direktiv som har antagits med stöd av artikel 118a gör det möjligt att bestämma omfattningen av rådets behörighet enligt den artikeln. Det har tidigare alltid varit fråga om att konkret reglera särskilda situationer som gäller särskilda och identifierbara grupper av arbetstagare. Artikel 118a tillåter inte vidtagandet av åtgärder av allmän, abstrakt och ovetenskaplig karaktär. När åtgärder med mer allmänna och vittomfattande syften skall vidtas, skall detta ske med stöd av artikel 100, eller till och med artikel 235, som förutsätter enhällighet.(5)
22 Slutligen framhåller Förenade kungariket att det följer av artikel 100a.2 att arbetstagares rättigheter och intressen måste bli föremål för enhälliga beslut, och att artikel 118a utgör ett undantag från denna allmänna regel och således måste tolkas restriktivt, för vilket det krävs ett särskilt samband mellan de planerade åtgärderna och hälso- och säkerhetsöverväganden.(6)
Det ifrågasatta direktivet saknar det samband med artikel 118a som en sådan tolkning kräver
23 Enligt Förenade kungariket utgör inte direktivet en sådan åtgärd vars huvudsakliga mål och troliga verkan är att föreskriva minimala hälso- och säkerhetsvillkor.
24 En genomgång av de olika stegen som ledde fram till direktivets antagande visar att dess tillämpningsområde och räckvidd väsentligen breddats under lagstiftningsprocessen, och att sambandet med hälso- och säkerhetsaspekterna har blivit skenbart.
25 Vidare finns det enligt Förenade kungariket inga vetenskapliga bevis för det samband som krävs mellan, å ena sidan, hälsa och säkerhet, och, å andra sidan, åtskilliga av de arbetstidsaspekter som behandlas i direktivet och som det hänvisas till i allmänna ordalag, såsom genomsnittlig veckoarbetstid, årlig betald semester och viloperioder.
26 Vid en bedömning av direktivets innehåll framkommer att det mål som i själva verket eftersträvas med direktivet inte alls avser hälso- och säkerhetsaspekter. Detta mål är dubbelt: arbetstidens förläggning avsåg dels att skapa arbetstillfällen och minska arbetslösheten, dels att vara en åtgärd inom ramen för gemenskapens socialpolitik.(7)
27 Denna första grund för ogiltigförklaring ger i sak upphov till frågan huruvida artikel 118a, genom den tolkning som bestämmelsen ges, kan utgöra den rättsliga grunden för direktivet om arbetstidens förläggning. Jag kommer att dela upp min bedömning av denna fråga i två delar, såsom Förenade kungariket har gjort i sin ansökan.
I - Bedömning av artikel 118a A - Inledning
28 Jag vill inledningsvis peka på att det före antagandet av Europeiska enhetsakten inte förekom någon specifik bestämmelse om skydd för arbetstagares hälsa och säkerhet.(8) Däremot har en ganska betydande mängd gemenskapslagstiftning av en mer teknisk natur antagits inom detta område med stöd av "universalbestämmelser", såsom, vanligast förekommande, artikel 100 om tillnärmning av lagstiftning.(9) Bruket av den bestämmelsen är dock föremål för två villkor: Det måste visas att ett förslag till direktiv "direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion", och det måste råda enhällighet bland medlemsstaterna.
29 Antagandet av enhetsakten har utökat det antal rättsliga grunder som kan användas för att anta övernationella regler som gäller arbete.
30 Artikel 100a föreskriver särskilt, med avvikelse från artikel 100 och "om inte annat föreskrivs i detta fördrag", att "åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera" kan vidtas med kvalificerad majoritet.
31 Artikel 118a, som införts under Avdelning III i EEG-fördraget (Socialpolitik),(10) tillerkänner gemenskapen befogenhet i fråga om arbetstagares hälsa och säkerhet, på grundval av beslut med kvalificerad majoritet.
32 Jag vill inledningsvis påpeka att detta enligt min vetskap är ett av de första tillfällen som domstolen har blivit ombedd att uttala sig om den bestämmelsen.
I yttrande 2/91 av den 19 mars 1993 om Internationella arbetsorganisationens konvention nr 170 om säkerhet vid användande av kemikalier på arbetsplatsen uttalade domstolen att "för att uppnå detta harmoniseringsmål [som åsyftas i artikel 118a.1] har rådet behörighet att genom direktiv anta minimikrav", samt att "gemenskapen förfogar således över en intern lagstiftningsbehörighet inom området för socialpolitik". Domstolen drog därav slutsatsen att konvention nr 170 faller inom gemenskapens behörighet.(11)
I målet ASTI(12), som gällde en begäran om förhandsavgörande, behövde domstolen inte befatta sig med artikel 118a, eftersom den nationella domstolens hänvisning till denna artikel visade sig vara irrelevant.
Slutligen, i domen av den 30 november 1993 i målet Kirsammer-Hack(13), noterade domstolen endast att "genom att föreskriva att direktiv antagna inom området för arbetstagares hälsa och säkerhet inte får skapa administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag antyder artikel 118a, som infördes i kapitlet om sociala bestämmelser i EEG-fördraget genom Europeiska enhetsakten, att sådana företag kan bli föremål för särskilda ekonomiska åtgärder".(14)
33 Hittills har denna bestämmelse således endast indirekt varit föremål för domstolens bedömning. Därav vikten av denna talan.
34 Förenade kungariket, rådet och de intervenerande staterna instämmer alla i att tolkningen av artikel 118a vad gäller syftet och räckvidden inte är bland det lättaste. Detta beror på att de "skillnader i värderingar som framkom vid utarbetandet av artikeln utmynnade i en kompromissbestämmelse, vars tolkning per definition är känslig".(15)
35 Svårigheterna består i att det finns en punkt 2 i artikel 100a, vilken förutsätter enhällighet vid antagandet av direktiv som gäller "anställdas rättigheter och intressen", att artiklarna 117, 118 och 100 i fördraget har bibehållits och att artikel 118a har avfattats på ett särdeles krystat sätt, som visar på de problem som förelåg vid bestämmelsens antagande. Vad som står på spel kan mäta sig med den debatt som förekommit. Det handlar om dels att fastställa gränserna för gemenskapsåtgärderna och följaktligen medlemsstaternas behörighet vad gäller arbetslagstiftning, dels att komma överens om bestämmelsens räckvidd; ju vidare räckvidd, desto mindre behov av enhälliga beslut.
B - Framförda tolkningsteorier - För en vidsträckt tolkning
36 Enligt Förenade kungarikets tolkning skall artikel 118a jämföras med artikel 100a.2 i fördraget. I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs principen att "anställdas rättigheter och intressen" är föremål för enhällighetsregeln. Artikel 118a, som tillåter att beslut angående hälsa och säkerhet på arbetsplatsen fattas med kvalificerad majoritet, utgör ett undantag från denna allmänna regel.(16) För att bevara sammanhanget mellan dessa två bestämmelser skall därför artikel 118a tolkas så att den endast omfattar arbetstagares hälsa och säkerhet på arbetsplatsen i begränsad mening.
37 En sådan bedömning kan tyckas lockande. Jag har dock inte övertygats om dess riktighet.
38 Den utgår från det felaktiga antagandet att ett undantag som upphöjts till princip måste ges en vidsträckt tolkning. Artikel 100a.2 utgör själv ett undantag från artikel 100a.1, vilken föreskriver kvalificerad majoritet vid antagandet av åtgärder för tillnärmning av sådan lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera i den mening som avses i artikel 7a. Artikel 100a tillämpas nämligen endast "med avvikelse från artikel 100 och om inte annat föreskrivs i detta fördrag". Artikel 100a.2 hänvisar dessutom endast till "anställda" personer, medan artikel 118a är tillämplig mer allmänt på "arbetstagare" i gemenskapsrättslig mening.(17) Dessa jämförelser mellan de båda bestämmelserna tycks mig dessutom konstlad, eftersom de hänför sig till olika områden av gemenskapsverksamheten; den ena rör "tillnärmning av lagstiftning" medan den andra tillhör fördragets "sociala bestämmelser".
39 Enligt min mening talar framför allt en noggrann bedömning av de "nyckelbegrepp" som nämns i artikel 118a till förmån för en vidsträckt tolkning. Detta är också rådets åsikt.(18) Den bestämmelsen anger vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen (punkt 2) för att medverka till att de mål som anvisats för medlemsstaterna uppnås (punkt 1): "förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet", "främst i fråga om arbetsmiljön", "minimikrav som skall genomföras gradvis", "varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna".
40
Till att börja med är begreppet "arbetsmiljö" av viss betydelse för tolkningen av artikel 118a.
41 Artikeln kan förvisso inte uppfattas så att den skulle omfatta områden som helt saknar samband med de områden som det uttryckligen hänvisas till. Användningen av ordet "främst" tyder emellertid på att man inte har avsett att lagstiftningen skulle vara av uttömmande karaktär.
42 Man kan i bakgrunden till artikel 118a få bekräftat att detta begrepp skall ges en vidsträckt tolkning, närmare bestämt i ett förslag från Konungariket Danmark vid den mellanstatliga konferensen om Enhetsakten. Begreppet "arbetsmiljö" ("arbejdsmiljø") har i dansk lag en mycket vidsträckt betydelse och innefattar såväl utförande av arbete och förhållandena på arbetsplatsen som teknisk utrustning och ämnen och material som används.(19) Den danska lagstiftningen är därför inte begränsad till klassiska åtgärder avseende hälsa och säkerhet i strikt mening utan innefattar också åtgärder som rör arbetstider, psykologiska faktorer, det sätt på vilket arbetet utförs, utbildning i hygien och säkerhet samt skydd för unga arbetstagare och fackliga representanter mot avskedande eller andra försök att försämra deras arbetsvillkor. Begreppet "arbetsmiljö" uppfattas inte som en oföränderlig enhet utan återspeglar samhällets sociala och tekniska utveckling.
43 Enligt min åsikt måste tolkningen av artikel 118a styras av detta tankesätt. Förenade kungariket har i detta avseende gjort gällande att tolkningen av gemenskapsrätten inte kan göras beroende av nationella rättsliga begrepp. Jag vill endast påpeka att det inte på något sätt handlar om att göra gemenskapsrätten beroende av nationell rätt, utan endast om att anknyta till en gemenskapsbestämmelses ursprung i syfte att förstå den räckvidd som författarna till fördraget avsåg att ge bestämmelsen. Det är därför som begreppet arbetsmiljö i den mening som avses i artikel 118a, som i fråga om det danska begreppet, måste ges en vidsträckt tolkning som innefattar varje faktor som berör arbetstagaren i dennes arbete,(20) och särskilt varje åtgärd som främjar arbetstagarens hälsa och säkerhet i den betydelse som jag kommer att ge detta sistnämnda begrepp nedan.(21)
44 I mitt förslag till definition begränsas begreppet arbetsmiljö endast av det underliggande begreppet arbetstagare. Det är således inte möjligt att använda artikel 118a som grund för åtgärder som rör hälsa och säkerhet för befolkningen i allmänhet, genom att eventuellt hänvisa till en fara som inte är specifik för arbetstagare.(22)
45 Med hänsyn till denna betydelse av arbetsmiljöbegreppet skall, enligt min mening, begreppen hälsa och säkerhet i sin tur ges en vidsträckt tolkning.
46 Alla intervenienter i målet är överens om att artikel 118a endast kan utgöra rättslig grund för åtgärder som har till syfte att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet. Det föreligger däremot två olika teorier om hur dessa begrepp skall förstås. Förenade kungariket intar en restriktiv hållning, medan rådet anser att dessa begrepp skall uppfattas såsom utvecklingsbara.
47 Jag är av den åsikten att endast det sista förhållningssättet är riktigt.
48 För det första talar bakgrunden till artikel 118a, som vi har sett ovan, mot en restriktiv tolkning av begreppen hälsa och säkerhet. Man är långt ifrån ett synsätt där skyddet av arbetstagare begränsas till fysiska eller kemiska faktorer. För det andra anser jag att en restriktiv tolkning skulle gå stick i stäv mot vår samhällsutveckling. Rådet och de intervenerande staterna har i det avseendet mycket träffande hänvisat till den princip som antagits av Världshälsoorganisationen - som, i förbigående sagt, alla medlemsstater i Europeiska unionen är medlemmar av - enligt vilken "hälsa är ett tillstånd av fullständigt fysiskt, mentalt och socialt välbefinnande och består inte enbart i att det inte föreligger sjukdom eller handikapp".(23)
49 Jag vill dessutom påpeka att ingenting i själva ordalydelsen av artikel 118a talar för att någon del av arbetstagarnas välbefinnande eller säkerhet - i vidsträckt bemärkelse - skulle uteslutas. Tvärtom hänvisar den bestämmelsen uttryckligen till "förbättringar" och till att "redan gjorda förbättringar bibehålls".
50 Under alla omständigheter har en sådan vidsträckt tolkning av hälsobegreppet, i överensstämmelse med Världshälsoorganisationens tolkning, redan accepterats av gemenskapsinstitutionerna vid antagandet av direktiv med stöd av artikel 118a. I direktiv 92/85/EEG (om gravida kvinnor)(24) anses till exempel bibehållen ersättning under barnledigheten (i form av lön eller skälig ersättning) vara oupplösligt förknippad med en gravid kvinnas hälsa.
51 Slutligen anser Förenade kungariket att den möjlighet som rådet har att anta "minimikrav som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna" innefattar en begränsning av rådets handlingsfrihet.
52 Rådet anser däremot att minimistandarden inte behöver sättas på lägsta möjliga nivå eller på den nivå som råder i den medlemsstat som har den lägsta nivån. Enligt rådet är syftet med bestämmelsen om minimikrav att säkerställa att stater med högre skyddsnivå inte skall känna sig tvingade att sänka dessa på grund av gemenskapsåtgärden, och inte att sätta en tvångströja på gemenskapen med krav på att bevara en lägsta existerande skyddsnivå.
53 Också i detta fall anser jag att rådets och de intervenerande staternas uppfattning är den rätta.
54 Uppfattningen att gemenskapen endast kan vidta åtgärder som finner stöd i en lägsta gemensam nämnare, eller i lägsta möjliga nivå, går helt emot gemenskapsrättens idé. Gemenskapen har aldrig strävat efter en utjämning på lägsta nivå. Tvärtom hänvisar till exempel artikel 2 i fördraget, om gemenskapens uppgifter, till en "harmonisk ... utveckling", till en "hög grad av ... konvergens", till en "hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd" och till en "höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten". Det står således klart att begreppet "minimikrav" inte är lika med "låga krav". En sådan tolkning skulle dessutom stå i strid med det mål som anges i artikel 118a.1, det vill säga att harmonisera "samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls".
55 Artikel 118a.2 måste ses mot bakgrund av artikel 118a.3, enligt vilken medlemsstaterna har en stor frihet att bibehålla eller införa sådana "mer långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren" som är förenliga med fördraget.
56 Med hänsyn till artikel 118a.3 är därför de "minimikrav" som rådet är behörigt att införa i form av direktiv endast "den tvingande lägsta nivå utöver vilken medlemsstaterna är fria att anta lagstiftning som ger ett högre skydd vad gäller arbetstagares hälsa och säkerhet".(25)
57 Det finns således ingenting som hindrar att "minimikraven" fastställs på en hög skyddsnivå.
58 Två begränsningar finns dock.
Inledningsvis måste kraven genomföras "gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna". Detta återspeglar den oro som framfördes av delegationerna från medlemsländerna i Sydeuropa vid diskussionerna om enhetsakten. Harmoniseringen måste ske gradvis på så sätt att den endast skall avse strängare regler allteftersom förhållandena i de olika medlemsstaterna tillåter det.
Dessutom skall de "minimikrav" som antas genom direktiv undvika att skapa "administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag". Denna begränsning är dock relativ, eftersom formuleringen ("ålägganden undvikas") inte anger ett absolut förbud mot ålägganden som skulle motverka tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag. Enligt domstolen handlar det endast om en indikation på "att sådana företag kan bli föremål för särskilda ekonomiska åtgärder".(26)
59 Bedömningen av artikel 118a leder alltså till att jag anser att artikeln måste ges en vidsträckt tolkning.
60 Min slutsats vinner också stöd av andra omständigheter.
61 Placeringen av artikel 118a i fördraget skall inte glömmas bort. Den föregås av två artiklar (117 och 118) som rör sociala bestämmelser på andra områden och som föreskriver en allmän princip om sociala framsteg. Artikeln måste därför ses som ett tillägg till dessa bestämmelser, vilka har ett mycket vidare tillämpningsområde.(27)
62 En förstärkning av parlamentets roll i lagstiftningsförfarandet är en av målsättningarna för författarna till enhetsakten. Enhetsakten rör dock områden där kvalificerad majoritet gäller. Endast en vidsträckt tolkning av artikel 118a ger parlamentet möjlighet att direkt säkerställa en effektiv övervakning i fråga om socialpolitik, som utgör ett av de områden där parlamentet har en betydande roll.
C - Omfattningen av rådets behörighet enligt artikel 118a
63 Förenade kungariket har gjort gällande att det för att avgränsa omfattningen av rådets behörighet enligt artikel 118a är lämpligt att hänvisa till de tidigare texter som antagits med stöd av bestämmelsen. Tidigare praxis skulle visa att artikel 118a endast har ansetts tillåten som grund för åtgärder i särskilda situationer där det krävts ett särskilt skydd av arbetstagare. Vad däremot gäller åtgärder för att tillgodose vidare och mer allmänna syften skulle den korrekta rättsliga grunden vara artikel 100.
64 Jag vill inledningsvis påpeka att det enligt min mening inte finns något i ordalydelsen av artikel 118a som stöder de åsikter som framförts av Förenade kungariket. Bestämmelsen hänvisar till "arbetstagare" i allmänhet och inte till vissa särskilda grupper av arbetstagare. Det angivna målet skall uppnås genom harmonisering av "förhållanden", också här i allmänhet, "främst" i fråga om arbetsmiljön.
65 Vad vidare gäller rådets praxis vill jag, utan att företa en detaljerad undersökning av de olika lagstiftningsåtgärder som redan har antagits med stöd av artikel 118a, endast påpeka att såväl åtgärder med en mycket allmän räckvidd(28) som särskilda föreskrifter som är tillämpliga på bestämda grupper av arbetstagare(29) har varit föremål för direktiv. Det tycks inte vara möjligt att dra några slutsatser av den "användning" som tidigare gjorts av artikel 118a och därför i ännu mindre utsträckning att betrakta denna som ett prejudikat som det kan hänvisas till.
66 Domstolen har i alla händelser uttalat att "[v]ad gäller hänvisningen till rådets tidigare praxis är det tillräckligt att erinra att vanlig rådspraxis inte utgör grund för avsteg från fördragets regler. Sådan praxis kan följaktligen inte bilda ett för institutionerna bindande prejudikat".(30)
67 Enligt min mening finns det därför ingen grund för påståendet att endast särskilda åtgärder tillämpliga på bestämda grupper av arbetstagare som är utsatta för särskilda risker skulle kunna antas med stöd av artikel 118a. Den bestämmelsen kan mycket väl också utgöra rättslig grund för åtgärder av allmän räckvidd som eftersträvar långtgående mål till fördel för alla arbetstagare.
68 Vad slutligen gäller tillämpningsområdet för artikel 100 respektive artikel 118a kan jag inte heller godta Förenade kungarikets argumentation.
69 Som jag tidigare har framhållit har ett visst antal direktiv om skyddet av hälsa och säkerhet antagits med stöd av artikel 100 i fördraget i avsaknad av särskilda föreskrifter i fördraget före enhetsaktens tillkomst.
70 Detta val av rättslig grund uppmuntrades dessutom av domstolen i det så kallade Defrenne II-målet, där domstolen uttalade "att eftersom [artikel 119] inte uttryckligen hänvisar till de funktioner som gemenskapen i vissa fall skall utöva för att genomföra socialpolitiken, är det lämpligt att hänvisa till fördragets allmänna uppbyggnad och till de medel som föreskrivs i detta, till exempel i artiklarna 100, 155 och, i tillämpliga fall, 235".(31) Även om det målet särskilt gällde genomförandet av principen om lika lön enligt artikel 119, har kommissionen och rådet tillämpat den logiska grunden för domen på andra aspekter av socialpolitiken som omfattas av artiklarna 117 och 118 för att anta åtgärder rörande arbetstagares hälsa och säkerhet med stöd av artikel 100.
71 Detta tillvägagångssätt var vid denna tidpunkt rättfärdigat endast "eftersom [fördraget] inte uttryckligen hänvisar", för att använda domstolens egna ord. Alltsedan tillkomsten av enhetsakten utgör artikel 118a en sådan uttrycklig hänvisning vad gäller vidtagandet av åtgärder rörande arbetstagares hälsa och säkerhet. Hädanefter måste man därför hänvisa till den artikeln. Detta är dessutom orsaken till att de två första direktiv som antogs med stöd av artikel 118a, ursprungligen, när de förelåg i form av förslag vid tiden före enhetsaktens ikraftträdande, hänvisade till artikel 100. Direktivens rättsliga grund ändrades därefter på grund av den nya bestämmelsens särskilda karaktär.(32) Att använda sig av artikel 100 på detta område tycks därför inte längre vara berättigat.
72 Detta innebär inte att varje åtgärd som avser att främja arbetstagares hälsa och säkerhet nödvändigtvis faller under artikel 118a. Artikel 100a kan också hädanefter tillämpas, trots att dess mål (upprättandet av den inre marknaden enligt artikel 7a) skiljer sig från målet med artikel 118a.
73 Avgränsningen mellan de respektive tillämpningsområdena för artiklarna 100a och 118a står dock inte att finna i skillnaden mellan möjligheten att vidta, å ena sidan, åtgärder av allmän räckvidd och, å andra sidan, särskilda åtgärder som gäller ett särskilt område. Avgränsningen mellan de båda bestämmelserna grundas på det huvudsakliga mål som eftersträvas. Artikel 100a utgör den riktiga rättsliga grunden då en harmoniseringsåtgärd har som huvudsakligt mål att upprätta den inre marknaden, även om åtgärden för att uppnå detta mål, i enlighet med artikel 100a.3, måste säkerställa en hög skyddsnivå vad gäller arbetstagares hälsa och säkerhet och på så sätt minska risken för att en medlemsstat gör bruk av undantaget i artikel 100a.4.(33) Däremot utgör artikel 118a den rättsliga grunden för direktiv som gäller arbetstagares hälsa och säkerhet, vars huvudsakliga mål inte är upprättandet av den inre marknaden och som därför inte gäller vare sig avlägsnandet av handelshinder eller införandet av villkor för att undgå en snedvridning av konkurrensen.
74 Domstolen har dessutom i sin rättspraxis relativt noggrant begränsat användningen av artikel 100a, då den har ansett att "enbart det förhållandet att en rättsakt kan ha viss inverkan på den inre marknadens upprättande och funktion [kan] inte i sig självt motivera att [artikel 100a] åberopas som rättslig grund för rättsakten".(34)
75 Jag anser till följd av dessa överväganden att artikel 118a är den enda riktiga rättsliga grunden för åtgärder som gäller arbetstagares "hälsa och säkerhet" - i en vidsträckt mening - som är tillämpliga "främst" vad gäller arbetsmiljö. Dessa åtgärder, vilka kan säkerställa en hög skyddsnivå, är "minimala" endast i den meningen att medlemsstaterna har möjlighet att vidta mera långtgående skyddsåtgärder, och skall "genomföras gradvis" i den meningen att harmoniseringen skall genomföras i takt med medlemsstaternas kapacitet och med hänsyn till deras utvecklingsnivå.
76 Med utgångspunkt från denna tolkning av artikel 118a övergår jag nu till frågan huruvida direktivet om arbetstidens förläggning i vissa avseenden lagligen kunde antas med stöd av den bestämmelsen.
II - Artikel 118a som rättslig grund för det ifrågasatta direktivet
77 Inledningsvis påpekas att vad gäller det omtvistade direktivet är "tvisten vad gäller den riktiga rättsliga grunden inte endast av formell karaktär, eftersom [ett antal artiklar] i fördraget innehåller olika regler vad gäller det sätt på vilket rådet fattar beslut. Valet av rättslig grund kan således få konsekvenser för fastställandet av [den omtvistade åtgärdens] innehåll".(35)
78 Det följer av domstolens fasta rättspraxis "avseende den gemenskapsrättsliga ordningen för kompetensfördelning, att valet av rättslig grund för en rättsakt skall ske utifrån objektiva kriterier som är lämpade för domstolsprövning. Till dessa kriterier hör företrädesvis den aktuella rättsaktens syfte och innehåll".(36)
79 Låt oss nu i tur och ordning undersöka huruvida det ifrågasatta direktivet, med hänsyn taget till dess mål och innehåll, lagligen kunnat antas med stöd av artikel 118a.
A - Det omtvistade direktivets mål
80 Vad gäller direktivets mål har Förenade kungariket hävdat att direktivets verkliga syfte inte är att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Direktivet skulle ha antagits dels för att skapa arbetstillfällen och minska arbetslösheten, dels som en åtgärd inom ramen för gemenskapens sociala aktionsprogram.
81 Förenade kungarikets argumentation på denna sista punkt måste omgående tillbakavisas.
82 Det kan inte råda något tvivel om att direktivet utgör en åtgärd inom ramen för gemenskapens socialpolitik. Detta understryks för övrigt i direktivets sjätte övervägande, enligt vilket "[d]etta direktiv är en konkret åtgärd i syfte att införa en social dimension på den inre marknaden".
83 Som påpekats av rådet(37) står dock detta inte i motsats till möjligheten att anta ett sådant direktiv med stöd av artikel 118a. Kapitel 1 under avdelning VIII i fördraget, som innefattar artikel 118a, gäller just "sociala bestämmelser" som antas inom området "socialpolitik". Varje åtgärd som vidtas med stöd av artikel 118a måste därför nödvändigtvis eftersträva ett "socialt" mål.
84 Domstolen har dessutom hänvisat till detta självklara faktum i det ovan nämnda yttrandet 2/91, genom att med stöd av ordalydelsen av artikel 118a dra slutsatsen att "gemenskapen förfogar således över en intern lagstiftningsbehörighet inom området för socialpolitik".(38)
85 Som ett svar på Förenade kungarikets argument att direktivet om arbetstidens förläggning utgör en utveckling av tidigare tankegångar inom gemenskapen i syfte att skapa arbetstillfällen och minska arbetslösheten har rådet gjort gällande att även om inverkan av arbetstidens förläggning på skapandet av arbetstillfällen förvisso är föremål för diskussioner på gemenskapsnivå, är den inställning som direktivet ger uttryck för främmande för sådana hänsynstaganden.(39)
86 Det tycks mig att direktivet i enlighet med artikel 1.1 inskränker sig till att föreskriva "minimikrav på hälsa och säkerhet" utan att göra anspråk på att utgöra en sysselsättningspolitisk åtgärd.
87 Arbetstiden och dess förläggning har tidigare varit och fortsätter att vara föremål för diskussioner på både nationell nivå och gemenskapsnivå.
88 Det är riktigt att tanken existerar att arbetstidens förläggning kan utgöra ett effektivt instrument i kampen mot arbetslösheten. Antagandet av vissa gemenskapstexter på 1970-talet bekräftar utan tvivel en sådan uppfattning.(40) Jag vill dock anmärka att ingen av dessa åtgärder utgjorde bindande lagstiftning utan var begränsade till att ge uttryck för principer utan något särskilt syfte.
89 Arbetstidens förläggning är dock inte, i motsats till vad Förenade kungariket har antytt, utformad endast och uteslutande som ett sysselsättningspolitiskt instrument. Det finns flera infallsvinklar. Utan att ge mig in på en undersökning av dess inverkan anser jag det ändamålsenligt att hänvisa till ett yttrande av Ekonomiska och sociala kommittén vad gäller "arbetstid",(41) vilket ger en antydan om de olika mål som kan eftersträvas på det här sättet:
"arbetstidsproblemet [kan] behandlas utifrån följande infallsvinklar:
- förläggningen och förlängningen av den verksamma tiden inom produktionsprocessen och av öppethållandet inom tjänstesektorn, och den därmed följande flexibiliteten vad gäller de anställdas arbetstider, i syfte att förbättra produktiviteten, konsumentservicen och konkurrenskraften,
- minskningen av den enskilde arbetstagarens arbetstid i syfte att förbättra livskvaliteten, särskilt vad gäller hälsa och säkerhet, utökningen och omfördelningen av ledig tid för familj eller vård av närstående samt mer fritid,
- det möjliga bidrag som en minskning och omfördelning av arbetstiden kan ge till skapandet och omfördelningen av arbetstillfällen och således till en minskning av arbetslösheten, som är Europeiska unionens högsta prioritet."(42)
90 Gemenskapsmyndigheterna har inte varit okunniga om dessa olika sätt att se på arbetstiden och utöver de åtgärder som hänvisats till ovan vad gäller sysselsättningspolitik visar flera direktiv som har antagits med stöd av artikel 118a att arbetstidens längd eller förläggning redan har behandlats med utgångspunkt från arbetstagares hälsa och säkerhet.(43)
91 Följaktligen utgör direktivet om arbetstidens förläggning inte nödvändigtvis eller av princip en åtgärd för att bekämpa arbetslöshet.
92 En undersökning av direktivet visar att det inte heller i praktiken utgör en åtgärd av det slaget.
93 Som rådet har påpekat framstår det som att den eventuella effekten som en förkortning av arbetstiderna kan få på skapandet av arbetstillfällen skulle nödvändiggöra att ett antal ekonomiska faktorer på arbetsplatsen togs i beaktande i syfte att betrakta sådana arrangemang som en del av en sammanhängande rad av åtgärder. Rådet underströk till exempel i sin tidigare omnämnda resolution av den 18 december 1979 att "... eventuella åtgärder för arbetstidens förläggning [i syfte att förbättra situationen på arbetsmarknaden] skall bedömas mot bakgrund av åtskilliga faktorer och främst följderna för företagens tillverkningkapacitet, produktivitetsvariationer och lönekompensation ...". På denna grund uttalar sig rådet till fördel för främjandet av åtgärder, som bland annat varvning av arbete och utbildning, begränsning av övertid, flexibel pension, deltidsarbete och tillfällig anställning.
94 Det ifrågasatta direktivet grundar sig däremot inte på ett sådant synsätt. Tvärtom sägs i femte övervägandet att "arbetstagarnas säkerhet, hygien och hälsa på arbetsplatsen är ett mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn".(44)
95 Direktivet gäller endast "vissa" avseenden av arbetstidens förläggning, det vill säga de som påverkar arbetstagares hälsa och säkerhet. Direktivet gör det i själva verket möjligt att skydda arbetstagare mot andra aspekter av arbetstidens förläggning, som vad den beträffar kan komma i fråga i ett sysselsättningspolitiskt perspektiv, och som, eftersom de endast beaktar socioekonomiska faktorer, skulle kunna få negativ effekt på arbetstagarnas hälsa eller säkerhet. Detta skyddssyfte framkommer främst i direktivets femtonde övervägande, enligt vilket "[v]issa arbetsförhållanden kan ha en skadlig inverkan på arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Arbete som organiseras enligt en viss rytm bör ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren".
96 Även om arbetstidens förläggning är en fråga som kan regleras med ett antal olika målsättningar i åtanke, har avsikten med det ifrågavarande direktivet således endast varit att införa skyddsåtgärder vad gäller arbetstagares hälsa och säkerhet i enlighet med det mål som eftersträvas genom artikel 118a. Även om vissa av direktivets bestämmelser otvivelaktigt kan få en viss inverkan på sysselsättningen, är inte detta det huvudsakliga målet, med tanke på det synsätt som valts.
B - Direktivets innehåll
97 Förenade kungariket har hävdat att ingen av de åtgärder som antagits i enlighet med direktivet har ett tillräckligt samband med arbetstagares hälsa och säkerhet i den mening som avses i artikel 118a. Förenade kungariket anser särskilt att de ifrågavarande bestämmelserna har antagits utan vetenskaplig grund.(45)
98 Rådet har i motsats till detta och efter att ha bedömt bestämmelserna i direktivet kommit till slutsatsen att bestämmelserna är lämpade att fullfölja det skyddsmål som anges i artikel 118a.
99 Med beaktande av den vidsträckta tolkning av artikel 118a som jag har förespråkat är Förenade kungarikets argument inte övertygande.
100 De antagna åtgärderna är först och främst onekligen tillämpliga på "arbetsmiljön" i den mening som avses i artikel 118a.
101 Om man anser att detta begrepp täcker både en arbetstagares fysiska och mentala arbetsmiljö och att det omfattar ett stort antal olika åtgärder, kan förbättringen av "arbetsmiljön" genomföras genom antagandet av åtgärder som gäller minimiperioder för vila, arbetstid, nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm.
102 För övrigt återspeglar förläggningen av arbetstiden enligt direktivet en önskan att skydda "arbetstagares hälsa och säkerhet".
103 Även om man inte gör utförliga hänvisningar till de vetenskapliga studier i denna fråga som har framlagts under förfarandets gång - och till vilka jag återkommer senare - kan det inte förnekas att bestämmelser om viloperioder och om begränsning av veckoarbetstiden (avsnitt II) faktiskt bidrar till att skydda arbetstagares "hälsa" och "säkerhet" i den vidsträckta mening som avses i artikel 118a. Utan sådana garantier skulle arbetstagarna utsättas för risken att ofta behöva arbeta så långa perioder att det skulle överskrida arbetstagarnas fysiska eller till och med mentala förmåga och därigenom riskera deras hälsa och säkerhet.
104 Själva principen att hänsyn skall tas till dessa olika arbetstidsaspekter (artikel 3-7) tycks således tillräckligt för att uppnå det mål som nämns i artikel 118a, under förutsättning att proportionalitetsprincipen, som jag skall undersöka nedan, respekteras.
105 Avsnitt III i direktivet, som föreskriver strängare garantier vad gäller natt- och skiftarbete samt organisering av arbetet enligt en viss rytm, gör också att målet att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet kan uppnås. Detta verkar för övrigt medges av Förenade kungariket.
106 Dessutom utgör de åtgärder som direktivet föreskriver "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a.
107 I enlighet med den definition som jag har föreslagit kan dessa inte betraktas som "låga krav". Det rör sig helt enkelt om åtgärder som kan garantera en hög skyddsnivå, utöver vilken medlemsstaterna är fria att lagstifta, i enlighet med artikel 118a.3, för att garantera arbetstagarna en förstärkt skyddsnivå.
108 De åtgärder som direktivet föreskriver kan anses garantera arbetstagarna en hög skyddsnivå. De är till exempel i enlighet med artikel 6 inte tvingade att arbeta en veckoarbetstid som överstiger 48 timmar. Vidare måste också, enligt artikel 7, varje arbetstagare få en årlig betald semester om fyra veckor.
109 Dessa åtgärder utgör verkligen "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a, eftersom artikel 15 i direktivet, med rubriken gynnsammare bestämmelser, föreskriver att direktivet inte skall påverka "medlemsstaternas rätt att tillämpa eller införa författningsbestämmelser eller en administrativ praxis som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet eller underlättar eller tillåter tillämpningen av kollektivavtal som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet."
110 Dessa minimikrav står vidare i överensstämmelse med kravet på att de skall "genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna". Rådet har framfört(46) att direktivet inte utgör en ny typ av regelverk, eftersom medlemsstaterna redan har sina egna lagstiftningar på området, även om dessa dock skiljer sig åt sinsemellan. Detta har inte bestridits av Förenade kungariket. Under alla omständigheter medges enligt artikel 18 i direktivet en frist för att följa direktivet i fråga om de åtgärder som anses strängast. Trots att direktivet i princip skall införlivas med nationell rätt "senast den 23 november 1996" (artikel 18.1 a), har medlemsstaterna möjlighet att inte tillämpa artikel 6, under förutsättning att arbetstagaren har givit sitt medgivande till att arbeta mer än den maximala veckoarbetstiden på 48 timmar, under en period som inte får överstiga sju år från den avsedda dagen för införlivandet. Före denna tidsperiods utgång skall bestämmelsen ånyo granskas, för att man skall kunna besluta om ett lämpligt förfarande (artikel 18.1 b i ). På samma sätt har medlemsstaterna möjlighet att i fråga om tillämpningen av artikel 7 utnyttja en övergångsperiod som inte överstiger tre år, under vilken den årliga betalda semestern får begränsas till tre veckor (artikel 18.1 b ii).
111 Förenade kungariket å sin sida anser att direktivets troliga effekt på små och medelstora företag inte har beaktats.(47) Det räcker här att erinra om att ordalydelsen av artikel 118a inte anger ett absolut förbud mot vidtagandet av åtgärder som är bindande för sådana företag. Såsom framgår av andra övervägandet i direktivet har detta övervägande inte glömts bort av lagstiftaren.(48)
112 Även om direktivet har en heltäckande tillämpning i den mening att det inte uppställer regler för vissa grupper av arbetstagare som är utsatta för särskilda risker, föreligger, som vi har sett ovan, inget motsatsförhållande mellan detta och den typ av åtgärder som är tillåtna med stöd av artikel 118a.
113 Vidare är direktivet inte skrivet så att det utesluter riskbedömningar för vissa arbetstagare eller för dem som arbetar inom en särskild sektor.
114 Det är på grund av detta övervägande som direktivets tillämpningsområde inte omfattar luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning (artikel 1.3), eftersom det "[m]ed hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art kan ... vara nödvändigt att vidta speciella åtgärder beträffande förläggningen av arbetstiden inom vissa områden och verksamheter som inte omfattas av detta direktiv".(49)
115 Det var också detta övervägande som ledde gemenskapslagstiftaren till att i form av mer detaljerade gemenskapsbestämmelser i artikel 14 föreskriva att "[b]estämmelserna i detta direktiv skall inte tillämpas när andra gemenskapsbestämmelser innehåller mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten".
116 Samma övervägande utgör också enligt artikel 17 grunden för de avvikelser vad gäller viloperioder och maximal veckoarbetstid (artiklarna 3, 4, 5, 6 och 8) som får göras för vissa grupper av arbetstagare när "arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva" (detta gäller "särskilt" företagsledare eller andra personer med självständiga beslutsbefogenheter, anställda i familjeföretag, eller arbetstagare som tjänstgör vid religiösa ceremonier i kyrkor och religiösa samfund).
117 Avvikelser från minimikraven avseende dygnsvila, raster, veckovila, nattarbetets längd och beräkningsperioder (artiklarna 3, 4, 5 och 8) förutses slutligen på grund av vissa verksamhetsområdens särskilda art (artikel 17.2.1). Det gäller särskilt i fråga om långt avstånd mellan arbetstagarens bostad och arbetsplats,(50) i fråga om säkerhets- och övervakningsarbeten när permanent närvaro krävs för att skydda egendom eller personer,(51) i fråga om arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen (hamn- eller flygplatsarbete, press, radio, television och filmproduktion, produktion och distribution av gas, vatten och el, sophämtning, forsknings- och utvecklingsarbete, jordbruk etcetera)(52) samt på områden inom vilka det förekommer förutsägbara arbetstoppar (särskilt jordbruk, turism och postservice).(53)
118 Ovanstående omständigheter visar klart att direktivet om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, enligt sitt syfte och innehåll, har som huvudsakligt mål att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet genom antagandet av minimikrav som skall genomföras gradvis.
119 Följaktligen kunde inte artikel 100 i fördraget, vilken har till syfte att undanröja handelshinder till följd av skillnader i nationell lagstiftning, ha utgjort en riktig rättslig grund för det ifrågasatta direktivet. Detsamma gäller för artikel 235, eftersom "[d]et följer av fast rättspraxis (se dom av den 26 mars 1987, kommissionen mot rådet, 45/86, Rec. s. 1493, punkt 13) att artikel 235 i fördraget endast kan användas som rättslig grund för en rättsakt då ingen annan bestämmelse i fördraget ger gemenskapens institutioner den behörighet som är nödvändig för att anta rättsakten"(54).
120 Direktivet är således lagligen antaget med stöd av artikel 118a. Talan kan således inte vinna bifall med stöd av den första grunden, avseende bristande behörighet eller felaktig rättslig grund.
Andra grunden för talan: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
121 För att fastslå huruvida en gemenskapsrättslig bestämmelse står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen skall enligt domstolens fasta rättspraxis kontrolleras om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade i målet uppnås och om dessa medel går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.(55)
122 Förenade kungariket anser på grundval av denna rättspraxis att det ifrågasatta direktivet inte överensstämmer med proportionalitetsprincipen.(56) Förenade kungariket har först gjort gällande att det var onödigt att anta direktivet, eftersom ramdirektivet redan är fullt tillämpligt på de områden som det ifrågavarande direktivet omfattar.(57) Förenade kungariket har vidare hävdat att fyra grundläggande principer är relevanta för frågan om de krav som direktivet uppställer är att betrakta som "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a och om de således uppfyller kravet på proportionalitet:
- För det första kan inte alla åtgärder som eventuellt kan tänkas förbättra skyddsnivån, såsom till exempel en allmän sänkning av arbetstiden och en allmän förlängning av viloperioderna, betraktas som "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a.
- För det andra kunde den önskade skyddsnivån ha uppnåtts genom mindre restriktiva åtgärder.
- För det tredje finns det inget vetenskapligt stöd för de åtgärder som direktivet ålägger.
- För det fjärde är en åtgärd endast proportionerlig om den står i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen såsom denna kommer till uttryck i artikel 3b sista stycket i fördraget. I detta avseende har gemenskapslagstiftaren inte visat varför direktivets mål kan uppnås bättre på gemenskapsnivå än på nationell nivå.
123 Innan jag granskar grunden att proportionalitetsprincipen har åsidosatts, vill jag först göra ett klarläggande vad gäller åberopandet av subsidiaritetsprincipen.
124 Sökanden har skapat en viss förvirring genom att upprepade gånger under förfarandet åberopa subsidiaritetsprincipen - dock utan att göra den gällande som en grund för ogiltigförklaring(58) - och genom att synbarligen likställa denna med proportionalitetsprincipen, såsom i den fjärde "grundläggande principen" ovan.
125 Enligt min mening måste dock dessa två principer noga särskiljas. Subsidiaritetsprincipen, såsom den kommer till uttryck i artikel 3b i fördraget, innebär att på de områden där behörigheten är delad skall gemenskapen endast agera "om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför ... bättre kan uppnås på gemenskapsnivå". Själva subsidiaritetsprincipen återfinns i det tredje stycket av artikel 3b, enligt vilken "[g]emenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag".
126 De två principerna tillämpas i tur och ordning på två olika nivåer av gemenskapsverksamheten: "Den första är avgörande för om gemenskapsåtgärder skall vidtas, medan den andra fastställer deras omfattning. Behörighetsfrågan är således skild från frågan om dess utövande."(59) Med andra ord tillämpas subsidiaritetsprincipen innan gemenskapen vidtar åtgärder, medan proportionalitetsprincipen tillämpas efter det att åtgärder har vidtagits: "Proportionalitetsprincipen ... beaktas i förhållande till en tgärd som redan har vidtagits ... och har till syfte att utöva en kontroll av överensstämmelsen med fördragens mål. Subsidiaritetsprincipen tillämpas på ett tidigare stadium, nämligen vid avgörandet av huruvida åtgärder skall vidtas på gemenskapsnivå"(60).
127 Genom att åberopa subsidiaritetsprincipen ifrågasätter sökanden således själva principen att rådet var behörigt att vidta åtgärder inom det område som omfattas av det ifrågasatta direktivet, och inte omfattningen av denna behörighet, vilken, å sin sida, är beroende av att proportionalitetsprincipen iakttas.
128 Själva principen att åtgärder kan initieras av gemenskapen inom de områden som täcks av det ifrågasatta direktivet kan i detta avseende inte ifrågasättas. Ett sådant initiativ kunde inte ha överlåtits enbart till medlemsstaterna själva.
129 Artikel 118a föreskriver en delad behörighet mellan medlemsstaterna och gemenskapen i fråga om arbetstagares hälsa och säkerhet. Medan medlemsstaterna enligt artikel 118a.1 är skyldiga att själva vidta vissa åtgärder inom detta område, föreskriver artikel 118a.2 också att gemenskapen kan lagstifta för att anta "minimikrav" för att "medverka till att de mål som anges i punkt 1 uppnås", det vill säga, "harmonisera förhållandena på detta område, samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls". Eftersom det följaktligen föreligger ett harmoniseringsmål, kan de åtgärder som vidtagits av rådet för att uppnå detta mål svårligen kritiseras såsom ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen. Det skulle vara illusoriskt att vänta sig att medlemsstaterna själva skulle genomföra den eftersträvade harmoniseringen, eftersom en sådan nödvändigtvis förutsätter åtgärder på övernationell nivå.
130 Dessutom har den behörighet som artikel 118a tilldelar medlemsstaterna inte åsidosatts i direktivet. Även om direktivet föreskriver harmoniseringsåtgärder i fråga om arbetstidens förläggning överlåts i stor utsträckning till medlemsstaterna att bestämma reglerna för dess tillämpning.
131 Med beaktande av att det mål som uppställs i artikel 118a är harmonisering, råder det inget tvivel om att målet med det ifrågasatta direktivet bättre kan uppnås genom åtgärder på gemenskapsnivå än på nationell nivå.
132 Argumentationen avseende åsidosättande av subsidiaritetsprincipen kan således inte godtas.
133 När nu själva principen att gemenskapen kan vidta åtgärder har fastställts, skall jag övergå till att bedöma dess räckvidd, vilket i sig innefattar en bedömning av proportionalitetsprincipen.
134 Jag vill påpeka att det huvudsakliga kriterium som sökanden använder för att bedöma om de åtgärder som antagits med stöd av artikel 118a är proportionerliga är illa valt. Sökandens argument till stöd för denna grund utgår huvudsakligen från sökandens tolkning av begreppet "minimikrav", vilket, som vi redan har sett, inte har den mening som sökanden vill tillskriva det. Som jag redan sagt innebär inte hänvisningen i artikel 118a till "minimikrav" att gemenskapens behörighet vad gäller arbetstagares hälsa och säkerhet är begränsade utan tvärtom att medlemsstaterna är fria att tillämpa regler som är striktare än reglerna på gemenskapsnivå. De i direktivet föreskrivna åtgärderna kan därför inte anses strida mot proportionalitetsprincipen endast av den orsaken att de föreskriver en hög skyddsnivå för arbetstagare. Beträffande den första principen som sökanden stöder sig på kan det därför anföras att åtgärder såsom en allmän sänkning av arbetstiden och en allmän förlängning av viloperioderna mycket väl kan betraktas som "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a.
135 I anslutning till det andra argumentet som sökanden har åberopat till stöd för sin inställning, det vill säga att den eftersträvade skyddsnivån kunde ha uppnåtts genom mindre restriktiva åtgärder, vill jag framföra följande.
136 Det handlar här om att bedöma om omfattningen av de åtgärder som gemenskapen har vidtagit genom direktivet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Så tycks inte vara fallet, eftersom det är möjligt att göra ett flertal avvikelser eller justeringar av de i direktivet fastställda tidsperioderna.
137 Den flexibilitet som följer av de många olika möjligheterna att kombinera beräkningsperioder, avvikelser och undantag är betydande. I stället för en uppräkning av de möjligheter som erbjuds i artiklarna 16, 17 och 18 tänker jag, som ett exempel, fokusera på de bestämmelser som sökanden främst ifrågasätter.
138 Artikel 4 föreskriver principen att arbetstagarna har rätt till raster. De är däremot endast berättigade härtill "då arbetsdagen är längre än sex timmar". Vidare har rasternas längd inte fastställts på gemenskapsnivå, utan dessa skall fastställas "i kollektivavtal eller, då detta inte lyckas, genom nationell lagstiftning". Avvikelser från den bestämmelsen är tillåtna med hänsyn till vissa typer av arbetstagare (artikel 17.1), det aktuella arbetets särskilda art (artikel 17.2) och genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå (artikel 17.3).
139 Artikel 5 första och andra stycket föreskriver att varje arbetstagare under varje period om sju dagar skall få minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den 11 timmars dygnsvila som avses i artikel 3, vilken "i princip" skall omfatta söndag. Vad gäller denna sista punkt vill jag understryka att den inte på något sätt är tvingande, eftersom "[d]et står varje medlemsstat helt fritt att avgöra huruvida söndagen skall omfattas av veckovilan, och i så fall i vilken utsträckning", eftersom "[b]eträffande veckovilan rimlig hänsyn bör tas till olika kulturella, etniska, religiösa och andra faktorer i medlemsstaterna".(61) Det är vidare möjligt att avvika från den principiella 24-timmarsperioden på samma sätt som är fallet med artikel 4 (artikel 17.1, 17.2 och 17.3). Dessutom får medlemsstaterna, för tillämpningen av bestämmelsen, föreskriva en beräkningsperiod som inte överstiger 14 dagar (artikel 16.1). Därutöver får medlemsstaterna beakta arbetets särskilda art i fråga om skiftarbete och arbete som delas upp i perioder under dagens lopp (artikel 17.2.3).
140 Enligt artikel 6.2 skall den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inklusive övertid inte överstiga 48 timmar. Den siffran utgör dock endast ett genomsnitt och medlemsstaterna står helt fria att, för tillämpningen av bestämmelsen, föreskriva en beräkningsperiod som inte överskrider fyra månader (artikel 16.2). Beräkningsperioden kan till och med förlängas till sex månader för tillämpningen av artikel 17, punkt 2.1, 2.2 och 2.3 (verksamhet av viss art), eller tolv månader under vissa förutsättningar (artikel 17.4 första och andra stycket). Liksom beträffande de två tidigare bestämmelserna är det möjligt att avvika från denna bestämmelse vad gäller vissa typer av arbetstagare (artikel 17.1). Slutligen har en medlemsstat möjlighet att, under vissa förutsättningar, inte tillämpa bestämmelsen, bland annat om arbetstagaren givit sitt samtycke, "varvid medlemsstaten dock skall respektera de allmänna principerna om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet ..." (artikel 18.1 b i).
141 I artikel 7 uppställs principen att arbetstagarna har rätt till en årlig betald semester om minst fyra veckor. Bestämmelsens tvingande art i förhållande till arbetsgivarna eller medlemsstaterna är dock åter igen starkt försvagad genom artikel 18.1 b ii, som ger medlemsstaterna möjlighet att utnyttja en övergångsperiod. Under denna övergångsperiod, vilken inte får överstiga tre år, behöver den årliga betalda semestern inte vara längre än tre veckor.
142 Dessa exempel visar på det ifrågasatta direktivets mycket höga nivå av flexibilitet. Denna flexibilitet är givetvis inte fullständig. Det ligger i denna typ av lagstiftnings natur att flexibiliteten vid dess tillämpning inte kan vara obegränsad, eftersom den då skulle förlora sin ändamålsenliga verkan med beaktande av de mål som föranledde lagstiftningens antagande.
143 Vad för övrigt gäller sökandens argument att antagandet av direktivet var onödigt eftersom ramdirektivet redan är fullt tillämpligt på de områden som omfattas av direktivet, skall jag fatta mig kort.
144 Det är svårt att se hur de frågor som är föremål för det omtvistade direktivet, det vill säga harmoniseringen av dygns- och veckovila, årlig semester och raster samt en för gemenskapen gällande begränsning av veckoarbetstiden, redan skulle ha kunnat genomföras genom ramdirektivet. Ramdirektivet föreskriver allmänna principer vad gäller förebyggande och undanröjande av risk- och olycksfaktorer, information, samråd med och medverkan och utbildning av arbetstagare samt allmänna bestämmelser för genomförandet av dessa principer.
145 Vad slutligen gäller argumentet angående behovet av vetenskapliga belägg hänvisar jag till vad som sägs nedan under den fjärde grunden för ogiltigförklaring.
146 Jag anser därför, med stöd av vad som framförts ovan, att det ifrågasatta direktivet inte kan ogiltigförklaras på den grunden att det är oproportionerligt, eftersom det föreskriver medel som är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås och som inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.
147 Min slutsats är därför att talan inte kan bifallas med stöd av den andra grunden.
Tredje grunden för talan: Maktmissbruk
148 Enligt domstolens fasta rättspraxis föreligger maktmissbruk när en gemenskapsinstitution har använt sin makt för att uppnå ett annat syfte än det för vilket den har tillerkänts denna makt enligt fördraget.(62)
149 Enligt Förenade kungariket omfattar det ifrågasatta direktivet flera åtgärder som inte har något samband med de angivna målen.(63)
150 Denna grund för ogiltigförklaring sammanfaller delvis med de argument som har utvecklats i anslutning till den första grunden, där jag kom till slutsatsen att direktivet inte har antagits i syfte att uppnå andra mål än skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet i enlighet med artikel 118a och att rådet inte har använt sin makt för att uppnå ett annat syfte än för vilket denna har tillerkänts rådet.(64)
151 Talan kan således inte bifallas med stöd av den tredje grunden.
Fjärde grunden för talan: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
152 Förenade kungariket har under denna punkt huvudsakligen granskat två olika saker. Först skulle direktivet ha antagits utan samråd med Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, vilket skulle utgöra ett tillräckligt allvarligt formfel för att göra det ifrågasatta direktivet ogiltigt i detta avseende.(65) För det andra skulle direktivet vara otillräckligt, alternativt felaktigt, motiverat.(66)
I - Samråd med Rådgivande kommittén
153 Förenade kungariket anser att de omtvistade åtgärder som föreskrivs i direktivet skulle ha hänskjutits till Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor för yttrande,(67) vilket vanligtvis sker i fråga om bestämmelser som antas med stöd av artikel 118a.
154 Förenade kungariket har medgivit att samråd med denna kommitté inte uttryckligen föreskrivs, men har till stöd för sin uppfattning hänvisat till domstolens dom av den 25 januari 1994 i målet Angelopharm(68), där den väsentliga roll som denna typ av kommitté spelar understryks. 155 Jag vill i anslutning till detta bara påpeka att de omständigheter som förelåg i den åberopade domen var helt andra än de som avses i det omtvistade direktivet. I den domen fastslog domstolen att bristen på samråd med Vetenskapliga kommittén för kosmetiska produkter i anledning av förbudet mot ämnet 11 Alpha OHP medförde att bestämmelserna i ett direktiv om kosmetiska produkter(69) blev ogiltiga i den mån dessa placerade 11 Alpha OHP och dess estrar på en "lista över ämnen som kosmetiska produkter inte får innehålla". Domstolen ansåg att samråd med Vetenskapliga kommittén var nödvändigt på grunder som sammanhängde med skyddet för människors hälsa, det vill säga det mål som direktivet eftersträvade.
156 Så är givetvis inte fallet här. Såsom rådet under alla omständigheter har påpekat har Rådgivande kommittén, enligt artikel 2.1 i beslut 74/325, till uppgift att bistå kommissionen vid förberedelse och genomförande av aktiviteter inom arbetarskyddsområdet. Samråd med Rådgivande kommittén utgör inte en förberedelse inför rådets lagstiftningsförfarande. Att inte samråda med Rådgivande kommittén kan därför inte utgöra ett åsidosättande av formföreskrift.
II - Otillräcklig eller felaktig motivering
157 Förenade kungariket anser att det ifrågasatta direktivet är otillräckligt motiverat. Man kan inte i direktivet "på ett klart och otvetydigt sätt utläsa de motiv som den gemenskapsinstitution som antog åtgärderna ifråga ... haft".(70) Enligt Förenade kungariket framgår inte det kausalsamband som gemenskapslagstiftaren stöder sig på mellan, å ena sidan, hälsa och säkerhet och, å andra sidan, de flesta av de väsentliga punkterna i direktivet.
158 Skyldigheten att motivera gemenskapsrättsakter framgår av artikel 190 i EG-fördraget, som lyder:
"Förordningar, direktiv och beslut som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen skall vara motiverade och hänvisa till de förslag eller yttranden som skall inhämtas enligt detta fördrag."
159 Domstolen har tolkat den bestämmelsen så, att gemenskapsåtgärder skall "innehålla en redogörelse för de motiv som föranledde institutionen att anta dem, så att domstolen ges möjlighet att utöva sin kontroll och så att såväl medlemsstater som berörda medborgare får veta på vilka villkor gemenskapsinstitutionerna har tillämpat fördraget".(71) Domstolen har dock klargjort att gemenskapsinstitutionen "inte behöver framlägga alla olika relevanta faktiska och rättsliga omständigheter".(72)
160 Enligt min mening föreligger inget tvivel om att det omtvistade direktivet uppfyller de krav som domstolen har uppställt i sin rättspraxis.
161 I ingressen i direktivet hänvisas systematiskt till överväganden som gäller arbetstagares hälsa och säkerhet, vilka rättfärdigar vidtagandet av åtgärder som rör arbetstidens förläggning.
I ingressen nämns således en rad olika bindande rättsliga instrument som antagits i detta syfte. Förutom den självklara hänvisningen till artikel 118a framgår att ramdirektivet om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas hälsa och säkerhet i arbetet är "fullt tillämpligt på de områden som omfattas av detta direktiv utan att det påverkar strängare eller mer detaljerade bestämmelser i detta".(73) Vidare hänvisas till gemenskapens avtal om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter(74) och till Internationella arbetsorganisationens principer när det gäller arbetstidens förläggning(75).
Direktivets mål framgår också mycket tydligt från ingressen i direktivet. Av femte övervägandet framgår till exempel mycket klart att "[a]rbetstagarnas säkerhet, hygien och hälsa på arbetsplatsen är ett mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn". Vidare anges i sjunde övervägandet: "att föreskriva minimikrav för arbetstidens förläggning kommer sannolikt att förbättra arbetsförhållandena för gemenskapens arbetstagare".
Åttonde övervägandet visar på sambandet mellan hälsa och säkerhet och direktivets väsentligaste punkter: "[f]ör att trygga hälsa och säkerhet för arbetstagare inom gemenskapen bör arbetstagarna ges dygnsvila, veckovila och semester av en viss minsta längd samt tillräckliga raster. I detta sammanhang är det även nödvändigt att sätta en övre gräns för veckoarbetstiden."
Det är också helt klart att det är hälso- och säkerhetsöverväganden som har legat till grund för bestämmelserna om nattarbete och de natt- och skiftarbetandes situation.(76)
162 Genom att argumentera att motiven är otillräckliga anklagar Förenade kungariket i själva verket rådet för att inte i ingressen ha omnämnt något vetenskapligt material som kan rättfärdiga de vidtagna åtgärderna. Förenade kungariket har anmärkt att hänvisning till "forskning" enbart har gjorts i övervägandet avseende nattarbete (elfte övervägandet), medan det inte finns någon sådan hänvisning vad gäller övriga antagna åtgärder. Sökanden har till stöd för sitt påstående gjort vaga hänvisningar till en av sökanden beställd rapport som behandlar den vetenskapliga litteraturen om inverkan av arbetstidens förläggning på arbetstagarnas hälsa och säkerhet.(77) Som svar på detta har kommissionen i sin tur framlagt en annan vetenskaplig rapport som är kritisk till den förstnämnda rapporten.(78)
163 Dessa rapporter har fått stort utrymme i de båda parternas argumentation, både under det skriftliga förfarandet och vid den muntliga förhandlingen. Jag avstår från att göra några som helst bedömningar av de vetenskapliga argument som framförts. Jag vill dock tillåta mig att kritisera den vikt, i mina ögon oproportionerlig, som de givits.
164 Låt mig ännu en gång understryka att trots det krav på motivering som följer av artikel 190 i fördraget och som gör att den gemenskapsmyndighet som antagit den ifrågasatta åtgärden är skyldig att framlägga de motiv som föranledde antagandet av åtgärden, behöver myndigheten inte "framlägga alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter".(79) Rådet kan därför inte på denna grund förebrås för att inte i ingressen till det ifrågasatta direktivet ha gjort hänvisning till allt det vetenskapliga material som rättfärdigade var och en av de vidtagna åtgärderna.
165 Förenade kungarikets argumentation på denna punkt avser att gemenskapens lagstiftningsförfarande endast kan grundas på omständigheter som blivit vetenskapligen bevisade. Gemenskapslagstiftarens initiativförmåga och omfattningen av dennes behörighet skulle således vara beroende av detta. Liksom i Montesquieus lära där domaren endast är lagens språkrör(80), är lagstiftaren endast vetenskapsmannens språkrör ...
166 Givetvis kan gemenskapsåtgärder grunda sig på vetenskapliga rön. Det omtvistade direktivet hänvisar för övrigt till vad viss "forskning har visat".(81) Dessutom informeras rådets medlemmar, såsom rådet har påpekat, på det inledande stadiet av ett direktiv av grupperna av nationella experter om det vetenskapliga material som finns tillgängligt.
167 Vetenskaplig forskning kan dock inte utgöra den enda inspirationskällan för gemenskapslagstiftaren. En rättsakt kan därför inte ifrågasättas av den orsaken att den inte gör hänvisningar till vetenskapliga belägg för var och en av de bestämmelser som den innehåller. Detta gäller särskilt inom området för socialpolitik.
168 Vad gäller sökandens andrahandsargument att det ifrågasatta direktivet är felaktigt motiverat, eftersom "många av direktivets bestämmelser skulle gälla förbättringar av levnads- och arbetsförhållandena för arbetstagare och/eller den inre marknadens sociala dimension och inte hälso- och säkerhetsöverväganden", hör det ihop med argumenten avseende direktivets "sociala natur", vilka redan har bemötts(82) och vilka jag inte ytterligare kommer att gå in på.
169 Jag drar därför slutsatsen att talan inte kan bifallas med stöd av den fjärde grunden rörande åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.
Förslag till avgörande
170 Jag föreslår att talan ogillas i sin helhet. Förenade kungariket skall därför förpliktas att ersätta rådets kostnader i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna. Enligt artikel 69.4 i dessa regler skall den belgiska regeringen, den spanska regeringen och kommissionen, såsom intervenienter, bära sina egna kostnader.
171 Jag anser därför att domstolen skall
- ogilla talan,
- förplikta Förenade kungariket att ersätta rådets rättegångskostnad,
- förordna att den belgiska regeringen, den spanska regeringen och kommissionen skall bära sina egna rättegångskostnader.
(1) - EGT nr L 307, s. 18.
(2) - Trots att den nuvarande lydelsen av punkt 2 skiljer sig från lydelsen i EEG-fördraget, är ändringen endast redaktionell. Den var nödvändig för att beakta förändringen av det samarbetsförfarande som det hänvisas till i den tidigare versionen. Artikeln är således i sak densamma som i 1987 års version.
(3) - "Ramdirektivet" (EGT nr L 183, s. 1).
(4) - Punkt 1.2-2.8 i ansökan.
(5) - Punkt 2.9-2.15 i ansökan.
(6) - Punkt 3.10 i repliken.
(7) - Punkt 3.12 och 3.13 i ansökan.
(8) - EEG-fördraget innehöll endast två uttryckliga hänvisningar till "arbetsvillkor" i artiklarna 117 och 118 om socialpolitik. Det anses dock att artikel 117 inte överför behörighet till gemenskapen vad gäller sociala frågor. Enligt artikel 118, som avser frågor angående sysselsättning, arbetsrätt och arbetsvillkor, yrkesutbildning, social trygghet, arbetarskydd, arbetshygien och förenings- och förhandlingsrätt, begränsas gemenskapens behörighet till ett "samarbete mellan medlemsstaterna som organiseras av kommissionen" (dom av den 9 juli 1987, Tyskland m.fl. mot kommissionen, förenade målen 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 och 287/85, Rec. s. 3203, punkt 14). Bestämmelsen ger därför endast kommissionen i uppdrag att främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna.
(9) - Exempelvis kan det hänvisas till rådets direktiv 77/576/EEG av den 25 juli 1977 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om säkerhetsskyltar på arbetsplatser (EGT nr L 229, s. 12), rådets direktiv 78/610/EEG av den 29 juni 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om hälsoskydd för arbetstagare som exponeras för vinylkloridmonomer (EGT nr L 197, s. 12), rådets direktiv 80/1107/EEG av den 27 november 1980 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (EGT nr L 327, s. 8), rådets direktiv 82/605/EEG av den 28 juli 1982 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering i arbetet för blymetall och dess joniska föreningar (första särdirektivet enligt artikel 8 i direktiv 80/1107/EEG) (EGT nr L 247, s. 12), rådets direktiv 83/477/EEG av den 19 september 1983 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för asbest i arbetet (andra särdirektivet enligt artikel 8 i direktiv 80/1107/EEG) (EGT nr L 263,
s. 25), rådets direktiv 84/532/EEG av den 17 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gemensamma bestämmelser för bygg- och anläggningsutrustning (EGT nr L 300, s. 111), rådets direktiv 86/188/EEG av den 12 maj 1986 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för buller i arbetet (EGT nr L 137, s. 28).
(10) - Nuvarande Avdelning VIII ("Socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor") i EG-fördraget.
(11) - Rec. s. I-1061, punkterna 16 respektive 17.
(12) - Dom av den 4 juli 1991 (C-213/90, Rec. s. I-3507).
(13) - C-189/91, Rec. s. I-6185.
(14) - Punkt 34.
(15) - Kessler, F., och Meyer, F.: "La dynamique de l$article 118 A du traité de Rome", i Revue internationale de droit économique, 1992, nr 2, s. 129, 133. Vad gäller de olika förslagen till tolkning av denna artikel se vidare Banks, K.: "L$article 118 A, élément dynamique de la politique sociale communautaire", i Cahiers de droit européen, 1993, nr 5-6, s. 537. Se också De Ruyt, J.: L$acte unique européen, 2:a upplagan, 1989, éditions de l$Université de Bruxelles, samlingen "Études européennes", s. 193 och 194.
(16) - Se vad gäller denna tolkning Blainpain, R., och Engels, C.: European Labour Law, Kluwer, 2:a upplagan, 1993 (punkt 286), till vilken Förenade kungariket hänvisar i punkt 3.5 i sitt svaromål.
(17) - Denna åtskillnad är inte endast av teoretisk natur, eftersom vissa föreskrifter som är utfärdade med stöd av artikel 118a kan tillämpas på egenföretagare då så är nödvändigt för att skydda (anställda) personers hälsa och säkerhet. Rådets direktiv 92/57/EEG av den 24 juni 1992 om minimikrav för säkerhet och hälsa
på tillfälliga eller rörliga byggarbetsplatser (åttonde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 245, s. 6) omfattar följaktligen egenföretagares verksamhet i den utsträckning denna kan påverka de anställdas hälsa och säkerhet.
(18) - Sidan 6 och följande sidor i svaromålet.
(19) - Se den danska arbetsmiljölagen, lag nr 681 av den 23 december 1975, som trädde i kraft den 1 juli 1977 (tryckt av den danska arbetsinspektionen, Köpenhamn, 1981).
(20) - Enligt Banks, K. (se fotnot 15), (punkt 6), är detta dessutom vad de danska författarna
Andreasen, J., Assens, J. och Frandsen, N. föreslår i sin Guide au milieu de travail, 1983, s. 121.
(21) - Begreppet "arbetsmiljö" ges för närvarande en vidsträckt tolkning i arbetet på förslag till rådets direktiv för att förbättra rörligheten och säkra transporter till arbetsplatsen för arbetstagare med nedsatt rörelseförmåga (EGT nr C 15, 1992, s. 18). Såsom framgår av titeln utgår man i direktivet från att resan till arbetsplatsen ingår i "arbetsmiljön" i den mening som avses i artikel 118a.
(22) - Man kan emellertid inte utesluta att "åtgärder som vidtas för att skydda arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet ... även, i vissa fall, [bidrar] till att bibehålla hälsan och möjligen säkerheten för personer i arbetstagarens hushåll" enligt lydelsen av åttonde övervägandet i ramdirektivet.
(23) - Första principen i ingressen till Världshälsoorganisationens konstitution av den 22 juli 1946.
(24) - Rådets direktiv 92/85/EEG av den 19 oktober 1992 om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (tionde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 348, s. 1).
(25) - Banks, K. (se fotnot 15), punkt 11.
(26) - Domen i målet Kirsammer-Hack, nämnd ovan, punkt 34.
(27) - Se i detta hänseende "Salischrapporten", upprättad enligt uppdrag av kommittén för sociala frågor och sysselsättning, angående begreppet arbetsmiljö och tillämpningsområdet för artikel 118a i EEG-fördraget, den 21 oktober 1988, doc. parl. a2-0226/88.
(28) - Till exempel ramdirektivet, rådets direktiv 89/654/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen (första särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr
L 393, s. 1).
(29) - Till exempel rådets direktiv 90/679/EEG av den 26 november 1990 om
skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för biologiska agenser i arbetet (sjunde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 374, s. 1), rådets direktiv 92/104/EEG av den 3 december 1992 om minimikrav för förbättring av arbetstagarnas säkerhet och hälsa inom utvinningsindustri ovan och under jord (tolfte särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 404, s. 10).
(30) - Dom av den 9 november 1995, Tyskland mot rådet (C-426/93, REG s. I-3723, punkterna 21 och 34). Se även dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet (68/86, Rec. s. 855, punkt 24).
(31) - Dom av den 8 april 1976 (43/75, Rec. s. 455, punkt 63).
(32) - Rådets direktiv 88/364/EEG av den 9 juni 1988 om arbetarskydd genom förbud mot vissa agenser och arbetsmoment (fjärde särdirektivet enligt artikel 8 i direktiv 80/1107/EEG) (EGT nr L 179, s. 44), rådets direktiv 88/642/EEG av den 16 september 1988 om ändring av direktiv 80/1107/EEG om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (EGT nr L 356, s. 74).
(33) - Exempelvis har två direktiv med viss inverkan på arbetstagares säkerhet och hälsa antagits med stöd av artikel 100a: rådets direktiv 89/392/EEG av den 14 juni 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner (EGT nr L 183, s. 9) och rådets direktiv 89/686/EEG av den 21 december 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om personlig skyddsutrustning (EGT nr L 399, s. 18).
(34) - Dom av den 9 november 1995, Tyskland mot rådet, nämnd ovan (punkt 33). Se även dom av den 17 mars 1993, kommissionen mot rådet (C-155/91, Rec. s. I-939, punkterna 18 och 19).
(35) - Dom av den 26 mars 1987, kommissionen mot rådet (45/86, Rec. s. 1493, punkt 12). Se även dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet, nämnd ovan (punkt 6).
(36) - Dom av den 9 november 1995, Tyskland mot rådet, nämnd ovan (punkt 29). Se även till exempel dom av den 7 juli 1992, parlamentet mot rådet (C-295/90, Rec. s. I-4193, punkt 13), av den 17 mars 1993, kommissionen mot rådet, nämnd ovan (punkt 7), av den 28 juni 1994, parlamentet mot rådet (C-187/93, Rec. s. I-2857, punkt 17), och, till sist, av den 7 mars 1996, parlamentet mot rådet (C-360/93, REG s. I-1195, punkt 23).
(37) - Sidorna 6 och 24 i svaromålet.
(38) - Punkt 17.
(39) - Sidorna 21-23 i svaromålet.
(40) - Rådets rekommendation 75/457/EEG av den 22 juli 1975 om principen om 40-timmars arbetsvecka och principen om fyra veckors betald årlig semester (EGT nr L 199, s. 32), rådets resolution av den 18 december 1979 om arbetstidens förläggning (EGT nr C 2, 1980, s. 1), som hänvisar till "sysselsättningsproblem på 1980-talet" (första övervägandet) och betonar vikten av en "heltäckande strategi för att förbättra situationen på arbetsmarknaden" (andra övervägandet).
(41) - Yttrande av Europeiska gemenskapernas ekonomiska och sociala kommitté om "Arbetstid", Bryssel, 24-25 oktober 1995, CES 1166/95, Europeiska gemenskapernas byrå för offentliga publikationer.
(42) - Punkt 1.2, min kursivering.
(43) - I ramdirektivet föreskrivs till exempel att arbetsgivaren vid planeringen och organisationen av arbetet så långt som är möjligt ska reducera de skadliga hälsoeffekterna av monotont arbete och arbete med fastställt ackord (artikel 6.2 d). I rådets direktiv 90/270/EEG av den 29 maj 1990 om minimikrav för säkerhet och hälsa i arbete vid bildskärm (femte särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 156, s. 14) föreskrivs inte endast en anpassad utbildning för arbetstagare som brukar sådana skärmar (artikel 6.2) utan även att arbetstagaren informeras om de eventuella risker för synen, fysiska problem och psykisk belastning som en felanvändning av materialet kan ge upphov till och att arbetsgivaren därför skall planera den dagliga arbetsrutinen så att arbetstagaren får regelbundna avbrott i form av pauser eller omväxling i uppgifterna (artikel 7).
(44) - Min kursivering.
(45) - Vad gäller detta, se mina anmärkningar i punkt 162-167 i detta förslag.
(46) - Sidan 13 i svaromålet.
(47) - Punkt 6.15 i ansökan.
(48) - "Enligt artikel 118a bör dessa direktiv inte innebära administrativa, finansiella eller lagstiftande regler som hämmar skapandet och utvecklingen av små och medelstora företag."
(49) - Sextonde övervägandet.
(50) - Artikel 17.2.1 a.
(51) - Artikel 17.2.1 b.
(52) - Artikel 17.2.1 c.
(53) - Artikel 17.2.1 d.
(54) - Dom av den 13 juli 1995, Spanien mot rådet (C-350/92, Rec. s. I-1985, punkt 26).
(55) - Se till exempel dom av den 11 mars 1987, Rau m.fl. mot kommissionen (279/84, 280/84, 285/84 och 286/84, Rec. s. 1069, punkt 34), av den 9 augusti 1994, Tyskland mot rådet (C-359/92, Rec. s. I-3681, punkterna 45 och 46), och av den 9 november 1995, Tyskland mot rådet, (punkt 42), nämnd ovan.
(56) - Punkt 6.1-6.18 i ansökan.
(57) - Artikel 1.4.
(58) - Förenade kungariket har under det skriftliga förfarandet preciserat att den "inte uttryckligen åberopar ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som en fristående grund för ogiltigförklaring av direktivet" (fotnot 78 i Förenade kungarikets yttrande över interventionsinlagorna från Konungariket Spanien, kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland).
(59) - Lenaerts, K. och van Ypersele, P.: "Le principe de subsidiarité et son contexte: étude de l$article 3 B du traité CE", Cahiers de droit européen, 1994, nr 1-2, s. 3 (punkt 100).
(60) - Strozzi, G.: "Le principe de subsidiarité dans la perspective de l$intégration européenne: une énigme et beaucoup d$attentes", Revue trimestrielle de droit européen, 30(3), juli-september 1994, s. 373, 379, min kursivering.
(61) - Tionde övervägandet.
(62) - Se till exempel dom av den 8 juli 1965, Chambre syndicale de la sidérurgie française m.fl. mot Höga myndigheten (3/64 och 4/64, Rec. s. 567, 585), av den 4 februari 1982, Buyl m.fl. mot kommissionen (817/79, Rec. s. 245, punkt 28), och av den 8 juni 1988, Vlachou mot revisionsrätten (135/87, Rec. s. 2901, punkt 27).
(63) - Punkt 7.1-7.3 i ansökan.
(64) - Punkt 80-96 i detta förslag.
(65) - Punkt 3.7-3.10 i ansökan.
(66) - Punkt 8.1-8.3 i ansökan.
(67) - Inrättad genom rådets beslut 74/325/EEG av den 27 juni 1974 (EGT nr L 185, s. 15).
(68) - C-212/91, Rec. s. 171 (främst punkt 37 och följande punkter).
(69) - Kommissionens tolfte direktiv 90/121/EEG av den 20 februari 1990 om anpassning med hänsyn till teknisk utveckling av bilagorna 2, 3, 4, 5 och 6 till rådets direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (EGT nr L 71, s. 40).
(70) - Dom av den 7 maj 1987, Nippon Seiko mot rådet (258/94, Rec. s. 1923), punkt 28.
(71) - Dom av den 7 juli 1981, Rewe (158/80, Rec. s. 1805), punkt 25. Se även dom av den 26 mars 1987, kommissionen mot rådet, nämnd ovan i fotnot 34, punkt 5 och följande punkter, och av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet, nämnd ovan i fotnot 30, punkt 36.
(72) - Se till exempel dom av den 25 oktober 1984, Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, Rec. s. 3623), punkt 38, och nu senast dom av den 29 februari 1996, kommissionen mot rådet (C-122/94, REG s. I-918), punkt 29.
(73) - Tredje övervägandet.
(74) - Fjärde övervägandet.
(75) - Nionde övervägandet.
(76) - Elfte till femtonde övervägandet.
(77) - Rapport av professor Harrington, J.M.: The Health & Safety Aspects of Working Hours - a critical review of the literature (Institute of Occupational Health, University of Birmingham, november 1993).
(78) - Folkard, S.: Les aspects du temps de travail liés à la santé et à la sécurité - Aperçu critique de la litérature J.M. Harrington - Version définitive, novembre 1993, oktober 1994.
(79) - Dom av den 25 oktober 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, ovan fotnot 72, punkt 38.
(80) - Montesquieu: Om lagarnas anda.
(81) - Elfte övervägandet.
(82) - Se punkt 81-84 i detta förslag.