null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
DEANA SPIELMANNA
přednesené dne 13. listopadu 2025(1)
Věc C‑666/24
Trestní řízení
proti
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE
za účasti:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Boj proti terorismu – Hnutí za nezávislost Katalánska – Slučitelnost organického zákona 1/2024 o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku s unijním právem – Směrnice (EU) 2017/541 – Zproštění trestní odpovědnosti u osob stíhaných pro teroristické trestné činy, které nemají za následek
závažné porušení lidských práv – Pojem ‚závažné porušování lidských práv‘ – Mezinárodní humanitární právo – Právní jistota – Zásada ochrany legitimního očekávání – Články 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie – Přednost unijního práva“
Obsah
Úvod
Právní rámec
Unijní právo
Listina
Směrnice 2017/541
Španělské právo
Trestní zákoník
LOA
Spor
v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
Analýza
K první, druhé, třetí, páté
a šesté otázce
Obecný rámec unijního práva
a místo vyhrazené amnestie
Obsah směrnice 2017/541
a její mlčení o amnestie
Právní základ směrnice 2017/541: článek 83
SFEU a jeho důsledky
Mezinárodní standardy
a judikatura ESLP v oblasti amnestie
Posouzení slučitelnosti LOA se směrnicí 2017/541
s ohledem na analyzované skutečnosti
Ke čtvrté otázce
První část: výjimka založená na závažném porušování lidských práv
Druhá část: působnost článku 1 LOA
a zásady právní jistoty a legitimního očekávání
K osmé otázce
K sedmé otázce
K deváté otázce
Závěry
Úvod
1.        „Minulosti nechť nikdo nikomu zlým nevzpomíná, vyjma vládě třiceti, deseti a jednáctipánů a vladařům v Peiraieu, ba ani těmto, vydají-li počet“(2). Aristoteles tak v Athénské ústavě
zmiňuje výslovnou vůli k politickému smíření, která provázela obnovení demokracie v Athénách v roce 403 př. n. l. po tyranii Třiceti. Obsah této amnestie(3) měl zásadní institucionální význam. S cílem obnovit občanský mír vyhlásili demokraté, kteří se znovu vrátili k moci,
všeobecnou amnestii, která se vztahovala na veškeré činy spáchané v době oligarchického režimu, s výjimkou činů spáchaných některými politickými
činiteli (Třiceti, Deseti, Jedenácti a vládců z Pirea). Na posledně uvedené se nicméně mohla amnestie vztahovat, pokud souhlasili s tím, že se podrobí procesu skládání účtů (euthynai).
2.        Situace, kterou tato amnestie odhaluje, již soustřeďuje právní problematiku moderních amnestií(4). Zdůrazňuje mechanismus zapomenutí, který na individuální i kolektivní úrovni umožňuje zhojit rány a pokračovat v cestě. Jedná se o úmyslné zapomenutí, institucionální odmítnutí zášti, které je koncipované jako prostředek sociálního smíření(5). Zásadní otázkou však zůstává: jak sladit požadavky míru a spravedlnosti(6)? Jinými slovy, existují nějaká omezení při hledání sociální shody, když je potřeba spravedlnosti prvořadá(7)? Příklad Atén ukazuje, že jednou z možností je spojit amnestii s předchozí kontrolou. Ačkoli amnestie byla všeobecná, vztahovala se na bývalé vůdce pouze pod podmínkou, že se podrobí procesu skládání účtů (euthynai), čímž bylo dosaženo souladu mezi občanským smířením a individuální odpovědností. Téměř dva a půl tisíce let po amnestii, která byla udělena v roce 403 př. n. l. po skončení
tyranie Třiceti v Athénách, zůstávají etická i čistě právní dilemata, která vyvolává hledání rovnováhy mezi požadavkem spravedlnosti a potřebou smíření, trvalým problémem, a to i v případě amnestií udělených v moderní době, bez ohledu na období nebo politický kontext.
3.        Kromě toho bolestné poválečné období a řada zákonů o amnestii ilustrují různé scénáře. Začněme obzvláště výmluvným příkladem masakru v Oradour-sur-Glane, válečného zločinu spáchaného zejména nuceně odvedenými alsaskými rekruty(8). Dále tu byly zločiny a přečiny spáchané během konfliktu kolaboranty, akce odboje, ale také zločiny spáchané po skončení konfliktu během tzv. „divoké čistky“(9).
4.        Konečně je třeba zmínit zákony o amnestii týkající se zločinů spáchaných v Alžírsku(10). Je samozřejmé, že tradiční přístup, který klade (příliš?) velký důraz na uklidnění situace, by již v současné době nebyl v souladu s lidskými právy, přinejmenším pokud jde o zvlášť závažné zločiny(11).
5.        Tato problematika je jádrem projednávané věci. Dne 10. června 2024 Cortes Generales (španělský Parlament) přijal Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organický zákon 1/2024 o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku) (dále jen „LOA“)(12). Věcná a časová působnost LOA zahrnuje
činy, které zakládají trestní nebo správní odpovědnost nebo odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky a které byly spáchány v rámci referenda o nezávislosti Katalánska, jakož i činy, které byly spáchány v kontextu katalánského procesu
získání nezávislosti.
6.        Nelze popřít, že LOA vyvolal hlubokou a bouřlivou debatu v politických kruzích, institucích, soudním systému, akademické sféře a obecněji ve španělské společnosti.
7.        Z právního hlediska byla otázka legality LOA nedávno předložena Tribunal Constitucional (Ústavní soud, Španělsko) prostřednictvím ústavní stížnosti. Uvedený soud jej s výjimkou dvou ustanovení prohlásil za slučitelný s Constitución española (španělská Ústava) (dále jen „Ústava“)(13) v rozsudku ze dne 26. června 2025(14).
8.        V projednávané věci má Soudní dvůr rozhodnout o tom, zda je LOA, který se vztahuje na trestné činy spojené s terorismem, slučitelný s primárním právem, sekundárním právem a obecnými zásadami unijního práva. Konkrétně,
Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v rámci trestního řízení zahájeného proti dvanácti osobám, které byly
obviněny ze skutků zakládajících teroristické trestné činy(15), v souvislosti s hnutím za nezávislost Katalánska. Uvedená žádost se týká zaprvé výkladu směrnice (EU) 2017/541 o boji proti terorismu(16), zadruhé výkladu čl. 20 odst. 2 a čl. 21 odst. 1 SFEU, jakož i čl. 4 odst. 2 a 3 SEU, zatřetí výkladu článků 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a začtvrté výkladu zásad legitimního očekávání, právní jistoty a přednosti unijního práva.
9.        Tato věc tak nastoluje dosud neřešenou otázku zásadního významu: jaký rozsah a intenzitu musí mít přezkum prováděný Soudním dvorem, pokud vnitrostátní zákon o amnestii může na jedné straně oslabit účinnost směrnice, která stanoví minimální úroveň harmonizace v boji proti terorismu, a na druhé straně porušit
základní zásady vyplývající z primárního unijního práva?
Právní rámec
Unijní právo
Listina
10.      Článek 20 Listiny stanoví, že „[p]řed zákonem jsou si všichni rovni.“
11.      Článek 21 Listiny stanoví:
„1.      Zakazuje se jakákoli diskriminace založená zejména na pohlaví, rase, barvě pleti, etnickém nebo sociálním původu, genetických rysech, jazyku, náboženském vyznání nebo přesvědčení, politických názorech či jakýchkoli jiných názorech, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, narození, zdravotním postižení, věku nebo sexuální orientaci.
2.      V oblasti působnosti Smluv, a aniž jsou dotčena jejich zvláštní ustanovení, se zakazuje jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti.“
Směrnice 2017/541
12.      Body 2, 8, 34, 35 a 39 odůvodnění směrnice 2017/541 uvádějí:
„(2)      Teroristické činy představují jedno z nejzávažnějších porušení všeobecných hodnot lidské důstojnosti, svobody, rovnosti a solidarity a požívání lidských práv a základních svobod, na nichž je Unie založena. Představují rovněž jeden z nejzávažnějších útoků proti demokracii a právnímu státu, zásadám, které jsou členským státům společné a na nichž je Unie založena.
[...]
(8)      Tato směrnice uvádí taxativní výčet řady závažných trestných činů, jako jsou útoky proti osobě, jakožto úmyslných činů, jež lze považovat za teroristické trestné činy, pokud byly spáchány s teroristickým cílem, tedy závažným způsobem zastrašit obyvatelstvo nebo protiprávně přinutit vládu nebo mezinárodní organizaci, aby jednaly určitým způsobem nebo aby se jednání zdržely, nebo závažným způsobem destabilizovat či zničit základní politické, ústavní, hospodářské nebo sociální struktury země nebo mezinárodní organizace. Za teroristický trestný čin by mělo být považováno rovněž vyhrožování spácháním takovýchto úmyslných činů, pokud se na základě objektivních okolností zjistí, že toto vyhrožování bylo činěno s jakýmkoliv takovým teroristickým cílem. Činy, které mají za cíl například donutit vládu, aby jednala určitým způsobem nebo aby se jednání zdržela, avšak nejsou v taxativním výčtu závažných trestných činů zahrnuty, se naproti tomu za teroristické trestné činy podle této směrnice nepovažují.
[...]
(34)      Jelikož cílů této směrnice nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy, ale spíše jich z důvodu potřeby celounijních harmonizovaných pravidel může být lépe dosaženo na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 [SEU]. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku tato směrnice nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů.
(35)      Tato směrnice ctí zásady uznané v článku 2 [SEU] a dodržuje základní práva a svobody, jakož i zásady uznávané zejména Listinou, včetně těch uvedených v hlavách II, III, V a VI Listiny [...]. Tato směrnice musí být prováděna v souladu s uvedenými právy a zásadami, a to rovněž s ohledem na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod(17), Mezinárodní pakt o občanských a politických právech(18) a další závazky v oblasti lidských práv podle mezinárodního práva.
[...]
(39)      Provádění trestněprávních opatření podle této směrnice by mělo být přiměřené povaze a okolnostem trestného činu s ohledem na sledované zákonné cíle a jejich nezbytnost v demokratické společnosti a mělo by vyloučit jakoukoliv formu svévole, rasismu nebo diskriminace.“
13.      Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví minimální pravidla pro definici trestných činů a trestních sankcí v oblasti teroristických trestných činů, trestných činů spojených s teroristickou skupinou a trestných činů spojených s teroristickými činnostmi, jakož i opatření na ochranu a podporu obětí terorismu a na pomoc obětem terorismu.“
14.      Článek 2 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[...]
3)      ‚teroristickou skupinou‘: strukturovaná skupina více než dvou osob existující po určitou dobu, která jedná ve shodě s cílem páchat teroristické trestné činy; za ‚strukturovanou skupin[u]‘ se považuje skupina, která není nahodile vytvořena za účelem bezprostředního spáchání trestného činu, přičemž její členové nemusejí mít formálně vymezené úlohy a není nezbytná kontinuita členství ani rozvinutá struktura.“
15.      Článek 3 směrnice 2017/541, nadepsaný „Teroristické trestné činy“, zní:
„1.      Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby byla za teroristické trestné činy považována následující úmyslná jednání, vymezená vnitrostátním právem jako trestné činy, která mohou vzhledem ke své povaze nebo souvislostem závažně poškodit zemi nebo mezinárodní organizaci, byla-li spáchána s jedním z cílů uvedených v odstavci 2:
[...]
d)      způsobení rozsáhlého poškození vládních nebo veřejných zařízení, dopravního systému, infrastruktury včetně informačního systému, pevné plošiny na kontinentálním šelfu, veřejného místa nebo soukromého majetku, které může ohrozit lidské životy nebo vyústit ve značné hospodářské ztráty;
[...]
f)      výroba, držení, získání, přeprava, dodání nebo užití výbušnin nebo zbraní, včetně chemických, biologických, radiologických nebo jaderných zbraní, jakož i výzkum a vývoj chemických, biologických, radiologických a jaderných zbraní;
[...]
2.      Za cíl podle odstavce 1 se považuje snaha:
a)      závažným způsobem zastrašit obyvatelstvo;
b)      protiprávně přinutit vládu nebo mezinárodní organizaci, aby jednala určitým způsobem nebo aby se jednání zdržela;
c)      závažným způsobem destabilizovat či zničit základní politické, ústavní, hospodářské nebo sociální struktury země nebo mezinárodní organizace.“
16.      Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Trestné činy spojené s teroristickými skupinami“, stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily trestnost těchto úmyslných jednání:
a)      vedení teroristické skupiny;
b)      účast na činnostech teroristické skupiny včetně dodávání informací nebo materiálních zdrojů, či financování činnosti jakýmkoliv způsobem s vědomím, že uvedená účast napomáhá trestné činnosti teroristické skupiny.“
17.      Článek 13 směrnice 2017/541, nadepsaný „Vztah k teroristickým trestným činům“, stanoví:
„K trestnosti činu uvedeného v článku 4 nebo hlavě III není nezbytné, aby byl teroristický trestný čin skutečně spáchán, a pokud jde o trestné činy uvedené v článcích 5 až 10 a 12, není ani nezbytné prokázat spojitost s jiným konkrétním trestným činem stanoveným touto směrnicí.“
18.      Článek 14 této směrnice, nadepsaný „Pomoc, návod a pokus“, v odstavci 3 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily trestnost pokusu o spáchání trestných činů uvedených v článcích 3, 6 a 7, v čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 písm. a) a v článcích 11 a 12, s výjimkou držení, jak stanoví čl. 3 odst. 1 písm. f), a trestného činu uvedeného v čl. 3 odst. 1 písm. j).“
19.      Článek 15 uvedené směrnice, nadepsaný „Tresty ukládané fyzickým osobám“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby za trestné činy uvedené v článcích 3 až 12 a v článku 14 bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující tresty, které mohou vést k předání nebo vydání pachatele.“
Španělské právo
20.      Ve Španělsku byla směrnice 2017/541 provedena Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (organický zákon 1/2019, kterým se mění organický zákon 10/1995 ze dne 23. listopadu o trestním zákoníku za účelem provedení směrnic Evropské unie v oblasti financí a terorismu a řešení některých otázek mezinárodní povahy)
ze dne 20. února 2019 (dále jen „organický zákon 1/2019“)(19), který nabyl účinnosti dne 13. března 2019.
21.      Z ustanovení uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly organickým zákonem 1/2019 změněny pouze článek 572 a čl. 573 odst. 1 Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (organický zákon 10/1995 o trestním zákoníku)
ze dne 23. listopadu 1995 (dále jen „trestní zákoník“)(20).
Trestní zákoník
22.      Článek 16 trestního zákoníku v odstavci 1 stanoví:
„O pokus se jedná tehdy, pokud pachatel
zahájí provedení trestného činu přímo vnějším jednáním, přičemž provede všechna nebo část jednání, která by objektivně měla vést k výsledku, avšak k výsledku nedojde z důvodů nezávislých na vůli pachatele.“
23.      Článek 62 trestního zákoníku stanoví:
„Pokus je trestán trestem o jeden nebo dva stupně nižším, než je trest stanovený zákonem za dokonaný trestný čin, a to v rozsahu, který je považován za přiměřený s ohledem na nebezpečnost pokusu a dosažený stupeň jeho provedení.“
24.      Článek 346 trestního zákoníku stanoví:
„1.      Ti, kteří nastraží výbušniny
nebo použijí jakýkoli jiný prostředek s podobnou ničivou silou a způsobí zničení letišť, přístavů, železničních stanic, budov, veřejných prostor, skladů obsahujících hořlavé nebo výbušné látky, dopravních
komunikací, prostředků hromadné dopravy nebo potopení či ztroskotání lodi, záplavy, výbuch dolu nebo průmyslového zařízení, odstranění železničních kolejí, nebo se zlým úmyslem
pozmění signalizaci používanou při provozu železniční tratě pro účely bezpečnosti dopravních prostředků, vyhodí most do povětří, zničí veřejnou komunikaci, poškodí ropovod, vážně naruší jakýkoli druh nebo prostředek komunikace, naruší nebo přeruší dodávky vody, elektřiny, uhlovodíků nebo jiných důležitých přírodních zdrojů, budou potrestáni
trestem odnětí svobody na deset až dvacet let, pokud zničení nutně ohrožuje život nebo bezpečnost osob.
2.      V případě neexistence takového nebezpečí se ukládá trest odnětí svobody na čtyři až osm let.
3.      Pokud kromě nebezpečí došlo k ohrožení života, tělesné integrity nebo zdraví osob, trestají se tyto činy samostatně trestem odpovídajícím spáchanému trestnému činu.“
25.      Článek 571 trestního zákoníku stanoví:
„Pro účely tohoto zákoníku se teroristickými organizacemi nebo skupinami rozumí seskupení, která vykazují znaky uvedené v čl. 570a odst. 1 druhém pododstavci a v čl. 570b odst. 1 druhém pododstavci a jejichž cílem nebo účelem je spáchání některého z trestných činů uvedených v následující části.“
26.      Článek 572 trestního zákoníku stanoví:
„1.      Kdokoli
podporuje, zakládá, organizuje nebo vede teroristickou organizaci nebo skupinu,
bude potrestán
trestem odnětí svobody na osm až patnáct let a absolutní nezpůsobilostí zastávat veřejné funkce po dobu trvání odsouzení.
2.      Kdokoli se aktivně účastní činnosti organizace nebo skupiny nebo je jejím členem, bude potrestán trestem odnětí svobody na šest až dvanáct let a absolutní nezpůsobilostí zastávat veřejné funkce po dobu trvání odsouzení.“
27.      Článek 573 trestního zákoníku stanoví:
„1.      Za teroristický trestný čin se považuje spáchání jakéhokoli závažného trestného činu proti životu nebo tělesné integritě, svobodě, morální integritě, sexuální svobodě a integritě, majetku, přírodním zdrojům nebo životnímu prostředí, veřejnému zdraví, jakož i každý závažný trestný čin, který má za následek riziko katastrofy, úmyslný požár, padělání a používání padělků, útoky na Korunu, útoky na zástupce veřejné moci nebo veřejného činitele při výkonu jeho funkce, držení, obchodování a skladování zbraní, střeliva nebo výbušnin, jak je stanoveno v tomto zákoníku, a zmocnění se letadel, lodí nebo jiných prostředků
osobní či nákladní dopravy, pokud jsou spáchány za některým z těchto účelů:
1)      Rozvracení ústavního pořádku nebo potlačení či vážné narušení fungování politických institucí nebo hospodářských či sociálních struktur státu nebo přinucení orgánů veřejné moci, aby něco konaly nebo opominuly.
2)      Vážné narušení veřejného pořádku.
3)      Vážné narušení fungování mezinárodní organizace.
4)      Vyvolání stavu strachu u obyvatelstva nebo jeho části.
2.      Teroristickými trestnými činy jsou rovněž kybernetické trestné činy uvedené v článcích 197a, 197b a 264 až 264c, jsou-li spáchány za některým z účelů uvedených v předchozím odstavci.
3.      Teroristickými trestnými činy jsou rovněž ostatní trestné činy uvedené v této kapitole.“
28.      Článek 573a trestního zákoníku stanoví:
„1.      Za teroristické trestné činy uvedené v odstavci 1 předchozího článku se ukládají následující tresty:
[...]
3)      Trest odnětí svobody na patnáct až dvacet let, pokud dojde k přerušení těhotenství ve smyslu článku 144, k ublížení na zdraví ve smyslu článků 149, 150, 157 nebo 158, k únosu osoby nebo k poškození velkého rozsahu či
žhářství ve smyslu článků 346 a 351.“
29.      Článek 574 trestního zákoníku v odstavci 1 stanoví:
„Skladování zbraní nebo střeliva, držení nebo skladování výbušných, hořlavých, zápalných nebo dusivých látek či zařízení nebo jejich součástí, jakož i jejich výroba, obchodování s nimi, jejich přeprava nebo dodávání v jakékoli formě a pouhé umístění nebo použití těchto látek nebo příslušných zařízení či mechanismů bude potrestáno trestem odnětí svobody na osm až patnáct let, jsou-li tyto činy spáchány za některým z účelů uvedených v čl. 573 odst. 1.“
LOA
30.      V preambuli LOA se mimo jiné uvádí:
„I (první pododstavec)
Každá amnestie je koncipována jako právní institut, jehož cílem je vynětí z uplatňování plně platných předpisů, pokud k činům, které byly prohlášeny za trestný čin nebo jsou kvalifikovány jako trestný čin nebo které zakládají jiný druh odpovědnosti, došlo v určitém kontextu.
[...]
V [osmý, devátý a třináctý pododstavec]
Přiměřenost zákona vyplývá z přesnosti výčtu činů, které byly prohlášeny za trestný čin nebo jsou kvalifikovány jako trestný čin, a jednání, na která se vztahuje amnestie, jakož i z jejich nezbytné souvislosti s činy
spáchanými v období vymezeném zákonem. Tím se zabrání obecné a nepřesné formulaci a zabrání se tomu, aby se amnestie vztahovala i jiné druhy činů, které přímo nesouvisí s procesem získání nezávislosti a jeho důsledky, neboť odůvodnění tohoto opatření neponechává žádný prostor pro jejich prominutí.
To vše souvisí se zásadou přiměřenosti a účelem předpisu, který je spojen s povinností vytvořit podmínky umožňující zajistit skutečnou a účinnou svobodu a rovnost jednotlivce a skupin, k nimž náleží, odstranit překážky, které brání jeho rozvoji nebo jej narušují, a usnadnit všem občanům účast na politickém, hospodářském, kulturním a sociálním životě, což vyplývá z článku 9 Ústavy a je určeno všem orgánům veřejné moci, ale zejména zákonodárci [...]
[...]
Závěrem lze říci, že cílem tohoto zákona je zajistit právní jistotu, dodržování zásady legality a právní rámec pro nestrannou ochranu základních práv, přičemž jsou zohledněna doporučení [Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva(21)], která ve svém stanovisku z roku 2013[(22)] zdůraznila, jak důležité je při provádění amnestie zachovat jasné rozlišení mezi zákonodárnou a soudní mocí, aby bylo zajištěno respektování soudní autonomie a demokratických zásad.
VI [čtvrtý, osmý a devátý pododstavec]
V souladu s tím, co Benátská komise Rady Evropy uvedla ve stanovisku ze dne 11. března 2013, které bylo přijato na jejím 94. plenárním zasedání, je tento přístup, který je v každém případě abstraktní, neboť v žádném případě nezahrnuje posouzení existence skutečností, které by mohly spadat pod jednu z těchto výjimek, nezbytný. Je tedy na zákonodárné moci, aby stanovila kritéria pro udělení amnestie, a na soudní moci, aby určila osoby, které spadají do oblasti působnosti vymezené zákonodárcem.
[...]
Příkladem [výše zmíněné rovnováhy mezi amnestií a dodržováním lidských práv a mezinárodních závazků Španělska] je odkaz na činy, které jsou uvedeny v článku 3 směrnice [2017/541] nebo v článku 3 [EÚLP], jenž zakazuje mučení a nelidské či ponižující zacházení anebo tresty, a které představují nepřekročitelnou hranici. Je však třeba mít na paměti, že ne každé ponižující jednání
spadá do působnosti tohoto ustanovení, neboť jednání musí být nejen protiprávní, ale musí také dosáhnout minimální míry závažnosti. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva[(23)] je tak k tomu, aby bylo jednání považováno za ponižující ve smyslu článku 3 [EÚLP], obvykle potřeba, aby tělesná újma způsobená oběti nebo utrpení, které musela snášet, dosahovala určité intenzity, nebo byla alespoň schopna zlomit morální nebo fyzickou odolnost osoby. Pro výjimky z použitelnosti tohoto zákona je zvoleno restriktivní kritérium, neboť určitá jednání by mohla vést k záměně s jinými trestnými činy, k čemuž by mohlo dojít u některých činů uvedených v kapitole VII hlavy XXII knihy II trestního zákoníku.
V souladu s pokyny Benátské komise byly činy, na které se může vztahovat amnestie, přesně a podrobně vymezeny, aby byla zajištěna právní jistota a rovnost před zákonem. [...]“
31.      Článek 1 LOA, nadepsaný „Věcná působnost“, stanoví:
„1.      Amnestie se vztahuje na následující činy, které zakládají trestní odpovědnost, správní odpovědnost nebo odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky a byly provedeny v rámci hlasování
konaných v Katalánsku ve dnech 9. listopadu 2014 a 1. října 2017, jejich přípravu nebo jejich důsledky, pokud k nim došlo v období od 1. listopadu 2011 do 13. listopadu 2023, jakož i následující činy, které byly provedeny v tomto období v souvislosti s tzv. katalánským procesem získání nezávislosti, i když nesouvisejí s výše uvedenými hlasováními nebo byly provedeny po jejich konání:
a)      Činy spáchané s úmyslem požadovat nebo podporovat odtržení či nezávislost Katalánska nebo dosáhnout odtržení
či nezávislosti Katalánska, jakož i činy, které přispěly k dosažení těchto cílů.
[...]
b)      Činy spáchané
osobami, které k tomu byly oprávněné, s úmyslem svolat, podpořit nebo dosáhnout uskutečnění
hlasování, která se konala v Katalánsku dne 9. listopadu 2014 a 1. října 2017, nebo hlasování, jejichž svolání nebo konání bylo prohlášeno za protiprávní, jakož i činy, které přispěly k jejich uskutečnění.
[...]
c)      Činy odepření poslušnosti, ať už jakékoli povahy, veřejné nepokoje, útoky
proti orgánům veřejné moci, jejich zaměstnancům a veřejným činitelům
nebo vzpoury konané s cílem umožnit konání lidových hlasování uvedených v písmenu b) tohoto odstavce nebo jejich důsledky, jakož i jakýkoli jiný čin kvalifikovaný jako trestný čin spáchaný se stejným úmyslem.
[...]
d)      Činy odepření poslušnosti, ať už jakékoli povahy, veřejné nepokoje, útoky proti orgánům veřejné moci, jejich zaměstnancům a veřejným činitelům nebo vzpoury či
jiné činy proti veřejnému pořádku a veřejnému míru, které byly spáchány s úmyslem vyjádřit podporu cílům a záměrům popsaným v předchozích písmenech nebo osobám, které byly obviněny nebo odsouzeny za spáchání některého z trestných činů uvedených v tomto článku.
e)      Jednání uskutečněná v rámci policejních zásahů, jejichž cílem bylo ztížit nebo zmařit spáchání činů, které zakládají trestní nebo správní odpovědnost podle tohoto článku.
f)      Činy spáchané s cílem napomoci některému z činů, které jsou uvedeny v předchozích bodech tohoto článku a zakládají trestní odpovědnost, správní odpovědnost nebo odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky, dosáhnout jej nebo jej usnadnit, jakož i jakýkoli jiný čin, který s nimi věcně souvisí.
2.      Činy, které zakládají trestní odpovědnost, správní odpovědnost nebo odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky a jsou amnestovány podle odstavce 1 tohoto článku, jsou amnestovány bez ohledu na fázi jejich provedení, včetně přípravných činů, a bez ohledu na formu pachatelství nebo účastenství.
3.      Činy, jejichž provádění bylo zahájeno před 1. listopadem 2011, jsou považovány za činy spadající do působnosti tohoto zákona pouze tehdy, pokud bylo jejich provádění ukončeno po tomto datu.
Činy, jejichž provádění bylo zahájeno před 13. listopadem 2023, jsou rovněž považovány za činy spadající do působnosti tohoto zákona, i když bylo jejich provádění ukončeno po tomto datu.
4.      Použití veřejných prostředků k účelům uvedeným v písmenech a) a b) se nepovažuje za obohacení, pokud bez ohledu na jeho soulad s právním řádem nesloužilo k dosažení osobního majetkového prospěchu.“
32.      Článek 2 LOA, nadepsaný „Výjimky“, stanoví:
„Amnestie podle článku 1 se v každém případě nevztahuje na:
a)      Úmyslné činy namířené proti osobám, které mají za následek smrt, přerušení těhotenství nebo poškození plodu, ztrátu nebo nefunkčnost orgánu nebo končetiny, ztrátu nebo nefunkčnost smyslů, impotenci, sterilitu nebo vážnou deformaci.
b)      Činy kvalifikované jako mučení nebo nelidské či ponižující zacházení podle článku 3 [EÚLP], s výjimkou zacházení, které nepřekračuje minimální hranici závažnosti, protože není způsobilé ponížit nebo pokořit osobu nebo vést k poškození lidské důstojnosti nebo vyvolat strach, úzkost nebo podřadnost způsobem, který by mohl zlomit morální a fyzickou odolnost člověka.
c)      Činy, které lze s ohledem na jejich účel kvalifikovat jako terorismus ve smyslu směrnice [2017/541] a kterými byla rovněž úmyslně způsobena závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují články 2 a 3 [EÚLP] a mezinárodní humanitární právo.
d)      Činy kvalifikované jako trestný čin, u nichž byly zjištěny rasistické, antisemitské a protiromské motivy nebo jiné formy diskriminace
na základě náboženství a přesvědčení oběti, jejího etnického původu nebo rasy, pohlaví, věku, sexuální nebo genderové orientace nebo identity, genderových důvodů, apeirofobie nebo sociálního vyloučení, nemoci, kterou trpí, nebo jejího zdravotního postižení, bez ohledu na to, zda tyto podmínky nebo okolnosti skutečně existovaly u osoby, proti níž byl daný čin namířen.
e)      Činy kvalifikované jako trestný čin poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Evropské unie.
f)      Činy, které jsou v hlavě XXIII knihy II trestního zákoníku kvalifikovány jako trestný čin vlastizrady nebo trestný čin proti míru či nezávislosti státu a týkají se národní obrany, pokud došlo ke skutečné a reálné hrozbě a k účinnému použití síly proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti Španělska za podmínek stanovených v Chartě Organizace spojených národů nebo v rezoluci Valného shromáždění Organizace spojených národů 2625 (XXV) ze dne 24. října 1970, která obsahuje Deklaraci zásad mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou Organizace spojených národů.
g)      Činy kvalifikované jako trestné činy proti mezinárodnímu společenství uvedené v hlavě XXIV
knihy II trestního zákoníku.“
33.      Článek 4 LOA, nadepsaný „Účinky na trestní odpovědnost“, zní:
„Aniž jsou dotčena ustanovení článku 163 Ústavy a článku 267 [SFEU], po nabytí účinnosti tohoto zákona:
a)      Soudní orgán, který danou věc projednává, nařídí okamžité propuštění osob, na které se vztahuje amnestie a které se nacházejí ve vězení, ať už z důvodu vazby, nebo výkonu trestu.
Soudní orgán, který danou věc projednává, dále nařídí okamžité zrušení veškerých zajišťovacích opatření osobní nebo věcné povahy, která byla nařízena na základě jednání nebo opomenutí spadajících do věcné působnosti tohoto zákona, s výhradou občanskoprávních opatření uvedených v čl. 8 odst. 2.
b)      Soudní orgán, který danou věc projednává, pozastaví platnost příkazů ke vzetí do vazby vydaných proti osobám, na které se vztahuje tento zákon, jakož i platnost vnitrostátních, evropských a mezinárodních zatýkacích rozkazů.
c)      Zastavení trestního stíhání, ať už z jakéhokoli důvodu, nebrání zrušení zajišťovacích opatření, která byla nařízena před nabytím účinnosti tohoto zákona a která jsou spojena s odnětím výkonu základních práv a občanských svobod.
d)      Soudní orgán, který danou věc projednává, ukončí výkon všech trestů odnětí svobody, zbavení práv a pokut, které byly uloženy jako hlavní nebo vedlejší trest a mají původ v jednání nebo opomenutí, na které se vztahuje amnestie.
e)      Tresty odnětí svobody, které byly zcela nebo zčásti vykonány, nelze započítat v rámci jiných trestních řízení, pokud se na činy, za které byl trest uložen, vztahuje amnestie podle tohoto zákona. Totéž pravidlo se použije v případě vazby, po níž nenásleduje odsouzení z důvodu nabytí účinnosti tohoto zákona.
f)      Záznam v rejstříku trestů, který vyplývá z odsouzení za amnestovaný trestný čin, se vymaže.“
34.      Článek 9 LOA, nadepsaný „Pravomoc udělit amnestii“, stanoví:
„1.      Amnestii na činy, které jsou trestnými činy, udělují soudy uvedené v článku 11 tohoto zákona, a to z úřední povinnosti nebo na návrh účastníka řízení či Ministerio Fiscal [státní zastupitelství, Španělsko] a v každém případě po vyslechnutí státního zastupitelství a účastníků řízení.
2.      Amnestii na činy, které představují porušení správních předpisů nebo zakládají odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky, udělují orgány příslušné k zahájení, projednání nebo rozhodnutí řízení o těchto činech, a to v závislosti na stavu řízení a po vyslechnutí dotyčné osoby.
3.      Konkrétní čin zakládající trestní odpovědnost, správní odpovědnost nebo odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky lze považovat za amnestovaný pouze tehdy, pokud byla tato amnestie vyhlášena pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu v souladu s ustanoveními tohoto zákona.“
35.      Článek 10 LOA, nadepsaný „Přednostní a naléhavé zacházení“, stanoví:
„O udělení amnestie v jednotlivých případech rozhodují soudní, správní nebo účetní orgány
určené v tomto zákoně, které přednostně a neprodleně přijímají příslušná rozhodnutí podle tohoto zákona bez ohledu na to, v jaké fázi se nachází příslušné správní nebo soudní řízení či řízení týkající se veřejných prostředků.
Rozhodnutí musí být přijata nejpozději do dvou měsíců, aniž jsou dotčeny pozdější opravné prostředky, které nemají odkladný účinek.“
36.      Článek 11 LOA, nadepsaný „Řízení v trestních věcech“, v odstavci 1 stanoví:
„Soudní orgány udělí amnestii v jakékoli fázi trestního řízení.“
Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
37.      Státní zastupitelství podalo v souladu s článkem 650 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (trestní řád), který byl schválen Real Decreto (královský dekret) ze dne 14. září 1882(24), k Juzgado Central de Instrucción no 6 de l’Audiencia Nacional (Ústřední vyšetřovací soud č. 6 při Vrchním soudu s celostátní působností, Španělsko) předběžnou obžalobu, na jejímž základě bylo zahájeno trestní řízení proti dvanácti osobám, proti kterým bylo vedeno vyšetřování(25). Státní zastupitelství těchto dvanáct obviněných osob viní zejména z trestného činu
členství v teroristické organizaci(26). Osm z nich dále viní z trestného činu držení, skladování a výroby zápalných nebo výbušných látek či zařízení nebo jejich součástí pro teroristické účely, jakož i z pokusu o teroristické útoky, který je také trestný(27).
38.      Kromě toho některé španělské spolky(28) a politická strana VOX podaly na základě článku 125 Ústavy v rámci trestního řízení zahájeného státním zastupitelstvím lidovou obžalobu proti výše uvedeným vyšetřovaným osobám, které viní ze stejných trestných činů jako státní zastupitelství, avšak požadují přísnější
tresty, než jaké požaduje státní zastupitelství.
39.      Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zejména vyplývá, že v obžalobě, kterou podalo státní zastupitelství, i v lidové obžalobě je obžalovaným vytýkáno členství v Comité de Defensa de la República (Výbory pro obranu republiky) (dále jen „CDR“) a Equipo de Respuesta Táctica (Taktický zásahový tým) (dále jen „ERT“).
40.      Podle státního zastupitelství zorganizovaly CDR v Katalánsku v rámci plánované a organizované strategie zaměřené na rozvrácení ústavního pořádku řadu akcí a aktivit, z nichž některé představují trestné činy. Tato strategie se projevila
odmítáním využít legální prostředky poskytované právním státem k vyjádření politických a sociálních požadavků a přímou výzvou k neposlušnosti a k provádění akcí, které měly vyvolat masové nepokoje. Sledovaným cílem bylo nastolit fait accompli
tím, že se převezme kontrola nad územím a naruší se strategická, ekonomická a zásobovací odvětví.
41.      ERT je v obžalobě popsán jako buňku vzešlá z obžalovaných, kteří jsou členy různých CDR, a vyznačující se velkým radikalismem. Členové sdílejí extrémní aktivismus, jehož cílem je dosáhnout nezávislosti Katalánska za použití násilí „v nejvyšší možné míře“, aby byly orgány přinuceny
de facto uznat oddělení Katalánska od zbytku Španělska. Údajně se podíleli na některých z nejnásilnějších akcí, které jsou
připisovány CDR a jejichž cílem byly zejména citlivé infrastruktury a v některých případech členové bezpečnostních složek státu. Lidová obžaloba upřesňuje, že ERT se rovněž dopustil útoků na veřejné instituce zásadního významu, jako je obsazení radnic a plánované obsazení Katalánského parlamentu.
42.      Z obžaloby dále vyplývá, že obžalovaní jakožto členové ERT přispěli k vytvoření a rozvoji koordinačních center pro akce CDR, a to v rámci úkolu, kterým je pověřila katalánská entita nazvaná Centro Nacional de Inteligencia (Národní zpravodajské centrum). Vzhledem k technickým a personálním kapacitám skupiny spočíval tento úkol v zajištění logistické infrastruktury nezbytné k provedení akce, jejímž cílem bylo obsadit a bránit Katalánský parlament. Jsou obviněni z toho, že založili paralelní, tajnou a stabilní
teroristickou organizaci s cílem páchat násilné činy nebo útoky proti určitým cílům, a to za použití výbušnin nebo zápalných látek vyrobených ve dvou tajných laboratořích zřízených ve dvou soukromých domech.
43.      Po ukončení přípravného řízení byla věc předložena předkládajícímu soudu, který je příslušný pro mezitímní a ústní fázi
řízení.
44.      Dne 11. června 2024 nabyl LOA účinnosti. Předkládající soud má pochybnosti o použitelnosti tohoto zákona v projednávaném případě, zejména pokud jde o zahrnutí činů, které lze podle směrnice 2017/541 kvalifikovat jako teroristické činy,
do působnosti amnestie.
45.      Dne 27. června 2024 se před předkládajícím soudem konalo jednání za účelem přezkoumání amnestie, která byla uplatněna jako námitka, o níž bylo třeba rozhodnout před projednáním věci samé. Obžalovaní opětovně podali návrh na uplatnění amnestie. Státní zastupitelství tento návrh podpořilo a mělo za to, že je třeba udělit amnestii na činy, které jsou předmětem řízení, jelikož tuto amnestii schválil Cortes Generales (španělský Parlament), její časová a věcná působnost zahrnuje vytýkané skutky a výjimka stanovená v čl. 2 písm. c) LOA se neuplatní. Lidová obžaloba vyjádřila svůj nesouhlas s použitím LOA, přičemž zejména tvrdila, že tento zákon porušuje zásady rovnosti, účinnosti a právní jistoty.
46.      Předkládající soud uvádí, že nyní musí rozhodnout, zda námitce vznesené in limine litis vyhoví, nebo jinými slovy, zda amnestii uplatní, či nikoli(29).
47.      Za těchto okolností se Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Musí být směrnice [2017/541] vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je [LOA], který znemožňuje stíhání a případně trestní postih osob, jež se aktivně podílejí na činnostech teroristické skupiny, což vede k zániku jejich trestní odpovědnosti?
2)      Musí být směrnice [2017/541], konkrétně její článek 13, vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je [LOA], který znemožňuje stíhání a případně trestní postih osob, jež se aktivně podílejí na činnostech teroristické skupiny, což vede k zániku jejich trestní odpovědnosti, a pro trestnost tohoto jednání vyžaduje nejen účast na teroristické skupině, ale i splnění další podmínky,
tedy aby
tyto osoby skutečně a úmyslně způsobily závažné porušení lidských práv?
3)      Musí být směrnice [2017/541] vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je [LOA], který mezi teroristickými trestnými činy a trestnými činy spojenými s teroristickou skupinou ve smyslu této směrnice rozlišuje podle toho, zda skutečně a úmyslně došlo k závažnému porušení lidských práv, či nikoli, takže toto rozlišení umožňuje, aby některé z těchto teroristických trestných činů nebo trestných činů spojených s teroristickou skupinou nezakládaly trestní odpovědnost?
4)      Musí být zásada právní jistoty podle unijního práva, která je zakotvena v judikatuře [Soudního dvora], vykládána v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je [LOA], které
zproštění trestní odpovědnosti na základě amnestie udělené osobám
obviněným z jednání, které spadá do působnosti směrnice [2017/541],
podmiňují tím, že nebyla úmyslně způsobena
závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují
články 2 a 3 [EÚLP] a mezinárodní humanitární právo, aniž je upřesněno, které činy představují taková porušení a jak závažné musí být, aby se amnestie neuplatnila? Alternativně, brání zásady legitimního očekávání a právní jistoty zakotvené v unijním právu takové právní úpravě, jako je článek 1 [LOA], která stanoví nepřesné objektivní i subjektivní parametry pro určení, zda má být vyvozena trestní odpovědnost?
5)      Musí být směrnice [2017/541] vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je [LOA], který znemožňuje stíhání a případně trestní postih osob, které vyrábějí, drží, získávají, přepravují, dodávají nebo užívají výbušniny k teroristickým účelům, což vede k zániku jejich trestní odpovědnosti?
6)      Musí být směrnice [2017/541] vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je [LOA], který znemožňuje stíhání a případně trestní postih – což vede k zániku trestní odpovědnosti – osob, které za teroristickými účely
zahájí provádění násilných akcí tím, že určí cíle, které mají být masivně zničeny, protože reprezentují postoj odporující ideologii teroristické skupiny, a tím, že sledují nebo pořizují fotografickou dokumentaci veřejných míst, která mají být zničena, zejména sídla [státního zastupitelství], bezpečnostních složek státu, institucí autonomního společenství nebo policejních vozidel, a to vše za účelem zajištění náležitého provedení násilného plánu vypracovaného teroristickou skupinou s cílem úspěšně provést uvedené zničení?
7)      Brání zásada přednosti unijního práva, zakotvená v judikatuře Soudního práva, a zásada loajální spolupráce, zakotvená v čl. 4 odst. 3 SEU, takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je [LOA], které
na základě amnestie zprošťují trestní odpovědnosti osoby obviněné z jednání, která spadají do působnosti směrnice [2017/541]?
8)      Musí být články
20 a 21 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je [LOA], které
na základě amnestie zprošťují trestní odpovědnosti osoby obviněné z trestných činů, které byly spáchány ve Španělsku a spadají do působnosti směrnice [2017/541], a to z důvodu ideologického účelu, který je těmito trestnými činy sledován?
9)      Musí být čl. 4 odst. 2 SEU, čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU a čl. 21 odst. 1 SFEU vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je [LOA], které na základě amnestie zprošťují trestní odpovědnosti osoby obviněné z terorismu, protože činy byly spáchány za účelem odtržení jedné části území daného členského státu?“
48.      Obviněné osoby, lidová obžaloba, státní zastupitelství, Evropská komise a španělská vláda předložily písemná vyjádření. Tito zúčastnění přednesli svá ústní vyjádření na veřejném jednání, které se konalo dne 15. července 2025.
Analýza
49.      Na úvod je třeba poznamenat, že otázky položené předkládajícím soudem lze rozdělit do dvou různých skupin. První skupina, do které patří většina z nich, se týká slučitelnosti LOA se směrnicí 2017/541. Druhá skupina se týká souladu LOA s některými obecnými zásadami unijního práva, jako je právní jistota, rovnost před zákonem a přednost unijního práva. Jeví se tedy jako vhodné zabývat se těmito otázkami postupně podle tohoto rozdělení a v tomto pořadí.
K první, druhé, třetí, páté a šesté otázce
50.      Podstatou první, druhé, třetí, páté a šesté otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2017/541 musí být vykládána v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je LOA.
Tento zákon stanoví zánik trestní odpovědnosti každé osoby, která se aktivně podílela na činnostech teroristické skupiny nebo se dopustila jiných činů uvedených v této směrnici, zejména výroby, držení, získání, přepravy, dodání nebo užití výbušnin pro teroristické účely nebo provádění násilných akcí připravených naplánováním cílů, jejich sledováním
nebo fotografickou dokumentací. Vynětí z trestního stíhání nicméně podmiňuje tím, že těmito činy nebylo úmyslně a skutečně způsobeno závažné porušení lidských práv, aniž upřesňuje přesnou povahu činů nebo příslušnou hranici závažnosti. Takové právní předpisy tedy podle předkládajícího soudu rozlišují mezi teroristickými trestnými činy podle jejich důsledků a mohou ohrozit užitečný účinek směrnice 2017/541, jakož i povinnost tyto činy stíhat a účinně je trestat.
51.      Jinými slovy a stručně řečeno, ze znění pěti výše uvedených otázek ve vzájemném spojení vyplývá, že jejich cílem je určit, zda LOA, který uděluje amnestii za některé činy spadající do působnosti směrnice 2017/541, narušuje užitečný účinek této směrnice(30). Nejedná se tedy o původní neprovedení směrnice, ale o opatření přijaté později, které podle předkládajícího soudu neutralizuje použití vnitrostátních ustanovení, kterými již byla směrnice provedena, a v konečném důsledku i samotnou směrnici. Ústřední otázkou tedy je, zda tento zákon o amnestii tím, že stanoví zánik trestní odpovědnosti za takové činy, zbavuje směrnici její plné účinnosti.
52.      Odpověď na tuto složitou otázku vyžaduje zohlednění několika parametrů. Na prvním místě je třeba objasnit, jak unijní právo chápe opatření amnestie, tedy
zda se jedná o harmonizovanou oblast nebo o oblast, která spadá do výlučné pravomoci členských států. Z tohoto hlediska bude relevantní zkoumat, jak k tomuto institutu přistupuje unijní právo, a zejména nástroje týkající se justiční spolupráce mezi členskými státy. V této souvislosti je třeba určit, co vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se amnestie a jejího dopadu na povinnost členských států zajistit účinné uplatňování unijního práva.
53.      Na druhém místě, po vymezení obecného rámce unijního práva a místa, které je vyhrazeno amnestii, je třeba se zabývat samotným zněním směrnice 2017/541 a posoudit, zda tato směrnice stanoví možnost amnestii udělit, a pokud nikoli, jaké relevantní závěry lze vyvodit ze znění této směrnice a zejména z bodů jejího odůvodnění.
54.      Na třetím místě je třeba zasadit uvedenou směrnici do právního rámce, v němž byla přijata, tj. článku 83 SFEU, a posoudit, do jaké míry tento normativní základ objasňuje a vymezuje povinnost členských států zabránit jakékoli situaci beztrestnosti.
55.      Na čtvrtém místě, jelikož je amnestie mechanismem, který se přímo dotýká národní suverenity, a z tohoto důvodu spadá do prostoru pro uvážení přiznaného členským státům, je třeba si položit otázku, jakým způsobem standardy vyplývající z judikatury ESLP vymezují přípustný rozsah amnestie z hlediska mezinárodních závazků.
56.      Na pátém a posledním místě je třeba posoudit, zda zohlednění všech těchto skutečností umožňuje dospět k závěru, že užitečný účinek směrnice 2017/541 je v projednávaném případě ohrožen přijetím LOA.
Obecný rámec unijního práva a místo vyhrazené amnestie
57.      Na prvním místě je třeba konstatovat, že Soudní dvůr měl v rozsudku AB a další (Zrušení amnestie), za to, že „[unijní] právo [...] neupravuje vyhlašování a rušení amnestie“(31). Z toho plyne, že amnestie není harmonizovanou oblastí a spadá do výlučné pravomoci členských států.
58.      V uvedeném rozsudku Soudní dvůr upřesnil, jakým způsobem může být unijní právo propojeno s vnitrostátními legislativními akty týkajícími se zrušení amnestie. Byl tedy mimo jiné požádán, aby rozhodl, zda je s unijním právem slučitelná vnitrostátní právní úprava, která přezkum prováděný ústavním soudem omezuje pouze na soulad zákona o zrušení amnestie s vnitrostátní ústavou, aniž je zkoumána jeho slučitelnost s unijním právem. Soudní dvůr rozhodl, že jelikož cílem takového řízení není uplatňovat unijní právo, nespadá toto řízení do působnosti unijního práva, a nespadá tudíž do pravomoci Soudního dvora(32).
59.      I když se věc v původním řízení i věc, v níž byl vydán rozsudek AB, obě týkají opatření amnestie, jsou nicméně odlišné, jelikož první z nich se týká uplatnění zákona o amnestie, zatímco druhá z nich se týkala jejího zrušení.
60.      Nic to nic nemění na tom, že závěry vyplývající z rozsudku AB zůstávají zcela relevantní. Zrušení amnestie, jakož i vnitrostátní řízení o přezkumu jejího souladu s vnitrostátní ústavou jsou totiž záležitostí výlučně vnitrostátního práva a v zásadě nespadají do působnosti unijního práva. I když jsou tedy podmínky udělení nebo zrušení amnestie součástí vnitrostátního právního řádu, je nicméně na unijním soudu, aby v případě, že má posoudit dopad takového opatření na provádění sekundárního práva, poskytl členským státům dostatečně široký prostor pro uvážení, s výhradou dodržení povinností vyplývajících z unijního práva.
61.      Kromě toho, jak zdůraznila španělská vláda v písemném a ústním vyjádření, amnestie je unijním právem široce uznávána jako opatření, které může být stanoveno a uplatňováno vnitrostátními právními řády, zejména v rámci justiční spolupráce. V této souvislosti čl. 10 odst. 1 písm. d) směrnice 2011/99/EU o evropském ochranném příkazu(33) umožňuje příslušnému orgánu vykonávajícího státu odmítnout uznat takový příkaz, pokud ochrana vyplývá z výkonu trestu nebo opatření, na něž se podle práva vykonávajícího státu vztahuje amnestie, a týká se činu spadajícího podle tohoto práva do pravomoci tohoto státu.
62.      Kromě toho rámcové rozhodnutí 2002/584
rovněž v čl. 3 odst. 1 stanoví, že justiční orgán členského státu, který má vykonat zatýkací rozkaz, odmítne vykonat evropský zatýkací rozkaz, pokud se na trestný čin, pro který je tento zatýkací rozkaz vydán, vztahuje ve vykonávajícím členském státě amnestie, pokud byl tento stát příslušný k zahájení stíhání podle svého vlastního trestního práva. Konečně jiné nástroje uplatňující zásadu vzájemného uznávání v rámci justiční spolupráce v trestních věcech stanoví, že amnestii nebo milost může udělit jak vydávající, tak vykonávající stát(34).
63.      Z toho plyne, že v unijním právním řádu zůstává amnestie výsadou členských států. Unijní právo pouze uznává její existenci a zohledňuje ji ve svých nástrojích justiční spolupráce, aniž harmonizuje její obsah nebo podmínky jejího udělení.
Obsah směrnice 2017/541 a její mlčení o amnestie
64.      Na druhém místě je třeba poznamenat, že ze samotného znění směrnice 2017/541 vyplývá, že její přijetí je reakcí na potřebu výraznějšího sblížení, než jakého bylo dosaženo rámcovým rozhodnutím 2002/475/SVV
o boji proti terorismu(35). Toto posílení je odůvodněno vývojem teroristických hrozeb a právními závazky, které mají Unie a její členské státy v rámci mezinárodního práva. Vzhledem k přeshraniční povaze tohoto jevu směrnice 2017/541 výslovně zdůrazňuje nutnost koordinované reakce a posílené spolupráce jak v rámci jednotlivých členských států, tak mezi nimi(36).
65.      Je třeba uvést, že i když směrnice 2017/541 uvádí mezi svými cíli posílení užší a účinnější spolupráce mezi členskými státy v boji proti terorismu, neobsahuje žádné konkrétní ustanovení týkající se takových vnitrostátních mechanismů zániku trestní odpovědnosti, jako je amnestie. Nezmiňuje tedy možnost členských států upravit tento typ institutu.
66.      Toto mlčení však nelze vykládat jako neexistenci omezení. Tato směrnice totiž upřesňuje, že její ustanovení musí být uplatňována v souladu s hodnotami zakotvenými v článku 2 SEU a základními právy a svobodami zaručenými Listinou, zejména těmi, které jsou zakotveny v jejích hlavách II, III, V a VI(37). Uvedená směrnice dále připomíná, že při provádění jejích ustanovení je třeba zohlednit EÚLP, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a další mezinárodní závazky členských států v oblasti ochrany lidských práv(38). Konečně v bodě 37 jejího odůvodnění je zdůrazněno, že tato směrnice by neměla mít vliv na změnu práv, závazků a povinností členských států podle mezinárodního práva včetně mezinárodního humanitárního práva. Jinými slovy, tento bod odůvodnění stanoví výslovné omezení harmonizace prováděné unijním normotvůrcem.
67.      Z toho na jedné straně
plyne, že směrnice 2017/541 ponechává členským státům možnost, aby ve svých vnitrostátních právních řádech přijaly nebo zachovaly opatření amnestie. Vzhledem k tomu, že amnestie není nástrojem harmonizovaným unijním právem, patří do pravomoci členských států.
68.      Na druhé straně mám za to, že tuto svobodu nelze chápat jako neomezenou. Nelze sice tvrdit, že požadavky, které musí být splněny při uplatňování směrnice 2017/541 a mezi něž patří práva zaručená Listinou, EÚLP a zásady mezinárodního humanitárního práva, se automaticky vztahují na případ částečného a dočasného neuplatnění v důsledku opatření amnestie. Nic to však nemění na tom, že tyto požadavky představují v takovém kontextu vnější vodítka, jelikož amnestie ovlivňuje, byť nepřímo, věcnou působnost této směrnice. Jinými slovy, i když amnestie není harmonizována, k jejímu udělení nedochází v normativním vakuu. Odkazy učiněné v uvedené směrnici na Listinu, EÚLP a mezinárodní humanitární právo tvoří relevantní referenční rámec pro posouzení takového opatření, pokud se týká jednání spadajících do působnosti unijního práva.
Právní základ směrnice 2017/541: článek 83 SFEU a jeho důsledky
69.      Na třetím místě, pokud jde o nutnost zasadit směrnici 2017/541 do právního kontextu článku 83 SFEU, který tvoří její základ, je třeba připomenout, že tento článek ve spojení s článkem 82 SFEU, který se týká justiční spolupráce v trestních věcech, upravuje spolupráci v trestních věcech v rámci Unie. Článek 83 odst. 1 SFEU stanoví, že směrnice přijaté řádným legislativním postupem mohou stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem, jako je terorismus.
Tento přeshraniční rozměr může vyplývat z povahy nebo dopadů trestných činů nebo z potřeby bojovat proti nim na společném základě.
70.      Podle mého názoru pojem „minimální pravidla“ použitý v čl. 83 odst. 1 SFEU znamená, že směrnice přijaté na tomto základě nemají za cíl úplnou harmonizaci trestního práva členských států, ale pouze částečnou harmonizaci omezenou na aspekty, které jsou považovány za podstatné. Členské státy si tedy zachovávají prostor pro uvážení, a to ve dvou směrech. Jednak mohou za trestný čin považovat jednání, která nejsou uvedena ve směrnici, a jednak mohou pro harmonizované trestné činy stanovit přísnější tresty, než stanoví směrnice(39).
71.      Z výše uvedených zjištění týkajících se článku 83 SFEU lze vyvodit dva závěry. Zaprvé směrnice 2017/541 stanoví minimální pravidla, pokud jde o povahu trestných činů, která musí být do vnitrostátního právního řádu členských států zavedena při jejím provedení. Jinými slovy, i když si členské státy ponechávají možnost jít nad rámec tohoto minimálního základu tím, že budou za trestné činy považovat i jednání, která tato směrnice neuvádí, představují trestné činy výslovně uvedené v této směrnici minimální hranici, kterou nelze překročit.
72.      Zadruhé bylo zejména s odkazem rozsudek I(40) tvrzeno(41), že Soudní dvůr se přiklání k názoru, že trestné činy uvedené v čl. 83 odst. 1 SFEU potenciálně poškozují základní zájmy společnosti. Toto ustanovení tím, že harmonizační pravomoc Unie omezuje na jednání, která poškozují zvláště důležité zájmy, zavádí axiologický základ kriminalizace odůvodňující harmonizaci trestního práva(42).
73.      Nelze tudíž vyloučit, že zánik trestní odpovědnosti za trestné činy uvedené ve směrnici 2017/541, a to i prostřednictvím takových mechanismů, jako je amnestie, musí být rovněž v souladu s axiologickými úvahami. Vzhledem k tomu, že tato směrnice neobsahuje konkrétní ustanovení k této otázce, přísluší členským státům, aby v mezích prostoru pro uvážení, který je jim přiznán, a s výhradou dodržování příslušných standardů, zejména standardů vyplývajících z mezinárodního práva, včetně mezinárodního humanitárního práva, stanovily podmínky a způsob jejího uplatňování.
74.      Z toho vyplývá, že každé vnitrostátní opatření amnestie může být Soudním dvorem posouzeno pouze ve světle „vnějších mezí“ jeho odůvodnění, tedy jeho souladu se závazky vyplývajícími z mezinárodního práva, zejména z humanitárního práva a z nástrojů na ochranu základních práv uvedených v bodě 37 odůvodnění směrnice 2017/541. S touto výhradou je třeba pokračovat v analýze standardů použitelných v této oblasti.
Mezinárodní standardy a judikatura ESLP v oblasti amnestie
75.      Na čtvrtém místě je třeba v návaznosti na výše uvedené zkoumat způsob, jakým jsou v současné době zákony o amnestii vnímány mezinárodním právem, a zejména ESLP, aby bylo možné určit tuto „vnější mezi“ jejich odůvodnění. Konkrétně se jedná o vymezení diskreční pravomoci přiznané členským státům v této oblasti, jakož i mezí, které vyplývají ze závazných povinností podle mezinárodních norem. V této fázi je tedy třeba si položit otázku, jak je amnestie chápána v rámci srovnávacího mezinárodního práva.
76.      Obecně lze říci, že otázka amnestie názorně ilustruje napětí mezi suverenitou států v oblasti trestního práva a postupným prosazováním skutečné povinnosti stíhat nejzávažnější trestné činy v mezinárodním právu i v judikatuře ESLP.
Udělení amnestie tradičně spadá do diskreční pravomoci státu, který může v zájmu národního usmíření nebo politického kompromisu rozhodnout, že určité činy, včetně zvláště závažných trestných činů, nebudou stíhány. Bylo ostatně uvedeno, že amnestie byly v minulosti považovány za cenný nástroj k ukončení konfliktů nebo usnadnění přechodu k demokracii, jak tomu bylo například v Argentině, Chile nebo Jižní Africe(43).
77.      Tato logika neomezeného suverénního zapomenutí však naráží na vývoj evropského a mezinárodního práva, které stále pevněji zakotvuje zásadu, že žádné politické důvody nemohou ospravedlnit beztrestnost takových zločinů, jako jsou mučení, válečné zločiny, zločiny proti lidskosti nebo genocida(44). Ve skutečnosti je v současné době na úrovni mezinárodního práva obecně přijímáno, že i když žádná smlouva výslovně nezakazuje, aby stát udělil amnestie za mezinárodní zločiny, ať už obecné či specifické, není přehnané tvrdit, že mezinárodní obyčejové právo již nepřipouští udělování amnestie za válečné zločiny a zločiny proti lidskosti, mezi něž patří genocida(45).
78.      Posouzení judikatury ESLP jasně ukazuje tento vývoj mezinárodního práva(46). Rozhodnutí ve věci Dujardin a další v. Francie z roku 1991 tak ještě vykazovalo určitou míru tolerance. Evropská komise pro lidská práva se nedomnívala, že amnestie za masakr četníků udělená před vynesením rozsudku je v rozporu s článkem 2 EÚLP(47).
79.      Naproti tomu vývoj judikatury ESLP vedl k závěru, jak je uvedeno v rozsudku Abdülsamet Yaman v. Turecko, že pro účinnost opravného prostředku je „nanejvýš důležité“, aby trestní stíhání pro mučení nebylo promlčeno a nebylo možné udělit amnestii nebo milost(48).
ESLP ve věci Yeşil a Sevim v. Turecko potvrdil, že v zásadě není přípustné, aby byl výsledek trestního stíhání takových činů ohrožen výjimečnými opatřeními nebo soudními průtahy, které jsou v rozporu s povinností náležité péče(49). V rozsudku Yeter v. Turecko, který se týkal umučení k smrti, ESLP zopakoval, že amnestie nebo milost by nikdy neměly být povoleny, pokud je veřejný činitel obviněn z činů, které jsou v rozporu s článkem 3 EÚLP(50). Tento požadavek vyplývá z absolutního zákazu mučení, který s sebou nese striktní procesní povinnost, a sice že dotyčný stát musí stíhat, soudit a trestat, aniž je možné tyto povinnosti neutralizovat aktem milosti.
80.      Věc Ould Dah v. Francie to jednoznačně připomněla. ESLP v tomto rozhodnutí konstatoval, že amnestie je „obecně neslučitelná s povinností států vyšetřovat případy mučení“(51). ESLP tak úzce spojuje účinnost ochrany lidského života a integrity s nutností zabránit beztrestnosti.
81.      Je třeba zdůraznit, že tento přístup ESLP je součástí úzkého dialogu v oblasti judikatury s jinými mezinárodními soudy a orgány. Velký senát ESLP v rozsudku Marguš v. Chorvatsko rozhodl, že bývalý voják, kterému byla původně udělena amnestie za válečné zločiny, se tohoto opatření nemůže dovolávat, neboť jeho činy představují závažná porušení článků 2 a 3 EÚLP(52). Za tímto účelem se ESLP výslovně opíral o Výbor OSN pro lidská práva, judikaturu Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii a Meziamerického soudu pro lidská práva(53), aby prokázal, že mezinárodní konsensus směřuje k zákazu udělování amnestií za zločiny této povahy(54).
82.      Je však třeba uvést, že ESLP v zásadě nevylučuje, že opatření amnestie může být slučitelné s EÚLP, pokud je součástí důvěryhodného rámce přechodného soudnictví. Velký senát v rozsudku Marguš v. Chorvatsko upřesnil, že amnestii lze výjimečně připustit, pokud je doprovázena zvláštními okolnostmi, jako jsou skutečný proces národního usmíření anebo účinné mechanismy odškodnění obětí. V projednávaném případě však udělená amnestie nebyla spojena s žádnou protihodnotou, tj.
nebylo stanoveno žádné nápravné opatření.
ESLP rozhodl, že za těchto podmínek „chorvatské orgány tím, že podaly proti stěžovateli novou obžalobu a odsoudily jej za válečné zločiny proti civilnímu obyvatelstvu, jednaly v souladu jak s povinnostmi vyplývajícími z článků 2 a 3 [EÚLP], tak s požadavky a doporučeními obsaženými ve výše uvedených mezinárodních mechanismech a nástrojích“(55).
83.      Jak již bylo uvedeno(56), tato nuance podle mého názoru odráží vůli ESLP zohlednit politický kontext, ve kterém jsou některé amnestie udělovány, zejména ve společnostech, které se nacházejí v přechodném období po skončení ozbrojeného konfliktu nebo autoritářského režimu. Podle ustálené judikatury ESLP se však trestní milost
nesmí proměnit v nástroj beztrestnosti. I když uznává, že hledání rovnováhy mezi potřebou míru a povinností soudit může být choulostivé, připomíná, že bezpodmínečná amnestie za závažná porušení lidských práv zůstává v zásadě neslučitelná s EÚLP(57).
84.      Z výše uvedené analýzy v konečném důsledku vyplývá, že vývoj judikatury ESLP se opírá o tři hlavní konstanty. Zaprvé amnestie udělená za závažné zločiny, jako jsou mučení, válečné zločiny nebo zásahy do práva na život, porušuje samotnou podstatu procesních povinností vyplývajících z článků 2 a 3 EÚLP.
Zadruhé je tento přístup součástí širší dynamiky mezinárodního práva v oblasti lidských práv, která je založena na odmítání beztrestnosti v případě nejzávažnějších porušení. A konečně zatřetí pouze přísně vymezená amnestie, která je součástí skutečného procesu výkonu spravedlnosti, jenž
zahrnuje odškodnění obětí a případně usmíření, může být považována za slučitelnou s pozitivními povinnostmi členských států, které přistoupily k EÚLP.
Posouzení slučitelnosti LOA se směrnicí 2017/541 s ohledem na analyzované skutečnosti
85.      Ve světle výše uvedené analýzy je třeba nyní posoudit, zda všechny zkoumané skutečnosti vedou k závěru, že užitečný účinek směrnice 2017/541 je v projednávaném případě ohrožen.
86.      Jak jsem již uvedl, předkládající soud se v podstatě táže, zda takové vnitrostátní právní předpisy, jako je LOA, které zánik trestní odpovědnosti podmiňují tím, že dotyčnými činy nebylo úmyslně a skutečně způsobeno závažné porušení lidských práv, čímž zavádí rozlišování mezi teroristickými trestnými činy podle jejich důsledků, lze považovat za slučitelné se směrnicí 2017/541. Tyto právní předpisy mají za následek omezení možnosti trestního stíhání a sankcí na určité kategorie činů, na které se tato směrnice vztahuje, což vyvolává otázku jejich souladu s cíli, které sleduje.
87.      Z výše uvedené analýzy(58) přitom vyplývá, že směrnice 2017/541 neobsahuje žádné ustanovení, které by výslovně zakazovalo použití takových mechanismů zániku trestní odpovědnosti, jako je amnestie. Ostatně logicky nemůže taková opatření v zásadě vyloučit, jelikož takové obecné vyloučení by bylo obtížně slučitelné se strukturou primárního práva, a zejména s omezeními, která jsou vlastní právnímu základu, jímž je článek 83 SFEU.
88.      Je třeba rovněž zdůraznit, že LOA nemá za následek zrušení, a to ani částečné, ustanovení směrnice 2017/541 nebo ustanovení, kterými byla provedena do vnitrostátního práva. Tato směrnice zůstává ve španělském právním řádu v platnosti, aniž se mění její normativní obsah. To lze vysvětlit tím, že LOA vede k částečné a dočasné „deaktivaci“ jejích účinků, jelikož ruší trestní odpovědnost za určité činy, které jsou časově a svou povahou omezené, aniž je zpochybněna obecná použitelnost uvedené směrnice na jiné situace.
89.      Rozhodujícím kritériem pro posouzení slučitelnosti LOA se směrnicí 2017/541 tedy není pouhé udělení amnestie, ale její soulad s minimálními požadavky vyplývajícími z mezinárodního práva, zejména z humanitárního práva, jakož i ze standardů stanovených zejména v judikatuře ESLP.
90.      Z provedeného přezkumu vyplývá, že tyto standardy obecně vyžadují, aby každé opatření amnestie bylo přijato v reálném kontextu politického a sociálního usmíření. Tak je tomu podle všeho v projednávaném případě, jak naznačuje samotný účel LOA vyjádřený v jeho oficiálním názvu: „organický zákon 1/2024 o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku“.
91.      V této souvislosti považuji v této fázi analýzy za vhodné zmínit otázku autoamnestie, která byla vznesena na jednání, i když jako taková není předmětem konkrétní problematiky v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Této otázce bychom se však měli podle mého názoru stručně věnovat, jelikož se týká legitimních mezí, na které může narazit mechanismus zániku trestní odpovědnosti v právním státě. Jak připomněla Benátská komise ve svém stanovisku k návrhu španělského zákona o amnestii pro Katalánsko, autoamnestie označuje situaci, kdy pachatelé nebo odpovědné instituce udělí sobě nebo svým členům imunitu před trestním stíháním, často v předvečer politické transformace(59). Tyto formy amnestie jsou totiž často stiženy svévolí, neboť těm, kteří ovládají zákonodárnou nebo výkonnou moc, umožňují vyhnout se jakékoli formě odpovědnosti, a to bez účinné soudní kontroly a skutečné demokratické účasti(60).
92.      Podle mého názoru však nic neumožňuje kvalifikovat LOA v projednávaném případě jako autoamnestii, a to z několika vzájemně souvisejících důvodů. Zaprvé je dotčený zákon výsledkem řádného parlamentního postupu uskutečněného v rámci pluralitního demokratického systému. Nevyplývá z jednostranného rozhodnutí autoritářské moci, ale je výsledkem debaty a demokratického hlasování v Cortes Generales (španělský parlament).
93.      Zadruhé není jeho použití vyňato ze soudního přezkumu(61). Jak vyplývá z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, předkládající soud
musí ve věci v původním řízení posoudit, zda jsou splněny podmínky stanovené zákonem pro udělení amnestie, a zejména zda se na dotčené skutky vztahuje výjimka stanovená v čl. 2 písm. c) LOA, či nikoli.
94.      Zatřetí samotný účel zákona popírá jakékoli přirovnání k autoamnestii. LOA se nevztahuje bez rozdílu na všechny veřejné činitele nebo držitele moci, ale vztahuje se na určitý soubor činů, které jsou časově vymezené a souvisejí s obdobím politického napětí, a to bez ohledu na veřejnoprávní nebo soukromoprávní postavení dotčených osob. Stručně řečeno, působí in rem. Jeho cílem tedy není chránit politický režim nebo jeho zástupce před případným stíháním, ale reagovat na výjimečnou situaci s deklarovaným cílem institucionální normalizace a usmíření.
95.      Konečně ze spisu v této věci nevyplývá, že osoby, kterým je udělena amnestie, jsou samy členy nebo zástupci vlády nebo zákonodárné moci, kteří přijali LOA, takže neexistuje přímá souvislost mezi výkonem politické moci a prospěchem z daného opatření. Podle mého názoru tedy nelze tvrdit, že LOA představuje
autoamnestii.
96.      Kromě toho ustálená judikatura ESLP stanoví, že amnestie se v žádném případě nemůže vztahovat na závažná porušení lidských práv, mezi něž patří především zásahy do práv na život a na fyzickou integritu, která jsou chráněna články 2 a 3 EÚLP. Z tohoto hlediska LOA ve svém čl. 2 písm. c) výslovné vylučuje činy, kterými byla úmyslně způsobena taková porušení, včetně těch, na které se vztahuje mezinárodní humanitární právo(62). Tento požadavek je podle všeho v projednávaném případě splněn.
97.      Z toho vyplývá, že jelikož LOA stanoví, že amnestie se nevztahuje na tyto úmyslné a závažné trestné činy, aniž výslovně uvádí všechny trestné činy uvedené ve směrnice 2017/541, nelze mít v zásadě za to, že je takový přístup v rozporu s cíli této směrnice.
98.      S ohledem na výše uvedené proto navrhuji, aby Soudní dvůr na první, druhou, třetí, pátou a šestou otázku odpověděl, že směrnice 2017/541 nebrání takovým vnitrostátním právním předpisů, jako je LOA, které v případě, že nastanou subjektivní, objektivní a časové okolnosti
uvedené v tomto zákoně, udělují amnestii za činy, které lze na základě jejich účelu kvalifikovat jako teroristické trestné činy ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) a f) této směrnice, nebo jako trestné činy spojené s teroristickou skupinou ve smyslu článku 4 uvedené směrnice, pokud jimi nebyla úmyslně způsobena závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují články 2 a 3 EÚLP a mezinárodní humanitární právo, jelikož není ohrožen užitečný účinek směrnice 2017/541.
Ke čtvrté otázce
99.      Čtvrtá otázka předkládajícího soudu má dvě části. Na jedné straně je třeba určit, zda zásada právní jistoty brání takovým právním předpisům, jako je LOA, které zproštění trestní odpovědnosti za činy spadající do působnosti směrnice 2017/541 podmiňují neexistencí úmyslu dopustit se závažného porušení lidských práv, zejména práv zaručených články 2 a 3 EÚLP a mezinárodním humanitárním právem. Předkládající soud zdůrazňuje, že LOA neupřesňuje jednání, která mohou představovat taková porušení, ani míru závažnosti vyžadovanou pro vyloučení použití amnestie.
Na druhé straně si předkládající soud
podpůrně klade otázku slučitelnosti zásad právní jistoty a legitimního očekávání s takovým ustanovením, jako je článek 1 LOA, jehož kritéria použití se jeví objektivně neurčitá a subjektivně nejistá.
100. Tyto dvě části je třeba zkoumat postupně.
První část: výjimka založená na závažném porušování lidských práv
101. Na úvod je třeba poznamenat, že z obžaloby státního zastupitelství ani z lidové obžaloby nevyplývá, že vytýkanými činy, i když byly kvalifikovány jako teroristické trestné činy, byla úmyslně způsobena závažná porušení lidských práv. Podmínka stanovená v čl. 2 písm. c) LOA, která vyloučení amnestie podmiňuje úmyslným spácháním takových porušení, tedy není v projednávaném případě splněna, takže uvedená výjimka se nepoužije. Jak uvedla španělská vláda, tato okolnost vyvolává otázku hypotetické povahy předběžné otázky, a tudíž její přípustnosti.
102. Této námitce nelze podle mého názoru vyhovět. Otázku položenou předkládajícím soudem lze totiž chápat tak, že jejím cílem je ověřit, zda odkaz
LOA na pojem „závažná porušení lidských práv“, zejména těch, která jsou zaručena články 2 a 3 EÚLP, splňuje požadavky jasnosti a přesnosti stanovené unijním právem. Předkládající soud se v podstatě snaží zjistit, zda formulace této výjimky umožňuje stanovit dostatečně jasnou hranici mezi jednáními, na která se může vztahovat amnestie, a jednáními, která musí být vzhledem ke své závažnosti nadále stíhána podle směrnice 2017/541. Nejistota ohledně přesného dosahu této výjimky je dostatečným důvodem pro meritorní přezkum.
103. Zásada právní jistoty obecně vyžaduje, aby právní pravidla byla formulována jasně, přesně a jednoznačně, aby každý mohl předvídat rozsah svých práv a povinností. Cílem této zásady je zaručit normativní stabilitu a soudržnost při uplatňování práva. V tomto smyslu představuje základ zásady legitimního očekávání, jejímž cílem je chránit stabilitu právních situací vzniklých na základě
platných norem(63).
104. Soudní dvůr připustil, že zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání vyžadují, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich uplatnění bylo pro jednotlivce předvídatelné(64). Zásada právní jistoty zejména v případě, že se jedná o normy, které mohou mít pro jednotlivce nepříznivé důsledky, vyžaduje, aby použitelná ustanovení byla dostatečně přístupná a srozumitelná, aby každé dotčené osobě umožnila v přiměřeném rozsahu předvídat jejich právní účinky. Právní jistota má jakožto základní zásada unijního práva(65) zvláštní význam v trestněprávní oblasti, kde přispívá k ochraně základních práv a účinnosti právního státu, který je podle článku 2 SEU základní hodnotou Unie a společným požadavkem všech členských států(66).
105. Pro zodpovězení první části této otázky je třeba určit, v čí prospěch by bylo možné uplatňovat záruku právní jistoty. Kdyby tato záruka měla být uplatněna ve prospěch obviněných, jevil by se tento argument v této fázi jako neúčinný. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce totiž výslovně uvádí, že činy, které jsou předmětem věci v původním řízení, nespadají pod výjimky stanovené LOA, tedy mezi případy, v nichž LOA stanoví, že za činy nelze udělit amnestii. Je třeba rovněž uvést, že předkládající soud v souladu se španělským procesním právem vyslechl účastníky řízení v rámci zvláštního řízení o předběžné otázce týkajícího se návrhu na použití LOA na činy, které jsou předmětem tohoto řízení. Jeden z obžalovaných (QCR) ve svém vyjádření mimo jiné tvrdil, že LOA není stižen žádnou vadou spočívající v nejasnosti nebo nepřesnosti(67).
106. I když naproti tomu předkládající soud sám poukazuje na výkladové obtíže z důvodu nepřesnosti výjimky obsažené v čl. 2 písm. c) LOA(68), je třeba uvést, že toto ustanovení se neomezuje na obecný odkaz na „závažná porušení lidských práv“. Výslovně odkazuje na články 2 a 3 EÚLP, tedy na právo na život na jedné straně a zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení na straně druhé. Normativní obsah těchto ustanovení byl přitom podstatným a konzistentním způsobem upřesněn v judikatuře ESLP.
Tento normativní odkaz tak podle mého názoru umožňuje dostatečně přesně vymezit působnost výjimky. Jinými slovy, čl. 2 písm. c) LOA implicitně, ale jasně definuje význam výrazu „závažné porušení lidských práv“ prostřednictvím přímého odkazu na judikaturu týkající se výše uvedených článků EÚLP.
107. Zejména za účelem určení, zda určité zacházení představuje mučení ve smyslu článku 3 EÚLP, je třeba připomenout, že ESLP jasně rozlišuje mezi mučením, nelidským zacházením a ponižujícím zacházením. Cílem tohoto rozlišení je zdůraznit zvláštní závažnost činů, které záměrně způsobují intenzivní a kruté utrpení. Toto rozlišení je rovněž zakotveno v článku 1 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání(69), který definuje mučení jako úmyslné působení silné bolesti nebo utrpení, zejména s cílem získat informace, potrestat nebo zastrašit(70).
108. Hlavním rozdílem mezi mučením a nelidským či ponižujícím zacházením je stupeň intenzity způsobeného utrpení. Zacházení je považováno za nelidské, pokud způsobuje silnou fyzickou nebo psychickou bolest, často kvůli své délce trvání nebo předem promyšlené povaze(71). Zacházení je považováno za ponižující, pokud je jeho cílem ponížit osobu nebo má takový účinek tím, že narušuje její důstojnost nebo v ní vyvolává pocit strachu, úzkosti nebo podřadnosti, který je schopen zlomit její morální odolnost(72).
109. K tomu, aby bylo zacházení považováno za ponižující, není nezbytné, aby bylo jako takové vnímáno třetími osobami. Postačuje, aby se oběť cítila ponížená ve svých vlastních očích. Úmysl ponížit není ani nezbytnou podmínkou pro konstatování porušení. Proto i v případě neexistence úmyslu oběť ponížit může být článek 3 EÚLP porušen, pokud účinky zacházení oběť skutečně poníží(73).
110. Článek 2 EÚLP stanoví dvojí povinnost: zaprvé zákaz úmyslně zbavit osobu života, s výjimkou taxativně vyjmenovaných případů, a zadruhé pozitivní povinnost chránit toto právo zákonem(74).
111. Z toho plyne, že působnost výjimky stanovené v čl. 2 písm. c) LOA je dostatečně vymezena, jelikož odkazuje na články 2 a 3 EÚLP, jejichž obsah byl konzistentně a podrobně upřesněn v judikatuře ESLP.
Vzhledem k neexistenci normativní nejednoznačnosti nedošlo podle mého názoru k žádnému porušení zásady právní jistoty.
Druhá část: působnost článku 1 LOA a zásady právní jistoty a legitimního očekávání
112. Pokud jde o druhou část čtvrté otázky, kterou předkládající soud položil podpůrně, je třeba připomenout, jak již bylo uvedeno v souvislosti s první částí, že předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jasně uvádí, že s ohledem na věcnou a časovou působnost LOA spadají dotčené činy pod článek 1 tohoto zákona. V tomto rozsahu a stejně jako v případě první části by se otázka mohla s ohledem na možný výsledek sporu v původním řízení jevit jako hypotetická, a mohla by tedy vyvolat pochybnosti o své přípustnosti.
113. Nic to nemění na tom, jak zejména Komise zdůraznila na jednání, že kdyby působnost článku 1 LOA měla být považována za příliš nejasnou nebo neurčitou, zejména pokud jde o objektivní a subjektivní kvalifikaci dotčených jednání, mohlo by to narušit účinnost směrnice 2017/541. Předkládající soud by si tedy mohl oprávněně klást otázku, zda je toto ustanovení slučitelné s unijním právem. Má-li být otázka vykládána v tomto smyslu, je třeba ji meritorně přezkoumat.
114. Zaprvé je třeba – stejně jako u první část čtvrté otázky – určit, v čí prospěch jsou v projednávaném případě uplatňovány zásady právní jistoty a legitimního očekávání. Jedná-li se o obviněné osoby, nic v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce neumožňuje dospět k závěru, že by případná nepřesnost v rozsahu působnosti LOA měla v projednávaném případě konkrétní nepříznivé účinky na jejich právní postavení. Právě naopak, jak již bylo zdůrazněno, nic nenasvědčuje tomu, že by v současné procesní fázi původního řízení mohla existovat pochybnost o použitelnosti LOA na činy vytýkané obžalovaným. Není tedy zjevné, jak by se v jejich prospěch dala právní jistota užitečně uplatnit.
115. Totéž platí pro zásadu legitimního očekávání, která předpokládá existenci přesných a legitimních očekávání založených na jasných ujištěních ze strany příslušných orgánů. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce přitom neobsahuje žádnou skutečnost umožňující určit, jaká konkrétní očekávání by mohla být vyvolána, ani u kterých osob, pokud jde o možnost, nebo naopak nemožnost přijmout právní úpravu amnestie, jež by zprošťovala trestní odpovědnosti za některé činy, které by spadaly do působnosti směrnice 2017/541, avšak v konkrétním věcném, osobním a časovém rámci by nepředstavovaly závažná porušení lidských práv.
116. Zadruhé, ačkoli
se zásady právní jistoty dovolává sám předkládající soud z důvodu, že rozsah působnosti článku 1 LOA je podle jeho názoru nejasný, je třeba připomenout, jak již bylo uvedeno při přezkumu slučitelnosti tohoto zákona se směrnicí 2017/541, že relevantní kritérium nespočívá ve věcném či časovém rozsahu amnestie, ani ve stupni přesnosti jejích parametrů. Z hlediska unijního práva je důležité dodržování podstatných mezí stanovených mezinárodním humanitárním právem a povinností vyplývajících z článků 2 a 3 EÚLP, jak je vykládá ESLP.
Jinými slovy, podle mého názoru není rozhodující abstraktní rozsah nebo obecná formulace článku 1 LOA, ale otázka, zda se toto ustanovení může, byť nepřímo, vztahovat na činy, které představují závažná porušení lidských práv(75).
117. Tento přístup je odůvodněný tím spíše, že posouzení časového a věcného rozsahu opatření amnestie ze strany Soudního dvora by ve skutečnosti vedlo k posouzení samotné podstaty tohoto opatření. Jak přitom bylo prokázáno, takové posouzení spadá do oblasti vyhrazené členským státům, jelikož zavedení, rozsah a podmínky použití amnestie nejsou harmonizovány unijním právem a v zásadě zůstávají ve výlučné pravomoci členských států.
118. Je pravda, jak uvedla zejména Komise na jednání, že by bylo možné tvrdit, že v projednávaném případě může zvláště široký rozsah působnosti amnestie narušit užitečný účinek směrnice 2017/541, jelikož by bránil jakémukoli stíhání činů vytýkaných obžalovaným ve věci v původním řízení. Je však třeba připomenout, že amnestie je institut, jehož podmínky použití se liší v závislosti na právním a politickém kontextu. Amnestie může být udělena v různých fázích trestního řízení, před jeho zahájením, v jeho průběhu(76) nebo po jeho skončení, a může se vztahovat buď na jeden čin, nebo na řadu činů spáchaných v určitém období(77). Stručně řečeno, jedná se o opatření, které lze přizpůsobit různým politickým a soudním situacím.
119. Soudnímu dvoru by proto podle mého názoru nepříslušelo posuzovat politickou vhodnost nebo relevanci věcné či časové působnosti amnestie v původním řízení. Jeho přezkum by se měl omezit na ověření, zda jsou dodržovány vnější meze stanovené unijním právem a mezinárodními nástroji, jimiž jsou členské státy vázány. Zejména je třeba se ujistit, že se uvedené opatření nevztahuje na jednání, která představují závažná porušení základních práv, mezi něž v první řadě patří právo na život a zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení, jak jsou zaručeny v článcích 2 a 3 EÚLP.
120. Jak však bylo zjištěno výše(78), v projednávaném případě tomu tak není. Nejedná se o právní předpisy, které
zcela neutralizují uplatňování některých ustanovení směrnice 2017/541, ale o omezené opatření amnestie založené na konkrétních politických úvahách. Vzhledem k tomu, že tato směrnice sama o sobě nezakazuje použití amnestie, je třeba takové opatření v zásadě považovat za přípustné bez ohledu na rozsah jeho věcné nebo časové působnosti, pokud splňuje výše uvedené hmotněprávní podmínky.
121. Tento závěr je podpořen skutečností, že ačkoli má amnestie v původním řízení zjevně širokou věcnou a časovou působnost, sleduje vnitřní logiku, která jí propůjčuje vlastní soudržnost. Jak uvedla španělská vláda na jednání, LOA se vztahuje na určité období a přesně identifikované činy, které všechny souvisejí s procesem získání nezávislosti Katalánska. Opatření tedy přímo souvisí s politickým cílem, který je základem jeho přijetí, tj.
institucionální normalizací a sociálním usmířením v souvislosti s katalánskou krizí. Tento cíl výslovně vyplývá jak z názvu, tak z preambule LOA.
122. S ohledem na tyto úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na první část čtvrté otázky odpověděl, že zásada právní jistoty ve spojení se směrnicí 2017/541 nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je LOA, které zproštění trestní odpovědnosti u osoby obžalované z jednání, na které se vztahuje tato směrnice, podmiňují tím, že tato osoba úmyslně nezpůsobila závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují články 2 a 3 [EÚLP] a mezinárodní humanitární právo.
123. Pokud jde o druhou část této otázky, navrhuji odpovědět, že zásady právní jistoty a legitimního očekávání nebrání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v článcích 1 a 2 LOA pro účely určení jeho působnosti.
K osmé otázce
124. Předkládající soud se v podstatě táže, zda směrnice 2017/541 ve světle článků 20 a 21 Listiny brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je LOA, které zprošťují trestní odpovědnosti osoby stíhané pro trestné činy, které spadají do působnosti uvedené směrnice, z důvodu, že podle předkládajícího soudu byly tyto trestné činy spáchány za účelem dosažení ideologického cíle.
125. Podle mého názoru je tato argumentace založena na nesprávném předpokladu, neboť nezohledňuje zvláštní povahu předmětné amnestie. Předkládající soud totiž podle všeho nahlíží na projednávanou situaci stejně jako na situaci, kdy by zákonodárce přijal obecné pravidlo, jehož cílem by bylo zrušit trestní odpovědnost za určité trestné činy pouze z důvodu jejich ideologické konotace. V takovém případě by bylo možné tvrdit, že by existovalo rozdílné zacházení mezi osobami, které jsou
obžalovány z trestných činů motivovaných určitou ideologií a kterým je udělena amnestie, a osobami, které spáchaly obdobné trestné činy v jiném ideologickém kontextu a na které se zákon nevztahuje. Takový přístup by totiž mohl vyvolat pochybnosti o jeho slučitelnosti s články 20 a 21 Listiny.
126. V projednávaném případě tomu tak však není. K zániku trestní odpovědnosti zde dochází na základě zákona o amnestii, tedy na základě aktu s výjimečnou působností, jehož výslovným účelem je podpora politického a sociálního usmíření. Tento účel sám o sobě odůvodňuje rozdílné zacházení s některými činy, jelikož je toto zacházení založeno na objektivních a racionálních kritériích. V projednávaném případě LOA jasně vymezuje svou působnost odkazem na jasně určený kontext katalánského procesu získání nezávislosti. Opatření tedy nevychází z abstraktního nebo subjektivního posouzení ideologické motivace trestných činů, ale z přesného politického a časového zakotvení, které přímo souvisí se sledovaným cílem.
127. Opačný názor, který na jednání zastávala zejména Komise, by znamenal, že by každé opatření amnestie bylo zbaveno legitimity, protože by byla popřena jeho vlastní funkce, kterou je umožnit za výjimečných okolností překonat minulé rozpory ve prospěch vyššího zájmu pacifikace.
128. To však neznamená, že každá amnestie je legitimní. Jak jsem připomněl výše(79), taková opatření musí splňovat určité požadavky. Nesmí se vztahovat na závažná porušení lidských práv a musí být založena na legitimním cíli a vycházet z objektivních kritérií souvisejících se sledovaným cílem. LOA přitom podle mého názoru tyto požadavky splňuje, neboť vychází ze specifického politického kontextu a sleduje výslovný cíl usmíření.
129. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl, že články 20 a 21 Listiny nebrání takové vnitrostátní úpravě amnestie, jako je článek 1 LOA, která se nevztahuje na jiné činy než ty, které jsou uvedeny v tomto článku, i když k nim došlo na stejném území a ve stejném období.
K sedmé otázce
130. Předkládající soud se dále Soudního dvora táže na slučitelnost LOA se zásadou přednosti unijního práva a s povinností loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
Podstatou jeho otázky je, zda tyto zásady brání vnitrostátním právním předpisům, které udělují amnestii osobám obviněným z činů, které spadají do věcné působnosti směrnice 2017/541.
131. Soudní dvůr již ve svém zásadním rozsudku ze dne 15. července 1964, Costa(80), uvedl, že unijní právo, které vychází z autonomního pramene, nemůže být nahrazeno vnitrostátní normou bez ohledu na její povahu nebo datum přijetí, aniž by byla zpochybněna jednota a účinnost právního systému Unie. Soudní dvůr upřesnil, že závaznost unijního práva se nemůže v jednotlivých členských státech lišit, aniž by tím bylo ohroženo dosažení cílů Smlouvy nebo docházelo k diskriminaci mezi jednotlivci.
132. Soudní dvůr zdůraznil, že jelikož má výlučnou pravomoc k podání konečného výkladu unijního práva, přísluší mu při výkonu této pravomoci upřesnit dosah zásady přednosti unijního práva ve vztahu k relevantním ustanovením tohoto práva, takže tento dosah nemůže záviset na výkladu ustanovení vnitrostátního práva ani na výkladu ustanovení unijního práva, který zvolil vnitrostátní soud a který neodpovídá výkladu Soudního dvora(81).
133. Tato zásada tedy ukládá všem orgánům členského státu povinnost zajišťovat plný účinek unijních norem, přičemž právo členských států nemůže narušovat účinek přiznaný těmto jednotlivým normám na území uvedených států(82).
134. Pokud jde o zásadu loajální spolupráce, připomínám, že tato zásada, která je zakotvena v čl. 4 odst. 3 SEU, ukládá členským státům a unijním orgánům povinnost vzájemně se respektovat a pomáhat si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. V souladu s ustálenou judikaturou tato zásada vyžaduje, aby členské státy přijaly veškerá opatření nezbytná k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva(83)
135. V projednávaném případě z analýzy nevyplývá, že by přijetí LOA porušilo zásadu přednosti. Jak bylo uvedeno výše(84), směrnice 2017/541 neobsahuje ustanovení, které by výslovně vylučovalo použití amnestie. Užitečný účinek směrnice je zachován především tehdy, pokud zákon o amnestii dodržuje omezení stanovená mezinárodním humanitárním právem, zejména požadavky související s ochranou základních práv, a nevede k beztrestnosti nejzávažnějších porušení.
136. Pokud jde o povinnost loajální spolupráce, nelze ji použít samostatně pro účely zákazu opatření amnestie, jelikož ze směrnice 2017/541 nevyplývá žádná pozitivní, jasná a přesná povinnost, která by členským státům zakazovala takové opatření použít. Vzhledem k tomu, že neexistuje žádná imperativní norma unijního práva zakazující amnestii, mají členské státy i nadále pravomoc takové zákony přijímat, pokud tyto zákony
nezpochybňují cíl této směrnice nebo nevedou k beztrestnosti závažných porušení lidských práv.
137. Z toho plyne, že na zásady přednosti a loajální spolupráce nelze nahlížet tak, že v projednávaném případě brání přijetí LOA.
138. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl, že směrnice 2017/541 ve spojení se zásadou přednosti unijního práva a zásadou loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je LOA, které v rámci výkonu výlučné pravomoci členských států zprošťují na základě amnestie, nastanou-li určité objektivní, subjektivní a časové okolnosti definované v tomto zákoně, trestní odpovědnosti osoby obžalované z činů, na které se tato směrnice vztahuje, pokud to neohrozí cíl nebo užitečný účinek uvedené směrnice.
K deváté otázce
139. V rámci deváté a poslední předběžné otázky se předkládající soud Soudního dvora táže na výklad čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i čl. 20 odst. 2 písm. a) a čl. 21 odst. 1 SEU. Předkládající soud se táže, zda tato ustanovení brání takovým právním předpisům, jako je LOA, v rozsahu, v němž tyto právní předpisy zprošťují veškeré trestní odpovědnosti osoby stíhané pro trestné činy, které jsou kvalifikovány jako teroristické, z důvodu, že tyto činy byly spáchány za účelem odtržení části území dotčeného členského státu. Podle předkládajícího soudu je s LOA spojeno riziko, že se takové činy budou opakovat nebo šířit, což naruší územní celistvost členských států a zasáhne do svobod pohybu a pobytu občanů Unie.
140. Úvodem je třeba připomenout účel řízení o předběžné otázce, jak vyplývá z článku 267 SFEU. Z ustálené judikatury vyplývá, že „postup zavedený článkem 267 SFEU je nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporů, které mají tyto soudy rozhodnout“. Soudní dvůr dodává, že „důvodem existence žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není vydávání konzultativních stanovisek k obecným nebo hypotetickým otázkám, ale potřeba skutečného vyřešení sporu“(85).
141. Mimoto „[j]ak vyplývá ze samotného znění článku 267 SFEU, požadované rozhodnutí o předběžné otázce musí být ‚nezbytné‘ k tomu, aby předkládající soud mohl ‚vynést rozsudek‘ ve věci, která mu byla předložena“(86). Z toho plyne, že „řízení o předběžné otázce zejména předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek vydaný v rámci řízení o předběžné otázce“(87).
142. V projednávaném případě je zjevné, že devátá otázka nijak nesouvisí s řešením sporu v původním řízení, který se týká trestního řízení vedeného proti osobám stíhaným pro činy, které mohou spadat do působnosti směrnice 2017/541 i LOA.
Otázka, zda by opatření amnestie mohlo obecně narušit územní celistvost členského státu nebo zasáhnout do práva občanů Unie na volný pohyb, nemá v tomto kontextu žádný přímý vztah k předmětu sporu. Jedná se o otázku obecné, či dokonce politické povahy, která nemá v konkrétním kontextu věci v původním řízení žádný praktický význam.
143. Formulace této deváté otázky je tedy podle všeho neoddělitelně spjata s hypotetickým nebo abstraktním sporem, který se liší od sporu, jenž je vnitrostátním soudem skutečně projednáván. Posledně uvedený spor je v souladu s logikou této otázky, která směřuje k tomu, aby se řízení o předběžné otázce stalo nástrojem debaty, která nesouvisí se skutkovými okolnostmi sporu v původním řízení, odsunut na vedlejší kolej.
144. Vzhledem k tomu, že devátá otázka není relevantní pro řešení sporu v původním řízení, jsem proto toho názoru, že musí být prohlášena za nepřípustnou.
Závěry
145. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko), jak byly přeformulovány,
odpověděl následovně:
„1)      Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/541 ze dne 15. března 2017 o boji proti terorismu, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/475/SVV a mění rozhodnutí Rady 2005/671/SVV,
musí být vykládána v tom smyslu, že
nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organický zákon 1/2024 o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku) ze dne 10. června 2024, které v případě, že nastanou subjektivní, objektivní a časové okolnosti uvedené v tomto zákoně, udělují amnestii za činy, které lze na základě jejich účelu kvalifikovat jako teroristické trestné činy ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) a f) této směrnice, nebo jako trestné činy spojené s teroristickou skupinou ve smyslu článku 4 uvedené směrnice, pokud jimi nebyla úmyslně způsobena závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují články 2 a 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a mezinárodní humanitární právo, jelikož není ohrožen užitečný účinek směrnice 2017/541.
2)      Zásada právní jistoty ve spojení se směrnicí 2017/541
musí být vykládána v tom smyslu, že
nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je organický zákon 1/2024, které zproštění trestní odpovědnosti u osoby obžalované z jednání, na které se vztahuje tato směrnice, podmiňují tím, že tato osoba úmyslně nezpůsobila závažná porušení lidských práv, zejména ta, na která se vztahují články 2 a 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a mezinárodní humanitární právo.
3)      Zásady právní jistoty a legitimního očekávání ve spojení se směrnicí 2017/541
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v článcích 1 a 2 organického zákona 1/2024 pro účely určení jeho působnosti.
4)      Směrnice 2017/541 ve spojení se zásadou přednosti unijního práva a zásadou loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU
musí být vykládána v tom smyslu, že
nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako je organický zákon 1/2024, které v rámci výkonu výlučné pravomoci členských států zprošťují na základě amnestie, nastanou-li určité objektivní, subjektivní a časové okolnosti definované v tomto zákoně, trestní odpovědnosti osoby obžalované z činů, na které se tato směrnice vztahuje, pokud to neohrozí cíl nebo užitečný účinek této směrnice.
5)      Články 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání takové vnitrostátní úpravě amnestie, jako je článek 1 organického zákona 1/2024, která se nevztahuje na jiné činy než ty, které jsou uvedeny v tomto článku, i když k nim došlo na stejném území a ve stejném období.“
1      Původní jazyk: francouzština.
2      Wuernet, J.-L., Aristote:
Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017; viz zejména hlava XXXIX.
Accord entre les partisans des Trente et les démocrates dans Constitution d’Athènes, text přeložil Haussoullier, B.
3      Slovo „amnestie“ pochází ze starořeckého ἀμνηστία (amnēstía), které implikuje myšlenku zapomenutí
(viz Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paříž, 1947, 3. vyd., s. 550 až 560, č. 977 až 992, zejména s. 550, č. 977). Tento výraz se skládá z předpony ἀ- (privativní) a z μνήμη (mnêmê), což znamená „paměť“ nebo „vzpomínka“. Doslovně tedy ἀμνηστία (amnēstía) znamená „absence paměti“, nebo konkrétněji „úmyslné zapomenutí“ (v této souvislosti viz Merle, R. a Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paříž, 2001, 5. vyd., s. 1107, č. 942). Autoři poukazují na to, že amnestie je nejstarší formou trestněprávního odpuštění: „Prostřednictvím obecného a neosobního opatření se moc rozhodne, že určité trestné činy, které jsou v daném okamžiku stíhány nebo mají být stíhány, nebo určité již uložené tresty budou zapomenuty. Skutky jako takové nejsou vymazány, ale jejich trestněprávní důsledky zanikají“. Amnestii definují „jako trestněprávní institut založený na fikci, který má do budoucna odstranit trestní charakter určitých trestně postižitelných skutků tím, že se zakáže jejich stíhání nebo zruší tresty, které za ně byly uloženy“. Jean
Pradel uvádí, že amnestie se jeví jako „úmyslné zapomenutí
ze strany zákonodárce, který má pravomoc stanovit trestné činy, ale také je zrušit“ (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paříž, 2008 3. vyd., s. 586, č. 559). Ve stejném duchu a v souvislosti se zákony o amnestii ve Spolkové republice Německo po druhé světové válce viz Perels, J., „Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik“, Kritische Justiz, sv. 28, č. 3, 1995, s. 382 až 389, a Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlín, 2014, s. 306 až 315. K amnestii viz rovněž Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      V roce 2001 Roger Merle a André Vitu zdůrazňují nárůst počtu amnestií v moderní době, a to navzdory výjimečné povaze tohoto institutu z hlediska důvodu jeho existence: „[...] tento institut se se stal natolik běžným, že od první světové války je zákon o amnestii vyhlášen v průměru každé dva roky: v letech 1919 až 1939 jich bylo dvanáct a od osvobození více než třicet“ (Merle, R. a Vitu, A., op. cit., s. 1108, č. 943). Kromě toho Jean Pradel poznamenává, že ve Francii se amnestie uplatňuje často, a to prostřednictvím přijetí zákona v průměru každých pět let při nástupu prezidenta republiky do funkce, „a někdy také jedním nebo dvěma ‚malými‘ zákony během pětiletého funkčního období [...]“ (Pradel, J., op. cit., s. 586, poznámka pod čarou 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres poznamenává, že „[ú]čelem amnestie je po politickém převratu uklidnit mysl lidí tím, že se do minulosti odsunou trestné činy, na které chce společnost zapomenout, protože připomínají zlé časy“ (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., s. 550, č. 978).
6      Z tohoto důvodu je institut amnestie často zahalen závojem skepse a podezření ze svévole. V této souvislosti Roger Merle a André Vitu trefně poznamenávají: „Často se zdůrazňuje politická a společenská role uklidnění a milosti, kterou amnestie hraje po bouřlivých dobách, kdy je potřeba obnovit klid v myslích lidí; v určitých okamžicích činí ti, co jsou u moci, pro mír a spravedlnost více tím, že odpouštějí, než že tím, že vyžadují pokračování přísného a důsledného trestání. Nelze však přehlížet, že se jedná o slepou formu shovívavosti, z níž těží bez rozdílu všichni, kdo splňují podmínky stanovené zákonem o amnestii, a to bez ohledu na jejich zásluhy nebo nehodnost“ (Merle, R. a Vitu, A., op. cit., s. 1108, č. 942). Klaus Marxen ve svém díle věnovaném amnestie poznamenává, že v době politických nepokojů využívají politické síly amnestie jako prostředek k rozšíření a upevnění moci (Marxen, K., op. cit., s. 3).
7      Je třeba uvést, že problematika amnestie může rovněž otevřít debatu o možném napětí mezi zásadou rovnosti před zákonem a požadavkem spravedlnosti (viz stanovisko, které dnes přednesu ve spojené věci C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, zejména bod 2).
8      Dne 10. června 1944 jednotka divize SS Das Reich zavraždila 643 obyvatel této vesnice v departmentu Haute-Vienne, přičemž ženy, muže a děti spálila na popel. V procesu, který se konal v roce 1953 u tribunal militaire de Bordeaux (Vojenský soud v Bordeaux, Francie), bylo mezi obžalovanými čtrnáct Alsasanů, kteří byli nuceni vstoupit do
Waffen-SS (tzv. „Malgré-nous“), a sedm německých státních příslušníků. Odsouzení těchto Alsasanů vyvolalo
silné emoce v Alsasku, kde je mnozí považovali především za oběti okupace, které byly nuceny sloužit pod německou vlajkou. Po vynesení rozsudku (13. února 1953) přijal zákonodárce loi no 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (zákon č. 53-112 ze dne 20. února 1953 o amnestii francouzských státních příslušníků násilně odvedených do nepřátelských vojenských jednotek, JORF ze dne 21. února 1953, s. 1747), který francouzské státní příslušníky zprostil jakékoli odpovědnosti s odvoláním na nutnost zachování veřejného pořádku a národní jednoty. Předseda Národního shromáždění v této souvislosti prohlásil: „Vlast je jako matka. Nemůže dopustit, aby se její děti vraždily v jejím lůně“ (v této souvislosti viz Boufigi, M., Hébras, P.at Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Paříž, 2024, zejména s. 118 až 121). Toto opatření, které je jinde vnímáno jako odepření spravedlnosti za mimořádně závažné válečné zločiny, ukazuje obtížnost, která je vlastní každé amnestie, a sice sladit trestání nejzávažnějších porušení s politickými úvahami o pacifikaci a sociální soudržnosti. Znění zákona č. 53-112 ze dne 20. února 1953 o amnestii francouzských státních příslušníků násilně odvedených do nepřátelských vojenských jednotek je převzato v díle Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Brusel, 1969, s. 429. Jedná se zde o – vzácné – použití zákona o amnestii, který platil
in personam.
9      Již v roce 1949 se v Lucemburském velkovévodství jeden autor zamýšlel nad tím, zda je vhodné udělit kolaborantům amnestii, milost nebo kombinaci těchto dvou opatření, přinejmenším za určité trestné činy
(viz Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Brusel/Lucemburk, 1949, s. 377 až 380). V 50. letech 20. století byly přijaty tři zákony o amnestii. Amnestie byla nejprve udělena těm, kteří se do 1. ledna 1947 dopustili vůči kolaborantům zločinů „motivovaných vlasteneckým cítěním“ [loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (zákon ze dne 24. března 1950 o postihu některých trestných činů spáchaných pod vlivem vlasteneckého cítění během okupace nebo v době osvobození) (Mémorial A 1950, s. 533)]. Důvodová zpráva k tomuto zákonu je spolu s komentářem uvedena v díle Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Lucembursko, 1984, s. 80 až 82. Druhý zákon, a to loi du 11
avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21
avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5
décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31
juillet 1924 [zákon ze dne 11. dubna 1950 o amnestii v oblasti obecného práva a o výkladu nebo změně některých ustanovení velkovévodské vyhlášky ze dne 21. dubna 1948, která určuje účinek opatření přijatých nepřítelem, zákona ze dne 5. prosince 1911 o rehabilitaci práva osob odsouzených za přečin nebo přestupek a volebního zákona ze dne 31. července 1924 (Mémorial A 1950, s. 633)], se vztahoval na desítky druhů trestných činů spáchaných v poválečném období, včetně výhrůžek a zranění, která oběti znemožnila pracovat. Konečně zákon, který byl přijat deset let po skončení druhé světové války, tedy loi du 12
janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative [zákon ze dne 12. ledna 1955 o amnestii některých trestných činů a o zmírnění některých trestů za útoky na vnější bezpečnost státu nebo za napomáhání s opatřeními
nepřítele vedoucími k vyvlastnění a o zavedení opatření milosti v oblasti administrativní čistky (Mémorial A 1955, s. 161)], ve prospěch kolaborantů, neboť omilostnil ty, kteří se dopustili trestného činu proti vnější bezpečnosti státu před 1. červnem 1945 [viz Wingerter, E., „La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950)“, v Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlín/Boston, 2022, s. 179 až 242, zejména s. 213 až 214].
10      Jacques Verhaegen cituje tyto problematické texty upravující amnestii, jako je décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne [vyhláška č. 62-328 ze dne 22. března 1962 o amnestii činů spáchaných v rámci operací na udržení pořádku směřujících proti alžírskému povstání (JORF ze dne 23. března 1962, s. 3144)], a ordonnance no
62-428 du 14
avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no
62-328 du 22
mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne [nařízení č. 62-428 ze dne 14. dubna 1962, kterým se na celém území republiky stává použitelným dekret č. 62-328 ze dne 22. března 1962 o amnestii činů spáchaných v rámci operací na udržení pořádku směřujících proti alžírskému povstání
(JORF ze dne 15. dubna 1962, s. 3892)], jež bylo loi no
66-396 du 17
juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les événements d’Algérie [zákon č. 66-396 ze dne 17. června 1966 o amnestii trestných činů proti bezpečnosti státu nebo spáchaných v souvislosti s událostmi v Alžírsku (JORF ze dne 18. června 1966, s. 4915)]
rozšířeno na trestné činy spáchané „v rámci správně-policejní nebo trestně-policejní činnosti“ (Verhaegen, J., op. cit., s. 444, poznámka pod čarou 159).
11      Viz zejména bod 77 a násl. tohoto stanoviska.
12      BOE č. 141 ze dne 11. června 2024, s. 67764.
13      BOE č. 311 ze dne 29. prosince 1978, s. 29313.
14      Rozsudek 137/2025 Tribunal Constitucional (Ústavní soud), Pleno  [BOE č. 183 ze dne 31. července 2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15      Jak vyplývá z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, podle obviněných osob se jedná o přípravné úkony. Naproti tomu podle státního zastupitelství a lidové obžaloby se jedná o pokusy trestného činu.
16      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. března 2017 o boji proti terorismu, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/475/SVV
a mění rozhodnutí Rady 2005/671/SVV
(Úř. věst. 2017, L 88, s. 6, a oprava Úř. věst. 2021, L 382, s. 60).
17      Podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).
18      Který byl přijat Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 16. prosince 1966 a vstoupil v platnost dne 23. března 1976.
19      BOE č. 45 ze dne 21. února 2019, s. 16698.
20      BOE č. 281 ze dne 24. listopadu 1995, s. 33987.
21      Dále jen „Benátská komise“.
22      Benátská komise, stanovisko č. 710/2012 ze dne 11. března 2013 o ustanoveních zákona o amnestii týkajících se politických vězňů Gruzie [CDL-AD(2013)009].
23      Dále jen „ESLP“.
24      BOE č. 260 ze dne 17. září 1882, s. 803.
25      Těmito dvanácti osobami jsou EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA a CBE.
26      Činy trestné podle článku 571 a čl. 572 odst. 2 trestního zákoníku.
27      Činy trestné podle čl. 574 odst. 1, čl. 573a odst. 1 bodu 3 a čl. 346 odst. 1 trestního zákoníku, jakož i podle článků 16 a 62 tohoto zákoníku ve spojení s jeho čl. 573 odst. 1 body 1, 2 a 4.
28      Jedná se zejména o Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (Katalánský spolek obětí teroristických organizací); Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (Spolek obětí terorismu); Asociación Dignidad y Justicia (Spolek Důstojnost a Spravedlnost); Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Španělský spolek Civilní gardy) a Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Sjednocený spolek Civilní gardy).
29      V této souvislosti je třeba uvést, že jak vyplývá z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, předkládající soud vyslechl účastníky řízení v rámci řízení o předběžné otázce, které je upraveno španělským právem a týká se žádosti o uplatnění amnestie na činy, jichž se týká toto řízení. Jeden z obžalovaných (QCR) ve svém vyjádření tvrdil, že LOA není stižen žádnou vadou spočívající v nepřesnosti. Další obžalovaní (DBA, CBE a XBLL) tvrdili, že skutky uvedené v obžalobě státního zastupitelství a v obžalobě podané lidovou obžalobou
neumožňují kvalifikovat vytýkané skutky jako teroristické činy, ale spíše jako
trestné přípravné činy. Lidová obžaloba měla za to, že LOA je v rozporu se zásadami účinné soudní ochrany, dělby moci, jakož i přednosti a užitečného účinku unijního práva.
30      V této souvislosti je třeba připomenout rozsudek ze dne 17. července 2008, Komise v. Itálie (C‑132/06, EU:C:2008:412), vydaný ve věci, která se netýkala trestní amnestie, jako je tomu v projednávaném případě, ale daňové amnestie udělené Italskou republikou. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku rozhodl, že v rozsahu, v němž relevantní ustanovení vnitrostátních právních předpisů stanoví obecné a nerozlišující upuštění od ověřování zdanitelných plnění uskutečněných během dotčených zdaňovacích období, zbavují články 2 a 22 šesté směrnice Rady 77/388/EHS ze dne 17. května 1977 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (Úř. věst. 1977, L 145, s. 1; Zvl. vyd. 09/01, s. 23) jejich obsahu, čímž narušují užitečný účinek posledně uvedené směrnice.
31      Rozsudek ze dne 16. prosince 2021 (C‑203/20, dále jen „rozsudek AB“, EU:C:2021:1016, bod 40).
32      Soudní dvůr v odpovědi na třetí otázku, kterou v uvedené věci položil předkládající soud, rovněž uznal, že: „vnitrostátní právní předpisy, které upravují postup legislativní povahy týkající se zrušení amnestie, jakož i soudní řízení, jehož předmětem je přezkum souladu tohoto zrušení s Ústavou, nepředstavují uplatňování unijního práva, jelikož tato řízení nespadají do jeho působnosti“ [rozsudek AB (bod 74)]. Nic to nemění na tom, že v uvedeném rozsudku byl Soudní dvůr v rámci první otázky položené předkládajícím soudem rovněž požádán, aby se vyjádřil k tomu, zda je se zásadou ne bis in idem slučitelné vydání evropského zatýkacího rozkazu na osobu, proti které bylo trestní stíhání původně zastaveno pravomocným soudním rozhodnutím přijatým na základě amnestie a poté obnoveno v návaznosti na přijetí zákona, kterým byla zrušena tato amnestie i uvedené soudní rozhodnutí. S ohledem na svou vlastní pravomoc měl Soudní dvůr za to, že je pravda, že původní řízení se týká trestných činů, které nebyly unijním právem harmonizovány, a toto právo neupravuje vyhlašování a rušení amnestie. Avšak, a to je důležité, Soudní dvůr se prohlásil za příslušný z důvodu, že se tato otázka netýká výkladu vnitrostátních právních předpisů týkajících se těchto trestných činů nebo amnestie, ale výkladu zásady ne bis in idem v rámci řízení o vydání evropského zatýkacího rozkazu, které spadá do věcné a časové působnosti rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV
ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (Úř. věst. 2002, L 190, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 34) [rozsudek AB (body 41 a 42)].
33      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. prosince 2011 (Úř. věst. 2011, L 338, s. 2).
34      Viz čl. 11 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut (Úř. věst. 2005, L 76, s. 16); čl. 13 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2006/783/SVV
ze dne 6. října 2006 o uplatňování zásady vzájemného uznávání příkazů ke konfiskaci (Úř. věst. 2006, L 328, s. 59); čl. 19 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2008/909/SVV
ze dne 27. listopadu 2008 o uplatňování zásady vzájemného uznávání rozsudků v trestních věcech, které ukládají trest odnětí svobody nebo opatření spojená se zbavením osobní svobody, za účelem jejich výkonu v Evropské unii (Úř. věst. 2008, L 327, s. 27) a čl. 19 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2008/947/SVV
ze dne 27. listopadu 2008 o uplatňování zásady vzájemného uznávání na rozsudky a rozhodnutí o probaci za účelem dohledu nad probačními opatřeními a alternativními tresty (Úř. věst. 2008, L 337, s. 102).
35      Rámcové rozhodnutí Rady ze dne 13. června 2002 (Úř. věst. 2002, L 164, s. 3; Zvl. vyd. 19/06, s. 18). Jak bylo uvedeno v poznámce pod čarou 16 tohoto stanoviska, směrnice 2017/541 byla nahrazena tímto rámcovým rozhodnutím.
36      Viz body 6 a 7 odůvodnění směrnice 2017/541:
„(6)      S ohledem na vývoj teroristických hrozeb a právních závazků Unie a členských států v rámci mezinárodního práva by ve všech členských státech mělo dojít k dalšímu sblížení definice teroristických trestných činů, trestných činů spojených s teroristickou skupinou a trestných činů spojených s teroristickými činnostmi, aby komplexněji zahrnovala jednání související zejména se zahraničními teroristickými bojovníky a financováním terorismu. Tyto formy jednání by měly být trestné i v případě, jsou-li páchány prostřednictvím internetu včetně sociálních médií.
(7)      Boj proti terorismu kromě toho vzhledem k přeshraniční povaze terorismu vyžaduje silnou koordinovanou reakci a spolupráci v rámci členských států i mezi nimi navzájem, jakož i s příslušnými agenturami a institucemi Unie, včetně Eurojustu a Europolu, a mezi nimi navzájem. [...]“
37      Viz bod 35 odůvodnění směrnice 2017/541. Hlava II se týká svobod, hlava III se týká rovnosti, hlava V
se týká občanských práv a hlava VI se týká soudnictví.
38      Viz poznámka pod čarou 37 tohoto stanoviska.
39      V této souvislosti viz Zoumpoulakis, K., „Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?“, New Journal of European Criminal Law, sv. 13, č. 3, 2022, s. 333 až 345, zejména s. 335 a 336. Autor zejména zdůrazňuje, že pojem „minimální pravidla“ neodkazuje na samotný obsah pravidla, ale spíše na zásadu, podle které by členské státy měly mít
určitý rozhodovací prostor pro překročení požadovaného minima.
40      Rozsudek ze dne 22. května 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
41      Viz Wieczorek, I., The Legitimacy of EU
Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, s. 115 až 116.
42      Viz Wieczorek, I., op. cit., s. 116: „a values-based criminalisation rationale for harmonisation“.
43      Viz Siatista, I. M. a Wierda, M., „Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty“, v The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 258.
44      K historickému přehledu vývoje mezinárodního humanitárního práva týkajícího se úpravy amnestie a beztrestnosti viz Puéchavy, M., „Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)“, Revue trimestrielle des droits de l’homme,  č. 94, 2013, zejména s. 484 a násl.
45      Viz O’Keefe, R., „11. Statutory Limitation and Amnesty“, International Criminal Law,  Oxford International Law Library, Oxford, 2015, s. 461 až 479, zejména s. 468; viz také Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II:
Crimes Against Humanity, Oxford University Press,  Oxford, 2020, s. 177.
46      K vývoji judikatury ESLP v oblasti amnestie mimo jiné viz
Tulkens, F. a Van Drooghenbroeck, S., „La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme“, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Brusel, 2011, s. 133 až 137; Gallen, J., „The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies“, Human Rights Law Review, sv. 19, č. 4, 2019, s. 675 až 704; Moulier, I., „La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international“, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Brusel, 2013, 1. vydání, s. 1365 až 1396.
47      ESLP, 2. září 1991, Dujardin a další v. Francie (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      ESLP, 2. listopadu 2004, Abdülsamet Yaman v. Turecko  (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, bod 55).  Viz také rozsudek ESLP ze dne 10. března 2009, Turan Cakir v. Belgie (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), v němž ESLP konstatoval porušení článku 3 EÚLP, když uvedl, že „pokud je státní zaměstnanec obviněn z činů, které jsou v rozporu s článkem 3, řízení nebo odsouzení nemohou být promlčeny a nelze povolit použití takových opatření, jako je amnestie nebo milost [...].
ESLP má zejména za to, že vnitrostátní orgány nesmí v žádném případě vzbuzovat dojem, že jsou ochotny ponechat takové zacházení bez trestu“ (bod 69).
49      ESLP, 5. června 2007, Yesil a Sevim v. Turecko (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, bod 38).
50      ESLP, 13. ledna 2009, Yeter v. Turecko (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, bod 70).
51      ESLP, 17. března 2009, Ould Dah v. Francie  (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). ESLP převzal tuto formulaci v rozsudku ze dne 24. května 2011, Association „21. prosince 1989“ a další v. Rumunsko (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, bod 144): „amnestie je obecně neslučitelná s povinností států vyšetřovat případy mučení (Ould Dah v. Francie (rozh.), č. 13113/03 ze dne 17. března 2009) a bojovat proti beztrestnosti mezinárodních zločinů. Totéž platí pro milost (Abdülsamet Yaman v. Turecko, č. 32446/96, bod 55, 2. listopadu 2004)“.
52      ESLP, 27. května 2014, Marguš v. Chorvatsko (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, dále jen „rozsudek Marguš v. Chorvatsko“) (k tomuto rozsudku mimo jiné viz
Krenc, F. a Van Drooghenbroeck, S., „Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er
janvier – 30 juin 2014“, Journal des tribunaux,  sv. 35, č. 6579, 2014, s. 677).  Věc se týkala bývalého vojáka chorvatské armády, který byl ve dvou různých řízeních odsouzen za válečné zločiny proti civilnímu obyvatelstvu. Stěžovatel, který využil zákon o všeobecné amnestii, jímž bylo ukončeno první řízení, napadl obnovení trestního stíhání a své následné odsouzení, což vedlo ESLP k posouzení platnosti amnestie, která mu byla původně udělena.
ESLP zejména uznal, že „trestní řízení vedená proti stěžovateli se týkala zejména obvinění z vraždy a těžkého ublížení na zdraví způsobeného civilistům, a tudíž se týkala jejich práva na život zaručeného článkem 2 [EÚLP], či dokonce jejich práv podle článku 3“ (bod 124). ESLP měl rovněž za to, že „[p]ovinnost států stíhat osoby, které se dopustily mučení nebo vraždy, je [...] v judikatuře ESLP dobře zakotvena. Z této judikatury vyplývá, že udělení amnestie pachatelům vraždy nebo špatného zacházení s civilisty by bylo v rozporu s povinnostmi států podle článků 2 a 3 [EÚLP], jelikož by toto opatření bránilo vyšetřování takových činů a nutně by vedlo k beztrestnosti pachatelů“ (bod 127).
53      Dále jen „IACHR“.
54      ESLP vycházel zejména z judikatury IACHR týkající se amnestie, aby konstatoval, že amnestii nelze připustit, pokud jde o závažná porušení lidských práv: „ESLP bere rovněž na vědomí judikaturu [IACHR], zejména výše uvedené věci Barrios Altos, Gomes Lund a další, Gelman a Masakr v El Mozote a okolí, v nichž nejvyšší soud, který vycházel ze své dřívější judikatury, jakož i ze závěrů Meziamerické komise pro lidská práva, orgánů Organizace spojených národů a dalších světových a regionálních orgánů na ochranu lidských práv, zaujal k této otázce jasné stanovisko a uvedl, že v souvislosti se závažnými porušeními základních lidských práv nelze připustit žádnou amnestii. Vysvětlil, že v takovém případě by amnestie vážně narušila povinnost států vyšetřovat takové útoky a potrestat jejich pachatele (výše uvedené rozsudky Gelman, bod 195, a Gomes Lund a další, bod 171). [IACHR] zdůraznil, že taková opatření amnestie jsou v rozporu s nezadatelnými právy uznanými mezinárodním právem v oblasti lidských práv (rozsudek Gomes Lund a další, bod 171)“ [rozsudek Marguš v. Chorvatsko (bod 138)].
55      Viz rozsudek Marguš v. Chorvatsko (bod 140).
56      Viz Pérez-León-Acevedo, J.-P., „The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states“, The International Journal of Human Rights, sv. 26, č. 6, 2022, s. 1107 až 1137.
57      Viz rozsudek Marguš v. Chorvatsko (bod 139): „[…] mezinárodní právo má stále větší tendenci považovat tyto amnestie za nepřijatelné, neboť jsou neslučitelné s obecně uznávanou povinností států stíhat a trestat pachatele závažných porušení základních lidských práv. I kdyby amnestie byly možné, jsou-li doprovázeny zvláštními okolnostmi, jako jsou proces usmíření nebo forma odškodnění obětí, byla by amnestie udělená stěžovateli v projednávané věci přesto nepřijatelná, neboť nic nenasvědčuje tomu, že takové okolnosti existují v projednávané věci“. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
58      Viz zejména body 64 až 68 tohoto stanoviska.
59      Benátská komise, stanoviska č. 1167/2023 a 1168/2023 ze dne 18. března 2024 o požadavcích na právní stát týkajících se amnestií, zejména s ohledem na návrh španělského parlamentního zákona „o organickém zákoně o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku“ [CDL-AD(2024)003, bod 74]. K autoamnestii viz rovněž Marxen, K., op. cit., s. 38 až 45.
60      V této souvislosti viz rozsudek IACHR ze dne 14. března 2001, Barrios Altos v. Peru (řada C, č. 75). K tomuto rozsudku viz Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge,  Pedone, Paříž, 2008, zejména s. 123 až 125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law,  Cambridge University Press, Cambridge, 2019, zejména s. 259 až 260. Viz rovněž rozsudek IACHR ze dne 29. listopadu 2006, La Cantuta v. Pérou (řada C, č. 162); rozsudek IACHR ze dne 26. září 2006, Almonacid Arellano a další v. Chile (řada C, č. 154); rozsudek IACHR ze dne 24. února 2011, Gelman v. Uruguay (řada C, č. 221). Obecně k judikatuře IACHR týkající se amnestie viz Perez-Leon-Acevedo, J.-P., „The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment“, Leiden Journal of International, sv. 33, č. 3, 2020, s. 667 až 687; konkrétněji k vlivu soudce Cançado Trindade na výklad zákonů o amnestii prováděný uvedeným soudem
také viz zejména Chiari Gonçalves, V. a Albuquerque, L., „A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog“, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, č. 81, 2022, s. 299 až 317).
61      K otázce soudního přezkumu zákonů o amnestii viz Benátská komise, stanovisko č. 710/2012 ze dne 11. března 2013 k ustanovením
zákona o amnestii týkajícím se politických vězňů Gruzie
[CDL-AD(2013)009, body 43 až 46]. Benátská komise uvádí, že postup, kterým je soudní moc na základě rozhodnutí Parlamentu pověřena rozhodovat o tom, zda konkrétní osoby splňují obecná kritéria stanovená Parlamentem pro udělení amnestie, je v souladu se zásadou dělby moci.
62      V této souvislosti je třeba připomenout, že toto ustanovení bylo do LOA vloženo na základě doporučení Benátské komise, jak je uvedeno v preambuli tohoto zákona.
63      Jak zdůraznila francouzská Conseil d’État (Státní rada), právní jistota předpokládá, že „[o]bčané jsou, aniž to z jejich strany vyžaduje nepřekonatelné úsilí, schopni určit, co je podle platného práva dovoleno a co zakázáno. Aby bylo tohoto výsledku dosaženo, musí být stanovené normy jasné a srozumitelné a nesmí v průběhu času podléhat příliš častým a zejména nepředvídatelným změnám“ (viz Conseil d’État, Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paříž, 15. března 2006, s. 281, dostupná na následující adrese: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Viz rozsudek ze dne 30. dubna 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, bod 52).
65      Je třeba uvést, že ESLP zdůrazňuje základní funkci zásady právní jistoty při výkladu EÚLP. Právní jistota jednotlivce je právě jedním z cílů EÚLP, neboť přímo souvisí s jednou z obecných zásad výkladu, na kterou judikatura ESLP často odkazuje a která je ostatně zakotvena v preambuli EÚLP, a sice s „nadřazeností práva“. Adekvátní ochrana před svévolí je přitom povinností každého státu, který chce zakotvit „nadřazenost práva“ (viz de Salvia, M., „La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme“, Cahiers du Conseil Constitutionnel, č. 11, 2011, k dispozici na následující adrese: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Dodržování pravidel spravedlivého procesu bylo často spojeno s pojmem právní jistoty. ESLP v této souvislosti uvedl, že: „[p]rávo na spravedlivý proces před soudem, zaručené v čl. 6 odst. 1 [EÚLP], musí být vykládáno ve světle preambule [EÚLP], která uvádí nadřazenost práva jako součást společného dědictví smluvních států. Jedním ze základních prvků nadřazenosti práva je zásada jistoty právních vztahů, která mimo jiné vyžaduje, aby konečné řešení každého sporu ze strany soudů nebylo již zpochybněno“ [ESLP, 28. října 1999, Brumarescu v. Rumunsko (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, bod 61)].
66      Viz rozsudek ze dne 24. července 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, bod 114). V tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, body 161 a 162), a rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, body 136 a 223).
67      Viz bod 46 tohoto stanoviska, poznámka pod čarou 29.
68      Cože je podle všeho také postoj lidové žaloby ve věci v původním řízení (viz bod 45 tohoto stanoviska).
69      Přijaté v New Yorku Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 10. prosince 1984, Recueil des traités des Nations unies, sv. 1465, s. 85, č. 24841 (1987).
70      Viz mimo jiné ESLP, 18. ledna 1978, Irsko v. Spojené království (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, bod 167); ESLP, 28. července 1999, Selmouni v. Francie (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, body 96 a 97), a ESLP, 24. července 2014, Al Nashiri v. Polsko (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, bod 508).
71      Viz ESLP, 6. dubna 2000, Labita v. Itálie (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, bod 120): „Soud považoval určité zacházení za ‚nelidské‘, zejména proto, že bylo prováděno promyšleně po dobu několika hodin a způsobilo když ne skutečná zranění, tak přinejmenším vážné fyzické a morální utrpení, a také
za ‚ponižující‘, protože vyvolávalo v obětech pocity strachu, úzkosti a podřadnosti, které je mohly ponížit a zneuctít. Aby byl trest nebo s ním spojené zacházení
‚nelidské‘ nebo ‚ponižující‘, musí utrpení nebo ponížení v každém případě přesahovat utrpení nebo ponížení, které určitá forma zákonného zacházení nebo trestu nevyhnutelně zahrnuje“. Viz také ESLP, 26. října 2000, Kudła v. Polsko (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, bod 92).
72      Viz ESLP, 1. června 2010, Gäfgen v. Německo (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, bod 89).
73      Viz ESLP, 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, bod 220): „Může postačovat, že je oběť ponížena ve svých vlastních očích, i když tomu tak není v očích ostatních [...]. Konečně i když je třeba zohlednit otázku, zda bylo cílem ponížit nebo zahanbit oběť, absence takového cíle nemůže definitivně vyloučit konstatování porušení článku 3 [...]“. Viz také ESLP, 28. září 2015, Bouyid v. Belgie (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, bod 87): „Špatné zacházení, které dosahuje takové minimální míry závažnosti, obvykle zahrnuje tělesné zranění nebo vážné fyzické či duševní utrpení. Avšak i v případě, že k takovému týrání nedochází, může být zacházení v případě, že ponižuje nebo pokořuje jednotlivce, svědčí o nedostatku úcty k jeho lidské důstojnosti nebo ji snižuje, nebo u dotyčné osoby vyvolává pocity strachu, úzkosti nebo podřadnosti, které mohou zlomit její morální a fyzickou odolnost, kvalifikováno jako ponižující, a spadat tak rovněž pod zákaz stanovený v článku 3 [...]“.
74      Viz ESLP, 20. prosince 2004, Makaratzis v. Řecko (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, bod 50), a ESLP, 14. června 2011, Trévalec v. Belgie (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, body 55 až 61).
75      Jsem si vědom toho, že Benátská komise ve stanovisku č. 1167/2023 a 1168/2023 ze dne 18. března 2024 o požadavcích na právní stát týkajících se amnestií, zejména s ohledem na návrh španělského parlamentního zákona „o organickém zákoně o amnestii za účelem institucionální, politické a sociální normalizace v Katalánsku“ [CDL-AD(2024)003], uvedla, že „pokud jde o právní jistotu, [Benátská] komise poznamenává, že věcná a časová působnost amnestie, jak je vymezena v článku 1.1 návrhu zákona o amnestii, je velmi široká a neurčitá“, a proto „doporuč[ila], aby věcná a časová působnost amnestie byla omezena a přesněji vymezena, aby byly účinky zákona předvídatelnější“ (body 94 a 96). Je však třeba připomenout, že Benátská komise zkoumá zásadu právní jistoty z obecné, abstraktní a normativní perspektivy s cílem stanovit ideální standardy použitelné v každé situaci. V unijním právu se však tato zásada neposuzuje abstraktně, ale funkčně ve světle cílů unijního právního řádu, a zejména s cílem určit, zda je ohrožen užitečný účinek směrnice 2017/541. Právě to vyjádřil generální advokát G. Hogan ve svém stanovisku, když zdůraznil, že „[a]nalýza Benátské komise je v zásadě politická, i když vyplývá z důkladné právní a politické analýzy“, a „[c]ílem stanoviska Benátské komise je dosažení ideálního systému“ [stanovisko generálního advokáta G. Hogana ve věci Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, bod 88)]. I když by tedy z hlediska normativního zlepšení mohl být rozsah působnosti článku 1 LOA vymezen přesněji, tato okolnost nemůže být v projednávaném případě pokládána za porušení zásady právní jistoty, jak je zaručena unijním právem.
76      Co se týče případu, kdy je amnestie udělena v době, kdy probíhá řízení před trestním soudem, Donnedieu de Vabres zdůrazňuje, že amnestie respektuje práva třetích osob a nevylučuje uplatnění nároků na náhradu škody; pokud ještě nebyla podána občanskoprávní žaloba, může o ní rozhodnout pouze občanskoprávní soud (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., s. 558 a 559, č. 991).
77      Merle a Vitu se příznačně a kriticky vyjadřují k obecné povaze amnestie, když poznamenávají, že „[a]utoři zákona o amnestii nejsou nijak omezeni, pokud jde o určení trestných činů, na které se bude vztahovat opatření zapomenutí“ (Merle, R. a Vitu, A., op. cit., s. 1111, č. 945). Pokud jde o osoby, kterým je amnestie udělena, autoři rozlišují mezi „skutečnou amnestií“, a sice „amnestií, která je udělena pachatelům trestných činů uvedených v zákoně, aniž jsou zohledněny vlastnosti osob, kterým je amnestie udělena“, a „osobní amnestií“, tedy amnestií, která nezohledňuje povahu nebo závažnost spáchaných trestných činů, ale „určité skupiny jednotlivců, jejichž minulost nebo určitá vlastnosti je činí hodnými tohoto opatření“ (tamtéž, s. 1112 až 1113, č. 946). Ke klasifikaci amnestií podle jejich působnosti viz také Siatista, I. M. a Wierda, M., op.cit., s. 259, a Stahn, C., op. cit., s. 260.
78      Viz bod 88 tohoto stanoviska.
79      Viz bod 84 tohoto stanoviska.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      Viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 52), a rozsudek ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců) (C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 79).
82      Viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 54 a citovaná judikatura).
83      Viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (Archivy ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, bod 119).
84      Viz bod 84 tohoto stanoviska.
85      Viz rozsudek ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, dále jen „rozsudek arrêt Miasto Łowicz“, EU:C:2020:234, bod 44).
86      Viz rozsudek Miasto Łowicz (bod 45).
87      Viz rozsudek Miasto Łowicz (bod 46).