61998CC0195_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den østrigske Oberster Gerichtshof (Højesteret) har anmodet om en præjudiciel afgørelse af, om bestemmelser om beregning af visse lærerlønninger, som medfører, at tidligere beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater, behandles anderledes end beskæftigelsesperioder tilbagelagt i Østrig, er forenelige med EF-traktatens artikel 48 (nu artikel 39 EF) og artikel 7 i forordning (EØF) nr. 1612/68 (1). Da Østrig først har tiltrådt Den Europæiske Union for relativt nylig, har Oberster Gerichtshof også forelagt et spørgsmål om de omhandlede fællesskabsbestemmelsers tidsmæssige virkninger. Indledningsvis har Oberster Gerichtshof dog spurgt, om dens anmodning om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling i betragtning af den særlige karakter af den sag, som er indbragt for den.
2 I Østrig findes der to kategorier af ansatte, der arbejder for forbundsmyndighederne. Den første kategori udgøres af tjenestemænd (»Beamte«). De udnævnes ved en forvaltningsakt, er ikke bundet af en overenskomst og er i princippet sikret ansættelse på livstid. Deres status er fastlagt i særlige love (»Beamtendienstrechtsgesetz«) og mere generelt i den offentlige ret. Den anden kategori - som er den, som hovedsagen drejer sig om - er overenskomstansatte (»Vertragsbedienstete«). De ansættes i henhold til en privatretlig arbejdsaftale. Deres status er reguleret i Vertragsbedienstetengesetz 1948 (forbundsloven af 1948 om overenskomstansatte, herefter »VBG«).
3 I Østrig findes der ca. 40 000 lærere, hvoraf ca. 13 500 er overenskomstansatte (»Vertragslehrer«). Endvidere beskæftiger forbundsregeringen ca. 10 000 universitetslærere, hvoraf ca. 1 500 er overenskomstansatte assistenter (»Vertragsassistenten«). Desuden er der ifølge klageren i hovedsagen ansat omkring 75 000 lærere i de forskellige delstater (»Bundesländer«). Deres ansættelsesforhold er reguleret i delstatslove, som er sammenlignelige med forbundslovene.
4 Reglerne om aflønning af overenskomstansatte lærere og assistenter på forbundsstatsplan findes i VBG. Den omtvistede bestemmelse er VBG's § 26. Heri fastlægges, hvordan ancienniteten for overenskomstansatte i det offentlige skal beregnes, således at de kan indplaceres på det relevante løntrin. Følgende elementer er af særlig betydning. Tidligere beskæftigelsesperioder ved østrigske offentlige myndigheder eller visse offentlige eller statsanerkendte private undervisningsinstitutioner i Østrig godskrives automatisk fuldt ud. Tidligere beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i tilsvarende institutioner i udlandet, godskrives kun fuldt ud efter forbundsfinansministerens godkendelse. En sådan godkendelse meddeles kun, hvis de pågældende perioder er »af særlig betydning for den ansattes udførelse af sit arbejde«. En mere detaljeret redegørelse for de relevante nationale bestemmelser følger nedenfor.
5 Klageren i hovedsagen, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft öffentlicher Dienst (herefter »Gewerkschaftsbund«), er en faglig sammenslutning, som bl.a. repræsenterer offentligt ansatte.
6 Indklagede i hovedsagen er Republikken Østrig i sin egenskab af arbejdsgiver for overenskomstansatte lærere og assistenter.
7 Et antal overenskomstansatte lærere og assistenter har, før de blev ansat hos indklagede, tilbagelagt beskæftigelsesperioder inden for det offentlige eller i lærerstillinger i andre medlemsstater i Den Europæiske Union eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. I mange tilfælde er disse beskæftigelsesperioder blevet fuldført, før Østrig tiltrådte Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde den 1. januar 1994 eller Den Europæiske Union den 1. januar 1995. Den kompetente statssekretær afviste i 1996 en anmodning fra klageren om, at tidligere beskæftigelsesperioder, som var blevet tilbagelagt i andre medlemsstater, blev godskrevet på samme måde som beskæftigelsesperioder tilbagelagt i Østrig.
8 Gewerkschaftsbund har i hovedsagen indgivet begæring om, at det fastslås, at visse kategorier af overenskomstansatte lærere og assistenter, som er ansat hos indklagede, fra tidspunktet for deres indplacering på det relevante løntrin, dog tidligst fra den 1. januar 1994, har krav på godskrivning af tidligere beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt i stater, der på nuværende tidspunkt er medlem af Den Europæiske Union eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, ved offentlige eller statsanerkendte skoler, højere læreanstalter, statsanerkendte universiteter, i den offentlige forvaltning eller ved andre offentligretlige organer, som må sidestilles med østrigske lokale myndigheder. Gewerkschaftsbund mener, at sådanne perioder skal godskrives i henhold til de i VBG's § 26 fastlagte regler for godskrivning af tidligere beskæftigelsesperioder ved østrigske myndigheder eller i det østrigske undervisningssystem.
9 Formentlig i lyset af EF-traktatens artikel 48, stk. 4, og retspraksis vedrørende denne bestemmelse har Gewerkschaftsbund ikke indgivet en tilsvarende begæring for så vidt angår overenskomstansatte lærere og assistenter, hvis beskæftigelsesperioder undtagelsesvis indebærer direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af beføjelser, som er tillagt ved offentlig ret, eller opgaver, hvis formål er at beskytte statens eller andre offentlige myndigheders almene interesser.
10 Gewerkschaftsbund har rejst sagen inden for rammerne af en særlig form for procedure, der er fastlagt i bestemmelserne i § 54, stk. 2-5, i Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (lov om arbejds- og socialretlige retsinstanser, herefter »ASGG«). Ifølge disse bestemmelser kan visse faglige sammenslutninger af arbejdsgivere eller arbejdstagere indbringe en sag for Oberster Gerichtshof mod andre faglige sammenslutninger af arbejdsgivere eller arbejdstagere for at opnå en afgørelse angående rettigheder eller retsforhold, som vedrører et af navngivne personer uafhængigt sagsforhold. Også denne procedure vil der blive redegjort for nedenfor.
11 På denne baggrund har Oberster Gerichtshof forelagt Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1) Kan der indhentes en præjudiciel afgørelse fra De Europæiske Fællesskabers Domstol i henhold til EF-traktatens artikel 177 i en sag, hvor Oberster Gerichtshof på grund af de af en part anførte og af navngivne personer uafhængige faktiske omstændigheder, som skal lægges uprøvet til grund, skal tage stilling til den pågældende parts begæring om, at det fastslås, at der består eller ikke består rettigheder eller retsforhold på det arbejdsretlige område, som ifølge det af denne part anførte, som skal lægges uprøvet til grund, har betydning for mindst tre arbejdsgivere eller arbejdstagere, og retten træffer afgørelse som første og samtidig sidste instans?
Såfremt spørgsmål 1) besvares bekræftende, ønskes følgende spørgsmål besvaret:
2) Er EF-traktatens artikel 48 eller andre fællesskabsretlige bestemmelser, navnlig artikel 7 i Rådets forordning nr. 1612/68, til hinder for, at det fremrykkede tidspunkt, der lægges til grund ved indplaceringen af de hos indklagede beskæftigede overenskomstansatte lærere og assistenter i deres respektive løntabeller, fastsættes forskelligt, idet beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i et ansættelsesforhold, hvis omfang mindst har udgjort halvdelen af, hvad der kræves for fuldtidsansatte i et ansættelsesforhold med en national myndighed eller som lærer på en national offentlig skole, et universitet, en højere læreanstalt, kunstakademiet eller på en national privatskole, der er tillagt offentligretlig status, godskrives fuldt ud, mens beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt ved lignende institutioner i andre medlemsstater, kun efter forbundsfinansministerens godkendelse og såfremt de er af særlig betydning for den overenskomstansattes udførelse af sit arbejde, godskrives fuldt ud, for ansættelsesforhold, der er påbegyndt inden den 30. april 1995, dog kun med halvdelen og for ansættelsesforhold, der er påbegyndt efter dette tidspunkt, med halvdelen, under forudsætning af, at de pågældende beskæftigelsesperioder ikke har oversteget i alt tre år?
Såfremt spørgsmål 1) og 2) besvares bekræftende:
3) Skal godskrivningen af beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt ved institutioner i andre medlemsstater, der svarer til de ovenfor nævnte institutioner, ske uden tidsbegrænsning?«
12 Der er indgivet skriftlige indlæg af parterne i hovedsagen, dvs. Gewerkschaftsbund og Østrig i sin egenskab af indklagede i hovedsagen (herefter »Østrig i sin egenskab af indklagede«), samt af Kommissionen og af Østrig i sin egenskab af medlemsstat, der har ret til at fremsætte bemærkninger (herefter »den østrigske regering«). Interessant nok er de synspunkter, som Østrig har fremført i sin egenskab af indklagede, ikke identiske med de synspunkter, som den østrigske regering har fremsat.
13 Oprindelig anmodede Kommissionen og den østrigske regering om tilladelse til at afgive mundtlige indlæg. Senere trak de anmodningerne tilbage. Domstolen besluttede derfor, at der ikke skulle være nogen mundtlig forhandling.
Første spørgsmål: formaliteten
14 Med sit første spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om dens anmodning om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling. At den er i tvivl herom, skyldes procedurens særlige karakter.
Hovedsagens karakter
15 Oberster Gerichtshof har beskrevet karakteren af hovedsagen, som er underlagt bestemmelserne i ASGG's § 54, stk. 2-5, på følgende måde.
16 Sagen vedrører en begæring om, at det fastslås, at rettigheder eller retsforhold, der vedrører et sagsforhold, som er uafhængigt af navngivne personer, består eller ikke består. Genstanden for sådanne begæringer skal være et materielt arbejdsretligt spørgsmål som defineret i ASGG. Det retlige spørgsmål skal have betydning for mindst tre arbejdsgivere eller arbejdstagere.
17 Begæringer kan indgives af faglige sammenslutninger af arbejdsgivere og arbejdstagere, som har kompetence til at indgå kollektive overenskomster. De kan kun indgive sådanne begæringer som led i deres virksomhed. De mulige indklagede er faglige sammenslutninger af arbejdsgivere og arbejdstagere, som også har kompetence til at indgå kollektive overenskomster. Ifølge Oberster Gerichtshof's praksis, som beskrevet i forelæggelseskendelsen, kan den ansættende offentlige myndighed dog i sager, der vedrører den offentlige sektor, optræde som indklagede eller som klager i stedet for en arbejdsgiverrepræsentant.
18 Oberster Gerichtshof træffer afgørelse som første og sidste instans. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, nærmere bestemt dens indledning, at Oberster Gerichtshof i sådanne sager er sammensat af tre faste dommere og to sagkyndige lægdommere.
19 Under retsforhandlingerne skal Oberster Gerichtshof lægge de af klageren påståede faktiske omstændigheder til grund uden nærmere prøvelse. Klagerens påstand om, at afgørelsen har betydning for mindst tre arbejdsgivere eller arbejdstagere, kan heller ikke prøves nærmere. Indklagede kan ikke anfægte de af klageren påståede faktiske omstændigheder og kan kun fremsætte retlige argumenter.
20 Parterne, Kommissionen og den østrigske regering har givet Domstolen følgende yderligere oplysninger om den omhandlede procedure.
21 Hovedformålet med vedtagelsen af ASGG i 1985 var at forbedre arbejdsgiveres og arbejdstageres adgang til domstolsprøvelse. Ifølge forarbejderne skulle dette mål nås gennem et mere koncentreret og hurtigere sagsforløb og ved at indføre kollektiv søgsmålsret. Desuden skulle det i faktiske situationer, der gav anledning til retlige spørgsmål af almen interesse, ikke være enkeltpersoners, men arbejdsgiver- og arbejdstagersammenslutningernes opgave at rejse de nødvendige »prøvesager«.
22 Oberster Gerichtshof har i sin praksis understreget, at de faktiske spørgsmål, som arbejdsgiver- og arbejdstagersammenslutningerne kan forelægge til afgørelse inden for rammerne af proceduren, skal være virkelig typiske og af generel betydning, og at retten ikke har kompetence til at tage abstrakt stilling til generelle juridiske spørgsmål, der ikke har nogen forbindelse med tilstrækkeligt konkrete faktiske sagsforhold.
23 En sag anlægges som et tvistemål med klageren og indklagede som parter. En berørt tredjemand kan fremsætte bemærkninger. Klageren afgør, om der skal rejses sag, og sagens rækkevidde afgøres af parterne.
24 Den endelige afgørelse er bindende for parterne. De kan ikke fremsætte endnu en begæring, der vedrører det samme sagsforhold, og som rejser de samme retlige spørgsmål.
25 Skønt afgørelsen på ingen måde er bindende for andre domstole, har den tydeligvis til formål at være et afgørende referencegrundlag i parallelle sager mellem individuelle arbejdsgivere og arbejdstagere. Det bestemmes således i ASGG's § 54, stk. 5, at fristerne for at anlægge en parallel sag sættes ud af kraft for så vidt angår de rettigheder og retsforhold, som er omfattet af proceduren i ASGG's § 54, stk. 2.
Formalitetsspørgsmålene
26 Oberster Gerichtshof er i tvivl om, hvorvidt hovedsagen er af retslig karakter, og, følgelig, om dens anmodning om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
27 Klageren (Gewerkschaftsbund), den østrigske regering og Kommissionen mener, at de forelagte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, og at det første spørgsmål bør besvares bekræftende. Efter deres opfattelse frembyder sagen ved Oberster Gerichtshof de aspekter, som en egentlig retslig procedure skal udvise.
28 Østrig i sin egenskab af indklagede mener ikke, at Domstolen har kompetence til at besvare det første spørgsmål, og har under henvisning til Domstolens domme i sagerne Society for the Protection of Unborn Children Ireland (2), ERT (3) og Kommissionen mod Tyskland (4) gjort gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt en national ret kan træffe afgørelse som første og sidste instans, falder uden for fællesskabsrettens anvendelsesområde.
29 Dette argument synes at bygge på en fejlfortolkning af den nationale rets spørgsmål. Ganske vist kan lovligheden af nationale procesretlige bestemmelser under visse omstændigheder falde uden for fællesskabsrettens anvendelsesområde (5). Men Oberster Gerichtshof har ikke spurgt, om fællesskabsretten er til hinder for eller forbyder bestemmelser, hvorefter tvister som den i hovedsagen omhandlede afgøres af en domstol som første og sidste instans. Den har blot spurgt, om EF-traktatens artikel 177 tillader den at forelægge et præjudicielt spørgsmål under hensyn til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen. Dens spørgsmål drejer sig således kun om, hvorvidt dens anmodning om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, og om, hvordan artikel 177, som er en fællesskabsbestemmelse, skal fortolkes.
30 Den nationale rets henvisning til de to Foglia-domme (6) kan også være en kilde til forvirring. I disse domme gik spørgsmålet ud på, om sagen for den nationale ret var af hypotetisk eller kunstig karakter.
31 I den foreliggende sag er det derimod kun procedurens art, der giver anledning til tvivl om, hvorvidt den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling. Ingen har gjort gældende, at den konkrete tvist mellem klageren og indklagede er kunstig eller hypotetisk.
32 Hvorfor er Oberster Gerichtshof da i tvivl om, hvorvidt den kan forelægge præjudicielle spørgsmål i en sag af denne art?
33 Oberster Gerichtshof forklarer i forelæggelseskendelsen, at den tidligere har givet udtryk for, at den i ASGG's § 54, stk. 2-5, omhandlede procedure ikke svarer til den almindelige opfattelse af begrebet judiciel kompetence. Retten mener, at der snarere er tale om afgivelse af et juridisk responsum, som udadtil har form af en retsafgørelse. Den har derfor været betænkelig ved disse bestemmelser af forfatningsmæssige grunde, og navnlig fordi den har skullet behandle sådanne sager ikke som sidste instans, men som første og eneste instans. Det oplyses endvidere, at den østrigske Verfassungsgerichtshof (Forfatningsdomstolen) har forkastet Oberster Gerichtshof's anmodninger om, at bestemmelserne om proceduren ophæves som forfatningsstridige.
34 Endvidere har Oberster Gerichtshof henvist til Domstolens domme i sagerne Foglia I og II (7), Greis Unterweger (8), Borker (9) og Job Centre (10) og anført, at artikel 177 ikke tillægger Domstolen som opgave at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men kun kompetence til at besvare spørgsmål, som er udtryk for et objektivt behov i forbindelse med den effektive løsning af en konkret retstvist. Oberster Gerichtshof finder det derfor uafklaret, om den afgørelse, som den har anmodet om, er nødvendig for, at den kan afsige »dom« i den i artikel 177 anvendte betydning.
35 Det afgørende spørgsmål er således, om proceduren og den endelige afgørelse i henhold til ASGG's § 54, stk. 2-5, er tilstrækkeligt retslige i den i Domstolens praksis omhandlede betydning.
36 Domstolens praksis vedrørende nationale procedurer og afgørelser kan opfattes som en del af en større gruppe afgørelser vedrørende begrebet »ret« i den i artikel 177 anvendte betydning. Domstolen har hvad dette angår klart fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt det organ, der forelægger en sag, er omfattet af dette begreb, alene skal afgøres på grundlag af fællesskabsretten (11). For at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en »ret«, tager Domstolen en hel række forhold i betragtning (12), nemlig om organet er oprettet ved lov, om det har permanent karakter, om det virker som obligatorisk retsinstans, om det anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, om det træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (13).
37 Det står klart, at Oberster Gerichtshof i institutionel henseende opfylder alle disse kriterier. Oberster Gerichtshof er oprettet ved lov og udøver sine funktioner permanent, og dens uafhængighed er ligeledes ubestridt. At to af de fem dommere er sagkyndige lægdommere, er almindeligt ved arbejdsretter, og denne omstændighed udelukker ikke, at Oberster Gerichtshof træffer afgørelse som en ret i en af medlemsstaterne.
38 Jeg vender mig derfor nu mod kernen i spørgsmålet, nemlig Oberster Gerichtshof's funktion i hovedsagen. Hvad dette angår er det fast retspraksis, at de nationale retsinstanser kun kan forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag (14).
39 Mange aspekter af den omhandlede procedure er typiske for retslige procedurer. Oberster Gerichtshof virker ifølge ASGG's § 54, stk. 2-5, som obligatorisk retsinstans i den forstand, at begge parter kan indbringe en sag for den uden hensyn til den anden parts indvendinger. Proceduren er fastlagt ved lov. Sagsbehandlingen er kontradiktorisk, og sagens rækkevidde afgøres af parterne. Retten træffer afgørelse på grundlag af arbejds- og socialretlige bestemmelser, ikke på grundlag af billighedsprincipper.
40 Hvori består da den østrigske procedures særlige træk, og medfører de, at den ikke har retslig karakter?
41 Jeg opdeler behandlingen i tre punkter: Af hvilken art er de tvister, der indbringes for Oberster Gerichtshof, og selve proceduren? Hvilken karakter har den endelige afgørelse, som Oberster Gerichtshof skal træffe? Har det, afslutningsvis, betydning for svarene på disse to første spørgsmål, at Oberster Gerichtshof træffer afgørelse som første og sidste instans?
Tvistens art
42 Første spørgsmål går således ud på, om Oberster Gerichtshof træffer afgørelse i egentlige sager i betydningen retstvister, og om dette sker inden for rammerne en procedure af retslig karakter.
43 Følgende tre træk synes relevante. For det første er der tale om et konstaterende retsmiddel. For det andet udøves retten til at indgive begæringer kollektivt af en arbejdsgiver- eller arbejdstagersammenslutning. For det tredje kan argumenteringen kun vedrøre retlige spørgsmål, og de af klageren påståede faktiske omstændigheder kan kun anfægtes i begrænset omfang.
44 Konstaterende domme er en væsentlig bestanddel af et udviklet processystem. De kan på et tidligt stadium forhindre potentielt kostbare overtrædelser af en kontrakt eller lovgivningen i tilfælde, hvor der er usikkerhed om parternes rettigheder og pligter. Normalt begrænses de farer, der knytter sig til sådanne fastsættelsessøgsmål, ved hjælp af regler, der skal hindre domstolene i at afgive responsa i hypotetiske sager og gøre det muligt at undgå unødvendige retssager.
45 Domstolen har derfor aldrig afvist at behandle en forelæggelse, blot fordi spørgsmålene var blevet stillet i et fastsættelsessøgsmål (15). Den har i et grænsetilfælde afgjort: »Selv om hovedsagerne har konstaterende karakter og nødvendigvis, da de tilsigter at forhindre et truende retstab, er støttet på antagelser om fremtiden, der efter deres natur er usikre, er de dog anerkendte i national lovgivning, som denne fortolkes af den nationale retsinstans. På denne baggrund må denne retsinstans' spørgsmål objektivt anses for at være nødvendige for løsningen af en tvist, som behørigt er indbragt for den« (16).
46 Om den aktuelle procedure har Gewerkschaftsbund og Kommissionen oplyst, at en begæring kan afvises, hvis klageren ikke påberåber sig en særlig retlig interesse i at opnå en konstaterende afgørelse (»Feststellungsinteresse«). En sådan interesse foreligger eksempelvis ikke, hvis indklagede aldrig har anfægtet de pågældende rettigheder.
47 Kollektiv søgsmålsret er et lige så almindeligt element i moderne retssystemer. Den findes hovedsagelig på områder såsom forbrugerbeskyttelse, arbejdsret, lovgivning om illoyal konkurrence og miljøbeskyttelse. Lovgivningen tillægger foreninger eller andre repræsentative organer ret til at anlægge sag enten på vegne af personer, som de repræsenterer, eller i almenhedens interesse. Dette fremmer privat håndhævelse af bestemmelser, som er indført i almenhedens interesse, og støtter individuelle klagere, der ofte er dårligt rustede til at konfrontere velorganiserede, økonomisk stærkere modparter. Faren for misbrug af en sådan kollektiv søgsmålsret imødegås normalt også ved hjælp af nationale procesretlige bestemmelser. Domstolen har følgelig aldrig rejst indvending mod nationale bestemmelser om en sådan kollektiv søgsmålsret og behandler i praksis ofte spørgsmål, der er blevet forelagt som led i sager anlagt af interesserede sammenslutninger (17).
48 Hverken retsmidlets konstaterende karakter eller den kollektive ret til at indgive begæringer kan derfor rejse tvivl om tvistens og procedurens retslige karakter.
49 Det virkelig særegne ved den procedure, som det drejer sig om, er derfor reglerne om forholdet mellem retsforskrifterne og de faktiske omstændigheder. Som nævnt kan de rettigheder eller retsforhold, hvorom der søges en konstaterende afgørelse, være uafhængige af navngivne personer. Det retsspørgsmål, som er rejst, skal dog have betydning for mindst tre arbejdsgivere eller arbejdstagere.
50 Oberster Gerichtshof afgør således ikke tvister i konkrete sager mellem klart identificerede personer. De tvister, den skal afgøre, skal vedrøre mindst tre faktiske situationer, som giver anledning til det samme retsspørgsmål. Hensigten er at udlede »typiske«, men abstrakte faktiske omstændigheder af disse faktiske situationer.
51 Oberster Gerichtshof kan dog - det bekræftes af samtlige indgivne indlæg - ikke forelægges teoretiske retsspørgsmål, der er helt uden forbindelse med eksisterende faktiske omstændigheder.
52 Er de tvister, som skal afgøres af Oberster Gerichtshof, da af retslig art?
53 Efter min opfattelse er der en grundlæggende forskel mellem en ret, der er konfronteret med på den ene side et abstrakt retsspørgsmål, som er helt uden forbindelse med de faktiske omstændigheder, der foreligger, og på den anden et retsspørgsmål, der har forbindelse med abstrakte, men typiske faktiske omstændigheder.
54 I den første situation afviser retterne normalt at beskæftige sig med sagen. Således udtalte en skotsk dommer engang: »Vore domstole har altid handlet ud fra den opfattelse, at de ved behandlingen af almindelige tvistemålssager kun skal afgøre virkelige, praktiske spørgsmål og hverken befatte sig med hypotetiske, foregribende eller akademiske spørgsmål eller give de procederende parter råd om, hvordan de skal ordne deres forhold. Domstole er hverken diskussionsklubber eller rådgivningsbureauer [...]« (18).
55 Årsagerne til denne holdning, som formentlig er almindelig udbredt, er lette at forstå. For det første er der fare for, at domstolen træffer en utilstrækkeligt underbygget og derfor forkert afgørelse. Et retsspørgsmål besvares bedst i den konkrete sammenhæng, hvori lovgivningen rent faktisk skal anvendes. Parternes argumenter har større vægt og er mere relevante, hvis de kan knyttes til konkrete omstændigheder. For det andet er domstolene uvillige til at dømme, når deres afgørelse ikke har praktiske konsekvenser for i det mindste en af parterne. De bryder sig ikke om at optræde som »fiktive« retter. Domstolenes ressourcer anses for dårligt anvendt, hvis det er muligt, at den hypotetiske situation aldrig materialiserer sig. Endelig er der frygt for, at et spørgsmål, som i praksis først opstår på et fremtidigt tidspunkt, om nogensinde, forhåndsafgøres på det forkerte grundlag. Det ville på sin side i høj grad svække domstolsafgørelsernes autoritet. Domstolen har derfor med hensyn til sin egen virksomhed slået fast, at dens opgave ifølge traktatens artikel 177 ikke er at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne (19).
56 Men i en repræsentativ sag som den foreliggende, dvs. hvor en domstol skal tage stilling til typiske, men abstrakte faktiske omstændigheder, er mange af indvendingerne mod hypotetiske sager irrelevante eller mindre tungtvejende. At sagen er et koncentrat af flere situationer, kan endog være til hjælp for Domstolen, for det gør det lettere at genkende og udskille situationer, som udgør en undtagelse. Der ikke fare for, at det retlige spørgsmål aldrig bliver relevant, for det er allerede relevant i de virkelige sager, som den »typiske« sag repræsenterer. Afgørelsen får praktiske konsekvenser ikke kun i én, men i mange sager. Den eneste trussel mod dommens autoritet er, at de domstole, der behandler de »virkelige« sager, behandler dem forskelligt på grundlag af deres faktiske omstændigheder. Jeg mener følgelig, at en repræsentativ sag som den foreliggende, der bygger på typiske, men abstrakte faktiske omstændigheder, principielt er af retslig karakter.
57 Denne konklusion rokkes ikke af bevisreglerne, som jeg medgiver er usædvanlige, og hvori det foreskrives, at Oberster Gerichtshof skal basere sin retlige vurdering på de af klageren påståede typiske faktiske omstændigheder uden nærmere prøvelse, at klagerens påstand om, at afgørelsen har betydning for mindst tre arbejdsgivere eller arbejdstagere, heller ikke skal prøves nærmere, og at indklagede følgelig kun kan fremsætte retlige argumenter.
58 Disse regler indebærer ganske vist en teoretisk fare for misbrug, idet de tilsyneladende giver klageren mulighed for at ændre procedurens art og nødsage Oberster Gerichtshof til at afgøre hypotetiske retsspørgsmål uden forbindelse med nogen eksisterende faktisk situation. Et sådant misbrug er imidlertid usandsynligt i betragtning af begrænsningerne for, hvem der kan benytte sig af proceduren. Desuden har Gewerkschaftsbund og Kommissionen fremhævet, at Oberster Gerichtshof har opbygget en retspraksis, der specifikt tager sigte på at forebygge et sådant misbrug. Intet tyder i den foreliggende sag på, at spørgsmålet er rent hypotetisk. Den blotte mulighed for, at en procedure misbruges i isolerede tilfælde, bør ikke have betydning for det generelle spørgsmål om, hvorvidt præjudicielle forelæggelser foretaget inden for dens rammer som sådanne kan antages til realitetsbehandling.
59 Jeg drager følgelig den konklusion, at den omhandlede procedure og de sager, som afgøres inden for dens rammer, principielt er af retslig karakter.
Afgørelsens karakter
60 Er den endelige afgørelse, som Oberster Gerichtshof skal træffe, også af retslig karakter?
61 Det er fast retspraksis, at forelæggelser i sager, der fører til en ikke-bindende afgørelse, principielt ikke kan antages til realitetsbehandling (20). Som nævnt er procedurens egentlige formål at tilvejebringe et afgørende referencegrundlag i tilsvarende sager, der vedrører individuelle arbejdsgivere og arbejdstagere. Hvad dette angår har flere af de parter, som har indgivet skriftlige indlæg, fremhævet, at Oberster Gerichtshof's afgørelser har en »Leitungsfunktion« (ledelsesfunktion). Det er årsagen til, at tidsfristerne for anlæggelse af sådanne parallelle sager er sat ud af kraft.
62 Oberster Gerichtshof's afgørelse udviser således de træk, som er typiske for afgørelsen af en prøvesag. Dens betydning skyldes i mindre grad dens direkte retlige konsekvenser end dens indirekte betydning i andre sager.
63 Jeg mener ikke, at domme med sådanne virkninger kan betragtes som ikke-bindende responsa ved anvendelsen af traktatens artikel 177. For det første er de i det mindste retligt bindende for sagens parter. Desuden har Domstolen aldrig tøvet med at besvare præjudicielle spørgsmål, som en national domstol har forelagt som led i en almindelig national sag, som en af parterne har anlagt som en prøvesag (21). Jeg mener ikke, at Domstolen kan forholde sig anderledes, når formålet med den nationale procedure er at opmuntre til anlæggelse af sager, som med hensyn til deres virkninger har karakter af prøvesager. Sådanne sager kan tværtimod være yderst ønskværdige ud fra en procesøkonomisk synsvinkel.
64 Det kan også være hensigtsmæssigt at drage en sammenligning med virkningerne af de præjudicielle afgørelser, der træffes i medfør af traktatens artikel 177. Hovedsigtet med proceduren med præjudicielle afgørelser er at opnå en ensartet fortolkning og anvendelse af fællesskabsretten i alle sager, der vedrører de samme spørgsmål. Ikke desto mindre kan der ikke være tvivl om, at proceduren er af retslig karakter, idet den er bindende, i det mindste for den forelæggende ret.
65 Følgelig er også Oberster Gerichtshof's endelige afgørelser af retslig karakter.
En ret i første og sidste instans
66 Det sidste punkt, der skal undersøges, er den omstændighed, at Oberster Gerichtshof træffer afgørelse som første og sidste instans. Argumenterne for, at forelæggelser fra Oberster Gerichtshof kan antages til realitetsbehandling, er, om noget, vægtigere, end hvis der var tale om almindelige sager. Når den eneste instans, som er kompetent til at behandle en bestemt type sager, forelægger spørgsmål, bør Domstolen svare for at fremme en ensartet anvendelse af fællesskabsretten. Det er klart, at det ikke er ønskeligt, at der opbygges en national retspraksis på et bestemt område, hvor de besluttende organer ikke kan eller skal forelægge spørgsmål til præjudiciel afgørelse. Det ville true sammenhængen i Fællesskabets retsorden og den effektive beskyttelse af individuelle rettigheder, som følger af fællesskabsretten. Domstolen har altid lagt sådanne betragtninger vedrørende effektiviteten af traktatens artikel 177 til grund, når den har accepteret forelæggelser fra instanser, hvis retslige karakter var omtvistet (22). Desuden skal traktatens artikel 177, stk. 3, særligt under de foreliggende omstændigheder tages i betragtning. Denne bestemmelse forpligter retsinstanser, hvis afgørelser ikke kan appelleres, til at forelægge sagen for Domstolen, og har et sigte, som er meget lig det, der fremhæves i den netop omtalte retspraksis.
67 Anmodningen om en præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.
Andet spørgsmål: foreneligheden med fællesskabsretten
68 Det drejer sig om, hvorvidt en bestemmelse som VBG's § 26 er i strid med traktatens artikel 48 og artikel 7 i forordning nr. 1612/68, fordi den behandler tidligere beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i Østrig, anderledes end beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater.
69 VBG finder ifølge § 1, stk. 1, anvendelse på alle ansatte, der er knyttet til forbundsstaten i henhold til et privatretligt ansættelsesforhold. VBG's afsnit I indeholder bl.a. i § 8a-26 de almindelige bestemmelser for disse ansattes lønvilkår. I henhold til VBG's § 37 skal overenskomstansatte lærere betragtes som overenskomstansatte i det offentlige. De er omfattet af mange af de almindelige bestemmelser om lønvilkårene. Det samme gælder ifølge VBG's § 51, stk. 1, overenskomstansatte assistenter.
70 Månedslønnen for en overenskomstansat i det offentlige, der er omfattet af en bestemt lønskala, og som er indplaceret på denne skala i en bestemt løngruppe, afhænger af, hvilket løntrin der er tale om. Når en overenskomstansat lærer eller assistent er blevet indplaceret i en løngruppe, rykker vedkommende hvert andet år op på næste løntrin i den pågældende gruppe. Medmindre andet er fastsat, bestemmes tidspunktet for, hvornår denne oprykning finder sted, ud fra det tidspunkt, der lægges til grund ved indplaceringen. Dette tidspunkt fastsættes på sin side i overensstemmelse med den omtvistede bestemmelse, nemlig VBG's § 26.
71 Anvendelsen af VBG's § 26 har følgende konsekvenser.
72 Ifølge VBG's § 26, stk. 1 og 2, anses tidligere ansættelsesperioder hos en østrigsk offentlig myndighed, offentlig undervisningsinstitution eller offentligt anerkendt privat undervisningsinstitution i deres helhed automatisk for fuldført før det tidspunkt, hvor den pågældende er blevet overenskomstansat.
73 Andre tidligere beskæftigelsesperioder, dvs. perioder tilbagelagt i udlandet eller i Østrig ved en institution, som ikke er omfattet af VBG's § 26, stk. 2 (f.eks. en privat bank), godskrives kun fuldt ud, hvis dette er i det offentliges interesse, og forbundsfinansministeren godkender det. En sådan godkendelse gives kun, hvis de pågældende perioder er »af særlig betydning for den overenskomstansattes udførelse af sit arbejde« (VBG's § 26, stk. 1 og 3). Når perioderne ikke opfylder disse betingelser, godskrives de (ifølge den tidligere udgave af VBG's § 26, stk. 3) med halvdelen, hvis tjenesten som overenskomstansat i Østrig blev påbegyndt senest den 30. april 1995. De godskrives (ifølge den nugældende udgave af VBG's § 26, stk. 3) med halvdelen, for så vidt de ikke overstiger tre år i alt, hvis tjenesten påbegyndtes efter dette tidspunkt.
74 Ifølge den østrigske retspraksis, som klageren har fremlagt, kan myndighedernes afgørelser om medregning af disse andre beskæftigelsesperioder prøves ved domstolene. Afgørelserne skal træffes inden for rammerne af en almindelig administrativ procedure. Ifølge samme retspraksis består den offentlige interesse, som der henvises til i VBG's § 26, stk. 3, i, at de østrigske offentlige myndigheder drager nytte af kvalificerede nyansatte, som umiddelbart er kompetente til at udføre deres arbejde, uden at skulle bære udgifterne til uddannelse og praktik.
75 Endvidere fremgår det med hensyn til kriteriet om, at perioderne skal være »af særlig betydning for den overenskomstansattes udførelse af sit arbejde«, at myndighederne skal fastslå, hvilken beskæftigelse eller hvilke studier den pågældende faktisk har haft eller gennemført, varigheden heraf, og hvilke kundskaber og færdigheder den pågældende har erhvervet. Dernæst skal de fastslå, hvilke arbejdsopgaver ansøgeren faktisk har udført i de første seks måneder i den pågældendes nye stilling i Østrig, i hvilken udstrækning han har præsteret bedre resultater i sin nye stilling end andre ansatte uden tilsvarende tidligere erfaring, og om der har været en årsagsforbindelse mellem den pågældende erfaring og arbejdsresultaterne. Når samtlige disse faktorer taler til fordel for den pågældende, og når denne ville have præsteret betydeligt ringere arbejdsresultater, hvis han ikke havde haft den pågældende erfaring, er hans tidligere virksomhed af »særlig betydning« for udførelsen af hans arbejde i VBG's forstand. Endvidere har de østrigske domstole afgjort, at myndighedernes opdeling af tidligere beskæftigelsesperioder eller studieperioder i perioder, der godskrives som helhed, og perioder, der kun godskrives delvis, er lovlig, når en bestemt periode havde været tilstrækkelig til at erhverve de for arbejdets udførelse nødvendige kundskaber og erfaringer.
76 Ifølge parterne hænger den omtvistede lovgivning sammen med artikel 21, stk. 4, i den østrigske forfatning, som sikrer, at der er beskæftigelsesmæssig bevægelighed mellem den føderale, den regionale og den lokale offentlige forvaltning. Hvad dette angår fastsættes i den østrigske forfatnings artikel 21, stk. 1, andet punktum, det såkaldte »Homogenitätsprinzip« (homogenitetsprincip), hvorefter regionale bestemmelser om beskæftigelse i den offentlige forvaltning ikke må adskille sig så meget fra tilsvarende føderale love eller administrative bestemmelser, at det udgør en alvorlig hindring for bevægeligheden inden for det offentlige, således som denne er sikret ved den omtalte artikel 21, stk. 4.
77 Er de omtvistede bestemmelser forenelige med princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed?
78 Det bestemmes i EF-traktatens artikel 48, stk. 1, at arbejdskraftens frie bevægelighed skal være gennemført senest ved overgangsperiodens udløb. Ifølge artikel 48, stk. 2, forudsætter denne frie bevægelighed afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår. I artikel 48, stk. 4, bestemmes, at denne artikel ikke gælder for ansættelser i den offentlige administration.
79 Det foreskrives i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 at en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, ikke på grund af sin nationalitet må behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
80 Gewerkschaftsbund og Kommissionen mener, at den omtvistede bestemmelse er i strid med traktaten. Begge har gjort gældende, at VBG's § 26 fører til indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet af arbejdstagere fra andre medlemsstater. Den forskellige behandling med hensyn til, hvilke beskæftigelsesperioder der kan godskrives, kan efter deres opfattelse hverken begrundes i forskellene mellem de nationale aflønningsordninger og lærerkvalifikationer eller i forfatningsbestemmelserne til fremme af den beskæftigelsesmæssige bevægelighed inden for den offentlige sektor i Østrig.
81 Kommissionen har tilføjet, at bestemmelsen ikke alene medfører indirekte forskelsbehandling til skade for arbejdstagere fra andre medlemsstater, men også tilskynder østrigske statsborgere til ikke at udøve den grundlæggende frihed til at arbejde i andre medlemsstater, som traktaten sikrer dem.
82 Østrig i sin egenskab af indklagede og den østrigske regering mener ikke, at bestemmelsen er i strid med traktaten. De har imidlertid fremført to forskellige argumentationer.
83 Østrig i sin egenskab af indklagede har for det første gjort gældende, at overenskomstansatte lærere og assistenter er omfattet af begrebet »ansættelser i den offentlige administration« som omhandlet i traktatens artikel 48, stk. 4. For det andet har Østrig i sin egenskab af indklagede hævdet, at de af Domstolens domme, som klageren støtter sig på (23), er irrelevante, fordi de vedrører andre faktiske omstændigheder og retsspørgsmål. For det tredje har Østrig i sin egenskab af indklagede understreget, at de offentlige arbejdsgivere i Østrig er bundet af forfatningens homogenitetsprincip. Belønning af loyalitet hævdes derfor at spille en større rolle, end hvis princippet ikke havde fandtes.
84 Den østrigske regering har medgivet, at undtagelsen i artikel 48, stk. 4, ikke finder anvendelse, og at der ved en umiddelbar betragtning foreligger en begrænsning af arbejdskraftens frie bevægelighed. Den mener ikke desto mindre, at denne begrænsning er berettiget. Også den har påberåbt sig forfatningens homogenitetsprincip.
85 To indledende spørgsmål kan hurtigt besvares.
86 For det første er overenskomstansatte lærere og assistenter arbejdstagere i den betydning, som er omhandlet i traktatens artikel 48-51 og artikel 7 i forordning nr. 1612/68. De præsterer i en vis periode ydelser i form af undervisning mod vederlag for en skole eller et universitet efter skolens eller universitetets anvisninger. Ansættelsesforholdets retlige karakter, herunder navnlig, om det henhører under den offentlige ret eller privatretten, er irrelevant (24).
87 For det andet finder undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde.
88 Østrig i sin egenskab af indklagede har af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (25) udledt, at overenskomstansatte lærere og assistenter er omfattet af begrebet »den offentlige administration« i den i artikel 48, stk. 4, anvendte betydning. Det samme kan ifølge Østrig i sin egenskab af indklagede udledes af, at deres arbejde i Østrig betegnes som »Hoheitsverwaltung« (forvaltning gennem udøvelse af offentlig myndighed).
89 Det er imidlertid fast retspraksis, at hverken lærere eller assistenter normalt falder ind under fællesskabsbegrebet »ansættelser i den offentlige administration« som omhandlet i artikel 48, stk. 4 (26). Hvad dette angår forekommer indklagedes henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (27) ikke at være relevant, eftersom det i denne doms præmis 34 udtrykkelig fastslås, at de fleste stillinger inden for undervisningsområdet ligger langt fra den særlige virksomhed inden for den offentlige forvaltning, som er omfattet af artikel 48, stk. 4. Heller ikke indklagedes andet argument, der bygger på den måde, hvorpå læreres arbejde betegnes inden for den østrigske forvaltningsret, kan godtages. Den effektive virkning af traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed kræver en ensartet fortolkning og anvendelse af begrebet offentlig administration, som derfor ikke kan overlades til medlemsstaternes frie skøn (28).
90 Desuden drejer den foreliggende sag sig ikke om egnethed eller adgang til »ansættelser i den offentlige administration«, men kun om fastsættelse af anciennitet med henblik på lønberegning. Det er fast retspraksis, at foranstaltninger, der forskelsbehandler arbejdstagere fra andre medlemsstater med hensyn til aflønning eller andre arbejdsvilkår, ikke kan begrundes under henvisning til artikel 48, stk. 4, når en medlemsstat har givet sådanne arbejdstagere adgang til sin offentlige forvaltning, heller ikke selv om der er tale om ansættelse i den offentlige administration i den betydning, som er omhandlet i denne bestemmelse (29). Jeg er derfor enig med den forelæggende ret i, at det er vanskeligt at forstå, hvorfor klageren, Gewerkschaftsbund, ikke har medtaget overenskomstansatte lærere, der udøver opgaver som skoleledere eller udfører tilsyn med skoler, i sin begæring i hovedsagen.
91 Er traktatens artikel 48 eller forordningens artikel 7, stk. 1, blevet tilsidesat? Jeg behandler først hovedspørgsmålet, nemlig om der foreligger en overtrædelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet med hensyn til arbejdstagere fra andre medlemsstater. Til sidst i vurderingen behandler jeg kort det underordnede spørgsmål om, hvorvidt der også foreligger en forbudt hindring for østrigske arbejdstagere, som ønsker at arbejde i andre medlemsstater.
92 I materiel forstand forbyder traktatens artikel 48, stk. 2, forskelsbehandling »for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår«. Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 forbyder forskelsbehandling »med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse«.
93 Den foreliggende sag drejer sig om en bestemmelse om godskrivning af tidligere beskæftigelsesperioder ved fastsættelsen af det tidspunkt, der danner grundlag for ancienniteten for overenskomstansatte i det offentlige. Dette tidspunkt er afgørende for anciennitetsberegningen. Ancienniteten har betydning, fordi overenskomstansatte i det offentlige, der tilhører en bestemt løngruppe inden for en given lønskala, hvert andet år rykker op på det følgende løntrin.
94 Selv om den omtvistede bestemmelse ikke direkte drejer sig om aflønning, er dens virkninger for lønnen for overenskomstansatte i det offentlige automatiske og væsentlige. Desuden har ingen påstået, at fastsættelsen af det tidspunkt, der danner grundlag for anciennitetsberegningen, har betydning for andre spørgsmål, der ikke har nogen direkte forbindelse med ansættelsesforholdet, såsom statslige sociale sikringsydelser og beskatning. Bestemmelsen synes således kun at have betydning for aflønning, som er et emne, der udtrykkelig nævnes i traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68.
95 Domstolen har konsekvent anvendt disse bestemmelser på regler for anciennitetsberegning med henblik på lønfastsættelse og dermed enten eksplicit (30) eller implicit (31) bekræftet, at sådanne regler er omfattet af begrebet »aflønning og øvrige arbejdsvilkår« i den betydning, hvori det anvendes i disse bestemmelser.
96 Denne vurdering påvirkes ikke af Kommissionens nyligt fremsatte forslag til forordning om ændring af forordning nr. 1612/68 (32), hvorefter der skal indsættes følgende nye stk. 5 i artikel 7:
»5. Når fastlæggelse af arbejdsvilkår, karrieremæssig udvikling eller indrømmelse af visse fordele til arbejdstagerne i en medlemsstat afhænger af, at bestemte forhold eller begivenheder er indtrådt, skal tilsvarende forhold eller begivenheder, der er indtrådt i enhver anden medlemsstat, have samme virkninger eller give samme fordele.«
97 Det kan ikke påstås, at den nye bestemmelse, som er blevet foreslået, er nødvendig, fordi spørgsmålet ikke dækkes af de eksisterende bestemmelser. Det fremgår klart af forordningsforslaget selv, at det bl.a. har til formål at indarbejde Domstolens praksis i lovgivningen (33). Under alle omstændigheder kan den nye bestemmelse, hvis den vedtages, ikke indskrænke anvendelsesområdet for forordningens artikel 7, stk. 1, som fortolket i Domstolens praksis.
98 De i sagen omhandlede bestemmelser er følgelig omfattet af det materielle anvendelsesområde for traktatens artikel 48, stk. 2, og for artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68.
99 Er forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet for så vidt angår aflønning blevet tilsidesat?
100 Der foreligger naturligvis ikke en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Der sondres ikke i bestemmelsen mellem arbejdstagere af forskellig nationalitet, men mellem beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt i visse østrigske institutioner, og andre beskæftigelsesperioder. Arbejdstagere fra andre medlemsstater kan også have tilbagelagt perioder i de pågældende østrigske institutioner. Sådan som den østrigske regering har fremhævet, er udenlandske lærere nemlig efter østrigsk lov sikret lige adgang til beskæftigelse, og der findes bestemmelser om anerkendelse af udenlandske eksamensbeviser.
101 Det er imidlertid fast retspraksis, at traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 forbyder enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier end nationalitet reelt fører til det samme resultat (34).
102 En national retsforskrift må anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den, for det første, efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre vandrende end indenlandske arbejdstagere og dermed risikerer navnlig at stille de vandrende arbejdstagere ringere, og, for det andet, ikke er begrundet i objektive hensyn, som er uafhængige af de pågældende arbejdstageres nationalitet, og ikke står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes (35).
103 Den foreliggende sag drejer sig om en bestemmelse, hvori der sondres mellem beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt i visse institutioner i Østrig, og andre tidligere beskæftigelsesperioder. Kriteriet, hvorefter der sondres, har både en institutionel og en geografisk dimension.
104 Når en person har arbejdet inden for eksempelvis industrien eller handelen og ikke for en af de i VBG's § 26, stk. 2, opregnede arbejdsgiverkategorier, finder de mindre fordelagtige regler anvendelse, uanset om de pågældende perioder er blevet tilbagelagt i Østrig eller i udlandet. Denne institutionelle følge er ikke blevet anfægtet ved den nationale ret eller blevet forelagt med henblik på en præjudiciel afgørelse og synes under alle omstændigheder at falde uden for fællesskabsrettens anvendelsesområde. Jeg beskæftiger mig derfor ikke med den.
105 Hvilke regler der finder anvendelse på tidligere beskæftigelsesperioder, som er blevet tilbagelagt hos en af de i VBG's § 26, stk. 2, angivne kategorier af arbejdsgivere, afhænger af, i hvilken medlemsstat de pågældende perioder er blevet tilbagelagt.
106 En sådan geografisk differentiering er ofte blevet forelagt Domstolen. Forsikrings- eller beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstater har ofte betydning for tildelingen af sociale sikringsydelser (36). I de følgende tre sager, som der er blevet henvist til i alle de afgivne indlæg, var selve beskæftigelsesforholdet påvirket af, om der blev taget hensyn til tidligere beskæftigelsesperioder i den offentlige forvaltning.
107 I Scholz-sagen (37) tog en offentlig institution i Italien i forbindelse med ansættelser hensyn til beskæftigelsesperioder, som ansøgerne havde tilbagelagt inden for det offentlige. Institutionen tog imidlertid kun hensyn til beskæftigelsesperioder, der var tilbagelagt inden for den offentlige forvaltning i Italien - ikke til perioder, der var tilbagelagt inden for en anden medlemsstats offentlige forvaltning.
108 I Schöning-Kougebetopoulou-sagen (38) afhang en læges indplacering i en bestemt lønramme af, om de tidligere beskæftigelsesperioder var tilbagelagt hos en arbejdsgiver, som var omfattet af en kollektiv overenskomst for den offentlige sektor.
109 I sagen Kommissionen mod Grækenland (39) afhang tildelingen af anciennitetsforbedringer og indplaceringen på et bestemt trin på en lønskala af, om de tidligere beskæftigelsesperioder var blevet tilbagelagt i den græske eller i en anden medlemsstats offentlige administration.
110 I alle tre sager afgjorde Domstolen, at den omstændighed, at de pågældende nationale bestemmelser udelukkede, at tidligere beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstaters offentlige forvaltning blev taget i betragtning, udgjorde en uberettiget indirekte forskelsbehandling og en tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 48, stk. 2.
111 I Scholz-sagen, der drejede sig om adgang til beskæftigelse, var det blevet gjort gældende, at artikel 1 og 3 i forordning nr. 1612/68 ligeledes var blevet tilsidesat. Domstolen afviste at anvende disse bestemmelser og afgjorde, at de ikke fandt selvstændig anvendelse, men kun indeholdt en nærmere præcisering og gennemførelse af de rettigheder, der allerede fulgte af traktaten.
112 I de to andre sager, som vedrørte aflønning, anvendte Domstolen imidlertid EF-traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 samtidig. Denne fremgangsmåde vil jeg også benytte.
113 I én henseende - og på dette punkt er jeg enig med den østrigske regering - repræsenterer den foreliggende sag noget nyt. De nationale bestemmelser i ovennævnte tre sager udelukkede slet og ret godskrivning af beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstater. Det gør de omtvistede østrigske bestemmelser ikke. Sådanne perioder kan godskrives fuldt ud, når de opfylder visse lovfæstede betingelser. Når dette ikke er tilfældet, kan de i det mindste godskrives delvis.
114 Jeg skal kort gentage disse betingelser. Formelt kræves forbundsfinansministerens godkendelse. Materielt godskrives sådanne perioder kun, hvis de er af offentlig interesse og af særlig betydning for den overenskomstansattes udførelse af sit arbejde.
115 Tilsyneladende melder der sig derfor et første vanskeligt spørgsmål: Indeholder fællesskabsretten en forpligtelse til automatisk at anerkende beskæftigelsesperioder i andre medlemsstaters offentlige forvaltning, eller har en medlemsstat lov til at undersøge, om de pågældende perioder er sammenlignelige?
116 Det er klart, at medlemsstaterne har forskellig politik med hensyn til lønvilkårene inden for det offentlige, og at dette på sin side medfører, at der gælder forskellige ordninger. Desuden er der stor forskel på, hvor store beløb der udbetales. Da der ikke er nogen fællesskabsbestemmelser på området, står det medlemsstaterne frit at have sådanne forskellige lovgivninger.
117 Endvidere er det fast retspraksis, at fællesskabsforbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet principielt ikke omfatter den eventuelle forskelsbehandling, der skyldes manglende overensstemmelse mellem de forskellige medlemsstaters lovgivninger (40).
118 Dette er muligvis årsagen til, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland tilsyneladende anerkendte, at sådanne sammenligninger af beskæftigelsesperioder i princippet kan være tilladelige. Bevisbyrden synes dog at påhvile den modtagende medlemsstat. Domstolen fastslog:
»Uanset at der ikke er vedtaget særlige fællesskabsbestemmelser på dette punkt, påhviler det følgelig Den Hellenske Republik efter anmodning fra den pågældende at afgøre, om den ansættelse, som denne har haft i en anden medlemsstat, kan ligestilles med en ansættelse i den græske administration, som medregnes ved den lønmæssige indplacering og ved tildelingen af en anciennitetsforbedring. Den omstændighed, at den pågældende medlemsstat finder, at det i praksis er vanskeligt at foretage denne sammenligning, kan under ingen omstændigheder retfærdiggøre, at medlemsstaten helt afviser at foretage en sådan sammenligning« (41).
119 I den foreliggende sag kan det principielle spørgsmål om, hvorvidt, og i bekræftende fald på hvilke betingelser, en medlemsstat kan drage sammenligninger med beskæftigelsesperioder tilbagelagt i en anden medlemsstats offentlige forvaltning, dog henstå ubesvaret. For selv om sådanne sammenligninger måtte være lovlige, skal de konkrete regler for, hvornår perioder tilbagelagt i udlandet kan anerkendes, nemlig bygge på ikke-diskriminerende og objektive kriterier (42).
120 Den omtvistede bestemmelse foreskriver, at samtlige beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i en af de opregnede østrigske institutioner, godskrives fuldt ud. Klageren har uimodsagt anført, at dette gælder, uanset om det tidligere arbejde er sammenligneligt med eller relevant for den nye beskæftigelse. Ifølge klageren synes perioder med beskæftigelse som folkeskolelærer eller kommunalarbejder således at tælle fuldt ud, når det fastsættes, hvilket tidspunkt der skal danne grundlag for en nyansat gymnasielærers anciennitet.
121 For beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstater i institutioner svarende til de i VBG's § 26, stk. 2, opregnede skal den pågældende bevise to ting: at det er i det offentliges interesse at godskrive de pågældende perioder, og at de er af særlig betydning for den overenskomstansattes udførelse af sit arbejde. Det fremgår i øvrigt af den nationale retspraksis, som er blevet påberåbt, at dette er en vanskelig byrde at løfte.
122 Den grundlæggende forskel består således i, at perioder tilbagelagt i udlandet undersøges for at afklare, om de har relevans for den nye stilling, hvorimod perioder tilbagelagt i Østrig ikke undersøges. En sådan bestemmelse stiller strengere krav til perioder, som er tilbagelagt i udlandet, og kan derfor have større virkning for vandrende arbejdstagere fra andre medlemsstater end for indenlandske arbejdstagere, da der er større sandsynlighed for, at de førstnævnte har tilbragt en del af deres arbejdsliv i en anden medlemsstat. Bestemmelsen kan derfor stille vandrende arbejdstagere særlig ugunstigt.
123 Efter at første del af undersøgelsen af, om der foreligger indirekte forskelsbehandling, nu er gennemført, drejer næste spørgsmål sig om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse bygger på objektive hensyn, som er uafhængige af de pågældende arbejdstageres nationalitet, og hvorvidt den står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes.
124 Den østrigske regerings hovedargument går ud på, at der er en grundlæggende forskel mellem forholdene i Fællesskabet som helhed, hvor der gælder forskellige love for beskæftigelse inden for det offentlige, og forholdene i Østrig, hvor forfatningens homogenitetsprincip sikrer overensstemmelse mellem aflønningsordningerne og bevægelighed inden for den offentlig sektor.
125 Først må jeg påpege en inkonsekvens i dette argument, nemlig med hensyn til lærere, som tidligere har været ansat på en østrigsk privatskole. De er for mig at se ikke omfattet af forfatningens garanti for beskæftigelsesmæssig bevægelighed, og deres arbejdsgivere er ikke forpligtet til at overholde homogenitetsprincippet. Alligevel synes de at være omfattet af de gunstige regler.
126 Under alle omstændigheder kan sådanne forskelle mellem forholdene på nationalt plan og forholdene på fællesskabsplan højst påberåbes som begrundelse for nationale bestemmelser, der foreskriver, at perioder tilbagelagt i udlandet sammenlignes med perioder tilbagelagt i en »homogen« indenlandsk sammenhæng og ikke godskrives automatisk. De kan ikke begrunde en forskel i kravenes substans eller berettige, at perioder tilbagelagt i udlandet skal være af »særlig betydning«, mens perioder tilbagelagt i Østrig ikke behøver ikke være det. Selv når en medlemsstat har ret til at vurdere sammenligneligheden af faktiske forhold eller stedfundne aktiviteter i en anden medlemsstat, er det forbudt at anvende forskellige kriterier eller, med andre ord, at udøve forskelsbehandling.
127 Den østrigske regerings andet argument går ud på, at det formål at belønne loyalitet spiller en større rolle i Østrig, hvor arbejdsgiverne er bundet af homogenitetsprincippet, end det spillede i Schöning-Kougebetopoulou-sagen.
128 Tilsyneladende beror dette argument i flere henseender på en misforståelse. Det synes for det første at bygge på, at arbejdsvilkårene i Østrig takket være homogenitetsprincippet er mere ensartede, end det var tilfældet i Schöning-Kougebetopoulou-sagen. Men det er det modsatte, der forekommer at være tilfældet. I den nævnte sag var arbejdsvilkårene ikke kun tilnærmelsesvis harmoniseret, men i det mindste gjort delvis ensartede ved hjælp af en kollektiv overenskomst mellem arbejdsgiverne og arbejdstagerne.
129 For det andet finder jeg det som nævnt inkonsekvent at påberåbe sig homogenitetsprincippet, når offentligt anerkendte privatskoler ikke synes at være bundet af det, og når lærere, der arbejder på sådanne skoler, ikke er omfattet af den forfatningsmæssige garanti for beskæftigelsesmæssig bevægelighed inden for den offentlige sektor.
130 Som det tredje og vigtigste punkt kan formålet med bestemmelsen ikke være at belønne en ansats loyalitet over for en bestemt arbejdsgiver, når der kan være tale om flere forskellige arbejdsgivere - den østrigske forbundsstat, delstaterne, kommunerne og endog offentligt anerkendte privatskoler (43). Tværtimod fremgår det af bestemmelserne i den østrigske forfatning, at ordningen for så vidt angår beskæftigelsesperioder tilbagelagt i Østrig har til formål at skabe størst mulig bevægelighed inden for en gruppe retligt særskilte arbejdsgivere.
131 Skønt jeg ikke betvivler lovligheden af et sådant formål, forstår jeg ikke, hvorfor der er behov for en diskriminerende begrænsning af vandrende arbejdstageres bevægelighed inden for Fællesskabet for at fremme bevægeligheden inden for den offentlige forvaltning i Østrig, eller hvordan en sådan begrænsning endog kan være nyttig i dette øjemed. Efter min opfattelse udelukker den østrigske forfatnings målsætning om bevægelighed inden for den offentlige sektor og traktatens målsætning om bevægelighed for vandrende arbejdstagere ikke hinanden, ligesom de heller ikke er indbyrdes modstridende, men uden videre kan bestå side om side.
132 Ingen af parterne har gjort gældende, at det reelle formål med de østrigske bestemmelser er at belønne og tilskynde til enten loyalitet over for den offentlige forvaltning som helhed eller en særlig form for offentlig forvaltningsetos. Under alle omstændigheder havde der efter min mening heller ikke kunnet gives medhold i et sådant argument. Det kan nemlig ikke være en objektiv begrundelse for, at der skal ses bort fra tidligere beskæftigelsesperioder i en anden medlemsstats offentlige forvaltning (44).
133 Den østrigske regerings sidste argument drejer sig om de følger, som en forpligtelse til automatisk at medregne perioder tilbagelagt i udlandet ville have. En sådan forpligtelse, hævdes det, ville udgøre en ensidig byrde for de stater, efter hvis aflønningsordninger tidligere beskæftigelsesperioder inden for den offentlige forvaltning godskrives. Den østrigske regering mener, at en yderligere byrde ville kunne opstå, når overenskomstansatte i det offentlige senere i deres karriere blev udnævnt til tjenestemænd (»Beamte«) ved en forvaltningsakt. For nærværende findes der nemlig ikke nogen ordning til fordeling af den pensionsbyrde, som dette ville medføre, mellem de forskellige medlemsstaters offentlige arbejdsgivere.
134 Allerførst vil jeg gerne understrege, at det afgørende punkt i den foreliggende sag ikke er, at det er pligtigt automatisk at godskrive beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstater, men at fællesskabsretten forbyder, at der i den forbindelse stilles diskriminerende materielle krav. Under alle omstændigheder er Østrig for det første kun én af mange medlemsstater med en aflønningsordning for den offentlige forvaltning, der tager hensyn til tidligere beskæftigelsesperioder inden for det offentlige (45). For det andet kan byrdefulde økonomiske konsekvenser for en medlemsstat, som oven i købet ikke er blevet underbygget, aldrig være en gyldig grund til at tilsidesætte en grundlæggende frihed (46). For det tredje er tjenestemænds pensionsrettigheder ikke omhandlet i den foreliggende sag. Den omtvistede bestemmelse vedrører overenskomstansatte lærere og assistenter, som på et senere tidspunkt kan blive udnævnt til tjenestemænd ved en forvaltningsakt (men som ikke nødvendigvis bliver det). Indplaceringen har kun til formål at fastsætte deres løn; den vedrører ikke deres pension. Under alle omstændigheder har Rådet i mellemtiden vedtaget forordning (EF) nr. 1606/98 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 og nr. 574/72 med henblik på at udvide dem til at omfatte særlige ordninger for tjenestemænd (47).
135 Intet tyder således på, at sondringen i VBG's § 26 mellem beskæftigelsesperioder tilbagelagt i bestemte østrigske institutioner og perioder tilbagelagt i sammenlignelige institutioner i andre medlemsstater bygger på objektive og lovlige hensyn, som er uafhængige af de vandrende arbejdstageres nationalitet, som det drejer sig om. Den omtvistede bestemmelse må følgelig anses for at tilsidesætte det i EF-traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 indeholdte forbud mod indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet for så vidt angår beskæftigelse og ansættelse.
136 Kommissionen har som nævnt gjort gældende, at de østrigske bestemmelser også indebærer en hindring for østrigske arbejdstageres frie bevægelighed.
137 Det er fast retspraksis, at traktatens bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer ikke alene forbyder en medlemsstat at forskelsbehandle andre medlemsstaters statsborgere, men også indeholder et forbud mod nationale bestemmelser, som kan skade disse borgere, hvis de ønsker at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse på en anden medlemsstats område (48). For arbejdstageres vedkommende bygger dette princip ikke i så høj grad på artikel 48, stk. 2, eller artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68, men snarere på den mere generelle bestemmelse i artikel 48, stk. 1, der beskytter arbejdskraftens frie bevægelighed som sådan (49). Både i Scholz-sagen og sagen Kommissionen mod Grækenland (50) mente generaladvokaten, at den ubetingede vægring ved at anerkende beskæftigelsesperioder tilbagelagt i udlandet udgjorde en hindring for den frie bevægelighed, fordi den tilskyndede borgerne til ikke at tage beskæftigelse i andre medlemsstater. Dette er efter min menig også tilfældet med de omtvistede østrigske bestemmelser, hvorefter anerkendelse af perioder tilbagelagt i andre medlemsstater forudsætter opfyldelse af andre og mere byrdefulde krav end dem, der gælder for perioder tilbagelagt i Østrig. Imidlertid fandt Domstolen hverken i Scholz-dommen eller i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland det fornødent at behandle dette spørgsmål, idet bestemmelserne under alle omstændigheder var i strid med forbuddet mod indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Da dette også er tilfældet i den foreliggende sag, vil jeg ikke komme nærmere ind på dette punkt.
138 Jeg drager følgelig den konklusion, at bestemmelser i en medlemsstat, hvori det foreskrives, at tidligere beskæftigelsesperioder skal godskrives ved fastsættelsen af overenskomstansatte læreres og assistenters løn, er i strid med EF-traktatens artikel 48, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68, hvis de indebærer, at perioder tilbagelagt i andre medlemsstater skal opfylde mere byrdefulde krav end perioder tilbagelagt i tilsvarende institutioner i den pågældende medlemsstat.
Tredje spørgsmål: tidsbegrænsning
139 Spørgsmålet går ud på, om perioder tilbagelagt i visse institutioner i andre medlemsstater skal godskrives uden tidsbegrænsning, når en medlemsstat er forpligtet til at godskrive sådanne perioder.
140 Både Gewerkschaftsbund og Kommissionen har gjort gældende, at tidligere beskæftigelsesperioder skal godskrives, uanset om de er tilbagelagt før eller efter Østrigs tiltrædelse.
141 Det bestemmes i artikel 2 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Norges, Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (51) (herefter »tiltrædelsesakten«), at bestemmelserne i de oprindelige traktater fra tiltrædelsesdatoen er bindende for de nye medlemsstater og gælder i disse stater på de vilkår, som er fastsat i disse traktater og i tiltrædelsesakten.
142 Da tiltrædelsesakten ikke indeholder nogen særlige overgangsbestemmelser for så vidt angår anvendelsen af EF-traktatens artikel 48 eller artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68, skal disse bestemmelser anses for at gælde umiddelbart og for at være bindende for Østrig fra tiltrædelsesdatoen, nemlig den 1. januar 1995 (52).
143 Enhver handling eller undladelse fra Østrigs side, der har fundet sted efter tiltrædelsesdatoen, er således omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forbuddet mod direkte eller indirekte forskelsbehandling til skade for vandrende arbejdstagere på grundlag af nationalitet for så vidt angår beskæftigelse og ansættelse.
144 Spørgsmålet er således, om den modtagende medlemsstat, når den træffer afgørelse om beskæftigelsesperioders sammenlignelighed, skal tage alle sådanne perioder i betragtning, uanset om de er tilbagelagt før eller efter tiltrædelsen. Svaret synes klart. Da der ikke er nogen overgangsbestemmelser, er forskelsbehandling af andre medlemsstaters statsborgere forbudt med omgående virkning fra datoen for tiltrædelsen af Den Europæiske Union. Tidligere beskæftigelsesperioder må nødvendigvis være tilbagelagt før tiltrædelsen. Da der ikke er nogen overgangsbestemmelser, skal sådanne beskæftigelsesperioder derfor nødvendigvis tages i betragtning.
145 Der kan drages en parallel til princippet om lige løn for mænd og kvinder for arbejde af samme værdi. Hvis - for at give et ekstremt eksempel - mænd i en given medlemsstat modtog et årligt løntillæg, for at der kunne tages hensyn til deres erfaring og anciennitet, mens kvinder ikke fik et sådant tillæg, og hvis denne medlemsstat (i mangel af overgangsbestemmelser) var forpligtet til at lade ligelønsprincippet finde anvendelse fra tidspunktet for dens tiltrædelse af Den Europæiske Union, ville kvinder naturligvis have ret til, at beskæftigelsesperioder tilbagelagt før tiltrædelsen blev taget i betragtning. Man kunne ikke med rimelighed hævde, at kvinder i forhold til mænd med ti års anciennitet skulle vente yderligere ti år, inden de opnåede ligestilling (på hvilket tidspunkt mænd ville have erhvervet yderligere ti års anciennitet). Dette ville føre til, at forskelsbehandlingen blev forlænget i det uendelige. I den foreliggende sag er nøjagtig samme argument anvendeligt på forskelsbehandling på grundlag af nationalitet for så vidt angår beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre medlemsstater.
146 Der kan også drages paralleller til spørgsmålet om anerkendelse af eksamensbeviser. Domstolen i sin praksis (53) og fællesskabslovgiver (54) har aldrig gjort værtsmedlemsstatens forpligtelser med hensyn til anerkendelse betinget af, at eksamensbeviserne er erhvervet efter den medlemsstats tiltrædelse, som har udstedt eksamensbeviset, eller efter fællesskabstraktaternes ikrafttrædelse.
147 Et anderledes standpunkt ville, ulogisk, have stillet vandrende arbejdstagere, der ønskede at arbejde i en »ny« medlemsstat eller at forlade en sådan for at arbejde i en »gammel« medlemsstat, ugunstigt i forhold til arbejdstagere, der bevægede sig inden for de »gamle« medlemsstaters område.
148 Denne konklusion påvirkes ikke af domme såsom dommen i sagen Andersson og Wåkerås-Andersson (55) og Tsiotras-dommen (56). I Andersson-sagen havde to tidligere ansatte i en svensk virksomhed, der var blevet erklæret konkurs før Sveriges tiltrædelse af Den Europæiske Union, forsøgt at påberåbe sig Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens, i sammenhæng med de principper, som var blevet fastslået i Francovich-sagen (57). I Tsiotras-sagen havde en græsk statsborger, der havde arbejdet i Tyskland før Grækenlands tiltrædelse af Fællesskabet, men som var arbejdsløs på tiltrædelsesdagen, ikke havde haft beskæftigelse siden da og objektivt bedømt var ude af stand til at opnå beskæftigelse, forsøgt at påberåbe sig arbejdskraftens frie bevægelighed over for Tyskland. I begge sager afviste Domstolen at drage retlige konklusioner af faktiske omstændigheder, der havde udspillet sig før den pågældende medlemsstats tiltrædelse.
149 Det ræsonnement, som danner grundlag for begge domme, går imidlertid ud på, at fællesskabsretlige rettigheder ikke kan erhverves før tiltrædelsen, og at de derfor heller ikke kan anerkendes efter denne, når forudsætningerne for deres erhvervelse eller eksistens ikke længere foreligger. Den aktuelle sag er anderledes, idet den ikke drejer sig om anerkendelse af fællesskabsretlige rettigheder, der angiveligt er erhvervet før tiltrædelsen, men om forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere for så vidt angår disses nuværende situation, som selv er en følge af tidligere hændelser, der er omfattet af lovgivningen i de medlemsstater, som arbejdstagerne har oprindelse i.
150 Heraf følger, at de østrigske myndigheder, når de afgør, om tidligere beskæftigelsesperioder skal anerkendes, skal godskrive alle sådanne perioder, selv perioder, der er tilbagelagt før tiltrædelsesdatoen.
151 Jeg mener ikke, at det kan forholde sig anderledes med østrigske arbejdstagere, som har tilbagelagt relevante beskæftigelsesperioder i andre medlemsstater. Når sådanne arbejdstagere vender tilbage til deres hjemland og efter Østrigs tiltrædelse anmoder om anerkendelse af tidligere beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt i andre medlemsstater, skal de behandles på samme måde som alle andre, der er omfattet af de ved EF-traktaten sikrede rettigheder og friheder (58).
152 Jeg drager følgelig den konklusion, at perioder tilbagelagt i institutioner i andre medlemsstater, der svarer til de i VBG's § 26, stk. 2, opregnede østrigske institutioner, skal godskrives uden tidsbegrænsning. De perioder, der skal godskrives, omfatter således alle sådanne perioder, som er tilbagelagt før Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union.
Forslag til afgørelse
153 Jeg mener således, at de realitetsspørgsmål, som er blevet forelagt af Oberster Gerichtshof, Østrig, bør besvares på følgende måde:
»1) Bestemmelser i en medlemsstat, hvori det foreskrives, at tidligere beskæftigelsesperioder skal godskrives ved fastsættelsen af overenskomstansatte læreres og assistenters løn, er i strid med EF-traktatens artikel 48 (nu artikel 39 EF), og artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1612/68, hvis de indebærer, at perioder tilbagelagt i andre medlemsstater skal opfylde mere byrdefulde krav end perioder tilbagelagt i tilsvarende institutioner i den pågældende medlemsstat.
2) Når en medlemsstat er forpligtet til at godskrive perioder, som er tilbagelagt i visse institutioner i andre medlemsstater, skal det ske uden tidsbegrænsning. De perioder, der skal godskrives, omfatter således alle sådanne perioder, som er tilbagelagt før medlemsstatens tiltrædelse af Den Europæiske Union.«
(1) - Rådets forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467).
(2) - Dom af 4.10.1991, sag C-159/90, Sml. I, s. 4685.
(3) - Dom af 18.6.1991, sag C-260/89, Sml. I, s. 2925.
(4) - Dom af 8.4.1992, sag C-62/90, Sml. I, s. 2575.
(5) - Dom af 1.2.1996, sag C-177/94, Perfili, Sml. I, s. 161.
(6) - Dom af 11.3.1980, sag 104/79, Sml. s. 745, og af 16.12.1981, sag 244/80, Sml. s. 3045.
(7) - Sag 104/79 og 244/80, jf. note 6.
(8) - Kendelse af 5.3.1986, sag 318/85, Sml. s. 955.
(9) - Kendelse af 18.6.1980, sag 138/80, Sml. s. 1975.
(10) - Dom af 19.10.1995, sag C-111/94, Sml. I, s. 3361.
(11) - Dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Göbbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org.ref.: Rec. s. 377.
(12) - Jf. f.eks. dom af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, præmis 23.
(13) - Jf. f.eks. dom af 2.3.1999, sag C-416/96, Eddline El-Yassini, Sml. I, s. 1209, præmis 17.
(14) - Greis Unterweger-kendelsen, jf. note 8, præmis 4, dom af 12.11.1998, sag C-134/97, Victoria Film, Sml. I, s. 7023, præmis 14, og af 29.6.1999, sag C-256/97, DMT, Sml. I, s. 3913, præmis 9.
(15) - Jf. f.eks. dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, præmis 14.
(16) - Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 65.
(17) - Jf. f.eks. dom af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923.
(18) - Macnaughton mod Macnaughton's Trustees, 1953 S.C. 387, Lord Thomson (Lord Justice Clerk), på s. 392.
(19) - Foglia II-dommen, jf. note 6, præmis 18.
(20) - Greis Unterweger-kendelsen, jf. note 8. Jf. dog som eksempel på en mindre restriktiv holdning generaladvokat Mayras' forslag til afgørelse forud for dom af 27.11.1973, sag 36/73, Nederlandse Spoorwegen, Sml. s. 1299, på s. 1315, og dom af 16.10.1997, forenede sager C-69/96 - C-79/96, Garofalo m.fl., Sml. I, s. 5603, præmis 18-27.
(21) - Dom af 5.5.1981, sag 112/80, Dürbeck, Sml. s. 1095, og generaladvokat Reischl's forslag til afgørelse forud herfor, s. 1123, samt dom af 3.3.1994, forenede sager C-332/92, C-333/92 og C-335/92, Eurico Italia m.fl., Sml. I, s. 711, præmis 16 og 17.
(22) - Dom af 6.10.1981, sag 246/80, Broekmeulen, Sml. s. 2311, præmis 16. Det samme fremgår implicit af f.eks. Greis Unterweger-kendelsen, jf. note 8, præmis 3, og Victoria Film-dommen, jf. note 14, præmis 18.
(23) - Dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholtz, Sml. I, s. 505, af 15.1.1998, sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, Sml. I, s. 47, og af 12.3.1998, sag C-187/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1095.
(24) - Dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, præmis 17, 20, 21 og 22, og generaladvokat Lenz' forslag til afgørelse forud for dom af 27.11.1991, sag C-4/91, Bleis, Sml. I, s. 5627, punkt 10.
(25) - Dom af 2.7.1996, sag C-290/94, Sml. I, s. 3285.
(26) - Dom af 2.7.1996, sag C-473/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3207, præmis 2 med henvisninger.
(27) - Sag C-290/94, jf. note 25.
(28) - Jf. f.eks. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, præmis 5, og dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, jf. note 26, præmis 26 og 27.
(29) - Jf. f.eks. Sotgiu-dommen, jf. note 28, præmis 4, og dommen i sag C-187/96, Kommissionen mod Grækenland, jf. note 25, præmis 17.
(30) - Dom af 15.10.1969, sag 15/69, Südmilch mod Ugliola, Sml. 1969, s. 93, præmis 5.
(31) - Dommen i sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, og i sag C-187/96, Kommissionen mod Grækenland, jf. note 23.
(32) - Kommissionens forslag af 14.10.1998 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT C 344, s. 9).
(33) - Fjerde betragtning.
(34) - Sotgiu-dommen, jf. note 28, præmis 11, og dom af 24.9.1998, sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5325, præmis 37. Indirekte allerede i dommen i sagen Südmilch mod Ugliola, jf. note 30, præmis 6.
(35) - Jf. i samme retning dom af 23.5.1996, sag C-237/94, O'Flynn, Sml. I, s. 2617, præmis 20, af 27.11.1997, sag C-57/96, Meints, Sml. I, s. 6689, præmis 45, dommen i sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, jf. note 23, præmis 21, og i sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, jf. note 34, præmis 38.
(36) - Jf. f.eks. dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, og, mere for nylig, dom af 20.4.1999, sag C-360/97, Nijhuis, Sml. I, s. 1919.
(37) - Sag C-419/92, jf. note 23.
(38) - Sag C-15/96, jf. note 23.
(39) - Sag C-187/96, jf. note 23.
(40) - Dom af 28.6.1978, sag 1/78, Kenny, Sml. s. 1489, præmis 18.
(41) - Dommen i sag C-187/96, Kommissionen mod Grækenland, jf. note 23, præmis 22.
(42) - Dommen i sag 1/78, Kenny, jf. note 40, præmis 18.
(43) - Dommen i sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, jf. note 23, præmis 27.
(44) - Jf. mit forslag til afgørelse forud for dommen i sag C-419/92, Scholz, jf. note 23, punkt 27.
(45) - Jf. mit forslag til afgørelse forud for dommen i sag C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou, jf. note 23, punkt 24.
(46) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar m.fl., Sml. s. 523, præmis 23.
(47) - Rådets forordning af 29.6.1998 (EFT L 209, s. 1).
(48) - Domme af 7.7.1988, sag 143/87, Stanton, Sml. s. 3877, præmis 13, og forenede sager 154/87 og 155/87, Wolf m.fl., Sml. I, s. 3897, præmis 13, samt dom af 7.7.1992, sag 370/90, Singh, Sml. I, s. 4625, præmis 16 og 23.
(49) - Jf. mit forslag til afgørelse forud for dommen i sag C-419/92, Scholz, jf. note 23, punkt 22.
(50) - Jf. note 23.
(51) - EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L, s. 1.
(52) - Dom af 2.10.1997, sag 122/96, Saldanha og MTS, Sml. I, s. 5325, præmis 14.
(53) - Implicit i f.eks. dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, Sml. I, s. 2357.
(54) - Jf. f.eks. Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16).
(55) - Dom af 15.6.1999, sag C-321/97, Sml. I, s. 3551.
(56) - Dom af 26.5.1993, sag C-171/91, Sml. I, s. 2925.
(57) - Dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Sml. I, s. 5357.
(58) - Jf. dom af 27.6.1996, sag C-107/94, Asscher, Sml. I, s. 3089, præmis 32.