62022CC0359
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 14. september 2023 (
1
)
Sag C-359/22
AHY
mod
Minister for Justice
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court (ret i første instans, Irland))
»Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – forordning (EU) nr. 604/2013 – artikel 17, stk. 1 – suverænitetsklausuler – artikel 27 – effektive retsmidler – opsættende virkning«
1.
Ved den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har High Court (ret i første instans, Irland) anmodet om en fortolkning af artikel 17, stk. 1, og artikel 27, stk. 1 og 3, i forordning (EU) nr. 604/2013 (herefter »Dublin III-forordningen«) (
2
) samt af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2.
Baggrunden for de forelagte spørgsmål er den specifikke retlige ordning, der i øjeblikket er gældende i Irland, og som gennemfører Dublin III-forordningen. I henhold til denne ordning påhviler en medlemsstats beslutning om at gøre brug eller ikke at gøre brug af suverænitetsklausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, en anden administrativ myndighed end den, der skal anvende kriterierne for fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat i henhold til denne forordning og skal træffe afgørelsen om overførsel. Tilsvarende henhører de retsmidler, der er fastsat til prøvelse af førstnævnte og sidstnævnte afgørelse, under to forskellige nationale retsinstansers kompetence.
3.
Sameksistensen mellem disse to procedurer giver sammen med deres manglende indbyrdes koordination anledning til komplekse retlige spørgsmål i forbindelse med Dublin III-forordningen. Domstolen vil i den dom, der skal afsiges, bl.a. få lejlighed til at afklare rækkevidden af retten til effektive retsmidler som fastsat i denne forordnings artikel 27, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt en af de to førnævnte bestemmelser pålægger medlemsstaterne at fastsætte en mulighed for ved et retsmiddel, der er særskilt i forhold til retsmidlet mod afgørelsen om overførsel, at anfægte udøvelsen af de skønsbeføjelser, der følger af suverænitetsklausulen. Endvidere anmodes Domstolen om at tage stilling til, om indbringelsen af et sådant retsmiddel nødvendigvis medfører, at afgørelsen om overførsel udsættes.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.«
5.
Denne forordnings artikel 17 med overskriften »Diskretionære klausuler« fastsætter i stk. 1 følgende:
»1.   Uanset artikel 3, stk. 1, kan enhver medlemsstat beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
Den medlemsstat, der beslutter at behandle en ansøgning om international beskyttelse i medfør af dette stykke, bliver den ansvarlige medlemsstat og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. I givet fald underretter den, ved brug af det elektroniske kommunikationsnet DubliNet, som er oprettet i henhold til artikel 18 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 [af 2. september 2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 22, s. 3)], den medlemsstat, der tidligere var ansvarlig, den medlemsstat, der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren.
Den medlemsstat, der bliver ansvarlig i henhold til dette stykke, skal også straks angive dette i Eurodac i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 603/2013 af 26. juni 2013 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af forordning (EU) nr. 604/2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i en af medlemsstaterne af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs og om medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sammenligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelse og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUT 2013, L 180, s. 1)] ved at tilføje den dato, hvor beslutningen om at behandle ansøgningen blev truffet.«
6.
Forordningens artikel 27 med overskriften »Retsmidler« har følgende ordlyd:
»1.   Ansøgeren eller en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.
2.   Medlemsstaterne fastsætter en rimelig frist, inden for hvilken den pågældende kan udøve retten til effektive retsmidler efter stk. 1.
3.   Med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal det i medlemsstaternes nationale lovgivning fastsættes, at:
a)
klagen eller indbringelsen giver personen ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger, eller
b)
overførslen suspenderes automatisk, og at denne suspension udløber efter en vis rimelig periode, i løbet af hvilken en domstol eller et domstolslignende organ efter nøje og stringent undersøgelse skal have truffet en afgørelse om at tillægge en klage eller indbringelse opsættende virkning, eller
c)
den pågældende har lejlighed til inden for en rimelig frist at anmode en domstol eller et domstolslignende organ om at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage eller indbringelse. Medlemsstaterne sikrer, at der findes effektive retsmidler ved at udsætte overførslen indtil afgørelsen om den første anmodning om udsættelse er truffet. Enhver afgørelse om, hvorvidt gennemførelsen af afgørelsen om overførsel udsættes, skal træffes inden for en rimelig frist, idet der skal kunne foretages en nøje og stringent undersøgelse af anmodningen om udsættelse. En afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af overførslen skal indeholde oplysning om den begrundelse, som den er baseret på.
4.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen foreligger.«
7.
Samme forordnings artikel 29, stk. 1 og 2, fastsætter følgende:
»1.   Overførslen af ansøgeren eller af en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
Såfremt overførslerne til den ansvarlige medlemsstat sker i form af en kontrolleret afrejse eller under ledsagelse, sikrer medlemsstaterne, at de foretages på en human måde under fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og den menneskelige værdighed.
Om nødvendigt udsteder den anmodende medlemsstat en passerseddel til ansøgeren. Kommissionen udfærdiger ved gennemførelsesretsakter modellen for passersedlen. Disse gennemførelsesretsakter vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel 44, stk. 2.
Den ansvarlige medlemsstat underretter den anmodende medlemsstat om, at den pågældende er vel ankommet, eller at vedkommende ikke har givet møde inden for den fastsatte frist, alt efter tilfældet.
2.   Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder.«
B.
Irsk ret
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8.
Artikel 3 i European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S.I. No. 62 of 2018) (bekendtgørelse af 2018 vedrørende Den Europæiske Union (Dublinsystemet) (S. I. nr. 62 af 2018), herefter »Regulations 2018«) med overskriften »Udøvelse af beføjelser i henhold til EU-forordningen« tillægger de for international beskyttelse ansvarlige embedsmænd (embedsmænd ved International Protection Office (kontoret for migration og flygtninge, Irland), herefter »kontoret for international beskyttelse«) beføjelse til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse i henhold til kriterierne i Dublin III-forordningens kapitel III og til at vedtage afgørelser om overførsel. Artikel 6 i Regulations 2018 med overskriften »Klager mod en afgørelse om overførsel« fastsætter, at International Protection Appeals Tribunal (ankenævn i sager om migration og flygtninge, Irland, herefter »ankenævnet i sager om migration og flygtninge«) er kompetent til at behandle klager mod en afgørelse om overførsel.
9.
Artikel 8 i Regulations 2018 med overskriften »Udsættelse af afgørelsen om overførsel, indtil udfaldet af domstolsprøvelsen foreligger« gennemfører den opsættende virkning, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, litra a), og fastsætter nærmere bestemt, at en ansøger om international beskyttelse, som klager i henhold til artikel 6 i Regulations 2018, har ret til at blive i staten, indtil udfaldet af klagen foreligger.
10.
Udøvelsen af de skønsbeføjelser, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, henhører under justitsministerens (herefter »ministeren«) kompetence. Proceduren for, hvorledes kontoret for international beskyttelse vedtager en afgørelse om overførsel i henhold til Regulations 2018, indebærer ikke, at der tages hensyn til denne forordnings artikel 17, stk. 1, og kompetencen for ankenævnet i sager om international beskyttelse i henhold til artikel 6 i Regulations 2018 er begrænset til klager mod sådanne afgørelser om overførsel. Denne ret er ikke kompetent til at træffe afgørelse om en klage mod en afgørelse fra ministeren hvad angår udøvelsen af de skønsbeføjelser, der er fastsat i samme forordnings artikel 17, stk. 1, idet det eneste retsmiddel til prøvelse af en sådan afgørelse er ved »judicial review« (domstolsprøvelse).
2. Order 84, Superior Courts Rules
11.
Order 84, Rules of the Superior Courts (bekendtgørelse 84, procesreglement for de øverste retsinstanser, idet bestemmelserne i bekendtgørelse 84 betegnes som »Rules« (regler)) fastsætter, nærmere bestemt i afdeling V, de processuelle regler, der finder anvendelse i forbindelse med domstolsprøvelse. High Court (ret i første instans) er ret i første instans for domstolsprøvelse. Enhver henvisning til retten i bekendtgørelse 84 henviser således til High Court (ret i første instans) som ret i første instans.
12.
Rule 20 i Order 84 bestemmer i det væsentlige, at retten skal give tilladelse (»application for leave«), før en anmodning om domstolsprøvelse kan behandles, og at sagsøgeren skal have en tilstrækkelig interesse, for at der kan gives tilladelse. Rule 21 i Order 84 fastsætter en frist på tre måneder til at indgive en anmodning til retten, men denne frist kan forlænges, navnlig hvis der er en god og tilstrækkelig grund hertil.
13.
Order 84 fastsætter ikke en opsættende virkning. Rule 20(8)(b) bestemmer, at når der gives tilladelse til at anmode om domstolsprøvelse, kan retten, såfremt den finder det begrundet og hensigtsmæssigt, udsætte den afgørelse, som anmodningen vedrører, når den anmodes om at udstede et forbud eller en tilbagekaldelsesafgørelse (et påbud om annullation af en administrativ afgørelse), indtil der træffes afgørelse om anmodningen om domstolsprøvelse, eller indtil retten træffer anden afgørelse herom.
II. Sagens faktiske omstændigheder, hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
14.
Sagsøgeren i hovedsagen, AHY, er en somalisk statsborger, der er født den 21. oktober 1987.
15.
Den 21. januar 2020 indgav han en ansøgning om international beskyttelse i Irland med den begrundelse, at han havde været udsat for et bombeattentat i Somalia, som ødelagde hans butik, dræbte en af hans ansatte og forårsagede ar på hans hænder og ene arm.
16.
Det fremgik af en søgning i Eurodac, at han allerede havde indgivet to ansøgninger om international beskyttelse i Sverige den 5. november 2012 og den 2. oktober 2017. Der blev givet afslag på disse ansøgninger.
17.
De irske myndigheder indgav derfor en anmodning til Kongeriget Sverige om »tilbagetagelse« i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra b). Kongeriget Sverige accepterede anmodningen den 19. februar 2020.
18.
Den 23. juli 2020 blev AHY underrettet om afgørelsen om overførsel til Sverige, hvorefter han påklagede denne afgørelse til ankenævnet i sager om migration og flygtninge, idet han krævede anvendelse af den klausul, der er omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, og navnlig gjorde gældende, at han led af depression.
19.
Ankenævnet i sager om migration og flygtningeafslog klagen den 5. oktober 2021 og stadfæstede afgørelsen om overførsel.
20.
Den 8. november 2021 blev AHY oplyst om, at han skulle melde sig hos Garda National Immigration Bureau (det nationale immigrationskontor, Irland) den 16. december for at forberede sin overførsel til Sverige, som skulle gennemføres senest den 6. april 2022.
21.
Den 15. november 2021 indgav han en anmodning til ministeren om, at denne udøvede de skønsbeføjelser, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 17, bl.a. med den begrundelse, at han var i risiko for at begå selvmord i tilfælde af en sådan overførsel. I denne forbindelse forelagde AHY en retslægelig rapport, hvoraf det fremgik, at han ville være i forhøjet risiko for selvskade og i sidste ende selvmord i tilfælde af en overførsel til Sverige. I løbet af proceduren forelagde han yderligere en retslægelig rapport, hvoraf det fremgik, at selvmordsrisikoen var højere end den, der var beskrevet i den første rapport.
22.
Den 16. februar 2022 blev der givet afslag på anmodningen om, at ministeren udøvede de skønsbeføjelser, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 17.
23.
Efter forelæggelsen af den anden retslægelige rapport tilføjede ministeren et tillæg til afgørelsen om afslag på at udøve skønsbeføjelserne, hvori det blev præciseret, at den anden retslægelige rapport ikke havde ført til en ændring af ministerens opfattelse, således som den kom til udtryk i denne afgørelse.
24.
AHY har anlagt søgsmål ved den forelæggende ret til prøvelse af denne afgørelse. Han har nærmere bestemt gjort gældende, at i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27 har domstolsprøvelse af afgørelser om afslag på at gøre brug af de skønsbeføjelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 17, automatisk opsættende virkning.
25.
Den forelæggende ret har stadfæstet og udvidet de foreløbige forholdsregler, der blev indrømmet AHY i december 2021, og hvorved der blev nedlagt forbud mod hans overførsel til Sverige, og har besluttet at indgive den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen.
26.
I denne henseende er den forelæggende ret nærmere bestemt i tvivl om den opsættende virkning, som en klage over ministerens afgørelse om afslag på at gøre brug af de skønsbeføjelser, ministeren er tillagt ved Dublin III-forordningens artikel 17, kan have på en afgørelse om overførsel, navnlig når sidstnævnte allerede har været genstand for en klage i henhold til denne forordnings artikel 27, stk. 1.
27.
På denne baggrund har High Court (ret i første instans) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Omfatter retten til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en »afgørelse om overførsel« i henhold til bestemmelserne i [Dublin III-forordningens] artikel 27, stk. 1, […] retten til sådanne effektive retsmidler mod en afgørelse truffet af medlemsstaten i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, vedrørende udøvelsen af dennes skønsbeføjelser i henhold til artikel 17, stk. 1, med hensyn til, hvorvidt den skal behandle den ansøgning om international beskyttelse, som en tredjelandsstatsborger eller en statsløs har indgivet til den, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den i henhold til kriterierne i Dublin III-forordningen?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
a)
Følger det heraf, at en anmodende medlemsstat er afskåret fra at gennemføre en afgørelse om overførsel, indtil der er truffet afgørelse om en anmodning fra en ansøger om udøvelse af skønsbeføjelser i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1?
b)
Omfatter bestemmelserne i [Dublin III-forordningens] artikel 27, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne i deres nationale lovgivning med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal fastsætte en af tre former for opsættende virkning, også en anfægtelse af en afgørelse i henhold til [denne forordnings] artikel 17, stk. 1, om afslag på at gøre brug af muligheden for at påtage sig ansvaret for en ansøgning om international beskyttelse (»et artikel 17-afslag«)?
c)
Såfremt der ikke i nogen specifik national lovgivning er fastsat en af de tre former for opsættende virkning i [Dublin III-forordningens] artikel 27, stk. 3, for det tilfælde, at et artikel 17-afslag anfægtes, er retten da i tilfælde af en sådan anfægtelse forpligtet til at indrømme opsættende virkning i en af disse tre former i national ret, og i bekræftende fald hvilken? […]
d)
Skal alle de opsættende retsmidler i henhold til [Dublin III-forordningens] artikel 27, stk. 3, fortolkes således, at de virker som en udsættelse af fristen for gennemførelse af en afgørelse om overførsel i henhold til [Dublin III-forordningens] artikel 29, stk. 1?
3)
Såfremt [det første spørgsmål] besvares benægtende:
a)
Er retten til effektive retsmidler i henhold til [chartrets] artikel 47 […] til hinder for, at en anmodende medlemsstat gennemfører en afgørelse om overførsel, indtil der er truffet afgørelse om en ansøgers anmodning om udøvelse af skønsbeføjelser i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1?
b)
Er retten til effektive retsmidler i henhold til [chartrets] artikel 47 […] til hinder for, at en anmodende medlemsstat gennemfører en afgørelse om overførsel, indtil der er truffet afgørelse vedrørende en anfægtelse af et artikel 17-afslag indbragt for domstolene i henhold til national ret?
c)
Har en domstolsprøvelse i henhold til national ret til prøvelse af et artikel 17-afslag subsidiært den virkning, at fristen for gennemførelse af en afgørelse om overførsel i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, suspenderes, eller har den på anden måde opsættende virkning på afgørelsen om overførsel?«
28.
Den forelæggende ret har anmodet om, at den foreliggende præjudicielle anmodning undergives hasteproceduren i henhold til artikel 107 i Domstolens procesreglement.
29.
Til støtte for anmodningen har den forelæggende ret anført AHY’s helbred, idet den navnlig har præciseret, at den er bekymret for, at den tid, som det normalt ville tage Domstolen at behandle anmodningen om præjudiciel afgørelse, kunne indebære en reel risiko for sagsøgerens helbred, om ikke liv, i denne sag i lyset af de lægelige beviser, der er forelagt retten, eftersom han udviklede selvmordstanker efter afgørelsen om overførsel til Sverige. Den forelæggende ret har endvidere anført, at hastekarakteren forstærkes af den omstændighed, at de retlige spørgsmål, som den foreliggende sag rejser, ligeledes er opstået i en række andre verserende sager. Den retlige usikkerhed angående kontrollen med afgørelser om afslag på at gøre brug af klausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, og angående den opsættende virkning af et retsmiddel mod disse afgørelser har en systemisk virkning på funktionen af det system, der er gennemført i Irland ved denne forordning, og medfører forsinkelser.
30.
Ved forvaltningsmødet den 21. juni 2022 besluttede Anden Afdeling, at der ikke var grundlag for at efterkomme denne anmodning fra den forelæggende ret.
31.
I forbindelse med den almindelige præjudicielle procedure er der indgivet skriftlige indlæg af AHY, ministeren, Irland og den græske regering samt af Europa-Kommissionen.
III. Bedømmelse
32.
Indledningsvis skal det påpeges, at de præjudicielle spørgsmål, der er genstanden for den foreliggende sag, og som vedrører domstolsprøvelsen af en afgørelse truffet af medlemsstaternes myndigheder i henhold til klausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, og den opsættende virkning, som domstolsprøvelse af denne afgørelse eventuelt kan have på afgørelsen om overførsel, ifølge den forelæggende ret er begrundet i to forskellige betragtninger.
33.
Den første betragtning vedrører de særlige kendetegn ved det irske system, hvor afgørelsen om at gennemføre eller ikke at gennemføre overførsel af en ansøger om international beskyttelse og om at udøve eller ikke at udøve de skønsbeføjelser, der følger af Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, ikke henhører under samme myndigheds kompetence. Mens den første afgørelse træffes af kontoret for international beskyttelse, hører den anden afgørelse til ministerens prærogativer. Endvidere skal klager over afgørelser om overførsel indbringes for ankenævnet i sager om migration og flygtninge, mens denne instans ikke er kompetent til at træffe afgørelse om en klage over en afgørelse fra ministeren vedrørende udøvelsen af disse skønsbeføjelser. Denne sidstnævnte afgørelse kan nemlig kun anfægtes ved domstolsprøvelse ved »judicial review« for High Court (ret i første instans).
34.
Det fremgår endvidere af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at disse to særskilte procedurer i henhold til den nuværende irske retstilstand kan indledes på forskellige tidspunkter uden koordination, bl.a. med hensyn til tidsfrister. Intet forhindrer således en ansøger om international beskyttelse, som er genstand for en afgørelse om overførsel i Irland, i at indgive en ansøgning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17 på et tidspunkt efter, at ankenævnet i sager om migration og flygtninge har givet afslag på vedkommendes klage over en sådan afgørelse om overførsel. Dette er sket i den foreliggende sag og ifølge de tilgængelige kilder også i talrige andre sager.
35.
Den anden betragtning vedrører de spørgsmål, der blev rejst i dommen i sagen M.A. m.fl. (
3
), hvori Domstolen udtalte sig om de særlige kendetegn ved det irske system i en anden faktuel sammenhæng end den, der gør sig gældende i den foreliggende sag. Den forelæggende ret har anfør, at det er vanskeligt at fastslå den nøjagtige rækkevidde af Domstolens ræsonnement og afgørelse i den nævnte dom.
A.
Det første præjudicielle spørgsmål
36.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at fastsætte effektive retsmidler mod en af medlemsstaten truffet afgørelse om at udøve eller ikke at udøve sine skønsbeføjelser med henblik på i henhold til denne forordnings artikel 17, stk. 1, at påtage sig ansvaret for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, som ikke påhviler den i henhold til kriterierne i denne forordning.
37.
Domstolens besvarelse vil ifølge den forelæggende ret være afgørende for, om spørgsmålet vedrørende den opsættende virkning af den domstolsprøvelse ved »judicial review« i henhold til irsk ret, som pågår i hovedsagen, skal bedømmes under hensyntagen til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3 (den anden række af spørgsmål) eller til chartrets artikel 47 (den tredje række af spørgsmål).
38.
Ved begrundelsen af min opfattelse vil jeg anvende følgende fremgangsmåde. Først vil jeg redegøre for de elementer, der fastlægger indholdet af klausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1 (under 1). Herefter vil jeg undersøge retspraksis vedrørende retten til effektive retsmidler som fastsat i denne forordnings artikel 27, stk. 1, med henblik på at afgøre, om denne ret omfatter retten til at anfægte en afgørelse om at gøre brug eller ikke at gøre brug af klausulen i denne forordnings artikel 17, stk. 1 (under 2). Endelig vil den fortolkning, der udvikles på dette grundlag, blive sammenholdt med de retningslinjer, der følger af dommen i sagen M.A. m.fl. (under 3), for at nå frem til et forslag til besvarelsen af det foreliggende præjudicielle spørgsmål (under 4).
1. Klausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1
39.
Det skal indledningsvis erindres, at Dublin III-forordningen har til formål at fastsætte kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne.
40.
Det system, der er indført ved denne forordning, hviler på det princip, der er anført i artikel 3, stk. 1, hvorefter det kun er én medlemsstat, der er kompetent til at undersøge en ansøgers behov for international beskyttelse.
41.
Til dette formål opstiller denne forordnings kapitel III et hierarki af kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer (
4
). Disse kriterier, der fremgår af samme forordnings artikel 8-15, tager sigte på at fastlægge en klar og brugbar metode, som gør det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare (
5
).
42.
Dublin III-forordningens kapitel IV indeholder, ud over artikel 16 vedrørende afhængige personer, artikel 17 med overskriften »Diskretionære klausuler«. I henhold til sidstnævnte bestemmelses stk. 1 kan enhver medlemsstat uanset artikel 3, stk. 1, beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i Dublin III-forordningen.
43.
Denne bestemmelse hviler i det væsentlige på tre særlige kendetegn.
44.
For det første er der tale om et element af fleksibilitet i den pågældende retlige ordning. Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, gentager den »suverænitetsklausul«, der var indeholdt i artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 343/2003 (herefter »Dublin II-forordningen«) (
6
) og tidligere i Dublinkonventionens artikel 3, stk. 4 (
7
). Grunden til, at denne klausul har overlevet alle de lovgivningsmæssige reformer, som Unionen har gennemført på dette område, er, at den udgør en udmøntning af det princip, der følger af folkeretten og navnlig af Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling (
8
), hvorefter anerkendelse af retten til asyl er et statsligt prærogativ (
9
). Med andre ord skal staterne i henhold til dette princip have ret til at foretage den materielle behandling af alle de ansøgninger om asyl, som indgives til dem.
45.
For det andet tyder placeringen af suverænitetsklausulen i Dublin III-forordningens kapitel IV på, at den har en selvstændig karakter i forhold til kriterierne i forordningens kapitel III.
46.
For det tredje, og væsentligst, indebærer denne klausul, at medlemsstaterne tillægges en udvidet skønsbeføjelse. Som det til stadighed er blevet fastslået i retspraksis, er der tale om en beføjelse (»enhver medlemsstat [kan] beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs […]«) (
10
), som ikke er underlagt nogen særlig betingelse. Det tilkommer ifølge Domstolen den enkelte medlemsstat at afgøre, under hvilke omstændigheder den ønsker at gøre brug af den mulighed, der tillægges, og at acceptere selv at behandle en ansøgning om international beskyttelse, som den ikke er ansvarlig for efter de kriterier, der er defineret i Dublin III-forordningen (
11
).
47.
Som det fremgår af Kommissionens forslag, som førte til vedtagelsen af Dublin II-forordningen (
12
), blev den pågældende klausul nemlig indført for at gøre det muligt for hver medlemsstat selvstændigt ud fra politiske, humanitære eller praktiske overvejelser at beslutte at acceptere at behandle en ansøgning om international beskyttelse, selv om der ikke påhviler den et sådant ansvar (
13
).
48.
Domstolen har hidtil afvist enhver argumentation, hvorefter de specifikke omstændigheder i en sag medførte, at den pågældende medlemsstats skønsbeføjelser var begrænset i en sådan grad, at der opstod en forpligtelse for denne medlemsstat til at anvende suverænitetsklausulen (
14
).
49.
Det følger navnlig af Domstolens praksis, at denne klausul ikke er tænkt som et værn mod Dublinsystemets mangler, som kan føre til tilsidesættelser af de grundlæggende rettigheder for ansøgerne om international beskyttelse (
15
).
50.
Det bør i denne henseende erindres, at dette system hviler på gensidig tillid, herunder en formodning om, at de øvrige medlemsstater overholder de grundlæggende rettigheder. En sådan tillid kan svækkes i to tilfælde.
51.
Det første er det tilfælde, hvor der er væsentlige grunde til at formode, at der i den medlemsstat, der oprindeligt er udpeget som ansvarlig, foreligger systemiske mangler ved asylproceduren og modtageforholdene for ansøgerne, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4. For så vidt som den medlemsstat, der træffer afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, når det er umuligt at fastlægge en anden ansvarlig medlemsstat, i dette tilfælde selv bliver ansvarlig, følger denne forpligtelse af Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet og tredje afsnit, og ikke af udøvelsen af suverænitetsklausulen. Det andet er det tilfælde, hvor der foreligger en reel risiko for at udsætte en ansøger om international beskyttelse for umenneskelig og nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, henset til vedkommendes helbredstilstand. I dommen i sagen C.K. m.fl. (
16
) fastslog Domstolen, at for så vidt som denne risiko kan begrunde udsættelse af gennemførelsen af overførslen, indebærer dette ikke, at den medlemsstat, hvortil ansøgningen er indgivet, er forpligtet til at erklære sig ansvarlig for behandlingen heraf ved anvendelse af suverænitetsklausulen.
52.
Kort sagt kan et krav om at beskytte de grundlæggende rettigheder, for så vidt som dette krav indebærer, at den medlemsstat, hvortil ansøgningen er indgivet, er forpligtet til, i det mindste midlertidigt, at undlade at anvende kriterierne i Dublin III-forordningens kapitel III, ikke medføre, at medlemsstaterne er tvunget til at udøve deres beføjelse til at behandle sagen, som de er tillagt i henhold til denne forordnings artikel 17, stk. 1. Heraf følger, at det tilfælde, hvor beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder begrunder, at kriterierne i Dublin III-forordningen ikke anvendes, er særskilt i forhold til udøvelsen af suverænitetsklausulen. Senere har Domstolen i dommen i sagen M.A. m.fl. gentaget sit synspunkt og fastslået, at hensynet til barnets tarv heller ikke indebærer, at en medlemsstat er forpligtet til at gøre brug af denne klausul og selv behandle en ansøgning, som det ikke påhviler den at behandle.
53.
Endelig skal det tilføjes, at det følger af retspraksis, at selv humanitære kriser i visse medlemsstater, såsom den, der indtrådte på det vestlige Balkan i slutningen af 2015 og i begyndelsen af 2016, ikke kan medføre en forpligtelse for de øvrige medlemsstater til at anvende suverænitetsklausulen på de ansøgninger om international beskyttelse, der indgives til dem, idet Domstolen dog fremhævede, at udøvelsen af muligheden for at aktivere en sådan klausul i et sådant tilfælde vil være i overensstemmelse med solidaritetsprincippet, som er fastsat i artikel 80 TEUF og ligger til grund for Dublin III-forordningen (
17
).
2. Retten til effektive retsmidler i henhold til Dublin III-forordningen
54.
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, bestemmer, at ansøgeren om international beskyttelse har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.
55.
Rækkevidden af de retsmidler, som en ansøger om international beskyttelse har adgang til mod en afgørelse om overførsel af den pågældende, er præciseret i 19. betragtning til Dublin III-forordningen, hvoraf det fremgår, at med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser om overførsel, der er indført med nævnte forordning, omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af samme forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til (
18
).
56.
Hvad angår genstanden for vurderingen af anvendelsen af den omhandlede forordning har Domstolen til stadighed bekræftet den udvidende fortolkning, der følger af ræsonnementet i dom af 7. juni 2016 (C-63/15, herefter »Ghezelbash-dommen«, EU:C:2016:409).
57.
Dette ræsonnement hvilede på to væsentlige betragtninger. For det første har EU-lovgiver ved vedtagelsen af Dublin III-forordningen knyttet asylansøgere til processen for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ved at forpligte medlemsstaterne til at oplyse dem om ansvarlighedskriterierne og at give dem mulighed for at fremlægge de oplysninger, der muliggør en korrekt anvendelse af disse kriterier, samt dermed at sikre dem retten til effektive retsmidler til prøvelse af den afgørelse om overførsel, der eventuelt træffes efter processen. For det andet har Dublin III-forordningen til formål at forbedre beskyttelsen af disse ansøgere, som bl.a. sikres ved den retsbeskyttelse, som de nyder.
58.
En indskrænkende fortolkning af omfanget af den prøvelse, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, kunne derfor være til hinder for gennemførelsen af dette formål ved at fratage asylansøgerens andre rettigheder, der er fastsat i denne forordning, deres effektive virkning (
19
).
59.
Domstolen fastslog således indledningsvis i Ghezelbash-dommen, at en asylansøger inden for rammerne af en prøvelse af en afgørelse om overførsel af den pågældende har ret til at påberåbe sig en fejlagtig anvendelse af et ansvarlighedskriterium i Dublin III-forordningens kapitel III. I efterfølgende domme har Domstolen anerkendt, at samme ansøger ligeledes kan påberåbe sig tilsidesættelse af relevante bestemmelser i andre kapitler i Dublin III-forordningen, som giver asylansøgere processuelle garantier.
60.
I Karim-dommen (
20
) blev det fastslået, at en af disse bestemmelser er denne forordnings artikel 19, stk. 2, andet afsnit, som fastsætter, at når en tredjelandsstatsborger efter at have indgivet en første ansøgning om asyl i en medlemsstat har forladt medlemsstaternes område i mindst tre måneder, før vedkommende indgiver en ny ansøgning om asyl i en anden medlemsstat, er sidstnævnte stat forpligtet til at gennemføre proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af denne sidstnævnte ansøgning.
61.
I Mengesteab-dommen (
21
) blev det fastslået, at en anden af disse bestemmelser er Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, som bestemmer, at hvis en anmodning om overtagelse ikke fremsættes inden for de frister, der er fastsat i denne bestemmelse, påhviler ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse den medlemsstat, som ansøgningen er indgivet til. I Shiri-dommen (
22
) fastslog Domstolen, at den pågældende kategori også omfatter Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, hvoraf det fremgår, at hvis overførslen fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat ikke finder sted inden for den frist, der er fastsat i denne bestemmelse, fritages sidstnævnte stat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres til den anmodende medlemsstat.
62.
Det forekommer mig, at Domstolen i denne retspraksis har lagt afgørende vægt på, at hver af de undersøgte bestemmelser fastlægger den ramme, inden for hvilken proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, skal finde sted, og ligeledes bidrager til afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, sammen med de kriterier, der er fastsat i kapitel III (
23
).
63.
Heraf følger efter min opfattelse, at rækkevidden af de effektive retsmidler som fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, mod en afgørelse om overførsel omfatter undersøgelsen af anvendelsen af disse bestemmelser, eftersom disse bestemmelser fastsætter regler, der som følge af deres obligatoriske karakter for den pågældende medlemsstat giver ansøgeren om international beskyttelse en ret til at få sin ansøgning behandlet af den ansvarlige medlemsstat.
64.
Dette er ikke tilfældet for Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, eftersom aktiveringen af den heri fastsatte suverænitetsklausul som tidligere anført er helt fakultativ (
24
).
65.
Det må således konkluderes, at retten til effektive retsmidler som fastsat i denne forordnings artikel 27, stk. 1, ikke omfatter retten til at anfægte et afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen fra den medlemsstat, hvortil ansøgningen om international beskyttelse er indgivet.
66.
Efter min opfattelse ændres denne bedømmelse ikke af dommen af 1. august 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afslag på at overtage en uledsaget egyptisk mindreårig) (C-19/21, EU:C:2022:605).
67.
Domstolen har ganske vist fastslået, at ansøgeren om international beskyttelse skal kunne anlægge sag i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, ikke alene i det tilfælde, hvor den anmodende medlemsstat træffer en afgørelse om overførsel, men også i det tilfælde, hvor den anmodede medlemsstat afviser at overtage den pågældende. Imidlertid blev Domstolens udvidende fortolkning på dette punkt muliggjort af, at lovligheden af afgørelsen om afslag på at overtage den pågældende ansøger var blevet anfægtet med henvisning til et af de ansvarlighedskriterier, der er fastsat i denne forordnings kapitel III. Dette fremgår udtrykkeligt af følgende præmis i dommen: »Retsbeskyttelsen af en uledsaget mindreårig ansøger kan imidlertid ikke for så vidt angår overholdelsen af det obligatoriske ansvarlighedskriterium i Dublin III-forordningens artikel 8, stk. 2, variere afhængigt af, om denne ansøger er genstand for en afgørelse om overførsel truffet af den anmodende medlemsstat, eller af en afgørelse, hvorved den anmodede medlemsstat afviser anmodningen om overtagelse af den pågældende ansøger« (
25
). Jeg udleder heraf, at afgørelsen om afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen ikke er en af de afgørelser, der er omfattet af retten til effektive retsmidler som fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1.
3. Rækkevidden af dommen i sagen M.A. m.fl.
68.
Den fortolkning, jeg har foreslået ovenfor, er efter min opfattelse i fuld overensstemmelse med dommen i sagen M.A. m.fl.
69.
Den forelæggende ret har navnlig henvist til to dele af dommen.
70.
For det første fastslog Domstolen, at den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne tillægges ved suverænitetsklausulen, er en integrerende del af de af EU-lovgiver udfærdigede procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig (
26
).
71.
For det andet udtalte Domstolen sig om samme problemstilling som den, der er genstanden for det foreliggende præjudicielle spørgsmål. I denne henseende fastslog den indledningsvis, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, ikke udtrykkeligt fastsætter noget retsmiddel vedrørende afgørelsen om ikke at gøre brug af den i forordningens artikel 17, stk. 1, fastsatte mulighed, og at målet om en hurtig afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, der ligger til grund for den procedure, der er indført ved Dublin III-forordningen, taler for ikke at øge antallet af retsmidler (
27
). Dernæst anførte Domstolen, at chartrets artikel 47 ganske vist fastsætter, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel (
28
). Hvis en medlemsstat afslår at gøre brug af den i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, fastsatte diskretionære klausul, betyder dette dog nødvendigvis, at denne medlemsstat skal træffe en afgørelse om overførsel, og dette afslag kan i givet fald anfægtes i forbindelse med et retsmiddel til prøvelse af en sådan afgørelse (
29
). Domstolen konkluderede derfor, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, skal fortolkes således, at »den ikke kræver, at der skal stå et retsmiddel til rådighed til prøvelse af afgørelsen om ikke at gøre brug af den i denne forordnings artikel 17, stk. 1, fastsatte mulighed, idet dette ikke berører muligheden for, at denne afgørelse kan anfægtes i forbindelse med et retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om overførsel« (
30
).
72.
Det må anerkendes, at Domstolens ræsonnement ikke er let at forstå, og at den forelæggende rets tvivl derfor ikke er overraskende. Den forelæggende ret synes at hælde til en fortolkning, som også er blevet gjort gældende af AHY og Kommissionen i deres skriftlige indlæg, hvorefter retten til effektive retsmidler mod en afgørelse om overførsel som fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, for så vidt som denne forordnings artikel 17 udgør en integrerende del af procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, også bør omfatte retten til effektive retsmidler mod en afgørelse truffet i henhold til samme forordnings artikel 17, stk. 1.
73.
Der kan efter min opfattelse næppe være tvivl om, at denne fortolkning er fejlagtig.
74.
Det skal indledningsvis anføres, at i den sag, der gav anledning til dommen i sagen M.A. m.fl., havde sagsøgerne ikke anmodet ministeren om at anvende suverænitetsklausulen til deres fordel efter vedtagelsen af afgørelsen om overførsel. Refugee Applications Commission (kontoret for migration og flygtninge, Irland) havde derimod anbefalet, at de blev overført til Storbritannien, efter at have afslået at gøre brug af denne klausul. Heraf følger, at Domstolens besvarelse nødvendigvis hviler på den præmis, at en sådan afgørelse om afslag træffes før vedtagelsen af afgørelsen om overførsel (
31
). Angående dette tilfælde fastslog Domstolen nærmere bestemt, at de krav, der er indeholdt i princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, opfyldes af muligheden for at anfægte dette afslag i forbindelse med et retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om overførsel.
75.
Det ville efter min opfattelse være ukorrekt ved en modsætningsslutning heraf at udlede, således om AHY og Kommissionen har gjort, at såfremt afgørelsen om ikke at anvende suverænitetsklausulen blev truffet på et tidspunkt efter afgørelsen om overførsel, ville de samme krav nødvendiggøre et særskilt retsmiddel mod den første afgørelse. Denne fortolkning kan nemlig vanskeligt forenes med Domstolens betragtninger om ordlyden af og formålet med denne bestemmelse, der fremgår af de første punkter i Domstolens besvarelse af dette præjudicielle spørgsmål, hvorefter Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, ikke udtrykkeligt fastsætter noget retsmiddel vedrørende afgørelsen om ikke at gøre brug af suverænitetsklausulen, og målet om navnlig at nå en hurtig afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, taler for ikke at øge antallet af retsmidler.
76.
Desuden skal ordlyden i den nævnte doms præmis 79 som anført ovenfor forstås således, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, som hovedregel ikke kræver et specifikt retsmiddel mod en medlemsstats afgørelse om afslag på at udøve den beføjelse, den er tillagt ved suverænitetsklausulen, og at det alene fastslås, at muligheden for at anfægte denne afgørelse i forbindelse med et retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om overførsel afhænger af, at den første afgørelse træffes tidligere end den anden.
77.
Ovenstående betragtninger er efter min opfattelse nøglen til at fortolke den tidligere anførte præmis i den pågældende dom, hvorefter den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne tillægges ved suverænitetsklausulen, er en integrerende del af procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, som fastsat i Dublin III-forordningen.
78.
Det skal indledningsvis påpeges, at Domstolen i retspraksis udviklet i dommen i sagen N.S. m.fl. tog udgangspunkt i denne konstatering, da den konkluderede, at en afgørelse truffet af en medlemsstat på grundlag af suverænitetsklausulen gennemførte EU-retten og derfor skulle overholde de rettigheder, der er fastsat i chartret (
32
).
79.
Efter min opfattelse kan denne konstatering ikke med føje påberåbes for at gøre gældende, at den pågældende medlemsstats lovgivning nødvendigvis skal give ansøgere om international beskyttelse adgang til et specifikt retsmiddel mod en afgørelse om afslag på at anvende suverænitetsklausulen.
80.
Da Domstolen fastslog, at medlemsstaternes skønsbeføjelser i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, er omfattet af »procedurerne« til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, formulerede den sig efter min opfattelse på en måde, der viser, at denne artikel ikke er en del af de bestemmelser i Dublin III-forordningen, som pålægger medlemsstaterne en forpligtelse og tilsvarende tillægger ansøgere om international beskyttelse en rettighed.
81.
Udøvelsen af disse skønsbeføjelser gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, for så vidt som den fører til vedtagelsen af en afgørelse om overførsel. Ethvert klagepunkt, som er baseret på en tilsidesættelse af chartret, kan derfor gøres gældende i forbindelse med et retsmiddel mod denne sidstnævnte afgørelse som fastsat i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1. Såfremt en ansøger om international beskyttelse anfægter lovligheden af afgørelsen om overførsel med henvisning til en retlig fejl ved afslaget på at gøre brug af suverænitetsklausulen, skal de fremsatte klagepunkter derimod nødvendigvis være baseret på nationalret.
4. Konklusion vedrørende det første præjudicielle spørgsmål
82.
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første spørgsmål således, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke pålægger medlemsstaterne at fastsætte effektive retsmidler mod en afgørelse fra medlemsstaten om at udøve eller ikke at udøve sine skønsbeføjelser for i henhold til denne forordnings artikel 17, stk. 1, at påtage sig ansvaret for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
83.
Under hensyntagen til de tidligere anførte bemærkninger om suverænitetsklausulens karakter er den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen til støtte for sin anmodning om aktivering af denne klausul har påberåbt sig dokumentation for, at der er risiko for tilsidesættelse af en af hans grundlæggende rettigheder, nærmere bestemt en lægelig rapport om hans psykiske helbred, ikke til hinder for den foreslåede fortolkning. For så vidt som EU-retten ikke pålægger nogen begrænsninger, kan ministerens afgørelse om at undlade at gøre brug af denne klausul kun gøres til genstand for domstolskontrol af denne afgørelses materielle lovlighed i henhold til irsk ret.
84.
Tilsvarende kan der ikke konstateres nogen uoverensstemmelse med Domstolens konklusion i dommen i sagen M.A. m.fl., hvorefter Dublin III-forordningen ikke kræver, at afgørelsen af, hvilken stat der er ansvarlig efter de i denne forordning definerede kriterier, og udøvelsen af de skønsbeføjelser, der følger af suverænitetsklausulen, varetages af den samme nationale myndighed.
85.
Jeg er dog opmærksom på, at den fortolkning, jeg foreslår, ikke blot indebærer, at medlemsstaterne pålægges en forpligtelse til at fastsætte, at vedtagelsen af en afgørelse truffet i henhold til suverænitetsklausulen altid finder sted før afgørelsen om overførsel, men ligeledes, at visse medlemsstater, såsom Irland, er forpligtet til at genoverveje kompetencefordelingen mellem de judicielle myndigheder for at sikre, at den myndighed, hvortil retsmidlet mod afgørelsen om overførsel indgives, er kompetent til at bedømme afslaget på at gøre brug af denne klausul. Selv hvis det var fastsat, at enhver afgørelse om anvendelse af suverænitetsklausulen skal finde sted, før kontoret for migration og flygtninge vedtager en afgørelse om overførsel, ville det nemlig fortsat gælde, at ankenævnet i sager om migration og flygtninge ikke er kompetent til at bedømme de argumenter, der anføres med henblik på at anfægte lovligheden af en sådan afgørelse.
86.
Det må imidlertid konstateres, at dette ikke kan danne grundlag for at anlægge en anden fortolkning, idet en medlemsstat som bekendt ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for en manglende overholdelse af de forpligtelser for medlemsstaten, der følger af EU-retten (
33
).
87.
Eftersom det andet præjudicielle spørgsmål alene skal behandles, såfremt det foreliggende spørgsmål besvares bekræftende, er der kun behov for at besvare den forelæggende rets tredje spørgsmål.
B.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
88.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om retten til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 47 er til hinder for, at en medlemsstat gennemfører en afgørelse om overførsel, så længe der ikke er truffet afgørelse om anmodningen om, at denne stat udøver sine skønsbeføjelser i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, eller om et specifikt retsmiddel indbragt i henhold til national ret mod besvarelsen af en sådan anmodning.
89.
Med andre ord er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en ansøger om international beskyttelse, som ikke har fået en afgørelse om overførsel annulleret ved påberåbelse af kriterierne i Dublin III-forordningens kapitel III, og hvis indbringelse for en domstol af en afgørelse om afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen med henblik på »judicial review« endnu ikke er blevet afgjort, kan overføres, før der er truffet afgørelse om dette retsmiddel. En vis opsættende virkning på gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil udfaldet af retsmidlet til prøvelse af denne afgørelse om afslag foreligger, vil således ifølge den forelæggende ret være hensigtsmæssig for at undgå, at der konstateres en tilsidesættelse af chartrets artikel 47.
90.
Hvad angår chartrets artikel 47 skal det indledningsvis påpeges, at betragtningerne til Dublin III-forordningen indeholder henvisninger til denne bestemmelse. Ifølge 19. betragtning tager denne forordning sigte på at fastlægge en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler, jf. navnlig chartrets artikel 47. Ifølge 39. betragtning tilsigter forordningen, at den asylret, der er sikret ved chartrets artikel 18, og de rettigheder, der anerkendes i chartrets artikel 1, 4, 7, 24 og 47, respekteres fuldt ud.
91.
Chartrets artikel 47 har følgende ordlyd: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.«
92.
Det følger af retspraksis, at dette retsmiddels effektivitet i særlige tilfælde forudsætter, at det tillægges en opsættende virkning. Mere præcist har Domstolen vedrørende direktiv 2008/115/EF (
34
) fastslået, at når der er væsentlige grunde til at formode, at udsendelsen af en tredjelandsstatsborger vil tilsidesætte vedkommendes ret til ikke at blive udsat for umenneskelig og nedværdigende behandling, skal tredjelandsstatsborgeren råde over et retsmiddel med fuld opsættende virkning for fuldbyrdelsen af afgørelsen om udsendelse med henblik på at undgå en alvorlig og uafvendelig skade, indtil udfaldet af dette retsmiddel foreligger (
35
).
93.
I øvrigt har Domstolen med hensyn til Dublin III-forordningen ikke udelukket, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel undtagelsesvis kan indebære en sådan skade (
36
), og at en opsættende virkning dermed kan være nødvendig for effektiviteten af et retsmiddel mod en sådan afgørelse.
94.
Det er imidlertid åbenbart, at problemstillingen vedrørende kravet om at sikre en sådan effektivitet ikke opstår i en situation som i den foreliggende sag.
95.
Chartrets artikel 47 kræver nemlig kun, at der foreligger effektive retsmidler, når det drejer sig om at beskytte en ret (eller en frihed), der er sikret ved EU-retten. Som tidligere anført råder ansøgeren om international beskyttelse derimod ikke over en ret sikret ved EU-retten til, at den medlemsstat, hvortil den pågældendes ansøgning er indgivet, påtager sig ansvaret for behandlingen af denne ansøgning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17. Foreligger der ikke en sådan ret, finder retten til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 47 ikke anvendelse.
96.
Derfor afhænger spørgsmålet om, hvorvidt en opsættende virkning er knyttet til en domstolsprøvelse ved »judicial review« i henhold til irsk ret, udelukkende af bestemmelserne heri.
97.
Subsidiært rejser den forelæggende ret et spørgsmål om fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit.
98.
Det skal erindres, at i henhold til denne bestemmelse gennemføres overførslen af den pågældende, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med forordningens artikel 27, stk. 3.
99.
Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om et specifikt retsmiddel mod en afgørelse om afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen har den virkning, at fristen for gennemførelse af en afgørelse om overførsel i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, suspenderes, eller på anden måde har opsættende virkning på afgørelsen om overførsel. Mere præcist forekommer det mig, at den ønsker oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit, skal fortolkes således, at den heri fastsatte frist på seks måneder begynder at løbe fra tidspunktet for den endelige afgørelse om et retsmiddel indbragt mod en medlemsstats afgørelse om ikke at gøre brug af suverænitetsklausulen, som er truffet efter vedtagelsen af afgørelsen om overførsel, såsom domstolsprøvelsen ved »judicial review« i henhold til irsk ret.
100.
Dette spørgsmål må efter min opfattelse nødvendigvis besvares benægtende.
101.
Som jeg har påvist ovenfor, kræver chartrets artikel 47 ikke, at medlemsstaterne tillægger et retsmiddel, som iværksættes henhold til bestemmelserne i national ret, såsom domstolsprøvelsen ved »judicial review«, en opsættende virkning. Heraf følger logisk, at fristen på seks måneder for at gennemføre overførslen af ansøgeren om international beskyttelse i den foreliggende sag begynder at løbe fra tidspunktet for afslaget på et retsmiddel mod en afgørelse om overførsel.
102.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det tredje præjudicielle spørgsmål således, at chartrets artikel 47 ikke er til hinder for, at en medlemsstat gennemfører en afgørelse om overførsel, før der er truffet afgørelse om anmodningen om, at denne stat udøver sine skønsbeføjelser i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, eller om et specifikt retsmiddel indbragt i henhold til bestemmelserne i national ret mod besvarelsen af en sådan anmodning. I dette tilfælde begynder fristen på seks måneder for at gennemføre overførslen af ansøgeren om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit, at løbe fra tidspunktet for afslaget på et retsmiddel mod en afgørelse om overførsel.
C.
Afsluttende bemærkninger
103.
Det fremgår af en undersøgelse bestilt af Kommissionen og offentliggjort i 2016, at de irske myndigheder allerede på dette tidspunkt havde givet udtryk for frustration over den store stigning i antallet af sager som følge af Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1. Ifølge disse myndigheder blev denne bestemmelse på nationalt plan opfattet således, at den indførte en »næsten ny procedure«, hvilket havde den virkning, at de nationale retsinstanser blev pålagt en væsentlig administrativ byrde (
37
).
104.
Efter min opfattelse kan Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, ikke opfattes således, at den gør det muligt at indføre en administrativ procedure, der er særskilt i forhold til den, der afsluttes ved vedtagelsen af afgørelsen om overførsel. Derimod er jeg overbevist om, at der ved Dublin III-forordningen er udfærdiget en retlig ordning, hvor ingen administrativ handling foretaget efter afgørelsen om overførsel kan påvirke denne afgørelses gyldighed.
105.
Ud fra dette synspunkt synes nationale bestemmelser, som afkobler udøvelsen af de skønsbeføjelser, der følger af suverænitetsklausulen, fra den i henhold til Dublin III-forordningen vedtagne afgørelse om overførsel, og som tillader, at en anmodning om udøvelse af disse skønsbeføjelser indgives og vurderes uafhængigt af vedtagelsen af en afgørelse om overførsel og efter denne vedtagelse, at kunne skade Dublin III-forordningens gnidningsløse funktion i almindelighed, således som Kommissionen har medgivet i sit skriftlige indlæg.
106.
Efter min vurdering vil den konklusion, at medlemsstaterne er forpligtet til at fastsætte et særskilt retsmiddel mod afgørelsen om at anvende eller ikke at anvende suverænitetsklausulen, ud over at hvile på en fejlagtig læsning af de relevante bestemmelser i den afledte ret, i sidste ende få nationale lovgivningsmæssige valg, som kan medføre den konsekvens, der beskrives i slutningen af det foregående punkt, til at fremstå gyldige i medlemsstaternes øjne.
107.
I denne henseende anfører jeg som illustration denne forordnings artikel 26.
108.
I henhold til denne artikel, som udgør en del af de processuelle garantier, der fastsættes ved Dublin III-forordningen, omfatter meddelelsen af afgørelsen om overførsel til den pågældende i givet fald en afgørelse om ikke at behandle vedkommendes ansøgning om international beskyttelse, såsom – efter min opfattelse – en afgørelse om afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen. Imidlertid kan denne afgørelse efter min opfattelse ikke meddeles i forbindelse med afgørelsen om overførsel, hvis den først er blevet truffet efter vedtagelsen af afgørelsen om overførsel. Endvidere vil oplysningerne om, hvilke retsmidler der er til rådighed, som i henhold til Dublin III-forordningens artikel 26, stk. 2, skal fremgå af den meddelte afgørelse, i et sådant tilfælde nødvendigvis være ufuldstændige, idet de ikke kan omfatte de retsmidler, der er til rådighed mod afgørelsen om afslag på at gøre brug af suverænitetsklausulen.
IV. Forslag til afgørelse
109.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de præjudicielle spørgsmål fra High Court (ret i første instans, Irland) således:
»1)
Artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke pålægger medlemsstaterne at fastsætte effektive retsmidler mod en afgørelse fra medlemsstaten om at udøve eller ikke at udøve sine skønsbeføjelser for i henhold til denne forordnings artikel 17, stk. 1, at påtage sig ansvaret for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som ikke påhviler den i henhold til kriterierne i denne forordning.
2)
Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ikke er til hinder for, at en medlemsstat gennemfører en afgørelse om overførsel, før der er truffet afgørelse om anmodningen om, at denne stat udøver sine skønsbeføjelser i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 eller om et specifikt retsmiddel indbragt i henhold til bestemmelserne i national ret mod besvarelsen af en sådan anmodning. I dette tilfælde begynder fristen på seks måneder for at gennemføre overførslen af ansøgeren om international beskyttelse i henhold til artikel 29, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 604/2013 at løbe på tidspunktet for afslaget på et retsmiddel mod en afgørelse om overførsel.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).
(
3
) – Dom af 23.1.2019 (C-661/17, herefter »dommen i sagen M.A. m.fl.«, EU:C:2019:53).
(
4
) – Jf. femte betragtning til Dublin III-forordningen.
(
5
) – Jf. fjerde betragtning til Dublin III-forordningen.
(
6
) – Rådets forordning af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 50, s. 1).
(
7
) – Konvention om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater – Dublinkonventionen (EFT 1997, C 254, s. 1).
(
8
) – Konvention om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951, United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954).
(
9
) – Jf. dom af 5.7.2018, X (C-213/17, EU:C:2018:538, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
(
10
) – Min fremhævelse.
(
11
) – Dom af 16.2.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ufødt barn ved indgivelse af asylansøgning) (C-745/21, EU:C:2023:113, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
(
12
) – Forslag til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (KOM(2001) 447 endelig udg. – 2001/0182(CNS)) (EFT 2001, C 304 E, s. 192).
(
13
) – Jf. dom af 4.10.2018, Fathi (C-56/17, EU:C:2018:803, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
(
14
) – Jf. navnlig dom af 14.11.2013, Puid (C-4/11, EU:C:2013:740), af 16.2.2017, C.K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127), og dommen i sagen M.A. m.fl.
(
15
) – Jf. i denne henseende analysen i V. Petralia, »Clausola di sovranità e tutela dei diritti umani nel sistema di Dublino«, Studi sull’integrazione europea, XII (2017), s. 553-568.
(
16
) – Dom af 16.2.2017 (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127).
(
17
) – Dom af 26.7.2017, Jafari (C-646/16, EU:C:2017:586, præmis 100). Jf. ligeledes meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Sociale Råd og Udvalg og Regionsudvalget – En europæisk dagsorden for migration COM(2015) 240 final, hvori Kommissionen giver udtryk for et ønske om, at medlemsstaterne gør »mere regelmæssig brug af de diskretionære klausuler, der giver dem mulighed for at behandle en asylansøgning og lette presset på medlemsstaterne i migrationsstrømmenes frontlinje«.
(
18
) – Jf. dom af 2.4.2019, H. og R. (C-582/17 og C-583/17, EU:C:2019:280, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Jf. dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 51-53).
(
20
) – Dom af 7.6.2016 (C-155/15, EU:C:2016:410).
(
21
) – Dom af 26.7.2017 (C-670/16, EU:C:2017:587).
(
22
) – Dom af 25.10.2017 (C-201/16, EU:C:2017:805).
(
23
) – Jf. dom af 7.6.2016, Karim (C-155/15, EU:C:2016:410, præmis 23-25), af 26.7.2017, Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:587, præmis 53), og af 25.10.2017, Shiri (C-201/16, EU:C:2017:805, præmis 39).
(
24
) – I denne henseende skal det påpeges, at den nødvendige sammenhæng mellem eksistensen af en udvidet skønsbeføjelse for de offentlige myndigheder og i mangel af en rettighed for adressaterne for afgørelser ligeledes er blevet udtrykt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) i forbindelse med undersøgelsen af, om betingelserne for anvendelse af artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«) (ret til en retfærdig rettergang) var opfyldt. Selv om Menneskerettighedsdomstolen til stadighed har fastslået, at det forhold, at ordlyden af en retsforskrift indeholder et diskretionært element, ikke i sig selv udelukker, at der foreligger en rettighed (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.10.2016, Miessen mod Belgien, CE:ECHR:2016:1018JUD003151712, § 48), har den også fastslået, at i tilfælde, hvor den kompetente myndighed havde en udvidet skønsbeføjelse, kunne der ikke identificeres en rettighed, således at EMRK’s artikel 6 ikke fandt anvendelse (Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.9.1995, Masson og van Zon mod Nederlandene, CE:ECHR:1995:0928JUD001534689, § 51, serie A, nr. 327-A, §§ 48-52, og af 3.4.2012, Boulois mod Luxembourg, CE:ECHR:2012:0403JUD003757504, navnlig § 102).
(
25
) – Dom af 1.8.2022 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afslag på at overtage en uledsaget egyptisk mindreårig) (C-19/21, EU:C:2022:605, præmis 41) (min fremhævelse).
(
26
) – Dommen i sagen M.A. m.fl., præmis 64.
(
27
) – Dommen i sagen M.A. m.fl., præmis 75 og 76.
(
28
) – Dommen i sagen M.A. m.fl., præmis 77.
(
29
) – Dommen i sagen M.A. m.fl., præmis 78.
(
30
) – Dommen i sagen M.A. m.fl., præmis 79.
(
31
) – Dette fremgår endnu tydeligere af affattelsen på engelsk (processprog) af præmis 78 i dommen i sagen M.A. m.fl. (»if a Member State refuses to use the discretionary clause set out in Article 17(1) of the Dublin III Regulation, that necessarily means that that Member State must adopt a transfer decision«) (min fremhævelse).
(
32
) – Dom af 21.12.2011 (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 68 og 69). Jf. ligeledes dom af 16.2.2017, C.K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 53).
(
33
) – Jf. dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
(
34
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
(
35
) – Jf. navnlig dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 50).
(
36
) – Jf. dom af 30.3.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist for overførsel – menneskehandel) (C-338/21, EU:C:2023:269, præmis 45 og 46).
(
37
) – Jf. undersøgelse af 18.3.2016 foretaget af Information and Cooperation Forum for Kommissionen »Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation – Final Report« (Evaluering af gennemførelsen af Dublin III-forordningen – endelig rapport), s. 35.