ARRÊT DE LA COUR
11 janvier 2007 (*)
«Manquement d’État – Article 1er du règlement (CEE) nº 4055/86 –Transports maritimes – Taxe portuaire applicable aux navires transportant des voyageurs ou des marchandises – Taxe portuaire applicable aux véhicules transportés par ferries – Discrimination»
Dans l’affaire C-269/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 24 juin 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Zavvos et K. Simonsson, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. J. Klučka (rapporteur), président de chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues et U. Lõhmus, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant en vigueur:
–        les droits portuaires applicables aux navires de passagers (navires de croisière compris) ou aux navires de marchandises pour l’approche, l’accostage et l’amarrage dans les ports du Pirée et de Thessalonique, plus faibles lorsque le transport est effectué entre deux ports du territoire national que lorsque le transport est international,
–        les droits en faveur des fonds des organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/2001 et des ports du Pirée et de Thessalonique, appliqués aux véhicules lors de l’embarquement à bord des ferries effectuant des liaisons internationales, alors que de tels droits ne sont pas perçus pour les liaisons entre ports grecs,
–        le droit pour les municipalités, sur le territoire desquelles fonctionnent des ports, de percevoir des redevances sur les véhicules embarquant à bord des ferries à destination de ports étrangers,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er du règlement (CEE) n° 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers (JO L 378, p. 1).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2        L’article 1er du règlement n° 4055/86 dispose:
«1.      La libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers est applicable aux ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services.
[…]
4.      Aux fins du présent règlement, sont considérés comme des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers, s’ils sont normalement assurés contre rémunération:
a)       les transports intracommunautaires:
transport de voyageurs ou de marchandises par mer entre un port d’un État membre et un port ou une installation offshore d’un autre État membre;
b)      le trafic avec des pays tiers:
transport de voyageurs ou de marchandises par mer entre un port d’un État membre et un port ou une installation offshore d’un pays tiers.»
La réglementation nationale
Droits portuaires
3        L’article 4, paragraphe 12, du décret-loi n° 1559/1950 concernant l’organisme du port du Pirée (ci-après l’«OPP»), tel que modifié par les lois nos 1630/1951 et 1220/1981, dispose:
«Après approbation par arrêté conjoint des ministres des Travaux publics et de la Marine marchande, [l’OPP] perçoit des droits sur les navires et autres engins flottants pour l’approche, l’accostage et le mouillage dans la zone portuaire.»
4        En application des dispositions du décret-loi n° 1559/1950, tel que modifié par la loi no 1630/1951, le conseil d’administration de l’OPP a adopté, par décision n° 996/29.11.1974, la réglementation et tarifs des droits frappant les navires et autres engins flottants dans la zone portuaire relevant de l’OPP, ratifiée par l’arrêté n° 45054 du ministre de la Marine marchande, qui fixe le montant des droits d’approche et d’accostage.
5        Par l’arrêté n° 3422.01Ε/02/98, le ministre de la Marine marchande a approuvé la décision n° 191/1.7.1997 du conseil d’administration de l’OPP réajustant certains droits perçus pour l’approche et l’accostage des navires et des autres engins flottants.
6        Il ressort des documents produits par la Commission et qui n’étaient pas contredits par le gouvernement grec que les droits d’approche et d’accostage pour les navires qui effectuent un trajet international sont plus élevés que pour ceux qui desservent des lignes intérieures. En vertu d’une réglementation qui a été abrogée par l’arrêté conjoint n° 8122.1/03/04 du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre de la Marine marchande, du 11 février 2004, les droits portuaires perçus dans d’autres ports étaient fixés sur la base des droits imposés au port du Pirée.
7        Conformément au point 10 de l’arrêté conjoint n° 8122.1/03/04, les redevances de toute nature perçues en faveur des fonds portuaires et des caisses portuaires municipales pour l’approche, l’accostage, l’amarrage et le mouillage des navires et des autres engins flottants sont fixées sans faire de distinction en fonction de l’origine ou de la destination des trajets. Toutefois, selon la même disposition, ledit arrêté ne s’applique pas aux ports du Pirée et de Thessalonique.
Droits perçus sur les véhicules embarqués
8        En ce qui concerne les droits en faveur des fonds portuaires, l’article 1er du décret-loi n° 158/1969, tel que modifié par le décret-loi n° 44/1973, dispose:
«Afin de financer l’entretien et l’amélioration des quais dans les ports de l’État ainsi que l’exécution de travaux portuaires en général, il est perçu, en faveur des fonds portuaires et de l’organisme du port de Thessalonique, un droit spécial auquel sont soumis les véhicules autopropulsés de tous types qui traversent les quais pour embarquer à bord des navires.»
9        Par l’arrêté conjoint n° 3422.27H/07/03 du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre de la Marine marchande, du 27 janvier 2003, le droit spécial de passage par les quais appliqué, en pourcentage du prix de transport, sur les véhicules de tous types embarqués dans des ports grecs à bord de navires à destination de ports étrangers a été fixé comme suit:
«a.      Véhicules à destination de tout port étranger: 5 %
b.      Véhicules publics à destination de tout port grec ou étranger: 1 %.»
10      Cet arrêté a été modifié par l’arrêté conjoint n° 3422.27/12/03 du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre de la Marine marchande du 17 mars 2003, qui a complété cette disposition de la manière suivante:
«Le droit susvisé ne s’applique pas aux organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/01 et à l’organisme du port de Thessalonique, qui sont tenus d’adopter, par décision de leurs conseils d’administration, des tarifs fixant le droit spécial de passage par les quais imposé aux véhicules, sans distinction selon la destination du transport (Grèce, autres États membres ou pays tiers). […]»
11      En ce qui concerne les droits municipaux, l’article 26, paragraphe 13, de la loi n° 1828/1989 portant réforme de la fiscalité sur le revenu et autres dispositions prévoit:
«Les villes et communes sur le territoire desquelles fonctionnent des ports sont autorisées à percevoir un droit sur les véhicules de tous types embarqués à bord d’un ferry à destination d’un port étranger. Ce droit, qui est appliqué par décision du conseil municipal et peut être augmenté de 10 % l’an au maximum selon la même procédure, est fixé comme suit par catégorie de véhicules:
a)      camions de toutes catégories: de 500 à 1 000 GRD,
b)      véhicules publics pour le transport de passagers: de 300 à 600 GRD,
c)      voitures particulières: de 100 à 300 GRD,
d)      véhicules à deux roues: de 50 à 100 GRD.»
La procédure précontentieuse
12      Après avoir mis la République hellénique en mesure de présenter ses observations, la Commission a, le 2 février 2001, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Ayant estimé que la réponse du gouvernement grec n’était pas satisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
13      En faisant référence à la jurisprudence de la Cour et en particulier aux arrêts du 5 octobre 1994, Commission/France (C-381/93, Rec. p. I‑5145, points 13, 17 et 18), ainsi que du 14 novembre 2002, Geha Naftiliaki e.a. (C-435/00, Rec. p. I-10615, points 24 et 26), la Commission soutient à titre liminaire que le règlement n° 4055/86 rend applicable au secteur des transports maritimes entre États membres l’intégralité des règles du traité CE régissant la libre prestation des services. Par conséquent, une réglementation nationale qui, en opérant une distinction entre trafic maritime interne et trafic maritime externe, a pour effet de rendre la prestation des services entre États membres plus difficile que la prestation des services interne à un État membre serait contraire aux principes régissant la libre prestation des services dans la Communauté européenne. De surcroît, l’article 1er dudit règlement s’opposerait également à l’application, dans un État membre, de droits portuaires différents pour les liaisons intérieures ou intracommunautaires ainsi que pour celles entre un État membre et un pays tiers, si cette différence n’est pas objectivement justifiée.
14      Bien que la Commission admette que la réglementation grecque en la matière n’établit, en règle générale, plus de distinction entre les transports maritimes internes et les transports internationaux, cette règlementation exclurait de son champ d’application les organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/2001 ainsi que les ports du Pirée et de Thessalonique, dont les tarifs doivent être adoptés par décision de leurs conseils d’administration sans faire de distinction en fonction de la nature interne ou internationale du transport. Étant donné qu’elle n’a pas eu connaissance de telles décisions, la Commission estime que ces ports continuent d’être régis par l’ancienne réglementation qui soumet les transports internationaux à des conditions tarifaires moins avantageuses que celles appliquées aux transports internes. De même, l’article 26, paragraphe 13, de la loi n° 1828/1989 n’autoriserait les municipalités sur le territoire desquelles fonctionnent des ports à percevoir une redevance sur les véhicules embarqués à bord d’un ferry que dans l’hypothèse d’un transport international.
15      Il s’ensuivrait que le droit grec constitue une restriction à la libre prestation des services, dans la mesure où il rendrait la prestation des services de transport international plus difficile et plus coûteuse que la prestation des services de transport interne, bien que les services rendus par les autorités portuaires concernées ne diffèrent pas dans les deux cas, ce qui avantagerait le marché et les transports internes.
16      Le gouvernement grec répond que, par les décisions nos 226 du 4 août 2005, et 2809, du 25 novembre 2005, le conseil d’administration de l’OPP et celui de la société anonyme de gestion du port de Thessalonique ont adopté des tarifs applicables aux navires, aux véhicules et aux passagers n’opérant aucune distinction en fonction de la nature interne ou internationale du trajet.
17      En ce qui concerne l’exclusion des sociétés anonymes de gestion des ports instituées par la loi n° 2932/2001 du champ d’application du cadre législatif général, le gouvernement grec soutient qu’un tel cadre impose auxdits organismes portuaires de publier, en application des décisions de leurs conseils d’administration fixant les taxes applicables aux navires, aux véhicules et aux passagers, des tarifs qui ne doivent opérer aucune discrimination selon que le trajet est international ou interne. De plus, l’arrêté conjoint n° 8122.1/03/04, mettant fin à la distinction entre les transports internes et les transports internationaux en matière de tarification des services portuaires, s’appliquerait également aux sociétés anonymes de gestion des ports, à l’exception de l’OPP et de l’organisme de gestion du port de Thessalonique, jusqu’à ce que ces deux organismes aient publié leurs nouveaux tarifs.
18      Quant au droit, institué en vertu de l’article 26, paragraphe 13, de la loi n° 1828/1989, d’appliquer au profit des municipalités, sur le territoire desquelles fonctionnent des ports, des taxes aux véhicules embarqués à bord des ferries à destination de l’étranger, ledit gouvernement indique qu’un projet de loi visant à supprimer cette disposition a été déposé devant le parlement grec.
Appréciation de la Cour
19      En premier lieu, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 51, paragraphe 1, CE, la libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre du traité relatif aux transports, au nombre desquelles figure l’article 80, paragraphe 2, CE, qui permet au Conseil de l’Union européenne de prendre des dispositions appropriées pour la navigation maritime.
20      Sur le fondement de cette dernière disposition, le Conseil a adopté le règlement n° 4055/86, qui vise à mettre en œuvre la libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers (voir, en ce sens, arrêt Commission/France, précité, point 13).
21      Ce règlement s’oppose à l’application de toute réglementation nationale qui a pour effet de rendre la prestation des services entre États membres plus difficile que la prestation des services purement interne à un État membre (voir arrêt Geha Naftiliaki e.a., précité, point 20), à moins que ladite réglementation ne puisse être justifiée au titre des mesures dérogatoires expressément prévues aux articles 45 CE et 46 CE ou admise, dans les conditions fixées par la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général (voir arrêts du 31 mars 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, point 32; du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37, et du 6 novembre 2003, Gambelli e.a., C-243/01, Rec. p. I-13031, points 64 et 65).
22      L’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 4055/86 ayant étendu le principe de la libre prestation des services dans les liaisons intracommunautaires aux liaisons entre un État membre et un pays tiers, il y a lieu d’appliquer, concernant ces dernières liaisons, les règles dégagées pour les liaisons intracommunautaires.
23      En deuxième lieu, il ressort d’une jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour quand bien même ils constitueraient une application correcte du règlement faisant l’objet dudit recours en manquement (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C-111/00, Rec. p. I-7555, points 13 et 14; du 30 janvier 2002, Commission/Grèce, C-103/00, Rec. p. I‑1147, point 23; du 28 avril 2005, Commission/Espagne, C-157/04, non publié au Recueil, point 19, et du 7 juillet 2005, Commission/Italie, C-214/04, non publié au Recueil, point 14).
24      À cet égard, force est d’abord de constater que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la réglementation grecque prévoyait que l’OPP et l’organisme de gestion de port de Thessalonique appliquent, d’une part, des droits portuaires aux navires de passagers ou de marchandises pour l’approche, l’accostage et l’amarrage et, d’autre part, des redevances sur des véhicules embarquant à bord des ferries qui désavantagent les transports internationaux par rapport aux transports internes.
25      En effet, le gouvernement grec a reconnu que ce n’est qu’en 2005 que les conseils d’administration de ces deux ports ont adopté des tarifs applicables aux navires, aux véhicules et aux passagers qui n’opèrent aucune discrimination en fonction de la nature interne ou internationale du trajet.
26      Ensuite, il ressort de la circulaire n° 8122.1/01/06, du 26 janvier 2006, dont fait état le gouvernement grec, que les sociétés anonymes de gestion des ports d’Elefsina, d’Héraklion, de Lavrio et d’Alexandropouli n’ont pas encore présenté, pour accord au ministère de la Marine marchande et au ministère de l’Économie et des Finances, leurs tarifs de taxes portuaires à appliquer aux navires, aux véhicules et aux passagers qui n’opèrent plus aucune discrimination en fonction du lieu de destination du navire.
27      Il en découle que, à la date de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, le gouvernement grec n’avait pas veillé à ce que tous les fonds des organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/2001 appliquent des redevances aux véhicules lors de l’embarquement à bord des ferries sans discrimination en fonction de la destination du navire.
28      Enfin, en ce qui concerne la faculté pour les municipalités sur le territoire desquelles fonctionnent des ports de percevoir une redevance sur les véhicules embarqués à bord d’un ferry à destination d’un port étranger, alors que cette possibilité n’existe pas en cas de transport à destination d’un port situé sur le territoire national, il y a lieu de rappeler que le gouvernement grec se borne à indiquer qu’un projet de loi visant à supprimer cette faculté a été déposé devant le parlement.
29      Étant donné que, en application des principes rappelés aux points [19 à 23] du présent arrêt, la réglementation grecque en vigueur à la date de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé constituait une discrimination en fonction de l'origine ou de la destination des navires et par conséquent une entrave à la libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers et que le gouvernement grec n’a invoqué aucun argument de nature à justifier une telle entrave, il y a lieu de déclarer le recours de la Commission comme fondé.
30      En conséquence, il y a lieu de constater que, en maintenant en vigueur:
–        les droits portuaires applicables aux navires de passagers (navires de croisière compris) ou aux navires de marchandises pour l’approche, l’accostage et l’amarrage dans les ports du Pirée et de Thessalonique, plus faibles lorsque le transport est effectué entre deux ports du territoire national que lorsque le transport est international,
–        les droits en faveur des fonds des organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/2001 et des ports du Pirée et de Thessalonique, appliqués aux véhicules lors de l’embarquement à bord des ferries effectuant des liaisons internationales, alors que de tels droits ne sont pas perçus pour les liaisons entre ports grecs,
–        le droit pour les municipalités, sur le territoire desquelles fonctionnent des ports, de percevoir des redevances sur les véhicules embarquant à bord des ferries à destination de ports étrangers,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er du règlement n° 4055/86.
Sur les dépens
31      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:
1)      En maintenant en vigueur:
–        les droits portuaires applicables aux navires de passagers (navires de croisière compris) ou aux navires de marchandises, pour l’approche, l’accostage et l’amarrage dans les ports du Pirée et de Thessalonique, plus faibles lorsque le transport est effectué entre deux ports du territoire national que lorsque le transport est international,
–        les droits en faveur des fonds des organismes portuaires constitués en sociétés anonymes par la loi n° 2932/2001 et des ports du Pirée et de Thessalonique, appliqués aux véhicules lors de l’embarquement à bord des ferries effectuant des liaisons internationales, alors que de tels droits ne sont pas perçus pour les liaisons entre ports grecs,
–        le droit pour les municipalités, sur le territoire desquelles fonctionnent des ports, de percevoir des redevances sur les véhicules embarquant à bord des ferries à destination de ports étrangers,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er du règlement (CEE) n° 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers.
2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.