62007CJ0326
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2009. március 26. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés — EK 43. cikk és EK 56. cikk — Privatizált vállalkozások létesítő okirata — Az állam bizonyos különleges jogai gyakorlásának kritériumai”
A C-326/07. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2007. július 13-án
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: L. Pignataro-Nolin és H. Støvlbæk, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Gentili avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: A. Rosas tanácselnök, J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (előadó) és A. Arabadjiev bírák,
főtanácsnok: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2008. október 2-i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2008. november 6-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az Európai Közösségek Bizottsága keresetlevelével annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel elfogadta a 1994. július 30-i 474. sz. törvénnyel átalakított, módosított, 332. sz. törvényrendelet 2. cikke szerinti különleges jogok gyakorlása feltételeinek meghatározásáról szóló minisztertanácsi elnöki rendelet (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge, n. 474) (a GURI 139. száma, 26. o., a továbbiakban: 2004. évi rendelet) 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő rendelkezéseket – nem teljesítette az EK 43. és az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A 332/1994. sz. törvényrendelet
2
Az állam és az állami szervek részvénytársaságokban fennálló részesedései átruházási eljárásának felgyorsításáról szóló, 1994. május 31-i 332. sz. törvényrendeletet (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni [a GURI 126. száma, 38. o.]) módosítást követően átalakította az 474. sz. törvény (a GURI 177. száma, 5. o.). E törvényrendeletet később módosította az éves és többéves állami költségvetés megállapításáról szóló, 350. sz. törvény (2004. évi költségvetési törvény) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato [legge finanziaria 2004]; a GURI 196. számának rendes melléklete, a továbbiakban: 350/2003. sz. költségvetési törvény). Az átalakított és módosított fenti törvényrendelet (a továbbiakban: 332/1994. sz. törvényrendelet) kimondja, hogy az állam bizonyos társaságok vonatkozásában különleges jogokkal rendelkezik (a továbbiakban: különleges jogok).
3
A 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A minisztertanács elnöke a gazdasági és pénzügyminiszter javaslatára, az ipari miniszterrel, valamint az illetékes szakminiszterekkel egyetértésben, az illetékes parlamenti bizottságok értesítését követően elfogadott rendelettel meghatározza azokat a közvetlen vagy közvetett állami ellenőrzés alatt álló, a védelmi, közlekedési, távközlési, energia-, valamint más közszolgáltatási ágazatban működő társaságokat, amelyeknek a létesítő okiratába – valamennyi olyan aktus elfogadása előtt, amely az ellenőrzés elvesztésével jár – rendkívüli közgyűlési határozattal olyan rendelkezést kell foglalni, amely a gazdasági és pénzügyminisztert az alább felsorolt külön jogok közül egy vagy több jognak az ipari miniszterrel egyetértésben történő gyakorlására hatalmazza fel […]”.
4
Ezek, az említett 2. cikk (1) bekezdésének a)–d) pontjában szereplő különleges jogok a következők:
a)
az említett társaságokban olyan jelentős részesedés befektetők általi megvásárlásával szembeni kifogás, amely a szavazatok legalább 5%-át, vagy a gazdasági és pénzügyminiszter által rendeletben rögzített kisebb százalékos arányát képviseli. E célból a részvénykönyvbe történő bejegyzés iránti kérelem időpontjában az érintett társaság vezető tisztségviselői által nyújtandó tájékoztatás időpontjától számított 10 napos határidő áll a hatóságok rendelkezésére, míg a részvények megszerzőjének 60 nap áll rendelkezésére a hatósági határozatnak az illetékes bíróság előtti megtámadására;
b)
a szavazatok 5%-át vagy azoknak a gazdasági és pénzügyminiszter által rögzített kisebb százalékos arányát képviselő részvényesek közötti megállapodások vagy szerződések megkötésével szembeni kifogás; az a) pontban említett 10 és 60 napos határidők megfelelően alkalmazandók a hatóságok által tett kifogás és a megállapodásokat vagy szerződéseket megkötő részvényesek által benyújtott kereset esetében;
c)
vétójog a társaság megszüntetését, a vállalkozás átruházását, összeolvadását vagy szétválását, a székhely külföldre történő áthelyezését, a társaság tevékenységi körének módosítását vagy a társasági szerződés módosítását elrendelő olyan határozatokkal szemben, amelyek eltörlik, vagy megváltoztatják a különleges jogokat. A vétójog gyakorlásáról hozott határozat megtámadására 60 napos határidő áll rendelkezésre; és
d)
szavazati joggal nem rendelkező vezető tisztségviselő kinevezése.
5
A keresetből kitűnik, hogy a különleges jogok gyakorlásával kapcsolatos rendelkezés szerepel többek között az ENI, a Telecom Italia, az Enel és a Finmeccanica – a petrokémia-, az energia-, a távközlési, a villamosenergia- és a védelmi ágazatban működő – olasz jog szerint létrejött társaságok létesítő okiratában.
6
A 350/2003. sz. költségvetési törvény 4. cikkének (230) bekezdése kimondja, hogy az említett törvény hatálybalépését követő 90 napon belül a gazdasági és pénzügyminiszter és az ipari miniszter javaslatára a minisztertanács elnökének eseti rendelete határozza meg a különleges jogok gyakorlásának kritériumait, amelyek igénybevételét azon kizárólagos esetekre korlátozza, amikor az állam alapvető érdekei veszélybe kerülnek.
A 2004. évi rendelet
7
A 2004. évi rendelet 1. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében:
„(1)   A [332/1994]. sz.] törvényrendelet 2. cikke szerinti különleges jogokat kizárólag akkor lehet gyakorolni, ha azt különösen a közrendre, közbiztonságra, közegészségre és a védelemre vonatkozó nyomós közérdek indokolja, valamint e különleges jogok gyakorlásának ezen érdekeknek megfelelő és velük arányos intézkedésekben kell megnyilvánulnia – mint amilyen adott esetben a megfelelő határidők meghatározása – a nemzeti és közösségi jogi elvek, valamint mindenekelőtt a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének sérelme nélkül.
(2)   Az (1) bekezdésben megjelölt célkitűzés sérelme nélkül, a [332/1994] sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének a), b) és c) pontjában meghatározott különleges jogok a következő feltételek mellett gyakorolhatók:
a)
a kőolaj- és energiatermékekkel való minimális nemzeti ellátás, csakúgy mint a kapcsolódó és származtatott szolgáltatásokkal, valamint általában a nyersanyagokkal, a közösség számára alapvető javakkal vagy a távközlési és közlekedési szolgáltatások minimális szintjével való ellátás megszakadásának súlyos és tényleges veszélye esetén;
b)
a valamely közszolgáltatás keretében a társadalommal szembeni kötelezettségek teljesítésének folytonosságát, csakúgy mint a társaságra bízott közérdekű feladatok gyakorlását fenyegető súlyos és tényleges veszély esetén;
c)
az alapvető közszolgáltatások berendezéseinek és hálózatainak biztonságát fenyegető súlyos és tényleges veszély esetén;
d)
a nemzetvédelmet, a katonai biztonságot, a közrendet és a közbiztonságot fenyegető súlyos és tényleges veszély esetén;
e)
egészségügyi vészhelyzet esetén.”
A pert megelőző eljárás
8
A Bizottság 2003. február 6-i felszólító levelének az Olasz Köztársaság részére való elküldésével kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított a különleges jogok gyakorlása kapcsán az EK 43. és EK 56. cikk megsértése okán. Ezt követően az említett tagállam a 350/2003. sz. törvényrendelet és a 2004. évi rendelet elfogadásával jogszabály-módosítást hajtott végre. Mivel azonban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a fentiek szerint bevezetett módosítások nem kielégítőek, kiegészítő felszólító levelet küldött e tagállamnak.
9
A Bizottság, mivel az olasz kormány 2005. május 20-i válaszának kézhezvételét követően úgy vélte, hogy nem ért egyet a válaszban szereplő érvekkel, kizárólag a 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében megállapított kritériumokat érintő, indokolással ellátott véleményt küldött az Olasz Köztársaság részére, amelyben felszólította, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a véleményben foglaltaknak az értesítéstől számított két hónapon belül történő teljesítésére. Válaszul az említett tagállam feljegyzést küldött, amelyben lényegében vitatta a Bizottság elemzését.
10
Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a helyzet továbbra sem kielégítő, a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
A felek érvei
11
A Bizottság álláspontja szerint az EK 43. és az EK 56. cikk Olaszország általi megsértése azon alapul, hogy a 2004. évi rendelet nem határozza meg kellő pontossággal a különleges jogok gyakorlásának kritériumait. Az említett intézmény véleménye szerint e kritériumok nem teszik lehetővé a befektetők számára azon helyzetek megismerését, amelyek esetén e jogok gyakorlására sor kerülhet.
12
A Bizottság ezért azt állítja, hogy a 2004. évi rendelet 1. cikke (2) bekezdésének a)–d) pontjában szereplő „súlyos és tényleges” veszély fogalmának körébe adott esetben nagyszámú, meghatározatlan és meghatározhatatlan helyzet sorolható. Az állam különleges jogokhoz való folyamodását igazoló különleges és objektív körülmények meghatározásának pontatlansága e jogokat diszkrecionális jelleggel ruházza fel, tekintettel az olasz hatóságok rendelkezésére álló mérlegelési mozgástérre. Mindez azzal a hatással jár, hogy általánosságban eltántorítja a befektetőket, különösen azokat, akik annak érdekében kívánnak letelepedni Olaszországban, hogy befolyást gyakoroljanak a szóban forgó szabályozással érintett vállalkozások irányítására.
13
A Bizottság megjegyzi, hogy mivel a 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdése a 332/1994. sz. törvényrendeletben meghatározott különleges jogok gyakorlására vonatkozik, e rendelet arányosságának megítélése magában foglalja az említett jogok jogszerűségének meghatározott helyzetekben történő vizsgálatát.
14
A Bizottság elismeri, hogy a letelepedés szabadságát és a tőke szabad mozgását korlátozhatják az EK 46. és az EK 58. cikkben szereplő okok vagy a közérdeken alapuló kényszerítő okok által igazolt nemzeti intézkedések, de kizárólag abban az esetben, ha nem létezik olyan közösségi harmonizációs intézkedés, amely előírná az állam alapvető érdekei védelmének biztosításához szükséges intézkedéseket.
15
A szabályozott ágazatokat – például az energia-, a földgáz- és a távközlési ágazatot – illetően a Bizottság úgy véli, hogy az állam alapvető érdekeinek védelme kevésbé korlátozó jellegű, a közösségi jogalkotó által előírtakhoz hasonló intézkedések elfogadásával is elérhető. A Bizottság különösen a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL L 176., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 211. o.), a földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 98/30/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003/55/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL L 176., 57. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 230. o.), valamint az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról (Keretirányelv) szóló, 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 349. o.) hivatkozik. A Bizottság hangsúlyozza, hogy az említett területeken a fenti irányelvek szabályozzák a minimális nemzeti ellátás védelmét szolgáló intézkedések végrehajtását. Az említett intézmény arra hivatkozik, hogy az Olasz Köztársaság nem jelzi, a fenti irányelvek alapján miért nem biztosítható a fenti módon szabályozott gazdasági ágazatokban a minimális nemzeti ellátás.
16
A nem szabályozott ágazatok kapcsán a Bizottság azt állítja, hogy az Olasz Köztársaság nem terjesztett elő igazolást a kérdéses kritériumok alkalmazására.
17
Ezenkívül megjegyzi, hogy nincs okozati összefüggés egyrészről az energiaellátás biztosításának és a közszolgáltatások nyújtásának szükségessége, másrészről pedig a vállalkozás tulajdonosi szerkezetének és irányításának ellenőrzése között.
18
A Bizottság szerint a 2004. évi rendelet ezért olyan intézkedést valósít meg, amely meghaladja a tárgyát képező közérdek védelméhez szükséges mértéket.
19
Az Olasz Köztársaság először is azt jegyzi meg, hogy a Bizottság elemzésének nagy része azon különleges jogok állítólagos jogellenességére vonatkozik, amelyek rendszerét a 332/1994. sz. törvényrendelet rögzíti. Márpedig a keresetben és az indokolással ellátott véleményben említett kötelezettségszegés kizárólag a 2004. évi rendeletet érinti, nem pedig a 332/1994. sz. törvényrendeletet. Következésképpen a jelen kereset nem terjed ki a különleges jogok említett törvényrendeletből következő rendszerének állítólagos jogellenességére.
20
Az említett tagállam szerint a fentiekből következik, hogy a Bizottság keresetében kifejtett kifogások túlnyomó része elfogadhatatlan. Ugyanez mondható el az Olasz Köztársaság által az érintett társaságokban fennálló részesedések megszerzésére vonatkozóan meghatározott korlátokat érintő kifogásokról is, azon kifogásokról, amelyek a részesedések tulajdonjogára, azaz a társaságok szerkezetére vonatkoznak. A Bizottság ugyanis főképpen azt rója az Olasz Köztársaság terhére, hogy az említett szerkezetet érintő ellenőrzési intézkedéseket, nem pedig a különleges irányítási döntések ellenőrzését lehetővé tevő intézkedéseket vezetett be. Márpedig e kifogások a 332/1994. sz. törvényrendeletet és nem a 2004. évi rendeletet érintik.
21
Az Olasz Köztársaság tehát a különleges jogokra vonatkozó rendelkezések arányosságának hiányán alapuló kifogások elutasítását kéri tekintettel arra, hogy a kereset e része valójában a 332/1994. sz. törvényrendeletet érinti.
22
Másodszor az Olasz Köztársaság a tekintetben vitatja a Bizottság elemzését, hogy az kifogásai túlnyomó részét a tőke szabad mozgására vonatkozó EK 56. cikk állítólagos megsértésére alapozza, hozzátéve, hogy e kifogások akár a letelepedés szabadságára vonatkozó EK 43. cikken is alapulhatnak. E tagállam szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, különösen a C-196/04. sz., Cadbury Schweppes és Cadbury Schweppes Overseas ügyben 2006. szeptember 12-én hozott ítéletből (EBHT 2006., I-7995. o.) következik, hogy ha a kérdés vizsgálható a letelepedés szabadságának szempontjából, az kizárja, hogy a tőke szabad mozgásának körébe tartozzon. Márpedig mivel a kérdéses intézkedések olyan aktusokra vonatkoznak, amelyek rendeltetése, hogy meghatározó befolyást gyakoroljanak az érintett társaságok irányítására, az EK 43., az EK 45. és az EK 46. cikk bír relevanciával. E kérdés azért fontos, mert az említett cikkek az EK 56. és az EK 58. cikkben foglaltaknál kevésbé szigorú rendelkezéseket tartalmaznak.
23
Harmadszor az Olasz Köztársaság vitatja a tagállami hatóságok részére a 2004. évi rendelet rendelkezéseivel biztosított különleges jogok diszkrecionális jellegére vonatkozó kifogás megalapozottságát.
24
Negyedszer az említett tagállam cáfolja a Bizottságnak a szabályozott ágazatokban alkalmazandó irányelvekkel kapcsolatos érvelését. Ezen irányelvek ugyanis csak abban az esetben relevánsak, ha a kereset a strukturális intézkedéseket tartalmazó 332/1994. sz. törvényrendeletre vonatkozik. A 2004. évi rendelet valójában egyáltalán nem vezetett be ilyen jellegű intézkedéseket, hanem arra szorítkozik, hogy pontosítsa az említett törvényrendeletben szereplő intézkedések meghozatalának eseteit és feltételeit. Az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy mindenesetre semmi nem tiltja, hogy a tagállamok az említett alapvető jelentőségű ágazatok vonatkozásában beavatkozási jogokat létrehozó intézkedéseket fogadjanak el, még ha azok túl is mutatnak az említett irányelvek rendelkezésein.
25
Az Olasz Köztársaság hozzáteszi, hogy alkalmazni kell a szubszidiaritás elvét. A tagállami jogszabályok ugyanis a közösségi jogszabályoknál alkalmasabbak az állam alapvető érdekeit veszélyeztető helyzetek szabályozására, amelyeket kizárólag az állam képes megfelelő időben és helyesen felmérni.
26
Azon más közszolgáltatási ágazatokban tehát, amelyekkel kapcsolatban a nemzetvédelmi ágazathoz hasonlóan még nem valósult meg harmonizáció, a tagállam rendelkezéseket fogadhat el a közérdeket súlyosan veszélyeztető helyzetek leküzdése céljából.
27
Az Olasz Köztársaság szerint a keresetben szereplő egyetlen figyelembe vehető érv azon konkrét esetek állítólagos előreláthatatlansága, amelyek előfordulásakor a 332/1994. sz. törvényrendelet rendelkezéseihez lehet folyamodni. E tagállam azonban azt állítja, hogy az összes különleges körülmény kizárólag a befektető megjelenésének időpontjában azonosítható és értékelhető. Ezért azt állítja, hogy a különleges jogok gyakorlásának feltételeit nem lehet a 2004. évi rendeletben foglaltaknál pontosabban meghatározni.
A Bíróság álláspontja
A kereset tárgyáról
28
Az Olasz Köztársaság szerint a Bizottság érvei jelentős részben valójában nem a 2004. évi rendeletben szereplő kritériumokat, hanem a 332/1994. sz. törvényrendelettel biztosított különleges jogokat vitatják, és a Bizottság célja e jogok közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségének megállapítása. Ily módon ezen érvelés kiterjeszti a jogvita tárgyát, ezért elfogadhatatlan.
29
E vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránt indított kereset tárgyát az indokolással ellátott vélemény és a kereset tartalma határolja be (lásd ebben az értelemben különösen a C-350/02. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. június 24-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-6213. o.] 20. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Mivel a jelen ügyben az említett két aktus kizárólag a 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében meghatározott kritériumokra utal, meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem terjesztette ki a jogvita tárgyát, ezért a kereset elfogadható.
30
A Bizottság kétségkívül bíráló jellegű megállapításokat tesz a 332/1994. sz. törvényrendelet által létrehozott különleges jogokkal kapcsolatban, de létüket nem kérdőjelezi meg, és kizárólag a végrehajtásukat lehetővé tevő kritériumokat támadja.
31
Mivel az állítólagos kötelezettségszegés kizárólag a 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében meghatározott kritériumokkal kapcsolatos, csak e rendelkezés közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről kell határozni.
Az EK 43. és az EK 56. cikk alkalmazásáról
32
A Bizottság úgy véli, hogy az általa állított kötelezettségszegést a letelepedés szabadságára vonatkozó EK 43. cikkre és a tőke szabad mozgására vonatkozó EK 56. cikkre tekintettel kell megvizsgálni.
33
Azt illetően pedig, hogy a nemzeti szabályozás e szabadságok egyikének vagy másikának a körébe tartozik-e, a következetes ítélkezési gyakorlat szerint az érintett szabályozás célját kell figyelembe venni (lásd a C-157/05. sz. Holböck-ügyben 2007. május 24-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-4051. o.] 22. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
34
Az EK-Szerződés letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak azok a nemzeti rendelkezések, amelyek az érintett tagállam állampolgárának a valamely más tagállamban letelepedett társaság tőkéjében fennálló olyan részesedésére vonatkoznak, amely lehetővé teszi számára, hogy irányítást biztosító befolyást gyakoroljon e társaság döntéseire, és meghatározza annak tevékenységét (lásd ebben az értelemben különösen a C-251/98. sz. Baars-ügyben 2000. április 13-án hozott ítélet [EBHT 2000., I-2787. o.] 22. pontját és a C-112/05. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2007. október 23-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-8995. o.] 13. pontját).
35
A tőke szabad mozgására vonatkozó EK 56. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak különösen a közvetlen befektetések, azaz minden olyan természetes vagy jogi személy által végrehajtott befektetés, amely a tőkét biztosító személy és azon társaság közötti tartós és közvetlen kapcsolat létrehozását, illetve fenntartását szolgálja, amelynek részére e tőkét gazdasági tevékenység folytatása céljából szánják. E célkitűzés feltételezi, hogy a részvényes tulajdonában álló részvények biztosítják számára, hogy ténylegesen részt vegyen a társaság irányításában vagy ellenőrzésében (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 18. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
36
Az a nemzeti szabályozás, amely célja szerint nem kizárólag a társaság döntéseinek meghatározó befolyásolását és tevékenységének meghatározását lehetővé tevő részesedésekre alkalmazandó, hanem amely a részvényesnek az osztalékot fizető társaságban fennálló részesedése mértékétől függetlenül alkalmazandó, éppúgy tartozhat az EK 43. cikk, mint az EK 56. cikk hatálya alá (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Holböck-ügyben hozott ítélet 23. és 24. pontját). Az Olasz Köztársaság állításával ellentétben a fent hivatkozott Cadbury Schweppes és Cadbury Schweppes Overseas ügyben hozott ítélet nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy hasonló esetben kizárólag az EK 43. cikk bír relevanciával. Ahogyan ugyanis annak 32. pontjából kitűnik, az említett ítélet kizárólag arra a helyzetre vonatkozik, amikor valamely társaság más társaságok irányítását biztosító részesedésekkel rendelkezik (lásd a C-207/07. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. július 17-én hozott ítélet 36. pontját).
37
A jelen ügyben különbséget kell tenni annak alapján, hogy a kritériumokat az államnak a részesedés befektetők általi megvásárlásával és a bizonyos százalékos arányú szavazati joggal rendelkező részvényesek közötti megállapodások megkötésével szembeni kifogáshoz való jogaira vagy a társaság bizonyos határozataival szembeni vétójogára kell alkalmazni.
38
Elsőként a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) alpontjában említett, kifogáshoz való jogokkal kapcsolatban az ügy irataiból kitűnik, hogy a legalább 5%-os vagy adott esetben az illetékes miniszter által rögzített, annál alacsonyabb szavazati aránynak lehetővé kell tennie az érintettek számára, hogy ténylegesen részt vegyenek az érintett társaság irányításában, ami az EK 56. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartozik. Olyan társaságok esetében azonban, ahol a tulajdonosi szerkezet általában nagyon elaprózott, nem kizárt, hogy a fenti arányú részesedések tulajdonosai képesek meghatározó módon befolyásolni az ilyen társaságok irányítását, és meghatározni azok tevékenységét, ami az Olasz Köztársaság állításának megfelelően az EK 43. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartozik. Ráadásul, mivel a 332/1994. sz. törvényrendelet minimális százalékos arányt ír elő, e szabályozás arra is hivatott, hogy azt a fenti százalékos arányt meghaladó és jelentős irányítási jogot biztosító részesedésekre is alkalmazzák. Ezért az említett, kifogáshoz való jogok gyakorlására vonatkozó kritériumokat a Szerződés mindkét említett rendelkezése fényében meg kell vizsgálni.
39
Másodszor a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének c) pontjában szereplő vétójog tekintetében meg kell állapítani, hogy az a társaság irányításával kapcsolatos döntésekre, tehát csak az érintett társaságokra meghatározó befolyást gyakorolni képes részvényesekre vonatkozik, ezért az említett jog gyakorlását érintő kritériumokat az EK 43. cikk alapján kell megvizsgálni. Még annak feltételezése esetén is, hogy e szabályozás korlátozó hatást gyakorol a tőke szabad mozgására, e hatás a letelepedés szabadsága esetleges korlátozásának elkerülhetetlen következménye, ezért nem indokolja az említett szabályozásnak az EK 56. cikk szempontjából történő önálló vizsgálatát (lásd a fent hivatkozott Cadbury Schweppes és Cadbury Schweppes Overseas ügyben hozott ítélet 33. pontját). Következésképpen a vétójog gyakorlására vonatkozó kritériumokat kizárólag az EK 43. cikk fényében kell megvizsgálni.
A 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő kritériumokról, amennyiben a kifogáshoz való jog gyakorlására vonatkoznak
– Az EK 56. cikkből eredő kötelezettségek teljesítésének hiánya
40
Elsősorban meg kell említeni, hogy az itt vizsgált kritériumok azokat a körülményeket határozzák meg, amelyek megvalósulása esetén az érintett társaságok esetében az állam élhet a bizonyos részesedések megszerzésével vagy bizonyos részvényesi megállapodások megkötésével szembeni kifogáshoz való jogaival. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a fentiekhez hasonló jogok gyakorlása ellentétes lehet a tőkének az EK 56. cikkben biztosított szabad mozgásával (lásd különösen a C-98/01. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2003. május 13-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-4641. o.] 50. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 58. pontját). A jelen ügyben az a vitás kérdés, hogy az említett kritériumok olyan feltételeket támasztanak-e, amelyek lehetővé teszik hasonló jogok gyakorlását.
41
E vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy a tőke szabad mozgását korlátozhatják az EK 58. cikkben szereplő okok vagy a közérdeken alapuló kényszerítő okok által igazolt nemzeti intézkedések, amennyiben nem létezik olyan közösségi harmonizációs intézkedés, amely előírná az ezen érdekek védelmének biztosításához szükséges intézkedéseket (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 72. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
42
Ilyen közösségi harmonizáció hiányában főszabály szerint a tagállamokra tartozik, hogy meghatározzák az ilyen jogos érdekek biztosítani kívánt védelmének szintjét, valamint hogy e szintet milyen módon kell elérni. Ugyanakkor ezt kizárólag a Szerződés által kijelölt korlátok között és különösen az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett tehetik meg, mely utóbbi megköveteli, hogy az elfogadott intézkedések alkalmasak legyenek az elérni kívánt cél megvalósítására, és ne lépjenek túl az eléréséhez szükséges mértéken (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 73. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
43
Ezenkívül, amennyiben a közösségi jogalkotó a tagállamoknak mérlegelési mozgásteret hagyott, az arányosság elvét még azokon a területeken is alkalmazni kell, ahol harmonizáció valósult meg.
44
A jelen esetben az Olasz Köztársaság és a Bizottság álláspontja eltér abban a kérdésben, hogy a legalább 5%-os vagy bizonyos esetekben akár ennél alacsonyabb szavazati arányt megtestesítő részesedések átruházásával vagy az ilyen részesedéssel rendelkező részvényesek közötti megállapodások megkötésével szembeni kifogáshoz való jogok gyakorlására vonatkozó kritériumok alapján a fenti joggyakorlás arányos-e az elérni kívánt célokkal, és ennek folytán összeegyeztethető-e az EK 56. cikkben biztosított szabadsággal.
45
E vonatkozásban meg kell említeni, hogy a szóban forgó kritériumok különösen az energiaforrásokkal és a társadalom számára alapvető javakkal való minimális ellátást, a közszolgáltatások folytonosságát, az alapvető közszolgáltatások keretében használt létesítmények biztonságát, a nemzetvédelmet, a közrend és a közbiztonság védelmét, valamint az egészségügyi vészhelyzeteket érintő közérdekekkel kapcsolatosak. Az ilyen érdekek követése az arányosság tiszteletben tartása mellett igazolhatja az alapszabadságok gyakorlásának korlátozását (lásd különösen a C-274/06. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. február 14-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-26. o.] 38. pontját).
46
Mindazonáltal, ahogyan az a jelen ítélet 42. és 43. pontjában is szerepel, az arányosság elvének tiszteletben tartása elsősorban azt követeli meg, hogy a meghozott intézkedések alkalmasak legyenek a kívánt célok elérésére.
47
Márpedig a szóban forgó kritériumok alkalmazása annyiban, amennyiben a kifogáshoz való jogokra vonatkozik, az e kritériumok és az említett jogok közötti kapcsolat hiánya miatt nem alkalmas a jelen esetben kitűzött célok elérésére.
48
A Bíróság ugyanis már korábban kimondta, hogy az energiaágazatban működő társaságban fennálló, a törzstőke 10%-át meghaladó mértékű részesedés megszerzése vagy a hasonló társaságban jelentős befolyást biztosító bármely más részesedésszerzés főszabály szerint önmagában nem tekinthető az ellátásbiztonságot érintő tényleges és megfelelően komoly fenyegetésnek (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. július 17-én hozott ítélet 38. és 51. pontját).
49
Az Olasz Köztársaság írásbeli beadványaiban sem bizonyítékot nem szolgáltatott, sem utalást nem tett arra vonatkozóan, hogy a kifogáshoz való jogok gyakorlását érintő kritériumok alkalmazása lehetővé teszi a kívánt célok elérését. Kétségtelen, hogy az említett tagállam felhozott néhány példát a tárgyalás folyamán. Így említette annak lehetőségét, hogy valamely terroristaszervezethez kötődő gazdasági szereplő kíván jelentős részesedéseket szerezni stratégiai területeken működő tagállami társaságokban. Annak lehetőségét is említette, hogy az olyan, nemzetközi energiaátviteli hálózatokat irányító társaság, amely e helyzetét korábban arra használta, hogy súlyos ellátási nehézségeket okozzon a szomszédos országoknak, részesedést kíván szerezni valamely tagállami társaságban. E tagállam szerint az ilyen jellegű precedensek igazolhatják az azzal szembeni kifogást, hogy a fentiekhez hasonló befektetők jelentős részesedéseket szerezzenek az érintett tagállami társaságokban.
50
Meg kell azonban állapítani, hogy a fentiekhez hasonló megfontolások nem szerepelnek a 2004. évi rendeletben, amely semmilyen különleges vagy objektív körülményt nem említ.
51
A Bíróság korábban kimondta, hogy a tagállamnak a kifogáshoz való jogokhoz hasonló azon beavatkozási jogai, amelyek gyakorlásának feltételeit olyan kritériumok határozzák meg, amelyek az állami érdekek védelmére történő általánosan megfogalmazott hivatkozáson kívül nem függnek semmilyen feltételtől, anélkül hogy meghatározásra kerülnének az e jogok gyakorlására okot adó különleges és objektív körülmények, a tőke szabad mozgásának súlyos megsértését valósítják meg (lásd ebben az értelemben a C-483/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. június 4-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-4781. o.] 50. és 51. pontját).
52
A fenti megállapítások a jelen ügyben is alkalmazandók. Ugyanis még abban az esetben is, ha a kérdéses kritériumok különféle típusú közérdekeket érintenek, megfogalmazásuk általános jellegű és pontatlan. Ráadásul a fenti kritériumok és a hozzájuk rendelt különleges jogok közötti kapcsolat hiánya erősíti a különleges jogok gyakorlását lehetővé tevő körülményeket érintő bizonytalanságot, és e jogokat diszkrecionálissá teszi, tekintettel arra a mérlegelési mozgástérre, amellyel a tagállami hatóságok e jogok gyakorlása során rendelkeznek. E mérlegelési mozgástér aránytalan az elérni kívánt célhoz képest.
53
Ezenkívül e kritériumok alkalmazását nem teszi összeegyeztethetővé a közösségi joggal annak egyszerű említése a 2004. évi rendelet 1. cikkének (1) bekezdésében, hogy a különleges jogok csak a közösségi jognak megfelelően gyakorolhatók. A kritériumok általánossága és elvontsága ugyanis nem garantálja, hogy a különleges jogok gyakorlására a közösségi jog követelményeinek megfelelően kerül sor (lásd ebben az értelemben a 463/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. május 13-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-4581. o.] 63. és 64. pontját).
54
Végül, bár azon körülmény, hogy a különleges jogok gyakorlása a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének a), b) és c) pontja alapján a nemzeti bíróságok ellenőrzésének vethető alá, a tőke szabad mozgására vonatkozó szabályok alkalmazására tekintettel szükséges a személyek védelméhez, e körülmény önmagában nem képes orvosolni az említett szabályok és a különleges jogok alkalmazási kritériumainak összeegyeztethetetlenségét.
55
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel elfogadta 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő rendelkezéseket – nem teljesítette az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit annyiban, amennyiben az említett rendelkezések a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában szereplő különleges jogokra vonatkoznak.
– Az EK 43. cikkből eredő kötelezettségek teljesítésének hiánya
56
Amennyiben a kifogáshoz való jogok gyakorlása olyan részesedéseket is érint, amelyek tulajdonosaik számára jogot biztosítanak az érintett társaságok irányításának meghatározó befolyásolására, valamint tevékenységük meghatározására, és ily módon korlátozhatja a letelepedés szabadságát, a 2004. évi rendelet 1. cikke (2) bekezdése rendelkezéseinek az EK 56. cikkel való összeegyeztethetőségét érintő vizsgálat keretében korábban kifejtettekkel megegyező okokból meg kell állapítani, hogy e kritériumok a kifogáshoz való jogok gyakorlása során aránytalan mérlegelési mozgásteret biztosítanak az olasz hatóságoknak.
57
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel elfogadta a 2004. évi rendelet 1. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseit – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit annyiban, amennyiben az említett rendelkezések a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában szereplő különleges jogokra vonatkoznak.
A 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő kritériumokról, amennyiben a vétójog gyakorlását érintik
58
Ahogyan az a jelen ítélet 39. pontjában is szerepel, a 2004. évi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő kritériumoknak a bizonyos határozatokkal szembeni vétójogra történő alkalmazását kizárólag az EK 43. cikk fényében kell megvizsgálni.
59
A Bizottság úgy véli, hogy a fenti kritériumok annyiban, amennyiben az említett vétójogra alkalmazandók, az elérni kívánt célhoz képest aránytalanok, és ezért ellentétesek az EK 43. cikkel. Az Olasz Köztársaság vitatja ezt az elemzést.
60
Meg kell állapítani, hogy az érintett társaságokat illetően a megszűnésükkel, a vállalkozás átruházásával, az összeolvadással, a szétválással, a székhely külföldre történő áthelyezésével, a társaság tevékenységi körének módosításával, valamint a társasági szerződésnek a különleges jogok eltörlését vagy módosítását eredményező módosításával kapcsolatos határozatok a társaságok irányításának jelentős szempontjaira vonatkoznak.
61
Elképzelhető, hogy a fentiekhez hasonló döntések, amelyek akár e társaságok fennmaradását is érinthetik, hatással vannak többek között a közszolgáltatások folytonosságára vagy a társadalom számára alapvető javakkal való minimális nemzeti ellátás fenntartására, amely utóbbiak a 2004. évi rendeletben említett közérdeknek minősülnek.
62
Van tehát kapcsolat a vétójoggal kapcsolatos különleges jog és a 2004. évi rendeletben rögzített kritériumok között.
63
A fenti jog gyakorlását lehetővé tevő körülmények meghatározása azonban pontatlan.
64
A Bíróság a kőolajágazatban működő társaságok eszközeinek átruházására vagy biztosítékként való lekötésére vonatkozó bizonyos döntésekkel szemben gyakorolható kifogáshoz való jog kapcsán kimondta, hogy mivel e jog gyakorlása nem függ olyan feltételtől, amely korlátozná a miniszternek az e társaságok részvényeivel rendelkezők kilétének felügyeletét érintő diszkrecionális jogkörét, az érintett rendszer túlment az említett cél eléréséhez – azaz tényleges fenyegetés esetén a kőolajtermékekkel való minimális ellátás veszélyeztetésének megelőzéséhez – szükséges mértéken. A Bíróság hozzátette, hogy mivel szerkezetében nincsenek jelen objektív és pontosan meghatározott kritériumok, az említett szabályozás aránytalan a kitűzött célhoz képest (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 52. és 53. pontját).
65
Ellenőrizni kell, hogy hasonló megfontolások vonatkoznak-e a jelen ügyre is.
66
A 2004. évi rendelet nem pontosítja azokat a körülményeket, amelyek megvalósulása esetén a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének c) pontjában szabályozott vétójog gyakorlásának kritériumai alkalmazhatók. Még abban az esetben is, ha e jog – az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdésének megfelelően – csak súlyos és tényleges veszélyhelyzet vagy egészségügyi vészhelyzet esetén, és az ugyanazon jogszabály 1. cikkének (1) bekezdésében említett feltételek tiszteletben tartása mellett, azaz különösen a közrendet, a közbiztonságot, a közegészséget és a védelmet érintő indokokra hivatkozva – gyakorolható, a kérdéses jog gyakorlását lehetővé tevő konkrét körülmények pontos meghatározásának hiányában a befektetők nem tudják, hogy e vétójog mikor alkalmazható. Következésképpen megfontolás tárgyává kell tenni – ahogyan azt Bizottság is állítja –, hogy a vétójog gyakorlását lehetővé tevő helyzetek száma jelentős, meghatározatlan és meghatározhatatlan lehet, és e helyzetek széles mérlegelési mozgásteret hagynak az olasz hatóságok számára.
67
Az Olasz Köztársaság azonban arra hivatkozik, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó az érintett stratégiai jelentőségű területeken, és a tagállamoknak széles mérlegelési mozgásteret kell megőrizniük, mivel alkalmasabbak az állam alapvető érdekeit érintő vészhelyzetek kezelésére. A szabályozott területeken, például az energiaágazatban elfogadott irányelvek csak a közszolgáltatási követelmények minimumszabályait tartalmazzák.
68
E vonatkozásban – ahogyan a jelen ítélet 43. pontjában már szerepel –, még ha az említett irányelvek hagynak is mérlegelési mozgásteret a tagállamok részére, többek között intézkedések vészhelyzet esetén történő elfogadása érdekében, a tagállamok által elfogadott intézkedéseknek tiszteletben kell tartaniuk a Szerződés által kijelölt határokat, és különösen az arányosság elvét.
69
A Bíróság a kőolaj-, a távközlési, és a villamosenergia-ágazat vonatkozásában többek között elismerte, hogy válsághelyzetben az ezen árukkal való ellátás vagy e szolgáltatások nyújtása biztonságának garantálása a szóban forgó tagállam területén közbiztonságon alapuló indoknak minősülhet, amely ily módon igazolhatja valamely alapszabadság korlátozását (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. május 13-án hozott ítélet 71. pontját).
70
A Bíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy bár a tagállamok lényegében nemzeti igényeiknek megfelelően szabadon határozhatják meg a közrend és a közbiztonság követelményeit, az alapszabadságoktól való eltérés igazolásának indokaként e követelményeket szigorúan kell értelmezni, oly módon, hogy azok tartalmát az egyes tagállamok ne határozhassák meg egyoldalúan, az európai közösségi intézmények ellenőrzése nélkül. Ily módon a közrendre és a közbiztonságra csak a társadalom valamely alapvető érdekének tényleges és kellően súlyos veszélyeztetése esetén lehet hivatkozni (lásd különösen a C-355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1221. o.] 28. pontját, a C-54/99. sz., Église de scientologie ügyben 2000. március 14-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1335. o.] 17. pontját és a fenti hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. július 17-én hozott ítélet 47. pontját).
71
A Bizottság a fenti elemzést a Belgiumban az energiaágazatban hatályban volt azon kifogásolási rendszerre alkalmazta, amely a nemzeti vállalatok stratégiai eszközeit, különösen az energiahálózatokat érintő bizonyos döntésekre, valamint az említett társaságokkal kapcsolatos különleges irányítási döntésekre vonatkozott, és ahol az állami beavatkozásra csak az energiapolitikai célok veszélyeztetése esetén kerülhetett sor. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy az említett rendszer objektív és a bíróságok által ellenőrizhető kritériumokon alapult, és a Bizottság nem bizonyította, hogy a kívánt cél kevésbé korlátozó intézkedések meghozatalával is elérhető lenne (lásd a C-503/99. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2002. június 4-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-4809. o.] 50–53. pontját).
72
A jelen ügyben azonban – ahogyan a jelen ítélet 66. pontjában is szerepel – a 2004. évi rendelet nem pontosítja azon konkrét körülményeket, amelyek megvalósulása esetén a vétójog gyakorolható, így az általa meghatározott kritériumok nem alapulnak objektív és ellenőrizhető feltételeken.
73
Ahogyan a jelen ítélet 53. és 54. pontjában is szerepel, annak kimondása, hogy a vétójog kizárólag a közösségi jognak megfelelően és a tagállami bíróság ellenőrzése mellett gyakorolható, a 2004. évi rendeletet nem teszi a közösségi joggal összeegyeztethetővé.
74
A fentiek alapján meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel elfogadta a 2004. évi rendelet 1. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseit – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit annyiban, amennyiben az említett rendelkezések a 332/1994. sz. törvényrendelet 2. cikke (1) bekezdésének c) pontjában szereplő különleges jogra vonatkoznak.
A költségekről
75
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az Olasz Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Olasz Köztársaság – mivel elfogadta a módosítást követően az 1994. július 30-i 474. sz. törvénnyel átalakított, 332. sz. törvényrendelet 2. cikkében szereplő különleges jogok gyakorlását érintő kritériumok meghatározásáról szóló minisztertanácsi elnöki rendelet (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge, n. 474) 1. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseit – nem teljesítette:
—
az EK 43. cikkből és az EK 56. cikkből eredő kötelezettségeit annyiban, amennyiben e rendelkezések az említett törvényrendeletnek az éves és többéves állami költségvetés létrehozásáról szóló 350. sz. törvénnyel (költségvetési törvény) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato [legge finanziaria 2004]) módosított változata 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában szereplő különleges jogokra vonatkoznak, és
—
az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit annyiban, amennyiben az említett rendelkezések az említett 2. cikk (1) bekezdésének c) pontjában szereplő különleges jogra vonatkoznak.
2)
A Bíróság az Olasz Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.