Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
9 päivänä lokakuuta 2025 (1)
Asia C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
vastaan
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
IP Industrial SpA ja
Eni SpA
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 267 artiklan kolmas kohta – Asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevien kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskeva velvollisuus – Poikkeukset tästä velvollisuudesta – Jäsenvaltioiden vastuu yksityisille unionin oikeuden rikkomisista aiheutuneista vahingoista – Kansallisen tuomioistuimen syyksi luettavat rikkomiset – Tuomareiden kurinpidollinen ja siviilioikeudellinen vastuu – Tuomioistuinten riippumattomuus – Direktiivi 2006/123/EY – Direktiivi 2008/118/EY – Verottomat varastot – Väliaikaisen verottomuuden järjestelmä – Luvan saamisen edellytykset
I       Johdanto
1.        Tämä Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö on itse asiassa toinen kyseisessä tuomioistuimessa vireillä olevassa samassa oikeusriidassa esitetty pyyntö.(2)
2.        Nyt käsiteltävässä asiassa esittämillään kysymyksillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selventämään verovarastojen toimintaa koskevien tiettyjen kansallisten säännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
3.        Tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä tulee kuitenkin esille, joskin vain sivumennen, myös toinen, luonteeltaan perustuslaillinen ja systeeminen kysymys. Se kuuluu seuraavasti: millä edellytyksillä kansallinen lainsäädäntö, jossa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuta heidän lainkäytössä tekemistään virheistä, unionin oikeuden noudattamatta jättäminen – esimerkiksi jättämällä esittämättä ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti – mukaan luettuna, on yhteensopiva unionin oikeudesta johtuvan tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan vaatimuksen kanssa?
4.        Käsittelen näitä molempia kysymyksiä tässä ratkaisuehdotuksessa.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Euroopan unionin oikeus
5.        Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY(3) johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Ottaen huomioon, että perustamissopimuksessa määrätään erityisistä oikeusperusteista verotuksen alalla ja että asiasta on jo annettu [unionin] säädöksiä, verotusala on tarpeen jättää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.”
6.        Direktiivin 2006/123 2 artiklan, joka koskee kyseisen direktiivin soveltamisalaa, 3 kohdassa säädetään, että ”direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin”.
7.        Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annetun neuvoston direktiivin 2008/118/EY(4) – joka on sittemmin kumottu(5) mutta jota sovelletaan ajallisesti pääasian oikeudenkäynnissä – johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(15)      Koska tarkastuksia on toteutettava tuotanto- ja varastointitiloissa sen varmistamiseksi, että verovelka kannetaan, tällaisten tarkastusten helpottamiseksi on tarpeen säilyttää voimassa toimivaltaisten viranomaisten lupaa edellyttävä varastointijärjestelmä.
(16)      On myös tarpeen vahvistaa vaatimukset, joita valtuutettujen varastonpitäjien – – on noudatettava.”
8.        Direktiivin 2008/118 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.      Tässä direktiivissä vahvistetaan yleinen järjestelmä, joka koskee seuraavien tavaroiden (jäljempänä ’valmisteveron alaiset tavarat’) kulutuksesta välittömästi tai välillisesti kannettavaa valmisteveroa:
a)      [energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annetun neuvoston] direktiivin 2003/96/EY (EUVL 2003, L 283, s. 51) soveltamisalaan kuuluvat energiatuotteet ja sähkö;
– –”
9.        Direktiivin 2008/118 4 artiklan 11 alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan ”verottomalla varastolla” tarkoitetaan ”paikkaa, jossa valtuutettu varastonpitäjä ansiotoiminnassaan tuottaa, jalostaa, pitää hallussaan taikka vastaanottaa tai josta tämä lähettää valmisteveron alaisia tavaroita väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä sen jäsenvaltion, jossa veroton varasto sijaitsee, toimivaltaisten viranomaisten vahvistamin edellytyksin”.
10.      Direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Valtuutetun varastonpitäjän on saatava verottoman varaston perustamiseen ja pitämiseen lupa sen jäsenvaltion, jossa veroton varasto sijaitsee, toimivaltaisilta viranomaisilta.
Luvan edellytyksenä on, että ne ehdot, joita viranomaisilla on oikeus säätää veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi, täyttyvät.”
B       Kansallinen oikeus
11.      Kansallisen oikeuden osalta pääasiaan sovelletaan valmiste- ja kulutusveroja ja niihin liittyviä rikos- ja hallinto-oikeudellisia seuraamuksia koskevien säännösten koonnoksesta 26.10.1995 annettua asetusta nro 504 (Decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 - Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, jäljempänä asetus nro 504), sellaisena kuin se on muutettuna.
12.      Asetuksen nro 504 23 §:ssä (jonka otsikko on ”Energiatuotteiden verottomat varastot”) vahvistetaan muun muassa edellytykset, joiden täyttyessä verottomia varastoja koskevaa sääntelyä voidaan soveltaa, ja sen mukaan verottoman varaston toiminta edellyttää, että varastonpitäjällä on lupa siihen. Kyseisen pykälän 3 ja 4 momentissa säädetään erityisesti seuraavaa:
”3.      Verottoman varastoinnin järjestelmässä toimimiseen voidaan myöntää lupa, mikäli siihen on tosiasiallinen operatiivinen ja laitoksen toimituksiin liittyvä tarve, nestekaasun kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on vähintään 400 kuutiometriä, ja muiden energiatuotteiden kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on vähintään 10 000 kuutiometriä.
4.      Verottoman varastoinnin järjestelmässä toimimiseen voidaan myöntää lupa myös nestekaasun kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on alle 400 kuutiometriä, ja muiden energiatuotteiden kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on alle 10 000 kuutiometriä, jos edellä 3 momentissa säädettyjen edellytysten lisäksi vähintään yksi seuraavista edellytyksistä täyttyy:
a)      varastosta toimitetaan tuotetta valmisteverottomana tai alennetulla valmisteverolla tai siirretään energiatuotteita väliaikaisesti valmisteverottomina Euroopan unionin jäsenvaltioihin tai Euroopan unioniin kuulumattomiin maihin siten, että näiden toimenpiteiden määrä on yhteensä vähintään 30 prosenttia kaikista kaksivuotiskaudella tapahtuneista varastosta poistamisista;
b)      varasto on sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevan, samaan konserniin kuuluvan verottoman varaston sivutoimipaikka tai, jos sillä on eri omistaja, vakituisesti tarkoitettu palvelemaan edellä mainittua varastoa.”
13.      Asetuksen nro 504 63 §:n (jonka otsikko on ”Toimintaluvat ja vuosittaiset maksut”) mukaan sen 23 §:ssä vaadittavan luvan myöntää Ufficio dell’Agenzia delle dogane (Italian tulliviranomainen, jäljempänä tulliviranomainen).
14.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tulliviranomainen antoi 4.12.2017 hallinnollisen kiertokirjeen nro 14/D (circolare amministrativa n. 14/D) esittääkseen tulkintaohjeita tietyistä asetuksen nro 504 säännöksistä.
15.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa pyynnössään myös tuomiovallan käyttämisessä aiheutuneiden vahinkojen korvaamisesta ja tuomarien siviilioikeudellisesta vastuusta 13.4.1988 annettuun lakiin nro 117 (Legge 13 aprile 1988, n. 117 – Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati, jäljempänä vuoden 1988 laki nro 117), sellaisena kuin se on muutettuna.
16.      Kyseisen lain 2 §:n 3 bis momentin mukaan ”sellaisten tapausten määrittämiseksi, joissa [kansallista] lainsäädäntöä ja Euroopan unionin oikeutta on rikottu ilmeisellä tavalla, huomioon on otettava erityisesti rikottujen sääntöjen selkeys ja täsmällisyys sekä noudattamatta jättämisen anteeksiantamattomuus ja vakavuus. Jos Euroopan unionin oikeutta on rikottu ilmeisellä tavalla, huomioon on otettava myös [SEUT] 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättäminen samoin kuin toimen tai toimenpiteen ja Euroopan unionin tuomioistuimen esittämän tulkinnan välinen ristiriita.”
III  Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
17.      Centro Petroli Roma (pääasian valittaja, jäljempänä CPR) on yhtiö, joka valmistaa ja jalostaa öljytuotteita ja käy niillä kauppaa energiatuotteiden alalla. Se on toiminut helmikuusta 2016 lähtien asetuksessa nro 504 tarkoitetussa verottoman varastoinnin järjestelmässä.
18.      Tulliviranomainen peruutti päätöksellään nro 13042/2020 CPR:lle myönnetyn toimiluvan, koska se ei täyttänyt asetuksen nro 504 23 §:n 3 momentissa säädettyjä määrällisiä edellytyksiä. CPR riitautti kyseisen päätöksen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Latiumin alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen.
19.      Tämän jälkeen CPR valitti ensimmäisen oikeusasteen tuomiosta Consiglio di Statoon. Viimeksi mainittu tuomioistuin lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle viisi ennakkoratkaisukysymystä. Ensimmäiset kaksi kysymystä koskivat asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevien kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden ulottuvuutta (ensimmäinen kysymys) ja tämän velvollisuuden ja vastuuta heidän lainkäytössä tekemistään virheistä koskevien kansallisten järjestelmien keskinäistä vuorovaikutusta (toinen kysymys). Kolmas, neljäs ja viides kysymys koskivat sellaisten tiettyjen unionin säännösten tulkintaa, joita ilmeisesti voitiin soveltaa verottomiin varastoihin.
20.      Nämä kysymykset olivat asian C‑597/21, jonka unionin tuomioistuin ratkaisi määräyksellään Centro Petroli Roma I, kohteena. Kyseisessä määräyksessä unionin tuomioistuin i) vastauksena ensimmäiseen kysymykseen selvensi asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevien kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden ulottuvuutta, ii) katsoi, että toiselta kysymykseltä puuttuivat selvästi tutkittavaksi ottamisen edellytykset, koska sillä ei ollut mitään yhteyttä pääasian oikeudenkäynnissä käsiteltävään riita-asiaan, ja iii) totesi, ettei ollut tarpeen vastata jäljelle jääneisiin kolmeen kysymykseen, jotka oli esitetty ainoastaan siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin vastaisi ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi (mitä se ei tehnyt).
21.      Consiglio di Stato esittää nyt saman kansallisen menettelyn yhteydessä CPR:n pyynnöstä unionin tuomioistuimelle toisen ennakkoratkaisupyynnön. Käsiteltävässä asiassa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset – jotka vastaavat asiassa C‑597/21 esitettyjä kolmatta, neljättä ja viidettä kysymystä – kuuluvat seuraavasti:
”1)      Onko SEUT 101–SEUT 106 artiklan sekä direktiiveistä [2006/123] ja [2008/118] ilmenevän sääntelykehyksen oikea tulkinta esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle kuin [asetuksen nro 504] 23 §:n 3 momentti, jonka sanamuoto on seuraava: ’3. Verottoman varastoinnin järjestelmässä toimimiseen voidaan myöntää lupa, mikäli siihen on tosiasiallinen operatiivinen ja laitoksen toimituksiin liittyvä tarve, nestekaasun kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on vähintään 400 kuutiometriä, ja muiden energiatuotteiden kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on vähintään 10 000 kuutiometriä’?
2)      Onko SEUT 101–SEUT 106 artiklan sekä direktiiveistä [2006/123] ja [2008/118] ilmenevän sääntelykehyksen oikea tulkinta esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle kuin [asetuksen nro 504] 23 §:n 4 momentin a ja b kohta, joissa säädetään, että verottoman varastoinnin järjestelmässä toimimiseen voidaan myöntää lupa muun muassa nestekaasun kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on alle 400 kuutiometriä, ja muiden energiatuotteiden kaupallisille varastoille, joiden tilavuus on alle 10 000 kuutiometriä, jos edellä 3 momentissa säädettyjen edellytysten lisäksi vähintään yksi seuraavista ehdoista täyttyy:
’a)      varastosta toimitetaan tuotetta valmisteverottomana tai alennetulla valmisteverolla tai siirretään energiatuotteita väliaikaisesti valmisteverottomina Euroopan unionin jäsenvaltioihin tai Euroopan unioniin kuulumattomiin maihin siten, että näiden toimenpiteiden määrä on yhteensä vähintään 30 prosenttia kaikista kaksivuotiskaudella tapahtuneista varastosta poistamisista;
b)      varasto on sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevan, samaan konserniin kuuluvan verottoman varaston sivutoimipaikka tai, jos sillä on eri omistaja, vakituisesti tarkoitettu palvelemaan edellä mainittua varastoa’?
3)      Onko suhteellisuusperiaatteen oikea tulkinta ja soveltaminen, tarkasteltuna yhdessä SEUT 101–SEUT 106 artiklan sekä direktiiveistä [2006/123] ja [2008/118] ja erityisesti direktiivin [2006/123] 9 artiklasta, 14 artiklan 5 alakohdasta ja 15 artiklan 2 kohdasta ilmenevän sääntelykehyksen kanssa, esteenä sellaisille kansallisen viranomaisen sääntelytoimenpiteille (ohjeistuksille, määräyksille tai muille), joilla on pyritty selventämään edellä mainittuja, [asetuksen nro 504] 23 §:n 4 momentin a ja b kohdassa säädettyjä edellytyksiä täydentämällä niitä?”
22.      Kirjallisia huomautuksia esittivät CPR, Italian hallitus ja Euroopan komissio. Nämä osapuolet esittivät myös suullisia huomautuksia 10.7.2025 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian tarkastelu
23.      Kolmella kysymyksellään, jotka voidaan tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, ovatko SEUT 101–SEUT 106 artikla ja direktiivin 2006/123 ja direktiivin 2008/118 säännökset esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa vahvistetaan varastojen tilavuuteen, toiminnallisiin ja toimituksiin liittyviin tarpeisiin, varastosta poistamista koskevaan suhteeseen ja/tai varastojen väliseen toiminnalliseen suhteeseen perustuvia perusteita luvan myöntämiselle kaupallisten varastojen, jotka käsittelevät energiatuotteita väliaikaisen verottomuuden järjestelmissä, toimintaan.
24.      Ennen kuin käsittelen tällaisen kysymyksen yhteydessä esille tulevia aineellisia seikkoja (jäljempänä C jakso) on asianmukaista tutkia, täyttääkö ennakkoratkaisupyyntö tutkittavaksi ottamisen edellytykset (jäljempänä A jakso), ja sen jälkeen tarkastella alustavaa kysymystä, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ennakkoratkaisupyynnössään (jäljempänä B jakso).
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
25.      Mielestäni ei ole mitään epäilystä siitä, että käsiteltävässä asiassa esitetty ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa kokonaisuudessaan tutkittavaksi. Katson kuitenkin, että ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä osittain tutkimatta, nimittäin siltä osin kuin niissä viitataan SEUT 101 ja SEUT 106 artiklaan.
26.      Tältä osin olen samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sisällyttänyt ennakkoratkaisupyyntöönsä – kuten unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdassa edellytetään – selostusta niistä syistä, joiden vuoksi se on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä yritysten välistä kilpailua koskevien EUT-sopimuksen sääntöjen tulkinnasta, eikä sen toteamaa yhteyttä kyseisten sääntöjen ja asetuksen nro 504 säännösten välillä. Tarkastelun kannalta merkityksellisiä osatekijöitä (esimerkiksi merkityksellisiä tuotemarkkinoita ja maantieteellisiä markkinoita, kyseisillä markkinoilla toimivia pääasiallisia toimijoita, asianomaisen lainsäädännön vaikutusta kyseisiin markkinoihin) ei voitu myöskään päätellä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja/tai huomautuksia tässä menettelyssä esittäneiden osapuolten toimittamista tiedoista.
27.      Kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta SEUT 101–SEUT 106 artiklan kanssa on siten nähdäkseni mahdotonta tutkia.
28.      Lisäksi ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten tarkastelu tarjoaa minulle tilaisuuden käsitellä alustavaa kysymystä – joka liittyy jossain määrin tutkittavaksi ottamista koskevaan kysymykseen –, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toi esille ainoastaan sivumennen ennakkoratkaisupyynnössään. Tämä alustava kysymys koskee tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuta heidän lainkäytössä tekemistään virheistä, unionin oikeuden noudattamatta jättäminen – esimerkiksi jättämällä esittämättä ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti – mukaan luettuna, koskevan järjestelmän yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
B       Alustava kysymys: tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuta unionin oikeuden noudattamatta jättämisestä koskevat kansalliset järjestelmät
29.      Sen ymmärtämiseksi, miksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toi tämän kysymyksen esille ainoastaan sivumennen, voi olla hyödyllistä palata taaksepäin ja mainita lyhyesti, mitä unionin tuomioistuin käsitteli (1) ja mitä se ei käsitellyt (2) määräyksessään Centro Petroli Roma I. Esitän seuraavaksi lyhyesti kaksi oikeuskäytäntölinjaa, jotka vaikuttavat merkityksellisiltä tässä yhteydessä (3 ja 4). Lopuksi esitän joitain henkilökohtaisia huomioita asiasta (5).
1.     Määräyksessä Centro Petroli Roma I käsitelty kysymys
30.      Kuten edellä 20 kohdassa selitettiin, määräyksessä Centro Petroli Roma I käsiteltiin aineellisesti ainoastaan kyseisessä asiassa esitettyä ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, joka koski SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan tulkintaa.
31.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli pyytänyt selventämään oikeuskäytäntöä, jonka mukaan asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin vapautuu velvollisuudestaan esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle tilanteessa, josta käytetään tavallisesti nimitystä ”acte clair”: kun se, miten kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä tai määräystä on tulkittava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilystä.(6) Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut johdonmukaisesti, että ennen kuin asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin voi katsoa kyseessä olevan acte clair ‑tilanne, sen on oltava varma siitä, että asia olisi ”yhtä ilmeinen jäsenvaltioiden muille ylimmän oikeusasteen tuomioistuimille ja unionin tuomioistuimelle”.(7)
32.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt koskivat erityisesti sitä, miten asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän kansallisen tuomioistuimen edellytetään varmistuvan siitä, että kyseinen edellytys täyttyy. Kysymys oli pähkinänkuoressa siitä, edellytetäänkö asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän kansallisen tuomioistuimen näyttävän toteen seikkaperäisesti, että jäsenvaltioiden muut ylimmän oikeusasteen tuomioistuimet ja unionin tuomioistuin tulkitsisivat asian kannalta merkityksellistä unionin oikeuden säännöstä tai määräystä samalla tavalla.
33.      Unionin tuomioistuin vastasi näihin epäilyihin toteamalla, että asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin ei ole velvollinen näyttämään toteen seikkaperäisesti, että jäsenvaltioiden muut ylimmän oikeusasteen tuomioistuimet ja unionin tuomioistuin tulkitsisivat säännöstä tai määräystä samalla tavalla.(8) Riittää nimittäin, että kansallinen tuomioistuin – otettuaan asianmukaisesti huomioon unionin oikeuden erityispiirteet, erityiset hankaluudet, joita unionin oikeuden tulkinta saattaa aiheuttaa, ja Euroopan unionin sisällä annettaviin ristiriitaisiin tuomioistuinratkaisuihin liittyvän riskin – on itse vakuuttunut siitä, että nämä muut tuomioistuimet tulisivat samaan lopputulokseen.(9)
34.      Unionin tuomioistuin totesi siten selvästi, että peruste, jota kansallisten ylimmän oikeusasteen tuomioistuinten on sovellettava ratkaistessaan, onko niiden esitettävä ennakkoratkaisupyyntö tilanteessa, joka on mahdollisesti acte clair, on ”perusteltu vakuuttuneisuus”. Unionin oikeuden säännösten tai määräysten asianmukaisen tulkinnan määrittäminen on puhtaasti oikeuskysymys, joten todisteita ja todistustaakkaa koskevia tavanomaisia menettelysääntöjä ei voida katsoa voitavan soveltaa täysin tältä osin. Yksinkertaistaen kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, onko sen käsiteltävänä olevassa asiassa osatekijöitä, jotka voivat tukea kyseessä olevan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen vaihtoehtoista tulkintaa – toisin sanoen tulkintaa, joka poikkeaa siitä, jota kyseinen tuomioistuin pitää prima facie oikeana –, joka on riittävän uskottava, jotta sitä ei voida hylätä suoralta kädeltä.(10)
35.      Tässä yhteydessä on myös muistutettava, että kuten unionin tuomioistuin tuomionsa Consorzio 51 kohdassa totesi, kun ylimpänä oikeusasteena toimiva kansallinen tuomioistuin katsoo, että se vapautuu SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa määrätystä velvollisuudesta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö, sen on perusteltava ratkaisunsa.
36.      Kuten ratkaisuehdotuksessani KUBERA pyrin selittämään, se, miten yksityiskohtaisia näiden perustelujen on oltava, vaihtelee väistämättä kunkin tapauksen erityisten olosuhteiden mukaan. Nähdäkseni tavallisesti pitäisi riittää, että kyseinen kansallinen tuomioistuin i) osoittaa nimenomaisesti (CILFIT-oikeuskäytännössä(11) kodifioituihin kuuluvan) poikkeuksen, johon vedotaan, ja ii) selostaa tiiviisti, miksi kyseistä poikkeusta voidaan sen näkemyksen mukaan soveltaa. Ei kuitenkaan ole mahdollista sulkea pois, että tietyissä erityistapauksissa seikkaperäisemmät perustelut saattavat olla tarpeen, tai käänteisesti, että syyt ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättämiselle ovat niin ilmeisiä, että tätä koskeva nimenomainen toteamus voi olla tarpeeton.(12)
2.     Kysymys, jota ei käsitelty määräyksessä Centro petroli Roma I
37.      Määräyksessään Centro petroli Roma I unionin tuomioistuin ei sitä vastoin käsitellyt aineellisesti toista ennakkoratkaisukysymystä, koska, kuten edellä selitettiin, siltä katsottiin puuttuvan selvästi tutkittavaksi ottamisen edellytykset.(13) Tästä syystä nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin – otettuaan huomioon unionin tuomioistuimen tätä koskevan arvioinnin – ei esitä lainkaan kysymyksiä tältä osin mutta toteaa, että taustalla oleva ongelma on sen näkemyksen mukaan edelleen ratkaistava kiireellisesti.
38.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt koskevat lähinnä kansallisen järjestelmän, joka koskee tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuta myös unionin oikeussääntöjen tulkinnassa ja soveltamisessa tehdyistä virheistä, kuten SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättämisestä, yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että tuomareiden vastuuta koskevan Italian lainsäädännön ja tuomioistuinten riippumattomuutta koskevien unionin oikeuden sääntöjen asianmukaiseen keskinäiseen vuorovaikutukseen liittyvät epävarmuudet vaikuttavat tapaan, jolla se arvioi SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaista velvollisuuttaan. Kyseinen tuomioistuin katsoo ymmärtääkseni, että liian ankara henkilökohtaista vastuuta koskeva sääntely de facto kannustaisi ylimmän oikeusasteen tuomioistuimia esittämään ennakkoratkaisupyynnön jopa monissa sellaisissa tapauksissa, joissa ne pitävät unionin oikeuden sovellettavien säännösten tai määräysten soveltamisalaa ja merkitystä riittävän selvinä.
39.      Käsiteltävä asia vaikuttaa olevan juuri tällainen tapaus, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön lähinnä välttääkseen mahdollisen vastuuseen liittyvän riskin, sillä sen mukaan kyseessä olevat unionin oikeuden säännökset ja määräykset ovat riita-asiassa acte clair.
40.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuoma kysymys on luonteeltaan perustuslaillinen, ja sillä on systeemisiä vaikutuksia, joten mielestäni on asianmukaista esittää tältä osin muutamia huomioita siinä toivossa, että niistä on apua ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ja muille kansallisille tuomioistuimille, jotka saattavat olla samankaltaisessa tilanteessa.
41.      Tämä ennakkoratkaisumenettely ei kuitenkaan ole selvästikään asianmukainen foorumi arvioida Italian lainsäätäjän vuoden 1988 lailla nro 117, sellaisena kuin se on muutettuna, käyttöön ottaman tuomareiden vastuuta koskevan järjestelmän yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.(14)
42.      Tyydyn siten tarkastelemaan joitain yleisluonteisia näkökohtia, joissa keskitytään erityisesti lainkäytössä tehtyjen virheiden tyyppeihin, jotka voisivat johtaa tuomareiden ”henkilökohtaiseen vastuuseen” (tässä ratkaisuehdotuksessa käyttämäni käsite) vaarantamatta tuomioistuinten riippumattomuutta. Viittaan tällä käsitteellä sekä siviilioikeudelliseen että kurinpidolliseen vastuuseen. Vaikka nämä kaksi vastuun tyyppiä eroavat luonnollisesti jossain määrin toisistaan, unionin oikeuden näkökulmasta voidaan mielestäni yksilöidä useita periaatteita, joita sovelletaan niihin molempiin. En sitä vastoin tarkastele tässä ratkaisuehdotuksessa rikosoikeudellista vastuuta, koska kyseinen vastuu ei kuulu kyseessä olevien kansallisten säännösten alaan ja tällaisen vastuun yhteydessä vaikuttaa joka tapauksessa tulevan esille erilaisia kysymyksiä.
43.      Asian taustoittamiseksi erotan aluksi lainkäytössä tehtyjä virheitä koskevan vastuun kaksi aluetta: jäsenvaltioiden vastuun ja tuomareiden henkilökohtaisen vastuun. Niitä käsiteltiin kahdessa oikeuskäytäntölinjassa, jotka liittyvät luonnollisesti läheisesti toisiinsa.
3.     Jäsenvaltioiden vastuu
44.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan periaate, jonka mukaan jäsenvaltio on vastuussa sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutuneesta vahingosta, on erottamaton osa perussopimuksilla luotua järjestelmää. Tätä periaatetta sovelletaan kaikissa niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta, riippumatta siitä, mikä jäsenvaltion viranomainen on syyllistynyt rikkomiseen.(15)
45.      Samoin on vakiintuneesti katsottu, että vahinkoa kärsineillä yksityisillä on tällaisen rikkomisen perusteella oikeus korvaukseen silloin, kun kolme edellytystä täyttyy, eli kun i) rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, ii) kun tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja iii) kun kyseisille yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä tähän rikkomiseen.(16) Nämä edellytykset on vahvistettu unionin oikeudessa, eivätkä jäsenvaltiot voi siten puuttua niihin, jos tämä voisi johtaa vastuun poissulkemiseen tilanteissa, joissa se muutoin syntyisi.(17)
46.      Useissa 2000-luvun alkupuolella käsitellyissä asioissa unionin tuomioistuin selvensi, että näitä periaatteita sovelletaan myös, kun rikkomiseen syyllistyvät kansalliset oikeusviranomaiset, ja siten myös silloin, kun rikkominen johtuu asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän kansallisen tuomioistuimen ratkaisusta.(18)
47.      Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on myös selventänyt toisesta edellä mainitusta edellytyksestä, joka koskee unionin oikeussäännön riittävän ilmeistä rikkomista, ettei mikä tahansa unionin oikeussäännön rikkominen synnytä väistämättä jäsenvaltion vastuuta. Erityisesti asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevien kansallisten tuomioistuinten syyksi luettavista rikkomisista unionin tuomioistuin on todennut, että tällainen edellytys tarkoittaa, että ”[jäsenvaltion] vastuu voi syntyä ainoastaan siinä poikkeustapauksessa, että asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin on selvällä tavalla rikkonut sovellettavaa oikeutta”.(19)
48.      Unionin tuomioistuin totesi tältä osin, että sen arvioimiseksi, onko kyse ”riittävän ilmeisestä” unionin oikeuden rikkomisesta, on otettava huomioon kaikki kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevaa tilannetta koskevat seikat. Tällaisia seikkoja ovat unionin tuomioistuimen mukaan muun muassa i) rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, ii) rikotussa oikeusnormissa kansallisille viranomaisille annetun harkintavallan laajuus, iii) laiminlyönnin tai aiheutetun vahingon tahallisuus tai tahattomuus, iv) mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus, v) se, onko Euroopan unionin toimielimen toiminta voinut myötävaikuttaa unionin oikeuden vastaisten kansallisten toimenpiteiden tai menettelyiden toteuttamiseen tai ylläpitämiseen, ja vi) (tapauksen mukaan) se, että kyseinen kansallinen tuomioistuin ei ole täyttänyt SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaista ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevaa velvollisuuttaan.(20)
49.      Ymmärrän tämän oikeuskäytännön siten, että pelkästään se seikka, ettei asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin ole esittänyt SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaista ennakkoratkaisupyyntöä, ei voi itsessään synnyttää jäsenvaltion vastuuta. Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, ”SEUT 267 artiklalla perustetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä suoraa yhteistyötä koskevassa järjestelmässä asianosaisilla ei ole aloitevaltaa”, eivätkä ”[asianosaiset voi velvoittaa kansallisia tuomioistuimia] ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen – –. SEUT 267 artiklalla käyttöön otetulla järjestelmällä ei siis perusteta muutoksenhakukeinoa kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian asianosaisille.”(21)
50.      Yksinkertaistaen SEUT 267 artiklan kolmas kohta ei ole määräys, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, eikä sen rikkominen voi siten yksin synnyttää jäsenvaltioiden vastuuta. On lisäksi vaikea kuvitella, miten pelkkä ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättäminen voisi aiheuttaa vahinkoa riita-asian asianosaiselle, jos asian kannalta merkityksellisiä unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä tulkitaan oikein.
51.      Jos asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin kuitenkin tulkitsee unionin oikeuden säännöstä tai määräystä virheellisesti, se seikka, että se on saattanut jättää noudattamatta velvollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö kyseisestä säännöksestä tai määräyksestä, on tekijä, joka olisi otettava huomioon arvioitaessa rikkomisen ilmeisyyttä.
52.      Lisäksi voi olla hyödyllistä tähdentää, että jäsenvaltion vastuuta koskeva periaate, joka on erottamaton osa perussopimuksilla luotua järjestelmää, ei koske tuomarin henkilökohtaista vastuuta vaan valtion vastuuta. Siltä osin kuin jäsenvaltio on se, joka saattaa olla vastuussa unionin oikeuden vastaisista tuomioistuinratkaisuista, ja mahdolliset vahingonkorvaukset asianomaisille yksityisille maksetaan valtion talousarviosta, tällainen vastuujärjestelmä ei sisällä erityistä riskiä siitä, että kansallisten tuomioistuinten riippumattomuus saatettaisiin kyseenalaiseksi.(22)
4.     Tuomareiden henkilökohtainen vastuu
53.      Tuomareiden henkilökohtaista vastuuta heidän lainkäytössä tekemistään virheistä koskevien järjestelmien käyttöönotto kuuluu sitä vastoin oikeuslaitoksen järjestämistä koskevaan jäsenvaltioiden toimivaltaan.(23) Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta tällaisen järjestelmän käyttöönotossa.(24) Sekä Euroopan unionissa että sen ulkopuolella on itse asiassa käytössä erilaisia tällaisia järjestelmiä, joissa tuomareille annetaan eriasteinen koskemattomuus lainkäyttötehtävien hoitamisen yhteydessä toteutettuja toimia koskevaa siviilioikeudellista ja//tai kurinpidollista vastuuta vastaan.(25)
54.      Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tutkia tiettyjen tuomareiden henkilökohtaista vastuuta koskevien kansallisten järjestelmien yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa useissa asioissa, jotka on saatettu sen käsiteltäväksi viime vuosina.
55.      Unionin tuomioistuin on tältä osin myöntänyt, että tuomareiden henkilökohtaista vastuuta lainkäyttäjän virheistä koskevilla järjestelmillä voidaan edistää oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuutta ja tehokkuutta. Se on kuitenkin myös varoittanut, että jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta. Se etenkin piti olennaisen tärkeänä, että tällainen järjestelmä muodostetaan sellaiseksi, että varmistetaan unionin oikeuden soveltamiseen tai tulkintaan liittyviä kysymyksiä käsittelevien tuomioistuinten riippumattomuuden noudattaminen.(26)
56.      Tässä kohden on tuskin tarpeen korostaa sen unionin oikeusjärjestelmään sisältyvän vaatimuksen tärkeyttä, että unionin oikeutta tulkitsevat ja soveltavat tuomioistuimet ovat riippumattomia.(27) Tämä vaatimus perustuu etenkin SEU 2 artiklaan, SEU 19 artiklan 1 kohtaan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklaan. Se sisältyy myös implisiittisesti SEUT 267 artiklaan.
57.      On selvää, että tuomareiden henkilökohtaisen vastuun periaatteen tunnustaminen heidän lainkäytössä tekemistään virheistä merkitsee tiettyjä riskejä, jotka liittyvät tuomareiden riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen.(28) Huonosti suunnitellut vastuujärjestelmät saattavat uhata tuomioistuinten päätöksenteon vakautta ja koskemattomuutta – tai ainakin saada kansalaiset epäilemään tällaista uhkaa. Jo pelkkä mahdollisuus siitä, että kurinpitomenettelyyn liittyvä tutkinta aloitetaan hallinnon tai oikeuslaitoksen jäsenten pyynnöstä tai että tyytymättömät asianosaiset ryhtyvät oikeustoimiin, saattaa tietyissä tapauksissa olla, jopa tiedostamattomasti, omiaan aiheuttamaan painetta henkilöille, jotka hoitavat lainkäyttötehtäviä siviilioikeudellisessa tai hallinnollisessa riita-asiassa taikka rikosasiassa.(29) Tällaisilla menettelyillä voi itse asiassa olla vakavia vaikutuksia niiden kohteeksi joutuneiden tuomareiden elämään ja virkauraan.(30) Huonosti suunniteltuihin henkilökohtaisen vastuun järjestelmiin voisi siten liittyä riskejä puolueellisuudesta lainkäytössä, ja/tai niillä voisi olla sellainen pidäkevaikutus, että ne estävät tuomareita hoitamasta tehtäväänsä.(31)
58.      Tästä syystä unionin tuomioistuin on katsonut, että ”vaikka – – riippumattomuuden takaaminen ei edellytä, että tuomareille myönnetään ehdoton immuniteetti lainkäyttötehtäviensä hoidossa toteutettujen toimien osalta, heidän henkilökohtainen vastuunsa heidän tehtäviensä hoidon yhteydessä aiheutuneista vahingoista voi kuitenkin syntyä vain sellaisissa poikkeustapauksissa, joissa heidän vakava henkilökohtainen syyllisyytensä on näytetty toteen”.(32) Tästä seuraa, että ”se, että päätöksessä on lainkäyttöön liittyvä virhe, ei yksinään riitä synnyttämään asianomaisen tuomarin henkilökohtaista vastuuta”.(33)
59.      Unionin tuomioistuin on lisäksi pitänyt tuomareiden henkilökohtaista vastuuta koskevien kansallisten järjestelmien muita osatekijöitä välttämättöminä tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen noudattamiseksi. Se on etenkin katsonut, että tällaisiin järjestelmiin on sisällyttävä ”[sellaiset säännöt], joissa määritellään muun muassa kurinpitosääntöjen rikkomista merkitsevät toiminnat sekä konkreettisesti sovellettavat seuraamukset ja joissa säädetään riippumattoman elimen asiaan puuttumisesta sellaisen menettelyn mukaisesti, jossa taataan täysimääräisesti perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet ja etenkin puolustautumisoikeudet, sekä joissa vahvistetaan mahdollisuus riitauttaa tuomioistuimessa kurinpitoelinten päätökset”.(34)
60.      Tätä taustaa vasten esitän seuraavaksi muutamia huomautuksia, jotka voivat toivottavasti auttaa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta ennakkoratkaisupyynnössä tarkastellun keskeisen kysymyksen käsittelyssä: milloin lainkäytössä tapahtunut virhe voisi synnyttää tuomareiden henkilökohtaisen vastuun heidän (virheellisistä) ratkaisuistaan vaarantamatta tuomioistuinten riippumattomuutta?
5.     Tuomareiden henkilökohtaista vastuuta ja tuomioistuinten riippumattomuutta koskevia pohdintoja
61.      Ensinnäkin haluan selventää, että mielestäni on mahdotonta kuvitella arviointiperusteita, joiden avulla voitaisiin rajata toisistaan selkeästi lainkäyttötehtävien hoitamisessa tapahtuneet virheet, jotka voisivat synnyttää tuomareiden henkilökohtaisen vastuun vaarantamatta tuomioistuinten riippumattomuutta, ja ne virheet, jotka puolestaan voisivat olla ongelmallisia riippumattomuuden näkökulmasta tarkasteltuina. Nähdäkseni on mahdollista ainoastaan esittää joitain perusperiaatteita, joita voitaisiin soveltaa sekä siviilioikeudelliseen että kurinpidolliseen vastuuseen.
62.      Useat näistä periaatteista voidaan johtaa edellä tarkastellusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Viittaan paitsi tuomareiden henkilökohtaista vastuuta myös jäsenvaltioiden vastuuta koskevaan oikeuskäytäntöön. Kun otetaan huomioon niiden samankaltainen kohde, osaa jäsenvaltioiden vastuuta koskevissa unionin tuomioistuimen ratkaisuissa muotoilluista periaatteista voidaan nimittäin mielestäni soveltaa analogisesti tuomareiden henkilökohtaiseen vastuuseen.
63.      Katson kuitenkin, että henkilökohtaisen vastuun syntymisen edellytysten olisi yleisesti ottaen oltava tiukempia kuin jäsenvaltioiden vastuun syntymisen edellytysten. Unionin tuomioistuin on nimittäin todennut, että jäsenvaltioiden vastuun muodot eivät yleensä ole ongelmallisia tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimuksen kannalta, kun taas asia voisi olla toisin henkilökohtaista vastuuta koskevien järjestelmien tapauksessa. Tällaiset järjestelmät, kun ne on suunniteltu huonosti, voisivat mahdollisesti heikentää tuomioistuinten riippumattomuutta. Tästä syystä unionin tuomioistuin on huomauttanut henkilökohtaista vastuuta koskevien järjestelmien osalta, että tällainen vastuu voisi syntyä ainoastaan ”täysin” poikkeuksellisissa tapauksissa.(35)
64.      Tämä pätee luonnollisesti myös SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa määrättyyn kansallisten ylimmän oikeusasteen tuomioistuinten velvollisuuteen esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Tältä osin voin siten yhtyä ainoastaan osittain julkisasiamies Ćapetan esittämään näkemykseen,(36) jonka mukaan ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättäminen ei voisi koskaan synnyttää tuomareiden henkilökohtaista vastuuta edellyttäen, että he ovat selittäneet asianmukaisesti, miksi he eivät ole tehneet näin. Selitän seuraavaksi, mitä tarkoitan tällä.
65.      SEUT 267 artiklan kolmannesta kohdasta johtuu kaksi velvollisuutta: yksi luonteeltaan aineellisempi velvollisuus (esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö silloin, kun esille on tullut kysymys unionin oikeuden tulkinnasta ja kun CILFIT-poikkeuksia ei sovelleta) ja toinen luonteeltaan menettelyllisempi velvollisuus (selittää syyt siihen, miksi ennakkoratkaisupyyntöä ei esitetty).(37) Vaikka ne liittyvätkin toisiinsa erottamattomasti, ne ovat silti erillisiä velvollisuuksia.
66.      En näe mitään uskottavaa syytä, miksi ainoastaan toisen niistä noudattamatta jättäminen voisi synnyttää vastuun. Näin on a fortiori, koska velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö on selvästi pääasiallinen ja tärkeämpi velvollisuus näistä kahdesta, koska se vaikuttaa sekä kyseessä olevaan riita-asiaan että unionin oikeusjärjestyksen yhtenäisyyteen ja johdonmukaisuuteen. Perusteluvelvollisuus on siihen nähden liitännäinen ja välineellinen kyseisen pääasiallisen velvollisuuden noudattamisen varmistamisessa.
67.      Kuten unionin tuomioistuin on todennut, tuomioistuinten riippumattomuuden turvaaminen ei voi johtaa siihen, että ”suljettaisiin täysin pois se mahdollisuus, että tuomarin kurinpidollinen vastuu voisi tietyissä täysin poikkeuksellisissa tapauksissa syntyä tuomarin tekemien tuomioistuinratkaisujen perusteella. Tällaisella riippumattomuuden vaatimuksella ei nimittäin selvästikään pyritä suojaamaan tuomareiden mahdollisia vakavia ja täysin anteeksiantamattomia menettelytapoja, joissa olisi kyse esimerkiksi niiden kansallisen oikeuden ja unionin oikeuden sääntöjen, joiden noudattamista heidän on tarkoitus turvata, rikkomisesta tahallisesti ja vilpillisessä mielessä tai erityisen vakavaa ja räikeää huolimattomuutta osoittaen taikka mielivallan harjoittamisesta tai oikeussuojan epäämisestä, kun heidän tehtävänään on – – ratkaista yksityisten heidän käsiteltävikseen saattamat oikeusriidat”.(38)
68.      Nämä näkökohdat vaikuttavat merkityksellisiltä lähtökohtaisesti minkä tahansa unionin oikeussääntöjen mukaisen velvollisuuden kannalta. Siten ei voida sulkea pois, että se, ettei unionin tuomioistuimelle esitetä ennakkoratkaisupyyntöä SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan tulkitsemisessa ja soveltamisessa tehdyn räikeän virheen vuoksi,(39) voisi oikeutetusti synnyttää tällaisesta rikkomisesta vastuussa olevien tuomareiden henkilökohtaisen vastuun.(40)
69.      Tässä kohden on kuitenkin mielestäni tarpeen erottaa siviilioikeudellinen vastuu kurinpidollisesta vastuusta. Siviilioikeudellisen vastuun tapauksessa ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättämisen olisi nähdäkseni johdettava tällaiseen vastuuseen vain, jos unionin oikeuden säännöstä tai määräystä, josta kansallisen tuomioistuimen olisi pitänyt esittää ennakkoratkaisupyyntö, on tulkittu virheellisesti, mistä aiheutuu vahinkoa tai menetyksiä asianomaiselle. Kuten edellä 50 kohdassa selitettiin, jos asiaa koskevia unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä sovelletaan oikein, riita-asian osapuolille ei voi aiheutua menetyksiä eikä vahinkoa.
70.      Käänteisesti kurinpidollisen vastuun tapauksessa en näe mitään syytä sulkea pois sitä mahdollisuutta, että ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättäminen voisi poikkeuksellisissa olosuhteissa oikeuttaa kurinpitotoimenpiteet riita-asian osapuolille aiheutuneesta vahingosta riippumatta. Näin voi olla etenkin, jos ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättäminen ei ole harvinainen tai edes yksittäinen tapaus vaan osa virheellisen menettelyn muodostamaa kaavaa. Siinä tapauksessa rikkomisen kielteiset seuraukset vaikuttavat SEUT 267 artiklalla perustetun yhteistyömekanismin tehokkuuteen.
71.      Toistan joka tapauksessa vielä, että molemmat vastuun muodot voivat syntyä ainoastaan hyvin poikkeuksellisissa tapauksissa.
72.      Tässä suhteessa ratkaiseva ei ole esimerkiksi se seikka, että unionin tuomioistuin on saattanut todeta tällaisen noudattamatta jättämisen SEUT 258 artiklan tai SEUT 259 artiklan(41) nojalla aloitetun menettelyn yhteydessä. Mikä tahansa unionin oikeuden noudattamatta jättäminen – sen selvyydestä ja vakavuudesta riippumatta – voi nimittäin olla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena.(42)
73.      Sama pätee mutatis mutandis tilanteisiin, joissa kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tarkastelemaan, olisiko SEUT 267 artiklan kolmatta kohtaa tulkittava tietyissä olosuhteissa siten, että asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin olisi velvollinen esittämään ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle.(43) Ellei unionin tuomioistuinta pyydetä nimenomaisesti lausumaan rikkomisen vakavuudesta (tuomareiden henkilökohtaisen tai jäsenvaltion) vastuun tarkoituksiin, unionin tuomioistuin vastaisi pyyntöön yksinkertaisesti selventämällä ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan velvollisuuden ulottuvuutta ottaen huomioon oikeudelliset seikat ja tosiseikat, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on saattanut sen tietoon.
74.      Tällainen vastuu ei myöskään voi syntyä pelkästään sen seikan perusteella, että myöhemmässä oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin on tulkinnut kyseistä unionin oikeussääntöä eri tavalla kuin kansallinen tuomioistuin, joka oli katsonut kyseessä olevan acte clair- (tai acte éclairé-) tapaus. Ex post facto ‑tekijöitä olisi nähdäkseni käytettävä tässä yhteydessä erittäin varovasti. Kuten missä tahansa muussa oikeusjärjestelmässä, unionin oikeuskäytäntö kehittyy jatkuvasti, kun Euroopan unionin eri tuomioistuimet (Euroopan unionin tuomioistuin ja kansalliset tuomioistuimet) antavat uusia ratkaisuja soveltaen olemassa olevia sääntöjä uusiin tilanteisiin. Tämä kehitysilmiö on todennäköisesti vieläkin merkittävämpi Euroopan unionissa, joka on ajateltu alun pitäenkin dynaamiseksi järjestäytyneeksi yhteisöksi.
75.      Lainkäytössä tehdyn virheen, joka – hyvin poikkeuksellisen luonteensa vuoksi – saattaisi synnyttää henkilökohtaisen vastuun vaarantamatta kuitenkaan tuomioistuinten riippumattomuutta, toteamisen kannalta ratkaisevia voivat mielestäni olla seuraavat neljä parametriä. Järkevän ja varovaisen tuomarin näkökulmasta tarkasteltuna lainkäytössä tapahtuneen virheen – tässä tapauksessa ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättäminen – on oltava i) ilmeinen (selvä ja ilmiselvä siten, ettei siitä voida keskustella); ii) merkittävä (sillä on merkittävä vaikutus joko pääasian oikeudenkäynnin lopputulokseen tai yhteistyömekanismin tehokkuuteen); iii) anteeksiantamaton (asiassa ei ole sellaisia tekijöitä, jotka olisivat perustellusti voineet johtaa virheeseen) ja iv) seurausta tuomareiden tietoisesta päätöksestä jättää lainsäädäntö huomiotta tai heidän törkeästä huolimattomuudestaan.
76.      Nämä päätelmät vastaavat nähdäkseni laajasti sekä kansainvälisiä vaatimuksia että Corte costituzionalen oikeuskäytäntöä.(44)
77.      Tuomareiden henkilökohtaista vastuuta unionin oikeuden noudattamatta jättämisestä – SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättäminen mukaan luettuna – koskeva kansallinen järjestelmä, jota voitaisiin soveltaa tätä vähäisempiin virheisiin, voisi mielestäni vaarantaa tuomioistuinten päätöksenteon vakauden ja koskemattomuuden ja vaikuttaa siten tuomareiden riippumattomuuteen.
78.      Tällainen järjestelmä voisi lisäksi heikentää SEUT 267 artiklalla perustetun kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välistä oikeudellista yhteistyötä ja vuoropuhelua koskevan järjestelmän tehokkuutta.(45) Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että kansallisella oikeussäännöllä ei voida estää kansallista tuomioistuinta käyttämästä harkintavaltaansa esittää ennakkoratkaisupyyntö tai tarvittaessa noudattamasta tätä velvollisuutta.  Näiden osatekijöiden (olosuhteista riippuen harkintavalta ja velvollisuus) yhdistelmä on, kuten unionin tuomioistuin on todennut, ”erottamaton osa” tätä yhteistyö- ja vuoropuhelujärjestelmää.(46)
79.      Samankaltaiset näkökohdat pätevät nähdäkseni kansallisiin oikeussääntöihin, joilla de facto evätään kansallisilta ylimmän oikeusasteen tuomioistuimilta niille SEUT 267 artiklassa annettu liikkumavara sen arvioinnissa, onko unionin oikeuden tulkintaa koskeva kysymys ”tullut” asianmukaisesti ”esille” niissä. Kysymys siitä, sovelletaanko tietyssä tapauksessa jotakin CILFIT-poikkeuksista, edellyttää kyseiseltä tuomioistuimelta monivivahteista arviointia.(47) Sen määrittämiseksi, syntyykö SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukainen velvollisuus, on otettava huomioon useita tekijöitä, ja tämä on lähtökohtaisesti kansallisen tuomioistuimen, joka toimii riippumattomasti ja asianmukaista huolellisuutta noudattaen, tehtävä.(48)
80.      Kansallisella lainsäädännöllä ei voida rajoittaa SEUT 267 artiklan mukaista kansallisen tuomioistuimen liikkumavaraa sillä seurauksella, että tiettyjä tilanteita, joissa velvollisuutta esittää ennakkoratkaisupyyntö ei ole, kohdellaan käytännössä tilanteina, joissa on esitettävä ennakkoratkaisupyyntö.(49) Tällaisissa olosuhteissa esitettäisiin lukuisia ennakkoratkaisupyyntöjä, kun sille ei olisi todellista tarvetta. Tämä viivyttäisi tarpeettomasti kyseisten riita-asioiden ratkaisemista ja kasvattaisi unionin tuomioistuimen työtaakkaa, mikä saattaisi puolestaan haitata muiden siinä vireillä olevien asioiden tehokasta ja oikea-aikaista käsittelyä. Se myös mahdollistaisi häikäilemättömien asianosaisten menettelyn väärinkäytökset.
81.      Edellä esitetty huomioon ottaen katson, että tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuta heidän lainkäytössä tekemistään virheistä – eli myös unionin oikeudesta johtuvan tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimuksen noudattamatta jättämisestä, kuten SEUT 267 artiklan kolmannen mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittämättä jättämisestä – koskevat kansalliset järjestelmät ovat yhteensopivia unionin oikeuden kanssa, jos ne rajoittuvat hyvin poikkeuksellisiin tilanteisiin. Tällaiset tilanteet ovat niitä, joissa lainkäytössä tapahtunut virhe on ilmeinen, merkittävä ja anteeksiantamaton sekä seurausta tuomarin tietoisesta päätöksestä jättää noudattamatta lainsäädäntöä tai hänen törkeästä huolimattomuudestaan.
C       Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
82.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kolmella kysymyksellään tulkitsemaan kolmea unionin oikeussääntöä tiedustellen unionin tuomioistuimelta, onko asetuksen nro 504 kaltainen kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva i) SEUT 101–SEUT 106 artiklan, ii) direktiivin 2006/123 säännösten ja iii) direktiivin 2008/118 säännösten kanssa.
83.      Olen edellä 25–27 kohdassa selittänyt, ettei näitä kysymyksiä voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin ne koskevat SEUT 101–SEUT 106 artiklaa. Tarkastelenkin jäljempänä direktiivin 2006/123 ja direktiivin 2008/118 säännösten tulkintaa.
1.     Direktiivi 2006/123
84.      Direktiivissä 2006/123 – jota usein kutsutaan ”palveludirektiiviksi” – ”vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta” (sen 1 artiklan 1 kohta) poistamalla Euroopan unionin palvelumarkkinoiden kehittymistä haittaavat esteet, jotta edistetään sisämarkkinoita ja samalla tasapainoista ja kestävää taloudellista ja sosiaalista kehitystä (johdanto-osan ensimmäinen ja viides perustelukappale).
85.      Direktiivin 2006/123 ”soveltamisalaa” koskevassa 2 artiklassa säädetään, että direktiiviä ”sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon” (1 kohta). Sen jälkeen siinä luetellaan joitain toimia, joihin direktiiviä ei poikkeuksellisesti sovelleta (2 kohta), ja säädetään lopuksi, että direktiiviä ”ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin” (3 kohta).(50)
86.      Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 29 perustelukappaleessa selitetään tämän poikkeuksen perusteita seuraavasti: ”ottaen huomioon, että perustamissopimuksessa määrätään erityisistä oikeusperusteista verotuksen alalla ja että asiasta on jo annettu yhteisön säädöksiä, verotusala on tarpeen jättää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle”.
87.      Tuomiossaan Airbnb Ireland ja Airbnb Payments UK unionin tuomioistuin on näiden seikkojen valossa katsonut, että ilmaisua ”verotusta koskeviin asioihin” on tulkittava laajasti siten, että se kattaa ”kaikkien verotusta koskevien alojen lisäksi kaikki tätä alaa koskevat näkökohdat”.(51)
88.      Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että CPR:n riitauttamat kansalliset säännökset liittyvät ”verotusta koskeviin asioihin” direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Niissä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä tietyille talouden toimijoille (varastonpitäjille) myönnetään veroetuus. Tämä etuus koostuu – direktiivin 2008/118 4 artiklan 1 alakohdan mukaan – luvasta ”verottomassa varastossa tuottaa, jalostaa, pitää hallussaan, vastaanottaa tai sieltä lähettää valmisteveron alaisia tavaroita väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä”.(52)
89.      Asetus nro 504 on tosiasiassa direktiivin 2008/118 täytäntöönpanotoimi eli säädös, joka annettiin silloisen EY 93 artiklan (nykyisin SEUT 113 artikla) nojalla, jossa sallitaan ”säännökset liikevaihtoveroja, valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamisesta”. Direktiivi 2006/123 sitä vastoin annettiin silloisen EY 47 artiklan 2 kohdan ja EY 55 artiklan (nykyisin SEUT 53 artiklan 2 kohta ja SEUT 62 artikla) nojalla; nämä oikeusperustat koskivat palvelujen tarjoamisen vapautta.
90.      Koska direktiiviä 2006/123 ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, sitä ei näin ollen voida tulkita siten, että se on esteenä asetukseen nro 504 sisältyvien kaltaisille kansallisille säännöksille.
2.     Direktiivi 2008/118
91.      Direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”valtuutetun varastonpitäjän on saatava verottoman varaston perustamiseen ja pitämiseen lupa sen jäsenvaltion, jossa veroton varasto sijaitsee, toimivaltaisilta viranomaisilta”. Kyseisessä säännöksessä todetaan lisäksi, että ”luvan edellytyksenä on, että ne ehdot, joita viranomaisilla on oikeus säätää veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi, täyttyvät”.(53)
92.      Direktiivin 2008/118 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa selitetään, että ”koska tarkastuksia on toteutettava tuotanto- ja varastointitiloissa sen varmistamiseksi, että verovelka kannetaan, tällaisten tarkastusten helpottamiseksi on tarpeen säilyttää voimassa toimivaltaisten viranomaisten lupaa edellyttävä varastointijärjestelmä”. Sen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ”on myös tarpeen vahvistaa vaatimukset, joita valtuutettujen varastonpitäjien – – on noudatettava”.(54)
93.      Näistä säännöksistä ilmenee näin ollen, että lupajärjestelmä on tärkeä veron kiertämisen, väärinkäytösten ja petosten estämiseksi. Tällaisen järjestelmän tavoitteena on itse asiassa ”varmistaa, että kyseinen varastonpitäjä täyttää väliaikaisen valmisteverottomuuden järjestelmässä edellytettävät luotettavuusvaatimukset”.(55) Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, ”yleisellä tasolla petosten ja väärinkäytösten ehkäiseminen on sekä unionin oikeuden että jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteinen tavoite direktiivin 2008/118 soveltamisalalla – –, kuten sen johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleessa sekä 16 artiklassa vahvistetaan”.(56)
94.      Se on itse asiassa kyseisen järjestelmän ainoa tavoite.(57) Jäsenvaltiot eivät siten voi pyrkiä kyseisen direktiivin mukaisella lupajärjestelmällä muihin tavoitteisiin, jotka eivät liity veron kiertämisen ja väärinkäytösten estämiseen.
95.      Jäsenvaltioilla on kuitenkin tässä laaja harkintavalta edellyttäen, että kansallisessa lainsäädännössä luvan myöntämiselle säädettyjen ehtojen tarkoituksena on edistää kyseistä tavoitetta. Direktiiviin 2008/118 ei nimittäin sisälly mitään tätä seikkaa koskevaa sääntöä tai perusperiaatetta. Kuten suuntaviivoista varastonpitäjien valtuuttamiseksi neuvoston direktiivin 92/12/ETY mukaisesti valmisteveron alaisten tuotteiden osalta 29.11.2000 annetusta komission suosituksesta 2000/789/EY(58) ilmenee, jäsenvaltiot käyttävät erilaisia perusteita tähän tarkoitukseen.
96.      Italian hallitus selitti istunnossa, että sen kokemuksen mukaan petoksiin syyllistyvät muita useammin äskettäin perustetut pienet yritykset – jotka on usein perustettu tekaistun henkilöllisyyden turvin –, jotka puretaan pian sen jälkeen, kun viranomaiset ovat havainneet lainvastaisen menettelyn. Tästä syystä Italian lainsäädännössä tukeudutaan lähinnä perusteisiin, joilla varmistetaan varaston vähimmäistilavuus tai sen harjoittaman taloudellisen toiminnan merkityksellisyys taikka varaston yhteys olemassa oleviin varastoihin, jotka ovat todennetusti harjoittaneet tosiasiallista toimintaa. Italian hallitus lisäsi, että pienten varastojen voimakas lisääntyminen tekisi niiden toiminnan valvonnasta hankalaa ja kallista viranomaisille.
97.      Tätä taustaa vasten direktiivissä 2008/118 ei ole nähdäkseni mitään sellaista, joka voisi olla lähtökohtaisesti esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan vaaditun luvan saamisen ehdoksi varastojen tilavuuteen, toiminnallisiin ja toimituksiin liittyviin tarpeisiin, varastosta poistamista koskevaan suhteeseen ja/tai varastojen väliseen toiminnalliseen suhteeseen perustuvien perusteiden täyttyminen. Siltä osin kuin Italian hallituksen esittämät tosiseikat vahvistetaan – mistä varmistuminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä –, asiakirja-aineistoon ei sisälly siihen viittaavia tietoja, että valitessaan edellä mainitut perusteet Italian viranomaiset ovat ylittäneet niille direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdassa annetun harkintavallan.
98.      Kuten olen edellä selittänyt, jäsenvaltioilla on tässä yhteydessä laaja harkintavalta. Direktiivin 2008/118 johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee, että tarkastusten helpottaminen kuuluu lupajärjestelmän tavoitteisiin. Suosituksessa 2000/789 kehotettiin lisäksi jäsenvaltioita ”soveltamaan tiukkoja perusteita myöntäessään valtuutusta”.(59)
99.      Ei kuitenkaan pidä unohtaa, että direktiivin 2008/118 perimmäisenä tavoitteena oli varmistaa sisämarkkinoiden asianmukainen toiminta yhdenmukaistamalla edellytykset valmisteveron kantamiselle tavaroista.(60) Näin ollen on täysin selvää, että asiaa koskevilla kansallisilla toimenpiteillä olisi pyrittävä – kuten suosituksen 2000/789 2 artiklan 1 kohdassa aivan oikein todetaan – ottamaan tasapuolisesti huomioon kaupan helpottamiseen ja tehokkaaseen valvontaan liittyvät näkökohdat.
100. Tarve omaksua tasapainoinen lähestymistapa tältä osin seuraa myös suhteellisuusperiaatteesta. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä itse asiassa katsotaan, että pannessaan unionin oikeutta täytäntöön jäsenvaltioiden on noudatettava yleisiä oikeusperiaatteita, joihin kuuluu etenkin tietysti suhteellisuusperiaate. Jäsenvaltioiden on siten käytettävä keinoja, joilla kansallisessa oikeudessa tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa tehokkaasti mutta joilla ei kuitenkaan ylitetä sitä, mikä on tarpeen, ja joilla aiheutetaan vähiten haittaa kyseessä olevassa unionin säännöstössä asetetuille muille tavoitteille ja periaatteille. Näin ollen, jos on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(61)
101. Tarkemmin ottaen oikeasuhteisuuden arviointiin kuuluu kolmen kumulatiivisen edellytyksen tarkastelu, nimittäin sen, olivatko nämä toimenpiteet i) asianmukaisia, ii) tarpeellisia ja iii) oikeasuhteisia sensu stricto.(62)
102. Käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon sen kohteen tekninen luonne, riidanalaisten säännösten oikeasuhteisuuden arviointi ei suinkaan ole yksinkertaista. Tämä tehtävä onkin parasta jättää ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Jotta sille kuitenkin voitaisiin antaa joitain hyödyllisiä ohjeita, esitän seuraavaksi joitain näkökohtia, jotka liittyvät siihen, miten tämä arviointi olisi tehtävä riidanalaisten säännösten erityispiirteiden valossa.
103. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi tarkastettava, onko toimenpide asianmukainen.  Toisin sanoen, voidaanko sillä edistää kyseisen tavoitteen saavuttamista siten, että sillä vastataan todelliseen pyrkimykseen saavuttaa se johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti.
104. Käsiteltävässä asiassa tämä voi edellyttää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin varmistaa ensinnäkin, että käytetyt perusteet on todellakin suunniteltu veron kiertämisen ja väärinkäytösten ehkäisemistä koskevaan tavoitteeseen pyrkimistä silmällä pitäen (estämällä tilanteet, joissa petoksia tyypillisesti tehdään, ja helpottamalla jälkikäteen tehtäviä tarkastuksia). Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi mielestäni varmistettava, että perusteita, jotka on muotoiltu epämääräisesti ja/tai joissa jätetään tulliviranomaiselle laaja harkintavalta (kuten ”tosiasiallista operatiivista ja laitoksen toimituksiin liittyvää tarvetta” koskevassa perusteessa), tulkitaan ja sovelletaan oikein.
105. Tämä tarkoittaa, että tekijät, jotka kyseinen viranomainen on ottanut huomioon varmistuakseen siitä, täyttyvätkö nämä ehdot, liittyvät ainoastaan varastonpitäjän luotettavuuteen eivätkä muunlaisiin, esimerkiksi luonteeltaan kaupallisiin tai taloudellisiin, näkökohtiin. Viranomaiset eivät esimerkiksi voisi asettaa luvan myöntämisen ehdoksi omaa arviointiaan siitä, onko uusille varastoille kysyntää markkinoilla, tai siitä, ”kattavatko” muut varastot riittävästi laitosta varten valitun alueen.
106. Toimenpiteen asianmukaisuus edellyttää myös, että asetuksessa nro 504 säädetyt perusteet (esimerkiksi parametrien tyyppien ja näille parametreille vahvistettujen määrien osalta) voivat edistää mielekkäästi tavoitteen saavuttamista, käsiteltävässä asiassa veron kiertämisen ja väärinkäytösten estämistä. Toisin sanoen, ovatko nämä perusteet riittäviä niiden tilanteiden tunnistamiseksi, joissa esiintyy tavallista useammin petoksia ja väärinkäytöksiä, kun pidetään mielessä resurssit, joita valtio voi kohtuudella käyttää etu- ja jälkikäteistarkastuksiin?
107. Toiseksi, kun kyse on vaatimuksesta, jonka mukaan toimenpiteen on oltava ”tarpeellinen”, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi varmistuttava siitä, i) oliko olemassa yhtä tehokkaita mutta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ja ii) ylitetäänkö kyseisellä toimenpiteellä se, mikä on tarpeen asianomaisen tavoitteen saavuttamiseksi.
108. Käytännössä tämä tarkoittaa ennen kaikkea, että on tarkasteltava sitä, oliko Italian viranomaisten mahdollista asettaa vaihtoehtoisia, vähemmän rajoittavia ehtoja,(63) joilla olisi saavutettu veronkiertoa ja petoksia koskevan suojan asianmukainen taso.
109. Kolmanneksi oikeasuhteisuus sensu stricto sisältää tietystä toimenpiteestä aiheutuneiden haittojen ja sen arvioinnin, ovatko tällaiset haitat oikeassa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin nähden. Tämä tarkoittaa etenkin keskittymistä siihen, saatetaanko kyseisellä toimenpiteellä oikeudenmukaiseen tasapainoon kyseessä olevat edut, siis valtion kyseisellä toimenpiteellä tavoittelema etu (veronkierron ja väärinkäytösten estäminen) ja niiden henkilöiden etu, joihin toimenpide vaikuttaa kielteisesti (yritykset, joiden on vaikeaa tai jopa mahdotonta osoittaa luotettavuuttaan).
110. CPR:n esittämät argumentit huomioon ottaen vaikuttaa siltä, että käsiteltävässä asiassa on ratkaisevaa varmistaa, ettei Italian lainsäätäjä ole asettanut ”rimaa” liian korkealle siten, että ainoastaan (tai pääasiallisesti) suuret konsernit voivat tosiasiassa hyötyä kyseisestä veroetuudesta. Pienempien yritysten ja itsenäisten toimijoiden olisi myös voitava osoittaa luotettavuutensa joutumatta osallistumaan ylimitoitettuihin, tarpeettomiin tai kohtuuttoman pitkiin ja kalliisiin hallintomenettelyihin.
111. Tässä yhteydessä on luonnollisesti tärkeää varmistua paitsi siitä, että asetuksessa nro 504 säädetyt perusteet ovat riittäviä ”paperilla”, myös siitä, että tulliviranomaiset soveltavat niitä tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Eri toimijoiden minkä tahansa erilaisen kohtelun – sekä laissa itsessään että sen päivittäisessä soveltamisessa – olisi oltava perusteltua ja liityttävä objektiiviseen eroavuuteen, joka koskee valmisteverojen tehokkaaseen kantamiseen liittyvän riskin tasoa kussakin tilanteessa.
112. Totean tässä yhteydessä lisäksi, että se, että hallintoviranomaiset (käsiteltävässä asiassa tullihallinto) toteuttaa ei-sitovia toimia (kuten circolare amministrativa(64)), joiden tarkoituksena on antaa sen henkilöstölle ”kentällä” ohjeita asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön asianmukaisesta tulkinnasta, ei vaikuta sinänsä ongelmalliselta. Tältä osin on kuitenkin tuotava esille kaksi seikkaa. Ensinnäkin, vaikka nämä toimet eivät olekaan sitovia, on erittäin tärkeää, että ne ovat unionin oikeuden mukaisia. Muutoin ne voivat johtaa luvan myöntämisestä vastuussa olevia viranomaisia harhaan, mistä saattaa seurata asiaa koskevien unionin sääntöjen rikkominen. Toiseksi siinä määrin kuin tällaiset toimet vaikuttavat aineellisesti siihen, miten kansallisessa lainsäädännössä asetettuja ehtoja sovelletaan, oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä voi olla tarpeen antaa yrityksille, joihin ne vaikuttavat, mahdollisuus tutustua näihin toimiin.
113. Edellä mainittujen näkökohtien valossa katson, ettei direktiivin 2008/118 16 artikla ole esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa asetetaan varastojen tilavuuteen, toiminnallisiin ja toimituksiin liittyviin tarpeisiin, varastosta poistamista koskevaan suhteeseen ja/tai varastojen väliseen toiminnalliseen suhteeseen perustuvia perusteita luvan myöntämiselle kaupallisten varastojen, jotka käsittelevät energiatuotteita väliaikaisen verottomuuden järjestelmissä, toimintaan, edellyttäen, että noudatetaan suhteellisuusperiaatetta, minkä varmistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
V       Ratkaisuehdotus
114. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY
–        ei ole esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa asetetaan varastojen tilavuuteen, toiminnallisiin ja toimituksiin liittyviin tarpeisiin, varastosta poistamista koskevaan suhteeseen ja/tai varastojen väliseen toiminnalliseen suhteeseen perustuvia perusteita luvan myöntämiselle kaupallisten varastojen, jotka käsittelevät energiatuotteita väliaikaisen verottomuuden järjestelmissä, toimintaan.
2)      Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annetun neuvoston direktiivin 2008/118/EY 16 artikla
–        ei ole esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa asetetaan varastojen tilavuuteen, toiminnallisiin ja toimituksiin liittyviin tarpeisiin, varastosta poistamista koskevaan suhteeseen ja/tai varastojen väliseen toiminnalliseen suhteeseen perustuvia perusteita luvan myöntämiselle kaupallisten varastojen, jotka käsittelevät energiatuotteita väliaikaisen verottomuuden järjestelmissä, toimintaan, edellyttäen, että noudatetaan suhteellisuusperiaatetta.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Ks. määräys 15.12.2022, Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010; jäljempänä määräys Centro Petroli Roma I).
3      EUVL 2006, L 376, s. 36.
4      EUVL 2009, L 9, s. 12.
5      Kumottu valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä 19.12.2019 annetulla neuvoston direktiivillä (EU) 2020/262 (EUVL 2020, L 58, s. 4), sellaisena kuin se on muutettuna.
6      Ks. erityisesti tuomio 6.10.1982, Cilfit ym. (283/81, EU:C:1982:335, 21 kohta; jäljempänä tuomio CILFIT) ja tuomio 6.10.2021, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, 33 kohta; jäljempänä tuomio Consorzio).
7      Ks. erityisesti tuomio Consorzio, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Tässä yhteydessä voi olla aiheellista huomauttaa, että kyseinen arviointiperuste soveltuu yhtä lailla acte éclairé ‑tilanteeseen. Samaan tapaan julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, 33 kohta).
8      Määräys Centro Petroli Roma I, 36–58 kohta.
9      Samaan tapaan julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus X ja van Dijk (C‑72/14 ja C‑197/14, EU:C:2015:319, 67 kohta): ”viimeisen muutoksenhakuasteen tuomioistuimen tuomareiden, jotka antavat asiassa ratkaisun, on oltava mielessään vakuuttuneita siitä, että muut tuomarit olisivat heidän kanssaan samaa mieltä”. Kursivointi alkuperäisessä tekstissä.
10      Ks. erityisesti tuomio Consorzio, 47 ja 48 kohta. Ks. myös julkisasiamies Bobekin samassa asiassa esittämä ratkaisuehdotus (EU:C:2021:291, 150–157 kohta) ja ratkaisuehdotukseni KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, 106 kohta; jäljempänä ratkaisuehdotukseni KUBERA).
11      Ks. erityisesti tuomio CILFIT, 21 kohta (jäljempänä CILFIT-poikkeukset).
12      Ks. ratkaisuehdotukseni KUBERA, 122–133 kohta.
13      Kysymyksen sanamuoto oli seuraava: ”Voidaanko – tuomioistuinten riippumattomuutta ja menettelyn kohtuullista kestoa koskevien perustuslaillisten ja eurooppalaisten arvojen suojaamiseksi – SEUT 267 artiklaa tulkita siten, että se on esteenä sille, että kansallista ylimmän oikeusasteen tuomioistuinta, joka on tutkinut mahdollisuutta esittää unionin oikeuden tulkintaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö ja päättänyt olla esittämättä sellaista, vastaan aloitetaan automaattisesti, tai yksinomaan kanteen nostaneen asianomaisen harkintavallan mukaan, siviilioikeudellinen menettely ja kurinpitomenettely?”
14      Voi olla aiheellista huomauttaa uudelleen, että Consiglio di Stato ei ole esittänyt ennakkoratkaisukysymystä tästä.
15      Ks. esim. tuomio 28.6.2022, komissio v. Espanja (Unionin oikeuden rikkominen lainsäätäjän toimesta) (C‑278/20, EU:C:2022:503, 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Ks. mm. tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17      Ks. esim. tuomio 28.6.2022, komissio v. Espanja (Unionin oikeuden rikkominen lainsäätäjän toimesta) (C‑278/20, EU:C:2022:503, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Ks. erityisesti tuomio 30.9.2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, 33–36 kohta; jäljempänä tuomio Köbler); tuomio 13.6.2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, 30–32 kohta; jäljempänä tuomio Traghetti) ja uudemmasta oikeuskäytännöstä tuomio 28.7.2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, 20 kohta).
19      Ks. esim. tuomio 28.7.2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursivointi tässä.
20      Ks. tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21      Ks. tuomio Consorzio, 53 ja 54 kohta (lainauksesta jätetty pois oikeuskäytäntöviittaukset).
22      Ks. mm. tuomio 19.12.2024, Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös julkisasiamies Légerin ratkaisuehdotus Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, 46 kohta) ja julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:612, 75 kohta).
23      Ks. mm. tuomio 18.5.2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, EU:C:2021:393, 229 kohta; jäljempänä tuomio AFJR).
24      Tässä yhteydessä ks. myös julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 ja C‑355/19, EU:C:2020:746, 265 kohta).
25      Ks. mm. Euroopan neuvosto, Venetsian komissio, Comparative overview of legislation on disciplinary liability of judges and presidents of the constitutional courts in the 46 Council of Europe member States, 9.12.2024 ja Mikuli, P. (toim.), Accountability of Judicial Power – Theoretical and Comparative Perspectives, Routledge, 2025, 5 ja 6 luku.
26      Ks. mm. tuomio AFJR, 229 ja 230 kohta.
27      On riittävää palauttaa mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimus, joka kuuluu erottamattomasti lainkäyttötehtävään, on osa tehokasta oikeussuojaa ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden, jolla on ensisijainen merkitys sen takaajana, että yksityisten kaikkia unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia suojataan ja SEU 2 artiklassa tarkoitetut jäsenvaltioille yhteiset arvot, joihin kuuluu muun muassa oikeusvaltiota koskeva arvo, turvataan, keskeistä sisältöä. Ks. mm. tuomio 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku ja Adoreikė (C‑146/23 ja C‑374/23, EU:C:2025:109, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28      Ks. tuomio AFJR, 232 kohta. Ks. vastaavasti Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) 3.2.1987 antama tuomio nro 26, 4 kohta: ”Lainkäyttötehtävien erityislaadun ja siihen liittyvien toimenpiteiden luonteen vuoksi on aiheellista asettaa edellytyksiä ja rajoituksia oikeuslaitoksen vastuulle – – sen riippumattomuuden ja tehtävien itsenäisyyden suojelemiseksi.”
29      Ks. vastaavasti tuomio 22.2.2022, RS (Perustuslakituomioistuimen tuomioiden vaikutus) (C‑430/21, EU:C:2022:99, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Ks. tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä) (C‑791/19, EU:C:2021:596, 83 kohta), jossa viitataan asiaa koskevaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön.
31      Ks. mm. tuomio AFJR, 236 kohta. Kuten Supreme Court of the United States (ylin tuomioistuin, Yhdysvallat) totesi tuomiossa Pierson v. Ray (386 U.S. 547 (1967)), ”tuomarin velvollisuus on ratkaista kaikki toimivaltaansa kuuluvat asiat, jotka saatetaan hänen käsiteltäväkseen, myös kiistanalaiset tapaukset, jotka herättävät erittäin voimakkaita tunteita asianosaisissa. Hänen virheensä voidaan korjata muutoksenhakumenettelyssä, mutta hänen ei pitäisi joutua pelkäämään, että tyytymättömät asianosaiset saattavat vainota häntä nostamalla kanteita häntä vastaan – – Tällaisen taakan sälyttäminen tuomareille ei edistäisi periaatteellista ja pelotonta [päätöksentekoa] vaan pelottelua”. Yhdysvalloissa tuomareille lainkäyttötehtäviensä hoidossa toteutettujen toimien osalta annettava koskemattomuus on laaja. Ks. erityisesti Supreme Court of the United States, Bradley v. Fisher (80 U.S. 335 (1871)).
32      Ks. tuomio AFJR, 234 kohta. Kursivointi tässä.
33      Ibid. Ks. myös vastaavasti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 239 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34      Ks. esim. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 95 kohta), ja tuomio 30.4.2025, Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C‑313/23, C‑316/23 ja C‑332/23, EU:C:2025:303, 86 kohta). Ks. myös yleisemmin tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä) (C‑791/19, EU:C:2021:596, 45 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
35      Ks. tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareiden kurinpitojärjestelmä) (C‑791/19, EU:C:2021:596, 137, 139 ja 141 kohta) ja tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 126 ja 127 kohta).
36      Julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotus Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, 50 kohta).
37      Tämä velvollisuus seuraa ”SEUT 267 [artiklasta], luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan toisen kohdan valossa”: ks. tuomio Consorzio, 51 kohta ja tuomio 15.10.2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, 61–65 kohta).
38      Ks. tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 238 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursivointi tässä.
39      Ks. analogisesti tuomio Traghetti, 35 kohta.
40      Mutatis mutandis samankaltaiset näkökohdat pätevät siihen, ettei asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä kansallinen tuomioistuin perustele päätöstään olla esittämättä ennakkoratkaisupyyntöä, vaikka asianosainen on tuonut esille unionin oikeutta koskevan kysymyksen ja nimenomaisesti pyytänyt kyseistä tuomioistuinta esittämään ennakkoratkaisupyynnön. Päätöksen perustelematta jättämistä ei kuitenkaan voida mielestäni pitää riittävän ilmeisenä tai vakavana, kun kansallisen tuomioistuimen ratkaisu annettiin ennen tuomion Consorzio julistamista. Se oli nimittäin ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuin oli nimenomaisesti lausunut kyseisestä liitännäisestä velvollisuudesta.
41      Ks. tuomio 4.10.2018, komissio v. Ranska (Pidätys irtaimen omaisuuden tuotosta) (C‑416/17, EU:C:2018:811) ja tuomio 14.3.2024, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Supreme Courtin tuomio) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42      Ks. vastaavasti tuomio 27.11.1990, komissio v. Italia (C‑209/88, EU:C:1990:423, 12–14 kohta) ja tuomio 30.1.2003, komissio v. Tanska (C‑226/01, EU:C:2003:60, 32 kohta).
43      Ks. tuomio 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito ym. (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44      Kansainvälisistä vaatimuksista ks. esim. Yhdistyneet kansakunnat, Basic Principles on the Independence of the Judiciary, hyväksytty 6.9.1985 (periaate 16); Euroopan neuvosto, European Charter on the statute for judges, hyväksytty 8.–10.7.1998 (5.1–5.3 kohta) ja Euroopan neuvosto, Recommendation of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities, hyväksytty 17.11.2010 (66–71 kohta). Corte costituzionalen oikeuskäytännöstä ks. mm. 11.1.1989 annettu tuomio nro 18, 10 kohta ja 6.7.2022 annettu tuomio nro 205, 8 kohta.
45      Ks. vastaavasti tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä) (C‑791/19, EU:C:2021:596, 226 kohta).
46      Ibid., 225 kohta.
47      Ks. ratkaisuehdotukseni KUBERA, 113 ja 114 kohta.
48      Ks. vastaavasti tuomio 9.9.2015, X ja van Dijk (C‑72/14 ja C‑197/14, EU:C:2015:564, 59 kohta) ja tuomio Consorzio, 50 kohta.
49      Ks. myös analogisesti tuomio Consorzio, 53 kohta.
50      Kursivointi tässä.
51      Tuomio 22.12.2022 (C‑83/21, EU:C:2022:1018, 25–28 kohta).
52      Kursivointi tässä.
53      Kursivointi tässä.
54      Kursivointi tässä.
55      Ks. tuomio 18.12.2007, Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, 38 kohta).
56      Ks. mm. tuomio 14.9.2023, Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57      Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, 46 kohta).
58      EYVL 2000, L 314, s. 29. Ks. sen johdanto-osan viides perustelukappale.
59      Sen 2 artiklan 1 kohta. Kursivointi tässä.
60      Ks. erityisesti direktiivin 2008/118 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale ja 1 artiklan 1 kohta.
61      Ks. mm. tuomio 13.1.2022, MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, 34 ja 35 kohta).
62      Ks. lähemmin ja viittauksista asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön ratkaisuehdotukseni Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:166, 77 kohta) ja ratkaisuehdotukseni Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, 91–133 kohta).
63      Tämä on tietysti seikka, johon kansallisen toimenpiteen riitauttavien yritysten on vedottava ja joka niiden on näytettävä toteen oikeudellisesti riittävällä tavalla.
64      Ks. edellä 14 kohta.