62020CJ0468
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 8. junija 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Elektronska komunikacijska omrežja in storitve – Direktive 2002/19/ES, 2002/20/ES, 2002/21/ES in 2002/22/ES – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Nacionalna ureditev, s katero je nacionalnemu regulativnemu organu podeljeno pooblastilo, da mobilnim operaterjem določi minimalni interval za prenavljanje ponudb in minimalni interval za obračun – Varstvo potrošnikov – Načelo sorazmernosti – Načelo enakega obravnavanja“
V zadevi C‑468/20,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 9. julija 2020, ki je na Sodišče prispela 29. septembra 2020, v postopku
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
proti
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
ob udeležbi
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev (poročevalec), predsednik senata, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin, sodniki, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Fastweb SpA F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola in E. Pistis, avvocati,
–
za Tim SpA F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato in F. Lattanzi, avvocati,
–
za Vodafone Italia SpA F. Cintioli in G. Lo Pinto, avvocati,
–
za Wind Tre SpA A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G. M. Roberti in M. Serpone, avvocati,
–
za Associazione Movimento Consumatori P. Fiorio in R. Viriglio, avvocati,
–
za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) in Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS G. Giuliano in C. Rienzi, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s P. Palmieri, avvocato dello Stato, in M. Cherubinijem, procuratore dello Stato,
–
za francosko vlado C. Mosser, E. de Moustier in N. Vincent, agentke,
–
za Evropsko komisijo G. Braun, L. Malferrari in A. Spina, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 15. decembra 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 in 56 PDEU, Direktive 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 323), člena 3 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337), člena 8(2) in (4) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 37) (v nadaljevanju: Okvirna direktiva), členov od 20 do 22 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 11) (v nadaljevanju: Direktiva o univerzalnih storitvah), ter načel sorazmernosti in enakega obravnavanja.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med štirimi operaterji fiksne in mobilne telefonije, ki svoje dejavnosti opravljajo v Italiji, in sicer družbami Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA in Wind Tre SpA na eni strani ter Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (nadzorni organ za komunikacije, Italija) (v nadaljevanju: AGCOM) na drugi strani, v zvezi z odločbo tega organa, s katero je bil naložen minimalni interval na eni strani za prenavljanje komercialnih ponudb in na drugi strani za obračun v zvezi s storitvami fiksne in mobilne telefonije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Skupni regulativni okvir za elektronske komunikacijske storitve, elektronska komunikacijska omrežja ter pripadajoče naprave in storitve, ki je veljal v času dejanskega stanja spora o glavni stvari (v nadaljevanju: skupni regulativni okvir), sestavljajo Okvirna direktiva ter štiri spremljajoče specialne direktive, med katerimi so zlasti direktive o dostopu, odobritvi in univerzalnih storitvah. Te direktive so bile razveljavljene z Direktivo (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (UL 2018, L 321, str. 36).
Direktiva o dostopu
4
Člen 1(1) Direktive od dostopu je določal:
„V okviru, določenem z [Okvirno d]irektivo […], ta direktiva usklajuje [harmonizira] način, s katerim države članice urejajo dostop do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter njihovo medomrežno povezovanje. […]“
Direktiva o odobritvi
5
Člen 1(2) Direktive o odobritvi je določal:
„Ta direktiva se uporablja za odobritve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.“
Okvirna direktiva
6
V uvodni izjavi 16 Okvirne direktive je bilo navedeno:
„Nacionalni regulativni organi naj ravnajo po usklajenih [harmoniziranih] skupnih ciljih in načelih za podkrepitev svojih ukrepov in naj pri izvajanju svojih nalog po tem regulativnem okviru te ukrepe po potrebi uskladijo z regulativnimi organi drugih držav članic.“
7
Člen 1(1) te direktive je določal:
„Ta direktiva vzpostavlja usklajeni [harmonizirani] okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij, pripadajočih naprav in storitev ter nekaterih vidikov terminalske opreme za poenostavitev dostopa za uporabnike invalide. Določa naloge nacionalnih regulativnih organov in tudi vrsto postopkov za zagotovitev usklajene [harmonizirane] uporabe regulativnega okvira v celotni [Evropski uniji].“
8
Člen 8 Okvirne direktive je določal:
„1.   Države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi pri opravljanju regulativnih nalog, opredeljenih v tej direktivi in v posebnih direktivah, sprejmejo vse primerne ukrepe za dosego ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4. Taki ukrepi naj bodo sorazmerni s temi cilji.
[…]
2.   Nacionalni regulativni organi podpirajo konkurenco pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev in pripadajočih naprav ter storitev med drugim tako, da:
(a)
zagotovijo, da uporabniki, vključno z uporabniki invalidi, starejšimi uporabniki in uporabniki s posebnimi socialnimi potrebami, izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti;
[…]
4.   Nacionalni regulativni organi podpirajo interese državljanov Evropske unije med drugim tako, da:
[…]
(b)
poskrbijo za visoko raven varstva porabnikov pri njihovem poslovanju z dobavitelji, zlasti z zagotovitvijo možnosti preprostih in ne predragih postopkov reševanja sporov, ki jih izvaja organ, neodvisen od udeleženih strank;
[…]
(d)
pospešujejo zagotavljanje jasnih informacij, zlasti tako, da zahtevajo preglednost tarif in pogojev za uporabo javnosti dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev;
[…]
5.   Nacionalni regulativni organi pri uresničevanju političnih ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4 uporabijo objektivna, pregledna, nediskriminatorna in sorazmerna regulativna načela, med drugim s:
[…]
(b) zagotavljanjem, da v podobnih razmerah ni diskriminacije pri obravnavi podjetij, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in storitve;
[…]“
Direktiva o univerzalnih storitvah
9
Člen 20 Direktive o univerzalnih storitvah je določal:
„1.   Države članice zagotovijo, da imajo potrošniki in drugi končni uporabniki, ki to zahtevajo, pri naročanju na storitve, s katerimi se zagotovi priključitev na javno elektronsko komunikacijsko omrežje in/ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve, pravico do sklenitve pogodbe s podjetjem ali podjetji, ki takšno priključitev in/ali storitve zagotavljajo. V pogodbi se v jasni, razumljivi in lahko dostopni obliki navedejo najmanj naslednji podatki:
[…]
2.   Države članice zagotovijo, da imajo naročniki pravico, da ob objavi sprememb pogodbenih pogojev, ki so jih predlagala podjetja, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve, odstopijo od pogodbe brez pogodbene kazni. Naročnike je treba o vsaki takšni spremembi obvestiti v primernem roku, najmanj pa en mesec vnaprej, hkrati pa jih je treba obvestiti tudi o njihovi pravici do odstopa od takšnih pogodb brez pogodbene kazni, če novih pogojev ne sprejmejo. Države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi lahko določijo obliko takšnega obvestila.“
10
Člen 21(1) Direktive o univerzalnih storitvah je določal:
„Države članice zagotovijo, da lahko njihovi nacionalni regulativni organi naložijo podjetjem, ki zagotavljajo javna elektronska komunikacijska omrežja in/ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve, obveznost objave preglednih, primerljivih, ustreznih in ažuriranih informacij o veljavnih cenah in tarifah, o vseh stroških, povezanih s prekinitvijo pogodbe, ter o standardnih pogojih za dostop do in uporabo storitev, ki jih zagotavlja končnim uporabnikom in potrošnikom v skladu s Prilogo II. Take informacije se objavijo v jasni, izčrpni in preprosto dostopni obliki. Nacionalni regulativni organi lahko določijo dodatne obveznosti glede načina objave teh informacij.“
11
Člen 22(1) in (3) te direktive je določal:
„1.   Države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi ob upoštevanju stališč zainteresiranih strani lahko od podjetij, ki zagotavljajo javno dostopna elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve, zahtevajo, da za končne uporabnike objavijo primerljive, ustrezne in ažurirane informacije o kakovosti svojih storitev in o ukrepih za zagotovitev enakovrednosti pri dostopu za končne uporabnike invalide. […]
[…]
3.   Da bi preprečili poslabšanje storitev ter oviranje ali upočasnitev prometa v omrežjih, države članice omogočijo nacionalnim regulativnim organom, da lahko za podjetje ali podjetja, ki zagotavljajo javna komunikacijska omrežja, določijo minimalne zahteve glede kakovosti.
[…]“
Italijansko pravo
12
Člen 1(1) legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (zakon št. 481 o predpisih o konkurenci in regulaciji gospodarskih javnih služb ter o ustanovitvi regulativnih organov za gospodarske javne službe) z dne 14. novembra 1995 (GURI št. 270 z dne 18. novembra 1995, str. 1, v nadaljevanju: zakon št. 481/1995) določa:
„Namen določb tega zakona je, da se zagotovijo spodbujanje konkurence in učinkovitosti v sektorju gospodarskih javnih služb […] ter primerne ravni kakovosti teh storitev v razmerah koristi in donosnosti, in sicer s tem, da se zagotovi njihova enostavna uporaba in enotna razporeditev na celotnem nacionalnem ozemlju, z določitvijo tarifnega sistema, ki je gotov, pregleden in temelji na vnaprej določenih merilih, s spodbujanjem varstva interesov uporabnikov in potrošnikov, in sicer ob upoštevanju predpisov [Unije] na tem področju in splošnih političnih smernic, ki jih oblikuje vlada.
[…]“
13
Člen 2(12), točki (h) in (l), tega zakona določa:
„Za doseganje ciljev iz člena 1 vsak organ opravlja te naloge:
[…]
(h)
sprejema predpise za proizvodnjo in opravljanje storitev subjektov, ki izvajajo te službe, zlasti z opredelitvijo splošnih ravni kakovosti za celoto storitev in posebnih ravni kakovosti za posamezne storitve, ki se zagotavljajo uporabnikom, ob posvetovanju s ponudniki storitev ter predstavniki uporabnikov in potrošnikov, pri čemer se take storitve po potrebi ločijo po sektorjih in vrstah storitev; te določitve ustvarjajo učinke iz odstavka 37;
[…]
(l)
oglašuje in razširja informacije o pogojih opravljanja storitev, da se zagotovita čim večja preglednost in konkurenčnost ponudbe ter možnost boljših odločitev vmesnih ali končnih uporabnikov“.
14
Člen 1(6)(b), točka 2, Legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (zakon št. 249 o ustanovitvi nadzornega organa za telekomunikacije in sprejetju predpisov o telekomunikacijskih sistemih in radioteleviziji) z dne 31. julija 1997 (GURI št. 177 z dne 31. julija 1997, str. 3, v nadaljevanju: zakon št. 249/1997) določa:
„Pristojnosti [AGCOM] so opredeljene tako:
[…]
(b)
odbor za storitve in proizvode:
[…]
2.
sprejema smernice o splošnih ravneh kakovosti storitev in o tem, kako naj vsak upravljavec izdela listino službe, v kateri so navedeni minimalni standardi za vse sektorje dejavnosti.“
15
S členi 13, 70 in 71 decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (zakonska uredba št. 259 o zakoniku o elektronskih komunikacijah) z dne 1. avgusta 2003 (GURI št. 214 z dne 15. septembra 2003, str. 3, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 259) so bili v italijanski pravni red preneseni člen 8 Okvirne direktive ter člena 20 in 21 Direktive o univerzalnih storitvah.
16
Člen 13 te zakonske uredbe določa:
„1.   Ministrstvo in [AGCOM] pri opravljanju regulativnih nalog, opredeljenih v [tem] zakoniku in v skladu s postopki, ki jih ta zakonik vsebuje, v okviru svojih pristojnosti sprejmejo vse primerne ukrepe za dosego splošnih ciljev iz člena 4 ter odstavkov 4, 5 in 6 tega člena.
[…]
4.   Ministrstvo in [AGCOM] podpirata konkurenco pri zagotavljanju omrežij in elektronskih komunikacijskih storitev ter pripadajočih naprav in storitev tako, da:
(a)
zagotovita, da uporabniki, vključno z uporabniki invalidi, starejšimi uporabniki in uporabniki s posebnimi socialnimi potrebami, izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti;
(b)
zagotovita, da v sektorju elektronskih komunikacij, vključno s prenosom vsebin, ni izkrivljanja ali omejevanja konkurence;
[…]
(d)
spodbujata učinkovito uporabo radijskih frekvenc in številskih virov ter zagotovita njihovo učinkovito upravljanje.
[…]
6.   Ministrstvo in [AGCOM] v okviru svojih pristojnosti podpirata interese državljanov tako, da:
(a)
zagotavljata vsem dostop do univerzalne storitve, opredeljene v naslovu II, poglavje IV;
(b)
poskrbita za visoko raven varstva porabnikov pri njihovem poslovanju z dobavitelji, zlasti z zagotovitvijo možnosti preprostih in ne predragih postopkov reševanja sporov, ki jih izvaja organ, neodvisen od udeleženih strank;
[…]
(d)
pospešujeta zagotavljanje jasnih informacij, zlasti tako, da zahtevata preglednost tarif in pogojev za uporabo javnosti dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev;
(e)
obravnavata potrebe uporabnikov invalidov, starejših uporabnikov in uporabnikov s posebnimi socialnimi potrebami;
[…]
(g)
spodbujata sposobnost končnih uporabnikov, da dostopajo do informacij in jih razširjajo ali uporabljajo programe in storitve po lastni izbiri.
[…]“
17
Člen 70 navedene zakonske uredbe določa:
„1.   […] potrošniki in drugi končni uporabniki, ki to zahtevajo, imajo pravico do sklenitve pogodbe s podjetjem ali podjetji, ki zagotavljajo storitve priključitve na javno komunikacijsko omrežje ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve. V pogodbi se v jasni, razumljivi in lahko dostopni obliki navedejo najmanj naslednji podatki:
(a)
ime in naslov podjetja;
(b)
ponujene storitve, predvsem:
[…]
(3)
minimalne ravni kakovosti ponujene storitve, vključno z rokom za začetno priključitev ter po potrebi drugimi kazalci kakovosti storitev, kot jih določi [AGCOM],
[…]
2.   [AGCOM] nadzira uporabo ukrepov, sprejetih glede na določbe iz odstavka 1, in lahko obveznosti iz istega odstavka razširi tako, da veljajo tudi za druge končne uporabnike.
[…]
4.   Sopogodbenik, ki se ne strinja s spremembami pogodbenih pogojev podjetij, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve, ima pravico, da odstopi od pogodbe brez pogodbene kazni in brez stroškov dezaktivacije. Sopogodbenika je treba o spremembah obvestiti pravočasno, in sicer najmanj trideset dni vnaprej, pri čemer je treba zajeti vse informacije o uveljavljanju pravice do odstopa. [AGCOM] lahko natančneje določi obliko teh obvestitev.
[…]“
18
Člen 71 zakonske uredbe št. 259/2003 določa:
„1.   [AGCOM] naloži podjetjem, ki zagotavljajo javna elektronska komunikacijska omrežja ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve, obveznost objave preglednih, primerljivih, ustreznih in ažuriranih informacij o veljavnih cenah in tarifah, o vseh stroških, povezanih s prekinitvijo pogodbe, ter o standardnih pogojih za dostop do in uporabo storitev, ki jih zagotavlja končnim uporabnikom in potrošnikom v skladu s Prilogo 5. Take informacije se objavijo v jasni, izčrpni in preprosto dostopni obliki. [AGCOM] lahko določi dodatne obveznosti glede načina objave teh informacij.
[…]
2.   [AGCOM] spodbuja zagotavljanje primerljivih informacij, ki omogočijo končnim uporabnikom in potrošnikom, da neodvisno ocenijo stroške alternativnih vzorcev uporabe, vključno z interaktivnimi vodili. V primeru, da te možnosti na trgu niso dostopne brezplačno ali po razumni ceni, jih [AGCOM] lahko da na voljo sam ali prek javnega naročila tretjim osebam. Tretje osebe imajo pravico do brezplačne uporabe informacij, ki jih objavijo podjetja, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve, za prodajo ali dajanje na voljo takšnih interaktivnih vodil ali podobnih tehnik.
[…]“
Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
19
AGCOM je leta 2016 začel postopek javne razprave v sektorju elektronskih komunikacijskih storitev v Italiji v zvezi z zaznano potrebo, da se upošteva razvoj trga fiksne in mobilne telefonije, da bi se uporabnikom zagotovile pregledne, primerljive, ustrezne in ažurirane informacije o cenah v zvezi z dostopom do teh storitev in njihovo uporabo.
20
Med to razpravo je AGCOM med drugim izpostavil težave na eni strani v zvezi z možnostjo uporabnikov, da se brezplačno seznanijo s preostalim dobroimetjem v okviru mobilne telefonije, in na drugi strani v zvezi z intervalom za obračun v okviru fiksne telefonije.
21
AGCOM je na eni strani v zvezi s fiksno telefonijo ugotovil, da so nekateri operaterji spremenili pogoje svojih komercialnih ponudb tako, da so obdobje prenavljanja teh ponudb skrajšali z enega mesece na štiri tedne, kar je povzročilo zvišanje cen in uporabnikom otežilo primerjavo ponudb različnih operaterjev, saj so bile v konkurenci ponudbe z različnimi intervali za prenavljanje, to pa je v nasprotju z zahtevami po preglednosti in primerljivosti finančnih pogojev ponudb ter torej posega v pravico uporabnika, da prosto izbere pogodbo, ki jo želi skleniti. AGCOM je za odpravo teh težav nameraval interval za obračun, s katerim je povezan interval za prenavljanje, na področju fiksne telefonije in drugih s tem povezanih ponudb vezati na mesečno osnovo.
22
AGCOM je na drugi strani v zvezi z mobilno telefonijo ugotovil, da so številni operaterji že sprejeli ali nameravajo sprejeti, da interval za prenavljanje ponudb znaša štiri tedne, in da je zato mogoče primerljivost teh ponudb zagotoviti s tem, da se interval za prenavljanje teh ponudb veže bodisi na mesečno bodisi na štiritedensko osnovo, ali celo s tem, da se sprememba intervalov za obračun dovoli le pod pogojem, da stroški za uporabnika ostanejo nespremenjeni.
23
Po koncu postopka javne razprave, ki ga je začel AGCOM, je ta sprejel odločbo št. 121/17/CONS (v nadaljevanju: zadevna odločba), s katero je med drugim določeno, da se interval za prenavljanje ponudb fiksne telefonije in interval za obračun teh storitev vežeta na mesečno ali večmesečno osnovo ter da interval na področju mobilne telefonije ne sme biti krajši od štirih tednov. Glede na to odločbo v primeru ponudb, povezanih s fiksno telefonijo, prevlada interval, ki se nanaša na fiksno telefonijo. S to odločbo je določeno tudi, da operaterji mobilne telefonije, ki sprejmejo interval za prenavljanje ponudb in za obračun, ki ni mesečni, uporabnika s sporočilom SMS nemudoma obvestijo o izvedeni prenovitvi ponudbe.
24
Družbe Fastweb, Tim, Vodafone Italia in Wind Tre so s štirimi ločenimi tožbami izpodbijale zadevno odločbo pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (upravno sodišče dežele Lacij, Italija).
25
Ker je to sodišče tožbe tožečih strank iz postopka v glavni stvari zavrnilo, so te vložile pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer v bistvu trdijo, prvič, da je zadevna odločba brez pravne podlage, ker niti z italijanskim pravnim redom niti s pravnim redom Unije AGCOM ni podeljeno pooblastilo za reguliranje intervala za prenavljanje ponudb telefonskih storitev in intervala za obračun teh storitev. Drugič, trdijo, da je s to odločbo kršeno načelo sorazmernosti, ker naj bi bilo mogoče cilje, na katerih temelji sprejetje navedene odločbe, doseči z ukrepi, ki manj posegajo v svobodo operaterjev telefonskih storitev. Tretjič, te tožeče stranke menijo, da je z ukrepi iz zadevne odločbe kršeno načelo enakega obravnavanja, ker ni nobenega razloga, ki bi upravičeval različno pravno obravnavanje, ki je uporabljeno za operaterje mobilne telefonije in operaterje fiksne telefonije.
26
Predložitveno sodišče opozarja, na prvem mestu, da so členi 13, 70 in 71 zakonske uredbe št. 259/2003 v povezavi s členom 2(12)(h) in (l) zakona št. 481/1995 ter s členom 1(6)(b), točka 2, zakona št. 249/1997 takšni, da lahko utemeljujejo pooblastilo AGCOM, da določi interval za obračun storitev fiksne in mobilne telefonije ter interval za prenavljanje komercialnih ponudb za takšne storitve, da bi se zagotovilo varstvo potrošnikov, čeprav naj s temi določbami tako pooblastilo ne bi bilo izrecno določeno.
27
To pooblastilo naj bi bilo v skladu s skupnim regulativnim okvirom, v katerem naj bi bili opredeljeni cilji, ki jih je treba dosegati na področju elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij ter pripadajočih naprav in storitev, in s katerim naj bi bila nacionalnim regulativnim organom (v nadaljevanju: NRO) prepuščena skrb, da določijo regulativne ukrepe, za katere konkretno menijo, da so najprimernejši za dosego teh ciljev.
28
Navedeno pooblastilo naj bi bilo namreč v skladu s cilji, ki jim sledi Okvirna direktiva, katere namen je zagotoviti podpiranje konkurence pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, med drugim z zagotavljanjem, kot je določeno v členu 8(2)(a) te direktive, da najbolj ranljive osebe izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti. Poleg tega naj bi tako pooblastilo omogočalo podpiranje interesov državljanov Unije z zagotavljanjem visoke ravni varstva potrošnikov in spodbujanjem zagotavljanja jasnih informacij, zlasti z zahtevo po preglednosti tarif in pogojev za uporabo elektronskih komunikacijskih storitev, v skladu z določbami člena 8(4)(b) in (d) navedene direktive. Prav tako naj bi iz besedila teh določb izhajalo, da ne vsebujejo izčrpnega seznama sredstev, s katerimi bi bilo mogoče doseči cilj podpiranja interesov državljanov Unije. Pooblastila NRO naj torej ne bi bila omejena na izvajanje ukrepov, ki so izrecno navedeni v navedenih določbah.
29
Pooblastilo AGCOM, da določi interval za obračun storitev fiksne in mobilne telefonije ter interval za prenavljanje komercialnih ponudb za take storitve, naj bi bilo tudi povezano z zahtevama iz člena 20(1)(b) in člena 21 Direktive o univerzalnih storitvah, ki sta naloženi državam članicam in katerih namen je na eni strani zagotoviti, da so kazalci kakovosti storitve navedeni v pogodbi med potrošnikom in podjetjem, ki zagotavlja elektronsko povezavo ali storitve take narave, in na drugi strani, da se od operaterjev elektronskih komunikacijskih omrežij ali elektronskih storitev zahteva, da v jasni, izčrpni in preprosto dostopni obliki objavijo pregledne, primerljive, ustrezne in ažurirane informacije med drugim o veljavnih cenah in tarifah.
30
Za to pooblastilo naj se tudi ne bi zdelo, da bi bilo v nasprotju s členoma 49 in 56 PDEU, ker naj se z ukrepi, ki jih lahko AGCOM sprejme v okviru izvrševanja navedenega pooblastila, operaterjem storitev fiksne in mobilne telefonije ne bi nalagala obveznost, da pred začetkom opravljanja svoje dejavnosti pridobijo odobritev, in ker naj bi se z njimi ohranjala svoboda teh operaterjev, da opravljajo svojo dejavnost ob opredelitvi finančnih elementov pogodbene obveznosti.
31
Predložitveno sodišče, na drugem mestu, navaja, da je zadevna odločba v skladu z načelom sorazmernosti. Ukrepi, določeni s to odločbo, naj bi namreč uporabnikom omogočali primerjavo različnih komercialnih ponudb, ker naj bi se z njimi odpravilo tveganje, da bi take ponudbe ustvarjale vtis, da vsebujejo nižje cene, ki bi izhajale iz izračuna, opravljenega na podlagi obdobja, ki je krajše od obdobja, določenega v praksi. Navedena odločba naj bi uporabnikom storitev fiksne in mobilne telefonije omogočala tudi nadzor nad izdatki, ki nastanejo zaradi prejete storitve.
32
Po mnenju predložitvenega sodišča bi bili alternativni ukrepi – kot je to, da bi se uporabnikom storitev telefonije dala na voljo interaktivna vodila ali računalo za primerjavo komercialnih ponudb na podlagi istega časovnega kazalnika – neučinkoviti glede na znatno število uporabnikov v Italiji, ki nimajo pametnih telefonov oziroma ki ne uporabljajo interneta. Poleg tega bi lahko ukrep, pri katerem bi šlo za naložitev obveznosti, da se objavi prenos cene tudi na mesečno osnovo, škodil varstvu potrošnikov, ker bi obstajalo tveganje, da bi taka obveznost povzročila zmedo glede dejanske vsebine pogodbenih pogojev v zvezi z intervali.
33
Ukrepi, določeni z zadevno odločbo, naj ne bi pretirano posegali v pravice in interese operaterjev storitev fiksne in mobilne telefonije, ker naj ne bi vplivali na njihovo svobodo pri izbiri cene njihovih storitev in ponujanju komercialnih ponudb v intervalih, daljših od štirih tednov.
34
Na tretjem mestu, predložitveno sodišče meni, da je z zadevno odločbo spoštovano načelo enakega obravnavanja, ker naj bi različni intervali za obračun, ki so določeni za storitve fiksne telefonije in za storitve mobilne telefonije, izhajali iz okoliščine, da ta sektorja dejavnosti zaradi razlik pri poslovnih praksah ponudnikov teh storitev in pri načinih plačila teh storitev, ki so obstajale ob sprejetju zadevne odločbe, nista objektivno primerljiva. Po mnenju tega sodišča je bilo – za razliko od storitev mobilne telefonije, za katere sta bila zlasti značilna interval za prenavljanje komercialne ponudbe in za obračun, ki znaša štiri tedne, ter nakup predplačniških storitev – za storitve fiksne telefonije značilno, da se pretežno uporablja mesečni interval in da so se te storitve plačevale večinoma po dobavi z direktno obremenitvijo tekočega računa uporabnika.
35
Zato naj bi štiritedenski interval za prenavljanje komercialne ponudbe in za obračun uporabnikom storitev mobilne telefonije omogočal primerjavo ponudb teh storitev. Poleg tega naj bi to, da se uporabnikom navedenih storitev sporočijo informacije o preostalem dobroimetju ter intervalu za prenavljanje komercialne ponudbe in intervalu za obračun, zadostovalo, da lahko imajo navedeni uporabniki nadzor nad izdatki, ki nastanejo zaradi prejete storitve. Ker pa plačilo storitev fiksne telefonije po opravi teh storitev otežuje nadzor nad izdatki, ki nastanejo zaradi teh storitev, naj bi bilo mogoče ta nadzor zagotoviti tako, da se določi pogodbeni interval z določenim dnevom na mesečni ali večmesečni osnovi.
36
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali pravilna razlaga člena 267 PDEU nacionalnemu sodišču, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, nalaga, da vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanja za razlago prava [Unije], ki je pomembno v okviru spora o glavni stvari, tudi če je mogoče izključiti dvom glede razlage pomena upoštevne določbe prava Unije – ob upoštevanju terminologije in pomena prava Unije, ki se pripiše besedilu zadevne določbe v evropskem pravnem okviru, v katerega je umeščena ta določba, in ciljev varstva, ki jih ima ta določba, glede na fazo razvoja prava Unije v trenutku, ko je treba uporabiti zadevno določbo v okviru nacionalnega postopka – ni pa mogoče s subjektivnega vidika in ob upoštevanju postopanja drugih pravosodnih organov podrobno dokazati, da je razlaga, ki jo je podalo sodišče, ki odloča o zadevi, enaka kot tista, ki bi jo podala sodišča drugih držav članic in Sodišče Evropske unije, če bi odločala o istem vprašanju?
2.
Ali pravilna razlaga členov 49 in 56 PDEU ter harmoniziranega pravnega okvira iz [direktiv o dostopu in o odobritvi], [Okvirne direktive] ter [Direktive o univerzalnih storitvah], zlasti člena 8(2) in (4) [Okvirne d]irektive […], člena 3 [Direktive o odobritvi] in členov 20, 21 in 22 [Direktive o univerzalnih storitvah], nasprotuje nacionalnemu predpisu, kakršen je ta, ki izhaja iz členov 13, 70 in 71 zakonske uredbe št. 259/2003 ter člena 2(12)(h) in (l) zakona št. 481/1995 in člena 1(6)(b), točka 2, zakona št. 249/1997, v skladu s katerim je nacionalni regulativni organ v sektorju elektronskih komunikacij pooblaščen za določitev: (i) za mobilno telefonijo, intervala za prenavljanje ponudb in za obračun, ki ni krajši od štirih tednov, pri čemer določi tudi obveznost zadevnih gospodarskih subjektov, ki določijo interval za prenavljanje ponudb in za obračun na drugačni podlagi od mesečne, da o prenovitvi ponudbe takoj obvestijo uporabnika s sporočilom SMS; (ii) za fiksno telefonijo, intervala za prenavljanje ponudb in za obračun na mesečni ali večmesečni podlagi; (iii) v primeru ponudb, ki so združene s fiksno telefonijo, uporabe intervala, ki se uporablja za zadnjenavedeno?
3.
Ali pravilna razlaga in uporaba načela sorazmernosti v povezavi s členoma 49 in 56 PDEU ter harmoniziranim pravnim okvirom iz [direktiv o dostopu in o odobritvi], [Okvirne direktive] ter [Direktive o univerzalnih storitvah], zlasti člena 8(2) in (4) [Okvirne d]irektive […], člena 3 [Direktive o odobritvi] in členov 20, 21 in 22 [Direktive o univerzalnih storitvah], nasprotuje temu, da nacionalni regulativni organ v sektorju elektronskih komunikacij sprejme regulativne predpise, katerih namen je določiti: (i) za mobilno telefonijo, interval za prenavljanje ponudb in za obračun, ki ni krajši od štirih tednov, pri čemer določi tudi obveznost zadevnih gospodarskih subjektov, ki določijo interval za prenavljanje ponudb in za obračun na drugačni podlagi od mesečne, da o prenovitvi ponudbe takoj obvestijo uporabnika s sporočilom SMS; (ii) za fiksno telefonijo, interval za prenavljanje ponudb in za obračun na mesečni ali večmesečni podlagi; (iii) v primeru ponudb, ki so združene s fiksno telefonijo, uporabo intervala, ki se uporablja za zadnjenavedeno?
4.
Ali pravilna razlaga in uporaba načel prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja v povezavi s členoma 49 in 56 PDEU ter harmoniziranim pravnim okvirom iz [direktiv o dostopu in o odobritvi], [Okvirne direktive] ter [Direktive o univerzalnih storitvah], zlasti člena 8(2) in (4) [Okvirne d]irektive […], člena 3 [Direktive o odobritvi] in členov 20, 21 in 22 [Direktive o univerzalnih storitvah], nasprotuje temu, da nacionalni regulativni organ v sektorju elektronskih komunikacij sprejme regulativne predpise, katerih namen je določiti: (i) za mobilno telefonijo, interval za prenavljanje ponudb in za obračun, ki ni krajši od štirih tednov, pri čemer določi tudi obveznost zadevnih gospodarskih subjektov, ki določijo interval za prenavljanje ponudb in za obračun na drugačni podlagi od mesečne, da o prenovitvi ponudbe takoj obvestijo uporabnika s sporočilom SMS; (ii) za fiksno telefonijo, interval za prenavljanje ponudb in za obračun na mesečni ali večmesečni podlagi; (iii) v primeru ponudb, ki so združene s fiksno telefonijo, uporabo intervala, ki se uporablja za zadnjenavedeno?“
37
Sodišče je 25. oktobra 2021 predložitvenemu sodišču poslalo prepis sodbe z dne 6. oktobra 2021, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), in ga pozvalo, naj navede, ali glede na to sodbo vztraja pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Navedeno sodišče je s sklepom z dne 23. novembra 2021 na eni strani umaknilo prvo vprašanje za predhodno odločanje in na drugi strani vztrajalo pri preostalih vprašanjih.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
38
Italijanska vlada trdi, da vprašanja za predhodno odločanje niso dopustna.
39
Ta vprašanja naj bi bila namreč povsem hipotetična in abstraktna ter naj bi pomenila predlog za izdajo mnenja, oblikovan ne glede na posebnosti spora o glavni stvari.
40
Poleg tega naj namen predloga za sprejetje predhodne odločbe ne bi bil odpraviti dvom predložitvenega sodišča o pravilni razlagi pravil Unije, ki se uporabljajo za ta spor, temveč potrditi prepričanje tega sodišča glede tega, kako je treba ta pravila razlagati.
41
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 7. februarja 2023, Confédération paysanne in drugi (Naključna in vitro mutageneza), C‑688/21, EU:C:2023:75, točka 32 in navedena sodna praksa).
42
Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 7. februarja 2023, Confédération paysanne in drugi (Naključna in vitro mutageneza), C‑688/21, EU:C:2023:75, točka 33 in navedena sodna praksa).
43
Iz predložitvene odločbe je v bistvu razvidno, da vprašanja od drugega do četrtega izhajajo zlasti iz argumentacije tožečih strank iz postopka v glavni stvari, glede na katero je zadevna odločba, ki je bila sprejeta v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo in katere zakonitost se izpodbija v okviru spora o glavni stvari, v nasprotju s pravom Unije, ker naj nobeno pravilo Unije ne bi omogočalo, da se AGCOM podeli pooblastilo za določitev intervala za pogodbeno prenovitev storitev mobilne in fiksne telefonije ter intervala za obračun teh storitev, in ker se s to odločbo kršita načeli sorazmernosti in enakega obravnavanja.
44
Zato ni mogoče šteti, da ta vprašanja nimajo nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari ali da so hipotetična.
45
V zvezi s tem, da je predložitveno sodišče v odločbi z dne 9. julija 2020 pojasnilo, da ne dvomi o tem, kako je treba razlagati pravila Unije, za katera šteje, da so upoštevna za rešitev spora o glavni stvari, pa zadostuje opozoriti, da tudi ob domnevi, da je pravilna razlaga teh pravil tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma, s tako okoliščino ne bi bilo mogoče dokazati nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, temveč bi lahko bilo predložitveno sodišče zaradi nje kvečjemu oproščeno obveznosti predložitve, ki mu je naložena s členom 267, tretji odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 7. februarja 2023, Confédération paysanne in drugi (Naključna in vitro mutageneza), C‑688/21, EU:C:2023:75, točka 35).
46
Glede na navedeno je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za dopusten.
Vprašanja za predhodno odločanje
47
Najprej je treba navesti, da direktivi o dostopu in o odobritvi v skladu s svojima členoma 1 harmonizirata na eni strani način, s katerim države članice urejajo dostop do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter njihovo medomrežno povezovanje, ter na drugi strani predpise in pogoje za odobritve elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Zato nista upoštevni za rešitev spora o glavni stvari, saj pooblastila AGCOM, na katera se nanaša ta spor, očitno ne spadajo na njuno stvarno področje uporabe.
48
V teh okoliščinah je treba šteti, da želi predložitveno sodišče z vprašanji od drugega do četrtega, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba člena 49 in 56 PDEU ter določbe Okvirne direktive in Direktive o univerzalnih storitvah, zlasti člen 8(2) in (4) Okvirne direktive ter člene od 20 do 22 Direktive o univerzalnih storitvah, v povezavi z načeloma sorazmernosti in enakega obravnavanja razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je NRO podeljeno pooblastilo za sprejetje odločbe, s katero se na eni strani operaterjem storitev mobilne telefonije nalaga uporaba intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in intervala za obračun, ki nista krajša od štirih tednov, ter na drugi strani operaterjem storitev fiksne telefonije in z njimi povezanih storitev uporaba mesečnega ali večmesečnega intervala za prenavljanje takih ponudb in intervala za obračun.
49
Najprej je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba vsak nacionalni ukrep, ki se nanaša na področje, ki je bilo predmet izčrpne harmonizacije na ravni Unije, presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, ne pa glede na določbe primarnega prava (sodba z dne 17. septembra 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, točka 25 in navedena sodna praksa).
50
Kadar pa izvedena harmonizacija ni izčrpna, je treba nacionalne ukrepe, s katerimi se izvajajo določbe harmonizacijskih ukrepov, presojati ne le glede na zadnjenavedene ukrepe, ampak tudi glede na upoštevne določbe primarnega prava (glej v tem smislu sodbe z dne 12. novembra 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, točka 48; z dne 8. marca 2017, Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, točka 26, in z dne 7. septembra 2017, Eqiom in Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, točka 18).
51
V zvezi s tem pa je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da niti Okvirna direktiva niti Direktiva o univerzalnih storitvah ne določata popolne harmonizacije vseh vidikov varstva potrošnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, točka 32 in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da je treba nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari preučiti tako glede na ti direktivi kot tudi glede na člena 49 in 56 PDEU pri vidikih, ki jih navedeni direktivi ne zajemata (sodba z dne 11. decembra 2019, TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, točka 33 in navedena sodna praksa).
Okvirna direktiva in direktiva o univerzalnih storitvah
52
Opozoriti je treba, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 17. novembra 2022, TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, točka 36 in navedena sodna praksa).
53
V zvezi s členom 8 Okvirne direktive je treba opozoriti, da morajo v skladu z njegovim odstavkom 1, prvi pododstavek, države članice zagotoviti, da NRO sprejmejo vse primerne ukrepe za dosego ciljev med drugim iz odstavkov 2 in 4 tega člena, pri čemer morajo biti ti ukrepi sorazmerni s temi cilji.
54
Natančneje, na eni strani člen 8(2)(a) te direktive določa, da NRO podpirajo konkurenco pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ter pripadajočih naprav in storitev tako, da zagotovijo, da končni uporabniki izkoristijo ugodnosti v smislu med drugim izbire in cene (glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, točka 35).
55
Na drugi strani v skladu s členom 8(4)(b) in (d) navedene direktive NRO podpirajo interese državljanov Unije med drugim z zagotavljanjem visoke ravni varstva potrošnikov pri njihovem poslovanju z dobavitelji in s spodbujanjem zagotavljanja jasnih informacij, zlasti tako, da zahtevajo preglednost tarif in pogojev za uporabo javnosti dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev.
56
Čeprav tako iz teh določb ni razvidno, da morajo imeti NRO pooblastilo za reguliranje intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in za obračun, ki ga uporabljajo operaterji telefonskih storitev, je iz uporabe izrazov „med drugim“ oziroma „zlasti“ v členu 8(2) in (4) Okvirne direktive razvidno, da ukrepi, ki jih NRO lahko sprejmejo za opravljanje nalog, ki so jim naložene s temi določbami, in za uresničevanje ciljev iz teh določb, niso navedeni izčrpno.
57
V zvezi s cilji skupnega regulativnega okvira je treba navesti, da je v skladu s členom 1(1) Okvirne direktive v povezavi z njenim členom 16 cilj te direktive vzpostaviti harmoniziran okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij, pripadajočih naprav in storitev. Navedena direktiva določa naloge NRO in tudi vrsto postopkov za zagotovitev harmonizirane uporabe regulativnega okvira v celotni Uniji. Z Okvirno direktivo so tako NRO naložene posebne naloge regulacije trgov elektronskih komunikacij (sodba z dne 11. marca 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, točka 21).
58
Iz tega sledi, da namen te direktive, s katero se, kot je bilo opozorjeno v točki 51 te sodbe, ne izvaja popolna harmonizacija, ni določiti poseben in izčrpen seznam pooblastil, ki jih lahko države članice podelijo NRO za zagotovitev opravljanja teh nalog in uresničevanje navedenih ciljev.
59
V teh okoliščinah je sodišče presodilo, da imajo NRO pri izvajanju svojih regulativnih funkcij široka pooblastila, da lahko presodijo potrebo po regulaciji trga glede na vsak posamezen primer (sodbi z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi, C‑28/15, EU:C:2016:692, točka 36, in z dne 19. oktobra 2016, Ormaetxea Garai in Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, točka 48).
60
V teh okoliščinah nacionalna ureditev, ki tako kot nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari NRO zaradi varstva končnih uporabnikov podeljuje pooblastilo, da sprejme odločbo, s katero se med drugim zagotavljata boljša preglednost in boljša primerljivost komercialnih ponudb in obračuna telefonskih storitev, prispeva k uresničevanju ciljev iz člena 8 Okvirne direktive, zlasti cilja varstva interesov teh uporabnikov, ki je naveden v členu 8(2)(a) te direktive, ter ciljev zagotavljanja visoke ravni varstva potrošnikov pri njihovem poslovanju z dobavitelji in spodbujanja zagotavljanja jasnih informacij, zlasti o tarifah za javnosti dostopne elektronske komunikacije, ki sta navedena v členu 8(4)(b) in (d) navedene direktive.
61
Iz tega sledi, da lahko pooblastilo za reguliranje intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in intervala za obračun telefonskih storitev načeloma spada med pooblastila, ki jih mora imeti NRO na voljo, da lahko doseže cilje, določene z Okvirno direktivo.
62
Vendar mora biti izvajanje tega pooblastila, da bi bilo v skladu s to direktivo, med drugim sorazmerno s tako uresničevanimi cilji v skladu s členom 8(1), prvi pododstavek, navedene direktive in se mora pri njem spoštovati načelo enakega obravnavanja, kot v bistvu zahteva člen 8(5)(b) te direktive.
63
V zvezi s tem mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev iz spora o glavni stvari in za razlago nacionalne ureditve, ugotoviti, ali in v kolikšni meri odločba iz postopka v glavni stvari izpolnjuje te zahteve. Vendar je Sodišče, ki mora temu sodišču dati koristen odgovor, pristojno, da mu na podlagi spisa v postopku v glavni stvari in pisnih stališč, ki so mu bila predložena, navede napotke, ki navedenemu sodišču omogočajo, da odloči (sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točki 72 in 73 ter navedena sodna praksa, in z dne 2. februarja 2023, Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, točka 38).
64
V zvezi z načelom sorazmernosti, ki je v Okvirni direktivi konkretizirano s členom 8(1), prvi pododstavek, te direktive, je treba opozoriti, da spoštovanje tega načela zlasti pomeni, da mora biti zadevni ukrep primeren za dosledno in sistematično zagotovitev ciljev, ki se jim sledi, in da ne presega tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, z njim povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbi z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 46 in navedena sodna praksa, ter z dne 2. marca 2023, PrivatBank in drugi, C‑78/21, EU:C:2023:137, točka 70).
65
V zvezi s tem je glede na informacije, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, najprej razvidno, da AGCOM z izvajanjem pooblastila, podeljenega z italijanskim pravom, da določi minimalni interval tako za prenavljanje komercialnih ponudb kot tudi za obračun v zvezi s komunikacijskimi storitvami, lahko odpravi težave, ki jih je ta organ ugotovil med javno razpravo, ki je bila izvedena pred sprejetjem zadevne odločbe. Določitev enotnega intervala namreč končnim uporabnikom omogoča, da primerjajo različne komercialne ponudbe in se v celoti seznanijo s finančnimi bremeni, ki izhajajo iz pogodb, ki so jim ponujene, da se izognejo vtisu nižjih cen, ki bi izhajal iz izračuna, opravljenega na podlagi podatka o krajšem obdobju od tistega, ki je določeno v praksi, in da nadzorujejo izdatke, ki nastanejo zaradi prejete storitve, zlasti pri storitvah mobilne telefonije v Italiji, pri katerih gre v večini za predplačniške storitve. Za nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari se torej zdi, da je primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki se mu sledi.
66
Dalje, predložitveno sodišče v bistvu samo pojasnjuje, da so ukrepi, ki so predmet zadevne odločbe in ki so bili sprejeti v skladu z ureditvijo, ki se uporabi, najmanj omejujoči za učinkovito zagotavljanje varstva potrošnikov glede na težave, ki jih je ugotovil AGCOM. Alternativni ukrepi – kot je izdelava interaktivnih vodil ali računala za primerjavo komercialnih ponudb na podlagi istega časovnega kazalnika – bi se lahko namreč izkazali za neučinkovite glede na znatno število uporabnikov v Italiji, ki nimajo pametnih telefonov oziroma ki ne uporabljajo interneta. Poleg tega bi lahko naložitev obveznosti, da se objavi prenos cene tudi na mesečno osnovo, škodila varstvu potrošnikov, ker bi obstajalo tveganje, da bi taka obveznost povzročila zmedo glede dejanske vsebine pogodbenih pogojev v zvezi z intervali za obračun.
67
Nazadnje, za ukrepe iz zadevne odločbe se ne zdi, da bi pretirano posegali v pravice in interese operaterjev telefonskih storitev, ker – kot je razvidno iz spisa, ki je na voljo Sodišču – ne vplivajo zlasti na njihovo svobodo pri določitvi cene njihovih storitev in ponujanju komercialnih ponudb v intervalih, daljših od štirih tednov. Zato se zdi, da ti ukrepi ne povzročajo neugodnosti, ki bi bile nesorazmerne glede na zastavljene cilje.
68
V zvezi s spoštovanjem načela enakega obravnavanja, ki je v Okvirni direktivi konkretizirano s členom 8(5)(b) te direktive, je treba navesti, da to načelo v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 15. septembra 2022, Brown/Komisija in Svet, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, točka 66 in navedena sodna praksa).
69
Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da različno obravnavanje storitev mobilne telefonije in storitev fiksne telefonije iz postopka v glavni stvari izhaja iz okoliščine, da ti kategoriji storitev ob sprejetju zadevne odločbe nista bili v primerljivem položaju.
70
Iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da je treba primerljivost položajev pri ugotavljanju obstoja kršitve načela enakega obravnavanja presoditi glede na predmet in cilj zadevne nacionalne ureditve (glej v tem smislu sodbe z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točki 25 in 26; z dne 9. marca 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, točki 56 in 57, ter z dne 26. junija 2018, MB (Sprememba spola in starostna pokojnina), C‑451/16, EU:C:2018:492, točka 42).
71
Ob tem, da je v obravnavanem primeru namen zadevne nacionalne ureditve, da se NRO omogoči varstvo potrošnikov s tem, da se zlasti zagotovi enotna osnova za primerjavo komercialnih ponudb in omogoči boljši nadzor nad izdatki, ki nastanejo zaradi prejete storitve, se za razlike, ki se nanašajo na značilnosti različnih kategorij zadevnih storitev – zlasti na značilnosti v zvezi s pretežnostjo nekaterih intervalov za prenavljanje teh ponudb in obračun na različnih trgih ter na značilnosti, ki se nanašajo na način plačila teh storitev, navedene v točki 34 te sodbe – zdi, da prikazujejo neobstoj primerljivosti položajev teh kategorij storitev.
72
V teh okoliščinah se zdi, da se z zadevno odločbo različno obravnavata različna položaja.
73
Iz tega sledi, da je – s pridržkom preverjanja, ki ga mora izvesti predložitveno sodišče – izvajanje pooblastil, ki so z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari podeljena AGCOM, v okviru sprejetja zadevne odločbe sorazmerno z zastavljenimi cilji in da se s tem izvajanjem spoštuje načelo enakega obravnavanja.
74
Ob tem je treba opozoriti, da lahko države članice, če gre za minimalno harmonizacijo, na zadevnem področju ohranijo ali sprejmejo strožje določbe, vendar le, če te določbe niso take, da bi resno ogrožale rezultat, določen z zadevno direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, točka 43).
75
V zvezi s tem je treba – tudi če bi bilo treba šteti, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari vsebuje strožje določbe na področju varstva potrošnikov od tistih, ki jih določata Okvirna direktiva in Direktiva o univerzalnih storitvah – navesti, da v nasprotju s tem, kar je družba Fastweb trdila v pisnem stališču, ni mogoče šteti, da ta ureditev s tem, da omejuje možnost telefonskih operaterjev, da spremenijo interval svojih komercialnih ponudb, omejuje konkurenco med operaterji telefonskih storitev v Italiji, saj se lahko ti še naprej spustijo v tako konkurenco, zlasti s ceno in kakovostjo ponujenih storitev.
76
Poleg tega je treba v zvezi s členoma 20 in 21 Direktive o univerzalnih storitvah ugotoviti, da navedena ureditev teh členov ne krši. Ta člena se namreč nanašata, kot je razvidno iz njunega besedila, na informacije, ki jih morajo vsebovati pogodbe o zagotavljanju storitev priključitve na javno komunikacijsko omrežje in/ali javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev, ter na pravico naročnikov do odstopa od pogodbe v primeru sprememb in na obveznosti preglednosti in objave informacij, ki ju je mogoče naložiti podjetjem, ki zagotavljajo javna elektronska komunikacijska omrežja in/ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve. Navedene določbe pa se ne nanašajo na pogoje izvajanja pogodb o zagotavljanju elektronskih komunikacijskih storitev, med katere spada problematika intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in intervala za obračun.
77
Enako velja za člen 22 te direktive, ki se nanaša na informacije o kakovosti storitev, za katere se lahko podjetjem, ki zagotavljajo javno dostopna elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve, naloži, da jih morajo objaviti, in na zahteve glede kakovosti storitev, ki jih lahko določijo NRO.
78
Zato ni mogoče šteti, da bi lahko nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari resno ogrožala rezultat, določen z Okvirno direktivo in Direktivo o univerzalnih storitvah.
79
Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da se zdi, da je nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v skladu z navedenima direktivama.
Člena 49 in 56 PDEU
80
Predložitveno sodišče želi izvedeti tudi, ali je navedena nacionalna ureditev združljiva s členoma 49 in 56 PDEU.
81
Opozoriti je treba, da je treba za omejitve pravice do ustanavljanja in/ali svobode opravljanja storitev šteti vsak ukrep, ki prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost svoboščin, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU (sodba z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 45).
82
Pojem omejitve zlasti vključuje ukrepe držav članic, ki – čeprav se uporabljajo brez razlikovanja – vplivajo na dostop gospodarskih subjektov iz drugih držav članic na trg (sodbi z dne 29. marca 2011, Komisija/Italija, C‑565/08, EU:C:2011:188, točka 46, in z dne 14. februarja 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, točka 64).
83
V postopku v glavni stvari ni sporno, da se ukrepi iz zadevne odločbe, ki so bili sprejeti v skladu z upoštevno nacionalno ureditvijo, uporabljajo brez razlikovanja glede na kraj sedeža ponudnikov telefonskih storitev.
84
Vendar družba Fastweb trdi, da ti ukrepi pomenijo omejitev pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ker naj bi bila Italijanska republika edina država članica, v kateri je NRO pooblaščen za določanje minimalnega intervala za obračun, in da bi zato moral operater s sedežem v drugi državi članici med drugim sprejeti drugačen sistem upravljanja in obračunavanja, da bi se prilagodil italijanskemu regulativnemu okviru, zaradi česar naj bi bil izpostavljen dodatnim upravnim stroškom.
85
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ureditev države članice ne pomeni omejitve v smislu Pogodbe DEU že zgolj zato, ker druge države članice uporabljajo pravila, ki so manj stroga ali ekonomsko zanimivejša za ponudnike podobnih storitev, ki imajo sedež na njihovem ozemlju (sodba z dne 12. septembra 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, točka 47 in navedena sodna praksa).
86
Iz tega izhaja, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 50 in 51 sklepnih predlogov, da obstoja omejitve v smislu Pogodbe DEU ni mogoče izpeljati zgolj iz dejstva, da omejitve, uvedene z zadevno odločbo, v drugih državah članicah ne obstajajo.
87
V obravnavanem primeru iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni razvidno, da bi domnevni dodatni upravni stroški, na katere se sklicuje družba Fastweb, lahko sami po sebi gospodarske subjekte iz drugih držav članic odvračali od uveljavljanja svoboščin, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU.
88
Glede na zgoraj navedeno je treba na vprašanja od drugega do četrtega odgovoriti, da je treba člena 49 in 56 PDEU ter člen 8(1), prvi pododstavek, (2)(a), (4)(b) in (d) in (5)(b) Okvirne direktive ter člene od 20 do 22 Direktive o univerzalnih storitvah v povezavi z načeloma sorazmernosti in enakega obravnavanja razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je NRO podeljeno pooblastilo za sprejetje odločbe, s katero se na eni strani operaterjem storitev mobilne telefonije nalaga uporaba intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in intervala za obračun, ki nista krajša od štirih tednov, ter na drugi strani operaterjem storitev fiksne telefonije in z njimi povezanih storitev uporaba mesečnega ali večmesečnega intervala za prenavljanje takih ponudb in intervala za obračun, pod pogojem, da sta kategoriji storitev iz postopka v glavni stvari glede na predmet in cilj te nacionalne ureditve v različnih položajih.
Stroški
89
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člena 49 in 56 PDEU ter člen 8(1), prvi pododstavek, (2)(a), (4)(b) in (d) in (5)(b) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009, ter člene od 20 do 22 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009, v povezavi z načeloma sorazmernosti in enakega obravnavanja
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je nacionalnemu regulativnemu organu podeljeno pooblastilo za sprejetje odločbe, s katero se na eni strani operaterjem storitev mobilne telefonije nalaga uporaba intervala za prenavljanje komercialnih ponudb in intervala za obračun, ki nista krajša od štirih tednov, ter na drugi strani operaterjem storitev fiksne telefonije in z njimi povezanih storitev uporaba mesečnega ali večmesečnega intervala za prenavljanje takih ponudb in intervala za obračun, pod pogojem, da sta kategoriji storitev iz postopka v glavni stvari glede na predmet in cilj te nacionalne ureditve v različnih položajih.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.