ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
12 février 2026 (*)
« Référé – Marchés publics – Exclusion des procédures d’attribution de marchés encadrées par les règlements (UE, Euratom) 2024/2509 et (UE) 2018/1877 de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union – Publication d’informations – Demande de sursis à exécution – Fumus boni juris – Urgence – Mise en balance des intérêts »
Dans l’affaire T‑742/25 R,
NL,
représenté par Mes A. Guillerme et L. Marchal, avocates,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. M. Herold, Mme A. Koričić et M. P. Rossi, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
vu l’ordonnance du 5 novembre 2025, NL/Commission (T‑742/25 R, non publiée),
rend la présente
Ordonnance
1        Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, le requérant, NL, sollicite le sursis à l’exécution de la décision de la Commission européenne du 13 août 2025 l’excluant de la participation aux procédures de passation et d’attribution de marchés régies par les règlements (UE, Euratom) 2024/2509 du Parlement européen et du Conseil, du 23 septembre 2024, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L, 2024/2509), et (UE) 2018/1877 du Conseil, du 26 novembre 2018, portant règlement financier applicable au 11e Fonds européen de développement, et abrogeant le règlement (UE) 2015/323 (JO 2018, L 307, p. 1), et de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union européenne pour une durée de 18 mois en ce qu’elle prévoit la publication des informations relatives à cette exclusion sur le site Internet de la Commission (ci‑après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige et conclusions des parties
2        Le requérant est [confidentiel](1).
3        Le 31 décembre 2013, la Commission, [confidentiel], a conclu le contrat de subvention [confidentiel].
4        La date de début de la mise en œuvre du contrat de subvention était fixée au 27 avril 2014, avec une durée prévue de 22 mois, c’est‑à‑dire jusqu’au 27 février 2016, laquelle a été prolongée jusqu’au 27 octobre 2017.
5        Le 11 juillet 2017, conformément à l’article 15.7 des conditions générales du contrat de subvention, la [confidentiel] a soumis à [confidentiel] un rapport de vérification des dépenses établi par un cabinet d’audit [confidentiel]. Après réception de ce rapport, la [confidentiel] a chargé un autre cabinet d’audit d’établir un rapport d’audit indépendant couvrant la période allant du 27 avril 2014 au 27 juin 2016.
6        Le 26 mars 2018, le premier rapport d’audit, daté du 30 octobre 2017, a été soumis au requérant. Ce premier rapport d’audit constatait l’inéligibilité de plusieurs coûts en raison notamment du fait qu’aucune activité n’avait été réalisée avant le 8 décembre 2014. En dépit de cette circonstance, les auditeurs ont constaté que le requérant avait imputé au projet [confidentiel], avant le 8 décembre 2014, des dépenses se rapportant à un projet précédent.
7        Le 18 avril 2018, le requérant a fait part de ses observations sur le premier rapport d’audit.
8        Le [confidentiel] 2018, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert l’enquête [confidentiel], portant notamment sur le contrat de subvention à la suite de la réception d’informations faisant supposer des actes de fraude ou d’autres activités illégales prétendument commises par le requérant.
9        Le 7 avril 2020, l’OLAF a communiqué au requérant un résumé des faits allégués le concernant qui auraient été établis pendant l’enquête et l’a invité à faire part de ses observations. L’OLAF reprochait au requérant, pour la période allant du 27 avril au 31 décembre 2014, d’avoir tenté d’imputer les coûts se rapportant à un projet précédent sur le projet [confidentiel] et d’avoir produit de fausses factures à cet effet et en a conclu à l’inéligibilité de coûts pour un montant de 17 682,90 euros. À ces coûts inéligibles s’ajoutaient 20 057,67 euros de coûts de personnel exposés pendant cette période. Pour la période commençant au 1er janvier 2015, l’OLAF a conclu à l’inéligibilité des coûts déclarés par le requérant pour un montant de 1 743,04 euros, notamment en raison de fausses factures qui auraient été émises pour un montant de 1 413,13 euros.
10      Le 8 juin 2020, l’OLAF a adopté son rapport final.
11      Le second rapport d’audit, qui a été remis le 4 octobre 2020, a établi que la mise en œuvre du contrat de subvention avait entraîné des dépenses injustifiées pour un montant de 103 871,14 euros. La part estimée de ce montant imputable au requérant était de l’ordre de 49 000 euros.
12      Le 14 décembre 2020 et le 12 février 2021, [confidentiel] a envoyé des lettres de préinformation à la [confidentiel]. Le 5 mai 2021, à l’issue de la procédure contradictoire, la Commission a émis un ordre de recouvrement, pour un montant de 73 926,61 euros. La part de ce montant qui correspondait aux constatations concernant le requérant s’élevait à 33 445,21 euros.
13      À la fin du mois de juillet 2021, le requérant s’est vu notifier son inscription dans la base de données du système de détection rapide et d’exclusion (EDES), en raison des résultats de l’enquête de l’OLAF.
14      Le 23 mai 2023, le requérant a reçu une lettre de l’instance prévue à l’article 143 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), par laquelle elle l’a informé des faits en cause, de la qualification juridique qu’elle entendait leur donner ainsi que de ses conclusions quant à l’existence d’une faute professionnelle grave. Par cette lettre, ladite instance a invité le requérant à présenter des observations et, le cas échéant, à fournir des éléments de preuve supplémentaires.
15      Le 19 juin 2025, l’instance prévue par le règlement 2018/1046 a adopté la recommandation [confidentiel], par laquelle elle a recommandé à la Commission d’exclure le requérant de la participation aux procédures d’attribution régies par les règlements 2024/2509 et 2018/1877 ainsi que de la sélection pour la mise en œuvre des fonds de l’Union pour une période de 18 mois, pour faute professionnelle grave, et de publier cette exclusion sur le site Internet de la Commission, conformément à l’article 142, paragraphe 1, du règlement 2024/2509.
16      Par lettre du 13 août 2025 [confidentiel], la Commission a notifié au requérant la décision attaquée.
17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 octobre 2025, le requérant a introduit un recours tendant, notamment, à l’annulation de la décision attaquée.
18      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 4 novembre 2025, le requérant a introduit une demande en référé, dans laquelle il conclut en substance à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        ordonner le sursis à exécution de la décision attaquée en ce qu’elle prévoit dans ses motifs la publication des informations relatives à son exclusion sur le site Internet de la Commission, jusqu’à la décision du Tribunal statuant sur le recours en annulation de cette décision ;
–        condamner la Commission aux dépens.
19      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 18 novembre 2025, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé comme non fondée ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
Considérations générales
20      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
21      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
22      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
23      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
24      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
25      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord la condition relative au fumus boni juris.
Sur la condition relative au fumus boni juris
26      Selon une jurisprudence constante, la condition relative au fumus boni juris est remplie lorsqu’au moins un des moyens invoqués par la partie qui sollicite les mesures provisoires à l’appui du recours au fond apparaît, à première vue, non dépourvu de fondement sérieux. Tel est le cas dès lors que l’un de ces moyens révèle l’existence d’un différend juridique ou factuel important dont la solution ne s’impose pas d’emblée et mérite donc un examen approfondi, qui ne saurait être effectué par le juge des référés, mais doit faire l’objet de la procédure au fond [voir, en ce sens, ordonnances du 3 décembre 2014, Grèce/Commission, C‑431/14 P‑R, EU:C:2014:2418, point 20 et jurisprudence citée, et du 1er mars 2017, EMA/MSD Animal Health Innovation et Intervet international, C‑512/16 P(R), non publiée, EU:C:2017:149, point 59 et jurisprudence citée].
27      En l’espèce, aux fins de démontrer que la décision attaquée est, à première vue, entachée d’illégalité, le requérant invoque six moyens dans la demande en référé.
28      Il convient d’examiner tout d’abord le cinquième moyen, par lequel le requérant allègue que la décision attaquée, en ce qu’elle prévoit une exclusion des procédures de passation et d’attribution des marchés publics de 18 mois, apparaît disproportionnée.
Sur le cinquième moyen
29      Par son cinquième moyen, le requérant fait valoir que la Commission n’a pas suffisamment tenu compte, dans la détermination de la sanction, du fait que le montant des dépenses inéligibles en cause était faible et qu’il n’y avait eu aucun préjudice pour le budget de l’Union, d’autant plus que la mission avait été parfaitement réalisée. Il ajoute que les faits remontent à plus de huit ans avant l’adoption de la décision attaquée et que la durée des manquements a été artificiellement augmentée. Il conteste également le caractère intentionnel des manquements, l’absence de prise en compte de sa coopération et la prise en compte d’une circonstance aggravante résultant du fait que le projet avait pour objectif [confidentiel].
30      La Commission conteste les arguments du requérant. Elle estime que la décision d’exclusion et la décision de publier celle‑ci ne sont pas, à première vue, disproportionnées.
31      À titre liminaire, il convient de déterminer la date des faits ayant conduit à l’exclusion en cause, afin d’identifier les règles applicables dans le temps pour apprécier le caractère proportionné de la décision contestée.
32      Dans ce cadre, il apparaît, à première vue, que le comportement reproché au requérant et qui a conduit à son exclusion est daté du 11 juillet 2017, c’est‑à‑dire du moment où [confidentiel] a présenté sa demande de paiement du solde dû à la fin de l’exécution du contrat de subvention. En effet, l’article 4.1 des conditions particulières dudit contrat (voir annexe R.2 de la demande en référé, page 29) prévoyait le paiement d’un préfinancement initial, d’un autre préfinancement et d’un solde à la fin de l’exécution du contrat, conformément aux articles 15 et 17 des conditions générales applicables aux contrats de subvention conclus [confidentiel] (annexe R.2 de la demande en référé, pages 84 et suivantes). À l’issue de l’exécution du contrat, le montant final de la subvention a été déterminé conformément aux dispositions de l’article 17 de ces conditions générales et a été comparé aux préfinancements que le bénéficiaire de la subvention avait déjà reçus. Ainsi, le montant final dû n’a été constaté qu’à ce moment‑là, ce qui devait entraîner soit le paiement du solde dû, soit le recouvrement du montant surfinancé. En vertu de l’article 15.3 desdites conditions générales, la demande de paiement devait s’accompagner d’un rapport de vérification des dépenses.
33      En conséquence, il convient de constater, à l’instar de la Commission, que les coûts dont le requérant a demandé le remboursement au titre du contrat de subvention ne devaient être définitivement déclarés que lors de la demande de paiement final du solde dû. Tant le rapport final que la demande de paiement du solde final consistaient en une consolidation de toutes les dépenses encourues au cours du contrat.
34      Or, la demande de paiement du solde final n’a été présentée que le 11 juillet 2017 par [confidentiel] en tant que coordinateur du projet, accompagnée d’un rapport de vérification des dépenses. Jusqu’à cette date, le requérant avait la possibilité de corriger sa demande de paiement final de la subvention. Le comportement reproché au requérant et ayant conduit à son exclusion, dès lors qu’il a consisté en la présentation dans la demande de paiement final de dépenses inéligibles dont le remboursement a été définitivement demandé, s’est donc matérialisé au moment de cette demande.
35      Par conséquent, le comportement reproché au requérant et ayant conduit à son exclusion ne pouvant être daté, à première vue, que du 11 juillet 2017, les dispositions applicables en l’espèce sont celles résultant de l’article 106, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1), tel que modifié.
36      L’article 106, paragraphe 3, du règlement no 966/2012, tel que modifié, est ainsi libellé :
« Toute décision du pouvoir adjudicateur prise en vertu des articles 106 à 108 ou, selon le cas, toute recommandation de l’instance visée à l’article 108 est établie dans le respect du principe de proportionnalité, et compte tenu notamment de la gravité de la situation, y compris l’incidence sur les intérêts financiers et la réputation de l’Union, du temps écoulé depuis la constatation de la conduite en cause, de sa durée et de sa répétition éventuelle, de l’intention ou du degré de négligence, du faible montant en jeu en ce qui concerne la situation visée au paragraphe 1, [sous] b), du présent article ou de toute autre circonstance atténuante, telle que la coopération de l’opérateur économique avec l’autorité compétente concernée et sa contribution à l’enquête, telles qu’attestées par le pouvoir adjudicateur, ou la communication de la situation d’exclusion au moyen de la déclaration visée au paragraphe 10 du présent article. »
37      En l’espèce, premièrement, la Commission allègue qu’il ressort du considérant 93 de la décision attaquée qu’elle a tenu compte du fait que le montant des dépenses inéligibles en cause était faible, mais a mis en balance cette circonstance avec le fait que le montant représentait plus de 10 % de la valeur totale de la subvention.
38      Or, la réponse à la question de savoir si le fait que le montant des dépenses inéligibles, correspondant à 33 445,21 euros, représentait plus de 10 % de la valeur totale de la subvention était une raison suffisante pour ne pas prendre en compte son caractère faible en tant que circonstance atténuante ne s’impose pas d’emblée, mais exige une appréciation approfondie par le juge du fond qui ne saurait être menée par le juge des référés.
39      Deuxièmement, la Commission fait valoir qu’il ressort du considérant 99 de la décision attaquée que l’absence de préjudice aux intérêts financiers de l’Union résultant du paiement du montant en cause par le coordinateur du projet, [confidentiel], a effectivement été considérée comme une circonstance atténuante.
40      Toutefois, bien que la Commission ait tenu compte de l’absence de préjudice aux intérêts financiers de l’Union comme une circonstance atténuante, une simple prise en compte ne permet pas de comprendre, à première vue, le poids concret que la Commission a accordé au fait qu’une partie des sommes inéligibles a pu être récupérée.
41      La question de savoir si, conformément à l’article 106, paragraphe 17, sous b), du règlement no 966/2012, tel que modifié, la décision de publication des informations relatives à l’exclusion du requérant sur le site Internet de la Commission est disproportionnée, compte tenu de l’absence de préjudice aux intérêts financiers de l’Union, dépend donc de l’examen des circonstances spécifiques du cas d’espèce par le juge du fond.
42      Troisièmement, la Commission soutient qu’elle a dûment tenu compte du fait qu’une durée de près de huit ans s’était écoulée depuis l’intervention du comportement reproché au requérant.
43      À cet égard, il a certes été constaté aux points 31 à 35 ci‑dessus que le comportement reproché au requérant et ayant conduit à son exclusion ne peut être daté, à première vue, que du 11 juillet 2017. Il n’en demeure pas moins qu’une durée de huit ans entre la commission des faits ayant conduit à l’infliction d’une sanction et l’adoption de celle-ci est une durée qui paraît, à première vue, excessive.
44      Quatrièmement, s’agissant de l’argument de la Commission selon lequel la durée des manquements en cause n’a pas été augmentée de façon erronée, force est de reconnaître, à première vue, qu’il ne ressort pas du considérant 93 de la décision attaquée que la Commission aurait considéré que le manquement se serait déroulé du 27 avril 2014 à juillet 2017. En effet, la décision attaquée relève que le comportement reproché au requérant est daté du 11 juillet 2017 (considérant 28 de la décision attaquée) et que la faute commise par le requérant a été considérée comme un acte unique plutôt que comme une série d’actes répétés. Par conséquent, il ne saurait être considéré, à première vue, que la Commission aurait artificiellement augmenté la durée des manquements reprochés au requérant.
45      Cinquièmement, la Commission estime que c’est à bon droit qu’elle a pris en compte la gravité de la situation et de l’intention fautive.
46      Or, l’appréciation de la pertinence de cette position est une question complexe dont la solution ne s’impose pas d’emblée dans le cadre de la procédure de référé, mais mérite un examen minutieux par le juge du fond. Il appartiendra à ce dernier d’examiner in concreto si l’ensemble des éléments retenus dans la décision attaquée reflète une intention fautive ou tout au moins une négligence grave de la part du requérant. Il convient d’observer à cet égard que le contrat a été exécuté avec l’aide de [confidentiel], qui ont pu confondre ce contrat avec le contrat précédent. En effet, les deux contrats avaient une vocation similaire et se chevauchaient dans la poursuite des activités [confidentiel]. Il appartiendra ainsi au juge du fond d’analyser si, dans le contexte économique particulier [confidentiel], les [confidentiel] auraient pu se méprendre sur la nature des contrats concernés dans l’établissement des factures que la Commission a identifiées comme falsifiées.
47      Sixièmement, la Commission allègue qu’il résulte du considérant 94 de la décision attaquée qu’elle a considéré que le niveau de coopération du requérant correspondait au minimum attendu des bénéficiaires de fonds de l’Union et que cela ne pouvait être considéré comme une circonstance atténuante. La seule circonstance que le requérant ait présenté ses observations lors de l’enquête de l’OLAF et auprès de l’instance prévue à l’article 143 du règlement 2018/1046 ne saurait être regardée, à elle seule, comme une contribution à l’enquête ou une coopération active.
48      La réponse à cette question relative au degré de coopération du requérant ne s’impose pas non plus avec évidence. Il convient en effet de noter que la procédure a non seulement été longue, mais qu’elle a impliqué plusieurs acteurs, à savoir les auditeurs, l’OLAF et l’instance prévue à l’article 143 du règlement 2018/1046 et que le requérant a dû soumettre à chacun d’entre eux les éléments demandés, des observations sur les différents points qu’elles ont soulevés ainsi que les explications utiles à la compréhension des dépenses soumises et du contexte du projet. L’examen précis de l’ensemble de ces éléments et des pièces y afférentes afin de déterminer le degré exact de coopération du requérant ne saurait être mené dans le cadre de la procédure de référé, mais relève de la responsabilité du juge du fond.
49      Septièmement, la Commission précise qu’il résulte des termes de l’article 106, paragraphe 3, du règlement no 966/2012, tel que modifié, que la liste des éléments à prendre en compte afin d’adopter toute décision du pouvoir adjudicateur prise en vertu des articles 106 à 108 de ce règlement dans le respect du principe de proportionnalité n’est pas limitative. La prise en compte de la circonstance que le manquement reproché soit survenu dans le cadre de la mise en œuvre d’un projet visant [confidentiel], ainsi que cela ressort du considérant 98 de la décision attaquée, ne serait donc pas inappropriée, dès lors qu’un tel comportement fautif de la part d’une entité qui participe fréquemment aux procédures de l’Union apparaît particulièrement répréhensible et enfreint le devoir de confiance mutuelle qui doit exister entre le pouvoir adjudicateur et les bénéficiaires de subventions de l’Union.
50      Selon le requérant, la circonstance aggravante liée au fait que le projet en cause avait pour objectif de [confidentiel] apparaît disproportionnée, en ce qu’une telle position conduit à considérer qu’un même manquement allégué serait plus grave selon le type de marché ou de subvention concerné par le projet. Le requérant fait également valoir que la Commission n’explique pas la raison pour laquelle le fait que le projet ait eu pour objet de [confidentiel] rendrait les manquements allégués plus graves.
51      Or, même à supposer qu’il résulte des termes de l’article 106, paragraphe 3, du règlement no 966/2012, tel que modifié, que la liste des éléments à prendre en compte afin d’adopter toute décision du pouvoir adjudicateur prise en vertu des articles 106 à 108 de ce règlement dans le respect du principe de proportionnalité n’est pas limitative, l’argumentation du requérant soulève une question inédite dont la solution mérite un examen minutieux, qui ne saurait être effectué par le juge des référés, mais doit faire l’objet de la procédure principale.
52      Il résulte de ce qui précède que, sans préjuger de la décision du Tribunal sur le recours dans l’affaire principale, il y a lieu de conclure que les arguments du requérant selon lesquels la Commission n’aurait pas suffisamment tenu compte dans la détermination de la sanction du fait qu’il n’y avait eu aucun préjudice pour le budget de l’Union, que les manquements allégués remontaient à plus de huit ans avant l’adoption de la décision attaquée, qu’il n’y avait pas eu d’intention ou de négligence grave et qu’il avait coopéré de façon active avec les autorités compétentes concernées, selon lesquels elle n’aurait pas dû prendre en compte en tant que circonstance aggravante le fait que le manquement qui lui avait été reproché soit survenu dans le cadre de la mise en œuvre d’un projet visant à [confidentiel] et selon lesquels, de ce fait, la décision attaquée apparaîtrait disproportionnée, invoqués dans le cadre du cinquième moyen de la procédure de référé, apparaissent, à première vue, non dépourvus de fondement sérieux au sens de la jurisprudence rappelée au point 26 ci‑dessus.
53      Il y a donc lieu d’admettre l’existence d’un fumus boni juris.
Sur la condition relative à l’urgence
54      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
55      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si le requérant parvient à démontrer l’urgence.
56      En l’espèce, le requérant allègue que la publication des informations relatives à son exclusion, dans la mesure où elle est accessible au public en général, et ce pendant toute sa durée, soit 18 mois, est de nature à lui causer un préjudice grave et irréparable.
57      En premier lieu, le requérant soutient que la publication de ces informations pourrait remettre en cause la pérennité de ses activités, [confidentiel]. Selon lui, si les institutions de l’Union sont immédiatement informées de son exclusion, ce n’est pas le cas de toutes les autres organisations donatrices qui financent ses activités. Les financements par ces autres organisations représenteraient 65 % de son budget, soit 26,65 millions d’euros pour l’année 2024. Il bénéficierait également de financements privés à hauteur de 14 %, soit 9,1 millions d’euros. Il existerait un risque non négligeable que la publication des informations relatives à son exclusion conduise ces opérateurs publics ou privés à ne plus continuer à financer ses actions. Il existerait également un risque non négligeable que des institutions publiques ou des entités privées renoncent à devenir des partenaires dans le futur en raison de la publication des informations relatives à son exclusion.
58      En deuxième lieu, le requérant fait valoir que cette publication pourrait remettre en cause la pérennité de ses activités, dans la mesure où elle pourrait conduire ses partenaires habituels dans la mise en œuvre de projets à ne plus vouloir s’associer à lui. Cela lui serait très préjudiciable, dès lors qu’il agirait rarement seul dans la mise en œuvre de projets et qu’il s’appuierait sur un réseau important de partenaires. Ses partenaires pourraient en outre craindre que la publication des informations relatives à son exclusion n’ait nécessairement un impact sur leur réputation, en tant que partenaires.
59      En troisième lieu, le requérant fait valoir que cette publication nuirait très fortement à son image à l’égard du public. Sa charte d’engagement reposerait sur des principes d’exigence et d’honnêteté. La publication de son exclusion pour « faute professionnelle grave » pourrait être de nature à faire douter le public de son honnêteté, causant un préjudice d’image grave et irréparable. À cela s’ajouterait le fait que, en 2025, il se serait lancé dans la collecte de fonds auprès du public, dans le contexte de [confidentiel]. La publication des informations relatives à son exclusion pourrait fortement porter atteinte à cette collecte.
60      En quatrième lieu, le requérant estime que, une fois les informations rendues disponibles, leur caractère non public ne pourra plus être rétabli, quand bien même le recours au principal serait accueilli par le Tribunal.
61      En conclusion, le requérant relève que, comme il ressort de la jurisprudence, un préjudice d’ordre financier ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme étant irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la personne lésée dans la situation antérieure à la survenance du préjudice. Toutefois, il en irait autrement, et un tel préjudice pourrait alors être considéré comme étant irréparable, s’il ne peut pas être chiffré. En l’espèce, le préjudice lié à la publication de la décision attaquée serait impossible à chiffrer, tant au regard de sa réputation que de la perte de ressources et de partenaires commerciaux. Ainsi, le préjudice résultant de la publication ne serait pas susceptible d’être intégralement effacé par une réparation financière ou d’être supprimé a posteriori en cas d’annulation de la décision attaquée dans l’affaire principale, de sorte qu’il devrait être regardé comme présentant un caractère irréparable.
62      La Commission conteste l’argumentation du requérant.
63      Selon la Commission, en ce qui concerne le préjudice financier, la Commission fait valoir que l’ensemble du préjudice financier allégué ne peut être considéré ni comme grave ni comme irréparable.
64      S’agissant du risque d’atteinte au fonctionnement du requérant avec ses partenaires dans la mise en œuvre de projets, la Commission fait valoir que cette allégation n’est accompagnée d’aucun élément précis, de sorte qu’elle apparaît purement hypothétique.
65      En ce qui concerne le préjudice moral, la Commission soutient qu’il est de jurisprudence constante que l’annulation de la décision attaquée au terme de la procédure principale comporterait la mise en œuvre par elle‑même de toute mesure nécessaire à l’exécution de cette annulation au titre de l’article 266, paragraphe 2, TFUE, ce qui constituerait une réparation suffisante du préjudice moral allégué.
66      À cet égard, en premier lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel la publication de la décision attaquée nuirait très fortement à son image à l’égard du public, il y a lieu de constater que cette publication ne correspond pas à une communication limitée à la sphère des institutions de l’Union.
67      Certes, dans le cadre de la base de données de l’EDES, l’article 144, paragraphe 5, du règlement 2024/2509 prévoit que toutes les personnes et les entités qui participent à l’exécution budgétaire conformément à l’article 62 de ce règlement se voient accorder par la Commission un accès aux informations sur les décisions d’exclusion prises en vertu de l’article 138 dudit règlement.
68      Toutefois, contrairement à l’enregistrement dans la base de données de l’EDES, qui n’est destiné qu’à un usage interne et n’est accessible qu’aux utilisateurs autorisés, et non à toutes les autorités (voir, en ce sens, ordonnance du 8 mai 2024, Lattanzio KIBS e.a./Commission, T‑113/24 R, non publiée, EU:T:2024:306, point 44), la publication en cause en l’espèce est accessible au public en général.
69      De ce fait, en cas de rejet de la demande en référé, quand une telle publication aura lieu, elle sera susceptible d’avoir un impact important sur la réputation du requérant et, en conséquence, sur les possibilités pour le requérant de faire subventionner ses activités, d’être associé à ses partenaires habituels dans la mise en œuvre de projets et de collecter des dons auprès du public.
70      Cette situation serait d’autant plus préjudiciable que les informations en cause resteraient disponibles sur l’internet pendant toute la durée de l’exclusion, c’est‑à‑dire pendant 18 mois. Il importe peu, à cet égard, que la décision attaquée ne soit pas divulguée au public, vu que l’absence de toute justification concernant les fautes commises par le requérant est susceptible de nourrir des spéculations de la part du public (voir, en ce sens, ordonnance du 7 août 2025, JB/EUSPA, T‑281/25 R, non publiée, EU:T:2025:782, point 86).
71      En second lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel il est impossible de chiffrer le montant du préjudice qu’il subirait du fait de la publication en cause, tant au regard de sa réputation que de la perte de ressources et de partenaires commerciaux, il y a lieu de rappeler à cet égard que, certes, un préjudice d’ordre financier ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme étant irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la personne lésée dans la situation antérieure à la survenance du préjudice. Toutefois, il en va autrement, et un tel préjudice peut alors être considéré comme étant irréparable, s’il ne peut pas être chiffré (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 92 et jurisprudence citée).
72      Certes, l’incertitude liée à la réparation d’un préjudice d’ordre pécuniaire dans le cadre d’un éventuel recours en indemnité ne saurait être considérée, en elle‑même, comme une circonstance de nature à établir le caractère irréparable d’un tel préjudice, au sens de la jurisprudence de la Cour. En effet, au stade du référé, la possibilité d’obtenir ultérieurement la réparation d’un préjudice d’ordre pécuniaire dans le cadre d’un éventuel recours en indemnité, qui pourrait être intenté à la suite de l’annulation de l’acte attaqué, est nécessairement incertaine. Or, la procédure de référé n’a pas pour objet de se substituer à un tel recours en indemnité pour éliminer cette incertitude, sa finalité étant seulement de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive à intervenir dans la procédure au fond sur laquelle le référé se greffe, à savoir, en l’espèce, un recours en annulation [ordonnance du 28 novembre 2013, EMA/InterMune UK e.a., C‑390/13 P(R), EU:C:2013:795, point 50].
73      En revanche, il en va autrement lorsqu’il apparaît clairement, dès l’appréciation effectuée par le juge des référés, que le préjudice invoqué, compte tenu de sa nature et de son mode prévisible de survenance, ne sera pas susceptible d’être identifié et chiffré de manière adéquate s’il se produit et que, en pratique, un recours en indemnité ne saurait par conséquent permettre de le réparer [ordonnance du 28 novembre 2013, EMA/InterMune UK e.a., C‑390/13 P(R), EU:C:2013:795, point 51].
74      En l’espèce, force est de constater qu’il apparaît au juge des référés que les préjudices invoqués, compte tenu de leur nature et de leur mode prévisible de survenance, ne seront pas susceptibles d’être déterminés de manière adéquate s’ils se produisent et que, en pratique, un recours en indemnité ne saurait par conséquent permettre de les réparer.
75      En effet, contrairement à l’argument de la Commission, il n’apparaît pas clairement au juge des référés que ces préjudices sont susceptibles d’être chiffrés notamment en évaluant dans quelle mesure le requérant a subi une perte de chance de conclure de nouveaux contrats de financement, dans la mesure où la perspective de conclusion de nouveaux contrats de financement est incertaine et imprévisible et repose sur des facteurs subjectifs, comme la décision discrétionnaire d’organisations publiques et privées ou du public en général, qui est impossible à quantifier.
76      En outre, il convient d’ajouter que, tant s’agissant du risque de ne pouvoir conclure des contrats de subvention futurs que du risque qu’il soit porté atteinte à un financement par des dons émanant du public, le périmètre des organisations publiques et privées concernées et des donateurs potentiels en cause est inconnu.
77      Enfin, un tel préjudice présenterait a priori un caractère irréversible, puisque, une fois les informations contenues dans la publication concernée rendues disponibles, leur caractère non public ne pourrait plus être rétabli, quand bien même le recours du requérant dans l’affaire principale serait finalement accueilli.
78      Il s’ensuit que le préjudice que le requérant risquerait de subir en cas de divulgation desdites informations doit être regardé comme présentant un caractère irréparable.
79      Compte tenu des considérations qui précèdent, il convient de constater que la condition relative à l’urgence est remplie en l’espèce, la survenance probable, pour le requérant, d’un préjudice grave et irréparable étant établie à suffisance de droit.
Sur la mise en balance des intérêts
80      Selon la jurisprudence, dans le cadre de la mise en balance des différents intérêts en présence, le juge des référés doit déterminer, notamment, si l’intérêt de la partie qui sollicite le sursis à exécution à en obtenir l’octroi prévaut ou non sur l’intérêt que présente l’application immédiate de l’acte attaqué, en examinant, plus particulièrement, si l’annulation éventuelle de cet acte par le juge du fond permettrait le renversement de la situation qui aurait été provoquée par son exécution immédiate et, inversement, si le sursis à l’exécution dudit acte serait de nature à faire obstacle à son plein effet, au cas où le recours dans l’affaire principale serait rejeté (voir ordonnance du 11 mars 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil, T‑110/12 R, EU:T:2013:118, point 33 et jurisprudence citée).
81      Il convient donc d’examiner si les intérêts du requérant à obtenir le sursis immédiat de la décision attaquée, dans la mesure où celle‑ci prévoit la publication sur le site Internet de la Commission de certaines informations qui ont trait à son exclusion de la participation aux procédures d’attribution de marchés publics, prévalent sur ceux poursuivis par la Commission par l’adoption de cette décision.
82      S’agissant des intérêts poursuivis par le requérant, celui‑ci allègue, en premier lieu, que la publication des informations vers l’extérieur est susceptible d’avoir un impact important sur sa réputation et, en conséquence, sur les possibilités d’exercer ses activités. De plus, la publication de ces informations risque de porter atteinte à la réputation d’autres organisations qui le financent ou qui travaillent en coopération avec lui pour la mise en œuvre de projets subventionnés.
83      En second lieu, le requérant relève que, en l’absence de sursis à l’exécution de la publication sur le site Internet de la Commission de certaines informations qui ont trait à son exclusion, le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et le droit à un recours effectif ne seront qu’illusoires.
84      En ce qui concerne l’intérêt de la Commission, celle‑ci soutient que, compte tenu notamment de la gravité des faits en cause et du risque pour le budget de l’Union consécutif à la possibilité que le requérant puisse à nouveau collaborer comme sous‑contractant à toute sélection pour l’obtention de subventions par d’autres participants sans que sa situation d’exclusion puisse être détectée, l’intérêt à maintenir la décision attaquée dans son plein effet afin de renforcer l’effet dissuasif de l’exclusion et de protéger efficacement les intérêts financiers de l’Union l’emporte clairement sur les intérêts du requérant. En particulier, un sursis à exécution prévaudrait sur les effets juridiques de la décision attaquée, alors que le requérant pourrait obtenir réparation de tout préjudice éventuel qui lui serait causé à la lumière de la décision définitive qui sera rendue dans la procédure principale.
85      En premier lieu, il y a lieu de rappeler que ce qui est en cause, en l’espèce, est une publication d’informations vers l’extérieur des institutions de l’Union qui est susceptible d’avoir un impact important sur la réputation du requérant et, en conséquence, sur les possibilités pour lui d’exercer ses activités.
86      De plus, il y a lieu de relever que l’objectif visé par la publication est d’obtenir un effet dissuasif sur le requérant et que la publication ne constitue pas en soi une protection directe et immédiate contre les risques de pertes financières pour l’Union.
87      En effet, les intérêts financiers de l’Union sont protégés, selon le considérant 105 du règlement 2024/2509, par l’EDES. Or, en l’espèce, conformément au point 102 de la décision attaquée, le requérant doit être inscrit dans la base de données de l’EDES pendant la durée de son exclusion.
88      En second lieu, il y a lieu de relever que, en l’absence de sursis à l’exécution de la publication sur le site Internet de la Commission de certaines informations qui ont trait à l’exclusion du requérant, le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et le droit à un recours effectif du requérant ne seraient qu’illusoires, puisque, une fois les informations rendues disponibles, leur caractère non public ne pourrait plus être rétabli, quand bien même le recours du requérant dans l’affaire principale serait finalement accueilli.
89      En effet, le Tribunal sera appelé à statuer, dans le cadre du litige principal, sur le point de savoir si la décision attaquée, par laquelle la Commission a ordonné, notamment, la publication des informations en cause, doit être annulée. Or, en l’absence de sursis à l’exécution de la publication des informations en cause, un éventuel arrêt d’annulation serait privé d’effet utile quant au préjudice causé au requérant du fait de cette publication.
90      Le raisonnement de la Commission selon lequel, en cas de suspension de la décision de publication, celle‑ci ne pourrait jamais recevoir d’exécution et serait donc totalement dénuée d’effet, dans la mesure où il est probable que le prononcé de la décision mettant fin à la procédure au fond intervienne postérieurement à la fin de l’exclusion, ne saurait remettre en cause cette conclusion.
91      En effet, dans le cas contraire, en cas de non-suspension de la décision de publication, le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et le droit à un recours effectif du requérant ne seraient pas garantis de manière suffisante, pour les raisons invoquées au point 88 ci‑dessus.
92      Enfin, en cas de rejet du recours dans l’affaire principale, rien n’empêche la Commission de procéder à la publication ultérieure des informations qui ont trait à l’exclusion du requérant, après le prononcé de la décision dans l’affaire principale.
93      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que l’intérêt à un rejet de la demande en référé doit céder devant l’intérêt défendu par le requérant, d’autant plus que l’octroi du sursis à exécution sollicité ne reviendra qu’à maintenir le statu quo pour une période limitée dans le temps, période relativement courte par rapport à celle qui s’est écoulée depuis que les faits litigieux se sont produits, soit il y a plus de huit ans.
Conclusion
94      Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être accueillie et qu’il doit être sursis à l’exécution de la décision attaquée en ce qu’elle prévoit la publication des informations relatives à l’exclusion du requérant de la participation aux procédures de passation et d’attribution de marchés régis par les règlements 2024/2509 et 2018/1877 sur le site Internet de la Commission.
95      La présente ordonnance venant clore la procédure de référé, il y a lieu de rapporter l’ordonnance du 5 novembre 2025, NL/Commission (T‑742/25 R, non publiée), adoptée sur le fondement de l’article 157, paragraphe 2, du règlement de procédure, en vertu de laquelle il a été ordonné à la Commission de surseoir à l’exécution de la décision attaquée jusqu’à la date de l’ordonnance mettant fin à la procédure de référé.
Sur les dépens
96      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      Il est sursis à l’exécution de la décision de la Commission européenne du 13 août 2025 excluant NL de la participation aux procédures de passation et d’attribution de marchés régis par les règlements (UE, Euratom) 2024/2509du Parlement européen et du Conseil, du 23 septembre 2024, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, et (UE) 2018/1877du Conseil, du 26 novembre 2018, portant règlement financier applicable au 11e Fonds européen de développement, et abrogeant le règlement (UE) 2015/323, et de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union européenne pour une durée de 18 mois en ce qu’elle prévoit la publication des informations relatives à cette exclusion sur le site Internet de la Commission.
2)      L’ordonnance du 5 novembre 2025, NL/Commission (T‑742/25 R), est rapportée.
3)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 12 février 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.
1 Données confidentielles occultées.