62018TO0410
BESCHLUSS DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
15. März 2019 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage – Wettbewerb – Kartelle – Markt für Metallverpackungen – Beschluss über die Einleitung einer Untersuchung – Nicht anfechtbare Handlung – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑410/18
Silgan Closures GmbH mit Sitz in München (Deutschland),
Silgan Holdings Inc. mit Sitz in Stamford, Connecticut (Vereinigte Staaten),
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte H. Wollmann, D. Seeliger, R. Grafunder und V. Weiss,
Klägerinnen,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch T. Christoforou, B. Ernst, G. Meessen, C. Vollrath und L. Wildpanner als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2018) 2466 final der Kommission vom 19. April 2018, mit dem die Kommission ein Verfahren nach Art. 101 AEUV in der Sache AT.40522 – Pandora eingeleitet hat,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias (Berichterstatter), der Richterin I. Labucka und des Richters A. Dittrich,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Sachverhalt
1
Die Klägerinnen, die Silgan Closures GmbH und die Silgan Holdings Inc., sind Gesellschaften, die u. a. auf dem Gebiet der Metallverpackungen in Form von Metallbehältern und Verschlüssen tätig sind. Im Jahr 2015 leitete das Bundeskartellamt (Deutschland) eine Untersuchung gegen mehrere Gesellschaften auf diesem Gebiet ein, darunter die Gesellschaften der Gruppe, zu der die Klägerinnen gehören. Im Rahmen dieser Untersuchung stellten die zur gleichen Gruppe wie die Klägerinnen gehörenden betroffenen Unternehmen einen Bonusantrag und arbeiteten mit dem Bundeskartellamt zusammen, indem sie Auskünfte erteilten.
2
Zur Vorbereitung eines Vergleichs fand am 8. September 2016 eine Besprechung zwischen dem Bundeskartellamt und den Vertretern dieser Gesellschaften statt.
3
Mit Beschluss vom 19. April 2018 entschied die Europäische Kommission gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 773/2004 der Kommission vom 7. April 2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel [101 und 102 AEUV] durch die Kommission (ABl. 2004, L 123, S. 18), gegen mehrere auf dem Gebiet der Metallverpackungen tätigen Gesellschaften, darunter die Klägerinnen, ein Verfahren nach Art. 101 AEUV einzuleiten (Sache AT.40522 – Pandora) (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Verfahren und Anträge der Parteien
4
Die Klägerinnen haben mit Klageschrift, die am 4. Juli 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
5
Mit besonderem Schriftsatz, der am 14. September 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission die Einrede der Unzulässigkeit der Klage erhoben.
6
Mit Schriftsätzen, die am 18. bzw. am 26. September 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht worden sind, haben die Bundesrepublik Deutschland und der Rat der Europäischen Union beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
7
Die Klägerinnen beantragen,
–
die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen;
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
8
Die Kommission beantragt,
–
die Klage als unzulässig abzuweisen;
–
den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
9
Die Kommission trägt im Rahmen ihrer Einrede der Unzulässigkeit vor, der angefochtene Beschluss beeinträchtige das Interesse der Klägerinnen nicht durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung, so dass die Klage als unzulässig abzuweisen sei.
10
Die Klägerinnen sind ihrerseits der Auffassung, dass die besonderen Umstände der vorliegenden Rechtssache den angefochtenen Beschluss zu einer anfechtbaren Handlung machten. Die Art. 104 und 105 AEUV verliehen der Kommission die Befugnis zur Einleitung eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV nur unter der Voraussetzung, dass sie dabei den Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahre. Des Weiteren habe der Erlass des angefochtenen Beschlusses bewirkt, dass das Bundeskartellamt seine Zuständigkeit verloren habe, so dass den Klägerinnen die Inanspruchnahme seines Kronzeugenprogramms unmöglich geworden sei. Ferner habe der Beschluss dazu geführt, dass die Verfolgungsverjährung in Deutschland unterbrochen worden sei und die Untersuchung nicht mehr innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden könne. Schließlich seien die Klägerinnen nunmehr gezwungen, ihre Strategie im Hinblick auf die von der Kommission eingeleitete Untersuchung festzulegen, was ihre Rechtsstellung beeinträchtige.
11
Gemäß Art. 130 Abs. 1 und 7 seiner Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag des Beklagten über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit vorab entscheiden. Da die Kommission im vorliegenden Fall beantragt hat, dass über die Unzulässigkeit entschieden wird, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert hält, ohne Fortsetzung des Verfahrens zu entscheiden.
12
Gemäß Art. 263 AEUV ist die Nichtigkeitsklage gegen Handlungen statthaft, bei denen es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt und die Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalten.
13
Für die Feststellung, ob eine Handlung Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, ist auf das Wesen der betreffenden Handlung abzustellen; die Form, in der sie ergangen ist, ist insoweit grundsätzlich ohne Bedeutung. Insoweit stellen nur Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung beeinträchtigen können, Handlungen oder Entscheidungen dar, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können (Urteil vom 19. Januar 2017, Kommission/Total und Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, Rn. 35 und 36).
14
Somit ist die Nichtigkeitsklage grundsätzlich nur gegen eine Maßnahme eröffnet, mit der das betreffende Organ beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens seinen Standpunkt endgültig festlegt. Hingegen können insbesondere Zwischenhandlungen, die der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung dienen, nicht als anfechtbar qualifiziert werden (Urteil vom 19. Januar 2017, Kommission/Total und Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, Rn. 37).
15
In diesem Kontext sind Maßnahmen rein vorbereitender Art zwar nicht als solche mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbar, die ihnen etwa anhaftenden rechtlichen Mängel können jedoch im Rahmen der Klage gegen die endgültige Handlung, deren Vorbereitung sie dienen, geltend gemacht werden, wodurch ein effektiver und vollständiger gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet ist (Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 12).
16
Die Wirkungen und die Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses, der gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 erlassen wurde, sind dabei im Licht seiner Funktion innerhalb des Verfahrens zu beurteilen, das zu einer Entscheidung nach Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101 und 102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1) geführt hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 13).
17
Die Ausgestaltung dieses Verfahrens soll es den betroffenen Unternehmen ermöglichen, ihren Standpunkt zur Kenntnis zu bringen und die Kommission möglichst umfassend zu informieren, bevor sie eine Entscheidung trifft, die die Interessen der Unternehmen beeinträchtigt. Damit sollen für die Unternehmen verfahrensmäßige Garantien geschaffen und, wie sich aus Art. 10 der Verordnung Nr. 773/2004 ergibt, deren Recht gewährleistet werden, von der Kommission angehört zu werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 14).
18
Eine gegen die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV gerichtete Nichtigkeitsklage könnte den Unionsrichter jedoch zur Entscheidung über Fragen zwingen, zu denen die Kommission sich noch nicht hat äußern können; sie würde damit der Erörterung der sachlichen Probleme vorgreifen und die verschiedenen Phasen des Verwaltungs- und des gerichtlichen Verfahrens durcheinanderbringen. Sie wäre daher mit der im Vertrag vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung zwischen der Kommission und dem Unionsrichter und dem Rechtsschutzsystem des Vertrags sowie mit den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege und eines ordnungsgemäßen Ablaufs des Verwaltungsverfahrens der Kommission unvereinbar (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 20).
19
Daraus folgt, dass eine Handlung – wie der angefochtene Beschluss –, mit der die Kommission ein Verfahren nach Art. 101 AEUV einleitet, nur die einer Verfahrenshandlung zukommenden Wirkungen entfaltet und die Rechtsstellung der Klägerinnen, von ihrer verfahrensrechtlichen Lage abgesehen, nicht beeinträchtigt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 17).
20
Was insbesondere die in Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehene Folge angeht, dass mit der Einleitung des Verfahrens, auf das sich der angefochtene Beschluss bezieht, die Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten für die Anwendung von Art. 101 AEUV im Hinblick auf den verfahrensgegenständlichen Sachverhalt entfällt, so werden die Klägerinnen damit vor paralleler Verfolgung durch diese Behörden geschützt. Diese Folge beeinträchtigt ihre Interessen somit nicht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 18).
21
Diese Feststellung gilt nicht nur, wenn bisher keine nationale Behörde ein Verfahren auf dem betreffenden Gebiet eingeleitet hat, sondern auch und erst recht, wenn eine nationale Behörde ein solches Verfahren bereits eingeleitet hat und ihre Zuständigkeit gemäß Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 entfällt. Wenn nämlich der Beschluss über die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV die Rechtsstellung des betreffenden Unternehmens nicht beeinträchtigt, wenn es bis zu diesem Zeitpunkt nicht Gegenstand eines anderen Verfahrens gewesen ist, so gilt dies umso mehr, wenn es bereits Gegenstand einer von einer nationalen Behörde geführten Untersuchung geworden ist.
22
Die Klägerinnen berufen sich somit zu Unrecht auf die Art. 104 und 105 AEUV, die bei der Durchführung u. a. von Art. 101 AEUV gewisse Wechselwirkungen zwischen den Befugnissen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten vorsehen. Diese Vorschriften betreffen nämlich nur etwaige Fälle, die nicht von einer gemäß Art. 103 AEUV erlassenen Durchführungsverordnung zu Art. 101 AEUV – wie der Verordnung Nr. 1/2003 – erfasst werden. Wie aus deren 17. Erwägungsgrund hervorgeht, soll die in ihrem Art. 11 Abs. 6 enthaltene Regelung (vgl. oben, Rn. 20 und 21) eine einheitliche Anwendung der Wettbewerbsregeln der Union und ein optimales Funktionieren des Netzwerks von Behörden gewährleisten, das aus der Kommission und den zuständigen nationalen Behörden besteht, die bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln eng zusammenarbeiten.
23
Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, dass die Klägerinnen die notwendigen Maßnahmen ergriffen haben sollen, um letztendlich in den Genuss des Kronzeugenprogramms des Bundeskartellamts zu kommen.
24
Zum einen hindert die Klägerinnen nämlich nichts daran, einen Antrag gemäß der Mitteilung der Kommission über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. 2006, C 298, S. 17) zu stellen. Zum anderen sind die Koexistenz und die Eigenständigkeit, die somit die Beziehungen zwischen der Kronzeugenregelung der Union und den Kronzeugenregelungen der Mitgliedstaaten kennzeichnen, Ausdruck des durch die Verordnung Nr. 1/2003 errichteten Systems paralleler Zuständigkeiten der Kommission und der nationalen Wettbewerbsbehörden. Im Fall eines Kartells, dessen wettbewerbswidrige Auswirkungen möglicherweise in mehreren Mitgliedstaaten auftreten und die folglich das Tätigwerden verschiedener nationaler Wettbewerbsbehörden und der Kommission nach sich ziehen können, liegt es somit im Interesse des Unternehmens, das wegen seiner Beteiligung an dem betreffenden Kartell an einer Kronzeugenregelung teilhaben möchte, Anträge auf Erlass der Geldbuße nicht nur bei den nationalen Wettbewerbsbehörden zu stellen, die möglicherweise für die Anwendung von Art. 101 AEUV zuständig sind, sondern auch bei der Kommission (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2016, DHL Express [Italy] und DHL Global Forwarding [Italy], C‑428/14, EU:C:2016:27, Rn. 58 und 59).
25
Demzufolge obliegt es in einem solchen Fall dem betreffenden Unternehmen, das an einer solchen Regelung teilhaben möchte, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit sich die etwaige Ausübung der Befugnisse der Kommission nach der Verordnung Nr. 1/2003 minimal oder sogar überhaupt nicht auf die Vorteile auswirkt, die es nach der Kronzeugenregelung erlangen kann.
26
Ferner geht die durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses ausgelöste Verjährungsunterbrechung nicht über die einer Verfahrenshandlung zukommenden Wirkungen hinaus, die sich ausschließlich auf die verfahrensrechtliche Lage und nicht auf die Rechtsstellung des Unternehmens auswirken, auf das sich die Untersuchung bezieht (Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 17). Diese Beurteilung, dass diese Wirkungen rein verfahrensrechtlicher Natur sind, gilt nicht nur in Bezug auf die Verjährungsunterbrechung nach Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003, sondern auch in Bezug auf die Unterbrechung der Verjährung der Befugnisse der nationalen Behörden, Sanktionen zu verhängen, die gegebenenfalls im nationalen Recht vorgesehen sind.
27
Dementsprechend ist auch die Argumentation der Klägerinnen zum Scheitern verurteilt, es sei gegen die Verpflichtung zum Abschluss der vorliegenden Sache innerhalb angemessener Frist verstoßen worden. Die Klägerinnen können nämlich, wenn sie nach Abschluss des von der Kommission eingeleiteten Verfahrens der Ansicht sind, diese habe gegen ihre Verpflichtungen hinsichtlich der Verfahrensdauer verstoßen, ihre Rechte geltend machen, indem sie den Rechtsbehelf einlegen, den sie hierfür für geeignet halten. Des Weiteren handelt es sich bei dem Umstand, dass eine etwaige Untersuchung des Bundeskartellamts erst nach Abschluss der Untersuchung der Kommission wiederaufgenommen werden kann, nur um eine unausweichliche rein prozessuale Folge, die darauf beruht, dass das Bundeskartellamt gemäß Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 seine Zuständigkeit verliert. Daher wird die Schlussfolgerung, dass der angefochtene Beschluss eine vorbereitende Handlung ohne Rechtswirkung gegenüber den Klägerinnen ist, dadurch nicht beeinflusst.
28
In ähnlicher Weise handelt es sich bei der Tatsache, dass die Klägerinnen nunmehr die Strategie festlegen müssen, der sie im Rahmen der Untersuchung der Kommission folgen, ebenfalls um eine rein prozessuale Folge der Einleitung dieser Untersuchung, so dass sie den angefochtenen Beschluss nicht in eine die Rechtsstellung der Klägerinnen beeinträchtigende und somit anfechtbare Handlung verwandelt.
29
Auch ist es unerheblich, dass vorliegend der Erlass des angefochtenen Beschlusses vor der Mitteilung der Beschwerdepunkte an die Klägerinnen erfolgte. Die Kommission kann nämlich gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 773/2004 jederzeit die Einleitung eines Verfahrens zum Erlass einer Entscheidung gemäß Kapitel III der Verordnung Nr. 1/2003 beschließen, solange dieser Beschluss vor der Übersendung der Mitteilung der Beschwerdepunkte ergeht. Infolgedessen ändert die Tatsache, dass der angefochtene Beschluss vor der Mitteilung der Beschwerdepunkte an die Klägerinnen ergangen war, nichts am Charakter des angefochtenen Beschlusses als vorbereitende Handlung, die die Rechtsstellung der Klägerinnen nicht beeinträchtigt.
30
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der angefochtene Beschluss eine vorbereitende Handlung ohne Rechtswirkung gegenüber den Klägerinnen im Sinne von Art. 263 AEUV ist, so dass der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben ist. Die Klage ist folglich als unzulässig abzuweisen.
31
Erhebt der Beklagte nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit oder der Unzuständigkeit, so wird gemäß Art. 144 Abs. 3 der Verfahrensordnung über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe erst entschieden, nachdem die Einrede zurückgewiesen wurde oder die Entscheidung darüber dem Endurteil vorbehalten wurde. Da vorliegend die Klage insgesamt als unzulässig abgewiesen wird, haben sich die Anträge der Bundesrepublik Deutschland und des Rates auf Zulassung zur Streithilfe erledigt.
Kosten
32
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
33
Nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung tragen ferner, wenn wie im vorliegenden Fall das Verfahren in der Hauptsache beendet wird, bevor über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entschieden wurde, der Antragsteller und die Hauptparteien jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten. Angesichts dessen, dass den Klägerinnen und der Kommission die Anträge auf Zulassung zur Streithilfe nicht zugestellt wurden, konnten ihnen keine Kosten entstehen, so dass festzustellen ist, dass die Bundesrepublik Deutschland und der Rat insoweit ihre eigenen Kosten tragen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
beschlossen:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Anträge der Bundesrepublik Deutschland und des Rates der Europäischen Union auf Zulassung zur Streithilfe haben sich erledigt.
3.
Die Silgan Closures GmbH und die Silgan Holdings Inc. tragen neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.
4.
Die Bundesrepublik Deutschland und der Rat tragen ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 15. März 2019
Der Kanzler
E. Coulon
Der Präsident
D. Gratsias
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.