61995CC0355_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit dem vorliegenden Rechtsmittel begehrt die TWD Textilwerke Deggendorf GmbH (nachstehend: Rechtsmittelführerin), eine im Synthesefasersektor tätige Gesellschaft deutschen Rechts, die Aufhebung des Urteils vom 13. September 1995(1) (nachstehend: Urteil), mit dem das Gericht erster Instanz zwei von der Rechtsmittelführerin gegen zwei Entscheidungen der Kommission nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages erhobene Nichtigkeitsklagen abgewiesen hat.
Es handelt sich um die Entscheidungen der Kommission 91/391/EWG vom 26. März 1991(2) (nachstehend: Entscheidung TWD II) und 92/330/EWG vom 18. Dezember 1991(3) (nachstehend: Entscheidung TWD III), die beide Beihilfen betrafen, die die Bundesrepublik Deutschland der Rechtsmittelführerin gewährt hatte. In diesen Entscheidungen hatte die Kommission zwar die Vereinbarkeit der genannten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt bejaht, ihre Auszahlung aber solange ausgesetzt, bis die Rechtsmittelführerin andere Beihilfen, die sie vorher rechtswidrig erhalten hatte und die durch die Entscheidung 86/509/EWG vom 21. Mai 1986(4) (nachstehend: Entscheidung TWD I) für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden waren, zurückgezahlt hat.
Sachverhalt und streitige Entscheidungen
2 In den Jahren 1981 bis 1983 erhielt die Rechtsmittelführerin eine Investitionszulage von 6,12 Millionen DM der deutschen Bundesregierung und ein zinsvergünstigtes Darlehen von 11 Millionen DM des Landes Bayern (nachstehend: Beihilfen TWD I), die bei der Kommission nicht angemeldet wurden.
Nach einer nachträglichen Anmeldung, die erst 1985 auf wiederholte Anfragen der Kommission erfolgte, erließ die Kommission die Entscheidung TWD I, mit der sie die fraglichen Beihilfen für rechtswidrig sowie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte und ihre Rückforderung anordnete. Nach Ablauf der Rechtsbehelfsfrist wurde die Entscheidung TWD I bestandskräftig.
3 Im Oktober 1989 meldeten die deutschen Behörden bei der Kommission ein neues Beihilfevorhaben zugunsten der Rechtsmittelführerin an, das einen Zuschuß von 4,52 Millionen DM und die Gewährung zweier zinsgünstiger Darlehen von 6 und 14 Millionen DM umfasste und für die Herstellung von Strümpfen und elastischen Garnen bestimmt war (nachstehend: Beihilfen TWD II). Die Kommission eröffnete das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages und schloß dieses durch den Erlaß der Entscheidung TWD II ab, in deren verfügendem Teil es u. a. heisst:
"Artikel 1
Die Beihilfen ... sind mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 92 EWG-Vertrag vereinbar.
Artikel 2
Die deutschen Behörden setzen die Auszahlung der in Artikel 1 dieser Entscheidung bezeichneten Beihilfen an das Unternehmen Deggendorf so lange aus, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 der Entscheidung 86/509/EWG bezeichneten, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen tatsächlich erfolgt ist."
4 Davor, und zwar im Februar 1991, hatten die deutschen Behörden der Kommission ein weiteres Beihilfevorhaben zugunsten der Rechtsmittelführerin in Form zinsvergünstigter Darlehen gemeldet, das für die Umstrukturierung und Modernisierung eines von der Rechtsmittelführerin erworbenen, auf die Herstellung von Textilvorhängen spezialisierten Unternehmens bestimmt war (nachstehend: Beihilfen TWD III). Auch in diesem Fall eröffnete die Kommission das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages und schloß dieses durch den Erlaß der Entscheidung TWD III ab.
Der verfügende Teil dieser Entscheidung, der dem der Entscheidung TWD II entsprach, erklärte die Beihilfen TWD III für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar (Artikel 1), machte aber die Auszahlung von der Rückforderung der Beihilfen TWD I durch die deutschen Behörden abhängig (Artikel 2).
5 Die Begründung der Entscheidungen TWD II und TWD III stimmt im wesentlichen überein. In beiden Entscheidungen stellt die Kommission nämlich zunächst fest, daß die Erzeugnisse, für deren Herstellung die Beihilfen bestimmt seien (Strümpfe und elastische Garne bzw. Textilvorhänge), eine zusätzliche Absatzmöglichkeit für die Herstellung von Garnen darstellten und dadurch dazu beitragen könnten, den Überschuß in dem Sektor aufzufangen.
Auch mit Rücksicht auf die regionale Zielsetzung der fraglichen Beihilfen sowie deren mögliche positiven Auswirkungen auf die Beschäftigungslage entschied daher die Kommission in beiden Fällen, daß auf die Beihilfen die Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrages angewendet werden könne, und erklärte sie für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
6 Die Kommission stellte allerdings fest, daß die Rechtsmittelführerin die Beihilfen TWD I bei Erlaß der streitigen Entscheidungen von der Rechtsmittelführerin noch nicht wie in der Entscheidung TWD I vorgesehen zurückgezahlt habe und daß die Wirkung der Beihilfen TWD I jeweils kumuliert mit den neuen Beihilfen dem begünstigten Unternehmen einen übermässigen und unzulässigen Wettbewerbsvorteil verschaffe und es ungerechtfertigt bereichere; sie hielt es daher für angebracht, die Auszahlung der Beihilfen TWD II und TWD III bis zur Rückzahlung der Beihilfen TWD I auszusetzen.
Dabei führte sie aus, daß sie sich "zu dieser Schlußfolgerung" aufgrund einer Situation "genötigt" sehe, die durch das nachlässige Verhalten der deutschen Regierung und der Rechtsmittelführerin entstanden sei, die unter Verletzung der Vorschriften von Artikel 93 Absatz 3 gehandelt hätten, und wies darauf hin, daß sie "über keine Zwangsmittel verfügt, um die Durchführung ihrer Entscheidung [TWD I] zu beschleunigen oder durchzusetzen"(5).
Das Urteil des Gerichts erster Instanz
7 Das Gericht hat in seinem Urteil über die Nichtigkeitsklagen der Rechtsmittelführerin gegen die Entscheidungen TWD I und TWD II, das Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels ist, die Gültigkeit dieser Entscheidungen entsprechend den von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Klagegründen unter mehreren Gesichtspunkten geprüft.
Insbesondere hat das Gericht folgende Klagegründe behandelt: erstens die Klagegründe, mit denen die Unzuständigkeit der Kommission, die Auszahlung von mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren Beihilfen von der Rückzahlung früherer Beihilfen abhängig zu machen, und ein Verstoß gegen die für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geltenden Grundsätze geltend gemacht wurden, zweitens die Klagegründe, mit denen das Fehlen eines Wettbewerbsvorteils aufgrund der Beihilfen TWD I gerügt wurde, drittens die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gerügt wurde, und viertens die Klagegründe, mit denen die Rechtmässigkeit der Beihilfen TWD I geltend gemacht wurde.
8 Den ersten Klagegrund, dem in dem Verfahren, mit dem wir uns heute beschäftigen, die Hauptbedeutung zukommt, hat das Gericht aufgrund einer Auslegung des verfügenden Teils der streitigen Entscheidungen im Lichte ihrer Begründungserwägungen zurückgewiesen. Das Gericht hat hierzu vor allem festgestellt:
"Unter diesen Umständen sind die Entscheidungen TWD II und TWD III in ihrem jeweiligen Zusammenhang dahin auszulegen, daß die Kommission die neuen Beihilfen TWD II und TWD III für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte, solange die alten Beihilfen TWD I nicht zurückgezahlt worden sind. Die Kommission befand nämlich in den Begründungserwägungen der angefochtenen Entscheidungen, daß die kumulierende Wirkung der alten Beihilfen TWD I und der neuen Beihilfen TWD II und TWD III die Handelsbedingungen in einem dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufenden Masse beeinträchtigen würde. Die streitigen Entscheidungen bedeuten also, daß die neuen Beihilfen TWD II und TWD III für sich allein mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können, jedoch ohne Beseitigung der kumulierenden Wirkung der alten Beihilfen TWD I und der neuen Beihilfen TWD II und TWD III nicht gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrages genehmigungsfähig sind.
Folglich kann der verfügende Teil der angefochtenen Entscheidungen nicht ... als unbedingte Erklärung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt (Artikel 1), verbunden mit einer rechtswidrigen aufschiebenden Bedingung (Artikel 2) [ausgelegt werden]. Im Gegenteil ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der streitigen Entscheidungen, daß die Kommission ohne die Bedingung in deren Artikel 2 nicht die Vereinbarkeit der neuen Beihilfen TWD II und TWD III festgestellt hätte, wie sie es in Artikel 1 dieser Entscheidungen getan hat. Mit Artikel 2 der beiden Entscheidungen soll nämlich gerade die Feststellung der Vereinbarkeit in Artikel 1 ermöglicht werden."(6)
9 Insbesondere zu dem Gesichtspunkt der von der Rechtsmittelführerin mit Nachdruck verneinten Zuständigkeit der Kommission, die Auszahlung von ausdrücklich mit dem Gemeinsamen Markt für vereinbar erklärten Beihilfen von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen, hat das Gericht zunächst festgestellt, daß die der Kommission nach dem Vertrag auf diesem Gebiet übertragene Aufgabe notwendig einschließe, daß sie, wenn sie dies für angebracht hält, "Umgestaltungen" aufgeben und die Zulässigkeit von Unterstützungsmaßnahmen von der Einhaltung von Bedingungen abhängig machen könne, mit denen das Gleichgewicht des Handelsverkehrs und damit des gemeinschaftlichen Interesses gewahrt werden solle.
Dies werde durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt, wonach die Kommission, "wenn sie die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt prüft, alle einschlägigen Umstände gegebenenfalls einschließlich des bereits in einer früheren Entscheidung beurteilten Zusammenhangs sowie die Verpflichtungen, die einem Mitgliedstaat durch diese vorhergehende Entscheidung auferlegt wurden, prüfen" müsse(7).
10 Zur Frage der Zuständigkeit der Kommission, ein Verfahren ohne rechtliche Grundlage anzuwenden, um Ziele zu erreichen, für die der Vertrag nach Auffassung der Rechtsmittelführerin Sondervorschriften wie Artikel 169 vorsieht, hat das Gericht sodann erklärt, daß der verfügende Teil der angefochtenen Entscheidungen nicht nur nicht denselben Zielen wie eine Vertragsverletzungsklage gegen die deutsche Regierung diene, sondern sich "auf die Voraussetzungen für die Gewährung neuer Beihilfen, die zu beantragen die Rechtsmittelführerin niemals verpflichtet war", beziehe.
In diesem Zusammenhang, so das Gericht, "besteht das Ziel von Artikel 2 der streitigen Entscheidungen nicht in der Feststellung eines Verstosses gegen die Entscheidung TWD I, sondern darin, die Auszahlung neuer Beihilfen, durch die der Wettbewerb in einem dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufenden Maß verfälscht würde, zu verhindern"(8).
Schließlich hat das Gericht das Vorbringen der Rechtsmittelführerin, die Kommission habe einen Ermessensmißbrauch begangen, unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung zurückgewiesen(9) und ist zu dem Ergebnis gelangt, daß "die Kommission für den Erlaß des Artikels 2 der streitigen Entscheidungen zuständig [war]"(10).
11 Zum Verstoß gegen die für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geltenden Grundsätze, den die Kommission begangen haben soll, weil sie weder die Anhängigkeit eines nationalen Rechtsstreits mit demselben Gegenstand noch das durch das anwendbare nationale Recht geschützte, berechtigte Vertrauen der Rechtsmittelführerin auf die Rechtmässigkeit der Beihilfe beachtet habe, hat das Gericht zunächst festgestellt, daß "die Anhängigkeit eines Rechtsstreits auf nationaler Ebene nicht die Zuständigkeit der Kommission für den Erlaß aller Maßnahmen berühren [kann], die erforderlich sind, um sicherzustellen, daß der Wettbewerb in der Gemeinschaft nicht verfälscht wird"(11).
Was schließlich den Schutz des Vertrauens der Rechtsmittelführerin anbelangt, hat das Gericht auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes hingewiesen, wonach die Berufung auf den Vertrauensschutz im Falle von Beihilfen, die (wie die Beihilfen TWD I) unter Verstoß gegen das im Vertrag vorgesehene Verfahren erlangt wurden, nur unter aussergewöhnlichen Umständen möglich sei. In der vorliegenden Rechtssache seien solche Umstände nicht ersichtlich, was auch die Tatsache zeige, daß ihr Vorliegen in dem nationalen Rechtsstreit (nach achtjähriger Verfahrensdauer) noch nicht nachgewiesen sei und daß das nationale Gericht dem Gerichtshof auch keine entsprechende Vorabentscheidungsfrage vorgelegt habe(12).
12 Schließlich hat das Gericht auch die anderen Klagegründe zurückgewiesen; es hat insbesondere erklärt, daß für den angeblichen Beurteilungsfehler der Kommission hinsichtlich eines Wettbewerbsvorteils aufgrund der Kumulierung der fraglichen Beihilfen kein ausreichender Nachweis erbracht worden sei(13), daß der Vorwurf eines Verstosses der Kommission gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf einer ebenfalls nicht nachgewiesenen Voraussetzung beruhe, nämlich daß die Summe der Beihilfen TWD II und TWD III den Wert der Beihilfen TWD I übersteige(14), und daß sich die Rechtsmittelführerin schließlich nicht auf die Rechtmässigkeit der Beihilfen TWD I berufen könne, da die Frist für eine Anfechtung der Entscheidung TWD I abgelaufen und die Entscheidung damit bestandskräftig geworden sei(15).
Rechtsmittelgründe
13 Die Rechtsmittelführerin hat gegen das Urteil des Gerichts ein Rechtsmittel eingelegt, mit dem sie dessen Aufhebung sowie die Nichtigerklärung des Artikels 2 der streitigen Entscheidungen begehrt. Das Rechtsmittel ist auf sechs verschiedene Rechtsmittelgründe gestützt.
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund macht die Rechtsmittelführerin geltend, daß das Gericht, indem es die Entscheidungen TWD II und TWD III nicht entsprechend dem Wortlaut ihres verfügenden Teils ausgelegt habe, gegen Gemeinschaftsrecht verstossen habe. Mit dem zweiten, dritten, vierten, fünften und sechsten Rechtsmittelgrund macht die Rechtsmittelführerin unter Wiederholung des im wesentlichen gleichen Vorbringens wie im Verfahren erster Instanz geltend, daß die Kommission nicht zuständig gewesen sei, die Artikel 2 der beiden Entscheidungen zu erlassen, daß sie gegen die Bestimmungen über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verstossen habe, daß sie einen Ermessensmißbrauch begangen habe, daß sie zu Unrecht einen Wettbewerbsvorteil der Rechtsmittelführerin aufgrund der Kumulierung der Beihilfen TWD II und TWD III mit den Beihilfen TWD I festgestellt habe und daß sie schließlich gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen habe.
Zum ersten und zum zweiten Rechtsmittelgrund
14 Der erste und der zweite Rechtsmittelgrund hängen eng zusammen und sind deshalb meines Erachtens gemeinsam zu behandeln. Sie bilden das Kernproblem des vorliegenden Verfahrens. Nach Auffassung der Rechtsmittelführerin besteht der vom Gericht begangene Rechtsfehler darin, daß es die Gültigkeit der beiden Entscheidungen bestätigt habe, in denen die Kommission Verpflichtungen aufgestellt habe, die ausserhalb ihrer Zuständigkeit lägen und einer ordnungsgemässen Rechtsgrundlage entbehrten.
Die Frage, zu der sich der Gerichtshof jetzt äussern soll, lässt sich, anders ausgedrückt, wie folgt zusammenfassen: Kann die Kommission am Ende eines Verfahrens nach Artikel 92 Absatz 3 des Vertrages eine Entscheidung erlassen, in der sie eine bestimmte Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt und gleichzeitig ihre Auszahlung verbietet, solange das begünstigte Unternehmen eine andere Beihilfe, die vorher gewährt und von der Kommission in einer anderen Entscheidung für unvereinbar erklärt worden war, nicht zurückgezahlt hat?
Schon hier sei gesagt, daß ich entgegen der Auffassung des Gerichts aus den Gründen, die ich gleich darlegen werde, entschieden dafür eintrete, diese Frage zu verneinen.
15 Erstens widerspricht die Auslegung, die das Gericht den streitigen Entscheidungen in dem angefochtenen Urteil gibt, meines Erachtens eindeutig dem Wortlaut des verfügenden Teils der Entscheidungen. Nach der oben in Nummer 8 ausführlich geschilderten Auffassung des Gerichts sind die Entscheidungen dahin auszulegen, daß die Kommission die Beihilfen TWD II und TWD III für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt habe, solange die Beihilfen TWD I nicht zurückgezahlt seien, und daß also die Vereinbarkeit der ersteren die vorherige Rückzahlung der letzteren voraussetze.
Diese Auslegung stösst aber in Artikel 1 der streitigen Entscheidungen sowie in verschiedenen Punkten der Begründung, in denen es wörtlich heisst: "die Beihilfen ... sind mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar"(16), auf ein unüberwindliches Hindernis; ihre Vereinbarkeit beruht, wohlgemerkt, auf der Würdigung ihrer Auswirkung auf den Wirtschaftssektor, ihrer regionalen Zielsetzung und ihrer möglichen positiven Auswirkungen auf die Beschäftigung.
16 Es trifft zwar zu, daß die Begründungserwägungen der Entscheidungen, wie erwähnt, auch Hinweise auf die Finanzlage des begünstigten Unternehmens und insbesondere auf den ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil und die ungerechtfertigte Bereicherung enthalten, die dem Unternehmen zuteil würden, wenn ihm zusätzlich zu den rechtswidrig erhaltenen und nicht zurückgezahlten Beihilfen weitere Beihilfen gewährt würden; anstatt jedoch aus diesen Voraussetzungen den logischen Schluß zu ziehen, daß die Beihilfen TWD II und TWD III mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, da sie zur Verstärkung der Wettbewerbsstellung eines Unternehmens beitragen, das überdies bereits rechtswidrige Beihilfen erhalten hat, die nicht zurückgezahlt wurden, hat die Kommission ausdrücklich das genaue Gegenteil erklärt, nämlich daß die fraglichen Beihilfen aus all den dargelegten Gründen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien, dann aber ihre Auszahlung von der Rückzahlung der Beihilfen TWD I abhängig gemacht.
Dem Gedankengang des Gerichts könnte, mit anderen Worten, nur dann zugestimmt werden, wenn aus den Entscheidungen klar hervorginge, daß die Kommission die Vereinbarkeit der neuen von der Erstattung der früheren Beihilfen abhängig machen wollte, wenn sich also aus den Entscheidungen ergäbe, daß die Kommission am Ende einer eingehenden Untersuchung der Finanzlage des Unternehmens zum Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfen zu dem Ergebnis gelangt wäre, daß die neuen Beihilfen trotz ihrer möglichen positiven Auswirkungen auf den fraglichen Wirtschaftssektor, auf die Entwicklung der betroffenen Region und auf die Beschäftigung mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien, weil sie die Stellung des Unternehmens rechtswidrig verstärkten, und daß diese Beihilfen nur unter der Voraussetzung vereinbar sein könnten, daß die früheren Beihilfen erstattet würden. Es versteht sich allerdings von selbst, daß eine derartige Abwägung der maßgeblichen Interessen in den Begründungserwägungen der fraglichen Entscheidungen gebührend hätte berücksichtigt werden müssen(17).
Wie wir jedoch gesehen haben, ist dies nicht der Fall. Im Gegenteil sind die Beihilfen TWD II und TWD III gemäß den streitigen Entscheidungen ausdrücklich für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt worden, und ihre Auszahlung ist trotzdem bis zur Rückzahlung der anderen Beihilfen ausgesetzt worden.
17 Unter diesen Umständen glaube ich nicht, daß der Kommission gestattet werden kann, die Zahlung von Beihilfen, die sie selbst ausdrücklich für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt hat, von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig zu machen, die sich überdies auf Sachverhalte beziehen, die (jedenfalls rechtlich) verschieden sind. Anders als in bezug auf die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen enthält der Vertrag nämlich keine Bestimmungen, die der Kommission die Befugnis einräumen, die Zahlung vereinbarer Beihilfen auszusetzen(18).
Eine solche Befugnis kann auch nicht im Wege der Auslegung abgeleitet werden. Tatsächlich kann hierfür auch nicht die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen über Beihilfen (insbesondere der Artikel 92 und 93 des Vertrages) angeführt werden. Es ist nämlich meines Erachtens keinesfalls zulässig, die Auszahlung von mit dem Vertrag vereinbaren Beihilfen zu verbieten (oder, wie hier, auszusetzen), soweit der Grund für ein solches Verbot (oder eine solche Aussetzung), d. h., daß die Gewährung der Beihilfen die Gefahr mit sich bringt, den Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen, nicht vorliegt. Mit der Aufstellung einer Verpflichtung wie der hier streitigen überschreitet die Kommission deshalb eindeutig die Grenzen der ihr durch den Vertrag übertragenen Aufgaben.
18 Das Urteil des Gerichtshofes, das die Kommission angeführt hat und auf das sich das Gericht stützt, um die Befugnis der Kommission zur Berücksichtigung früherer Umstände beim Erlaß von Entscheidungen auf dem Gebiet der Beihilfen zu rechtfertigen(19), kann diese Überlegungen in Wirklichkeit nur bestätigen. Dort wird nämlich festgestellt, daß die Kommission auch die Verpflichtungen berücksichtigen muß, die einem Mitgliedstaat durch eine vorhergehende Entscheidung möglicherweise auferlegt wurden, aber eben zum Zweck der Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt(20) und nicht etwa, wie die Kommission und das Gericht anzunehmen scheinen, zum Zweck der Aussetzung der Zahlung einer vereinbaren Beihilfe.
Anders ausgedrückt verfügt die Kommission nach dem Vertrag, aber auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, über zwei alternative Möglichkeiten: Entweder sie erklärt unter Berücksichtigung aller einschlägigen Gesichtspunkte, einschließlich der Finanzlage des Unternehmens und der früheren Umstände, daß die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist; in diesem Fall kann, ja muß sie sogar die Aussetzung der Auszahlung anordnen. Oder die Kommission erklärt am Ende einer derartigen Untersuchung, daß die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist; in diesem Fall ist es ihr aber offensichtlich nicht gestattet, sich der Auszahlung der Beihilfe zu widersetzen.
19 Diese grundsätzliche Aussage wird meines Erachtens auch durch eine sorgfältige Prüfung der Gründe bestätigt, auf die die streitigen Entscheidungen gestützt sind. Einerseits erklärt die Kommission nämlich, wie wir gesehen haben, die fraglichen Beihilfen aufgrund einer Prüfung ihrer Merkmale und ihrer möglichen Auswirkungen auf die Wirtschaft des Sektors für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Andererseits setzt sie dann unter Hinweis auf die Schädigung, die sich aus der Kumulierung dieser und der vorhergehenden Beihilfen ergebe, sowie auf die ungerechtfertigte Bereicherung, die dem begünstigten Unternehmen in diesem Fall zuteil werden könnte, die Auszahlung der Beihilfen aus. In diesem Zusammenhang verhehlt sie allerdings nicht, daß sie den ganz bestimmten Zweck verfolgt, mangels anderer "Zwangsmittel" auf diese Weise die Einhaltung der Verpflichtungen, die den deutschen Behörden und der Rechtsmittelführerin gemäß der Entscheidung TWD I obliegen, zu erzwingen.
Für mich ist es deshalb ziemlich offensichtlich, daß die Kommission in Wirklichkeit beabsichtigt hat, die ihr durch das Verfahren betreffend die Beihilfen TWD II und TWD III gebotene Gelegenheit zu ergreifen, um der den deutschen Behörden (und mittelbar der Rechtsmittelführerin) durch die Entscheidung TWD I auferlegten Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen TWD I Wirkung zu verschaffen und sie durchzusetzen.
20 Nun gebe ich zu, daß ein derartiges Ziel an sich höchst vernünftig sein kann, auch angesichts der bekannten Schwierigkeiten, denen die Versuche der Kommission, für die Rückzahlung rechtswidriger und/oder für mit dem Gemeinsamen Mark unvereinbar erklärter Beihilfen zu sorgen, in der Praxis häufig begegnen.
Es bleibt aber dabei, daß ein solches Ziel mit den geeigneten Mitteln verfolgt werden muß. Wenn die Kommission in den Artikeln 2 der
Entscheidungen TWD II und TWD III die Aussetzung der Zahlung der Beihilfen anordnet, die in Artikel 1 (und den Begründungserwägungen) derselben Entscheidungen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden, ohne daß ihr, wie gesagt, ein solches Vorgehen in irgendeiner Bestimmung des Vertrages gestattet wird, überschreitet sie also ganz offensichtlich die Grenzen ihrer Befugnisse. Wie bereits erwähnt, könnte man nur dann zu einem anderen Ergebnis gelangen, wenn die Kommission festgestellt (und ordnungsgemäß begründet) hätte, daß die neuen Beihilfen wegen der Auswirkungen ihrer Kumulierung mit den vorhergehenden Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind; nur in diesem Fall wäre nämlich die Aussetzung der Auszahlung (auch) rechtlich begründet gewesen.
21 Damit aber nicht genug. Ich halte nämlich die Behauptung der Kommission, "sie sehe sich genötigt", die Aussetzung der Auszahlung der fraglichen Beihilfen anzuordnen, da sie über keine anderen Zwangsmittel verfüge, um die deutschen Behörden und die Rechtsmittelführerin zur Einhaltung der durch die Entscheidung TWD I auferlegten Verpflichtungen zu veranlassen, in Wahrheit für unbegründet.
Gemäß dem Vertrag verfügt die Kommission für die Fälle der Nichterfuellung der durch eine Entscheidung nach Artikel 93 Absatz 2 auferlegten Verpflichtungen nämlich sehr wohl über einen spezifischen Rechtsbehelf. Ich meine die ihr durch Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 des Vertrages gegebene Befugnis, unmittelbar den Gerichtshof anzurufen, um den Verstoß des betreffenden Staates durch ein zuegigeres und schnelleres Verfahren als das nach Artikel 169 des Vertrages feststellen zu lassen. Es liegt dann auf der Hand, daß die Kommission, wenn der betreffende Staat dem Urteil, das die Nichterfuellung feststellt, nicht nachkommt, nach Artikel 171 des Vertrages vorgehen und beim Gerichtshof beantragen kann, diesen Staat zur Zahlung einer Geldbusse zu verurteilen.
22 Auf der Grundlage der bisherigen Überlegungen scheint mir deshalb das Ergebnis unausweichlich zu sein: Den Anträgen der Rechtsmittelführerin ist stattzugeben, und das angefochtene Urteil ist folglich aufzuheben, wie auch die Artikel 2 der Entscheidungen TWD II und TWD III antragsgemäß für nichtig zu erklären sind, und zwar wegen Unzuständigkeit der Kommission und Überschreitung deren Befugnisse.
Mir ist bewusst, daß eine solche Entscheidung zu einiger Überraschung führen kann, da die Nichtigerklärung nur der Artikel 2 der streitigen Entscheidungen praktisch auf die Genehmigung der Auszahlung von Beihilfen an ein Unternehmen hinausläuft, das seiner (wenn auch mittelbar) durch die Kommission auferlegten Verpflichtung zur Rückzahlung anderer Beihilfen schuldhaft noch nicht nachgekommen ist. Zum einen ist jedoch, wie sich aus den Akten des Rechtsstreits ergibt, ein Verfahren vor dem nationalen Gericht anhängig, und es besteht Grund zur Hoffnung, daß dieses Verfahren früher oder später zur Erfuellung der Verpflichtung führen wird. Zum anderen haben jedenfalls die Anträge auf Nichtigerklärung, mit denen die Rechtsmittelführerin zunächst das Gericht und dann den Gerichtshof befasst hat, ausdrücklich und ausschließlich die streitigen Bestimmungen zum Gegenstand, so daß es dem Gerichtshof nicht gestattet ist, will er nicht ultra petita entscheiden, die Gültigkeit anderer, nicht angefochtener Bestimmungen in
Frage zu stellen.
23 Um diesem Problem abzuhelfen, stuende dem Gerichtshof tatsächlich nur eine einzige andere Möglichkeit zu Gebote: die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidungen insgesamt wegen unzureichender Begründung.
Der Gerichtshof könnte nämlich aufgrund einer nunmehr ständigen Rechtsprechung beschließen, von Amts wegen die Begründung der fraglichen Entscheidungen zu prüfen(21), und er könnte zu dem Ergebnis gelangen, daß der Begründungspflicht nicht Genüge getan ist, z. B. weil, wie erwähnt, die ausdrückliche Erklärung der Vereinbarkeit der neuen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nicht hinreichend dargetan ist (oder sich zumindest als widersprüchlich erweist), berücksichtigt man die wettbewerbsverfälschende Wirkung, die sich nach den Angaben der Kommission selbst aus der Kumulierung der neuen und der früheren Beihilfen ergibt. Auf diese Weise wäre der Gerichtshof berechtigt, die Entscheidungen ganz aufzuheben, ohne damit ultra petita zu entscheiden(22).
24 Ich kann mich aber nicht dazu entschließen, dieser Lösung zu folgen, die der Kommission immerhin gestatten würde, in gleichgelagerten Fällen unter Beachtung der vom Gericht und vom Gerichtshof entwickelten Gesichtspunkte neue Entscheidungen zu erlassen.
Wenngleich also für diese Lösung, jedenfalls aufgrund einer differenzierten Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofes, eine rechtliche Grundlage bestuende, scheint sie mir doch den prozessualen Verfügungsgrundsatz ausser acht zu lassen, wonach dem Willen der klagenden Partei hinsichtlich des Antrags maßgebliche Bedeutung zukommt. Würde nämlich im vorliegenden Fall die Nichtigerklärung, die die Rechtsmittelführerin (selbstverständlich) ausdrücklich nur für einen Teil der Entscheidungen beantragt hat, auf die Entscheidungen insgesamt erstreckt, so käme dies einer völligen Verdrehung des wesentlichen Ergebnisses des Rechtsmittels gleich, das, auch wenn ihm stattgegeben würde, für die Rechtsmittelführerin letztlich nachteiligere Folgen als seine Zurückweisung hätte(23).
25 Auch aufgrund dieser Überlegungen bekräftige ich meine Präferenz für die zuerst dargelegte Lösung, die nur die Frage der Gültigkeit der Verpflichtung zur Aussetzung der Auszahlung der neuen Beihilfen betrifft; ich bin mir dabei völlig bewusst, daß der einzige Vorzug dieser Lösung letztlich darin besteht, daß sie einen nützlichen Hinweis für die Zukunft liefert.
Im Ergebnis bin ich daher der Auffassung, daß die Artikel 2 der streitigen Entscheidungen wegen Überschreitung von Befugnissen und Unzuständigkeit der Kommission fehlerhaft sind und daß das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es ihre Gültigkeit bestätigt hat. Deshalb meine ich, daß den ersten beiden Rechtsmittelgründen der Rechtsmittelführerin stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben ist, und schlage ausserdem vor, daß der Gerichtshof den Rechtsstreit entscheidet und die Artikel 2 der Entscheidungen TWD II und TWD III für nichtig erklärt.
Hilfsweise werde ich jedoch für den Fall, daß der Gerichtshof eine andere als die von mir vorgeschlagene Lösung bevorzugt, wenn auch nur kurz, die anderen Rechtsmittelgründe der Rechtsmittelführerin prüfen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund
26 Einige kurze Überlegungen verdient vor allem der vierte Rechtsmittelgrund, mit dem die Rechtsmittelführerin, wie erwähnt, geltend macht, daß die Kommission durch den Erlaß der streitigen Entscheidungen einen Ermessensmißbrauch begangen habe.
Grundsätzlich bin ich der Auffassung, daß der vierte Rechtsmittelgrund angesichts der Ergebnisse, zu denen ich in bezug auf die ersten beiden Rechtsmittelgründe gelangt bin, als durch diese erledigt betrachtet werden kann.
27 Der Vollständigkeit halber weise ich jedoch darauf hin, ohne aber auf diesen Gesichtspunkt näher einzugehen, daß nicht auszuschließen ist, daß die fraglichen Entscheidungen tatsächlich auch wegen Ermessensmißbrauchs, und zwar in der Form des Verfahrensmißbrauchs, fehlerhaft sind.
Die von mir für richtig gehaltene Auslegung der Entscheidungen(24) zeigt nämlich recht deutlich, daß die Kommission das im Vertrag vorgesehene Verfahren zur Feststellung, ob eine Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist oder nicht (Artikel 93 Absatz 2), zu anderen Zwecken benutzt hat, und zwar dazu, den Staat, an den die Entscheidungen gerichtet sind, zur Einhaltung der Verpflichtungen aus einer anderen, vorhergehenden Entscheidung auf diesem Gebiet zu veranlassen. Ich sehe einen Verfahrensmißbrauch durch die Kommission im Sinne der vom Gericht zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes(25). Dies stellt erforderlichenfalls einen weiteren Grund dar, die Artikel 2 der streitigen Entscheidungen für nichtig zu erklären.
Zum dritten, fünften und sechsten Rechtsmittelgrund
28 Dagegen sind die übrigen Rechtsmittelgründe meines Erachtens aus verschiedenen Gründen zurückzuweisen.
Den dritten Rechtsmittelgrund, mit dem ein Verstoß gegen die Bestimmungen über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geltend gemacht wird, halte ich für unbegründet. Da es sich im wesentlichen um dasselbe Argument handelt, das bereits vor dem Gericht vorgetragen und von diesem zurückgewiesen wurde, genügt insoweit ein Hinweis auf die in dem angefochtenen Urteil zu diesem Punkt enthaltenen Gründe, die sich als richtig und angemessen erweisen und durch eine zutreffend angewendete ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes gestützt werden(26).
29 Der fünfte und der sechste Rechtsmittelgrund, mit denen gerügt wird, daß zu Unrecht ein Wettbewerbsvorteil der Rechtsmittelführerin aufgrund der Kumulierung der fraglichen Beihilfen angenommen worden sei und daß der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (weil der Gesamtbetrag der Beihilfen TWD II und TWD III über dem Betrag der Beihilfen TWD I liege) verletzt sei, sind dagegen unzulässig.
Mit diesem Vorbringen soll nämlich die erneute Untersuchung von tatsächlichen Feststellungen erreicht werden, die das Gericht bereits vorgenommen hat und die deshalb im Rechtsmittelverfahren nicht überprüft werden können.
30 Nach alledem schlage ich deshalb vor,
- dem Rechtsmittel der Rechtsmittelführerin stattzugeben und das Urteil des Gerichts vom 13. September 1995 in den verbundenen Rechtssachen T-244/93 und T-486/93, TWD/Kommission, aufzuheben;
- Artikel 2 der Entscheidung 91/391/EWG der Kommission vom 26. März 1991 und Artikel 2 der Entscheidung 92/330/EWG der Kommission vom 18. Dezember 1991 für nichtig zu erklären;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - Verbundene Rechtssachen T-244/93 und T-486/93 (TWD/Kommission, Slg. II-2265).
(2) - ABl. L 215, S. 16.
(3) - ABl. 1992, L 183, S. 36.
(4) - ABl. L 300, S. 34.
(5) - Das Zitat ist der Entscheidung TWD III entnommen; die Entscheidung TWD II stimmt mit dieser insoweit im wesentlichen überein.
(6) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 51 f.
(7) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 53 bis 56, wo auf die im Urteil des Gerichtshofes vom 3. Oktober 1991 in der Rechtssache C-261/89 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I-4437, Randnr. 20) aufgestellten Grundsätze verwiesen wird.
(8) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 57 bis 59.
(9) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 61 f., wo das Gericht auf den festen Grundsatz verweist, daß "eine Entscheidung ... nur dann ermessensmißbräuchlich [ist], wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie zu anderen als den angegebenen Zwecken erlassen wurde (vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofes vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88, Fedesa u. a., Slg. 1990, I-4023, und Urteil des Gerichts vom 2. Februar 1995 in der Rechtssache T-106/92, Frederiksen/Parlament, Slg. ÖD 1995, I-A-29)". Folglich seien, da die Kommission im vorliegenden Fall keinen anderen als den erklärten Zweck verfolgt habe, die Entscheidungen nicht ermessensmißbräuchlich.
(10) - Urteil TWD, a. a. O., Randnr. 63.
(11) - Urteil TWD, a. a. O., Randnr. 66 bis 68, in dem ausserdem festgestellt wird, daß die streitigen Entscheidungen nicht an der Fortsetzung des vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreits hindern.
(12) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 69 bis 71, mit Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofes vom 20. September 1990 in der Rechtssache 5/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1990, 3437, Randnrn. 12 bis 16).
(13) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 82 bis 85.
(14) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 94 bis 97.
(15) - Urteil TWD, a. a. O., Randnrn. 104 f., mit Hinweis auf das Urteil vom 9. März 1994 in der Rechtssache C-188/92 (TWD Textilwerke Deggendorf/Deutschland, Slg. 1994, I-833).
(16) - Vgl. z. B. Entscheidung TWD II Teil IV letzter Absatz und Teil V 10. und 13. Absatz, sowie Entscheidung TWD III Teil III letzter Absatz und Teil IV 10. und 16. Absatz.
(17) - Eine blosse Anwendung des Urteils Phillip Morris (Urteil vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79, Slg. 1980, 2671, Randnr. 11, wo der Gerichtshof befunden hat: "Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muß dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden.") würde nämlich meines Erachtens nicht ausreichen, um Beihilfen für unvereinbar zu erklären, in bezug auf die die Kommission selbst mögliche positive Auswirkungen auf den Wirtschaftssektor und auf die betroffene Region sowie die Beschäftigung festgestellt und ausdrücklich anerkannt hat.
(18) - Vgl. hierzu auch das Urteil vom 4. Februar 1992 in der Rechtssache C-294/90 (British Ärospace und Rover/Kommission, Slg. 1992, I-493, Randnr. 14), in dem der Gerichtshof, wenn auch im Rahmen eines anderen Sachverhalts, die Anwendung von durch den Vertrag nicht vorgesehenen Verfahrensweisen auf dem Gebiet der Beihilfen durch die Kommission beanstandet hat.
(19) - Urteil vom 3. Oktober 1991, angeführt in Fußnote 7.
(20) - Urteil vom 3. Oktober 91, a. a. O., Randnr. 20, aus der die in Anführungszeichen zitierte Stelle in Nummer 9 dieser Schlussanträge stammt.
(21) - So schon Urteil vom 20. März 1959 in der Rechtssache 18/57 (Nold/Hohe Behörde, Slg. Band V, 1958-1959, 91, 113, D) sowie, jüngeren Datums, Urteil vom 1. Juli 1986 in der Rechtssache 185/85 (Usinor, Slg. 1986, 2079, Randnr. 19).
(22) - Vgl. dagegen Urteil vom 28. Juni 1972 in der Rechtssache 37/71 (Jamet, Slg. 1972, 483, Randnrn. 10/12), wo der Gerichtshof zur Zulässigkeit einer Klage auf teilweise Aufhebung festgestellt hat: "... würde der Gerichtshof ultra petita entscheiden, wenn er die Verfügung vollständig aufhöbe" (Hervorhebung nur hier).
(23) - Die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen insgesamt würde nämlich auch die ausdrückliche Erklärung der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt erfassen.
(24) - Vgl. insbesondere Nummer 19 dieser Schlussanträge.
(25) - Urteil Fedesa, angeführt in Fußnote 9, in dem es heisst, daß "eine Rechtshandlung nur dann ermessensmißbräuchlich [ist], wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen" (Randnr. 24). Es fällt auf, daß das Gericht, wenn es diese Rechtsprechung gegen das betreffende Argument der Klägerin anführt, dabei einen der beiden vom Gerichtshof gebildeten Fälle des Ermessensmißbrauchs völlig übergeht, nämlich gerade den des Verfahrensmißbrauch ("... oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen"): vgl. den in Randnr. 61 des Urteils TWD zitierten Satz.
(26) - Vgl. Nummer 11 dieser Schlussanträge.