61992C0431
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAEL B. ELMER
presentadas el 21 de febrero de 1995 (
*1
)
Introducción
1.
El presente asunto por incumplimiento se refiere al extremo de averiguar si la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al autorizar la construcción de un grupo térmico sin haber procedido previamente al estudio de las repercusiones sobre el medio ambiente previsto por la Directiva llamada «EIA». (
1
) Conforme a esta Directiva, determinados trabajos de construcción y otros proyectos que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente deben ser objeto, antes de su autorización, de una evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente.
2.
Conforme al artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para cumplir dicha Directiva en un plazo de tres años a partir de su notificación, es decir, antes del 3 de julio de 1988.
Sin embargo, la República Federal de Alemania no aplicó la Directiva hasta el 12 de febrero de 1990, fecha de la ley por la que se deroga, con efectos de 1 de agosto de 1990, la Bundes-Immisionsschutzgesetz de 1974 (Ley federal de lucha contra la contaminación; en lo sucesivo, «BImSchG») vigente, por tanto hasta esa fecha.
El 31 de agosto de 1989 —esto es, antes de la entrada en vigor de la ley por la que se daba cumplimiento a la Directiva, pero tras la expiración del plazo señalado a tal efecto— el Regierungspräsidium Darmstadt autorizó a PreussenElektra Aktiengesellschaft a modificar sustancialmente una central térmica existente en Großkrotzenburg mediante la construcción y la conexión de un quinto grupo térmico, precisamente descrito en la autorización, de una potencia térmica superior a 300 MW.
De la autorización de 31 de agosto de 1989 (
2
) se deduce que el Regierungspräsidium Darmstadt decidió no proceder a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a lo dispuesto en la Directiva EIA debido a que el Derecho alemán no se había adaptado a dicha Directiva.
La Directiva EIA
3.
La Directiva fue adoptada basándose en los artículos 100 y 235 del Tratado CEE. Según la exposición de motivos, su objetivo consiste en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus efectos, A tal fin, establece un procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, tan pronto como sea posible en el marco de los procesos técnicos de planificación y de decisión.
Como mostrará, a continuación, su examen, la Directiva se presenta «en algunos aspectos [...] como una ley-marco. Establece principios fundamentales de evaluación y requisitos de los procedimientos de aplicación y concede a los Estados miembros un amplio margen para los detalles de adaptación del Derecho interno, siempre y cuando se respeten sus principios fundamentales». (
3
)
El apartado 1 del artículo 2 de la Directiva establece que los «Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones [...]»
Conforme el apartado 2 del artículo 2, «la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la [...] Directiva».
A tenor del artículo 3, la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente «identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores siguientes:
—
el hombre, la fauna y la flora,
—
el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
—
la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo,
—
los bienes materiales y el patrimonio cultural».
Del artículo 4 de la Directiva se deduce que los proyectos enumerados en el Anexo I siempre se someterán a una evaluación, mientras que los proyectos enumerados en el Anexo II se someterán a una evaluación cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen. El punto 2 del Anexo I se refiere a las «centrales térmicas [...] de una potencia calorífica de al menos 300 MW [...]» y el punto 12 del Anexo II se refiere a la «modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I [...]».
Conforme al apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el comitente proporcione «de forma apropiada» las informaciones especificadas en el Anexo III en la medida en que:
a)
los Estados miembros consideren que dichas informaciones son apropiadas en una determinada fase del procedimiento de autorización y según las características específicas de un proyecto determinado o de un tipo de proyecto y de los elementos del medio ambiente que puedan ser afectados;
b)
los Estados miembros consideren que se puede, razonablemente, exigir a un comitente que reúna los datos teniendo en cuenta, entre otras cosas, los conocimientos y métodos de evaluación existentes.
En el punto 3 del Anexo III de la Directiva se indican las informaciones que deben proporcionarse con arreglo al apartado 1 del artículo 5, de la forma siguiente: «una descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de forma considerable por el proyecto propuesto, en particular, la población, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, incluidos el patrimonio arquitectural y arqueológico, el paisaje así como la interacción entre los factores mencionados».
El apartado 2 del artículo 5 indica las descripciones y datos que deben incluir, como mínimo, con su resumen, las informaciones proporcionadas por el comitente.
El artículo 6 contiene normas relativas a la consulta de algunas otras autoridades y el artículo 7, normas sobre la información a otros Estados miembros sobre el proyecto.
El artículo 8 establece que «las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización».
El artículo 9 contiene normas conforme a las cuales el público interesado debe ser informado del contenido de las decisiones adoptadas y de las condiciones eventualmente impuestas a estas últimas y, cuando esté previsto en la legislación de los Estados miembros, los motivos y de las diferentes decisiones.
4.
El informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva EIA (
4
) contiene (p. 9) un diagrama simplificado del proceso EIA y de su relación con la evaluación, la autorización y la ejecución del proyecto. Este diagrama ilustra bastante bien el proceso EIA. Figura como anexo a las conclusiones del Abogado General Sr. Gulmann en el asunto C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern y otros, (
5
) del que se tratará posteriormente con más detalle.
Pretensiones de las partes
5.
En el presente asunto la Comisión solicita que se declare que, al autorizar un nuevo grupo de la central térmica de Großkrotzenburg sin valoración previa de las repercusiones sobre el medio ambiente, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE en relación con la Directiva 85/337/CEE del Consejo, especialmente sus artículos 2, 3 y 8.
La República Federal de Alemania solicita, con carácter principal, que se declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que se desestime el mismo.
El Reino Unido ha intervenido en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
Admisibilidad
6.
Como primer motivo de la inadmisibilidad, el Gobierno alemán alega que la formulación del recurso no es suficientemente precisa. Esta alegación se basa en la fórmula que figura en el escrito de interposición, conforme a la cual se habrían infringido «especialmente» (insbesondere) los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva. El Gobierno alemán opina que la utilización de la palabra «insbesondere» hace creer que son objeto del litigio otras disposiciones no citadas.
La Comisión señala que la palabra «insbesondere» sólo se añadió para precisar qué disposiciones considera infringidas.
En mi opinión, el recurso es suficientemente preciso a este respecto para permitir al Gobierno alemán saber que la alegación de infracción se refiere a los artículos 2, 3 y 8. Estas disposiciones se citan expresamente en el escrito de interposición y la Comisión no solicita que se declare que la República Federal de Alemania ha infringido otras disposiciones distintas de éstas.
Por consiguiente, ello no constituye un motivo de inadmisibilidad.
7.
Además, durante la vista la República Federal de Alemania alegó la inadmisibilidad de la alegación de infracción del artículo 2 de la Directiva debido a que la Comisión no había incluido este artículo en la formulación de cargos del dictamen motivado. Ello infringe un principio importante de la seguridad jurídica y, por tanto, según jurisprudencia reiterada, procedería declarar inadmisible este motivo.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el dictamen motivado debe considerarse «suficientemente motivado cuando contiene una exposición coherente de los motivos por los que la Comisión haya llegado a la convicción de que el Estado de que se trate haya incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado». (
6
)
Un examen del escrito de requerimiento y del dictamen motivado muestra que la Comisión se refirió a las «disposiciones directa- mente aplicables de la Directiva», que la propia Comisión indica de manera más precisa en los dos documentos y de las que se dice que comprenden también el artículo 2. Además, el Estado miembro demandado tuvo la ocasión de defender su punto de vista pronunciándose también en los escritos de contestación y de dúplica sobre la cuestión de la «infracción de los artículos 2, 3 y 8».
Por consiguiente, tampoco procede declarar inadmisible el recurso por el motivo relativo a la infracción del artículo 2 de la Directiva.
8.
A continuación, el Gobierno alemán alega como motivo de inadmisibilidad, que el procedimiento no se refiere a la cuestión general de no adaptación del Derecho interno por parte de la República Federal de Alemania a la Directiva controvertida sino a la no aplicación de las normas de la Directiva a un caso concreto.
Según el Gobierno demandado, la finalidad de tal procedimiento consiste en incitar al Estado miembro a aplicar la Directiva; ahora bien, puesto que el Derecho interno fue adaptado a la misma mediante la Ley de 12 de febrero de 1990, la República Federal de Alemania opina que la Comisión no tiene interés en interponer la acción en el presente asunto. Este punto de vista queda confirmado por el hecho de que la Comisión interpuso un procedimiento por incumplimiento relativo a la tardanza en adaptar el Derecho interno a la Directiva. Este procedimiento aún no ha dado lugar a un recurso ante el Tribunal de Justicia. Además, la autorización controvertida es objeto de un procedimiento ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, el cual ha confirmado la autorización sin considerar necesario plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial.
9.
A tenor del artículo 155 del Tratado, la Comisión, entre otras tareas, velará por la aplicación de las disposiciones del Tratado y de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud de éste. La Comisión no está obligada a demostrar la existencia de un interés en interponer la acción «puesto que, en el interés general comunitario, la misma tiene por misión, de oficio, velar por la aplicación del Tratado por parte de los Estados miembros e instar la declaración de la existencia de incumplimientos eventuales a las obligaciones que derivan de aquél, con vistas a poner fin a los mismos». (
7
) Por tanto corresponde únicamente a la Comisión decidir si conviene iniciar un recurso por incumplimiento y, de ser así, en qué momento. (
8
)
La no adaptación del Derecho interno a una Directiva en el plazo señalado puede justificar un recurso general por incumplimiento, incluso aunque el Estado miembro haya cumplido posteriormente —y posiblemente antes de la sentencia— sus obligaciones. (
9
) Sin embargo, también puede ser muy importante instar que se declare que las autoridades de un Estado miembro no han cumplido una obligación de Derecho comunitario en un caso concreto. Para apreciar, en un caso concreto, el comportamiento o la omisión por parte de una autoridad, poco importa, en principio, que ésta haya obrado con arreglo a la normativa nacional o que su comportamiento también sea incompatible con ésta última.
Corresponde a la Comisión optar por iniciar un recurso por incumplimiento referido a una infracción concreta alegada o un recurso por incumplimiento que se refiera a la no adaptación del Derecho interno a la Directiva, o bien los dos. Como señaló el Abogado General Sr. Mischo en sus conclusiones en el asunto 168/85, Comisión/Italia, (
10
) el carácter específico del procedimiento del artículo 169 radica en estar destinado a que «se declare y a que cese todo comportamiento de un Estado miembro que sea contrario a una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado».
El hecho de que no se haya planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en relación con el litigio sometido ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof —y respecto al cual no se ha proporcionado ninguna información precisa— en nada cambia esta conclusión. El hecho de que un órgano jurisdiccional nacional no considere útil solicitar al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial no pueden impedir a la Comisión cumplir las tareas que le encomienda el Tratado.
Los efectos de la contaminación y otros o, como sucede en el presente asunto, la infracción de lo dispuesto en la Directiva EIA, afectan a menudo a un círculo de personas bastante indeterminado. No se puede partir, sin más, de la premisa de que las normas de procedimiento de cada Estado miembro confieren a las asociaciones o agrupaciones en el ámbito del medio ambiente el derecho de interponer acciones ante los tribunales que les permitan iniciar recursos relativos a las infracciones a normas de Derecho comunitario de medio ambiente ante los tribunales nacionales, con objeto de que se declare la existencia de la infracción y, eventualmente, se ponga fin a la misma. Así, para garantizar la observancia efectiva del Derecho comunitario es muy importante el control de la Comisión, sobre todo en materia medioambiental.
Por consiguiente procede desestimar también este motivo de excepción de inadmisibilidad alegado por la parte demandada.
10.
La Comisión atribuye importancia, como fundamento de sus pretensiones, al hecho de que las disposiciones de la Directiva de que se trata tienen efecto directo.
La República Federal de Alemania alega la inadmisibilidad del recurso afirmando que las disposiciones de la Directiva incondicionales y suficientemente precisas sólo pueden ser invocadas ante los órganos jurisdiccionales nacionales por titulares de derechos individuales y no pueden fundamentar un recurso por incumplimiento como el presente. En efecto, continúa la parte demandada, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia respecto al efecto directo de las disposiciones de las Directivas parte de la premisa de que un Estado miembro no puede prevalerse de su propia omisión de adaptación o de una adaptación incompleta de una Directiva respecto a particulares que puedan deducir de ella derechos; así, esta jurisprudencia se refiere únicamente a las situaciones en la que están en juego derechos individuales frente a los poderes públicos. Si las disposiciones controvertidas no son invocadas por dichas personas, no puede exigirse que la Administración las aplique, independientemente de su grado de precisión y certeza.
11.
La Comisión responde a estas observaciones que no se puede interpretar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que una Directiva sólo puede tener efecto directo cuando quienes efectivamente la invocan son titulares de derechos individuales. Si fuera así, se menoscabaría la obligación de la Administración de cumplir las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de las Directivas y a la Comisión le resultaría difícil cumplir la misión que le confiere el artículo 155. La Comisión se remite, además, a la sentencia de 11 de julio de 1991 en los asuntos acumulados C-87/90, C-88/90 y C-89/90, Verholen y otros, (
11
) conforme a la cual el Juez nacional está facultado para aplicar de oficio las disposiciones precisas e incondicionales de Directivas a las que aún no se ha adaptado el Derecho interno. Por tanto, el derecho reconocido al justiciable de invocar disposiciones de Directivas de esta naturaleza no es, en opinión de la Comisión, condición del reconocimiento del efecto directo de las disposiciones de que se trata, sino únicamente una consecuencia de tal efecto.
12.
Comparto el criterio de la Comisión y me remito, además, a la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, 103/88, Constanzo. (
12
)
En las conclusiones presentadas en dicho asunto, el Abogado General Sr. Lenz abordó esta cuestión de una forma que muestra el vínculo entre este problema y la excepción de inadmisibilidad que estoy analizando.
En aquel asunto se había planteado al Tribunal de Justicia la cuestión de si una Administración está obligada —al igual que un Juez nacional — a aplicar las disposiciones de una Directiva que, desde el punto de vista de su contenido, son incondicionales y suficientemente precisas, y dejar inaplicadas normas de Derecho nacional no conformes con las primeras. El Abogado General Sr. Lenz respondió negativamente en sus conclusiones en el asunto 103/88, justificando de esta forma su respuesta (punto 36): «[...] la Administración no está legitimada para dirigirse al Tribunal de Justicia en vía prejudicial y hacer proclamar la aplicabilidad directa de la disposición de la Directiva objeto del litigio. Cuando aplica disposiciones de una Directiva directamente aplicables, sin reparar en el Derecho nacional contrario, la Administración actúa por su cuenta y riesgo, sin poder solicitar el amparo del Tribunal de Justicia. Estimamos que la Administración Pública puede hacerlo pero que no está obligada a ello, ya que, a tal efecto, el Tratado no pone a su disposición un nivel adecuado de protección jurídica».
En el presente asunto, el Regierungspräsidium Darmstadt expresa el mismo punto de vista en los motivos, indicados en la autorización de 31 de agosto de 1989, para omitir la valoración medioambiental y no atenerse ni a la Directiva 85/337 ni al proyecto de ley que se había presentado con objeto de adaptar el Derecho interno a la Directiva, alegando que la solución contraria podría generar conflictos de principio, que la Administración no podría solucionar completamente sin violar los principios de reparto de poderes, puesto que ello sería inmiscuirse en las competencias del legislador.
No obstante, el Tribunal de Justicia no siguió las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto 103/88. El Tribunal declaró que, siempre que las disposiciones de una Directiva sean incondicionales y suficientemente precisas desde el punto de vista de su contenido, los particulares están legitimados para invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales y en contra del Estado, cuando éste no haya adaptado el Derecho nacional a la Directiva dentro de plazo o cuando lo haya hecho de manera incorrecta.
A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que si los particulares pueden invocar, en esas circunstancias, las disposiciones de una Directiva ante el Juez nacional se debe a que las obligaciones que se derivan de dichas disposiciones se aplican al conjunto de las autoridades de los Estados miembros. (
13
)
13.
Por consiguiente, si una Administración está obligada, al igual que un Juez nacional, a aplicar las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una Directiva y a dejar inaplicadas las disposiciones del Derecho nacional que no sean conformes a las primeras, la Comisión debe estar legitimada para interponer un recurso con arreglo al artículo 169 contra un incumplimiento concreto de dicha obligación.
A este respecto, la Comisión no puede estar obligada, como pretende el Reino Unido, a comenzar intentando determinar de manera general si las normas vigentes en Alemania, aplicadas por la Administración, podían atenerse a las exigencias de la Directiva. Como ya he señalado anteriormente, en el punto 8, en el marco de un recurso por incumplimiento como el presente, relativo a un incumplimiento concreto de obligaciones de Derecho comunitario, poco importa, en principio, que la autoridad de que se trate haya actuado conforme a normas nacionales o que, por el contrario, las haya infringido.
14.
Por consiguiente, tampoco procede declarar inadmisible el recurso por este motivo.
La aplicación dentro de plazo de la Directiva
15.
Como ya dije en la introducción, este asunto se refiere al incumplimiento por parte de la Administración alemana de la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente impuesta por la Directiva EIA en un procedimiento de autorización que terminó después de que expirara el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva pero antes de la entrada en vigor de la Ley alemana de 12 de febrero de 1990, que procedía a dicha adaptación.
La República Federal de Alemania ha alegado que la Directiva EIA no era aplicable al presente asunto puesto que, en su opinión, el procedimiento de autorización había comenzado el 1 de julio de 1988, fecha en la que ya debería haberse adaptado el Derecho alemán a la Directiva, conforme al artículo 12 de la misma. A este respecto el Gobierno alemán se remite a la sentencia Bund Naturschutz. (
14
)
16.
Señalando que la Directiva no contiene disposiciones transitorias, la Comisión replica que la fecha decisiva para la aplicación de la Directiva debe ser la de aprobación del proyecto de que se trata. No obstante, si el Tribunal de Justicia considerara que la fecha decisiva es la del inicio del procedimiento de aprobación, de la decisión del 31 de agosto de 1989 del Regierungspräsidium Darmstadt se deduce que el procedimiento de autorización se desarrolló basándose en la solicitud escrita presentada el 26 de julio de 1988 por PreussenElektra Aktiengesellschaft, fecha que, por tanto, debe ser la decisiva. Así, el procedimiento de autorización se inició con posterioridad al 3 de julio de 1988, fecha en la que el Derecho alemán ya debería haberse adaptado a la Directiva.
17.
El Tribunal de Justicia ha formulado algunas preguntas a las partes, destinadas a precisar el momento en el que comenzó el procedimiento de autorización controvertido.
El Gobierno alemán ha respondido que la solicitud formal de autorización del grupo térmico en el sentido de la BImSchG se presentó el 26 de julio de 1988. (
15
) El Gobierno alemán ha añadido que la autoridad competente debe consultar al comitente de la obra desde una fase anterior a la solicitud formal. En el presente asunto, antes de la solicitud formal el Regierungspräsidium Darmstadt había recibido informaciones, el 18 de mayo de 1987, sobre el grupo térmico que se pretendía construir; se habían mantenido varias entrevistas con esa autoridad. Además, antes de la solicitud formal de autorización con arreglo a la BImSchG, se habían adoptado varias medidas con objeto de atenerse a las normas contenidas en el artículo 10 de la Ley del Land de Hesse en materia de planificación.
18.
El asunto Bund Naturschutz, mencionado por la República Federal de Alemania, se refería a la cuestión de si, mediante disposiciones transitorias de la Ley de adaptación de 12 de febrero de 1990, la República Federal de Alemania podía dispensar de las obligaciones contenidas en la Directiva, de apreciar el impacto medioambiental de los proyectos cuyo procedimiento de aprobación se hubiera iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley alemana por la que se adaptó la legislación nacional a la Directiva, pero con posterioridad al 3 de julio de 1988.
El Tribunal de Justicia ha declarado que, con independencia de si la Directiva permite a un Estado miembro establecer un régimen transitorio relativo a los procedimientos de autorización iniciada y en tramitación antes de la fecha límite del 3 de julio de 1988, es contrario a la Directiva dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación del impacto ambiental impuestas por la Directiva en el caso de «proyectos cuyo procedimiento de aprobación se había iniciado [...] con posterioridad al 3 de julio de 1988» (apartados 19 y 20).
De esta forma, el Tribunal de Justicia sólo se pronunció sobre la situación concreta en dicho asunto, en el que las solicitudes de autorización se habían presentado en septiembre de 1988 y ampliado, posteriormente, en noviembre de 1989.
19.
La cuestión de la aplicación de la Directiva en el tiempo fue tratada profundamente por el Abogado General Sr. Gulmann, que, en las conclusiones que presentó en dicho asunto, tuvo en cuenta el informe sobre la aplicación de la Directiva EIA, que la Comisión tuvo que elaborar y dirigir al Consejo y al Parlamento, conforme al apartado 3 del artículo 11 de la Directiva. (
16
) El Abogado General Sr. Gulmann negó, especialmente debido a las dificultades de aplicación de la Directiva a que se refería el informe, que el plazo de tres años para la adaptación del Derecho interno a la Directiva fuera suficientemente largo para resolver eventuales problemas de transición. El hecho de que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente sea un proceso que debe desarrollarse paralelamente al procedimiento de autorización del proyecto como parte integrante de su procedimiento y de que, conforme al punto 2.2 del informe, la Directiva deje a los Estados miembros la tarea de determinar cómo y en qué momento del procedimiento conviene proceder a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, también indujo al Abogado General Sr. Gulmann a considerar que la obligación de proceder a una evaluación no podía referirse a todos los procedimiento de aprobación que no habían concluido definitivamente el 3 de julio de 1988.
El Abogado General Sr. Gulmann llegó a la conclusión de que «el principio de seguridad jurídica y, en concreto, [...] el principio de protección de la confianza legítima y [...] el principio de proporcionalidad» deben dar lugar a una «interpretación de la Directiva según la cual los Estados miembros pueden prescindir de una evaluación del impacto ambiental para proyectos cuyo procedimiento de autorización se hubiera iniciado con anterioridad al 3 de julio de 1988».
En el marco de esta interpretación el Abogado General utiliza «el inicio del procedimiento de autorización» como fecha límite, aun señalando que este concepto puede ser difícil de determinar. Sin embargo, como en el asunto Bund Naturschutz no procedía profundizar en la solución de estas cuestiones de delimitación, se remitió la precisión de dicho concepto a asuntos posteriores.
20.
Permítaseme señalar, con carácter preliminar, que comparto los criterios expuestos por el Abogado General Sr. Gulmann respecto a la aplicación de la Directiva en el tiempo.
21.
No obstante, las indicaciones de la República Federal de Alemania sobre el desarrollo del procedimiento de autorización muestran que, como señaló el Abogado General Sr. Gulmann en sus conclusiones, puede resultar difícil determinar esta fecha con precisión.
Una interpretación de las disposiciones de la Directiva en el sentido de que se debería efectuar la evaluación del impacto medioambiental para todos los proyectos respecto a los cuales la solicitud de autorización se hubiera presentado con posterioridad al 3 de julio de 1988 proporciona, en mi opinión, el punto de partida más preciso y más justificado desde el punto de vista de la seguridad jurídica. Por el contrario, si se prefiere considerar como tal los encuentros informales y otros que hayan precedido la presentación de la solicitud de autorización de un proyecto, como partes integrantes del procedimiento de aprobación, se corre el riesgo de la incertidumbre e inseguridad jurídica e incluso se puede menoscabar la eficacia de la Directiva.
Tal interpretación también parece conforme con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Bund Naturschutz, que, como se ha dicho, se refería a dos proyectos respecto a los cuales sólo se había indicado que las solicitudes de autorización se habían presentado con posterioridad al 3 de julio de 1988. El tenor de la sentencia es el siguiente (apartado 16): «resulta de la resolución de remisión que el procedimiento en el que se emitieron las dos decisiones de autorización [...] se inició con posterioridad al 3 de julio de 1988» (el subrayado es mío). Así, teniendo en cuenta dicho contexto, debe entenderse la sentencia en el sentido de que el procedimiento de autorización se considera iniciado en el momento de presentación de las solicitudes y que, por tanto, sería contrario a la Directiva no evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente de proyectos respecto a los cuales la solicitud se presentó con posterioridad al 3 de julio de 1988.
22.
En el presente asunto, la resolución del Regierungspräsidium Darmstadt de 31 de agosto de 1989 (pp. 1, 6 y 104) se refiere a un «Antrag vom 26.7.1988» (solicitud de 26 de julio de 1988).
Con independencia de que hubiera habido o no contactos informales entre PreussenElektra AG y el Regierungspräsidium Darmstadt antes de la presentación de la solicitud y del contenido de los informes eventualmente proporcionados sobre el procedimiento en relación con la posterior solicitud, opino que la fecha en la que procede considerar iniciado el procedimiento de autorización en el presente asunto es el 26 de julio de 1988.
23.
Por consiguiente, no veo razón para acoger el motivo de la República Federal de Alemania por lo que se refiere a la aplicación en el tiempo de la Directiva.
¿Es aplicable al proyecto el apartado 1 del artículo 4 en relación con el Anexo I de la Directiva?
24.
El Gobierno alemán y el Reino Unido han alegado que el proyecto de realización del quinto grupo, estrechamente vinculado desde el punto de vista funcional a la central de Großkrotzenburg existente, debe ser considerado como una «modificación» de la central existente, conforme al punto 12 del Anexo II de la Directiva y, por tanto, debe quedar exento de la obligación de evaluar el impacto medioambiental, con arreglo al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva. En efecto, continúan, si se trata de tales modificaciones, la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente sólo es obligatoria cuando los Estados miembros consideran que sus características lo exigen, y los límites de esta apreciación no se indican en la Directiva.
25.
La Comisión replica que al proyecto le son aplicables el apartado 1 del artículo 4 y el n° 2 del Anexo I de la Directiva, conforme al cual las «centrales térmicas y otras centrales de combustión de una potencia calorífica de al menos 300 MW» están sujetas a la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente. A este respecto la Comisión señala que nadie discute que el quinto grupo térmico tiene una potencia calorífica de al menos 300 MW y que la expresión «modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I», como excepción a la regla general de la Directiva, debería interpretarse, en cualquier caso, de manera restrictiva.
26.
Considero que debería ser posible dirimir la cuestión jurídica de si el nuevo grupo térmico está incluido en el Anexo I de la Directiva, sin responder necesariamente a la cuestión puramente técnica de la estrecha vinculación entre este grupo y el resto de la central de Großkrotzenburg.
De la exposición de motivos de la Directiva se deduce que los proyectos que tengan repercusiones notables sobre el medio ambiente deben, en principio, someterse a una evaluación sistemática, mientras que los proyectos que pertenecen a otras clases no tienen necesariamente tales repercusiones y, por tanto, sólo deberán someterse a una evaluación cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen (octavo y noveno considerandos).
En mi opinión, el elemento decisivo debe consistir en que los proyectos que presenten características medioambientales mencionadas en el Anexo I —en el presente asunto «centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de una potencia calorífera de al menos 300 MW»— no pierden estas características por el mero hecho de que se construyan añadiéndolos a una instalación existente. Por tanto, carece de interés la importancia del vínculo funcional que pueda existir con la central existente o la cuestión de si el quinto grupo puede funcionar de manera independiente. Por consiguiente, el Anexo II, relativo a las modificaciones, tiene como objetivo, en mi opinión, garantizar que los Estados miembros también examinen la cuestión de la evaluación de las repercusiones en los supuestos en que la modificación no está incluida como tal en el Anexo I. Ello permite, entre otros, evitar que se eluda la obligación.
Por tanto, la Comisión afirma acertadamente que al proyecto de añadir el quinto grupo a la central térmica de Großkrotzenburg debía aplicarse el apartado 1 del artículo 4 en relación con el Anexo I de la Directiva, relativa a la evaluación medioambiental obligatoria.
¿Son los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva EIA, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisos para que las autoridades nacionales estén obligadas a aplicarlos?
27.
Me remito, con carácter preliminar, a mi exposición contenida en el punto 11 y relativa a la sentencia Constanzo.
28.
La Comisión alega que los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva EIA son, por su contenido, incondicionales y suficientemente precisos para que las Autoridades alemanas de que se trata estuvieran obligadas, al expirar el plazo de adaptación, a aplicarlos y a proceder a la evaluación medioambiental con arreglo a estas disposiciones, independientemente de que dichas autoridades debieran o no dejar inaplicadas las disposiciones nacionales en materia de evaluación de las repercusiones medioambientales. Así, el artículo 2 impone a los Estados miembros una obligación de evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente sin establecer condiciones particulares a tal fin. El artículo 3 indica el objeto de la evaluación con precisión y claridad suficiente, sin poner condiciones, y, para poder aplicarlo, no se requiere ninguna disposición de adaptación específica. Lo mismo sucede con el artículo 8, que dispone claramente que, en el marco del procedimiento de autorización, deberán tenerse en cuenta determinadas informaciones.
29.
El Gobierno alemán ha contestado alegando que el artículo 3 de la Directiva no permite determinar claramente quién debe efectuar la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente y que las expresiones «efectos directos e indirectos», «interacción entre los factores» en ese mismo artículo, y la expresión «tomarse en consideración» del artículo 8 son demasiado imprecisas para que la Administración pueda aplicarlas sin disposiciones nacionales de adaptación. Además, afirma que la complejidad del problema hacía necesaria una delimitación precisa del concepto de «evaluación» en la ley de adaptación, lo cual no se llevó a cabo hasta la Ley alemana de adaptación de la Directiva.
El Gobierno alemán se refiere, además, al tenor del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva, conforme al cual «la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva».
30.
En mi opinión, el hecho de que el apartado 2 del artículo 2 deje a los Estados miembros la tarea de decidir si la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente puede integrarse en procedimientos de autorización de proyectos existentes en los Estados miembros o, a falta de ello, en procedimientos que deberán establecerse para atenerse a los objetivos de la Directiva, no constituye, en absoluto, un obstáculo al reconocimiento del efecto alegado por la Comisión respecto al apartado 1 del artículo 2 de la Directiva EIA.
Al disponer el apartado 1 del artículo 2 que los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos definidos en el artículo 4 se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones sobre el medio ambiente, dicho artículo es, en mi opinión, incondicional y suficientemente preciso, por su contenido, para que las autoridades alemanas estén obligadas a observarlo. Es difícil dudar que estas autoridades y otras instancias competentes, en el presente asunto el Regierungspräsidium Darmstadt, deban proceder a la evaluación (véase el apartado 2 del artículo 1).
Como señala el Gobierno alemán, algunos puntos del artículo 3 están formulados de manera vaga. Las expresiones «en función de cada caso particular» y «de forma apropiada» dejan a los Estados miembros un margen de apreciación en cuanto a la forma en que la evaluación «identificará, describirá y evaluará» los «efectos directos e indirectos», aunque esta última fórmula parece suficientemente precisa. Sin embargo, la autoridad de que se trate puede ejercer concretamente el margen de apreciación así autorizado. La «interacción» entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo de dicho artículo también parece ser una expresión suficientemente precisa. Así, por su contenido, este artículo es incondicional y suficientemente preciso para que estén obligadas a aplicarlo las autoridades alemanas, las cuales deben estar en situación de decidir cómo proceder a la identificación, la descripción y la evaluación de cada caso concreto, para hacerlo «de forma apropiada».
El artículo 8 también es incondicional y suficientemente preciso para que se le reconozca este efecto, aunque haya que admitir que la expresión «deberán tomarse en consideración» es vaga y no parece imponer por sí sola una obligación distinta de la de incluir las informaciones en los fundamentos de la decisión y, por tanto, en la ponderación, por parte de la administración, entre los intereses que el proyecto pretende satisfacer y las consideraciones medioambientales, al igual que estas informaciones puede reflejarse en los requisitos impuestos a la autorización. (
17
)
¿Se han infringido estas disposiciones?
31.
Tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, la Comisión afirma que el incumplimiento de Alemania consiste en la inobservancia de las «disposiciones directamente aplicables de la Directiva 85/337/CEE del Consejo», en concreto —continúa la Comisión— los artículos 2 y 3, el apartado 1 del artículo 4, el apartado 2 del artículo 5, el apartado 2 del artículo 6 y los artículos 8 y 9.
No obstante, en el escrito de interposición de recurso, las pretensiones se limitan al incumplimiento de las obligaciones, «especialmente» las contenidas en los «artículos 2, 3 y 8» de la Directiva. La Comisión ha renunciado expresamente a alegar el incumplimiento del apartado 2 del artículo 5 debido a que, según las indicaciones disponibles, el comitente había proporcionado la parte esencial de las informaciones contempladas por esta disposición.
La Comisión ha renunciado simultáneamente al medio conexo de incumplimiento del deber, impuesto en el artículo 6, de comunicar las informaciones obtenidas en virtud del artículo 5.
32.
En apoyo de su motivo basado en la infracción de los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva, la Comisión ha señalado que el Regierungspräsidium Darmstadt había seguido un procedimiento que no cumplía el requisito, exigido por la Directiva, de una evaluación EIA. Concretamente, no se había llevado a cabo la apreciación de la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo, a que se refiere el tercer guión del artículo 3. Con la expresión «interacción» el legislador comunitario ha querido sustituir la evaluación tradicional, dividida por sectores, por una obligación de «evaluación global» de la interacción de distintos factores medioambientales.
33.
En apoyo de sus pretensiones de desestimación del recurso, el Gobierno alemán ha alegado que, al renunciar al motivo basado en la infracción del apartado 2 del artículo 5 de la Directiva, la Comisión se ha privado de la posibilidad de que se estimara su motivo basado en la infracción de los artículos 2, 3 y 8, debido al estrecho vínculo existente entre aquella disposición y estos últimos artículos.
A este respecto, el Gobierno alemán señala que, si la Comisión renunció a alegar la infracción del apartado 2 del artículo 5, se debe a que admitió que se habían proporcionado las informaciones enumeradas en este artículo. De esta forma, consta que, conforme al apartado 2 (y al apartado 1) del artículo 5, el comitente de la obra ha proporcionado «de forma apropiada» las informaciones especificadas en el Anexo III de la Directiva. Este Anexo, que describe detalladamente en siete puntos las informaciones de que se trata, menciona en el punto 3 una «descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de forma considerable por el proyecto propuesto, en particular, la población, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, incluido el patrimonio arquitectural y arqueológico, el paisaje, así como la interacción entre los factores mencionados». Por tanto, procede considerar que la Comisión ha admitido, de esa forma, que estas informaciones se incluyeron en el procedimiento de autorización y fueron tenidas en cuenta para concederla.
Además, el procedimiento seguido en el caso concreto responde a todas las exigencias de la Directiva. El Gobierno alemán se remite al profundo estudio de las repercusiones en el medio ambiente contenido en la decisión de 31 de agosto de 1989 y a un informe detallado, de 11 de noviembre de 1991, sobre el procedimiento que desembocó en esta decisión, elaborado por el Regierungspräsidium Darmstadt en la fase administrativa de este asunto. Según el Gobierno alemán, dicho informe muestra que, en este caso concreto, hubo una evaluación precisa de la interacción entre los distintos factores medioambientales y que la Administración incluso se anticipó a las normas de evaluación, que no entraron en vigor hasta más tarde mediante una ley-nacional, teniendo completamente en cuenta, precisamente, la interacción entre los distintos factores medioambientales.
34.
Señalaré, en primer lugar, que el punto de partida del recurso de la Comisión consiste en que un Estado miembro pueda ser condenado por incumplimiento, independientemente del órgano estatal, regional o local que haya incumplido las obligaciones de Derecho comunitario. (
18
) No obstante, es jurisprudencia reiterada que corresponde a la Comisión probar que ha habido una infracción de normas. (
19
)
35.
Del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva EIA se deduce que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente puede incluirse en los procedimientos de autorización de proyectos existentes en los Estados miembros. En el presente asunto, el Regierungspräsidium Darmstadt siguió el procedimiento de aprobación de proyectos contenido en la BImSchG. Según la Comisión, que se basa en la doctrina, (
20
) los requisitos exigidos por la BImSchG en materia de evaluación medioambiental no son tan rigurosos como los contenidos en la Directiva EIA. No obstante, aunque así fuera, ello no equivale a afirmar que puede considerarse probado que, en el presente asunto, el Regierungspräsidium Darmstadt ha infringido la Directiva. En efecto, la Comisión no ha probado que era imposible cumplir simultáneamente ambas normativas. Por tanto, para poder afirmar la existencia de una infracción es preciso comparar el desarrollo concreto de los hechos con las normas de la Directiva.
Considero que procede atribuir una importancia decisiva al hecho de que no se haya negado que el comitente proporcionó las informaciones enumeradas en el apartado 2 del artículo 5 y, de esta forma fueron incluidas en el procedimiento de aprobación. Estas informaciones deben referirse, entre otros, a la interacción entre los factores contemplados en el primer y segundo guión del artículo 3 (véase, a este respecto, la referencia contenida en el apartado 2 del artículo 5 al apartado 1 del mismo artículo, que se remite, a su vez, al Anexo III de la Directiva). En el último inciso del punto 3 de este Anexo se dice que las informaciones deben contener una descripción de la interrelación —interacción— de los mismos factores a los que se refieren los guiones primero y segundo del artículo 3.
Procede señalar que las disposiciones de la Directiva tienen, esencialmente, carácter procedimental. Integrando las informaciones medioambientales en el procedimiento de aprobación se garantiza que las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente sean públicamente debatidas y que la decisión de conceder o denegar la autorización se adopte con arreglo a una base jurídica apropiada. Por el contrario, es difícil utilizar la Directiva como instrumento de control, desde el punto de vista del medio ambiente, del contenido de determinadas autorizaciones. (
21
) Aunque la expresión «deberán tomarse en consideración» contenida en el artículo 8 de la Directiva significa que procede someter todas las informaciones a un examen autónomo y crítico, (
22
) la Directiva no impide a la autoridad competente autorizar un proyecto, aunque la evaluación EIA demuestre que el proyecto tendrá efectos negativos sobre el medio ambiente. (
23
)
De la decisión de 31 de agosto de 1989 se deduce que el Regierungspra'sidium Darmstadt efectuó un estudio particularmente completo del proyecto y de las objeciones presentadas contra el mismo (véase también el informe del Gobierno alemán sobre el procedimiento que dio lugar a la decisión). Considero que la Comisión no ha presentado al Tribunal de Justicia pruebas precisas en apoyo de su motivo conforme al cual las informaciones relativas a la interacción entre el hombre, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, de las que consta que formaron parte del procedimiento de aprobación, no se hubieran tomado también en consideración al adoptar la decisión de aprobar el proyecto y, de esta forma, no se incluyeran en la ponderación entre los distintos intereses efectuada por el Regierungspräsidium Darmstadt como elemento de la aprobación, sin verse, además, reflejadas en los requisitos de que dependía la autorización.
A este respecto recuerdo que el artículo 9 de la Directiva deja a los Estados miembros la tarea de determinar en qué medida deben motivarse las decisiones de aprobación de proyectos. Así, la obligación de mostrar en la decisión la forma en que se han identificado, descrito y evaluado en cada caso concreto los factores medioambientales y su interacción y la exacta importancia de estas informaciones y del resultado de la audiencia a las partes en el marco de la decisión existe únicamente en la medida que resulte del Derecho nacional. Por tanto, el hecho de que el Regierungspräsidium Darmstadt (sólo) tuviera en cuenta los motivos exigidos por la BImSchG vigente a la sazón no puede considerarse prueba de que las citadas informaciones medioambientales no se tomaran en cuenta en la decisión de 31 de agosto de 1989. A este respecto señalaré que la Comisión no ha alegado una eventual infracción del artículo 9. En estas circunstancias, a falta de pruebas en sentido contrario procede considerar probado que el Regierungspräsidium Darmstadt incluyó las informaciones sobre el medio ambiente de que se trata en el fundamento de su decisión y, por tanto, las tuvo en cuenta en el procedimiento de aprobación.
36.
En resumen, considero que, conforme a los autos, la Comisión no ha probado que la República Federal de Alemania haya infringido los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva EIA al autorizar el nuevo grupo térmico de la central térmica de Großkrotzenburg.
Por ese motivo procede desestimar el recurso interpuesto contra la República Federal de Alemania.
Costas
37.
La República Federal de Alemania no ha solicitado la condena en costas de la Comisión. Por tanto, conforme a los apartados 2 y 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, procede repartir las costas como se indica a continuación.
Conclusión
38.
En estas circunstancias propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie en los siguientes términos:
«—
Se desestima el recurso de la Comisión contra la República Federal de Alemania.
—
Cada parte, incluido el Reino Unido, parte coadyuvante, soportará sus propias costas.»
(
*1
)	Lengua original: danés.
(
1
)	Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
(
2
)	Páginas 146 a 150.
(
3
)	Informe de la Comisión, de 2 de abril de 1993, sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE [COM(93)28, punto 2.1].
(
4
)	Véase la referencia en la nota 3 supra.
(
5
)	Sentencia de 9 de agosto de 1994 (Rec. p. I-3717).
(
6
)	Véase la sentencia de 14 de febrero de 1984, Comisión/Alemania (325/82, Rec. p. 777), apartado 8.
(
7
)	Sentencií del Tribunal de Justicia de 4 de abril del 1974, Comisión/Francia (167/73, Rec. p. 359), apartado 15.
(
8
)	Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Grecia (C-200/88, Rec. p. I-4299), apartado 9.
(
9
)	Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (39/72, Rec. p. 101).
(
10
)	Sentencia de 15 de octubre de 1986 (Rec. p. 2945).
(
11
)	Rec. p. I-3757, apartado 15.
(
12
)	Rec. p. 1839.
(
13
)	Véanse los apartados 31 y 32 de la sentencia.
(
14
)	Véase la nota 5 supra.
(
15
)	Véase, a este respecto, el apartado 1 del artículo 10 de la BImSchG, conforme al cual «el procedimiento de autorización requiere la presentación por escrito de una solicitud».
(
16
)	Véase la nota 3 supra.
(
17
)	Véase el informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva EIA (nota 3 supra), pp. 28 y 29.
(
18
)	Véase, entre otras, la sentencia de 5 de mayo de 1970, Comisión/Bélgica (77/69, Rec. p. 237).
(
19
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos (96/81, Rec. p. 1791).
(
20
)	Weber, Α.: Die Umweltverträglichkeitsrichtlinie im deutschen Recht, Colonia, 1989.
Winter: «Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinier 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinie», Natur und Recht 1989, n° 5. Jurass: «Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien», 1991, NJW 42, p. 2665.
(
21
)	Véase Philippe Renaudière: «La directive 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement» en «L'évaluation acs incidences sur l'environnement: ¡m progrès juridique?». Facultés universitaires Saint-Louis, Bruselas, 1991.
(
22
)	Véase Weber, op. cit., p. 252
(
23
)	Véase Weber, op. cit., p. 254.