62023CJ0460_RES
Zaak C‑460/23 [Kinsa] (
i
)
OB
tegen
Procura della Repubblica
(verzoek van de Tribunale di Bologna om een prejudiciële beslissing)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 3 juni 2025
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Grenscontroles, asiel en immigratie – Richtlijn 2002/90/EG – Algemeen strafbaar feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf – Artikel 1, lid 1, onder a) – Uitlegging conform het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 7 – Eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven – Artikel 24 – Rechten van het kind – Artikel 52, lid 1 – Aantasting van de wezenlijke inhoud van de grondrechten – Artikel 18 – Recht op asiel – Persoon die minderjarige derdelanders die haar vergezellen en over wie zij feitelijk het gezag uitoefent, illegaal binnenbrengt op het grondgebied van een lidstaat”
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf – Algemeen strafbaar feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst – Begrip – Persoon die minderjarige derdelanders over wie hij feitelijk het gezag uitoefent, illegaal binnenbrengt op het grondgebied van een lidstaat – Daarvan uitgesloten – Nationale regeling die deze gedraging strafbaar stelt – Ontoelaatbaarheid – Recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven – Verplichting om rekening te houden met de belangen van het kind
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7, 18, 24 en art. 52, lid 1; richtlijn 2002/90 van de Raad, art. 1, lid 1, onder a)]
(zie punten 43‑73 en dictum)
Samenvatting
Daartoe aangezocht door de Tribunale di Bologna (rechter in eerste aanleg Bologna, Italië), verduidelijkt de Grote kamer van het Hof dat een uitlegging van artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90 (
1
) in overeenstemming met de artikelen 7 en 24 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) tot gevolg heeft dat onder het strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst niet kan worden begrepen de gedraging van een persoon die, in strijd met de regeling voor de overschrijding van de grenzen door personen, minderjarige derdelanders die hem vergezellen en over wie hij feitelijk het gezag uitoefent binnenbrengt op het grondgebied van een lidstaat. Het Hof is daarnaast van oordeel dat deze artikelen zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die een dergelijke gedraging strafbaar stelt.
Op 27 augustus 2019 heeft OB, een onderdaan van een derde land zich, vergezeld van twee minderjarige kinderen uit datzelfde derde land, na aankomst van een vlucht uit een derde land bij de grensdoorlaatpost op de luchthaven van Bologna (Italië) aangemeld. Deze kinderen waren haar dochter en haar nichtje. Over dat laatste kind had zij na het overlijden van de moeder van dat kind het gezag gekregen.
Op 28 augustus 2019 is OB aangehouden en zijn de twee minderjarigen in een opvangcentrum ondergebracht. Tegen OB is bij de Tribunale di Bologna, die tevens de verwijzende rechter is, een procedure ingeleid wegens het verlenen van hulp bij illegale binnenkomst van derdelanders als bedoeld in artikel 12, lid 1, van het geconsolideerde immigratiebesluit (
2
), waarbij artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90 (
3
) in Italiaans recht is omgezet, en wegens het bezit van valse identiteitsdocumenten als bedoeld in het Italiaanse wetboek van strafrecht. Tegen OB is echter geen strafvervolging wegens illegale binnenkomst op het Italiaanse grondgebied ingesteld.
Tijdens de terechtzitting in verband met haar aanhouding die op 29 augustus 2019 is gehouden bij de met het strafonderzoek belaste rechter van de Tribunale di Bologna, heeft OB verklaard dat zij uit haar land van herkomst was gevlucht omdat haar voormalige partner haar met de dood had bedreigd en omdat zij vreesde voor de lichamelijke integriteit van de minderjarigen die haar vergezelden.
De met het strafonderzoek belaste rechter heeft de aanhouding van OB bekrachtigd, maar het verzoek van het openbaar ministerie om haar in preventieve hechtenis te plaatsen afgewezen.
Op 9 oktober 2019 heeft OB een verzoek om internationale bescherming ingediend.
Uit de vaststellingen van de verwijzende rechter volgt dat de minderjarigen onder de „verantwoordelijkheid” en de „bescherming” van OB waren geplaatst. Volgens deze rechter heeft OB zich met haar gedraging schuldig gemaakt aan het delict van artikel 12, lid 1, van het geconsolideerde immigratiebesluit en valt deze gedraging niet onder de uitzondering waarin lid 2 van dat artikel voorziet (
4
). De verwijzende rechter vraagt zich echter af of een dergelijke gedraging niettemin zou kunnen worden aangemerkt als een handeling die is verricht met het oogmerk om „humanitaire bijstand” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2002/90 (
5
) te verlenen. Die gedraging zou dan niet onder het algemene strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder a), van deze richtlijn vallen omdat zij ertoe strekt de uitoefening door de betrokken minderjarigen van hun door het Handvest gewaarborgde rechten (
6
) te vergemakkelijken.
De verwijzende rechter wijst erop dat richtlijn 2002/90 slechts bepaalt dat de lidstaten het recht hebben – maar niet dat zij verplicht zijn – om gedragingen die ertoe strekken hulp te verlenen bij de illegale binnenkomst op hun grondgebied niet strafbaar te stellen wanneer deze gedragingen tot doel hebben „humanitaire hulp” te verlenen, en vraagt zich met name af of artikel 1 van die richtlijn wel geldig is in het licht van het Handvest en hoe het Handvest moet worden uitgelegd, zodat hij kan bepalen of het zich verzet tegen de nationale omzettingsbepalingen.
Beoordeling door het Hof
Het Hof brengt in herinnering dat elke handeling van de Europese Unie, voor zover mogelijk, aldus moet worden uitgelegd zij in overeenstemming is met het primaire recht in zijn geheel, met name met de bepalingen van het Handvest. Gelet op de feiten van het hoofdgeding zijn de artikelen 7, 18 en 24 van het Handvest (
7
) van doorslaggevend belang voor de beantwoording van de gestelde vragen. Deze vragen gaan uit van de premisse dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedraging onder het algemene strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst, zoals omschreven in artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90, valt.
Het Hof onderzoekt derhalve of artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90, gelezen in het licht van onder meer de artikelen 7, 18 en 24 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat onder het algemene strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst niet kan worden begrepen de gedraging van een persoon die, in strijd met de regeling voor de overschrijding van de grenzen door personen, minderjarige derdelanders die hem vergezellen en over wie hij feitelijk het gezag uitoefent binnenbrengt op het grondgebied van een lidstaat (
8
).
Wegens de open formulering ervan leent die bepaling van richtlijn 2002/90 zich voor verschillende interpretaties. Ofschoon zij niet uitdrukkelijk verwijst naar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedraging, verzet zij zich als zodanig evenmin expliciet tegen de uitlegging dat een dergelijke gedraging onder het daarin bedoelde algemene strafbare feit valt.
Deze uitlegging kan echter niet worden aanvaard.
In de eerste plaats pleiten de doelstellingen van richtlijn 2002/90 tegen deze uitlegging. Een gedraging als die van OB vormt namelijk geen hulpverlening bij illegale immigratie, maar vloeit voort uit het feit dat die persoon de persoonlijke verantwoordelijkheid voor de minderjarigen draagt uit hoofde van het gezag dat zij over hen uitoefent.
In de tweede plaats kan de aan de orde zijnde gedraging, gelet op de artikelen 7 en 24 van het Handvest, in het licht waarvan artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90 moet worden uitgelegd, niet onder het algemene strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst vallen, ook niet wanneer deze persoon dat grondgebied zelf ook illegaal het grondgebied is binnengekomen.
Een andere uitlegging zou tot een zeer ernstige inbreuk op het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven en op de rechten van het kind, zoals verankerd in de genoemde artikelen van het Handvest, leiden, waardoor de wezenlijke inhoud van deze grondrechten zou worden aangetast in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
Indien men zou aanvaarden dat iemand kan worden gestraft enkel en alleen omdat hij minderjarigen over wie hij feitelijk het gezag uitoefent heeft geholpen om illegaal het grondgebied van een lidstaat binnen te komen, zou dit namelijk tot een aantasting van die wezenlijke inhoud leiden.
Met een dergelijke gedraging komt iemand als OB in beginsel slechts een verplichting na die inherent is aan de, op de familierelatie met die minderjarigen gebaseerde, persoonlijke verantwoordelijkheid van die persoon om die minderjarigen de bescherming en de zorg te bieden die nodig zijn voor hun welzijn en hun ontwikkeling. De gedraging van die persoon vormt vóór alles de concrete uitdrukking van zijn algemene verantwoordelijkheid jegens die minderjarigen.
Artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90 beoogt derhalve niet te waarborgen dat een gedraging als die van OB wordt gekwalificeerd als „hulpverlening bij illegale binnenkomst” op het grondgebied van een lidstaat en dus wordt bestraft, omdat anders de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 24 van het Handvest verankerde rechten zou worden aangetast.
In de derde en laatste plaats dringt deze uitlegging zich ook op in het licht van artikel 18 van het Handvest (
9
), dat relevant is wanneer de betrokken persoon – zoals OB heeft gedaan – na binnenkomst op het grondgebied van de betrokken lidstaat een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.
Elke derdelander moet het recht hebben om op het grondgebied van een lidstaat een verzoek om internationale bescherming te doen, inclusief aan de grenzen of in de transitzones van die lidstaat, zelfs al verblijft hij illegaal op dat grondgebied en ongeacht de slaagkans van het verzoek. Zodra een dergelijk verzoek is gedaan, kan de verzoeker in principe niet worden geacht illegaal te verblijven op het grondgebied van de betrokken lidstaat zolang daar niet in eerste aanleg op is beslist, omdat anders de doeltreffendheid van het recht op asiel, zoals gewaarborgd in artikel 18 van het Handvest, zou worden ondermijnd. Ook maatregelen die, zonder dat daarvoor een redelijke rechtvaardiging bestaat, tot gevolg hebben dat een derdelander wordt ontmoedigd om zijn verzoek om internationale bescherming bij de bevoegde autoriteiten in te dienen, kunnen het recht op asiel ondermijnen.
In casu geniet OB de rechten die uit de indiening van een dergelijk verzoek voortvloeien en kunnen haar geen strafrechtelijke sancties worden opgelegd wegens haar eigen illegale binnenkomst op het Italiaanse grondgebied of wegens het feit dat zij bij die binnenkomst werd vergezeld door haar dochter en haar nichtje, over wie zij feitelijk het gezag uitoefent.
Het Hof constateert dat in die omstandigheden niet hoeft te worden onderzocht of artikel 1 van richtlijn 2002/90 geldig is en het evenmin nodig is om lid 2 van dit artikel uit te leggen. Volgens dat lid kan strafrechtelijke aansprakelijkheid worden uitgesloten in gevallen waarin de betrokken gedraging tot doel heeft om humanitaire hulp aan de betrokken persoon te verlenen.
Gelet op de vragen van de verwijzende rechter over de verenigbaarheid met het Unierecht van de nationale bepaling waarbij onder meer artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90 in Italiaans recht is omgezet, roept het Hof bovendien in herinnering dat de rechterlijke instanties van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn niet alleen hun nationale recht conform deze richtlijn moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of de andere algemene beginselen die in deze rechtsorde worden erkend.
Bij de omzetting van artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2002/90, dat tot doel heeft om een precieze omschrijving te geven van het strafbare feit van hulpverlening bij illegale binnenkomst, mogen de lidstaten dus niet in strijd met de artikelen 7 en 24 en artikel 52, lid 1, van het Handvest voorschriften in hun nationale recht opnemen die een ruimere strekking hebben dan dat strafbare feit, zoals omschreven in deze bepaling, door daaronder andere gedragingen te brengen dan die waarop zij betrekking heeft.
Bovendien volstaan de artikelen 7 en 47 van het Handvest op zichzelf en hoeven zij niet te worden verduidelijkt door bepalingen van Unierecht of van nationaal recht om particulieren een als zodanig inroepbaar recht te verlenen. Voor zover de verwijzende rechter derhalve van oordeel is dat zijn nationale recht niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, is hij gehouden om binnen het kader van zijn bevoegdheden de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen voortvloeit uit die artikelen en de volle werking daarvan te waarborgen door, zo nodig, artikel 12 van het geconsolideerde immigratiebesluit buiten toepassing te laten.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
1
)	Richtlijn 2002/90/EG van de Raad van 28 november 2002 tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (PB 2002, L 328, blz. 17). Artikel 1 van deze richtlijn, dat het opschrift „Algemene inbreuk” draagt, bepaalt in lid 1, onder a), dat iedere lidstaat passende sancties neemt tegen „eenieder die een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat, opzettelijk helpt om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen of zich daarover te verplaatsen op een wijze die in strijd is met de wetgeving van die staat met betrekking tot de binnenkomst of doorreis van vreemdelingen”.
(
2
)	Decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) (besluit met kracht van wet nr. 286 houdende de geconsolideerde tekst van de bepalingen inzake immigratie‑ en vreemdelingenzaken) van 25 juli 1998 (GURI nr. 191 van 18 augustus 1998, gewoon supplement nr. 139), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie.
(
3
)	Evenals artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/946/JBZ van de Raad van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (PB 2002, L 328, blz. 1).
(
4
)	Volgens deze bepaling is „het redden van en verlenen van humanitaire bijstand in Italië aan hulpbehoevende vreemdelingen die zich reeds op het grondgebied van de staat bevinden” niet strafbaar.
(
5
)	Volgens deze bepaling kan „[i]edere lidstaat [...] besluiten geen sancties op te leggen in verband met de in lid 1, onder a), omschreven gedragingen door zijn nationale wetgeving en praktijken toe te passen in gevallen waarin het doel van de gedraging is humanitaire bijstand aan de betrokkene te verlenen”.
(
6
)	Te weten, ten eerste, hun recht op leven, op lichamelijke integriteit en op vrijheid en veiligheid, aangezien deze rechten in hun land van herkomst worden bedreigd; ten tweede, hun recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, gelet op de bloed- en verwantschapsbanden die er tussen OB en deze minderjarigen bestaan, en, ten derde, hun recht op asiel, gekoppeld aan het door OB ingediende verzoek om internationale bescherming.
(
7
)	Die respectievelijk het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, het recht op asiel en de rechten van het kind waarborgen.
(
8
)	Hierna: „een dergelijke gedraging”.
(
9
)	Dit artikel garandeert het recht op asiel met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève en overeenkomstig het VEU en het VWEU. De lidstaten dienen deze voorschriften in acht te nemen bij de uitvoering van zowel richtlijn 2002/90 als kaderbesluit 2002/946.