61979C0091
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 5 FEBBRAIO 1980 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
i presenti ricorsi per trasgressione, proposti dalla Commissione contro l'Italia, non sono privi d'interesse giuridico in quanto, in risposta alle critiche rivolte implicitamente alla vostra costante giurisprudenza, sono atti a fornirvi l'occasione di riaffermare un certo numero di principi che avete già elaborato a proposito di questo tipo di procedimento.
I.
Sotto il profilo dei fatti, la situazione da cui i ricorsi traggono origine è semplice. La Commissione fa carico all'Italia di essere venuta meno agli obblighi impostile dalle direttive del Consiglio 22 novembre 1973, n. 73/404, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai detersivi, e 24 novembre 1975, n. 75/716, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al tenore di zolfo di taluni combustibili liquidi.
Questi provvedimenti, che riguardano entrambi l'art. 100 del Trattato, rientrano tanto nel programma generale mirante ad eliminare gli ostacoli tecnici per gli scambi intracomunitari derivanti da disparità fre le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, quanto nel programma d'azione della Comunità in materia di ambiente.
La direttiva n. 73/404 ha lo scopo di eliminare le divergenze esistenti fra le normative degli Stati membri in fatto di biodegradabilità dei detersivi onde attenuare, in particolare, l'inquinamento delle acque.
La direttiva n. 75/716 mira ad armonizzare le disposizioni nazionali al tenore massimo di zolfo dei combustibili, in particolare dei gasoli, in modo da ridurre l'inquinamento atmosferico da anidride solforosa.
L'art. 8 di entrambe le direttive prescrive, nel primo numero, che gli Stati membri mettano in vigore i provvedimenti di diritto interno necessari per conformarvisi entro un determinato termine a partire dalla loro notifica e ne informino immediatamente la Commissione e, nel secondo numero, che essi trasmettano a questa istituzione il testo dei provvedimenti stessi.
Il termine stabilito dalla prima direttiva sui detersivi, essendo di 18 mesi ed essendo stata la direttiva notificata il 27 novembre 1973, è scaduto il 27 maggio 1975. Quello stabilito dalla direttiva sullo zolfo, essendo di 9 mesi ed essendo stata la direttiva notificata il 25 novembre 1975, è scaduto il 26 agosto 1976.
In queste due date la Commissione non aveva ricevuto dalla Repubblica italiana alcuna delle trasmissioni prescritte. Tuttavia, essa dava inizio alla parte amministrativa del procedimento contemplato dall'art. 169 del Trattato solo il 29 ottobre 1976 per lo zolfo e il 23 novembre dello stesso anno per i detersivi.
Il Governo italiano rispondeva, in entrambi i casi, di aver messo a punto dei progetti di legge che tenevano conto delle disposizioni delle direttive al fine della lore trasposizione nel diritto interno. La Commissione non ha però mai ricevuto il testo degli atti legislativi che sarebbero stati adottati, né alcun altro elemento atto a consentire di concludere che l'Italia aveva effettivamente adottato i provvedimenti prescritti. Di conseguenza, il 23 dicembre 1977, per quanto riguarda i detersivi, e il 23 gennaio 1978, per quanto riguarda lo zolfo, essa emetteva i pareri motivati contemplati dall'art. 169, primo comma.
Nella pratica dei detersivi, l'Italia rispondeva chiedendo una proroga di due mesi del termine impartitole per conformarsi alla direttiva. La proroga le veniva concessa. Il 28 febbraio 1978 essa comunicava inoltre che il progetto di legge necessario per il recepimento della direttiva nel diritto italiano era all'esame del Senato. La Commissione non riceveva in seguito alcuna altra informazione.
Essa attendeva tuttavia fino al giugno 1979 prima di avviare la fase giurisdizionale del procedimento per trasgressione.
In esito al parere motivato nella pratica dello zolfo, l'Italia si limitava ad inviare, non prima del 16 marzo 1979, il testo di un progetto di legge mirante a delegare al Governo il potere di adottare le disposizioni legislative necessarie per il recepimento di numerose direttive, fra cui quella di cui trattasi. Pure in questo caso, la Commissione non riceveva in seguito alcuna altra informazione.
Anche in questo caso, essa dava prova di comprensione attendendo fino al mese di giugno 1979 prima di proporre il ricorso giurisdizionale.
II.
A sua difesa, il Governo italiano formula anzitutto una eccezione d'irrice-vibilità. Questa riguarda la mancanza di vera e propria motivazione dei ricorsi per trasgressione e dei pareri che li hanno preceduti.
Per quanto riguarda il parere prescritto dall'art. 169, primo comma, questa Corte ha affermato già parecchi anni fa che esso «deve considerarsi sufficientemente motivato quando contiene... un'esposizione coerente delle ragioni che hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato interessato ha mancato ad uno degli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato» (19 dicembre 1961, causa 7/61, Race. pag. 640/41) o di un atto adottato per la sua attuazione. Ritengo che questa massima valga anche per le due cause odierne.
In queste infatti il convincimento della Commissione si basa sull'omissione dell' Italia di adottare, a tempo debito, i provvedimenti prescritti per conformarsi alle direttive ed informarne la Commissione. In realtà, dalla semplice lettura dei pareri motivati e anzi già delle prime lettere della Commissione, si desume che questi addebiti i quali, per loro natura, non richiedevano lunghe spiegazioni, vi sono stati chiaramente e nettamente esposti.
La convenuta fa tuttavia carico alla ricorrente del carattere sostanzialmente formale di detti addebiti i quali consisterebbero nell'accertamento, in un certo senso meccanico, del ritardo nell'adempimento, senza tener conto delle circostanze concrete che giustificherebbero a suo parere il ritardo stesso. La Commissione avrebbe dovuto esporre tutte le considerazioni politico-economiche e politico-amministrative che l'hanno indotta a proporre i ricorsi.
Questo ragionamento non tiene conto delle disposizioni di ciascuna direttiva che fanno obbligo agli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarvisi e d'informarne la Commissione. Questi obblighi non sono del resto se non un'applicazione dell'obbligo generale di cooperazione, obbligo sancito dall'art. 5 del Trattato, che incombe agli Stati membri nei confronti della Comunità.
Essi mi sembrano inoltre giustificati da un valido motivo pratico. Il numero e la complessità delle direttive renderebbero impossibile alla Commissione l'accertare, senza la partecipazione degli Stati membri a questo compito, la loro attuazione da parte di ciascuno di essi.
A fortiori, non si può pretendere dalla Commissione che prima di avviare il procedimento per trasgressione, anche quando è già persuasa della non conformità ad una direttiva di una normativa nazionale, essa accerti inoltre se gli operatori economici non si siano, di fatto, già conformati, nello Stato di cui trattasi, alle disposizioni della direttiva.
III.
Nel merito, la Repubblica italiana ammette la trasgressione, ma deduce a sua difesa numerosi mezzi, diversi dei quali coincidono. Essa vi chiede quindi di accertare che essa è semplicemente in ritardo nell'adeguamento della propria legislazione alle direttive nn. 73/404 e 75/716, a causa di circostanze che non dipendono da negligenza, e di compensare le spese di causa.
È chiaro che essa non poteva fare altro, in sede giurisdizionale, se non ammettere la sussistenza di una trasgressione che essa aveva riconosciuto durante l'intera fase amministrativa. Il carteggio fra la sua Rappresentanza permanente e la Commissione lo prova ampiamente, come d'altro canto la presentazione al Parlamento di progetti di legge che avevano proprio lo scopo di porre fine a questa situazione irregolare.
a)
Esaminerò anzitutto due mezzi difensivi del Governo italiano la cui pertinenza in un'azione per trasgressione mi sembra quanto meno dubbia.
In primo luogo, la disciplina dell'ambiente, materia non contemplata dal Trattato di Roma, non avrebbe potuto dar luogo a direttive basate unicamente sull'art. 100. Il Governo convenuto ne deduce che i provvedimenti di cui trattasi sono direttive solo di nome, mentre in realtà si tratta di convenzioni internazionali.
A ciò basta ribattere che, come ho detto, le direttive di cui è causa non sono state adottate unicamente allo scopo di tutelare l'ambiente, ma rientrano pure nel programma per l'eliminazione degli ostacoli per gli scambi derivanti dalle disparità fra le normative degli Stati membri, programma adottato dal Consiglio il 28 maggio 1969. Il Governo italiano lo ha del resto espressamente ammesso, come dimostrano in particolare le relazioni al Parlamento sulle disposizioni legislative intese a consentirgli di far fronte ai propri obblighi.
Per il resto, mi limiterò a rilevare che l'Italia si è fermata a mezza strada nel proprio ragionamento. Se avesse realmente considerato invalide le direttive, avrebbe dovuto impugnarle, entro il termine prescritto, a norma dell'art. 173 del Trattato.
Così pure, il fatto che l'Italia non abbia seguito il procedimento appropriato, quello contemplato dall'art. 2, n. 3, della direttiva n. 75/716, è uno degli elementi che impedisce di prendere in considerazione il mezzo ch'essa deduce a proposito di questa disposizione nella causa 92/79. Questa norma eccezionale ha lo scopo di consentire la messa sul mercato di gasoli con un contenuto di zolfo superiore al massimo autorizzato, in caso di mutamento improvviso nell'approvvigionamento di petrolio grezzo. In quest'ipotesi, lo Stato interessato deve informare immediatamente la Commissione la quale, sentiti gli altri Stati membri, decide, entro tre mesi, sulla durata e sulle modalità di questa deroga. Orbene, la Commissione non ha mai ricevuto informazioni secondo le quali l'Italia intendeva valersi di questa facoltà.
Anche volendo ammettere che la situazione internazionale recente avrebbe consentito di far ricorso all'art. 2, n. 3, non vedo come ciò potrebbe giustificare la mancata attuazione della direttiva da parte delle autorità italiane, trasgressione che, come ho detto, è in atto dal 26 agosto 1976.
La convenuta cerca del pari un argomento nella vostra giurisprudenza secondo la quale determinate disposizioni di direttive possono essere direttamente efficaci nei confronti dei singoli. Essa non dice però chiaramente quali conseguenze ne tragga agli effetti dell'accertamento di una trasgressione.
Comunque stiano le cose, ricorderò in proposito che l'efficacia diretta che dia ai singoli il diritto di valersene in giudizio è possibile solo per le disposizioni delle direttive che impongono agli Stati degli obblighi chiari e precisi e che, al tempo stesso, essendo autosufficienti, non sono subordinate all'adozione di provvedimenti ulteriori vuoi delle autorità comunitarie, vuoi degli Stati (in particolare, sentenza 4 dicembre 1975, causa 41/74, Van Duyn e/Home Office, Race. pagg. 1348-1349). È assodato che questa condizione non è soddisfatta nella presente fattispecie giacché la Commissione fa appunto carico all'Italia di non aver adottato i provvedimenti d'attuazione che sarebbero stati necessari perché le direttive avessero efficacia pratica.
In realtà, come ha ricordato l'avvocato generale Reischl nelle conclusioni per la causa 167/73, Commissione e/Repubblica francese, «secondo la giurisprudenza, ... non ha alcuna rilevanza il fatto che le norme comunitarie... siano direttamente efficaci ... e prevalgano sulle norme di diritto nazionale con esse in contrasto in forza del primato del diritto comunitario. Un ricorso ai sensi dell'art. 169 può venire esperito indipendentemente dalle suddette considerazioni» (Race. 1974, pag. 377).
b)
L'Italia ha pure dedotto, nel controricorso ed all'udienza, tre mezzi che è opportuno riunire in un complesso coerente. Essa parte dal principio che nessuna disposizione del Trattato obbliga gli Stati membri ad adottare disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per conformarsi alle direttive. L'art. 189 stabilisce unicamente che queste, pur lasciando alle autorità nazionali la competenza per quanto riguarda la forma ed i mezzi, vincolano gli Stati membri destinatari per quanto riguarda il risultato da raggiungere. Questa definizione tende quindi ad un risultato pratico: essa non implica la modifica di norme giuridiche.
Orbene, il diritto italiano vigente avrebbe già garantito, in sostanza, il conseguimento degli scopi delle direttive di cui trattasi. Così, in fatto di detersivi, la legge 3 marzo 1971, n. 125, prescrive la biodegradabilità dell'80 % almeno, mentre la direttiva 73/404 prescrive di raggiungere il 90 %. Così pure le indicazioni da apporre sugli imballi e sulle etichette contemplate da detta legge sono analoghe a quelle imposte dalla direttiva.
Oltre a ciò, la Commissione non sarebbe in grado di provare che di fatto gli operatori economici, del resto poco numerosi e che sono in maggioranza delle imprese multinazionali, non mettono sul mercato dei prodotti conformi alle direttive. Questo rilievo sarebbe particolarmente pertinente per il contenuto massimo di zolfo degli oli minerali. In effetti, il decreto legge 2 novembre 1933, n. 1741, tace su questo punto. Esso subordina invece la trasformazione degli oli minerali al rilascio di una concessione. La direttiva n. 75/716 sarebbe quindi osservata se, per ciascuna concessione, ľamministrazione attirasse l'attenzione del concessionario sull'obbligo di rispettare il contenuto massimo di zolfo prescritto dal provvedimento comunitario.
Concordo con l'Italia sull'assioma che sarebbe inutile, per uno Stato membro, modificare le proprie norme giuridiche qualora queste siano già sotto tutti i profili conformi alle disposizioni di una direttiva. Nelle due presenti cause, tuttavia, lo stesso Governo italiano ammette che le cose non stanno così giacché si è già rivolto al Parlamento per ottenere l'adattamento completo della propria legislazione alle esigenze comunitarie. Il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, le quali incidano direttamente sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune, perderebbe ogni ragione d'essere se fosse consentito agli Stati di limitarsi a mantenere in vigore delle leggi le quali, senza attuare completamente le direttive, hanno un orientamento ad esse analogo. Analogia ed identità non sono sinonimi.
Se ciò non bastasse, anche ammettendo che gli operatori economici si conformino sin da ora alle direttive di cui trattasi, è la stessa esigenza che giustifica la necessità di porre in essere un sistema giuridico completo e coerente, valido nell'intera Comunità. Ammettere il contrario significherebbe lasciare alle amministrazioni nazionali una libertà di valutazione incompatibile con gli imperativi della certezza del diritto e, in definitiva, consentire che tutte le disposizioni del diritto comunitario non producano per intero i loro effetti in modo uniforme in tutti gli Stati membri.
c)
Infine, non potendo contestare il ritardo di cui le si fa carico — ritardo che la vostra giurisprudenza equipara al rifiuto di agire, fondendo i due termini nella nozione generale di inadempimento — l'Italia attira la vostra attenzione sui punti deboli che essa crede di ravvisare nella vostra posizione. Il vostro rifiuto di ammettere che gli Stati membri adducano difficoltà interne per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti da direttive comunitarie le pare non tenga conto del fatto che gli Stati membri fanno parte integrante della Comunità. Essa non potrebbe quindi considerarli come soggetto «estranei», solo gravati da obblighi e responsabilità verso la Comunità, rispetto alla quale le realtà politiche-nazionali, con le loro vicende, sarebbero solo «accidenti» non guiridicamente rilevanti.
Il Governo italiano vi chiede quindi di valutare le circostanze che hanno dato origine al ritardo nell'attuare le direttive di cui trattasi, cioè la breve durata e la fine anticipata della settima legislatura del Parlamento. Con ciò vi porreste in armonia con la dottrina internazionalistica prevalente la quale sostiene che la valutazione della responsabilità internazionale di uno Stato va effettuata tenendo conto delle circostanze di fatto che hanno portato alla violazione dei suoi obblighi.
Questo tentativo di farvi modificare una giurisprudenza la cui costanza è un segno certo di solidità, non mi pare possa essere accolto. La tesi italiana mi sembra infatti infondata in quanto finge di ignorare l'oggetto specifico del procedimento per trasgressione. Non si tratta di accertare la responsabilità di uno Stato secondo gli schemi del diritto internazionale generale; una sentenza di trasgressione non costituisce una condanna, come già rilevavo nelle conclusioni per la causa 30/72 (Commissione e/Italia, Race. pag. 179), bensì unicamente l'accertamento obiettivo di una situazione. Lo scopo di questo procedimento è quello di garantire l'applicazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri, presupposto indispensabile se si vuol dare un contenuto concreto alla libera circolazione delle merci, fondamento della Comunità. È questo il motivo per cui la distinzione fra ritardo e rifiuto e la presa in considerazione delle circostanze che spiegano in concreto la trasgressione in un paese sono incompatibili con le caratteristiche di detto procedimento.
Per quanto riguarda le direttive del Consiglio 23 novembre 1973, n. 73/404, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai detersivi, e 24 novembre 1975, n. 75/716, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al tenore di zolfo di taluni combustibili liquidi, non posso fare a meno di proporvi:
—
di accertare che, non adottando, nel termine prescritto, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necesssarie per conformarvisi, la Repubblica italiana è venuta meno ad un obbligo impostole dal Trattato,
—
e di condannarla alle spese.
(
1
)	Traduzione dal francese.