62015CC0436
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 19. ledna 2017 (
1
)
Věc C‑436/15
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra
proti
UAB „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras“
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy)]
„Ochrana finančních zájmů Evropské unie — Nesrovnalosti ve věci plateb z prostředků Evropské unie na základě nástrojů předvstupních strukturálních politik — Článek 3 odst. 1 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 — Promlčecí doba — Pojem ‚víceletý program‘ — Pojem ‚pokračující nebo opakované nesrovnalosti‘“
1.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená v projednávané věci se týká výkladu čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (
2
). Předkládající soud žádá zejména o vodítko k výkladu významu pojmu „víceletý program“ v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci uvedeného nařízení. Chce přitom určit, zda lze pod uvedený pojem podřadit financování projektu výstavby systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus a v případě kladné odpovědi, jakým způsobem běží promlčecí doba stanovená v uvedeném ustanovení.
2.
Podle pravidel upravujících poskytování pomoci v rámci Fondu soudržnosti a opatření na podporu kandidátských zemí přijala Evropská komise rozhodnutí o schválení finanční podpory pro uvedený projekt před vstupem Litvy do Evropské unie. Předmětná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena v řízení mezi Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Úřad pro řízení projektů v oblasti životního prostředí; dále jen „úřad“) a společností UAB „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras“, jejímž úkolem je provozování dotyčného střediska odpadového hospodářství (dále jen „společnost“).
Právní rámec
Smlouva o Evropské unii
3.
Jedním z úkolů Komise podle čl. 17 odst. 1 SEU je plnit rozpočet a řídit programy Evropské unie.
Smlouva o fungování Evropské unie
4.
Článek 312 odst. 1 SFEU mimo jiné stanoví, že roční rozpočet Unie musí být v souladu s víceletým finančním rámcem, který stanoví nejvyšší roční výdaje (dále jen „limity“), jež lze provést pro účely různých politik („rozpočtové linie“) v každém roce během daného období (v současné době od roku 2014 do roku 2020). Fond soudržnosti zřízený podle článku 177 SFEU poskytuje finanční příspěvky na projekty ve sféře životního prostředí a transevropských sítí v oblasti dopravní infrastruktury (
3
).
Listina základních práv Evropské unie
5.
Článek 41 Listiny základních práv Evropské unie (
4
) mimo jiné zaručuje každému právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány Unie řešeny v přiměřené lhůtě.
Nařízení č. 2988/95
6.
Hlavním cílem nařízení č. 2988/95 je chránit finanční zájmy Evropské unie vyplývající ze souhrnného rozpočtu Evropské unie, který plní Komise v souladu se zásadou řádného finančního řízení (
5
). V této souvislosti se v odůvodnění uvádí, že: i) více než polovina výdajů Evropské unie je vyplácena příjemcům prostřednictvím členských států, ii) je důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Evropské unie, a iii) unijní právo ukládá Komisi a členským státům povinnost kontrolovat, zda jsou rozpočtové prostředky Evropské unie používány pro stanovené účely (
6
).
7.
Článek 1 odst. 1 stanoví, že pro účely ochrany finančních zájmů Evropské dotčené nařízení zavádí obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo. Článek 1 odst. 2 vymezuje „nesrovnalost“ jako „jakékoli porušení [unijního] právního předpisu vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Evropské unie] nebo rozpočty [Evropskou unií] spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch [Evropské unie], nebo formou neoprávněného výdaje“.
8.
Článek 3 odst. 1 stanoví:
„Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.“ (
7
)
9.
Článek 3 odst. 3 ponechává členským státům možnost uplatňovat delší promlčecí dobu, než je doba čtyř let uvedená v čl. 3 odst. 1.
Fond soudržnosti
10.
Když Komise přijala v prosinci 2001 rozhodnutí o schválení finanční podpory pro projekt zřízení systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus (
8
), byla v platnosti pravidla stanovená nařízením Rady (ES) č. 1164/94 o zřízení Fondu soudržnosti (
9
). Finanční pomoc kandidátským zemím upravovalo nařízení Rady (ES) č. 1267/1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik (
10
).
Nařízení č. 1164/94
11.
Cílem nařízení (ES) č. 1164/94 bylo zejména zajistit v zájmu řádného řízení Fondu soudržnosti (dále jen „Fond“) přijetí opatření pro účinné postupy hodnocení, monitorování a kontroly pomoci Společenství, která stanoví zásady hodnocení, povahu monitorování a jeho pravidla a kroky, jež je nutno učinit v případě nesrovnalostí nebo nesplnění některé z podmínek stanovených při schvalování pomoci z fondu (
11
).
12.
Článkem 1 odst. 1 uvedeného nařízení byl zřízen Fond soudržnosti. Článek 1 odst. 3 stanovil, že Fond může přispívat k financování projektů, etap projektů nebo skupin spojených projektů se společnou zřetelně rozpoznatelnou strategií, které tvoří souvislý celek. Podle čl. 2 odst. 1 měl Fond poskytovat finanční příspěvky na projekty „[…] pro oblast životního prostředí a transevropských dopravních infrastrukturních sítí v členských státech […]“. Podle čl. 2 odst. 5 se Litva stala způsobilou pro poskytnutí pomoci z Fondu dnem svého přistoupení k Evropské unii (dne 1. května 2004), a to až do dne 31. prosince 2006 (
12
).
13.
Článek 3 byl nadepsán „Opatření způsobilá k financování“. Podle čl. 3 odst. 1 mohl Fond poskytovat pomoc pro projekty v oblasti životního prostředí, které přispívají k dosahování cílů Smlouvy, zejména projektů v souladu s přednostními cíli politiky Společenství v oblasti ochrany životního prostředí ve smyslu pátého programu politiky a činnosti v oblasti životního prostředí a udržitelného rozvoje (dále jen „opatření Fondu soudržnosti“). Podle čl. 3 odst. 2 bylo rovněž možné finanční podporu přiznat pro přípravné studie k projektům, pro které lze poskytnout pomoc, a pro opatření technické podpory, jako jsou propagační a informační akce.
14.
Podle článku 4 byly pro fond vyčleněny finanční prostředky na období let 2000 až 2006. Projekty byly schvalovány podle pravidel stanovených v článku 10. Projekty financované z fondu byly podle čl. 10 odst. 1 a 2 schvalovány Komisí se souhlasem přijímajícího členského státu, který podal žádost o pomoc. V rozhodnutích Komise, kterými se mimo jiné schvalovaly jednotlivé projekty, byla v souladu s čl. 10 odst. 6 určena částka finanční podpory, včetně všech opatření a podmínek nezbytných pro provedení daných projektů. Nejdůležitější informace o zmíněných rozhodnutích byly podle čl. 10 odst. 7 zveřejňovány v Úředním věstníku Evropských společenství.
15.
V článku 11 odst. 1 bylo stanoveno, že položky závazků (tedy právně závazné přísliby finančních výdajů, které nemusely být nutně vyplaceny ve stejném roce, nýbrž mohly být vypláceny během několika finančních let) stanovené v rozpočtu jsou poskytovány na základě rozhodnutí o schválení dotčených opatření podle článku 10. Pomoc týkající se opatření Fondu soudržnosti byla zpravidla prováděna v ročních přídělech. Komise však byla ve vhodných případech oprávněna při rozhodování o poskytnutí pomoci přidělit celkovou částku pomoci (čl. 11 odst. 2).
16.
Finanční kontroly prováděné členskými státy byly upraveny v čl. 12 odst. 1. Mezi zmíněné kontroly patřilo:
„[…]
d)
potvrzení, že prohlášení o výdajích předkládaná Komisi jsou správná a přesná, a zajištění, že vyplývají ze systémů účetnictví založených na ověřitelných podkladech;
e)
předcházení, odhalování a náprava nesrovnalostí, […]
f)
při ukončení každého projektu, etapy projektu anebo skupiny projektů předložení prohlášení pro Komisi vystaveného osobou anebo útvarem funkčně nezávislým na určeném orgánu. […]
[…]“
17.
Článek 16a odst. 1 byl do nařízení vložen aktem o přistoupení. Stanovil: „Opatření, na která se ke dni přistoupení […] Litvy […] vztahovala rozhodnutí Komise o pomoci podle [nařízení (ES) č. 1267/1999] […] a jejichž provádění nebylo k tomuto dni dokončeno, jsou považována za schválená nařízením Komise. Není-li v odstavcích 2 až 5 stanoveno jinak, použijí se na tato opatření ustanovení o provádění opatření schválených podle tohoto nařízení.“
18.
Prováděcí ustanovení k nařízení č. 1164/94 byla stanovena v příloze II, která sestávala z článků označených písmeny „A“ až „K“. Pojem „projekt“ byl vymezen v čl. A odst. 2 písm. a) přílohy II takto: „hospodářsky nedělitelný soubor prací splňujících přesně vymezenou technickou funkci s jasně stanovenými cíli, z nichž lze usoudit, zda projekt splňuje kritéria stanovená v čl. 10 odst. 5 první odrážce“ (
13
).
19.
Podle čl. C odst. 1 byly rozpočtové závazky uskutečňovány na základě rozhodnutí Komise o schválení dotyčných opatření. Závazky na projekty v oblasti životního prostředí trvající dva roky či více let se zpravidla prováděly v ročních přídělech. Závazky na první roční příděl se uskutečnily, když Komise přijala rozhodnutí o poskytnutí pomoci Společenství. Závazky týkající se dalších ročních přídělů vycházely z původního nebo upraveného finančního plánu projektu a byly zpravidla prováděny na začátku každého rozpočtového roku [čl. C odst. 2 písm. a)]. Způsoby provádění závazků byly blíže určeny v rozhodnutích Komise o schválení dotyčných opatření (čl. C odst. 4).
20.
Podle čl. D odst. 1: „[p]latby finanční pomoci podle odpovídajících rozpočtových závazků se převádějí [příslušnému vnitrostátnímu orgánu]. Platby mohou mít formu zálohových plateb, průběžných plateb anebo plateb konečného zůstatku. Průběžné platby a platby konečného zůstatku se musí vztahovat na skutečně zaplacené výdaje, které musí být doloženy potvrzenými fakturami nebo účetními dokumenty rovnocenné důkazní hodnoty.“ Podle čl. D odst. 2 písm. d) byl konečný zůstatek pomoci Evropské unie, vypočtený na základě potvrzených a skutečně zaplacených výdajů, vyplacen příslušnému vnitrostátnímu orgánu při splnění určitých podmínek, a to včetně předložení závěrečné zprávy ve lhůtě šesti měsíců po dokončení prací (podle čl. D odst. 2 písm. d) třetí odrážky). Pokud nebyla taková zpráva Komisi zaslána do 18 měsíců od konce lhůty pro dokončení prací a pro platby podle rozhodnutí o poskytnutí pomoci, zrušila se podle čl. D odst. 3 část pomoci představující konečný zůstatek pro projekt (
14
).
21.
Ustanovení čl. D odst. 5 umožňovalo provedení platby orgánu nebo subjektu určenému členským státem zpravidla do dvou měsíců po obdržení přípustné žádosti o platbu (
15
).
22.
Podle článku G odst. 3 přílohy II byly orgány členských států uchovávat podklady po dobu tří let poté, co Komise proplatila konečný zůstatek pro daný projekt. Podle čl. H odst. 1 přílohy II měla Komise povinnost provést finanční opravy, pokud došla k závěru, že v souvislosti s pomocí z Fondu soudržnosti vznikla nesrovnalost.
Nařízení č. 1267/1999
23.
V rozhodné době byl součástí předvstupní strategie Společenství nástroj předvstupních strukturálních politik (Instrument for Structural Policies for Pre-accession; dále jen „ISPA“) v podobě nařízení č. 1267/1999. Uvedené nařízení sledovalo přístup uplatněný v rámci Fondu soudržnosti. Význam mají v projednávané věci zejména následující cíle stanovené v odůvodnění nařízení č. 1267/1999. Zaprvé předvstupní strategie zahrnovala ustanovení o nástroji, jenž byl zaměřen na to, aby se kandidátské země přizpůsobily normám infrastruktury Společenství, a stanovil finanční příspěvek pro „opatření v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury“. Zadruhé pomoc Společenství v rámci ISPA umožňovala převzetí acquis communautaire kandidátskými zeměmi v oblasti životního prostředí a přispívala k trvale udržitelnému rozvoji v těchto zemích. Zatřetí v zájmu řádné správy pomoci poskytované z ISPA bylo nezbytné stanovit účinné metody posuzování, monitorování, hodnocení a kontroly operací, a tedy upravit zásady, kterými se bude řídit hodnocení, povahu a pravidla monitorování a opatření, která mají být přijímána v případě nesrovnalostí nebo nedodržení podmínek stanovených při poskytnutí pomoci z ISPA (
16
).
24.
Článkem 1 odst. 1 nařízení č. 1267/1999 byl zřízen ISPA.
25.
Článek 2 byl nadepsán „Opatření způsobilá pro pomoc“. Článek 2 odst. 1 stanovil, že finanční pomoc Společenství v rámci ISPA zahrnuje technicky a finančně nezávislé projekty, například „[…] v oblasti životního prostředí […]“. Článek 2 odst. 2 písm. a) umožňoval poskytnutí pomoci z ISPA s cílem umožnit přijímajícím zemím dosáhnout shody s právem životního prostředí Společenství a s cíli přístupového partnerství (
17
). Pomoc Společenství v rámci ISPA byla poskytována v období let 2000 až 2006 (
18
).
26.
Komise byla oprávněna přijímat rozhodnutí o opatřeních, jež mají být financována z ISPA, podle čl. 7 odst. 1 postupem podle článku 14 (
19
).
27.
Článek 8 odst. 1 stanovil, že Komise provádí výdaje z ISPA v souladu s finančním nařízením (
20
) na základě finančního protokolu, který bude vypracován mezi Komisí a přijímající zemí. Ustanovení týkající se závazků a plateb v čl. 8 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1267/1999 odrážela ustanovení čl. C odst. 2 přílohy II k nařízení č. 1164/94.
28.
Podle čl. 9 odst. 1 si Komise byla povinna vyžadovat od přijímajících zemí, aby prověřovaly, že opatření financovaná z prostředků Společenství byla řádně provedena, předcházely nesrovnalostem a nahradily veškeré ztráty způsobené nesrovnalostí či nedbalostí (
21
). Podle čl. 9 odst. 5 byla Komise povinna zajistit, aby byly dodržovány zásady řádného finančního řízení se zvláštním ohledem na prvky uvedené v příloze III nařízení č. 1267/1999. Mezi uvedené prvky patřil také požadavek na jmenování ústředního subjektu, jehož prostřednictvím budou procházet prostředky Společenství poskytované z ISPA. Odpovědné orgány byly povinny uchovávat veškeré podpůrné dokumenty týkající se výdajů po dobu pěti let následujících po poslední platbě na projekt. Finanční protokol uzavřený Komisí s každou přijímající zemí měl konečně obsahovat ustanovení pro finanční opravy ohledně nesrovnalostí (
22
).
Rozhodnutí 2002/89
29.
Rámec přístupového procesu vymezuje příslušné přístupové partnerství. To stanoví klíčové oblasti, ve kterých musí kandidátská země dosáhnout pokroku, a také podrobnosti předvstupní pomoci (
23
). Každá kandidátská země sestavuje také vnitrostátní program přijetí unijního acquis. Pro Litvu byly zásady, priority, dílčí cíle a podmínky stanoveny v příloze k rozhodnutí Rady 2002/89/ES (
24
). V bodě 4 přílohy, nadepsaném „Priority a dílčí cíle“, bylo uvedeno, že v oblasti životního prostředí dané cíle zahrnují „úplné provedení acquis do vnitrostátního práva“ a „průběžné provádění acquis, zejména v oblasti […] odpadového hospodářství […]“.
Nařízení č. 1386/2002
30.
Podle článku 4 nařízení Komise (ES) č. 1386/2002 ze dne 29. července 2002, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1164/94, pokud jde o řídicí a kontrolní systémy pro pomoc poskytovanou z Fondu soudržnosti a o postup provádění finančních oprav (
25
), zahrnovaly relevantní řídicí systémy postupy pro ověření, že uplatňované výdaje byly skutečně vynaloženy, a ohledně provádění dotčeného projektu.
31.
Článek 8 odst. 2 písm. b) bod i) stanovil, že před potvrzením prohlášení o výdajích [podle čl. 12 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1164/94 a čl. D odst. 2 písm. d) čtvrté odrážky přílohy II uvedeného nařízení] se platební orgán mimo jiné ujistí, že prohlášení o výdajích obsahuje pouze výdaje, které byly skutečně vynaloženy během období způsobilosti pro podporu stanoveného v rozhodnutí Komise o schválení a které lze doložit potvrzenými fakturami nebo jinými účetními doklady stejné důkazní hodnoty.
Nařízení č. 16/2003
32.
Nařízením Komise (ES) č. 16/2003 (
26
) byla stanovena společná pravidla pro způsobilost výdajů souvisejících s opatřeními Fondu soudržnosti uvedenými v článku 1. Subjektem odpovědným za provádění byl veřejný nebo soukromý subjekt odpovědný za organizaci výběrových řízení na projekt určený v rozhodnutí Komise o poskytnutí podpory z Fondu soudržnosti podle článku 2.
33.
V článku 4 bylo stanoveno, že veškeré náklady, které vzniknou subjektu odpovědnému za provádění, musí být založeny na smlouvách nebo dohodách nebo závazných dokumentech. Bylo nutné předložit odpovídající podklady.
34.
Článek 5 odst. 1 stanovil:
„Výdaje, které musí být zohledněny pro platbu pomoci Společenství, musí skutečně vzniknout během období způsobilosti stanoveného v rozhodnutí Komise [o poskytnutí pomoci z Fondu soudržnosti] v souladu s čl. 8 odst. 2 písm. b) [nařízení č. 1386/2002] a musí přímo souviset s projektem. Výdaje se musí týkat plateb potvrzených členským státem a musí být uskutečněny tímto členským státem nebo jeho jménem […] a doloženy potvrzenými fakturami nebo účetními doklady stejné důkazní hodnoty.
‚Účetními doklady stejné důkazní hodnoty‘ se rozumějí veškeré dokumenty předložené subjektem odpovědným za provádění prokazující, že účetní zápis poskytuje pravdivý a věrný obraz skutečně provedených operací v souladu s obecně uznávanými účetními postupy.“
35.
Podle čl. 7 odst. 1 byly vzniklé výdaje způsobilé pro poskytnutí pomoci ode dne, kdy Komise obdržela úplnou žádost. Na základě čl. 7 odst. 2 byl počátek období způsobilosti stanoven rozhodnutím Komise o schválení projektu. Podle článku 8 se datum konce období způsobilosti (stanovené rozhodnutím Komise) týkalo plateb, které uskutečňoval subjekt odpovědný za provádění (
27
).
36.
Článek 23 odst. 1 stanovil, že výdaje na koupi nebo výstavbu trvale instalovaných zařízení jsou způsobilé za předpokladu, že jsou součástí soupisu trvalých zařízení subjektu odpovědného za provádění a že je s výdaji nakládáno jako s investičními výdaji v souladu s obecně uznávanými účetními postupy.
Pokyny k ukončení projektů Fondu soudržnosti a bývalého programu ISPA na období 2000–2006
37.
Pokyny k ukončení projektů Fondu soudržnosti a bývalého programu ISPA na období 2000–2006 (dále jen „pokyny k ukončení“) (
28
) se vztahovaly na všechny projekty schválené v rámci Fondu soudržnosti či bývalého programu ISPA po dni 1. ledna 2000. Pojem „ukončení projektů“ je vymezen tak, že se jím rozumí „finanční vypořádání nesplacených závazků [Evropské unie] uhrazením zůstatku příslušnému orgánu nebo vydáním vrubopisu a zrušením závazku k vyplacení případného konečného zůstatku“. Ve zmíněném dokumentu je dále uvedeno, že ukončením není dotčena povinnost odpovědného subjektu a vnitrostátních orgánů uchovávat a mít k dispozici veškeré podpůrné dokumenty týkající se výdajů a kontrol po dobu tří let po úhradě konečného zůstatku ze strany Komise.
Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
38.
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra je úřad odpovědný za zřízení systému odpadového hospodářství v litevském kraji Alytus (dále jen „projekt“ nebo „stavební projekt“). Úřad, který je ve vnitrostátním řízení žalovaným v prvním stupni (odvolatelem v řízení před předkládajícím soudem), byl veřejným zadavatelem pro účely zadání veřejných zakázek souvisejících se stavebním projektem. Společnost je žalobkyni v prvním stupni (odpůrkyní v řízení před předkládajícím soudem) a konečným příjemcem pomoci přiznané Komisí.
39.
Dne 13. prosince 2001 přijala Komise rozhodnutí o poskytnutí pomoci pro stavební projekt (dále jen „původní rozhodnutí ISPA“). Ve stejný den podepsala rovněž příslušný finanční protokol (dále jen „finanční protokol“). Litva uvedený dokument podepsala dne 14. března 2002. Finanční protokol stanovil jako datum skončení projektu den 31. prosince 2004, přičemž platby ze strany úřadu směřující k provedení projektu musely být uhrazeny nejpozději dne 31. prosince 2006. Ve lhůtě šesti měsíců po uvedeném datu musely následně litevské úřady předložit Komisi zprávu nejvyššího kontrolního úřadu, která byla podmínkou vyplacení konečného zůstatku finanční podpory ze strany Komise.
40.
Dne 10. listopadu 2004 podepsaly úřad a společnost Dohodu o provedení programu v rámci ISPA/Fondu soudržnosti, která upravovala rozdělení povinností a odpovědnosti mezi úřad a společnost, pokud jde o správu prostředků z Fondu soudržnosti při provádění dotyčného stavebního projektu. Dne 27. prosince 2004 přijala Komise rozhodnutí, kterým byl změněn finanční protokol, mimo jiné doplněním následujícího odstavce do článku 2: „5. Výdaje související s projektem jsou způsobilé do dne 31. prosince 2008“. Článek 2 finančního protokolu byl upraven odpovídajícím způsobem takto: „Datum skončení: 31. prosince 2008“.
41.
Žádost o pomoc z Fondu soudržnosti předložily ministerstvo financí a úřad. Úřad následně v postavení veřejného zadavatele uspořádal výběrové řízení pro projekt. V období ode dne 22. dubna 2004 do dne 6. prosince 2006 podepsali úřad, společnost a někteří další soukromí dodavatelé smlouvy o provedení veřejných zakázek (
29
).
42.
Dne 17. prosince 2009 vyhotovil nejvyšší kontrolní úřad Litvy zprávu o státní kontrole.
43.
Dne 28. března 2013 vydal úřad čtyři „závěry“ týkající se způsobilosti některých výdajů na projekt v rámci smluv o provedení veřejných zakázek, a to z důvodu, že společnost neodůvodnila pořízení dlouhodobého a krátkodobého majetku podle čl. 5 odst. 1 a článku 23 nařízení Komise č. 16/2003 a čl. 8 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1386/2002 (dále jen „prováděcí nařízení“). Dne 29. března 2013 vydal ředitel úřadu rozhodnutí (dále jen „napadená rozhodnutí“), jimiž společnosti uložil nahradit prostředky, které byly shledány nezpůsobilými.
44.
Dne 31. května 2013 předložilo litevské ministerstvo financí Komisi aktualizovanou žádost o platbu konečného zůstatku ve výši 826069,28 eura. Ministerstvo financí informovalo Komisi, že vzhledem k probíhajícímu řízení souvisejícímu se stavebním projektem nebyly z aktualizované žádosti o konečnou platbu pro projekt odečteny potenciálně nezpůsobilé výdaje ve výši 40276,31 eura.
45.
Dne 5. listopadu 2013 podala společnost žalobu na zrušení napadených rozhodnutí. Soud prvního stupně její žalobě vyhověl z důvodu uplynutí čtyřleté promlčecí doby podle čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95. Vzhledem k tomu, že měl soud za to, že promlčecí doba začala běžet dne 31. prosince 2008 (datum skončení projektu podle článku 2 aktualizovaného finančního protokolu), došel k závěru, že uplynula dnem 31. prosince 2012, tedy před vydáním napadených rozhodnutí.
46.
Úřad se proti rozhodnutí v prvním stupni odvolal dne 28. května 2014 k předkládajícímu soudu. Dopisem ze dne 14. července 2014 předložilo ministerstvo financí Komisi aktualizaci zprávy o projektu (ze dne 17. prosince 2009), společně s prohlášením o likvidaci (oba dokumenty byly ze dne 25. června 2014) (
30
).
47.
Předkládající soud v odvolacím řízení vyzval úřad a společnost, aby dodaly informace a údaje týkající se dokončení projektu a předložily rovněž vysvětlení a argumenty týkající se použití ustanovení nařízení č. 2988/95. Předkládající soud přitom uvedl, že nejasné jsou zejména následující skutečnosti: i) datum dokončení projektu; ii) výše částky zbývající k proplacení a kdy měla být daná částka uhrazena a iii) význam výrazů „program“, „opatření“ a „projekt“, které byly v dokumentaci před předkládajícím soudem používány zaměnitelně.
48.
Na základě uvedené výzvy poskytl úřad předkládajícímu soudu nové materiály. Předložil zejména dopis ministerstva financí ze dne 30. dubna 2015. V uvedeném dopise bylo zmíněno, že od Komise nebyl zatím obdržen zůstatek finanční podpory pro projekt.
49.
Úřad v řízení před předkládajícím soudem tvrdí, že projekt nebyl dosud ukončen a promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95 tedy nezačala běžet. Poukazuje rovněž na vymezení pojmu „ukončení projektů“ uvedené v bodě 37 tohoto stanoviska.
50.
Komise projekt ukončila dopisem ze dne 26. června 2015. V závěru zmíněného dopisu bylo uvedeno, že částka ve výši 106225,67 eura představuje nezpůsobilé výdaje. Komise dále uvedla: „[…] vzhledem k dostatečnému překnihování nebudou mít neoprávněné výdaje žádný dopad na výpočet částky konečné platby. Pokud jde o rozpočet Evropské unie, lze tedy otázky neoprávněných výdajů uzavřít. Zůstatek závazků [Fondu soudržnosti] bude vyplacen v plné výši“ (
31
).
51.
Předkládající soud rozhodl, že pro rozhodnutí sporu v původním řízení potřebuje vodítko k otázkám, zda finanční podpora Společenství pro dotčený stavební projekt spadá pod pojem „víceletý program“ pro účely čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95, zda se v původním řízení použije promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, a pokud ano, kdy tato doba uplynula. Dne 10. července 2015 proto položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Co se rozumí pojmem ‚víceletý program‘ ve smyslu čl. 3 odst. 1 [nařízení Rady č. 2988/95]?
2)
Spadají takové projekty, jako je [projekt dotčený v projednávané věci] pod pojem ‚víceletý program‘ uvedený v čl. 3 odst. 1 [nařízení Rady č. 2988/95]?
3)
V případě kladné odpovědi na druhou otázku, v jakém okamžiku začíná běžet promlčecí doba pro zahájení stíhání podle čl. 3 odst. 1 [nařízení Rady č. 2988/95]?“
52.
Písemná vyjádření předložily řecká a litevská vláda a Komise a všechny tyto zúčastněné strany přednesly rovněž ústní vyjádření na jednání konaném dne 7. září 2016.
Posouzení
Úvodní poznámky
53.
Původní rozhodnutí ISPA bylo vydáno dne 13. prosince 2001 a finanční protokol byl podepsán dne 14. března 2002. Projekt byl tedy zahájen před přistoupením Litvy k Evropské unii dne 1. května 2004. Jelikož však nebyl stavební projekt do uvedeného data dokončen, řídí se pravidla týkající se jeho ukončení a zejména finančního vypořádání – úhrady nesplaceného závazku z rozpočtu Evropské unie ve prospěch úřadu – ustanoveními o Fondu soudržnosti v nařízení č. 1164/94 (
32
).
54.
Dále, pokud jde o smlouvy o provedení veřejných zakázek (
33
), předkládající soud uvádí, že podle jeho závěrů společnost nepředložila dokumentaci prokazující skutečné vynaložení výdajů (během období způsobilosti vymezeného v původním rozhodnutí ISPA) v souladu s čl. 5 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 nařízení č. 16/2003, ve spojení s čl. 8 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1386/2002 (
34
).
55.
Společnost je hospodářským subjektem pro účely čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 (
35
). Nepotvrzení výdajů podle prováděcích nařízení je porušením unijního práva, „[…] v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Evropské unie][…]“.
56.
Článek 12 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1164/94 vyžaduje, aby prohlášení o výdajích byla správná a přesná a zajišťovala, že je lze doložit systémy účetnictví založenými na ověřitelných podkladech. Dále, pokud jde o ukončení projektů, čl. D odst. 2 písm. d) přílohy II uvedeného nařízení stanoví, že konečný zůstatek pomoci Evropské unie se vypočte na základě potvrzených a skutečně zaplacených výdajů.
57.
Je nesporné, že se promlčecí doba pro projekty bývalého programu ISPA či Fondu soudržnosti neřídí specifickými odvětvovými předpisy. Mám tedy za to, že nepotvrzení výdajů souvisejících se smlouvami k provedení veřejných zakázek ze strany společnosti v souladu s prováděcími předpisy je nesrovnalostí ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95. Použijí se tedy pravidla upravující běh promlčecí doby stanovená v čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení.
K první a druhé otázce
58.
Svou první otázkou žádá předkládající soud o vodítko k výkladu pojmu „víceletý program“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95. Předmětem druhé otázky je, zda je projekt takovým programem pro účely uvedeného ustanovení. Jelikož tyto otázky navzájem úzce souvisejí, budu se jimi zabývat společně.
59.
Mám za to, že při neexistenci vymezení pojmu „víceletý program“ v nařízení č. 2988/95 je nezbytné nejprve posoudit uvedený výraz v kontextu, v němž je používán, a s ohledem na cíle zmíněného nařízení (
36
).
60.
Pojem „víceletý program“ není běžně používaný výraz. Mám za to, že se jedná spíše o výraz technický, který se hodí pro finanční programy v takové oblasti, jako je rozpočet Evropské unie.
61.
V této souvislosti je třeba pojem „víceletý program“ odlišit od výrazu „víceletý finanční rámec“ (uvedený v článku 312 SFEU) (
37
). Obecný výraz „víceletý program“ odkazuje na širokou škálu unijních politik, které jsou prováděny prostřednictvím fondů, jež poskytují finanční podporu příjemcům prostřednictvím členských států. Příklady takových „programů“ jsou projekty Fondu soudržnosti a bývalého programu ISPA. Jaký má pak význam přídavné jméno „víceletý“?
62.
Komise tvrdí, že slovo „víceletý“ znamená období více než jednoho roku.
63.
To je sice dozajista pravda, ale mám za to, že pro účely čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 by se mělo jednat o období alespoň dvou let. Zaprvé období jednoho roku společně s částí následujícího roku neodpovídá příliš výrazu „víceletý“. Zadruhé se uvedený závěr odráží v legislativní struktuře rozdělení rozpočtových závazků (
38
). Podle nařízení č. 1164/94 se rozpočtové závazky, mimo jiné, na projekty trvající dva roky či více let prováděly zpravidla v ročních přídělech. Závazky na první příděl se uskutečnily, když Komise přijala rozhodnutí o poskytnutí finanční podpory. Závazky týkající se dalších ročních přídělů vycházely z finančního protokolu pro dotčený projekt (
39
). Uvedený model rozpočtových závazků je popsán v návrhu Komise na zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik jako „jednoduššího a efektivnějšího systému“ pro „víceleté projekty“ (
40
).
64.
Slovo „program“ je dostatečně široké k tomu, aby pod něj šly podřadit jednak unijní politiky (strategie ISPA a Fond soudržnosti) a jednak taková opatření, jako jsou stavební projekty, která přijímají členské státy za účelem provedení takových politik.
65.
Předvídá čl. 3 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 2988/95 oba takové druhy programů?
66.
Mám za to, že nikoli.
67.
Článek 1 odst. 2 uvedeného nařízení vymezuje pojem „nesrovnalost“ jako porušení unijního práva vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen rozpočet Unie. Poukazuje se zde na opatření přijímaná k provedení unijních politik v rámci členských států prostřednictvím poskytnutí pomoci příjemcům. Příkladem takového příjemce je společnost v původním řízení.
68.
Závěr, že pojem „víceletý program“ uvedený v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95 odkazuje na projekty směřující k provedení politik Evropské unie, potvrzují i první, druhý a třetí bod odůvodnění nařízení (
41
). Právě ve vztahu k takovým projektům jsou příjemcům vypláceny prostředky Evropské unie spravované příslušnými orgány členských států.
69.
Nařízení č. 2988/95 se použije právě na této úrovni. Nemám za to, že by mělo být použitelné na úrovni, kde jsou víceletým finančním rámcem určeny výdaje pro celou škálu programů unijní politiky, včetně Fondu soudržnosti.
70.
Předkládající soud se zejména táže, zda slova „opatření“ a „projekt“ spadají pod pojem „víceletý program“ v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95.
71.
Mám za to, že pojem „víceletý program“ zahrnuje obě tato slova.
72.
Pokud jde o Fond soudržnosti, čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1164/94 potvrzuje, že pomoc může být poskytnuta pro projekty, etapy projektů či skupiny projektů. V článku 3 jsou uvedena opatření způsobilá k financování. Z článku 3 odst. 2 vyplývá, že podporu lze poskytnout nejen pro projekty, ale také pro vedlejší opatření, jako jsou přípravné studie k projektům, pro které lze poskytnout pomoc, a opatření technické podpory, včetně propagačních a informačních akcí (
42
).
73.
Slovo „opatření“ má tedy v rámci legislativní struktury nařízení č. 1164/94 širší význam než výraz „projekty“. Zahrnuje projekty, etapy projektů a skupiny projektů, jakož i vedlejší opatření uvedená v čl. 3 odst. 2 nařízení (
43
).
74.
Podle předkládajícího soudu jsou v původním rozhodnutí ISPA, pozměňujícím rozhodnutí ze dne 27. prosince 2004 a finančním protokolu používány zaměnitelně výrazy „opatření“, „projekt“ a „program“. Důslednost při používání pojmosloví v uvedených dokumentech by skutečně napomohla jejich porozumění. Z relevantní právní úpravy však vyplývá, že slova „opatření“ a „projekt“ spadají pod pojem „program“ pro účely čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
75.
Pokud jde o otázku, zda stavební projekt dotčený v původním řízení spadá pod pojem „víceletý program“ ve smyslu zmíněného ustanovení, mám za to, že tomu tak z následujících důvodů je.
76.
Zaprvé se jedná o projekt v oblasti životního prostředí pro účely čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1164/94 [viz rovněž čl. A odst. 2 písm. a) přílohy II]. Povaha dotčeného projektu – zřízení systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus – odpovídá požadavkům čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1267/1999, neboť umožnil Litvě splnit unijní acquis v oblasti životního prostředí, zejména pokud jde o odpadové hospodářství, a naplnit cíle přístupového partnerství (
44
).
77.
Zadruhé byl projekt vytvořen podle čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1267/1999. V původním rozhodnutí ISPA ze dne 13. prosince 2001 bylo datum skončení stavebního projektu stanoveno odhadem na 31. prosince 2004. Projekt tedy měl být dokončen během tří let (plus další dva roky na dokončení plateb). Komise však dne 27. prosince 2004 přijala rozhodnutí, kterým byl změněn finanční protokol a jako předpokládané datum skončení stavebního projektu byl stanoven den 31. prosince 2008. Podle čl. 8 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1267/1999 měly být závazky prováděny v období od uvedeného rozhodnutí do data skončení v ročních přídělech. Existovaly tedy závazky na období od původního rozhodnutí ISPA ze dne 13. prosince 2001 do dne 31. prosince 2008. To je dozajista víceleté období.
78.
Aby mohl být konečně stavební projekt způsobilý pro unijní podporu podle nařízení č. 1267/1999, musel mít dostatečný rozsah k tomu, aby měl významný dopad na oblast ochrany životního prostředí (
45
). Tato skutečnost, ve spojení s obdobím stanoveným v rozhodnutích Komise o schválení pomoci a finančním protokolu (ve znění pozdější úpravy), dokládá, že stavební projekt spadá pod pojem „víceletý program“.
79.
Mám za to, že pokud je podle nařízení č. 1267/1999 poskytnuta finanční pomoc pro projekt, který: i) je způsobilým opatřením pro účely čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení; ii) byl vytvořen na základě rozhodnutí Komise a finančního protokolu sjednaného mezi Komisí a příslušnými orgány dotčeného členského státu a iii) byl prováděn po dobu alespoň dvou let, spadá takový projekt pod pojem „víceletý program“ pro účely čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95. Pokud tedy takový projekt, jakým je zřízení systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus, splňuje výše uvedené podmínky, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, může být projekt takového druhu víceletým programem podle nařízení č. 2988/95.
Ke třetí otázce
Obecné poznámky
80.
Spadá-li zřízení systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus pod pojem „víceletý program“ pro účely čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95, táže se předkládající soud svou třetí otázkou, kdy začíná běžet promlčecí doba podle uvedeného ustanovení.
81.
V rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Unie a vnitrostátní soudy podle článku 267 SFEU je v zásadě věcí vnitrostátního soudu, aby ověřil, zda jsou ve věci, kterou projednává, splněny skutkové podmínky pro použití právní normy Unie, přičemž Soudní dvůr při rozhodování o předběžné otázce může případně podat upřesnění, aby vnitrostátnímu soudu poskytl vodítko při jeho výkladu (
46
). Soudnímu dvoru tedy přísluší poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, který mu byl předložen. Z tohoto hlediska může být Soudní dvůr případně nucen přeformulovat otázky, které jsou mu položeny (
47
). Přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ověřil skutečnosti, které vedly ke vzniku sporu, jenž mu byl předložen, a určil důsledky, které mají z hlediska rozhodnutí, jež má vydat.
82.
Z předkládacího rozhodnutí je patrné, že předkládající soud chce určit, jakým způsobem se použije ve věci dotčené v původním řízení promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1. Z mého závěru uvedeného v bodě 79 výše vyplývá, že podle mého názoru je dotčený stavební projekt skutečně víceletým programem ve smyslu zmíněného ustanovení. Článek 3 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví: „V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.“ Způsob, jímž se zmíněná promlčecí doba použije v projednávané věci, tedy závisí na výkladu výrazu „definitivní ukončení“. Ve znění uvedeného ustanovení je navíc v případě víceletého programu za událost zásadního významu označen konec promlčecí doby, a nikoli její začátek.
83.
Odpověď na otázku předkládajícího soudu, který okamžik je třeba považovat za začátek promlčecí doby, tedy nemůže být určující pro otázku, zda ředitel úřadu přijal napadená rozhodnutí před uplynutím promlčecí doby v případě víceletého programu ve smyslu čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95. Určení, jakým způsobem se promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 použije na nesrovnalost dotčenou v projednávané věci, tedy vyžaduje širší přístup ke třetí otázce. K tomu, aby bylo možno poskytnout předkládajícímu soudu úplnější odpověď, posoudím navíc také, jakým způsobem mají být nesrovnalost či nesrovnalosti dotčené v původním řízení kvalifikovány a jakým způsobem se může promlčecí doba podle čl. 3 odst. 1 použít za konkrétních okolností projednávané věci (viz body 86 až 95 níže).
84.
Z předkládacího rozhodnutí je dále patrné, že zůstávají nejasné skutkové okolnosti sporu před předkládajícím soudem. Určena byla data a sled událostí, které vedly k ukončení dotčeného projektu. Z předkládacího rozhodnutí však nevyplývá, zda litevské úřady sjednaly s Komisí v souvislosti s ukončením projektu, že povinnou dokumentaci bude možné předložit opožděně, a zda takové ujednání případně odpovídá pravidlům stanoveným v nařízení č. 1164/94 a pokynům k ukončení (
48
).
85.
Použitím promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 se budu zabývat ve světle uvedených faktorů.
Článek 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95
86.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zavádí nařízení č. 2988/95 „obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo“, a to s cílem „bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Unie“ (
49
).
87.
Promlčecí doba uvedená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 má zajistit právní jistotu hospodářských subjektů (
50
). Uvedená zásada vyžaduje zejména to, aby práva a povinnosti hospodářského subjektu vůči vnitrostátnímu orgánu nebylo možné časově neomezeně zpochybňovat; při stíhání takových nesrovnalostí se musí uplatnit promlčecí lhůta, taková lhůta musí být stanovena předem a jakákoli pravidla musí být pro dotčený hospodářský subjekt dostatečně předvídatelná (
51
).
88.
Článek 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 stanoví čtyřletou promlčecí dobu pro zahájení stíhání od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, pokud jde o nesrovnalosti, které budu označovat jako „jednorázové“. U pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba po dobu čtyř let ode dne, kdy nesrovnalost skončila (
52
). Nesrovnalost je „pokračující“, pokud opomenutí představující porušení ustanovení unijního práva nadále trvá (
53
). Nesrovnalost je ve smyslu uvedeného ustanovení „opakovaná“, pokud se jí dopustí subjekt, jenž těží hospodářské výhody ze souboru podobných operací, kterými se porušuje stejné ustanovení unijního práva (
54
). Různé jednorázové nesrovnalosti budou považovány za opakované nesrovnalosti jen tehdy, budou-li vykazovat dostatečně úzký chronologický vztah. Takový chronologický vztah je dán, pokud je doba, která uplyne mezi jednotlivými nesrovnalostmi, kratší než obecná čtyřletá promlčecí doba (
55
). V rámci systematiky čl. 3 odst. 1 činí obecná promlčecí doba čtyři roky. Mám však za to, že [i pokud nesrovnalost (či nesrovnalosti) dotčená v původním řízení nespadá pod pojem „víceletý program“] při nedostatku potřebných skutkových údajů nemůže Soudní dvůr poskytnout další vodítko ohledně otázky, zda jsou v projednávané věci dány pokračující či opakované nesrovnalosti.
89.
Pro víceleté programy je stanovena zvláštní promlčecí doba. V tomto případě běží tato doba až do „definitivního ukončení“ programu. Slova „promlčecí doba“ v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95 lze tedy vykládat v tom smyslu, že promlčecí doba pro víceleté programy činí obecně čtyři roky, ale běží v každém případě až do definitivního ukončení dotčeného programu, pokud jeho délka přesahuje období čtyř let. Nařízení č. 2988/95 stanoví obecná pravidla, která se použijí (pro víceleté programy) v různých odvětvích, a tudíž není překvapující, že normotvůrce nestanovil přesný počet let.
90.
Mám za to, že tento výklad odpovídá konkrétnímu cíli pravidla stanoveného v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95, pokud jde o víceleté programy. U takových programů není běh promlčecí doby určen okamžikem, kdy dojde k nesrovnalosti nebo kdy taková nesrovnalost skončí. Promlčecí doba není ani omezena na období čtyř let. Na rozdíl od jednorázových nesrovnalostí a pokračujících či opakovaných nesrovnalostí závisí u víceletých programů promlčecí doba na definitivním ukončení dotčeného programu. Může tedy běžet po dobu delší, než je obecné čtyřleté období.
91.
Pokud jde o pojem „úkon, který se týká vyšetřování nebo stíhání“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95, Soudní dvůr již rozhodl, že účel promlčecí doby, jímž je zajistit právní jistotu, by nebyl zcela naplněn, kdyby mohla být tato promlčecí doba přerušena jakýmkoliv úkonem kontroly obecné povahy ze strany vnitrostátní správy bez souvislosti s podezřením na nesrovnalosti týkající se dostatečně přesně vymezených operací (
56
). Článek 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 2988/95 je tedy třeba vykládat v tom smyslu, že určitým úkonem se přerušuje promlčecí doba ve smyslu uvedeného ustanovení jen tehdy, pokud jsou daným úkonem dostatečně přesně vymezeny operace, kterých se podezření na nesrovnalosti týkají (
57
).
92.
Mám za to, že zpráva o státní kontrole ze dne 17. prosince 2009 je svou povahou příliš obecná na to, aby mohla být považována za takový úkon.
93.
Článek 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví absolutní limit pro stíhání nesrovnalosti. Toto promlčení nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby čtyř let stanovené v prvním pododstavci téhož ustanovení, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo správní řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno (
58
). Ustanovení čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95 tak přispívá k posílení právní jistoty hospodářských subjektů, neboť brání tomu, aby promlčení stíhání nesrovnalosti mohlo být donekonečna oddalováno opakovanými úkony způsobujícími přerušení (
59
).
94.
Vzhledem k tomu, že předkládající soud neuvedl, že by skutkové okolnosti projednávané věci představovaly pokračující či opakované nesrovnalosti, nebo že by v projednávané věci byly učiněny opakované úkony způsobující přerušení běhu promlčecí doby, není čl. 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení č. 2988/95 v projednávané věci relevantní.
95.
Soudní dvůr se v minulosti rovněž zabýval otázkou přiměřenosti promlčecí doby, a to zejména při posouzení délky řízení podle vnitrostátních předpisů v rámci čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95. Rozhodl přitom, že jakákoli promlčecí doba „nesmí […] zejména zjevně překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany finančních zájmů Unie […]“ (
60
).
Víceleté programy
96.
Mám za to, že stavební projekt dotčený v projednávané věci je víceletý program. Promlčecí dobu je tedy třeba určit podle čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95.
97.
Co se přitom rozumí výrazem „promlčecí doba [běží] v každém případě až do definitivního ukončení programu“?
98.
Litevská vláda ve svém písemném vyjádření uvedla, že všech 53 projektů v oblasti životního prostředí a dopravy, pro něž byla původně poskytnuta podpora z programu ISPA (a které následně spadaly pod Fond soudržnosti), představuje víceleté programy. Projekt dotčený v projednávané věci spadá do uvedené skupiny opatření. Litevská vláda má tedy za to, že promlčecí doba podle čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95 běží až do dokončení všech 53 projektů. Jelikož nebyly některé z těchto projektů dosud ukončeny, promlčecí doba stále běží. Tuto variantu budu označovat jako „první variantu“.
99.
Litva své stanovisko během ústní části řízení změnila. Uznala, že definitivní uplynutí promlčecí doby podle čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce není podmíněno tím, že bude prokázáno ukončení všech 53 projektů.
100.
Mám za to, že Litva změnila své stanovisko správně, protože první varianta neodpovídá skutečnosti, že slovo „program“ je v uvedeném ustanovení použito pro dotčený projekt či opatření, a nikoli pro širší unijní politiku poskytování předvstupní pomoci pro rozsáhlé projekty v oblasti infrastruktury. Neodpovídá rovněž zásadě právní jistoty na straně hospodářských subjektů, tedy zásadě, ze které vychází promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1. Hospodářské subjekty zúčastněné na takových projektech musí být schopny zjistit, které z jejich operací jsou definitivně ukončeny a které ještě mohou být předmětem stíhání. Promlčecí doba, která končí okamžikem dokončení projektů v oblasti infrastruktury, jichž se daný hospodářský subjekt neúčastní a které nemůže nijak ovlivnit, není podle mého názoru slučitelná se zásadou právní jistoty.
101.
Komise tvrdí, že datem definitivního ukončení víceletého programu je datum, kdy její útvary projekt ukončí. V projednávané věci k tomu došlo dopisem ze dne 26. června 2015. Tuto variantu budu označovat jako „druhou variantu“.
102.
Se stanoviskem Komise nesouhlasím.
103.
Mám za to, že druhá varianta by poskytovala Komisi velký prostor pro uvážení, pokud jde o určení okamžiku definitivního ukončení projektu ve smyslu čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95. Takový výklad by nebyl slučitelný s mírou právní jistoty, která je nezbytná k ochraně zájmů hospodářských subjektů. Ty by totiž byly dlouho vystaveny dlouhému období právní nejistoty a riziku, že po uplynutí takové doby již nebudou schopny předložit důkaz o správnosti dotčených operací (
61
). Bylo by rovněž patrně možné uvažovat, že podporují liknavost na straně útvarů Komise (nebo přinejmenším je od takového liknavého postupu neodrazují). To by nebylo slučitelné se zásadou proporcionality, protože by délka promlčecí doby nevycházela z nutnosti ochrany finančních zájmů Evropské unie, nýbrž z rychlosti správní činnosti. To by bylo také v rozporu s článkem 41 Listiny, který zaručuje, že záležitosti dotčené osoby budou řešeny v přiměřené lhůtě, jakož i s cíli pravidel pro ukončení stanovených v nařízení č. 1164/94 a v pokynech k ukončení.
104.
Druhou variantu musím proto odmítnout.
105.
Je obtížné určit přesný okamžik skončení stavebního projektu, neboť k jeho dokončení vede řada různých fází a procesů (
62
). Soudní dvůr musí nicméně poskytnout výklad, který bude odpovídat znění a cílům nařízení č. 2988/95 a bude současně slučitelný s nařízením č. 1164/94 (protože se dotčený stavební projekt řídí konkrétními pravidly stanovenými posledně jmenovaným nařízením).
106.
Je tedy nezbytné poskytnout soudržný a konzistentní výklad pravidel upravujících zejména platbu konečného zůstatku finanční pomoci stanovených v příloze II nařízení č. 1164/94 (a v pokynech k ukončení) společně s výrazem „až do definitivního ukončení programu“ v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95.
107.
V rozhodnutí Komise o schválení finanční pomoci byla stanovena výše podpory, finanční plán a všechny podmínky, a také předpokládané datum skončení projektu, které bylo zároveň koncem období způsobilosti výdajů podle nařízení č. 1164/94 (
63
). Nejdůležitější informace o uvedeném rozhodnutí měly být zveřejněny v Úředním věstníku (
64
). Ustanovení o Fondu soudržnosti upravovala provádění kontrol (čl. 12 odst. 1) a vyžadovala předložení povinné dokumentace Komisi. Z všeobecné struktury stanovené v čl. D odst. 2 písm. d) přílohy II nařízení č. 1164/94 vyplývá, že závěrečnou zprávu bylo třeba zaslat Komisi do šesti měsíců od konce lhůty pro dokončení prací a pro výdaje [čl. D odst. 2 písm. d) třetí odrážka] nebo nejpozději do 18 měsíců od konce lhůty pro dokončení prací a plateb podle rozhodnutí o poskytnutí pomoci (čl. D odst. 3). Do dvou měsíců po obdržení přípustné žádosti o platbu měla Komise provést konečnou platbu příslušnému orgánu (čl. D odst. 5). Vnitrostátní orgány byly poté povinny uchovávat veškeré podklady pro Komisi po dobu tří let (čl. G odst. 3).
108.
Z uvedených ustanovení nelze určit přesný harmonogram pro ukončení projektů. Situace se bude měnit v závislosti na okolnostech věci. Mám nicméně za to, že ze vztahu mezi procesem ukončení projektu podle nařízení č. 1164/94 a definitivním ukončením projektu pro účely čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95 lze odvodit další variantu, kterou budu označovat jako „třetí variantu“.
109.
Ke zjištění, zda má být projekt Fondu soudržnosti (nebo bývalého programu ISPA) považován za definitivně ukončený, je třeba nejprve určit, zda příslušné vnitrostátní orgány podaly Komisi přípustnou žádost o platbu, pokud jde o dotčený projekt. Zadruhé je třeba přihlížet k rozhodnutí Komise o schválení pomoci a k datu skončení uvedenému ve finančním protokolu. Zatřetí je třeba určit, zda byla Komisi zaslána závěrečná zpráva v souladu s čl. D odst. 2 písm. d) druhou odrážkou nebo čl. D odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94. Začtvrté má Komise zpravidla dva měsíce ode dne obdržení přípustné žádosti, během kterých má uhradit konečný zůstatek. Zapáté, není-li uvedeno jinak, dokumenty týkající se projektu je nutné uchovávat po dobu tří let, a umožnit tak Komisi provést finanční kontroly (
65
). Po skončení uvedené doby je třeba projekt považovat za definitivně ukončený.
110.
Mám za to, že třetí varianta určuje konec, nebo slovy nařízení č. 2988/95 „ukončení“, projektu. Takový přístup je v souladu s obecnými povinnostmi Komise podle čl. 17 odst. 1 SFEU plnit rozpočet a řídit programy, a zejména její povinností podle nařízení č. 1164/94 provádět kontroly a finanční opravy (články G a H přílohy II uvedeného nařízení). Třetí varianta umožňuje rovněž členským státům splnit jejich povinnosti. Mezi ně patří provedení nezbytných finančních kontrol, včetně odhalování nesrovnalostí, prokazování řádného provedení projektu a získání platby konečného zůstatku podle uvedeného nařízení (
66
).
111.
Je sice nepochybné, že pro hospodářské subjekty bude snazší vést v patrnosti promlčecí dobu vyjádřenou jako určité období (například čtyř let) od určité události, takový model však není příliš vhodný pro takový institut, jakým je víceletý program, který zahrnuje určitou nevyhnutelnou fluiditu. Datum skončení takového programu lze určit jen odhadem. Mám za to, že třetí varianta ve skutečnosti poskytuje dostatečnou právní jistotu. Zaručuje, že práva hospodářských subjektů nebude možné časově neomezeně zpochybňovat. Promlčecí doba je určena odkazem na nařízení č. 1164/94 a její parametry jsou tedy stanoveny předem a jsou pro dotčený hospodářský subjekt dostatečně předvídatelné. Víceleté programy jsou rozsáhlými projekty. Budou se patrně týkat velkých a kvalifikovaných hospodářských subjektů, u nichž lze očekávat určité povědomí o relevantních pravidlech a postupech či alespoň to, že budou mít k takovým pravidlům a postupům přístup. Třetí varianta může dokonce mít tu výhodu, že bude motivovat hospodářské subjekty k zajištění toho, aby byly příslušným orgánům členských států včas předloženy materiály nezbytné k sestavení dokumentace o ukončení projektu podle pravidel stanovených právními předpisy.
112.
Mám za to, že třetí varianta je přiměřená v tom smyslu, že odpovídá pravidlům stanoveným v nařízení č. 1164/94, která zajišťují, aby členské státy a Komise plnily své povinnosti podle uvedeného nařízení. Promlčecí doba, která zohledňuje datum skončení dotčeného projektu, předložení závěrečné zprávy a přípustné žádosti o platbu, společně se lhůtou dvou měsíců, ve které má Komise platbu provést, plus dobu tří let, během níž lze případně provést finanční opravy, odpovídá pravidlům, kterými normotvůrce zamýšlí chránit finanční zájmy Evropské unie, a nejde nad rámec toho, co je pro tento účel nezbytné.
113.
Co se stane, pokud členský stát nepředloží Komisi přípustnou žádost [je-li například závěrečná zpráva Komisi zaslána po uplynutí lhůty 18 měsíců stanovené v čl. D odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94 (jak tomu mohlo být v projednávané věci) nebo není-li zaslána vůbec] (
67
)? Mám za to, že za takových okolností je poté nezbytné přihlédnout k datu skončení projektu stanovenému ve finančním protokolu a rozhodnutí Komise o schválení projektu. Datum skutečného předložení závěrečné zprávy je v takovém případě nahrazeno datem uplynutí doby 18 měsíců od konce lhůty pro dokončení prací a provedení plateb příslušným vnitrostátním orgánem podle čl. D odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94. V takovém případě je třeba podle uvedeného ustanovení v každém případě zrušit platbu konečného zůstatku a Komise by měla určit, zda je na místě provést finanční opravu. V daném legislativním ustanovení je patrně mezera, neboť členské státy mají povinnost uchovávat podklady po dobu tří let po provedení konečné platby, ale není zároveň stanoven žádný obdobný harmonogram pro případ neuhrazení této platby. Kdyby však nebyla stanovena žádná lhůta pro ověření situace ze strany Komise, bylo by to v rozporu se zásadou právní jistoty. Nebylo by rovněž logické, kdyby byla příslušná doba kratší než doba tří let stanovená v čl. G odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94. Mám tedy za to, že uvedenou dobu tří let je třeba použít i tehdy, když dotyčný členský stát nezašle Komisi přípustnou žádost.
114.
Přirozeným koncem stavebního projektu by patrně bylo dokončení stavebních prací. Je taková případná čtvrtá varianta vhodnější než varianta třetí?
115.
Mám za to, že nikoli.
116.
Zaprvé pravidla Fondu soudržnosti sice upravují podrobně ukončení projektů (
68
), obdobná pravidla však neexistují ohledně okamžiku dokončení stavebního projektu. Neexistence takových ustanovení naznačuje, že kdyby bylo za definitivní ukončení považováno dokončení stavebního projektu, bylo by to v rozporu se zásadou transparentnosti i právní jistoty.
117.
Zadruhé s obecnými cíli nařízení č. 2988/95 by bylo lépe slučitelné, pokud by za „ukončení“ byl považován okamžik ukončení projektu, a nikoli okamžik dokončení stavebních prací. Cílem nařízení č. 2988/95 je sice rovněž zajistit právní jistotu pro hospodářské subjekty, jeho hlavním cílem je však chránit finanční zájmy Evropské unie stíháním nesrovnalostí v celé škále unijních politik (
69
). Pokud jde tedy o běh promlčecí lhůty, relevantní otázka zní, kdy prostředky Evropské unie opouštějí rozpočet.
118.
Mám tedy za to, že dokončení stavebních prací není použitelnou čtvrtou variantou.
119.
Ustanovení nařízení č. 1164/94 zajišťují určitou míru právní jistoty. Způsob jejich uplatňování se však bude lišit v závislosti na okolnostech věci.
120.
Předkládající soud v tomto směru uvedl některé podrobnosti ohledně původního rozhodnutí ISPA (
70
). Soudní dvůr však nemá takřka žádné informace o tom, co se dělo po úpravě finančního protokolu rozhodnutím Komise ze dne 27. prosince 2004, kromě skutečnosti, že den 31. prosince 2008 byl stanoven jako nové datum skončení stavebního projektu. Podle čl. D odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94 měla být závěrečná zpráva zaslána Komisi nejpozději do dne 30. června 2010 (ve lhůtě 18 měsíců stanovené v čl. D odst. 3 přílohy II nařízení č. 1164/94). Přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, v jaké lhůtě měly být provedeny platby ze strany úřadu. V předkládacím rozhodnutí není v tomto směru uvedeno nic. Soudnímu dvoru není ani známo, zda byla podána přípustná žádost o platbu – pokud nikoli, lhůta dvou měsíců, na jejímž základě by se datum uplynutí promlčecí doby posunulo na den 31. srpna 2010, by se nepoužila. Do výpočtu pak musí být zahrnuta doba tří let stanovená v čl. G odst. 3 přílohy II nařízení, aby měla Komise možnost splnit svou povinnost provést kontroly a určit případné finanční opravy.
121.
Z toho vyplývá, že pokud byla podána přípustná žádost o platbu, uplynula promlčecí doba nejdříve dne 31. srpna 2013. Pokud nikoli, uplynula dne 30. června 2013. V každém případě, i kdyby nejzazší datum pro provedení plateb ze strany úřadu nebylo pozdější než 31. prosince 2008, byla napadená rozhodnutí ze dne 29. března 2013 vydána před uplynutím promlčecí doby.
122.
Není jasné, zda litevské orgány uzavřely s Komisí nějaké ujednání o možnosti předložit povinnou dokumentaci podstatně později, než k datu skončení projektu, tedy ke dni 31. prosince 2008, jak je stanoveno v upraveném finančním protokolu (
71
). Je rovněž nejasné, zda by případné takové ujednání bylo v souladu s nařízením č. 1164/94. Komise nezrušila platbu konečného zůstatku z důvodu nepředložení závěrečné zprávy v souladu s čl. D odst. 3 přílohy II uvedeného nařízení. Neuplatnila ani mechanismus finanční opravy. Přísluší předkládajícímu soudu, aby zjistil a ověřil ujednání mezi Komisí a litevskými orgány ohledně ukončení dotčeného projektu.
123.
Mám tedy za to, že s výhradou ověření skutkových okolností předkládajícím soudem je třeba za první možný den definitivního ukončení projektu považovat den 30. června 2013 a že napadená rozhodnutí tedy byla přijata před uplynutím promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 2988/95.
124.
Pro určení běhu promlčecí doby pro účely čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 v případě víceletého programu, který se týká projektu bývalého programu ISPA, který se řídil ustanoveními přílohy II nařízení č. 1164/94, je tedy podle mého názoru nezbytné určit: i) zda byla ze strany příslušných vnitrostátních orgánů dotčeného členského státu podána Komisi přípustná žádost o platbu ve smyslu čl. D odst. 5; ii) konec lhůty pro dokončení prací a plateb stanovené v rozhodnutí Komise o poskytnutí pomoci a souvisejícím finančním protokolu; iii) zda byla Komisi zaslána závěrečná zpráva vyžadovaná článkem D odst. 2 písm. d); iv) zda uplynula lhůta dvou měsíců stanovená v čl. D odst. 5 a v) zda uplynula doba tří let (nebylo-li rozhodnuto jinak podle čl. G odst. 3) po úhradě konečného zůstatku ze strany Komise pro daný projekt. Ve vztahu k takovému projektu, jakým bylo zřízení systému odpadového hospodářství pro litevský kraj Alytus, tedy přísluší předkládajícímu soudu, aby určil uvedené aspekty a ve světle svých zjištění rozhodl, zda byl víceletý program týkající se daného projektu definitivně ukončen dne 30. června 2013, nebo později.
Závěry
125.
Ve světle všech výše uvedených úvah mám za to, že by Soudní dvůr měl odpovědět na předběžné otázky Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy) takto:
„1)
Pokud byla poskytnuta finanční pomoc Společenství podle nařízení Rady (ES) č. 1267/1999 ze dne 21. června 1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik pro projekt, který:
—
je způsobilým opatřením pro účely čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení;
—
byl vytvořen na základě rozhodnutí Komise a finančního protokolu sjednaného mezi Komisí a příslušnými orgány dotčeného členského státu a
—
byl prováděn po dobu alespoň dvou let,
takový projekt spadá pod pojem ‚víceletý program‘ pro účely čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství. Pokud tedy takový projekt, jakým je zřízení systému odpadového hospodářství pro kraj Alytus, splňuje výše uvedené podmínky, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, může být projekt takového druhu víceletým programem podle nařízení č. 2988/95.
2)
Pro určení běhu promlčecí doby pro účely čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 v případě víceletého programu, který se týká projektu bývalého programu ISPA, jenž se řídí ustanoveními přílohy II nařízení Rady (ES) č. 1164/94 ze dne 16. května 1994 o zřízení Fondu soudržnosti, musí předkládající soud zjistit:
—
zda byla příslušnými orgány dotyčného členského státu podána Komisi přípustná žádost o platbu ve smyslu čl. D odst. 5;
—
datum uplynutí lhůty pro dokončení prací a plateb stanovené v rozhodnutí Komise o poskytnutí finanční pomoci a souvisejícím finančním protokolu;
—
zda byla Komisi zaslána závěrečná zpráva vyžadovaná článkem D odst. 2 písm. d);
—
zda uplynula lhůta dvou měsíců stanovená v čl. D odst. 5 a
—
zda uplynula doba tří let (nebylo-li rozhodnuto jinak podle čl. G odst. 3) po provedení platby konečného zůstatku pro daný projekt ze strany Komise.
Ve vztahu k takovému projektu, jakým bylo zřízení systému odpadového hospodářství pro litevský kraj Alytus, tedy přísluší předkládajícímu soudu, aby určil uvedené aspekty a ve světle svých zjištění rozhodl, zda byl víceletý program týkající se daného projektu definitivně ukončen dne 30. června 2013, nebo později.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Nařízení ze dne 18. prosince 1995 (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
(
3
) – Účelem unijní politiky hospodářské a sociální soudržnosti je zejména snižovat rozdíly mezi úrovní rozvoje různých regionů Evropské unie a řešit „[zaostalost] nejvíce znevýhodněných regionů“. V tomto ohledu viz článek 174 SFEU.
(
4
) – Úř. věst. 2010, C 83, s. 389 (dále jen „Listina“).
(
5
) – Viz první bod odůvodnění nařízení č. 2988/95.
(
6
) – Viz druhý, třetí a třináctý bod odůvodnění nařízení č. 2988/95.
(
7
) – Podle čl. 6 odst. 1 může být uložení peněžní sankce, jako je správní pokuta, pozastaveno rozhodnutím příslušného orgánu, bylo-li proti dotyčné osobě zahájeno za stejné činy trestní řízení. Pozastavení správního řízení přerušuje běh promlčecí doby stanovené v článku 3.
(
8
) – V tomto stanovisku označuji zmíněnou dobu jako „rozhodnou dobu“.
(
9
) – Nařízení Rady ze dne 16. května 1994 (Úř. věst. 1994, L 130, s. 1; Zvl. vyd. 14/01, s. 9). V rozhodné době bylo dané nařízení v platnosti ve znění nařízení Rady (ES) č. 1264/1999 (Úř. věst. 1999, L 161, s. 57; Zvl. vyd. 14/01, s. 73) a nařízení Rady (ES) č. 1265/1999 (Úř. věst. 1999, L 161, s. 62; Zvl. vyd. 14/01, s. 78). Nařízení č. 1164/94 bylo zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. 2006, L 210, s. 25). Pro pořádek uvádím, že v nařízení č. 1260/1999 byla uvedena obecná ustanovení o strukturálních fondech vymezených v čl. 2 odst. 1 nařízení, tedy Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, orientační sekci Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu a Finančním nástroji pro orientaci rybolovu. Finanční pomoc v rámci strukturálních fondů není v projednávané věci dotčena. V rámci přechodných pravidel stanovených článkem 105 nařízení č. 1083/2006 bylo uvedeno, že daným nařízením není dotčeno pokračování ani změny projektů spolufinancovaných z Fondu soudržnosti, které schválila Komise na základě nařízení (ES) č. 1164/94.
(
10
) – V rozhodné době bylo v platnosti nařízení ze dne 21. června 1999 (Úř. věst. 1999, L 161, s. 73; Zvl. vyd. 11/31, s. 254), ve znění nařízení Rady (ES) č. 2382/2001 ze dne 4. prosince 2001 (Úř. věst. 2001, L 323, s. 1; Zvl. vyd. 11/39, s. 18) a nařízení Rady (ES) č. 2500/2001 ze dne 17. prosince 2001 (Úř. věst. 2001, L 342, s. 1; Zvl. vyd. 11/40, s. 7). Nařízení č. 1267/1999 bylo následně zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1085/2006 ze dne 17. července 2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. 2006, L 210, s. 82). Viz dále body 23 až 28 tohoto stanoviska.
(
11
) – Viz dvacátý sedmý bod odůvodnění nařízení č. 1164/94.
(
12
) – Článek 2 odst. 5 byl do nařízení č. 1164/94 vložen Aktem o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (dále jen „akt o přistoupení“) (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33).
(
13
) – V článku 10 odst. 5 první odrážce bylo stanoveno kritérium nezbytné k zajištění vysoké kvality projektů, pro něž byla poskytnuta finanční pomoc.
(
14
) – Podle čl. D odst. 2 písm. d) přílohy II se Komisi předkládaly následující dokumenty: i) žádost o platbu (druhá odrážka); ii) závěrečná zpráva (třetí odrážka); iii) certifikovaný výkaz výdajů (čtvrtá odrážka); a iv) prohlášení o likvidaci, včetně zprávy o likvidaci [pátá odrážka ve spojení s čl. 12 odst. 1 písm. f)]. V tomto stanovisku budu výše uvedené dokumenty společně označovat jako „povinnou dokumentaci“.
(
15
) – Výrazu „přípustná žádost o platbu“ uvedený v čl. D odst. 5 rozumím tak, že se jedná o žádost s příslušnou povinnou dokumentací, zejména dokumenty uvedenými v bodě 20 a poznámce pod čarou 14 tohoto stanoviska.
(
16
) – Body 4, 7 a 14 odůvodnění.
(
17
) – Viz bod 29 tohoto stanoviska.
(
18
) – Viz článek 3.
(
19
) – Článek 14 stanovil, že Komisi je nápomocen výbor složený ze zástupců členských států, kterému předsedá Komise.
(
20
) – V době, kdy Komise přijala původní rozhodnutí o ISPA, bylo v platnosti finanční nařízení ze dne 21. prosince 1977 o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. 1977, L 356, s. 1).
(
21
) – Článek 9 odst. 1 písm. b), c) a d).
(
22
) – Viz body 1, 4 a 5 přílohy III nařízení č. 1267/1999.
(
23
) – Viz body 14 a 15 závěrů předsednictví ze zasedání Evropské rady v Lucemburku ve dnech 12. a 13. prosince 1997.
(
24
) – Rozhodnutí Rady ze dne 28. ledna 2002 o zásadách, prioritách, dílčích cílech a podmínkách přístupového partnerství s Litvou (Úř. věst. 2002, L 44, s. 54), viz článek 1.
(
25
) – Úř. věst. 2002, L 201, s. 5; Zvl. vyd. 14/01, s. 162. Uvedené nařízení bylo zrušeno nařízením Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj (Úř. věst. 2006, L 371, s. 1).
(
26
) – Nařízení Komise ze dne 6. ledna 2003, kterým se stanoví zvláštní prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1164/94, pokud jde o způsobilost výdajů souvisejících s opatřeními spolufinancovanými Fondem soudržnosti (Úř. věst. 2003, L 2, s. 7; Zvl. vyd. 14/01, s. 189). Uvedené nařízení bylo s účinností ode dne 16. ledna 2007 zrušeno nařízením č. 1828/2006.
(
27
) – Pokud jde o další podrobnosti ohledně rozhodnutí Komise o schválení projektů, viz body 14 a 26 výše.
(
28
) – Sdělení paní Hübner Komisi SEC(2007), konečná verze ze dne 23. dubna 2008.
(
29
) – Těmito soukromými dodavateli byly společnost UAB „Alkesta“, společnost UAB „Skirnuva“ společně se společností UAB „Parama“, a společnost UAB „Dzūkijos statyba“. Zmíněné smlouvy budu dále označovat jako „smlouvy o provedení veřejných zakázek“.
(
30
) – Po předložení těchto dalších informací provedl úřad nové šetření nesrovnalostí ohledně výdajů projektu vykázaných Komisi, přičemž v době rozhodnutí předkládajícího soudu o předložení této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce dosud probíhala v souvislosti s projektem dvě další řízení. V předkládacím rozhodnutí je však uvedeno, že se zmíněná další řízení netýkají otázek dotčených v původním řízení.
(
31
) – Pojem „překnihování“ použitý v dopise Komise ze dne 26. června 2015 chápu jako výdaje vynaložené nad rámec limitů přiznatelné podpory.
(
32
) – Viz článek 16a nařízení č. 1164/94. Pokud jde o ukončení projektů, viz pokyny k ukončení uvedené v bodě 37 tohoto stanoviska. Původní rozhodnutí ISPA bylo sice přijato podle nařízení č. 1267/1999, ve své analýze však odkazuji na ustanovení nařízení č. 1164/94, neboť ta, a zejména prováděcí ustanovení v příloze II, upravují ukončení projektu dotčeného v původním řízení. Na ustanovení nařízení č. 1267/1999 tedy odkazuji jen tehdy, je-li takový konkrétní odkaz nezbytný.
(
33
) – Viz bod 41 a poznámku pod čarou 29 tohoto stanoviska.
(
34
) – Viz závěry uvedené v bodě 43 tohoto stanoviska.
(
35
) – Společnost lze jako příjemce prostředků z rozpočtu Evropské unie považovat za hospodářský subjekt pro účely nařízení č. 2988/95. Například viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, bod 45.
(
36
) – Viz rozsudek ze dne 16. července 2015, Maïstrellis, C-222/14, EU:C:2015:473, bod 30 a citovaná judikatura.
(
37
) – Článek 312 odst 1 SFEU stanoví, že víceletý finanční rámec: i) má zajistit řádný vývoj výdajů Unie v rámci limitu jejích vlastních zdrojů; ii) musí být stanoven na dobu nejméně pěti let; a iii) musí s ním být v souladu roční rozpočet Unie. Nejedná se o rozpočet. Pojem „víceletý finanční rámec“ byl do Smluv vložen dne 1. prosince 2009 Lisabonskou smlouvou. Nařízením (EU, Euratom) č. 966/2012 Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1) byla stanovena doplňková ustanovení za účelem sladění zájmů finančního nařízení se změnami vyplývajícími z Lisabonské smlouvy (viz návrh Komise nařízení Evropského parlamentu a Rady o finančních pravidlech použitelných na roční rozpočet Unie [COM(2010) 815 final]. Mám za to, že víceletý finanční rámec je nástrojem finančního plánování a rozpočtové disciplíny, jehož cílem je zajistit, aby byly výdaje Evropské unie předvídatelné a pohybovaly se v rámci sjednaných limitů.
(
38
) – Právně závazné přísliby finančních výdajů, které nemusí být nutně vyplaceny ve stejném roce, nýbrž mohou být vypláceny během několika finančních let, viz článek 11 nařízení č. 1164/94, uvedený v bodě 15 tohoto stanoviska.
(
39
) – Viz čl. C odst. 2 písm. a) přílohy II nařízení č. 1164/94.
(
40
) – Návrh Komise nařízení (ES) o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik ze dne 18. března 1998, COM(1998) 138 final, s. 7.
(
41
) – Viz bod 6 tohoto stanoviska.
(
42
) – Viz nařízení č. 1164/94, čl. 3 odst. 2 první a druhá odrážka. Viz dále vymezení pojmu „projekt“ v čl. A odst. 2 přílohy II uvedeného nařízení.
(
43
) – Například viz čl. C odst. 1 přílohy II nařízení č. 1164/94, pokud jde o rozpočtové závazky.
(
44
) – Viz bod 4 přílohy rozhodnutí 2002/89, kde je pod nadpisem „Životní prostředí“ uvedeno, že mezi priority a dílčí cíle přístupového partnerství pro Litvu patři zejména úplné provedení unijního acquis do vnitrostátního práva v oblasti životního prostředí, a zejména jeho provedení, pokud jde o odpadové hospodářství.
(
45
) – Viz čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1267/1999.
(
46
) – Viz rozsudek ze dne 11. listopadu 2010, Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, body 33 a 34 a citovaná judikatura.
(
47
) – Mimo jiné viz rozsudek ze dne 17. ledna 2013, Hewlett-Packard Europe, C‑361/11, EU:C:2013:18, bod 35.
(
48
) – Viz bod 47 tohoto stanoviska.
(
49
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 20 a citovaná judikatura. Rovněž viz třetí bod odůvodnění nařízení č. 2988/95.
(
50
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 24.
(
51
) – Viz rozsudek ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading, spojené věci C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, bod 32 a citovaná judikatura.
(
52
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 21.
(
53
) – Viz rozsudek ze dne 2. prosince 2004, José Peix v. Komise, C‑226/03 P, EU:C:2004:768, bod 17.
(
54
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 49 a citovaná judikatura.
(
55
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 52.
(
56
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, body 41 až 43. Kurziva provedena autorem stanoviska.
(
57
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 47.
(
58
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 63.
(
59
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 64.
(
60
) – Viz rozsudek ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading, spojené věci C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, bod 38 a citovaná judikatura.
(
61
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 68.
(
62
) – Viz zvláštní zprávu Evropského účetního dvora č. 12 z roku 2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA) 2000 – 06, bod 27.
(
63
) – Viz čl. 10 odst. 6 nařízení č. 1164/94 a článek 8 nařízení č. 16/2003.
(
64
) – Článek 10 odst. 7 nařízení č. 1164/94.
(
65
) – Viz bod 113 tohoto stanoviska.
(
66
) – Například viz čl. 12 odst. 1 písm. e) a f) nařízení č. 1164/94. Umožňuje rovněž členským státům hrát jejich úlohu podle čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
(
67
) – Viz přílohu 3 pokynů k ukončení.
(
68
) – Viz bod 37 tohoto stanoviska.
(
69
) – Viz bod 6 tohoto stanoviska.
(
70
) – Viz body 42 až 44.
(
71
) – Předkládající soud v předkládacím rozhodnutí uvádí, že ministerstvo financí dne 14. července 2014 předložilo Komisi aktualizovanou zprávu o státní kontrole, včetně aktualizovaného prohlášení o likvidaci.