62021CC0078
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia 29 września 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑78/21
AS „PrivatBank”,
A,
B,
Unimain Holdings Limited
przeciwko
Finanšu un kapitāla tirgus komisija
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuły 56 i 63 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Swobodny przepływ kapitału i płatności – Usługi finansowe – Ograniczenia – Zakaz nawiązywania lub utrzymywania przez instytucję kredytową stosunków gospodarczych z osobami niemającymi powiązań z Łotwą – Względy uzasadniające – Zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – Artykuł 65 ust. 1 lit. b) TFUE – Dyrektywa (UE) 2015/849 – Proporcjonalność
I. Wprowadzenie
1.
System przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w Unii Europejskiej ustanawia określone wymogi dla systemów zarządzania ryzykiem w bankach. Obejmuje to między innymi obowiązek weryfikacji tożsamości klientów przed nawiązaniem stosunków gospodarczych lub przeprowadzeniem transakcji oraz uzyskania informacji o celu stosunków gospodarczych. Jeśli nie jest to możliwe, przedmiotowe transakcje i stosunki gospodarcze nie mogą zostać przeprowadzone lub nawiązane. Intensywność środków należytej staranności uzależniona jest od profilu ryzyka klienta, który zgodnie z motywem 22 dyrektywy (UE) 2015/849 (
2
) należy oceniać na podstawie całościowego podejścia opartego na analizie ryzyka.
2.
W niniejszej sprawie łotewski organ nadzoru odpowiedzialny za zwalczanie prania pieniędzy, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (komisja ds. rynków finansowych i kapitałowych, Łotwa, zwana dalej „FKTK”), stwierdził w odniesieniu do określonego okresu uchybienia w systemie zarządzania ryzykiem instytucji kredytowej z siedzibą na Łotwie. Ta ostatnia wyraźnie nie była w stanie zastosować niezbędnych środków należytej staranności wobec swoich klientów. W związku z tym FKTK nałożyła na tę instytucję kredytową zobowiązanie nienawiązywania stosunków gospodarczych lub ich natychmiastowego zakończenia w przypadku stwierdzenia, że osoba, z którą nawiązano stosunki gospodarcze po przyjęciu decyzji FKTK, nie ma związku z Republiką Łotewską, a jej miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza określony próg. W związku z tym powstaje pytanie, czy, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach i na jakich warunkach, taki środek jest zgodny ze swobodami podstawowymi.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. TFUE
3.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 TFUE ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia.
4.
Artykuł 63 ust. 1 TFUE stanowi, że zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
5.
Artykuł 65 ust. 1 lit. b) TFUE stanowi, że art. 63 TFUE nie narusza prawa państw członkowskich do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi, lub ustanowienia procedur deklarowania przepływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.
2. Dyrektywa 2015/849
6.
Czwarta unijna dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 2015/849 przekształciła trzecią unijną dyrektywę w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 2005/60/WE (
3
). Piąta unijna dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (UE) 2018/843 (
4
) nie ma tu jeszcze zastosowania ratione temporis.
7.
Motyw 22 dyrektywy 2015/849 brzmi następująco:
„Ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu nie jest takie samo w każdym przypadku. W związku z tym należy stosować całościowe podejście oparte na analizie ryzyka. Podejście oparte na analizie ryzyka nie jest wariantem nadmiernie liberalnym dla państw członkowskich i podmiotów zobowiązanych. Obejmuje ono podejmowanie decyzji w oparciu o dowody w celu efektywniejszej identyfikacji ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu zagrażających Unii oraz podmiotom prowadzącym działalność na jej terytorium”.
8.
Artykuł 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 2015/849 wyznacza jej przedmiot:
„1.   Celem niniejszej dyrektywy jest zapobieganie wykorzystywaniu unijnego systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
2.   Państwa członkowskie zapewniają obowiązywanie zakazu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu”.
9.
Artykuł 5 dyrektywy 2015/849 stanowi:
„W celu zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać w mocy bardziej rygorystyczne przepisy w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą, w granicach prawa Unii”.
10.
Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy 2015/849 dotyczy oceny ryzyka przez państwa członkowskie:
„1.   Każde państwo członkowskie podejmuje odpowiednie działania w celu zidentyfikowania, ocenienia, zrozumienia i ograniczenia ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu i mających [mającego] wpływ na dane państwo członkowskie, a także wszelkich problemów z zakresu ochrony danych w tym kontekście. Państwo członkowskie aktualizuje tę ocenę ryzyka”.
11.
Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2015/849 dotyczy oceny ryzyka przez instytucje finansowe:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają podjęcie przez podmioty zobowiązane odpowiednich działań w celu zidentyfikowania i ocenienia ich ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, z uwzględnieniem czynników ryzyka obejmujących ryzyko dotyczące klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów dostaw. Działania te są proporcjonalne do charakteru i wielkości podmiotów zobowiązanych”.
12.
Rozdział II dyrektywy 2015/849 reguluje zasady należytej staranności wobec klienta. W sekcji 1, zatytułowanej „Przepisy ogólne”, art. 13 i art. 14 określają zwykłe środki należytej staranności wobec klientów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej dyrektywy obejmują one identyfikację klienta i weryfikację jego tożsamości [lit. a)] oraz beneficjenta rzeczywistego [lit. b)], ocenę i, stosownie do sytuacji, uzyskanie informacji na temat celu i zamierzonego charakteru stosunków gospodarczych [lit. c)] oraz prowadzenie bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych [lit. d)].
13.
Artykuł 14 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849 określa konsekwencje niemożności spełnienia wymogów należytej staranności określonych w art. 13 tej dyrektywy:
„4.   W przypadku gdy podmiot zobowiązany nie jest w stanie spełnić wymogów należytej staranności wobec klienta określonych w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) lub c), państwa członkowskie wymagają, aby nie przeprowadzał on transakcji za pomocą rachunku bankowego, nie nawiązywał stosunków gospodarczych ani nie przeprowadzał transakcji, oraz aby rozwiązał stosunek gospodarczy i rozważył przekazanie jednostce analityki finansowej zgłoszenia o podejrzanej transakcji w odniesieniu do danego klienta zgodnie z art. 33”.
14.
Sekcje 2 i 3 rozdziału II dyrektywy 2015/849 regulują odpowiednio uproszczone względnie wzmocnione środki należytej staranności wobec klientów.
15.
W odniesieniu do uproszczonych środków należytej staranności z art. 15 ust. 1 i 2 dyrektywy 2015/849 wynika, że w przypadku zidentyfikowania przez państwo członkowskie lub podmiot zobowiązany obszarów niższego ryzyka lub gdy podmiot zobowiązany upewni się, że stosunki gospodarcze lub dana transakcja charakteryzują się niższym stopniem ryzyka, można zezwolić na stosowanie przez podmioty zobowiązane uproszczonych środków należytej staranności wobec klienta. Do celów oceny ryzyka art. 16 tej dyrektywy odsyła do czynników wskazujących na potencjalnie niższe ryzyko określonych w załączniku II.
16.
W odniesieniu do wzmocnionych środków należytej staranności z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2015/849 wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 19–24 tej dyrektywy, i w ramach stosunków z osobami prawnymi lub osobami prawnymi zamieszkałymi lub mającymi siedzibę w państwach trzecich zidentyfikowanych przez Komisję za państwa trzecie wysokiego ryzyka, a także w innych przypadkach wyższego ryzyka określonych przez państwa członkowskie lub podmioty zobowiązane, wymaga się, aby podmioty zobowiązane stosowały wzmocnione środki należytej staranności w celu odpowiedniego zarządzania odnośnym ryzykiem i ograniczania go. Do celów oceny ryzyka art. 18 ust. 3 odsyła do czynników wskazujących na potencjalnie wyższe ryzyko określonych w załączniku III.
17.
Sekcja 4 rozdziału VI dyrektywy 2015/849, zatytułowanego „Strategie, procedury i nadzór”, reguluje kwestie kar. Zgodnie z art. 58 ust. 1 zdanie drugie wszelkie kary lub środki wynikające z naruszeń przepisów transponujących tę dyrektywę muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Artykuł 59 ust. 2 dyrektywy wymienia kary i środki administracyjne, które państwa członkowskie mogą nakładać jako minimum, zgodnie z lit. c) tego przepisu, w szczególności w przypadku podmiotu zobowiązanego podlegającego obowiązkowi posiadania zezwolenia – cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia.
18.
Artykuł 59 ust. 4 dyrektywy 2015/849 dopuszcza również kary administracyjne, które nie zostały przewidziane w dyrektywie:
„4.   Państwa członkowskie mogą upoważnić właściwe organy do nakładania dodatkowych rodzajów kar administracyjnych – oprócz kar określonych w ust. 2 lit. a)–d) – lub do nakładania administracyjnych kar pieniężnych w wysokości przekraczającej kwoty, o których mowa w ust. 2 lit. e) i w ust. 3”.
19.
Załącznik II i III do dyrektywy 2015/849 zawiera niewyczerpujący wykaz czynników i rodzajów dowodów wskazujących na potencjalnie niższe lub wyższe ryzyko. Zgodnie z pkt 1 lit. c) w związku z pkt 3 lit. a) załącznika II państwa członkowskie znajdują się w obszarze geograficznym o niższym ryzyku. Zgodnie z pkt 3 lit. b) załącznika III geograficzne czynniki potencjalnie wyższego ryzyka obejmują „państwa określone przez wiarygodne źródła jako państwa o znaczących poziomach korupcji lub innej działalności przestępczej”.
B.
Prawo łotewskie
20.
Artykuł 6 ust. 1 i art. 6 ust. 12 pkt 2 Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, a także finansowaniu terroryzmu i rozprzestrzeniania broni, zwanej dalej „ustawą PBCFT”) z dnia 17 lipca 2008 r. (Latvijas Vēstnesis, 2008, nr 116) stanowi, że instytucja kredytowa przeprowadza i dokumentuje ocenę ryzyka prania pieniędzy, finansowania terroryzmu i rozprzestrzeniania broni oraz ustanawia na podstawie tej oceny system kontroli wewnętrznej w celu zapobiegania praniu pieniędzy, finansowaniu terroryzmu i rozprzestrzeniania broni, biorąc pod uwagę w szczególności ryzyko krajowe i geograficzne, a mianowicie ryzyko, że klient lub jego rzeczywisty właściciel wykazuje powiązanie z państwem lub z terytorium, którego sytuacja gospodarcza, społeczna, prawna lub polityczna mogłaby wskazywać na właściwe temu państwu lub terytorium wysokie ryzyko prania pieniędzy, finansowania terroryzmu i rozprzestrzeniania broni.
21.
Ponadto art. 5, art. 6 pkt 13 i art. 7 pkt 3 Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (ustawy o komisji ds. rynków finansowych i kapitałowych) z dnia 1 czerwca 2000 r. (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr 230/232), art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy PBCFT oraz art. 991 i art. 113 ust. 1 pkt 4 Kredītiestāžu likums (ustawy o instytucjach kredytowych) z dnia 5 października 1995 r. (Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 163) stanowią, że FKTK nadzoruje i monitoruje przestrzeganie przez podmioty rynku finansowego i kapitałowego przepisów ustawy PBCFT i jest uprawniona do nakładania ograniczeń w zakresie praw i działalności gospodarczej instytucji kredytowej, w tym całkowitego lub częściowego zawieszenia świadczenia usług finansowych, a także ograniczeń dotyczących wykonywania obowiązków.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
22.
AS „PrivatBank” (zwany dalej „PrivatBank”) to instytucja kredytowa z siedzibą na Łotwie. Obywatele cypryjscy A i B oraz cypryjska spółka Unimain Holdings Limited są akcjonariuszami PrivatBank.
23.
W dniach 17–30 października 2017 r. FKTK przeprowadziła kontrolę działalności PrivatBank w celu dokonania oceny, w jaki sposób bank spełnia określone przepisami wymogi w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w ramach stosowania środków należytej staranności wobec klientów powiązanych z akcjonariuszami banku oraz nadzoru nad jego transakcjami.
24.
W ramach tego badania FKTK stwierdziła, że PrivatBank w szczególności naruszył wymogi w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu określone w łotewskiej ustawie o instytucjach kredytowych oraz w ustawie PBCFT. Według FKTK system kontroli wewnętrznej banku na etapach stosowania środków należytej staranności wobec klientów i nadzoru nad transakcjami już od dłuższego czasu nie był wystarczająco skuteczny, aby zapewnić przestrzeganie przez bank wszystkich określonych przepisami wymogów w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz aby zapewnić skuteczne zarządzanie ryzykiem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w ramach banku. W szczególności dla części klientów, których rzeczywistymi właścicielami byli akcjonariusze, PrivatBank stworzył korzystniejsze warunki zarówno w zakresie nadzoru nad transakcjami dotychczasowych klientów, jak i rejestrowania nowych klientów w tej grupie.
25.
Decyzją z dnia 13 września 2019 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) FKTK ukarała PrivatBank grzywną i nałożyła na niego szereg obowiązków. Jednym z obowiązków nałożonych na bank do czasu wykonania środków przewidzianych w zaskarżonej decyzji i uzyskania zgody FKTK było to, że nie może on nawiązywać żadnych stosunków gospodarczych lub że powinien natychmiast zakończyć nawiązane stosunki gospodarcze, jeżeli okaże się, że osoba, z którą zostały nawiązane stosunki gospodarcze po wydaniu zaskarżonej decyzji, spełnia jedno z następujących kryteriów:
–
osoba fizyczna nie ma żadnego związku z Republiką Łotewską, a jej miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza 15000 EUR lub działalność gospodarcza osoby prawnej nie jest związana z Republiką Łotewską, a jej miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza 50000 EUR (pkt 4.4.1.2 zaskarżonej decyzji);
–
rzeczywiści właściciele spółki są akcjonariuszami banku lub osobami z nimi powiązanymi (pkt 4.4.1.3 zaskarżonej decyzji).
26.
Na bank nałożono również obowiązek upewnienia się, że miesięczny wolumen wpływów na koncie zarówno w przypadku klientów, których rzeczywistymi właścicielami byli akcjonariusze banku lub osoby z nimi powiązane, jak i klientów należących do grupy klientów powiązanych z owymi klientami, nie przekracza średniego miesięcznego wolumenu wpływów na koncie danego klienta za rok 2019 zgodnie z danymi przekazanymi przez bank (pkt 4.4.2 zaskarżonej decyzji).
27.
PrivatBank wniósł do Administratīvā apgabaltiesa (okręgowego sądu administracyjnego, Łotwa) skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia i nałożonej grzywny. Osoby A i B oraz cypryjska spółka Unimain Holdings Limited wniosły do tego samego sądu skargę o stwierdzenie nieważności obowiązków prawnych ustanowionych w pkt 4.4.1.2, 4.4.1.3 i 4.4.2 zaskarżonej decyzji. Zdaniem akcjonariuszy PrivatBank zaskarżona decyzja narusza art. 18 i 63 TFUE. Przyjęte w zaskarżonej decyzji ograniczenia w przepływie kapitału nie wynikają ani z wykonywania jakiejkolwiek nielegalnej działalności, ani z zakazów dotyczących przeciwdziałaniu praniu pieniędzy obowiązujących w Unii Europejskiej, w tym na Łotwie. Według nich ograniczenia te zostały przyjęte i wywołują skutki wobec każdej osoby fizycznej lub prawnej, nawet jeśli działa ona zgodnie z prawem. Zobowiązując bank do współpracy tylko i wyłącznie z obywatelami i przedsiębiorstwami Republiki Łotewskiej, komisja nakłada na niego obowiązek automatycznego uznawania wszystkich innych osób, w tym obywateli i przedsiębiorstw Unii Europejskiej, za osoby same w sobie niebezpieczne i stanowiące potencjalnie wysokie ryzyko, ponieważ bank nie jest uprawniony do podjęcia innej decyzji i rozpoczęcia współpracy z takimi osobami.
28.
FKTK twierdzi natomiast, że zaskarżonej decyzji nie można uznać za środek ograniczający swobodny przepływ kapitału, ponieważ, po pierwsze, ma ona zastosowanie jedynie do konkretnej instytucji kredytowej, a po drugie, dotyczy jedynie ograniczonej grupy klientów tej instytucji kredytowej. Według FKTK zaskarżona decyzja nie pozbawia tych klientów prawa do deponowania środków pieniężnych w jakiejkolwiek innej instytucji kredytowej posiadającej zezwolenie na prowadzenie działalności w Republice Łotewskiej. Celem omawianych obowiązków jest zapobieganie naruszeniom przepisów popełnianym przez bank oraz zapobieganie ewentualnym przyszłym nowym naruszeniom, które mogłyby mieć znaczące konsekwencje nie tylko w zakresie ryzyka, że bank będzie uczestniczyć w praniu pieniędzy lub usiłowaniu prania pieniędzy, obchodzeniu lub naruszaniu sankcji międzynarodowych, lecz również w zakresie narażenia reputacji całego sektora finansowego. Dlatego zdaniem FKTK decyzja ta stanowi dopuszczalne i proporcjonalne ograniczenie w rozumieniu art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE.
29.
W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na rachunkach bieżących i depozytowych w instytucjach finansowych (w tym w bankach), o których mowa w załączniku I do dyrektywy Rady 88/361/EWG z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 traktatu [EWG] (
5
), mogą również zostać uznane za przepływy kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 [TFUE]?
2)
Czy ograniczenie (które nie wynika bezpośrednio z ustawodawstwa państwa członkowskiego) nałożone przez właściwy organ państwa członkowskiego na określoną instytucję kredytową, zakazujące jej nawiązywania stosunków gospodarczych i zobowiązujące ją do zakończenia istniejących już stosunków gospodarczych z osobami, które nie są obywatelami Republiki Łotewskiej, stanowi środek państwa członkowskiego w rozumieniu art. 63 ust. 1 [TFUE] i jako takie stanowi ograniczenie uznanej w tym postanowieniu zasady swobodnego przepływu kapitału między państwami członkowskimi?
3)
Czy ograniczenie w swobodnym przepływie kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 [TFUE] jest uzasadnione celem polegającym na zapobieganiu wykorzystywaniu systemu finansowego Unii do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, określonym w art. 1 dyrektywy 2015/849?
4)
Czy wybrany przez państwo członkowskie środek – a mianowicie nałożony na konkretną instytucję kredytową obowiązek, aby nie nawiązywała stosunków gospodarczych i zakończyła istniejące już stosunki gospodarcze z osobami, które nie są obywatelami konkretnego państwa członkowskiego (Republiki Łotewskiej) – jest odpowiedni dla osiągnięcia celu określonego w art. 1 dyrektywy 2015/849, w związku z czym stanowi on odstępstwo przewidziane w art. 65 ust. 1 lit. b) [TFUE]?”.
30.
W dniu 10 marca 2022 r., w odpowiedzi na wniosek Trybunału o udzielenie wyjaśnień, sąd odsyłający przedstawił dodatkowe uwagi dotyczące okoliczności faktycznych sprawy, wyjaśniając, że środek, o którym mowa w pkt 4.4.1.2 zaskarżonej decyzji, jest powiązany nie z obywatelstwem łotewskim, lecz ze związkiem z Łotwą.
31.
W postępowaniu przed Trybunałem uwagi na piśmie dotyczące pytań prejudycjalnych sądu odsyłającego przedstawiły PrivatBank oraz rządy łotewski i włoski oraz Komisja Europejska. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. swoje stanowiska przedstawili A i in., rząd łotewski, FKTK i Komisja Europejska.
IV. Ocena prawna
32.
Przedmiotem rozpatrywanego tu odesłania prejudycjalnego jest zgodność z prawem nałożonego na PrivatBank obowiązku nienawiązywania żadnych stosunków gospodarczych względnie natychmiastowego zakończenia stosunków gospodarczych, jeżeli okaże się, że partner, z którym zostały nawiązane stosunki gospodarcze po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest osobą niemającą żadnego związku z Republiką Łotewską. Ograniczenia te obowiązują z chwilą przekroczenia określonego miesięcznego wolumenu wpływów na koncie: w przypadku osoby fizycznej, gdy wolumen ten przekracza 15000 EUR, a w przypadku osoby prawnej – 50000 EUR (
6
).
33.
W odpowiedzi na wniosek Trybunału o udzielenie wyjaśnień sąd odsyłający wyjaśnił, że sporna decyzja jest powiązana nie z obywatelstwem zainteresowanych klientów, lecz z ich związkiem z Łotwą.
34.
Poniżej odniosę się najpierw do kwestii mających zastosowanie swobód podstawowych (A), a następnie do kwestii ich ograniczenia (B). Na koniec przeanalizuję, czy cel w postaci zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy i finansowania terroryzmu może uzasadniać takie ograniczenie (C).
A.
Pytanie pierwsze: mające zastosowanie swobody podstawowe
35.
Sąd odsyłający dąży w pierwszej kolejności do ustalenia, czy pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na rachunkach bieżących i depozytowych w instytucjach finansowych, a w szczególności w bankach, można uznać za „przepływy kapitału” w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.
36.
Ponieważ w traktatach brak definicji pojęcia „przepływu kapitału”, Trybunał przyznał walor interpretacyjny (
7
) nomenklaturze przepływów kapitału zawartej w załączniku I do dyrektywy 88/361. Zgodnie ze wstępem do tego załącznika przepływy kapitału wymienione w tej nomenklaturze obejmują w szczególności wszystkie operacje niezbędne dla przepływów kapitału oraz operacje spłaty kredytów lub pożyczek, przy czym lista w nim zawarta nie ma charakteru wyczerpującego. Załącznik ten w rubryce VI wymienia „operacje na rachunkach bieżących i depozytowych instytucji finansowych”, a w rubryce VIII „pożyczki pieniężne i kredyty”. Ponadto załącznik ten w części zatytułowanej „Definicje pojęć” stwierdza, że za „[i]nstytucje finansowe” uznaje się między innymi banki. Ponadto Trybunał wyjaśnił już, że działalność taka jak udzielanie kredytów w ramach działalności gospodarczej co do zasady dotyczy swobodnego przepływu kapitału (
8
).
37.
W związku z tym na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na rachunkach bieżących i depozytowych z instytucjami finansowymi, takimi jak banki, należy uznać za „przepływy kapitału” w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.
38.
Ponadto, jak orzekł już Trybunał w przeszłości, działalność taka jak udzielanie kredytów w ramach działalności gospodarczej stanowi usługę w rozumieniu art. 56 TFUE. Jest ona powiązana co do zasady zarówno ze swobodnym świadczeniem usług w rozumieniu art. 56 TFUE i nast., jak i ze swobodnym przepływem kapitału w rozumieniu art. 63 TFUE i nast. (
9
).
39.
Nasuwa się zatem pytanie, czy w tym wypadku analizie należy poddać obie te swobody podstawowe, czy też w okolicznościach sprawy przed sądem krajowym jedna z nich schodzi na dalszy plan.
40.
Zdaniem Trybunału z art. 57 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym „usługami w rozumieniu traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób”, nie można wyprowadzać ogólnej subsydiarności swobody świadczenia usług względem swobody przepływu kapitału (
10
).
41.
Jeżeli środek dotyczy jednocześnie swobodnego świadczenia usług i swobodnego przepływu kapitału, Trybunał przeprowadza zasadniczo badanie jedynie w odniesieniu do jednej z tych swobód, jeżeli okazuje się, że w okolicznościach danej sprawy jedna z tych swobód jest całkowicie drugorzędna względem tej drugiej i może jej zostać przyporządkowana (
11
). Jeśli natomiast nie można stwierdzić, że jedna z tych swobód jest całkowicie drugorzędna względem drugiej z nich, badanie należy przeprowadzić w odniesieniu do obu tych swobód podstawowych (
12
).
42.
Trybunał uznał wprawdzie w pewnych okolicznościach, że działalność taka jak udzielanie kredytów dotyczyła przede wszystkim swobody świadczenia usług. Zmniejszenie się transgranicznych przepływów finansowych związanych z takimi świadczeniami stanowiłoby jednak jedynie nieunikniony skutek ograniczenia swobodnego świadczenia usług. Z tego względu zdecydowano się na poddanie analizie jedynie swobody świadczenia usług (
13
).
43.
Jednak w tym przypadku tak nie jest.
44.
W tym przypadku zakaz utrzymywania określonych stosunków gospodarczych (
14
) dotyczy w takim samym stopniu zarówno korzystania z usług finansowych banku przez klientów objętych zaskarżoną decyzją, jak i przepływu kapitału jako takiego, bowiem, po pierwsze, decyzja ta poprzez kryterium wysokości wpływów na koncie niezależnie od korzystania z określonych usług doradczych odnosi się bezpośrednio do przepływu kapitału. Po drugie, celem nałożonych ograniczeń jest zapobieganie transgranicznym przepływom pieniędzy, których celem jest ukrycie operacji prania pieniędzy. Po trzecie, poprzez odniesienie się do wysokości wpływów na koncie decyzja zakazuje nie tylko transakcji kredytowych, ale także wszystkich innych stosunków gospodarczych PrivatBank związanych z przepływami kapitałowymi na kontach danych klientów, w przypadku których nie można w sposób ogólny określić, czy wchodzą one w zakres swobody świadczenia usług lub swobody przepływu kapitału, czy też obu z nich. Wreszcie, dyrektywa 2015/849 zakłada również możliwość zastosowania obu swobód podstawowych w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy (
15
).
45.
Z tych powodów podzielam pogląd Komisji i rządu włoskiego, że omawiane ograniczenie stosunków gospodarczych PrivatBank wchodzi w zakres zarówno przepisów dotyczących swobody świadczenia usług, jak i przepisów dotyczących swobodnego przepływu kapitału. W związku z tym odpowiem poniżej na pytania sądu odsyłającego z punktu widzenia obu swobód podstawowych.
46.
Można zatem także pozostawić otwartą kwestię, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, wprowadzenie ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału może być łatwiejsze, jeśli rozpatrywana jest jedynie swoboda przepływu kapitału, co sugeruje w szczególności brzmienie art. 65 TFUE (
16
).
B.
Pytanie drugie: ograniczenie swobody świadczenia usług i swobodnego przepływu kapitału
47.
Zobowiązanie banku do zakończenia lub nienawiązywania stosunków gospodarczych z klientami niemającymi związku z państwem członkowskim, w którym bank ma siedzibę, nie jest związane z obywatelstwem tych klientów. Nie ma więc mowy o bezpośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a jedynie o dyskryminacji pośredniej, która jest również zakazana (
17
) na mocy art. 56 ust. 1 i art. 63 ust. 1 TFUE.
48.
W tym względzie związek z Łotwą rozumiany jest, jak zauważa rząd łotewski, jako związek o charakterze gospodarczym lub osobistym. Takie powiązanie możne nastąpić na podstawie miejsca zamieszkania, posiadanie własności w danym kraju lub innych czynników. Brak takiego powiązania może wystąpić również w przypadku obywateli łotewskich, na przykład, jeśli mieszkają za granicą i nie utrzymują żadnych relacji z krajem ojczystym.
49.
Można jednak przyjąć, że obywatele łotewscy mają konieczny związek z Łotwą znacznie częściej niż osoby nieposiadające tego obywatelstwa. Tak więc odniesienie się do powiązania z Łotwą prowadzi do tego, że dotyczy to głównie klientów, którzy nie są obywatelami Łotwy.
50.
Temu pośrednio dyskryminującemu efektowi nie można też przeciwstawić stanowiska FKTK, że osoby mające więzi z Łotwą i te, które ich nie mają, nie znajdują się w porównywalnej sytuacji. Trybunał po części zrezygnował już z badania kryterium obiektywnie porównywalnej sytuacji jako dodatkowej przesłanki dyskryminacji (
18
). Ponadto już kilkakrotnie przy innych okazjach wyrażałam zastrzeżenia co do stosowania tego kryterium, gdyż ostatecznie prowadzi ono jedynie do wcześniejszego badania kwestii uzasadnienia (
19
).
51.
Tak więc oczywiste jest wprawdzie, że osoby mające powiązania z Łotwą i osoby bez takich powiązań nie są w takiej samej sytuacji. Nie może to jednak mieć znaczenia dla badania istnienia ograniczenia swobody świadczenia usług i swobody przepływu kapitału. Gdyby bowiem brak powiązania z danym państwem członkowskim miał sam w sobie wystarczyć jako obiektywna różnica w stanie faktycznym, aby zaprzeczyć istnieniu dyskryminacji, doszłoby de facto do pozbawienia tych swobód podstawowych ich treści. W istocie ich celem jest bowiem umożliwienie transgranicznego korzystania z usług i dokonywanie przepływów kapitałowych do innych państw członkowskich i krajów trzecich. Dlatego też zakazują one ograniczeń opartych na braku relacji z danym państwem członkowskim, chyba że takie ograniczenia zostaną uzasadnione.
52.
Pytanie brzmi raczej, czy zaistniałe ograniczenie może być uzasadnione różnicami między klientami krajowymi i zagranicznymi. Wypełnienie obowiązków w zakresie należytej staranności banku jest trudniejsze w przypadku klientów zagranicznych niż krajowych; FKTK zwróciła na to uwagę na rozprawie. Dotyczy to jednak uzasadnienia środka, a nie kwestii, czy taki środek stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług i swobodnego przepływu kapitału.
53.
Równie nieprzekonujący jest argument rządu łotewskiego przemawiający przeciwko stwierdzeniu istnienia ograniczenia, a mianowicie, że zainteresowani klienci mogą uzyskać usługi w każdej innej instytucji kredytowej posiadającej zezwolenie na prowadzenie działalności na Łotwie. Do istoty swobody świadczenia usług i swobodnego przepływu kapitału należy bowiem to, że beneficjenci mogą sami decydować, z którym bankiem wchodzą w relacje, aby na przykład skorzystać z określonych warunków czy produktów.
54.
Argumentem przeciwko ograniczającemu wpływowi środka nie może być również fakt, że dotyczy on jedynie kilku klientów, a mianowicie klientów PrivatBank niemających powiązań z Łotwą, którzy przekraczają określony wolumen wpływów na koncie, lub że środek ma zastosowanie jedynie w ograniczonym okresie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nawet niewielkie ograniczenie swobody podstawowej jest zabronione (
20
). Poza tym środek ma potencjalnie zastosowanie do wszystkich osób bez związku z Łotwą, które chcą zawierać z PrivatBank transakcje powyżej określonego wolumenu wpływów na koncie. Może to być również wielu klientów.
55.
W konsekwencji taki zakaz utrzymywania stosunków gospodarczych ogranicza zarówno swobodny przepływ usług, jak i swobodny przepływ kapitału.
C.
Pytania trzecie i czwarte: uzasadnienie ograniczenia, w szczególności proporcjonalność
56.
W pytaniach trzecim i czwartym, które można rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy ograniczenie może być uzasadnione celem polegającym na przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (
21
) oraz jako odstępstwo przewidziane w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE.
57.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobód podstawowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy, po pierwsze, jest uzasadnione względami uzasadniającymi przewidzianymi w traktatach lub nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Musi ono być w szczególności odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (
22
).
1. W przedmiocie celu polegającego na przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu
58.
Według FKTK i rządu łotewskiego celem ograniczenia stosunków gospodarczych PrivatBank jest w szczególności zapobieganie naruszeniom przez bank przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz zapobieganie przyszłym naruszeniom. Przepisy te powinny służyć celowi, jakim zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2015/849 jest zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
59.
Zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu stanowi prawnie uzasadniony cel mogący uzasadniać przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług (
23
). Ponieważ dyrektywa 2015/849 przewiduje minimalną harmonizację (
24
), państwa członkowskie mogą przyjąć dalej idące przepisy krajowe w tym zakresie (
25
).
60.
Oprócz celu, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, sporny środek ma przyczyniać się do egzekwowania przepisów dotyczących nadzoru finansowego w zakresie zapobiegania praniu pieniędzy. W związku z tym realizuje on również wymagany w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE (
26
) cel zapobiegania naruszeniom krajowych ustaw i aktów wykonawczych w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi.
2. W przedmiocie odpowiedniego charakteru środka
61.
Krajowy środek jest odpowiedni do zapewnienia realizacji założonego celu, jeżeli jest on wyrazem troski o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny (
27
).
62.
Jak wskazał na rozprawie rząd łotewski, jedną z podstawowych zasad dyrektywy 2015/849 jest to, że banki muszą znać swoich klientów (zasada „Know your customer”). Z tego powodu art. 8 tej dyrektywy przewiduje dla banków ogólne wymogi należytej staranności, których przestrzeganie jest monitorowane przez państwa członkowskie zgodnie z art. 7.
63.
Prawdą jest, że dyrektywa 2015/849 zakłada, iż klienci z innych państw członkowskich nie stanowią większego zagrożenia (
28
). Niemniej jednak instytucje finansowe w określonych przypadkach mogą mieć trudności z uzyskaniem informacji o klientach, którzy nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej w państwie, w którym otwierają rachunek bankowy, nie zamieszkują w nim ani nie posiadają w nim nieruchomości i w inny sposób nie utrzymują żadnych istotnych stosunków z tym państwem. Ponieważ bankom trudniej jest uzyskać informacje o pochodzeniu środków finansowych i transakcjach klientów za granicą, pojawia się potencjalnie większe ryzyko. Na przykład przebywanie klienta w dużej odległości od banku może sprzyjać anonimowości transakcji, co z kolei może prowadzić do zwiększenia ryzyka prania pieniędzy (
29
).
64.
Wobec stwierdzonych wcześniej braków w systemie zarządzania ryzykiem PrivatBank oraz ryzyka zidentyfikowanego przez FKTK w związku z realizacją przez bank środków należytej staranności wobec klientów zamieszkałych za granicą (
30
) sporny obowiązek wydaje mi się zatem odpowiednim środkiem ograniczającym ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
65.
Ponadto FKTK wskazała na rozprawie, że odnotowywanie znacznych miesięcznych wpływów na koncie u osób, które nie mają żadnych związków z Łotwą, już samo w sobie stanowi czynnik ryzyka. Poprzez powiązanie spornego środka z wysokością miesięcznego wolumenu wpływów na koncie FKTK mogła uwzględnić również to ryzyko.
66.
Wbrew stanowisku Komisji fakt, że FKTK stosuje kryterium wysokości wpływów na koncie w celu wyłączenia klientów banku, którzy nie mają związku z Łotwą i którzy mają niższy miesięczny wolumen wpływów na koncie, a którzy mogliby również stanowić ryzyko prania pieniędzy, z zakresu stosowania środka, nie oznacza, że środek nie gwarantuje realizacji zamierzonego celu w sposób spójny i konsekwentny.
67.
Z jednej strony państwom członkowskim przysługuje zakres uznania przy wyborze czynników ryzyka, które należy uwzględnić, na co wskazują załączniki II i III do dyrektywy 2015/849. Zawarty w nich wykaz czynników i rodzajów dowodów wskazujących na potencjalnie niższe względnie wyższe ryzyko nie jest jednak wyczerpujący. Potwierdza to również art. 5 tej dyrektywy, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą w celu zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu przyjąć bardziej rygorystyczne przepisy, w granicach prawa Unii.
68.
Z drugiej strony w motywie 22 dyrektywy 2015/849 wskazuje się na fakt, że ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu nie jest takie samo w każdym przypadku. W związku z tym dyrektywa ta przewiduje uproszczone środki, jeżeli ryzyko jest niskie (
31
) lub gdy działalność finansowa prowadzona jest w sposób sporadyczny lub w bardzo ograniczonym zakresie (
32
). Ponadto wartość 15000 EUR jest wymieniona jako wartość minimalna dla stosowania środków należytej staranności przy przeprowadzaniu sporadycznej transakcji (
33
). Zdecydowanie się na próg miesięcznego wolumenu wpływów na koncie powyżej 15000 EUR w przypadku osób fizycznych lub 50000 EUR w przypadku osób prawnych nie jest zatem nieracjonalne, a ponadto jest łagodniejsze, niż gdyby tym środkiem miały być objęte wszystkie transakcje.
69.
Z powyższego wynika, że ograniczenie stosunków gospodarczych takie jak to, o którym mowa, może być odpowiednie dla osiągnięcia celu, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w sposób spójny i konsekwentny. W tym celu należy wykazać, że bank nie może wypełnić swoich obowiązków w zakresie należytej staranności z powodu oddalenia klienta od banku oraz że określenie grupy klientów objętych środkiem odpowiada zidentyfikowanemu ryzyku prania pieniędzy.
3. W przedmiocie koniecznego charakteru środka
70.
Ponadto państwo członkowskie musi wykazać, że wspomnianego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków (
34
).
71.
Komisja wyraziła zastrzeżenia co do konieczności wprowadzenia ogólnego zakazu utrzymywania stosunków gospodarczych z klientami niemającymi powiązań z Łotwą oraz obowiązku zerwania takich stosunków gospodarczych. Jej zdaniem środek ten nie został poprzedzony indywidualną oceną ryzyka w odniesieniu do konkretnego klienta; można było rozważyć łagodniejsze środki, takie jak wzmocnione obowiązki należytej staranności wynikające z art. 18 dyrektywy 2015/849.
72.
Jak wyjaśniono na wstępie, punktem wyjścia dla systemu środków zapobiegawczych w ramach dyrektywy 2015/849 jest ocena ryzyka na podstawie całościowego podejścia opartego na analizie ryzyka. Jak wskazał niedawno rzecznik generalny G. Pitruzzella, taka ocena ryzyka stanowi wstępną przesłankę przyjęcia odpowiednich środków zapobiegawczych – to znaczy środków należytej staranności wobec klientów – mających na celu zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu lub przynajmniej ich utrudnianie w możliwie największym zakresie. W braku oceny ryzyka ani dane państwo członkowskie, ani ewentualnie zainteresowany podmiot nie mogą bowiem podjąć decyzji co do środków, jakie należy w danej sytuacji zastosować (
35
).
73.
W tym kontekście dyrektywa 2015/849 wyróżnia trzy rodzaje środków należytej staranności (
36
), które podmioty zobowiązane mogą mieć obowiązek stosować wobec swoich klientów w zależności od zidentyfikowanego poziomu ryzyka: środki zwykłe, środki uproszczone i środki wzmocnione (
37
).
74.
Wspólną cechą wszystkich tych środków należytej staranności jest jednak to, że wymagają one oceny ryzyka w odniesieniu do danego klienta i odpowiednio indywidualnych środków. Ocena ryzyka odnosi się zatem do konkretnych sytuacji i nie przeprowadza się jej abstrakcyjnie (
38
).
75.
Nie da się ukryć, że omawiany tu sporny środek jest zbliżony do nakazu rozwiązania stosunku gospodarczego, zawartego w art. 14 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849. Ten ostatni zakłada jednak, że bank w konkretnym przypadku nie jest w stanie spełnić wymogów należytej staranności określonych w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) lub c). Spełnienie wymogów należytej staranności musi być zatem niemożliwe w odniesieniu do konkretnego klienta. Potwierdza to systematyka, gdyż w art. 14 ust. 4 akapit pierwszy in fine w odniesieniu do zgłoszenia podejrzanej transakcji zawarte jest jednoznaczne sformułowanie „w odniesieniu do danego klienta”. Zgodnie z uzasadnieniem włączenia tego przepisu do trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 2005/60 (
39
) wniosek miał na celu zapewnienie, że stosunki gospodarcze z klientem zostaną zakończone, jeżeli nie będzie można pomyślnie zakończyć procedury identyfikacji klienta (
40
).
76.
Podobnie jak Komisja uważam zatem, że art. 14 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2015/849 nie może być podstawą spornego środka. Nie odnosi się on bowiem do konkretnego klienta, lecz nakazuje wykonanie przedmiotowych zobowiązań w sposób całościowy dla grupy klientów określonej na podstawie ogólnych kryteriów.
77.
Ogólnie rzecz biorąc, środek ten nie wpisuje się w system środków należytej staranności wobec klienta wynikający z dyrektywy 2015/849. Nawet bowiem wynikające z dyrektywy wzmocnione środki należytej staranności stanowią środki wzmacniające zakres i charakter monitorowania konkretnego stosunku gospodarczego. Środkami takimi mogą być na przykład identyfikacja pochodzenia aktywów wykorzystywanych w stosunkach gospodarczych lub transakcjach. Zastosowanie tych środków należytej staranności zakłada zatem stwierdzenie wyższego ryzyka w indywidualnym przypadku (
41
).
78.
Prawdą jest, że dyrektywa pozwala także na uwzględnienie czynników geograficznych. Na przykład pkt 3 lit. b) załącznika III do dyrektywy wymienia „państwa określone przez wiarygodne źródła jako państwa o znaczących poziomach korupcji lub innej działalności przestępczej” jako czynnik zwiększający ryzyko (
42
). Sporne ograniczenie przynajmniej potencjalnie odnosi się do klientów z takich krajów.
79.
Jednakże nieuchronnie obejmuje on również terytoria innych państw członkowskich, które zgodnie z koncepcją dyrektywy znajdują się w obszarze geograficznym o niższym ryzyku [załącznik II pkt 1 lit. c) w związku z pkt 3 lit. a) dyrektywy].
80.
Zasadniczą kwestią pozostaje zatem to, czy taki środek, który poprzez szerokie kryterium „braku związku” z Łotwą może dotyczyć również klientów, którzy na mocy dyrektywy 2015/849 nie powinni a priori stwarzać zwiększonego ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, nadal należy uznać za konieczny.
81.
W niniejszej sprawie zgodnie z twierdzeniem rządu łotewskiego w przeszłości zarządzano już łagodniejsze środki, ale nie były one wystarczająco skuteczne, aby przeciwdziałać stwierdzonym zagrożeniom. Sprawdzenie tego jest zadaniem sądu odsyłającego.
82.
Zgodnie z systematyką dyrektywy 2015/849 kolejnym krokiem w przypadku poważnego, powtarzającego się lub systematycznego niedochowywania środków należytej staranności wobec klientów byłoby zarządzenie kar administracyjnych na podstawie art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849.
83.
W tym względzie państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania. Mogą one albo ustalić wyższy poziom ochrony niż poziom ochrony wybrany przez prawodawcę Unii i dopuścić, bądź nałożyć, środki należytej staranności wobec klienta inne niż środki przewidziane w tej dyrektywie, albo w ramach pozostawionego im zakresu uznania określić pozostałe sytuacje wiążące się z wyższym ryzykiem (
43
). Z art. 59 ust. 4 dyrektywy wynika również, że dopuszczalne są dodatkowe rodzaje kar administracyjnych oprócz kar określonych w tym artykule.
84.
Zgodnie z art. 59 ust. 2 lit. c) w przypadku podmiotu zobowiązanego podlegającego obowiązkowi posiadania zezwolenia możliwe jest także cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia.
85.
W porównaniu z tym zakaz utrzymywania lub zobowiązanie do zerwania stosunków gospodarczych z klientami bez związku z Łotwą wydaje się łagodniejszym środkiem.
86.
Ponadto zarówno Komisja, jak i rząd łotewski potwierdzili na rozprawie, że instytucje finansowe na Łotwie szczególnie często stykają się z ryzykiem prania pieniędzy. Rząd łotewski wskazał, że ze względu na te okoliczności Republika Łotewska skorzystała z możliwości wprowadzenia dalszych środków.
87.
Zgodnie z informacjami dostępnymi Trybunałowi sytuacja charakteryzuje się zatem tym, że zidentyfikowano szczególne czynniki ryzyka i danemu bankowi grozi cofnięcie licencji. Wydaje się, że nie istnieje łagodniejszy i równie skuteczny środek, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. Mając to na uwadze, uważam, że takie czasowe wstrzymanie przez nadzór finansowy stosunków gospodarczych z klientami niemającymi powiązań z państwem członkowskim jest konieczne (
44
).
4. W przedmiocie proporcjonalności w znaczeniu węższym
88.
Wreszcie, oprócz odpowiedniego i koniecznego charakteru, należy zbadać proporcjonalność w znaczeniu węższym (
45
). Zgodnie z nią należy zapewnić, że zakaz utrzymywania stosunków gospodarczych z klientami bez związku z Łotwą nie prowadzi do nadmiernego naruszenia uzasadnionych interesów PrivatBank i jego (potencjalnych) klientów. Należy przy tym zapewnić równowagę pomiędzy interesami banku i zainteresowanych klientów a celem przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu.
89.
Łotewski organ nadzoru nakazał zerwanie lub nienawiązanie stosunków gospodarczych PrivatBank z danymi klientami jedynie na czas określony. Zakaz nawiązywania stosunków gospodarczych obowiązywał dopiero od daty wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto należało zerwać tylko te stosunki gospodarcze, które zostały nawiązane po wydaniu tej decyzji – a więc z jej naruszeniem. Dodatkowo oba zobowiązania obowiązywały jedynie do momentu wdrożenia zarządzonych w tym samym czasie dalszych środków mających na celu usunięcie braków w zarządzaniu ryzykiem w banku (
46
). To ograniczenie czasowe miało dla banku charakter dyscyplinujący, gdyż sam mógł wpłynąć na zakończenie ograniczeń. Według informacji FKTK aktualnie już one nie obowiązują.
90.
Ponadto intensywność środka zastosowanego na niekorzyść PrivatBank nie jest nieproporcjonalna do zamierzonego celu, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Po pierwsze, bank był w stanie utrzymać istniejące stosunki gospodarcze nawet z klientami niemającymi żadnych związków z Łotwą o wysokim miesięcznym wolumenie wpływów na koncie, ponieważ zakaz dotyczył jedynie stosunków gospodarczych nawiązanych po przyjęciu zaskarżonej decyzji. Po drugie, bank mógł nawiązać nowe stosunki gospodarcze z klientami niemającymi związku z Łotwą z mniejszym wolumenem wpływów na koncie niż określony w tej decyzji. W porównaniu z tymi ograniczeniami odebranie bankowi licencji byłoby środkiem o wiele bardziej intensywnym, któremu sporne ograniczenie właśnie zapobiega (
47
).
91.
Ponadto sam PrivatBank w sposób zawiniony przyczynił się do powstania sytuacji ryzyka, na którą musiał zareagować łotewski organ nadzoru finansowego, gdyż jak wynika z ustaleń FKTK, dopuszczał się on przez długi czas naruszeń przepisów prawnych dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (
48
).
92.
Również z punktu widzenia klientów niedogodności związane z uniemożliwieniem utrzymywania określonych stosunków gospodarczych nie przeważają nad korzyściami wynikającymi ze skutecznego przeciwdziałania praniu pieniędzy. Swobodny przepływ kapitału chroni wprawdzie swobodę wyboru instytucji kredytowej, ale nie daje prawa do nawiązania stosunków gospodarczych z określonym bankiem niezależnie od konkretnych okoliczności.
5. Wnioski dotyczące pytania trzeciego i czwartego
93.
W świetle powyższego uniemożliwienie stosunków gospodarczych z klientami niemającymi związku z państwem członkowskim, w którym bank ma siedzibę, nie jest sprzeczne ze swobodą świadczenia usług i swobodnym przepływem kapitału, pod warunkiem że środek ten jest proporcjonalny do celu, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i terroryzmu. Ocena tego należy do sądu odsyłającego w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy. Obejmuje to w szczególności zidentyfikowane ryzyko prania pieniędzy, powtarzalność naruszeń przez bank przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz środki podjęte już w przeszłości bez powodzenia, a także czas trwania ograniczenia i jego intensywność w porównaniu z innymi równie skutecznymi środkami.
V. Wniosek
94.
W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytania przedstawione przez Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa) w sposób następujący:
1)
Pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na rachunkach bieżących i depozytowych z instytucjami finansowymi, takimi jak banki, stanowią „przepływy kapitału” w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.
2)
Nakaz, w którym właściwy organ państwa członkowskiego nakłada na określoną instytucję kredytową zakaz nawiązywania stosunków gospodarczych oraz obowiązek zakończenia stosunków gospodarczych nawiązanych po wydaniu tego nakazu z osobami niemającymi powiązań z tym państwem członkowskim, ogranicza swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56 ust. 1 oraz swobodny przepływ kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.
3)
Takie ograniczenie może być uzasadnione celem przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz może stanowić odstępstwo przewidziane w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE. Zakłada to, że bank nie może wypełnić swoich obowiązków w zakresie należytej staranności ze względu na brak powiązania danych klientów z danym państwem członkowskim oraz że określenie grupy klientów objętych środkiem odpowiada zidentyfikowanemu ryzyku prania pieniędzy. Ponadto należy przestrzegać zasady proporcjonalności.
4)
W ramach badania proporcjonalności należy uwzględnić w szczególności:
–
zidentyfikowane ryzyko prania pieniędzy,
–
powtarzalność naruszeń przez bank przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz środki podjęte już w przeszłości bez powodzenia,
–
intensywność i czas trwania ograniczenia.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. 2015, L 141, s. 73), ostatnio zmieniona dyrektywą (UE) 2019/2177 (Dz.U. 2019, L 334, s. 155). Zobacz pkt 6 niniejszej opinii, dotyczący wersji dyrektywy mającej zastosowanie w niniejszej sprawie.
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz.U. 2005, L 309, s. 15).
(
4
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu oraz zmieniająca dyrektywy 2009/138/WE i 2013/36/UE (Dz.U. 2018, L 156, s. 43). Zmiany wprowadzone dyrektywą (UE) 2019/2177 (Dz.U. 2019, L 334, s. 155) również nie mają w niniejszej sprawie zastosowania ratione temporis.
(
5
)	Dyrektywa Rady w sprawie wykonania art. 67 traktatu (Dz.U. 1988, L 178, s. 5).
(
6
)	Punkt 4.4.1.2 zaskarżonej decyzji.
(
7
)	Zobacz wyroki: z dnia 15 lutego 2017 r., X (C‑317/15, EU:C:2017:119, pkt 27); z dnia 16 września 2020 r., Romenergo i Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709, pkt 32).
(
8
)	Wyroki: z dnia 3 października 2006 r., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, pkt 43); z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 23); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 53).
(
9
)	Wyroki: z dnia 3 października 2006 r., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, pkt 39, 43); z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 23); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 53). Zobacz także wyroki: z dnia 14 listopada 1995 r., Svensson i Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, pkt 11); z dnia 9 lipca 1997 r., Parodi (C‑222/95, EU:C:1997:345, pkt 17).
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 3 października 2006 r., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, pkt 31, 32).
(
11
)	Wyroki: z dnia 3 października 2006 r., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, pkt 34); z dnia 12 lipca 2012 r., SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, pkt 70); z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 24); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 54).
(
12
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 14 listopada 1995 r., Svensson i Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, pkt 8–19); z dnia 7 lutego 2002 r., Komisja/Włochy (C‑279/00, EU:C:2002:89, pkt 36 i nast.); z dnia 4 marca 2004 r., Komisja/Francja (C‑334/02, EU:C:2004:129, pkt 25, 34); z dnia 11 czerwca 2009 r., X i Passenheim-van Schoot (C‑155/08 i C‑157/08, EU:C:2009:368, pkt 40).
(
13
)	Wyroki: z dnia 3 października 2006 r., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, pkt 48); z dnia 12 lipca 2012 r., SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, pkt 71); z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 25); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 55).
(
14
)	Punkt 4.4.1.2 zaskarżonej decyzji.
(
15
)	Zobacz motyw 2 dyrektywy 2015/849.
(
16
)	Zobacz moje opinie: w sprawie Q (C‑133/13, EU:C:2014:2255, pkt 48); w sprawie Allianzgi-Fonds Aevn (C‑545/19, EU:C:2021:372, pkt 64–71, 107); a także J. Kokott, EU Tax Law, München, Beck 2022, s. 150 i nast., pkt 85, s. 152 i nast., pkt 88. W sprawach dotyczących wyłącznie państwa trzeciego zob. wyroki: z dnia 12 grudnia 2006 r., Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, pkt 170, 171); z dnia 18 grudnia 2007 r., A (C‑101/05, EU:C:2007:804, pkt 37, 60).
(
17
)	Wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 52, 53).
(
18
)	Wyroki: z dnia 15 maja 2008 r., Lidl Belgium (C‑414/06, EU:C:2008:278, pkt 18–26); z dnia 23 października 2008 r., Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt (C‑157/07, EU:C:2008:588, pkt 27–39); z dnia 4 lipca 2013 r., Argenta Spaarbank (C‑350/11, EU:C:2013:447, pkt 18–34).
(
19
)	Zobacz moja opinia w sprawie Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, pkt 105).
(
20
)	Wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 65),
(
21
)	Zobacz art. 1 dyrektywy 2015/849.
(
22
)	Zobacz wyroki: z dnia 25 kwietnia 2013 r., Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, pkt 60); z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, pkt 76 i nast.); z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Wyroki: z dnia 25 kwietnia 2013 r., Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, pkt 64); z dnia 31 maja 2018 r., Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357, pkt 38).
(
24
)	Zobacz na przykład art. 5 oraz art. 59 ust. 4 dyrektywy 2015/849.
(
25
)	Zobacz wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
26
)	Wyrok z dnia 7 czerwca 2012 r., VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, pkt 30).
(
27
)	Zobacz wyroki: z dnia 10 marca 2016 r., Safe Interenvios (C‑235/14, EU:C:2016:154, pkt 104); z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
28
)	Załącznik II pkt 1 lit. c) w związku pkt 3 lit. a) dyrektywy 2015/849.
(
29
)	Zobacz art. 13 ust. 6 wcześniejszej dyrektywy 2005/60, przypis 3 niniejszej opinii.
(
30
)	Zobacz pkt 24 niniejszej opinii.
(
31
)	Artykuły 15–17 dyrektywy 2015/849.
(
32
)	Zobacz na przykład art. 2 ust. 3 dyrektywy 2015/849.
(
33
)	Artykuł 11 lit. b) ppkt (i) dyrektywy 2015/849.
(
34
)	Wyrok z dnia 14 marca 2000 r., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, pkt 18).
(
35
)	Opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, pkt 36).
(
36
)	Zwykłe środki należytej staranności zostały uregulowane w art. 13 i 14 dyrektywy 2015/849, uproszczone w art. 15–17, a wzmocnione w art. 18 i nast.
(
37
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, pkt 38 i nast.), gdzie znajduje się wyjaśnienie tych różnych rodzajów środków należytej staranności.
(
38
)	Opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, pkt 60, 71).
(
39
)	Przypis 3 niniejszej opinii.
(
40
)	Zobacz wniosek Komisji Europejskiej dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy, w tym finansowania terroryzmu, COM(2004) 448 wersja ostateczna, s. 5.
(
41
)	Zobacz na przykład motywy 22, 29 i 31 dyrektywy 2015/849 oraz opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, pkt 41).
(
42
)	W niemieckiej wersji dyrektywy mowa jest o państwach trzecich, jednak inne wersje językowe odnoszą się jedynie do „krajów” (zob. na przykład w łotewskiej wersji językowej „valstis”, we francuskiej wersji językowej „pays” czy w angielskiej wersji językowej „countries”). Różnica ta nie wywołuje jednak żadnych skutków, ponieważ zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy państwa członkowskie znajdują się w obszarze geograficznym o niższym ryzyku, zob. pkt 79 niniejszej opinii.
(
43
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, pkt 50).
(
44
)	Zobacz w tym względzie w odniesieniu do rozdziału zadań między Trybunałem a krajowymi sądami odsyłającymi wyroki: z dnia 11 września 2018 r., IR (C‑68/17, EU:C:2018:696, pkt 56); z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 72).
(
45
)	Zobacz moja opinia w sprawie G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, pkt 112).
(
46
)	Zobacz pkt 25 niniejszej opinii.
(
47
)	Zobacz pkt 84, 85, 87 niniejszej opinii.
(
48
)	Zobacz pkt 24 niniejszej opinii.