62008CC0453_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V projednávané věci předložil Symvoulio tis Epikrateias (Řecká republika) Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES (nyní článek 267 SFEU) dvě předběžné otázky, které se týkají výkladu nařízení Rady (ES) č. 1626/94 ze dne 27. června 1994 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů ve Středozemním moři(2) . Podstatou otázek je, zda mohou členské státy zachovat vnitrostátní opatření dodatečná k opatřením obsaženým v nařízení č. 1626/94, spočívající v úplném zákazu užívání určitého druhu lovného zařízení, pokud je toto užití v zásadě povoleno ustanoveními tohoto nařízení.
II – Právní předpisy
A – Právní rámec Společenství
1. Nařízení č. 2371/2002
2. Článek 1 nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 ze dne 20. prosince 2002 o zachování a udržitelném využívání rybolovných zdrojů v rámci společné rybářské politiky(3) s názvem „Oblast působnosti“ stanoví:
„1. Společná rybářská politika se vztahuje na zachování, řízení a využívání živých vodních zdrojů, na akvakulturu a na zpracování a uvádění produktů rybolovu a akvakultury na trh, pokud jsou tyto činnosti prováděny na území členských států nebo ve vodách Společenství nebo rybářskými plavidly Společenství nebo, aniž je dotčena přímá odpovědnost státu vlajky státními příslušníky členských států.
2. Společná rybářská politika stanoví vzájemně související opatření, která se týkají:
a) zachování, řízení a využívání živých vodních zdrojů;
b) omezení dopadu rybolovu na životní prostředí;
c) podmínek přístupu do vod a ke zdrojům;
d) strukturální politiky a řízení kapacity loďstva;
e) kontroly a vynucování;
f) akvakultury;
g) společné organizace trhů a
h) mezinárodních vztahů.“
3. Článek 2 nařízení č. 2371/2002 s názvem „Cíle“ stanoví:
„1. Společná rybářská politika zajistí takové využívání živých vodních zdrojů, které umožní udržitelné hospodářské, environmentální a sociální podmínky.
Za tímto účelem uplatní Společenství preventivní přístup a přijme opatření určená k ochraně a zachování živých vodních zdrojů, aby tak zajistilo jejich udržitelné využívání a v co možná nejvyšší míře snížilo dopad rybolovných činností na mořské ekosystémy. Společenství se zaměří na postupné zavádění přístupu k řízení rybolovu založeného na ekosystémech. Snaží se přispět k účinnosti rybolovných činností v rámci hospodářsky životaschopného a konkurenceschopného odvětví rybolovu a akvakultury, spolu se zajištěním přiměřené životní úrovně osob závislých na rybolovných činnostech a s ohledem na zájmy spotřebitelů.
2. Společná rybářská politika se řídí těmito zásadami řádné správy věcí veřejných:
a) jasné vymezení odpovědností na úrovni Společenství a na národní a místní úrovni;
b) rozhodovací proces založený na spolehlivých vědeckých stanoviscích, který přináší včasné výsledky;
c) široké zapojení zúčastněných osob na všech stupních politiky, od jejího vzniku až po její provedení;
d) shoda s ostatními politikami Společenství, zejména s politikou životního prostředí, sociální politikou, regionální politikou, politikou rozvoje, zdravotní politikou a politikou ochrany spotřebitele.“
4. Článek 4 odst. 1 nařízení č. 2371/2002 stanoví:
„Pro dosažení cílů uvedených v čl. 2 odst. 1 přijme Rada opatření Společenství, jimiž se řídí přístup do vod a ke zdrojům a udržitelné provozování rybolovných činností.“
5. Článek 9 nařízení č. 2371/2002 s názvem „Opatření členských států použitelná v pásmu 12 námořních mil“ stanoví:
„1. Členský stát může přijmout nediskriminační opatření pro zachování a řízení rybolovných zdrojů a na nejmenší míru snížit důsledky rybolovu pro zachování mořských ekosystémů v pásmu 12 námořních mil od jeho základních linií za předpokladu, že Společenství nepřijalo opatření, která řeší otázky zachování a řízení výslovně v této oblasti. Opatření členských států musejí být slučitelná s cíli stanovenými v článku 2 a nesmějí být méně přísná než stávající právní předpisy Společenství.
Pokud by se opatření přijatá členským státem měla dotknout plavidel jiného členského státu, přijmou se teprve poté, co byl návrh opatření společně s odůvodněním konzultován s Komisí, dotyčným členským státem a regionálními poradními sbory.
[…]“
6. Článek 10 nařízení č. 2371/2002 stanoví:
„Opatření členských států použitelná výhradně na rybářská plavidla plující pod jejich vlajkou
Členské státy mohou přijmout opatření pro zachování a řízení populací ve vodách pod jejich svrchovaností nebo jurisdikcí, pokud:
a) jsou tato opatření použita výhradně na rybářská plavidla plující pod vlajkou dotyčného členského státu a zapsaná ve Společenství nebo — v případě rybolovných činností, které nejsou prováděny rybářským plavidlem — na osoby usazené v dotyčném členském státě a
b) tato opatření jsou slučitelná s cíli stanovenými v čl. 2 odst. 1 a nejsou méně přísná než stávající právní předpisy Společenství.“
2. Nařízení č. 1626/94
7. Druhý, čtvrtý, osmý a devátý bod odůvodnění nařízení č. 1626/94 uvádějí:
„[…] nastala chvíle, aby se odstranily problémy, které v současnosti sužují zdroje ve Středozemním moři tím, že se zavede vyrovnaný systém řízení přizpůsobený místním podmínkám, přičemž se bude přihlížet k vnitrostátním předpisům, které jsou v dané oblasti v platnosti, a vyváženě a případně postupně se provedou změny nezbytné k ochraně populací mořských živočichů;“
„vzhledem k tomu, že je vhodné zakázat lovná zařízení, jejichž používání ve Středozemním moři nadměrně přispívá ke zhoršování mořského životního prostředí nebo stavu populací; že je vhodné vyhradit část pobřežního pásu nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři […]“
„vzhledem k tomu, že musí být i nadále možné uplatňování vnitrostátních opatření, která doplňují nebo převyšují minimální požadavky systému ustaveného tímto nařízením nebo opatření, která upravují vztahy mezi jednotlivými subjekty v odvětví rybolovu; že taková opatření mohou být zachována nebo zavedena, přezkoumá-li Komise jejich slučitelnost s právními předpisy Společenství a soulad se společnou rybářskou politikou.“
„vzhledem k tomu, že je vhodné na omezenou dobu a postupem zaručujícím minimální negativní dopad na zdroje a činnosti rybářů Společenství přijmout vnitrostátní předpisy v rámci ustanovení tohoto nařízení.“
8. Článek 1 nařízení č. 1626/94 stanoví:
„1. Toto nařízení se vztahuje na veškeré rybářské úkony nebo veškeré související úkony vykonávané na území a v mořských vodách Středozemního moře na východ od 5° 36' západní délky, které spadají pod svrchovanost nebo soudní pravomoc členských států, s výjimkou lagun a jezer. Vztahuje se také na úkony vykonávané plavidly Společenství ve Středozemním moři mimo tyto vody.
2. Členské státy na pobřeží Středozemního moře mohou i nadále vydávat právní předpisy pro oblasti podle odstavce 1, včetně neziskového rybářství, přičemž přijmou opatření dodatečná nebo přísnější než minimální požadavky systému ustaveného tímto nařízením, která jsou slučitelná s právními předpisy Společenství a jsou v souladu se společnou rybářskou politikou.
[…]
3. Komise musí být včas informována o každém záměru, který zavádí nebo pozměňuje vnitrostátní opatření pro zachování a řízení zdrojů, aby mohla podat svá vyjádření postupem podle článku 14 nařízení (EHS) č. 3094/86.“
9. Článek 2 odst. 3 nařízení č. 1626/94 stanoví:
„Od 1. ledna 2002 je zakázáno používat zátahové a vlečné sítě, které se kladou z lodi a jsou ovládané ze břehu (příbřežní zátahové sítě), nerozhodne-li Rada kvalifikovanou většinou na návrh Komise jinak, s ohledem na vědecké údaje dokazující, že používání těchto sítí nemá na zdroje žádné negativní dopady.“
10. Článek 3 odst. 1 stanoví:
„1. Je zakázáno používat velké vlečné sítě, velké zátahové sítě nebo podobné sítě do vzdálenosti 3 námořních mil od pobřeží nebo do 50 m hloubkové vrstevnice je-li této hloubky dosaženo v kratší vzdálenosti, bez ohledu na způsob vlečení nebo vytahování sítí, není-li ve vnitrostátních předpisech stanovena odchylka pro případ, kdy pobřežní pás o šířce 3 námořních mil nepatří do pobřežních vod členského státu.
Veškerá lovná zařízení používaná ve vzdálenosti od pobřeží menší než je vzdálenost stanovená v prvním pododstavci, v souladu s vnitrostátními předpisy platnými k 1. lednu 1994, mohou však být používána do 31. prosince 2002, ledaže by Rada kvalifikovanou většinou na návrh Komise rozhodla jinak, s ohledem na vědecké údaje dokazující, že jejich používání nemá na zdroje žádné negativní dopady.“
11. Článek 3 odst. 1a nařízení č. 1626/94 stanoví:
„Je zakázáno používat lovná zařízení za podmínek podle odstavce 1 druhého pododstavce, s výjimkou rybolovu prováděného pomocí „gangui“, ledaže by dotčené členské státy přijaly opatření zaručující, že v případě těchto rybolovných činností:
– není ohrožen zákaz podle odstavce 3,
– nebrání rybolov činnostem plavidel, která používají jiná zařízení než vlečné sítě, nevody nebo jiné vlečené sítě,
– je rybolov omezen na cílové druhy, na které se nevztahuje minimální velikost při vykládce podle článku 8,
– je rybolov omezen tak, aby úlovky druhů uvedených v příloze IV byly co nejnižší,
– se na plavidla vztahují zvláštní rybářská povolení vydaná v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1627/94 ze dne 27. června 1994, kterým se stanoví obecná ustanovení týkající se zvláštních povolení k rybolovu [(4) ].
Tato opatření musejí být sdělena Komisi do 31. prosince 2000.“
12. Článek 3 odst. 4 nařízení č. 1626/94 stanoví:
„Je zakázáno klást jakýkoli druh kruhové zatahovací sítě do 300 metrů od pobřeží nebo do 30 metrů hloubkové vrstevnice, je-li této hloubky dosaženo v menší vzdálenosti.“
13. Článek 5 odst. 1 nařízení č. 1626/94 stanoví:
„Členské státy stanoví omezení technických vlastností hlavních druhů lovných zařízení v souladu s minimálními požadavky uvedenými v příloze II.“
14. Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1626/94 stanoví:
„Je zakázáno používat nebo mít na palubě velké vlečné sítě nebo podobné tažené sítě, tenatové sítě na chytání ryb za žábry nebo kruhové zatahovací sítě, není-li jejich velikost ok v části sítě, kde jsou oka nejmenší, rovna nebo větší než minimální velikosti ok sítě podle přílohy III.
[…]“
15. Příloha III nařízení č. 1626/94 stanoví, že minimální velikost ok kruhových zatahovacích sítí je 14 mm.
B – Vnitrostátní právo
16. Královským výnosem ze dne 15. srpna 1958 o regulaci rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí ( FEK
A’ 132 ze dne 29. srpna 1958) byl rybolov prováděný takovými sítěmi povolen za určitých podmínek týkajících se též celkové délky lovného zařízení a velikosti ok sítí. Byly stanoveny také podmínky pokud jde o období a čas rybolovu.
17. Podle prezidentského výnosu č. 587/1984 ( FEK A’ 210) pozbyla po 31. prosinci 1986 platnosti veškerá povolení k rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí dosud vydaná rybářským lodím. Prezidentský výnos č. 542/1985 ( FEK
A’ 191) zakázal do budoucna vydávání povolení k rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí na rybářských lodích a převzal právní úpravu obsaženou v prezidentském výnosu č. 587/1984, který byl zrušen.
18. Prezidentským výnosem č. 526/1988 ( FEK
A’ 237 ze dne 26. října 1988) byl následně z výše uvedených ustanovení prezidentského výnosu č. 542/1985 vyjmut rybolov se sítí pro lov jehlice rohozobé a její použití pro lov jehlice rohozobé (Belone belone) a rohoretky ještěří (Scomberesox saurus saurus) bylo povoleno jen za určitých podmínek týkajících se mj. období a času rybolovu a velikosti sítě a ok sítě.
19. Prezidentským výnosem č. 320/1997 ( FEK
A’ 224) bylo stanoveno, že je nadále zakázáno vydávat povolení k rybolovu se sítěmi pro lov jehlice rohozobé na rybářských lodích a že veškerá povolení k rybolovu s tímto lovným zařízením pozbývají po 31. prosinci 1998 platnosti. Prezidentský výnos č. 526/1988 byl s platností od 31. prosince 1998 zrušen.
III – Věc v původním řízení a předběžné otázky
20. Dne 12. května 2003 požádal Panagiotis Ioannis Karanikolas a 19 dalších profesionálních rybářů a vlastníků rybářských plavidel se sídlem v Kavala (dále jen „rybáři žalující v původním řízení“) o udělení povolení pro lov sardinek lovným zařízením zvaným síť pro lov sardinek, s omezeními a technickými vlastnostmi stanovenými v nařízení č. 1626/94. Jejich žádost byla Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (prefektská správa pro Drama, Kavala a Xanthi) předána ministerstvu zemědělství. Dotčený správní orgán žádal o informaci ohledně možnosti udělení výše uvedených povolení na základě nařízení č. 1626/94. Ředitelství pro mořský rybolov ministerstva v dopise č. 172603 vyjádřilo názor, že žádosti nelze vyhovět, protože udělení povolení pro rybolov s výše uvedenými sítěmi bylo zakázáno jediným článkem prezidentského výnosu č. 542/1985 ( FEK
A’ 191), jehož ustanovení se nadále používají po přijetí nařízení č. 1626/94 jako dodatečná opatření pro rybolov. Názor ministerstva zemědělství byl dopisem č. 19/760 ze dne 29. srpna 2003 oznámen rybářům žalujícím v původním řízení.
21. Rybáři žalující v původním řízení společně se Sdružením pobřežních rybářů v Kavala, jehož jsou členy, podali žalobu na zrušení dopisů č. 172603 a č. 19/760 u předkládajícího soudu. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri z regionu Kavala s názvem Makedonia (dále jen „Makedonia“) a Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias byli v tomto řízení vedlejšími účastníky.
22. Předkládající soud má za to, že členské státy mohou přijmout dodatečná opatření, která jsou přísnější než nařízení č. 1626/94, v mořských oblastech pod jejich svrchovaností za účelem ochrany citlivých nebo ohrožených druhů mořské fauny. Dotčená opatření nejsou omezena na stanovení přísnějších technických podmínek pro lovná zařízení nebo období, kdy je rybolov v určitých oblastech povolen, ale mohou též zahrnovat úplný zákaz užívání určitého druhu lovného zařízení. Krom toho nejsou zákazy provedené ustanovením vnitrostátního práva před vstupem nařízení č. 1626/94 v platnost dotčeny pozdějšími ustanoveními nařízení, i když je užívání dotčeného lovného zařízení nařízením povoleno. Jelikož měl Symvoulio tis Epikrateias za to, že rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena, závisí na výkladu čl. 1 odst. 2, čl. 2 odst. 3, čl. 3 odst. 1 a čl. 3 odst. 1a nařízení č. 1626/94, rozhodl se přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Může ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1626/94 členský stát přijmout dodatečná opatření spočívající v úplném zákazu lovných zařízení, jejichž používání je v souladu s výše uvedeným nařízením v zásadě povoleno?
2) Je ve smyslu ustanovení téhož nařízení povoleno v mořské oblasti členského státu na pobřeží Středozemního moře používat lovná zařízení nezahrnutá mezi zařízení v zásadě zakázaná podle čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 1 a 1a nařízení, jejichž používání bylo zakázáno vnitrostátním právním ustanovením daného členského státu před vstupem uvedeného nařízení v platnost?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
23. Písemná vyjádření předložili rybáři žalující v původním řízení, Makedonia, řecká a italská vláda a Komise. Jednání se konalo dne 19. listopadu 2009.
V – Posouzení
24. Svými dvěma otázkami, které je třeba zkoumat společně, požaduje předkládající soud objasnění, zda a za jakých podmínek může členský stát zachovat vnitrostátní opatření doplňující opatření obsažená v nařízení č. 1626/94, spočívající v úplném zákazu užívání určitého druhu lovného zařízení, pokud je toto užívání v zásadě povoleno ustanoveními tohoto nařízení.
25. Ukazuje se, s výhradou ověření vnitrostátním soudem, že lovné zařízení (síť pro lov sardinek) dotčené v původním řízení je malá kruhová zatahovací síť, jejíž užívání je regulováno, ale nikoliv zakázáno(5) právem Společenství na základě čl. 3 odst. 4 a článku 5 a 6 nařízení č. 1626/94. I když při jednání dne 19. listopadu 2009 došlo ke sporu ohledně působnosti ustanovení vnitrostátního práva, ukazuje se, s výhradou ověření vnitrostátním soudem, že podle řeckého práva existuje úplný zákaz užívání takového lovného zařízení a že v současnosti neexistují žádná povolení pro užívání takového zařízení v Řecké republice.
26. Vnitrostátní opatření stanovící úplný zákaz užívání malých kruhových zatahovacích sítí byla přijata před vstupem nařízení č. 1626/94 v platnost dne 1. ledna 1995. Podle předkládajícího soudu bylo užívání jakéhokoliv druhu malých kruhových zatahovacích sítí povoleno za určitých podmínek před 1. lednem 1987 na základě královského výnosu ze dne 15. srpna 1958 pro lov jakéhokoliv druhu ryb, a tedy i sardinek, pokud měla síť určité technické vlastnosti. Po 1. lednu 1987 bylo užívání malých kruhových zatahovacích sítí zakázáno, a užívání malé kruhové zatahovací cítě nazývané „zarganodikhto“ (síť pro lov jehlice rohozobé) bylo povoleno pouze v období od 26. října 1988 do 31. prosince 1998. Povolení bylo udělováno výlučně pro lov jehlice rohozobé a rohoretky ještěří a bylo podřízeno určitým podmínkám. Užívání sítí pro lov sardinek, kterého se týká řízení před předkládajícím soudem, bylo tedy, s výhradou ověření tímto soudem, ode dne 1. ledna 1987 zakázáno a výjimka pro sítě pro lov jehlice rohozobé pro lov jehlice rohozobé a rohoretky ještěří a následné zrušení této výjimky se v tomto řízení nejeví jako relevantní.
27. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94 stanoví, že toto nařízení stanoví pouze minimální požadavky(6) a že členským státům je umožněno po jeho vstupu v platnost přijímat dodatečná opatření nebo opatření přísnější než minimální požadavky stanovené tímto nařízením. Taková opatření musí být slučitelná s právem Společenství a být v souladu se společnou rybářskou politikou. Krom toho musí být podle čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1626/94 Komise včas informována o každém záměru, který zavádí nebo pozměňuje vnitrostátní opatření pro zachování a řízení zdrojů, aby mohla podat svá vyjádření postupem(7) podle článku 14 nařízení Rady (EHS) č. 3094/86 ze dne 7. října 1986 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů(8) .
28. Po vstupu nařízení č. 1626/94 v platnost je tak členským státům povoleno, s výhradou určitých věcných a procesních podmínek, zavést dodatečná vnitrostátní opatření nebo taková opatření pozměnit.
29. Pokud jde o otázku zachování existujících vnitrostátních dodatečných opatření, která je relevantní v řízení před předkládajícím soudem, domnívají se v zásadě řecká a italská vláda, Makedonia a Komise, že vnitrostátní dodatečná opatření přijatá před vstupem nařízení v platnost mohou být zachována. Rybáři žalující v původním řízení mají nicméně zato, že podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94 mohou být vnitrostátní dodatečná opatření přijata pouze po vstupu nařízení v platnost. Vnitrostátní opatření, která byla přijata před nařízením č. 1626/94 tedy nemají žádný právní základ podle tohoto nařízení, a nemohou tedy dále platit vzhledem k zásadě přednosti ustanovení nařízení.
30. Podle mého názoru je jasné ze slov „Členské státy […] mohou i nadále vydávat právní předpisy“ obsažených v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94 a z požadavku, aby Komise byla informována o každém záměru „který zavádí nebo pozměňuje(9) vnitrostátní opatření pro zachování a řízení zdrojů“ obsaženého v čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1626/94, že toto nařízení předpokládá další existenci vnitrostátních dodatečných opatření, která předcházejí jeho vstupu v platnost.
31. Tento výklad je podle mého názoru podpořen zejména druhým bodem odůvodnění nařízení č. 1626/94, který stanoví zavedení vyrovnaného systému řízení ve Středozemním moři přizpůsobeného místním podmínkám, s přihlédnutím k vnitrostátním předpisům, které jsou v dané oblasti v platnosti. Krom toho mohou být v souladu s osmým bodem odůvodnění nařízení č. 1626/94 zachována vnitrostátní opatření, která doplňují nebo převyšují minimální požadavky tohoto nařízení. Znění osmého bodu odůvodnění nařízení č. 1626/94 také naznačuje, že zachování takových opatření je předmětem přezkoumání Komisí. Nicméně čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1626/94 pouze požaduje, aby byla Komise informována o každém záměru zavést nebo pozměnit vnitrostátní opatření. Jelikož tedy podle čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1626/94 neexistuje žádný výslovný požadavek informovat Komisi o vnitrostátních opatřeních, která předcházejí vstup tohoto nařízení v platnost, mám za to, že zachování takových opatření není předmětem přezkumu Komise. V tomto ohledu je ustálenou judikaturou, že preambule aktu Společenství nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění(10) .
32. Krom toho Komise jak ve svém písemném vyjádření tak ústně při jednání uvedla, že při přípravě svého návrhu nařízení č. 1626/94 provedla studii existujících vnitrostátních opatření a že tato opatření byla vzata v úvahu v legislativním procesu vedoucím k přijetí nařízení č. 1626/94. V tomto ohledu bych poznamenal, že v odůvodnění svého návrhu nařízení Rady o harmonizaci různých technických opatření v rybolovu ve Středozemním moři(11) Komise uvedla, že na základě zhruba 400 právních předpisů sdělených čtyřmi středozemními členskými státy provedla srovnávací studii ustanovení použitelných na rybolov ve Středozemním moři s cílem vytěžit z ní podstatná pravidla, která by měla být zavedena na úrovni Společenství. Podle tohoto odůvodnění návrh Komise tedy uvádí netaxativní minimální omezení, která by měla být přijata na úrovni Společenství.
33. Domnívám se tedy, že nařízení č. 1626/94 zavádí pouze určité minimální technické standardy pro zachování rybolovných zdrojů ve Středozemním moři a v zásadě umožňuje nejen přijetí nebo změnu vnitrostátních dodatečných opatření, ale také zachování takových existujících opatření členskými státy. V tomto ohledu a na rozdíl od tvrzení rybářů žalujících v původním řízení se nedomnívám, že nařízení č. 1626/94 tím, že uvádí určitá zakázaná lovná zařízení(12) stanoví taxativně, která lovná zařízení jsou ve Středozemním moři zakázána(13), a tak brání nebo per se
vylučuje, aby členské státy zachovaly nebo přijaly opatření zakazující jiná lovná zařízení.
34. Vyvstává nicméně otázka, zda úplný zákaz uvalený vnitrostátními předpisy, o něž jde před předkládajícím soudem, je i jinak slučitelný s právem Společenství a zvláště v souladu se společnou rybářskou politikou, jak to vyžaduje čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Soudní dvůr nemá podle článku 267 SFEU pravomoc uplatnit pravidlo práva Společenství na konkrétní věc, a tedy posoudit ustanovení vnitrostátního práva s odkazem na takové pravidlo. Soudní dvůr nicméně může v rámci soudní spolupráce, kterou upravuje článek 267 SFEU, a na základě mu předložených materiálů, poskytnout vnitrostátnímu soudu výklad práva Společenství, který mu může být užitečný při posuzování účinků ustanovení vnitrostátního práva(14) .
35. Jelikož cílem zákonodárce Společenství nebyla úplná harmonizace pravidel, mimo jiné, pro zákaz lovných zařízení ve Středozemním moři, je podle mého názoru členským státům poskytnuta určitá diskreční pravomoc pokud jde o opatření dodatečná nebo přísnější než minimální požadavky systému ustaveného nařízením č. 1626/94. Nicméně členské státy musí vykonávat svou diskreční pravomoc v souladu se společnou rybářskou politikou a obecnými zásadami práva Společenství, včetně zásad proporcionality a rovného zacházení(15) .
36. V předkládacím usnesení předkládající soud uvedl, že prezidentský výnos č. 542/1985 byl přijat na základě stanoviska č. 75 Rady pro rybářství. Podle předkládacího usnesení toto stanovisko uvádělo, že dotčený úplný zákaz je považován za nezbytný, protože síť pro lov sardinek je užívána v pásu jedné nebo dvou mil od pobřeží, což je oblast, kde se vodní organismy vyvíjejí a rozmnožují a kde je rybolov též prováděn s použitím jiného lovného zařízení, což způsobuje pokles populací.
37. Z předkládacího usnesení tedy vyplývá, že účelem zákazu je ochrana vodních zdrojů v pásu jedné nebo dvou námořních mil od pobřeží, což je cíl, který je podle mého názoru v souladu se společnou rybářskou politikou(16) .
38. Předkládající soud neuvedl, zda zákaz sledoval nějaký další cíl.
39. Rybáři žalující v původním řízení nicméně tvrdí, mimo jiné, že dotčený zákaz je v rozporu s cílem vyjádřeným ve čtvrtém bodě odůvodnění nařízení č. 1626/94, že pobřežní pás by měl být vyhrazen nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři. Krom toho podle rybářů žalujících v původním řízení není v rozporu s devátým bodem odůvodnění nařízení č. 1626/94 omezeno trvání dotčeného zákazu a zákaz negativně ovlivňuje rybáře ve Společenství tím, že je zbavuje užívání konkrétního lovného zařízení. Rovněž uvádějí, že dotčený zákaz nebyl přijat v souladu s vědeckými důkazy. Tyto vědecké důkazy zaprvé ukazují, že řádné užívání sítí pro lov sardinek v zálivu Kavala neovlivňuje negativně rybolovné zdroje, a zadruhé, že představuje zdroj příjmu pro drobné pobřežní rybáře v regionu zejména v zimě. Nadto vede zákaz k diskriminaci mezi rybáři, kteří loví sardinky pomocí velkých kruhových zatahovacích sítí z velkých lodí (gri-gri) a pobřežními rybáři, kteří užívají malé kruhové zatahovací sítě (sítě pro lov sardinek). Rybáři žalující v původním řízení se rovněž domnívají, že zákaz užívání sítí pro lov sardinek je nepřiměřený.
40. Makedonia zaprvé tvrdí, že je možné lovit sardinky jiným způsobem než sítěmi pro lov sardinek. Krom toho, jelikož 92 % loďstva v počtu 17 088 lodí jsou malé pobřežní rybářské lodě, pokud by byla všem lodím udělena povolení pro sítě pro lov sardinek, poškodilo by to závažně rybolovné zdroje v zálivu Kavala a v celém státě. Není možné udělit povolení rybářům žalujícím v původním řízení, a nikoliv tisícům ostatních pobřežních rybářských lodí. Nadto, pokud by taková povolení byla udělena, pokud jde o období od 1. března do 15. prosince, krylo by se toto období s obdobím rybolovu rybářských lodí (gri-gri), které představují 1,6 % řeckého loďstva, a to by vedlo k propadu ceny sardinek, a tedy závažnému ovlivnění příjmu takových lodí.
41. Řecká vláda uvádí, že nezakázala lov sardinek, ale pouze konkrétní druh lovného zařízení. Malé kruhové zatahovací sítě (sítě pro lov sardinek) jsou užívány ve vzdálenosti jedné nebo dvou námořních mil od pobřeží, kde se určité vodní organismy rozmnožují a vyvíjejí. Sardinky v této oblasti také přezimují. Sítě pro lov sardinek mají obrovskou kapacitu a vedou ke zničení zdrojů sardinek a vskutku všech rybolovných zdrojů v této oblasti. Velké kruhové zatahovací sítě jsou povoleny, jelikož nezpůsobují st ejnou škodu jako sítě pro lov sardinek. V tomto ohledu řecká vláda při jednání uvedla, že velké kruhové zatahovací sítě nesmí být užívány v pobřežním pásu. Řecká vláda se domnívá, že zákaz je vhodný a přiměřený, jelikož nebrání rybolovu. Rybáři mohou lovit po celý rok za použití mnoha různých druhů jiných lovných zařízení včetně lovného zařízení pro lov sardinek.
42. Komise má za to, že předkládající soud by měl přezkoumat, zda je zákaz přiměřený a zda je slučitelný se zásadou rovného zacházení s ohledem na dotčené subjekty. Komise se domnívá, že za účelem posouzení, zda je dotčený zákaz vhodný a přiměřený cíli zachování a správy vodních zdrojů, musí být zohledněny aspekty životního prostředí a ekonomické a sociální aspekty, přičemž žádný z nich nemá před druhým přednost. Komise se domnívá, že je nezbytné přezkoumat, zda je vědecky prokázáno, že docházelo k vážnému snížení rybolovných zdrojů v době, kdy byl obecný zákaz v roce 1987 a 1999 přijat, a zda by snížení mohlo být přičteno jinému lovnému zařízení než je síť pro lov sardinek. Je rovněž nezbytné přezkoumat, zda je možno sledovat protiprávní rybolov. Pokud je taková možnost omezená nebo je to nemožné, pak je úplný zákaz rybolovu za použití sítí pro lov sardinek oprávněný. Vnitrostátní soud by měl rovněž přezkoumat přiměřenost opatření a jeho soulad se zásadou rovného zacházení ve světle možnosti, kterou poskytuje řecké právo, užívat jiná lovná zařízení, jako jsou gri-gri nebo velké vlečné sítě, které loví stejný druh ryb jako sítě pro lov sardinek.
43. Je ustálenou judikaturou, že soulad se zásadou rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné(17) .
44. S ohledem na to, že zákaz malých kruhových zatahovacích sítí, včetně sítí pro lov sardinek, se v současnosti jeví jako absolutní, jelikož se uplatní na všechny skupiny rybářů(18), se nezdá, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že by daný zákaz byl přímo diskriminující s ohledem na jednotlivé skupiny rybářů.
45. Předkládající soud musí nicméně rovněž ověřit, zda zákaz není nepřímo diskriminující. V samotném předkládacím usnesení předkládající soud poznamenal, že podle stanoviska č. 75 ze dne 12. dubna 1984 poskytnutého Radou pro rybářství byl prováděn rybolov v pobřežní zóně za použití malých kruhových zatahovacích sítí a jiného lovného zařízení, což vedlo ke snížení zdrojů. V tomto ohledu není jasné, zda byly řeckým právem zakázány pouze malé kruhové zatahovací sítě, včetně sítí pro lov sardinek, a pokud ano, tak na jakém základě. Pokud byl přijat takový selektivní přístup, musí předkládající soud ověřit, zda je odůvodněný na základě objektivních kritérií.
46. Na jednání dne 19. listopadu 2009 řecká vláda zdůraznila zvláště zničující kapacitu užívání malých kruhových zatahovacích sítí v pobřežním pásu. Nicméně bych poznamenal, že rybáři žalující v původním řízení a Komise před Soudním dvorem tvrdili, že zákaz může ve skutečnosti diskriminovat drobné pobřežní rybáře, kteří užívají malé kruhové zatahovací sítě, vůči větším rybářům, kteří užívají velké kruhové zatahovací sítě pro rybolov gri-gri. V tomto ohledu ze spisu před Soudním dvorem vyplývá, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že neexistuje zásadní rozdíl mezi velkými a malými kruhovými zatahovacími sítěmi kromě jejich velikosti a lovné kapacity. Velké kruhové zatahovací sítě mají s ohledem na svou velikost zřejmě mnohem větší lovnou kapacitu než malé kruhové zatahovací sítě, jako jsou sítě pro lov sardinek. Nelze tedy vyloučit, že přes tvrzený omezený počet lodí (1,6 %) užívajících velké kruhové zatahovací sítě pro rybolov gri-gri by jejich užívání mohlo, s výhradou přezkoumání předkládajícím soudem, mít podobný vliv na rybolovné zdroje jako malé kruhové zatahovací sítě. Před Soudním dvorem však došlo mezi účastníky řízení k významnému sporu ohledně toho, zda užívání velkých kruhových zatahovacích sítí pro lov gri-gri sardinek je povoleno 300 metrů od pobřeží neboli vskutku jednu nebo dvě námořní míle od pobřeží, a tedy v oblasti, kde se podle předkládajícího soudu vyvíjejí a rozmnožují vodní organismy. S ohledem na údajnou lovnou kapacitu velkých kruhových zatahovacích sítí, jejich tvrzenou podobnost malým kruhovým zatahovacím sítím a užívání v pobřežním pásu vyvstává otázka, kterou musí předkládající soud zodpovědět, zda zákaz ve skutečnosti nemá diskriminační účinek vůči určité skupině rybářů, který není odůvodněn na základě objektivních kritérií.
47. V tomto ohledu mám za to, že i pokud dotčený zákaz ovlivňuje více nebo klade těžší břemeno na určitou skupinu rybářů, nepředstavuje diskriminaci, pokud je založen na objektivních kritériích odpovídajících stanovenému cíli chránit vývoj a rozmnožování vodních organismů v pásu jedné nebo dvou námořních mil od pobřeží(19) .
48. Pokud jde o soulad daného zákazu se zásadou proporcionality, tato zásada vyžaduje, aby přijatá opatření nepřekročila meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou; pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(20) . Je zřejmé, že posouzení přiměřenosti zákazu dotčeného v původním řízení, zvláště zda by sledovaný cíl ochrany vodních zdrojů v pobřežním pásu mohl být dosažen jinými prostředky než úplným zákazem malých kruhových zatahovacích sítí, včetně sítí pro lov sardinek, vyžaduje konkrétní analýzu vědeckých důkazů a skutkového stavu v původním řízení, což je úkolem předkládajícího soudu(21) .
49. Mám za to, že předkládající soud by měl být při svém přezkumu veden zásadou obezřetnosti. Pokud tedy existuje z vědeckého hlediska nejistota ohledně vlivu užívání určitého druhu lovného zařízení na vodní zdroje, může členský stát v souladu se zásadou obezřetnosti přijmout ochranná opatření, aniž by vyčkal, až se skutečnost a závažnost tohoto vlivu stanou zcela zjevnými(22) . Mám rovněž za to, že posouzení přiměřenosti zákazu musí být rovněž provedeno s ohledem na to, zda rybáři mohou užívat efektivně a hospodářsky životaschopným způsobem jiné druhy lovných zařízení na sardinky, která mají menší vliv na vodní zdroje.
50. Za účelem posouzení, zda je zákaz užívání malých kruhových zatahovacích sítí, a tedy i sítí pro lov sardinek, přiměřený s ohledem na cíl tohoto zákazu, musí předkládající soud podle mého názoru ověřit na základě všech dostupných důkazů a ve světle zásady obezřetnosti, zda existuje příčinná souvislost mezi užíváním takových sítí v pobřežním pásu a ničením vodních zdrojů, vedoucím ke snížení populací. V tomto ohledu by předkládající soud měl rovněž ověřit, zda zákaz zavedený v roce 1987 je stále přiměřený za současných okolností s přihlédnutím k veškeré minulé zkušenosti se škodlivými účinky vyplývajícími z jakéhokoliv předchozího uvolnění zákazu(23) .
51. Krom toho, jelikož je žádost rybářů žalujících v původním řízení omezena na lov sardinek v zálivu Kavala a s ohledem na údajný nadbytek zdrojů sardinek v této oblasti, by měl předkládající soud ověřit, zda celostátní zákaz užívání malých kruhových zatahovacích sítí, a tedy i sítí pro lov sardinek, je přiměřený poměrům v této oblasti. Nicméně i když rybáři žalující v původním řízení žádají o povolení pro užívání sítě pro lov sardinek pouze pro lov sardinek, předkládající soud by měl ověřit dopad užívání této sítě na veškeré vodní zdroje, a nikoliv pouze na zdroje sardinek.
52. Předkládající soud by měl rovněž ověřit, zda je možné dosáhnout cíle dotčeného opatření takovými méně omezujícími prostředky, jako je omezení odlovů(24), omezení lovu se sítěmi pro lov sardinek na určitý čas a období. Při posuzování, zda by mohla být zavedena méně omezující opatření než je úplný zákaz určitého druhu lovného zařízení, aniž by byl ohrožen cíl zachování vodních zdrojů, musí vzít předkládající soud v úvahu, zda je možné efektivně kontrolovat účinnost takových opatření.
VI – Závěry
53. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Symvoulio tis Epikrateias následovně:
„Článek 1 odst. 2 nařízení (ES) č. 1626/94 ze dne 27. června 1994 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů ve Středozemním moři musí být vykládán v tom smyslu, že poskytuje členským státům diskreční pravomoc zachovat dodatečná opatření přijatá před vstupem tohoto nařízení v platnost, která spočívají v úplném zákazu užívání lovného zařízení, které není zahrnuto mezi lovná zařízení zakázaná podle čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 1 a 1a nařízení a jehož užívání je v zásadě ustanoveními nařízení povoleno. Výkon této diskreční pravomoci členských států musí být v souladu se společnou rybářskou politikou a obecnými zásadami práva Společenství včetně zásady rovného zacházení a proporcionality.“
(1) .
(2)  –	Úř. věst. L 171, s. 1; Zvl. vyd. 04/02, s. 166.
(3)  –	Úř. věst. L 358, s. 59; Zvl. vyd. 04/05, s. 460.
(4)  –	Úř. věst. L 171, s. 7; Zvl. vyd. 04/02, s. 173.
(5)  –	Viz oproti tomu např. lovná zařízení uvedená v článku 2 nařízení č. 1626/94.
(6)  –	Viz obdobně články 9 a 10 nařízení č.  2371/2002.
(7)  –	Kodifikován v nařízení Rady (ES) č. 894/97 ze dne 29. dubna 1997 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů (Úř. věst. L 132, s. 1; Zvl. vyd. 04/03, s. 156).
(8)  –	Úř. věst. L 288, 11.10.1986, s. 1.
(9), 	Pojem „pozměnit“ ukazuje na cíl zachovat dříve existující vnitrostátní dodatečná opatření.
(10)  –	Viz mimo jiné rozsudek ze dne 24. listopadu 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, Sb. rozh. s. I‑10095, bod 32 a uvedená judikatura).
(11)  – 	KOM(92) 533 v konečném znění, Úř. věst. C 306, s. 10.
(12)  –	Viz např. článek 2, čl. 3 odst. 1 a čl. 3 odst. 1a nařízení č. 1626/94.
(13)  –	Příslušná zeměpisná působnost nařízení č. 1626/94 je definována v čl. 1 odst. 1 nařízení.
(14)  –	Viz rozsudek ze dne 20. dubna 1988, Bekaert (204/87, Recueil, s. 2029, bod 5).
(15)  –	Viz obdobně rozsudek ze dne 14. září 2006 (Slob, C‑496/04, Sb. rozh. s. I‑8257, body 39 až 41).
(16)  –	Viz článek 2 nařízení č. 2371/2002.
(17)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 17. října 1995,
National Federation of Fishermen’s Organisations and Others (C‑44/94, Recueil, s. I‑3115, bod 46).
(18)  –	Viz bod 25 výše.
(19)  –	Viz obdobně rozsudek ze dne 23. března 2006, Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Sb. rozh. s. I‑2689, bod 63), a rozsudek ze dne 14. května 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio a další (C‑34/08, Sb. rozh. s. I-4023, body 69 a 70). I když čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1626/94 skutečně uvádí, že pobřežní pás by měl být vyhrazen nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři, nebrání to nezbytně členskému státu, aby zakázal určitý druh lovného zařízení užívaného takovými rybáři, pokud je prokázáno, že zákaz je založen na objektivních kritériích v souladu s právem Společenství a společnou rybářskou politikou.
(20)  –	Viz rozsudky ze dne 4. června 1992, Debus (C‑13/91 a C‑113/91, Recueil, s. I‑3617, bod 16), a ze dne 5. května 1998, Spojené království v. Komise (C‑180/96, Recueil, s. I‑2265, bod 96).
(21)  –	Viz obdobně rozsudek ze dne 23. října 2001, Tridon (C‑510/99, Recueil, s. I‑7777, bod 58).
(22)  –	Viz obdobně čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2371/2002, který vyžaduje, aby Společenství uplatnilo preventivní přístup a přijalo opatření určená k ochraně a zachování živých vodních zdrojů, a Spojené království v. Komise, uvedený v poznámce 20, bod 99.
(23)  –	Viz body 18 a 19 výše.
(24)  –	Omezení odlovů by mohlo být dosaženo mimo jiné omezením počtu povolení udělených pro lov se sítěmi pro lov sardinek, za předpokladu, že přidělování je prováděno transparentním a nediskriminačním způsobem.