62020CJ0351
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
13 януари 2022 година (
*1
)
„Обжалване — Разследвания на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) — Доклади за разследвания — Искане за започване на разследване във връзка с хода на предходни разследвания, провеждани от OLAF — Заявление за достъп до документи — Писмо за отказ — Член 263 ДФЕС — Решение, което може да бъде предмет на жалба за отмяна — Срок за подаване на жалбите — Жалба срещу писмо, с което се потвърждават доклади на OLAF за разследвания — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Член 6 и член 7, параграф 2 — Задължение за уведомяване на заявителя за правото му да представи потвърждение на заявлението“
По дело C‑351/20 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 30 юли 2020 г.,
Liviu Dragnea, с местожителство в Букурещ (Румъния), представляван от C. Toby, O. Riffaud и B. Entringer, адвокати,
жалбоподател,
като другата страна в производството е:
Европейска комисия, представлявана от J.‑P. Keppenne и J. Baquero Cruz,
ответник в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на втори състав, изпълняваща функцията на председател на трети състав, J. Passer (докладчик), F. Biltgen, L.S. Rossi и M. N. Wahl, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 15 юли 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си г‑н Liviu Dragnea иска отмяна на определение на Общия съд на Европейския съюз от 12 май 2020 г., Dragnea/Комисия (T‑738/18, непубликувано, наричано по-нататък обжалваното определение, EU:T:2020:208), с което той е отхвърлил жалбата му за отмяна на писмото на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) от 1 октомври 2018 г. с предмет, от една страна, отказ за започване на разследване относно хода на две предходни разследвания и от друга страна, отказ за достъп до документите, свързани с тези разследвания (наричано по-нататък „спорното писмо“).
Правна уредба
Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013
2
Съгласно член 2, точка 5 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 2013 г., стр. 1) „засегнато лице“ означава лице или икономически оператор, което(който) е заподозрян(о) в извършване на измама, корупция или друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза, и което(който) по тази причина е обект на разследване от страна на [OLAF]“.
3
Член 5 („Започване на разследване“) от този регламент гласи:
„1.   Генералният директор може да започне разследване, когато са налице достатъчно подозрения, които могат да се основават и на сведения, предоставени от трета страна или от анонимен източник за извършването на измама, корупция или друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза. При вземане на решението дали да се започне разследване или не генералният директор взема под внимание приоритетите на политиката за разследване и годишния план за управление на [OLAF], определени в съответствие с член 17, параграф 5. При решението се взема предвид и необходимостта от ефикасно използване на ресурсите на [OLAF] и от пропорционалност на приложените средства. По отношение на вътрешните разследвания специално се взема предвид институцията, органът, службата или агенцията, които са в най-добра позиция да го извършат въз основа по-конкретно на: характера на фактите, действителните или потенциалните финансови последици от случая и вероятността за последващи съдебни действия.
2.   Решението за започване на външно разследване се взема от генералния директор, който действа по своя инициатива или по искане на засегната държава членка или на която и да е институция, орган, служба или агенция на Съюза.
Решението за започване на вътрешно разследване се взема от генералния директор, който действа по своя инициатива или по искане на институцията, органа, службата или агенцията, в която ще се проведе разследването, или по искане на държава членка.
[…]
4.   Решението дали да се започне разследване или не се взема в срок от два месеца след получаването на искането, посочено в параграф 2, в [OLAF]. То се съобщава без забавяне на държавата членка, институцията, органа, службата или агенцията, която е отправила искането. Решението да не се започва разследване трябва да бъде обосновано. Ако след изтичане на двумесечния срок [OLAF] не е взела решение, счита се че [OLAF] е взела решение да не се започва разследване.
Когато длъжностно лице, друг служител, член на институция или орган, началник на служба или агенция, или член на персонала, действащ в съответствие с член 22а от Правилника за персонала, предоставя на [OLAF] информация, свързана с подозрения за измама или нередност, [OLAF] информира това лице за решението да започне или да не започва разследване по въпросните факти“.
[…]“.
4
В член 9 („Процесуални гаранции“) от посочения регламент са изброени процесуалните гаранции в полза на лицата, които са засегнати от разследванията, провеждани от OLAF. Параграф 4 от този член предвижда по-специално, че „преди да се изготвят заключения, назоваващи поименно засегнато лице, на това лице се дава възможността да изрази становище по засягащите го факти“.
5
Член 11 („Доклад за разследването и действия след разследването“) от същия регламент предвижда в параграф 1, че след завършване на дадено разследване от OLAF се изготвя доклад, в който се представят предприетите процесуални действия, установените факти и първоначалната им правна квалификация и който съдържа при необходимост препоръки за това дали от институциите на Съюза, съответно от компетентните органи на държавите членки, трябва да се предприемат действия или не.
Регламент (ЕС) № 1049/2001
6
Член 6 („Заявления за достъп“) от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) предвижда в параграф 1:
„Заявленията за достъп до документ се формулират в писмена форма, включително и с електронни средства, на един от езиците, посочени в член [55 ДЕС], и се изготвят достатъчно точно, за да могат институциите да идентифицират документа. Заявителят не е длъжен да мотивира заявката си“.
7
Член 7 („Обработване на първоначални заявления“) от този регламент предвижда:
„1.   Заявление за достъп до документ се разглеждат по най-бързия начин. Уведомление за получаване се изпраща на заявителя. В рамките на петнадесет работни дни от регистрацията на заявлението институцията или разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор съобщава на заявителя мотивите за пълния или частичния отказ, като го информира и за правото му да представи потвърждение на заявката в съответствие с параграф 2 от настоящия член.
2.   В случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок петнадесет работни дни след получаване на отговора на институцията да внесе потвърждение на заявлението с цел тя да преразгледа своята позиция по въпроса.
[…]
4.   Липсата на отговор на институцията в съответния срок дава право на заявителя да депозира потвърждение на заявлението“.
8
Текстът на член 8 („Обработване на потвърдителни заявления“) от посочения регламент е следният:
„1.   Потвърдителните заявления се разглеждат по най-бързия начин. В рамките на петнадесет работни дни от регистрирането на такова заявление институцията разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор излага мотивите за пълния или частичния отказ на достъп. В случай на пълен или частичен отказ на достъп до документа институцията информира заявителя за начините на обжалване, на които има право, а именно обжалване пред съда и/или подаване на жалба до омбудсмана, съгласно условията, установени в членове [263 ДФЕС] и [228 ДФЕС].
[…]
3.   Липсата на отговор на институцията в рамките на съответния срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да образува съдебно производство срещу институцията и/или да подаде жалба до омбудсмана съгласно прилаганите разпоредби от Договора за [функционирането на ЕС]“.
Обстоятелствата по спора
9
На 10 февруари 2015 г. OLAF започва две разследвания относно предполагаеми измами, свързани с два проекта за изграждане на пътна инфраструктура в Румъния (наричани по-нататък „предходните разследвания“). Тези проекти са възложени от Окръжния орган на Телеорман (Румъния) и са финансирани от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР).
10
На 30 май и 16 септември 2016 г. OLAF приключва тези разследвания. В окончателните си доклади той заключава, че са били създадени две престъпни сдружения и се предполага, че са подправени голямо количество документи с цел получаване на финансови средства на Съюза по незаконен начин.
11
Освен това OLAF препоръчва на Европейската комисия да изиска възстановяване на съответните суми, а на румънския орган за борба с корупцията препоръчва да започне наказателно разследване на нарушения, засягащи финансовите интереси на Съюза.
12
OLAF квалифицира окръжния орган на Телеорман като „засегнато лице“ по смисъла на член 2, точка 5 от Регламент № 883/2013. Жалбоподателят, г‑н Dragnea, който към момента на разглежданите факти е бил председател на този орган, не е квалифициран обаче като „засегнато лице“.
13
На 13 ноември 2017 г. румънският орган за борба с корупцията обявява образуването на наказателно производство срещу жалбоподателя за измама във връзка с финансови средства на Съюза, създаване на престъпно сдружение и злоупотреба с власт.
14
Същия ден OLAF публикува съобщение за печата, в което обявява образуването на това наказателно производство. В това отношение OLAF посочва поименно жалбоподателя и обръща внимание на важността на предходните разследвания на службата за образуването на наказателно производство от националните органи.
15
На 1 юни 2018 г. жалбоподателят изпраща писмо до OLAF, като иска от него да формулира становище по заключенията от анализа му във връзка с окончателните доклади, в които се разглеждат както въпроси по същество, така и процесуални въпроси.
16
С писмо от 10 юли 2018 г. OLAF уведомява жалбоподателя, че доколкото въпросът е предмет на разследване от компетентните национални органи, няма да формулира становище по същество. Освен това той предоставя разяснения по повдигнатите от жалбоподателя процесуални въпроси.
17
На 22 август 2018 г. жалбоподателят изпраща писмо до OLAF, като иска от него, от една страна, да започне разследване по отношение на хода на предходните разследвания и от друга страна, да му даде достъп до повечето от документите, съдържащи се в преписките по тези разследвания (наричано по-нататък „писмото от 22 август 2018 г.“).
18
Със спорното писмо OLAF по-специално уведомява жалбоподателя, че предходните разследвания са били проведени в съответствие с действащата правна уредба, и че не счита, че повдигнатите от жалбоподателя въпроси представляват информация, която да може да обоснове започването на разследване във връзка с предходни разследвания. Освен това OLAF посочва, че тъй като жалбоподателят не е „засегнато“ от предходните разследвания лице, той не може да се позовава на процесуалните права, посочени в член 9 от Регламент № 883/2013, и не може да получи достъп до исканите от него документи.
Производството пред Общия съд и обжалваното определение
19
На 11 декември 2018 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното писмо.
20
Що се отнася до отказа да се започне разследване относно хода на предходни разследвания, жалбоподателят се позовава на нарушение на правото на защита, закрепено по-специално в член 9 от Регламент № 883/2013, както и на нарушение на принципа на добра администрация и на различни грешки в преценката, които били допуснати по време на предходните разследвания или които засягали докладите, с които са приключили тези разследвания.
21
Относно отказа на достъп до документи жалбоподателят твърди, че е налице нарушение на член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и на член 4, параграф 2 и член 7 от Регламент № 1049/2001.
22
С отделна писмена молба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 март 2019 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на тази жалба на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
23
На 18 април 2019 г. жалбоподателят представя становището си по това възражение за недопустимост.
24
Тъй като счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, с обжалваното определение Общият съд решава на основание член 130, параграфи 1 и 7 от своя процедурен правилник да се произнесе по искането на Комисията, без да провежда докрай производството, и като уважава това искане, отхвърля жалбата като недопустима.
25
С възражението си за недопустимост Комисията изтъква две основания за недопустимост. Що се отнася до първото основание за недопустимост, а именно факта, че отказът на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания не е акт, който може да бъде предмет на жалба за отмяна, Общият съд отбелязва, от една страна, че нито една разпоредба от Регламент № 883/2013 не предоставя на физическите и юридическите лица, независимо дали става въпрос за „засегнати лица“ по смисъла на този регламент, правото да искат от OLAF да започне разследване относно своите собствени разследвания, за да провери дали са осигурени процесуалните гаранции, предвидени в член 9 от Регламент № 883/2013, и от друга страна, че от този регламент следва, че физическите или юридическите лица могат да съобщават на OLAF информация относно укорими деяния, но не могат да задължат OLAF да започне административно разследване.
26
При тези обстоятелства Общият съд приема, че отказът на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания, не може да се разглежда като акт, който произвежда задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение.
27
Общият съд добавя, първо, че дори да се приеме, че съдържащият се в спорното писмо отказ на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания, трябва да се тълкува като отказ да се изменят или поставят под въпрос окончателните доклади, посоченият отказ също не може да се счита за решение, което да може да бъде предмет на жалба за отмяна. Всъщност, тъй като докладите и препоръките на OLAF, изготвени вследствие на външно или вътрешно разследване и предадени на компетентните органи на държавите членки, представляват само препоръки или становища, които нямат задължително правно действие, да се допусне обжалване на такъв отказ, би означавало да се заобиколи необжалваемостта на такива доклади и препоръки.
28
Второ, Общият съд счита, че в случая извод, различен от посочения в предходната точка, би довел освен това и до заобикаляне на срока за подаване на жалба за отмяна, тъй като, дори да се приеме, че посочените доклади и препоръки представляват обжалваеми актове, в случая жалбоподателят е щял да пропусне посочения срок.
29
Трето, Общият съд приема, че да се направи извод за недопустимост на жалбата за отмяна, не създава празнота в системата за съдебна защита на правата на Съюза, като се има предвид по-специално, от една страна, възможността за сезираната национална юрисдикция в рамките на наказателно производство, започнато евентуално въз основа на информация, предоставена на националните органи от OLAF, да отправи до Съда преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС и от друга страна, фактът, че допусната от OLAF незаконосъобразност, която не се отнася до акт с неблагоприятни последици, може да бъде евентуално санкционирана в рамките на производство по иск за обезщетение.
30
На второ място, що се отнася до основание за недопустимост относно факта, че отказът на достъп до документите не е обжалваем акт по смисъла на Регламент № 1049/2001, Общият съд счита, от една страна, че жалбоподателят не може да основава заявлението си за достъп до документите пряко на разпоредба от първичното право каквато е член 42 от Хартата.
31
От друга страна, Общият съд приема, че при конкретните обстоятелства в случая отказът на достъп до документите не може да се счита за окончателен акт, приет съгласно членове 7 и 8 от Регламент № 1049/2001, поради което не може да се смята и за акт, срещу който може да се подаде жалба за отмяна в съответствие със същия регламент.
32
В това отношение Общият съд констатира, първо, че едва в представените пред него писмени изявления жалбоподателят е уточнил за първи път, че заявлението за достъп до документи, формулирано в писмото от 22 август 2018 г., е било направено на основание член 6 от Регламент № 1049/2001.
33
Второ, Общият съд приема, че от съдържанието на спорното писмо ясно личи, че OLAF е разгледала заявлението за достъп до документите като заявление за достъп до преписката по предходни разследвания, а не като първоначално заявление по смисъла на членове 6 и 7 от Регламент № 1049/2001 и че OLAF с основание е разгледала посоченото заявление по този начин, доколкото в писмото от 22 август 2018 г. жалбоподателят неизменно е имал предвид Регламент № 883/2013.
34
Трето, като отбелязва, че жалбоподателят не е подал потвърждение на заявлението по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, Общият съд приема, че тъй като OLAF правилно е разгледала заявлението на жалбоподателя като заявление за достъп до преписката по разследванията, а не като първоначално заявление по смисъла на членове 6 и 7 от посочения регламент, Комисията не е нарушила член 7, параграф 1 от същия регламент, като не е уведомила жалбоподателя за правото му да представи такова потвърждение на заявлението.
Искания на страните
35
С жалбата си жалбоподателят иска от Съда:
–
да отмени обжалваното определение,
–
да обяви, че първоинстанционната жалба за отмяна е допустима,
–
да установи, че Комисията е нарушила член 9, параграфи 1, 2 и 4 от Регламент № 883/2013, правото на защита на жалбоподателя, включително правото на изслушване и зачитането на презумпцията за невиновност, общия принцип на правото на Съюза на добра администрация, както и правата на жалбоподателя, като е отхвърлила заявлението за достъп до документи, и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски по настоящото производство по обжалване.
36
Освен това жалбоподателят по същество иска от Съда да разпореди събиране на доказателства и да изиска от Комисията да представи всички документи, свързани с предходните разследвания.
37
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да отхвърли искането за събиране на доказателства, и
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
По жалбата
38
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква две основания. С първото основание, а именно нарушение на Регламент № 883/2013 и на член 47 от Хартата, той отправя критика срещу обжалваното определение, доколкото с него Общият съд е отхвърлил като недопустима жалбата му за отмяна в частта ѝ относно отказа на OLAF да започне разследване във връзка с хода на предходни разследвания. С второто си основание, а именно нарушение на членове 6 и 7 от Регламент № 1049/2001, той отправя критика срещу обжалваното определение, доколкото с него Общият съд е отхвърлил като недопустима жалбата му за отмяна в частта ѝ относно отказа на OLAF да предостави достъп до документите, използвани в рамките на нейните предходни разследвания.
По първото основание: нарушение на Регламент № 883/2013 и на член 47 от Хартата на основните права
Доводи на страните
39
С първата част от първото си основание жалбоподателят отправя критика срещу извода, до който стига Общият съд в точка 36 от обжалваното определение, че отказът на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания, не представлява решение, срещу което може да се подаде жалба за отмяна, както и съображенията, изложени от същата юрисдикция в точки 33 и 34 от посоченото определение в подкрепа на този извод. Според жалбоподателя посоченият извод произтича от грешка в преценката, която Общият съд допуснал, като приел, че той не може да бъде квалифициран като „засегнато лице“ по смисъла на член 2, точка 5 от Регламент № 883/2013, че не може да се позове на право на справедлив съдебен процес в рамките на разследването и че докладите на OLAF нямат съществено въздействие върху последващите национални наказателни производства. Според жалбоподателя, като решил да не го смята за „засегнато лице“, въпреки че в действителност е бил в центъра на разследванията в качеството му на председател на окръжния орган на Телеорман, и че този национален орган е бил счетен за „заинтересовано лице“ по смисъла на член 2, точка 5 от Регламент № 883/2013, OLAF лишила жалбоподателя от процесуалните гаранции, посочени в член 9 от този регламент. Докладите на OLAF обаче имали съществено въздействие върху решението на румънския орган за борба с корупцията да предприеме действия срещу жалбоподателя, както личало от прессъобщенията на OLAF и на румънския орган за борба с корупцията от 13 ноември 2017 г. Всъщност тези доклади били счетени за решаващи доказателства в хода на националното наказателно производство. Според жалбоподателя подходящото основание, на базата на което следва да се провери допустимостта на жалбата му, е решение от 8 юли 2008 г., Franchet и Byk/Комисия (T‑48/05, EU:T:2008:257).
40
С втората част от първото основание жалбоподателят поддържа, че отхвърлянето на жалбата му като недопустима би означавало, че е налице недостатък в системата за съдебна защита на Съюза в противоречие с изискванията на член 47 от Хартата, тъй като противно на приетото от Общия съд в точки 40 и 41 от обжалваното определение, докладите и препоръките на OLAF имали съществено въздействие върху решенията на националните органи в областта на наказателното преследване. Освен това, като се има предвид, че съдилищата на държавите членки не били компетентни нито да разглеждат първоначалните разследвания на OLAF от гледна точка на правото на Съюза, нито да се произнасят по законосъобразността им и че освен това срещу незаконосъобразните актове на OLAF не можело да се подаде жалба за отмяна, а само иск за обезщетение за вреди, подобна жалба не можела да се счита за ефективно средство за защита по смисъла на посочената разпоредба.
41
Комисията поддържа, че първото основание е ирелевантно и че във всички случаи следва да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
42
Както правилно припомня Общият съд в точка 30 от обжалваното определение, когато, както в настоящия случай, решение на Комисията има отрицателен характер, то трябва да се преценява в зависимост от естеството на искането, на което то отговаря (определение от 6 април 2006 г., GISTI/Комисия, C‑408/05 P, непубликувано, EU:C:2006:247, т. 10 и цитираната съдебна практика), а именно в случая, както констатира Общият съд в точка 31 от същото определение — в зависимост от естеството на отправеното до OLAF искане за започване на разследване относно хода на предходни разследвания.
43
На първо място обаче, противно на поддържаното от жалбоподателя в първата част от основанието му, насочено срещу точки 33, 34 и 36 от обжалваното определение, Общият съд правилно е приел в това отношение в посочената точка 36, основавайки се на съображенията, изложени в точки 33—35 от същото определение, че отказът на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания, не може да се разглежда като акт, който произвежда задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение, и че поради това посоченият отказ не представлява решение, срещу което може да се подаде жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС.
44
Впрочем налага се изводът, че с доводите си жалбоподателят не оспорва същността на съображенията, изложени от Общия съд в точки 33—35 от обжалваното определение, за да стигне до съдържащия се в точка 36 от посоченото определение извод, а че развива посочените доводи около въпроса дали OLAF е имала основание да реши да не го счита в рамките на предходните разследвания за „засегнато лице“ по смисъла на член 2, точка 5 от Регламент № 883/2013.
45
Отговорът на този въпрос обаче е ирелевантен с оглед на посочените съображения и изводи на Общия съд, който правилно е подчертал в точка 33 от обжалваното определение по-специално че нито една от разпоредбите на Регламент № 883/2013 не предоставя на физическите и юридическите лица, независимо дали става въпрос за „засегнати лица“ по смисъла на член 2, точка 5 от този регламент, правото да поискат от OLAF да започне разследване относно свои собствени разследвания, извършени по-рано.
46
Всъщност дори на „засегнатото лице“ по смисъла на тази разпоредба, дефинирано в последната като „лице или икономически оператор, което(който) е заподозрян(о) в извършване на измама, корупция или друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза, и което(който) по тази причина е обект на разследване от страна на [OLAF]“, не е предоставено право да иска от тази служба да започне разследване относно свои собствени разследвания и последната не е длъжна да започне подобно разследване въз основа на предоставената ѝ информация.
47
Освен това, както посочва Комисията, в точка 43 от обжалваното определение и чрез препращане към точки 37 и 38 от него Общият съд е приел по същество също, че ако трябва да прецени жалбата с оглед на окончателните доклади на OLAF, на които тя се основава, както предлага жалбоподателят, така че тази жалба би се отнасяла до отказа на OLAF да измени или постави под въпрос тези доклади, подобна жалба би довела до заобикаляне на срока за подаване на жалба за отмяна на такива доклади.
48
С първото си основание обаче жалбоподателят не оспорва тази преценка на Общия съд.
49
В това отношение, доколкото първоинстанционната жалба формално е насочена не срещу окончателните доклади от самите предходни разследвания, а срещу спорното писмо, с което OLAF е отхвърлила искането на жалбоподателя за започване на разследване относно протичането на предходни разследвания, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда акт, който не съдържа нов елемент по отношение на предходен акт, само потвърждава предходния акт и поради това не може да доведе до възобновяване на срока за обжалване (определение от 23 октомври 2009 г., Комисия/Potamianos и Potamianos/Комисия, C‑561/08 P и C‑4/09 P, EU:C:2009:656, т. 43 и цитираната съдебна практика).
50
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от заключението си и както следва от констатациите, направени от Общия съд в обжалваното определение, в писмата си, изпратени до OLAF, жалбоподателят само отправя критика срещу заключенията на последната, съдържащи се в окончателните доклади по предходните разследвания, и срещу процесуалните действия, които са довели до тези заключения, без да представя нови съществени обстоятелства. От същите констатации следва, че в отговорите на OLAF, и по-специално в спорното писмо, също не се сочат такива обстоятелства, нито се упоменава преразглеждане на положението на жалбоподателя с оглед на тези доклади.
51
От това следва, че що се отнася до отказа на OLAF да започне разследване относно хода на предходни разследвания, спорното писмо представлява във всички случаи акт, с който само се потвърждават окончателните доклади, изготвени след завършване на тези разследвания, така че, без дори да е необходимо в случая да се разглежда въпросът дали тези доклади представляват обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС, следва да се приеме, че в точка 43 от обжалваното определение Общият съд правилно е приел, че при всяко положение жалбата на жалбоподателя не може да се обяви са допустима, тъй като в противен случай ще се заобиколи срокът, в който заинтересованото лице е можело да оспори окончателните доклади от предходните разследвания на OLAF.
52
С оглед на изложеното по-горе първата част от първото основание трябва да се отхвърли по същество.
53
На второ място, що се отнася до втората част от това основание, а именно твърдението, че направената от Общия съд в обжалваното определение констатация за недопустимост на жалбата показвала, че е налице недостатък в системата за съдебна защита на Съюза, необходимо е в да се припомни най-напред, че от член 256 ДФЕС, член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, член 168, параграф 1, буква г) и член 169 от Процедурния правилник на Съда следва, че жалбата трябва точно да посочва пороците на решението, чиято отмяна се иска, както и правните доводи, с които по специфичен начин се подкрепя такова искане, тъй като в противен случай жалбата или съответното основание ще бъдат недопустими (определение от 29 юни 2016 г., Омбудсман/Staelen, C‑337/15 P, непубликувано, EU:C:2016:670, т. 21 и цитираната съдебна практика).
54
Като е формулирал втората част от първото си основание по начина, припомнен в точка 40 от настоящото решение, жалбоподателят не е изпълнил тези изисквания. Всъщност, въпреки че в точки 47—55 от обжалваното определение Общият съд да е разгледал довода на жалбоподателя, формулиран в първоинстанционното производство, а именно твърдение за недостатък в системата за съдебна защита на Съюза, като е посветил на този въпрос поредица от правни съображения, в тази втора част жалбоподателят, от една страна, само изразява несъгласието си с анализа, направен от Общия съд в точки 40 и 41 от посоченото определение, и от друга страна, формулира съвсем накратко няколко твърдения от общ характер, без да посочи по какъв начин различните правни съображения, съдържащи се в точки 47—55 от обжалваното определение, са опорочени евентуално от грешки при прилагане на правото.
55
В това отношение следва да се припомни, че правно основание, което се свежда до общи твърдения и не съдържа точни указания относно точките от обжалваното решение, които евентуално са опорочени от грешка при прилагане на правото, трябва да се отхвърли като явно недопустимо (вж. в този смисъл определение от 29 юни 2016 г., Омбудсман/Staelen, C‑337/15 P, непубликувано, EU:C:2016:670, т. 22 и цитираната съдебна практика). Съгласно постоянната практика на Съда не отговаря на изискването, припомнено в точка 53 от настоящото решение, основание, което, без дори да съдържа доводи, насочени към конкретно установяване на твърдяната грешка при прилагане на правото, опорочаваща обжалваното съдебно решение, само повтаря или възпроизвежда вече изложени пред Общия съд основания и доводи. Всъщност подобна жалба представлява просто искане за преразглеждане на представената пред Общия съд искова молба или жалба, което е извън компетентността на Съда (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, т. 127 и цитираната съдебна практика).
56
От това следва, че втората част от първото правно основание е недопустима.
57
С оглед на всички изложени по-горе съображения първото основание следва да се отхвърли в неговата цялост отчасти като неоснователно и отчасти като недопустимо.
По второто основание: нарушение на член 6 от Регламент № 1049/2001
Доводи на страните
58
Според жалбоподателя Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е уважил основанието на Комисията за недопустимост, а именно факта, че формулираният в спорното писмо отказ на OLAF да предостави достъп до поисканите от него документи, не е обжалваем акт по смисъла на Регламент № 1049/2001. По-конкретно в точка 69 от обжалваното определение Общият съд неправилно приел, че отказът на достъп до документите, поискани в писмото от 22 август 2018 г., не може да се счита за окончателен акт, приет в съответствие с членове 7 и 8 от този регламент. Той стигнал до този извод, след като отбелязал по-специално в точки 64 и 65 от същото определение, от една страна, че едва на етапа подаването на писмени изявления пред Общия съд жалбоподателят за първи път е посочил, че заявлението му за достъп било основано на член 6 от същия регламент, и от друга страна, че от спорното писмо било видно ясно, че OLAF е разгледала посоченото заявление не като заявление за достъп на основание посочения член 6, а само като искане за достъп до преписката по разследванията.
59
По този начин Общият съд не взел предвид факта, че що се отнася до заявлението за достъп до документи, член 6 от Регламент № 1049/2001 не предвижда друго специфично формално изискване освен това, че заявлението трябва да бъде съставено на един от езиците на Съюза, както и да бъде достатъчно точно, за да може институцията да идентифицира въпросните документи. При това положение според жалбоподателя, доколкото Комисията не го е уведомила за правото му да представи потвърждение на заявлението на основание член 7, параграф 2 от посочения регламент, формулираният от OLAF отказ да предостави достъп до документите, трябвало да се счита за окончателен акт, срещу който може да бъде подадена жалба за отмяна.
60
Комисията поддържа, първо, че с второто си основание жалбоподателят приканва Съда да постави под въпрос преценката на фактите от Общия съд, което е извън компетентността на Съда в рамките на производство по обжалване.
61
Второ, според Комисията, за да получи достъп до документите, които е поискал от OLAF, жалбоподателят е можел да се основава или на правото на достъп до документи, посочено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, или на правото на публичен достъп до документи, което е установено и уредено от Регламент № 1049/2001. В случая обаче правното основание, което жалбоподателят е посочил в подкрепа на заявлението си за достъп, формулирано в писмото от 22 август 2018 г., не било ясно и това писмо оставило впечатлението, че заявлението се основава на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата. Следователно било естествено, че в спорното писмо OLAF не е разгледала това заявление за достъп с оглед на Регламент № 1049/2001 и не е обърнала внимание на жалбоподателя за възможността да подаде потвърждение на заявлението на основание член 7 от Регламент № 1049/2001. В това отношение според Комисията от практиката на Съда следва, че заявлението за достъп до документи трябва да бъде достатъчно точно, за да позволи на съответната институция да отговори на това заявление. В този контекст заявителите били длъжни да предоставят релевантна информация и при подаване на такова заявление носели задължение за лоялност.
62
Трето, според Комисията, ако въпреки всичко жалбоподателят е смятал, че заявлението му за достъп е основано на този регламент, той е трябвало да подаде потвърждение на заявлението на основание член 7 от Регламент № 1049/2001. Всъщност, ако първоначалният отговор на OLAF се разбира като отказ по смисъла на посочения регламент, той в никакъв случай не би могъл да представлява обжалваем акт, като се има предвид предвидената в същия регламент процедура на два етапа.
Съображения на Съда
63
Най-напред следва да се припомни, че процедурата за достъп до документи на институциите се състои от два етапа и че отговорът по първоначалното заявление по смисъла на член 7, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 е само едно първо становище, което по принцип не подлежи на обжалване. Все пак, по изключение, когато институцията изрази окончателното си становище с такъв отговор, същият може да бъде предмет на жалба за отмяна (вж. решение от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, т. 36 и цитираната съдебна практика).
64
Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 74 от заключението си, фактът, че в отговора си съответната институция не е уведомила заявителя в съответствие с член 7, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, че има право да подаде потвърждение на заявлението на основание член 7, параграф 2 от този регламент, показва, че този отговор има окончателен характер.
65
Освен това, доколкото Комисията оспорва второто основание на жалбоподателя с твърдението, че формулираните в подкрепа на това основание доводи попадат в обхвата на преценката на фактите от Общия съд и на това основание са извън компетентността на Съда, сезиран с жалба, следва да се припомни, че дадената от Общия съд правна квалификация на факт или на акт, какъвто е писмото, е правен въпрос, който може да бъде повдигнат в рамките на обжалване (решение от 23 ноември 2017 г., Bionorica и Diapharm/Комисия, C‑596/15 P и C‑597/15 P, EU:C:2017:886, т. 55 и цитираната съдебна практика).
66
В случая от обжалваното определение е видно, че OLAF не е уведомила жалбоподателя за правото му да представи потвърждение на заявлението на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
67
Несъмнено от това определение следва също, че в писмото от 22 август 2018 г. жалбоподателят не е упоменал Регламент № 1049/2001 и че едва в представените пред Общия съд писмени изявления е уточнил за първи път, че заявлението му за достъп до документите, формулирано в посоченото писмо, е подадено на основание член 6 от посочения регламент.
68
В това отношение обаче следва да се отбележи, че съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 заявленията за достъп до документи трябва да се формулират в писмена форма, включително с електронни средства, на един от езиците, изброени в член 55 ДЕС, и да се изготвят достатъчно точно, за да може съответната институция да идентифицира документа.
69
За разлика от това нито една разпоредба от Регламент № 1049/2001 не задължава заявителя да уточни правното основание на заявлението си.
70
Такова задължение не може да бъде изведено и от цитираната от Комисията съдебна практика, като се има предвид, че въпреки някои нюанси във формулировката, в решение от 20 януари 2011 г., Strack/Комисия (F‑121/07, EU:F:2011:3, т. 84—91) става въпрос за посоченото в точка 68 от настоящото решение изискване заявлението за достъп да се формулира достатъчно точно, за да може институцията да идентифицира документа, а не за задължение за уточняване на правното основание на заявлението.
71
Освен това липсата на задължение за изрично позоваване на Регламент № 1049/2001 в заявление за достъп до документи е в съответствие с преследваната от този регламент цел. Всъщност от член 1, буква а) от посочения регламент следва, че неговата цел е да се гарантира „възможно най-широк достъп до документите“.
72
Така от практиката на Съда следва, че Регламент № 1049/2001 предоставя твърде широко право на достъп до документите на съответните институции, като ползването на едно такова право не е подчинено, съгласно член 6, параграф 1 от този регламент, на мотивиране на заявлението (решение от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, т. 56).
73
При тези обстоятелства следва да се приеме, противно на изложеното от Общия съд в точки 65, 66 и 68 от обжалваното определение, че OLAF е трябвало по-специално да разгледа заявлението за достъп на жалбоподателя с оглед на Регламент № 1049/2001 и следователно е била длъжна да уведоми жалбоподателя за правото му да представи потвърждение на заявлението на основание член 7, параграф 2 от този регламент.
74
В този контекст е ирелевантно обстоятелството, че в точка 66 от обжалваното определение Общият съд е отбелязал, че в писмото от 22 август 2018 г. жалбоподателят „неизменно е имал предвид Регламент № 883/2013“.
75
Всъщност фактът, че писмото от 22 август 2018 г. се отнася до заявление за достъп до документи, свързани с разследвания на OLAF, а именно област, уредена от Регламент № 883/2013, не е пречка това заявление да се е основавало поначало на Регламент № 1049/2001, тъй като е безспорно, че последният може да служи за правно основание на заявление за достъп до документи във връзка с административно производство, уредено в друг акт на Съюза.
76
Тъй като в случая OLAF не е уведомила жалбоподателя за правото му да представи потвърждение на заявлението съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, жалбоподателят е имал основание, както следва от съдебната практика, припомнена в точки 63 и 64 от настоящото решение, да счете, че по този начин в спорното писмо OLAF е определила окончателно позицията си, изразяваща се в отказ по заявлението му за достъп до документи, формулирано в писмото от 22 август 2018 г., и че поради това спорното писмо може да бъде предмет на жалба за отмяна в това отношение.
77
От това следва, че второто основание за обжалване трябва да се приеме за основателно, тъй като Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 69 от обжалваното определение, че отказът на достъп до документите, поискани в писмото от 22 август 2018 г., не може да се счита за окончателен акт, срещу който може да се подаде жалба за отмяна.
78
С оглед на всички съображения, изложени по-горе, обжалваното определение следва да се отмени, доколкото с него Общият съд е отхвърлил като недопустима жалбата на жалбоподателя в частта ѝ относно отмяната на съдържащия се в спорното писмо отказ на OLAF да му предостави достъп до документите, поискани в писмото му от 22 август 2018 г., и жалбата следва да се отхвърли в останалата ѝ част.
По връщането на делото на Общия съд
79
Съгласно член 61, параграф 1 от Статута на Съда на Европейския съюз при отмяна на решение на Общия съд Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
80
В случая, тъй като Общият съд е отхвърлил като недопустима жалбата на жалбоподателя за отмяна на съдържащия се в спорното писмо отказ на OLAF да му предостави достъп до документите, поискани в писмото му от 22 август 2018 г. и следователно, тъй като основанията, изтъкнати в подкрепа на тази част от жалбата му, не са били обсъдени при условията на състезателност в производството пред Общия съд и не са били разгледани от последния, фазата на производството не позволява да се постанови окончателно решение по делото по смисъла на тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2020 г., Комисия и Съвет/Carreras Sequeros и др., C‑119/19 P и C‑126/19 P, EU:C:2020:676, т. 130). Ето защо делото следва да се върне на Общия съд, за да се произнесе по тази част от първоинстанционната жалба за отмяна.
81
Следователно не е необходимо произнасяне по посоченото в точка 36 от настоящото решение искане за събиране на доказателства.
По съдебните разноски
82
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна или когато е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
83
Член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, който съгласно член 184, параграф 1 от същия се прилага по отношение на производството по обжалване, предвижда, че всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания.
84
В случая следва да се приложи последната разпоредба, тъй като настоящата жалбата се отхвърля в частта ѝ относно обстоятелството, че с обжалваното определение Общият съд е отхвърлил искането за отмяна на спорното писмо, доколкото с това писмо OLAF е отказала да започне разследване във връзка с хода на предходни разследвания, но се уважава в частта ѝ относно обстоятелството, че с това определение Общият съд е отхвърлил искането за отмяна на спорното писмо, доколкото с това писмо OLAF е отказала да предостави на жалбоподателя достъп до документите, поискани в писмото му от 22 август 2018 г.
85
Ето защо всяка страна следва да понесе съдебните разноски, които е направила в настоящото производство по обжалване, и Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски, направени в първоинстанционното производство, тъй като делото се връща на Общия съд.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Отменя определение на Общия съд на Европейския съюз от 12 май 2020 г., Dragnea/Комисия (T‑738/18, непубликувано, EU:T:2020:208) в частта му, в която Общият съд е отхвърлил като недопустима жалбата на г‑н Liviu Dragnea за отмяна на писмото на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) от 1 октомври 2018 г., доколкото с това писмо последната е отказала да му предостави достъп до документите, поискани в писмото му от 22 август 2018 г.
2)
Връща делото на Общия съд на Европейския съюз, за да се произнесе по това искане за отмяна.
3)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
4)
Г‑н Liviu Dragnea и Европейската комисия понасят съдебните разноски, които са направили в настоящото производство по обжалване.
5)
Не се произнася по останалата част от съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.