61997CC0263_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Denne sag vedroerer de vanskeligheder, der opstod for en raekke eksportoerer af britisk oksekoed i tiden forud for og umiddelbart efter, at der ved Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (1) blev indfoert forbud mod eksport af britisk oksekoed (herefter »eksportforbuddet«). Sagsoegerne i hovedsagen mener, at de i kraft af visse almindelige faellesskabsretlige principper er fritaget for forpligtelsen til at tilbagebetale de eksportrestitutioner, der var udbetalt forskudsvis for oksekoed, som alligevel ikke blev indfoert til et tredjeland.
I - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
2 Domstolen har undersoegt gyldigheden af eksportforbuddet i forbindelse med dommene i sagerne National Farmers' Union m.fl. og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (2). I dommene er der en udfoerlig redegoerelse for den faktiske og retlige baggrund for BSE-krisen og de foranstaltninger, Kommissionen traf i anledning af meddelelsen fra Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (»SEAC«) af 20. marts 1996, hvorefter BSE blev anset for den mest sandsynlige forklaring paa en variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen.
3 First City Trading Ltd og Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (herefter »sagsoegerne«) driver virksomhed med eksport af oksekoed fra Det Forenede Kongerige. Da eksportforbuddet traadte i kraft, var sagsoegerne i faerd med at gennemfoere eksporten af 648 200 kg oksekoed, hovedsageligt til Sydafrika og Mauritius. Ca. 72% af det oksekoed, som First City Trading var ansvarlig for (432 921 kg), og hele Meatal's maengde oksekoed paa 33 000 kg havde allerede forladt Det Forenede Kongeriges omraade og var stadig under transport paa denne dato, mens de resterende 28% (182 279 kg) aldrig kom uden for britisk omraade. Den stoerste del af oksekoedet blev returneret til leverandoererne i Det Forenede Kongerige, som har tilbagebetalt den erlagte betaling eller udstedt kreditnotaer herfor. Saafremt oksekoedet var kommet frem til de planlagte bestemmelsessteder, ville sagsoegerne have haft ret til differentierede eksportrestitutioner, der er forskellige alt efter, hvilket tredjeland der er tale om. Sagsoegerne havde derfor anmodet om og faaet udbetalt forskud paa eksportrestitutionerne. Da ikke noget af oksekoedet blev indfoert til et tredjeland, anmodede Intervention Board for Agricultural Produce om tilbagebetaling af eksportrestitutionerne. Da tilbagebetaling blev afslaaet, besluttede Intervention Board, at sikkerhedsstillelsen herefter ville blive udnyttet.
4 I forbindelse med behandlingen af den af sagsoegerne anlagte sag til proevelse (»judicial review«) af Intervention Board's beslutning har High Court of Justice, Queen's Bench Division, besluttet at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Finder artikel 23 og 33 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3665/87 med senere aendringer anvendelse i tilfaelde, hvor varer under transport med henblik paa eksport til tredjelande paa grund af force majeure tilbagesendes til eksportmedlemsstaten, eller finder bestemmelserne kun anvendelse, naar varerne importeres til et andet tredjeland end det land, eksportoeren oprindelig har angivet over for de kompetente myndigheder?
2) Er eksportoererne efter almindelige faellesskabsretlige principper, navnlig force majeure-princippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet eller ud fra rimelighedsbetragtninger berettiget til at beholde hele eller en del af eksportrestitutionen, naar henses til,
a) at eksport af oksekoed fra Det Forenede Kongerige til tredjelande blev forbudt ved Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996
b) at der ogsaa af en raekke tredjelande blev indfoert forbud mod import af oksekoed fra Det Forenede Kongerige
c) at eksportoererne af oksekoed paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse var i faerd med at transportere varer til tredjelande
d) at eksportoererne var tvunget til at tilbagesende oksekoedet til Det Forenede Kongerige
e) at eksportoererne for de omhandlede eksportforretninger havde modtaget forskud paa eksportrestitutioner i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 565/80 og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3665/87 med senere aendringer, og
f) at eksportoererne led tab, fordi de ikke kunne saelge oksekoedet paa de paagaeldende eksportmarkeder?
3) Saafremt det andet spoergsmaal besvares med, at eksportoererne som udgangspunkt er berettiget til at beholde hele eller en del af den omhandlede eksportrestitution, skal de i saa fald afstaa herfra, i det omfang de har haft indtaegter ved afsaetning af oksekoedet i Det Forenede Kongerige (f.eks. fordi den oprindelige saelger af oksekoedet til eksportoeren var forpligtet til at tilbagetage oksekoedet i henhold til et ejendomsforbehold i den oprindelige koebsaftale, og fordi saelgeren tilbagebetalte hele eller en del af den oprindelige salgspris)?
4) Er Kommissionens beslutning 96/239/EF og/eller forordning (EF) nr. 773/96 ulovlige, for saa vidt som de ikke aabner mulighed for, at eksportoererne under de i det andet spoergsmaal beskrevne omstaendigheder kan beholde de eksportrestitutioner, der gaelder for den omhandlede eksport, eller en del heraf?«
II - Relevante faellesskabsretlige bestemmelser
5 Da de relevante faellesskabsretlige bestemmelser ofte bliver aendret, finder jeg det hensigtsmaessigt at redegoere detaljeret for de bestemmelser, der finder anvendelse i naervaerende sag. Efter Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (3) gaelder der bl.a. en ordning med eksportrestitutioner, hvis formaal ifoelge femte betragtning til forordningen er »en stabilisering af Faellesskabets marked, saaledes at det navnlig undgaas, at svingningerne i priserne paa verdensmarkedet virker tilbage paa priserne inden for Faellesskabet«. Af betydning for naervaerende bestemmes i artikel 13 i forordning nr. 805/68:
»1. For at muliggoere eksport af de i artikel 1 naevnte produkter ... kan forskellen mellem ... [verdensmarkedspriserne] og priserne i Faellesskabet i fornoedent omfang udlignes ved en eksportrestitution.
...
3. Restitutionen er ens for hele Faellesskabet. Den kan differentieres efter destination ...
...
9. Restitutionen ydes, naar det godtgoeres, at produkterne
...
- er udfoert fra Faellesskabet, og
- hvis der er tale om en differentieret restitution, har naaet den destination, der er anfoert paa licensen, eller en anden destination, for hvilken restitutionen var fastsat ...«
6 I henhold til artikel 5, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 565/80 af 4. marts 1980 om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (4) udbetales der »paa den beroerte parts anmodning ... et beloeb svarende til eksportrestitutionen, saa snart produkterne eller varerne er anbragt paa toldoplag eller i frizone med henblik paa udfoersel inden for en bestemt frist«. Efter forordningens artikel 6 er det en betingelse for forudbetalingen, at der stilles sikkerhed for et beloeb, som er lidt hoejere end det udbetalte beloeb. Denne sikkerhed fortabes »helt eller delvis ... saafremt der ikke er sket tilbagebetaling, naar udfoerslen ikke har fundet sted inden for den i ... artikel 5, stk. 1, fastsatte frist«, dog »med forbehold af force majeure-tilfaelde«.
7 Det anfoeres i tredje betragtning til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (5), at »de af Raadet vedtagne almindelige regler bestemmer, at restitutionen betales, naar der foeres bevis for, at produkterne er blevet udfoert fra Faellesskabet«. Af betydning for naervaerende sag bestemmes det i artikel 5, stk. 3:
»Hvis produktet efter at have forladt Faellesskabets toldomraade gaar til grunde under forsendelsen som foelge af force majeure, udbetales:
- ved differentieret restitution den i overensstemmelse med artikel 20 udregnede del af restitutionsbeloebet
- ved ikke differentieret restitution det samlede restitutionsbeloeb.«
8 Det anfoeres i artikel 20 i forordning nr. 3665/87, at en del af den differentierede restitution kan udbetales, naar der er foert bevis for, at produktet har forladt Faellesskabets toldomraade, hvilket er en undtagelse fra artikel 17, hvorefter varerne, for at der kan ske en saadan udbetaling, skal indfoeres til et tredjeland senest tolv maaneder efter antagelse af udfoerselsangivelsen. Denne del »er lig med det restitutionsbeloeb, som eksportoeren vil modtage, hvis produktet naar til en destination, for hvilken den laveste restitutionssats er fastsat, idet ikke-fastsaettelse af en sats betragtes som den laveste sats«.
9 Artikel 22 og 23 i forordning nr. 3665/87 indeholder de naermere regler for forskud paa restitutionen ved direkte udfoersel (»forudbetalt eksport«), mens der i artikel 24-33 fastsaettes regler ved forudbetaling af restitutionerne i tilfaelde af forarbejdning eller oplagring forud for udfoerslen (»prefinansieret eksport«). Den sikkerhed, der i begge tilfaelde skal stilles, svarer til det beloeb, der er udbetalt som forskud, forhoejet med 15% (for forudbetalt eksport) og 20% (for prefinansieret eksport).
10 Det anfoeres naermere i forordningens artikel 23, stk. 1, som finder anvendelse paa direkte eksport:
»Er forskuddet stoerre end det beloeb, der faktisk skal udbetales for den paagaeldende udfoersel eller for en tilsvarende udfoersel, godtgoer eksportoeren forskellen mellem disse to beloeb forhoejet med 15%.
I tilfaelde af force majeure, hvor:
- de beviser, der i denne forordning kraeves for at kunne modtage restitution, ikke kan fremlaegges
- produktet naar en anden destination end den, for hvilken forskuddet er beregnet,
opkraeves de 15% ikke.«
11 Artikel 33, som finder anvendelse paa restitutioner i tilfaelde af forarbejdning eller oplagring forud for udfoerslen, har foelgende ordlyd:
»1. Naar det er bevist, at der er opstaaet ret til en restitution og/eller til et monetaert udligningsbeloeb med hensyn til produkter eller varer, der er henfoert under naervaerende kapitel, modregnes det paagaeldende beloeb i det forudbetalte beloeb. Er det beloeb, der skal erlaegges for den udfoerte maengde, stoerre end det beloeb, der er forudbetalt, udbetales forskellen til den paagaeldende.
Er det beloeb, der skal erlaegges for den udfoerte maengde, mindre end det beloeb, der er forudbetalt, bl.a. i tilfaelde af anvendelse af stk. 2, indleder den kompetente myndighed straks proceduren i artikel 29 i forordning (EOEF) nr. 2220/85 for at udvirke, at den erhvervsdrivende betaler forskellen mellem disse to beloeb forhoejet med 20%.
...
4. Naar det skyldige beloeb som foelge af force majeure er mindre end det forudbetalte beloeb, anvendes forhoejelsen paa 20% ikke.«
12 Med Kommissionens forordning (EF) nr. 773/96 af 26. april 1996 om saerforanstaltninger, der fraviger forordning (EOEF) nr. 3665/87, (EOEF) nr. 3719/88 og (EOEF) nr. 1964/82 i oksekoedssektoren (6), blev de negative virkninger af eksportforbuddet og af de veterinaerforanstaltninger, som visse tredjelande havde truffet efter SEAC's meddelelse af 20. marts 1996, soegt begraenset ved en ordning for de eksportforretninger, der ikke havde kunnet afsluttes. Det bestemmes i artikel 4, stk. 1:
»Paa anmodning af den erhvervsdrivende gaelder foelgende for produkter, for hvilke:
- toldformaliteterne ved udfoersel blev afsluttet senest den 31. marts 1996, og som er overgaaet til fri omsaetning i Det Forenede Kongerige som foelge af veterinaerforanstaltninger, som et tredjeland har truffet: Den erhvervsdrivende tilbagebetaler den restitution, der eventuelt er udbetalt forud, og de forskellige sikkerheder i forbindelse med disse transaktioner frigives
- toldformaliteterne ved udfoersel blev afsluttet senest den 31. marts 1996 i Det Forenede Kongerige, men som endnu ikke har forladt Faellesskabets toldomraade: Udfoerselsangivelsen erklaeres ugyldig, og eksportlicensen annulleres. Den erhvervsdrivende tilbagebetaler den restitution, der eventuelt er udbetalt forud, og de forskellige sikkerheder i forbindelse med disse transaktioner frigives.«
III - Parternes argumenter
13 Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Kommissionen har afgivet skriftlige og mundtlige indlaeg. Sagsoegerne har afgivet indlaeg i retsmoedet.
14 Det Forenede Kongerige og Kommissionen er enige om, at sagsoegerne i henhold til bestemmelserne om eksportrestitutioner ikke har ret til at beholde det beloeb, der er udbetalt forskudsvis. Det er deres opfattelse, at da det beloeb, sagsoegerne har ret til, er nul, maa hele det beloeb, der er forudbetalt, tilbagebetales, dog uden tillaeg af forhoejelsen, hvilket ifoelge Det Forenede Kongerige foelger af forordning nr. 3665/87 og ifoelge Kommissionen af forordning nr. 773/96. Begge afviser, at de almindelige faellesskabsretlige principper subsidiaert kan paaberaabes til stoette for en ret til at beholde de modtagne beloeb og mener derfor, at det ikke er noedvendigt at besvare det tredje spoergsmaal. Det Forenede Kongerige og Kommissionen er ligeledes enige om, at hverken eksportforbuddet eller forordning nr. 773/96 er ulovlige, for saa vidt der ikke herved er aabnet mulighed for, at eksportoererne under de foreliggende omstaendigheder kan beholde eksportrestitutionerne eller dele heraf, selv om Det Forenede Kongerige naturligvis af andre grunde har anfaegtet eksportforbuddet (7).
15 Sagsoegerne har anfoert, at Kommissionen ved vedtagelsen af forordning nr. 773/96 har anerkendt, at det er noedvendigt med saerforanstaltninger med henblik paa at begraense visse virkninger af eksportforbuddet. Ifoelge sagsoegerne er saerforanstaltningerne utilstraekkelige, idet der ikke tages fornoedent hensyn til virksomheder, der som sagsoegerne ikke er i stand til at efterkomme reglerne om eksportrestitutioner paa grund af eksportforbuddet, og der skulle have vaeret truffet hensigtsmaessige og rimelige overgangsforanstaltninger. Efter almindelige rimelighedsbetragtninger, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet burde sagsoegerne kunne beholde de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner med fradrag af de beloeb, de har modtaget ved afsaetning af oksekoedet i Det Forenede Kongerige.
IV - Gennemgang af sagen
a) Foerste spoergsmaal: anvendelsen af artikel 23 og 33 i forordning nr. 3665/87
16 I artikel 23 og 33 i forordning nr. 3665/87 fastsaettes to forskellige retsregler: Efter den ene regel gaelder der en forpligtelse til at betale forskellen mellem den udbetalte eksportrestitution og det beloeb, der faktisk skal udbetales, forhoejet med et tillaeg. Efter den anden regel gaelder der en undtagelse i to tilfaelde af force majeure. Det fremgaar klart af forelaeggelseskendelsen, at der ikke er afkraevet sagsoegerne en forhoejelse. De eneste beloeb, der er omtvistet i hovedsagen, er de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner, og det er ikke bestridt, at sagsoegerne kan paaberaabe sig undtagelsen vedroerende force majeure med henblik paa at undgaa at skulle betale forhoejelsen.
17 Som Det Forenede Kongerige har anfoert, udspringer det foerste spoergsmaal af et forsoeg fra sagsoegernes side paa at adskille naervaerende sag fra sagen Anglo Irish Beef Processors International m.fl. (8). I denne sag naaede et parti oksekoed, der skulle forsendes til Irak, ikke frem til bestemmelsesstedet paa grund af den handelsembargo, som FN vedtog efter Irak's invasion af Kuwait (9). Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal blev af Domstolen formuleret saaledes, at det oenskedes oplyst, »om forordning nr. 3665/87 skal fortolkes saaledes, at den forbyder interventionsorganet at beholde den del af sikkerhedsstillelsen, der svarer til det beloeb, som ikke skulle udbetales til modtageren, i betragtning af, at varerne som foelge af et tilfaelde af force majeure er blevet udfoert til et andet bestemmelsessted end det oprindeligt fastsatte, fordi fortabelse af sikkerhedsstillelsen ville vaere uforholdsmaessig ... eller af en anden grund« (10). Domstolen udtalte:
»... systemet med de differentierede eksportrestitutioner har til formaal at aabne eller fastholde markederne i de paagaeldende tredjelande for udfoersler fra EF; differentieringen af restitutionsbeloebet skyldes hensynet til de saerlige forhold paa hvert enkelt af de importmarkeder, hvor Faellesskabet oensker at spille en rolle ... Da den faktiske adgang til bestemmelsesstedets marked i princippet er betinget af, at der opfyldes formaliteter for overgang til forbrug i bestemmelseslandet, udelukker den omstaendighed, at produktet ikke har naaet dette bestemmelsessted og har maattet udfoeres til andre bestemmelsessteder paa grund af force majeure, at det med henblik paa udbetaling af den differentierede restitution kan anses for at vaere indfoert i den forstand, udtrykket er anvendt i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87« (11).
18 For saa vidt der kan drages en parallel mellem Anglo Irish Beef Processors-dommen og naervaerende sag, synes sammenligningen ikke at tale for sagsoegernes argumentation. Som Domstolen udtalte, er »udbetalingen af den differentierede eller udifferentierede restitution, ud over at produktet skal have forladt Faellesskabets toldomraade ... betinget af, at produktet, medmindre det er gaaet til grunde under transporten som foelge af force majeure, er indfoert til et tredjeland ...« (12). Eksportoeren fik lov til at beholde et beloeb svarende til de eksportrestitutioner, som var gaeldende for det tredjeland, hvortil varerne endeligt blev forsendt, idet der ubestridt var tale om force majeure, forudsat at der blev foert bevis for, at varerne var eksporteret til dette land. I naervaerende sag blev ingen del af oksekoedet eksporteret til et tredjeland, og en del af oksekoedet forlod ikke engang oprindelsesmedlemsstaten. Der findes ikke nogen hjemmel for at udbetale eksportrestitutioner (bortset fra det saerlige tilfaelde med varer, for hvilke der gaelder en ikke-differentieret restitution, og som gaar til grunde under transporten), naar der ikke har fundet nogen eksport sted, og der findes derfor heller ikke nogen hjemmel for at beholde disse restitutioner, naar de er udbetalt forskudsvis. Som generaladvokat La Pergola udtalte i forslaget til afgoerelse i den naevnte sag, er forpligtelsen til at tilbagebetale restitutionerne »ikke taenkt som en sanktion for ulovlig adfaerd, men vedroerer blot tilbagebetaling af et beloeb, der ikke skal udbetales« (13).
19 Kommissionens vedtagelse af forordning nr. 773/96 indebaerer ikke en anerkendelse af, at det er noedvendigt at begraense konsekvenserne af eksportforbuddet ud over, hvad der fremgaar af forordningen, som fuldt ud er i overensstemmelse med gaeldende regler. Analogt med, hvad der gaelder ved force majeure, indroemmes der en fritagelse for saa vidt angaar det element i forbindelse med fortabelsen af sikkerheden, der har karakter af en sanktion - det beloeb, der er betalt i form af en forhoejelse - men der ydes ingen eksportrestitution, hvis der ikke har fundet eksport sted. Som Kommissionen anfoerte i retsmoedet, vedroerer forordning nr. 773/96 ikke force majeure, men stoettes paa Kommissionens befoejelse til at kontrollere omfanget af sanktioner.
20 Sagsoegerne har ligeledes anfoert, at der kun vil vaere tale om en begraensning af det tab, de har lidt paa grund af de omhandlede transaktioner, saafremt de fik lov til at beholde eksportrestitutionerne. Som Det Forenede Kongerige imidlertid har anfoert, er der ikke noedvendigvis noget forhold mellem tabene, som skyldes, at varerne maatte omdirigeres til et andet marked, og eksportrestitutionerne. Mere generelt er modregning af virksomhedernes tab i de forudbetalte eksportrestitutioner uforenelig med formaalet med betaling af eksportrestitutioner, der - saaledes som generaladvokat La Pergola udtalte i Anglo Irish Beef Processors-sagen - »udelukkende [er at] ... udligne en eventuel forskel mellem faellesskabsprisen og den pris, som er gaeldende paa de andre markeder« (14).
21 Spoergsmaalet om, hvorvidt eksportoeren efter artikel 23 og 33 i forordning nr. 3665/87 er forpligtet til at tilbagebetale den forudbetalte eksportrestitution, naar oksekoedet under forsendelsen tilbagesendes til eksportmedlemsstaten, kan saaledes besvares kort med et bekraeftende svar. Det fremgaar klart af artikel 13 i forordning nr. 805/68, at retten til eksportrestitutionen kun opstaar for produkter, som er eksporteret fra Faellesskabet. Som Kommissionen og Det Forenede Kongerige har anfoert, var »det beloeb, der faktisk skal udbetales« for de i hovedsagen omhandlede produkter, jf. artikel 23, stk. 1, lig nul, og forskellen mellem dette beloeb og forskuddet er derfor lig med hele eksportrestitutionen. Hvad angaar artikel 33, stk. 1, er der ikke foert bevis for, at der bestaar en ret til en restitution, og det beloeb, der skal tilbagebetales, er derfor ogsaa her lig med hele eksportrestitutionen.
b) Andet spoergsmaal: retten til at beholde hele eller en del af eksportrestitutionerne med henvisning til almindelige faellesskabsretlige principper
22 Da det fremgaar af svaret paa det foerste spoergsmaal, at der under de foreliggende omstaendigheder maa ske tilbagebetaling af eksportrestitutionerne i henhold til forordning nr. 3665/87, gaar det andet spoergsmaal ud paa, om sagsoegerne »efter almindelige faellesskabsretlige principper, navnlig force majeure-princippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet eller ud fra rimelighedsbetragtninger« er berettiget til at beholde hele eller en del af de forskudsvis udbetalte beloeb.
23 Sagsoegernes argumenter er gengivet saaledes i forelaeggelseskendelsen:
»Sagsoegerne har bl.a. anfoert, at virkningen af BSE-krisen og Kommissionens eksportforbud var retligt og faktisk at afskaere tredjelande som markeder for det paagaeldende oksekoed, at de derfor vil lide betydelige tab, som ville blive vaesentligt foroeget, hvis eksportrestitutionerne skulle tilbagebetales, og at de havde en berettiget forventning om, at EF ikke ville traeffe foranstaltninger, der ville hindre gennemfoerelsen af de omhandlede eksporttransaktioner, i hvert fald ikke uden en rimelig overgangsordning eller andre foranstaltninger, som ville goere det muligt for eksportoererne enten at beholde de paagaeldende eksportrestitutioner eller i det mindste undgaa tab paa de omhandlede transaktioner. I denne forbindelse har sagsoegerne anfoert, at Kommissionens eksportforbud omfatter varer under transport, at de importforbud, der blev fastsat af tredjelande, staar i direkte forbindelse med og kan henfoeres til Kommissionens eksportforbud, og at virkningen heraf helt ekstraordinaert er at saette eksportoerer i en situation, hvor de ikke kan eksportere til noget tredjeland. Sagsoegerne maa derved ligestilles med modtagerne af ikke-differentierede eksportrestitutioner, som i tilfaelde af force majeure har ret til at beholde forskud paa eksportrestitutioner.«
24 I retsmoedet tilfoejede sagsoegerne, at der under omstaendighederne i denne sag ikke var nogen risiko for misbrug som f.eks. reeksport til Faellesskabet, idet der ikke var tredjelande, som ville acceptere import af oksekoedet, eller for ugrundet berigelse, idet indtaegterne ved afsaetning af koedet i Det Forenede Kongerige vil skulle fratraekkes i eksportrestitutionerne.
25 Den sammenligning, sagsoegerne forsoeger at drage mellem deres situation og situationen for modtagerne af ikke-differentierede eksportrestitutioner, er efter min opfattelse helt uberettiget. Det er saaledes fuldstaendig fejlagtigt at goere gaeldende, at disse generelt kan beholde eksportrestitutionerne i tilfaelde af force majeure (15), idet de kun kan goere dette paa de betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 3665/87, dvs. naar varerne gaar til grunde under forsendelsen som foelge af force majeure, hvilket ikke er tilfaeldet i denne sag. Sagsoegernes situation kan derfor hoejst sammenlignes med situationen for modtagere af ikke-differentierede eksportrestitutioner i tilfaelde, hvor deres varer ikke gaar til grunde, men hvor de ikke kan gennemfoere transaktionen paa grund af importforbud, der er fastsat af et tredjeland. I ingen af tilfaeldene kan eksportoererne paaberaabe sig artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 3665/87, og den generelle regel om, at retten til eksportrestitutioner er betinget af import til et tredjeland, finder derfor fuldt ud anvendelse.
26 I retsmoedet har sagsoegerne fremstillet deres argumentation vedroerende force majeure paa foelgende maade: »Naar faste regler under hensyn til de saerlige omstaendigheder i en sag virker paa en maade, som klart er urimelig eller uretmaessig, maa virkningerne af saadanne regler lempes ud fra rimelighedsbetragtninger eller med henvisning til force majeure, som er en udloeber heraf. Det fremgaar klart af [dommene i Huygen-sagen (16) og Bonapharma-sagen (17)], at dette generelle princip kan tilsidesaette faste regler og kan udfylde huller i saadanne regler ... Faellesskabet har erkendt, at det ville vaere uretfaerdigt og urimeligt at kraeve de faste regler vedroerende eksportrestitutioner overholdt.«
27 Uanset om de naevnte domme kan begrunde en saa vid fortolkning af begrebet force majeure og virkningerne heraf, fremgaar det klart af Huygen-dommen, at dette begreb ikke har »et ensartet indhold inden for de forskellige omraader af faellesskabsretten, hvor det anvendes ... [og at] begrebet skal fastlaegges i den juridiske sammenhaeng, hvor det faar betydning« (18). Spoergsmaalet om force majeure maa derfor vurderes ud fra eksportrestitutionsordningen set under ét.
28 Efter min opfattelse kan Kommissionens anerkendelse af, at det var noedvendigt at lempe visse af reglerne vedroerende eksportrestitutioner under de saerlige omstaendigheder i forbindelse med BSE-krisen, ikke begrunde sagsoegernes opfattelse af, at anvendelsen af forpligtelsen til at tilbagebetale eksportrestitutioner, som de paagaeldende ikke har ret til i henhold til de gaeldende regler, er »uretfaerdig og urimelig«. Kommissionen har saaledes kun anerkendt, at virksomheder, som var ude af stand til at gennemfoere deres transaktioner paa grund af de foranstaltninger, som visse tredjelande traf efter SEAC's meddelelse af 20. marts 1996, ikke burde vaeret forpligtet til at betale forhoejelsesbeloebet, uanset om der var tale om force majeure. Den egentlige analogi kan drages til de tilfaelde, der falder ind under artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, og hvor de kraevede beviser som foelge af force majeure ikke kan fremlaegges eller produktet maa forsendes til et andet bestemmelsessted end planlagt. I saa fald skal forhoejelsesbeloebet ikke betales. Kommissionen kan ikke ved at anvende det samme resultat i naervaerende sag anses for at have anerkendt, at der kan anvendes mere vidtgaaende rimelighedsbetragtninger og navnlig ikke et princip, som gaar saa langt som til at aabne mulighed for, at virksomhederne kan beholde restitutionsbeloeb, selv om der ikke har vaeret nogen eksport.
29 Jeg mener heller ikke, at det under alle omstaendigheder er urimeligt eller uretfaerdigt at kraeve, at sagsoegerne tilbagebetaler eksportrestitutionerne. Som Det Forende Kongerige har anfoert, ville det, saafremt man i naervaerende sag tillod sagsoegerne at beholde hele eller en del af de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner, betyde, at de fik en uberettiget gevinst, som andre virksomheder, som af en eller anden grund ikke modtog forskud i forbindelse med deres eksport til tredjelande, ikke opnaar. Domstolen har for nylig fastslaaet, at reglerne vedroerende eksportrestitutioner for korn ikke gav en virksomhed, hvis produkt var blevet oedelagt under forsendelse som foelge af force majeure, ret til en differentieret eksportrestitution (19). Hvis der ikke af saadanne sager kan udledes et generelt princip om, at eksportrestitutioner ikke skal tilbagebetales, selv naar varerne er gaaet til grunde under forsendelse som foelge af force majeure, er det endnu mere klart, at det forholder sig saaledes i naervaerende sag, hvor varerne end ikke er gaaet til grunde, men endog er blevet tilbagesendt og videresolgt.
30 Sagsoegernes argument vedroerende deres berettigede forventning stoettes udtrykkeligt paa den opfattelse, at indfoerelsen af eksportforbuddet forhindrede gennemfoerelsen af deres eksporttransaktioner. Der maa i denne forbindelse sondres mellem det oksekoed, som var under forsendelse, da eksportforbuddet traadte i kraft, og det oksekoed, som aldrig forlod britisk omraade. Som Kommissionen har anfoert, vedroerer beslutning 96/239 ikke oksekoed under forsendelse, og for saa vidt angaar denne del af koedet, er sagsoegernes argument vedroerende en berettiget forventning derfor ubegrundet. Efter min opfattelse kan sagsoegerne heller ikke goere gaeldende, at de importforbud, som blev indfoert af de tredjelande, hvortil varerne skulle forsendes, uanset om det skete foer eller efter vedtagelsen af beslutningen, blev vedtaget som foelge af Faellesskabets eksportforbud. Kommissionen har ikke kompetence til at paalaegge et tredjeland at indfoere et forbud mod import til dens omraade. Under alle omstaendigheder er det hoejst sandsynligt, at de importforbud, som blev indfoert af tredjelandene, blev vedtaget som foelge af SEAC's ovennaevnte meddelelse af 20. marts 1996 (20), og sagsoegerne har ikke modbevist dette. Der er imidlertid tale om et faktuelt spoergsmaal, som maa afgoeres af den forelaeggende ret.
31 Den retlige situation for den resterende del af det oksekoed, som aldrig forlod Det Forenede Kongerige, er i hvert fald umiddelbart noget anderledes. Kommissionens beslutning 96/239 kan paa dette punkt anses for en direkte hindring for eksporten, uanset om det paagaeldende tredjeland ville have tilladt, at koedet blev importeret paa dets omraade. Dette indebaerer naturligvis ikke, at sagsoegerne havde en berettiget forventning om, at Kommissionen enten ikke ville indfoere eksportforbuddet, eller at de ville vaere berettiget til at beholde de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner eller en del heraf til daekning af deres eventuelle tab i forbindelse med transaktionen.
32 Efter min opfattelse er det uomtvisteligt, at virksomhederne inden for handelen med landbrugsprodukter ikke har nogen berettiget forventning om, at faellesskabsinstitutionerne vil afholde sig fra at gribe ind med henblik paa at beskytte folkesundheden ved at regulere markedet for saadanne produkter. Tvaertimod har disse virksomheder, saaledes som Kommissionen anfoerte i retsmoedet, valgt at drive virksomhed inden for et »hoejrisiko«-omraade. Domstolen har ligeledes fastslaaet, at »den frie erhvervsudoevelse ikke [udgoer] en absolut forrettighed, men skal ses i sammenhaeng med dens funktion i samfundet« (21). Der kan altid fastsaettes begraensninger, der ikke gaar laengere, end hvad der kraeves for at naa det tilstraebte maal. Eksportforbuddet, der er relevant i naervaerende sag snarere end de af tredjelande indfoerte begraensninger, er anset for ikke at vaere i strid med proportionalitetsprincippet (22).
33 Hvad saerligt angaar menneskers og dyrs sundhed tillades det ved en raekke bestemmelser i faellesskabslovgivningen og i nogle bestemmelser paalaegges det medlemsstaterne at traeffe foranstaltninger, som kan gribe ind i den normale drift i virksomhederne inden for handelen med landbrugsprodukter. For eksempel paalaegges det ved artikel 10 i Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (23) medlemsstaterne at underrette de oevrige medlemsstater og Kommissionen, »naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer ... zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed ... [og at] ivaerksaette [...] de bekaempelsesforanstaltninger eller forebyggende foranstaltninger, der er fastsat i EF-bestemmelserne, navnlig afgraensning af de heri foreskrevne iagttagelsesdistrikter, eller traeffe ... enhver anden foranstaltning, som den finder hensigtsmaessig«. Endvidere har Kommissionen efter denne bestemmelse kompetence til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger. Efter min opfattelse fremgaar det af denne bestemmelse og andre tilsvarende bestemmelser vedroerende menneskers og dyrs sundhed (24), at de forventninger, som sagsoegerne maatte have, naar de begiver sig ind paa omraadet for eksport af oksekoed, under alle omstaendigheder maa forstaas med forbehold af Kommissionens og medlemsstaternes forpligtelse til at beskytte menneskers og dyrs sundhed, og at opfyldelsen af disse forpligtelser ikke kan indebaere et indgreb i berettigede forventninger hos sagsoegerne.
34 Med de argumenter, sagsoegerne fremfoerte i retsmoedet, vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt forpligtelsen til at tilbagebetale eksportrestitutioner, der ikke skulle vaere betalt, staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal, gaar de naeppe meget laengere end at haevde, at »formaalene med ordningen i naervaerende sag ikke ville blive bragt i fare, saafremt det tillades eksportoererne at beholde restitutionerne«, og at der ikke var nogen risiko for misbrug, f.eks. ved reeksport af oksekoedet fra det angivne tredjeland, idet intet tredjeland ville modtage koedet.
35 Uanset om disse forhold viser, at kravet om tilbagebetaling i denne sag staar i rimeligt forhold til maalet, eller det modsatte, finder jeg ikke sagsoegernes argumenter overbevisende. Som anfoert er hovedformaalet med ordningen med differentierede eksportrestitutioner at tilskynde til eksport of oksekoed til visse naermere angivne tredjelande. Jeg kan ikke se, hvorledes det paa nogen maade ville bidrage til virkeliggoerelsen af disse maal, saafremt virksomheder i en situation som sagsoegernes fik lov til at beholde hele eller en del af de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner.
36 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegernes sagsanlaeg vedroerer spoergsmaalet om erstatning for det tab, de maatte have lidt som foelge af eksportforbuddet. Sagsoegerne har ikke paavist, hvorledes et saadant krav vil kunne paavirke fortolkningen af de relevante bestemmelser i lovgivningen eller gyldigheden heraf. Det er derfor min opfattelse, at eksportoerer ikke under de i det andet spoergsmaal beskrevne omstaendigheder har ret til at beholde hele eller en del af den forskudsvis udbetalte eksportrestitution.
c) Tredje spoergsmaal: forpligtelsen til at tage hensyn til indtaegter ved afsaetning af oksekoedet i Det Forenede Kongerige
37 Naar henses til den benaegtende besvarelse af det andet spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det tredje spoergsmaal.
d) Fjerde spoergsmaal: gyldigheden af Kommissionens beslutning 96/239 og forordning nr. 773/96
38 Domstolen har foretaget en indgaaende undersoegelse af gyldigheden af Kommissionens beslutning 96/239, herunder det specifikke spoergsmaal om, hvorvidt Kommissionen havde kompetence til at fastsaette et forbud mod eksport af britisk oksekoed til tredjelande, i dommene i sagerne National Farmers' Union m.fl. og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (25), hvori Domstolen fastslog, at beslutningen er gyldig. Sagsoegerne i naervaerende sag, som begge intervenerede i hovedsagen i den foerste sag, har ikke fremfoert anbringender, som kan anfaegte Domstolens dom i denne sag.
39 Forordning nr. 773/96 er vedtaget med hjemmel i artikel 13 i forordning nr. 805/68, hvorefter Faellesskabet kan udligne forskellen mellem verdensmarkedspriserne og priserne i Faellesskabet ved eksportrestitutioner, men kun »for at muliggoere eksport af de i artikel 1 naevnte produkter«. Saafremt man valgte at daekke eventuelle tab ved at tillade, at eksportoererne beholdt hele eller en del af eksportrestitutionerne, ville der ikke vaere tale om en udligning af forskellene mellem de naevnte priser, og det ville derfor ikke tjene til opfyldelsen af maalene med forordning nr. 805/68, selv hvis Kommissionen var berettiget til efter artikel 13 i forordning nr. 805/68 at daekke forretningsmaessige tab. Under alle omstaendigheder har sagsoegerne ikke fremfoert andre argumenter med henblik paa at anfaegte gyldigheden af forordning nr. 773/96 end dem, jeg allerede har undersoegt og forkastet ovenfor under punkt IV, litra b).
V - Forslag til afgoerelse
40 Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de af High Court of Justice forelagte spoergsmaal saaledes:
»1) Artikel 23 og 33 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter skal fortolkes saaledes, at de finder anvendelse i tilfaelde, hvor varer, der er under forsendelse til et tredjeland, tilbagesendes til eksportmedlemsstaten.
2) Under de i det andet spoergsmaal beskrevne omstaendigheder har eksportoererne ikke i henhold til almindelige faellesskabsretlige principper ret til at beholde hele eller en del af de forskudsvis udbetalte eksportrestitutioner.
3) Naar henses til besvarelsen af det andet spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det tredje spoergsmaal.
4) Gennemgangen af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati og af Kommissionens forordning (EF) nr. 773/96 af 26. april 1996 om saerforanstaltninger, der fraviger forordning (EOEF) nr. 3665/87, (EOEF) nr. 3719/88 og (EOEF) nr. 1964/82 i oksekoedssektoren, paa grundlag af det i forelaeggelseskendelsen anfoerte har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden heraf.«
(1) - EFT L 78, s. 47. Bovin spongiform encephalopati forkortes normalt »BSE«.
(2) - Domme af 5.5.1998, sag C-157/96 og C-180/96, Sml. I, s. 2211 og s. 2265.
(3) - EFT 1968 I, s. 179, som senest aendret foer indfoerelsen af eksportforbuddet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2417/95 af 13.10.1995 om ajourfoering og aendring af forordningerne i oksekoedssektoren, hvori der inden den 1.2.1995 blev fastsat visse priser og beloeb, hvis stoerrelse i ECU er blevet tilpasset paa grund af afskaffelsen af justeringsfaktoren for landbrugsomregningskurserne, EFT L 248, s. 39.
(4) - EFT L 62, s. 5, som senest aendret foer indfoerelsen af eksportforbuddet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2026/83 af 18.7.1983, EFT L 199, s. 12.
(5) - EFT L 351, s. 1, som aendret en raekke gange; med hensyn til den seneste aendring foer det for naervaerende sag relevante tidspunkt henvises til Kommissionens forordning (EF) nr. 1384/95 af 19.6.1995 om aendring af forordning nr. 3665/87, navnlig for saa vidt angaar de tilpasninger, der er noedvendige for gennemfoerelsen af Uruguay-rundens landbrugsaftale (EFT L 134, s. 14).
(6) - EFT L 104, s. 19.
(7) - Den ovenfor i fodnote 2 naevnte dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen.
(8) - Dom af 28.3.1996, sag C-299/94, Sml. I, s. 1925, herefter »Anglo Irish Beef Processors-dommen«.
(9) - Selv om denne embargo allerede var gennemfoert i faellesskabsretten, fastslog Domstolen udtrykkeligt, at der ikke var nogen forbindelse mellem faellesskabsforanstaltningen og det forhold, at det omhandlede parti oksekoed ikke kunne naa frem til bestemmelsesstedet i Irak, jf. praemis 35.
(10) - A.st., praemis 13.
(11) - Praemis 21 og 23.
(12) - Praemis 16.
(13) - Punkt 6.
(14) - Punkt 5 i forslaget til afgoerelse.
(15) - Denne fejlagtige opfattelse af artikel 5 i forordning nr. 3665/87 blev udtrykkeligt bekraeftet i retsmoedet.
(16) - Dom af 7.12.1993, sag C-12/92, Sml. I, s. 6381.
(17) - Dom af 23.12.1995, sag C-334/93, Sml. I, s. 319.
(18) - Naevnt ovenfor i fodnote 16, praemis 30.
(19) - Dom af 13.3.1997, sag C-109/95, Astir, Sml. I, s. 1385. Jf. ligeledes dom af 25.5.1993, sag C-321/91, Tara Meat Packers, Sml. I, s. 2811.
(20) - Punkt 2 i naervaerende forslag til afgoerelse.
(21) - Dom af 17.6.1997, sag C-183/95, Affish, Sml. I, s. 4315, praemis 42.
(22) - Den ovenfor i fodnote 2 naevnte dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 106.
(23) - EFT L 224, s. 29, som navnlig aendret ved Raadets direktiv 92/118/EOEF af 17.12.1992, EFT 1993 L 62, s. 49.
(24) - Der er redegjort for de relevante retsregler vedroerende foranstaltninger til beskyttelse mod BSE i de indledende afsnit i de ovenfor i fodnote 2 naevnte domme i sagerne National Farmers' Union m.fl. og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen.
(25) - Naevnt ovenfor i fodnote 2.