62014CC0001_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Na základě rozsudků, které vynesl Soudní dvůr ve věcech Komise v. Belgie(2) a Base(3), přijal belgický zákonodárce právní úpravu, jejíž slučitelnost se „směrnicí o univerzální službě“(4) je nyní zpochybněna. Grondwettelijk Hof (ústavní soud) Belgického království se při této příležitosti táže Soudního dvora, zda je vnitrostátní zákonodárce oprávněn zařadit do kategorie „univerzálních služeb“, obsažené ve výše uvedené směrnici, mobilní telefonní služby a služby elektronické komunikace (internet). Kromě toho je zpochybněna i platnost „směrnice o univerzální službě“ jako takové, a to z důvodu možného porušení článku 20 Listiny základních práv Unie. Již v tomto okamžiku předesílám, že podle mého názoru je toto zpochybnění zcela jednoznačně nepřípustné.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. „Směrnice o univerzální službě“
2. Článek 3 směrnice, který je nadepsán „Přístupnost univerzální služby“, je úvodním článkem kapitoly II nadepsané „Povinnosti univerzální služby včetně sociálních povinností“, a stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby služby stanovené v této kapitole byly přístupné v požadované kvalitě všem koncovým uživatelům na jejich území za dostupné ceny, bez ohledu na zeměpisné umístění a s ohledem na zvláštní vnitrostátní podmínky.
2. Členské státy stanoví nejúčinnější a nejvhodnější přístup, kterým budou zajišťovat provádění univerzální služby, přičemž respektují zásady objektivity, průhlednosti, nediskriminace a proporcionality. Usilují o minimalizaci narušování trhu, zejména o minimalizaci poskytování služeb za takové ceny nebo za takových podmínek, které se liší od běžných obchodních podmínek, a současně chrání veřejný zájem.“
3. Podle článku 4, který je nadepsán „Poskytování přístupu v pevném místě a poskytování telefonních služeb“:
„1. Členské státy zajistí, aby veškerým odůvodněným žádostem o připojení k veřejné komunikační síti v pevném místě vyhověl alespoň jeden podnik.
2. Poskytované připojení musí umožňovat uskutečňování hlasových volání, komunikaci prostřednictvím telefaxových zpráv a dat s rychlostmi dostatečnými pro funkční přístup k internetu; přitom je třeba zohlednit převažující technologie používané většinou účastníků a technologickou proveditelnost.
3. Členské státy zajistí, aby veškerým odůvodněným žádostem o poskytování telefonní služby, která je veřejně dostupná prostřednictvím připojení k síti uvedeného v odstavci 1 a která umožňuje uskutečňování a přijímání vnitrostátních a mezinárodních volání, vyhověl alespoň jeden podnik.“
4. Článek 9, který je nadepsán „Cenová dostupnost“, stanoví:
„1. Vnitrostátní regulační orgány sledují zejména s ohledem na vnitrostátní spotřebitelské ceny a příjmy vývoj a úroveň cen na trzích pro koncové uživatele u služeb uvedených v článcích 4 až 7, které spadají do povinností univerzální služby a jsou buď poskytovány určenými podniky, nebo dostupné na trhu v případě, že ve vztahu k těmto službám nejsou žádné podniky určeny.
2. Členské státy mohou s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám požadovat od určených podniků, aby spotřebitelům nabízely možnosti volby sazeb nebo soubory sazeb odlišné od těch, které jsou nabízeny za běžných obchodních podmínek, zejména proto, aby nebylo osobám s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami bráněno v přístupu k síti uvedené v čl. 4 odst. 1 nebo v užívání služeb uvedených v čl. 4 odst. 3 a v článcích 5, 6 a 7 jakožto služby spadající do povinností univerzální služby a poskytované určenými podniky.“
3. Kromě ustanovení, aby určené podniky nabízely zvláštní možnosti volby sazby nebo dodržovaly horní cenový rozsah nebo zeměpisné zprůměrování nebo jiné podobné systémy, mohou členské státy zajistit poskytování podpory spotřebitelům, kteří byli vyhodnoceni jako spotřebitelé s nízkými příjmy nebo zvláštními sociálními potřebami.
[…]“
5. Podle prvních dvou odstavců článku 13 („Financování povinností univerzální služby“):
„1. Pokud vnitrostátní regulační orgány na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 zjistí, že podnik je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy na základě žádosti určeného podniku:
a) o zavedení mechanismu náhrady zjištěných čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek, a/nebo
b) o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
2. Pokud jsou čisté náklady rozdělovány podle odst. 1 písm. b), zavedou členské státy mechanismus rozdělování spravovaný vnitrostátním regulačním orgánem nebo subjektem nezávislým na příjemcích, který je pod dohledem vnitrostátního regulačního orgánu. Financovány mohou být pouze čisté náklady zjištěné podle článku 12, které se vztahují k povinnostem stanoveným v článcích 3 až 10.“
6. Článek 32, který je nadepsán „Povinné doplňkové služby“, uvádí kapitolu V směrnice („Obecná a závěrečná ustanovení“) a stanoví, že „[k]romě služeb zahrnutých v povinnostech univerzální služby definovaných v kapitole II se mohou členské státy rozhodnout zavést na svém vlastním území veřejně přístupné doplňkové služby, aniž by za těchto okolností mohl být předepsán mechanismus náhrad, na kterém by se podílely určité podniky.“
7. Jak napovídá nadpis přílohy IV směrnice, předmětem této přílohy je „Výpočet případných čistých nákladů na povinnosti univerzální služby a vytvoření mechanismu jejich hrazení nebo rozdělení v souladu s články 12 a 13“. Podle části A této přílohy („Výpočet čistých nákladů“) se „[p]ovinnostmi univerzální služby [...] rozumí povinnosti týkající se zajišťování sítě a poskytování služby ve vymezené zeměpisné oblasti, které členský stát uložil podniku, popřípadě včetně účtování průměrných cen za poskytování dané služby v dané zeměpisné oblasti nebo poskytování určitých možností volby sazeb pro spotřebitele s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami […].“
2. Směrnice 2002/21/ES(5)
8. Článek 2 směrnice 2002/21 stanoví následující definice:
„[…]
c) ‚službou elektronických komunikací‘: [se] rozumí služba obvykle poskytovaná za úplatu, která spočívá zcela nebo převážně v přenosu signálů po sítích elektronických komunikací, včetně telekomunikačních služeb a přenosových služeb v sítích používaných pro rozhlasové vysílání, s výjimkou služeb poskytujících obsah nebo vykonávajících redakční dohled nad obsahem přenášeným prostřednictvím sítí a služeb elektronických komunikací; pojem nezahrnuje služby informační společnosti, jak jsou definovány v článku 1 směrnice 98/34/ES, které nespočívají zcela nebo převážně v přenosu signálů po sítích elektronických komunikací;
d) ‚veřejnou komunikační sítí‘: [se] rozumí síť elektronických komunikací, která slouží zcela nebo převážně k poskytování veřejně dostupných služeb elektronických komunikací a která podporuje přenos informací mezi koncovými body sítě;“
[…]
j) ‚univerzální službou‘: [se] rozumí minimální soubor služeb určité kvality, definovaný ve směrnici 2002/22/ES (směrnice o univerzální službě), který je přístupný všem uživatelům bez ohledu na jejich zeměpisné umístění a s přihlédnutím ke zvláštním vnitrostátním podmínkám za dostupnou cenu;
[…]“
B – Vnitrostátní právo
9. Článek 74 wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (zákon o elektronických komunikacích ze dne 13. června 2005; dále jen „zákon o elektronických komunikacích“), ve znění článku 50 zákona ze dne 10. července 2012, stanoví:
„1. Sociální složka univerzální služby spočívá v poskytnutí zvláštních sazebních podmínek určitým kategoriím zvýhodněných osob ze strany všech v odstavcích 2 a 3 uvedených poskytovatelů, kteří nabízejí spotřebitelům veřejně přístupnou elektronickou komunikační službu.
[…]
2. Operátoři, kteří spotřebitelům nabízejí veřejně přístupnou elektronickou komunikační službu, jejichž obrat v odvětví veřejně přístupných komunikačních služeb překračuje 50 milionů EUR, poskytují sociální složku univerzální služby uvedenou v odstavci 1.
[…]
3. Operátoři, kteří nabízejí spotřebitelům veřejně přístupnou elektronickou komunikační službu, jejichž obrat v odvětví veřejně přístupných elektronických komunikačních služeb se rovná nebo je nižší než 50 milionů EUR, a kteří oznámí Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (Belgický institut pro poštu a telekomunikace, dále jen „BIPT“) úmysl poskytovat sociální složku univerzální služby uvedenou v odstavci 1 v pevné nebo mobilní pozemní síti nebo v obou sítích, poskytují tuto složku po dobu pěti let.
[…]“.
10. Článek 74/1 zákona o elektronických komunikacích, který byl vložen článkem 51 zákona ze dne 10. července 2012, stanoví:
„1. Pokud dle názoru BIPT může poskytnutí sociální složky představovat pro poskytovatele nespravedlivou zátěž, vyžádá si od každého poskytovatele sociálních sazeb sdělení informací uvedených v odstavci 2 a vypočte čisté náklady.
2. Operátoři, kteří nabízejí sociální sazby dle bližších podmínek stanovených na základě čl. 137 odst. 2, sdělí BIPT nejpozději k 1. srpnu kalendářního roku následujícího po rozhodném roce indexovanou částku odhadu nákladů za rozhodný rok, která je vypočtena na základě výpočtové metody definované v příloze.
[…]
3. BIPT potvrdí ve vztahu ke každému dotčenému poskytovateli existenci nespravedlivé zátěže, pokud je poskytování sociální složky univerzální služby nadměrné vzhledem k jeho schopnosti ji unést s přihlédnutím k souhrnu jeho vlastností, zejména k úrovni jeho vybavení, jeho hospodářské a finanční situaci, jakož i k jeho podílu na trhu veřejně přístupných elektronických komunikací.
4. Pro univerzální služby ve vztahu k sociálním sazbám bude zřízen fond, ze kterého budou poskytnuty náhrady operátorům, kteří nabízejí sociální sazby, pro něž představuje poskytování sociální složky nespravedlivou zátěž a kteří za tímto účelem podali žádost BIPT. Náhrada odpovídá čistým nákladům, které jsou neseny operátorem, pro kterého poskytování sociální složky univerzální služby představuje nespravedlivou zátěž. Fond má právní subjektivitu a je spravován BIPT.
Fond je financován příspěvky operátorů, kteří poskytují sociální složku univerzální služby.
Příspěvky budou vypočteny v poměru k jejich obratu v odvětví veřejně přístupných elektronických komunikací.
Zohledňovaný obrat odpovídá obratu před zdaněním, kterého je dosaženo poskytováním veřejně přístupných elektronických komunikačních služeb na výsostném území státu dle článku 95 odst. 2.
Náklady na správu fondu se skládají ze všech nákladů na provoz fondu; k tomu patří náklady, které vznikají stanovením nákladového modelu, který se zakládá na fiktivním efektivním operátorovi podle druhu elektronické komunikační sítě, skrze niž je poskytována sociální složka univerzální služby. Král po konzultaci s Ministerraad nařízením stanoví maximální částku nákladů na správu fondu.
Náklady na správu fondu nesou operátoři uvedení v odstavci 2 v poměru ke svému obratu uvedenému v odstavci 3.
5. Po vyjádření BIPT se stanoví bližší podmínky fungování tohoto mechanismu královským nařízením přijatým Radou ministrů.“
11. Podle čl. 146 odst. 2 zákona ze dne 10. července 2012 je článek 51 tohoto zákona „účinný od 30. června 2005“.
II – Skutkový stav
12. Předběžná otázka vyvstala v souvislosti s žalobou na neplatnost, kterou k Grondwettelijk Hof podaly KPN Group Belgium NV (dále jen „KPN“) a Mobistar NV (dále jen „Mobistar“) proti článkům 50, 51 a 146 zákona o elektronických komunikacích ve znění změn přijatých na základě rozsudků, jež vynesl Soudní dvůr ve věcech Komise v. Belgie (EU:C:2010:583) a Base (EU:C:2010:584).
13. Napadená ustanovení zavádějí mechanismus sektorového financování čistých nákladů vyplývajících z nabídky elektronických komunikací pomocí mobilních komunikačních služeb („mobilní telefonní služby“) nebo předplaceného přístupu k internetu, který je založen na příspěvcích poskytovatelů sítí nebo elektronických komunikačních služeb dostupných spotřebitelům, včetně mobilních telefonních služeb nebo předplaceného přístupu k internetu.
14. Účastníci původního řízení mají za to, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavou a pro účely projednávané věci také v rozporu s články 9 a 32 „směrnice o univerzální službě“.
III – Předběžné otázky
15. Doslovné znění předběžných otázek položených dne 2. ledna 2014 je následující:
„1. Je směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) – a zejména její články 9 a 32 – třeba vykládat tak, že sociální sazba za univerzální služby a v čl. 13 odst. 1 písm. b) směrnice o univerzální službě ustanovený kompenzační mechanismus jsou použitelné nejen na elektronickou komunikaci pomocí telefonní přípojky do veřejné komunikační sítě v pevném místě, nýbrž i na elektronickou komunikaci pomocí mobilních komunikačních služeb nebo předplaceného přístupu k internetu?
2. Je třeba čl. 9 odst. 3 směrnice o univerzální službě vykládat tak, že dovoluje členským státům přidat k univerzální službě zvláštní sazby pro jiné než ve čl. 9 odst. 2 směrnice o univerzální službě popsané služby?
3. V případě záporné odpovědi na první a druhou otázku: jsou předmětná ustanovení směrnice o univerzální službě slučitelná se zásadou rovnosti, tak jak je zakotvena mimo jiné ve článku 20 Listiny základních práv Evropské unie?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
16. Řízení se účastnily a písemná vyjádření předložily KPN a Mobistar, belgická vláda, Evropský parlament, Rada a Komise. Všichni tito účastníci řízení se zúčastnili jednání konaného dne 12. listopadu 2014, na němž je Soudní dvůr vyzval, aby se vyjádřili k první a druhé otázce.
V – Argumenty
A – První otázka
17. KPN a Mobistar navrhují, aby odpověď byla záporná, přičemž tvrdí, že tato směrnice, jak vyplývá z článků 4 až 7 „směrnice o univerzální službě“, stanoví taxativní výčet služeb, na něž mají být použity sociální sazby, a že mobilní komunikační služby ani předplacený přístup k internetu mezi ně nepatří, což podle jejich názoru znamená, že tyto služby nepodléhají povinnostem univerzální služby ani mechanismu financování, který je stanoven v čl. 13 odst. 1 písm. b) výše uvedené směrnice.
18. Belgická vláda naopak tvrdí, že na tuto otázku by mělo být odpovězeno kladně, neboť odstavec 3 článku 9 „směrnice o univerzální službě“ má obecnější povahu než odstavec 2 téhož článku a opravňuje členské státy k tomu, aby poskytly některým spotřebitelům podporu, která se může týkat i jiných služeb, než jsou vyjmenovány ve směrnici. Belgická vláda se nadto domnívá, že článek 32 „směrnice o univerzální službě“ umožňuje, aby náklady na služby uložené na základě čl. 9 odst. 3 směrnice byly nahrazeny pomocí mechanismů, do nichž jsou zapojeni poskytovatelé.
B – Druhá otázka
19. Komise navrhuje odpovědět na první a druhou otázku současně, a sice v tom smyslu, že „směrnice o univerzální službě“, zejména články 3, 4, 9 a 13 této směrnice, musí být vykládány v tom smyslu, že pravidla platná pro sazby a pro financování povinností univerzální služby, která jsou stanovena v článcích 9 a 13, se nepoužijí na mobilní telefonní služby, ale použijí se na předplacený přístup k internetu, který umožňuje funkční přístup k síti v pevném místě.
20. Komise však zároveň tvrdí, že článek 32 směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že mobilní telefonní služby by mohly být v zásadě považovány za doplňkové služby ve smyslu výše uvedeného ustanovení, současně však připomíná, že toto ustanovení zakazuje použití pravidel platných pro sazby a pro financování povinností univerzální služby, která jsou stanovena v článcích 9 a 13, jakož i uplatnění mechanismu náhrad s účastí konkrétních podniků. Komise v tomto ohledu uvádí, že i když pojem „veřejná komunikační síť“ zahrnuje podle článku 4 směrnice o univerzální službě také telefonní služby, výše uvedený článek se týká výlučně přístupu a připojení poskytovaného v pevném místě, což vylučuje mobilní telefonní služby.
21. Co se týče pravidel platných pro sazby, která jsou stanovena v článku 9 směrnice, Komise zaprvé uvádí, že výše uvedené ustanovení odkazuje jen na články 4 až 7 této směrnice, a zadruhé, že články 5, 6 a 7 směrnice podle všeho nejsou pro účely přezkumu projednávané věci relevantní. Podle mínění Komise se tedy pravidla uvedená ve zmíněném článku 9 nepoužijí na mobilní telefonní služby.
22. Komise je toho názoru, že čl. 9 odst. 3 směrnice o univerzální službě neumožňuje, aby byla působnost univerzální služby, která je stanovena v článcích 4 až 7, rozšířena. Kromě toho má za to, že žádné z ustanovení směrnice nelze vykládat v tom smyslu, že pravidla, jež jsou stanovena v kapitole II týkající se sazeb a financování, se použijí na mobilní telefonní služby. V souladu s článkem 4 směrnice by naopak bylo možné se domnívat, že internetové služby jsou zahrnuty do univerzální služby stanovené v kapitole II, a to v souvislosti s připojeními, která umožňují funkční přístup k síti, což by znamenalo, že ostatní ustanovení kapitoly II směrnice a články 9 a 13 téže směrnice se použijí i na internetové služby.
23. Jelikož se nelze domnívat, že mobilní telefonní služby spadají do kategorie „univerzální služby“ ve smyslu kapitoly II směrnice, Komise má za to, že je zapotřebí určit, zda mohou být považovány za doplňkové služby ve smyslu článku 32 „směrnice o univerzální službě“. Podle jejího názoru mají členské státy volnost takovou kvalifikaci uplatňovat, neboť směrnice neobsahuje v tomto ohledu žádné ustanovení.
24. KPN a Mobistar tvrdí, že čl. 9 odst. 3 směrnice o univerzální službě neumožňuje členským státům, aby přidaly k univerzální službě zvláštní možnosti volby sazby pro jiné služby, než jsou popsány v čl. 9 odst. 2 směrnice.
25. Belgická vláda má za to, že čl. 9 odst. 3 směrnice o univerzální službě musí být vykládán v tom smyslu, že umožňuje členským státům, aby přidaly k univerzální službě zvláštní možnosti volby sazby pro jiné služby, než jsou popsány v odstavci 2 tohoto článku.
C – Třetí otázka
26. KPN a Mobistar navrhují odpovědět na tuto otázku v tom smyslu, že směrnice o univerzální službě, zejména pak články 9, 13 a 32 této směrnice, jsou slučitelné s článkem 20 Listiny, přičemž v této souvislosti tvrdí, že rozdílné zacházení mezi poskytováním služeb pevné sítě a poskytováním služeb mobilní sítě tkví v tom, že nespravedlivá zátěž, která může plynout z povinného poskytování telefonních služeb, může být kompenzována ze všeobecného daňového systému nebo pomocí mechanismu odvětvového financování, kdežto zátěž plynoucí z poskytování mobilních telefonních služeb a/nebo předplaceného přístupu k internetu lze kompenzovat výlučně z veřejných prostředků. Vzhledem k tomu, že toto rozdílné zacházení má pouze omezený rozsah, se KPN a Mobistar táží, zda v tomto případě skutečně existuje rozdílné zacházení ve smyslu 20 Listiny, a nakonec uvádějí, že na rozdíl od služeb pevné sítě nelze v souvislosti s přístupem k mobilním telefonním službám hovořit o sociálním vyloučení, a tím ani o nezbytnosti uplatnit povinnost univerzální služby. Kromě toho tvrdí, že mechanismus odvětvového financování sociálních sazeb pro účely poskytování předplaceného přístupu k internetu představuje pro poskytovatele značnou zátěž a má negativní dopad na fungování vnitřního trhu a na spotřebitele.
27. Belgická vláda se domnívá, že pokud bude odpověď na obě dvě předchozí otázky záporná (což by podle jejího mínění ohrozilo systém financování nákladů na sociální sazby a vedlo by k tomu, že spotřebitelé, v jejichž prospěch byla sociální složka univerzální služby rozšířena na mobilní telefonní služby a/nebo předplacený přístup k internetu, by ztratili možnost využít sociálních sazeb), mělo by se na třetí otázku odpovědět v tom smyslu, že směrnice o univerzální službě je v rozporu s článkem 20 Listiny. V tomto ohledu tvrdí, že podle článku 3 a bodu 25 odůvodnění směrnice musí být tato směrnice vykládána v tom smyslu, že umožňuje členským státům, aby s přihlédnutím k vnitrostátním okolnostem a při dodržení technologické neutrality určily, které služby mají být poskytovány prostřednictvím sociálních sazeb s využitím mechanismu financování čistých nákladů, který je stanoven v čl. 13 odst. 1 písm. b) směrnice.
28. Komise pochybuje o přípustnosti třetí otázky, neboť má za to, že předkládající soud neupřesnil, která z ustanovení směrnice o univerzální službě jsou domněle neslučitelná se zásadou rovnosti, ani důvody této neslučitelnosti, aniž by z předkládacího usnesení vyplývalo, že by mohli být účastníci původního řízení případným porušením této zásady dotčeni.
29. Evropský parlament soustředil své argumenty na prozkoumání této třetí otázky, přičemž poukazuje na její nepřípustnost, a to ze stejných důvodů, jaké uvedla již Komise. Co se týče merita věci, tvrdí, že poskytovatelé, kteří mají povinnost nabízet sociální sazby v případě poskytování mobilních telefonních služeb a/nebo předplaceného přístupu k internetu, nejsou v horším postavení než poskytovatelé, kteří jsou povinni tyto sazby nabízet v případě telefonních služeb v pevném místě. Co se týče rozdílného zacházení mezi poskytováním výše uvedených služeb, jediný rozdíl spočívá podle mínění Evropského parlamentu ve způsobu, jakým lze nahradit čisté náklady na tyto služby.
30. Na druhou stranu se Evropský parlament domnívá, že čisté náklady na povinné doplňkové služby ve smyslu článku 32 směrnice mohou být financovány pouze z veřejných prostředků, nikoliv prostřednictvím náhrad, na nichž se podílejí určití poskytovatelé.
31. Podpůrně Evropský parlament uvádí, že poskytovatelé služeb pevné sítě a poskytovatelé služeb mobilní sítě se nenacházejí ve stejném postavení, neboť kritéria stanovená v souvislosti s univerzální službou splňují pouze služby, jež poskytují prvně jmenovaní poskytovatelé. I kdyby existovala objektivně odůvodněná odlišnost, rozhodnutí nezařadit mobilní telefonní služby a/nebo předplacený přístup k internetu do univerzální služby je v každém případě odůvodněno uplatněním objektivních kritérií, jež přímo vycházejí z nezbytnosti dosáhnout rovnováhy mezi dvěma cíli, a sice chránit spotřebitele proti sociálnímu vyloučení a zamezit narušování hospodářské soutěže mezi poskytovateli.
32. A konečně Rada tvrdí, stejně jako Komise a Evropský parlament a na základě týchž důvodů, že třetí otázka je nepřípustná, a rovněž své argumenty soustředí na tuto otázku.
33. Podle Rady stanoví „směrnice o univerzální službě“ výslovný zákaz financovat poskytování povinných doplňkových služeb uvedených v článku 32 této směrnice, neboť se v ní uvádí, že nemůže být uložen žádný způsob financování, na němž se podílejí poskytovatelé. Podle mínění Rady mohou členské státy rozhodnout o tom, že povinné doplňkové služby musí být poskytovány prostřednictvím sociálních sazeb, pokud budou dodrženy konkrétní požadavky stanovené ve směrnici a také zásada rovnosti. Rada je toho názoru, že zacházení s podniky, které nesou povinnosti univerzální služby financované prostřednictvím mechanismu stanoveného v čl. 13 odst. 1 písm. b), nelze srovnávat se zacházením s podniky, které nesou povinnosti týkající se povinných doplňkových služeb, u nichž je použití takovéhoto mechanismu zakázáno.
34. Kromě toho Rada uvádí, že poskytovatelé mají povinnost odvádět příspěvky do fondu, který zavádí belgická právní úprava pro účely náhrady škody vzniklé nespravedlivou zátěží plynoucí z poskytování mobilní telefonní služby a/nebo předplaceného přístupu k internetu, přestože z výše uvedené právní úpravy vyplývá, že tyto služby spadají do kategorie povinných doplňkových služeb ve smyslu směrnice o univerzální službě. Rada v této souvislosti poukazuje na to, že takovéto rozdělení nákladů je použitelné výlučně na univerzální službu, tj. na minimální soubor služeb definovaný v kapitole II směrnice, do něhož nespadají mobilní telefonní služby ani předplacený přístup k internetu, s výjimkou služeb zajištění funkčního přístupu k internetu v pevném místě.
VI – Posouzení
35. Stručně řečeno, předkládající soud se táže, zda je belgická právní úprava, která byla přijata po vynesení rozsudků Soudního dvora ve věcech Base (EU:C:2010:584) a Komise v. Belgie (EU:C:2010:583), slučitelná se směrnicí o univerzální službě v rozsahu, v němž zahrnuje mobilní telefonní služby a elektronické komunikace (internet) do kategorie univerzální služby.
36. Pochybnosti, které vyvstaly u belgického ústavního soudu, tkví tedy v tom, 1) zda lze sociální sazbu univerzální služby – včetně souvisejícího mechanismu náhrady – použít na mobilní telefonní služby a/nebo předplacený přístup k internetu; 2) zda mohou členské státy na tento druh komunikací použít režim zvláštních možností volby sazby; a 3) zda v případě, že vše výše uvedené není přípustné, je směrnice o univerzální službě neplatná z důvodu porušení článku 20 Listiny.
A – Úvodní úvahy o režimu zavedeném směrnicí o univerzální službě
37. Směrnice o univerzální službě ukládá členským státům povinnost zajistit, že budou mít všichni uživatelé za dostupnou cenu přístup k veřejné komunikační síti v pevném místě a k telefonním službám (čl. 3 odst. 1). Za tímto účelem jsou členské státy povinny zajistit, aby všem odůvodněným žádostem o připojení k veřejné telefonní síti a o přístup k telefonním službám vyhověl alespoň jeden podnik (čl. 4 odst. 1).
38. Směrnice zavádí také povinnost členských států zajistit další služby, a sice informační službu o účastnických číslech a účastnické seznamy (článek 5), veřejné telefonní automaty (článek 6) a opatření pro zdravotně postižené uživatele (článek 7).
39. Všechny výše uvedené služby jsou součástí tzv. „univerzální služby“. Podle směrnice jsou členské státy oprávněny uložit určitým podnikům povinnost poskytovat „univerzální službu“ (článek 8) a nabízet ze sociálních důvodů určitým spotřebitelům zvláštní možnosti volby sazby („sociální sazba“) (článek 9).
40. Pro případ, že by poskytování „univerzální služby“ představovalo pro podniky povinné k poskytování této služby nespravedlivou zátěž, ukládá směrnice členským státům povinnost buď zavést mechanismus náhrady čerpané z veřejných prostředků, nebo rozdělit čisté náklady na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací (článek 13).
41. Kromě „univerzální služby“ v pravém slova smyslu mohou členské státy uložit rovněž tzv. „povinné doplňkové služby“, jež nemohou být kompenzovány žádným mechanismem, na kterém by se podílely určité podniky (článek 32). S výjimkou výše uvedeného ustanovení směrnice nijak neupravuje náhradu těchto doplňkových služeb; zdá se však jasné, že taková náhrada je možná, neboť směrnice ji nezakazuje, ale omezuje se pouze na vyloučení konkrétního způsobu náhrady.
42. Otázka, která v projednávané věci vyvstala, tedy tkví v tom, zda je sociální sazba (včetně příslušného mechanismu náhrady) použitelná na mobilní telefonní služby nebo předplacený přístup k internetu, a to buď na základě povinnosti uložené přímo směrnicí (první otázka), nebo na základě možnosti členských států přijmout takové rozhodnutí (druhá otázka). Pro případ, že odpověď bude v obou případech záporná, je položena otázka, zda je směrnice jako taková v rozporu s článkem 20 Listiny (třetí otázka).
B – První a druhá otázka
43. Grondwettelijk Hof se zaprvé táže, zda musí být články 9 a 32 směrnice 2002/22 vykládány v tom smyslu, že sociální sazba a mechanismus náhrady stanovený v čl. 13 odst. 1 písm. b) výše uvedené směrnice jsou použitelné nejen na elektronické komunikace prostřednictvím telefonního připojení z pevného místa do veřejně přístupné komunikační sítě, ale i na elektronické komunikace prostřednictvím mobilních komunikačních služeb a/nebo předplaceného přístupu k internetu.
44. Problém, který vyvstal u předkládajícího soudu, lze podle mého mínění určitým způsobem zjednodušit, neboť vychází ze základní otázky: zda mobilní telefonní služby a předplacený přístup k internetu představují služby spadající pod pojem „univerzální služby“, na který odkazuje směrnice. Na základě toho lze pak určit, zda na ně lze uplatnit „sociální sazby“, a tím i poskytnutí náhrady pomocí mechanismu stanoveného toutéž směrnicí.
45. Aby bylo možné určit, zda mobilní telefonní služby a předplacený přístup k internetu spadají pod pojem „univerzální služby“, je třeba se zabývat každým z těchto komunikačních systémů zvlášť a vzít přitom v potaz technické rozdíly mezi nimi.
1. Mobilní telefonní služby
46. Co se týče mobilních telefonních služeb, zdá se jednoznačné, že podle směrnice nespadají pod pojem „univerzální služby“. Ze směrnice vyplývá, že pod tento pojem spadá pouze „připojení k veřejné telefonní síti v pevných místech “ (čl. 4 odst. 1)(6), což jasně značí, že mobilní telefonní služby
jsou již ze zásady vyloučeny(7) .
47. Jestliže směrnice nezmiňuje mobilní telefonní služby jakožto součást „univerzální služby“, vyvstává otázka, zda ji mohou členské státy pod tento pojem zahrnout. Zastánci této možnosti se odvolávají na znění článku 9 směrnice. V odstavci 2 tohoto ustanovení se uvádí, že „[…] členské státy mohou s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám požadovat od určených podniků, aby spotřebitelům nabízely možnosti volby sazeb nebo soubory sazeb odlišné od těch, které jsou nabízeny za běžných obchodních podmínek, zejména proto, aby nebylo osobám s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami bráněno v přístupu k síti uvedené v čl. 4 odst. 1 nebo v užívání služeb uvedených v čl. 4 odst. 3 a v článcích 5, 6 a 7 jakožto služby spadající do povinností univerzální služby a poskytované určenými podniky.“
48. V odstavci 3 téhož článku se dále uvádí, že „[k]romě ustanovení, aby určené podniky nabízely zvláštní možnosti volby sazby nebo dodržovaly horní cenový rozsah nebo zeměpisné zprůměrování nebo jiné podobné systémy, mohou členské státy zajistit poskytování podpory spotřebitelům, kteří byli vyhodnoceni jako spotřebitelé s nízkými příjmy nebo zvláštními sociálními potřebami.“
49. Z obou těchto ustanovení vyplývá, že směrnice umožňuje pouze uložení snížených sazeb s cílem zajistit poskytování určitých služeb; jedná se právě o služby představující „univerzální službu“ definovanou směrnicí, mezi něž mobilní telefonní služby z výše uvedených důvodů nepatří.
50. Směrnice ve skutečnosti povoluje členským státům přidat „povinné doplňkové služby“ (článek 32), avšak nepovoluje jim rozšířit (ani omezit) škálu služeb, které mají podle směrnice spadat pod pojem „univerzální služba“.
51. Za těchto okolností bude moci Belgické království uložit poskytovatelům mobilních telefonních sítí „povinné doplňkové služby“, avšak nebude moci zařadit jejich poskytování do kategorie „univerzální služby“. Jakožto poskytovatelé „povinné doplňkové služby“ by tím výše uvedené subjekty mohly případně získat nárok na náhradu, nikoli však na náhradu zahrnující využití mechanismu stanoveného v článku 13 směrnice (v němž se stanoví možnost financování z prostředků všech poskytovatelů komunikačních služeb), ale na náhradu, pro kterou je stanoveno využití mechanismů, které nejsou určeny konkrétním podnikům(8) .
2. Předplacený přístup k internetu
52. V souvislosti s předplaceným přístupem k internetu bude podle mého názoru situace poněkud odlišná.
53. Ze služeb, které jsou součástí „univerzální služby“, je v článku 4 směrnice zmíněno „připojení k veřejné telefonní síti v pevných místech“ (odstavec 1), s tím, že toto připojení „musí umožňovat [...] uskutečňovat [...] komunikaci prostřednictvím telefaxových zpráv a dat s rychlostmi dostatečnými pro funkční přístup k Internetu“ (odstavec 2).
54. To znamená, že předplacený přístup k internetu spadá pod pojem „univerzální služba“, který je stanoven ve směrnici, takže na něj lze uplatnit „sociální sazbu“ (článek 9), kterou lze nahradit prostřednictvím mechanismu stanoveného článkem 13 směrnice. Tak je tomu samozřejmě pouze v případě předplaceného přístupu k internetu v pevném místě, zatímco předplacené připojení prostřednictvím mobilních telefonních služeb je vyloučeno. Tyto posledně jmenované služby, stejně jako je tomu v případě mobilních telefonních služeb obecně, mohou členské státy uložit jako „povinné doplňkové služby“, avšak nemohou je zařadit do kategorie „univerzálních služeb“. Proto nemohou být ani nahrazovány prostřednictvím mechanismu, který směrnice stanoví pro účely služeb spadajících pod pojem „univerzální služba“.
55. Proto dospívám k prvnímu mezitímnímu závěru a navrhuji, aby byly obě první otázky zodpovězeny tak, že „směrnice o univerzální službě“ musí být vykládána v tom smyslu, že mobilní telefonní služby nespadají pod pojem „univerzální služba“, proto na ně nelze uplatnit sociální sazbu univerzální služby, a tudíž ani mechanismus náhrady, který je stanoven v čl. 13 odst. 1 písm. b) zmíněné směrnice. Součástí „univerzální služby“ ve smyslu „směrnice o univerzální službě“ je tedy pouze předplacený přístup k internetu v pevném místě, kdežto předplacený přístup k internetu poskytovaný prostřednictvím mobilních telefonních služeb pod tento pojem nespadá. Z výše uvedeného vyplývá, že členské státy nemohou rozšiřovat škálu služeb, které spadají pod pojem „univerzální služba“ ve smyslu „směrnice o univerzální službě“, o další služby, avšak mohou rozhodnout, že mobilní telefonní služby a předplacený přístup k internetu poskytovaný prostřednictvím mobilních telefonních služeb mají představovat „povinné doplňkové služby“. V takovémto případě musí být tyto služby nahrazovány prostřednictvím jiného mechanismu, než stanoví směrnice pro služby spadající pod pojem „univerzální služba“, přičemž se zejména nesmí jednat o mechanismus, na kterém by se podílely určité podniky.
C – Třetí otázka
56. Podle mého názoru a z důvodů, na něž poukázal Evropský parlament, jakož i Rada a Komise, je třetí otázka nepřípustná.
57. Předkládající soud se konkrétně táže, zda „jsou předmětná ustanovení směrnice o univerzální službě slučitelná se zásadou rovnosti, tak jak je zakotvena mimo jiné v článku 20 Listiny základních práv Evropské unie“.
58. Vzhledem k tomu, že předkládající soud nepředložil v tomto ohledu žádné argumenty, bylo by velice riskantní zabývat se touto otázkou z hlediska zásady rovnosti. Komise se o to pokusila, přičemž vycházela z předpokladu, že žalobci v původním řízení byli podle vlastního názoru diskriminováni tím, že jim vnitrostátní právní předpisy uložily zátěž, která je podle nich v rozporu se směrnicí o univerzální službě. Komise poukazuje na to, že pokud by tomu tak bylo, položení předběžné otázky by postrádalo smyslu, neboť problém by nespočíval ve směrnici, nýbrž ve vnitrostátním právním předpisu.
59. Evropský parlament i Rada odpovídají na tuto otázku na základě posouzení rovnosti směrnice, které vychází z přezkumu rozdílů mezi službami, které spadají pod pojem „univerzální služba“, na straně jedné a službami, které jsou z této kategorie vyloučeny, na straně druhé. Zvolili si tedy jediný způsob, jakým lze posouzení směrnice provést v případě, že neexistují konkrétní argumenty, a sice posouzení in abstracto.
60. Mám za to, že zpochybnění platnosti unijního právního předpisu – neboť právě to je obsahem třetí otázky, kterou položil předkládající soud – které není podloženo žádnými důvody, nelze přijmout, a proto není v projednávané věci vůbec namístě se odpovědí na tuto otázku zabývat, a to dokonce ani podpůrně. Jediným důvodem je to, že můj postoj k této otázce by z výše uvedených příčin nemohl vycházet z ničeho jiného než z pouhých hypotéz či z abstraktního přezkumu, který by nezohlednil konkrétní okolnosti otázky, která vyvstala v původním řízení.
61. Posledním důvodem, který by snad mohl vést k tomu, abychom podpůrnou odpověď přesto podali, by mohla být analýza této otázky ve světle judikatury, kterou vytvořil Soudní dvůr ve věcech Komise v. Belgie (EU:C:2010|:583) a Base (EU:C:2010:584), neboť vnitrostátní právní předpis, který byl napaden v původním řízení, vychází právě z rozsudků vydaných v obou těchto věcech, v nichž se jednalo o problém týkající se rovnosti.
62. Diskriminace, kterou tehdy Soudní dvůr posuzoval, se týkala nerozlišujícího zacházení, které mělo být podle belgických právních předpisů přiznáno poskytovatelům, kteří požadovali náhradu za poskytování univerzální služby. Soudní dvůr rozhodl v tom smyslu, že posouzení existence nespravedlivé zátěže musí být ověřováno případ od případu, přičemž obecné či nerozlišující zacházení, které je uplatňováno za odlišných okolností, musí být považováno za diskriminační. Je zjevné, že tento problém nijak nesouvisí s problémem, který vyvstal v řízení, jímž se zabýváme nyní.
63. Neshledávám tedy žádný důvod, který by mohl vést k tomu, abych Soudnímu dvoru navrhl odpověď na třetí otázku.
VII – Závěry
64. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na položenou otázku odpověděl následovně:
1. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) musí být vykládána v tom smyslu, že mobilní telefonní služby nespadají pod pojem „univerzální služba“, proto na ně nelze uplatnit sociální sazbu univerzální služby, a tudíž ani mechanismus náhrady, který je stanoven v čl. 13 odst. 1 písm. b) zmíněné směrnice. Součástí „univerzální služby“ ve smyslu „směrnice o univerzální službě“ je tedy pouze předplacený přístup k internetu v pevném místě, kdežto předplacený přístup k internetu poskytovaný prostřednictvím mobilních telefonních služeb pod tento pojem nespadá.
2. Členské státy nemohou rozšiřovat škálu služeb, které spadají pod pojem „univerzální služba“ ve smyslu „směrnice o univerzální službě“, o další služby. Členské státy mohou rozhodnout, že mobilní telefonní služby a předplacený přístup k internetu poskytovaný prostřednictvím mobilních telefonních služeb mají představovat „povinné doplňkové služby“. V takovémto případě musí být tyto služby nahrazovány prostřednictvím jiného mechanismu, než stanoví směrnice pro služby spadající pod pojem „univerzální služba“, přičemž se zejména nesmí jednat o mechanismus, na kterém by se podílely určité podniky.
(1) .
(2)
– C‑222/08, EU:C:2010:583.
(3)
– C‑389/08, EU:C:2010:584.
(4)
–	Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (Úř. věst. L 337, s. 11).
(5)
–	Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací („rámcová směrnice“) (Úř. věst. L 108, s. 33) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009, (Úř. věst. L 337, p. 37).
(6)
–	Zvýrazněno autorem tohoto stanoviska.
(7)
–	Stejně jednoznačně to vyplývá i z bodu 8 odůvodnění směrnice, v němž se uvádí, že „[z]ákladním požadavkem univerzální služby je poskytovat uživatelům na jejich žádost připojení k veřejné telefonní síti v pevném místě za dostupnou cenu.“
(8)
–	V tomto ohledu viz rozsudek Komise v. Belgie (C‑222/08, EU:C:2010:583), bod 46.