CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 17 gennaio 2013 (1)
Causa C‑121/10
Commissione europea
contro
Consiglio dell’Union europea
«Aiuti di Stato – Competenza del Consiglio – Articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE – Regimi di aiuti esistenti – Proposta di opportune misure – Effetti – Regolamento n. 659/1999 – Aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli in Ungheria»
1.        Con il ricorso oggetto del presente giudizio la Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione del Consiglio 2009/1017/UE, del 22 dicembre 2009, relativa alla concessione di un aiuto di Stato da parte delle autorità della Repubblica di Ungheria per l’acquisto di terreni agricoli tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013 (nel prosieguo: la «decisione impugnata») (2).
2.        Con altri tre ricorsi presentati parallelamente, la Commissione ha impugnato altrettante decisioni del Consiglio relative ad aiuti dello stesso tipo concessi dalla Repubblica di Lituania (causa C‑111/10), dalla Repubblica di Polonia (causa C‑117/10) e dalla Repubblica di Lettonia (causa C‑118/10).
3.        Tutti i ricorsi sollevano la stessa delicata questione: una proposta di opportune misure formulata dalla Commissione nel quadro dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri condotto ai termini dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE (o dell’articolo 88, paragrafo 1, CE per quanto riguarda la causa C‑117/10) costituisce una presa di posizione definitiva di tale istituzione sulla compatibilità con il mercato comune del regime in questione, idonea a bloccare l’esercizio da parte del Consiglio della competenza conferitagli dall’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE (o dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE) ad autorizzare aiuti in deroga all’articolo 107 TFUE (o all’articolo 87 CE) ed alle altre disposizioni applicabili, qualora circostanze eccezionali lo giustifichino?
I –    Quadro giuridico
4.        In base all’articolo 108, paragrafo 1, TFUE:
«La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno».
5.        Il paragrafo 2 di tale articolo, al terzo e quarto comma, prevede quanto segue:
«A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all’unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107 o ai regolamenti di cui all’articolo 109, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo.
Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dalla data della richiesta, la Commissione delibera».
6.        Per quanto riguarda l’esposizione delle pertinenti disposizioni dell’allegato IV, capitolo 4, dell’atto di adesione dell’Ungheria all’Unione europea (in prosieguo: l’«atto di adesione del 2003») (3), del regolamento (CE) n. 659/1999 del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (4), degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli del 2000») (5), e degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007‑2013 (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli 2007‑2013») (6), data la sostanziale coincidenza del quadro giuridico della presente causa e di quello della causa C‑117/10, mi permetto di rinviare ai paragrafi 5‑16 delle conclusioni da me presentate in data odierna in tale causa.
7.        In una comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008 (7), la Commissione ha preso nota, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, dell’«accordo esplicito e incondizionato» dell’Ungheria alle proposte di misure utili contenute nel punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, comunicato per iscritto dalle autorità ungheresi alla Commissione in data 7 febbraio 2007.
II – Antecedenti della controversia e decisione impugnata
8.        Un aiuto all’acquisto di terreni agricoli è stato istituito in Ungheria prima dell’adesione all’Unione. L’aiuto era accordato attraverso due diversi regimi. Il primo prevedeva un abbuono di interessi sui prestiti e una garanzia di Stato per lo sviluppo delle aziende agricole, il secondo, istituito nel 1999, consisteva in sovvenzioni dirette al consolidamento della proprietà agricola. Entrambi i regimi sono stati notificati alla Commissione seguendo la procedura prevista nell’allegato IV, capitolo 4, del Trattato di adesione del 2003 (8).
9.        Il 27 novembre 2006, le autorità ungheresi hanno notificato alla Commissione due regimi di aiuti denominati rispettivamente «Aiuto all’acquisto di terreni sotto forma di prestiti a tasso agevolato» e «Aiuto al consolidamento delle terre», precisando la loro intenzione di rendere i regimi esistenti conformi alle regole applicabili agli aiuti di Stato e chiedendo che fossero autorizzati fino al 31 dicembre 2009. Il primo regime di aiuti, che non prevedeva più una garanzia di Stato, era concesso per l’acquisto di terreni agricoli di una superficie minima di 1 ettaro e massima di 300 ettari. I beneficiari potevano ottenere prestiti a tassi agevolati per un ammontare minimo di 1 milione di HUF e massimo di 75 milioni di HUF e una durata compresa tra 5 e 20 anni. L’abbuono degli interessi era pari al 50% del rendimento medio delle obbligazioni di Stato ungheresi a 5 o a 10 anni, maggiorato dell’1,75%. Gli aiuti previsti dal secondo regime, non cumulabili con quelli concessi in base al primo regime, erano diretti a consentire l’estensione delle aziende agricole attraverso l’acquisto di terreni situati nella stessa parcella o in parcelle adiacenti. L’aiuto era concesso fino al 20% del prezzo di acquisto del terreno e per un massimo di 3 milioni di HUF.
10.      Il 22 dicembre 2006 la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti dei due regimi notificati (in prosieguo: le «decisioni del 22 dicembre 2006») (9). In tali decisioni essa ha ricordato alle autorità ungheresi l’adozione, il 6 dicembre 2006, degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e la proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli stessi.
11.      Con lettera del 30 maggio 2005, la Commissione ha invitato gli Stati membri a sottoporle proposte volte a semplificare le regole in materia di aiuti nel settore agricolo. Un nuovo progetto di orientamenti è stato esaminato nel corso delle riunioni del 23 maggio 2006, del 23 giugno 2006 e del 25 ottobre 2006 del gruppo di lavoro sulle condizioni di concorrenza nell’agricoltura. Nel corso di tali riunioni, l’Ungheria ha chiesto alla Commissione di mantenere la possibilità di concedere aiuti agli investimenti per l’acquisto di terreni agricoli e di aumentare il limite del 10% previsto dal regolamento n. 1857/2006 a 40‑50%. Tale domanda è stata reiterata in una lettera datata 3 novembre 2006.
12.      Con lettera del 4 novembre 2009 indirizzata al Consiglio, le autorità ungheresi hanno chiesto che gli aiuti all’acquisto di terreni agricoli in Ungheria fossero autorizzati a titolo eccezionale in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Una domanda dello steso tenore ma più dettagliata è stata introdotta il 27 novembre 2009. Il 22 dicembre 2009, il Consiglio ha adottato la decisione impugnata all’unanimità (con l’astensione di otto delegazioni). L’articolo 1 di tale decisione enuncia:
«L’aiuto di Stato straordinario delle autorità ungheresi sotto forma di abbuoni di interessi e di sovvenzioni dirette destinati all’acquisto di terreni agricoli, per un importo massimo di 4 000 milioni di HUF e concesso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, è considerato compatibile con il mercato interno».
13.      L’aiuto dichiarato compatibile è descritto al sesto considerando della decisione impugnata nei seguenti termini:
«L’aiuto di Stato da concedere ammonta complessivamente a 4 000 milioni di HUF e dovrebbe interessare circa 5 000 produttori agricoli. Dovrebbe assumere la forma di:
–        un abbuono di interessi sui prestiti, fino a un totale di 2 000 milioni di HUF, per gli agricoltori privati che soddisfano i criteri relativi alla registrazione, alla qualificazione professionale, al rispetto di buone pratiche agricole e ai requisiti di un’azienda vitale, che consenta loro di sottoscrivere prestiti favorevoli per l’acquisto di terreni agricoli fino ad una grandezza limite dell’azienda pari a 300 ettari. L’abbuono di interessi sarà concesso come credito ipotecario per un importo massimo di 75 milioni di HUF e per un periodo massimo di 20 anni, comprendente un periodo di grazia di due anni per il rimborso del capitale, e sarà pari al 50% del rendimento medio dei titoli di Stato ungheresi con scadenza a 5 o 10 anni, aumentato dell’1,75%,
–        una sovvenzione diretta, fino a un totale di 2 000 milioni di HUF, per l’acquisto di terreni agricoli, pari ad un massimo del 20% del prezzo di acquisto fissato nel contratto di vendita, con un importo massimo di 3 milioni di HUF per domanda e due domande al massimo ogni anno per beneficiario. La sovvenzione può essere concessa ad un privato che, alla data di acquisto, partecipi a un’attività agricola in qualità di proprietario di almeno 0,5 (10) ettari di piantagione oppure 1 ettaro di altro terreno agricolo da almeno un anno, su una parcella direttamente adiacente al terreno acquistato, e che si impegni a non rivendere il terreno acquistato e ad usarlo effettivamente a soli fini di produzione agricola per un periodo di almeno cinque anni dalla data di pagamento dell’aiuto. L’aiuto può essere concesso solo se la dimensione globale del terreno esistente e acquistato è superiore a 210 corone d’oro [unità di misura della qualità del terreno agricolo in Ungheria] oppure a 2 ettari per i terreni agricoli adibiti a vigneto o frutteto, e se non è registrato come terreno destinato alla silvicoltura».
III – Procedura dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
14.      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 4 marzo 2010, la Commissione ha introdotto il ricorso oggetto del presente giudizio. Con ordinanza del 9 agosto 2010, la repubblica di Ungheria, la repubblica di Lituania e la repubblica di Polonia sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
15.      La Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare il Consiglio alle spese. Il Consiglio chiede alla Corte di respingere il ricorso come infondato e di condannare la Commissione alle spese. L’Ungheria, la Polonia e la Lituania chiedono alla Corte di respingere il ricorso come infondato. La Polonia sostiene le conclusioni del Consiglio anche per quanto concerne la condanna della Commissione alle spese.
IV – Sul ricorso
16.      La Commissione avanza quattro motivi a sostegno del suo ricorso, fondati rispettivamente sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata, su uno sviamento di potere, su una violazione del principio di cooperazione leale tra istituzioni e su un errore manifesto di valutazione.
A –    Sul primo motivo di ricorso relativo all’incompetenza del Consiglio
17.      Con il suo primo motivo di ricorso, fondato su un difetto di competenza del Consiglio, la Commissione fa valere, in sostanza, che la proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, congiuntamente all’accettazione di tale proposta da parte dell’Ungheria, costituisce una «decisione» con la quale essa ha dichiarato incompatibili con il mercato comune i regimi di aiuti autorizzati nella decisione impugnata per tutto il periodo di applicazione dei suddetti orientamenti, vale a dire fino al 31 dicembre 2013. Richiamando le sentenze della Corte del 29 giugno 2004 (11) e del 22 giugno 2006 (12), per un’analisi delle quali rinvio ai paragrafi 27‑31 delle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑117/10, la Commissione ritiene che, in virtù del principio di prelazione, su cui, in base a tali sentenze, si fonda il criterio di ripartizione delle competenze attribuite alla Commissione e al Consiglio dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il Consiglio non fosse nella specie competente ad adottare la decisione impugnata.
18.      Il dibattito svoltosi tra le parti dinanzi alla Corte solleva in sostanza tre questioni. La prima riguarda lo status dei regimi di aiuti autorizzati nella decisione impugnata e richiede in particolare di valutare se, come afferma la Commissione, tali regimi coincidano con quelli oggetto della proposta di opportune misure formulata nel punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 ovvero se, come sostiene invece il Consiglio, costituiscano un nuovo e diverso aiuto (v. infra, sub 1). La seconda questione concerne gli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato (v. infra, sub 2). La terza questione, infine, richiede di definire la portata della proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e della relativa accettazione da parte dell’Ungheria (v. infra, sub 3).
1.      Sul regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata
19.      È a mio avviso difficilmente contestabile che i regimi di aiuti approvati rispettivamente dalla Commissione nelle decisioni del 22 dicembre 2006 e dal Consiglio nella decisione impugnata, siano sostanzialmente coincidenti. Peraltro, nella lettera del 27 novembre 2009 indirizzata al Consiglio, l’Ungheria chiede espressamente a quest’ultimo di approvare «la proroga di due regimi di aiuti di Stato attualmente operativi». In tali circostanze, gli argomenti avanzati dal Consiglio al fine di dimostrare la diversità tra detti regimi, diretti essenzialmente a sostenere che i regimi approvati nella decisione impugnata hanno una diversa portata temporale, beneficeranno soggetti diversi e sono fondati su nuovi elementi di fatto e di diritto, sono, a mio avviso, da respingere per gli stessi motivi esposti ai paragrafi 53, 54 e 56 delle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui mi permetto di rinviare. Quanto all’affermazione del Consiglio secondo cui l’attuazione dei regimi autorizzati nella decisione impugnata necessiterà l’adozione di un nuovo quadro giuridico, rilevo che, nella sua memoria d’intervento, il governo ungherese non fa stato di nessuna modifica normativa sostanziale relativa a tali regimi, che anzi, in base alle affermazioni di detto governo, continuano ad essere disciplinati in base a decreti ministeriali del 2007 (13).
20.      Per altro verso, è pacifico che i regimi di aiuti dichiarati compatibili con il mercato interno nella decisione impugnata costituiscono un «nuovo aiuto» ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, dal momento che i regimi notificati dall’Ungheria nel 2006, e autorizzati nelle decisioni del 22 dicembre 2006 erano destinati ad applicarsi solo fino al 31 dicembre 2009. Se, in linea di principio, emerge dalla giurisprudenza citata al paragrafo 17 delle presenti conclusioni, che una tale qualifica non è di per sé decisiva al fine di escludere la competenza del Consiglio ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE (v. in tal senso il paragrafo 50 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10), tuttavia, nel caso di specie, essa assume, come si vedrà in seguito, un rilievo determinante. In tale sede basti rilevare che la proroga dei regimi approvati dalla Commissione nel 2006 oltre il 31 dicembre 2009 avrebbe richiesto una nuova notifica e una nuova presa di posizione della Commissione in favore della loro compatibilità, non essendo tali regimi conformi al regolamento n. 1857/06.
2.      Sugli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato
21.      Sulla base delle ragioni esposte ai paragrafi 62‑72 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui rinvio, sono dell’avviso che una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro cui è destinata costituisce una presa di posizione definitiva della Commissione sulla compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi e produce effetti giuridici obbligatori analoghi a quelli di una decisione. Un tale atto è dunque, a mio parere, idoneo, sulla base della giurisprudenza della Corte richiamata al paragrafo 17 delle presenti conclusioni, a impedire l’adozione di decisioni ex articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE con esso contrastanti.
22.      Ciò detto, occorre definire la portata, da un lato, della presa di posizione sulla compatibilità degli aiuti all’acquisto di terreni agricoli adottata dalla Commissione nel quadro della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e, dall’altro, degli obblighi assunti dall’Ungheria mediante l’accettazione di tale proposta. L’eventuale accertamento dell’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata dipende infatti dall’esito di questo duplice esame.
3.      Sulla portata delle opportune misure contenute al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e dell’accettazione dell’Ungheria
23.      Al paragrafo 74 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10 ho osservato che, se è vero che gli orientamenti agricoli 2007‑2013 prendono posizione nel senso dell’incompatibilità di principio degli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli non conformi all’articolo 4, paragrafo 8 del regolamento n. 1857/2006, tuttavia tale presa di posizione non può essere considerata, di per sé, come definitiva, poiché, in base allo stesso punto 183 dei suddetti orientamenti, la Commissione è comunque tenuta, nel caso di aiuti individuali o regimi di aiuti da istituire, a constatare e dichiarare tale incompatibilità tramite la procedura di controllo prevista dall’articolo 108 TFUE. Per tale ragione, ho respinto la tesi della Commissione, reiterata nel quadro del ricorso oggetto del presente giudizio, secondo cui gli orientamenti agricoli 2007‑2013 «dichiarano» incompatibili con il mercato interno, a partire dal 31 dicembre 2007 e fino al 31 dicembre 2013, tutti – e quindi anche quelli non ancora istituiti – gli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli ad essi non conformi. Come a mio avviso correttamente osservato dal Consiglio, seguire una tale tesi significherebbe infatti riconoscere alla Commissione un potere regolamentare in deroga alle procedure previste dall’articolo 108 TFUE.
24.      In tale contesto, è in virtù dell’effetto congiunto della proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e dell’obbligo assunto dallo Stato membro interessato che, nelle sopramenzionate conclusioni, ho ritenuto che la presa di posizione della Commissione relativamente ai regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli esistenti in tale Stato membro avesse carattere definitivo e fosse tale da bloccare la competenza del Consiglio in base all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE (v. paragrafi 75‑76).
25.      Nel caso di specie, le circostanze sono tuttavia diverse e non consentono di giungere alla medesima conclusione. In effetti, se è vero che l’Ungheria ha trasmesso per iscritto il suo accordo «esplicito e incondizionato» (14) alle misure proposte dalla Commissione al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, assumendo pertanto, al pari degli altri Stati membri che hanno notificato il loro accordo, l’obbligo di modificare i propri regimi di sostegno all’acquisto di terreni agricoli entro il 31 dicembre 2009, tuttavia i regimi in questione cessavano di applicarsi questo stesso giorno. Ne consegue che l’Ungheria non era concretamente tenuta a procedere ad alcuna modifica e che l’obbligo da essa assunto è di fatto cessato nel momento stesso in cui un inadempimento di tale obbligo avrebbe cominciato a prodursi.
26.      In tali circostanze la decisione impugnata non ha legittimato la violazione di un accordo concluso in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, né si pone in contrasto con una presa di posizione definitiva della Commissione, dal momento che, come rilevato sopra, una tale presa di posizione esiste unicamente riguardo ai regimi menzionati al punto 196 degli orientamenti 2007‑2013, vale a dire, nel caso dell’Ungheria, a regimi destinati ad applicarsi solo fino al 31 dicembre 2009. Ad una diversa conclusione si potrebbe eventualmente giungere solo affermando che l’Ungheria ha accettato gli orientamenti agricoli 2007‑2013 nel loro complesso, assumendo l’obbligo di astenersi dall’istituire regimi di sostegno all’acquisto di terreni agricoli non conformi a detti orientamenti per tutto il periodo compreso tra il 31 dicembre 2009 e il 31 dicembre 2013. Tuttavia, da un lato, tale affermazione, che si ritrova in alcuni passaggi delle memorie della Commissione, contrasterebbe con la portata del consenso notificato dall’Ungheria alla Commissione che, come si evince dall’avviso pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008, era limitato alle opportune misure contenute al punto 196 di tali orientamenti. Dall’altro, essa verrebbe ad autorizzare di fatto l’applicazione del meccanismo previsto dall’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, e disciplinato agli articoli 18 e 19 del regolamento n. 659/1999, al di fuori dell’ambito per il quale è stato concepito, vale a dire l’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti.
27.      Infine, se è indubbio che negli orientamenti 2007‑2013 c’è una presa di posizione della Commissione nel senso dell’incompatibilità con il mercato interno degli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli che non rispettino le condizioni previste dal regolamento n. 1857/2006, come a giusto titolo afferma la Commissione, tuttavia non si potrebbe considerare una tale posizione idonea a bloccare la competenza del Consiglio ex articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE se non modificando la giurisprudenza citata al paragrafo 17 delle presenti conclusioni, in base alla quale solo una presa di posizione definitiva è in grado di produrre un tale effetto. Pur potendo apparire eccessivamente formalistica, la soluzione che suggerisco alla Corte di seguire nel caso di specie appare dunque la sola compatibile con l’interpretazione dei criteri di ripartizione delle competenze conferite alla Commissione e al Consiglio dall’articolo 108 TFUE fornita dalla Corte in tale giurisprudenza.
4.      Conclusioni sulla competenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata
28.      In base alle considerazioni che precedono suggerisco alla Corte di respingere il primo motivo di ricorso della Commissione relativo ad un difetto di competenza del Consiglio.
B –    Sul secondo e sul terzo motivo di ricorso relativi rispettivamente a uno sviamento di potere e a una violazione dell’obbligo di cooperazione leale
29.      Con il suo secondo motivo di ricorso, la Commissione afferma in sostanza che, autorizzando delle misure di aiuto dichiarate incompatibili con il mercato comune al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, il Consiglio ha utilizzato la competenza conferitagli dall’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE a dei fini diversi da quelli previsti dal Trattato. Tale disposizione, a suo avviso, legittimerebbe il Consiglio a dichiarare compatibile con il mercato comune, in circostanze eccezionali, un aiuto che la Commissione non sarebbe in grado di autorizzare, ma non conferirebbe ad esso il potere di neutralizzare la valutazione della Commissione sulla compatibilità di un aiuto contenuta in un atto avente efficacia obbligatoria.
30.      Al riguardo, concordo con la premessa su cui si fonda il motivo di ricorso in esame, vale a dire che il punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, congiuntamente all’accettazione da parte dell’Ungheria delle opportune misure in esso formulate, costituisce una presa di posizione definitiva e vincolante della Commissione sulla compatibilità con il mercato comune di misure sostanzialmente identiche a quelle oggetto della decisione impugnata. Tuttavia, emerge dalle circostanze del caso di specie che tale presa di posizione, che riguardava regimi venuti a scadenza, al pari dell’obbligo di modificarli assunto dall’Ungheria, il 31 dicembre 2009, non poteva esplicare i propri effetti oltre tale data.
31.      Ritengo pertanto che anche il secondo motivo di ricorso, relativo a uno sviamento di potere, debba essere respinto.
32.      Con il suo terzo motivo di ricorso, la Commissione fa valere che, adottando la decisione impugnata, il Consiglio ha sollevato l’Ungheria dall’obbligo di cooperazione che le incombe nel quadro dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti previsto dall’articolo 108, paragrafo 1, TFUE e dall’obbligo che aveva assunto accettando le opportune misure raccomandate dalla Commissione. Il Consiglio avrebbe in tal modo contravvenuto all’equilibrio istituzionale instaurato dal Trattato, interferendo con le competenze da questo conferite alla Commissione.
33.      Anche il motivo in esame è, a mio avviso, da respingere. Esso si fonda infatti sulla premessa che la decisione impugnata abbia interferito con l’obbligo assunto dall’Ungheria nei confronti della Commissione di modificare i regimi esistenti di sostegno all’acquisto di terreni al fine di renderli conforme agli orientamenti agricoli 2007‑2013. Poiché un tale obbligo è venuto meno il 31 dicembre 2009, data di scadenza dei suddetti regimi, l’interferenza lamentata dalla Commissione non è, indipendentemente da ogni altra considerazione, dimostrata.
C –    Sul quarto motivo di ricorso, relativo a un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di circostanze eccezionali e a una violazione del Trattato e dei principi generali del diritto dell’Unione
34.      Nel quadro del suo quarto motivo di ricorso, la Commissione solleva in sostanza due censure che esaminerò qui di seguito separatamente. In primo luogo, essa fa valere che la decisione impugnata è viziata da errore manifesto di valutazione, poiché le circostanze invocate per giustificare le misure di aiuto autorizzate non hanno carattere eccezionale. In secondo luogo, essa sostiene che tali misure sono sproporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti, in particolare data la durata dell’autorizzazione concessa.
35.      Per quanto riguarda in generale la nozione di «circostanze eccezionali» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, la natura e l’estensione del potere discrezionale del Consiglio nell’esercizio della competenza conferitagli da tale articolo e i limiti del sindacato della Corte sulle decisioni adottate in forza di quest’ultimo, mi permetto di rinviare alle considerazioni svolte ai paragrafi 86‑87 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10.
1.      Sulla prima censura, relativa a un errore manifesto di valutazione sull’esistenza di circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE
36.      La Commissione fa valere anzitutto che la decisione impugnata presenta erroneamente come circostanze eccezionali alcuni problemi strutturali del settore agricolo in Ungheria. Essa si riferisce in particolare al secondo considerando di tale decisione, in cui è menzionata la «struttura sfavorevole dell’uso dei terreni» conseguente al processo di privatizzazione avviato dall’Ungheria all’inizio degli anni ’90, che ha condotto «in molti casi alla proprietà comune frammentata o indivisa». La Commissione sostiene inoltre che il Consiglio abbia erroneamente presentato come circostanza eccezionale «l’evoluzione delle condizioni di mercato» e, in particolare, l’aumento dei costi di produzione e la scarsa redditività della produzione agricola, menzionati al quinto considerando della decisione impugnata. Infine, per quanto riguarda i fattori menzionati al terzo considerando della decisione impugnata, vale a dire la «mancanza di capitale proprio degli agricoltori», «gli elevati tassi di interesse sui prestiti commerciali per l’acquisto di terreni agricoli» e «l’inasprimento dei criteri bancari per la concessione di prestiti agli agricoltori», nonché il fattore indicato al quarto considerando, ovverosia il rischio che «aumenti l’acquisto di terreni per fini speculativi da parte di operatori economici che non svolgono attività agricole e che hanno più facilmente accesso ai capitali», e quelli indicati al quinto considerando, vale a dire l’aumento del tasso di disoccupazione e la diminuzione del prodotto interno lordo ungherese nel settore agricolo, forestale e della pesca tra il 2008 e il 2009, la Commissione osserva che il primo ha natura strutturale, mentre gli altri, quali conseguenze della crisi economica, non sono indipendenti dalla situazione generale invocata nel terzo e quarto considerando della decisione impugnata.
37.      Al riguardo, rilevo anzitutto che è, a mio avviso, correttamente che la Commissione afferma che l’elemento menzionato al secondo considerando della decisione impugnata, vale a dire «la struttura sfavorevole dell’uso dei terreni», non costituisce di per sé una circostanza eccezionale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, data la sua natura strutturale, non contestata né dal Consiglio né dall’Ungheria, e non congiunturale.
38.      Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene l’istituzione ricorrente, nell’economia della decisione impugnata, tale elemento, come anche la «scarsa vitalità economica delle aziende agricole» ungheresi, sempre menzionata al secondo considerando, non è presentato come circostanza eccezionale bensì, precisamente, come un fattore che caratterizza la struttura dell’economia agraria ungherese, il riferimento al quale è soprattutto funzionale alla valutazione delle ripercussioni di ordine economico e sociale prodotte dalla recessione, principale elemento in forza del quale, in base al tenore del terzo e del quinto considerando di tale decisione, si giustificano le misure autorizzate. Lo stesso può dirsi della mancanza di capitale proprio degli agricoltori, di cui la Commissione si limita peraltro ad invocare, senza tuttavia fornire elementi di prova, il carattere strutturale.
39.      D’altro canto, dalla sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, emerge chiaramente che, nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, è consentito al Consiglio fondarsi sulla persistenza o l’aggravamento di problemi strutturali di un determinato settore dell’economia allo scopo di valutare gli effetti su tale settore di una congiuntura sfavorevole (15).
40.      Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui la crescita del tasso di disoccupazione, l’aumento dei fattori di produzione e la diminuzione della redditività che hanno caratterizzato il settore agricolo, nonché la stessa crisi economica, hanno riguardato l’insieme degli Stati membri, ricordo che, in base alla giurisprudenza, il fatto che una determinata situazione possa riguardare contemporaneamente più Stati membri, o eventualmente interessare diversi settori dell’economia, non esclude che essa possa comunque costituire una circostanza rilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE (16), anche tenuto conto delle particolari conseguenze che essa ha potuto produrre in un dato Stato membro. La Commissione non esclude peraltro che una situazione di crisi economica generalizzata, che costituisce il fattore principale sul quale si è fondato il Consiglio nella decisione impugnata, possa astrattamente costituire una circostanza eccezionale.
41.      In base a quanto precede ritengo che la Commissione non abbia dimostrato l’esistenza di un errore manifesto di valutazione sulla sussistenza di circostanze idonee a giustificare l’adozione di una decisione in forza dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE.
2.      Sul carattere inadeguato e sproporzionato delle misure autorizzate nella decisione impugnata
42.      La Commissione fa anzitutto valere che le misure a sostegno dell’acquisto di terreni non consentono di risolvere il problema evocato al secondo considerando della decisione impugnata, vale a dire la «struttura sfavorevole dell’uso dei terreni». Essa fa valere che, nella loro lettera del 27 novembre 2009 al Consiglio, le stesse autorità ungheresi hanno emesso dubbi sull’efficacia in tal senso delle suddette misure e che i dati prodotti in allegato a tale lettera mostrano che la taglia delle aziende agricole non ha subìto un’evoluzione significativa tra il 2005 e il 2007, nonostante gli aiuti concessi nel quadro dei due regimi attuati in Ungheria. Al riguardo osservo anzitutto che se «la proprietà comune frammentata o indivisa di terreni agricoli» costituisce un elemento strutturale su cui il Consiglio si è basato nella decisione impugnata al fine di descrivere la situazione del settore agricolo in Ungheria, tuttavia il miglioramento di tale struttura non figura espressamente quale obiettivo autonomo perseguito dalla decisione impugnata. In ogni caso, quand’anche in base ai dati sui cui si fonda la Commissione si dovesse ritenere che solo un modesto incremento della taglia media delle aziende agricole ungheresi può essere attribuito all’operatività dei regimi di sostegno all’acquisto di terreni agricoli attuati in Ungheria, ciò non sarebbe, a mio avviso, di per sé sufficiente a dimostrare che il Consiglio ha manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere di valutazione ritenendo che le misure approvate nella decisione impugnata fossero adeguate a perseguire in particolare gli obiettivi menzionati al quinto considerando della decisione impugnata, vale a dire «contribuire a preservare i mezzi di sostentamento di numerose famiglie di agricoltori nell’attuale crisi, creando le condizioni favorevoli a una riduzione dei costi di produzione e migliorando la redditività della produzione agricola, mettendo in tal modo un freno all’aumento della povertà e della disoccupazione nelle zone rurali». Del pari non ritengo che la sola circostanza che fenomeni quali gli elevati tassi di interesse sui prestiti commerciali per l’acquisto di terreni agricoli e l’inasprimento dei criteri bancari per la concessione di prestiti agli agricoltori siano stati registrati quando ancora l’applicazione dei regimi di sostegno agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli era autorizzata in base al regime transitorio previsto dagli orientamenti agricoli 2007‑2013 sia, in assenza di elementi di prova, sufficiente a dimostrare il carattere manifestamente inadeguato di siffatti regimi a perseguire l’obiettivo di migliorare le prospettive di accesso a tali prestiti da parte degli agricoltori.
43.      In secondo luogo, la Commissione rileva che, per far fronte alle conseguenze della crisi, essa ha adottato, nel 2009, una specifica comunicazione recante un quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (17) (nel prosieguo: il «quadro di riferimento temporaneo»), in base al quale, grazie ad alcune modifiche successive (18), si autorizzavano diverse forme d’intervento degli Stati membri in favore delle aziende agricole, tra cui, in particolare, un aiuto temporaneo di un ammontare massimo di EUR 15 000 fino alla fine del 2010. La Commissione ritiene che, non avendo tenuto conto di tale aiuto, specificamente diretto a rimediare alle stesse problematiche connesse alla crisi, e non avendo, in particolare, esaminato se detto aiuto avrebbe permesso di rimediare a tali problemi, il Consiglio avrebbe violato il principio di proporzionalità. La Commissione ritiene inoltre che il Consiglio avrebbe dovuto tener conto di altri strumenti adottati dalla Commissione o dallo stesso Consiglio diretti a rimediare ai problemi indicati nella decisione impugnata ovvero suscettibili di essere utilizzati dall’Ungheria a tale scopo. Infine, per quanto concerne il rischio, menzionato al quarto considerando della decisione impugnata, che aumentino gli acquisti di terreni per fini speculativi da parte di operatori economici che non svolgono attività agricole e che hanno più facilmente accesso ai capitali, la Commissione fa valere che il Consiglio non ha tenuto conto delle disposizioni dell’atto di adesione del 2003 che accordavano all’Ungheria un periodo transitorio di sette anni, prorogabile per altri tre anni, durante il quale erano autorizzate misure restrittive relativamente all’acquisto di terreni agricoli da parte di non residenti (19).
44.      Gli argomenti della Commissione richiedono di valutare se, ed entro che limiti, incomba al Consiglio tener conto delle misure già adottate a livello dell’Unione allo scopo di rimediare alle situazioni invocate dallo Stato membro richiedente a titolo di circostanze eccezionali. In proposito, basandomi sulle considerazioni svolte al paragrafo 96 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui rinvio, ritengo che sussista da parte del Consiglio un obbligo quanto meno di prendere in considerazione, nella valutazione condotta ai termini dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, le misure preesistenti specificamente dirette ad ovviare alle situazioni suscettibili di giustificare l’autorizzazione degli aiuti di cui trattasi (20), senza che ciò si risolva nell’onere per tale istituzione di esaminare, né di indicare nella sua decisione, l’insieme delle regole giuridiche che disciplinano la materia in questione.
45.      Nella specie, non risulta dalla decisione impugnata che il Consiglio abbia esaminato se l’Ungheria avesse utilizzato le possibilità offerte dal quadro di riferimento temporaneo e quali effetti gli eventuali interventi realizzati su tale base avessero prodotto (21). Rilevo tuttavia che la sovvenzione diretta di importo limitato cui si riferisce la Commissione, da un lato, pur avendo la funzione di attenuare le ripercussioni economiche della crisi, non era specificamente destinata a incentivare investimenti finalizzati a migliorare la struttura delle aziende agricole e, dall’altro, poteva essere concessa solo fino al 31 dicembre 2010, come peraltro rilevato dall’Ungheria nella lettera del 27 novembre 2009 al Consiglio. In tali circostanze il Consiglio ha potuto correttamente considerare, a mio avviso, che un intervento più mirato e con una più vasta portata temporale potesse sia perseguire, eventualmente anche congiuntamente ad altri strumenti, l’obiettivo di attenuare le conseguenze della crisi finanziaria, e in particolare le difficoltà di accesso al credito da parte degli agricoltori, sia rispondere in maniera più adeguata ai problemi strutturali dell’economia agraria ungherese. Del pari, se spettava, a mio avviso, al Consiglio prendere in considerazione, nella decisione impugnata, le azioni di lotta alla disoccupazione rurale previste nel quadro della politica comunitaria di sviluppo rurale conformemente al regolamento n. 1698/2005 (22) tale omissione non è, a mio avviso, di per sé sufficiente a mettere in discussione la legittimità di detta decisione, tenuto conto del fatto che quest’ultima si basa su una molteplicità di motivi e su una valutazione globale della situazione del settore in causa in una determinata congiuntura temporale. Non mi sembra invece che il Consiglio avesse uno specifico obbligo di tener conto, come afferma la Commissione, del regolamento n. 1535/2007 (23), trattandosi di uno strumento non specificamente diretto a perseguire gli obiettivi indicati nella decisione. In ogni caso, il regime approvato nella decisione impugnata è diretto a incentivare l’investimento nell’acquisto di terreni agricoli ed opera dunque ad un livello diverso rispetto a detto regolamento. Quanto alle disposizioni dell’atto di adesione del 2003 che autorizzavano l’Ungheria a mantenere transitoriamente restrizioni all’acquisto di terreni agricoli da parte di non residenti, il Consiglio rileva correttamente che tali disposizioni non possono comunque evitare manovre speculative da parte di cittadini ungheresi o da parte di cittadini di altri Stati membri dell’Unione che si sono stabiliti in Ungheria.
46.      Infine, la Commissione fa valere che l’estensione temporale delle misure approvate, nonché il protrarsi nel tempo degli effetti che esse produrranno (trattandosi di finanziamenti su prestiti a lunga scadenza), rendano di per sé tali misure sproporzionate.
47.      Discende, a mio avviso, dal carattere eccezionale della competenza del Consiglio ex articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE che la deroga accordata in forza di tale disposizione deve essere limitata nel tempo e concessa solo per il periodo strettamente necessario a rimediare alle circostanze invocate a fondamento della decisione (24). Ciò implica che qualora una decisione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE riguardi regimi di aiuti destinati ad applicarsi per un periodo di tempo relativamente lungo, come nel caso di specie, incombe al Consiglio indicare i motivi per cui ritiene che ciò sia necessario alla luce delle circostanze invocate a sostegno della dichiarazione di compatibilità. Nella specie, se è vero che la lettera delle autorità ungheresi al Consiglio del 27 novembre 2009 e la decisione impugnata forniscono solo scarne indicazioni sulle ragioni per cui si è ritenuto necessario autorizzare gli aiuti in questione per un periodo di quattro anni, queste possono essere ricavate dal contesto in cui si inserisce la decisione impugnata nonché dalla natura delle misure autorizzate, dei problemi che esse avrebbero dovuto contribuire a risolvere e degli obiettivi perseguiti. Indicazioni supplementari sono inoltre state fornite dal Consiglio nelle sue memorie.
48.      Per quanto riguarda il merito della censura mossa dalla Commissione, rilevo che essa si basa essenzialmente sulla constatazione della coincidenza tra la durata della deroga concessa nella decisione impugnata e l’ambito di applicazione temporale degli orientamenti agricoli 2007‑2013, che, secondo l’istituzione ricorrente, rivela come la scelta del Consiglio corrisponda più alla volontà di paralizzare l’applicazione di tali orientamenti che a quella di limitare la deroga alla misura strettamente necessaria alla correzione degli squilibri constatati. Ora, pur prendendo atto di una tale coincidenza, ritengo che, tenuto conto degli obiettivi a lungo termine che la decisione intende perseguire e degli effetti, anch’essi suscettibili di protrarsi per un lungo periodo di tempo, delle ripercussioni della crisi economica e finanziaria, invocate quali circostanze eccezionali a sostegno di tale decisione, la Commissione non sia pervenuta a dimostrare che, autorizzando gli aiuti in questione per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, il Consiglio ha oltrepassato manifestamente i limiti del potere discrezionale di cui gode nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE.
V –    Conclusioni
49.      In base alle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la Commissione alle spese e
–        dichiarare che gli Stati membri intervenienti sopportano le proprie spese.
1 – Lingua originale: l’italiano.
2 – GU 2009, L 348, pag. 55.
3 – Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, GU L 236, specialmente pag. 798.
4 – GU L 83, pag. 1.
5 – GU 2000, C 28, pag. 2.
6 – GU 2006, C 319, pag. 1.
7 – GU C 70, pag. 11.
8 – GU 2005, C 147, pag. 2.
9 – Decisioni N 795/2006, «Aiuto all’acquisto di terreni sotto forma di prestiti a tasso agevolato» e N 796/2006 «Aiuto al consolidamento delle terre», GU 2007, C 68, pagg. 11 e 12. Nella comunicazione pubblicata nella GU la durata dei due regimi risulta limitata al 31 dicembre 2008. Tuttavia nel testo delle decisioni non si trova conferma di una tale limitazione, che deve probabilmente attribuirsi a un errore materiale. È inoltre pacifico tra le parti che la notifica comportava una richiesta di autorizzare i regimi fino al 31 dicembre 2009.
10 – In base alla rettifica pubblicata in GU 2012, L 326, pag. 55.
11 – Sentenza del 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, C‑110/02 (Racc. pag. I‑6333).
12 – Causa C‑399/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑5629).
13 – Decreto del ministro dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 99/2007, relativo all’aiuto all’acquisto di terre agricole in vista del consolidamento delle terre (Magyar Közlöny 2007/112) e decreto del ministro dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 17/2007 relativo alla bonificazione di interessi per i prestiti al miglioramento dei terreni (Magyar Közlöny 2007/34). V. anche la lettera delle autorità ungheresi al Consiglio del 27 novembre 2009.
14 – V. la comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008, C 70.
15 – C‑122/94 (Racc. pag. I‑881, punto 21).
16 – Un argomento analogo della Commissione è stato respinto al punto 22 della sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, cit.
17 – GU C 83, pag. 1.
18 – Comunicazione della Commissione che modifica il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (GU 2009, C 261, pag. 2).
19 – V. allegato X all’atto di adesione del 2003, punto 3 «Libera circolazione dei capitali», n. 2.
20 – In questo senso v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Cosmas nella citata causa C‑122/94, in particolare paragrafo 85.
21 – Rilevo tuttavia che nella lettera del 27 novembre 2009 al Consiglio, le autorità ungheresi hanno esposto le ragioni per cui esse ritenevano che il quadro di riferimento temporaneo non fosse sufficiente a far fronte alle difficoltà create dalla crisi economica e finanziaria.
22 – Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277, pag. 1).
23 – Regolamento (CE) n. 1535/2007 della Commissione, del 20 dicembre 2007, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (GU L 337, pag. 35).
24 – In questo senso, si veda la sentenza Commissione/Consiglio, C‑122/94, cit., punto 25.