FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 16 juli 2020(1)
Mål C‑584/19
Staatsanwaltschaft Wien
mot
A m.fl.,
ytterligare deltagare i rättegången:
Staatsanwaltschaft Hamburg
(begäran om förhandsavgörande från Landesgericht für Strafsachen Wien (Regionala brottmålsdomstolen i Wien, Österrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Europeisk utredningsorder – Åklagare som handlar i egenskap av utfärdande myndighet – Åklagarmyndighetens oberoende i förhållande till den verkställande makten – Direktiv 2014/41/EU – Rättslig myndighet som är behörig att utfärda – Begreppet oavhängig – Skillnader mellan bestämmelserna i direktiv 2014/41 och i rambeslut 2002/584/RIF – Skydd av de grundläggande rättigheterna – Behov av domstols medverkan”
1.        Åklagarmyndigheterna i Tyskland och Österrike är utfärdande respektive verkställande myndigheter med avseende på europeiska utredningsorder som handläggs i enlighet med direktiv 2014/41/EU.(2)
2.        I förevarande mål utfärdade Staatsanwaltschaft Hamburg (åklagarmyndigheten i Hamburg, Tyskland) en europeisk utredningsorder för att Staatsanwaltschaft Wien (åklagarmyndigheten i Wien, Österrike) skulle tillhandahålla vissa uppgifter om ett bankkonto i Österrike. Eftersom det enligt österrikisk rätt krävs godkännande av domstol för att få lämna ut sådan information, begärde åklagarmyndigheten i Wien ett godkännande av Landesgericht für Strafsachen Wien (Regionala brottmålsdomstolen i Wien, Österrike).
3.        Den sistnämnda domstolen frågar i korthet EU-domstolen huruvida rättspraxis rörande åklagarmyndighetens oavhängighet i samband med europeiska arresteringsorder enligt rambeslut 2002/584/RIF, kan tillämpas på europeiska utredningsorder.(3)
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätten. Direktiv 2014/41
4.        Artikel 1 (”Den europeiska utredningsordern och skyldigheten att verkställa den”) har följande lydelse:
”1.      En europeisk utredningsorder (nedan kallad utredningsorder) är ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat (nedan kallad den utfärdande staten) för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat (nedan kallad den verkställande staten) i syfte att inhämta bevis i enlighet med detta direktiv.
Utredningsordern får också utfärdas i syfte att inhämta bevis som de behöriga myndigheterna i den verkställande staten redan har i sin besittning.
2.      Medlemsstaterna ska verkställa en utredningsorder på grundval av principen om ömsesidigt erkännande och i enlighet med detta direktiv.
3.      Utfärdande av en utredningsorder får begäras av en misstänkt eller tilltalad person, eller av en försvarare på dennes begäran, inom ramen för de rättigheter som är tillämpliga på försvaret och i överensstämmelse med nationella straffrättsliga förfaranden.
4.      Detta direktiv påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som återges i artikel 6 i EU-fördraget, bland annat rätten till försvar för personer som är föremål för straffrättsliga förfaranden, och alla skyldigheter som åligger rättsliga myndigheter i detta avseende ska kvarstå opåverkade.”
5.        I artikel 2 (”Definitioner”) föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)      utfärdande stat: den medlemsstat där utredningsordern utfärdas.
b)      verkställande stat: den medlemsstat i vilken utredningsordern verkställs och där utredningsåtgärden ska utföras.
c)      utfärdande myndighet:
i)      en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet, eller
ii)      en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, som i det enskilda fallet handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt. Dessutom ska utredningsordern, efter granskning av dess överensstämmelse med villkoren för utfärdande av en europeisk utredningsorder enligt detta direktiv, i synnerhet villkoren i artikel 6.1, och innan den översänds till den verkställande myndigheten, godkännas av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare i den utfärdande staten. Om utredningsordern har godkänts av en rättslig myndighet, kan den myndigheten också betraktas som en utfärdande myndighet med avseende på översändandet av utredningsordern.
d)      verkställande myndighet: en myndighet som har behörighet att erkänna en utredningsorder och se till att den verkställs i enlighet med detta direktiv och med de förfaranden som är tillämpliga vid liknande inhemska ärenden. Sådana förfaranden kan kräva ett bemyndigande av domstol i den verkställande staten, om så krävs i den statens nationella lagstiftning.”
6.        Artikel 6 (”Villkor för utfärdande och översändande av en utredningsorder”) har följande lydelse:
”1.      Den utfärdande myndigheten får endast utfärda en utredningsorder om den har konstaterat att följande villkor är uppfyllda:
a)      Utfärdandet av utredningsordern är nödvändigt och proportionellt med avseende på de förfaranden som avses i artikel 4 och med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter, och
b)      den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende.
2.      Den utfärdande myndigheten ska i varje enskilt ärende göra en bedömning av huruvida de villkor som avses i punkt 1 är uppfyllda.
3.      Om en verkställande myndighet har skäl att tro att de villkor som avses i punkt 1 inte har uppfyllts, får den samråda med den utfärdande myndigheten om vikten av att verkställa utredningsordern. Efter samrådet får den utfärdande myndigheten besluta att återkalla utredningsordern.”
B.      Nationell rätt
1.      Tysk rätt. Gerichtsverfassunsgesetz(4)
7.        146 § har följande lydelse:
”De allmänna åklagarna ska följa officiella instruktioner från sina överordnade.”
8.        I 147 § föreskrivs följande:
”För tillsyn och ledning ansvarar
1.      förbundsjustitieministern och ministern för konsumentskydd gällande Förbundsrepublikens allmänna åklagare och delstaternas åklagare.
2.      delstatens domstolsverk gällande samtliga tjänstemän vid åklagarmyndigheten i den ifrågavarande delstaten.
3.      chefen vid åklagarmyndigheten vid regionsöverdomstolarna och regionsdomstolarna gällande samtliga tjänstemän vid åklagarmyndigheten i varje domkrets.”
2.      Österrikisk rätt
a)      Strafprozessordnung(5)
9.        Enligt 4 § stycke 1 ska åklagarmyndigheten leda förundersökningen.
10.      När åklagarmyndigheten utför denna uppgift måste den ha bemyndigande av domstol för att få genomföra vissa särskilt ingripande utredningsåtgärder (101 och 105 §§).
11.      Det gäller bland annat inhämtande av information om konton och banktransaktioner (109 § stycke 4, jämförd med 116 § stycke 4).
b)      Bundesgesetz über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union(6)
12.      Enligt 55c § är åklagarmyndigheten i den domkrets inom vilken den begärda åtgärden ska genomföras behörig att verkställa en utredningsorder.
13.      I artikel 55e föreskrivs att åklagarmyndighetens beslut genom vilket en utredningsorder verkställs ska innehålla: i) information om utseende av åklagare, identifiering av den misstänkte, om det är möjligt, beskrivning och kvalificering av de faktiska omständigheterna samt information om den av åtgärden berörda personens rättigheter, ii) en beskrivning av den åtgärd som verkställigheten avser, iii) skäl för att beslutet är lagligt och iv) en kopia av utredningsordern.
II.    Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan
14.      Åklagarmyndigheten i Hamburg leder en förundersökning mot A och ytterligare okända personer.(7) För att närmare utreda de faktiska omständigheterna och särskilt för att spåra gärningsmännen, sände åklagarmyndigheten i Hamburg en europeisk utredningsorder till åklagarmyndigheten i Wien. I denna utredningsorder begärdes att åklagarmyndigheten i Wien skulle översända vissa handlingar beträffande ett österrikiskt bankkonto som avsåg perioden mellan den 1 juni 2018 och den 30 september 2018.
15.      Åklagarmyndigheten i Wien begärde enligt 109 § punkt 4 och 116 § StPO godkännande från Landesgericht für Strafsachen Wien (Regionala brottmålsdomstolen i Wien, Österrike) för att få inhämta information om bankkonton och banktransaktioner i syfte att ålägga banken att lämna ut de handlingar som anges i utredningsordern.
16.      Innan den domstolen gav sitt godkännande angav den att den tyska åklagarmyndigheten enligt EU-domstolen inte kan anses vara en rättslig myndighet som får utfärda en europeisk utredningsorder, eftersom den riskerar att direkt eller indirekt påtvingas påbud eller anvisningar från den verkställande makten i ett enskilt ärende. (8) Den angav vidare att samma slutsats kan tillämpas för att vägra att verkställa den europeiska utredningsorder som åklagarmyndigheten i Hamburg har utfärdat.
17.      Även om direktiv 2014/41 nämner åklagarmyndigheten som en utfärdande myndighet, är det inte alla åklagarmyndigheter i medlemsstaterna som uppfyller det krav på oavhängighet som gäller för rättsliga myndigheter. Om domstolens rättspraxis beträffande europeiska arresteringsorder skulle vara tillämplig på europeiska utredningsorder, borde begreppet ”allmän åklagare” i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, tolkas så att det inte innefattar de åklagarmyndigheter som liksom åklagarmyndigheten i Hamburg riskerar att påtvingas anvisningar från den verkställande makten i ett enskilt ärende.  (9)
18.      Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen ställt följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska begreppen ’rättslig myndighet’ i den mening som avses i artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området och ’allmän åklagare’ i den mening som avses i artikel 2 c i) i nämnda direktiv tolkas så, att de även omfattar åklagarmyndigheten i en medlemsstat som direkt eller indirekt kan påtvingas påbud eller anvisningar i ett enskilt ärende från den verkställande makten – såsom från ordföranden från delstaten Hamburgs justitieministerium (Justizsenator) – i samband med att beslut fattas om att utfärda en europeisk utredningsorder?”
III. Förfarandet vid domstolen
19.      Beslutet att begära förhandsavgörande inkom till domstolen den 2 augusti 2019, tillsammans med en ansökan om att begäran skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål, vilket domstolen gick med på.
20.      Den tyska, den österrikiska, den spanska, den nederländska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen har gett in skriftliga yttranden.
IV.    Bedömning
A.      Inledande anmärkning
21.      Den hänskjutande domstolen ska avgöra om den ska godkänna en utredningsåtgärd som åklagarmyndigheten i Wien har begärt. Om den tyska åklagarmyndigheten inte hade medverkat i tillblivelsen av denna begäran, förefaller det som att det inte skulle ha funnits några hinder i den nationella rätten för att godta den och i förekommande fall efterkomma den.
22.      Med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen själv kommer fram till, utgår jag från att om en sådan begäran från åklagarmyndigheten i Wien hade framställts på begäran av den österrikiska polisen (det vill säga av en myndighet som hör under den verkställande makten), skulle denna omständighet i sig inte ha hindrat att den domstolen prövade begäran.
23.      Om det förhåller sig så är det svårt att förstå vad som hindrar den hänskjutande domstolen från att fatta beslut om den begäran som åklagarmyndigheten i Hamburg ursprungligen låg bakom och som direkt framställts av åklagarmyndigheten i Wien (som handlar som ”verkställande myndighet”, enligt den nationella rätten), även om den tyska åklagarmyndigheten (på grund av att den inte är oavhängig i förhållande till den verkställande makten) inte kan betecknas som en ”rättslig myndighet”.
24.      De österrikiska åklagarmyndigheterna har för övrigt heller inte någon oavhängig ställning i förhållande till den verkställande makten, vilket EU‑domstolen tidigare har slagit fast. (10) Jag anser inte att detta hindrar att en österrikisk åklagarmyndighet framställer en begäran om utredningsåtgärder som den finner lämpliga till den hänskjutande domstolen, när villkoren i 109 § punkt 4 och 116 § StPO är uppfyllda.
25.      På samma sätt förhåller det sig med polisen och med andra förvaltningsmyndigheter.(11) Frågan är således om den omständigheten att de österrikiska åklagarmyndigheterna inte är oavhängiga, medför att domstolen ska avslå en begäran om tillgång till handlingar rörande ett bankkonto som har framställts av åklagarmyndigheten i Wien, på initiativ av polisen eller andra förvaltningsmyndigheter.
26.      Det som i själva verket är avgörande när den hänskjutande domstolen fattar sitt beslut (att godkänna eller inte godkänna utredningsåtgärden) är inte ursprunget till begäran utan den hänskjutande domstolens egen domstolsfunktion. Om till och med en europeisk arresteringsorder som utfärdats av en österrikisk åklagare (som inte är oavhängig i förhållande till den verkställande makten) kan få verkan, efter att den godkänts av den behöriga nationella domstolen,(12) som prövar dess proportionalitet, kan den principen i än högre grad tillämpas på utredningsåtgärder som påverkar den berörda personens liv betydligt mindre än en europeisk arresteringsorder.
27.      Till detta ska avslutningsvis läggas att unionsrätten innehåller bestämmelser som ålägger medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter en skyldighet att samarbeta med varandra för att inhämta vissa uppgifter från finansinstituten om bankkonton som öppnats hos dem. (13) Denna samarbetsskyldighet kräver inte att den anmodande myndigheten är oavhängig i förhållande till den verkställande makten.
28.      Unionsrätten medger således att förvaltningsmyndigheterna i en medlemsstat (som per definition inte är oavhängiga) begär att få konkret information om bankkonton från motsvarande myndigheter i en annan medlemsstat, vilka de sistnämnda myndigheterna i princip är skyldiga att överlämna. Det finns i detta hänseende inget hinder för att tillämpa samma kriterium på förbindelser mellan åklagarmyndigheter inom detta område, när de handlar som utfärdande eller verkställande myndigheter med avseende på en europeisk utredningsorder.
B.      Myndigheter som får utfärda europeiska utredningsorder
29.      Direktiv 2014/41 har antagits på grundval av artikel 82.1 FEUF, enligt vilken det straffrättsliga samarbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande.
30.      En europeisk utredningsorder definieras som ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat (nedan kallad den utfärdande staten) för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat (nedan kallad den verkställande staten) i syfte att inhämta bevis.(14)
31.      Direktiv 2014/41, vilket ersätter flera olika konventioner om rättslig hjälp,(15) är avsett att vara det enda rättsliga instrumentet för genomförande av utredningsåtgärder och bevisinhämtning i unionen. Dess syfte är att underlätta och påskynda inhämtning och översändande av bevis inom unionen och att göra utredningsförfarandena mer effektiva.
32.      Det viktigaste särdraget hos en europeisk utredningsorder, vad beträffar förevarande begäran om förhandsavgörande, är att direktiv 2014/41 innehåller två kategorier av ”utfärdande myndigheter”:
–        Rättsliga myndigheter,(16) vilka bara kan vara ”en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet” (artikel 2 c i), som alla är likställda.
–        Myndigheter som inte är rättsliga, men som är behöriga att göra utredningar i straffrättsliga förfaranden och besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt (artikel 2 c ii). (17) En europeisk utredningsorder som utfärdas av en sådan myndighet måste godkännas av en rättslig myndighet.(18)
33.      I artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 anges särskilt att allmänna åklagare ingår bland de (rättsliga) myndigheter som får utfärda europeiska utredningsorder. Hittills har det inte rått något tvivel om att denna otvetydiga formulering innebar att (enligt den nationella lagstiftningen) behöriga allmänna åklagare fick utfärda sådana order direkt.
34.      Den hänskjutande domstolens tvivel har som nämnts uppkommit på grund av domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) med avseende på begreppet ”rättslig myndighet” i anslutning till rambeslut 2002/584. Eftersom domstolen i den domen slog fast att den tyska åklagarmyndigheten inte uppfyllde kraven på oavhängighet för att få utfärda en europeisk arresteringsorder, undrar den hänskjutande domstolen om dessa krav inte heller är uppfyllda för att den ska få utfärda en europeisk utredningsorder, eftersom den inte är att betrakta som en oavhängig rättslig myndighet.(19)
35.      Om denna ståndpunkt skulle godtas skulle det innebära att en åklagare inte kan betecknas som en utfärdande myndighet, i den mening som avses i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, i Tyskland och att europeiska utredningsorder som de utfärdar kräver godkännande. Det skulle med andra ord innebära att de ska hänföras till led ii. En ytterligare konsekvens skulle bli att de, i strid med lydelsen av led ii, inte heller kan handla som en myndighet som godkänner europeiska utredningsorder som utfärdats av andra (förvaltnings)myndigheter.
36.      I de följande punkterna ska jag argumentera för att uttrycket ”rättslig myndighet” inte nödvändigtvis behöver tolkas på samma sätt i alla instrument för straffrättsligt samarbete.
37.      Jag anser att det inte finns något krav på att denna tolkning ska vara enhetlig som följer av unionens primärrätt. Det kan förefalla som att en enhetlig definition av detta begrepp, som gäller för samtliga områden för straffrättsligt samarbete, skulle minska svårigheterna med att tolka det. Jag anser emellertid att det förhåller sig på rakt motsatt sätt. Skulle man falla för denna tolkningsmässiga frestelse skulle det ge upphov till fler problem än den kan tyckas lösa.
38.      Så länge unionslagstiftaren respekterar det väsentliga innehållet i detta begrepp, det vill säga undviker att utsträcka det till att omfatta organ som inte deltar i rättskipningen, har denne frihet att innefatta alla institutioner som deltar i rättskipningen i begreppet. Allt är beroende av det normativa sammanhang som de olika formerna av rättsligt samarbete ingår i.
C.      Domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau)
39.      I den domen definierade domstolen begreppet ”rättslig myndighet” enbart i samband med rambeslut 2002/584 och i det sammanhanget
–        slog den fast att detta begrepp ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av lydelsen av den tolkade bestämmelsen, det sammanhang den förekommer i och det ändamål som eftersträvas,(20)
–        hänvisade den uttryckligen till ”orden ’rättslig myndighet’ i denna bestämmelse [rambeslutet]”,(21)
–        nämnde den ”begreppet ’rättslig myndighet’, i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584”,(22)
–        analyserade den det ”det sammanhang i vilket artikel 6.1 förekommer”,(23)
–        beaktade den det mål som eftersträvas med rambeslutet.(24)
40.      I mitt förslag till avgörande i det målet angav jag att ”[f]ormerna för åklagarmyndighetens deltagande i rättskipningen kan variera och de lösningar som är tänkta för vissa områden bör inte mekaniskt eller automatiskt överföras till andra områden som är av annan karaktär”.(25)
41.      Jag hänvisade just till exemplet i artikel 2 i direktiv 2014/41, enligt vilket den allmänna åklagaren är en av de myndigheter som är behöriga att utfärda en europeisk utredningsorder. Jag erinrade dessutom om förslaget till avgörande i målet Özçelik och betonade att ”[m]an … inte utan vidare [kan] likställa åklagarmyndighetens medverkan inom två olika områden (inskränkning av friheten när personer frihetsberövas och inhämtande av bevis) … Den omständigheten att åklagarmyndigheten betraktas som en rättslig myndighet i direktiv 2014/41, med avseende på utredningsorder, [betyder] inte nödvändigtvis att den gör det i rambeslutet, med avseende på europeiska arresteringsorder.”(26)
42.      Domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) bekräftar att den tyska åklagarmyndigheten är en ”rättslig myndighet”. (27) Skälen till att den tyska åklagarmyndigheten inte anses vara en myndighet som får utfärda en europeisk arresteringsorder hänger samman med att den inte är oavhängig, eftersom den kan påtvingas påbud i ett enskilt ärende från den verkställande makten. I grund och botten bygger dessa skäl emellertid på den omständigheten att det naturliga området för en europeisk arresteringsorder utgörs av att myndigheterna gör ett allvarligt ingrepp i en persons liv, nämligen ett frihetsberövande (antingen tidsbegränsat eller genom en lagakraftvunnen dom), vilket skyddas av artikel 6 i stadgan, om vilket bara oberoende domstolar i egentlig mening får fatta beslut.(28)
43.      Om denna premiss (som jag instämmer med och som jag föreslog i mitt förslag till avgörande i det målet) godtas, vill jag betona att den lösning som valdes i samband med artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, inte nödvändigtvis ska tillämpas automatiskt på direktiv 2014/41.
44.      Dessutom talar lydelsen av artikel 1.1 i direktiv 2014/41 jämförd med artikel 2 c i samma direktiv, med beaktande av de övriga element som underlättar förståelsen av deras innehåll, för att åklagarmyndigheten (varje åklagarmyndighet i en medlemsstat) ska anses ha ställning som ”rättslig myndighet”, eftersom den är en ”myndighet som deltar i straffrättskipningen”.
45.      Jag ska nu försöka redogöra för några av skälen till att regelverket för europeiska utredningsorder inte kan likställas med regelverket för europeiska arresteringsorder.
D.      Jämförelse mellan rambeslut 2002/584 och direktiv 2014/41
46.      Det finns åtskilliga skillnader mellan regelverket för europeiska arresteringsorder och regelverket för europeiska utredningsorder, vilket beror på att de är av olika karaktär och har olika funktioner inom det straffrättsliga samarbetet. Jag ska emellertid begränsa mig till att peka på de skillnader som handlar om vilka myndigheter som är behöriga att utfärda och verkställa de två typerna av order.
1.      Utseende av utfärdande myndigheter
47.      I artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 nämns, beträffande europeiska arresteringsorder, enbart ”den rättsliga myndigheten i den utfärdande medlemsstaten”. En myndighet som utfärdar en europeisk utredningsorder behandlas däremot helt annorlunda i direktiv 2014/41, eftersom det innehåller en förteckning över rättsliga myndigheter (i den tidigare redovisade betydelsen) som är behöriga att utfärda europeiska utredningsorder, och där ingår uttryckligen allmänna åklagare.(29)
48.      Eftersom frågan huruvida åklagarmyndigheten skulle inkluderas eller inte förblev olöst i det förfarande som ledde fram till att rambeslut 2002/584 antogs,(30) kan unionslagstiftarens uttryckliga (och positiva) beslut år 2014 att godta att den anses vara en myndighet som får utfärda europeiska utredningsorder inte betraktas som tillfällig eller oavsiktlig.
49.      Detta beslut var avsiktligt och syftade, för att undanröja alla tvivel, till att otvetydigt inkludera alla rättsliga myndigheter (bland annat allmänna åklagare) som inom ramarna för medlemsstaternas processrätt, förestår, leder eller i väsentlig mån medverkar i förundersökningen.
50.      Bland de specifika målen i motiveringen till Konungariket Belgiens, Republiken Bulgariens, Republiken Estlands, Konungariket Spaniens, Republiken Österrikes, Republiken Sloveniens och Konungariket Sveriges initiativ till Europaparlamentets och rådets direktiv om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området,(31) nämns målet att bevara de nationella systemens och rättskulturernas särdrag.
51.      I motiveringen betonades att inhämtande av bevis är ett av de områden där det finns störst skillnader mellan de nationella systemen, vilka ofta beror på medlemsstaternas rättskultur och historia. Slutsatsen drogs där att det är viktigt att förbättra samarbetet inom detta område, utan att det påverkar de nationella systemens grundläggande aspekter och skillnaderna mellan dem.
52.      Det är därför ingen tillfällighet att artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 innehåller formuleringen ”som är behörig i det berörda fallet”, efter uppräkningen av de rättsliga myndigheter som får utfärda en europeisk utredningsorder. Det är heller ingen tillfällighet att formuleringen ”i enlighet med nationell rätt” och andra liknande formuleringar upprepas i de efterföljande bestämmelserna i direktivet när det hänvisas till vissa organisatoriska aspekter och förfarandeaspekter.
53.      Med dessa formuleringar ville unionslagstiftaren utesluta alla försök att göra medlemsstaternas straffprocessrättsliga bestämmelser enhetliga och respektera deras vilja att organisera sina institutionella system enligt egna nationella regler.
54.      Den uppräkning av myndigheter som finns i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 uppfyller detta kriterium, genom att bestämmelsen innehåller formuleringen ”en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare” och likställer dessa. Samtliga dessa ansvarar för att leda brottsutredningar i de olika medlemsstaterna.
55.      Eftersom unionslagstiftaren känner till att det finns många olika åklagarmyndigheter i de olika medlemsstaterna, kan inkluderandet av den allmänna åklagaren bland de kvalificerade utfärdande myndigheterna bara ses som ett resultat av en medveten vilja att innefatta alla typer av åklagare som ansvarar för att utreda brott i de staterna, oavsett hur stark anknytning de har till den verkställande makten.
56.      Denna (varierande) anknytningsgrad kunde naturligtvis inte vara okänd för unionslagstiftaren, som var medveten om att det i merparten av de medlemsstater som gav åklagarmyndigheterna utredningsbefogenheter i straffrättsliga förfaranden, fanns kopplingar mellan åklagarmyndigheten och den verkställande makten.
57.      Direktiv 2014/41 antogs för att snabba på inhämtandet och överföringen av bevis med en gränsöverskridande dimension och för att förenkla det fragmenterade och komplicerade regelverk som dittills funnits.(32) De instrument för rättsligt samarbete som föregick direktivet krävde inte att åklagarmyndigheten skulle vara oavhängig i förhållande till den verkställande makten, med avseende på dess uppgifter i samband med utredningar, och det finns inget som tyder på att unionslagstiftaren skulle ha valt att införa ett sådant (nytt) krav – tvärtom. Liksom var fallet med de dittillsvarande instrumenten för straffrättsligt samarbete, ville unionslagstiftaren respektera de olika medlemsstaternas strukturer för brottsutredning.
2.      Den verkställande rättsliga myndighetens stärkta ställning
58.      Både enligt direktiv 2014/41 och enligt rambeslut 2002/584 finns en möjlighet för den verkställande myndigheten att vägra att verkställa en begäran, även om skälen till detta skiljer sig åt. Utmärkande för direktiv 2014/41 är att det ger den verkställande myndigheten tillgång till ett brett spektrum av samrådsmekanismer(33) och mekanismer för att anpassa utredningsåtgärdens omfattning.
59.      Till skillnad från vad som är fallet med rambeslut 2002/584, får den verkställande myndigheten enligt artikel 10 i direktiv 2014/41 vidta andra typer av utredningsåtgärder än de som anges i den europeiska utredningsordern. Det får den göra när de sistnämnda åtgärderna ”inte finns i den verkställande statens lagstiftning … eller inte skulle vara tillgänglig i ett liknande inhemskt ärende”(34) (punkt 1), eller när den verkställande myndigheten får välja en annan åtgärd som ”skulle ge samma resultat, men med mindre ingripande åtgärder” (punkt 3).
60.      Rambeslut 2002/584 ger inte något sådant handlingsutrymme, utan föreskriver i stället stränga villkor för hur den myndighet som verkställer en europeisk arresteringsorder får förfara. Gravitationspunkten för en europeisk arresteringsorder, om man får uttrycka det så, finns hos den utfärdande myndigheten, vars oavhängiga ställning som institution(35) i sig ger den verkställande myndigheten en garanti(36) för att inskränkningen av den personliga friheten är invändningsfri i detta hänseende.
61.      När det gäller europeiska utredningsorder är det däremot inte nödvändigt att den utfärdande myndigheten har samma grad av oavhängighet, för att den ska kunna ha förbindelser med den verkställande myndigheten. Förutom den presumtion som bygger på principen om ömsesidigt erkännande, har den verkställande myndigheten som nämnts en rad olika möjligheter att försäkra sig om att det inte finns några brister.
62.      Att det finns en skillnad mellan regelverken för europeiska arresteringsorder och för europeiska utredningsorder bekräftas av den omständigheten att de sistnämnda inte bara omfattas av direktiv 2014/41, utan även av ”de förfaranden som är tillämpliga vid liknande inhemska ärenden” (artikel 2 d), som en vägledande princip för de verkställande myndigheternas handlande.
63.      På grundval av detta kan en konsekvens härledas som jag anser är relevant i förevarande mål, som nämns i artikel 2 d in fine i direktiv 2014/41 och som jag ska återkomma till längre fram. ”Sådana förfaranden kan kräva ett bemyndigande av domstol i den verkställande staten, om så krävs i den statens nationella lagstiftning”.(37)
64.      När utredningsåtgärden enligt den verkställande statens nationella lagstiftning kräver ett bemyndigande av domstol (så är fallet i Österrike), blir detta ytterligare en del av själva domstolsskyddet. Det ankommer på den domare eller domstol som är behörig enligt den verkställande statens lagstiftning att utfärda detta bemyndigande.
65.      Under dessa förhållanden är således den faktiska verkställigheten av den europeiska utredningsordern beroende av en domare i den verkställande medlemsstaten, oavsett vilka de utfärdande och verkställande myndigheterna är. Direktiv 2014/41 preciserar naturligtvis inte i vilka medlemsstater de nationella processrättsliga reglerna kräver ett sådant bemyndigande av domstol för att utredningsåtgärden ska få genomföras.
E.      Skyddet av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter
66.      Den hänskjutande domstolen nämner skyddet av de berörda personernas grundläggande rättigheter och andra processuella rättigheter och den hänvisar till punkt 67 och följande punkter i domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), som ytterligare argument i sin begäran om förhandsavgörande.
67.      Skyddet av de grundläggande rättigheterna och av de övriga processuella rättigheterna för personer som är föremål för utredning rörande brottslig verksamhet, var en aspekt som kom upp redan i samband med förarbetena till direktiv 2014/41 och som avspeglas i detta direktiv.(38)
68.      I motiveringen klargjordes att ett särskilt mål var att upprätthålla en hög grad av skydd med avseende på de undersökta personernas grundläggande rättigheter och andra processuella rättigheter. Detta mål (och dess efterföljande avspegling i den positiva bestämmelsen) beror på att inhämtandet av bevis i en annan medlemsstat inte får påverka den utredda personens garantier, bland annat avseende rätten till en rättvis rättegång. Därför har direktiv 2014/41 anknytning till andra direktiv som rör processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden.(39)
69.      Rambeslut 2002/584 och direktiv 2014/41 har olika syften även inom detta område:
–        Rambeslut 2002/584 handlar som nämnts om den rättighet som i högsta grad kan påverkas av offentliga åtgärder för att bekämpa brott. Det omedelbara och direkta syftet med en europeisk arresteringsorder är att en person ska frihetsberövas för att överlämnas till en annan medlemsstat, där denne ska avtjäna ett straff eller ställas inför rätta i ett brottmål. (40) Friheten är stadfäst i stadgan (artikel 6) och den ska därför omfattas av ett ordentligt domstolsskydd (artikel 47).
–        Direktiv 2014/41 lägger naturligtvis tonvikten på skyddet av de grundläggande rättigheterna och de processuella rättigheterna för den som berörs av utredningsåtgärderna (den misstänkta eller den tilltalade personen). Även om vissa av dessa åtgärder kan innebära en begränsning av en grundläggande rättighet, har ingen av dem samma styrka som en europeisk arresteringsorder. En europeisk utredningsorder ska självfallet genomföras med iakttagande av de grundläggande rättigheterna,(41) men det innebär inte i sig att dessa rättigheter alltid begränsas, oavsett vilken åtgärd det är fråga om.
70.      De utredningsåtgärder som får vidtas enligt direktiv 2014/41 innefattar ett brett spektrum av allt från åtgärder som inte är tvångsåtgärder(42) (skäl 16 och artikel 10.2), till åtgärder som är det och som följaktligen kan medföra ett större eller mindre ”ingrepp” i vissa grundläggande rättigheter (skäl 10).
71.      Det är även möjligt för den misstänkta eller tilltalade personen att begära att åtgärder ska vidtas (artikel 1.3) och dessa åtgärder är då till fördel för denne, vilket utesluter alla negativa konsekvenser för dennes rättigheter och intressen.
72.      Mot bakgrund av detta anser jag att det är lämpligt att separat undersöka hur de misstänkta personernas rättigheter skyddas i samband med utfärdandet av en europeisk utredningsorder och i samband med verkställandet av denna order, och att därvid fästa särskild uppmärksamhet vid åklagarmyndighetens medverkan i båda dessa faser.
1.      Skyddet av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter i utfärdandefasen
73.      Den utfärdande myndigheten ska säkerställa att den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter garanteras. Detta framgår av skäl 12 i direktiv 2014/41(43) och det föreskrivs även i artikel 6.1 och 6.2.
74.      Direktiv 2014/41 utgår från presumtionen om andra medlemsstaters efterlevnad av unionsrätten och, i synnerhet, respekt för de grundläggande rättigheterna.(44) Följaktligen börjar formuläret för europeiska utredningsorder som finns i bilaga A till det direktivet (nedan kallat formuläret) med ett stycke där den utfärdande myndigheten själv bland annat ska intyga att utfärdandet av utredningsordern är nödvändigt och proportionellt med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter.
75.      När en åklagarmyndighet handlar som utfärdande myndighet ska den iaktta dessa föreskrifter i sin egenskap av garant för lagligheten och i vidare mening för de individuella rättigheterna. Den ska således fylla i formuläret på ett så korrekt sätt som möjligt för att den verkställande myndigheten som tar emot det inte ska hysa några tvivel om huruvida villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2014/41 är uppfyllda.
76.      Samtidigt som den nationella lagstiftningen föreskriver att åklagarmyndigheten ska vara utfärdande myndighet, får den också ge en domare behörighet att godkänna att vissa åtgärder vidtas (framför allt om det rör sig om tvångsåtgärder). Direktiv 2014/41 föreskriver inte att ett sådant godkännande ska ske innan en europeisk utredningsorder utfärdas, men det finns heller inget som hindrar att lagstiftningen i den staten kräver det. I sådana fall ges den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter ett dubbelt skydd redan från början i den utfärdande staten.(45)
2.      Skyddet av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter i verkställighetsfasen
77.      Att de grundläggande rättigheterna ska garanteras i den verkställande staten anges i skäl 19(46) i direktiv 2014/41 och det preciseras i artikel 11.1 f, där det föreskrivs att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av artikel 1.4 får erkännande eller verkställighet av en utredningsorder vägras i den verkställande staten, om … det finns goda skäl att anta att verkställandet av den utredningsåtgärd som angetts i den europeiska utredningsordern skulle vara oförenligt med den verkställande statens skyldigheter enligt artikel 6 i EU-fördraget och stadgan”.
78.      Formuleringen ”utan att det påverkar tillämpningen av artikel 1.4”(47) visar hur viktig den bestämmelsen i direktiv 2014/41 är och att den är en av de centrala bestämmelserna som syftar till att reglera verksamheten hos de myndigheter som utfärdar eller verkställer europeiska utredningsorder.
79.      I de medlemsstater som har utsett åklagarmyndigheten till verkställande myndighet, åligger det således denna myndighet att följa dessa bestämmelser, vilket till och med kan medföra att den avslår ett erkännande eller en verkställighet av en europeisk utredningsorder.
80.      Även om direktiv 2014/41 inte kommer fram till en så drastisk lösning, ger det åklagarmyndigheten, när den utses till verkställande myndighet, befogenhet att anpassa verkställandet av utredningsordern, antingen med stöd av artikel 10 (annan typ av utredningsåtgärd än den som begärts) eller med stöd av mekanismen för samråd med den utfärdande myndigheten (artiklarna 6.3 och 9.6).
81.      Kort sagt har skyddet av den misstänkta eller tilltalade personens grundläggande rättigheter och andra processuella rättigheter passerat ett antal filter eller ”rättssäkerhetsgarantier”(48) när den europeiska utredningsordern verkställs, vilket bidrar till att skingra alla tvivel rörande detta.
82.      Skyddet av dessa rättigheter fullbordas, inom ramen för direktiv 2014/41, genom skyldigheten att införa vissa ”rättsmedel”, vilka nämns i skäl 22(49) och preciseras i artikel 14.
83.      I såväl den utfärdande som den verkställande staten(50) kan dessa rättsmedel sägas fylla ut det tomrum som var märkbart i rambeslut 2002/584 och som gav upphov till tolkningsfrågor från andra domstolar som EU-domstolen fick besvara. Det är därför som de farhågor rörande detta som kommer till uttryck i begäran om förhandsavgörande inte överensstämmer med lydelsen av direktiv 2014/41.
3.      Eventuell (kompletterande) medverkan av en domstol i den verkställande medlemsstaten, när åklagarmyndigheten är verkställande myndighet i den staten
84.      Enligt artikel 2 d i direktiv 2014/41 ska en europeisk utredningsorder verkställas ”i enlighet med detta direktiv och med de förfaranden som är tillämpliga vid liknande inhemska ärenden. Sådana förfaranden kan kräva ett bemyndigande av domstol i den verkställande staten, om så krävs i den statens nationella lagstiftning.”
85.      Det är i det här fallet den hänskjutande domstolen som ska godkänna den åtgärd som åklagarmyndigheten i Wien har begärt, eftersom det föreskrivs i StPO. Dess medverkan krävs således inte enligt direktiv 2014/41, även om det inte hindrar att det sker på grund av att de nationella förfarandena ska respekteras. Denna medverkan innebär emellertid inte att den domstolen blir verkställande myndighet.(51)
86.      Det följer av logiken i direktiv 2014/41 att den behöriga domstolen inte ersätter den verkställande myndigheten i den medlemsstaten när den prövar begäran om godkännande. Det är bara den sistnämnda (i det här fallet åklagarmyndigheten i Wien) som det ankommer på att genomföra den begärda åtgärden.
87.      Den hänskjutande domstolen, som ska godkänna att tillgång till information om bankkontot ges, behöver således inte klarlägga vilka kopplingar som fanns mellan åklagarmyndigheten i Hamburg (som handlande som utfärdande myndighet) och den verkställande makten i den utfärdande staten. I annat fall skulle den hänskjutande domstolen införa ett ytterligare krav, som inte föreskrivs i direktiv 2014/41, som den inte ens ställer på de nationella utredningsorganen.
88.      För att gå tillbaka till början av denna bedömning, innebär logiken i direktiv 2014/41 med andra ord att den hänskjutande domstolen ska behandla den europeiska utredningsorder som ursprungligen kom från åklagarmyndigheten i Hamburg och som direkt kom från åklagarmyndigheten i Wien, på samma sätt som den skulle ha behandlat en begäran om godkännande av åtgärder från en österrikisk åklagarmyndighet i en österrikisk brottsutredning, vad beträffar frågan om den kan tas upp till sakprövning.
F.      Slutsats
89.      Direktiv 2014/41 innehåller en fullständig reglering av förbindelserna mellan de myndigheter som utfärdar och verkställer europeiska utredningsorder. Denna reglering beaktar hela tiden respekten för den misstänkta eller tilltalade personens grundläggande rättigheter och övriga processuella rättigheter. Förutom den presumtion som bygger på principen om ömsesidigt erkännande, erbjuder systemet för straffrättsligt samarbete inom detta område tillräckliga garantier för att de personernas rättigheter skyddas.
90.      Det regelverket är tillräckligt omfattande för att inkludera åklagarmyndigheterna i alla medlemsstaterna som utfärdande myndigheter, oavsett vilken institutionell ställning de har i förhållande till den verkställande makten. I varje enskilt fall ska den verkställande myndigheten pröva om villkoren för att verkställa den utfärdade europeiska utredningsordern är uppfyllda. Direktiv 2014/41 föreskriver lämpliga rättsmedel mot den verkställande myndighetens beslut.
91.      Att åklagarmyndigheten i en medlemsstat kan påtvingas anvisningar från den verkställande makten i ett enskilt ärende, är således inte tillräckligt för att systematiskt neka verkställighet av europeiska utredningsorder som har utfärdats. I annat fall
–        skulle varje verkställande myndighet behöva försäkra sig om att den utfärdande åklagarmyndigheten inte kan påtvingas sådana anvisningar, vilket sannolikt skulle ge upphov till en betydande rättsosäkerhet och mer långdragna(52) brottsutredningar med en gränsöverskridande dimension och göra det svårare att ”säkerställa ett snabbt, effektivt och konsekvent straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna”,(53)
–        skulle det ske en dold ändring av direktiv 2014/41, genom att åklagarmyndigheterna i vissa länder skulle behöva undantas från artikel 2 c i och i stället omfattas av artikel 2 c ii, vilket skulle innebära att de inte heller skulle kunna godkänna beslut från andra förvaltningsmyndigheter som utfärdar europeiska utredningsorder,
–        skulle det krävas en ändring av behörighetsfördelningen mellan de utfärdande myndigheterna i medlemsstaterna,(54) vilket skulle strida mot unionslagstiftarens önskan att inte ändra utan respektera de institutionella och processuella system som gällde i medlemsstaterna när direktiv 2014/41 antogs.
V.      Förslag till avgörande
92.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara Landesgericht für Strafsachen Wien (Regionala brottmålsdomstolen i Wien, Österrike), enligt följande:
”Åklagarmyndigheterna i de medlemsstater som har utsett dessa till utfärdande myndigheter kan anses vara utfärdande rättsliga myndigheter enligt artikel 2 c i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området.”
1      Originalspråk: spanska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 2014, s. 1).
3      Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1).
4      Lagen om domstolsväsendet.
5      Straffprocesslagen (nedan kallad StPO).
6      Den federala lagen om straffrättsligt samarbete med Europeiska unionens medlemsstater.
7      Utredningen bygger på att de tilltalade misstänks för att ha förfalskat 13 överföringsuppdrag i juli 2018 genom att använda uppgifter som erhållits på ett olagligt sätt, på grund av vilka sammanlagt 9 775,04 euro överförts till ett visst bankkonto (som öppnats i A:s namn i en österrikisk bank).
8      Dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456) (nedan kallad domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau)).
9      Åklagarmyndigheten i Hamburg är i organisatoriskt hänseende underställd Justizsenator (ordföranden för delstaten Hamburgs justitieministerium), som är en del av den verkställande makten och som kan påtvinga åklagarmyndigheten anvisningar i ett enskilt ärende.
10      Dom av den 9 oktober 2019, åklagarmyndigheten i Wien (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), punkt 40. ”Vad … gäller de österrikiska åklagarmyndigheterna, framgår det … att dessa är direkt underordnade och skyldiga att följa anvisningar från överåklagarmyndigheterna och att de sistnämnda i sin tur är direkt underordnade och skyldiga att följa anvisningar från den federala justitieministern. Med hänsyn till att kravet på oavhängighet kan uppfyllas endast om det finns föreskrifter och organisatoriska bestämmelser som säkerställer att den utfärdande rättsliga myndigheten, då den beslutar att utfärda en europeisk arresteringsorder, inte riskerar att påtvingas bland annat anvisningar i ett enskilt ärende från den verkställande makten, kan de österrikiska åklagarna inte anses uppfylla detta krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkterna 74 och 84).” Min kursivering.
11      Vilka domstolen uttryckligen har slagit fast att de inte är att betrakta som myndigheter som deltar i rättskipningen i straffrättsliga förfaranden (punkt 50 i domen OG och PI (Åklagarmyndigheterna i Lübeck och Zwickau)).
12      Dom av den 9 oktober 2019, NJ (Åklagarmyndigheten i Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), domslutet: ”Begreppet europeisk arresteringsorder … omfattar europeiska arresteringsorder som utfärdas av åklagarmyndigheter i en medlemsstat, även om dessa direkt eller indirekt är skyldiga att följa individuella order eller anvisningar från den verkställande makten …vid utfärdandet av sådana arresteringsorder, under förutsättning att nämnda arresteringsorder … först måste godkännas av en domstol som på ett oavhängigt sätt … ska kontrollera huruvida villkoren för utfärdande av en arresteringsorder är uppfyllda samt huruvida arresteringsordern är proportionerlig och därvid ska fatta ett självständigt beslut som ger arresteringsordern dess slutliga form.”
13      Artikel 8.3a i rådets direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning och om upphävande av direktiv 77/799/EEG (EUT L 64, 2011, s. 1), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2014/107/EU av den 9 december 2014 (EUT L 359, 2014, s. 1). Se dom av den 14 april 2016, Sparkasse Allgäu (C‑522/14, EU:C:2016:253).
14      En europeisk utredningsorder kan avse nästan vilka bevismedel som helst. Det räcker att den begärda åtgärden finns i den verkställande statens lagstiftning (artikel 10 i direktiv 2014/41).
15      Artikel 34 i direktiv 2014/41. Jämfört med de tidigare instrumenten görs principen om ömsesidigt erkännande mer flexibel, genom att vissa begränsningar nu godtas.
16      Beteckningarna ”rättsliga” och ”icke rättsliga” som sådana finns inte med i förteckningen över definitioner i artikel 2 i direktiv 2014/41. Jag använder dem för enkelhets skull, eftersom de i grund och botten avspeglar karaktären hos de institutioner som ingår i respektive kategori.
17      Det europeiska rättsliga nätverkets sekretariat upprättade en förteckning över behöriga myndigheter, som uppdaterades den 30 september 2019, vilken visar den mångfald av kriterier som används i de 24 medlemsstaterna. I merparten av dessa stater (16) ingår inte icke rättsliga myndigheter, vars medverkan kräver godkännande. I de stater där sådana myndigheter ingår, innefattar denna kategori förvaltningsmyndigheter som är behöriga i skattefrågor, tullfrågor och förvaltningsrättsliga frågor i allmänhet. (https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/EJN_RegistryDoc/EN/3115/0/0).
18      I Tyskland får förvaltningsmyndigheter som är behöriga att utreda administrativa förseelser utfärda europeiska utredningsorder, vilka ska godkännas av åklagarmyndigheten i deras domkrets. Vad beträffar skattemyndigheterna anser emellertid Finanzamts att de enligt 399 § punkt 1 i den tyska skattelagen utför åklagarmyndighetens uppgifter i straffrättsliga förfaranden rörande skattebrott och därmed bör behandlas som myndigheter som får utfärda europeiska utredningsorder i den mening som avses i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41. Om de problem som denna fråga ger upphov till handlar begäran om förhandsavgörande i mål C‑66/20, Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung Münster.
19      Förutom svårigheterna med att precisera gränserna för begreppet ”rättslig myndighet”, används i den tyska versionen av direktiv 2014/41 i artikel 1.1 uttrycket gerichtliche Entscheidung, vilket förefaller kräva medverkan av en domstol (Gericht). Kommissionen (punkt 28 i dess skriftliga yttrande) och den tyska regeringen (punkt 42 i dess yttrande) har därför förespråkat att uttrycket justizielle Entscheidung ska användas.
20      Domen OG och PI (åklagarmyndigheterna i Lübeck och Zwickau), punkt 49.
21      Ibidem, punkt 50.
22      Ibidem, punkt 51.
23      Ibidem, punkt 52.
24      Ibidem, punkterna 49 och 56.
25      Förslag till avgörande i målet OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), (EU:C:2019:337), punkterna 37–40.
26      Förslag till avgörande i målet Özçelik (C‑53/16 PPU, EU:C:2016:783), punkt 51. Att åklagarmyndigheten betraktades som en rättslig myndighet med avseende på en europeisk arresteringsorder avsåg närmare bestämt bara artikel 8.1 i rambeslut 2002/584, i betydelsen myndighet som är behörig att fatta det ”rättsliga beslut” enligt artikel 8.1 c (nationell arresteringsorder) som föregår utfärdandet av en europeisk arresteringsorder. Även i förslaget till avgörande i målet OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) betonade jag att åklagarmyndigheten anses vara en ”rättslig myndighet” inom andra områden rörande straffrättsligt samarbete (punkt 38).
27      Domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), punkterna 50–63: ”orden ’rättslig myndighet’ i [artikel 6.1 i rambeslut 2002/584] [pekar] inte endast … ut domstolarna i en medlemsstat, utan att de kan täcka in de myndigheter som deltar i rättskipningen i straffrättsliga förfaranden i medlemsstaten i en vidare bemärkelse” (punkt 50). Mot den bakgrund som domstolen prövade slog den fast att ”[tyska] åklagarmyndigheter kan anses delta i rättskipningen i straffrättsliga förfaranden” (punkt 63) och den drog därför slutsatsen att de är rättsliga myndigheter.
28      Dom av den 9 oktober 2019, NJ (Åklagarmyndigheten i Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), punkt 35: ”… Eftersom utfärdandet av en europeisk arresteringsorder kan begränsa den rätt till frihet som den berörda personen har och som har stadfästs i artikel 6 i stadgan, innebär detta skydd att ett avgörande ska meddelas på i vart fall den ena av dessa båda skyddsnivåer för att det ska kunna anses uppfylla de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.”
29      Det innehåller dessutom som nämnts en möjlighet att tillerkänna myndigheter som utför förvaltnings-, tull- eller skatteuppgifter ställning som utfärdande myndighet, efter godkännande av rättsliga myndigheter.
30      Jag hänvisar till mina förslag till avgörande i målen Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783), punkterna 39–41, och PF (Litauens riksåklagare) (C‑509/18, EU:C:2019:338), punkterna 36–46.
31      Rådets dokument 9288/10 ADD 2 av den 23 juni 2010 (nedan kallad motiveringen), s. 22.
32      Skäl 5 och 6 i direktiv 2014/41.
33      Enligt artikel 6.1 i direktiv 2014/41 ska den utfärdande myndigheten pröva om utfärdandet av den europeiska utredningsordern är nödvändigt och proportionellt, med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter, och den ska pröva om åtgärderna hade kunnat beslutas under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende. Om en verkställande myndighet hyser tvivel om huruvida dessa villkor har uppfyllts, får den enligt punkt 3 i artikel 6 samråda med den utfärdande myndigheten. Vid ifyllandet av den europeiska utredningsordern får den verkställande myndigheten och den utfärdande myndigheten samråda med varandra (artikel 9.6 i direktiv 2014/41).
34      Även detta förbehåll bygger på en vilja att inte ändra de nationella straffprocessrättsliga bestämmelserna i de olika medlemsstaterna. Den verkställande myndigheten får emellertid inte använda sig av den befogenhet som föreskrivs i artikel 10.1 i de fall som anges i punkt 2 i samma artikel.
35      Domen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), punkt 73: ”… ska således kunna [utfärda en europeisk arresteringsorder] på ett objektivt sätt – med beaktande av samtliga omständigheter som talar till den berörda personens för- och nackdel – och utan att riskera att den då den fattar sitt beslut påtvingas yttre påbud eller anvisningar, särskilt från den verkställande makten. Således ska det inte råda något tvivel om att det är den rättsliga myndigheten, och inte den verkställande makten, som i slutändan är den som fattar beslut om att utfärda en europeisk arresteringsorder.”
36      Ibidem, punkt 74. ”Den utfärdande rättsliga myndigheten ska … kunna garantera för den verkställande rättsliga myndigheten att den – mot bakgrund av de skyddsregler som föreskrivs i den utfärdande medlemsstatens rättsordning – agerar på ett oavhängigt sätt då den utfärdar en europeisk arresteringsorder.”
37      Jag utesluter emellertid inte att andra unionsrättsliga bestämmelser kan kräva ett föregående bemyndigande av domstol i vissa fall. I mål C‑746/18 ska domstolen avgöra om så är fallet när det gäller tillgång till uppgifter rörande elektronisk kommunikation. Se förslag till avgörande av generaladvokat Pitruzzella av den 21 januari 2020 i det målet (EU:C:2020:18).
38      Hänvisningar till de grundläggande rättigheterna, ur olika synvinklar, finns i skäl 10, 12, 18, 19 och 39. Vad beträffar artiklarna nämns de grundläggande rättigheterna uttryckligen i artikel 1.4 (”[Direktivet] påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som återges i artikel 6 i EU-fördraget, bland annat rätten till försvar för personer som är föremål för straffrättsliga förfaranden”) och i artikel 14.2. Se nedan, punkterna 83 och 84.
39      Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 2010, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 142, 2012, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet (EUT L 294, 2013, s. 1).
40      Det rör sig dessutom om en särskilt betydande inskränkning, eftersom den utöver den börda som själva frihetsberövandet innebär medför att den berörda personen med tvång förflyttas till en annan stat och fjärmas från sfär där han eller hon har sitt personliga och sociala liv. Den berörda personen tvingas också att lägga upp ett taktiskt försvar i ett område med ett annat rättssystem.
41      Skäl 12: den utfärdande myndigheten ska ”säkerställa att de rättigheter som följer av artikel 48 i [stadgan] respekteras fullt ut. Oskuldspresumtionen och rätten till försvar vid straffrättsliga förfaranden, utgör hörnstenar i de grundläggande rättigheter på straffrättens område som erkänns i stadgan. Alla eventuella begränsningar av dessa rättigheter genom en utredningsåtgärd som begärts i enlighet med detta direktiv bör vara fullt förenliga med de krav som fastställs i artikel 52 i stadgan när det gäller begränsningarnas nödvändighet, proportionalitet och mål, särskilt målet att skydda andra personers rättigheter och friheter.”
42      Skäl 16: ”Åtgärder som inte är tvångsåtgärder kan till exempel vara sådana åtgärder som inte inkräktar på rätten till integritet eller rätten till egendom, beroende på nationell rätt.” I punkt 5.4 in fine i Gemensam not från Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket (EJN) om den europeiska utredningsorderns praktiska tillämpning anges att ”[d]e flesta medlemsstaterna … inte [har] någon definition av ’åtgärder som inte är tvångsåtgärder’ i sin lagstiftning, utan de ser snarare termen som ett allmänt begrepp som definieras i vardagligt juridiskt språkbruk och som omfattar åtgärder som inte påverkar de grundläggande rättigheterna och ofta inte kräver något domstolsbeslut” (11168/19, http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Joint%20note%20of%20Eurojust%20and%20the%20EJN%20on%20the%20practical%20application%20of%20the%20European%20Investigation%20Order%20(June%202019)/2019–06-Joint_Note_EJ-EJN_practical_application_EIO_SV.pdf.).
43      Den återges i fotnot 41.
44      Skäl 19: ”Skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom unionen är grundat på ömsesidigt förtroende och presumtionen om andra medlemsstaters efterlevnad av unionsrätten och, i synnerhet, respekt för de grundläggande rättigheterna.”
45      Den tyska regeringen har anfört (punkterna 61 och 62 i dess skriftliga yttrande) att detta är synsättet i den tyska lagstiftningen. Som svar på en fråga från domstolen klargjorde den att åklagarmyndigheten i Hamburgs medverkan inte föregicks av något domstolsbeslut, med hänsyn till den begärda åtgärdens karaktär.
46      ”… Om det finns goda skäl att anta att verkställandet av en utredningsåtgärd som anges i utredningsordern skulle leda till en kränkning av en grundläggande rättighet och att den verkställande medlemsstaten skulle åsidosätta sina skyldigheter avseende det skydd av grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan, bör verkställandet av utredningsordern vägras”.
47      Den återges i fotnot 38.
48      Detta ord återfinns i rubriken till kapitel III (”Förfaranden och rättssäkerhetsgarantier i den verkställande staten”) i direktiv 2014/41.
49      ”De rättsmedel som är tillgängliga mot en utredningsorder bör åtminstone motsvara dem som är tillgängliga i ett inhemskt ärende mot utredningsåtgärden i fråga. Medlemsstaterna bör i enlighet med nationell rätt säkerställa tillämpligheten av sådana rättsmedel, bland annat genom att de berörda parterna i god tid informeras om möjligheterna och sätten att utnyttja dem …”
50      Om rättsmedlen handlade det mål om förhandsavgörande som gav upphov till dom av den 24 oktober 2019, Gavanozov (C‑324/17 EU:C:2019:892). I punkt 37 begränsade sig domstolen till att slå fast att ”de rättsmedel som, i förekommande fall, finns i den utfärdande medlemsstaten mot utfärdandet av en europeisk utredningsorder inte ska beskrivas” i formuläret. Den tog således inte upp frågan huruvida ”… artikel 14 i direktivet … utgör hinder för nationell lagstiftning vilken inte föreskriver någon möjlighet att överklaga de sakliga skälen för utfärdandet av en europeisk utredningsorder”. I sitt förslag till avgörande i det målet (EU:C:2019:312) gjorde generaladvokat Bot gällande att ”om det saknas möjligheter enligt en medlemsstats lagstiftning, såsom den bulgariska lagstiftningen, att bestrida de sakliga skälen för en utredningsåtgärd som omfattas av en europeisk utredningsorder, utgör denna artikel hinder för förevarande lagstiftning och för att en myndighet i medlemsstaten utfärdar en europeisk utredningsorder”.
51      Den uppgift som den domstol som bemyndigar utredningsåtgärden utför ska inte likställas med ett godkännande, i den mening som föreskrivs för utfärdande myndigheter i artikel 2 c ii i direktiv 2014/41.
52      I punkt 4 i motiveringen anges det att ett snabbt avgörande av brottmål är avgörande för systemets effektivitet och kvalitet. Onödiga fördröjningar bör undvikas, eftersom de har en negativ inverkan på bevisningens kvalitet. Dessutom har alla tilltalade rätt att få sin sak prövad inom rimlig tid.
53      Skäl 21 i direktiv 2014/41.
54      Den gemensamma noten från Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket (EJN) om den europeiska utredningsorderns praktiska tillämpning visar att medlemsstaterna vid en jämförelse till största delen utser åklagarmyndigheterna till utfärdande myndighet.