62021CC0061
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
5 päivänä toukokuuta 2022 (
1
)
Asia C‑61/21
JP
vastaan
Ministre de la Transition écologique ja
Premier ministre
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour administrative d’appel de Versailles (Versaillesin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2008/50/EY – Ilmanlaatu – Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi – Ylittyminen – Ilmanlaatusuunnitelmat – Valtion vastuu – Yksityisen oikeus saada korvausta vahingoista, joita hänen terveydelleen aiheutuu unionin oikeuden rikkomisesta – Ilmeinen rikkominen – Välitön syy-yhteys – Rikkomisen arvioinnin kannalta merkityksellinen ajankohta
I Johdanto
1.
Direktiivissä 2008/50 (
2
) säädettyjä kunnianhimoisia ilmanlaadun raja-arvoja ei (vielä?) monissa paikoissa noudateta riittävästi. (
3
) Vuonna 2022 on kuitenkin tarkoitus tehdä merkittäviä päätöksiä tällä alalla. Poliittisella tasolla komissio valmistelee ehdotuksia voimassa olevien säännösten muuttamiseksi. (
4
) Samanaikaisesti on vireillä useita menettelyjä, joissa unionin tuomioistuin voi selventää säännösten täytäntöönpanoon liittyviä tärkeitä kysymyksiä. Ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee kyseisen direktiivin merkitystä hankkeille myönnettävien lupien kannalta, (
5
) ja direktiivin rikkomisesta annetun tuomion täytäntöönpanemista koskevan ensimmäisen uhkasakkomenettelyn (
6
) lisäksi on vireillä nyt käsiteltävä asia, jossa on pohdittava sitä, voivatko yksityiset vaatia korvausta vahingoista, joita heidän terveydelleen on aiheutunut siitä, että raja-arvoja on rikottu.
2.
Tämän menettelyn ytimessä on ensimmäinen edellytys, joka koskee jäsenvaltioiden sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta unionin oikeuden rikkomisesta, eli se, annetaanko direktiivin 2008/50 säännöksillä oikeuksia yksityisille. Lisäksi on tarkasteltava edellytyksiä, joiden täyttyessä direktiivin mahdollinen rikkominen on riittävän ilmeinen, sekä näyttöä välittömästä syy-yhteydestä rikkomisen ja vahingon välillä, jotta ennakkoratkaisua pyytävälle tuomioistuimelle voidaan antaa tietoja rikkomisen arvioinnin kannalta merkityksellisestä ajankohdasta.
II Oikeudellinen kehys
3.
Pääasian kannalta merkityksellisenä ajanjaksona ilmanlaatua koskevat säännökset oli vahvistettu ensin direktiiveillä 96/62 (
7
) ja 1999/30, (
8
) jotka korvattiin 11.6.2010 alkaen direktiivillä 2008/50.
A Direktiivi 96/62
4.
Direktiivin 96/62 1 artiklan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan direktiivin päämääränä oli määritellä perusperiaatteet yhteiselle strategialle, jonka tarkoituksena on ”ilmanlaatua koskevien päämäärien määrittely ja vahvistaminen yhteisössä ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi”. Tämä käy ilmi myös toisesta perustelukappaleesta.
5.
Direktiivin 96/62 2 artiklan 5 alakohdassa raja-arvon käsite määriteltiin siten, että sillä tarkoitetaan ”tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai koko ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu.”
6.
Direktiivin 96/62 7 artikla sisälsi ilmanlaadun parantamista koskevat yleiset vaatimukset:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.
2.   Tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavissa toimenpiteissä:
a)
on otettava huomioon ilman, veden ja maaperän suojelun yhdentämisen periaate,
b)
on oltava rikkomatta työterveyttä ja työturvallisuutta koskevaa yhteisön lainsäädäntöä,
c)
ei saa aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia muissa jäsenvaltioissa.
3.   Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”
7.
Direktiivin 96/62 8 artikla koski alueita, joilla raja-arvot ylittyvät:
”1.   Jäsenvaltioiden on laadittava luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon.
Jos epäpuhtaudelle ei ole vahvistettu ylitysmarginaalia, alueet ja taajamat, joissa tämän epäpuhtauden taso ylittää raja-arvon, rinnastetaan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuihin alueisiin ja taajamiin ja niihin sovelletaan 3, 4 ja 5 kohtaa.
2. – –
3.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, jolla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa.
Tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa, joka on oltava yleisön saatavilla, on oltava vähintään liitteessä IV luetellut tiedot.
4.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa, joissa useamman kuin yhden epäpuhtauden taso ylittää raja-arvon, jäsenvaltioiden on laadittava kokonaissuunnitelma, joka koskee kaikkia kyseeseen tulevia epäpuhtauksia.
– –“
8.
Direktiivin 96/62 12. perustelukappaleen mukaan myös tämän säännöksen tarkoituksena oli terveyden ja koko ympäristön suojelu.
9.
Direktiivin 96/62 11 artiklan 1 alakohdan a alakohdan iii alakohdassa asetettiin määräaika 8 artiklassa tarkoitettujen suunnitelmien toimittamiselle:
”edellä 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla:
i)
– –
iii)
[jäsenvaltioiden on] toimitettava komissiolle 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut suunnitelmat tai ohjelmat viimeistään kahden vuoden kuluessa sen vuoden lopusta, jonka kuluessa nämä tasot havaittiin; – –”
10.
Direktiivin 96/62 liitteessä IV säädettiin, että raja-arvojen saavuttamista koskevien suunnitelmien tai ohjelmien on sisällettävä erityisesti tiedot pilaantumisen syistä ja ennusteet ilmanlaadun paranemisesta ajan mittaan toteutettujen toimenpiteiden seurauksena:
”1.
Paikka, jossa raja-arvot on ylitetty
–
alue
–
kaupunki (kartta)
–
mittausasema (kartta, pituus- ja leveyspiirit)
2.
Yleiset tiedot
–
aluetyyppi (kaupunki, teollisuus- tai maaseutualue)
–
arvio alueen pinta-alasta (neliökilometreissä) sekä epäpuhtaudelle altistuneen väestön määrästä
–
tarvittavat ilmastoa koskevat tiedot
–
tarvittavat maastoa koskevat tiedot
–
riittävät tiedot kyseisen alueen suojelua tarvitsevista kohteista
3. – –
4.
Pilaantumisen arviointi
–
edellisinä vuosina (ennen ilmansuojelutoimenpiteiden toteuttamista) havaitut pitoisuudet
–
ohjelman aloittamisen jälkeen mitatut pitoisuudet
–
käytetyt arviointimenetelmät
5.
Epäpuhtauksien alkuperä
–
luettelo tärkeimmistä pilaantumisen aiheuttaneista päästölähteistä (kartta)
–
näistä lähteistä peräisin olevien päästöjen kokonaismäärä (tonnia/vuosi)
–
tietoja muilta alueilta peräisin olevasta ilman pilaantumisesta
6.
Tilannearvio
–
tarkennuksia ylitykset aiheuttaneista tekijöistä (kulkeutuminen, rajojen yli kulkeutuminen mukaan lukien, muodostuminen)
–
tarkennuksia mahdollisista ilmansuojelutoimista
7.
Tämän direktiivin voimaantuloa edeltäviä ilmansuojelutoimia tai ‑hankkeita koskevia tietoja
–
paikalliset, alueelliset, kansalliset tai kansainväliset toimenpiteet
–
näiden toimenpiteiden todetut vaikutukset
8.
Tiedot, jotka koskevat tämän direktiivin voimaantulon jälkeen hyväksyttyjä, epäpuhtauksien vähentämiseen pyrkiviä toimenpiteitä tai hankkeita
–
luettelo ja kuvaus kaikista hankkeessa määrätyistä toimenpiteistä
–
toteuttamisaikataulu
–
arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta
9.
Pitkällä aikavälillä suunniteltuja toimenpiteitä tai hankkeita koskevat tiedot
10. – –”
B Direktiivi 1999/30
11.
Direktiivissä 1999/30 vahvistettiin direktiivin 96/62 soveltamiseksi tarvittavat raja-arvot ja varoituskynnykset ilman rikkidioksidille, typpidioksidille ja typen oksideille, hiukkasille ja lyijylle. Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädettiin, että sen tavoitteena on ihmisen terveydelle ja ympäristölle aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttäminen ja ehkäiseminen tai niiden vähentäminen.
12.
Typpidioksidin (NO2) osalta direktiivin 1999/30 4 artiklassa ja liitteessä II olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja ihmisten terveyden suojelemiseksi sovellettiin 1.1.2010 alkaen. Ensinnäkin typpidioksidin 200 μg/m3:n tuntiraja-arvo ei saanut ylittyä useammin kuin 18 kertaa kalenterivuoden aikana. Toiseksi vahvistettiin 40 μg/m3:n vuosiraja-arvo.
13.
Sitä vastoin hiukkasten (PM10) osalta ihmisten terveyden suojelemiseksi vahvistettuja raja-arvoja sovellettiin direktiivin 1999/30 5 artiklan ja liitteessä III olevan I jakson 1. vaiheen mukaan jo 1.1.2005 alkaen. Ihmisten terveyden suojelemiseksi vahvistettu PM10-hiukkasten 50 μg/m3:n 24 tunnin raja-arvo ei saanut ylittyä useammin kuin 35 kertaa vuoden aikana. PM10-hiukkasten vuosiraja-arvoksi vahvistettiin 40 μg/m3.
C Direktiivi 2008/50
14.
Direktiivin 2008/50 kahdessa ensimmäisessä perustelukappaleessa kuvataan sen yleiset tavoitteet:
”(1)
Kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa – – todetaan, että ilman pilaantuminen on vähennettävä sellaiselle tasolle, että sillä on mahdollisimman vähän haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, kiinnittäen erityistä huomiota herkkiin väestöryhmiin ja koko ympäristöön, että ilmanlaadun seurantaa ja arviointia on parannettava, myös epäpuhtauslaskeumien osalta, ja että yleisölle tiedottamisesta on huolehdittava.
(2)
Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi on erityisen tärkeää torjua epäpuhtauspäästöjä niiden lähteellä ja määrittää ja panna täytäntöön tehokkaimmat päästöjä vähentävät toimenpiteet paikallisella, kansallisella ja yhteisön tasolla. Sen vuoksi olisi vältettävä, ehkäistävä tai vähennettävä haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöjä ja asetettava tarkoituksenmukaisia ilmanlaadun tavoitteita ottaen huomioon asian kannalta merkitykselliset Maailman terveysjärjestön normit, ohjeet ja ohjelmat.”
15.
Direktiivin 2008/50 EY 1 artiklan 1 alakohdassa vahvistetaan sen keskeinen tavoite:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1)
ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
– –”
16.
Direktiivin 2008/50 2 artiklan 5 alakohdassa raja-arvon käsite määritellään siten, että sillä tarkoitetaan ”tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu”.
17.
Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa säädetään velvollisuudesta noudattaa erilaisia raja-arvoja:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
– –”
18.
Direktiivin 2008/50 liitteessä XI olevat typpidioksidin ja hiukkasten (PM10) raja-arvot, jotka ovat tässä tapauksessa merkityksellisiä, vastaavat direktiivissä 1999/30 vahvistettuja raja-arvoja.
19.
Direktiivin 2008/50 22 artiklassa sallitaan tietyin edellytyksin raja-arvojen saavuttamiselle asetetun määräajan pidentäminen:
”1.   Jos liitteessä XI eriteltyjä määräaikoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa typpidioksidin tai bentseenin raja-arvojen osalta, jäsenvaltio voi pidentää näitä määräaikoja enintään viidellä vuodella kyseisen alueen tai taajaman osalta sillä edellytyksellä, että laaditaan ilmanlaatusuunnitelma 23 artiklan mukaisesti sitä aluetta tai taajamaa varten, jota määräajan pidennys koskisi; kyseistä ilmanlaatusuunnitelmaa on täydennettävä liitteessä XV olevassa B jaksossa luetelluilla, kyseisiin epäpuhtauksiin liittyvillä tiedoilla ja siinä on osoitettava, että raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä.
2.   Jos PM10-hiukkasille liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11 päivään kesäkuuta 2011 asti edellyttäen, että 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
3. – –
4.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle, jos ne katsovat, että niiden olisi sovellettava 1 ja 2 kohtaa, ja toimitettava 1 kohdassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelma kaikkine tarvittavine tietoineen, jotta komissio voi arvioida asetettujen edellytysten täyttymistä. Arviossaan komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun jäsenvaltioissa nyt ja tulevaisuudessa sekä nykyisten yhteisön toimien ja sellaisten suunnitteilla olevien yhteisön toimien arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun, joita komission on määrä ehdottaa.
Jos komissio ei ole ottanut kielteistä kantaa ilmoitukseen yhdeksän kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta, katsotaan 1 tai 2 kohdan edellytysten täyttyvän.
Jos komissio on ottanut ilmoitukseen kielteisen kannan, se voi vaatia jäsenvaltioita mukauttamaan ilmanlaatusuunnitelmiaan taikka laatimaan uudet ilmanlaatusuunnitelmat.”
20.
Pariisin taajaman, joka on tässä asiassa merkityksellinen, osalta Ranska on komission tietojen mukaan (
9
) tosin lähettänyt ilmoituksia PM10-hiukkasia ja typpidioksidia koskevien määräaikojen pidentämiseksi, mutta komissio on vastustanut kaikkia niitä. (
10
)
21.
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa on raja-arvojen ylittyessä laadittava ilmanlaatusuunnitelmia tasojen saavuttamiseksi:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. – –
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot – – Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
– –”
22.
Nämä direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevassa A jaksossa säädetyt vaatimukset vastaavat pääosin direktiivin 96/62 liitteessä IV olevia vaatimuksia.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
23.
Ennakkoratkaisupyyntö perustuu ilmanlaadun raja-arvojen ylitykseen Pariisin taajamassa. Unionin tuomioistuin totesikin vuonna 2019, että typpidioksidin raja-arvot olivat ylittyneet siitä lähtien, kun niitä oli ryhdyttävä noudattamaan vuonna 2010. (
11
) Se on hiljattain todennut, että myöskään PM10-hiukkasten raja-arvoja ei ole noudatettu vuosina 2005-2019. (
12
) Myös Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) on Pariisin osalta todennut, että nämä raja-arvot ovat ylittyneet jatkuvasti vuoteen 2020 saakka ja että PM10-hiukkasten raja-arvot ovat ylittyneet vuosiin 2018 ja 2019 saakka. (
13
)
24.
Pääasian valittaja vaatii, että Val-d’Oisen, joka on osa Pariisin taajamaa, prefekti toteuttaa toimenpiteitä direktiivissä 2008/50 säädettyjen raja-arvojen noudattamiseksi. Lisäksi hän vaatii korvausta erilaisista vahingoista, joiden suuruus on arviolta 21 miljoonaa euroa ja joiden hän katsoo johtuvan ilman pilaantumisesta. Haittoja on esiintynyt vuodesta 2003 lähtien, ja ne ovat jopa pahentuneet ajan kuluessa.
25.
Valittaja perustaa vahingonkorvausvaatimuksensa erityisesti siihen, että Pariisin taajaman, jossa hän asuu, ilmanlaadun heikentyminen on aiheuttanut vahinkoa hänen terveydelleen. Tämä heikentyminen johtuu hänen mukaansa siitä, että Ranskan viranomaiset ovat rikkoneet direktiivissä 2008/50 säädettyjä velvoitteita. Näin ollen hän vetoaa valtion vastuuseen saadakseen korvausta väitetystä terveysvahingosta.
26.
Koska tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Cergy-Pontoisen hallintotuomioistuin, Ranska) hylkäsi kanteen, valitus on nyt vireillä cour administrative d’appel de Versaillesissa (Versaillesin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska). Tämä tuomioistuin toteaa, että vahingonkorvausvaatimuksen ratkaiseminen edellyttää direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan soveltamisalan täsmentämistä. Kyse on siitä, onko yksityisellä silloin, kun unionin jäsenvaltio rikkoo riittävän ilmeisellä tavalla näistä säännöksistä johtuvia velvoitteitaan, oikeus saada korvausta hänen terveyteensä vaikuttavista vahingoista.
27.
Tämän vuoksi cour administrative d’appel de Versailles esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1.
Onko [direktiivin 2008/50] 13 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan säännöksiin perustuvia unionin oikeuden sovellettavia sääntöjä tulkittava siten, että niillä annetaan yksityisille oikeus saada kyseisistä säännöistä johtuvia velvoitteitaan riittävän ilmeisellä tavalla rikkoneelta Euroopan unionin jäsenvaltiolta korvaus sellaisista terveyteensä vaikuttavista vahingoista, joilla on välitön ja varma syy-yhteys ilmanlaadun heikkenemiseen?
2.
Jos oletetaan, että edellä mainitut säännökset todella voivat antaa oikeuden korvaukseen terveydellisistä vahingoista, millä edellytyksillä tämä oikeus syntyy erityisesti sen ajankohdan osalta, joka huomioon ottaen kyseisen jäsenvaltion syyksi luettavan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen olemassaoloa on arvioitava?
28.
Pääasian valittaja, Ranskan tasavalta, Irlanti, Italian tasavalta, Puola ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Ranskan tasavalta, Irlanti, Alankomaiden kuningaskunta, Puola ja komissio osallistuivat 15.3.2022 pidettyyn istuntoon.
IV Oikeudellinen arviointi
29.
Unionin tuomioistuin on ilmanlaadun suojelemista koskevien unionin oikeussääntöjen täytäntöönpanon yhteydessä jo muistuttanut periaatteesta, jonka mukaan valtio on vastuussa vahingoista, joita yksityisille on aiheutunut valtion syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta. (
14
) Tämän ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksena on nyt selvittää, missä määrin ilmanlaadun suojelua koskevien unionin oikeudessa vahvistettujen raja-arvojen rikkominen voi tosiasiassa olla peruste vahingonkorvauksen saamiselle.
30.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöjen täysi tehokkuus vaarantuisi ja niissä tunnustettujen oikeuksien suoja heikentyisi, jos yksityisillä ei olisi mahdollisuutta saada korvausta silloin, kun heidän oikeuksiaan on loukattu jäsenvaltion syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella. (
15
)
31.
Vahinkoa kärsineillä on näin ollen oikeus korvaukseen, jos seuraavat kolme edellytystä täyttyvät: rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja kyseisille yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä tähän rikkomiseen. (
16
)
32.
Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä oletetaan, että kyseessä on riittävän ilmeinen rikkominen ja välitön syy-yhteys. Sillä pyritään selvittämään, annetaanko direktiivin 2008/50 ilmanlaatua koskevilla vaatimuksilla oikeuksia yksityisille eli voiko näiden vaatimusten rikkominen ylipäätään oikeuttaa vahingonkorvaukseen (A kohta). Jos näin on, toisella kysymyksellä halutaan täsmentää tällaisen oikeuden edellytykset erityisesti sen ajankohdan osalta, joka huomioon ottaen asianomaisen jäsenvaltion syyksi luettavan rikkomisen olemassaoloa on arvioitava. Tätä varten on vielä tarkasteltava sitä, millä edellytyksillä ilmeinen rikkominen ja välitön syy-yhteys on todettava (B kohta).
A Ensimmäinen kysymys – oikeuksien antaminen ilmanlaatua koskevilla säännöksillä
33.
Oikeus saada korvausta vahingoista, joita on aiheutunut unionin oikeuden rikkomisesta, edellyttää ensinnäkin, että rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia vahinkoa kärsineille. (
17
)
34.
Vahingonkorvausta koskevan oikeuden saamiseksi ei tosin ole merkitystä sillä, voidaanko kyseistä oikeussääntöä soveltaa suoraan. (
18
) Välitön sovellettavuus on kuitenkin tärkeä osoitus oikeuksien myöntämisen puolesta, (
19
) koska siinä tapauksessa annettu oikeus on sisällöltään yksilöitävissä, mikä on vahingonkorvausta koskevan oikeuden edellytys. (
20
)
35.
Aluksi on siis tutkittava, ovatko raja-arvoja ja ilmanlaadun parantamistoimenpiteitä koskevat säännökset riittävän selkeitä, jotta mahdollisten oikeuksien sisältö voidaan määrittää. Sen jälkeen voidaan arvioida, onko näiden säännösten tarkoituksena antaa yksityisille oikeuksia.
1.
Direktiivien 96/62 ja 1999/30 säännösten sisällön selkeys
36.
Vaikka ennakkoratkaisupyyntö koskee vain direktiiviä 2008/50, pääasia koskee kuitenkin valittajan vuodesta 2003 lähtien kärsimiä haittoja. Tämän ajankohdan ja direktiivin 2008/50 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana ilmanlaadusta säädettiin ennakkoratkaisupyynnössä mainittujen epäpuhtauksien eli PM10-hiukkasten ja typpidioksidin osalta ensin direktiiveillä 96/62 ja 1999/30.
a)
Raja-arvot
37.
Direktiivin 96/62 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen. Typpidioksidin raja-arvot perustuivat direktiivin 1999/30 4 artiklaan, luettuna yhdessä liitteen II kanssa, ja niitä sovellettiin 1.1.2010 alkaen.
38.
PM10-hiukkasten raja-arvot vahvistettiin tämän direktiivin 5 artiklassa, luettuna yhdessä liitteessä III olevan I jakson 1. vaiheen kanssa, ja niitä sovellettiin 1.1.2005 alkaen.
39.
Mainitut raja-arvot ja määräajat sisällytettiin myöhemmin muuttumattomina direktiivin 2008/50 liitteeseen XI.
40.
Raja-arvojen noudattamisvelvoite on näin ollen ollut olemassa kulloinkin vahvistetusta ajankohdasta lähtien, ja se on merkityksellisten säännösten sanamuodon mukaan selkeä ja ehdoton. (
21
)
b)
Ilmanlaadun parantaminen
41.
Lisäksi jo direktiivi 96/62 sisälsi säännöksiä ilmanlaadun parantamiseksi ennen raja-arvojen soveltamista koskevien määräaikojen päättymistä ja sen jälkeen.
i) Ennen raja-arvojen sitovuutta
42.
Ensimmäinen ilmanlaadun parantamista koskeva velvoite oli olemassa jo ennen kuin raja-arvot tulivat sitoviksi vuonna 2005 ja vuonna 2010. Jäsenvaltioiden oli tässä vaiheessa toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että raja-arvoja noudatettaisiin viimeistään silloin, kun niistä tuli sitovia.
43.
Tämän velvoitteen yksityiskohdat kävivät ilmi direktiivin 96/62 8 artiklasta. Ensinnäkin jäsenvaltioiden piti 8 artiklan 1 kohdan mukaan yksilöidä alueet ja taajamat, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittivät direktiivissä 1999/30 vahvistetulla ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon. Näin yksilöityjen alueiden ja taajamien osalta jäsenvaltioiden oli direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdan mukaan laadittava tai toteutettava suunnitelmia tai ohjelmia, jotta raja-arvo voitiin saavuttaa vahvistetussa määräajassa eli siihen ajankohtaan mennessä, kun siitä tuli sitova.
44.
Ylitysmarginaalilla tarkoitettiin tässä yhteydessä tiettyä prosenttiosuutta vastaavasta raja-arvosta, ja se pieneni raja-arvojen vahvistamisen ja soveltamisajankohdan välillä lineaarisesti nollaan prosenttiin. Näin ollen ylitysmarginaali pieneni jatkuvasti sen mukaan, mitä lähemmäksi raja-arvojen soveltamisajankohta tuli. Kyseisen raja-arvon sovellettavuus poisti ylitysmarginaalin kokonaan.
45.
On todennäköistä, että tämä velvoite koski jo useita alueita ja taajamia, joissa raja-arvot myöhemmin ylittyivät soveltamiselle asetetun määräajan päättyessä eli vuonna 2005 tai 2010. (
22
)
46.
Näiden suunnitelmien tai ohjelmien piti täyttää direktiivin 96/62 liitteessä IV olevat vaatimukset, jotka olivat suurelta osin direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson mukaisia. Nämä vaatimukset eivät ole luonteeltaan puhtaasti muodollisia, sillä kyseisissä tiedoissa osoitetaan epäpuhtauksien alkuperä (5 ja 6 kohta), tilannearvio mahdollisista toimenpiteistä ilmanlaadun parantamiseksi (6 kohta) sekä määrätyt ja toteutetut toimenpiteet (7–9 kohta), mukaan lukien aikataulu ja arvio ilmanlaadun paranemisesta (8 kohta). Sen arvioiminen, voidaanko suunnitelmalla tai ohjelmalla saavuttaa raja-arvot niiden soveltamiselle asetettujen määräaikojen päättyessä, edellyttää loogisesti tällaisia tietoja.
47.
Täydentävästi on huomautettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa asetetaan samankaltainen velvoite pienemmille PM2_5-hiukkasille, joiden raja-arvoa oli noudatettava vasta tämän direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
ii) Raja-arvojen soveltamiselle asetettujen määräaikojen päätyttyä
48.
Lisäksi direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdassa säädettiin, että jäsenvaltioiden oli laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi.
49.
Direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklan sanamuodon mukaan raja-arvojen ylittymisen mahdollisuudesta ei ollut säädetty. Ennen raja-arvojen sovellettavuutta jäsenvaltioiden oli 8 artiklan mukaan toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että raja-arvoja noudatetaan, kun ne tulevat voimaan. Tämän jälkeen jäsenvaltioiden oli 7 artiklan 3 kohdan mukaan torjuttava jo ylittymisen uhka. Direktiivin 96/62 2 artiklan 5 alakohdassa oleva raja-arvon määritelmä vahvisti tämän, koska sen mukaan raja-arvo oli saavutettava määräajassa eikä sitä saanut ylittää tämän jälkeen.
50.
Yhteisöjen tuomioistuin totesi kuitenkin Janecek-tuomiossaan, että jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, ettei mitään ylitystä tapahdu. Pikemminkin se päätteli direktiivin 96/62, jonka tarkoituksena oli epäpuhtauksien yhdennetty rajoittaminen, systematiikasta, että jäsenvaltioiden oli toteutettava toimenpiteitä, joiden avulla ylittymisen uhka ja sen kesto voidaan vähentää mahdollisimman pieneksi, kun otetaan huomioon kaikki senhetkiset olosuhteet ja käsillä olevat intressit. Näin tehdessään jäsenvaltioiden oli varmistettava tasapaino käsillä olevien eri julkisten ja yksityisten intressien välillä. Tämän harkintavallan rajat olivat tuomioistuinvalvonnan alaisia. (
23
)
51.
Tämä tuomio on ymmärrettävä siltä kannalta, että jo tuona ajankohtana tiedettiin, että PM10-hiukkasten raja-arvot ylittyivät useissa jäsenvaltioissa ja että niiden noudattaminen vaatisi huomattavia ponnisteluja. Vuonna 2010 sovellettavien typpidioksidin raja-arvojen osalta komissio odotti samankaltaista tilannetta. (
24
) Direktiivin 96/62 tekstissä ilmaistu odotus siitä, että raja-arvot eivät ylittyisi, oli siis osoittautunut epärealistiseksi. Tämä havainto johti sitä paitsi hieman ennen Janecek-tuomiota pian tarkasteltavan direktiivin 2008/50 antamiseen.
52.
Lisäksi unionin tuomioistuin on perustellusti korostanut tarvetta punnita vastakkaisia etuja toimintasuunnitelmia vahvistettaessa. Vaikka lainsäätäjä on jo raja-arvoja vahvistaessaan ennakoinut tämän punninnan, unionin oikeudessa ei voida velvoittaa jäsenvaltioita toteuttamaan raja-arvojen noudattamiseksi toimenpiteitä, joiden haitat ovat suurempia kuin edut, joita saadaan ympäristön ja ihmisten terveyden suojelun parantumisesta raja-arvojen täytäntöönpanon vuoksi. (
25
)
53.
Janecek-tuomion päätelmät rajoittuvat kuitenkin direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdassa asetettuun toimintasuunnitelmien laatimisvelvollisuuteen. Näitä suunnitelmia kuitenkaan ei tarvinnut laatia siten, että ne sulkivat pois kaikki raja-arvojen ylittymiset. Raja-arvojen noudattamista koskeva velvoite oli tästä riippumaton jo direktiivien 96/62 ja 1999/30 nojalla. (
26
) Jäsenvaltiot voivat perustella raja-arvojen ylittymiset – kuten muutkin unionin oikeuden rikkomiset (
27
) – ainoastaan ylitsepääsemättömiä vaikeuksia tai ylivoimaista estettä koskevalla konkreettisella näytöllä. (
28
)
c)
Välipäätelmä
54.
Näin ollen on todettava, että direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivissä 1999/30 vahvistettujen typpidioksidin ja PM10-hiukkasten raja-arvojen kanssa, säädettiin selkeä ja ehdoton velvollisuus noudattaa raja-arvoja, jotka olivat PM10-hiukkasten osalta voimassa 1.1.2005 alkaen ja typpidioksidin osalta 1.1.2010 alkaen. Direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli kuitenkin vastakkaisten etujen tasapainottamisen pohjalta toteutettava vain sellaisia toimenpiteitä, joiden avulla ylittymisen kesto voitiin vähentää mahdollisimman pieneksi. Tämä toinen velvoite on riittävän selkeä ainoastaan siltä osin kuin kyse on siltä osin olemassa olevan harkintavallan rajojen ylittämisestä.
2.
Direktiivin 2008/50 säännösten sisällöllinen selkeys
55.
Lisäksi on tarpeen tarkastella direktiivin 2008/50, jolla vuonna 2008 korvattiin direktiivit 96/62 ja 1999/30 11.6.2010 alkaen, säännösten sisällöllistä selkeyttä.
a)
Raja-arvot
56.
Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman eri epäpuhtauksien tasot, erityisesti PM10-tasot, eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja. Lisäksi 13 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
57.
Näiden kahden alakohdan erilainen sanamuoto ei aseta kyseenalaiseksi raja-arvojen noudattamista koskevan velvoitteen selkeyttä. Se selittyy sillä, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittujen epäpuhtauksien raja-arvoja sovellettiin, kuten liitteestä XI käy ilmi, jo vuonna 2005, kun taas kyseinen direktiivi tuli voimaan vasta vuonna 2008. Sitä vastoin typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoista tuli sitovia vasta vuonna 2010 eli tämän direktiivin voimaantulon jälkeen.
58.
Jäsenvaltioiden on näin ollen varmistettava, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen epäpuhtauksien tasot eivät niiden alueilla ja taajamissa ylitä direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja. (
29
) Ainoastaan tietyissä paikoissa, joissa ihmiset eivät tavallisesti oleskele suojaamattomina, liitteessä III olevan A jakson 1 kohdassa tarkoitettu arviointi ei ole tarpeen. (
30
)
59.
Erikseen tarkasteltuina direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohta ja liite XI vaikuttavat siis riittävän täsmällisiltä. (
31
) Tämä käy ilmi myös siitä, että unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut jäsenvaltioiden rikkovan tätä säännöstä. (
32
)
b)
Direktiivin 2008/50 23 artiklassa tarkoitetut ilmanlaatusuunnitelmat
60.
Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa säädetyn raja-arvojen noudattamista koskevan velvoitteen lisäksi 23 artiklan 1 kohdassa asetetaan ilmanlaadun parantamista koskeva velvoite.
61.
Siinä säädetään, että jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi. Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot.
62.
Direktiivin 2008/50 23 artiklassa luodaan näin ollen suora yhteys 13 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, säädettyjen PM10-hiukkasten raja-arvojen ylityksen ja ilmanlaatusuunnitelmien laatimisvelvoitteen välille. (
33
)
63.
Osapuolina olevat jäsenvaltiot katsovat näin ollen, että direktiivissä 2008/50 ei edellytetä, että kaikki raja-arvojen ylittymiset on ehkäistävä, vaan 23 artiklan 1 kohdan nojalla syntyy ainoastaan velvollisuus laatia ilmanlaatusuunnitelmia. Puola väittää jopa, että raja-arvojen noudattamista koskeva velvoite ei 23 artiklan 1 kohdan valossa ole ehdoton.
64.
Tätä näkemystä vaikuttaa puoltavan edellä mainittu Janecek-tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdan yhteydessä, että jäsenvaltioiden ei tarvitse ehkäistä kaikkia raja-arvojen ylityksiä. (
34
) Samoin kuin aikaisemmassa säännöstössä edellytettiin, direktiivin 2008/50 23 artiklassa tarkoitetut ilmanlaatusuunnitelmat voidaan laatia vain pilaantumisen uhan vähentämistä koskevan tavoitteen ja käsillä olevien eri julkisten ja yksityisten intressien välisen tasapainon pohjalta. (
35
)
65.
Jo direktiivien 96/62 ja 1999/30 yhteydessä voitiin kuitenkin epäillä sitä, riittävätkö ilmanlaadun parantamiseksi toteutetut toimenpiteet oikeuttamaan raja-arvojen rikkomisen. (
36
) Direktiivin 2008/50 osalta unionin tuomioistuin on sittemmin toistuvasti hylännyt näkemyksen, jonka mukaan jäsenvaltio olisi täyttänyt täysimääräisesti 13 artiklan 1 kohtaan perustuvat velvoitteensa pelkästään siksi, että se on laatinut ilmanlaatusuunnitelman. (
37
)
66.
Tällainen tulkinta johtaisi suuren jaoston hiljattain antaneen tuomion mukaan siihen, että direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 alakohdassa mainittu ihmisten terveyden suojelua koskevan tavoitteen toteutuminen jätettäisiin jäsenvaltioiden yksinomaiseen harkintavaltaan, mikä olisi vastoin unionin lainsäätäjän tahtoa. Unionin tuomioistuin päättelee tämän erityisesti 2 artiklan 5 alakohdassa olevasta raja-arvon määritelmästä, jonka mukaan raja-arvo on saavutettava määräajassa, eikä sitä saa ylittää sen jälkeen, kun se on saavutettu. (
38
)
67.
Lisäksi direktiivissä 2008/50 on direktiiviin 96/62 verrattuna selkeytetty raja-arvojen noudattamisvelvoitetta järjestelmällä, joka vaarantuisi, mikäli pelkästään ilmanlaatusuunnitelmien laatiminen riittäisi oikeuttamaan ylityksen. (
39
) Direktiivin 2008/50 22 artiklassa sallitaan raja-arvojen saavuttamista koskevien määräaikojen pidentäminen typpidioksidin ja bentseenin osalta enintään viidellä vuodella ja PM10-hiukkasten osalta enintään kuudella vuodella. Määräajan pidentäminen edellyttää muun muassa sitä, että jäsenvaltiot laativat ilmanlaatusuunnitelmia, joilla varmistetaan tämän pidennetyn määräajan noudattaminen. Sitä vastoin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut ilmanlaatusuunnitelmat eivät ole sidottuja tähän määräaikaan.
c)
Välipäätelmä
68.
Näin ollen direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan tarkkaan määritelty ja välittömiä oikeusvaikutuksia tuova velvoite ehkäistä direktiivin soveltamisalaan kuuluvien ilman epäpuhtauksien raja-arvojen ylittyminen.
69.
Lisäksi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdasta seuraa ilmanlaatusuunnitelmien laatimista koskeva selkeä ja itsenäinen velvoite silloin, kun raja-arvoja rikotaan. (
40
)
70.
Puola tosin katsoo, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa ei täsmennetä riittävästi ilmanlaatusuunnitelmien sisältöä. Tässä säännöksessä ei vahvisteta kiinteää määräaikaa ylityksen lopettamiseksi, vaan siinä edellytetään ainoastaan, että noudattamatta jättämisen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Lisäksi toimenpiteiden määrittäminen edellyttää vastakkaisten etujen punnintaa, mitä myös Ranska ja Italia korostavat.
71.
Tästä on kuitenkin todettava, että etujen punnintaan liittyvä harkintavalta voi tosin olla merkityksellinen sen kannalta, onko rikkominen ilmeinen, (
41
) ja sillä voi myös olla merkitystä syy-yhteyttä arvioitaessa. (
42
) Se ei ole kuitenkaan ratkaiseva arvioitaessa sitä, onko kyseinen järjestelmä riittävän täsmällinen antaakseen oikeuksia yksityiselle. Sen sijaan on riittävää, että yksityiset voivat vedota tämän harkintavallan rajojen noudattamiseen kansallisissa tuomioistuimissa. (
43
)
3.
Raja-arvojen ja ilmanlaadun parantamista koskevan velvoitteen tarkoitus
72.
Kysymys siitä, onko direktiiveissä 96/62, 1999/30 ja 2008/50 säädettyjen raja-arvojen ja ilmanlaadun parantamista koskevan velvoitteen tarkoituksena antaa oikeuksia henkilöille, joiden terveydelle ilman pilaantumisesta on aiheutunut vahinkoa, riippuu mahdollisten oikeuksien yksilöitävyyden lisäksi ennen kaikkea näiden säännöstöjen tavoitteista. (
44
)
73.
Direktiiveillä 96/62 ja 2008/50 pyritään, kuten niiden toisesta perustelukappaleesta sekä 1 artiklasta ilmenee, ihmisten terveydelle haitallisten vaikutusten välttämiseen, ehkäisemiseen tai vähentämiseen. (
45
) Näillä direktiiveillä käyttöön otetuissa ilmanlaatua koskevissa säännöksissä konkretisoituvat siten ympäristön ja kansanterveyden alaa koskevat unionin suojeluvelvoitteet, jotka perustuvat muun muassa SEU 3 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohtaan. Tämän mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen suojelun korkeaan tasoon, ja se perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteeseen sekä periaatteisiin, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä. (
46
) Tämä suojeluvelvoite käy lisäksi ilmi perusoikeuskirjan 2, 3 ja 37 artiklasta. (
47
)
74.
Se, että erityisesti PM10-hiukkasten ja typpidioksidin raja-arvoilla halutaan suojella ihmisten terveyttä, käy ilmi jo siitä, että ne mainitaan raja-arvoina ihmisten terveyden suojelemiseksi direktiivin 1999/30 liitteissä I ja II sekä direktiivin 2008/50 13 artiklassa ja liitteessä XI. Myös direktiivin 96/62 ja 2008/50 2 artiklan 5 alakohdassa olevassa raja-arvon määritelmässä, johon myös valittaja vetoaa, todetaan, että se on vahvistettu ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
75.
Koska ilmanlaadun parantamista koskevat velvoitteet syntyvät silloin, kun nämä raja-arvot ylittyvät, myös näillä velvoitteilla pyritään kiistatta terveyden suojeluun.
76.
Kuten komissio perustellusti korostaa, unionin tuomioistuin on tämän suojelujärjestelmän perusteella todennut jo vanhempien ilmanlaadun suojelua koskevien direktiivien osalta, että yksityisten on voitava vedota näistä direktiiveistä johtuviin pakottaviin määräyksiin oikeuksina. (
48
) Tämän perusteella se on katsonut, että direktiiveihin 96/62 ja 2008/50 vetoaminen on mahdollista, (
49
) ja on myös tässä yhteydessä puhunut oikeuksien oikeussuojasta. (
50
)
77.
Puola ja Irlanti tosin katsovat, että terveyden suojelua koskevalla tavoitteella tarkoitetaan ainoastaan väestön suojelua, mutta tämä ei vakuuta. Juuri terveyteen liittyvä etu on luonteeltaan hyvin henkilökohtainen ja siten yksilöllinen, mikä vastaa edellä esitettyä oikeuskäytäntöä.
78.
Asia voisi olla toisin sellaisten ympäristöoikeuden säännösten osalta, joiden tarkoituksena on ensisijaisesti eläinten, kasvien ja elinympäristöjen suojelu mutta jotka hyödyttävät ihmisiä vain välillisesti. Tältä osin voitaisiin ajatella direktiivin 2008/50 14 artiklassa ja liitteessä XIII säädettyjä kriittisiä tasoja kasvillisuuden suojelemiseksi. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen ratkaista sitä, onko näiden säännösten tarkoituksena antaa oikeuksia yksityisille.
79.
Toisin kuin Irlanti katsoo, myöskään saastuttaja maksaa ‑periaate ei estä valtion vastuun tunnustamista ilmanlaatua koskevien säännösten rikkomisesta aiheutuneista terveysvahingoista.
80.
Saastuttaja maksaa ‑periaate on tosin SEUT 191 artiklan 2 kohdassa mainittu unionin ympäristöpolitiikan periaate, joten sitä on noudatettava ilmanlaatua koskevia säännöksiä tulkittaessa. On myös totta, että tämän periaatteen mukaan ensisijaisesti ilman pilaantumisen aiheuttajien tulisi vastata kustannuksista, mikä ilmaistaan saksan kieliversion ”Verursacherprinzip”-ilmaisuun verrattuna vieläkin selvemmin muissa kieliversioissa, kuten esimerkiksi englanniksi ”that the polluter should pay” tai ranskaksi ”principe du pollueur-payeur”.
81.
Tämä periaate ei kuitenkaan voi vapauttaa jäsenvaltioita omasta vastuustaan silloin, kun ne rikkovat unionin oikeutta sallimalla ilman pilaantumisen tai olemalla ehkäisemättä sitä. Se, että ilmanlaatua koskevissa säännöksissä asetetaan jäsenvaltioille tämä vastuu, on lisäksi perusteltua siksi, että ilman pilaantuminen johtuu yleensä erilaisista lähteistä, joten jäsenvaltioiden on päätettävä, missä määrin tiettyjen pilaantumisen aiheuttajien on vähennettävä päästöjään.
4.
Paul-tuomio
82.
Näiden päätelmien merkitys ilmanlaatua koskevien säännösten tarkoituksen kannalta tulee erityisen selväksi, kun niitä verrataan Paul-tuomioon. Tämä on ainoa tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt vahingonkorvausvaatimuksen sillä perusteella, että kyseessä olleiden säännösten tarkoituksena ei ollut antaa yksityisille oikeuksia.
83.
Tämä tuomio koski tuolloin voimassa olleita pankkivalvontaa koskevia velvoitteita, joilla pyrittiin myös tallettajien suojaamiseen. (
51
) Näillä säännöksillä oli paljonkin yhtäläisyyksiä ilmanlaadun suojelun kanssa. Molemmat tehtävät – pankkivalvonta ja ilmanlaadun suojelu – ovat nimittäin hyvin vaikeita, (
52
) eikä yksityisten oikeuksia mainita nimenomaisesti, (
53
) mitä Ranska korostaa nyt käsiteltävässä asiassa.
84.
Tuolloin voimassa olleet pankkivalvontaa koskevat säännökset poikkesivat kuitenkin olennaisilta osin ilmanlaadun suojelusta. Nämä erot eivät johdu yksinomaan erilaisesta sääntelyn kohteesta.
85.
Ensinnäkin käytössä oli nimittäin tallettajia suojaava erityisjärjestelmä talletusten vakuusjärjestelmän (
54
) muodossa, mikä esti sen, että heillä olisi ollut laajemmalle ulottuva oikeus saada korvauksia. (
55
) Ilman pilaantumisesta aiheutuvien terveysvahinkojen osalta tällaista erityisjärjestelmää ei sitä vastoin ole nähtävissä.
86.
Tuolloin voimassa olleiden pankkivalvontaa koskevien säännösten pääasiallisena tarkoituksena oli ennen kaikkea varmistaa toimilupien ja pankkivalvontajärjestelmien vastavuoroinen tunnustaminen. Se mahdollisti yhden koko yhteisön alueella hyväksytyn toimiluvan myöntämisen pankeille ja kotijäsenvaltion valvonnan periaatteen soveltamisen. (
56
) Pankkivalvontaa koskevilla säännöksillä pyrittiin niiden oikeusperustan mukaisesti toteuttamaan pankkien sijoittautumisvapaus siten, että niillä yhdenmukaistettiin kansalliset vaatimukset. Valtion vastuu tallettajille, mistä ei ollut kansallisella tasolla säädetty tai mikä oli jopa poissuljettu, ei ollut tarpeen tätä varten. (
57
)
87.
Ilmanlaadun suojelua koskevat säännökset pohjautuvat sitä vastoin unionin ympäristöä koskevaan toimivaltaan, ja niillä on näin ollen ehdottomasti pyrittävä ihmisten terveyden suojelun korkeaan tasoon SEUT 191 artiklan mukaisesti. Juuri tämä suojelu on pääasiallinen tavoite, kun taas sisämarkkinatavoitteilla on korkeintaan marginaalinen ja epäsuora merkitys.
5.
Rahamääräisiä vaatimuksia koskevan sääntelyn puuttuminen
88.
Ranskan vastaväite voidaan kuitenkin ymmärtää myös siten, että oikeus saada vahingonkorvausta edellyttää sellaisen säännöksen rikkomista, jossa säädetään yksityisten oikeudesta maksuihin tai taloudellisiin etuihin. Näin ei ole ilmanlaatua koskevien säännösten osalta.
89.
Aikaisemmissa tuomioissa, jotka koskevat valtion vastuuta unionin oikeuden rikkomisesta, on tosiasiassa usein ollut kyse rahamääräisten vaatimusten turvaamisesta, kuten esimerkiksi palkkojen ja eläke-etuuksien turvaamisesta työnantajan konkurssissa (
58
) tai pakettimatkan ostaneiden vaatimusten turvaamisesta matkanjärjestäjän konkurssissa, (
59
) talletusten vakuusjärjestelmästä (
60
) ja sijoittajien suojaamisesta kohtuuttomilta hinnoilta määräysvallan vaihtuessa (
61
) tai rikosten uhrien oikeudesta korvaukseen. (
62
)
90.
Unionin tuomioistuimen toteamukset, joiden mukaan kyseisten säännösten rikkominen vaikuttaa suoraan vahinkoa kärsineen oikeudelliseen asemaan (situation juridique), näyttävät viittaavan samaan suuntaan. (
63
) Kyse oli siis oikeudellisesti suojatuista varallisuuseduista ja niihin liittyvästä talletusten ja sijoittajien suojaamisesta.
91.
Sen sijaan sitä, että jäsenvaltio ei ole noudattanut raja-arvoja, ei voitaisi pitää niiden henkilöiden oikeudellisen tilanteen muutoksena, joille aiheutuu tästä syystä terveyshaittoja. Kyse on pikemminkin sellaisen oikeushyvän loukkaamisesta, jolla on paljon suurempi merkitys kuin mainituilla varallisuuseduilla. Jokaisella ihmisellä on nimittäin oikeus perusoikeuskirjan 3 artiklassa vahvistettuun ruumiilliseen ja henkiseen koskemattomuuteen, jolla on ensisijainen asema muihin oikeushyviin nähden. (
64
)
92.
Myös vahinkoa kärsineiden oikeudelliseen asemaan kohdistuvista vaikutuksista riippumatta on kuitenkin korostettava, että valtion vastuuta koskeva oikeuskäytäntö ei perustu asianomaisten henkilöiden taloudellisten etujen suojaamiseen, vaan sillä pyritään varmistamaan unionin oikeuden täysi tehokkuus suojaamalla oikeuksia, joita unionin oikeudessa annetaan yksityisille. (
65
) Näin ollen periaate, jonka mukaan jäsenvaltio vastaa sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutetusta vahingosta, on erottamaton osa perussopimuksilla, joihin unioni perustuu, luotua järjestelmää. (
66
)
93.
Tämän tavoitteen mukaisesti unionin tuomioistuin on myös tunnustanut, että YVA-direktiivin (
67
) tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, (
68
) vaikka vahingonkorvausvaatimukset todennäköisesti yleensä hylätään välittömän syy-yhteyden puuttumisen vuoksi. (
69
)
94.
Lisäksi terveyshaittoihin liittyy myös taloudellisia vahinkoja, kuten esimerkiksi hoitokuluja tai ansionmenetyksiä. Tästä johtuen komissio on direktiiviä 2008/50 koskevassa ehdotuksessaan korostanut paitsi ilman pilaantumisen terveydellisiä seurauksia myös rahamääräisiä vahinkoja, joiden suuruuden vuoteen 2020 mennessä arvioidaan olleen 189–609 miljardia euroa vuodessa. (
70
) Ainakin tällaiset vahingot kuuluvat ilmanlaadun suojelua koskevien säännösten suojelutavoitteeseen.
6.
Edunsaajien ryhmä
95.
Halusiko unionin todella antaa tuskin yksilöitävissä olevien henkilöiden ryhmälle, johon asia mahdollisesti vaikuttaa, tiettyä ilmanlaatua koskevan oikeuden, jonka rikkominen voi olla vahingonkorvausvaatimusten perusteena?
96.
Tähän mennessä unionin tuomioistuin on 12:ssa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä todennut, että kymmenen jäsenvaltiota ei noudattanut ilmanlaadulle asetettuja normeja. (
71
) Yhdeksässä uudemmassa tuomiossa jopa todetaan, että normeja on rikottu järjestelmällisesti ja jatkuvasti. Seitsemän menettelyä, jotka koskevat muun muassa kolmea muuta jäsenvaltiota, on tällä hetkellä vielä vireillä. (
72
) Ainakin Belgiassa, (
73
) Saksassa, (
74
) Ranskassa (
75
) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (
76
) myös kansallisissa tuomioistuimissa on vireillä ilmanlaatunormeja koskevia oikeudenkäyntejä.
97.
Jäsenvaltioiden pitäisi siis varautua lukuisiin vahingonkorvausvaatimuksiin ilmanlaatunormien rikkomisen perusteella, jos näissä normeissa annettaisiin vastaavat oikeudet. Niihin liittyvien rahamääräisten riskien lisäksi tällaisia vaatimuksia koskevat riidat voisivat kuormittaa jäsenvaltioiden tuomioistuimia huomattavasti.
98.
Nämä seikat eivät kuitenkaan puhu niiden oikeuksien tunnustamista vastaan, jotka voivat olla vahingonkorvausvaatimusten perusteena, sillä se, että asia mahdollisesti koskee suurta määrää henkilöitä, on ennen kaikkea osoitus asianmukaisen ilmanlaadun merkityksestä.
99.
Vahingonkorvausvaatimuksiin liittyvä työmäärä ei myöskään ole ilmeisen suhteeton tämän ongelman painoarvoon nähden. Ilmanlaadun raja-arvoissa ei ole kyse vähäisistä harmeista vaan merkittävistä terveyshaitoista, jotka voivat johtaa jopa ennenaikaiseen kuolemaan. (
77
)
100.
Samalla niiden henkilöiden ryhmä, joita asia tosiasiallisesti koskee, ei ole niin laaja, että lähes kaikki kyseisten jäsenvaltioiden asukkaat kuuluisivat siihen, ja asukkaat joutuisivat tavallaan maksamaan toisilleen vahingonkorvausta verotuksen kautta. Tosiasiassa raja-arvojen ylittyminen rasittaa ensisijaisesti määrättyjä ryhmiä, jotka elävät tai työskentelevät erityisen saastuneilla alueilla. (
78
) He ovat usein heikossa sosioekonomisessa asemassa olevia ihmisiä, (
79
) jotka ovat erityisen riippuvaisia oikeussuojasta.
101.
Myös tästä syystä (
80
) on virheellistä olettaa Irlannin ja Puolan tavoin, että ilmanlaatua koskevien säännösten tarkoituksena on yksinomaan väestön suojelu. On totta, että ilmanlaatua on yleisesti suojeltava, mutta erityiset ongelmat syntyvät tietyissä paikoissa ja vaikuttavat tiettyihin, yksilöitävissä oleviin henkilöryhmiin. Näin ollen ainoastaan henkilöt, joita raja-arvojen ylittyminen tai ylittymisen uhka koskee välittömästi, voivat vedota direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohtaan. (
81
)
102.
Edellä esitettyjen näkökohtien mukaisesti unionin tuomioistuin on ilmanlaatua koskevien säännösten täytäntöönpanon yhteydessä jo huomauttanut, että unionin oikeuteen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset voivat olla mahdollisia. (
82
)
7.
Vastaus ensimmäiseen kysymykseen
103.
Yhteenvetona on todettava, että ilman epäpuhtauksien raja-arvojen ja ilmanlaadun parantamista koskevien velvoitteiden, jotka perustuvat direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklaan, luettuna yhdessä direktiivin 1999/30 ja direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklan kanssa, tarkoituksena on antaa yksityisille oikeuksia.
B Toinen kysymys – muut edellytykset vahingonkorvauksen saamiseksi
104.
Toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, millä edellytyksillä oikeus saada korvausta terveysvahingoista myönnetään. Ennakkoratkaisua pyytävää tuomioistuinta kiinnostaa tässä yhteydessä erityisesti ajankohta, joka huomioon ottaen ilmanlaatua koskevien säännösten rikkomista on arvioitava.
105.
Tältä osin on palautettava mieleen kaksi muuta vahingonkorvausvaatimuksen edellytystä: unionin oikeuden rikkomisen on oltava riittävän ilmeinen (jäljempänä 1 kohta), ja tämän rikkomisen ja vahingon välillä on oltava välitön syy-yhteys (jäljempänä 2 kohta). (
83
)
1.
Riittävän ilmeinen rikkominen
106.
Sen arvioimiseksi, onko kyse riittävän ilmeisestä unionin oikeuden rikkomisesta, vahingonkorvauskannetta käsittelevän kansallisen tuomioistuimen on otettava huomioon kaikki sen käsiteltävänä olevaa tilannetta koskevat seikat. Niihin kuluvat rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, rikotussa oikeusnormissa viranomaisille annetun harkintavallan laajuus, laiminlyönnin tai aiheutetun vahingon tahallisuus tai tahattomuus, mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja se, onko Euroopan unionin toimielimen toiminta voinut myötävaikuttaa unionin oikeuden vastaisten kansallisten toimenpiteiden tai menettelyiden toteuttamiseen tai ylläpitämiseen. (
84
)
107.
Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin oikeuden rikkominen on joka tapauksessa selvästi ilmeinen silloin, kun sitä on jatkettu huolimatta jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin toteavasta tuomiosta taikka ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta tuomiosta tai asiaa koskevasta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joiden perusteella kyseistä toimintaa on pidettävä unionin oikeuden rikkomisena. (
85
)
a)
Raja-arvojen ylittyminen ilmeisenä rikkomisena
108.
Velvoite noudattaa PM10-hiukkasten raja-arvoja (vuodesta 2005 alkaen) ja typpidioksidin raja-arvoja (vuodesta 2010 alkaen), joka alun perin perustui direktiivin 96/62 7 artiklan 1 kohtaan ja direktiivin 1999/30 4 artiklaan, luettuna yhdessä liitteen II ja 5 artiklan kanssa, luettuna yhdessä liitteessä III olevan I jakson 1. vaiheen kanssa, ja 11.6.2010 alkaen direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaan ja liitteeseen XI, on yksiselitteinen eikä jätä jäsenvaltioille harkintavaltaa. Tästä voitaisiin päätellä, että tämä rikkominen oli jo luonteensa perusteella ilmeinen.
109.
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin Janecek-tuomiossa direktiivien 96/62 ja 1999/30 osalta todennut, että jäsenvaltioilla ei ollut velvollisuutta toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, ettei mitään ylitystä tapahtunut. (
86
) Vaikka näitä direktiivejä koskevat myöhemmät tuomiot puhuvat sen puolesta, että raja-arvojen ylittymistä on kuitenkin pidettävä itsenäisenä unionin oikeuden rikkomisena, (
87
) direktiiviä 2008/50 sovellettiin jo tuolloin. Näin ollen pelkästään raja-arvojen ylittymistä ei direktiivien 96/62 ja 1999/30 soveltamisen aikana voitu katsoa unionin oikeuden ilmeiseksi rikkomiseksi.
110.
Tästä huolimatta Janecek-tuomiossa vahvistettiin direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu toimintasuunnitelmien laatimisvelvoite, joka oli niin ikään selkeä ja ehdoton. (
88
) Tämä velvoite on tiiviissä yhteydessä raja-arvojen ylittymiseen, koska ne eivät ylity tai ylitys ainakin rajoitetaan mahdollisimman pieneksi, jos kyseinen jäsenvaltio on toteuttanut riittävät toimenpiteet ilman pilaantumisen vähentämiseksi joko ennen raja-arvojen soveltamista tai sen aikana.
111.
Myös direktiivissä 2008/50 ilmaistaan selvästi tämä yhteys, koska 23 artiklassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelmien laatimisvelvoite syntyy, kun 13 artiklassa ja liitteessä XI vahvistetut raja-arvot ylittyvät.
112.
Päättelen tämän perusteella, että sekä aikaisemmin voimassa olleiden direktiivien että myös direktiivin 2008/50 mukaan ilmanlaadun raja-arvojen ylittyminen ilman vastaavaa suunnitelmaa ylityksen poistamiseksi on unionin oikeuden ilmeinen rikkominen, joka voi olla peruste vahingonkorvausvaatimuksille.
b)
Suunnitelmien laatu
113.
Toisin kuin Puola katsoo, pelkästään suunnitelman olemassaolo ei kuitenkaan riitä sulkemaan pois ilmeistä rikkomista. Kuten Italia toteaa, suunnitelmassa ei päinvastoin saa olla ilmeisiä puutteita, jotta raja-arvojen ilmeinen rikkominen voidaan sulkea pois.
114.
Tältä osin on ensinnäkin merkityksellistä se, ovatko toimivaltaiset elimet noudattaneet direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson tai direktiivin 96/62 liitteen IV vaatimuksia. Ainoastaan siinä tapauksessa, että suunnitelmaan on liitetty niissä säädetyt tiedot, voidaan arvioida, onko suunnitelma ylipäätään sopiva lopettamaan ylityksen tai mihin mennessä ylitys on tarkoitus lopettaa. (
89
)
115.
Vaikka kaikkia muodollisia vaatimuksia olisikin noudatettu, raja-arvojen rikkominen voi olla riittävän ilmeinen, jos suunnitelma ei ilmiselvästi täytä sisällöllisiä vaatimuksia siksi, että toimivaltaiset elimet ovat rikkoneet harkintavaltansa rajoja. (
90
) Tällaiset puutteet voivat ilmetä erityisesti siten, että arvioidun ylityksen kesto ei selvästikään ole ”mahdollisimman lyhyt” tai että korjauskeinot osoittautuvat soveltumattomiksi. On myös mahdollista, että suunnitelmat perustuvat ilmeisen väärin sijoitettuihin näytteenottopaikkoihin (
91
) tai täysin virheelliseen mallintamiseen, jolloin raja-arvojen ylittymisen todellista laajuutta ei oteta huomioon.
116.
Näiden vaatimusten tutkiminen pääasiassa kuuluu kansallisille tuomioistuimille. Niiden tulisi tässä yhteydessä ottaa huomioon se, että komissio on direktiivin 2008/50 22 artiklan mukaisia määräaikojen pidentämisiä tutkiessaan jo hylännyt Ranskan esittämät suunnitelmat muun muassa Pariisin taajaman osalta. (
92
) Lisäksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että Ranskan tasavalta ei muun muassa tämän taajaman osalta ollut 11.6.2010–16.4.2017 selvästikään toteuttanut määräajassa asianmukaisia toimenpiteitä varmistaakseen sen, että typpidioksidin (
93
) ja PM10:n (
94
) raja-arvojen ylitys jäisi mahdollisimman lyhyeksi.
c)
Merkityksellinen ajanjakso
117.
Raja-arvojen ilmeisen rikkomisen ja ylityksen poistamista koskevan suunnitelman välinen yhteys merkitsee, että ajanjaksot, jotka on otettava huomioon vahingonkorvausvaatimusta arvioitaessa, on määritettävä kyseisen suunnitelman perusteella. Jokainen ajanjakso, jonka aikana raja-arvo ylittyi ilman riittävää suunnitelmaa, on nimittäin ajanjakso, jona kyseinen jäsenvaltio on ilmeisellä tavalla rikkonut ilmanlaatua koskevia säännöksiä.
118.
Pääasiassa eli Pariisin taajaman osalta kulloinenkin raja-arvojen soveltamisajankohta ilmenee, koska asiaankuuluvaa määräaikaa ei ollut pidennetty direktiivin 2008/50 22 mukaan, kyseisen direktiivin liitteestä XI, joka vastaa tältä osin aikaisemmin voimassa ollutta direktiiviä 1999/30. PM10-hiukkasten raja-arvoja sovelletaan siis 1.1.2005 alkaen ja typpidioksidin raja-arvoja 1.1.2010 alkaen.
119.
Sitä vastoin direktiivin 2008/50 23 artiklassa säädetty ilmanlaatusuunnitelmien laatimisvelvoite syntyi vasta, kun täytäntöönpanolle asetettu määräaika päättyi 11.6.2010.
120.
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin. Osapuolina olevat eri jäsenvaltiot päättelevät tästä, että ilmanlaatusuunnitelmien laatimisvelvoite tuli voimaan vasta tämän lisäajan päättyessä.
121.
Tämä näkemys on mahdollisesti oikea sitä osin kuin raja- tai tavoitearvot sekä niihin sovellettavat ylitysmarginaalit ylittyivät ensimmäisen kerran direktiivin 2008/50 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
122.
Sitä vastoin ylityksiin, jotka olivat olemassa jo täytäntöönpanon määräajan päättyessä, sovellettiin direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohdassa ja 8 artiklassa säädettyjä velvoitteita, luettuna yhdessä direktiivissä 1999/30 vahvistettujen raja-arvojen ja ylitysmarginaalien kanssa. Nämä säännökset olivat perusteena velvoitteelle, joka oli rinnastettavissa direktiivin 2008/50 23 artiklassa säädettyyn velvoitteeseen mutta joka ulottui ajallisesti vielä pidemmälle. (
95
) Se oli voimassa jo ennen raja-arvojen voimaantuloa heti, kun raja-arvot ja sallittu ylitysmarginaali ylittyivät.
123.
Direktiivin 96/62 11 artiklan 1 alakohdan a alakohdan iii alakohdan mukaan myös nämä suunnitelmat oli ilmoitettava kahden vuoden määräajassa. Näiden suunnitelmien piti kuitenkin varmistaa, että raja-arvoja noudatettiin niiden tullessa voimaan ja että ne näin ollen oli jo pantu täytäntöön tähän ajankohtaan mennessä.
124.
Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden oli jo pitänyt laatia tarvittavat suunnitelmat, jos raja-arvot ylittyivät ennen direktiivin 2008/50 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä. Vaikuttaa siltä, että pääasiassa on tällainen tilanne, koska Ranska on Pariisin taajaman osalta hakenut komissiolta tuloksetta PM10-hiukkasia ja typpidioksidia koskevien määräaikojen pidentämistä (
96
) eli siis olettanut, että raja-arvot ylittyvät. Tämän tutkiminen kuuluu kuitenkin kansalliselle tuomioistuimelle.
d)
Välipäätelmä
125.
Direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklan, direktiivin 1999/30 sekä direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklan mukaisten ilmanlaatua koskevien säännösten ilmeinen rikkominen kattaa silloin, kun raja-arvot ylittyvät niiden soveltamiselle asetetun määräajan päättyessä, kaikki ajanjaksot, joiden aikana kulloinkin sovellettavat raja-arvot ylittyivät ilman, että oli olemassa ilmanlaadun parantamissuunnitelma, joka täytti direktiivin 96/62 liitteen IV tai direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson vaatimukset ja jossa ei ollut muitakaan ilmeisiä puutteita.
2.
Välitön syy-yhteys
126.
Vahingonkorvausvaatimusten täytäntöönpanossa ilmenevät tosiasialliset vaikeudet liittyvät sen osoittamiseen, että ilmanlaatua koskevien säännösten ilmeisen rikkomisen ja konkreettisten terveysvahinkojen välillä on välitön syy-yhteys.
127.
Vahinkoa kärsineiden velvollisuus osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon laajuus on lähtökohtaisesti edellytys valtion vahingonkorvausvastuulle näistä vahingoista. (
97
)
128.
Tarkan näyttövaatimuksen määrittäminen kuuluu kansallisille tuomioistuimille. Niiden on tutkittava, onko väitetty vahinko riittävän välitön seuraus siitä, että jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta, (
98
) mutta niiden on tässä yhteydessä noudatettava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta. (
99
) Jotta ennakkoratkaisua pyytävälle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus, unionin tuomioistuin voi antaa sille kaikki tarpeelliseksi katsomansa ohjeet. (
100
)
129.
Toimi tai – esimerkiksi kun ilmanlaadun parantamiseen tähtäävät toimenpiteet ovat riittämättömiä – laiminlyönti on kausaaliyhteydessä vahinkoon vain silloin, kun voidaan osoittaa välitön syy-yhteys tämän toimen ja aiheutuneen vahingon välillä. Vaadittua syy-yhteyttä ei ole, jos vahinko olisi syntynyt myös ilman kyseistä toimea tai laiminlyöntiä. (
101
)
130.
On totta, että PM10-hiukkasten ja typpidioksidin raja-arvot perustuvat oletukseen siitä, että ilman pilaantumisesta aiheutuu merkittäviä vahinkoja ja erityisesti ennenaikaisia kuolemia. (
102
) Tämä ei kuitenkaan vielä todista sitä, että tiettyjen henkilöiden kärsimykset johtuisivat raja-arvojen ylityksistä ja puutteellisista ilmanlaatusuunnitelmista. Nämä kärsimykset voivat nimittäin johtua myös muista syistä, kuten esimerkiksi alttiudesta tai henkilökohtaisesta käyttäytymisestä, esimerkiksi tupakoinnista. Koska Maailman terveysjärjestö suosittelee nykyisin tiukempia raja-arvoja, (
103
) ei voida myöskään sulkea pois sitä, että ilma on direktiivin 2008/50 noudattamisesta huolimatta riittävän pilaantunutta aiheuttaakseen tällaisia sairauksia.
131.
Välittömän syy-yhteyden osoittamiseksi vahinkoa kärsineen on ensinnäkin näytettävä toteen, että hän on riittävän pitkän ajan oleskellut ympäristössä, jossa unionin oikeudessa vahvistettuja ilmanlaadun raja-arvoja on rikottu ilmeisellä tavalla. Tämän ajanjakson pituus on lääketieteellinen kysymys, johon tarvitaan tieteellinen vastaus.
132.
Tällainen oleskelu voisi joka tapauksessa tapahtua työpaikalla tai asunnossa mutta myös muissa paikoissa, joissa oleskelu usein kestää pidemmän ajan.
133.
Riittävää ei kuitenkaan ole se, että henkilö on oleskellut taajamassa tai alueella, jonka yhdessä tai useammassa näytteenottopaikassa raja-arvot ylittyivät. Tietyt näytteenottopaikat on nimittäin sijoitettava siten, että ne antavat tietoja saastuneimpien osa-alueiden epäpuhtauksista. (
104
) Näin ollen myös tällaiset taajamat tai alueet käsittävät useita paikkoja, joissa ilma on vähemmän saastunutta ja jotka täyttävät unionin oikeuden kriteerit.
134.
Vahinkoa kärsineen on siis osoitettava konkreettisesti, että raja-arvot ovat ylittyneet väitetyssä oleskelupaikassa ja väitettyjen ajanjaksojen aikana. Jos kyseisessä oleskelupaikassa ei ollut näytteenottopaikkaa, pilaantumisen laajuus on voitava määrittää mallintamisella, koska myös jäsenvaltiot voivat käyttää tätä välinettä. (
105
) Näin ollen Euroopan ympäristökeskus katsoo, että se osa kaupunkiväestöstä, joka asuu 100 metrin säteellä pääteistä, altistuu liiallisille epäpuhtauksien tasoille, mikäli raja-arvot ylittyvät kyseisessä taajamassa. (
106
)
135.
Henkilön, joka haluaa saada vahingonkorvausta ilman pilaantumisen vuoksi, on toiseksi näytettävä toteen vahinko, joka ylipäänsä voi liittyä vastaavaan ilman pilaantumiseen.
136.
Kolmanneksi vahinkoa kärsineen on osoitettava välitön syy-yhteys ilmoitetun oleskelun, joka tapahtui paikassa, jossa ilmanlaadun raja-arvoa rikottiin ilmeisellä tavalla, ja väitetyn vahingon välillä.
137.
Tämä edellyttää säännöllisesti lääketieteellisiä lausuntoja, joissa on varmasti otettava huomioon myös raja-arvojen vahvistamisen tieteelliset perusteet ja Maailman terveysjärjestön osittain vielä tiukemmat suositukset.
138.
Olisi mahdollista helpottaa tätä näyttöä kumottavissa olevalla olettamalla, jonka mukaan tyypillinen terveysvahinko silloin, kun oleskelu kestää riittävän kauan ympäristössä, jossa raja-arvo ylitettiin, aiheutuu tästä ylityksestä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on nähtävästi huomattavasti vakavamman ilman pilaantumisen tapauksessa johtanut vahingon aiheutumista koskevan olettaman raja-arvojen ylityksestä ja muista painavista seikoista. (
107
) Tällaisen todistustaakan keventämisen osalta vahinkoa kärsinyt voisi vedota tehokkuusperiaatteeseen, jos täysi näyttö, joka sulkee pois kaikki perustellut epäilyt, tekisi vahingonkorvauksen saamisesta kohtuuttoman vaikeaa.
139.
Mielestäni ei kuitenkaan ole asianmukaista, että unionin tuomioistuimen olisi tässä menettelyssä ratkaistava se, perustuuko tällainen olettama unionin oikeuteen ja erityisesti ilmanlaatua koskeviin säännöksiin. Ennakkoratkaisupyynnössä ja osapuolten lausumissa ei nimittäin toistaiseksi ole otettu esille tätä kysymystä. Tällaisen olettaman hyväksyminen edellyttäisi kuitenkin tieteellisten perusteiden seikkaperäistä tutkimista, jotta syy-yhteys ilman pilaantumisen ja terveysvahinkojen välillä voitaisiin todeta.
140.
Eräät osapuolet korostavat lisäksi sitä, että valittaja valitti terveyshaitoista jo vuonna 2003 eli ennen kuin PM10-hiukkasten raja-arvoja alettiin soveltamaan. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että ilman pilaantuminen on aiheuttanut hänelle lisävahinkoja – joko siten, että hänen tilansa on huonontunut, tai siten, että toipuminen on estynyt tai viivästynyt. Tällaisia vaikutuksia raja-arvojen rikkomisesta olisi joka tapauksessa odotettavissa, koska ilman pilaantuminen usein pahentaa jo olemassa olevien terveysongelmien vaikutuksia. (
108
) Myös tämä kysymys on luonteeltaan tieteellinen, ja kansallisen tuomioistuimen on tutkittava se tapauskohtaisesti.
141.
Lopuksi on syytä huomauttaa, että vaikka välitön yhteys todettaisiin raja-arvojen ilmeisen rikkomisen ja terveysvahingon välillä, viimeistä sanaa ei ole vielä sanottu. Jäsenvaltio voi päinvastoin vapautua vastuusta osoittamalla, että nämä ylitykset olisivat tapahtuneet myös siinä tapauksessa, että se olisi laatinut direktiivin vaatimukset täyttävät ilmanlaatusuunnitelmat hyvissä ajoin.
3.
Vastaus toiseen kysymykseen
142.
Yhteenvetona voidaan todeta, että oikeus saada vahingonkorvausta terveyshaitoista, jotka ovat aiheutuneet siitä, että direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivin 1999/30 kanssa, tai direktiivin 2008/50 13 artiklassa tarkoitetut PM10-hiukkasten tai typpidioksidin ilman raja-arvot ovat ylittyneet kyseisen määräajan päättymisen jälkeen, edellyttää, että vahinkoa kärsinyt osoittaa, että tämä haitta on välittömässä yhteydessä siihen, että hän on oleskellut paikassa, jossa kulloinkin sovellettavat raja-arvot ylittyivät ilman, että oli olemassa ilmanlaadun parantamissuunnitelma, joka täytti direktiivin 96/62 liitteen IV tai direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson vaatimukset ja jossa ei ollut muitakaan ilmeisiä puutteita.
V Ratkaisuehdotus
143.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1.
Ilman epäpuhtauksien raja-arvojen ja ilmanlaadun parantamista koskevien velvoitteiden, joista säädetään direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivin 1999/30 kanssa, ja direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklassa, tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille.
2.
Oikeus saada vahingonkorvausta terveyshaitoista, jotka ovat aiheutuneet siitä, että direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivin 1999/30 kanssa, tai direktiivin 2008/50 13 artiklassa tarkoitetut PM10-hiukkasten tai typpidioksidin ilman raja-arvot ovat ylittyneet kyseisen määräajan päättymisen jälkeen, edellyttää, että vahinkoa kärsinyt osoittaa, että tämä haitta on välittömässä yhteydessä siihen, että hän on oleskellut paikassa, jossa kulloinkin sovellettavat raja-arvot ylittyivät ilman, että oli olemassa ilmanlaadun parantamissuunnitelma, joka täytti direktiivin 96/62 liitteen IV tai direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson vaatimukset ja jossa ei ollut muitakaan ilmeisiä puutteita.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.8.2015 annetulla komission direktiivillä (EU) 2015/1480 (EUVL 2015, L 226, s. 4).
(
3
)	Ks. valittajan asuinpaikkaa koskevan 24.10.2019 annetun tuomion komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900), ja 28.4.2022 annetun tuomion komissio v. Ranska (raja-arvot – PM10) (EU:C:2022:319) lisäksi esim. tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267); tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen) (C‑638/18, ei julkaistu, EU:C:2020:334); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895); tuomio 3.2.2021, komissio v. Unkari (raja-arvot – PM10) (C‑637/18, ei julkaistu, EU:C:2021:92) ja tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (raja-arvot – NO2) (C‑635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437).
(
4
)	Https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12677-Luftqualitat-Uberarbeitung-der-EU-Vorschriften_de, vierailtu 25.2.2022.
(
5
)	Asia C-375/21, Sdruzhenie ”Za Zemyata - dostap do pravosadie” ym. (EUVL 2021, C 401, s. 2).
(
6
)	Asia C-174/21, komissio v. Bulgaria, EUVL 2021, C 206, s. 18.
(
7
)	Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/62/EY (EYVL 1996, L 296, s. 55).
(
8
)	Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/30/EY (EYVL 1999, L 163, s. 41).
(
9
)	Air Quality – Time extensions (https://ec.europa.eu/environment/air/quality/time_extensions.htm, vierailtu 21.2.2022).
(
10
)	Ks. erityisesti 2.7.2009 tehdyn päätöksen KOM(2009) 5244 lopullinen 21, 25 ja 32 perustelukappale; 17.12.2010 tehdyn päätöksen K(2010) 9168 lopullinen kymmenes, 14–16, 19 ja 30 perustelukappale, jotka koskevat PM10-hiukkasia, sekä 22.2.2013 tehdyn päätöksen C(2013) 920 final 1 kohta, joka koskee typpidioksidia.
(
11
)	Tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900).
(
12
)	Tuomio 28.4.2022, komissio v. Ranska (raja-arvot – PM10) (C-286/21, ei julkaistu, EU:C:2022:319).
(
13
)	Conseil d’Étatin tuomio 4.8.2021, Association les Amis de la Terre France et autres (428409, FR:CECHR:2021:428409.20210804, 4 ja 5 kohta).
(
14
)	Tuomio 19.12.2019Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 54 ja 55 kohta).
(
15
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, 33 kohta); tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 40 kohta); tuomio 24.6.2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, 56 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 54 kohta).
(
16
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 51 kohta); tuomio 24.3.2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, 20 kohta) ja 10.12.2020, Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, 79 kohta).
(
17
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, 40 kohta); tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 51 kohta); tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 41 kohta) ja tuomio 16.7.2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, 34 kohta).
(
18
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 21 ja 22 kohta) ja tuomio 10.12.2020, Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, 81 kohta).
(
19
)	Ks. tuomio 24.3.2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, 22–26 kohta); tuomio 25.11.2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, 49 ja 50 kohta) ja tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, 63 ja 86 kohta).
(
20
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, 40 kohta); tuomio 4.7.2006, Adeneler ym. (C‑212/04, EU:C:2006:443, 112 kohta) ja tuomio 24.1.2018, Pantuso ym. (C‑616/16 ja C‑617/16, EU:C:2018:32, 49 kohta).
(
21
)	Ks. tuomio 10.5.2011, komissio v. Ruotsi (PM10) (C‑479/10, ei julkaistu, EU:C:2011:287); tuomio 15.11.2012, komissio v. Portugali (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712) ja tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
22
)	Esimerkiksi Ranskan vuoden 2003 kyselylomakkeita sisältävästä vuosikertomuksesta (https://cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/annualair/envqwuzxq/, vierailtu 24.2.2022) käy ilmi, että Pariisin taajamassa typpidioksidin vuosiraja-arvo ja ylitysmarginaali (taulukko 8b, rivi 14) sekä PM10-hiukkasten päivittäinen raja-arvo ja ylitysmarginaali (taulukko 8c, rivi 14) ylittyivät.
(
23
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 44–46 kohta).
(
24
)	Komission tiedonanto tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämisestä ja tiettyjen raja-arvojen soveltamisvelvoitteita koskevasta poikkeuksesta ilmanlaadusta ja sen parantamisesta annetun direktiivin 2008/50/EY 22 artiklan mukaisesti (KOM(2008) 403 lopullinen, s. 2).
(
25
)	Ks. ratkaisuehdotukseni komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2016:862, 95–98 kohta).
(
26
)	Ks. tuomio 10.5.2011, komissio v. Ruotsi (PM10) (C‑479/10, ei julkaistu, EU:C:2011:287); tuomio 15.11.2012, komissio v. Portugali (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712) ja tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
27
)	Tuomio 11.7.1985, komissio v. Italia (101/84, EU:C:1985:330, 16 kohta); tuomio 9.12.1997, komissio v. Ranska (C‑265/95, EU:C:1997:595, 55 ja 56 kohta) ja tuomio 13.12.2001, komissio v. Ranska (C‑1/00, EU:C:2001:687, 131 kohta).
(
28
)	Tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815, 64 ja 65 kohta).
(
29
)	Tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 48 kohta). Ks. myös jäljempänä alaviitteessä 32 mainitut tuomiot.
(
30
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:168, 78 kohta).
(
31
)	Ks. tuomio 5.4.1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, 23 kohta) ja tuomio 4.10.2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 49 kohta).
(
32
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267); tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola (PM10) (C‑336/16, EU:C:2018:94); tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900); tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen) (C‑638/18, ei julkaistu, EU:C:2020:334); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895); tuomio 3.2.2021, komissio v. Unkari (raja-arvot – PM10) (C‑637/18, ei julkaistu, EU:C:2021:92); tuomio 4.3.2021, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (raja-arvot ‐ typpidioksidi) (C‑664/18, ei julkaistu, EU:C:2021:171) ja tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (raja-arvot – NO2) (C‑635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437).
(
33
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, 83 kohta); tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900, 78 kohta) ja tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 133 kohta).
(
34
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 44 kohta).
(
35
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, 105 ja 106 kohta); tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900, 79 kohta) ja tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 134 kohta).
(
36
)	Ks. edellä 53 kohta.
(
37
)	Tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 42 kohta); tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, 70 kohta) ja tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 78–81 kohta).
(
38
)	Tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 80 kohta).
(
39
)	Tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 43–47 kohta) ja tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895, 81 kohta).
(
40
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 35 kohta) ja tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 53 kohta).
(
41
)	Tuomio 25.1.2007, Robins ym. (C‑278/05, EU:C:2007:56, 72 kohta); tuomio 25.4.2013, Hogan ym. (C‑398/11, EU:C:2013:272, 50–52 kohta) ja erityisesti direktiivin 2008/50/EY osalta ratkaisuehdotukseni komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2016:862, 76 kohta). Ks. myös jäljempänä 106 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
42
)	Tältä osin jäljempänä 126 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
43
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 46 kohta) ja tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, 105 kohta). Ks. myös tuomio 24.10.1996, Kraaijeveld ym. (C‑72/95, EU:C:1996:404, 59 kohta); tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 34 ja 45 kohta) ja tuomio 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym. (C‑197/18, EU:C:2019:824, 31 ja 72 kohta).
(
44
)	Tuomio 8.10.1996, Dillenkofer ym. (C‑178/94, C‑179/94 ja C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, 33 kohta ja sitä seuraavat kohdat); tuomio 4.10.2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, 102 kohta) ja tuomio 10.12.2020, Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, 88 ja 89 kohta).
(
45
)	Ks. tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 67 kohta).
(
46
)	Tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 33 kohta).
(
47
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:168, 53 kohta).
(
48
)	Tuomio 30.5.1991, komissio v. Saksa (rikkidioksidi ja leijuma) (C‑361/88, EU:C:1991:224, 16 kohta) ja tuomio komissio v. Saksa (lyijy) (C‑59/89, EU:C:1991:225, 19 kohta), ks. myös tuomio 17.10.1991, komissio v. Saksa (juomavesi) (C‑58/89, EU:C:1991:391, 14 kohta).
(
49
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 37 ja 38 kohta); tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 54 kohta); tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 53 ja 54 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 38 kohta).
(
50
)	Tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 52 kohta); tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 31 ja 54 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 33, 39 ja 54 kohta).
(
51
)	Ks. tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 38 kohta).
(
52
)	Ks. tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 44 kohta).
(
53
)	Ks. tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 41 kohta).
(
54
)	Talletusten vakuusjärjestelmistä 30.4.1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/19/EY (EYVL 1994, L 135, s. 5).
(
55
)	Tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 45 kohta).
(
56
)	Tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 42 kohta).
(
57
)	Tuomio 12.10.2004, Paul ym. (C‑222/02, EU:C:2004:606, 43 kohta).
(
58
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428); tuomio 25.1.2007, Robins ym. (C‑278/05, EU:C:2007:56) ja tuomio 25.4.2013, Hogan ym. (C‑398/11, EU:C:2013:272, 50–52 kohta).
(
59
)	Tuomio 8.10.1996, Dillenkofer ym. (C‑178/94, C‑179/94 ja C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, 33 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
60
)	Tuomio 4.10.2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807) ja tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249).
(
61
)	Tuomio 10.12.2020, Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014).
(
62
)	Tuomio 16.7.2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566).
(
63
)	Tuomio 4.10.2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, 103 kohta) ja tuomio 10.12.2020, Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, 90 kohta).
(
64
)	Vastaavasti tuomio 20.5.1976, de Peijper (104/75, EU:C:1976:67, 15 kohta); tuomio 5.6.2007, Rosengren ym. (C‑170/04, EU:C:2007:313, 39 kohta); tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gómez (C‑570/07 ja C‑571/07, EU:C:2010:300, 44 kohta) ja tuomio 25.11.2021, Delfarma (C‑488/20, EU:C:2021:956, 37 kohta).
(
65
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, 31–33 kohta); tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 20 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 54 kohta).
(
66
)	Tuomio 19.11.1991, Francovich ym. (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, 31–33 kohta); tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 31 kohta); tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 40 kohta); tuomio 28.7.2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, 18 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 54 kohta).
(
67
)	Nykyisin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.11.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 13.12.2011 (EUVL 2012, L 26, s. 1).
(
68
)	Tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 32 ja 36 kohta). Ks. myös tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 66 kohta) ja tuomio 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, 45 kohta).
(
69
)	Tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 45–47 kohta), ks. myös ratkaisuehdotukseni Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, 50–55 kohta).
(
70
)	Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ilmanlaadusta ja sen parantamisesta Euroopassa (KOM(2005) 447 lopullinen, s. 2).
(
71
)	Tuomio 10.5.2011, komissio v. Ruotsi (PM10) (C‑479/10, ei julkaistu, EU:C:2011:287); tuomio 15.11.2012, komissio v. Portugali (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712); tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815); tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267); tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola (PM10) (C‑336/16, EU:C:2018:94); tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900); tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen) (C‑638/18, ei julkaistu, EU:C:2020:334); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (PM10-hiukkasten raja-arvot) (C‑644/18, EU:C:2020:895); tuomio 3.2.2021, komissio v. Unkari (raja-arvot – PM10) (C‑637/18, ei julkaistu, EU:C:2021:92); tuomio 4.3.2021, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (raja-arvot ‐ typpidioksidi) (C‑664/18, ei julkaistu, EU:C:2021:171); tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (raja-arvot – NO2) (C‑635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437) ja tuomio 28.4.2022, komissio v. Ranska (raja-arvot – PM10) (C-286/21, ei julkaistu, EU:C:2022:319).
(
72
)	Asiat C-573/19, komissio v. Italia (typpidioksidi); C-730/19, komissio v. Bulgaria (rikkidioksidi); C-125/20, komissio v. Espanja (typpidioksidi); C-70/21, komissio v. Kreikka (PM10); C-286/21, komissio v. Ranska (PM10); C-342/21, komissio v. Slovakia (PM10); C-633/21, komissio v. Kreikka (typpidioksidi) ja C-220/22, komissio v. Portugali (typpidioksidi).
(
73
)	Tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533).
(
74
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447) ja tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114).
(
75
)	Conseil d’Etatin tuomio 4.8.2021, Association les Amis de la Terre France et autres (428409, FR:CECHR:2021:428409.20210804).
(
76
)	Tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
(
77
)	Euroopan ympäristökeskus, Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, EEA Report No 22/2018, s. 19 ja 21.
(
78
)	Ks. myös jäljempänä 131 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
79
)	Euroopan ympäristökeskus, Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, EEA Report No 22/2018, s. 19–22.
(
80
)	Ks. lisäksi edellä 77 ja 78 kohta.
(
81
)	Ks. tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 39 kohta); tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 56 kohta) ja tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 56 kohta) sekä perusteellisesti ratkaisuehdotukseni Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym. (C‑197/18, EU:C:2019:274, 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
82
)	Tuomio 19.12.2019Deutsche Umwelthilfe, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0752 (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 54 ja 55 kohta).
(
83
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 51 kohta); tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 41 kohta) ja tuomio 16.7.2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, 34 kohta).
(
84
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 56 kohta) ja tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, 42 kohta).
(
85
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 57 kohta); tuomio 12.12.2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, 214 kohta); tuomio 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan v. neuvosto (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, 31 kohta) ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, 47 kohta).
(
86
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 44 kohta).
(
87
)	Ks. edellä 53 kohta.
(
88
)	Tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 35, 39 ja 44 kohta). Ks. myös tuomio 19.11.2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 53 ja 56 kohta).
(
89
)	Ks. edellä 46 kohta.
(
90
)	Ks. tuomio 25.7.2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, 46 kohta) ja tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, 105 kohta). Ks. myös tuomio 24.10.1996, Kraaijeveld ym. (C‑72/95, EU:C:1996:404, 59 kohta); tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 34 ja 45 kohta) ja tuomio 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland ym. (C‑197/18, EU:C:2019:824, 31 ja 72 kohta).
(
91
)	Ks. tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 43–45 kohta).
(
92
)	Ks. edellä 20 kohta.
(
93
)	Tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen) (C‑636/18, EU:C:2019:900, 89 kohta).
(
94
)	Tuomio 28.4.2022, komissio v. Ranska (raja-arvot – PM10) (C-286/21, ei julkaistu, EU:C:2022:319, 77 kohta).
(
95
)	Ks. edellä 42 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
96
)	Ks. edellä 20 kohta.
(
97
)	Tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, 122 kohta).
(
98
)	Tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 65 kohta); tuomio 20.10.2011, Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, 34 kohta) ja tuomio 19.6.2014, Specht ym. (C‑501/94, C‑506/94 ja C‑540/94–C‑541/94, EU:C:2014:2005, 106 kohta).
(
99
)	Tuomio 20.10.2011, Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, 36 kohta); vastaavasti tuomio 13.7.2006, Manfredi ym. (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 64 kohta) ja tuomio 5.6.2014, Kone ym. (C‑557/12, EU:C:2014:1317, 24 kohta).
(
100
)	Tuomio 20.10.2011, Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, 35 kohta).
(
101
)	Vastaavasti tuomio 28.10.2004, van den Berg v. neuvosto ja komissio (C‑164/01 P, EU:C:2004:665, 57 kohta).
(
102
)	Komission ehdotus, annettu 21. syyskuuta 2005, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ilmanlaadusta ja sen parantamisesta Euroopassa (KOM(2005) 447 lopullinen, s. 2). Ks. ratkaisuehdotukseni komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2016:862, 2 ja 3 kohta) sekä Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:168, 53 kohta).
(
103
)	WHO global air quality guidelines: particulate matter (PM2.5 and PM10), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide. Executive summary, Genf: World Health Organization; 2021.
(
104
)	Ks. tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 43 kohta), joka koskee direktiivin 2008/50/EY liitteessä III olevan B jakson 1 kohdan a alakohdan ensimmäistä luetelmakohtaa. Jo direktiivin 1999/30 liitteessä VI olevan I jakson a kohdan i alakohta sisälsi samat vaatimukset.
(
105
)	Ks. tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 62 kohta), direktiivin 96/62 6 artikla, direktiivin 1999/30 7 artiklan 4 kohta ja direktiivin 2008/50/EY 6, 7 ja 10 artikla sekä kuudes ja 14 perustelukappale.
(
106
)	Euroopan ympäristökeskus, Exceedance of air quality standards in Europe, https://www.eea.europa.eu/ims/exceedance-of-air-quality-standards, vierailtu 1.3.2022. Sen mukaan vuonna 2019 unionissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 10 prosenttia kaupunkiväestöstä altistui liiallisille PM10-hiukkastasoille, kun taas typpidioksidin osalta tämä osuus oli 3 prosenttia.
(
107
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.6.2005, Fadeyeva v. Venäjä (55723/00, CE:ECHR:2005:0609JUD005572300, 87 ja 88 kohta).
(
108
)	Euroopan ympäristökeskus, Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, EEA Report No 22/2018, s. 19–22.