62018CC0615
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 16 januari 2020 (
1
)
Zaak C‑615/18
UY
in tegenwoordigheid van:
Staatsanwaltschaft Offenburg
[verzoek van het Amtsgericht Kehl (rechter in eerste aanleg Kehl, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Richtlijn 2012/13/EU – Recht op informatie in strafprocedures – Recht op informatie over de beschuldiging – Rijontzegging – Verplichte aanwijzing van een gemachtigde voor de betekening of kennisgeving – Nalatigheid van de verdachte”
I. Inleiding
1.
In juli 2017 was een bestuurder met vaste verblijfplaats in Polen betrokken bij een wegverkeersongeval in Duitsland. Op bevel van het openbaar ministerie heeft hij, voor de betekening of kennisgeving aan hem van gerechtelijke stukken in Duitsland, een gemachtigde aangewezen, te weten een persoon gekozen uit het justitieel personeel van de bevoegde plaatselijke rechtbank. Tegen de bestuurder is vervolgens een strafbeschikking uitgevaardigd wegens doorrijden na een ongeval, waarbij een boete en een rijontzegging van drie maanden is opgelegd. De strafbeschikking werd betekend aan de gemachtigde die deze per brief naar de bestuurder in Polen doorstuurde. Het is niet bekend of de bestuurder die brief daadwerkelijk heeft ontvangen. Tegen de strafbeschikking is geen verzet ingesteld, waardoor zij kracht van gewijsde verkreeg.
2.
Een paar maanden later bleek bij een nieuwe controle langs de openbare weg in Duitsland dat de verdachte een vrachtwagen bestuurde, terwijl de eerder opgelegde rijontzegging nog steeds van kracht was. Bijgevolg werd een strafrechtelijke procedure tegen hem ingeleid wegens het besturen van een voertuig zonder rijbewijs.
3.
Deze feiten werpen in de context van de onderhavige procedure twee rechtsvragen op. De eerste vraag betreft de betekening of kennisgeving in de eerste strafprocedure: staat artikel 6 van richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (
2
), waarin het recht op informatie over de beschuldiging is verankerd, in de weg aan nationale wetgeving krachtens welke een strafbeschikking die is uitgevaardigd tegen een persoon die geen ingezetene is van de betrokken lidstaat, twee weken na de betekening of kennisgeving ervan aan de gemachtigde kracht van gewijsde verkrijgt, terwijl de verdachte niet in kennis is gesteld van de beschikking? De tweede vraag betreft het gevolg van de (niet‑)betekening in de eerste strafprocedure voor de tweede strafprocedure: staat artikel 6 van richtlijn 2012/13 in de weg aan nationale wetgeving die bepaalt dat, wanneer tegen een in het buitenland wonende persoon een strafbeschikking is uitgevaardigd waarvan hij niet in kennis is gesteld, de omstandigheid dat die persoon niet heeft geprobeerd om zich door de gemachtigde te laten informeren over de uitkomst van de procedure, vervolgens kan worden beschouwd als een nalatigheid van zijn kant die hem kan blootstellen aan verdere strafvervolging?
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
4.
De overwegingen 27 en 28 van richtlijn 2012/13 luiden:
„(27)
Een persoon die ervan wordt beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan, dient alle informatie over de beschuldiging te ontvangen die hij nodig heeft om zijn verdediging te kunnen voorbereiden en die met het oog op een eerlijk verloop van de procedure is geboden.
(28)
De informatie aan verdachten of beklaagden over het strafbare feit waarvan ze worden verdacht of beschuldigd, dient onverwijld, doch zonder lopende onderzoeken te schaden, te worden verstrekt, en uiterlijk vóór hun eerste officiële verhoor door de politie of een andere bevoegde autoriteit. […]”
5.
Artikel 2 van richtlijn 2012/13 gaat over het toepassingsgebied van deze richtlijn en bepaalt in lid 1 het volgende:
„Deze richtlijn geldt voor personen, vanaf het ogenblik waarop de bevoegde autoriteiten van een lidstaat hen ervan in kennis stellen dat zij ervan worden verdacht of beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan, tot de beëindiging van de procedure, dat wil zeggen, tot de definitieve vaststelling dat zij het strafbare feit al dan niet hebben begaan, met inbegrip van, indien van toepassing, de strafoplegging en de uitkomst in een eventuele beroepsprocedure.”
6.
Artikel 3 van richtlijn 2012/13 betreft het recht op informatie over rechten en bepaalt in lid 1, onder c), het volgende:
„De lidstaten zien erop toe dat verdachten of beklaagden onverwijld informatie krijgen over ten minste de volgende procedurele rechten, zoals die van toepassing zijn op grond van het nationale recht, opdat deze rechten daadwerkelijk kunnen worden uitgeoefend:
[…]
c)
het recht op informatie over de beschuldiging overeenkomstig artikel 6;
[…]”
7.
Artikel 6 van richtlijn 2012/13, betreffende het recht op informatie over de beschuldiging, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zien erop toe dat verdachten of beklaagden informatie ontvangen over het strafbare feit waarvan zij worden verdacht of beschuldigd. Deze informatie wordt onverwijld verstrekt en is zo gedetailleerd als noodzakelijk is om het eerlijke verloop van de procedure en de daadwerkelijke uitoefening van de rechten van de verdediging te waarborgen.”
B.
Nationaal recht
8.
§ 44 van het Strafgesetzbuch (Duits wetboek van strafrecht; hierna: „StGB”) luidt:
„(1)   Wanneer een persoon is veroordeeld tot een gevangenisstraf of een geldboete wegens een door hem gepleegd strafbaar feit in samenhang met het besturen van een motorvoertuig of in strijd met de verplichtingen van een bestuurder van een motorvoertuig, kan de rechter hem verbieden om gedurende een periode van één tot drie maanden enig type motorvoertuig of specifiek type voertuig op de openbare weg te besturen. De rijontzegging moet in de regel worden opgelegd in geval van een veroordeling op grond van de § 315c, lid 1, punt 1, onder a), lid 3, of § 316, indien de rijbevoegdheid niet overeenkomstig § 69 is ingetrokken.
(2)   De rijontzegging gaat in wanneer het vonnis onherroepelijk wordt. […]”
9.
§ 44 van de Strafprozessordnung (Duits wetboek van strafvordering; hierna: „StPO”) luidt als volgt:
„Kan iemand buiten zijn schuld een termijn niet naleven, dan moet hem op zijn verzoek herstel in de vorige toestand worden verleend. Het niet‑naleven van de termijn voor het instellen van een beroep wordt niet als een fout beschouwd wanneer geen instructies overeenkomstig § 35a, eerste en tweede volzin, § 319, lid 2, derde volzin, of § 346, lid 2, derde volzin, zijn gegeven.”
10.
§ 45 StPO bepaalt het volgende:
„(1)   Het verzoek tot herstel in de vorige toestand moet binnen een week na het verdwijnen van het beletsel worden ingediend bij de rechter voor wie de termijn had moeten worden nageleefd. Voor de naleving van de termijn volstaat het wanneer het verzoek tijdig wordt ingediend bij de rechter die over het verzoek uitspraak doet.
(2)   De feiten ter onderbouwing van het verzoek moeten aannemelijk worden gemaakt in het verzoekschrift of tijdens de procedure betreffende het verzoek. De nog niet verrichte handeling moet vervolgens binnen de termijn voor indiening van de aanvraag worden verricht. Wanneer dit is gebeurd, kan herstel in de vorige toestand ook zonder verzoek worden verleend.”
11.
§ 132, lid 1, StPO luidt:
„(1)   Indien de verdachte tegen wie een ernstige verdenking van een strafbaar feit bestaat, geen vaste woon‑ of verblijfplaats heeft binnen het toepassingsgebied van deze wet, maar de voorwaarden voor een aanhoudingsbevel niet zijn vervuld, kan ter verzekering van de afwikkeling van de strafprocedure worden gelast dat de beklaagde
1.
een passende zekerheid stelt voor de te verwachten geldboete en de procedurekosten en
2.
een in het ressort van het bevoegde gerecht wonende persoon als gemachtigde aanwijst om betekeningen of kennisgevingen in ontvangst te nemen.
[…]”
12.
§ 407 StPO bepaalt op zijn beurt het volgende:
„(1)   In procedures voor de strafrechter en in procedures binnen de jurisdictie van een rechtbank met lekenrechters, kunnen de rechtsgevolgen van het strafbare feit, in geval van misdrijven, op schriftelijk verzoek van het openbaar ministerie worden vastgesteld in de vorm van een strafbeschikking zonder een hoorzitting. Het openbaar ministerie dient een dergelijk verzoek in als het een hoorzitting niet noodzakelijk acht gezien de uitkomst van het strafonderzoek. Het verzoek vermeldt de specifieke rechtsgevolgen. Met het verzoek wordt de strafvervolging ingesteld.
(2)   Bij strafbeschikking kunnen enkel de navolgende rechtsgevolgen van het strafbare feit worden vastgesteld, hetzij op zichzelf, dan wel in combinatie:
1.
geldboete, waarschuwing met voorwaardelijke straf, rijontzegging, verbeurdverklaring, confiscatie, vernietiging, onbruikbaarmaking, openbaarmaking van de beschikking en het opleggen van een geldboete aan een rechtspersoon of een vereniging,
2.
ontzegging van de rijbevoegdheid voor maximaal twee jaar.
[…]
(3)   De rechtbank is niet verplicht de verdachte vooraf te horen (§ 33, lid 3).”
13.
§ 410 StPO luidt:
„(1)   De beklaagde kan binnen twee weken vanaf de betekening of kennisgeving verzet instellen tegen de strafbeschikking bij de rechterlijke instantie die deze heeft uitgevaardigd, schriftelijk dan wel bij een in een proces-verbaal van de griffier op te nemen verklaring. […]
(2)   Het bezwaar kan zich beperken tot bepaalde grieven.
(3)   Wordt niet tijdig verzet ingesteld, dan staat de strafbeschikking gelijk aan een in kracht van gewijsde gegaan vonnis.”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
14.
Op 21 augustus 2017 heeft het Amtsgericht Garmisch‑Partenkirchen (rechter in eerste aanleg Garmisch‑Partenkirchen, Duitsland) tegen de verdachte, een beroepschauffeur met vaste verblijfplaats in Polen, een strafbeschikking uitgevaardigd wegens doorrijden na een ongeval, waarbij een boete en een rijontzegging van drie maanden is opgelegd.
15.
Op de dag waarop hij dit strafbare feit pleegde, te weten 11 juli 2017, had de verdachte, op bevel van het openbaar ministerie, aan een persoon werkzaam bij het Amtsgericht Garmisch-Partenkirchen een machtiging gegeven om voor hem gerechtelijke documenten in ontvangst te nemen. Het formulier over de afgifte van de machtiging was in de Duitse taal opgesteld; een familielid van de verdachte heeft dit telefonisch vertaald. Het formulier tot afgifte van de machtiging bevatte de naam en het kantooradres van de gemachtigde alsmede de opmerking dat de wettelijke termijnen reeds beginnen te lopen op de dag van de betekening of kennisgeving aan de gemachtigde. Het formulier bevatte verder geen informatie over de juridische en feitelijke gevolgen van deze machtiging, in het bijzonder over een eventuele verplichting van de verdachte om bij de gemachtigde navraag te doen.
16.
De strafbeschikking werd op 30 augustus 2017 met een vertaling in de Poolse taal aan de gemachtigde betekend. De gemachtigde heeft de strafbeschikking per gewone post aan het bekende adres van de verdachte in Polen doorgestuurd. Volgens de verwijzende rechter is niet bekend of de strafbeschikking door de verdachte is ontvangen.
17.
Aangezien tegen de strafbeschikking geen verzet werd aangetekend, is de beschikking op 14 september 2017 onherroepelijk geworden. Bijgevolg werd de rijontzegging van kracht.
18.
Op 14 december 2017, terwijl de eerdere opgelegde rijontzegging nog steeds van kracht was, werd de verdachte langs de openbare weg in Kehl (Duitsland) door de politie gecontroleerd terwijl hij een vrachtwagen bestuurde.
19.
In het hoofdgeding dient het Amtsgericht Kehl (rechter in eerste aanleg Kehl, Duitsland) te beslissen over een verzoek van de Staatsanwaltschaft Offenburg (openbaar ministerie Offenburg, Duitsland) om tegen de verdachte een verdere strafbeschikking wegens nalatig rijden zonder rijbewijs uit te vaardigen en om hem een geldboete ten bedrage van 40 dagboete-eenheden van elk 50 EUR en een bijkomende rijontzegging van drie maanden op te leggen.
20.
De verwijzende rechter gaat ervan uit dat de verdachte totdat hij door de politie op 14 december 2017 werd gecontroleerd, niet op de hoogte was van de strafbeschikking van het Amtsgericht Garmisch‑Partenkirchen en derhalve ook niet van de rijontzegging. In het licht hiervan heeft de verwijzende rechter, aangezien hij twijfelt over de verenigbaarheid van de nationale wetgeving met het Unierecht, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)
Dient het recht van de Europese Unie, inzonderheid richtlijn 2012/13 alsmede de artikelen 21, 45, 49 en 56 VWEU, aldus te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan het is toegestaan om in een strafprocedure, om de enkele reden dat de verdachte niet woonachtig is in deze, maar in een andere lidstaat, te bevelen dat de verdachte voor de betekening van een aan hem gerichte strafbeschikking een gemachtigde dient aan te wijzen, met het gevolg dat de strafbeschikking onherroepelijk kan worden en daarmee de juridische voorwaarde voor de strafbaarheid van een later handelen van de verdachte ontstaat (‚Tatbestandswirkung’), ook als de verdachte feitelijk niet van de strafbeschikking op de hoogte was en de daadwerkelijke kennisneming van de strafbeschikking door de verdachte niet in vergelijkbare mate is verzekerd als bij een betekening van de strafbeschikking aan een in de lidstaat woonachtige verdachte het geval zou zijn?
2)
Voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: dient het recht van de Europese Unie, inzonderheid richtlijn 2012/13 alsmede de artikelen 21, 45, 49 en 56 VWEU, aldus te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan het is toegestaan om in een strafprocedure, om de enkele reden dat de verdachte niet woonachtig is in deze, maar in een andere lidstaat, te bevelen dat de verdachte voor de betekening van een aan hem gerichte strafbeschikking een gemachtigde dient aan te wijzen, met het gevolg dat de strafbeschikking onherroepelijk kan worden en daarmee de juridische voorwaarde voor de strafbaarheid van een later handelen van de verdachte ontstaat (‚Tatbestandswirkung’) en dat bij de vervolging van dit strafbare feit aan de verdachte vanuit subjectief oogpunt zwaardere verplichtingen worden opgelegd om ervoor te zorgen daadwerkelijk kennis te nemen van de strafbeschikking, dan de verplichtingen die zouden gelden voor een verdachte die woonachtig is in deze lidstaat, waardoor een strafvervolging van de verdachte wegens nalatigheid mogelijk wordt?”
21.
De Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Tevens hebben zij ter terechtzitting van 16 oktober 2019 mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV. Analyse
22.
Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik zal eerst twee voorafgaande kwesties van toepasselijk recht onderzoeken (A). Ik zal vervolgens ingaan op de vragen van de verwijzende rechter (B) en afsluiten met een aantal opmerkingen dat, over de grenzen van de onderhavige zaak heen reikend, de wetgeving in ruimere zin betreft (C).
A.
Voorafgaande opmerkingen
1. Richtlijn 2012/13 en/of de Verdragsbepalingen?
23.
In zijn vragen vermeldt de verwijzende rechter om te beginnen richtlijn 2012/13 en voorts de artikelen 21, 45, 49 en 56 VWEU. Wat richtlijn 2012/13 betreft, worden de mogelijke vragen in verband met de verenigbaarheid duidelijk geïdentificeerd in het verzoek om een prejudiciële beslissing, inclusief de relevante rechtspraak (
3
) en een bespreking van de (niet‑)toepasselijkheid ervan op de onderhavige zaak. De Verdragsbepalingen over het vrije verkeer worden daarentegen alleen in de vragen aangehaald. Hoe en waarom deze relevant zijn voor de onderhavige zaak wordt in de verwijzingsbeslissing niet uitgelegd of besproken.
24.
De grensoverschrijdende situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, zou aanleiding kunnen geven tot vragen over mogelijke indirecte discriminatie van de verdachte, in het licht van de verschillende regelingen voor betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken aan personen die in Duitsland wonen en aan personen die in het buitenland wonen. Evenzo zou kunnen worden overwogen dat het inleiden van een strafprocedure tegen een buitenlandse bestuurder wegens het overtreden van een rijontzegging waarvan hij niet op de hoogte is gesteld, een belemmering voor zijn bewegingsvrijheid zou kunnen vormen. (
4
)
25.
In het verzoek om een prejudiciële beslissing worden echter geen dergelijke kwesties geïdentificeerd of aan de orde gesteld. (
5
) In plaats daarvan is de zaak door de verwijzende rechter gepresenteerd en door de belanghebbenden in de onderhavige procedure louter besproken als voortzetting van de recente rechtspraak van het Hof in de arresten Covaci en Tranca (
6
), en dus als betrekking hebbende op richtlijn 2012/13.
26.
In tegenstelling tot een situatie waarin een verwijzende rechter feitelijke en juridische problemen aanwijst, maar nalaat deze onder de toepasselijke bepaling van het Unierecht te brengen, wat het Hof kan verhelpen door een niet door de verwijzende rechter geïdentificeerde Unierechtelijke bepaling toe te passen (
7
), is het omgekeerde mijns inziens niet mogelijk. Het is niet de taak van dit Hof om met feiten en mogelijke kwesties op de proppen te komen die niet door de verwijzende rechter zijn aangewezen.
27.
Ik zal de onderhavige zaak derhalve alleen benaderen als een zaak die betrekking heeft op de verenigbaarheid van de betrokken nationale wetgeving met de bepalingen van richtlijn 2012/13 en bijgevolg als een voortzetting van de recente rechtspraak van het Hof in de arresten Covaci en Tranca. Ik kom desalniettemin terug op de ruimere kwesties die door de onderhavige zaak worden opgeworpen in de slotparagraaf van deze conclusie (C).
2. Artikel 6 van richtlijn 2012/13 en de specifieke kenmerken van deze zaak
28.
Wat de onderhavige zaak onderscheidt van de zaken die hebben geleid tot de arresten Covaci en Tranca is het bestaan van twee onderling verbonden maar formeel gescheiden (straf)procedures. In de arresten Covaci en Tranca waren de betrokken strafbeschikkingen uitgevaardigd in het kader van dezelfde strafprocedure, gedurende welke artikel 6 van richtlijn 2012/13 zou zijn geschonden.
29.
In casu zijn er daarentegen twee strafprocedures: een voor het Amtsgericht Garmisch-Partenkirchen die betrekking had op het doorrijden na een verkeersongeval, en de andere voor de verwijzende rechter, het Amtsgericht Kehl, die betrekking heeft op de verdachte die een voertuig bestuurt hoewel hem na de eerste procedure een rijontzegging was opgelegd.
30.
Deze omstandigheden doen twee soorten kwesties rijzen.
31.
Ten eerste zijn de bepalingen van richtlijn 2012/13 duidelijk van toepassing op de tweede strafprocedure, dat wil zeggen die welke momenteel aanhangig is bij de verwijzende rechter. Er kan echter misschien enige twijfel bestaan over de eerdere procedure, die niet langer aanhangig is. Die procedure werd namelijk, althans in beginsel, formeel afgesloten toen de strafbeschikking, nadat er niet binnen twee weken tegen was opgekomen, kracht van gewijsde kreeg.
32.
Dat houdt verband met de tweede kwestie: artikel 6, lid 1, van richtlijn 2012/13 geeft het recht om onverwijld informatie over de beschuldiging te ontvangen om het eerlijke verloop van de procedure en de daadwerkelijke uitoefening van de rechten van de verdediging te waarborgen. Wat betekent „informatie over de beschuldiging” precies met betrekking tot de aanhangige (tweede) procedure? Er is geen kennelijk probleem wat betreft de informatie over de beschuldiging binnen die tweede strafprocedure, omdat niet is aangegeven dat de verdachte niet weet waar hij nu van wordt beschuldigd en dat hij dus niet zijn rechten van de verdediging kan uitoefenen. Het echte probleem is in feite gelegen in de (aard van de) betekening of kennisgeving van de strafbeschikking in de eerste strafprocedure. Maar het ligt niet erg voor de hand om die kwestie te kwalificeren als een gebrek aan informatie over de beschuldiging in de thans aanhangige (tweede) strafprocedure.
33.
Het valt niet te verhelen dat het enigszins geforceerd is om de mogelijke afwezigheid van een doeltreffende betekening of kennisgeving van een eerdere strafrechtelijke veroordeling als relevant aan te merken voor de informatie over de beschuldiging in een andere daaropvolgende en daarmee samenhangende strafprocedure, waarmee artikel 6 van richtlijn 2012/13 zijn werking zou ontplooien. Die bepaling is wellicht bedoeld om te worden toegepast op verschillende soorten informatie, maar duidelijk binnen een en dezelfde strafprocedure. Niettemin zou het probleem op die manier kunnen worden benaderd, rekening houdend met de volgende punten.
34.
In de eerste plaats geldt richtlijn 2012/13, volgens artikel 2 ervan, „voor personen, vanaf het ogenblik waarop de bevoegde autoriteiten van een lidstaat hen ervan in kennis stellen dat zij ervan worden verdacht of beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan, tot de beëindiging van de procedure, dat wil zeggen, tot de definitieve vaststelling dat zij het strafbare feit al dan niet hebben begaan, met inbegrip van, indien van toepassing, de strafoplegging en de uitkomst in een eventuele beroepsprocedure”. (
8
)
35.
Het breed opgezette artikel 2 kan niet aldus worden gelezen dat situaties waarin een mogelijk definitieve beslissing is genomen maar de procedure daarna volgens het nationale recht wordt heropend, worden uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn. (
9
) Artikel 2 kan op zichzelf niet worden opgevat als een verplichting tot heropening van een procedure. Biedt de nationale wetgeving evenwel de mogelijkheid tot heropening van de procedure, dan valt die situatie, zodra de procedure in gang is gezet ook weer binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2012/13.
36.
Bovendien moet, in het licht van de doelstellingen die de richtlijn nastreeft (
10
) en de bewoordingen van artikel 2, het begrip „uitkomst in een eventuele beroepsprocedure” (
11
) ruim worden uitgelegd. Die term zou dus beroepsprocedures kunnen omvatten die in een nationaal rechtssysteem als buitengewoon of bijzonder kunnen zijn gekwalificeerd. Ik zou er ook aan willen toevoegen dat een „definitieve vaststelling” strikt genomen niet definitief is wanneer deze in een daaropvolgende procedure aan de orde wordt gesteld.
37.
In de tweede plaats gaat het, zoals het Hof reeds heeft verklaard in het arrest Covaci (
12
), bij de procedure die leidt tot de strafbeschikking om een specifieke, vereenvoudigde procedure. Zoals ook blijkt uit § 407 StPO (
13
) is het in de praktijk waarschijnlijk dat het moment waarop een verdachte volledig wordt geïnformeerd over de beschuldiging feitelijk samenvalt met het moment waarop hij de strafbeschikking ontvangt die, wanneer hij hiertegen geen verzet instelt, onmiddellijk kracht van gewijsde verkrijgt.
38.
Voorziet het nationale recht in de mogelijkheid om de strafprocedure weer in gang te zetten, wat in het hoofdgeding het geval lijkt te zijn, dan wordt richtlijn 2012/13 dus weer van toepassing zodra de procedure opnieuw wordt gestart. Dat moet a fortiori het geval zijn in het specifieke geval van een vereenvoudigde strafprocedure, waarin verschillende procedurele stappen uiteindelijk tot één geheel kunnen samensmelten, met wat in feite een onaangevochten formele beschuldiging is die in een definitief oordeel verandert.
B.
Het recht (van niet‑ingezetenen) op informatie over de beschuldiging
39.
Richtlijn 2012/13 bevat, ingevolge overweging 14 en artikel 1 ervan, voorschriften met betrekking tot het recht op informatie van verdachten of beklaagden over hun rechten in strafprocedures en over de tegen hen ingebrachte beschuldiging. Zoals valt te lezen in overweging 40 ervan worden in richtlijn 2012/13 minimumvoorschriften vastgesteld, wat betekent dat de lidstaten dus een hoger beschermingsniveau kunnen bieden aan verdachten of beklaagden. Het staat de lidstaten daarentegen uiteraard niet vrij om af te wijken van die minimumnormen (
14
), die op zijn minst moeten overeenstemmen met die welke worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. (
15
)
40.
Richtlijn 2012/13 is een resultaatgericht instrument: het introduceert een aantal rechten dat moet worden gegarandeerd aan verdachten of beklaagden. De lidstaten hebben echter een ruime beoordelingsvrijheid met betrekking tot de wijze van toepassing van deze rechten in hun respectieve rechtsstelsels. Het is dus aan de lidstaten om overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie daartoe gedetailleerde regels vast te stellen, met inachtneming van de eisen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
1. Arresten Covaci en Tranca
41.
Deze algemene overwegingen gelden ook voor de specifieke bepalingen van artikel 6 van richtlijn 2012/13, die reeds door het Hof in de arresten Covaci en Tranca zijn onderzocht naar aanleiding van vier verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door verschillende Duitse rechters van eerste aanleg. In die arresten heeft het Hof verklaard dat richtlijn 2012/13 geen regeling bevat voor de wijze waarop de informatie over de beschuldiging aan de verdachte of beklaagde moet worden verstrekt. (
16
) Het is dus aan de lidstaat om deze zaken te regelen, mits aan twee voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats mogen deze procedures artikel 6 niet zijn doeltreffendheid ontnemen, waardoor de door richtlijn 2012/13 nagestreefde doelstellingen worden ondermijnd. (
17
) In de tweede plaats mogen deze procedures geen discriminatie inhouden van verdachten of beklaagden die in het buitenland wonen. (
18
)
42.
Uit hoofde van deze beginselen heeft het Hof om te beginnen aanvaard dat een lidstaat in beginsel de betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken aan op zijn grondgebied verblijvende personen anders kan regelen dan de betekening of kennisgeving van die stukken aan in het buitenland wonende personen. Om die reden heeft het Hof geen bezwaar gemaakt tegen de wetgeving van een lidstaat, zoals die welke in casu aan de orde is, op grond waarvan een verdachte die niet in die lidstaat woonde in een strafprocedure verplicht was een gemachtigde aan te wijzen voor de betekening of kennisgeving van gerechtelijke beslissingen. (
19
) Het Hof heeft ook aanvaard dat in die situaties de termijn om verzet in te stellen tegen de gerechtelijke beslissing kan ingaan op het tijdstip dat de beslissing aan de gemachtigde wordt betekend of ter kennis gegeven en niet op het tijdstip dat de verdachte daadwerkelijk kennis ervan heeft genomen. (
20
)
43.
Voorts heeft het Hof hieraan toegevoegd dat een dergelijk verschil in behandeling de daadwerkelijke uitoefening van de rechten van verdediging van de verdachte of beklaagde niet mag ondermijnen, noch hem in een situatie mag brengen waarin hij feitelijk geen gebruik kan maken van de hele termijn voor het instellen van verzet tegen de betrokken gerechtelijke beslissing. (
21
) Wat betreft de nationale regeling waar het om ging, heeft het Hof verklaard dat de nationale regeling weliswaar bepaalde dat de termijn van verzet tegen de strafbeschikking ingaat vanaf de betekening of kennisgeving van de beschikking aan de gemachtigde van de beschuldigde persoon, maar die persoon ook de mogelijkheid bood om te verzoeken om herstel in de vorige toestand wanneer hij kennis kreeg van die beschikking. Op die wijze kan de verdachte gebruikmaken van de volle termijn van twee weken voor het instellen van verzet tegen de beschikking. Bijgevolg heeft het Hof verklaard dat het dus aan de verwijzende rechters stond om het nationale recht, met name de procedure inzake herstel in de vorige toestand en de voorwaarden voor de toepassing van die procedure, in overeenstemming met de vereisten van artikel 6 van richtlijn 2012/13 uit te leggen. (
22
)
2. Consistente uitlegging en de uitkomst in de onderhavige zaak
44.
De kwestie die in de onderhavige zaak rijst, komt neer op de vraag of de hierboven uiteengezette beginselen in casu ook van toepassing zijn. Met andere woorden: biedt in een situatie als die in het hoofdgeding de betrokken nationale wetgeving, indien uitgelegd in overeenstemming met richtlijn 2012/13, voldoende bescherming van het recht van personen die niet woonachtig zijn in de lidstaat waar het onderzoek en de vervolging plaatsvinden, om te worden geïnformeerd over een beschuldiging.
45.
De Duitse regering betoogt dat, net als in de arresten Covaci en Tranca, de betrokken nationale wetgeving verenigbaar met het Unierecht moet worden geacht, omdat deze in overeenstemming met artikel 6 van richtlijn 2012/13 kan worden uitgelegd. Zij wijst erop dat een strafbeschikking die kracht van gewijsde verwerft (na het verstrijken van de termijn waarbinnen verzet mogelijk is, na betekening of kennisgeving aan de gemachtigde persoon) uitvoerbaar wordt, maar niet noodzakelijkerwijs definitief. Heeft een persoon buiten zijn schuld een procedurele termijn niet in acht kunnen nemen, dan kan hem namelijk, op zijn verzoek of ambtshalve, herstel in de vorige toestand worden verleend. Dit beginsel zou ook van toepassing zijn op een situatie als die in het hoofdgeding.
46.
De Duitse regering erkent dat de termijn voor de verdachte om te verzoeken om herstel in de vorige toestand in beginsel slechts één week bedraagt. Zij voegt hier evenwel aan toe dat het algemeen aanvaard is dat een dergelijke termijn op een flexibele manier kan worden uitgelegd, wat betekent dat deze kan worden verlengd om overeen te komen met de (langere) termijn waaraan niet kon worden voldaan. Bovendien benadrukt die regering dat een dergelijk verzoek van de betrokken persoon vaak niet nodig is, omdat een rechter die zich bewust wordt van een belemmering waardoor de verdachte een termijn heeft gemist in de regel ambtshalve herstel in de vorige toestand verleent.
47.
Bovendien kan een persoon die zich in een situatie bevindt als die van de verdachte in het hoofdgeding, volgens de Duitse regering niet worden blootgesteld aan strafvervolging op basis van een rijontzegging waarvan hij niet op de hoogte was. Die regering wijst erop dat een persoon in beginsel als „nalatig” kan worden beschouwd wanneer hij door zijn gedrag de zorgplicht heeft geschonden. Dat is alleen het geval wanneer de feiten die de persoon worden verweten door hem te voorzien en te voorkomen waren. In een geval als dat in het hoofdgeding moet de aard en omvang van de zorgplicht echter worden beoordeeld in het licht van richtlijn 2012/13. Nu de bestuurder niet verplicht was om informatie over de aanhangige procedure te vragen aan de gemachtigde, kan er dus geen sprake zijn van nalatigheid en bijgevolg kan er geen schending zijn van de zorgplicht van zijn kant.
48.
Ten slotte betoogt de Duitse regering dat, in overeenstemming met § 47, lid 2, StPO juncto § 456c, lid 2, StPO, een persoon, zoals de bestuurder in het hoofdgeding, een verzoek tot opschorting van de rijontzegging kan indienen, zodra hij kennis ervan krijgt, als dat verbod voor hem als beroepschauffeur gelijk staat aan een verbod op de uitoefening van zijn beroep.
49.
Wat de concrete antwoorden op de twee vragen van de verwijzende rechter betreft, stelt de Duitse regering dus in wezen dat volgens het nationale recht: i) de bestuurder opnieuw aanspraak kan maken op alle hem toekomende procedurele rechten, zodra de strafbeschikking die voortvloeit uit de eerste procedure aan hem is betekend of ter kennis is gegeven, en ii) elke strafrechtelijke aansprakelijkheid van de bestuurder voor het overtreden van een rijontzegging waarvan hij niet op de hoogte was, uitgesloten is, wat betekent dat hij niet kan worden vervolgd in de tweede strafprocedure.
50.
Een aantal verklaringen van de verwijzende rechter doet twijfels rijzen over een dergelijke lezing van de nationale wetgeving. De verwijzende rechter haalt verschillende bepalingen van nationaal recht aan betreffende de betekening of kennisgeving van gerechtelijke beslissingen, die, wanneer zij worden toegepast op een situatie als die in het hoofdgeding, in de praktijk problematisch blijken en mogelijk onverenigbaar zijn met het Unierecht.
51.
Zoals de verwijzende rechter uitlegt, zijn er zeer nauwkeurige en strikte regels betreffende de betekening of kennisgeving van gerechtelijke beslissingen aan personen die in Duitsland wonen. (
23
) Gezien de strikte vereisten van die wetgeving, waarvan de vervulling ambtshalve door de rechter moet worden beoordeeld, is het vrijwel zeker dat, zelfs in het geval van de minste twijfel, de betekening of kennisgeving als ongeldig zal worden beschouwd. Dat geldt des te meer in het geval van een strafbeschikking die, indien hiertegen geen verzet wordt ingesteld, neerkomt op een definitieve strafrechtelijke veroordeling.
52.
Zoals de verwijzende rechter eveneens opmerkt, zijn de regels voor de betekening of kennisgeving van gerechtelijke beslissingen via een gemachtigde aan personen die buiten Duitsland wonen, daarentegen betrekkelijk soepel en kunnen zij tot aanzienlijke onzekerheid leiden. De verdachte kan niet beïnvloeden of, wanneer, waar en op welke manier een document daadwerkelijk wordt doorgestuurd. De gemachtigde is niet verplicht een strafbeschikking door te sturen op een manier die het mogelijk maakt om na te gaan of die beschikking de geadresseerde daadwerkelijk bereikt (bijvoorbeeld door middel van een aangetekende brief). In die omstandigheden is de kans veel groter dat een verdachte pas van een gerechtelijke beslissing in kennis wordt gesteld nadat deze kracht van gewijsde heeft verkregen, of helemaal niet.
53.
In haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen geeft de Duitse regering een frappant andere lezing van de betrokken nationale wetgeving. Met name de door de verwijzende rechter geuite bezorgdheid over de verenigbaarheid van die wetgeving met richtlijn 2012/13 kan volgens haar worden weggenomen door een conforme uitlegging.
54.
Het is niet aan het Hof om in geval van uiteenlopende opvattingen over de juiste uitlegging van het nationale recht knopen door te hakken. Ik wijs erop dat ook al zijn de verwijzende rechter en de Duitse regering het openlijk oneens over de juiste uitlegging van een aantal bepalingen van nationaal recht, zij het wat de juiste uitkomst van het specifieke geval betreft in wezen erover eens zijn dat de rechten die de bestuurder ontleent aan artikel 6 van richtlijn 2012/13 moeten worden beschermd. In de eerste plaats houdt dit in dat de procedurele rechten van de bestuurder in de eerste strafprocedure volledig moeten worden hersteld nadat de strafbeschikking naar behoren aan hem is betekend of ter kennis is gegeven. In de tweede plaats kan de bestuurder in de tweede procedure niet strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor het rijden in strijd met het eerder afgegeven rijverbod. Hij kan namelijk niet als nalatig worden beschouwd vanwege het feit dat hij niet heeft geprobeerd om contact op te nemen met de gemachtigde om zichzelf te informeren over de lopende strafprocedure.
55.
Aangezien er dus feitelijk overeenstemming is over de uitkomst van de zaak, die ook grotendeels verenigbaar zou zijn met de richting die dit Hof onlangs in de arresten Covaci en Tranca heeft ingeslagen, is het voor de onderhavige zaak mogelijk daar te stoppen. Daarom zie ik de onderhavige zaak, met uitzondering van enkele verduidelijkende kanttekeningen, niet als een goede gelegenheid om de uitgangspunten van de rechtspraak in de arresten Covaci en Tranca aan te passen, te ontwikkelen of te nuanceren. (
24
) Dat betekent echter zeker niet dat de betrokken nationale wetgeving in andere omstandigheden geen aanleiding kan geven tot problemen van verenigbaarheid met het Unierecht, zoals hieronder zal worden uitgelegd in de slotparagraaf (C).
3. Kanttekeningen
56.
Het antwoord van dit Hof in de arresten Covaci en Tranca bevatte al een aantal „mitsen en maren”. (
25
) De constellatie van de onderhavige zaak verhoogt het aantal van die „mitsen en maren” verder, en rekt de gehele in die zaken geformuleerde benadering tot haar uiterste grens op.
57.
Artikel 6 van richtlijn 2012/13 mag niet van zijn doeltreffendheid worden ontdaan. Bovendien mag de wijze waarop dit artikel wordt toegepast niet leiden tot discriminatie van verdachten en beklaagden die in andere lidstaten van de Unie wonen. Het recht om op de hoogte te worden gesteld van de beschuldiging is waarschijnlijk een van de meest elementaire rechten die aan iemand toekomen wanneer hij wordt verdacht of beschuldigd van een misdrijf. (
26
) Het is duidelijk dat een persoon zijn recht van verdediging niet naar behoren kan uitoefenen wanneer hij niet op de hoogte is van de beschuldiging jegens hem. In die zin is het recht op informatie over de beschuldiging zowel vanuit temporeel als logisch oogpunt het allereerste recht dat een persoon tegen wie een strafrechtelijk onderzoek loopt of die voor de rechter moet verschijnen, moet worden gegarandeerd.
58.
Het is daarom van cruciaal belang dat een verdachte of beklaagde wiens recht om te worden geïnformeerd over de beschuldiging is geschonden, in zijn vorige positie wordt hersteld. Hoe een bepaald rechtstelsel dit bereikt (
27
), doet er Unierechtelijk gezien niet veel toe, zolang het maar snel en doeltreffend gebeurt.
59.
Herstel in de vorige toestand moet, in de eerste plaats, inhouden dat de strafbeschikking (opnieuw) aan de verdachte wordt betekend of ter kennis wordt gegeven, zodat hij zich procedureel in dezelfde positie bevindt waar hij zich zou hebben bevonden als de eerste betekening of kennisgeving correct was verricht. In het onderhavige geval moet de bestuurder een periode van twee weken hebben om de strafbeschikking aan te vechten, voordat die beschikking van kracht wordt.
60.
In de tweede plaats is de strafbeschikking, tenzij en totdat deze naar behoren is betekend of ter kennis is gegeven, niet afdwingbaar en moet elk nadelig gevolg dat voortvloeit uit de niet-naleving ervan worden opgeheven. Dat moet noodzakelijkerwijs de mogelijkheid omvatten voor de verdachte om onmiddellijke opschorting van de in de strafbeschikking opgelegde maatregelen te verkrijgen, mocht de herstelprocedure geen schorsende werking hebben. (
28
) Dat is met name van belang in de onderhavige zaak: de vervolgde persoon is een beroepschauffeur en elke verdere ongerechtvaardigde opschorting van zijn rijbevoegdheid, voordat herstel in de vorige toestand wordt verleend, kan hem aanzienlijke schade berokkenen.
61.
Het opheffen van de gevolgen van de strafbeschikking houdt ook in dat de verdachte niet kan worden vervolgd wegens (opzettelijke of nalatige) niet-naleving van de daarin opgelegde maatregelen. Wat de onderhavige zaak betreft, kan de bestuurder niet aansprakelijk worden gesteld voor nalatig rijden zonder rijbewijs. Het feit dat hij geen informatie heeft ingewonnen bij de gemachtigde over de lopende procedure is niet van belang. Uit artikel 6 van richtlijn 2012/13 blijkt dat de verplichting om een verdachte of beklaagde op de hoogte te stellen van de beschuldiging bij de autoriteiten van de lidstaten ligt. Geen enkele bepaling van die richtlijn kan aldus worden gelezen dat een deel van die last, direct of indirect, op de schouders van de verdachte of beklaagde zelf wordt gelegd.
62.
Bovendien is – na te hebben vastgesteld dat er voor de bestuurder geen enkele plicht was om te informeren naar de uitkomst van de eerste procedure – strafrechtelijke aansprakelijkheid in die tweede procedure uitgesloten wegens het ontbreken van een subjectief element van het vermeende strafbare feit van rijden zonder rijbewijs. Er was geen fout van de kant van de bestuurder (noch opzettelijk, noch door nalatigheid). Tenslotte spreekt het voor zich dat wanneer de bestuurder niet op de hoogte wordt gebracht van een rijontzegging die hem is opgelegd, hij vervolgens niet kan worden vervolgd wegens schending van dat verbod.
63.
Voor alle duidelijkheid: de verdachte kan niet strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld in de tweede procedure, ongeacht of hij, eenmaal hersteld in zijn vorige positie, besluit zich te verzetten tegen de in de eerste procedure gegeven strafbeschikking. Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, zou een andere slotsom namelijk leiden tot het paradoxale resultaat dat zelfs wanneer de verdachte de beschuldigingen die in de eerste strafprocedure tegen hem waren aangevoerd en de juridische gevolgen van de strafbeschikking zou aanvaarden, hij nog steeds gedwongen zou zijn om tegen die beschikking verzet aan te tekenen, alleen om een tweede vervolging te voorkomen. Dit zou de verdachte opzadelen met extra administratieve lasten en extra kosten die een ingezetene in die lidstaat gewoonlijk niet hoeft te dragen.
64.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: artikel 6 van richtlijn 2012/13 verzet zich niet tegen nationale wetgeving volgens welke een strafbeschikking die aan een niet‑ingezetene in deze lidstaat wordt opgelegd, kracht van gewijsde verkrijgt na betekening of kennisgeving aan de gemachtigde, zelfs wanneer de verdachte niet op de hoogte is gesteld van de beschikking, op voorwaarde dat: i) de beschikking naar behoren aan de verdachte wordt betekend of ter kennis wordt gegeven zodra hij ervan op de hoogte is, en zijn positie volledig in de vorige toestand wordt hersteld, en ii) de verdachte niet strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor het niet‑naleven van de in de beschikking opgelegde maatregelen, om reden dat hij niet heeft geprobeerd om zich door de gemachtigde te laten informeren over de uitkomst van de voorafgaande procedure.
C.
Slotopmerkingen (over onbegrensde uitlegging en toekomstige zaken)
65.
Dit is niet de eerste zaak waarin een Duitse rechter het Hof heeft gevraagd om na te gaan of de betrokken nationale wetgeving verenigbaar is met richtlijn 2012/13. Over een periode van minder dan vijf jaar zijn er namelijk niet minder dan vier eerdere verzoeken om een prejudiciële beslissing over dit onderwerp gedaan, die hebben geleid tot het wijzen door het Hof van arresten in de zaak Covaci en de zaak Tranca e.a.
66.
De beginselen die het Hof in die zaken heeft geformuleerd, zijn uiteraard van toepassing in volgende zaken. Het nationale recht kan niet als onverenigbaar met het Unierecht worden beschouwd zolang het eerste in overeenstemming met het tweede kan worden uitgelegd, teneinde het door de Uniewetgever beoogde doel te bereiken. Er zij aan herinnerd dat de autoriteiten van de lidstaten (met inbegrip van de rechterlijke macht) op grond van artikel 4, lid 3, VEU de plicht hebben om het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288, derde alinea, VWEU te voldoen. (
29
)
67.
Dat gezegd zijnde en met alle begrip voor redelijkerwijs denkbare verschillen in rechtsopvattingen op nationaal niveau, moet ik toegeven dat ik een aantal van de door de verwijzende rechter gekoesterde twijfels begrijp en deel.
68.
In de eerste plaats lijkt de Duitse regering met haar betoog het beginsel van conforme uitlegging op te rekken tot de redelijkerwijs uiterste grens ervan, zo niet daaroverheen. In zijn verwijzingsbeslissing beroept de verwijzende rechter zich op duidelijke, precieze wettelijke termijnen die zijn vastgelegd in het nationale recht. Het antwoord van de Duitse regering is dat deze voorschriften kunnen worden „heruitgelegd”, teneinde te voldoen aan het Unierecht. Om maar een voorbeeld te geven: kan een nationale rechter bij wijze van conforme uitlegging voorbijgaan aan de duidelijke eis van § 45, lid 1, StPO dat het verzoek tot herstel in de vorige toestand moet worden ingediend binnen een week na het verdwijnen van het beletsel voor de inachtneming van de termijn, en in plaats daarvan in die bepaling twee weken lezen?
69.
Er zij slechts aan herinnerd dat het beginsel van conforme uitlegging niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. (
30
) Die grens zal ongetwijfeld in verschillende rechtsstelsels verschillend worden opgevat. Naar mijn (misschien al te positivistische en grammaticale) begrip is het echter moeilijk om het lezen van een week als twee weken als een kwestie van uitlegging te zien, wat trouwens voor elke precieze termijn geldt. Kan conforme uitlegging één in twee veranderen? Mijn verbijstering op dit punt wordt nog gevoed door het feit dat de Duitse regering, na ter terechtzitting te zijn gevraagd of deze aangelegenheid een precedent kent, ter ondersteuning van haar betoog naar één academisch commentaar verwijst, hiermee implicerend dat elke Duitse rechter dit commentaar leest (en waarschijnlijk hiermee instemt).
70.
In de tweede plaats vraag ik me af of het feit dat de naleving van artikel 6 van richtlijn 2012/13 alleen kan worden gewaarborgd door verschillende bepalingen van het nationale recht uit te leggen in het licht van het Unierecht – waarvan sommige inderdaad op een nogal niet voor de hand liggende wijze –, niet veronderstelt dat bij nationale rechters en wetshandhavingsinstanties sprake is van een buitengewoon hoog niveau van kennis van het Unierecht (en misschien ook van juridische creativiteit). Als dat inderdaad zo is – hetgeen wat de vereiste kennis van het Unierecht en de Unierechtspraak betreft alleen maar kan worden geprezen en toegejuicht – rijst er zeker een ander probleem, namelijk dat van de voorspelbaarheid en rechtszekerheid, niet alleen voor die actoren, maar ook en vooral voor de mogelijk betrokken burgers van de Unie. Om een voor de hand liggend voorbeeld te geven: wanneer Duitse rechters zelf al twijfels hebben over de juiste uitlegging van de toepasselijke procedureregels, zoals althans uit het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt, hoe kan dan van een Poolse chauffeur worden verwacht dat hij zijn rechtspositie begrijpt en in staat is (binnen een kort tijdsbestek) te handelen teneinde zijn rechten te beschermen? Laten we niet vergeten dat de betrokken nationale procedures strafrechtelijk van aard zijn. (
31
)
71.
In de derde plaats hadden de arresten Covaci en Tranca betrekking op situaties waarin de potentiële schending van artikel 6 van richtlijn 2012/13 plaatsvond in dezelfde procedure als waarin de betrokken strafbeschikking was uitgevaardigd. De toepassing van de bevindingen van het Hof in die zaken op situaties waarin de potentiële inbreuk op artikel 6 van richtlijn 2012/13 in een bepaalde procedure andere, daaropvolgende nationale procedures beïnvloedt, lijkt echter minder eenvoudig, zoals blijkt uit de onderhavige zaak.
72.
De schending van het recht van de verdachte op informatie over de beschuldiging in een strafprocedure kan – zoals de Duitse regering beweert – zeer wel hiermee samenhangende strafprocedures tenietdoen. Ik vraag me niettemin af of de situatie anders zou kunnen zijn als, bijvoorbeeld, de bijbehorende vervolgprocedure betrekking had op de vaststelling van administratieve maatregelen. En hoe zit het met mogelijke civiele schadevergoedingsacties op basis van het res-judicata-karakter van de (eerste) strafbeschikking? En wat tot slot te denken van indirecte overloopeffecten in de privésfeer? (
32
) Bestaan er in de nationale wetgeving nog andere mechanismen die een verdachte of beklaagde op administratief en civiel niveau eveneens adequaat kunnen beschermen tegen de negatieve gevolgen van een in strijd met artikel 6 van richtlijn 2012/13 gevoerde strafrechtelijke procedure? Zo niet, dan kan in die situaties een gelijkwaardigheidsprobleem ontstaan.
73.
Die vraag brengt de kwestie terug naar waar deze is begonnen: de kwestie van gelijkwaardigheid en de kwaliteit van de betekening of kennisgeving van stukken in strafzaken. Die kwestie zou in haar meest gechargeerde vorm als volgt kunnen luiden: is het (nog) gerechtvaardigd om burgers van de Unie die niet in Duitsland verblijven standaard te behandelen als voortvluchtigen en daklozen (
33
), en om voor die personen een wetsfictie te hanteren, wat in feite betekent dat de overheidsinstanties de documenten betekenen of ter kennis geven aan hun eigen werknemers, die blijkbaar slechts een zeer „lichte” verplichting hebben om dergelijke documenten door te sturen? Betekent dit in de praktijk en in het enigszins specifieke geval van de strafbeschikking dat, terwijl ingezetenen op het Duitse grondgebied een hoog niveau van rechtsbescherming genieten, andere Unieburgers kennelijk bijna geen bescherming genieten?
74.
Men zou daarom kunnen betwijfelen hoe lang de huidige tweesporenaanpak voor de betekening van gerechtelijke beslissingen van strafrechtelijke aard gerechtvaardigd zal kunnen worden, zowel op het niveau van de Unie als op nationaal niveau.
75.
Op het niveau van de Unie wordt aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en meer specifiek op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken. Zoals artikel 82, lid 1, VWEU bepaalt, is dat beleid gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en omvat het de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op een aantal relevante gebieden. Richtlijn 2012/13 is een van de instrumenten die zijn vastgesteld op basis van artikel 82, lid 2, VWEU, in de context van het zogenaamde Stockholm-programma. (
34
) Een aantal voorstellen voor nieuwe wetgevingsinstrumenten op dit gebied wordt momenteel door de Uniewetgever onderzocht om het beginsel van wederzijds vertrouwen verder te versterken en de mate van administratieve en gerechtelijke samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten te vergroten.
76.
Tegelijkertijd worden de markten voor diensten – inclusief postdiensten – steeds meer geïntegreerd. In dit verband is het misschien niet nodig om stil te staan bij de regels die het aanbieden van postdiensten in de Europese Unie regelen. (
35
) Het volstaat om er onder meer op te wijzen dat bedrijven die belast zijn met universele‑dienstverplichtingen moeten voldoen aan een aantal verplichtingen dat voortvloeit uit het Unierecht en gericht is op het waarborgen van een minimumpakket aan diensten, zowel nationaal als grensoverschrijdend, van een duidelijk omschreven kwaliteit. (
36
) Ik vind het veelzeggend dat de Duitse regering, ter terechtzitting gevraagd naar het waarom van haar afwijkende (en ingewikkelde) stelsel van betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken in strafzaken in het buitenland en waarom het niet mogelijk is een aangetekende brief naar een andere lidstaat te sturen, eenvoudigweg heeft geantwoord dat het stelsel lang geleden is ingevoerd.
77.
In het licht van deze ontwikkelingen zullen zich in de toekomst waarschijnlijk opnieuw problemen met de gelijkwaardigheid en evenredigheid voordoen. Ik vermoed dat het steeds moeilijker zal worden om te betogen dat het grensoverschrijdend versturen van een aangetekende brief over het algemeen langzamer is en/of tot meer onzekerheid leidt dan het verzenden naar een andere bestemming in dezelfde lidstaat. Maar ook al zou dat het geval blijven, dan nog kan men zich met recht afvragen of het verschil tussen deze twee situaties zo groot is dat een stelsel als dat wat door de betrokken nationale wetgeving in het leven is geroepen hierdoor te rechtvaardigen valt. Nogmaals, de nationale regeling waar het hier om gaat behandelt elke Unieburger die niet in Duitsland woont altijd en automatisch als voortvluchtig of als persoon zonder bekende woonplaats. Toch is een minder ingrijpend (of, beter gezegd, een meer evenredig) stelsel ten aanzien van in het buitenland wonende personen zeker denkbaar.
78.
Bovendien wordt het nog moeilijker om in het raamwerk van het Unierecht een dergelijk niveau van rechtsbescherming te rechtvaardigen, wanneer rekening wordt gehouden met andere regelingen voor grensoverschrijdende betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken. De lidstaten moeten bijvoorbeeld overeenkomstig de bepalingen van verordening (EG) nr. 1393/2007 bijzonder streng zijn in de betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken in het buitenland. (
37
) Binnen dit regime, zoals uitgelegd door het Hof, kunnen zelfs kleine fouten in de betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken, waaronder het weglaten van een bijlageformulier in de juiste taal, verstrekkende gevolgen hebben voor de procedure. (
38
)
79.
Het is zeker waar dat terwijl de betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken geharmoniseerd is, die in strafzaken dat grotendeels niet is. Formeel correct als dat argument moge zijn, het onderstreept tegelijkertijd de eigenaardigheid van het stelsel: er is een zeer hoge graad van bescherming voor de betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken in civiele zaken, maar nagenoeg geen voor documenten in strafzaken.
80.
Ten slotte kan men zich vanuit het perspectief van de betrokken lidstaat ook afvragen in hoeverre de aanpak die in de arresten Covaci en Tranca is geformuleerd en die mogelijk verder wordt uitgewerkt en bevestigd door deze zaak, in het belang van elke lidstaat en de uitvoerbaarheid van zijn beslissingen is. Is het vanuit het oogpunt van een lidstaat wenselijk (i) dat zijn gerechtelijke beslissingen van strafrechtelijke aard jegens personen die in andere lidstaten van de Unie wonen, aan het gevaar van eeuwigdurende juridische ongewisheid worden blootgesteld; (ii) dat zij misschien niet afdwingbaar zijn, of op elk moment heropend kunnen worden wanneer de geadresseerden ervan zich hiervan bewust worden en zich ertegen verzetten; (iii) dat daaropvolgende juridische stappen die op basis van die beslissingen worden genomen, hetzij van strafrechtelijke, administratieve of civiele aard, vatbaar voor betwisting of zelfs nietig kunnen zijn, en (iv) dat het onwaarschijnlijk is dat deze in andere lidstaten worden erkend en ten uitvoer gelegd, omdat de bevoegde autoriteiten van die uitvoerende lidstaten problemen kunnen opwerpen met betrekking tot strafrechtelijke beslissingen die in werkelijkheid bij verstek en zonder medeweten van de betrokken persoon worden gegeven, welke persoon daarom niet in staat was om enig recht van verdediging uit te oefenen? (
39
) Zou het, gezien dergelijke structurele problemen, misschien niet in het belang van een lidstaat zijn, zelfs als hij alleen handelt, om de werkelijke oorsprong van het probleem, namelijk de twijfelachtige kwaliteit van de betekening of kennisgeving van stukken, opnieuw te overdenken in plaats van de specifieke omstandigheden van het volgende individuele geval met nog meer lapwerk het hoofd te bieden?
81.
Kortom, het is onwaarschijnlijk dat het Hof zijn rechtspraak lichtvaardig herziet – en zou dat ook niet moeten doen – vooral wanneer het gaat over kwesties waarover recentelijk uitspraak is gedaan. Ik ben echter van mening dat met de onderhavige zaak een grens wordt bereikt voor het Hof wat betreft het conform verklaren met het Unierecht van nationale wetgeving die duidelijk voor problemen zorgt met betrekking tot de rechtsbescherming van Unieburgers die in andere lidstaten dan Duitsland wonen. Als er nog meer van dit soort zaken aan het Hof worden voorgelegd die de reeds geïdentificeerde problemen zonder meer bevestigen en blijk geven van verdere tekortkomingen in de gehele procedure, dan zou het Hof zeer wel genoodzaakt kunnen zijn om de gehele rechtspraak op dit gebied te heroverwegen, met inbegrip van de aanname die aan het startpunt ervan staat, namelijk dat, ondanks het aanzienlijke verschil tussen de twee stelsels van betekening of kennisgeving, deze in termen van rechtsbescherming op de een of andere manier als „anders maar gelijk” kunnen worden beschouwd. (
40
) Uit het juridische en feitelijke bewijsmateriaal dat in latere gevallen wordt ingebracht, zou kunnen blijken dat die uitgangspunten wellicht niet correct waren. Een ding is duidelijk: er mag geen ruimte zijn voor een betekening of kennisgeving via een (wets)fictie die de juridische bescherming van de rechten van Unieburgers eveneens tot een fictie maakt.
V. Conclusie
82.
Ik geef het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Amtsgericht Kehl als volgt te beantwoorden:
„Artikel 6 van richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures verzet zich niet tegen nationale wetgeving volgens welke een strafbeschikking die aan een niet‑ingezetene in deze lidstaat wordt opgelegd, kracht van gewijsde verkrijgt na betekening of kennisgeving aan de tot de ontvangst daarvan gemachtigde persoon, zelfs wanneer de verdachte niet op de hoogte is gesteld van de beschikking, op voorwaarde dat: i) de beschikking naar behoren aan de verdachte wordt betekend of ter kennis wordt gegeven zodra hij ervan op de hoogte is, en zijn positie volledig in de vorige toestand wordt hersteld, en ii) de verdachte niet strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor het niet naleven van de in de beschikking opgelegde maatregelen, om reden dat hij niet heeft geprobeerd om zich over de uitkomst van de voorafgaande procedure te laten informeren door bedoelde gemachtigde.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	PB 2012, L 142, blz. 1.
(
3
)	Arresten van 15 oktober 2015, Covaci (C‑216/14, EU:C:2015:686; hierna: „arrest Covaci”), en 22 maart 2017, Tranca e.a. (C‑124/16, C‑188/16 en C‑213/16, EU:C:2017:228; hierna: „arrest Tranca”).
(
4
)	Het primaire recht blijft van toepassing en relevant, zelfs in het licht van meer specifieke bepalingen van afgeleid recht. Zie recentelijk – in de context van rijbewijzen en de wisselwerking tussen de bepalingen inzake vrij verkeer en non-discriminatie van het Verdrag en richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (PB 2006, L 403, blz. 18) – arrest van 26 oktober 2017, I (C‑195/16, EU:C:2017:815).
(
5
)	Te beginnen met de feitelijke kwestie van de professionele status van de verdachte en de daaruit voortvloeiende verduidelijking welke bepalingen van het Verdrag in werkelijkheid op hem van toepassing zouden zijn (die betreffende werknemers, vestiging of het vrij verrichten van diensten).
(
6
)	Zie voetnoot 3 supra.
(
7
)	Hiermee toepassing gevend aan het beginsel jura (Europaea) novit Curia (Europaea); zie dienaangaande bijvoorbeeld arrest van 19 september 2013, Betriu Montull (C‑5/12, EU:C:2013:571, punten 40 en 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
8
)	Cursivering van mij.
(
9
)	In het onderhavige geval krachtens § 44 StPO.
(
10
)	Zie in het bijzonder de overwegingen 3, 8 en 41 van richtlijn 2012/13.
(
11
)	Cursivering van mij.
(
12
)	Arrest Covaci, punt 20.
(
13
)	Weergegeven in punt 12 van deze conclusie.
(
14
)	Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Covaci (C‑216/14, EU:C:2015:305, punt 32).
(
15
)	Zie overweging 41 van richtlijn 2012/13 en in het algemeen artikel 52, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(
16
)	Zie dienaangaande arresten Covaci, punt 62, en Tranca, punt 37.
(
17
)	Zie dienaangaande arresten Covaci, punt 63, en Tranca, punt 38.
(
18
)	Zie dienaangaande arresten Covaci, punt 65, en Tranca, punt 40.
(
19
)	Zie dienaangaande arrest Covaci, punt 68.
(
20
)	Zie dienaangaande arrest Tranca, punten 41 en 42.
(
21
)	Zie dienaangaande arresten Covaci, punt 67, en Tranca, punten 45 en 46.
(
22
)	Zie dienaangaande arrest Tranca, punten 48 en 49.
(
23
)	De verwijzende rechter vermeldt in het bijzonder § 176, § 178, lid 1, punt 1, en §§ 180‑182 van de Zivilprozessordnung (Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering).
(
24
)	Ook met het oog op de reikwijdte van de zaak, zoals uiteengezet in de punten 23‑27 supra.
(
25
)	Punten 41‑43 supra van deze conclusie.
(
26
)	Men kan er gevoeglijk van uitgaan dat zelfs degenen die genieten van Kafka’s literaire werken het vermoedelijk niet ook plezierig zouden vinden om in de schoenen van Josef K. komen te staan, dat wil zeggen te worden vervolgd (en zelfs bij verstek te worden veroordeeld) zonder ooit te horen waarom (Kafka, F., Der Prozess, 4e druk, Fischer, Frankfurt am Main, 2011).
(
27
)	Dat kan afhangen van de specifieke kenmerken van het nationale rechtsstelsel: de beschikking kan bijvoorbeeld alleen relatieve kracht van gewijsde verkrijgen, afhankelijk van de juiste betekening of kennisgeving aan de betrokken persoon, of zij kan in werking treden maar later op verzoek worden vernietigd. Ik begrijp dat de (on)mogelijkheid van een dergelijke dogmatische constructie naar Duits recht een van de punten van onenigheid is tussen de verwijzende rechter en de Duitse regering.
(
28
)	In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing geeft de verwijzende rechter aan dat dit het geval is en de Duitse regering heeft dit niet betwist.
(
29
)	Zie dienaangaande arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
30
)	Zie bijvoorbeeld het recente arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 74).
(
31
)	In dit stadium zal ik niet eens ingaan op de intrigerende vraag welke informatie over zijn rechten een persoon in de situatie van de bestuurder moet worden gegeven door welke nationale autoriteiten en wanneer (en of en hoe een dergelijke verplichting is nageleefd in de onderhavige zaak).
(
32
)	Om maar één voorbeeld te geven: iemand kan mogelijk geen baan aanvaarden in Duitsland vanwege zijn strafblad, waarvan hij evenwel het bestaan niet kende.
(
33
)	Voor alle duidelijkheid: Duitsland is zeker niet de enige lidstaat die gebruikmaakt van wettelijke vermoedens of zelfs wetsficties in een aantal gevallen van betekening of kennisgeving. Wat volgens mij echter nogal vreemd is, is het stelsel van het aanstellen van een gemachtigde die aan de ene kant gerechtigd is om volledig namens de verdachte of beklaagde op te treden, maar tegelijkertijd vrijwel geen verplichtingen heeft om een goed contact met hem te onderhouden. Dat geeft het geheel een vlees-noch-vis‑karakter: er is noch een goede vertegenwoordiging, noch een behoorlijke betekening of kennisgeving.
(
34
)	Resolutie van de Raad van 30 november 2009 over een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures (PB 2009, C 295, blz. 1) en Europese Raad, „Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger”, punt 2.4 (PB 2010, C 115, blz. 1).
(
35
)	Zie in het bijzonder richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), zoals gewijzigd.
(
36
)	Zie in het bijzonder de overwegingen 11 en 13 van richtlijn 97/67.
(
37
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (de betekening en de kennisgeving van stukken), en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad (PB 2007, L 324, blz. 79).
(
38
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 16 september 2015, Alpha Bank Cyprus (C‑519/13, EU:C:2015:603), en 2 maart 2017, Henderson (C‑354/15, EU:C:2017:157).
(
39
)	Zie ter illustratie (en zonder enige uitlating over de mogelijke toepasbaarheid ervan op de onderhavige zaak) artikel 7, lid 2, onder g), van kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PB 2005, L 76, blz. 16).
(
40
)	Dat is het vertrekpunt in zowel het arrest Covaci als het arrest Tranca; zie punten 41 en 42 supra.