62006CC0186
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 26 kwietnia 2007 r. (
1
)
Sprawa C-186/06
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Królestwu Hiszpanii
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Dyrektywa 79/409/EWG — Ochrona dzikiego ptactwa — Obszar irygacyjny kanału Segarra–Garrigues (Lérida)”
I — Wprowadzenie
1.
Niniejsza sprawa dotyczy stosowania art. 4 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”) do planów nawadniania obszaru, który do chwili obecnej charakteryzował się siedliskami stepowymi i przystosowanymi do nich rzadkimi gatunkami ptaków. Ponieważ obszar ten w okresie właściwym dla okoliczności faktycznych sprawy nie był jeszcze uznany za specjalny obszar ochrony ptaków stepowych, dopiero od chwili przyjęcia dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
3
) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) znajduje zastosowanie system ochrony tak zwanych faktycznych obszarów ochrony ptactwa. Faktyczne obszary ochrony ptactwa to obszary, które powinny były zostać wyznaczone jako specjalne obszary ochrony (zwane dalej „SOO”) w rozumieniu art. 4 dyrektywy ptasiej, ale jeszcze nie zostały wyznaczone (
4
). Obok szeregu kwestii faktycznych należy wyjaśnić przede wszystkim, czy i w jakim zakresie w ramach tego systemu ochrony ingerencje mogą być uzasadnione działaniami równoważącymi kompensującymi.
II — Ramy prawne
2.
Dyrektywa ptasia odnosi się zgodnie z art. 1 do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim w Europie. Artykuł 2 określa w tym celu podstawowe zobowiązanie państw członkowskich:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.
3.
Artykuł 3 określa środki, którymi państwa członkowskie mogą się posługiwać w tym celu, w szczególności tworzenie obszarów ochrony i utrzymywanie siedlisk.
4.
Artykuł 4 zawiera przepisy dotyczące tego, jakie obszary powinny zostać wyznaczone przez państwa członkowskie jako SOO dla niektórych ptaków, szczególnie zasługujących na ochronę. Początkowo uregulowana była tam również — w ust. 4 zdanie pierwsze — ochrona tych obszarów:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym należy brać pod uwagę:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
[…]
4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą mieć one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu […]”.
5.
Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy zastępują obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, poczynając od daty wykonania dyrektywy — to znaczy od czerwca 1994 r. (
5
) — albo później od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie obszaru za SOO na mocy dyrektywy ptasiej.
III — Stan faktyczny, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
6.
W prowincji katalońskiej występują liczne siedliska stepowe charakteryzujące się dobrymi warunkami życia dla ptactwa, które jest od nich uzależnione. W niniejszym przypadku są to w szczególności orzełek południowy (Hieraaetus fasciatus), strepet (Tetrax tetrax), skowronek kalandra (Melanocorypha calandra), skowrończyk sierpodzioby (Chersophilus duponti), kraska (Coracias garrulus) i skowrończyk krótkopalcowy (Calandrella brachydactyla).
7.
Z tego powodu wykaz obszarów ważnych pod względem ornitologicznym, opublikowany przez hiszpańskie towarzystwo ornitologiczne (Sociedad Española de Ornitología) w 1998 r. (
6
), wymienia dwa obszary szczególnie nadające się do ochrony tych gatunków ptactwa: IBA nr 142 „Secanos de Lérida” o powierzchni 62500 ha i IBA nr 144 „Cogul-Alfes” o powierzchni 18000 ha [IBA oznacza Important Bird Area (ważny obszar ochrony ptactwa) lub Important Bird Areas (ważne obszary ochrony ptactwa)].
8.
W 1988 r. Hiszpania wyznaczyła na obszarze IBA nr 144 SOO w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej, mianowicie SOO „Mas de Melons” o powierzchni 1462 ha (po powiększeniu, obecnie 6418 ha). Poza tym na terenie obejmującym oba IBA nie było początkowo żadnych SOO.
9.
W 2001 r. Komisja została poinformowana w drodze skierowanej do niej skargi o przedsięwzięciu mającym zapewnić irygację na tym obszarze około 110000 ha terenów rolnych. Ma ono umożliwić dodatkowe nawodnienie w ilości 1500, 3500 lub 6500 metrów sześciennych wody na hektar. Wymagane są w tym celu różne prace budowlane. Hiszpania sklasyfikowała to przedsięwzięcie ustawą 42/1994 z dnia 30 września 1994 r. (
7
) jako projekt o znaczeniu ogólnym (ogólnopaństwowym).
10.
W dniu 26 września 2002 r. właściwe władze regionu przyjęły oświadczenie o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. W tym samym roku rozpoczęły się pierwsze prace. Oczekuje się, że przeprowadzenie wszystkich niezbędnych prac potrwa około 10 lat. Samo nawadnianie jeszcze się nie rozpoczęło.
11.
Ponieważ po uzyskaniu dodatkowych informacji od Hiszpanii i podmiotu, który wniósł skargę do Komisji, uznała ona, że przedsięwzięcie to narusza dyrektywę ptasią, wezwała Hiszpanię w dniu 1 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 226 WE do przedstawienia swoich uwag. Pomimo odpowiedzi Hiszpanii Komisja utrzymała swoje stanowisko i w dniu 14 grudnia 2004 r. wydała uzasadnioną opinię, która wpłynęła do stałego przedstawicielstwa Hiszpanii w Brukseli w dniu 22 grudnia 2004 r. Wyznaczyła w niej ostateczny termin dwóch miesięcy, to jest do dnia 22 lutego 2005 r., na wypełnienie wymogów dyrektywy ptasiej.
12.
Zgodnie z udzieloną przez Hiszpanię odpowiedzią, która wpłynęła do Komisji w dniu 7 marca 2005 r., już w 2003 r. zostały wyznaczone na omawianym terenie kolejne SOO o dodatkowej powierzchni 20475 ha. Prawdopodobnie chodzi o obszary „Anglesola-Vilagrassa” (857 ha), „Bellmunt-Almenara” (3466ha), „Plans de Sió” (obecnie, po powiększeniu 5298 ha), „Granyena” (6646 ha), „Valls del Sió-Llobregós” (27791 ha, choć jedynie w części na obszarze przedsięwzięcia) i „Secans de la Noguera” (chociaż poza obszarem przedsięwzięcia) w IBA nr 142 oraz „Secans del Segrià i Utxesa”, który prawdopodobnie pokrywa się z terenami IBA nr 144.
13.
Pomimo odpowiedzi Hiszpanii Komisja wniosła w dniu 11 kwietnia 2006 r. niniejszą skargę i żąda:
—
stwierdzenia, że w związku z przedsięwzięciem nawadniania obszaru irygacyjnego kanału Segarra–Garrigues Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 2, 3 i 4 ust. 1 i 4 dyrektywy Rady 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa;
—
obciążenia Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
14.
Królestwo Hiszpanii wnosi o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie kosztami skarżącą instytucję.
15.
W trakcie postępowania sądowego, w dniu 5 września 2006 r., Katalonia wyznaczyła kolejne tereny objęte oboma IBA nr 142 i nr 144 jako SOO. Obok powiększenia istniejących SOO należy wymienić SOO „Secans de Belianes-Preixana” (1925 ha) leżący w IBA nr 142. Ogółem w obrębie obszaru przedsięwzięcia wyznaczonych jest obecnie 38150 ha jako SOO.
IV — Ocena prawna
A — W przedmiocie dopuszczalności skargi
16.
Hiszpania zarzuca w pierwszej kolejności, że Komisja w uzasadnionej opinii i w skardze rozszerzyła przedmiot postępowania, ponieważ w wezwaniu do usunięcia uchybienia Hiszpania została wezwana jedynie do zajęcia stanowiska w przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy ptasiej, a nie w przedmiocie naruszenia art. 2 i 3. Komisja nie zajmuje wyraźnego stanowiska wobec tego argumentu.
17.
Zarzut Hiszpanii należy uwzględnić. Przedmiot skargi zgodnie z art. 226 WE jest ograniczony postępowaniem poprzedzającym wniesienie skargi przewidzianym w tym przepisie (
8
). Taką funkcję ma w szczególności wezwanie do przedstawienia uwag, które ponadto ma dać państwu członkowskiemu niezbędne dane do przygotowania obrony (
9
), a także umożliwić uregulowanie sprawy, zanim trafi ona do Trybunału (
10
). Uzasadniona opinia i skarga Komisji muszą być zatem oparte na tych samych zarzutach co wezwanie do usunięcia uchybienia, którym wszczęte zostało postępowanie poprzedzające wniesienie skargi (
11
). W konsekwencji zarzuty Komisji powinny zostać zgłoszone już w formie ogólnej w wezwaniu do usunięcia uchybienia (
12
).
18.
Jak twierdzi Hiszpania, wezwanie do przedstawienia uwag wymienia w sentencji jedynie art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy ptasiej jako naruszone przepisy. Artykułu 2 Komisja nie wymieniła. Przytacza ona wprawdzie krótko art. 3 (
13
), brak jest jednak jakiejkolwiek wskazówki, w jakim zakresie miałby zostać naruszony ten przepis. Zarzuty naruszenia art. 2 i 3 dyrektywy ptasiej nie zostały zatem podniesione w wezwaniu do usunięcia uchybienia nawet w formie ogólnej. Uzasadniona opinia i skarga zawierają w tym względzie niedopuszczalne rozszerzenie przedmiotu postępowania.
19.
W konsekwencji skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja zarzuca naruszenie art. 2 i 3 dyrektywy ptasiej.
B — W przedmiocie zasadności skargi
1. W przedmiocie podstaw prawnych skargi
20.
W zakresie, w jakim skarga jest dopuszczalna, Komisja zarzuca Hiszpanii naruszenie art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy ptasiej w związku przedsięwzięciem nawadniania obszaru irygacyjnego kanału Segarra–Garrigues.
21.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania. W szczególności zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie czwarte państwa członkowskie dokonują klasyfikacji obszarów najbardziej odpowiednich do zachowania tych gatunków jako specjalnych obszarów ochrony. Ten szczególny aspekt dotychczas stanowił dla orzecznictwa najważniejszy zakres zastosowania art. 4 ust. 1.
22.
Niemniej strony zgadzają się co do tego, że niniejsze postępowanie nie ma za przedmiot wyznaczenia określonych SOO (
14
), lecz pogorszenie warunków na terenach, które powinny były zostać wyznaczone jako SOO. W konsekwencji chodzi o to, czy Hiszpania niezależnie od takiego wyznaczenia przyjęła wystarczające specjalne środki ochrony w rozumieniu art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej.
23.
Jeżeli chodzi o SOO, to jest to typowy zakres zastosowania art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, który konkretyzuje art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze. Zgodnie z nim państwa członkowskie podejmują w odniesieniu do obszarów ochrony określonych w ust. 1 i 2 właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą mieć one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Konkretyzacja art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze przez art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej nie wyklucza jednak, że naruszone zostają jednocześnie oba przepisy (
15
). Na podstawie naruszenia art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej należy raczej wnioskować, że jednocześnie naruszony został art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze tej dyrektywy.
24.
Artykuł 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej obowiązywał pierwotnie w odniesieniu do wyznaczonych SOO. Wyrok dotyczący bagien Santoña rozszerzył jego stosowanie do faktycznych obszarów ochrony ptactwa (
16
). Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej. Obowiązuje to od daty wykonania tej dyrektywy — to jest od czerwca 1994 r. — względnie później od daty, w której dany obszar został sklasyfikowany lub uznany przez państwo członkowskie na podstawie dyrektywy ptasiej jako SOO. W tym względzie Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie Basses Corbières, że faktyczne obszary ochrony ptactwa nadal podlegają uregulowaniu zawartemu w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej (
17
).
25.
Ponieważ w odniesieniu do wyznaczonych SOO należy od tego czasu stosować art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej, naruszenie podnoszone przez Komisję odnosi się wyłącznie do faktycznych obszarów ochrony ptactwa. Komisja zobowiązana jest wykazać, że przedsięwzięcie irygacyjne pogorszy warunki takich terenów jako siedliska chronionego ptactwa.
2. W przedmiocie zaskarżonego działania
26.
Komisja nie zwraca się przeciwko powstałym już szkodom, lecz uważa, że naruszenie polega na tym, iż Hiszpania zaplanowała i przeprowadziła formalności prowadzące do zatwierdzenia przedsięwzięcia. W tym względzie wskazuje na dwa akty prawne, mianowicie stwierdzenie interesu ogólnego w ustawie 42/1994 i oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko z 2002 r. Wobec tego należy wyjaśnić, czy akty takie w ogóle mogą naruszać art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze i art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
27.
Dla rzecznika generalnego van Gervena było jasne, że art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej nie mogą naruszać przedsięwzięcia niezrealizowane, a jedynie przedsięwzięcia zrealizowane (
18
). Można wnioskować na tej podstawie, że dopiero faktyczne szkodzenie uzasadnia naruszenie. Przemawia za tym to, że przed przeprowadzeniem przedsięwzięcia nie ma pewności co do pogorszenia warunków na danym obszarze. Rzecznik generalny podkreślił w tym kontekście, że niektóre kwestionowane plany zostały od tej pory zarzucone.
28.
W przypadkach dotyczących art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej faktycznie zawsze chodziło o przedsięwzięcia, które przynajmniej już w dużej części, o ile nie w całości, były zrealizowane i z tego powodu oddziaływały już na dane obszary (
19
).
29.
Niemniej art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej praktycznie nie nadawałby się do skutecznej ochrony obszarów, jeżeli naruszenie można byłoby stwierdzić dopiero przy wystąpieniu faktycznych szkód, a nie przy działaniach państwa, które stanowią prawną przesłankę szkodzenia lub nawet to szkodzenie wspierają.
30.
Odpowiednio do tego wystąpienie szkód nigdy nie było dla Trybunału przesłanką oceny (
20
). Prezes Trybunału wręcz odmówił przyjęcia środka tymczasowego przeciwko przedsięwzięciu budowy tamy w niemieckiej części zatoki Leybucht, ponieważ Komisja złożyła wniosek dopiero dwa lata po udzieleniu pozwolenia, a przedsięwzięcie było już w dużej części zrealizowane (
21
). Wynika z tego a contrario, że w interesie skutecznej ochrony prawnej już powzięte decyzje administracyjne mogą naruszać art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej i stanowić przedmiot postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego włącznie ze środkami tymczasowymi.
31.
W niniejszym przypadku zarówno ustawa 42/1994, jak i oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko mogą co do zasady wspierać pogorszenie warunków na danych terenach, ponieważ przyczyniają się do realizacji spornego przedsięwzięcia.
32.
Niemniej w odniesieniu do ustawy 42/1994 wiadomo jedynie, że dokumentuje ona interes ogólny w nawadnianiu. Z akt nie wynika, czy przyznała ona przy tym pierwszeństwo temu interesowi przed względami ochrony ptactwa. Dlatego też istnienie tej ustawy nie pozwala jeszcze na wniosek, że środki ochrony danych terenów nie odpowiadają wymogom art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej.
33.
Natomiast oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko opiera się na uwzględnieniu właściwych interesów środowiska, a w szczególności interesów gatunków ptactwa, które należy chronić. Zgodnie z tym oświadczeniem ochrona ptactwa nie stoi na przeszkodzie realizacji przedsięwzięcia tak jak jest ono w nim opisane.
34.
Oświadczenie to należy zatem sprawdzić pod tym względem, czy nie naruszyło art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej. Naruszenie ma miejsce, jeżeli oświadczenie to bez wystarczającego uzasadnienia prowadzi do pogorszenia warunków faktycznych obszarów ochrony ptactwa.
3. W przedmiocie istnienia faktycznych obszarów ochrony ptactwa
35.
Strony są zgodne co do tego, że w chwili wydania oświadczenia w sprawie oddziaływania na środowisko na obszarze przedsięwzięcia nie było wyznaczonych wystarczająco wiele terenów jako SOO. Oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko wyraźnie na to wskazuje, gdyż właściwe władze zobowiązuje się do określenia i wyznaczenia kolejnych obszarów (
22
).
36.
Jest bezsporne, że odnosi się to do co najmniej 36688 ha, to jest różnicy pomiędzy wyznaczonymi do tej chwili w obrębie obszaru przedsięwzięcia 38150 ha i wyznaczonymi pierwotnie 1462 ha.
37.
Argumentację Komisji można by jednak rozumieć w ten sposób, że uważa ona, iż należy wyznaczyć jeszcze kolejne tereny. Odnosi się ona bowiem do danych dotyczących powierzchni obu wspomnianych IBA, które razem obejmują ponad 80000 ha.
38.
Odniesienie się do wykazu IBA nie wystarcza jednak do stwierdzenia, że należy wyznaczyć kolejne tereny w obrębie obszaru przedsięwzięcia. Trybunał zajął już stanowisko w odniesieniu do podobnego wykazu francuskiego, stwierdzając, że sam fakt, iż dany obszar został umieszczony w wykazie obszarów mających znaczenie dla ochrony ptactwa, nie oznacza, że musiał zostać zaklasyfikowany jako SOO (
23
). Dane w wykazie IBA są jedynie wskazówką, która może być zanegowana, że tereny te powinny zostać wyznaczone.
39.
W niniejszym przypadku mapy występowania najważniejszych gatunków ptactwa przedłożone przez samą Komisję przemawiają przeciw temu, że obszary IBA powinny zostać wyznaczone w całości. Nie dowodzą one dla każdego obszaru położonego w obrębie obu IBA wykorzystania przez te gatunki. Komisja nie wskazała, w jakim zakresie zgodnie z tymi mapami występowania należy wyznaczyć kolejne tereny w obrębie obszaru przedsięwzięcia.
40.
Ponadto opis obu IBA pozwala wnioskować, że nie leżą one w całości w obrębie obszaru przedsięwzięcia, lecz obejmują też tereny poza nim. Jakie to są tereny, tego Komisja również nie wskazuje.
41.
W konsekwencji w niniejszym postępowaniu należy przyjąć zgodnie z tym, co przedstawiła Hiszpania, że w chwili oświadczenia w sprawie oddziaływania na środowisko w obrębie obszaru przedsięwzięcia istniały faktyczne obszary ochrony ptactwa o powierzchni 36688 ha.
4. W przedmiocie pogorszenia warunków
42.
W następnym kroku należy sprawdzić, czy w odniesieniu do tych faktycznych obszarów ochrony ptactwa Hiszpania zapewniła ochronę terenów wymaganą na podstawie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, wydając oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko. Zgodnie z nim należy podjąć właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą mieć one znaczenie w odniesieniu do celów tego artykułu.
43.
Nawadnianie siedlisk stepowych i związana z tym intensyfikacja gospodarki rolnej zmieniają właściwości tych siedlisk. Należy założyć, że tereny nawodnione będą mniej odpowiednie dla gatunków przystosowanych do siedlisk stepowych. W konsekwencji nawodnienie pogorszyłoby stan faktycznych obszarów ochrony ptactwa.
44.
Hiszpania podnosi wprawdzie, że założenie to ma charakter czysto hipotetyczny, i podkreśla ponadto, że jakiekolwiek pogorszenie warunków można zrównoważyć działaniami łagodzącymi szkody i kompensującymi. Argument ten jest jednak sprzeczny z oświadczeniem w sprawie oddziaływania na środowisko. Jak wyraźnie przyznaje rząd hiszpański (
24
), właściwe władze dochodzą w nim do wniosku, że mimo przewidzianych działań prewencyjnych, korygujących i równoważących oddziaływanie będzie miało charakter poważny („carácter severo”) (
25
).
45.
Poza tym działania łagodzące szkody mogą ograniczyć pogorszenie warunków lub nawet je wykluczyć, ale w przypadku działań równoważących już z definicji nie ma to miejsca. Zakładają one bowiem powstanie szkody, która ma zostać naprawiona poprzez inne działania.
46.
W niniejszym przypadku jako działanie łagodzące szkodę może być brane pod uwagę jedynie wyłączenie z dodatkowego nawodnienia terenów, które należy wyznaczyć jako chronione. W oświadczeniu w sprawie oddziaływania na środowisko przewidziano jednak w tym celu tylko około 18000 ha (
26
). Powierzchnia ta wydaje się obejmować w całości wyznaczony wówczas SOO Mas de Melons. Tym samym dodatkowo ma być nawadnianych co najmniej 20000 ha faktycznych obszarów ochrony ptactwa, czyli więcej niż połowa.
47.
W obliczu takiej wielkości powierzchni należy założyć, że to pogorszenie warunków ma istotne znaczenie w odniesieniu do celów tego artykułu. Takiemu wnioskowi nie sprzeciwia się również to, że zgodnie z oświadczeniem w sprawie oddziaływania na środowisko — z uwzględnieniem działań równoważących — żaden z danych gatunków nie zaniknie. Istotne jest bowiem już zredukowanie populacji.
48.
Tym samym należy stwierdzić, że właściwe władze, wydając oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko, zgodziły się na pogorszenie warunków na faktycznych obszarach ochrony ptactwa. Niezbędne działania w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub zakłóceń wpływających na ptactwo nie zostały tym samym podjęte.
5. W przedmiocie uzasadnienia
49.
Rząd hiszpański przywołuje różne aspekty, by uzasadnić pogorszenie warunków.
50.
Zdaniem Trybunału odstępstwo od art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej może być uzasadnione jedynie nadzwyczajnym względami interesu publicznego, mającymi pierwszeństwo przed celami ekologicznymi wskazanymi w dyrektywie (
27
). Zakłada to w szczególności, że brak jest jakiejkolwiek alternatywy dla pogorszenia warunków, to znaczy, że nie może ono wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu (
28
).
51.
Przedsięwzięcie irygacyjne prowadzone jest w niniejszym przypadku ze względów ekonomicznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem względy ekonomiczne nie mogą jednak uzasadniać pogorszenia warunków na faktycznych obszarach ochrony ptactwa (
29
). Niemniej powstaje pytanie, czy możliwe jest uzasadnienie w drodze działań równoważących i korzyści ekologicznych przedstawionych przez Hiszpanię.
52.
W wyroku w sprawie Leybucht Trybunał uznał, że kompensacje ekologiczne mogą uzasadniać wynikłe ze względów gospodarczych pogorszenie warunków na obszarze chronionym (
30
). Wyrok ten można rozumieć w ten sposób, że działania kompensujące zasadniczo mogą uzasadniać ingerencję w obszary chronione.
53.
Względem uzasadnienia ingerencji poprzez działania kompensujące należy jednak zachować wstrzemięźliwość, ponieważ praktycznie nie można zagwarantować z góry ich powodzenia. Zależy ono od procesów naturalnych, które rzadko można w pełni zrozumieć i przewidzieć. Działaniami równoważącymi ryzykuje się tym samym, że istniejące naturalne dziedzictwo Europy faktycznie będzie redukowane, podczas gdy tworzenie nowych wartości początkowo stanowi jedynie zwykłą nadzieję. Kompensacja powinna zatem być wyłącznie ultima ratio, jeżeli ingerencja jest bezwzględnie konieczna (
31
).
54.
Bliższe zapoznanie się z wyrokiem w sprawie Leybucht wskazuje odpowiednio, że chodziło o sytuację szczególną, której nie można przenieść bez żadnych ograniczeń na okoliczności innych spraw. W tej sprawie chodziło o budowę i przeniesienie tam nad Morzem Północnym. W wyniku tego utracono łąki halofilne i tereny wattowe — siedliska ważne dla ochrony różnych gatunków ptactwa. Co do zasady było to pogorszenie warunków uzasadnione ze względu na nadrzędne względy interesu publicznego, mianowicie zagrożenie powodziowe i ochronę wybrzeża (
32
).
55.
Trybunał wziął pod uwagę kompensację ekologiczną tylko z tego powodu, że to przedsięwzięcie w przedstawionej formie uwzględniało interesy ekonomiczne, które w pojedynkę nie mogą stanowić uzasadnienia (
33
). Gdyby ich nie uwzględniało, oddziaływanie przedsięwzięcia na interesy ochrony ptactwa byłoby mniejsze, ale spowodowałoby to istotne problemy ekonomiczne. Pogorszenie stanu obszaru ochrony ptactwa nie powinno zatem otwierać nowych możliwości gospodarczych, lecz pozwolić na uniknięcie ingerencji w istniejące uwarunkowania.
56.
Rzecznik generalny van Gerven uznał w tej sytuacji, że interesy ekonomiczne można uwzględnić przy opracowywaniu przedsięwzięcia koniecznego ze względów nadrzędnych nad interesami środowiska, pod warunkiem że dodatkowe pogorszenie stanu środowiska spowodowane względami ekonomicznymi nie jest nieproporcjonalnie wielkie w porównaniu z istotnym negatywnym oddziaływaniem na te interesy, jeżeli mają one pozostać nieuwzględnione (
34
). Innymi słowy, w ramach całości przedsięwzięcia uzasadnionego nadzwyczajnymi względami niektóre jego aspekty mogą być uzasadnione względami ekonomicznymi, jeżeli są one nadrzędne wobec negatywnego oddziaływania na środowisko, a oddziaływanie to jest równoważone. Wydaje mi się, że myśl ta leży również u podstaw wyroku w sprawie Leybucht.
57.
Potwierdzają to również późniejsze orzeczenia Trybunału, w których podkreślił on, że system ochrony ustanowiony w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej jest surowszy niż w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej (
35
), ponieważ na podstawie dyrektywy ptasiej jest mniej możliwości uzasadnienia ingerencji (
36
).
58.
Taka ocena nie sprawdzałaby się, gdyby ingerencje w faktyczne obszary ochrony ptactwa mogły być zawsze uzasadniane działaniami równoważącymi bez dodatkowych warunków. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wymaga bowiem nie tylko samej kompensacji, lecz ponadto powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego oraz braku rozwiązań alternatywnych.
59.
Popierana tu w tym zakresie teza rzecznika generalnego van Gervena odpowiada zatem w pełni linii orzecznictwa Trybunału. W tym rozumieniu również w ramach art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej kompensacja nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Potrzeba jeszcze dodatkowo uzasadnienia co do istoty całości przedsięwzięcia względami nadzwyczajnymi. Jedynie wtedy kompensacja może ewentualnie pozwolić na naruszenie interesów ochrony ptactwa, które będzie konieczne, aby w wyniku całości przedsięwzięcia ograniczyć negatywne oddziaływania na istniejące uwarunkowania ekonomiczne. Przy takiej wykładni łatwiej jest uzasadnić przedsięwzięcie na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej niż w ramach art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej.
60.
Trybunał nie musi jednak wyjaśniać szczegółowo w niniejszym postępowaniu przesłanek i zakresu tego bardzo ograniczonego odstępstwa od ochrony obszarów na podstawie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej. Ta sprawa różni się bowiem zupełnie od sprawy Leybucht. Brak jest nadzwyczajnych powodów dla tego przedsięwzięcia irygacyjnego. Dlatego też uzasadnienie działaniami równoważącymi nie jest możliwe.
61.
Ponadto byłoby wątpliwe, czy przewidziane działania równoważące w ogóle byłyby w stanie zrównoważyć grożącą utratę siedlisk stepowych. Przywołane przez Hiszpanię w szczególności wykorzystanie nawodnionych pól przez strepeta nie wydaje się w każdym razie odpowiednie, by zrównoważyć skutki negatywne. Należy raczej ponownie przypomnieć o tym, że oddziaływanie przedsięwzięcia zgodnie z oświadczeniem w sprawie oddziaływania na środowisko mimo wszystkich przewidzianych działań będzie miało charakter poważny.
62.
Hiszpania podkreśla ponadto, że irygacja zapewni dalsze rolnicze wykorzystanie terenów. Jest to jej zdaniem konieczne, gdyż wobec braku zagospodarowania utraciłyby one swoją szczególną przydatność dla ochrony ptactwa.
63.
Faktycznie jest bardzo możliwe, wręcz jak najbardziej prawdopodobne, że aktualne zagospodarowanie musi być kontynuowane, by zachować ten korzystny dla ochrony ptactwa stan. Hiszpania byłaby w tym przypadku zobowiązana na podstawie art. 4 dyrektywy ptasiej, by to zapewnić (
37
).
64.
Nie można jednak stwierdzić, że wyłącznie przedsięwzięcie irygacyjne zapewni dalsze zagospodarowanie. Przedsięwzięcie to będzie raczej prowadzić nawet do zmiany zagospodarowania, które w wyniku dodatkowego nawodnienia i intensyfikacji gospodarki rolnej zmniejszyłoby przydatność danych terenów dla ochrony ptactwa. W konsekwencji wystąpiłaby potrzeba innych działań, żeby zapewnić kontynuację dotychczasowego zagospodarowania, przykładowo poprzez odpowiednie subwencje (
38
).
65.
W konsekwencji nie można stwierdzić istnienia uzasadnienia dla pogorszenia warunków.
6. W przedmiocie usunięcia naruszenia
66.
W końcu Hiszpania we właściwym czasie, to jest do dnia 22 lutego 2005 r. — upływu terminu, który Komisja wyznaczyła w uzasadnionej opinii — nie zakończyła naruszenia art. 4 dyrektywy ptasiej.
67.
Hiszpania wyznaczyła wprawdzie do tego czasu kolejne SOO w obrębie obszaru przedsięwzięcia, niemniej niezależnie od tego, że po upływie terminu zostały wyznaczone kolejne tereny, wyznaczenie SOO nie wystarcza, by zakończyć naruszenie. Jak strony wielokrotnie podkreślały, w niniejszej sprawie nie chodzi o wyznaczenie terenów, lecz o to, że w wyniku oświadczenia w sprawie oddziaływania na środowisko pogorszone zostały warunki na faktycznych obszarach ochrony ptactwa.
68.
Zakończenie naruszenia wymagałoby zatem zaprzestania przedsięwzięcia — przynajmniej w odniesieniu do faktycznych obszarów ochrony ptactwa — lub — alternatywnie — wyznaczenia tych terenów i przeprowadzenia procedury wymaganej na podstawie art. 7 w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Ani jedno, ani drugie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dlatego też Hiszpania nie zakończyła naruszenia we właściwym czasie.
69.
Podsumowując, należy więc stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii poprzez oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nawadniania obszaru irygacyjnego kanału Segarra–Garrigues naruszyło swoje zobowiązania wynikające z art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy ptasiej.
V — W przedmiocie kosztów
70.
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Wprawdzie skargę należy odrzucić w części jako niedopuszczalną, jednak w niniejszej sprawie uwzględnione zostały zarzuty Komisji skierowane przeciwko spornemu przedsięwzięciu, dlatego też kosztami postępowania należy obciążyć Hiszpanię.
VI — Wnioski
71.
Proponuję zatem, by Trybunał orzekł, co następuje:
1.
Królestwo Hiszpanii, wydając oświadczenie w sprawie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nawadniania obszaru irygacyjnego kanału Segarra–Garrigues, uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy Rady 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.
2.
W pozostałym zakresie skarga zostaje odrzucona.
3.
Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dz.U. L 103, str. 1.
(
3
)	Dz.U. L 206, str. 7.
(
4
)	Zobacz wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C-374/98 Komisja przeciwko Francji (Basses Corbières), Rec. str. I-10799, pkt 47 i 57.
(
5
)	Również wyrok z dnia 18 marca 1999 r. w sprawie C-166/97 Komisja przeciwko Francji (ujście Sekwany), Rec. str. I-1719, pkt 5, mówi jedynie o czerwcu 1994 r. Trudno bowiem dokładnie ustalić upływ terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 191 ust. 2 traktatu EWG (obecnie, po zmianie art. 254 WE) termin ten opiera się na dacie, w której notyfikowano ją państwom członkowskim. EUR-Lex podaje jako koniec terminu dzień 10 czerwca 1994 r., podczas gdy Trybunał w wyrokach z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C-329/96 Komisja przeciwko Grecji (brak transpozycji), Rec. str. I-3749, pkt 2 i z dnia 11 grudnia 1997 r. w sprawie C-83/97 Komisja przeciwko Niemcom (brak transpozycji), Rec. str. I-7191, pkt 2 przyjął dzień 5 czerwca 1994 r.
(
6
)	Carlota Viada (wyd.), „Áreas importantes para las aves en España”, Madriyt 1998. Pozycja zawarta w załącznikach do skargi w zawisłej sprawie C-235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii.
(
7
)	BOE z dnia 31 grudnia 1994 r.
(
8
)	Wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-350/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. str. I-6213, pkt 20.
(
9
)	Wyroki z dnia 17 września 1996 r. w sprawie C-289/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-4405, pkt 15 i dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie C-230/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-1169, pkt 31.
(
10
)	Wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C-365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-7773, pkt 23 i 24.
(
11
)	Wyrok z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-5449, pkt 55 i ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 23.
(
12
)	Wyżej wymieniony w przypisie 11 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 54 oraz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 26.
(
13
)	Tymczasowe tłumaczenie projektu wezwania wymienia w tym miejscu również art. 2, brak jednak tej wzmianki w ostatecznej wersji hiszpańskiej.
(
14
)	W tym zakresie toczy się postępowanie z powodu niewystarczającego wyznaczenia SOO przez Hiszpanię. Zobacz w tym względzie moją opinię z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-5415.
(
15
)	Zobacz moją opinię z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-304/05 Komisja przeciwko Włochom (Santa Catarina), Zb.Orz. str. I-7495, pkt 74 i nast.
(
16
)	Wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii (bagna Santoña), Rec. str. I-4221, pkt 22.
(
17
)	Przywołany w przypisie 4, pkt 47 i 57.
(
18
)	Opinia z dnia 9 czerwca 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii (bagna Santoña), Rec. str. I-4221, pkt 50.
(
19
)	Zobacz wyroki: ww. w przypisie 16 w sprawie bagien Santoña, pkt 33 i nast., ww. w przypisie 5 w sprawie ujścia Sekwany, pkt 27 i nast. oraz postanowienie Prezesa Trybunału z dnia 16 sierpnia 1989 r. w sprawie C-57/89 R Komisja przeciwko Niemcom (Leybucht), Rec. str. 2849, pkt 16.
(
20
)	Zobacz w szczególności ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie bagien Santoña, pkt 42 i nast. odnośnie do zarzutu, wobec którego rzecznik generalny van Gerven sformułował swoją uwagę wspomnianą w pkt 27.
(
21
)	Wyżej wymienione w przypisie 19 postanowienie w sprawie Leybucht, pkt 16 i nast.
(
22
)	Strona 54 załączników do odpowiedzi na skargę.
(
23
)	Wyżej wymieniony w przypisie 5 wyrok w sprawie ujścia Sekwany, pkt 42.
(
24
)	Punkt 40 i 42 odpowiedzi na skargę.
(
25
)	Strona 52 załączników do odpowiedzi na skargę. Za istotnym pogorszeniem warunków wydają się przemawiać również przedstawione przez Komisję w załączniku 5 do skargi pisma urzędów ochrony środowiska dotyczące oddziaływania na środowisko.
(
26
)	Strona 55 załączników odpowiedzi na skargę.
(
27
)	Wyrok z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C-57/89 Komisja przeciwko Niemcom (Leybucht), Rec. str. I-883, pkt 21 i nast. i ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie bagien Santoña, pkt 19.
(
28
)	Przewidziane wyraźnie w art. 6 ust. 4 i art. 16 dyrektywy siedliskowej oraz art. 9 dyrektywy ptasiej. Zobacz w przedmiocie uzasadnienia ograniczenia podstawowych swobód również niepisanymi celami interesu publicznego wyroki z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-6/01 Anomar i in., Rec. str. I-8621, pkt 86, z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C-366/04 Schwarz, Zb.Orz. str. I-10139, pkt 33, z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C-151/04 i C-152/04 Nadin i Nadin-Lux, Zb.Orz. str. I-11203, pkt 39 i z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie C-441/04 A-Punkt Schmuckhandel, Zb.Orz. str. I-2093, pkt 26 i nast.
(
29
)	Wyżej wymieniony w przypisie 27 wyrok w sprawie Leybucht, pkt 22 i ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie bagien Santoña, pkt 19 i 45.
(
30
)	Wyżej wymieniony w przypisie 27 wyrok w sprawie Leybucht, pkt 26.
(
31
)	Zobacz moją opinię z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C-239/04 Komisja przeciwko Portugalii (Castro Verde), Zb.Orz. str. I-10183, pkt 35.
(
32
)	Wyżej wymieniony w przypisie 27 wyrok w sprawie Leybucht, pkt 23.
(
33
)	Wyżej wymieniony w przypisie 27 wyrok w sprawie Leybucht, pkt 24.
(
34
)	Opinia z dnia 5 grudnia 1990 r. w sprawie C-57/89 Komisja przeciwko Niemcom (Leybucht), Rec. str. I-883, pkt 39.
(
35
)	Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Basses Corbières, pkt 50.
(
36
)	Wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), Rec. str. I-3805, pkt 37.
(
37
)	Zobacz moje opinie: ww. w przypisie 15 w sprawie Santa Catarina, pkt 75 i z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie C-191/05 Komisja przeciwko Portugalii (Moura, Mourão, Barrancos), Zb.Orz. str. I-6853, pkt 14 oraz w odniesieniu do wyznaczonych SOO wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C-6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (zgodność), Zb.Orz. str. I-9017, pkt 33 i nast.
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C-344/03 Komisja przeciwko Finlandii (polowania wiosenne na ptactwo wodne), Zb.Orz. str. I-11033, pkt 35, 38 i 40 i moją opinię z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-507/04 Komisja przeciwko Austrii (zgodność), pkt 61.