62011CC0267
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 31. siječnja 2013. (
1
)
Predmet C‑267/11 P
Europska komisija
protiv
Republike Latvije
uz sudjelovanje:
Češke Republike
„Žalba — Direktiva 2003/87/EZ — Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova — Nacionalni plan raspodjele emisijskih jedinica za Latviju za razdoblje od 2008. do 2012. — Novi plan — Neočitovanje Komisije“
I – Uvod
1.
Prema verziji Direktive 2003/87 o trgovanju emisijskim jedinicama stakleničkih plinova koja je mjerodavna za ovu žalbu (
2
), države članice bile su dužne izraditi nacionalne planove raspodjele emisijskih jedinica i podnijeti ih Komisiji. U roku od tri mjeseca Komisija je mogla u cijelosti ili djelomično odbiti plan. U ustaljenoj sudskoj praksi Opći sud polazio je od toga da, ako se Komisija nije očitovala u roku, plan postaje konačan i uživa pretpostavku zakonitosti, koja je državi članici omogućavala da ga provede (
3
).
2.
U ovom slučaju Komisija je prvo pravodobno odbila latvijski plan za razdoblje od 2008. do 2012. Kasnije je Latvija dostavila novi plan, koji je, među ostalim, predviđao raspodjelu mnogo više emisijskih jedinica nego što je to Komisija bila dopustila u svojoj prvoj odluci.
3.
Taj plan Komisija nije odbila u roku od tri mjeseca, nego znatno kasnije. Povodom tužbe Latvije Opći sud je utvrdio da je istekom tromjesečnog roka novi latvijski plan postao konačan te je poništio drugu Komisijinu odluku o odbijanju (
4
).
4.
Komisija pobija tu presudu. Valja razjasniti postaje li takav drugi nacrt plana konačan tri mjeseca nakon dostave, ako ga Komisija ne ospori.
II – Pravni okvir
5.
Direktivom 2003/87 prenose se međunarodni sporazumi o zaštiti klime. Pri tome se radi o Okvirnoj konvenciji Ujedinjenih naroda o promjeni klime, koja je donesena u New Yorku 9. svibnja 1992. i odobrena u ime Europske zajednice Odlukom 94/69/EZ (
5
), i o Kyotskom protokolu uz Okvirnu konvenciju, koji je donesen 11. prosinca 1997. (Odluka 1/CP.3 „Kyotski protokol uz Okvirnu konvenciju […]”), a koji je odobren Odlukom 2002/358/EZ (
6
).
6.
Članak 1. Direktive 2003/87 predviđa:
„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice […] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.”
7.
Članak 9. Direktive 2003/87 glasi:
„1.   Za svako razdoblje iz članka 11. stavaka 1. i 2. svaka država članica izrađuje nacionalni plan u kojem se navodi ukupna količina emisijskih jedinica koje namjerava raspodijeliti za to razdoblje i prijedlog načina raspodjele tih emisijskih jedinica. Plan se temelji na objektivnim i transparentnim kriterijima, uključujući i one navedene u Prilogu III., uzimajući u obzir mišljenje javnosti. Komisija, ne dovodeći u pitanje Ugovor, najkasnije do 31. prosinca 2003. daje upute o primjeni kriterija navedenih u Prilogu III.
Za razdoblje navedeno u članku 11. stavku 1. plan se objavljuje i o njemu se obavješćuju Komisija i države članice najkasnije do 31. ožujka 2004. Za naredna razdoblja plan se objavljuje, a Komisiju i države članice o njemu se obavješćuje najmanje 18 mjeseci prije početka relevantnog razdoblja.
2.   […]
3.   U roku od tri mjeseca otkad ju država članica obavijesti o nacionalnom planu raspodjele emisijskih jedinica u skladu sa stavkom 1., Komisija može odbiti plan ili neki dio plana ako on nije usklađen s kriterijima navedenim u Prilogu III. ili u članku 10. Država članica može donijeti odluku u skladu s odredbama članka 11. stavaka 1. ili 2. samo ako Komisija prihvati predložene izmjene. Komisija mora obrazložiti svaku odluku o odbijanju.”
8.
Članak 11. stavak 2. Direktive 2003/87 određuje:
„Za petogodišnje razdoblje koje počinje 1. siječnja 2008. i za svako naredno petogodišnje razdoblje, svaka država članica odlučuje o ukupnoj količini emisijskih jedinica koje će raspodijeliti za to razdoblje i pokreće postupak raspodjele tih emisijskih jedinica operateru svakog postrojenja. Ova odluka donosi se najkasnije 12 mjeseci prije početka relevantnog razdoblja i temelji se na nacionalnom planu raspodjele države članice u skladu s člankom 9. i člankom 10., uzimajući u obzir mišljenje javnosti.”
9.
U Prilogu III. Direktivi 2003/87 navedeno je dvanaest kriterija koji vrijede za nacionalne planove za raspodjelu. Prvim do trećim kriterijem u Prilogu III. predviđeno je:
„1.
Ukupna količina emisijskih jedinica za raspodjelu za određeno vremensko razdoblje mora biti u skladu s obvezom države članice da ograniči svoje emisije u skladu s odredbama [Odluke] 2002/358/EZ i odredbama Kyotskog protokola, uzimajući u obzir, s jedne strane, razmjere ukupnih emisija koje te emisijske jedinice predstavljaju u usporedbi s emisijama iz izvora koji nisu obuhvaćeni ovom Direktivom i, s druge strane, nacionalnu politiku u području energetike, te treba biti u skladu i s nacionalnim programom za klimatske promjene. Ukupna količina emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju ne smije biti viša od one koja će, prema svim pokazateljima, biti potrebna za strogu primjenu kriterija sadržanih u ovom Prilogu. U razdoblju do 2008. godine količina mora biti u skladu s putem koji je potreban da svaka država članica postigne cilj ili čak i bolji rezultat od onog koji je predviđen u skladu s Odlukom 2002/358/EZ i Kyotskim protokolom.
2.
Ukupna količina emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju mora biti u skladu s procjenama sadašnjeg i predviđenog napretka prema ostvarivanju doprinosa država članica za ispunjavanje obveza Zajednice u skladu s odredbama Odluke 93/389/EEZ.
3.
Količine emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju moraju biti u skladu s potencijalom, uključujući i tehnološkim potencijalom, djelatnosti obuhvaćenih ovim sustavom za smanjivanje emisija. Države članice mogu temeljiti raspodjelu svojih emisijskih jedinica na prosječnoj emisiji stakleničkih plinova prema proizvodu u svakoj djelatnosti i napretku koji se može postići u svakoj djelatnosti.”
III – Okolnosti spora
10.
Dopisom od 16. kolovoza 2006. Republika Latvija dostavila je Komisiji Europskih zajednica u skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive 2003/87 svoj nacionalni plan raspodjele za razdoblje od 2008. do 2012. (u daljnjem tekstu: NPR). Na temelju NPR‑a Republika Latvija svojoj nacionalnoj industriji obuhvaćenoj Prilogom I. Direktivi 2003/87 namjeravala je dodijeliti prosječan godišnji ukupni obujam od 7,763883 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida.
11.
Dana 29. studenoga 2006. Komisija je odbila taj plan. Ona je zatražila da se ukupna količina emisijskih jedinica koja se treba raspodijeliti u okviru sustava Zajednice smanji za 4,480580 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida, na 3,283303 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida.
12.
Dopisom od 29. prosinca 2006. Republika Latvija Komisiji je dostavila prerađeni NPR kojim je bila predviđena raspodjela od prosječno 6,253146 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida godišnje.
13.
Dopisom od 30. ožujka 2007., koji je bio sastavljen na engleskom jeziku, Komisija je utvrdila da su informacije sadržane u NPR‑u bile nepotpune i zatražila od Republike Latvije da odgovori na određena pitanja i dostavi joj dodatne informacije. Nakon latvijskog odgovora Komisija je 13. srpnja 2007. donijela Odluku C(2007) 3409 o izmjeni nacionalnog plana raspodjele emisijskih jedinica stakleničkih plinova koji je Republika Latvija dostavila u skladu s člankom 2003/87 (u daljnjem tekstu: sporna odluka). On je utvrdila da raspodjela emisijskih jedinica predviđena tim planom prekoračuje dopuštenu ukupnu količinu za 2,825030 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida.
IV – Postupak pred Općim sudom i zahtjevi
14.
Latvija je podnijela tužbu protiv sporne odluke i pri tome su je podupirale Litva i Slovačka. Ujedinjena Kraljevina podupirala je Komisiju.
15.
Opći sud ispitao je samo jedan od četiriju tužbenih razloga, to jest prigovor da Komisija nije odlučila u roku. On je utvrdio da je novi latvijski NPR postao konačan istekom tri mjeseca nakon što je dostavljen jer ga Komisija nije pravodobno osporila. Stoga je presudom od 22. ožujka 2011., Latvija/Komisija (T‑369/07, u daljnjem tekstu: pobijana presuda) poništio spornu odluku.
16.
Komisija pobija tu presudu i od Suda zahtijeva da:
1.
ukine pobijanu presudu i
2.
naloži Republici Latviji snošenje troškova.
17.
Republika Latvija od Suda zahtijeva da odbije žalbu.
18.
Zahtjev Latvije podupire Češka Republika, kojoj je rješenjem od 29. studenoga 2011. predsjednik Suda odobrio intervenciju u postupak.
19.
Stranke su podnijele pisana očitovanja te, uz iznimku Češke Republike, 16. siječnja 2013. i usmena očitovanja.
V – Pravna analiza
A – Žalba
20.
Prema verziji Direktive 2003/87 koja je primjenjiva u ovom slučaju, za određena razdoblja, ovdje od 2008. do 2012., države članice izrađuju planove raspodjele za prava na emisije, takozvane NPR‑e. One Komisiji dostavljaju planove, a ona ih, prema članku 9. stavku 3. prvoj rečenici Direktive 2003/87, može odbiti u roku od tri mjeseca, ako nisu usklađeni s određenim kriterijima. Ako Komisija ne odbije planove, oni predstavljaju osnovu za raspodjelu prava na emisije na poduzeća obuhvaćena Direktivom.
21.
Ova se žalba odnosi na postupanje s drugim nacrtom NPR‑a, koji je Latvija dostavila nakon što je Komisija bila odbila prvi nacrt. Komisija se osobito protivi tomu što je spornu odluku o tom drugom NPR‑u Opći sud ispitao na temelju istih kriterija kao i odluku o prvom planu. Stoga ću prvo iznijeti sudsku praksu Općeg suda o odluci o prvom nacrtu plana prema članku 9. stavku 3. prvoj rečenici Direktive 2003/87, a potom ispitati može li je se primijeniti i na odluku o drugom nacrtu plana.
1. Odluka o prvom nacrtu plana
22.
Člankom 9. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive 2003/87 nisu izričito uređene posljedice slučaja u kojem se Komisija u roku od tri mjeseca ne očituje o dostavljenom planu.
23.
S obzirom na prvi dostavljeni plan Opći sud je, doduše, u točki 47. pobijane presude na temelju svoje ustaljene sudske prakse utvrdio da bez Komisijine odluke o odbijanju u tom roku on postaje konačan i uživa pretpostavku zakonitosti koja državama članicama dopušta da ga provedu.
24.
Na prvi pogled taj zaključak djeluje iznenađujuće. Usporedive odredbe predviđene su u pravu Unije samo iznimno, i to u pravu potpora i kontroli koncentracija. Ondje je izričito utvrđeno da se priopćena mjera, to jest potpora ili koncentracija između poduzetnika, smatra odobrenom ako se Komisija ne očituje u predviđenom roku (
7
). Nasuprot tomu, članak 9. stavak 3. Direktive 2003/87 ne sadržava odgovarajuću izričitu odredbu. Doduše, fikcija suglasnosti prilikom Komisijina prethodnog ispitivanja potpora izvorno se također nije zasnivala na izričitoj odredbi, nego na sudskoj praksi Suda, koji se oslonio na hitnost tog ispitivanja (
8
).
25.
Sudska praksa Općeg suda u vezi s člankom 9. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive 2003/87 zasniva se na Komisijinoj ograničenoj ovlasti nadzora u pogledu NPR‑a (
9
) kao i na hitnosti kojoj Komisijin nadzor podliježe (
10
).
26.
Uske granice Komisijinih ovlasti iz članka 9. stavka 3. prve rečenice Direktive 2003/87 vidljive su osobito po tome da je ona prema tekstu te odredbu ovlaštena samo odbiti plan u tromjesečnom roku i pri tome se može osloniti samo na određene kriterije. Osim toga, u skladu s člankom 9. stavkom 3. trećom rečenicom, odbijanje treba obrazložiti. Nasuprot tomu, suglasnost za plan nije potrebna.
27.
Nužnost roka proizlazi iz vremenskog plana Direktive 2003/87, na koji su upozorile Latvija i Češka Republika. U skladu s njime planovi se priopćavaju Komisiji najmanje 18 mjeseci prije početka relevantnog razdoblja (
11
) i provode najkasnije 12 mjeseci prije početka tog razdoblja raspodjelom emisijskih jedinica (
12
).
28.
Ako Komisija prekorači svoj rok za donošenje odluke, postoji bojazan da dotična država članica neće moći poštovati rok za provedbu kojim je obvezana. Ako se razvoj plana, kao u ovom slučaju, znatno produlji, čak postoji bojazan da će razdoblje raspodjele započeti prije nego što postoji konačni plan. Direktiva 2003/87 ne sadržava izričitu odredbu za tu situaciju. U određenim okolnostima mogla bi se shvatiti na način da do prihvaćanja i provedbe plana dotični industrijski sektori države članice uopće ne smiju ispuštati stakleničke plinove.
29.
Stoga je uvjerljiva fikcija koja se odnosi na suglasnost za prvo podneseni plan nakon isteka roka i koja je prihvaćena u sudskoj praksi Općeg suda. No, u ovom se slučaju ne mora odlučiti može li se ona i dalje primjenjivati. Naime, Komisija je ne dovodi u pitanje.
2. Pravna osnova odluke o drugom nacrtu plana
30.
S druge strane, Komisija osporava utvrđenja Općeg suda u točkama 52. do 57. pobijane presude da je Latvija podnijela novi plan koji Komisija ponovno, kao i prvo priopćeni plan, mora ispitati u skladu s člankom 9. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive 2003/87.
31.
Pri tome Opći sud, kao i Latvija i Češka Republika, polazi od toga da se obavještavanje o drugom, prerađenom planu ne razlikuje bitno od obavještavanja o prvom planu. Stoga rok iz članka 9. stavka 3. prve rečenice Direktive 2003/87 mora na isti način vrijediti pri obavještavanju o obama planovima.
32.
Nasuprot tomu, Komisija iznosi da odluka koju je donijela prema članku 9. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/87 ne podliježe roku.
33.
Sadržaj te odredbe nije jednoznačan. Njome je predviđeno da država članica može donijeti odluku u skladu s odredbama članka 11. stavka 1. ili 2. samo ako Komisija prihvati predložene izmjene. U slučaju navedenih odluka države članice radi se o provedbi plana.
34.
Na temelju teksta članka 9. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/87 moglo bi se prilikom zasebnog razmatranja smatrati da se plan može provesti samo ako su, prvo, predložene izmjene i, drugo, Komisija ih prihvati. No, takvo tumačenje bilo bi besmisleno. Zašto bi se svaki plan trebao nužno i uz suglasnost Komisije izmijeniti kako bi ga se provelo? Plan koji ne treba izmijeniti može se, naravno, izravno provesti.
35.
Značenje tih odredaba može se prije izvesti iz njihova konteksta, osobito iz veze s člankom 9. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive 2003/87. Relevantna može biti samo izmjena planova u smislu te odredbe. U tom pogledu u obzir dolaze dva slučaja primjene, to jest izmjena planova koje je Komisija osporila i izmjena planova koje nije osporila.
36.
Potonji je slučaj jednostavan. Očito je da planove koje Komisija nije osporila države članice ne smiju izmijeniti bez Komisijina sudjelovanja. Inače bi one mogle zaobići članak 9. stavak 3. prvu rečenicu Direktive 2003/87. Stoga se izmjene mogu provesti samo nakon što ih je Komisija prihvatila.
37.
U ovom je slučaju izostanak roka u članku 9. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/87 relativno neproblematičan jer su se Komisija i država članica načelno već sporazumjele o određenom planu. Država članica prema potrebi ga može prvo provesti i kasnije, nakon Komisijine suglasnosti, dodatno uzeti u obzir moguće izmjene. Stoga bi trebalo biti dovoljno da Komisija provede postupak bez nepotrebnih odgađanja.
38.
Nasuprot tomu, izmjena plana koji je Komisija odbila drukčije je naravi. Ona je potrebna kako bi se prevladali Komisijini prigovori. Međutim, postoji velika hitnost, koja je znatno veća u usporedbi s odlukom o izvornom nacrtu plana: Komisija je već bila osporila izvorni plan. Stoga je njegova privremena provedba zabranjena. Vrijeme preostalo do početka primjene plana čak je znatno kraće nego prilikom priopćavanja prvog plana.
39.
Stoga u točkama 52. do 57. pobijane odluke Opći sud primjenjuje rok iz članka 9. stavka 3. prve rečenice Direktive 2003/87 i pravnu posljedicu njegova propuštanja na odluku iz druge rečenice: rok počinje teći pri svakom obavještavanju, bilo o nacrtu plana bilo o izmjenama. Ako se Komisija ne očituje u roku, i izmjene postaju konačne.
40.
No, u točkama 52. i 53. pobijane odluke Opći sud zanemaruje to da prema tekstu prvih dviju rečenica članka 9. stavka 3. Direktive 2003/87 obavještavanje o planovima i obavještavanje o izmjenama imaju različite pravne posljedice. Komisija može samo osporiti plan, ali se s izmjenom mora suglasiti prije nego što se ona smije provesti.
41.
Te razlike među odredbama počivaju na bitnoj razlici između prvog obavještavanja o planu i obavještavanja o izmjenama. Ta se razlika nalazi u Komisijinoj odluci o prvom nacrtu plana.
42.
U obrazloženju te odluke Komisija je već iznijela svoje stajalište. U ovom je slučaju osobito zahtijevala da se ukupna količina emisijskih jedinica koje treba raspodijeliti u okviru sustava Zajednice smanji sa 7,763883 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida godišnje, kako je navedeno u prvom nacrtu plana, za 4,480580 milijuna tona, a prosječni ukupni broj emisijskih jedinica koje godišnje treba raspodijeliti ograniči na 3,283303 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida.
43.
Komisija je u članku 2. i članku 3. stavku 2. svoje prve odluke već najavila da neće osporavati odgovarajuće izmjene. U odnosu na druge predložene izmjene podsjetila je, međutim, u članku 3. stavku 3., da je za njih potrebna suglasnost.
44.
Prerađeni plan predviđao je da se raspodijeli gotovo dvostruko više emisijskih jedinica od onoga što je Komisija smatrala dopuštenim, to jest 6,253146 milijuna tona ekvivalenta ugljikova dioksida godišnje. Zbog toga bi bilo teško pretpostaviti da se Komisija bez daljnjega suglasila s tim planom.
45.
Nasuprot stajalištu Općeg sud u točkama 54. i 55. pobijane presude, pojam pravne sigurnosti ne dovodi do drukčijeg zaključka. Prije bi bilo u skladu s pravnom sigurnošću da se slijede utvrđenja iz prve Komisije odluke koju Latvija nije pobijala.
46.
Fikcija o suglasnosti, koja je u suprotnosti s ranijom odlukom, također se nije mogla opravdati hitnošću odluke o drugom planu. Doduše, u točkama 54. i 55. pobijane presude Opći sud naglašava interes država članica za brzu odluku Komisije. Međutim, ako se država članica odrekne pobijanja prve odluke o odbijanju i potom podnese novi nacrt plana, koji očito također nije u skladu s tom odlukom, tada ona ne može u dobroj vjeri očekivati da će se Komisija bez prigovora suglasiti s tim nacrtom.
47.
Osim toga, rok od tri mjeseca, ovisno o okolnostima slučaja, može se pokazati čak i prekratkim. Ako se država članica i Komisija ne mogu usuglasiti tijekom duljeg razdoblja, može biti čak potrebno reagirati unutar znatno kraćih rokova.
48.
Čini se vrlo dvojbenim da je u ovom slučaju Komisija djelovala potrebnom brzinom. Posljedica toga ipak ne može biti pretpostavka o postojanju suglasnosti koja je u suprotnosti s njezinom ranijom odlukom. Umjesto toga, Latvija se mogla poslužiti tužbom zbog propusta iz članka 265. UFEU‑a, a u određenim okolnostima i uz primjenu privremene pravne zaštite.
49.
Slijedom toga, presuda Općeg suda zahvaćena je pogreškom koja se tiče prava zbog toga što je taj sud u točki 60. utvrdio da je plan koji je dostavila Latvija postao konačan istekom roka od tri mjeseca.
50.
U skladu s time, Opći sud nije smio prihvatiti taj tužbeni razlog Latvije i pobijanu presudu valja ukinuti.
B – Tužba pred Općim sudom
51.
Prema članku 61. stavku 1. drugoj rečenici Statuta, ako ukida odluku Općeg suda, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
52.
To bi nedvojbeno bio slučaj da je Latvija svoju tužbu temeljila na Komisijinu prekoračenju ovlasti iz članka 9. stavka 3. Direktive 2003/87. U odnosu na Estoniju i Poljsku Sud je već odlučio da Komisija nije ovlaštena, kao u ovom slučaju, na temelju vlastite tehnike modeliranja odrediti najvišu količinu emisije (
13
). No, budući da je Latvija propustila istaknuti taj prigovor, ona se u tom pogledu nalazi u istom položaju kao i preostale 24 države članice, koje nisu dovele u pitanje Komisijine odluke o svojim NPR‑ima za razdoblje od 2008. do 2012., iako se može pretpostaviti da su te odluke imale iste pravne nedostatke.
53.
Umjesto toga, Latvija je svoju tužbu pred Općim sudom temeljila na četirima drugim razlozima, to jest, prvo, na povredi nadležnosti na području energetske politike koje su utvrđene Ugovorom o EZ‑u, drugo, na povredi načela nediskriminacije, treće, na zanemarivanju obveza koje proizlaze iz Kyotskog protokola i, četvrto, na nepoštovanju tromjesečnog roka koji je predviđen člankom 9. stavkom 3. Direktive 2003/87.
54.
S obzirom na prethodna razmatranja, četvrti tužbeni razlog ne može se prihvatiti. Preostali tužbeni razlozi nisu raspravljeni ni pred Općim sudom ni pred Sudom. Smatram da se treći tužbeni razlog može odbiti, a prva dva tužbena razloga nisu zrela za odlučivanje. Konkretno:
1. Prvi tužbeni razlog
55.
U okviru prvog tužbenog razloga Latvija navodi da Komisijina odluka zadire u ovlasti na području energetske politike koje su ostale državama članicama na temelju članka 175. stavka 2. točke (c) Ugovora o EZ‑u (sada članak 192. stavak 2. točka (c) UFEU‑a). U skladu s tom odredbom, za mjere politike u području okoliša, koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom, potrebna je jednoglasna odluka Vijeća nakon savjetovanja s Parlamentom. Nasuprot tomu, pravnom osnovnom Direktive 2003/87, to jest člankom 175. stavkom 1. Ugovora o EZ‑u (sada članak 192. stavak 1. UFEU‑a), predviđen je postupak suodlučivanja, koji odgovara današnjem redovnom zakonodavnom postupku.
56.
Tom argumentu Komisija točno prigovara da se njezina odluka temelji samo na Direktivi 2003/87. Argument Latvije valja, doduše, shvatiti na način da je Komisija Direktivu protumačila i primijenila tako da se ona morala temeljiti na drugoj pravnoj osnovi, to jest na članku 192. stavku 2. točki (c) UFEU‑a.
57.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izbor pravne osnove za neki akt Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Ako analiza neke mjere pokaže da ona slijedi dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao akcesoran, akt se treba temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio (
14
).
58.
Stoga Komisija u spornoj odluci nije smjela Direktivu protumačiti ili primijeniti tako da bi ona u biti znatno utjecala na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom. Nasuprot tomu, njezina pravna osnova još ne bi bila dovedena u pitanje ako bi takav utjecaj, čak i znatan, bio samo manje važan sastavni element ili cilj, to jest u neku ruku sporedan učinak Direktive.
59.
O pitanju je li se u spornoj odluci Komisija oslonila na tumačenje Direktive 2003/87 koje je nespojivo s njezinom pravnom osnovom ne može se odlučiti neovisno o njezinu drugom argumentu obrane. Naime, ona zastupa stajalište da sporna odluka ne utječe znatno na izbor Latvije između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom.
60.
Kako bi ispitao taj argument, Sud bi morao analizirati činjenične navode stranaka. Budući da je to zadaća Općeg suda, taj tužbeni razlog nije zreo za odlučivanje (
15
).
2. Drugi tužbeni razlog
61.
Drugi tužbeni razlog Latvija temelji na tome da Komisijina metoda procjene države članice s niskom količinom emisija stavlja u nepovoljniji položaj. Komisija osporava tu tvrdnju.
62.
Budući da i taj tužbeni razlog zahtijeva ispitivanje činjeničnih navoda stranaka, ni on nije zreo za odlučivanje.
3. Treći tužbeni razlog
63.
Naposljetku, Latvija se poziva na to da je ispunila svoje obveze iz Kyotskog protokola. Komisija zahtijeva šire ograničenje emisije stakleničkih plinova. To ne bi bilo u skladu s točkom 1. Priloga III. Direktivi 2003/87, na temelju koje NPR mora odgovarati obvezama iz tog protokola.
64.
No, Komisija tomu točno prigovara da Prilog III. Direktivi 2003/87 sadržava zahtjeve za NPR‑e koji prelaze zahtjeve iz tog protokola. Osobito točke 2. i 3. Priloga III. zahtijevaju da napredak koji se može postići u smanjivanju emisija predstavlja temelj za raspodjelu. To smanjivanje nije, dakle, ograničeno obvezama iz Kyotskog protokola.
65.
Stoga se taj tužbeni razlog ne može prihvatiti i, slijedom toga, treba ga odbiti.
4. Zaključak
66.
Stoga predmet treba vratiti Općem sudu radi odluke o prvim dvama tužbenim razlozima Latvije.
VI – Troškovi
67.
Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno suđenje, o troškovima ovog žalbenog postupka treba odlučiti naknadno (
16
).
VII – Zaključak
68.
Stoga predlažem da Sud odluči kako slijedi:
1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 22. ožujka 2011., Latvija/Komisija (T‑369/07).
2.
Predmet se vraća Općem sudu Europske unije radi odluke o prvim dvama tužbenim razlozima Latvije.
3.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2004/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. listopada 2004. (SL L 338, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 16., str. 80.). Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (SL L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.) ukinut je postupak koji se ovdje ispituje, a Komisiji su dodijeljene šire ovlasti.
(
3
)	Presude od 23. studenoga 2005., Ujedinjena Kraljevina/Komisija (T‑178/05, Zb., str. II‑4807., t. 55.) i od 22. ožujka 2011., Latvija/Komisija (T‑369/07, Zb., str. II‑1039., t. 47.) kao i rješenje od 30. travnja 2007., EnBW Energie Baden‑Württemberg/Komisija (T‑387/04, Zb., str. II‑1195., t. 115.)
(
4
)	Presuda Latvija/Komisija, navedena u bilješci 3.
(
5
)	Odluka Vijeća od 15. prosinca 1993. o sklapanju Okvirne konvencije (SL 1994., L 33, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 16., str. 76.)
(
6
)	Odluka Vijeća od 25. travnja 2002. o odobravanju, u ime Europske zajednice, Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju i zajedničkom ispunjavanju obveza koje iz njega proizlaze (SL L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 16., str. 245.)
(
7
)	Vidjeti članak 4. stavak 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) i članak 10. stavak 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.).
(
8
)	Presuda od 11. prosinca 1973., Lorenz (120/73, Zb., str. 1471., t. 4.)
(
9
)	Granice Komisijinih ovlasti nadzora, koje je Opći sud utvrdio, načelno su potvrđene u presudama od 29. ožujka 2012., Komisija/Poljska (C‑504/09 P) i Komisija/Estonija (C‑505/09 P).
(
10
)	Točka 54. pobijane presude
(
11
)	Članak 9. stavak 1. Direktive 2003/87
(
12
)	Članak 11. stavak 2. Direktive 2003/87
(
13
)	Vidjeti presude Komisija/Poljska (t. 76. i slj.) i Komisija/Estonija (t. 78. i slj.), obje navedene u bilješci 9.
(
14
)	Presude od 30. siječnja 2001., Španjolska/Vijeće (C‑36/98, Zb., str. I‑779., t. 58. i slj.) i od 19. srpnja 2012., Parlament/Vijeće (C‑130/10, t. 42. i slj.)
(
15
)	Vidjeti presudu od 24. svibnja 2012., Formula One Licensing/OHIM (C‑196/11 P, t. 57.).
(
16
)	Presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post/Komisija (C‑463/10 P i C‑475/10 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 83.)