62022CJ0128
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
5. december 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2004/38/EF – artikel 27 og 29 – foranstaltninger, der begrænser unionsborgeres frie bevægelighed af hensyn til den offentlige sundhed – generelle foranstaltninger – national lovgivning om forbud mod at udrejse fra det nationale område for at foretage ikkevæsentlige rejser til medlemsstater klassificeret som højrisikoområder i forbindelse med covid-19-pandemien og en forpligtelse for alle rejsende, der indrejste på det nationale område fra en af disse medlemsstater, til at lade sig teste og overholde en karantæne – Schengengrænsekodeksen – artikel 23 – udøvelse af politimæssige beføjelser vedrørende den offentlige sundhed – tilsvarende virkning som udøvelse af ind‑ og udrejsekontrol – artikel 25 – mulighed for genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i forbindelse med covid-19-pandemien – kontrol udført i en medlemsstat som led i foranstaltninger om forbud mod grænsepassage for at foretage ikkevæsentlige rejser til eller fra Schengenlande klassificeret som højrisikoområder i forbindelse med covid-19-pandemien«
I sag C-128/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) ved afgørelse af 7. februar 2022, indgået til Domstolen den 23. februar 2022, i sagen
Nordic Info BV
mod
Belgische Staat,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, L. Bay Larsen, afdelingsformændene A. Arabadjiev, C. Lycourgos, E. Regan, F. Biltgen og Z. Csehi samt dommerne J.-C. Bonichot, M. Safjan (refererende dommer), S. Rodin, P.G. Xuereb, J. Passer, D. Gratsias, M.L. Arastey Sahún og M. Gavalec,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: fuldmægtig A. Lamote,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. januar 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Nordic Info BV ved advocaten F. Emmerechts og R. Pockelé-Dilles,
–
den belgiske regering ved M. Jacobs, C. Pochet og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede, bistået af advocaten L. De Brucker, E. Jacubowitz og P. de Maeyer,
–
den rumænske regering ved M. Chicu og E. Gane, som befuldmægtigede,
–
den norske regering ved V. Hauan, A. Hjetland, T.B. Leming, I. Thue og P. Wennerås, som befuldmægtigede,
–
den schweiziske regering ved L. Lanzrein og N. Marville-Dosen, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved E. Montaguti, J. Tomkin og F. Wilman, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. september 2023,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2225 af 30. november 2017 (EUT 2017, L 327, s. 1) (herefter »Schengengrænsekodeksen«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem selskabet Nordic Info BV, der er etableret i Belgien, og Belgische Staat (den belgiske stat) vedrørende erstatning for tab, som selskabet angiveligt har lidt som følge af nationale foranstaltninger til begrænsning af den frie bevægelighed, der blev vedtaget under sundhedskrisen i forbindelse med covid-19-pandemien.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2004/38
3
Følgende fremgår af 22., 25.-27. og 31. betragtning til direktiv 2004/38:
»(22)
Ifølge traktaten kan der indføres begrænsninger i udøvelsen af retten til fri bevægelighed og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. For at præcisere de betingelser og proceduremæssige garantier, der gælder for afgørelser om nægtelse af indrejse eller udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, bør dette direktiv erstatte Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til indrejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed [(EFT 1963-1964, s. 109)].
[…]
(25)
Der bør ligeledes nøje fastlægges proceduremæssige garantier for at sikre et højt beskyttelsesniveau for unionsborgere og deres familiemedlemmer i tilfælde af nægtelse af indrejse og ophold i en anden medlemsstat og for samtidig at sikre overholdelse af princippet om, at forvaltningsakter skal begrundes.
(26)
Unionsborgere og deres familiemedlemmer bør under alle omstændigheder have mulighed for domstolsprøvelse i tilfælde af nægtelse af indrejse og ophold i en anden medlemsstat.
(27)
Ifølge Domstolens praksis må medlemsstaterne ikke udstede livsvarige indrejseforbud for personer, der er omfattet af dette direktiv, hvorfor det bør bekræftes, at unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har fået indrejseforbud på en medlemsstats område, har ret til at indgive ny ansøgning efter udløbet af en rimelig frist og under alle omstændigheder tre år efter at den endelige afgørelse om indrejseforbud er gennemført.
[…]
(31)
Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og friheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. I overensstemmelse med det forbud [mod] forskelsbehandling, som chart[r]et indeholder, bør medlemsstaterne gennemføre dette direktiv uden at forskelsbehandle de omfattede personer på grund af køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, genetiske anlæg, sprog, religion eller tro, politiske eller andre anskuelser, tilhørsforhold til et etnisk mindretal, formueforhold, fødsel, handicap, alder eller seksuel orientering.«
4
Artikel 1 i direktiv 2004/38 med overskriften »Område« har følgende ordlyd:
»I dette direktiv fastlægges:
a)
betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer
b)
unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til tidsubegrænset ophold i medlemsstaterne
c)
begrænsningerne for udøvelse af rettighederne efter litra a) og b) af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.«
5
Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»unionsborger«: enhver person, der er statsborger i en medlemsstat
[…]
3)
»værtsmedlemsstat«: den medlemsstat, hvortil unionsborgeren rejser med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed og ophold.«
6
Direktivets artikel 3 med overskriften »Berettigede personer« fastsætter følgende i stk. 1:
»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«
7
Artikel 4 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til udrejse« har følgende ordlyd:
»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.
2.   Personer, der er omfattet af stk. 1, kan ikke pålægges visumpligt eller en lignende forpligtelse ved udrejse.
3.   Medlemsstaterne udsteder og fornyer i overensstemmelse med deres nationale lovgivning identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab.
4.   Passet skal mindst være gyldigt i alle medlemsstater og i de lande, der er direkte transitlande mellem disse. Foreskriver lovgivningen i en medlemsstat ikke udstedelse af identitetskort, skal gyldigheden af passet ved udstedelse eller fornyelse være på mindst fem år.«
8
Dette direktivs artikel 5 med overskriften »Ret til indrejse« har følgende ordlyd:
»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, giver medlemsstaterne unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at indrejse på deres område, og giver familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ret til at indrejse på deres område, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas.
Unionsborgere kan ikke pålægges visumpligt eller en lignende forpligtelse ved indrejse.
[…]
5.   Den pågældende medlemsstat kan forpligte den berørte person til at anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling. Ved misligholdelse af denne forpligtelse kan der pålægges sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelsen, og som ikke må indebære forskelsbehandling.«
9
Direktivets artikel 6 og 7, der er indeholdt i direktivets kapitel III om ret til ophold, vedrører henholdsvis retten til ophold i indtil tre måneder og retten til ophold i mere end tre måneder.
10
Kapitel VI i direktiv 2004/38 fastsætter regler om »[b]egrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« og indeholder direktivets artikel 27-33.
11
Direktivets artikel 27 med overskriften »Generelle principper« har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.
2.   Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.
Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.
3.   For at undersøge, om den pågældende udgør en risiko for den offentlige orden eller sikkerhed, kan værtsmedlemsstaten, når den skønner det påkrævet, i forbindelse med udstedelsen af bevis for registrering eller, hvor der ikke findes nogen registreringsordning, senest tre måneder efter indrejsen på dets område eller fra den dato, hvor den pågældende har anmeldt sin tilstedeværelse på området, jf. artikel 5, stk. 5, eller i forbindelse med udstedelsen af opholdskort anmode oprindelsesmedlemsstaten og eventuelt andre medlemsstater om oplysninger om den pågældendes eventuelle tidligere straffe. Sådanne forespørgsler må ikke antage systematisk karakter. Den adspurgte medlemsstat skal besvare forespørgslen inden for en frist på to måneder.
4.   Den medlemsstat, der har udstedt passet eller identitetskortet, skal uden særlige formaliteter lade indehaveren, der er blevet udsendt fra en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, indrejse på sit område, selv om dokumentet måtte være udløbet, eller indehaverens statsborgerskab anfægtes.«
12
Artikel 29 i direktiv 2004/38 med overskriften »Offentlig sundhed« fastsætter:
»1.   De eneste sygdomme, der kan begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, er de sygdomme, der er potentielt epidemiske ifølge relevante instrumenter fra Verdenssundhedsorganisationen [(WHO)], samt andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, for så vidt værtsmedlemsstaten har truffet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for egne statsborgere.
2.   Sygdomme, der opstår efter de første tre måneder efter ankomstdatoen, kan ikke begrunde en udsendelse af landet.
3.   Værtsmedlemsstaten kan, hvis der foreligger begrundet formodning, inden for de første tre måneder efter ankomstdatoen, kræve at personer, der har ret til ophold, underkastes en gratis lægeundersøgelse for at fastslå, at de ikke lider af de sygdomme, der er omhandlet i stk. 1. Sådanne lægeundersøgelser må dog ikke gennemføres systematisk.«
13
Direktivets artikel 30 med overskriften »Meddelelse af afgørelser« bestemmer:
»1.   Alle afgørelser, der træffes i henhold til artikel 27, stk. 1, meddeles de pågældende personer skriftligt på en måde, der giver dem mulighed for at forstå afgørelsens indhold og virkning.
2.   De præcise og fuldstændige oplysninger om hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, der danner grundlaget for en sådan afgørelse, meddeles de pågældende personer, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor.
3.   I meddelelsen angives det, til hvilken rets- eller forvaltningsmyndighed der kan indgives klage, samt fristen herfor og i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen.«
14
Direktivets artikel 31 med overskriften »Proceduremæssige garantier« er affattet således:
»1.   Når der vedrørende en person træffes en hvilken som helst afgørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten.
[…]
3.   I forbindelse med prøvelsen undersøges det, om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstaltning. Det sikres herved, at afgørelsen står i rimeligt forhold navnlig til de krav, der følger af artikel 28.
4.   Medlemsstaterne kan beslutte, at den pågældende person ikke må opholde sig i landet, så længe sagen prøves, men de må ikke forbyde den pågældende person at føre sit forsvar personligt, medmindre hans fremmøde kan skabe alvorlige forstyrrelser for den offentlige orden eller sikkerhed, eller sagen vedrører afslag på en anmodning om indrejse i medlemsstaten.«
15
Samme direktivs artikel 32 med overskriften »Varigheden af et indrejseforbud« fastsætter:
»1.   Personer, der af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed bliver nægtet adgang til en medlemsstats område, kan indgive en ansøgning om ophævelse af indrejseforbuddet efter udløbet af en rimelig frist afhængig af omstændighederne, dog under alle omstændigheder efter tre år regnet fra gennemførelsen af den endelige afgørelse om indrejseforbud, der er gyldigt truffet i overensstemmelse med fællesskabsretten, under påberåbelse af enhver ændring af de forhold, der begrundede udstedelsen af indrejseforbuddet.
Den pågældende medlemsstat skal tage stilling til denne ansøgning inden for en frist på seks måneder regnet fra indgivelsen.
2.   Personer, der er omfattet af stk. 1, må ikke rejse ind i medlemsstaten, så længe ansøgningen behandles.«
Schengengrænsekodeksen
16
Anden og sjette betragtning til Schengengrænsekodeksen lyder:
»(2)
Vedtagelsen af foranstaltninger i medfør af artikel 77, stk. 2, litra e), [TEUF] for at sikre, at der ikke foretages grænsekontrol af personer, der passerer de indre grænser, er en del af [Den Europæiske Unions] målsætning efter artikel 26, stk. 2, [TEUF] om oprettelse af et område uden indre grænser med fri bevægelighed for personer.
[…]
(6)
Grænsekontrol er ikke kun i de medlemsstaters interesse, ved hvis ydre grænse kontrollen foretages, men i alle de medlemsstaters interesse, der har ophævet grænsekontrollen ved deres indre grænser. Grænsekontrollen bør bidrage til at bekæmpe ulovlig indvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden, offentlige sundhed og internationale forbindelser.«
17
Kodeksens artikel 1 med overskriften »Genstand og principper« bestemmer:
»Denne forordning indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem EU-medlemsstaterne.
Den fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser.«
18
Kodeksens artikel 2, nr. 1), 8), 10)-12) og 21), definerer følgende begreber:
»I denne forordning forstås ved:
1)
»indre grænser«:
a)
medlemsstaternes fælles landgrænser, herunder flod- og søgrænser
b)
medlemsstaternes lufthavne for interne flyvninger
c)
medlemsstaternes søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt angår interne færgeruter
[…]
8)
»grænseovergangssted«: et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser
[…]
10)
»grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med og med henblik på denne forordning foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning
11)
»ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område
12)
»grænseovervågning«: overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen
[…]
21)
»trussel mod den offentlige sundhed«: en sygdom, der er potentielt epidemisk ifølge [WHO’s] internationale sundhedsregulativ, samt andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, hvis de er omfattet af beskyttelsesbestemmelser, der finder anvendelse på medlemsstaternes statsborgere.«
19
Samme kodeks’ artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« er affattet således:
»Denne forordning finder anvendelse på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser, uden at dette berører:
a)
rettigheder, der tilkommer personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten
b)
rettigheder, der tilkommer flygtninge og personer, som ansøger om international beskyttelse, navnlig hvad angår princippet om non-refoulement.«
20
Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1, litra e), fastsætter bl.a., at tredjelandsstatsborgere, der ønsker at indrejse på en medlemsstats område ved at passere en ydre grænse, ikke må være betragtet som en trussel mod den offentlige sundhed.
21
I forbindelse med kontrollen ved de ydre grænser kræver kodeksens artikel 8, stk. 2 og 3, i det væsentlige, at det kontrolleres, at personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, og tredjelandsstatsborgere bl.a. ikke betragtes som en trussel mod den offentlige orden, indre sikkerhed eller offentlige sundhed.
22
Den nævnte kodeks’ artikel 22 med overskriften »Passage af de indre grænser« er affattet således:
»De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«
23
Samme kodeks’ artikel 23 med overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« bestemmer:
»Den omstændighed, at der ikke foretages grænsekontrol ved de indre grænser, berører ikke:
a)
medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger
i)
ikke har grænsekontrol som formål
ii)
bygger på generelle politioplysninger og ‑erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet
iii)
er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser
iv)
udføres som stikprøvekontrol
[…]«
24
Schengengrænsekodeksens artikel 25 med overskriften »Generel ramme for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser« har følgende ordlyd:
»1.   Hvis der i området uden kontrol ved de indre grænser foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i en medlemsstat, kan denne medlemsstat undtagelsesvis genindføre grænsekontrol ved alle sine indre grænser eller ved bestemte dele heraf i et begrænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trussel forventes at bestå, hvis dette tidsrum overstiger 30 dage. Omfanget og varigheden af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser må ikke overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel.
2.   Der må kun genindføres grænsekontrol ved de indre grænser som en sidste udvej og i overensstemmelse med artikel 27, 28 og 29. Der tages hensyn til de i henholdsvis artikel 26 og 30 omhandlede kriterier i hvert enkelt tilfælde, hvor det overvejes at træffe afgørelse om at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til henholdsvis artikel 27, 28 eller 29.
3.   Hvis den alvorlige trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i den pågældende medlemsstat varer ved længere end det i nærværende artikels stk. 1 nævnte tidsrum, kan medlemsstaten forlænge grænsekontrollen ved sine indre grænser under hensyntagen til de i artikel 26 omhandlede kriterier og i overensstemmelse med artikel 27 af de samme grunde som dem, der er nævnt i nærværende artikels stk. 1, og under hensyntagen til eventuelle nye forhold, i tidsrum på højst 30 dage, som kan forlænges.
4.   Det samlede tidsrum, hvori der genindføres grænsekontrol ved de indre grænser, herunder omfattende forlængelser i henhold til nærværende artikels stk. 3, må ikke overstige seks måneder. Hvis der foreligger ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 29 kan det samlede tidsrum forlænges til højst to år i overensstemmelse med nævnte artikels stk. 1.«
25
Kodeksens artikel 26-28, der henholdsvis har overskrifterne »Kriterier for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser«, »Proceduren for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til artikel 25« og »Særlig procedure i situationer, der kræver øjeblikkelig handling«, fastsætter de materielle og proceduremæssige betingelser, som medlemsstaterne skal overholde for midlertidigt at kunne genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til nævnte kodeks’ artikel 25.
Henstilling (EU) 2020/912
26
Rådets henstilling (EU) 2020/912 af 30. juni 2020 om de midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til [Den Europæiske Union] og eventuel ophævelse af disse restriktioner (EUT 2020, L 208 I, s. 1) omfatter et bilag II, der har følgende indhold:
»Specifikke kategorier af rejsende med en væsentlig funktion eller et væsentligt behov:
i.
fagfolk inden for sundhedssektoren, sundhedsforskere og fagfolk inden for ældreplejen
ii.
grænsearbejdere
iii.
sæsonarbejdere inden for landbruget
iv.
transportpersonale
v.
diplomater, personale ved internationale organisationer og personer indbudt af internationale organisationer, hvis fysiske tilstedeværelse er nødvendig for, at disse organisationer fungerer korrekt, militærpersoner og humanitære hjælpearbejdere og civilbeskyttelsespersonale under udøvelsen af deres hverv
vi.
passagerer i transit
vii.
passagerer, der rejser af bydende familiemæssige årsager
viii.
søfarende
ix.
personer med behov for international beskyttelse eller andre humanitære behov
x.
tredjelandsstatsborgere, der rejser med henblik på studier
xi.
højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande, hvis deres beskæftigelse er nødvendig ud fra et økonomisk synspunkt, og arbejdet ikke kan udskydes eller udføres i udlandet.«
Belgisk ret
27
Artikel 18 i ministerieel besluit houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (ministeriel bekendtgørelse om hasteforanstaltninger til begrænsning af spredningen af covid-19) af 30. juni 2020 (Belgisch Staatsblad, 30.6.2020, s. 48715), som ændret ved artikel 3 i ministerieel besluit houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (ministeriel bekendtgørelse om ændring af ministeriel bekendtgørelse af 30.6.2020 om hasteforanstaltninger til begrænsning af spredningen af covid-19) af 10. juli 2020 (Belgisch Staatsblad, 10.7.2020, s. 51609) (herefter »den ændrede ministerielle bekendtgørelse«), bestemte:
»1. Ikkevæsentlige rejser til og fra Belgien er forbudt.
2. Uanset stk. 1 og med forbehold af artikel 20 er det tilladt:
1°
at rejse fra Belgien til alle lande i Den Europæiske Union, Schengenområdet og Det Forenede Kongerige og at rejse til Belgien fra disse lande, med undtagelse af områder, der betegnes som røde områder, og som fremgår af den liste, der offentliggøres på webstedet for Service public fédéral Affaires étrangères [(det belgiske udenrigsministerium)]
[…]«
28
Artikel 22 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse lød således:
»Overtrædelser af bestemmelserne i de følgende artikler straffes med de sanktioner, der er fastsat i artikel 187 i lov af 15. maj 2007 om civil sikkerhed:
[…]
–
artikel 11, 16, 18, 19 og 21a.«
29
Artikel 187 i lov af 15. maj 2007 om civil sikkerhed (Belgisch Staatsblad, 31.7.2007) fastsætter:
»Nægtelse eller forsømmelse af at efterkomme de foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 181, stk. 1, og artikel 182, straffes i fredstid med fængsel fra otte dage til tre måneder og en bøde på mellem 26 EUR og 500 EUR eller blot en af disse straffe.
Ministeren eller, i givet fald, borgmesteren eller politimesteren for området kan desuden anordne, at de pågældende foranstaltninger gennemføres ex officio på lovovertrædernes regning.«
30
Det fremgår i øvrigt af sagsakterne for Domstolen, at de i artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse omhandlede ikkevæsentlige rejser blev defineret som dem, der ikke var væsentlige rejser, hvilke var identificeret under punktet ofte stillede spørgsmål (FAQ), der var tilgængeligt på webstedet info-coronavirus.be, og svarede til listen over væsentlige rejser i henstilling 2020/912.
31
Det fremgår ligeledes af disse sagsakter, at enhver rejsende fra et rødt område som omhandlet i artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse skulle testes og overholde en karantæne. Denne forpligtelse var fastsat i bestemmelser vedtaget af regionen Flandern, regionen Vallonien, hovedstadsregionen Bruxelles og det tysksprogede fællesskab.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
32
Den 11. marts 2020 klassificerede WHO coronavirusepidemien covid-19 som en pandemi, inden den den 16. marts 2020 hævede trusselsniveauet i forbindelse med denne pandemi til det højeste niveau.
33
På denne baggrund vedtog Kongeriget Belgien den 10. juli 2020 artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse for at forbyde ikkevæsentlige rejser med afgangs- eller ankomststed i Belgien på den ene side og landene i Den Europæiske Union og i Schengenområdet samt Det Forenede Kongerige på den anden side, såfremt disse lande blev udpeget som »røde områder«, henset til deres epidemiologiske situation eller niveauet for de restriktive sundhedsforanstaltninger, som deres myndigheder havde truffet. I øvrigt skulle alle rejsende fra et sådant land, der var klassificeret som rødt område, testes og overholde en karantæne i Belgien. Listen over de lande, der var udpeget som røde områder, kunne for første gang konsulteres den 12. juli 2020 på det belgiske udenrigsministeriums websted. Sverige var blandt de lande, der var klassificeret som røde områder.
34
Nordic Info, der er et rejsebureau med speciale i rejser til og fra Skandinavien, havde for at overholde de belgiske regler efter eget udsagn aflyst alle planlagte rejser fra Belgien til Sverige i sommersæsonen. Selskabet hævder også, at det traf foranstaltninger for at informere og hjælpe rejsende i Sverige med at vende tilbage til Belgien.
35
Den 15. juli 2020 blev den i denne doms præmis 33 omhandlede liste ajourført, og Sverige blev klassificeret som et orange område, hvilket betød, at rejser til og fra dette land ikke længere var forbudt, men kun blev frarådet, og at der gjaldt andre regler for indrejse af rejsende fra dette land til belgisk område.
36
Da Nordic Info var af den opfattelse, at den belgiske stat havde begået fejl i forbindelse med udarbejdelsen af den ændrede ministerielle bekendtgørelse, anlagde selskabet sag ved den forelæggende ret, Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien), med påstand om erstatning for det tab, som Nordic Info hævder at have lidt som følge af indførelsen og den efterfølgende ændring af de farvekoder, der er fastsat i denne ministerielle bekendtgørelse. Den belgiske stat nedlagde påstand om frifindelse.
37
Nordic Info har navnlig gjort gældende, at den belgiske stat har tilsidesat dels direktiv 2004/38 og de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktivs artikel 27-31, dels Schengengrænsekodeksen.
38
Hvad angår klagepunktet om tilsidesættelse af direktiv 2004/38 har den forelæggende ret anført, at selv om Nordic Info i redegørelsen for sit tab og i sin argumentation generelt henviser til det forbud mod udrejse fra belgisk område, som blev pålagt belgiske statsborgere og ikke-belgiske unionsborgere bosiddende i Belgien samt disse personers familiemedlemmer, og det forbud mod indrejse til dette område, der blev pålagt alle unionsborgere, uanset om de var belgiske eller ej, og deres familiemedlemmer, anfægter dette selskab imidlertid udelukkende lovligheden af dels det nævnte udrejseforbud, dels de begrænsninger i retten til indrejse på nævnte område, som blev pålagt ikke-belgiske unionsborgere og deres familiemedlemmer, således som de fremgik af forpligtelsen for disse til ved deres indrejse til det pågældende område at lade sig teste og overholde en karantæne.
39
I denne sammenhæng skal det afklares, om dette direktivs artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, skal sammenholdes, således at det kun er muligt at begrunde begrænsninger af retten til indrejse i hensynet til den offentlige sundhed, eller om disse to bestemmelser derimod fastsætter selvstændige begrundelser, således at den første af de nævnte bestemmelser i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde begrænsninger af såvel retten til indrejse som retten til udrejse begrundet i dette hensyn.
40
Uanset hvilken fortolkning der skal anlægges af artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om en medlemsstat på grundlag af disse bestemmelser kan vedtage en ikke-diskriminerende foranstaltning som den, der blev indført ved artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse, i form af en generel retsakt. En sådan mulighed kunne udledes af den omstændighed, at begrundelsen vedrørende den offentlige sundhed ikke gentages i direktivets artikel 27, stk. 2, men behandles særskilt i direktivets artikel 29.
41
Såfremt dette sidste spørgsmål besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret oplyst, om en sådan generel ikke-diskriminerende restriktion kan støttes på artikel 20 TEUF og 21 TEUF og/eller på et generelt EU-retligt princip under overholdelse af proportionalitetsprincippet med henblik på at opnå det legitime mål om at bekæmpe en pandemi.
42
Under klagepunktet om tilsidesættelse af Schengengrænsekodeksen har Nordic Info gjort gældende, at den ændrede ministerielle bekendtgørelse, idet den fastsatte, at begrænsninger af retten til udrejse og retten til indrejse kunne kontrolleres og gennemføres af de kompetente belgiske myndigheder af egen drift, og at de samme myndigheder kunne sanktionere manglende overholdelse heraf, svarede til at indføre kontrol ved de indre grænser i strid med kodeksens artikel 25 ff. Disse bestemmelser gør det nemlig kun muligt midlertidigt at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed og ikke i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige sundhed.
43
Nordic Info har desuden gjort gældende, at de foranstaltninger, der følger af den ændrede ministerielle bekendtgørelse, ikke kan anses for at være omfattet af Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), eftersom de kompetente belgiske myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i det foreliggende tilfælde har tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol, og at denne kompetence under alle omstændigheder kun kan udøves på området for den offentlige sikkerhed og ikke på området for den offentlige sundhed.
44
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt en smitsom sygdom, henset til de argumenter, som den belgiske stat har fremført, i krisetider kan sidestilles med en trussel mod den offentlige orden eller den offentlige/indre sikkerhed som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 23 og 25, således at det i en sådan situation er muligt at udøve politimæssige beføjelser og genindføre grænsekontrol ved de indre grænser på grundlag af hver af disse bestemmelser.
45
På denne baggrund har Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2, 4, 5, 27 og 29 i [direktiv 2004/38], der gennemfører artikel 20 [TEUF] og 21 TEUF, fortolkes således, at de ikke er til hinder for en ordning i en medlemsstat (in casu i henhold til artikel 18 og 22 i [den ændrede ministerielle bekendtgørelse]), der som en generel ordning:
–
pålægger belgiske statsborgere og deres familiemedlemmer samt unionsborgere, der opholder sig på belgisk område og deres familiemedlemmer, et principielt udrejseforbud med hensyn til [ikkevæsentlige] rejser fra Belgien til lande inden for [Den Europæiske Union] og [Schengenområdet], som i henhold til en farvekode udarbejdet på grundlag af epidemiologiske data er farvet røde,
–
pålægger ikke belgiske [unions]borgere og deres familiemedlemmer (uanset om de har opholdstilladelse på belgisk område) indrejsebegrænsninger (såsom karantæne og tests) med hensyn til [ikkevæsentlige] rejser fra lande inden for [Den Europæiske Union] og [Schengenområdet], som i henhold til en farvekode udarbejdet på grundlag af epidemiologiske data er farvet røde?
2)
Skal artikel 1, 3 og 22 i Schengengrænsekodeksen fortolkes således, at de ikke er til hinder for en ordning i en medlemsstat (in casu i henhold til artikel 18 og 22 i [den ændrede ministerielle bekendtgørelse]), som indeholder et udrejseforbud med hensyn til [ikkevæsentlige] rejser fra Belgien til lande inden for [Den Europæiske Union] og [Schengenområdet] og et indrejseforbud fra disse lande til Belgien, som ikke alene kan kontrolleres og sanktioneres men også håndhæves ex officio af ministeren, borgmesteren og politimesteren?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
46
Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo, C-742/19, EU:C:2021:597, præmis 31).
47
I det foreliggende tilfælde bemærkes for det første, at henset dels til den omstændighed, at Nordic Info ifølge den forelæggende rets forklaringer støtter sit erstatningssøgsmål på det tab, som selskabet angiveligt har lidt i forbindelse med rejser mellem Belgien og Sverige, dels til den omstændighed, at det første spørgsmål kun vedrører den i hovedsagen omhandlede belgiske lovgivning, i det omfang den vedrører unionsborgere og deres familiemedlemmer, skal der ved besvarelsen af dette spørgsmål ikke tages hensyn til, at denne lovgivning foruden EU’s medlemsstater også omhandlede Schengenlande, der ikke er medlemmer af Unionen.
48
For det andet bemærkes, at selv om den forelæggende ret i det første spørgsmål har nævnt artikel 2 i direktiv 2004/38, er en fortolkning af denne bestemmelse, der blot definerer de begreber, der anvendes i dette direktiv, ikke som sådan nødvendig for at besvare dette spørgsmål.
49
Under disse omstændigheder må det antages, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål ønsker oplyst, om artikel 27 og 29 i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 4 og 5, skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der finder generel anvendelse, og som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien dels forbyder unionsborgere og deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, at foretage ikkevæsentlige rejser fra denne medlemsstat til andre medlemsstater, der af denne medlemsstat klassificeres som højrisikoområder på grundlag af de restriktive sundhedsforanstaltninger eller den epidemiologiske situation i disse andre medlemsstater, dels pålægger unionsborgere, der ikke er statsborgere i den pågældende medlemsstat, en forpligtelse til at lade sig teste og overholde en karantæne, når de indrejser på samme medlemsstats område fra en af de nævnte andre medlemsstater.
50
I denne henseende bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, som henhører under direktivets kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, og som konkretiserer direktivets artikel 1, litra c), med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel, kan begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, forudsat at der ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.
51
Direktivets artikel 29, stk. 1, der nærmere bestemt vedrører foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed af hensyn til den offentlige sundhed, præciserer, at kun visse sygdomme, nemlig potentielt epidemiologiske sygdomme ifølge WHO’s relevante instrumenter samt andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, kan begrunde sådanne foranstaltninger, forudsat at værtsmedlemsstaten har truffet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for værtsmedlemsstatens egne statsborgere, idet værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med samme direktivs artikel 2, nr. 3), er den medlemsstat, hvortil en unionsborger rejser med henblik på at udøve sin ret til fri bevægelighed og ophold.
52
Hvad for det første angår sygdomme, der på grundlag af artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38 kan begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed af hensyn til den offentlige sundhed, fremgår det af ordlyden af disse to bestemmelser, at en medlemsstat af ikke-økonomiske hensyn og under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i dette direktivs kapitel VI, udelukkende kan vedtage sådanne foranstaltninger på grund af visse sygdomme, mod hvilke der er truffet beskyttelsesforanstaltninger over for landets egne statsborgere, nemlig potentielt epidemiologiske sygdomme ifølge WHO’s relevante instrumenter eller andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme.
53
Så meget desto mere kan en medlemsstat inden for denne ramme på grundlag af de nævnte bestemmelser vedtage foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, for at imødegå en trussel, der er forbundet med en smitsom infektionssygdom, der har en pandemisk karakter anerkendt af WHO.
54
I hovedsagen fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at de foranstaltninger, der er indeholdt i artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse, og de foranstaltninger, der er nævnt i nærværende doms præmis 31, ikke blev vedtaget af økonomiske hensyn, men med henblik på at undgå spredning på den pågældende medlemsstats område af den smitsomme infektionssygdom covid-19, som WHO havde kvalificeret som en pandemi den 11. marts 2020, og som stadig var kvalificeret som sådan i den periode, der er omhandlet i hovedsagen. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det ligeledes, at disse foranstaltninger indgik i en række foranstaltninger, der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen havde til formål at beskytte denne medlemsstats befolkning mod spredning af sygdommen på det nationale område. En sådan sygdom synes således, med dette forbehold, at opfylde betingelserne i artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38 for at begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed af hensyn til den offentlige sundhed.
55
Hvad for det andet angår de rettigheder, som kan påvirkes af foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed i henhold til artikel 27-32 i direktiv 2004/38, fremgår det dels af artikel 1, litra a), i direktiv 2004/38, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 5, og af artikel 20 TEUF og 21 TEUF, som dette direktiv gennemfører, at »fri bevægelighed« omfatter retten til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat (»ret til udrejse«) og retten til at indrejse på en medlemsstats område (»ret til indrejse«).
56
I denne henseende skal det præciseres, således som generaladvokaten tillige har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, at artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38 i henhold til deres klare ordlyd, der udtrykkeligt nævner »fri bevægelighed«, omfatter begge elementer af denne frihed, nemlig retten til indrejse og retten til udrejse som omhandlet i dette direktivs artikel 4 og 5 (jf. i denne retning dom af 4.10.2012, Byankov, C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 30 og 36 samt den deri nævnte retspraksis). Følgelig kan hverken den omstændighed, at artikel 27 og 29 henhører under direktivets kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed«, eller den omstændighed, at direktivets artikel 29, stk. 2 og 3, mere specifikt vedrører begrænsninger af retten til indrejse, føre til, at anvendelsesområdet for artikel 27, stk. 1, og for artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38 begrænses til alene at omfatte den del af den frie bevægelighed, der vedrører retten til indrejse.
57
Dette må så meget desto mindre være tilfældet, eftersom begrænsninger af retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige sundhed kan vise sig at være ineffektive, hvis det ikke er muligt at indføre tilsvarende begrænsninger for retten til udrejse. I et sådant tilfælde ville det formål, der forfølges med artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, og som består i at tillade medlemsstaterne inden for de grænser og på de betingelser, der er fastsat i dette direktiv, at begrænse den frie bevægelighed for at forebygge, begrænse eller inddæmme spredningen af eller risikoen for spredning af en sygdom, der er omfattet af den anden af disse bestemmelser, alt efter omstændighederne blive undermineret.
58
Dels fremgår det af Domstolens praksis, at alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af den frie bevægelighed for unionsborgere og deres familie mindre attraktiv, skal betragtes som »restriktioner« for denne frihed (jf. analogt dom af 12.7.2012, Kommissionen mod Spanien, C-269/09, EU:C:2012:439, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.12.2016, Kommissionen mod Portugal, C-503/14, EU:C:2016:979, præmis 40).
59
Under disse omstændigheder omfatter de foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, som en medlemsstat kan vedtage af hensyn til den offentlige sundhed i henhold til artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, ikke kun fuldstændige eller delvise forbud mod indrejse til eller udrejse fra det nationale område, såsom et forbud mod udrejse fra dette område med henblik på at foretage ikkevæsentlige rejser. Det kan så meget desto mere ligeledes dreje sig om foranstaltninger, der gør det vanskeligere eller mindre attraktivt for de berørte personer at rejse ind i eller ud af det nævnte område, såsom en forpligtelse for de rejsende, der indrejser fra dette område, til at lade sig teste og overholde en karantæne.
60
Hvad for det tredje angår de personer, over for hvilke der kan fastsættes foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, på grundlag af direktiv 2004/38, bemærkes, at dette direktiv regulerer betingelserne for at udrejse fra en medlemsstats område, ikke blot for statsborgere fra andre medlemsstater, men også for denne medlemsstats egne statsborgere (jf. i denne retning dom af 4.10.2012, Byankov (C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 30 og 32). Derimod regulerer direktivet kun betingelserne for indrejse til en medlemsstats område for statsborgere fra andre medlemsstater (jf. bl.a. dom af 6.10.2021, A (Grænsepassage med et lystfartøj), C-35/20, EU:C:2021:813, præmis 67-69).
61
I det foreliggende tilfælde er de kategorier af personer, som den forelæggende ret har nævnt i sit første spørgsmål for så vidt angår henholdsvis forbuddet mod at udrejse fra den pågældende medlemsstats område og restriktionerne for indrejse til dette område, omfattet af det personelle anvendelsesområde for direktiv 2004/38.
62
Hvad for det fjerde angår formen af de foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, og som kan vedtages på grundlag af direktiv 2004/38 af hensyn til den offentlige sundhed, bemærkes, at hverken direktivets artikel 27, stk. 1, eller dets artikel 29, stk. 1, er til hinder for, at sådanne foranstaltninger vedtages i form af en generel retsakt.
63
Eftersom ingen af disse to bestemmelser til forskel fra dette direktivs artikel 27, stk. 2, nævner, at begrænsningerne af denne frihed »udelukkende kan begrundes i vedkommendes personlige adfærd«, og at enhver begrundelse for sådanne begrænsninger skal »vedrøre[…] den individuelle sag«, må det konstateres, at restriktioner for den nævnte frihed, som er begrundet i hensynet til den offentlige sundhed, alt efter omstændighederne og navnlig den sundhedsmæssige situation, kan vedtages i form af en generel retsakt, der uden forskel vedrører enhver person, der befinder sig i en situation, som er omhandlet i denne retsakt.
64
En sådan fortolkning bekræftes af, at de sygdomme, der er omfattet af artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, og som er de eneste, der kan begrunde foranstaltninger til begrænsning af den frie bevægelighed, vedtaget på grundlag af dette direktiv, i kraft af selve deres karakteristika kan påvirke hele befolkninger uafhængigt af individuel adfærd.
65
Hvad for det femte angår de betingelser og garantier, som de foranstaltninger til begrænsning af den frie bevægelighed, der er vedtaget på grundlag af direktiv 2004/38, skal være ledsaget af, bemærkes i første række, at i henhold til dette direktivs artikel 27, stk. 1, er en medlemsstat, der vedtager sådanne foranstaltninger af hensyn til den offentlige sundhed, forpligtet til at overholde bestemmelserne i nævnte direktivs kapitel VI, dvs. bl.a. direktivets artikel 30-32.
66
De begreber og udtryk, der er anvendt i artikel 30-32, henviser ganske vist til restriktive foranstaltninger, der er udstedt i form af en individuel afgørelse.
67
Som generaladvokaten har anført i punkt 73 og 115 i forslaget til afgørelse, skal de betingelser og garantier, der er fastsat i de nævnte artikler 30-32, imidlertid ligeledes finde anvendelse i tilfælde af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i form af en generel retsakt.
68
I denne henseende bemærkes, at 25.-27. betragtning til direktiv 2004/38, som afspejler direktivets artikel 30-32, angiver de principper og begrundelser, der ligger til grund for de betingelser og garantier, der er omhandlet i disse bestemmelser. Det anføres således i 25. betragtning til dette direktiv, at disse betingelser og garantier har til formål at sikre dels et højt beskyttelsesniveau for unionsborgere og deres familiemedlemmer i tilfælde af nægtelse af indrejse eller ophold i en anden medlemsstat, dels »overholdelse af princippet om, at forvaltningsakter skal begrundes«. I 26. og 27. betragtning til det nævnte direktiv præciseres det i denne sammenhæng, at der skal være adgang til domstolsprøvelse »under alle omstændigheder«, og at det i overensstemmelse med Domstolens praksis altid skal være muligt at foretage en fornyet prøvelse af et indrejseforbud på en medlemsstats område med henblik på ophævelse heraf.
69
Disse betragtninger bekræfter således, at når en medlemsstat fastsætter foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed i forbindelse med gennemførelsen af en EU-retsakt såsom direktiv 2004/38, skal den bl.a. for det første overholde retssikkerhedsprincippet, som kræver, at retsreglerne skal være klare og præcise, og at deres anvendelse kan forudsiges af borgerne, således at de berørte har mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at de ikke er i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og kan handle derefter (jf. i denne retning dom af 21.3.2019, Unareti, C-702/17, EU:C:2019:233, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, og af 17.11.2022_Avicarvil Farms, C-443/21, EU:C:2022:899, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis). For det andet skal denne medlemsstat overholde det almindelige EU-retlige princip om god forvaltningsskik, som bl.a. fastsætter en forpligtelse til at begrunde retsakter og afgørelser, som de nationale myndigheder vedtager (dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 120 og den deri nævnte retspraksis). For det tredje skal medlemsstaten i overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) respektere adgangen til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1, der bl.a. fastsætter retten til adgang til en domstol, der har kompetence til at sikre overholdelsen af de rettigheder, der er sikret ved EU-retten, og med henblik herpå til at undersøge alle retlige og faktiske spørgsmål, der er relevante for at afgøre tvisten (dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet), C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
70
Samtlige de betingelser og garantier, der er fastsat i artikel 30-32 i direktiv 2004/38, udgør således en gennemførelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik og retten til effektive retsmidler, som alle gælder for restriktive foranstaltninger, der vedtages såvel i form af individuelle afgørelser som i form af generelle retsakter. I denne sammenhæng, og eftersom dette direktivs artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, således som det fremgår af nærværende doms præmis 62, giver medlemsstaterne mulighed for af hensyn til den offentlige sundhed at træffe foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, i form af en generel retsakt, kan den omstændighed, at artikel 30-32 indeholder begreber og udtryk, der henviser til sådanne foranstaltninger i form af en individuel afgørelse, hverken rejse tvivl om anvendelsesområdet for nævnte direktivs artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, eller indebære, at de ikke kan finde anvendelse på restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i form af en generel retsakt.
71
På denne baggrund skal det indledningsvis fastslås, at i henhold til artikel 30, stk. 1 og 2, i direktiv 2004/38 skal enhver generel retsakt, hvorved der indføres foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed af hensyn til den offentlige sundhed, bringes til offentlighedens kundskab ved en officiel offentliggørelse i den medlemsstat, der har vedtaget retsakten, og ved en tilstrækkelig officiel mediedækning, således at det er muligt at forstå denne retsakts indhold og virkninger tillige med de præcise og fuldstændige offentlige sundhedsmæssige hensyn, der er anført til støtte for den nævnte retsakt, og således at retsmidlerne og tidsfristerne for at anfægte retsakten er specificeret.
72
Dernæst skal den generelle retsakt for at overholde de processuelle garantier, der er nævnt i dette direktivs artikel 31, kunne anfægtes inden for rammerne af en domstolsprøvelse og i givet fald en administrativ procedure. I denne henseende skal det præciseres, at når national ret ikke giver personer, der befinder sig i en situation, som er defineret generelt i denne retsakt, mulighed for direkte at anfægte gyldigheden af en sådan retsakt inden for rammerne af et selvstændigt søgsmål, skal den i det mindste, som det synes at være tilfældet i den foreliggende sag, give mulighed for at anfægte gyldigheden under en verserende sag, hvis udfald afhænger heraf.
73
Det følger i øvrigt af det nævnte direktivs artikel 30, stk. 3, at offentligheden enten i selve retsakten eller ved hjælp af gratis og lettilgængelige officielle publikationer eller websteder skal informeres om, ved hvilken domstol eller administrative myndighed, den generelle retsakt i givet fald kan anfægtes, samt om de respektive søgsmåls- eller klagefrister.
74
I anden række skal medlemsstaterne, som det fremgår af 31. betragtning til direktiv 2004/38, gennemføre dette direktiv under overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i chartret. I hovedsagen fremgår det ikke af sagsakterne for Domstolen, og det er ikke blevet gjort gældende af nogen af parterne i hovedsagen, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget eller anvendt i strid med dette princip.
75
For det sjette og sidste bestemmer artikel 31, stk. 1 og 3, i direktiv 2004/38, at de berørte personer skal have adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse i værtsmedlemsstaten for bl.a. at anfægte forholdsmæssigheden af en afgørelse, som er truffet vedrørende de pågældende personer af hensyn til den offentlige sundhed.
76
Det fremgår således af disse bestemmelser, at enhver foranstaltning, der begrænser den frie bevægelighed, og som er truffet af hensyn til den offentlige sundhed på grundlag af artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, skal være forholdsmæssig. Dette krav følger ligeledes af Domstolens faste praksis, hvorefter medlemsstaterne skal overholde proportionalitetsprincippet, der er et almindeligt EU-retligt princip, når de gennemfører en EU-retsakt såsom direktiv 2004/38 (jf. i denne retning dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 31).
77
Proportionalitetskravet tilsiger konkret, at det efterprøves, om foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede for det første er egnede til at nå det tilstræbte formål af almen interesse, i det foreliggende tilfælde beskyttelsen af den offentlige sundhed, for det andet er begrænset til det strengt nødvendige i den forstand, at dette formål ikke med rimelighed kan nås lige så effektivt ved andre midler, der griber mindre ind i de rettigheder og friheder, der er sikret de berørte personer, og for det tredje, at de ikke er uforholdsmæssige i forhold til nævnte formål, hvilket bl.a. indebærer en afvejning mellem vigtigheden heraf og alvoren af indgrebet i disse rettigheder og friheder (jf. i denne retning dom af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl., C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
78
Ved vurderingen af, om en medlemsstat har overholdt proportionalitetsprincippet på området for den offentlige sundhed, må der tages hensyn til, at menneskers liv og sundhed står øverst blandt de goder og interesser, som er beskyttet ved EUF-traktaten, og at det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for beskyttelsen af den offentlige sundhed, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal nås. Da niveauet for beskyttelsen af den offentlige sundhed kan variere fra den ene medlemsstat til den anden, må det anerkendes, at medlemsstaterne har en skønsbeføjelse. Derfor kan den omstændighed, at en medlemsstat har udstedt mindre strenge regler end dem, der finder anvendelse i en anden medlemsstat, ikke indebære, at sidstnævnte er uforholdsmæssige (jf. i denne retning dom af 25.10.2018, Roche Lietuva, C-413/17, EU:C:2018:865, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis, og af 10.3.2021, Ordine Nazionale dei Biologi m.fl., C-96/20, EU:C:2021:191, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
79
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at medlemsstaten, når der er tvivl om, hvorvidt der foreligger en risiko for menneskers sundhed, eller om omfanget heraf, skal have mulighed for at træffe beskyttelsesforanstaltninger i medfør af forsigtighedsprincippet uden at skulle afvente, at det fuldt ud er godtgjort, at risikoen er en realitet. Særligt skal medlemsstaten kunne træffe enhver foranstaltning, der så vidt muligt kan nedsætte sundhedsrisikoen (jf. i denne retning dom af 1.3.2018, CMVRO, C-297/16, EU:C:2018:141, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis, og af 19.11.2020, BS og CA (Markedsføring af cannabidiol (CBD)), C-663/18, EU:C:2020:938, præmis 90).
80
Desuden skal medlemsstaterne, når de træffer restriktive foranstaltninger af hensyn til den offentlige sundhed, være i stand til at fremlægge de nødvendige beviser, godtgøre, at de har gennemført en analyse af de omhandlede foranstaltningers egnethed, nødvendighed og forholdsmæssighed, og fremlægge alle andre oplysninger til støtte for deres argumentation. Imidlertid kan man ikke på grundlag af en sådan bevisbyrde gå så vidt som til at kræve, at de kompetente nationale myndigheder positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning kan gøre det muligt at nå det forfulgte legitime formål på de samme vilkår (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 54 og 55 og den deri nævnte retspraksis).
81
Det tilkommer den forelæggende ret, som er enekompetent til at bedømme de faktiske omstændigheder i hovedsagen og til at fortolke den nationale lovgivning, at efterprøve, om de restriktive foranstaltninger, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, opfylder det proportionalitetskrav, der er nævnt i denne doms præmis 77. Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, har dog kompetence til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg at vejlede den nævnte ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (jf. i denne retning dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 72 og 73).
82
Hvad for det første angår sådanne foranstaltningers egnethed til at nå målet om beskyttelse af den offentlige sundhed i forbindelse med en sygdom, som WHO har kvalificeret som en pandemi, skal den forelæggende ret efterprøve, henset til de videnskabelige oplysninger, der var almindeligt anerkendt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, dvs. i juli 2020, vedrørende covid-19-virussen, herunder udviklingen i antallet af smittetilfælde og døde forårsaget af denne virus, og henset til den usikkerhed, der kunne foreligge i denne henseende, om vedtagelsen af disse foranstaltninger og kriterierne for deres gennemførelse, i betragtning af mætningen eller risikoen for mætning af det nationale sundhedssystem og af sommerperioden, som var kendetegnet ved en stigning i fritids‑ og turistrejser, hvilket kunne medføre en stigning af antal smittetilfælde, var egnede til at begrænse eller endog inddæmme spredningen af denne virus i befolkningen i den berørte medlemsstat, hvilket syntes at være accepteret af såvel det videnskabelige samfund som Den Europæiske Unions institutioner og WHO.
83
Den forelæggende ret skal ligeledes tage hensyn til den omstændighed, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger indgik som led i lignende foranstaltninger, der blev vedtaget af de øvrige medlemsstater, og som blev ledsaget og koordineret af Unionen i kraft af de understøttende beføjelser, som den har i henhold til artikel 168 TEUF med hensyn til overvågning, varsling og bekæmpelse af alvorlige grænseoverskridende trusler og de største sundhedstrusler.
84
Det skal i øvrigt bemærkes, at restriktive foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede kun kan anses for at kunne nå det forfulgte mål om at sikre den offentlige sundhed, hvis de reelt tager sigte på at nå dette mål, og hvis de gennemføres på en sammenhængende og systematisk måde (dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
85
Således som generaladvokaten har anført i punkt 105-103 i forslaget til afgørelse og med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, bemærkes i denne henseende dels, at de restriktive foranstaltninger, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, synes at have besvaret ønsket om at nå dette mål, for så vidt som de indgik i en bredere strategi, der havde til formål at begrænse spredningen af covid-19 i den berørte medlemsstats befolkning, og som omfattede andre foranstaltninger, nemlig, såsom det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og den belgiske regerings skriftlige indlæg, foranstaltninger til isolation af de smittede personer og sporing af deres kontakter, foranstaltninger til begrænsning af rejser inden for denne medlemsstats område samt lukning af steder, hvor der afholdtes forestillinger og fritidsaktiviteter, samt af visse forretninger.
86
Dels synes de ovennævnte restriktive foranstaltninger at være blevet gennemført på en sammenhængende og systematisk måde, for så vidt som det er ubestridt, at alle ikkevæsentlige rejser i princippet var forbudt mellem Belgien og enhver anden medlemsstat, der var klassificeret som højrisikoområde i henhold til kriterier, der fandt anvendelse uden forskel på disse medlemsstater, og for så vidt som enhver rejsende, der rejste ind på belgisk område fra en sådan medlemsstat, var forpligtet til at lade sig teste og overholde en karantæne.
87
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt restriktive foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede var nødvendige, henset til det forfulgte mål om at sikre den offentlige sundhed, skal den forelæggende ret efterprøve, om disse foranstaltninger blev begrænset til det strengt nødvendige, og om ikke der fandtes midler, der var mindre indgribende i den frie bevægelighed for personer, men lige så effektive for at nå dette mål.
88
Hvad i denne henseende angår spørgsmålet om begrænsningen af de nævnte foranstaltninger til det strengt nødvendige skal det bemærkes, at foranstaltningen om forbud mod udrejse fra det nationale område ikke omfattede samtlige berørte personers rejser, men alene disse personers ikkevæsentlige rejser, og dette udelukkende til medlemsstater, der ansås for højrisikoområder, idet listen over disse lande, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, ofte blev ajourført på grundlag af de seneste oplysninger, der var til rådighed på daværende tidspunkt. Enhver person, der befandt sig på dette område, kunne derfor frit gennemføre dels ikkevæsentlige rejser til medlemsstater, der ikke var klassificeret som højrisikoområder, dels væsentlige rejser anført på den liste, der er gengivet i denne doms præmis 26, til medlemsstater, der var klassificeret som højrisikoområder. I retsmødet har den belgiske regering oplyst, at andre bevægelser, herunder grænseoverskridende bevægelser, der ikke var omfattet af denne liste, såsom bevægelser med henblik på indkøb af fødevarer, ligeledes ansås for væsentlige rejser, hvilket det ikke desto mindre tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
89
Desuden synes de test- og karantæneforanstaltninger, der blev pålagt enhver rejsende, der indrejste på det nationale område fra en medlemsstat, der var klassificeret som et højrisikoområde, at have været begrænset til det strengt nødvendige, for så vidt som de – forebyggende og midlertidigt – var rettet mod rejsende, der kom fra medlemsstater, hvor de havde været udsat for en øget risiko for smitte, med henblik på at opdage smittede personer og forhindre spredning af virussen fra potentielt smitsomme personer, når de indrejste på det nationale område.
90
Hvad i øvrigt angår spørgsmålet om, hvorvidt der fandtes mindre indgribende, men lige så effektive foranstaltninger, skal der henvises til den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over på området for beskyttelse af den offentlige sundhed som følge af forsigtighedsprincippet, der er nævnt i denne doms præmis 79. Under disse omstændigheder skal den forelæggende ret begrænse sig til at efterprøve, om det, henset til bl.a. de oplysninger om covid-19-virussen, der forelå på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er åbenbart, at foranstaltninger såsom forpligtelsen til at udvise social afstand og/eller til at bære mundbind samt forpligtelsen for enhver person til regelmæssigt at foretage tests ville have været tilstrækkelige til at sikre det samme resultat som de restriktive foranstaltninger, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål (jf. analogt dom af 1.3.2018, CMVRO, C-297/16, EU:C:2018:141, præmis 70).
91
I denne henseende skal den forelæggende ret tage hensyn til den epidemiologiske situation i Belgien på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, omfanget af overbelastningen eller mætningen af det belgiske sundhedssystem og risikoen for ukontrollerbar eller drastisk genopblussen af smitte i mangel af de restriktive foranstaltninger, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, til den omstændighed, at visse personer, der er bærere af sygdommen, kan være asymptomatiske, midt i inkubationstiden eller vise sig at være negative i forbindelse med tests, til nødvendigheden af at nå ud til så mange personer som muligt for at inddæmme spredningen af sygdommen i befolkningen og isolere de inficerede personer samt til de samlede virkninger for beskyttelsen af befolkningen af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger og de foranstaltninger, der er nævnt i den foregående præmis.
92
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt restriktive foranstaltninger som dem, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, er forholdsmæssige i snæver forstand, skal den forelæggende ret efterprøve, om de pågældende foranstaltninger stod i misforhold til det forfulgte mål om at sikre den offentlige sundhed, henset til den indvirkning, som disse foranstaltninger har kunnet have på den frie bevægelighed for unionsborgere og deres familiemedlemmer, på retten til respekt for deres privatliv og familieliv, som er sikret ved chartrets artikel 7, og på friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er sikret ved chartrets artikel 16 for juridiske personer såsom Nordic Info.
93
Det skal således bemærkes, at et mål af almen interesse, såsom målet om beskyttelse af den offentlige sundhed, der er omhandlet i artikel 27, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, i direktiv 2004/38, ikke kan forfølges med en national foranstaltning uden at tage hensyn til, at det skal være foreneligt med de grundlæggende rettigheder og de principper, der berøres af denne foranstaltning, som fastsat i traktaterne og chartret, hvilket skal ske ved at foretage en afvejning mellem på den ene side dette mål af almen interesse og på den anden side de pågældende rettigheder og principper med henblik på at sikre, at de ulemper, som denne foranstaltning medfører, ikke er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Muligheden for at begrunde en begrænsning af de rettigheder, der er sikret i chartrets artikel 7 og 16, og af princippet om fri bevægelighed fastsat i artikel 3, stk. 2, TEU, artikel 20 TEUF og 21 TEUF, som gennemført ved direktiv 2004/38, samt i chartrets artikel 45 skal således vurderes ved at bedømme alvoren af det indgreb, som en sådan begrænsning indebærer, og ved at kontrollere, at betydningen af det mål af almen interesse, der forfølges med denne begrænsning, står i forhold til denne alvor (jf. i denne retning dom af 22.11.2022, Luxembourg Business Registers, C-37/20 og C-601/20, EU:C:2022:912, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.4.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-401/19, EU:C:2022:297, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
94
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen om forbud mod udrejse fra belgisk område for at foretage ikkevæsentlige rejser var forholdsmæssig, skal den forelæggende ret i hovedsagen tage hensyn til den omstændighed, at den således indførte restriktion for den frie bevægelighed og for retten til respekt for privatliv og familieliv ikke forhindrede enhver udrejse fra dette område, for så vidt som den var begrænset til kun at omfatte ikkevæsentlige rejser, såsom i det foreliggende tilfælde fritids‑ eller turistrejser, at restriktionen, således som det fremgår af listen over væsentlige rejser, der er gengivet i denne doms præmis 26, ikke forbød rejser af tvingende familiemæssige årsager, og at udrejseforbuddene blev ophævet, så snart den pågældende bestemmelsesmedlemsstat på grundlag af en regelmæssig fornyet vurdering af dennes situation ikke længere blev klassificeret som et højrisikoområde.
95
Hvad i øvrigt angår juridiske personer som Nordic Info, der fik deres frihed til at oprette og drive egen virksomhed begrænset, navnlig deres frihed til at tilbyde fritids‑ og turistrejser mellem Belgien og medlemsstater, der var klassificeret i højrisikoområder, må det med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse fastslås, at en foranstaltning, der forbyder enhver udrejse fra belgisk område for at foretage ikkevæsentlige rejser, synes at stå i et rimeligt forhold til det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige sundhed, for så vidt som det, henset til den alvorlige sundhedsmæssige sammenhæng, der fulgte i kølvandet på covid-19-pandemien, ikke forekom urimeligt midlertidigt at forbyde ikkevæsentlige rejser til sådanne medlemsstater, indtil den sundhedsmæssige situation i disse stater blev forbedret, således at syge personers udrejse fra det nationale område og i givet fald tilbagevenden til dette område og dermed en ukontrolleret spredning af denne pandemi mellem de forskellige medlemsstater og på det nævnte område blev undgået.
96
Hvad angår forholdsmæssigheden af de obligatoriske test- og karantæneforanstaltninger for rejsende, der rejste ind på belgisk område fra en medlemsstat, der var klassificeret som rødt område, bemærkes for det første, at som følge af testhastigheden kunne testforanstaltninger som de i hovedsagen omhandlede kun i begrænset omfang gribe ind i disse rejsendes ret til respekt for privatliv og familieliv og i retten til fri bevægelighed, medens de bidrog til at identificere personer, der var bærere af covid-19-virussen, og dermed til at opfylde formålet om at begrænse og inddæmme spredningen af denne virus.
97
For det andet begrænsede en obligatorisk karantæne, der pålagdes alle rejsende, der rejste ind på belgisk område fra en medlemsstat, der var klassificeret som højrisikoområde, uanset om den rejsende var blevet smittet med nævnte virus eller ej, ganske vist drastisk den ret til respekt for privatliv og familieliv og den bevægelsesfrihed, som den rejsende i princippet havde som følge af udøvelsen af sin ret til fri bevægelighed. En sådan karantæne synes imidlertid, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, også at være forholdsmæssig, henset til forsigtighedsprincippet, da der var en ikke ubetydelig sandsynlighed for, at en sådan rejsende var bærer af denne virus, og at den pågældende, navnlig når vedkommende var midt i inkubationstiden eller asymptomatisk, smittede andre personer uden for hjemmet uden en sådan karantæne, og da testene kunne vise sig at være falsk negative.
98
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 27 og 29 i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 4 og 5, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der finder generel anvendelse, og som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien dels forbyder unionsborgere og deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, at foretage ikkevæsentlige rejser fra denne medlemsstat til andre medlemsstater, der af denne medlemsstat klassificeres som højrisikoområder på grundlag af de restriktive sundhedsforanstaltninger eller den epidemiologiske situation i disse andre medlemsstater, dels pålægger unionsborgere, der ikke er statsborgere i den pågældende medlemsstat, en forpligtelse til at lade sig teste og overholde en karantæne, når de indrejser på samme medlemsstats område fra en af de nævnte andre medlemsstater, på betingelse af, at denne nationale lovgivning overholder alle de betingelser og garantier, der er omhandlet i dette direktivs artikel 30-32, de grundlæggende rettigheder og principper, som er sikret ved chartret, herunder princippet om forbud mod forskelsbehandling, og proportionalitetsprincippet.
Det andet spørgsmål
99
Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt kan Domstolen være foranlediget til at inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål. Den omstændighed, at en national ret rent formelt har udformet det præjudicielle spørgsmål under henvisning til bestemte EU-retlige bestemmelser, er således ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsmomenter, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den nationale ret, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 20.4.2023, BVAEB (Tilpasning af alderspensioner), C-52/22, EU:C:2023:309, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
100
Det fremgår af den forelæggende rets forklaringer, at det andet spørgsmål er forelagt i forbindelse med to argumenter, som Nordic Info har fremført, hvorefter den kontrol af indrejse- og udrejsebegrænsninger, som den belgiske lovgivning pålagde personer, der foretog ikkevæsentlige rejser til eller fra andre stater i Schengenområdet, der var klassificeret som højrisikoområder, dels svarede til en ind‑ og udrejsekontrol og blev foretaget af hensyn til den offentlige sundhed i strid med Schengengrænsekodeksens artikel 23, dels indebar genindførelse af en grænsekontrol ved de indre grænser i Schengenområdet i strid med denne kodeks’ artikel 25.
101
Under disse omstændigheder skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med det andet spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om Schengengrænsekodeksens artikel 22, 23 og 25 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien, under de kompetente myndigheders kontrol og under trussel om sanktioner, forbyder passage af denne medlemsstats indre grænser for at foretage ikkevæsentlige rejser fra eller til Schengenlande klassificeret som højrisikoområder.
102
Det bemærkes, at ifølge artikel 67, stk. 2, TEUF, som henhører under EUF-traktatens afsnit V vedrørende et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, sikrer Unionen, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser. Ifølge artikel 77, stk. 1, litra a), TEUF udformer Unionen en politik, der skal sikre, at personer uanset nationalitet ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser. Ophævelsen af grænsekontrollen ved de indre grænser er, således som det fremgår af anden betragtning til Schengengrænsekodeksen, en grundlæggende del af Unionens målsætning fastsat i artikel 26 TEUF om at oprette et område uden indre grænser, hvor den frie bevægelighed for personer sikres ved EU-retsakter vedtaget på grundlag af artikel 77, stk. 2, litra e), TEUF, såsom Schengengrænsekodeksen (jf. analogt dom af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 48 og 49, og af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 30 og 31).
103
I denne sammenhæng henviser Schengengrænsekodeksens artikel 22 til princippet om, at de indre grænser som defineret i kodeksens artikel 2, nr. 1), kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.
104
Under overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« bestemmes det i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), at ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke berører medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol, og at dette også gælder i grænseområder. Selv om denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 2, nr. 11), og artikel 22 i kodeksen, således forbyder medlemsstaternes kompetente myndigheder at udøve deres politimæssige beføjelser til at foretage kontrol ved grænseovergangsstederne som omhandlet i kodeksens artikel 2, nr. 8), med henblik på at kontrollere, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, har tilladelse til at rejse ind på eller ud af det nationale område, bevarer bestemmelsen imidlertid medlemsstaternes ret til inden for det nationale område, herunder i grænseområder, at foretage kontrol, der er begrundet i udøvelsen af politimæssige beføjelser, for så vidt som denne udøvelse ikke har tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol.
105
Det skal i øvrigt bemærkes, at Schengengrænsekodeksens artikel 25 fastsætter en mulighed for at genindføre grænsekontrol ved EU’s indre grænser som en undtagelse til det princip, der er fastsat i kodeksens artikel 22, således som det er anført i nærværende doms præmis 103. På grundlag af denne artikel 25 kan medlemsstaterne således midlertidigt genindføre grænsekontrol i begrænsede tidsrum ved alle eller bestemte dele af deres indre grænser, således som disse er defineret i kodeksens artikel 2, nr. 1), i tilfælde af en alvorlig trussel mod medlemsstatens offentlige orden eller indre sikkerhed, idet denne genindførelse kun må finde sted som en sidste udvej. Under alle omstændigheder må varigheden af en sådan midlertidig genindførelse ikke overstige, hvad der er strengt nødvendigt for at imødegå den nævnte trussel, og den skal stå i et rimeligt forhold til truslen, idet det præciseres, at den form for vurdering, der skal foretages med henblik herpå, samt den fremgangsmåde, der skal følges, navnlig er nøje fastlagt i kodeksens artikel 26-28 (dom af 26.4.2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Maksimal varighed af grænsekontrollen ved de indre grænser), C-368/20 og C-369/20, EU:C:2022:298, præmis 54, 63, 67 og 68).
106
I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne for Domstolen og af de erklæringer, som den belgiske regering har afgivet i sine skriftlige indlæg og i retsmødet, at de nationale myndigheder på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen foretog kontrol med henblik på at kontrollere overholdelsen af det forbud mod passage af de indre grænser, der var blevet indført i artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse.
107
Desuden har den belgiske regering som svar på et spørgsmål fra Domstolen præciseret, at kontrollen med forbuddet mod indrejse i og udrejse fra belgisk område på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen blev udført på følgende måde: I lufthavne og på banegårde blev rejsende på flyvninger og forbindelser mellem Belgien og Schengenlande klassificeret som højrisikoområder kontrolleret tilfældigt, mens der på vejene blev foretaget tilfældig grænsekontrol udført af mobile holdenheder inden for normal arbejdstid, med særlig opmærksomhed på passagertransport med bus.
108
Europa-Kommissionen har under sagen for Domstolen anført, at den 4. juni 2020 modtog en meddelelse fra Kongeriget Belgien, hvoraf det fremgik, at denne medlemsstat var ophørt med at foretage grænsekontrol ved de indre grænser i den i hovedsagen omhandlede periode.
109
På denne baggrund skal den forelæggende ret efterprøve, dels om udøvelsen af de politimæssige beføjelser, i medfør af hvilke kontrollen af forbuddet mod at passere grænserne som omhandlet i denne doms præmis 33 blev foretaget på belgisk område, herunder i grænseområder, havde en virkning svarende til ind‑ og udrejsekontrol i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), dels om Kongeriget Belgien, når denne kontrol blev foretaget ved de indre grænser, opfyldte alle betingelserne i kodeksens artikel 25-28 for midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser.
110
I denne henseende kan Domstolen, når den træffer afgørelse om en præjudiciel forelæggelse, give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret, når den skal træffe sin afgørelse (jf. i denne retning dom af 5.5.2022, Victorinox, C-179/21, EU:C:2022:353, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
111
Hvad i første række angår Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), fremgår det af Domstolens praksis, at overholdelsen af EU-retten, navnlig kodeksens artikel 22 og 23, skal sikres ved at indføre og overholde lovgivningsmæssige rammer, der sikrer, at den praktiske udøvelse af de politimæssige beføjelser, der er omhandlet i denne artikel 23, litra a), ikke kan få en tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol (jf. analogt dom af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 68, og af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 37).
112
Nævnte kodeks’ artikel 23, litra a), andet punktum, nr. i)-iv), indeholder, som følge af udtrykket »navnlig« i begyndelsen af dette punktum, en række kriterier, der kan vejlede medlemsstaterne ved udøvelsen af deres politimæssige beføjelser og gennemførelsen af de lovgivningsmæssige rammer, der er nævnt i den foregående præmis, således at udøvelsen af disse beføjelser ikke får tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol.
113
Hvad for det første angår det kriterium, der er indeholdt i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. i), vedrørende den omstændighed, at de politimæssige foranstaltninger ikke må have »grænsekontrol som formål«, har Domstolen allerede fastslået, at det fremgår af kodeksens artikel 2, nr. 10)-12), at dette formål består i dels at sikre, at personer kan få lov til at rejse ind i eller ud af en medlemsstats område, dels at forhindre personer i at omgå grænsekontrol. Der er tale om kontrol, som kan udføres systematisk eller som stikprøve (jf. analogt dom af 13.12.2018, Touring Tours und Travel og Sociedad de transportes, C-412/17 og C-474/17, EU:C:2018:1005, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
114
I det foreliggende tilfælde synes formålet med den kontrol, der blev udført for at sikre overholdelsen af artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse, på visse væsentlige punkter at være forskelligt fra formålet med grænsekontrol. Denne kontrol havde ganske vist, således som det er anført i denne doms præmis 106, til formål at efterprøve, om personer, der havde til hensigt at passere grænserne eller havde passeret disse grænser, havde lov til at forlade det belgiske område eller indrejse dertil. Ifølge selve ordlyden af den ændrede ministerielle bekendtgørelse var hovedformålet med den nævnte kontrol imidlertid i et hastetilfælde at begrænse spredningen af covid-19 på dette område og – henset til den forpligtelse, der i øvrigt var fastsat for enhver rejsende, der rejste ind på det nævnte område fra et Schengenland klassificeret som rødt område, til at lade sig teste og til at overholde en karantæne – at sikre identifikation af og opfølgning med hensyn til disse rejsende.
115
Henset til dette hovedformål kan den kontrol, der blev foretaget for at sikre overholdelsen af artikel 18 i den ændrede ministerielle bekendtgørelse, ikke anses for at have haft en tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol, der er forbudt i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a) (jf. analogt dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 46 og 51).
116
Selv om det i det foreliggende tilfælde ser ud til, at vejkontrollen hovedsageligt blev udført i grænseområder, er denne omstændighed desuden ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at udøvelsen af politimæssige beføjelser havde en tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol. Første punktum i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), henviser således udtrykkeligt til medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, også i grænseområder (jf. analogt dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
117
Hvad for det andet angår det kriterium, der er indeholdt i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. ii), vedrørende den omstændighed, at de politimæssige foranstaltninger skal være »bygge[t] på generelle politioplysninger og ‑erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed«, skal det bemærkes, at selv om denne bestemmelse kun nævner »trusler mod den offentlige sikkerhed«, forholder det sig således, at denne kodeks’ artikel 23, litra a), som følge af udtrykket »navnlig« i begyndelsen af andet punktum hverken fastsætter en udtømmende liste over de betingelser, som de politimæssige foranstaltninger skal opfylde for ikke at kunne anses for at have tilsvarende virkning som grænsekontrol, eller en udtømmende liste over de formål, som disse politimæssige foranstaltninger må forfølge, eller den genstand, som de må vedrøre (jf. analogt dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 48). Dette må så meget desto mere gælde, eftersom de politimæssige beføjelser ifølge nævnte kodeks’ artikel 23, litra a), defineres »i henhold til national ret« og derfor kan omfatte andre områder end den offentlige sikkerhed som omhandlet i denne bestemmelses andet punktum, nr. ii).
118
Følgelig kan den omstændighed, at trusler mod den offentlige sundhed ikke er udtrykkeligt nævnt i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. ii), ikke i sig selv – blot fordi spørgsmål vedrørende den offentlige sundhed kan være omfattet af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, og fordi foranstaltninger, der træffes i henhold til disse beføjelser, kan bygge på generelle politioplysninger og ‑erfaringer med hensyn til eventuelle eller påviste trusler mod den offentlige sundhed, såsom en pandemi eller en risiko for en pandemi – indebære, at området for den offentlige sundhed ikke kan påberåbes af en medlemsstat i henhold til kodeksens artikel 23, litra a).
119
Hvad angår den omstændighed, at de politimæssige foranstaltninger i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. ii), skal bygge på »generelle politioplysninger og ‑erfaringer« på det pågældende område, dvs. i det foreliggende tilfælde en trussel mod den offentlige sundhed, bemærkes, at dette krav ikke er opfyldt, når kontrollen pålægges på grundlag af et generelt forbud uanset den pågældende persons adfærd og uanset omstændighederne til godtgørelse af en risiko for skade på dette område (jf. analogt dom af 13.12.2018, Touring Tours und Travel og Sociedad de transportes (C-412/17 og C-474/17, EU:C:2018:1005, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
120
Selv om det fremgår af sagsakterne for Domstolen, at den omhandlede kontrol på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen blev gennemført på grundlag af et sådant generelt forbud og uafhængigt af de rejsendes adfærd, skal det imidlertid bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning blev vedtaget i forbindelse med en alvorlig trussel mod den offentlige sundhed, nemlig en pandemi, der var kendetegnet ved en virus, der kunne forårsage dødsfald i forskellige befolkningsgrupper og overbelaste eller endog mætte det nationale sundhedssystem. Der skal ligeledes tages hensyn dels til det hovedformål, der blev tilstræbt med såvel dette forbud som med de kontrolforanstaltninger, der ledsagede det, nemlig at begrænse eller inddæmme spredningen eller risikoen for spredning af virussen med henblik på at bevare så mange menneskeliv som muligt, dels til, at det er yderst vanskeligt, for ikke at sige umuligt, på forhånd at afgøre, hvilke personer – i forskellige former for transportmidler – der kommer fra medlemsstater, der er klassificeret som højrisikoområder, eller som rejser til sådanne medlemsstater. På denne baggrund er det med henblik på anvendelsen af Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. ii), tilstrækkeligt, at kontrollen er blevet besluttet og iværksat på grundlag af omstændigheder, som objektivt set udgør en risiko for en stor og alvorlig trussel mod den offentlige sundhed, og på grundlag af myndighedernes generelle kendskab til de områder for ind- og udrejse til og fra det nationale område, hvorigennem et stort antal rejsende, der var omfattet af dette forbud, sandsynligvis ville rejse i transit.
121
Hvad for det tredje angår de kriterier, der er indeholdt i Schengengrænsekodeksens artikel 23, litra a), andet punktum, nr. iii) og iv), vedrørende den omstændighed, at de politimæssige foranstaltninger skal være »udformet og udfør[t] på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved [Unionens] ydre grænser«, og skal »udføres som stikprøvekontrol«, fremgår det af den belgiske regerings forklaringer som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen, at alle de i hovedsagen omhandlede kontroller er blevet udført tilfældigt og dermed »som stikprøvekontrol«, hvilket det imidlertid påhviler den forelæggende ret at efterprøve. Den forelæggende ret skal imidlertid stadig undersøge, om denne kontrol er blevet udformet og udført på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved Unionens ydre grænser, hvilket indebærer en detaljeret undersøgelse af de præciseringer og begrænsninger, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning med hensyn til denne kontrols intensitet, hyppighed og selektivitet (jf. analogt dom af 13.12.2018, Touring Tours und Travel og Sociedad de transportes, C-412/17 og C-474/17, EU:C:2018:1005, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
122
Selv om Domstolen ikke råder over oplysninger i denne henseende, skal det dog bemærkes, at i forbindelse med en pandemi som den, der er beskrevet i nærværende doms præmis 120, og henset til den omstændighed, der allerede er anført i samme præmis, at det kan være ekstremt vanskeligt eller endog umuligt på forhånd at afgøre, hvilke personer – alle i forskellige former for transportmidler – der kommer fra medlemsstater, der er klassificeret som højrisikoområder, eller som rejser til sådanne medlemsstater, skal der indrømmes den pågældende medlemsstat en vis skønsmargen, der ligeledes er begrundet i forsigtighedsprincippet, ved udformningen og gennemførelsen af kontrollen med hensyn til dennes intensitet, hyppighed og selektivitet. Denne skønsmargen kan imidlertid ikke udvides i et sådant omfang, at den kontrol, der således udformes og udføres, ikke »klart« kan adskilles fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer, der foretages ved Unionens ydre grænser, og som har en sådan systematisk karakter.
123
Hvad i anden række angår spørgsmålet om midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 25 ff. skal det fastslås, at selv om ordlyden af kodeksens artikel 23, litra a), som anført i nærværende doms præmis 117, er åben, idet den bevarer medlemsstaternes ret til at udøve politimæssige beføjelser også på området for den offentlige sundhed, henviser kodeksens artikel 25, stk. 1, udtrykkeligt til medlemsstaternes mulighed for midlertidigt at genindføre grænsekontrol i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.
124
Da den undtagelse, som sidstnævnte bestemmelse indfører i Schengengrænsekodeksens artikel 22, skal fortolkes strengt (jf. i denne retning dom af 26.4.2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Maksimal varighed af grænsekontrollen ved de indre grænser), C-368/20 og C-369/20, EU:C:2022:298, præmis 64 og 66 samt den deri nævnte retspraksis), kan en trussel mod den offentlige sundhed ikke sig selv begrunde en genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser.
125
Imidlertid skal det i lighed med, hvad generaladvokaten har anført i punkt 154 i forslaget til afgørelse, fastslås, at hvis en sundhedstrussel udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden og/eller den indre sikkerhed, kan en medlemsstat midlertidigt genindføre grænsekontrol ved sine indre grænser for at imødegå denne alvorlige trussel, forudsat at de øvrige betingelser i Schengengrænsekodeksens artikel 25 ff. overholdes.
126
Det fremgår nemlig af begreberne »offentlig orden« og »indre sikkerhed«, således som de er blevet præciseret i Domstolens praksis, at en sundhedstrussel i visse tilfælde kan udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden og/eller den indre sikkerhed (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Josemans, C-137/09, EU:C:2010:774, præmis 65). For det første forudsætter begrebet »offentlig orden« således, at der, ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. For det andet svarer begrebet »den indre sikkerhed« til det interne aspekt af en medlemsstats offentlige sikkerhed og omfatter bl.a. en trussel mod de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens overlevelse samt en trussel mod militære interesser eller direkte trusler mod befolkningens tryghed og fysiske sikkerhed (jf. i denne retning dom af 15.2.2016, N, C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 65 og 66 samt den deri nævnte retspraksis, og af 2.5.2018, K. og H.F. (Opholdsret og påstande om krigsforbrydelser), C-331/16 og C-366/16, EU:C:2018:296, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
127
En pandemi af covid-19’s omfang, som er kendetegnet ved en smitsom sygdom, der kan forårsage dødsfald i forskellige befolkningsgrupper og overbelaste eller endog mætte de nationale sundhedssystemer, kan påvirke en grundlæggende samfundsinteresse, nemlig interessen i at sikre borgernes liv og samtidig bevare et velfungerende sundhedssystem og passende behandlingsmuligheder for befolkningen, og påvirker desuden selve overlevelsesmulighederne for en del af befolkningen, navnlig de mest sårbare personer. Under disse omstændigheder kan en sådan situation kvalificeres som en alvorlig trussel mod den offentlige orden og/eller den indre sikkerhed som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 25, stk. 1.
128
Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, at de belgiske myndigheder foretog ind- eller udrejsekontrol eller grænsekontrol ved de indre grænser i den i hovedsagen omhandlede periode, tilkommer det i det foreliggende tilfælde denne ret at efterprøve, om de øvrige betingelser i Schengengrænsekodeksens artikel 25-28, som i det væsentlige er sammenfattet i denne doms præmis 105, var opfyldt, henset til den omstændighed, at denne ind- eller udrejsekontrol eller denne grænsekontrol, således som det er anført i nærværende doms præmis 127, havde til formål at imødegå en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.
129
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at Schengengrænsekodeksens artikel 22, 23 og 25 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien, under de kompetente myndigheders kontrol og under trussel om sanktioner, forbyder passage af denne medlemsstats indre grænser for at foretage ikkevæsentlige rejser fra eller til Schengenlande klassificeret som højrisikoområder, på betingelse af, at disse kontrolforanstaltninger henhører under udøvelsen af politimæssige beføjelser, som ikke må have en tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol som omhandlet i kodeksens artikel 23, litra a), eller at den nævnte medlemsstat i det tilfælde, hvor de nævnte foranstaltninger udgør grænsekontrol ved de indre grænser, har overholdt de betingelser, der er fastsat i kodeksens artikel 25-28 for den midlertidige genindførelse af en sådan kontrol, idet det præciseres, at den trussel, der forårsages af en sådan pandemi, svarer til en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed som omhandlet i kodeksens artikel 25, stk. 1.
Sagsomkostninger
130
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1)
Artikel 27 og 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 5,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der finder generel anvendelse, og som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien dels forbyder unionsborgere og deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, at foretage ikkevæsentlige rejser fra denne medlemsstat til andre medlemsstater, der af denne medlemsstat klassificeres som højrisikoområder på grundlag af de restriktive sundhedsforanstaltninger eller den epidemiologiske situation i disse andre medlemsstater, dels pålægger unionsborgere, der ikke er statsborgere i den pågældende medlemsstat, en forpligtelse til at lade sig teste og overholde en karantæne, når de indrejser på samme medlemsstats område fra en af de nævnte andre medlemsstater, på betingelse af, at denne nationale lovgivning overholder alle de betingelser og garantier, der er omhandlet i dette direktivs artikel 30-32, de grundlæggende rettigheder og principper, som er sikret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herunder princippet om forbud mod forskelsbehandling, og proportionalitetsprincippet.
2)
Artikel 22, 23 og 25 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2225 af 30. november 2017,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som af hensyn til den offentlige sundhed i forbindelse med bekæmpelsen af covid-19-pandemien, under de kompetente myndigheders kontrol og under trussel om sanktioner, forbyder passage af denne medlemsstats indre grænser for at foretage ikkevæsentlige rejser fra eller til Schengenlande klassificeret som højrisikoområder, på betingelse af, at disse kontrolforanstaltninger henhører under udøvelsen af politimæssige beføjelser, som ikke må have en tilsvarende virkning som ind‑ og udrejsekontrol som omhandlet i kodeksens artikel 23, litra a), eller at den nævnte medlemsstat i det tilfælde, hvor de nævnte foranstaltninger udgør grænsekontrol ved de indre grænser, har overholdt de betingelser, der er fastsat i kodeksens artikel 25-28 for den midlertidige genindførelse af en sådan kontrol, idet det præciseres, at den trussel, der forårsages af en sådan pandemi, svarer til en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed som omhandlet i kodeksens artikel 25, stk. 1.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.