62023CC0019
PROVISIONAL TEXT OF 29/11/2024
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
14 päivänä tammikuuta 2025 (
1
)
Asia C‑19/23
Tanskan kuningaskunta
vastaan
Euroopan parlamentti ja
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Direktiivi (EU) 2022/2041 – Riittävät vähimmäispalkat Euroopan unionissa – Direktiivin kumoaminen kokonaisuudessaan – Oikeusperusta – SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta – Työehtojen käsite – SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohta – Euroopan parlamentin ja neuvoston toimivalta asettaa vähimmäisvaatimuksia – SEUT 153 artiklan 5 kohta – Artiklan soveltamisalan ulkopuolelle jätetyt seikat – ”Palkat” ja ”järjestäytymisoikeus” – Suora puuttuminen – Direktiivin 5 artikla – Menettely riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi – Luettelo vähimmäiskriteereistä, jotka jäsenvaltioiden on sisällytettävä – 4 artikla – Palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen – 12 artikla – Oikeus oikeussuojakeinoihin – SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta – Käsite ”työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen” – Erityinen lainsäätämisjärjestys, jossa edellytetään yksimielisyyttä neuvostossa – Direktiiviä ei voida antaa yhteisesti SEUT 153 artiklan 1 kohdan b ja f alakohdan nojalla – Direktiivin osittainen kumoaminen – Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan erotettavuus
I Johdanto
1.
SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen, joka on olennainen oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvassa Euroopan unionissa, (
2
) mukaisesti Euroopan unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa. Vaikka unionin tuomioistuimen tehtävä varmistaa kyseisen periaatteen noudattaminen vaikuttaa ensi näkemältä yksinkertaiselta, sitä mutkistaa se seikka, että tietyt perussopimusten määräykset, jotka koskevat Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivaltajakoa, vaikuttavat joko epäselviltä tai päällekkäisiltä.
2.
Tämä käy erityisen selvästi ilmi EU:n sosiaalipolitiikan alalla, jolla perussopimusten laatijat ovat pyrkineet yhtäältä edistämään yhteenkuuluvuutta ja lähentymistä ja toisaalta rakentamaan unionia, jossa otetaan huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuus ja työmarkkinaosapuolten keskeinen asema; näitä kahta tavoitetta ei ole aina helppoa yhteensovittaa. Ensimmäiseen tavoitteeseen pyrkiminen nimittäin tarkoittaa, että Euroopan unionille annetaan enemmän valtaa, kun taas jälkimmäiseen tavoitteeseen pyrkiminen tukee näkemystä, jonka mukaan tietyt sosiaalipoliittiset päätökset kuuluvat yksin jäsenvaltioille.
3.
Nyt käsiteltävässä kanteessa, joka on nostettu soveltamalla SEUT 263 artiklaa, Tanskan kuningaskunta, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, vaatii unionin tuomioistuinta ensisijaisesti kumoamaan riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa annetun direktiivin (EU) 2022/2041 (jäljempänä vähimmäispalkkadirektiivi) (
3
) kokonaisuudessaan. Molemmat jäsenvaltiot väittävät, että Euroopan parlamentilla ja neuvostolla ei ollut toimivaltaa antaa vähimmäispalkkadirektiiviä SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, nojalla. Kyseisissä määräyksissä annetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimivalta antaa direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista ”työehtojen” alalla. SEUT 153 artiklan 5 kohdassa kuitenkin selvennetään, ettei tämä toimivalta koske muun muassa ”palkkoja”.
4.
Tätä taustaa vasten käsiteltävässä asiassa esille tuleva monisyisin kysymys koskee sitä, toimivatko parlamentti ja neuvosto vähimmäispalkkadirektiivin antaessaan SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastaisesti antamalla lainsäädäntöä alalla (”palkat”), jonka osalta EU:lla ei ole toimivaltaa. Kuten tässä ratkaisuehdotuksessa selitän, tähän kysymykseen olisi nähdäkseni vastattava myöntävästi.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A EUT-sopimus
5.
SEUT 153 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Edellä 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa seuraavilla aloilla:
– –
b) työehdot;
– –
f)
työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen, mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla, jollei 5 kohdasta muuta johdu;
– –
2.   Tätä varten Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat:
– –
b)
antaa 1 kohdan a–i alakohdassa tarkoitetuilla aloilla direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista, jotka pannaan täytäntöön asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely. Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.
Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät ratkaisunsa tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan.
Edellä 1 kohdan c, d, f ja g alakohdassa tarkoitetuilla aloilla neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä Euroopan parlamenttia ja mainittuja komiteoita kuultuaan.
– –
5.   Tämän artiklan määräyksiä ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakko-oikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta.”
B Vähimmäispalkkadirektiivi
6.
Vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Elin- ja työolojen, työehtojen ja erityisesti työntekijöiden palkkojen riittävyyden parantamiseksi unionissa sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseksi ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseksi tällä direktiivillä luodaan kehys, jolla
a)
vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävä taso kohtuullisten elin- ja työolojen sekä työehtojen saavuttamiseksi;
b)
edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja;
c)
parannetaan työntekijöiden tosiasiallista pääsyä kansallisen lainsäädännön ja/tai työehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkan suojaa koskevien oikeuksien piiriin.
2.   Tällä direktiivillä ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittamista eikä niiden oikeutta neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia.
3.   SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa vahvistaa vähimmäispalkkojen taso eikä jäsenvaltioiden päätöstä määrittää lakisääteinen vähimmäispalkka, edistää työehtosopimusten mukaisen vähimmäispalkan suojan saatavuutta tai molempia.
4.   Tätä direktiiviä sovellettaessa on noudatettava täysimääräisesti oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin. Tämän direktiivin säännösten ei pidä katsoa velvoittavan
a)
jäsenvaltioita, joissa palkanmuodostus on varmistettu yksinomaisesti työehtosopimuksilla, ottamaan käyttöön lakisääteistä vähimmäispalkkaa; tai
b)
jäsenvaltioita julistamaan työehtosopimuksia yleissitoviksi.
– –”
7.
Kyseisen direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti toteutettava työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi ja palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön edistämiseksi ainakin seuraavat toimenpiteet, joihin työmarkkinaosapuolet otetaan mukaan:
– –
d)
toteutettava palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi tarvittaessa toimenpiteitä, joilla suojellaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon.
2.   Lisäksi jokaisen jäsenvaltion, jossa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, on säädettävä kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, joko lailla työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella. Tällaisen jäsenvaltion on myös laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi. Jäsenvaltion on laadittava tällainen toimintasuunnitelma työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella taikka työmarkkinaosapuolten kesken niiden yhteisestä pyynnöstä. Toimintasuunnitelmassa on esitettävä selkeä aikataulu ja konkreettisia toimenpiteitä työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi asteittain työmarkkinaosapuolten riippumattomuutta täysimääräisesti kunnioittaen. Jäsenvaltion on tarkasteltava toimintasuunnitelmaansa uudelleen säännöllisesti ja päivitettävä sitä tarvittaessa. Jos jäsenvaltio päivittää toimintasuunnitelmaansa, sen on tehtävä se työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella taikka työmarkkinaosapuolten kesken niiden yhteisestä pyynnöstä. Tällaista toimintasuunnitelmaa on joka tapauksessa tarkasteltava uudelleen vähintään viiden vuoden välein. Toimintasuunnitelma ja sen mahdolliset päivitykset on julkistettava ja toimitettava komissiolle.”
8.
Vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Menettely riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, on otettava käyttöön tarvittavat menettelyt lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä varten. Tällaista määrittämistä ja päivittämistä on ohjattava riittävyyden edistämiseksi vahvistetuilla kriteereillä, jotta saavutetaan kohtuullinen elintaso, vähennetään työssäkäyvien köyhyyttä ja edistetään sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja ylöspäin suuntautuvaa sosiaalista lähentymistä ja kavennetaan sukupuolten palkkaeroa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä kyseiset kriteerit kansallisen käytäntönsä mukaisesti asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä, toimivaltaisten elintensä päätöksissä tai kolmikantasopimuksissa. Kriteerit on määriteltävä selkeästi. Jäsenvaltiot voivat päättää kyseisten kriteereiden, mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät, suhteellisesta painoarvosta ottaen huomioon kansalliset sosioekonomiset olosuhteensa.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuihin kansallisiin kriteereihin on sisällyttävä ainakin seuraavat osatekijät:
a)
lakisääteisen vähimmäispalkan ostovoima ottaen huomioon elinkustannukset;
b)
palkkojen yleinen taso ja niiden jakautuminen;
c)
palkkojen kasvuvauhti;
d)
pitkän aikavälin kansallinen tuottavuuden taso ja kehitys.
3.   Jäsenvaltiot voivat lisäksi käyttää lakisääteisten vähimmäispalkkojen indeksikorotuksiin automaattista mekanismia, joka perustuu asianmukaisiin kriteereihin, ja kansallisen lainsäädännön ja kansallisten käytäntöjen mukaisesti, edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tässä artiklassa säädettyjen velvoitteiden soveltamista.
4.   Jäsenvaltioiden on käytettävä suuntaa-antavia viitearvoja apuna arvioitaessa lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä. Tätä varten ne voivat käyttää kansainvälisellä tasolla yleisesti käytettyjä ohjeellisia viitearvoja, kuten 60 prosenttia bruttomääräisestä mediaanipalkasta ja 50 prosenttia bruttomääräisestä keskipalkasta, ja/tai kansallisella tasolla käytettyjä ohjeellisia viitearvoja.
5.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lakisääteisten vähimmäispalkkojen säännölliset ja oikea-aikaiset päivitykset tehdään vähintään joka toinen vuosi tai niissä jäsenvaltioissa, jotka käyttävät 3 kohdassa tarkoitettua automaattista indeksikorotusmekanismia, vähintään joka neljäs vuosi.
6.   Kunkin jäsenvaltion on nimettävä tai perustettava yksi tai useampia neuvoa-antavia elimiä antamaan toimivaltaisille viranomaisille neuvoja lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin liittyvissä kysymyksissä ja mahdollistettava kyseisen elimen operatiivinen toiminta.”
9.
Vähimmäispalkkadirektiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus oikeussuojakeinoihin ja suojelu epäsuotuisalta kohtelulta tai epäsuotuisilta seurauksilta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että työntekijöillä, myös niillä, joiden työsuhde on päättynyt, on mahdollisuus tehokkaaseen, oikea-aikaiseen ja puolueettomaan riitojenratkaisuun ja oikeus oikeussuojakeinoihin, jos lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai työehtosopimusten mukaista vähimmäispalkan suojaa koskevia oikeuksia on rikottu, jos kyseiset oikeudet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta työehtosopimuksissa määrättyjen erityisten oikeussuojakeinojen ja riitojenratkaisumenettelyjen soveltamista.– –”
III Pääasian tosiseikat
A Vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus
10.
Euroopan komissio hyväksyi ehdotuksensa riittäviä vähimmäispalkkoja koskevaksi direktiiviksi lokakuussa 2020. (
4
) Tämä ehdotus esitettiin sen jälkeen, kun komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen oli todennut, että ”ihmisarvoinen kohtelu työpaikoilla on ensiarvoisen tärkeää. Aion ehdottaa ensimmäisten 100 päivän kuluessa toimikauteni alkamisesta oikeudellista välinettä, jolla varmistetaan, että jokaisella unionissa olevalla työntekijällä on kohtuullinen vähimmäispalkka.” (
5
)
11.
Ehdotuksessaan riittäviä vähimmäispalkkoja koskevaksi direktiiviksi komissio totesi, että ”monilla työntekijöillä EU:ssa ei kuitenkaan ole tällä hetkellä riittävän vähimmäispalkan tarjoamaa suojaa” ja että vuonna 2018 ”lakisääteinen vähimmäispalkka ei tarjonnut riittävää tuloa naimattomalle vähimmäispalkan saajalle, vaan tulot alittivat köyhyysriskirajan yhdeksässä jäsenvaltiossa”. Se myös huomautti, että covid-19-kriisin jälkeen ”on keskeisen tärkeää” varmistaa, että unionin työntekijöillä on työllistymismahdollisuuksia ja riittävä vähimmäispalkka, ”jotta voidaan tukea kestävää ja osallistavaa talouden elpymistä”. (
6
) Oikeuskirjallisuudessa jotkut tekijät ovat katsoneet näiden toteamusten kuvastavan laajempaa siirtymää siinä, miten riittävät vähimmäispalkat mielletään EU:n tasolla, koska niitä ei enää pidetä esteenä jäsenvaltioiden väliselle kilpailukyvylle ja talouskasvulle vaan edellytyksenä talouskehitykselle. (
7
)
12.
Tässä asiayhteydessä komissio selitti, että sen ehdotuksessa vahvistetaan puitteet, joilla ”parannetaan vähimmäispalkkojen riittävyyttä ja työntekijöiden pääsyä vähimmäispalkkasuojan piiriin”. Se myös huomautti, että ehdotetulla direktiivillä pyritään ”edistämään palkkoja koskevia työehtosopimusneuvotteluja kaikissa jäsenvaltioissa”, samalla kun siinä ”otetaan huomioon kansalliset järjestelmät, kansallinen toimivalta, työmarkkinaosapuolten riippumattomuus ja sopimusvapaus ja kunnioitetaan niitä kaikkia”. (
8
)
13.
Vähimmäispalkkadirektiivi hyväksyttiin ensimmäisessä käsittelyssä 19.10.2022. Kaikki neuvoston jäsenvaltiot äänestivät tämän välineen puolesta, lukuun ottamatta Tanskan kuningaskuntaa ja Ruotsin kuningaskuntaa, jotka äänestivät sitä vastaan, ja Unkaria, joka pidättyi äänestämästä. (
9
)
14.
Ehdotusta riittäviä vähimmäispalkkoja koskevaksi direktiiviksi käsittelevässä, 15.12.2020 päivätyssä perustelussa lausunnossaan Tanskan parlamentti oli jo todennut, että sen näkemyksen mukaan palkkaehtoja säännellään parhaiten kansallisella tasolla. (
10
) Direktiivin antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn aikana Tanskan hallitus selitti, neuvostolle osoittamassaan lausumassa, että Tanska ”vastustaa periaatteellisesti vähimmäispalkkaa koskevien sitovien asetusten käyttöönottoa EU:n tasolla”. Se myös korosti, että työmarkkinaosapuolten ”riippumattomuus on olennaisen tärkeää säilyttää” ja että ”palkanmuodostus kuuluu kansalliseen toimivaltaan”. (
11
)
B Käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset vähimmäispalkkadirektiivin keskeiset näkökohdat
15.
Eurostatin mukaan 1.1.2022 lakisääteiset kuukausittaiset vähimmäispalkat vaihtelivat jäsenvaltioissa suuresti Bulgarian 332 eurosta Luxemburgin 2257 euroon. (
12
) Ehdotuksen riittäviä vähimmäispalkkoja koskevaksi direktiiviksi oheisasiakirjassa ”Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista” (
13
) komissio totesi ”vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä koskevien selkeiden ja vakaiden kriteerien puutteen” ja ”työmarkkinaosapuolten riittämättömän osallistumisen” kuuluvan tekijöihin, joiden vuoksi monilla työntekijöillä ei ole EU:ssa riittävän vähimmäispalkan tarjoamaa suojaa.
16.
Vastauksena näihin huolenaiheisiin vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisellä direktiivillä luodaan kehys, jolla a) vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävä taso, b) edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja ja c) parannetaan työntekijöiden tosiasiallista pääsyä kansallisen lainsäädännön ja/tai työehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkan suojaa koskevien oikeuksien piiriin. Vähimmäispalkkadirektiivillä pyritään siten ymmärtääkseni kolmeen erilliseen tavoitteeseen – jotka on lueteltu sen 1 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdassa ja – joilla kaikilla on tarkoitus myötävaikuttaa yleistavoitteeseen eli ”ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseen ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseen”. (
14
)
17.
Vaikka vähimmäispalkkadirektiivi sisältää kaikkiaan 19 artiklaa, jotka on järjestetty neljään eri lukuun, käsiteltävän asian kannalta erityisen merkityksellisiä ovat kolme niistä, nimittäin 4, 5 ja 12 artikla. Kukin näistä säännöksistä liittyy yhteen mainitun direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa luetelluista kolmesta tavoitteesta.
18.
Ensinnäkin 4 artikla käsittelee palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämistä (1 artiklan 1 kohdan b alakohta, toinen tavoite). Se kuuluu vähimmäispalkkadirektiivin I lukuun, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”. Mainitun 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan kaikille jäsenvaltioille useita velvoitteita ”kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti toteutettava työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi ja palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön edistämiseksi”. Niihin kuuluu velvoite toteuttaa tarvittaessa toimenpiteitä, joilla suojellaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon (4 artiklan 1 kohdan d alakohta). Sitä vastoin 4 artiklan 2 kohdassa yksityiskohtaisesti säädettyjä velvoitteita sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioihin, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon. Näiden jäsenvaltioiden on ”säädettävä kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset” ja ”laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi”; niiden on lisäksi tarkasteltava toimintasuunnitelmaansa uudelleen säännöllisesti ja päivitettävä sitä tarvittaessa.
19.
Toiseksi 5 artikla koskee ”lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävää tasoa” (1 artiklan 1 kohdan a alakohta, ensimmäinen tavoite). Se on vähimmäispalkkadirektiivin kaikkein tärkein artikla ja sisältyy sen II lukuun, jonka otsikko on ”Lakisääteiset vähimmäispalkat” ja jonka säännöksiä sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioihin, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka. Kyseisen 5 artiklan 2 kohdassa etenkin esitetään neljä vähimmäiskriteeriä, jotka on asetettu vähimmäispalkkojen ”riittävyyden edistämiseksi” ja jotka on otettava huomioon ”menettelyssä riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”.
20.
Kolmanneksi vähimmäispalkkadirektiivin 12 artikla, joka kuuluu sen III lukuun, jonka otsikko on ”Laaja-alaiset säännökset”, koskee työntekijöiden tosiasiallista pääsyä vähimmäispalkan suojan piiriin (1 artiklan 1 kohdan c alakohta, kolmas tavoite). Kyseisen säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että työntekijöillä on mahdollisuus tehokkaaseen, oikea-aikaiseen ja puolueettomaan riitojenratkaisuun ja oikeus oikeussuojakeinoihin tilanteissa, joissa heille kansallisessa lainsäädännössä ja/tai työehtosopimuksissa annettuja lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai vähimmäispalkan suojaa koskevia oikeuksia on loukattu.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
21.
Tanskan kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin tuomioistuimen kirjaamoon 18.1.2023 toimittamallaan kannekirjelmällä.
22.
Tanskan kuningaskunta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa vähimmäispalkkadirektiivin kokonaisuudessaan
–
vaatii toissijaisesti, että unionin tuomioistuin kumoaa vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan,
–
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23.
Parlamentti vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen perusteettomana ja velvoittamaan Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
jättää ensisijaiset vaatimukset tutkimatta
–
toissijaisesti hylkää kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana
–
velvoittaa Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25.
Unionin tuomioistuimen presidentin 26.4.2023 ja 25.5.2023 tekemillä päätöksillä Belgian kuningaskunta ja Portugalin tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
26.
Saksan liittotasavalta, Kreikan tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta ja komissio hyväksyttiin 8. ja 26.5.2023 sekä 5. ja 7.6.2023 tehdyillä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksillä väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
27.
Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin 26.5.2023 tehdyllä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksellä väliintulijaksi tukemaan Tanskan kuningaskunnan vaatimuksia.
V Asian tarkastelu
28.
Useiden vuosien ajan EU:n sosiaalipolitiikka kehittyi perussopimusten ”sivutuotteena” yhteismarkkinoiden luomisen ollessa EU:n yhdentymisen liikkeelle paneva voima. (
15
) Maastrichtin sopimukseen liitettyjen sosiaalipolitiikkaa koskevan pöytäkirjan ja sosiaalipolitiikasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä sosiaalinen luku) hyväksyminen oli ensimmäinen pyrkimys säännellä EU:n sosiaalipolitiikkaa perussopimuksissa, ja vasta Amsterdamin sopimuksen myötä vuonna 1997 sosiaalisen luvun sisältö kirjattiin muodollisesti EY:n perustamissopimukseen. (
16
)
29.
Siitä lähtien on ollut selvää, että Euroopan ”unioni ei pelkästään toteuta sisämarkkinoita vaan pyrkii myös Euroopan kestävään kehitykseen, jonka perustana ovat muun muassa täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous, sekä edistää muun muassa sosiaalista suojelua”. (
17
) Unionin lainsäätäjä on antanut SEUT 153 artiklan (tai kyseisen määräyksen aiempien versioiden) nojalla useita välineitä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi – esimerkiksi vuokratyödirektiivin, (
18
) työaikadirektiivin (
19
) tai, näitä tuoreemman, avoimia ja ennakoitavia työehtoja Euroopan unionissa koskevan direktiivin (EU) 2019/1152, (
20
) joka vähimmäispalkkadirektiivin tavoin annettiin SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, nojalla.
30.
Vähimmäispalkkadirektiivi on tietääkseni kuitenkin ensimmäinen vähimmäispalkkoja koskeva oikeudellinen väline unionin tasolla. Vaikka Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin (
21
) periaatteessa 6 todetaan jo, että ”työntekijöillä on oikeus oikeudenmukaiseen palkkaan, joka mahdollistaa kohtuullisen elintason” ja että ”työntekijöiden on saatava riittävä vähimmäispalkka, joka tyydyttää työntekijän ja hänen perheensä tarpeet”, jotta estetään ”työssäkäyvien köyhyys”, tämä teksti ei sido oikeudellisesti, ja sen tavoitteena on pikemminkin osoittaa, miten tehokkaat työllisyys- ja sosiaalipoliittiset tulokset voidaan saavuttaa. (
22
)
31.
Tanskan kuningaskunta esittää pääasiallisen vaatimuksensa, joka koskee vähimmäispalkkadirektiivin kumoamista kokonaisuudessaan, tueksi kaksi kanneperustetta. Ensinnäkin se väittää, että parlamentti ja neuvosto menettelivät SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastaisesti ja siten loukanneet annetun toimivallan periaatetta, joka vahvistetaan SEU 5 artiklan 2 kohdassa, kuten olen johdannossa todennut. Tanskan hallitus väittää tältä osin, että kyseinen direktiivi on ristiriidassa kahden SEUT 153 artiklaan sisältyvän poikkeuksen kanssa, nimittäin niiden, jotka koskevat palkkoja ja järjestäytymisoikeutta. Sen mukaan vähimmäispalkkadirektiivillä ”puututaan suoraan” näihin molempiin poikkeuksiin, eikä unionin lainsäätäjä olisi näin ollen voinut antaa sitä ylittämättä toimivaltaansa. Parlamentti ja neuvosto ovat toimivaltaisia antamaan direktiivejä, joissa asetetaan vähimmäisvaatimukset työehdoille (soveltamalla SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa), mutta ne eivät voi antaa lainsäädäntöä palkkojen tai järjestäytymisoikeuden aloilla.
32.
Toiseksi Tanskan hallitus väittää, että vaikka oletettaisiin, ettei vähimmäispalkkadirektiivi kuulu SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyjen palkkoja ja järjestäytymisoikeutta koskevien poikkeuksien piiriin, parlamentti ja neuvosto eivät voineet antaa sitä pätevästi SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella. Tanskan hallitus huomauttaa tästä, että vähimmäispalkkadirektiivillä on kaksi yhtä tärkeää tavoitetta, koska sillä pyritään sääntelemään paitsi ”työehtoja” (SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta) myös ”työntekijöiden ja työnantajien edustamista ja heidän etujensa kollektiivista turvaamista – –” (SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta). Se lisää, että nämä kaksi oikeusperustaa edellyttävät erilaista lainsäädäntömenettelyä, koska SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta edellyttää yksimielisyyttä neuvostossa, toisin kuin SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta. Koska nämä menettelyt eivät ole yhteensopivia, Tanskan hallitus väittää, että vähimmäispalkkadirektiivi on kumottava kokonaisuudessaan.
33.
Jos unionin tuomioistuin päättää, ettei vähimmäispalkkadirektiiviä tarvitse kumota kokonaisuudessaan, Tanskan kuningaskunta vaatii toissijaisesti sen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoamista. Kyseinen jäsenvaltio esittää tältä osin yhden ainoan kanneperusteen, jossa se väittää jälleen, että antaessaan nämä säännökset parlamentti ja neuvosto menettelivät SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastaisesti ja siten loukkasivat annetun toimivallan periaatetta. Sen yhteydessä esille tuleva keskeinen kysymys koskee direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja/tai 2 kohdan erotettavuutta direktiivin muista säännöksistä.
34.
Ennen näiden eri väitteiden tutkimista esitän yhden alustavan huomautuksen. Nyt käsiteltävä kanne ei ole syntynyt tyhjiössä, sillä se liittyy erottamattomasti Tanskan ja muiden Pohjoismaiden pysyvään vastukseen sellaisia Euroopan unionin toimia kohtaan, joilla niiden mukaan puututaan niiden työlainsäädäntöä ja työmarkkinasuhteita koskeviin järjestelmiin. Näiden jäsenvaltioiden reaktiot yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon Laval un Partneri, (
23
) joka koski tapausta, jossa latvialainen yritys (Laval) oli lähettänyt latvialaisia työntekijöitä työhön rakennustyömaille Ruotsissa, ja ruotsalaisen ammattiyhdistyksen myöhemmin toteuttamaa näiden työmaiden saartoa, ovat toistaiseksi silmiin pistävimmät esimerkit tästä vastustuksesta. Sekä Tanskan että Ruotsin työlainsäädäntömalleille on ominaista ”laissez-faire”-lähestymistapa, toisin sanoen työmarkkinaosapuolten suuri autonomia, ja se, että työmarkkinaosapuolet neuvottelevat palkoista ja työehdoista sen sijaan, että niitä säänneltäisiin lainsäädännössä. Jotkut ovat mieltäneet yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa esittämän päätelmän, jonka mukaan tällaiset työtaistelutoimet voivat pohjimmiltaan merkitä vapaan liikkuvuuden perusteetonta rajoittamista, ja sen toteamukset, joissa korostetaan työehtoja ja ‑oloja, myös palkkaa, koskevan avoimuuden tärkeyttä, uhkana Tanskan ja Ruotsin työehtosopimusjärjestelmien autonomiselle luonteelle ja näille jäsenvaltioille tunnusomaiselle piirteelle, jossa valtio ei puutu ammattijärjestöjen toteuttamiin toimiin. (
24
)
35.
Tätä taustaa vasten Tanskan ja Ruotsin hallitusten käsiteltävässä asiassa esittämiä argumentteja saatetaan pitää pelkän periaatteellisen vastustuksen tuotteena, toisin sanoen osoituksena näiden jäsenvaltioiden jyrkästä vastustuksesta kaikenlaista työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen ”puuttumista” kohtaan, (
25
) pikemminkin kuin vastustuksena, joka pohjautuu kyseiseen direktiiviin sisältyvien velvoitteiden sisältöön. Huomautan tältä osin, että Ruotsin hallitus on myöntänyt esimerkiksi, ettei vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohtaan sisältyvää velvoitetta sovelleta siihen, koska kyseistä säännöstä sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioihin, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon. Molemmat hallitukset ovat myös yhtä mieltä siitä, että useimmissa kyseiseen välineeseen sisältyvissä velvoitteissa toistetaan velvoitteet, jotka johtuvat jo Kansainvälisen työjärjestön (ILO) vuonna 1970 tehdystä yleissopimuksesta ”Vähimmäispalkkojen määrääminen erityisesti kehitysmaat huomioon ottaen”, joka sitoo niitä. (
26
) Ne näin ollen myöntävät, että käytännön näkökulmasta tarkasteltuna vähimmäispalkkadirektiivi ei vaikuta niiden kansallisiin järjestelmiin merkittävässä määrin.
36.
Nämä näkökohdat eivät nähdäkseni saa kuitenkaan vaikuttaa käsiteltävän asian lopputulokseen. Se, miten toimivalta jakautuu jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kesken, on luonteeltaan perustuslaillinen kysymys, joka on olennainen oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvalle Euroopan unionille, kuten olen johdannossa jo todennut. Jos unionin lainsäätäjä antaa direktiivin alalla, jolla se ei ole toimivaltainen antamaan lainsäädäntöä, kyseistä direktiiviä ei voida pelastaa pelkästään luonteeltaan käytännöllisillä perusteilla, kuten sillä seikalla, että sen antamisella on ainoastaan ”lieviä” seurauksia niille harvoille (tässä tapauksessa kahdelle) jäsenvaltioille, jotka ovat äänestäneet sitä vastaan. Tämänkaltaisten näkökohtien ei mielestäni tulisi vaikuttaa unionin tuomioistuimen arviointiin. Lisään tältä osin, että jäsenvaltion kannustimet tai intressit kanteen nostamiseen unionin säädöksen kumoamiseksi ovat merkityksettömiä SEUT 263 artiklaan perustuvan menettelyn yhteydessä, koska jäsenvaltiot ovat kyseisen määräyksen nojalla etuoikeutettuja kantajia eikä niiden siten tarvitse osoittaa, että niillä on oikeussuojan tarve.
A Pääasiallinen vaatimus: onko vähimmäispalkkadirektiivi kumottava kokonaisuudessaan?
37.
Edellä olevista 31 ja 32 kohdasta ilmenee, että Tanskan kuningaskunnan pääasiallinen vaatimus liittyy lähinnä unionin lainsäätäjän valintaan käyttää SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, vähimmäispalkkadirektiivin oikeusperustana – valintaa, jota jotkut ovat oikeuskirjallisuudessa kuvanneet vähimmäispalkkadirektiivin yhteydessä esille tulevaksi ”kiistanalaisimmaksi” kysymykseksi. (
27
) Unionin tuomioistuinta pyydetään tältä osin selventämään näiden määräysten suhdetta yhtäältä SEUT 153 artiklan 5 kohtaan (ensimmäinen kanneperuste) ja toisaalta SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohtaan (toinen kanneperuste).
1.
Ensimmäinen kanneperuste: vähimmäispalkkadirektiivi annettiin SEUT 153 artiklan 5 kohdan ja siten annetun toimivallan periaatteen vastaisesti
38.
Kuten olen jo selittänyt, unionin lainsäätäjä antoi vähimmäispalkkadirektiivin SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, nojalla sillä perusteella, että sillä pyritään sääntelemään työehtoja. Tanskan hallitus kuitenkin väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että kyseinen väline on ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvien kahden poikkeuksen kanssa, jotka koskevat palkkoja ja järjestäytymisoikeutta, joiden osalta EU:lla ei ole toimivaltaa.
39.
Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut, että koska SEUT 153 artiklan 5 kohta on määräys, jossa poiketaan siitä, mitä saman artiklan 1–4 kohdassa määrätään, kyseisessä kohdassa poissuljettuja aloja on tulkittava suppeasti, jotta kyseisten 1–4 kohdan soveltamisalaa ei rajoiteta aiheettomasti ja jotta SEUT 153 artiklassa asetettuja tavoitteita ei aseteta kyseenalaisiksi. (
28
)
40.
Unionin tuomioistuin on lisäksi jo antanut viitteitä siitä, miten palkkoja koskeva poikkeus on ymmärrettävä. Tuomioissa Del Cerro Alonso, (
29
) Impact, (
30
) Bruno ym. (
31
) ja Specht ym. (
32
) yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin johdonmukaisesti katsonut, että kyseisen poikkeuksen on ymmärrettävä tarkoittavan toimenpiteitä, jotka – kuten palkan muodostavien tekijöiden ja/tai palkkatason yhdenmukaistaminen kokonaan tai osittain jäsenvaltioissa tai vähimmäispalkan vahvistaminen – merkitsisivät sitä, että unionin oikeudella suoraan puututaan palkkojen määrittämiseen unionissa. Se on selventänyt tältä osin, että palkkoja koskevaa poikkeusta ei voida laajentaa koskemaan mitä hyvänsä kysymystä, joka liittyy jollakin tavalla palkkoihin, sillä muuten tietyt SEUT 153 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut alat jäisivät suurelta osin vaille tarkoitusta. Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin ole tähän mennessä tulkinnut järjestäytymisoikeutta koskevaa poikkeusta.
41.
Seuraavissa jaksoissa tutkin tämän oikeuskäytännön valossa, rikotaanko vähimmäispalkkadirektiivillä SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää palkkoja koskevaa poikkeusta (a jakso). Sen jälkeen tarkastelen, onko kyseinen direktiivi yhteensopiva mainittuun määräykseen sisältyvän, järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa (b jakso).
a)
Onko vähimmäispalkkadirektiivi yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa?
1) Asianosaisten lausumat
42.
Unionin tuomioistuimessa on esitetty kahdenlaisia lausumia vähimmäispalkkadirektiivin yhteensopivuudesta SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa. Tanskan ja Ruotsin hallitukset väittävät, että kyseisellä direktiivillä puututaan suoraan palkkoihin ja että se on näin ollen ristiriidassa mainitun määräyksen kanssa, kun taas parlamentti, neuvosto, komissio ja muut käsiteltävässä asiassa väliintulijoina olevat jäsenvaltiot esittävät vastakkaisen näkemyksen.
43.
Tarkemmin ottaen Tanskan ja Ruotsin hallitukset katsovat, että vaikka vähimmäispalkkadirektiivissä ei vahvisteta yleistä vähimmäispalkkaa Euroopan unionissa eikä määritetä nimenomaisesti palkkatasoa, toteamus, jonka mukaan unionin lainsäätäjä oli toimivaltainen antamaan kyseisen direktiivin, tekisi SEUT 153 artiklan 5 kohdan merkityksettömäksi. Niiden näkemyksen mukaan palkan määrittävät työmarkkinaosapuolet kansallisella tasolla sopimusvapauttaan käyttäessään. Tästä syystä palkat on nimenomaisesti jätetty EU:n toimivallan ulkopuolelle.
44.
Kyseiset hallitukset väittävät lisäksi, että vähimmäispalkkadirektiivin nimenomaisena tavoitteena on vähimmäispalkkojen riittävyys. Vähimmäispalkkadirektiivin tarkoituksena on nimittäin vaikuttaa palkkatasoihin unionissa (niitä nostavasti) asettamalla jäsenvaltioille vaatimuksia tavalla, jolla puututaan suoraan niiden palkanmääritystä koskeviin mekanismeihin. Kuten ehdotuksen riittäviä vähimmäispalkkoja koskevaksi direktiiviksi (
33
) oheisasiakirjaan sisältyvästä komission vaikutustenarvioinnista ilmenee, kyseisen välineen ansiosta vähimmäispalkat kohoavat noin puolessa jäsenvaltioista ja niiden taso kohoaa tosiasiallisesti. Kyseisen direktiivin 5 artiklassa edellytetään etenkin jäsenvaltioiden, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, soveltavan vähimmäiskriteerejä ja käyttävän suuntaa-antavia viitearvoja. Kyseisessä säännöksessä asetetaan oikeudellisesti sitovia velvoitteita näille jäsenvaltioille, minkä lisäksi sillä pyritään saamaan aikaan suora, palkkatasoa nostava vaikutus ja yhdenmukaistamaan jäsenvaltioiden lainsäädäntöä sellaisen kehyksen kautta, jota jäsenvaltioiden on sovellettava määrittäessään vähimmäispalkkoja.
45.
Parlamentti ja neuvosto puolestaan väittävät komission ja muiden väliintulijoiden tukemina, että, kuten muun muassa tuomioon Impact perustuvasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, asianmukainen arviointiperuste on ”suora puuttuminen”, eikä se liity siihen, onko kyseisellä välineellä ”vaikutuksia” palkkojen tasoon; muutoin rajoitettaisiin perusteettomasti SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista Euroopan unionin toimivaltaa. Saksan hallituksen mukaan palkkoja koskevan poikkeuksen tarkoituksena ei ole jättää palkkoihin liittyviä seikkoja kokonaan EU:n toiminnan ulkopuolelle. Neuvosto lisää, että palkkoja koskevan poikkeuksen noudattamista ei voida arvioida yksinomaan tiettyyn välineeseen sisältyvien palkkoja koskevien säännösten lukumäärän osalta, vaan se edellyttää näiden säännösten luonteen aineellista tarkastelemista.
46.
Kyseiset toimielimet ja väliintulijat huomauttavat lisäksi, ettei vähimmäispalkkadirektiivillä pyritä ottamaan käyttöön unionin laajuista vähimmäispalkkaa tai yhdenmukaistamaan palkkojen määritysmekanismeja. Ne toteavat, että vähimmäispalkkadirektiivillä ainoastaan luodaan menettelyllinen kehys ja ettei sillä puututa suoraan jäsenvaltioiden palkkojen määritysmekanismeihin. Komissio toteaa lisäksi, että unionin lainsäätäjä on aiemmin antanut useita työehtoihin liittyviä unionin säädöksiä. Kyseisillä säädöksillä ei rikottu SEUT 153 artiklan 5 kohtaa, koska ne liittyivät ainoastaan epäsuorasti palkkoihin, samaan tapaan kuin vähimmäispalkkadirektiivi, eikä niillä yhdenmukaistettu palkkojen tasoa Euroopan unionissa.
47.
Parlamentti väittää lisäksi, että koska yksi unionin sosiaalipolitiikan tavoitteista on parantaa elin- ja työoloja ja palkka on erottamaton osa niitä, ei ole yllättävää, että vähimmäispalkkadirektiivi saattaa vaikuttaa myönteisesti palkkatasoihin. Neuvosto, jota Belgian ja Portugalin hallitukset tukevat, myös huomauttaa, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklaan sisältyvä riittävyyden käsite ei tarkoita sitä, että vähimmäispalkat yhdenmukaistetaan Euroopan unionissa. Kyseinen säännös ei nimittäin estä jäsenvaltioita päättämästä lakisääteisten vähimmäispalkkojen tasoa, eikä siinä määritellä raja-arvoa, jonka alittavia vähimmäispalkkoja pidetään riittämättöminä. Siinä vahvistetut kriteerit koostuvat lisäksi pelkästään laadullisista osatekijöistä, joita on käytettävä kansallisessa palkanmääritystä koskevassa prosessissa. Saksan hallitus lisää tähän, että jäsenvaltioilla on vapaus vahvistaa ja käyttää muita kriteereitä ja tukeutua omiin kansallisiin käytäntöihinsä ja että niillä on siten riittävästi liikkumavaraa. Ranskan hallitus huomauttaa, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklassa säädetty menettely perustuu laajasti ja epätäsmällisesti muotoiltuihin kriteereihin, jotka sisältyvät luetteloon, joka ei ole tyhjentävä ja jota jäsenvaltiot voivat täydentää.
2) Arviointi
48.
Päättelen edellä esitetyistä lausumista ensinnäkin, että kaikki käsiteltävän asian asianosaiset ja väliintulijat, Tanskan kuningaskuntaa ja Ruotsin kuningaskuntaa lukuun ottamatta, ymmärtävät SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen rajoittuvan lähinnä toimenpiteisiin, joilla yhdenmukaistetaan palkkojen tasoa, (
34
) eikä toimenpiteisiin, jotka koskevat menettelyä palkkojen määrittämiseksi. Toiseksi vaikuttaa siltä, että nämä asianosaiset ja väliintulijat mieltävät unionin tuomioistuimen kyseisen poikkeuksen osalta kehittämän, suoran puuttumisen oikeudellisen arviointiperusteen lähinnä arviointiperusteeksi, joka liittyy puuttumisen tasoon tai voimakkuuteen. Euroopan unioni on pohjimmiltaan toimivaltainen asettamaan yleisiä ja löyhästi muotoiltuja
vaatimuksia jäsenvaltioiden palkkojen määrityskehysten järjestämiselle, ja se voi jopa luoda kehyksen varmistaakseen työntekijöiden mahdollisuuden ”riittävään vähimmäispalkkaan”, mutta se ei voi puuttua kansallisten kehysten yksityiskohtiin, jotta niiden kansalliset erityispiirteet säilyvät. (
35
) Kolmanneksi kyseiset asianosaiset ja väliintulijat ymmärtävät nähdäkseni SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen siten, että sen tarkoituksena on turvata työmarkkinaosapuolten autonomia työehtosopimusten tekemisessä. Tämän perusteella ne katsovat, että kunhan vähimmäispalkkadirektiivillä ei puututa tähän autonomiaan, se on yhteensopiva mainitun poikkeuksen kanssa.
49.
Vähimmäispalkkadirektiiviin sisältyy eri toteamuksia, jotka havainnollistavat sitä, että antaessaan kyseisen direktiivin unionin lainsäätäjä myös tulkitsi palkkoja koskevaa poikkeusta edellä 48 kohdassa kuvatulla tavalla. Sen johdanto-osan 19 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että vähimmäispalkkadirektiivissä noudatetaan SEUT 153 artiklan 5 kohtaa, ”eikä sillä pyritä yhdenmukaistamaan vähimmäispalkkojen tasoa unionissa eikä perustamaan yhdenmukaista mekanismia vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”. Siinä myös selitetään, että kyseisessä välineessä kunnioitetaan täysimääräisesti ”kansallista toimivaltaa ja työmarkkinaosapuolten sopimusoikeutta” ja että sillä ”ei myöskään vahvisteta palkkatasoa”. (
36
) Vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 2 kohdassa lisäksi todetaan, että kyseisellä direktiivillä ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittamista, (
37
) kun taas saman artiklan 3 kohdassa viitataan nimenomaisesti SEUT 153 artiklan 5 kohtaan ja todetaan, että SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti direktiivillä ”ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa vahvistaa vähimmäispalkkojen taso”. (
38
) Kyseiseen direktiiviin sisältyy myös useita viittauksia kansallisten käytäntöjen erityispiirteisiin. (
39
)
50.
Näiden säännösten sanamuodosta ja lukumäärästä ilmenee mielestäni selvästi, ettei unionin lainsäätäjä jättänyt huomiotta sitä, että antaessaan vähimmäispalkkadirektiivin se käveli ohuella jäällä (tai, kuten oikeuskirjallisuudessa on esitetty, käveli ”nuoralla”) SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän, palkkoja koskevan poikkeuksen suhteen. (
40
) Seuraavassa jaksossa selitän, miksi unionin lainsäätäjän kyseisestä poikkeuksesta esittämä tulkinta – jonka kaikki käsiteltävän asian asianosaiset ja väliintulijat Tanskan kuningaskuntaa ja Ruotsin kuningaskuntaa lukuun ottamatta jakavat, kuten olen selittänyt – perustuu nähdäkseni kolmeen harhakäsitykseen. Esitän myös pääpiirteittäin, miten kyseinen poikkeus olisi mielestäni ymmärrettävä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
i) SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen ulottuvuus
– Ensimmäinen harhakäsitys: palkkoja koskeva poikkeus rajoittuu toimenpiteisiin, joilla yhdenmukaistetaan palkkojen tasoa
51.
SEUT 153 artiklan 5 kohdassa käytetään laajaa käsitettä ”palkat”. Kaikissa SEUT 153 artiklan 5 kohtaa edeltäneissä versioissa, nimittäin EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan 6 kohdassa ja sosiaalisen luvun 2 artiklan 6 kohdassa, käytettiin tietääkseni samaa sanamuotoa: niissä viitattiin palkkoihin eikä palkkojen tasoon. Palkkojen käsitteen käyttö viittaa siihen, että palkkojen tasoa lukuun ottamatta muut jäsenvaltioiden palkkojen määritysjärjestelmien näkökohdat kuuluvat SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän poikkeuksen piiriin. Katsonkin, että EU:n perussopimusten laatijat pyrkineet jättämään unionin toiminnan ulkopuolelle toimenpiteet, joihin sisältyy palkkojen tason yhdenmukaistamista mutta jotka eivät rajoitu siihen.
52.
Vastakkaisen näkemyksen tueksi jotkin käsiteltävän asian osapuolet (kuten Portugalin hallitus) muistuttavat, että ratkaisuehdotuksessaan Impact (
41
) julkisasiamies Kokott totesi, että kyseisessä määräyksessä ”suljetaan ainoastaan palkan suuruus [unionin] lainsäätäjän toimivallan ulkopuolelle”. (
42
) Huomautan tältä osin, että kyseisessä asiassa annettuun tuomioon sisältyy toteamuksia, jotka voisivat viitata siihen, että unionin tuomioistuin panee myös painoarvoa palkkojen tasolle (erotuksena palkoista yleisesti). Unionin tuomioistuin nimittäin mainitsi, että perussopimusten laatijoiden mukaan oli asianmukaista ”jättää palkkojen tason määritteleminen – – yhdenmukaistamisen ulkopuolelle”, koska ”palkkojen määrien vahvistaminen kuuluu kansallisten työmarkkinaosapuolten sopimusautonomiaan ja jäsenvaltioilla tällä alalla olevaan toimivaltaan”. (
43
)
53.
On kuitenkin nähdäkseni selvää, että tuomiossa Impact unionin tuomioistuin ei mennyt niin pitkälle, että se olisi todennut, että palkkoja koskevaa poikkeusta sovelletaan yksinomaan palkkojen tasoon (toisin sanoen niiden täsmälliseen määrään). Itse asiassa se totesi, että kyseisen poikkeuksen on ymmärrettävä ”tarkoittavan toimenpiteitä, – – kuten palkan muodostavien tekijöiden ja/tai palkkatason yhdenmukaistaminen kokonaan tai osittain jäsenvaltioissa tai yhteisön vähimmäispalkan vahvistaminen, edellyttäisivät [unionin] lainsäädännön välitöntä käyttämistä määritettäessä palkkoja yhteisössä”. (
44
) Ilmaisut ”kuten” ja ”ja/tai palkkataso” osoittavat mielestäni, ettei unionin tuomioistuin sulkenut pois sitä, että suoraa puuttumista palkkoihin voi ilmetä myös silloin, jos riidanalaisella toimenpiteellä ei pyritä yhdenmukaistamaan palkkojen tasoa itsessään.
54.
Kyseinen tuomio huomioon ottaen en näe mitään syytä lisätä SEUT 153 artiklan 5 kohtaan rajoitusta (jonka mukaan palkkoja koskeva poikkeus käsittää tosiasiassa ainoastaan palkkojen tason), jota ei sisälly expressis verbis kyseiseen määräykseen. Palkkojen käsitteen on mielestäni tarkoitus käsittää jäsenvaltioiden palkkojen määritysjärjestelmien kaikki näkökohdat (myös yksityiskohtaiset säännöt tai menettelyt palkkojen tason määrittämiseksi) eikä pelkästään palkkojen tasoa.
55.
Tältä osin muistutan, että vaikka poikkeuksia on yleisesti tulkittava suppeasti, niitä ei saa tulkita niin suppeasti, että ne menettävät tehonsa. Kuten edellä 39 kohdassa jo totesin, unionin tuomioistuimen mukaan SEUT 153 artiklan 5 kohdassa kyseisen artiklan soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjä seikkoja, kuten palkkoja, on tulkittava suppeasti, jotta kyseisen artiklan 1–4 kohdan soveltamisalaa ei rajoiteta aiheettomasti ja jotta SEUT 151 artiklassa asetettuja tavoitteita ei aseteta kyseenalaisiksi. (
45
) Kyseisestä toteamuksesta ei kuitenkaan mielestäni seuraa, että palkkojen on rajoituttava palkkojen tasoon. Jos asia olisi näin, unionin lainsäätäjä voisi yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden palkkojen määritysjärjestelmien kaikkia muita näkökohtia, kunhan se ei yhdenmukaista palkkojen määrää säätämällä tietystä kaavasta tai määrästä. Kuten Tanskan ja Ruotsin hallitukset väittävät, palkkoja koskeva poikkeus menettäisi tehonsa, koska unionin lainsäätäjä voisi esimerkiksi antaa direktiivejä, joilla yhdenmukaistetaan se, miten usein työmarkkinaosapuolten on käytävä palkkaneuvotteluja, tai määrätään, miten tällaisia neuvotteluja on käytävä – mikä on vastoin kyseisen poikkeuksen tavoitetta, joka unionin tuomioistuimen mukaan, ja kuten olen edellä 52 kohdassa muistuttanut, on työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden säilyttäminen. (
46
)
56.
Esitän vielä kaksi huomautusta. Ensinnäkin unionin tuomioistuin on selventänyt (mihin kaikki käsiteltävän asian asianosaiset ja väliintulijat yhtyvät), että palkka on erottamaton osa työehtoja. (
47
) On siten väistämätöntä, että palkkoja koskeva poikkeus, tulkitaanpa sitä miten laajasti tai suppeasti tahansa, vaikuttaa SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan (joka koskee unionin lainsäätäjän toimivaltaa työehtojen osalta) soveltamisalaan, sillä kyseisessä määräyksessä ja SEUT 153 artiklan 5 kohdassa on selkeää päällekkäisyyttä. Tällainen päällekkäisyys on väistämättä olemassa, vaikka kyseisen poikkeuksen ulottuvuus rajattaisiin ehdottomaan minimiin.
57.
Toiseksi unionin tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan SEUT 153 artiklan 5 kohdassa luetellut poikkeukset, palkkoja koskeva poikkeus mukaan luettuna, on ymmärrettävä suppeasti, esitettiin tietyssä asiayhteydessä. Tuomiot Del Cerro Alonso, Impact, Bruno ym. ja Specht ym. koskivat kaikki välineitä, joiden tavoitteena oli vähimmäispalkkadirektiivistä poiketen säännellä jotain muuta asiaa kuin palkkoja. Tarkemmin ottaen tuomiossa Del Cerro Alonso ja tuomiossa Impact oli kyse määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 4 lausekkeesta, (
48
) jolla pyritään varmistamaan syrjimättömyyden periaatteen soveltaminen määräaikaisiin työntekijöihin eikä sääntelemään palkkoja. Samaan tapaan tuomio Bruno ym. koski osa-aikatyöntekijöistä annetun neuvoston direktiivin 97/81/EY, (
49
) jonka tarkoituksena on muun muassa osa-aikatyöntekijöihin kohdistuvan syrjinnän poistaminen (eikä säännellä palkkoja), tulkintaa. Tuomio Specht ym. puolestaan koski yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annettua neuvoston direktiiviä 2000/78/EY. (
50
) Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin jälleen selvensi, että virkamiesten palkkaehdot kuuluvat kyseisen direktiivin soveltamisalaan, sillä mainitun välineen tarkoituksena oli ”luoda yleiset puitteet uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle työssä ja ammatissa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi jäsenvaltioissa” eikä säännellä palkkoja sellaisinaan.
58.
Kyseisestä oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun unionin tuomioistuin totesi, että SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää palkkoja koskevaa poikkeusta on tulkittava suppeasti, se pelkästään pyrki varmistamaan, ettei kyseinen määräys tee sellaisten välineiden, joiden tavoitteena ei ole säännellä palkkoja, antamista mahdottomaksi pelkästään siksi, että niillä oli heijastusvaikutuksia palkkoihin. Oikeassa asiayhteydessään ymmärrettynä kyseisellä toteamuksella ei siten ollut tarkoitus rajoittaa niiden seikkojen ulottuvuutta, jotka muodostavat palkan (rajaamalla sen palkkojen tasoon), vaan varmistaa, että voidaan antaa ainoastaan välineitä, joilla puututaan pelkästään epäsuorasti näihin seikkoihin.
59.
Päättelen edellä esitetyistä näkökohdista, että SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvä palkkoja koskeva poikkeus käsittää toimenpiteet, joilla yhdenmukaistetaan palkkojen tasoa, muttei rajoitu niihin; se käsittää myös toimenpiteet, joilla yhdenmukaistetaan jäsenvaltioiden palkkojen määritysjärjestelmien muita näkökohtia (kuten yksityiskohtaisia sääntöjä tai menettelyjä palkkojen tason määrittämiseksi). Käsitys, jonka mukaan palkkoja koskeva poikkeus rajoittuu toimenpiteisiin, joilla yhdenmukaistetaan palkkojen tasoa, on siten virheellinen.
– Toinen harhakäsitys: unionin lainsäätäjä voi asettaa yleisiä ja löyhästi muotoiltuja vaatimuksia jäsenvaltioiden palkkojen määrityskehysten osalta
60.
Kuten olen edellä 40 kohdassa jo selittänyt, unionin tuomioistuin on selventänyt, että SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää palkkoja koskevaa poikkeusta ei voida laajentaa koskemaan mitä hyvänsä kysymystä, ”joka liittyy jollakin tavalla” palkkoihin. Lisäksi edellisestä jaksosta seuraa, että suoraa puuttumista koskeva arviointiperuste kehitettiin asiayhteydessä, jossa unionin tuomioistuin pyrki erottelemaan välineet, joiden tavoitteena on säännellä/yhdenmukaistaa palkkoja, välineistä, joiden tavoitteena on säännellä jotain muuta seikkaa kuin palkkoja (esimerkiksi syrjimättömyyttä, kuten tuomioissa Bruno ym. ja Specht ym.) tarkasteltujen direktiivien tapauksessa) ja joilla puututaan palkkoihin ainoastaan epäsuorasti (siten, että niillä on pelkästään heijastusvaikutuksia palkkojen tasoon.
61.
Nämä näkökohdat huomioon ottaen on selvää, että tietyissä muissa direktiiveissä, joissa käytetään käsitettä ”palkat” – kuten miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa annettu direktiivi 2006/54/EY, (
51
) rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta annettu neuvoston direktiivi 2000/43/EY, (
52
) vuokratyödirektiivi, (
53
) lähetettyjä työntekijöitä koskeva direktiivi, (
54
) työaikadirektiivi (
55
) tai jopa työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa annettu direktiivi 2008/94/EY (
56
) – ei myöskään puututa suoraan SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuihin palkkoihin. Kyseiset direktiivit kuuluvat nimittäin niiden välineiden ryhmään, joilla puututaan ainoastaan epäsuorasti palkkoihin, kuten tuomioissa Bruno ym. ja Specht ym. tarkastelluilla direktiiveillä. Niihin sisältyy nimittäin säännöksiä, jotka käytännössä vaikuttavat palkkoihin (tai joilla on heijastusvaikutuksia niihin). Niiden tavoitteena ei kuitenkaan ole säännellä palkkoja vaan pelkästään antaa tietyille työntekijäryhmille oikeus samoihin työehtoihin kuin muilla työntekijöillä (
57
) tai käsitellä sitä, onko työntekijällä oikeus palkkaansa (palkan tasosta ja sen määrittämistavasta riippumatta) tietyissä erityistilanteissa, kuten silloin, kun työntekijä on vuosilomalla tai hänen työnantajastaan tulee maksukyvytön.
62.
Sitä vastoin välineellä puututaan suoraan palkkoihin, ja se on siten ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa, jos sen tavoitteena on säännellä palkkoja, tehdäänpä se miten tiukasti tai joustavasti tahansa.
63.
Tältä osin on tärkeää painottaa, että juuri siksi, että unionin tuomioistuin muotoili suoraa puuttumista koskevan arviointiperusteen mahdollistaakseen sellaisten tiettyjen välineiden antamisen, joilla on jokin muu tavoite kuin palkkojen sääntely, kyseistä arviointiperustetta ei määritetty tarkoituksena sallia sellaisen direktiivin antaminen, jonka tavoitteena on säännellä jotakin jäsenvaltioiden palkanmääritysjärjestelmien näkökohtaa (esimerkiksi vähimmäispalkkojen tasoa tai sitä, miten nämä vähimmäispalkat on määritettävä), pelkästään sillä perusteella, että vaatimukset, jotka siinä asetetaan tältä osin, on muotoiltu yleisesti ja löyhästi. Sillä ei myöskään pyritä mahdollistamaan tällaisen direktiivin antamista sillä perusteella, että direktiivin tarkoituksena on ainoastaan osittainen yhdenmukaistaminen. (
58
) Vastakkainen päätelmä tarkoittaisi suoraa puuttumista koskevan arviointiperusteen korvaamista arviointiperusteella, joka liittyy puuttumisen laajuuteen eikä sen suoraan tai välilliseen luonteeseen.
64.
Näiden seikkojen valossa on nähdäkseni selvää, että suoraa puuttumista koskevan arviointiperusteen, jonka unionin tuomioistuin on kehittänyt SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen osalta, tulkitseminen siten, että palkkojen osalta unionin lainsäätäjä voi asettaa yleisiä ja löyhästi muotoiltuja vaatimuksia tai käyttää osittaista yhdenmukaistamista, on harhakäsitys. Puuttuminen voi olla lievää tai rajoitettua, mutta se on edelleen suoraa, jos välineen tavoitteena on säännellä palkkoja.
65.
Esitän vielä yhden huomautuksen. Suoraa puuttumista koskeva arviointiperuste ei mielestäni myöskään anna unionin lainsäätäjälle mahdollisuutta asettaa vähimmäisvaatimuksia palkkojen alalla, jolloin jäsenvaltioille jätetään mahdollisuus ottaa käyttöön niitä edullisempia säännöksiä. Tältä osin on pidettävä mielessä ensinnäkin, ettei unionilla ole lainkaan toimivaltaa SEUT 153 artiklan 5 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa asioissa. Toiseksi, kuten olen jo selittänyt, on selvää, että antamalla SEUT 153 artiklan 5 kohdan perussopimusten laatijat ovat pohjimmiltaan pyrkineet muotoilemaan poikkeuksen (palkat) SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan kuuluvasta alasta (työehdot). Näin ollen arviointiperusteet, joita unionin tuomioistuin käyttää sen määrittämiseksi, ylittääkö unionin lainsäätäjä toimivaltansa, eivät voi olla samoja molemmissa tapauksissa, muutoin palkkoja koskeva poikkeus menettäisi merkityksensä.
66.
Tästä seuraa, että kun kyse on muista työehdoista kuin palkoista, arviointiperusteen muodostavat vähimmäisvaatimukset (mikä tarkoittaa, että vaikka unionilla on toimivaltaa tällä alalla, se mahdollistaa ainoastaan vähimmäisvaatimusten asettamisen, toisin sanoen velvoitteiden vähimmäistason), kun taas palkkojen alalla ei sallita minkäänlaista yhdenmukaistamista, koska unionilla ei ole toimivaltaa tällä alalla. Jos unionin lainsäätäjä asettaisi vähimmäisvaatimuksia palkkojen osalta, se ylittäisi jo toimivaltansa ja kaventaisi jäsenvaltioiden toimivaltaa. Lisäksi, kuten edellä totesin, SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvä palkkoja koskeva poikkeus menettäisi merkityksensä, koska palkkoja kohdeltaisiin aivan kuten mitä tahansa muuta SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan kuuluvaa työehtoa.
– Kolmas harhakäsitys: jos toimenpiteellä ei kajota työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, se on palkkoja koskevan poikkeuksen mukainen
67.
Kuten olen jo selittänyt, unionin tuomioistuimen mukaan palkkoja koskevan poikkeuksen päämääränä on suojella ”työmarkkinaosapuolten sopimusvapautta”. (
59
) Tätä päämäärää ei mainita nimenomaisesti SEUT 153 artiklan 5 kohdassa, eikä unionin tuomioistuin on valottanut, mihin lähteeseen se on perustanut toteamuksensa. Katson kuitenkin, että kyseinen päämäärä voidaan päätellä ensinnäkin siitä seikasta, että kaikki muut kyseiseen määräykseen sisältyvät poikkeukset (nimittäin järjestäytymisoikeus, lakko-oikeus ja oikeus määrätä työsulusta) liittyvät työmarkkinaosapuolten (tarkemmin ottaen ammattiyhdistysten) erioikeuksiin, ja toiseksi SEUT 152 artiklaan sisältyvästä viittauksesta ”työmarkkinaosapuolten asemaan”, jonka unioni tunnustaa ja jota se edistää.
68.
En kuitenkaan voi sulkea pois, että palkkoja koskevalla poikkeuksella olisi myös muita päämääriä. Vaikka yritin parhaani, en ole onnistunut löytämään käytettävissäni olevista perussopimusten valmisteluasiakirjoista yhtään toteamusta, joka vahvistaisi, että EU:n perussopimusten laatijoiden päätökselle jättää palkat unionin toimivallan ulkopuolelle oli selkeä ja ainutlaatuinen peruste tai vaikutin (nimittäin työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden suojeleminen). Itse asiassa on varmasti niin, että estämällä eri jäsenvaltioissa vallitsevien palkkatasojen yhdenmukaistamisen palkkoja koskeva poikkeus edistää sisämarkkinoilla toimivien yritysten välisen kilpailun säilymistä, kuten julkisasiamies Kokott on todennut ratkaisuehdotuksessaan Impact. (
60
) Oikeuskirjallisuudessa on myös huomautettu, ettei unionilla ole palkkoja koskevaa toimivaltaa, koska ”palkkapolitiikka” on yksinkertaisesti arkaluonteinen ala, joka on tärkeä väline kansallisen talouspolitiikan ja kansallisten työmarkkinoiden toiminnan kannalta, ja sen tavan vuoksi, jolla työehtosopimusjärjestelmät ja työmarkkinasuhteet on perinteisesti järjestetty eri jäsenvaltioissa. (
61
)
69.
Tätä taustaa vasten yksi asia on kuitenkin selvä: unionin väline tai toimi, joka on yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa, edistää työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden turvaamista; se seikka, ettei unionin välineellä tai toimella kajota työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, ei kuitenkaan tarkoita välttämättä, että se on kyseisen poikkeuksen mukainen. Tällaista käänteistä päättelyä, jota etenkin Saksan hallitus käsiteltävässä asiassa puoltaa, ei yksinkertaisesti voida hyväksyä. Näin on mielestäni sitäkin suuremmalla syyllä, koska ”kansallisten käytäntöjen erojen, erityisesti sopimussuhteissa” ja ”unionin talouden kilpailukyvyn” säilyttämisen tärkeys ei koske vain palkkoja vaan, kuten SEUT 151 artiklassa selvennetään, on myös merkityksellinen – vaikkakin ehkä vähäisemmässä määrin – kaikkien niiden sosiaalipoliittisten kysymysten kannalta, joiden osalta unionin lainsäätäjällä on toimivalta täydentää jäsenvaltioiden toimia.
70.
Suoraa puuttumista koskevan arviointiperusteen korvaaminen arviointiperusteella, jolla pyritään määrittämään, suojellaanko välineellä riittävästi työmarkkinaosapuolten sopimusvapautta vai ei, on näin ollen harhakäsitys. Tämä merkitsee itse arviointiperusteen sekoittamista sen päämäärään, minkä lisäksi tässä keskitytään nähdäkseni ainoastaan osaan kyseisen poikkeuksen päämäärästä.
ii) Vähimmäispalkkadirektiivi on yhteensopimaton palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa
71.
Edellisistä jaksoista seuraa, että monet vähimmäispalkkadirektiivin säännöksistä ja johdanto-osan perustelukappaleista, joihin käsiteltävän asian asianosaiset ja väliintulijat ovat vedonneet sen näkemyksen tueksi, että kyseinen väline on SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen mukainen, eivät itse asiassa ole merkityksellisiä tämän kysymyksen kannalta. Tämä pätee etenkin vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 2–4 kohtaan), joissa todetaan, että vähimmäispalkkadirektiivi ei velvoita jäsenvaltiota ottamaan käyttöön lakisääteistä vähimmäispalkkaa (1 artiklan 4 kohta), että siinä jätetään riittävyyden määritteleminen ja vähimmäispalkkojen tarkkojen määrien vahvistaminen jäsenvaltioille (johdanto-osan 19 ja 28 perustelukappale sekä 1 artiklan 3 kohta) ja että siinä suojellaan jäsenvaltioiden kansallisia erityispiirteitä ja oikeuksia palkkojen tason vahvistamisessa (1 artiklan 2 ja 3 kohta, jotka olen maininnut edellä 49 kohdassa). Näihin säännöksiin ei mielestäni voida vedota sen väitteen tueksi, että vähimmäispalkkadirektiivi on yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa. Niiden avulla voitaisiin ainoastaan määrittää kyseisellä välineellä toteutetun yhdenmukaistamisen taso ja muoto – kysymys, joka tarvitsisi selvennystä vain, jos olisi selvää, että unionin lainsäätäjällä oli toimivalta antaa vähimmäispalkkadirektiivi. Ne eivät kuitenkaan ole suoraan merkityksellisiä sen alustavan kysymyksen kannalta, rikotaanko kyseisellä direktiivillä SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää palkkoja koskevaa poikkeusta ja loukataanko sillä näin ollen SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettua annetun toimivallan periaatetta. Kuten olen selittänyt, tältä osin ratkaisevaa ei nimittäin ole se, missä määrin kyseisellä direktiivillä puututaan kansallisiin erityispiirteisiin, vaan se, onko sen tavoitteena säännellä palkkoja, koska jos näin on, kyseisellä välineellä puututaan suoraan SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvään palkkoja koskevaan poikkeukseen.
72.
Lisäksi, kuten olen edellä 67–70 kohdassa selittänyt, se seikka, että unionin välineellä tai toimella ei kajota työmarkkinaosapuolten sopimusvapauteen, ei välttämättä tarkoita, että se on palkkoja koskevan poikkeuksen mukainen. Näin ollen pelkästään se seikka, että vähimmäispalkkadirektiivillä pyritään kokonaisuutena ottaen kannustamaan työehtosopimusneuvotteluihin ja edistämään niitä – kuten ilmenee esimerkiksi sen johdanto-osan 13, 19 ja 24 perustelukappaleesta sekä 1 artiklan 2 ja 3 kohdasta ja 7 artiklasta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet työmarkkinaosapuolten ottamiseksi mukaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen –, (
62
) ei riitä tekemään kyseisestä välineestä SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaista.
73.
Tältä osin esitän vielä yhden lisähuomautuksen erityisesti vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään, että ”SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa vahvistaa vähimmäispalkkojen taso eikä jäsenvaltioiden päätöstä määrittää lakisääteinen vähimmäispalkka, edistää työehtosopimusten mukaisen vähimmäispalkan suojan saatavuutta tai molempia”. Jos muista vähimmäispalkkadirektiivin säännöksistä ilmenee selvästi, että kyseisen direktiivin tavoitteena on säännellä palkkoja, tämänkaltainen toteamus ei mielestäni voi riittää muuttamaan kyseistä tavoitetta. Samaa pätee uskoakseni vähimmäispalkkadirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleeseen, jossa toistetaan kyseisen artiklan sanamuoto pääosin. Kuten neuvosto on todennut, suoraa puuttumista koskeva arviointiperuste edellyttää nimittäin kyseisen välineen sisällön tarkastelemista kokonaisuutena, eikä unionin tuomioistuin voi rajoittua arvioimaan tältä osin pelkästään säännöksiä – kuten käsiteltävässä asiassa vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 3 kohtaa – joissa mainitaan nimenomaisesti SEUT 153 artiklan 5 kohta.
74.
Vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteen määrittelemisestä, jota seuraavaksi tarkastelen, totean aluksi seuraavat ilmiselvät seikat. Toisin kuin muut direktiivit, kuten tuomioissa Bruno ym. ja Specht ym. tarkastellut, nimittäin osa-aikatyöntekijöistä annettu neuvoston direktiivi 97/81/EY ja yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annettu neuvoston direktiivi 2000/78/EY, joiden nimessä ei viitata palkkoihin, tai edellä 61 kohdassa mainitsemani muut direktiivit, käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva direktiivi koskee ”riittäviä vähimmäispalkkoja Euroopan unionissa”. Jo sen nimeen sisältyy sana ”palkat”. Tämä on mielestäni selkeä ja jopa ilmiselvä merkki siitä, että vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteena on säännellä palkkoja.
75.
Tämän ensivaikutelman vahvistaa sen 1 artikla, jonka otsikko on ”Kohde” ja jonka 1 kohdan a ja b alakohdassa todetaan yksiselitteisesti, että ”erityisesti työntekijöiden palkkojen riittävyyden parantamiseksi unionissa sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseksi ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseksi” kyseisellä direktiivillä luodaan kehys, jolla ”vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävä taso” ja ”edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja”. (
63
) Koska olen selventänyt edellä 54 kohdassa, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitetut palkat eivät rajoitu palkkojen tasoon, vaan niihin sisältyvät myös kyseisen tason määrittämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja menettelyt, kyseinen määräys ei mielestäni jätä juurikaan tilaa epäilylle siitä seikasta, että vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteena on säännellä yhtä palkkojen näkökohtaa, tarkemmin ottaen vähimmäispalkkojen riittävyyttä ja sitä, miten nämä palkat on määritettävä. Lisäksi se osoittaa, ettei unionin lainsäätäjä missään vaiheessa kaavaillut vähimmäispalkkojen tason unionin laajuista nostamista (lähentäminen) kyseisen direktiivin antamisen oheisseuraukseksi tai välilliseksi seuraukseksi vaan kyseisen välineen lopulliseksi tavoitteeksi tai yleiseksi päämääräksi. Totean lisäksi, että vähimmäispalkkadirektiivin 3 artiklan, johon sisältyy asian kannalta merkityksellisten määritelmien luettelo, alussa määritellään vähimmäispalkan ja lakisääteisen vähimmäispalkan käsitteet – mikä osoittaa, että nämä käsitteet ovat keskeisiä kyseiselle välineelle.
76.
Näiden säännösten valossa on nähdäkseni jo selvää, että vähimmäispalkkadirektiivin ja tuomioissa Bruno ym. ja Specht ym. tarkasteltujen direktiivien tai edellä 61 kohdassa mainitsemieni muiden direktiivien välinen ero ei muodostu ainoastaan niiden nimestä vaan myös niiden tavoitteesta. Kuten olen selittänyt, kaikkiin näihin direktiiveihin sisältyy säännöksiä, jotka vaikuttavat palkkojen tasoon. Toisin kuin vähimmäispalkkadirektiivin, niiden tavoitteena ei kuitenkaan ole säännellä sitä, miten palkka olisi määritettävä (tässä tapauksessa työehtosopimuksin), tai nostaa palkkojen tasoa (luomalla ”kehys, jolla – – vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävä taso””ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseksi ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseksi”).
77.
Nämä huomautukset esitettyäni selitän seuraavaksi, miksi kyseisen välineen 5 artikla – jonka sisältöä olen kuvannut lyhyesti edellä III B jaksossa ja joka on vähimmäispalkkadirektiivin tärkein säännös – vahvistaa mielestäni, että kyseisen direktiivin tavoitteena on säännellä palkkoja ja että kyseinen direktiivi on näin ollen SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän poikkeuksen vastainen. Sen jälkeen tarkastelen muita kyseisen välineen säännöksiä.
– Vähimmäispalkkadirektiivin 5 artikla
78.
Vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, on määriteltävä selkeästi kriteerit, jotka ohjaavat näiden palkkojen määrittämistä ja päivittämistä. Ne voivat määritellä kyseiset kriteerit kansallisen käytäntönsä mukaisesti ja päättää kyseisten kriteereiden suhteellisesta painoarvosta. Niiden on kuitenkin myös varmistettava, että niiden määrittelemät kriteerit edistävät lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä, jotta ”saavutetaan kohtuullinen elintaso, vähennetään työssäkäyvien köyhyyttä ja edistetään sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja ylöspäin suuntautuvaa sosiaalista lähentymistä ja kavennetaan sukupuolten palkkaeroa”. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa luetellaan lisäksi neljä vähimmäiskriteeriä, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon osana menettelyä lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi. (
64
) On totta, että lähtökohtaisesti kyseisen velvoitteen voitaisiin katsoa täyttyvän, vaikka jäsenvaltiot antaisivat näille kriteereille ainoastaan vähäistä painoarvoa. Tällainen lähestymistapa kuitenkin horjuttaisi täysin kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa lueteltuja tavoitteita. Lisäksi se seikka, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 2 kohdassa luetellaan selkeästi neljä vähimmäiskriteeriä, osoittaa, että näille kriteereille olisi tosiasiassa annettava erityistä painoarvoa. (
65
)
79.
Näiden seikkojen valossa on mielestäni selvää, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 2 kohdassa edellytetään käytännössä, että jäsenvaltiot, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, varmistavat, että vähimmäispalkkojen taso lasketaan ainakin kyseisessä säännöksessä lueteltujen neljän kriteerin perusteella. Sen tavoitteena on siten säännellä lakisääteisten vähimmäispalkkojen tasoa.
80.
Sen näkemyksen tueksi, että vähimmäispalkkadirektiivi on pätevä, useat tämän menettelyn osapuolista mainitsevat ensinnäkin sen seikan, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa ei luoda jäsenvaltioille velvoitetta ottaa käyttöön riittäviä vähimmäispalkkoja, ja toiseksi sen seikan, että kyseisessä säännöksessä käytetyllä riittävyyden käsitteellä ei ole itsenäistä merkitystä unionin oikeudessa. (
66
) Olen samaa mieltä näiden osapuolten kanssa siitä, ettei vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan kahteen ensimmäiseen kohtaan sisälly expressis verbis velvoitetta ottaa käyttöön riittävät vähimmäispalkat. Jäsenvaltioilla on kuitenkin näiden säännösten nojalla velvoite varmistaa, että kriteerit, joita ne käyttävät vähimmäispalkkojen määrittämisessä ja päivittämisessä, edistävät vähimmäispalkkojen riittävyyttä. Näiden kahden velvoitteen ero on nähdäkseni käytännössä olematon.
81.
En myöskään pidä vakuuttavana argumenttia, jonka mukaan vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä riittävyyden käsitteellä ei ole itsenäistä merkitystä unionin oikeudessa eikä sillä voisi koskaan olla sellaista. Muistutan, että kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa viitataan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 31 artiklan 1 kohtaan, jossa määrätään jokaisen työntekijän oikeudesta ”sellaisiin työoloihin, jotka ovat hänen terveytensä, turvallisuutensa ja ihmisarvonsa mukaisia”. Vähimmäispalkkadirektiivin johdanto-osan 28 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että vaikka ”lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyys määritetään ja arvioidaan kussakin jäsenvaltiossa ottaen huomioon sen kansalliset sosioekonomiset olosuhteet”, ”vähimmäispalkkoja pidetään riittävinä, jos ne ovat oikeudenmukaisia suhteessa asianomaisen jäsenmaan palkkajakaumaan ja turvaavat työntekijöille kohtuullisen elintason”.
82.
Nämä johdanto-osan perustelukappaleet huomioon ottaen yhdyn Tanskan hallituksen istunnossa esittämään huomautukseen, jonka mukaan voitaisiin katsoa, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdalla pyritään konkretisoimaan kohtuullista vähimmäispalkkaa koskevaa oikeutta, jonka jotkut tekijät oikeuskirjallisuudessa katsovat johtuvan perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohdasta sillä perusteella, että kyseiseen määräykseen sisältyvä viittaus ”ihmisarvoon” muodostaa perustan oikeudelle kohtuulliseen palkkaan, jolla varmistetaan tyydyttävät elinolot työntekijöille ja heidän perheilleen. (
67
) Yleisesti ottaen vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa voitaisiin siten tulkita siten, että niissä edellytetään jäsenvaltioiden varmistavan, että kriteerit, joita ne käyttävät määrittäessään palkkojen tasoa, ovat yhteensopivia perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohdan kanssa. Tällä tulkinnalla olisi kaksi seurausta: ensinnäkin jäsenvaltioiden olisi ymmärrettävä vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 kohtaan sisältyvä riittävyyden käsite perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohtaan sisältyvän ihmisarvon käsitteen mukaisesti (ja siten unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä). Toiseksi, jos jäsenvaltiot laiminlyövät velvoitteensa varmistaa, että kansallisilla kriteereillä, joita ne soveltavat lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen, edistetään tällaisten palkkojen ”riittävyyttä”, työntekijät voisivat vedota perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiseen oikeuteensa tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Tämä vahvistaa, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdalla voisi olla merkittäviä seurauksia jäsenvaltioiden palkanmääritysjärjestelmille.
83.
Huomautan lisäksi, että useat (joskaan eivät kaikki) käsiteltävän asian osapuolista, joiden mukaan vähimmäispalkkadirektiivi on pätevä, toteavat, että kyseisen välineen 5 artiklalla ainoastaan asetetaan menettelyllisiä velvoitteita jäsenvaltioille, koska se koskee, kuten sen otsikosta ilmenee, ”menettelyä riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”. (
68
) Etenkin Portugalin hallitus väittää, että vähimmäispalkkadirektiivissä ainoastaan esitetään yksityiskohtaisesti keinot tietyn lopputuloksen saavuttamiseksi vähimmäispalkkojen tason osalta mutta sillä ei mitenkään yhdenmukaisteta tätä tasoa. Olen tästä eri mieltä.
84.
En nimittäin näe, miten esimerkiksi kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdan c alakohtaan sisältyvä velvoite, jonka mukaan palkkojen kasvuvauhdin on ohjattava menettelyä riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi, voisi tarkoittaa mitään muuta kuin sitä, että vähimmäispalkkojen tason (määrän) on perustuttava kyseiseen kasvuvauhtiin ja kuvastettava sitä. Se, joka esitetään menettelyllisenä velvoitteena, on tosiasiassa naamioitunut aineellinen velvoite. Näissä olosuhteissa vaikuttaa siltä, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdan tavoitteena on tosiasiallisesti juurikin puuttua vähimmäispalkkojen tasoon, vaikka ”siinä ei vahvisteta summia euroina ja sentteinä”. (
69
) Tämän tulkinnan vahvistaa vähimmäispalkkadirektiivin johdanto-osan 18 perustelukappale, jossa tämä väline esitetään direktiivinä, jossa asetetaan menettelyllisiä velvoitteita, mutta jossa myös todetaan, että kyseisessä direktiivissä ”vahvistetaan unionin tason vähimmäisvaatimukset – –, jotka koskevat lakisääteisen vähimmäispalkan riittävyyttä”. Tämä osoittaa mielestäni, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklaan sisältyvät, ”vähimmäispalkkojen riittävyyttä” koskevat velvoitteet eivät ole luonteeltaan menettelyllisiä vaan aineellisia.
85.
Käsiteltyäni nyt 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa totean, että vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät voi käyttää indeksikorotuksia koskevaa mekanismia, jos kyseisen mekanismin soveltaminen johtaa lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen. On nähdäkseni selvää, että kyseinen velvoite on myös enemmän kuin pelkästään menettelyllinen. Itse asiassa sekä komissio että parlamentti ja neuvosto myönsivät istunnossa, että komissio voisi aloittaa kyseisen säännöksen nojalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, jos jäsenvaltio otti käyttöön indeksikorotuksia koskevan mekanismin, joka tosiasiassa johti lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen.
86.
Joka tapauksessa pelkästään se seikka, että velvoite on luonteeltaan menettelyllinen, ei mielestäni tarkoita sitä, että se on välttämättä yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa. Kuten olen edellä 51–59 kohdassa selittänyt, kyseinen poikkeus käsittää nimittäin paitsi palkkojen tason myös sen, miten palkat on määritettävä, ja jäsenvaltioiden tältä osin käyttämän menetelmän (tai menettelyn). Siten myös palkkoja koskeva pelkästään menettelyllinen velvoite menee jo liian pitkälle ja on kyseisen poikkeuksen vastainen.
87.
Tästä syystä katson, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 4, 5 ja 6 kohdan kaltaisilla säännöksillä, joissa edellytetään muun muassa jäsenvaltioiden käyttävän suuntaa-antavia viitearvoja ”apuna arvioitaessa lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä” (toisin sanoen määritettäessä tällaisten palkkojen tasoa), myös puututaan suoraan palkkoihin, koska niiden tavoitteena on säännellä sitä, miten palkat on määritettävä, ja jäsenvaltioiden tältä osin käyttämää menetelmää.
– Vähimmäispalkkadirektiivin muut säännökset
88.
Yksikään vähimmäispalkkadirektiivin muista säännöksistä sodi sitä päätelmää vastaan, jonka mukaan kyseisellä direktiivillä puututaan suoraan SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvään palkkoja koskevaan poikkeukseen. On etenkin todettava, että vähimmäispalkkadirektiivin 2 artiklassa säädetään pelkästään, että kyseistä direktiiviä sovelletaan ”työntekijöihin”. Kyseisen direktiivin 6 artiklalla pyritään varmistamaan, että jos jäsenvaltiot, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, määrittävät alhaisemmat vähimmäispalkat tietyille työntekijäryhmille (vaihtelut) ja soveltavat vähennyksiä, jotka perustuvat työvälineiden arvoon tai muihin kustannuksiin (vähennykset), nämä jäsenvaltiot noudattavat syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita. Vähimmäispalkkadirektiivin 7 artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden toteuttavan tarvittavat toimenpiteet työmarkkinaosapuolten ottamiseksi mukaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen, ja sen 8 artikla koskee ”työntekijöiden tosiasiallista pääsyä lakisääteisen vähimmäispalkan piiriin”. Kaikissa näissä säännöksissä (2 artiklaa lukuun ottamatta) viitataan ”vähimmäispalkkoihin”, eikä mikään niiden sanamuodossa sodi sitä päätelmää vastaan, että vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteena on säännellä palkkoja. (
70
)
89.
Lisäksi kahden kyseisen välineen säännöksen, nimittäin sen 4 ja 12 artiklan, tavoitteena on nähdäkseni yhdenmukaista jäsenvaltioiden palkkojen määrittämisessä käyttämää menetelmää ja siten säännellä palkkoja.
90.
Ensinnäkin 4 artiklan otsikko on ”Palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen”. (
71
) Sen 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ”edistettävä työmarkkinaosapuolten valmiuksien kehittämistä ja vahvistamista, jotta ne voivat osallistua palkanmääritystä koskeviin työehtosopimusneuvotteluihin”, ”kannustettava työmarkkinaosapuolia rakentaviin, merkityksellisiin ja tietoon perustuviin palkkaneuvotteluihin” ja toteutettava sekä toimenpiteitä ”palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön suojelemiseksi” (
72
) että toimenpiteitä, joilla ”suojellaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon” (4 artiklan 1 kohdan a–d alakohta).
91.
On totta, ettei kyseisellä kohdalla pyritä sääntelemään palkanmääritystä koskevien työehtosopimusten sisältöä sinänsä ja että sillä pelkästään pyritään edistämään tällaisia sopimuksia jokseenkin epämääräisillä sanamuodoilla, joilla joidenkin mukaan kunnioitetaan kansallisten järjestelmien erityispiirteitä. (
73
) Olen kuitenkin samaa mieltä Tanskan hallituksen kanssa ensinnäkin siitä, että 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan tästä huolimatta jäsenvaltioille useita ehdottomia velvoitteita, joiden tarkoituksena on edistää palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja, ja toiseksi, että näin tehdessään sillä selkeästi rajoitetaan jäsenvaltioiden valinnanvapautta niiden käyttämän palkanmääritysmenetelmän suhteen. Muistutan lisäksi, että vaikka säännöksessä tehtävä yhdenmukaistaminen olisikin ”rajoitettua” (esimerkiksi koska kansallisille erityispiirteille jätetään paljon liikkumavaraa tai koska sillä luodaan pelkästään kehys, joka muotoillaan melko löyhästi), kyse on kuitenkin yhdenmukaistamisesta – johon unionin lainsäätäjällä ei ole toimivaltaa SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvien seikkojen osalta.
92.
Samankaltainen päätelmä pätee nähdäkseni myös siltä osin kuin kyse on vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdasta. Kuten olen edellä 18 kohdassa jo selittänyt, kyseistä säännöstä sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioihin, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon. Näiden jäsenvaltioiden on ”säädettävä kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset” ja ”laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi”; niiden on lisäksi tarkasteltava toimintasuunnitelmaansa uudelleen säännöllisesti ja päivitettävä sitä tarvittaessa. Tanskan hallituskin myöntää, että kyseisestä säännöksestä johtuvat velvoitteet eivät ole kovinkaan ”konkreettisia” tai ”rajoittavia”, sillä jäsenvaltioilta ei edellytetä tiettyä työehtosopimusten kattavuutta vaan pelkästään toimintasuunnitelman laatimista, jos niiden työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosenttia. (
74
) Sitä seikkaa, että kyseinen säännös on jokseenkin ympäripyöreä esimerkiksi sen suhteen, miten jäsenvaltioiden on mitattava työehtosopimusten kattavuutta, (
75
) ei kuitenkaan voida mielestäni pitää osoituksena siitä, että kyseinen säännös on yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohdan kanssa. Jäsenvaltioille niiden palkanmääritysjärjestelmien järjestämisen osalta asetetut ympäripyöreät velvoitteet ovat kuitenkin velvoitteita. Ne merkitsevät silti palkkojen sääntelyä, vaikka se tehdäänkin ympäripyöreästi tai epäselvästi.
93.
Lisäksi ymmärrän hyvin Tanskan hallituksen väitteen siitä, että siltä osin kuin vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosenttia, säätävän kehyksestä palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi, siinä säädetään jonkinlaisesta valtion puuttumisesta siihen, miten palkat on järjestettävä. On totta, että kyseisen direktiivin 17 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa 4 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon, mukaan lukien toimintasuunnitelman laatimisen työehtosopimusten kattavuuden nostamiseksi, työmarkkinaosapuolten tehtäväksi, jos työmarkkinaosapuolet sitä yhdessä pyytävät. Tanskan hallitus kuitenkin huomauttaa perustellusti, että näiden kahden säännöksen yhteisvaikutus on se, että kyseistä toimintasuunnitelmaa koskeva velvoite voidaan siirtää valtiolta työmarkkinaosapuolille. Tällaisen työmarkkinaosapuolia koskevan velvoitteen käyttöönotolla voitaisiin tosiasiallisesti puuttua niiden autonomiaan ”palkanmäärityksen” osalta – SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen tarkoituksen (osan) vastaisesti. (
76
)
94.
Toiseksi vähimmäispalkkadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan työntekijöillä, joiden lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai vähimmäispalkan suojaa koskevia oikeuksia on loukattu, on mahdollisuus ”tehokkaaseen, oikea-aikaiseen ja puolueettomaan riitojenratkaisuun ja oikeus oikeussuojakeinoihin”. Kyseinen säännös vaikuttaa nähdäkseni jokseenkin ”huteralta”. Siinä nimittäin otetaan käyttöön ”oikeus oikeussuojakeinoihin” tilanteissa, joissa lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai vähimmäispalkan suojaa koskevia oikeuksia on loukattu, mutta vain, ”jos kyseiset oikeudet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa”. Tämä sopii mielestäni huonosti yhteen perusoikeuskirjan 47 artiklan taustalla olevan logiikan kanssa, jossa oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tunnustetaan lähtökohtaisesti vain, jos unionin oikeudessa (eikä pelkästään kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa) taattua oikeutta tai vapautta on loukattu. Vähimmäispalkkadirektiivin 12 artikla voitaisiinkin nähdäkseni ymmärtää siten, että se antaa lisätukea vähimmäispalkkadirektiivin 5 artiklasta esittämälleni päätelmälle, jonka mukaan voitaisiin katsoa, että kyseisellä säännöksellä pyritään konkretisoimaan kohtuullista vähimmäispalkkaa koskevaa oikeutta, joka saattaa johtua perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohdasta. Vähimmäispalkkadirektiivin 12 artikla on joka tapauksessa ongelmallinen Tanskan ja Ruotsin kaltaisille jäsenvaltioille, joissa työmarkkinaosapuolet (eivätkä yksittäiset työntekijät) panevat perinteisesti ja järjestelmällisesti työehtosopimusten määräykset täytäntöön. Kyseinen säännös nimittäin selventää, että unionin lainsäätäjä asettaa yksittäisten työntekijöiden toiminnan etusijalle ja näin tehdessään puuttuu mielestäni jäsenvaltioiden palkanmääritysjärjestelmien järjestämiseen.
iii) Päätelmä vähimmäispalkkadirektiivin yhteensopivuudesta palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa
95.
Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella katson, että vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteena on säännellä palkkoja, kuten erityisesti sen 1, 3, 4, 5 ja 12 artikla osoittavat. Näin ollen sillä puututaan suoraan SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvään palkkoja koskevaan poikkeukseen. Tästä seuraa, ettei unionin lainsäätäjällä ollut toimivaltaa antaa kyseistä välinettä ja että se menetteli siten SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen vastaisesti.
96.
Unionin tuomioistuimen olisi nähdäkseni näiden näkökohtien perusteella katsottava, että vähimmäispalkkadirektiivi on kumottava kokonaisuudessaan, ilman että sen on tarpeen tarkastella ensimmäisen kanneperusteen toista osaa (nimittäin sitä, onko vähimmäispalkkadirektiivi yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa), eikä toista kanneperustetta tai Tanskan kuningaskunnan toissijaisesti esittämää vaatimusta. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin on eri mieltä sille ehdottamastani ratkaisusta, tutkin kuitenkin seuraavissa jaksoissa asianosaisten ja väliintulijoiden näistä muista kysymyksistä esittämiä argumentteja.
b)
Onko vähimmäispalkkadirektiivi yhteensopiva SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa?
1) Asianosaisten lausumat
97.
Tanskan ja Ruotsin hallitukset väittävät, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa mainittu ”järjestäytymisoikeus” on ymmärrettävä (kuten useissa oikeudellisissa välineissä, työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevassa yhteisön peruskirjassa) siten, että sillä tarkoitetaan jokaisen työntekijän ja jokaisen työnantajan oikeutta liittyä järjestöön tai ammattijärjestöön ja osallistua vapaasti työehtosopimusneuvotteluihin.
98.
Tämän valossa kyseiset hallitukset katsovat, että koska vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä, joilla suojellaan työehtosopimusneuvotteluihin osallistuvia ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä kaikelta puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon, kyseisellä säännöksellä puututaan suoraan järjestäytymisoikeuteen ja että se on siten SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastainen. Lisäksi, koska vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosenttia, säätävät kehyksestä työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi ja laativat työmarkkinaosapuolten kanssa toimintasuunnitelman työehtosopimusten kattavuuden nostamiseksi, kyseinen säännös myös vaikuttaa ammatti- tai työnantajajärjestön jäsenyyttä koskevaan oikeudelliseen kehykseen ja siten aivan järjestäytymisoikeuden ytimeen.
99.
Vastakkaisen näkemyksen tueksi neuvosto, parlamentti ja komissio sekä kaikki muut väliintulijat väittävät ensinnäkin, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu järjestäytymisoikeus koskee yksilöiden vapautta liittyä järjestöön, erota siitä tai perustaa sellainen ilman ulkopuolisten puuttumista. Se on näin ollen ennakkoedellytys työehtosopimusneuvotteluille – toisin sanoen työntekijäjärjestöjen mahdollisuus toimia kollektiivisesti työehtojen määrittämiseksi, mikä kuuluu SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan soveltamisalaan –, mutta nämä kaksi käsitettä eivät ole päällekkäisiä. Tältä osin ne myös huomauttavat, että ”järjestäytymisoikeutta” ja ”oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin ja yhteisiin toimiin” suojellaan perusoikeuskirjan erillisillä määräyksillä. Ne väittävät toiseksi, että SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää järjestäytymisoikeutta koskevaa poikkeusta on tulkittava suppeasti ja siten, että se rajoittuu lähinnä toimenpiteisiin, joilla puututaan suoraan työntekijöiden mahdollisuuteen järjestäytyä.
100.
Kyseiset asianosaiset ja väliintulijat väittävät kolmanneksi, ettei vähimmäispalkkadirektiivissä aseteta sääntöjä järjestäytymisoikeudelle, sillä siinä ainoastaan vahvistetaan kehys työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden käyttämisen helpottamiseksi eikä siinä aseteta velvoitteita, jotka koskevat ammatti- tai työnantajajärjestöihin liittymistä, niistä eroamista tai niiden lakkauttamista. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ei etenkään vahvisteta eikä yhdenmukaisteta ammatti- ja työnantajajärjestöjen muodostamista koskevia sääntöjä eikä määritellä tällaisten järjestöjen oikeuksia ja velvoitteita tai aseteta tiettyjä sääntöjä niihin osallistumiselle taikka edellytetä työtekijöiden tai ‑antajien osallistuvan aktiivisesti ammatti- ja työnantajajärjestöihin. Sen sijaan siinä keskitytään varmistamaan työehtosopimusneuvottelujen asianmukainen toiminta. Vaikka katsottaisiinkin, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklassa asetetaan järjestäytymisoikeutta koskevia sääntöjä, se ei kuitenkaan merkitsisi suoraa puuttumista tähän oikeuteen. Niiden mukaan vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdalla ei puututa suoraan järjestäytymisoikeuteen, koska siinä käytetään 80 prosentin kynnysarvoa pelkästään indikaattorina eikä sitovana tai ehdottomana tavoitteena.
2) Arviointi
101.
Kun tarkastellaan vähimmäispalkkadirektiivin yhteensopivuutta SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa, esille nousee kaksi keskeistä kysymystä. Ensinnäkin asianosaiset ja väliintulijat ovat eri mieltä kyseisen poikkeuksen merkityksestä ja laajuudesta ja etenkin sen suhteesta unionin toimivaltaan ”työntekijöiden ja työnantajien edustamisen ja heidän etujensa kollektiivisen turvaamisen” alalla (SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta) (ja mahdollisesta päällekkäisyydestä sen kanssa). Tältä osin ne esittävät erilaisia näkemyksiä järjestäytymisoikeuden ja oikeuden työehtosopimusneuvotteluihin keskinäisestä suhteesta. Toiseksi, koska – kuten olen edellä 40 kohdassa todennut, unionin tuomioistuimella ei ole vielä ollut tilaisuutta tarkastella lähemmin SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää järjestäytymisoikeutta koskevaa poikkeusta, on tarpeen selventää, sovelletaanko suoraa puuttumista koskevaa arviointiperustetta, jonka unionin tuomioistuin on kehittänyt kyseiseen määräykseen sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen osalta, myös tässä yhteydessä.
102.
Ensimmäisestä kysymyksestä muistutan, että järjestäytymisoikeutta suojataan perusoikeuskirjan 12 artiklalla, (
77
) kun taas oikeus työehtosopimusneuvotteluihin kuuluu sen 28 artiklan piiriin. (
78
) Sen väitteensä tueksi, että järjestäytymisoikeus sisältää oikeuden työehtosopimusneuvotteluihin, Tanskan hallitus huomauttaa perustellusti, että EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan 6 kohta (jonka sanamuoto on täysin sama kuin SEUT 153 artiklan 5 kohdan) annettiin ennen itse perusoikeuskirjaa. Kyseinen hallitus katsoo näin ollen, että se seikka, että järjestäytymisoikeutta ja oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin käsitellään erillisinä oikeuksina perusoikeuskirjassa, ei saa sanella sitä, miten ne on ymmärrettävä SEUT 153 artiklassa. Totean kuitenkin, että vuonna 1989 hyväksytyssä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevassa yhteisön peruskirjassa, (
79
) jonka sisältöön viitattiin nimenomaisesti EY:n perustamissopimuksen 136 artiklassa (ja nykyisin SEUT 151 artiklassa) ja joka ilmenee perusoikeuskirjasta, (
80
) järjestäytymisoikeutta ja oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin pidettiin jo erillisinä oikeuksina. (
81
) Huomautan lisäksi, että SEUT 156 artiklassa (jonka sanamuoto on täysin sama kuin EY:n perustamissopimuksen 140 artiklan) ”järjestäytymisoikeus” ja ”työnantajien ja työntekijöiden väliset kollektiiviset neuvottelut” mainitaan rinnakkain, mikä ei olisi mielestäni ollut tarpeen, jos näitä oikeuksia ei pidettäisi itsenäisinä, erillisinä oikeuksina.
103.
Näiden näkökohtien perusteella on selvää, ettei järjestäytymisoikeus sisällä oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin. Nämä oikeudet ovat pikemminkin erillisiä: ensiksi mainittu koskee työntekijöiden tai ‑antajien oikeutta muodostaa järjestöjä (ammattiyhdistykset mukaan lukien) ja liittyä niihin taloudellisten ja sosiaalisten etujensa puolustamiseksi, kun taas viimeksi mainittu koskee näiden järjestöjen mandaatin tiettyä osaa, nimittäin työehtosopimusten neuvottelemista ja tekemistä.
104.
Tätä taustaa vasten en pidä Tanskan ja Ruotsin hallitusten esittämiä argumentteja kovinkaan vakuuttavina. Kyseiset hallitukset katsovat lähinnä, että koska järjestäytymisoikeuden käyttäminen on ennakkoedellytys työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden käyttämiselle, SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen piiriin kuuluvat seikat jollain tavalla käsittävät ”työntekijöiden – – etujen kollektiivisen turvaamisen” (SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta) piiriin kuuluvat seikat ja ovat päällekkäisiä niiden kanssa. Olen samaa mieltä niiden kanssa siitä, että järjestäytymisoikeuden suojelu on ehdottoman välttämätöntä työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden suojelulle, koska työntekijöiden etujen kollektiivinen turvaaminen edellyttää sellaisten järjestöjen perustamista, joiden tarkoituksena on työntekijöiden ja/tai ‑antajien taloudellisten ja sosiaalisten etujen puolustaminen. Yhdyn kuitenkin parlamentin ja neuvoston näkemykseen, jonka mukaan tämä yhteys ei tarkoita sitä, että ensiksi mainitun määräyksen soveltamisalaan kuuluvat seikat sisältävät viimeksi mainitun soveltamisalaan kuuluvat seikat.
105.
Tältä osin muistutan, kuten olen edellä 39 kohdassa todennut, että unionin tuomioistuimen mukaan on niin, että koska SEUT 153 artiklan 5 kohta on määräys, jossa poiketaan siitä, mitä saman artiklan 1–4 kohdassa määrätään, kyseisessä kohdassa poissuljettuja aloja on tulkittava suppeasti, jotta kyseisten 1–4 kohdan soveltamisalaa ei rajoiteta aiheettomasti ja jotta SEUT 151 artiklassa asetettuja tavoitteita ei aseteta kyseenalaisiksi. (
82
) Tästä toteamuksesta on nähdäkseni tehtävä kaksi päätelmää. Ensinnäkin, kuten neuvosto huomauttaa, jos järjestäytymisoikeuden ymmärrettäisiin sisältävän oikeuden työehtosopimusneuvotteluihin, SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukainen toimivalta ”työntekijöiden ja työnantajien edustamiseen ja heidän etujensa kollektiiviseen turvaamiseen” menettäisi pohjimmiltaan merkityksensä. Mikä tahansa kyseistä määräystä soveltaen toteutettu toimi olisi nimittäin ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohdassa järjestäytymisoikeuden osalta määrätyn poikkeuksen kanssa. Toiseksi unionin tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan kyseisessä kohdassa poissuljettuja aloja on tulkittava suppeasti (kuten yleensä useimpien poikkeusten tapauksessa), heikentää Tanskan ja Ruotsin hallituksen väitettä siitä, että EU:n perussopimusten laatijat ovat SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa antaneet rajoitettua toimivaltaa (työntekijöiden etujen kollektiiviseen puolustamiseen liittyvien seikkojen osalta) alalla, jolla EU:lla ei yleisesti ottaen ole lainkaan toimivaltaa (järjestäytymisoikeus). (
83
) Lisään tältä osin, että SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa mainitaan nimenomaisesti ”työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen, mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla, jollei 5 kohdasta muuta johdu” – siitä ilmenee siten selvästi, että kyseisen määräyksen soveltamisalaan kuuluvat seikat eivät ole täysin päällekkäisiä SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvien seikkojen kanssa. (
84
)
106.
Tästä nähdäkseni seuraa, ettei unionin lainsäätäjän antaman oikeussäännön tai toteuttaman toimen voida todeta olevan yhteensopimaton SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa vain, koska se koskee oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin. Käsiteltävässä asiassa tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että pelkästään sen seikan, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdalla ja 2 kohdalla pyritään edistämään työehtosopimusneuvotteluja, perusteella ei voida todeta, että kyseinen direktiivi on kokonaisuudessaan yhteensopimaton SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa.
107.
Siirtyessäni nyt tarkastelemaan toista kysymystä muistutan, että unionin tuomioistuin on kehittänyt suoraa puuttumista koskevan arviointiperusteen SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn palkkoja koskevan poikkeuksen osalta ilmaisematta nimenomaisesti, sovelletaanko sitä myös samaan määräykseen sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen yhteydessä. Mainittua arviointiperustetta voidaan mielestäni kuitenkin soveltaa kyseiseen poikkeukseen melko vaivatta. Niiden taustalla oleva logiikka on nimittäin sama: kuten palkkoja koskevan poikkeuksen tapauksessakin, järjestäytymisoikeutta koskevalla poikkeuksella ei pyritä sulkemaan EU:n toimivallan ulkopuolelle mitään kysymystä, jolla on ”jonkinlainen yhteys” järjestäytymisoikeuteen, vaan pelkästään ne välineet tai oikeussäännöt, joiden tavoitteena on säännellä kyseistä oikeutta.
108.
Nämä näkökohdat huomioon ottaen minun on vaikea katsoa, että vähimmäispalkkadirektiivin tavoitteena olisi säännellä järjestymisoikeutta. Kuten Ranskan hallitus istunnossa huomautti, kyseisen direktiivin säännöksissä ei nimittäin aseteta edellytyksiä järjestön (kuten ammattiyhdistyksen) perustamiselle tai siihen liittymiselle. Muutamien sen säännösten tavoitteena on edistää työehtosopimusneuvotteluja (4 artikla) ja ottaa työmarkkinaosapuolet mukaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen (7 artikla). Kuten juuri selitin, oikeus työehtosopimusneuvotteluihin on kuitenkin erillinen järjestäytymisoikeudesta, ja unionin lainsäätäjällä on SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan nojalla toimivalta antaa välineitä, jotka koskevat ”työntekijöiden ja työnantajien edustamista ja heidän etujensa kollektiivista turvaamista”.
109.
Kuten neuvosto itsekin myöntää, on niin, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa viitataan järjestäytymisoikeuden näkökohtiin, nimittäin ammattiyhdistysten tai työnantajajärjestöjen perustamiseen, toimintaan tai hallintoon. (
85
) On kuitenkin huomattava, ettei kyseisellä säännöksellä selvästikään pyritä puuttumaan kyseiseen oikeuteen, vaan sen tarkoituksena on ainoastaan turvata se suojelemalla ammattiyhdistyksiä ja työnantajajärjestöjä puuttumiselta. Lisäksi, vaikka vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosenttia, laativan toimintasuunnitelman tämän kattavuuden nostamiseksi, kyseinen velvoite ei edellytä, että jäsenvaltiot kannustavat työntekijöitä liittymään ammattiyhdistykseen vaan että ne ainoastaan nostavat työehtosopimusten piiriin kuuluvien työntekijöiden määrää.
110.
Huomautan lopuksi, että Tanskan ja Ruotsin hallitusten näkemyksissä keskitytään vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaan ja 2 kohtaan. Niissä ei tarkastella muiden kyseisen direktiivin säännösten sisältöä tai edes väitetä, että kyseiset säännökset ovat vähimmäispalkkadirektiivin tärkeimmät säännökset ja kuvastavat sen ”tavoitetta” – minkä vuoksi on vaikea tukea niiden vaatimusta siitä, että vähimmäispalkkadirektiivi on kumottava kokonaisuudessaan sillä perusteella, että se on yhteensopimaton SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen kanssa.
111.
Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
2.
Toinen kanneperuste: vähimmäispalkkadirektiiviä ei voitu antaa pätevästi SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla, koska se koskee myös SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan soveltamisalaan kuuluvia seikkoja
112.
Kuten edellä 32 kohdassa jo totesin, Tanskan hallitus väittää toisessa kanneperusteessaan, että vaikka oletettaisiin, ettei vähimmäispalkkadirektiivi kuulu SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyjen palkkoja ja järjestäytymisoikeutta koskevien poikkeusten alaan, parlamentti ja neuvosto eivät voineet pätevästi antaa kyseistä välinettä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla. Tarkemmin ottaen Tanskan hallitus katsoo, että vähimmäispalkkadirektiivillä on kaksi yhtä tärkeää tavoitetta, koska sillä pyritään sääntelemään paitsi ”työehtoja” (SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta) myös ”työntekijöiden ja työnantajien edustamista ja heidän etujensa kollektiivista turvaamista – –” (SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta). Se huomauttaa, että kumpikin näistä oikeusperustoista edellyttää erilaista lainsäädäntömenettelyä. SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta edellyttää nimittäin yksimielisyyttä neuvostossa, toisin kuin SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta. Koska nämä menettelyt eivät ole yhteensopivia, Tanskan hallitus vaatii, että vähimmäispalkkadirektiivi on kumottava kokonaisuudessaan.
1)
Asianosaisten lausumat
113.
Tanskan ja Ruotsin hallitukset katsovat, että vähimmäispalkkadirektiivi koskee paitsi työehtoja (SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta) myös työntekijöiden etujen kollektiivista turvaamista (SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta), koska monet kyseisen välineen säännöksistä, sen 4 artikla mukaan luettuna, koskee tällaisten etujen suojelua. Kyseisten hallitusten mukaan nämä säännökset olisi voitu antaa ainoastaan neuvoston yksimielisen äänestystuloksen seurauksena. Ne huomauttavat tältä osin, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artikla ei ole liitännäinen kyseisen direktiivin muihin säännöksiin nähden, koska sillä luodaan yleisiä velvoitteita kaikille jäsenvaltioille ja sillä on näin ollen todennäköisesti laajempi vaikutus kuin säännöksillä, jotka kohdistuvat ainoastaan tiettyihin jäsenvaltioihin, kuten sen 5–8 artikla.
114.
Neuvosto, parlamentti, komissio ja muut väliintulijat väittävät, että vähimmäispalkkadirektiivi annettiin oikean oikeusperustan nojalla. Kyseisen direktiivin yleistavoite liittyy SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin työehtoihin eikä SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettuun työntekijöiden etujen kollektiiviseen turvaamiseen. Kyseisellä välineellä pyritään nimittäin parantamaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä työntekijöiden kannalta muun muassa edistämällä palkanmääritystä koskevien työehtosopimusten kattavuutta. Vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklassa keskitytään työehtosopimusneuvotteluihin pelkästään keinona tämän yleistavoitteen saavuttamiseksi.
2)
Arviointi
115.
Muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena. Jos unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä ainoaa oikeusperustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. Jos sen sijaan todetaan, että toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, jolloin on mahdollista soveltaa useita perussopimusten määräyksiä, tällaista toimea annettaessa on poikkeuksellisesti käytettävä vastaavia eri oikeusperustoja. (
86
) Kahden eri oikeusperustan käyttäminen ei ole kuitenkaan mahdollista, jos kumpaakin oikeusperustaa varten määrätyt menettelyt eivät ole yhteensopivia toistensa kanssa. (
87
)
116.
Tanskan ja Ruotsin puoltaman näkemyksen, joka on lähinnä se, että vähimmäispalkkadirektiivillä on kaksi yhtä tärkeää tavoitetta (joista ensimmäinen on kehyksen luominen lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävän luonteen varmistamiseksi ja toinen palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen), tueksi voitaisiin esittää, kuten mainitut hallitukset tekevät, että kyseisen direktiivin 4 artikla (joka koskee palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämistä) on tärkeä säännös, koska sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin, kun taas sen 5 artiklaa (joka koskee menettelyä riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi) sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioihin, joissa on lakisääteiset vähimmäispalkat. Toisin kuin 5 artikla, 4 artikla on siten poikittaisesti sovellettava säännös. Tämän vahvistaa se seikka, että kyseinen säännös sisältyy vähimmäispalkkadirektiivin I lukuun, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, kun taas 5 artikla sisältyy sen II lukuun, jonka otsikko on ”Lakisääteiset vähimmäispalkat”.
117.
Voitaisiin myös todeta, että vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdasta ilmenee, että kyseisellä direktiivillä luodaan kehys lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävää tasoa ja palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämistä varten ja että mikään kyseisen säännöksen sanamuodossa ei viittaa siihen, että viimeksi mainittu näistä tavoitteista olisi vähemmän tärkeä kuin ensiksi mainittu tai siihen liittyvä. Samaan tapaan kyseisen direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, että direktiivissä ”vahvistetaan – – vähimmäisvaatimukset ja asetetaan menettelylliset velvoitteet, jotka koskevat lakisääteisen vähimmäispalkan riittävyyttä”. Samassa perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että vähimmäispalkkadirektiivillä ”edistetään myös palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja”. Tältäkin osin voitaisiin katsoa, että unionin lainsäätäjä on pitänyt molempia tavoitteita yhtä tärkeinä.
118.
Nämä näkökohdat eivät mielestäni kuitenkaan ole riittäviä tukemaan Tanskan ja Ruotsin hallitusten esittämiä argumentteja. Ensinnäkin, kuten olen edellä 76 kohdassa jo todennut, vähimmäispalkkadirektiivin otsikosta ilmenee, että kyseinen direktiivi koskee ”riittäviä vähimmäispalkkoja Euroopan unionissa” eikä työehtosopimusneuvottelujen edistämistä. Lisäksi, kuten olen jo useaan otteeseen todennut, kyseisen direktiivin 5 artikla (eikä 4 artikla) on selkeästi sen tärkein säännös. Tältä osin totean, että vähimmäispalkkadirektiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa selvennetään, että syy siihen, miksi kyseisessä direktiivissä annetaan paljon painoarvoa työehtosopimusneuvottelujen edistämiselle, on se, että ”jäsenvaltiossa, joissa työehtosopimusten kattavuus on suuri, on yleensä pienempi osuus matalapalkkaisia työntekijöitä ja korkeammat vähimmäispalkat”. Sen johdanto-osan perustelukappaleesta puolestaan ilmenee yhtä yksiselitteisesti, että ”hyvin toimivat työehtosopimusneuvottelut ovat tärkeä keino varmistaa, että työntekijöillä on – – riittävän vähimmäispalkan tarjoama suoja”. (
88
)
119.
Näistä osatekijöistä seuraa ensinnäkin, että vähimmäispalkkadirektiivin yleistavoitetta kuvataan asianmukaisemmin siten, että tavoitteena on luoda kehys lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävää tasoa varten eikä edistää työehtosopimusneuvotteluja, ja toiseksi, että kyseisen välineen 4 artiklaa on pidettävä keinona tämän yleistavoitteen saavuttamiseksi. Näin ollen kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty tavoite ”edistää palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja” on väline sen 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn tavoitteen, joka on kehyksen luominen lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä varten, saavuttamiseen. Tätä näkemystä tukee myös komission vähimmäispalkkadirektiiviä koskevaan ehdotukseen sisältyvä toteamus, jonka mukaan ”ehdotetulla direktiivillä pyritään edistämään palkkoja koskevia työehtosopimusneuvotteluja kaikissa jäsenvaltioissa, jotta saavutettaisiin nämä tavoitteet”. (
89
) Lopuksi on huomautettava, että on muita unionin johdetun oikeuden säädöksiä, joilla pyritään niiden ensisijaisen tavoitteen ohella edistämään työmarkkinaosapuolten asemaa ja joita ei tästä huolimatta annettu SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan perusteella. (
90
)
120.
Näissä olosuhteissa katson, että vähimmäispalkkadirektiiviä ei tarvinnut antaa SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan perusteella ja että toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
B Toissijainen vaatimus: onko vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta kumottava?
121.
Jos unionin tuomioistuin päättää, ettei vähimmäispalkkadirektiiviä tarvitse kumota kokonaisuudessaan, Tanskan kuningaskunta vaatii toissijaisesti sen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoamista sillä perusteella, että ne ovat SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastaisia. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista. Tämä vaatimus ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä. (
91
)
122.
Kuten olen edellä 90–93 kohdassa selventänyt, katson, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille useita ehdottomia velvoitteita, joiden tarkoituksena on edistää palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja, ja että näin tehdessään niillä selkeästi rajoitetaan jäsenvaltioiden valinnanvapautta niiden käyttämän palkanmääritysmenetelmän suhteen tavalla, joka on ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen kanssa. Viimeinen kysymys, jota on vielä tutkittava, on siten se, voidaanko vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta erottaa kyseisen direktiivin muista säännöksistä.
1)
Asianosaisten lausumat
123.
Yhtäältä Tanskan, Ruotsin ja Saksan hallitukset väittävät, ettei vähimmäispalkkadirektiiviä tehtäisi tehottomaksi, jos kumottaisiin ainoastaan sen 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta. Tältä osin Tanskan ja Ruotsin hallitukset huomauttavat, ettei 4 artiklan 1 kohdan d alakohta sisältynyt vähimmäispalkkadirektiiviä koskevaan ehdotukseen. Kyseinen säännös lisättiin vasta lainsäädäntömenettelyn myöhemmässä vaiheessa. Niiden näkemyksen mukaan kyseisen direktiivin muut säännökset voivat siten olla edelleen tehokkaita myös ilman kyseistä säännöstä. Mainitut hallitukset väittävät lisäksi, että neuvosto ja parlamentti esittävät ristiriitaisia näkemyksiä yhtäältä pitäessään vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja 2 kohtaa ympäripyöreinä ja toisaalta väittäessään, että niiden kumoaminen tekisi muut kyseisen direktiivin säännökset tehottomiksi.
124.
Saksan hallitus puolestaan muistutti istunnossa pitävänsä vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja 2 kohtaa yhteensopivina SEUT 153 artiklan 5 kohdan kanssa. Kyseinen hallitus kuitenkin myös katsoo, että jos unionin tuomioistuin päätyy toisenlaiseen tulokseen, nämä säännökset voitaisiin teoriassa erottaa kyseisen direktiivin muista säännöksistä. Niiden kumoaminen ei nimittäin vaikuttaisi kyseisen välineen keskeiseen sisältöön. Vähimmäispalkkadirektiivin 4 artikla voitaisiin jopa kumota kokonaisuudessaan vaarantamatta sen muiden säännösten tehokkuutta, koska siinä säädetään pelkästään hyödyllisistä keinoista kyseisen direktiivin yleistavoitteen saavuttamiseksi.
125.
Toisaalta parlamentti, neuvosto ja komissio sekä muut väliintulijat katsovat, että kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoaminen muuttaisi merkittävästi kyseisen välineen soveltamisalaa ja keskeistä sisältöä ja että tämän seurauksena näitä säännöksiä ei voida erottaa muusta vähimmäispalkkadirektiivistä. Työehtosopimusneuvottelujen edistäminen on nimittäin työntekijöiden kannalta tärkeä keino saada riittävät vähimmäispalkat. Lisäksi vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoaminen tekisi tietyt kyseisen direktiivin yleiset säännökset (etenkin sen 1 artiklan) tehottomiksi. Neuvosto ja Ranskan hallitus lisäävät, että jos vähimmäispalkkadirektiivin 4 artikla kumottaisiin kokonaisuudessaan, kyseisellä direktiivillä ei enää asetettaisi velvoitteita kaikille jäsenvaltioille. Sen sijaan siinä ainoastaan asetettaisiin velvoitteita jäsenvaltioille, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka.
2)
Arviointi
126.
Kun tarkastellaan kysymystä siitä, voidaanko vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta erottaa kyseisen direktiivin muista säännöksistä, olen ensinnäkin samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin hallitusten kanssa siitä, että parlamentin ja neuvoston toisesta kanneperusteesta ja toissijaisesta vaatimuksesta esittämät argumentit ovat jossain määrin ristiriitaisia. Yhtäältä nämä toimielimet nimittäin väittävät toisen kanneperusteen yhteydessä (kuten olen edellä 11 kohdassa todennut), että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklassa keskitytään työehtosopimusneuvotteluihin pelkästään keinona direktiivin yleistavoitteen saavuttamiseen. Toisaalta ne väittävät toissijaisesta vaatimuksesta, että yksi vähimmäispalkkadirektiivin pilareista on palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen ja että jos 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta kumottaisiin, muut kyseisen välineen säännökset tehtäisiin tehottomiksi.
127.
Toiseksi edellä 115–120 kohdassa tehdystä tarkastelusta seuraa, että vaikka vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta ovat keskeisiä yhden kyseisen direktiivin tavoitteen, nimittäin palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämisen, saavuttamisen kannalta, kuten sen 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa todetaan, kyseinen tavoite on tosiasiassa keino saavuttaa tavoite luoda kehys ”lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävää tasoa” varten (vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 1 kohdan a alakohta), mikä on kyseisen välineen yleistavoite.
128.
Kuten olen edellä 119 kohdassa selittänyt, 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa säädetään nimittäin pelkästään keinoista tämän yleistavoitteen saavuttamiseksi, ja viimeksi mainittu voidaan saavuttaa, vaikka tukeuduttaisiin ainoastaan muihin kyseisen direktiivin säännöksiin. Kuten Saksan hallitus perustellusti esittää, vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan ja muiden kyseisen välineen säännösten välinen läheinen yhteys ei tarkoita, että jos 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta kumottaisiin, kyseisellä direktiivillä olisi mahdotonta luoda kehystä lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävää tasoa varten. Sen luominen voi olla vaikeampaa muttei mahdotonta.
129.
Näistä näkökohdista seuraa, että vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta voidaan näin ollen erottaa sen muista artikloista, jotka voisivat jäädä kokonaisuudessaan voimaan, jos ne kumottaisiin. Näin ollen, jos unionin tuomioistuin päättää, että vähimmäispalkkadirektiiviä ei tarvitse kumota kokonaisuudessaan, ehdotan, että se hyväksyy Tanskan kuningaskunnan toissijaisen vaatimuksen ja kumoaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan.
C Loppuhuomautus
130.
Loppuhuomautuksena haluan käsitellä hyvin lyhyesti kysymystä, josta keskusteltiin istunnossa, nimittäin sitä, olisiko unionin lainsäätäjä voinut antaessaan vähimmäispalkkadirektiivin käyttää vaihtoehtoista oikeusperustaa, tässä tapauksessa SEUT 175 artiklaa, SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, sijasta.
131.
Muistutan, että SEUT 175 artiklassa annetaan toimivalta toteuttaa toimia taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi. (
92
) En ole kuitenkaan vakuuttunut siitä, että pelkästään siksi, että vähimmäispalkkadirektiivillä vähennettäisiin sosioekonomisia eroja EU:ssa, edistettäisiin ylöspäin suuntautuvaa lähentymistä ja helpotettaisiin EU:n yhdenmukaisempaa kehitystä, se olisi voitu antaa kyseisen määräyksen perusteella.
132.
SEUT 175 artikla koskee nimittäin ensinnäkin lähinnä unionin varojen osoittamista; vähimmäispalkkadirektiivin perustaminen kyseiseen määräykseen edellyttäisi siten sen jokseenkin luovaa tulkintaa.
133.
Toiseksi unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään selventänyt, että vaikka se seikka, että mahdollisuus yhdenmukaistamiseen on nimenomaisesti suljettu pois EUT-sopimuksessa tiettyjen seikkojen osalta, ei välttämättä tarkoita, ettei yhdenmukaistamistoimenpiteitä voida antaa muiden EUT-sopimuksen määräysten perusteella, unionin lainsäätäjä ei voi tukeutua näihin muihin määräyksiin, jos se näin tehdessään ”kiertää” kyseistä nimenomaista poissulkemista. (
93
) Käsiteltävässä asiassa katson, että jos unionin lainsäätäjä olisi antanut vähimmäispalkkadirektiivin SEUT 175 artiklan nojalla, se olisi kiertänyt SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvää palkkoja koskevaa poikkeusta. Se olisi nimittäin tukeutunut laajempaan määräykseen (SEUT 175 artikla) saadakseen takaisin toimivaltaa sellaisen seikan (palkkojen) osalta, joka SEUT 153 artiklan 5 kohdassa (erityissäännöksenä) on nimenomaisesti pyritty jättämään unionin toimivallan ulkopuolelle, ja antaakseen välineen, jonka nimenomaisena tavoitteena on säännellä kyseisen poikkeuksen alaan kuuluvia seikkoja.
134.
Katson näin ollen, ettei unionin lainsäätäjä olisi voinut antaa vähimmäispalkkadirektiiviä pätevästi SEUT 175 artiklan perusteella.
VI Oikeudenkäyntikulut
135.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Tanskan kuningaskunnan nostama kanne on nähdäkseni perusteltu ja se on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, parlamentti ja neuvosto oli velvoitettava korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut. Ruotsin kuningaskunta, Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Kreikan tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Portugalin tasavalta ja komissio, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat kuitenkin omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
VII Ratkaisuehdotus
136.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa 19.10.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2022/2041 kokonaisuudessaan sillä perusteella, että se on SEUT 153 artiklan 5 kohdan ja siten SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen vastainen
–
velvoittaa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
–
velvoittaa Ruotsin kuningaskunnan, Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Kreikan tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Portugalin tasavallan ja Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Ks. SEU 2 artikla.
(
3
)	19.10.2022 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2022, L 275, s. 33)
(
4
)	Ks. 28.10.2002 esitetty ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa, COM(2020) 682 final (jäljempänä vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus).
(
5
)	Von der Leyen, U., Poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle 2019–2024, Avauspuheenvuoro Euroopan parlamentin täysistunnossa 16. heinäkuuta 2019; Puhe Euroopan parlamentin täysistunnossa 27. marraskuuta 2019, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxembourg, 2020, s. 10.
(
6
)	Vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus, s. 2.
(
7
)	Ks. Schulten, T. ja Müller, T., ”A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union?”, Italian Labour Law e-Journal, osa 1, nro 14, 2021, s. 7.
(
8
)	Vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus, s. 2.
(
9
)	Ks. Äänestystulos Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa (ensimmäinen käsittely) (asiakirja ST_13171_2022_INIT, saatavilla osoitteessa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Ks. Reasoned opinion on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality, asiakirja ST_14106_2020_INIT, s. 4, saatavilla osoitteessa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Ks. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa (ensimmäinen käsittely) – Säädöksen hyväksyminen = Lausumat, asiakirja ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, s. 2, saatavilla osoitteessa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Ks. ”Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU”, saatavilla osoitteessa: https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128-2.
(
13
)	Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista, Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa (SWD(2020) 246 final).
(
14
)	Ks. vähimmäispalkkadirektiivin 1 artiklan 1 kohta. Ks. myös sen 5 artiklan 1 kohta, jonka mukaan direktiivillä pyritään ”saavuttamaan kohtuullinen elintaso, vähennetään työssäkäyvien köyhyyttä ja edistetään sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja ylöspäin suuntautuvaa sosiaalista lähentymistä ja kavennetaan sukupuolten palkkaeroa”.
(
15
)	Tästä oli tietysti joitain poikkeuksia, kuten Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 119 artiklaan kirjattu samapalkkaisuusperiaate (ks. tuomio 25.5.1971, Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Jo ennen Amsterdamin sopimusta oli jo hyväksytty joitain johdetun oikeuden välineitä, joilla edistettiin sosiaalipoliittisia tavoitteita, kuten tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23.11.1993 annettu neuvoston direktiivi 93/104/EY (EYVL 1993, L 307, s. 18), joka annettiin EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan nojalla (ks. tuomio 12.11.1996, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Ks. tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, 76 kohta).
(
18
)	Vuokratyöstä 19.11.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/104/EY (EUVL 2008, L 327, s. 9).
(
19
)	Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 4.11.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY (EUVL 2008, L 299, s. 9).
(
20
)	20.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2019, L 186, s. 105).
(
21
)	EUVL 2017, C 428, s. 10.
(
22
)	Ks. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin johdanto-osan 12 perustelukappale.
(
23
)	Ks. tuomio 18.3.2007 (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Ks. mm. Rönnmar, M., ”Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007-2008, Volume 10, Hart Publishing, 2008, s. 493–524.
(
25
)	Mistä osoituksena ovat edellä 14 kohdassa mainitsemani Tanskan hallituksen reaktiot vähimmäispalkkadirektiivin antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kuluessa.
(
26
)	Ks. https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Ks. Garben, S., ”Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive”, teoksessa Ratti, L., Brameshuber, E. ja Pietrogiovanni, V. (toim.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages – Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, s. 25.
(
28
)	Ks. tuomio 15.4.2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, 122 kohta; jäljempänä tuomio Impact). Muistutan, että SEUT 151 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Unionin ja jäsenvaltioiden tavoitteena on – – työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kohentaminen siten, että olojen yhtenäistäminen olisi mahdollista niitä kohennettaessa, riittävä sosiaalinen suojeleminen, työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tarkoituksena saavuttaa korkea ja kestävä työllisyystaso, ja syrjäytymisen torjuminen.”
(
29
)	Tuomio 13.9.2007 (C‑307/05, EU:C:2007:509, 41 kohta; jäljempänä tuomio Del Cerro Alonso).
(
30
)	Tuomion 124 ja 125 kohta.
(
31
)	Tuomio 10.6.2010 (C‑395/08 ja C‑396/08, EU:C:2010:329, 37 kohta; jäljempänä tuomio Bruno ym.).
(
32
)	Tuomio 19.6.2014 (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 ja C‑541/12, EU:C:2014:2005, 33 kohta; jäljempänä tuomio Specht ym.).
(
33
)	Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa, COM(2020) 682 final, s. 71. Kyseisessä asiakirjassa komissio totesi, että SEUT 153 artiklan 5 kohdasta ja kyseisen määräyksen tulkintaa koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (mm. tuomioista Del Cerro Alonso ja Impact) seuraa, että vaikka unionin toimella ei pyritä yhdenmukaistamaan vähimmäispalkkojen tasoa Euroopan unionissa eikä ottamaan käyttöön yhdenmukaista mekanismia vähimmäispalkkojen määrittämiseen, siinä luodaan ”kehys, jolla ei puututa jäsenvaltioiden ja työmarkkinaosapuolten toimivaltaan määrittää vähimmäispalkkojen määritystä koskevien kehystensä yksityiskohtaiset säännöt ja etenkin vähimmäispalkkojensa taso” (ks. s. 72).
(
34
)	Ks. myös vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus, jossa komissio totesi, että koska ehdotettuun direktiiviin ”ei sisälly toimenpiteitä, jotka vaikuttaisivat suoraan palkkatasoon, siinä noudatetaan täysin SEUT-sopimuksen 153 artiklan 5 kohdassa unionin toiminnalle asetettuja rajoja”.
(
35
)	Ks. myös mm. Euroopan alueiden komitean lausunto aiheesta ”Riittävät vähimmäispalkat Euroopan unionissa” (EUVL 2021, C 175, s. 89), jonka mukaan ”komission oikeusperustaksi ehdottama Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 153 artikla ei mahdollista suoraa puuttumista palkkauksen määrittämiseen Euroopan unionissa”; ehdotus voi kuitenkin ”olla vain tavoitteellinen prosessi, jossa tunnustetaan kaikilta osin olemassa oleva kansallinen vähimmäispalkkalainsäädäntö ja työmarkkinaosapuolten rooli”.
(
36
)	Kursivointi tässä.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Ibid.
(
39
)	Ks. esim. vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 1 kohta ja 5 artiklan 1 kohta.
(
40
)	Ks. edellä alaviitteessä 27 mainittu Garben, s. 25.
(
41
)	Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus (C‑268/06, EU:C:2008:2, 173–176 kohta).
(
42
)	Tuomion 176 kohta, kursivointi tässä.
(
43
)	Ks. tuomio Impact, 123 kohta (kursivointi tässä).
(
44
)	Ibid., 124 kohta.
(
45
)	Ks. edellä 39 kohta.
(
46
)	Ks. myös tuomio Del Cerro Alonso, 40 kohta; tuomio Impact, 123 kohta ja tuomio Bruno ym., 36 kohta. Palaan tähän kysymykseen jäljempänä 67–69 kohdassa.
(
47
)	Ks. tältä osin tuomio 11.11.2004, Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, 33 kohta). Ks. myös tuomio 22.12.2010, Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres (C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819, 58 kohta).
(
48
)	18.3.1999 tehty sopimus, joka on Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/70/EY (EYVL 1999, L 175, s. 43) liitteenä.
(
49
)	Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE), julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) ja Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY) tekemästä osa-aikatyötä koskevasta puitesopimuksesta 15.12.1997 annettu direktiivi (EYVL 1998, L 14, s. 9).
(
50
)	27.11.2000 annettu direktiivi (EYVL 2000, L 303, s. 16).
(
51
)	5.7.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 204, s. 23). Ks. erityisesti kyseisen direktiivin 1 artiklan toisen kohdan b alakohta, jossa säädetään, että ”[kyseisessä direktiivissä] on säännöksiä, joilla pyritään panemaan yhdenvertaisen kohtelun periaate täytäntöön [muun muassa] seuraavilla aloilla: – – työehdot, mukaan lukien palkka”.
(
52
)	29.6.2000 annettu direktiivi (EYVL 2000, L 180, s. 22). Ks. sen 3 artiklan 1 kohdan c alakohta, jossa säädetään, että ”direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien, kun kyseessä on: – – työolot ja ‑ehdot, myös irtisanominen ja palkka”.
(
53
)	Samaan tapaan kuin osa-aikatyöntekijöistä annetulla neuvoston direktiivillä 97/81/EY, kyseisellä direktiivillä pyritään varmistamaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kunnioittaminen, myös palkkojen suhteen, tietyn työntekijäryhmän (tässä vuokratyöntekijöiden) osalta.
(
54
)	Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/71/EY (EYVL 1997, L 18, s. 1). Ks. tältä osin tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 71–85 kohta), joka koski Unkarin vaatimusta, että unionin tuomioistuin kumoaa työntekijöiden lähettämisestä työhön annetun direktiivin muuttamisesta 28.6.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/957 sillä perusteella, että se oli SEUT 153 artiklan 5 kohdan vastainen. Unionin tuomioistuin hylkäsi kyseisen vaatimuksen ja totesi, että muutosdirektiivillä on vain sovitettu yhteen jäsenvaltioiden lainsäädäntöä työntekijöiden työhön lähettämisen osalta velvoittamalla yritykset soveltamaan tällaisiin työntekijöihin lähes kaikkia kyseisessä jäsenvaltiossa pakottavilla oikeussäännöillä vahvistettuja työehtoja, mukaan lukien korvausta koskevat ehdot.
(
55
)	Ks. erityisesti yleisen työaikadirektiivin 7 artikla, jonka otsikko on ”Vuosiloma” ja jonka 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään neljän viikon palkallisen vuosiloman tällaisen loman saamiselle ja myöntämiselle kansallisessa lainsäädännössä ja/tai käytännössä vahvistettujen edellytysten mukaisesti.”
(
56
)	22.10.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 283, s. 36) Kyseisellä direktiivillä pyritään varmistamaan maksamatta olevien työntekijöiden saatavien (myös palkkojen) suorittaminen siinä tapauksessa, että heidän työnantajastaan tulee maksukyvytön, mutta sen tavoitteena ei ole säännellä palkkoja.
(
57
)	Toisena esimerkkinä tästä ks. vanhempien ja omaistaan hoitavien työ- ja yksityiselämän tasapainottamisesta ja neuvoston direktiivin 2010/18/EU kumoamisesta 20.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1158 (EUVL 2019, L 188, s. 79), jonka johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan, että ”jäsenvaltioiden olisi vahvistettava – – siirrettävyyskiellon piiriin kuuluvan vanhempainvapaan vähimmäiskeston ajalta maksettava maksu tai korvaus riittävälle tasolle”. Käsitettä ”riittävä” käytetään kuitenkin ainoastaan kyseisen direktiivin johdanto-osassa eikä missään sen säännöksissä. Lisäksi sen 1 artiklassa selvennetään, että kyseisen välineen tarkoituksena ei ole määrittää kyseisen maksun tasoa tai sitä, miten se määritellään, vaan säätää ”vähimmäisvaatimuksista, joilla on tarkoitus saavuttaa miesten ja naisten tasa-arvo asioissa, jotka koskevat heidän mahdollisuuksiaan työmarkkinoilla sekä heidän kohteluaan työssä, helpottamalla työntekijöiden, jotka ovat vanhempia, tai omaistaan hoitavien työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista”.
(
58
)	Kuten olisi esimerkiksi sellaisen direktiivin tapauksessa, joka koskee ainoastaan kaikkein alhaisimpia palkkoja eikä kaikkia palkkoja.
(
59
)	Ks. edellä 52 kohta.
(
60
)	Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus (C‑268/06, EU:C:2008:2, 173 kohta).
(
61
)	Ks. Menegatti, E., ”Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-Journal (1), osa 14, 2021, s. 29.
(
62
)	Voitaisiin myös mainita vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohta, jossa säädetään, että ”toimintasuunnitelmassa on esitettävä selkeä aikataulu ja konkreettisia toimenpiteitä työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi asteittain työmarkkinaosapuolten riippumattomuutta täysimääräisesti kunnioittaen”.
(
63
)	Kursivointi tässä.
(
64
)	Nämä kriteerit ovat a) lakisääteisen vähimmäispalkan ostovoima ottaen huomioon elinkustannukset; b) palkkojen yleinen taso ja niiden jakautuminen; c) palkkojen kasvuvauhti ja d) pitkän aikavälin kansallinen tuottavuuden taso ja kehitys.
(
65
)	Ks. tältä osin myös vähimmäispalkkadirektiivin johdanto-osan 26 perustelukappale.
(
66
)	Ks. Sagan, A. ja Schmidt, A., ”The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)” teoksessa Ratti, L., Brameshuber, E. ja Pietrogiovanni, V. (toim.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, s. 202.
(
67
)	Ks. myös Blanke, T., ”Fair and just working conditions (Article 31)’”, European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B (toim.), Nomos, Baden Baden, 2002, s. 537 ja Bogg, A., ”Article 31 – Fair and just working conditions”, teoksessa Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. ja Ward, A. (toim.), The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, London, 2014, s. 855 ja 856. Oikeustieteessä on kiistelty siitä, ulottuuko perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohta palkkojen kaltaisiin työehtoihin, koska vaikuttaa siltä, että kyseinen määräys sisällytettiin alun perin työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden turvaamiseksi, sellaisena kuin niitä suojellaan toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12.6.1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/391/ETY (EYVL 1989, L 183, s. 1).
(
68
)	Kursivointi tässä.
(
69
)	Ks. Sjödin, E., ”European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU”, European Labour Law Journal, osa 13(2), 2022, s. 283.
(
70
)	Sama päätelmä voidaan tehdä vähimmäispalkkadirektiivin (III lukuun sisältyvistä) laaja-alaisista säännöksistä (IV lukuun sisältyvistä) loppusäännöksistä.
(
71
)	Kursivointi tässä.
(
72
)	Ibid.
(
73
)	Ks. Menegatti, E., ”Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-Journal, osa 14, nro 1, 2021, s. 25.
(
74
)	OECD:n mukaan 27 jäsenvaltiosta ainoastaan 8 täyttää tällä hetkellä vähimmäispalkkadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetyn 80 prosentin kynnysarvon (sekä Tanska että Ruotsi näyttävät ylittävän kyseisen kynnysarvon) (ks. https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	Ei nimittäin vaikuta olevan myöskään yleisesti tunnustettua menetelmää työehtosopimusten kattavuuden mittaamiseen tai yleisesti hyväksyttyä tietokantaa työehtosopimusten kattavuudesta eri jäsenvaltioissa.
(
76
)	Ks. edellä 67–69 kohta.
(
77
)	Perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi” (kursivointi tässä).
(
78
)	Perusoikeuskirjan 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Neuvotteluoikeus ja oikeus yhteisiin toimiin”, määrätään, että ”työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien”.
(
79
)	Työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskeva yhteisön peruskirja hyväksyttiin 9.12.1989 Strasbourgissa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa, ja se sisältyy 2.10.1989 annettuun komission asiakirjaan COM(89) 471. Siinä vahvistetaan tärkeimmät periaatteet, joihin eurooppalainen työlainsäädäntömalli perustuu.
(
80
)	Ks. perusoikeuskirjan johdanto-osa: ”Tässä perusoikeuskirjassa vahvistetaan unionin toimivallan ja tehtävien sekä toissijaisuusperiaatteen mukaisesti oikeudet, jotka perustuvat erityisesti – – unionin ja Euroopan neuvoston hyväksymiin sosiaalisiin peruskirjoihin – –.”
(
81
)	Yhtäältä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevan yhteisön peruskirjan 11 artiklassa pyrittiin nimittäin suojelemaan työnantajien ja ‑tekijöiden oikeutta liittyä vapaasti yhteen ”perustaakseen ammattijärjestöjä ja ‑yhdistyksiä taloudellisten ja sosiaalisten etujensa puolustamiseksi”. Toisaalta sen 12 artiklan mukaan työnantajilla ja ‑tekijöillä olisi oltava ”kansallisen lainsäädännön ja käytännön mukaisin edellytyksin oikeus neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia”.
(
82
)	Ks. tuomio Impact, 122 kohta. Muistutan, että SEUT 151 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Unionin ja jäsenvaltioiden tavoitteena on – – työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kohentaminen siten, että olojen yhtenäistäminen olisi mahdollista niitä kohennettaessa, riittävä sosiaalinen suojeleminen, työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tarkoituksena saavuttaa korkea ja kestävä työllisyystaso, ja syrjäytymisen torjuminen.”
(
83
)	Nämä hallitukset ymmärtääkseni pitävät SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdan (”työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen”) ja SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän järjestäytymisoikeutta koskevan poikkeuksen keskinäistä suhdetta päinvastaisena kuin kyseiseen määräykseen sisältyvän palkkoja koskevan poikkeuksen ja SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan (”työehdot”) välistä suhdetta (ks. tältä osin edellä 65 kohta).
(
84
)	Kursivointi tässä.
(
85
)	Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä, joilla ”suojellaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon” (kursivointi tässä).
(
86
)	Ks. tuomio 4.9.2018, komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus) (C‑244/17, EU:C:2018:662, 36 ja 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
87
)	Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 78 kohta).
(
88
)	Kursivointi tässä.
(
89
)	Vähimmäispalkkadirektiiviä koskeva ehdotus, s. 2 (kursivointi tässä).
(
90
)	Ks. erityisesti miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa 5.7.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/54/EY (uudelleenlaadittu toisinto) (EUVL 2006, L 204, s. 23), jonka 21 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on perinteidensä ja käytäntöjensä mukaisesti toteutettava aiheelliset toimenpiteet edistääkseen työmarkkina-osapuolten vuoropuhelua, jonka tarkoituksena on tukea tasa-arvoista kohtelua muun muassa valvomalla toimintatapoja työpaikoilla, työnsaantimahdollisuuksissa, ammatillisessa koulutuksessa ja uralla etenemisessä, seuraamalla työehtosopimuksia ja toimintasääntöjä sekä suorittamalla tutkimusta tai vaihtamalla kokemuksia ja hyviä toimintatapoja”.
(
91
)	Ks. mm. tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑626/18, EU:C:2020:1000, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (kursivointi tässä).
(
92
)	Kyseisessä määräyksessä todetaan, että ”jäsenvaltiot harjoittavat talouspolitiikkaansa ja sovittavat sitä yhteen siten, että myös 174 artiklassa tarkoitetut tavoitteet saavutetaan. Unionin politiikan ja toiminnan suunnittelussa ja täytäntöönpanossa sekä sisämarkkinoiden toteuttamisessa otetaan huomioon 174 artiklassa tarkoitetut tavoitteet ja osallistutaan niiden toteuttamiseen. Unioni tukee myös tätä toteuttamista toiminnallaan, jota se harjoittaa rakennerahastojen – –, Euroopan investointipankin ja muiden olemassa olevien rahoitusvälineiden kautta. – – Jos rahastojen ulkopuoliset erityistoimet osoittautuvat tarpeellisiksi, Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat päättää niistä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin muussa politiikassa päätettyjen toimenpiteiden soveltamista.”
(
93
)	Ks. tuomio 5.10.2000, Saksa v. parlamentti ja neuvosto (C‑376/98, EU:C:2000:544, 79 kohta).