FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 27 februari 2025(1)
Mål C-59/23 P
Republiken Österrike
mot
Europeiska kommissionen
” Överklagande – Kärnteknisk industri – Stödåtgärd som den ungerska regeringen planerar att genomföra för utvecklingen av två nya kärnreaktorer på Paks anläggning – Beslut i vilket det fastställs att stödet är förenligt med den inre marknaden under förutsättning att Ungern fullgör vissa åtaganden ”
I.      Inledning
1.        Genom sitt överklagande har Republiken Österrike yrkat att EU‑domstolen ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 30 november 2022 i målet Österrike/kommissionen.(2) Genom den domen ogillade tribunalen Republiken Österrikes talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2017/2112 av den 6 mars 2017 om den åtgärd/den stödordning/det statliga stöd SA.38454 – 2015/C (f.d. 2015/N) som Ungern planerar att genomföra till förmån för utvecklingen av två nya kärnkraftsreaktorer vid kärnkraftverket Paks II.(3)
II.    Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
2.        Bakgrunden till tvisten, såsom den framgår av punkterna 2–9 i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande för förevarande mål.
3.        Den 22 maj 2015 anmälde Ungern en åtgärd till Europeiska kommissionen angående finansiellt stöd till utvecklingen av två nya kärnkraftsreaktorer vid kärnkraftverket Paks i Ungern, där fyra kärnkraftsreaktorer redan är i drift (nedan kallad den anmälda åtgärden). Denna åtgärd gynnade MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (nedan kallat Paks II), som skulle bli ägare och driftsbolag för de två nya kärnkraftsreaktorerna. Paks II ägs till 100 procent av ungerska staten.
4.        Kommissionen beslutade den 23 november 2015 att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF(4) och antog det omtvistade beslutet den 6 mars 2017. Den anmälda åtgärden, som beskrivs i avsnitt 2 i det beslutet, avser utveckling av två kärnkraftsreaktorer av den ryska typen VVER 1200 (V491) (nedan kallade de nya reaktorerna), vars uppförande helt finansieras av ungerska staten till förmån för Paks II, som kommer att äga och förvalta dessa. De fyra kärnkraftsreaktorer av den ryska typen VVER-440 (V213) som redan är i drift vid kärnkraftverket Paks, som tillhör en elåterförsäljare och kraftproducent som innehas av ungerska staten, ska successivt stängas fram till 2037, för att ersättas av de nya reaktorerna, som ska tas i drift år 2025 och år 2026.
5.        Enligt ett mellanstatligt avtal om fredligt kärnsamarbete, som ingicks den 14 januari 2014 mellan Ryska federationen och den ungerska regeringen (nedan kallat det mellanstatliga avtalet), samarbetar de två länderna inom ramen för ett kärnkraftsprogram för att underhålla och vidareutveckla kärnkraftverket Paks. Enligt det avtalet skulle både Ryska federationen och Ungern utse en statsägd och statligt kontrollerad organisation med erfarenhet som skulle vara finansiellt och tekniskt ansvarig för att fullgöra sina skyldigheter som uppdragstagare/ägare med avseende på utförande, uppförande och idrifttagning av de nya reaktorerna. Ryska federationen har gett aktiebolaget Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (nedan kallat JSC NIAEP) uppdraget att bygga dessa reaktorer, och Ungern har utsett Paks II till ägare och förvaltare av dem. JSC NIAEP och Paks II undertecknade därför, den 9 december 2014, en överenskommelse som avsåg ett avtal om utveckling, köp och uppförande av nämnda reaktorer.
6.        I det mellanstatliga avtalet åtog sig Ryska federationen att ge Ungern ett statligt lån för att finansiera utvecklingen av de nya reaktorerna. Det lånet styrs av ett mellanstatligt finansieringsavtal av den 28 mars 2014 och tillhandahåller en stående lånekredit på 10 miljarder euro som enbart ska användas för utformandet, uppförandet och idrifttagningen av de nämnda reaktorerna. Ungern kommer att tillhandahålla ett ytterligare belopp på 2,5 miljarder euro från den egna budgeten för att finansiera investeringen vid kärnkraftverket Paks II. Ungern kommer inte att överföra de medel som krävs för att betala inköpspriset för de två nya reaktorerna till Paks II:s konton. Den största andelen av dessa medel kommer att innehas av Vnesheconombank (Ryska federationens bank för utveckling och utrikes ekonomiska frågor). För varje etappmål som anses vara uppfyllt kommer Paks II att inkomma med en begäran till den banken att betala 80 procent av beloppet som ska betalas direkt till JSC NIAEP. Paks II kommer även att inkomma med en begäran till Ungerns statliga skuldförvaltningsbyrå att betala återstående 20 procent av beloppet.
7.        Kommissionen konstaterade i det omtvistade beslutet att den anmälda åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och att den, under förutsättning att villkoren i artikel 3 i det beslutet var uppfyllda, var förenlig med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c FEUF (nedan kallat det aktuella stödet). Enligt artikel 3 i det omtvistade beslutet ska Ungern vidta en rad åtgärder för att säkerställa att Paks II uppfyller vissa skyldigheter och begränsningar avseende bland annat dess investerings- eller återinvesteringsstrategi, driften av en auktionsplattform samt dess rättsliga och strukturella självständighet.
III. Förfarandet vid tribunalen, den överklagade domen och parternas yrkanden
8.        Genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 februari 2018 väckte Republiken Österrike talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Följande parter intervenerade i målet vid tribunalen: Storhertigdömet Luxemburg till stöd för Republiken Österrike och Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike, Ungern, Republiken Polen, Republiken Slovakien och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland till stöd för kommissionen. Republiken Österrike åberopade tio grunder till stöd för sin talan. I den överklagade domen prövade och underkände tribunalen alla dessa grunder, med undantag för den andra och den tredje grunden som Republiken Österrike hade återkallat, och ogillade talan.
9.        Republiken Tjeckien, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Polen, Republiken Frankrike, Ungern och kommissionen har inkommit med svarsskrivelser i förevarande mål om överklagande. En förhandling hölls den 12 november 2024. Republiken Österrike och Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att EU-domstolen ska upphäva domen i dess helhet, i sin helhet bifalla talan i första instans och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen och Republiken Tjeckien har yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Frankrike och Ungern har yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet. Republiken Polen har inte framställt några formella yrkanden, utan stöder endast kommissionens ståndpunkt.
IV.    Bedömning
10.      Republiken Österrike har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. I enlighet med EU-domstolens begäran kommer jag i förevarande förslag till avgörande att enbart behandla den första, den andra och den fjärde grunden. Dessa grunder avser felaktig rättstillämpning från tribunalens sida när den slog fast att underlåtenheten att genomföra ett offentligt upphandlingsförfarande för uppförandet av de nya reaktorerna inte innebar att det omtvistade beslutet var rättsstridigt, felaktig rättstillämpning vad gäller proportionalitetskontrollen av det aktuella stödet respektive felaktig rättstillämpning vad gäller definitionen av inslagen i det aktuella stödet.
A.      Den första grunden
11.      Den första grunden avser den omständigheten att tribunalen inte biföll talan på den första grunden. Genom den grunden hade Republiken Österrike gjort gällande att det omtvistade beslutet var rättsstridigt eftersom JSC NIAEP hade fått i uppdrag att uppföra de nya reaktorerna utan offentlig anbudsinfordran, i strid med de grundläggande bestämmelserna i lagstiftningen om offentlig upphandling, vars efterlevnad var oupplösligt förbunden med det aktuella stödets syfte, enligt Republiken Österrikes mening.
12.      Denna grund består av tre delar. Jag kommer först att undersöka de två första delgrunderna tillsammans och därefter behandla den tredje delgrunden
1.      Den första och den andra delgrunden
a)      Sammanfattning av Republiken Österrikes invändningar
1)      Den första delgrunden
13.      Den första grundens första del avser punkterna 27–34 i den överklagade domen. I dessa punkter ogillade tribunalen Republiken Österrikes invändning om att kommissionen hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i skäl 280 i det omtvistade beslutet, ansåg att den skyldighet som kommissionen har att bedöma ett stöds förenlighet med andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser statligt stöd enbart åligger kommissionen i fråga om villkor för det stödet som är så oupplösligen förbundna med stödets syfte att det inte är möjligt att bedöma dem separat.(5) I detta sammanhang underkände tribunalen Republiken Österrikes argument att EU-domstolen, i domen av den 22 september 2020 i målet Österrike/kommissionen,(6) avsåg att utvidga denna skyldighet och överge sin rättspraxis, enligt vilken det bör göras skillnad mellan villkor som är oupplösligen förbundna med stödets syfte och villkor som inte är det. Tribunalen slog därefter fast att en skyldighet för kommissionen att slutgiltigt ta ställning till förekomsten eller frånvaron av ett åsidosättande av andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser stöd, utan att beakta en sådan skillnad, skulle strida dels mot de handläggningsregler och garantier till skydd för enskilda som är specifika för de förfaranden som särskilt inrättats för att kontrollera tillämpningen av de bestämmelserna, dels mot principen om de administrativa förfarandenas och rättsmedlens autonomi samt medföra en risk för motsägelse.
14.      Republiken Österrike har, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, gjort gällande att det enda syftet med den anmälda åtgärden är att stödja uppförandet av de nya reaktorerna och att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att det syftet enbart avser själva tillhandahållandet av de reaktorerna. Republiken Österrike anser att det stöd som har beviljats för uppförandet av de nämnda reaktorerna i sig strider mot unionsrätten och särskilt mot bestämmelserna om offentlig upphandling. Republiken Österrike har även påpekat att det, på grundval av den tolkning av domen i målet Österrike/kommissionen som tribunalen gjorde i punkterna 29 och 30 i den överklagade domen, inte går att sluta sig till att kommissionen får bortse från bestämmelserna om offentlig upphandling inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF. Bestämmelserna om statligt stöd skulle bli en slags ”sluten ordning” (self-contained regime) om kommissionen inte var skyldig att beakta andra relevanta unionsrättsliga bestämmelser inom ramen för det förfarandet. I motsats till vad tribunalen har hävdat i punkt 33 i den överklagade domen kan dessutom risken för motstridiga eller inkonsekventa resultat inte undvikas genom att bevara de administrativa förfarandenas autonomi. Det är nämligen tvärtom så, att ju mindre hänsyn som tas till andra bestämmelser i unionsrätten än de som avser statligt stöd i förfarandet enligt artikel 108 FEUF, desto större blir den risken. Rättssäkerheten skulle även undergrävas av en strikt åtskillnad mellan de administrativa förfarandena.
2)      Den andra delgrunden
15.      Den första grundens andra del avser punkterna 35–39 i den överklagade domen, där tribunalen fann att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den, i skälen 281–284 i det omtvistade beslutet, ansåg att tilldelningen av kontraktet för uppförandet av de nya reaktorerna inte utgjorde ett villkor för stödet som var oupplösligt förbundet med det stödet.(7) I detta sammanhang slog tribunalen fast att, eftersom stödet i fråga bestod i tillhandahållande utan kostnad av de nya reaktorerna till Paks II för idrifttagande, föregick frågan huruvida tilldelningen av byggkontraktet borde ha varit föremål för ett anbudsförfarande själva stödåtgärden och att genomförandet av ett sådant förfarandet och ett eventuellt anlitande av ett annat företag för uppförandet av dessa ”[inte] ändrar syftet med stödet... och inte heller vem som är stödmottagare”. Dessutom har en överträdelse av bestämmelserna om offentlig upphandling endast effekter på marknaden för byggande av kärnkraftverk och kan inte påverka den marknad som omfattas av syftet med aktuella stödåtgärden (se punkterna 36 och 37 i den överklagade domen). Vad gäller den inverkan som avsaknaden av ett upphandlingsförfarande har på stödbeloppet, slog tribunalen fast att det inte hade visats att andra anbudsgivare hade kunnat leverera de nya reaktorerna på bättre villkor eller till ett lägre pris och att, även om användandet av ett anbudsförfarande hade kunnat ändra stödbeloppet, hade den omständigheten i sig inte haft någon inverkan på den fördel som stödet innebar för Paks II, vilket innebär att ”[e]n ökning eller minskning av stödbeloppet... i det aktuella fallet varken [leder] till en ändring av själva stödet eller till en ändring av dess konkurrensbegränsande effekt” (se punkt 38 i den överklagade domen).
16.      Republiken Österrike, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, har för det första påpekat att bestämmelserna om offentlig upphandling och de om statligt stöd har samma mål, nämligen att säkerställa en rättvis och icke snedvriden konkurrens på den inre marknaden. Detta är tillräckligt för att dra slutsatsen att det finns ett oupplösligt samband mellan den direkta tilldelningen av byggkontraktet för de nya reaktorerna och den aktuella stödåtgärden. Republiken Österrike har, för det andra, hävdat att en konkurrensutsatt upphandling i enlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling skulle ha kunnat leda till ett helt annat stöd vad gäller såväl stödbeloppet som stödets struktur. I detta sammanhang saknar det betydelse att stödmottagaren inte är JSC NIAEP. Republiken Österrike övertygas dessutom inte av argumentet att en ökning eller minskning av stödbeloppet i förevarande fall inte leder till en ändring av själva stödet eller av dess konkurrensbegränsande effekt. Den åtskillnad som det argumentet grundar sig på mellan det kostnadsfria tillhandahållandet av de nya reaktorerna till Paks II och de resurser som Ungern har avsatt för detta är nämligen felaktig. För det tredje har Republiken Österrike gjort gällande att förekomsten av ett oupplösligt samband mellan tilldelningen av det offentliga byggkontraktet för de nya reaktorerna och det aktuella stödet följer av det enda avtal som har ingåtts mellan Ryska federationen och Ungern, av vilket det framgår att tilldelningen av byggkontraktet och lånet från Ryska federationen utgör en enda process.
b)      Bedömning
17.      Såsom jag tidigare har nämnt anser jag att den första grundens första och andra del ska prövas tillsammans. Jag anser nämligen inte att de argument som Republiken Österrike har anfört inom ramen för den första delgrunden ifrågasätter påståendet, i punkt 30 i den överklagade domen, att EU-domstolen i domen i målet Österrike/kommissionen inte avsåg att överge sin tidigare rättspraxis avseende det rättsliga kriteriet som grundar sig på skillnaden mellan villkor som är oupplösligen förbundna med stödets syfte och villkor som inte är det (nedan kallat kriteriet om ett oupplösligt samband). Dessa argument förefaller i stället, enligt min mening, syfta till att ifrågasätta det sätt på vilket tribunalen har tolkat och tillämpat det kriteriet i förevarande fall. Denna delgrund förefaller följaktligen likna den första grundens andra del.
18.      I min fortsatta bedömning kommer jag först att erinra om relevant rättspraxis i fråga om omfattningen av kommissionens skyldighet att bedöma en stödåtgärds förenlighet med andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser statligt stöd. Jag kommer därefter att pröva Republiken Österrikes invändningar mot bakgrund av de principer som följer av denna rättspraxis.
1)      Relevant rättspraxis
i)      Kriteriet ”oupplösligt samband”: domen i målet Iannelli & Volpi
19.      Kriteriet ”oupplösligt samband” formulerades för första gången i domen av den 22 mars 1977 i målet Iannelli & Volpi.(8) En av de frågor som ställdes till EU-domstolen var huruvida en nationell domstol, som hade uppmanats att uttala sig om huruvida ett system med statligt stöd eller vissa av dess närmare bestämmelser var förenliga med fördraget, kunde beakta en eventuell överträdelse av artikel 30 i EEG-fördraget (nu artikel 34 FEUF), i fråga om kvantitativa importrestriktioner. För att besvara denna fråga preciserade EU-domstolen inledningsvis dels att inom ramen för EEG-fördragets systematik skulle ett stöds eventuella oförenlighet med den gemensamma marknaden fastställas genom ett lämpligt förfarande som skulle genomföras under kommissionens ansvar, dels att artikel 30 i detta fördrag hade direkt effekt,(9) varpå EU-domstolen, i punkt 14 i den domen, slog fast att ”[n]ärmare bestämmelser om ett stöd som strider mot andra särskilda bestämmelser i fördraget än artiklarna 92 och 93 [nu artiklarna 107 och 108 FEUF] kan vara så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat, så att deras verkan på förenligheten eller oförenligheten hos stödet i dess helhet med nödvändighet måste bedömas genom förfarandet i artikel 93”. EU-domstolen påpekade att det förhöll sig annorlunda ”om det, när ett stödsystem analyseras, är möjligt att isolera de villkor eller faktorer som, även om de ingår i detta system, kan anses som icke nödvändiga för att uppfylla målet med detta eller för dess funktion”. I detta sistnämnda fall ”finns det [nämligen] inga grunder, baserat på fördelningen av behörighet som följer av artiklarna 92 och 93 [i EEG-fördraget], för att dra slutsatsen att dessa bestämmelser, i händelse av överträdelse av andra bestämmelser i fördraget med direkt effekt, inte kan åberopas vid de nationella domstolarna endast på grund av att den faktor som avses är en närmare bestämmelse om ett stöd”.
20.      Det följer av domen i målet Iannelli & Volpi att, när detta är nödvändigt för bedömningen av en nationell åtgärd inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd, är kommissionen inte bara behörig utan under vissa omständigheter skyldig att beakta andra unionsrättsliga bestämmelser och, eventuellt, slå fast att dessa har åsidosatts på ett indirekt sätt. Syftet med den skyldigheten och det rättsliga kriterium som definierar dess omfattning, åtminstone såsom det förefaller framgå av den domen, är dels att bevara omfattningen av den behörighet som kommissionen har enligt fördraget att kontrollera statligt stöd, dels att undvika att utövandet av den behörigheten kan skapa ett kryphål i systemet för skydd av de rättigheter som enskilda har genom unionsrättens direkta effekt.
ii)    Kommissionens skyldighet att iaktta koherens: domarna i målet kommissionen/Italien och i målet Matra
21.      Några år senare ombads EU-domstolen klargöra vilka konsekvenser domen i målet Iannelli & Volpi fick för förhållandet mellan förfarandet för kontroll av stöd och överträdelseförfarandet. I domen av den 21 maj 1980 i målet kommissionen/Italien,(10) hänvisade Republiken Italien i synnerhet till domen i målet Iannelli & Volpi till stöd för sitt yrkande att den fördragsbrottstalan som hade riktats mot Republiken Italien på grund av ett åsidosättande av artikel 95 i EEG‑fördraget (nu artikel 110 FEUF) skulle avvisas. Republiken Italien hävdade att, eftersom den ifrågasatta skatteåtgärden var avsedd att finansiera en stödordning och därför utgjorde en åtgärd som var oupplösligt förbunden med den ordningens syfte, kunde den åtgärden inte bedömas inom ramen för en fördragsbrottstalan, utan endast inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd. EU-domstolen konstaterade att fördragets bestämmelser om statligt stöd och bestämmelserna om diskriminerande skatter visserligen hade samma mål, nämligen att säkerställa en icke snedvriden konkurrens på den gemensamma marknaden, men att de omfattades av olika tillämpningsvillkor, och slog därefter fast att en åtgärd som genomförs genom diskriminerande beskattning, som kan anses utgöra en del av ett statligt stöd, kunde omfattas av båda regelverken samtidigt och därför bli föremål för ett separat överträdelseförfarande.(11) I punkt 11 i den domen påpekade EU-domstolen dessutom att det följer av fördragets systematik att förfarandet för kontroll av statligt stöd ”aldrig får utmynna i ett resultat som skulle vara oförenligt med specifika bestämmelser i fördraget”. Härav följer att om EU-domstolen vid fördragsbrottsförfarandets slut hade konstaterat att den ifrågasatta skatten stred mot fördragets bestämmelser om diskriminerande skatter, skulle det förfarande som kommissionen har inlett på grundval av bestämmelserna om statligt stöd i förevarande fall inte under några omständigheter kunna resultera i att skatten bibehålls.
22.      Ett tiotal år efter domen i målet kommissionen/Italien meddelade EU-domstolen domen av den 15 juni 1993 i målet Matra/kommissionen,(12) som rörde en talan om ogiltigförklaring av ett beslut om godkännande av investeringsstöd till förmån för ett gemensamt företag mellan två fordonstillverkare. Denna gång uttalade sig EU-domstolen om förhållandet mellan förfarandet för kontroll av statligt stöd och förfarandet enligt artiklarna 85 och 86 i EEG‑fördraget (nu artiklarna 101 och 102 FEUF), vilka hade inletts parallellt av kommissionen. Efter att ha erinrat om de principer som slagits fast i domen i målet Iannelli & Volpi och domen i målet kommissionen/Italien, konstaterade EU-domstolen att kommissionens skyldighet att iaktta koherensen mellan bestämmelserna om stöd och andra bestämmelser i fördraget inte kan hindra den från att besluta om ett statligt stöds förenlighet utan att invänta utgången av ett parallellt förfarande som har inletts med stöd av artikel 85 eller artikel 86 i EEG‑fördraget ”så snart den, efter en ekonomisk analys av situationen..., har blivit övertygad om, att mottagaren av stödet inte handlar i strid med [de artiklarna]”.(13)
23.      I domen i målet Matra tog EU-domstolen för första gången ställning till förhållandet mellan domen i målet Iannelli & Volpi och domen i målet kommissionen/Italien och bekräftade både den autonoma karaktären hos förfarandet för kontroll av stöd och kravet på koherens mellan de beslut som fattas vid utgången av ett sådant förfarande och andra bestämmelser i fördraget. EU-domstolen påpekade dessutom att ett sådant krav på koherens är ”särskilt viktig[t] om dessa andra bestämmelser... också har en icke snedvriden konkurrens inom den gemensamma marknaden som mål.(14)
iii) EU-domstolens praxis efter domarna i målet Iannelli & Volpi, målet kommissionen/Italien och målet Matra samt svårigheterna att tillämpa kriteriet ”oupplösligt samband”
24.      De fastslagna principerna i domarna i målet kommissionen/Italien och i målet Matra har bekräftats under årens lopp. EU‑domstolen har således vid upprepade tillfällen uttalat i) att förfarandet för kontroll av stöd aldrig får leda till resultat som strider mot specifika bestämmelser i fördraget, ii) att när ett statligt stöd i vissa avseenden strider mot andra bestämmelser i fördraget kan kommissionen således inte förklara att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden,(15) iii) att ett statligt stöd, som på grund av vissa av stödets villkor leder till att allmänna unionsrättsliga principer åsidosätts, på samma sätt inte kan förklaras vara förenligt(16) och iv) att bestämmelserna om statligt stöd ”under inga omständigheter” kan utnyttjas för att åsidosätta andra bestämmelser i fördraget som tillsammans med dessa bestämmelser har det ”gemensamma målet” att säkerställa att medlemsstaternas åtgärder inte leder till att konkurrensvillkoren på den inre marknaden snedvrids.(17) Dessa principer har på senare tid bekräftats av EU-domstolen i domarna i målet Österrike/kommissionen(18) och Braesch m.fl.,(19) samt i domar gällande stöd som flygbolag beviljades under covid-19-pandemin.(20)
25.      Kriteriet ”oupplösligt samband” i domen i målet Iannelli & Volpi bekräftades nyligen på nytt i domen av den 2 maj 2019 i målet A-fonds(21) och har sedan dess tillämpats vid flera tillfällen, även efter domen i målet Österrike/kommissionen.(22) Det har tillämpats som ett kriterium för fördelningen av befogenheter mellan kommissionen och de nationella domstolarna,(23) och för att avgränsa omfattningen av kommissionens skyldighet att, inom ramen för ett förfarande för granskning av stöd, bedöma huruvida ett stöd är förenligt med andra bestämmelser än de som rör statligt stöd(24) och indirekt kommissionens skyldighet att iaktta koherensen mellan bestämmelserna i denna rätt och andra unionsrättsliga bestämmelser. Den faktiska omfattningen av denna sistnämnda skyldighet, som syftar till att förhindra att ett stöd som strider mot andra relevanta bestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten förklaras förenligt med den inre marknaden,(25) beror således i slutändan på hur strikt detta kriterium tillämpas.
26.      EU-domstolen har för övrigt försökt att klargöra villkoren för att tillämpa det kriteriet.
27.      EU-domstolen har således, för det första, slagit fast att kommissionen ska beakta åsidosättanden av andra unionsrättsliga bestämmelser än de som rör stöd vilka inte enbart följer av faktorer, villkor eller villkor som är oskiljaktigt förenade med stödet eller dess syfte, utan även sådana som följer av stödet eller dess syfte som sådant och den ”näringsverksamhet” som det är avsett att finansiera.(26) I detta fall är det ”oupplösliga sambandet” i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi uppenbart (in re ipsa).
28.      För det andra har EU-domstolen slagit fast att finansieringsmetoden för ett stöd, till exempel en nationell skatt som särskilt är avsedd att finansiera en stödordning, inte får skiljas från ”stödet i sig”(27) och att det enbart ankommer på kommissionen att bedöma denna, även mot bakgrund av andra bestämmelser i fördraget än de som avser statligt stöd.(28) EU-domstolen har även påpekat att sådana villkor som fastställer villkoren för stödberättigande enligt en stödordning inte kan skiljas från stödet som sådant och hör till de omständigheter som kommissionen ska pröva inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF och, i förekommande fall, godkänna.(29) Valet av mottagare av ett individuellt stöd ingår däremot i själva ”syftet” med detta.(30) I domen i målet Braesch m.fl. påpekade EU‑domstolen att åtgärder som inte har begärts av kommissionen men som den berörda medlemsstaten har vidtagit för att erhålla ett beslut från kommissionen om godkännande av stödet efter den preliminära granskningsfasen(31) och, mer allmänt, åtgärder som ”är knutna till de faktiska förhållandena” kring stödet ”men som är rättsligt åtskilda” från dessa och som har vidtagits av den medlemsstat som har anmält stödet(32) inte utgör ”oskiljaktiga villkor” i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi.
29.      Trots de klargöranden som EU-domstolen har gjort är rättspraxis fortfarande till stor del sofistisk när det gäller att ge en konkret innebörd åt kriteriet ”oupplösligt samband”. Vissa av de begrepp som styr tillämpningen av det, såsom stödets ”syfte” eller ”villkor” eller till och med ”villkor som är oupplösligt förbundna” eller ”närmare bestämmelser som är oupplösligen förbundna” med stödets syfte, är fortfarande oklara.
30.      För att ge vägledning om hur dessa begrepp ska tolkas, i den mån detta är nödvändigt i förevarande mål, är det enligt min mening lämpligt att utgå från den negativa definitionen av begreppet ”närmare bestämmelse som är oupplösligen förbundet med stödets mål” i domen i målet Iannelli & Volpi.
31.      Enligt EU-domstolen utgörs en sådan närmare bestämmelse inte av ”villkor eller faktorer” som, ”även om de ingår i [ett stödsystem]”, kan anses som ”icke nödvändiga för att uppfylla målet med detta eller för dess funktion” och som därför kan isoleras från det systemet.(33) I sina argument avseende begreppet nödvändighet, i det mål som gav upphov till domen A-Fonds, ansåg generaladvokaten Saugmandsgaard Øe(34) att ”en närmare bestämmelse [är] nödvändig för att uppnå målet med ett stöd eller för att stödet ska fungera, om den utgör en grundläggande eller väsentlig del av stödet, så att stödets omfattning eller huvudsakliga särdrag ändras om bestämmelsen inte är tillämplig”. Även om jag i princip instämmer i denna definition, är detta dock under förutsättning att den tillämpas på den åtgärd som den berörda medlemsstaten faktisk avser att genomföra, betraktad som en helhet(35) och inte genom att isolera faktorer av denna åtgärd som abstrakt motsvarar rekvisiten för det rättsliga begreppet stöd.
32.      Vad närmare bestämt gäller begreppet ”syftet” med stödet, vilket har en central roll vid tillämpningen av kriteriet ”oupplösligt samband”, ger den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 19–28 i förevarande förslag till avgörande vägledning om vad det begreppet inte omfattar. Begreppet skiljer sig således både från begreppet ”verksamhet som finansieras” genom stödet och från begreppet ”villkor”, som avser de olika delarna av den åtgärd genom vilken medlemsstaten avser att genomföra det planerade stödet i praktiken. Begreppet ”stödets syfte” ska inte heller förväxlas med begreppet ”mål”, eftersom det förstnämnda avser de medel med vilka den berörda staten avser att uppnå det sistnämnda.(36) Att ”främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg” (artikel 107.3 a FEUF), ”främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse” eller ”avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi” (artikel 107.3 b FEUF) eller ”underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter” (artikel 107.3 c FEUF) är till exempel mål som tillåts genom fördraget och som medlemsstaterna får eftersträva genom ingripanden av olika slag, såväl sett till deras art som den sektor eller verksamhet som avses eller sett till stödmottagarnas identitet eller antal.(37) Vart och ett av dessa ingripanden har ett eget ”syfte”, som definieras genom det särskilda mål som eftersträvas med åtgärden (till exempel att främja vissa jordbruksföretag eller vissa industrisektorer, stödja företag i en viss region och underlätta investeringar i viss verksamhet) och genom det sätt på vilket åtgärden är avsedd att genomföras (till exempel skattebefrielse, tillhandahållande av en lånekredit, en statlig garanti eller ett kapitaltillskott och så vidare). Det syftet ska också bestämmas med beaktande av samtliga omständigheter avseende ingripandet i fråga, såsom det konkret planerats av den berörda medlemsstaten.
33.      Sammanfattningsvis är kommissionen, vid bedömningen av huruvida ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden, skyldig att beakta en eventuell överträdelse av andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser stöd enbart om den överträdelsen följer av den finansierade näringsverksamheten, stödet eller dess syfte i sig eller de villkor som är oupplösligt förbundna med stödets syfte. Ett sådant oupplösligt samband föreligger när det gäller faktorer eller villkor är nödvändiga för att uppnå stödets syfte eller för dess funktion, utan vilka stödåtgärden inte kan uppnå de mål som eftersträvas med den.
34.      De invändningar som Republiken Österrike har framställt inom ramen för den första grundens första och andra del ska prövas mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 19–28 i förevarande förslag till avgörande och av alla de hittills gjorda övervägandena.
2)      Tillämpningen i förevarande fall
35.      Innan jag gör min bedömning vill jag påpeka att, under förutsättning att de argument som klaganden har utvecklat i sin första delgrund ska förstås så – såsom kommissionen och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för klaganden har gjort – att de ifrågasätter tillämpligheten av kriteriet ”oupplösligt samband” till följd av domen i målet Österrike/kommissionen, följer det av den rättspraxis som det hänvisas till bland annat i punkt 25 i förevarande förslag till avgörande att de argumenten inte kan godtas.(38)
i)      Den anmälda åtgärdens syfte
36.      Republiken Österrike har i den första delgrunden kritiserat tribunalen för att inte ha slagit fast att ”syftet” med det aktuella stödet var att bygga de nya kärnkraftsreaktorerna. Tribunalen har därigenom avvikit från kommissionens kvalificering av det syftet i det omtvistade beslutet. Samma invändning görs i huvudsak i den andra grunden för överklagandet. Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike och Ungern har gjort gällande att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den, i punkterna 36 och 37 i den överklagande domen, ansåg att syftet med det aktuella stödet bestod i ”tillhandahållande utan kostnad [till Paks II] av två nya reaktorer för drift”.(39) Kommissionen har å sin sida hävdat att den anmälda åtgärden visserligen avsåg utveckling av två kärnkraftsreaktorer i Ungern, men att den inte avsåg inte själva uppförandet av reaktorerna utan tillhandahållandet av dem för användning.
37.      Jag konstaterar i detta avseende att i titeln till det omtvistade beslutet identifieras den anmälda åtgärden som en åtgärd som Ungern planerar att genomföra ”till förmån för utvecklingen av två nya kärnkraftsreaktorer vid kärnkraftverket Paks II”. I skäl 3 i det beslutet beskrivs den åtgärden som en åtgärd ”angående finansiellt stöd till utvecklingen av två nya kärnkraftsreaktorer vid anläggningen i Paks”. I skäl 9 i beslutet, under rubrik 2 ”Detaljerad beskrivning av åtgärden” och underrubrik 2.1 ”Beskrivning av projektet”, anges att ”[å]tgärden innebär utveckling av två nya kärnkraftsreaktorer... i Ungern, vars uppförande helt finansieras av den ungerska staten till förmån för enheten Paks II... som kommer att äga och förvalta de nya reaktorerna”. I skäl 15 i det beslutet, där det redogörs för det finansiella stöd som Ungern planerar att tillhandahålla,(40) anges att det statliga lån som Ryska federationen gav till Ungern ”för att finansiera utvecklingen av Paks II” ”tillhandahåller en stående lånekredit på 10 miljarder euro” som Ungern ”kommer att använda... för att direkt finansiera de investeringar i Paks II som krävs för utformandet, uppförandet och idrifttagningen” av de nya reaktorerna, jämte ”ett ytterligare belopp på upp till 2,5 miljarder [euro]” från Ungerns egen budget. I skäl 21 i beslutet anges att ”Ungern och Ryssland undertecknade det mellanstatliga avtalet i syfte att utveckla ny kapacitet vid anläggningen i Paks”. Mer allmänt definieras och granskas den anmälda åtgärden av kommissionen som ett investeringsstöd ”som beviljats av den ungerska staten till Paks II för utvecklingen av projektet” och som täcker investeringskostnaderna för slutförandet av detta.(41) Det är visserligen riktigt att kommissionen, i skäl 197 i det omtvistade beslutet, hävdade att den anmälda åtgärden ”skulle innebära en ekonomisk fördel för Paks II eftersom Paks II skulle äga och förvalta de två nya kärnkraftsanläggningarna som helt finansieras av den ungerska staten”. I skäl 283 i det beslutet, som ingår bland de skäl som ägnas åt prövningen av frågan huruvida det föreligger ett oupplösligt förbundet villkor, påpekar kommissionen emellertid att ”[m]ålet med investeringsstödet till Paks II är... att göra det möjligt för Paks II att generera el utan att behöva stå för investeringskostnaderna för uppförandet av kärntekniska anläggningar”, varigenom kommissionen gör en otvetydig koppling mellan Ungerns investeringar och byggandet av de nya reaktorerna. I skälen 324–328 i beslutet anser kommissionen att den anmälda åtgärden utgör ett ”lämpligt instrument för uppförandet av de... nya reaktorerna...” vilket uppnår ”målet av gemensamt intresse för främjandet av kärnkraft”,(42) och i skäl 332 anges dessutom att den åtgärden ”[skapade] incitament för att uppfylla målet av gemensamt intresse genom utvecklingen av kärnkraftverket”. Slutligen anges det tydligt i skäl 330 i det omtvistade beslutet att Paks II ”bildades av staten med det enda målet att utveckla och driva” de nämnda reaktorerna och att Paks II erhöll stödet i fråga för att uppfylla det målet. I skäl 334 i beslutet anges dessutom att Paks II, i egenskap av stödmottagare, ”skulle... erhålla finansiellt stöd för uppförandet av produktionstillgångar”.(43)
38.      Härav följer, enligt min mening, att klaganden med rätta har hävdat att tribunalen, när den ansåg att syftet med det aktuella stödet var ”tillhandahållande utan kostnad av de nya reaktorerna”, inte tillämpade beskrivningen av det syftet såsom den, med undantag för några få inkonsekvenser, framgår av det omtvistade beslutet, nämligen ett finansiellt stöd från ungerska staten till Paks II till utvecklingen – inbegripet utformandet, uppförandet och idrifttagningen – av två nya kärnkraftsreaktorer. Tribunalen har därigenom gjort en felaktig tolkning av den angripna rättsakten, vilket utgör en felaktig rättstillämpning som kan prövas av EU-domstolen i samband med ett överklagande.(44)
39.      I den första grundens andra del har Republiken Österrike, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, även gjort gällande att tribunalen, genom att definiera syftet med den anmälda åtgärden som ”tillhandahållande utan kostnad av två nya kärnkraftsreaktorer till Paks II”, har gjort en konstlad åtskillnad mellan de olika delarna av en och samma åtgärd. Uppförandet av de nya reaktorerna och den direkta tilldelningen av kontraktet till JSC NIAEP utgjorde i själva verket en integrerad del av det projekt som stod i centrum för avtalet mellan Ryska federationen och Ungern.
40.      Kommissionen har hävdat att den invändningen inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den inte framställdes vid tribunalen. Jag vill härvidlag erinra om att, även om föremålet för talan vid tribunalen inte får ändras i överklagandet enligt artikel 170.1 i domstolens rättegångsregler,(45) har en klagande icke desto mindre rätt att vid domstolen åberopa grunder och argument som följer av den överklagade domen och som syftar till att ifrågasätta domens rättsliga grund.(46) Detta är, enligt min mening, fallet med den invändning som Republiken Österrike har framställt. Genom den invändningen har klaganden, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, för övrigt inte ifrågasatt tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, utan tribunalens rättsliga kvalificering av dessa, vilken enligt klaganden har föranlett tribunalen att göra en felaktig definition av syftet med det aktuella stödet. En felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna utgör emellertid, enligt fast rättspraxis, en felaktig rättstillämpning som kan åberopas i samband med ett överklagande.(47)
41.      I sak har det inte bestritts att målet med Ungerns stöd var att stödja kärnenergiproduktionen. Det målet eftersträvades genom ett projekt som syftade till att finansiera uppförandet av två kärnkraftsreaktorer som skulle tas i drift vid kärnkraftverket Paks och som på sikt skulle ersätta de befintliga reaktorerna. Såsom Republiken Österrike har gjort gällande och såsom framgår av den beskrivning av den anmälda åtgärden som ges i det omtvistade beslutet, var tillhandahållandet av de nya reaktorerna till Paks II endast en av faserna i det projektet, som var utformat som en helhet och innefattade utformandet, uppförandet och idrifttagningen av de reaktorerna.(48) De nya reaktorerna, vars uppförande var föremål för det mellanstatliga avtalet, var nämligen den ”vara” som ställdes till stödmottagarens förfogande. Även om Paks II inte självt har investerat i uppförandet av sina framtida produktionstillgångar, eftersom de ungerska myndigheterna anser att det inte är nödvändigt att lånat kapital anskaffas direkt av Paks II,(49) har Paks II icke desto mindre varit involverat i varje skede av utvecklingen av dessa tillgångar som en ”statsägd” och ”statligt kontrollerad organisation” som har utsetts av Ungern och som ”finansiellt och tekniskt” ansvarig för att fullgöra sina skyldigheter enligt projektet (se skäl 11 i det omtvistade beslutet). Det följer således av skäl 14 i det omtvistade beslutet att det är Paks II som har ingått avtalet om utveckling, köp och uppförande av de två nya reaktorerna med JSC NIAEP och att det dessutom ankom på Paks II att övervaka byggnadsarbetet och att godkänna betalningen av de belopp som skulle betalas till JSC NIAP för varje avklarat etappmål i det arbetet (skäl 39 i det omtvistade beslutet).
42.      Under dessa omständigheter har Republiken Österrike, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, med rätta gjort gällande att det i den anmälda åtgärden har gjorts en konstlad åtskillnad mellan uppförandet av de två kärnkraftsreaktorerna och tillhandahållandet av dessa till Paks II. När åtgärden betraktas i sin helhet är det, enligt min mening, tydligt att den är avsedd att finansiera investeringarna i uppförandet och idrifttagandet av de nya produktionsanläggningarna vid Paks.
43.      Härav följer att, även om tribunalen inte har gjort en felaktig tolkning av det omtvistade beslutet genom att definiera syftet med det aktuella stödet som ”tillhandahållande utan kostnad [till Paks II] av två nya reaktorer för drift”, följer den definitionen i alla fall av en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna.
ii)    Huruvida bestämmelserna om offentlig upphandling har åsidosatts till följd av stödets syfte
44.      Republiken Österrike har, i den första grundens första del, gjort gällande dels att tribunalen i stort sett tillät kommissionen att bortse från en överträdelse av bestämmelserna om offentlig upphandling vid sin bedömning av en stödåtgärd, dels att den överträdelsen i förevarande fall följer av själva syftet med det aktuella stödet, nämligen att finansiera uppförandet av ett kärnkraftverk. Tribunalen gjorde följaktligen fel när den, i punkterna 28–32 i den överklagade domen, gjorde åtskillnad mellan förevarande mål och det som gav upphov till domen i målet Österrike/kommissionen.
45.      Republiken Frankrike har bestritt att den invändningen kan tas upp till sakprövning med motiveringen att den inte framställdes vid tribunalen. Det är riktigt att Republiken Österrike, i sin talan, inte uttryckligen har hävdat att den direkta tilldelningen till JSC NIAEP av byggkontraktet för de nya reaktorerna berodde på själva syftet med det aktuella stödet. Det framgår emellertid av punkt 20 i den överklagade domen att Republiken Österrike, på grundval av sin tolkning av domen i målet Österrike/kommissionen, icke desto mindre har gjort gällande att det var ovidkommande, för bedömningen av det aktuella stödet, huruvida en sådan direkttilldelning utgjorde ett ”oupplösligt förbundet villkor” eller ens ett ”villkor” för det stödet, eftersom allt statligt stöd som strider mot bestämmelserna i unionsrätten inte kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden. Det kan därför inte anses att den invändning som Republiken Österrike nu framställer vid EU-domstolen ändrar saken i målet vid tribunalen.(50)
46.      Jag anser att den invändningen, som för övrigt är ganska vagt formulerad, ska ogillas i sak.
47.      För det första grundar sig den invändningen på en felaktig tolkning av den överklagade domen, i den del tribunalen kritiseras för att ha ansett att kommissionen ”kan bortse från bestämmelserna om offentlig upphandling i ett förfarande enligt artikel 108 FEUF”. I punkterna 28–32 i den överklagade domen konstaterade tribunalen nämligen enbart att EU-domstolen, i domen i målet Österrike/kommissionen, inte hade för avsikt att överge sin rättspraxis från domen i målet Iannelli & Volpi, vilket inte kan ifrågasättas, såsom jag redan har haft tillfälle att påpeka. Tribunalen har däremot inte förnekat, i motsats till vad Republiken Österrike tycks anse, att kommissionen är skyldig att inom ramen för ett sådant förfarande beakta ett eventuellt åsidosättande av en annan unionsrättslig bestämmelse än de som avser statligt stöd, inbegripet bestämmelserna om offentlig upphandling, när ett sådant åsidosättande följer av det aktuella stödets syfte eller något av dess oupplösligt förbundna villkor.
48.      För det andra, och såsom i synnerhet Republiken Tjeckien har hävdat, kan den invändningen inte heller godtas i den del det hävdas att det åsidosättande av bestämmelserna om offentlig upphandling som klaganden har åberopat följer av själva ”syftet” med det aktuella stödet eller den ”verksamhet som finansieras” genom detta. Även om EU‑domstolen skulle anse, såsom jag föreslår, att tribunalen har uteslutit uppförandet av de nya reaktorerna från det stödets syfte, kan den direkta tilldelningen av kontraktet avseende detta uppförande till JSC NIAEP nämligen endast utgöra ett ”villkor” som är kopplat till det syftet, vars oupplösligt förbundna karaktär i förhållande till det syftet det återstår att kontrollera.
iii) Huruvida det föreligger ett oupplösligt förbundet villkor
49.      Inom ramen för den första grundens andra del har Republiken Österrike bestritt tribunalens bedömning av huruvida det föreligger ett ”oupplösligt samband” mellan den direkta tilldelningen av byggkontraktet för de nya reaktorerna till JSC NIAEP och stödets syfte. För en redogörelse av de argument som den medlemsstaten har anfört, hänvisar jag till punkt 16 i förevarande förslag till avgörande. Såsom jag har påpekat i punkt 17 ovan syftar vissa av argumenten inom ramen för den grundens första del också, i huvudsak, till att bestrida den bedömningen.
50.      Jag vill erinra om att jag, i punkterna 36–43 i förevarande förslag till avgörande, drog slutsatsen att den definition av stödets syfte som tribunalen valde bland annat i punkt 36 i den överklagade domen är behäftad med en felaktig tolkning av det omtvistade beslutet och att den definitionen under alla omständigheter grundar sig på en felaktig kvalificering av de faktiska omständigheterna. Det ska emellertid erinras om att om en dom från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet visar sig vara riktigt enligt andra rättsliga grunder, innebär inte detta att domen ska upphävas, och domskälen ska då ersättas och överklagandet ogillas.(51) Det ska således prövas huruvida tribunalen, trots de rättsliga fel som begåtts, hade fog för att konstatera, i punkt 39 i den överklagade domen, att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att tilldelningen av byggkontraktet för de nya reaktorerna inte utgjorde ett villkor för stöd som var oupplösligt förbundet med nämnda stöd.
51.      Jag anser att så inte är fallet av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan.
52.      Jag vill för det första och inledningsvis påpeka att även om jag delar Republiken Frankrikes uppfattning att Republiken Österrikes argument, att enbart den omständigheten att bestämmelserna om statligt stöd och de om offentlig upphandling har samma syfte, nämligen att säkerställa en icke snedvriden konkurrens på den inre marknaden, i sig är tillräcklig för att det i förevarande fall ska kunna konstateras föreligga ett oupplösligt förbundet villkor, inte kan godtas,(52) beror detta emellertid på att Republiken Österrike har erinrat om att denna konvergens mellan målen medför en ökad skyldighet för kommissionen att säkerställa koherens mellan dessa båda uppsättningar av bestämmelser.
53.      För det andra gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning i punkt 36 i den överklagade domen när den fann att beslutet att tilldela byggkontraktet för de två nya reaktorerna inte utgör ett villkor för själva stödet, eftersom den tilldelningen ”gäller tillverkningen och leveransen av den vara som ska tillhandahållas utan kostnad” och ”sker därför på ett tidigare stadium än själva stödåtgärden”. Det antagande som ligger till grund för den slutsatsen, nämligen att syftet med det aktuella stödet är tillhandahållande utan kostnad till Paks II av de två nya kärnkraftsreaktorerna, är nämligen felaktigt, såsom jag har visat ovan. Det ska dessutom tilläggas att när ett statligt ingripande som finansieras med ett stöd enligt artikel 107 FEUF sträcker sig över olika faser är det, såsom Republiken Österrike i huvudsak har gjort gällande, inte uteslutet att en åtgärd som vidtas under någon av dessa faser kan kvalificeras som ett ”villkor” eller ett ”oupplösligt förbundet villkor”, i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi, enbart på grund av att den åtgärden föregår den som avslutar hela processen. Även om tribunalen med rätta hade funnit att det enda syftet med det aktuella stödet var tillhandahållandet utan kostnad till Paks II av de nya reaktorerna, innebär detta således inte automatiskt att den direkta tilldelningen till JSC NIAEP av kontraktet för uppförandet av dem var ett inslag som inte hade något samband med det aktuella stödet. Det är visserligen riktigt, såsom Republiken Frankrike har gjort gällande, att kriteriet ”oupplösligt samband” skulle förlora sin verkan om det tolkas så, att alla ”utformningsvillkor” för ett projekt som erhåller offentlig finansiering omfattas av begreppet ”oupplösligt förbundet villkor”. Det argumentet kan emellertid inte godtas i förevarande fall. Tilldelningen av byggkontraktet för de nya reaktorerna är inte bara ett rent ”utformningsvillkor” eller någon sekundär aspekt av den anmälda åtgärden. Syftet med det aktuella stödet är nämligen att utveckla de reaktorerna, och dessa utgör den vara som ska ställas till stödmottagarens förfogande.
54.      För det tredje framgår det av det omtvistade beslutet och den överklagade domen, såsom Republiken Österrike med rätta har gjort gällande, att den omständigheten att JSC NIAEP utsågs till byggherre var en del av det mellanstatliga avtalet, som den finansieringsöverenskommelse som nämns i punkt 6 i förevarande förslag till avgörande utgjorde en integrerad del av, och utgjorde ett av de villkor som gällde för det lån som var avsett att finansiera den största delen av de investeringar som krävdes för att utveckla de nya reaktorerna. Det framgår emellertid av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 25 i förevarande förslag till avgörande att finansieringsmetoden för ett stöd inte kan skiljas från stödet och att det enbart ankommer på kommissionen att bedöma denna, även mot bakgrund av andra bestämmelser i fördraget än de som avser statligt stöd.
55.      För det fjärde framgår det inte av den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 19–25 i förevarande förslag till avgörande att ett inslag i eller ett villkor för ett stöd som inte har direkt inverkan på fastställandet av dess stödmottagare eller dess belopp kan utgöra ett ”oupplösligt förbundet villkor”, vars lagenlighet ska prövas av kommissionen inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF. Av denna rättspraxis framgår däremot att ett inslag i eller ett villkor för stödet som visar sig vara ”nödvändig[t] för dess mål eller funktion” utgör ett sådant villkor. Såsom Republiken Österrike i huvudsak har anfört var tilldelningen av byggkontraktet till JSC NIAEP, i förevarande fall, ett nödvändigt inslag både för att uppnå syftet med det aktuella stödet och för att stödet skulle fungera. Det framgår nämligen av det omtvistade beslutet och den överklagade domen, för det första, att valet av JSC NIEP som ansvarigt företag för utformandet, uppförandet och idrifttagningen av de nya reaktorerna utgjorde en integrerad del av det mellanstatliga avtalet och att det lån som Ryska federationen beviljat Ungern var kopplat till det valet.(53) För det andra följer det av den omständigheten att Ungern, såväl vid kommissionen som vid tribunalen och EU-domstolen, hävdade att JSC NIAEP var det enda företag som kunde tillhandahålla den teknik som krävdes för uppförandet av de nya reaktorerna, att den medlemsstaten var övertygad om att tilldelningen av byggkontraktet till det företaget, ur teknisk synvinkel, var ett nödvändigt val för att säkerställa att det projekt som finansierades med det aktuella stödet blev livskraftigt och framgångsrikt.
56.      För det femte ifrågasätter jag slutligen relevansen, för bedömningen av huruvida det föreligger ett oupplösligt förbundet villkor i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi, av konstaterandet i punkt 37 i den överklagade domen att ”en överträdelse av reglerna om offentlig upphandling endast [har] effekter på marknaden för byggande av kärnkraftverk och kan inte påverka den marknad som omfattas av syftet med den [aktuella] stödåtgärden”. För det första ger det konstaterandet inte stöd för slutsatsen att en sådan tilldelning inte utgör ett villkor som är oupplösligt förbundet med det aktuella stödet. Fastställandet av vilka åtgärder som inte kan skiljas från stödet föregår logiskt sett både bedömningen av huruvida de är förenliga med unionsrätten och bedömningen av huruvida de inverkar på stödets förenlighet. För det andra och vad viktigare är, ifrågasätter jag giltigheten av det antagande som det konstaterandet grundar sig på, nämligen att enbart ett åsidosättande av en annan bestämmelse än dem om statligt stöd som tar sig uttryck i en ytterligare snedvridning av konkurrensen eller handeln på den marknad som det aktuella stödet avser kan medföra en skyldighet för kommissionen att konstatera en sådan överträdelse inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF.(54) Det framgår nämligen tydligt av EU-domstolens praxis att när kommissionen bedömer huruvida ett planerat stöd uppfyller rekvisitet i artikel 107.3 c FEUF, om att stödet inte får påverka handeln i en negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, ska kommissionen beakta de negativa effekter som det stödet kan ha på konkurrensen och handeln på den inre marknaden som helhet, som i enlighet med artikel 26.2 FEUF definieras som ”ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördragen”.(55) Republiken Frankrikes och Ungerns hänvisning till domen av den 31 januari 2001 i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen(56) föranleder inte någon annan bedömning. I de punkter i den domen som de medlemsstaterna har hänvisat till prövade tribunalen, efter att ha konstaterat att de omtvistade åtgärderna var oupplösligt förbundna med det aktuella stödets syfte, huruvida de hade en verkan som gick ”utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som är godkända i fördraget”. Det är uppenbart att en sådan prövning ingår i bedömningen av stödets proportionalitet, vilken ska göras efter fastställandet av omfattningen av de åtgärder som ska beaktas vid bedömningen av huruvida stödet är förenlig med den inre marknaden. Domen i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen  ger följaktligen inget klargörande av vad som kan kvalificera en åtgärd som ett ”oupplösligt förbundet villkor” och ger inte heller stöd för uppfattningen att det enbart är de effekter av en sådan åtgärd som kan visa sig på ”den marknad som omfattas av syftet med den [aktuella] stödåtgärden” som ska omfattas av den granskning som kommissionen ska göra inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF. Den domen följer i stället i kölvattnet av domen i målet Iannelli & Volpi.(57) Detsamma gäller domen av den 3 december 2014, Castelnou Energía/kommissionen,(58) som bland annat kommissionen har hänvisat till. I den preciseras att om villkoret för ett stöd är oupplösligen förbundet med stödets syfte, ska ”dess förenlighet med andra bestämmelser än de som avser statligt stöd bedömas av kommissionen inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF och denna bedömning kan leda till att det aktuella stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden”.
57.      Avslutningsvis anser jag att det inte kan uteslutas att ett åsidosättande av en unionsrättslig bestämmelse som kan leda till en snedvridning av konkurrensen på en annan marknad men som, såsom i förevarande fall, är kopplad till den marknad som stödet avser ska beaktas av kommissionen vid granskningen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden.
iv)    Kommissionens skyldighet att bedöma huruvida bestämmelserna om offentlig upphandling har åsidosatts
58.      Av det ovan anförda följer att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fastställde kommissionens slutsats att den direkta tilldelningen till JSC NIAEP av byggkontraktet för de nya reaktorerna inte utgjorde ett ”villkor som var oupplösligt förbundet” med det aktuella stödets syfte.
59.      Härav följer att tribunalen också gjorde en felaktig bedömning när den fann att kommissionen inte var skyldig att, inom ramen för det förfarande som ledde till antagandet av det omtvistade beslutet, undersöka frågan huruvida tilldelningen var förenlig med bestämmelserna om offentlig upphandling, vilken hade tagits upp under det förfarandet av Republiken Österrike och av andra berörda parter.(59)
3)      Slutsats med avseende på den första grundens första och andra del
60.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grundens första och andra del.
2.      Den tredje delgrunden
61.      Den första grundens tredje del består av två invändningar. Den första invändningen avser en bristande motivering av det omtvistade beslutet som tribunalen underlät att konstatera och den andra ett åsidosättande av bestämmelserna om offentlig upphandling. Dessa invändningar avser punkterna 40–49 och 196–203 i den överklagade domen.
62.      Punkterna 40–49 i den överklagade domen utgör en del av tribunalens skäl för underkännandet av Republiken Österrikes första grund för överklagandet, avseende underlåtenheten att genomföra ett offentligt upphandlingsförfarande. För det första konstaterade tribunalen, i punkterna 41 och 42, att kommissionen gjorde en riktig bedömning i skäl 285 i det omtvistade beslutet när den ansåg att den, för att bemöta de synpunkter som berörda parter hade framfört avseende den anmälda åtgärdens överensstämmelse med direktiv 2014/25, kunde hänvisa till det fördragsbrottsförfarande som hade inletts mot Ungern, under vilket kommissionen hade fått sin övertygelse, som ”grundade sig på en fördjupad analys av de tekniska krav som [den medlemsstaten] hade åberopat”, om att det direktivet inte var tillämpligt på tilldelningen av kontraktet avseende byggnadsarbetena avseende de nya reaktorerna i enlighet med artikel 50 c i direktivet (nedan kallat fördragsbrottsförfarandet). För det andra undersökte tribunalen, i punkterna 43–46 i den domen, kommissionens svar på de skriftliga frågor som hade ställts som en åtgärd för processledning och de dokument som hade ingetts till stöd för detta. Tribunalen konstaterade att det framgick av svaret och bekräftades av dokumenten att kommissionen hade dragit slutsatsen att JSC NIAEP direkt kunde tilldelas byggnadsarbetena för de nya reaktorerna ”utan föregående meddelande om upphandling, eftersom det av tekniska skäl inte förelåg någon konkurrens”. För det tredje konstaterade tribunalen, i punkterna 47 och 48 i den överklagade domen, att det inte skulle vara rimligt att ”inom ramen för förfarandet angående stödets förenlighet med den inre marknaden, ifrågasätta alla beslut som tidigare fattats och som redan varit föremål för ett separat förfarande”, eftersom ”[p]rincipen om rättssäkerhet hindrar kommissionen från att inom ramen för förfarandet för statligt stöd på nytt granska tilldelningen av byggkontraktet utan att ha tillgång till nya uppgifter i förhållande till den tidpunkt då den beslutade att avsluta fördragsbrottsförfarandet”. För det fjärde och slutligen konstaterade tribunalen, i punkt 49 i den överklagade domen, att ”kommissionen under alla omständigheter inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i det [omtvistade] beslutet stödde sig på resultatet av fördragsbrottsförfarandet”.
63.      I punkterna 196–203 i den överklagade domen underkände tribunalen däremot den andra grundens första del, avseende bristande motivering av det omtvistade beslutet vad gäller stödets förenlighet med andra unionsrättsliga bestämmelser. I de punkterna ansåg tribunalen i huvudsak att, eftersom kommissionen i skälen 280–284 i det omtvistade beslutet hade ansett att den inte var skyldig att undersöka frågan om en eventuell överträdelse av direktiv 2014/25, då det inte fanns något oupplösligt samband mellan den överträdelsen och det aktuella stödets syfte, var kommissionen inte skyldig att i det omtvistade beslutet ange skälen till att villkoren i artikel 50 c i direktiv 2014/25 var uppfyllda.
a)      Invändningen avseende den omständigheten att det omtvistade beslutet inte ansågs vara bristfälligt motiverat
64.      Republiken Österrike har hävdat att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat i fråga om huruvida bestämmelserna om offentlig upphandling hade åsidosatts. Att enbart hänvisa till ett icke-offentligt och avslutat fördragsbrottsförfarande utgör inte en tillräcklig motivering. Republiken Österrike har hävdat att det endast var genom kommissionens yttranden och de dokument som kommissionen lämnat in som svar på en åtgärd för processledning som tribunalen vidtagit som denna kunde få kännedom om varför kommissionen uteslöt att bestämmelserna om offentlig upphandling hade åsidosatts.
65.      Republiken Frankrike har gjort gällande att den invändningen inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den framställdes för första gången i samband med överklagandet. Jag vill härvidlag påpeka att det tydligt framgår av punkterna 192 och 196–203 i den angripna domen dels att Republiken Österrike vid tribunalen har bestritt att det omtvistade beslutet var otillräckligt motiverat vad gäller stödets förenlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling, dels att tribunalen prövade den invändningen och underkände den. Det framgår även av punkterna 40–49 i den överklagade domen, vars innehåll återges i punkt 62 i förevarande förslag till avgörande, att tribunalen uttryckligen godtog kommissionens hänvisning till fördragsbrottsförfarandet i skäl 285 i det omtvistade beslutet. Härav följer att förevarande grund ska godtas dels eftersom den inbegriper de invändningar som Republiken Österrike framställde vid tribunalen, dels eftersom den grundar sig på domskälen i den överklagade domen.(60)
66.      Det framgår av fast rättspraxis att det av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att den som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning. Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits.(61) Det framgår även av fast rättspraxis att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är grundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av ett beslut utgör nämligen det formella uttrycket av de skäl som beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl.(62)
67.      I förevarande fall har kommissionen motiverat sin slutsats att bedömningen av det aktuella stödet inte påverkades av det påstådda åsidosättandet av bestämmelserna om offentlig upphandling med två olika grunder. För det första har kommissionen, i skäl 283 i det omtvistade beslutet och i första hand, hävdat att en sådan överträdelse, förutsatt att den hade konstaterats föreligga, inte skulle ha lett till någon ytterligare snedvridning av konkurrensen och handeln på elmarknaden, som det stödet avser, och att kommissionen följaktligen inte var skyldig att uttala sig om dess existens. För det andra har kommissionen, i skäl 285 i beslutet och i andra hand,(63) hänvisat till fördragsbrottsförfarandet, i vilket kommissionen hade konstaterat att direktiv 2014/25 inte var tillämpligt på den direkta tilldelningen av byggkontraktet till JSC NIAEP och att det därför inte förelåg något åsidosättande av bestämmelserna i det direktivet, såsom bland annat Republiken Österrike hade gjort gällande.
68.      De skäl som har anförts i första hand uppfyller visserligen kraven i artikel 296 FEUF, men är dock av samma anledningar som de som anges i punkterna 49–59 i förevarande förslag till avgörande behäftade med felaktigheter som inverkar på deras lagenlighet i materiellt hänseende.
69.      Under dessa omständigheter kan riktigheten av kommissionens slutsats, som bekräftats i den överklagade domen, att kommissionen inte var skyldig att i det omtvistade beslutet pröva frågan huruvida tilldelningen av byggkontraktet för de nya reaktorerna var förenlig med bestämmelserna om offentlig upphandling, endast grunda sig på de skäl som har anförts i andra hand.
70.      Jag vill inledningsvis påpeka att jag, i likhet med samtliga medlemsstater som deltar i detta förfarande och kommissionen, anser att kommissionen i förevarande fall kunde fullgöra sin skyldighet att göra en sådan granskning genom att hänvisa till fördragsbrottsförfarandet, som hade avslutats utan att det hade konstaterats någon överträdelse av de bestämmelserna. Det följer nämligen bland annat av domen i målet kommissionen/Italien, som nämns i punkt 21 i förevarande förslag till avgörande, att den allmänna regeln är att fördragsbrottsförfarandet och förfarandet för kontroll av statligt stöd ska tillämpas kumulativt i fall där en statlig åtgärd samtidigt omfattas av bestämmelserna om statligt stöd och av andra bestämmelser i fördraget.(64) Det framgår även av de faktiska omständigheterna i det mål som gav upphov till den domen att en sådan kumulativ tillämpning inte ens är utesluten när det föreligger ett oupplösligt samband mellan den nationella åtgärd som anses strida mot en annan bestämmelse i fördraget än dem som avser stöd och stödets syfte, åtminstone när fördragsbrottsförfarandet inleddes innan förfarandet för kontroll av statligt stöd.
71.      En sådan hänvisning kan följaktligen endast ersätta en prövning i sak, i det omtvistade beslutet, av frågan huruvida den anmälda åtgärden strider mot bestämmelserna i direktiv 2014/25 under förutsättning att kommissionen i det beslutet redogör för de faktiska och rättsliga omständigheter som föranledde den att dra slutsatsen att det inte förelåg någon överträdelse av unionsrätten. Även om den skyldigheten måste förenas med kraven på sekretess för handlingarna i fördragsbrottsförfarandet, vilka bland annat Republiken Polen och Republiken Frankrike har åberopat, kan de kraven emellertid inte omintetgöra kommissionens skyldighet att motivera de rättsakter som den antar.
72.      Det ska härvidlag konstateras att i skäl 285 i det beslutet anges endast den ”preliminära slutsats” som kommissionen drog inom ramen för fördragsbrottsförfarandet, utan att det ges någon uppgift om de faktiska och rättsliga överväganden som låg till grund för den slutsatsen. Det framgår visserligen av fast rättspraxis att bedömningen av huruvida motiveringen till en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 i fördraget inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån det sammanhang som rättsakten ingår i och rättsreglerna på det ifrågavarande området.(65) Republiken Österrike har emellertid i förevarande fall hävdat, utan att bli ifrågasatt av kommissionen, att vid den tidpunkt då det omtvistade beslutet antogs var de uppgifter om fördragsbrottsförfarandet som eventuellt kunde fylla luckorna i ordalydelsen i skäl 285 i det beslutet inte offentliga och inte heller tillgängliga för de parter som deltog i förfarandet. Det kan därför inte anses att de ingick i ett sammanhang som var känt för de berörda parterna och som gjorde det möjligt för dem att på ett klart och otvetydigt sätt få kännedom om skälen till att kommissionen ansåg att direktiv 2014/25 inte var tillämpligt i förevarande fall.(66) Den omständigheten att kommissionen motiverade det omtvistade beslutet under förfarandets gång kan inte, i motsats till vad Republiken Frankrike har hävdat, kompensera för att den ursprungliga motiveringen till det beslutet var otillräcklig. Motiveringen kan inte förklaras för första gången och i efterhand inför domstolen, utom under exceptionella omständigheter som, då det inte föreligger någon situation som ställer krav på skyndsamhet, inte föreligger i förevarande fall.(67)
73.      Det följer av ovanstående överväganden att förevarande invändning ska godtas.
b)      Invändningen avseende ett åsidosättande av bestämmelserna om offentlig upphandling
74.      Genom en separat invändning har Republiken Österrike, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, ”erinrat om de tvivel” som den uttryckte vid förhandlingen vid tribunalen om huruvida artikel 50 c ii) i direktiv 2014/25 är tillämplig under omständigheterna i förevarande fall. Enligt den artikeln får ett förhandlat förfarande utan föregående anbudsinfordran tillämpas om byggentreprenaden endast kan tillhandahållas av ”en viss ekonomisk aktör” eftersom ”[d]et av tekniska skäl inte finns någon konkurrens”. Republiken Österrike har hävdat att det ”är mycket mer sannolikt” att de kriterier för tilldelning av byggkontraktet för de nya reaktorerna som Ungern har lagt fram och som bland annat avser säkerheten har begränsats på ett konstlat sätt för att rysk finansiering ska kunna erhållas. Även om det antas att dessa kriterier var objektiva kan det inte under några omständigheter uteslutas att andra anbudsgivare hade kunnat utses genom en anbudsinfordran, med hänsyn till kontraktets värde. Republiken Österrike, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, har även hävdat att tribunalen, särskilt i punkterna 38 och 64 i den överklagade domen, gjorde fel när den tillskrev Republiken Österrike bevisbördan för att andra anbudsgivare hade kunnat leverera de nya reaktorerna. Enligt Republiken Österrike ankom det på Ungern, som avsåg att åberopa det undantag som föreskrivs i artikel 50 i direktiv 2014/25, att visa att en konkurrensutsatt upphandling inte behövde genomföras.
75.      Jag anser att den invändningen inte kan godtas, i den mån den avser punkterna 40–49 i den överklagade domen.(68) Enligt min mening uppkommer två olika problem vid EU-domstolens prövning av den. För det första är Republiken Österrikes argument vaga och ofullständiga. För det andra framgår det, enligt min mening, av motiveringen i punkterna 40–49 i den överklagade domen dels att tribunalen enbart konstaterade att kommissionen under fördragsbrottsförfarandet ”övertygades”, på grundval av en ”fördjupad analys av de tekniska krav” som Ungern hade åberopat,(69) om att den medlemsstaten i förevarande fall kunde använda sig av ett förfarande utan föregående anbudsinfordran enligt artikel 50 c ii) i direktiv 2014/25,(70) dels att hänvisningen till resultatet av det förfarandet i skäl 285 i det omtvistade beslutet var motiverat under dessa omständigheter. Av samma punkter i den överklagade domen framgår det däremot inte, enligt min mening, att tribunalen har prövat lagenligheten av den slutsats som kommissionen i andra hand grundade sig på i det omtvistade beslutet, nämligen att direktiv 2014/25 inte var tillämpligt i förevarande fall. Såsom kommissionen med rätta påpekade vid förhandlingen gjorde tribunalen i de nämnda punkterna, vad gäller denna fråga, endast en prövning av de faktiska omständigheterna.
c)      Slutsats med avseende på den tredje delgrunden
76.      Av de skäl som anges ovan anser jag att överklagandet ska vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del, där tribunalen kritiseras för att inte ha slagit fast att det omtvistade beslutet var bristfälligt motiverat, såsom behandlas i punkterna 71 och 72 i förevarande förslag till avgörande.
3.      Slutsats med avseende på den första grunden
77.      På grundval av ovanstående överväganden föreslår jag att EU‑domstolen bifaller överklagandet såvitt avser den första grunden.
B.      Den andra och den fjärde grunden
78.      Merparten av de argument som Republiken Österrike har anfört inom ramen för den andra och den fjärde grunden överlappar varandra, varför jag kommer att behandla dem tillsammans. De grunderna avser punkterna 51–65 och punkterna 184 och 185 i den överklagade domen.
79.      I punkterna 51–65 i den överklagade domen prövade och underkände tribunalen den fjärde grundens första del, avseende det aktuella stödets oproportionerliga karaktär. Genom den delgrunden har Republiken Österrike hävdat att i avsaknad av en anbudsinfordran för uppförandet av de två nya reaktorerna hade proportionaliteten i det stödet inte säkerställts, eftersom det inte kunde garanteras att stödbeloppet hade begränsats till vad som var absolut nödvändigt för att genomföra projektet. Tribunalen slog inledningsvis fast att ”även om artikel 107.3 c FEUF kräver att stödet ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt, innebär detta emellertid inte att en anbudsinfordran är en förutsättning för att en stödåtgärd ska vara proportionerlig” och att ett sådant förfarande ”endast är ett av flera sätt för att begränsa ett stöd till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas” (punkterna 59 och 60). Tribunalen fann därefter att ”Republiken Österrikes påstående att reaktorerna skulle ha kunnat uppföras till en lägre kostnad och med mindre stöd om en konkurrensutsatt upphandling hade genomförts inte [stöddes] av bevisningen” och att ”det ankom på Republiken Österrike att lägga fram bevisning som pekar på en alternativ lösning för uppförandet av de aktuella reaktorerna” (punkt 64). Slutligen påpekade tribunalen, i punkt 65 i den överklagade domen att ”frågan huruvida stödåtgärden var begränsad till vad som var absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvades under alla omständigheter egentligen rör frågan huruvida tillhandahållandet utan kostnad av de två nya reaktorerna inte var oproportionerligt, eftersom detta var syftet med [det aktuella] stödet”.
80.      I punkterna 177–190 i den överklagade domen prövade och underkände tribunalen den nionde grunden, avseende ett otillräckligt fastställande av det aktuella stödet. I punkt 183 i den domen erinrade tribunalen inledningsvis om att syftet med att fastställa stödets beståndsdelar är att göra det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att stödet är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt, varpå tribunalen hänvisade till domen av den 12 juli 2018 i målet Österrike/kommissionen,(71) där tribunalen redan hade slagit fast att kommissionen inte är skyldig att beräkna det exakta bidragsbelopp som en stödåtgärd motsvarar, innan den prövar stödets proportionalitet mot bakgrund av artikel 107.3 c FEUF. I punkt 185 i den överklagade domen avseende finansieringskostnaderna påpekade tribunalen, efter att konstaterat att skäl 28 i det omtvistade beslutet avsåg kostnaderna för att finansiera skulden under den stående lånekreditens hela löptid, att Republiken Österrike inte hade anfört ”något utförligt argument som kunde visa att kommissionen, på grundval av de uppgifter om räntesatserna för lånet som anges i det skälet samt de ytterligare preciseringarna i fotnot 16 i [det] beslutet, inte kunde kontrollera huruvida stödinslaget var proportionerligt samt det ändamålsenliga i detta avseende i att ange kostnaderna för extern finansiering (låneräntor), till exempel de kostnader som en privat investerare skulle ha behövt betala på marknadsmässiga villkor”.
81.      Genom sin andra grund har Republiken Österrike gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den godkände den, enligt Republiken Österrikes mening, otillräckliga proportionalitetsbedömning som kommissionen hade gjort i det omtvistade beslutet. Genom den fjärde grunden, som är indelad i tre delar, har Republiken Österrike däremot kritiserat tribunalen för att ha godkänt en otillräcklig definition av det aktuella stödet, i synnerhet på grund av att det inte har genomförts ett förfarande för offentlig upphandling, att kostnaderna för extern finansiering inte har beaktats och att en bidragsekvivalent inte har beräknats.
82.      Ungern, Republiken Polen och kommissionen har på olika grunder reserverat sig mot att överklagandet kan prövas såvitt avser den andra och/eller den fjärde grunden. Även om dessa reservationer är ogrundade i den mån de avser de grunderna i sin helhet, ska däremot vissa av dem godtas vad gäller de enskilda invändningar som Republiken Österrike har framställt inom ramen för de grunderna. Jag kommer i det följande att redogöra för när så är fallet.
83.      Även om jag i allmänhet instämmer i att den andra och den fjärde grunden för överklagandet är tämligen föga utvecklade och ibland otydliga, kan emellertid tre invändningar identifieras, vilka avser följande faktorers inverkan inom ramen för tribunalens proportionalitetskontroll av det aktuella stödet: i) att det inte har genomförts ett förfarande för offentlig upphandling, ii) att en bidragsekvivalent inte har beräknats och iii) att kostnaderna för extern finansiering inte har fastställts.
1.      Avsaknaden av ett förfarande för offentlig upphandling
84.      Republiken Österrike har hävdat att tribunalen har identifierat syftet med det aktuella stödet på ett otydligt eller felaktigt sätt och uteslutit uppförandet av de nya kärnkraftsreaktorerna från det syftet. Detta hindrar tribunalen från att göra en ”vederbörlig” kontroll av kommissionens proportionalitetsbedömning av det stödet. Republiken Österrike har vidhållit att det marknadsbelopp som Ungern har betalat för uppförandet av nämnda reaktorer utgör en faktisk omständighet som det inte går att bortse från vid bedömningen av det aktuella stödet. Republiken Österrike har härav dragit slutsatsen att proportionaliteten i det stödet, i motsats till vad tribunalen slog fast, i synnerhet i punkt 65 i den överklagade domen vars innehåll återges i punkt 79 i förevarande förslag till avgörande, inte kunde bedömas korrekt eftersom det inte hade genomförts något förfarande för offentlig upphandling. Ett sådant förfarande hade nämligen kunnat leda till ett helt annat stöd, särskilt vad gäller dess struktur och storlek. Enbart det påstående som görs i punkt 59 i den överklagade domen, att ”ett anbudsförfarande endast är ett av flera sätt för att begränsa ett stöd till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas”, är inte i sig tillräckligt, eftersom det saknas uppgifter om vilka kriterier som tillämpades vid proportionalitetskontrollen av det aktuella stödet. Den överklagade domen är således behäftad med bristande motivering på denna punkt.(72)
85.      Såsom jag redan har haft tillfälle att påpeka, framgår det tydligt av den överklagade domen, och särskilt av punkterna 36 och 65 i denna, att tribunalen ansåg att syftet med det aktuella stödet bestod i att de nya reaktorerna ”tillhandahålls utan kostnad”. I punkterna 34–39 i förevarande förslag till avgörande ansåg jag emellertid att den definitionen av syftet med det aktuella stödet, i vilken uppförandet av de nya kärnkraftsreaktorerna inte ingår, följer av en felaktig tolkning av det omtvistade beslutet och en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna. Dessa felaktigheter innebär emellertid med nödvändighet ett ifrågasättande av det antagande på grundval av vilket tribunalen, i punkt 65 i den överklagade domen, avfärdade relevansen av de invändningar som Republiken Österrike hade framställt inom ramen för sin fjärde grund.
86.      Eftersom tribunalen i nämnda punkt 65 borde ha gjort en mer begränsad hänvisning till den fördel som Paks II drar av det projekt som finansieras av Ungern, på grund av utvecklingen och tillhandahållandet av nya produktionstillgångar, ska det understrykas att det finns ett nära samband mellan den fördelen och storleken på den finansiering som Ungern har beviljat för nämnda projekt, inbegripet det faktiska inköpspriset för kärnkraftverket,(73) vilket åtminstone delvis ska återspegla det ekonomiska värdet av de tillgångarna. Härav följer att det beloppet borde ha varit utgångspunkten vid all bedömning av det aktuella stödets proportionalitet.
87.      Det följer av ovanstående överväganden att förevarande invändning, i den del den avser punkt 65 i den överklagade domen, ska godtas enligt min mening. Jag vill emellertid understryka att den punkten innehåller ett överflödigt domskäl, vilket framgår av användningen av uttrycket ”under alla omständigheter”. Härav följer att förevarande invändning endast har verkan i den mån de argument som Republiken Österrike har anfört mot punkterna 58–64 i den överklagade domen godtas.
88.      Vad härvidlag för det första gäller skälen i punkterna 58 och 59 i den överklagade domen, vilka det redogörs för i punkt 79 i förevarande förslag till avgörande, kan det enligt min mening inte bestridas, såsom jag nyss har förklarat, att det vid bedömningen av det aktuella stödets proportionalitet och i synnerhet av huruvida stödet var begränsat till vad som var absolut nödvändigt för att kunna genomföra det projekt som det var avsett att finansiera, inte kunde bortses från det investeringsbelopp som hade fastställts för genomförandet av det projektet, inbegripet inköpspriset för de nya reaktorerna. Det kan inte heller bestridas, vilket tribunalen för övrigt själv har konstaterat, att genomförandet av ett anbudsförfarande är ett sätt för kommissionen att försäkra sig om att ett kontraktspris är proportionerligt, eftersom det fastställs under konkurrensutsättning. Såsom framgår av punkt 53 i den överklagade domen hade emellertid Republiken Österrike, i den fjärde grundens första del, gjort gällande att eftersom det inte hade genomförts något anbudsförfarande för uppförandet av de nya reaktorerna kunde proportionaliteten i det aktuella stödet inte garanteras och att de uppgifter som kommissionen grundade sig på, nämligen att det inte förelåg någon överkompensering men en skyldighet att återbetala vinsten, inte var relevanta för frågan huruvida det aktuella stödet var begränsat till vad som var absolut nödvändigt. Under dessa omständigheter har Republiken Österrike nu med rätta gjort gällande att enbart det konstaterandet, som görs i punkt 59 i den överklagade domen, att ”ett anbudsförfarande endast är ett av flera sätt för att begränsa ett stöd till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas” inte var tillräckligt för att bemöta den kritik som Republiken Österrike hade framfört, eftersom det inte hade angetts vilka uppgifter kommissionen hade grundat sig på i avsaknad av ett sådant förfarande, och att den överklagade domen följaktligen är bristfälligt motiverad på denna punkt. De motargument som har framförts av de medlemsstater som deltar i förevarande förfarande och av kommissionen, vilka för övrigt alla hänför sig till det omtvistade beslutet som sådant, kan inte avhjälpa bristerna i den överklagade domen i detta avseende.(74)
89.      Vad för det andra gäller punkt 64 i den överklagade domen, vars innehåll återges i punkt 79 i förevarande förslag till avgörande, har Republiken Österrike inom ramen för sin första grund för överklagandet kritiserat tribunalen för att ålagt Republiken Österrike bevisbördan för att andra anbudsgivare skulle ha kunnat bygga de nya reaktorerna till en lägre kostnad. I detta hänseende är tillräckligt att påpeka att tribunalen i punkt 64 motiverar den omständigheten att Republiken Österrike ålades denna bevisbörda genom att hänvisa till den marknadsbedömning som Ungern hade gjort och som kommissionen kontrollerade inom ramen för fördragsbrottsförfarandet, av vilken det framgick att det inte fanns några andra lämpliga leverantörer. Eftersom de uppgifter som kommissionen grundade sig på inom ramen för det förfarandet inte var tillgängliga för Republiken Österrike och eftersom det omtvistade beslutet inte var tillräckligt motiverat på denna punkt, kan emellertid en sådan bevisbörda som den som tribunalen har förordat inte under några omständigheter vara motiverad.
90.      Jag anser att förevarande invändning är välgrundad av de skäl som anges i punkterna 85–89 i förevarande förslag till avgörande.
2.      Avsaknaden av en beräkning av bidragsekvivalenten
91.      Republiken Österrike har gjort gällande att, under förutsättning att det aktuella stödet består i tillhandahållandet av de nya reaktorerna såsom tribunalen har slagit fast, borde kommissionen ha beräknat en bidragsekvivalent(75) för att kvantifiera det stödet och bedöma dess proportionalitet.
92.      Utan att det är nödvändigt att ta ställning till frågan, som har diskuterats mellan parterna, huruvida kommissionen i samtliga fall är skyldig att beräkna en bidragsekvivalent,(76) vill jag i detta hänseende enbart påpeka att tribunalen, i punkterna 188–190 i den överklagade domen, har erinrat om i) att det aktuella stödet innefattade en stående lånekredit på 10 miljarder euro och ett tilläggsbelopp på 2,5 miljarder euro som ungerska staten skulle betala ut, varvid lånekrediten var avsedd att finansiera 80 procent av de bekräftade investeringskostnaderna och tilläggsbeloppet skulle finansiera de återstående 20 procenten, ii) att alla de kostnader som kunde hänföras till investeringen ingick i de beloppen och iii) att det omtvistade beslutet enbart godkände det projekt som hade anmälts av Ungern, med undantag för eventuella höjningar av de nämnda beloppen, varvid ”varje finansiering som går utöver beloppet på 12,5 miljarder euro utgör en ändring av det befintliga stödet”, som ska bedömas i enlighet med artikel 4 i förordning (EG) nr 794/2004.(77) Tribunalen tycks således ha utgått från antagandet att stödinslaget motsvarade hela den finansiering som ungerska staten beviljade, såsom den beskrivs i det omtvistade beslutet, och att det således inte under några omständigheter var nödvändigt att beräkna en bidragsekvivalent under omständigheterna i det aktuella fallet. Såsom bland annat Ungern har gjort gällande har Republiken Österrike inte anfört några konkreta argument för att ifrågasätta tribunalens resonemang och till stöd för sin uppfattning att det, i avsaknad av en beräkning av bidragsekvivalenten, inte kunde göras någon bedömning av det aktuella stödets proportionalitet. Förevarande invändning kan följaktligen inte godtas enligt min mening.
3.      Avsaknaden av en beräkning av kostnaderna för extern finansiering
93.      Republiken Österrike har kritiserat tribunalen för att den, i punkt 185 i den överklagade domen, underkände Republiken Österrikes argument att kommissionen inte hade kunnat göra en korrekt beräkning av det aktuella stödbeloppet och därmed bedöma stödets proportionalitet, eftersom det inte hade gjorts någon beräkning av de kostnader för den externa finansieringen av skulden (låneräntor) som en privat investerare skulle ha behövt betala på marknadsmässiga villkor.
94.      I detta hänseende är det tillräckligt att påpeka att Republiken Österrike, till stöd för denna invändning, enbart har upprepat de argument som den anförde i sin ansökan till tribunalen, vilken Republiken Österrike har hänvisat till. Under dessa omständigheter och eftersom det dessutom inte klart anges vilka delar i den överklagade domen som kritiseras, anser jag att förevarande invändning inte kan tas upp till sakprövning. Såsom kommissionen har påpekat i sina inlagor ankom det under alla omständigheter i en situation som den här aktuella, där staten har tecknat lånet till de räntesatser som anges i det omtvistade beslutet,(78) där det har konstaterats föreligga en fördel för Paks II, där beslutet avsåg en finansiering som inte översteg ett belopp på 12,5 miljarder euro(79) och där det, enligt Republiken Österrikes egna påståenden, inte förelåg något mjukt lån, på Republiken Österrike att förklara, såsom tribunalen slog fast i punkt 185 i den överklagade domen, varför kommissionen inte hade kunnat bedöma proportionaliteten i det aktuella stödet i avsaknad av en beräkning av kostnaderna för den externa finansieringen. Förevarande invändning kan följaktligen inte under några omständigheter godtas.
4.      Slutsats med avseende på den andra och den fjärde grunden
95.      Mot bakgrund av det ovan anförda är det, enligt min mening, lämpligt att bifalla den enda invändning inom ramen för den andra och den fjärde grunden som har prövats i punkterna 85–89 i förevarande förslag till avgörande.
C.      Konsekvenserna av bedömningen
96.      Om EU-domstolen, såsom jag föreslår, finner att överklagandet ska vinna bifall såvitt avser den första grunden och godtar den invändning som har prövats i punkterna 85–89 i förevarande förslag till avgörande, vilken har framställts inom ramen för den andra och den fjärde grunden, ska överklagandet bifallas och den överklagade domen upphävas.
V.      Förslag till avgörande
97.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att EU‑domstolen slår fast att överklagandet ska vinna bifall såvitt avser den första grundens första, andra och, delvis, tredje del, samt godtar den invändning som har prövats i punkterna 85–89 i förevarande förslag till avgörande, vilken har framställts inom ramen för den andra och den fjärde grunden för överklagandet. Jag föreslår följaktligen att överklagandet ska bifallas och att den överklagade domen ska upphävas.
1      Originalspråk: franska.
2      T-101/18, EU:T:2022:728, nedan kallad den överklagade domen.
3      EUT L 317, 2017, s. 45, nedan kallat det omtvistade beslutet.
4      EUT C 8, 2016, s. 2, nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet.
5      I skälen 279–287 i det omtvistade beslutet, vilka återfinns i avsnitt 5.3.2., med rubriken ”Överensstämmelse med annan unionsrätt än regler för statligt stöd”, bemötte kommissionen de synpunkter som ett flertal berörda parter hade framfört avseende den anmälda åtgärdens överensstämmelse med i synnerhet Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
6      C-594/18 P, EU:C:2020:742 (nedan kallad domen i målet Österrike/kommissionen).
7      I skälen 281–284 i det omtvistade beslutet uteslöt kommissionen att det fanns ett oupplösligt samband mellan den eventuella överträdelsen av direktiv 2014/25 och stödets syfte. I skäl 283 hävdade kommissionen i synnerhet att ”[e]tt möjligt åsidosättande av regler för offentlig upphandling i det aktuella fallet kan... ha snedvridande effekter på marknaden för byggande av kärnkraftverk. Målet med investeringsstödet till Paks II är dock att göra det möjligt för Paks II att generera el utan att behöva stå för investeringskostnaderna för uppförandet av kärntekniska anläggningar. Någon ytterligare snedvridande effekt på konkurrensen och handeln på elmarknaden som skulle uppstå till följd av bristande överensstämmelse med [direktiv 2014/25] har därför inte identifierats när det gäller den direkta tilldelningen av byggandet till JSC NIAEP”.
8      74/76, EU:C:1977:51 (nedan kallad domen i målet Iannelli & Volpi).
9      Se domen i målet Iannelli & Volpi, punkterna 12 och 13.
10      73/79, EU:C:1980:129, nedan kallad domen i målet kommissionen/Italien.
11      Se domen i målet kommissionen/Italien, punkterna 8 och 9.
12      C-225/91, EU:C:1993:239 (nedan kallad domen i målet Matra).
13      Se domen i målet Matra, punkterna 41–45.
14      Se domen i målet Matra, punkt 42.
15      Se, bland annat, dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen (C‑156/98, EU:C:2000:467, punkt 78), dom av den 3 maj 2001, Portugal/kommissionen (C-204/97, EU:C:2001:233, punkt 41), dom av den 19 september 2002, Spanien/kommissionen (C-113/00, EU:C:2002:507, punkt 78), dom av den 12 december 2002, Frankrike/kommissionen (C-456/00, EU:C:2002:753, punkt 30), och dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast, (C‑390/06, EU:C:2008:224, punkt 50).
16      Se dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast (C-390/06, EU:C:2008:224, punkt 51).
17      Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 13 mars 1979, Hansen (91/78, EU:C:1979:65, punkterna 9 och 10), dom av den 24 november 1982, kommissionen/Irland (249/81, EU:C:1982:402, punkt 18), dom av den 7 maj 1985, kommissionen/Frankrike (18/84, EU:C:1985:175, punkt 13), dom av den 5 juni 1986, kommissionen/Italien (103/84, EU:C:1986:229, punkt 19), och dom av den 20 mars 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C-21/88, EU:C:1990:121, punkt 20).
18      Punkterna 44 och 45 i den domen.
19      Se dom av den 31 januari 2023, kommissionen/Braesch m.fl. (C-284/21 P, nedan kallad domen i målet Braesch m.fl., EU:C:2023:58, punkt 96).
20      Se, senast, dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen (C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 65).
21      C-598/17, nedan kallad domen i målet A-Fond, EU:C:2019:352, punkt 48).
22      Se dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen (C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 91), och domen i målet Braesch m.fl., punkterna 99 och 100, samt beslutet av den 15 juli 2024 i målet YU/kommissionen (C‑233/24 P, EU:C:2024:625), och beslutet av den 14 december 2023, CAPA m.fl./kommissionen (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000.
23      Se, förutom domen i målet Iannelli & Volpi, domen i målet A-Fonds, punkterna 47 och 48, dom av den 7 mars 2024, Fallimento Esperia och GSE (C-558/22, EU:C:2024:209, punkterna 60 och 61) och domen i målet Braesch m.fl., punkterna 104, 107 och 108.
24      Från och med domen i målet Braesch m.fl. har EU-domstolen använt sig av det kriteriet även för att bedöma huruvida personer som anser sig ha lidit skada på grund av att ett stöd har beviljats har ställning som ”berörd part”, i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och således huruvida de har rätt att väcka talan mot ett beslut som kommissionen har antagit under den preliminära granskningen av stödet. Skadan för en sådan persons intressen ”ska bedömas mot bakgrund av de bindande verkningarna av beslutet att godkänna stödet, såsom de följer av genomförandet av stödet som sådant, dess syfte eller oskiljaktiga villkor”, se dom av den 5 september 2024, PBL och Abdelmouine/kommissionen (C-224/23 P, EU:C:2024:682, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
25      Se, exempelvis, domen i målet Braesch m.fl., punkt 100.
26      Se domen i målet Braesch m.fl., punkterna 98 och 103 och där angiven rättspraxis.
27      Se dom av den 25 juni 1970, Frankrike/kommissionen (47/69, EU:C:1970:60, punkt 4), och dom av den 21 oktober 2003, Van Calster m.fl. (C-261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571, punkterna 46 och 47).
28      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 1993, Scharbatke (C‑72/92, EU:C:1993:858, punkterna 18 och 20). Se, även, dom av den 23 april 2002, Nygård (C-234/99, EU:C:2002:244, punkt 53). I den sistnämnda domen fann EU-domstolen att den diskriminerande karaktären hos den skatteliknande avgiften i fråga i det fallet kunde fastställas av den nationella domstolen även om det stödsystem i vilket den skatten ingick hade godkänts av kommissionen, för att i förekommande fall åtgärda sådana åsidosättanden av gemenskapsrätten som inte hade fastställts av den institutionen (se punkt 60).
29      Se domen i målet Braesch m.fl., punkterna 99 och 100.
30      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen (C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 92), och dom av den 5 september 2024, PBL och Abdelmouine/kommissionen (C-224/23 P, EU:C:2024:682, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
31      Se domen i målet Braesch m.fl., punkt 103.
32      Se domen i målet Braesch m.fl., punkt 81, och beslut av den 15 juli 2024, YU/kommissionen (C-233/24 P, ej publicerat, EU:C:2024:625, punkterna 51 och 52), och beslut av den 14 december 2023, CAPA m.fl./kommissionen (C-742/21 P, ej publicerat, EU:C:2023:1000, punkt 93).
33      Se domen i målet Iannelli & Volpi, punkterna 14 och 17 och punkt 3 i domslutet.
34      Se förslag till avgörande i målet A-Fonds, C-598/17, EU:C:2018:1037, punkt 81.
35      EU-domstolen återgav inte denna definition i domen i målet A-Fond, utan konstaterade enbart att ett sådant hemvistkrav som det som föreskrevs i det system för återbetalning av skatt på utdelning som var aktuellt i det nationella målet föreföll vara ”oupplösligt kopplat till själva syftet med de aktuella undantagsåtgärderna, vilket är att gynna endast inhemska företag” och att kravet var ”utformat som en nödvändig förutsättning för att uppnå målet med stödsystemet eller för att systemet ska fungera”, se punkterna 49–51 i den domen.
36      Jag vill emellertid påpeka att EU-domstolen tenderar att använda de båda begreppen synonymt i vissa av de domar som nyligen har meddelats. Se, exempelvis, dom av den 6 juni 2024, Ryanair/kommissionen (C-441/21 P, EU:C:2024:477, punkt 81), och dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen (C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 92).
37      Det mål av gemensamt intresse som kommissionen hade valt för den anmälda åtgärden var till exempel att ”främja nya investeringar i kärnkraft” (se skäl 301 i det omtvistade beslutet).
38      I detta hänseende är det tillräckligt att påpeka att, i domen i målet Österrike/kommissionen, ansåg EU-domstolen att det åsidosättande av unionsrätten som var i fråga i det mål som gav upphov till den domen följde av den näringsverksamhet som hade finansierats genom stödet (punkt 45) och inte av ett villkor för det stödet. Såsom såväl kommissionen som de medlemsstater som hade intervenerat till stöd för kommissionen hade gjort gällande, behövde EU-domstolen följaktligen inte tillämpa kriteriet ”oupplösligt samband” i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi.
39      Se, även, punkterna 36, 65 och 73 i den överklagade domen.
40      Se skäl 16 i det omtvistade beslutet.
41      Se, bland annat, skäl 325 i det omtvistade beslutet.
42      Se skälen 324 och 328 i det omtvistade beslutet.
43      Se skälen 300 och 304 i det omtvistade beslutet.
44      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 112 och där angiven rättspraxis).
45      Se dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen (C-654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 69).
46      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Aeris Invest/kommissionen och SRB (C-535/22 P, EU:C:2024:819, punkterna 145 och 146 och där angiven rättspraxis).
47      Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 169 och där angiven rättspraxis).
48      Genomförandet av respektive fas av projektet var föremål för separata avtal: anläggnings-, upphandlings- och entreprenadavtalet, drift- och underhållsavtalet och avtalet om villkoren för bränsletillförsel.
49      Se skälen 38 och 39 i det omtvistade beslutet.
50      Den invändningen hänför sig för övrigt till de skäl som anges i punkterna 28–32 i den överklagade domen och är därmed tillåten enligt den rättspraxis som det erinras om i fotnot 48 i förevarande förslag till avgörande.
51      Se dom av den 19 september 2024, Santini m.fl./parlamentet (C-198/21 P, EU:C:2024:768, punkt 122).
52      Det argumentet kan i synnerhet inte vinna stöd i domen i målet Matra, som Republiken Österrike har hänvisat till. Det är nämligen visserligen riktigt att EU‑domstolen, i punkt 43 i den domen, slog fast att när kommissionen beslutar om ett stöds förenlighet med den inre marknaden ”får den inte försumma risken [för en] skadlig inverkan på konkurrensen [på den marknaden]”, men detta klargörande följer emellertid av domen i målet Iannelli & Volpi och av kriteriet om oupplösligt samband (se punkt 41 i domen i målet Matra).
53      Se, för ett liknande resonemang och exempelvis, skälen 15, 28 och 39 i det omtvistade beslutet.
54      En liknande bedömning föreslogs av generaladvokaten Alber i förslaget till avgörande i målet Portugal/kommissionen (C-204/97, EU:C:2000:254, punkterna 87 och 88). EU-domstolen godtog emellertid inte den bedömningen, se dom av den 3 maj 2001, Portugal/kommissionen (C-204/97, EU:C:2001:233, punkterna 40 och 41).
55      Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Österrike/kommissionen, punkt 101.
56      T-197/97 och T-198/97, nedan kallad domen i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen, EU:T:2001:28, punkt 78.
57      Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen, punkt 77.
58      T-57/11, EU:T:2014:1021, punkt 184.
59      Det följer av fast rättspraxis att även om det kan vara nödvändigt för kommissionen, vid granskningen av huruvida ett statligt stöd föreligger och är lagenligt, att vid behov gå utöver enbart en granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om, åligger det emellertid inte kommissionen att, på eget initiativ och om det saknas indicier i detta avseende, söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga; se dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen (C-447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 56). Enligt min mening gäller dessa regler även för kommissionens skyldighet att, i ett förfarande enligt artikel 108 FEUF, undersöka huruvida andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser stöd har åsidosatts.
60      I motsats till vad Republiken Frankrike har hävdat innebär en avsaknad av motivering eller brister i motiveringen under alla omständigheter ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF och utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen ska pröva ex officio; se beslut av den 9 mars 2017, Simet/kommissionen (C-232/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:200, punkt 80 och där angiven rättspraxis). Beträffande det prejudikat som den medlemsstaten har åberopat, nämligen domen av den 5 juni 2003, O’Hannrachain/parlamentet (C-121/01 P, EU:C:2003:323, punkt 39), se förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Prym och Prym Consumer/kommissionen (C-534/07 P, EU:C:2009:277, punkterna 34 och 35).
61      Se dom av den 4 oktober 2024, Aeris Invest/kommissionen och SRB (C-535/22 P, EU:C:2024:819, punkt 114).
62      Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724).
63      I skäl 285 i det omtvistade beslutet hävdade kommissionen att ”Ungerns efterlevnad av direktiv [2014/25] har i varje fall bedömts i ett separat förfarande av kommissionen där den preliminära slutsatsen på grundval av tillgänglig information är att de förfaranden som föreskrivs i [det direktivet] inte skulle vara tillämpliga på tilldelningen av byggnadsarbete för två reaktorer i enlighet med artikel 50 c i direktivet”.
64      Den regeln tar hänsyn till den autonoma karaktären hos fördragsbrottsförfarandet och förfarandet för statligt stöd och till den omständigheten att kommissionen endast har beslutsbefogenhet inom det sistnämnda förfarandet.
65      Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724)
66      Jag vill påpeka att förevarande mål, där det är fråga om kommissionens bedömning av huruvida ett villkor för stöd som är oupplösligt förbundet med stödets syfte är förenligt med unionsrätten, skiljer sig från det mål som gav upphov till domen av den 23 november 2023, Ryanair och Airport Marketing Services (C-758/21 P, EU:C:2023:917), där EU-domstolen i punkt 97 slog fast att en underförstådd motivering kunde vara tillräcklig i det fallet, bland annat med hänsyn till att andra berörda parter än den berörda medlemsstaten, i ett förfarande enligt artikel 108 FEUF, inte kunde göra anspråk på ett kontradiktoriskt förfarande med kommissionen. I det målet var klagandena i själva verket föremål för åtgärder som hade avbrutit preskriptionstiden, som enligt klagandena hade löpt ut, vilket innebar att de, trots att det i det aktuella beslutet i det målet endast angavs vid vilka datum de åtgärderna hade vidtagits, kunde förstå skälen till att kommissionen hade ansett att de åtgärderna kunde avbryta nämnda preskriptionstid (se, bland annat, punkt 93 i den domen).
67      Se dom av den 11 maj 2023, kommissionen/Sopra Steria Benelux och Unisys Belgium (C-101/22 P, EU:C:2023:396, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
68      Beträffande argumenten om den bevisbörda som tribunalen ålade Republiken Österrike i punkterna 38 och 64 i den överklagade domen, hänvisar jag till prövningen av den andra och den fjärde grunden.
69      Se punkt 42 i den överklagade domen.
70      Jag vill påpeka att det framgår av den överklagade domen att fördragsbrottsförfarandet avsåg artikel 40.3 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet), som föregick artikel 50 c ii) i direktiv 2014/25 (EUT L 134, 2004, s. 1).
71      T-356/15, EU:T:2018:439, punkt 250.
72      Kommissionens påstående att det var först i repliken som Republiken Österrike framställde sin invändning, som följaktligen inte kan tas upp till sakprövning, grundar sig enligt min mening på en felaktig tolkning av överklagandet. Se, även, den rättspraxis som det hänvisas till i fotnot 60 i förevarande förslag till avgörande.
73      Se skäl 40 i det omtvistade beslutet.
74      Vad för det första gäller de argument som kommissionen, Republiken Tjeckien och Ungern har anfört för att ifrågasätta den inverkan som inköpspriset för de nya reaktorerna har på bedömningen av det aktuella stödets proportionalitet, hänvisar jag till de överväganden som redan har gjorts i punkterna 85 och 88 i förevarande förslag till avgörande. Vad för det andra gäller den hänvisning som Republiken Tjeckien och Republiken Polen har gjort i sina skriftliga yttranden samt den som kommissionen har gjort i avsnitt 5.1 i det omtvistade beslutet, som svar på en begäran från EU-domstolen under förhandlingen, beträffande tillämpningen av investerarprincipen, har Republiken Österrike med rätta invänt att syftet med de övervägandena är att fastställa huruvida Paks II åtnjuter en fördel och inte att bedöma huruvida det aktuella stödet var begränsat till vad som var absolut nödvändigt. I skäl 337 i det omtvistade beslutet hänvisade kommissionen visserligen till nämnda avsnitt 5.1, men då för att klargöra att den, på grund av marknadsmisslyckandet, ansåg att hela finansieringen för uppförandet av de nya reaktorerna skulle betraktas som statligt stöd. För det tredje är Polens hänvisning till punkt 84 i riktlinjerna för statligt stöd till klimatet, miljöskydd och energi för 2014–2010 (EUT C 200, 2014, s. 1) inte heller relevant, eftersom kommissionen i skäl 55 i det omtvistade beslutet ansåg att dessa inte var tillämpliga på den anmälda åtgärden. Vad slutligen beträffar hänvisningen, i synnerhet i Republiken Tjeckiens och Republiken Polens skriftliga yttranden, till kommissionen bedömning i skälen 338–342 i det omtvistade beslutet av risken för överkompensering av stödmottagaren, vill jag påpeka att den bedömningen skiljer sig från den avseende begränsningen av stödet till vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa det finansierade projektets livskraft. Detsamma gäller skyldigheten att ersätta ungerska staten för dess investeringar, vilken följer av driften av kärnkraftverket Paks II och nämns i skäl 343 i det omtvistade beslutet.
75      Att beräkna bruttobidragsekvivalenten, som gör det möjligt att få reda på det exakta beloppet av ett stöd som ges i en annan form än en ren och skär subvention, är bland annat nödvändigt för att bedöma iakttagandet av tak, exempelvis de som följer av tillämpningen av regeln om stöd av mindre betydelse; se kommissionens förordning (EU) 2023/2831 av den 13 december 2023 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (EUT L 2831, 2023).
76      Vad gäller avsaknaden av en sådan skyldighet, se dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen (T-356/15, EU:T:2018:439, punkt 250), som nämns i punkt 184 i den överklagade domen. Jag vill emellertid påpeka att EU-domstolen, i motsats till vad Ungern tycks hävda, inte tog ställning till den frågan i sak i domen i målet Österrike/kommissionen (se punkterna 129 och 130 i den domen).
77      Kommissionens förordning av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 140, 2004, s. 1).
78      Skäl 28 och fotnot 16 i det omtvistade beslutet.
79      Se punkt 190 i den överklagade domen.