61978C0129
CONCLUSIONI DELL 'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 15 FEBBRAIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Le domande d'interpretazione pregiudiziale che danno origine alla presente causa riguardano la sfera di applicazione del regolamento CEE 1408/71 (sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti) in relazione alla materia degli assegni familiari per figli a carico di un pensionato, già funzionario pubblico in uno Stato membro. Nella causa di merito, l'interessato è un cittadino olandese, il signor Lohmann, il quale è stato funzionario comunale nel suo paese, e dal 1o maggio 1971 fruisce di una pensione di invalidità attribuitagli in base alla legge sulle pensioni dei funzionari. Trasferitosi in Belgio, egli ha chiesto all'istituto olandese competente l'attribuzione di assegni familiari per una figlia rimasta nei Paesi Bassi; ma ha ricevuto una risposta negativa, mancando il requisito del domicilio in Olanda del titolare della pensione, che è prescritto dall'articolo 17, paragrafo 1, della legge sugli assegni familiari per i figli dei lavoratori salariati e assimilati.
La decisione di rifiuto è stata tuttavia successivamente annullata dal Raad van Beroep di Amsterdam, su ricorso dell'interessato. Secondo quel Tribunale, la posizione assicurativa del signor Lohmann dovrebbe essere valutata alla stregua del regolamento 1408/71, il cui articolo 77, paragrafo 2, lettera a) stabilisce che, qualunque sia lo Stato membro nel cui territorio il titolare di pensioni o rendite o i figli risiedono, le prestazioni per i figli a carico del titolare di una pensione o di una rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro vengono corrisposte conformemente alla legislazione dello Stato membro competente per la pensione o per la rendita.
L'ente assicurativo olandese ha allora promosso un procedimento di appello davanti al Centrale Raad van Beroep. E questa giurisdizione, con ordinanze del 13 dicembre 1977 e del 6 giugno 1978, ha deferito alla Corte, a norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
Se il fatto che l'articolo 1, lettera j) del regolamento n. 1408 menzioni solo i paragrafi 1 e 2 dell'articolo 4 significhi che la limitazione di cui al paragrafo 4 di detto articolo non ha alcun rapporto col senso dell'espressione “legislazione”, quando questa viene usata altrove nel regolamento.
2.
Se, in relazione o no con la soluzione della questione precedente, all'articolo 77, paragrafo 2, lettera a), per “pensione o rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro” si debba intendere anche la pensione o rendita contemplata da un regime speciale per pubblici impiegati».
Per una esatta comprensione del primo di tali quesiti, credo opportuno ricordare che l'articolo 1 del regolamento 1408/71 definisce alla lettera j) il termine «legislazione», includendovi le leggi, i regolamenti e altre disposizioni nazionali che concernono i settori e i regimi di sicurezza sociale previsti dall'articolo 4, paragrafi 1 e 2; fra tali «settori» rientrano (secondo il paragrafo 1, lettera h) le prestazioni familiari, e per «regimi» debbono intendersi (ai sensi del paragrafo 2) sia i regimi generali sia quelli speciali. L'articolo 4, paragrafo 4, esclude però che il regolamento si applichi ai regimi speciali dei funzionari o del personale assimilato. Il Centrale Raad van Beroep vuol sapere, in sostanza, se di questa esclusione si debba tener conto o no, nell'interpretare il termine «legislazione», visto che il citato articolo 1, lettera j), non fa alcun riferimento esplicito all'articolo 4, paragrafo 4. È evidente che, nell'ipotesi affermativa, il concetto di pensione o rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro (citato articolo 77, paragrafo 2, lettera a) non può comprendere anche una pensione prevista da un regime speciale per funzionari; mentre il contrario si verifica nell'ipotesi negativa.
Perciò la risposta al primo quesito influenza necessariamente quella da dare al secondo, anche se è il secondo quesito a riflettere direttamente il problema concreto che il giudice di merito deve risolvere (vale a dire: l'interessato può o no pretendere gli assegni familiari in base all'articolo 77, paragrafo 2, lettera a) del regolamento 1408/71?).
2.
Un aspetto singolare del presente procedimento consiste nel fatto che il Presidente del Centrale Raad van Beroep, con lettera 7 giugno 1978 diretta a questa Corte, ha creduto opportuno esporre, a chiarimento dei quesiti sottoposti alla Corte medesima, «gli antefatti della causa e l'iter logico seguito dal collegio, che ha portato al rinvio». A mio avviso, la conoscenza di questi elementi, anche se utile, non è indispensabile per intendere il significato dei quesiti e darvi risposta. Tuttavia ritengo di non potermi astenere dal commentare un'affermazione contenuta nella citata lettera, la quale solleva serie perplessità (tanto più in quanto sembra trattarsi di una tappa essenziale dell'iter logico seguito dalla giurisdizione richiedente) : l'affermazione, cioè, secondo cui il signor Lohmann rientrerebbe nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento 1408/71, e le norme olandesi sugli assegni familiari per i figli di cui si è discusso nel caso di specie rientrerebbero nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento stesso.
Nel ragionamento svolto dalla giurisdizione olandese, i due punti sono collegati. La lettera, infatti, menziona l'articolo 1, lettera a), ii, e l'articolo 2, paragrafi 1 e 3 del regolamento. A norma dell'articolo 1, lettera a), ii, il termine «lavoratore» designa qualsiasi persona «coperta da assicurazione obbligatoria contro uno o più eventi corrispondenti ai rami cui si applica il presente regolamento, nel quadro di un regime di sicurezza sociale applicabile a tutti i residenti o alla totalità della popolazione attiva, quando le modalità di gestione o di finanziamento di tale regime permettano di identificare tale persona quale lavoratore subordinato, oppure, in mancanza di tali criteri, quando detta persona sia coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa continuata contro un altro evento precisato nell'allegato V, nel quadro di un regime organizzato a favore dei lavoratori subordinati». Per l'articolo 2, paragrafo 1, il regolamento si applica «ai lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri …». Secondo l'articolo 2, paragrafo 3, il regolamento si applica ai pubblici impiegati «nella misura in cui siano o siano stati soggetti alla legislazione di uno Stato membro cui è applicabile il presente regolamento». Ora, il Centrale Raad van Beroep si è chiesto se le due leggi olandesi sugli assegni familiari per il figli, alle quali l'interessato ha fatto riferimento (la cosiddetta legge generale e la legge concernente i figli dei lavoratori salariati) rientrino o meno nella nozione di «legislazione cui è applicabile il presente regolamento», e avendo risposto in senso affermativo in base all'articolo 4 del regolamento ne ha dedotto che il signor Lohmann è fra i soggetti destinatari del regolamento medesimo.
A tal proposito, la Commissione ha giustamente osservato che i diritti alle prestazioni familiari, in situazioni come quella che si presenta nel caso di specie, non sono autonomi, ma accessori ad altri diritti, e legati allo statuto del titolare. Mi sembra perciò che il confronto fra le leggi sugli assegni familiari e il regolamento 1408/71, per stabilire se le prime ricadano nell'ambito del secondo, sia un modo errato di affrontare il problema. In realtà, quando l'articolo 2 identifica i destinatari del regolamento nei lavoratori (e poi al paragrafo 3 nei funzionari) «soggetti alla legislazione» di uno Stato membro, è la posizione personale del lavoratore — cioè il regime assicurativo fondamentale a lui applicabile — che rappresenta la circostanza decisiva. D'altra parte, se si passa alla valutazione del caso di specie, sembra strano che il signor Lohmann sia ritenuto destinatario del regolamento 1408/71 in quanto le due leggi sugli assegni familiari rientre-rebbero nel quadro delle legislazioni contemplate dal regolamento stesso, laddove la possibilità di applicare quelle due leggi al signor Lohmann (per il tramite dell'articolo 77 del regolamento) è proprio ciò che resta da dimostrare.
La posizione presa dal giudice olandese mi sembra, comunque, insostenibile anche se si ammette che in linea di principio le due leggi olandesi sugli assegni familiari possano rientrare nella nozione di «legislazione» ai fini del citato articolo 2, paragrafo 3. Infatti noi sappiamo che il ricorrente non soddisfa tutte le condizioni richieste da quelle leggi; e perciò non è effettivamente sottoposto né all'una né all'altra di esse.
Si è già visto che, in forza dell'articolo 2, paragrafo 3, i pubblici funzionari possono invocare i benefici del regolamento 1408/71 solo nella misura in cui siano o siano stati sottoposti ad una legislazione nazionale, cui il regolamento è applicabile. Non ci si può dunque limitare alla constatazione che l'interessato invoca leggi nazionali alle quali il regolamento è applicabile: bisogna che si realizzino le condizioni per la sottoposizione dell'interessato a quelle leggi. Nella specie, ci si vorrebbe avvalere del regolamento 1408/71 per superare l'ostacolo rappresentato dal difetto delle condizioni previste dalle leggi nazionali, ma questo difetto impedisce che l'articolo 2, paragrafo 3, abbia effetto. Né si deve dimenticare che la norma dell'articolo 2, para grafo 3, ha carattere eccezionale. Invero, le norme di armonizzazione stabilite dal regolamento 1408/71 hanno la finalità essenziale di rimuovere, sul piano delle assicurazioni sociali, gli ostacoli all'effettiva libertà di circolazione nella Comunità, che l'articolo 48 del Trattato sancisce a favore dei lavoratori salariati del settore privato.
A mio avviso, il solo modo corretto di affrontare il problema sta nel determinare la portata dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 1408/71; l'interpretazione di questa norma, infatti, ha influenza sia sulla sfera di applicazione personale del regolamento, sia sul significato da attribuire all'articolo 77, paragrafo 2, che è oggetto della seconda domanda del giudice olandese.
3.
Vediamo dunque se il mancato riferimento all'articolo 4, paragrafo 4, nel contesto dell'articolo 1, lettera j) del regolamento 1408/71, possa avere per conseguenza che il termine «legislazione» sia da intendere in modo da comprendere anche i regimi speciali dei pubblici impiegati. Mi sembra evidente che la risposta debba essere negativa. In tanto, infatti, l'articolo 1, lettera j) richiama specificamente i paragrafi 1 e 2 dell'articolo 4, in quanto essi servono a definire positivamente i regimi e i settori di sicurezza sociale compresi nel concetto di «legislazione». Il paragrafo 4, invece, indica i tipi di assistenza, e i regimi previdenziali ai quali il regolamento non si applica, e indipendentemente da ogni richiamo tale disposizione ha valore sia riguardo all'articolo 1, lettera j), sia riguardo all'articolo 2, paragrafo 3, e all'articolo 77, paragrafo 2. Ciò d'altronde in armonia con il sistema del Trattato CEE, il quale, all'articolo 48, paragrafo 4, esclude espressamente dall'applicazione delle disposizioni relative alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità «gli impieghi nella pubblica amministrazione».
Dal fatto che il citato articolo 1, lettera j), non rinvia all'articolo 4 nel suo complesso, non si può dunque dedurre, come suggerisce la giurisdizione richiedente, che nella nozione di «legislazione» ai sensi del regolamento rientrino anche i regimi speciali dei pubblici impiegati. Per giungere a questo risultato, bisognerebbe ricondurre questa categoria di regimi alla disposizione del citato paragrafo 2 dell'articolo 4, secondo cui il regolamento si applica ai regimi di sicurezza sociale generali e speciali. Ma non è possibile dare un senso così ampio alla suddetta disposizione, dato che, rispetto ad essa, il paragrafo 4 ha valore di norma limitativa, che esclude totalmente dalla sfera di applicazione del regolamento 1408/71 i regimi speciali dei pubblici impiegati. Tanto meno, poi, si potrebbe opporre che, in forza dell'articolo 2, paragrafo 3, il regolamento 1408/71 si applica agli impiegati pubblici «nella misura in cui siano o siano stati soggetti alla legislazione di uno Stato membro a cui è applicabile il presente regolamento». In effetti, tale norma significa soltanto che gli impiegati pubblici sono destinatari del regolamento se ed in quanto siano o siano stati sottoposti a un regime generale di sicurezza sociale. Nella specie abbiamo visto che il signor Lohmann è soggetto ad un regime di pensioni riservato ai pubblici funzionari; perciò egli non rientra nell'ambito di efficacia personale del regolamento 1408/71.
4.
Per le considerazioni fin qui svolte propongo, in conclusione, che la Corte risolva le questioni d'interpretazione poste dal Centrale Raad van Beroep, con ordinanze del 13 dicembre 1977 e 6 giugno 1978, dichiarando quanto segue:
a)
Il fatto che l'articolo 1, lettera j), del regolamento CEE 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, faccia riferimento ai soli paragrafi 1 e 2 dell'articolo 4 non limita minimamente la portata generale della disposizione contenuta nel paragrafo 4 dello stesso articolo, la quale esclude fra l'altro i regimi speciali dei pubblici funzionari o del personale assimilato dalla sfera di applicazione del regolamento.
b)
Conseguentemente, la pensione o rendita contemplata da un regime speciale per pubblici impiegati non è compresa nella nozione di «pensione o rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro», di cui all'articolo 77, paragrafo 2, lettera a) del regolamento 1408/71.