ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
12 de dezembro de 2013 (*)
«Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Subsídios públicos cofinanciados pelo Fundo Social Europeu a favor dos estudantes inscritos numa especialização posterior à licenciatura — Regulamentação regional que visa a melhoria do nível local de instrução e que faz depender a concessão das bolsas de requisitos dirigidos aos operadores que organizam formações posteriores à licenciatura — Requisito de experiência ininterrupta de dez anos»
No processo C‑523/12,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Itália), por decisão de 17 de maio de 2012, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de novembro de 2012, no processo
Dirextra Alta Formazione srl
contra
Regione Puglia,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: G. Arestis, exercendo funções de presidente da Sétima Secção, J.‑C. Bonichot (relator) e A. Arabadjiev, juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
¾        em representação da Regione Puglia, por S. O. Di Lecce, e V. Triggiani, avvocati,
¾        em representação da Comissão Europeia, por E. Montaguti e H. Tserepa‑Lacombe, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 56.° TFUE, 101.° TFUE e 107.° TFUE, dos artigos 9.° e 10.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), do artigo 2.° do protocolo adicional à mesma, e dos artigos 11.° e 14.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Dirextra Alta Formazione srl (a seguir «Dirextra»), organismo prestador de serviços de formação superior posterior à licenciatura, à Regione Puglia (Região de Apúlia), em relação às decisões de submeter a concessão de bolsas universitárias financiadas, nomeadamente, pelo Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») a determinados requisitos relativos, em particular, à experiência do organismo de formação junto do qual os estudantes que concorrem a estas bolsas pretendem inscrever‑se.
Quadro jurídico
Direito da União
3        Nos termos do considerando 22 do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (JO L 210, p. 25), importa garantir que as atividades dos fundos e as operações que estes ajudam a financiar são coerentes com as outras políticas comunitárias e que respeitam a legislação comunitária.
4        Nos termos do artigo 9.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1083/2006:
«As operações financiadas pelos fundos devem estar em conformidade com as disposições do Tratado e dos atos aprovados ao abrigo deste último.»
Regulamentação da Regione Puglia
5        As medidas de apoio aos estudos superiores posteriores à licenciatura, no âmbito do programa operacional regional da Regione Puglia para o FSE, foram definidas na Lei Regional n.° 12 relativa às disposições em matéria de bolsas de estudos destinadas a ajudar os estudantes desta região a adquirir novas qualificações universitárias (legge regionale n° 12 — Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi), de 26 de maio de 2009 (Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n.° 78, de 29 de maio de 2009, p. 9856, a seguir «lei regional»).
6        O artigo 2.° da lei regional prevê diversos requisitos que os organismos que ministram cursos superiores posteriores à licenciatura devem preencher de modo a que a frequência dos correspondentes cursos possa ser financiada através das bolsas de estudos propostas.
7        Estes requisitos são definidos separadamente consoante visem, por um lado, as universidades italianas ou estrangeiras, públicas ou privadas, reconhecidas pelo direito nacional, por outro, as instituições de ensino superior, privadas ou públicas, que ministrem cursos de mestrados homologados, e, por fim, outras instituições de ensino superior que preencham requisitos particulares relacionados, nomeadamente, com a duração da experiência adquirida no ensino superior posterior à licenciatura.
8        No que respeita a esta última categoria, o artigo 2.°, n.° 3, da lei regional, tem a seguinte redação:
«Os mestrados escolhidos pelos interessados devem ser concedidos por institutos de formação [superior], públicos ou privados, que tenham exercido continuamente, nos dez anos anteriores à publicação do aviso público relativo à concessão das bolsas de estudo, atividade comprovada de formação [superior posterior à licenciatura]. Entende‑se que a atividade de formação [posterior à licenciatura] abrange apenas os cursos exclusivamente destinados a pessoas que já possuam um diploma de licenciatura, cuja duração não é inferior a 800 horas. A atividade deve ter sido exercida na qualidade de operador e não de mero parceiro. Também neste caso, os mestrados escolhidos pelos interessados devem ter uma duração total não inferior a 800 horas, das quais pelos menos 500 de formação em aulas, e de qualquer modo pelo menos 30 por cento de estágio relativamente à duração total prevista para o mestrado.»
9        Por decisão de 2 de dezembro de 2009, o chefe do serviço de formação profissional da Regione Puglia aprovou o anúncio de abertura do processo destinado à concessão das bolsas de estudo previstas pela lei regional.
10      Este anúncio precisava, em particular, que essas bolsas podiam ser concedidas nomeadamente para um mestrado concedido por instituições de ensino superior, privadas ou públicas, que tenham exercido continuamente, nos dez anos anteriores, atividade comprovada de formação superior posterior à licenciatura durante o período compreendido entre 3 de dezembro de 1999 e 3 de dezembro de 2009 (a seguir «requisito relativo à experiência de dez anos»).
Litígio no processo principal e questão prejudicial
11      A Dirextra é um estabelecimento de ensino superior privado que exerceu comprovadamente uma atividade de formação superior posterior à licenciatura de mais de 8 000 horas durante os cinco anos anteriores ao anúncio de abertura do processo de concessão das bolsas, e não durante dez anos, como exige a lei regional.
12      A Dirextra contestou a legalidade do requisito relativo à experiência de dez anos no recurso que interpôs perante o órgão jurisdicional de reenvio e que se destina à anulação da decisão de 2 de dezembro de 2009 e do anúncio de abertura do processo.
13      A sociedade recorrente defendeu, com efeito, que essa exigência era incompatível com o direito da União, em particular com os princípios da livre concorrência, da proporcionalidade, da não discriminação, e que violava os artigos 56.° TFUE e seguintes, 101.° TFUE e seguintes, e as disposições da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO L 134, p. 1), da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134, p. 114), e da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO L 376, p. 36).
14      Ao mesmo tempo que afasta a aplicabilidade destas diretivas ao caso vertente, o órgão jurisdicional de reenvio considera, no essencial, que as restrições à livre prestação de serviços que decorrem do requisito relativo à experiência de dez anos geram uma desigualdade de tratamento incompatível com os objetivos das ações do FSE, que visam melhorar a qualidade de todo o sistema de formação. Fazer depender a seleção dos organismos prestadores de serviços deste requisito seria, de acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, desproporcionado e inadaptado à duração concreta dos cursos que podem ser financiados ou seja, concretamente, pelo menos 800 horas anuais, assim como exagerado, atendendo à lógica que preside à atuação da União Europeia.
15      Esta seleção poderia ser levada a cabo através de requisitos com efeitos menos restritivos para a concorrência e proporcionais à duração dos mestrados que devem ser concedidos por organismos que gozem, no entanto, de um elevado grau de profissionalismo, sem falsear a concorrência e sem afetar a qualidade do ensino, garantindo simultaneamente a liberdade de ensino e o pluralismo de ideias, conforme protegidos pelos artigos 9.° e 10.° da CEDH, e pelos artigos 11.° e 14.° da Carta.
16      Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per la Puglia decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os artigos 56.° [TFUE] e seguintes e 101.° [TFUE] e seguintes […] bem como o artigo 107.° [TFUE] e seguintes e os princípios da concorrência, proporcionalidade, não discriminação e igualdade de tratamento decorrentes das disposições referidas, conjugados com os artigos 9.° e 10.° da [CEDH], o artigo 2.° do respetivo Protocolo Adicional e os artigos 11.° e 14.° da [Carta], opõem‑se a uma disposição como o artigo 2.°, n.° 3, da [lei regional], que regula de modo restritivo o acesso ao mercado para a prestação de determinados serviços específicos destinados a potenciar o nível local de instrução [(concessão de mestrados)], condicionando‑o à observância de um único requisito, escolhido e articulado de modo arbitrário (número de horas que se estendem por um período de tempo injustificadamente longo) relativamente à ratio da medida comunitária (melhoria da qualidade da formação e, portanto, seleção de entidades dotadas de qualificação adequada) e não modulado em função da duração concreta do serviço específico?»
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
17      Importa recordar que, no âmbito de um processo prejudicial, não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se a respeito da compatibilidade de disposições de direito nacional com as regras do direito da União. Contudo, o Tribunal de Justiça tem competência para fornecer ao órgão jurisdicional nacional quaisquer elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar essa compatibilidade para efeitos da decisão do processo que lhe é submetido (v., neste sentido, acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, Colet., p. I‑7633, n.° 37).
18      Ao pretender saber se, ao abrigo do direito da União, um requisito que tem por efeito impossibilitar determinados estabelecimentos de ensino superior de fornecer as suas prestações a estudantes que concorrem a uma bolsa regional que é, nomeadamente, financiada pelo FSE, é excessivo, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se as exigências da livre prestação de serviços consagradas no artigo 56.° TFUE se opõem a esse requisito. Por conseguinte, deve entender‑se que a sua argumentação relativa aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação se confunde com a argumentação relativa às referidas exigências da livre prestação de serviços, não cabendo pois responder‑lhes separadamente.
19      Por outro lado, a referência aos artigos 101.° TFUE e seguintes, relativos à concorrência, aos artigos 107.° e seguintes, relativos aos auxílios de Estado, bem como aos artigos 11.° e 14.° da Carta, que constam da questão prejudicial, não estão suficientemente justificados na decisão de reenvio de forma a permitirem ao Tribunal de Justiça apreciar a sua pertinência, e, em seguida, pronunciar‑se sobre o pedido do órgão jurisdicional de reenvio, na medida em que diz respeito a essas disposições.
20      Por fim importa recordar que o direito da União não regula a relação entre a CEDH e as ordens jurídicas dos Estados‑Membros e também não determina as consequências que o juiz nacional deve tirar em caso de conflito entre os direitos garantidos por esta Convenção e uma norma de direito nacional (v., neste sentido, acórdãos de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, n.° 62, e de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, n.° 44). Portanto, não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se a respeito do pedido do órgão jurisdicional de reenvio, na medida em que o diz respeito à CEDH e ao respetivo protocolo adicional.
Quanto à livre prestação de serviços
21      Decorre de jurisprudência constante que a livre prestação de serviços prevista no artigo 56.° TFUE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Citroën Belux, C‑265/12, n.° 35 e jurisprudência referida).
22      No caso vertente, não é de excluir que organismos de formação estabelecidos em Estados‑Membros, que não a República da Itália, não possam prestar os seus serviços a estudantes que podem beneficiar de uma bolsa regional, pelo simples facto de não preencherem o requisito relativo à experiência de dez anos imposto pela lei regional.
23      Além disso, uma disposição como a que está em causa no processo principal, que faz depender a concessão de uma bolsa de estudos da demonstração, por parte do organismo de formação em que o estudante se pretende inscrever, de uma experiência ininterrupta de dez anos é suscetível de dissuadir esse estudante de se inscrever em organismos que não preencham este requisito e, por conseguinte, de tornar as atividades destes últimos menos atrativas.
24      Tal restrição à livre prestação de serviços só pode ser admitida se prosseguir um objetivo legítimo compatível com o Tratado e se justificar por razões imperiosas de interesse geral, desde que, nesse caso, seja adequada a garantir a realização do objetivo prosseguido e não ultrapasse o que é necessário para o alcançar (v., nomeadamente, acórdão Citroën Belux, já referido, n.° 37 e jurisprudência referida).
25      No caso em apreço, resulta dos autos apresentados no Tribunal de Justiça que o objetivo prosseguido pela lei regional em causa, destinada a facilitar o acesso ao mercado de trabalho por parte dos jovens licenciados que nunca trabalharam ou que perderam o seu emprego, é de garantir que a formação superior posterior à licenciatura, cujo acesso é facilitado pela concessão de uma bolsa, é de elevado nível. Não se pode negar que a submissão do financiamento de uma formação posterior à licenciatura a um requisito que visa garantir a qualidade dessa formação corresponde a uma razão imperiosa de interesse geral. O objetivo de garantir um elevado nível de formações universitárias surge assim como legítimo para justificar restrições às liberdades fundamentais (v., neste sentido, acórdão de 13 de novembro de 2003, Neri, C‑153/02, Colet., p. I‑13555, n.° 46).
26      Exigir um nível mínimo de experiência aos organismos de formação constitui, em si, uma medida apropriada à prossecução do objetivo pretendido.
27      Por outro lado, atendendo aos elementos de informação de que o Tribunal de Justiça dispõe, o requisito que consiste em exigir uma duração de dez anos ininterruptos de experiência para que se possa fazer parte da lista dos organismos junto dos quais os estudantes se poderão inscrever, não parece ultrapassar o que é necessário para atingir o objetivo pretendido.
28      Com efeito, é pacífico que, de acordo com o artigo 2.° da lei regional, os estudantes se podem inscrever não apenas nas universidades italianas ou estrangeiras, públicas ou privadas, reconhecidas pelo direito nacional, mas igualmente nas instituições de ensino superior, privadas ou públicas, que ministram cursos de mestrados homologados, e ainda, junto de outros organismos cujos mestrados não são homologados. Ora, no que diz respeito a estes últimos organismos, que são os únicos abrangidos pelo requisito relativo à experiência de dez anos, não parece excessivo exigir que os referidos organismos demonstrem ter uma experiência suficientemente longa que permita, na falta de qualquer controlo por parte da autoridade pública e de qualquer homologação, presumir que possuem a mesma qualidade de ensino que os estabelecimentos universitários reconhecidos pelo direito nacional e os organismos cujos mestrados são homologados.
29      A este respeito, a duração exigida de dez anos não parece ser excessiva relativamente aos prazos no termo dos quais as universidades obtêm o seu reconhecimento pelo direito nacional ou no termo dos quais os cursos de mestrados ministrados noutros organismos de formação posterior à licenciatura são homologados.
30      Tendo em conta que precede, importa responder à questão do órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que exige que os estabelecimentos de ensino superior nos quais se pretendem inscrever estudantes que concorrem a uma bolsa financiada, nomeadamente, pelo FSE, demonstrem ter uma experiência de dez anos, quando esses estabelecimentos não são universidades reconhecidas pelo direito nacional nem estabelecimentos que ministrem cursos de mestrados homologados.
Quanto às despesas
31      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:
O artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que exige que os estabelecimentos de ensino superior nos quais se pretendem inscrever estudantes que concorrem a uma bolsa financiada, nomeadamente, pelo FSE, demonstrem ter uma experiência de dez anos, quando esses estabelecimentos não são universidades reconhecidas pelo direito nacional nem estabelecimentos que ministrem cursos de mestrados homologados.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.