61999CC0070_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Με την παρούσα διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης η Επιτροπή αιτιάται τις πορτογαλικές διατάξεις με τις οποίες καθορίζονται για ενδοκοινοτικές πτήσεις υψηλότερα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας απ' ό,τι για εσωτερικές πτήσεις.
ΙΙ - Το νομοθετικό πλαίσιο
Α - Οι διατάξεις κοινοτικού δικαίου
2. Η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διέπεται, σύμφωνα με το άρθρο 61, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (ήδη μετά από τροποποίηση άρθρο 51, παράγραφος 1, ΕΚ), από τις διατάξεις του τίτλου που αναφέρεται στις μεταφορές. Σύμφωνα με το άρθρο 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 80, παράγραφος 2, ΕΚ), το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει εάν, κατά ποιο μέτρο και κατά ποια διαδικασία θα είναι δυνατό να θεσπισθούν κατάλληλες διατάξεις για τις αεροπορικές μεταφορές.
3. Με αυτή τη νόμιμη βάση το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2408/92, της 23ης Ιουλίου 1992, για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών . Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού έχει ως εξής:
«Με την επιφύλαξη του παρόντος κανονισμού, το(α) ενδιαφερόμενο(α) κράτος(η) μέλος(η) επιτρέπει(ουν) στους κοινοτικούς αερομεταφορείς να ασκούν δικαιώματα μεταφορών σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια.»
Β - Οι πορτογαλικές διατάξεις
1) Διατάξεις που αφορούν το τέλος διακινήσεως
α) Decreto-Lei 102/90 της 21ης Μαρτίου 1990
4. Το Decreto-Lei 102/90 αποτελεί τη νομική βάση για την επιβολή διαφόρων τελών στα αεροδρόμια της κρατικής πορτογαλικής εταιρίας εκμεταλλεύσεως Emprersa Pública Aeroportos e Navegaçao Aérea, ANA, E.P. Σύμφωνα με το άρθρο 18 του Decreto-Lei το αρμόδιο υπουργείο καθορίζει, με απόφαση, το ύψος των τελών. Σύμφωνα με το άρθρο 30 του Decreto-Lei τα είδη των τελών μπορούν να καθοριστούν με Decreto Regulamentar.
β) Decreto Regulamentar 38/91 της 29ης Ιουλίου 1991 (που τροποποιήθηκε με το Decreto Regulamentar 24/95 της 12ης Σεπτεμβρίου 1995)
5. Το άρθρο 10, παράγραφος 1, του Decreto Regulamentar 38/91 προβλέπει την επιβολή τέλους διακινήσεως για κάθε διακινηθέντα επιβάτη. Γίνεται σχετικά διάκριση μεταξύ των διεθνών πτήσεων και των εσωτερικών πτήσεων.
γ) Εκτελεστικές διατάξεις
6. Το ακριβές ύψος των τελών διακινήσεως καθορίζεται με την απόφαση (Portaria) 555/95 της 8ης Ιουνίου 1995, χωριστά για τα αεροδρόμια στην ηπειρωτική χώρα και στις Αζόρες, ως εξής:
Εσωτερικές πτήσεις 580,00 πορτογαλικά εσκούδα (PTE) (Λισσαβώνα, όρτο, Φάρο)
510,00 PTE (Αζόρες)
Διεθνείς πτήσεις 1550,00 PTE (Λισσαβώνα, όρτο, Φάρο)
1385,00 PTE (Αζόρες)
Με την απόφαση 310/97 της 12ης Μαΐου 1997 τα εν λόγω τέλη ανήλθαν στο ακόλουθο ύψος:
Εσωτερικές πτήσεις 591,00 PTE (Λισσαβώνα, όρτο, Φάρο)
580,00 PTE (Αζόρες)
Διεθνείς πτήσεις 1619,00 PTE (Λισσαβώνα, όρτο, Φάρο)
1601,00 PTE (Αζόρες)
2) Διατάξεις που αφορούν το τέλος ασφαλείας
α) Decreto-Lei 102/91 της 8ης Μαρτίου 1991
7. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του Decreto-Lei 102/91 ρυθμίζει την επιβολή τέλους ασφαλείας για κάθε διακινούμενο επιβάτη. Η παράγραφος 2 προβλέπει ότι το ύψος του τέλους εξαρτάται από το είδος της πτήσεως που πρόκειται να πραγματοποιηθεί.
β) Εκτελεστικές διατάξεις
8. Με την απόφαση 1172/92 της 22ας Δεκεμβρίου 1992 τα αρμόδια υπουργεία καθόρισαν το ύψος των τελών σε 200 PTE για τις εσωτερικές πτήσεις και 400 PTE για τις διεθνείς πτήσεις. Στη συνέχεια, με την απόφαση 240/98 της 16ης Απριλίου 1998, προβλέφθηκε τριπλή κλιμάκωση για το τέλος αυτό:
εριφερειακές πτήσεις 250 PTE
Ενδοκοινοτικές πτήσεις 550 PTE
Διεθνείς πτήσεις 750 PTE
εριφερειακές πτήσεις είναι τα δρομολόγια μεταξύ ενός αεροδρομίου της πορτογαλικής ηπειρωτικής χώρας και των αεροδρομίων των αυτονόμων περιφερειών των Αζορών και της Μαδέρας ή μεταξύ των αεροδρομίων που βρίσκονται στις περιφέρειες αυτές ή μεταξύ των αεροδρομίων που βρίσκονται στις περιφέρειες αυτές και άλλων αεροδρομίων, στο μέτρο που κατατάσσονται, με υπουργική εγκύκλιο, ως περιφερειακές πτήσεις.
Ενδοκοινοτικές πτήσεις είναι οι πτήσεις μεταξύ της πορτογαλικής επικράτειας και της επικράτειας κάθε άλλου κράτους μέλους της Κοινότητας καθώς και μεταξύ των αεροδρομίων που βρίσκονται στην εθνική επικράτεια, στο μέτρο που δεν πρόκειται για περιφερειακές πτήσεις.
Διεθνείς πτήσεις είναι τα δρομολόγια μεταξύ της εθνικής επικράτειας και της επικράτειας άλλων κρατών που δεν αποτελούν μέλος της Κοινότητας.
ΙΙΙ - Διαδικασία
9. Με επιστολή της 11ης Δεκεμβρίου 1996 η Επιτροπή προέβαλε την αιτίαση ότι σε πτήσεις από πορτογαλικά αεροδρόμια προς κράτη μέλη της Κοινότητας επιβάλλονται υψηλότερα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας απ' ό,τι σε εσωτερικές πτήσεις. Αυτό δεν συμβιβάζεται με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που διασφαλίζεται στα άρθρα 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) και 62 της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ), με τον κανονισμό 2408/92 και με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής που αναγνωρίζεται σε κάθε πολίτη της Κοινότητας σύμφωνα με το άρθρο 8 Α της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 18 ΕΚ).
10. Η ορτογαλική Δημοκρατία, στην απαντητική επιστολή της της 17ης Μαρτίου 1997, δικαιολόγησε το διαφορετικό ύψος των τελών λόγω του υψηλότερου κόστους διακινήσεως στις διεθνείς πτήσεις καθώς και λόγω των ιδιαιτεροτήτων των αυτονόμων περιφερειών των Αζορών και της Μαδέρας που προκύπτουν από τον νησιωτικό χαρακτήρα τους.
11. Στις 30 Ιουνίου 1998 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη. Με αυτή διατύπωσε εκ νέου τις αιτιάσεις ότι οι πορτογαλικές ρυθμίσεις δεν συμβιβάζονται με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2408/92, που καθιέρωσε τις αρχές της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών.
12. Η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη. Ούτε οι προσβαλλόμενες διατάξεις προσαρμόστηκαν, όπως απαιτούσε η Επιτροπή.
IV - Τα αιτήματα των διαδίκων
13. Στις 26 Φεβρουαρίου 1999 η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή. Η Επιτροπή ζητεί:
1) να διαπιστωθεί ότι η ορτογαλική Δημοκρατία
- διατηρώντας σε ισχύ τη διάταξη του άρθρου 10 του Decreto Regulamentar 38/91, της 29ης Ιουλίου 1991, που προβλέπει για πτήσεις από την ορτογαλία προς άλλα κράτη μέλη υψηλότερα τέλη απ' ό,τι για εσωτερικές πτήσεις, και
- διατηρώντας σε ισχύ τη διάταξη του Decreto-Lei 102/91, της 8ης Μαρτίου 1991, με τις εκτελεστικές αποφάσεις που ακολούθησαν, η οποία προβλέπει για πτήσεις από την ορτογαλία προς άλλα κράτη μέλη υψηλότερα τέλη απ' ό,τι για ορισμένες εσωτερικές πτήσεις
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2408/92·
2) να καταδικαστεί η ορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
14. Η ορτογαλική Δημοκρατία ζητεί:
1) να απορριφθεί η προσφυγή ως αβάσιμη·
2) να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V - Ισχυρισμοί των διαδίκων
15. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι πορτογαλικές διατάξεις είναι αντίθετες προς το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2408/92, διότι το άρθρο 10 του Decreto Regulamentar 38/91 και οι διατάξεις του Decreto-Lei 102/91 σε συνδυασμό με τις εκτελεστικές τους διατάξεις προβλέπουν υψηλότερα τέλη για τις ενδοκοινοτικές πτήσεις απ' ό,τι για τις εσωτερικές. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2408/92 πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο σύμφωνο με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που θεμελιώνεται στο άρθρο 59 της Συνθήκης.
16. Κατά το έτος 1992 επεκτάθηκε, με το καλούμενο «τρίτο πακέτο» διατάξεων περί των αερομεταφορών, στο οποίο ανήκει και ο κανονισμός 2408/92, το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών. Η ισχύουσα έτσι αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών υπερβαίνει την απλή απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγενείας. Η αρχή αυτή καθιστά απαράδεκτο κάθε περιορισμό, στο μέτρο που δεν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και δεν ανταποκρίνεται στην αρχή της αναλογικότητας.
17. Η Επιτροπή στηρίζει την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ακολουθεί στις αποφάσεις του Δικαστηρίου που εκδόθηκαν σχετικά με την εφαρμογή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές. Ιδίως με την απόφασή του επί της υποθέσεως C-381/93, το Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι, υπό το πρίσμα της ενιαίας αγοράς και προκειμένου να καταστεί δυνατή η πραγματοποίηση των στόχων αυτής, η εν λόγω ελευθερία απαγορεύει την εφαρμογή οποιασδήποτε εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως που έχει ως αποτέλεσμα να καθίσταται η παροχή υπηρεσιών μεταξύ κρατών μελών δυσκολότερη απ' ό,τι η παροχή υπηρεσιών που πραγματοποιείται αποκλειστικώς στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους .
18. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν εξέθεσε, για να δικαιολογήσει το διαφορετικό ύψος των τελών για τις ενδοκοινοτικές πτήσεις και τις εσωτερικές πτήσεις, κανέναν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος που να πληροί τις απαιτήσεις της νομολογίας. Δικαιολογεί τη διαφοροποίηση προβάλλοντας το υψηλότερο κόστος των διεθνών πτήσεων. Όσον αφορά όμως το τέλος ασφαλείας δεν παρέχεται εξήγηση, για ποιο λόγο απαιτούνται πιο δαπανηροί έλεγχοι στις ενδοκοινοτικές πτήσεις. εραιτέρω, η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν εξήγησε για ποιο λόγο είναι σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας μια διαφορά ύψους 100 %, όσον αφορά το τέλος ασφαλείας, και περίπου 300 %, όσον αφορά το τέλος διακινήσεως.
19. Ο σκοπός της ρυθμίσεως που προβάλλει η ορτογαλία, δηλαδή η προώθηση των νησιωτικών περιοχών των Αζορών και της Μαδέρας, δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη διαμόρφωση των τελών. Ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί και με άμεσα αντισταθμίσματα, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, σημεία στ, και η, του κανονισμού 2408/92, προς τις επιχειρήσεις αερομεταφορών που εξυπηρετούν τα αντίστοιχα δρομολόγια. Η ορτογαλία χρησιμοποιεί ήδη τη δυνατότητα αυτή. Εκτός αυτού, οι προσβαλλόμενες ρυθμίσεις υπερβαίνουν το απαραίτητο για την επίτευξη του σκοπού μέτρο, διότι ευνοούνται όλες οι εθνικές πτήσεις και όχι μόνον τα δρομολόγια μεταξύ της ηπειρωτικής χώρας και των νησιωτικών περιοχών.
20. Η ορτογαλική Κυβέρνηση επισημαίνει καταρχάς ότι η Επιτροπή για την εναντίωσή της προς τα τέλη προσγειώσεως στα πορτογαλικά αεροδρόμια χρησιμοποίησε τη διαδικασία του άρθρου 90, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ) και απηύθυνε στην ορτογαλική Δημοκρατία μία απόφαση . Δεν γίνεται κατανοητό για ποιο λόγο η Επιτροπή στην παρούσα, παρόμοια περίπτωση, ακολούθησε διαφορετικό δρόμο και προσέφυγε απευθείας στο Δικαστήριο, μολονότι η δικαστική διαδικασία θα έπρεπε να αποτελεί την ultima ratio. εραιτέρω, η Επιτροπή δεν γνωστοποίησε ποια μέτρα έλαβε κατά άλλων κρατών μελών που είχαν διαμορφώσει κατά παρόμοιο τρόπο τα τέλη.
21. Υποστηρίζει ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2408/92 ρυθμίζει μόνον την αρχή της ελεύθερης πρόσβασης στην ενδοκοινοτική αγορά για την εναέρια κυκλοφορία. Η πρόσβαση όμως δεν περιορίζεται με την πορτογαλική ρύθμιση των τελών. Αντίθετα, η ρύθμιση αυτή αφορά τους φόρους για την άσκηση της ελευθερίας αυτής. Σε τέτοιου είδους ρυθμίσεις δεν έχει εφαρμογή ο κανονισμός 2408/92.
22. Η Κοινότητα μπορεί να προκαθορίσει τη διαμόρφωση των όρων ασκήσεως μόνο με οδηγία εναρμονίσεως. Η πρόταση σχετικά με οδηγία για τα τέλη αεροδρομίου της 23ης Απριλίου 1997 δεν προχώρησε όμως μέχρι τώρα πέρα από το στάδιο του σχεδίου. Η ευκαιριακή αντιμετώπιση των πορτογαλικών μόνο ρυθμίσεων θα οδηγούσε στρέβλωση του ανταγωνισμού.
23. Τόσο τα τέλη για τους ελέγχους ασφαλείας όσο και τα τέλη διακινήσεως καθορίζονται για κάθε επιβάτη βάσει του προορισμού της πτήσεως και μόνο. Δεν γίνεται διάκριση αναλόγως της ιθαγένειας ή της ταυτότητας της εκάστοτε επιχειρήσεως αερομεταφοράς. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει διάκριση βάσει της ιθαγενείας του επιχειρηματία.
24. Ακόμα και αν η προσβαλλόμενη διαμόρφωση των τελών περιόριζε την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ο περιορισμός αυτός θα ήταν δικαιολογημένος, διότι οι διεθνείς μεταφορές απαιτούν ιδιαίτερες ρυθμίσεις για τη διασυνοριακή διακίνηση και διαμετακόμιση.
25. Η επιβολή χαμηλότερων τελών θα ήταν εξάλλου εύλογη για τις πτήσεις αυτές λόγω των κατά κανόνα μικρότερων αποστάσεων και των αντίστοιχα χαμηλότερων τιμών των εισιτηρίων.
VI - Η γνώμη μου επί της υποθέσεως
1) Η επιλογή της διαδικασίας λόγω παραβάσεως της Συνθήκης
26. Καταρχάς πρέπει να απορριφθεί ο ισχυρισμός της ορτογαλικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή έπρεπε να εκδώσει απόφαση ερειδόμενη στο άρθρο 90, παράγραφος 3, της Συνθήκης, αντί να κινήσει την παρούσα διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης. Απόκειται στην Επιτροπή να εκτιμήσει αν και πότε θα κινήσει κατά κράτους μέλους τη διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης . Οι εκτιμήσεις που την οδήγησαν στο βήμα αυτό δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο . Το να στραφεί συνεπώς η Επιτροπή κατά των πορτογαλικών νομοθετικών ρυθμίσεων που αφορούν τα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας κινώντας διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης και να εκδώσει αντίθετα, όσον αφορά τα τέλη προσγειώσεως, απόφαση σύμφωνα με το άρθρο 90, παράγραφος 3 της Συνθήκης απόκειται στη διακριτική της ευχέρεια. Η Επιτροπή δεν οφείλει να εκθέσει λεπτομερώς τις εκτιμήσεις που την οδήγησαν στην ενέργεια αυτή. Το Δικαστήριο ελέγχει μόνον κατά πόσον η επιλεγείσα διαδικασία αποτελεί καταρχήν παραδεκτό μέσο για την αντιμετώπιση της προβαλλομένης παραβάσεως. Από την άποψη αυτή πρέπει να γίνει δεκτό ότι η διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, που επέλεξε η Επιτροπή, αποτελεί σε κάθε περίπτωση νόμιμη διαδικασία, όσον αφορά τον έλεγχο της συμφωνίας της πορτογαλικής ρυθμίσεως για τα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας προς το κοινοτικό δίκαιο.
2) Εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στις αερομεταφορές
27. Τίθεται έτσι το ζήτημα του βασίμου της προσφυγής της Επιτροπής. Η Επιτροπή επικαλείται παράβαση του άρθρου 3 του κανονισμού 2408/92 σε συνδυασμό με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Σύμφωνα με το άρθρο 61, παράγραφος 1, της Συνθήκης, η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διέπεται από τις διατάξεις του τίτλου που αναφέρεται στις μεταφορές. Λόγω του περιορισμού αυτού, ο στόχος του άρθρου 59 της Συνθήκης, δηλαδή η κατάργηση των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, πρέπει να επιτευχθεί στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών που καθορίζεται στα άρθρα 74 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 70 ΕΚ) και 75 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 71 ΕΚ) . Ακόμα και μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, οι διατάξεις των άρθρων 59 και 60 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 50 ΕΚ) δεν εφαρμόζονται, σύμφωνα με τη νομολογία, απευθείας στον τομέα των μεταφορών .
28. Σημαντικό για τις αερομεταφορές είναι, περαιτέρω, το άρθρο 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, το Συμβούλιο αποφασίζει εάν, κατά ποιο μέτρο και κατά ποια διαδικασία θα είναι δυνατό να θεσπιστούν κατάλληλες διατάξεις για τις αεροπορικές μεταφορές. Οι διατάξεις για την πολιτική μεταφορών ισχύουν συνεπώς για τις αερομεταφορές μόνο στο πλαίσιο που καθορίζει το Συμβούλιο.
29. Βάσει της διατάξεως αυτής το Συμβούλιο εξέδωσε, στις 23 Ιουλίου 1992, το κανονισμό 2408/92, για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών . Το άρθρο 3, που αναφέρεται πιο πάνω στο σημείο 3, επιτρέπει στους κοινοτικούς αερομεταφορείς να ασκούν δικαιώματα μεταφορών σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια.
30. Η Επιτροπή θεωρεί ότι με τον τρόπο αυτό θεσπίστηκε πλήρως η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις αερομεταφορές. Στηρίζει την άποψή της αυτή ιδίως στην απόφαση του ρωτοδικείου στην υπόθεση Air Inter κατά Επιτροπής . Αντίθετα, η ορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 2408/92 ρυθμίζει μόνον την πρόσβαση σε δικαιώματα μεταφορών, όχι όμως την άσκησή τους. Η ρύθμιση των τελών διακινήσεως και ασφαλείας αφορά όμως την άσκηση των δικαιωμάτων μεταφορών και, συνεπώς, δεν εμπίπτει στον κανονισμό 2408/92. Τίθεται συνεπώς το ερώτημα, σε ποιο μέτρο ο κανονισμός 2408/92 καθιστά εφαρμοστέους τους κανόνες της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών.
31. Το Δικαστήριο έλαβε για πρώτη φορά θέση επί του ζητήματος αυτού με την απόφασή του της 18ης Ιανουαρίου 2001. Αναφερόμενο στην πρώτη, στη δεύτερη και στη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2408/92, διαπίστωσε ότι ο κανονισμός αυτός έχει ως στόχο, μεταξύ άλλων, να καθορίσει στον τομέα της εναέριας κυκλοφορίας τις προϋποθέσεις εφαρμογής της αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών την προβλέπουν τα άρθρα 56 και 61 της Συνθήκης, ώστε το σύνολο των σχετικών με την πρόσβαση στην αγορά ζητημάτων να καλυφθεί με έναν και μόνο κανονισμό . Ακολούθησε έτσι τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Κοσμά στην υπόθεση αυτή .
32. Η άποψη αυτή είναι κατ' αποτέλεσμα ορθή. Βέβαια, το κείμενο του κανονισμού 2408/92, τουλάχιστον στο ουσιαστικό του μέρος, δεν περιέχει ρητή αναφορά στις διατάξεις των άρθρων 59 επ. της Συνθήκης. Στο μέτρο αυτό, η ρύθμιση που αφορά τις αερομεταφορές είναι λιγότερο σαφής από αυτήν που αφορά τις θαλάσσιες μεταφορές, την οποία αναφέρει, για σύγκριση, η Επιτροπή. Το κρίσιμο, ως προς το ζήτημα αυτό, άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 4055/86 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986, για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών, έχει ως εξής:
«Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών ισχύει για υπηκόους των κρατών μελών εγκατεστημένους σε κράτος μέλος της Κοινότητας εκτός από το κράτος του αποδέκτη των υπηρεσιών.»
33. ρόκειται για σαφή επιταγή να ισχύσουν οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στις ενδοκοινοτικές θαλάσσιες μεταφορές. εραιτέρω, το άρθρο 8 του κανονισμού 4055/86 μεταφέρει στις θαλάσσιες μεταφορές τη ρύθμιση του άρθρου 60, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Τέλος, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 4055/86 εφαρμόζονται στις θαλάσσιες μεταφορές τα άρθρα 55 έως 58 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 45 ΕΚ έως 48 ΕΚ) και 62 της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ). Λαμβάνοντας υπόψη όλες αυτές τις διατάξεις του κανονισμού 4055/86, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, δυνάμει του κανονισμού 4055/86, η αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών εφαρμόζεται στις θαλάσσιες μεταφορές .
34. Αντίθετα, ο κανονισμός 2408/92 αναφέρει την έννοια των υπηρεσιών μόνο στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη. Η αιτιολογική αυτή σκέψη επαναλαμβάνει το περιεχόμενο του άρθρου 7 Α της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 14 ΕΚ), που ορίζει την έννοια της εσωτερικής αγοράς. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2408/92 πρέπει όμως να συνδυαστεί με την πρώτη αιτιολογική σκέψη, σύμφωνα με την οποία επιβάλλεται «[...] να καθιερωθεί πολιτική αεροπορικών μεταφορών για την εσωτερική αγορά κατά τη διάρκεια χρονικής περιόδου η οποία λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 1992». Από αυτό προκύπτει ότι ο κανονισμός 2408/92 εξυπηρετεί τη δημιουργία εσωτερικής αγοράς στον τομέα των αερομεταφορών. Στην εσωτερική αγορά περιλαμβάνεται και η εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών, όπως προκύπτει από το άρθρο 7 Α της Συνθήκης. Οι δύο πρώτες αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2408/92 συνηγορούν συνεπώς υπέρ του ότι ο νομοθέτης, με την έκδοση του κανονισμού αυτού, θέλησε να εισαγάγει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών.
35. εραιτέρω, πρέπει να επισημανθεί η δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, σύμφωνα με την οποία: «όλα τα θέματα που αφορούν την πρόσβαση στην αγορά ενδείκνυται να καλύπτονται από ένα και μόνο κανονισμό.»
36. Στόχο της αιτιολογικής αυτής σκέψεως αποτελεί η ρύθμιση του άρθρου 3 του κανονισμού, στην οποία, όπως προαναφέρθηκε στο σημείο 3, αναφέρεται ότι: «με την επιφύλαξη του παρόντος κανονισμού το(α) ενδιαφερόμενο(α) κράτος(η) μέλος(η) επιτρέπει(ουν) στους κοινοτικούς αερομεταφορείς να ασκούν δικαιώματα μεταφορών σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια».
37. Από τη σύγκριση της διατυπώσεως της διατάξεως αυτής με τη διατύπωση του αναφερόμενου στο σημείο 32 άρθρου 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 4055/86, διαπιστώνεται ότι η ρύθμιση για τις αερομεταφορές είναι λιγότερο σαφής από αυτή για τις θαλάσσιες μεταφορές. Από τη δέκατη ένατη όμως αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2408/92 μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης καθιέρωσε την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις αερομεταφορές, τουλάχιστον στο μέτρο που εξασφάλιζε στους επιχειρηματίες την πρόσβαση στην αγορά των αεροπορικών υπηρεσιών.
38. Η ερμηνεία αυτή μπορεί να στηριχθεί και στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2408/92. Στη σκέψη αυτή η απόφαση 87/602/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 1987, και ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2343/90 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1990, χαρακτηρίζονται ως «[...] τα πρώτα στάδια της εσωτερικής αγοράς, όσον αφορά την πρόσβαση των αερομεταφορέων σε δρομολόγια τακτικών ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών». Από αυτό συνάγεται ότι ο κανονισμός 2408/92 αποτελεί ένα περαιτέρω στάδιο για την ελευθέρωση της πρόσβασης στην αγορά και συνεπώς για τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς.
39. Μέχρι το σημείο αυτό η ορτογαλική Κυβέρνηση συμμερίζεται αυτή την ερμηνεία του κανονισμού 2408/92. Υποστηρίζει όμως ότι ο κανονισμός ρυθμίζει μόνον την πρόσβαση, όχι όμως την άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στις αερομεταφορές, δηλαδή τους όρους υπό τους οποίους μπορούν να ασκηθούν και να χρησιμοποιηθούν τα δικαιώματα μεταφορών. Κατά συνέπεια, ο κανονισμός 2408/92 δεν εισήγαγε καταρχήν, αλλά μόνο εν μέρει, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών. Μία εθνική ρύθμιση για τα τέλη αεροδρομίου, που εφαρμόζεται χωρίς διάκριση σε εθνικές και κοινοτικές επιχειρήσεις, δεν περιορίζει όμως το δικαίωμα για πρόσβαση στα δικαιώματα μεταφορών και για χρησιμοποίηση των δικαιωμάτων αυτών. Κατά συνέπεια, δεν συντρέχει παραβίαση του κοινοτικού δικαίου.
40. Η διάκριση όμως μεταξύ της ρύθμισης της πρόσβασης στα δικαιώματα μεταφορών και της ρύθμισης της άσκησης των δικαιωμάτων αυτών, που υποστηρίζει η ορτογαλική Κυβέρνηση, δεν φαίνεται να συμβιβάζεται προς το περιεχόμενο του κανονισμού. Βέβαια, ο τίτλος του κανονισμού, η τρίτη, δέκατη όγδοη και δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη καθώς και το άρθρο 1, παράγραφος 1, άρθρο 3, παράγραφος 4 και άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο δ__ κάνουν λόγο για «πρόσβαση» στα δικαιώματα μεταφορών. Εντούτοις η άσκηση των δικαιωμάτων μεταφορών ρυθμίζεται στα άρθρα 3, παράγραφος 1, 4, παράγραφος 1, στοιχείο α__ 8, παράγραφος 2, και 9, παράγραφος 1, του κανονισμού. Ο κανονισμός αφορά συνεπώς τόσο την πρόσβαση στα δικαιώματα μεταφορών όσο και την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών.
41. Εφόσον όμως ο κανονισμός ρυθμίζει και την πρόσβαση στα δικαιώματα μεταφορών και την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών, πρέπει να θεωρηθεί γενική ρύθμιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών. Η ερμηνεία αυτή ανταποκρίνεται στον στόχο που δηλώνεται στις δύο πρώτες αιτιολογικές σκέψεις και συνίσταται στη δημιουργία εσωτερικής αγοράς στον τομέα των αερομεταφορών. Από αυτό συνάγεται ότι ο κανονισμός 2408/92 καθιέρωσε συνολικά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των αερομεταφορών.
3) Ως προς την ύπαρξη περιορισμού της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
42. Εφόσον διαπιστώθηκε ότι η αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών εφαρμόζεται στον τομέα των αερομεταφορών, απομένει να ερευνηθεί σε ποιο μέτρο η πορτογαλική νομοθεσία, την οποία προσβάλλει η Επιτροπή, οδηγεί σε περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
43. Όπως τόνισε το Δικαστήριο στην απόφαση επί της υποθέσεως Mediawet, το άρθρο 59 της Συνθήκης εμποδίζει την εφαρμογή εθνικής ρυθμίσεως που δυσχεραίνει, χωρίς αντικειμενικό δικαιολογητικό λόγο, τη δυνατότητα του παρέχοντος υπηρεσίες να κάνει χρήση της ελευθερίας αυτής . Με τον τρόπο αυτό το Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι η έκταση της εξασφαλίσεως που παρέχει το άρθρο 59 της Συνθήκης υπερβαίνει την απλή απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγενείας. ρέπει συνεπώς να απορριφθεί ως μη ασκούσα επιρροή η ένσταση της ορτογαλικής Κυβερνήσεως, ότι οι προσβαλλόμενες διατάξεις δεν καθιερώνουν ως κριτήριο την ιθαγένεια του παρέχοντος υπηρεσία, αλλά τον τόπο προορισμού της πτήσεως.
44. Σύμφωνα με τη νομολογία υπάρχει περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών όταν το επίδικο μέτρο καθιστά ακριβότερη τη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών απ' ό,τι την αντίστοιχη εγχώρια παροχή υπηρεσιών . Στην παρούσα υπόθεση πρόκειται για αεροπορικές υπηρεσίες και για τέλη που καταβάλλονται σε σχέση με την παροχή τους κατά τη διακίνηση των επιβατών. Οι προσβαλλόμενες πορτογαλικές ρυθμίσεις προβλέπουν για ενδοκοινοτικές πτήσεις υψηλότερα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας απ' ό,τι για εσωτερικές πτήσεις. Στο μέτρο αυτό οι προσβαλλόμενες διατάξεις καθιστούν ακριβότερη τη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών - π.χ. πτήση από τη Λισσαβώνα στη Μαδρίτη - σε σχέση με την αντίστοιχη εγχώρια παροχή υπηρεσιών - π.χ. πτήση από τη Λισσαβώνα στο όρτο - και κατά συνέπεια συνιστούν περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
45. Ως προσωρινό συμπέρασμα μπορεί συνεπώς να γίνει δεκτό ότι η προσβαλλόμενη εθνική ρύθμιση περί τελών διακινήσεως και ασφαλείας συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
4) Ως προς τη δικαιολόγηση του περιορισμού της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
46. Απομένει συνεπώς να εξεταστούν οι λόγοι που προβάλλει η ορτογαλική Κυβέρνηση για να δικαιολογήσει τη διαφορετική μεταχείριση των ενδοκοινοτικών πτήσεων σε σχέση με τις εσωτερικές πτήσεις.
α) Κατανομή των εξόδων ανάλογα με την αιτία τους
47. Ως πρώτο δικαιολογητικό λόγο η ορτογαλλική Κυβέρνηση προβάλλει ότι τα τέλη αποτελούν την αντιπαροχή για τη χρησιμοποίηση εγκαταστάσεων και προσωπικού. Το ύψος τους καθορίστηκε ανάλογα με το απαιτούμενο κόστος. Όσον αφορά τα τέλη διακινήσεως υποστηρίζει ότι απαιτείται λιγότερος χώρος για τους επιβάτες εθνικών πτήσεων απ' ό,τι για τους επιβάτες διεθνών πτήσεων, διότι δεν λαμβάνει χώρα διασυνοριακή διακίνηση (τελωνείο και έλεγχος διαβατηρίων, χώρος για όργανα της τάξεως και τελωνειακούς υπαλλήλους, χωριστοί χώροι για την εξυπηρέτηση των επιβατών) και δεν υπάρχει παραμονή διερχομένων επιβατών. Όσον αφορά τα τέλη ασφαλείας, υποστηρίζει ότι αυτά αποτελούν την αντιπαροχή για τη χρήση των υπηρεσιών που παρέχει το προσωπικό ασφαλείας και τη συνδεόμενη με αυτή χρησιμοποίηση ορισμένων εγκαταστάσεων (ακτινολογικών μηχανημάτων, ανιχνευτών μετάλλων κ.λπ.).
48. Στην απόφαση Mediawet το Δικαστήριο αναφέρει μια σειρά λόγων γενικού συμφέροντος που μπορούν να δικαιολογήσουν τον περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών . έραν αυτού, στην περαιτέρω νομολογία το Δικαστήριο συνοψίζει ως εξής τις προϋποθέσεις αυτές:
- ο περιορισμός πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο μη δημιουργούντα διακρίσεις,
- πρέπει να δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος,
- πρέπει να είναι κατάλληλος για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και
- δεν πρέπει να είναι δεσμευτικός πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
49. Δεν υπάρχουν στοιχεία ότι οι πορτογαλικές διατάξεις οδηγούν σε διάκριση των παρεχόντων υπηρεσίες λόγω ιθαγενείας. Στο μέτρο αυτό πληρούται η πρώτη από τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις.
50. Ερωτάται όμως κατά πόσον η διαπιστωθείσα διάκριση δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος. Η ορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει καταρχάς ότι η διαμόρφωση των τελών εξυπηρετεί μία δίκαιη κατανομή των εξόδων ανάλογα με την αιτία τους. Δεν μπορεί καταρχήν να προβληθεί αντίρρηση κατά της κλιμακώσεως των εξόδων αναλόγως της αιτίας τους, διότι η κατανομή των εξόδων πραγματοποιείται με βάση αντικειμενικό κριτήριο. ρέπει εντούτοις, ως προς το ζήτημα αυτό, να ληφθεί υπόψη η προαναφερθείσα νομολογία, σύμφωνα με την οποία η αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών απαιτεί η διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών να μη καθίσταται, λόγω της ρυθμίσεως που αφορά τα τέλη, επαχθέστερη απ' ό,τι η αντίστοιχη εγχώρια παροχή υπηρεσιών .
51. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να τονιστεί ότι η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν εξέθεσε σε ποιο μέτρο αντιστοιχεί πράγματι υψηλότερο κόστος παροχών του εν λόγω είδους στις ενδοκοινοτικές πτήσεις απ' ό,τι στις εσωτερικές πτήσεις. Δεν προσκόμισε επίσης συγκεκριμένα αριθμητικά στοιχεία, από τα οποία να προκύπτει ποιες δαπάνες ελήφθησαν υπόψη κατά τον καθορισμό των τελών για τα διάφορα είδη πτήσεων και σε ποιο μέτρο τα επιβαλλόμενα τέλη καλύπτουν τις δαπάνες αυτές. Στο μέτρο αυτό υφίστανται σημαντικές αμφιβολίες ως προς το βάσιμο των ισχυρισμών της ορτογαλίας.
52. Οι ισχυρισμοί της ορτογαλικής Κυβερνήσεως για τη δικαιολόγηση των υψηλότερων τελών διακινήσεως δεν είναι πειστική. Εν όψει των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων και προσώπων, που ισχύουν εντός της Κοινότητας, και των ρυθμίσεων για τους ελέγχους των προσώπων της συμφωνίας του Σένγκεν, στην οποία προσχώρησε και η ορτογαλία, η διακίνηση στις ενδοκοινοτικές πτήσεις δεν πρέπει να έχει υψηλότερο κόστος απ' ό,τι στις εσωτερικές πτήσεις. Η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν εξέθεσε για ποιο λόγο είναι απαραίτητη η επιβολή τριπλάσιων τελών διακίνησης στις ενδοκοινοτικές πτήσεις για την κάλυψη των εξόδων. Αν το ύψος των τελών διακίνησης συσχετιζόταν πράγματι με το εκάστοτε απαιτούμενο κόστος, θα έπρεπε τα τέλη για τις ενδοκοινοτικές πτήσεις να είναι σε κάθε περίπτωση χαμηλότερα από αυτά που ισχύουν για τις διεθνείς πτήσεις, στις οποίες πρέπει να διενεργείται πλήρης έλεγχος διαβατηρίων και τελωνειακός έλεγχος. Αυτό όμως, αντίθετα προς την περίπτωση των τελών ασφαλείας, δεν συμβαίνει. Όσον αφορά τα τέλη διακινήσεως οι ενδοκοινοτικές πτήσεις και οι διεθνείς πτήσεις αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο.
53. Δεν είναι επίσης σαφές για ποιο λόγο θα πρέπει οι έλεγχοι ασφαλείας να έχουν διαφορετικό κόστος ανάλογα με τον προορισμό της πτήσεως. Οι κίνδυνοι ασφαλείας και τα μέτρα για την αποφυγή τους ταυτίζονται είτε πρόκειται για εσωτερική πτήση είτε για ενδοκοινοτική πτήση. Αντίστοιχα, απαιτείται καταρχήν η διενέργεια ιδίας εκτάσεως ελέγχων, προσώπων και αποσκευών. Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί και αυτός ο δικαιολογητικός λόγος.
β) Η προώθηση των περιφερειών
54. Η ορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει περαιτέρω ότι τα μειωμένα τέλη για περιφερειακές πτήσεις αποσκοπούν στην προώθηση των νησιωτικών περιοχών των Αζορών και της Μαδέρας. Επί του επιχειρήματος αυτού περί προωθήσεως των περιφερειών πρέπει καταρχάς να παρατηρηθεί ότι η αυτόνομη περιοχή των Αζορών εξαιρέθηκε προσωρινά από την εφαρμογή του κανονισμού 2408/92, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού. Η εξαίρεση αυτή ίσχυε μέχρι και τις 30 Ιουνίου 1998. Όταν κατέστη σαφές ότι δεν είχε γίνει η επεξεργασία για τις τροποποιήσεις της πορτογαλικής νομοθεσίας που κατέστησαν απαραίτητες την 1η Ιουλίου 1998, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 30 Ιουνίου 1998, την αιτιολογημένη γνώμη. Στην ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2408/92 η εξαίρεση δικαιολογείται λόγω της ανεπαρκούς αναπτύξεως του συστήματος εναέριας κυκλοφορίας στις Αζόρες. Στο μέτρο αυτό η ρύθμιση αυτή αποτελεί ήδη μέτρο για την προώθηση των περιφερειών.
55. Από την 1η Ιουλίου 1998 ο κανονισμός 2408/92 εφαρμόζεται στο σύνολο της πορτογαλικής επικράτειας χωρίς περιορισμούς. ρέπει συνεπώς να ερευνηθεί κατά πόσον οι ισχυρισμοί της ορτογαλίας περί προωθήσεως των περιφερειών μπορούν, πέραν από αυτή την εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού, να δικαιολογήσουν τη διαφορετική διαμόρφωση των τελών.
56. Ο κανονισμός 2408/92 περιέχει στο άρθρο 4, παράγραφος 1, μία ρύθμιση που αφορά τη δυνατότητα προωθήσεως ορισμένων περιοχών. Σύμφωνα με το στοιχείο α__ ένα κράτος μέλος μπορεί να επιβάλλει υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών «[...] σε τακτικές αεροπορικές γραμμές προς αερολιμένα που εξυπηρετεί περιφερειακή περιοχή ή περιοχή ανάπτυξης που βρίσκεται στο έδαφός του ή σε γραμμή μικρής συχνότητας, προς οποιοδήποτε περιφερειακό αερολιμένα στο έδαφός του [...]». Για τις υποχρεώσεις αυτές μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία στ, και η__ να παρασχεθεί αντιστάθμισμα. Η ορτογαλία έκανε χρήση της ρυθμίσεως αυτής όσον αφορά την εναέρια κυκλοφορία τόσο προς τις Αζόρες όσο και προς τη Μαδέρα .
57. Ο κανονισμός 2408/92 δεν προβλέπει άλλη μορφή προωθήσεως των περιφερειών. Εν όψει του γεγονότος ότι το κείμενο του κανονισμού αυτού προβλέπει μέτρα για την προώθηση των περιφερειών, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προώθηση των περιφερειών θα πρέπει να αναγνωριστεί, πέραν αυτού, και ως δικαιολογητικός λόγος για περιορισμούς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Οι προαναφερθείσες δυνατότητες μορφών προωθήσεως των περιφερειών που είναι σύμφωνες προς το κοινοτικό δίκαιο πρέπει, στο μέτρο αυτό, να θεωρηθούν ως αποκλειστική ρύθμιση που αποκλείει την αναγνώριση περαιτέρω εξαιρέσεων από την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
58. Ο ισχυρισμός της ορτογαλικής Κυβερνήσεως, ότι η διαμόρφωση των τελών δικαιολογείται από λόγους προωθήσεως των περιφερειών, πρέπει να απορριφθεί και βάσει της ακόλουθης σκέψης. Η διαπιστωθείσα ευνοϊκή μεταχείριση των εσωτερικών πτήσεων κατά την επιβολή των τελών διακινήσεως και ασφαλείας δεν υπάρχει μόνο για τις πτήσεις από και προς τις Αζόρες και τη Μαδέρα, αλλά για όλες τις εσωτερικές πτήσεις. Η ευνοϊκή μεταχείριση όμως των πτήσεων μεταξύ των τριών αεροδρομίων του όρτο, της Λισσαβώνας και του Φάρο δεν μπορεί να εξυπηρετεί την προώθηση των περιφερειών των Αζορών και της Μαδέρας.
59. ρέπει συνεπώς να απορριφθεί και αυτός ο δικαιολογητικός λόγος για την επιβολή διαφορετικού ύψους τελών.
γ) Αναλογικότητα της συμμετοχής στα γενικά έξοδα
60. Τέλος η ορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζεται ότι τα χαμηλότερα τέλη στις εσωτερικές πτήσεις σχετίζονται με τα συντομότερα δρομολόγια και τις χαμηλότερες τιμές των πτήσεων αυτών.
61. Και αυτός επίσης ο δικαιολογητικός λόγος πρέπει να απορριφθεί. Βέβαια η συμμετοχή των τελών στη συνολική τιμή του αεροπορικού εισιτηρίου είναι μεγαλύτερη στις φτηνές πτήσεις απ' ό,τι στις ακριβές. Στο μέτρο αυτό οι οικονομικές εκτιμήσεις θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε κλιμάκωση των τελών ανάλογα με την τιμή της πτήσεως. Εντούτοις, σύμφωνα με τη νομολογία, οι σκοποί οικονομικής φύσεως δεν στοιχειοθετούν καταρχήν λόγους δημοσίας τάξεως, κατά την έννοια του άρθρου 56 της Συνθήκης, ικανούς να δικαιολογήσουν τη διαφορετική μεταχείριση των εγχωρίων και των διασυνοριακών υπηρεσιών .
62. Εκτός αυτού πρέπει να τονιστεί ότι οι υπηρεσίες, για τις οποίες καταβάλλονται αυτά τα τέλη, είναι ανεξάρτητες από την απόσταση που διανύεται με την πτήση και το ύψος της τιμής της πτήσεως. Και για τον λόγο αυτό η διανυόμενη απόσταση και η τιμή της πτήσεως δεν αποτελούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, ικανούς να δικαιολογήσουν τη διαφοροποίηση του ύψους των τελών διακινήσεως ή ασφαλείας.
63. έραν αυτού υπάρχουν, από πραγματική άποψη, αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον υφίσταται η στενή σχέση, που υποστηρίζει η ορτογαλική Κυβέρνηση, μεταξύ της αποστάσεως των πτήσεων και της τιμής του αεροπορικού εισιτηρίου. Αφενός, οι πτήσεις στην πορτογαλική επικράτεια δεν είναι πάντοτε, από πλευράς αποστάσεως, συντομότερες απ' ό,τι οι ενδοκοινοτικές πτήσεις. Μία πτήση από τη Λισσαβώνα στη Μαδρίτη πρέπει να είναι συντομότερη απ' ό,τι μια πτήση από τη Λισσαβώνα στις Αζόρες ή στη Μαδέρα. Εντούτοις, τα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας για τη συντομότερη πτήση είναι υψηλότερα απ' ό,τι για την πιο μακρινή πτήση. Αυτό αποτελεί ακριβώς ένδειξη του ότι τα τέλη δεν εξαρτώνται από τη διανυόμενη με την πτήση απόσταση. Αφετέρου, πρέπει να επισημανθεί ότι, ακόμα και αν οι πτήσεις εντός της ορτογαλίας ήταν κατά κανόνα συντομότερες από τις πτήσεις σε άλλα κράτη μέλη, αυτό δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι και οι τιμές για τις εσωτερικές πτήσεις είναι χαμηλότερες απ' ό,τι για τις ενδοκοινοτικές πτήσεις. έραν της αποστάσεως, μπορούν π.χ. το χρονικό σημείο της πτήσεως και η ζήτηση για την προσφερόμενη αεροπορική υπηρεσία να αποτελέσουν περαιτέρω παράγοντες διαμορφώσεως της τιμής.
64. Ο στόχος να μην αυξηθεί δυσανάλογα η τιμή των αεροπορικών εισιτηρίων μπορεί, τέλος, να επιτευχθεί και χωρίς περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Έτσι, θα μπορούσαν να εφαρμοστούν στις ενδοκοινοτικές μεταφορές τα ίδια χαμηλά τέλη που εφαρμόζονται στις εσωτερικές πτήσεις. Έτσι, δεν θα καθίστατο επαχθέστερη η παροχή διασυνοριακών υπηρεσιών σε σχέση με την παροχή εγχωρίων υπηρεσιών. Συγχρόνως, τα τέλη για τις εσωτερικές πτήσεις θα παρέμεναν στο ίδιο επίπεδο.
65. Η διαφορετική επιβάρυνση μεταξύ των εσωτερικών και των ενδοκοινοτικών πτήσεων δεν μπορεί συνεπώς να δικαιολογηθεί ούτε με την αναλογικότητα της συμμετοχής των τελών στα γενικά έξοδα.
66. Συνοψίζοντας πρέπει, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι οι λόγοι που προβάλλει η ορτογαλική Κυβέρνηση δεν είναι ικανοί να δικαιολογήσουν τον περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών λόγω της διαμορφώσεως των τελών διακινήσεως και ασφαλείας. Κατά συνέπεια, παρέλκει η εξέταση του περαιτέρω ερωτήματος, κατά πόσον ο περιορισμός είναι σύμφωνος προς την αρχή της αναλογικότητας. Οι ρυθμίσεις για τα τέλη διακινήσεως και ασφαλείας είναι, συνεπώς, αντίθετες προς την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατά την έννοια του άρθρου 59 της Συνθήκης σε συνδυασμό με το άρθρο 3 του κανονισμού 2408/92.
VII - Επί των δικαστικών εξόδων
67. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η ορτογαλική Δημοκρατία ηττήθηκε και η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί στα έξοδα, πρέπει να καταδικαστεί η ορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
VIII - Συμπέρασμα
68. Για τους προαναφερθέντες λόγους προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
1) Η ορτογαλική Δημοκρατία,
- διατηρώντας σε ισχύ τη διάταξη του άρθρου 10 του Decreto Regulamentar 38/91, της 29ης Ιουλίου 1991, που προβλέπει για πτήσεις από την ορτογαλία προς άλλα κράτη μέλη υψηλότερα τέλη απ' ό,τι για εσωτερικές πτήσεις, και
- διατηρώντας σε ισχύ τη διάταξη του Decreto-Lei 102/91, της 8ης Μαρτίου 1991, με τις εκτελεστικές αποφάσεις που ακολούθησαν, η οποία προβλέπει για πτήσεις από την ορτογαλία προς άλλα κράτη μέλη υψηλότερα τέλη απ' ό,τι για ορισμένες εσωτερικές πτήσεις,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2408/92 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών.
2) Καταδικάζει την ορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.