62003CJ0514_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑514/03,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 8. prosince 2003,
Komise Evropských společenství,
zastoupená M. Patakia a L. Escobarem Guerrerem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Španělskému království,
zastoupenému E. Braquehaisem Conesou, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, K. Schiemann, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues a E. Levits (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 7. července 2005,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Španělské království tím, že ukládá:
– podnikům poskytujícím soukromé bezpečnostní služby a jejich zaměstnancům v prováděcích předpisech povinnost mít španělskou státní příslušnost;
– podnikům poskytujícím soukromé bezpečnostní služby v rámci režimu zápisu cizinců povinnost:
a) být v každém případě právnickou osobou,
b) mít specifický základní kapitál bez ohledu na skutečnost, že tento podnik nepodléhá týmž povinnostem v zemi svého usazení,
c) složit kauci u Caja General de Depósitos bez ohledu na případné složení kauce v členském státě původu,
d) zaměstnávat minimální počet zaměstnanců;
– zaměstnancům zahraničního podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby získat nové zvláštní povolení ve Španělsku, ačkoli již získali srovnatelné povolení v členském státě usazení uvedeného podniku,
a nepodřídilo povolání v oboru soukromých bezpečnostních služeb režimu uznávání odborných kvalifikací ve Společenství,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 43 ES a 49 ES, jakož i ze směrnice Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. L 19, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337) a ze směrnice Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48 (Úř. věst. L 209, s. 25; Zvl. vyd. 05/02, s. 47).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2. Cílem směrnic 89/48 a 92/51 je zavedení systému uznávání diplomů, jenž má evropským občanům usnadnit výkon všech odborných činností, které jsou v hostitelském státě podmíněny ukončením postsekundárního vzdělání. Zatímco směrnice 89/48 se týká univerzitních diplomů vydaných po ukončení odborného vzdělávání trvajícího nejméně tři roky, použije se směrnice 92/51 na diplomy vydané po ukončení postsekundárního studia v délce alespoň jednoho roku nebo odpovídající délce definované v článku 1 téže směrnice.
3. Článek 1 směrnice 92/51 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
c) osvědčením způsobilosti
jakýkoli doklad o kvalifikaci:
– potvrzující vzdělávání a odbornou přípravu, které netvoří součást souboru představujícího diplom ve smyslu směrnice 89/48/EHS nebo diplom nebo osvědčení ve smyslu této směrnice,
nebo
– vystavený po posouzení osobních kvalit, dovedností či vědomostí považovaných za důležité pro to, aby žadatel mohl vykonávat povolání, příslušným orgánem určeným v souladu s právními a správními předpisy členského státu, aniž by bylo požadováno prokázání předchozího vzdělávání;
[…]
e) regulovaným povoláním
regulovaná odborná činnost nebo soubor činností, které tvoří toto povolání v členském státě;
f) regulovanou odbornou činností
odborná činnost, u níž jsou přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazeny přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů držitelům dokladu o vzdělání a odborné přípravě či osvědčení způsobilosti. Zejména následující skutečnosti mohou vytvářet způsob výkonu regulované odborné činnosti:
– výkon činnosti pod profesním označením, pokud se užívání tohoto označení řídí právními a správními předpisy a je vyhrazeno pro držitele určitého dokladu o vzdělání a odborné přípravě nebo osvědčení způsobilosti […]
[…]“
4. Článek 8 směrnice 92/51 zní takto:
„Pokud je v hostitelském členském státě přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon podmíněn držením osvědčení způsobilosti, nesmí příslušný orgán odmítnout povolit z důvodů neodpovídající kvalifikace státnímu příslušníku členského státu přístup k uvedenému povolání nebo jeho výkon za stejných podmínek, jaké platí pro jeho vlastní státní příslušníky, jestliže:
a) je žadatel držitelem osvědčení způsobilosti požadovaného v jiném členském státě pro přístup ke stejnému povolání a pro jeho výkon na jeho území a toto osvědčení je vydáno některým jiným členským státem, nebo
b) žadatel prokáže kvalifikace získané v jiném členském státě,
které poskytují záruky, zejména v oblasti zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele, rovnocenné těm, které požadují právní a správní předpisy hostitelského členského státu.
Jestliže žadatel neprokáže držení takového osvědčení nebo kvalifikací, použijí se právní a správní předpisy hostitelského členského státu.“
Vnitrostátní právní úprava
5. Ve Španělsku je činnost soukromých bezpečnostních služeb upravena zákonem č. 23/1992 ze dne 30. července 1992 o soukromých bezpečnostních službách (BOE č. 186, ze dne 4. srpna 1992, s. 27116, dále jen „zákon o soukromých bezpečnostních službách“) a královským nařízením č. 2364/1994 ze dne 9. prosince 1994 o schválení nařízení o soukromých bezpečnostních službách (BOE č. 8, ze dne 10. ledna 1995, s. 779, dále jen „nařízení o soukromých bezpečnostních službách“).
6. Článek 5 odst. 1 zákona o soukromých bezpečnostních službách obsahuje taxativní výčet šesti kategorií služeb, jež mohou být poskytovány podniky soukromých bezpečnostních služeb, a sice:
– ostraha a ochrana majetku, zařízení, představení, soutěží nebo sjezdů;
– ochrana určitých osob;
– úschova, ostraha, ověřování a třídění mincí, bankovek, cenných papírů a cenných nebo nebezpečných předmětů, jakož i jejich přeprava a distribuce;
– instalace a údržba bezpečnostních přístrojů, zařízení a systémů;
– provoz ústředen pro příjem, ověřování a vysílání výstražných signálů a jejich oznamování veřejným bezpečnostním složkám, jakož i poskytování služeb odpovědí na výstrahu, které nespadají do pravomoci těchto veřejných bezpečnostních složek;
– plánování a poradenství ohledně činností bezpečnostních služeb uvedených v zákoně.
7. Podle čl. 7 odst. 1 uvedeného zákona musí podnik, který chce poskytovat takové služby, získat správní povolení ve formě zápisu do rejstříku vedeného ministerstvem vnitra. K získání takového zápisu musí dotyčný podnik mít formu právnické osoby, která odpovídá jednomu ze čtyř druhů společností definovaných vnitrostátním právem. Nařízení o soukromých bezpečnostních službách mimoto podrobuje udělení výše uvedeného povolení dalším podmínkám, které se liší v závislosti na druhu činnosti nebo činností vykonávaných dotčeným podnikem.
8. Dotyčný podnik tak musí mít minimální základní kapitál a prokázat složení záruky. Výše tohoto kapitálu a této záruky jsou rozčleněny nejen v závislosti na druhu nebo druzích činností vykonávaných podnikem, ale i v závislosti na rozsahu jeho zeměpisné působnosti uvnitř území státu. Pokud jde o záruku, musí být složena u španělského orgánu, Caja General de Depósitos.
9. Nařízení o soukromých bezpečnostních službách v příloze stanoví podnikům poskytujícím soukromé bezpečnostní služby některé zvláštní požadavky podle druhu činností, které vykonávají. V případě, že touto činností je přeprava a distribuce cenných nebo nebezpečných předmětů nebo instalace a údržba bezpečnostních přístrojů, zařízení a systémů, požaduje se, aby:
„1. Cenné nebo nebezpečné předměty
a) […]
b) Druhá fáze
1. Jednotka složená z velitele bezpečnosti a alespoň třiceti členů dozoru, pokud podnik vykonává svou činnost na celostátní úrovni, a šesti členů dozoru plus tří členů za každou provincii, pokud podnik vykonává svou činnost na úrovni Autonomního společenství.
[…]
2. Trhaviny
a) […]
b) Druhá fáze
1. Jednotka složená alespoň ze dvou členů dozoru specializovaných na trhaviny pro každý přepravovaný náklad trhavin, se kterým podnik nakládá, a jednoho velitele bezpečnosti, pokud počet členů dozoru je vyšší než patnáct.
[…]
5. Instalace a údržba bezpečnostních přístrojů, zařízení a systémů
[…]
2. Druhá fáze
a) Jednotka složená z alespoň jednoho technického inženýra a pěti osob provádějících instalaci těchto zařízení pro podniky, které vykonávají svou činnost na celostátní úrovni, a z jednoho technického inženýra a dvou osob provádějících instalaci uvedených zařízení pro podniky, které svou činnost vykonávají v rámci Autonomního společenství.“
10. Podle článku 10 zákona o soukromých bezpečnostních službách ve spojení s článkem 53 nařízení o soukromých bezpečnostních službách musí každý zaměstnanec soukromé bezpečnostní služby získat povolení ministerstva vnitra. Za tímto účelem musí být plnoletý, jeho věk nesmí dosáhnout hranice stanovené ustanoveními tohoto nařízení, musí mít tělesné a duševní předpoklady nezbytné pro výkon své funkce a musí úspěšně složit nezbytné zkoušky osvědčující jeho vědomosti a jeho dovednosti.
11. Pokud jde konkrétně o výkon povolání soukromého detektiva, čl. 54 odst. 5 písm. b) nařízení o soukromých bezpečnostních službách krom toho vyžaduje, aby dotyčné osoby byly držiteli diplomu soukromého detektiva. Vydání tohoto diplomu je podmíněno určitou úrovní vzdělání, absolvováním zvláštních kurzů a úspěšným složením zkoušek způsobilosti.
12. Směrnice 89/48 a 92/51 byly do vnitrostátního práva provedeny královským nařízením č. 1665/1991 ze dne 25. října 1991 o úpravě obecného systému uznávání diplomů vydaných po ukončení vysokoškolského vzdělání v členských státech Evropské unie, které vyžadují vzdělávání v minimální délce tří let (BOE č. 280, ze dne 22. listopadu 1991, s. 37916), a královským nařízením č. 1396/1995 ze dne 4. srpna 1995 o úpravě druhého obecného systému uznávání odborného vzdělání v členských státech Evropské unie a dalších signatářských států Dohody o evropském hospodářském prostoru a doplnění úpravy zavedené královským nařízením č. 1665/1991 (BOE č. 197, ze dne 18. srpna 1995, s. 25657). Přílohy obou těchto nařízení obsahují seznamy regulovaných povolání, na něž se vztahují dotčené mechanismy uznávání. Povolání uvedená v nařízení o soukromých bezpečnostních službách však nejsou v těchto seznamech uvedena.
Postup před zahájením soudního řízení a písemná část řízení před Soudním dvorem
13. Komise podala v roce 1997 první žalobu pro nesplnění povinnosti proti Španělskému království mířící na některá ustanovení zákona a nařízení o soukromých bezpečnostních službách. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 29. října 1998, Komise v. Španělsko (C‑114/97, Recueil, s. I‑6717), vydaném v rámci uvedené žaloby, rozhodl, že Španělské království tím, že ponechalo v platnosti články 7, 8 a 10 zákona o soukromých bezpečnostních službách, které vyhrazují udělení povolení k výkonu činností soukromých bezpečnostních služeb podnikům španělské státní příslušnosti, a že vydávalo licence pro zaměstnance soukromých bezpečnostních služeb pouze španělským státním příslušníkům, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývaly ze Smlouvy o ES.
14. Dopisem ze dne 29. listopadu 1999 Komise španělské vládě oznámila, že vnitrostátní právní a správní předpisy v oblasti soukromých bezpečnostních služeb nadále porušují právo Společenství.
15. Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela odpověď španělské vlády ve stanovené lhůtě, vydala dne 24. července 2000 odůvodněné stanovisko vyzývající Španělské království, aby přijalo nezbytná opatření, aby bylo ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto stanoviska ukončeno tvrzené porušování. Vzhledem k tomu, že se Komise domnívala, že vyjádření předložené španělskými orgány v odpovědi na uvedené odůvodněné stanovisko nebylo dostatečné, podala projednávanou žalobu.
16. Komise ve své replice vzala na vědomí, že v návaznosti na výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko pozměnily španělské orgány zákon a nařízení o soukromých bezpečnostních službách, když vypustily podmínku státní příslušnosti. Komise tedy vzala zpět žalobní důvod týkající se této podmínky, přičemž ponechala ostatní žalobní důvody.
K žalobě
17. Komise se na podporu své žaloby dovolává šesti žalobních důvodů, které se v podstatě týkají podmínek požadovaných španělskými právními předpisy pro výkon činnosti soukromých bezpečnostních služeb ve Španělsku.
18. Tyto žalobní důvody lze vymezit takto:
1) neslučitelnost podmínky, podle níž musí mít podnik poskytující soukromé bezpečnostní služby vždy formu právnické osoby, s články 43 ES a 49 ES;
2) neslučitelnost podmínky, podle níž musí mít takový podnik minimální základní kapitál, s články 43 ES a 49 ES;
3) neslučitelnost podmínky, podle níž musí takový podnik složit kauci u španělského orgánu, Caja General de Depósitos, s články 43 ES a 49 ES;
4) neslučitelnost podmínky, podle níž musí takový podnik zaměstnávat minimální počet zaměstnanců, s články 43 ES a 49 ES;
5) neslučitelnost podmínky, podle níž je vyžadováno zvláštní povolení pro zaměstnance v oblasti bezpečnosti, kteří vykonávají svou činnost ve Španělsku, s články 43 ES a 49 ES;
6) porušení směrnic 89/48 a 92/51 z důvodu neexistence uznávání odborných kvalifikací.
19. Před zkoumáním opodstatněnosti každého z těchto žalobních důvodů je třeba úvodem zmínit argumentaci účastníků řízení, jakož i připomenout obecné zásady definované ustálenou judikaturou Soudního dvora.
Obecné poznámky
Argumentace účastníků řízení
20. Komise uznává, že činnosti soukromých bezpečnostních služeb nejsou předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Restriktivní předpisy španělského práva v této oblasti však nerespektují základní požadavky definované ustálenou judikaturou Soudního dvora týkající se článků 43 ES a 49 ES. Komise především zpochybňuje údajnou blízkost soukromé a veřejné bezpečnosti. Podle ní není přínos dotyčných podniků pro zachování veřejné bezpečnosti odlišný od přínosu, jaký může mít kterýkoli jednotlivec. V projednávaném případě Komise tvrdí, že podřízení zahraničního podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby týmž požadavkům, jaké jsou uloženy španělským podnikům – bez přihlédnutí k již případně uloženým povinnostem, zárukám a předpisům témuž podniku v jiném členském státě – je neodůvodněnou překážkou jeho usazení na španělském území a představuje vysoce odrazující faktor pro poskytování přeshraničních služeb v tomto oboru, především pokud jde o malé a střední podniky.
21. Podle španělské vlády je soukromá bezpečnost úzce spojena s bezpečností veřejnou a navazuje na ni. Značná část činností v tomto oboru tak předpokládá využívání některých prostředků, jež obvykle nejsou povoleny (zejména zbraně). Tyto činnosti mohou mít rovněž závažný vliv na svobodný výkon práv a svobod občanů. V tomto oboru tedy členský stát může použít prostředků k zakročení a kontrole, které nejsou v ostatních oblastech odůvodněné. Jelikož se přitom jedná o obor, který není harmonizován na úrovni Společenství, může být jeho právní úprava v ostatních členských státech výrazně odlišná od španělské právní úpravy, tudíž je nezbytné zajistit dodržování zvláštních požadavků, které existují ve Španělsku, zejména požadavků spojených s problémem terorismu.
Závěry Soudního dvora
22. Komise se ve své žalobě odvolává jak na článek 43 ES zaručující svobodu usazování, tak na článek 49 ES týkající se volného pohybu služeb. V tomto ohledu je třeba připomenout, že klíčovým prvkem pro vymezení rozsahu působnosti obou těchto ustanovení je otázka, zda dotyčný hospodářský subjekt je, či není usazen v členském státě, v němž nabízí dotčenou službu (hostitelský členský stát). Je‑li toto primárně nebo sekundárně prokázáno, spadá jeho situace do působnosti zásady svobody usazování ve smyslu článku 43 ES. V opačném případě musí být kvalifikován jako „přeshraniční poskytovatel“ a spadá pod zásadu volného pohybu služeb upravenou v článku 49 ES (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C‑55/94, Recueil, s. I‑4165, body 25 až 28, a ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer, C‑215/01, Recueil, s. I‑14847, body 28 až 32). V rámci projednávané žaloby se dotčené vnitrostátní právní a správní předpisy zřejmě použijí bez rozdílu jak na podniky poskytující soukromé bezpečnostní služby usazené na španělském území, tak na podniky usazené v ostatních členských státech a vykonávající své činnosti ve Španělsku příležitostně nebo přechodně.
23. Soukromé bezpečnostní služby nejsou předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Je sice pravda, že za takové situace mají členské státy v zásadě nadále pravomoc vymezit podmínky pro výkon činností v tomto oboru, to však nic nemění na tom, že musí při výkonu svých pravomocí v této oblasti dodržovat základní svobody zaručené Smlouvou (viz rozsudky ze dne 3. října 2000, Corsten, C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 31; ze dne 1. února 2001, Mac Quen a další, C‑108/96, Recueil, s. I‑837, bod 24, a ze dne 11. července 2002, Gräbner, C‑294/00, Recueil, s. I‑6515, bod 26).
24. Podle judikatury Soudního dvora vyžaduje článek 59 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 49 ES) nejen odstranění jakékoli diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoli omezení, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit nebo ztížit činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby (rozsudky ze dne 9. srpna 1994, Vander Elst, C‑43/93, Recueil, s. I‑3803, bod 14, a ze dne 29. listopadu 2001, De Coster, C‑17/00, Recueil, s. I‑9445, bod 29).
25. Soudní dvůr již mimoto rozhodl, že uvedený článek 59 brání použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, která činí poskytování služeb mezi členskými státy obtížnější než čistě vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě (výše uvedený rozsudek De Coster, bod 30).
26. Je třeba rovněž připomenout, že jakékoli vnitrostátní opatření, jež může ztížit nebo učinit méně atraktivním výkon uvedených svobod, může být odůvodněno pouze tehdy, splňuje‑li čtyři podmínky: použije se nediskriminujícím způsobem, odpovídá naléhavým důvodům obecného zájmu, je způsobilé k zajištění sledovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné (viz zejména rozsudky ze dne 31. března 1993, Kraus, C‑19/92, Recueil, s. I‑1663, bod 32; ze dne 4. července 2000, Haim, C‑424/97, Recueil, s. I‑5123, bod 57, a výše uvedený rozsudek Mac Quen a další, bod 26).
27. Takové opatření, pokud se projeví jako uložení určitých podmínek pro výkon zaručených práv, může být zpravidla odůvodněno pouze v rozsahu, v němž není dovolávaný obecný zájem chráněn pravidly, kterým poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen (výše uvedený rozsudek Corsten, bod 35). Jinými slovy jsou orgány hostitelského členského státu v zásadě povinny, jak podotkla generální advokátka v bodě 45 svého stanoviska, přihlédnout k podmínkám, jež dotyčné hospodářské subjekty a jejich zaměstnanci již splňují ve své zemi původu.
28. Pokud jde konečně o argument španělské vlády týkající se sbližování oblastí soukromé a veřejné bezpečnosti, Soudní dvůr již rozhodl, že výjimka upravená v čl. 46 odst. 1 ES povolující členským státům zachovat některé zvláštní režimy pro cizí státní příslušníky z důvodů veřejné bezpečnosti se nepoužije pro obecný režim podniků poskytujících soukromé bezpečnostní služby (výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, body 45 a 46, jakož i rozsudek ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie, C‑355/98, Recueil, s. I‑1221, body 28 a 30).
K prvnímu žalobnímu důvodu týkajícímu se právní formy podniku
Argumentace účastníků řízení
29. Podle Komise povinnost podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby mít formu právnické osoby takřka ve všech případech znamená, že osoba usazená v jiném členském státě, v němž legálně poskytuje takové služby, jako jsou dotčené služby, by byla nucena založit právnickou osobu, aby mohla vykonávat své činnosti ve Španělsku, byť dočasným a příležitostným způsobem. Jelikož tento požadavek nemá žádnou přímou souvislost se samotnou činností podniku, není nezbytný pro zajištění ochrany příjemců uvedených služeb a zachování veřejné bezpečnosti. Veškeré podmínky stanovené španělskou právní úpravou mohou být účinně splněny, aniž by podnik byl právnickou osobou.
30. Španělská vláda namítá, že případné poskytování dotčených služeb fyzickými osobami by nejenže vytvořilo řadu praktických problémů, ale je nepřijatelné i z hlediska veřejné bezpečnosti. Aby bylo zaprvé umožněno fyzickým osobám poskytovat veškeré sporné služby, bylo by nutné upravit stávající povinnosti v oblasti držení zbraní, které jsou ve Španělsku velice striktní. Poskytování některých služeb fyzickou osobou by zadruhé vyloučilo možnost účinné komunikace mezi členy dozoru a sídlem společnosti, jež může mít zásadní význam pro bezpečnost chráněných osob a samotného člena dozoru. Zatřetí by nastalo riziko zmatku z důvodu zmnožení uniforem zaměstnanců. Zmírnění výše uvedených pravidel by obecně snížilo záruky bezpečnosti, jež jsou španělskými orgány považovány za vhodné.
Závěry Soudního dvora
31. Je třeba bez dalšího připomenout, že Soudní dvůr již v otázce právní úpravy obdobné španělské právní úpravě kritizované Komisí rozhodl, že podmínka, podle níž podnik poskytující soukromé bezpečnostní služby musí mít formu právnické osoby, aby mohl vykonávat své činnosti, představuje omezení v rozporu s články 43 ES a 49 ES (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko, C‑171/02, Recueil, s. I‑5645, body 41 až 44).
32. V projednávaném případě se španělská vláda za účelem odůvodnění tohoto omezení dovolává ochrany bezpečnosti příjemců dotčených služeb a ostatního obyvatelstva. Avšak z důvodů podrobněji rozvedených generální advokátkou v bodě 52 jejího stanoviska nepředstavuje požadavek formy právnické osoby přiměřené opatření, jež by umožňovalo dosáhnout sledovaných cílů. Žádný z praktických důvodů vyjmenovaných touto vládou totiž nemá přímou spojitost s právní formou podniku.
33. Za těchto podmínek je první žalobní důvod opodstatněný.
K druhému žalobnímu důvodu týkajícímu se požadavku minimálního základního kapitálu
Argumentace účastníků řízení
34. Komise uplatňuje, že aby se mohl zahraniční podnik poskytující soukromé bezpečnostní služby usadit ve Španělsku nebo zde poskytovat přeshraniční služby, musí splnit požadavek minimálního základního kapitálu. Takový požadavek přitom nemůže být odůvodněn ani důvody veřejné bezpečnosti, ani ochranou příjemců dotyčných služeb. Podniky poskytující soukromé bezpečnostní služby z ostatních členských států totiž tyto cíle zřejmě splňují, aniž by podléhaly podmínkám zvláštního základního kapitálu.
35. Španělská vláda připomíná, že jelikož jsou soukromé bezpečnostní služby oborem, jenž není na úrovni Společenství harmonizován, mohou existovat značné rozdíly mezi Španělským královstvím a ostatními členskými státy, zejména pokud jde o podmínky nošení a používání zbraní. S přihlédnutím ke zvláštní situaci tohoto členského státu, jenž čelí hrozbě terorismu, může tento stát stanovit striktnější požadavky než ostatní členské státy. Je sice pravda, že i podniky poskytující soukromé bezpečnostní služby ve Španělsku podléhají dvěma dodatečným zárukám, a sice povinnému složení kauce a povinnému pojištění, každá z nich však má zvláštní funkci. Tyto dvě záruky však samy o sobě nedostačují k dosažení sledovaných cílů bezpečnosti a ochrany občanů.
Závěry Soudního dvora
36. Soudní dvůr již v této otázce rozhodl, že podmínka minimálního základního kapitálu uložená podnikům poskytujícím soukromé bezpečnostní služby porušuje články 43 ES a 49 ES (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, body 53 až 57). Odůvodnění, jichž se dovolává španělská vláda, zejména zvláštní hrozba terorismu ve Španělsku, nemají žádnou přímou spojitost s výší základního kapitálu podniku a nevysvětlují omezování volného pohybu služeb a svobody usazování.
37. Krom toho existují méně omezující takové prostředky, jež umožňují dosažení cíle ochrany příjemců dotčených služeb, jako jsou složení kauce nebo uzavření pojistné smlouvy. I kdyby se kterékoli z těchto dvou opatření v některých případech ukázalo samo o sobě jako nedostatečné, jak tvrdí španělská vláda, stále ještě existuje možnost jejich kumulativního použití. Španělská vláda tedy nepředložila argumenty, jež by prokázaly, v čem obě výše uvedená opatření nedostačují pro splnění cílů bezpečnosti a ochrany občanů.
38. Za těchto podmínek je druhý žalobní důvod opodstatněný.
Ke třetímu žalobnímu důvodu týkajícímu se složení kauce u španělského orgánu
Argumentace účastníků řízení
39. Komise chápe hlavní účel tohoto požadavku, kterým je poskytnout španělským orgánům částky, jež zaručují pokrytí rizik spojených s případnou odpovědností nebo v případě uložení pokuty. Komise nicméně tvrdí, že tato podmínka je nepřiměřená ve vztahu ke sledovaným cílům. Zvláště vnitrostátní předpisy neumožňují přihlédnout k případnému zaplacení kauce v členském státě původu podniku, což by mělo být v zásadě dostačující.
40. Pro španělskou vládu jsou zaplacení kauce nebo uzavření pojistné smlouvy legitimními prostředky k zajištění ochrany příjemců dotyčných služeb. Nařízení o soukromých bezpečnostních službách sice dotyčným podnikům ukládá povinnost uzavřít smlouvu o pojištění občanskoprávní odpovědnosti. Avšak vzhledem k zvláštním hospodářským poměrům na trhu pojištění může tento prostředek poskytnout pouze omezenou záruku. Jinými slovy má kauce doplňkovou funkci, nenahrazuje však funkci ostatních dvou záruk, a sice minimálního základního kapitálu a pojištění.
Závěry Soudního dvora
41. Je třeba podotknout, že povinnost složit kauci u Caja General de Depósitos, jak je upravena ve španělském právu, může ztížit nebo učinit méně atraktivním výkon svobody usazování a volného pohybu služeb ve smyslu článků 43 ES a 49 ES. Činí totiž poskytování služeb nebo založení dceřiné společnosti nebo pobočky ve Španělsku nákladnějším pro podniky poskytující soukromé bezpečnostní služby usazené v ostatních členských státech než pro podniky usazené ve Španělsku. Je třeba určit, zda je tato podmínka odůvodněná.
42. Soudní dvůr již výslovně rozhodl, že zřízení záruky omezuje svobodu usazování a volný pohyb služeb méně než stanovení minimálního základního kapitálu pro zajištění ochrany věřitelů (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 55).
43. Podle ustálené judikatury však taková překážka, jako je uvedená překážka, může být odůvodněna pouze v rozsahu, v němž dovolávaný obecný zájem již není chráněn pravidly, jimž poskytovatel služeb podléhá v členském státě, ve kterém je usazen (viz výše uvedený rozsudek Corsten, bod 35). Dotčená španělská právní úprava přitom požaduje složení kauce u španělského orgánu, Caja General de Depósitos, aniž by přihlížela k případné záruce zřízené v členském státě původu. Krom toho za současného stavu vývoje mechanismů přeshraničního vymáhání pohledávek a výkonu cizích rozsudků uvnitř Unie se taková tvrdost jeví jako nepřiměřená. Povinnost složit kauci překračuje meze toho, co je nezbytné pro zajištění přiměřené ochrany věřitelů.
44. Z vyjádření španělské vlády sice vyplývá, že tato vláda vyjádřila ochotu přihlédnout ke kaucím složeným u finančních institucí jiných členských států za podmínky přikázání a poskytnutí částek týkajících se činností vykonávaných na španělském území. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být existence nesplnění povinnosti posuzována vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz zejména rozsudky ze dne 30. ledna 2002, Komise v. Řecko, C‑103/00, Recueil, s. I‑1147, bod 23, a ze dne 30. května 2002, Komise v. Itálie, C‑323/01, Recueil, s. I‑4711, bod 8). Krom toho se jedná o pouhé prohlášení žalované vlády, a nikoli o konkrétní právní nebo správní opatření.
45. Za těchto podmínek je třetí žalobní důvod opodstatněný.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu týkajícímu se minimálního počtu zaměstnanců
Argumentace účastníků řízení
46. Podle Komise je každý zahraniční podnik poskytující legálně soukromé bezpečnostní služby ve svém členském státě usazení, který však nemá počet zaměstnanců požadovaný španělskými právními předpisy, povinen zvýšit jejich počet, i když to samotné činnosti nevyžadují. Tato podmínka má odrazující účinek zvláště pro malé a střední podniky, pokud jde jak o výkon práva zřizovat pobočky, tak o volný pohyb přeshraničních služeb. Články 43 ES a 49 ES zakazují použití těchto právních předpisů na podnik usazený v jiném členském státě, aniž by španělské orgány vzaly v úvahu ne‑li totožné, pak přinejmenším srovnatelné povinnosti, jež tento podnik již splnil ve svém státě usazení.
47. Španělská vláda poukazuje na závazek přijatý španělskými orgány snížit obecným způsobem minimální požadavky na lidské, materiální a technické zdroje o 50 %. Požadavky týkající se počtu zaměstnanců v oblasti přepravy trhavin stanovené právními předpisy jsou naproti tomu odůvodněné bezpečnostními důvody, souvisejícími zejména se situací Španělska.
Závěry Soudního dvora
48. Úvodem je třeba podotknout, že předpisy, které stanoví minimální počet osob zaměstnaných v podnicích poskytujících soukromé bezpečnostní služby, se jeví jako překážka svobody usazování a volného pohybu služeb, neboť činí zřízení poboček nebo dceřiných společností ve Španělsku nákladnějším a odrazují zahraniční podniky poskytující soukromé bezpečnostní služby od poskytování jejich služeb na španělském trhu.
49. Pokud jde o odůvodnění tohoto omezení, je namístě připomenout, že pouhá skutečnost, že členský stát stanoví méně přísná pravidla, než jsou pravidla používaná v jiném členském státě, neznamená sama o sobě, že tato pravidla jsou nepřiměřená a neslučitelná s právem Společenství (rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, s. I‑1141, bod 51; ze dne 12. prosince 1996, Reisebüro Broede, C‑3/95, Recueil, s. I‑6511, bod 42; výše uvedený rozsudek Mac Quen a další, body 33 a 34, jakož i výše uvedený rozsudek Gräbner, body 46 a 47).
50. S výjimkou přepravy trhavin španělská vláda zevrubným způsobem neprokázala, že minimální počet zaměstnanců vyžadovaný platnými právními předpisy nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle, a sice zajištění požadované úrovně bezpečnosti v oblasti přepravy cenných a nebezpečných předmětů, jakož i v oblasti instalace a údržby bezpečnostních a výstražných systémů. Čtvrtý žalobní důvod tedy musí být považován za opodstatněný.
51. Pokud jde o požadavek minimálního počtu zaměstnanců podniků činných v přepravě trhavin uvedených v bodě 2 písm. b) přílohy nařízení o soukromých bezpečnostních službách, je třeba konstatovat, že tento požadavek je odůvodněný. S ohledem na bezpečnostní důvody dovolávané španělskou vládou se totiž tento požadavek jeví jako způsobilý k uskutečnění tohoto cíle, aniž by překročil meze toho, co je nezbytné k jeho uskutečnění.
52. Čtvrtý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout v rozsahu, v němž uvedené španělské právní předpisy požadují minimální počet zaměstnanců pro podniky působící v oblasti přepravy nebo distribuce trhavin.
K pátému žalobnímu důvodu týkajícímu se povolení pro zaměstnance
Argumentace účastníků řízení
53. Komise připomíná, že ve Španělsku musejí zaměstnanci zahraničního podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby ve všech případech získat zvláštní správní povolení. Neexistuje přitom žádné ustanovení týkající se uznání povolení, které již bylo vydáno v členském státě usazení dotčeného podniku, i když požadavky v dané oblasti jsou obdobné požadavkům platným ve Španělsku. Tato formalita je významnou překážkou volného pohybu služeb, neboť zahraniční podnik nemůže do Španělska převést zaměstnance, kteří získali povolení v jeho státě usazení.
54. Španělská vláda vysvětluje, že vnitrostátní právní úprava požaduje po zaměstnancích v oblasti soukromých bezpečnostních služeb nejdelší vzdělání na evropské úrovni. Její požadavky jsou tedy velmi odlišné od požadavků platných v ostatních členských státech, takže v zásadě nemohou existovat „obdobné požadavky“, jež by umožnily srovnání právních režimů.
Závěry Soudního dvora
55. Soudní dvůr již rozhodl, že podmínka, podle níž zaměstnanci podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby musejí získat nové zvláštní povolení v hostitelském členském státě, je neodůvodněným omezením svobodného poskytování služeb tímto podnikem ve smyslu článku 49 ES v rozsahu, v němž nepřihlíží ke kontrolám a prověřením, ke kterým již došlo v členském státě původu (výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 66, a rozsudek ze dne 7. října 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑189/03, Recueil, s. I‑9289, bod 30).
56. Stejně tak pokud jde o svobodu usazování ve smyslu článku 43 ES, ztěžuje výše uvedená podmínka zřízení pobočky v hostitelském členském státě. Je tak překážkou výkonu svobody usazování zahraničními podniky poskytujícími soukromé bezpečnostní služby ve Španělsku.
57. Pokud jde o odůvodnění této překážky, Soudní dvůr rozhodl, že podnik je v případě usazení v jiném členském státě v zásadě povinen splnit tytéž podmínky, jako jsou podmínky platné pro státní příslušníky hostitelského členského státu (výše uvedený rozsudek Gebhard, bod 36). Vzhledem k tomu není obecné uplatnění správního povolovacího řízení na zahraniční podniky poskytující bezpečnostní služby jako takové v rozporu s článkem 43 ES. Nicméně jak správně poznamenala generální advokátka v bodech 84 a 85 svého stanoviska, španělská právní úprava neupravuje možnost přihlédnout k požadavkům, jež jednotliví zaměstnanci těchto podniků již splňují ve svém členském státě původu. Taková přísnost přitom překračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení legitimního cíle kontroly výše uvedených zaměstnanců.
58. Argument španělské vlády, že její požadavky jsou velmi odlišné od požadavků platných v ostatních členských státech, takže v zásadě neexistují „obdobné požadavky“ umožňující srovnání příslušných právních režimů, není relevantní.
59. Za těchto podmínek je rovněž pátý žalobní důvod opodstatněný.
K šestému žalobnímu důvodu týkajícímu se uznávání odborných kvalifikací
Argumentace účastníků řízení
60. Komise připomíná, že povolání upravená nařízením o soukromých bezpečnostních službách jsou regulovanými povoláními ve smyslu směrnic 89/48 a 92/51, neboť jejich výkon je podmíněn získáním určitých kvalifikací. Tato povolání však nejsou uvedena v seznamech připojených k nařízením provádějícím obě směrnice do vnitrostátního práva a žádný další předpis španělského práva neupravuje možnost uznání kvalifikací v této oblasti získaných v ostatních členských státech. Komise připomíná, že z důvodu své stálé a časově neomezené platnosti představuje oprávnění požadované španělskou právní úpravou „osvědčení způsobilosti“ uvedené ve směrnici 92/51.
61. Podle španělské vlády nebyla porušena žádná z uvedených směrnic. Ani přístup k povoláním v oboru soukromých bezpečnostních služeb, ani jejich výkon totiž nejsou podmíněny získáním jakéhokoli „osvědčení způsobilosti“. Pokud jde o vzdělání požadované vnitrostátními předpisy, to je získáno teprve zaměstnáním dotčené osoby. Krom toho je oprávnění požadované zákonem o soukromých bezpečnostních službách v rozporu s tvrzením Komise časově omezeno. Pokud totiž podle článku 10 uvedeného zákona zůstane zaměstnanec podniku poskytujícího soukromé bezpečnostní služby „nečinný po dobu překračující dva roky, musí se podrobit novým zkouškám, aby mohl vykonávat své funkce“. Nejedná se tudíž o „osvědčení způsobilosti“ a situace uvedená v tomto žalobním důvodu nespadá do rozsahu působnosti směrnic 89/48 a 92/51.
Závěry Soudního dvora
62. Je namístě bez dalšího konstatovat, že Komise tvrdí současné nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice 89/48 a směrnice 92/51. Je však třeba připomenout, že obě tyto směrnice mají rozdílný rozsah působnosti. Směrnice 89/48 se konkrétně týká vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání. Z žaloby podané Komisí však nevyplývá, že by vzdělání, jež musejí ve Španělsku získat zaměstnanci podniků poskytujících soukromé bezpečnostní služby a soukromí detektivové, předpokládalo, že by tyto osoby dosáhly vysokoškolského vzdělání trvajícího alespoň tři roky. Komise tudíž neprokázala, v čem a jak spadají výše uvedená povolání do rozsahu působnosti směrnice 89/48.
63. Pokud jde o směrnici 92/51, účastníci řízení se shodují v tom, že bezpečnostní personál podniků poskytujících soukromé bezpečnostní služby vykonává ve Španělsku regulované povolání ve smyslu čl. 1 písm. e) této směrnice. Avšak za účelem určení, zda je uvedená směrnice použitelná na tuto činnost, je třeba zkoumat, zda je udělení správního povolení zaměstnancům soukromých bezpečnostních služeb podle španělské právní úpravy podmíněno získáním osvědčení způsobilosti ve smyslu čl. 1 písm. c) téže směrnice. Jak přitom správně uvedla generální advokátka v bodech 96 až 100 svého stanoviska, Komise neuvedla jasně, která formální osvědčení způsobilosti jsou přesně požadována španělskými orgány v oblasti soukromých bezpečnostních služeb. Žalobní důvod týkající se směrnice 92/51 je tedy rovněž neopodstatněný v rozsahu, v němž se vztahuje na tuto oblast.
64. Pokud jde naproti tomu o povolání soukromého detektiva, požaduje čl. 54 odst. 5 písm. b) nařízení o soukromých bezpečnostních službách, aby dotyčné osoby byly držiteli diplomu soukromého detektiva. Udělení tohoto diplomu je podmíněno získáním určité úrovně vzdělání, absolvováním zvláštních kurzů a úspěšným složením zkoušek v souladu se zvláštními právními předpisy. Je třeba konstatovat, že i když tento dokument není „diplomem“ v úzkém slova smyslu, a sice v tom smyslu, že nepožaduje vzdělání v délce alespoň jednoho roku, odpovídá bezpochyby pojmu „osvědčení způsobilosti“ ve smyslu čl. 1 písm. c) druhé odrážky směrnice 92/51, neboť je vydán po posouzení osobních kvalit, dovedností či vědomostí důležitých pro výkon dotyčných povolání. Španělská právní úprava tak spadá do jejího rozsahu působnosti.
65. Je přitom namístě konstatovat, že pokud jde o činnost soukromého detektiva, v současné době ve Španělsku v rozporu s požadavky směrnice 92/51 neexistuje žádný systém vzájemného uznávání odborných kvalifikací.
66. Za těchto podmínek je šestý žalobní důvod opodstatněný v rozsahu, v němž se týká uznávání osvědčení odborné způsobilosti pro výkon činnosti soukromého detektiva.
K nákladům řízení
67. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci Komise navrhovala, aby Španělskému království byla uložena náhrada nákladů řízení, a Španělské království nemělo úspěch v rámci prvního až třetího, jakož i pátého žalobního důvodu, jichž se dovolávala Komise, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení spojených s těmito žalobními důvody.
68. Pokud jde o žalobní důvod týkající se státní příslušnosti, jejž vzala Komise zpět, požadoval každý účastník řízení, aby druhému účastníku řízení byla uložena náhrada nákladů řízení. Je tedy třeba použít čl. 69 odst. 5 první pododstavec jednacího řádu a uložit Komisi náhradu nákladů řízení, ledaže chování žalovaného odůvodňuje uložení nákladů řízení tomuto žalovanému. Jak přitom správně uvedla generální advokátka v bodech 109 a 110 svého stanoviska, jelikož Španělské království pozměnilo nařízení o soukromých bezpečnostních službách teprve opožděně, jeho chování vedlo k podání žaloby ze strany Komise. Za těchto okolností je třeba uložit náhradu nákladů řízení souvisejících s žalobním důvodem, který byl vzat zpět, tomuto členskému státu.
69. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím ke skutečnosti, že ohledně čtvrtého a šestého žalobního důvodu bylo žalobě vyhověno pouze částečně, je třeba uložit Španělskému království náhradu tří čtvrtin nákladů řízení Komise a rozhodnout, že ve zbývající části ponese každý účastník řízení vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Španělské království tím, že ponechalo v platnosti ustanovení zákona č. 23/1992 ze dne 30. července 1992 o soukromých bezpečnostních službách a královského nařízení č. 2364/1994 ze dne 9. prosince 1994 o schválení nařízení o soukromých bezpečnostních službách, která ukládají zahraničním podnikům poskytujícím soukromé bezpečnostní služby řadu podmínek pro výkon jejich činností ve Španělsku, a sice povinnost:
– být založeny ve formě právnické osoby;
– mít určitý minimální základní kapitál;
– složit kauci u španělského orgánu;
– zaměstnávat minimální počet zaměstnanců v rozsahu, v němž dotčený podnik vykonává své činnosti v jiných oblastech než v oblasti přepravy a distribuce trhavin;
– obecnou povinnost jejich zaměstnanců mít zvláštní správní povolení vydané španělskými orgány, a
tím, že nepřijalo předpisy nezbytné k tomu, aby bylo zajištěno uznávání osvědčení odborné způsobilosti pro výkon činnosti soukromého detektiva, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají jednak z článků 43 ES a 49 ES a jednak ze směrnice Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy.
2) Žaloba se ve zbývající části zamítá.
3) Španělskému království se ukládá náhrada tří čtvrtin nákladů řízení Komise Evropských společenství a ponese vlastní náklady řízení.
4) Komise Evropských společenství ponese čtvrtinu vlastních nákladů řízení.