61992C0006
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
presentate il 14 luglio 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Quali sono le condizioni di ricevibilità di un ricorso d'annullamento esperito da un singolo avverso una decisione della Commissione indirizzata ad uno Stato membro? Su questo argomento vi siete già ripetutamente pronunciati.
2.
La legge italiana 22 dicembre 1984, n. 887 (
1
), ed in particolare l'art. 19, ultimo trattino, ha istituito un sistema di tariffe di sostegno a favore dei trasporti ferroviari di talune merci prodotte in Sicilia ed in Sardegna e recita:
«Ai trasporti di sostanze minerali gregge prodotte nelle isole e in partenza dalle isole stesse è applicata una riduzione pari al 30% sulle tariffe delle ferrovie dello Stato. Detta agevolazione è elevata al 60% per le sostanze prodotte e lavorate nelle isole. L'ammontare delle riduzioni accordate è posto a carico del ministero del Tesoro, che provvede ai rimborsi a favore dell'azienda ferroviaria in base alla regolamentazione comunitaria».
3.
In virtù dell'art. 80, n. 1, del Trattato CEE gli Stati membri non possono imporre ai trasporti effettuati all'interno della Comunità «prezzi e condizioni che importino qualsiasi elemento di sostegno e di protezione nell'interesse di una o più imprese o industrie particolari» a meno che detta applicazione sia autorizzata dalla Commissione.
4.
Nella decisione del 18 settembre 1991, 91/523/CEE, relativa all'eliminazione delle tariffe di sostegno delle ferrovie dello Stato italiano applicate ai trasporti di sostanze minerali gregge e di sostanze prodotte e lavorate nelle isole di Sicilia e di Sardegna (
2
), la Commissione ha ritenuto che il sistema di tariffe summenzionato cadeva sotto il divieto sancito dall'art. 80, n. 1, e ha deciso che l'Italia doveva porvi fine.
5.
La Commissione ha osservato in particolare che dette tariffe costituivano «un aiuto che incide sui costi di commercializzazione delle sostanze di cui trattasi e favorisce pertanto dette produzioni rispetto ai concorrenti degli altri Stati membri, sia sul mercato italiano che sul mercato degli altri Stati membri» (
3
).
6.
La Repubblica italiana era l'unica destinataria di detta decisione (
4
).
7.
Con atto registrato nella cancelleria della Corte il 7 gennaio 1992, la Federazione sindacale italiana dell'industria estrattiva, la Società italiana sali alcalini SpA, la Thalassia SpA, la Laviosa chimica mineraria SpA nonché la Società sarda di bentonite SpA (in prosieguo: le «ricorrenti») hanno esperito un ricorso d'annullamento avverso detta decisione.
8.
Con ordinanza del 17 dicembre 1992, il presidente della Quinta Sezione ha ammesso all'intervento le regioni Sardegna e Sicilia.
9.
La Commissione solleva in limine litis un'eccezione di irricevibilità. Essa osserva in particolare che, non essendo destinatarie dell'atto impugnato, le ricorrenti non sono da questo individualmente toccate ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato.
10.
Prima di affrontare questo punto, esaminiamo una questione preliminare: un singolo è legittimato ad agire per far annullare una decisione che non ha altri destinatari che lo Stato membro? In poche parole la decisione impugnata può considerarsi indirizzata a una terza persona ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato?
11.
Nella sentenza 15 luglio 1963, Plaumann (
5
), avete osservato quanto segue:
«(...) l'articolo 173, secondo comma, del Trattato ammette in modo molto generico le impugnative dei singoli dirette contro le decisioni che, pur essendo destinate ad “altre persone” le riguardino direttamente ed individualmente. Il senso di questa espressione non è ulteriormente precisato né limitato. Il significato letterale delle parole e la connessione di esse giustificano la più ampia interpretazione. Se ciò non bastasse, le disposizioni del Trattato relative al diritto di impugnazione non possono essere interpretate restrittivamente. Nel silenzio del Trattato la disposizione di cui trattasi non può quindi essere intesa in senso limitativo» (
6
).
12.
Ne avete desunto che un ricorso d'annullamento poteva venir promosso da un singolo contro una decisione indirizzata ad uno Stato membro (
7
) e non avete ravvisato alcun ostacolo per la ricevibilità della domanda nel fatto che detto Stato non fosse rappresentato nel procedimento dinanzi a voi pendente.
13.
Veniamo al punto se le ricorrenti siano individualmente toccate dalla decisione impugnata.
14.
È opportuno in questa sede distinguere, tra le ricorrenti, le imprese che si ritengono lese in quanto specializzate nell'estrazione delle materie minerarie dalla Federazione sindacale italiana dell'industria estrattiva, associazione di categoria che rappresenta gli interessi delle industrie operanti in questo settore.
15.
Vediamo innanzi tutto la ricevibilità del ricorso in quanto promosso dalle prime ricorrenti.
16.
Come avete dichiarato nella sentenza Plaumann,
«ai sensi degli artt. 189 e 191 del Trattato CEE, le decisioni sono caratterizzate dal fatto di essere destinate ad un numero limitato di persone» (
8
).
17.
Come abbiamo visto, la decisione della Commissione è stata formalmente indirizzata solo alla Repubblica italiana.
18.
Sempre nella stessa sentenza avete precisato che
«chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari» (
9
).
19.
In quella causa una decisione della Commissione rifiutava alla Repubblica federale di Germania l'autorizzazione a sospendere parzialmente dazi doganali applicabili a taluni frutti importati da paesi terzi. Solo lo Stato membro era destinatario dell'atto. Non avete riconosciuto la ricevibilità del ricorso d'annullamento promosso da un importatore osservando, in particolare, che questi era toccato dalla decisione litigiosa
«a causa di un'attività commerciale che può sempre essere esercitata da chiunque e che non è quindi atta ad identificare la ricorrente, agli effetti della decisione impugnata, nello stesso modo dei destinatari» (
10
).
20.
Nel caso delle decisioni della Commissione destinate agli Stati membri, le condizioni di ricevibilità del ricorso d'annullamento promosso da un singolo oscillano tra due poli.
21.
La decisione che annulla un aiuto che un governo ha previsto di accordare a favore dell'aumento delle capacità produttive di un fabbricante di sigarette riguarda esclusivamente, tramite lo Stato membro, il produttore in questione. La ricevibilità del suo ricorso non è stata posta in dubbio dalla Commissione (
11
).
22.
Al contrario, la decisione che annulla un aiuto di Stato sotto forma di tariffa preferenziale sul gas naturale non può venir impugnata dagli orticoltori che si avvalgono di detto prodotto.
«(...). Poiché si tratta di un aiuto che va a vantaggio di una categoria molto ampia di operatori, gli orticoltori ricorrenti non possono considerarsi riguardati individualmente dalla decisione della Commissione che chiede la soppressione dell'aiuto stesso» (
12
).
23.
Un'ulteriore illustrazione è fornita dalla sentenza Union Deutsche Lebensmittelwerke/Commissione (
13
). Essa trae origine da una decisione indirizzata il 25 febbraio 1985 dalla Commissione alla Repubblica federale di Germania in materia di misure di promozione della vendita di burro sul mercato di Berlino (Ovest). Quattro società produttrici di margarina, che sono pure le maggiori fornitrici di questo prodotto sul mercato di Berlino, hanno esperito un ricorso per far annullare la decisione.
24.
Ne avete dichiarato l'irricevibilità osservando che:
«la decisione impugnata non riguarda un numero chiuso di soggetti determinati al momento della sua adozione e di cui la Commissione abbia voluto regolare i diritti. Se la decisione impugnata colpisce le ricorrenti, ciò è dovuto unicamente alle conseguenze di fatto che essa comporta per la loro situazione sul mercato. Sotto questo aspetto, le ricorrenti sono riguardate come lo sarebbe stato chiunque altro che rifornisse di margarina il mercato di Berlino (Ovest) durante lo svolgimento dell'operazione e dunque non lo sono individualmente come vuole l'art. 173, secondo comma, del Trattato» (
14
).
25.
Solo eccezionalmente avete ammesso la ricevibilità di ricorsi d'annullamento esperiti da singoli avverso decisioni destinate agli Stati membri.
26.
Nella sentenza Toepfer (
15
) due società tedesche importatrici di cereali e di foraggi francesi chiedevano alle autorità doganali tedesche licenze di importazione per quantitativi molto ingenti, con applicazione di prelievo al tasso zero (
16
).Questo tasso veniva però soppresso subito dopo la loro domanda e il governo tedesco adottava immediatamente provvedimenti di salvaguardia. Con decisione dello stesso giorno la Commissione fissava un nuovo prezzo franco frontiera ed autorizzava due giorni dopo la Repubblica federale di Germania a mantenere detti provvedimenti. Detto intervento della Commissione rispecchiava la sua volontà di rimediare urgentemente ad un rischio di grave perturbazione sul mercato tedesco dei cereali provocata dalle due sole società che avevano chiesto le licenze.
27.
Avete rilevato quanto segue:
«(...) dette misure riguardavano quindi solo gli importatori che avevano chiesto licenze di importazione il 1° ottobre 1963: il numero e le persone di questi erano già determinati e individuabili prima del 4 ottobre, giorno in cui fu adottata la decisione impugnata.
La Commissione poteva sapere che la sua decisione incideva solo sugli interessi e sulla posizione di detti importatori.
In tali circostanze questi ultimi, fra cui le ricorrenti, erano distinti da qualsiasi altra persona in modo analogo al destinatario della decisione» (
17
),
ed avete concluso che i ricorsi erano ricevibili.
28.
Era infatti palese che la decisione era espressamente diretta avverso le società ricorrenti e destinata a porre rimedio ad una situazione che esse avevano provocato direttamente.
29.
Nella causa Bock (
18
), una società importatrice di prodotti alimentari provenienti da paesi terzi chiedeva una licenza di importazione all'amministrazione tedesca. Questa le comunicava che «intendeva respingere la domanda del 4 settembre 1970 non appena fosse in possesso dell'autorizzazione della Commissione ai sensi dell'art. 115 del Trattato CEE» (
19
). Il 15 settembre 1970 la Commissione adottava una decisione che autorizzava la Repubblica federale di Germania ad escludere i prodotti in questione dal trattamento comunitario. La società importatrice promuoveva un ricorso d'annullamento avverso quest'ultima decisione.
30.
Dal momento che si riferiva particolarmente «alle importazioni di detti prodotti per i quali le domande di licenza sono attualmente e regolarmente pendenti dinanzi all'amministrazione tedesca», la decisione della Commissione riguardava direttamente la domanda presentata dalla ricorrente giacché questa era l'unica che prima della data della decisione avesse una domanda ancora pendente.
31.
Avete perciò osservato che:
«(...) la ricorrente però ha impugnato la decisione soltanto nella parte relativa alle importazioni per le quali le domande di licenza erano già pendenti al momento della sua entrata in vigore.
Il numero e l'identità degli importatori interessati erano determinati e controllabili già prima di questa data.
La convenuta era in grado di sapere che la disposizione impugnata avrebbe colpito esclusivamente detti importatori.
Una siffatta situazione di fatto caratterizza gli importatori rispetto a qualsiasi altra persona e li individua in modo analogo al destinatario» (
20
).
32.
Come si vede, il ricorso del singolo non può venir dichiarato ricevibile per il solo fatto che gli operatori contemplati dalla decisione sono identificabili e in numero determinato o costituiscono «un cerchio ristretto di persone determinate al momento della sua adozione».
33.
È inoltre necessario che la disciplina abbia come finalità quella di tener conto o di incidere sugli interessi spécifici e precisi di un gruppo ben definito di operatori economici, in particolare nell'ambito di un'operazione determinata.
34.
Le sentenze Toepfer e Bock dimostrano che la ricevibilità del ricorso è in pratica subordinata al fatto che la decisione, pur se rivolta allo Stato membro per ragioni di competenza, sia stata adottata ad personam e riguardi la situazione di operatori ben determinati. Deve trattarsi di una decisione che, sotto l'apparenza di un atto di carattere generale e normativo, mascheri una (o più) misura/e individuale/i.
35.
Ciò si verifica anche per una decisione della Commissione trasmessa ad uno Stato membro per autorizzarlo ad assoggettare le importazioni dei prodotti tessili provenienti da un altro Stato membro ad un regime di quote per un periodo di tempo limitato.
36.
Avete ammesso che solo gli esportatori di questi prodotti che potevano dimostrare di avere contratti pendenti durante il periodo d'applicazione delle quote erano particolarmente toccati da detta decisione e si trovavano in «una situazione di fatto che (li) contraddistingueva) rispetto a qualsiasi altra persona toccata da detta decisione» (
21
) e dimostravano quindi di avere un interesse individuale (
22
).
37.
La causa Spijker/Commissione (
23
) illustra perfettamente il carattere restrittivo della vostra giurisprudenza.
38.
Un importatore olandese aveva chiesto, il 18 giugno 1982, alle autorità doganali una licenza di importazione per una partita di spazzole originarie della Cina. Con decisione della Commissione 7 luglio 1982 il Benelux veniva autorizzato ad escludere temporaneamente detto prodotto dal regime comunitario. La Spijker otteneva una licenza di importazione, giacché la sua domanda era anteriore all'entrata in vigore della decisione della Commissione e contestava la decisione solo in quanto avrebbe potuto incidere sulle sue importazioni future. La decisione era stata adottata in esito al comportamento della società Spijker che inoltre era l'unico importatore nel Benelux dei prodotti in questione.
39.
Avete stabilito che:
«nei riguardi degli importatori di tali merci (la decisione) appare quindi un provvedimento di importanza generale e che si applica a situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale ed astratto» (
24
).
«Questa conclusione non è infirmata dal fatto che la ricorrente, stando alle sue dichiarazioni non contestate dalla Commissione, è il solo importatore stabilito nel Benelux che importi regolarmente nei Paesi Bassi dalla Repubblica popolare di Cina e che proprio in occasione di una di queste importazioni è stata adottata la decisione impugnata. Come la Corte ha affermato nella sentenza 6 ottobre 1982 (Alusuisse, causa 307/81, Race. 1982, pag. 3462) la natura di regolamento di un atto non è inficiata dalla possibilità di determinare il numero e anche l'identità dei soggetti giuridici cui esso si applica in un momento determinato, purché sia assodato che detta applicazione avviene in considerazione di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall'atto, in relazione con lo scopo di questo» (
25
).
40.
Come abbiamo visto, la decisione della Commissione 91/523/CEE ha posto fine al sistema italiano di tariffe di sostegno per il trasporto ferroviario di sostanze minerali gregge e di sostanze prodotte o lavorate nelle isole di Sicilia e di Sardegna, siano esse solo prodotte quivi oppure vi vengano anche trasformate.
41.
Detta decisione tocca incontestabilmente gli interessi delle imprese che producono sostanze minerarie e di quelle che le trasformano.
42.
Le prime devono essere titolari di una concessione di sfruttamento di zone estrattive rilasciata dalla pubblica autorità e sono quindi facilmente identificabili. Gli industriali che trasformano le sostanze minerali invece non sono soggetti a questa condizione (
26
).
43.
Non si può dunque sostenere attendibilmente che la tariffa di sostegno andava a vantaggio della sola «categoria ristretta» delle imprese produttrici di sostanze minerali titolari di una concessione (
27
).
44.
Inoltre
«la possibilità di determinare con maggiore o minore precisione il numero o perfino l'identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un dato provvedimento non implica affatto che tali soggetti debbano essere considerati come individualmente interessati dal provvedimento» (
28
).
45.
Le società ricorrenti non forniscono la prova — che loro incombe — di essere toccate dalla decisione diversamente che in quanto appartenenti alla categoria contemplata in modo generale ed astratto di persone interessate da detto provvedimento.
46.
Le ricorrenti diverse dall'associazione di categoria non possono dunque essere considerate come individualmente toccate. I ricorsi d'annullamento devono quindi venir dichiarati irricevibili.
47.
Quanto alla ricevibilità del ricorso promosso dalla Federazione Sindacale Italiana dell'Industria estrattiva le mie osservazioni saranno brevi.
48.
La decisione della Commissione non riguarda «gli interessi propri & funzionali dell'associazione professionale» (
29
).
49.
Voi non accogliete il principio «che un'associazione, in quanto rappresenti una categoria di imprenditori, sarebbe individualmente lesa da un atto riguardante gli interessi generali della stessa categoria» (
30
).
50.
Dal momento che gli operatori economici ricorrenti non sono toccati dalla decisione della Commissione più di tutti gli altri operatori del settore in questione, non riconoscete il diritto di impugnazione di un ente incaricato di difendere gli interessi collettivi di detti operatori (
31
).
51.
Affinché il ricorso fosse ricevibile, l'associazione avrebbe dovuto giustificare, mentre non lo ha fatto, di avere un interesse diretto personale distinto da quello delle imprese che ne fanno parte.
52.
Il ricorso va quindi dichiarato irricevibile anche per quanto riguarda la Federazione sindacale.
53.
Vi propongo quindi di dichiarare il ricorso irricevibile e di porre le spese a carico delle ricorrenti.
(
*1
)	Lingua originale: il francese.
(
1
)	Supplemento alla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 356 del 29 dicembre 1984.
(
2
)	GU L 283, pag. 20.
(
3
)	Terzo ‘considerando’ della decisione.
(
4
)	Ibidem, art. 2.
(
5
)	Causa 25/62, Race. pag. 195.
(
6
)	Ibidem, pag. 219.
(
7
)	V., inoltre, sentenza 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione (Race. pag. 2671, punto 5 della motivazione).
(
8
)	Pag. 220.
(
9
)	Ibidem.
(
10
)	Ibidem.
(
11
)	Sentenza Philip Morris Holland/Commissionc, già ricordata, punto 5 della motivazione. V, inoltre, sentenza 13 marzo 1985, cause 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarcnfabriek/Commissione (Race. pag. 809, punto 13 della motivazione).
(
12
)	Sentenza 2 febbraio 1988, causa 67/85, Van der Kooy (Race. pag. 267, punto 12 della motivazione).
(
13
)	Sentenza 21 maggio 1987, causa 97/85 (Race. pag. 2265).
(
14
)	Punto 11 della motivazione.
(
15
)	Sentenza 1° luglio 1965, cause 106/63 e 107/63 (Race. nag. 497).
(
16
)	Ibidem, pag. 500.
(
17
)	Ibidem, pagg. 505-506; il corsivo e mio.
(
18
)	Sentenza 23 novembre 1971, causa 62/70 (Race. pag. 897).
(
19
)	Ibidem, Racc. pag. 899.
(
20
)	Ibidem, punto 10 della motivazione; il corsivo e mio.
(
21
)	Sentenza 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki-Patraiki (Racc. pag. 207, punto 19 della motivazione).
(
22
)	Ibidem, punto 31 della motivazione.
(
23
)	Sentenza 14 luglio 1983, causa 231/82 (Racc. pag. 2559).
(
24
)	Punto 9 delia motivazione.
(
25
)	Punco 10 della motivazione.
(
26
)	Osservazioni della Commissione sull'incidente di procedura, pag. 4 della traduzione francese.
(
27
)	V. osservazioni della regione Sardegna sull'elenco dei beneficiari d'aiuti, pag. 3 della traduzione francese.
(
28
)	Punto 10 dell'ordinanza 14 novembre 1991, C-232/91 e C-233/91, Nikou Paridi (Racc. pag. I-5355).
(
29
)	V. conclusioni dell'avvocato generale Mancini nella causa Defi già ricordata (Race. pag. 2473); il corsivo è mio.
(
30
)	Sentenza 14 dicembre 1962, cause 16/62 c 17/62, Confédération nationale des producteurs dc fruits et légumcs/Consiglio (Race. pag. 877, in particolare pag. 894).
(
31
)	Ibidem, e sentenza 10 luglio 1986, causa 282/85, Dcfi/Commissione (Race. pag. 2469, punto 16 della motivazione).