BESCHLUSS DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
9. Januar 2019(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 53 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs – Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – Glücksspiel – Glücksspielmonopol in einem Mitgliedstaat – Werbepraktiken des Monopolisten – Beurteilungskriterien – Offensichtliche Unzulässigkeit“
In der Rechtssache C‑444/18
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich) mit Entscheidung vom 2. Juli 2018, beim Gerichtshof eingegangen am 6. Juli 2018, in dem Verfahren
Fluctus s.r.o.,
Fluentum s.r.o.,
SD,
Beteiligte:
Landespolizeidirektion Steiermark,
Finanzpolizei,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz, der Richterin M. Berger und des Richters P. G. Xuereb (Berichterstatter),
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, gemäß Art. 53 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden,
folgenden
Beschluss
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 56 AEUV.
2        Es ergeht im Rahmen eines von der Fluctus s.r.o. und der Fluentum s.r.o., zweier in der Slowakei niedergelassener Gesellschaften, der Inhaberin bzw. der Eigentümerin von Glücksspielautomaten, sowie von SD, dem Geschäftsführer dieser beiden Gesellschaften, eingeleiteten Verfahrens wegen der Entscheidungen der Landespolizeidirektion Steiermark (Österreich), mit denen diese Automaten beschlagnahmt und Verwaltungsstrafen wegen der Nichteinhaltung der österreichischen Vorschriften über das Glückspiel verhängt wurden.
Rechtlicher Rahmen
3        § 3 („Glücksspielmonopol“) des Glücksspielgesetzes vom 28. November 1989 (BGBl. 620/1989) in der auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: GSpG) bestimmt:
„Das Recht zur Durchführung von Glücksspielen ist, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt wird, dem Bund vorbehalten (Glücksspielmonopol).“
4        § 56 („Zulässige Werbung“) Abs. 1 GSpG sieht vor:
„Die Konzessionäre und Bewilligungsinhaber nach diesem Bundesgesetz haben bei ihren Werbeauftritten einen verantwortungsvollen Maßstab zu wahren. Die Einhaltung dieses verantwortungsvollen Maßstabes ist ausschließlich im Aufsichtswege zu überwachen und nicht dem Klagswege nach §§ 1 ff [des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb] zugänglich. Abs. 1 Satz 1 stellt kein Schutzgesetz im Sinne des § 1311 [des Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuches] dar.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
5        Dem Vorlagebeschluss lässt sich entnehmen, dass von Bediensteten der (österreichischen) Finanzpolizei in verschiedenen Betriebslokalen durchgeführte Kontrollen zur vorläufigen Beschlagnahme von Glücksspielautomaten führten, da diese Maschinen ohne die nach dem GSpG erforderliche behördliche Bewilligung betrieben worden seien.
6        Diese mutmaßlichen Verwaltungsübertretungen wurden in der Folge der Landespolizeidirektion Steiermark zur Kenntnis gebracht, die die vorläufigen Beschlagnahmen durch Bescheide bestätigte, Verwaltungsstrafverfahren einleitete und über die Gesellschaft, die Inhaberin dieser Glückspielautomaten war, die Gesellschaft, die Eigentümerin dieser Automaten war, sowie den Geschäftsführer dieser beiden Gesellschaften Geldstrafen verhängte.
7        Gegen die Beschlagnahmebescheide und die Straferkenntnisse der Landespolizeidirektion Steiermark wurden Beschwerden an das Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich) erhoben.
8        Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Unionsrechtskonformität der Werbepraktiken des Inhabers des Glücksspielmonopols in Österreich.
9        Es gibt an, dass alle drei österreichischen Höchstgerichte, u. a. der Verfassungsgerichtshof, bestätigten, dass das durch das GSpG eingerichtete Glücksspielmonopol unionsrechtskonform sei. Es führt jedoch aus, dass eine Vorschrift, mit der ein Glückspielmonopol eingeführt werde, mit den von ihr verfolgten Zielen, insbesondere dem Verbraucherschutz, der Betrugsbekämpfung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen, in Einklang stehen müsse, damit sie mit dem Unionsrecht vereinbar sei, und dass diese Forderung nach Kohärenz auch für die vom Inhaber eines Monopols durchgeführte Werbung gelte.
10      Das vorlegende Gericht ist aber der Ansicht, dass die offensive Werbepolitik des Glücksspielmonopolisten in Österreich nicht maßvoll und nicht streng auf das beschränkt sei, was für die Kanalisierung der Verbraucher zu kontrollierten Spielernetzwerken notwendig sei. Die Werbepolitik dieses Konzessionärs rege im Gegenteil zu aktiver Teilnahme am Spiel an, indem das Spiel verharmlost werde, ihm ein positives Image verliehen werde, seine Anziehungskraft durch In‑Aussicht–Stellen bedeutender Gewinne erhöht werde, neue Zielgruppen zum Spielen angeregt würden und das inhaltliche Angebot laufend ausgedehnt werde. Diese Politik entspreche daher nicht den von der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegten Grenzen für die Werbung im Glücksspielbereich.
11      Zudem unterlägen die Werbeaktivitäten des Inhabers des Glücksspielmonopols in Österreich keiner wirksamen Aufsicht, da § 56 Abs. 1 GSpG in Bezug auf diese Aktivitäten nur Aufsichtsmaßnahmen vorsehe und eine Kontrolle ihres maßvollen Charakters durch eine Klage auf der Grundlage des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb ausschließe. Außerdem unterliege auch eine Vielzahl von dritten Unternehmen, die in Österreich Glücksspiele anböten, insbesondere im Onlinebereich, keiner wirksamen Aufsicht.
12      Das vorlegende Gericht ist daher der Ansicht, dass das in Österreich eingerichtete Glücksspielmonopol einschließlich seiner Begleitregelungen gegenüber einem Begünstigten der Dienstleistungsfreiheit wie den Beschwerdeführern des Ausgangsverfahrens nicht mehr anwendbar sei.
13      In diesem Zusammenhang hat das Landesverwaltungsgericht Steiermark beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ist die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dahin auszulegen, dass es bei der Würdigung der vom Gerichtshof für den Fall eines staatlichen Glücksspielmonopols in ständiger Rechtsprechung formulierten unzulässigen Werbepraktiken des Konzessionsinhabers darauf ankommt, ob es in einer gesamthaften Betrachtung im relevanten Zeitraum tatsächlich zu einem Wachstum des Glücksspielmarkts gekommen ist, oder genügt es schon, dass die Werbung darauf abzielt, zu aktiver Teilnahme am Spiel anzuregen, etwa indem das Spiel verharmlost, ihm wegen der Verwendung der Einnahmen für im Allgemeininteresse liegende Aktivitäten ein positives Image verliehen wird oder seine Anziehungskraft durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen?
2.      Ist die Dienstleistungsfreiheit weiters dahin auszulegen, dass besagte unzulässige Werbepraktiken des Monopolisten im Fall ihres Vorliegens jedenfalls die Kohärenz der Monopolregelung ausschließen, oder kann im Fall entsprechender Werbeaktivitäten privater Anbieter von Seiten des Monopolisten auch zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost, ihm wegen der Verwendung der Einnahmen für im Allgemeininteresse liegende Aktivitäten ein positives Image verliehen wird oder seine Anziehungskraft durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen?
3.      Ist ein staatliches Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen der Dienstleistungsfreiheit anzuwenden hat, aus eigener Entscheidungsbefugnis gehalten, für die volle Wirksamkeit dieser Normen Sorge zu tragen, indem es jede seiner Auffassung nach entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt, selbst wenn in einem verfassungsrechtlichen Verfahren deren Unionsrechtskonformität bestätigt wurde?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
14      Gemäß Art. 53 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung kann der Gerichtshof, wenn ein Vorabentscheidungsersuchen offensichtlich unzulässig ist, nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.
15      Diese Bestimmung ist in der vorliegenden Rechtssache anzuwenden.
16      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das in Art. 267 AEUV vorgesehene Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen (vgl. u. a. Beschluss vom 7. Juni 2018, Filippi u. a., C‑589/16, EU:C:2018:417, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17      Eine dem nationalen Gericht dienliche Auslegung des Unionsrechts ist nur möglich, wenn dieses den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem sich seine Fragen stellen, darlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen. Der Gerichtshof ist nämlich nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung einer Unionsvorschrift zu äußern (Beschluss vom 7. Juni 2018, easyJet Airline, C‑241/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:421, Rn. 11 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18      Der Gerichtshof hebt auch die Notwendigkeit hervor, dass das nationale Gericht die genauen Gründe angibt, aus denen es die Auslegung des Unionsrechts für fraglich und die Vorlage von Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof für erforderlich hält (vgl. u. a. Beschlüsse vom 3. Juli 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 30. Mai 2018, SNCB, C‑190/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:355, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19      Da die Vorlageentscheidung als Grundlage für das Verfahren vor dem Gerichtshof dient, ist es nämlich unerlässlich, dass das nationale Gericht in der Vorlageentscheidung selbst den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen des Ausgangsrechtsstreits erläutert und ein Mindestmaß an Erläuterungen zu den Gründen für die Wahl der Unionsbestimmungen, um deren Auslegung es ersucht, und zu dem Zusammenhang gibt, den es zwischen diesen Bestimmungen und den nationalen Rechtsvorschriften sieht, die auf den bei ihm anhängigen Rechtsstreit anzuwenden sind (vgl. u. a. Beschluss vom 3. Juli 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).
20      Diese Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens sind ausdrücklich in Art. 94 der Verfahrensordnung aufgeführt, von dem das vorlegende Gericht im Rahmen der in Art. 267 AEUV vorgesehenen Zusammenarbeit Kenntnis haben sollte und den es sorgfältig zu beachten hat (vgl. u. a. Beschlüsse vom 30. Mai 2018, SNCB, C‑190/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:355, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 21. Juni 2018, Idroenergia, C‑166/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:476, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).
21      Nach Art. 94 der Verfahrensordnung muss jedes Vorabentscheidungsersuchen „eine kurze Darstellung des Streitgegenstands und des maßgeblichen Sachverhalts, wie er vom vorlegenden Gericht festgestellt worden ist, oder zumindest eine Darstellung der tatsächlichen Umstände, auf denen die Fragen beruhen“, „den Wortlaut der möglicherweise auf den Fall anwendbaren nationalen Vorschriften und gegebenenfalls die einschlägige nationale Rechtsprechung“ sowie „eine Darstellung der Gründe, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt“, enthalten (Beschluss vom 7. Juni 2018, easyJet Airline, C‑241/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:421, Rn. 12 und die dort angeführte Rechtsprechung).
22      Diese Anforderungen finden sich auch in den Empfehlungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (ABl. 2016, C 439, S. 1).
23      Überdies ist hervorzuheben, dass die Angaben in den Vorlageentscheidungen nicht nur dem Gerichtshof sachdienliche Antworten ermöglichen, sondern auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit geben sollen, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union Erklärungen abzugeben. Der Gerichtshof hat darüber zu wachen, dass diese Möglichkeit gewahrt wird, wobei zu berücksichtigen ist, dass den Beteiligten aufgrund der genannten Vorschrift nur die Vorlageentscheidungen zugestellt werden (Beschluss vom 7. Juni 2018, easyJet Airline, C‑241/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:421, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass es bei der Beurteilung, ob die Werbepraktiken des Konzessionsinhabers im Fall eines staatlichen Glücksspielmonopols zulässig sind, darauf ankommt, ob es in einer gesamthaften Betrachtung im relevanten Zeitraum tatsächlich zu einem Wachstum des Glücksspielmarkts gekommen ist oder ob es genügt, dass die Werbung auf eine aktive Teilnahme an diesen Spielen abzielt. Mit seiner zweiten Frage möchte es wissen, ob dieser Artikel dahin auszulegen ist, dass bei der Beurteilung dieser Praktiken Werbeaktivitäten privater Anbieter zu berücksichtigen sind. Mit seiner dritten Frage möchte es wissen, ob das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass das vorlegende Gericht aus eigener Entscheidungsbefugnis gehalten ist, jede seiner Auffassung nach dem Unionsrecht entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet zu lassen, selbst wenn vom nationalen Verfassungsgericht deren Unionsrechtskonformität bestätigt worden ist.
25      Was die erste und die zweite Frage angeht, hat das vorlegende Gericht nicht klar erläutert, warum es veranlasst war, sich Fragen zu bestimmten Kriterien für die Beurteilung von Werbepraktiken des Inhabers des Glücksspielmonopols zu stellen, und inwieweit die Antwort auf diese Fragen für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits erforderlich ist.
26      In der Vorlageentscheidung hat das vorlegende Gericht zwar dargelegt, dass der Verfassungsgerichtshof die Vereinbarkeit des Glücksspielmonopols mit dem Unionsrecht bestätigt habe. Es hat jedoch den Inhalt der österreichischen Verfassungsrechtsprechung nicht dargetan und nicht klar erläutert, wie eine Antwort auf die erste und die zweite Frage es ihm gegebenenfalls ermöglichen würde, von dieser Rechtsprechung abzuweichen und den Ausgangsrechtsstreit zu entscheiden.
27      Folglich ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht nicht mit der erforderlichen Genauigkeit und Klarheit dargestellt hat, aus welchen Gründen die beantragte Auslegung seiner Ansicht nach für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erforderlich oder sachdienlich ist. Das vorlegende Gericht ermöglicht es dem Gerichtshof daher weder, ihm eine sachliche Antwort zu geben, damit es den Ausgangsrechtsstreit entscheiden kann, noch gibt es den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union Erklärungen abzugeben.
28      Es ist daher festzustellen, dass die erste und die zweite Frage offensichtlich unzulässig sind.
29      Wegen der offensichtlichen Unzulässigkeit der ersten und der zweiten Frage braucht die dritte Frage nicht mehr beantwortet zu werden.
30      Angesichts aller vorstehenden Erwägungen ist gemäß Art. 53 Abs. 2 der Verfahrensordnung festzustellen, dass das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen offensichtlich unzulässig ist.
Kosten
31      Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) beschlossen:
Das vom Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich) mit Entscheidung vom 2. Juli 2018 eingereichte Vorabentscheidungsersuchen ist offensichtlich unzulässig.
Luxemburg, den 9. Januar 2019
Der Kanzler
Der Präsident der Siebten Kammer
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
*      Verfahrenssprache: Deutsch.