62007TJ0369_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑369/07,
República de Letonia,
representada inicialmente por las Sras. E. Balode-Buraka y K. Bārdiņa, posteriormente por la Sra. L. Ostrovska, y finalmente por las Sras. Ostrovska y K. Drēviņa, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
República de Lituania,
representada por el Sr. D. Kriaučiūnas, en calidad de agente,
y por
República Eslovaca,
representada inicialmente por el Sr. J. Čorba, y posteriormente por la Sra. B. Ricziová, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea,
representada por los Sres. U. Wölker y E. Kalnins y la Sra. I. Rubene, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,
representado inicialmente por la Sra. Z. Bryanston-Cross, y posteriormente por las Sras. S. Behzadi-Spencer, I. Rao y F. Penlington, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. J. Maurici, Barrister,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2007) 3409 de la Comisión, de 13 de julio de 2007, relativa a la enmienda del plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por Letonia para el período comprendido entre 2008 y 2012, con arreglo a la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. J. Azizi (Ponente), Presidente, y la Sra. E. Cremona y el Sr. S. Frimodt Nielsen, Jueces;
Secretaria: Sra. K. Pocheć, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de septiembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
Normativa internacional y comunitaria relativa a la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático y al Protocolo de Kioto
1. La Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 (en lo sucesivo, «CMNUCC»), aprobada en nombre de la Comunidad Europea en virtud de la Decisión 94/69/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la CMNUCC (DO 1994, L 33, p. 11), tiene como objetivo último lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. El anexo I de la CMNUCC contiene una lista de Estados Partes, entre los cuales figura la República de Letonia que, además, está clasificada en la categoría de países que están en proceso de transición a una economía de mercado. La CMNUCC entró en vigor en la Comunidad el 21 de marzo de 1994.
2. Con el fin de lograr el objetivo último de la CMNUCC, se adoptó el 11 de diciembre de 1997 el Protocolo de Kioto de la CMNUCC (Decisión 1/CP.3 «Adopción del Protocolo de Kioto [de la CMNUCC]»). En el anexo A del Protocolo de Kioto figura la lista de gases de efecto invernadero y la de los sectores/categorías de fuentes cubiertos por el Protocolo de Kioto. El anexo B del Protocolo de Kioto contiene la lista de las partes en el Protocolo con el compromiso cuantificado de limitación o reducción de las emisiones para cada una de ellas, incluido el de la República de Letonia, cuyo objetivo de reducción se fijó de este modo en el 8 %.
3. El 25 de abril de 2002, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión 2002/358/CE, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la [CMNUCC] y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO L 130, p. 1). En el anexo I de la Decisión 2002/358 se reproduce el Protocolo de Kioto, así como sus anexos A y B. La tabla de compromisos cuantificados de limitación o reducción de las emisiones, que sirve para determinar las cantidades de emisiones atribuidas respectivamente a la Comunidad y a sus Estados miembros de conformidad con el artículo 4 del Protocolo de Kioto, figura en el anexo II de la Decisión 2002/358.
Normativa relativa al régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
4. El artículo 1 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32), en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 octubre de 2004 (DO L 338, p. 18), establece:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad, […] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.»
5. El artículo 9 de la Directiva 2003/87 tiene el siguiente tenor:
«1. Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III.
Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.
2. Los planes nacionales de asignación se examinarán en el seno del Comité contemplado en el apartado 1 del artículo 23 [de la Directiva 2003/87].
3. En un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexo III. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
6. Según el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87:
«Para el período de tres años que comenzará el 1 de enero de 2005, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período y su asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos tres meses antes del principio del período y se basará en el plan nacional de asignación elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.»
7. El anexo III de la Directiva 2003/87 enumera doce criterios aplicables a los planes nacionales de asignación. Los criterios nº 1 a 3 del anexo III disponen lo siguiente:
«1. La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358 y el Protocolo de Kyoto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358 y el Protocolo de Kyoto.
2. La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.
3. Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.
[…]»
Antecedentes del litigio
8. Mediante escrito de 16 de agosto de 2006, la República de Letonia notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2003/87, su plan nacional de asignación para el período comprendido entre 2008 y 2012 (en lo sucesivo, «PNA»). Según el PNA, la República de Letonia tenía la intención de asignar a su industria nacional cubierta por el anexo I de la Directiva 2003/87 una media anual total de 7,763883 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono (MteCO 2 ).
9. El 29 de noviembre de 2006, la Comisión adoptó una primera decisión de rechazo, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:
«Artículo 1
El siguiente aspecto del [PNA] para el primer período de cinco años previsto en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva es incompatible con los criterios [n os ] 1 [a] 3, del anexo III, de la Directiva [2003/87]: la fracción de la cantidad total de derechos de emisión por asignar, igual a la suma del volumen anual de emisiones de 4,480580 [MteCO 2 ], es incompatible con las evaluaciones efectuadas conforme a la Decisión nº 280/2004/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa a un mecanismo para el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad y para la aplicación del Protocolo de Kyoto (DO L 49, p. 1)] y con el potencial, incluido el tecnológico, de reducir las emisiones de las actividades [de que se trata].
Artículo 2
No se formularán objeciones al [PNA] siempre que, teniendo en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de los procedimientos nacionales sin retrasos indebidos, se introduzcan de forma no discriminatoria las enmiendas mencionadas a continuación y se notifiquen dichas enmiendas a la Comisión a la mayor brevedad: se reducirá la cantidad total de derechos de emisión por asignar, a fines del régimen comunitario, en 4,480580 [MteCO 2 ].
Artículo 3
1. La cantidad total anual de derechos de emisión de 3,283303 MteCO 2
que [la República de] Letonia debe asignar en virtud del [PNA] a las instalaciones mencionadas en dicho plan y a los nuevos entrantes no deberá sobrepasarse.
2. El [PNA] podrá modificarse sin acuerdo previo de la Comisión si la enmienda afecta a los derechos de emisión asignados a determinadas instalaciones, dentro de los límites de la cantidad total de derechos de emisión por asignar a las instalaciones mencionadas en el plan, por haberse mejorado la calidad de los datos, o si la enmienda consiste en reducir el porcentaje de los derechos de emisión por asignar gratuitamente dentro de los límites definidos en el artículo 10 de la Directiva [2003/87].
3. Cualquier enmienda al [PNA] distinta de las que tienen por objeto aplicar el artículo 2 deberá ser notificada antes del 31 de diciembre de 2006, plazo establecido en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva [2003/87], y precisará el acuerdo previo de la Comisión, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva [2003/87].
Artículo 4
La República de Letonia es destinataria de la presente Decisión.»
10. Mediante escrito de 29 de diciembre de 2006, la República de Letonia notificó a la Comisión un PNA revisado que establecía la asignación de un promedio anual total de 6,253146 MteCO 2 .
11. Por escrito de 30 de marzo de 2007, redactado en inglés, la Comisión señaló que las informaciones contenidas en el PNA revisado estaban incompletas, y solicitó a la República de Letonia que respondiera a determinadas preguntas y le proporcionara informaciones suplementarias.
12. Mediante escrito de 25 de abril de 2007, la República de Letonia dio respuesta a la solicitud de información.
13. El 13 de julio de 2007, la Comisión adoptó la Decisión C(2007) 3409 de la Comisión, de 13 de julio de 2007, relativa a la enmienda del plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por Letonia para el periodo comprendido entre 2008 y 2012, con arreglo a la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuya parte dispositiva establece, en particular, lo siguiente:
«Artículo 1
Los siguientes aspectos de la enmienda propuesta del [PNA] de Letonia para el período de cinco años previsto en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva [2003/87], son compatibles en particular, con los criterios citados más abajo, y, por tanto, se aprueban:
1. Criterios [n os ] 1 [a] 3, del anexo III de la Directiva [2003/87]: incremento de la cantidad total anual de cuotas de 0,144813 [MteCO 2 ], lo cual es conforme con las evaluaciones realizadas con arreglo a la Decisión 280/2004 y con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades [de que se trata].
[…]
Artículo 2
El siguiente aspecto de la enmienda propuesta al [PNA] de Letonia para el período de cinco años previsto en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva [2003/87], es incompatible con los criterios mencionados más abajo, y por tanto, se rechaza: criterios [n os ] 1 [a] 3, del anexo III de la Directiva [2003/87]: incremento de la cantidad total anual de cuotas de 2,825030 [MteCO 2 ], lo cual es incompatible con las evaluaciones realizadas con arreglo a la Decisión 280/2004/CE y con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades [de que se trata].
Artículo 3
La República de Letonia es destinataria de la presente Decisión.»
14. En el punto 1 de la Decisión impugnada, la Comisión se remite al artículo 3, apartado 3, de la primera Decisión de rechazo, que autoriza a la República de Letonia a notificar enmiendas a su PNA para el período comprendido entre 2008 y 2012 antes del 31 de diciembre de 2006, plazo recogido en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87.
15. En el punto 3 de la Decisión impugnada, la Comisión señala, en particular, que, en la medida en que la información suministrada por la República de Letonia contiene una enmienda sustancial al PNA, requiere la aceptación previa de la Comisión, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. La Decisión impugnada se limita a estos aspectos de la información enviada. Otros aspectos de dicha información, concretamente los relativos a la ejecución de la primera Decisión de rechazo o los que exponían un punto de vista divergente de la apreciación realizada por la Comisión en dicha Decisión, no fueron tenidos en cuenta a fines de la Decisión impugnada.
16. En el punto 6 de la Decisión impugnada, se declara que la República de Letonia no había enviado información que pudiera justificar una modificación del método de cálculo de la cantidad máxima de derechos de emisión, tal como se define en el marco de la primera Decisión de rechazo.
17. Por último, en el punto 8 de la Decisión impugnada, en relación con determinados datos más precisos aportados por la República de Letonia en cuanto a una inversión particularmente elevada en el secto r del cemento, la Comisión acepta, sobre la base de este método de cálculo, un ajuste al alza del contingente máximo de derechos de emisión disponible, tal como se identifica en el artículo 1 de la Decisión impugnada.
Procedimiento y pretensiones de las partes
18. Mediante escrito de demanda presentado ante la Secretaría del Tribunal el 26 de septiembre de 2007, la República de Letonia interpuso el presente recurso.
19. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal ese mismo día, la República de Letonia solicitó que el asunto se sustanciara por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 76 bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Mediante decisión de 13 de noviembre de 2007, el Tribunal (Sala Tercera) desestimó dicha solicitud.
20. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de noviembre de 2007, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la Comisión. Mediante auto de 12 de junio de 2008, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte presentó su escrito de formalización de la intervención el 28 de agosto de 2008.
21. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de diciembre de 2007, confirmado mediante escrito de 26 de mayo de 2008, la República de Letonia solicitó, en virtud del artículo 116, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el tratamiento confidencial de determinadas partes del anexo 7 de la demanda con respecto al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
22. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de diciembre de 2007, la República de Lituania solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la República de Letonia. Mediante auto de 12 de junio de 2008, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió su intervención. La República de Lituania presentó su escrito de formalización de la intervención el 29 de agosto de 2008.
23. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de enero de 2009, la Comisión presentó sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y de la República de Lituania. La república de Letonia no formuló observaciones sobre dichos escritos en el plazo impartido.
24.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de febrero de 2008, la República Eslovaca solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la República de Letonia. Mediante auto de 12 de junio de 2008, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal declaró que dicha solicitud se había presentado de conformidad con el artículo 115 del Reglamento de Procedimiento, pero una vez expirado el plazo de seis semanas establecido en el artículo 115, apartado 1, del mismo Reglamento. Por consiguiente, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió la referida solicitud, pero limitó los derechos de la República Eslovaca a los previstos en el artículo 116, apartado 6, de dicho Reglamento.
25. La República de Letonia, apoyada por la República de Lituania, solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
26. La Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República de Letonia.
27. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral.
28. Mediante escrito de 12 de julio de 2010, como diligencia de ordenación del procedimiento prevista en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a la Comisión a presentar determinados documentos. La Comisión dio cumplimiento a dicha petición dentro del plazo señalado.
29. En la vista celebrada el 21 de septiembre de 2010 se oyeron los informes orales de las partes así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
Fundamentos de Derecho
30. En apoyo del recurso, la República de Letonia formula cuatro motivos basados, en primer lugar, en la vulneración de las competencias fijadas por el Tratado CE en materia de política energética; en segundo lugar, en la vulneración del «principio de no discriminación»; en tercer lugar, en el incumplimiento de las obligaciones derivadas del protocolo de Kioto y, en cuarto lugar, en el incumplimiento del plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la inadmisibilidad de la solicitud de anulación del artículo 1 de la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
31. Según la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, aunque la República de Letonia solicita la anulación de la Decisión impugnada en su integridad, en realidad esta solicitud se refiere únicamente a la anulación de su artículo 2, y no a la de su artículo 1, por el que se declara la compatibilidad de determinadas enmiendas propuestas al PNA revisado con los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87. Pues bien, afirma que un acto sólo puede ser objeto de un recurso de anulación cuando dicho acto produce efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante. Considera, que toda vez que el artículo 1 de la Decisión impugnada no afecta a los intereses de la República de Letonia, ésta no tiene interés alguno en que se anule este artículo, y el recurso debe declararse inadmisible a este respecto.
32. La república de Letonia refuta esta alegación.
Apreciación del Tribunal
33. En relación con el concepto de interés para ejercitar la acción invocado por la Comisión, procede recordar que el Tratado hace una clara distinción entre el derecho a interponer un recurso de anulación de las instituciones y de los Estados miembros, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra. En efecto, se concede a todo Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones de la Comisión, sin que el ejercicio de dicho derecho esté supeditado a la justificación de un interés para ejercitar la acción. En consecuencia, para que su recurso sea admisible, un Estado miembro no tiene que demostrar que un acto de la Comisión que impugna produce efectos jurídicos frente a él (auto del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2001, Portugal/Comisión, C‑208/99, Rec. p. I‑9183, apartados 22 y 23, y sentencia del Tribunal General de 22 de octubre de 2008, TV 2/Danmark y otros/Comisión, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 y T‑336/04, Rec. p. II‑2935, apartado 63). Esta afirmación se deduce también de la definición jurisprudencial del interés para ejercitar la acción, que sólo se refiere a los recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas, y no a los de las instituciones de la Unión o los Estados miembros (véase la sentencia del Tribunal General de 21 de mayo de 2010, Francia y otros/Comisión, T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 y T‑456/04, Rec. p. II‑0000, apartado 118, y la jurisprudencia allí citada).
34. Además, el concepto de interés para ejercitar la acción no ha de confundirse con el concepto de acto impugnable, según el cual para poder ser objeto de un recurso de anulación un acto debe estar destinado a producir efectos jurídicos que puedan ser lesivos, lo que cabe determinar ateniéndose a su naturaleza (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, Rec. p. I‑4723, apartados 25 y 27; los autos del Tribunal de Justicia Portugal/Comisión, citado en el apartado 33 supra, apartado 24, y de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión, C‑164/02, Rec. p. I‑1177, apartados 18 y 19, y la sentencia Francia y otros/Comisión, citada en el apartado 33 supra,
apartado 119). Ahora bien, es innegable que la Decisión impugnada produce, por su propia naturaleza, tales efectos jurídicos.
35. En consecuencia, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad relativa a la solicitud de anulación del artículo 1 de la Decisión impugnada.
36. El Tribunal considera oportuno examinar en primer lugar el fundamento del cuarto motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento del plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
Observación previa
37. Con carácter previo, es necesario precisar que, si bien la Comisión y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte alegan que, con ocasión del presente recurso, la República de Letonia no puede poner en tela de juicio la primera Decisión de rechazo de 29 de noviembre de 2006, por no haberlo hecho en el momento procesalmente oportuno, esta circunstancia, aunque estuviera probada, carece de incidencia sobre la admisibilidad del primer motivo, basado en un vicio propio de la Decisión impugnada.
Alegaciones de las partes
38. Según la república de Letonia, apoyada por la República de Lituania, la Decisión impugnada debe considerarse «inexistente» porque se adoptó infringiendo el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Con arreglo a esta disposición, la Comisión podrá rechazar un PNA en los tres meses siguientes a su notificación por un Estado miembro. El PNA revisado fue notificado el 29 de diciembre de 2006. Por lo tanto, afirman que el plazo en el que la Comisión debía reaccionar, si deseaba rechazar este PNA total o parcialmente, expiró el 29 de marzo de 2007. Ahora bien, alega que la Comisión no dirigió un escrito a la República de Letonia –escrito redactado además en inglés, infringiendo el artículo 3 del Reglamento nº 1 del Consejo, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea (DO 1958, 17, p. 385; EE 01/01, p. 8)–, en el cual, por un lado, indicaba que el PNA revisado estaba incompleto, y, por otro, reclamaba explicaciones suplementarias. Por último, la República de Letonia precisa que el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 comenzó a contar el día en que la Comisión recibió su escrito de 29 de diciembre de 2006, relativo a la notificación del PNA revisado, y no a partir del registro de dicho escrito por la Comisión, el 5 de enero de 2007.
39. La Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, considera que se atuvo a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, ya que el plazo de tres meses establecido en dicha disposición se aplica al PNA notificado, y no a sus enmiendas. Afirma que cabe distinguir claramente, por una parte, entre la notificación del PNA, a partir de la cual el plazo comienza a contar, y, por otra, las enmiendas propuestas, en relación con las cuales no se ha fijado ningún plazo. La Comisión reconoce que, cuando no se pronuncia antes de la expiración del plazo de tres meses, el PNA se considera aceptado. No obstante, aduce que la situación es diferente cuando un Estado miembro propone enmiendas del mencionado PNA. En efecto, sostiene que, en tal caso, el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87 sólo autoriza a un Estado miembro a adoptar una decisión de asignación, en virtud del artículo 11 de dicha Directiva si las enmiendas que ha propuesto han sido aceptadas por la Comisión, lo que equivale a exigir una aprobación expresa de la Comisión.
40. Según la Comisión, si bien el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87 no le marca ningún plazo para la aprobación de las enmiendas del PNA propuestas por un Estado miembro, de ello no se deduce que disponga de un plazo ilimitado para examinar estas enmiendas. Debe pronunciarse a este respecto lo más rápidamente posible, y, en todo caso, antes de que comience el período de comercio de que se trate. Además, la Comisión afirma que ha dado cumplimiento a lo establecido en el apartado 55 de la sentencia del Tribunal de 23 de noviembre de 2005, Reino Unido/Comisión (T‑178/05, Rec. p. II‑4807), al comunicar a las autoridades letonas, en su escrito de 30 de marzo de 2007, sus críticas en cuanto a las enmiendas propuestas. Del mismo modo, la Comisión arguye, contrariamente a la República de Letonia, que el apartado 73 de dicha sentencia sólo contiene un obiter dictum
cuando precisa que no existe razón alguna para suponer que, cuando se notifica un PNA incompleto, el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87, del que dispone la Comisión para rechazar el plan, no pueda comenzar a contar. Por un lado, afirma que el pasaje de la sentencia de que se trata debe interpretarse teniendo en cuenta las circunstancias particulares de dicho asunto. Por otro, aduce que, en ese mismo apartado de la sentencia, el Tribunal precisó que si el PNA está incompleto o es «provisional», la Comisión puede rechazarlo, en la medida en que no es conforme con los criterios establecidos por la Directiva, o en la medida en que impide apreciar su conformidad con dichos criterios. Alega que, en estos supuestos, el Tribunal consideró que la Comisión tenía derecho, al rechazar el PNA, a obligar al Estado miembro a notificar un nuevo PNA completo, antes de que pudiera adoptar su decisión con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/87.
41. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte añade que la Comisión debe poder apreciar el PNA, lo que sólo es posible cuando dispone de informaciones completas. Por tanto, considera que el plazo de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 sólo debe empezar a contar a partir del momento en que esta información está disponible, so pena de privar al procedimiento de examen de su efecto útil. En efecto, afirma que, de no ser así, la Comisión debería rechazar el PNA por el mero motivo de que carecería de información suficiente, con la consecuencia de que el Estado miembro debería volver a notificar su PNA, iniciándose un nuevo plazo de tres meses.
42. La Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, precisa que el principio de lealtad consagrado en el artículo 10 CE le prohíbe, cuando no ha recibido todos los elementos requeridos para apreciar las enmiendas de un PNA a la luz de los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87, rechazar automáticamente estas enmiendas sin permitir al Estado miembro de que se trata proporcionar los elementos que faltan en un plazo determinado. Si éste no fuera el caso, para respetar el plazo de tres meses la Comisión debería rechazar las enmiendas del PNA, aun cuando el Estado miembro, por su propia iniciativa o mediante petición, se esforzara en compilar y comunicar estos elementos que no se habían presentado. Según el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el comportamiento de la República de Letonia es contrario al principio de buena fe, dado que si bien, en un primer momento, reconoció que el PNA estaba incompleto y proporcionó las informaciones complementarias requeridas por la Comisión, en un segundo momento invocó el motivo de incumplimiento del plazo de tres meses.
43. En la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, la Comisión renunció a su alegación subsidiaria según la cual, en todo caso, el plazo de tres meses no había comenzado a contar hasta la fecha de registro del PNA revisado por la Secretaría General de la Comisión el 5 de enero de 2007, de lo que se tomó debida nota en el acta de la vista.
44. Por último, a juicio de la Comisión, si bien su escrito de 30 de marzo de 2007 se redactó en inglés y no en letón, esta circunstancia carece de incidencia sobre la validez de la Decisión impugnada. De este modo, pone de manifiesto que debió examinar los 27 PNA en un plazo muy breve y que la mayoría de los Estados miembros, entre ellos la República de Letonia, dieron prueba de cortesía hacia ella al enviarle sus PNA traducidos al inglés. Afirma que el intercambio de escritos posterior también se produjo principalmente en inglés. Por tanto, la Comisión consideró que, a fines del examen del PNA, la República de Letonia había aceptado el inglés como lengua de los intercambios escritos, porque en su escrito de 25 de abril de 2007 respondió al escrito de 30 de marzo de 2007 sin objetar al empleo de dicha lengua. En todo caso, sostiene que la infracción del Reglamento nº 1 es una irregularidad de procedimiento que no puede entrañar la anulación del acto finalmente adoptado a menos que, de no haberse producido, el procedimiento hubiera tenido un resultado diferente. Pues bien, afirma que, en el caso de autos, realizar una traducción al letón de toda la correspondencia entre la Comisión y la República de Letonia habría ciertamente alargado el procedimiento, pero no habría podido modificar su resultado.
Apreciación del Tribunal
– Sobre el poder de control de la Comisión en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
45. Con arreglo al artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/07, en un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10. En virtud de la segunda frase de esta disposición, el Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 de dicha Directiva si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. Por último, la tercera frase de dicha disposición establece que la Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.
46. Como ha reconocido la jurisprudencia, la facultad de la Comisión de examinar y rechazar los PNA, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, está muy limitada, tanto material como temporalmente. Por una parte, este control está limitado al examen, por parte de la Comisión, de la compatibilidad del PNA con los criterios del anexo III y el artículo 10 de la Directiva 2003/87, y, por otra parte, debe ejercerse en un plazo de tres meses a partir de la notificación de dicho PNA por el Estado miembro (auto del Tribunal de 30 de abril de 2007, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Comisión, T‑387/04, Rec. p. II‑1195, apartado 104; véase también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, T‑374/04, Rec. p. II‑4431, apartado 116).
47. Por otro lado, el control previo efectuado en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/07 no conduce necesariamente a una Decisión de la Comisión. Ciertamente, ésta está obligada, tras la notificación de un PNA, a comprobar cuidadosamente y de manera imparcial la compatibilidad de dicho PNA con los criterios del anexo III y con el artículo 10 de la Directiva 2003/87. No obstante, de la expresión «podrá rechazar» se deduce que la Comisión dispone de un cierto margen discrecional de apreciación a este respecto. De ello se desprende, además, que si la Comisión renuncia en el plazo de tres meses siguiente a la notificación por el Estado miembro de su PNA a hacer uso de esta facultad, el Estado miembro puede, en principio, ejecutar dicho PNA en las condiciones previstas en los artículos 11 y siguientes de la Directiva 2003/87, sin que ello precise de la aprobación de la Comisión. De este modo, el procedimiento de examen del PNA no ha de finalizar necesariamente con una decisión formal, en particular cuando el Estado miembro aporta durante este procedimiento todas las enmiendas solicitadas. En cambio, la Comisión puede verse llevada a hacer uso de su poder de decisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87 cuando el Estado miembro se abstiene de modificar su PNA, o se niega a hacerlo, antes de que finalice el plazo de tres meses, a pesar de las objeciones formuladas. En efecto, a falta de tal decisión de rechazo de la Comisión, el PNA notificado se convierte en definitivo y se beneficia de una presunción de legalidad que permite al Estado miembro ejecutarlo (véase, en este sentido, el auto EnBW Energie Baden-Württe mberg/Comisión, citado en el apartado 46 supra, apartados 106, 107, 111, 115 y 120).
48. A este respecto, la Comisión no puede alegar válidamente que el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/07, que menciona que «la Comisión [debe] acepta[r]» las «enmiendas propuestas» requiera que adopte una decisión formal relativa a la aprobación de estas enmiendas. Como ya ha declarado el Tribunal, las enmiendas de que se trata se producen durante una fase posterior del procedimiento de examen, a saber, como consecuencia de objeciones de la Comisión respecto del PNA notificado o de algunos de sus aspectos, y éstas tienen precisamente por objeto eliminar las objeciones formuladas inicialmente por la Comisión en cuanto a la compatibilidad de éstas con los criterios del anexo III y con el artículo 10 de la Directiva 2003/87. Por tanto, la aceptación de dichas enmiendas por la Comisión no es sino el corolario de las objeciones inicialmente formuladas por ésta en el marco de su facultad limitada de examen y rechazo, que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, y no la expresión de una facultad general de autorización (auto EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, citado en el apartado 46 supra, apartado 104). Por otro lado, no se desprende de esta jurisprudencia que la aceptación por la Comisión de las enmiendas aportadas al PNA deba ser objeto de una decisión formal por su parte. Al contrario, por un lado, tal interpretación iría en contra del principio según el cual la Comisión no tiene una facultad general de autorización del PNA. Por otro, no es conforme con la estructura del artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva 2003/87, que sólo se refiere a una decisión de rechazo, y no a una decisión de autorización.
49. Procede apreciar a la luz de estos principios si, en el caso de autos, la Comisión respetó lo establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
– Sobre el concepto de notificación, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
50. Es preciso recordar que la República de Letonia alega, en esencia, que, en relación con el procedimiento de examen del PNA revisado, la Comisión incumplió el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. En efecto, tras la notificación de dicho PNA revisado el 29 de diciembre de 2006, este plazo finalizaba el 29 de marzo de 2007. Ahora bien, sostiene que la Comisión no le dirigió una solicitud de información hasta el 30 de marzo de 2007 –en inglés y, por tanto, infringiendo el artículo 3 del Reglamento nº 1–, que indicaba que dicho PNA estaba incompleto.
51. En el caso de autos, consta que la Decisión impugnada no se adoptó en el plazo de tres meses desde la notificación del PNA revisado, el 29 de diciembre de 2006, sino únicamente el 13 de julio de 2007. En estas circunstancias, cabe examinar si comenzó a contar un nuevo plazo de tres meses tras la notificación del PNA revisado, después de que el procedimiento de examen se cerrara con carácter provisional mediante la primera Decisión de rechazo. En otras palabras, es preciso analizar si el concepto de notificación de un PNA, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, se refiere tanto a la notificación inicial del PNA cono a la del PNA revisado, en particular como consecuencia de una decisión de rechazo de la Comisión.
52. El tenor del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no realiza ninguna distinción en cuanto a la «notificación de un [PNA]» que hace transcurrir el plazo de tres meses según se trate de la notificación inicial del PNA o de la notificación posterior del PNA revisado, en particular tras la adopción de una decisión de rechazo por la Comisión. Además, la precisión de que esta notificación se produce «de conformidad con el apartado 1» de este mismo artículo, en virtud del cual «cada Estado miembro elaborará un [PNA] que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante [el período de comercio] y el procedimiento de asignación» no aporta ninguna aclaración suplementaria a este respecto, dado que tanto la notificación inicial del PNA como la notificación posterior del PNA revisado tienen por objeto una cuantificación de los derechos de emisión que se han de asignar prevista por el Estado miembro.
53. Por otro lado, la expresión «enmiendas propuestas» no excluye la posibilidad, incluso la obligación, de que el Estado miembro proponga tales enmiendas en forma de una «enmienda» formal de un PNA revisado, en particular cuando se trata de enmiendas que tienen un alcance sustancial. A este respecto, procede recordar que el Tribunal ya ha reconocido, por un lado, que el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87 no impone límite alguno en cuanto a las enmiendas posibles, y, por otro, que cualquier enmienda debe ser notificada a la Comisión y aprobada por ésta antes de que el PNA modificado pueda servir de base a una decisión adoptada por el Estado miembro con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2003/87 (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 40 supra,
apartado 56). En el mismo sentido, el Tribunal ha considerado que la Comisión tenía derecho, al rechazar el PNA, a obligar al Estado miembro a notificar un nuevo PNA completo antes de que pudiera adoptar su decisión (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 40 supra,
apartado 73). Por otra parte, de acuerdo con estos principios, se deduce de la parte dispositiva de la primera Decisión de rechazo (artículos 2 y 3, apartado 3), que la propia Comisión consideró que, en el caso de autos, todas las enmiendas del PNA debían serle «notificadas» y que, de este modo, éstas estaban sometidas a su control previo, en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
54. Además, desde el punto de vista teleológico, el procedimiento incoado con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 tiene por objeto, aparte de la posibilidad de un control a priori por parte de la Comisión, garantizar a los Estados miembros la seguridad jurídica y, en particular, permitirles estar informados con rapidez, en plazos breves, sobre el modo en el que pueden asignar los derechos de emisión y gestionar el régimen de comercio comunitario de los derechos de emisión sobre la base de su PNA durante el período de asignación correspondiente. En efecto, teniendo en cuenta la duración limitada de este período, que es de tres a cinco años (artículo 11 de la Directiva 2003/87), tanto la Comisión como los Estados miembros tienen un interés legítimo en que cualquier controversia sobre el contenido del PNA se solucione rápidamente y en no exponer al PNA al riesgo de oposición por parte de la Comisión durante su período de validez (auto EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, citado en el apartado 46 supra, apartado 117).
55. Estas consideraciones se aplican a cualquier PNA, con independencia de si se trata o no de la versión notificada inicialmente o de una versión revisada y notificada posteriormente. A mayor abundamiento, la exigencia de que la Comisión lleve a cabo, tras la notificación de un PNA revisado, un control rápido y eficaz es aún más importante cuando este control ya ha estado precedido de una primera fase de examen del PNA inicial que ha tenido como consecuencia, en su caso, una decisión de rechazo, y, posteriormente, enmiendas de dicho PNA. Pues bien, aunque la Comisión sostiene que está facultada para examinar las enmiendas propuestas de un PNA o un PNA revisado sin tener que respetar el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, tal tesis puede obstaculizar el objetivo de un control rápido y eficaz y la seguridad jurídica a la que el Estado miembro que notifica tiene derecho para poder asignar los derechos de emisión a las instalaciones establecidas en su territorio antes del inicio del período de comercio, con arreglo al artículo 11 de dicha Directiva.
56. Por último, la Comisión no puede mantener que, al finalizar la segunda fase del procedimiento de examen relativo a la apreciación de las enmiendas propuestas del PNA, debía adoptar una decisión formal de aprobación de dichas enmiendas, lo que distinguiría a esta fase de la referida al PNA notificado inicialmente, porque tal decisión ni está prevista en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 ni es necesaria (véase el apartado 48 supra).
57. En consecuencia, procede concluir que el concepto de notificación, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, incluye la notificación tanto inicial como posterior de diferentes versiones de un PNA, de manera que cada una de estas enmiendas da comienzo a un nuevo plazo de tres meses.
– Sobre la expiración del plazo de tres meses, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87
58. Se deduce de las consideraciones anteriores que la notificación del PNA revisado el 29 de diciembre de 2006 dio comienzo a un nuevo plazo de tres meses, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
59. En el caso de autos, habida cuenta de la expiración del plazo de tres meses, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, el 29 de marzo de 2007, la solicitud de información de la Comisión dirigida a la República de Letonia el 30 de marzo de 2007 era extemporánea. Por tanto, no es necesario apreciar, por un lado, si una solicitud de este tipo, aun suponiendo que se hubiera formulado dentro de ese plazo, hubiera podido interrumpirlo o suspenderlo, y, por otro, si tal efecto de interrupción o suspensión pudiera haberse producido a pesar del hecho de que este escrito se redactó en inglés, y no en letón.
60. Se desprende de ello que el PNA revisado devino definitivo el 30 de marzo de 2007.
61. No obstante, contrariamente a lo que alega la República de Letonia, el vicio procesal derivado del incumplimiento del plazo de tres meses, en el sentido del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, no es tan especialmente grave y evidente que pueda justificar la calificación de la Decisión impugnada de acto inexistente (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 2008, Comisión/España, C‑196/07, no publicada en la Recopilación, apartado 35, y la jurisprudencia allí citada). En efecto, los actos de las instituciones disfrutan, en principio, aunque sean irregulares, de una presunción de validez y, por lo tanto, producen efectos jurídicos mientras no hayan sido revocados, anulados en el marco de un recurso de anulación o declarados inválidos a raíz de una cuestión prejudicial o de una excepción de ilegalidad (sentencia del Tribunal General de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, apartado 55, y la jurisprudencia allí citada). Como se ha señalado en el apartado 47 supra,
tomando en consideración las particularidades del procedimiento de examen con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, al término de dicho procedimiento, si no se produce una decisión de la Comisión en el plazo de tres meses, el PNA deviene definitivo y goza de una presunción de legalidad. Sin embargo, la ilegalidad declarada en el presente asunto, a saber, la extemporaneidad de la Decisión impugnada, no puede considerarse tan especialmente grave y evidente que entrañe su inexistencia. En efecto, habida cuenta del principio fundamental de seguridad jurídica, la declaración de la inexistencia de un acto debe reservarse a supuestos realmente extremos (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C‑137/92 P, Rec. p. I‑2555, apartados 48 y 50; de 8 de julio de 1999, Chemie Linz/Comisión, C‑245/92 P, Rec. p. I‑4643, apartados 93 y 95, y de 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia, C‑475/01, Rec. p. I‑8923, apartados 18 y 20).
62. Por consiguiente, la Decisión impugnada debe anularse por infracción del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad ni sobre el fondo del resto de motivos invocados por la República de Letonia.
Costas
63. A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la República de Letonia.
64. Conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan en el proceso soportarán sus propias costas. En consecuencia, la República de Lituania, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la República Eslovaca cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Anular la Decisión C(2007) 3409 de la Comisión, de 13 de julio de 2007, relativa a la enmienda del plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por Letonia para el período comprendido entre 2008 y 2012, con arreglo a la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32).
2) La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las de la República de Letonia.
3) La República de Lituania, la República Eslovaca y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.