61989CC0305_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il presente ricorso il governo italiano chiede l' annullamento della decisione della Commissione 31 maggio 1989, 89/661/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo italiano all' impresa Alfa Romeo (in prosieguo: la "decisione impugnata") (1). La decisione impugnata della Commissione è basata sull' art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato e dispone quanto segue:
"Articolo 1
Gli aiuti sotto forma di apporto di capitale per un importo complessivo di 615,1 miliardi di LIT, concessi dal governo italiano al gruppo Alfa Romeo attraverso le società finanziarie IRI e Finmeccanica sono illegali, e pertanto incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, paragrafo 1, del Trattato CEE, dato che sono stati concessi in violazione delle regole di procedura previste dall' art. 93, paragrafo 3. Inoltre, detti aiuti sono parimenti incompatibili poiché non soddisfano le condizioni di deroga previste dall' art. 92, paragrafo 3.
Articolo 2
Il governo italiano è tenuto a sopprimere gli aiuti di cui all' art. 1 mediante ricupero presso la Finmeccanica entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione.
Il ricupero è effettuato conformemente alle procedure e alle disposizioni di diritto nazionale, comprese quelle concernenti gli interessi moratori sui crediti dello Stato qualora il ricupero stesso avvenga dopo la scadenza del termine di due mesi di cui al primo comma.
Articolo 3
Il governo italiano è tenuto a comunicare alla Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione, le misure adottate per conformarsi alla decisione stessa.
(...)."
Il governo italiano a norma dell' art. 173 del Trattato CEE vi chiede di dichiarare detta decisione nulla e deduce a tal fine addirittura quattordici motivi. Dopo un riassunto degli antefatti (nn. 2-4), tratterò dapprima concisamente taluni motivi (in particolare il primo, il sesto, il quarto e il tredicesimo) che già sono stati più volte dedotti in precedenti cause vertenti su aiuti di Stato e in merito ai quali la giurisprudenza della Corte è pacifica (nn. 5-8). Passerò poi ad esaminare alquanto più dettagliatamente i motivi che meritano maggior attenzione. Si tratta dei motivi (in particolare il secondo, il terzo e il quinto) connessi con l' applicazione del criterio dell' investitore privato al caso in esame (nn. 9-14), con riguardo allo speciale contesto della vendita delle attività dell' Alfa Romeo alla Fiat (n. 15), quindi dei motivi (il settimo, l' ottavo, il nono, il decimo, l' undicesimo e il dodicesimo) che fanno riferimento alla giustificazione degli aiuti (nn. 16-19) ed infine del (quattordicesimo) motivo che verte sul recupero dell' aiuto da un soggetto diverso dal diretto beneficiario (nn. 20-24).
Antefatti
2. Dalla decisione impugnata emerge che all' epoca dei conferimenti di capitale, che costituiscono l' oggetto di questa decisione, il gruppo Alfa Romeo (2), il secondo in ordine di importanza fra i fabbricanti di automobili in Italia, doveva fronteggiare una crisi molto seria. Di una capacità produttiva di 400 000 autovetture per anno solo il 42% nel 1986 ne veniva utilizzata e nel 1985 e 1986 il gruppo registrava perdite rispettivamente per 465,5 miliardi e 313,3 miliardi di LIT (3). Questi problemi non erano di data recente. L' Alfa Romeo, che faceva parte della holding Finmeccanica (4), quest' ultima, a sua volta, controllata fin dalla sua costituzione dalla holding di Stato IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), registrava perdite già da quattordici anni (5). Nel corso del periodo 1979-1986 il gruppo accumulava perdite per 1 484,5 miliardi di LIT e il governo italiano iniettava nuovi capitali per l' ammontare di 1 387,5 miliardi di LIT (6).
Nell' intento di invertire la tendenza e risanare l' Alfa Romeo, nel 1980 veniva adottato un piano decennale 1980-1990 che comportava ingenti investimenti, intesi a raggiungere un volume di produzione più ampio e competitivo e che era affiancato da un' aggressiva politica di commercializzazione (7). Tuttavia, specialmente a causa della considerevole sovraccapacità produttiva nel settore automobilistico sul piano europeo, che nel 1983-1984 si risentì in maniera notevole, questo ambizioso progetto di ristrutturazione risultò troppo ottimistico: il drastico aumento della produzione e dell' utilizzazione degli impianti previsto nel piano non si realizzava e non risultò neanche più realizzabile (8). L' Alfa Romeo si vide allora nella necessità di rivedere il suo piano decennale (1980-1990). In base a detto piano rivisto l' Alfa Romeo prevedeva, a partire dalla fine del 1983 sino all' inizio del 1984, una drastica riduzione dei costi di produzione e dei costi operativi nonché una ristrutturazione delle proprie risorse in genere. La società fissava quindi una "soglia di produzione" di molto inferiore (220 000 vetture per anno invece di 300 000 vetture) rinnovando completamente il processo produttivo e ottimizzando la gamma dei modelli; tutto ciò determinava forti riduzioni di manodopera (9). Dalla decisione impugnata emerge che per una parte degli investimenti necessari per detto programma di ristrutturazione, l' Alfa Romeo riceveva aiuti pubblici sotto forma di sovvenzioni, prestiti agevolati e abbuoni di interessi che erano stati approvati dalla Commissione nel novembre 1983, luglio 1984 e dicembre 1984 (10).
Nel 1985, nel contesto di detto piano rivisto di ristrutturazione, veniva deciso il varo di un programma triennale di investimenti (1986-1988) che, come il piano, era diretto ad una riduzione dei costi di produzione, ad una riduzione dei costi generali e allo sviluppo di nuovi prodotti (11) ma che, secondo la Commissione, non contribuiva a risolvere i problemi strutturali di fondo nei quali si dibatteva la società, in particolare il tasso di utilizzazione dell' apparato produttivo eccessivamente elevato (12). Secondo quanto affermato dal governo italiano, i conferimenti di capitale del 1985 e del 1986, che costituiscono l' oggetto della decisione impugnata e che, come non è stato contestato, sono stati utilizzati per ripianare le perdite e ridurre l' indebitamento (v. n. 4, infra), trovavano la loro ragione d' essere in detto programma d' investimento (13). Il governo italiano non ha mai dato comunicazione di questi conferimenti alla Commissione per l' approvazione.
3. Il piano di ristrutturazione rivisto nel 1983/84 non ha certamente portato al risanamento dell' Alfa Romeo; anzi, la situazione del gruppo diventava ancora più difficile. I previsti miglioramenti della produttività del lavoro e della qualità della produzione non venivano realizzati, il tasso di utilizzazione della capacità produttiva rimaneva basso (14) e i risultati finanziari peggioravano drasticamente (15). Nel 1983 il gruppo Alfa Romeo subiva perdite per 121,7 miliardi di LIT, nel 1984 per 210,9 miliardi, nel 1985 per 465,5 miliardi e nel 1986 per 313,3 miliardi (16). Per fronteggiare questa situazione, nel 1985 e nel 1986 venivano effettuate da parte della Finmeccanica e dall' IRI come anche dalle competenti autorità governative e parlamentari una serie di valutazioni sulla strategia da perseguire in futuro. Da queste valutazioni emergeva che l' Alfa Romeo non era in grado di diventare redditizia come un produttore privato e che l' unica soluzione consisteva nell' acquisizione da parte di (ovvero in una fusione con) un grande fabbricante di veicoli a motore disposto a procurare massicci investimenti (17). Dalla decisione impugnata emerge che all' inizio del 1986 venivano presi contatti con i principali fabbricanti mondiali di veicoli a motori al fine di sondare il loro interesse a rilevare in tutto o in parte l' Alfa Romeo (18).
Dei fabbricanti di automobili interpellati in merito al rilevamento, solo la Ford e la Fiat facevano proposte concrete. Le trattative con la Ford iniziavano nel maggio 1986 e quelle con la Fiat nell' ottobre 1986. Il 6 novembre 1986 il consiglio di amministrazione della Finmeccanica decideva di accettare l' offerta della Fiat (19). All' inizio del dicembre 1986 l' Alfa Romeo SpA e l' Alfa Romeo Auto - rispettivamente la società holding e la società di produzione delle auto del gruppo Alfa Romeo - trasferivano al gruppo Fiat le attività cui si riferiva il contratto di compravendita stipulato tra la Finmeccanica e la Fiat. Detto trasferimento avveniva sulla base del valore contabile, che veniva successivamente definito in base al bilancio certificato in 1 024,6 miliardi di LIT (20).
Nel maggio 1987 l' Alfa Romeo SpA e l' Alfa Romeo Auto mutavano le loro ragioni sociali rispettivamente in Finmilano e Sofinpar. Nel giugno 1987 dette società venivano vendute rispettivamente al Banco di Roma e al Credito Italiano per un un importo totale di 198,9 miliardi di LIT. Prima di questa vendita, gli attivi ed i passivi residui della Finmilano e della Sofinpar erano stati trasferiti alla Finmeccanica ad eccezione di taluni crediti finanziari che dette società avevano ottenuto dalla Finmeccanica (21).
Dalla decisione impugnata emerge ancora che in base alle informazioni fornite dal governo italiano con lettera 21 luglio 1988, il 31 dicembre 1987 la Finmilano veniva liquidata (22).
4. Messa sull' avviso da notizie di stampa, secondo le quali l' Alfa Romeo nel 1985 avrebbe ricevuto un aiuto sotto forma di conferimento di capitale per l' importo di 209 miliardi di LIT, la Commissione, in data 1 ottobre 1986 chiedeva informazioni al governo italiano. Questi, con lettera 21 novembre 1986, comunicava alla Commissione che nel 1985, tramite l' IRI e la Finmeccanica, era stato effettuato a favore dell' Alfa Romeo SpA, un conferimento di capitale di 206,2 miliardi di LIT sotto forma di iniezione capitale al fine di ripianare le perdite subite (23). Durante la fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte il governo italiano ha precisato che detto conferimento di capitale trovava la sua motivazione nel sopra menzionato programma triennale di investimento (1986-1988) (24).
Nel frattempo, la Finmeccanica accettava l' offerta della Fiat relativa all' acquisizione dell' Alfa Romeo. Tuttavia, in base ai dati di cui a tal proposito disponeva, la Commissione temeva che scegliendo l' offerta della Fiat in luogo dell' offerta della Ford, la Finmeccanica avrebbe venduto le attività dell' Alfa Romeo a un prezzo inferiore a quello offerto dalla Ford e che il governo italiano avrebbe così indirettamente concesso un aiuto alla Fiat. In data 30 gennaio, 27 marzo e 2 luglio 1987 il governo italiano, su richiesta della Commissione, forniva ulteriori informazioni. In data 29 luglio 1987 la Commissione, alla luce delle informazioni ricevute, decideva di iniziare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato nei confronti del conferimento di capitale pari a 206,2 miliardi di LIT effettuato nel 1985 a favore dell' Alfa Romeo e nei confronti di un presunto aiuto nelle condizioni in base alle quali la Fiat aveva rilevato le attività dell' Alfa Romeo (25).
Nel corso di questo procedimento emergeva che nel 1986 era stato dato corso ad un secondo conferimento di capitale dell' importo di 408,9 miliardi di LIT, a favore, questa volta, dell' Alfa Romeo Auto. Di conseguenza in data 10 maggio 1988 il procedimento iniziato nel luglio 1987 veniva esteso a questo secondo conferimento di capitale (26). Secondo la decisione impugnata, il governo italiano dichiarava che questo conferimento di capitale era servito a ridurre l' indebitamento finanziario netto del gruppo Alfa Romeo: l' Alfa Romeo auto utilizzava il capitale conferito per rimborsare i propri debiti all' Alfa Romeo SpA e questa, a sua volta, utilizzava detto importo per rimborsare prestiti vari (27). Il governo italiano dichiarava altresì che si era proceduto a questo secondo conferimento di capitale nel contesto del programma triennale di investimenti (1986-1988) di cui si è detto sopra e che detto conferimento di capitale era inoltre collegato con la necessità di detta società di mantenere efficiente la sua situazione finanziaria alla luce delle decisioni strategiche da adottare per trovare una soluzione radicale alla sua crisi strutturale (28).
A seguito di un approfondito esame delle condizioni di vendita, la Commissione perveniva alla conclusione che l' accettazione dell' offerta della Fiat non conteneva alcun elemento di aiuto rispetto all' offerta della Ford (29) e che il prezzo pagato dalla Fiat (per quanto inferiore al valore netto contabilizzato) rifletteva un equo valore per gli attivi acquisiti, tenendo conto delle previste perdite di gestione nonché di importanti costi di investimento necessari per ripristinare l' efficienza economica (30). Nella decisione impugnata dal governo italiano con il presente ricorso la Commissione giungeva tuttavia alla conclusione che l' apporto di capitale del 1985 e del 1986 per l' importo di 615,1 miliardi di LIT era incompatibile con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CEE (31). La Commissione faceva pertanto obbligo al governo italiano di procedere al recupero degli aiuti concessi presso la Finmeccanica (32).
5. Come già detto, il governo italiano deduce a sostegno del suo ricorso di annullamento della decisione impugnata un certo numero di motivi che, conformemente alla giurisprudenza della Corte ed alla situazione di fatto, sono palesemente infondati. Mi soffermo dapprima su detti motivi. Nelle mie conclusioni dell' 11 ottobre 1990 presentate nella causa C-303/88, Italia / Commissione (ENI-Lanerossi) ho peraltro già proceduto ad esaminare taluni di questi motivi (33).
Aiuti concessi dallo Stato ovvero mediante risorse statali sotto qualsiasi forma
6. Come primo motivo il governo italiano deduce che i conferimenti di capitali del 1985 e del 1986 non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell' art. 92, n. 1, dato che essi non costituivano alcuna decisione delle autorità, bensì autonome decisioni imprenditoriali da parte delle direzioni dell' IRI e/o Finmeccanica. Non vi era, inoltre, alcuna specifica destinazione ("earmarking") di fondi pubblici precedente ai conferimenti considerati.
A questo proposito è sufficiente rilevare che il capitale dell' IRI e della Finmeccanica è interamente controllato dal governo italiano; che tutti i dirigenti degli organi direttivi dell' IRI e della Finmeccanica sono nominati dal governo italiano; ed infine che l' IRI e la Finmeccanica operano nell' ambito delle direttive impartite da un comitato interministeriale (Comitato interministeriale per la programmazione economica). Sulla base di questi elementi di fatto non contestati dalle parti, la Commissione, a mio parere, è giustamente pervenuta alla conclusione che - contrariamente a quanto sostiene il governo italiano - le decisioni dell' IRI e della Finmeccanica non sono state adottate in modo autonomo e indipendente dal governo italiano. Come emerge dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalla sentenza 2 febbraio 1988 pronunciata nella causa Van der Kooy, i predetti elementi di fatto sono in realtà sufficienti per concludere che gli apporti di capitale debbono essere attribuiti allo Stato italiano e che pertanto possono rientrare nella nozione di aiuti concessi da uno Stato membro ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CEE (34).
Per quanto non sia dato di scorgere alcuna specifica destinazione di fondi di Stato prima dell' esecuzione degli apporti di capitale considerati, è difficilmente contestabile che a detti apporti sia stata data attuazione con fondi che direttamente o indirettamente provengono dallo Stato (35). Inoltre si deve rilevare che affinché si possa parlare di aiuti di Stato non è assolutamente richiesta una siffatta specifica destinazione (36). Se così fosse le disposizioni del Trattato sugli aiuti avrebbero dovuto prevederlo espressamente.
Aiuti che falsano o minacciano di falsare la concorrenza e/o incidono sugli scambi tra gli Stati membri
7. Il governo italiano deduce altresì che i conferimenti di capitale del 1985 e del 1986 nell' Alfa Romeo non costituivano aiuti secondo l' accezione dell' art. 92, n. 1, poiché non falsavano né minacciavano di falsare la concorrenza e non hanno inciso sugli scambi tra gli Stati membri (sesto motivo). Lo Stato italiano deduce a tal proposito che la quota di mercato dell' Alfa Romeo sul mercato europeo è solo dell' 1,6% e che l' aiuto non ha portato ad una riduzione della quota di mercato dei concorrenti dell' Alfa Romeo.
Dalla sentenza 13 luglio 1988 pronunciata nella causa SEB (37) emerge implicitamente, ma inconfutabilmente, che (38) quando una impresa sovvenzionata è operante in un settore del mercato dove i produttori di vari Stati membri effettivamente concorrono l' uno con l' altro - il che, nella specie certamente ricorre - la Commissione deve ragionevolmente ritenere che il requisito della sfavorevole incidenza sugli scambi tra gli Stati membri sia soddisfatto anche quando l' impresa sovvenzionata non prenda essa stessa parte all' esportazione verso altri Stati membri. Per quanto i concorrenti non lamentino che la loro quota di mercato sia diminuita in conseguenza degli aiuti concessi all' Alfa Romeo, tale sostegno artificiale dell' Alfa Romeo (che controlla il 14,6% del mercato delle automobili in Italia) può senz' altro avere impedito loro di accrescere la loro quota di mercato. Certamente, in un settore caratterizzato da un eccesso di capacità gli aiuti possono falsare la concorrenza e influire sfavorevolmente sugli scambi tra gli Stati membri.
Tardiva introduzione del procedimento e mancata comunicazione degli aiuti
8. E' chiaro che - contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano (quarto motivo) - non si può rimproverare alla Commissione di aver introdotto il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, con eccessivo ritardo. E' vero che il procedimento veniva iniziato nel luglio 1987, che la decisione impugnata recava la data del maggio 1989 mentre gli aiuti erano stati concessi nel 1985 e nel 1986 e che già nell' ottobre 1986 la Commissione chiedeva per la prima volta spiegazioni. Tuttavia dalla decisione impugnata emerge che la responsabilità per detta tardiva introduzione è dovuta esclusivamente al governo italiano innanzitutto per non avere comunicato prima l' aiuto e, in secondo luogo, per aver fornito le informazioni richieste dalla Commissione solo dopo solleciti e in modo scarno (39).
Il governo italiano sostiene ancora (tredicesimo motivo) che gli apporti di capitale non dovevano essere comunicati, poiché non costituivano alcun aiuto di Stato. Inoltre, siccome la Commissione era già al corrente, o avrebbe dovuto esserlo, delle intenzioni del governo italiano di operare iniezioni di nuovi capitali nelle imprese del settore automobilistico (40) e non aveva sollevato in merito alcuna obiezione, non sarebbero state neppure necessarie comunicazioni specifiche degli apporti di capitale nell' Alfa Romeo. Non ritengo assolutamente questo un valido argomento. Vista la prassi delle decisioni e delle comunicazioni della Commissione agli Stati membri, la giurisprudenza della Corte e il tenore dell' art. 93, n. 3, del Trattato CEE, non può sussistere alcun dubbio che gli apporti di capitale considerati potevano essere verosimilmente considerati aiuti di Stato e, in quanto tali, dovevano essere previamente comunicati alla Commissione.
In questo contesto il governo italiano rileva ancora che la Commissione ha, tra l' altro, basato l' incompatibilità dei menzionati conferimenti di capitale con il mercato comune sulla violazione del dovere di comunicazione di cui all' art. 93, n. 3, del Trattato CEE e che detto governo non era d' accordo con questa motivazione (tredicesimo motivo). Nella sentenza 14 febbraio 1990 (causa C-301/87, Boussac), pronunciata dopo la decisione qui impugnata, la Corte ha chiaramente affermato che la violazione del dovere di comunicazione non è di per sé sufficiente a concludere per l' incompatibilità degli aiuti (41). Ciò è stato riconosciuto altresì dalla Commissione nel corso della fase scritta del procedimento. Quest' ultimo punto non costituisce più, pertanto, in questa causa materia controversa.
Il criterio del "prudente investitore" e la parità di trattamento delle imprese pubbliche e private
9. Passo ora a trattare taluni dei motivi che meritano maggior attenzione. A sostegno del suo ricorso di annullamento il governo italiano deduce che la Commissione ha argomentato in modo incompleto e erroneo che il conferimento di capitali del 1985 e del 1986 sarebbe stato inaccettabile per un azionista o investitore privato (secondo motivo). Questo è, infatti, il criterio adottato dalla Corte in una consolidata giurisprudenza ai fini della valutazione degli aiuti di Stato sotto forma di partecipazioni al capitale (42). La Commissione, così sostiene il governo italiano, nell' applicare questo criterio al caso concreto non ha tenuto conto (o ne ha tenuto in misura insufficiente) di talune particolari circostanze quali:
1) il fatto che nel settore automobilistico gli investimenti portano frutti solo dopo anni e che tale mancanza di risultati immediati non consentiva sic et simpliciter di dedurre che detti investimenti non potevano portare al risanamento dell' impresa (43);
2) la dimensione delle imprese nel settore automobilistico, come anche la dimensione e il peso finanziario dell' IRI e della Finmeccanica (44);
3) il fatto che imprese private come la Ford e la Fiat erano pronte ad acquistare l' Alfa Romeo e ad effettuare investimenti considerevoli (45);
4) il risultato globale finale per la Finmeccanica (46);
5) l' esistenza del programma di investimenti triennali (1986-1988) dal quale dipendevano gli apporti di capitali e dal quale era ragionevole attendersi che a tempo debito si sarebbe pervenuti al risanamento dell' Alfa Romeo (47); e, infine,
6) le sfavorevoli conseguenze per la Finmeccanica di un eventuale fallimento dell' Alfa Romeo, in particolare, le difficoltà di vendita a condizioni interessanti (48), l' aggravamento dell' esposizione della Finmeccanica in quanto responsabile come società madre dei debiti delle società Alfa Romeo (49), l' impatto negativo sul suo "credit rating" (49) e i costi provocati dal licenziamento di maestranze dell' Alfa Romeo (50).
Secondo il governo italiano, malgrado la situazione poco rosea dell' Alfa Romeo, un "investitore privato", alla luce delle particolari circostanze sopra enunciate, si sarebbe purtuttavia orientato per i contestati apporti di capitale. Deduce a questo riguardo che le decisioni della Finmeccanica e dell' IRI di iniettare nuovi fondi sono state adottate in base ai normali criteri di redditività e che un azionista privato non si sarebbe comportato diversamente. La Commissione, non avendo riconosciuto questo, avrebbe violato l' art. 222 del Trattato CEE (terzo motivo).
10. Dal suo canto la Commissione ribatte sostenendo l' opinione che "un investitore privato" non si sarebbe determinato ad apportare nuovo capitale, tenuto conto del rapido accumularsi delle perdite registrate sin dal 1983, del considerevole aggravamento dell' indebitamento dell' Alfa Romeo, del suo margine lordo di autofinanziamento negativo e della mancanza di un ragionevole rendimento dei fondi iniettati (51). Come già detto (52), l' apporto di capitale del 1985, dell' ammontare di 206,2 miliardi di LIT, era destinato, come riconosciuto dal governo italiano, a ripianare le perdite subite per via dell' Alfa Romeo SpA nel 1984 e nella prima metà del 1985, mentre l' apporto di capitale del 1986, dell' ammontare di 408, 9 miliardi, era destinato a ricapitalizzare l' Alfa Romeo Auto, di modo che la società non dovesse essere messa in liquidazione. L' Alfa Romeo Auto ha utilizzato i fondi iniettati per rimborsare i debiti dell' Alfa Romeo SpA di modo che quest' ultima potesse ridurre il suo indebitamento. In altre parole l' iniezione di fondi ha portato unicamente ad una riduzione dell' indebitamento finanziario netto del gruppo Alfa Romeo (53) e non era destinato a prender parte al finanziamento diretto per realizzare un piano d' investimenti.
11. Prima di pronunciarmi su queste contestazioni, mi soffermo ancora sul criterio dell' investitore privato sostenuto da entrambe le parti, conformemente ad una consolidata prassi della Commissione ed alla giurisprudenza della Corte. Viene fatto riferimento, secondo la formulazione usata dalla Corte, alle "possibilità per l' impresa di procurarsi le somme in questione sul mercato dei capitali" (54).
Di quale investitore privato si tratta? Dalla giurisprudenza emerge che la Corte tiene presente, in primo luogo, un investitore privato "comune", cioè un investitore che non è una società che già detenga nell' impresa sovvenzionata una partecipazione determinante o che voglia acquisire una siffatta partecipazione. Questo emerge dalle sentenze della Corte dove "il socio privato" viene descritto come un azionista che "in circostanze analoghe (...) basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, astrazion fatta da qualsiasi considerazione di carattere sociale o di politica regionale o settoriale, avrebbe effettuato un conferimento di capitali del genere" (55).
Accanto a questa categoria di investitori "comuni" vi è tuttavia un' altra categoria di investitori, costituita da società holding che, come sopra detto, detengono una partecipazione determinante nell' impresa sovvenzionata oppure vogliono acquisirne una e che, per via di detta impresa, sono esse stesse interessate da vicino dallo sviluppo economico e dalla situazione occupazionale in una regione o in un determinato settore. Nella seconda categoria di investitori rientrano le società holding tanto private quanto pubbliche. In quanto investitori responsabili, esse debbono fare altrettanto riferimento ai criteri di redditività, ma così facendo, operano a più lungo termine rispetto agli investitori comuni. Nei termini in cui sono direttamente responsabili per la produttività delle imprese, detti investitori "istituzionali" danno senza dubbio - e giustamente - spazio a considerazioni di politica occupazionale e di sviluppo economico (56).
12. A me consta che si deve tener conto del criterio dell' investitore "privato" in entrambe le categorie di investitori e che pertanto detto criterio deve essere inteso piuttosto come un rinvio al concetto del "prudente" investitore, indipendentemente dalla sua natura privatistica o pubblicistica. Di conseguenza tale criterio può essere utilizzato per valutare tanto il comportamento di un investitore privato quanto quello di un investitore pubblico, e resta inoperante il motivo che deduce il diverso trattamento tra imprese pubbliche e private.
Spostando l' accento dal privato al "prudente" investitore non si vuol dire che vada perduto il presupposto della redditività dell' investimento. Anche una prudente società holding investitrice (del settore privato o del settore pubblico) deve, se vuole agire in modo responsabile, far rendere normalmente i fondi investiti, anche se così facendo, opera in considerazione di un contesto economico e sociale più ampio e in prospettive a più lungo termine. Il presupposto della redditività deve essere messo in evidenza soprattutto nei riguardi della società holding di diritto pubblico in considerazione del fatto che queste, a differenza delle holding private, sono meno soggette alle sollecitazioni degli azionisti, che (direttamente o indirettamente) sono investitori privati "comuni", dato che il capitale di rischio delle holding pubbliche è finanziato direttamente o indirettamente con fondi di Stato (57).
13. Se ho approfondito il criterio dell' investitore privato o, meglio, del prudente investitore, l' ho fatto per sgombrare il campo da fraintesi connessi con la disparità di trattamento tra imprese pubbliche e private. In pratica, però questa problematica è di secondaria importanza, poiché il criterio del "prudente" investitore si adatta a entrambe le categorie di investitori, con la conseguenza che un apporto di capitale di rischio in una impresa deficitaria, che presenta un pesante indebitamento ed un insufficiente cash flow, può essere considerato razionale solo se detta impresa sia in grado di presentare un piano di ristrutturazione globale, ma elaborato comunque in modo completo, attendibile e realistico. Solo in presenza di un siffatto piano un "prudente investitore" può maturare la convinzione che l' impresa in difficoltà può ancora essere effettivamente sanata e che è necessario un nuovo apporto di capitali.
Come ho già detto sopra il governo italiano sostiene che l' apporto di capitale del 1986 - e anche quello del 1985 - è stato attuato nel contesto di un siffatto piano, cioè di un programma d' investimento triennale (1986-1988). Siffatto programma aveva un triplice obiettivo: la riduzione dei costi di produzione, la riduzione dei costi generali e lo sviluppo di nuovi prodotti (58).
Dal canto suo la Commissione rileva che detto piano d' investimento - con il quale si realizzava la revisione attuata nel 1983-1984 del piano decennale del 1980 (v. innanzi n. 2) - non pervenne alla soluzione dei fondamentali problemi strutturali dell' impresa. I nuovi fondi che venivano conferiti erano sempre esclusivamente destinati a pareggiare le perdite e a migliorare la situazione finanziaria del gruppo Alfa Romeo e, a suo parere, non comportavano la riduzione dell' evidente sovraccapacità produttiva come, ad esempio, senz' altro si verificava nel caso degli aiuti del governo francese al gruppo Renault o del governo britannico al gruppo Rover autorizzati dalla Commissione (59).
14. Condivido l' opinione della Commissione secondo la quale il governo italiano non ha precisato come i fondi iniettati nel 1985 e nel 1986 avrebbero dovuto inquadrarsi nel contesto di un nuovo piano di ristrutturazione globale. Dopo l' insuccesso del piano decennale del 1980, anche nei termini in cui questo era stato rivisto nel 1983-1984, vi era una evidente necessità di una nuova politica degli investimenti diretta ad un radicale risanamento dell' impresa. Con questo non voglio dire che i precedenti sforzi non siano approdati a nulla, bensì che già nel 1985 e nel 1986 era pacifico che i precedenti piani non sarebbero stati sufficienti. Dalle valutazioni effettuate dalla Finmeccanica, dall' IRI e dagli organi statali competenti nel 1985 e nel 1986 era infatti emerso che l' Alfa Romeo non poteva essere resa redditizia senza massicci aiuti da parte di un grande fabbricante di automobili che la rilevasse (v. supra n. 3). Anche l' iniezione di nuovi fondi qui considerata si rivelò infatti come uno sforzo in più per permettere al gruppo di continuare a esistere. Certamente, un apporto di capitale per compensare le perdite accumulate e per alleggerire l' indebitamento è un punto essenziale di qualsiasi piano di ristrutturazione. Questo tuttavia non basta se ulteriori punti di detto piano non prevedono contestualmente una drastica riduzione dei costi e consistenti investimenti diretti alla razionalizzazione della capacità produttiva e all' incremento della produttività del lavoro. Questo vale certamente per un settore che ha dovuto far fronte ad un rilevante eccesso di capacità.
In questa ottica il presente procedimento si differenzia, a mio parere, dai casi della Renault e della Rover menzionati dalla Commissione. Nel caso della Renault il piano di ristrutturazione era orientato allo smaltimento di un rilevante eccesso di capacità - così infatti risulta dalla decisione 29 marzo 1988 (60) - mediante, tra l' altro, una drastica riduzione del personale, la chiusura di unità produttive e la messa fuori uso di linee di assemblaggio, la riconversione della politica degli investimenti, la vendita delle attività, ecc. Anche nel caso della Rover - così risulta dalla decisione 13 luglio 1988 (61) - il piano di ristrutturazione presentato alla Commissione prevedeva, oltre a consistenti investimenti e spese di ristrutturazione, una effettiva riduzione delle capacità degli impianti di montaggio e componentistica, per cui la produttività e lo sfruttamento delle capacità potevano essere incrementati (62). Purtuttavia la Commissione anche in detti casi concludeva nel senso che l' aiuto era incompatibile con l' art. 92, pur avendolo in parte autorizzato in base all' art. 92, n. 3, lett. c) (v. sotto n. 18). Pervengo pertanto alla conclusione che giustamente la Commissione ha affermato che un investitore privato non avrebbe provveduto agli apporti di capitale del 1985 e 1986 e che tali apporti costituivano pertanto un aiuto ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato.
Aiuti in previsione del rilevamento dell' impresa
15. Durante la fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte, il governo italiano ha sostenuto che gli aiuti considerati erano giustificati poiché erano intesi ad evitare la liquidazione dell' impresa, in previsione di un' eventuale vendita (secondo motivo) o della riuscita di un piano di ristrutturazione (quinto motivo).
Visto che, come sopra è emerso, nel 1985 e nel 1986 non esisteva alcun convincente piano di ristrutturazione, questo argomento non è sostenibile nella misura in cui fa riferimento alla riuscita di un siffatto piano. Ma anche nella misura in cui fa riferimento all' elaborazione di un siffatto piano, non può convincere. Nella decisione impugnata la Commissione ha giustamente fatto presente (63) che siffatti "aiuti di salvataggio o di sostegno" possono essere autorizzati solo se soddisfano condizioni molto restrittive, infatti, deve trattarsi di aiuti a breve termine, in genere sei mesi, e deve essere effettivamente elaborato un nuovo piano di ristrutturazione. Nel caso di specie dette condizioni non erano soddisfatte.
Nella misura in cui l' argomento fa riferimento alla successiva acquisizione e alla radicale ristrutturazione ad opera della Fiat, è tutt' altro che chiaro se gli aiuti considerati possano senz' altro trovare un collegamento con tali eventi. Infatti, di norma, non è necessario fare riferimento alla necessità di mantenere determinate attività dell' impresa - in questi termini si tratta di un argomento che può essere invocato in ogni momento - quando nessuna concreta prospettiva di vendita da cui emerga tale necessità possa essere dimostrata. Ebbene, dalla motivazione della decisione si può piuttosto dedurre che, pure il governo italiano era dell' opinione che, non sussisteva alcun concreto collegamento tra l' apporto del 1986 (e quindi tantomeno tra quello del 1985) e le successive decisioni di vendita, nonostante che detto governo avesse sostenuto che detto apporto di capitale era stato effettuato per trovare una "soluzione radicale" alla crisi strutturale nella quale l' Alfa Romeo si dibatteva (64).
Inoltre, quand' anche l' apporto fosse stato deciso nell' ottica di un rilevamento e di una ristrutturazione da parte di un determinato acquirente, si deve valutare se un prudente investitore in quelle circostanze fosse stato disposto ad effettuare un ulteriore apporto. A me risulta che ne può ricorrere il caso solo quando da parte di un possibile acquirente vengono presentate chiare e concrete proposte in base alle quali viene posta come condizione un ulteriore sforzo da parte degli attuali azionisti. Solo in tali circostanze detti azionisti, in considerazione del prezzo offerto e di altre condizioni di acquisto, (tra l' altro l' assunzione dei debiti) possono valutare se risulta loro più conveniente effettuare gli investimenti aggiuntivi richiesti oppure, in caso di mancato acquisto, correre il rischio di vedere le loro azioni perdere di valore come conseguenza di un' inevitabile liquidazione.
Una siffatta valutazione ha avuto, ad esempio, luogo, - così emerge dalla motivazione della decisione della Commissione 13 luglio 1988 (65) - in materia di aiuti concessi sotto forma di iniezione di nuovi capitali da parte del governo inglese al gruppo Rover in occasione della vendita dei restanti stabilimenti di produzione di automobili e di veicoli fuoristrada del gruppo British Aerospace. Detti aiuti erano inoltre un punto di un piano di ristrutturazione di vasta scala della Rover da parte del nuovo azionista. Nel caso di specie la Fiat, dopo l' acquisto, ha pure dato corso ad un importante piano di ristrutturazione (66), sia pure mediante taluni aiuti di Stato, ma da nulla emerge che gli apporti effettuati nel 1985 e 1986 e considerati in questa causa costituivano punti di un siffatto piano globale di ristrutturazione e di investimento, concordato con il futuro acquirente. In dette circostanze detti apporti - considerati nel momento in cui erano effettuati - possono essere considerati solo come aiuti di Stato diretti a far sì che le imprese dell' Alfa Romeo continuassero ad esistere e che un prudente investitore non avrebbe potuto conferire.
Motivi dedotti a giustificazione degli aiuti e obbligo di motivazione
16. Il governo italiano deduce taluni motivi relativi a possibili cause di giustificazione degli aiuti concessi. Richiamandosi all' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato CEE sostiene che l' aiuto era destinato a salvaguardare il livello occupazionale in aree situate nel Mezzogiorno (ottavo motivo) e che era diretto a facilitare lo sviluppo di determinate forme di attività economiche o di determinate economie regionali secondo le condizioni fissate dalla Commissione nella menzionata decisione sul caso Rover (67) (undicesimo motivo). Rileva inoltre che la concessione di aiuti può trovare giustificazione anche nel contesto del Trattato CECA, come aiuto di riconversione in aree dove elevata è la disoccupazione, in conseguenza della crisi nell' industria siderurgica (nono motivo). Nel valutare la portata degli aiuti, la Commissione non avrebbe peraltro tenuto alcun conto dei positivi effetti compensativi sullo sviluppo di determinati settori di attività (settimo motivo). In ogni caso, nella presente fattispecie, la Commissione avrebbe dovuto assumere un' altra posizione meno rigida di altri casi, come a proposito degli aiuti concessi alla Daimler Benz (68) o alla Renault (69) (decimo motivo). La motivazione della decisione impugnata sarebbe inadeguata soprattutto per quanto riguarda il rapporto tra gli aiuti e la ristrutturazione dell' Alfa Romeo che senza soluzione di continuità fa seguito agli aiuti (dodicesimo motivo).
La Commissione confuta questi motivi rilevando che gli aiuti controversi, essendo semplici aiuti di salvataggio e non aiuti di investimento collegati ad un piano di ristrutturazione globale e attendibile, non erano perciò in grado di contribuire in modo duraturo allo sviluppo di determinate attività o di giovare alla salvaguardia del livello occupazionale. Per questi motivi il presente caso differisce da altri aiuti nel settore automobilistico che la Commissione ha ritenuto di poter autorizzare. Nel caso ora in esame si trattava di un aiuto che aveva lo scopo di sostenere artificialmente una impresa deficitaria con tutte le conseguenti distorsioni della concorrenza e degli scambi intracomunitari. Gli aiuti controversi, secondo la Commissione, non rispecchiano le condizioni da lei ricollegate agli aiuti regionali e certamente non sono stati posti in essere conformemente alle norme procedurali vigenti per gli aiuti di riconversione previsti dal Trattato CECA.
17. Per quanto riguarda il motivo che deduce il Trattato CECA, concordo con la Commissione nell' affermare che nulla depone nel senso che la concessione degli aiuti considerati sia stata effettuata in conformità alle corrispondenti disposizioni (v. art. 56 del Trattato CECA). Tutti gli altri motivi si riconducono nuovamente alla questione se i due apporti di capitale costituivano un punto di un piano di ristrutturazione inteso al radicale risanamento dell' Alfa Romeo, che con la sua riuscita avrebbe comportato la creazione di una duratura prosperità e di uno stabile livello occupazionale nel settore e nelle aree interessati. Soltanto in questo caso è dunque possibile parlare di "aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia normalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione" ((art. 92, n. 3, lett. a) )) oppure di agevolazioni dello "sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche" ((art. 92, n. 3, lett. c) )). Gli aiuti che non mirano a duraturi sviluppi non possono rientrare in questo contesto e, in settori con un intenso scambio intracomunitario, sono unicamente in grado di alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
L' esistenza di un programma di ristrutturazione globale e attendibile non è così di importanza decisiva ai fini della qualificazione dell' apporto di capitali come aiuti ai sensi dell' art. 92, n. 1, solo quando si tratta di stabilire se un prudente investitore sia tuttora pronto ad effettuare un simile apporto di capitale (v. supra n. 14). Il fatto che detto programma esista è di importanza decisiva anche ai fini della valutazione di un' eventuale causa giustificativa di una misura che deve essenzialmente essere considerata aiuto, qualora si tratti di un' impresa di grandi dimensioni che, in ragione della sua importanza, è in grado di influenzare lo sviluppo in un dato settore o regione (70). Nel caso di una impresa di siffatte dimensioni la ristrutturazione e il risanamento dell' impresa debbono anche portare ad una duratura accelerazione dello sviluppo economico e delle opportunità occupazionali nel settore o nella regione.
18. Nel valutare le condizioni alle quali possono essere autorizzati aiuti straordinari sulla base dell' art. 92, n. 3, la Commissione dispone di un ampio margine di valutazione discrezionale. Conformemente a ciò la Commissione ha esposto dettagliatamente nella parte X della decisione impugnata le ragioni per le quali le misure esaminate non si inquadrano nella politica da lei perseguita. Ivi la Commissione ha attribuito grande importanza alla mancanza di un piano di ristrutturazione che includesse misure per la riduzione della capacità produttiva inutilizzata. La Commissione a questo riguardo afferma che in un settore che nel 1985 e nel 1986 presentava un rilevante eccesso di capacità produttiva nell' ambito della Comunità solo misure di risanamento che contribuiscano a risolvere detto problema potevano essere considerate per riprendere il controllo del settore considerato (71). La Commissione ha sottolineato di aver adottato questa posizione in modo conseguente in analoghe fattispecie quali quelle relative agli aiuti concessi alla Renault e alla Rover (72).
A questo proposito ho sottolineato che la Commissione ha, a mio avviso a ragione, potuto ritenere che gli apporti di capitali del 1985 e del 1986 non costituissero punti di un piano di ristrutturazione e di investimenti diretto ad un radicale risanamento dell' Alfa Romeo e che non venisse puntualizzato che essi erano richiesti da parte di un possibile acquirente come condizione per il rilevamento (v. supra, nn. 14 e 15). Per quanto riguarda quest' ultimo non viene conseguentemente precisato, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte (73), che senza detti aiuti l' acquirente non avrebbe dato corso agli investimenti programmati. Considerato che alla luce di quanto sopra è stato stabilito che gli aiuti sono idonei a influire in modo sfavorevole sugli scambi intracomunitari (v. supra, n. 7), sono pertanto del parere che la Commissione non ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale di valutazione.
19. Con riferimento alla motivazione della decisione, desidero fare ancora un' osservazione di carattere generale. Dalla lettura di decisioni adottate in fattispecie analoghe, come quelle relative agli aiuti concessi alla Renault e alla Rover, e dal loro confronto con la decisione ora in esame, si rileva che la motivazione delle innanzidette decisioni è più precisa e dettagliata. In quelle fattispecie gli aiuti erano stati comunicati anticipatamente alla Commissione e nel corso del procedimento di cui all' art. 93, n. 2, o anche al di fuori di questo, discussi con la Commissione sulla base di dettagliate informazioni. Delle mancate o incomplete comunicazioni da parte degli Stati membri deve essere fatto carico esclusivamente allo Stato membro interessato, nella misura in cui tale circostanza si sia rivelata di impedimento all' inchiesta amministrativa e quindi anche alla motivazione della decisione adottata. Dalla giurisprudenza della Corte si può peraltro dedurre che la legittimità di una decisione impugnata deve essere valutata in base ai dati di cui la Commissione poteva disporre al momento dell' adozione della decisione (74).
Recupero degli aiuti
20. L' art. 2 della decisione impugnata stabilisce che il governo italiano entro due mesi deve recuperare presso la Finmeccanica gli aiuti indicati nell' art. 1. Il governo italiano deduce che questa richiesta di recupero è invalida (quattordicesimo motivo). Il governo italiano sostiene, in primo luogo, che il Trattato CEE prevede solo "la soppressione o la modifica" degli aiuti e non il recupero. Sostiene inoltre che il recupero, quand' anche possa essere ordinato, non è automatica conseguenza dall' illegittimità degli aiuti. Esso può essere ordinato dalla Commissione soltanto quando è necessario per porre termine alle distorsioni della concorrenza provocate dagli aiuti e, in tal caso, deve essere formalmente motivato, il che non è stato fatto dalla Commissione. Il recupero degli aiuti a carico della Finmeccanica non è peraltro tale da far cessare le distorsioni della concorrenza - se mai questa ancora esistesse dopo la vendita delle più importanti attività alla Fiat - nel settore automobilistico considerato poiché la Finmeccanica non è essa stessa attiva in questo settore. Il recupero presso la Finmeccanica deve quindi essere considerato piuttosto come una sanzione non contemplata nel Trattato. Inoltre la Finmeccanica sarebbe unicamente responsabile dei debiti pregressi e delle sopravvenienze passive dall' Alfa Romeo e non può essere resa responsabile di eventuali sanzioni.
21. Per quanto riguarda le osservazioni relative alla possibilità di recuperare gli aiuti e alla necessaria motivazione, è sufficiente fare rinvio alla giurisprudenza della Corte. Già nella sentenza 12 luglio 1973, pronunciata nella causa 70/72, la Corte ha affermato che, per avere un effetto utile, la soppressione o la modifica degli aiuti (come previsto nell' art. 93, n. 2) possono implicare l' obbligo di recuperare gli aiuti concessi in violazione del Trattato (75). Il recupero, aggiunge la sentenza 21 marzo 1990 pronunciata nella causa C-142/87, è la "logica conseguenza" dell' accertata incompatibilità (76) la quale in tal modo, a quanto io deduco, non richiede una specifica motivazione.
Nella decisione impugnata la Commissione pretende però che il governo italiano recuperi gli aiuti non presso il vero e proprio beneficiario, il "gruppo" Alfa Romeo, ma presso la Finmeccanica. Mi sembra che questo punto richieda senz' altro una specifica motivazione da parte della Commissione, la quale è stata del resto data nella decisione impugnata. La Commissione fa infatti presenti le particolari circostanze del caso di specie. Da un lato vi è il fatto che in conseguenza della mancata comunicazione degli aiuti da parte del governo italiano, la Commissione aveva potuto iniziare la procedura ai sensi dell' art. 93, n. 2, solo tardivamente, cioè dopo la vendita delle attività dell' Alfa Romeo. Dall' altro lato vi è il fatto che la Fiat, la quale aveva rilevato le più importanti attività e a fronte delle quali aveva pagato un prezzo ragionevole, aveva limitato la sua responsabilità finanziaria per i debiti dell' Alfa Romeo a 700 miliardi di LIT (77). Alla luce di queste circostanze la Commissione è del parere che la Finmeccanica è tenuta a restituire gli aiuti, in quanto responsabile per il restante passivo dell' Alfa Romeo non assunto dalla Fiat e in quanto unica beneficiaria di tutti gli introiti che sono stati realizzati dalla vendita delle attività dell' Alfa Romeo (78).
22. Mi sembra giusto che il recupero in nessun caso possa essere effettuato a carico della Fiat, considerato che questa aveva rilevato solo ben determinate attività dell' Alfa Romeo dietro pagamento di un prezzo ritenuto ragionevole dalla Commissione e al momento del rilevamento aveva limitato a 700 miliardi di LIT la sua responsabilità per le passività dell' Alfa Romeo, per le quali, di norma, in quanto avente causa a titolo particolare, non sarebbe tenuta a rispondere. D' altro lato dalla decisione impugnata emerge che tutte le passività non rilevate dalla Fiat - al pari delle restanti attività ad eccezione di taluni crediti - erano state trasferite alla Finmeccanica (79) (v. supra, n. 3 fine). Il governo italiano non ha peraltro contestato che (80) la Finmeccanica sia tenuta a rispondere per il restante passivo dell' Alfa Romeo (ad eccezione però, così afferma, della responsabilità per la restituzione degli aiuti concessi, poiché configura tale restituzione come una sanzione per la quale non sussiste l' obbligazione).
Alla luce di queste circostanze sono del parere che la Commissione può porre l' obbligo del recupero a carico della Finmeccanica. Già nel corso del procedimento amministrativo come pure successivamente, nelle osservazioni scritte presentate alla Corte, il governo italiano ha infatti considerato l' obbligo della Finmeccanica come un dato certo in base al diritto nazionale (81). Ebbene, mi consta che la Commissione nel motivare la richiesta di recupero può tener conto delle pertinenti disposizioni di diritto nazionale così come può tener conto dell' esistenza di accordi validamente conclusi in base al diritto nazionale.
A questo riguardo voglio rilevare che la restituzione degli aiuti illegittimamente concessi non è, a mio modo di vedere, alcuna sanzione, ma un debito di diritto civile derivante dal fatto di aver provveduto al pagamento degli aiuti (all' Alfa Romeo) illegittimamente e, di conseguenza, indebitamente e che, in quanto tale, è trasmissibile (alla Finmeccanica). Sono così anche del parere che è irrilevante, come è stato tuttavia argomentato dal governo italiano, che la distorsione della concorrenza e degli scambi comunitari cagionata dagli aiuti non possa più essere rimossa o che gli aiuti concessi non possano più produrre alcun effetto nel settore automobilistico. Come sostenuto dalla Corte, il recupero è la logica conseguenza dell' accertamento dell' illegittimità degli aiuti (82) a prescindere, così mi risulta, dalle conseguenze che il recupero o il non recupero possa attualmente ancora produrre. Del resto, se la Corte vuole tuttavia prendere in considerazione dette conseguenze, deve tenersi altresì conto che, in caso di non recupero, gli aiuti illegittimamente concessi possono (contribuire a) produrre distorsioni in settori diversi da quello automobilistico, nei quali la Finmeccanica è attiva.
23. Alla luce di quanto sopra voglio sottolineare che in materia di recupero di aiuti illegittimamente versati vale come regola generale che il recupero deve aver luogo a carico del beneficiario oppure del soggetto subentrato nell' obbligo di restituzione del beneficiario. Nel caso di specie tale soggetto è la Finmeccanica la quale effettivamente è subentrata in tutte le restanti passività (e attività) dell' Alfa Romeo. Se ciò non si fosse verificato, allora la richiesta di recupero sarebbe rimasta a carico delle originarie società Alfa Romeo, le quali sono le beneficiarie degli aiuti, anche se le loro azioni, fossero, nel frattempo, passate in altre mani. Qualora queste società fossero state poste in liquidazione, in tale ipotesi sarebbe spettato ai liquidatori, sotto la loro personale responsabilità, adottare i provvedimenti necessari per restituire gli aiuti.
Sulla base di quanto sopra, sono del parere che la Commissione nelle concrete circostanze del caso di specie ha motivato in modo compiuto il recupero a carico della Finmeccanica.
Conclusioni
24. Suggerisco alla Corte di respingere il ricorso d' annullamento della decisione impugnata e di condannare il governo italiano alle spese.
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) GU L 394, pag. 9.
(2) La struttura del gruppo Alfa Romeo, dopo gli apporti di capitale che costituiscono l' oggetto della decisione impugnata è descritta nella parte VI, primo comma, della decisione.
(3) V. decisione impugnata, parte VI, terzo comma. Nel 1985 l' indebitamento finanziario netto dell' Alfa Romeo ammontava a 1 427,7 miliardi di LIT.
(4) V. decisione impugnata, parte VI, primo comma.
(5) V. decisione impugnata, parte V, primo comma.
(6) V. decisione impugnata, parte VII, secondo comma.
(7) I più importanti aspetti del nuovo piano di produzione, che aveva come scopo quello di raggiungere una "soglia di produzione" di circa 300 000 vetture l' anno, erano: 1) il rinnovo della gamma dei modelli e il raccorciamento della loro vita commerciale; 2) un accordo con il gruppo Fiat per la produzione di parti componenti comuni; 3) una "joint-venture" con la società giapponese Nissan per la produzione di una nuova autovettura leggera (Arna) per la quale l' Alfa Romeo avrebbe fornito gli stessi tipi di motore utilizzati nella produzione Alfa Sud (decisione impugnata, parte V, terzo comma).
(8) V. decisione impugnata, parte V, terzo comma.
(9) V. decisione impugnata, parte V, quarto comma.
(10) V. decisione impugnata, parte V, quinto comma.
(11) V. decisione impugnata, parte X, quinto comma, e ricorso, pag. 6, terzo capoverso. La Commissione afferma nella decisione impugnata che il programma di investimenti (1986-1988) aveva come scopo anche lo sviluppo di nuovi mercati, ma questo è stato contestato dal governo italiano durante la fase scritta del procedimento (v. ricorso, pag. 49, primo capoverso).
(12) V. decisione impugnata, parte X, quinto comma.
(13) Per quanto riguarda il conferimento di capitali del 1986, vedasi decisione impugnata, parte X, quinto comma; per quanto riguarda il conferimento di capitali del 1985, vedasi ricorso, pag. 6, terzo capoverso.
(14) Nel 1986 la capacità produttiva era ancora sempre di 400 000 vetture l' anno, con un tasso di utilizzazione del 42% (v. decisione impugnata, parte VI, secondo comma).
(15) V. decisione impugnata, parte V, sesto comma, e parte VII, secondo comma.
(16) V. decisione impugnata, parte VII, secondo comma.
(17) V. decisione impugnata, parte V, settimo comma. Nella decisione impugnata la Commissione non si è addentrata nei dettagli per quanto riguarda le conclusioni di queste valutazioni, in ragione della loro natura "confidenziale". Durante la fase scritta del procedimento la Commissione ha fatto presente però che da una valutazione da parte della First Boston Corporation è tra l' altro emerso che l' Alfa Romeo avrebbe accusato perdite sicuramente fino al 1996, e che il gruppo aveva necessità di enormi investimenti (4 000 miliardi di LIT secondo la Ford e 5 000 secondo la Fiat) che, considerata la limitata produzione, non potevano avere alcun ragionevole rendimento.
(18) V. decisione impugnata, parte V, ottavo comma.
(19) V. decisione impugnata, parte V, dodicesimo comma.
(20) V. decisione impugnata, parte V, tredicesimo e quattordicesimo comma. La Fiat assumeva anche un passivo finanziario netto del gruppo Alfa Romeo di 700 miliardi (v. decisione impugnata, parte V, quattordicesimo comma).
(21) V. decisione impugnata, parte V, quindicesimo comma. La Finmilano e la Sofinpar si riservavano la possibilità di valorizzare fiscalmente le perdite accumulate. Ciò costituiva la ragione principale della loro assunzione da parte dei menzionati istituti di credito.
(22) V. decisione impugnata, parte XI, secondo comma. A questo riguardo trattasi della liquidazione della "Alfa Romeo SpA", che pertanto nel maggio 1987 mutava il suo nome in "Finmilano".
(23) V. decisione impugnata, parte I, secondo comma. In verità scarseggiano dati precisi in merito a questo conferimento di capitale. Dalla decisione emerge che si tratta di un apporto in denaro da parte di due persone giuridiche, cioè la Finmeccanica e l' IRI, in una non meglio precisata proporzione. Si rileva inoltre che dopo questo aumento di capitale l' Alfa Romeo risulta per l' 84% nelle mani della Finmeccanica e per il 16% dell' IRI. Il denaro iniettato proverrebbe dallo Stato italiano (v. infra, nota 35) ed è stato utilizzato dall' Alfa Romeo per ripianare le perdite registrate nel 1984 e nei primi sei mesi del 1985 (dell' ammontare rispettivamente di 98 miliardi di LIT e di 111 miliardi di LIT): da ciò deduco che immediatamente dopo l' aumento di capitale ha avuto luogo una riduzione del capitale per l' ammontare di 209 miliardi di LIT.
(24) V. ricorso pag. 6, terzo capoverso, e pag. 22, ultimo capoverso.
(25) V. decisione impugnata, parte I, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma.
(26) V. decisione impugnata, parte II e III. Dalla decisione emerge che l' Alfa Romeo Auto aveva potuto ridurre nel 1986 il suo capitale di 316,4 miliardi di LIT per appianare le perdite subite nel 1985 e nel primo quadrimestre del 1986, per cui questo ammontava ancora solo a 20,2 miliardi. Dopo l' apporto di 408,9 miliardi da parte della Finmeccanica e della sua controllata Saiga, l' Alfa Romeo Auto era controllata per il 49% dalla Finmeccanica, per il 33,4% dall' Alfa Romeo SpA e per il 16% dalla Saiga (la cui quota di partecipazione nella Alfa Romeo SpA sarebbe la conseguenza di un apporto di 200 miliardi di LIT, che, se ben capisco, è stato effettuato assieme al predetto conferimento: vedasi parte VIII, secondo comma). I 408,9 miliardi che sono stati conferiti provenivano dall' IRI che li finanziò con fondi presi a prestito i cui interessi venivano pagati dallo Stato italiano (v. nota n. 35).
(27) V. decisione impugnata, parte III, primo comma. Vedasi altresì decisione impugnata, parte VII, undicesimo e dodicesimo comma.
(28) V. decisione impugnata, parte IV, secondo comma.
(29) Per quanto le due offerte non fossero identiche e fosse quindi difficile procedere ad un raffronto, la Commissione ha concluso che mentre l' offerta della Ford era in media leggermente superiore in termini finanziari, tuttavia, comportava, rispetto all' offerta della Fiat, dei rischi commerciali futuri per conto della Finmeccanica. Questo spiegava la scelta della Finmeccanica per la Fiat (v. decisione impugnata, parte VII, sedicesimo comma.
(30) V. decisione impugnata, parte VII, ultimo comma.
(31) Art. 1 della decisione impugnata.
(32) Art. 2 della decisione impugnata.
(33) V. conclusioni dell' 11 ottobre 1990, nella causa C-303/88, Italia / Commissione (ENI-Lanerossi), sentenza 21 marzo 1991, Racc. pag. I-0000.
(34) Sentenza 2 febbraio 1988, Van der Kooy, punti 35-38 della motivazione (cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Racc. 1988, pag. 219). V. altresì sentenza 30 gennaio 1985, Commissione / Francia (CNCA) punto 15 e le mie conclusioni già citate nella nota 33, nn. 6-7 (causa 290/83, Racc. pag. 439).
(35) L' apporto di capitale del 1985 è stato attuato in parte attingendo alla dotazione che l' IRI aveva ricevuto a norma dell' art. 14 della legge finanziaria italiana del 1985 per la ricapitalizzazione e il risanamento delle imprese (fra l' altro) del settore automobilistico. La Finmeccanica, la quale non disponeva essa stessa dei mezzi necessari, riceveva dall' IRI i capitali apportati suo tramite. Per l' apporto di capitali del 1986, la Finmeccanica, che neppure nel 1986 disponeva essa stessa dei fondi necessari, riceveva nuovamente dall' IRI i capitali apportati suo tramite (e tramite la società controllata Saige). L' IRI smobilizzava i fondi avvalendosi della facoltà contemplata nel decreto legge 19 ottobre 1985, n. 547/85, e nella legge finanziaria del 1986, di erogare prestiti i cui interessi venivano pagati dallo Stato.
(36) Un analogo formale divieto era, ad esempio, completamente assente nella causa Van der Kooy (v. nota 34) dove gli aiuti non erano solo a carico dell' erario.
(37) V. sentenza 13 luglio 1988, Francia / Commissione (SEB), punto 19 della motivazione (causa 102/87, Racc. 1988, pag. 4067).
(38) Per ulteriori dettagli in proposito, vedansi le conclusioni 11 ottobre 1990 da me presentate nella causa C-303/88, ENI-Lanerossi, sopra citate nella nota 33, punto 19.
(39) V. decisione impugnata, parti da I a III.
(40) Questo vale, in particolare, per l' apporto di capitale del 1985. L' intenzione di concedere gli "aiuti" emerge, secondo il governo italiano, dalla legge finanziaria del 1985, legge n. 887/84, già menzionata, nella nota 35, che era stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale italiana e quindi si presumeva conosciuta da tutti (compresa la Commissione).
(41) Sentenza 14 febbraio 1990, Francia / Commissione (Boussac), punti 19-24 della motivazione (causa C-301/87, Racc. pag. I-307).
(42) V., ad esempio, sentenza 13 marzo 1985, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek / Commissione, punto 20 della motivazione (cause riunite 296/82 e 318/82, Racc. 1985, pag. 809); sentenza 10 luglio 1986, Belgio / Commissione, (Meura), punti 14 e 15 della motivazione (causa 234/84, Racc. 1986, pag. 2263); sentenza 10 luglio 1986, Belgio / Commissione (Boch-II), punti 13 e 14 della motivazione (causa 40/85, Racc. 1986, pag. 2321); sentenza 14 febbraio 1990, Boussac, già citata nella nota 41, punti 39 e 40 della motivazione, e sentenza 21 marzo 1990, Belgio / Commissione (Tubemeuse), punti 26 e 29 della motivazione (causa C-142/87, Racc. pag. I-959).
(43) V. ricorso, pag. 18.
(44) V. ricorso, pagg. 18 e 19.
(45) V. ricorso, pag. 19, punto 3.
(46) V. ricorso, pag. 20, punto 4. Secondo la decisione impugnata alla fine la Finmeccanica ha realizzato 1 233,5 miliardi di LIT per la vendita dell' Alfa Romeo (1 024,6 miliardi di LIT dalla Fiat e 193,9 miliardi dal Banco di Roma e dal Credito italiano) il che è di gran lunga superiore all' ammontare dei capitali apportati - così afferma il governo italiano - nel 1985 e 1986. La Commissione tuttavia rileva che l' importo che doveva essere pagato dalla Fiat era ripartito nell' arco di cinque anni, a partire dal 2 gennaio 1993 e, pertanto, il suo ammontare effettivo, ricalcolato al 1 gennaio 1987 era solo di 389,9 miliardi di LIT (v. decisione impugnata, parte VII, diciassettesimo comma e nota a piè di pagina).
(47) V. ricorso, pag. 6 e pagg. 22-23.
(48) V. ricorso, pagg. 20-23.
(49) V. ricorso, pag. 24.
(50) V. ricorso, pag. 25.
(51) V. decisione impugnata, parte VII, nono comma.
(52) V. note 23 e 26.
(53) V. supra, n. 4, e i riferimenti della decisione impugnata.
(54) V. sentenze citate alle note 41 e 42, Meura, punto 14 della motivazione; Boch II, punto 13 della motivazione; Boussac, punto 39 della motivazione; Tubemeuse, punto 26 della motivazione.
(55) V. sentenze citate nella nota 42, Meura, punto 14 della motivazione e Boch II, punto 13 della motivazione.
(56) V. le mie conclusioni, citate nella nota 33, punto 14 della motivazione.
(57) Nel corso dell' udienza, il rappresentante del governo italiano ha fatto riferimento a numerosi gruppi privati, i cui settori avrebbero subito perdite per periodi talvolta lunghi. Si deve essere prudenti nel procedere a siffatti confronti. Spesso si è trattato di settori limitati o di società controllate di un gruppo che nel complesso è in attivo. Sul carattere deficitario di un settore di una società influiscono in misura notevole fattori, in misura non trascurabile di natura fiscale, che possono comportare che, per effetto di "transfer pricing" o di altre forme di trasferimento dei ricavi, profitti o perdite si concentrino in questo o in quel settore nell' ambito del gruppo. Non vi è nessun indizio che siffatti trasferimenti nell' ambito dell' IRI o della Finmeccanica abbiano dato luogo a tale carattere deficitario dell' Alfa Romeo, anzi, tutt' altro.
(58) V. i riferimenti alla decisione impugnata contenuti nelle note 24, 28 e 13.
(59) V. decisione impugnata, parte X, decimo comma.
(60) V. decisione della Commissione 29 marzo 1988, 88/454/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo francese al gruppo Renault, la cui attività è imperniata principalmente sulla produzione di autoveicoli (GU L 220, pag. 30).
(61) V. decisione della Commissione 13 luglio 1988, 89/58/CEE, concernente gli aiuti concessi dal governo del Regno Unito a Rover Group, impresa costruttrice di autoveicoli (GU L 25, pag. 92).
(62) L' Italia fa anche riferimento al caso Daimler Benz a proposito del quale la Commissione aveva chiuso il procedimento ai sensi dell' art. 93 (Sedicesima Relazione sulla politica di concorrenza (1986), punto 230). Secondo la Commissione si trattava anche in questo caso di investimenti produttivi.
(63) V. decisione impugnata, punto X, primo comma.
(64) V. decisione impugnata, punto IV, secondo comma.
(65) Già citata alla nota 62.
(66) V. decisione impugnata, parte V, sedicesimo comma.
(67) Sopra citata alla nota 62.
(68) V. nota 63.
(69) Sopra citata alla nota 61.
(70) V. sentenza Boussac già citata nella nota 41, punto 54 della motivazione.
(71) V. decisione impugnata, parte X, sesto comma.
(72) V. decisione impugnata, parte X, settimo comma.
(73) V. sentenza 17 settembre 1980, Philip Morris / Commissione, punti 16-17 della motivazione (causa 730/79, Racc. pag. 2671).
(74) V., ad esempio sentenza Meura già citata nella nota 42, punto 16 della motivazione.
(75) V. sentenza 12 luglio 1973, Commissione / Repubblica federale di Germania, punto 13 della motivazione (causa 70/72, Racc. pag. 813).
(76) V. sentenza Tubemeuse, già gitata nella nota 42, nonché la sentenza 24 febbraio 1987, Deufil, punto 24 della motivazione (causa 310/85, Racc. pag. 901).
(77) V. decisione impugnata, parte XI, secondo e terzo comma.
(78) V. decisione impugnata, parte XI, quarto comma.
(79) V. decisione impugnata, parte V, quindicesimo comma.
(80) Nel ricorso del governo italiano si legge a pag. 54: "Inoltre la Finmeccanica, in punto di fatto, si è assunta solo i debiti pregressi e le sopravvenienze passive di Alfa Romeo" (ad eccezione, però, - così il ricorrente continua - di quelle da lui definite sanzioni). A pag. 20 del suo controricorso, la Commissione a giustificazione del recupero presso la Finmeccanica menziona "l' obbligo della Finmeccanica (azionista con oltre il 99% del capitale dell' Alfa Romeo) di rispondere, ai termini dell' art. 2362 del Codice civile italiano, dell' integralità dei debiti dell' Alfa Romeo". Nella replica il governo italiano non nega questo obbligo. Esso si limita ad affermare che "non è rilevante invero addurre che, per il diritto italiano, Finmeccanica risponderebbe dei debiti Alfa Romeo (...)".
(81) Non è chiaro se tale obbligo riposa sull' art. 2362 del Codice civile, come sostenuto dalla Commissione nel suo controricorso, sopra citato nella nota 81, oppure su un impegno volontariamente assunto dalla Finmeccanica o altrimenti gravante su di lei, ovvero non si ponga nel contesto o come conseguenza della liquidazione della società Alfa Romeo (v. decisione impugnata, punto XI, secondo comma).
(82) V. sentenza Tubemeuse già citata nella nota 42, punto 66 della motivazione.