62012CC0417
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 30 april 2014 (
1
)
Mål C‑417/12 P
Konungariket Danmark
mot
kommissionen
”Överklagande — Avvisning — EUGFJ — Garantisektionen — Undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställs av Konungariket Danmark för uttag av mark — Kontroller med fjärranalys — Artiklarna 15, 22 och 23 i förordning (EG) nr 2419/2001 — Artikel 19 i förordning (EG) nr 2316/1999 — Marktäcke på uttagen mark — Bevisbörda och beviskrav — Villkor för tillämpning av en schablonmässig korrigering”
I – Inledning
1.
Medlemsstaterna är enligt fast rättspraxis skyldiga att organisera en rad administrativa kontroller och kontroller på plats för att kunna säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av medel från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) iakttas. Om brister upptäckts av kommissionen och om förluster konstateras för EUGFJ, får kommissionen undanta utgifter som inte är stödberättigade från finansiering. Samma gäller om det finns allvarliga och rimliga tvivel i detta hänseende och den berörda medlemsstaten inte har kunnat tillhandahålla uppgifter som stöd för dess argument i syfte att undanröja tvivlen. Denna princip styr både fastställandet av bevisbördan och tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar i sådana fall där det förekommer oegentligheter som påverkar medel som har beviljats från EUGFJ.
2.
Konungariket Danmark har i sitt överklagande yrkat att domen av den 3 juli 2012 (
2
) (nedan kallad den överklagade domen) från Europeiska unionens tribunal (nedan kallad tribunalen) ska upphävas. I domen ogillade tribunalen den talan som väckts av Konungariket Danmark om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2009/253/EG av den 19 mars 2009 (nedan kallat det omtvistade beslutet) (
3
) om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av Konungariket Danmark för uttag av mark.
3.
Med det omtvistade beslutet föreslog Europeiska kommissionen för budgetåren 2003, 2004 och 2005 att schablonmässiga finansiella korrigeringar skulle tillämpas för Konungariket Danmark med avseende på regleringsåren 2002, 2003 respektive 2004. Korrigeringarna uppgick till 2–5 procent respektive 10 procent och föranleddes av de konstaterade bristerna vid kontroll med fjärranalys och kontroller avseende iakttagandet av de föreskrivna kraven för uttagna arealer (nedan kallade kontroller av uttagna arealer).
II – Bakgrunden till tvisten, förfarandet i tribunalen och den överklagade domen
4.
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 juni 2009 väckte Konungariket Danmark talan om i första hand en delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Talan registrerades vid tribunalens kansli under nummer T‑212/09. Som stöd för sin talan anförde Danmark fyra grunder. Som första grund gjordes gällande felaktig rättstillämpning och oriktig bedömning av bestämmelserna om kontroll med fjärranalys. Den andra grunden avsåg felaktig rättstillämpning och oriktig bedömning av bestämmelserna om kontroll av uttagna arealer. Som tredje grund åberopades ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, och den fjärde grunden avsåg felaktig rättstillämpning och oriktig bedömning av bestämmelserna om schablonmässiga finansiella korrigeringar.
5.
I den överklagade domen ogillade tribunalen talan och fastställde att vardera parten skulle bära sina rättegångskostnader.
6.
En detaljerad beskrivning av omständigheterna och förfarandet bakom tvisten ges i bakgrunden till den överklagade domen.
III – Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
7.
Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 september 2012 har Konungariket Danmark överklagat tribunalens dom. Konungariket Danmark har i första hand yrkat att domstolen helt eller delvis ska upphäva tribunalens dom och bifalla klagandens yrkanden vid tribunalen och i andra hand att återförvisa målet till tribunalen för ny prövning.
8.
Konungariket Danmark har till stöd för sitt överklagande anfört fem grunder. Som första grund anförs felaktig rättstillämpning avseende tolkningen av artikel 15 i förordning nr 2419/2001, jämförd med artikel 23 i samma förordning, vad beträffar otillräckliga åtgärder för kontroll med fjärranalys. (
4
) Den andra grunden avser två fall av felaktig rättstillämpning, dels en oriktig tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999, dels ett omotiverat och odefinierat krav på mejning av det eventuella marktäcket. (
5
) Som tredje grund har klaganden åberopat en missuppfattning av bevisbördan. Som fjärde grund har Konungariket Danmark gjort gällande att villkoren för schablonmässig korrigering har tillämpats felaktigt, och som femte grund att villkoren för tillämpning av schablonmässiga korrigeringar på 5 procent respektive 10 procent inte var uppfyllda.
9.
Kommissionen har yrkat på att domstolen ska ogilla överklagandet och i andra hand fastställa den överklagade domen och ålägga Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.
10.
Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige har beretts tillfälle att yttra sig till stöd för Konungariket Danmark. Dessa medlemsstater har ingett skriftliga inlagor.
11.
Vid förhandlingen den 12 december 2013 yttrade sig företrädare för Konungariket Danmark, kommissionen och Konungariket Sverige.
IV – Rättslig bedömning
A – Huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning
12.
Kommissionen har i första hand yrkat på att överklagandet ska ”avvisas”, vilket jag tolkar som en uppmaning till domstolen att förklara att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har gjort gällande att överklagandet enbart är en upprepning eller ett ordagrant återgivande av samma grunder och argument som anfördes vid tribunalen, inbegripet argument som tribunalen uttryckligen lämnade utan avseende. Kommissionen har anfört att överklagandet snarast utgör en begäran om omprövning av den ansökan som ingavs till tribunalen, vilket faller utanför domstolens behörighet. (
6
) Kommissionen anser att Konungariket Danmarks talan uteslutande – eller åtminstone i mycket hög grad – rör tribunalens bedömning av omständigheterna.
13.
Överklagandet innehåller visserligen några av de aspekter som kritiserats av kommissionen, men Konungariket Danmark bygger otvivelaktligen sin kritik på påstådda felaktigheter i rättstillämpningen som ska ha begåtts av tribunalen. Syftet med överklagandet är i sak att ifrågasätta tribunalens ståndpunkt i flera rättsfrågor som anfördes i första instans, inbegripet tribunalens rättsliga kvalificering av faktiska omständigheter i målet. Således, eftersom överklagandet omfattar tydligt angivna kritiska punkter i den överklagade domen liksom grunder och argument som ligger till grund för domen, kan överklagandet i enlighet med domstolens praxis inte avvisas i sin helhet. (
7
)
B – Den första grunden: Felaktig tolkning av förordning nr 2419/2001 och en partiell underlåtenhet att döma i saken
1. Parternas argument
14.
Vad beträffar tolkningen av artiklarna 15 och 23 i förordning nr 2419/2001 har Konungariket Danmark, i detta hänseende med stöd av Republiken Frankrike, gjort gällande att tribunalen har gjort en felaktig tolkning då den i punkterna 51 och 52 i den överklagade domen fastställt att kommissionen, i syfte att bedöma effektiviteten i medlemsstaternas kontroller med fjärranalys, får använda sig av alla lämpliga metoder, inbegripet åtgärder på marken med hjälp av ett geografiskt positioneringssystem (nedan kallat GPS), för att göra jämförelser. Konungariket Danmark har anfört att en skillnad mellan en mätning med fjärranalys och en mätning med GPS inte kan ligga till grund för ett fastställande av huruvida fjärranalysen varit tillräckligt effektiv i den mening som avses i artikel 15 i förordning nr 2419/2001.
15.
Konungariket Danmark har även gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen har underlåtit att pröva vissa av de övriga grunder som anförts av Konungariket Danmark i syfte att ifrågasätta giltigheten av kommissionens slutsatser om effektiviteten i de danska åtgärderna för kontroll med fjärranalys, med motiveringen att dessa slutsatser bygger på ett antal grundläggande felaktigheter. Konungariket Danmark anser att tribunalen under dessa förutsättningar, då den i punkt 50 i den överklagade domen anger att kommissionen tidigare hade ifrågasatt kvaliteten i de utförda kontrollerna med fjärranalys, inte har återgett omständigheterna korrekt. Dessutom anges att tribunalen underlät att beakta korrigerande åtgärder som hade vidtagits av Konungariket Danmark beträffande användning av så kallade HR-bilder (högupplösta bilder) (
8
).
16.
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen i punkterna 48 och 49 i den överklagade domen hade rätt i sin slutsats att de danska myndigheternas kontroll hade visat sig otillräcklig och i punkterna 51 och 52 i domen ansåg att det saknades grund för den kritik som Konungariket Danmark har upprepat i sitt överklagande.
2. Bedömning
17.
Jag anser det väsentligt att tribunalen med rätta ansåg att frågan inte var huruvida det var tillåtet att använda högupplösta bilder utan på vilket sätt bilderna skulle användas. (
9
) Det framgår nämligen av relevanta bestämmelser i unionsrätten, i synnerhet artikel 15 i förordning nr 2419/2001 och artikel 22.1 (
10
) i förordning 2419/2001, att det ankommer på medlemsstaterna att vidta de åtgärder som de anser kan säkerställa effektiviteten i kontrollerna och därmed exaktheten i de mätningar som görs med fjärranalys. (
11
)
18.
Konungariket Danmark har felaktigen gjort gällande att tribunalen har tolkat artikel 15 och 23 i förordning nr 2419/2001 på ett felaktigt sätt vad beträffar användningen av GPS-mätningar i syfte att fastställa om fjärranalysen varit tillräckligt effektiv i den mening som avses i förordning nr 2419/2001.
19.
Jag anser att tribunalen på ett korrekt sätt har slagit fast dels att medlemsstaterna bär ansvaret för kontrollernas kvalitet, dels att kommissionen vid behov har rätt att utföra ytterligare kontroller för att kunna bedöma tillförlitligheten hos de kontroller som utförs av medlemsstaterna. Tribunalen kan inte kritiseras för att ha gett företräde åt en specifik mätmetod eller för att ha dragit felaktiga slutsatser om olika metoder har använts. Vare sig ordalydelsen i eller syftet med artiklarna 15, 22 och 23 i förordning nr 2419/2001 innebär någon skyldighet för kommissionen att ge företräde åt någon särskild metod när den kontrollerar hur tillförlitliga resultaten från de nationella kontrollerna är.
20.
Tribunalen har följaktligen kunnat fastställa att de oegentligheter som påvisades av kommissionen under undersökningen visar att de kontroller på plats som utfördes av Konungariket Danmark inte var tillräckliga för att kontrollera den ursprungliga mätningen av skiftesarealen som gjordes med högupplösta bilder. (
12
)
21.
Således slog tribunalen fast att det saknades grund för Konungariket Danmarks kritik av kommissionen för att den vid 2002, 2003 och 2004 års undersökningar använde sig av en annan mätmetod än medlemsstaten i fråga, nämligen GPS-mätning. (
13
) Om de tillämpliga bestämmelserna inte kräver att en viss mätmetod ska användas framgår det av bestämmelserna i artikel 22.1 första meningen i förordning nr 2419/2001 att medlemsstaterna visserligen är fria att välja metod för fastställandet av jordbruksskiftenas areal, men att metoderna ska uppfylla ett visst krav på noggrannhet. För att avgöra om medlemsstaterna har uppfyllt detta krav måste kommissionen således även kunna använda sig av alla lämpliga metoder för att så noggrant som möjligt kunna fastställa arealen på de skiften som ska kontrolleras. (
14
) Jag delar tribunalens bedömning på samtliga punkter.
22.
För övrigt skulle den tolkning som föreslås av Konungariket Danmark enligt min mening inte vara koherent med de båda kontrollnivåer som ligger till grund för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper. Dels ska utbetalande organ på nationell nivå behandla finansieringsansökningar och på plats säkerställa att villkoren för utbetalning av stöd är uppfyllda. Dels ska kommissionen själv på unionsnivå, på grundval av nationella rapporter från utbetalande organ, utföra stickprovskontroller på plats i syfte att säkerställa att de nationella kontrollsystemen är tillförlitliga. Om exakt samma kontrollmetoder användes på bägge nivåerna skulle systemet försvagas.
23.
Vad beträffar tribunalens påstådda underlåtenhet att pröva några av de övriga grunder som Konungariket Danmark hade anfört för att ifrågasätta det omtvistade beslutet, närmare bestämt de grunder som avsåg effektiviteten i de danska åtgärderna för kontroll med fjärranalys, har Konungariket Danmark anfört argument som i hög grad utgör hänvisningar till handlingar som ingetts till tribunalen, utan att vare sig ha förklarat handlingarnas innehåll eller ha angett varför tribunalen borde ha beaktat dem.
24.
Det framgår av fast rättspraxis att domstolen inte har funnit att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i tvisten fört. Motiveringen kan alltså vara underförstådd på villkor att den ger de berörda parterna möjlighet att ta del av skälen till varför åtgärderna i fråga har vidtagits, och att behörig domstol kan få tillräckligt underlag för att utöva sin kontroll. (
15
)
25.
Vad beträffar påståendet att tribunalen skulle ha underlåtit att beakta korrigerande åtgärder som vidtagits av Konungariket Danmark avseende användning av högupplösta bilder, ska det framhållas att domstolen har understrukit att en bedömning av omständigheter, såvida det inte rör sig om en missuppfattning av bevis som lagts fram vid tribunalen, inte i sig utgör en sådan rättsfråga som är underställd domstolens prövning. (
16
) En missuppfattning ska framstå som uppenbar av handlingarna i målet utan att det är nödvändigt att göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna och av bevisningen. (
17
)
26.
Jag anser inte att tribunalens bedömning avseende effektiviteten i de danska åtgärderna för kontroll med fjärranalys tyder på någon missuppfattning av omständigheter eller av bevis.
27.
Vad beträffar påståendet att punkt 50 i den överklagade domen inte ger en sanningsenlig beskrivning av omständigheterna, är domstolen uppenbarligen inte behörig att inom ramen för ett överklagande göra en ny prövning av omständigheterna i målet. (
18
)
28.
Överklagandet ska således delvis avvisas såvitt avser den första grunden. Överklagandet kan inte vinna bifall i övriga delar såvitt avser samma grund.
C – Den andra grunden: Felaktig tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999
1. Parternas argument
29.
Konungariket Danmark har med stöd av Republiken Frankrike och Republiken Finland ifrågasatt tribunalens tolkning enligt vilken syftet med artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 skulle vara att bevara förutsättningar för odling. Konungariket Danmark har kritiserat tribunalen för att denna tolkning innebär att ett eventuellt marktäcke ska skötas så att förutsättningar för odling bevaras. Medlemsstaten har anfört att tribunalen inte har preciserat vad som avses med uttrycket ”att bevara förutsättningar för odlingar”, och i synnerhet inte tagit ställning till om det kan inbegripa en skyldighet att meja marktäcket. Konungariket Danmark ifrågasätter således tribunalens tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999, eftersom tribunalen förefaller anse att bestämmelsen innebär en indirekt mejningsskyldighet.
30.
Vidare har Konungariket Danmark gjort gällande att tribunalen inte har gjort någon bedömning av giltigheten i kommissionens slutsatser om skötselskyldigheten i det omtvistade beslutet, vare sig vad beträffar tolkningen av bestämmelserna som kommissionen stödjer sig på eller vad beträffar själva kriteriet, vilket inte definieras närmare och som tribunalen tycks ha härlett från sin tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999.
31.
Tribunalen har inte heller yttrat sig om de ingivna handlingar som enligt Konungariket Danmark är detaljerade och helt avgörande och i synnerhet visar att de uttagna arealerna skulle förbli odlingsbar jordbruksmark som utan dröjsmål skulle kunna återgå i produktion, och inte heller om frågan om bidragsjakten eller om de arealer som påståtts vara alltför fuktiga.
32.
Konungariket Danmark har följaktligen gjort gällande att kommissionens tolkningsfel var så betydande att det omtvistade beslutet borde ha ogiltigförklarats. Två smärre oegentligheter, förekomsten av höbalar respektive byggavfall på den uttagna marken, är enligt Konungariket Danmark inte tillräcklig grund för beslutet.
33.
Kommissionen har däremot anfört att tribunalen har konstaterat att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa skötsel av mark med marktäcke i enlighet med vad som föreskrivs i den gemensamma jordbrukspolitiken för uttagen mark och har framhållit att detta även innebär en skyldighet för den ansvariga medlemsstaten att kontrollera att skötselskyldigheten verkligen iakttas. (
19
) Det är medlemsstaterna som har ansvaret för att EUGFJ:s medel enbart betalas ut i enlighet med antagna riktlinjer och med de skyldigheter som följer av fördraget.
34.
Kommissionen har anfört att det av omständigheterna i målet framgår att Konungariket Danmark har brustit i sin skyldighet att säkerställa en tillräcklig kontroll. Dessutom har tribunalen bekräftat att de oegentligheter som påvisats av kommissionen tyder på allvarliga brister i den kontroll som utförts av Konungariket Danmark och att denna omständighet i sig är tillräcklig för att motivera ett undantagande från gemenskapsfinansieringen.
2. Bedömning
35.
Vad beträffar tolkningen av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 anser jag att Konungariket Danmark har läst den överklagade domen på ett felaktigt sätt. Tribunalen har vare sig uttryckligen eller indirekt funnit att artikel 19.4 innebär en skyldighet att meja marktäcket.
36.
Tribunalen har i denna del av den överklagade domen funnit att bestämmelserna i artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att kunna uppnå de bägge syftena med ett uttag av mark, nämligen att uttagen mark sköts och att miljön skyddas. Ett bibehållet marktäcke på uttagen mark utgör i enlighet med artikeln i fråga en av flera lämpliga åtgärder. (
20
) Enligt tribunalen var det fel av kommissionen att tolka bestämmelserna så, att ett bibehållet marktäcke på den uttagna marken utgjorde ett undantag från de lämpliga åtgärder som skulle göra det möjligt att uppnå syftet att sköta marken i artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999. (
21
)
37.
Tribunalen har emellertid uttalat att det mot bakgrund av prövningen av den första grunden framgår att ”kommissionen hade fel när den beträffande den uttagna marken ansåg att ett bibehållet marktäcke utgjorde ett undantag från de lämpliga åtgärder som ska vidtas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999. Däremot har kommissionen rätt i sin bedömning att ett bibehållet marktäcke på den uttagna marken ska skötas, i enlighet med artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999”. (
22
)
38.
Konungariket Danmark har visserligen gjort gällande att felet som begicks av kommissionen och påtalades av tribunalen var ”betydande”, men jag anser inte att det i den överklagade domen föreskrivs någon mejningsskyldighet, vare sig uttryckligen eller indirekt.
39.
Tribunalen har därefter prövat följderna av kommissionens felaktiga rättstillämpning vad beträffar det omtvistade beslutets laglighet. (
23
) Tribunalen har med rätta framhållit att kommissionen i motiveringen i den sammanfattande rapporten om brister i Konungariket Danmarks kontroll av uttagen mark har konstaterat flera typer av oegentligheter avseende de uttagna skiftena vilka enligt kommissionen utgör grund för dess beslut att förklara att vissa utgifter inte är berättigade till stöd från EUGFJ. Enligt tribunalen hade vissa av dessa oegentligheter ingen koppling till huruvida ett marktäcke hade bibehållits på skiftena. (
24
)
40.
Följaktligen saknar kommissionens felaktiga rättstillämpning avseende artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 rättsverkan för bedömningen av kommissionens fastställande av de sistnämnda oegentligheterna (
25
).
41.
Ett felaktigt skäl kan enligt fast rättspraxis inte utgöra grund för en ogiltigförklaring av hela rättsakten om skälet är av underordnad betydelse och det finns andra skäl som utgör tillräcklig grund för rättsakten. (
26
) Således anser jag inte att det fanns anledning för tribunalen att ytterligare förtydliga begreppet ”bevarande av förutsättningar för odling”.
42.
Konungariket Danmark har inte kunnat visa att ett mer detaljerat ställningstagande från tribunalen i detta hänseende skulle ha varit rättsligt nödvändigt för att tribunalen skulle kunna pröva återstoden av medlemsstatens andra grund, eftersom denna rörde tillämpningen av bestämmelser om kontroll av uttagen mark. Tribunalen har i mitt tycke helt korrekt beskrivit de övriga aspekter som anförts av Konungariket Danmark som bedömningsfrågor. (
27
)
43.
Av dessa skäl kan överklagandet inte bifallas såvitt avser den andra grund som åberopats av Konungariket Danmark.
D – Den tredje grunden: Missuppfattning av bevisbördan
1. Parternas argument
44.
Konungariket Danmark och de fyra intervenerande medlemsstaterna har inte ifrågasatt riktigheten av tribunalens allmänna beskrivning av kraven på den bevisbörda som åligger kommissionen, vilken i enlighet med rättspraxis avseende avslut av EUGFJ:s räkenskaper och av praktiska skäl har lättats avsevärt. Tribunalen har konstaterat att kommissionen har anfört allvarliga och rimliga tvivel om de utförda kontrollernas tillräcklighet (
28
) och att det ankom på medlemsstaten att tillhandahålla upplysningar som kunde styrka dess argument i syfte att undanröja dessa tvivel. (
29
)
45.
Konungariket Danmark har emellertid gjort gällande att denna rättspraxis inte innebär att kommissionen kan uppfylla bevisbördan enbart genom att stödja sig på omständigheter som konstaterats med hjälp av stickprovskontroller som utförts långt efter slutet på perioden för uttag. Omständigheterna i fråga borde åtminstone vara av sådan art att de utgör konkreta indicier på att sådana omständigheter verkligen inträffat under den aktuella perioden.
46.
Konungariket Danmark har vidare anfört att tribunalen i punkt 123 i den överklagade domen felaktigt har angett att Konungariket Danmark inte hade lagt fram någon uppgift som kunde föranleda slutsatsen att kommissionen inte hade uppfyllt sin bevisbörda. Dessutom ankom det inte på Konungariket Danmark att bevisa att kommissionen inte hade uppfyllt bevisbördan utan tvärtom att motbevisa eventuella anklagelser från kommissionen.
47.
Konungariket Danmark har gjort gällande, med stöd i detta avseende av Konungariket Nederländerna, att den överklagade domen bygger på en oriktig uppfattning om kommissionens bevisbörda och bevisnivå. Det bevisbegrepp som tribunalen ålägger medlemsstater går enligt Konungariket Danmark längre än vad som anges i fast rättspraxis på området och blir i praktiken omöjligt att leva upp till. Utöver detta anförs att tribunalen i flera hänseenden uppenbarligen har missförstått de grunder som anförts av Konungariket Danmark och de faktiska omständigheterna. Även av dessa skäl ska den överklagade domen upphävas.
48.
Kommissionen har invänt att den inte är skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de nationella myndigheternas kontroller är otillräckliga, men däremot att lägga fram bevis på allvarliga och rimliga tvivel avseende sådana kontroller eller sifferuppgifter.
49.
Att kommissionen har medgivits en lättnad i bevisbördan beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det följaktligen ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta. (
30
) Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden följaktligen att utgöra grund för allvarliga tvivel om huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (
31
).
50.
Kommissionen har anfört att anmärkningen om medlemsstaternas möjligheter att utföra kontroller inte innebär någon skyldighet för varje medlemsstat att utföra en sådan uttömmande och fördjupad kontroll av samtliga skiften som erhåller stöd. Medlemsstaten ska inkomma med bevis på att brister i kontrollen som påvisats av kommissionen inte är tecken på genomgående brister utan tvärtom utgör enstaka, isolerade händelser.
51.
Vad beträffar tidpunkten för kontrollen har kommissionen påpekat att de omständigheter som gjorde att uttagen mark som danska myndigheter hade betraktat som stödberättigande inte kunde betraktas som stödberättigande var av sådan art att de måste ha utvecklats under en lång period. Omständigheterna i fråga kunde omöjligen ha uppstått omedelbart efter slutet på perioden av arealuttag. Således var tidpunkten för kontrollbesöken i de flesta fallen helt irrelevant.
52.
Kommissionen har samtidigt påpekat att det ankommer på medlemsstaterna att se till att kontrollen av de uttagna arealerna utförs före slutet på perioden av arealuttag och att en underlåtenhet i detta avseende inte får leda till att kommissionens bevisbörda blir tyngre.
2. Bedömning
53.
Den bestämmelse om bevisbördans fördelning som tillämpats av tribunalen har inte ifrågasatts vare sig av medlemsstaterna eller av kommissionen. Ifrågasättandet rör själva tillämpningen.
54.
Eftersom Konungariket Danmark anser sig ha iakttagit sin egen bevisskyldighet genom att tillhandahålla tillräckliga uppgifter för att ge stöd för sina argument i syfte att undanröja framförda tvivel, står det klart att dess argument syftar till att få domstolen att göra en ny bedömning av omständigheterna i sak.
55.
Vad beträffar den bevisnivå som krävs av den berörda medlemsstaten, (
32
) det vill säga graden av krav som tillämpas av en domstol som prövar framlagda bevis, infinner sig rättsfrågan huruvida tribunalen har fastställt en bevisnivå som är omöjligt att uppnå för medlemsstaterna.
56.
Tribunalen har konstaterat att ”det av uppenbara praktiska skäl är omöjligt för kommissionen att utföra en uttömmande och fördjupad kontroll av samtliga berörda skiften i varje medlemsstat. Medlemsstaterna däremot … har bättre förutsättningar att utföra en sådan kontroll”. Tribunalen har även konstaterat att ”Konungariket Danmark har nöjt sig med att lägga fram bevis som rör punktvisa konstateranden som gjorts av kommissionen […] på grundval av stickprov. Medlemsstaten har aldrig lagt fram några bevis avseende samtliga uttagna skiften. Följaktligen är bevisen inte tillräckligt detaljerade och uttömmande för att visa på verkligheten bakom kontrollerna eller sifferuppgifterna och uppfyller därmed inte kraven på den bevisbörda som åligger medlemsstaterna för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper”. (
33
)
57.
Ordvalet kan visserligen diskuteras i de två citerade punkterna, men jag anser inte att tribunalen förväntade sig att medlemsstaten skulle tillhandahålla bevis rörande samtliga uttagna skiften för att kunna leva upp till erforderlig bevisnivå i ett läge där det finns allvarliga och rimliga tvivel beträffande de utförda kontrollernas tillräcklighet. Precis som kommissionen anser jag att dessa punkter, mot bakgrund av punkterna 57 och 58 i den överklagade domen, ger stöd för den tolkning som tribunalen gör när den understryker att det, för det fall att stickprover visar på oegentligheter, ankommer på medlemsstaten att visa att det rör sig om enstaka fall som inte utgör grund för slutsatsen att det nationella kontrollsystemet i sin helhet inte är tillräckligt eller tillförlitligt. Stöd för denna tolkning ges i punkt 167 i den överklagade domen, i vilken tribunalen konstaterar följande: ”Konungariket Danmark har inte lagt fram så detaljerade och uttömmande bevis som möjligt på verkligheten bakom kontrollerna eller sifferuppgifterna och i förekommande fall på att kommissionens påståenden är oriktiga.”
58.
Vad beträffar tidpunkten för kontrollen har tribunalen fastslagit att om Konungariket Danmark hade uppfyllt sina skyldigheter och vidtagit korrigerande åtgärder före utgången av perioden för arealuttag, i synnerhet med hjälp av utökade kontroller i fält, vilka enligt min mening borde ha utförts under perioden för arealuttag, hade det med en högre grad säkerhet kunnat fastställa huruvida det förekom höbalar eller byggavfall på vissa skiften. (
34
)
59.
Kommissionens inspektioner efter perioden för arealuttag väckte allvarliga och rimliga tvivel om huruvida Konungariket Danmarks kontroller varit tillräckliga. I ett sådant fall, när tvivel föreligger, ankommer det på medlemsstaten att lägga fram bevis som kan styrka dess argument i syfte att undanröja nämnda tvivel. Tribunalen har emellertid med rätta fastslagit att Konungariket Danmark inte hade inkommit med några bevis som kunde styrka dess argument i syfte att undanröja tvivlen. (
35
)
60.
Tribunalen har för övrigt kritiserat de danska myndigheternas metod, som gick ut på att när oegentligheter påträffades, exempelvis lagring av höbalar på ett skifte, hellre fria än fälla och utgå ifrån att höbalarna inte hade lagts upp på skiftet i fråga under uttagsperioden. Enligt tribunalen strider denna metod mot de kontrollbestämmelser som ska tillämpas av medlemsstaterna för att säkerställa att unionens medel används korrekt, och detta i enlighet med tillämpliga bestämmelser i unionsrätten avseende avslut av EUGFJ:s räkenskaper. Ett sådant förfarande innebär en ökad risk för missbruk av EUGFJ:s medel, eftersom de danska myndigheterna när de vid sena kontroller påträffade tänkbara oegentligheter utgick ifrån att de inte skulle ha kunnat påträffas under perioden för uttag av skiftena i fråga. (
36
)
61.
Vad beträffar den påstådda missuppfattningen av de grunder som anförts av Konungariket Danmark och av de faktiska omständigheterna, hänvisar jag till ställningstagandet i punkt [24] och [25–27] ovan.
62.
Mot ovanstående bakgrund anser jag att tribunalen inte har gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning avseende bestämmelserna och principerna för bevisbörda och bevisnivå. Följaktligen föreslår jag domstolen att inte bifalla överklagandet såvitt avser den tredje grunden.
E – Den fjärde och femte grunden: Villkoren för tillämpning av schablonmässiga korrigeringar och villkoren för tillämpning av schablonmässiga finansiella korrigeringar på 5 procent respektive 10 procent
1. Parternas argument
63.
Beträffande den fjärde grunden har Konungariket Danmark först och främst påpekat att tribunalen i punkt 155 i den överklagade domen felaktigt har angett att Konungariket Danmark inte hade ifrågasatt att det fanns skäl att välja en schablonmässig korrigering.
64.
När det gäller frågan om huruvida EUGFJ har varit utsatt för en reell risk för förlust eller oegentligheter, har Konungariket Danmark gjort gällande en grundläggande princip i detta hänseende, nämligen att korrigeringsnivån ska stå i direkt proportion till den möjliga förlusten. Eftersom tribunalen inte har yttrat sig om de påstådda oegentligheterna avseende lagring av höbalar och byggavfall, kan de påstådda omständigheter som kritiserats av kommissionen (
37
) enligt Konungariket Danmark inte anses ha utgjort oegentligheter eller ännu mindre ha inneburit någon reell risk för förlust för EUGFJ. De båda avvikelser som tribunalen har påtalat som skäl att betrakta det omtvistade beslutet som välgrundat kan inte på långt när beskrivas som en reell risk för förlust. Således anser Konungariket Danmark att tribunalen helt och hållet har missförstått det ursprungliga sammanhanget och grunden för beslutet och därigenom ersatt kommissionens grund med sin egen. Detta är i sig skäl nog att upphäva den överklagade domen.
65.
Inom ramen för den femte grunden avseende villkor för tillämpning av schablonmässiga finansiella korrigeringar på 5 procent respektive 10 procent har Konungariket Danmark gjort gällande att villkoren för tillämpning av sådana schablonmässiga finansiella korrigeringar inte var uppfyllda och att medlemsstaten hade visat att det inte fanns någon reell risk för förlust för EUGFJ. Dessutom har Konungariket Danmark anfört att tribunalen i punkt 158 i den överklagade domen har återgett Konungariket Danmarks ståndpunkter och de faktiska omständigheterna i målet på ett felaktigt sätt.
66.
Konungariket Danmark har gjort gällande att tribunalens sätt att helt och hållet betrakta de minimala oegentligheterna som skäl för att avvisa Konungariket Danmarks ståndpunkt och inte ta ställning till de väsentliga delar som låg till grund för kommissionens beslut får till följd att det inte kan anses fastställt att villkoren för tillämpning av schablonmässiga korrigeringar på 5 procent respektive 10 procent var uppfyllda.
67.
Republiken Frankrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige har ifrågasatt rätten att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar i detta fall, med motiveringen att de allmänna villkoren för detta inte var uppfyllda. De intervenerande medlemsstaterna har dessutom gjort gällande att den faktiska tillämpningen av de schablonmässiga finansiella korrigeringarna är oproportionerlig.
68.
Kommissionen har anfört att det danska systemet, i och med att det inte säkerställde en kontinuerlig skötsel, inte uppfyllde alla krav i artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999. För det gemensammas bästa och för att skydda gemenskapens medel var det således nödvändigt att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering.
69.
Därför tillämpades en finansiell korrigering på 5 procent respektive 10 procent för åren 2003, 2004 och 2005 med anledning av bristerna i kontrollen av att gällande krav på uttagen mark iakttogs.
70.
Schablonmässiga finansiella korrigeringar på 2 procent, 5 procent respektive 10 procent har tillämpats, och procentandelarna har beräknats på en mycket liten del av de medel från EUGFJ som har fördelats till danska jordbrukare av de danska myndigheterna under åren 2003, 2004 och 2005. Kommissionen har vidhållit att denna tillämpning av schablonmässiga finansiella korrigeringar är både legitim och proportionerlig.
2. Bedömning
71.
Det ska först och främst framhållas att tribunalen inte har fastställt någon mejningsskyldighet utan har baserat sin dom på att kommissionen hade giltiga skäl att göra sina konstateranden med utgångspunkt i allvarliga och rimliga tvivel om huruvida de utförda kontrollerna varit tillräckliga, utan att medlemsstaten har kunna lägga fram några bevis som kunnat stödja dess argument i syfte att undanröja dessa tvivel. Resonemanget bygger dels på att oegentligheter som inte upptäckts vid de nationella inspektionerna har påvisats, exempelvis förekomsten av höbalar och byggavfall på vissa skiften, dels på att de danska myndigheterna använt sig av en olämplig metod.
72.
Tribunalen har även applicerat detta resonemang på tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar och fastställandet av nivån på dessa. Således har tribunalen i punkt 168 i den överklagade domen angett att ”det framgår av ovanstående beaktanden dels att kommissionen har framlagt tillräckliga bevis som motiverar kommissionens allvarliga och rimliga tvivel avseende avgörande kontroller av uttagen mark som utförts av Konungariket Danmark, dels att kommissionen haft rimlig grund att fastslå att risken för förlust för EUGFJ var betydande och därmed, utan att åsidosätta proportionalitetsprincipen, utfärda en schablonmässig korrigering på 5 eller 10 procent”.
73.
Såsom anförts ovan ankommer det i enlighet med domstolens fasta praxis på kommissionen att styrka att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna har åsidosatts. När detta åsidosättande styrkts, ankommer det därefter på medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har dragit felaktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande. (
38
) Såsom kommissionen korrekt har framhållit får en schablonmässig korrigering i enlighet med dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 (
39
) övervägas om det inte är möjligt att exakt värdera gemenskapens förluster. (
40
)
74.
När kommissionen, i stället för att underkänna samtliga utgifter som berörs av åsidosättandet, har bemödat sig om att skapa regler för att åstadkomma en differentierad behandling av de fall där oegentligheter förekommit, beroende på i vilken utsträckning kontrollerna varit bristfälliga och hur stor risken för förluster för EUGFJ varit, ankommer det i enlighet med domstolens praxis på medlemsstaten att visa att kommissionens beräkningar är godtyckliga och oskäliga. (
41
)
75.
Konungariket Danmark har inte visat att den högsta potentiella förlusten för EUGFJ skulle vara lägre än den schablonmässiga finansiella korrigeringen, utan har vid upprepade tillfällen anfört att tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar endast baserades på mindre, enstaka oegentligheter. Jag anser att detta argument egentligen syftar till att ifrågasätta metoden med stickprovskontroller i samband med avslut av EUGFJ:s räkenskaper. I avsaknad av bevis på verkligheten bakom medlemsstatens kontroller eller sifferuppgifter och, i förekommande fall, oriktigheten av kommissionens påståenden, eller då inga försök har gjorts att ta fram sådana bevis, finns det skäl att betrakta de tillämpade finansiella korrigeringarna som ett lämpligt och proportionerligt sätt att kompensera för EUGFJ:s förluster till följd av brister i det danska kontrollsystemet.
76.
Proportionalitetsprincipen som sådan har visserligen endast anförts av Konungariket Danmark vid förhandlingen, men denna princip ska naturligtvis iakttas när finansiella korrigeringar tillämpas. Sådana korrigeringar ska begränsas till vad som faktiskt är nödvändigt, beroende på hur allvarliga de konstaterade oegentligheterna varit. (
42
)
77.
Enligt fast rättspraxis kan kommissionen, såvitt gäller beloppet för den finansiella korrigeringen, neka att låta EUGFJ finansiera de utgifter som uppkommit om den anser att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer (
43
). Än mer blir det då omöjligt att hävda att kommissionens schablonmässiga korrigeringar till följd av allvarliga brister i kontrollmekanismerna skulle vara oproportionerliga. Kommissionen är bunden av de riktlinjer den själv har antagit och har också följt dem i detta fall, precis som tribunalen har framhållit i den överklagade domen (
44
).
78.
De begränsade stickproven – de skiften där oegentligheter konstaterades och på grundval av vilka slutsatser drogs om kvaliteten på kontrollsystemen och omfattningen av oegentligheterna – påverkar inte åsidosättandets betydelse. Metoden med stickprovskontroller följer principen pars pro toto, vilken innebär att en slutsats om helheten kan dras av egenskaperna hos delar som betraktas som representativa. Icke desto mindre ska en helhetsbedömning av omfattningen på oegentligheterna naturligtvis göras på grundval av en extrapolering av sådana stickprover, inte på att stickproverna adderas med varandra.
79.
Således föreslår jag att domstolen inte bifaller överklagandet såvitt avser den fjärde och den femte grunden.
V – Förslag till avgörande
80.
Jag föreslår sammanfattningsvis att domstolen ska
—
ogilla överklagandet och förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
förplikta intervenerande medlemsstater att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Domen Danmark/kommissionen (T‑212/09, EU:T:2012:335).
(
3
)	Beslut om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) (EUT L 75, s. 15).
(
4
)	Enligt artikel 15 i kommissionens förordning nr 2418/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, s. 11) ska administrativa kontroller och kontroller på plats för gemenskapens stöd genomföras så, att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda. I artikel 23.1 i förordningen anges bland annat att när en medlemsstat använder sig av fjärranalys vid kontrollen av hela eller delar av det urval som ska kontrolleras, ska de områden som ska kontrolleras genom fjärranalys i möjligaste mån väljas ut med hänsyn till lämpliga riskfaktorer som medlemsstaten ska fastställa. Enligt artikel 23.2 ska medlemsstaten utföra bildanalys av satellit- eller flygbilder över samtliga jordbruksskiften som ska kontrolleras, för att bestämma marktäcket och för att mäta arealen, och utföra kontroller på plats av samtliga ansökningar för vilka bildanalysen inte gör det möjligt att kontrollera deklarationens riktighet på ett för den behöriga myndigheten godtagbart sätt. I artikel 23.3 föreskrivs att när en medlemsstat använder sig av fjärranalys ska de ytterligare kontroller som avses i artikel 18.2 genomföras som traditionella kontroller på plats, om det under det aktuella året inte längre är möjligt att genomföra dem med fjärranalys.
(
5
)	I artikel 19.3 och 19.4 i kommissionens förordning nr 2316/1999 av den 22 oktober 1999 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 1251/1999 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 280, s. 43) föreskrivs följande: ”Den uttagna arealen får inte användas för annan jordbruksproduktion än den som avses i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1251/1999 och inte heller användas för vinstgivande syften som skulle vara oförenliga med odling av jordbruksgrödor. … Medlemsstaterna skall tillämpa lämpliga bestämmelser som är förenliga med den särskilda situationen för den uttagna arealen för att se till att arealen underhålls och att skyddet av miljön säkras. Bestämmelserna kan också gälla växttäcke. I så fall måste bestämmelserna förhindra att växttäcket används för produktion av utsäde eller till någon form av jordbruksändamål före den 31 augusti, eller leda till produktion av grödor avsedda för handel, före den 15 januari följande år.”
(
6
)	Domen Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkterna 49 och 50).
(
7
)	Domen Polen/kommissionen (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkt 28).
(
8
)	Jag vill framhålla att parterna inte har definierat detta begrepp.
(
9
)	Punkt 44 i den överklagade domen.
(
10
)	I artikel 22.1 föreskrivs följande: ”Jordbruksskiftenas areal skall bestämmas på lämpligt sätt som anges av den behöriga myndigheten, och som säkerställer mätning med en noggrannhet som minst motsvarar den som krävs för officiella mätningar enligt nationella regler. Den behöriga myndigheten skall fastställa en toleransgräns med beaktande av den använda mätmetoden, noggrannheten i tillgängliga officiella handlingar, de lokala förhållandena såsom markens lutning, och skiftenas form, samt bestämmelserna i punkt 2.”
(
11
)	Punkt 41 i den överklagade domen.
(
12
)	Punkt 49 i den överklagade domen.
(
13
)	Punkt 51 i den överklagade domen.
(
14
)	Punkt 52 i den överklagade domen.
(
15
)	Domen Komninou m.fl./kommissionen (C‑167/06 P, EU:C:2007:633, punkt 22 och där angiven rättspraxis) och FIAMM m.fl./rådet och kommissionen (C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
(
16
)	Domen Italien/kommissionen (C‑587/12 P, EU:C:2013:721, punkt 31).
(
17
)	Domarna Trubowest Handel och Makarov/rådet och kommissionen (C‑419/08 P, EU:C:2010:147, punkt 32) och Grekland/kommissionen (C‑547/12 P, EU:C:2013:713, punkt 12). Se även mitt förslag till avgörande i målet Frankrike/kommissionen (C‑559/12 P, EU:C:2013:766, punkt 78).
(
18
)	Tribunalen har i punkt 50 i den överklagade domen angett att kommissionen redan i februari 2002 hade underrättat Konungariket Danmark om sina tvivel beträffande kvaliteten på kontrollerna med fjärranalys under regleringsåret 2000.
(
19
)	Punkterna 91–93 i den överklagade domen.
(
20
)	Punkt 85 i den överklagade domen.
(
21
)	Punkt 86 i den överklagade domen.
(
22
)	Punkt 94 i den överklagade domen.
(
23
)	Punkt 103 i den överklagade domen.
(
24
)	Punkt 104 i den överklagade domen.
(
25
)	Punkt 104 i den överklagade domen.
(
26
)	Domen Grekland/kommissionen (C‑321/09 P, EU:C:2011:218, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
(
27
)	Punkt 107 i den överklagade domen.
(
28
)	Punkterna 57, 105 och 106 i den överklagade domen.
(
29
)	Punkt 123 i den överklagade domen.
(
30
)	Domarna Tyskland/kommissionen (C‑344/01, EU:C:2004:121, punkt 58 och där angiven rättspraxis) och Grekland/kommissionen (C‑300/02, EU:C:2005:103, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
(
31
)	Domen Grekland/kommissionen (EU:C:2005:103, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
(
32
)	I punkt 74 och i fotnoten på sidan 64 i förslaget till avgörande i målet Akzo Nobel m.fl./kommissionen (C‑97/08 P, EU:C:2009:262) har generaladvokat Kokott förklarat att det är nödvändigt att skilja på bevisbörda och bevisnivå. Se även mitt förslag till avgörande i målet Frankrike/kommissionen (EU:C:2013:766, punkt 34).
(
33
)	Punkterna 161 och 162 i den överklagade domen (min kursivering).
(
34
)	Punkt 120 i den överklagade domen.
(
35
)	Punkt 123 i den överklagade domen.
(
36
)	Punkterna 121 och 122 i den överklagade domen.
(
37
)	Vad beträffar marktäcket, skötselskyldigheten, bidragsjakten, fuktig mark m.m.
(
38
)	Domarna Grekland/kommissionen (C‑5/03, EU:C:2005:426, punkt 38 och där angiven rättspraxis) och Belgien/kommissionen (C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punkt 135).
(
39
)	Kommissionens dokument ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ”, vilket omnämns i punkt 151 i den överklagade domen.
(
40
)	Domarna Förenade kungariket/kommissionen (C‑346/00, EU:C:2003:474, punkt 53) och Belgien/kommissionen (EU:C:2008:247, punkt 136).
(
41
)	Domarna Nederländerna/kommissionen (C‑28/94, EU:C:1999:191, punkt 56), Spanien/kommissionen (C‑130/99, EU:C:2002:192, punkt 44) och Italien/kommissionen (C‑242/96, EU:C:1998:452, punkt 75) och Belgien mot kommissionen (EU:C:2008:247, punkt 138).
(
42
)	Se punkt 148 i den överklagade domen, i vilken tribunalen har framhållit att ”proportionalitetsprincipen innebär i enlighet med fast rättspraxis att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte får gå längre än vad som är lämpligt och nödvändigt för att nå det avsedda syftet”. Domarna Denkavit Nederland (15/83, EU:C:1984:183, punkt 25) och Air Inter/kommissionen (T‑260/94, EU:T:1997:89, punkt 144).
(
43
)	Domen Spanien/kommissionen (C‑349/97, EU:C:2003:251, punkt 273).
(
44
)	Punkterna 152–158 i den överklagade domen.