61985C0048
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 15. maj 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Ved stævning, der er registreret i Domstolens justitskontor den 18. februar 1985, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-traktatens artikler 169 og 171 anlagt sag med påstand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten inden for den fælles landbrugspolitik. Det hævdes nærmere, at Forbundsrepublikken i strid med den fælles markedsordning for vin har forbudt tilsætning af rektificeret druemostkoncentrat (herefter benævnt RDK) til landvine og kvalitetsvine som middel til at forhøje alkoholindholdet.
Sagen er blevet anlagt efter en administrativ procedure, der blev iværksat, før det omtvistede forbud trådte i kraft (1. september 1982). Således meddelte vedkommende tjenestegren i Bruxelles ved telex af 17. august 1981, at forbudet var i strid med fællesskabsretten og anmodede de tyske myndigheder om ikke at vedtage det. Som svar på åbningsskrivelsen og Kommissionens senere fremførte klagepunkter anførte Forbundsrepublikken Tyskland imidlertid, at forbudet mod at anvende RDK på ingen måde var i strid med den fælles markedsordning for vin. Forbundsrepublikken afviste derfor også at efterkomme den begrundede udtalelse, som Kommissionen afgav den 23. februar 1984.
Under sagens behandling ved Domstolen — hvorunder den italienske regering har interveneret til støtte for sagsøgeren — har den oprindelige tvist mellem parterne, der, som det vil fremgå af det følgende, vedrører fortolkningen af en række fællesskabsbestemmelser, udviklet sig til en diskussion om de tekniske og økonomiske fordele og ulemper ved anvendelsen af RDK og af de alternative produkter, såsom ikke-rektificeret druemost eller saccharose. Lad det straks være sagt, at jeg ikke agter at gå ind i denne diskussion. Selv om en række bestemmelser i forbindelse med den fælles markedsordning for vin peger i retning af, at RDK nyder en vis forrang som et naturligt drueprodukt — hvortil der også ydes fællesskabsstøtte — så har Rådet dog ikke udtrykkeligt prioriteret dette produkt i forhold til de andre, da Rådet pålagde Kommissionen at foretage en indgående undersøgelse af de metoder, der kan anvendes til kunstigt at forhøje alkoholindholdet i vin.
I mit forslag til afgørelse skal jeg derfor alene tage stilling til de retsspørgsmål, som opstår i forbindelse med de klagepunkter, som Kommissionen har fremført over for den sagsøgte medlemsstat.
2.
Jeg skal først omtale de tyske retsforskrifter. I henhold til § 6, stk. 1, i afsnit 1 i vinloven som gældende pr. 1. september 1982 kan alkoholindholdet af tysk vin kunstigt forhøjes i overensstemmelse med artiklerne 32 og 33 i Rådets forordning nr. 337/79. For visse vine gælder imidlertid særlige bestemmelser. I henhold til § 11, stk. 1 og 2, må betegnelserne »Qualitätswein b. A. « (kvalitetsvin fra bestemte dyrkningsområder) eller alene »Qualitätswein« (kvalitetsvin) således udelukkende anvendes for vine, der har fået tildelt et kontrolnummer; et sådant nummer tildeles under nærmere angivne betingelser, bl. a. at vinen ikke er tilsat RDK. Bestemmelserne om landvine adskiller sig ikke væsentligt herfra; i henhold til § 10, stk. 8, i afsnit 2 forudsætter betegnelsen »Landwein« (landvin), at vinen er fremstillet af vindruer, der er høstet inden for det angivne område, og at dens alkoholindhold ikke kunstigt er forhøjet ved tilsætning af RDK.
Kommissionen er af den opfattelse, at de anførte forbud er i strid med artiklerne 32 og 33 i afsnit IV i grundforordning nr. 337/79 samt, hvad særlig angår kvalitetsvine, med artikel 8 i forordning nr. 338/79 (begge af 5. februar 1979, EFT L 54, s. 1 og 48).
Disse bestemmelser kan hurtigt gengives. I henhold til artikel 32 kan medlemsstaterne, såfremt »... vejrforholdene i bestemte vinavlszoner... [gør] det nødvendigt, ... tillade en forhøjelse af... alkoholindholdet udtrykt i volumen«, og denne forhøjelse finder sted »i overensstemmelse med de ønologiske fremgangsmåder, der er nævnt i artikel 33«. Artikel 33, stk. 1, (som affattet ved forordning nr. 453/80 af 18. februar 1980, EFT L 57, s. 1) foreskriver følgende fremgangsmåder: a) for friske druer, druemost i gæring eller ung ikke færdiggæret vin, kun ved tilsætning af saccharose, koncentreret druemost eller koncentreret rektificeret druemost; b) for druemost, kun ved tilsætning af saccharose, koncentreret druemost, koncentreret rektificeret druemost eller ved delvis koncentrering; c) for vin egnet til produktion af bordvin, ved delvis koncentrering ved afkøling. Det fremgår dernæst af stk. 2, at »anvendelsen af en af de... nævnte processer udelukker anvendelsen af de øvrige«.
I forening med artikel 36 indeholder de citerede bestemmelser videre en ganske detaljeret regulering af følgende forhold: a) det mindsteindhold af alkohol der kræves, for at der kan træffes foranstaltninger vedrørende alkoholtilsætning heraf inden for vinavlszonerne A, B og C; b) de tilladte grænseværdier for forhøjelsen; c) de områder og perioder, hvor disse fremgangsmåder kan anvendes samt gennemførelsesbestemmelser hertil. Det bestemmes endelig i artikel 36, at »hver enkelt af de... nævnte processer [af rette vedkommende] skal anmeldes til de kompetente [nationale] myndigheder«, og at »det samme gælder med hensyn til de mængder saccharose eller koncentreret druemost«, som de pågældende ligger inde med i dette øjemed.
Der findes lignende bestemmelser vedrørende alkoholtilsætning til kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder. I henhold til artikel 8, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 338/79 kan »forhøjelse [af alkoholindholdet af disse vine] ... kun foretages i overensstemmelse med de fremgangsmåder og på de betingelser, der er nævnt i artikel 33 i forordning (EØF) nr. 337/79«. Endvidere fastslås det i samme forordnings artikel 10, at »tilsætning med henblik på øgelse af alkoholindhold... [kun] er... tilladt, såfremt det foretages på de i artikel 36 i forordning (EØF) nr. 337/79 fastsatte vilkår«.
På grundlag af de beskrevne bestemmelser har Kommissionen draget en slutning, der utvivlsomt ligger lige for. Artikel 32 giver — anfører den — medlemsstaterne bemyndigelse til at beslutte, om det i visse år er påkrævet at tillade forhøjelse af alkoholindholdet i vin. Derimod giver bestemmelsen hverken medlemsstaterne hjemmel til at fastsætte, hvilke af de i artikel 33 nævnte fremgangsmåder, der skal anvendes i dette øjemed, eller til at udelukke en fremgangsmåde til fordel for de andre. Således følger det ikke af bestemmelsens ordlyd, at forhøjelsen skal gennemføres i overensstemmelse med én af ae fremgangsmåder, der er nævnt i artikel 33, hvorimod det klart og tydeligt udtales, at forhøjelsen »finder sted i overensstemmelse med de [nævnte] fremgangsmåder«. Efter Kommissionens opfattelse er det forbud, som er indført ved vinlovens §§ 10 og 11, herefter klart ulovligt. Dette betyder selvsagt ikke, at Forbundsrepublikken er forpligtet til at påbyde anvendelse af RDK. Formålet med søgsmålet er at give de tyske vinavlere adgang til at anvende dette produkt i samme omfang som de andre produkter, der udtrykkeligt er tilladt i henhold til fællesskabsbestemmelserne.
3.
Hvad forbundsregeringen har anført til støtte for sin frifindelsespåstand er knapt så klart, idet den under sagens behandling har fremført tre forskellige og til dels indbyrdes modstridende argumenter. Jeg skal begynde med det tredje argument, som forbundsregeringen for første gang fremførte under den mundtlige forhandling. Forbundsrepublikken vender Kommissionens argumentation om og gør gældende, at medlemsstaterne efter artiklerne 32 og 33 ikke alene har beføjelse til at tillade tilsætning af alkohol, men at de tillige kan fastsætte, hvilke fremgangsmåder — om end kun blandt de i artikel 33 nævnte — der skal anvendes. Dette hævdes at følge af, at artikel 33 netop angiver flere fremgangsmåder.
Dette argument må afvises, såvel fordi det strider mod ordlyden af artikel 33, som fordi der herved ikke, eller ikke i fornødent omfang, er taget hensyn til, at artikel 33 er en undtagelse og således ikke kan fraviges. Bestemmelsen angiver nemlig på ingen måde en række tilfældigt valgte fremgangsmåder til at forhøje alkoholindholdet, men anviser tværtimod udtrykkeligt den egnede metode hertil for hvert enkelt af de drueprodukter, den omhandler (friske vindruer, druemost, vin). Blandt de fremgangsmåder, der nævnes i bestemmelsen, er således tilsætning af saccharose; det er imidlertid klart, at en medlemsstat ikke gyldigt kan foreskrive eller tillade, at denne metode anvendes til at forøge alkoholindholdet af bordvin, eftersom den eneste tilladte fremgangsmåde her er delvis koncentrering ved afkøling. Af samme grund er det min opfattelse, at selv om artiklen giver mulighed for at træffe et valg mellem forskellige fremgangsmåder — f. eks. ved friske vindruer eller druemost mellem tilsætning af saccharose, koncentreret druemost eller RDK — så kan denne valgmulighed ikke begrænses ved en national bestemmelse. Afgørelsen træffes af vinavlerne, som ganske vist i henhold til artikel 36 skal give de nationale myndigheder underretning om processen samt oplyse deres beholdning af sukker og RDK, som påtænkes anvendt til gennemførelse af processen.
Som andet argument har forbundsregeringen anført, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at det på nationalt plan forbydes at anvende RDK. Således angiver de omhandlede bestemmelser de fremgangsmåder ved alkoholtilsætning, som det er tilladt at anvende, hvorimod de ikke anviser fremgangsmåder, som skal benyttes. Også dette argument må afvises og på ny med henvisning til artikel 33, der, som netop anført, alene tillader bestemte fremgangsmåder til forøgelse af alkoholindholdet, og for bordvins vedkommende kun delvis koncentrering ved afkøling. De anførte betragtninger findes i øvrigt i det hele i den for nyligt afsagte dom af 27. februar 1986 i sag 238/84 (Roser, Sml. 1986, s. 795), hvori Domstolen udtalte, at »tilladelsen til at foretage forhøjelse af alkoholindholdet udtrykt i volumen forudsætter, at samtlige betingelser ifølge artiklerne 32, 33 og 36 i forordning nr. 337/79 er opfyldt, således at det, når blot én betingelse svigter, er forbudt at foretage en sådan forhøjelse« (præmis 18, min fremhævelse).
Medlemsstaterne kan med andre ord alene fravige det generelle forbud mod at forhøje alkoholindholdet inden for rammerne af den meget detaljerede og fuldstændige — eller med et bedre udtryk, udtømmende — ordning, som fællesskabslovgiver har udstedt i dette øjemed. For så vidt angår RDK, så ses det ikke, hvorfor grundforordningen og gennemførelsesbestemmelserne dertil udtrykkeligt skulle fastslå, at det ikke må forbydes at anvende RDK. Den fælles markedsordning for vin forbyder således ikke anvendelsen af nævnte produkt; dette er tværtimod et af de tre produkter, der kan anvendes ved tilsætning af alkohol.
4.
Jeg kommer herefter til det argument, som den tyske regering allerede fremførte under den administrative procedure, og som den har betegnet som hovedargumentet. Efter regeringens opfattelse findes hjemmelen til at udstede nationale bestemmelser, der forbyder anvendelsen af RDK i kvalitetsvine, i artikel 19 i forordning nr. 338/79 og i landvine i artikel 2, stk. 3, litra i), andet afsnit, i forordning nr. 355/79 af 5. februar 1979 (EFT L 54, s. 99). I henhold til førstnævnte bestemmelse kan medlemsstaternes vinavlere »ud over de i denne forordning omhandlede bestemmelser... under hensyntagen til... sædvane fastlægge yderligere eller mere nøjagtige kendetegn og snævrere betingelser for fremstilling og omsætning af kvalitetsvine, der produceres i bestemte områder på deres område«. I henhold til den anden bestemmelse kan etiketbetegnelsen for bordvin alene tilføjes benævnelserne »Landwein«, »vin de pays«, »vino tipico«, såfremt disse benævnelser i henhold til national lovgivning er »forbeholdt bordvine, der opfylder visse produktionskrav, især med hensyn til vinstoksorter, minimum af naturligt alkoholindhold udtrykt i volumen og organoleptiske egenskaber«.
Ved de anførte bestemmelser gives der — efter forbundsregeringens opfattelse — den enkelte medlemsstat mulighed for i passsende omfang at tage hensyn til de traditionelle produktionsbetingelser og kvalitetskrav, der er særegne for vedkommende stats bedste kvalitetsvine og landvine. Fællesskabsbestemmelserne om vin indeholder følgelig minimumskrav, som medlemsstaterne derfor kan stramme uden herved at tilsidesætte deres forpligtelser i henhold til fællesskabsretten. Således forholder sagen sig netop med hensyn til RDK, der — rent bortset fra den hertil knyttede risiko for misbrug samt modhensyn begrundet i mikrobiologiske forhold — ikke indgår i de tyske vinavleres traditionelle produktionsmetoder.
Lad mig med det samme sige, at denne argumentation ikke holder stik. Den beviser ikke, at man med nationale bestemmelser efterfølgende kan gøre undtagelser fra fællesskabsbestemmelserne om forhøjelse af alkoholindholdet, navnlig ikke, at de anførte bestemmelser i artiklerne 19 og 2 giver hjemmel herfor. Men selv om man ville finde en undtagelse lovlig, savner man i forbundsregeringens argumentation oplysning om
a)
de objektive hensyn, der begrunder en mere restriktiv national ordning end efter grundforordningens betingelser,
b)
hvorvidt anvendelsen af RDK er skadelig for vinens kvalitet, og
c)
hvorledes en bestemmelse om de benævnelser, der eventuelt kan anføres på etiketten, kan give hjemmel for det ubetingede forbud i vinlovens §§ 10 og 11.
Lad mig behandle spørgsmålene i rækkefølge. Som det fremgår af den 21. betragtning til forordning nr. 337/79, har fællesskabslovgiver anerkendt, at det i visse år kan »være nødvendigt at tillade tilsætning til de produkter, der er egnede til fremstilling af bordvin«; herved er det imidlertid stedse anset for nødvendigt »både ud fra et kvalitets- og et markedssynspunkt, ... at denne tilsætning underkastes bestemte vilkår og begrænsninger« (mine fremhævelser). I overensstemmelse hermed hedder det i forordningens artikel 1, at »den fælles markedsordning for vin omfatter... forskrifter vedrørende produktion... samt forskrifter vedrørende visse ønologiske fremgangsmåder«. Disse fremgangsmåder, navnlig vedrørende tilsætning, er herefter de eneste, der tillades til bordvine og kvalitetsvine (jfr. artikel 46 i forordning nr. 337/79 og artiklerne 8 og 10 i forordning nr. 338/79). Det er derfor med fuld føje, at Domstolen har udtalt, at en sådan »forhøjelse [af alkoholindholdet] i princippet er forbudt, og at forbudet er hovedreglen«, samt at grundforordningens artikler 32, 33 og 36 følgelig udgør »et samlet regelsæt om nøje regulering af tilsætningsmetoderne« (præmisserne 17 og 22 i Röser-dommen, min fremhævelse).
Hvad bliver konklusionen af det anførte? Efter min mening er svaret enkelt. Når Fællesskabet opretter en fælles markedsorganisation og fastsætter særlige, detaljerede forskrifter, der skal sikre kvaliteten af et givet produkt, finder det velkendte princip anvendelse, at medlemsstaterne er forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra disse forskrifter eller i øvrigt tilsidesætte dem (jfr. senest dom af 7. februar 1984 i sag 237/82, Jongeneel Kaas mod Nederlandene, Sml. 1984, s. 483). I det konkrete tilfælde kunne Forbundsrepublikken følgelig ikke udstede nogen bestemmelser om fremgangsmåden ved alkoholforøgelse, som allerede er præcist reguleret inden for rammerne af den fælles markedsordning. Eller mere korrekt udtrykt: Forbundsrepublikken kunne alene have udstedt sådanne bestemmelser — hvilket den imidlertid som bekendt ikke har gjort — såfremt den havde anvendt proceduren i grundforordningens artikel 67, dvs. havde forelagt spørgsmålet for en forvaltningskomité, der består af repræsentanter for Kommissionen og medlemsstaterne.
Efter at det hermed er fastslået, at forbudet mod kunstig forhøjelse af alkoholindholdet er hovedreglen, og at medlemsstaterne ikke kan udstede forskrifter om de fremgangsmåder, som — undtagelsesvis — er tilladt efter forordning nr. 337/79, står det tilbage at tage stilling til, om medlemsstaterne har en sådan beføjelse i henhold til andre fællesskabsretlige bestemmelser. Kan det navnlig antages, at dette følger af de to bestemmelser — artikel 19 i forordning nr. 338/79 og artikel 2 i forordning nr. 355/79 — som den tyske regering har henvist til? Lad os se nærmere på disse bestemmelser. Artikel 19 giver, som tidligere omtalt, medlemsstaterne hjemmel til at fastsætte strengere kriterier og betingelser for fremstilling og omscetning af kvalitetsvine. Bestemmelsen siger imidlertid intet om foranstaltninger til kunstig forøgelse af alkoholindholdet, og det er åbenbart, at denne tavshed ikke kan fortolkes som en stiltiende tilladelse til ad hoc at ændre de omhandlede fremgangsmåder, der tilmed har karakter af undtagelser. »Si lex tacuit, voluit« er en latinsk sentens, som man skal være meget varsom med at lægge til grund; og bortset herfra tror jeg, at nævnte tavshed er tilsigtet.
I henhold til grundforordningens artikel 46, stk. 1, »er alene de [i forordningen omhandlede] ønologiske fremgangsmåder og behandlingsmetoder tilladt«, og de »må alene anvendes for at opnå en tilfredsstillende vinifikation«. I henhold til stk. 2 kan medlemsstaterne uanset stk. 1 »med hensyn til de i bilag III omhandlede... fremgangsmåder og behandlingsmetoder indføre strengere bestemmelser for at sikre, at k. v. b. d. og bordvin... bevarer de egenskaber, der i særlig grad kendetegner dem« er en undtagelsesbestemmelse, der ikke giver plads for nogen tvivl! Men den sagsøgte regering har ikke påberåbt sig denne bestemmelse. Hvorfor? Årsagen er klar: undtagelsen går alene på de fremgangsmåder og behandlingsmetoder, der omhandles i et afsnit af forordningen — nemlig bilag III — der ikke vedrører foranstaltninger til forhøjelse af alkoholindholdet. Idet sådanne foranstaltninger således falder uden for anvendelsesområdet for stk. 2, kan det så meget desto mindre hævdes, at de, for så vidt angår kvalitets- og bordvine, forudsætningsvis er omfattet af artiklerne 19 og 2.
Hermed er hovedgrundlaget for den af Forbundsrepublikken her forsvarede opfattelse faldet bort. Lad os imidlertid antage, at bestemmelserne kan fraviges. Det må i så fald erkendes, at at forbudet mod at anvende RDK utvivlsomt er en stramning i forhold til de betingelser, der angives i artikel 32 og reguleres nærmere i artikel 33; herved tager man imidlertid med i købet, at forbudet er uden støtte i bestemmelsens ordlyd samt, hvad der er værre, ikke ses at være begrundet i noget sagligt hensyn. Forbundsregeringen har ganske vist søgt at begrunde forbudet med henvisning til, at RDK indeholder urenheder, at der er risiko for misbrug ved anvendelsen af produktet, at de tyske vinavlere har ringe kendskab til det, samt — på den anden side — at sukker er et neutralt og billigt produkt. Under den mundtlige forhandling erkendte regeringen imidlertid, at RDK er en form for sukker, der ikke indeholder nogen vinbestanddele og er af samme kvalitet som saccharose. Det er muligvis rigtigt, at vinavlerne hinsides Rhinen knap nok kender produktet; men det forekommer mig ærligt talt meningsløst at forbyde det af denne grund.
Afslutningsvis endnu et par bemærkninger om artikel 2, som Forbundsrepublikken har anført som begrundelse for forbudet mod at anvende RDK i forbindelse med typiske bordvine. Jeg mener ikke, det er relevant at henvise til denne bestemmelse. Denne giver nemlig på ingen måde hjemmel for undtagelser eller strengere betingelser for så vidt angår forhøjelse af alkoholindholdet, men regulerer alene spørgsmålet om eventuelle yderligere benævnelser i forbindelse med et regelsæt (forordning nr. 355/79), hvis hovedformål er at fremme god handelsskik samt beskytte forbrugerne.
Det fremgår herefter, at artiklerne 19 og 2 ikke giver medlemsstaterne nogen beføjelse til at forbyde, at RDK anvendes til kunstig forøgelse af alkoholindholdet i vinprodukter.
5.
På grundlag af det anførte foreslår jeg, at Domstolen antager det søgsmål mod Forbundsrepublikken Tyskland, som Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har anlagt den 18. februar 1985, til realitetsbehandling, samt at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne i den fælles markedsordning for vin, navnlig artiklerne 32 og 33 i forordning nr. 337/79 og artikel 8 i forordning nr. 338/79, ved ikke at tillade tilsætning af rektificeret druemostkoncentrat ved fremstillingen af landvin og kvalitetsvin fra bestemte dyrkningsområder.
Forbundsrepublikken bør i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, bære sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.