62011TJ0358_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑358/11,
Talianska republika,
v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci P. Marchini, avvocato dello Stato,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: P. Rossi a D. Nardi, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2011/244/EÚ z 15. apríla 2011, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 102, s. 33), v rozsahu, v akom vylučuje niektoré výdavky vynaložené Talianskou republikou, ako aj listov Komisie z 3. februára 2010 a 3. januára 2011 ako prípravných aktov tohto rozhodnutia,
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora),
v zložení: predseda komory H. Kanninen, sudcovia I. Pelikánová a E. Buttigieg (spravodajca),
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 20. januára 2015,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
1. Úradníci Komisie Európskych spoločenstiev začali 7. mája 2007 vykonávať inšpekciu v sídle Agenzia per l’erogazioni in agricoltura (AGEA, Poľnohospodárska platobná agentúra) v Ríme (Taliansko) a pokračovali v nej v skladovacích priestoroch cukru nachádzajúcich sa v regióne Émilie‑Romagne (Taliansko), ktorá vyústila do záverečného stretnutia inšpektorov a talianskych orgánov 11. mája 2007 v Boloni (Taliansko). Táto inšpekcia sa týkala uplatnenia právnej úpravy Európskej únie v oblasti verejného uskladnenia cukru talianskymi orgánmi.
2. Po uskutočnení tejto misie Komisia talianske orgány oznámením z 19. júna 2007 v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, s. 90), informovala o nezrovnalostiach, ktoré zistila počas vykonaného overovania, a uviedla nápravné opatrenia a zlepšenia opatrení, ktoré sa majú prijať.
3. V liste AGEA zo 7. augusta 2007 talianske orgány predložili svoje pripomienky k výhradám, ktoré uviedli zamestnanci Komisie v liste z 19. júna 2007.
4. Listom z 5. júna 2008 pozvala Komisia talianske orgány na bilaterálne stretnutie v súlade s článkom 11 ods. 1 tretím pododsekom nariadenia č. 885/2006.
5. Počas tohto stretnutia, ktoré sa uskutočnilo 17. júna 2008 v Bruseli (Belgicko), účastníci konania položili viacero otázok, ktorých sa týkali pripomienky Komisie. Oznámením z 21. augusta 2008 útvary Komisie poskytli talianskym úradom zápisnicu zo stretnutia obsahujúcu prehľad stanovísk, ktoré zaujali jednak talianske orgány a jednak Komisia, závery Komisie o nedostatkoch kontrolného systému intervencií na skladovanie cukru v Taliansku a z toho vyplývajúcich finančných dôsledkoch, ako aj žiadosť o doplňujúce informácie.
6. V oznámení AGEA z 24. októbra 2008 talianske orgány predložili svoje pripomienky k zápisnici z rokovania a odpovedali na žiadosť o doplňujúce informácie.
7. Listom z 3. februára 2010 útvary Komisie zaslali Talianskej republike oficiálne oznámenie v súlade s článkom 11 ods. 2 tretím pododsekom nariadenia č. 885/2006. Komisia uviedla, že trvá na svojom stanovisku, v zmysle ktorého niektoré výdavky na skladovanie cukru uskutočnené platobnými agentúrami, ktoré boli schválené Talianskou republikou a oznámené záručnej sekcii Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a Európskemu poľnohospodárskemu záručnému fondu (EPZF), neboli v súlade s právom Únie a oznámila svoj zámer navrhnúť finančné opravy a vylúčiť z financovania Únie celkovú sumu 2 077 637 eur. Komisia uviedla, že túto sumu stanovila na základe troch porušení práva Únie. Talianske orgány namietali len dve z týchto porušení, konkrétne:
– zvýšenie poplatkov za skladovanie cukru o 35 % vyplácaných skladovateľom za prenajímané sklady na základe článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia Komisie (ES) č. 1262/2001 z 27. júna 2001 ustanovujúceho podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia (ES) č. 1260/2001 vzťahujúceho sa na nákup a predaj cukru intervenčnými agentúrami (Ú. v. ES L 178, s. 48; Mim. vyd. 03/033, s. 64), pričom talianske orgány Komisii nepredložili dôkazy, že odôvodnenie daného zvýšenia bolo predmetom riadnych kontrol alebo že tieto kontroly boli stanovené vo vnútroštátnych ustanoveniach o kontrolách,
– porušenie článku 4 nariadenia Komisie (ES) č. 2148/96 z 8. novembra 1996 ustanovujúceho pravidlá pre hodnotenie a monitorovanie verejných intervenčných zásob poľnohospodárskych produktov (Ú. v. ES L 288, s. 6; Mim. vyd. 03/020, s. 27) a článku 8 ods. 1 v spojení s článkom 2 ods. 3 písm. a) nariadenia Komisie (ES) č. 884/2006 z 21. júna 2006 o pravidlách uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o financovanie intervenčných opatrení vo forme verejného skladovania Európskym poľnohospodárskym záručným fondom (EPZF) a zaúčtovanie operácií verejného skladovania platobnými agentúrami členských štátov (Ú. v. EÚ L 171, s. 35), v rozsahu, v akom sa inventúry cukru vo vlastníctve intervenčnej agentúry za účtovné obdobie roku 2006 neuskutočnili pred koncom tohto obdobia, teda do 30. Septembra 2006.
8. Komisia, ktorá vychádzala z dokumentu Komisie č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997 s názvom „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo záručnej sekcie EPUZF“ (ďalej len „dokument č. VI/5330/97“), navrhla uplatnenie opravy o sumu 499 033 eur, ktorá predstavuje 10 % výdavkov súvisiacich s nákladmi na skladovanie z dôvodu ich zvýšenia o 35 % za finančné obdobia rokov 2006 až 2009, a o sumu 781 044 zodpovedajúcu 5 % nákladov na skladovanie a financovanie vo finančnom roku 2006 z dôvodu oneskoreného vykonania inventúr.
9. Listom z 22. marca 2010 talianske orgány požiadali o intervenciu zmierovací orgán.
10. Zmierovací orgán 22. septembra 2010 vydal svoju konečnú správu.
11. Oznámením AGEA zo 17. decembra 2010 talianske orgány útvarom Komisie predložili doplňujúce informácie v súlade so žiadosťou zmierovacieho orgánu.
12. Listom z 3. januára 2011 Komisia Talianskej republike oznámila svoje konečné stanovisko vyplývajúce zo zmierovacieho konania. Názor Komisie ostal vo vzťahu k listu z 3. februára 2010 nezmenený. Zotrvala preto na svojom zámere založenom na vylúčení celkovej sumy vo výške 2 077 637 eur z financovania Únie.
13. Oznámením AGEA z 18. januára 2011 talianske orgány odpovedali na konečné stanovisko Komisie.
14. Komisia 15. apríla 2011 prijala vykonávacie rozhodnutie, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie EPUZF, v rámci EPZF a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 102, s. 33), na základe ktorého vylúčila výdavky vynaložené Talianskou republikou v súvislosti s opatreniami na verejné skladovanie cukru za finančné roky 2006 až 2009 prostredníctvom špecifických a preddavkových finančných opráv v celkovej výške 2 077 637 eur z dôvodu nesúladu s pravidlami stanovenými v práve Únie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
15. Odôvodnenie finančných opráv bolo uvedené v súhrnnej správe zo 16. marca 2011 týkajúcej sa výsledkov inšpekcií Komisie uskutočnených v súvislosti s kontrolou súladu podľa článku 7 ods. 4 nariadenia Rady (ES) č. 1258/1999 zo 17. mája 1999 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. ES L 160, s. 103; Mim. vyd. 03/025, s. 414) a článku 31 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, s. 1) (ďalej len „súhrnná správa“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
16. Talianska republika návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 27. júna 2011 podala túto žalobu.
17. Predložila tiež návrhy na vykonanie nových dôkazov, pričom Všeobecný súd požiadala, aby nariadil vykonanie dokazovania a prijal opatrenie na zabezpečenie priebehu konania.
18. Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (prvá komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu vyzval účastníkov konania, aby písomne odpovedali na otázky. Účastníci konania vyhoveli týmto opatreniam na zabezpečenie priebehu konania v stanovených lehotách.
19. Talianska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil článok 1 napadnutého rozhodnutia v časti, ktorá sa jej týka,
– zrušil konečné stanovisko Komisie uvedené v liste z 3. januára 2011 prijaté na základe správy zmierovacieho orgánu a bod 2 odôvodnenia, ktoré sa v ňom uvádza, ako prípravný dokument pre napadnuté rozhodnutie,
– zrušil list Komisie z 3. februára 2010 ako prípravný dokument pre napadnuté rozhodnutie,
– subsidiárne vyhovel námietke nezákonnosti vznesenej proti nariadeniu Komisie (ES) č. 915/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa mení nariadenie č. 2148/96 (Ú. v. EÚ L 169, s. 10),
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
20. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– vyhlásil za neprípustnú námietku nezákonnosti vznesenú proti nariadeniu č. 915/2006 alebo subsidiárne túto námietku zamietol ako nedôvodnú,
– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.
Právny stav
A – O prípustnosti žaloby v rozsahu, v akom sa týka zrušenia listov Komisie z 3. februára 2010 a 3. januára 2011
21. Talianska republika vo svojej žiadosti okrem zrušenia napadnutého rozhodnutia navrhuje zrušenie listov z 3. februára 2010 a 3. januára 2011, ktoré jej zaslala Komisia počas konania.
22. Komisia na pojednávaní v odpovedi na ústnu otázku Všeobecného súdu namietala neprípustnosť hlavných bodov návrhov smerujúcich k zrušeniu listov z 3. februára 2010 a 3. januára 2011, pričom zdôraznila ich prípravnú povahu.
23. Talianska republika, ktorá vo svojej žiadosti uviedla, že listy z 3. februára 2010 a 3. januára 2011 boli prípravnými aktmi, ktoré predchádzali napadnutému rozhodnutiu (pozri bod 19 vyššie), počas pojednávania zotrvala na svojich návrhoch, ktorých predmetom bolo zrušenie týchto listov, keď tvrdila, že majú vo vzťahu k napadnutému rozhodnutiu autonómnu hodnotu, najmä vzhľadom na odôvodnenie, ktoré obsahujú.
24. Podľa ustálenej judikatúry sú iba opatrenia so záväznými právnymi účinkami zasahujúce do záujmov žalobcu tým, že výrazne menia jeho právne postavenie aktmi alebo rozhodnutiami, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ. S cieľom určiť, či akt alebo rozhodnutie mali takéto účinky, treba vychádzať z ich podstaty (pozri uznesenie z 22. novembra 2007, Investire Partecipazioni/Komisia, T‑418/05, EU:T:2007:354, bod 32 a citovanú judikatúru).
25. Okrem toho, pokiaľ ide o akty alebo rozhodnutia, ktoré sú prijímané vo viacerých fázach, najmä v rámci interných postupov, z tejto judikatúry tiež vyplýva, že za napadnuteľný akt možno považovať len opatrenia, ktoré vyjadrujú konečné stanovisko inštitúcie v tomto konaní, pričom sú vylúčené všetky priebežné opatrenia, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie (pozri rozsudok zo 14. decembra 2006, Nemecko/Komisia, T‑314/04 a T‑414/04, EU:T:2006:399, bod 38 a citovanú judikatúru, a uznesenie Investire Partecipazioni/Komisia, už citované v bode 24 vyššie, EU:T:2007:354, bod 33 a citovanú judikatúru).
26. Napokon, aj keď predbežné opatrenia, ktoré nemajú rozhodovaciu povahu, ako také nie sú napadnuteľné žalobou o neplatnosť, ich prípadnú protiprávnosť je možné uviesť na podporu žaloby podanej proti konečnému aktu, na prípravu ktorého slúžili (pozri uznesenie Investire Partecipazioni/Komisia, už citované v bode 24 vyššie, EU:T:2007:354, bod 35 a citovanú judikatúru).
27. V prejednávanej veci treba zdôrazniť, že listom z 3. februára 2010 Komisia Talianskej republike zaslala oficiálne oznámenie vydané v súlade s článkom 11 ods. 2 nariadenia č. 885/2006 (pozri bod 7 vyššie) a listom z 3. januára 2011 jej oznámila konečné stanovisko po skončení zmierovacieho konania (pozri bod 12 vyššie). Tieto listy boli odoslané v rámci konania upraveného v článku 11 nariadenia č. 885/2006, ktoré viedlo k prijatiu napadnutého rozhodnutia Komisie z 15. apríla 2011, ktorým sa niektoré výdavky vylučujú z financovania Únie v súlade s článkom 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článkom 31 nariadenia č. 1290/2005. Konečné rozhodnutie Komisie vylúčiť z financovania Únie sumy, ktoré sú predmetom tejto žaloby, teda ešte v čase odoslania listov z 3. februára 2010 a 3. januára 2011, nebolo prijaté.
28. Z toho vyplýva, že listy z 3. februára 2010 a 3. januára 2011 sú prípravnými aktmi, ktoré predchádzajú napadnutému rozhodnutiu, čo sama Talianska republika potvrdzuje vo svojej žalobe. Nemajú preto záväzné právne účinky, ktoré by mohli ovplyvniť záujmy Talianskej republiky v zmysle judikatúry citovanej v bode 24 vyššie.
29. Tento záver nemožno spochybniť tvrdením žalobkyne týkajúcim sa odôvodnenia uvedeného v dotknutých listoch. Talianska republika totiž mohla prípadnú nezákonnosť odôvodnenia obsiahnutého v týchto aktoch uviesť na podporu tejto žaloby namierenej proti napadnutému rozhodnutiu tak, ako vyplýva z judikatúry pripomenutej v bode 26 vyššie, a žalobu je preto potrebné vyhlásiť za neprípustnú v rozsahu, v akom sa týka zrušenia listov Komisie z 3. februára 2010 a 3. januára 2011.
B – O veci samej
30. Táto žaloba sa týka len paušálnych opráv uplatnených napadnutým rozhodnutím v prípade výdavkov, ktoré uskutočnila Talianska republika, konkrétne na jednej strane paušálnej finančnej opravy vo výške 10 % týkajúcej sa výdavkov súvisiacich s nárastom nákladov na skladovanie cukru o 35 % za finančné roky 2006 až 2009, celkovo vo výške 499 033 eur a na druhej strane paušálnej finančnej opravy o 5 % z dôvodu oneskoreného vykonania inventúr, čo sa týka finančných rokov 2006, celkovo vo výške 781 044 eur.
1. Úvodné poznámky
31. Je potrebné pripomenúť, že európske poľnohospodárske fondy financujú iba intervencie poskytnuté v súlade s ustanoveniami Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov (pozri rozsudok z 23. septembra 2004, Taliansko/Komisia, C‑297/02, EU:C:2004:550, bod 45 a citovanú judikatúru).
32. Podľa ustálenej judikatúry v oblasti európskych poľnohospodárskych fondov je Komisia povinná preukázať porušenie pravidiel organizácie poľnohospodárskych trhov. V dôsledku toho je Komisia povinná odôvodniť svoje rozhodnutie, v ktorom konštatuje nevykonanie alebo nedostatky kontrol vykonaných príslušným členským štátom. Komisia však nie je povinná vyčerpávajúcim spôsobom preukázať nedostatky kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány, alebo nesprávnosť nimi predložených číselných údajov, ale je iba povinná predložiť dôkaz o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré má v súvislosti s týmito kontrolami alebo číselnými údajmi (pozri rozsudok z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, Zb. EU:C:2005:103, body 33 a 34 a citovanú judikatúru; rozsudok z 22. novembra 2006, Taliansko/Komisia, T‑282/04, EU:T:2006:358, body 95 a 96).
33. Dotknutý členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez toho, aby svoje tvrdenia podložil dôkazmi o spoľahlivosti a funkčnosti systému kontrol. Ak sa mu teda nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, majú tieto zistenia za následok vznik vážnych pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu. Dôvodom tohto uľahčenia dôkaznej povinnosti Komisie je, že členský štát má lepšiu možnosť zhromaždiť a overiť údaje potrebné na zúčtovanie výdavkov, a preto mu prináleží, aby predložil čo najpodrobnejší a úplný dôkaz o skutočnom stave kontrol a číselných údajov, prípadne o nepresnostiach v tvrdeniach Komisie (pozri rozsudky Grécko/Komisia, už citovaný v bode 32 vyššie, EU:C:2005:103, body 35 a 36 a citovanú judikatúru, a Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 32 vyššie, EU:T:2006:358, bod 97 a citovanú judikatúru).
34. Vo svetle týchto úvah treba preskúmať žalobné dôvody uvedené Talianskou republikou.
2. O paušálnej finančnej oprave vo výške 10 % v súvislosti s výdavkami týkajúcimi sa nárastu nákladov na skladovanie cukru o 35 % za roky 2006 až 2009
35. Zo súhrnnej správy vyplýva, že paušálna oprava vo výške 10 %, ktorá sa uplatnila v prejednávanej veci na základe napadnutého rozhodnutia, bola odôvodnená nedostatkami, ktoré ovplyvňujú systém kontroly vzťahujúcej sa na navýšenie nákladov na skladovanie v zmysle článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001. Komisia Talianskej republike v zásade vytýkala, že nestanovila systém kontroly žiadostí prevádzkovateľov, ktorým by bolo možné zabezpečiť, že zvýšenie nákladov na skladovanie o 35 % upravené v článku 9 ods. 5 nariadenia č. 1262/2001 z dôvodu skladovania cukru v prenajatých skladoch bolo priznané v riadne odôvodnených a oprávnených prípadoch. Komisia zdôraznila, že systematické uplatňovanie tohto zvýšenia bez toho, aby sa skutočne vykonali kontroly dodatočných nákladov na skladovanie, alebo prinajmenšom bez toho, aby talianske orgány preukázali, že takéto konania boli upravené v rámci vnútroštátnych vyšetrovacích kontrol, predstavuje pre fondy zvýšené riziko strát.
36. Prvé dva žalobné dôvody uvádzané Talianskou republikou, na podporu spochybnenia finančnej opravy týkajúcej sa výdavkov vyplývajúcich z nárastu nákladov na skladovanie o 35 %, sú formálne založené na porušení základných formálnych náležitostí, prvý na neexistencii vyšetrenia veci Komisiou pred prijatím napadnutého rozhodnutia a druhý na nedostatku odôvodnenia.
a) O rozsahu prvého žalobného dôvodu
37. Predovšetkým treba zdôrazniť, že aj keď sa spor medzi účastníkmi konania v zásade týka výkladu článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadení č. 1262/2009 a povahy kontrol, ktoré sú vnútroštátne orgány povinné vykonať pred navýšením nákladov na skladovanie upravených v tomto ustanovení o 35 %, Talianska republika vo svojej žiadosti v súvislosti s opravou, ktorú Komisia v tomto ohľade vykonala, formálne uviedla len žalobné dôvody (prvý a druhý) vychádzajúce z porušenia podstatných formálnych náležitostí založených na nedostatku vyšetrovania a nedostatku odôvodnenia, ktoré sa týkajú formálnych stránok napadnutého rozhodnutia a konania, ktoré predchádzalo jeho prijatiu.
38. V rámci odpovede na písomnú otázku Všeobecného súdu však žalobkyňa uviedla, že jej prvý žalobný dôvod sa má chápať v tom zmysle, že je založený nielen na porušení podstatných formálnych náležitostí založených na nedostatku vyšetrovania, ale tiež na nesprávnom posúdení a porušení článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001.
39. Komisia na pojednávaní v tomto ohľade vzniesla námietku neprípustnosti, pričom tvrdila, že takýto prekvalifikovaný žalobný dôvod sa musí v súlade s judikatúrou považovať za nový žalobný dôvod a to bez ohľadu na rozsah a pôsobnosť tvrdení uvedených Komisiou pred Všeobecným súdom v rámci odpovede na argumentáciu žalobkyne.
40. V tomto ohľade treba pripomenúť, že v zmysle judikatúry týkajúcej sa uplatnenia článku 21 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku žalobca nie je povinný výslovne uviesť pravidlo osobitného práva, na ktorom založil svoj žalobný dôvod, ak je jeho argumentácia dostatočne jasná a žalovaný a súd Únie môžu bez ťažkostí toto pravidlo identifikovať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. mája 2006, Galileo International Technology a i./Komisia, T‑279/03, Zb. EU:T:2006:121, body 38 až 41; pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 13. novembra 2008, SPM/Rada a Komisia, T‑128/05, EU:T:2008:494, bod 65). Uvedenie žalobných dôvodov s poukazom skôr na ich podstatu ako právnu kvalifikáciu môže byť dostatočné pod podmienkou, že uvedené žalobné dôvody sú z návrhu dostatočne jednoducho rozpoznateľné (rozsudok z 26. marca 2010, Proges/Komisia, T‑577/08, EU:T:2010:127, bod 21).
41. V prejednávanej veci na jednej strane Talianska republiky Komisii vytýka, že pred uplatnením paušálnej opravy vo výške 10 % nepreskúmala podmienky na talianskom trhu s cukrom. Na druhej strane uvádza viacero tvrdení, ktoré majú za cieľ preukázať, že talianske úrady riadne zistili a preskúmali okolnosti na talianskom trhu s cukrom, ktoré podľa nej odôvodňovali zvýšenie nákladov na skladovanie najmenej o 35 %, čo Komisia pri prijímaní napadnutého rozhodnutia nezohľadnila. Túto druhú skupinu tvrdení Talianskej republiky nemožno chápať inak ako tak, že jej cieľom je vytýkať Komisii, že neuznala, že talianske úrady s ohľadom na výsledky uskutočneného prieskumu trhu dôvodne navýšili náklady na skladovanie o 35 % tak, ako je upravené v článku 9 ods. 5 druhom pododseku nariadenia č. 1262/2001, a že konštatovala, že talianske orgány nepredložili dostatok dôkazov, ktoré by vyvrátili pochybnosti Komisie, pokiaľ ide o riziko pre fondy vyplývajúce z údajného neuskutočnenia primeraných kontrol.
42. Je pravda, že niektoré z týchto tvrdení Talianska republika neuviedla v rámci prvého, ale v rámci druhého žalobného dôvodu založeného na porušení podstatných formálnych náležitostí pre nedostatok odôvodnenia, ako Komisia poznamenala na pojednávaní. Všeobecný súd sa však v rámci svojho preskúmania žalobných dôvodov a tvrdení účastníkov konania nemôže obmedziť len na formálnu kvalifikáciu, ktorú títo účastníci priradia svojim tvrdeniam, ak ich tvrdenia dostatočne jasne vyplývajú z ich písomných podkladov, v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 40 vyššie.
43. Okrem toho treba zdôrazniť, že Komisia odpovedala spolu na prvý a druhý žalobný dôvod nielen tým, že namietala údajnú absenciu vyšetrovania, ale aj tým, že Všeobecnému súdu v bode 94 žalobnej odpovede predovšetkým navrhla, aby konštatoval, že talianske orgány v prejednávanej veci v súvislosti s formálnymi podmienkami poskytnutia pomoci porušili článok 9 ods. 5 nariadenia č. 1262/2001. V tomto kontexte najmä s ohľadom na výklad, ktorý uplatnila na článok 9 ods. 5 druhý pododsek nariadenia č. 1262/2001, tvrdila, že Talianska republika porušila toto ustanovenie tým, že maximálne zvýšenie 35 % priznala takmer všetkým výrobcom, ktorí využívajú externé sklady, bez toho, aby títo v každom jednotlivom prípade preukázali zvýšenie skutočne vynaložených nákladov. Nesplnenie povinnosti vykonať individuálne kontroly, ktorá podľa Komisie vyplýva z tohto ustanovenia, vystavilo fondy značnému riziku a odôvodnilo opravu vo výške 10 % tak, ako vyplýva z napadnutého rozhodnutia.
44. Okrem toho Komisia neodpovedala na druhý žalobný dôvod založený na nedostatku odôvodnenia, ale preskúmala ho s prvým žalobným dôvodom, keď naň odpovedala skutkovými tvrdeniami.
45. Za týchto podmienok by konštatovanie, že prvý žalobný dôvod je založený len na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu, že sa neuskutočnilo vyšetrovanie, tak ako to tvrdí Komisia, zbavilo potrebného účinku veľkú časť argumentácií predložených účastníkmi v konaní pred Všeobecným súdom. S ohľadom na judikatúru pripomenutú v bode 40 vyššie a s ohľadom na to, že podstata tvrdení Talianskej republiky vyplýva zo žaloby dostatočne jasne, a teda sa Komisia mohla účinne brániť a Všeobecný súd môže identifikovať a preskúmať tieto trvrdenia, je potrebné prvý žalobný dôvod chápať v tom zmysle, že sa nezakladá len na nedodržaní podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku vyšetrovania, ale tiež na nesprávnom posúdení a porušení článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001.
b) O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku vyšetrovania, nesprávneho posúdenia a porušenia článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001
46. Na jednej strane Talianska republika tvrdí, že Komisia v rozpore s odporúčaniami zmierovacieho orgánu riadne nepreskúmania podmienky na talianskom trhu, ktoré odôvodňovali žiadosť cukrovarov o zvýšenie nákladov na skladovanie. Úradníci Komisie mali podľa Talianskej republiky počas inšpekcie, ktorú vykonali v máji 2007, preskúmať situáciu na trhu s nájmom skladov, najmä pokiaľ ide o skladovateľské spoločnosti. Komisia, ktorá Taliansku republiku vyzvala, aby preukázala existenciu „osobitných okolností“ a uskutočnila formálne zisťovanie na trhu, obrátila dôkazné bremeno.
47. Na druhej strane Talianska republika tvrdí, že v rámci správneho konania predložila dostatočné dôkazy o tom, že preskúmala dôvody žiadosti o zvýšenie nákladov na skladovanie cukru. Talianska republika zdôrazňuje, že v rámci posúdenia uplatnenia zvýšenia o 35 % talianskymi orgánmi treba predovšetkým zohľadniť obzvlášť vysoké množstvá cukru, ktoré musela intervenčná agentúra odkúpiť počas hospodárskych rokov 2004/2005 a 2005/2006, nedostatok skladov zodpovedajúci vlastnostiam vyžadovaným v právnej úprave Únie, a tiež skutočné zvýšenie cien za skladovanie výrobkov podobných cukru. Komisia nezohľadnila skutočnosti, ktoré v tejto súvislosti uviedli talianske orgány počas správneho konania.
48. Komisia tvrdí, že talianske orgány pochybili, keď predmetné zvýšenie uplatnili všeobecným spôsobom napriek tomu, že boli povinné v každom jednotlivom prípade preskúmať žiadosti predložené cukrovarmi, s cieľom stanoviť skutočnú výšku dodatočných nákladov spojených so skladovaním v prenajatých skladoch, keďže zásada riadneho finančného hospodárstva vyžaduje, aby fondy znášali len skutočne a účinne vynaložené náklady.
49. Z tvrdení pripomenutých vyššie vyplýva, že účastníci konania sa v zásade nezhodujú v povahe kontrol, ktoré majú vnútroštátne orgány vykonať pred uplatnením zvýšenia o 35 %, tak ako je upravené v článku 9 ods. 5 nariadenia č. 1262/2001, pokiaľ ide o náklady na skladovanie v prenajatých skladoch. Najskôr je preto potrebné spresniť povinnosti, ktoré sú členské štáty povinné splniť pri uplatňovaní článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001.
O kontrolách, ktoré sú vnútroštátne orgány povinné uskutočniť na základe článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001
50. Nariadenie č. 1262/2001 stanovilo spoločné pravidlá pre prevzatie nákladov a nakladanie s cukrom vyrobeným v rámci kvóty, ktorý je predmetom intervenčných opatrení, najmä pokiaľ ide o podmienky a náklady na skladovanie cukru.
51. Článok 9 ods. 5 nariadenia č. 1262/2001 stanovuje:
„Náklady na skladovanie cukru v silách alebo skladoch organizácií obchodujúcich s cukrom nemôžu prekročiť 0,048 EUR na 100 kilogramov a na 10‑dňovú lehotu.
Intervenčná agentúra ich však môže zvýšiť najviac o 35 % v prípade, keď sa cukor skladuje v silách alebo skladoch prenajatých tou stranou, ktorá predkladá ponuku mimo organizácií obchodujúcich s cukrom a, za zvláštnych okolností, najviac o 50 %.“
52. Treba zdôrazniť, že článok 9 ods. 5 druhý pododsek nariadenia č. 1262/2001 nespresňuje spôsob ani rozsah kontrol, ktoré sú členské štáty povinné vykonať pred uplatnením zvýšenia o 35 %.
53. Z judikatúry však vyplýva, že článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1258/1999, ktorý má totožné znenie ako článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1290/2005, ukladá členským štátom, aby prijali opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie skutočného a riadneho vykonávania operácií financovaných z európskych poľnohospodárskych fondov, predchádzali a vyšetrili nezrovnalosti a vymáhali sumy stratené v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbanlivosti, hoci konkrétny akt Únie výslovne nestanovuje prijatie konkrétneho kontrolného opatrenia (rozsudky zo 6. decembra 2001, Grécko/Komisia, C‑373/99, Zb., EU:C:2001:662, bod 9, a z 30. septembra 2009, Holandsko/Komisia, T‑55/07, EU:T:2009:371, bod 62).
54. Judikatúra spresnila, že z týchto ustanovení posudzovaných z hľadiska povinnosti lojálnej spolupráce s Komisiou zavedenej článkom 4 ZFEÚ, s osobitným zreteľom na riadne používanie zdrojov Únie, vyplýva, že členské štáty sú povinné vykonávať hĺbkové správne kontroly a kontroly na mieste, ktoré umožnia zabezpečiť riadne dodržiavanie hmotnoprávnych a procesných podmienok na poskytovanie predmetnej pomoci (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, Zb., EU:C:2003:5, bod 11 a citovanú judikatúru). Ak chýba organizácia takéhoto celku kontrol alebo jej zavedenie členským štátom má chyby, takže vznikajú pochybnosti, pokiaľ ide o dodržanie týchto podmienok, Komisia môže dôvodne neuznať niektoré výdavky vynaložené dotknutým členským štátom (rozsudky z 12. júna 1990, Nemecko/Komisia, C‑8/88, Zb., EU:C:1990:241, body 20 a 21; zo 14. apríla 2005, Španielsko/Komisia, C‑468/02, EU:C:2005:221, bod 36, a z 30. septembra 2009, Portugalsko/Komisia, T‑183/06, EU:T:2009:370, bod 31).
55. Z toho vyplýva, že aj keď relevantná právna úprava Únie v oblasti poskytnutia pomoci členským štátom výslovne neukladá, aby stanovili opatrenia dohľadu a spôsoby kontroly tak, ako uviedla Komisia v rámci zúčtovania výdavkov európskych poľnohospodárskych fondov, uvedené nič nemení na tom, že táto povinnosť môže v konkrétnom prípade vyplývať implicitne zo skutočnosti, že podľa pravidiel európskych poľnohospodárskych fondov členským štátom prináleží stanoviť účinný systém kontroly a dohľadu (pozri rozsudky z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, Zb., EU:C:2008:247, bod 70 a citovanú judikatúru, a zo 4. septembra 2009, Rakúsko/Komisia, T‑368/05, EU:T:2009:305, bod 76 a citovanú judikatúru).
56. Vzniká teda otázka, či povinnosti, z ktorých vychádza Komisia v súhrnnej správe, ku ktorým patrí kontrola oprávnenosti nákladov súvisiacich s nájmom skladov, vyplývajú implicitne zo skutočnosti, že podľa dotknutej právnej úpravy prináleží členským štátom stanoviť účinný systém kontroly.
57. V tomto ohľade je nutné konštatovať, že článok 9 ods. 5 druhý pododsek nariadenia č. 1262/2001 stanovuje, že v prípade ak sa cukor skladuje v prenajatých skladoch, náklady na skladovanie cukru možno zvýšiť „najviac o 35 %“. Z takéhoto znenia implicitne, ale nevyhnutne vyplýva, že intervenčná agentúra musí uplatniť zvýšenie v menšom rozsahu, ak sú skutočne vynaložené náklady príjemcu v súvislosti s prenájmom skladov nižšie ako 35 %. Takáto kontrola zákonnosti a oprávnenosti výdavkov, ktoré budú znášať fondy, sa môže uskutočniť, tak ako uvádza Komisia, iba v rámci individuálnych kontrol na základe dôkazov predložených dotknutým skladovateľom, ktoré sa týkajú na jednej strane okolností, ktoré mu bránili vo využití externého skladu, a na druhej strane dodatočných nákladov, ktoré využitie tohto skladu vyvolalo. Účinnosť kontroly, ktorej cieľom je overiť, či skutočné náklady vynaložené príjemcom, ktoré sa týkajú nájmu skladu, naozaj zodpovedajú zvýšeniu o 35 %, by bola podstatne oslabená, resp. znemožnená, ak by sa toto zvýšenie uplatnilo len na základe všeobecných informácií o situácii na dotknutom trhu, akými sú úrovne cien na trhu za podobné výrobky alebo údaje o nedostatku vhodných skladov.
58. Z toho vyplýva, že s ohľadom na požiadavku riadneho finančn ého hospodárstva upravenú v článku 317 ZFEÚ, ktorá je základom pre zriadenie európskych poľnohospodárskych fondov, ako aj s ohľadom na zodpovednosť vnútroštátnych orgánov pri takomto zriaďovaní, tak ako boli pripomenuté v bodoch 53 až 55 vyššie, sa má článok 9 ods. 5 druhý pododsek nariadenia č. 1262/2001 vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby členské štáty zaviedli systém kontroly, ktorý umožní v jednotlivých prípadoch overiť skutočnú povahu nákladov na skladovanie cukru v prenajatých skladoch, pričom fondy budú znášať len tie náklady, ktoré príjemcovia riadne preukážu a ktoré tieto osoby skutočne vynaložili.
59. S ohľadom na tento výklad článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001 je preto potrebné preskúmať, či systém kontroly stanovený Talianskou republikou spĺňa implicitné požiadavky tak, ako sú opísané vyššie.
O kontrolách, ktoré uskutočnili talianske orgány v rámci uplatňovania článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001
60. V tomto ohľade je potrebné konštatovať, že Talianska republika netvrdí, že talianske orgány vykonali individuálne kontroly žiadateľov o zvýšenie nákladov na skladovanie cukru s cieľom overiť, či ide o skutočné náklady, ktoré naozaj vznikli. Okrem toho neuvádza nijaké tvrdenie, na základe ktorého by bolo možné konštatovať, že takéto kontroly sa uskutočnili. Predovšetkým nepredložila nijaký dôkaz, ako napríklad vnútroštátnu inšpekciu, o vykonaní kontrol žiadostí subjektov.
61. Talianska republika pripúšťa, že uplatnenie článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001 vnútroštátnym orgánom prikazuje overiť, či sú skutočne splnené podmienky, ktoré odôvodňujú priznanie zvýšenia o 35 % z titulu nákladov na skladovanie. Zastáva však názor, že preskúmanie podmienok na trhu s cukrom a jeho skladovaním v Taliansku mohlo odôvodniť takéto zvýšenie (pozri bod 47 vyššie). Talianska republika v skutočnosti nespochybňuje, že zvýšenie o 35 % sa uplatnilo všeobecným spôsobom na všetky cukrovary, ktoré sa zúčastnili na intervencii a ktoré využívali externé sklady.
62. Okrem toho zo spisu vyplýva, že počas rôznych stretnutí medzi talianskymi orgánmi a zástupcami cukrovarov a skladovateľských spoločností sa talianske orgány neobmedzili len na získavanie informácií o všeobecných podmienkach na talianskom trhu s cukrom a skladovaním cukru, ale s prevádzkovateľmi tiež prerokúvali náklady na skladovanie, ktoré mala pokrývať pomoc Únie. S ohľadom na závery, ku ktorým bolo možné dospieť na základe týchto rokovaní, sa talianske orgány rozhodli všeobecne zvýšiť náklady na skladovanie cukru v prenajatých skladoch o 35 %.
63. Talianska republika spochybňuje existenciu takýchto rokovaní na účely stanovenia ceny za skladovanie pred intervenciou, keďže produkt už bol uskladnený v povolených skladoch.
64. Sú to však práve talianske orgány, ktoré Komisiu zapojili do rokovaní týkajúcich sa ceny za skladovanie cukru.
65. V liste z 24. októbra 2008, na ktorý žalobkyňa poukazuje v bode 12 žaloby, AGEA Komisii oznámila, že „taliansky minister poľnohospodárstva, AGEA, cukrovary a vlastníci skladov sa stretli s cieľom prerokovať a stanoviť primeranú cenu za prenajaté sklady“, že „prerokovaná cena zodpovedala takmer presne cene preplácanej Komisiou vrátane zvýšenia o 35 %“ a napokon, že „technický a administratívny postup [ktorý uplatnila AGEA] preukázal, že AGEA detailne preskúmala rôzne skutočnosti, na základe ktorých dospela k operatívnemu rozhodnutiu preplatiť cukrovarom náklady na skladovanie zvýšené o 35 %“. Tento postoj talianskych orgánov vyplýva tiež z bodu 3.3 zápisnice z bilaterálneho rokovania, ktorý Talianska republika nespochybnila. V bode B.5 správy zmierovacieho orgánu sa tiež uvádza stanovisko talianskych orgánov, v zmysle ktorého „po mesiacoch rokovaní [talianske orgány a ďalší účastníci, ktorí pôsobia v oblasti skladovania a výroby cukru,] dospeli k dohode o cene a táto dohoda si vyžiadala uplatnenie zvýšenia cien uvedených v nariadení o 35 %, pričom talianske orgány odkazujú na listy uvedené v spise, ktoré preukazujú, že cena bola predmetom rokovaní“. Z dokumentov pripojených k listu AGEA zo 17. decembra 2010 vyplýva, že stretnutia medzi talianskymi orgánmi a dotknutými prevádzkovateľmi dospeli k uzavretiu zmlúv o skladovaní, ktoré zahŕňali zvýšenie nákladov na cukor uskladnený v prenajatých skladoch o 35 %.
66. V tejto súvislosti nie je, na rozdiel od tvrdení Talianskej republiky (pozri bod 63 vyššie), potrebné zistiť, či sa rokovania uskutočnili pred alebo po tom, čo bol cukor výrobcami uskladnený v prenajatých skladoch. Taktiež skutočnosť, že tieto rokovania mohli viesť k tomu, že skladovateľské spoločnosti by neuplatnili ceny zodpovedajúce zvýšeniu o 50 %, ktoré taktiež upravuje článok 9 ods. 5 druhý pododsek nariadenia č. 1262/2001, neumožňuje vysloviť záver, že uskutočnené rokovania samy osebe umožnili ochrániť finančné záujmy Únie.
67. Ako totiž zdôrazňuje Komisia, takéto správanie talianskych orgánov mohlo účastníkom na trhu uľahčiť, aby za prenájom skladov uplatnili ceny, ktoré nezodpovedajú trhovým podmienkam, ale sú prispôsobené hornej hranici pomoci vyplývajúcej z právnej úpravy Únie. Požiadavka riadneho finančného hospodárstva, ako je pripomenutá v bode 58 vyššie, ukladá vnútroštátnym orgánom povinnosť, aby dohliadli na to, že pomoc bude zodpovedať trhovej realite bez toho, aby sa trhy snažili prispôsobiť pomoci upravenej v práve Únie tak, ako tvrdí Komisia.
68. Teda bez ohľadu na otázku, či možno správanie dotknutých subjektov v prejednávanej veci kvalifikovať ako zneužívanie v zmysle judikatúry uvádzanej Komisiou, a teda bez toho, aby bolo potrebné preskúmať údajnú novosť tejto výhrady Komisie v zmysle tvrdení Talianskej republiky, je potrebné konštatovať, že Komisia sa správne domnieva, že vnútroštátnym orgánom, ktoré sú poverené ochranou finančných záujmov Únie, neprináleží rokovať s dotknutými subjektmi o podmienkach uplatnenia právnej úpravy Únie a v dôsledku toho prijať rozhodnutie o všeobecnom uplatnení zvýšenia o 35 % na náklady spojené so skladovaním cukru.
69. Takéto skutočnosti, spočívajúce vo všeobecnom uplatnení zvýšenia nákladov na skladovanie cukru talianskymi orgánmi o 35 % môžu zakladať závažné a dôvodné pochybnosti v zmysle judikatúry uvedenej v bode 32 vyššie, pokiaľ ide o existenciu účinného a primeraného systému kontroly, na základe ktorého bude možné zaručiť, že vecné a formálne podmienky priznania takéhoto zvýšenia boli v každom prípade splnené. Takéto všeobecné uplatnenie zvýšenia o 35 % v nadväznosti na rokovania s dotknutými subjektmi je teda zjavne spôsobilé vystaviť fondy skutočnému riziku, pretože fondy mohli znášať nedôvodné náklady, resp. náklady, ktoré v skutočnosti nevznikli.
70. Talianska republika neuviedla konkrétne a presné skutočnosti v zmysle judikatúry uvedenej v bode 33 vyššie, ktoré by mohli vyvrátiť dôvodnosť oprávnených pochybností, ktoré vyjadrila Komisia.
71. V tomto kontexte je najskôr potrebné zamietnuť sťažnosť Talianskej republiky založenú na nedostatku preskúmania z dôvodu, že Komisia nepreskúmala situáciu na talianskom trhu s cukrom a skladovaním cukru (pozri bod 46 vyššie). Z judikatúry uvedenej v bodoch 32 a 33 vyššie totiž vyplýva, že aj keď Komisii prináleží preukázať porušenie pravidiel predložením dôkazu o existencii závažných a oprávnených pochybností, je na Talianskej republike, aby predložila konkrétne a presné dôkazy, ktorými možno vyvrátiť konštatovania Komisie.
72. Tento záver nemôže spochybniť tvrdenie Talianskej republiky vychádzajúce z odporúčaní uvedených v konečnej správe zmierovacieho orgánu. V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) rozhodnutia Komisie z 1. júla 1994, ktorým sa ustanovuje zmierovací postup v súvislosti s postupom schvaľovania účtovnej uzávierky záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) (Ú. v. ES L 182, s. 45; Mim. vyd. 03/016, s. 268), „postoj orgánu nebude ovplyvnený konečným rozhodnutím Komisie o schválení účtovnej uzávierky“. Z toho vyplýva, že Komisia nie je viazaná závermi zmierovacieho orgánu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. októbra 1999, Nemecko/Komisia, C‑44/97, Zb., EU:C:1999:510, bod 18, a zo 16. septembra 2013, Poľsko/Komisia, T‑486/09, EU:T:2013:465, bod 45). Teda aj napriek tomu, že zmierovací orgán Komisii odporučil, aby prehodnotila návrh na uplatnenie finančných opráv, pokiaľ ide o zvýšené náklady na skladovanie, a zohľadnila pritom osobitné podmienky na talianskom trhu a krízu, ktorá ho postihla, toto stanovisko Komisiu nezaväzuje, aby v tomto smere uskutočnila osobitné vyšetrovanie.
73. Tvrdenie Talianskej republiky, v zmysle ktorého Komisia nekonzultovala vec so svojím právnym oddelením, aj keď tento postup jej úradníci počas inšpekcie avizovali, taktiež nemožno prijať. Takáto konzultácia, v súlade s tvrdením Komisie, predstavuje prvok interného postupu prípravy rozhodnutí Komisie a v žiadnom prípade ju nemožno považovať za rozhodujúcu pre prijatie záveru, ku ktorému Komisia v prejednávanej veci dospela v správnom konaní.
74. Ďalej je dôležité konštatovať, že skutočnosti uvádzané Talianskou republikou, ako je krízová situácia na talianskom trhu vyplývajúca z nadprodukcie cukru v hospodárskych rokoch 2004/2005 a 2005/2006, v dôsledku čoho boli výrobcovia nútení hľadať sklady mimo cukrovarov, keďže obmedzený počet skladov zodpovedal podmienkam vyžadovaným pre uskladnenie cukru alebo cenám za uskladnenie uplatňovaným pre výrobky podobné cukru, nie sú spôsobilé vyvrátiť záver, v zmysle ktorého nevykonanie individuálnych kontrol umožňujúcich konštatovanie, že pomoci boli priznané v odôvodnených a oprávnených prípadoch, vystavilo fondy vážnemu riziku strát.
75. Totiž aj za predpokladu, že vyšetrovanie týkajúce sa situácie na trhu uskutočnené talianskymi orgánmi by bolo možné posúdiť ako postačujúce na to, aby zo všeobecného hospodárskeho hľadiska odôvodnilo zvýšenie o 35 %, čo Komisia namieta, v žiadnom prípade by sa ním nemohli nahradiť kontroly v jednotlivých prípadoch, ktorých cieľom je stanoviť skutočné náklady, ktoré mali fondy znášať. Takéto všeobecné prešetrenie, do ktorého boli okrem iného zapojené aj hospodárske subjekty priamo dotknuté získaním navýšenia nákladov na skladovanie, tak ako vyplýva z bodov 62 až 65 vyššie, nemohlo dostatočne ochrániť finančné záujmy Únie, pretože nemohlo zaručiť, že každý príjemca sa nachádzal v situácii odôvodňujúcej priznanie takéhoto zvýšenia, ani že mu skutočne z dôvodu nájmu skladu vznikli dodatočné náklady vo výške 35 % nákladov súvisiacich so skladovaním cukru.
76. Uvedené platí rovnako v prípade záznamov predložených výrobcami cukru na podporu ich žiadosti o zvýšenie nákladov na skladovanie o 50 %, na ktoré sa odvoláva Talianska republika.
77. Po prvé, čo sa týka listu združenia výrobcov cukru v Taliansku, ktorý bol predložený ako príloha A 46 k žalobe, Talianska republika v odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu pripustila, že tento dokument nebol predložený v rámci správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu napadnutého rozhodnutia, tak ako tvrdí Komisia. Z tohto dôvodu s ohľadom na judikatúru, v zmysle ktorej sa zákonnosť rozhodnutia musí posudzovať v závislosti od informácií, ktoré Komisia mohla mať k dispozícii v okamihu, keď toto rozhodnutie prijala (rozsudok z 22. januára 2013, Grécko/Komisia, T‑46/09, Zb., EU:T:2013:32 bod 149, pozri analogicky tiež rozsudok z 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, bod 81), nemožno tento dokument zohľadniť na účely posúdenia zákonnosti napadnutého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. júla 2014, Taliansko/Komisia, T‑463/07, EU:T:2014:665, bod 108).
78. Po druhé, čo sa týka záznamov, ktoré talianskym orgánom predložili niektoré cukrovary v súvislosti s ich žiadosťami o zvýšenie nákladov na skladovanie o 50 %, ktoré tvorili prílohu A 45 k žalobe, je nutné konštatovať, že týmito nemožno preukázať, že talianske orgány vykonali primerané kontroly s cieľom overiť, či skutočné náklady na skladovanie, ktoré vznikli týmto podnikom, zodpovedali zvýšeniu o 35 %.
79. Dotknuté záznamy totiž potvrdzujú nadprodukciu cukru v Taliansku a nedostatok skladovacích priestorov v skladoch patriacich cukrovarom, ako aj obmedzenia súvisiace so skladovaním cukru v externých skladoch. Na ich základe však nemožno stanoviť, že náklady na skladovanie cukru, ktoré cukrovary skutočne znášali, zodpovedajú zvýšeným nákladom na skladovanie o 35 %, predovšetkým z dôvodu, že v uvedených záznamoch sa neuvádza nijaká zmienka o nákladoch spojených so skladovaním cukru v prenajatých skladoch.
80. Aj keď stanovisko Talianskej republiky vychádza z jej výkladu článku 9 ods. 5 druhého pododseku nariadenia č. 1262/2001, podľa ktorého sa individuálne kontroly skutočnej povahy nákladov nevyžadujú v prípade uplatnenia zvýšenia o 35 % stanoveného v tomto ustanovení, ak všeobecné objektívne skutočnosti odôvodňujú takéto zvýšenie, treba zdôrazniť, že takýto výklad nemožno prijať tak, ako vyplýva z bodov 57 a 58 vyššie.
81. V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že aj v prípadoch objektívne nesprávneho uplatnenia práva Únie, vychádzajúceho z výkladu prijatého vnútroštátnymi orgánmi v dobrej viere, článok 2 ods. 2 nariadenia č. 1258/1999 a článok 3 nariadenia č. 1290/2005 vyžadujú, aby náklady súvisiace s týmto uplatnením znášali členské štáty. Takýto zužujúci výklad podmienok prevzatia nákladov fondmi vychádza z cieľov posledných uvedených nariadení, pričom vedenie spoločnej poľnohospodárskej politiky za podmienok rovnosti medzi ekonomickými subjektmi členských štátov bráni tomu, aby vnútroštátne orgány jedného členského štátu zvýhodnili na základe extenzívneho výkladu konkrétneho ustanovenia subjekty tohto štátu na úkor tých subjektov v iných členských štátoch, ktoré vychádzajú zo striktného výkladu (pozri v tomto zmysle rozsudok Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 54 vyššie, EU:C:2005:221, bod 28 a citovanú judikatúru).
82. Komisia pripomína, ako už bolo zdôraznené v bode 6.1.5 súhrnnej správy, že Talianska republika bola jediným členským štátom, ktorý systematicky priznával zvýšenie nákladov na skladovanie.
83. Napokon Talianska republika nesprávne v rámci prvého a druhého žalobného dôvodu usudzuje, že Komisia nezohľadnila skutočnosti predložené počas správneho konania v tejto veci. Pritom tak, ako vyplýva z korešpondencie v priebehu tohto konania, najmä z listu z 3. februára 2010, a tiež zo zápisnice z dvojstranného rokovania a zo súhrnnej správy, Komisia v skutočnosti prihliadla na oznámenia a vysvetlenia predložené talianskymi orgánmi, ale dospela k záveru, že nepostačovali na vyvrátenie pochýb, ktoré mala v súvislosti so skutočnou povahou a účinnosťou kontrol týkajúcich sa zvýšenia nákladov na skladovanie o 35 %. Okrem toho skutočnosť, že Komisia neodpovedala na každé tvrdenie Talianskej republiky, neumožňuje sama osebe vyvodiť záver, že ich odmietla vziať do úvahy.
84. Z vyššie uvedeného vyplýva, že prvý žalobný dôvod treba zamietnuť.
c) O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia
85. V rámci druhého žalobného dôvodu Talianska republika tvrdí, že Komisia nepreskúmala skutočnosti predložené talianskymi orgánmi, ktoré potvrdzujú, že prieskum trhu sa naozaj uskutočnil, a teda, že zvýšenie nákladov na skladovanie o 35 % bolo odôvodnené, a že neuviedla, prečo tieto skutočnosti nepovažovala za dostatočnú náhradu prieskumu trhu ani za dostatočný dôkaz o tom, že všetky cukrovary požiadali o zvýšenie nákladov na skladovanie cukru.
86. Komisia na druhý žalobný dôvod neodpovedala, keďže ho považovala za založený na nedostatku odôvodnenia.
87. V tomto ohľade treba pripomenúť, že v odôvodnení vyžadovanom článkom 296 ES musia byť jasne a jednoznačne uvedené úvahy inštitúcie, ktorá prijala dotknutý akt, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatia opatrenia a aby mohol súd Únie vykonať svoje preskúmanie (pozri rozsudky zo 14. júla 2005, Holandsko/Komisia, C‑26/00, Zb., EU:C:2005:450, bod 113 a citovanú judikatúru, a z 19. júna 2009, Qualcomm/Komisia, T‑48/04, Zb., EU:T:2009:212, bod 174 a citovanú judikatúru).
88. Výhradu založenú na nedostatku odôvodnenia treba odlišovať od výhrady založenej na nesprávnosti dôvodov rozhodnutia. Posledný uvedený aspekt patrí do vecného preskúmania zákonnosti rozhodnutia a nie do preskúmania porušenia podstatných formálnych náležitostí, a teda nemôže predstavovať porušenie článku 296 ZFEÚ (pozri rozsudky z 15. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑66/02, Zb., EU:C:2005:768, body 26 a 55 a citovanú judikatúru, a z 9. októbra 2012, Taliansko/Komisia, T‑426/08, EU:T:2012:526, bod 17 a citovanú judikatúru).
89. V rozsahu, v akom Talianska republika druhým žalobným dôvodom Komisii vytýka, že neodôvodnila napadnuté rozhodnutie, pretože výslovne neodpovedala na skutočnosti, ktoré jej predložila a ktorých cieľom bolo preukázať, že talianske orgány riadne preverili okolnosti odôvodňujúce priznanie zvýšenia nákladov na skladovanie o 35 %, spochybňuje správnosť napadnutého rozhodnutia. Totiž skutočnosť, že Talianska republika niektoré okolnosti posúdila ako zásadné a domnievala sa, že tieto okolnosti musia nevyhnutne vyvrátiť konštatovania Komisie o neexistencii primeraných kontrol, čo patrí do rámca vecného preskúmania a bolo posúdené v rámci prvého žalobného dôvodu (pozri najmä bod 83 vyššie), nemôže zmeniť rozsah povinnosti odôvodnenia Komisie.
90. Všeobecný súd preto takúto výhradu nemôže preskúmať v rámci kontroly dodržania povinnosti odôvodnenia. V rámci žalobného dôvodu založeného na neexistencii alebo nedostatku odôvodnenia sú teda výhrady a argumenty spochybňujúce správnosť napadnutého rozhodnutia irelevantné (rozsudok z 1. júla 2009, Operator ARP/Komisia, T‑291/06, Zb., EU:T:2009:235, bod 48).
91. V každom prípade sa požiadavka odôvodnenia podľa článku 296 ZFEÚ musí posúdiť v závislosti od okolností prípadu, najmä v závislosti od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý na jeho objasnení môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby, ktorých sa akt priamo a osobne týka. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, má byť posudzovaná s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (rozsudky Taliansko/Komisia, C‑66/02, už citovaný v bode 88 vyššie, EU:C:2005:768, bod 26, a z 2. decembra 2009, Komisia/Írsko a i., C‑89/08 P, Zb., EU:C:2009:742, bod 77).
92. Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že Komisia nie je v odôvodnení svojich rozhodnutí povinná zaujať stanovisko k všetkým tvrdeniam uvedených účastníkmi konania v správnom konaní. Postačuje totiž, aby Komisia uviedla skutkové okolnosti a právne úvahy, ktoré majú v rámci štruktúry rozhodnutia zásadný význam (rozsudok zo 4. júla 1963, Nemecko/Komisia, 24/62, Zb., EU:C:1963:14, s. 131 a 143, a z 11. januára 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, bod 30; pozri tiež rozsudok z 29. júna 1993, Asia Motor France a i./Komisia, T‑7/92, Zb., EU:T:1993:52, bod 31 a citovanú judikatúru).
93. V osobitnom kontexte vypracovania rozhodnutí týkajúcich sa účtovnej závierky európskych poľnohospodárskych fondov sa rozhodnutie považuje za dostatočne odôvodnené v prípade, keď sa štát, ktorý je jeho adresátom, priamo zúčastnil na procese jeho vyhotovenia a poznal dôvody, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že sporná suma nemôže byť hradená dotknutým poľnohospodárskym fondom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. septembra 2001, Belgicko/Komisia, C‑263/98, Zb., EU:C:2001:455, bod 67; z 9. septembra 2004, Grécko/Komisia, C‑332/01, Zb., EU:C:2004:496, bod 67, a z 26. septembra 2012, Taliansko/Komisia, T‑84/09, EU:T:2012:471, bod 17).
94. V prejednávanej veci však zo spisu vyplýva, že talianske orgány sa priamo zúčastnili na procese vyhotovenia napadnutého rozhodnutia. Je totiž potrebné konštatovať, že nejasnosti, s ktorými sa Komisia stretla v súvislosti s kontrolami týkajúcimi sa zvýšenia nákladov na skladovanie, boli týmto orgánom viackrát písomne oznámené, že sa v tejto súvislosti uskutočnili rokovania a že sa začalo konanie pred zmierovacím orgánom. Navyše Komisia jasne a s odôvodnením uviedla jednak v oficiálnom oznámení z 3. februára 2010, ako aj vo svojom záverečnom stanovisku z 3. januára 2011 a v súhrnnej správe dôvody, ktoré ju viedli k uplatneniu finančnej opravy o 10 %. Čo sa teda týka kontextu, v akom bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, talianske orgány si boli vedomé predmetu výhrad uvedených Komisiou, ako aj súm a právneho základu dotknutej opravy. Talianska republika preto mohla účinne namietať zákonnosť napadnutého rozhodnutia z vecného hľadiska, tak ako vyplýva z tvrdení, ktoré uviedla v rámci prvého žalobného dôvodu, a teda obšírnejšie odôvodnenie napadnutého rozhodnutia nie je potrebné.
95. Z týchto dôvodov je odôvodnenie napadnutého rozhodnutia potrebné považovať v každom prípade za dostatočné a druhý žalobný dôvod založený na nedostatku odôvodnenia sa musí zamietnuť.
3. O paušálnej finančnej oprave vo výške 5 % počas roka 2006 z dôvodu oneskoreného výkonu inventúr
96. Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia uplatnila opravu o 5 % na náklady ohlásené Talianskou republikou, ktoré sa týkali skladovania cukru za finančný rok 2006 z dôvodu oneskoreného vykonania inventúry. V súhrnnej správe Komisia v tejto súvislosti poukazuje na článok 2 ods. 3 písm. a) a článok 8 nariadenia č. 884/2006, ako aj na článok 4 nariadenia č. 2148/96 (bod 6.1.1 súhrnnej správy). Oneskorenie s výkonom ročných inventúr, ktoré sa za rok 2006 uskutočnili až vo februári 2007, predstavuje pre fondy značné riziko nedostatkov a strát (bod 6.1.3 súhrnnej správy). Bod 6.1.5 súhrnnej správy s názvom „Konečné stanovisko Komisie“ spresňuje, že táto oprava, ktorá nesúvisí so zmenou právnej úpravy, konkrétne s nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 915/2006, vychádza z požiadavky, že inventúry, ktorých cieľom je stanoviť, že uskladnené množstvá podľa skladových záznamov skutočne odrážajú fyzický stav zásob, sa musia vykonať na konci skladovacieho roku, teda v septembri 2006.
97. Na podporu námietok voči paušálnej finančnej oprave o 5 % z dôvodu oneskoreného vykonania inventúr za finančný rok 2006, uvádza Talianska republika štyri žalobné dôvody, v prejednávanej veci tretí, štvrtý, šiesty a siedmy žalobný dôvod a subsidiárne, ako piaty žalobný dôvod, námietku nezákonnosti voči nariadeniu č. 915/2006. Tieto žalobné dôvody sa zakladajú: tretí na porušení a na nesprávnom výklade článku 8 nariadenia č. 884/2006 a jeho prílohy I, ako aj článku 4 nariadenia č. 2148/96, zmeneného prílohou k nariadeniu č. 915/2006, a na porušení zásad právnej istoty, zákazu retroaktivity noriem, ochrany legitímnej dôvery a proporcionality, štvrtý na nedodržaní podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia, šiesty na nedodržaní podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia, nedostatočných dôkazoch a na skreslení skutkových okolností a siedmy na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia a nedostatku dôkazov, pokiaľ ide o údajné riziko ujmy pre fondy, ako aj na porušení požiadavky potrebného účinku.
a) O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení a na nesprávnom výklade článku 8 nariadenia č. 884/2006 a jeho prílohy I, ako aj článku 4 nariadenia č. 2148/96, zmeneného prílohou k nariadeniu č. 915/2006, a na porušení zásad právnej istoty, zákazu retroaktívneho účinku noriem, ochrany legitímnej dôvery a proporcionality
98. V prvom rade treba preskúmať výhradu založenú na porušení zásady právnej istoty, zákazu retroaktívneho účinku noriem a ochrany legitímnej dôvery.
O výhrade založenej na porušení zásad právnej istoty, zákazu retroaktívneho účinku noriem a ochrany legitímnej dôvery
99. V rámci tejto výhrady Talianska republika v zásade tvrdí, že okamžité uplatnenie povinnosti vyhotoviť inventáre s ohľadom na úkony, ktoré sa uskutočnili istý čas pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 884/2006 a nariadenia č. 915/2006 v júni 2006, teda krátko pred uzavretím účtovného obdobia v septembri 2006, je v rozpore so zásadami právnej istoty, zákazu retroaktívneho účinku noriem a ochrany legitímnej dôvery. Vnútroštátne orgány sa spoliehali na uplatnenie ustanovenia podľa článku 4 nariadenia č. 2148/96, ktoré podľa článku 14 nariadenia č. 884/2006 malo ostať v platnosti „celý mesiac“ až do 30. septembra 2006. Z týchto skutočností vyplýva, že k 30. septembru 2006 talianske orgány neboli povinné vyhotoviť inventáre podľa formálneho režimu, ktorý nadobudol účinnosť v júni 2006.
100. Komisia spochybňuje tvrdenia Talianskej republiky a navrhuje túto výhradu zamietnuť.
– O nariadení č. 915/2006
101. Nariadenie č. 915/2006 má v zmysle svojho odôvodnenia 2 a článku 1 za cieľ zmeniť a doplniť prílohu III k nariadeniu č. 2148/96 s cieľom stanoviť nové pravidlá postupov pri fyzickej inšpekcii skladov v súvislosti s cukrom. V súlade so svojím článkom 2 nadobudlo účinnosť siedmym dňom po jeho uverejnení v úradnom vestníku, teda 29. júna 2006. Tieto pravidlá fyzickej kontroly zásob boli uplatniteľné na hospodársky rok 2005/2006, o ktorý ide v tejto veci, okrem prechodných opatrení upravených v uvedenom nariadení (pozri body 105 a 106 nižšie).
102. Treba však konštatovať, tak ako tvrdí Komisia, že dôvodom opravy o 5 % nebolo porušenie pravidiel fyzických kontrol skladových priestorov cukru talianskymi orgánmi tak, ako boli stanovené nariadením č. 915/2006. Z napadnutého nariadenia, ako aj zo súhrnnej správy a korešpondencie medzi Komisiou a talianskymi orgánmi počas správneho konania vyplýva, že Komisia vôbec neuplatnila takúto výhradu.
103. Okrem toho, v rámci odpovede na pripomienky zmierovacieho orgánu, ktorý sa domnieval, že pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 915/2006 mala právna úprava Únie v danej oblasti nedostatky, a ktorý poukázal na prechodné opatrenia zavedené týmto nariadením v súvislosti s inventúrami verejných skladov cukru, ktoré vznikli najmä počas hospodárskeho roka 2005/2006, Komisia v bode 6.1.5 súhrnnej správy zdôraznila, že oprava o 5 % nesúvisela s nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 915/2006, ale týkala sa požiadavky, v zmysle ktorej sa inventúry mali vykonať do septembra 2006 (pozri bod 96 vyššie).
104. Za týchto okolností nemožno prijať ani tvrdenie Talianskej republiky, tak ako bolo spresnené v odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu, o tom, že Komisia mala na hospodárske roky 2004/2005 a 2005/2006 uplatniť prechodný režim upravený v nariadení č. 915/2006.
105. Čo sa týka prechodných opatrení, odôvodnenie 4 nariadenia č. 915/2006 stanovuje:
„Na základe toho, že intervenčné skladovanie cukru sa začalo v hospodárskych rokoch 2004/2005 bez toho, aby boli stanovené podrobné inventárne pravidlá, je v dôsledku spôsobu, akým určité členské štáty prevádzkujú skladovanie zásob cukru, mimoriadne ťažké vykonať inventúru podľa bežných postupov. Preto by sa pre zásoby cukru z hospodárskych rokov 2004/2005 a 2005/2006 mali stanoviť prechodné pravidlá.“
106. V tomto ohľade bola príloha III nariadenia č. 2148/96 zmenená nariadením č. 915/2006, ktorým sa doplnili nové ustanovenia s názvom „VII – Nebalený cukor“ a „VIII – Balený cukor“. V týchto ustanoveniach sa v súvislosti s prechodným režimom, ktorý sa uplatní na postupy pri fyzickej inšpekcii skladov cukru, ktoré boli predmetom intervencie počas hospodárskych rokov 2004/2005 a 2005/2006 uvádza:
„… postup fyzickej inšpekcie verejných skladov cukru od hospodárskych rokov 2004/2005 a 2005/2006:
1. V prípade, že postup vykonania inventúry opísaný v bode A nie je možné uskutočniť, intervenčná agentúra úradne zapečatí všetky body vstupu do sila/skladu alebo výstupu z neho. Intervenčná agentúra každý mesiac kontroluje pečate s cieľom zabezpečiť ich neporušenosť. Podrobné údaje o inšpekciách sa zaznamenávajú v správach. Vstup do skladov je povolený len v prítomnosti inšpektora intervenčnej agentúry.
Členské štáty zabezpečia, aby postupy pečatenia boli zárukou, že uskladnené produkty zostanú nepoškodené.
2. Minimálne raz za rok sa musí vykonať inšpekcia s cieľom overiť podmienky skladovania a správne konzervovanie produktu.“
107. Tak, ako vyplýva z týchto ustanovení, prechodný režim bol nariadením č. 915/2006 upravený pre prípad, že v hospodárskych rokoch 2004/2005 a 2005/2006 nebude možné uplatniť postupy fyzických kontrol v skladovacích priestoroch cukru v súlade so spôsobmi zavedenými nariadením č. 915/2006. Komisia však talianskym orgán nevytýkala, že tieto postupy neuplatnili, tak ako bolo zdôraznené v bodoch 102 a 103 vyššie.
108. V každom prípade Talianska republika netvrdí, že talianske orgány mali ťažkosti s uplatnením postupov fyzických kontrol upravených nariadením č. 915/2006. Je pravda, že uvádza existenciu istých „objektívnych ťažkostí s koordináciou“ v súvislosti s verejným orgánom povereným vykonaním inventúry, ktorým je v prejednávanej veci Agecontrol. Netvrdí však, že nové spôsoby fyzických kontrol zavedené nariadením č. 915/2006 boli dôvodom týchto ťažkostí, ani že z tohto dôvodu sa uplatnili alternatívne postupy upravené v prechodných opatreniach.
109. Z toho vyplýva, že túto výhradu je potrebné zamietnuť ako neúčinnú v rozsahu, v akom sa týka nariadenia č. 915/2006.
– O nariadení č. 884/2006
110. Tak, ako vyplýva z odôvodnení a článku 1 nariadenia č. 884/2006, týmto nariadením sa vymedzujú podmienky a pravidlá, ktoré sa uplatňujú na financovanie výdavkov na intervenčné opatrenia spojené s verejným skladovaním z EPZF, na riadenie a kontrolu príslušných operácií platobnými agentúrami a tiež prijateľnosť a spôsoby účtovania príslušných výdavkov, ktoré môže znášať EPZF. Podľa odôvodnenia 13 a článku 14 nariadenia ustanovenia nariadenia č. 884/2006 v tomto ohľade nahrádzajú ustanovenia viacerých nariadení, ktoré sa zároveň zrušujú, najmä nariadenia č. 2148/96 a nariadenia Rady (EHS) č. 3492/90 z 27. novembra 1990 stanovujúceho faktory, ktoré sa majú brať do úvahy v ročných zúčtovaniach na financovanie intervenčných opatrení vo forme skladovania vo verejných skladoch EPUZF, záručná sekcia (Ú. v. ES L 337, s. 3; Mim. vyd. 03/011, s. 50).
111. Nariadenie č. 884/2006, ktoré v súlade so svojím článkom 15 nadobúda účinnosť siedmym dňom po jeho uverejnení v úradnom vestníku, teda 30. júna 2006, sa v zmysle druhého odseku tohto článku uplatňovalo od 1. októbra 2006.
112. V tomto ohľade treba pripomenúť zásadu, v zmysle ktorej sa novely právnych predpisov uplatnia, ak nie je stanovené inak, na budúce účinky situácií vzniknutých za pôsobnosti skoršieho zákona (pozri rozsudky z 29. júna 1999, Butterfly Music, C‑60/98, Zb., EU:C:1999:333, bod 24 a citovanú judikatúru, a z 29. januára 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer, C‑162/00, Zb., EU:C:2002:57, bod 50). Aj keď sa procesné pravidlá vo všeobecnosti majú uplatniť na všetky prejednávané spory v čase, keď nadobudnú účinnosť, hmotnoprávne pravidlá je potrebné vykladať s cieľom zabezpečiť dodržanie zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery tak, že sa na situácie, ku ktorým došlo pred nadobudnutím ich účinnosti, uplatnia len v tom prípade, keď z ich znenia, cieľov alebo štruktúry jednoznačne vyplýva, že sa im má priznať takýto účinok (pozri rozsudky z 24. septembra 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano/Komisia, C‑74/00 P a C‑75/00 P, Zb., EU:C:2002:524, bod 119 a citovanú judikatúru, a z 1. júla 2009, ThyssenKrupp Stainless/Komisia, T‑24/07, Zb., EU:T:2009:236, bod 85 a citovanú judikatúru).
113. Okrem toho podľa judikatúry sa normotvorca môže rozhodnúť odlíšiť dátum nadobudnutia účinnosti od dátumu uplatniteľnosti aktu, ktorý prijíma, a to tak, že druhý dátum vo vzťahu k prvému odloží. Taký postup môže po nadobudnutí účinnosti aktu, a teda jeho integrácii do právneho poriadku Únie, umožniť, aby členské štáty či orgány Únie na základe tohto aktu najskôr splnili povinnosti, ktoré sú im uložené a ktoré sa javia nevyhnutné na jeho neskoršie uplatňovanie voči všetkým právnym subjektom, na ktoré sa vzťahuje, v plnom rozsahu (rozsudok zo 17. novembra 2011, Homawoo, C‑412/10, Zb., EU:C:2011:747, bod 24).
114. Ak správne opatrenie spresňuje, že nadobudne účinnosť od konkrétneho dátumu, znamená to, že jeho účinky sa začnú uplatňovať v uvedený dátum (rozsudok zo 14. apríla 1970, Cafiero/Komisia, 42/69, Zb., EU:C:1970:23, s. 161, bod 7).
115. Z toho vyplýva, že okrem osobitných ustanovení, ktoré stanovovali uplatnenie niektorých z týchto ustanovení k skoršiemu dátumu, ako je dátum nadobudnutia účinnosti, tak ako je upravený v článku 15 ods. 2, bolo nariadenie č. 884/2006 uplatniteľné od 1. októbra 2006.
116. Talianska republika namieta, že pokiaľ ide o povinnosť uskutočniť inventúry, uplatnila Komisia údajne nariadenie č. 884/2006 so spätnou účinnosťou, pretože až článok 8 uvedeného nariadenia prvýkrát zaviedol povinnosť vykonať ročnú inventúru transakcií, ktoré sa uskutočnili určitý čas pred nadobudnutím jeho účinnosti.
117. V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že nijaké odôvodnenie, ani nijaké ustanovenie nariadenia č. 884/2006 nemožno chápať v tom zmysle, že jeho cieľom je stanoviť moment nadobudnutia účinnosti ustanovení vychádzajúcich z článku 8 uvedeného nariadenia k neskoršiemu dátumu, ako je dátum, ktorý vyplýva z jeho článku 15 ods. 2. Toto ustanovenie preto treba chápať tak, že sa uplatní od 1. októbra 2006.
118. Zo súhrnnej správy vyplýva, že Komisia na toto ustanovenie poukázala v súvislosti s opravou o 5 % týkajúcou sa účtovného obdobia roku 2006, ktoré zahŕňa obdobie od 1. októbra 2005 do 30. septembra 2006.
119. Komisia preto v rozpore so zásadami zákazu retroaktívneho účinku noriem a ochrany legitímnej dôvery uplatnila článok 8 nariadenia č. 884/2006 v súvislosti s povinnosťou talianskych orgánov vykonať inventúru počas účtovného obdobia roku 2006.
120. V odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu Komisia pripustila, že v prejednávanej veci sa na povinnosť vykonania ročnej inventúry z hľadiska ratione temporis mal uplatniť článok 3 nariadenia č. 3492/90, a nie článok 8 nariadenia č. 884/2006.
121. Je preto potrebné preskúmať, či toto pochybenie, ktorého sa Komisia dopustila, má za následok len formálnu vadu alebo podstatný nedostatok formálnej náležitosti rozhodnutia, ktorý môže mať za následok jeho zrušenie, pokiaľ ide o opravu o 5 % z dôvodu porušenia zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.
122. Komisia vysvetľuje, že počas správneho konania poukázala na článok 8 nariadenia č. 884/2006, pretože šlo o platné nariadenie v priebehu tohto konania, na základe ktorého talianskym orgánom oznámila nápravné opatrenia, ktoré bolo potrebné prijať. Komisia však v zásade zastáva názor, že povinnosť upravená v článku 8 nariadenia č. 884/2006 nebola nová, čo potvrdzuje aj porovnávacia tabuľka priložená k tomuto nariadeniu, v zmysle ktorej zodpovedajú ustanovenia článku 8 nariadenia č. 884/2006 ustanoveniam článku 3 nariadenia č. 3492/90.
123. V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že zásada právnej istoty, ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie, vyžaduje, aby právo Únie bolo jasné a jeho uplatnenie predvídateľné pre dotknuté osoby. Táto požiadavka vyžaduje, aby každý akt, ktorý sa spája s právnymi účinkami, dodal záväznú povahu ustanoveniu práva Únie, ktoré sa musí výslovne uviesť ako právny základ a ktoré stanovuje právnu formu, ktorú musí akt mať (pozri rozsudky z 12. decembra 2007, Taliansko/Komisia, T‑308/05, Zb., EU:T:2007:382, bod 123 a citovanú judikatúru, a z 29. septembra 2011, Poľsko/Komisia, T‑4/06, EU:T:2011:546, bod 82 a citovanú judikatúru).
124. Čo sa týka preskúmania povinnosti odôvodnenia aktov, ktoré sa spájajú s právnymi účinkami, opomenutie odkazu na konkrétne ustanovenie nemusí predstavovať podstatnú vadu, ak právny základ aktu môže byť určený na základe iných skutočností. Takýto výslovný odkaz je však nevyhnutný, ak sú v prípade jeho neexistencie dotknuté osoby a súd Únie ponechané v neistote, pokiaľ ide o konkrétny právny základ (pozri rozsudky Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 123 vyššie, EU:T:2007:382, bod 124 a citovanú judikatúru, a Poľsko/Komisia, už citovaný v bode 123 vyššie, EU:T:2011:546, bod 83 a citovanú judikatúru).
125. V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že článok 3 nariadenia č. 3492/90, na ktorý Komisia poukazuje len vo svojich písomnostiach pred Všeobecným súdom, sa neuvádzal ani v napadnutom rozhodnutí, ani v súhrnnej správe a ani počas správneho konania. Komisia totiž poukázala na článok 8 nariadenia č. 884/2006.
126. Takéto pochybenie v prípade právneho základu, ktoré je výslovne formálne, nemôže mať za následok zrušenie napadnutého rozhodnutia z dôvodu porušenia zásad právnej isto ty a ochrany legitímnej dôvery.
127. Po prvé, Talianskej republike z dôvodu tohto pochybenia nebolo znemožnené určiť jej povinnosti, ktorých nesplnenie jej Komisia vytýkala. Na rozdiel od tvrdení Talianskej republiky totiž článok 8 nariadenia č. 884/2006, ktorý Komisia uviedla v napadnutom rozhodnutí, nestanovil po prvýkrát pred skončením účtovného obdobia roku 2006 povinnosť uskutočniť ročnú inventúru, pretože táto povinnosť bola už pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 884/2006 stanovená v článku 3 nariadenia č. 3482/90 tak, ako tvrdí Komisia. Povinnosti, ktoré platobnej agentúre vyplývajú z ustanovení vychádzajúcich z článku 3 nariadenia č. 3492/90, sú totožné s ustanoveniami upravenými podľa článku 8 nariadenia č. 884/2006, na ktorom Komisia založila svoje rozhodnutie, keďže tieto dva články stanovujú povinnosť vykonať ročnú inventúru v priebehu každého účtovného obdobia (pozri body 137 a 138 nižšie).
128. Talianska republika tvrdenie, ktorým spochybňuje súvislosť medzi nariadením č. 3492/90 a nariadením č. 884/2006, nijako nepodložila. Je preto potrebné zdôrazniť, že z článku 14 druhého odseku nariadenia č. 884/2006 vyplýva, že odkazy na ním zrušené nariadenia, najmä na nariadenie č. 3492/90, sa chápu ako odkazy na uvedené nariadenie a je ich potrebné vykladať v spojení s porovnávacou tabuľkou uvedenou v prílohe XVI tohto nariadenia. Podľa tejto tabuľky zodpovedá článok 3 nariadenia č. 3492/90 článku 8 ods. 1 nariadenia č. 884/2006. Znenia tak potvrdzujú súvislosť medzi povinnosťami vykonať ročnú inventúru produktov, na ktoré sa poskytla intervencia, ktoré sa uplatňujú od roku 2006 v súlade s nariadením č. 884/2006, a predchádzajúcimi povinnosťami v zmysle nariadenia č. 3492/90.
129. Talianska republika v tomto ohľade nemôže účinne namietať, že nepoznala povinnosti, ktoré vnútroštátnym orgánom vyplývajú z článku 3 nariadenia č. 3482/90. Aj napriek tomu, že Komisia pochybila, keď počas správneho konania poukázala na toto ustanovenie, z ustálenej judikatúry vyplýva, že ustanovenia práva Únie tvoria od momentu ich uverejnenia v úradnom vestníku jediné pozitívne právo v danej oblasti, právo, ktoré musí poznať každý (pozri rozsudok z 5. júna 1996, Günzler Aluminium/Komisia, T‑75/95, Zb., EU:T:1996:74, bod 50 a citovanú judikatúru). Talianska republika preto musela vedieť o tom, že existuje povinnosť vykonať ročnú inventúru produktov, na ktoré sa poskytla intervencia v podobe skladovania vo verejných skladoch v priebehu každého účtovného obdobia tak, ako vyplýva z článku 3 nariadenia č. 3492/90.
130. Po druhé, z vyššie uvedeného tiež vyplýva, že aj keby Komisia pri oprave o 5 % vychádzala z článku 3 nariadenia č. 3492/90, dospela by vo svojej podstate k rovnakému výsledku, konkrétne by konštatovala, že talianske orgány nevykonali počas účtovného obdobia roku 2006 ročnú inventúru. Z tohto dôvodu pochybenie v kvalifikácii uplatniteľného ustanovenia z hľadiska ratione temporis na povinnosť vykonať ročnú inventúru, nemalo v každom prípade nijaký rozhodujúci vplyv na výsledky preskúmania podstaty veci Komisiou (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok Günzler Aluminium/Komisia, už citovaný v bode 129 vyššie, EU:T:1996:74, bod 55).
131. V tomto kontexte je okrem toho potrebné konštatovať, že Komisia v napadnutom rozhodnutí tiež poukázala na článok 4 nariadenia č. 2148/96 v súvislosti s povinnosťami talianskych orgánov vykonať ročnú inventúru formou fyzických kontrol skladovacích priestorov (pozri bod 96 vyššie), a nie na porovnateľné ustanovenie nariadenia č. 884/2006, teda podľa porovnávacej tabuľky uvedenej v prílohe XVI tohto nariadenia na „prílohu I, bod A.I“ rovnakého nariadenia. Výhrada založená na porušení zásady právnej istoty a legitímnej dôvery v dôsledku toho, že talianske orgány sa spoliehali na uplatnenie článku 4 nariadenia č. 2148/2006 na účely stanovenia povinností týkajúcich sa ročných inventúr za účtovné obdobie roku 2006, sa preto musí zamietnuť ako neúčinná.
132. Z toho vyplýva, že Talianska republika nemôže účinne v prejednávanom prípade namietať porušenie zásady právnej istoty, zákazu retroaktívneho účinku noriem a ochrany legitímnej dôvery, pokiaľ ide o uplatnenie článku 8 nariadenia č. 884/2006. Táto výhrada sa preto musí zamietnuť ako celok.
O výhrade založenej na nesprávnom výklade a uplatnení článku 8 nariadenia č. 884/2006 a jeho prílohy I, ako aj článku 4 nariadenia č. 2148/96, zmeneného a doplneného prílohou nariadenia č. 915/2006
133. Ako už bolo pripomenuté v bode 96 vyššie, z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že oprava o 5 % bola Talianskej republike uložená za finančné obdobie roku 2006 z dôvodu „oneskoreného vykonania skladových kontrol“ v rozpore s článkom 8 nariadenia č. 884/2006 a článkom 4 nariadenia č. 2148/2006. Podľa súhrnnej správy toto omeškanie viedlo k vzniku finančného rizika pre fondy, keďže ďalšie kontroly vykonané počas účtovného obdobia roku 2006 neumožnili zistiť, či sa v skladoch skutočne nachádzajú množstvá zapísané v účtovných záznamoch, a tak zabezpečiť, že náklady na skladovanie a iné náklady boli zaplatené na základe správnych údajov.
134. Talianska republika tvrdí, že vykonala sériu kontrol zameraných na predaj cukru, ktorý bol predmetom intervencie, najmä prostredníctvom mesačných účtovných záznamov, ktorého kópia bola predložená Všeobecnému súdu. Okrem toho zavedený informatický registračný systém nákladu a vykládky umožňoval sledovať a denne aktualizovať stav zásob, a teda aj ich pohyb. Talianske orgány preto vynaložili snahu o vykonanie kontrol produktov na vstupe a na výstupe, ako aj skladových zásob, ktoré ostali v sklade prostredníctvom overovania celkového množstva „akoby sa inventúra vykonávala nepretržite“.
135. Komisia popiera tvrdenia Talianskej republiky.
136. Ako vyplýva z judikatúry pripomenutej v bode 31 vyššie, európske poľnohospodárske fondy financujú iba intervencie uskutočnené v súlade s ustanoveniami Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. Je preto potrebné posúdiť údajne chybné skutočnosti, ktoré mali za následok uplatnenie namietanej finančnej opravy s ohľadom na osobitné povinnosti, ktoré vnútroštátnym orgánom vyplývajú z právnej úpravy Únie v súvislosti s kontrolami skladových zásob produktov prijatých do intervenčného režimu.
137. Podľa článku 3 nariadenia (EHS) č. 3492/90:
„Intervenčné agentúry počas každého finančného roka vykonajú inventúru každého výrobku, ktorý bol predmetom intervencie spoločenstva.
Porovnajú výsledky tejto inventúry s účtovnými údajmi: akékoľvek rozdiely v množstve alebo kvalite zistené počas kontrol sa zapíšu do účtovných výkazov v súlade s článkom 5.“
138. Toto ustanovenie bolo zrušené článkom 14 ods. 1 nariadenia č. 884/2006 s účinnosťou od 1. októbra 2006 a nahradené v súlade s porovnanou tabuľkou uvedenou v prílohe XVI zodpovedajúcim ustanovením článku 8 nariadenia č. 884/2006, ktoré stanovuje platobnej agentúre rovnakú povinnosť vykonať ročnú inventúru počas každého účtovného obdobia.
139. Článok 2 ods. 3 písm. a) nariadenia č. 884/2006 definuje účtovné obdobie ako obdobie od 1. októbra jedného roka do 30. septembra nasledujúceho roka.
140. Článok 4 nariadenia č. 2148/96 stanovuje:
„1. Intervenčná agentúra je zodpovedná za správnosť informácií zhromaždených v súlade s článkami 1, 2, a 3. Za týmto účelom musí uskutočniť počas roka kontrolu skladov, v nepravidelných intervaloch a ak je to možné, neohlásenú.
Každý sklad musí byť skontrolovaný aspoň raz ročne v súlade s pravidlami stanovenými v prílohe III a inšpekcie musia zahŕňať najmä:
a) postupy pre získavanie informácií uvedené v článkoch 2 a 3;
b) zhodu medzi záznamami držanými správcom skladu na mieste a informáciami zaslanými intervenčnej agentúre; a
c) hmotnú prítomnosť množstiev na sklade uvedenú v záznamoch správcu skladu použitých pre posledný mesačný výkaz ním poskytnutý, odhadnutú vizuálne, v prípade pochybností alebo kontroverzie vážením alebo meraním.
Hmotná prítomnosť musí byť preukázaná dostatočne reprezentatívnou fyzickou kontrolou, pokrývajúcou aspoň percentuálny podiel ustanovený v prílohe III a umožňujúcou usúdiť, že úhrnné množstvá spísané vo výkazoch sú skutočne prítomné.
…“
141. Nariadenie č. 2148/96 bolo od 1. októbra 2006 tiež zrušené nariadením č. 884/2006. Podľa porovnávacej tabuľky uvedenej v prílohe XVI posledného uvedeného nariadenia zodpovedá článok 4 nariadenia č. 2148/96 „prílohe I, bodu A.I“ nariadenia č. 884/2006.
142. Postupy fyzickej kontroly verejných skladov poľnohospodárskych výrobkov, tak ako sú definované v prílohe III nariadenia č. 2148/96, boli zmenené a doplnené nariadením č. 915/2006. V tomto rámci bola príloha III nariadenia č. 2148/96 zmenená a doplnená na účely integrácie nových ustanovení týkajúcich sa postupov fyzických kontrol, ktoré sa uplatnia na nebalený cukor („VII – Nebalený cukor“) a na balený cukor („VIII – balený cukor“) (pozri tiež bod 101 vyššie).
143. Z vyššie uvedených ustanovení vyplýva, že ročnú inventúru musí vykonať platobná agentúra počas každého účtovného obdobia a že výsledky tejto inventúry sa musia porovnať s účtovnými záznamami v súlade s článkom 3 nariadenia č. 3492/90 nahradeného v zásade článkom 8 nariadenia č. 884/2006. Takéto účtovné obdobie sa začína 1. októbra jedného roka a končí 30. septembra nasledujúceho roka. Ročná inventúra sa uskutoční najmä na základe výsledkov kontrol skladových zásob podľa článku 4 nariadenia č. 2148/96 vykonaných prostredníctvom fyzickej kontroly skladov na mieste v súlade s postupmi uvedenými v prílohe III uvedeného nariadenia. Tieto overovania počas fyzických kontrol skladov na mieste sú podľa judikatúry nevyhnutné pre zabezpečenie oprávnenosti výdavkov na skladovanie a predstavujú kľúčové kontroly v zmysle prílohy 2 dokumentu VI/5330/97 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. júna 2006, Grécko/Komisia, T‑251/04, EU:T:2006:165, bod 79).
144. Z toho vyplýva, že opomenutie spočívajúce v tom, že sa inventúra nevykonala do 30. septembra 2006 odporuje ustanoveniu článku 4 nariadenia č. 2148/96 v spojení s článkom 3 nariadenia č. 3492/90 v znení v zásade nahradenom článkom 8 nariadenia č. 884/2006.
145. Talianske orgány počas správneho konania nespochybnili, že nevykonali inventúru do 30. septembra 2006, tak ako to vyplýva predovšetkým zo zápisnice z bilaterálneho stretnutia a tiež bodu 5 posledného odseku správy zmierovacieho orgánu.
146. Talianska republika uvedené v skutočnosti nenamieta ani pred Všeobecným súdom. Na jednej strane sa s ohľadom na jej argumentáciu zdá, že nenamieta, že jej táto povinnosti vyplýva z článku 4 nariadenia č. 2148, ktorý uvádza v súvislosti s konštatovaním, že talianske orgány sa spoliehali na skutočnosť, že toto ustanovenie bude účinné do 30. septembra 2006 (pozri bod 131 vyššie).
147. Na druhej strane, vo svojich písomných podaniach pred Všeobecným súdom tvrdí, že Agecontrol vo februári 2007 vykonala kvalitatívnu a kvantitatívnu inventúru a určila stav zásob k 30. septembru 2006. V odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu Talianska republika potvrdila, že tieto tvrdenia je potrebné chápať v tom zmysle, že Agecontrol vykonala inventúru len vo februári 2007 a následne Komisii zaslala súhrnnú správu týkajúcu sa uvedených kontrol.
148. Talianska republika naopak v zásade tvrdí, že ďalšie kontroly, ktoré vykonali talianske orgány v súvislosti so skladovaním cukru, najmä kontroly na vstupe a na výstupe produktu, v rámci ktorých sa uskutočnili tiež niektoré kontroly v súvislosti s množstvom skladovaného cukru, mesačné zúčtovanie, ako aj informatický registračný systém nákladu a vykládky, ktorého cieľom bolo denne aktualizovať stav skladových zásob, boli schopné zabezpečiť rovnaký výsledok ako inventúry, konkrétne sa presvedčiť, že náklady na skladovanie sa platili za cukor, ktorý sa v sklade skutočne nachádzal.
149. V tomto ohľade je potrebné konštatovať, že existencia kontrol uvádzaných Talianskou republikou nepostačuje na to, aby prekryla nedostatky uvedené v napadnutom rozhodnutí a v súhrnnej správe v súvislosti s nevykonaním inventúr do 30. septembra 2006.
150. Povinnosť vykonať ročné inventúry počas každého účtovného obdobia bola výslovne upravená v článku 4 nariadenia č. 2148/94 a článku 3 nariadenia č. 3492/90 v znení v zásade nahradenom článkom 8 nariadenia č. 884/2006, tak ako bolo pripomenuté v bodoch 143 a 144 vyššie.
151. Podľa ustálenej judikatúry však v prípade, ak nariadenie stanovuje osobitné kontrolné opatrenia, členské štáty ich musia uplatňovať bez toho, aby bolo potrebné posúdiť opodstatnenosť ich tvrdenia, že iný systém kontroly by bol efektívnejší (pozri rozsudky z 21. marca 2002, Španielsko/Komisia, C‑130/99, Zb., EU:C:2002:192, bod 87 a citovanú judikatúru, a z 28. marca 2007, Španielsko/Komisia, T‑220/04, EU:T:2007:97, bod 89 a citovanú judikatúru).
152. Okrem toho, tak ako Komisia zdôraznila v bode 6.1.3 súhrnnej správy, z dokumentu č. VI/5330/97 vyplýva, že „náhradné kontroly nemožno automaticky považovať za kompenzáciu nesúladu“ a že „v prípade ak nariadenia výslovne stanovujú konkrétne overenie, členský štát nemá inú možnosť, ako uskutočniť toto overenie alebo požiadať orgán o výnimku“.
153. Talianska republika nesprávne tvrdí, že inventúry údajne neboli potrebné, pretože by sa aj tak povinne uskutočnili v momente vstupu a výstupu skladových zásob, a že množstvo cukru v sklade by sa stanovilo v tomto okamihu. Nemôže totiž ignorovať povinnosť najmenej raz ročne fyzicky skontrolovať každý sklad, ktorá vyplýva z článku 4 nariadenia č. 2148/96. V tomto ohľade je potreba ročnej kontroly a nielen kontroly uskutočnenej na vstupe a na výstupe skladových zásob odôvodnená skutočnosťou, že podmienky skladovania môžu viesť k zmene skladovaného množstva. Overenie stavu skladových zásob počas ročnej kontroly tak umožňuje predchádzať tomu, aby nepotrebné náklady na skladovanie, teda náklady týkajúce sa množstva cukru, ktoré neexistuje alebo už neexistuje, znášali fondy Únie (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 2. februára 2012, Grécko/Komisia, T‑469/09, EU:T:2012:50, body 127 a 128).
154. Okrem toho inventúry na základe fyzických kontrol na mieste sú nevyhnutné na porovnanie údajov v účtovných záznamoch s reálnou situáciou skladových zásob produktov, na ktoré sa poskytla intervencia, a na prijatie záveru o tom, že sa v skladoch nachádza všetko množstvo uvedené v účtovných záznamoch. Podľa judikatúry administratívna kontrola a inšpekcia na mieste boli normotvorcom Únie stanovené ako dva overovacie prostriedky, ktoré sa síce od seba líšia, ale navzájom sa dopĺňajú (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. októbra 1996, Nemecko/Komisia, C‑41/94, Zb., EU:C:1996:366, bod 43). Ani rozsah mesačného zúčtovania, ani kontroly cukru na vstupe a na výstupe zo skladu, ani informatický registračný systém nákladky a vykládky nemôžu v žiadnom prípade poskytnúť rovnaký stupeň spoľahlivosti, ako ročné inventúry vykonané prostredníctvom fyzických inšpekcií na mieste, ktoré umožňujú porovnať údaje vyplývajúce z účtovných záznamov a údaje získané počas týchto inšpekcií.
155. Napokon je potrebné pripomenúť, že členský štát sa nemôže odvolávať na praktické ustanovenia alebo situácie v jeho vnútroštátnom právnom poriadku s cieľom odôvodniť nesplnenie povinností a nedodržanie lehôt vyplývajúcich z pravidiel práva Únie. Členský štát predovšetkým nemôže uvádzať praktické ťažkosti ako odôvodnenie neuplatnenia primeraných kontrol (pozri rozsudky z 21. februára 1991, Nemecko/Komisia, C‑28/89, Zb., EU:C:1991:67, bod 18 a citovanú judikatúru, a z 12. novembra 2010, Taliansko/Komisia, T‑95/08, EU:T:2010:464, bod 77 a citovanú judikatúru).
156. Teda aj za predpokladu, že k nim skutočne došlo, sa Talianska republika nemôže platne odvolávať na ťažkosti, s ktorými sa údajne stretla pri plánovaní kontrol s agentúrou Agecontrol.
157. Z vyššie uvedeného vyplýva, že konštatovanie, ku ktorému dospela Komisia v tejto veci o tom, že ročné inventúry týkajúce sa finančného obdobia roku 2006 sa neuskutočnili do 30. septembra 2006, je skutočnosťou, ktorá odôvodňuje vznik závažných pochybností v zmysle judikatúry citovanej v bode 32, pokiaľ ide o zavedenie primeraného a účinného systému kontrol, ktorými bude možné zaručiť, že fondy budú znášať iba náklady týkajúce sa cukru, ktorý sa skutočne nachádza v skladovacích priestoroch. Talianska republika nepredložila nijakú skutočnosť, ktorá by vyvracala toto konštatovanie, a nebola tiež schopná predložiť podrobný a úplný dôkaz o skutočnom vykonaní týchto kontrol a nesprávnosti tvrdení Komisie v zmysle judikatúry uvedenej v bode 33 vyššie.
158. Komisia teda správne konštatovala, že oneskorené vykonanie ročných kontrol zásob cukru v zmysle ustanovenia článku 4 nariadenia č. 2148/96 v spojení s článkom 3 nariadenia č. 3492/90 v znení v zásade zmenenom článkom 8 nariadenia č. 884/2006, predstavovala pre fondy riziko, ktoré nie je možné v plnej miere vyvážiť inými kontrolami, na ktoré poukázali talianske orgány.
159. Tento záver nemožno spochybniť tvrdením Talianskej republiky, v zmysle ktorého sa nariadenie č. 2148/94 „netýka cukru“.
160. Samozrejme, je pravda, tak ako tvrdí Talianska republika, že nariadenie č. 2148/96 pôvodne neobsahovalo nijaké ustanovenie, ktoré by spresňovalo postupy fyzických kontrol zásob cukru, keďže takéto ustanovenia boli doplnené až nariadením č. 915/2006, ktoré nadobudlo účinnosť 29. júna 2006 a uplatnilo sa na hospodársky rok 2005/2006 okrem prechodných ustanovení upravených v tomto nariadení (pozri bod 101 vyššie).
161. Ustanovenia stanovené nariadením č. 915/2006 však zavádzajú postupy fyzických kontrol v skladoch, pokiaľ ide o cukor, hoci samotná povinnosť vykonať takéto kontroly už bola upravená v článku 4 nariadenia č. 2148/96 v súvislosti so všetkými poľnohospodárskymi výrobkami umiestnenými vo verejných skladoch. Výhrada Komisie však tak, ako bolo zdôraznené v bodoch 102 a 103 vyššie, nie je založená na nedodržaní postupov fyzických kontrol v skladovacích priestoroch cukru, ktoré boli prijaté nariadením č. 915/2006, ale na oneskorenom vykonaní ročných inventúr v zmysle článku 4 nariadenia č. 2148/96 a článku 3 nariadenia č. 3492/90 v znení v zásade nahradenom článkom 8 nariadenia č. 884/2006.
162. Talianska republika v každom prípade nepreukázala, prečo neuplatnenie postupov fyzickej kontroly skladových priestorov, pokiaľ ide o cukor, alebo ich zavedenie nariadením č. 915/2006 samé osebe vysvetľujú oneskorené vykonanie ročných inventúr v súvislosti s týmto produktom.
163. Navyše, tak ako zdôrazňuje Komisia, Talianskej republike nič nebránilo v tom, aby uplatnila analogické postupy fyzických kontrol skladovacích priestorov s postupmi stanovenými v prípade ostatných výrobkov, tak ako to tvrdí v prípade iných typov kontrol.
164. V tomto ohľade treba pripomenúť, že prináleží členským štátom, aby vykonali primerané kontroly na účely účinného systému kontrol a dohľadu, aj keď právna úprava Únie nedefinovala vyčerpávajúcim spôsobom podoby týchto kontrol (pozri rozsudok z 31. januára 2012, Španielsko/Komisia, T‑206/08, EU:T:2012:33, bod 77 a citovanú judikatúru).
165. Z toho vyplýva, že tento žalobný dôvod nie je dôvodný a musí byť zamietnutý.
O výhrade založenej na porušení zásady proporcionality
166. Čo sa týka tvrdenia, v zmysle ktorého je oprava uplatnená v prejednávanej veci neprimeraná, je potrebné najskôr poznamenať, že táto výhrada sa netýka metódy, na základe ktorej Komisia dospela k sume 781 044 eur z dôvodu uplatnenia paušálnej opravy o 5 % za finančný rok 2006. Talianska republika totiž tvrdí len to, že Komisia mala prihliadnuť na neskorú zmenu intervenčného režimu vo forme skladovania v odvetví cukru na základe nariadenia č. 884/2006 a nariadenia č. 915/2006, ku ktorej došlo v júni 2006, teda počas účtovného obdobia roku 2006. Zastáva názor, že oprava o 5 % sa mala uplatniť nanajvýš za obdobie po nadobudnutí účinnosti týchto nariadení. Okrem toho mala Komisia podľa Talianskej republiky tiež zohľadniť prechodné režimy, ktoré tieto nariadenia údajne stanovovali.
167. Ako však už bolo konštatované v rámci preskúmania prvej a druhej výhrady tretieho žalobného dôvodu, nadobudnutie účinnosti nariadenia č. 884/2006 a nariadenia č. 915/2006 nemohlo ovplyvniť povinnosti talianskych orgánov týkajúce sa zavedenia systému inventúr, keďže uvedené nariadenia nezmenili povinnosti, ktorých nesplnenie bolo v tejto veci konštatované (pozri najmä body 127 a 161 vyššie).
168. Výhrada založená na porušení zásady proporcionality z dôvodu zmeny dotknutého režimu počas roku 2006 sa preto musí zamietnuť.
169. V každom prípade postačuje pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že Komisia môže odmietnuť hradenie celej sumy vynaložených výdavkov z prostriedkov, ak zistí, že neexistujú dostatočné kontrolné mechanizmy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. februára 2005, Holandsko/Komisia, C‑318/02, EU:C:2005:104, bod 45 a citovanú judikatúru).
170. V prejednávanej veci sa zdá, že nedostatky, ktoré zistili útvary Komisie, sa týkajú oneskoreného vykonania kontrol, ktoré zohrávajú zásadnú úlohu pri rozhodnutí o oprávnenosti výdavkov, v dôsledku čoho možno dôvodne dospieť k záveru, že riziko strát bolo pre fondy značné. Z tohto dôvodu sumu, ktorú Komisia neuznala, vo výške 5 % dotknutých výdavkov, nemožno posúdiť ako príliš vysokú a neprimeranú.
171. Z uvedeného vyplýva, že stanovením opravy vo výške 5 % dotknutých výdavkov v prejednávanej veci Komisia neporušila zásadu proporcionality, keďže oneskorené vykonanie inventúr bolo v rozpore s požiadavkami vyplývajúcimi z právnej úpravy Únie.
172. Tretí žalobný dôvod teda treba zamietnuť ako celok.
b) O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia
173. Podľa Talianskej republiky Komisia v súlade s právnymi požiadavkami dostatočne neodôvodnila zamietnutie návrhu zmierovacieho orgánu, v zmysle ktorého sa oprava vyplývajúca z oneskoreného vykonania inventúr mala obmedziť na náklady na skladovanie, ktoré boli oznámené v období medzi nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 915/2006 a koncom finančného roka 2006.
174. V tomto ohľade je potrebné v súlade s názorom Komisie konštatovať, že povinnosti týkajúce sa inventúr sú už upravené v nariadení, ktoré bolo platné a účinné pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 915/2006 (pozri bod 161 vyššie). Na rozdiel od tvrdení Talianskej republiky teda posledné uvedené nariadenie nezaviedlo prvýkrát povinnosti, v súvislosti s ktorými boli v prejednávanej veci zistené nedostatky. Z toho vyplýva, že nadobudnutie účinnosti nariadenia č. 915/2006 nemôže mať žiadny dopad na existenciu povinností členských štátov vykonať inventúry ako takých.
175. Komisia túto skutočnosť riadne vysvetlila v priebehu správneho konania, predovšetkým vo svojom konečnom stanovisku z 3. januára 2011 v nadväznosti na správu zmierovacieho orgánu. Jej končené stanovisko bolo tiež súčasťou bodu 6.1.5 súhrnnej správy.
176. Okrem toho, tak ako bolo pripomenuté v bode 72 vyššie, názor zmierovacieho orgánu v každom prípade nie je pre Komisiu záväzný.
177. V súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 91 až 93 vyššie je preto odôvodnenie napadnutého rozhodnutia potrebné považovať za dostatočné a tento žalobný dôvod zamietnuť.
c) O námietke nezákonnosti vznesenej proti nariadeniu č. 915/2006
178. Talianska republika subsidiárne k tretiemu a štvrtému žalobnému dôvodu vznáša námietku nezákonnosti proti nariadeniu č. 915/2006, pretože zavádza povinnosť uskutočniť inventúru zásob cukru len približne tri mesiace od novej lehoty pre vyhotovenie inventára. Podľa Talianskej republiky by bolo v rozpore so zásadami uvedenými v rámci tretieho žalobného dôvodu, aby sa prostredníctvom nariadenia stanovil povinný postup v súvislosti s predchádzajúcimi skutočnosťami a jeho nedodržanie sa postihlo prostredníctvom finančnej opravy.
179. Komisia popiera tvrdenia Talianskej republiky.
180. Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je článok 277 ZFEÚ vyjadrením všeobecnej zásady zaručujúcej každému účastníkovi konania s cieľom dosiahnuť zrušenie aktu, ktorý sa ho priamo a osobne týka, právo napadnúť platnosť skorších aktov inštitúcií predstavujúcich právny základ napadnutého aktu (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. marca 1979, Simmenthal/Komisia, 92/78, Zb., EU:C:1979:53, body 39 až 41, a z 20. septembra 2011, Regione autonoma della Sardegna a i./Komisia, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 a T‑454/08, Zb., EU:T:2011:493, bod 206 a citovanú judikatúru).
181. Ako však správne pripomína Komisia, námietka nezákonnosti vznesená incidenčne podľa článku 277 ZFEÚ pri napadnutí zákonnosti rozhodnutia v prvom rade je prípustná len v prípade, že medzi sporným aktom a právnou normou existuje spojitosť, ktorej údajná nezákonnosť sa namieta. Keďže cieľom článku 277 ZFEÚ nie je umožniť účastníkovi konania spochybniť uplatniteľnosť akéhokoľvek aktu všeobecnej povahy v prospech akejkoľvek žaloby, všeobecný akt, ktorého nezákonnosť sa namieta, musí byť priamo alebo nepriamo uplatniteľný vo veci, ktorá je predmetom žaloby, a musí existovať priamy právny vzťah medzi napadnutým individuálnym rozhodnutím a sporným všeobecným aktom (pozri rozsudky Regione autonoma della Sardegna a i./Komisia, už citovaný v bode 180 vyššie, EU:T:2011:493, bod 207 a citovanú judikatúru, a zo 6. septembra 2013, Deutsche Bahn a i./Komisia, T‑289/11, T‑290/11 a T‑521/11, Zb., EU:T:2013:404, bod 56 a citovanú judikatúru).
182. V prejednávanej veci žalobkyňa namieta nezákonnosť nariadenia č. 915/2006. Ako už však bolo pripomenuté v bodoch 102 a 103 vyššie, Komisia napadnuté rozhodnutie nezaložila na ustanoveniach predmetného nariadenia, keďže talianskym orgánom nevytýkala, že neuplatnili osobitné postupy fyzických kontrol zavedených uvedeným nariadením, ale na tej skutočnosti, že do 30. septembra 2006 nevykonala inventúry ako také, ktoré boli upravené už v článku 4 nariadenia č. 2148/96 a článku 3 nariadenia č. 3492/90, ktorý bol v podstate nahradený článkom 8 nariadenia č. 884/2006 (pozri tiež bod 161 vyššie).
183. Námietka nezákonnosti je teda namierená proti nariadeniu, ktoré na vyriešenie sporu nemá nijaký význam a nie je s ním ani v priamom právnom vzťahu. Túto námietku je preto potrebné zamietnuť ako neprípustnú.
d) O šiestom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatočného odôvodnenia, nedostatku dôkazov a skreslenia skutkových okolností
184. V bode 6.1.3 súhrnnej správy, v rámci výhrady týkajúcej sa oneskoreného vykonania inventúr a rizika, ktoré z toho pre fondy vyplýva, poukázala Komisia na 127 000 ton cukru, ktoré boli zo skladov odobraté bez overenia alebo oficiálneho odváženia v období od 30. septembra 2006, momentu, keď sa mali inventúry vykonať, do februára 2007, momentu, keď sa skutočne vykonali.
185. Talianska republika tvrdí, že Komisia nepodložila takéto konštatovanie nijakým dôkazom a že tak skreslila skutkové okolnosti. Okrem toho spresňuje, že tieto pohyby sa týkali výstupných operácií s cukrom.
186. V odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu Komisia uviedla, že toto konštatovanie týkajúce sa výstupu 127 000 ton cukru založila na tabuľke zo systému „E‑Faudit“ s dátumom 30. marca 2007, ktorú jej predložili talianske orgány.
187. Je potrebné konštatovať, že dotknutý dokument, ktorý Komisia predložila spolu s odpoveďou na otázku Všeobecného súdu, obsahuje údaje o pohybe zásob cukru od októbra 2006 do februára 2007. Z predmetného dokumentu vyplýva, že množstvo cukru, ktoré sa nachádzalo v skladoch na konci februára 2007, bolo menšie ako referenčné množstvo na začiatku októbra 2006, najmä vo výške 127 000 ton odobratých z intervenčného skladu bez fyzického premiestnenia.
188. Talianska republika nespochybnila dôveryhodnosť údajov obsiahnutých v tejto tabuľke a nepoprela, že túto tabuľku Komisii predložili talianske orgány počas správneho konania.
189. Z toho vyplýva, že Talianska republika nesprávne tvrdí, že Komisia skreslila skutkové okolnosti a neuviedla dostatočné dôvody týkajúce sa skutočnosti, že 127 000 sporných ton odišlo zo skladu bez fyzického premiestnenia od októbra 2006 do februára 2007, keďže dôkaz v tejto súvislosti Komisii poskytli samotné talianske orgány.
190. V každom prípade je potrebné pripomenúť, že oprava o 5 %, ktorú Komisia v prejednávanej veci uplatnila, je paušálnou opravou vychádzajúcou zo skutočnosti, že oneskorené vykonanie ročných inventúr vystavilo fondy riziku vzniku ujmy, keďže nebolo možné vylúčiť, že finančné náklady a neoprávnené náklady na skladovanie, vzhľadom na to, že sa týkali chýbajúceho množstva cukru, mohli byť hradené fondmi. Nejde teda o jednorazovú opravu, ktorá by sa uplatnila na základe konkrétnych a presných nákladov hradených fondmi, pretože v skladoch chýbalo isté množstvo cukru, konkrétne predmetných 127 000 ton.
191. Komisia na pojednávaní potvrdila, že konštatovanie týkajúce sa odobratia množstva 127 000 ton cukru chýbajúceho v skladoch bez fyzického premiestnenia od októbra 2006 do februára 2007, jej poslúžilo ako ilustrácia dôsledkov oneskoreného vykonania inventúr, keďže oneskorenie s vykonaním kontrol podľa Komisie predstavuje zdroj určitého rizika pre fondy. Ako totiž vyplýva z odpovede Komisie na písomnú otázku Všeobecného súdu, množstvá, ktoré sa v skladovacích priestoroch skutočne nachádzali v hospodárskom roku 2005/2006, v prípade ktorých sa náklady na skladovanie preniesli na fondy za finančné obdobie roku 2006, mohli byť iné s ohľadom na prítomné množstvá vo februári 2007, tak ako boli konštatované na základe kontrol vykonaných agentúrou Agecontrol.
192. S ohľadom na uvedené treba šiesty žalobný dôvod zamietnuť.
e) O siedmom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí, z dôvodu nedostatku odôvodnenia a nedostatku dôkazov o údajnom riziku vzniku škody pre fondy, ako aj na porušení zásady potrebného účinku
193. Talianska republika zastáva názor, že posúdenie Komisie, v zmysle ktorého kvalitatívne a kvantitatívne kontroly na vstupe a na výstupe, ktoré Komisia nekritizovala, nemohli mať rovnaký potrebný účinok ako inventúry, nie je odôvodnené.
194. Komisia okrem toho v odpovedi na tvrdenia, podľa ktorých boli záujmy fondov dôkladne chránené, nepredložila dôkaz o konkrétnom riziku, ktorému by boli fondy vystavené, a skreslila skutočnosti vyplývajúce z dokumentov predložených talianskymi orgánmi na podporu týchto tvrdení.
195. Ako sa už konštatovalo v bode 158 vyššie, Komisia nepochybila, keď dospela k záveru, že oneskorené vykonanie ročných inventúr zásob cukru mohlo vystaviť fondy značnému riziku a že ostatné kontroly vykonané talianskymi orgánmi týkajúce sa uskladneného cukru nemohli toto riziko vyvážiť.
196. Za týchto okolností Talianska republika márne tvrdí, že v súvislosti s nákladmi na skladovanie cukru počas finančného obdobia 2006 Komisia nepreukázala, že pre fondy existuje riziko. Treba totiž pripomenúť, že normotvorca Únie sa domnieval, že ročné inventúry, najmä prostredníctvom vykonania fyzickej kontroly zásob, boli nevyhnutné na účely stanovenia, že v skladoch sa skutočne nachádzalo celé množstvo produktu zapísaného v účtovných záznamoch a že členským štátom v tomto ohľade uložil povinnosti, najmä aby najmenej raz ročne vykonali kontroly zásob prostredníctvom fyzických kontrol skladovacích priestorov a vyhotovili v každom účtovnom období ročný inventár. Stanovením takýchto povinností normotvorca implicitne, ale jasným spôsobom predpokladal, že nedodržanie týchto povinností automaticky vedie k vzniku rizika pre fondy (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok zo 17. mája 2013, Grécko/Komisia, T‑294/11, EU:T:2013:261, bod 131).
197. Teda na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, Komisia v prejednávanej veci konštatovala, že talianske orgány si nesplnili povinnosť vykonať inventúru najneskôr do 30. septembra 2006, a v tejto súvislosti uplatnila opravu s cieľom zabezpečiť potrebný účinok ustanovení stanovujúcich povinnosť vykonať ročné inventúry zásob. Komisia na základe tohto postupu správne konštatovala, že pre fondy existovalo riziko, a spresnila konkrétnym spôsobom rozsah tohto rizika.
198. Okrem toho, podľa ustálenej judikatúry, hoci povinnosťou Komisie je preukázať porušenie pravidiel spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, ak je raz toto porušenie preukázané, je zase na členskom štáte, aby prípadne preukázal, že Komisia sa dopustila chyby, pokiaľ ide o finančné dôsledky vyvodené z porušenia práva Únie (pozri rozsudky z 12. septembra 2007, Fínsko/Komisia, T‑230/04, EU:T:2007:259, bod 159 a citovanú judikatúru, a Grécko/Komisia, už citovaný v bode 77 vyššie, EU:T:2013:32, bod 330 a citovanú judikatúru). V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že tvrdenia uvedené Talianskou republikou nepreukazujú takéto pochybenie.
199. Z uvedeného napokon vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nie je nedostatočne odôvodnené, keďže Komisia v súlade s právnymi požiadavkami vysvetlila skutkové a právne okolnosti, na ktorých založila opravu o 5 % tak, že Talianska republika mala možnosť účinne pripraviť svoju obranu a Všeobecný súd mohol vykonať svoje preskúmanie. V súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 91 až 93 vyššie teda Komisia nemala povinnosť odôvodniť tiež konštatovanie, v zmysle ktorého ostatné kontroly vykonané talianskymi orgánmi, pokiaľ ide o zásoby cukru, nemohli zabezpečiť, že pre fondy bolo vylúčené riziko vyplývajúce zo znášania nákladov na skladovanie produktov, ktoré sa v skladoch nenachádzali.
200. Vzhľadom na vyššie uvedené konštatovania sa musí zamietnuť aj siedmy žalobný dôvod, a teda aj žaloba ako celok.
O trovách
201. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
202. Keďže Talianska republika nemala úspech vo svojich návrhoch, je opodstatnené zaviazať ju v súlade s návrhmi Komisie na náhradu trov konania.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Talianska republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.