62021TJ0377_RES
Asunto T‑377/21
Eurecna SpA
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena) de 12 de julio de 2023
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Informe final de la investigación de la OLAF relativa a la ejecución de un contrato de servicios financiado por el FED — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Presunción general — Obligación de motivación»
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Inexistencia — Posibilidad de basarse en presunciones generales aplicables a determinadas categorías de documentos — Obligación de motivación — Alcance — Motivación limitada a la invocación de la excepción de que se trata
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
(véanse los apartados 26 a 28, 40, 60, 61 y 84)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Aplicación a los documentos relativos a una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Presunción general de perjuicio a la protección de los intereses implicados en tal investigación por la divulgación de dichos documentos — Aplicación tras la terminación de esas actividades — Requisitos
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guion]
(véanse los apartados 32 a 36, 43, 50 a 53 y 57)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Protección de los documentos elaborados en el marco de un procedimiento que ya ha finalizado — Alcance — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Alcance
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 2]
(véanse los apartados 64 a 66, 68 y 69)
Resumen
Eurecna SpA, la demandante, es una sociedad que opera en el ámbito de la prestación de servicios relacionados con las tecnologías informáticas. En 2014, la Asociación de Países y Territorios de Ultramar de la Unión Europea (OCTA) firmó con ella un contrato de servicios, financiado por el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), que pretendía reforzar el desarrollo sostenible y la diversificación económica, así como mejorar la competitividad de los países y territorios de ultramar.
En 2020, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ante la que la Comisión Europea había presentado una solicitud de control de las eventuales irregularidades en la ejecución de dicho contrato, inició una investigación.
Mediante escrito de 4 de diciembre de 2020, la OLAF informó a la demandante de que el informe final de la investigación había sido remitido a la Fiscalía de Venecia (Italia) y a la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de la Comisión. Dicho informe iba acompañado de recomendaciones relativas a determinadas medidas de seguimiento que conllevaban, en particular, la incoación de diligencias penales por fraude y el cobro de las cuantías abonadas consideradas no subvencionables debido a honorarios no facturados y a gastos injustificados por parte de la demandante. En 2021, esta solicitó acceder al informe final de la OLAF y a sus anexos. Poco después de la presentación de dicha solicitud, recibió un escrito de información previa de la Comisión, informándola del inicio del procedimiento de cobro. Mediante su decisión de 26 de abril de 2021, la OLAF denegó el acceso a los documentos solicitados alegando la aplicación de la presunción general de confidencialidad reconocida a los documentos relativos a sus investigaciones (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
Conocedor de un recurso de anulación contra esa decisión, el Tribunal General analiza la relación entre los principios derivados de la jurisprudencia referida a la obligación de motivación y los relativos a la presunción general de confidencialidad reconocida a los documentos vinculados a las investigaciones de la OLAF, en virtud de la excepción correspondiente a la protección del objetivo de las actividades de inspección. (
1
) Inspirándose en la jurisprudencia con arreglo a la cual la protección de tales investigación se extiende a su seguimiento siempre que se efectúe en un plazo razonable, el Tribunal General señala que la motivación de una decisión denegatoria de acceso debe contener datos que demuestren el razonamiento de la OLAF en cuanto a la aplicación temporal de esa presunción general de confidencialidad. (
2
) Al apreciar, en el caso de autos, la insuficiente motivación de la decisión impugnada a este respecto, el Tribunal General procede, consecuentemente, a anularla.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General señala que la motivación de la decisión impugnada permitía a la demandante comprender que, para denegar la divulgación de los documentos solicitados, la OLAF invocaba la presunción general de confidencialidad. En efecto, de la decisión impugnada se desprende que la OLAF estimó que se aplicaba a los documentos solicitados la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, como consecuencia de la presunción general de inaccesibilidad a los documentos relativos a sus investigaciones.
En segundo lugar, el Tribunal General observa que, sin la información necesaria, la demandante no podía comprender, en cambio, las razones por las que la OLAF, cuando se adoptó la decisión impugnada, consideraba que los documentos solicitados estaban amparados por dicha presunción general de confidencialidad.
En efecto, si bien la decisión impugnada indica que estos documentos forman parte del expediente de la investigación de la OLAF, en dicha decisión la OLAF se limita a señalar que la investigación finalizó y que su informe final fue remitido a la Comisión y a la Fiscalía de Venecia, acompañado de recomendaciones sobre posibles acciones de seguimiento. No obstante, los fundamentos de la decisión impugnada no mencionan que, con anterioridad a su adopción, que tuvo lugar tras la remisión del informe de la OLAF, la Comisión dirigió un escrito de información previa a la demandante al efecto de cobrar la mayor parte de las cuantías abonadas consideradas no subvencionables. Pues bien, según el Tribunal General, esta incoación por parte de la Comisión puede considerarse una acción de seguimiento de alguna de las recomendaciones del informe de la OLAF y, por tanto, una decisión que determina la finalización de la investigación. Habida cuenta del silencio de la decisión impugnada sobre este particular, cabe presumir que la OLAF consideró que el escrito de información previa de la Comisión no tenía por objeto ni por efecto concluir la investigación y que, cuando se adoptó la decisión impugnada, las autoridades destinatarias de su informe final aún no habían decidido, en un plazo razonable, el curso que se daría a ese informe.
En este contexto, el Tribunal General señala que la OLAF debería haberse pronunciado en los fundamentos de la decisión impugnada acerca de si el plazo transcurrido entre la fecha de remisión de su informe a las autoridades destinatarias y la fecha de adopción de esa decisión debía considerarse razonable. A este respecto, recuerda que los documentos relativos a una investigación de la OLAF que acaba de finalizar gozan de la presunción general de confidencialidad cuando las autoridades competentes no han decidido aún el curso que se dará al informe de investigación correspondiente, pero solo a condición de que, cuando se adopte la decisión que deniegue la divulgación de dichos documentos, el plazo transcurrido desde la remisión del informe de la OLAF a las autoridades competentes no pueda ser considerado irrazonable. (
3
) En el caso de autos, si bien cabe presumir que la OLAF consideró que el plazo transcurrido no tenía carácter irrazonable, de la decisión impugnada no se deducen las razones de tal interpretación.
En tercer y último lugar, el Tribunal declara que, habida cuenta del carácter incompleto de las explicaciones que figuran en la decisión impugnada, esta no permite al Tribunal General apreciar la procedencia del segundo motivo de la demandante, según el cual la OLAF no había demostrado la existencia de una presunción de confidencialidad de los documentos solicitados en virtud de la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, ni, por tanto, ejercer su control de legalidad.
Al respecto, el Tribunal General recuerda que no existe ni un derecho de las instituciones de la Unión a regularizar ante el juez de la Unión sus decisiones insuficientemente motivadas ni una obligación de este de tener en cuenta las explicaciones complementarias facilitadas únicamente durante el procedimiento de recurso por el autor del acto de que se trate para apreciar el cumplimiento de la obligación de motivación. Semejante situación jurídica podría difuminar el reparto de competencias entre la administración y el juez de la Unión, debilitar el control de legalidad y comprometer el ejercicio del derecho al recurso. (
4
)
Pues bien, aun admitiendo que las explicaciones complementarias aportadas por la Comisión durante el procedimiento puedan interpretarse no como una motivación complementaria de la decisión impugnada, sino como aclaraciones necesarias para entender plenamente el análisis que subyace al razonamiento de la OLAF, el Tribunal General observa que, en el procedimiento judicial, la Comisión ni se pronunció sobre si el escrito de información previa constituía una acción de seguimiento que suponía la finalización de la investigación ni, en caso afirmativo, razonó por qué la remisión del informe de la OLAF a la Fiscalía de Venecia conllevaba prorrogar la presunción general de confidencialidad. Por último, la Comisión tampoco se ha pronunciado sobre si, cuando se adoptó la decisión impugnada, había transcurrido un plazo razonable desde la remisión de los documentos solicitados a la Comisión y a la Fiscalía de Venecia.
(
1
)	En virtud del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
(
2
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de diciembre de 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), apartado 55, y de 21 de octubre de 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, no publicada, EU:C:2020:845), apartado 62.
(
3
)	Véase la sentencia de 1 de septiembre de 2021, Homoki/Comisión (T‑517/19, no publicada, EU:T:2021:529), apartado 63 y jurisprudencia citada.
(
4
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2020, Comisión/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457), apartado 58.