62017CC0617
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 29. listopadu 2018 (
1
)
Věc C‑617/17
Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie
proti
Prezesovi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
další účastníci:
Edward Detka a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko)]
„Rozhodnutí o předběžné otázce – Zásada ne bis in idem – Rozsah působnosti – Hospodářská soutěž – Zneužívání dominantního postavení – Rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž – Pokuta uložená na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže a unijního práva hospodářské soutěže“
1.
Musí se použít zásada ne bis in idem v případech, kdy vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uložil podniku v jediném rozhodnutí pokutu za protisoutěžní jednání na základě souběžného použití vnitrostátních a unijních pravidel hospodářské soutěže? Toto je v zásadě otázka položená Soudnímu dvoru v této věci.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
2.
Nařízení (ES) č. 1/2003 (
2
) obsahuje prováděcí pravidla k tomu, co jsou nyní články 101 a 102 SFEU. Kromě jiného nařízení obsahuje pravidla týkající se souběžného použití vnitrostátních pravidel hospodářské soutěže a unijních pravidel hospodářské soutěže.
3.
Bod 8 odůvodnění vysvětluje, že aby bylo zajištěno účinné prosazování unijních pravidel hospodářské soutěže, musí mít orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států povinnost používat též články 101 a 102 SFEU v případě, že použijí vnitrostátní právo hospodářské soutěže na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy.
4.
V bodě 9 odůvodnění je dále vysvětleno, že články 101 a 102 SFEU se snaží chránit hospodářskou soutěž na trhu. Toto nařízení nebrání členským státům, aby na svém území uplatňovaly vnitrostátní právní předpisy, které chrání jiné oprávněné zájmy, pokud jsou takové právní předpisy v souladu s obecnými zásadami a jinými ustanoveními unijního práva. Jestliže vnitrostátní právní předpisy sledují především jiný cíl než ochranu hospodářské soutěže na trhu, mohou orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států takové právní předpisy na svém území používat.
5.
Článek 3 nařízení se týká vztahu mezi články 101 a 102 SFEU a vnitrostátními právem hospodářské soutěže. Tento článek stanoví:
„1.   Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu [článku 101 SFEU], které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také článek [101 SFEU] na takové dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem [102 SFEU], použijí také článek [102 SFEU].
2.   Použití vnitrostátních právních předpisů o hospodářské soutěži nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale které neomezují hospodářskou soutěž ve smyslu [čl. 101 odst. 3 SFEU], nebo které splňují podmínky čl. [101 odst. 3 SFEU], nebo na které se vztahuje nařízení o použití čl. [101 odst. 3 SFEU]. Toto nařízení nebrání členským státům přijmout a uplatňovat na svém území přísnější vnitrostátní právní předpisy, které zakazují nebo postihují jednostranná jednání podniků.
[…]“
6.
Článek 5 nařízení se zabývá pravomocemi orgánů pro hospodářskou soutěž členských států. Tento článek stanoví:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mají pravomoc používat články [101 a 102 SFEU] v jednotlivých případech. Za tímto účelem mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:
–
požadovat ukončení protiprávního jednání,
–
nařizovat předběžná opatření,
[…]“
B.
Vnitrostátní právní předpisy
7.
Článek 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů ze dne 15. prosince 2000 (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“) (
3
), stanoví:
„1.   Zneužívání dominantního postavení na dotčeném trhu jedním nebo více podnikateli je zakázáno.
2.   Takové zneužívání může zejména spočívat:
[…]
5)
v opatření, kterým se má zabránit vytvoření podmínek pro vznik nebo rozvoj hospodářské soutěže.
[…]“
8.
Článek 101 tohoto zákona stanoví:
„1.   Předseda úřadu na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů může rozhodnutím uložit podnikateli pokutu až do výše 10 % příjmů, kterých podnikatel dosáhl během hospodářského roku, který předcházel uložení pokuty, pokud tento podnikatel, byť neúmyslně:
1)
porušil zákaz stanovený v článku 5 v rozsahu nevyloučeném na základě článků 6 a 7, nebo v článku 8;
2)
porušil články [101 nebo 102 SFEU];
[…]“
II. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
9.
Tato věc se týká sporu mezi Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (předseda polského Úřadu na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů; vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, dále jen „VOHS“) a společností Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A., polské pojišťovny (dále jen „dotčený podnik“), ve věci pokuty, kterou VOHS uložil dotčenému podniku za protisoutěžní jednání.
10.
Ve svém rozhodnutí ze dne 25. října 2007 VOHS konstatoval, že dotčený podnik zneužil své dominantního postavení na trhu s hromadným životním pojištěním zaměstnanců v Polsku, protože přijal opatření, jimiž se mělo zabránit hospodářské soutěži v dané oblasti. Dotčený podnik tak porušil zákaz stanovený v článku 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže. VOHS dále konstatoval, že takový postup může negativně ovlivnit možnost zahraničních pojistitelů vstoupit na polský trh, a proto by mohl být ovlivněn obchod mezi členskými státy. Následně tak VOHS dospěl k závěru, že dotčený podnik porušil současně s vnitrostátním právem hospodářské soutěže také nynější článek 102 SFEU.
11.
Na základě těchto zjištění uložil VOHS dotčenému podniku pokutu ve výši 50361080 polských zlotých (PLN). Pokuta se skládá ze dvou odděleně vypočítaných částek. Jedna částka byla vypočítána za porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a druhá v zásadě za porušení unijního práva hospodářské soutěže. Konkrétně bylo v rozhodnutí VOHS vysvětleno, že:
„1. Při stanovení výše pokuty musí být zohledněna doba trvání sporného jednání [dotčeného podniku] od 1. dubna 2001 do okamžiku konstatování porušení [zákona o ochraně hospodářské soutěže], tj. 78 ukončených měsíců (šest let a šest měsíců).
2. Vliv sporného postupu na obchod mezi členskými státy, který je popsán v tomto rozhodnutí, lze konstatovat až od okamžiku přistoupení Polska k Evropské unii, tj. od 1. května 2004.
3. Při stanovení výše pokuty za porušení článku [102 SFEU] (ve spojení s článkem 5 nařízení č. 1/2003) se přihlíží k jednání [dotčeného podniku] během období od 1. května 2004 do okamžiku konstatování porušení těchto ustanovení, tj. 41 ukončených měsíců (tři roky a pět měsíců).
4. Pokuta za postup [dotčeného podniku] během období od 1. dubna 2001 do okamžiku konstatování porušení výše uvedených ustanovení vychází z čl. 101 odst. 1 bodů 1 a 2 [zákona na ochranu hospodářské soutěže].
5. Postup [dotčeného podniku] během období od 1. května 2004 do okamžiku konstatování porušení měl vliv na vnitrostátní trh i na obchod mezi členskými státy, a proto se na tento postup (kromě ustanovení uvedených v bodě 4) vztahuje také ustanovení článku 5 [nařízení č. 1/2003].
6. Za porušení vnitrostátních předpisů […] a s ohledem na trvání porušení se ukládá [dotčenému podniku] pokuta ve výši 33022892,77 PLN, což představuje 65,55 % z celkové částky původně uložené pokuty.
7. Za porušení článku [102 SFEU] ve spojení s článkem 5 nařízení č. 1/2003 se s ohledem na trvání porušení a jeho možný dopad na obchod mezi členskými státy ukládá [dotčenému podniku] pokuta ve výši 17358187,23 PLN, což představuje 34,45 % z celkové částky původně uložené pokuty.“
12.
Poté, co dotčený podnik neúspěšně napadl rozhodnutí VOHS před dvěma nižšími soudy, podal nyní kasační opravný prostředek k předkládacímu soudu. Před tímto soudem dotčený podnik tvrdil, že obě částky se vztahují ke stejnému jednání a že podnik byl proto pokutován dvakrát za stejné jednání. Tvrdí, že toto představuje porušení zásady ne bis in idem.
13.
Poněvadž má předkládající soud pochybnosti ohledně správného výkladu této zásady z hlediska unijního práva, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:
„1)
Lze článek 50 Listiny základních práv Evropské unie vykládat tak, že uplatnění zásady ne bis in idem kromě totožnosti porušovatele a skutkových okolností vyžaduje i totožnost chráněného právního zájmu?
2)
Musí být článek 3 [nařízení č. 1/2003] ve spojení s článkem 50 Listiny základních práv Evropské unie vykládán v tom smyslu, že unijní a vnitrostátní pravidla hospodářské soutěže, která souběžně uplatňuje orgán pro hospodářskou soutěž členského státu, chrání tentýž právní zájem?“
14.
Písemná vyjádření předložily dotčený podnik, VOHS, polská vláda, jakož i dozorčí orgán EFTA a Evropská komise. V souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se jednání v této věci nekonalo.
III. Analýza
15.
Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu je, zda s ohledem na zásadu ne bis in idem nesmí vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž jedním rozhodnutím uložit podniku pokutu za protisoutěžní jednání, které je založeno na vnitrostátních i unijních pravidlech hospodářské soutěže.
16.
Kromě dotčeného podniku všechny zúčastněné strany navrhují, aby byla tato otázka zodpovězena záporně (
4
).
17.
Abych vysvětlil, proč tomu tak nutně je, budu postupovat ve třech krocích. V prvním kroku poskytnu několik obecných úvah ohledně hlavního účelu zásady ne bis in idem. V druhém kroku proberu základní zásady judikatury Soudního dvora týkající se uplatňování této zásady v kontextu práva hospodářské soutěže. Zatřetí, na konec se budu zabývat relevantností zásady ne bis in idem v řízení před předkládajícím soudem.
A.
Účel zásady ne bis in idem
18.
Zásada ne bis in idem je bezesporu jedním ze základů jakéhokoli právního systému založeného na právním státě (
5
). Obecně lze říci, že jako bezprostřední důsledek zásady překážky věci pravomocně rozsouzené spočívá její účel v zajištění právní jistoty a rovnosti; v zajištění toho, že jakmile je skončeno stíhání dotčené osoby, která je případně potrestána, má tato osoba jistotu, že nebude později stíhána za stejný čin. Naproti tomu, jestliže je zproštěna obžaloby, tato zásada jí zajišťuje, že nebude opět stíhána v dalších řízeních za stejný čin (
6
).
19.
Soudní dvůr jasně uvedl, že zásada ne bis in idem se uplatní také v rámci práva hospodářské soutěže, tedy v oblasti práva, která v závislosti na úhlu pohledu patří do šedé zóny nacházející se někde mezi trestním a správním právem (
7
). Podle Soudního dvora musí být zásada ne bis in idem respektována v řízeních, ve kterých jsou ukládány pokuty za porušení práva hospodářské soutěže: podnik tak nemůže být opětovně odsouzen nebo stíhán za protisoutěžní jednání, v souvislosti s nímž mu dřívějším rozhodnutím, proti kterému již nelze podat opravný prostředek, byla uložena sankce nebo bylo shledáno, že za ně nenese odpovědnost (
8
).
20.
Avšak stejně tak jako v jiných právních oblastech může být zásada ne bis in idem použita v kontextu práva hospodářské soutěže pouze za předpokladu, že jsou splněny dvě podmínky: zaprvé se řízení opakuje a zadruhé se toto druhé řízení týká stejného protisoutěžního jednání.
21.
Tyto podmínky, tedy existence druhého řízení (bis) za stejný čin (idem) vyplývá přímo ze znění článku 50 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), což je ustanovení, které stanoví právo nebýt dvakrát stíhán nebo potrestán v trestním řízení za stejný trestný čin. V souladu tímto článkem „nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v [Evropské unii] osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona“. Podobně jako článek 4 protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) se tak článek 50 Listiny konkrétně zaměřuje na opakování řízení týkající se stejného materiálního skutku, které bylo ukončeno vydáním konečného rozhodnutí.
22.
Zde je potřeba zdůraznit, že zásada ne bis in idem nepředstavuje měřítko, podle kterého se má posuzovat přiměřenost (trestních) sankcí v určitém řízení. Její účel je jiný: zajišťuje, aby nebyl pachatel postupně stíhán nebo potrestán více než jednou za stejné jednání, a že v důsledku toho si dotčená osoba může být jista, že „již odčinila své provinění a nemusí se obávat dalšího trestu“ ohledně tohoto konkrétního jednání (
9
). Jinými slovy, tato zásada nemůže být použita pro určení, zda je vhodné, že jeden skutek může představovat více trestných činů (
10
), nebo zda souběh trestů v jednom řízení je proporcionální.
23.
V následující části vymezím základní zásady v judikatuře Soudního dvora, které jsou jádrem předběžných otázek v této věci.
B.
Idem v právu hospodářské soutěže
24.
Ve své judikatuře Soudní dvůr stanovil specifická kritéria, která pravděpodobně vymezují rozsah působnosti zásady ne bis in idem v kontextu práva hospodářské soutěže. Tato kritéria se týkají výkladu tzv. idem prvku této zásady. To jest kritéria pro stanovení, zda se druhé řízení týká „stejného činu“ (
11
).
25.
Z hlediska unijního práva je obecně třeba totožnost skutku určit na základě dvojího kritéria: skutkový stav a pachatel musí být stejný. Naopak právní kvalifikace nebo chráněný zájem nejsou rozhodující pro účely použití zásady ne bis in idem. Tento přístup, který úzce odráží nedávnou judikaturu ESLP (
12
), byl použit Soudním dvorem ve věcech týkajících se policejní a soudní spolupráce v trestních věcech (
13
).
26.
V právu hospodářské soutěže tomu tak ale není. Na rozdíl od přístupu popsaného v předchozím bodě z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že v kontextu práva hospodářské soutěže – a zejména v kontextu souběžného stíhání nebo trestání ze strany Komise a vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž – záleží i na chráněném právním zájmu. Jinými slovy, zásada ne bis in idem může být použita pouze za předpokladu, že jsou současně splněna tři kritéria týkající se prvku idem. To znamená: ve srovnávaných řízeních musí být totožný skutkový stav, totožný pachatel a totožný chráněný právní zájem (
14
).
27.
Tato zásada může být vysledována až k rozsudku Soudního dvora ve věci Wilhelm a další (
15
). V této věci byla Soudnímu dvoru předložena otázka, zda by mohl vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž stíhat kartelovou dohodu, která již byla předmětem rozhodnutí Komise. Soudní dvůr připustil, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž takovou možnost skutečně má vzhledem k tomu, že vnitrostátní právo hospodářské soutěže a unijní právo hospodářské soutěže posuzují protisoutěžní chování z odlišných úhlů pohledu. Z toho vyplývá, že zatímco unijní právo hospodářské soutěže ho posuzuje s ohledem na překážky, které mohou ovlivňovat obchod mezi členskými státy, jednotlivé vnitrostátní právní úpravy vychází z posouzení, která jsou specifická pro danou právní úpravu, a posuzují kartelové dohody jen v tomto rámci. V důsledku toho tak Soudní dvůr odmítl použití zásady ne bis in idem v tomto kontextu (
16
).
28.
V návaznosti na rozhodnutí Soudního dvora ve věci Wilhelm a další posoudil Soudní dvůr použitelnost zásady ne bis in idem, a zejména existenci idem, za různých okolností v oblasti práva hospodářské soutěže.
1. Přístup Soudního dvora
29.
Je vhodné začít s takovou situací, jež se fakticky nejvíce podobá okolnostem projednávaného případu, konkrétně se situací, ve které Komise a vnitrostátní orgán pro ochranu hospodářské soutěže přijaly opatření proti stejnému pachateli na základě stejného protisoutěžního jednání (kartelové dohody).
30.
Ve věci Aalborg Portland (
17
) stanovil Soudní dvůr zásadu, že se zásady ne bis in idem lze dovolávat pouze v případě, že existuje totožnost skutkového stavu, pachatele a chráněného právního zájmu. Podle Soudního dvora zásada ne bis in idem zajišťuje, aby tatáž osoba nebyla za jedno protiprávní jednání za účelem ochrany téhož právního zájmu potrestána vícekrát (
18
). Soudní dvůr rovněž objasnil, že podnik se nemůže dovolávat zásady ne bis in idem v případě, kdy Komise uložila určitému podniku sankci za jednání, které je odlišné od jednání přičítaného stejnému podniku a které je předmětem dřívějšího rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž. To platí rovněž v případech, kdy se dvě rozhodnutí týkají úzce souvisejících smluv a dohod.
31.
Ve věci Toshiba (
19
) Soudní dvůr zopakoval zásadu stanovenou ve věci Aalborg Portland týkající se požadavku na totožnost skutkového stavu, totožnost pachatele a totožnost chráněného právního zájmu. Učinil tak i přesto, že generální advokátka J. Kokott naléhala na Soudní dvůr, aby odmítl požadavek týkající se totožnosti chráněného právního zájmu a místo toho použil dvojí kritérium totožnosti skutkového stavu a totožnosti pachatele, které je používáno v jiných oblastech unijního práva (
20
).
32.
Ve svém rozsudku se Soudní dvůr výslovně nezabýval otázkou, zda právní zájmy chráněné vnitrostátními právem hospodářské soutěže a unijním právem hospodářské soutěže byly v projednávané věci stejné. Tato otázka může být skutečně posouzena z jiného úhlu pohledu: skutkový stav v těchto dvou řízeních nebyl stejný, takže zásada ne bis in idem nemohla být v žádném případě použita. Stanovisko Soudního dvora bylo v tomto ohledu založeno na okolnosti, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uložil pokutu podnikům, které se účastnily kartelové dohody, na základě protisoutěžních účinků této kartelové dohody v dotčeném členském státě před jeho přistoupením k Evropské unii. Komise již předtím přijala rozhodnutí o uložení pokuty stejným účastníkům kartelové dohody, přičemž toto rozhodnutí nebylo určeno k trestání uvedených účinků před přistoupením (
21
).
33.
Kromě toho Soudní dvůr konstatoval, že ve věci Limburgse Vinyl (
22
)idem neexistuje, což je případ, kdy vyvstala otázka, zda by zásada ne bis in idem mohla bránit druhému rozhodnutí Komise, které se týká stejného protisoutěžního jednání v případech, kdy první rozhodnutí Komise bylo zrušeno Tribunálem. Soudní dvůr rozhodl, že použití této zásady předpokládá, že bylo rozhodnuto o tom, zda skutečně došlo ke spáchání činu, nebo zda byla přezkoumána legalita tohoto posouzení. Jelikož tomu tak ve věci Limburgse Vinyl nebylo, Soudní dvůr rozhodl, že tato zásada nebrání tomu, aby proběhlo nové řízení ve věci stejného protisoutěžního jednání v případech, kdy první rozhodnutí bylo zrušeno z procesních důvodů, aniž by bylo věcně rozhodnuto o údajném protisoutěžním jednání. Podle Soudního dvora tomu tak bylo proto, že rozhodnutí o zrušení prvního rozhodnutí nemohlo být považováno za rozhodnutí o „zproštění obžaloby“. V takovém případě sankce uložené novým rozhodnutím jednoduše nahradily ty, které byly uloženy prvním rozhodnutím, které bylo shledáno jako stižené procesními vadami (
23
).
34.
Konečně, Soudní dvůr rovněž přezkoumal použitelnost zásady ne bis in idem v situacích, kdy stejné protisoutěžní chování bylo předmětem stíhání nebo trestání uvnitř i vně Evropské unie.
35.
Například ve věci Showa Denko (
24
) Soudní dvůr odmítl argument, že je možné se na zásadu ne bis in idem odvolávat, pokud jde o situace, kdy Komise vykonávala svoje pravomoci dle unijního práva potom, co byly podnikům uloženy pokuty za účast na mezinárodní kartelové dohodě orgány třetích států, a to na základě porušení pravidel hospodářské soutěže platných v tom státě, ve kterém tyto orgány zasáhly v rámci jejich příslušné pravomoci (
25
).
36.
V tomto posledním směru judikatury vztahující se k souběžnému stíhání nebo trestání Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž třetího státu Soudní dvůr zdůraznil mezinárodní povahu napadeného jednání, jakož i rozdíly mezi příslušnými právními řády, včetně cílů a účelů příslušných hmotněprávních pravidel v oblasti hospodářské soutěže, jakož i zvláštní právní zájem chráněný unijními pravidly hospodářské soutěže. Rovněž konkrétně upozornil na to, že tato situace, kdy Komise a orgány třetího státu zasahují v rámci svých příslušných pravomocí, by měla být posuzována odděleně od situace, kdy protisoutěžní jednání je omezeno výlučně na oblast územní působnosti právního řádu Unie (a jejích členských států) (
26
).
37.
Judikatura Soudního dvora, a konkrétně použití trojího kritéria ve vztahu k souběžnému stíhání nebo trestání v Unii (nebo v Evropském hospodářském prostoru), vyvolává určité (základní) otázky, kterými se budu nyní stručně zabývat v následující části.
2. Připomínky k trojímu kritériu používanému Soudním dvorem
38.
Důvody, na kterých je založena judikatura vyplývající z rozsudku Aalborg Portland, lze nalézt ve výše uvedeném rozsudku Soudního dvora ve věci Wilhelm a další. Nelze však přehlédnout, že tato věc byla rozhodnuta v prvních desetiletích evropské integrace. V té době bylo jistě vhodné vycházet z předpokladu, že vnitrostátní právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže a (tehdejší) právo hospodářské soutěže Společenství sledovaly odlišné cíle a byly odpovídajícím způsobem vytvořeny k ochraně odlišných právních zájmů. Naproti tomu ani Listina, ani protokol č. 7 k ESLP nebyly v té době v platnosti (
27
).
39.
Avšak přiznávat význam chráněným právním zájmům při určování existence idem je v dnešní Unii podle mého názoru problematické ze dvou důvodů.
40.
Zaprvé se národní a unijní právní řády stále více sbližují: proto se zdá, že stanovisko Soudního dvora ve věci Wilhelm a další, podle kterého vnitrostátní právo hospodářské soutěže a unijní právo hospodářské soutěže posuzují protisoutěžní chování z různých hledisek, již není zcela přesné. Do jisté míry může být praktický význam tohoto kritéria sporný v kontextu souběžných stíhání nebo trestání Komisí a vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž.
41.
Vzhledem k výše uvedenému mohou existovat případy, kdy toto překrývání nemusí být bezchybné: toto je uznáno v nařízení č. 1/2003, nástroji sekundárního práva, jehož cílem je koordinovat uplatňování unijních právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže a v případě potřeby zajistit, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž uplatňovaly články 101 a 102 SFEU v těch šetřeních, jež mají vliv na obchod mezi členskými státy. V bodě 9 odůvodnění tohoto nařízení je proto uvedeno, že v případě, kdy vnitrostátní právní předpisy sledují především jiný cíl než ochranu hospodářské soutěže na trhu (cíle článků 101 a 102 SFEU), orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států mohou takové právní předpisy na svém území používat. Nicméně mám za to, že v dnešní době k tomu dochází velice ojediněle.
42.
Zadruhé, a to je důležitější, lze pozorovat určité napětí mezi trojím kritériem použitým v oblasti práva hospodářské soutěže a článkem 50 Listiny. Jinými slovy: je trojí kritérium slučitelné s článkem 50 Listiny?
43.
Dle mého názoru je tato otázka oprávněná.
44.
Zdá se mi, že Soudní dvůr si je tohoto napětí vědom. I když odkázal na trojí kritérium ve věci Toshiba, Soudní dvůr nicméně vyloučil použití zásady ne bis in idem v tomto případě na jiném základě tím, že uvedl, že skutečnosti, z nichž vychází dvě po sobě následující rozhodnutí (vydaná Komisí a vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž), nebyly stejné. Tento rozdíl patrně umožnil Soudnímu dvoru, aby se výslovně nezabýval trojím kritériem, jehož osud bude určitě předmětem soudního řízení v budoucnosti.
45.
Je pro mě obtížné najít dobré důvody k tomu, proč by mělo být trojí kritérium i nadále uplatňováno v rámci práva hospodářské soutěže.
46.
Jsem nakloněn tomu, abych souhlasil s generální advokátkou J. Kokott, že zásada ne bis in idem, jak je zakotvena v článku 50 Listiny, by měla být vykládána jednotně ve všech oblastech unijního práva, a to s patřičným ohledem na požadavky judikatury ESLP (
28
). Jen proto, že právo hospodářské soutěže nepatří do „jádra“ trestního práva, nebo z důvodu, že sankce by v právu hospodářské soutěže měly mít dostatečně odrazující účinek s cílem zajistit účinnou ochranu hospodářské soutěže, není podle mě dostatečným důvodem k omezení ochrany, kterou Listina poskytuje v oblasti práva hospodářské soutěže.
47.
Riziko, že několik orgánů pro hospodářskou soutěž zahájí řízení proti témuž podniku pro totéž jednání (protože skutečné nebo možné dopady tohoto jednání jsou rozšířeny v Unii), se zdá být vlastní decentralizovanému systému prosazování pravidel hospodářské soutěže stanovenému nařízením č. 1/2003. Je tomu tak i přesto, že nařízení obsahuje určitá pravidla, jejichž cílem je zabránit souběžnému stíhání (
29
). Vzhledem k podobě systému prosazování [pravidel], jak je zakotven v nařízení č. 1/2003, by použití zásady ne bis in idem nemělo podle mého názoru podléhat příliš těžkopádným kritériím.
48.
Účinné ochrany hospodářské soutěže v Unii, která řádně respektuje práva podniku působícího na vnitřním trhu, lze dosáhnout bez závislosti na požadavku totožnosti chráněného právního zájmu. Na základě dvojího kritéria založeného na totožnosti skutkového stavu a totožnosti pachatele by jednoduše zásada ne bis in idem bránila tomu, aby více orgánů pro hospodářskou soutěž uložilo sankce za (skutečné nebo předpokládané) protisoutěžní účinky vyplývající z konkrétního opatření, kdy se tyto sankce týkají stejného území a stejného období v rámci Unie. Naproti tomu by nebránila možnosti, aby více orgánů pro hospodářskou soutěž stíhalo nebo postihovalo omezení hospodářské soutěže vyplývající ze stejného jednání na různých územích nebo v různých časových obdobích (
30
).
49.
Vzhledem k tomu, že v právu hospodářské soutěže účinky napadeného jednání, jež se vztahuje k určitému území a k určité době, tvoří nezbytnou součást skutkového stavu, dvojí kritérium idem může zajistit účinné stíhání protisoutěžního jednání v Unii. Zajišťuje také větší právní jistotu pro podniky. Ještě důležitější je, že je v souladu s požadavky článku 50 Listiny, jak je vykládán ve světle judikatury ESLP.
50.
Projednávaná věc však bohužel není vhodná pro vyjasnění této otázky.
C.
Projednávaná věc: neexistence jak bis, tak idem
51.
Jak již bylo zmíněno výše, předběžné otázky odráží pochybnosti předkládajícího soudu ohledně souladu trojího kritéria týkajícího se určení idem s článkem 50 Listiny, o čemž bylo pojednáno v předchozím oddíle.
52.
Je potřebné zdůraznit, že aby se mohla uplatnit zásada ne bis in idem, musí existovat i prvek bis. Toto je zřejmé jak ze znění samotné zásady, tak i z článku 50 Listiny. Zřetelně to vyplývá také z judikatury ESLP (
31
). Je pochopitelné, že podle mých znalostí Soudní dvůr zkoumal pouze možná porušení této zásady v situacích, kdy se jednalo o po sobě jdoucí řízení (
32
).
53.
Ve věci projednávané předkládajícím soudem prvek bis chybí. Z předkládacího rozhodnutí je vlastně patrné, že VOHS přijal jediné rozhodnutí ukládající jedinou pokutu (složenou ze dvou částí) na základě souběžného použití vnitrostátního a unijního práva hospodářské soutěže.
54.
Zásada ne bis in idem se za takových okolností neuplatní.
55.
Na základě informací, které má k dispozici Soudní dvůr, se zdá, že otázkou, která musí být vyřešena ve věci v původním řízení, je spíše to, zda je metodika, podle které byla uložena pokuta vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, proporcionální (
33
).
56.
Ačkoli je proporcionalita sankce v konečném důsledku na rozhodnutí předkládajícího soudu, nařízení č. 1/2003 si zde zasluhuje zvláštní zmínku. Přijetím nařízení č. 1/2003 chtěl unijní normotvůrce zajistit, aby vnitrostátní orgány uplatňovaly (namísto nebo souběžně s vnitrostátním právem hospodářské soutěže) články 101 a 102 SFEU. Jak vyplývá z článku 3, cílem tohoto nařízení je také zajistit, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž nepřijímaly rozhodnutí, která by mohla ohrozit účinnost unijních pravidel hospodářské soutěže. Jinými slovy, nařízení ve skutečnosti podporuje (kde je to vhodné) souběžné použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže a unijního práva hospodářské soutěže ze strany vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž. Pokud jde o proporcionalitu pokuty, nařízení však nestanoví pravidla, jak by měly vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž za daných okolností pokutu vypočítat. Článek 23 tohoto nařízení jen stanovuje pevnou horní hranici pro pokuty uložené Komisí: tato hranice činí 10 % celkového obratu dotčeného podniku za předchozí hospodářský rok.
57.
V projednávané věci jsem nemohl najít žádné prvky, které by naznačovaly, že došlo k porušení zásady proporcionality.
58.
Ve skutečnosti metodika, kterou použil VOHS při stanovení výše pokuty, se jeví být učebnicovým příkladem toho, jak by vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž mohl použít vnitrostátní právo hospodářské soutěže souběžně s unijním právem hospodářské soutěže v daném případě. Pokuta se skládá ze dvou částí, které sankcionují účinky napadeného jednání ve vztahu k dvěma různým obdobím: první část je založena na porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže před vstupem Polska do Unie dne 1. května 2004 a druhá je založena na porušení unijních pravidel hospodářské soutěže (a vnitrostátního práva hospodářské soutěže) po tomto datu. Co se týče konkrétně druhého období, VOHS vzal v úvahu okolnost, že napadené jednání ovlivnilo (by mohlo ovlivnit) obchod mezi členskými státy (kromě účinků tohoto jednání v Polsku). Toto „překrývání“ je záležitostí, která se týká metodiky použité při výpočtu pokuty za porušení práva hospodářské soutěže. V každém případě není zakázáno zásadou ne bis in idem.
59.
S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že zásada ne bis in idem se nepoužije za takových okolností, jaké jsou dány ve věci v původním řízení.
IV. Závěr
60.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na předběžné otázky položené Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko) následovně:
„Zásada ne bis in idem se nepoužije za takových okolností, jaké jsou dány ve věci v původním řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 a 102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
(
3
) – Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (zákon o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů, Dz.U. 2000, č. 122, položka 1319).
(
4
) – Některé zúčastněné strany, které předložily vyjádření, tvrdily, že Soudní dvůr by měl odmítnout odpovědět na předběžné otázky, neboť položené otázky nejsou relevantní pro rozhodnutí ve věci projednávané před předkládajícím soudem. S tímto nesouhlasím. Skutečnost, že by zásada ne bis in idem nemusela být použitelná na případ projednávaný před předkládajícím soudem, ještě nečiní vznesené otázky hypotetickými nebo irelevantními. Naopak, z předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že odpověď Soudního dvora týkající se výkladu zásady ne bis in idem bude nápomocna předkládajícímu soudu při přijímání rozhodnutí ve věci, kterou projednává.
(
5
) – Soudní dvůr uplatnil tuto zásadu poprvé v rozsudku ze dne 5. května 1966, Gutmann v. Komise, 18/65 a 35/65, EU:C:1966:24, s. 119.
(
6
) – Viz stanovisko generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Gözütok a Brügge, C‑187/01 a C‑385/01, EU:C:2002:516, bod 49.
(
7
) – Ohledně uplatňování této zásady v oblastech jiných než „čistě“ trestněprávních, viz J. Tomkins, „Article 50“, v S. Peers et al (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, s. 1373 až 1412, 1388 až 1390.
(
8
) – Viz rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2012:72, bod 94 a citovaná judikatura.
(
9
) – Viz stanovisko generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Gözütok a Brügge, C‑187/01 a C‑385/01, EU:C:2002:516, bod 49.
(
10
) – Viz například, rozsudek ESLP ze dne 29. května 2001, Fischer v. Rakousko, CE:ECHR:2001:0529JUD003795097, § 25.
(
11
) – Viz zejména rozsudek ESLP ze dne 10. února 2009, Sergey Zolotuchin v. Rusko [GC], CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, body 81 až 84, a ze dne 17. února 2015, Boman v. Finsko, CE:ECHR:2015:0217JUD004160411, bod 33.
(
12
) – Tamtéž.
(
13
) – Viz například rozsudky ze dne 9. března 2006, Van Esbroeck, C‑436/04, EU:C:2006:165, bod 32; ze dne 28. září 2006, Gasparini a další, C‑467/04, EU:C:2006:610, bod 54; ze dne 28. září 2006, van Straaten, C‑150/05, EU:C:2006:614, body 41, 47 a 48; ze dne 18. července 2007, Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, body 26 a 28, a rozsudek ze dne 16. listopadu 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, bod 39.
(
14
) – Rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Aalborg Portland a další v. Komise, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P a C‑219/00 P, EU:C:2004:6, bod 338, a ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2012:72, bod 94.
(
15
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 1969, Wilhelm a další, 14/68, EU:C:1969:4.
(
16
) – Tamtéž, body 3 a 9. Soudní dvůr však formuloval určitou výhradu. Podle Soudního dvora zásady přirozené spravedlnosti vyžadují, aby všechna předchozí trestní rozhodnutí byla zohledněna při určení jakékoliv sankce, která má být uložena. Viz bod 11 rozsudku, jakož i rozsudek ze dne 14. prosince 1972, Boehringer Mannheim v. Komise, 7/72, EU:C:1972:125, bod 3.
(
17
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. ledna 2004, Aalborg Portland a další v. Komise, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P a C‑219/00 P, EU:C:2004:6.
(
18
) – Tamtéž, body 338 až 340.
(
19
) – Rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2012:72.
(
20
) – Tamtéž, bod 94. Viz také stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2011:552, body 97 až 134.
(
21
) – Rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2012:72, body 97 až 103.
(
22
) – Rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582.
(
23
) – Tamtéž, body 59 až 62.
(
24
) – Rozsudek ze dne 29. června 2006, Showa Denko v. Komise, C‑289/04 P, EU:C:2006:431.
(
25
) – Tamtéž, body 52 až 56.
(
26
) – Rozsudky ze dne 29. června 2006, Showa Denko v. Komise, C‑289/04 P, EU:C:2006:431, body 51 a 53, a ze dne 29. června 2006, SGL Carbon v. Komise, C‑308/04 P, EU:C:2006:433, body 29 a 31. Pro diskusi o tom, proč se zásada ne bis in idem nemůže v žádném případě použít v případě, kdy probíhá dvojí stíhání v různých jurisdikcích, pokud neexistuje mezinárodní dohoda, jež stanoví, že se tato zásada má použít, viz stanovisko generálního advokáta A. Tizzana ve věci Archer Daniels Midland a Archer Daniels Midland Ingredients v. Komise, C‑397/03 P, EU:C:2005:363, body 94 až 99.
(
27
) – Složitosti spojené s uplatňováním zásady ne bis in idem v kontextu práva hospodářské soutěže v té době jsou podrobně uvedeny ve stanovisku generálního advokáta Mayrase ve věci Boehringer Mannheim v. Komise, 7/72, EU:C:1972:107, s. 1293 a násl.
(
28
) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2011:552, body 120 až 122.
(
29
) – Viz zejména článek 13 nařízení týkající se přerušení nebo ukončení řízení.
(
30
) – Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2011:552, bod 131. V takových případech však musí být náležitá pozornost věnována obecnému požadavku stanovenému v rozsudku Wilhelm a další. Při určování sankce, která má být uložena, se tak musí přihlížet ke všem předcházejícím rozhodnutím, ve kterých byly sankce uloženy. Viz rozsudek ze dne 13. února 1969, Wilhelm a další, 14/68, EU:C:1969:4, bod 11.
(
31
) – Viz například rozsudky ESLP ze dne 7. prosince 2006, Hauser-Sporn v. Rakousko, CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, bod 42 a citovaná judikatura. Viz také https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (zobrazeno dne 19. října 2018), bod 30 a násl.
(
32
) – Výkladová otázka vznesená bis prvkem se tak obecně zaměřila na správný výklad „konečného rozhodnutí“. Viz například rozsudky ze dne 28. září 2006, Gasparini a další, C‑467/04, EU:C:2006:610, body 31 a 32; ze dne 28. září 2006, van Straaten, C‑150/05, EU:C:2006:614, body 51 a 58, a ze dne 22. prosince 2008, Turanský, C‑491/07, EU:C:2008:768, body 35 a 36. Nedávno Tribunál výslovně odmítl tvrzení, že by mohlo být možné uplatnit zásadu ne bis in idem v případech, kdy bylo uloženo několik pokut v jediném rozhodnutí. Viz rozsudek ze dne 26. října 2017, Marine Harvest v. Komise, T‑704/14, EU:T:2017:753, body 307 až 344. Ohledně tohoto rozsudku probíhá v současné době odvolací řízení před Soudním dvorem.
(
33
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2008, Coop de France et Viande a další v. Komise, C‑101/07 P a C‑110/07 P, EU:C:2008:741, bod 130. Z odůvodnění Soudního dvora je možné dovodit, že otázka, zda podnik byl pokutován dvakrát za jedno a totéž protiprávní jednání, je třeba posuzovat s ohledem na zásadu proporcionality.