62001CC0005_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Con il presente ricorso di annullamento il Regno del Belgio contesta la decisione della Commissione 15 novembre 2000, 2001/198/CECA, relativa all'aiuto di Stato al quale il Belgio ha dato esecuzione in favore dell'impresa siderurgica Cockerill Sambre SA (in prosieguo: la «decisione controversa») (1). A tal proposito, si pone principalmente la questione se conguagli versati a lavoratori di un'impresa siderurgica, finanziati dallo Stato e finalizzati a compensare la diminuzione salariale da essi subita a causa di una riduzione dell'orario di lavoro stabilita da un contratto collettivo, costituiscano un aiuto vietato ai sensi dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA.
II - Contesto normativo
2 Il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (in prosieguo: il «Trattato CECA») vieta aiuti di Stato a favore di imprese siderurgiche. A norma dell'art. 4, lett. c), «le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati o gli oneri speciali imposti da essi, in qualunque forma», sono proibiti in quanto incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio.
3 L'art. 95, primo e secondo comma del Trattato CECA, così recita:
«In tutti i casi non previsti dal presente trattato, nei quali una decisione o una raccomandazione della Commissione appaia necessaria per attuare, mentre è in funzione il mercato comune del carbone e dell'acciaio e conformemente alle disposizioni dell'articolo 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli articoli 2, 3 e 4, questa decisione o questa raccomandazione può essere presa con parere conforme del Consiglio deliberante all'unanimità e dopo consultazione del Comitato consultivo.
La stessa decisione o raccomandazione, presa nella medesima forma, determina eventualmente le sanzioni applicabili».
4 In forza delle disposizioni richiamate dall'art. 95 del Trattato CECA, a partire dagli anni '80 la Commissione ha emanato norme comunitarie sugli aiuti di Stato a favore della siderurgia in un numero limitato di casi. La normativa comunitaria sugli aiuti a favore della siderurgia, in vigore all'epoca dei fatti, è stata introdotta con la decisione della Commissione n. 2496/96/CECA (2) (in prosieguo: il «codice degli aiuti»).
5 L'art. 1, n. 1, del codice degli aiuti così recita: «Tutti gli aiuti, specifici o non specifici, a favore della siderurgia, finanziati da uno Stato membro, da enti territoriali o mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, possono essere considerati aiuti comunitari e pertanto compatibili con il corretto funzionamento del mercato comune soltanto se conformi alle disposizioni degli articoli da 2 a 5» (3). A norma dell'art. 1, n. 2, «sono considerati aiuti anche gli elementi di aiuto presenti nei trasferimenti di risorse statali da parte degli Stati membri, degli enti territoriali o di altri organismi a favore di imprese siderurgiche - sotto forma di assunzioni di partecipazioni, conferimenti di capitale o analoghe misure di finanziamento (...) - i quali trasferimenti non configurino un effettivo apporto di capitali di rischio secondo la normale prassi di un investitore in un'economia di mercato».
6 L'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti disciplina la procedura come segue:
«La Commissione, qualora ritenga che un determinato intervento finanziario possa costituire aiuto di Stato a norma dell'articolo 1 o dubiti circa la compatibilità di un determinato aiuto con le disposizioni della presente decisione, ne informa lo Stato membro interessato, invitando altresì le parti interessate e gli altri Stati membri a presentare osservazioni. Se, dopo aver ricevuto tali osservazioni ed aver dato modo allo Stato membro interessato di pronunciarsi in proposito, conclude che l'intervento in oggetto costituisce un aiuto incompatibile con le disposizioni della presente decisione, la Commissione adotta una decisione entro tre mesi dal ricevimento delle informazioni necessarie per valutare la misura progettata (...)».
III - Fatti e antecedenti dei provvedimenti controversi
7 La Cockerill Sambre SA (in prosieguo: la «Cockerill Sambre») è un complesso siderurgico, sito in Belgio, nella Regione vallona. Fino all'inizio del 1999, quando l'impresa è stata acquistata dal gruppo siderurgico francese Unisor, si trattava di un'impresa pubblica con capitale detenuto a maggioranza da questa regione.
8 A causa della crisi dell'industria siderurgica in Europa, di cui l'industria siderurgica vallona aveva risentito particolarmente nel 1996 e che aveva comportato un sostanziale aumento della disoccupazione, riacquistava vigore la richiesta dei rappresentanti dei lavoratori di ridurre l'orario di lavoro, allo scopo di aumentare in tal modo o perlomeno di mantenere il livello di occupazione. Come emerge dal ricorso e dalla documentazione ad esso allegata, in particolare da una nota trasmessa alla Commissione dalle autorità belghe con lettera del 30 giugno 1999, nel gennaio 1996 il presidente della Cockerill Sambre si dichiarava d'accordo con la riduzione dell'orario di lavoro, a condizione che questa portasse alla creazione di ulteriori posti di lavoro e non comportasse oneri supplementari per l'impresa. Nel contratto collettivo del 1996 veniva stabilito di costituire un comitato paritario, per valutare la possibilità di una riduzione dell'orario di lavoro conforme alle condizioni citate. I comitati conseguentemente costituiti pervenivano alla conclusione che il mantenimento o l'aumento del livello di occupazione non sarebbe stato possibile senza costi aggiuntivi - ovvero senza aumento dei costi (sociali) per l'impresa.
9 Durante le trattative del 1997-1998, gli «employés barémisés» (impiegati inquadrati in base a contratti collettivi, in prosieguo: gli «impiegati soggetti a contratto collettivo») rivendicavano tuttavia una riduzione dell'orario settimanale di lavoro da 37 a 34 ore, allo scopo di aumentare in via significativa il numero degli occupati. A causa dei costi elevati l'impresa era costretta a respingere tale richiesta, cosicché si perveniva ad uno sciopero generale a scopo dimostrativo degli impiegati soggetti a contratto collettivo della durata di un giorno.
10 Infine, il 17 aprile 1998 le trattative hanno portato alla stipula di un contratto collettivo tra la Cockerill Sambre e i rappresentanti dei lavoratori interessati (in prosieguo: il «contratto collettivo 1998»), con il quale si è stabilita una riduzione dell'orario settimanale di lavoro da 37 a 34 ore. Con il contratto si persegue il doppio obiettivo di non assoggettare effettivamente i lavoratori ad una riduzione salariale e di non accrescere i costi supplementari a carico dell'impresa. Ciò si rende possibile grazie al ricorso ad aiuti statali da parte dell'impresa (4).
11 Conseguentemente, il contratto collettivo 1998 prevede essenzialmente quanto segue:
- l'orario settimanale di lavoro viene ridotto, a partire dal 1, gennaio 1999 e per un periodo indeterminato, da 37 a 34 ore;
- mediante il mantenimento del monte ore complessivo di tutti gli impiegati soggetti a contratto collettivo devono essere creati 150 nuovi posti di lavoro;
- il monte salari che la Cockerill Sambre complessivamente paga agli impiegati soggetti a contratto collettivo rimane invariato. L'impresa finanzia soltanto - con indicizzazione annuale - la parte di retribuzione corrispondente al salario calcolato sulla base delle 34 ore;
- viene istituito un meccanismo di conguagli (regressivi), diretti a compensare le diminuzioni salariali subite dagli impiegati soggetti a contratto collettivo.
12 Il contratto collettivo 1998 prevede che questi conguagli versati ai lavoratori interessati dalla riduzione dell'orario di lavoro vengano in parte finanziati dai lavoratori stessi, mediante rinuncia agli aumenti salariali spettanti per gli anni 1997 e 1998. Inoltre, nel contratto collettivo è previsto espressamente che le parti unitamente facciano comunque domanda per ottenere qualsiasi aiuto a cui la Cockerill Sambre possa aver diritto, allo scopo di finanziare la riduzione dell'orario di lavoro stabilita nel contratto collettivo.
13 Infine, nel contratto collettivo 1998 è prevista la seguente clausola:
«Il presente contratto collettivo di lavoro è vincolato all'ottenimento di conguagli pubblici a concorrenza degli importi stabiliti paritariamente. In caso di mancato versamento dei conguagli pubblici, le parti dovranno esaminare insieme la situazione e le possibilità di esecuzione del presente contratto».
14 In realtà, in seguito, i conguagli versati complessivamente a 1852 impiegati soggetti a contratto collettivo solo in piccola parte, ovvero per un ammontare di euro 0,7 milioni, sono stati finanziati dai lavoratori stessi; la maggior parte è stata finanziata mediante interventi delle autorità belghe (per l'esattezza, valloni).
IV - Provvedimenti controversi
15 I provvedimenti controversi ammontano complessivamente a euro 13,7 milioni e si compongono di due elementi.
16 In primo luogo, il governo belga concede una riduzione degli oneri sociali a carico del datore di lavoro (in prosieguo: gli «oneri sociali») pari a euro 10,36 milioni per il periodo dal 1999 al 2005. L'aiuto governativo è stato concesso nel quadro del regio decreto 24 dicembre 1993 (5), che prevede un programma di riduzione di taluni contributi previdenziali in vista della ridistribuzione del lavoro. Il decreto è stato completato, per le imprese in difficoltà o in ristrutturazione, dal regio decreto 24 febbraio 1997 (6), che prevede condizioni più vantaggiose. Le condizioni riguardano in particolare il numero di posti di lavoro da creare e il periodo durante il quale può essere concessa la riduzione dei contributi previdenziali.
17 Il 28 luglio 1997 il governo belga ha dichiarato la Cockerill Sambre impresa in ristrutturazione e, il 19 maggio 1998, le ha riconosciuto, il beneficio della riduzione dei contributi sociali di cui al regio decreto 24 dicembre 1993, alle condizioni più vantaggiose di cui al regio decreto 24 febbraio 1997. Il provvedimento del governo belga era sottoposto alla condizione di creare e mantenere ulteriore occupazione.
18 In secondo luogo, il 19 novembre 1998 il governo vallone ha integrato il provvedimento del governo belga con una sovvenzione pari a euro 3,35 milioni. Questo intervento si è inserito nel quadro della politica perseguita dal governo vallone di promozione di progetti sperimentali per la riduzione dell'orario di lavoro a richiesta sulla base di accordi settoriali e di accordi definiti «piano d'impresa». Questa politica risale ad una dichiarazione comune del governo della Regione vallona e delle parti sociali (7). Il 16 dicembre 1998, mediante un accordo tra la Cockerill Sambre e la Regione vallona, sono state specificate le modalità di questo incentivo. In forza di tale accordo, la sovvenzione della Regione vallona deve mirare esclusivamente a coprire una parte delle diminuzioni salariali accettate dagli impiegati soggetti a contratto collettivo della Cockerill Sambre, mediante pagamenti regressivi ai lavoratori interessati per il periodo dal 1999 al 2005.
19 Mentre le economie di bilancio risultanti dalla riduzione degli oneri sociali prevista in base al provvedimento del governo belga, vengono trasferiti direttamente, tramite impresa, ai lavoratori, il pagamento della sovvenzione del governo vallone ai lavoratori avviene per il tramite di un'associazione senza scopo di lucro creata ad hoc.
V - Procedimento dinanzi alla Commissione e decisione controversa
20 Sulla base di informazioni pubblicate sulla stampa, il 23 novembre 1998 la Commissione scriveva alle autorità belghe chiedendo informazioni su aiuti che sarebbero stati accordati all'impresa siderurgica Cockerill Sambre nel quadro di una riduzione dell'orario di lavoro. Con lettera dell'11 dicembre 1998 le autorità belghe confermavano di aver preso i provvedimenti in questione, dichiarando però di ritenere che non si trattasse di aiuti di Stato.
21 Con lettera del 25 gennaio 2000 la Commissione comunicava al governo belga la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 6, n. 5, del codice degli aiuti riguardo ai provvedimenti in questione.
22 La Commissione riceveva talune osservazioni e il 23 maggio 2000 le trasmetteva al governo belga perché formulasse eventuali commenti, che le pervenivano con lettera del 9 giugno 2000.
23 Con decisione 15 novembre 2000, relativa all'aiuto di Stato al quale il Belgio ha dato esecuzione in favore dell'impresa siderurgica Cockerill Sambre, la Commissione stabiliva che i provvedimenti controversi costituivano un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 1 del codice degli aiuti, incompatibile con il mercato comune. Inoltre, essa stabiliva che il Belgio aveva dato illegalmente esecuzione all'aiuto in violazione dell'art. 6, nn. 1 e 2, del codice degli aiuti.
VI - Ricorso
24 Con atto intoduttivo dell'8 gennaio 2001, iscritto nel registro della Corte il 9 gennaio 2001, il governo belga ha presentato un ricorso per l'annullamento di questa decisione a norma dell'art. 230 CE.
25 Il Regno del Belgio chiede che la Corte voglia:
- annullare la decisione impugnata;
- condannare la Commissione alle spese.
26 La Commissione chiede che la Corte voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare il Regno del Belgio alle spese.
27 Il governo belga deduce cinque motivi a sostegno del proprio ricorso, l'ultimo dei quali solo in via subordinata.
28 Con il primo motivo, esso fa valere che la Commissione, qualificando come aiuti i provvedimenti controversi, sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione; in tal modo essa avrebbe violato la nozione di aiuto di cui all'art. 4, lett. c), del Trattato CECA e il codice degli aiuti. Con il secondo motivo, il ricorrente contesta il travisamento da parte della Commissione della nozione di beneficiario, in quanto gli interventi pubblici si sarebbero realizzati a favore degli impiegati soggetti a contratto collettivo della Cockerill Sambre e non a favore della Cockerill Sambre stessa. Con il terzo motivo, il governo belga deduce la violazione della procedura prevista dal codice degli aiuti alla siderurgia e l'incompetenza della Commissione. Il quarto motivo ha ad oggetto la violazione dell'obbligo di motivazione da parte della Commissione. Infine, con il quinto motivo, il governo ricorrente fa valere in via subordinata che la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione, non autorizzando i provvedimenti controversi, anche qualora dovesse trattarsi di aiuti, in via di deroga sulla base dell'art. 95 del Trattato CECA.
29 I primi due motivi riguardano diversi aspetti della stessa questione, cioè quella se i provvedimenti controversi rientrino nella nozione di aiuto. Essendo collegati nei loro contenuti, in prosieguo tratterò pertanto questi motivi congiuntamente, come ha fatto anche il governo ricorrente nella replica e in udienza.
VII - Sul primo e sul secondo motivo: se i provvedimenti controversi presentino il carattere di aiuto di Stato ai sensi dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA
Argomenti delle parti
30 Con i primi due motivi, il governo ricorrente fa valere che la Commissione con la sua decisione avrebbe qualificato, a torto ed incorrendo in errori manifesti di valutazione, i provvedimenti controversi come aiuti ai sensi sia dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA, sia del codice degli aiuti.
31 A fondamento di ciò, con il primo motivo esso deduce la mancanza di un vantaggio economico per la Cockerill Sambre e a tal fine adduce essenzialmente due argomenti a sostegno.
32 In primo luogo, esso fa valere che il «conguaglio» non costituirebbe un costo d'impresa. Non sarebbe esistito infatti alcun obbligo legale dell'impresa di remunerare le 34 ore di lavoro alla stregua di 37 ore, né il contratto collettivo 1998 conterrebbe alcun impegno a carico della Cockerill Sambre di finanziare i conguagli. Al contrario, nel contratto collettivo stesso sarebbe previsto un finanziamento dei pagamenti ad opera sia di fondi statali, sia dei dipendenti.
33 In secondo luogo, il ricorrente fa riferimento al fatto che la riduzione dell'orario di lavoro sarebbe stata economicamente neutra per la Cockerill Sambre. Dalla riduzione dei contributi previdenziali infatti non sarebbe conseguito alcun vantaggio economico per l'impresa, in quanto i fondi risparmiati sarebbero stati interamente corrisposti dalla Cockerill Sambre ai lavoratori interessati, cosicché i fondi pubblici in realtà sarebbero soltanto transitati per l'impresa senza ridurne i costi. Le sovvenzioni della Regione vallona sarebbero state addirittura direttamente devolute ai lavoratori. I provvedimenti controversi potrebbero pertanto essere considerati come un aiuto prestato ai singoli lavoratori.
34 Inoltre, relativamente alla neutralità economica, il governo ricorrente deduce che il numero delle ore di lavoro prestate dagli impiegati soggetti a contratto collettivo sarebbe stato mantenuto a fronte di costi legali e contrattuali invariati per la Cockerill Sambre, così che con i rappresentanti dei lavoratori non sarebbe stato stabilito alcun aumento dei costi salariali. Inoltre, il ricorrente indica una serie di costi supplementari che l'impresa avrebbe dovuto sopportare a causa della riduzione dell'orario di lavoro, in particolare costi di formazione per i nuovi lavoratori, oneri derivanti dalla minore disponibilità dei collaboratori esperti e qualificati, nonché costi amministrativi ed organizzativi. La neutralità economica dell'operazione per la Cockerill Sambre sarebbe stata confermata anche da un rapporto di una società di revisione.
35 La Commissione rileva che la nozione di aiuto, così come essa va intesa secondo una giurisprudenza costante, non distinguerebbe tra il carattere volontario o obbligatorio degli oneri. Essa ritiene che nel caso presente sia pacifico che si tratta di misure statali, controverso sarebbe soltanto se a favore della Cockerill Sambre si sia prodotto un vantaggio economico che rientri nella nozione di aiuto.
36 La Commissione affronta anche la genesi del contratto collettivo 1998. Quest'ultimo sarebbe in realtà un accordo tripartito in quanto, durante le trattative, l'impresa e i rappresentanti dei lavoratori, tra loro contrapposti, si sarebbero trovati in una situazione di stallo risolta soltanto grazie ad una terza parte, ovvero i pubblici poteri.
37 Le retribuzioni dei dipendenti costituirebbero una parte essenziale dei costi di gestione e di produzione di un'impresa, con la conseguenza che, se lo Stato si accollasse una parte dei costi salariali, esso parteciperebbe ai costi di gestione e procurerebbe in tal modo all'impresa un vantaggio nei confronti di altre imprese, che non avrebbero diritto ad una tale sovvenzione.
38 La Commissione ritiene che i costi derivanti da contratti collettivi debbano gravare sul bilancio dell'impresa. Indipendentemente dalla questione di chi prenda l'iniziativa per avviare le trattative o di quale sia lo stadio delle trattative in cui lo Stato interviene per assumersi gli oneri, si tratterebbe di aiuti di Stato all'impresa.
39 Con argomenti in parte simili a quelli relativi alla questione del vantaggio economico, con il secondo motivo il governo ricorrente sostiene che soltanto i lavoratori sarebbero stati i beneficiari dei provvedimenti controversi. La riduzione dell'orario di lavoro sarebbe avvenuta soltanto su loro iniziativa e nel loro interesse e l'impresa avrebbe operato solo come intermediario amministrativo e finanziario, senza trarre essa stessa alcun vantaggio dai provvedimenti. I conguagli avrebbero avuto carattere puramente sociale e sarebbero stati versati specificamente a favore dei lavoratori interessati. I provvedimenti controversi costituirebbero pertanto aiuti alle singole persone e non all'impresa.
40 Al contrario, la Commissione sottolinea che, secondo una giurisprudenza costante, gli aiuti vanno valutati secondo i loro effetti e non secondo la loro causa o scopo. La circostanza che i lavoratori siano stati i diretti beneficiari dei conguagli non escluderebbe quindi che l'impresa ne sia beneficiaria indiretta.
Valutazione
41 Relativamente ai primi due motivi occorre analizzare se i pagamenti previsti in un contratto collettivo per la retribuzione dei dipendenti, volti a compensare la diminuzione salariale causata da una riduzione concordata dell'orario di lavoro, presentino i caratteri di aiuto ai sensi dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA. E' pacifico che, nel caso in cui non siano i lavoratori stessi a finanziare questi conguagli, essi costituiscono pagamenti statali o comunque concessi con fondi statali.
42 Secondo una giurisprudenza costante, la nozione di aiuto è più ampia di quella di sovvenzione; essa ricomprende non soltanto le agevolazioni dirette di natura finanziaria per l'impresa, ma anche in generale le agevolazioni concesse dalle autorità pubbliche che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa (8).
43 Occorre constatare, concordando con la Commissione, che non rilevano la causa o lo scopo di tali interventi statali, quanto i loro effetti (9). Volendo utilizzare la definizione del Tribunale di primo grado, la nozione di aiuto è «una nozione obiettiva e funzione soltanto della questione se una misura statale conferisca o meno un vantaggio [economico] ad una o a talune imprese» (10).
44 Già dal punto vista dell'effetto economico discende che numerosi degli argomenti addotti dal ricorrente avverso la classificazione delle misure in questione come aiuto non sono pertinenti.
45 Così, ne consegue innanzi tutto che il carattere sociale delle misure statali non è sufficiente da solo a sottrarle alla qualifica di aiuti (11). L'argomento con il quale il ricorrente rileva che i provvedimenti controversi devono contribuire alla creazione di posti di lavoro e ad attenuare, nel solo interesse dei lavoratori, gli effetti svantaggiosi discendenti dalla riduzione dell'orario di lavoro, risulta pertanto irrilevante ai fini della qualifica di aiuto.
46 In questo contesto, vorrei tuttavia sottolineare che ciò non significa che la normativa CECA sugli aiuti impedisca in generale misure statali a carattere sociale, come misure finalizzate alla creazione di posti di lavoro. Provvedimenti di tale sorta tuttavia vanno configurati come misure generali che non favoriscano determinate imprese o settori di produzione. Misure generali di tale natura non ricadono per principio nella nozione di aiuto per la mancanza della condizione della specificità (12), diversamente da misure selettive con finalità sociali - nel senso descritto - le quali, a causa del loro carattere di aiuto, solo sulla base di una corrispondente disciplina derogatoria della Commissione, generale od individuale, ai sensi dell'art. 95 del Trattato CECA, possono risultare ciò nonostante compatibili con il Trattato (13).
47 Sempre tenendo conto degli effetti, rispondendo alla questione se la Cockerill Sambre abbia conseguito un vantaggio economico possono essere risolte anche le questioni poste con il secondo motivo su chi debba considerarsi beneficiario delle misure controverse dal punto di vista economico.
48 Stabilire se la Cockerill Sambre abbia conseguito un vantaggio economico (specifico) grazie ai provvedimenti controversi coincide infatti con lo stabilire se questa impresa costituisca un beneficiario. Non ha infatti alcuna importanza se l'impresa sia stata direttamente o indirettamente (14) favorita e in generale quale forma abbia assunto la misura statale (15).
49 Come la Commissione ha sottolineato, in questo senso anche l'avvocato generale Lenz ha osservato che «nel ricercare il beneficiario di una misura di aiuto di Stato non ci si deve limitare a considerare il soggetto che riceve direttamente la sovvenzione, ma bisogna tenere conto degli effetti che la sovvenzione produce al di là di tale contesto» (16).
50 E' pacifico che in definitiva sono stati i lavoratori gli immediati beneficiari dei provvedimenti controversi, da una parte, avendo ricevuto direttamente sovvenzioni dalla Regione vallona e, dall'altra, avendo la Cockerill Sambre interamente versato ai dipendenti i fondi risparmiati, derivanti dalla riduzione degli oneri sociali ad essa concessa dal governo belga.
51 Tuttavia, ciò ancora non significa che la Cockerill Sambre non sia stata favorita indirettamente dal punto di vista economico, con un alleggerimento degli oneri a vantaggio dell'impresa realizzato tramite il finanziamento statale dei conguagli.
52 Con ciò giungo alla questione centrale per la soluzione della presente controversia, ovvero che cosa si debba intendere per «oneri» o «costi» d'impresa.
53 Esattamente da questo punto muove anche il governo ricorrente con la sua prima censura, sostenendo che i conguagli non costituirebbero un «onere» per la Cockerill Sambre.
54 Vorrei prima osservare che, come in parte ha fatto la Commissione, perlomeno per quanto riguarda il provvedimento del governo belga, l'alleggerimento dell'onere potrebbe essere analizzato anche da un'altra prospettiva. Il finanziamento dei conguagli, per la parte di cui il governo belga si è fatto carico, è stato realizzato tecnicamente sotto forma di riduzione degli oneri sociali a carico del datore di lavoro, che successivamente ha trasferito ai lavoratori i fondi economizzati.
55 In tale ottica, si suggerirebbe di fare riferimento agli oneri sociali piuttosto che ai conguagli. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, infatti, un provvedimento destinato ad esonerare parzialmente le imprese di un settore industriale specifico dagli oneri pecuniari derivanti dalla normale applicazione del sistema generale di previdenza sociale, senza che l'esonero sia giustificato dalla natura o dalla struttura di tale sistema, dev'essere considerato un aiuto (17).
56 D'altro canto, come ho osservato, una misura statale va valutata per i suoi effetti e nel suo contesto più ampio. Nel caso presente, le economie di bilancio derivanti dalla riduzione dei contributi previdenziali e con essi il beneficio finanziario diretto discendente da queste misure sono stati «girati» interamente dall'impresa ai dipendenti. Sulla base di tali premesse, l'impresa può aver conseguito un vantaggio economico solo se anche i conguagli versati ai lavoratori vanno ascritti fra i costi d'impresa. In tal modo, il problema dell'agevolazione economica finisce per coinvolgere i conguagli anche relativamente alle misure del governo belga.
57 In prosieguo analizzerò pertanto se i conguagli costituiscano siffatti «oneri» dell'impresa presi a carico dallo Stato, senza prendere in considerazione - nel senso descritto - l'esatta forma del finanziamento statale adottata nel caso di specie.
58 A tal riguardo, occorre dapprima constatare che i conguagli insieme alla riduzione dell'orario di lavoro sono stati concordati fra la Cockerill Sambre e i rappresentanti dei lavoratori nel contratto collettivo 1998.
59 Secondo la giurisprudenza citata (18), la nozione di aiuto comprende oneri che «normalmente gravano sul bilancio di un'impresa». Questa formulazione rinvia ad un parametro e presuppone una determinata concezione della «natura» di un'impresa e di quali siano i costi che pertanto «normalmente» gravano sul suo bilancio.
60 In generale, la disciplina degli aiuti di Stato parte dall'idea di un'impresa che opera economicamente, ovvero secondo i costi reali e conformemente alle leggi e alle forze del mercato, tra le quali in particolare rientra il fatto che i costi di produzione in linea di principio gravano sui mezzi propri dell'impresa. Conseguentemente gli aiuti, che in definitiva altro non sono che «riduzioni artificiali» dei costi di produzione, sono vietati (19).
61 Le decisioni della Corte in materia di aiuti di Stato si basano normalmente sulla concezione di un operatore economico che agisce in modo economicamente razionale e in funzione del mercato (20).
62 Così la Corte, in relazione all'adozione di una tariffa concernente una fonte di energia, ha assunto che un operatore economico ordinario non rinuncia a un utile che potrebbe normalmente ottenere (21). Lo stesso vale per quanto riguarda la giurisprudenza relativa alla partecipazione dello Stato al capitale di imprese di diritto privato, secondo la quale il socio privato conferisce ragionevolmente il capitale necessario all'impresa solo se esiste una possibilità, anche a lungo termine, che essa diventi redditizia (22).
63 L'ipotetico operatore economico, sul quale si basa questo tipo di approccio, è quindi un soggetto che opera in un'economia di mercato e - nonostante teoricamente ne abbia la possibilità - non s'impegna a fornire alcun appunto superiore a quello corrispondente al valore del mercato (23).
64 Sulla scorta di ciò, in linea di principio si può allora anche assumere che un'impresa nei confronti dei propri dipendenti non sia disposta ad alcuna concessione al di là del necessario per poter disporre di forza lavoro. In altre parole, si deve assumere che un'impresa acquista il fattore di produzione lavoro al «prezzo di mercato» (regolamentato) e che il contratto collettivo è espressione di questo prezzo di mercato.
65 Dagli elementi del fascicolo della presente controversia non emerge alcun elemento sufficiente a dimostrare che un tale assunto non sia giustificabile anche in relazione al contratto collettivo 1998.
66 Come la Commissione giustamente ha osservato, risulta dagli elementi del fascicolo che i rappresentanti degli impiegati soggetti a contratto collettivo hanno richiesto una riduzione dell'orario di lavoro da 37 a 34 ore, senza un'effettiva diminuzione del salario dei lavoratori.
67 Poiché l'impresa ha in prima istanza respinto questa pretesa proprio a causa dell'aumento dei costi inevitabilmente connesso all'accoglimento della richiesta, si è pervenuti anche ad uno sciopero degli impiegati a scopo dimostrativo.
68 Infine, il contratto collettivo 1998 ha potuto essere stipulato soltanto grazie alla previsione del meccanismo di conguagli a favore dei lavoratori interessati dalla riduzione d'orario. Che da parte dei dipendenti questa costituisse una conditio sine qua non per la conclusione del contratto collettivo, si desume anche dalla clausola in esso prevista, secondo la quale le parti esaminano insieme la situazione e la possibilità di esecuzione, in caso di mancato versamento dei conguagli.
69 Alla luce delle considerazioni precedenti, si deve quindi constatare che i conguagli costituiscono nel caso concreto una parte del «prezzo di mercato» del fattore lavoro.
70 La circostanza che in occasione della conclusione di un contratto collettivo rilevano una diversità di motivazioni e che l'esito dei negoziati è il frutto di un compromesso tra le varie richieste delle parti non necessariamente coordinate (24), non permette del resto di distinguere l'accordo alla base di un contratto collettivo da altri processi di formazione dei prezzi esistenti sul mercato.
71 Se i conguagli concordati nel contratto collettivo a favore dei lavoratori interessati dalla riduzione dell'orario di lavoro vanno quindi considerati come una parte del prezzo del fattore di produzione lavoro, lo Stato, tramite il finanziamento di questi pagamenti, ha dispensato la Cockerill Sambre da oneri normalmente a suo carico. I costi per il fattore lavoro costituiscono infatti una parte dei costi di produzione che, come sopra illustrato, in linea di principio gravano sui mezzi propri dell'impresa (25).
72 Contrariamente a quanto sostiene il governo ricorrente, è irrilevante che i conguagli non siano riconducibili ad alcun obbligo di legge. Costituisce addirittura la regola che i costi di produzione di un'impresa non discendano primariamente da obblighi di legge - tra i quali principalmente gli oneri fiscali - quanto dai costi dei mezzi di produzione che si rendano necessari a seconda dello stato del mercato. Del resto, in tal senso la Corte ha già stabilito nella causa C-251/97 che costi che risultano da accordi collettivi gravano «per loro stessa natura» sul bilancio delle imprese (26).
73 Per quanto attiene poi all'eccezione del ricorrente, secondo la quale nel contratto collettivo 1998 non sarebbe stato previsto l'obbligo diretto della Cockerill Sambre alla corresponsione dei conguagli, quanto l'espresso obbligo dei pubblici poteri di farsi carico di tali pagamenti insieme ai lavoratori, la ritengo, come già la Commissione, infondata.
74 Che l'assunzione di costi da parte dei pubblici poteri sia alla base della stipula del contratto collettivo non consente ad un'impresa di escludere l'applicabilità della normativa sugli aiuti di Stato all'assunzione di costi di produzione - nel caso di specie di spese per i propri dipendenti - da parte delle pubbliche autorità (27).
75 Da ultimo, il ricorrente fa valere inoltre che il provvedimento che disciplina la riduzione dell'orario di lavoro sarebbe stato economicamente neutro per la Cockerill Sambre. Esso motiva tale circostanza in primo luogo con il fatto che i fondi pubblici sarebbero stati utilizzati interamente per conguagli. A questo riguardo è sufficiente constatare che i conguagli rientrano tra gli oneri dell'impresa (28). Inoltre, anche l'argomento secondo il quale in base al contratto collettivo andrebbe prestato lo stesso numero di ore di lavoro sulla base della stessa retribuzione oraria si fonda sulla premessa inesatta che i conguagli non costituirebbero un onere dell'impresa. Se infatti correttamente s'includono i conguagli tra i costi salariali, questi ultimi dal punto di vista dell'impresa sono rimasti (economicamente) invariati soltanto perché i conguagli sono stati presi a carico dallo Stato. Peraltro, il ricorrente ha sì rilevato come a causa della riduzione dell'orario di lavoro sarebbero derivati alcuni costi supplementari «relativamente significativi», ma non ha detto che il beneficio derivante dal finanziamento statale dei conguagli sarebbe stato integralmente compensato da questi costi (29). Si deve quindi respingere anche l'argomento relativo alla neutralità economica.
76 Concludo pertanto che i conguagli, se e in quanto non sono a carico dei lavoratori stessi, rappresentano oneri che normalmente dovevano gravare sul bilancio della Cockerill Sambre. Finanziando i conguagli tramite i provvedimenti controversi, le autorità belghe o, per la precisione, valloni si sono fatte carico pertanto oneri di questa impresa, alla quale in tal misura hanno così procurato un vantaggio economico. In questo modo, anche la Cockerill Sambre costituisce dal punto di vista economico un beneficiario ai sensi della nozione di aiuto.
77 I primi due motivi, pertanto, non sono fondati.
VIII - Sul terzo motivo: violazione della procedura prevista nel codice degli aiuti - Incompetenza della Commissione
Argomenti delle parti
78 Il governo ricorrente fa valere l'incompetenza della Commissione all'adozione della decisione controversa, dal momento che il termine di tre mesi, previsto dall'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti per l'adozione di una decisione, era già scaduto alla data della decisione.
79 A suo avviso, questo termine costituisce un termine perentorio, la cui inosservanza darebbe luogo alla violazione di una forma sostanziale.
80 Ciò discenderebbe dal confronto con il termine di notifica previsto all'art. 6, n. 1, del quinto codice degli aiuti alla siderurgia (30), qualificato parimenti dalla Corte come termine perentorio (31). Il carattere vincolante del termine sarebbe suffragato anche dalla diversità della lettera della disposizione in esame rispetto all'art. 7, n. 5, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (32) (in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999»). Inoltre, la perentorietà del termine contribuirebbe alla certezza del diritto, in quanto gli operatori economici non rimarrebbero illimitatamente nell'incertezza riguardo all'esito del procedimento.
81 La Commissione non nega di aver adottato la decisione controversa solo successivamente alla scadenza del termine di tre mesi di cui all'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti; sostiene tuttavia che in questo modo non si sarebbe dato luogo ad alcuna violazione di forme sostanziali.
82 Essa contesta che si tratti di un termine perentorio. Non sarebbe possibile estendere automaticamente la qualificazione del termine di cui all'art. 6, n. 1, del codice degli aiuti alla siderurgia al termine previsto all'art. 6, n. 5, in quanto, come avrebbe stabilito l'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni presentate nella causa Salzgitter/Commissione (33), la natura di un termine andrebbe valutata caso per caso sulla base di una serie di criteri come lo scopo del termine nel suo contesto normativo.
83 La Commissione rileva che all'interno del codice degli aiuti sarebbero previste eccezioni al principio generale del divieto di aiuti e che esso pertanto andrebbe interpretato restrittivamente. Agli aiuti potrebbe essere data esecuzione solo sulla base di un'espressa autorizzazione della Commissione, salvo la disciplina di cui all'art. 6, n. 6, a norma della quale uno Stato membro potrebbe dare esecuzione alle misure progettate, previa informazione della Commissione, se questa entro due mesi dalla data di ricevimento della notifica del relativo progetto non abbia proceduto in alcun modo.
84 Diversamente da questa disposizione, né dalla lettera né dall'esame sistematico dell'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti discenderebbe il potere per lo Stato membro di dare esecuzione alle relative misure successivamente alla scadenza del termine ivi previsto. Se si considerasse quindi questo termine come un termine perentorio assoluto, ciò porterebbe ad un blocco della procedura. Se al contrario il carattere perentorio del termine venisse inteso come riferito solo al procedimento in corso, la Commissione potrebbe allora portare a conclusione il procedimento solo espletandolo nuovamente. Entrambi gli approcci comporterebbero un risultato insoddisfacente alla luce della certezza del diritto e dell'economia processuale.
85 Per quanto riguarda il confronto tra l'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti e l'art. 7, n. 5, del regolamento n. 659/1999 nell'ambito CE, l'impianto simile delle due norme induce la Commissione piuttosto a ritenere che i due termini abbiano la stessa natura.
86 Nella replica e in udienza il governo ricorrente non nega che si possa dare esecuzione a progetti di aiuto soltanto con l'approvazione della Commissione. Esso dichiara anche che la Commissione potrebbe vedersi costretta ad espletare un nuovo procedimento dopo la scadenza del termine previsto all'art. 6, n. 5, per poter pervenire ad una decisione definitiva. Il ricorrente sottolinea tuttavia che, nonostante il principio del divieto di aiuti, esso avrebbe in ogni caso interesse a far valere l'incompetenza della Commissione perché, in questo modo, la decisione controversa sarebbe priva di fondamento giuridico anche relativamente al recupero dell'aiuto e degli interessi.
Valutazione
87 Nel caso presente è pacifico che la decisione controversa è stata adottata dalla Commissione solo successivamente alla scadenza del termine di tre mesi previsto all'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti. In questione è tuttavia quale sia il carattere da attribuire a questo termine e quali conseguenze giuridiche debbano conseguire al superamento del medesimo.
88 Il ricorrente ritiene che l'inosservanza del termine in questione comporti l'incompetenza della Commissione e che costituisca una violazione di una forma sostanziale. A tal riguardo, esso dà per assunto che il termine in questione sia perentorio.
89 Effettivamente, è possibile dedurre dalla giurisprudenza della Corte che dal superamento di un termine perentorio può discendere l'incompetenza della Commissione (34). Al contrario, per quanto riguarda i termini meramente ordinatori, benché essi vadano ugualmente osservati, con la loro proroga la Commissione non eccede il proprio potere discrezionale, non venendo pertanto pregiudicata la sua competenza a decidere (35).
90 Occorre pertanto verificare se il termine di tre mesi menzionato nell'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti vada inteso come termine perentorio. Se questo fosse il caso, al momento della decisione la Commissione non sarebbe più stata competente e il terzo motivo sarebbe fondato. Può rimanere in sospeso pertanto la questione se il termine della decisione in esame costituisca anche una forma sostanziale - la qual cosa la Commissione contesta. Nella presente controversia infatti, da un lato, non si pone il problema se il giudice comunitario abbia il potere o l'obbligo di esaminare d'ufficio la tesi sostenuta nell'ambito di questo motivo (36) e, dall'altro, l'argomento della violazione di forme sostanziali per superamento del termine presuppone che il termine di cui trattasi sia perentorio.
91 Come la Commissione giustamente ha osservato, il carattere di una disciplina dei termini deve essere valutato alla luce non del tenore letterale di quest'ultima, ma del contesto generale in cui essa si inserisce e degli obiettivi di tale contesto (37).
92 In primo luogo vorrei pertanto trattare il contesto generale del codice degli aiuti.
93 A norma dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA, sovvenzioni e aiuti concessi dagli Stati, in qualunque forma, sono aboliti e proibiti, nell'interno della Comunità, in quanto incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio. Diversamente dalla disciplina degli aiuti contemplata dal Trattato CE (38), nello stesso art. 4, lett. c), del Trattato CECA non sono previste eccezioni a tale divieto. Tuttavia, il codice degli aiuti, adottato dalla Commissione sulla base dell'art. 95 del Trattato CECA, permette la concessione di aiuti a favore dell'industria siderurgica in casi determinati, tassativamente elencati.
94 Le normative sulla concessione di aiuti adottate sulla base del codice degli aiuti posseggono quindi un carattere eccezionale in rapporto al divieto generale di cui all'art. 4, lett. c), del Trattato CECA e in linea di principio vanno quindi interpretate restrittivamente (39). Una tale interpretazione è conforme anche al principio, menzionato nella parte I dei `considerando' del codice degli aiuti, di una disciplina rigorosa degli aiuti.
95 Per quanto attiene poi al senso della disciplina dei termini in questione prevista nel codice degli aiuti, occorre in primo luogo rilevare che gli aiuti possono essere concessi soltanto previo espletamento delle procedure di cui all'art. 6 (40).
96 A norma di questa procedura - si rinvia in particolare all'art. 6, n. 4 - è possibile dare esecuzione agli aiuti progettati solo previa espressa approvazione della Commissione, salvo la disciplina di cui all'art. 6, n. 6, a norma della quale l'esecuzione è possibile anche senza approvazione, se la Commissione entro due mesi non abbia avviato la procedura menzionata al n. 5 o non abbia reso nota altrimenti la propria posizione.
97 Se la Commissione quindi, prima della scadenza del periodo sospensivo previsto dall'art. 6, n. 6, decide di avviare la procedura ai sensi dell'art. 6, n. 5, le misure progettate comunque non possono avere esecuzione (41).
98 La norma sui termini attualmente in esame rientra nella disciplina della procedura di cui all'art. 6, n. 5. In questa fase della procedura, come si è visto, lo Stato membro si trova in una situazione nella quale l'esecuzione delle misure progettate gli è già preclusa.
99 Contrariamente all'art. 6, n. 6, nel n. 5 di questo articolo dalla scadenza del termine ivi previsto non discende alcuna autorizzazione all'esecuzione delle misure né una qualsiasi altra conseguenza giuridica. Viene detto soltanto che la Commissione adotta una decisione entro tre mesi dal ricevimento delle informazioni necessarie per valutare la misura progettata. Il descritto contesto di questa normativa, in particolare la rigorosa disciplina degli aiuti nell'ambito del Trattato CECA, non permette nemmeno di leggervi un'implicita autorizzazione all'esecuzione.
100 La Corte, d'altra parte, ha desunto la perentorietà di un termine tra l'altro dalla circostanza che al mancato rispetto di un termine è ricollegata una determinata sanzione o comunque una conseguenza automatica. Ciò vuol dire che, in casi del genere, la Commissione non gode di nessuna discrezionalità nell'applicazione di tale sanzione e quindi nemmeno del potere discrezionale di rinviare la scadenza, ossia di prorogare il termine, motivo per cui non può trattarsi di un semplice termine ordinatorio (42).
101 Inoltre, come sopra osservato, se si assume il carattere perentorio del termine, anche dopo la scadenza di quest'ultimo allo Stato membro sarebbe preclusa l'esecuzione delle misure progettate e contemporaneamente rimarrebbe in sospeso la decisione definitiva sulla compatibilità degli aiuti. Anche nell'ottica di un buon funzionamento della disciplina degli aiuti, quindi, il termine di cui all'art. 6, n. 5, oggetto del presente esame, va considerato come ordinatorio piuttosto che perentorio (43).
102 Infine, non convince neanche l'argomento del governo ricorrente, secondo il quale un termine perentorio in questo contesto, in particolare per quanto riguarda disposizioni economiche, contribuirebbe alla certezza del diritto.
103 In primo luogo, un termine procedurale in definitiva contribuisce sempre alla certezza del diritto, conferendo al processo di decisione un limite temporale. In tal misura, lo stesso vale anche per semplici termini ordinatori. Anche tali termini vanno pertanto osservati dalla Commissione, non da ultimo nell'interesse della certezza del diritto (44).
104 In secondo luogo, nella presente controversia proprio l'ipotesi che la Commissione, dopo la scadenza del termine di cui all'art. 6, n. 5, non possa adottare la propria decisione nel procedimento in corso certo non contribuirebbe alla certezza del diritto. Difatti, il procedimento rimarrebbe in sospeso, nel senso descritto, oppure, seguendo lo schema proposto dal ricorrente, potrebbe essere concluso con una decisione solo previo espletamento di un nuovo procedimento.
105 In considerazione della finalità e del contesto della normativa, pertanto, la disciplina dei termini prevista dall'art. 6, n. 5, del codice degli aiuti non può riguardare un termine perentorio. La Commissione non era dunque incompetente ad adottare la decisione controversa. Pertanto anche il terzo motivo non è fondato.
IX - Sul quarto motivo: violazione dell'obbligo di motivazione
106 Il governo ricorrente contesta alla Commissione di aver violato nella decisione controversa sotto più aspetti l'obbligo di motivazione su di essa incombente a norma dell'art. 15 del Trattato CECA.
107 Come primo addebito, esso deduce che la decisione controversa non avrebbe dato risposta agli argomenti addotti nelle proprie osservazioni del 5 aprile 2000, con i quali esso aveva fatto riferimento all'importanza di misure in materia di occupazione nell'ambito del Trattato CE - in particolare anche agli orientamenti della Commissione in materia di aiuti all'occupazione (45) - e con i quali aveva richiamato l'attenzione sul rischio di contraddizioni all'interno della politica comunitaria sull'occupazione, che potrebbe discendere dall'accoglimento, nell'ambito del Trattato CECA, di politiche da essa divergenti.
108 In secondo luogo, il ricorrente contesta la decisione controversa, in quanto la Commissione non avrebbe affrontato l'argomento relativo alla nozione di beneficiario da esso sollevato, così come questo sarebbe stato da esso dedotto anche con il secondo motivo.
109 In terzo luogo, esso avverte nella decisione controversa la mancanza di osservazioni relativamente agli effetti economici prodotti sul mercato comune e sulla concorrenza dalle misure controverse.
110 La Commissione è del contrario avviso di aver pienamente soddisfatto i requisiti, quali a norma della giurisprudenza della Corte (46) devono essere presenti nella motivazione di una decisione. La decisione controversa avrebbe fatto apparire in forma chiara e inequivocabile l'iter logico seguito dalla Commissione, permettendo al governo belga di esercitare i propri diritti di difesa e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo.
111 Relativamente alla prima censura del ricorrente a tal riguardo, la Commissione osserva di aver trattato espressamente nella decisione controversa gli orientamenti in materia di politica sull'occupazione. Riguardo all'addebito di non essersi espressa relativamente alla nozione di beneficiario, la Commissione rinvia alle proprie osservazioni nell'ambito del secondo motivo. Infine, in merito alla terza censura del ricorrente, essa obietta che per la classificazione di una misura statale come aiuto a norma dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA, contrariamente all'art. 81, n. 1, CE, non rileverebbe il pregiudizio per il commercio fra gli Stati membri o per la concorrenza.
Valutazione
112 A norma dell'art. 15, n. 1, del Trattato CECA, le decisioni della Commissione vanno motivate. Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto giuridico, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ai fini dell'esercizio dei propri diritti e da permettere al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo.
113 Tuttavia, non si richiede che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto la motivazione deve essere valutata non solo alla luce del tenore dell'atto, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia considerata (47).
114 Alla luce di ciò, non risulta quindi decisivo se la Commissione nella propria decisione abbia affrontato espressamente tutte le osservazioni e gli argomenti sollevati dal destinatario della decisione (48). Rileva piuttosto che la decisione, tenuto conto del suo contesto e delle norme applicate, sia sorretta dai motivi addotti.
115 Con la decisione da esaminare in questa sede, alcuni provvedimenti statali sono stati classificati come aiuti ai sensi sia dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA sia del codice degli aiuti e qualificati come incompatibili con il mercato comune. Al fine di un giudizio sul rispetto dell'obbligo di motivazione, si dovrà accertare se dalla decisione emergano le ragioni per le quali i provvedimenti controversi, ad avviso della Commissione, ricadono nell'ambito di applicazione di questa disciplina sugli aiuti (49).
116 Oggetto della prima censura del ricorrente è essenzialmente il fatto che nella motivazione della decisione non sarebbe stato considerato un argomento secondo il quale, se la Commissione classificasse come aiuto le misure oggetto del presente procedimento o se le qualificasse come incompatibili con il mercato comune, sussisterebbe il pericolo di contraddizioni all'interno della politica comunitaria sull'occupazione.
117 Al riguardo, occorre constatare che questo non rappresenta un elemento da tenere in considerazione per la classificazione di un provvedimento a norma dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA. L'assenza di osservazioni da parte della Commissione a tale proposito non può pertanto costituire un difetto di motivazione.
118 In secondo luogo, per quanto attiene poi all'addebito del governo ricorrente nei confronti della Commissione, di non essersi espressa sulla nozione di beneficiario, è sufficiente rilevare che la decisione controversa in più punti fa riferimento a questa problematica.
119 Così la Commissione, al punto 20, sub 2, della decisione, ha osservato che il fatto che «i fondi pubblici non facciano che transitare per l'impresa o non vi transitino affatto e che abbiano come ultima destinazione i lavoratori» non ne modifica la natura di aiuto di Stato. Nei punti 21 e 22 della decisione, la Commissione ha poi affrontato l'argomento del Belgio, secondo il quale i provvedimenti controversi costituirebbero un aiuto a singole persone o una misura sociale a favore del gruppo di lavoratori interessato.
120 Infine, al punto 23 della decisione, la Commissione conclude che gli aiuti non costituirebbero aiuti a singole persone, bensì aiuti all'impresa e che con essi verrebbero finanziati dei costi della Cockerill Sambre.
121 In terzo luogo, infine, per quanto attiene alla contestazione del fatto che la Commissione non si sarebbe pronunciata sugli effetti prodotti dai provvedimenti controversi sul mercato comune e sulla concorrenza, occorre osservare che l'art. 4, lett. c), del Trattato CECA vieta, senza ulteriori condizioni, misure statali che - in qualunque forma - allevino gli oneri che normalmente gravano sul bilancio dell'impresa (50). Il divieto di cui all'art. 4, lett. c), del Trattato CECA, a differenza dell'art. 87, n. 1, CE, non richiede la condizione che l'aiuto incida sugli scambi fra gli Stati membri o falsi o minacci di falsare la concorrenza (51). La Commissione non era tenuta pertanto a trattare nella motivazione della decisione in questione gli effetti economici prodotti dalle misure controverse sul mercato comune e sulla concorrenza.
122 Il ricorrente non è stato quindi in grado di indicare alcun difetto rilevante nella motivazione della decisione controversa, cosicché anche il quarto motivo va respinto in quanto infondato.
X - Sul quinto motivo: violazione dell'articolo 95 del Trattato CECA
Argomenti delle parti
123 Il governo ricorrente sostiene che la Commissione, non autorizzando, in via di deroga, le misure controverse sulla base dell'art. 95 del Trattato CECA, sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione - ammesso che tali misure dovessero essere classificate, quod non, come aiuti alla Cockerill Sambre. La Commissione, una volta esclusa l'applicabilità degli articoli da 2 a 5 del codice degli aiuti, avrebbe dovuto rivolgersi di propria iniziativa al Consiglio al fine di ottenere l'approvazione per un'autorizzazione delle misure ai sensi dell'art. 95 del Trattato CECA. Le misure controverse perseguivano infatti uno scopo sociale, ovvero un'incremento dell'occupazione mediante la ridistribuzione del lavoro, e in tal modo esse erano dirette a perseguire gli obiettivi del Trattato CECA, in particolare il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro ai sensi dell'art. 3, lett. e), del detto Trattato.
124 La Commissione è dell'avviso che la Corte dovrebbe dichiarare questo motivo inammissibile. A fondamento, essa deduce che il governo belga avrebbe deciso di richiedere alla Commissione l'applicazione dell'art. 95 del Trattato CECA soltanto dopo la comunicazione dell'adozione della decisione controversa - seppur prima della notificazione formale. Tale domanda sarebbe stata oggetto di una lettera del governo belga del 30 novembre 2000. Date queste premesse, non sarebbe ammissibile sollevare il presente motivo nel contesto di un ricorso presentato l'8 gennaio 2001. La Commissione rileva inoltre che è evidente che con questo motivo non si contesta la decisione controversa in quanto tale, quanto il fatto che la Commissione avrebbe omesso di rivolgersi al Consiglio e al Comitato consultivo della CECA per ottenere una decisione individuale a norma dell'art. 95, n. 1, del Trattato CECA. Tuttavia, relativamente alla decisione controversa, non sarebbero presenti i presupposti per un ricorso per carenza a norma dell'art. 35 del Trattato CECA.
125 Il governo ricorrente, riguardo alla dedotta inammissibilità, obietta che i presenti addebiti, basati sull'art. 95 del Trattato CECA, potrebbero essere fatti valere contro la decisione nell'ambito di questo ricorso nonostante l'espletamento di un procedimento proprio a norma di questo articolo, persino qualora esso si sia già concluso con decisione negativa.
126 In via sussidiaria, la Commissione ritiene il quinto motivo anche infondato. Essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte e del Tribunale (52), secondo la quale l'art. 95 del Trattato CECA conferirebbe alla Commissione un potere discrezionale, ma non le imporrebbe alcun obbligo di autorizzare un aiuto in via di deroga per il raggiungimento degli scopi del Trattato CECA, e in base alla quale una violazione del Trattato per errore di valutazione della situazione complessiva risultante da fatti o circostanze economiche potrebbe essere accertata solo se si provi uno sviamento di potere della Commissione o un errore manifesto di valutazione della situazione economica alla base della decisione.
127 Nel caso presente pertanto, a fondamento dell'errore di valutazione il ricorrente avrebbe dovuto addurre il carattere necessario dell'autorizzazione degli aiuti, in via di deroga, per la realizzazione degli obiettivi del Trattato CECA, la qual cosa esso avrebbe tuttavia omesso di fare.
Valutazione
128 Riguardo alle eccezioni della Commissione relative all'ammissibilità di questo motivo, occorre dichiarare che il ricorrente in questo contesto sostiene che la decisione controversa è stata adottata in violazione dell'art. 95 del Trattato CECA, ossia con manifesto errore di valutazione da parte della Commissione. Che la censura del ricorrente abbia ad oggetto un'omissione della Commissione (anche) ex art. 95 del Trattato CECA non implica, contrariamente all'argomento della Commissione, che in tal modo il ricorso non sarebbe diretto contro la decisione stessa, quanto contro un'inerzia della Commissione ai sensi dell'art. 35 del Trattato CECA. Come la Corte ha infatti stabilito nelle cause riunite 5/62-11/62 e 13/62-15/62, l'art. 35 può trovare applicazione solo se la Commissione «non abbia adottato alcuna decisione nella materia che ha costituito oggetto della diffida» (53). Nella presente controversia, fino al momento dell'adozione della decisione non esisteva un'espressa richiesta di autorizzazione, da parte del ricorrente, a norma dell'art. 95 del Trattato CECA (54); il ricorrente fa valere tuttavia che la Commissione avrebbe dovuto procedervi d'ufficio. In questa prospettiva, ai sensi della sentenza citata, con la decisione controversa la Commissione si sarebbe espressa anche indirettamente - e cioè negativamente - su questa autorizzazione.
129 I difetti dedotti riguardano quindi la legittimità della decisione controversa stessa e costituiscono pertanto un motivo sul quale è possibile fondare un ricorso ai sensi dell'art. 33 del Trattato CECA.
130 Andrebbe verificato se gli addebiti del ricorrente siano fondati, in quanto in questo caso la decisione - indipendentemente dall'espletamento di altre procedure o dall'emanazione di altri atti giuridici - sarebbe illegittima. Il solo fatto che soltanto dopo l'adozione della decisione controversa sia stata espletata una procedura a norma dell'art. 95 del Trattato CECA su domanda del governo belga e che tale procedimento sia stato in ultimo definito non rende pertanto il motivo avente ad oggetto la violazione di questo articolo di per sé inammissibile.
131 Occorre quindi esaminare il quinto motivo nel merito.
132 A norma dell'art. 95 del Trattato CECA, in tutti i casi non previsti da questo trattato, nei quali una decisione o una raccomandazione appaia necessaria per attuare, mentre è in funzione il mercato comune del carbone e dell'acciaio e conformemente alle disposizioni dell'art. 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli artt. 2, 3 e 4, questa decisione o questa raccomandazione può essere presa con parere conforme del Consiglio deliberante all'unanimità e dopo consultazione del Comitato consultivo CECA.
133 In tal modo, alla Commissione viene attribuito il potere di autorizzare in via eccezionale aiuti statali, in deroga al divieto generale dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA.
134 Questo potere discrezionale è soggetto a limiti in quanto essa, in base all'art. 95 del Trattato CECA, «non può assolutamente autorizzare la concessione di aiuti statali che non siano indispensabili per conseguire gli obiettivi contemplati dal Trattato stesso» (55).
135 Nel caso presente, tuttavia, la Commissione non ha avviato la relativa procedura prevista da questo articolo, né tanto meno ha rilasciato un'autorizzazione.
136 La Commissione pertanto può aver commesso un errore di valutazione in relazione all'art. 95 del Trattato CECA soltanto se essa in maniera manifesta non abbia agito in osservanza di questo articolo.
137 Tuttavia, l'ipotesi [che la Commissione abbia agito correttamente] appare giustificata in quanto l'art. 95 del Trattato CECA attribuisce alla Commissione una facoltà, ma non le impone un obbligo (56). Anche la giurisprudenza della Corte stabilisce che l'art. 95, n. 1, del Trattato CECA non ha «altro scopo che di istituire un sistema» di deroghe individuali al Trattato, onde «permettere» alla Commissione di far fronte a situazioni impreviste (57).
138 Come il Tribunale inoltre ha stabilito nella causa T-89/96 (58), la ratio inerente a tale sistema di autorizzazione degli aiuti presuppone, per di più, per quanto attiene alle decisioni individuali, che lo Stato membro rivolga una domanda alla Commissione affinché essa faccia ricorso alla procedura di cui all'art. 95 del Trattato CECA. Tuttavia, una domanda in tal senso è stata inoltrata dal governo belga solo con lettera del 30 novembre 2000, quindi successivamente all'adozione della decisione controversa, avvenuta in data 15 novembre 2000. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui quest'ultima disponeva quando ha adottato la decisione stessa (59). La Commissione, nel periodo di tempo rilevante per la valutazione della decisione controversa, non disponeva quindi di alcuna richiesta di autorizzazione dell'aiuto in questione ex art. 95 del Trattato CECA.
139 Per concludere, la Commissione non ha commesso pertanto alcun manifesto errore di valutazione non avviando la procedura a norma dell'art. 95 del Trattato CECA e non autorizzando le misure controverse.
140 Pertanto, anche l'ultimo motivo è infondato.
XI - Conclusione
141 Alla luce delle osservazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di decidere nei termini seguenti:
«1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese».
(1) - GU L 71, pag. 23.
(2) - Decisione 18 dicembre 1996, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (GU L 338 del 28.12.1996, pag. 42).
(3) - Gli artt. 2-5 del codice degli aiuti prevedono alcuni aiuti che a determinate condizioni possono essere considerati compatibili con il mercato comune, in particolare aiuti per la ricerca e lo sviluppo, aiuti per la tutela dell'ambiente e aiuti per le chiusure. In prosieguo, si utilizzerà l'espressione «mercato comune» con riferimento al mercato comune del carbone e dell'acciaio.
(4) - V. al riguardo la lettera del 6 aprile 1999 della Cockerill Sambre agli impiegati soggetti a contratto collettivo allegata al ricorso (allegato 3).
(5) - Decreto di attuazione della legge 6 gennaio 1989, sul mantenimento della capacità concorrenziale del paese, Moniteur belge del 31 dicembre 1993, pag. 29300.
(6) - Moniteur belge dell'11 marzo 1997, pag. 5182, adottato sulla base della legge 26 luglio 1996, sulla promozione dell'occupazione e il mantenimento preventivo della capacità concorrenziale (Moniteur belge del 1, agosto 1996, pag. 20575).
(7) - Dichiarazione dell'11 dicembre 1995 sullo sviluppo economico e la promozione dell'occupazione.
(8) - Sentenze 23 febbraio 1961, causa 30/59, Steenkolenmijnen Limburg (Racc. pag. 1, in particolare pag. 38); 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España (Racc. pag. I-877, punto 13); 26 settembre 1996, causa C-241/94, Francia/Commissione (Racc. pag. I-4551, punto 34); 29 giugno 1999, causa C-256/97, DM Transport (Racc. pag. I-3913, punto 19), nonché 8 novembre 2001, causa C-143/99, Adria-Wien Pipeline (Racc. pag. I-8365, punto 38).
(9) - V., tra le altre, sentenze 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione (Racc. pag. 709, punto 27), nonché 26 settembre 1996, causa C-241/94 (citata alla nota 9), punto 20.
(10) - Sentenza del Tribunale di primo grado 27 gennaio 1998, causa T-67/94, Ladbroke (Racc. pag. II-1, punto 52).
(11) - V. sentenze nella causa C-241/94 (citata alla nota 9), punto 21, 29 aprile 1999, causa C-342/96, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-2459, punto 23), nonché 17 giugno 1999, causa C-75/97, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-3671, punto 25).
(12) - V., per esempio, sentenza 1, dicembre 1998, causa C-200/97, Ecotrade (Racc. pag. I-7907, in particolare punto 40), nonché sentenza nella causa C-75/97 (citata alla nota 12), punti 26 e ss.
(13) - V. al riguardo infra, paragrafi 132 e 133.
(14) - V. già sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa/E.N.E.L. (Racc. pag. 1146).
(15) - V. sentenza 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione (Racc. pag. 2263, punto 13) e la sentenza ivi citata.
(16) - Conclusioni presentate il 23 maggio 1996 nella causa C-311/94, Ijssel-Vliet (Racc. pag. I-5023, paragrafo 9); v. anche le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate il 7 maggio 1996 nella causa C-241/94 (sentenza citata alla nota 9), paragrafo 51.
(17) - V., tra l'altro, sentenze 2 luglio 1974, causa 173/73 (citata alla nota 10, punto 33); 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I-307, punto 41); 5 ottobre 1999, causa C-251/97, Francia/Commissione (Racc. pag. I-6639, punto 36), nonché nella causa C-75/97 (citata alla nota 12), punto 33.
(18) - V. le sentenze citate alla nota 9.
(19) - In questo modo si realizza infatti un'attività economica conforme allo scopo della comunità, fissato all'art. 2 del Trattato CECA, di assicurare la distribuzione più razionale della produzione al più alto livello di produttività: v. al riguardo sentenza Steenkolenmijnen (citata alla nota 9), pag. 39; v., in tal senso, per esempio anche la sentenza nella causa C-301/87 (citata alla nota 18), punto 41.
(20) - Ciò vale in particolare quando gli aiuti di Stato siano da distinguere da quelle transazioni nelle quali sia a carico dello Stato, in quanto acquirente o consumatore, un corrispettivo per i beni o i servizi prodotti dall'impresa interessata.
(21) - V. sentenza 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione (Racc. pag. 219, punto 28), nonché sentenza nella causa C-143/99 (citata alla nota 9), punto 39.
(22) - Sentenza 21 marzo 1991, causa C-303/88, Italia/Commissione (Racc. pag. I-1433, punto 21); per quanto riguarda l'«investitore avveduto in un'economia di mercato» v. anche sentenza 16 maggio 2002, causa C-482/99, Francia/Commissione (Racc. pag. I-4397, punti 70 e 71).
(23) - V., a tal riguardo, anche sentenza 11 luglio 1996, causa C-39/94, SFEI e a. (Racc. pag. I-3547, punto 59), secondo la quale la fornitura di beni o servizi a condizioni preferenziali può costituire un aiuto di Stato. Il «carattere preferenziale» di queste condizioni - e con esso il carattere di aiuto della controprestazione per i beni e i servizi - consegue a sua volta da un raffronto con le normali condizioni di mercato (dal punto 60 di questa sentenza).
(24) - V. sentenza nella causa C-251/97 (citata alla nota 18), punto 46.
(25) - V., al riguardo, anche le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate il 30 aprile 2002 nella causa C-126/01, Gemo (Racc. pag. I-0000, in particolare paragrafo 77), secondo il quale, ai sensi della giurisprudenza della Corte, per «normali costi» delle imprese vanno intesi quelli che vanno finanziati dalle imprese stesse «in condizioni normali di mercato».
(26) - Sentenza nella causa C-251/97 (citata alla nota 18), punto 40.
(27) - Ciò porterebbe altrimenti a fare degli aiuti di Stato - di per sé interventi «artificiali» sulla produzione delle imprese, che dovrebbe realizzarsi a «costi effettivi» - una parte del calcolo e delle decisioni imprenditoriali e in questo modo ad ostacolare la disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato.
(28) - V., al riguardo supra, in particolare paragrafo 71.
(29) - V. sentenza nella causa 30/59 (citata alla nota 9), pag. 52, nonché sentenza nella causa C-256/97 (citata alla nota 9), punti 20 e ss.
(30) - Decisione della Commissione 27 novembre 1991, 3855/91/CECA, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (GU L 362, pag. 57).
(31) - Sentenza 13 luglio 2000, causa C-210/98 P, Salzgitter/Commissione (Racc. pag. I-5843, punti 54 e 55).
(32) - GU L 83, pag. 1.
(33) - Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate il 30 marzo 2000 nella causa C-210/98 P (sentenza citata alla nota 32), paragrafo 84.
(34) - V. sentenza nella causa C-210/98 P (citata alla nota 32), punti 54 e 55.
(35) - V., in tal senso, sentenza della Corte 5 ottobre 1999, causa C-84/96, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-6547, punti 23 e 24). In tal misura, l'eccesso di potere coincide con un difetto di competenza.
(36) - V., al riguardo, per esempio sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval (Racc. pag. I-1719, punto 67); v., inoltre, le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs presentate il 30 marzo 2000 nella causa C-210/98 P (citata alla nota 32), paragrafi 125 e ss.
(37) - V., per esempio, sentenze 2 maggio 1990, causa 357/88, Oberhausener (Racc. pag. I-1669, punto 12), nonché 6 luglio 2000, causa C-289/97, Eridania (Racc. pag. I-5409, punto 26).
(38) - V., in particolare, art. 87, nn. 2 e 3, CE.
(39) - V., relativamente, al quinto codice degli aiuti alla siderurgia le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs, presentata nella causa C-210/98 P (sentenza citata alla nota 32), paragrafo 86.
(40) - V. art. 1, n. 3, del codice degli aiuti.
(41) - V. anche la parte II dei `considerando' del codice degli aiuti. Essa è conforme anche all'interpretazione restrittiva che, come è stato stabilito nel paragrafo 94, è quella da preferire relativamente alla concessione di aiuti nell'ambito del Trattato CECA.
(42) - V. sentenza nella causa C-84/96 (citata alla nota 36), punti 22 e ss.
(43) - Per questo criterio, v. sentenze nella causa 357/88 (citata alla nota 38), punto 15, nonché 11 agosto 1995, causa C-1/94, Cavarzere Produzioni (Racc. pag. I-2363, punto 22).
(44) - In generale, la Commissione è tenuta a rispettare, nei rapporti con gli Stati membri, le condizioni che essa ha imposto a se stessa mediante i regolamenti di esecuzione. L'inosservanza di tali condizioni - tra le quali in linea di principio rientra anche un termine ordinatorio - può, a seconda della sua importanza, privare del suo contenuto sostanziale la garanzia procedurale che queste disciplinano e causare l'illegittimità di una decisione: v. sentenza 13 giugno 2002, causa C-158/00, Lussemburgo/Commissione (Racc. pag. I-0000, punti 24 e ss.).
(45) - GU C 334, 12.12.1995, pag. 4.
(46) - V., in particolare, sentenze 22 marzo 2001, causa C-17/99, Francia/Commissione (Racc. pag. I-2481, punti 35 e 36), nonché 4 luglio 1963, causa 24/62, Germania/Commissione (Racc. pag. 127).
(47) - V., al riguardo, sentenze della Corte 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione (Racc. pag. 809, punto 19); 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione (Racc. pag. I-395, punti 15 e 16); 29 febbraio 1996, causa C-56/93, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-723, punto 86), nonché 2 aprile 1998, causa C-367/95 P (citata alla nota 37, punto 63); v., inoltre, sentenza del Tribunale di primo grado 25 marzo 1999, causa T-37/97, Forges de Clabecq/Commissione (Racc. pag. II-859, punto 108) e la giurisprudenza del Tribunale ivi citata.
(48) - V. sentenza nella causa C-367/95 P (citata alla nota 37), punto 64: «Tuttavia, la Commissione non è tenuta a prendere posizione su elementi che sono manifestamente non pertinenti, privi di senso o chiaramente secondari».
(49) - V., in tal senso, sentenza nelle cause 296/82 e 318/82 (citata alla nota 48), punti 20-24.
(50) - V., al riguardo, le osservazioni relative alla nozione di aiuto, supra, paragrafi 42 e ss.
(51) - V. ordinanza della Corte 25 gennaio 2001, causa C-111/99 P, Lech-Stahlwerke/Commissione (Racc. pag. I-727, punto 41), nonché sentenza del Tribunale 21 gennaio 1999, cause riunite T-129/95, T-2/96 e T-97/96, Neue Maxhütte Stahlwerke e Lech Stahlwerke/Commissione (Racc. pag. II-17, punti 98 e 99).
(52) - Tra l'altro alle sentenze del Tribunale nella causa T-37/97 (citata alla nota 48), punti 79 e s., e della Corte 23 novembre 2000, causa C-441/97 P, Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG e Hoogovens Staal BV/Commissione (Racc. pag. I-10293, punto 53), nonché all'ordinanza del presidente della Corte 3 maggio 1996, causa C-399/95 R, Germania/Commissione (Racc. pag. I-2441, punti 61 e 62).
(53) - Sentenza della Corte 14 dicembre 1962, cause riunite da 5/62 a 11/62 e da 13/62 a 15/62, San Michele e a. (Racc. pag. 837); anche se una decisione è di un tenore diverso da quanto atteso o richiesto, occorre agire contro questa decisione con un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 33 e non sulla base dell'art. 35 del Trattato CECA (ricorso per carenza).
(54) - V., al riguardo infra, paragrafo 138.
(55) - Sentenza nella causa C-441/97 P (citata alla nota 53), punto 53.
(56) - V. sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-37/97 (citata alla nota 48), punto 79.
(57) - Sentenza nella causa C-441/97 P (citata alla nota 53), punto 52, nonché 12 luglio 1962, causa 9/61, Paesi Bassi/Alta Autorità (Racc. pag. 403); v. anche sentenze del Tribunale nelle cause riunite T-129/95, T-2/96 e T-97/96 (citata alla nota 52), punto 150, nonché 24 ottobre 1997, causa T-243/94, British Steel/Commissione (Racc. pag. II-1887, punto 50).
(58) - Sentenza 7 luglio 1999, British Steel/Commissione (Racc. pag. II-2089, punto 138).
(59) - V., per esempio, sentenze 13 giugno 2002, causa C-382/99, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-0000, punto 49), nonché 10 luglio 1989, causa 234/84 (citata alla nota 16, punto 16).