ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
11 septembre 2008 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directive 91/271/CEE – Pollution et nuisances – Traitement des eaux urbaines résiduaires»
Dans l’affaire C‑316/06,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 20 juillet 2006,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mmes S. Pardo Quintillán et D. Lawunmi, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Irlande, représentée par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. A. Tizzano, président de chambre, MM. A. Borg Barthet (rapporteur) et M. Ilešič, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne veillant pas, d’une part, à ce que les eaux urbaines résiduaires des agglomérations dénommées IE22, Bray, IE31, Howth, IE34, Letterkenny, IE40, Shanganagh, IE41, Sligo, et IE45, Tramore County Waterford, qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent, à l’échéance du 31 décembre 2000 au plus tard, et, d’autre part, à ce que les rejets desdites eaux répondent, au plus tard à l’échéance susmentionnée, aux prescriptions de l’annexe I, point B, de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40, ci-après la «directive»), l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive.
Le cadre juridique
2        La directive a pour objet de protéger l’environnement contre une détérioration due aux rejets des eaux urbaines résiduaires et des eaux usées provenant de certains secteurs industriels.
3        L’article 2 de la directive définit ce qu’il faut entendre notamment par:
«1)      ‘eaux urbaines résiduaires’: les eaux ménagères usées ou le mélange des eaux ménagères usées avec des eaux industrielles usées et/ou des eaux de ruissellement;
[…]
4)      ‘agglomération’: une zone dans laquelle la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu’il soit possible de collecter les eaux urbaines résiduaires pour les acheminer vers une station d’épuration ou un point de rejet final;
[…]
6)      ‘un équivalent habitant (EH)’: la charge organique biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours (DB05) de 60 grammes d’oxygène par jour;
[…]»
4        L’article 3 de la directive prévoit:
«1.      Les États membres veillent à ce que toutes les agglomérations soient équipées de systèmes de collecte des eaux urbaines résiduaires:
–        au plus tard le 31 décembre 2000 pour celles dont l’[EH] est supérieur à 15 000
–        […]
2.      Les systèmes de collecte décrits au paragraphe 1 doivent répondre aux prescriptions de l’annexe I point A. Ces prescriptions peuvent être modifiées selon la procédure prévue à l’article 18.»
5        Aux termes de l’article 4 de la directive:
«1.      Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent selon les modalités suivantes:
–        au plus tard le 31 décembre 2000 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH de plus de 15 000,
–        […]
3.      Les rejets des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires visées aux paragraphes 1 et 2 répondent aux prescriptions de l’annexe I point B. Ces prescriptions peuvent être modifiées selon la procédure prévue à l’article 18.
4.      La charge exprimée en EH est calculée sur la base de la charge moyenne maximale hebdomadaire qui pénètre dans la station d’épuration au cours de l’année, à l’exclusion des situations inhabituelles comme celles qui sont dues à de fortes précipitations.»
6        L’annexe I, point B, de la directive prévoit:
«1.      Les stations d’épuration des eaux usées sont conçues ou modifiées de manière que des échantillons représentatifs des eaux usées entrantes et des effluents traités puissent être obtenus avant rejet dans les eaux réceptrices.
2.      Les rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires, traités conformément aux articles 4 et 5 de la présente directive, répondent aux prescriptions figurant au tableau 1.
3.      Les rejets des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires dans des zones sensibles sujettes à eutrophisation, telles qu’identifiées à l’annexe II point A lettre a), répondent en outre aux prescriptions figurant au tableau 2 de la présente annexe.
4.      Des prescriptions plus rigoureuses que celles qui figurent aux tableaux 1 et/ou 2 sont, au besoin, appliquées pour garantir que les eaux réceptrices satisfont à toute autre directive en la matière.
5.      Les points d’évacuation des eaux urbaines résiduaires sont choisis, dans toute la mesure du possible, de manière à réduire au minimum les effets sur les eaux réceptrices.»
La procédure précontentieuse
7        La Commission a, le 9 juillet 2004, adressé à l’Irlande une lettre de mise en demeure en demandant à cet État membre de lui faire connaître ses observations dans un délai de deux mois. L’Irlande a répondu par lettre le 23 novembre 2004.
8        Après avoir pris connaissance de la réponse de l’Irlande, la Commission, estimant que, pour six agglomérations, le traitement secondaire des eaux résiduaires n’est pas réalisé conformément aux prescriptions de la directive, a, le 22 décembre 2004, rendu un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
9        N’étant pas satisfaite de la réponse apportée par les autorités irlandaises, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
10      À titre liminaire, il y a lieu de constater que, hormis pour l’agglomération de Howth, l’Irlande ne conteste pas que les cinq autres agglomérations visées par le présent recours ont toutes un EH, tel que déterminé en application de l’article 4, paragraphe 4, de la directive, supérieur à 15 000.
11      Partant, conformément aux articles 3, paragraphe 1, premier alinéa, premier tiret, et 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, ces agglomérations auraient dû être équipées de systèmes de collecte de leurs eaux urbaines résiduaires et ces eaux soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent au plus tard le 31 décembre 2000.
L’agglomération de Letterkenny
Argumentation des parties
12      L’Irlande soutient que la Commission aurait changé la nature de son grief au cours de la phase précontentieuse de la procédure de manquement. En effet, la Commission aurait conclu, dans sa lettre de mise en demeure, que l’Irlande n’avait pas satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 et 4 de la directive pour onze agglomérations, précisément énumérées dans cette lettre, incluant celle de Letterkenny. En revanche, dans son avis motivé, la Commission aurait reconnu que l’Irlande dispose d’une installation de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires pour l’agglomération de Letterkenny, mais aurait affirmé, pour la première fois, que cette installation n’était pas en mesure de «traiter l’ensemble des eaux résiduaires» de cette agglomération, cette sous-capacité violant alors l’article 4, paragraphe 3, de la directive.
13      L’Irlande reproche en outre à la Commission d’avoir manifestement mal fondé son recours, en prétendant que l’agglomération de Letterkenny ne disposait pas d’une installation de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires à la fin de l’année 2000, alors que celle-ci existe depuis l’année 1975, même si elle connaît des surcharges saisonnières. L’Irlande expose, de plus, les raisons pour lesquelles les travaux entrepris pour remédier à la surcharge saisonnière de l’installation existante ont connu des retards et soutient que l’achèvement de ces travaux est prévu pour la fin de l’année 2009.
14      La Commission affirme qu’il ressort très clairement de l’avis motivé qu’elle a tenu compte de l’existence de cette installation de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires de l’agglomération de Letterkenny.
15      Selon la Commission, le problème réside dans le fait que cette installation n’est pas capable de traiter systématiquement tous les rejets de cette agglomération, conformément à la définition d’un «traitement secondaire» donnée par la directive. Or, l’obligation établie à l’article 4, paragraphe 1, de la directive de soumettre les eaux urbaines résiduaires qui pénètrent dans un système de collecte à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent à ce dernier, avant d’être rejetées, s’appliquerait à tous les rejets d’une agglomération et non uniquement à certains d’entre eux. L’Irlande n’aurait d’ailleurs jamais nié que, en raison du problème de sous-capacité de l’installation de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires de l’agglomération de Letterkenny, il n’était pas satisfait à toutes les exigences de la directive.
Appréciation de la Cour
16      Concernant l’argument relatif à la modification de la nature du grief, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, même si l’objet du recours introduit en vertu de l’article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition et que, par conséquent, la lettre de mise en demeure, l’avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques, cette exigence ne saurait toutefois aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite dans la formulation de ces actes, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié (arrêts du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, C-490/04, Rec. p. I-6095, points 36 et 37, ainsi que du 17 janvier 2008, Commission/Allemagne, C-152/05, non encore publié au Recueil, point 9).
17      En outre, l’avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité CE. En revanche, la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes, celle-ci ne pouvant nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs. La Commission peut donc, dans l’avis motivé, détailler les griefs qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure (voir arrêts du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, point 26, et du 17 janvier 2008, Commission/Allemagne, précité, point 10).
18      Or, il convient de constater que la lettre de mise en demeure satisfaisait au degré de précision requis par la jurisprudence, dès lors que l’identification du manquement et sa qualification comme étant susceptible de constituer une violation des articles 3 et 4 de la directive étaient suffisantes pour permettre à l’Irlande de présenter sa défense, l’avis motivé ayant précisé par la suite les griefs qui avaient déjà été présentés auparavant.
19      Par conséquent, l’argument relatif à la modification de la nature du grief présenté par l’Irlande ne saurait être accueilli.
20      Il convient ensuite de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 14 septembre 2004, Commission/Espagne, C-168/03, Rec. p. I-8227, point 24, et du 14 juillet 2005, Commission/Allemagne, C-433/03, Rec. p. I-6985, point 32).
21      En l’espèce, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, l’agglomération de Letterkenny ne disposait pas d’un système de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires collectées permettant de traiter, de façon complète et à tous les moments de l’année, tous les rejets desdites eaux.
22      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé en ce qui concerne l’agglomération de Letterkenny.
L’agglomération de Howth
Argumentation des parties
23      L’Irlande fait valoir que, grâce aux travaux déjà réalisés, l’EH a été réduit à un niveau compris entre 12 000 et 15 000 depuis que des parties de la péninsule ont été reliées à l’installation de traitement des eaux résiduaires de Ringsend par la station de pompage de Sutton. Par ailleurs, selon l’Irlande, les travaux en cours réduiront très prochainement l’EH résiduel à 9 000, soit bien en deçà du seuil de 15 000 prévu à l’article 4, paragraphe 1, de la directive. Cet État membre considère en outre que cette partie de la zone de captage de Howth ne constitue pas une «agglomération» au sens dudit article 4, paragraphe 1. Bien qu’il partage la position de la Commission selon laquelle les agglomérations ne peuvent être artificiellement divisées de manière à échapper aux obligations posées par la directive, ledit État n’estime pas que les circonstances très particulières survenues sur le territoire en question, en raison de la réalisation par étapes du projet de la baie de Dublin visant à traiter tous les rejets des eaux urbaines résiduaires collectées, s’apparentent à un «saucissonnage d’agglomération».
24      La Commission soutient que le raisonnement sous-tendant la thèse de l’Irlande au sujet de l’agglomération de Howth n’est pas clair. Elle conteste l’argumentation selon laquelle la partie de l’agglomération d’où proviennent les rejets des eaux urbaines résiduaires actuellement non traitées ne doit pas être considérée comme faisant partie de cette agglomération. À cet égard, la Commission fait tout d’abord valoir que c’est l’Irlande elle-même qui a identifié IE31, Howth, comme une agglomération aux fins des rapports transmis à la Commission. Elle souligne ensuite que le concept d’agglomération fait référence à une zone suffisamment dense pour que les eaux urbaines résiduaires soient collectées et acheminées vers une installation de traitement de ces dernières. Ce concept inclurait donc également les zones qui sont suffisamment denses mais dans lesquelles un système de collecte des eaux urbaines résiduaires n’a pas encore été mis en place. La Commission considère que l’existence d’une agglomération est indépendante à la fois de l’existence d’un système de collecte des eaux urbaines résiduaires et de celle d’une installation de traitement desdites eaux. Ainsi, un tel système de collecte ne saurait servir à définir les limites d’une agglomération. Selon la Commission, procéder de la sorte serait aberrant.
25      En tout état de cause, la Commission fait valoir que, même si l’argumentation de l’Irlande au sujet du découpage de l’agglomération de Howth devait être approuvée, il est manifeste que, à l’expiration du délai accordé dans l’avis motivé, l’Irlande n’avait pas mis en place les mesures nécessaires permettant le traitement de toutes les eaux urbaines résiduaires devant être acheminées de Howth à Ringsend.
Appréciation de la Cour
26      Concernant la nécessité d’une redéfinition de l’agglomération de Howth invoquée par l’Irlande, il convient de constater que cet État membre a lui-même défini aux fins de l’application de la directive l’agglomération de IE31, Howth, comme une agglomération dont l’EH est de 43 584 et que, en tout état de cause, il n’a fourni, en l’espèce, aucun élément convaincant de nature à justifier que la zone d’où proviennent les eaux urbaines résiduaires non encore traitées ne doit plus être considérée comme faisant partie de cette agglomération.
27      Dans ces conditions il y a lieu de constater que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, l’agglomération de Howth ne disposait pas d’un système de traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires collectées permettant de traiter tous les rejets desdites eaux.
28      Dès lors, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission en tant qu’il concerne l’agglomération de Howth.
Les agglomérations de Bray, Shanganagh, Sligo et Tramore County Waterford
29      Concernant les agglomérations de Bray, Shanganagh, Sligo et Tramore County Waterford, l’Irlande reconnaît en substance le manquement reproché, tout en exposant les raisons du retard pris dans la réalisation des différents projets et en soulignant le nombre de travaux importants déjà entrepris.
30      À cet égard, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations et délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêt du 28 juin 2007, Commission/Espagne, C-235/04, Rec. p.I-5415, point 55).
31      Par ailleurs, selon une jurisprudence également constante, les États membres ne peuvent pas invoquer des circonstances internes ou des difficultés pratiques pour justifier le non-respect des obligations résultant des normes du droit communautaire (voir, notamment, arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Luxembourg, C-89/03, p. I-11659, point 5).
32      En l’espèce, il est constant que les mesures nécessaires pour assurer la transposition complète de la directive dans le cadre du traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires des agglomérations de Bray, Shanganagh, Sligo et Tramore County Waterford n’avaient pas été adoptées à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé.
33      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé en ce qui concerne lesdites agglomérations.
34      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ne veillant pas, d’une part, à ce que les eaux urbaines résiduaires des agglomérations dénommées IE22, Bray, IE31, Howth, IE34, Letterkenny, IE40, Shanganagh, IE41, Sligo, et IE45, Tramore County Waterford, qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent, à l’échéance du 31 décembre 2000 au plus tard, et, d’autre part, à ce que les rejets desdites eaux répondent, au plus tard à l’échéance susmentionnée, aux prescriptions de l’annexe I, point B, de la directive, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive.
Sur les dépens
35      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de l’Irlande et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1)      En ne veillant pas, d’une part, à ce que les eaux urbaines résiduaires des agglomérations dénommées IE22, Bray, IE31, Howth, IE34, Letterkenny, IE40, Shanganagh, IE41, Sligo, et IE45, Tramore County Waterford, qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent, à l’échéance du 31 décembre 2000 au plus tard, et, d’autre part, à ce que les rejets desdites eaux répondent, au plus tard à l’échéance susmentionnée, aux prescriptions de l’annexe I, point B, de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 3, de ladite directive.
2)      L’Irlande est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.