61989J0057
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-57/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά
1. Τα έργα επιχωματώσεως τον Ry sumer Nacken
To Rysumer Nacken βρίσκεται στην ανατολική όχθη των εκβολών του ποταμού Ems και εκτείνεται μεταξύ του φάρου του Campen προς Βορρά και του αντλιοστασίου του Knock προς Mòro. Αποτελεί τμήμα του Wattenmeer της Ανατολικής Φρισίας. Πολυάριθμα είδη πτηνών χρησιμοποιούν όλη την περιοχή ευρύτατα ως ενδιάμεσο σταθμό και ως τόπο διαχειμάσεως, ανευρέσεως τροφής ή φωλεοποιήσεως.
Τον τελευταίο καιρό σημαντικές ποσότητες προϊόντων εκσκαφής που προέρχονται από τα έργα βυθοκορήσεως του ρείθρου του ποταμού Ems χρησιμοποιούνται για την επιχωμάτωση της ζώνης αυτής.
2. Το πρόγραμμα προοταοίας των ακτών τον Leybucht
α) Η περιοχή από γεωγραφική άποψη
Ο κόλπος Leybucht βρίσκεται στο Wattenmeer της Ανατολικής Φρισίας και έχει άνοιγμα στομίου πέντε περίπου χιλιόμετρα. Από αιώνων περιβάλλεται από αναχώματα, όπως ολόκληρη σχεδόν η ακτή της Βόρειας Θάλασσας στην Κάτω Σαξονία, λόγω του κινδύνου πλημμύρων από παλιρροϊκά κύματα. Το Leybucht έχει συνολική επιφάνεια 2800 περίπου εκταρίων, αποτελούμενη από 30 εκτάρια υδάτινης επιφάνειας, 1800 εκτάρια υγρής άμμου, 690 εκτάρια αλμυροτόπων και 280 εκτάρια θερινών Polder.
Στο νότιο άκρο του κόλπου βρίσκεται ο λιμένας του Greetsiel, το σημαντικότερο κέντρο αλιείας καβουριών στη γερμανική ακτή της Βόρειας Θάλασσας. Η ναυσιπλοΐα προς και από τον λιμένα πραγματοποιείται μέσω του εξωτερικού διαύλου του Greetsiel. Στο βόρειο άκρο του κόλπου βρίσκεται το λιμάνι Leybuchtsiel, που χρησιμοποιείται κυρίως από ακταιωρούς και σκάφη αναψυχής.
To Leybucht αποτελεί τον τελευταίο μεγάλο και σχεδόν άθικτο θαλάσσιο κόλπο των ακτών της Κάτω Σαξονίας' από παλιά αποτελεί τόπο φωλεοποιήσεως, ανευρέσεως τροφής και ενδιάμεσο σταθμό διαφόρων ειδών υδροβίων και θαλασσίων πτηνών, τόσο ενδημικών όσο και αποδημητικών. Αποτελεί, ειδικότερα, σημαντικό τόπο επωάσεως για τις αβοκέτες.
β) Το νομικό καθεστώς της περιοχής
αα) Το εθνικό δίκαιο
Με κανονιστική απόφαση του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξονίας, της 13ης Δεκεμβρίου 1985, περί του εθνικού πάρκου « Niedersachsiscb.es Wattenmeer », που άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 1986, το Leybucht τέθηκε υπό καθεστώς ειδικής προστασίας. Κατά το άρθρο 2 της εν λόγω αποφάσεως, στο εθνικό πάρκο πρέπει να διατηρηθεί και προστατευθεί από οποιαδήποτε υποβάθμιση ο ιδιαίτερος χαρακτήρας του φυσικού τοπίου της περιοχής του Watten που εκτείνεται κατά μήκος της ακτής της Κάτω Σαξονίας' η φυσική εξέλιξη των βιοτόπων αυτών, καθώς και ο πλούτος της χλωρίδας και της πανίδας τους πρέπει να διατηρηθούν.
Κατά το άρθρο 3 της ιδίας αποφάσεως, τα όρια του εθνικού πάρκου καθορίζονται βάσει των προσαρτημένων σ' αυτή χαρτών. Ο χάρτης που τιτλοφορείται « Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer » περιέχει την ακόλουθη υποσημείωση που επισημαίνεται με αστερίσκο: « Εκκρεμής διαδικασία εγκρίσεως σχεδίων. Με την περάτωση της αρχίζει να ισχύει η απόφαση περί εγκρίσεως σχεδίων, αφού καταστεί απρόσβλητη. »
ββ) Το κοινοτικό δίκαιο
Με έγγραφο της 6ης Σεπτεμβρίου 1988, η Γερμανική Κυβέρνηση ανακοίνωσε στην Επιτροπή τον χαρακτηρισμό του Leybucht ως ζώνης ειδικής προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ. Στο εν λόγω έγγραφο αναφέρεται ότι:
« Κατά το μεγαλύτερο μέρος του, το Leybucht ανήκει στη ζώνη προστασίας Ι (ζώνη ηρεμίας ). Επισυνάπτεται η κανονιστική απόφαση με τα παραρτήματα της. Από τα παραρτήματα προκύπτει η ακριβής οριοθέτηση της προστατευόμενης περιοχής και των διαφόρων ειδικών ζωνών προστασίας (... ) »
γγ) Το διεθνές δίκαιο
Το Leybucht, ως οικότοπος θαλασσίων και υδροβίων πτηνών, αποτελεί υγρότοπο διεθνούς σημασίας κατά την έννοια της Συμβάσεως του Ramsar ( Ιράν ) της 2ας Φεβρουαρίου 1971. Στο άρθρο 1 της Συμβάσεως οι υγρότοποι ορίζονται ως υγρές επιφάνειες, ελώδεις εκτάσεις και βάλτοι ή ύδατα, φυσικά ή τεχνητά, μόνιμα ή προσωρινά, στάσιμα ή μη, γλυκά, γλυφά ή αλμυρά, περιλαμβανομένων των θαλασσίων εκτάσεων των οποίων το βάθος δεν υπερβαίνει τα έξι μέτρα κατά την αμπώτιδα. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, που προσχώρησε στην εν λόγω Σύμβαση από τις 25 Ιουνίου 1976, χαρακτήρισε το Wattenmeer ως υγρότοπο διεθνούς σημασίας κατά το άρθρο 2 της Συμβάσεως.
γ) Οι λεπτομέρειες εκτελέσεως τον προγράμματος
Το γενικό πρόγραμμα προστασίας των ακτών της Κάτω Σαξονίας του 1973 αναφέρεται στην επείγουσα ανάγκη ανυψώσεως και ενισχύσεως του υφισταμένου αναχώματος του Leybucht, προκειμένου να προστατευτεί η ενδοχώρα ακόμη και από τα πλέον ισχυρά παλιρροϊκά κύματα. Σε εκτέλεση του προγράμματος εκδόθηκε η απόφαση περί εγκρίσεως σχεδίου της Bezirksregierung (νομαρχίας) του Weser-Ems της 25ης Σεπτεμβρίου 1985. Η εκτέλεση του σχεδίου άρχισε ήδη από τις αρχές του 1986. Η τελευταία φάση των έργων αναμένεται να αρχίσει το 1991.
Σχετικά με την ανάγκη αμέσου εκτελέσεως στην αιτιολογική έκθεση της προαναφερομένης αποφάσεως περί εγκρίσεως του σχεδίου αναφέρεται ότι από καιρό κατέστη επιτακτική η ανάγκη βελτιώσεως της προστασίας κατά των οφειλομένων στην παλίρροια πλημμύρων της περιοχής. Τα αναχώματα του Leybucht και ειδικά του Greetsiel αποτελούν ένα από τα εναπομένοντα ασθενή σημεία κατά μήκος της κύριας γραμμής αναχωμάτων, ύστερα από τις σημαντικές ενισχύσεις των αναχωμάτων των δύο τελευταίων δεκαετιών. Ο επείγων χαρακτήρας της ενισχύσεως των αναχωμάτων αποδείχθηκε ύστερα από τα επανειλημμένα ισχυρά παλιρροϊκά φαινόμενα που σημειώθηκαν μετά το 1976.
Σύμφωνα με το σχέδιο αναχωματώσεως, οι δύο δίαυλοι ναυσιπλοΐας, δηλαδή ο εξωτερικός δίαυλος του Norden και του Greetsiel, καθώς και ο λιμένας του Leybuchtsiel πρόκειται να κλείσουν. Στο νοτιοοντικό τμήμα του Leybucht προβλέπεται, επίσης, η κατασκευή περίκλειστης λεκάνης με υδατοφράκτες προς τη θάλασσα και η διάνοιξη πλωτού διαύλου για την ελεύθερη διέλευση από τον λιμένα του Greetsiel μέχρι τους υδατοφράκτες αυτούς, ενώ στο νοτιοανατολικό τμήμα η ενίσχυση και επέκταση του υπάρχοντος αναχώματος κατά μήκος της υφισταμένης γραμμής αναχωμάτων μεταξύ Greetsiel και Leybuchtsiel περαιτέρω, πίσω από το νέο ανάχωμα πρόκειται να κατασκευαστεί αύλαξ αποστραγγίσεως των υδάτων.
Με την αποστράγγιση σκοπείται η αποφυγή εκτελέσεως έργων βυθοκορήσεως και καθαρισμού του Leybucht στο μέλλον παράλληλα με την εξασφάλιση προσβάσεως στον λιμένα Greetsiel, καθώς και η φυσική αποξήρανση της ενδοχώρας. Η κατασκευή της δεξαμενής και του φράγματος στο νοτιοδυτικό τμήμα του κόλπου θεωρείται απαραίτητη για να διατηρηθεί ανοιχτή διά φυσικού καθαρισμού η νέα οδός προσβάσεως στον λιμένα του Greetsiel.
Εντεύθεν της νέας περίκλειστης λεκάνης μπροστά στον λιμένα του Greetsiel, το ενισχυμένο ανάχωμα θα ακολουθεί προς Βορρά κατά βάση τη σημερινή γραμμή των αναχωμάτων. Η ανύψωση και η ενίσχυση του τμήματος αυτού του αναχώματος θα προεκτείνουν τη βάση του αναχώματος προς τη θάλασσα κατά 50 περίπου μέτρα. Η μετατόπιση αυτή του αναχώματος προς τη θάλασσα θα έχει ως συνέπεια την εξαφάνιση 100 περίπου εκταρίων αλμυροτόπων. Το νέο ανάχωμα θα σχηματίζει καμπύλη προ του Leybuchtsiel κατά μήκος 2 περίπου χιλιομέτρων, έτσι ώστε η μέχρι σήμερα σχηματιζόμενη ορθή γωνία να αντικατασταθεί από μια συντομότερη γραμμή αναχωμάτων. Η γραμμή αναχωμάτων θα αποκλίνει στο τελευταίο της τμήμα επί 2 επιπλέον χιλιόμετρα περίπου από τη σημερινή γραμμή, ώστε να σχηματίζει καμπύλη.
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση της αποφάσεως περί εγκρίσεως του σχεδίου, η ενίσχυση του αναχώματος προς τη θάλασσα περιορίζει την έκταση ενός προσφιλούς, λόγω της διαμορφώσεως του εδάφους, στα υδρόβια πτηνά τόπου φωλεοποιήσεως και επομένως και την Ιδια τη φωλεοποίηση. Στη ζώνη στηρίξεως που πρόκειται να δημιουργηθεί όμως στο Neuwesteel θα υπάρξει δυνατότητα σταθεροποιήσεως των πληθυσμών αυτών. Η επέκταση του αναχώματος μπορεί να έχει επιπτώσεις και επί των αποδημητικών πτηνών. Πάντως, η αποφυγή παρενοχλήσεων που αναμένεται ως συνέπεια ιδίως της θέσεως υπό προστασία της εν λόγω περιοχής θα οδηγήσει στον περιορισμό της ενδιάμεσης ζώνης μεταξύ του αναχώματος και των τόπων αναπαύσεως των αποδημητικών πτηνών.
Στο Greetsieler Nacken θα μειωθούν οι εκτάσεις υγρής άμμου καθώς και της ξηράς που βρίσκεται πέραν του αναχώματος, η οποία, λόγω των τεχνητών κυρίως παρεμβάσεων, είναι λιγότερο διαφοροποιημένη και πλούσια από πλευράς χλωρίδας σε σύγκριση με τις αντίστοιχες εκτάσεις παρθένας βλαστήσεως. Η εν λόγω μείωση θα ανέλθει συνολικά σε 450 εκτάρια περίπου. Η εξαφάνιση εκτάσεων υγρής άμμου συνεπάγεται μείωση των δυνατοτήτων διατροφής των υδροβίων πτηνών.
Η σχεδιαζόμενη κατασκευή αναχώματος συνεπάγεται επίσης ορισμένη μείωση της ιζηματογενούς ζώνης η οποία, λόγω της γειτνιάσεως της με τόπους φωλεοποιήσεως και ανευρέσεως τροφής, βρίθει από ορισμένα είδη, ιδίως από αβοκέτες, και, επομένως, η πυκνότητα του πληθυσμού της αβοκέτας θα μειωθεί στην περιοχή αυτή. Εντός του Leybucht, καθώς και κατά μήκος του υπό μορφή ζωνών πρασίνου αναχώματος, θα σχηματιστεί εκτεταμένη επιφάνεια βοσκοτόπων 150 περίπου εκταρίων. Η επιφάνεια όμως αυτή δεν προβλέπεται να αποτελέσει ικανό αντιστάθμισμα για την αβοκέτα στην περιοχή αυτή.
Τα πράγματα διαφέρουν για τα χερσαία πτηνά, όπως η καλημάνα και το οχθοτούρλι. Ομοίως, είδη πτηνών όπως ο στρειδοφάγος και ο κοκκινοσκέλης αναμένεται να εγκατασταθούν στην περιοχή αυτή, αφού εθιστούν στο υψηλό ανάχωμα.
Το Hauener Hooge θα πάψει εν μέρει, λόγω μειώσεως της επιφανείας του, να αποτελεί τόπο φωλεοποιήσεως και αναπαύσεως και καταφύγιο σε περίπτωση πλημμύρων λόγω παλιρροίας. Εντούτοις, λόγω της αποφυγής παρενοχλήσεων στην περιοχή μπορεί να αυξηθεί στο μέλλον ο πληθυσμός ιδίως των πτηνών εκείνων που προτιμούν ζώνες αλμυρού νερού. Η πλήρης εξαφάνιση του άλατος θα περιορίσει την ποικιλία των ειδών και θα οδηγήσει σε μερική μεταβολή της βλαστήσεως. Η εν λόγω περιοχή θα μεταβληθεί έτσι οριστικά σε έκταση πρασίνου όπως η ενδοχώρα.
Η σημερινή ζώνη στηρίξεως μεταξύ του αναχώματος του Störtebeker και της εθνικής οδού που διέρχεται όπισθεν αυτού έχει σήμερα μεγαλύτερη πυκνότητα φωλεών από τους αλμυροτόπους πέραν του αναχώματος, διότι είναι περιζήτητη λόγω του ότι αποτελεί ταυτόχρονα τόπο φωλεοποιήσεως, προστατευμένο έναντι των πλημμύρων, και εύκολης πρόσβασης στην έκταση ξηράς και υγρής άμμου προ του αναχώματος. Στη μελλοντικά μικρότερη και αναμορφωμένη ζώνη ο πληθυσμός όλων των ειδών θα είναι μονίμως μικρότερος. Για την καλημάνα και το οχθοτούρλι μπορεί να προκύψει μείωση του σημερινού τους πληθυσμού κατά 25 o/ο, εφόσον τα είδη αυτά δεν αναζητήσουν νέες επιφάνειες στο Leyhörn ή στη ζώνη του Neuwesteel.
II — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
1.
Με έγγραφο της 11ης Μαΐου 1987, η Επιτροπή ζήτησε από την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της επί των έργων επιχωματώσεως στο Rysumer Nacken. Κατά το έγγραφο της Επιτροπής, αυτά καθαυτά τα έργα συνιστούν ήδη παρενόχληση, λόγω της εκπομπής θορύβων επιπλέον, συνεπάγονται σοβαρή αναμόρφωση τμήματος του Wattenmeer, που θα έχει άμεσες επιπτώσεις στους όρους διαβιώσεως των προστατευομένων ειδών πτηνών.
Το έγγραφο αυτό έμεινε αναπάντητο. Κατόπιν αυτού, η Επιτροπή, με έγγραφο της 11ης Αυγούστου 1988, κοινοποίησε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση αιτιολογημένη γνώμη, επαναλαμβάνοντας την άποψη ότι τα εν λόγω έργα αντιβαίνουν στις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, διότι υποβαθμίζουν σημαντικά τον οικότοπο αυτό προστατευομένων πτηνών. Η Επιτροπή υπογράμμισε επίσης στην αιτιολογημένη γνώμη της ότι κατά τις εργασίες εκσκαφής χρησιμοποιούνται για τις επιχωματώσεις μεταξύ άλλων βαριά μέταλλα και βιομηχανικά απόβλητα.
2.
Ύστερα από καταγγελία, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, με έγγραφο οχλήσεως της 7ης Αυγούστου 1987, τις αντιρρήσεις της κατά του σχεδίου κατασκευής του αναχώματος του Leybucht. Και αυτό το έγγραφο έμεινε αναπάντητο. Στη συνέχεια, η Επιτροπή διατύπωσε στις 4 Ιουλίου 1988 αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία προσήψε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, μη λαμβάνοντας κατά την εκτέλεση του σχετικού σχεδίου σε ζώνη ειδικής προστασίας τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή υποβαθμίσεως των οικοτόπων προστατευομένων πτηνών στην περιοχή αυτή.
Με έγγραφο της 6ης Σεπτεμβρίου 1988, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση γνωστοποίησε στην Επιτροπή τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι τα έργα που αποφάσισε να εκτελέσει το ομόσπονδο κράτος της Κάτω Σαξονίας συμβιβάζονται προς την οδηγία και παρέσχε ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με τις συνέπειες των έργων αυτών επί της επίμαχης ζώνης προστασίας.
3.
Στο έγγραφο αυτό αναφέρονται κατά λέξη τα εξής:
« Είναι μεν ακριβές ότι τα σχεδιαζόμενα μέτρα προστασίας των ακτών περιορίζουν σημαντικά την επιφάνεια του οικοτόπου των πτηνών που ζουν στο Leybucht, με συνέπεια να θίγεται η περιοχή αυτή ως προς τη λειτουργία της ως τόπου φωλεοποιήσεως, αναπαύσεως και ανευρέσεως τροφής. Η υποβάθμιση αυτή αντισταθμίζεται όμως εν μέρει με τη δημιουργία νέων εκτάσεων. Εξάλλου, για ορισμένα είδη πτηνών οι παρενοχλήσεις έχουν παροδικό μόνο χαρακτήρα, μέχρις ότου αυτά εθιστούν στο νέο περιβάλλον και επανενταχθούν σ' αυτό. Εν πάση περιπτώσει, είναι βέβαιο ότι τα έργα δεν έχουν ως συνέπεια την πλήρη εξαφάνιση κάποιου είδους πτηνών στην περιοχή, αλλά, το πολύ, τη μείωση της πυκνότητας του πληθυσμού τους. Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση είναι της απόψεως ότι δεν μεταβάλλεται έτσι, κατά βάση, ο χαρακτήρας του Leybucht ως μοναδικού οικοτόπου για τα είδη πτηνών που ζουν εκεί. Οι ανωτέρω παρενοχλήσεις αντισταθμίζονται, εξάλλου, τουλάχιστον εν μέρει, από τα θετικά αποτελέσματα που συνδέονται άμεσα προς τα μέτρα προστασίας των ακτών. Εχει ιδιαίτερη σημασία συναφώς το γεγονός της παρεμβάσεως του ανθρωπίνου παράγοντα, όπως οι εργασίες επιχωματώσεως, η απόθεση υλικών εκσκαφής ή η ναυσιπλοΐα για εμπορικούς και αθλητικούς σκοπούς. Η διαδικασία αποξηράνσεως, που δεν επηρεάζεται πλέον από επιχωματώσεις, ευνοεί την ανάπτυξη φυσικών αλμυροτόπων και συμβάλλει στην επέκταση των αλμυρών ελωδών εκτάσεων που μπορούν, λόγω της ικανής αποστάσεως, να προσφέρουν καταφύγιο σε περίπτωση ανθρωπογενών διαταράξεων. Η επάνοδος της ηρεμίας στο Leybucht θα ωφελήσει όλα τα είδη των πτηνών που ζουν εκεί, αυξάνοντας, για παράδειγμα, τις πιθανότητες φωλεοποιήσεως. »
III — Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
1.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Φεβρουαρίου 1989, η Επιτροπή άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή με αντικείμενο τις παραβάσεις που προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στον τομέα της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ. Με δικόγραφο που κατέθεσε στις 28 Ιουλίου 1989, η Βρετανική Κυβέρνηση ζήτησε να της επιτραπεί να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων της καθής.
2.
Με χωριστό δικόγραφο, που περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Ιουλίου 1989, η Επιτροπή υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 186 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 83 του Κανονισμού Διαδικασίας, αίτηση κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, με την οποία ζήτησε από το Δικαστήριο να υποχρεώσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να αναστείλει τα έργα κατασκευής των αναχωμάτων στην περιοχή του Leybucht και ειδικότερα να παραιτηθεί προσωρινώς από την εκτέλεση των έργων που αφορούν την τελευταία φάση του σχεδίου, μέχρις ότου το Δικαστήριο εκδώσει απόφαση επί της κύριας προσφυγής. Με Διάταξη της 16ης Αυγούστου 1989, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση αυτή.
3.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Ζήτησε, πάντως, από την Επιτροπή να διευκρινίσει τις αντιρρήσεις της κατά του ισχυρισμού της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι το εθνικό πάρκο « Niedersächsisches Wattenmeer » σταματά βορείως του Rysumer Nacken, ενώ τα έργα επιχωματώσεως πραγματοποιούνται μόνο στο νότιο Rysumer Nacken, και εκτείνεται μόνο μέχρι τη βάση του φράγματος που κατασκευάζεται στο Leybucht. Ζήτησε επίσης από την Ομοοπονοιακή Κυβέρνηση να της γνωστοποιήσει τα αριθμητικά στοιχεία που έχει στη διάθεση της από τα οποία προκύπτει η εξέλιξη του πληθυσμού των προστατευομένων από την οδηγία πτηνών που ζουν στο Leybucht από της ενάρξεως των έργων ενισχύσεως του αναχώματος. Οι διάδικοι ανταποκρίθηκαν εμπροθέσμως στην πρόσκληση αυτή.
IV — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αποφασίζοντας να εκτελέσει ή εκτελώντας έργα, συνιστάμενα στην κατασκευή αναχωμάτων ή στην επιχωμάτωση, στις προστατευόμενες περιοχές του Leybucht και του Rysumer Nacken, τα οποία δεν συμβιβάζονται προς την υποχρέωση της να λαμβάνει κατάλληλα μέτρα προς αποφυγή της υποβαθμίσεως των οικοτόπων των προστατευόμενων πτηνών, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ·
2)
να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας ζητούν από το Δικαστήριο:
1)
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
2)
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Ως προς τα έργα επιχωματώαεως τον Rysumer Nacken
1.
Η Επιτροπή θεωρεί τα σχετικά έργα ασυμβίβαστα προς το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Επισημαίνει τις σοβαρές συνέπειες της συνεχούς αποθέσεως υλικών εκσκαφής από την κοίτη του Ems, που συνεπάγεται βαθιά αναμόρφωση αυτού του τμήματος του Wattenmeer και παρενοχλεί τα πτηνά λόγω παρεπομένων εκπομπών θορύβου.
Οι επίμαχες επιχωματώσεις δεν συνιστούν τα λιγότερο ενοχλητικά μέσα. Οι αρνητικές συνέπειες των δραστηριοτήτων αυτών θα μπορούσαν να αποφευχθούν σε μεγάλο βαθμό, αν, αντί των επιχωματώσεων, το σχέδιο περιοριζόταν στην ενίσχυση ή ανύψωση του κυρίου αναχώματος. Κατά την Επιτροπή, έστω και αν τα έργα επιχωματώσεως ήταν αναγκαία, δεν εξετάστηκε η δυνατότητα χρησιμοποιήσεως, κατά κύριο λόγο, υλικών λιγότερο ρυπογόνων από ό,τι το προϊόν εκσκαφής που προέρχεται από μεγάλους ποταμούς όπως ο Ems, το οποίο συχνά περιέχει βαριά μέταλλα και άλλες βλαβερές ουσίες.
2.
Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το Rysumer Nacken δεν χαρακτηρίστηκε ως ζώνη ειδικής προστασίας, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Το εθνικό πάρκο « Niedersächsisches Wattenmeer» σταματά βορείως της περιοχής αυτής. Το Rysumer Nacken, το οποίο δεν τέθηκε ποτέ υπό καθεστώς προστασίας, αποτελείται από δύο διαφορετικές περιοχές, το βόρειο Rysumer Nacken, μια αμιγώς ελώδη περιοχή, και το νότιο Rysumer Nacken, περιοχή καθαρισμού λυμάτων που προστατεύεται ήδη με ανάχωμα.
Τα έργα επιχωματώσεως πραγματοποιούνται μόνο στο νότιο Rysumer Nacken. Η περιοχή αυτή εξυπηρετεί κατά βάση τη διατήρηση της κοίτης του Ems. Το υλικό της επιχωματώσεως αναλύεται τακτικά για το ενδεχόμενο ανευρέσεως βλαβερών ουσιών. Ήδη προ της εκδόσεως της οδηγίας, δηλαδή προ του 1979, οι επιχωματώσεις στην περιοχή έφθαναν σε ύψος τα 6,5 μέτρα πάνω από το επίπεδο της επιφάνειας της θάλασσας, έτσι ώστε να μη πρόκειται πλέον για ελώδη έκταση.
Στην ελώδη περιοχή του βορείου Rysumer Nacken έγιναν έργα επιχωματώσεως με άμμο του προς τη θάλασσα αναχώματος που ολοκληρώθηκαν ήδη τον Αύγουστο του 1986. Τα έργα αυτά αποσκοπούσαν στην ενίσχυση του υπάρχοντος φράγματος που βρίσκεται μεταξύ του φάρου του Campen και του συνδετικού αναχώματος. Με την επιχωμάτωση αυτή οι ελώδεις επιφάνειες προ του αναχώματος έφθασαν σε ύψος τα 4 μέτρα πάνω από την επιφάνεια της θάλασσας κατά μήκος του αναχώματος, εμφανίζοντας φυσική κλίση προς τις χαμηλές επιφάνειες. Προς τη θαλάσσια πλευρά του φράγματος δεν προβλέπονται περαιτέρω επιχωματώσεις. Οι επιχωματώσεις αυτές δεν οδήγησαν, εξάλλου, σε υποβάθμιση των οικολογικών συνθηκών της περιοχής.
Η Γερμανική Κυβέρνηση εκτιμά ότι, ακόμη και αν θεωρήσει κανείς ότι το Rysumer Nacken αποτελεί τμήμα ζώνης ειδικής προστασίας, τα επίμαχα έργα ικανοποιούν, ούτως ή άλλως, τις απαιτήσεις του άρθρου 4 της οδηγίας, επειδή πραγματοποιήθηκαν προς ενίσχυση του υπάρχοντος αναχώματος και για λόγους προστασίας των ακτών.
3.
Η Βρετανική Κνβέρνηοη ισχυρίζεται ότι τα έργα στο Rysumer Nacken δεν πραγματοποιήθηκαν εντός της ζώνης ειδικής προστασίας. Το εθνικό πάρκο « Niedersächsisches Wattenmeer » σταματά βορείως του Rysumer Nacken. Τα έργα προστασίας των ακτών, δηλαδή οι επιχωματώσεις της θαλάσσιας πλευράς του φράγματος με άμμο, πραγματοποιήθηκαν επομένως εκτός της ζώνης ειδικής προστασίας.
Η Βρετανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι το βόρειο Rysumer Nacken και το νότιο Rysumer Nacken είναι δύο διαφορετικές περιοχές. Διευκρινίζει ότι οι επιχωματώσεις που πραγματοποιήθηκαν στο νότιο Rysumer Nacken δεν είχαν οικολογικές επιπτώσεις, διότι παρόμοια έργα εκτελούνται από πεντηκονταετίας τουλάχιστον στη ζώνη αυτή, η οποία είχε πάψει να είναι ελώδης πολύ προ της εκδόσεως της οδηγίας.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, οι ισχυρισμοί της Επιτροπής δεν είναι ούτε αρκετά ακριβείς ούτε αρκετά θεμελιωμένοι. Δεν αποδεικνύεται ότι τα έργα υποβάθμισαν τους οικοτόπους των πτηνών του παραρτήματος Ι της οδηγίας. Σε καμιά περίπτωση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τα έργα αυτά είχαν σημαντικές επιζήμιες συνέπειες κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας.
Ως προς το πρόγραμμα προστασίας των ακτών τον Leybucht
1.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα έργα επιχωματώσεως στο Leybucht παρενοχλούν τα είδη πτηνών που απολαύουν ειδικής προστασίας κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι της οδηγίας και υποβαθμίζουν τον οικότοπό τους, που έχει χαρακτηριστεί ως ζώνη ειδικής προστασίας.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας ζώνες παρουσιάζουν την ιδιομορφία ότι εντός αυτών πρέπει να λαμβάνονται ειδικά μέτρα προς αποφυγή οποιασδήποτε υποβαθμίσεως των όρων διαβιώσεως των πτηνών του παραρτήματος Ι, και μάλιστα χωρίς εξαίρεση και χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τυχόν οικονομικά συμφέροντα, καθόσον η εν λόγω διάταξη δεν παραπέμπει στα γενικά κριτήρια του άρθρου 2 της οδηγίας.
Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 4, παράγραφος 4, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη οφείλουν απλώς να αποφεύγουν τις παρενοχλήσεις έξω από τις ζώνες ειδικής προστασίας, επιβεβαιώνει ότι το θεσπισθέν με την οδηγία σύστημα προβλέπει κλιμάκωση των μέτρων προστασίας. Πράγματι, ο χαρακτηρισμός ζωνών προστασίας θα ήταν περιττός, αν εντός αυτών δεν εφαρμόζονταν κανόνες αυστηρότεροι από τους ισχύοντες εκτός των εν λόγω ζωνών.
Η Επιτροπή φρονεί ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιουλίου 1987, 247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1987, σ. 3029 ), η ρήτρα επιφυλάξεως του άρθρου 2 της οδηγίας δεν συνιστά αυτόνομη παρέκκλιση από το γενικό σύστημα προστασίας, αλλά είναι ενδεικτική του ότι η ίδια η οδηγία λαμβάνει υπόψη αφενός την ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας των πτηνών και αφετέρου τις απαιτήσεις της δημοσίας ασφαλείας, οικονομίας, οικολογίας, επιστήμης, καθώς και τις απαιτήσεις μορφωτικού και ψυχαγωγικού χαρακτήρα. Η αποδιδόμενη στις απαιτήσεις αυτές βαρύτητα, στο πλαίσιο του άρθρου 4 της οδηγίας, δεν μπορεί, επομένως, να είναι η ίδια με εκείνη των μέτρων του άρθρου 3 της οδηγίας.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι, κατά την επιλογή των πλέον καταλλήλων εδαφών και τον χαρακτηρισμό τους ως ζωνών ειδικής προστασίας, δεν αποκλείεται η συνεκτίμηση των κατά το άρθρο 2 της οδηγίας συμφερόντων. Αντίθετα, όσον αφορά τη διαχείριση των ζωνών που έχουν ήδη χαρακτηριστεί ως ζώνες ειδικής προστασίας, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας απαιτεί τη λήψη θετικών μέτρων, αποκλείοντας κάθε υποβάθμιση των οικοτόπων αυτών.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι μέτρα προστασίας των ακτών, όπως η ενίσχυση αναχωμάτων, αποκλείονται στον βαθμό που δεν αποβλέπουν ειδικά και αποκλειστικά στη διατήρηση της υφισταμένης καταστάσεως σε ζώνη ειδικής προστασίας και στην προστασία των οικοτόπων των πτηνών από την οφειλόμενη σε φυσικούς παράγοντες υποβάθμιση κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Εξαιρέσεις είναι ακόμη δυνατές σε περίπτωση κινδύνου της ζωής των ανθρώπων, αλλά υπό τη μοναδική προϋπόθεση ότι τα σχετικά μέτρα περιορίζονται στην ελάχιστη αναγκαία υποβάθμιση της οικείας προστατευόμενης περιοχής.
Κατά την Επιτροπή, οι προϋποθέσεις αυτές δεν πληρούνται εν προκειμένω. Διευκρινίζεται ότι τα έργα επιχωματώσεως στο Leybucht είναι ασυμβίβαστα με την υποχρέωση της καθής να λαμβάνει θετικά μέτρα προστασίας στις χαρακτηρισμένες ως προστατευόμενες ζώνες. Τόσο τα σχετικά έργα όσο και οι συνέπειες τους συνιστούν παρέμβαση σε ζώνη ειδικής προστασίας, η οποία επιδεινώνει τους όρους διαβιώσεως των προστατευομένων πτηνών και προκαλεί την εξαφάνιση πολλών εκατοντάδων εκταρίων γης. Τα επίμαχα έργα συνεπάγονται, εξάλλου, σημαντική μείωση των οικολογικά χρησίμων επιφανειών και για ορισμένα από τα αναφερόμενα στο παράρτημα Ι της οδηγίας είδη πτηνών, ιδίως για την αβοκέτα, μείωση της πυκνότητας του πληθυσμού τους.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι η διάταξη του άρθρου 13 της οδηγίας δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να υπαναχωρούν ως προς το επίπεδο προστασίας που επιτεύχθηκε ύστερα από τη λήψη μέτρου κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Διευκρινίζεται ότι το άρθρο 13 της οδηγίας δεν περιορίζει τις υποχρεώσεις των κρατών μελών όσον αφορά τη διατήρηση και βελτίωση της προστασίας των αγρίων πτηνών.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το γεγονός ότι η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν μπορεί να δικαιολογήσει συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η Κοινότητα έχει την εξουσία να νομοθετεί στον τομέα του περιβάλλοντος. Στον κοινοτικό νομοθέτη εναπόκειται να καθορίσει τη βαρύτητα που αποδίδεται σε έναν από τους διαφόρους στόχους της Κοινότητας στα πλαίσια συγκεκριμένης νομοθετικής πράξεως. Το Συμβούλιο απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των πτηνών εντός των περιοχών που χαρακτηρίζονται από τα ίδια τα κράτη μέλη ως ζώνες ειδικής προστασίας.
Δεν είναι, τέλος, δυνατό, κατά την Επιτροπή, από τη νομολογία του Δικαστηρίου να συναχθούν λόγοι δικαιολογοόντες την παράβαση διατάξεων του κοινοτικού δικαίου χάριν απαιτήσεων του εθνικού γενικού συμφέροντος. Κατά την άποψη της, η ίδια η οδηγία αποτελεί ήδη προϊόν σταθμίσεως μεταξύ των αντικρουόμενων συμφερόντων, οι δε αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να διορθώσουν ή να αντικαταστήσουν εκ των υστέρων την εν λόγω εξισορρόπηση επικαλούμενες εκ νέου τα συμφέροντα που ήδη ελήφθησαν υπόψη ή προβάλλοντας άλλα εθνικά συμφέροντα.
2.
Η Ομοοπονδιακή Κυβέρνηση παρατηρεί ότι, σύμφωνα με τα στοιχεία που διαβίβασε στην Επιτροπή κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας, σχετικά με το Leybucht, η νέα χάραξη του αναχώματος, καθώς και οι προς την ξηρά παρακείμενες περιοχές εξαιρέθηκαν από τη ζώνη ειδικής προστασίας. Τα όρια της ζώνης αυτής καθορίστηκαν με την κανονιστική απόφαση περί του εθνικού πάρκου « Niedersächsisches Wattenmeer » κατά τρόπον ώστε η προστατευόμενη περιοχή να φθάνει μέχρι τη βάση του αναχώματος, όπως αυτή θα έχει διαμορφωθεί μετά την ολοκλήρωση της κατασκευής του αναχώματος.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, μια ζώνη ειδικής προστασίας, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, δεν δημιουργείται με σχετική δήλωση του κράτους μέλους προς την Επιτροπή, αλλά με εσωτερική νομοθετική ή κανονιστική πράξη και μόνο. Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι στην εν λόγω διάταξη δεν καθορίζεται ρητά ο τρόπος χαρακτηρισμού μιας περιοχής ως ζώνης ειδικής προστασίας.
Η Γερμανική Κυβέρνηση τονίζει ότι στο ψήφισμα του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ ( ABI. C 103, σ. 6), η Επιτροπή δεν θεωρείται αποδέκτης του κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας χαρακτηρισμού, αλλά ως αρχή αρμόδια για τη συλλογή πληροφοριών και ως όργανο συντονισμού κατά την έννοια των άρθρων 12 και 18 της οδηγίας.
Η Γερμανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι, όπως προκύπτει από το εν λόγω ψήφισμα, το Συμβούλιο, κατά την έκδοση της οδηγίας, εκκινούσε από την αφετηρία ότι απαιτούνται περαιτέρω νομικές πράξεις, ιδίως όσον αφορά την οργάνωση και διοίκηση των ειδικών ζωνών προστασίας, ότι δηλαδή το άρθρο 4 της οδηγίας δεν αποτελεί ακόμη συγκεκριμένη ρύθμιση του περιεχομένου των υποχρεώσεων των κρατών μελών στις ζώνες ειδικής προστασίας. Εν πάση περιπτώσει, ούτε ο καθορισμός των ζωνών αυτών ούτε ο καθορισμός των αναγκαίων μέτρων διαφυλάξεως εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Επιτροπής.
Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι δεν υφίσταται καμιά υποχρέωση να συμπεριληφθεί η νέα χάραξη του αναχώματος και η παρακείμενη προς την ξηρά περιοχή του Leybucht, η οποία είναι αναγκαία για την αποστράγγιση της ενδοχώρας και την πρόσβαση στον λιμένα του Greetsiel, στην κανονιστική απόφαση περί του εθνικού πάρκου « Niedersächsisches Wattenmeer » ούτε να χαρακτηρισθούν τα εδάφη αυτά ως ζώνες ειδικής προστασίας κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας.
Η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, κατά την επιλογή των ζωνών ειδικής προστασίας, μπορούν να ληφθούν υπόψη άλλα συμφέροντα γενικού χαρακτήρα εκτός εκείνων της προστασίας των πτηνών. Οι αναφερόμενες στα άρθρα 2 και 3 της οδηγίας απαιτήσεις δημοσίου συμφέροντος εισάγουν εξαιρέσεις από τη γενική υποχρέωση των κρατών μελών να προστατεύουν τα άγρια πτηνά. Απόκειται έτσι στα κράτη μέλη να σταθμίζουν τα συμφέροντα αυτά τόσο κατά την επιλογή των ζωνών ειδικής προστασίας όσο και για τον καθορισμό των μέτρων που είναι αναγκαία στις περιοχές αυτές. Κατά τον καθορισμό της χαράξεως του αναχώματος του Leybucht ελήφθησαν πάντως υπόψη μόνο ζωτικής σημασίας γενικά συμφέροντα, δηλαδή η ανάγκη ασφάλειας του αναχώματος, αποστραγγίσεως και ελεύθερης προσβάσεως στον λιμένα του Greetsiel.
Όσον αφορά τις περιβαλλοντικές συνέπειες των επίμαχων έργων στην περιοχή, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η υποβάθμιση της προστασίας των πτηνών με την προγραμματιζόμενη κατασκευή αναχώματος στο Leybucht δεν προσλαμβάνει την έκταση της υποβαθμίσεως στην οποία αναφέρεται το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας.
Κατά την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, η Επιτροπή ουδόλως απέδειξε τον ισχυρισμό της ότι η απόφαση περί εγκρίσεως του σχεδίου δίδει προτεραιότητα στα οικονομικά συμφέροντα της γεωργίας, της αλιείας και του τουρισμού έναντι της προστασίας των πτηνών. Αντιθέτως, όλα αυτά τα οικονομικά συμφέροντα έρχονται σε δεύτερη μοίρα έναντι της ανάγκης προστασίας της φύσεως.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, όπως προκύπτει από την απόφαση περί εγκρίσεως του σχεδίου, τα προβλεπόμενα μέτρα αποβλέπουν αποκλειστικά στην ασφάλεια του φράγματος και στην προστασία των ακτών. Οι ισχυρότατες θύελλες των ετών 1953, 1962 και 1976 κατέδειξαν ότι τα υπάρχοντα αναχώματα δεν ήταν πλέον αρκετά στερεά και υψηλά για να εξασφαλίζουν την προστασία της ενδοχώρας και των κατοίκων της. Επειδή τις τελευταίες δεκαετίες αυξήθηκε σημαντικά το ύψος των παλιρροιακών κυμάτων, κατέστη αναγκαία η ανύψωση και η ενίσχυση των αναχωμάτων, ώστε να είναι δυνατή η προστασία του πληθυσμού της εν λόγω περιοχής ακόμη και από τις πλέον ισχυρές θύελλες.
Από την απόφαση περί εγκρίσεως του σχεδίου προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές της Κάτω Σαξονίας, στο πλαίσιο εμπεριστατωμένης εξετάσεως, έλαβαν υπόψη τους κατά τον προγραμματισμό των έργων επιχωματώσεως όλες τις απαιτήσεις που άπτονται της προστασίας των πτηνών και ότι τις στάθμισαν έναντι των απαιτήσεων της προστασίας των ακτών και της ασφαλείας του αναχώματος. Στο πλαίσιο αυτό δεν υπήρχαν άλλες εναλλακτικές λύσεις που θα μπορούσαν να ικανοποιήσουν τις ίδιες ανάγκες σε θέματα ασφαλείας, η δε κατασκευή του αναχώματος, προκειμένου να εξυπηρετήσει τον σκοπό της, δεν μπορούσε να περιοριστεί. Επομένως, η επέμβαση στο οικοσύστημα του Leybucht με το επίμαχο σχέδιο, καθώς και οι παροδικές παρενοχλήσεις που θα προκαλέσουν τα έργα επιχωματώσεως, περιορίζονται στο ελάχιστο αναγκαίο μέτρο.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η χάραξη του αναχώματος επιφέρει την ελάχιστη δυνατή βλάβη στα πτηνά του Leybucht. Εκτός από την προστασία του παράκτιου πληθυσμού από τα παλιρροϊκά κύματα ελήφθη υπόψη, κατά το αναγκαίο μέτρο, μόνον η ανάγκη επιτυχούς αποστραγγίσεως της ενδοχώρας και η διατήρηση της ελεύθερης προσβάσεως στον λιμένα του Greetsiel και στην ανοικτή θάλασσα χάριν των ιστιοφόρων της πόλης αυτής.
Η μετατόπιση της όπισθεν του αναχώματος αποστραγγισμένης ενδοχώρας από τον εξωτερικό δίαυλο του Norden στον νέο αύλακα αποστραγγίσεως και στη δεξαμενή του Leyhörn συνεπάγεται βελτίωση των οικολογικών συνθηκών της περιοχής. Πράγματι, με την αποπεράτωση των έργων θα έχουν παύσει τόσο η ναυσιπλοΐα όσο και οι συνεχείς βυθοκορήσεις στο Norder και στην εξωτερική αύλακα του Greetsiel, οι οποίες ήταν μέχρι σήμερα αναγκαίες για την αποτροπή στενώσεως των δύο αυτών πλωτών οδών που οδηγούν μέσω του Leybucht στο Norderley.
Εξάλλου, κατά την κατασκευή του νέου αναχώματος δεν μπορούσε να μη ληφθεί υπόψη η αποστράγγιση ευρύτερων τμημάτων της ενδοχώρας που βρίσκονται κάτω από την επιφάνεια της θάλασσας και που ακριβώς σε περίπτωση παλιρροϊκών κυμάτων θα ήταν εκτεθειμένα στον κίνδυνο περαιτέρω πλημμύρων από την πλευρά της ξηράς. Μακροπρόθεσμα, ο ανασχεδιασμός του αναχώματος και της σχετικής αναγκαίας αποστραγγίσεως θα έχουν κατ' ανάγκη θετικές συνέπειες για τους προστατευόμενους πληθυσμούς πτηνών, διότι θα επέλθει ηρεμία στο κέντρο του Leybucht.
Κατά την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, χρειάστηκε να ληφθούν υπόψη μόνο δύο αναγκαιότητες, αναγόμενες στη γεωγραφική φύση του Leybucht: ήτοι η ανάγκη αποστραγγίσεως 35000 εκταρίων περίπου ενδοχώρας που βρίσκονται, κατά το μεγαλύτερο τμήμα τους, σε επίπεδο κατώτερο από αυτό της επιφάνειας της θάλασσας, και η ανάγκη διατηρήσεως της ελεύθερης επικοινωνίας του λιμένα της πόλεως Greetsiel και των αλιευτικών της με τη θάλασσα. Επειδή μεγάλα τμήματα της ενδοχώρας πίσω από το ανάχωμα βρίσκονται σε επίπεδο κατώτερο από αυτό της επιφάνειας της θάλασσας, έπρεπε να εξασφαλιστεί η δυνατότητα ορθής αποστραγγίσεως της ενδοχώρας ακόμη και μετά την κατασκευή του νέου αναχώματος.
Από πλευράς προστασίας της φύσεως, τα αποτελέσματα του σχεδίου για το Leybucht παρουσιάζονται κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση εξαιρετικώς θετικά. Πράγματι, με τη νέα χάραξη του αναχώματος και τον νέο δίαυλο που σχεδιάζεται εντεύθεν του αναχώματος προς την ενδοχώρα θα παρέλκει στο μέλλον η συνεχής βυθοκόρηση των δύο εξωτερικών αυλακών του Leybucht. Οι βυθοκορήσεις αυτές, καθώς και η μέχρι σήμερα ναυσιπλοΐα μέσω του διαύλου του Greetsiel, δεν άφηναν κατά το παρελθόν το οικοσύστημα του κόλπου σε ηρεμία. Με την αποπεράτωση του νέου αναχώματος και την κατάργηση των σημερινών πλωτών οδών οι παρενοχλήσεις αυτές θα ανήκουν οριστικά στο παρελθόν.
Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η εκτέλεση του σχεδίου επιχωματώσεως μπορεί να συνεπάγεται ορισμένες παρενοχλήσεις για τα πτηνά που ζουν στο Leybucht. Πάντως, όπως προκύπτει από τα αποτελέσματα των πλέον προσφάτων ελέγχων, δεν σημειώθηκε μέχρι σήμερα καμιά σοβαρή παρενόχληση, ιδίως ως προς την αβοκέτα: από τους τελευταίους ελέγχους συνάγεται ότι οι αβοκέτες δεν παρενοχλήθηκαν ούτε κατ' ελάχιστον από τα εκτεταμένα έργα κατασκευής του φράγματος και της δεξαμενής του Leyhõrn, του μεγαλυτέρου μολοντούτο εργοταξίου του όλου σχεδίου. Το 1989 πολλά ζεύγη πτηνών εγκαταστάθηκαν για πρώτη φορά δυτικά και ανατολικά της δεξαμενής, και μάλιστα εν μέρει ακριβώς παραπλεύρως της εισόδου του εργοταξίου, από την οποία περνούν βαριά φορτηγά αυτοκίνητα.
Ως προς την κατάσταση των χερσαίων αυτών εκτάσεων, η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι η μελλοντική φυσική ιζηματογένεση στο Leybucht θα δημιουργήσει νέους φυσικούς αλμυροτόπους και θα αυξήσει τις εκτάσεις πρασίνου. Κατά τις διαπιστώσεις των εμπειρογνωμόνων, με τα προβλεπόμενα μέτρα είναι πιθανό να δημιουργηθεί μακροπρόθεσμα επιφάνεια αντίστοιχη προς τη σημερινή και να αυξηθεί μάλιστα ακόμη περισσότερο ο πληθυσμός των χερσαίων πτηνών.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, έναντι του εν λόγω σχεδίου δεν υφίστανται εναλλακτικές λύσεις. Δεν είναι δυνατή η επέκταση του αναχώματος προς την ενδοχώρα, διότι ο υπάρχων χώρος περιορίζεται από την εθνική οδό που περνά πίσω από το ανάχωμα, ο δε δίαυλος αποστραγγίσεως, που ήδη βρίσκεται μόνο στην ελάχιστη απόσταση ασφαλείας, πρέπει για τεχνικούς λόγους να διέρχεται μεταξύ της εθνικής οδού και του αναχώματος.
Η πλήρης κατάργηση του διαύλου αποστραγγίσεως είναι αδύνατη, όχι μόνο λόγω της ανάγκης της μεγίστης δυνατής αποστραγγίσεως 35000 εκταρίων ενδοχώρας, αλλά και διότι παρόμοια λύση θα είχε επιπλέον σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις σε οικολογικό επίπεδο, στον βαθμό που θα συνδυαζόταν με την παραίτηση από την παραμικρή οικολογική βελτίωση του Leybucht, και συγκεκριμένα την κατάργηση των δύο πλωτών οδών και την αποκατάσταση της ηρεμίας στο Leybucht με την παύση της ναυσιπλοΐας και όλων των έργων βυθοκορήσεως.
Από νομικής απόψεως, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν αναφέρεται ειδικά σε ορισμένες ζώνες ειδικής προστασίας αλλά στο σύνολο του εδάφους των κρατών μελών. Τα άρθρα 2 και 3 της οδηγίας αφορούν όλα τα είδη πτηνών, ενώ το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας αφορά μόνο τα είδη πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι. Καίτοι η υποχρέωση ειδικής προστασίας του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν ισχύει μόνο για τις ζώνες ειδικής προστασίας αλλά για το σύνολο των εδαφών των κρατών μελών, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι κατά τον κοινοτικό νομοθέτη η υποχρέωση αυτή προστασίας έχει απόλυτο χαρακτήρα.
Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι από το άρθρο 4 της οδηγίας δεν προκύπτει ότι πρέπει να αποκλειστεί η εφαρμογή των γενικών διατάξεων των άρθρων 2 και 3. Κατά τους κανόνες της συστηματικής ερμηνείας, οι απαιτήσεις δημοσίου συμφέροντος που αναφέρονται στις εν λόγω διατάξεις πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την ερμηνεία του άρθρου 4 της οδηγίας.
Όσον αφορά τη διαχείριση των ζωνών ειδικής προστασίας, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, κατά τις διατάξεις της οδηγίας, επιβάλλεται η στάθμιση των διαφόρων απαιτήσεων δημοσίου συμφέροντος. Επομένως, το άρθρο 4 της οδηγίας εκφράζει απλώς και γενικώς στόχους και απαιτεί μια εξαιρετικά περίπλοκη εκτίμηση των πλέον ποικίλων περιστατικών και συνθηκών. Ήδη η επιλογή μιας ζώνης ειδικής προστασίας απαιτεί σημαντική επιστημονική προσπάθεια. Κατά τη στάθμιση των πραγματικών στοιχείων, καθώς και κατά την εκτίμηση τους από βιολογικής απόψεως, τα κράτη μέλη πρέπει, επομένως, να διαθέτουν ευρεία ευχέρεια εκτιμήσεως, προκειμένου να λαμβάνουν υπόψη τους όλες τις συναφείς επιστημονικές διαπιστώσεις.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η ανωτέρω ερμηνεία της οδηγίας επιβεβαιώνεται διττώς από το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Αφενός, η δεύτερη περίοδος της εν λόγω διατάξεως ορίζει ότι τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν επίσης να αποφύγουν τη ρύπανση ή την υποβάθμιση των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας. Επομένως, ακόμη και η ειδική υποχρέωση προστασίας του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν συνεπάγεται απόλυτη δέσμευση των κρατών μελών για τα είδη πτηνών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας. Αυτό πρέπει να ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τη γενική υποχρέωση προστασίας που προβλέπεται στα άρθρα 2 και 3 της οδηγίας ως προς τα είδη πτηνών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα Ι. Αφετέρου, ακόμη και στις ζώνες ειδικής προστασίας απόλυτη υποχρέωση προστασίας υπέχουν τα κράτη μέλη μόνον όταν, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, οι επιζήμιες για τα πτηνά παρενοχλήσεις έχουν σημαντικές συνέπειες επί των εδαφών που έχουν χαρακτηριστεί ως οικότοποι.
Επικουρικώς, σε περίπτωση που το επίμαχο σχέδιο υποτεθεί ότι έχει σημαντικές συνέπειες στην οικολογική θέση του Leybucht, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση επικαλείται το άρθρο 13 της οδηγίας. Η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύει κάθε πραγματική υποβάθμιση της υφισταμένης καταστάσεως πραγμάτων, αλλά μόνο τη μείωση του βαθμού προστασίας που προέβλεπαν οι ισχύοντες κατά την έκδοση της οδηγίας κανόνες. Σε περίπτωση, επομένως, που τα κράτη μέλη έλαβαν μέτρα προστασίας υπερβαίνοντα το επίπεδο προστασίας που ίσχυε κατά την έναρξη της ισχύος της οδηγίας, τα μέτρα αυτά προστασίας μπορούν να καταργηθούν με μεταγενέστερους εθνικούς κανόνες.
Η Γερμανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι στις ζώνες ειδικής προστασίας δεν είναι δυνατό να απαγορεύονται ακόμη και τα μέτρα προστασίας των ακτών, καταρχήν, καθόσον τα μέτρα αυτά δεν αποβλέπουν ειδικά και αποκλειστικά στη διατήρηση της καταστάσεως που υφίσταται σε δεδομένη ζώνη ειδικής προστασίας και ότι εξαιρέσεις μπορούν να επιτρέπονται μόνο σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης. Αντίθετα, μέτρα που αποβλέπουν στην εξασφάλιση ζωτικών συμφερόντων του παρακτίου πληθυσμού, όπως μέτρα ασφαλείας του αναχώματος, αποστραγγίσεως της ενδοχώρας που βρίσκεται σε επίπεδο κατώτερο από την επιφάνεια της θάλασσας και εξασφαλίσεως της προσβάσεως από λιμένα στην ανοιχτή θάλασσα, πρέπει να επιτρέπονται ακόμη και στις ζώνες ειδικής προστασίας, εφόσον οι παρεπόμενες παρενοχλήσεις για τις εν λόγω ζώνες και τα είδη πτηνών που κατοικούν σ' αυτές είναι αναπόφευκτες.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας προστασία δεν είναι απόλυτη υπό την έννοια ότι στις ζώνες αυτές επιτρέπονται μόνο θετικά μέτρα προστασίας των πτηνών, όχι όμως και μέτρα προστασίας άλλων ζωτικής σημασίας απαιτήσεων δημοσίου συμφέροντος. Ένας τόσο απόλυτος χαρακτήρας της προστασίας των πτηνών θα ήταν ασυμβίβαστος όχι μόνο προς το γράμμα και τον σκοπό της οδηγίας, αλλά και προς τις υπέρτερες αρχές του κοινοτικού δικαίου. Ασφαλώς, στις ζώνες ειδικής προστασίας γενικότερες οικονομικές απαιτήσεις όπως του τουρισμού, της βιομηχανίας και της γεωργίας πρέπει να υποχωρούν έναντι της προστασίας των πτηνών. Και στις ειδικές ζώνες προστασίας μπορούν όμως να ληφθούν μέτρα που είναι αναπόφευκτα για την προστασία ζωτικής σημασίας απαιτήσεων γενικού συμφέροντος.
Υπό την έννοια αυτή, στις ζώνες ειδικής προστασίας, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα αναγκαία για την προστασία των ακτών μέτρα έχουν το προβάδισμα έναντι της προστασίας των πτηνών. Η απαγόρευση του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας δεν μπορεί να υπερισχύσει της προστασίας της ανθρώπινης ζωής.
Περαιτέρω, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αποφεύγουν γενικά κάθε επιζήμια για τα πτηνά παρενόχληση, αλλά αναφέρει απλώς τον σκοπό των μέτρων. Καθόσον το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθεί η ρύπανση ή η υποβάθμιση των οικοτόπων, καθώς και οι επιζήμιες για τα πτηνά παρενοχλήσεις, τα μέτρα αυτά θα πρέπει αναγκαστικά να στρέφονται κατά τρίτων, δηλαδή κατά των ιδιωτών. Πράγματι, οι περισσότερες επιζήμιες για τα πτηνά παρενοχλήσεις στις ζώνες ειδικής προστασίας προέρχονται από ιδιώτες. Κατά την ερμηνεία αυτή, το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας συδόλως αναφέρεται σε μέτρα που εκδίδει ή εγκρίνει το κράτος.
Ως προς τη σχέση μεταξύ των παραγράφων 1 και 4 του άρθρου 4 της οδηγίας, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση αναφέρει ότι, εφόσον για τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας, αναγνωρίζονται εξαιρέσεις ήδη από την αρχή της δημιουργίας ειδικών ζωνών προστασίας, αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο για το περιεχόμενο των υποχρεώσεων των κρατών μελών ως προς τη διαχείριση των εν λόγω ζωνών. Αν στις ζώνες ειδικής προστασίας υψίστατο απόλυτη υποχρέωση προστασίας, τα κράτη μέλη θα ήταν εξόχως διστακτικά ως προς τον χαρακτηρισμό των ζωνών αυτών.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, στις νομικές παραδόσεις των κρατών μελών απαντάται ευρύ φάσμα ζωνών ειδικής προστασίας, έτσι ώστε να μην υφίσταται ενιαίος σχετικός ορισμός.Οχι μόνο οι κανόνες που εφαρμόζονται στις περιοχές αυτές διαφέρουν, αλλά σε πολλά κράτη μέλη υπάρχουν και διάφορες κατηγορίες ζωνών ειδικής προστασίας με διαφορετικά εκάστοτε δικαιώματα παρεμβάσεως. Δεν μπορεί, επομένως, να θεωρηθεί ότι με την οδηγία σκοπείται η θέσπιση στις ζώνες ειδικής προστασίας υποχρεώσεων προστασίας που βαίνουν πέραν της κοινής εθνικής παραδόσεως των κρατών μελών στον τομέα της προστασίας της φύσεως.
Τέλος, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης ΕΟΚ, δηλαδή πριν από την έναρξη ισχύος των άρθρων 130 Π έως 130 Σ της Συνθήκης ΕΟΚ, όπου η προστασία του περιβάλλοντος ορίζεται ως ένας από τους στόχους της Συνθήκης. Επομένως, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να λάβει υπόψη του την προστασία της πανίδας μόνο στα πλαίσια των οικονομικών στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 2 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η κοινοτική αρμοδιότητα δεν ήταν, συνακόλουθα, τόσο ευρεία ώστε στην προστασία των πτηνών να δίδεται απόλυτο προβάδισμα ακόμη και έναντι των ζωτικής σημασίας απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος των κρατών μελών. Εν πάση περιπτώσει, ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας που δεν δίδει προτεραιότητα στην προστασία της ανθρώπινης ζωής δεν μπορεί να ανταποκρίνεται στη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, σύμφωνα με θεμελιώδη αρχή του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, η οποία απορρέει ειδικότερα από το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ και τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις επιτακτικές απαιτήσεις, η προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων, καθώς και της δημοσίας ασφαλείας, έχουν καταρχήν το προβάδισμα έναντι των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου περί εγκαθιδρύσεως της κοινής αγοράς, εφόσον τα σχετικά μέτρα είναι αναγκαία και σύμφωνα προς την αρχή της αναλογικότητας.
Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας δεν μπορεί, επομένως, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η προστασία των πτηνών εκτοπίζει πλήρως τα λοιπά συμφέροντα των κατοίκων των ειδικών ζωνών προστασίας και των παρακειμένων περιοχών, τα οποία εμπίπτουν στην έννοια της ανυψώσεως του βιοτικού επιπέδου κατά το άρθρο 2 της Συνθήκης.
3.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, τα έργα βελτιώσεως του αναχώματος του Leybucht δεν πραγματοποιούνται εντός των ορίων της ζώνης ειδικής προστασίας του εθνικού πάρκου « Niedersächsisches Wattenmeer». Κατά την κανονιστική απόφαση περί δημιουργίας αυτού, το πάρκο εκτείνεται μόνο μέχρι τη βάση του αναχώματος, όπως αυτή θα έχει μετά την περάτωση των έργων. Η νέα χάραξη του αναχώματος καθώς και οι παρακείμενες περιοχές προς την ξηρά εξαιρούνται, επομένως, από τη ζώνη ειδικής προστασίας.
Για την περίπτωση που οι επίμαχες περιοχές πρέπει να θεωρηθούν ότι αποτελούν τμήμα ειδικής ζώνης προστασίας, η Βρετανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, οι συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους αυτού του άρθρου πρέπει να είναι « σημαντικές ».
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, η οδηγία δεν δίδει ορισμό της εννοίας· πρέπει όμως να ερμηνευθεί υπό το φως των σκοπών της διατάξεως αυτής που αναφέρονται στην παράγραφο 1. Από την παράγραφο αυτή προκύπτει ότι, για να έχει σημαντικές συνέπειες η υποβάθμιση, πρέπει να απειλεί την επιβίωση ή την αναπαραγωγή των προστατευομένων ειδών πτηνών στη ζώνη εξαπλώσεως τους. Τα στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή δεν αρκούν για να γίνει δεκτό ότι τα έργα που πραγματοποιούνται στο Leybucht οδηγούν σε υποβάθμιση με σημαντικές συνέπειες υπό την έννοια που πρέπει να αποδοθεί στον εν λόγω όρο.
Η Βρετανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει τη σημασία των αποδεικτικών στοιχείων που προσκόμισε η καθής, από τα οποία προκύπτει ότι τα έργα όχι μόνο δεν οδηγούν σε ρύπανση των οικοτόπων του Leybucht, αλλά βελτιώνουν σημαντικά τις οικολογικές συνθήκες προς όφελος όλων των ειδών πτηνών. Η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι πρόκειται να υπάρξουν σημαντικές συνέπειες για τον οικότοπο των προστατευομένων πτηνών υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Αναφέρει μόνον ότι το Leybucht αποτελεί οικότοπο για ορισμένα πτηνά του παραρτήματος Ι της οδηγίας και ότι τα προγραμματισμένα έργα συνεπάγονται μείωση των υφισταμένων και οικολογικά χρησίμων γι' αυτά τα είδη πτηνών επιφανειών, που θα οδηγήσει σε συρρίκνωση του πληθυσμού τους.
Η Βρετανική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι χάρη στο σχέδιο θα περιττεύει πλέον η συνεχής βυθοκόρηση που απαιτείται σήμερα για τους δύο διαύλους του Leybucht, ενώ η ναυσιπλοΐα από και προς τον λιμένα του Greetsiel δεν θα λαμβάνει χώρα πλέον μέσω του διαύλου που βρίσκεται στο μέσον του Leybucht. Η κατασκευή δεξαμενής και φράγματος στο νότιο άκρο του κόλπου θα έχει ως θετική συνέπεια ότι το κέντρο του Leybucht θα απαλλαγεί από τα έργα βυθοκορήσεως και τη ναυσιπλοΐα και ότι στην περιοχή αυτή θα επανέλθει η ηρεμία προς όφελος και του πληθυσμού των πτηνών. To Leybucht θα συνεχίσει έτσι στο μέλλον να ανανεώνεται σε άμμο κατά φυσικό τρόπο, πράγμα που θα οδηγήσει στην εμφάνιση νέων αλμυροτόπων. Θα αυξηθούν οι δυνατότητες φωλεοποιήσεως για όλα τα είδη πτηνών που ζουν εκεί, μπορεί μάλιστα να αυξηθεί ο πληθυσμός των πτηνών που διαβιώνουν στα λιβάδια.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, για την εκτίμηση του ζητήματος αν ορισμένα έργα συνεπάγονται υποβάθμιση οικοτόπων και αν αυτή έχει σημαντικές συνέπειες, είναι θεμιτό, αν όχι ενδεδειγμένο, να εξεταστεί αν τα έργα επιφέρουν ως αντιστάθμισμα οικολογικές βελτιώσεις και ποιες είναι οι συνέπειες τους σε σχέση με τους στόχους του άρθρου 4 της οδηγίας.
Για την περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι οι περιοχές όπου πραγματοποιούνται τα έργα εμπίπτουν στη ζώνη ειδικής προστασίας και ότι τα έργα συνεπάγονται σημαντική παρενόχληση των ειδών πτηνών του παραρτήματος Ι της οδηγίας ή των αποδημητικών ειδών, η Βρετανική Κυβέρνηση αντιτίθεται στην ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας που προτείνει η Επιτροπή. Η ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας εκ μέρους της Επιτροπής δεν οδηγεί μόνο σε απρόβλεπτα και ανεπίτρεπτα αποτελέσματα, αλλά αντιβαίνει και προς έναν από τους κυρίους στόχους της οδηγίας, που συνίσταται στην ενθάρρυνση της δημιουργίας ειδικών ζωνών προστασίας.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, σχετικά με τον χαρακτηρισμό εκτάσεων ως ζωνών ειδικής προστασίας κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια και δικαιούνται ιδίως να λαμβάνουν υπόψη τις απαιτήσεις γενικού συμφέροντος που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας, ήτοι τις οικολογικές, επιστημονικές, μορφωτικές, οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, διαφορετική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας θα είχε ιδιαίτερα αρνητικά αποτελέσματα, διότι υπό τις συνθήκες αυτές τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να λάβουν υπόψη σημαντικές απαιτήσεις δημοσίου συμφέροντος μόνο κατά το προστάδιο του χαρακτηρισμού μιας περιοχής ως ζώνης ειδικής προστασίας, ήτοι κατά τη λήψη της αποφάσεως περί του αν μια περιοχή πρέπει να χαρακτηριστεί ως ζώνη ειδικής προστασίας. Πάντως, η πραγμάτωση των στόχων της οδηγίας θα ήταν ευχερέστερη αν τα κράτη μέλη μπορούσαν να λαμβάνουν υπόψη σημαντικές απαιτήσεις δημοσίου συμφέροντος και σε μεταγενέστερο, μετά τον χαρακτηρισμό αυτό, στάδιο. Αυτό θα τα παρότρυνε περισσότερο να χαρακτηρίζουν ορισμένες περιοχές ως ζώνες ειδικής προστασίας.
Κατά την ίδια Κυβέρνηση, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας δεν αποκλείει να λαμβάνονται υπόψη και όλοι οι άλλοι παράγοντες, πέρα από τη ζωή των ανθρώπων. Και άλλες σημαντικές απαιτήσεις δημοσίου συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένων των αναφερομένων στο άρθρο 2 της οδηγίας, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη. Από την εξέταση της οδηγίας προκύπτει ότι οι διατάξεις της δεν θεσπίζουν σειρά διακεκριμένων και διαφορετικής διαβαθμίσεως υποχρεώσεων, αλλ' αποτελούν αδιάσπαστο σύνολο. Τα άρθρα 2 και 3, παράγραφος 1, της οδηγίας καθορίζουν γενικά τις υποχρεώσεις ως προς όλα τα είδη πτηνών του παραρτήματος Ι.
Η Βρετανική Κυβέρνηση παρατηρεί, ως προς τα είδη πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, ότι, λόγω της ευπαθούς φύσεως τους, ο τρόπος εκπληρώσεως αυτών των υποχρεώσεων αναφέρεται λεπτομερέστερα. Για τα εν λόγω είδη και για ορισμένα είδη αποδημητικών πτηνών οι κατά το άρθρο 4 της οδηγίας υποχρεώσεις αποτελούν απλώς λεπτομερέστερες παραλλαγές των μέτρων του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχεία α και β, της οδηγίας. Εξάλλου, το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο β, της οδηγίας δεν διακρίνει μεταξύ οικολογικών απαιτήσεων εντός και εκτός των ζωνών προστασίας. Το ίδιο ισχύει και για το άρθρο 4, παράγραφος 4, τελευταία περίοδος, της οδηγίας. Με άλλους λόγους, τα ειδικά μέτρα προστασίας που επιτάσσει το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά του παραρτήματος Ι συνιστούν απλώς ειδικές μορφές των κατά τα άρθρα 2 και 3, παράγραφος 1, της οδηγίας αναγκαίων μέτρων.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, αν βούληση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν να θεσπίσει απόλυτη υποχρέωση προστασίας, θα το είχε πράξει με σαφήνεια και καθαρότητα κατά τη διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Οι όροι που χρησιμοποιούνται στην εν λόγω διάταξη δεν είναι όμως τέτοιας φύσεως ώστε να επιβάλλουν τέτοια υποχρέωση. Η χρησιμοποίηση των όρων όπως « κατάλληλα » και « αποφύγουν » σημαίνουν την αναγνώριση διακριτικής ευχέρειας, που συναρτάται προς τη δυνατότητα να λαμβάνονται υπόψη παράμετροι όπως οι αναφερόμενες στο άρθρο 2 της οδηγίας. Το Συμβούλιο δεν θα είχε υποχρεώσει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν θετικά μέτρα για την προστασία των πτηνών, αν τα κράτη αυτά δεν είχαν, για παράδειγμα, το δικαίωμα να λαμβάνουν υπόψη τους το κόστος των διαφόρων μέτρων ή άλλες χρηματοοικονομικές συνέπειες.
Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, η οδηγία, η οποία στηρίζεται στο άρθρο 235 της Συνθήκης ΕΟΚ, εκδόθηκε πριν την αναθεώρηση της Συνθήκης ΕΟΚ με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, δηλαδή πριν προστεθεί στη Συνθήκη ΕΟΚ με το άρθρο 25 της Πράξεως αυτής τίτλος με αντικείμενο τη δράση της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος (άρθρα 130 Π μέχρι 130 Σ της Συνθήκης ΕΟΚ). Είναι αδιανόητο να μπορεί η οδηγία περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών να επιβάλλει υποχρέωση που αποκλείει οποιαδήποτε συνεκτίμηση απαιτήσεων γενικού συμφέροντος σε εθνικό ή τοπικό επίπεδο, περιλαμβανομένων και των οικονομικών συμφερόντων.
Κατά την ίδια Κυβέρνηση, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου περί της φύσεως και του αποτελέσματος του άρθρου 2 αυτής. Από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 8ης Ιουλίου 1987 στις υποθέσεις 247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1987, σ. 3029), και 262/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1987, σ. 3073 ), προκύπτει ότι τα κριτήρια που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας δεν συνιστούν μεν παρεκκλίσεις, έχουν όμως σημαντική βαρύτητα και πρέπει, στο πλαίσιο της οδηγίας, να σταθμίζονται σε συνάρτηση με την ανάγκη προστασίας των πτηνών.
Τέλος, η Βρετανική Κυβέρνηση επικαλείται την αρχή της αναλογικότητας. Διευκρινίζει ότι οι ζώνες ειδικής προστασίας μπορούν να καλύπτουν σημαντικές εκτάσεις στις οποίες ή κοντά στις οποίες μπορεί να ζουν πολλοί άνθρωποι. Θα ήταν παράλογο ένα κράτος, αποφασίζοντας, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, ποια είναι τα κατάλληλα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε ζώνη ειδικής προστασίας, να μπορεί να λάβει υπόψη του μόνο τα συμφέροντα των πτηνών. Ειδικότερα, δεν θα ήταν διόλου εύλογο να μην επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να λάβει καν υπόψη του την ευημερία και τα συμφέροντα των πολιτών του που ζουν σε μια τέτοια ζώνη. Παρόμοια ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας όχι μόνο θα αντέβαινε προς τις αιτιολογικές σκέψεις και τις λοιπές διατάξεις της οδηγίας, αλλά θα ήταν και δυσανάλογη προς τους επιδιωκομένους με την οδηγία στόχους.
Μ. Diez de Velasco
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.