62004CJ0310_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑310/04. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt 2004. július 22‑én
a Spanyol Királyság
(képviseli: M. Muñoz Pérez, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Unió Tanácsa
(képviselik: M. Balta és F. Florindo Gijón, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviselik: M. Nolin és S. Pardo Quintillán, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök (előadó), R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris és G. Arestis bírák,
főtanácsnok: E. Sharpston,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2006. január 19‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2006. március 16‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Keresetével a Spanyol Királyság kéri a Bíróságtól a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.) IV. címe 10a. fejezetének (amelyet a 2004. április 29‑i 864/2004/EK tanácsi rendelet [HL L 161., 48. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 45. kötet, 136. o.] 1. cikkének 20. pontja vezet be) megsemmisítését.
Jogi háttér
2. A Görög Köztársaságnak az Európai Közösségekhez való 1980‑as csatlakozásakor az e tagállam csatlakozási okmányához csatolt 4. jegyzőkönyv (HL 1979. L 291., 174. o., a továbbiakban: 4. jegyzőkönyv) gyapottámogatási rendszert vezetett be.
3. Ezt a rendszert először az 1981‑es betakarítás idején alkalmazták, majd a Spanyol Királyságnak és a Portugál Köztársaságnak az Európai Közösségekhez való 1986‑os csatlakozásakor kiterjesztették.
4. A 4. jegyzőkönyv (2) bekezdése szerint az említett rendszer célja különösen a gyapottermesztés támogatása a Közösség olyan régióiban, ahol az a mezőgazdaság számára fontos, tisztességes jövedelem biztosítása a termelők számára, valamint a kínálat és forgalomba hozatal szintjén megvalósított szerkezeti fejlesztések révén a piac stabilizálása.
5. A 4. jegyzőkönyv (3) bekezdése mind az eredeti, mind a Görögország csatlakozási okmányához csatolt 4. jegyzőkönyvvel bevezetett, a gyapotra vonatkozó támogatási rendszer hatodik alkalommal történő kiigazításáról szóló, 2001. május 22‑i 1050/2001/EK rendelettel (HL L 148., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 32. kötet, 330. o.) módosított változatában akként rendelkezik, hogy ennek a rendszernek „tartalmaznia kell a termelési támogatás nyújtását”.
6. Az 1050/2001 rendelettel módosított 4. jegyzőkönyv (6) bekezdése előírja, hogy „[a] Tanácsnak a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel eljárva kell döntést hoznia az e jegyzőkönyvnek megfelelően bevezetett rendszer szükséges kiigazításairól, valamint el kell fogadnia az e jegyzőkönyv rendelkezéseinek végrehajtásához szükséges általános szabályokat”.
7. Az említett (6) bekezdés alapján a Tanács elfogadta a gyapotra vonatkozó termelési támogatásról szóló, 2001. május 22‑i 1051/2001/EK tanácsi rendeletet (HL L 148., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 32. kötet, 332. o.).
8. E rendelet 2., 11., és 12. cikkéből következik, hogy a tisztítatlan gyapotra adott termelési támogatás egyenlő az említett gyapotnak az említett rendelet által meghatározott irányára és a világpiaci ár közötti különbséggel, és ezt a támogatást a gyapottisztító vállalkozásoknak legalább az ugyanezen rendeletben megállapított minimálárral megegyező áron vásárolt tisztítatlan gyapotra fizetik meg.
9. A közös agrárpolitika reformjának keretében a Tanács elfogadta az 1782/2003 rendeletet, amely megállapítja a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályait, és létrehozza a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszereket.
10. A gyapotra, olívaolajra, nyersdohányra és komlóra vonatkozó támogatási rendszereknek a közös agrárpolitika más ágazatainak támogatási rendszereihez való hozzáigazítása érdekében a Tanács elfogadta a 864/2004 rendeletet.
11. A 864/2004 (1), (2), (5), (6), (7), (22) és (23) preambulumbekezdése ekként fogalmaz:
„(1) A közvetlen termelői támogatásnak a termeléstől való függetlenné tétele, és az egységes támogatási rendszer bevezetése fontos szerepet játszik a közös agrárpolitika reformfolyamatában, amelynek célja az árra és termelésre vonatkozó támogatási politikától a termelő jövedelmére vonatkozó támogatási politika felé való elmozdulás. Az 1782/2003/EK rendelet számos mezőgazdasági termék tekintetében bevezette ezeket az elemeket.
(2) A közös agrárpolitika reformjának lényegét képező célkitűzések elérése érdekében a gyapotra, olívaolajra, nyersdohányra és komlóra vonatkozó támogatást nagyrészt függetlenné kell tenni a termeléstől, és integrálni kell az egységes támogatási rendszerbe.
[…]
(5) A gyapotágazat jelenlegi támogatási rendszerének az egységes támogatási rendszerbe történő teljes integrációja a Közösség gyapottermelő régióinak termelésében bekövetkező zavar jelentős kockázatát idézné elő. A támogatás egy részét a támogatható hektáronként nyújtott terményspecifikus támogatással továbbra is a gyapottermeléshez kell kötni. Ennek összegét úgy kell kiszámítani, hogy olyan gazdasági feltételeket biztosítsanak, amelyek az e növényi kultúra termesztésére alkalmas régiókban biztosítják a gyapotágazat folyamatos működését, és megakadályozzák, hogy a gyapotot más növényi kultúrák kiszorítsák. A fenti cél elérése érdekében a tagállamonként rendelkezésre álló hektáronkénti teljes összeget indokolt azon támogatás nemzeti részének 35%‑ában meghatározni, amely közvetett módon jutott el a termelőkhöz.
(6) A termelőkhöz közvetett módon eljutó támogatás nemzeti része fennmaradó 65%‑ának az egységes támogatási rendszer rendelkezésére kell állnia.
(7) Környezetvédelmi okokból tagállamonként meg kell határozni egy bázisterületet a gyapottal bevetett területek korlátozása érdekében. Ezenkívül a támogatható területeket is azokra a területekre kell korlátozni, amelyeket a tagállamok engedélyeztek.
[...]
(22) A gyapotra és a nyersdohányra vonatkozó támogatás szétválasztásához szükség lehet a szerkezetátalakítás felé mutató intézkedésekre. Azoknak a tagállamoknak a termőrégióira vonatkozóan, amelyekben 2000, 2001 és 2002 során közösségi támogatást biztosítottak a gyapot és a nyersdohány tekintetében, kiegészítő közösségi támogatást kell rendelkezésre bocsátani azzal, hogy bizonyos pénzeszközöket a pénzügyi terv 1a. tétele alól annak 1b. tételébe utalnak át. A fenti kiegészítő támogatást az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendeletben előírt módon kell felhasználni.
(23) A gyapot‑, olajbogyó‑ és nyersdohányágazat termelőinek biztosított jövedelemtámogatás fizetése folyamatosságának biztosítása érdekében nem szabad arra lehetőséget biztosítani, hogy az e támogatási rendszereknek az egységes támogatási rendszerbe történő integrációját elhalasszák.”
12. A 864/2004 rendelet az 1782/2003 rendelet IV. címébe bevezette a „Gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás” című 10a. fejezetet, amely a 110a.–110f. cikket foglalja magában.
13. A módosított 1782/2003 rendelet 110a.–110c. cikke ekként rendelkezik:
„110a. cikk
Hatály
Támogatást kell nyújtani az 5201 00 KN‑kód alá tartozó gyapot termelői számára, az e fejezetben meghatározott feltételek szerint.
110b. cikk
Jogosultság
(1) A támogatást a gyapottal bevetett támogatható terület hektárszáma után nyújtják. A támogatható területnek a tagállam által gyapottermelés céljából engedélyezett mezőgazdasági földterületen kell elhelyezkednie, azt engedélyezett fajtákkal kell bevetni, és legalább a magház kinyílásáig rendes növekedési feltételek között kell tartani.
Amennyiben azonban a gyapot a tagállam által elismert rendkívüli időjárási körülmények következtében nem éri el a magház kinyílásának időszakát, a gyapottal teljes mértékben bevetett területek támogathatók maradnak, feltéve hogy a kérdéses területeket a magház kinyílásáig nem használták gyapottermeléstől eltérő célra.
(2) A tagállamok az (1) bekezdésben említett földterületet és fajtákat a 144. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban elfogadott részletes szabályoknak és feltételeknek megfelelően engedélyezik.
110c. cikk
Bázisterületek és összegek
1. A következő országok tekintetében nemzeti bázisterületet állapítanak meg:
– – Görögország:		370 000 ha
– – Spanyolország:
70 000 ha
– – Portugália:
360 ha.
2. A támogatható hektáronkénti támogatási összeg:
– – Görögországban:	300 000 hektárra 594 EUR és a fennmaradó 70000 hektárra 342,85 EUR
– – Spanyolországban:	1039 EUR
– – Portugáliában:	556 EUR.
[…]”
14. A módosított 1782/2003 rendelet 110d. és 110e. cikke az elismert ágazati szervezetekkel foglalkozik, amelyek gyapottermelőkből és legalább egy gyapottisztítóból állnak, és „amelynek célja – különösen – a gyapottisztító ellátása megfelelő minőségű, tisztítatlan gyapottal”. Ezek az ágazati szervezetek – az általuk rögzített osztályozási rendszer szerint, amely többek között figyelembe veszi a tisztítatlan gyapot minőségét – differenciálhatják azon támogatás teljes összegének legfeljebb felét, amelyre termelő tagjai jogosultak.
15. A 864/2004 rendelet ezenkívül beillesztette az 1782/2003 rendeletbe a „Pénzeszközök átutalása” elnevezésű IVb. címet, amely egyebek mellett magában foglalja a „Szerkezetátalakításra vonatkozó pénzeszközök átutalása a gyapottermelő régiókban” című 143d. cikket, amely ekként fogalmaz:
„A 2007. költségvetési évtől kezdődően kiegészítő közösségi támogatásként naptári évenként – a 2000., 2001. és 2002. évben a gyapotra vonatkozó átlagos kiadás alapján megállapított – 22 millió EUR összeg áll rendelkezésre a gyapottermelő régiókban az 1257/1999/EK rendelet szerint az EMOGA Garanciarészlegéhez tartozó vidékfejlesztési programozás keretében tett intézkedések végrehajtása céljából.”
16. Végül a 864/2004 rendelet az 1782/2003 rendelet 153. cikkébe többek között a (4a) bekezdést illesztette, amely hatályon kívül helyezte az 1051/2001 rendeletet, amelyet a 2005/2006. gazdasági évre azonban továbbra is alkalmazni kell. A módosított 1782/2003 rendelet 156. cikke (2) bekezdésének g) pontja szerint az új gyapottámogatási rendszert 2006. január 1‑jétől kell alkalmazni az ezen időponttól kezdve vetett gyapotra.
A felek kérelmei
17. A spanyol kormány kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a módosított 1782/2003 rendelet IV. címének 10a. fejezetét;
– kötelezze az Európai Unió Tanácsát a költségek viselésére.
18. A Tanács kéri a Bíróságot, hogy utasítsa el a keresetet, mint megalapozatlant, és kötelezze a felperest a költségek viselésére.
19. Az Európai Közösségek Bizottsága, amelynek a Bíróság elnöke 2004. szeptember 21‑i végzésével megengedte a Tanács kereseti kérelmeinek támogatása v égett történő beavatkozást, kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant.
A Tanácsnak arra vonatkozó kérelméről, hogy az ügyet utalják vissza a Bírósághoz a nagytanácsnak való kiosztás érdekében
20. A Bíróság Hivatalába 2006. április 5-én benyújtott keresetlevelével a Tanács kéri, hogy az ügyet utalják vissza a Bírósághoz a nagytanácsnak való kiosztás érdekében.
21. Ezt a kérelmet a Bíróság alapokmánya 16. cikkének harmadik bekezdése – amely akként rendelkezik, hogy a Bíróság nagytanácsa akkor jár el, ha az eljárásban félként részt vevő közösségi intézmény azt kéri –, valamint a Bíróság eljárási szabályzatának 44. cikke 4. §‑a – amely előírja, hogy az ítélkező testület, amelynek az ügyet kiosztották, az eljárás bármely szakaszában visszautalhatja az ügyet a Bírósághoz annak érdekében, hogy az ügyet nagyobb létszámú ítélkező testületnek osszák ki – alapján nyújtották be.
22. E tekintetben rá kell mutatni, hogy alapokmánya 16. cikkének harmadik bekezdése akkor kötelezi a Bíróságot a nagytanácsban való eljárásra, ha az eljárásban félként részt vevő közösségi intézmény azt kéri, míg a Bíróság eljárási szabályzata 44. cikkének 4. §‑a szerinti visszautalás olyan intézkedésnek minősül, amelyet az az ítélkező testület, amelynek az ügyet kiosztották, fő szabály szerint hivatalból és szabadon hoz meg.
23. Annak lehetővé tétele azonban, hogy az említett 16. cikk harmadik bekezdése szerinti kérelmet az eljárás előrehaladott szakaszában – a jelen esetben a szóbeli szakasz befejezését követően, tehát a tanácskozási szakaszban – terjesszék elő, az eljárás folyamán bekövetkező jelentős késedelem kockázatát hordozza magában, ebből következően a gondos igazságszolgáltatás követelményével nyilvánvalóan ellentétes hatásokat vált ki, ami azzal jár, hogy a Bíróság minden elé vitt ügyben biztosíthatja, hogy a határozatot hatékony és a megfelelő határidőket betartó eljárás végén hozzák meg.
24. Egyebekben a Bíróság úgy véli, hogy a jelen esetben valamennyi, a határozathozatalhoz szükséges tény a rendelkezésére áll.
25. Következésképpen el kell utasítani a Tanács kérelmét.
A keresetről
26. Keresetének alátámasztására a spanyol kormány négy jogalapra hivatkozik, amelyeket a 4. jegyzőkönyv megsértésére, az indokolási kötelezettség megsértésére, a hatalommal való visszaélésre és az arányosság, valamint a bizalomvédelem általános elveinek a megsértésére alapítja.
A 4. jegyzőkönyv megsértésére alapított első jogalapról
A felek érvei
27. Az első jogalapjával a spanyol kormány azt állítja, hogy a módosított 1782/2003 rendelet IV. címe 10a. fejezetének 110b. cikke, amennyiben a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás nyújtásához azt az egy feltételt támasztja, hogy a terület művelését legalább a magház kinyílásáig fenntartsák, ellentétes a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdésével, amely elsődleges jogi közösségi rendelkezés, és különösen ez utóbbi rendelkezés által előírt termelési támogatási rendszer követelményével.
28. Az említett kormány ugyanis azt állítja, hogy a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdésében szereplő „termelés” fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az a gyapottámogatás nyújtási feltételeként előírja, hogy a gyapotot betakarítsák.
29. Az említett jegyzőkönyv harmadik preambulumbekezdésében található utalást a gyapot, mint nyersanyag, fontosságára úgy kell értelmezni, mint ami a betakarított gyapotra vonatkozik, mivel kizárólag az lehet ipari feldolgozás tárgya.
30. Ezenkívül a gyapotról szóló 4. jegyzőkönyv módosításáról szóló, 1987. december 23‑i 4006/87/EGK bizottsági rendelet (HL L 377., 49. o.; magyar nyelvű különkiadás 2. fejezet, 2. kötet, 434. o.) 1. cikkében szereplő pontosításnak, amely szerint az említett jegyzőkönyv „a Kombinált Nómenklatúra 5201 00 szám alá tartozó, nem kártolt vagy fésült gyapotra vonatkozik”, csak akkor van értelme, ha a „gyapot” kifejezés a betakarított gyapotra vonatkozik, mivel a magház kinyílásának szakaszában a gyapot szükségképpen ilyen jellegű.
31. Végül a tagállamok több tagállam polgári törvénykönyvében szereplő közös általános jogelve szerint egy olyan természetes gyümölcsöt, mint a gyapot, nem lehet úgy tekinteni, mint amely a betakarítást megelőzően keletkezett, mivel e műveletet megelőzően a gyümölcs jogilag nem létezhet a növénytől elkülönülten, tehát azt a növény alkotórészének kell tekinteni.
32. Az a kötelezettség, hogy a terület művelését legalább a magház kinyílásáig fenntartsák, amelyet az új gyapottámogatási rendszerben való részvétel egyetlen feltételeként a módosított 1782/2003 rendelet ír elő, a korábbi rendszerekkel ellentétben már nem foglalja magában, hogy a gyapotot betakarítsák.
33. A 864/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésének, valamint a módosított 1782/2003 rendelet IV. címe 10a. fejezetének megfogalmazása megerősíti, hogy az új gyapottámogatás a növényi kultúra, és nem a gyapottermelés támogatása.
34. Tanulmányok bizonyítják egyébként, hogy előreláthatólag az új gyapottámogatási rendszer hatálybalépését követően már nem lesz kifizetődő a mezőgazdasági termelő számára annak biztosítása, hogy a gyapot elérjen egy minimális minőséget, és következésképpen a mezőgazdasági termelők nem fogják betakarítani.
35. Ezenfelül a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó, a többoldalú tárgyalások uruguayi fordulóján (1986–1994) elért megállapodásoknak a Közösség nevében a hatáskörébe tartozó ügyek tekintetében történő megkötéséről szóló, az 1994. december 22‑i 94/800/EK tanácsi határozat (HL L 336., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 21. kötet, 80. o.; a továbbiakban: mezőgazdaságról szóló WTO egyezmény) 1. cikke (1) bekezdésének első francia bekezdése által jóváhagyott egyezmény 1 A. mellékletében szereplő mezőgazdasági megállapodás alkalmazásában nyújtott támogatások osztályozása szerint az új gyapottámogatási rendszer a „sárga dobozból” (az egyezmény 6. cikkében érintett termelési támogatások) átkerült a „kék dobozba” (ugyanezen egyezmény 6. cikkének (5) bekezdése alapján meghatározott területre és hozamra alapított termeléskorlátozási programok címén teljesített közvetlen kifizetések).
36. Ez megerősíti, hogy ebben az új rendszerben semmilyen jelentőséget nem kap a gyapottermelés.
37. Ebből következően az említett rendszert nem lehet termelési támogatási rendszernek minősíteni a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdése értelmében.
38. A Tanács azt állítja, hogy az új gyapottámogatási rendszer teljes összhangban van a 4. jegyzőkönyvvel, különösen annak (3) bekezdésével, mivel termelési támogatási rendszerről van szó, még akkor is, ha a támogatás kifizetésének a kiváltó oka ezentúl a termelés fenntartása a magház kinyílásának időpontjáig.
A Bíróság álláspontja
39. A spanyol kormány az első jogalapjában kétségbe vonja, hogy az új gyapottámogatási rendszerrel együtt járó, terményspecifikus támogatás nyújtásának új feltétele – miszerint a terület művelését legalább a magház kinyílásáig fenn kell tartani – összeegyeztethető a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdésével.
40. Az nem vitatott, hogy ez az új támogathatósági feltétel nem követeli meg, hogy a gyapotot betakarítsák. Ebből következően a jelen jogalap lényegében azt a kérdést veti fel, hogy egy olyan termelési támogatási rendszer fennállása előírásának kötelezettségét, amelyet a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdése tartalmaz, úgy kell‑e értelmezni, hogy az magában foglalja, hogy egy ilyen rendszernek szükségképpen a betakarítás feltételétől kell függővé tennie a támogatás nyújtását.
41. Ahogyan a Tanács rámutatott, a termelés általában több szakaszból álló eljárást jelent.
42. A 4. jegyzőkönyv nem határozza meg ezt a fogalmat, és e jogi aktus semmilyen szó szerinti vagy összefüggésbeli eleme nem utal arra, hogy az említett jegyzőkönyv keretében a termelés fogalmának a hatálya eltér attól, mint ami a szokásos jelentéséből következik.
43. Ebben a tekintetben a gyapot mint nyersanyag fontosságának említése a 4. jegyzőkönyv preambulumában nem jelenti azt, hogy az említett jegyzőkönyv csak a betakarított gyapotra vonatkozik.
44. Ezt a megjegyzést – visszahelyezve a preambulum teljes szövegébe, amelynek részét képezi – úgy kell érteni, hogy az mindössze azt hangsúlyozza, hogy a gyapot, mint nyersanyag, fontosságának okán a gyapottermelésnek nem szabad negatív hatást gyakorolnia a harmadik országokkal folytatott kereskedelemre.
45. A 4006/87 rendelet 1. cikkének azon pontosítása esetében, hogy a 4. jegyzőkönyv a Kombinált Nómenklatúra 5201 00 vámtarifa‑alszám alá tartozó, nem kártolt vagy fésült gyapotra vonatkozik, meg kell állapítani, hogy ez a pontosítás egyáltalán nem zárja ki a gyapotot abban az állapotában, amelyben a magház kinyílásakor van. Ebben a szakaszban ugyanis, egyebekben éppúgy, mint a betakarítás utolsó szakaszában, a gyapot értelemszerűen nem kártolt vagy fésült.
46. Ebben a tekintetben emellett nem releváns a bizonyos tagállamok polgári jogainak közös fogalmaiból vagy akár a mezőgazdaságról szóló WTO egyezmény alkalmazásában nyújtott támogatások osztályozásából – a spanyol kormány szerint levonható – termelés, termék vagy gyümölcs fogalmak jelentése.
47. Ebből következően nem fogadható el a termelés fogalmának a spanyol kormány által adott nyilvánvalóan megszorító meghatározása, amely szerint ez a fogalom csak a termelésnek a betakarításból álló utolsó szakaszára vonatkozik.
48. Egyébként a termelés fogalmának szokásos jelentését, amely az egész termelési folyamatra vonatkozik, összefüggésbe kell hozni azzal a széles mérlegelési jogkörrel, amellyel a Tanács rendelkezik a 4. jegyzőkönyv (6) bekezdése értelmében az e jegyzőkönyv által bevezetett rendszer szükséges kiigazításainak meghatározása, valamint a rendelkezései végrehajtásához szükséges alapszabályok meghozatala érdekében.
49. E széles hatáskör keretében a Tanács függővé teheti a gyapottámogatás nyújtását a gyapottermelés egyik vagy másik szakaszának megvalósulását megkövetelő feltételtől.
50. A választott intézkedésnek azonban arányosnak kell lennie a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében meghatározott célokkal. Az a kérdés, hogy a jelen esetben ezt a határt betartották‑e, a spanyol kormány által felhozott negyedik jogalap második részének tárgyát képezi.
51. A közösségi jogalkotónak tehát fő szabály szerint lehetősége volt kiválasztani a gyapottámogatás nyújtásának feltételeként a termesztés egyik szakaszát, a jelen esetben a magház kinyílását, nem pedig a betakarítás későbbi szakaszát, amely szakaszt a korábbi támogatási rendszerek szerint kellett elvégezni.
52. Következésképpen a 864/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésében, valamint a módosított 1782/2003 rendelet IV. címének 10a. fejezetében az új gyapottámogatási rendszerre, mint növénytermesztési támogatásra tett utalás egyáltalán nem jelenti azt, hogy ez a támogatás nem minősül gyapottermelési támogatásnak a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdése értelmében.
53. Ebből arra kell következtetni, hogy a 4. jegyzőkönyv (3) bekezdésében szereplő termelési támogatás fogalmával nem ellentétes az új gyapottámogatási rendszerben előírt terményspecifikus támogatás nyújtásának feltétele, amely abból áll, hogy a terület művelését legalább a magház kinyílásáig fenn kell tartani.
54. Az első jogalapot tehát el kell utasítani.
Az indokolási kötelesség megsértésére alapított második jogalapról
A felek érvei
55. Második jogalapjával a spanyol kormány azt állítja, hogy az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettséget nem tartották be az új gyapottámogatási rendszer elfogadásának keretében, mivel az e rendszert bevezető 864/2004 rendelet sehol nem említi azokat az indokokat, amelyek arra késztették a közösségi jogalkotót, hogy felváltsa a betakarított gyapot arányában a gyapottisztító vállalkozások által a termelőknek kifizetett közvetett támogatást előíró régi rendszert egy olyan rendszerrel, amely a termelők közvetlen támogatását vezeti be, amely támogatás nyújtásának egyetlen feltétele, hogy a magház kinyílásának szakaszáig fenntartsák a gyapottermelést.
56. A Tanács úgy véli, hogy tiszteletben tartották az általánosan alkalmazandó jogi aktus indokolása tárgyában a Bíróság ítélkezési gyakorlatában lefektetett határokat. Ebben a tekintetben elegendő megállapítani, hogy a 864/2004 rendelet olyan általános indokokat ismertet, amelyek a közösségi jogalkotót, széles mérlegelési jogkörének keretében, a jelen keresetben érintett rendelkezések elfogadására késztették. Ezenkívül a közösségi jogalkotó nem volt köteles részletesen kifejteni, hogy az új rendszer szerint az összekapcsolt támogatás kifizetése a jövőben miért az adott területen termelt gyapothoz kapcsolódik, és nem a betakarított gyapot minőségéhez, vagy annak mennyiségéhez.
A Bíróság álláspontja
57. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 253. cikkben előírt indokolásnak a kérdéses aktus jellegéhez kell igazodnia, és abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az aktust kibocsátó intézmény megfontolásainak, oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedést alátámasztó körülményeket, illetve hogy a közösségi bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, amennyiben azt, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EK 253. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (lásd különösen a C‑26/00. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2005. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6527. o.] 113. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
58. Amikor, mint a jelen ügyben, általánosan alkalmazandó jogi aktusról van szó, az indokolás szorítkozhat egyfelől az aktus elfogadásához vezető általános helyzet, másfelől az általa elérni kívánt általános célok megjelölésére (lásd különösen a C‑342/03. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 2005. március 10‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑1975. o.] 55. pontját).
59. Ebben az összefüggésben egyébként a Bíróság ismétlődően úgy határozott, hogy ha valamely általános hatályú jogi aktusból kitűnik az intézmény által követett cél lényege, túlzás lenne külön indokolást megkövetelni az alkalmazott különböző technikai megoldásokra (lásd különösen a C‑284/94. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 1998. november 19‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑7309. o.] 30. pontját).
60. Ebben a tekintetben meg kell állapítani, hogy a 864/2004 rendelet preambuluma átláthatóan és világosan összefoglalja a közösségi jogalkotót e jogi aktus elfogadásához vezető általános helyzetet, valamint a kitűzött általános célokat.
61. Az érintett rendelet első két preambulumbekezdéséből következik, hogy az e jogi aktusban szereplő módosításoknak az a céljuk, hogy hozzáigazítsák a közös agrárpolitika bizonyos ágazatainak támogatási rendszereit, köztük a gyapottámogatási rendszert, az említett politika más ágazataiban az 1782/2003 rendelettel bevezetett reformok céljaihoz.
62. A második preambulumbekezdés közelebbről meghatározza, hogy ezek a célok az érintett ágazatokban magukban foglalják az ár‑ és termelési támogatás politikájáról való áttérést a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatási politikájára, és ebből következően a támogatás nagy részének függetlenné tételét és az egységes támogatási rendszerbe való integrálását.
63. Ezt követően a 864/2004 rendelet (5) és (6) preambulumbekezdése megfogalmazza azokat az okokat, amelyek miatt a gyapottámogatást nem lehet teljes egészében függetlenné tenni. Azt is kifejti, hogy milyen alapokon kell meghatározni azokat a támogatási összegeket, amelyeknek továbbra is összekötötten kell maradniuk, hogy ez az összeg a meglévő, közvetett támogatási összegek 35%‑ának felel meg, és az említett összeg fennmaradó 65%‑ának az egységes kifizetési rendszer rendelkezésére kell állnia.
64. Ebből arra kell következtetni, hogy e preambulumbekezdések összességébő l kitűnik az intézmény által a 864/2004 rendelet elfogadásával elérni kívánt cél lényege, amennyiben az új gyapottámogatási rendszert vezet be.
65. Ebből következően a közösségi jogalkotó ezenkívül nem volt köteles részletesen indokolni a különböző alkalmazott technikai megoldásokat, így azt sem, hogy a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás nyújtását a gyapottermelésnek a magház kinyílásáig való fenntartásának feltételétől teszi függővé.
66. Ebből következően a második jogalapot is el kell utasítani.
A hatalommal való visszaélésre alapított harmadik jogalapról
A felek érvei
67. A spanyol kormány azt állítja, hogy a 864/2004 rendelet, amennyiben új gyapottámogatási rendszert vezet be, hatalommal való visszaélés eredményeképpen jött létre, mivel azt a 4. jegyzőkönyv (6) bekezdése alapján fogadták el, de az abban érintettől eltérő céllal, és lényegében azért, hogy megkerüljék az EK‑Szerződésben az említett jegyzőkönyvben szereplő elsődleges jogi rendelkezések módosítására előírt különleges eljárást.
68. A Tanács azzal a válaszol, hogy a módosított 1782/2003 rendelet vitatott rendelkezéseivel bevezetett új gyapottámogatási rendszer tökéletesen megfelel a 4. jegyzőkönyv (6) bekezdésében érintett „szükséges kiigazítás” fogalmának, úgyhogy nem lehet szó hatalommal való visszaélésről.
A Bíróság álláspontja
69. Ahogyan azt a Bíróság több alkalommal is kimondta, valamely jogi aktus csak akkor jogellenes hatáskörrel való visszaélés miatt, ha objektív, releváns és egybehangzó bizonyítékok alapján nyilvánvaló, hogy azt kizárólag vagy legalábbis elsősorban a hivatkozott céltól eltérő cél elérése vagy az ügy körülményeinek kezelésére a Szerződés által kifejezetten előírt eljárás megkerülése érdekében fogadták el (lásd különösen a fent hivatkozott Spanyolország kontra Tanács ügyben 2005. március 10‑én hozott ítélet 64. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
70. Meg kell állapítani, hogy a spanyol kormány nem terjesztett elő ilyen bizonyítékokat.
71. A Tanács által a 864/2004 rendelet elfogadásával elérni kívánt célt illetően, amennyiben az új gyapottámogatási rendszert hoz létre, az iratok semmilyen eleme nem erősíti meg, hogy a Tanács olyan kizárólagos, vagy legalábbis főként olyan célt követett, amely eltért e rendelet (1) és (2) preambulumbekezdésében megfogalmazottól, azaz hogy a gyapottámogatási rendszert az 1782/2003 rendelettel a közös agrárpolitika más ágazataiban már bevezetett reformok céljaihoz igazítsa.
72. A spanyol kormány azt sem bizonyította, hogy a Tanács a 864/2004 rendeletet a 4. jegyzőkönyv (6) bekezdése alapján kizárólag vagy legalábbis főként azzal a céllal fogadta el, hogy elkerülje az elsődleges jogi rendelkezések felülvizsgálatára előírt eljárást.
73. Ebben a tekintetben meg kell állapítani, hogy a jogalapot képező 4. jegyzőkönyv (6) bekezdése széles mérlegelési jogkört ruház a Tanácsra az említett jegyzőkönyvben előírt gyapottámogatási rendszer szükséges kiigazításainak meghatározására.
74. A spanyol kormány azonban egyáltalán nem nyújtott be arra vonatkozó bizonyítékot, hogy valójában a Tanács az ilyen kiigazítások elvégzésétől eltérő célt követett, tehát kizárólag, vagy legalábbis főként azzal a céllal követte a 4. jegyzőkönyv (6) bekezdésében előírt eljárást e kiigazítások elfogadása érdekében, hogy elkerülje az elsődleges jogi rendelkezések felülvizsgálatára előírt eljárást.
75. Fontos végül megállapítani, hogy a 864/2004 rendelet (5) preambulumbekezdéséből következik, hogy e jogi aktus elfogadásával, amennyiben az módosítja a gyapottámogatási rendszert, a Tanács be akarta tartani a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében előírt célokat, azaz a gyapottermesztés támogatását azon régióiban, az jelentőséggel bír a mezőgazdasági gazdálkodás számára, hogy biztosítsa az érintett termelő méltányos jövedelmét, és stabilizálja a piacot a kínálat és forgalomba hozatal szintjén megvalósított szerkezeti fejlesztések révén.
76. Az arányosság elvének megsértésére vonatkozó negyedik jogalap második részének tárgyát képezi az a kérdés, hogy ezt a célt elérték‑e. Ennélfogva azt nem kell megvizsgálni a jelen jogalap keretében.
77. Az előzőekre tekintettel a harmadik jogalapot is el kell utasítani.
Az arányosság, valamint a bizalomvédelem közösségi jogi általános elveinek megsértésére alapított negyedik jogalapról
78. Először a jelen jogalapnak a bizalomvédelem elvére vonatkozó második részét, majd az arányosság elvére vonatkozó első részét kell megvizsgálni.
A bizalomvédelem elvének megsértéséről
– A felek érvei
79. A spanyol kormány arra hivatkozik, hogy a 864/2004 rendelet elfogadása, amely új gyapottámogatási rendszert vezet be, megsértette a gyapotágazat piaci szereplőinek jogos bizalmát, akik számíthattak arra, hogy a továbbiakban is részesülnek támogatási rendszerből, tiszteletben tartva a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében megfogalmazott célokat, többek között a Közösség bizonyos régióiban a gyapottermesztés fenntartását és valamely termelési támogatási rendszer fennállásának követelményét az említett jegyzőkönyv (3) bekezdésében előírtak szerint.
80. A Tanács azt állítja, hogy az említett rendelet elfogadása nem érintette a gyapotágazat piaci szereplőinek a 4. jegyzőkönyvvel összhangban álló támogatási rendszer fenntartásához fűződő jogos bizalmát, mivel az új gyapottámogatási rendszer teljesen összhangban volt az említett jegyzőkönyv céljaival, és nem okozott számukra a spanyol kormány által állított jelentős hátrányokat, mivel az említett piaci szereplők jövedelme stabil maradt.
– A Bíróság álláspontja
81. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint, ami a bizalomvédelemre való hivatkozás lehetőségét illeti, az minden gazdasági szereplő számára lehetséges, akivel szemben valamely intézmény megalapozott elvárásokat támaszt. Mindazonáltal, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni az olyan közösségi intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. Ezenfelül, jóllehet a bizalomvédelem elve a Közösség egyik alapvető elve, a gazdasági szereplők joggal nem bízhatnak az olyan helyzet fennmaradásában, amelyet a közösségi intézmények mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak, különösen olyan területen, mint amilyen a közös piacszervezés, amelynek célja a gazdasági helyzet változásaihoz való állandó alkalmazkodás (a C‑37/02. és C‑38/02. sz., Di Lenardo és Dilexport ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑6911. o.] 70. pontja és a hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
82. A jelen esetben a spanyol kormány nem terjesztett elő semmilyen bizonyítékot annak igazolására, hogy az érintett piaci szereplők a közösségi intézmények magatartása alapján joggal várhatták el a gyapotágazatra alkalmazható szabályozás fenntartását, ez utóbbinak a 864/2004 rendelettel való módosítását megelőzően.
83. Ezenkívül a jelen esetben nem lehet hivatkozni a bizalomvédelem elvére, mivel egy gondos és körültekintő gazdasági szereplő előre láthatta a 864/2004 rendelet elfogadását és a gyapottámogatási rendszer azzal járó reformját.
84. Ugyanis, ahogyan a főtanácsnok indítványának 70. pontjában rámutat, ez a reform egy alapvető, szélesebb körű reform keretébe illeszkedik, amely 1992 óta politikai szinten vita tárgyát képezte, és amelyet egyébként kifejezetten kilátásba helyeztek a 2003. november 20‑án elfogadott COM (2003) 698 végleges bizottsági közlemény 2. pontjában, amely az 1782/2003 rendelet módosítási javaslatát tartalmazta, és amely egy, a Hivatalos Lapban
közzétett vélemény (HL 2004. C 96., 5. o.) tárgyát képezte. Ezenkívül a gyapotágazatban a támogatási rendszer a múltban már több jelentős reform tárgyát képezte.
85. Végül, amennyiben a spanyol kormány azt állítja, hogy a bizalomvédelem elvét sérti, hogy az új gyapottámogatási rendszer nem felel meg a 4. jegyzőkönyv céljainak, ez az érvelés egybemosódik a negyedik jogalap első részének alátámasztására előterjesztett érveléssel, úgyhogy azt a jelen rész keretében nem szükséges megvizsgálni.
86. Ebből következően a negyedik jogalapnak a bizalomvédelem elvének megsértésére alapított második részét el kell utasítani.
Az arányosság elvének megsértéséről
– A felek érvei
87. A spanyol kormány lényegében azt terjeszti elő, hogy az új gyapottámogatási rendszer keretében elfogadott intézkedések, különösen a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összegének az előző támogatási rendszerben rendelkezésre álló támogatások összegének 35%‑ával egyenlő szintű rögzítése, és a támogathatóság azon egyetlen feltételtől való függővé tétele, hogy a termelést a magház kinyílásáig fenn kell tartani, nyilvánvalóan nem megfelelőek a rendelet (5) preambulumbekezdésében kifejtett cél elérésére, amely cél a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében előírt célt tükrözi. Ebből következően megsértették az arányosság elvét.
88. A spanyol kormány által benyújtott két tanulmány ugyanis állítólag azt bizonyítja, hogy ezeknek az intézkedéseknek előre látható következménye, hogy nem lesz biztosított a gyapottermelés jövedelmezősége az érintett spanyol régiókban.
89. Ennek a valószínű eredménye többek között az lesz, hogy felhagynak a spanyol nyersgyapot‑termelés jelentős részével, sőt azt kiszorítják más növényi kultúrák, valamint jelentősen csökken a gyapottisztító üzemek feldolgozó képességének kihasználtsági foka a termelő régiókban, ami ezen üzemek gazdasági életképességét fenyegeti, és akár azok végleges bezárását is eredményezheti.
90. Ez utóbbi változás a gyapottermelés további csökkenését eredményezheti, mivel az lehetetlenné válik az érintett termelő régiók közelében lévő ilyen üzemek jelenléte és gazdasági életképessége nélkül, tekintettel arra, hogy a gyapotnak szinte nincs kereskedelmi értéke a feldolgozása előtt, és nem szállítható nagy távolságra.
91. A Tanács és a Bizottság állítása szerint a vitatott intézkedések nem nyilvánvalóan nem megfelelőek a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében, valamint a 864/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésben megfogalmazott célok elérésére.
92. A termelők jövedelme az új gyapottámogatási rendszerben, azaz az egységes támogatás összege, a hektáronkénti terményspecifikus támogatás és a betakarítási értékesítési ár, alapvetően azonosak maradnak az előző rendszer szerintiekkel, ennélfogva a gyapottermelés jövedelmezőségét nem érinti ezen új rendszer bevezetése.
93. Ezenfelül egy, az új támogatási rendszerben a gyapottermelés előre látható jövedelmezőségét a többi növényi kultúra jövedelmezőségével összehasonlító tanulmány azt mutatja, hogy a hektáronkénti terményspecifikus támogatási összegét olyan szinten rögzítették, amely lehetővé teszi a termelőknek, hogy a gyapot esetében az egységes támogatáson kívüli bruttó haszonrést valósítsanak meg, amely összehasonlítható olyan más növényekével, mint a durumbúza vagy a kukorica.
94. Mivel a gyapottermelés az előrejelzéseknek megfelelően kifizetődő maradt, ebből következően nem valószínű, hogy azt kiszorítják más növényi kultúrák.
– A Bíróság álláspontja
95. Bevezetésként fel kell idézni a Bíróságnak az arányosság elvére vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatát, különösen ahogyan ez az elv közös agrárpolitika keretében alkalmazandó.
96. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a közösségi jogalkotó a közös agrárpolitika területén széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amely megfelel az EK 34–37. cikk által ráruházott politikai felelősségnek. Következésképpen a bírósági felülvizsgálatnak annak ellenőrzésére kell szorítkoznia, hogy a kérdéses intézkedésnél nem történt‑e nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés, illetve hogy az érintett hatóság nem lépte‑e át nyilvánvalóan mérlegelési jogköre korlátait (a C‑189/01. sz., Jippes és társai ügyben 2001. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑5689. o.] 80. pontja és a hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
97. Az arányosság ellenőrzése vonatkozásában emlékeztetni kell, hogy a közösségi jog általános jogelvei közé tartozó arányosság elve megköveteli, hogy a közösségi intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött, jogos cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, mivel több megfelelő intézkedés közül a kevésbé korlátozó jellegűt kell választani, és az okozott kellemetlenségek nem lehetnek aránytalanok az elérendő célhoz képest (a fent hivatkozott Jippes és társai ítélet 81. pontja és a hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
98. Egy ilyen elv megvalósulási feltételeinek bírósági felülvizsgálata esetén, tekintettel a közösségi jogalkotó széles mérlegelési jogkörére a közös agrárpolitika területén, az e tárgyban hozott intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmény által követni szándékozott célnak nyilvánvalóan nem megfelelő jellege lehet csak hatással egy ilyen intézkedés jogszerűségére (a fent hivatkozott Jippes és társai ítélet 82. pontja és a hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
99. Így nem az a kérdés, hogy a jogalkotó által alkalmazott intézkedés volt‑e az egyetlen vagy a lehető legjobb, hanem hogy az nyilvánvalóan nem megfelelő volt‑e (a fent hivatkozott Jippes és társai ítélet 83. pontja).
100. A 864/2004 rendelet által bevezetett új gyapottámogatási rendszer esetében az említett rendelet (5) preambulumbekezdéséből következik, hogy a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összegét úgy kellett kiszámítani, hogy olyan gazdasági feltételeket biztosítsanak, amelyek az e növényi kultúra termesztésére alkalmas régiókban biztosítják a gyapotágazat folyamatos működését, és megakadályozzák, hogy a gyapotot kiszorítsák más növényi kultúrák.
101. Ez a cél tükrözi részletesen kifejtve a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében megfogalmazott célokat, amelyek szerint a gyapotágazatban a termelési támogatási rendszer különösen a Közösség azon régiói gyapottermesztésének támogatására hivatott, ahol az jelentőséggel bír a mezőgazdasági gazdálkodás számára, hogy biztosítsa az érintett termelő méltányos jövedelmét, és stabilizálja a piacot a kínálat és forgalomba hozatal szintjén megvalósított szerkezeti fejlesztések révén.
102. Ahogyan a jelen ítélet 98. és 99. pontjában hivatkozott ítélkezései gyakorlatból következik, a spanyol kormány által felhozott jogalap az első részében annak vizsgálatát eredményezi, hogy az új gyapottámogatási rendszer vitatott intézkedései az említett célnak nyilvánvalóan nem megfelelőek‑e, amely cél a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatásnak olyan szinten való meghatározása, amely biztosítja a megfelelő jövedelmezőséget, tehát az ilyen növényi kultúrák termesztésére alkalmas régiókban a gyapottermelés folytatását, elkerülve így annak más növényi kultúrák általi kiszorítását.
103. Ebben a tekintetben nem vitatott, hogy a 864/2004 rendelet elfogadását nem előzte meg a gyapotágazatban javasolt reform lehetséges gazdasági‑társadalmi hatásait értékelő bizottsági tanulmány, bár végeztek ilyen vizsgálatokat a támogatási rendszerek reformja keretében bizonyos más ágazatokban, például a dohányágazatban.
104. Ennélfogva felmerül a kérdés, hogy a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összegét mi alapján határozták meg, és ebből következően, hogy ezen az alapon a közösségi jogalkotó a széles mérlegelési jogkörének túllépése nélkül juthatott‑e arra a következtetésre, hogy a korábbi támogatási rendszerben fennálló támogatások összegének 35%‑ában meghatározott támogatás összege elegendő a jövedelmezőség, és ebből következően e termesztés folytatásának biztosítása érdekében követett cél eléréséhez.
105. Ebben a tekintetben a Tanács hivatkozik egy Bizottság által kidolgozott táblázatra, amely az új támogatási rendszerben a gyapottermelés előre látható jövedelmezőségének összehasonlító tanulmányát tartalmaz za az alternatív növénytermesztés viszonyában. A Tanács rámutat arra, hogy ezeket a számokat azért hozták a tudomására, hogy azokat figyelembe vehesse a 864/2004 rendelet elfogadásakor.
106. E tanulmány szerint az egységes támogatáson kívüli hektáronkénti bruttónyereség‑haszonrés a gyapot esetében 744 euró, és így a durumbúza (334 euró) és a kukorica (914 euró) között helyezkedik el. A tárgyaláson a Bizottság azt állította, hogy ezek a számadatok bizonyítják, hogy a gyapottermelés jövedelmező, és lehetséges marad a reform alkalmazásának kezdetét követően is.
107. A szóban forgó haszonrést egy képlet alapján számítják ki, amely lényegében abból áll, hogy le kell vonni a hektáronkénti jövedelemből – amely a nyersgyapot eladási árából (750 euró) és a terményspecifikus támogatásból (1039 euró) áll, melyek összege 1789 euró – a termelési költségeket, amelyek a specifikus költségek és az általános költségek összegei, amit a Bizottság szerint hektáronként 1045 euróra kell értékelni.
108. A Tanács azonban előterjeszti, hogy a gyapottermelés jövőbeni jövedelmezőségéről szóló e tanulmány céljából úgyszintén figyelembe kell venni az egységes támogatásból származó jövedelmeket, amely támogatás az ágazat meglévő támogatásai 65%‑ának felel meg.
109. Mivel az összekapcsolt és a független támogatások összegei az új gyapottámogatási rendszerben megegyeznek a korábbi támogatási rendszerben nyújtott, közvetett támogatások teljes összegével, nem lehet kételkedni a gyapottermelés jövőbeni jövedelmezőségében. E termelés támogatási reformja ugyanis a költségvetési függetlenségén alapul.
110. Ezt az álláspontot el kell utasítani. A spanyol kormány Bizottság által nem vitatott kijelentése szerint az alternatív növényi kultúrák jövedelmezőségét összehasonlító tanulmány esetében nem kell figyelembe venni az egységes támogatást, mivel azt a választott növényi kultúrától függetlenül nyújtják, még abban az esetben sem, ha a mezőgazdasági termelő úgy dönt, hogy semmit nem termel.
111. Ez a kifizetés tehát egyáltalán nem befolyásolja a mezőgazdasági termelő azon döntését, hogy egy adott növényi kultúrát választ egy másik helyett. A reform költségvetési semlegessége önmagában nem releváns annak értékelésénél, hogy a jövőben a mezőgazdasági termelők nem döntenek úgy, hogy felhagynak a gyapottermeléssel, vagy adott esetben azt más növényi kultúrákkal váltják fel.
112. A spanyol kormány két tanulmányra támaszkodva egyebekben vitatta a Bizottság által benyújtott, a gyapottermelés jövedelmezőségére vonatkozó számításoknál használt, különösen a termelési költségekre vonatkozó számadatokat.
113. Az említett tanulmányok szerint e költségek voltaképpen hektáronként legalább 1861,81 eurót tesznek ki. Ez az összeg magában foglalja a bérköltségeket, jóllehet az az összeg, amelyre a Bizottság állításait alapozza, azokat helytelenül kizárja. A bérköltségek hozzáadása a Bizottság által előterjesztett, hektáronkénti 1045 eurós összeghez, 10%‑ra csökkenti az eltérést a Bizottság által elfogadott és a spanyol kormány által előterjesztett számhoz képest a termelési összköltségek vonatkozásában.
114. Mivel a gyapottermelés munkaerő‑szükséglete jóval meghaladja más növényekét, elengedhetetlen, hogy az ilyen költségeket figyelembe vegyék a termesztés jövőbeli jövedelmezőségére vonatkozó tanulmányban.
115. Azonban ha a Bizottság számítása magában foglalná a bérköltségeket, és ezenkívül figyelembe venné a piac aktuális szintjének megfelelő eladási árat, az azt eredményezné, hogy a termelési költségek az új rendszerben meghaladják a termelők jövedelmét, tehát a gyapot előre látható bruttó haszonrése nulla, sőt negatív, ennélfogva a mezőgazdasági termelők, amennyiben folytatják a gyapot termesztését, azt kockáztatják, hogy munkájuk veszteséges lesz.
116. A tárgyalás során erre vonatkozóan feltett kérdésre a Bizottság kifejtette, hogy a hektáronkénti 1045 eurós összeg, amelyet a termelési költségek körébe tartozó általános költségként fogadott el, fedez bizonyos bérköltségeket, köztük az ideiglenes vagy szezonális munkásokét és a valamely meghatározott munkát végző személyekét.
117. Ugyanakkor – továbbra is a Bizottság álláspontja szerint – a termesztések jövedelmezőségére vonatkozó összehasonlító tanulmányának csak a specifikus, azaz az érintett termesztéshez kapcsolódó költségeket kellene figyelembe vennie, és nem a gazdasághoz kapcsolódó, állandó költségeket. Következésképpen a Bizottság nem foglalta bele az olyan, állandó jelleget öltő bérköltségeket, mint a mezőgazdasági termelőknek és azok családjának a munkaerőköltségét.
118. A Bizottság hozzáfűzte, hogy ez utóbbi költségeket semmi esetre sem vehették figyelembe a jövedelmezőség kiszámításakor. Egyrészt ugyanis nagy, egyébként megmagyarázhatatlan különbségeket állapítottak volna meg a különböző régiók említett költségekre vonatkozó számadatai között, úgyhogy ezek a költségek nem lennének megbízhatóak. Másrészt nagyon nehéz lenne ezeket a költségeket a különböző növényi kultúrák és az egyes gazdaságokban folytatott más tevékenységek között felosztani.
119. E pontosításokra tekintettel meg kell vizsgálni azt a kérdést, hogy a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összegének a jelen ítélet 105. pontjában érintett összehasonlító tanulmány alapján való meghatározásával a közösségi intézmények megsértették‑e az arányosság elvét.
120. Igaz, hogy amikor a közösségi jogalkotó – mint a jelen esetben is – valamely kialakítandó szabályozás jövőbeni hatásait értékeli, és e hatásokat pontosan nem lehet előre látni, az értékelést csak akkor lehet helyteleníteni, ha az a szóban forgó szabályozás elfogadásának időpontjában rendelkezésére álló tényekre tekintettel nyilvánvalóan hibásnak tűnik (a fent hivatkozott Jippes és társai ítélet 84. pontja).
121. Ezenkívül az is igaz, hogy a közösségi jogalkotó széles mérlegelési jogköre, amelynek gyakorlása csak korlátozott bírósági felülvizsgálat alá tartozik, nem kizárólag a meghozandó rendelkezések jellegére és hatályára vonatkozik, hanem bizonyos mértékig az alapvető adatok megállapítására is (lásd többek között a C‑120/99. sz., Olaszország kontra Tanács ügyben 2001. október 25‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑7997. o.] 44. pontját).
122. Az ilyen bírósági felülvizsgálat azonban, még ha annak korlátozott is a hatálya, szükségessé teszi, hogy a közösségi intézmények, amelyek a szóban forgó jogi aktus alkotói, bizonyíthassák a Bíróság előtt, hogy a jogi aktust mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, amely feltételezi az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét.
123. Ebből következik, hogy ezeknek az intézményeknek legalábbis világosan és egyértelműen be kellene tudniuk nyújtani és tudniuk kellene ismertetni azokat az alapvető adatokat, amelyeket figyelembe kellett venniük e jogi aktus vitatott intézkedéseinek megalapozásához, és amelyektől mérlegelési jogkörük gyakorlása függött.
124. Amint azonban a jelen ítélet 116–118. pontjaiból kiderült, a tárgyalás során a Bizottság által tett pontosításokból kitűnik, hogy bizonyos bérköltségeket nem foglaltak bele az új támogatási rendszerben a gyapotnövény előre látható jövedelmezőségének összehasonlító tanulmányába, tehát azokat nem vették figyelembe ebben a tanulmányban, amely a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összege meghatározásának alapjául szolgált.
125. A spanyol kormány azonban számadatokat tartalmazó tanulmányokra támaszkodva azt állította, hogy ezek a költségek kiszámíthatóak, azok jelentősek, és e költségek figyelembevétele komoly kételyeket ébreszt a gyapottermelés jövedelmezőségével kapcsolatban az új támogatási rendszerben.
126. Anélkül, hogy határozni kellene a mindkét részről benyújtott számadatok meglapozottságáról, meg kell állapítani, hogy az érintett bérköltségeknek a gyapottermelési költségek és e növényi kultúra előre látható jövedelmezőségének kiszámítása szempontjából való relevanciája önmagában nehezen vitathatónak tűnik. Azon, a Bizottság által hivatkozott körülmény, hogy ezen adatok megszerzése bizonyos technikai problémákat okozott, nem kérdőjelezi meg azok relevanciáját.
127. Meg kell jegyezni ezenkívül, hogy a Tanács és a Bizottság nem terjesztettek elő a spanyol kormány azon állítását cáfoló, pontos érveket, amely szerint e költségek belefoglalása a gyapottermelési költségeket annyira megnöveli, hogy az új támogatási rendszerben e termelés megfelelő jövedelmezősége nincs biztosítva, ezért fennáll e termelés legalábbis egy jelentős része feladásának, vagy adott esetben más növényi kultúrák általi kiszorításának kockázata.
128. Az egyebekben nem vitatott, hogy nem vizsgálták meg a gyapottámogatási rendszer reformjának a gyapottisztító vállalkozások gazdasági helyzetére gyakorolt lehetséges hatásait.
129. Igaz, hogy amint arra a Tanács rámutat, a gyapottermelés jövedelmezősége fenntartásának követelménye, amely a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdéséből következik, mint olyan, a gyapottermelőkre, és nem a gyapottisztító vállalkozásokra vonatkozik.
130. Azonban az említett reform e termelés jövedelmezőségére gyakorolt hatásairól szóló, megfelelő tanulmány azon következmények vizsgálatát is szükségessé teszi, amelyeket ez a reform eredményezhet a termelési övezetben elhelyezkedő gyapottisztító vállalkozások számára.
131. A spanyol kormány – anélkül, hogy e tekintetben állítását cáfolták volna – hangsúlyozta ugyanis, hogy a gyapottermelés gazdaságilag lehetetlen, ha a termelő régiók közelében nincsenek jelen gazdaságilag tartós körülmények között működő ilyen vállalkozások, mivel a gyapotnak szinte nincs kereskedelmi értéke a feldolgozása előtt, és nem szállítható nagy távolságra.
132. A gyapot termelése és a gyapottisztító vállalkozások általi feldolgozása tehát elválaszthatatlanul összekapcsolódik. Következésképpen a gyapottámogatási rendszer reformjának lehetséges hatásai a gyapottisztító vállalkozások gazdasági életképességére a gyapottermelés jövedelmezőségének értékelésénél figyelembe veendő alapvető adatnak minősülnek.
133. E körülmények között meg kell állapítani, hogy a 864/2004 rendeletet megalkotó Tanács nem bizonyította a Bíróság előtt, hogy az e rendelettel bevezetett új gyapottámogatási rendszert mérlegelési jogkörének tényleges gyakorlásával fogadta el, ami magában foglalta valamennyi, az ügyben releváns tény és körülmény figyelembevételét, közöttük a gyapottermeléshez kapcsoló valamennyi bérköltséget és a gyapottisztító vállalkozások életképességét, amelyek figyelembevétele szükséges volt e növénytermesztés jövedelmezőségének értékeléséhez.
134. Ebből következik, hogy a közösségi intézmények által benyújtott adatok nem teszik lehetővé a Bíróság számára annak ellenőrzését, hogy a közösségi jogalkotó a tárgyra vonatkozóan meglévő, széles mérlegelési jogkörének túllépése nélkül hogyan juthatott arra a következtetésre, hogy a gyapotra vonatkozó terményspecifikus támogatás összegének az előző támogatási rendszerben fennálló összes támogatás összegének 35%‑ában való meghatározása elegendő a 864/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésében kifejtett célnak, vagyis a jövedelmezőség, tehát e növényi kultúra termesztése folytatása biztosításának az eléréséhez, amely cél a 4. jegyzőkönyv (2) bekezdésében előírt célt tükrözi.
135. Így meg kell állapítani, hogy sérült az arányosság elve.
136. Ebből következik, hogy a negyedik jogalap annyiban, amennyiben az ezen elv megsértésén alapul, megalapozott, és helyt kell adni a keresetnek.
137. Az előzőekre tekintettel meg kell tehát semmisíteni a módosított 1782/2003 rendelet IV. címének 10a. fejezetét.
A megsemmisítés hatályának korlátozásáról
138. Az EK 231. cikk második bekezdése szerint, ha a Bíróság szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított rendeletnek azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.
139. A jelen esetben emlékeztetni kell arra, hogy a módosított 1782/2003 rendelet 156. cikke (2) bekezdésének g) pontja szerint az új gyapottámogatási rendszert 2006. január 1‑jétől kell alkalmazni az ezen időponttól kezdve vetett gyapotra.
140. Következésképpen az érintett tagállamok mezőgazdasági termelői valószínűleg már tettek bizonyos előkészületeket, hogy ehhez a szabályozáshoz igazodjanak, az abban előírt támogatásban való részesülés céljából, vagy legalábbis rövidesen tenniük kell ilyen előkészületeket. Ezenkívül az érintett tagállamok illetékes hatóságai feltehetőleg már elfogadták az említett szabályozás végrehajtásához szükséges intézkedéseket, vagy rövidesen elfogadnak ilyen intézkedéseket.
141. Ezekre a tényekre tekintettel és többek között a módosított 1782/2003 rendelet IV. címe 10a. fejezetének megsemmisítését követően a gyapotágazatban alkalmazandó támogatási rendszerre vonatkozó bármilyen jogbizonytalanság elkerülése érdekében fel kell függeszteni az említett megsemmisítés hatályát az új rendelet ésszerű időn belül való elfogadásáig.
A költségekről
142. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Tanács pervesztes lett, a Spanyol Királyság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 4. §‑a értelmében az eljárásba beavatkozó intézmények maguk viselik saját költségeiket.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján, a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) A Bíróság megsemmisíti a 2004. április 29‑i 864/2004/EK tanácsi rendelet 1. cikkének 20. pontjával bevezetett, a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet IV. címének 10a. fejezetét.
2) A Bíróság felfüggeszti az említett megsemmisítés hatályát az új rendelet ésszerű időn belül való elfogadásáig.
3) A Bíróság az Európai Unió Tanácsát kötelezi a költségek viselésére.
4) Az Európai Közösségek Bizottsága maga viseli saját költségeit.