62000CC0242_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas, de 14 de marzo de 2000, notificada con el número C(2000) 809 final, relativa a la nueva delimitación de las regiones subvencionables del Régimen común «Mejora de las estructuras económicas regionales» en Alemania para el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2003 (Alemania Occidental y Berlín) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
I. Marco jurídico
2. El artículo 87 CE, relativo a las ayudas concedidas por los Estados, dispone en su párrafo tercero que:
«Podrán considerarse compatibles con el mercado común:
a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;
[...]
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;
[...]»
3. El 10 de marzo de 1998, la Comisión publicó en la Serie C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas un documento titulado «Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional». Conforme a su introducción, dicho documento se refiere a «los criterios por los que se rige la Comisión para evaluar la compatibilidad de las ayudas de Estado de finalidad regional con el mercado común, en aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado». Su objetivo es «revisar el conjunto de los criterios que se siguen en la actualidad» y sustituir ocho «comunicaciones» anteriores de la Comisión por un solo texto, «en un [...] esfuerzo de transparencia, actualización y simplificación».
4. El documento carecía tanto de firma como de fecha. Durante el presente procedimiento, la Comisión ha precisado que el mencionado texto había sido elaborado en estrecha colaboración con los Estados miembros y adoptado por el Colegio de Comisarios el 16 de diciembre de 1997.
5. Las Directrices establecen, en particular, el método que la Comisión utiliza para determinar, para el conjunto de la Comunidad, el límite máximo de población de las regiones que pueden obtener ayudas regionales.
6. Con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra a), del Tratado CE [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra a), tras su modificación], se hallan incluidas automáticamente dentro de los límites máximos comunitarios todas las regiones que, correspondiendo a una unidad geográfica de nivel II de la Nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas (NUTS), tienen un producto interior bruto (PIB) por habitante -medido en paridad de poder de compra (PPC)- inferior al 75 % de la media comunitaria.
7. La determinación de la cifra total de población a los efectos del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado no es, en cambio, automática. Según el anexo III de las Directrices, esta cifra se obtiene deduciendo del límite global establecido para el conjunto de la Comunidad la población de las regiones contempladas en la letra a). Dicha cifra se reparte a continuación entre los Estados miembros en función de la situación socioeconómica relativa de las regiones en cada Estado miembro, evaluada en el contexto de la Comunidad. Este reparto se realiza en dos etapas.
8. En primer lugar, una clave de reparto permite, para cada región del nivel III de la NUTS, calcular, respecto de un período de tres años y a partir de dos criterios estadísticos comunicados por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) -tasa de desempleo y PIB/PPC por habitante- la disparidad respecto de los umbrales de base comunitaria de dichos indicadores (85 para el PIB por habitante y 115 para la tasa de desempleo). Pueden tenerse en cuenta a estos efectos las regiones que presentan una disparidad significativa respecto a, como mínimo, uno de los dos umbrales de base. Todas las regiones de los Estados miembros que no han sido elegidas ya con arreglo a la letra a) y que cumplen este requisito se suman, lo que permite determinar el porcentaje que representa cada Estado miembro en dicho total. A continuación, se aplica la clave de reparto entre Estados miembros al total de la población de las regiones que pueden incluirse en la letra c), determinándose así el valor absoluto de la parte de cada Estado miembro.
9. En segundo lugar, «si es preciso, los resultados obtenidos se corrigen a fin de:
- garantizar a cada Estado miembro que la población receptora de ayudas con arreglo a la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 sea como mínimo igual al 15 % y no supere el 50 % de la población de su país que no puede acogerse a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 92;
- alcanzar, en cada Estado miembro, un nivel suficiente que permita incluir el conjunto de las regiones que acaben de perder la posibilidad de acogerse a la letra a) del apartado 3 del artículo 92, así como las zonas de escasa densidad de población;
- limitar la reducción de la cobertura total (en virtud de las dos excepciones regionales que establece el apartado 3 del artículo 92) de un Estado miembro al 25 % de su cobertura anterior».
Por último, «a continuación se ajustan proporcionalmente los resultados obtenidos para los Estados miembros no afectados directamente por las correcciones, de forma que la suma de los límites máximos individuales sea igual al máximo establecido para la letra c) del apartado 3 del artículo 92 en la totalidad de la Unión».
II. Antecedentes de hecho
10. En el presente asunto, los hechos que dieron lugar al litigio revisten una importancia particular en relación con la admisibilidad del recurso. Por este motivo, es necesario exponer dichos hechos de manera considerablemente detallada.
11. El 24 de febrero de 1998, la Comisión remitió a la República Federal Alemana un escrito cuyo objeto se describía de la siguiente manera: «Propuesta de medidas apropiadas con arreglo al artículo 93, apartado 1, del Tratado CE en el ámbito de las ayudas de Estado de finalidad regional».
12. Mediante dicho escrito la Comisión comunicó a la República Federal de Alemania, en primer lugar, sus Directrices.
13. A continuación, le comunicó que había fijado el límite máximo de cobertura de las ayudas de finalidad regional, para el período 2000 a 2006, en un 42,7 % de la población comunitaria [19,8 % con arreglo a la letra a); 22,9 % respecto de la letra c)], frente al 46,7 % anterior [22,7 % con arreglo a la letra a); 24 % respecto de la letra c)].
14. La Comisión alegó para justificar esta disminución, por una parte, la mejora de la situación económica y social de ciertas regiones, que las priva de la posibilidad de acogerse al artículo 92, apartado 3, letra a), del Tratado, y, por otra parte, la voluntad de delimitar de forma más rigurosa las ayudas a las que pueda aplicarse la letra c), concentrándolas en las regiones más desfavorecidas, a fin de garantizar que las ayudas concedidas no afecten desfavorablemente a los intercambios intracomunitarios, al mismo tiempo que se mantiene su eficacia y coherencia en relación con la acción de los fondos estructurales. Por último, se invocó la cuestión de la ampliación de la Comunidad durante el período 2000-2006 para justificar el reajuste del marco.
15. A continuación, la Comisión señaló que «a su juicio», del año 2000 al 2006, el 35,7 % de la población alemana podría beneficiarse de ayudas de finalidad regional aplicando el artículo 92, apartado 3, del Tratado: 17,4 % con arreglo a la letra a) y 18,3 % sobre la base de la letra c).
16. Por último, la Comisión indicó:
- «que había decidido, sobre la base del artículo 93, apartado 1, del Tratado, proponer a los Estados miembros [...] como medida apropiada, con arreglo al artículo 93, apartado 1, limitar la duración de la validez de sus mapas regionales al 31 de diciembre de 1999»;
- que «proponía a los Estados miembros que le notificaran, con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado y antes del 31 de marzo de 1999, el método para determinar, a partir del 1 de enero de 2000, las regiones y el mapa de las regiones que podían obtener ayudas, así como la intensidad de las ayudas y los límites máximos de acumulación aplicables».
17. La Comisión terminaba advirtiendo que, en el caso de que Alemania no reaccionara o no pudiera aceptar las medidas apropiadas, se reservaba el derecho a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado.
18. Mediante escrito de 23 de abril de 1998, el Gobierno alemán informó a la Comisión de que, aunque aceptaba el principio de las Directrices, no podía aprobar todos sus elementos ni, por tanto, las «medidas apropiadas» propuestas por la Comisión.
19. Dicho escrito reviste una gran importancia porque muestra la esencia del problema de fondo planteado al Tribunal de Justicia. Al referirse a las «correcciones» (mencionadas anteriormente), el Gobierno alemán criticó particularmente el hecho de que regiones a las que se había aplicado hasta entonces el artículo 92, apartado 3, letra a), pero que ya no reunían los requisitos para ello, pasaran automáticamente a la categoría de la letra c) de la misma disposición. En su opinión, la consecuencia de la adaptación proporcional de los límites máximos de los Estados miembros que no se habían beneficiado de las medidas de corrección, a la que procedía la Comisión a continuación, era la exclusión total, en dichos países, de regiones que tenían indiscutiblemente derecho al estatuto de la letra c), en beneficio de regiones comparativamente más desarrolladas de los Estados miembros favorecidos de esta manera, simplemente porque dichas regiones habían pertenecido anteriormente a la categoría a).
20. La República Federal Alemana consideraba que al proceder de esta manera se violaba el principio de igualdad de trato. En consecuencia, estimaba que el problema de las regiones a las que se había aplicado anteriormente la letra a) debía resolverse mediante su imputación al límite máximo nacional de los países afectados o mediante una elevación del límite comunitario global.
21. En un escrito de 24 de agosto de 1998, la República Federal Alemana aprobó, sin embargo, la medida apropiada que consistía en la adaptación, a 31 de diciembre de 1999, de los regímenes de ayuda existentes, excluyendo de dicha aprobación el método de cálculo de los límites máximos de las regiones alemanas a los que podían aplicarse.
22. La Comisión, mediante un nuevo escrito, de 30 de diciembre de 1998, comunicó a la República Federal de Alemania que su límite máximo actualizado quedaba fijado a partir de ese momento en un 34,9 % de su población, a saber, 17,3 % con arreglo a la letra a) y 17,6 % respecto de la letra c). El anexo A de dicho escrito mostraba que la Comisión había inicialmente fijado esta última cifra en un 23,4 % y que su reducción era el resultado de una compensación de las medidas de corrección adoptadas en favor de otros Estados miembros.
23. Mediante escrito de 30 de marzo de 1999, el Gobierno federal notificó a la Comisión un proyecto de «mapa de las ayudas regionales», que incluía en la letra a) zonas que representaban el 17,6 % de su población y en la letra c) zonas que representaban el 23,4 % de la misma (en los Länder de Alemania Occidental y en Berlín), es decir, en total, el 40,56 % de la población alemana.
24. La Comisión, mediante escrito de 17 de agosto de 1999, aceptó la compatibilidad con el mercado común del proyecto presentado para las zonas relativas a la letra a), pero inició el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, respecto de las regiones de la letra c).
25. En un escrito con fecha de 17 de septiembre de 1999, la República Federal de Alemania, al mismo tiempo que recordaba detalladamente las objeciones que había formulado respecto del método utilizado por la Comisión en las correcciones, reconoció que la Comisión estaba, en cualquier caso, dispuesta a considerar compatible con el mercado común, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), un límite máximo de población del 17,6 %. En consecuencia, señala que «parte de la idea» (geht davon aus) de que la Comisión «como primer paso» declarará «al menos» (zumindest) compatible con el mercado común las regiones que corresponden a dicho porcentaje y cuya lista adjunta.
26. Por lo que respecta a la extensión de las regiones que se hallan comprendidas entre el 17,6 % y el 23,4 % de la población alemana, la República Federal de Alemania ofreció a la Comisión reanudar la discusión, a fin de encontrar para dicho problema una solución aceptable para todas las partes.
27. Tras nuevos contactos y el intercambio de nuevos escritos, la República Federal de Alemania, mediante escrito de 2 de febrero de 2000, declaró estar dispuesta, en un primer momento (zunächst), a limitar las regiones a apoyar con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), a la extensión aceptada por la Comisión, a fin de impedir así que la ayuda a las regiones estructuralmente desfavorecidas no debiera interrumpirse como consecuencia de la ausencia de autorización por parte de la Comisión.
28. A estos efectos, la República Federal de Alemania adjuntó una nueva lista que contemplaba el 17,7 % de la población alemana. Por lo que respecta al porcentaje controvertido del 5,7 % de la población, declaró que mantenía su posición jurídica, según la cual no tener en cuenta dichas regiones violaba el principio de igualdad de trato.
29. Por último, el 14 de marzo de 2000, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, que declara que el mapa de las ayudas regionales correspondiente a 14.546.097 habitantes o el 17,7 % de la población alemana «en lo que respecta a las regiones comprendidas en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE es compatible con el mercado común siempre y cuando se cumplan las condiciones y obligaciones establecidas en el artículo 2». El artículo 2 precisa, en particular, que «Alemania adoptará medidas a escala nacional que permitan diferenciar con nitidez las regiones que entran en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE de aquellas que entran en el ámbito de aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, y que establezcan claramente que sólo estas regiones pueden obtener ayudas regionales conforme a las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional.»
III. Pretensiones de las partes
30. En su recurso, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de junio de 2000, la República Federal de Alemania, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión de la Comisión, de 14 de marzo de 2000, relativa a la nueva delimitación de las regiones subvencionables del Régimen común «Mejora de las estructuras económicas regionales» en Alemania para el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2003 (Alemania Occidental y Berlín), en la medida en que no declara compatible con el mercado común los proyectos de ayudas regionales en favor de las regiones contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), del Tratado CE, que representan el 23,4 % de la población alemana, notificados por Alemania.
- Condene en costas a la demandada.
31. La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia, en su escrito de contestación a la demanda, registrado el 16 de junio de 2000 en la Secretaría, que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
IV. Apreciación
Sobre la admisibilidad
A. Sobre el primer motivo de inadmisibilidad de la Comisión, basado en la inexistencia de un acto lesivo
32. Con carácter principal, la Comisión señala que la Decisión impugnada no perjudica a la República Federal de Alemania y que el recurso de ésta no es, por tanto, admisible.
33. En efecto, según la Comisión, el recurso se basa en la falsa idea de que la Decisión impugnada contiene ciertas disposiciones de carácter positivo (la autorización del mapa de las regiones que pueden recibir ayudas que abarca un 17,7 % de la población alemana) y ciertas disposiciones de carácter negativo (no reconocimiento de la posibilidad de que un 5,7 % de la población alemana reciba ayudas). Ahora bien, la Decisión impugnada sólo comprende, a su juicio, las disposiciones de carácter positivo mencionadas.
34. En apoyo de esta tesis, la Comisión indica que la Decisión impugnada se pronunció sobre la notificación del Gobierno alemán de 30 de marzo de 1999, que dicha Institución considera modificada por el escrito de 2 de febrero de 2000. Mediante dicho escrito, el mencionado Gobierno comunicó, en opinión de la Comisión, un mapa de las regiones que podían recibir ayudas que, a diferencia de la notificación de 30 de marzo de 1999, ya no cubría el 23,4 %, sino el 17,7 % de la población alemana. Puesto que la Comisión aprobó el mapa con dicha modificación, la Decisión impugnada no perjudica a la República Federal de Alemania.
35. En cambio, el Gobierno alemán estima que la Decisión impugnada contiene en realidad las disposiciones negativas antes mencionadas. Dicho Gobierno añade que mantuvo en todo momento su notificación del 30 de marzo de 1999, que no fue modificada y no perdió su sentido como consecuencia del escrito de 2 de febrero de 2000. En su opinión, la Decisión impugnada contiene, por consiguiente, disposiciones negativas, puesto que no declaró la compatibilidad de la regiones respecto de la totalidad de lo solicitado por la República Federal de Alemania. En consecuencia, la Decisión impugnada perjudicó al Gobierno alemán, por lo que éste solicitó que se considerase su recurso admisible.
36. Este primer motivo de inadmisibilidad hace necesario analizar, en primer lugar, el contenido de la Decisión impugnada.
37. Varios pasajes de la Decisión impugnada confirman que la Comisión partió efectivamente de la idea de que la República Federal de Alemania había modificado su notificación inicial de 30 de marzo de 1999 mediante su escrito de 2 de febrero de 2000. En este sentido, cabe hacer referencia al punto 35 en que precisa que «la notificación modificada presentada por Alemania con respecto a las regiones de la letra c) del apartado 3 del artículo 87, de 2 de febrero de 2000, se examina a la luz de lo dispuesto en dicha disposición y, en particular, teniendo en cuenta las Directrices»; al punto 49, en que se precisa que «en el transcurso del procedimiento, para que la notificación fuera compatible con las Directrices, Alemania remitió una lista de regiones revisada que se ajusta al límite de población fijado por la Comisión [...]», y al punto 74, que indica que «en cualquier caso, Alemania ha modificado su lista de las regiones subvencionables de la letra c) [...]».
38. Por otra parte, es innegable que la Comisión limitó expresamente el objeto de la Decisión impugnada al contenido del escrito de 2 de febrero de 2000. Lo demuestra el punto 9, según el cual «la presente Decisión de la Comisión se refiere exclusivamente a las regiones subvencionables y a las intensidades admisibles que entran en el ámbito de aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE y que se detallan en la versión modificada de la propuesta alemana presentada en el procedimiento de investigación formal».
39. Puesto que el tenor de la Decisión de la Comisión es claro, debe examinarse la cuestión principal, a saber, determinar si la Comisión interpretó equivocadamente el escrito de la República Federal de Alemania de 2 de febrero de 2000.
40. Junto al escrito de 2 de febrero de 2000 figura un anexo 1 titulado «Lista de las regiones subvencionables en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE correspondiente al 17,73 % de la población». En el mismo escrito por el que se comunica dicha lista figuran comentarios que ya se han resumido anteriormente, pero que es preciso citar completos a continuación:
«El Gobierno alemán precisa, con carácter preliminar que la República Federal de Alemania sigue manteniendo su postura jurídica, según la cual la reducción de la extensión de las regiones subvencionables con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, del 23,4 % de la población alemana, cifra fijada inicialmente por la Comisión Europea, al 17,6 % de la población no es compatible con el principio de igualdad de trato. Al igual que antes, el Gobierno alemán estima asimismo que las disposiciones pertinentes del Tratado CE no deberían oponerse a un intercambio de regiones en una escala reducida ("ajuste" de las regiones asistidas).
La República Federal de Alemania está, sin embargo, dispuesta, por el momento, a limitar el alcance de sus regiones asistidas con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE a la proporción aceptada por la Comisión Europea y a renunciar a realizar ajustes de dichas regiones, a fin de evitar de esta manera que el apoyo a las reformas estructurales de las regiones con una debilidad estructural, que constituye una necesidad urgente, se vea paralizado durante cierto tiempo, en ausencia de una autorización de la Comisión.
El Bund y los Länder tienen, en consecuencia, la intención de designar las regiones asistidas con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE con una extensión correspondiente al 17'73 % de la población (es decir, 14 546 097 habitantes)(categoría C, véase el anexo 1 [...])»
41. Aunque mantiene, por tanto, su postura, según la cual la disminución del límite máximo de 23,4 % a 17,6 o 17,73 % es contraria al principio de igualdad de trato, el Gobierno alemán se declara dispuesto a limitar por el momento (zunächst) la extensión de las regiones que pueden recibir ayudas a la aceptada por la Comisión.
42. Este pasaje sólo puede ser interpretado como una invitación, dirigida a la Comisión, a autorizar, «por el momento», la lista que acompañaba como anexo 1 el escrito en que figura. En consecuencia, so pena de caer en un formalismo excesivo, debe señalarse que la Comisión no cometió un error de interpretación cuando estimó que el escrito de 2 de febrero de 2000 había modificado la notificación de 30 de marzo de 1999.
43. Es cierto que el escrito de 2 de febrero de 2000 también contenía un anexo 3 titulado «Lista de las regiones subvencionables en virtud del régimen común, adoptada por el Comité de planificación Bund/Länder competente el 25 de marzo de 1999, que no pueden formar parte de las regiones asistidas con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, con un límite máximo del 17,73 % de la población alemana (5,67 % de la población)». No obstante, ni el título de dicho anexo ni el contenido del escrito de 2 de febrero de 2000 permiten llegar a la conclusión de que el Gobierno alemán invitaba a la Comisión, como había hecho respecto de la lista incluida como anexo 1, a autorizar «por el momento» la lista que figuraba en el anexo 3 con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
44. Cabe incluso afirmar lo contrario. En el punto 1.1.1 de la misma carta, la República Federal de Alemania manifestó, en efecto, su intención de conceder, en dichas regiones, tipos de ayuda a los que el artículo 87 CE, apartado 1, no se aplica (promoción de las infraestructuras) o se considera no aplicable (ayudas de minimis). Por otra parte, dicho Estado afirmó que deseaba tener la posibilidad de conceder a dichas regiones ayudas con arreglo al régimen comunitario de ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas y solicitó a la Comisión que le concediera la autorización correspondiente. A estos efectos, señaló que adjuntaba la lista de regiones que figura como anexo 3.
45. A la vista del tenor del escrito de 2 de febrero de 2000 y de la Decisión impugnada, se impone la conclusión de que dicha Decisión contiene únicamente una disposición de carácter positivo, a saber, la aceptación de un mapa de regiones susceptibles de recibir ayudas que abarca al 17,73 % de la población alemana y que, por el contrario, no contiene una denegación implícita del reconocimiento de la posibilidad de conceder ayudas a otras regiones, que representan el 5,63 % de la población alemana.
46. Es preciso dejar constancia de que para la República Federal de Alemania su solicitud de una autorización reducida, conforme al punto de vista de la Comisión, sólo constituía la primera fase de un proceso. La motivación de dicha solicitud residía en el deseo, encomiable, de seguridad jurídica y de buena administración, a saber, crear tan rápidamente como fuera posible una situación clara sobre el punto respecto del cual no existía un desacuerdo con la Comisión y evitar una paralización de las ayudas en favor de las regiones con problemas particulares.
47. En cambio, no estoy de acuerdo con la República Federal de Alemania cuando ésta intenta utilizar su recurso contra dicha autorización limitada para obtener del Tribunal de Justicia un pronunciamiento sobre el resto de sus reivindicaciones.
48. Ello lleva a dicho Estado a solicitar simultáneamente la anulación de la Decisión y el mantenimiento íntegro de sus efectos. Por consiguiente, la sustancia misma de dicha Decisión le resulta totalmente aceptable.
49. Esta constatación, junto a lo señalado anteriormente, me obliga a llegar a la conclusión de que el Gobierno alemán impugna en realidad algo distinto de lo que figura en la Decisión.
50. Como ha subrayado acertadamente la Comisión, es evidente que dicha Institución estableció un límite máximo, para las regiones que podían recibir ayudas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), respectivamente del 18,3 % y del 17,6 % de la población alemana mediante las «Decisiones» de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998. En el marco del segundo motivo de inadmisibilidad, examinaré el valor jurídico de las posiciones definidas en dichas Decisiones y, en particular, la cuestión de si éstas tenían, como sugiere la Comisión, el carácter de decisiones definitivas contra las que la República Federal de Alemania debería haber interpuesto un recurso en el plazo de dos meses.
51. Entretanto, debo señalar, por lo que respecta al primer motivo de inadmisibilidad invocado por la Comisión, que se desprende tanto del escrito del Gobierno alemán de 2 de febrero de 2000 como del tenor de la Decisión impugnada que ésta sólo se pronuncia sobre la lista que figura como anexo 1 de dicha carta. Dicho pronunciamiento tiene carácter positivo y es conforme con lo solicitado por el Gobierno alemán.
52. Resulta de lo anterior que la Decisión impugnada no perjudica a la República Federal de Alemania y que procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
B. Sobre el segundo motivo de inadmisibilidad invocado por la Comisión, basado en la interposición del recurso fuera de plazo
53. Con carácter subsidiario, la Comisión alega la extemporaneidad del recurso. En efecto, si, a pesar de lo dicho, se considerara que la Decisión impugnada no autoriza que las regiones que pueden recibir ayudas alcancen un límite máximo del 23,4 % de la población alemana, dicha Decisión sólo confirmaría, según la Comisión, la Decisión de 16 de diciembre de 1997, comunicada al Gobierno alemán mediante escrito de 24 de febrero de 1998, y la Decisión de 16 de diciembre de 1998, comunicada al Gobierno alemán mediante escrito de 30 de diciembre de 1998. Puesto que la República Federal de Alemania no impugnó dichas Decisiones dentro de plazo, debería declararse la inadmisibilidad del presente recurso.
54. El Gobierno alemán rechaza este segundo motivo de inadmisibilidad alegando que las Decisiones de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998 sólo son decisiones intermedias con un carácter puramente preparatorio. Dicho Gobierno añade que, dado que sólo las medidas que tengan efectos jurídicos vinculantes pueden ser impugnadas, no habría podido interponer un recurso contra dichas Decisiones. En consecuencia, el recurso que interpuso contra la Decisión impugnada, que es incontestable que produjo efectos jurídicos, no habría sido presentado fuera de plazo.
55. Por consiguiente, procede examinar la naturaleza de las Decisiones de la Comisión de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998.
56. La Comisión se refirió al artículo 88 CE, apartado 3, cuando se le preguntó en la vista sobre el fundamento jurídico de las Decisiones.
57. Con arreglo a dicha disposición, «la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior [...]»
58. Ahora bien, no creo que dicha disposición pueda conferir a la Comisión competencia para establecer, de manera obligatoria, los requisitos que deberán cumplir ciertos tipos de ayudas, antes, incluso, de que se le haya notificado un proyecto preciso. El artículo 88 CE, apartado 3, sólo se refiere, en efecto, a un acto que tenga carácter preparatorio, a saber, la incoación de un procedimiento conforme al artículo 88 CE, apartado 2. El apartado 3 del mismo artículo no permite, por tanto, a la Comisión adoptar una decisión jurídicamente vinculante para los Estados miembros, que tenga por objeto establecer límites máximos de población a la hora de considerar a ciertas regiones como regiones susceptibles de recibir ayudas, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).
59. Procede, más bien, señalar que las Decisiones de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998 establecen límites máximos de población en el sentido y según el método previsto en las Directrices.
60. En consecuencia, a fin de determinar el efecto jurídico de dichas Decisiones, debe examinarse previamente el concepto jurídico y los efectos de las propias Directrices. En efecto, a mi juicio, debe descartarse que decisiones adoptadas en aplicación de las Directrices puedan tener efectos jurídicos que superen los de dichas Directivas.
61. No obstante, las partes no discuten que las Directrices no producen ningún efecto jurídico vinculante para los Estados miembros y que, en consecuencia, no pueden impugnarse de manera autónoma. La Comisión lo reconoce expresamente en su escrito de dúplica.
62. Efectivamente, no puede negarse que el Tratado no confiere ninguna competencia a la Comisión para legislar en materia de ayudas de Estado. Por lo que respecta a las medidas de carácter general, el artículo 88 CE, apartado 1, sólo permite a la Comisión «[proponer a los Estados miembros] las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común».
63. En la sentencia de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el efecto de las Líneas directrices adoptadas por la Comisión para el examen de las ayudas nacionales en el sector pesquero.
64. Resulta de dicha sentencia que las directrices que se proponen a los Estados miembros como medidas apropiadas sólo tienen un efecto vinculante cuando el Estado miembro de que se trate acepte las reglas enunciadas en dichas directrices.
65. En efecto, refiriéndose a la sentencia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia recuerda en la sentencia IJssel-Vliet, antes citada, que «reconoció efecto vinculante a una "disciplina" que tenía la misma naturaleza jurídica que las Líneas directrices y cuyas normas fueron aceptadas por los Estados miembros».
66. Así, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la aceptación por el Reino de los Países Bajos de las reglas enunciadas en las Líneas directrices para el examen de las ayudas nacionales en el sector pesquero, cuando, en el apartado 44 de la sentencia IJssel-Vliet, antes citada, declaró que las Líneas Directrices mencionadas tenían un efecto jurídico para el Reino de los Países Bajos en los siguientes términos: «[...] resulta, por una parte, de la obligación de cooperación derivada del apartado 1 del artículo 93 del Tratado y, por otra parte, de la aceptación de las normas enunciadas en las Líneas directrices, que un Estado miembro, como el Reino de los Países Bajos está obligado a aplicar las Líneas directrices al resolver sobre una solicitud de ayuda para la construcción de un buque destinado a la pesca».
67. De igual manera, en la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, el Tribunal de Justicia, tras señalar que la República Federal de Alemania había aceptado la aplicabilidad de las reglas establecidas en las Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura, declaró, refiriéndose a las sentencias CIRFS y otros/Comisión e IJssel-Vliet, antes citadas, que «éstas vinculan tanto a la Comisión como al Gobierno alemán».
68. Por otra parte, debe señalarse que el legislador comunitario hizo suya esta jurisprudencia al incluir en el Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, el artículo 19, apartado 1, cuyo tenor es el siguiente: «Cuando el Estado miembro interesado acepte las medidas propuestas e informe de ello a la Comisión, ésta lo hará constar e informará de ello al Estado miembro. La aceptación por parte del Estado miembro de las medidas propuestas le obligará a aplicarlas.»
69. ¿Qué conclusiones cabe extraer de lo anterior en relación con el caso de autos?
70. La República Federal de Alemania y la Comisión intercambiaron una serie de argumentos relativos al alcance de la medida apropiada propuesta por esta última en su escrito de 24 de febrero de 1998. Para el Gobierno alemán, la Comisión había propuesto la modificación del conjunto de la normativa nacional aplicable a las ayudas regionales, a fin de que ésta fuera compatible con las Directrices adoptadas por la Comisión, a partir del 1 de enero de 2000. En cambio, para la Comisión, su propuesta de una medida apropiada sólo se refería al régimen de ayudas existentes.
71. Ahora bien, con independencia de cuál sea el alcance de la medida apropiada propuesta, no cabe duda de que la República Federal de Alemania no aceptó nunca las reglas recogidas en las Directrices a propósito del cálculo de los límites máximos de población.
72. En efecto, aun cuando el Gobierno alemán comunicó a la Comisión mediante escrito de 24 de agosto de 1998 que aceptaba la medida apropiada propuesta, lo hizo con la siguiente reserva: «la aceptación de dicha medida apropiada no significa que el Gobierno alemán apruebe el modo de cálculo del límite máximo de las regiones alemanas asistidas, lo prescrito por la Comisión Europea a propósito del método de selección de las regiones nacionales que pueden recibir ayudas y su poder para establecer intensidades máximas por debajo del límite máximo general».
73. Resulta de lo anterior que, al menos, el anexo III de las Directrices, que contiene el método de cálculo de los límites máximos controvertidos, no puede considerarse una medida apropiada aceptada por la República Federal de Alemania y dotada, por tanto, de un efecto vinculante para esta última.
74. No obstante, ello no significa, evidentemente, que la Comisión no pueda establecer por sí sola líneas directrices.
75. En efecto, como el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 62 de la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, «procede destacar que la Comisión puede imponerse unas orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las Líneas directrices, si los citados actos contienen normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir la citada Institución y no se separan de las normas del Tratado».
76. La adopción de dichas orientaciones puede constituir, incluso, la expresión de un deseo de buena administración. En efecto, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, en relación con las Orientaciones de la Comisión, de 15 de octubre de 1997, referentes a las correcciones financieras netas en el marco de la aplicación del artículo 24 del Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado por el Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (en lo sucesivo, «Reglamento de coordinación»), «dichas orientaciones internas contribuyen a garantizar que, cuando la Comisión toma decisiones en aplicación [del artículo 24 del Reglamento de coordinación], los Estados miembros o las autoridades por ellos designadas reciban, en situaciones comparables, un trato idéntico. Asimismo, tales orientaciones pueden reforzar la transparencia de las decisiones individuales dirigidas a los Estados miembros».
77. En la propia sentencia España/Comisión, el Tribunal de Justicia se pronunció también sobre el efecto jurídico de las mencionadas orientaciones internas y declaró:
«[...] las orientaciones internas indican las líneas generales basándose en las cuales la Comisión proyecta, con arreglo al artículo 24 del Reglamento de coordinación, adoptar ulteriormente decisiones individuales cuya legalidad podrá impugnar el Estado miembro afectado ante el Tribunal de Justicia según el procedimiento previsto en el artículo 173 del Tratado.
No se puede considerar, pues, que tal acto de la Comisión, que sólo refleja la intención de ésta de seguir cierta línea de conducta en el ejercicio de la competencia que le ha sido conferida por el artículo 24 del Reglamento de coordinación, esté destinado a producir efectos jurídicos (sentencias de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión, 114/86, Rec. p. 5289, apartado 13, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión, C-180/96, Rec. p. I-2265, apartado 28).»
78. En mi opinión, ello es aplicable a las Directrices controvertidas en el caso de autos, que también deben considerarse orientaciones internas que sólo reflejan la intención de la Comisión de seguir una cierta línea de conducta al ejercer la competencia, que le reconoce el artículo 88 CE, apartado 2, para adoptar una decisión respecto de un proyecto de ayuda notificado por un Estado miembro. Por sí mismas, dichas Directrices no producen ningún efecto en relación con los Estados miembros. Sólo tiene tales efectos la Decisión adoptada en virtud del artículo 88 CE, apartado 2.
79. En consecuencia, puesto que el anexo III de las Directrices carece de todo efecto vinculante respecto de la República Federal de Alemania, las medidas adoptadas en aplicación de dicho anexo, es decir, las Decisiones de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998, no pueden tener dicho efecto. Efectivamente, el efecto jurídico de dichas Decisiones no puede ser mayor que el del acto que aplican.
80. La Comisión se refiere, asimismo, al hecho de que el escrito de 24 de febrero de 1998, que, según afirma, contenía la Decisión de 16 de diciembre de 1997, fue autorizada por el Colegio de Comisarios y que se utilizaron en dicho escrito los términos «[...] la Comisión ha decidido establecer el límite máximo [...]».
81. Los elementos mencionados no prueban, sin embargo, que, en el caso de autos, la Comisión hubiera adoptado una decisión con efectos jurídicos. En efecto, no basta que la Comisión adopte un acto de manera colegiada y lo califique de «decisión» para que deba deducirse de ello que se trata de una decisión que produce efectos jurídicos, cuando la Comisión no es competente para adoptar una decisión de dicha naturaleza.
82. Por último, cabe señalar que, en su escrito de 17 de agosto de 1999, por el que se inició el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión «manifiesta sus dudas» a propósito de la compatibilidad con el punto 3.10, última frase, de las Directrices de una lista de regiones que cubre el 23,4 % de la población alemana. La Comisión declara que dicho límite máximo no puede, «en la situación actual», considerarse compatible con el mercado común. La Comisión afirma, sin embargo, que dicho límite máximo equivaldría a no respetar una decisión adoptada por la Comisión.
83. Resulta de cuanto antecede que las Decisiones de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998 son actos preparatorios carentes de todo efecto jurídico vinculante.
84. Por consiguiente, opino que debe desestimarse el segundo motivo de inadmisibilidad, que he examinado únicamente con carácter subsidiario.
85. No obstante, la calificación de las Decisiones de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998 como actos preparatorios tiene también importancia en relación con las posibilidades de actuación de que todavía dispone la República Federal de Alemania.
86. En efecto, puesto que resulta evidente, a mi juicio, que la Comisión nunca se ha pronunciado de manera definitiva -ni en las «Decisiones» de 16 de diciembre de 1997 y de 16 de diciembre de 1998, ni en la Decisión impugnada- respecto de la principal pretensión de Alemania, esto es, poder conceder ayudas a regiones que representan el 23,4 % de la población total (en lugar del 17,73 %), la República Federal de Alemania puede todavía notificar una lista complementaria de regiones que cubran un 5,67 % de su población. Corresponderá, entonces, a la Comisión iniciar el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si lo considera oportuno.
Sobre el fondo
87. En previsión de que el Tribunal de Justicia pueda considerar admisible el recurso de la República Federal de Alemania y decidir que, en consecuencia, la Comisión declaró, de manera implícita, incompatible con el mercado común una lista de regiones que representaban el 23,4 % de la población alemana, deseo añadir las siguientes observaciones sobre el fondo de este recurso.
88. El Gobierno alemán invoca cuatro motivos: la violación de los artículos 3 CE, apartado 1, letra g), y 87 CE, apartado 3; la violación del principio de igualdad de trato y del principio de proporcionalidad, y la falta de motivación.
89. En primer lugar, examinaré el motivo basado en la violación del principio de igualdad de trato.
90. En efecto, desde su primera reacción a la notificación por la Comisión de su Decisión de 16 de diciembre de 1997, a saber, su escrito de 23 de abril de 1998, el Gobierno alemán ha señalado que el límite máximo del 17,6 % que se estableció para aquellas de sus regiones a las que se aplica el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE era, en su opinión, incompatible con el principio de igualdad de trato.
91. En concreto, el Gobierno alemán precisa que no se opuso, en principio, a la idea de la Comisión de suavizar mediante ciertas correcciones la rigidez que podía resultar de una reducción global de las regiones asistidas, como prevé el punto 8 del anexo III de las Directrices. Dicho Gobierno no acepta, sin embargo, que deba «pagar» a continuación por dichas medidas de corrección, en virtud del punto 9 del mencionado anexo, mediante un ajuste proporcional de los resultados obtenidos para los Estados miembros no afectados directamente por dichas correcciones.
92. A este respecto, el Gobierno alemán alega que la Comisión calculó el límite máximo del 23,4 %, establecido en un primer momento, sobre la base de datos económicos objetivos que correspondían a las dificultades reales de dichas regiones. La aplicación a dicho límite máximo de un ajuste posterior que afectaba únicamente a los Estados miembros que no se habían beneficiado de ninguna corrección constituye, en su opinión, una violación del principio de igualdad de trato.
93. La Comisión ha respondido que la cifra del 23,4 % no constituía un límite máximo definitivo, listo para ser aplicado a la República Federal de Alemania, sino que era únicamente un resultado intermedio y provisional en el proceso de determinación del límite máximo a atribuir a la República Federal de Alemania sobre la base del conjunto de reglas que figuran en el anexo III de las Directrices.
94. La Comisión añade que fue preciso tomar en consideración la situación del conjunto de la Comunidad y que podían tenerse en cuenta «otros indicadores» distintos del producto interior bruto o de la tasa de desempleo, a fin de afinar el primer análisis. Por otra parte, en la vista, la Comisión precisó que dichas correcciones debían interpretarse como «garantías mínimas» de las que cada Estado miembro debía poder beneficiarse.
95. A este respecto, procede señalar que, aun cuando el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), «concede a la Comisión la facultad de autorizar ayudas destinadas a promover el desarrollo económico de las regiones de un Estado miembro desfavorecidas en relación con la media nacional», dicha Institución podía, al elaborar el método de determinación del límite máximo, tomar en consideración la situación del conjunto de la Comisión. En efecto, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, «la Comisión goza de una amplia facultad discrecional, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario.»
96. No obstante, como recordó el Gobierno alemán, el contexto comunitario ya está presente en la primera fase de la determinación del límite máximo para cada Estado miembro, antes de que se efectúen las correcciones, ya que esta primera fase tiene en cuenta el «índice europeo». Como reconoce la propia Comisión, como consecuencia de dicho índice, «cuanto mejor es la situación de un Estado miembro en materia de paro o nivel de vida, en comparación con la de los restantes Estados miembros, más bajo es el porcentaje de su población que puede recibir ayudas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c)».
97. Por otra parte, es preciso señalar que las correcciones que se realizan a continuación, en virtud del punto 8 del anexo III, tienen un carácter más bien político. Así ocurre con el principio según el cual debe garantizarse a cada Estado miembro que la población asistida en virtud de la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), ascienda al menos al 15 % de su población no cubierta por la excepción del artículo 87 CE, apartado 3, letra a), y con el principio conforme al cual debe garantizarse que la reducción de la cobertura total de un Estado miembro no sea inferior al 25 % de su cobertura anterior.
98. Aunque no pretendo excluir que se tomen en consideración elementos de este tipo, a fin de permitir a ciertas regiones beneficiarse de medidas transitorias, creo que ello no debe, sin embargo, hacerse a costa exclusivamente de las regiones cuya difícil situación económica haya sido reconocida, en una primera fase, sobre la base de criterios económicos.
99. Como ha destacado acertadamente el Gobierno alemán, el resultado del procedimiento utilizado por la Comisión es, en efecto, que ciertas regiones alemanas con problemas tan graves como los de las regiones de otros Estados miembros, se ven privadas de las ayudas contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en beneficio de regiones situadas en otros Estados miembros con dificultades menos importantes.
100. Ello supone una diferencia de trato que, en mi opinión, no está justificada objetivamente. En efecto, el mero hecho de que una región se encuentre en un Estado miembro al que no se hayan aplicado correcciones (por ejemplo, Alemania) no es un criterio pertinente para privarla de la posibilidad de recibir ayudas en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
101. Hubiera sido posible conciliar las necesidades constatadas objetivamente de las regiones alemanas de que se trata y la necesidad de adoptar medidas transitorias aumentando el límite máximo comunitario global, como propuso la República Federal de Alemania en su primera respuesta a la Comisión, o disminuyendo proporcionalmente el conjunto de los límites máximos nacionales, como propuso el Gobierno alemán en su escrito de interposición del recurso.
102. La Comisión alega, además, que la distribución de la carga de las correcciones sobre el conjunto de los Estados miembros hubiera tenido como consecuencia privar de su sentido a las correcciones, puesto que éstas constituyen garantías mínimas para los Estados miembros afectados.
103. No obstante, no puede aceptarse este argumento. En efecto, reposa sobre la suposición de que las correcciones y los tipos, expresados en porcentajes, que contienen, representan el mínimo que los Estados miembros afectados deberían poder obtener con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Ahora bien, nada confirma, en mi opinión, que esta suposición corresponda a la realidad.
104. Al contrario, la propia Comisión reconoce que «es ciertamente posible realizar "las correcciones" sirviéndose de parámetros distintos a los utilizados por la Comisión [...]», aunque se plantea la cuestión de «si ello hubiera conducido, en este caso, a un resultado más favorable para la República Federal de Alemania».
105. Ahora bien, aun cuando la República Federal de Alemania no obtuviera un resultado más favorable si se aplicara otro método de cálculo, ello no justificaría la utilización de un método que infringe el principio de igualdad de trato.
106. Opino, por tanto, que la Comisión infringió el artículo 87 CE, apartado 3. letra c), ya que al hacer uso de sus facultades discrecionales, siguió orientaciones internas, a saber, el punto 9 del anexo III de las Directrices, contrarias al principio de igualdad de trato.
107. En consecuencia, sin que sea necesario examinar con mayor detalle los restantes motivos del Gobierno alemán, estimo que, si se declara la admisibilidad del recurso, esté deberá considerarse fundado.
V. Conclusiones
108. En atención a la conclusión a la que he llegado con carácter principal, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Condene en costas a la República Federal de Alemania.