62000CC0378_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente causa attiene alla cosiddetta «comitatologia». Tale termine descrive una procedura di decisione in cui i comitati composti dai rappresentanti degli Stati membri e presieduti da un rappresentante della Commissione assistono e consigliano quest'ultima istituzione ai fini della realizzazione dei compiti ad essa conferiti dal legislatore comunitario. La Commissione può quindi contare in modo pragmatico sull'indispensabile assistenza di esperti nazionali in materie che presentano un carattere altamente tecnico. Nel contempo, gli Stati membri mantengono un certo controllo sulle modalità con cui la Commissione esegue i propri compiti esecutivi e, in determinate circostanze, anche il Consiglio può partecipare all'adozione delle misure di esecuzione.
2. Il ricorso della Commissione è diretto ad ottenere il parziale annullamento del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1655, riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE) (in prosieguo: il «regolamento LIFE» o «regolamento impugnato») . La Commissione chiede alla Corte di annullare il regolamento LIFE in quanto l'adozione delle misure di esecuzione del programma LIFE è soggetta alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della decisione del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/468/CE, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (in prosieguo: la «seconda decisione sulla comitatologia» o «decisione») .
3. Ai sensi dell'art. 202, terzo trattino, CE, il Consiglio può sottoporre le competenze di esecuzione della Commissione a determinate modalità. In forza di tale disposizione è stata adottata la seconda decisione sulla comitatologia, che ha sostituito la prima decisione del Consiglio sulla comitatologia del 1987 . La seconda decisione sulla comitatologia ha semplificato le cosiddette procedure di regolamentazione e di gestione. Essa ha inoltre introdotto, all'art. 2, criteri per la scelta della procedura ai fini dell'adozione di misure di esecuzione. La presente controversia attiene appunto all'applicazione di detti criteri.
4. La Commissione sostiene che i provvedimenti d'attuazione del programma LIFE abbiano carattere di misure di gestione a causa delle rilevanti implicazioni di bilancio. Il legislatore comunitario, sulla base dei criteri di scelta di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, avrebbe a torto optato per la procedura di regolamentazione. Sebbene la Commissione ammetta che i criteri di scelta non hanno effetto vincolante, il legislatore comunitario non avrebbe tenuto conto delle conseguenze giuridiche dell'art. 2 poiché nel regolamento LIFE non ha motivato sufficientemente la scelta procedurale in deroga a detti criteri.
5. Il Parlamento e il Consiglio ritengono che la Commissione parta da un'errata interpretazione dell'art. 202 CE e contestano che i criteri di cui all'art. 2 della decisione producano alcun effetto giuridico. Il legislatore comunitario, ai fini della scelta della procedura del comitato, sarebbe libero di derogare ai criteri, senza dover fornire a tal proposito la necessaria motivazione. In subordine, il Consiglio afferma che la scelta a favore della procedura di regolamentazione nel regolamento LIFE è in realtà sufficientemente motivata.
6. Il ricorso della Commissione non sorprende. In una dichiarazione resa al momento dell'adozione del regolamento LIFE, essa aveva infatti già comunicato che avrebbe adito la Corte con riguardo alla procedura del comitato. La scelta per la procedura di regolamentazione o per la procedura di gestione determina la libertà di azione della Commissione rispetto al Parlamento e al Consiglio nel processo di esecuzione. La pronuncia della Corte ha quindi importanza come principio per l'equilibrio istituzionale dell'Unione, in particolare laddove trattasi delle relazioni fra il potere legislativo e il potere esecutivo.
II - Contesto giuridico
7. Il caso di specie presenta un contesto giuridico piuttosto ampio. Non si deve solo tener conto del contenuto del regolamento impugnato e della seconda decisione sulla comitatologia, ma anche delle relative dichiarazioni nonché del testo del Trattato.
A - Il Trattato CE
8. L'art. 202 CE riguarda i compiti del Consiglio e dispone quanto segue:
«Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente Trattato e alle condizioni da questo previste, il Consiglio:
(...),
- conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l'esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare».
B - La seconda decisione sulla comitatologia
9. Come già detto, la seconda decisione sulla comitatologia ha sostituito la prima decisione del Consiglio sulla comitatologia del 1987. La decisione si basa in particolare sull'art. 202, terzo trattino, CE.
10. Secondo il quinto considerando', la decisione mira in primo luogo a stabilire dei criteri per la scelta delle procedure di comitato, fermo restando che questi non sono vincolanti, affinché la scelta del tipo di comitato sia più coerente e prevedibile.
11. Secondo il nono considerando', la decisione mira, in secondo luogo, a semplificare le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione nonché a rafforzare la partecipazione del Parlamento nei casi in cui l'atto di base che conferisce le competenze di esecuzione alla Commissione è stato adottato secondo la procedura di cui all'art. 251 CE.
12. Secondo il decimo considerando', la decisione è intesa, in terzo luogo, a migliorare l'informazione del Parlamento. Secondo l'undicesimo considerando', la decisione mira, in quarto luogo, a migliorare l'informazione del pubblico circa le procedure di comitato.
13. L'art. 2 contiene i criteri per la scelta del tipo di procedura di comitato. La disposizione così recita:
«La scelta delle modalità procedurali per l'adozione delle misure di esecuzione è improntata ai seguenti criteri:
a) Le misure di gestione, come quelle relative all'applicazione della politica agricola comune e della politica comune della pesca, o quelle relative all'attuazione di programmi che hanno rilevanti implicazioni di bilancio, dovrebbero essere adottate secondo la procedura di gestione.
b) Le misure di portata generale intese a dare applicazione alle disposizioni essenziali di un atto di base, ivi comprese le misure concernenti la salute o la sicurezza delle persone, degli animali o delle piante, dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione.
Quando un atto di base prevede che talune disposizioni non essenziali di tale atto possono essere adeguate o aggiornate tramite procedure di esecuzione, dette misure dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione.
c) Fatta salva l'applicazione delle lettere a) e b), la procedura consultiva è applicata ogniqualvolta si ritenga che sia la più appropriata».
14. Negli artt. 3-6 della seconda decisione sulla comitatologia sono definite quattro procedure, e segnatamente la «procedura consultiva» (art. 3), la «procedura di gestione» (art. 4), la «procedura di regolamentazione» (art. 5) e la «procedura di salvaguardia» (art. 6). Ai fini del presente procedimento assumono rilevanza le procedure di cui agli artt. 4 e 5:
«Articolo 4
Procedura di gestione
1. La Commissione è assistita da un comitato di gestione composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il parere sul progetto entro un termine che il presidente può stabilire in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista dall'articolo 205, paragrafo 2, del Trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni in seno al comitato, ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione definita nell'articolo citato. Il presidente non partecipa al voto.
3. La Commissione adotta, fatto salvo l'articolo 8, misure che sono immediatamente applicabili. Tuttavia, se tali misure non sono conformi al parere del comitato, la Commissione le comunica immediatamente al Consiglio. In quest'ultimo caso, la Commissione può differire l'applicazione delle misure da essa decise per un periodo da stabilire in ciascun atto di base ma che in nessun caso può essere superiore a tre mesi a decorrere da tale comunicazione.
4. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può prendere una decisione diversa entro il termine di cui al paragrafo 3.
Articolo 5
Procedura di regolamentazione
1. La Commissione è assistita da un comitato di regolamentazione composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il suo parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista dall'articolo 205, paragrafo 2, del Trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni del comitato, ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione definita all'articolo precitato. Il presidente non partecipa al voto.
3. La Commissione adotta, fatto salvo l'articolo 8, le misure previste qualora siano conformi al parere del comitato.
4. Se le misure previste non sono conformi al parere del comitato, o in assenza di parere, la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una proposta in merito alle misure da prendere e ne informa il Parlamento europeo.
5. Se il Parlamento europeo ritiene che una proposta presentata dalla Commissione in virtù di un atto di base adottato secondo la procedura di cui all'articolo 251 del Trattato eccede le competenze di esecuzione previste da tale atto di base, esso informa il Consiglio circa la sua posizione.
6. Il Consiglio può, se del caso alla luce di tale eventuale posizione, deliberare sulla proposta a maggioranza qualificata entro un termine che sarà fissato in ciascun atto di base ma che non può in nessun caso superare tre mesi a decorrere dalla data in cui gli è stata presentata la proposta.
Se entro tale termine il Consiglio ha manifestato a maggioranza qualificata la sua opposizione alla proposta, la Commissione la riesamina. Essa può presentare al Consiglio una proposta modificata, ripresentare la propria proposta ovvero presentare una proposta legislativa in base al Trattato.
Se allo scadere di tale termine il Consiglio non ha adottato l'atto di esecuzione proposto ovvero non ha manifestato la sua opposizione alla proposta relativa alle misure di esecuzione, la Commissione adotta l'atto di esecuzione proposto».
15. Oltre all'art. 5, n. 5, della decisione, anche l'art. 8 riguarda la partecipazione del Parlamento all'adozione di misure di esecuzione. Qualora il Parlamento indichi, con risoluzione motivata, che un progetto di misure d'esecuzione, di cui è prevista l'adozione e che è stato sottoposto ad un comitato in virtù di un atto di base adottato secondo la procedura di cui all'art. 251 CE, eccederebbe le competenze di esecuzione previste in detto atto di base, la Commissione riesamina il progetto. La Commissione, tenuto conto della citata risoluzione, può presentare al comitato, rispettando i termini del procedimento in corso, un nuovo progetto di misure, continuare il procedimento ovvero presentare al Parlamento ed al Consiglio una proposta in base al Trattato.
16. Ai sensi dell'art. 7, n. 1, della decisione, ogni comitato adotta il proprio regolamento interno, basandosi su un regolamento di procedura tipo che sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee . L'art. 7, n. 2, dispone che ai comitati si applicano i principi e le condizioni relativi all'accesso del pubblico ai documenti che si applicano alla Commissione. L'art. 7, nn. da 3 a 5, prevede gli obblighi di informazione della Commissione nei confronti del Parlamento, nonché l'obbligo di pubblicare annualmente l'elenco dei comitati che la assistono ed una relazione sui lavori dei comitati.
17. Con l'approvazione della seconda decisione sulla comitatologia, il Consiglio e la Commissione hanno reso la dichiarazione che segue :
«La Commissione ed il Consiglio convengono che le disposizioni relative ai comitati che assistono la Commissione nell'esercizio delle competenze di esecuzione previste in applicazione della decisione 87/373/CEE debbano essere adeguate senza indugio al fine di allinearle agli articoli da 3 a 6 della decisione 1999/468/CE, conformemente alle procedure legislative appropriate.
Tali adeguamenti dovrebbero essere effettuati come segue:
- l'attuale procedura I sarebbe trasformata nella nuova procedura consultiva;
- le attuali procedure II a) e II b) sarebbero trasformate nella nuova procedura di gestione;
- le attuali procedure III a) e III b) sarebbero trasformate nella nuova procedura di regolamentazione.
Una modifica del tipo di comitato previsto in un atto di base dovrà essere effettuata caso per caso, durante il normale processo di aggiornamento della legislazione, conformemente, tra l'altro, ai criteri di cui all'articolo 2.
Tali adeguamenti o modifiche dovrebbero essere effettuati in ottemperanza degli obblighi che gravano sulle istituzioni comunitarie. Essi non dovrebbero compromettere il raggiungimento degli obiettivi dell'atto di base o l'efficacia dell'azione comunitaria».
C - Il regolamento LIFE
18. Secondo l'art. 1 del regolamento impugnato, l'obiettivo generale di LIFE è contribuire all'applicazione, all'aggiornamento e allo sviluppo della politica comunitaria nel settore dell'ambiente e della legislazione ambientale, in particolare nel settore dell'integrazione dell'ambiente nelle altre politiche, nonché allo sviluppo sostenibile nella Comunità. A tal fine è stato istituito lo strumento finanziario per l'ambiente LIFE, contenente le norme procedurali attinenti alla concessione di finanziamenti ai progetti che contribuiscono al raggiungimento di detto obiettivo generale.
19. L'art. 8 del regolamento LIFE contiene, inter alia, il quadro finanziario:
«Durata della terza fase e risorse di bilancio
1. L'applicazione di LIFE avviene per fasi. La terza fase inizia il 1° gennaio 2000 e si conclude il 31 dicembre 2004. Il quadro finanziario per l'attuazione della terza fase per il periodo 2000-2004 è stabilito a 640 milioni di EUR.
2. Le risorse di bilancio destinate alle azioni previste nel presente regolamento sono oggetto di un'iscrizione di stanziamenti annuali nel bilancio generale dell'Unione europea. L'autorità di bilancio stabilisce gli stanziamenti disponibili per ciascun esercizio nei limiti delle prospettive finanziarie.
(...)».
20. Il ventesimo considerando' così recita:
«Le misure necessarie per l'attuazione del presente regolamento sono adottate in base alla decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione».
21. L'art. 11 del regolamento impugnato dispone quanto segue:
«Comitato
1. La Commissione è assistita da un comitato (in seguito denominato "il comitato").
2. Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applicano gli articoli 5 e 7 della decisione 1999/468/CE, nell'osservanza dell'articolo 8 della stessa.
Il periodo di cui all'articolo 5, paragrafo 6, della decisione 1999/468/CE è fissato a tre mesi.
3. Il comitato adotta il proprio regolamento interno».
22. Al regolamento LIFE sono allegate due dichiarazioni della Commissione ed una dichiarazione del Consiglio, che sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale unitamente al regolamento.
«Dichiarazione della Commissione
La Commissione nota che il Parlamento europeo ed il Consiglio convengono in merito all'opportunità di adottare una procedura di regolamentazione per la scelta dei progetti, rispetto alla procedura di gestione suggerita dalla Commissione nella proposta modificata presentata dopo la pronuncia del Parlamento europeo in seconda lettura.
La Commissione, ribadendo quanto dichiarato allorché la posizione comune è stata adottata, sottolinea nuovamente quanto sia importante dare applicazione ai criteri fissati dall'articolo 2 della decisione del Consiglio 1999/468/CE, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione.
La Commissione ritiene che la scelta dei progetti, date le sue notevoli implicazioni in termini di bilancio, debba essere effettuata seguendo la procedura di gestione.
La Commissione ritiene inoltre che ignorare le disposizioni dell'articolo 2 dalla decisione del Consiglio 1999/468/CE, in un caso tanto evidente quanto appunto il caso in oggetto, contravvenga sia ai principi ispiratori che al disposto della decisione del Consiglio.
La Commissione si vede pertanto costretta ad adottare le dovute riserve in materia, compreso il diritto di adire la Corte di giustizia quando e se lo riterrà opportuno.
Dichiarazione del Consiglio
Il Consiglio prende atto della dichiarazione della Commissione sulla scelta della procedura di comitato affinché quest'ultima adotti misure di attuazione nel quadro del regolamento LIFE.
Scegliendo la procedura di regolamentazione di cui all'articolo 5 della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, il Consiglio ha tenuto conto dell'esperienza acquisita con la procedura di regolamentazione nel quadro dello strumento LIFE nella prima fase (dal 1992) e nella seconda fase (dal 1996), nonché della natura di tale strumento, che svolge un ruolo essenziale per la tutela dell'ambiente nella Comunità e contribuisce all'attuazione e allo sviluppo della politica comunitaria in questo settore.
Il Consiglio rammenta che i criteri fissati all'articolo 2 della decisione 1999/468/CE del Consiglio non sono vincolanti sotto il profilo giuridico e hanno un carattere indicativo. Il Consiglio ritiene che il campo di applicazione delle competenze di esecuzione nel regolamento in questione giustifichi pienamente il ricorso alla procedura di regolamentazione.
Dichiarazione della Commissione
(...)».
23. Il regolamento LIFE si sviluppa sulla scorta delle prime due fasi previste nel regolamento (CEE) 21 maggio 1992, n. 1973 (LIFE-I), come modificato sostanzialmente dal regolamento (CE) 15 luglio 1996, n. 1404 (LIFE-II) . Questi ultimi due regolamenti sono stati abrogati dal regolamento impugnato.
III - Procedimento
24. Il ricorso è stato depositato presso la cancelleria della Corte il 13 ottobre 2000.
25. La Commissione chiede che la Corte voglia
1. annullare il regolamento LIFE, in quanto esso subordina l'adozione dei provvedimenti di attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia;
2. mantenere in vigore gli effetti del suddetto regolamento sino alla sua avvenuta modifica, da effettuare entro il più breve termine, successivamente alla sentenza della Corte;
3. condannare i convenuti alle spese.
26. Il Parlamento e il Consiglio chiedono che il ricorso venga respinto e che la Commissione venga condannata alle spese.
27. Con ordinanza 30 aprile 2001, il Presidente della Corte ha ammesso il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del nord ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento e del Consiglio. Il 4 giugno 2002 ha avuto luogo un'udienza.
IV - Motivi e principali argomenti delle parti
28. La Commissione osserva in via preliminare che i principi e le norme di cui all'art. 202 CE hanno carattere organico. Ciò discende esplicitamente dal fatto che ai sensi dell'art. 202 CE le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione «devono rispondere» ai principi e alle norme che il Consiglio avrà stabilito in via preliminare. Ciò significherebbe che qualsiasi atto di base del legislatore comunitario, anche nel quadro della procedura di codecisione, deve rispettare le norme così stabilite.
29. A sostegno del proprio ricorso, la Commissione adduce due motivi. Essi riguardano, da un lato, la violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia e, dall'altro, la violazione della ratio della detta decisione.
30. Nell'ambito del motivo inerente alla violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, la Commissione invoca il mancato rispetto dei criteri previsti da detta decisione. Laddove stabilisce che i programmi che hanno rilevanti implicazioni di bilancio dovrebbero essere adottati secondo la procedura di gestione, l'art. 2, lett. a), mira esplicitamente a sottoporre l'esecuzione di tutti quei programmi a detta procedura. Ad avviso della Commissione, le misure di esecuzione adottate in virtù del regolamento LIFE sono classiche misure di gestione per le quali è prevista la procedura di gestione anche in altri programmi comunitari .
31. Inoltre, la Commissione afferma che non si è tenuto conto né degli effetti giuridici dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia né degli obblighi da essa derivanti. Secondo il quinto considerando' della seconda decisione sulla comitatologia, i criteri di cui all'art. 2 non hanno carattere vincolante. Non può, tuttavia, negarsi efficacia giuridica all'art. 2 dato che esso consiste in una disposizione giuridica e non in una dichiarazione politica. Se il Consiglio avesse voluto attribuire un mero significato indicativo ai criteri in questione, avrebbe potuto semplicemente evitare di menzionarli all'art. 2 ed inserirli in una dichiarazione o nel processo verbale della riunione del 28 giugno 1999.
32. Pertanto, soltanto motivi specifici possono giustificare che il legislatore, in un caso particolare, deroghi alla procedura prevista, indicando i motivi per cui ha seguito una procedura diversa da quella raccomandata. Ammesso che possa prendersi formalmente in considerazione la dichiarazione che il Consiglio ha reso durante il processo di approvazione del regolamento LIFE, essa non è sufficiente, ad avviso della Commissione, a soddisfare all'obbligo di motivazione. L'argomento addotto dal Consiglio circa l'esperienza acquisita può giustificare il mantenimento della procedura di regolamentazione solo se si parte dal presupposto che i criteri di cui alla seconda decisione sulla comitatologia non hanno alcuna efficacia vincolante e possono essere del tutto ignorati. Secondo la Commissione, una siffatta «motivazione» è in contrasto con la dichiarazione del Consiglio e della Commissione resa contestualmente all'adozione della seconda decisione sulla comitatologia, secondo cui si sarebbe tenuto conto dei criteri di cui all'art. 2. La Commissione contesta altresì l'argomento relativo alla natura dello strumento LIFE. Essa afferma che il programma LIFE è inteso a finanziare progetti su base volontaria. Il programma non contiene alcun obbligo per gli Stati membri, né misure di portata generale ai sensi dell'art. 2, lett. b), della seconda decisione sulla comitatologia.
33. In relazione al secondo motivo, attinente alla violazione della lettera e dello scopo della seconda decisione sulla comitatologia, la Commissione ritiene che la scelta della procedura di regolamentazione ai fini dell'esecuzione del programma LIFE sia contraria all'intenzione esplicitamente indicata nella seconda decisione sulla comitatologia di semplificare le procedure di comitato. La prima decisione sulla comitatologia non prevedeva alcun criterio e la scelta era stata lasciata alla discrezionalità del legislatore. Questa impostazione ha favorito una prassi poco trasparente, con la conseguenza di continue difficoltà fra le istituzioni, cui l'attuale seconda decisione sulla comitatologia mira precisamente a porre fine. Non tenendo conto di detti criteri e sottoponendo il programma LIFE alla procedura di regolamentazione, il legislatore comunitario ha nuovamente creato una situazione di imprevedibilità ed incoerenza.
34. La Commissione riconosce che l'obiettivo della prevedibilità e della coerenza può essere raggiunto anche attraverso criteri non vincolanti. Tuttavia, in un caso evidente come il programma LIFE, essi devono trovare applicazione. Un'eventuale soluzione derogatoria va motivata, cosa che non si è affatto verificata nella fattispecie. La Commissione ritiene che il legislatore comunitario, in base al regime della seconda decisione sulla comitatologia, non possa agire come quando era in vigore la precedente decisione del 1987, che non conteneva alcun criterio ai fini della scelta delle procedure.
35. Dal testo e dall'economia della seconda decisione sulla comitatologia la Commissione fa derivare una differenza fra le misure di esecuzione, che devono essere sottoposte alla procedura di gestione o alla procedura consultiva e le misure più generali che si trovano al limite fra esecuzione e regolamentazione e alle quali quindi si applica la procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia. Tale disposizione, secondo la Commissione, riguarda segnatamente le misure relative alla tutela della sanità e della sicurezza, settori politici relativamente nuovi per la Comunità che esigono un rapido adeguamento ai progressi tecnici e scientifici. Per contro, per i più tradizionali settori comunitari, quali la politica agricola comune e la politica comune della pesca, rispetto ai quali il legislatore ha già stabilito un quadro preciso, le misure di esecuzione possono essere subordinate alla procedura di gestione.
36. Da ciò discende che, diversamente da quanto afferma il Consiglio nella sua dichiarazione allegata al regolamento impugnato, la natura dello strumento LIFE e la portata delle misure di esecuzione la cui adozione è stata delegata alla Commissione non rientrano nell'ambito di applicazione della procedura di regolamentazione di cui all'art. 2, lett. b), della seconda decisione sulla comitatologia.
37. La Commissione ritiene inoltre che la procedura di regolamentazione non sia adatta per l'esecuzione del programma LIFE. Il fatto che il Consiglio, a sensi dell'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia, possa opporsi in detta procedura ad una proposta della Commissione, con la conseguenza che alla fine non viene adottata alcuna misura di esecuzione, contrasta con l'idea di una decisione efficace, su cui si basa appunto la procedura di gestione.
38. La Commissione conclude che l'art. 11 del regolamento impugnato è in contrasto con la seconda decisione sulla comitatologia e quindi deve essere annullato. Tuttavia, per non ostacolare l'esecuzione pratica del programma LIFE, essa chiede di mantenere gli effetti di tale disposizione fino alla sua modifica, che deve avere luogo il più presto possibile dopo la sentenza della Corte.
39. In primo luogo, il Parlamento sostiene che la Commissione interpreta erroneamente l'art. 202 CE e respinge il punto di vista in base al quale la seconda decisione sulla comitatologia ha un carattere organico cui il legislatore comunitario sarebbe vincolato ai fini dell'adozione di un atto di base.
40. Nessun elemento indica che il Consiglio, sulla base dell'art. 202 CE, debba stabilire a priori e in astratto la scelta di una determinata procedura di comitato. L'interpretazione dell'art. 202 CE proposta dalla Commissione, ad avviso del Parlamento, limiterebbe il controllo democratico sul potere esecutivo. La Commissione pretende infatti che l'art. 202 CE possa costituire il fondamento giuridico di un atto di diritto derivato che limita la discrezionalità del legislatore comunitario nella scelta della procedura prevista ai fini dell'adozione di una determinata misura di esecuzione. Nel contesto della procedura di codecisione ai sensi dell'art. 251 CE, nel termine «Consiglio» viene compreso anche il Parlamento . Di conseguenza, un organo del potere legislativo, segnatamente il Parlamento, vedrebbe ridursi la propria partecipazione nel quadro della procedura di codecisione, in virtù della seconda decisione sulla comitatologia, approvata con una procedura che prevede la semplice consultazione del Parlamento.
41. Ad avviso del Parlamento, la corretta interpretazione delle disposizioni di cui all'art. 202 CE indicherebbe che il Consiglio, il quale in determinati casi agisce insieme al Parlamento, può sottoporre l'esercizio delle competenze di esecuzione della Commissione a determinate procedure. Il termine «modalità» di cui all'art. 202 CE rinvia alle possibilità di cui dispone il legislatore comunitario di scegliere una delle possibili alternative procedurali a seconda delle circostanze del caso.
42. Il Parlamento ritiene inoltre che il punto di vista della Commissione sia incoerente laddove essa, da un lato, sostiene che i criteri di cui all'art. 2 non sono giuridicamente vincolanti e, dall'altro, adduce che il loro mancato rispetto da parte del legislatore comunitario comporta la nullità dell'atto impugnato. Se i criteri non sono vincolanti - cosa che la Commissione ammette - da essi non si può ricavare un obbligo giuridico per il legislatore di motivare qualsiasi atto che deroghi da detti criteri.
43. In secondo luogo, il Parlamento afferma che il significato giuridico che la Commissione attribuisce ai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non è riscontrabile nella lettera, nella finalità e neppure nell'economia della decisione.
44. Il Parlamento rammenta che nella versione originale approvata dalla Commissione l'art. 2 del progetto della seconda decisione sulla comitatologia era stato redatto in termini che conferivano ai criteri per la scelta delle procedure di comitato un carattere vincolante. Il testo definitivo dei considerando', le disposizioni della decisione adottata dal Consiglio e la dichiarazione comune di Consiglio e Commissione dimostrano tuttavia chiaramente che l'intenzione del legislatore comunitario è stata quella di privare tali criteri di carattere giuridico vincolante.
45. Il Parlamento prosegue rilevando che, diversamente da quanto afferma la Commissione, dal solo fatto che i criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia si trovino in uno strumento giuridicamente vincolante non può neppure ricavarsi che essi abbiano di per sé un carattere vincolante .
46. In terzo luogo, il Parlamento ritiene che una presunta violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non possa portare in nessun caso ad un annullamento del regolamento impugnato. Il ragionamento svolto dalla Commissione equivale a dire che il regolamento è illegittimo perché è stata scelta la procedura di regolamentazione invece della procedura di gestione. Nella sentenza 10 maggio 1995, causa Parlamento/Consiglio, la Corte è stata chiamata a giudicare se la sostituzione da parte del Consiglio di un comitato di gestione con un comitato di regolamentazione avesse comportato una modifica sostanziale della proposta della Commissione su cui il Parlamento doveva essere consultato. La Corte ha stabilito che l'equilibrio globale delle competenze rispettivamente attribuite alla Commissione e al Consiglio non era stato pregiudicato in modo decisivo dalla scelta tra i due tipi di comitati di cui trattasi . Poiché la seconda decisione sulla comitatologia non ha modificato in modo radicale le procedure di gestione e di regolamentazione, detta giurisprudenza, ad avviso del Parlamento, deve essere applicata anche nel caso di specie .
47. Inoltre, il Parlamento sostiene, inter alia, che la differenza fra le due procedure è minima in termini di equilibrio istituzionale tra le istituzioni. Neppure una violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia sarebbe così grave da giustificare l'annullamento del regolamento impugnato.
48. Nel suo controricorso, il Consiglio indica anzitutto che la Commissione, nella sua proposta originaria relativa al regolamento impugnato, aveva previsto la procedura III, variante a), ai sensi della prima decisione sulla comitatologia, procedura questa che coincide con l'attuale procedura di regolamentazione. Successivamente all'entrata in vigore della seconda decisione sulla comitatologia, la Commissione ha modificato il proprio punto di vista. Tuttavia, una modifica della proposta non è mai stata pubblicata e la Commissione, con il presente ricorso, cerca di ottenere un risultato che non è riuscita ad ottenere per via legislativa, avvalendosi delle prerogative ad essa conferite dall'art. 250 CE. Secondo il Consiglio, siffatto comportamento non collima con lo spirito di leale cooperazione fra istituzioni.
49. Per quanto riguarda i motivi dedotti dalla Commissione, il Consiglio sostiene che il legislatore ha rispettato la lettera e lo spirito della seconda decisione sulla comitatologia visto che i criteri di cui all'art. 2 non hanno carattere vincolante e il legislatore è libero di derogarvi.
50. Quanto alla prevedibilità e alla coerenza della scelta fra le procedure di comitato, approvando la seconda decisione sulla comitatologia, il Consiglio non ha dato la preferenza a criteri vincolanti, come avrebbe voluto la Commissione. Esisteva il timore che la rigidità di un siffatto sistema avrebbe potuto comportare rilevanti controversie dinanzi al giudice a motivo della natura poco chiara dei criteri di cui trattasi mediante l'uso dei termini «rilevanti implicazioni di bilancio» o «disposizioni essenziali di un atto di base». Per questi motivi, il testo definitivo è diverso dalla proposta. Dagli esempi citati dalla Commissione di programmi in cui è prevista la procedura di gestione risulta che il legislatore comunitario in generale si lascia guidare dai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
51. Secondo il Consiglio, la Commissione, pur riconoscendo che i criteri di cui trattasi non hanno carattere vincolante, ai fini dell'interpretazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia parte dal presupposto che il Consiglio possa derogarvi solo in casi speciali. A tale riguardo essa si basa sul testo dell'art. 202 CE, senza farvi riferimento. Il Consiglio ritiene tuttavia che si tratti di due casi distinti. All'art. 202 CE il Trattato stesso stabilisce che il Consiglio conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione e che solo «in casi specifici» può riservarsi il diritto di esercitare direttamente tali competenze. La Corte ne ha dedotto un obbligo di motivazione, che è previsto dall'art. 1 della seconda decisione sulla comitatologia. Nell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, invece, non può essere rinvenuto alcun rinvio a casi specifici di qualsiasi tipo. La semplice spiegazione è che l'art. 2 della detta decisione, diversamente dall'art. 202 CE, non prevede alcun principio cui si possa derogare solo in casi specifici. Tale disposizione fornisce soltanto una linea di condotta. Da essa non può ricavarsi nessun altro effetto utile se non il fatto che l'autore della decisione ha voluto escludere qualsiasi carattere vincolante. Il Consiglio quindi sarebbe libero di derogare ai criteri di cui all'art. 2. Se avesse voluto un particolare obbligo di motivazione in caso di deroga, il Consiglio lo avrebbe indicato espressamente nella decisione.
52. Per quanto riguarda la motivazione nel regolamento impugnato, il Consiglio osserva che la scelta a favore di un comitato di regolamentazione è stata in ogni caso adeguatamente motivata. La motivazione si ritrova al ventesimo considerando' ed è precisata nella dichiarazione del Consiglio che figura nel processo verbale e che è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Da essa risulterebbe che il Consiglio ha tenuto conto di precedenti esperienze e della natura dello strumento. Dalle esperienze acquisite attraverso le misure di esecuzione dei due precedenti programmi emerge che la procedura di regolamentazione consente un'efficace esecuzione dei programmi senza ulteriori ritardi. La natura dello strumento, che riguarda l'intera politica ambientale, è tale da influenzare questioni quali, per esempio, l'assetto del territorio degli Stati membri o la gestione delle risorse idriche e quindi, lo strumento riguarda gli abitanti di quei territori. Ciò costituisce un ulteriore motivo per cui il Consiglio non ha ritenuto necessario inserire nel programma LIFE le stesse modalità di esecuzione previste negli esempi citati dalla Commissione e relativi ai paesi terzi, al miglioramento di determinate attività, o all'aumento della mobilità dei cittadini degli Stati membri. Stando così le cose, il Consiglio ritiene che la scelta a favore del comitato di regolamentazione sia stata sufficientemente motivata nel regolamento impugnato, sebbene a suo avviso non esista un obbligo in tal senso.
53. Il governo del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del nord limita le proprie osservazioni alla questione della natura degli obblighi incombenti al Consiglio ai sensi dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia. Dal testo e dalla genesi della decisione risulterebbe che tali criteri non hanno carattere vincolante. L'unico obbligo giuridico gravante sul legislatore è quello di tenere conto di tali orientamenti. Per il resto, il Consiglio sarebbe libero di scegliere la procedura che preferisce.
V - Analisi
A - Introduzione
54. La Commissione chiede alla Corte di pronunciarsi in merito alla legittimità dell'inserimento della procedura di regolamentazione nel regolamento LIFE sulla base di due motivi che riguardano segnatamente la portata della seconda decisione sulla comitatologia e i criteri indicati nell'art. 2. Sebbene si tratti formalmente di motivi distinti, dal punto di vista del contenuto essi sono collegati e pertanto saranno esaminati congiuntamente. Nel presente procedimento il Parlamento, seppur implicitamente, ha altresì posto la questione se la seconda decisione sulla comitatologia a sua volta sia compatibile con l'art. 202 CE. Ritengo che il contenuto della seconda decisione sulla comitatologia non possa infatti essere esaminato a prescindere dall'interpretazione dell'art. 202, terzo trattino, CE.
55. Ciò mi induce ad organizzare nel modo seguente le mie conclusioni nella prima causa, peraltro, in cui la Corte sia stata chiamata espressamente a pronunciarsi sulla seconda decisione sulla comitatologia. Procederò innanzitutto ad un'analisi globale della genesi e della ratio del sistema della comitatologia (parte B). Esaminerò poi il carattere e la portata della relativa disposizione di delega di cui all'art. 202 CE (parte C). Per concludere, valuterò il significato giuridico dei criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia e il contenuto dell'obbligo di motivazione invocato dalla Commissione (paragrafo D). Con l'ausilio di tali dati, infine, e sulla base del contenuto del regolamento LIFE, esaminerò la fondatezza del ricorso della Commissione (parti E e F).
56. L'osservazione del Consiglio secondo cui la Commissione con il presente procedimento cerca di ottenere ciò che non ha potuto realizzare ricorrendo alla prerogative legislative in conformità dell'art. 250 CE può essere intesa, a rigor di termini, come una deduzione relativa alla ricevibilità. A mio avviso, come sostenuto dalla Commissione, l'argomento non può incidere sulla ricevibilità. Spetta alla Commissione, in conformità dell'art. 230, secondo comma, CE, presentare ricorso d'annullamento contro un atto adottato dal Parlamento e dal Consiglio congiuntamente, se ritiene che siano soddisfatti i motivi di ricorso indicati in detta disposizione. Alla Commissione, che si trova in una posizione privilegiata, non viene chiesto di fornire ulteriori motivazioni. Al pari del Consiglio e degli Stati membri, essa non deve dimostrare alcun interesse ad agire . I motivi che hanno spinto la Commissione a proporre il presente ricorso non sono quindi rilevanti per la questione della ricevibilità.
B - Genesi del sistema della comitatologia
57. Il fenomeno della comitatologia si è sviluppato nell'attività amministrativa comunitaria nella prima metà degli anni sessanta del secolo scorso. Le procedure di comitato hanno avuto inizio nella prassi di attuazione della politica agricola comune. Le competenze dei comitati sono state designate inizialmente ad hoc, ma nella seconda metà degli anni sessanta si è creata una certa canalizzazione cosicché le procedure cui partecipavano i comitati si sono cristallizzate in una serie di procedure principali. Da allora hanno preso piede procedure di comitato anche in altri settori politici, quali la sicurezza alimentare, i trasporti, le dogane, i servizi finanziari e l'ambiente . Il numero complessivo dei comitati che assistono la Commissione e il Consiglio è stato calcolato nel 1996 a più di 600 .
58. Nella pratica quotidiana, i comitati, da un punto di vista generale, rivestono un'importanza considerevole per l'amministrazione comunitaria. La reale influenza di uno specifico comitato sul processo decisionale comunitario dipende da una serie di fattori. In primo luogo, detta influenza dipende dalla portata delle competenze che il legislatore comunitario ha delegato alla Commissione e, a questo proposito, sono rilevanti anche le eventuali competenze che il legislatore comunitario si è riservato nell'atto di base. Inoltre, come nella fattispecie, sono importanti le competenze attribuite ai comitati nelle diverse procedure. Un comitato può essere influente se il Consiglio, in un atto di base, ha conferito ampie competenze di esecuzione alla Commissione ed ha abbinato ad esse una procedura «complessa», come la procedura di regolamentazione. Un esempio concreto è costituito dall'importante funzione consultiva del comitato permanente per i prodotti alimentari ai fini dell'immissione in commercio e del controllo dei prodotti alimentari nella Comunità . Il comitato permanente veterinario è divenuto celebre per avere adottato misure d'urgenza finalizzate a limitare la produzione e il commercio nel settore della carne nei casi di ESB, peste suina o afta epizootica. La Commissione adotta tali misure dopo avere consultato questo influente comitato. Inoltre, la presente causa dimostra che i comitati svolgono un ruolo di primo piano nel designare i progetti pubblici e privati ammissibili al finanziamento comunitario.
59. Inizialmente, i comitati sono stati istituiti praeter legem. Le procedure di comitato potevano tuttavia ben presto contare su un'approvazione condizionata della Corte. La giurisprudenza ha stabilito condizioni di massima per il contenuto e la portata della delega da parte del Consiglio. Il Consiglio deve stabilire nel suo regolamento di base gli aspetti essenziali della materia da disciplinare . Il Consiglio può tuttavia delegare alla Commissione le competenze generali all'adozione di misure di esecuzione senza dover precisare gli elementi più importanti delle competenze delegate . Se il Consiglio ha delegato le competenze di esecuzione, la Commissione è autorizzata, nei limiti della relativa disciplina di base, ad adottare i provvedimenti necessari e utili per la loro attuazione . La giurisprudenza ha anche fissato i criteri per la trasmissione legittima delle competenze di esecuzione ad agenzie .
60. Con riguardo al presente procedimento, è inoltre importante che la Corte accerti che l'equilibrio fra le istituzioni sia garantito e che le procedure concordate in precedenza siano rispettate. Nel suo controricorso, il Consiglio ha richiamato la sentenza Commissione/Consiglio, in cui si osserva che il Consiglio ha uno specifico obbligo di motivazione nel caso in cui si riservi il diritto di esercitare direttamente competenze di esecuzione . Esso rinvia inoltre alla sentenza 10 febbraio 1998, causa Germania/Commissione, in cui la Corte ha annullato una decisione della Commissione di esecuzione di un atto di base a motivo della violazione di una forma sostanziale. Il parere del comitato permanente interessato di cui doveva tenersi conto era stato approvato senza che i rappresentanti permanenti della Germania avessero ricevuto in tempo debito l'atto da mettere ai voti nella loro lingua e nonostante tale Stato avesse chiesto formalmente di rinviare la votazione. La Corte ha respinto quindi la posizione della Commissione secondo cui si trattava soltanto di un minimo errore di forma perché la versione inglese era stata inviata in tempo e la versione tedesca solo con un minimo ritardo .
61. Sebbene i lati positivi delle procedure di comitato siano ampiamente riconosciuti, non sono mai mancate le critiche. Il meccanismo della comitatologia ha fatto sì che il Consiglio, in settori politici richiedenti un processo decisionale frequente, possa delegare alla Commissione molte delle competenze di esecuzione invece di concludere da solo tale processo. In tal modo può evitarsi che il Consiglio rimanga oberato di lavoro. Fin dall'inizio, contro detta prassi è stata mossa una giusta critica perché essa può privare in larga misura l'atto di base del suo contenuto sostanziale. Le prerogative del Parlamento, quale colegislatore, possono quindi essere compromesse. Il meccanismo della comitatologia offre infatti al Consiglio la possibilità di stabilire nel testo di base norme generali per quanto riguarda materie che successivamente saranno elaborate ed attuate attraverso una procedura di comitato senza che il Parlamento possa esercitarvi alcuna influenza. Questa critica si è inasprita a mano a mano che l'influenza del Parlamento nel processo legislativo è aumentata . Inoltre, è stato anche deprecato il carattere complesso e poco trasparente della pluralità di procedure di comitato che ha reso difficile l'esercizio del controllo politico e giuridico sulle attività dei comitati. In terzo luogo, erano possibili le obiezioni di principio contro la procedura di comitato in base alla quale il Consiglio può esprimere il proprio veto sulle misure proposte dalla Commissione senza prima approvare, a sua volta, altre misure in materia (la cosiddetta procedura «controrete») . Con quella procedura può accadere che misure di per sé necessarie non vengano adottate.
62. In reazione a detta critica, l'Atto europeo del 1986 ha fornito un fondamento giuridico al fenomeno dei comitati. L'art. 145, terzo trattino, del Trattato CEE (divenuto art. 202, terzo trattino, CE), stabilisce che il Consiglio può sottoporre l'esercizio delle competenze conferite alla Commissione a determinate «modalità», che devono rispondere «ai principi e alle norme» che il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare. Il Consiglio ha stabilito detti «principi e norme» nel 1987, nella prima decisione sulla comitatologia .
63. La prima decisione sulla comitatologia ha codificato in larga misura le procedure allora esistenti. Ai sensi dell'art. 1, secondo comma, di detta decisione, il Consiglio poteva sottoporre l'esercizio di tali competenze a determinate modalità che dovevano essere conformi alle procedure elencate agli artt. 2 e 3 della prima decisione sulla comitatologia. Le due disposizioni contengono in totale sette procedure: procedura del comitato consultivo, procedura del comitato di gestione con due varianti, procedura del comitato di regolamentazione con due varianti e procedura di salvaguardia con due varianti. Le alternative a disposizione del Consiglio si limitavano quindi alle suddette procedure, ma il Consiglio rimaneva tuttavia libero di scegliere una determinata procedura.
64. Il Trattato sull'Unione europea, attraverso l'introduzione della procedura di codecisione nell'attuale art. 251 CE, ha dato impulso alla discussione in merito alla mancanza di influenza del Parlamento europeo nella comitatologia. Nel caso in cui il processo decisionale si svolga secondo la procedura di cui all'art. 251 CE, il Parlamento può opporsi all'inserimento in un atto di base di una procedura di comitato o alla scelta di una determinata variante qualora ritenga che la sua influenza sia eccessivamente compromessa . Il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione hanno trovato per questo delicato problema una soluzione, ovvero l'accordo interistituzionale 20 dicembre 1994, inteso a regolamentare temporaneamente il problema in attesa di una soluzione definitiva che avrebbe dovuto essere apportata dalla Conferenza intergovernativa del 1996 . La Conferenza tuttavia si è limitata ad una dichiarazione con la quale si invitava la Commissione a presentare al Consiglio una proposta entro la fine del 1998 una proposta di modifica della prima decisione sulla comitatologia . In seguito alla presentazione da parte della Commissione, avvenuta già in data 16 luglio 1998, di una proposta di decisione, il 28 giugno 1999 il Consiglio ha approvato la seconda decisione sulla comitatologia.
65. Dai considerando risulta che il Consiglio, con l'adozione della seconda decisione sulla comitatologia, rispetto al testo precedente, abbia mirato alle seguenti modifiche:
- inserimento di criteri non vincolanti per la scelta del tipo di procedura di comitato ai fini dell'adozione delle misure di esecuzione, onde raggiungere maggiore coerenza e prevedibilità;
- riduzione del numero delle procedure da sette a quattro e semplificazione del loro contenuto;
- rafforzamento della partecipazione del Parlamento nei casi in cui l'atto di base sia stato approvato secondo la procedura di codecisione di cui all'art. 251 CE e in generale miglioramento delle informazioni fornite al Parlamento;
- miglioramento delle informazioni fornite al pubblico sulle procedure di comitato.
66. Nella fattispecie è oggetto di controversia la scelta tra la procedura di gestione e la procedura di regolamentazione ai sensi della seconda decisione sulla comitatologia. Tali procedure hanno sostituito la procedura del comitato di gestione e la procedura del comitato di regolamentazione presenti nella prima decisione sulla comitatologia.
67. Negli atti che hanno preceduto l'attuale regolamento LIFE è stata scelta la versione più agile della procedura del comitato di regolamentazione, la procedura III, variante a) . Nell'ambito di detta procedura, il comitato formulava un parere sul progetto della Commissione relativo alle misure di esecuzione da adottare. Nei casi in cui le misure previste non erano conformi al parere del comitato, o se entro i termini previsti a tal fine non era stato espresso alcun parere, spettava alla Commissione sottoporre una proposta al Consiglio. Il Consiglio deliberava quindi a maggioranza qualificata. Se il Consiglio entro un termine massimo di tre mesi non avesse deliberato, riprendeva vigore il potere decisionale della Commissione: la cosiddetta «rete». La procedura del comitato di regolamentazione più gravosa, procedura III, variante b), prevedeva la cosidetta «contro-rete» in base alla quale il Consiglio, in ultima analisi, poteva pronunciarsi a maggioranza semplice contro le misure proposte senza dover adottare a sua volta una propria decisione.
68. La procedura del comitato di gestione prevista nella prima decisione sulla comitatologia, nella versione più agile della procedura II, variante a), si caratterizzava anche per il fatto che il Consiglio, entro un determinato termine - di un mese al massimo - poteva prendere esso stesso una decisione diversa da quella della Commissione, deliberando a maggioranza qualificata, se la misura proposta dalla Commissione non era conforme al parere espresso dal comitato. Nei casi in cui il comitato non poteva esprimere un parere per mancanza della maggioranza richiesta, il Consiglio tuttavia non era legittimato a votare la decisione presentata dalla Commissione. La differenza rispetto alla procedura II, variante b), più gravosa, risiedeva, fra l'altro, nel fatto che il termine entro cui il Consiglio, in caso di parere contrario, poteva adottare une decisione diversa corrispondeva ad un massimo di tre mesi. La Commissione, inoltre, nella variante b), in caso di parere contrario, era obbligata a differire l'applicazione delle misure per un determinato periodo, mentre in base alla variante a) essa poteva scegliere di differire detta applicazione.
69. Rispetto alle versioni precedenti inserite nella prima decisione sulla comitatologia, è evidente che la procedura di gestione, descritta all'art. 4 della seconda decisione sulla comitatologia, coincide in larga misura con il meccanismo di gestione di cui alla prima decisione sulla comitatologia. In sostanza, la Commissione è legittimata ad adottare la misura proposta se è stato presentato un parere difforme dal comitato e il Consiglio non adotta alcuna decisione entro tre mesi al massimo o se il comitato non ha espresso alcun parere entro un determinato periodo. La variante in cui il termine massimo di decisione per il Consiglio corrispondeva ad un mese è stata abrogata. Una differenza rispetto alla vecchia procedura di gestione è che la Commissione decide se differire l'applicazione della misura per un termine di massimo tre mesi, laddove nella procedura II, variante b), la Commissione era obbligata a differire l'applicazione della misura. Da questo punto di vista, il margine discrezionale della Commissione rispetto alla prima decisione sulla comitatologia è aumentato.
70. Esistono molte altre differenze fra la procedura detta del comitato di regolamentazione ai sensi della prima decisione sulla comitatologia e l'attuale procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia, dichiarata applicabile nel regolamento impugnato. Da un lato, si applica la procedura della cosiddetta contro-rete, in base alla quale il Consiglio ha l'ultima parola nel decidere di non accettare le misure proposte dalla Commissione, divenuta tipica per tutte le procedure di regolamentazione. In precedenza la più leggera procedura III, variante a), applicata nel primo regolamento LIFE, prevedeva ancora il meccanismo della cosiddetta rete. Dall'altro lato, la Commissione, nella procedura di regolamentazione, ha ottenuto maggiore libertà d'azione, perché dal suo punto di vista il meccanismo della cosiddetta contro-rete è stato snellito. Il Consiglio pertanto, in ultima istanza, può bloccare solo a maggioranza qualificata le misure di esecuzione proposte dalla Commissione, mentre in precedenza nella procedura III, variante b), era sufficiente la decisione a maggioranza semplice. Inoltre, la Commissione può sempre presentare al legislatore comunitario una proposta eventualmente modificata. Un'altra differenza risiede nel fatto che adesso la partecipazione del Parlamento alla decisione sulla comitatologia è stata formalizzata.
71. Tutto sommato, le differenze fra le due procedure rispetto alle procedure paragonabili previste nella prima decisione sulla comitatologia sono diminuite. Esiste tuttavia ancora una netta distinzione fra la procedura di gestione e la procedura di regolamentazione. All'udienza, il Parlamento, nelle sue osservazioni scritte, e il rappresentante del Consiglio, a mio avviso, a torto, hanno minimizzato le differenze tuttora esistenti fra le due procedure. Dal punto di vista della Commissione, la procedura di regolamentazione offre infatti un margine d'azione inferiore rispetto alla procedura di gestione, fra l'altro a motivo del maggiore coinvolgimento del Parlamento e in particolare attraverso il meccanismo della contro-rete che esiste esclusivamente per la procedura di regolamentazione.
C - Carattere e portata della disposizione relativa alla delega di cui all'art. 202 CE
72. Nel presente procedimento, la Commissione afferma che le «modalità», rispettivamente i «principi e le norme» di cui all'art. 202 CE, hanno un carattere organico cui è vincolato il legislatore comunitario e cui deve rispondere la legislazione derivata. La posizione della Commissione viene contestata soprattutto dal Parlamento per il fatto che l'art. 202 CE ha soltanto previsto la competenza a vincolare l'esecuzione di misure a determinate procedure.
73. Nella sentenza 27 ottobre 1992, Germania/Commissione, la Corte ha stabilito che la decisione 87/373, in quanto atto di diritto derivato, non può aggiungersi alle disposizioni del Trattato . A questo proposito è evidente che le condizioni contenute nella seconda decisione sulla comitatologia non possono violare la disposizione di cui all'art. 202 CE.
74. La lettura dell'art. 202, terzo trattino, CE fa presupporre che il Consiglio, per regolamentare le misure di esecuzione in un atto di base, possa scegliere fra una serie di alternative. L'eccezione è che il Consiglio «in casi specifici» esercita direttamente competenze di esecuzione (autodelega) . La regola principale è che il Consiglio deve lasciare alla Commissione le competenze per l'attuazione delle norme. Sulla sola base del testo, non è escluso che il Consiglio deleghi le competenze alla Commissione senza stabilire ulteriori requisiti. Tuttavia tale evenienza non è oramai più pertinente, dal momento che il Consiglio ha sottoposto la delega di competenze alla Commissione a «determinate condizioni» che devono essere conformi «ai principi e alle norme» che ha stabilito in via preliminare .
75. Il testo dell'art. 202, terzo trattino, CE, si caratterizza per il fatto di prevedere norme aperte e nozioni giuridiche non definite, cui il Consiglio e in taluni casi la Corte devono dare contenuto.
76. In particolare, il Trattato omette di definire nei dettagli la portata del potere di delega. Manca una definizione della nozione di «esecuzione». Come già osservato, nella giurisprudenza è stato considerato che le regole stabilite dal Consiglio possono avere un carattere generale ed è sufficiente che il Consiglio fissi gli elementi essenziali della materia da disciplinare . Il potere di delega concesso non è tuttavia illimitato; il Consiglio non può trasferire in modo incontrollato alla Commissione le competenze di esecuzione previste dal Trattato.
77. Né il Trattato fornisce orientamenti per quanto riguarda il contenuto e la portata delle «modalità» a cui il Consiglio subordina l'esercizio dei poteri di delega. Tali condizioni devono solo rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio stabilisce in via preliminare. A mio avviso, da ciò risulta che il Consiglio, se stabilisce modalità, è poi obbligato nella scelta della procedura di comitato ad assoggettare se stesso ai «principi» e alle «norme». Ai fini della loro definizione, il Consiglio può tuttavia limitare in modo diverso il proprio margine di discrezionalità, ovvero in maggiore o minore misura.
78. Così come sostiene il Parlamento, sulla base dell'art. 202, terzo trattino, CE, non può ricavarsi alcuna scelta obbligatoria a favore di una determinata procedura di comitato in un atto di base. Viceversa, tale disposizione non si oppone neppure a che il Consiglio, in virtù dell'obbligo di stabilire modalità in via preliminare, si imponga di scegliere fra un numero limitato di varianti procedurali . Ciò deve valere a maggior ragione anche per la fissazione dei criteri che determineranno la scelta della procedura. Dal punto di vista testuale, l'uso della nozione di «norme» implica che possono essere stabiliti criteri di merito che guidino la scelta del legislatore comunitario verso un determinato tipo di procedura. Anzi, a fortiori, alla luce della genesi e della portata dell'art. 202, terzo trattino, CE, è addirittura ovvio che detta disposizione conferisca al Consiglio la competenza a questo fine. Nulla si oppone inoltre a che i criteri in una siffatta decisione organica sui generis siano vincolanti anche per il Consiglio.
79. Ritengo che non possa essere accolto l'argomento del Parlamento secondo cui è impossibile riconoscere un carattere organico alla seconda decisione sulla comitatologia perché così facendo verrebbe violato il principio del controllo democratico sul potere esecutivo. E' pacifico che l'influenza del Parlamento nell'approvazione delle decisioni che il Consiglio basa sull'art. 202, terzo trattino, CE è limitata. Infatti il Parlamento esprime solo un «parere» nella procedura con cui vengono stabilite le modalità che il Consiglio deliberando all'unanimità può fissare per l'esercizio delle competenze di esecuzione da parte della Commissione. Per quanto dal punto di vista della legittimità democratica sia deplorevole che l'art. 202, terzo trattino, CE non sia stato finora modificato, è evidente che gli autori del Trattato hanno scelto di attribuire al Parlamento soltanto un ruolo limitato per la fissazione delle modalità per la delega delle competenze di esecuzione alla Commissione.
80. Del resto, il controllo del Parlamento sulle misure di esecuzione che la Commissione deve adottare non è del tutto inesistente. In caso di approvazione di un atto di base nell'ambito della procedura di codecisione, il Parlamento può esercitare le sue prerogative. In tale contesto, nel 1994 le istituzioni comunitarie hanno convenuto il modus vivendi contenuto nell'accordo interistituzionale. Quest'ultimo spiega anche l'accresciuta partecipazione del Parlamento nella seconda decisione sulla comitatologia nei casi in cui l'atto di base con cui si delegano alla Commissione le competenze decisionali, è approvato secondo la procedura di cui all'art. 251 CE.
81. Inoltre i poteri del Parlamento non vengono sminuiti anche per un altro motivo. Se il Consiglio ha stabilito criteri ai fini della scelta della procedura di comitato, il Parlamento può valutare a priori quale scelta di una procedura sia ovvia e tenerne conto quale colegislatore già nella formazione dell'atto di base. L'inserimento di criteri di scelta contribuisce così al miglioramento del controllo democratico.
82. Sulla base di quanto precede, sono del parere che la seconda decisione sulla comitatologia abbia un carattere organico e, per quanto rilevante in questo caso, sia conforme all'art. 202, terzo trattino, CE. Ritengo che, ai sensi di detta disposizione, il Consiglio sia legittimato a stabilire norme e principi per limitare il numero di procedure di comitato da prendere in considerazione nonché a definire i criteri per la scelta della procedura di comitato.
D - Il significato giuridico dei criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia
83. In questo contesto, devono essere esaminati gli effetti giuridici dei criteri fissati ai fini della scelta della procedura di comitato nella seconda decisione sulla comitatologia.
84. Nessuna delle parti coinvolte contesta che il legislatore comunitario per la scelta di un determinato tipo di comitatologia possa derogare ai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia. Nel suo ricorso, anche la Commissione riconosce che i criteri non sono vincolanti. Gli argomenti a favore di tale tesi sono infatti convincenti.
85. Se consideriamo in primo luogo il testo dell'art. 2, l'uso del modo condizionale nella maggior parte delle versioni linguistiche indica che i criteri per la scelta della procedura di gestione o di regolamentazione non sono vincolanti .
86. Un argomento più decisivo è che il quinto considerando' della seconda decisione sulla comitatologia afferma inequivocabilmente che i criteri per la scelta della procedura di comitato non sono vincolanti. Sebbene il preambolo di un atto comunitario non abbia valore giuridico vincolante e non possa essere fatto valere per derogare dalle disposizioni stesse dell'atto di cui trattasi, esso, secondo una costante giurisprudenza, costituisce un importante dato per l'interpretazione del dispositivo . Mi sembra che il preambolo non si discosti dalle disposizioni della decisione. Vi è comunque una differenza fondamentale fra il contenuto sostanziale della norma e il valore giuridico vincolante che a essa corrisponde. Il testo del preambolo deve inoltre essere letto nell'ambito del processo di approvazione della seconda decisione sulla comitatologia. Nella proposta originaria la Commissione sembrava partire da criteri vincolanti, ma il Consiglio non ha accolto siffatta versione.
87. Anche la dichiarazione del Consiglio e della Commissione sulla seconda decisione sulla comitatologia conferma che i criteri di cui all'art. 2 della decisione non sono vincolanti. Essa afferma che l'adeguamento o la modifica delle esistenti procedure di comitato devono essere effettuati «caso per caso» durante il normale processo di aggiornamento della legislazione, conformemente «tra l'altro» ai criteri di cui all'art. 2 . Così come il Consiglio e il Parlamento hanno sostenuto a ragione, è evidente che l'intenzione è stata di adeguare gli atti di base alle norme della seconda decisione sulla comitatologia, sebbene i criteri di cui all'art. 2 non devono essere necessariamente determinanti. Va aggiunto che il carattere vincolante dei criteri non deriva nemmeno dal testo e dalla portata dell'art. 202, terzo trattino, CE. Le «norme» e [i] «principi» non devono essere vincolanti in ogni caso, perché anche criteri non vincolanti, come ha ammesso la Commissione, possono contribuire alle finalità della seconda decisione sulla comitatologia fondata su detta disposizione. Per questo motivo l'argomento addotto dalla Commissione nella replica, secondo cui sarebbe stato meglio non inserire affatto alcun criterio oppure riportare i criteri in una dichiarazione, non è fondato .
88. Ciò non toglie che la Corte debba esprimersi sulla questione se, e in caso positivo, fino a che grado l'inserimento dei criteri nell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia produca effetti giuridici. Nel presente procedimento si contrappongono due punti di vista. Da un lato, il Consiglio e il Parlamento ritengono che una scelta derogatoria non debba essere motivata o non debba esserlo specificamente, dal momento che il legislatore comunitario sarebbe del tutto libero di non seguire i criteri di cui all'art. 2 per la scelta della seconda decisione sulla comitatologia. Dall'altro lato, la Commissione ritiene che sia necessaria una motivazione specifica per giustificare una scelta derogatoria.
89. Non condivido il punto di vista del Consiglio e del Parlamento.
90. Per iniziare, è innegabile che anche norme indicative contenute in un atto per il resto vincolante possano avere una certa efficacia giuridica . In questo senso, la Commissione ha affermato a ragione che l'inserimento di criteri di scelta in una decisione abbia innegabilmente conferito agli stessi criteri un certo valore giuridico, così come anche altri aspetti della comitatologia sono stati inseriti nell'ordinamento giuridico . Non si può quindi escludere a priori che i criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia producano un effetto giuridico.
91. Inoltre il significato giuridico dei criteri deve essere ricavato non solo dal testo dell'art. 2 e dal quinto considerando' della decisione. Il significato si evince, a mio avviso, anche dalla portata della decisione in quanto tale, intesa a migliorare la prevedibilità e la coerenza della scelta delle procedure di comitato. Lo snellimento di queste procedure e la partecipazione del Parlamento all'applicazione della decisione palesano espressamente l'intenzione di raggiungere una maggiore trasparenza e un rafforzamento del controllo democratico. Il legislatore comunitario deve basarsi su questo contesto ai fini della scelta di una determinata procedura di comitato. E anche la sua scelta dovrà essere valutata in relazione a questo contesto.
92. La disciplina legislativa delle procedure di comitato, così risulta da quanto precede, esprime un'evoluzione giuridica. In luogo del relativo caos degli anni sessanta e settanta, è stato elaborato nel frattempo un quadro giuridico di cui al Trattato sulla cui base sono state codificate le procedure di comitato e sono stati formulati i criteri che servono da filo conduttore per la loro scelta. Tale trasformazione è stata influenzata dalle diverse opinioni in merito ai requisiti cui oggi deve soddisfare l'azione amministrativa. E' aumentata la consapevolezza che il controllo democratico è necessario anche nella fase esecutiva. Poiché le possibilità di scelta sono limitate e le scelte sono determinate, si sono anche ridotti i costi del processo decisionale. Il miglioramento della coerenza, della prevedibilità e della trasparenza nonché lo snellimento delle procedure di comitato hanno raggiunto un punto d'arrivo temporaneo nella seconda decisione sulla comitatologia .
93. Il crescente inquadramento giuridico delle procedure di comitato ha comportato che l'originaria libertà politica molto ampia è stata sostituita dall'obbligo da parte del legislatore comunitario di attenersi a «norme e principi», così come voluto dal Trattato. Tuttavia la portata e l'intensità di tale obbligo differiscono a seconda dell'ambito. Il più vistoso è l'obbligo relativo alla scelta fra un limitato numero di procedure di comitato nei casi in cui le misure di esecuzione della decisione di base da parte della Commissione saranno attuate con l'assistenza di un comitato. Ora è pacifico che in un atto di base non possono essere previste altre procedure per l'adozione di misure di esecuzione rispetto alle quattro procedure indicate nella seconda decisione sulla comitatologia. Inoltre, in questa decisione sono state fissate, inter alia, norme vincolanti per il regolamento interno di ciascun comitato e per l'accesso del pubblico ai documenti dei comitati.
94. Anche per quanto riguarda i criteri per la scelta della procedura ai fini dell'adozione di misure di esecuzione, ha avuto luogo un cambiamento. All'epoca in cui era in vigore la prima decisione sulla comitatologia il Consiglio era ancora totalmente libero. Mancando criteri specifici, non esisteva per il legislatore comunitario alcun obbligo giuridico di motivare la scelta a favore di una determinata procedura di comitato. Ora, con l'approvazione della seconda decisione sulla comitatologia, tale pratica è stata interrotta.
95. E' incontestabile che il Consiglio mantenga la libertà di seguire o meno i criteri di cui all'art. 2 per la scelta della procedura di gestione, di regolamentazione o consultiva. Tali criteri non sono vincolanti.
96. Tuttavia i criteri non sono neppure facoltativi. Esiste attualmente una potenziale tensione fra la portata della seconda decisione sulla comitatologia e la natura non vincolante dei criteri di scelta. La Commissione ha fondatamente osservato che il legislatore comunitario sotto il regime della seconda decisione sulla comitatologia pertanto non può più agire come nella prima decisione sulla comitatologia, che non conteneva alcun criterio per la scelta delle procedure. La seconda decisione sulla comitatologia impone al legislatore di rendere conto dei motivi per cui non segue i criteri. Tale giustificazione deve riscontrarsi nella motivazione della sua decisione.
97. Se il legislatore non fosse tenuto in alcun modo a fornire una spiegazione sulla sua scelta derogatoria a favore di una procedura di comitato, l'art. 2 della decisione sarebbe privato di qualsiasi significato. Tale risultato è diametralmente opposto all'evoluzione giuridica, precedentemente menzionata, verso una maggiore trasparenza e coerenza nell'ambito della disciplina dei comitati. I criteri mirano anche ad offrire punti fermi per quanto riguarda le scelte relative ad una determinata procedura di comitato nella legislazione di base. Il fatto di essere stabiliti in un atto vincolante, che presenta un carattere organico, crea a questo proposito certe aspettative. I criteri ottemperano inoltre all'obbligo di cui all'art. 202, terzo trattino, CE di stabilire modalità in via preliminare. Una deroga a detti criteri, norme non vincolanti che tuttavia sono essenziali per l'ambito di applicazione di un atto per il resto vincolante, non può essere interpretata se non in modo restrittivo.
98. La riduzione del numero di procedure di comitato ammissibili e il loro snellimento in conformità della natura della decisione rafforzano l'efficacia che va riconosciuta ai criteri di scelta. Via via che una procedura si allinea sempre più alla natura della decisione in cui è inserita, più la scelta a favore di un'altra procedura acquisisce per lo più il carattere di un'anomalia. Quindi è sempre più necessaria una motivazione circostanziata. Al paragrafo 81 delle presenti conclusioni ho già spiegato che i criteri di scelta consentono anche al Parlamento di svolgere al meglio il suo ruolo di colegislatore. Per questo motivo, detti criteri devono essere usati con attenzione.
99. Per di più, l'obbligo di motivare una scelta derogatoria è conforme alla giurisprudenza in cui la Corte ha vincolato i poteri di delega del Consiglio nell'ambito di misure di esecuzione al rispetto di determinate condizioni base. E' indicativa la sentenza 24 ottobre 1989, Commissione/Consiglio, già citata, in cui si è osservato che nei «casi specifici» in cui il Consiglio può esercitare direttamente determinate competenze esecutive, una tale decisione «deve essere motivata in modo circostanziato» . La Corte parte chiaramente dal presupposto che nei casi eccezionali consentiti esiste un obbligo di motivazione specifico. Per le ragioni testé esposte, esiste un analogo obbligo anche quando il Consiglio sceglie un tipo di procedura di comitato non conforme ai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
100. Se si ammette che i criteri di scelta di cui all'art. 2 della decisione producano un certo effetto giuridico, da cui deriva almeno un obbligo di motivazione di una scelta che si discosti da essi, tale motivazione deve essere tale da poter essere sottoposta ad un esame, seppur marginale, da parte del giudice comunitario. Ciò qualifica ulteriormente l'obbligo di motivazione nel senso che le scelte in deroga non possono essere coperte da formule standard. La motivazione deve contenere le specifiche ragioni pratiche o funzionali a favore della deroga. In caso contrario, la scelta derogatoria si sottrarrebbe al sindacato del giudice comunitario.
101. Solo se è stato soddisfatto l'obbligo di motivazione, il Consiglio può legittimamente derogare ai criteri fissati all'art. 2 della decisione. Se tale obbligo non è stato soddisfatto in modo adeguato, ritengo allora che la Corte debba annullare il regolamento di cui trattasi. La violazione di una forma sostanziale di questo tipo comporta tale conseguenza.
102. All'udienza il Consiglio si è chiesto se un siffatto obbligo di motivazione debba derivare dalla disposizione generale di cui all'art. 253 CE ovvero se si tratti di un obbligo specifico che dovrebbe ricavarsi dall'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, eventualmente in combinato disposto con l'art. 202 CE.
103. A mio avviso, si tratta di un obbligo specifico che può tuttavia ricavarsi dall'obbligo di motivazione generale di cui all'art. 253 CE. Secondo una costante giurisprudenza, l'obbligo di motivazione relativo a questa disposizione deve essere soddisfatto alla luce della natura dell'atto in questione. L'obbligo di motivazione generale presuppone che appaia in forma chiara e inequivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. L'accertamento se la motivazione sia conforme va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme che disciplinano la materia interessata. Altri fattori di cui la Corte tiene conto per quanto riguarda il requisito della motivazione sono le circostanze del caso, il contenuto dell'atto, la natura dei motivi esposti e l'interesse che gli interessati possano avere a ricevere spiegazioni .
104. L'obbligo di fornire una motivazione sufficiente secondo l'art. 253 CE è quindi flessibile e il suo contenuto può variare a seconda delle circostanze. Nel caso di specie, è ovvio che quanto più la scelta di fatto di una procedura di comitato si discosti dai criteri indicati all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, più rigorosi saranno i requisiti cui deve soddisfare il contenuto della motivazione.
105. A questo proposito, va respinto l'argomento secondo cui i criteri avrebbero aumentato la trasparenza perché in ogni caso forniscono un orientamento per la scelta della procedura ai fini dell'adozione di misure di esecuzione. Tale trasparenza sussiste soltanto se i criteri sono anche seguiti nella prassi. Sono dell'avviso che gli orientamenti per un'applicazione arbitraria non forniscano alcun contribuito sostanziale a detto obiettivo della seconda decisione sulla comitatologia.
106. Anche gli altri argomenti dedotti dal Parlamento e dal Consiglio per confutare la tesi della Commissione devono essere a mio avviso respinti.
107. La tesi del Parlamento secondo cui la posizione della Commissione costituisce un paradosso in quanto essa, da un lato, riconosce che i criteri non sono giuridicamente vincolanti, ma, dall'altro, sostiene che il mancato rispetto dei criteri da parte del legislatore comunitario deve portare all'annullamento, ignora la particolare funzione del principio di motivazione. Sebbene i criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non siano vincolanti, nel senso che il legislatore comunitario può derogarvi, questi deve fornire una motivazione adeguata a tal proposito. La violazione di siffatto obbligo giuridico comporta come sanzione l'annullamento.
108. Il Consiglio sostiene inoltre che se avesse effettivamente desiderato un particolare obbligo di motivazione nei casi di deroga ai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, l'avrebbe indicato espressamente nella decisione. Secondo la giurisprudenza della Corte, siffatto obbligo specifico si riscontra nell'art. 1 della seconda decisione sulla comitatologia nei casi in cui il Consiglio si riserva l'esercizio delle competenze di esecuzione. Tuttavia l'obbligo di motivazione e i requisiti cui tale obbligo deve soddisfare sono determinati, a mio avviso, dal contenuto e dalla natura dell'atto che deve essere motivato. A tal fine non è necessario che essi siano definiti specificamente in una decisione comunitaria. La loro esistenza riposa sull'art. 253 CE. Il fatto che il Consiglio all'art. 1 della seconda decisione sulla comitatologia abbia codificato la giurisprudenza della Corte, secondo la quale in caso di riserva del diritto di esercitare competenze di esecuzione vale un obbligo di motivazione circostanziata, non è rilevante.
109. Va poi esaminato l'argomento dedotto indirettamente dal Consiglio secondo cui i criteri di cui all'art. 2 sono talmente vaghi che una motivazione adeguata è difficilmente concepibile. Se il Consiglio prendesse in seria considerazione tale argomento, finirebbe in tal modo per qualificare negativamente la decisione, che esso stesso, nota bene, ha adottato, come non vincolante e difficilmente attuabile. L'argomento è inoltre inesatto. Nonostante l'uso di termini quali «rilevanti implicazioni di bilancio» o «disposizioni essenziali di un atto di base», le differenze del contesto per il quale sono previste le singole procedure di comitato sono chiare. Nel caso di specie ciò non viene neppure contestato. Laddove le misure di esecuzione riguardano in primo luogo la gestione di programmi, trova applicazione la procedura di gestione o eventualmente la procedura di consultazione. Se le misure di esecuzione si trovano esse stesse nella zona di transizione fra l'esecuzione e la regolamentazione, la procedura di regolamentazione è la più appropriata. Proprio dal Consiglio, l'istituzione che ha fissato i criteri - e anche l'unica istituzione competente a questo fine -, ci si può attendere che dia contenuto a tali norme opportunamente selettive motivando chiaramente la scelta derogatoria .
110. Concordo con la Commissione che l'argomento che il Parlamento desume dalla sentenza 19 maggio 1995, causa Parlamento/Consiglio, per dimostrare che una violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia in nessun caso può portare all'annullamento del regolamento LIFE, non è fondato. In quella causa, una proposta della Commissione di modifica del programma TACIS di assistenza all'ex Unione Sovietica e paesi vicini prevedeva una procedura di gestione, corrispondente alla procedura II, variante b), della decisione 87/373. Il Consiglio optava infine per una procedura di regolamentazione, corrispondente alla procedura III, variante a), della prima decisione sulla comitatologia. Il regolamento TACIS in questione era basato sulle disposizioni del Trattato che conferivano al Parlamento il diritto di essere consultato. In quel caso la Corte ha giudicato che l'equilibrio globale delle competenze rispettivamente conferite alla Commissione e al Consiglio non era pregiudicato in modo decisivo dalla scelta di un'altra procedura di comitato rispetto a quella originariamente proposta, per cui la modifica apportata alla proposta della Commissione non aveva natura sostanziale e non era indispensabile una nuova consultazione del Parlamento .
111. Tuttavia nel caso di specie non si tratta di una presunta lacuna nella procedura di adozione. La questione è se la violazione dell'obbligo di motivazione non configuri una violazione di una forma sostanziale che può condurre all'annullamento e la risposta è, a mio avviso, affermativa. Tale violazione, all'epoca dei fatti della causa C-417/93, non poteva essere ancora sollevata perché a quel tempo nella prima decisione sulla comitatologia mancavano i criteri per la scelta della procedura per le misure di esecuzione.
E - La scelta della procedura di comitato nel regolamento LIFE è conforme ai criteri di cui alla seconda decisione sulla comitatologia e, in caso contrario, è stato allora soddisfatto l'obbligo di motivazione?
112. Sulla base di quanto precede, va accertato se il legislatore comunitario, ai fini dell'approvazione del regolamento LIFE, abbia scelto la procedura di comitato conformemente ai criteri di scelta non vincolanti di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia. Se così non fosse, sorge la domanda se sia stato sufficientemente soddisfatto l'obbligo di motivazione per la scelta derogatoria.
113. A tal riguardo, approfondirò anzitutto il contesto della procedura di comitato nel regolamento LIFE.
114. Si tratta nella fattispecie della delega di competenze di esecuzione con implicazioni per il bilancio comunitario. Il regolamento LIFE contiene norme procedurali relative alla concessione dell'aiuto finanziario ai progetti che contribuiscono all'attuazione e allo sviluppo della politica ambientale comunitaria e della legislazione in materia ambientale. Ai fini dell'assegnazione dei fondi, il legislatore comunitario ha riconosciuto alla Commissione un ruolo centrale.
115. La legittimità della delega alla Commissione ai fini dell'adozione delle misure di esecuzione che comportano implicazioni di bilancio non è in discussione. Nella sentenza Commissione/Consiglio, la Corte ha giudicato che il Consiglio, ai sensi dell'art. 2, terzo trattino, CE, può attribuire alla Commissione il potere di emanare atti di portata individuale, in quanto tali atti abbiano implicazioni di carattere finanziario .
116. Il regolamento LIFE fissa il quadro finanziario per la terza fase che va dal 31 dicembre 1999 al 31 dicembre 2004. Per l'autorità di bilancio la fissazione nella procedura di bilancio è in linea di principio un dato di fatto. In concreto, l'art. 8 stabilisce il quadro finanziario per l'attuazione della terza fase a 640 milioni di euro. Le risorse di bilancio sono oggetto di un'iscrizione di stanziamenti nel bilancio generale dell'Unione europea, ai sensi della stessa disposizione. L'autorità di bilancio stabilisce gli stanziamenti disponibili per ciascun esercizio finanziario .
117. L'intero programma LIFE si compone di tre parti tematiche: LIFE-Natura (art. 3), LIFE-Ambiente (art. 4) e LIFE-Paesi terzi (art. 5), ciascuna con finalità specifiche. L'art. 2 contiene i criteri generali e nel regolamento vengono successivamente indicati per ciascun obiettivo, i criteri particolari cui devono soddisfare i progetti per essere ammessi al finanziamento. Per ogni parte viene indicato anche quale forma assume il finanziamento, la percentuale massima dello stesso ed eventualmente il contributo atteso dai beneficiari.
118. Ai fini della scelta dei progetti ammissibili al finanziamento comunitario, la procedura di comitato è rilevante. La procedura si svolge a grandi linee nel modo che segue:
- Gli Stati membri trasmettono alla Commissione le proposte di progetti da finanziare. La Commissione invia agli Stati membri un riassunto delle proposte pervenute .
- I progetti presi in considerazione per il sostegno finanziario nel quadro di LIFE-Natura e di LIFE-Ambiente sono soggetti alla procedura di comitato di cui all'articolo 11 del regolamento .
- L'art. 11, n. 2, dichiara che si applicano gli articoli 5 e 7 della seconda decisione sulla comitatologia. Di conseguenza si applica la procedura di regolamentazione di cui alla decisione.
- Su iniziativa della Commissione, previa consultazione del comitato interessato, nel quadro di LIFE-Natura e di LIFE-Ambiente le misure di accompagnamento da finanziare sono oggetto di inviti a manifestare interesse. Tutti gli inviti a manifestare interesse sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee con indicazione dei criteri specifici da rispettare .
- In conformità dell'art. 4, n. 4, nel quadro di LIFE-Ambiente per quanto attiene ai progetti di dimostrazione, le linee direttrici sono stabilite dalla Commissione, dopo essere state oggetto della procedura di cui all'articolo 11 - vale a dire la procedura di regolamentazione -, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee. Le linee direttrici, secondo tale disposizione promuovono la sinergia tra azioni di dimostrazione e principi guida della politica ambientale della Comunità ai fini di uno sviluppo sostenibile.
- Per LIFE-Natura e LIFE-Ambiente, la Commissione adotta una decisione quadro destinata agli Stati membri contenente i progetti approvati altresì le singole decisioni destinate ai beneficiari, che stabiliscono l'importo del sostegno finanziario, le modalità di finanziamento e di controllo, nonché tutte le condizioni tecniche specifiche connesse al progetto approvato. Per LIFE-Paesi terzi, sulla base dei progetti approvati la Commissione stipula con i beneficiari un contratto, che stabilisce l'importo del sostegno finanziario, le modalità di finanziamento e di controllo, nonché tutte le condizioni tecniche specifiche del progetto. L'elenco delle proposte accolte è comunicato agli Stati membri .
119. Da questa descrizione si ricava che il regolamento LIFE, nella formulazione dell'art. 1 della seconda decisione sulla comitatologia, rappresenta un classico «atto di base» in cui «l'adozione delle misure di esecuzione [è sottoposta] a determinate modalità procedurali». Il regolamento opera una chiara distinzione fra la parte legislativa, che contiene gli obiettivi del programma, i criteri per l'assegnazione del finanziamento e la scelta di principio per la comitatologia, e le misure d'esecuzione sotto forma di selezione di progetti concreti ammissibili al finanziamento. Il legislatore comunitario ha scelto in tal modo di delegare le competenze relative all'adozione di misure di esecuzione alla Commissione, che deve agire nel rispetto della procedura di regolamentazione. L'atto di base non offre al legislatore comunitario alcuna possibilità, tranne in casi speciali, di derogare alla procedura stabilita nel regolamento per la concessione del sostegno finanziario. Pertanto non è prevista l'autodelega. Solo modificando il regolamento di base, il delegante può rivedere la ripartizione delle competenze stabilita nel regolamento LIFE.
120. Giunti alla concreta valutazione dei motivi dedotti dalla Commissione, si pone anzitutto la questione se il legislatore comunitario alla luce dei criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia abbia stabilito la corretta procedura di comitato. Concordo con la Commissione che obiettivamente, nell'ambito del regolamento LIFE, avrebbe dovuto essere scelta la procedura di gestione in luogo della procedura di regolamentazione. A mio avviso, nel caso di specie si tratta dell'«attuazione di programmi che comportano rilevanti implicazioni di bilancio» ai sensi dell'art. 2, lett. a), della seconda decisione sulla comitatologia.
121. Non si può negare che l'approvazione di un importo complessivo di 640 milioni di euro, pari in media a 108 milioni di euro annui, comporti «rilevanti» implicazioni di «bilancio», sia in senso assoluto sia relativo, in percentuale delle spese totali destinate alla protezione dell'ambiente o anche al sottosettore a cui appartiene il bilancio per l'ambiente . Questo aspetto non viene contestato né dal Consiglio né dal Parlamento. Spese annuali relativamente modeste possono comportare, se calcolate insieme per diversi anni, uno sforzo finanziario notevole . E rispetto agli stanziamenti che sono stabiliti per settori di politiche comunitarie affini, ad esempio i consumatori e la sanità, le spese previste per il programma LIFE sono considerevolmente più elevate .
122. Il regolamento LIFE riguarda inoltre misure di esecuzione classiche che consistono nella fissazione dei criteri di aggiudicazione, nella selezione dei progetti e nell'assegnazione effettiva dei fondi. Si tratta, per antonomasia, di misure che fanno parte della procedura di gestione, prevista anche in altri programmi comunitari. La Commissione, nei suoi documenti, ha fatto riferimento ai programmi relativi alla cooperazione con i paesi terzi, alla promozione dell'uso efficiente dell'energia, e alla promozione della mobilità in materia di insegnamento . Diversamente da quanto sostiene il Consiglio, tali programmi sono equiparabili al programma LIFE. Si tratta in tutti i casi di programmi finanziari dotati di un bilancio annuale che corrisponde grosso modo a quello del programma LIFE e in cui i relativi comitati hanno il compito di assistere la Commissione nel processo di erogazione dei fondi. Il fatto che il programma LIFE riguardi potenzialmente l'intero settore ambientale e possa influire su questioni che riguardano direttamente i cittadini degli Stati membri non mi sembra rilevante per determinare il carattere delle misure di esecuzione.
123. Ritengo che neppure il fatto che la Commissione, conformemente all'art. 4 del regolamento LIFE e in applicazione della procedura di regolamentazione, debba stabilire «linee direttrici» per i progetti di dimostrazione sia determinante ai fini della scelta a favore della procedura di gestione. Si tratta qui di un manuale pratico contenente le informazioni da fornire ai potenziali candidati sulla natura dei progetti ammissibili al finanziamento LIFE. Con gli orientamenti vengono fissate le condizioni di ammissibilità dei progetti al finanziamento. Si tratta di una condizione necessaria per una scelta non arbitraria. In quel senso, esse sono strettamente legate alla presentazione del programma e non vengono quindi in esame «misure di portata generale intese a dare applicazione alle disposizioni essenziali di un atto di base» ai sensi dell'art. 2, lett. b), della seconda decisione sulla comitatologia.
124. Constato che alla luce dei criteri di cui all'art. 2 della decisione è stata scelta la procedura errata, ovvero la procedura di regolamentazione, laddove era indicata la procedura di gestione. La seconda questione verte dunque sul fatto di sapere se sia stato soddisfatto o meno l'obbligo di motivazione per chiarire la scelta derogatoria a favore della procedura di regolamentazione.
125. I considerando' del regolamento non contengono alcuna motivazione per la scelta operata dal legislatore comunitario. Il ventesimo considerando' indica soltanto che ai fini dell'esecuzione del programma si ricorre ad una procedura di comitato. Neppure la parte dispositiva del regolamento contiene alcuna giustificazione. L'unica motivazione si riscontra nella dichiarazione che il Consiglio ha rilasciato in reazione alla minaccia della Commissione di adire la Corte. Il Consiglio dichiara in sostanza che «ha tenuto conto» delle esperienze acquisite nelle prime due fasi del programma LIFE, nonché della «natura di tale strumento, che svolge un ruolo essenziale per la tutela dell'ambiente nella Comunità e contribuisce all'attuazione e allo sviluppo della politica comunitaria in questo settore».
126. A tale riguardo osservo anzitutto che non giova alla trasparenza il fatto che i motivi su cui si fonda una decisione debbano essere ricavati da dichiarazioni favorevoli e contrarie rese dagli interessati durante il processo decisionale. Si aggiunga che il Parlamento, quale colegislatore, non si è pronunciato espressamente sulla dichiarazione della Commissione, mentre sarebbe stata ovvia la presentazione di una dichiarazione comune del Consiglio e del Parlamento. Tale fatto mina la credibilità della dichiarazione del Consiglio quale «motivazione» per una scelta derogatoria in materia di comitato. L'osservazione formulata dal rappresentante del Consiglio all'udienza secondo cui il Parlamento sarebbe stato implicitamente a favore della dichiarazione presentata e avrebbe omesso di rendere una dichiarazione esplicita a motivo della delicata posizione del Parlamento nella procedura in questione non mi sembra in realtà credibile. A mio avviso, ciò non può mai giustificare la mancanza di una posizione del Parlamento in qualità di colegislatore.
127. La giurisprudenza della Corte suggerisce che ai fini dell'interpretazione degli atti comunitari si può tenere conto delle dichiarazioni rese dalle istituzioni se e, nella misura in cui il loro contenuto sia noto ai cittadini . Nel caso di specie, la dichiarazione è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. La dichiarazione ha quindi un certo significato giuridico, seppure, a mio avviso, non sufficiente a motivare in modo adeguato la scelta derogatoria a favore della procedura di regolamentazione.
128. Il rinvio al «mantenimento della prassi esistente» quale motivazione per la scelta della procedura di regolamentazione non è convincente. Il contesto è stato infatti modificato in quanto il Consiglio, circa un anno prima dell'adozione del regolamento LIFE, aveva approvato la seconda decisione sulla comitatologia. In essa sono stati inseriti per la prima volta criteri per la scelta della procedura intesa all'adozione delle misure di esecuzione. La Corte di recente ha ancora stabilito che se le circostanze del caso sono modificate, la motivazione non può essere identica . Dal legislatore comunitario ci si poteva pertanto attendere che motivasse in modo sufficiente la scelta a favore della procedura di regolamentazione piuttosto che della procedura di gestione.
129. Neppure il rinvio alla «natura dello strumento» costituisce una congrua motivazione. Al contrario, la natura del programma LIFE quale strumento di finanziamento fa pensare proprio che la procedura di gestione sarebbe stata la scelta corretta. Le ulteriori spiegazioni contenute nella dichiarazione secondo cui lo strumento LIFE «svolge un ruolo essenziale per la tutela dell'ambiente nella Comunità» e «contribuisce all'attuazione e allo sviluppo della politica comunitaria in questo settore» attengono agli obiettivi della parte legislativa del regolamento impugnato piuttosto che alla natura dei provvedimenti di attuazione.
130. Poiché, a mio avviso, il regolamento LIFE è stato adottato in violazione dell'obbligo di motivazione, sussistono le condizioni affinché la Corte annulli l'atto per violazione di un requisito di forma sostanziale.
F - L'annullamento (parziale) del regolamento LIFE
131. Il Parlamento ha sostenuto che un'eventuale violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non può in alcun caso comportare l'annullamento del regolamento impugnato, in particolare perché la differenza fra le due procedure sarebbe solo minima.
132. Tuttavia questo argomento non può essere accolto. Tali circostanze non possono mai costituire un motivo per rinunciare all'annullamento conseguente alla violazione di una forma sostanziale. Inoltre, come indicato, esistono differenze fondamentali fra la procedura di gestione e quella di regolamentazione ai sensi della seconda decisione sulla comitatologia.
133. La Commissione ha chiesto tuttavia alla Corte di annullare il regolamento LIFE solo parzialmente, ovvero nella parte in cui le misure di esecuzione sono stabilite in conformità della procedura di regolamentazione ai sensi della seconda decisione sulla comitatologia.
134. Qui sorge una complicazione che non è stata sollevata da nessuna delle parti. E' pensabile che la Corte non possa soddisfare la richiesta della Commissione perché la scelta della procedura relativa alle misure di esecuzione costituisce una parte essenziale del regolamento. Il regolamento LIFE dovrebbe quindi essere annullato in toto. Secondo una costante giurisprudenza, un annullamento parziale è infatti possibile solo se la parte annullata è separabile dal resto dell'atto, cosicché, quest'ultimo, senza la parte contro cui è diretta la richiesta di annullamento, rimarrebbe svuotato di contenuto . Nondimeno se la Corte annullasse interamente il regolamento LIFE, statuirebbe ultra petita, perché l'annullamento da essa pronunciato non può eccedere quello richiesto dal ricorrente . L'eventuale annullamento delle altre parti del regolamento LIFE non rientra nell'oggetto della controversia che essa è chiamata a risolvere . Quindi, in altre parole, la Corte dovrebbe dichiarare il ricorso irricevibile.
135. Pertanto, va accertato se il regolamento LIFE possa essere annullato parzialmente, ovvero nella parte in cui le misure di attuazione sono sottoposte alla procedura di regolamentazione, senza che il contenuto essenziale del regolamento subisca modifiche. Più in concreto, sorge la questione se il tipo di procedura di comitato costituisca un insieme inscindibile con l'obiettivo e la struttura del programma LIFE.
136. Pur ritenendo importante la scelta a favore della corretta procedura di comitato, non mi sembra che la Corte debba dichiararsi incompetente per il fatto che sarebbe tenuta ad annullare in toto il regolamento LIFE. La scelta a favore della procedura di regolamentazione di cui all'art. 11, a mio avviso, può essere scissa dalle altre disposizioni del regolamento impugnato .
137. In primo luogo, un parziale annullamento della scelta a favore della procedura di regolamentazione non arreca un pregiudizio sostanziale alla parte legislativa del regolamento . Vero è che il regolamento LIFE contiene norme procedurali specifiche ai fini dell'attribuzione dei finanziamenti ai progetti in materia di ambiente, ma gli scopi del programma nonché i criteri e le condizioni generali per la concessione degli aiuti finanziari rimangono impregiudicati. In secondo luogo, l'accertamento della violazione di una forma sostanziale consistente nella mancanza di una sufficiente motivazione non comporta automaticamente che la procedura di regolamentazione in quanto tale non possa essere inserita nel programma LIFE. Il legislatore comunitario è infatti libero di discostarsi dai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, purché motivi tale scelta in modo adeguato.
138. In generale, inoltre, nessuna delle istituzioni e delle parti interessate trae vantaggio da un inutile ritardo nell'esecuzione del programma LIFE. Proprio per evitare di ostacolare l'avanzamento del programma, la Commissione chiede quindi che la Corte garantisca l'efficacia del regolamento LIFE fino al momento della sua modifica. Consiglio e Parlamento non si sono opposti a detta richiesta.
139. Secondo una costante giurisprudenza, l'annullamento di atti da parte della Corte ha efficacia erga omnes ed ex tunc. Va anche indicato che la Corte, ai sensi dell'art. 231, secondo comma, CE, è espressamente legittimata a precisare, in caso di annullamento di regolamenti, gli effetti dell'atto che devono essere considerati come definitivi. Nel caso del programma LIFE, saranno già stati conclusi numerosi accordi e concessi o effettuati pagamenti. Ai fini della certezza del diritto, sono quindi soddisfatte le condizioni perché la Corte decida che l'annullamento non pregiudica la validità dei pagamenti effettuati né degli impegni già assunti in precedenza . Per questo motivo propongo di dare seguito alla richiesta della Commissione .
VI - Conclusione
140. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
- annullare il regolamento (CE) n. 1655/2002 nella parte in cui subordina l'adozione di misure di attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della decisione, 1999/468, senza fornire una sufficiente motivazione a favore di tale scelta;
- mantenere in vigore il regolamento parzialmente annullato sino all'adozione di un nuovo regolamento in materia;
- condannare il Consiglio e il Parlamento europeo alle spese.