62024CJ0364
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 5 lutego 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko – Zamierzone uwolnienie organizmów genetycznie zmodyfikowanych (GMO) – Środki mające na celu zapobieżenie niezamierzonemu występowaniu GMO w środowisku – Dyrektywa 2001/18/WE – Artykuł 26c ust. 1 i 3 – Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 – Decyzja wykonawcza (UE) 2016/321 – Zakaz uprawy kukurydzy GMO MON 810 we Włoszech – Ważność – Swobodny przepływ towarów – Artykuły 34 i 114 TFUE – Zasady proporcjonalności i niedyskryminacji – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Artykuły 16 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawach połączonych C‑364/24 i C‑393/24
mających za przedmiot dwa wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 17 maja 2024 r., i przez Tribunale di Udine (sąd w Udine, Włochy) postanowieniem z dnia 7 maja 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 czerwca 2024 r., w postępowaniach:
Giorgio Fidenato, we własnym imieniu i jako właściciel gospodarstwa rolnego In Trois,
przeciwko
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste,
przy udziale:
WX, we własnym imieniu i jako właściciel gospodarstwa rolnego Li Pocis należącego do WX,
i
Giorgio Fidenato, we własnym imieniu i jako właściciel gospodarstwa rolnego In Trois,
przeciwko
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (sprawozdawca) i M. Bošnjak, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Giorgio Fidenato, we własnym imieniu i jako właściciela gospodarstw rolnego In Trois – G. Martorana, avvocato,
–
w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali M. Di Benedetto, avvocato dello Stato, i G. Lillo, procuratore dello Stato,
–
w imieniu rządu greckiego – E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu francuskiego – P. Chansou, B. Fodda i B. Travard, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu luksemburskiego – A. Germeaux i T. Schell, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu węgierskiego – M.Z. Fehér i K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Parlamentu Europejskiego – W. Kuzmienko i M. Menegatti, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Rady Unii Europejskiej – M. Moore, P. Pecheux i S. Scarpa Ferraglio, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – C. Biz, F. Castilla Contreras i I. Galindo Martín, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą oceny ważności art. 26b i art. 26c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.U. 2001, L 106, s. 1), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/412 z dnia 11 marca 2015 r. (Dz.U. 2015, L 68, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/18”), oraz ważności i wykładni decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/321 z dnia 3 marca 2016 r. dostosowującej zakres geograficzny zezwolenia na uprawę zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (Dz.U. 2016, L 60, s. 90) w świetle art. 3 TUE, art. 2, 3, 18, 26, 34–36 TFUE, art. 216 ust. 2 TFUE, art. 16, 21 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), zasad niedyskryminacji i proporcjonalności oraz art. 34 rozporządzenia (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (Dz.U. 2003, L 268, s. 1).
2
Wnioski te zostały złożone w ramach sporu pomiędzy G. Fidenato, prowadzącym gospodarstwo rolne, a władzami włoskimi w przedmiocie wdrożenia środków polegających na zniszczeniu i przyoraniu roślin zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (zwanej dalej „kukurydzą GMO MON 810”) i nałożenia na G. Fidenata grzywny administracyjnej w kwocie 50000 EUR za uprawę takich roślin.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3
Decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej, w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji, porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) (Dz.U. 1994, L 336, s. 1) Rada Unii Europejskiej zatwierdziła porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO), podpisane w Marrakeszu w dniu 15 kwietnia 1994 r., jak również porozumienia znajdujące się w załącznikach do tego porozumienia (zwane dalej „porozumieniami WTO”).
Prawo Unii
Dyrektywa 2001/18
4
Artykuł 1 dyrektywy nr 2001/18, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Zgodnie z zasadą ostrożności celem niniejszej dyrektywy jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich oraz ochrona zdrowia ludzi i środowiska naturalnego podczas:
–
przeprowadzania zamierzonego uwalniania do środowiska naturalnego organizmów zmodyfikowanych genetycznie [(zwanych dalej »GMO«)] w jakimkolwiek innym celu niż wprowadzenie ich do obrotu na terenie Wspólnoty,
–
wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie [GMO] w charakterze [produktów] lub w składzie produktów”.
5
Zgodnie z art. 4 tej dyrektywy, zatytułowanym „Obowiązki ogólne”:
„1.   Państwa członkowskie, zgodnie z zasadą ostrożności, zapewniają podjęcie wszelkich właściwych działań w celu uniknięcia niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, które mogłyby być wynikiem zamierzonego uwolnienia lub wprowadzenia do obrotu GMO. GMO mogą być w sposób zamierzony uwalniane lub wprowadzane do obrotu tylko w zgodności odpowiednio z częścią B lub C niniejszej dyrektywy.
[…]”.
6
Artykuł 22 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Swobodny obrót”, przewiduje:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 23 państwa członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne do wymagań ustanowionych [z wymogami ustanowionymi] w niniejszej dyrektywie”.
7
Artykuł 23 tej dyrektywy, zatytułowany „Klauzula ochronna”, stanowi:
„1.   Jeżeli państwo członkowskie, w wyniku uzyskania po wydaniu zezwolenia nowych lub dodatkowych informacji mających wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji na podstawie nowych lub dodatkowych danych naukowych, ma uzasadnione podstawy, aby uważać, że GMO w charakterze lub w składzie produktu, który prawidłowo zgłoszono i dla którego uzyskano zezwolenie na piśmie na mocy niniejszej dyrektywy, stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, to dane państwo członkowskie może tymczasowo ograniczyć lub zakazać stosowania lub sprzedaży tego GMO w charakterze lub w składzie produktu na swoim terytorium.
Państwo członkowskie zapewnia, aby w przypadku poważnego ryzyka zostały zastosowane środki nadzwyczajne, takie jak zawieszenie lub zakończenie wprowadzania do obrotu, i aby została o tym poinformowana opinia publiczna.
Państwo członkowskie niezwłocznie powiadomi Komisję [Europejską] i inne państwa członkowskie o działaniach podjętych na mocy niniejszego artykułu i uzasadni swoje decyzje, przedstawiając własną ocenę ryzyka dla środowiska naturalnego, wskazując, czy i jak należy zmienić warunki zezwolenia albo czy zezwolenie należy wycofać, oraz podając, gdzie stosowne, nowe lub dodatkowe informacje stanowiące podstawę dla tej decyzji.
2.   W ciągu 60 dni od daty otrzymania informacji przekazanych przez państwo członkowskie zostaje podjęta decyzja w sprawie środków przedsięwziętych przez to państwo członkowskie zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 30 ust. 2. Do celów obliczania 60‑dniowego okresu nie będzie się uwzględniać jakiegokolwiek okresu, w którym Komisja oczekuje na dalsze informacje, jakich może zażądać od zgłaszającego, lub zasięga opinii komitetu(-ów) naukowego(-ych), o którą się zwróciła. Do celów obliczania 60‑dniowego okresu nie będzie się uwzględniać jakiegokolwiek okresu, w którym Komisja oczekuje na dalsze informacje, jakich może zażądać od zgłaszającego, lub zasięga opinii komitetu(-ów) naukowego(-ych), o którą się zwróciła.
Nie będzie też uwzględniany czas potrzebny Radzie na działania zgodne z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 30 ust. 2”.
8
Artykuł 26b dyrektywy 2001/18, zatytułowany „Uprawa”, brzmi:
„1.   W czasie procedury zatwierdzania danego GMO lub podczas odnawiania zezwolenia państwo członkowskie może wystąpić z wnioskiem o dostosowanie zakresu geograficznego pisemnego zezwolenia lub decyzji o zezwoleniu, by wykluczyć z uprawy całość lub część terytorium tego państwa członkowskiego. Wniosek ten musi zostać przekazany Komisji najpóźniej w terminie 45 dni od rozesłania sprawozdania z oceny zgodnie z art. 14 ust. 2 niniejszej dyrektywy lub od otrzymania opinii Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności na podstawie art. 6 ust. 6 i art. 18 ust. 6 rozporządzenia [nr 1829/2003]. Komisja niezwłocznie przedkłada wniosek państwa członkowskiego zgłaszającemu/wnioskodawcy oraz pozostałym państwom członkowskim. Komisja upublicznia wniosek w formie elektronicznej.
2.   W ciągu 30 dni od przedłożenia wniosku przez Komisję zgłaszający/wnioskodawca może dostosować lub potwierdzić zakres geograficzny swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku.
W przypadku braku potwierdzenia dostosowanie zakresu geograficznego zgłoszenia/wniosku zostaje uwzględnione w pisemnym zezwoleniu wydanym na mocy niniejszej dyrektywy i, w stosownych przypadkach, do decyzji wydanej zgodnie z art. 19 niniejszej dyrektywy oraz decyzji o zezwoleniu przyjętej na mocy art. 7 i 19 rozporządzenia [nr 1829/2003].
Pisemne zezwolenie wydane na mocy niniejszej dyrektywy oraz, w stosownych przypadkach, decyzję wydaną zgodnie z art. 19 niniejszej dyrektywy oraz decyzję o zezwoleniu przyjętą na mocy art. 7 i 19 rozporządzenia [nr 1829/2003] wydaje się zatem z uwzględnieniem dostosowanego zakresu geograficznego zgłoszenia/wniosku.
Jeżeli wniosek złożony zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu zostaje przekazany Komisji po dacie rozesłania sprawozdania z oceny określonego w art. 14 ust. 2 niniejszej dyrektywy lub po otrzymaniu opinii Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności na mocy art. 6 ust. 6 i art. 18 ust. 6 rozporządzenia [nr 1829/2003], ramy czasowe wydania pisemnego zezwolenia określone w art. 15 niniejszej dyrektywy lub, w zależności od przypadku, w art. 7 i 19 rozporządzenia [nr 1829/2003] przekazania komitetowi projektu wymaganej decyzji powinny zostać jednorazowo przedłużone o 15 dni, niezależnie od liczby państw członkowskich składających takie wnioski.
3.   Jeżeli nie złożono wniosku zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu lub w przypadku gdy zgłaszający/wnioskodawca potwierdził zakres geograficzny swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku, dane państwo członkowskie może przyjmować środki ograniczające uprawę lub zakazujące na całym lub na części swojego terytorium uprawy danego GMO lub grup GMO określonych rodzajem albo cechą uprawy już zatwierdzonych zgodnie z częścią C niniejszej dyrektywy lub zgodnie z rozporządzeniem [nr 1829/2003], pod warunkiem że te środki są zgodne z prawem unijnym, uzasadnione, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz że mają ponadto istotne podstawy, takie jak związane z:
a)
celami polityki ochrony środowiska;
b)
zagospodarowaniem przestrzennym w miastach i na obszarach wiejskich;
c)
użytkowaniem gruntów;
d)
skutkami społeczno-gospodarczymi;
e)
unikaniem obecności GMO w innych produktach, bez uszczerbku dla art. 26a;
f)
celami polityki rolnej;
g)
polityką publiczną.
Podstawy te mogą być stosowane pojedynczo lub łącznie, z wyjątkiem podstawy określonej w lit. g), która musi być stosowana w połączeniu z inną, w zależności od konkretnych okoliczności występujących w danym państwie członkowskim, w regionie lub na obszarze, gdzie te środki będą miały zastosowanie, ale w żadnym wypadku nie mogą kolidować z oceną ryzyka dla środowiska przeprowadzoną zgodnie z niniejszą dyrektywą lub rozporządzeniem [nr 1829/2003].
4.   Państwo członkowskie, które zamierza przyjąć środki na mocy ust. 3 niniejszego artykułu, najpierw przekazuje Komisji swój projekt tych środków oraz informuje o podstawach, na których zostały one oparte. Może to mieć miejsce przed zakończeniem procedury zatwierdzania GMO na mocy części C niniejszej dyrektywy lub na mocy rozporządzenia [nr 1829/2003]. W okresie 75 dni od daty takiego powiadomienia:
a)
zainteresowane państwo członkowskie powstrzymuje się od przyjmowania i wdrażania tych środków;
b)
zainteresowane państwo członkowskie zapewnia, by podmioty gospodarcze powstrzymały się od uprawy danego GMO lub danych GMO; oraz
c)
Komisja może zgłaszać wszelkie uwagi, które uzna za stosowne.
Po upływie okresu 75 dni, o którym mowa w akapicie pierwszym, zainteresowane państwo członkowskie może, przez cały okres obowiązywania zezwolenia, począwszy od dnia wejścia w życie zezwolenia unijnego, przyjąć środki w ich pierwotnym brzmieniu lub ze zmianami uwzględniającymi niewiążące uwagi Komisji. Środki te są niezwłocznie przekazywane Komisji, innym państwom członkowskim i posiadaczowi zezwolenia.
Państwa członkowskie podają wszelkie tego rodzaju środki do wiadomości wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych, w tym hodowców.
5.   W przypadku gdy państwo członkowskie pragnie ponownego objęcia całości lub części swojego terytorium zakresem geograficznym zezwolenia, z którego zostało ono wcześniej wyłączone na mocy ust. 2, może złożyć wniosek do właściwego organu, który wydał pisemne zezwolenie na mocy niniejszej dyrektywy lub do Komisji, jeżeli dane GMO zostało zatwierdzone na mocy rozporządzenia [nr 1829/2003]. Właściwy organ, który wydał pisemne zezwolenie, lub Komisja, w zależności od przypadku, odpowiednio zmienia zakres geograficzny zezwolenia lub decyzji o zezwoleniu.
6.   W celu dostosowania zakresu geograficznego zezwolenia GMO na mocy ust. 5:
a)
w przypadku GMO zatwierdzonych na podstawie niniejszej dyrektywy właściwy organ, który wydał pisemne zezwolenie, dokonuje stosownej zmiany zakresu geograficznego zezwolenia i informuje o tym fakcie Komisję, państwa członkowskie i posiadacza zezwolenia, po dokonaniu zmiany;
b)
w przypadku GMO, które zostały zatwierdzone na mocy rozporządzenia [nr 1829/2003], Komisja wprowadza stosowne zmiany w decyzji o zezwoleniu, bez stosowania procedury określonej w art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia. Komisja informuje odpowiednio państwa członkowskie oraz posiadacza zezwolenia.
7.   W przypadku gdy państwo członkowskie odwołało środki podjęte zgodnie z ust. 3 i 4, bezzwłocznie powiadamia o tym Komisję i inne państwa członkowskie.
8.   Środki przyjęte na mocy niniejszego artykułu nie mogą mieć wpływu na swobodny obrót zatwierdzonymi organizmami GMO w charakterze lub składzie produktów”.
9
Zgodnie z art. 26c dyrektywy 2001/18, zatytułowanym „Środki przejściowe”:
„1.   Od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 3 października 2015 r. państwo członkowskie może wystąpić z wnioskiem o dostosowanie zakresu geograficznego danego zgłoszenia/wniosku złożonego lub zezwolenia przyznanego na podstawie niniejszej dyrektywy lub rozporządzenia [nr 1829/2003] przed dniem 2 kwietnia 2015 r. Komisja niezwłocznie przedkłada wniosek państwa członkowskiego zgłaszającemu/wnioskodawcy, jak również pozostałym państwom członkowskim.
2.   W przypadku gdy zgłoszenie/wniosek jest w trakcie rozpatrywania, a zgłaszający/wnioskodawca nie potwierdził zakresu geograficznego swojego wstępnego zgłoszenia/wniosku w terminie 30 dni od przekazania mu wniosku, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zakres geograficzny tego zgłoszenia/wniosku zostaje odpowiednio zmieniony. Pisemne zezwolenie wydane na mocy niniejszej dyrektywy oraz, w stosownych przypadkach, decyzję wydaną zgodnie z art. 19 niniejszej dyrektywy oraz decyzję o zezwoleniu przyjętą na mocy art. 7 i 19 rozporządzenia [nr 1829/2003] wydaje się zatem z uwzględnieniem dostosowanego zakresu geograficznego zgłoszenia/wniosku.
3.   W przypadku gdy już udzielono zezwolenia, a posiadacz zezwolenia nie potwierdził jego zakresu geograficznego w terminie 30 dni od dnia przekazania mu wniosku, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zezwolenie zostaje odpowiednio zmienione. W odniesieniu do pisemnego zezwolenia wydanego na podstawie niniejszej dyrektywy właściwy organ dokonuje stosownej zmiany zakresu geograficznego zezwolenia i informuje o tym fakcie Komisję, państwa członkowskie i posiadacza zezwolenia po dokonaniu zmiany. W przypadku zezwolenia na mocy rozporządzenia [nr 1829/2003] Komisja wprowadza stosowne zmiany w decyzji o zezwoleniu bez stosowania procedury określonej w art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia. Komisja informuje odpowiednio państwa członkowskie i posiadacza zezwolenia.
4.   Jeżeli nie złożono wniosku zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu lub jeżeli zgłaszający/wnioskodawca lub, w zależności od przypadku, posiadacz zezwolenia potwierdził zakres geograficzny swojego wstępnego wniosku lub, w zależności od przypadku, uzyskanego zezwolenia, stosuje się odpowiednio art. 26b ust. 3–8.
5.   Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla uprawy zatwierdzonych nasion i roślinnego materiału rozmnożeniowego GMO, nasadzonych zgodnie z prawem przed wprowadzeniem ograniczenia lub zakazu ich uprawy w danym państwie członkowskim.
6.   Środki przyjęte na mocy niniejszego artykułu nie mogą mieć wpływu na swobodny obrót zatwierdzonymi organizmami GMO w charakterze lub składzie produktów”.
10
Artykuł 33 dyrektywy 2001/18, zatytułowany „Sankcje”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie ustalają kary nakładane za nieprzestrzeganie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Kary te będą skuteczne, adekwatne do czynu i odstraszające”.
Dyrektywa 2015/412
11
W motywach 6–8, 16 i 27 dyrektywy 2015/412 wskazano:
„(6)
Doświadczenie pokazało, że uprawa GMO jest kwestią, która jest rozpatrywana bardziej szczegółowo na poziomie państw członkowskich. W celu ochrony rynku wewnętrznego kwestie związane z wprowadzaniem do obrotu i przywozem GMO powinny być nadal regulowane na szczeblu Unii. Kwestia uprawy może jednak w pewnych przypadkach wymagać większej elastyczności, gdyż ma ona wyraźny wymiar krajowy, regionalny i lokalny ze względu na związki z użytkowaniem gruntów, lokalnymi strukturami rolniczymi oraz ochroną lub utrzymaniem siedlisk, ekosystemów i krajobrazów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie mają możliwość przyjmowania wiążących aktów prawnych ograniczających uprawę lub zakazujących uprawy GMO na swoim terytorium po zatwierdzeniu wprowadzenia takich GMO do obrotu w Unii. Jednak elastyczność ta nie powinna negatywnie wpływać na wspólną procedurę zatwierdzania, a zwłaszcza na proces oceny przeprowadzany przede wszystkim przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności [...].
(7)
W przeszłości w celu ograniczenia lub zakazania uprawy GMO niektóre państwa członkowskie zastosowały klauzule ochronne i środki nadzwyczajne zgodnie z art. 23 dyrektywy [2001/18] oraz z art. 34 rozporządzenia [nr 1829/2003] – w zależności od przypadku – w wyniku uzyskania po wydaniu zezwolenia nowych lub dodatkowych informacji mających wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji. Inne państwa członkowskie zastosowały procedurę notyfikacji określoną w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE, która wymaga przedstawienia nowych dowodów naukowych dotyczących ochrony środowiska lub środowiska pracy. Ponadto proces decyzyjny okazał się szczególnie trudny w odniesieniu do uprawy GMO ze względu na obawy o charakterze narodowym, związane nie tylko z bezpieczeństwem GMO dla zdrowia lub dla środowiska.
(8)
W tym kontekście wydaje się właściwe przyznanie państwom członkowskim, zgodnie z zasadą pomocniczości, większej swobody decydowania, czy chcą one uprawiać GMO na swoim terytorium, bez zmieniania procedury oceny ryzyka przewidzianej w unijnym systemie zatwierdzania GMO zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu procedury zatwierdzania, i niezależnie od środków, do wprowadzenia których państwa członkowskie prowadzące uprawy GMO są upoważnione lub zobowiązane przez zastosowanie dyrektywy [2001/18] w celu zapobieżenia niezamierzonemu występowaniu GMO w innych produktach. Przyznanie państwom członkowskim takich możliwości może poprawić proces zatwierdzania GMO, a zarazem zagwarantować swobodę wyboru konsumentom, rolnikom i podmiotom gospodarczym, zapewniając jednocześnie zainteresowanym stronom większą przejrzystość w odniesieniu do uprawy GMO w Unii. Niniejsza dyrektywa powinna ułatwić zatem sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
[…]
(16)
Ograniczenia lub zakazy przyjęte na mocy niniejszej dyrektywy powinny dotyczyć uprawy, a nie swobodnego obrotu genetycznie zmodyfikowanymi nasionami i materiałem rozmnożeniowym roślin, a także materiałem ze zbioru, w charakterze produktów lub w ich składzie, i ich przywozu, a ponadto powinny być zgodne z traktatami, w szczególności jeśli chodzi o zasadę niedyskryminacji pomiędzy produktami krajowymi i zagranicznymi, zasadę proporcjonalności oraz o art. 34, 36 i art. 216 ust. 2 TFUE.
[…]
(27)
Przepisy określone w art. 26b i 26c dyrektywy [2001/18] mają zastosowanie bez uszczerbku dla art. 23 tej dyrektywy, jak również dla art. 34 rozporządzenia [nr 1829/2003]”.
Decyzja wykonawcza 2016/321
12
W drodze decyzji wykonawczej 2016/321, opartej na dyrektywie 2001/18, a w szczególności na jej art. 26c ust. 3, Komisja, zgodnie z tym artykułem, odnotowała wnioski, poprzez które 19 państw członkowskich, w tym Republika Włoska, złożyło na podstawie owego przepisu wnioski o zakaz uprawy kukurydzy MON 810 na całości lub części swojego terytorium. Posiadacz zezwolenia, któremu przedłożono te wnioski, nie potwierdził wstępnego zakresu geograficznego swojego zezwolenia i tym samym wyraził zgodę na jego zmianę.
Rozporządzenie nr 1829/2003
13
Zgodnie z art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003, zatytułowanym „Środki nadzwyczajne”:
„Jeżeli jest oczywiste, że produkty zatwierdzone przez lub zgodne z niniejszym rozporządzeniem najprawdopodobniej niosą ze sobą istotne ryzyko dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska naturalnego, lub jeżeli w świetle opinii [Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności] wydanej na podstawie art. 10 lub 22 pojawia się pilna potrzeba zawieszenia lub zmiany zezwolenia, podejmuje się środki na podstawie procedur przewidzianych w art. 53 i 54 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, ustanawiającego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawach bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1)]”.
Prawo włoskie
14
Artykuł 35 bis decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (dekretu ustawodawczego nr 224 – dotyczącego transpozycji dyrektywy 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie) z dnia 8 lipca 2003 r. (GURI nr 194 z dnia 22 sierpnia 2003 r.), zmienionego decreto legislativo n. 227 (dekretem ustawodawczym nr 227) z dnia 14 listopada 2016 r. (GURI nr 288 z dnia 10 grudnia 2016 r.) (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym 224/2003”), zatytułowany „Kary dotyczące tytułu III‑bis”, stanowi:
„1.   Z wyjątkiem przypadków, w których czyn stanowi przestępstwo, administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 25000 EUR do 75000 EUR podlega ten, kto narusza:
a)
zakazy uprawy wprowadzone poprzez dostosowanie zakresu geograficznego ustanowionego, w przewidzianych przypadkach, na podstawie jednego z następujących środków:
1)
zezwolenia wydanego przez [Komisję] zgodnie z art. 7 i 19 rozporządzenia [nr 1829/2003];
2)
zezwolenia wydanego przez właściwy organ krajowy państwa członkowskiego zgodnie z art. 15, 17 i 18 dyrektywy [2001/18];
3)
zezwolenia wydanego przez właściwy organ krajowy, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z art. 18 ust. 1, oraz, jeżeli spełnione są ku temu przesłanki, decyzji wydanej przez ten organ zgodnie z art. 18 ust. 3;
b)
zakazy uprawy przyjęte zgodnie z art. 26c ust. 6;
c)
tymczasowe zakazy sadzenia danego GMO lub danych GMO przewidziane w art. 26c ust. 5 lit. b) i art. 26e ust. 3.
2.   Na sprawcę naruszenia nakłada się w drodze nakazu dodatkową karę administracyjną w postaci zawieszenia na okres do sześciu miesięcy uprawnienia do uprawy GMO przyznanego na podstawie decyzji dotyczących wprowadzania do obrotu.
3.   Osoba naruszająca zakazy, o których mowa w ust. 1, jest zobowiązana do zniszczenia bezprawnie zasadzonych upraw GMO oraz do przywrócenia stanu poprzedniego gruntów na własny koszt, solidarnie z właścicielem i osobami, którym przysługują prawa rzeczowe lub osobiste do korzystania z danego obszaru i którym można przypisać to naruszenie w wyniku winy umyślnej lub niedbalstwa na podstawie ustaleń dokonanych przez podmioty odpowiedzialne za kontrolę w ramach postępowania spornego z udziałem podmiotów, których to dotyczy. Organ, o którym mowa w ust. 4, przyjmuje w drodze zarządzenia niezbędne w tym celu działania i określa termin, w którym mają one zostać wykonane, po czym przystępuje do ich wykonania na koszt podmiotów zobowiązanych i do odzyskania wypłaconych kwot.
[…]”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑364/24
15
Giorgio Fidenato, właściciel gospodarstwa rolnego In Trois z siedzibą w Arbie, w prowincji Pordenone (Włochy), rozpoczął w roku siewu 2021 r. uprawę roślin kukurydzy GMO MON 810.
16
W dniu 8 września 2021 r. przeprowadzono kontrolę w celu sprawdzenia występowania GMO na gruntach G. Fidenato. Przy tej okazji G. Fidenato oświadczył, że dokonał wysiewów kukurydzy GMO wyłącznie do celów badawczych i że owa praktyka będzie kontynuowana „do czasu, gdy kwestia zgodności z prawem dyrektywy [2015/412] nie zostanie przedstawiona Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu wydania przez niego orzeczenia”.
17
W zarządzeniu z dnia 14 października 2021 r. Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministerstwo polityki rolnej, żywnościowej i leśnej) przypomniało zainteresowanemu, że na podstawie powyższej decyzji wykonawczej 2016/321 uprawa kukurydzy GMO MON 810 jest zakazana na terytorium państw członkowskich, które wystąpiły z takim wnioskiem, między innymi w Republice Włoskiej, i zobowiązał go na podstawie art. 35 bis dekretu ustawodawczego 224/2003 do dokonania zniszczenia w terminie pięciu dni poprzez rozdrobnienie i przyoranie bezprawnie zasadzonych przez niego upraw tej odmiany kukurydzy oraz do przywrócenia stanu poprzedniego gruntów.
18
Ponieważ G. Fidenato nie zastosował się do tego nakazu, pracownicy Corpo forestale dello Stato (państwowej straży leśnej, Włochy) sami dokonali zniszczenia odnośnych upraw w dniu 19 października 2021 r.
19
Giorgio Fidenato wniósł na powyższe zarządzenie z dnia 14 października 2021 r. do Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (regionalnego sądu administracyjnego dla Friuli-Wenecji Julijskiej, Włochy) skargę, w której podnosi w szczególności, że nakaz zniszczenia upraw i przywrócenia stanu poprzedniego gruntów został do niego skierowany niezgodnie z prawem ze względu na to, iż został on wydany na podstawie uregulowań, które same były niezgodne z prawem pierwotnym Unii. Ponadto twierdzi on, że istnienie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu wydanego na podstawie rozporządzenia nr 1829/2003 oznacza, iż dany produkt GMO nie stanowi konkretnego zagrożenia dla zdrowia lub dla środowiska. Byłoby zatem niezrozumiałe, gdyby ustawodawca Unii pozwolił, by zakres geograficzny tego zezwolenia mógł zostać zmieniony na zwykły wniosek państwa członkowskiego, bez konieczności przedstawienia przez to państwo jakiegokolwiek uzasadnienia w tym względzie.
20
Ponieważ powyższa skarga została oddalona, G. Fidenato wniósł środek odwoławczy od wyroku Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (regionalnego sądu administracyjnego dla Friuli‑Wenecji Julijskiej) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym.
21
Ów sąd dąży do ustalenia, czy zapewniona państwom członkowskim w art. 26b i 26c dyrektywy 2001/18 możliwość uzyskania zakazu uprawy GMO na ich terytorium, bez konieczności przedstawienia przez te państwa członkowskie w owym celu jakiegokolwiek uzasadnienia lub dowodu konkretnego zagrożenia, jakie dany produkt GMO, który uzyskał zezwolenie na wprowadzenie do obrotu, mógłby stanowić dla zdrowia lub środowiska, jest zgodna z prawem pierwotnym Unii, w szczególności z podstawowymi swobodami rynku wewnętrznego, zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 13 września 2017 r., Fidenato i in. (C‑111/16, EU:C:2017:676), a także w jego postanowieniu z dnia 23 listopada 2017 r., Fidenato i in. (C‑107/16, EU:C:2017:900), i bardziej ogólnie z zasadą proporcjonalności. Stoi on na stanowisku, że te art. 26b i 26c są sprzeczne z innymi przepisami tej dyrektywy, a w szczególności z jej art. 22 i 23 i że ewentualna nieważność rzeczonych art. 26b i 26c mogłaby mieć wpływ na ważność decyzji wykonawczej 2016/321.
22
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 26b i 26c [dyrektywy 2001/18] są zgodne z art. 34 rozporządzenia [nr 1829/2003], art. 3 TUE, art. 2, 3, 26, 34, 35 i 36 TFUE oraz art. 16 i 52 [Karty]?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie: czy sąd odsyłający może odstąpić od zastosowania decyzji wykonawczej [2016/321] przyjętej na podstawie art. 26c [dyrektywy 2001/18] lub uznać ją za nieskuteczną ze względu na stwierdzoną niezgodność tego przepisu z normami wyższego rzędu TUE i TFUE?”.
Sprawa C‑393/24
23
W drodze nakazu z dnia 19 czerwca 2023 r. dyrektora Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (dyrekcji generalnej ds. uznawania organów kontroli, certyfikujących i ochrony konsumentów, Włochy) Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualitá e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (departamentu centralnej inspekcji ochrony jakości i zwalczania oszustw w związku z artykułami rolno‑spożywczymi, Włochy), wydanego na podstawie art. 35 bis dekretu ustawodawczego 224/2003, na G. Fidenata nałożono grzywny administracyjne w kwocie ogółem 50000 EUR za naruszenie zakazu uprawy kukurydzy GMO MON 810 we Włoszech. Te kary administracyjne dotyczyły w połowie wysiewów tej odmiany kukurydzy uprawianej w prowincji Udine (Włochy), a w połowie wysiewów wspomnianej odmiany kukurydzy uprawianej w prowincji Pordenone (Włochy).
24
Giorgio Fidenato wniósł do Tribunale di Udine (sądu w Udine, Włochy) sprzeciw od powyższego nakazu w zakresie, w jakim dotyczy on kwoty 25000 EUR, odpowiadającej grzywnie nałożonej na niego za wysiew kukurydzy GMO MON 810 uprawianej w tej prowincji. Podobny środek odwoławczy został wniesiony przez zainteresowanego do Tribunale di Pordenone (sądu w Pordenone, Włochy) w odniesieniu do kwoty 25000 EUR odpowiadającej grzywnie nałożonej na niego za wysiew owej odmiany kukurydzy uprawianej w tej drugiej prowincji.
25
W ramach rozpatrywanego przed nim środka odwoławczego Tribunale di Udine (sąd w Udine), który jest sądem odsyłającym, zastanawia się nad ważnością art. 26b i 26c dyrektywy 2001/18 w szczególności w świetle zasad prawa pierwotnego Unii w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, wolności prowadzenia działalności gospodarczej i niedyskryminacji oraz w świetle porozumień WTO. Wskazuje on w szczególności, że art. 22 dyrektywy 2001/18 przewiduje, iż państwa członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne z wymogami ustanowionymi w tej dyrektywie. Sąd ten dąży także do ustalenia, czy decyzja wykonawcza 2016/321 mogła zostać przyjęta na podstawie art. 114 TFUE, który odnosi się do środków mających na celu poprawienie funkcjonowania rynku wewnętrznego.
26
Na wypadek nieważności art. 26b i 26c dyrektywy 2001/18 sąd odsyłający dąży do ustalenia sposobu, w jaki należałoby interpretować ustanowiony w decyzji wykonawczej 2016/321 zakaz, który wydaje się owemu sądowi niejasny i w którym zdaniem tego sądu nie wskazano powodów uzasadniających zmianę zakresu geograficznego zezwolenia dotyczącego kukurydzy GMO MON 810. Sąd ten zastanawia się również nad ważnością owej decyzji i dąży do ustalenia, czy decyzje wydane na podstawie art. 26c dyrektywy 2001/18 powinny być uzasadnione tymi samymi powodami co powody określone w art. 26b ust. 3 tej dyrektywy.
27
W powyższych okolicznościach Tribunale di Udine (sąd w Udine) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„[...]
1)
Czy przepisy dyrektywy [2015/412], która wprowadza art. 26b i 26c do [dyrektywy 2001/18], przyznając państwom członkowskim możliwość »[…] dostosowania zakresu geograficznego […] decyzji o zezwoleniu, by wykluczyć z uprawy całość lub część terytorium tego państwa członkowskiego […]«, oraz wynikająca z nich decyzja [wykonawcza 2016/321] są zgodne z zasadą niedyskryminacji między produktami krajowymi i produktami innymi niż krajowe, zasadą proporcjonalności oraz art. 34, 36 i art. 216 ust. 2 TFUE?
2)
Czy przepisy dyrektywy [2015/412], która wprowadza art. 26b i 26c do dyrektywy 2001/18, przyznając państwom członkowskim możliwość »[…] dostosowani[a] zakresu geograficznego […] decyzji o zezwoleniu, by wykluczyć z uprawy całość lub część terytorium tego państwa członkowskiego […]«, oraz [decyzja wykonawcza 2016/321] są zgodne z art. 16 i 52 Karty […]?
3)
Czy przepisy dyrektywy [2015/412], która wprowadza art. 26b i 26c do dyrektywy [2001/18], przyznając państwom członkowskim możliwość »[…] dostosowani[a] zakresu geograficznego […] decyzji o zezwoleniu, by wykluczyć z uprawy całość lub część terytorium tego państwa członkowskiego […]«, oraz wynikająca z nich decyzja [wykonawcza 2016/321] są zgodne z art. 18 TFUE i art. 21 Karty […], zważywszy, że zasada niedyskryminacji jest filarem Unii Europejskiej?
W przypadku odpowiedzi twierdzącej […]:
4)
Czy decyzję [wykonawczą 2016/321] należy interpretować w ten sposób, że wnioski o ograniczenie prawa do uprawy materiału siewnego kukurydzy GMO MON 810 są dopuszczalne i zgodne z TUE i TFUE jedynie ze względów wskazanych w art. 26b akapit trzeci lit. a)–g) dyrektywy [2001/18], czy też są one dopuszczalne, na podstawie przepisów przejściowych przewidzianych w art. 26c dyrektywy [2001/18], również z innych względów, w tym ze względów o charakterze gospodarczym, nawet jeśli względy te różnią się od siebie w poszczególnych państwach?
[…]
5)
Czy w związku z powyższym decyzja [wykonawcza 2016/321] jest ważna w świetle całości przepisów regulujących GMO na jednolitym rynku europejskim i czy nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
28
Co się tyczy dopuszczalności przedstawionych pytań, należy przypomnieć, że wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który musi przyjąć odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i istotności pytań skierowanych do Trybunału. Jeżeli zatem postawione pytania dotyczą ważności lub wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. wyroki: z dnia 21 kwietnia 1988 r., Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, pkt 8; z dnia 22 października 2024 r., Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, pkt 36).
29
Inaczej jest jedynie wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o które zwrócił się sąd krajowy, nie mają żadnego związku stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione [zob. wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal Tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 20; z dnia 30 kwietnia 2024 r., M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo].
30
W tym zakresie należy w szczególności odmówić wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, gdy okoliczności wskazują w sposób oczywisty, że dopuszczono się nadużycia procedury ustanowionej w art. 267 TFUE i zdecydowano się na nią, aby uzyskać od Trybunału orzeczenie na tle sztucznego sporu (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 listopada 1990 r., Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, pkt 23; a także z dnia 26 kwietnia 2012 r., DR i TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, pkt 22).
31
Co się tyczy w pierwszej kolejności rzeczywistego charakteru postępowań głównych, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑364/24 wynika, że G. Fidenato wskazał, iż zamierza kontynuować zasiew kukurydzy GMO MON 810 do celów badawczych do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zgodności dyrektywy 2015/412 z prawem. Parlament Europejski doszedł na tej podstawie do wniosku, że postępowania główne zostały w całości wykreowane przez zainteresowanego i że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za niedopuszczalne z tego powodu.
32
Jednakże z informacji, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika w sposób oczywisty, by strony w postępowaniu głównym wcześniej porozumiały się ze sobą w kwestii doprowadzenia Trybunału do wydania orzeczenia na tle sztucznego sporu, w odróżnieniu od tego, co było przedmiotem sprawy zakończonej wydaniem wyroku z dnia 16 grudnia 1981 r., Foglia (244/80, EU:C:1981:302) (zob. analogicznie wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 22; a także z dnia 26 kwietnia 2012 r., DR i TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, pkt 22). Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 42 opinii, nie wydaje się, aby G. Fidenato działał w porozumieniu z organami władz krajowych, które nałożyły na niego sankcje administracyjne, których rzeczywisty charakter jest niewątpliwy.
33
W drugiej kolejności, w odniesieniu do wątpliwości ze strony rządu francuskiego co do związku ze sprawą zadanych pytań w zakresie, w jakim odnoszą się one do ważności art. 26b i art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18, w świetle przedmiotu sporów w postępowaniach głównych, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że rozpatrywany w postępowaniu głównym środek w postaci zakazu uprawy kukurydzy GMO MON 810, który odnosił się do już udzielonego zezwolenia, został podjęty na podstawie przepisów przejściowych art. 26c ust. 1 i 3 tej dyrektywy. Pytania te są zatem niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą art. 26b tej dyrektywy oraz jej art. 26c ust. 2 i 4, które – w świetle znanych Trybunałowi okoliczności – nie wydają się znajdować zastosowania do sporów w postępowaniach głównych.
34
W trzeciej kolejności, co się tyczy treści wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które znalazło odzwierciedlenie w art. 94 lit. a) i b) regulaminu postępowania przed Trybunałem, konieczność dokonania wykładni prawa Unii, która byłaby użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy określił ramy stanu faktycznego i prawnego, w jakie wpisują się zadawane przez niego pytania, lub aby przynajmniej wyjaśnił on okoliczności faktyczne, na jakich opierają się owe pytania. Ponadto jest niezbędne – jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania – by wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierał omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 stycznia 1993 r., Telemarsicabruzzo i in., od C‑320/90 do C‑322/90, EU:C:1993:26, pkt 6; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Tiberis Holding, C‑514/23, EU:C:2025:597, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
W niniejszej sprawie rządy włoski i grecki twierdzą, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawierają wszystkich informacji wymaganych w art. 94 regulaminu postępowania. W szczególności w sprawie C‑393/24 rząd włoski podnosi, że sąd odsyłający nie przedstawił konkretnie powodów, dla których powziął wątpliwości w kwestii ważności art. 26b i 26c dyrektywy 2001/18.
36
Należy jednak stwierdzić, że pomimo niekiedy zwięzłego uzasadnienia niektórych aspektów wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierają jako całość wystarczające informacje, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznej odpowiedzi na zadane pytania. Inaczej jest jedynie w odniesieniu do zgodności z art. 2 i 3 TFUE przepisów, których ważność jest kwestionowana, ponieważ sąd odsyłający w sprawie C‑364/24 nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia odsyłającego, w jaki sposób mechanizm ustanowiony dyrektywą 2015/412 mógłby być sprzeczny z tymi artykułami.
37
Z powyższego wynika, że przedstawione pytania są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą art. 26b i art. 26c ust. 2 i 4 dyrektywy 2001/18, a także oceny ważności art. 26c ust. 1 i 3 tej dyrektywy w świetle art. 2 i 3 TFUE.
Co do istoty
38
Na wstępie należy przypomnieć, że dyrektywą 2015/412 w art. 26b i 26c wprowadzono do dyrektywy 2001/18 mechanizm, który może przebiegać na dwa różne sposoby, umożliwiając państwom członkowskim ograniczenie lub zakazanie uprawy GMO na całości lub części swojego terytorium.
39
Po pierwsze, zgodnie z art. 26b ust. 1 i 2 tej dyrektywy każde państwo członkowskie może w czasie procedury zatwierdzania lub odnawiania zezwolenia na dane GMO wystąpić z wnioskiem o wykluczenie uprawy tego GMO na całości lub części swojego terytorium. Wniosek ten musi zostać przekazany przez Komisję zgłaszającemu lub wnioskodawcy oraz pozostałym państwom członkowskim i podany do publicznej wiadomości. W przypadku braku potwierdzenia przez zgłaszającego lub wnioskodawcę w terminie 30 dni zakresu geograficznego zezwolenia, o który pierwotnie wnioskował, dostosowanie tego zakresu geograficznego zostaje uwzględnione przez Komisję zgodnie z wnioskiem zainteresowanego państwa członkowskiego.
40
Po drugie, jeżeli państwo członkowskie nie złożyło wniosku w czasie procedury zatwierdzania lub odnawiania zezwolenia na GMO lub gdy zgłaszający lub wnioskodawca potwierdził zakres geograficzny swojego wstępnego wniosku, każde państwo członkowskie może na podstawie art. 26b ust. 3 i 4 dyrektywy 2001/18 wprowadzić środek w postaci zakazu lub ograniczenia uprawy GMO lub grupy GMO na całości lub części swojego terytorium. Omawiane środki muszą być zgodne z prawem unijnym, uzasadnione, proporcjonalne, niedyskryminacyjne i muszą mieć jedną istotną podstawę lub kilka istotnych podstaw, takich jak wymienione w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) tej dyrektywy. Mogą one zostać przyjęte wyłącznie po przeprowadzeniu uprzedniej procedury umożliwiającej Komisji przedstawienie uwag i powinny zostać przekazane Komisji, pozostałym państwom członkowskim i posiadaczowi zezwolenia.
41
Mechanizm przewidziany w art. 26b dyrektywy 2001/18 jest zasadniczo powtórzony w art. 26c tej dyrektywy, ustanawiającym środki przejściowe, który umożliwiał państwom członkowskim w okresie od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 3 października 2015 r. wystąpienie z wnioskiem, w zależności od przypadku, o dostosowanie zakresu geograficznego wniosku o wydanie zezwolenia przed dniem 2 kwietnia 2015 r. lub zezwolenia przyznanego przed tą datą.
W przedmiocie pytania pierwszego w sprawie C‑364/24 oraz pytań od pierwszego do trzeciego i części pierwszej pytania piątego w sprawie C‑393/24 w zakresie, w jakim dotyczą one ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18
42
Poprzez pytanie pierwsze w sprawie C‑364/24, pytania od pierwszego do trzeciego oraz część pierwszą pytania piątego w sprawie C‑393/24, które należy rozpatrzyć łącznie, sądy odsyłające zwracają się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 jest zgodny z prawem pierwotnym Unii, a konkretnie z art. 3 TUE, art. 18, 26, 34–36, 114 i art. 216 ust. 2 TFUE, art. 16, 21 i 52 Karty, a także z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.
W przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 3 TUE, art. 26, 34–36 i 114TFUE oraz zasady proporcjonalności
43
Sądy odsyłające zastanawiają się w pierwszej kolejności nad ważnością art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle przepisów prawa pierwotnego regulujących funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a w szczególności swobodnego przepływu towarów.
44
Ponieważ sąd odsyłający w sprawie C‑364/24 powołał się na art. 3 TUE i art. 26 TFUE jedynie w zakresie, w jakim przypomniano w nich, że Unia opiera się na ustanowieniu rynku wewnętrznego, nie wymagają one analizy odrębnej od analizy dotyczącej art. 34–36 i 114 TFUE oraz zasady proporcjonalności.
45
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że swobodny przepływ towarów stanowi podstawową zasadę prawa Unii, znajdującą swój wyraz w ustanowionym w art. 34 TFUE zakazie ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku im równoważnym (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
Zakaz ten dotyczy wszelkich przepisów państw członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudniać dostęp do rynku jednego państwa członkowskiego towarom pochodzącym z innych państw członkowskich, nawet jeśli ani celem, ani skutkiem takiego środka nie jest mniej korzystne traktowanie towarów pochodzących z innych państw członkowskich (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Ma on zastosowanie również do środków pochodzących od instytucji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 45).
47
Ponadto w przypadku istnienia przeszkód w wymianie handlowej lub prawdopodobieństwa pojawienia się takich przeszkód w przyszłości z tego względu, że państwa członkowskie ustanowiły albo są w trakcie ustanawiania w odniesieniu do określonego produktu lub kategorii produktów rozbieżnych przepisów prowadzących do zapewnienia odmiennego poziomu ochrony, art. 114 TFUE upoważnia prawodawcę Unii do podjęcia działań polegających na ustanowieniu stosownych przepisów, z poszanowaniem, po pierwsze, ust. 3 tego artykułu, a po drugie, zasad prawa wymienionych w traktacie FUE lub wypracowanych w orzecznictwie, w szczególności zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Trybunał orzekł już, że z uwagi na zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca Unii co do techniki zbliżania prawodawstw najwłaściwszej dla uzyskania zamierzonego rezultatu, środki przyjęte na podstawie art. 114 TFUE mogą w szczególności nakładać, zależnie od okoliczności, na wszystkie państwa członkowskie obowiązek zezwalania na obrót produktami, których dotyczą, uzależnić to zezwolenie od spełnienia określonych warunków, a nawet zakazać czasowo lub ostatecznie sprzedaży określonego produktu lub produktów (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 60, 61).
49
W niniejszej sprawie dyrektywa 2015/412, którą wprowadzono art. 26b i 26c do dyrektywy 2001/18, została przyjęta na podstawie art. 114 TFUE, podobnie jak dyrektywa 2001/18, która z kolei została przyjęta na podstawie art. 95 WE, obecnie art. 114 TFUE. Ów art. 114 TFUE umożliwia prawodawcy Unii przyjmowanie środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich mających na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
50
Artykuł 1 dyrektywy 2001/18 stanowi zatem, że zgodnie z zasadą ostrożności celem tej dyrektywy jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich oraz ochrona zdrowia ludzi i środowiska podczas „przeprowadzania zamierzonego uwalniania do środowiska naturalnego [GMO] w jakimkolwiek innym celu niż wprowadzenie ich do obrotu na terenie [Unii]” oraz „wprowadzenia do obrotu [w Unii] [GMO] w charakterze [produktów] lub w składzie produktów”.
51
Co się tyczy w szczególności art. 26b i 26c tej dyrektywy, w kontekście których należy rozpatrywać mechanizm przewidziany w art. 26c ust. 1 i 3 tej dyrektywy, należy zauważyć, że przepisy te wprowadzają wspólny system ustanawiający warunki, w których państwo członkowskie może zakazać uprawy danego GMO lub grupy GMO na całości lub części swojego terytorium, a w konsekwencji wchodzą w zakres pojęcia „środka dotyczącego zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich” w rozumieniu art. 114 TFUE.
52
Co się tyczy zgodności środków przyjętych na podstawie art. 114 TFUE ze swobodnym przepływem towarów i z zasadą proporcjonalności, należy przypomnieć, że prawodawca Unii posiada szeroki zakres uznania w sytuacji, gdy jest zmuszony do stanowienia prawa w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wprowadzania do obrotu i do uprawy GMO. Jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwe instytucje zamierzają osiągnąć, charakter środka podjętego w takiej dziedzinie może mieć wpływ na jego zgodność z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 50).
53
Co się tyczy celu realizowanego przez prawodawstwo Unii w dziedzinie GMO, art. 1 dyrektywy 2001/18 i art. 1 rozporządzenia nr 1829/2003 stanowią, że celem tego prawodawstwa jest zapewnienie ochrony zdrowia i środowiska, a także interesów konsumenta, przy jednoczesnym zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
54
Z motywów 6 i 8 dyrektywy 2015/412 wynika, że przyjmując art. 26b i 26c dyrektywy 2001/18, prawodawca Unii, kontynuując regulowanie na swoim szczeblu – w celu ochrony rynku wewnętrznego – kwestii związanych z wprowadzaniem do obrotu i przywozem GMO, zamierzał w szczególności, zgodnie z zasadą pomocniczości i w ramach ustanowionych w art. 2 ust. 2 TFUE, przyznać państwom członkowskim większą elastyczność w kwestii uprawy GMO, ponieważ kwestia ta „ma […] wyraźny wymiar krajowy, regionalny i lokalny ze względu na związki z użytkowaniem gruntów, lokalnymi strukturami rolniczymi oraz ochroną lub utrzymaniem siedlisk, ekosystemów i krajobrazów”. W motywach tych wskazano jednak również, że elastyczność ta nie powinna negatywnie wpływać na wspólną procedurę zatwierdzania wprowadzania do obrotu GMO, opartą na ocenie ryzyka dla zdrowia ludzkiego i środowiska.
55
Pozwalając w ten sposób, aby za pomocą jasnego i przewidywalnego mechanizmu uprawa danego GMO lub grupy GMO mogła zostać wykluczona na całości lub części terytorium państwa członkowskiego, prawodawca Unii zamierzał również, jak wynika zasadniczo z motywu 7 dyrektywy 2015/412, ułatwić proces decyzyjny w odniesieniu do uprawy GMO. W przeszłości, w celu ograniczenia lub zakazania uprawy GMO, niektóre państwa członkowskie zastosowały klauzule ochronne i środki nadzwyczajne zgodnie z art. 23 dyrektywy 2001/18 oraz z art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003. Inne państwa członkowskie zastosowały procedurę notyfikacji określoną w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE.
56
Tymczasem w świetle tych celów mechanizm ustanowiony w art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 nie wydaje się oczywiście niewłaściwy.
57
Po pierwsze, należy bowiem zauważyć, że z art. 26c ust. 6 dyrektywy 2001/18 wynika, iż środki podjęte na podstawie tego art. 26c, do których zaliczają się środki w postaci zakazu przyjęte na podstawie art. 26c ust. 1 i 3 tej dyrektywy, są ograniczone do uprawy GMO, ponieważ środki te nie mogą mieć wpływu na „swobodny obrót zatwierdzonymi organizmami GMO w charakterze lub składzie produktów”. W konsekwencji z jednej strony, jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 75 opinii, zakaz tej uprawy nie narusza prawa podmiotów gospodarczych do przywozu produktów zawierających GMO. Z drugiej strony zakaz ten nie ma wpływu na swobodę wyboru konsumentów, którzy mogą nadal spożywać, jeśli sobie tego życzą, niezależnie od państwa członkowskiego ich miejsca zamieszkania, produkty będące wynikiem uprawy danego GMO.
58
Po drugie, przyjęcie środków w postaci zakazu uprawy GMO na podstawie art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 jest uzależnione od milczącej zgody posiadacza zezwolenia na dany GMO, w postaci braku sprzeciwu tego ostatniego wobec złożonego przez państwo członkowskie wniosku o dostosowanie zakresu geograficznego zezwolenia na dany materiał siewny w terminie 30 dni od dnia przekazania tego wniosku. Tymczasem, jak zauważył zasadniczo rzecznik generalny w pkt 78 opinii, skoro ów posiadacz wyraził na to zgodę, ewentualnego ograniczenia tej swobody wynikającego z zastosowania owych przepisów nie można uważać za godzące w prawa, które wywodzi on ze swobodnego przepływu danych towarów.
59
Ponadto, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 81 opinii, swobodny przepływ materiału siewnego GMO jest uzależniony od uzyskania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu takich produktów lub składników produktów, a swoboda ta jest ograniczona do ścisłych ram tego zezwolenia. Z powyższego wynika, że jeżeli zakres geograficzny takiego zezwolenia został ograniczony za milczącą zgodą jego posiadacza w taki sposób, że uprawa materiału siewnego GMO jest zakazana na całości lub części terytorium państwa członkowskiego, rolnicy nie mogą powoływać się na prawa, które wywodzą ze swobodnego przepływu towarów, w celu uchylenia się od tego zakazu.
60
Po trzecie, przyznając państwom członkowskim możliwość uzyskania zakazu uprawy GMO na całości lub części ich terytorium, art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 umożliwia im, w braku konsensusu w tej kwestii, większą elastyczność w dokonywaniu wyborów, jakie uznają one za właściwe w zakresie uprawy GMO, przy jednoczesnym zachowaniu jednolitej, przeprowadzanej na szczeblu Unii procedury oceny ryzyka dla zdrowia i środowiska stwarzanego przez GMO. W tym kontekście, jak wskazano w motywie 6 dyrektywy 2015/412, kwestie związane z wprowadzaniem do obrotu i przywozem GMO, w tym ocena ryzyka, jakie GMO mogą stwarzać dla zdrowia i środowiska, są nadal regulowane na szczeblu Unii w celu ochrony rynku wewnętrznego.
61
Po czwarte, mechanizm ustanowiony w tych przepisach pozwala na ułatwienie procesu zatwierdzania GMO i przyczynia się do pewności prawa podmiotów gospodarczych, zgodnie z celami wymienionymi w pkt 53 niniejszego wyroku.
62
Z powyższych rozważań wynika, że art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18, po pierwsze, nie narusza praw, które podmioty gospodarcze mogłyby wywodzić ze swobodnego przepływu towarów, po drugie, nie narusza swobody wyboru konsumentów, a po trzecie, przyczynia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 TFUE.
63
Okoliczność, że art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18 nie uzależnia zakazu uprawy GMO na podstawie tego przepisu od żadnego szczególnego uzasadnienia ze strony państw członkowskich, nie może podważyć oceny zawartej w pkt 56 niniejszego wyroku, ponieważ, jak już wskazano, środek taki może zostać przyjęty jedynie za milczącą zgodą posiadacza zezwolenia na dane GMO. Natomiast w przypadku gdy posiadacz zezwolenia sprzeciwia się dostosowaniu jego zakresu geograficznego, art. 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18 wymaga, aby państwa członkowskie pragnące zakazać uprawy danego GMO na całości lub części swojego terytorium przedstawiły istotne podstawy na poparcie swojego wniosku, takie jak określone w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) tej dyrektywy.
64
Należy również wskazać, że nawet przy założeniu, iż mechanizm ustanowiony w art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 może oznaczać pewne ograniczenia w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu art. 34 TFUE, takie ograniczenia byłyby uzasadnione celami interesu ogólnego, o których mowa w pkt 53–55 niniejszego wyroku, i nie naruszałyby zasady proporcjonalności.
65
Z całości powyższych rozważań wynika, że prawodawca Unii nie przekroczył granic przysługującego mu na podstawie art. 114 TFUE zakresu uznania ani nie wprowadził ograniczenia swobodnego przepływu towarów poprzez przyjęcie art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18.
W przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 18 TFUE, art. 21 Karty i zasady niedyskryminacji
66
W drugiej kolejności sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 zastanawia się, czy ze względu na zakaz uprawy GMO lub grupy GMO na całości lub części terytorium państw członkowskich art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 wprowadza dyskryminację sprzeczną z art. 18 TFUE i art. 21 Karty zarówno między rolnikami z poszczególnych państw członkowskich, w zależności od tego, czy te państwa członkowskie zezwalają na uprawę GMO, czy też zakazują jej, jak i między rolnikami w tym samym państwie członkowskim zakazującym uprawy GMO, ze szkodą dla rolników chcących uprawiać zmodyfikowany w ten sposób materiał siewny.
67
W odniesieniu do pierwszej kwestii należy przypomnieć, że postanowienia art. 21 ust. 2 Karty, które wprowadzają zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, odpowiadają postanowieniom art. 18 akapit pierwszy TFUE i powinny być stosowane zgodnie z nimi [zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 311 i przytoczone tam orzecznictwo]. Należy również przypomnieć, że art. 18 TFUE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w podlegających prawu Unii sytuacjach, w odniesieniu do których traktat FUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji (wyrok z dnia 20 czerwca 2024 r., Faurécia, C‑420/23, EU:C:2024:534, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponieważ zasada niedyskryminacji została wprowadzona w szczególności w dziedzinie swobodnego przepływu towarów w art. 34 i 35 TFUE, to właśnie w świetle tych postanowień należy udzielić odpowiedzi sądowi odsyłającemu.
68
W tym względzie należy zaś stwierdzić, że – jak przypomniano w motywie 16 dyrektywy 2015/412 – przyjęcie na podstawie art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 środków w postaci zakazu uprawy GMO nie wprowadza żadnego rozróżnienia między produktami krajowymi a produktami zagranicznymi. Z powyższego wynika, że ewentualny zakaz uprawy przewidziany w tych przepisach ma zastosowanie bez rozróżnienia, niezależnie od miejsca pochodzenia danego materiału siewnego.
69
Ponadto zakaz dyskryminacji nie dotyczy ewentualnych różnic w traktowaniu mogących wynikać z rozbieżności między przepisami obowiązującymi w poszczególnych państwach członkowskich, o ile przepisy te dotyczą w równym stopniu wszystkich osób objętych ich zakresem stosowania.
70
Co więcej, biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii w sytuacjach, w których podejmuje on działania w dziedzinie obejmującej decyzje natury politycznej, gospodarczej i społecznej, oraz w sytuacjach wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen, prawodawca ten mógł, bez przekroczenia granic przysługującego mu uznania – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 95 opinii – uznać, że rolnicy z poszczególnych państw członkowskich nie znajdują się w porównywalnej sytuacji ze względu na szczególny charakter uprawy GMO, w szczególności związany z miejscem produkcji i jego specyfiką.
71
W tych okolicznościach nie można stwierdzić żadnej dyskryminacji między rolnikami z poszczególnych państw członkowskich na tej podstawie, że niektóre z tych państw zakazują uprawy danego GMO na całości lub części ich terytorium, a inne nie.
72
W odniesieniu do drugiej kwestii należy zauważyć, że uprawa GMO wykazuje cechy szczególne, zwłaszcza ze względu na skutki, jakie może ona wywrzeć na inne uprawy, efektem czego sytuacja rolników chcących uprawiać dany GMO nie jest porównywalna z sytuacją rolników, którzy nie wyrazili takiej woli. W związku z tym nie można stwierdzić żadnej dyskryminacji między tymi pierwszymi a drugimi ze względu na zakaz uprawy tego GMO na całości lub części terytorium państwa członkowskiego.
73
Z powyższego wynika, że analiza przedstawionych pytań nie wykazuje żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle zasady niedyskryminacji, wprowadzonej w art. 34 i 35 TFUE i potwierdzonej w art. 21 Karty.
W przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 16 i 52 Karty
74
Co się tyczy w trzeciej kolejności wątpliwości sądów odsyłających w przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 16 i 52 Karty, należy przypomnieć, że zgodnie z tym art. 16 uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że ochrona przyznana przez wspomniany art. 16 Karty obejmuje swobodę prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej, swobodę zawierania umów oraz wolność konkurencji, a w szczególności swobodę wyboru partnera gospodarczego [wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., TP (Montażysta obrazu i dźwięku pracujący dla telewizji publicznej), C‑356/21, EU:C:2023:9, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo].
75
W niniejszej sprawie z postanowień odsyłających wynika, że spory w postępowaniach głównych dotyczą zgodności z prawem środków w postaci zakazu uprawy GMO w państwie członkowskim przyjętych na podstawie art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18.
76
Tymczasem, ze względu na to, że w przeciwieństwie do środków w postaci zakazu uprawy GMO przyjętych po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 26c ust. 2 i 4 dyrektywy 2001/18 środki podjęte na podstawie art. 26c ust. 1 i 3 tej dyrektywy mogą być przyjęte jedynie za milczącą zgodą posiadacza zezwolenia dotyczącego danego GMO, tych ostatnich przepisów nie można uznać za stanowiące ingerencję w wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez owego posiadacza.
77
To samo dotyczy tym bardziej ewentualnych użytkowników materiału siewnego GMO, których dotyczyło ograniczenie zakresu geograficznego zezwolenia objętego wstępnym wnioskiem, ponieważ z wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie wynika dla osób trzecich prawo do wykonywania działalności gospodarczej poprzez wykorzystanie produktów, których wprowadzania do obrotu lub stosowania zakazano.
78
W tych okolicznościach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 52 Karty, ponieważ taka analiza oznaczałaby, że środki w postaci zakazu uprawy GMO przewidziane w tym art. 26c ust. 1 i 3 można uznać za ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
79
W świetle powyższego art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 nie jest sprzeczny z art. 16 Karty.
W przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 216 ust. 2 TFUE i porozumień WTO
80
W czwartej kolejności sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 zwraca się do Trybunału zasadniczo z pytaniem, czy w zakresie, w jakim art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 pozwala niektórym państwom członkowskim na zakazanie uprawy GMO na całości lub części ich terytorium, jest on sprzeczny z art. 216 ust. 2 TFUE, do którego odnosi się motyw 16 dyrektywy 2015/412 i który stanowi, że umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie.
81
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że pytanie to dotyczy w szczególności porozumień WTO.
82
W tym względzie należy przypomnieć, że postanowienia umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, mogą zostać powołane na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności prawa wtórnego Unii lub zarzutu opartego na niezgodności z prawem takiego aktu wyłącznie pod podwójnym warunkiem, po pierwsze, że nie sprzeciwiają się temu charakter i struktura tej umowy, a po drugie, że treść tych postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna. Jedynie w przypadku łącznego spełniania tych dwóch warunków można powoływać się przed sądem Unii na te postanowienia jako na kryterium oceny zgodności z prawem aktu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo). Analiza ta ma również zastosowanie do oceny ważności aktu prawa wtórnego Unii w kontekście postępowania prejudycjalnego.
83
W odniesieniu do porozumień WTO Trybunał wyjaśnił już, po pierwsze, że porozumienia te nie mogą przyznawać jednostkom praw, na które mogłyby się one powoływać bezpośrednio przed sądem na podstawie prawa Unii, i po drugie, że z uwagi na swój charakter i strukturę wspomniane porozumienia nie znajdują się co do zasady pośród przepisów, w świetle których dokonywana może być kontrola zgodności z prawem aktów instytucji unijnych (wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 70, 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
84
Inaczej jest jedynie w dwóch wyjątkowych sytuacjach, które wynikają z woli samoograniczenia przez prawodawcę unijnego swobody swojego działania przy stosowaniu zasad WTO, w których Trybunał przyznał, że do sądu Unii należy w odpowiednim przypadku kontrola zgodności z prawem aktu Unii i aktów wydanych w celu jego wykonania w świetle porozumień WTO. Chodzi, po pierwsze, o sytuację, w której Unia zamierzała wykonać szczególne zobowiązanie podjęte w ramach porozumień WTO, a po drugie, o sytuację, w której rozpatrywany akt Unii wyraźnie odsyła do konkretnych postanowień tych porozumień (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 74, 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
85
W niniejszej sprawie nie wydaje się, aby przyjmując art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18, prawodawca Unii zamierzał wykonać szczególne zobowiązanie podjęte w ramach porozumień WTO. Ponadto ani ta dyrektywa, ani dyrektywa 2015/412 nie odsyłają wyraźnie do konkretnych postanowień tych porozumień.
86
Z powyższego wynika, że art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 nie można uznać za nieważny w świetle art. 216 ust. 2 TFUE i porozumień WTO.
W przedmiocie ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003
87
W piątej kolejności sąd odsyłający w sprawie C‑364/24 zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 jest zgodny z art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003.
88
Należy w tym względzie przypomnieć, jak podnosi Komisja, że ważności przepisów prawa wtórnego nie można badać w świetle przepisów o tej samej randze (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament, C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 44).
89
Z całości powyższych rozważań wynika, że analiza pytania pierwszego w sprawie C‑364/24 oraz pytań od pierwszego do trzeciego i części pierwszej pytania piątego w sprawie C‑393/24 nie wykazała niczego, co mogłoby podważyć ważność art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 w świetle art. 3 TUE, art. 18, 26, 34–36, 114 i 216 ust. 2 TFUE, art. 16 i 21 Karty oraz zasad niedyskryminacji i proporcjonalności.
W przedmiocie pytania drugiego w sprawie C‑364/24
90
Ze względu na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze w sprawie C‑364/24 nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie zadane w tej sprawie.
W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego oraz części pierwszej pytania piątego w sprawie C‑393/24 w zakresie, w jakim dotyczą one ważności decyzji wykonawczej 2016/321
91
W pytaniach od pierwszego do trzeciego oraz w części pierwszej pytania piątego w sprawie C‑393/24 sąd odsyłający zastanawia się nad ważnością decyzji wykonawczej 2016/321 w zakresie, w jakim została ona przyjęta na podstawie przepisów prawa wtórnego, które same są nieważne.
92
Ze względu na zawartą w pkt 89 niniejszego wyroku odpowiedź na te pytania, dotyczącą ważności art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18, na podstawie którego przyjęto decyzję wykonawczą 2016/321, analiza omawianych pytań nie wykazała niczego, co mogłoby podważyć ważność tej decyzji.
W przedmiocie pytania czwartego w sprawie C‑393/24
93
Poprzez pytanie czwarte w sprawie C‑393/24 sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy decyzję wykonawczą 2016/321 należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w niej zakaz uprawy materiału siewnego kukurydzy GMO MON 810 może opierać się wyłącznie na jednej z podstaw określonych w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) dyrektywy 2001/18, czy też w ramach przepisów przejściowych art. 26c tej dyrektywy może on być oparty na innych podstawach.
94
Zadane pytanie należy przeformułować w ten sposób, że dotyczy ono co do zasady kwestii, czy art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 należy interpretować w ten sposób, że decyzje przyjęte przez Komisję na podstawie tych przepisów powinny być objęte jedną z podstaw wymienionych w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) tej dyrektywy.
95
Jak wskazano w pkt 38–41 niniejszego wyroku, art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 umożliwiał państwom członkowskim w okresie przejściowym od dnia 2 kwietnia do dnia 3 października 2015 r. złożenie wniosku o zakaz uprawy GMO na całości lub części ich terytorium, bez obowiązku przedstawiania szczególnego uzasadnienia, a taki wniosek mógł zostać uwzględniony jedynie za milczącą zgodą posiadacza zezwolenia na dane GMO.
96
Artykuł 26c ust. 4 dyrektywy 2001/18 odsyła do stosowania mutatis mutandis art. 26b ust. 3 tej dyrektywy jedynie w przypadku niezłożenia przez państwo członkowskie wniosku o zakaz uprawy GMO lub w przypadku sprzeciwu posiadacza zezwolenia na dane GMO wobec tego wniosku w postaci potwierdzenia przez tego posiadacza zakresu geograficznego zezwolenia objętego wstępnym wnioskiem. Ten ostatni przepis uzależnia przyjęcie przez państwo członkowskie środków ograniczających uprawę danego GMO lub grupy GMO lub jej zakazujących na całości lub części swego terytorium, w braku zgody posiadacza zezwolenia na dane GMO, od tego, czy te środki są zgodne z prawem Unii, uzasadnione, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz czy mają istotne podstawy, takie jak wymienione w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) wspomnianej dyrektywy.
97
W konsekwencji na pytanie czwarte w sprawie C‑393/24 należy odpowiedzieć, że art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18 należy interpretować w ten sposób, iż decyzje przyjęte na podstawie tych przepisów, które nie podlegają żadnemu szczególnemu uzasadnieniu, nie muszą koniecznie być objęte jedną z podstaw wskazanych w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) tej dyrektywy.
W przedmiocie części drugiej pytania piątego w sprawie C‑393/24
98
Wreszcie w części drugiej pytania piątego sąd odsyłający w sprawie C‑393/24 zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy decyzję wykonawczą 2016/321 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.
99
Zgodnie z art. 33 dyrektywy 2001/18 państwa członkowskie ustalają kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia uregulowań krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą. Kary te winny być skuteczne, adekwatne do czynu i odstraszające.
100
W niniejszej sprawie, mimo że decyzja wykonawcza 2016/321 została przyjęta przez Komisję, decyzja ta wyciąga konsekwencje, na podstawie art. 26c ust. 3 dyrektywy 2001/18, z wniosków o dostosowanie zakresu geograficznego zezwolenia na kukurydzę GMO MON 810 złożone przez wiele państw członkowskich w celu uzyskania zakazu uprawy tej odmiany kukurydzy na całości lub części ich terytorium, w braku sprzeciwu ze strony posiadacza tego zezwolenia. Ponieważ dane środki krajowe zostały przyjęte zgodnie z przepisami wspomnianej dyrektywy, w przypadku naruszenia tych przepisów na państwach członkowskich ciąży obowiązek ustanowienia skutecznych, adekwatnych do czynu i odstraszających sankcji, zgodnie z art. 33 dyrektywy 2001/18.
101
Z powyższego wynika, że na drugą część pytania piątego w sprawie C‑393/24 należy odpowiedzieć, iż decyzję wykonawczą 2016/321 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.
W przedmiocie kosztów
102
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądami odsyłającymi, do nich zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby wpływać na ważność art. 26c ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG, zmienionej dyrektywą (UE) 2015/412 z dnia 11 marca 2015 r., lub na ważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/321 z dnia 3 marca 2016 r. dostosowującej zakres geograficzny zezwolenia na uprawę zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6).
2)
Artykuł 26c ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/18, zmienionej dyrektywą 2015/412,
należy interpretować w ten sposób, że:
decyzje przyjęte na podstawie tych przepisów, które nie podlegają żadnemu szczególnemu uzasadnieniu, nie muszą koniecznie być objęte jedną z podstaw wymienionych w art. 26b ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–g) tej dyrektywy, zmienionej dyrektywą 2015/412.
3)
Decyzję wykonawczą 2016/321
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym kary za nieprzestrzeganie zawartego w niej zakazu.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.