61978C0153
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 20 JUNI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De onderhavige zaak, door de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag aanhangig gemaakt tegen de Bondsrepubliek Duitsland, betreft een verzoek tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de invoer uit andere Lid-Staten van vleesprodukten, in een dezer staten vervaardigd uit vlees van in een andere Lid-Staat (ook in de Bondsrepubliek zelf) geslachte dieren, te verbieden, de krachtens de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Paragraaf 12, sub c) van het Duitse „Fleischbeschaugesetz” (kortweg „FIG”) verbindt aan de invoer van ieder vleesprodukt in de Bondsrepubliek de voorwaarde dat het produkt is vervaardigd in een door de betrokken Bondsminister goedgekeurd verwerkingsbedrijf, gelegen in het land waarin de dieren uit het vlees waarvan het produkt is vervaardigd, zijn geslacht. Volgens deze paragraaf, tezamen met de bepalingen van de betrokken uitvoeringsregeling (de „Mindestanforderungenverordnung”), dient iedere zending van een in de Bondsrepubliek ingevoerd vleesprodukt vergezeld te gaan van een officieel certificaat waaruit blijkt dat aan die voorwaarde is voldaan.
Partijen zij het erover eens, dat deze voorwaarde een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen vormt, die in principe is verboden door artikel 30 EEG-Verdrag. De Bondsrepubliek beweert evenwel dat deze beperking is gerechtvaardigd uit hoofde van _„de bescherming van de gezondheid en het leven van personen” en derhalve ingevolge artikel 36 niet onder het verbod van artikel 30 valt. De Commissie ontkent dit en betoogt voorts dat de beperking „een middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten” vormt.
Historisch schijnt deze zaak haar oorsprong te vinden in een klacht die bij de Commissie is ingediend door een Nederlandse fabrikant van varkenstongworst, die daarvoor onder meer uit de Verenigde Staten ingevoerde varkenstongen gebruikte. Die omstandigheid bracht de Bondsrepubliek ertoe, in haar betoog voor het Hof de nadruk te' leggen op de noodzaak, de verbruikers te beschermen tegen het gevaar van het eten van vleesprodukten die schadelijk voor de gezondheid zijn, doordat er vlees van buiten de Gemeenschap in is verwerkt. Zo hebben wij van de regering van de Bondsrepubliek gehoord dat varkenstongen in de Verenigde Staten als afval worden beschouwd, zodat zij daar aan geen enkele sanitaire controle zijn onderworpen en op de bijzondere gevaren die het eten van varkensvlees meebrengt door de mogelijke aanwezigheid van trichinen.
De Commissie evenwel verklaarde dat, wat ook de aanleiding moge zijn geweest voor haar onderzoek naar de gevolgen van paragraaf 12, sub c, FIG,
1)
de draagwijdte van de onderhavige zaak is beperkt tot de vraag betreffende de verenigbaarheid met het Verdrag van paragraaf 12, sub c, voor zover dit geldt voor vleesprodukten, vervaardigd uit vlees van in de Gemeenschap geslachte dieren (met andere woorden, het is in casu niet de bedoeling van de Commissie een verklaring te verkrijgen over de gevolgen van paragraaf 12, sub c, voor de handel tussen de Lid-Staten in vleesprodukten die geheel of ten dele zijn vervaardigd uit van buiten de Gemeenschap ingevoerd vlees — een kwestie waarover de Commissie zich naar haar zeggen nog geen mening heeft gevormd), maar dat
2)
de draagwijdte van de onderhavige zaak niet is beperkt tot varkensvleesprodukten: het gaat om alle vleesprodukten, waarvan de verhandeling door paragraaf 12, sub c, kan worden beïnvloed.
In haar betoog verwijst de Commissie naar een aantal richtlijnen van de Raad.
De eerste is 's Raads richtlijn nr. 64/433/EEG van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees. Deze richtlijn is herhaaldelijk gewijzigd en wij werden geattendeerd op een officieuze, maar wel handige codificatie ervan, die door de Commissie is gepubliceerd (PB C 189 van 1975, blz. 31).
De Commissie heeft in het bijzonder gewezen op de artikelen 3 en 4 van die richtlijn, betreffende onder meer de erkenning van en het toezicht op de slachthuizen en uitsnijderijen door de bevoegde centrale instanties van de Lid-Staat waarin die bedrijven zijn gevestigd. Deze artikelen bepalen dat iedere Lid-Staat er zorg voor draagt dat uitsluitend vlees van dergelijke erkende en onder toezicht staande slachthuizen en uitsnijderijen van zijn gebied naar het gebied van een andere Lid-Staat wordt verzonden. Onder verwijzing naar de verschillende hoofdstukken van bijlage I bij de richtlijn, geven zij nauwkeurig gedetailleerde regels, die in erkende slachthuizen en uitsnijderijen, alsmede tijdens de opslag, de verpakking en het vervoer van het vlees in acht moeten worden genomen. En zij beschrijven eveneens in bijzonderheden op welke manier het vlees moet worden voorzien van een merk en van het gezondheidscertificaat dat het vlees bij verzending van de ene Lid-Staat naar de andere dient te vergezellen.
De regering van de Bondsrepubliek heeft harerzijds gewezen op artikel 6, bepalende dat de richtlijn de bepalingen van de Lid-Staten die betrekking hebben op bepaalde zaken, waaronder „het onderzoek van vers varkensvlees op trichinen”, onverlet laat.
De tweede richtlijn waarop de aandacht is gevestigd, is 's Raads richtlijn nr. 72/462/EEG van 12 december 1972 inzake gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken bij de invoer van runderen en varkens en van vers vlees uit derde landen. De Duitse regering herinnerde eraan dat die richtlijn aan de orde is geweest in het arrest van 28 juni 1978 (zaak 70/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 1455), waarin het Hof overwoog dat de richtlijn grotendeels een dode letter was gebleven omdat de gemeenschapsinstellingen hadden verzuimd de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. Tot dezelfde conclusie kwam het Hof in de arresten van 5 juli 1978 (zaak 137/77, Neumann, Jurispr. 1978, blz. 1623, en zaak 138/77, Ludwig, ibid., blz. 1647). De Commissie heeft niets aangevoerd waaruit zou blijken dat de situatie sindsdien is gewijzigd.
In de derde plaats is verwezen naar 's Raads richtlijn nr. 77/96/EEG van 21 december 1976 (PB L 26 van 1977, blz. 67) inzake het opsporen van trichinen bij de invoer van vers vlees van varkens, huisdieren, uit derde landen. Deze richtlijn moest op 1 januari 1979 in werking treden, maar volgens de Commissie is de Bondsrepubliek tot dusverre de enige Lid-Staat die heeft meegedeeld dat daartoe de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen waren genomen. De Bondsrepubliek heeft betoogd dat de bepalingen van richtlijn nr. 77/96 tot op zekere hoogte samenhangen met die van richtlijn nr. 72/462, zodat, wanneer deze laatste niet kan werken, dit in elk geval tot gevolg heeft dat ook richtlijn nr. 77/96 niet in werking kan treden.
Daar de richtlijnen nrs. 72/462 en 77/96 beide uitsluitend betrekking hebben op importen van buiten de Gemeenschap, zou men kunnen denken dat zij geen betekenis hebben voor de onderhavige zaak. Niettemin heeft de regering van de Bondsrepubliek ernaar verwezen, zulks ter ondersteuning van argumenten waaraan ik nog aandacht zal moeten schenken.
Ten slotte is er 's Raads richtlijn nr. 77/99/EEG van 21 december 1976 (PB L 26 van 1977, blz. 85) inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vleesprodukten. Aan deze richtlijn dient met ingang van 1 juli 1979 gevolg te worden gegeven, en de Bondsrepubliek heeft enige bijzonderheden meegedeeld over de stappen die zij onderneemt om aan de vereisten te voldoen. Wanneer dat zal zijn gebeurd, zal de regel van paragraaf 12, sub c, FIG, die door de Commissie thans wordt bestreden, schijnbaar vervallen, zulks in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn (met name artikel 3, lid 1, sub 3 a). De Commissie heeft evenwel beklemtoond dat het in casu gaat om de werking van paragraaf 12, sub c, vroeger en thans, en niet om de mogelijke werking ervan in de toekomst.
In haar verweerschrift en haar dupliek heeft de Bondsrepubliek ter rechtvaardiging van de regel van paragraaf 12, sub c, FIG een aantal argumenten aangevoerd die achteraf van meer subsidiaire aard bleken te zijn. Haar voornaamste argument bracht zij eerst ter sprake in haar schriftelijk antwoord op een vraag die het Hof aan het einde van de schriftelijke behandeling had gesteld, en ter terechtzitting is het nog eens uitvoerig uiteengezet.
Als ik het goed begrijp, komt dit argument hierop neer, dat bij gebreke van harmonisatie, in een bepaalde sector, van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten betreffende de bescherming van de gezondheid van de consumenten van vlees of vleesprodukten, iedere Lid-Staat gerechtigd is de desbetreffende nationale bepalingen, wat die ook mogen inhouden, te handhaven. Hij zou zelfs importen uit andere Lid-Staten geheel mogen verbieden. Volgens de Bondsrepubliek is de in paragraaf 12, sub c, FlG neergelegde regeling dan ook soepeler dan noodzakelijk is, omdat zij importen van vleesprodukten uit andere Lid-Staten toestaat wanneer die produkten zijn vervaardigd uit vlees van in diezelfde staat geslachte dieren. Het was met name ter ondersteuning van dit betoog dat de Bondsrepubliek een beroep deed op artikel 6 van verordening nr. 64/433.
Volgens mij berust dit betoog geheel en al op een misvatting. Dat iedere harmonisatie van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten in een dergelijke sector ontbreekt, betekent dat de rechtssituatie geheel wordt beheerst door de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag. De in deze artikelen neergelegde regeling kan niet opzij worden gezet door het ontbreken van een richtlijn of door enig in een richtlijn vervat voorbehoud. De Bondsrepubliek heeft — heel juist — toegegeven dat artikel 30 regelingen als de onderhavige in principe verbiedt. Zulk een regeling is alleen toelaatbaar indien zij krachtens artikel 36 kan worden „gerechtvaardigd”.
In het arrest van 15 december 1976 (zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1872) overwoog het Hof:
„dat de door artikel 36 geoorloofde beperkingen, als uitzondering op het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen, slechts zijn te rijmen met het Verdrag, voor zover zij zijn gerechtvaardigd, dat wil zeggen noodzakelijk ter bereiking van de doelstellingen dezer bepalingen en met name ter bescherming van de gezondheid en het leven van personen;
dat artikel 36 niet ten doel heeft bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten, doch slechts toelaat dat in de nationale wetgevingen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van het vrije verkeer, voor zover zulks gerechtvaardigd is en blijft ter bereiking van de in dit artikel genoemde doelstellingen”
(r.o. 19 en 24).
De arresten in de zaken 5/77 (Tedeschi, Jurispr. 1977, blz. 1556, r.o. 34) en 13/78 (Eggers, Jurispr. 1978, blz. 1936, r.o. 30) gaan in dezelfde richting.
Het gaat derhalve alleen om de vraag of de regeling van paragraaf 12, sub c, FIG „noodzakelijk” is voor de bescherming van de gezondheid en het leven van personen in de Bondsrepubliek. Ik merk al aanstonds op, dat de Bondsrepubliek dit mijns inziens niet heeft weten aan te tonen.
De argumenten die zij aanvoerde bij haar poging dat bewijs te leveren, zijn de volgende.
In de eerste plaats heeft zij betoogd dat de regeling noodzakelijk was ter verkleining van het gevaar dat in de Bondsrepubliek produkten worden ingevoerd die vlees van buiten de Gemeenschap geslachte dieren bevatten. De Commissie heeft echter opgemerkt dat dit gevaar (voor zover het aanwezig is) evenmin wordt afgewend door het vereiste van een certificaat, inhoudende dat het in een produkt verwerkte vlees afkomstig is van dieren, geslacht in de Lid-Staat waarin het produkt is vervaardigd, als door het vereiste van een certificaat, inhoudende dat het vlees afkomstig is van in de Gemeenschap geslachte dieren. Door het enkele feit dat vlees de grens tussen twee Lid-Staten passeert alvorens te worden verwerkt, wordt het gevaar dat het vlees misschien van buiten de Gemeenschap is ingevoerd, niet groter. Uit het certificaat dat is voorgeschreven voor vlees dat van de ene Lid-Staat naar de andere wordt verzonden, blijkt van welk slachthuis en welke snijderij het afkomstig is (zie bijlage II bij richtlijn nr. 64/433).
In de tweede plaats heeft de Bondsrepubliek betoogd dat het feit dat het vlees een grens passeert, het gevaar vergroot dat het niet meer gezond is. Ik moet zeggen dat ik de meeste argumenten die de Bondsrepubliek ter ondersteuning van dit standpunt naar voren heeft gebracht, moeilijk heb kunnen volgen. Enkele ervan schijnen niet meer te zijn dan algemene beweringen als zou in enkele Lid-Staten niet afdoende de hand worden gehouden aan de wettelijke regeling. Ik heb reeds eerder de gelegenheid gehad, op te merken dat dit een Lid-Staat mijns inziens niet het recht geeft, in het intracommunautaire handelsverkeer maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen toe te passen — zie arrest van 20 april 1978 (gevoegde zaken 80 en 81/77, Commissionnaires Réunis, Jurispr. 1978, blz. 928, op blz. 960).
Anderzijds kan ik begrijpen dat het gevaar voor besmetting toeneemt naarmate het vlees meer wordt vervoerd en door de handen van meer mensen gaat. Maar ook hier zie ik niet in hoe het enkele feit dat het vlees een grens passeert, dit gevaar kan vergroten. Wanneer vlees van in Noord-Ierland geslachte varkens over de weg, over zee en per trein naar Zuid-Engeland wordt vervoerd om daar te worden verwerkt tot varkenspastei, kan deze varkenspastei worden ingevoerd in de Bondsrepubliek zonder dat paragraaf 12, sub c, hieraan in de weg staat. Maar worsten die in België worden vervaardigd uit het vlees van in Nederland, Luxemburg of ook Duitsland zelf geslachte varkens, mogen niet in de Bondsrepubliek worden ingevoerd. Ik kan tal van dergelijke sprekende voorbeelden geven: het vervoer van vlees van Sardinië naar het vasteland van Italië, om aldaar tot salami te worden verwerkt, stuit voor wat paragraaf 12, sub c, betreft niet op bezwaren, maar het vervoer naar Italië vanuit Corsica wel, enzovoorts. Dergelijke voorbeelden maken duidelijk dat de regeling van paragraaf 12, sub c, niet alleen niet valt te rechtvaardigen, maar ook een duidelijk geval is van de in artikel 36 bedoelde „willekeurige discriminatie”.
Voorts werd opgemerkt dat de regeling het voordeel had, dat de autoriteiten van één enkele Lid-Staat aansprakelijk konden worden gesteld indien ongezonde vleesprodukten in de Bondsrepubliek waren ingevoerd. Deze opmerking deed de Commissie denken aan een argument dat door het Hof in de reeds genoemde zaak-Eggers is afgewezen. Ongetwijfeld vergemakkelijkt de regeling in zulk een geval het werk van de administratie, maar dit is heel wat anders dan dat zij noodzakelijk is voor de bescherming van de consumenten.
Ten slotte heeft de Bondsrepubliek gewezen op de omstandigheid dat tot nu toe iedere harmonisatie van de wettelijke regelingen en de praktijk van de Lid-Staten inzake het onderzoek van varkensvlees op trichinen ontbreekt. Volgens de Bondsrepubliek zou alleen een systematisch onderzoek van het karkas van ieder geslacht varken afdoende zijn, maar de praktijk in andere Lid-Staten — België, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk — zou niet aan die norm voldoen. Aannemende dat de Bondsrepubliek op dit punt gelijk heeft (maar bewezen is het niet), ben ik er niet zeker van dat de Duitse consument op enigerlei wijze wordt beschermd door het vereiste dat Belgische, Franse, Nederlandse en Britse vleesverwerkers zich dienen te beperken tot verwerking van het (beweerdelijk niet op afdoende wijze onderzochte) vlees van in hun eigen land geslachte varkens.
Bij gevolg concludeer ik
1.
dat het Hof voor recht verklare, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de invoer uit andere Lid-Staten van produkten, in een dezer staten vervaardigd uit vlees afkomstig uit een andere Lid-Staat, te verbieden, een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen, en
2.
dat de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten van het geding worde verwezen.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.