62011CC0530
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 12 de septiembre de 2013 (
1
)
Asunto C‑530/11
Comisión Europea
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
«Convenio de Aarhus — Directiva 2003/35/CE — Acceso a la justicia — Concepto de procedimiento judicial “excesivamente oneroso” — Transposición»
I. Introducción
1.
Es bien conocido que en el Reino Unido no resulta barato acudir a los tribunales. En particular, la representación procesal puede generar unas costas muy elevadas. Dado que, por lo general, la parte vencida debe soportar las costas de la parte vencedora, todo proceso conlleva un considerable riesgo en lo relativo a las costas.
2.
Sin embargo, el Convenio de Aarhus (
2
) y, para ciertos procedimientos, su transposición mediante la Directiva 2003/35/CE (
3
) exigen que los procedimientos judiciales en materia de medio ambiente no sean excesivamente onerosos. El significado de esta disposición ya ha sido examinado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Edwards, (
4
) en abstracto y sobre la base de la normativa inglesa. Ahora se trata de aclarar, en concreto, si el Reino Unido ha transpuesto correctamente las disposiciones correspondientes.
3.
A este respecto debe analizarse, en primer lugar, la facultad discrecional de que disponen los órganos jurisdiccionales para limitar en ciertos casos el riesgo que asume el demandante de soportar las costas del demandado si pierde el litigio. Asimismo, se ha de aclarar si es compatible con el Derecho de la Unión que los órganos jurisdiccionales, al ejercer dicha competencia, limiten también el riesgo del demandado (en general, una autoridad administrativa) de tener que soportar por su parte las costas del demandante. Y, por último, se discute si en los procedimientos que aquí nos ocupan se pueden supeditar las medidas cautelares al hecho de que el solicitante se comprometa a resarcir los daños y perjuicios causados por éstas en caso de que no sean estimadas sus pretensiones en cuanto al fondo del asunto. Como cuestión preliminar, se ha de analizar en qué medida cabe transponer una directiva mediante la jurisprudencia.
II. Marco legal
A. Derecho internacional
4.
La normativa pertinente sobre las costas procesales en procedimientos en materia de medio ambiente está recogida en el Convenio de Aarhus, firmado por la entonces Comunidad Europea el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca). (
5
)
5.
El artículo 6 del Convenio prevé la participación del público en la autorización de actividades específicas.
6.
El artículo 9 del Convenio regula el acceso a la justicia en asuntos medioambientales. El presente asunto trata de un procedimiento con arreglo al apartado 2:
«Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
[…]
b) [puedan] interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión […] o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 […] del presente Convenio.»
7.
El apartado 4 trata, en particular, de las costas:
«Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 precedentes deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su coste sea prohibitivo. […]»
B. Derecho de la Unión
8.
A efectos de la transposición de las disposiciones relativas al acceso a la justicia previstas en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, el artículo 3, punto 7, de la Directiva 2003/35 introdujo el artículo 10 bis en la Directiva 85/337 (
6
) y el artículo 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 introdujo el artículo 15 bis en la Directiva 96/61/CE. (
7
) El párrafo quinto de ambos artículos contiene una disposición idéntica sobre las costas:
«Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.»
C. Derecho del Reino Unido
9.
Conforme al artículo 44.3, apartado 2, de las Civil Procedure Rules for England and Wales (normativa sobre procedimiento civil de Inglaterra y Gales), las costas de la parte vencedora se imponen por regla general a la parte vencida. No obstante, el órgano jurisdiccional puede resolver en otro sentido atendiendo a las circunstancias del caso. En particular, el artículo 44.3, apartado 6, permite adoptar medidas que limiten a un determinado importe la responsabilidad por las costas de otra parte. En Escocia e Irlanda del Norte rige una normativa similar.
10.
El artículo 25 de las Civil Procedure Rules versa sobre las medidas cautelares. En relación con dicho precepto existen las denominadas Practice Directions (directrices prácticas), cuya sección 5.1 establece que toda resolución por la que se acuerden medidas cautelares debe contener un compromiso del solicitante frente al órgano jurisdiccional de abonar a la parte contraria la indemnización de daños y perjuicios que el órgano jurisdiccional considere necesaria. Por otro lado, con arreglo a la sección 5.1A, el órgano jurisdiccional debe decidir si impone también tal compromiso respecto de los daños y perjuicios que las medidas cautelares causen a terceros. No obstante, el tribunal también puede optar por no imponer tal compromiso. Mientras que en Irlanda del Norte existe una normativa similar, en Escocia se desconoce dicho compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios.
11.
A consecuencia de la sentencia Edwards, (
8
) el Reino Unido ha completado la mencionada normativa en lo concerniente al Convenio de Aarhus y a los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35, pero dichas modificaciones, por razones temporales, no son objeto del presente procedimiento.
III. Procedimiento administrativo previo y pretensiones
12.
A raíz de una denuncia, la Comisión requirió el 23 de octubre de 2007 al Reino Unido para que se pronunciase acerca de si había cumplido con las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35.
13.
Pese a las respuestas del Reino Unido de 20 de diciembre de 2007 y de 5 de septiembre de 2008, el 22 de marzo de 2010 la Comisión dirigió un dictamen motivado a dicho Estado miembro en el que sostenía que el Reino Unido ni había transpuesto adecuadamente las mencionadas disposiciones ni las aplicaba correctamente. La Comisión requirió al Reino Unido a adoptar en el plazo de dos meses, es decir, hasta el 22 de mayo de 2010, las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado.
14.
A pesar de la respuesta del Reino Unido de 19 de junio de 2010, la Comisión mantuvo su punto de vista y, el 18 de octubre de 2011, interpuso el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento. En dicho recurso se pretende:
1)
Que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2003/35, al no haber procedido a la completa transposición y correcta aplicación de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de dicha Directiva.
2)
Que se condene en costas al Reino Unido.
15.
El Reino Unido pretende:
1)
Que se declare que el Reino Unido no ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35.
2)
Que se condene en costas a la Comisión.
16.
Mediante auto de 4 de mayo de 2012, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió que el Reino de Dinamarca e Irlanda interviniesen como coadyuvantes del Reino Unido.
17.
Todas las partes han presentado alegaciones por escrito y, con excepción de Dinamarca, de forma oral el 11 de julio de 2013.
IV. Apreciación jurídica
18.
Aunque la Comisión basa su recurso en los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35, me parece más lógico mencionar en el análisis de los motivos de recurso las disposiciones con ellos introducidas, a saber, el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61. Con arreglo a su respectivo párrafo quinto, idéntico en ambas disposiciones, los recursos previstos en dichas disposiciones, relativos a la revisión de autorizaciones, no deben ser, sobre la base de ambas Directivas, excesivamente onerosos. De ese modo se transpuso el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus en relación con el recurso previsto en el artículo 9, apartado 2, del Convenio.
19.
Mediante su recurso por incumplimiento, la Comisión se dirige tanto contra la transposición de esta normativa en los tres partidos judiciales del Reino Unido, a saber, por un lado Inglaterra y Gales, incluido Gibraltar, por otro Escocia y por otro Irlanda del Norte (véase la sección B de las presentes conclusiones), como contra su aplicación (véase la sección C de las presentes conclusiones). Sin embargo, con carácter previo quisiera exponer brevemente las declaraciones de la reciente sentencia Edwards, (
9
) fundamentales para el presente litigio, y, a la luz de éstas, analizar algunas de las alegaciones presentadas por las partes, que, pese a estar relacionadas con la cuestión de las costas procesales, no sirven para aclarar ninguno de los motivos de recurso (véase la sección A de las presentes conclusiones).
A. Observación preliminar
20.
El artículo 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61, así como el artículo 9, apartado 4, del Convenio, fundamentan una obligación de protección en materia de costas. Dicha obligación se ha concretado en la sentencia Edwards.
21.
Conforme a la citada sentencia, no se ha de impedir a las personas a las que se refieren el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 promover o proseguir un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de tales artículos debido a la carga económica que de ello pudiera resultar. A este respecto se debe tener en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente. (
10
)
22.
Además, el Tribunal de Justicia señaló que la exigencia de que los costes de un proceso no sean prohibitivos se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial. Por consiguiente, el carácter prohibitivo debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada, (
11
) y éstos comprenden por principio también los costes de la representación procesal.
23.
Por último, en la sentencia Edwards, en contra de lo alegado por Dinamarca, se aclaró que la exigencia de que el coste del procedimiento judicial no sea prohibitivo no puede apreciarse de manera distinta por un órgano jurisdiccional nacional según que resuelva al término de un procedimiento en primera instancia, de un recurso de apelación o de una segunda apelación. (
12
) Ahora bien, esta apreciación no debe interpretarse en el sentido de que al evaluar el importe de las costas admisible en las instancias superiores puedan dejarse de lado las costas ya devengadas. Por el contrario, cada una de las instancias debe velar por que el conjunto de las costas devengadas en todas las instancias no resulte excesivo ni prohibitivo.
24.
No obstante, sí alega con acierto Dinamarca que en determinados recursos puede prescindirse de una representación procesal profesional. Esto puede suceder, por ejemplo, cuando las autoridades competentes estén sujetas a un estricto principio de oficialidad y, por tanto, deban aclarar de oficio todos los argumentos y circunstancias relevantes. Sin embargo, la posibilidad de prescindir de representante procesal exige una valoración concreta que tome en consideración todos los aspectos jurídicos y prácticos del procedimiento en cuestión y los usos del tráfico jurídico.
25.
En el presente caso, es pacífico que ante los órganos jurisdiccionales del Reino Unido es necesaria representación letrada y que ésta puede originar costas elevadas. Dicho Estado miembro lo explica aludiendo a las circunstancias especiales del procedimiento contradictorio del common law, que exige una particular pericia a los representantes procesales.
26.
Al igual que sucede en los tribunales de la Unión, las costas de la representación procesal en el Reino Unido normalmente son impuestas a la parte vencida. Cuando sus pretensiones no prosperan, los demandantes mencionados en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 deben soportar, por lo general, las costas de la parte contraria y las suyas propias. En cambio, si prospera la demanda será la parte contraria quien soporte todas las costas.
27.
Aunque el Reino Unido, según parece, vea justificadas las costas que se ocasionan en este sistema, el riesgo relativo a las costas puede disuadir de interponer o de proseguir los recursos previstos en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis de la Directiva 96/61. Por lo tanto, dichos procedimientos pueden ser excesivamente onerosos o prohibitivos a los efectos de las citadas disposiciones. En consecuencia, debe ofrecerse una protección suficiente en materia de costas.
28.
El Reino Unido menciona distintos mecanismos que cubren o, al menos, limitan el riesgo relativo a las costas procesales. La Comisión no critica dichos mecanismos como tales, pero considera acertadamente que no son suficientes para transponer el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61.
29.
Por ejemplo, en el Reino Unido existe la posibilidad de acogerse a la asistencia jurídica gratuita, pero dicho Estado miembro no niega que las asociaciones no pueden acceder a ella (
13
) ni que se exige una situación de necesidad del interesado. Dado que las asociaciones y los demandantes solventes (
14
) también han de ser protegidos frente a unas costas prohibitivas, dicho instrumento no es suficiente para garantizar la protección en materia de costas.
30.
Por otro lado, el Reino Unido subraya que el riesgo relativo a las costas derivadas de la interposición de un recurso contencioso‑administrativo (judicial review) es muy limitado, pues ese tipo de recursos sólo se admiten a trámite si se consideran fundados a resultas de un procedimiento sumario de admisión. Añade que la participación en esos procedimientos entraña unas costas relativamente reducidas.
31.
Es cierto que el mencionado procedimiento de admisión reduce el riesgo relativo a las costas en el caso de recursos con escasas perspectivas de éxito, pues éstos se rechazan en una fase temprana, antes de que ocasionen mayores costas. Sin embargo, el Convenio de Aarhus y su transposición en la Unión no se refieren principalmente a las demandas con perspectivas de éxito especialmente escasas. (
15
) En aras del interés general en proteger el medio ambiente es mucho más útil facilitar los recursos que, si bien se basan en una argumentación sólida, no es seguro que prosperen. Normalmente, esos procedimientos tienen por objeto un interés legítimo en la protección del medio ambiente, pero debido a su incierto resultado implican un riesgo especialmente alto relativo a las costas.
32.
Por último, el Reino Unido alude también a la posibilidad de contratar un seguro de riesgos procesales, denominado «After the Event Insurance». Sin embargo, es incontrovertido que dicho instrumento tampoco cubre todos los supuestos. Es obvio que, precisamente en procedimientos de resultado incierto, es decir, con alto riesgo, las compañías de seguros tienen que exigir primas que a su vez pueden ser igualmente prohibitivas.
33.
Si bien la Comisión subraya la necesidad de que las costas sean previsibles, en el presente caso no es preciso decidir hasta qué punto ha de ser posible determinar efectivamente el importe de las costas en una fase temprana del procedimiento. En efecto, con el instrumento de la medida de protección en materia de costas, la normativa del Reino Unido dispone de un medio para determinar en un momento temprano el riesgo máximo relativo a las costas.
34.
Aunque la Comisión se dirige contra ciertos resultados y criterios de aplicación de dicho instrumento, no considera que, de por sí, sea insuficiente. Cuando critica la incertidumbre relativa al importe de las costas, sus objeciones se centran en el hecho de que la normativa del Reino Unido no regula de forma suficientemente clara y precisa la protección en materia de costas. A continuación me ocuparé de esta problemática.
B. Sobre la transposición
35.
La Comisión critica la inexistencia de una transposición legal de la protección en materia de costas en el Reino Unido. A este respecto, se remite a una sentencia sobre la situación legislativa en Irlanda. En ese Estado miembro, los órganos jurisdiccionales tenían la facultad de renunciar a condenar en costas a la parte cuyas pretensiones hubieran sido desestimadas y, a mayor abundamiento, podían hacer que la otra parte soportara los gastos realizados por aquélla. Pero, dado que se trataba de una mera práctica judicial, el Tribunal de Justicia no lo reconoció como transposición. (
16
)
36.
El Reino Unido opone a ese argumento la jurisprudencia nacional. Alega que, con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo tercero, la directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. (
17
)
37.
En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la adaptación del Derecho interno a las normas de la Unión no exige necesariamente una transcripción formal y textual de sus preceptos en una disposición expresa y específica. Es suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la norma de la Unión de modo suficientemente claro y preciso. (
18
)
38.
Ciertamente, aún no se ha aclarado si, en virtud de lo anteriormente expuesto, los precedentes judiciales vinculantes, es decir, la jurisprudencia vinculante, característicos del common law vigente en el Reino Unido, pueden transponer suficientemente una directiva. Pero el Tribunal de Justicia ha reconocido que, también a efectos de evaluar una transposición, el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales debe apreciarse teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales. (
19
)
39.
No obstante, para la transposición de una directiva no puede bastar con que los órganos jurisdiccionales dispongan de la facultad de atenerse a lo dispuesto en ella y que posiblemente lo hagan. Según reiterada jurisprudencia, una facultad discrecional que pueda ejercerse de forma conforme a una directiva no basta para adaptar el Derecho interno a las disposiciones de la directiva, puesto que tal práctica puede modificarse en cualquier momento. (
20
) Precisamente eso es lo que se apreció en el asunto aludido por la Comisión: aunque los órganos jurisdiccionales irlandeses tenían la facultad de otorgar protección en materia de costas, no estaban obligados a ello. Tampoco estaban definidos los criterios relativos a cuándo se había de conceder la protección. En aquel asunto no se alegaron precedentes judiciales pertinentes que fundamentasen tal obligación.
40.
Por lo tanto, lo determinante es que las sentencias nacionales pertinentes aseguren efectivamente la plena aplicación de la protección necesaria en materia de costas de un modo suficientemente claro y preciso y de manera vinculante. (
21
) Si se cumplen estos requisitos, los precedentes judiciales pueden garantizar la transposición. (
22
)
41.
Las partes citan en el presente procedimiento diferentes resoluciones judiciales internas y, aunque la Comisión las califica de aplicación práctica insuficiente, conforme a las anteriores reflexiones resultan relevantes a efectos de la transposición.
42.
A este respecto procede analizar, en primer lugar, la circunstancia de que la adopción de una medida de protección en materia de costas depende de la facultad discrecional de los órganos jurisdiccionales (sección 1 infra), a continuación, la posibilidad de limitar las costas que puede reclamar el demandante en caso de ganar el juicio (sección 2 infra) y, por último, las medidas cautelares (sección 3 infra).
1. Facultad discrecional a efectos de la adopción de una medida de protección en materia de costas
43.
La figura de la medida de protección en materia de costas fue desarrollada por la Court of Appeal of England and Wales en la sentencia Corner House (
23
) y ha sido asumida igualmente por los órganos jurisdiccionales de Escocia e Irlanda del Norte. En circunstancias extraordinarias, mediante este tipo de medida de protección se puede establecer un límite máximo para las costas que se podrán imponer al demandante en la instancia de que se trate en caso de que se desestimen sus pretensiones. Se trata de una decisión que se puede adoptar en cualquier fase del procedimiento, si el órgano jurisdiccional llega a la convicción de que:
—
la problemática planteada es de interés público general;
—
el interés público requiere una solución jurídica de esa problemática;
—
el demandante no tiene un interés privado en el resultado del procedimiento;
—
atendiendo a los medios económicos del demandante y de la parte contraria y a las costas previsibles, es justo y equitativo adoptar una medida de protección en materia de costas, y
—
el demandante probablemente no continúe con el procedimiento si no se adopta una medida de protección en materia de costas.
44.
Una consecuencia de este planteamiento restrictivo es que la propia decisión sobre la protección en materia de costas implica en sí misma una carga relativamente elevada y costas adicionales, sin contribuir a la aclaración de las cuestiones relativas al medio ambiente.
45.
Esta figura concede a los órganos jurisdiccionales competentes un margen de apreciación en cuanto a los distintos requisitos de las medidas de protección en materia de costas y, en caso de que éstos se consideren cumplidos, les otorga una facultad discrecional en cuanto a la protección concreta que se ha de conceder. Dicha facultad discrecional comprende tanto la cuantía del riesgo relativo a las costas admitido como la cuestión de si, y en su caso en qué medida, se debe limitar simultáneamente el riesgo relativo a las costas para la parte contraria.
46.
Ni el margen de apreciación ni la facultad discrecional merecen de por sí objeción alguna, pues, debido a las grandes diferencias entre los Estados miembros en cuanto a la normativa relativa al acceso a la justicia, existe un amplio margen para concretar la protección en materia de costas. (
24
) Además, el propio Tribunal de Justicia ha reconocido la necesidad de un margen de apreciación y de una facultad discrecional en la protección en materia de costas. (
25
) No obstante, los órganos jurisdiccionales nacionales deben estar inequívocamente obligados a ejercer su facultad discrecional con la finalidad de asegurar una suficiente protección en materia de costas en los procedimientos de que se trata. (
26
)
47.
La facultad discrecional de los órganos jurisdiccionales del Reino Unido a efectos de la adopción de una medida de protección en materia de costas no satisface dichos requisitos. En efecto, su facultad discrecional tiene la finalidad de determinar si, excepcionalmente, (
27
) en el caso concreto sería poco equitativo o injusto aplicar el principio general, con arreglo al cual no se ofrece protección en materia de costas. En cambio, no se aprecia una vinculación general a la finalidad de la protección en materia de costas en los procedimientos de que se trata.
48.
Las sentencias posteriores a la sentencia Corner House que se han citado en nada afectan a esta conclusión. Bien al contrario, en la sentencia Morgan, del año 2009, se declaró que la facultad discrecional que rige en las medidas de protección en materia de costas posiblemente sea incompatible con el principio de protección de materia de costas. (
28
)
49.
Tampoco la resolución dictada en el caso Garner, del año 2010, recaída después de haber expirado el plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, permite apreciar que, en el entretiempo, la facultad discrecional se haya reorientado hacia la finalidad de la protección en materia de costas. (
29
)
50.
Por otro lado, los criterios aplicados en el Reino Unido son incompatibles con lo señalado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Edwards.
51.
Aunque el Reino Unido sostiene que los criterios para la protección necesaria en materia de costas no son objeto del presente procedimiento, esto no resulta convincente. Por el contrario, los criterios para la protección en materia de costas constituyen el núcleo de la crítica de la Comisión cuando sostiene que no se han transpuesto suficientemente las obligaciones relativas a la protección en materia de costas. Por eso, procede examinarlos a continuación.
52.
Los problemas de los criterios aplicados en el Reino Unido comienzan con la consideración del interés público y privado en la tramitación del procedimiento. Aunque el Tribunal de Justicia exige que se tengan en cuenta dichos intereses, (
30
) el Reino Unido reconoce que antes de la sentencia Garner no se tenían en cuenta de la manera que hubiera sido necesaria. (
31
) Con ello, el Gobierno del Reino Unido admite que antes de dicha sentencia no se reconocía y ponderaba suficientemente el interés público en el cumplimiento de la normativa medioambiental mediante procedimientos con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61. Dado que la citada sentencia no se pronunció hasta después de expirado el plazo fijado en el dictamen motivado, no se subsanó dicho incumplimiento a tiempo.
53.
Asimismo, es incompatible con la protección en materia de costas que la mera existencia de un interés privado en el resultado del procedimiento excluya la protección en materia de costas. Es cierto que el Tribunal de Justicia exige que se tenga en cuenta si existe tal interés, pero no con el fin de excluir la protección. Bien al contrario, también ha de protegerse al justiciable cuando ejerza derechos propios que le confiere el ordenamiento jurídico de la Unión. (
32
)
54.
Aunque la sentencia Morgan (según parece, en un obiter dictum) señala que este criterio debe aplicarse con flexibilidad, (
33
) queda claro que a este respecto existe, cuando menos, una considerable incertidumbre.
55.
También vulnera la protección necesaria en materia de costas el hecho de que constituya un criterio de exclusión la solvencia del demandante, es decir, la falta de acreditación de su situación de necesidad. El coste de un procedimiento ni debe exceder las posibilidades económicas personales del interesado, ni debe resultar objetivamente irrazonable (esto es, al margen de la solvencia del interesado). (
34
) En otras palabras: los demandantes solventes tampoco deben quedar expuestos al riesgo de tener que asumir unas costas excesivas o prohibitivas y, en el caso de demandantes con medios limitados, procederá reducir en su caso aún más el riesgo de tener que asumir unas costas objetivamente razonables.
56.
Por último, el Tribunal de Justicia ha rechazado que se excluya la protección en materia de costas cuando no sea previsible que el riesgo relativo a las costas pueda disuadir al interesado. (
35
) Pues bien, según la sentencia Corner House, tal riesgo de disuasión es otro de los requisitos para la adopción de una medida de protección en materia de costas.
57.
En consecuencia, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 porque la facultad discrecional de los órganos jurisdiccionales a efectos de conceder protección en materia de costas no está vinculada a la finalidad de dicha protección y porque los criterios aplicables al respecto son incompatibles con las citadas disposiciones.
2. Sobre la limitación recíproca de las costas
58.
La Comisión se opone también al hecho de que las medidas de protección en materia de costas a menudo limitan simultáneamente el riesgo relativo a las costas de la parte contraria. Este problema afecta a los tres partidos judiciales del Reino Unido.
Sobre la admisibilidad
59.
El Reino Unido considera que esta imputación es inadmisible, pues no fue alegada en el procedimiento administrativo previo. Efectivamente, la Comisión impugnó por primera vez expresamente la limitación recíproca de las costas en el dictamen motivado. (
36
)
60.
La objeción del Reino Unido se basa en la circunstancia de que el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión delimitan el objeto del litigio, que, en consecuencia, ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad de presentar alegaciones constituye una garantía esencial para el Estado miembro, y su observancia es un requisito sustancial de forma para la conformidad a Derecho del procedimiento por el que se declara un incumplimiento. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo. (
37
)
61.
No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso, siempre y cuando el objeto del litigio no se haya ampliado ni modificado. (
38
)
62.
En particular, el escrito de requerimiento no puede someterse a exigencias de precisión tan estrictas como las del dictamen motivado, ya que no podrá consistir más que en un primer resumen sucinto de las imputaciones. Nada impide, pues, a la Comisión detallar en el dictamen motivado las imputaciones que ya formuló de manera más global en el escrito de requerimiento. (
39
)
63.
Esto es lo que ha ocurrido en el caso de autos. La Comisión alega con acierto que las costas derivadas de la propia representación forman parte de las costas procesales, cuyo importe deben limitar los Estados miembros. (
40
) Por lo tanto, el reproche de que no se limita suficientemente el riesgo relativo a dichas costas estaba incluido en la imputación con arreglo a la cual en el Reino Unido no se limita suficientemente el riesgo relativo a las costas en general.
64.
Esta apreciación queda confirmada mediante la respuesta del Reino Unido al escrito de requerimiento, es decir, mediante el primer escrito de dicho Estado miembro en el procedimiento administrativo previo. En efecto, en él se mencionan los acuerdos condicionales en materia de costas con el propio abogado, en virtud de los cuales sólo se prevé el cobro de honorarios en caso de que prospere la demanda, como un medio de limitar los riesgos relativos a las costas. (
41
) Por consiguiente, la alegación formulada por la Comisión en el dictamen motivado según la cual las medidas de protección en materia de costas menoscaban este medio cuando limitan el importe de las costas que el demandante puede reclamar en caso de ganar el juicio, no es sino un contraargumento para desvirtuar dicha postura. De este modo, este punto pasó a formar parte del objeto del procedimiento.
65.
Por lo tanto, dicha alegación es admisible y debe ser examinada.
Sobre el fondo
66.
La Comisión critica que las medidas de protección en materia de costas en ocasiones se estructuran de forma recíproca, en el sentido de que, además de limitar el riesgo de la parte demandante de tener que soportar las costas de la parte contraria si es vencida, limitan también el riesgo de la parte contraria de tener que soportar las costas de la parte demandante en caso de prosperar la demanda.
67.
Una medida de protección unilateral en materia de costas, que solamente limite el riesgo de responsabilidad del demandante por las costas de la parte contraria, puede contribuir en gran medida a evitar que las costas del procedimiento judicial sean excesivas o prohibitivas. No obstante, las meras costas de la representación propia pueden impedir que las personas mencionadas en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 interpongan o prosigan un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de dichos artículos.
68.
Por este motivo, tanto el Reino Unido como Irlanda mencionan, en lo relativo a las costas derivadas de la representación propia, la posibilidad de que el representante procesal renuncie a sus honorarios. Ahora bien, tal renuncia sólo puede reducir excepcionalmente el riesgo relativo a las costas, pues los representantes procesales por lo común necesitan obtener ingresos. Exigir en general, en los procedimientos con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61, una representación gratuita del demandante supondría destruir la base económica de la necesaria especialización de los abogados en este campo.
69.
Una posibilidad de obtener los ingresos necesarios en el caso de demandantes económicamente débiles a quienes no corresponda el beneficio de justicia gratuita consiste en los pactos de cuota litis. Tanto en Inglaterra y Gales como en Escocia, este tipo de acuerdos condicionales en materia de honorarios pueden establecer que el representante del demandante sólo percibirá honorarios en caso de que prospere la demanda. En ambos sistemas, la parte contraria vencida deberá normalmente soportar las costas que se habrían generado sin dicho pacto. En Inglaterra y Gales se le impone, además, una prima adicional de resultado a favor del representante procesal de la parte demandante, mientras que en Escocia es el demandante quien ha de soportar dicha prima. En Irlanda del Norte no existe la figura de la cuota litis. Aunque los pactos de cuota litis tampoco dejan de suscitar problemas, en particular cuando incluyen un suplemento sobre los honorarios habituales, (
42
) el Reino Unido alega que en muchos de los supuestos contemplados por el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y por el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 resultan necesarios para que en ese ordenamiento jurídico sea posible la protección necesaria en materia de costas.
70.
Sin embargo, una medida de protección recíproca en materia de costas limita las costas que ha de soportar la parte contraria en caso de estimarse la demanda. En el caso de que se establezca dicha limitación, la parte demandante tendrá que cargar muy probablemente con una parte de las costas derivadas de su propia representación procesal. Si existe un acuerdo condicional en materia de honorarios, quedará limitado el importe de la cuota litis que tendría que abonar la parte contraria vencida. O bien los representantes procesales se conforman con esos honorarios limitados, o bien el demandante deberá asumir él mismo la diferencia en caso de ganar el juicio. Y este coste adicional también puede hacer que el procedimiento resulte prohibitivo. En consecuencia, una medida de protección recíproca en materia de costas puede comprometer la finalidad de la protección en materia de costas.
71.
No obstante, a la hora de evaluar ese tipo de medidas de protección recíproca debe distinguirse en función de que la parte sea un particular o una entidad pública.
72.
En el caso de los particulares, la limitación recíproca de las costas puede estar justificada en determinadas circunstancias por la igualdad de armas procesal, la cual forma parte del derecho fundamental a un proceso equitativo, (
43
) que el artículo 9, apartado 4, del Convenio menciona expresamente como máxima procesal. Dicha igualdad de armas queda en entredicho (
44
) si una de las partes está en gran medida exenta del riesgo de tener que soportar las costas de la parte contraria, mientras que la otra parte tendrá que soportar en todo caso la mayor parte de sus propias costas y, en caso de perder el juicio, la totalidad de las costas del procedimiento. Cabe incluso plantear que este reparto desigual del riesgo relativo a las costas podría influir en el desarrollo de la estrategia procesal. En efecto, una parte que goce de una protección sustancial frente al riesgo relativo a las costas podría verse tentada a ampliar innecesariamente el objeto del litigio para incrementar las costas de la parte contraria y aumentar así la predisposición de ésta a acceder a un acuerdo transaccional.
73.
Ahora bien, la Comisión alega con acierto que en el presente caso se trata exclusivamente de demandas con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61. Tales demandas, por su propia naturaleza, se dirigen contra decisiones de la Administración, concretamente contra la aprobación de proyectos tras una evaluación de impacto ambiental o contra la autorización integrada de determinadas actividades industriales.
74.
En un procedimiento contra organismos estatales desde el principio no existe un auténtico equilibrio, pues éstos disponen normalmente de recursos mucho más amplios que las personas mencionadas en el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y en el artículo 15 bis de la Directiva 96/61. En este sentido, la medida de protección unilateral en materia de costas es sólo un primer paso para establecer la igualdad de armas.
75.
Además, en este tipo de procedimientos ambas partes persiguen, en último término, un mismo interés, consistente en el cumplimiento de la ley. Cuando la Administración pierde un procedimiento judicial porque su resolución, impugnada en el procedimiento, es ilegal no merece una protección equivalente a la del demandante en cuanto a las costas procesales. Es ella la que ha causado la incoación del proceso al infringir la ley.
76.
Por último, el Convenio de Aarhus confiere una importancia especial al interés público en el cumplimiento de la ley. (
45
) Dicho interés, al menos en los procedimientos con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61, prohíbe que se menoscabe un instrumento como los pactos de cuota litis, que pueden contribuir a evitar unas costas excesivas derivadas de la representación propia.
77.
Por otro lado, esta orientación del Convenio de Aarhus desvirtúa la alegación del Reino Unido relativa a los medios limitados de las autoridades competentes. Aunque es cierto que las autoridades ya no podrán utilizar para sus funciones principales los medios que hayan dedicado al litigio, el Convenio asume que es así. Y es lógico que lo haga, pues la aplicación de la normativa medioambiental por los tribunales o el riesgo de una impugnación judicial obliga a las autoridades a emplear una diligencia especial al aplicar esa normativa.
78.
Sin embargo, ello no excluye toda protección en materia de costas para la Administración. No existe ningún motivo para condenarla a soportar un pacto de cuota litis del representante de la parte contraria que exceda claramente de los honorarios que se devengarían habitualmente sin dicho pacto. Por lo tanto, en aras de la igualdad procesal de armas, en los procedimientos contra la Administración no puede descartarse, sin más, una medida «asimétrica» de protección recíproca en materia de costas, que, si bien limite el riesgo relativo a las costas de ambas partes, deje margen para un pacto de cuota litis razonable.
79.
Pero tal medida de protección no debe dar lugar a que la Administración, económicamente más poderosa, encuentre un incentivo para incrementar las costas propias del demandante mediante una innecesaria ampliación del objeto del litigio, de tal modo que se excedan claramente los límites de las costas resarcibles. (
46
) A estos efectos, el alcance de un pacto de cuota litis razonable sólo se puede determinar a la luz del caso concreto.
80.
Por lo tanto, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 porque, en los procedimientos tramitados con arreglo a dichas disposiciones, los órganos jurisdiccionales pueden conceder una protección recíproca en materia de costas que impida que, en caso de estimación de la demanda, se impongan a la parte contraria las costas correspondientes a un pacto de cuota litis razonable para la representación de las personas y asociaciones mencionadas en dichas disposiciones.
3. Sobre las medidas cautelares
81.
Por último, critica la Comisión que en Inglaterra y Gales, incluido Gibraltar, y en Irlanda del Norte por lo general sólo se concedan medidas cautelares si el solicitante se compromete a resarcir los daños y perjuicios resultantes de tales medidas.
82.
De los autos no se desprende con claridad qué comprende ese compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios. Parto de la base de que no se trata de perjuicios causados por un comportamiento ilícito culposo. Para ello no sería necesario un compromiso de resarcimiento especial, pues se aplicaría sin más la normativa general en materia de responsabilidad extracontractual.
83.
En cambio, entiendo que dicho compromiso se aplica cuando la pretensión protegida mediante la medida cautelar se acabe declarando infundada en el curso ulterior del procedimiento. En tal caso, según parece, el solicitante debe indemnizar los perjuicios causados por la medida cautelar. (
47
) En los tipos de procedimiento aquí controvertidos existe por lo tanto el riesgo de tener que asumir el coste resultante de la demora de un proyecto.
84.
Las partes debaten en primer lugar acerca de si este riesgo relativo a las costas está siquiera comprendido por la protección en materia de costas con arreglo al artículo 10 bis, párrafo quinto, de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis, párrafo quinto, de la Directiva 96/61. Conforme al tenor de dichos preceptos es tan sólo el procedimiento el que no debe ser excesivamente oneroso. Según una interpretación estricta, el compromiso de resarcir los daños y perjuicios derivados de la demora causada por una medida cautelar no está incluido entre las costas procesales.
85.
Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que la garantía de la efectividad del derecho a ejercer un recurso con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61 exige que los miembros del público interesado tengan el derecho a solicitar la adopción de medidas cautelares. (
48
) Consecuentemente, el documento titulado «El Convenio de Aarhus: Guía de aplicación», publicado en 2000 por la Comisión Económica para Europa de la Organización de las Naciones Unidas, considera que las medidas cautelares están comprendidas en la medida judicial (
49
) citada en el artículo 9, apartado 4, del Convenio como parte del procedimiento de recurso. (
50
)
86.
Por lo demás, procede recordar que la exigencia de que los costes de un proceso no sean prohibitivos se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial. Por consiguiente, el carácter prohibitivo debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada. (
51
) Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se ha de impedir a las personas a las que se refieren el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 promover o proseguir un recurso judicial comprendido en el ámbito de aplicación de tales artículos debido a la carga económica que de ello pudiera resultar. (
52
)
87.
Dado que la solicitud de medidas cautelares también constituye uno de dichos recursos y que las eventuales reclamaciones indemnizatorias incrementarían los costes económicos resultantes, tales reclamaciones también deben estar comprendidas en la protección en materia de costas. En caso contrario, la interposición de ese tipo de recursos podría verse obstaculizada por el riesgo de tener que abonar una indemnización de daños y perjuicios.
88.
El Reino Unido contesta a la Comisión que, normalmente, los proyectos contemplados por el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y por el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 no siguen avanzando durante la tramitación de un proceso judicial, incluso aunque no se adopten medidas cautelares. Afirma que, en general, no se realizan obras costosas cuando existe la posibilidad de que la autorización sea revocada.
89.
Ahora bien, este argumento relativiza la importancia práctica de la imputación de la Comisión, pero no la priva de fundamento en los casos en que las medidas cautelares son necesarias.
90.
Asimismo, señala el Reino Unido que en los procedimientos de Derecho público los tribunales generalmente ejercen su facultad discrecional renunciando a exigir el compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios. Pero también a este respecto cabe recordar que la mera posibilidad de ejercer una facultad discrecional en consonancia con la obligación de protección en materia de costas no basta para transponer el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61.
91.
De mayor peso resulta la alegación del Reino Unido de que la obligación de resarcimiento de daños y perjuicios es compatible con el principio de efectividad, es decir, que no hace prácticamente imposible ni excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.
92.
Esta alegación se basa en la acertada idea de que los Estados miembros gozan, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad, de un margen de maniobra al aplicar el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61. (
53
) Tampoco el principio de tutela judicial efectiva, previsto por el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales (
54
) y afín al principio de efectividad, pone en cuestión dicho margen de apreciación.
93.
Por lo tanto, no se puede excluir que los Estados miembros, en principio, puedan establecer una obligación de resarcir los daños y perjuicios derivados de medidas cautelares que afecte también al ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión. Así sucede especialmente en los procedimientos entre particulares, pues tales medidas interfieren necesariamente en los derechos de la parte contraria.
94.
A este respecto, el Reino Unido hace acertadamente referencia a la protección de la propiedad del beneficiario de la autorización impugnada.
95.
Procede observar que una autorización recurrible ante los tribunales no genera aún ningún derecho de propiedad. (
55
) Se trata solamente de una expectativa de poder utilizar la autorización, y las meras expectativas no gozan de la protección del derecho de propiedad, (
56
) al menos cuando su realización sea controvertida. (
57
) No obstante, las cargas derivadas del procedimiento judicial pueden limitar el ejercicio de ciertos derechos de propiedad, (
58
) por ejemplo, impidiendo una determinada explotación de la propiedad inmobiliaria para la ejecución de un proyecto.
96.
Sin embargo, la protección del medio ambiente puede justificar una restricción al ejercicio del derecho de propiedad. (
59
) Y lo mismo se puede decir de las medidas cautelares destinadas a mantener el status quo durante la revisión judicial de una autorización en materia de medio ambiente. En efecto, la restricción de la propiedad y de otras libertades se basa sobre todo en que el proyecto planeado requiere de una autorización por razones de protección del medio ambiente. Pues bien, cuando está justificada la necesidad de una autorización, dicha justificación se extiende en principio también a la necesidad de evitar, mediante medidas cautelares, que durante la revisión judicial de la autorización se desvirtúe en la práctica el objeto del litigio.
97.
Por otro lado, es posible que la práctica judicial aducida por el Reino Unido, según la cual en los procedimientos de Derecho público normalmente se renuncia al compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios, se base en consideraciones similares.
98.
Estas consideraciones tienen relevancia adicional en relación con los procedimientos con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y al artículo 15 bis de la Directiva 96/61, pues el interés general en el cumplimiento de la normativa en materia de medio ambiente obtiene en este campo un especial reconocimiento. Por lo tanto, en ese tipo de procedimientos, los demandantes merecen una protección frente a las costas excesivas o prohibitivas que va más allá de la protección que ofrecen el principio de efectividad y el derecho a la tutela judicial efectiva. (
60
)
99.
La sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, (
61
) citada por el Reino Unido, no desvirtúa la anterior conclusión. Si bien es cierto que en dicha sentencia el Tribunal de Justicia exigió una caución para el caso de que la medida cautelar generase riesgos económicos para la Unión, tal decisión no se puede trasladar a los procedimientos contemplados por el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y por el artículo 15 bis de la Directiva 96/61.
100.
En efecto, aquel recurso no tenía por objeto el cumplimiento de la normativa sobre medio ambiente, que constituye un fin de interés general, sino que trataba exclusivamente del interés particular del demandante en contra de una cotización que debía abonarse a la entonces Comunidad Europea. Además, con la mencionada caución se pretendía sobre todo asegurar el pago de la cotización controvertida, y no la compensación de eventuales perjuicios que pudiera causar la demora resultante de las medidas cautelares. Tales perjuicios podrían cubrirse con los habituales intereses de demora.
101.
Por otro lado, nada impide proceder en contra de las solicitudes abusivas de medidas cautelares. Pero la prevención o sanción de abusos no exige que la concesión de medidas cautelares se supedite a un compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios. En supuestos de este tipo podría bastar con denegar la medida cautelar o, en caso de que el abuso se descubriera posteriormente, conceder una indemnización de daños y perjuicios ordinaria.
102.
En consecuencia, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 porque, en los procedimientos tramitados con arreglo a dichas disposiciones, los órganos jurisdiccionales de Inglaterra y Gales, incluido Gibraltar, y de Irlanda del Norte pueden supeditar las medidas cautelares necesarias a un compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios.
C. Sobre la aplicación
103.
Además de criticar la falta de transposición de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35, la Comisión también se opone a la aplicación de dichas disposiciones por los órganos jurisdiccionales del Reino Unido.
104.
Este último motivo de recurso no puede referirse a que, según la Comisión, determinadas resoluciones de los órganos jurisdiccionales hayan infringido los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35. De hecho, la Comisión no aporta suficiente información sobre los casos en cuestión como para permitir evaluar si en efecto se incumplieron dichas disposiciones.
105.
Sin embargo, sí se podría entender a la Comisión en el sentido de que, con dicho motivo de recurso, critica una práctica que presenta un grado suficiente de continuidad y generalidad (
62
) por parte de los órganos jurisdiccionales en el Reino Unido. Para ello debería aportar prueba suficiente que mostrara que en dicho Estado miembro se ha llevado a cabo una práctica de forma repetida y continuada. (
63
)
106.
A primera vista, las apreciaciones sobre la insuficiente transposición de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 por la jurisprudencia parecen ser un indicio de que los órganos jurisdiccionales del Reino Unido han infringido las citadas disposiciones mediante una práctica asentada.
107.
Pero esta conclusión no resulta convincente. Dichas apreciaciones se basan en la circunstancia de que la jurisprudencia no garantiza de forma suficientemente clara y precisa la protección necesaria en materia de costas. En cambio, una práctica asentada implicaría que las resoluciones infringiesen también en cuanto a sus efectos el principio de protección en materia de costas.
108.
La Comisión no ha demostrado que sea así. Aunque cita numerosas resoluciones judiciales concretas, esta alegación demuestra ante todo que dichas resoluciones aún no han transpuesto suficientemente en el Reino Unido la protección en materia de costas prevista en los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35. Como ya se ha expuesto, el problema central reside en la facultad discrecional de los órganos jurisdiccionales respecto a las cuestiones controvertidas y en la subsiguiente incertidumbre acerca del riesgo relativo a las costas.
109.
En cambio, la Comisión no trata de demostrar ninguna práctica concreta, asentada mediante las diferentes resoluciones y que sea incompatible con determinadas exigencias de la protección en materia de costas.
110.
Podría entenderse que la Comisión intenta demostrar tal práctica cuando critica cuatro de las citadas sentencias por el hecho de que los órganos jurisdiccionales del Reino Unido impusieron determinadas costas a los demandantes. (
64
)
111.
Pero esa alegación no basta para demostrar una práctica asentada de los órganos jurisdiccionales del Reino Unido consistente en imponer unas costas excesivas o prohibitivas a los demandantes mencionados en los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35.
112.
Por un lado, cuatro resoluciones dictadas en dos partidos judiciales del Reino Unido no bastan para acreditar una práctica asentada. Y, por otro, la Comisión tampoco describe dichos procedimientos con suficiente precisión como para poder apreciar si las costas impuestas en cada caso son efectivamente excesivas.
113.
En el supuesto de que, con la alegación relativa a la incorrecta aplicación de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35, la Comisión pretendiera impugnar una práctica asentada y generalizada de los órganos jurisdiccionales del Reino Unido, procedería desestimar ese motivo de recurso.
114.
Sin embargo, considero que dicho motivo de recurso sólo se dirige contra la insuficiente transposición de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35 mediante los precedentes judiciales. (
65
) Por lo tanto, no resulta necesaria una desestimación específica.
V. Sobre las costas
115.
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene al Reino Unido y haber sido desestimadas en lo esencial las alegaciones formuladas por éste, procede condenarlo en costas. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, Irlanda y el Reino de Dinamarca, que intervienen como coadyuvantes en el litigio, deben soportar sus propias costas.
VI. Conclusión
116.
Propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, punto 7, y 4, punto 4, de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo:
—
porque la facultad discrecional de los órganos jurisdiccionales a efectos de conceder protección en materia de costas no está vinculada a la finalidad de dicha protección y porque los criterios aplicables al respecto son incompatibles con las citadas disposiciones;
—
porque, en los procedimientos tramitados con arreglo a dichas disposiciones, los órganos jurisdiccionales pueden conceder una protección recíproca en materia de costas que impida que, en caso de estimación de la demanda, se impongan a la parte contraria las costas correspondientes a un pacto de cuota litis razonable para la representación de las personas y asociaciones mencionadas en dichas disposiciones, y
—
porque, en los procedimientos tramitados con arreglo a dichas disposiciones, los órganos jurisdiccionales de Inglaterra y Gales, incluido Gibraltar, y de Irlanda del Norte pueden supeditar las medidas cautelares necesarias a un compromiso de resarcimiento de daños y perjuicios.
2)
Condenar al Reino Unido a cargar con las costas de la Comisión Europea. El Reino de Dinamarca e Irlanda cargarán con sus propias costas respectivas.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2005, L 124, p. 4).
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo (DO L 156, p. 17).
(
4
)	Sentencia de 11 de abril de 2013 (C‑260/11).
(
5
)	Aprobado mediante Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).
(
6
)	Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), codificada por la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1).
(
7
)	Directiva del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), codificada por la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 24, p. 8), y sustituida por la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO L 334, p. 17).
(
8
)	Citada en la nota 4.
(
9
)	Citada en la nota 4.
(
10
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 35.
(
11
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartados 27 y 28.
(
12
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 45.
(
13
)	Sobre los derechos, posiblemente más amplios, del artículo 47, párrafo tercero, de la Carta de los Derechos Fundamentales, véanse mis conclusiones presentadas el 18 de octubre de 2012 en el asunto Edwards, sentencia citada en la nota 4, punto 38, así como la sentencia de 22 de diciembre de 2010, DEB (C-279/09, Rec. p. I-13849), apartados 60 y 61.
(
14
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 40.
(
15
)	Véanse la sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 42, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto, citadas en la nota 13, punto 47.
(
16
)	Sentencia de 16 de julio de 2009, Comisión/Irlanda (C-427/07, Rec. p. I-6277), apartados 93 y 94.
(
17
)	Sentencias de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C-418/04, Rec. p. I-10947), apartado 157, y de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria (C-535/07, Rec. p. I-9483), apartado 60.
(
18
)	Sentencias de 27 de abril de 1988, Comisión/Francia (252/85, Rec. p. 2243), apartado 5; de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria (C-507/04, Rec. p. I-5939), apartado 89, y de 27 de octubre de 2011, Comisión/Polonia (C‑311/10), apartado 40.
(
19
)	Sentencias de 16 de diciembre de 1992, Katsikas y otros (C-132/91, C-138/91 y C-139/91, Rec. p. I-6577), apartado 39; de 8 de junio de 1994, Comisión/Reino Unido (C-382/92, Rec. p. I-2435), apartado 36; de 9 de diciembre de 2003, Comisión/Italia (C-129/00, Rec. p. I-14637), apartado 30, y de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, citada en la nota 17, apartado 166.
(
20
)	Véanse mis conclusiones presentadas el 15 de enero de 2009 en el asunto Comisión/Irlanda, sentencia de 16 de julio de 2009, citada en la nota 16, punto 99 y la jurisprudencia citada.
(
21
)	Véase la sentencia de 28 de enero de 2010, Comisión/Irlanda (C-456/08, Rec. p. I-859), apartado 65, y mis conclusiones presentadas el 29 de octubre de 2009 en ese mismo asunto, puntos 60 y ss.
(
22
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas el 18 de enero de 2007 en el asunto Comisión/Reino Unido (C-127/05, Rec. p. I-4619), puntos 130 y ss.
(
23
)	Court of Appeal, Corner House Research (R on the application of) v Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, apartados 72 y 74.
(
24
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartados 30, 37 y 38, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto, puntos 19 y ss. y 45 y ss.
(
25
)	Véanse la sentencia Edwards, citada en la nota 4, especialmente el apartado 40, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto, especialmente el punto 36.
(
26
)	Véanse la sentencia Edwards, citada en la nota 4, especialmente los apartados 35 y 40, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto, especialmente el punto 24.
(
27
)	Sentencia Corner House, citada en la nota 23, apartado 72.
(
28
)	Court of Appeal, Morgan & Baker v Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, apartado 47, ii).
(
29
)	Court of Appeal, Garner, R (on the application of) v Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, apartado 50 (sentencia de 29 de julio de 2010).
(
30
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartados 35 y 39.
(
31
)	Contestación al recurso por incumplimiento, punto 70, con referencia a la sentencia Garner, citada en la nota 29, apartado 39; véase también el punto 44 de la contestación al recurso por incumplimiento.
(
32
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 33.
(
33
)	Sentencia citada en la nota 28, apartados 35 y ss.
(
34
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 40.
(
35
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 43.
(
36
)	Página 12 (página 111 de los anexos al recurso por incumplimiento).
(
37
)	Sentencias de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C-191/95, Rec. p. I-5449), apartado 55; de 6 de noviembre de 2003, Comisión/España (C-358/01, Rec. p. I-13145), apartado 27, y de 18 de diciembre de 2007, Comisión/España (C-186/06, Rec. p. I-12093), apartado 15.
(
38
)	Sentencias Comisión/Alemania, citada en la nota 37, apartado 56; de 6 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 28, y de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria (C-147/03, Rec. p. I-5969), apartado 24.
(
39
)	Sentencias Comisión/Alemania, citada en la nota 37, apartado 54; de 6 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 29, y de 7 de abril de 2011, Comisión/Portugal (C-20/09, Rec. p. I-2637), apartado 20.
(
40
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartados 27 y 28.
(
41
)	Observaciones de 20 de diciembre de 2007, punto 31 (página 83 de los anexos al recurso por incumplimiento).
(
42
)	En cuanto a los posibles perjuicios para la libertad de prensa derivados de un pacto de cuota litis cuantitativamente excesivo, véase la sentencia del TEDH de 18 de enero de 2011, MGN c. Reino Unido (demanda no 39401/04, §§ 192 y ss.).
(
43
)	Sentencia de 26 de junio de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros (C-305/05, Rec. p. I-5305), apartados 29 a 31.
(
44
)	Sentencia del TEDH de 6 de abril de 2006, Stankiewicz/Polonia (demanda no 46917/99, apartados 60 y ss.), en relación con la exención de las costas procesales a la fiscalía.
(
45
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Edwards, citadas en la nota 13, puntos 40 y ss.
(
46
)	La exposición del procedimiento R (Birch) v Barnsley MBC en el punto 26 de la réplica de la Comisión apunta hacia una estrategia de este tipo.
(
47
)	En el Derecho procesal civil alemán, el artículo 945 de la Zivilprozessordnung (Ley de enjuiciamiento civil) fundamenta una reclamación indemnizatoria de esa naturaleza. Sin embargo, según la sentencia del Bundesgerichtshof de 23 de septiembre de 1980 (VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift 1981, 349), no es aplicable a los daños sufridos por los intervinientes en el procedimiento contencioso-administrativo.
(
48
)	Sentencia de 15 de enero de 2013, Križan y otros (C–416/10), apartado 109.
(
49
)	La versión alemana del Convenio, que según el artículo 22 de éste no constituye ninguna versión auténtica, hace referencia equívocamente al «vorläufiger Rechtsschutz» (medidas provisionales). Las versiones auténticas en lengua inglesa y francesa utilizan respectivamente los conceptos «injunctive relief» y «redressement par injonction». [NdT: la versión española, que tampoco es versión auténtica, se refiere a una «orden de reparación»].
(
50
)	Página 133 de la versión inglesa y página 170 de la versión francesa (ambas se puede consultar bajo http://www.unece.org/index.php?id=21437). Según la sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros (C–182/10), apartado 27, la Guía puede tenerse en cuenta, pero carece de carácter vinculante.
(
51
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartados 27 y 28.
(
52
)	Sentencia Edwards, citada en la nota 4, apartado 35.
(
53
)	Véase la sentencia Križan y otros, citada en la nota 48, apartado 106.
(
54
)	Sentencias DEB, citada en la nota 13, apartados 28 y 29, y de 27 de junio de 2013, Agrokonsulting (C‑93/12), apartados 59 y 60.
(
55
)	Véanse mis conclusiones presentadas el 19 de abril de 2012 en el asunto Križan y otros, sentencia citada en la nota 48, punto 181.
(
56
)	Véanse las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión (4/73, Rec. p. 491), apartado 14, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartados 79 y 80, y la sentencia del TEDH de 29 de noviembre de 1991, Pine Valley Developments Ltd y otros/Irlanda (demanda no 12742/87, § 51).
(
57
)	Sentencia del TEDH de 11 de enero de 2007, Anheuser‑Busch Inc./Portugal (demanda no 73049/01, Recueil des arrêts et décisions 2007‑I), §§ 64 y 65.
(
58
)	Sentencia Križan y otros, citada en la nota 48, apartado 112.
(
59
)	Ibidem, apartado 114.
(
60
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Edwards, citadas en la nota 13, puntos 39 y ss.
(
61
)	Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest (C-143/88 y C-92/89, Rec. p. I-415), apartado 32.
(
62
)	Véanse las sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/Alemania (C-387/99, Rec. p. I-3751), apartado 42; de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda (C-494/01, Rec. p. I-3331), apartado 28, y de 5 de marzo de 2009, Comisión/España (C-88/07, Rec. p. I-1353), apartado 54.
(
63
)	Sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda, citada en la nota 62, apartado 47.
(
64
)	Puntos 122 y 123 del recurso por incumplimiento.
(
65
)	Véase el punto 41 de las presentes conclusiones.