62007CC0278
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 25 de septiembre de 2008 (
1
)
Asuntos acumulados C-278/07 a C-280/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
contra
Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. y otros
«Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 — Protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas — Artículo 3 — Recuperación de una restitución a la exportación — Determinación del plazo de prescripción — Irregularidades cometidas antes de la entrada en vigor del Reglamento no 2988/95 — Norma de prescripción que forma parte del Derecho civil general de un Estado miembro»
1.
Las presentes cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesfinanzhof (tribunal supremo en materia tributaria), Alemania, se refieren a la interpretación del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Reglamento»). (
2
) Más concretamente, se refieren a las disposiciones del Reglamento que establecen un plazo de prescripción con respecto a las diligencias necesarias para la recuperación de las cantidades pagadas como restituciones a la exportación, en el caso de que la obligación de recuperar tales cantidades se derive de una irregularidad.
2.
El órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide el ámbito de aplicación temporal y material del plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95. Concretamente, plantea el interrogante de si dicha disposición puede aplicarse a situaciones existentes antes de que el Reglamento entrara en vigor y a actos administrativos que no impliquen la imposición de sanciones. Igualmente solicita orientación sobre la interpretación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento, relativo a las excepciones, según el Derecho nacional, al plazo de prescripción establecido en el Reglamento.
Marco jurídico
Reglamento no 2988/95
3.
El Reglamento no 2988/95, que entró en vigor el 26 de diciembre de 1995, recoge normas generales en relación con los controles, medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades cometidas en el marco de pagos realizados a beneficiarios con arreglo a las políticas comunitarias.
4.
Anteriormente no había normas comunes de Derecho comunitario que definieran tales irregularidades. Tampoco existían normas comunes sobre plazos de prescripción para la investigación o detección de irregularidades, o que restringieran la aplicación de medidas administrativas de recuperación o sanciones administrativas adoptadas como consecuencia de tales irregularidades. (
3
)
5.
Los considerandos tercero, cuarto y quinto del Reglamento son especialmente relevantes. El tercer considerando anuncia que las modalidades de gestión y de los sistemas de control del gasto comunitario son objeto de disposiciones detalladas diferentes según las políticas comunitarias, pero que es importante combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros de las Comunidades. El cuarto considerando señala que debe establecerse un marco jurídico común a todos los ámbitos cubiertos por políticas comunitarias para luchar eficazmente contra el fraude que afecte a los intereses financieros de las Comunidades. El quinto considerando recuerda que las irregularidades, así como las medidas y sanciones administrativas correspondientes, están previstas en normativas sectoriales de conformidad con el Reglamento. El carácter horizontal de éste justifica que se recurra al artículo 235 CE y al artículo 203 CEEA como base legal. (
4
)
6.
Por consiguiente, el Reglamento establece normas generales relativas a controles y medidas y sanciones administrativas.
7.
El artículo 1, apartado 1, dispone:
«1.   Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho comunitario.»
8.
El artículo 1, apartado 2, define «irregularidad» como:
«[…] toda infracción de una disposición de Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios recibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
9.
Las partes pertinentes del artículo 3 establecen:
«1.   El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales [ (
5
)] podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.
Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.
La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.
No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6.
2.   El plazo de ejecución de la resolución que fije la sanción administrativa será de tres años. Este plazo empezará a contar a partir del día en que la resolución sea definitiva.
Los casos de interrupción y de suspensión se regirán por las disposiciones pertinentes del Derecho nacional.
3.   Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2.»
10.
El artículo 4 establece, como regla general, que, en el supuesto de que un operador económico haya obtenido indebidamente una ventaja mediante irregularidades, deberá procederse a la retirada de tal ventaja (mediante recuperación de las cantidades indebidamente percibidas o mediante la pérdida total de la garantía constituida). Sin embargo, el artículo 4, apartado 4, establece que «las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones».
11.
En cambio, el artículo 5 dispone que deberán imponerse sanciones administrativas en el caso de irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia.
12.
El artículo 6 establece las circunstancias en las que pueden suspenderse las diligencias para imponer sanciones pecuniarias. La última frase del artículo 6, apartado 1, establece: «La suspensión del procedimiento administrativo suspenderá el plazo de prescripción previsto en el artículo 3.»
Disposiciones legales nacionales
13.
En el momento de los hechos, el artículo 195 del Bürgerlichesgesetzbuch (Código Civil; en lo sucesivo, «BGB») establecía en treinta años el plazo de prescripción general para acciones instadas con arreglo al Derecho civil alemán. Dicho artículo 195 se modificó con efectos a partir del 1 de enero de 1992, acortando a tres años el plazo de prescripción general, y así se ha mantenido desde entonces.
14.
En el momento en que se produjeron las irregularidades no había ninguna disposición en el Derecho alemán que estableciera un plazo de prescripción específico para las acciones conducentes a la recuperación de ventajas financieras indebidamente otorgadas (como la recuperación de restituciones a la exportación indebidamente concedidas) o, en general, de ayudas administrativas indebidamente otorgadas. Tanto la Administración como los órganos judiciales aplicaban el artículo 195 del BGB mutatis mutandis. (
6
)
Hechos
15.
En 1993, tres sociedades (
7
) solicitaron anticipos de restituciones a la exportación por varios envíos de carne de vacuno que debían ser exportados a Jordania. El Hauptzollamt (Oficina Principal de Aduanas) (
8
) aprobó tales solicitudes.
16.
En 1998 el Hauptzollamt realizó una serie de inspecciones. Como resultado de éstas llegó a la conclusión de que, en realidad, la referida carne se había reexportado de Jordania a Irak. Por lo tanto, el Hauptzollamt ordenó a las tres sociedades que devolvieran las cantidades concedidas como restituciones a la exportación, sobre la base de que se habían pagado indebidamente con arreglo a solicitudes que adolecían de una irregularidad. (
9
)
17.
Las sociedades recurrieron ante el Finanzgericht Hamburg (tribunal en materia tributaria de Hamburgo) contra las decisiones del Hauptzollamt. En su sentencia de 4 de mayo de 2005 el Finanzgericht estimó sus recursos. Consideró que el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 había expirado. En consecuencia, a juicio de dicho tribunal, el recurso del Hauptzollamt se había interpuesto fuera de plazo.
18.
El Hauptzollamt presentó un recurso ante el Bundesfinanzhof, el cual acordó suspender el curso de las actuaciones y planteó las siguientes cuestiones para que sobre ellas se pronuncie el Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial:
«1)
¿Debe aplicarse el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Reglamento no 2988/95, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, aun en el caso de que se hubiera cometido una irregularidad o de que ésta hubiera cesado antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento?
2)
¿Resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en la referida disposición a medidas administrativas como la recuperación de restituciones a la exportación concedidos a causa de irregularidades?
3)
En el supuesto de que se responda en sentido afirmativo a las dos cuestiones anteriores:
¿Puede aplicar un Estado miembro un plazo más largo con arreglo al artículo 3, apartado 3, del Reglamento no 2988/95, a pesar de que tal plazo más largo ya se contemplara en el Derecho del Estado miembro antes de que se adoptara dicho Reglamento? ¿Puede aplicarse tal plazo más largo aunque no lo prevea ninguna disposición especial para la recuperación de restituciones a la exportación o relativa a medidas administrativas en general, sino que resulta de una norma general de dicho Estado miembro que engloba todos los supuestos de prescripción no regulados de manera específica?»
19.
Josef Vosding, Vion y Ze Fu, el Gobierno checo y la Comisión han presentado observaciones escritas.
20.
Estuvieron presentes en el acto de la vista celebrada el 17 de abril de 2008 y formularon observaciones orales todas las partes que habían presentado observaciones escritas (excepto el Gobierno checo), además del Gobierno francés.
Apreciación
Observación preliminar
21.
Las tres sociedades alegaron ante los órganos nacionales que el Hauptzollamt no había demostrado que realmente se hubiera cometido la supuesta irregularidad. Han reiterado tales alegaciones en el presente procedimiento.
22.
Sin embargo, el artículo 234 CE se basa en una clara separación de funciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia. La apreciación de los hechos del asunto es competencia del órgano jurisdiccional nacional, mientras que el Tribunal de Justicia debe aportar elementos para la interpretación del Derecho comunitario. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia, para dictar sentencia en el procedimiento que traiga causa de una petición de decisión prejudicial, debe basarse en los hechos tal como los expone el órgano jurisdiccional nacional en la resolución prejudicial. (
10
)
Primera cuestión
23.
La primera cuestión se refiere al ámbito de aplicación temporal del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95. Esencialmente, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si puede aplicarse dicho artículo en una situación en la que se haya cometido una irregularidad, o ésta haya cesado, antes de la entrada en vigor del Reglamento. (
11
)
24.
El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que «las normas de procedimiento son aplicables a todos los litigios pendientes en el momento en que entran en vigor, a diferencia de las normas sustantivas, que habitualmente se interpretan en el sentido de que no afectan a las situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor». (
12
)
25.
Excepcionalmente puede aplicarse una norma sustantiva con carácter retroactivo. Sólo es posible este tipo de aplicación en la medida en que del tenor, de los objetivos y de la sistemática de dicha norma se deduzca claramente que debe atribuírsele tal efecto. Al aplicar con carácter retroactivo una disposición sustantiva deben observarse los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. (
13
)
26.
En consecuencia, el primer paso para dilucidar si el órgano jurisdiccional remitente puede considerar que el artículo 3, apartado 1, es aplicable con efectos retroactivos es determinar si tal artículo es una disposición de procedimiento o sustantiva.
27.
En la sentencia Vonk Dairy Products, (
14
) el Tribunal de Justicia no examinó expresamente si el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 es una norma de procedimiento que puede ser aplicada con efectos retroactivos. La sentencia vertebra su argumentación sobre la base de que el artículo 3, apartado 1, es una norma de procedimiento, que era aplicable y que efectivamente el plazo de prescripción correcto era el previsto en la propia norma. (
15
) Dado que el Reglamento no 2988/95 era claramente aplicable al procedimiento y que el verdadero problema en ese asunto era si podía considerarse que las actividades del exportador eran «irregularidades continuadas o reiteradas», no fue necesario analizar pormenorizadamente si el artículo 3, apartado 1, era una norma puramente de procedimiento. (
16
)
28.
En su resolución prejudicial, el Bundesfinanzhof hace constar algunos puntos de comparación entre el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 y el artículo 221, apartado 3, del Código aduanero comunitario, que era la disposición controvertida en el asunto Molenbergnatie. (
17
)
29.
Dicha norma disponía que «la comunicación [de la deuda aduanera] al deudor no podrá efectuarse una vez que haya expirado un plazo de tres años contados a partir de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera. No obstante, cuando la causa de que las autoridades aduaneras no hayan podido determinar el importe exacto de los derechos legalmente adeudados sea un acto perseguible judicialmente, dicha comunicación se efectuará, en la medida prevista por las disposiciones vigentes, después de la expiración de dicho plazo de tres años».
30.
En sus observaciones, Josef Vosding y Ze Fu hacen suyas las conclusiones a las que llegó el Bundesfinanzhof y dan por sentado (aplicando la sentencia Molenbergnatie por analogía) que la norma tiene carácter sustantivo. Por el contrario, Vion, el Gobierno francés y la Comisión sostienen que la norma es una disposición de procedimiento. (
18
)
31.
En la sentencia Molenbergnatie el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 221, apartado 3, «se opone al derecho de esas autoridades de proceder al cobro de [la] deuda», pero también que era «una norma que regula la propia deuda aduanera». (
19
) Más adelante, el Tribunal de Justicia estableció una relación inequívoca entre la expiración del plazo de prescripción y la existencia de la propia deuda, al declarar que en el momento de la expiración del plazo de prescripción «la deuda prescribe y, por lo tanto, se extingue». (
20
) En consecuencia, afirmó que el artículo 221, apartado 3, es una disposición sustantiva.
32.
Con el debido respeto, tal razonamiento no se sostiene. Por el mero hecho de que impida a un acreedor cobrar el dinero que se le debe, la expiración de un plazo de prescripción no extingue la propia deuda ni los efectos de esa deuda. Las deudas se extinguen, en general, ya por su condonación por el acreedor ya porque el deudor satisface la cantidad adeudada. La expiración de un plazo de prescripción no es comparable a ninguno de tales supuestos. En cambio, como manifestó el Abogado General Jacobs en las conclusiones que presentó en el asunto en el que recayó la sentencia Molenbergnatie, en puridad, la prescripción es una institución comprendida en el ámbito del Derecho procesal. (
21
) Por consiguiente, suscribo la idea del Abogado General Jacobs en el sentido de que, normalmente y en cualquier caso, la expiración de un plazo de prescripción no «extingue» automáticamente la responsabilidad legal subyacente que, de lo contrario, podría exigirse.
33.
Nada se aprecia en el texto del artículo 3, apartado 1, del Reglamento que indique que tal precepto regula el fondo de la acción, o que realmente afecte a ese fondo. (
22
) Se trata de una disposición de prescripción pura y simple. En realidad, su estructura es la típica.
34.
Es evidente que el objeto de las inspecciones de las autoridades consistirá en determinar si, en realidad, se ha cometido una irregularidad, y que, a su vez, el resultado de esas inspecciones ejerce una influencia directa sobre las decisiones posteriores en cuanto a a) si debía haberse pagado una restitución a la exportación, b) en caso afirmativo, cual debería haber sido la cuantía de dicha restitución, c) si (comparando esa cifra con la restitución a la exportación ya pagada) la cantidad abonada supera la exigible y d) en tal caso, qué cantidad deberían reclamar las autoridades al beneficiario. Sin embargo, estos factores no pueden llevar a la conclusión de que la norma contenida en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento es de carácter sustantivo.
35.
A mi juicio, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento es puramente una norma de procedimiento. Por lo tanto, con arreglo a consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a la que ya me he remitido, (
23
) es aplicable a todos los procedimientos pendientes en el momento de su entrada en vigor.
36.
En el supuesto de que, no obstante, el Tribunal de Justicia estimara que debe considerarse que el artículo 3, apartado 1, es una norma sustantiva, resultará necesario comprobar si el citado artículo cumple los requisitos establecidos en la sentencia Meridionale Industria Salami y otros (
24
) y, por lo tanto, puede aplicarse con carácter retroactivo. Tales requisitos son, en síntesis, que la retroactividad debe derivarse claramente del tenor así como de los objetivos y el sistema de la medida, y que deben respetarse los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
37.
Por cuanto los dos primeros requisitos establecidos en la sentencia Salumi evocan precisamente una medida de claros efectos sustantivos (lo cual no es predicable de la medida controvertida), difícilmente se podrán cumplir en el presente asunto. Según la interpretación evidente del primer párrafo del artículo 3, apartado 1, considerado conjuntamente con las definiciones amplias dadas en el artículo 1, apartado 1, aquél es aplicable a todas las situaciones contempladas en el Reglamento. Para neutralizar tal presunción sería necesario que se expresara claramente lo contrario. Nada se establece en tal sentido. No obstante, ello no basta por sí solo para demostrar que el legislador quisiera claramente que el artículo 3, apartado 1, fuera aplicable con efectos retroactivos.
38.
La finalidad del Reglamento es proteger los intereses financieros de las Comunidades Europeas y establecer un régimen general relativo a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades por lo que respecta al Derecho comunitario. Tal régimen general engloba asimismo los plazos de prescripción de la recuperación de cantidades indebidamente pagadas, pero nada aclara en cuanto a su aplicación temporal.
39.
En cuanto a los objetivos y al sistema, el Reglamento establece un «marco jurídico común», (
25
) y explica por qué ello es necesario y adecuado. (
26
) Mientras que la aplicación con carácter retroactivo de un plazo de prescripción uniforme no traspasa los límites de tales objetivos ni debilita el régimen general del Reglamento, es difícil deducir de dichos elementos un respaldo positivo de la aplicación con efecto retroactivo.
40.
Por último, la aplicación del artículo 3, apartado 1, con efectos retroactivos en el presente asunto supondría un plazo de prescripción más breve que el que de otro modo sería aplicable según el Derecho nacional. Ello beneficia a las sociedades interesadas respetando su confianza legítima. (
27
) Es menos evidente que tal interpretación redunde en favor de los intereses globales del principio de seguridad jurídica.
41.
Por consiguiente, a mi juicio, si (quod non) el artículo 3, apartado 1, del Reglamento fuera una disposición sustantiva, no cumpliría los requisitos establecidos en la sentencia Meridionale Industria Salami y otros. Dicho lo anterior, debo concluir señalando que, dado que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Reglamento no 2988/95, en el que se establece el plazo de prescripción, es una norma de procedimiento, que no sustantiva, dicho plazo de prescripción resulta aplicable aunque la irregularidad de que se trata se hubiera cometido antes de la entrada en vigor del Reglamento o hubiera cesado antes de ese momento.
Segunda cuestión
42.
La segunda cuestión se refiere al ámbito de aplicación material del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95. El órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si el plazo de prescripción se aplica a todas las medidas de recuperación adoptadas por las autoridades nacionales con posterioridad al descubrimiento de una irregularidad. (
28
)
43.
En la sentencia Handlbauer (
29
) el Tribunal de Justicia sostuvo que el artículo 3, apartado 1, es aplicable tanto a las irregularidades a que se refiere el artículo 4 como a aquéllas a las que se refiere el artículo 5. El Tribunal de Justicia señaló que el artículo 1, apartado 1, contiene «normas generales» y que la amplia definición de «irregularidad» establecida en el artículo 1, apartado 2, «abarca tanto las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia, que pueden dar lugar a una sanción administrativa [ (
30
)] […], como aquellas irregularidades que […] únicamente dan lugar a la retirada de la ventaja indebidamente obtenida [ (
31
)] […]». Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no distinguió entre ambas clases de irregularidades. (
32
)
44.
En sus observaciones escritas, la Comisión llama la atención del Tribunal de Justicia sobre algunos problemas que, según alega, ha provocado la sentencia Handlbauer. Durante la vista reiteró tales alegaciones. En particular, la Comisión sostiene que el presupuesto de las Comunidades Europeas podría resultar perjudicado si se considerara que el plazo de prescripción debe abarcar las medidas administrativas que no tengan carácter sancionador.
45.
La Comisión alega que el plazo de prescripción opera en interés de las compañías afectadas, al limitar el marco temporal dentro del que puede sancionarse a una sociedad por una irregularidad, y que, en realidad, ello resulta adecuado en relación con las medidas sancionadoras. Sin embargo, los intereses financieros de las Comunidades aconsejan que las medidas menos graves no deben limitarse de ese modo. Por consiguiente, la Comisión distingue estrictamente entre las consecuencias de una irregularidad que se haya cometido deliberadamente o por negligencia, y una irregularidad que se cometa sin culpa alguna del exportador.
46.
Las sanciones establecidas en el artículo 5 son de carácter administrativo. Se distinguen de las medidas administrativas de recuperación previstas en el artículo 4 en su naturaleza y en el cálculo de la correspondiente cuantía. Sin embargo, ninguna de ellas se adopta porque sí. Ambos tipos de medidas obedecen a la comisión de una irregularidad, y se hallan inextricablemente relacionadas con ésta.
47.
Como norma general, toda irregularidad da lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente (
33
) (es decir, la recuperación de la suma abonada). En el supuesto de que la irregularidad se cometiera deliberadamente o por negligencia, puede imponerse una sanción administrativa. El razonamiento de la Comisión lleva al resultado (perverso) de que los exportadores que cometen irregularidades intencionadamente o por negligencia pueden gozar de un plazo de prescripción que se niega a aquellos con un grado menor de culpabilidad.
48.
La Comisión señala que debe aplicarse el Derecho nacional a los plazos de prescripción respecto tanto a las medidas administrativas de recuperación como a las medidas de recuperación que no obedezcan a una irregularidad. (
34
) Se remite al procedimiento de adopción del Reglamento y afirma que la mayoría de los Estados miembros desearon limitar la aplicación del plazo de prescripción a las sanciones administrativas. Sin embargo, en la interpretación de las normas, su procedimiento de adopción constituye una herramienta meramente accesoria. En sí mismo no puede utilizarse para contradecir el tenor de la normativa cuando éste es inequívoco. (
35
) El texto del Reglamento tal como fue adoptado no es compatible con tal hermenéutica, y en la sentencia Handlbauer el Tribunal de Justicia ya rechazó la interpretación propuesta por la Comisión, que había presentado una argumentación exhaustiva sobre el particular. Además, la interpretación del Tribunal de Justicia se compadece con las conclusiones del Abogado General, (
36
) y anteriormente el Tribunal de Primera Instancia había mantenido el mismo criterio en la sentencia Martí Peix/Comisión. (
37
)
49.
Debo agregar que, según parece, el razonamiento de la Comisión confunde la recuperación de restituciones a la exportación en supuestos en los que la irregularidad no haya sido deliberada ni negligente con la recuperación de restituciones a la exportación indebidamente pagadas por la autoridad competente cuando no se ha cometido irregularidad alguna. Al primer supuesto le es claramente aplicable el Reglamento no 2988/95. (
38
) Resulta igualmente claro que éste no es de aplicación al segundo supuesto. (
39
)
50.
Además, no puede sustentarse en los términos del Reglamento la interpretación estricta del ámbito material del artículo 3, apartado 1.
51.
En primer lugar, la Comisión alega que el alcance del término «diligencias» debe definir el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, y que dicho término debe interpretarse en el sentido de que significa «diligencias conducentes a una sanción administrativa». Sin embargo, a mi juicio, los parámetros del artículo 3, apartado 1, se establecen en virtud del alcance del término «irregularidad». Éste se define en el artículo 1, apartado 2, como «toda infracción de una disposición de Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades». (
40
)
52.
Se desencadena el procedimiento de recuperación únicamente si se ha cometido una irregularidad. Tanto las infracciones menos graves como las más graves pueden perjudicar el presupuesto comunitario, como indica la definición amplia del término «irregularidad» contenida en el artículo 1, apartado 2. (
41
) Por lo tanto, el artículo 3, apartado 1, debe ser de aplicación a todo procedimiento cuyo objeto sea subsanar el pago indebido de una ventaja, que resulte de la comisión de algún tipo de irregularidad.
53.
Además, el planteamiento de la Comisión parece que no tiene en cuenta los términos claros en que está redactado el artículo 1, apartado 1 —al que se remite el artículo 3, apartado 1—, el cual establece que el Reglamento adopta una normativa general relativa a, inter alia_«medidas y sanciones administrativas».
54.
En segundo lugar, la Comisión alega que los términos del párrafo cuarto del apartado 1 del artículo 3 demuestran que este artículo se refiere íntegramente tan sólo a las irregularidades que determinan la imposición de sanciones administrativas. (
42
)
55.
Considero que el artículo 3, apartado 1, tomado en su totalidad, establece un sistema general de prescripción. El plazo de prescripción normal es de cuatro años (artículo 3, apartado 1, párrafo primero). El artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, se refiere concretamente a los problemas concretos derivados de irregularidades continuas o reiteradas. Cualquier acto de la autoridad competente dirigido a la instrucción o al ejercicio de acciones legales basta para interrumpir el plazo de prescripción (artículo 3, apartado 1, párrafo tercero). El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, establece una norma general según la cual normalmente la prescripción es efectiva (incluidas cualesquiera interrupciones que hayan tenido lugar en virtud del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero) una vez transcurridos ocho años. Sólo existen dos excepciones a esta regla: a) cuando la autoridad competente haya impuesto una sanción (según el artículo 5) o b) cuando el procedimiento administrativo se haya suspendido con arreglo al artículo 6, apartado 1. En el primer supuesto, el artículo 3, apartado 2, establece un plazo de tres años dentro del cual debe ejecutarse la decisión que establezca la sanción administrativa. En el segundo caso, se aplican las normas especiales pormenorizadas del artículo 6. A mi juicio, tal interpretación hace que las normas sobre prescripción tengan una cierta coherencia. En cambio, la interpretación propuesta por la Comisión del cuarto párrafo del artículo 3, apartado 1, deforma el sentido natural de los tres primeros párrafos.
56.
Como ya he señalado, considero que no puede darse al texto actual del Reglamento el sentido que propugna la Comisión sin desnaturalizarlo. Considero que si esta institución estuviera en lo cierto al manifestar que el objetivo que se proponía el legislador era que el plazo de prescripción se aplicara exclusivamente a las sanciones administrativas, correspondería a la Comisión proponer al Consejo una modificación aclaratoria, en lugar de pedir al Tribunal de Justicia que reconsidere lo declarado en la sentencia Handlbauer.
57.
En tercer lugar, el artículo 3, apartado 1, forma parte de la sección relativa a los «principios generales» del Reglamento. Por principio, su ámbito debe ser objeto de una interpretación en sentido amplio.
58.
En cuarto lugar, el artículo 3, apartado 1, debe considerarse en el marco del Derecho administrativo en el que se halla inmerso. Aquí, la Comisión señala que el plazo de prescripción de las sanciones administrativas se calcula desde el momento en que se comete una irregularidad, mientras que, en el caso de la recuperación de ventajas indebidamente obtenidas, se computa desde la concesión de la ventaja. Entonces, la Comisión se basa en que el aspecto mencionado en segundo lugar es siempre anterior al mencionado en primer lugar. Sobre esta base, la Comisión asevera que, con arreglo a la sentencia Handlbauer, se tratará mejor a un exportador que haya cometido una irregularidad (tanto si motiva la adopción de medidas administrativas de recuperación como la imposición de una sanción administrativa) que a un exportador que no haya incurrido en irregularidad, debido a la referida diferencia en cuanto al momento en que debe iniciarse el cómputo del plazo de prescripción.
59.
Sin embargo, la premisa en que se basa la Comisión es incorrecta. No necesariamente se otorgará la ventaja antes de que se origine la irregularidad. Por ejemplo, si la irregularidad consiste en algunos datos erróneos insertados en el impreso de solicitud, el orden en que sucedan los dos hechos será el opuesto. La circunstancia de que, en un caso concreto, un exportador quede mejor parado con arreglo al Derecho nacional o con arreglo al Reglamento dependerá tanto del momento en que se produzcan los dos hechos referidos y de si el ordenamiento jurídico nacional establece un plazo de prescripción más largo o, en su caso, más breve, que el previsto en el Reglamento. Ello no supone una base fundada para reconsiderar la doctrina sentada en la sentencia Handlbauer.
60.
De lo que antecede infiero que el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, es aplicable en general a las medidas administrativas como la recuperación de restituciones a la exportación otorgadas como consecuencia de irregularidades, así como a las sanciones administrativas.
61.
En la medida en que las respuestas que propongo que deben darse a las dos primeras cuestiones son en sentido afirmativo, paso a examinar la tercera cuestión.
Tercera cuestión
62.
Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide la competencia de los Estados miembros, con arreglo al artículo 3, apartado 3, para establecer excepciones al artículo 3, apartado 1.
63.
Esta cuestión tiene dos partes. En primer lugar, ¿debe haberse promulgado la disposición de Derecho nacional de que se trate con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento no 2988/95 para que pueda revestir carácter de excepción? En segundo lugar, ¿qué grado de especialidad debe tener la normativa?
Sucesión temporal
64.
El artículo 3, apartado 3, establece que los Estados miembros «conservarán» la posibilidad de aplicar un plazo de prescripción más largo. (
43
) El verbo «conservar» indica —a mi juicio, bastante inequívocamente— que la normativa nacional ya existente antes de que el Reglamento no 2988/95 entrara en vigor no tiene que ser derogada. Tal normativa está amparada por la excepción. Igualmente los Estados miembros pueden adoptar nuevas normas que apliquen plazos de prescripción más largos, ya que la excepción preserva su competencia a tal fin. Lo que no pueden hacer es establecer plazos de prescripción más breves. Tal interpretación es conforme al objetivo del Reglamento de impedir actos que vayan en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. (
44
)
Especialidad
65.
El ámbito de aplicación del plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, se establece en el artículo 1, apartados 1 y 2. El plazo de prescripción es el aplicable a las diligencias relativas a las «irregularidades», tal como se establece en el artículo 1, apartado 2. (
45
) De ello se deriva que cualquier norma mediante la que se pretenda establecer una excepción al artículo 3, apartado 1, en virtud del artículo 3, apartado 3, debe tener el mismo ámbito de aplicación.
66.
A mi juicio, el artículo 195 del BGB no se ajusta a este requisito.
67.
El BGB contiene la codificación general del Derecho civil alemán. El plazo de prescripción establecido en el artículo 195 del BGB es una disposición general de Derecho civil. Como tal, no guarda relación alguna con las cuestiones de Derecho administrativo. En particular, per se no es aplicable a la recuperación de restituciones a la exportación que se hayan otorgado indebidamente. (
46
)
68.
Según parece, antes de que el Reglamento no 2988/95 entrara en vigor, los tribunales alemanes aplicaban por analogía el artículo 195 del BGB a situaciones en las que se planteaba la recuperación administrativa de cantidades. Cualquier aplicación por analogía no constituye una excepción clara e inequívoca al plazo de prescripción establecido con carácter general por el Reglamento para procedimientos relativos a «toda infracción de una disposición de Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar el presupuesto general de las Comunidades». El Reglamento no 2988/95 establece actualmente un plazo de prescripción general (normalmente, cuatro años). Dado que lo establece un reglamento, dicho plazo de prescripción es directamente aplicable. La aplicación de un plazo de prescripción más largo sobre la base de una analogía judicial previa infringiría directamente los requisitos inherentes al principio de seguridad jurídica. A mi juicio, por lo tanto, el plazo de prescripción general previsto en el artículo 195 del BGB no puede aplicarse en virtud del artículo 3, apartado 3, del Reglamento.
69.
El hecho de que en el momento de los hechos el plazo de prescripción previsto en el artículo 195 del BGB fuera de treinta años se analizó ampliamente en algunas observaciones escritas. Si el Reglamento no fuera aplicable, no cabe duda de que tales alegaciones podrían ser pertinentes en una discusión sobre si era adecuado aplicar el artículo 195 del BGB por analogía a procedimientos administrativos entablados para recuperar cantidades pagadas a cargo del presupuesto de las Comunidades. Sin embargo, tras la entrada en vigor del Reglamento no 2988/95, la verdadera duración del plazo de prescripción nacional que las autoridades nacionales pretendan aplicar es irrelevante. Ya no es posible aceptar la aplicación por analogía.
70.
Por este mismo motivo, no se deriva ninguna dificultad del hecho de que la modificación de 2002 del artículo 195 del BGB redujera a tres años el plazo de prescripción civil general. Toda vez que, a mi juicio, no puede seguir aplicándose por analogía el artículo 195 del BGB a la recuperación de restituciones a la exportación que se hayan recibido indebidamente como consecuencia de una irregularidad, el plazo de tres años que establece no puede reducir el plazo de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero. En definitiva, los efectos inherentes a estas dos disposiciones se producen en distintos ámbitos. En consecuencia, no hay ningún conflicto entre ambas.
71.
En aras de la exhaustividad, debo añadir que cualquier norma de Derecho nacional que estableciera un plazo de prescripción específico (más largo) aplicable a diligencias en relación con pagos indebidamente recibidos que perjudiquen el presupuesto de las Comunidades debería ser conforme con los principios generales del Derecho comunitario (como el principio de no discriminación) y ser proporcionada a fin de que pudiera aplicársele la excepción prevista en el artículo 3, apartado 3. Por cuanto el plazo de prescripción general establecido en el Reglamento no 2988/95 es de cuatro años, un plazo de prescripción de treinta años sería, en cualquier caso, desproporcionado.
72.
En consecuencia, debo concluir que el artículo 3, apartado 3, del Reglamento no 2988/95 se aplica a plazos de prescripción más largos establecidos por el ordenamiento jurídico nacional antes de que se adoptara el Reglamento, siempre que tales plazos de prescripción fueran o sean específicamente aplicables a procedimientos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento y respeten los principios generales del Derecho comunitario.
Conclusión
73.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof del siguiente modo:
«1)
Dado que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, en el que se establece un plazo de prescripción, es una norma de procedimiento, que no sustantiva, dicho plazo de prescripción resulta aplicable aunque la irregularidad de que se trate se hubiera cometido antes de la entrada en vigor del Reglamento o hubiera cesado antes de esa entrada en vigor.
2)
El plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, es aplicable en general a las medidas administrativas, como la recuperación de restituciones a la exportación otorgadas como consecuencia de irregularidades, así como a las sanciones administrativas.
3)
El artículo 3, apartado 3, del Reglamento no 2988/95 se aplica a plazos de prescripción más largos establecidos por el Derecho nacional antes de que se adoptara el Reglamento, siempre que tales plazos de prescripción fueran o sean específicamente aplicables a procedimientos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento y respeten los principios generales del Derecho comunitario.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	DO L 312, p. 1.
(
3
)	El artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 729/70/CEE del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), exigía concretamente a los Estados miembros que adoptaran las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) —incluidas las restituciones a las exportaciones a terceros países—, a fin de prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o por negligencia. Sin embargo, no establecía ningún plazo de prescripción en relación con tales actuaciones.
(
4
)	Véase, al respecto, el duodécimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento.
(
5
)	En el momento de los hechos no existían normas sectoriales que fueran pertinentes.
(
6
)	Señalado expresamente por el tribunal nacional en la resolución prejudicial: «In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder —allgemeiner— zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […].»
(
7
)	Joseph Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlergebetrieb GmbH & Co (en lo sucesivo, «Josef Vosding»; asunto C-278/07), Vion Trading (en lo sucesivo, «Vion»; asunto C-279/07) y Ze Fu Fleischhandel GmbH (en lo sucesivo, «Ze Fu»; asunto C-280/07). Las tres fueron inicialmente demandantes ante el Finanzgericht Hamburg y son actualmente partes recurridas en el procedimiento que se sigue ante el órgano jurisdiccional remitente.
(
8
)	Parte recurrente en el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente.
(
9
)	Mediante sus decisiones de 23 de septiembre de 1999 (respecto a Josef Vosding) y de 13 de octubre de 1999 (respecto a Vion y Ze Fu).
(
10
)	Véase, como más reciente, la sentencia de 8 de mayo de 2008, Danske Svineproducenter (C-491/06, Rec. p. I-3339), apartado 23 y la jurisprudencia allí citada.
(
11
)	Aunque se puedan albergar dudas en cuanto al momento preciso en que se cometió la irregularidad, el órgano jurisdiccional remitente parte de la presunción, y así haré yo, de que la solicitud adolecía de una irregularidad en 1993, antes de que entrara en vigor el Reglamento en 1995.
(
12
)	Véase la sentencia de 23 de febrero de 2006, Molenbergnatie (C-201/04, Rec. p. I-2049), apartado 31 y la jurisprudencia allí citada.
(
13
)	Sentencia de 12 de noviembre de 1981, Meridionale Industria Salumi y otros (212/80 a 217/80, Rec. p. I-2735), apartados 9 y 10, y la jurisprudencia allí citada.
(
14
)	Sentencia de 11 de enero de 2007 (C-279/05, Rec. p. I-239).
(
15
)	Véanse los apartados 40 a 44 de la sentencia, en particular, el apartado 42, y los puntos 68 y 79 de mis conclusiones.
(
16
)	El apartado 26 de la sentencia Vonk Dairy Products señala que la última operación de exportación tuvo lugar el 28 de septiembre de 1994. El plazo de prescripción se interrumpió en dos ocasiones en virtud de actos administrativos del tipo al que se refiere el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero. La fecha de la decisión por la que se requiere la restitución de las restituciones a la exportación es el 18 de abril de 2001. Por consiguiente, los hechos de los que trajo causa el procedimiento ocurrieron antes de que entrara en vigor el Reglamento en 1995, aunque la decisión administrativa impugnada se adoptó con posterioridad. Por lo tanto, es evidente que no se aplicó el Reglamento al procedimiento «pendiente» en el momento en que entró en vigor.
(
17
)	Sentencia citada en la nota 12.
(
18
)	El Gobierno checo alega que no hay ninguna necesidad de analizar la cuestión relativa al efecto retroactivo, toda vez que la disposición resulta aplicable, en el futuro, a una situación que sigue produciendo efectos. Sin embargo, dado que se dio la situación con anterioridad al Reglamento, a mi juicio, la cuestión relativa a la retroactividad se plantea efectivamente.
(
19
)	Apartado 39 de la sentencia.
(
20
)	Apartado 41 de la sentencia.
(
21
)	El Abogado General Jacobs consideró que el artículo 221, apartado 3, es una «regla de prescripción», por lo que la expiración del plazo de prescripción no afectó a la existencia de la propia deuda (véase el punto 75 de las conclusiones presentadas en el asunto Molenbergnatie).
(
22
)	Al respecto, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento puede quizá compararse con el artículo 221, apartado 3, del Código aduanero, que se analiza en la sentencia Molenbergnatie. El último permite la comunicación al deudor tras la expiración del plazo de prescripción, cuando es el resultado de un acto que pudiera causar la promoción de un procedimiento judicial penal, de modo que las autoridades aduaneras no pudieran determinar la cantidad exacta adeudada (la cursiva es mía), aspecto que no contempla el artículo 3, apartado 1, del Reglamento.
(
23
)	Véase la nota 12.
(
24
)	Apartados 9 y 10 de la sentencia y la jurisprudencia allí citada, mencionados en el punto 25 supra.
(
25
)	Cuarto considerando.
(
26
)	Tercero y cuarto considerandos.
(
27
)	Puede afirmarse que las sociedades tuvieron la confianza legítima en que no se ampliaría el plazo de prescripción. En el caso objeto de examen, por supuesto, se redujo considerablemente en relación con el aplicable anteriormente con arreglo al Derecho nacional.
(
28
)	En contraposición a la aplicación únicamente a medidas que implican una sanción.
(
29
)	Sentencia de 24 de junio de 2004 (C-278/02, Rec. p. I-6171).
(
30
)	Es decir, las irregularidades a que se refiere el artículo 5.
(
31
)	Es decir, las irregularidades a que se refiere el artículo 4.
(
32
)	Véanse los apartados 32 a 34 de la sentencia.
(
33
)	Artículo 4, apartado 1.
(
34
)	Por ejemplo, cuando el órgano administrativo de que se trate haya pagado erróneamente al beneficiario una restitución a la exportación y pretenda recuperarla. Este problema se plantea en el asunto C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia.
(
35
)	Véase el punto 30 de las conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 4 de octubre de 2001, Borden y otros, C-133/00, Rec. p. I-7031.
(
36
)	Véanse los puntos 39 a 53 de las conclusiones, en particular, el punto 52.
(
37
)	Sentencia de 13 de marzo de 2003, Martí Peix/Comisión (T-125/01, Rec. p. II-865). El recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia planteó una cuestión jurídica distinta.
(
38
)	Véanse los artículos 1, apartado 2, y 4.
(
39
)	Véanse las conclusiones que presenté en el asunto Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, citado en la nota 34, que se refiere a la recuperación de una restitución a la exportación indebidamente pagada a un exportador como consecuencia de un error del Hauptzollamt, sin que se cometiera irregularidad alguna.
(
40
)	La cursiva es mía.
(
41
)	Véase la sentencia Handlbauer, citada en la nota 29, apartados 32 y 33, y los considerandos 3 a 5 del Reglamento. En la sentencia Vonk Dairy Products, citada en la nota 14, también se presume que el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, se aplica a todas las diligencias y no únicamente a aquellas que llevan a la imposición de sanciones administrativas.
(
42
)	Esta redacción también parece haber confundido al órgano jurisdiccional remitente.
(
43
)	En dicho artículo se encuentran los términos «conservent» en francés; «behalten» en alemán. Como en la versión inglesa («retain»), ambos indican claramente que la disposición engloba la normativa preexistente que establece un plazo de prescripción más largo. La Comisión señala, de manera convincente, que si no fuera así, se habría utilizado un verbo como «aplicar» («apply», «appliquer» o «anzuwenden»).
(
44
)	Véanse los considerandos 3 y 4. En cuanto a las consecuencias de la modificación practicada en 2002 al artículo 195 del BGB (por la que se reduce a 3 años el plazo de prescripción previsto en dicha disposición), véase el punto 70 infra.
(
45
)	Véase el punto 60 supra.
(
46
)	Véase el punto 14 supra.