61974C0026(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A. TRABUCCHI
FREMSAT DEN 31. MARTS 1976 (
1
)
Høje Ret.
1.
Den foreliggende sag udgør en slags tillæg til andre allerede afgjorte retssager såvel på fællesskabs- som på nationalt plan. Parallelt med den for Domstolen verserende sag mod Kommissionen om skadeserstatning havde sagsøgeren anlagt en sag ved en national domstol mod den franske administration, der i det væsentlige drejede sig om samme forhold.
Ved den franske domstol påstod det sagsøgende selskab tilbagebetaling af udligningsbeløb, som det mente at have betalt med urette i henhold til artikel 4, stk. 2 i Rådets forordninger nr. 974/71 og nr. 509/73. Yderligere krævede det renter af disse beløb.
I den samtidig for Domstolen verserende sag krævede sagsøger oprindeligt betaling af et lignende beløb som de nævnte — med tilsvarende renter — i henhold til EØF's ansvar uden for kontrakt samt erstatning for det tab, det det havde lidt, fordi dets konkurrenter i andre medlemsstater uberettiget havde modtaget udbetalinger fra landbrugsfonden (EUGFL) for deres import til Frankrig.
Den franske domstol anmodede i henhold til EØF-traktatens artikel 177 om Domstolens fortolkning af artikel 4 a, stk. 2 i forordning nr. 974/71 for at kunne fastslå om erstatningskravet var begrundet (sag 34/74) . I sin dom af 12. november 1974 (Sml. 1974, s. 1217 ff) har Domstolen i overensstemmelse med mit hovedforslag fortolket begrebet udligningsbeløb i artikel 4, stk. 2 i Rådets forordning nr. 974/71 indskrænkende og forkastet en ordret fortolkning, som den franske administration og Kommissionen selv var gået ud fra. På denne måde skulle der være opnået et resultat, der svarer til ordningens formål og samtidig kan tilfredsstille en ganske anden markedssituation end den, man havde i tankerne ved udstedelsen af bestemmelsen.
Svarende til den i den præjudicielle afgørelse fastlagte fortolkning dømte domstolen i Lille de franske toldmyndigheder til at tilbagebetale alle beløb, som de uretmæssigt havde opkrævet i henhold til en sådan anvendelse af nævnte fællesskabsbestemmelse, som for fremtiden måtte betragtes som »fejlagtig«.
Der er i mellemtiden sket tilbagebetaling. Derfor har sagsøgeren i nærværende sag frafaldet sin første påstand.
Derimod afviste den franske domstol kravet om renter af grunde, der var hentet i de franske toldforskrifter, fordi de franske toldmyndigheder omgående havde overført de uretmæssigt opkrævede beløb til EUGFL's budget. I henhold hertil stolede det sagsøgende selskab på, at det ved nærværende proces umiddelbart kunne holde sig skadesløs ved EØF, og appellerede derfor ikke afgørelsen.
Det gør derfor kun nævnte krav gældende mod Kommissionen ligesom kravet om erstatning for det tab, det mener at have lidt på konkurrenceområdet som følge af den fejlagtige anvendelse af fællesskabsreglen.
2.
Lad os først betragte påstanden om forrentning af de af de franske myndigheder uretmæssigt opkrævede beløb.
I henhold til Deres domsafsigelse skal stridigheder mellem private og den nationale myndighed vedrørende et beløb, som myndigheden uretmæssigt har opkrævet i henhold til sin pligt til at anvende fællesskabsregler, først afgøres på nationalt plan af den kompetente nationale domstol. I henhold til Domstolens dom af 27. januar 1976 i sagen 46/75 (IBC mod Kommissionen), der bekræfter den i samme retning pegende afgørelse af 25. oktober 1972 i sagen 96/71 (Haegeman mod Kommissionen, Recueil 1972, s. 1005), skal erstatningskravet, hvis den uretmæssige opkrævning er sket på grund af en bestemt fællesskabsretlig forskrift, også da udelukkende rettes mod den myndighed, der har foretaget opkrævningen. Ifølge denne domsafsigelse er det udelukket, at kravet om tilbagebetaling af sådanne beløb, som en national myndighed uretmæssigt har opkrævet under anvendelse af en fællesskabsretlig bestemmelse — også selv om denne er retsstridig — kan rettes mod EØF's myndigheder. Denne grundsætning gælder især fuldt ud, når de nationale myndigheder, som det her er sket, har opkrævet beløbene på grund af en fejlagtig anvendelse af en retmæssig fællesskabsnorm.
Den klare skelnen, som Domstolen har foretaget (dom af 26. november 1975 i sag 99/74, Grand Moulins des Antilles) mellem søgsmål om et beløb, som en medlemsstat skylder i henhold til fællesskabsretten, og søgsmål om skadeserstatning i henhold til EØF-traktatens artikel 215, lader sig også anvende på søgsmål vedrørende tilbagebetaling af de beløb, som uretmæssigt er opkrævet af staterne under anvendelse af fællesskabsretlige bestemmelser. At Kommissionen har bidraget til de nationale myndigheders fejltagelse spiller følgelig ingen rolle for spørgsmålet, mod hvilken myndighed kravet om tilbagebetaling af de uretmæssigt opkrævede beløb skal rejses, selvom denne omstændighed kan være af betydning med henblik på Fællesskabets ansvar for senere mulige tab.
Betalingen af renter af et uden hjemmel opkrævet beløb er snævert forbundet med kravet om tilbagebetalingen af selve beløbet. Fastsættelsen af det beløb, der skyldes som tillægs- eller forhalingsrente, afhænger naturnødvendigt umiddelbart af størrelsen af det uretmæssigt opkrævede beløb og tidsrummet mellem betalingen heraf — eller i det mindste indledningen af den opkrævende myndigheds restance — og tilbagebetalingen. Kravet på en sådan forretning består uafhængigt af, om en skade påvises.
Disse overvejelser leder til den slutning, at kravet på renter er underkastet samme kriterier, som Deres dom opstiller for tilbagebetalingen af det beløb, der kræves renter af. Kravet på renter skal herefter gøres gældende efter samme fremgangsmåde, som gælder for kravet om tilbagebetaling af hovedstolen.
Hvis det tilkommer den kompetente nationale domstol at træffe afgørelse vedrørende de franske toldmyndigheders korrekte anvendelse af Fællesskabets retsregler og som følge heraf vedrørende et eventuelt krav om tilbagebetaling af et af sagsøgeren i urigtig formening om skyld betalt beløb, må dette følgelig også gælde vedrørende den tilhørende forpligtelse til betaling af renter af det urigtigt opkrævede beløb. Hvis sagsøger havde begrænset sig til at gøre sit tilbagebetalingskrav gældende inden for rammerne af nærværende sag, havde Domstolen været nødt til i overensstemmelse med ovennævnte domsafsigelse at afvise tilbagebetalingskravet, for så vidt det var forklædt som et erstatningssøgsmål mod Kommissionen. Dette gælder på samme måde for det tilhørende krav om betaling af renter.
Det sagsøgende selskab tabte ganske vist sagen mod de franske toldmyndigheder ved den nationale domstol i første instans for så vidt angår kravet om renter. Alligevel gav det frivilligt afkald på at appellere denne dom, skønt det erklærede, at det i mange henseender anså afgørelsen for angribelig. Hvad angår den omstændighed, som det sagsøgende selskab angiver som udslaggivende for dets afkald på appel, nemlig at de franske toldmyndigheder ufortøvet indbetalte de uretmæssigt opkrævede beløb til EUGFL, tror jeg ikke, at denne — der ikke udgjorde nogen hindring for tilbagebetalingen af hovedbeløbet — nødvendigvis stod i vejen for, at den opkrævende myndighed betalte renter. Hvorvidt renterne, som det utvivlsomt er tilfældet med hovedbeløbet, i sidste ende må bæres af EUGFL, er et spørgsmål om forbindelserne mellem staten og EØF men spiller ingen rolle for de forbindelser, som den uretmæssige opkrævning har skabt mellem vedkommende foretagende og dens øvrighed, og ligger derfor uden for nærværende sags rammer.
Hvis der under omstændigheder som de foreliggende kan komme et subsidiært ansvar for EØF i betragtning — som det blev bekræftet i de forenede sager 5, 7 og 13-24/66 (Firma E. Kampffmeyer og andre) — kan et sådant ansvar i hvert fald kun eksistere, hvis sagsøger først har udtømt alle nationale retsmidler for at hævde sit krav, der som sagt først må gøres gældende mod den myndighed, der har foretaget opkrævningen, og som også kommer i betragtning med hensyn til spørgsmålet om renter.
Påstanden om domfældelse af Kommissionen til betaling af renter er derfor blevet rejst for tidligt. At det sagsøgende selskab senere frivilligt har givet afkald på at anvende alle de retsmidler, der står til dets rådighed i henhold til national ret for at forlange nævnte betaling foretaget af den myndighed, som det i første række i henhold til Deres dom må holde sig til, fratager det enhver mulighed for nu at søge sig skadesløsholdt ved EØF.
Påstanden om renter bør således afvises.
3.
Vi kommer nu til det sagsøgende selskabs påstand om en »principiel erstatning« for den skade, det påstår at have lidt på det konkurrencemæssige område, fordi forhandlerne fra de andre medlemslande har fået udbetalt monetære udligningsbeløb ved import til Frankrig og derfor efter sigende har opnået en uberettiget fordel.
Denne påstand adskiller sig klart fra påstanden om tilbagebetaling af de af de nationale myndigheder uretmæssigt opkrævede beløb, både ved sin genstand og derved, at den i det væsentlige er tilknyttet en anden faktisk omstændighed end opkrævningen, nemlig den uretmæssige betaling af udligningsbeløb til sagsøgers udenlandske konkurrenter. Den er en ægte påstand om erstatning for en skade, der — efter sagsøgers opfattelse — bør lægges Kommissionen til last, fordi den på afgørende måde har bidraget til, at de nationale myndigheder har anvendt fællesskabsretten fejlagtigt til gunst for udførsel til Frankrig. For denne påstand gælder derfor ikke de overvejelser, der lod os slutte til utilstedeligheden af kravet om renter.
Før vi vender os til spørgsmålet, om de enkelte forudsætninger for et ansvar for Kommissionen er opfyldt, vil jeg gerne henlede opmærksomheden på den vigtige omstændighed, at den handling, der har forårsaget de påståede skader, ikke er foregået inden for rammerne af et særligt retligt forhold mellem Kommissionen og de enkelte virksomheder (som for eksempel ved en anvendelse af forbudet mod karteller eller af muligheden for undtagelse herfra) men derimod følger af fortolkningen af en almindelig forskrift og følgelig kun er forbundet med den fejlagtige anvendelse, de nationale myndigheder har gjort heraf i forhold til alle, der er undergivet deres kompetenceområde. Den af fællesskabsmyndigheden begåede retsstridige handling, som ifølge sagsøger begrunder ansvaret, skulle følgelig bestå i en forkert fortolkning af en forskrift, som de nationale forvaltningsmyndigheder skal anvende, med den følge, at nævnte myndigheder er blevet foranlediget til at anvende forskriften fejlagtigt. Det tab, det sagsøgende selskab har lidt, er således ikke så meget forårsaget af en i forhold til selskabet begået fejl som af anvendelsen af nævnte forskrift på dets konkurrenter i andre medlemsstater.
Det fremgår ganske klart, hvor fjerntliggende den hævdede skade er i forhold til Kommissionens handlemåde. Yderligere må man huske på, at Kommissionens meget komplicerede opgaver ved udøvelsen af sine markedsinterventionsbeføjelser naturnødvendigt har talrige umiddelbare og middelbare følger for de forskellige borgergruppers interesser i hele Fællesskabet. Drejer det sig om en sådan adfærd hos myndigheden, som ligger uden for særlige forhold til enkelte virksomheder, men som er egnet til at øve indflydelse på de nationale forvaltningers handlemåde med hensyn til alment bestemte tilfælde og personer, kan myndigheden således ikke efter mit skøn pålægges noget videregående ansvar end det, der ville bestå for skader, som forårsages af Fællesskabets lovgivende myndigheder.
Disse overvejelser må man holde sig for øje, når man nu efterprøver de enkelte forudsætninger for ansvar.
Lad os til at begynde med undersøge, om den subjektive forudsætning for ansvar er opfyldt, nemlig om der i Kommissionens adfærd kan øjnes skyld, idet den har handlet uagtsomt, det vil sige uden den fornødne agtpågivenhed og omtanke.
Vi har set, at dommen i retssagen 34/74, stillet over for de nye forhold, der kendetegnede markedet for de pågældende produkter, og for at give en korrekt fortolkning af bestemmelserne i Rådets forordning nr. 974/71, måtte sætte sig ud over forordningens ordlyd. Gennem en indskrænkende fortolkning skulle der opnås en væsentlig tilpasning af denne bestemmelse til den økonomiske virkelighed. Dette har uden tvivl krævet en fortolkningskunst, der rimeligvis kan forventes af en dømmende myndighed; derimod ville det være overdrevent — og måske endog farligt — at kræve den af de udøvende myndigheder, der skal anvende den gældende ret. Drejer det sig om en forskrift, der som følge af en grundlæggende ændret økonomisk situation medfører virkninger, der næppe kan bringes i overensstemmelse med ordningens målsætning, er myndigheden med sikkerhed forpligtet til at gøre alt, hvad der står i dens magt, for at modificere forskriftens affattelse. Netop dette gjorde Kommissionen, da den foreslog Rådet, der havde forordnet nævnte bestemmelse, at ændre den omhandlede forordning med virkning fra den 25. februar 1974.
I mellemtiden havde Kommissionen imidlertid, idet den gik ud fra bestemmelsens ordlyd, givet regeringerne det fejlagtige råd at anvende forordningen på en bestemt måde. På grund af den måde hvorpå bestemmelsen var formuleret, kan fejlen ikke anses for åbenbar og må derfor betragtes som undskyldelig.
I betragtning af den omtalte ordnings utvivlsomme indviklethed må det fornuftigvis være udelukket, at en forkert retsfortolkning under de omstændigheder, hvorunder den her fandt sted, kan udløse et ansvar. Jeg blev bestyrket i denne opfattelse af en af Domstolens domme, i hvilken det med hensyn til et sikkert mindre kompliceret emne end det, der reguleres i den omtalte forskrift, blev påpeget, at fællesskabsmyndighedernes urigtive fortolkning af en norm ikke udgør en embedsfejl, der kan begrunde et ansvar (forenede sager 19, 20, 25 og 30/69, Richez-Parise mod Kommissionen, Recueil 1970, s. 325).
Jeg er derfor af den opfattelse, at den første forudsætning for et ansvar ikke er opfyldt. Denne konstatering er allerede tilstrækkelig til at afvise kravet om skadeserstatning som ubegrundet.
4.
Men også derudover er kravet, hvad angår beviset for det påståede tab og årsagssammenhængen mellem den adfærd, der lægges sagsøgte til last, og nævnte tab, mangelfuldt.
For at opnå erstatning for et tab, er det ikke tilstrækkeligt at angive, at det sandsynligvis er opstået, idet det tværtimod skal bevises, at tabet virkelig foreligger.
Jeg underkender ikke, at det kan være vanskeligt at bevise det nøjagtige omfang af et som følge af en forskelsbehandling, der påvirker konkurrencen, lidt tab; jeg mener imidlertid, at det kan forventes af det sagsøgende selskab — uden at forlange, at det beviser tabets nøjagtige størrelse — at det fører et bevis, som er en smule mindre almindeligt end det foreliggende. Det har nemlig indskrænket sig til at fremlægge statistikker over udviklingen af den af dets konkurrenter foretagne udførsel til Frankrig. Som Kommissionen har bemærket, er det ikke godtjort med disse statistiske data, at sagsøger har lidt et tab. En forøgelse af den af forskellige konkurrenter gennemførte udførsel til Frankrig, betyder ikke ubetinget, at der er opstået et tilsvarende tab for sagsøgeren. For så vidt skulle det have fremført mere konkrete holdepunkter, som for eksempel faste kunders udebliven, indgåelse af tabgivende forretninger eller lignende.
Desuden er det ikke sikkert bevist, at de svingninger i handelssamkvemmet, der fremgår af de påberåbte statistikker, kan føres tilbage til de uretmæssigt opkrævede eller ydede monetære udligningsbeløb.
Af de første to tabeller, sagsøger har opstillet, kan der ganske vist udledes en vis stigning i den franske import af stivelsesholdige produkter i året 1974 sammenlignet med det foregående år; de officielle statistikker, som Kommissionen påberåber sig, og hvis rigtighed sagsøger ikke har bestridt, viser imidlertid, at også den franske eksport til Fællesskabet er steget betydeligt i det samme tidsrum, og at eksporten af nogle produkter (som for eksempel majsstivelse, dextrose, glucose, dextrin) endog er steget i langt mere end importen.
Hvad særlig angår udviklingen i importen af majsstivelse, der er påvist i sagsøgers tredje tabel, har sagsøgte forklaret, at stigningen af denne import til Frankrig allerede var sat ind i februar 1973, det vil sige længe før indførelsen af ordningen med monetære udligningsbeløb, og ydermere at importtallene, selv da denne ordning ikke længere blev anvendt, forblev højt over tallene for året 1973.
I betragtning af alle disse omstændigheder kan det efter mit skøn ikke hævdes, at den stigning i importen af stivelsesholdige produkter til Frankrig, der skete i året 1974, i tilstrækkelig grad viser, at sagsøger herigennem har lidt et tab, eller at dette tab — forudsat det virkelig er indtrådt — er forårsaget af ordningen med monetære udligningsbeløb, som den blev anvendt på dette tidspunkt.
Det er alt for enkelt at hævde, at det tab, der skal erstattes, er lig med de fordele, som mange konkurrerende virksomheder har opnået, og de konsekvenser, der ville være forbundet med en sådan almindelig indrømmelse, ville være alt for alvorlige.
Dermed er de krav, der må stilles til en umiddelbar årsagssammenhæng, sikkert ikke opfyldt, bortset fra at det vil være næsten umuligt at fremskaffe oplysninger om, i hvilket omfang et konkurrenceforholds forskellige aspekter er blevet negativt påvirket, fordi der er ydet støtte til virksomheder i andre lande, som kan optræde på det samme marked.
Italiensk og fransk ret anerkender principielt ikke noget erstatningskrav på grundlag af et kun indirekte tab, end ikke ved kontraktsbrud. Så meget desto mere er erstatning, på området uden for kontrakt, udelukket for tab, som blot indirekte kan sættes i forbindelse med et af myndighederne foretaget indgreb i økonomien. Af disse overvejelser følger, at det, hvis en ligestilling af tabet med en fordel, der er tilstået enkelte konkurrerende virksomheder, forkastes, heller ikke kan hævdes, at det tab, der gøres gældende, virkelig er den normale følge af den adfærd, som sagsøger lægger Kommissionen til last. Derfor kan der ikke her være tale om nogen årsagssammenhæng — heller ikke på grundlag af de kriterier, der gælder i
Tyskland og Storbritannien vedrørende ansvar uden for kontrakt.
Derfor bør også det sagsøgende selskabs påstand om en principiel erstatning for det tab, som det hævder at have lidt på det konkurrencemæssige område som følge af den af Kommissionen anvendte fejlagtige fortolkning af ovennævnte bestemmelse, forkastes som ubegrundet.
Som resultat foreslår jeg Retten at frifinde sagsøgte og pålægge sagsøger sagsomkostningerne.
(
1
) – Oversat fra italiensk.