61995CC0065_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De High Court of Justice (Queen's Bench Division) heeft het Hof vijf prejudiciële vragen voorgelegd inzake de uitlegging van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (hierna: "richtlijn").(1)
2 De High Court is van oordeel, dat een antwoord op deze vragen noodzakelijk is teneinde een beslissing te kunnen geven op de beroepen die Shingara en Radiom hebben ingesteld tegen de besluiten van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om hen om redenen van openbare veiligheid niet tot het grondgebied van dat land toe te laten.
De feiten en de procedure in de zaak Radiom (zoals uiteengezet in de verwijzingsbeschikking)
3 Radiom, een Iraans onderdaan die sinds 1981 gehuwd is met een Brits onderdaan, kreeg in 1982 de Ierse nationaliteit. In mei 1983 kreeg hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur voor het Verenigd Koninkrijk, niet op grond van zijn hoedanigheid van gemeenschapsonderdaan (waarvan niet vaststaat dat het Home Office daar op dat moment mee bekend was), doch in zijn hoedanigheid van niet-gemeenschapsonderdaan: hij had zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning gebaseerd op het feit dat hij gehuwd was met een Brits onderdaan.
4 Tussen 1983 en 1989 was Radiom werkzaam in de Iraanse consulaire dienst, aanvankelijk in Manchester en nadien in Londen. In 1989 verbrak het Verenigd Koninkrijk de diplomatieke betrekkingen met Iran en op 9 maart 1989 deelde het Foreign Office(2) Radiom mee, dat hij zou worden gearresteerd en van het grondgebied zou worden verwijderd, indien hij het Verenigd Koninkrijk niet binnen zeven dagen verliet. Radiom verliet het land zonder de tenuitvoerlegging van dit dreigement af te wachten. Kennelijk was hem daarbij meegedeeld, dat hij om redenen van nationale veiligheid van het grondgebied zou worden verwijderd, doch nadere details werden hem daarbij niet verstrekt.
5 Op 2 juli 1992 wendden de advocaten van Radiom zich schriftelijk tot het Home Office. Zij wezen erop, dat Radiom gemeenschapsonderdaan was, en wensten te vernemen, wat er zou gebeuren, indien hij zou terugkeren naar het Verenigd Koninkrijk om daar te werken. Het officiële antwoord, gedateerd 24 september 1992, luidde, dat de beslissing om Radiom van het grondgebied te verwijderen was genomen om redenen van nationale veiligheid (zonder recht van beroep) en dat "zo Radiom alsnog mocht proberen het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, (...) hem de toegang [zal] worden ontzegd op dezelfde gronden, zonder recht van beroep. Zo wordt vastgesteld dat hij het Verenigd Koninkrijk reeds is binnengekomen, dan zullen stappen worden ondernomen om hem uit te zetten, zonder recht van beroep."
6 Na dit antwoord te hebben ontvangen, dienden Radioms advocaten op 13 oktober 1992 bij het Home Office een formele aanvraag voor een communautaire verblijfsvergunning in en verzochten zij, ingeval deze vergunning zou worden geweigerd, hen mee te delen "in hoeverre onze cliënt tegen deze weigering beroep kan instellen overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 64/221/EEG".
7 In het afwijzend antwoord van het Home Office van 23 november 1992 werd herhaald: "Indien hij poogt het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, of indien wordt vastgesteld dat hij het land is binnengekomen, zal hem geen verlof worden gegeven om het land binnen te komen, respectievelijk zal hij wegens onwettige binnenkomst het land worden uitgezet."(3)
8 Tegen dit besluit van 23 november 1992 stelde Radiom beroep in bij de High Court, teneinde te doen vaststellen dat hij recht had op afgifte van een verblijfsvergunning en recht om beroep in te stellen, respectievelijk dat hij er recht op had, dat de Secretary of State het advies van een onafhankelijke bevoegde instantie zou inwinnen.
9 Ten overstaan van de High Court zette de gemachtigde van de Secretary of State uiteen, waarom laatstgenoemde in 1989 persoonlijk de uitwijzing van Radiom had gelast en waarom hij, na de zaak opnieuw persoonlijk te hebben beoordeeld, bij zijn eerdere standpunt bleef:
"(...) het besluit van 1989 om de aanvrager de toegang tot het Verenigd Koninkrijk te ontzeggen, was genomen in opdracht van de toenmalige Home Secretary persoonlijk, op grond dat de aanwezigheid van betrokkene in het Verenigd Koninkrijk niet zou bijdragen tot het openbaar welzijn en niet in het belang zou zijn van de nationale veiligheid.
(...) De reden voor het besluit van 1989 was, dat de aanvrager bekend stond als voorstander van gewelddadige actie tegen dissidenten die tegen het regime van Khomeini in Iran gekant waren, en dat hij informatie verzamelde over dissidente Iraniërs in het Verenigd Koninkrijk. Destijds liet het Iraans regime dissidenten systematisch vermoorden. Ook thans nog worden in Europa en elders dissidenten omgebracht. Het besluit van 1989 was uitsluitend gebaseerd op het persoonlijk gedrag van de aanvrager. Meer informatie over de gronden voor het besluit kan om redenen van nationale veiligheid niet worden verstrekt.
De Secretary of State heeft het verzoek om intrekking van het besluit om Radiom de toegang tot het land te ontzeggen, gelet op het verzoek om rechterlijke toetsing persoonlijk onderzocht, doch is, gezien de eerdere gedragingen van de aanvrager en de informatie waarover de Home Secretary thans beschikt, en waaruit blijkt dat hij nog steeds de doelstellingen van de Iraanse regering steunt, tot de conclusie gekomen dat intrekking van dit besluit niet in het belang zou zijn van de nationale veiligheid. Meer informatie kan in het belang van de nationale veiligheid niet worden verstrekt."
De feiten en de procedure in de zaak Shingara (zoals uiteengezet in de verwijzingsbeschikking)
10 Shingara, die uit India afkomstig is, heeft de Franse nationaliteit. Op 29 maart 1991 trachtte hij het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, doch in persoonlijke opdracht van de Secretary of State werd hem het verlof daartoe geweigerd, omdat dit volgens de Secretary of State "in strijd zou zijn met de openbare orde en de openbare veiligheid".
11 In de officiële mededeling waarbij hem de toegang tot het grondgebied werd ontzegd, werd voorts vermeld: "Tegen deze weigering staat geen beroep open, nu dit besluit is vastgesteld overeenkomstig de persoonlijke instructies van de Secretary of State, op de hierboven uiteengezette gronden." Dezelfde bewoordingen werden gehanteerd in een daaropvolgende mededeling van het Home Office van 26 april 1991, waarin eveneens werd aangegeven, dat Shingara geen beroep tegen het besluit kon instellen.
12 Op 10 november 1992 wendden de advocaten van Shingara zich schriftelijk tot het Home Office, waarbij zij het volgende opmerkten: "Ingevolge artikel 9, lid 2, van richtlijn 64/221 had Shingara zijn zaak moeten voorleggen aan een bevoegde instantie en zijn standpunt persoonlijk moeten kunnen verdedigen (tenzij kan worden aangetoond, dat zijn aanwezigheid in strijd is met de nationale veiligheid).
In deze omstandigheden verzoeken wij u onmiddellijk het nodige te doen om een hernieuwd onderzoek mogelijk te maken; zo niet, zullen wij ons genoopt zien een gerechtelijke procedure in te leiden."
13 In het antwoord van het Home Office van 18 mei 1993 werd bevestigd, dat tegen het besluit geen beroep openstond.
14 Shingara stelde inderdaad geen beroep in, doch kwam op 15 juli 1993 met zijn echtgenote en kinderen in de haven van Dover aan, waar hij na overlegging van zijn Franse identiteitskaart tot het grondgebied werd toegelaten. Tegenover de immigratiebeambte repte hij met geen woord over het feit, dat hem geen verlof was gegeven om het land binnen te komen, noch over de redenen die aan die weigering ten grondslag lagen.
15 Op 22 juli 1993 werd Shingara in Birmingham wegens onwettige binnenkomst gearresteerd. De kennisgeving die hem diezelfde dag werd uitgereikt, luidde als volgt: "(...) Ik stel vast, dat u onwettig het land bent binnengekomen in de zin van Section 33(1) van de Immigration Act 1971. Ik ben voornemens aanwijzingen te geven om u te gelegener tijd het land te laten uitzetten en zal u bij afzonderlijk schrijven alle bijzonderheden hierover meedelen."
16 Op 30 juli 1993 kreeg Shingara verlof om van zijn arrestatie in beroep te gaan. Dezelfde dag werd hij in vrijheid gesteld en keerde hij terug naar Frankrijk.
17 Ten overstaan van de High Court komt Shingara op tegen het besluit van 22 juli 1993 waarbij is vastgesteld dat hij onwettig het land is binnengekomen, is besloten tot zijn arrestatie en uitwijzing en hem de toegang tot het Verenigd Koninkrijk is ontzegd. Betrokkene verlangt nietigverklaring van dit besluit en vordert een verklaring dat hij tegen zijn uitsluiting beroep kan instellen dan wel conform artikel 9, lid 2, van richtlijn 64/221 zijn zaak door een onafhankelijke instantie kan laten onderzoeken.
18 De vertegenwoordiger van de Secretary of State gaf de High Court de volgende redenen voor het besluit van 1991: "(...) volgens de Secretary of State [hield] aanvrager [zich bezig] met activiteiten ter bevordering van het Sikh-extremisme in het Verenigd Koninkrijk en terrorisme elders. Aanvrager staat aan het hoofd van Babbar Khalsa (BK) in Frankrijk, een Sikh-organisatie die terroristische activiteiten in India ondersteunt. De mededeling van nadere redenen zou in strijd zijn met de nationale veiligheid en onverenigbaar met de bescherming van informatiebronnen."
De aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen
19 Alvorens een beslissing te kunnen geven in de aldus aanhangig gemaakte zaken, acht de High Court het nodig een uitspraak van het Hof van Justitie te verkrijgen over de uitlegging en de toepassing van de richtlijn. De daartoe gestelde prejudiciële vragen luiden als volgt:
"1) 1) Hebben de woorden $de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten' in artikel 8 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 betrekking op a) specifieke beroepsmogelijkheden die openstaan tegen besluiten betreffende de toegang tot het land van eigen onderdanen van de betrokken staat (in casu, beroep op een $immigration adjudicator'), dan wel b) uitsluitend op beroepsmogelijkheden die openstaan tegen bestuursrechtelijke besluiten in het algemeen (in casu, een verzoek om rechterlijke toetsing)?
2) Indien op vraag 1 moet worden geantwoord met antwoord a, hebben de uit artikel 8 van richtlijn 64/221 geciteerde bewoordingen dan uitsluitend betrekking op de beroepsmogelijkheden die openstaan voor eigen onderdanen van de betrokken staat in identieke omstandigheden (in casu, weigering van toegang om redenen van nationale veiligheid), of tevens op de specifieke beroepsmogelijkheden die in analoge of soortgelijke omstandigheden openstaan voor eigen onderdanen van de betrokken staat; zo ja, in welke mate moeten de omstandigheden gelijksoortig of analoog zijn?
2) Gelet op het antwoord op vraag 1, wanneer een gemeenschapsonderdaan de toegang tot het Verenigd Koninkrijk wordt geweigerd om redenen van nationale veiligheid, heeft die gemeenschapsonderdaan dan ingevolge artikel 8 van richtlijn 64/221 een recht van beroep op een $immigration adjudicator', voor zover de relevante bepalingen van nationaal recht aldus moeten worden uitgelegd, dat een Brits onderdaan die de toegang tot het Verenigd Koninkrijk wordt geweigerd om redenen van nationale veiligheid, een recht van beroep op de adjudicator heeft om te bewijzen dat hij de Britse nationaliteit bezit en derhalve het recht heeft het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, ook wanneer zijn aanwezigheid aldaar om redenen van nationale veiligheid ongewenst is?
3) Is het eerste zinsdeel van artikel 9, lid 1, van richtlijn 64/221 ($Bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft') eveneens van toepassing op artikel 9, lid 2?
4) Wanneer is besloten een gemeenschapsonderdaan de toegang tot het grondgebied van een andere dan zijn eigen Lid-Staat te ontzeggen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, en de gemeenschapsonderdaan dat grondgebied heeft verlaten zonder aldaar gerechtelijk beroep te hebben ingesteld of om een advies van de bevoegde instantie te hebben verzocht overeenkomstig artikel 8 of artikel 9 van richtlijn 64/221 van de Raad, heeft die gemeenschapsonderdaan dan het recht de zaak voor te leggen aan de onafhankelijke bevoegde instantie als bedoeld in artikel 9, lid 2, wanneer hij de betrokken Lid-Staat naderhand opnieuw binnenkomt of wil binnenkomen, wat een van de volgende punten betreft:
a) de afwijzing van een verzoek om een verblijfsvergunning, of b) de afwijzing van een verzoek om toelating tot het land, of c) een beslissing tot verwijdering van het grondgebied?
5) Luiden de antwoorden op vraag 4 anders al naar gelang:
a) de aanvrager de betrokken Lid-Staat is binnengekomen alvorens om een verblijfsvergunning te verzoeken;
b) de aanvrager van het grondgebied is verwijderd vooraleer hij om een verblijfsvergunning had verzocht, dan wel nooit om een verblijfsvergunning heeft verzocht;
c) het voortijdig vertrek het gevolg was van een besluit tot verwijdering van het grondgebied, dan wel van een bedreiging met aanhouding en verwijdering, en is gevolgd door een besluit om hem de toegang tot het land te ontzeggen?"
De gemeenschapsbepalingen waarvan uitlegging wordt verzocht
20 De richtlijn strekt tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake het verblijf en de verplaatsing van onderdanen van andere Lid-Staten op hun grondgebied alsmede hun verwijdering van dat grondgebied om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Bijgevolg heeft de richtlijn in de eerste plaats betrekking op de voorwaarden betreffende de binnenkomst en het verblijf van dergelijke personen.
21 De richtlijn bevat zowel materiële als procedurele voorschriften. De materiële voorschriften (artikel 2, lid 2, en de artikelen 3 en 4) beperken de redenen die de Lid-Staten kunnen inroepen uit hoofde van de "openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid". Geen van de gestelde prejudiciële vragen heeft betrekking op de uitlegging van deze begrippen.(4)
22 In procedureel opzicht verplicht de richtlijn de Lid-Staten, onderdanen van andere Lid-Staten de mogelijkheid te bieden beroep in te stellen tegen bestuursrechtelijke besluiten op dit gebied. Op deze verplichting hebben de gestelde prejudiciële vragen betrekking.
23 Artikel 6 van de richtlijn bepaalt het volgende: "De redenen van openbare orde, van openbare veiligheid of van volksgezondheid, die ten grondslag liggen aan een op hem betrekking hebbend besluit, worden ter kennis van de betrokkene gebracht, tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de staat bezwaar bestaat."
24 In artikel 7 van de richtlijn is het volgende bepaald: "Het besluit tot weigering van afgifte of verlenging van een verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied wordt aan de betrokkene medegedeeld. Deze mededeling vermeldt de toegemeten termijn waarbinnen het grondgebied moet worden verlaten. Behoudens in dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan veertien dagen in geval betrokkene nog geen verblijfsvergunning heeft ontvangen, en niet korter dan een maand in de overige gevallen."
25 Artikel 8 van de richtlijn regelt uitdrukkelijk de mogelijkheden van beroep: "Betrokkene moet tegen het besluit tot weigering van toelating, tot weigering van afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning of tegen het besluit tot verwijdering van het grondgebied kunnen beschikken over de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten."
26 Artikel 9 van de richtlijn ten slotte luidt als volgt:
"1. Bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft, wordt het besluit tot weigering van verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning, behoudens in dringende gevallen, slechts door de overheidsinstantie genomen na advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land ten overstaan waarvan de betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich kan laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.
Deze instantie moet een andere zijn dan die welke gerechtigd is om het besluit tot weigering van de verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering te nemen.
2. Besluiten tot weigering van afgifte van de eerste verblijfsvergunning, alsmede het besluit tot verwijdering van het grondgebied vóór de afgifte van een dergelijk document worden, op verzoek van de betrokkene, ter behandeling voorgelegd aan de instantie waarvan het voorafgaand advies wordt voorgeschreven in lid 1. De betrokkene is dan gemachtigd in persoon zijn middelen tot verweer voor te dragen, tenzij redenen van staatsveiligheid zich hier tegen verzetten."
De nationale bepalingen betreffende de toelating van buitenlandse onderdanen
27 Volgens vaste rechtspraak staat het niet aan het Hof om in procedures krachtens artikel 177 EG-Verdrag nationale wetgeving uit te leggen, dan wel de gevolgen daarvan te beoordelen. Evenwel lijkt het mij voor een beter begrip van de wettelijke achtergrond van het onderhavige geschil zinvol, aan te duiden welke bepalingen van nationaal recht volgens de verwijzingsbeschikking in deze zaken van toepassing zijn.
28 Die bepalingen zijn opgenomen in de Immigration Act 1971. De hiernavolgende bepalingen zijn van rechtstreeks belang voor de onderhavige zaken:
- Section 1(1) bepaalt, dat wie ingevolge deze wet een verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk heeft, in het Verenigd Koninkrijk mag wonen en dit land mag binnenkomen en verlaten, behoudens belemmeringen die ingevolge en overeenkomstig deze wet noodzakelijk kunnen zijn om het bestaan van dit recht aan te tonen of die anderszins wettig zonder onderscheid des persoons kunnen worden opgelegd.
- Section 2(1) bepaalt dat Britse onderdanen een verblijfsrecht hebben in het Verenigd Koninkrijk.
- Section 3(1) bepaalt, dat behoudens bepaalde uitzonderingen, een buitenlander het Verenigd Koninkrijk niet zonder vergunning mag binnenkomen.
- Section 3(5)(b) voorziet in onder meer de uitwijzing van buitenlanders, voor zover die uitwijzing(5) naar het oordeel van de Secretary of State in het algemeen belang noodzakelijk (conducive to the public good) is. Een Brits onderdaan kan niet worden uitgewezen.
- Ingevolge Section 3(8) dient een persoon die zich op zijn Britse nationaliteit beroept of aanspraak maakt op enige uitzondering, het bewijs daarvan te leveren.
29 Ten aanzien van de beroepsmogelijkheden tegen bestuursrechtelijke besluiten betreffende de vergunning om het land binnen te komen, voorziet de Immigration Act in Section 13 in de mogelijkheid beroep in te stellen tegen de ontzegging van toegang tot het Verenigd Koninkrijk: "(...) degene aan wie de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk krachtens deze wet wordt geweigerd, [kan] bij een scheidsman ($adjudicator') in beroep gaan van het besluit waarbij van hem een vergunning wordt verlangd, dan wel tegen de weigering."(6)
30 Ingevolge Section 13(5) van de Act staat geen beroep open, wanneer de Secretary of State heeft vastgesteld, dat de toelating is geweigerd om redenen van openbaar belang: "Tegen een weigering van toelating tot het grondgebied of van een inreisvisum staat geen beroep open, indien de minister verklaart, in persoon (en niet via een daartoe gemachtigde) instructies te hebben gegeven dat betrokkene geen toegang tot het Verenigd Koninkrijk kan worden verleend op grond dat deze weigering wordt gerechtvaardigd door het openbaar belang, dan wel indien de toelating tot het grondgebied of het inreisvisum is geweigerd ter uitvoering van dergelijke instructies."(7)
Vrij verkeer van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap: het recht om het grondgebied van de Lid-Staten binnen te komen en beperkingen van dat recht om redenen van openbare veiligheid of algemeen belang
31 Wellicht ten overvloede wijs ik erop, dat het Verdrag van meet af aan het vrije verkeer van personen heeft verzekerd in dier voege, dat onderdanen van de ene Lid-Staat zich naar een andere Lid-Staat kunnen begeven om aldaar een economische activiteit te verrichten, hetzij als werknemer (artikel 48), hetzij als zelfstandig ondernemer (artikel 52) of als dienstverlener (artikel 59).(8)
32 Bij de Europese Akte is, in samenhang met de "interne markt", het begrip "ruimte zonder binnengrenzen" ingevoerd. Aldus bepaalt artikel 7 A EG-Verdrag: "De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag."
33 Artikel 8 A van het Verdrag, ingevoegd bij artikel G, punt C, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, bepaalt onder het kopje "Het burgerschap van de Unie" het volgende: "Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de Lid-Staten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld."
34 Het creëren van een Unie-burgerschap, met als uitvloeisel de vrijheid van de burgers om zich op het grondgebied van de Lid-Staten te verplaatsen, betekent een beduidende stap voorwaarts in kwalitatieve zin, doordat, zoals door de Commissie terecht naar voren is gebracht, het recht op vrij verkeer aldus wordt ontdaan van zijn functionele of instrumentele elementen (het verband met een economische activiteit of de totstandbrenging van de interne markt) en uitstijgt tot het niveau van een eigen, onafhankelijk recht, dat inherent is aan de politieke status van de burgers van de Unie.
35 Ik acht het in casu niet noodzakelijk te onderzoeken, in hoeverre het vrije verkeer van personen in de opeenvolgende ontwikkelingsstadia van het EEG-Verdrag een belemmering heeft gevormd voor de handhaving van controleformaliteiten aan de binnengrenzen ten aanzien van onderdanen van andere Lid-Staten.(9)
36 Volgens mij volstaat het eraan te herinneren, dat het recht van onderdanen van een Lid-Staat om met een beroep op de artikelen 48, 52 of 59 van het Verdrag het grondgebied van een andere Lid-Staat te betreden, ook in de situatie van vóór de Europese Akte niet aan enige vorm van administratieve toestemming was onderworpen, aangezien het hier een recht betreft dat rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeit.(10)
37 In het bijzonder verboden bepalingen van afgeleid recht uitdrukkelijk - en ik doel hier wederom op de situatie van vóór de Europese Akte - het recht van toegang tot een land te onderwerpen aan een vergunning of voorafgaande toestemming, daar uitsluitend het tonen van een identiteitskaart ten bewijze van de nationaliteit van een Lid-Staat was vereist.(11)
38 Deze beginselen, en de daaruit voortvloeiende verbodsbepalingen, maken deel uit van het acquis communautaire; latere verdragswijzigingen hebben de werking ervan alleen maar versterkt. Deze beginselen zijn mitsdien verbindend voor alle Lid-Staten.(12)
39 Dit aldus gedefinieerde vrije verkeer van personen is evenwel aan beperkingen onderhevig: niettegenstaande de vele wijzigingen die het Verdrag heeft ondergaan, heeft dit de Lid-Staten nooit volledig willen beroven van het traditionele voorrecht, dat inherent is aan hun soevereiniteit, om het vrije verkeer van buitenlandse onderdanen te beperken door hen de toegang te weigeren of hen van hun grondgebied te verwijderen.
40 Dit voorrecht, dat op zijn beurt weer wordt beperkt door het gemeenschapsrecht(13), heeft in elk geval erkenning gevonden in de bepalingen betreffende de door mij genoemde vrijheden: in artikel 48, lid 3, van het Verdrag ten aanzien van werknemers(14), en in artikel 56, lid 1, van het Verdrag ten aanzien van zelfstandigen, welke laatste bepaling(15) tevens van toepassing is op de vrijheid van dienstverlening.
41 De uit dien hoofde genomen besluiten mogen uitsluitend worden gebaseerd op gronden van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Zoals ik hierboven reeds aangaf, heeft de richtlijn nu juist tot doel, de nationale voorschriften betreffende dergelijke besluiten te coördineren, zowel inhoudelijk als in procedureel opzicht.
42 Het Hof heeft in zijn rechtspraak meer bepaald het standpunt ingenomen, dat het begrip openbare orde, als grondslag voor besluiten die het vrije verkeer beperken, eng moet worden uitgelegd.(16)
43 Samengevat hebben de Lid-Staten derhalve de bevoegdheid behouden om, op de door mij vermelde beperkte gronden, aan onderdanen van andere Lid-Staten zowel de toelating tot hun grondgebied als het verblijf daarop te ontzeggen. Deze bevoegdheid kan evenwel alleen geldig worden uitgeoefend, indien zulks in overeenstemming is met de voorschriften van gemeenschapsrecht.
Het recht om beroep in te stellen krachtens artikel 8 van de richtlijn (eerste en tweede prejudiciële vraag)
44 Met de eerste twee vragen, die tezamen moeten worden behandeld, verzoekt de verwijzende rechter het Hof, een uitlegging te geven van artikel 8 van de richtlijn, voor zover dit artikel vereist, dat alle besluiten die op dit gebied door de bevoegde instanties van de Lid-Staten worden genomen, onderworpen zijn aan "de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten".
45 De nationale rechter vraagt of het begrip "de mogelijkheden van beroep"(17) moet worden opgevat als een verwijzing naar de bijzondere beroepsmogelijkheden die onderdanen ter beschikking staan inzake de toelating, het verblijf en de uitwijzing van het grondgebied van hun eigen staat of, daarentegen, als een verwijzing naar de beroepsmogelijkheden die in het algemeen tegen bestuursbesluiten openstaan, ongeacht op welk gebied zij betrekking hebben.
46 Naar mijn oordeel strookt het tweede antwoord het meest met de betrokken bepaling: de aan de orde zijnde bestuursbesluiten moeten, wanneer zij betrekking hebben op vreemdelingen, vatbaar zijn voor dezelfde mogelijkheden van beroep als die welke in het algemeen openstaan voor eigen onderdanen van de Lid-Staat tegen elk bestuursrechtelijk besluit.
47 De bewoordingen van artikel 8 van de richtlijn bevestigen, dat het algemene stelsel van beroepsmogelijkheden tegen bestuursrechtelijke maatregelen als uitgangspunt moet worden genomen. Luidens dit artikel moeten vreemdelingen over de door dit algemene stelsel geboden mogelijkheden kunnen beschikken, indien zij willen opkomen tegen bestuursbesluiten betreffende de toelating, het verblijf en de uitwijzing, genomen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
48 Dezelfde conclusie moet worden getrokken, wanneer men de ratio van de betrokken bepaling beziet: het zou van weinig consistentie getuigen, indien artikel 8 van de richtlijn verwees naar bijzondere beroepsmogelijkheden voor eigen onderdanen, terwijl die onderdanen zich nimmer voor de noodzaak geplaatst zullen zien, daarvan gebruik te maken: eigen onderdanen van Lid-Staten behoeven niet op te komen tegen bestuursbesluiten waarbij hen de toegang tot het land wordt ontzegd of hun uitzetting uit het land van herkomst wordt gelast, aangezien dergelijke besluiten per definitie(18) niet te hunnen aanzien kunnen worden genomen.(19)
49 Bijgevolg zou het weinig logisch zijn, indien de richtlijn een beroepsmogelijkheid die specifiek voor eigen onderdanen zou zijn gecreëerd, zou uitbreiden tot buitenlandse onderdanen, terwijl die beroepsmogelijkheid wegens het ontbreken van enig doel in de nationale wetgeving geen bestaansreden zou hebben.
50 Verzoekers stellen daarentegen, dat het andere antwoord het juiste is: omdat Britse onderdanen door dergelijke bestuursbesluiten worden geraakt, voorziet de Immigration Act 1971 in specifieke beroepsmogelijkheden om tegen die besluiten op te komen.
51 Ik deel deze opvatting niet: ofschoon zij door een loffelijk streven lijkt te zijn ingegeven waar ik mij volledig achter kan scharen, namelijk een verruiming van de mogelijkheden om tegen bestuursrechtelijke besluiten op te komen, ben ik van mening, dat zij op een onjuiste redenering berust.
52 Volgens verzoekers is het voor de Britse overheid de facto mogelijk de toelating van een Brits onderdaan tot dat land te weigeren (of diens uitwijzing de facto te gelasten), omdat de bevoegde instanties niet weten, dat de betrokkene Brits onderdaan is, of omdat zijn nationaliteit wordt betwist dan wel niet genoegzaam is aangetoond. Met het oog hierop biedt de Immigration Act Britse onderdanen een specifieke beroepsmogelijkheid bij de "immigration adjudicator".
53 Volgens mij kan een dergelijk recht van beroep niet worden beschouwd als een specifiek middel dat ertoe strekt om het betrokken besluit aan een rechterlijke beoordeling te onderwerpen of de rechtsgeldigheid in strikte zin ervan te onderzoeken. Het is louter een middel om aan te tonen, dat de persoon in kwestie de Britse nationaliteit heeft. Zodra dit is aangetoond, is geen nadere actie noodzakelijk, daar Britse onderdanen niet uit het Verenigd Koninkrijk kunnen worden verwijderd en hun de toelating tot dat land evenmin kan worden ontzegd.
54 Een tweede argument dat verzoekers ter adstructie van hun stelling naar voren hebben gebracht, is dat artikel 8 van de richtlijn overbodig is. Immers, met of zonder dit artikel zou geen enkele staat onderdanen van een andere staat de mogelijkheid kunnen ontzeggen tegen besluiten op te komen, wanneer eigen onderdanen in het algemeen wel over die mogelijkheid beschikken; de betrokken staat zou zich in dat geval schuldig maken aan discriminatie wegens nationaliteit, hetgeen in strijd is met het Verdrag.
55 Dit ogenschijnlijk sterke argument boet echter aan overtuigingskracht in, indien men in gedachten houdt, dat niets de gemeenschapswetgever belet om in iedere willekeurige richtlijn de vereisten, voortvloeiende uit het in het Verdrag vervatte algemene verbod van discriminatie wegens nationaliteit, te herhalen ten aanzien van het specifieke onderwerp dat die richtlijn beoogt te regelen.
56 Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel, dat artikel 8 van de richtlijn, waar het elke Lid-Staat verplicht aan buitenlandse onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten dezelfde beroepsmogelijkheden te bieden als die waarover eigen onderdanen beschikken, verwijst naar de algemene beroepsprocedures waarmee die besluiten kunnen worden aangevochten.
57 Tot dezelfde conclusie kwam bovendien het Hof in zijn arrest van 18 oktober 1990 in de zaak Dzodzi(20), waarin het artikel 8 van de richtlijn aan een analyse onderwierp. De redenering van het Hof, die mijns inziens nog steeds navolging verdient, luidde daarbij als volgt:
"58 In deze bepaling worden de in de richtlijn bedoelde besluiten als $bestuursrechtelijke' besluiten gekwalificeerd en wordt de Lid-Staten de verplichting opgelegd, een ieder die door zulk een maatregel wordt getroffen, de mogelijkheid te bieden daartegen dezelfde acties in te stellen als waarmee eigen onderdanen tegen bestuurshandelingen kunnen opkomen. Een Lid-Staat handelt dus in strijd met de krachtens artikel 8 op hem rustende verplichting wanneer hij voor de in de richtlijn bedoelde personen bijzondere beroepsprocedures inricht die minder waarborgen bieden dan die welke openstaan voor eigen onderdanen die tegen bestuurshandelingen opkomen (arrest van 5 maart 1980, zaak 98/79, Pecastaing, Jurispr. 1980, blz. 691, r.o. 10).
59 Wanneer dus in een Lid-Staat niet de administratieve rechter bevoegd is de werking van een bestuursrechtelijk besluit op te schorten of ten aanzien van de tenuitvoerlegging van dat besluit conservatoire maatregelen te nemen, doch deze bevoegdheid aan de gewone rechter toekomt, is die Lid-Staat verplicht de onder de richtlijn vallende personen toegang te geven tot de gewone rechter en wel onder dezelfde voorwaarden als voor eigen onderdanen gelden. Er zij evenwel op gewezen, dat een en ander in hoofdzaak afhangt van de rechterlijke organisatie en de verdeling van rechtsmacht in de onderscheiden Lid-Staten. Deze zijn ingevolge artikel 8 enkel verplicht, personen die door het gemeenschapsrecht worden beschermd, ten aanzien van hun beroepsmogelijkheden niet ten achter te stellen bij eigen onderdanen die tegen bestuursrechtelijke besluiten wensen op te komen (arrest van 5 maart 1980, Pecastaing, zoals aangehaald, r.o. 11).
60 Mitsdien moet worden geantwoord, dat artikel 8 van richtlijn 64/221 van 25 februari 1964 de Lid-Staten verplicht, aan de in die richtlijn bedoelde personen een rechtsbescherming te waarborgen die, in het bijzonder met betrekking tot de instantie waarbij beroep kan worden ingesteld en met betrekking tot de bevoegdheden van die instantie, niet minder gunstig is dan die welke zij in beroepen tegen bestuurshandelingen aan hun eigen onderdanen verlenen."
58 Het algemene rechtsmiddel waarin het rechtsstelsel van het Verenigd Koninkrijk voorziet om tegen bestuurshandelingen op te komen, is "judicial review". In beginsel wordt dus aan de verplichting van artikel 8 van de richtlijn voldaan, indien de adressaten van de betrokken bestuursbesluiten de mogelijkheid wordt geboden die besluiten bij wege van "judicial review" aan het oordeel van de bevoegde rechterlijke instanties te onderwerpen.
59 Partijen in het hoofdgeding hebben in de loop van de gehele schriftelijke procedure en nog heftiger tijdens de mondelinge behandeling geredetwist over de vraag, welk middel (te weten het middel waarin de Immigration Act voorziet dan wel "judicial review") de meest uitgebreide beoordeling van bestuursrechtelijke besluiten betreffende de toelating en uitwijzing van vreemdelingen waarborgt.
60 Mijns inziens staat het niet aan het Hof om in het kader van een prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de mate van doeltreffendheid van een beroep bij een "adjudicator" of een "appeal tribunal", vergeleken met het "judicial review" bij een rechterlijke instantie in strikte zin. De uitlegging waar het Hof om wordt verzocht, heeft uitsluitend betrekking op de bewoordingen van artikel 8 van de richtlijn, zodat het antwoord van het Hof dan ook op een analyse van die bewoordingen moet worden toegespitst.
61
Artikel 8 van de richtlijn put evenwel niet alle vereisten van gemeenschapsrecht uit met betrekking tot de procedurele waarborgen die de onderdanen van de Lid-Staten moeten worden geboden ter bescherming en handhaving van hun subjectieve rechten, wanneer deze voortvloeien uit het gemeenschapsrecht.
62 Over de doeltreffendheid van de beroepsmogelijkheden die moeten openstaan ter bescherming van rechten die hun grondslag vinden in het gemeenschapsrecht(21), bestaat vaste rechtspraak, volgens welke de geboden rechtsbescherming op een niveau moet liggen dat in de rechtsorde van de Lid-Staat waarvan besluiten in rechte worden bestreden, moet worden geëerbiedigd.
63 Het kan voorkomen, dat het nationale stelsel van beroepsmogelijkheden tegen bestuursrechtelijke maatregelen niet geheel aan de eisen van deze rechtspraak voldoet. In het geval van het Verenigd Koninkrijk achtte het Hof het in de zaak Factortame e.a.(22) inderdaad noodzakelijk, een nationale regel die volgens het House of Lords de rechtbanken van het Verenigd Koninkrijk belette, een tijdelijke ontheffing te verlenen ter bescherming van uit een rechtstreeks werkende bepaling van gemeenschapsrecht afgeleide rechten, wegens strijdigheid met het gemeenschapsrecht buiten toepassing te laten.
64 Ingeval "judicial review" van regeringsbesluiten toelating of uitwijzing van buitenlandse onderdanen de rechter niet in staat zou stellen, die besluiten volledig en doeltreffend te beoordelen, omdat ten gevolge van beperkingen van zijn rechterlijke werkzaamheid van een inhoudelijke controle van die besluiten in feite geen sprake kan zijn, vereist het gemeenschapsrecht eveneens, dat die beperkingen terzijde worden geschoven opdat verzoekers alsnog doeltreffende rechtsbescherming wordt geboden.
65 Met andere woorden, bij de uitlegging van de richtlijn kan niet worden voorbijgegaan aan de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof inzake de rechterlijke bescherming van uit bepalingen van gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten. Dit betekent dat:
a) artikel 8 van de richtlijn de Lid-Staten verplicht, gemeenschapsonderdanen ten minste dezelfde mate van rechtsbescherming tegen bestuursrechtelijke besluiten te bieden als aan de eigen onderdanen wordt geboden - een bescherming waarin in het Verenigd Koninkrijk wordt voorzien door "judicial review";
b) dit stelsel van bescherming niet voldoet aan de algemene eisen van gemeenschapsrecht, zoals deze volgens de rechtspraak van het Hof moeten worden uitgelegd, indien het geen volledige en doeltreffende juridische beoordeling toestaat van bestuursbesluiten betreffende de toelating en uitwijzing van onderdanen van andere Lid-Staten, zelfs wanneer deze besluiten zijn genomen om redenen van nationale veiligheid.
66 Desalniettemin zij erkend, dat de bewoordingen van artikel 9 van de richtlijn zekere beperkingen op de rechterlijke controle op dit gebied lijken toe te staan, aan de analyse waarvan ik niet zal kunnen ontkomen.
Is de uitsluiting of beperking van de mogelijkheden van beroep in rechte, zoals toegestaan krachtens artikel 9 van de richtlijn, rechtsgeldig?
67 Ingevolge artikel 9 van de richtlijn moet, in de drie volgende gevallen, het advies worden ingewonnen van een andere instantie dan die welke de definitieve beslissing heeft genomen: "bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft". In hoeverre kunnen deze gevallen worden geacht bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht nog steeds gelding te hebben?
68 Bestudering van de hierboven genoemde bepaling noopt mij tot het stellen van drie vragen:
- Is het uit een oogpunt van gemeenschapsrecht toelaatbaar, dat bestuursbesluiten die het vrije verkeer van personen raken, van rechterlijk toezicht worden uitgesloten?
- Is het uit een oogpunt van gemeenschapsrecht toelaatbaar, dat de rechter bij wie een beroep tegen dergelijke bestuursbesluiten aanhangig is gemaakt, geen oordeel mag vellen over de inhoud van die besluiten?
- Is het uit een oogpunt van gemeenschapsrecht toelaatbaar, dat het instellen van beroep tegen dergelijke besluiten geen opschortende werking heeft, hetzij omdat daarin niet is voorzien, hetzij omdat opschortende werking is uitgesloten?
69 Ik zal trachten op elk van deze drie vragen een afzonderlijk antwoord te geven. Op voorhand merk ik evenwel reeds op, dat de eerste twee vragen mijns inziens ontkennend moeten worden beantwoord.
i) De uitsluiting van beroep in rechte
70 De mogelijkheid om beroep in rechte tegen bepaalde in de richtlijn bedoelde bestuursrechtelijke besluiten uit te sluiten, was bij de stand van het gemeenschapsrecht in 1964 wellicht begrijpelijk, maar lijkt mij niet verenigbaar met het gemeenschapsrecht zoals dit onder invloed van latere ontwikkelingen binnen de rechtspraak gestalte heeft gekregen.
71 Deze ontwikkelingen zijn door het Hof duidelijk samengevat in zijn arrest van 3 december 1992 in de zaak Oleificio Borelli(23), onder aanhaling van een van zijn eerdere uitspraken: "Gelijk immers het Hof heeft overwogen in, onder meer, zijn arresten van 15 mei 1986 (zaak 222/84, Johnston, Jurispr. 1986, blz. 1651, r.o. 18) en 15 oktober 1987 (zaak 222/86, Heylens, Jurispr. 1987, blz. 4097, r.o. 14), vormt het vereiste van rechterlijke controle van elk besluit van een nationale autoriteit een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, dat voortvloeit uit de constitutionele traditie die alle Lid-Staten gemeen hebben, en dat eveneens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens."(24)
72 In zijn conclusie van 17 mei 1990 in de zaak Factortame overwoog advocaat-generaal Tesauro ook toen reeds: "Gelet op de vaste rechtspraak van het Hof (...) staat dus vast dat de nationale rechter verplicht is, particulieren die ingevolge rechtstreeks werkende gemeenschapsrechtelijke bepalingen houder zijn van subjectieve rechten, een volledige en doeltreffende rechtsbescherming te verzekeren (...)"(25)
73 Deze benadering vond bovendien navolging in het arrest Factortame: "Volgens de rechtspraak van het Hof dient ingevolge het in artikel 5 EEG-Verdrag neergelegde samenwerkingsbeginsel de nationale rechter de rechtsbescherming te verzekeren welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen (...)"(26)
74 Inzonderheid met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers oordeelde het Hof in het arrest Heylens (reeds aangehaald) - nadat het dit recht had aangemerkt als een fundamenteel recht dat het Verdrag aan iedere werknemer van de Gemeenschap individueel toekent - dat "de mogelijkheid van beroep in rechte tegen iedere beslissing van een nationale instantie waarbij de uitoefening van dat recht wordt geweigerd, van wezenlijk belang [is] om de particulier een doeltreffende bescherming van zijn recht te waarborgen".(27)
75 Aldus heeft de rechtspraak van het Hof het recht van de justiabelen op rechtsbescherming verheven tot het niveau van een wezenlijke waarborg binnen de communautaire rechtsorde. Anders dan in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, is het vereiste van doeltreffende rechtsbescherming binnen de werkingssfeer van de Gemeenschap niet beperkt tot uitsluitend "burgerlijke rechten", doch strekt het zich uit tot alle rechten die van bepalingen van gemeenschapsrecht zijn afgeleid.(28)
76 Ik acht het niet noodzakelijk verder in te gaan op bovenstaande rechtsoverwegingen, die onmiskenbaar deel uitmaken van het acquis communautaire. Gelet op de duidelijkheid van de aangehaalde rechtspraak, is verder commentaar overbodig.
77 De richtlijn daarentegen voorziet in de mogelijkheid, dat de minimale procedurele waarborg wordt "verlaagd". Ingevolge artikel 9 is het namelijk toelaatbaar, dat geen beroep in rechte openstaat tegen uitwijzingsbesluiten van nationale overheidsinstanties; voor deze besluiten geldt uitsluitend, dat bij een andere instantie advies moet kunnen worden ingewonnen, welk advies bovendien niet bindend is.
78 Zo deze situatie al aanvaardbaar was in 1964, toen de arresten van het Hof waarnaar ik heb verwezen, nog niet waren uitgesproken, is dit thans beslist niet langer het geval, gelet op de ontwikkelingen in de rechtspraak die sindsdien hebben plaatsgevonden.
79 Volgens die rechtspraak impliceert de toelaatbare minimumnorm noodzakelijkerwijs, dat beroep moet openstaan tegen bestuurshandelingen die nadelige gevolgen hebben voor uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten, in het bijzonder het recht van elke burger van elke Lid-Staat om zich naar een andere Lid-Staat te begeven.
80 Het eerste van de drie gevallen waarin artikel 9 van de richtlijn voorziet, moet bijgevolg in strijd worden geacht met een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht.
ii) Beperkingen op de mogelijkheden van beroep in rechte
81 Het tweede geval bedoeld in artikel 9 van de richtlijn (beroep dat zich slechts uitstrekt tot een beoordeling van de wettigheid van het besluit), lijkt vandaag de dag evenmin nog te kunnen worden aanvaard, indien dit erop neerkomt, dat de bevoegdheden van de rechterlijke instantie om zich over de inhoud van een besluit uit te spreken beperkt zijn in dier voege, dat uitsluitend sprake is van een toetsing aan de formele rechtsgeldigheidseisen, zoals de bevoegdheid van het orgaan waarvan het besluit afkomstig is, een behoorlijk procesverloop en soortgelijke formaliteiten.
82 Waar ik eerder de aandacht heb gevestigd op de rechtspraak van het Hof betreffende de noodzaak, dat beroep in rechte openstaat ter bescherming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten, kom ik thans toe aan de "doeltreffendheid" van deze beroepsmogelijkheden, waartoe die rechtspraak eveneens verplicht.
83 Het vereiste van doeltreffendheid omvat twee aspecten: er mogen geen beperkingen worden gesteld aan de rechterlijke beoordeling van de zaak en de rechter moet op het juiste moment afdoende bescherming kunnen bieden. Op dit laatste aspect zal ik terugkomen in het kader van de behandeling van het vraagstuk van voorlopige maatregelen.
84 Het vereiste dat beroep in rechte openstaat tegen besluiten die van nadelige invloed zijn op het vrije verkeer, zou worden ondermijnd, indien het de Lid-Staten was toegestaan die beroepsmogelijkheid te beperken, waardoor de doeltreffendheid daarvan tot vrijwel nihil zou worden teruggebracht.
85 Dit laatste zou het geval zijn, indien nationale regels "judicial review" zouden beperken tot de zuiver uiterlijke aspecten van besluiten inzake de toelating of uitwijzing van buitenlandse onderdanen, waardoor de rechter niet in staat zou zijn tot een inhoudelijke beoordeling van het geschil, dat wil zeggen dat hij het bestreden besluit niet zou kunnen toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en andere toepasselijke rechtsregels.
86 Aan sommige van deze rechtsregels is in de rechtspraak van het Hof de volgende uitlegging gegeven:
- De aan het besluit ten grondslag liggende reden moet betrekking hebben op het persoonlijke gedrag van de betrokkene (artikel 3 van de richtlijn); het besluit mag niet berusten op overwegingen van "algemene preventie".(29)
- Het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen (artikel 3, lid 2 van de richtlijn) vormt op zich geen motivering voor een uitwijzingsbevel, tenzij blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een onmiddellijke bedreiging van de openbare orde vormt.(30)
- Het persoonlijke gedrag van een buitenlands onderdaan kan niet worden geacht van voldoende ernst te zijn om een uitwijzingsmaatregel te rechtvaardigen, indien een zelfde gedrag, door een eigen onderdaan begaan, geen aanleiding geeft tot repressieve maatregelen of andere op bestrijding van een dergelijk gedrag gerichte maatregelen.(31)
87 Indien de rechterlijke instanties alleen de formele geldigheid en niet de inhoud van uitwijzingsmaatregelen konden onderzoeken, zouden zij niet kunnen beoordelen of de bestuursrechtelijke besluiten op dit gebied in overeenstemming zijn met bedoelde regels en soortgelijke vereisten alsmede met de algemene beginselen van gemeenschapsrecht (in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel).(32)
88 Bijgevolg kan er slechts sprake zijn van "doeltreffende rechtsbescherming", voor zover de beroepsmogelijkheid een volledige toetsing van de bestreden bestuurshandeling mogelijk maakt.
89 Mitsdien ben ik van oordeel, dat het tweede geval waarin artikel 9 van de richtlijn voorziet, eveneens in strijd is met het recht op rechterlijke bescherming, dat één van de beginselen van gemeenschapsrecht is.
iii) Het ontbreken van opschortende werking van de beroepsmogelijkheden
90 Het derde geval waarin artikel 9 van de richtlijn voorziet ("indien dit beroep geen opschortende werking heeft") geeft aanleiding tot meer problemen.
91 In de eerste plaats is er een terminologisch probleem: de Engelse taalversie spreekt van "where the appeal cannot have suspensory effect". Deze formulering verschilt in wezenlijk opzicht van de Franse taalversie ("s'ils n'ont pas d'effet suspensif"), de Spaanse ("cuando el recurso no tenga efectos suspensivos"), de Italiaanse ("se essi non hanno effetto sospensivo") en de Duitse taalversie ("oder keine aufschiebende Wirkung haben").
92 Het verschil is hierin gelegen, dat in de Engelse taalversie het derde geval impliceert dat het beroep geen opschortende werking "kan hebben". In de andere taalversies daarentegen kan, doch moet het beroep niet noodzakelijkerwijs opschortende werking hebben: artikel 9 van de richtlijn komt pas in het spel, wanneer de procedurevoorschriften niet bepalen, dat het beroep eo ipso opschortende werking heeft, doch zij evenmin de mogelijkheid uitsluiten, dat de rechter opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden maatregel gelast.
93 Indien de Engelse taalversie het meest van alle versies met de betekenis van de bepaling zou stroken, zou de rechtvaardiging van het verbod van voorlopige maatregelen op dit gebied, zeer moeilijk te verenigen zijn met het gemeenschapsrecht.(33)
94 Om nog maar eens het arrest Factortame(34) (r.o. 21) aan te halen: "Aan de volle werking van het gemeenschapsrecht zou verder eveneens worden afgedaan, wanneer een rechter bij wie een door het gemeenschapsrecht beheerst geding aanhangig is, door een regel van nationaal recht zou kunnen worden belet, voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan."
95 De Factortame-regel inzake voorlopige maatregelen is herhaald in het arrest van 21 februari 1991 in de zaak Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest(35) en is recentelijk uitgebreid in het arrest van 9 november 1995 in de zaak Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I).(36) In dit laatste arrest worden de nationale rechter bevoegdheden toegekend die verder reiken dan de enkele opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden maatregelen, doordat - in bepaalde omstandigheden - de bevoegdheid wordt erkend om bij wege van voorlopige maatregelen een "voorlopige organisatie of regeling van de omstreden rechtsposities of rechtsbetrekkingen vast te stellen".(37)
96 Op grond van deze regel, die thans vaste rechtspraak is, en gelet op het algemene beginsel dat secundaire wetgeving zo veel mogelijk moet worden uitgelegd op de wijze die het meest in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, ben ik van mening, dat het derde geval waarin artikel 9, lid 1, van de richtlijn voorziet, uitsluitend betrekking kan hebben op procedureregels die de opschortende werking van beroepen in rechte niet verbieden, doch evenmin dwingend voorschrijven.
97 Aldus uitgelegd kan dit derde geval in overeenstemming worden geacht met het gemeenschapsrecht. Immers, ofschoon het gemeenschapsrecht zich verzet tegen een absoluut verbod van opschortende werking van beroepen in rechte betreffende uit het Verdrag voortvloeiende rechten, gebiedt het evenmin dat dergelijke beroepen opschortende werking hebben; het schept daartoe slechts de mogelijkheid.
98 Met betrekking tot hetzelfde aspect vroeg een Belgische rechter het Hof in de zaak Dzodzi (reeds aangehaald), of artikel 9 van de richtlijn aldus moest worden uitgelegd "dat de belanghebbenden een beroepsmogelijkheid dienen te hebben die hen in staat stelt, vóór de tenuitvoerlegging van de bestreden maatregel met spoed een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie uit te lokken, ten einde tijdig maatregelen ter vrijwaring van de bedreigde rechten te verkrijgen".
99 In het arrest in die zaak antwoordde het Hof op deze zeer nauwkeurig geformuleerde vraag, dat "artikel 9 niet aldus kan worden uitgelegd, dat het de verplichting meebrengt om ten behoeve van de in de richtlijn bedoelde personen te voorzien in een mogelijkheid van beroep in rechte als door de Belgische rechter bedoeld".(38)
100 Het door de Belgische rechter beschreven systeem vertoonde de volgende kenmerken: a) vóór de tenuitvoerlegging van besluiten tot weigering van een verblijfsvergunning of van een maatregel tot verwijdering van het grondgebied moet beroep kunnen worden ingesteld; b) de bevoegdheid om van een dergelijk beroep kennis te nemen, moet berusten bij een rechterlijke instantie die kan beslissen in kort geding en die bevoegd is voorlopige maatregelen te treffen met betrekking tot verblijfsrechten.
101 Het Hof beantwoordde deze prejudiciële vraag ontkennend, doch sprak zich niet uit - aangezien dit voor het wijzen van zijn arrest niet van belang was - over de mogelijkheid voorlopige maatregelen te verbieden in het kader van beroepsprocedures tegen bestuursrechtelijke besluiten die onder de richtlijn vallen. Mijns inziens was deze mogelijkheid reeds in eerdere uitspraken van het Hof uitgesloten.
102 Hoe dan ook, de hierboven aangehaalde uitspraken bevestigen, dat te allen tijde vreemdelingen niet alleen de mogelijkheid moeten hebben besluiten inzake hun toelating tot of verwijdering uit een Lid-Staat in rechte te bestrijden, doch dat de bevoegde rechter tevens in de loop van de procedure waarin het betrokken besluit wordt aangevochten, bij wege van voorlopige maatregel, de tenuitvoerlegging van die besluiten moet kunnen opschorten, ja zelfs positieve maatregelen moet kunnen treffen om de positie van de betrokkene voorlopig te regelen.
103 Samenvattend kan worden gesteld, dat het derde geval bedoeld in artikel 9, lid 1, van de richtlijn mijns inziens slechts rechtsgeldig is, voor zover het betrekking heeft op een interne procedure waarin beroep in rechte opschortende werking kan hebben, doch waarin zulks niet noodzakelijkerwijs het geval is. Een nationale regeling die - zoals de Engelse taalversie van de bepaling te verstaan geeft - de opschortende werking van dergelijke beroepen onvoorwaardelijk zou uitsluiten, zou niet in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.
De derde prejudiciële vraag
104 Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen of de negatieve voorwaarden aan het begin van artikel 9, lid 1, van de richtlijn, zoals die hiervoor zijn behandeld, ook gelden voor artikel 9, lid 2.
105 In de verwijzingsbeschikking merkt de rechter op: "Partijen zijn het erover eens, dat het begin van dit artikel (...) van toepassing is op beide onderdelen van artikel 9. Ik sluit mij bij deze zienswijze aan." Ook het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn voorstander van een bevestigend antwoord.
106 Ook ikzelf kan mij hierin vinden, behoudens hetgeen ik hiervoor met betrekking tot het eerste zinsdeel van artikel 9, lid 1, heb opgemerkt.
107 De omstandigheden die de beoordeling door een nationale onafhankelijke instantie noodzakelijk maken, zijn zowel in de gevallen waarop het eerste lid ziet (de niet-verlenging van een verblijfsvergunning of de verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning)(39) als in die bedoeld in het tweede lid (weigering van afgifte van de eerste verblijfsvergunning of verwijdering van het grondgebied vóór de afgifte van een dergelijk document) identiek.
108 Dat alleen in artikel 9, lid 1, van de richtlijn uitdrukkelijk naar die omstandigheden wordt verwezen, is terug te voeren op motieven van louter redactionele aard. Uit de betekenis van de bepaling blijkt evenwel duidelijk, dat lid 2 onder dezelfde omstandigheden toepassing vindt als lid 1.
109 De verschillen tussen de twee leden hebben dus niets uitstaande met de wijze waarop zij hun werking ontplooien binnen het stelsel van beroepsmogelijkheden die tegen bestuurshandelingen op dit gebied openstaan; zij hebben uitsluitend betrekking op de specifieke soorten maatregelen waarnaar beide leden verwijzen en het tijdstip waarop het vereiste van het inwinnen van advies zich doet gelden.
110 Zoals het Hof in de zaak Gallagher(40) vaststelde, "bestaat het verschil tussen artikel 9, lid 1, en artikel 9, lid 2, immers juist hierin, dat in de in lid 1 bedoelde situaties het advies aan de vaststelling van het besluit moet voorafgaan, terwijl in de in lid 2 bedoelde situaties het advies wordt uitgebracht na vaststelling van het besluit en uitsluitend op verzoek van de betrokkene ingeval deze tegen het besluit opkomt".
111 Het uitgangspunt voor toepasselijkheid van beide leden van artikel 9 van de richtlijn is derhalve identiek, hetgeen ook door alle procespartijen wordt erkend.
De vierde prejudiciële vraag: de reikwijdte van besluiten tot uitwijzing van gemeenschapsonderdanen
112 Met zijn vierde vraag wenst de nationale rechter in hoofdzaak te vernemen, of een gemeenschapsonderdaan die om redenen van openbare veiligheid van het grondgebied van een Lid-Staat is verwijderd en die dit grondgebied opnieuw wil betreden nadat hij het heeft verlaten, gerechtigd is het advies bedoeld in artikel 9, lid 2, van de richtlijn in te winnen, zulks niettegenstaande de omstandigheid dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot uitwijzing en omtrent dat besluit geen advies is ingewonnen.
113 Mijns inziens is een zinvolle uitlegging van de in geding zijnde bepalingen slechts mogelijk, indien het Hof deze vraag opnieuw formuleert. In feite hadden de twee vragen die de nationale rechter op dit punt aanvankelijk had gesteld en die later na tussenkomst van de advocaten van beide partijen zijn gewijzigd, betrekking op de toepassing van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn(41) op reeds ten uitvoer gelegde uitwijzingsbevelen, en niet alleen op artikel 9, lid 2, van de richtlijn.
114 Als uitgangspunt voor de door het Hof te geven beslissing moet mijns inziens dienen de rechtspraak op het gebied van maatregelen tot uitwijzing van gemeenschapsonderdanen (zie het hierboven aangehaalde arrest Adoui en Cornuaille). Vervolgens dient dan de toepassing van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn op de door de nationale rechter voorgelegde zaken aan een analyse te worden onderworpen.
115 Allereerst zij opgemerkt, dat de uitwijzing van gemeenschapsonderdanen door de ontvangende staat op gronden van openbare veiligheid, ook bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht, dat wil zeggen in de situatie sinds de Europese Akte, waarbij het beginsel van de afschaffing van de binnengrenzen is vastgelegd, nog steeds een geoorloofde maatregel is.
116 Ongeacht zijn reikwijdte belet noch dit beginsel, dat thans is neergelegd in artikel 7 A van het Verdrag, noch het vrije verkeer van personen, dat nauw verbonden is met het Unie-burgerschap dat erkenning heeft gevonden in artikel 8 A van het Verdrag, zoals gewijzigd bij het Unieverdrag, de Lid-Staten, hun soevereine rechten uit te oefenen krachtens welke zij - op beperkte gronden - het vrije verkeer van buitenlanders binnen de Gemeenschap kunnen beperken en deze onderdanen zelfs van hun nationale grondgebied kunnen verwijderen.
117 Dergelijke beperkingen van het vrije verkeer van niet-onderdanen zijn vergelijkbaar met verbanning, die in de landen waarvan de wetgeving daarin voorziet, eveneens het vrije verkeer van onderdanen binnen hun eigen staat beperkt.
118 De wettigheid van uitwijzingsmaatregelen strekt zich evenwel niet uit tot de algehele opheffing van het vrije verkeer binnen de Gemeenschap vanuit temporeel oogpunt. In het arrest Adoui en Cornuaille formuleerde het Hof, in antwoord op een vraag over de duur van de gevolgen van maatregelen tot uitwijzing van buitenlanders(42), de volgende regel:
"Met betrekking tot de mogelijkheid dat iemand wiens verblijfsvergunning is ingetrokken later opnieuw tot het grondgebied van de betrokken staat toegang krijgt en een nieuwe verblijfsvergunning aanvraagt, zij er op gewezen dat iedere onderdaan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat werkgelegenheid wenst te zoeken, opnieuw een verblijfsvergunning kan aanvragen. Indien na een redelijke tijd gedaan, dient een daartoe strekkende aanvraag door de bevoegde overheid van de staat van ontvangst te worden behandeld, waarbij die staat met name heeft in te gaan op de middelen, door betrokkene beproefd teneinde de omstandigheden welke het eerste besluit tot uitwijzing rechtvaardigen, in materiële zin te wijzigen. Wanneer er te zijnen aanzien evenwel een in gemeenschapsrechtelijke zin rechtsgeldige uitwijzingsmaatregel is genomen, die nog steeds rechtsgevolg sorteert in dier voege dat betrokkene het grondgebied van bedoelde staat niet mag betreden, dan kan hij, hangende de behandeling van zijn nieuwe aanvraag, naar gemeenschapsrecht geenszins verlangen tot de grondgebied te worden toegelaten."
119 Volgens mij kan de in het arrest Adoui en Cornuaille gevonden oplossing in casu zonder meer worden toegepast, ongeacht of tegen het uitwijzingsbevel al dan niet tijdig - en zonder succes - beroep is ingesteld, dan wel de wettelijke beroepstermijnen ongebruikt zijn verstreken, waardoor het besluit onherroepelijk is geworden.(43) Dit heeft twee belangrijke gevolgen:
a) de dwingende gevolgen van uitwijzing blijven gedurende een bepaalde periode (die in het besluit zelf pleegt te worden aangegeven) van kracht, zodat de betrokkene gedurende die periode geen toegang heeft tot het nationale grondgebied;
b) niettemin is de betrokkene gerechtigd de bevoegde autoriteiten "na een redelijke tijd" te verzoeken zijn zaak opnieuw in behandeling te nemen.
120 Het eerste gevolg strookt met de ratio van de uitwijzingsmaatregel. Dat het hier een legitiem gevolg betreft, wordt bovendien bevestigd door het arrest in de zaak Adoui en Cornuaille: "Wanneer er te zijnen aanzien evenwel een in gemeenschapsrechtelijke zin rechtsgeldige uitwijzingsmaatregel is genomen, die nog steeds rechtsgevolg sorteert in dier voege dat betrokkene het grondgebied van bedoelde staat niet mag betreden, dan kan hij, hangende de behandeling van zijn nieuwe aanvraag, naar gemeenschapsrecht geenszins verlangen tot dat grondgebied te worden toegelaten."(44) A fortiori blijft de toegang tot het grondgebied ontzegd, indien op de nieuwe aanvraag, na de behandeling daarvan, wederom afwijzend wordt beschikt.
121 En het is nu juist in laatstgenoemde omstandigheden dat de in de richtlijn gestelde eisen van "gerechtelijk beroep" in beeld komen. Een gemeenschapsonderdaan heeft het recht, de in de artikelen 8 en 9 van de richtlijn voorziene procedures(45) te gebruiken om op te komen tegen de nieuwe weigering van de bevoegde autoriteiten, indien dit besluit gebaseerd is op het feit, dat de omstandigheden die tot zijn uitwijzing aanleiding gaven, nog steeds actueel zijn.
122 Het spreekt voor zich, dat het gebruik van die beroepsprocedures niet vexatoir mag zijn en geen misbruik van recht mag opleveren. Daarvan zou sprake zijn, indien uitputting van de ene beroepsmogelijkheid vrijwel terstond werd gevolgd door de aanwending van een andere, op grond van dezelfde feiten. Zoals het Hof in de zaak Adoui en Cornuaille besliste, moet tussen de aanwending van de twee beroepsmogelijkheden een redelijke tijd zijn verstreken.
123 Op grond van bovenstaande overwegingen kan aan de nationale rechter een antwoord worden gegeven dat, hoewel het uitstijgt boven de precieze reikwijdte van de vierde prejudicile vraag, hem nadere steun zal kunnen bieden bij het geven van zijn beslissing.
124 Dit antwoord luidt eender in alle drie gevallen waarnaar de vierde prejudiciële vraag verwijst: of het verzoek om toelating van de betrokkene nu is afgewezen dan wel hem een verblijfsvergunning is geweigerd, ja zelfs indien een nieuwe uitwijzingsmaatregel te zijner aanzien is uitgevaardigd, in alle gevallen kan de betrokkene de rechten uitoefenen die hem bij de artikelen 8 en 9 van de richtlijn zijn toegekend. Hetzelfde geldt, indien deze besluiten volgen op een eerder uitwijzingsbesluit waartegen destijds geen beroep is ingesteld. De uitoefening van deze rechten is evenwel slechts mogelijk, indien een redelijke tijd is verstreken tussen het aanvankelijke uitwijzingsbesluit en de daaropvolgende poging van de betrokkene het grondgebied van de uitwijzende Lid-Staat opnieuw binnen te komen.
De vijfde prejudiciële vraag
125 Met zijn laatste prejudiciële vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of het antwoord op de vierde vraag verschilt al naar gelang de omstandigheden waaronder de gemeenschapsonderdaan op gronden van openbare orde of openbare veiligheid is verwijderd, onder één van de drie volgende categorieën vallen: a) de gemeenschapsonderdaan is het grondgebied van de Lid-Staat binnengekomen alvorens een verblijfsvergunning aan te vragen; b) hij is van het grondgebied van de Lid-Staat verwijderd vooraleer hij een verblijfsvergunning had aangevraagd, dan wel hij heeft nooit eerder een verblijfsvergunning aangevraagd; c) zijn eerdere vertrek uit het grondgebied was het gevolg van een bevel tot verwijdering van het grondgebied, dan wel van een bedreiging met arrestatie of verwijdering, en is gevolgd door een besluit om hem de toegang tot het land te ontzeggen.
126 Aangezien deze vraag een aanvulling vormt op de vierde vraag, welke op haar beurt weer de aanwezigheid van een eerder uitwijzingsbevel door de bevoegde autoriteiten veronderstelt, luidt het door mij op de vierde vraag voorgestelde antwoord eender in alle drie hiervoor beschreven gevallen.
127 Iemand te wiens aanzien reeds een uitwijzingsbevel is genomen, heeft geen toegang tot het nationale grondgebied en kan zijn recht om zich vrijelijk te verplaatsen niet uitoefenen. Zoals ik reeds stelde, betekent dit niet, dat hij de bevoegde instanties niet kan verzoeken zijn rechtspositie opnieuw in overweging te nemen; bovendien kan hij tegen elk afwijzend besluit beroep instellen.
128 Zolang deze situatie voortduurt, kan de betrokken Lid-Staat zich ertegen verzetten, dat de uitgewezen persoon zijn grondgebied betreedt. Daarnaast kan de Lid-Staat optreden tegen elke persoon die zich in strijd met het aan het uitwijzingsbevel inherente verbod het grondgebied te betreden, toegang tot zijn grondgebied heeft verschaft. Ten slotte kan de Lid-Staat de uitwijzing van die persoon gelasten, waardoor in feite slechts uitvoering wordt gegeven aan het aanvankelijke uitwijzingsbevel.
129 Indien, zoals in de zaak Adoui en Cornuaille is erkend, een gemeenschapsonderdaan te wiens aanzien een geldig uitwijzingsbevel van kracht is, hangende de nieuwe beoordeling van zijn aanvraag niet het recht heeft het grondgebied van de uitwijzende Lid-Staat te betreden, dan heeft hij dit recht - dat dan een recht op verblijf en niet een recht op toegang zou zijn - a fortiori niet wanneer hij het land is binnengetreden in weerwil van het uitwijzingsbevel dat tegen hem is uitgevaardigd.
130 Uit het voorgaande volgt, dat in dergelijke omstandigheden het besluit om een persoon tegen wie voorheen reeds een geldig uitwijzingsbevel is uitgevaardigd dat niet is ingetrokken, van het grondgebied van een Lid-Staat te verwijderen, onmiddellijk ten uitvoer kan worden gelegd.
Conclusie
131 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, als volgt te antwoorden op de door de High Court of Justice gestelde vragen betreffende de uitlegging van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221 van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid:
"1) De in artikel 8 van richtlijn 64/221 opgenomen zinsnede $de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten' verwijst naar het algemene stelsel van beroepsmogelijkheden waarmee dergelijke besluiten in elke Lid-Staat kunnen worden aangevochten.
2) Gemeenschapsonderdanen tegen wie een uitwijzingsbevel is uitgevaardigd of aan wie de toegang tot een Lid-Staat is geweigerd om redenen van volksgezondheid, openbare veiligheid of openbare orde, hebben het recht daartegen bij een rechterlijke instantie in de betrokken Lid-Staat op te komen door aanwending van een doeltreffende beroepsmogelijkheid, die een volledige rechterlijke toetsing van het betrokken bestuursrechtelijke besluit, inclusief de materiële gronden waarop het berust, verzekert.
3) De eerste zinsnede van artikel 9, lid 1, van richtlijn 64/221 ($bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft') geldt ook voor artikel 9, lid 2. De eerste twee gevallen waarop deze zinsnede doelt, zijn in strijd met het algemene beginsel van gemeenschapsrecht, dat de justitiabelen een volledige en doeltreffende rechtsbescherming verzekert van rechten die voortvloeien uit rechtstreeks werkende bepalingen van gemeenschapsrecht.
4) Een gemeenschapsonderdaan aan wie de toegang tot het grondgebied van een Lid-Staat is ontzegd of die van dat grondgebied is verwijderd om redenen van volksgezondheid, openbare veiligheid of openbare orde, kan daartegen opkomen door aanwending van de in artikel 8 van richtlijn 64/221 genoemde beroepsmogelijkheden. Zowel ingeval hij heeft verzuimd van deze beroepsmogelijkheden gebruik te maken als wanneer zij zonder succes zijn aangewend, kan de betrokkene de overheidsinstanties bovendien na een redelijke termijn verzoeken zijn zaak opnieuw in overweging te nemen. Ingeval die instanties op dat verzoek negatief beschikken, kan de betrokkene wederom een beroep doen op de bepalingen van de artikelen 8 en 9 van genoemde richtlijn, mits de uitoefening van die rechten niet vexatoir is en geen misbruik van recht oplevert."
(1) - PB 1964, blz. 850.
(2) - In de verwijzingsbeschikking staat vermeld, dat de mededeling afkomstig was van het Home Office, doch uit het document dat als bijlage bij het verzoekschrift in het hoofdgeding is gevoegd, blijkt, dat het in werkelijkheid afkomstig was van het Foreign Office.
(3) - Het Home Office merkt voorts ten aanzien van de richtlijn op: "In uw brief verwijst u naar richtlijn 64/221/EEG, artikel 9, betreffende het recht van beroep van onderdanen van de Europese Gemeenschap (Ieren inbegrepen). Gemeenschapsonderdanen (Ieren inbegrepen) kan de toegang tot het land worden ontzegd. Indien bovendien de redenen hiervoor van dien aard zijn, dat normaal tegen dit besluit geen beroep openstaat (nationale veiligheid en algemeen belang), dan kan de betrokkene, al is hij gemeenschapsonderdaan (in casu Ier), hiertegen geen beroep instellen."
(4) - In de verwijzingsbeschikking wordt erkend, dat "beide verzoekers argumenten [aanvoeren] met betrekking tot de gronden waarop verweerder heeft besloten hen de toegang tot het land te ontzeggen (...) Partijen hebben in dit stadium nog geen argumenten ontwikkeld in verband met de vraag, of de gronden voor uitzetting juist of passend zijn en in dit verband zijn geen punten aan de orde gesteld die tot prejudiciële vragen daaromtrent zouden nopen."
(5) - Ik zal de termen "verwijdering" of "uitwijzing" door elkaar gebruiken, ter aanduiding van besluiten waarbij iemand, zo nodig onder dwang, wordt verplicht het grondgebied te verlaten.
(6) - Tegen besluiten van de "adjudicators" kan vervolgens onder bepaalde voorwaarden in rechte worden opgekomen bij het Immigration Appeal Tribunal (Section 20 van de Immigration Act). Zowel de "adjudicators" als de leden van het Immigration Appeal Tribunal worden door de Lord Chancellor benoemd, veelal uit het midden van advocaten met een zekere beroepservaring.
(7) - Section 33 van de Immigration Act omschrijft het inreisvisum ("entry clearance") als "een visum, een certificaat of enig ander document dat, overeenkomstig de immigratieregels, is te erkennen als bewijs dat een persoon, ofschoon hij niet de Britse nationaliteit bezit, in aanmerking komt voor toegang tot het Verenigd Koninkrijk (de arbeidsvergunning is hieronder niet begrepen)."
(8) - Volgens de rechtspraak van het Hof strekt het vrije verkeer van personen zich tevens uit tot toeristen, als ontvangers van diensten (arrest van 31 januari 1984, gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jurispr. 1984, blz. 377), en studenten (arrest van 26 februari 1992, zaak C-357/89, Raulin, Jurispr. 1992, blz. I-1027).
(9) - Dit probleem doet zich met name voor in de situatie van na 31 december 1992, de uiterste datum waarop artikel 7 A van het Verdrag moest zijn uitgevoerd. Op 18 november 1993 maakte het Europees Parlement bij het Hof een geschil krachtens artikel 175 van het Verdrag aanhangig (zaak C-445/93), teneinde te doen vaststellen, dat de Commissie inbreuk op het Verdrag had gemaakt door na te laten de noodzakelijke voorstellen te doen om het vrije verkeer van personen binnen de interne markt overeenkomstig artikel 7 A van het Verdrag te realiseren. Op 12 juli 1995 nam de Commissie een voorstel aan voor een richtlijn betreffende de opheffing van controles op personen aan de binnengrenzen, waarbij die opheffing werd gezien als een gevolg van "de duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting die in artikel 7 A van het Verdrag is neergelegd". In reactie hierop oordeelde het Europees Parlement, dat zijn beroep zonder voorwerp was geraakt en stelde het het Hof hiervan op de hoogte, waarna het Hof de procedure bij beschikking van 11 juli 1996 beëindigde. Ook de toepassing, sinds 26 maart 1995, van het Schengen-akkoord door zeven van de Lid-Staten is als zodanig geen zaak van gemeenschapsrecht.
(10) - Dienaangaande zij verwezen naar r.o. 17 van het arrest van 7 juli 1992 in zaak C-370/90 (Singh, Jurispr. 1992, blz. I-4265): "Hiertoe beschikken de onderdanen van de Lid-Staten in het bijzonder over het rechtstreeks aan de artikelen 48 en 52 EEG-Verdrag ontleende recht om zich naar het grondgebied van andere Lid-Staten te begeven en aldaar te verblijven om daar een economische activiteit in de zin van die bepalingen te verrichten (zie onder meer de arresten van 8 april 1976 (zaak 48/75, Royer, Jurispr. 1976, blz. 497, r.o. 31) en 5 februari 1991 (zaak C-363/89, Roux, Jurispr. 1991, blz. I-273, r.o. 9)."
(11) - Aldus bepaalt artikel 3 van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13):"1. De Lid-Staten laten de in artikel 1 bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe. 2. Er kan geen inreisvisum of vergelijkbare verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een van de Lid-Staten bezitten (...)" Soortgelijke bewoordingen zijn terug te vinden in richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (PB 1973, L 172, blz. 14).
(12) - De immigratiewetgeving van het Verenigd Koninkrijk is daartoe uitdrukkelijk gewijzigd: Section 7 van de Immigration Act 1988 schrapt het vereiste van een vergunning om het land binnen te komen voor personen die volgens het gemeenschapsrecht gerechtigd zijn dat land binnen te komen.
(13) - In het arrest van 4 december 1974 in de zaak 41/74 (Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1337), verklaarde het Hof uitdrukkelijk, dat "richtlijn nr. 64/221 (...) strekt tot beperking van de discretionaire bevoegdheid welke de nationale wetgevingen in het algemeen toekennen aan de ter zake van toelating en uitzetting van vreemdelingen bevoegde autoriteiten".
(14) - "Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om (...)"
(15) - "De voorschriften van dit hoofdstuk [Het recht van vestiging] (...) doen niet af aan de toepasselijkheid van (...) bepalingen, waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen, welke bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn."
(16) - In het arrest van 28 oktober 1975 in de zaak 36/75 (Rutili, Jurispr. 1975, blz. 1219), besliste het Hof dat "de Lid-Staten krachtens het in artikel 48, lid 3, gemaakte voorbehoud in hoofdzaak vrij blijven de eisen van openbare orde op hun nationale behoeften af te stemmen; dat dit begrip evenwel in communautair verband, met name omdat het een afwijking van de grondbeginselen op het stuk van gelijke behandeling en vrij verkeer van werknemers moet rechtvaardigen, in strikte zin is te verstaan, zodat zijn inhoud niet zonder controle van de instellingen der Gemeenschap eenzijdig door de onderscheiden Lid-Staten kan worden bepaald".
(17) - In de Engelse versie wordt de algemene uitdrukking "the same legal remedies" gebruikt. Een meer beperkte procedure binnen deze algemene categorie is die van het "gerechtelijk beroep" ("appeal to a court of law"), waarnaar in artikel 9 van de richtlijn wordt verwezen.
(18) - Het Hof oordeelde in r.o. 22 van het hierboven aangehaalde arrest Singh, dat een onderdaan van een Lid-Staat inderdaad, gelijk het Verenigd Koninkrijk stelde, toegang heeft tot het grondgebied van die staat en aldaar verblijft op grond van de rechten die aan zijn nationaliteit zijn verbonden en niet op grond van rechten die het gemeenschapsrecht hem verleent, en dat een staat volgens artikel 3 van het Vierde protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens niet een van zijn eigen onderdanen van zijn grondgebied kan verwijderen of uitzetten.
(19) - Met betrekking tot de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk (dat het Vierde protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens niet heeft geratificeerd) wordt dit door de nationale rechter zelf erkend: "(...) het besluit om iemand die de Britse nationaliteit heeft, en die dus een verblijfsrecht heeft in het Verenigd Koninkrijk, de toegang tot het land te ontzeggen, zou een flagrante en kennelijke schending zijn van het recht van verblijf als bedoeld in Section 1(1) van de Act. Het is ondenkbaar dat een Secretary of State ooit een zo kennelijk onwettig besluit zou nemen."
(20) - Gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Jurispr. 1990, blz. I-3763.
(21) - Hierop zal ik meer in detail terugkomen in de punten 72 e.v. van mijn conclusie.
(22) - Arrest van 19 juni 1990, zaak C-213/89, Jurispr. 1990, blz. I-2433, met name blz. I-2455.
(23) - Zaak C-97/91, Jurispr. 1992, blz. I-6313, r.o. 14.
(24) - De verwijzing in het arrest Oleificio Borelli naar artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens moet worden genuanceerd ten aanzien van bestuursrechtelijke besluiten die door het publiekrecht worden beheerst, zoals Eduardo García de Enterría terecht heeft uiteengezet in zijn artikel "The extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts bij Community Law: the Judgment of the Court of Justice in Borelli and article 5 of the EC Treaty", Yearbook of European Law 1993, Oxford, blz. 19-37. Hoewel het Europese Hof voor de rechten van de mens een steeds ruimere uitleg hanteert ten aanzien van het begrip "burgerlijke rechten", welke rechten artikel 6 van het Verdrag beoogt te beschermen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van dit Hof in de zaken Éditions Périscope, Ortenberg en Procola), strekt het bij dat artikel voorziene recht van toegang tot een onafhankelijke rechter zich niet uit tot geschillen van puur administratiefrechtelijke aard. In de zaak Schouten en Meldrum (serie A, nr. 394, 1994) oordeelde het Europese Hof voor de rechten van de mens, dat onderwerpen die uitsluitend het publiekrecht betreffen, zoals bijvoorbeeld verplichtingen voortvloeiend uit belastingbepalingen, niet van "burgerlijke" aard in de zin van artikel 6 waren.
(25) - Punt 15.
(26) - R.o. 19.
(27) - R.o. 14.
(28) - Dit onderscheid is bijzonder duidelijk te zien in zaken waar de regelgeving inzake de toelating en uitzetting van buitenlanders in het geding is. Geschillen op dit gebied vallen niet onder de waarborg van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, alhoewel zij wel onder artikel 13 van dat verdrag vallen. In het verslag van 27 juni 1995 van de Europese Commissie voor de rechten van de mens in de zaak Chahal/Verenigd Koninkrijk (zaak 22414/93) wordt geconcludeerd, dat sprake was van een inbreuk op artikel 13 van het verdrag, omdat "the powers of review by United Kingdom courts when national security is involved is too restrictive to satisfy the requirements of Article 13 of the Convention". Deze zaak betrof een bevel tot uitzetting van een Indiër, dat door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om redenen van nationale veiligheid was uitgevaardigd. In zijn uitspraak van 15 november 1996 (nog niet gepubliceerd) besliste het Europese Hof voor de rechten van de mens: "Having regard to the extent of the deficiencies of both judicial review proceedings and the advisory panel, the Court cannot consider that the remedies taken together satisfy the requirements of Article 13 in conjunction with Article 3."
(29) - Arrest van 26 februari 1975, zaak 67/74, Bonsignore, Jurispr. 1975, blz. 297.
(30) - Arrest van 27 oktober 1977, zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 1999.
(31) - Arrest van 18 mei 1982, gevoegde zaken 115/81 en 116/81, Adoui en Cornuaille, Jurispr. 1982, blz. 1665.
(32) - Dit betekent niet, dat de overheidsinstanties bij de beoordeling van vage begrippen als "openbare veiligheid" en "openbare orde", niet over een zekere discretionaire bevoegdheid zouden mogen beschikken, welke bevoegdheid de rechter enkel aan de hand van de gebruikelijke technieken ter controle van discretionaire bevoegdheden van de administratie zal beoordelen.
(33) - Hetzelfde probleem heeft zich bij diverse gelegenheden voorgedaan in de constitutionele rechtspraak van een aantal Lid-Staten. In een arrest van 7 juli 1987 (nr. 115/1987) besliste het Spaanse Tribunal Constitucional, dat artikel 34 van de Ley Orgánica (kaderwet) van 1 juli 1985 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje, krachtens hetwelk "aan bestuursrechtelijke besluiten die conform deze wet zijn genomen nimmer opschortende werking kan worden toegekend", in strijd met de grondwet was. In het kader van een beoordeling van de wet van 9 september 1986 op het punt van de tenuitvoerlegging van overheidsbesluiten inzake de uitwijzing van buitenlanders, stelde de Franse Conseil constitutionel in zijn beslissing van 5 september 1986 vast, dat dergelijke besluiten geoorloofd zijn en niet in strijd zijn met artikel 66 van de grondwet, aangezien zij vatbaar zijn voor beroep bij de administratieve rechter, in samenhang met welk beroep tevens een verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging kan worden ingediend.
(34) - Aangehaald in voetnoot 22.
(35) - Gevoegde zaken C-143/88 en C-92/89, Jurispr. 1991, blz. I-415.
(36) - Zaak C-465/93, Jurispr. 1995, blz. I-3761.
(37) - Het belang van deze uitspraak is benadrukt door E. García de Enterría in zijn artikel "Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)", Revista Española de Derecho Administrativo Nr.88 (1995), blz. 565-579. Van dezelfde auteur: "La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español", tweede uitgave, Madrid, 1995, over de rechtspraak van het Hof betreffende de bescherming door voorlopige maatregelen.
(38) - R.o. 67.
(39) - Men mag niet uit het oog verliezen, dat volgens het arrest van 30 november 1995 (zaak C-175/94, Gallagher, Jurispr. 1995, blz. I-4253) "artikel 9, lid 1, het oog heeft op het geval van een onderdaan van een Lid-Staat, die reeds legaal op het grondgebied van een andere Lid-Staat verblijft. Dit is niet alleen het geval met de houder van een verblijfsvergunning, maar ook met de onderdaan van een andere Lid-Staat, die volgens de wettelijke regeling van de ontvangende staat niet in het bezit van een verblijfsvergunning hoeft te zijn. Derhalve is deze bepaling eveneens van toepassing op een besluit tot verwijdering van het grondgebied van een Lid-Staat, dat tegen die onderdaan wordt uitgevaardigd."
(40) - Hierboven aangehaald in voetnoot 39, r.o. 20.
(41) - De vragen waren aanvankelijk als volgt geformuleerd: "Zijn de rechten uit hoofde van artikel 8 of artikel 9 uitgeput of uitgesloten in geval van eerdere verwijdering van het grondgebied, wanneer de uitwijzende Lid-Staat wordt verzocht, de toegang tot zijn grondgebied te overwegen van een onderdaan van een andere Lid-Staat opnieuw in overweging te nemen? Luidt het antwoord verschillend naargelang het eerste besluit een besluit tot verwijdering van het grondgebied was, dan wel, nadat de betrokkene het land had verlaten onder bedreiging met uitzetting, een besluit om hem de toegang tot het land te ontzeggen? Wanneer er een eerder besluit tot verwijdering van het grondgebied dan wel een besluit om de betrokkene de toegang tot het land te ontzeggen is geweest, is een later uitzettingsbesluit ten aanzien van een gemeenschapsonderdaan die het Verenigd Koninkrijk binnenkomt, dan een besluit dat de betrokkene ingevolge artikel 9, lid 2, het recht geeft om zijn zaak aan een onafhankelijke instantie voor te leggen, dan wel een besluit ter uitvoering van het eerste besluit, waaraan bedoeld artikel geen rechten verbindt?
(42) - Eerder aangehaald in voetnoot 31, r.o. 12. De gestelde vraag luidde: "Onder welke omstandigheden kan iemand aan wie een verblijfsvergunning is geweigerd of van wie de vergunning is ingetrokken omdat zijn persoonlijk gedrag een gevaar voor de openbare orde van de staat van ontvangst vormde, later opnieuw toegang krijgen tot het grondgebied van de betrokken staat en een nieuwe verblijfsvergunning aanvragen? Kan ten aanzien van een onderdaan van een Lid-Staat een onherroepelijk besluit tot verwijdering van het grondgebied worden genomen?
(43) - Tijdens de mondelinge behandeling hebben de gemachtigden van Radiom en de regering van het Verenigd Koninkrijk een tegengesteld standpunt ingenomen ten aanzien van de geldigheid van het oorspronkelijke besluit (1989) waarbij de verwijdering van Radiom uit het Verenigd Koninkrijk werd gelast. Volgens mij staat het niet aan het Hof daarover een uitspraak te doen, daar de nationale rechter geen enkele concrete vraag dienaangaande heeft gesteld.
(44) - R.o. 12.
(45) - Mits de situatie, althans voor wat artikel 9 betreft, onder het in die bepaling genoemde derde geval valt, dat, zoals ik reeds eerder heb uiteengezet, het enige geval is dat ik verenigbaar met het gemeenschapsrecht acht.