62016TJ0151
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého senátu)
27. června 2017 (
*1
)
„Dotace — Vyšetřování vedené úřadem OLAF — Zjištění nesrovnalostí — Rozhodnutí Komise o uložení správní sankce — Vyloučení z účasti na zadávacím řízení a z přidělování grantů financovaných ze souhrnného rozpočtu Evropské Unie na dobu 18 měsíců — Zápis do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů — Časová působnost různých znění finančního nařízení — Podstatné procesní náležitosti — Zpětná použitelnost mírnějšího represivního právního předpisu“
Ve věci T‑151/16,
NC, původně zastoupená J. Killickem, G. Forwood, barristers, C. Van Haute a A. Bernard, advokátkami, poté J. Killickem, G. Forwood, C. Van Haute a J. Jeramem, solicitor,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené F. Dintilhacem a M. Clausen, poté F. Dintilhacem a R. Lyalem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 28. ledna 2016, kterým se ukládá správní sankce vyloučení žalobkyně z účasti na zadávacích řízeních a z přidělování grantů financovaných ze souhrnného rozpočtu Evropské unie na dobu 18 měsíců a kterým se v důsledku uložení sankce žalobkyně zapisuje do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů podle čl. 108 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1),
TRIBUNÁL (devátý senát),
ve složení S. Gervasoni, předseda, L. Madise (zpravodaj) a K. Kowalik-Bańczyk, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 2. března 2017,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1, dále jen „finanční nařízení“), bylo mimo jiné změněno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2015/1929 ze dne 28. října 2015 (Úř. věst. 2015, L 286, s. 1), které se použije ode dne 1. ledna 2016. Vzhledem k tomu, že v rámci diskusí v projednávané věci vyvstala otázka týkající se znění finančního nařízení, které se použije na skutkový stav projednávané věci, bude příslušně rovněž odkazováno na znění finančního nařízení použitelné v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, pokud je odkazováno na nařízení Rady (ES) Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. 2002, L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), ve znění použitelném v listopadu 2008 a v únoru 2009. Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29. října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení č. 966/2012 (Úř. věst. 2012, L 362, s. 1) bylo rovněž s účinkem ode dne 1. ledna 2016 změněno, a to nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/2462 ze dne 30. října 2015 (Úř. věst. 2015, L 342, s. 7), zatímco v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, bylo použitelné nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení č. 1605/2002 (Úř. věst. 2002, L 357, s. 1; Zvl. vyd. 01/04 s. 145), (pro obě uvedená nařízení dále jen „nařízení o prováděcích pravidlech“).
2
Žalobkyně, NC, je neziskovým sdružením, které se zabývá mimo jiné činnostmi v humanitární oblasti a oblasti udržitelného rozvoje. V roce 2007 jí byla v rámci rámcové dohody uzavřené s Komisí Evropských společenství v oblasti vnější činnosti Evropského společenství udělena dotace v částce, která byla stanovena ve výši několika set tisíc eur a jež byla určena na projekt řízení v oblasti životního prostředí ve třetí zemi.
3
V roce 2012 Účetní dvůr Evropské unie provedl kontroly v sídle žalobkyně, které se týkaly plnění rámcové dohody uvedené v bodě 2 výše. Účetní dvůr v případě dvou nákupů materiálu, které se týkaly motorového vozidla a technického vybavení, zjistil, že tyto nákupy vzbuzují pochybnosti stran věrohodnosti nabídkových řízení, přičemž nabídkové řízení týkající se prvního z uvedených nákupů proběhlo v listopadu 2008 a nabídkové řízení v souvislosti s druhým z nich v únoru 2009. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) proto zahájil vyšetřování, během kterého žalobkyni zdůraznil, že nebyla s to předložit dokumenty obsahující výzvu k podávání nabídek určenou různým dodavatelům a že z vyšetřování vyplývá, že určití uchazeči byli spojeni s jediným dodavatelem, jemuž byly uvedené dvě zakázky přiděleny. Podle úřadu OLAF se lze na základě těchto skutečností domnívat, že žalobkyně sama v těchto věcech jednala tak, aby zvýhodnila uvedeného dodavatele. Žalobkyně úřadu OLAF odpověděla, avšak uvedený úřad ji nicméně v srpnu 2014 vyrozuměl o tom, že vyšetřování je ukončeno a že doporučuje Komisi, aby žalobkyni zapsala do systému včasného varování, který je stanoven rozhodnutím Komise 2008/969/ES, Euratom ze dne 16. prosince 2008 o systému včasného varování pro používání schvalujícími osobami Komise a výkonnými agenturami (Úř. věst. 2008, L 344, s. 125).
4
Komise dopisem ze dne 31. srpna 2015, který byl vypracován na základě ustanovení čl. 131 odst. 5 finančního nařízení, ve spojení s čl. 109 odst. 1 uvedeného nařízení a článkem 145 nařízení o prováděcích pravidlech, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, podle nichž může příslušná schvalující osoba poté, co umožnila dotčeným osobám, aby se k uvedené věci vyjádřily, uložit účinné, přiměřené a odrazující správní a finanční sankce příjemcům grantů, u nichž bylo zjištěno, že se dopustili závažného porušení svých povinností, informovala žalobkyni, že navrhuje její vyloučení v trvání dvou let z účasti na zadávacích řízeních a přidělování grantů financovaných z rozpočtu Evropské unie. V článku 145 nařízení o prováděcích pravidlech, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, bylo mimo jiné stanoveno, že vyloučení z veškerých veřejných zakázek a grantů financovaných z rozpočtu Unie lze uložit nejvýše na dobu pěti let ode dne, kdy bylo protiprávní jednání zjištěno, případně na dobu deseti let v případě opakování deliktu. Komise dále uvedla, že pokud bude tato sankce uplatněna, žalobkyně bude zapsána do ústřední databáze vyloučených zájemců a uchazečů podle článku 108 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, a do systému včasného varování z důvodu výstrahy pro účely vyloučení, která je stanovena článkem 12 rozhodnutí Komise 2014/792/EU ze dne 13. listopadu 2014 o systému včasného varování pro používání schvalujícími osobami Komise a výkonnými agenturami (Úř. věst. 2014, L 329, s. 68), kterým bylo nahrazeno dřívější rozhodnutí o systému včasného varování a které bylo samo nahrazeno ustanoveními čl. 105a, odst. 1 písm. a) a čl. 108 odst. 2 až 4 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, která se týkají „včasného odhalování rizik ohrožujících finanční zájmy Unie“. Je třeba uvést, že Komise ve svém dopise rovněž odkazuje na příslušná ustanovení finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech použitelná v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti. Ustanovení těchto nařízení, která Komise uvedla ve svém dopise, jsou v podstatě totožná jako ustanovení citovaná na začátku tohoto bodu.
5
Komise v rámci kontradiktorního řízení podle výše uvedených ustanovení požádala žalobkyni, aby předložila své vyjádření ve lhůtě 30 dnů od doručení dopisu Komise.
6
V tomto dopise ze dne 31. srpna 2015 Komise shrnula skutkový stav, uvedla určité okolnosti, z nichž dovodila, že nabídky předložené v souvislosti se dvěma dotčenými nákupy nebyly věrohodné, zdůraznila nesrovnalosti stran totožnosti předkladatelů nabídek, jejichž předmětem bylo dodání motorového vozidla, které vyplývají z rozporů mezi informacemi, které uvedla žalobkyně ve zprávě o operacích adresované vedoucímu delegace Unie ve třetí zemi, v níž byl uvedený projekt prováděn, na straně jedné a výsledkem vyšetřování vedeného úřadem OLAF na straně druhé, a poukázala na skutečnost, že v žádné ze zpráv vypracovaných žalobkyní nebyl uveden záznam o nákupu technického vybavení a že žalobkyně nebyla s to Účetními dvoru poskytnout kopie výzev k předkládání nabídek, které měly být zaslány uchazečům. Na základě výše uvedeného měla Komise za to, že žalobkyně zorganizovala podvod, který spočíval ve využití fiktivního nabídkového řízení za účelem zvýhodnění dodavatele materiálu v rámci dvou dotčených položek. Komise v následně uvedené právní analýze měla za to, že vedle zmanipulování těchto dvou nabídkových řízení spočívá další nesrovnalost v tom, že vypracované zprávy neodrážejí skutečnost a že nebyly dodrženy zásady týkající se nákupů a požadavky týkající se dokumentace stanovené v dohodě. Obecně měla Komise za to, že žalobkyně neprováděla projekt, na který byl udělen grant, s požadovanou vážností, účinností, transparentností a péčí v souladu s odvětvovými osvědčenými postupy a grantovou dohodou. Komise, která nejprve připomněla obecná kritéria, která musí použít, měla následně stran navrhovaných sankcí za to, že zjištěné nesrovnalosti jsou velmi závažné a že se v případě žalobkyně nejedná o první případ, kdy předložila padělané dokumenty nebo dokumenty, které neodpovídaly skutečnému stavu. Komise v tomto ohledu odkázala na několik postupů, které žalobkyně využila v souvislosti s různými smlouvami k navýšení svých nákladů oproti skutečnosti, přičemž mezi nimi je i postup dotčený v projednávané věci, a které byly zjištěny úřadem OLAF nebo jinými útvary. Na základě toho je žalobkyně podle Komise povinna vrátit více než 200000 eur z důvodu neoprávněně vyplacených dotací.
7
Žalobkyně dopisem ze dne 5. října 2015 ve lhůtě, kterou jí stanovila Komise, zaslala své vyjádření v odpovědi na dopis Komise. Žalobkyně zejména uvedla, že uložení sankce vyloučení by bylo v jejím případě nepřiměřené. V tomto ohledu zaprvé tvrdila, že skutky ve skutečnosti neodpovídají závažným skutkům, které jsou jí vytýkány. Zpochybňuje, že by bylo možné na základě okolností zjištěných Komisí dospět k závěru, že zorganizovala fiktivní nabídková řízení. V zásadě připouští, že při svých kontrolách a vypracovávání zpráv nepostupovala dostatečně důsledně, a zdůrazňuje, že byl ukončen pracovní poměr s osobou, která byla pověřena uvedeným projektem, a že změnila své interní postupy, avšak popírá, že by se sama dopustila úmyslného podvodu, přičemž vznáší argumenty stran různých důkazů uplatňovaných Komisí. Zadruhé tvrdí, že uváděnými skutky nebyly ohroženy finanční zájmy ani pověst Unie. Za dotčené nákupy byla zaplacena tržní cena a odpovídající částky byly vráceny Unii. Zatřetí žalobkyně tvrdí, že je třeba zohlednit čas, který již uplynul, a to tím spíše, že od okamžiku, kdy v letech 2008 a 2009 nastaly skutky, které jsou jí vytýkány, již byla citelně sankcionována z důvodu jiných nesrovnalostí. V této souvislosti žalobkyně začtvrté zpochybňuje opětovné opakování nesrovnalostí. Další postupy, které Komise zmínila, ve skutečnosti nepředcházely skutkům dotčeným v projednávané věci, ale nastaly souběžně s nimi, jelikož se týkaly téhož pochybení vnitřní kontroly. Zapáté nesrovnalosti, k nimž došlo, nebyly způsobeny úmyslně. Zašesté jejich zjištění nicméně umožnilo zavést důsledné vnitřní postupy a systémy kontroly, jejichž cílem je zajistit dodržování požadovaných zásad, jelikož žalobkyně mimo jiné plně spolupracovala s útvary a orgány Unie během jejich vyšetřování. Zasedmé žalobkyně tvrdí, že citelná sankce, která jí již byla uložena, jak je uvedeno výše, byla zohledněna coby uzavřená záležitost vyplývající z informací veřejných sdělovacích prostředků o předchozích vyšetřováních, které úřad OLAF vůči ní vedl. Proto pro ni představuje vyloučení v trvání dvou let, které navrhuje Komise společně se zápisem do ústřední databáze vyloučených zájemců a uchazečů, která je uvedena v článku 108 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, a do systému včasného varování, zničující úder, který neodpovídá uváděným skutkům.
8
Dne 28. ledna 2016 Komise přijala napadené rozhodnutí, kterým se ukládá správní sankce vyloučení žalobkyně z účasti na zadávacích řízeních a z přidělování grantů financovaných ze souhrnného rozpočtu Evropské unie na dobu v trvání 18 měsíců a kterým se v důsledku uložené sankce zapisuje žalobkyně do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů stanoveného v čl. 108 odst. 1 finančního nařízení, ve znění použitelném ode dne 1. ledna 2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
9
Napadené rozhodnutí přebírá popis skutkového stavu, který byl uveden v dopise Komise ze dne 31. srpna 2015 a jehož shrnutí je uvedeno v bodě 6 výše. Komise připomíná, že tímto dopisem bylo zahájeno kontradiktorní řízení podle čl. 109 odst. 1 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015. Komise upřesňuje právní základ sankce uvedením ustanovení finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech ve znění použitelném v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti (viz bod 4 výše). V této souvislosti Komise v poznámce pod čarou uvádí následující:
„V souladu se zásadou časové posloupnosti právních pravidel a judikaturou, která byla v tomto ohledu vymezena, je třeba připomenout, že použitelnými procesními pravidly musí být pravidla, která byla účinná v okamžiku přijetí rozhodnutí, zatímco hmotněprávní pravidla se v zásadě nepoužijí na situace, které existovaly před tím, než tato pravidla nabyla účinku [...]. Na projednávanou věc se proto použijí taková hmotněprávní pravidla, která platila v době, kdy nastaly vytýkané skutečnosti. Kontradiktorní řízení bylo dokončeno podle pravidel použitelných do 31. prosince 2015.“
10
V napadeném rozhodnutí jsou dále uvedeny dvě zjištěné nesrovnalosti, a sice manipulace dvou nabídkových řízení a předložení zpráv, které neodpovídají skutečnosti. V uvedeném rozhodnutí se rovněž opětovně uvádí, že je navrhována sankce vyloučení v trvání dvou let, a to zejména s ohledem na opakované předkládání informací, které neodpovídají skutečnosti.
11
V právní analýze, která je uvedena v následující části napadeného rozhodnutí, Komise uvádí, že dvě nesrovnalosti, které jsou uvedeny v předchozím bodě, považuje za vážná porušení smluvních povinností žalobkyní ve smyslu příslušných ustanovení finančního nařízení použitelných v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, v projednávané věci ustanovení čl. 96 odst. 1 písm. b) a čl. 114 odst. 4 nařízení č. 1605/2002, které jsou totožné v případě prvního z uvedených ustanovení s čl. 109 odst. 1 písm. b) a v případě druhého z nich s čl. 131 odst. 5 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015. Komise odmítá argumenty, které vznesla žalobkyně, aby zpochybnila skutečnost, že měla zorganizovat fiktivní nabídková řízení. Rovněž popírá ostatní argumenty žalobkyně, kterými se posledně uvedená snaží prokázat, že neporušila několik zásad stanovených podle dohody nebo že tuto dohodu řádně plnila. Komise mimo jiné zdůrazňuje, že žalobkyně nezpochybňuje chyby, nesrovnalosti či opomenutí, které jsou obsaženy ve zprávách, které je žalobkyně povinna vypracovat.
12
Stran sankcí Komise uvádí, že podle příslušných ustanovení nařízení o prováděcích pravidlech, která byla použitelná v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutky, musí při stanovování délky vyloučení přihlédnout v zájmu zásady proporcionality zejména k závažnosti skutků, včetně jejich dopadu na finanční zájmy a pověst Unie, k době, jež uplynula od okamžiku dotčených skutků, době trvání a opakování deliktu, úmyslu nebo stupni nedbalosti dotčeného subjektu a opatřením, jež tento subjekt přijal k nápravě situace. V projednávané věci Komise, která nejprve zdůraznila závažnost skutků, uvedla, že se v případě předkládání dokumentů, které neodpovídaly skutečnosti, jednalo o opakované chování žalobkyně. Komise v tomto ohledu odkázala na postupy, které byly uvedeny v jejím dopise ze dne 31. srpna 2015 a jež žalobkyně využila v souvislosti s různými smlouvami k navýšení svých nákladů oproti skutečnosti a které byly zjištěny úřadem OLAF nebo jinými útvary. Komise v reakci na různé argumenty, které vznesla žalobkyně, aby zabránila uložení sankce, mimo jiné uvedla, že nelze popírat existenci finanční újmy, která Unii vznikla, neboť pokud by byla nabídková řízení věrohodná, mohla by být cena nákupu nižší, a dále, že pověst Unie je nutně dotčena nesprávným využitím dotací, které jsou určeny na rozvojovou spolupráci se třetími zeměmi, že příčinou uplynutí značného času od okamžiku, kdy nastaly dotčené skutečnosti, je okolnost, že uvedené delikty byly zjištěny Účetním dvorem až v roce 2012, že pojem opakování skutků, který je uveden v příslušných ustanoveních nařízení o prováděcích pravidel nevyžaduje, aby byla za některé z nich již dříve uložena správní sankce a dokonce ani jejich časovou posloupnost, a zahrnuje případy, v nichž se nejedná o samostatné skutky, ale o skutky, které nastaly v souvislosti se všemi podobnými skutečnostmi, které prokazují vážnost situace, že v projednávané věci žalobkyně nicméně již dříve předložila nepravdivé informace za účelem navýšení svých nákladů a že, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, byly dotčené manipulace v projednávané věci zaviněny úmyslně, aniž by jim mohlo být zabráněno prostřednictvím kontrolního mechanismu. Komise dále důrazně s podrobným odůvodněním popírá skutečnost, že by ve sdělovacích prostředcích zapříčinila zveřejnění informací o řízeních týkajících se žalobkyně či následné problémy, které se mohly žalobkyně dotknout. Komise poukazuje na to, že významnou část rozpočtu žalobkyně tvoří veřejné zdroje, které nepocházejí z prostředků Unie, a na skutečnost, že v letech 2008 až 2014 dotace Unie ve prospěch žalobkyně představovaly pouze nepatrnou část jejího rozpočtu. Komise má za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, sankce v podobě vyloučení tudíž nemá na žalobkyni žádný zničující dopad. Naopak, vzhledem k tomu, že zohlednila opatření, která žalobkyně přijala za účelem zlepšení svých kontrol a vnitřních postupů, a ukončení zaměstnaneckého vztahu s osobou, která byla pověřena řízením dotčeného projektu, Komise nakonec snížila sankci vyloučení na dobu trvání 18 měsíců od okamžiku oznámení rozhodnutí o uložení sankce.
13
Komise dodává, že napadené rozhodnutí a zápis žalobkyně do databáze údajů systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů pozbývá platnosti uplynutím doby trvání sankce. K faktickému provedení zápisu došlo dne 30. března 2016.
14
Napadené rozhodnutí nebylo uveřejněno. V této souvislosti nebyla ve finančním nařízení, ve znění použitelném v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, stanovena možnost takové rozhodnutí uveřejnit. Naopak, v čl. 109 odst. 3 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, byla stanovena možnost takového uveřejnění až poté, co vůči němu byly vyčerpány všechny opravné prostředky. Stran sankcí vyloučení, které jsou přijaty v takovém případě, o jaký se jedná v projednávané věci, je však nyní v ustanoveních čl. 106 odst. 16 a 17 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, stanovena za splnění určitých podmínek možnost případného zveřejnění osobně identifikovatelných údajů, které se týkají přijatého rozhodnutí o vyloučení, před pravomocným ukončením řízení o opravných prostředcích.
15
Dne 29. ledna 2016, byť v tomto okamžiku žalobkyně ještě nebyla vyrozuměna o napadeném rozhodnutí, se právní zástupci žalobkyně písemně obrátili na Komisi. V jejich dopise bylo zpochybňováno použití pojmu „podvod“, který byl uveden v dopise Komise ze dne 31. srpna 2015, neboť uvedený pojem podle nich odkazuje na úmyslnou povahu vytýkaného chování a má velmi negativní význam. Ve skutečnosti se podle nich jednalo pouze o údajná závažná porušení smluvních povinností. Dále bylo ve zmíněném dopise uvedeno, že maximální doba trvání sankce vyloučení byla v takovém případě, o který se jedná v projednávané věci, snížena z pěti let na tři, jak vyplývá z ustanovení čl. 106 odst. 14 písm. c) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016. Navrhovaná sankce v trvání dvou let se nicméně pohybovala v horní hranici uložitelných sankcí a podle právních zástupců měla být snížena. V uvedeném dopise bylo především požadováno, aby nebyla uložena žádná sankce. Kromě argumentů, které již byly vzneseny, bylo dále argumentováno tím, že v čl. 106 odst. 7 finančního nařízení téhož znění je stanoveno, že hospodářský subjekt nelze vyloučit, pokud přijal nápravná opatření, čímž prokázal svou spolehlivost. V projednávané věci nejenže Unie získala své prostředky zpět, ale žalobkyně zásadně změnila režim svého fungování. Opětovně byla zpochybňována skutečnost, že by k dotčenému chování docházelo opakovaně. Dále bylo s výhradou následného ověření uváděno, že žalobkyně pravděpodobně již byla od poloviny roku 2014 vyloučena z účasti na zadávacích řízeních Unie. Rovněž byla Komise dotázána na její postup v řízení před výborem, které bylo nově stanoveno podle článku 108 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016 (dále jen „výbor podle článku 108“).
16
Dne 29. února 2016 žalobkyně zaslala Komisi dopis, v němž vyjadřuje politování nad tím, že dopis jejích právních zástupců, jehož shrnutí je uvedeno v bodě 15 výše, byl odeslán v okamžiku, kdy již bylo doručováno napadené rozhodnutí. Žalobkyně požádala, aby napadené rozhodnutí nebylo zveřejněno a bylo opětovně posouzeno s ohledem na argumenty vznesené jejími právními zástupci. Rovněž vznesla otázku ohledně následků uvedeného rozhodnutí pro platné smlouvy.
17
Dne 1. března 2016 Komise odpověděla právním zástupcům žalobkyně. Komise zdůraznila, že napadené rozhodnutí se neopíralo o zjištění podvodu, ale o vážná pochybení v plnění smluvních povinností a že zásada použití nového mírnějšího právního předpisu byla dodržena snížením doby trvání vyloučení ze dvou let na 18 měsíců s ohledem na snížení horní hranice stanovené pro tuto sankci ve znění finančního nařízení použitelném od 1. ledna 2016 a že se na žalobkyni fakticky před ukončením řízení vyloučení nevztahovalo. Komise dále uvedla, že v zásadě bylo řízení, které vedlo k vydání napadeného rozhodnutí, ukončeno v okamžiku ukončení kontradiktorního řízení podle pravidel, která byla použitelná do 31. prosince 2015.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
18
Žalobkyně podala projednávanou žalobu dne 12. dubna 2016.
19
Samostatným podáním doručeným kanceláři Tribunálu požádala žalobkyně podle článků 151 a 152 jednacího řádu Tribunálu o projednání věci ve zrychleném řízení. Rozhodnutím ze dne 13. května 2016 Tribunál tuto žádost zamítl.
20
Samostatným podáním doručeným kanceláři Tribunálu požádala žalobkyně podle článku 66 jednacího řádu o anonymitu a odstranění některých údajů ve vztahu k veřejnosti. Rozhodnutím ze dne 14. června 2016 Tribunál této žádosti vyhověl, což odůvodnil tím, že zamítnutí žádosti o anonymitu by vedlo ke zveřejnění sankce uložené žalobkyni, a proto by jí tak byla uložena další sankce v podobě zveřejnění rozhodnutí o vyloučení (viz bod 14 výše).
21
Žalobkyně v žalobě navrhovala, aby byla přijata organizační procesní opatření a zejména aby si Tribunál vyžádal od Komise předložení určitých důkazů a upřesnění stran různých skutkových otázek.
22
Po doručení žalobní odpovědi kanceláři Tribunálu dne 24. června 2016 Tribunál vyhověl dne 18. července 2016 návrhu žalobkyně podle článku 83 jednacího řádu o předložení repliky, která se týkala pouze dvou příloh předložených Komisí, a vyzval Komisi, aby na ni odpověděla v duplice.
23
Žalobkyně předložila repliku dne 7. srpna 2016 a Komise předložila dupliku dne 28. září 2016.
24
Na návrh soudce zpravodaje Tribunál (devátý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení a podle organizačních procesních opatření se rozhodl položit účastnicím řízení písemné otázky, které měly zodpovědět v rámci svých řečí na jednání.
25
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 2. března 2017.
26
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí,
—
přijal požadovaná organizační procesní opatření,
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
27
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou,
—
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
28
Žalobkyně vznáší v žalobě čtyři žalobní důvody směřující proti napadenému rozhodnutí. Zaprvé se měla Komise dopustit porušení zásady zpětného použití mírnějšího represivního právního předpisu tím, že ve věci samé nezohlednila určitá ustanovení finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016. Zadruhé Komise podle ní porušila podstatné procesní náležitosti tím, že napadené rozhodnutí přijala, aniž si vyžádala a získala doporučení výboru podle článku 108, jak je stanoveno v ustanoveních finančního nařízení téhož znění, a tím, že nesouhlasila s opětovným posouzením svého rozhodnutí s ohledem na nápravná opatření, která žalobkyně přijala, což je v rozporu s tím, co je stanoveno v uvedených ustanoveních. Zatřetí žalobkyně podpůrně tvrdí, že Komise porušila článek 133a nařízení o prováděcích pravidlech ve znění použitelném v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, v němž jsou vymezena kritéria, podle nichž je Komise povinna stanovit takovou dobu trvání vyloučení, jako je doba, která byla stanovena v projednávané věci, při zohlednění zásady proporcionality. Konečně podle žalobkyně byly každopádně porušeny zásady proporcionality a ne bis in idem, neboť žalobkyně již byla fakticky vyloučena z účasti na zadávacích řízeních a dotacích Unie za tytéž skutečnosti před přijetím napadeného rozhodnutí.
29
Nejprve je třeba zkoumat druhý žalobní důvod.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení podstatných procesních náležitostí
30
Na jednání žalobkyně vzala zpět druhou část tohoto důvodu, podle které Komise postupovala nesprávně, když nepřehodnotila napadené rozhodnutí, přičemž tato povinnost jí měla podle žalobkyně vyplývat z čl. 106 odst. 9 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, v návaznosti na dopis ze dne 29. ledna 2016, vypracovaný právními zástupci žalobkyně, který je zmíněn v bodě 15 výše, v němž byla uvedena nápravná opatření, která byla přijata k tomu, aby se zabránilo opakování takových skutečností, o jaké se jedná v projednávané věci. Výše uvedené skutečnosti byly na jednání zaneseny do protokolu. Je tedy třeba přezkoumat pouze první část tohoto žalobního důvodu.
31
Žalobkyně uvádí, že sama Komise v napadeném rozhodnutí uvedla, že se v případě procesních pravidel, která mají být dodržena, jedná o procesní pravidla použitelná v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že však napadené rozhodnutí bylo přijato dne 28. ledna 2016, mělo být v souladu s procesními pravidly, která vyplývají z finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, a zejména měl být před přijetím uvedeného rozhodnutí požádán výbor podle článku 108 o vydání doporučení, jak je stanoveno v odstavci 5 a dalších tohoto článku finančního nařízení.
32
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že podle ustanovení čl. 105a odst. 2 ve spojení s ustanoveními čl. 106 odst. 1 a 2 a čl. 131 odst. 4 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, platí, že bylo-li zjištěno závažné porušení smluvních povinností v návaznosti na kontroly, audity nebo vyšetřování, které provedla pověřená schvalující osoba, úřad OLAF nebo Účetní dvůr, lze příjemce dotčených dotací vyloučit pouze při zohlednění skutečností či jiných zjištění uvedených v doporučení výboru podle článku 108. Jelikož Komise připouští, že napadené rozhodnutí nepřijala na základě takového doporučení, žalobkyně tvrdí, že zapojení výboru podle článku 108 bylo stanoveno za účelem zajištění práva hospodářských subjektů na obhajobu, aby byl zejména vyvážen vzájemný poměr sil, pokud jde o postavení Komise a žadatelů či příjemců o dotace, který byl nevýhodný pro posledně uvedené subjekty. Žalobkyně tvrdí, že pokud by v rámci tohoto řízení výbor podle článku 108 vydal příslušné doporučení, rozhodnutí, které přijala Komise, by mohlo být odlišné, mimo jiné vzhledem k tomu, že by takové doporučení mohlo objasnit určité skutečnosti, žalobkyně by mohla předložit své argumenty u subjektu, jehož nezávislost je vyšší, a byla by s to upřesnit nápravná opatření, která přijala.
33
Žalobkyně popírá možnost, které se v projednávané věci dovolává Komise, a to zejména ve svém dopise ze dne 1. března 2016, který je uveden v bodě 17 výše, podle které je třeba považovat za procesní pravidla, která musí být zohledněna, pravidla, která byla použitelná v okamžiku „ukončení řízení“, neboť se podle žalobkyně jedná o neurčitý okamžik, který brání v kontrole řádného uplatnění procesních pravidel z hlediska jejich časové působnosti. Podle žalobkyně musí být zohledněno pouze datum přijetí napadeného rozhodnutí. Žalobkyně v tomto ohledu odkazuje konkrétně na rozsudek ze dne 26. března 2015, Komise v. Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, body 33 a 41).
34
Komise ve své žalobní odpovědi připouští, že napadené rozhodnutí bylo vydáno až po 1. lednu 2016, a v této souvislosti zdůrazňuje, že v právních východiscích uvedeného rozhodnutí je uveden článek 105a, čl. 106 odst. 1 písm. e), čl. 108 odst. 1 a čl. 131 odst. 4 finančního nařízení, ve znění použitelném od tohoto data. Podle Komise je nicméně zásada bezprostřední použitelnosti procesních pravidel obecnou zásadou, kterou je třeba uplatnit podle individuálních okolností dotčené situace. V projednávané věci byla část řízení týkající se žalobkyně, a sice kontradiktorní řízení, ukončena před 31. prosincem 2015 podle procesních pravidel použitelných v tomto období. Samotné vnitřní stadium řízení bylo ukončeno dne 17. prosince 2015 uplynutím lhůty pro konzultaci mezi jednotlivými útvary, jejímž výsledkem bylo rozhodnutí o přijetí stanovené sankce. Následná doba byla využita pouze k finalizaci napadeného rozhodnutí. Pokud by bylo rozhodnuto o tom, že se od 1. ledna 2016 bude postupovat podle veškerých nových procesních pravidel a výbor podle článku 108 by byl požádán o vydání doporučení, vedlo by to k opakování kontradiktorního řízení, které již bylo ukončeno. Stran přijetí konečného napadeného rozhodnutí byla nicméně nová procesní pravidla použita, zejména ustanovení čl. 105a odst. 2 a čl. 131 odst. 4 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, z nichž vyplývalo, že rozhodnutí musí vydat generální ředitelství „pro evropskou politiku sousedství a jednání o rozšíření“.
35
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že podle obecně uznávané zásady se nová právní úprava použije bez výjimky bezprostředně nejen na nové právní situace, ale i na budoucí účinky situací, které nastaly za platnosti dřívější právní úpravy. Nová právní úprava se naopak obvykle nepoužije na právní situace vzniklé a na právní postavení s konečnou platností nabytá za platnosti dřívější právní úpravy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. prosince 1965, Singer, 44/65, EU:C:1965:122, s. 1200, rozsudek ze dne 15. února 1978, Bauche, 96/77, EU:C:1978:26, bod 48, a rozsudek ze dne 26. března 2015, Komise v. Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, bod 32). S výhradou zásady zákazu zpětné účinnosti právních aktů je tomu jinak pouze tehdy, jestliže je nová norma doplněna zvláštními ustanoveními, která v rámci zvláštního režimu určují její podmínky použití v čase (viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2013, Gemeinde Altrip a další, C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 22 a citovaná judikatura).
36
Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že procesní pravidla se v zásadě použijí na veškerá řízení, která probíhají v okamžiku, kdy uvedená pravidla nabývají účinku [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další, 212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9; rozsudek ze dne 6. července 1993, CT Control (Rotterdam) a JCT Benelux v. Komise, C‑121/91 a C‑122/91, EU:C:1993:285, bod 22, a rozsudek ze dne 26. března 2015, Komise v. Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, bod 33]. Jinak je tomu pouze tehdy, pokud je nová norma doplněna zvláštními ustanoveními, která konkrétně určují podmínky jejího použití v čase nebo v závislosti na pokroku dosaženého v dotčených řízeních.
37
V projednávané věci nařízení 2015/1929, kterým bylo změněno finanční nařízení s účinkem ode dne 1. ledna 2016, neobsahuje žádné zvláštní přechodné ustanovení, které by doplňovalo stanovení uvedeného data obecné použitelnosti. Stejně je tomu i u nařízení 2015/2462 v souvislosti se změnami nařízení o prováděcích pravidlech, které nabývají účinku k témuž datu.
38
Nicméně, jak již bylo konstatováno v rozsudku ze dne 8. listopadu 2007, Andreasen v. Komise (F‑40/05, EU:F:2007:189, body 165 a 166), na který byly účastnice upozorněny během jednání, použití nového procesního pravidla na řízení, které bylo zahájeno za platnosti dřívějšího procesního pravidla, natož na řízení, které bylo za jeho platnosti dokončeno, může vést v případě, že toto řízení by v důsledku toho muselo být opětovně zahájeno, k tomu, že by novému procesnímu pravidlu byla přiznána zpětná účinnost, a nikoli pouze k tomu, že by se použilo na probíhající situaci nebo budoucí účinky situace, která nastala za platnosti dřívější právní úpravy. V takovém případě by totiž použití nového procesního pravidla vedlo ke zpětnému zrušení řízení či procesních stadií, která byla v okamžiku, v němž byla dokončena, v souladu s platným pravidlem.
39
V projednávané věci Komise v podstatě uvádí, že kontradiktorní řízení, které předcházelo přijetí rozhodnutí o uložení sankce, bylo dokončeno k 1. lednu 2016, kdy se stalo použitelné nové znění finančního nařízení. Podle Komise by za těchto okolností zapojení výboru podle článku 108, jak je stanoveno v ustanoveních finančního nařízení použitelných od 1. ledna 2016, vedlo k opětovnému zahájení kontradiktorního řízení, které proběhlo řádně podle dříve použitelných procesních pravidel.
40
Je třeba konstatovat, že – jak tvrdí Komise – kontradiktorní řízení bylo v projednávané věci dokončeno před 1. lednem 2016. Toto řízení totiž bylo zahájeno dopisem Komise ze dne 31. srpna 2015, který je uveden v bodě 4 výše, na základě čl. 131 odst. 5 ve spojení s čl. 109 odst. 1 finančního nařízení, ve znění použitelném do 31. prosince 2015, a na základě článku 145 nařízení o prováděcích pravidlech, ve znění použitelném do téhož okamžiku. To jasně vyplývá z posledního odstavce uvedeného dopisu. Kontradiktorní řízení stran sankce bylo dokončeno v říjnu 2015, když žalobkyně předložila ve lhůtě stanovené Komisí své vyjádření, které je shrnuto v bodě 7 výše. Vzhledem k tomu, že Komise poté nepředložila nové výtky ani žádosti o vysvětlení či dokumenty, toto řízení uvedený okamžik nepřesáhlo. Je tedy třeba konstatovat, že podle spisu kontradiktorní řízení probíhalo a bylo ukončeno při náležitém zohlednění pravidel, která pro ně platila.
41
Kromě toho je třeba uvést, že ustanovení finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, která jsou uvedena mimo jiné v článku 108 uvedeného nařízení, zásadním způsobem změnila průběh řízení, které předchází přijetí takového rozhodnutí, o jaké se jedná v případě napadeného rozhodnutí, neboť výbor podle článku 108 poté, co mu pověřená schvalující osoba postoupí spis, sám vede kontradiktorní řízení ve vztahu k dotčenému hospodářskému subjektu a následně má povinnost vydat doporučení určené příslušné pověřené schvalující osobě za účelem přijetí rozhodnutí, jehož součástí mohou být případně opatření v podobě sankce. Naproti tomu ve zněních finančního nařízení či nařízení o prováděcích pravidlech, která se použila do 31. prosince 2015, nebylo s výjimkou závěrečného stadia přijetí rozhodnutí stanoveno stadium řízení, které by následovalo po kontradiktorním řízení, které vedla sama příslušná schvalující osoba. Změna právní úpravy se tak neomezila na to, že by pouze doplnila dodatečné stadium v rámci existujícího řízení, které předcházelo přijetí rozhodnutí, čímž by toto stadium mohlo řádně proběhnout, aniž by byly zpochybněny předcházející procesní kroky, ale vedla k nahrazení značné části existujícího řízení, které předcházelo přijetí rozhodnutí, novým řízením předcházejícím přijetí rozhodnutí. Je třeba dodat, že na rozdíl od toho, co může vyplývat z tvrzení Komise a žalobkyně, „řízení“ nebylo ukončeno okamžikem uplynutí lhůty pro konzultaci mezi jednotlivými útvary dne 17. prosince 2015 ani okamžikem, který by nebylo možné stanovit či ověřit. Řízení, které předcházelo přijetí napadeného rozhodnutí, bylo v projednávané věci ukončeno v říjnu 2015 ukončením kontradiktorního řízení a celé řízení o uložení sankce bylo ukončeno dne 28. ledna 2016 přijetím napadeného rozhodnutí.
42
Z výše uvedeného vyplývá, že celé řízení, které předcházelo přijetí napadeného rozhodnutí, probíhalo a bylo řádně ukončeno před 1. lednem 2016 při zohlednění pravidel, která pro ně platila.
43
Skutečností, že napadené rozhodnutí bylo přijato v okamžiku, kdy se již použilo nové znění finančního nařízení, kterým byl zřízen výbor podle článku 108, nelze toto posouzení zpochybnit. Ačkoliv cílem zřízení tohoto výboru bylo posílit práva na obhajobu subjektů, které uzavřely smluvní závazkový vztah s Unií a u nichž bylo možné, že jim bude uložena sankce podle finančního nařízení, žádné z výslovných či implicitních ustanovení nařízení 2015/1929 nebo nařízení 2015/2462 totiž nelze vykládat tak, že by přiznávala čl. 105a odst. 2 a čl. 106 odst. 2 finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, v nichž je pro určité případy stanoveno zapojení výboru podle článku 108, zpětnou působnost, v jejímž důsledku by musela být opětovně zahájena řízení, která předcházejí přijetí rozhodnutí a jež byla řádně dokončena před tímto datem, zejména z pohledu dodržení kontradiktornosti (viz obdobně rozsudek ze dne 8. listopadu 2007, Andreasen v. Komise, F‑40/05, EU:F:2007:189, body 165 až 171).
44
Žalobkyně kromě toho neuvedla žádnou podmínku závěrečného stadia přijetí napadeného rozhodnutí příslušnou pověřenou schvalující osobou, jež by nebyla dodržena, ať již za platnosti znění finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech, která se použila do 31. prosince 2015, nebo za platnosti znění uvedených nařízení použitelných od 1. ledna 2016.
45
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že žalobkyně neprokázala existenci jakéhokoli procesního pochybení, jež by případně zakládalo porušení procesních náležitostí, v jehož důsledku by mohlo být napadené rozhodnutí stiženo protiprávností. Druhý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady zpětného použití mírnějšího represívního právního předpisu
46
Žalobkyně tvrdí, že stran ustanovení použitelných v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, obsahují ustanovení finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, několik prvků, které je třeba považovat za méně přísné z pohledu sankcí stanovených v takovém případě, o jaký se jedná v projednávané věci. Zaprvé maximální doba trvání vyloučení byla podle čl. 106 odst. 14 písm. c) snížena na tři roky, zatímco dříve činila pět let, zadruhé podle čl. 106 odst. 7 písm. a) je nyní stanoveno, že hospodářský subjekt nemůže být vyloučen, pokud přijal určitá nápravná opatření, čímž prokázal svou spolehlivost, zatímco dříve byla tato okolnost zohledněna pouze pro posouzení případné sankce, zatřetí v čl. 106 odst. 3 jsou nyní mezi kritérii pro posouzení případné sankce uvedeny „jiné zmírňující okolnosti, jako je například spolupráce hospodářského subjektu s příslušným orgánem a jeho přínos pro vyšetřování“, zatímco dříve tyto okolnosti uvedeny nebyly. Vzhledem k tomu, že Komise tato mírnější ustanovení nepoužila, dopustila se tím podle žalobkyně porušení zásady zpětného použití mírnějšího represívního právního předpisu.
47
Komise má za to, že napadené rozhodnutí není v rozporu se zásadou zpětného použití mírnějšího represivního právního předpisu.
48
Obecně podle ní nejsou ustanovení finančního nařízení použitelná od 1. ledna 2016, která se týkají zjišťování rizik a ukládání správních sankcí, méně přísná či mírnější oproti ustanovením dřívějším, jak vyplývá z bodu 8 odůvodnění nařízení 2015/1929, v němž se uvádí, že by měla být zdokonalena pravidla pro vyloučení z účasti na zadávacích řízeních nebo přidělování dotací, aby se posílila ochrana finančních zájmů Unie.
49
Podle Komise představují konkrétně zmírňující okolnosti, na které odkazuje žalobkyně, pouze příklady takových okolností, které již byly zohledněny v rámci ustanovení použitelných v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti. V tomto ohledu se v článku 133a nařízení č. 2342/2002 stanoví, že při stanovení doby vyloučení a dodržení zásady proporcionality příslušný orgán bere v úvahu zejména závažnost skutků, včetně jejich dopadu na finanční zájmy a pověst Společenství, dobu, která uplynula, dobu trvání a opakování deliktu, úmysl nebo stupeň nedbalosti dotčeného subjektu a opatření, která subjekt přijal k nápravě situace. Žalobkyně navíc během kontradiktorního řízení neuvedla, jak s příslušným orgánem spolupracovala a jak přispěla k vyšetřování.
50
Pokud jde o otázku nápravných opatření přijatých žalobkyní, Komise, která se opírá o čl. 106 odst. 7 písm. a) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, v podstatě uvádí, že zohlednění takových opatření je podmíněno tím, že dotčenému hospodářskému subjektu umožňují, aby prokázal svou spolehlivost. Takový požadavek dříve podle Komise neexistoval a úsilí v této oblasti bylo pouze zohledněno v rámci zmírňujících okolností. Nový režim tudíž není oproti dřívějšímu méně přísný.
51
Stran dvou posledních aspektů, které uvádí žalobkyně, má Komise za to, že nařízení použitelné od 1. ledna 2016 proto není méně přísné oproti nařízení, které se použilo v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutky.
52
Konečně, pokud jde o horní hranici doby trvání vyloučení, která je skutečně kratší než dřívější pětiletá doba, Komise zdůrazňuje, že v rámci řízení nebylo nikdy navrhováno překročení nové horní tříleté hranice, neboť původně oznámená doba trvání vyloučení činila dva roky a nakonec byla přijata doba vyloučení v trvání 18 měsíců. Podle Komise žádné pravidlo ve zněních finančního nařízení nebo nařízení o prováděcích pravidlech, která jsou použitelná od 1. ledna 2016, nestanovuje snížení doby trvání sankcí v poměru ke snížení jejich horní hranice. Z toho podle Komise vyplývá, že stran trvání stanoveného vyloučení nebylo porušeno žádné nové méně přísné pravidlo.
53
Zásada zpětného použití mírnějšího represivního právního předpisu je zakotvena mimo jiné v čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, v němž se stanoví:
„Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu. Pokud poté, co již byl trestný čin spáchán, stanoví zákon mírnější trest, uloží se tento mírnější trest.“
54
Jak bylo připomenuto v rozsudku ze dne 11. března 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, body 59 a 60), tato zásada je součástí ústavních tradic společných členským státům, takže je třeba ji považovat za obecnou zásadu unijního práva, jejíž dodržování zajišťují unijní soudy. Tato zásada je vyjádřena konkrétněji v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312. s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340), které představuje obecnou právní úpravu týkající se kontrol, správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti, v důsledku nichž je nebo by mohl být poškozen unijní rozpočet nebo rozpočty, které Unie spravuje, a které se proto použije na projednávanou věc. Podle tohoto ustanovení je věcí příslušných orgánů, aby na jednání zakládající nesrovnalost zpětně uplatnily pozdější změny uskutečněné ustanoveními obsaženými v odvětvových předpisech Unie, které zavedly méně přísné správní sankce.
55
V případě změny právní úpravy, která se týká správních sankcí a jež vede k tomu, že určité aspekty nové právní úpravy jsou méně přísné, zatímco jiné aspekty jsou ve srovnání s dřívější právní úpravou přísnější, je třeba rozhodovat o tom, která právní úprava je mírnější, nikoli na základě abstraktní analýzy, nýbrž je třeba zjistit, která právní úprava je v konkrétním případě výhodnější pro dotčený podnik s ohledem na jeho situaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. prosince 2014, Riva Fire v. Komise, T‑83/10, nezveřejněný, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2014:1034, bod 85; rozsudek ESLP ze dne 17. září 2009, Scoppola v. Itálie, CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, bod 109, a rozsudek ESLP ze dne 18. července 2013, Maktouf a Damjanović v. Bosna a Hercegovina, CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, bod 65).
56
Pokud v projednávané věci s ohledem na její skutkový stav porovnáme ustanovení, která se týkají sankcí stanovených podle finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech, na jedné straně ve zněních, která se použila v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, a na straně druhé ve zněních, která se použila od 1. ledna 2016, lze konstatovat následující.
57
Článek 106 odst. 7 písm. a) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, v němž se stanoví, že z účasti na zadávacích řízeních a dotacích Unie nelze vyloučit hospodářský subjekt, který přijal nápravná opatření, jimiž prokázal svou spolehlivost, představuje zjevně méně přísné ustanovení oproti dříve použitelnému ustanovení. Pokud jsou totiž tyto podmínky splněny, byť může být prokázání jejich splnění velmi náročné, lze v důsledku toho využít osvobození od sankce vyloučení v plném rozsahu, zatímco dříve splnění těchto podmínek k takovému osvobození nutně vést nemuselo. Toto ustanovení je konkrétně relevantní pro projednávanou věc, neboť žalobkyně ve své odpovědi ze dne 5. října 2015, která byla zaslána v rámci kontradiktorního řízení a jejíž shrnutí je uvedeno v bodě 7 výše, výslovně s odůvodněním odkazovala na nápravná opatření, o nichž uvedla, že je přijala v návaznosti na dotčené skutečnosti, a protože Komise nepovažovala tato opatření za nevýznamná, jelikož tato opatření, jak vyplývá z bodu 68 napadeného rozhodnutí, zohlednila při stanovení doby trvání vyloučení. Z toho vyplývá, že pro účely rozhodování o tom, která z právních úprav byla méně přísná, je třeba považovat ustanovení čl. 106 odst. 7 písm. a) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, za méně přísné ustanovení, které je pro žalobkyni výhodnější.
58
V této souvislosti, jak bylo uvedeno v bodě 9 výše, Komise nejenže obecně výslovně v napadeném rozhodnutí odkazuje na ustanovení finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech použitelná v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutečnosti, ale rovněž se jeví, že Komise konkrétně nezohlednila čl. 106 odst. 7 písm. a) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, v němž se stanoví, že z účasti na zadávacích řízeních a dotacích Unie nelze vyloučit hospodářský subjekt, který přijal určitá nápravná opatření, čímž prokázal svou spolehlivost. Totiž, byť z napadeného rozhodnutí vyplývá, že v něm za účelem stanovení doby trvání vyloučení byla zohledněna nápravná opatření, která přijala žalobkyně, není v něm uveden žádný důvod, který by uváděl, proč byla tato opatření nedostatečná pro splnění podmínek stanovených v uvedeném ustanovení. Proto je třeba konstatovat, že Komise neposoudila, zda je třeba toto posledně uvedené ustanovení použít či jeho použití vyloučit. V tomto ohledu je třeba upřesnit, že nelze přijmout argument, který Komise uvádí ve své žalobní odpovědi, podle něhož skutečnost, že se žalobkyně během kontradiktorního řízení sama nedoznala k tomu, že úmyslně zorganizovala fiktivní nabídková řízení, která byla odhalena ve zprávě OLAF, prokazuje, že zůstává nespolehlivým subjektem. Hospodářský subjekt, vůči kterému je vedeno řízení o uložení sankce, je totiž vždy oprávněn hájit se proti výtkám, jež jsou proti němu vznášeny, a uplatněním tohoto nároku není dotčeno posouzení jeho spolehlivosti v době, která následuje po skutcích, jež jsou mu vytýkány, s ohledem na nápravná opatření, která mohl přijmout. Tato skutečnost potvrzuje, že zohlednění čl. 106 odst. 7 písm. a) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, by mohlo vést k rozhodnutí, které by bylo pro žalobkyni méně přísné.
59
Dále není v takovém případě, o jaký se jedná v projednávané věci, vyloučeno, že snížení horní hranice trvání vyloučení z pěti na tři roky, které vyplývá z čl. 106 odst. 14 písm. c) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, by mohlo vést příslušnou schvalující osobu za jinak nezměněných okolností při použití tohoto znění finančního nařízení k tomu, že by ve vztahu k dotčenému hospodářskému subjektu uplatnila kratší dobu trvání vyloučení, než pokud by použila předcházející znění finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech. V projednávané věci sama Komise ve svém dopise ze dne 1. března 2016, který je uveden v bodě 17 výše, tvrdí, že při stanovení doby trvání vyloučení v délce 18 měsíců namísto původně navrhovaných dvou let bylo zohledněno snížení horní hranice doby trvání vyloučení. Článek 106 odst. 14 písm. c) finančního nařízení, ve znění použitelném od 1. ledna 2016, proto představuje v tomto konkrétním případě ustanovení, které je z hlediska žalobkyně mírnější, byť by se doba trvání vyloučení navrhovaná Komisí v jejím dopise ze dne 31. srpna 2015 již tak pohybovala pod nově stanovenou horní hranicí.
60
Nicméně navzdory tomu, co je uvedeno v dopise ze dne 1. března 2016, který je uveden v bodě 59 výše, z napadeného rozhodnutí, a zejména z jeho bodů 45 a dalších části nazvané „Doba trvání vyloučení“, nevyplývá, že by toto ustanovení bylo zohledněno, což Komise na jednání potvrdila.
61
Dále lze poznamenat, že je jistě pravda, že v rámci režimu použitelného od 1. ledna 2016 existuje ustanovení, které se jeví jako přísnější oproti tomu, co bylo stanoveno režimem, který platil v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutky. Jak bylo uvedeno v bodě 14 výše, posledně uvedený režim totiž neumožňoval uveřejnění rozhodnutí o sankcích nebo jeho podstatných částí, což naopak vyplývá ze znění finančního nařízení použitelného od 1. ledna 2016. Nicméně podle posledně uvedeného ustanovení nejenže takové zveřejnění není povinné, ale v projednávané věci Komise takové zveřejnění nenavrhla ani o něm nerozhodla, což by bylo ostatně v rozporu se zásadou zákazu retroaktivity správních sankcí, jež nebyly stanoveny v okamžiku, kdy nastaly vytýkané skutky (obdobně viz rozsudek ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 202). Tento aspekt proto nemůže mít dopad na projednávanou věc.
62
Z konkrétního posouzení situace tak vyplývá, že Komise měla za účelem dodržení zásady zpětného použití represivních právních předpisů, které jsou méně přísné, použít pravidla upravující sankce, která vyplývají ze znění finančního nařízení a nařízení o prováděcích pravidlech, která byla použitelná od 1. ledna 2016.
63
Napadené rozhodnutí tak musí být zrušeno, neboť bylo přijato, jak bylo konstatováno v bodech 58 a 60 výše, zjevně bez zohlednění ustanovení represivní právní úpravy, která byla méně přísná a jejíž zpětné použití na skutkový stav projednávané věci by mohlo vést k mírnějšímu rozhodnutí. Není proto třeba posuzovat další dva žalobní důvody, které vznáší žalobkyně, ani jí uváděné návrhy na organizační procesní opatření.
K nákladům řízení
64
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát),
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Komise ze dne 28. ledna 2016, kterým se ukládá správní sankce vyloučení NC ze zadávacího řízení a z přidělování grantů financovaných ze souhrnného rozpočtu Evropské unie na dobu v trvání 18 měsíců a kterým se v důsledku uložené sankce zapisuje NC do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů podle čl. 108 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, se zrušuje.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 27. června 2017.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.