61971C0009(01)
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 24. MAI 1972 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter,
Die Rechtssachen, zu denen ich heute meine Schlußanträge vortrage, haben ihren Ursprung in den Auswirkungen, welche die Abwertung des französischen Franken vom Sommer 1969 auf die Mechanismen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, genauer gesagt, des Getreidemarktes, gehabt hat.
Am 11. August 1969 ging der Rat davon aus, daß sich infolge dieser Abwertung das Verhältnis zwischen der Parität der französischen Währung und dem Wert der als Grundlage für den innergemeinschaftlichen Handel dienenden Rechnungseinheit um 11,11 % verschoben hatte und daß nach dieser Paritätsänderung auf dem französischen Binnenmarkt eine Erhöhung der Hersteller- und Verbraucherpreise um eben diesen Prozentsatz zu erwarten war, und glaubte, bei der damaligen Konjunkturlage eine derartige Erhöhung wenigstens für die unmittelbare Zukunft verhindern zu müssen, bis die französischen Preise durch geeignete Maßnahmen schrittweise an die gemeinschaftlichen Preise angepaßt werden könnten, ohne daß die hierfür notwendige Frist Schwierigkeiten im Handel mit den anderen Mitgliedstaaten und den Drittländern nach sich zöge.
Demgemäß bestimmt seine Verordnung Nr. 1586/69 „über konjunkturpolitische Maßnahmen auf dem Gebiet der Landwirtschaft infolge der Abwertung des französischen Franken“ (ABl. vom 12. 8. 1969) in Artikel 1, daß die Interventions- oder Ankaufspreise, die Frankreich auf seinem Binnemarkt zu zahlen hatte, vorübergehend um 11,11 % gesenkt wurden. „Soweit die Auswirkungen dieser Maßnahmen ausgeglichen werden müssen“, ordnete der Rat ferner in Artikel 3 dieser Verordnung an, daß die französische Regierung bei der Einfuhr aus anderen Mitgliedstaaten oder aus Drittländern Subventionen gewähren und andererseits bei der Ausfuhr nach Mitgliedstaaten oder Drittländern Ausgleichsbeträge erheben werde.
Artikel 8 dieser Verordnung ermächtigte die Kommission, Durchführungsvorschriften zu erlassen, die weitere Abweichungen von den Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik mit sich bringen konnten; dies hatte übrigens im Vefahren nach Artikel 26 Absatz 3 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967„über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide“ zu geschehen.
Auf dieser Grundlage erließ die Kommission nach dem genannten Verfahren für das Wirtschaftsjahr 1969/70 auf dem Sektor Getreide und Reis zunächst die Durchführungsverordnung Nr. 1670/69 vom 22. August 1969 (ABl. vom 25. 8. 1969), die in einem Anhang insbesondere den Betrag der Subvention für die Einfuhr von Weichweizen und Mengkorn (Stelle 10.01 A des Gemeinsamen Zolltarifes) auf 58,49 französische Franken je Tonne festsetzte. Für das Wirtschaftsjahr 1970/71 setzte die Kommission in einer Durchführungsverordnung, der Verordnung Nr. 1505/70 vom 28. Juli 1970 (ABl. vom 29. 7. 1970), den Betrag der Subvention auf 44,43 französische Franken je Tonne fest. Der Unterschied zu dem 1969 festgesetzten Satz erklärt sich daraus, daß aufgrund einer weiteren Verordnung des Rates, der Verordnung Nr. 1432/70 über die von Frankreich zu zahlenden Interventions- und Ankaufspreise, diese Preise für die genannten Getreidearten nur noch um 8,44 % gesenkt wurden.
Die Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit, die sich im wesentlichen mit dem An- und Verkauf von Körnerfrüchten und Getreide in Frankreich und im Ausland befaßt und dabei die Getreideeinfuhr für mehrere französische Mühlen besorgt, und die Grands Moulins de Paris, einer ihrer Hauptabnehmer, fühlten sich durch diese Maßnahmen geschädigt, weil der Betrag der Subvention die infolge der Abwertung des französischen Franken eingetretenen Preiserhöhungen nicht in vollem Umfang ausglich.
Sie erhoben zunächst vor dem Gerichtshof Anfechtungsklage gegen die Verordnung Nr. 1670/69 der Kommission, soweit diese Verordnung den Betrag der genannten Subvention auf 58,49 Franken je Tonne festsetzte.
Diese Klage wiesen Sie durch Urteil vom 16. April 1970 als unzulässig ab mit der Begründung, die angefochtene Maßnahme habe Verordnungscharakter und betreffe daher die Klägerinnen nicht unmittelbar und individuell. Damit wandten Sie eine gefestigte Rechtsprechung an.
Die Compagnie d'approvisionnement und die Grands Moulins de Paris stellten daraufhin am 16. November 1970 bei der Kommission wegen der für das Wirtschaftsjahr 1969/70 und das Wirtschaftsjahr 1970/71 getroffenen Maßnahmen zwei Anträge auf Ersatz des Schadens, der ihnen bei der Weizeneinfuhr aus Drittländern dadurch entstanden sei, daß die Höhe der Einfuhrsubventionen rechtswidrig geregelt worden sei.
Die Klägerinnen begehrten von der Kommission ferner die Aufhebung einer Einfuhrgenehmigung des Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) vom 2. Oktober 1970 für 280 Tonnen kanadischen Weizen und des zugehörigen Schlußbescheides. Die Kommission beschied diese Anträge nicht innerhalb von zwei Monaten. Dieses Schweigen werteten die Klägerinnen als eine stillschweigende ablehnende Entscheidung.
Die Kommission lehnte ab 26. Februar 1971 dann auch tatsächlich die Anträge ausdrücklich ab. Daraufhin haben die Gesellschaften am 16. und 18. März zwei Klagen erhoben, mit denen sie begehren:
1.
die Aufhebung dessen, was sie als stillschweigende ablehnende Entscheidungen betrachten, sowie der ausdrücklichen ablehnenden Entscheidungen über ihre Anträge;
2.
die Entscheidung des Gerichtshofes, daß sie Anspruch auf eine Entschädigung zum Ausgleich des ihnen angeblich entstandenen Schadens haben;
3.
schließlich — dies betrifft nur die Klage 9/71 — die Aufhebung der Einfuhrgenehmigung des ONIC vom 2. Oktober 1970 und des Schlußbescheides zu dieser Genehmigung.
Nachdem die beklagte Kommission in beiden Verfahren prozeßhindernde Einreden erhoben hatte, haben Sie die Parteien zur mündlichen Verhandlung nur über die Zulässigkeit in die Sitzung vom 29. Juni letzten Jahres geladen. Ihr Generalanwalt Dutheillet de Lamothe hat sich in seinen Schlußanträgen vom 14. Juli letzten Jahres für die Zulässigkeit der Klagen ausgesprochen, ausgenommen die Anträge auf Aufhebung der Einfuhrgenehmigung als eines französischen Verwaltungsakts, über den Sie nicht zu entscheiden haben. Ich teile seinen Standpunkt in vollem Umfang. Zudem haben Sie in einem ganz ähnlichen Fall im gleichen Sinne über die Zulässigkeit entschieden (Urteil 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften, vom 2. Dezember 1971). Ich gehe darauf nicht mehr ein und habe statt dessen meine Schlußanträge zur Hauptsache zu stellen.
Abschnitt I
Haftung wegen schuldhafter Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm
Die klagenden Gesellschaften machen die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft aus Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages von Rom geltend. Sie vertreten zunächst den Standpunkt, ursächlich für den Schaden, den sie ersetzt verlangen, sei eine Verletzung der vom Rat in seiner Verordnung Nr. 1586/69 getroffenen Bestimmungen und der in der Verordnung Nr. 120/67, der Grundvorschrift über die gemeinsame Organisation der Getreidemärkte, aufgestellten Grundsätze. Sie rügen, daß die Kommission den Betrag der Subventionen allein auf der Grundlage der Interventionspreise festgesetzt und somit nicht in einer Weise berechnet habe, die den durch die Abwertung eingetretenen Preiserhöhungen für eingeführtes Getreide zutreffend Rechnung getragen hätte. Nach ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung wäre es nur bei Getreideeinfuhren aus Mitgliedstaaten zulässig gewesen, den Betrag der Subventionen auf der Grundlage der Interventionspreise als innergemeinschaftlicher Preise zu berechnen; anders sei es dagegen bei Einfuhren aus Drittländern: In diesem Falle hätte der Betrag der Subvention von Rechts wegen anhand des für Getreideeinfuhren aus Ländern außerhalb des gemeinsamen Marktes geltenden Schwellenpreises berechnet werden müssen.
Hiervon ausgehend gelangen die Klägerinnen zu dem Schluß, die Kommission habe rechtswidrig gehandelt, indem sie den Betrag der Subventionen für Einfuhren aus Drittländern allein aufgrund der Interventionspreise festgesetzt habe. Sie fügen hinzu, selbst angenommen, daß diese fehlerhafte Berechnungsweise nicht auf eine Fahrlässigkeit, sondern auf einen bloßen Irrtum bei der Auslegung der einschlägigen Vorschriften zurückzuführen sei, begründe doch auch ein derartiger Rechtsirrtum für sich allein bereits einen Schuldvorwurf, der geeignet sei, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
Bevor ich dieses Vorbringen auf seine Stichhaltigkeit untersuche, muß ich Ihnen, meine Herren, ins Gedächtnis zurückrufen, weshalb die Einfuhrsubventionen vorgesehen wurden und wie sie funktionierten.
Das auslösende Ereignis, unter dessen Eindruck die Maßnahmen der Gemeinschaftsbehörden getroffen wurden und das sie erklärlich macht, ist die Abwertung des französischen Franken, die souverän allein von der französischen Regierung beschlossen wurde.
Welche Auswirkungen auf den Außenhandel eines Staates erwartet man von einer Abwertung? Sie sind in der mündlichen Verhandlung erwähnt worden. Die Abwertung begünstigt vor allem den Export; dagegen wirkt sie bei den Einfuhren als Bremse, vorausgesetzt, daß nicht ein Auftrieb der Binnenpreise innerhalb kurzer Frist die angestrebten Vorteile abschwächt oder gar gänzlich zunichte macht.
Zu der Zeit, als Frankreich abzuwerten beschloß, war andererseits der gemeinsame Agrarmarkt bereits geschaffen und in Funktion, der insbesondere dadurch gekennzeichnet wird, daß auf ihm Preise und Stabilisierungsmechanismen allein von den Gemeinschaftsbehörden bestimmt werden und demnach der Regelungsbefugnis der nationalen Behörden entzogen sind.
Die Agrarpreise, die für die sechs Mitgliedstaaten einheitlich festgesetzt sind, werden in Rechnungseinheiten ausgedrückt (diese Einheit entspricht einer bestimmten Menge Feingold) und dann nach der jeweiligen Parität der nationalen Währungen zur Rechnungseinheit in diese Währungen umgerechnet.
Unter diesen Umständen wäre die Abwertung des französischen Franken, das heißt die Verminderung seines Wertes im Verhältnis zum Gold und auch zur Rechnungseinheit, im innergemeinschaftlichen Handel bei Fehlen von Schutzmaßnahmen automatisch in einer Erhöhung der Gemeinschaftspreise in französischen Franken zum Ausdruck gekommen.
Gerade diese Folge konnte aber nicht hingenommen werden, denn sie hätte nicht nur die Wirkungen vereitelt, die man von der Frankenabwertung erwartete, sondern auch das Funktionieren des gemeinsamen Agrarmarkts ernstlich gestört.
Deshalb beschloß der Rat im Rahmen einer Konjunkturpolitik, den französischen Markt zeitweilig zu „isolieren“, oder sagen wir zu schützen; zu diesem Zwecke setzte er die Interventionspreise auf diesem Markt für zwei Wirtschaftsjahre herab. Auf diese Weise konnte die Preiserhöhung, die sonst sofort und schlagartig eingetreten wäre, unter Kontrolle gehalten und allmählich vorgenommen werden. Eine solche Maßnahme erforderte im Bereich des Handelsverkehrs zum Ausgleich Subventionen bei der Einfuhr (und entsprechend Ausgleichsabgaben bei der Ausfuhr). Endlich mußte dabei die Höhe der Subvention und der Ausgleichsabgabe nach der schrittweisen Anpassung der Interventionspreise, ausgedrückt in französischen Franken, berechnet werden.
Dies waren, wie einer der Vertreter der Kommission vor Ihnen ausgeführt hat, die Ziele des Handelns der Gemeinschaftsbehörden. Sollten diese sich dabei rechtswidrig verhalten haben?
Zunächst stellt sich die Frage, ob die Verordnungen der Kommission (Nrn. 1670/69 und 1505/70) mit den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1586/69 des Rates in Einklang stehen, soweit in ihnen der Betrag der Subvention bei der Einfuhr von Weichweizen und Mengkorn auf 58,49 beziehungsweise 44,43 französische Franken je Tonne festgesetzt ist.
In dieser Beziehung unterliegt es keinem Zweifel, daß der Rat bei der Festlegung des Bündels der dem soeben erwähnten Ziel entsprechenden Ausgleichsmaßnahmen ganz bewußt nur an die von Frankreich zu zahlenden Interventions- (oder Ankaufs-)Preise angeknüpft hat. Niemals hat er die Schwellenpreise erwähnt. Dabei handelt es sich weder um ein Versäumnis noch um einen Irrtum; denn der Rat hat nur den Auswirkungen der Abwertung auf die Gemeinschaftspreise abhelfen wollen, was sich übrigens eindeutig aus der Begründung der Verordnung Nr. 1586/69 und aus dem Wortlaut ihres Artikels 1 ergibt. Als Ausgleichsmaßnahme mußte die Festsetzung des Betrages der Einfuhrsubventionen in der Weise erfolgen, daß einfach die Prozentsätze übertragen wurden, um welche die Interventionspreise in Frankreich vermindert wurden, also die 11,11 %, welche die Verordnung Nr. 1586/69 für das Wirtschaftsjahr 1969/70 vorsah, und dann die in der Verordnung Nr. 1432/70 für das folgende Wirtschaftsjahr vorgesehenen 8,44 %.
Die Kommission hat demnach die Verordnungen des Rates zutreffend und rechtmäßig angewandt.
Die Argumentation der Klägerinnen nötigt mich allerdings, weiter auszuholen und zu untersuchen, ob nicht der Rat selbst dadurch, daß er lediglich auf die Interventionspreise abgestellt und die Schwellenpreise nicht berücksichtigt hat, eine Rechtsnorm verkannt hat, an die er sich vorher gebunden hatte, mit anderen Worten, ob nicht die Verordnung vom 11. August 1969 zu der grundlegenden Verordnung Nr. 120/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide im Widerspruch steht.
Ich glaube dies nicht. Diese Verordnung unterscheidet klar zwischen der Regelung für den Binnenmarkt der Gemeinschaft einerseits (sie ist Gegenstand des Titels I) und der für den Handel mit Drittländern andererseits (sie ist Gegenstand des Titels II). Die Regelung der Gemeinschaftspreise beruht auf dem Bestehen von Richtpreisen und von Interventionspreisen, die sich von den ersteren ableiten. Diese Preise werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung festgesetzt. Der Richtpreis, der insbesondere auch für Weichweizen festgesetzt wird, ist der Preis, zu dem nach dem Wunsch des Rates die Geschäfte im Innern des Gemeinsamen Marktes abgewickelt werden sollen. Es handelt sich um einen Zielpreis.
Der Interventionspreis ist der Preis, zu dem die von den Mitgliedstaaten ermächtigten Stellen (in Frankreich das „Office national interprofessionnel des céréales“) Getreide, das ihnen zu bestimmten, die Mengen, die Qualität und die geographische Lage betreffenden Bedingungen angeboten wird, aufkaufen müssen und zu dem sie das auf diese Weise angekaufte Getreide entweder auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft oder auf dem Weltmarkt zu verkaufen berechtigt sind.
Der Begriff Ankaufspreis schließlich hat in der Terminologie des Gemeinschafts-rechts keinen anderen Sinn als den eines Interventionspreises.
Dagegen müssen die Getreideeinfuhren aus Drittländern in die Gemeinschaft zu Preisen abgewickelt werden, die weder die interne Organisation noch die Ziele der gemeinsamen Politik in Gefahr bringen. Zu diesem Zwecke werden beim Eintritt in die Gemeinschaft bewegliche Abschöpfungen nach Maßgabe eines Schwellenpreises erhoben, wobei die Abschöpfung für jedes Erzeugnis diesem Schwellenpreis, vermindert um den cif-Preis, entspricht.
Die Schwellenpreise, insbesondere auch die für Weichweizen, werden in Anlehnung an den Richtpreis für die jeweiligen Erzeugnisse festgesetzt und müssen so bemessen sein, daß der Verkaufspreis des eingeführten Erzeugnisses auf dem hierfür maßgeblichen Markt von Duisburg unter Berücksichtigung der Qualitätsunterschiede dem Richtpreis nahekommt.
Drei Gründe scheinen es mir nun zu rechtfertigen, daß der Rat sich unter den gegebenen Umständen nicht auf die Schwellenpreise gestützt hat:
1.
Das Ziel seines Tätigwerdens war es, die Erhöhung der Interventionspreise auf dem französischen Binnenmarkt zu verhindern, welche die automatische Folge der Paritätsänderung des französischen Franken im Verhältnis zur Rechnungseinheit gewesen wäre. Er mußte daher gerade in bezug auf die Interventionspreise etwas unternehmen.
2.
Aus keiner Bestimmung des Vertrages und keiner sonstigen höherrangigen Rechtsnorm ergibt sich eine Verpflichtung der Gemeinschaftsbehörden, die Wirkungen der Abwertung des Franken beim Warenaustausch zwischen Frankreich und den Drittländern für die französischen Geschäftsleute auszugleichen. Die Abwertung ist ein Akt, der von einer nationalen Regierung einseitig und souverän beschlossen wird. Es war weder Sache des Rates noch der Kommission, die Rolle des Beschützers der französischen Getreideimporteure zu übernehmen und diese gegen die Risiken der Abwertung des Franken abzusichern, zumal Frankreich bei Getreide ein Überschußproduzent ist und mit Blick auf das reibungslose Funktionieren des gemeinsamen Agrarmarktes kein Grund gegeben war, seine Einfuhren zu subventionieren, selbst wenn die französischen Müller, wie man Ihnen vorgetragen hat, wegen der besonderen Eignung des „Kraftweizens“ für den Bäckereibedarf auf einige Einfuhren dieses Weizens, vor allem aus Kanada, nicht verzichten konnten.
3.
Die getroffenen Maßnahmen fügen sich, wie wir gesehen haben, in eine Konjunkturpolitik ein; das heißt, sie sollten einer unvorhergesehenen Lage begegnen, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zu gefährden geeignet war. Deshalb konnte der Rat meiner Meinung nach solche Maßnahmen ergreifen, ohne rechtswidrig zu handeln, selbst wenn diese Maßnahmen nicht mit den grundlegenden Vorschriften der Verordnung Nr. 120/67 in Einklang standen oder in bestimmten Punkten deren zeitweilige Außerkraftsetzung bewirkten. Dies hat übrigens auch der Rat in der Verordnung vom 11. August 1969 zum Ausdruck gebracht, denn dort heißt es, daß die Kommission berechtigt ist, in den Ausführungsverordnungen, die zu erlassen ihr aufgetragen wird, „weitere Abweichungen“ von den Vorschriften über den gemeinsamen Agrarmarkt vorzusehen.
Ich für meinen Teil sehe daher keine Rechtsverletzung in der Art und Weise, wie die Kommission den Betrag der Einfuhrsubventionen für Getreide festgesetzt hat. Dies um so weniger, als die angegriffenen Verordnungen notwendigerweise „wirtschaftspolitische Entscheidungen“ einschließen und der Kommission demzufolge eine gewisse Entscheidungsfreiheit, ein Ermessensspielraum zustand, was nicht mit Willkür gleichbedeutend ist, sondern lediglich bedeutet, daß Ihre richterliche Nachprüfung in einem solchen Falle in dem Maße verhältnismäßig eingeschränkt ist, wie die Natur der Sache eine umfassendere Handlungsfreiheit der Gemeinschaftsbehörden erfordert.
So haben Sie in Ihrem Urteil 5/71 vom 2. Dezember 1971, Zuckerfabrik gegen Rat, ausgesprochen: „Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft setzt zumindest die Unrechtmäßigkeit der angeblich schadenstiftenden Handlung voraus. Da es sich um einen Rechtsetzungsakt handelt, der wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließt, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Einzelpersonen etwa durch diesen Akt entstandenen Schaden nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm ausgelöst werden.“
Im vorliegenden Falle ist meines Erachtens keine solche Verletzung einer derartigen Norm festzustellen.
Abschnitt II
Haftung wegen Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot
Wie Sie wissen, meine Herren, berufen sich die Klägerinnen zweitens auf die Bestimmung des Artikels 40 Absatz 3 des EWG-Vertrages, nach der die gemeinsame Agrarpolitik „jede Diskriminierung zwischen Erzeugern (oder Verbrauchern) der Gemeinschaft auszuschließen“ hat und nach der im Hinblick auf die Preise gilt: „Eine … gemeinsame Preispolitik muß auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen.“
Diese Vorschrift, die beim Erlaß des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts beachtet werden muß, verleiht lediglich einem der Grundprinzipien des Vertrages, dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, für den gemeinsamen Agrarmarkt besonderen Ausdruck.
Einen Beweis für die Verletzung dieses Grundsatzes zu ihrem Nachteil glauben die Klägerinnen in den Schutzmaßnahmen sehen zu können, die der Rat und die Kommission im Mai 1971 im Anschluß an Beschlüsse getroffen haben, die nach Ansicht der Klägerinnen die Parität der deutschen und der niederländischen Währung betrafen. Die Klägerinnen setzen diese Beschlüsse mit einer zeitweiligen Aufwertung der Deutschen Mark und des Guldens gleich und ziehen daraus den Schluß, die Lage der deutschen und niederländischen Exporteure sei, mutatis mutandis, ganz genau derjenigen vergleichbar gewesen, in der sich früher die französischen Importeure befunden hätten, denn die Folgen der Aufwertung seien in Deutschland und den Niederlanden durch die Zahlung von Ausfuhrsubventionen ausgeglichen worden, ohne welche die Müller in diesen Ländern nur mit einem Preisaufschlag in Höhe des Aufwertungssatzes hätten ausführen können.
Die Kommission hat, mit ähnlichen Befugnissen wie 1969 nach der Abwertung des französischen Franken ausgestattet, aufgrund der Verordnung Nr. 974/71 vom 12. Mai 1971 in der Durchführungsverordnung Nr. 1014/71 vom 17. Mai 1971 den Betrag der Ausfuhrsubventionen unterschiedlich festgesetzt, je nachdem es sich um Ausfuhren nach Mitgliedstaaten oder nach Drittländern handelte.
Die Compagnie d'approvisionnement und die Grands Moulins de Paris folgern daraus, die Kommission habe damit, daß sie 1969 den französischen Importeuren und Müllern einen Ausgleich verweigerte, der den sich bei der Einfuhr je nach der Herkunft des Erzeugnisses aus Mitgliedstaaten oder Drittländern ergebenden Preisunterschieden gleichermaßen Rechnung getragen hätte, zu ihrem Nachteil eine „Wettbewerbsverzerrung“ aufrechterhalten und damit den Gleichbehandlungsgrundsatz verkannt. So dargelegt, erscheint die These verführerisch.
In Wahrheit aber, meine Herren, handelt es sich um eine komplexere Frage als die Klägerinnen zu glauben scheinen, und die von ihnen behauptete Analogie der Fälle entspricht nicht der Wirklichkeit.
Es ist notwendig, hier kurz auf die Umstände einzugehen, unter denen die Gemeinschaftsbehörden tätig geworden sind, um die Folgen von Beschlüssen abzuwehren, die im Mai 1971 die deutsche und die niederländische Währung, später auch die Währung der belgisch-luxemburgischen Union betroffen haben.
Anders als es Ihnen dargestellt worden ist, haben diese Beschlüsse weder die Parität der Deutschen Mark oder des Guldens noch die des belgischen und luxemburgischen Franken verändert. Sie haben darin bestanden, vorübergehend die Bandbreiten dieser Währungen derart zu erweitern, daß die tatsächlichen Wechselkurse über die vom Internationalen Währungsfonds gesetzten Grenzen hinaus von der amtlichen Parität abweichen konnten. Das „Floating“ dieser Währungen drohte, das ganze System der Preismechanismen für den gemeinsamen Agrarmarkt sowohl im innergemeinschaftlichen Handel als auch im Handel mit Drittländern in Frage zu stellen.
Deshalb hat übrigens der Rat in einer Entschließung vom 9. Mai 1971 zur monetären Situation zwar „seinem Verständnis dafür Ausdruck [gegeben], daß in gewissen Fällen die betreffenden Länder (die Bundesrepublik Deutschland, die Niederlande und später auch die belgisch-luxemburgische Union) für eine begrenzte Zeit die Schwankungsbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen im Vergleich zu ihren augenblicklichen Paritäten erweitern können“, aber auch erklärt, daß „… unter normalen Umständen ein System flexibler Wechselkurse innerhalb der Gemeinschaft mit ihrem guten Funktionieren unvereinbar ist“.
Der Rat hat hinzugefügt, daß er in dem Bestreben, die Anwendung einseitiger Maßnahmen zu vermeiden (die das ganze Wirtschaftsgefüge des gemeinsamen Argarmarktes in Gefahr gebracht hätten), und um eventuelle Störungen im Handelsverkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen abzuwehren, unverzüglich gemäß Artikel 103 des Vertrages die geeigneten Maßnahmen erlassen werde.
So war also die Lage. Im Falle Frankreichs 1969 handelte es sich einfach um eine Abwertung, das heißt um eine Wertminderung des französischen Franken im Verhältnis zum Gold und demgemäß zur Rechnungseinheit: also um eine endgültig beschlossene Paritätsänderung, deren Auswirkungen daher sofort überschaubar waren. Die konjunkturpolitischen Maßnahmen des Rates und der Kommission bezweckten nichts weiter, als den französischen Geschäftsleuten Zeit zu geben, sich auf die Auswirkungen dieser Änderung der Währungsparität im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr einzustellen. Sie brauchten bei den Einfuhren, namentlich bei denen von Getreide aus Drittländern, die Preiserhöhungen keineswegs in vollem Umfang auszugleichen, die sich zwangsläufig aus dem durch die Abwertung bedingten Wechselkursverlust ergaben. Bei dieser Gelegenheit sei beiläufig erwähnt, daß die Kommission diejenigen Importe ausdrücklich von der beanstandeten Regelung ausgenommen hat, die der Abwicklung von Vorträgen aus der Zeit vor dem 11. August dienten.
Als es dagegen bei der deutschen, der niederländischen und später auch der belgisch-luxemburgischen Währung darum ging, den Auswirkungen nicht einer Aufwertung, das heißt einer bestimmten Paritätsänderung, sondern eines Fluktuierens der Wechselkurse, also einer übrigens täglich wechselnden Abweichung der tatsächlich angewandten Kurse von der amtlichen Parität entgegenzutreten, da mußte nicht nur auf die Interventionspreise eingewirkt werden, um ein gesundes Gleichgewicht im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr aufrechtzuerhalten, sondern auch auf die cif-Preise und zwar sowohl für die Ausfuhren in Drittländer, die subventioniert werden mußten, als auch für die Einfuhren aus diesen Ländern, auf die Ausgleichsbeträge zu erheben waren.
In einer Lage, die sich von der bei einer Paritätsänderung gegebenen unterschied, mußten auch spezifische, den Verhältnissen angemessene Maßnahmen ergriffen werden, die deshalb von anderer Art sein mußten als die 1969 im Falle Frankreichs getroffenen.
Diese Analyse, meine Herren, finde ich bestätigt in einer Rede von Herrn Mansholt vor der Versammlung vom 22. September 1971 und in einem Sonderbericht der Kommission an den Rat vom 27. September über die Auswirkungen der damaligen (monetären) Lage auf die gemeinsame Agrarpolitik.
Herr Mansholt führte aus, für die Landwirte sowie für die Importeure und Exporteure unterschieden sich eine Abwertung oder Aufwertung einerseits und flexible Wechselkurse andererseits ihrem Wesen und ihren Auswirkungen im nationalen oder internationalen Bereich nach grundlegend; bei so unterschiedlichen Eingriffen könnten deshalb auch die Schutzmaßnahmen verschieden sein.
Denn wenn feste Paritäten so verändert werden, daß für die Zukunft ein bestimmter Kurs festgelegt wird, anders ausgedrückt, wenn die Kurse nicht schwanken, dann sei es stets möglich, entweder zollrechtliche Maßnahmen zu ergreifen, also Zollzuschläge oder Abschöpfungen zu erheben, oder den Landwirten in den Ländern, in denen das nationale Preisniveau infolge einer Aufwertung sinkt, Subventionen zu gewähren; im umgekehrten Falle, bei einer Abwertung, könnten dann die Binnenpreise gebunden werden.
Wenn dagegen die Kurse schwanken, wenn keine festen Paritäten geschaffen werden und daher jeden Augenblick neue Kursänderungen eintreten können, dann drohten dem Handelsverkehr ernstliche Störungen. Die Ausgleichsbeträge, die beim Export wie beim Import vorgesehen werden können, hinkten hinter den tatsächlichen Kursen der fluktuierenden Währungen her und änderten sich nur, wenn die Kursschwankung ein gewisses Ausmaß erreicht; daraus ergäben sich beim Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen erhöhte Risiken für die Kaufleute.
Treffender lassen sich, meine Herren, die Unterschiede in den Auswirkungen einer Abwertung — oder Aufwertung — und eines „Floating“ von Währungen nicht kennzeichen.
Die Kommission zog in ihrem Bericht an den Rat die Bilanz der im Mai 1971 getroffenen Maßnahmen und führte zu der daraus entstandenen Lage unter Berücksichtigung der Änderungen, die das Dollarstatut seit August 1971 erfahren hatte, folgendes aus:
—
Deutschland habe bei der Ausfuhr, insbesondere von Getreide, Ausgleichsbeträge angewandt, die damals grundsätzlich nach dem vorläufigen Aufwertungssatz der Deutschen Mark gegenüber dem Dollar berechnet worden seien.
—
Die Beneluxländer hätten ebenfalls solidarisch Ausgleichsbeträge angewandt, die nach den durchschnittlichen — vorläufigen — Aufwertungssätzen des belgischen Franken und des Guldens gegenüber dem Dollar berechnet worden seien.
—
Dagegen habe Frankreich eben wegen des Nichtfluktuierens des für die Abwicklung seines Agrarhandels verwendeten „kommerziellen Franken“ keine Ausgleichsbeträge angewandt.
Im Ergebnis meinte die Kommission, durch die Anwendung der Ausgleichsmaßnahmen hätten die meisten nachteiligen Folgen vermieden werden können, welche die Beschlüsse über die Freigabe der Wechselkurse zwangsläufig für die Mechanismen der Agrarmarktorganisation gehabt hätten; ohne diese Maßnahmen wäre die Wettbewerbslage zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten ernsthaft verschoben worden.
Sie fügte hinzu, das System der Ausgleichsbeträge sei zwar bereits nach der Abwertung des französischen Franken angewandt worden, bei flexiblen Wechselkursen werde diese Politik aber „unter völlig anderen Voraussetzungen“ angewandt.
Übrigens wurden von dem Tage an, als Frankreich sich entschloß, seinerseits nach der Verordnung Nr. 974/71 zu verfahren, auf die französischen Ein- und Ausfuhren unter denselben Bedingungen Ausgleichsbeträge angewandt, die schon für die Importeure und Exporteure in den Beneluxländern und in Deutschland galten. Dies war der Gegenstand der Verordnung Nr. 2887/71 vom 30. Dezember 1971.
Deshalb kann das aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz hergeleitete Argument nicht durchgreifen, denn es setzt die Gleichheit der Fälle der betroffenen Geschäftsleute voraus, während die Fälle sich, wie wir gesehen haben, eindeutig voneinander unterschieden.
Es sei noch bemerkt, daß das Diskriminierungsverbot zwar strenge Beachtung erfordert, wenn es zum Beispiel im Recht der Wanderarbeitnehmer darum geht, die Gemeinschaftsangehörigen den eigenen Staatsangehörigen in jeder Hinsicht gleichzustellen, daß dieses Verbot meines Erachtens auf wirtschaftlichem Gebiet aber zwangsläufig nur mit geringerer Strenge angewandt werden kann, zumal wenn es sich um konjunkturpolitische Maßnahmen handelt. Das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag scheint mir zudem mehr mit Blick auf die Interessen der landwirtschaftlichen Erzeuger und der Verbrauche als auf die der Händler und der Hersteller von Verarbeitungserzeugnissen ergangen zu sein.
Deshalb schlage ich Ihnen vor, auch das auf diese Bestimmung gestützte Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen.
Abschnitt III
Haftung wegen Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit bei öffentlichen Lasten
Die Klägerinnen machen schließlich hilfsweise geltend, durch die Art und Weise, wie die Kommission in den Verordnungen Nrn. 1670/69 und 1505/70 die Einfuhrsubventionen festgesetzt hat, sei der „Grundsatz der Gleichheit bei den öffentlichen Lasten“ verletzt worden. Daraus ergebe sich eine Haftung der Gemeinschaft, selbst wenn keine schuldhafte Rechtsverletzung vorliege. Dieses neue Angriffsmittel halte ich für zulässig, obwohl die Klägerinnen es erst in der Erwiderung vorgebracht haben. Es ist aber meines Erachtens nicht begründet.
Es wirft zwei Fragen auf:
a)
Die erste geht dahin, ob der Gedanke der Gleichheit bei den öffentlichen Lasten als außervertragliche Haftungsgrundlage im Gemeinschaftsrecht überhaupt anerkannt werden kann.
Es sei daran erinnert, daß diese ausschließlich von der Rechtsprechung entwickelte Rechtsfigur, die kein Verschulden voraussetzt, im französischen Verwaltungsrecht der Gefährdungshaftung der öffentlichen Gewalt zugerechnet wird.
Dieser richterlichen Rechtsschöpfung liegen zwei Gedanken zugrunde:
—
einerseits der Gedanke der Ungleichheit, Untergeordnetheit der Bürger gegenüber der Verwaltung, welche die Interessen der Allgemeinheit vertritt und dabei über umfassendere Befugnisse verfügt, als das allgemeine Recht gewährt;
—
anderserseits die Vorstellung, daß die Gleichheit der Bürger bei den öffentlichen Lasten durch eine Entschädigung wiederhergestellt werden muß, wenn dem einzelnen durch einen Rechtsetzungs- oder Verwaltungsakt im Interesse der Allgemeinheit ein außergewöhnlich schweres Sonderopfer abverlangt wird.
Die Tatsache, daß Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages von Rom diesen Begriff nicht enthält, schließt seine Anwendung im Gemeinschaftsrecht nicht unbedingt aus.
Es sei lediglich bemerkt, daß beim gegenwärtigen Stand Ihrer Rechtssprechung nichts zu der Annahme berechtigt, eine Haftung der Gemeinschaft könnte in bestimmten Fällen unabhängig vom Vorliegen einer Rechtswidrigkeit und eines Verschuldens gegeben sein, und es ist festzuhalten, daß Sie in der Rechtssache Kampffmeyer dem Vorbringen nicht gefolgt sind, mit dem einige Kläger die Klage auf eine andere Rechtsgrundlage als die des Verschuldens zu stellen versucht hatten (Urteil vom 14. 7. 1967, Slg. 1967, 332).
b)
Die zweite Frage betrifft die Voraussetzungen, unter denen der Klagegrund der Verletzung der Gleichheit im Gemeinschaftsrecht mit Erfolg geltend gemacht werden kann, angenommen er sei diesem Recht bekannt.
Generalanwalt Roemer hat in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Plaumann ausgeführt, im Falle einer Entscheidung der Kommission, die ihren Rechtswirkungen nach einen „Gesetzgebungsakt“ oder sagen wir allgemeiner: einer Norm mit genereller Geltung gleichgesetzt werden muß, könne bei Fehlen einer schuldhaften Rechtswidrigkeit eine Haftung der Gemeinschaft nur unter sehr strengen Voraussetzungen begründet sein, „nämlich wenn ein anomaler, besonderer und direkter Schaden verursacht, also eine Sonderlast begründet wird, die nur für einzelne Personen gilt“ (Slg. 1963, 266).
Diese Formel deckt sich völlig mit den Merkmalen der Außergewöhnlichkeit und Besonderheit des Schadens, die der französische Conseil d'Etat, auf dessen Rechtsprechung die Klägerinnen sich berufen, bei einem nicht rechtswidrigen Akt des Gesetz- oder Verordnungsgebers als Voraussetzung für die Haftung des Staates unter dem Gesichtspunkt der Gleichheit bei den öffentlichen Lasten verlangt:
—
Es muß sich um einen besonderen Schaden einer Person oder einzelner Personen handeln.
—
Der Schaden muß in seiner Schwere über die Opfer hinausgehen, die das Gemeinschaftsleben dem einzelnen notwendigerweise abverlangt.
Außerdem darf es sich schließlich, wenn der geltend gemachte Schaden aus einer Regelung mit Verordnungscharakter herrührt, nicht um eine im Interesse der öffentlichen Ordnung, vor allem im Bereiche der Wirtschaft, getroffene Maßnahme handeln.
Der Schaden, meine Herren, den die Klägerinnen erlitten haben wollen, weist aber keines dieser Merkmale auf. Das durch die streitigen Verordnungen eingeführte Subventionsverfahren bei Getreideeinfuhren betraf sämtliche französischen Müller und Getreidehändler gleichermaßen; wie Generalanwalt Lagrange in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Meroni zutreffend ausgeführt hat (Slg. 1961, 378), ist aber ein Schaden, der einen ganzen Industrie- oder Handelszweig trifft, kein besonderer Schaden mehr.
Ich glaube auch nicht, daß die Klägerinnen einen außergewöhnlich schweren Schaden erlitten haben. Ihr Schaden bestand lediglich in einer in Wahrheit geringfügigen Preiserhöhung bei Weizeneinfuhren aus Drittländern, inbesondere aus Kanada. Ohne die Subventionen, an denen sie nur die nach ihrer Ansicht unzureichende Höhe beanstanden, hätten die Klägerinnen aber normalerweise die volle Auswirkung der Abwertung des französischen Franken zu tragen gehabt.
Schließlich liegt es auf der Hand, daß die von der Kommission mit Ermächtigung des Rates erlassenen Verordnungen dem Interesse der „öffentlichen Wirtschaftsordnung“ auf dem Gemeinsamen Markt dienten.
Nach allem ist das Hilfsvorbringen der Compagnie d'approvisionnement und der Grands Moulins de Paris ebensowenig stichhaltig wie ihr Hauptvorbringen.
Ich beantrage daher:
—
die Klagen 9 und 11/71 der Compagnie d'approvisionnement und der Grands Moulins de Paris abzuweisen
—
und den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.