62021CC0128
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
12 päivänä tammikuuta 2023 (
1
)
Asia C‑128/21
Lietuvos notarų rūmai,
M.S.,
S.Š.,
D.V,
V.P,
J.P,
D.L.-B,
D.P ja
R.O.I.
vastaan
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija ja
Lietuvos Respublikos finansų ministerija
(Ennakkoratkaisupyyntö – Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailu – SEUT 101 artikla – Yrityksen ja yritysten yhteenliittymien päätösten käsitteet – Notaariliiton päätökset, joilla vahvistetaan palkkioiden laskentatavat – Tarkoitukseen perustuva kilpailunrajoitus – Oikeuttaminen – Sakko – Yritysten yhteenliittymä ja sen jäsenet – Puheenjohtajisto – Kilpailusääntöjen rikkoja – Yhteisvastuu
1.
Voidaanko ammatillisen yhteenliittymän jäsenille määrätä henkilökohtaisia seuraamuksia siitä, että he ovat olleet tekemässä liiton tekemiksi katsottavia päätöksiä, jotka voivat unionin oikeuden mukaan vääristää tai rajoittaa kilpailua?
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
2.
[SEUT 101 ja SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
2
) 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivalta”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisilla on toimivalta soveltaa perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaa yksittäisissä asioissa. Toimiessaan omasta aloitteestaan tai kantelun perusteella ne voivat tässä tarkoituksessa tehdä seuraavat päätökset:
–
vaatia lopettamaan rikkominen,
–
määrätä välitoimenpiteitä,
–
hyväksyä sitoumuksia,
–
määrätä sakkoja, uhkasakkoja taikka muita niiden kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä seuraamuksia.
Jos viranomaiset katsovat hallussaan olevien tietojen perusteella, että kiellon edellyttämät perusteet eivät täyty, ne voivat myös päättää, ettei niiden ole syytä toteuttaa toimenpiteitä.”
3.
Kyseisen asetuksen 23 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Komissio voi päätöksellään määrätä yrityksille tai yritysten yhteenliittymille sakon, jos ne tahallaan tai tuottamuksesta:
a)
rikkovat perustamissopimuksen 81 artiklan tai 82 artiklan [SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan] määräyksiä – –
Kunkin rikkomiseen osallisen yrityksen tai yritysten yhteenliittymän osalta sakko on enintään kymmenen prosenttia sen edellisen tilikauden liikevaihdosta.
Jos yhteenliittymän suorittama rikkominen liittyy sen jäsenten toimintaan, sakko saa olla enintään kymmenen prosenttia sellaisten jäsenten kokonaisliikevaihtojen summasta, jotka toimivat niillä markkinoilla, joihin yhteenliittymän suorittama rikkominen vaikuttaa.
– –
4.   Jos yritysten yhteenliittymä, joka on tuomittu maksamaan sakkoa ottaen huomioon siihen kuuluvien yritysten liikevaihto, ei ole maksukykyinen, yhteenliittymän on vaadittava siihen kuuluvilta yrityksiltä osuuksia sakon maksamiseksi. Jos kyseisiä osuuksia ei ole maksettu yhteenliittymälle komission asettamassa määräajassa, komissio voi vaatia sakon maksamista suoraan miltä tahansa yritykseltä, jonka edustajat olivat yhteenliittymän asianomaisten päätöksentekoelinten jäseniä.
Kun komissio on vaatinut toisen alakohdan mukaisesti sakon maksamista, se voi tarvittaessa sakon täysimääräisen maksamisen varmistamiseksi vaatia loppuerän maksamista keneltä tahansa yhteenliittymän niistä jäsenistä, jotka toimivat markkinoilla, joilla rikkominen tapahtui.
Komissio ei kuitenkaan voi vaatia toisen tai kolmannen alakohdan nojalla maksua yrityksiltä, jotka osoittavat, että ne eivät ole panneet täytäntöön rikkomista koskevaa yhteenliittymän päätöstä ja joko eivät ole olleet siitä tietoisia tai ovat vetäytyneet siitä aktiivisesti ennen kuin komissio alkoi tutkia asiaa.
Yksittäisen yrityksen rahallinen vastuu ei saa sakon maksussa ylittää kymmentä prosenttia sen edellisen tilikauden liikevaihdosta.”
B
Liettuan oikeus
4.
Liettuan 23.3.1999 annetun kilpailulain (Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas), sellaisena kuin se on muutettuna 12.1.2017 annetulla lailla nro XIII-193 (jäljempänä Liettuan kilpailulaki), 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikki sopimukset, joiden tarkoituksena on rajoittaa kilpailua tai jotka rajoittavat tai voivat rajoittaa kilpailua, ovat kiellettyjä ja tekohetkestään lähtien pätemättömiä, mukaan luettuna ne, joilla määritetään (vahvistetaan) suoraan tai välillisesti tiettyjen tavaroiden hinta tai muut osto- tai myyntiehdot.”
5.
Kilpailulain 3 §:n 19 momentissa säädetään seuraavaa:
”Sopimuksella tarkoitetaan kahden tai useamman taloudellisen toimijan välillä missä tahansa muodossa (kirjallisesti tai suullisesti) tehtyä sopimusta tai taloudellisten toimijoiden yhdenmukaistettua menettelytapaa, mukaan luettuna taloudellisten toimijoiden joukon (yhteenliittymän, ryhmittymän, konsortion tms.) tai tällaisen joukon edustajien tekemät päätökset.”
6.
Kilpailulain 3 §:n 22 momentin sanamuoto on seuraava:
”Talouden toimijalla tarkoitetaan yritystä, yritysten joukkoa (yhteenliittymää, ryhmittymää, konsortiota tms.), toimipaikkaa tai organisaatiota tai muita oikeushenkilöitä tai luonnollisia henkilöitä, jotka harjoittavat tai voivat harjoittaa taloudellista toimintaa Liettuan tasavallassa, joiden toimilla on vaikutusta liiketoimintaan Liettuassa tai joiden aikomukset voivat toteutettuina vaikuttaa tällaiseen liiketoimintaan. Liettuan tasavallan julkishallinnon yksiköitä pidetään taloudellisina toimijoina, jos ne harjoittavat taloudellista toimintaa.”
7.
Notaarilaitoksesta annetun Liettuan lain (Lietuvos Respublikos notariato įstatymas), sellaisena kuin se on muutettuna 29.6.2017 annetulla lailla (jäljempänä notaarilaitoksesta annettu laki), 2 §:n sanamuoto on seuraava:
”Notaari on henkilö, jolle valtio on antanut valtuudet hoitaa tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä ja laillistaa siviilioikeudellisiin oikeussuhteisiin liittyviä oikeustoimia ja asiakirjoja. Notaari voi myös toimia sovittelijana siviilioikeudellisissa riita-asioissa.”
8.
Notaarilaitoksesta annetun lain 6 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Liettuan tasavallan oikeusministeri vahvistaa notaarien lukumäärän, heidän toimipaikkansa ja heidän alueellisen toimivaltansa käyttämällä itse määrittämäänsä menettelyä notaarien asukkaille tarjoamien oikeudellisten palvelujen tarpeen arvioimiseksi.”
9.
Notaarilaitoksesta annetun lain 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Liettuan tasavallan notaarit kokoontuvat notaariliitossa – –. Kaikki notaarit ovat notaariliiton jäseniä. Notaariliitto on oikeushenkilö. Notaariliiton kokous päättää notaariliiton säännöistä, ja Liettuan tasavallan oikeusministeri hyväksyy ne.”
10.
Notaarilaitoksesta annetun lain 10 §:n 7 kohdan mukaan tehtäviään hoitaessaan notaariliitto toteuttaa toimenpiteitä, jotka mahdollistavat notaarien ammattikäytäntöjen yhdenmukaistamisen.
11.
Notaarilaitoksesta annetun lain 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kuultuaan notaariliiton puheenjohtajistoa Liettuan tasavallan oikeusministeri antaa tässä laissa tarkoitetut säädökset. Jos Liettuan tasavallan oikeusministeri katsoo, etteivät notaariliiton päätökset ole Liettuan tasavallan lainsäädännön mukaisia, hän voi nostaa kyseisten päätösten kumoamiseksi kanteen Vilnan alueellisessa tuomioistuimessa. Kanne on nostettava kuukauden kuluessa kanteen kohteena olevan päätöksen tiedoksisaannista.”
12.
Notaarilaitoksesta annetun lain 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Notaarit käyttävät toimivaltuuksiaan viranomaisten ja talousarvion osalta toimivaltaisten viranomaisten vaikutuksesta riippumatta ja noudattavat ainoastaan lakia.”
13.
Notaarilaitoksesta annetun lain 13 §:n mukaan notaarit noudattavat toiminnassaan notaariliiton päätöksiä.
14.
Notaarilaitoksesta annetun lain 16 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Notaari vastaa Liettuan tasavallan siviilikoodeksissa ja tässä laissa säädetyllä tavalla vahingoista, jotka ovat aiheutuneet luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille lainvastaisista toimista, joita notaari, hänen edustajansa tai hänen notaarintoimistonsa henkilökunta on tehnyt notaarin työtehtävien hoitamisen yhteydessä. Jos notaari tehtäviään hoitaessaan rikkoo mitä tahansa lakia tai muuta sääntelytoimea tavalla, josta seuraa rikosoikeudellinen tai hallinnollinen vastuu, hän vastaa siitä samalla tavoin kuin valtion virkamies.”
15.
Notaarilaitoksesta annetun lain 19 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Notaari laskuttaa notaarin vahvistamien asiakirjojen laatimisesta, luonnosten laatimisesta, neuvonnasta ja teknisistä palveluista palkkion, jonka määrän (hinnat) Liettuan tasavallan oikeusministeri vahvistaa ottaen huomioon tämän lain 191 §:ssä mainitut notaarien palkkioiden määrien (hintojen) määrittämisperusteet ja toimien yhdessä Liettuan tasavallan valtiovarainministerin ja notaariliiton kanssa. Palkkioiden määrän on taattava notaarille sellaiset tulot, että hän voi olla taloudellisesti riippumaton, taata asiakkaille hyvät palveluolosuhteet, palkata henkilöstöä, jolla on tarvittava pätevyys, ja pitää teknisesti hyvin varusteltua toimistoa. – – Asiakkaan taloudellisen tilanteen mukaan notaari voi vapauttaa tämän kokonaan tai osittain palkkioiden maksamisesta.”
16.
Notaarilaitoksesta annetun lain 21 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Notaari harjoittaa toimintaansa itsenäisesti ja on taloudellisesti riippumaton. – –”
17.
Notaarilaitoksesta annetun lain 62 §:n 1 ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”Notaari on velvollinen ottamaan ammatillisen vastuuvakuutuksen sellaisten hänen tehtäviään hoitaessaan luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille aiheuttamiensa vahinkojen varalta, joiden arvo ylittää 290 euroa. – – Jos vakuutuksesta maksettava korvaus ei riitä kattamaan vahinkoa kokonaisuudessaan, vahingon aiheuttanut notaari maksaa kyseisen korvauksen ja tosiasiallisten vahinkojen välisen erotuksen.”
18.
Notaarilaitoksesta annetun lain 28 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Notaarin vahvistaman asiakirjan voi laatia kuka tahansa notaari perintöasioita lukuun ottamatta. Näissä tapauksissa Liettuan tasavallan oikeusministeri vahvistaa notaarien alueellisen toimivallan.”
19.
Liettuan notaariliiton sääntöjen, jotka on hyväksytty 3.1.2008 annetulla Liettuan oikeusministerin asetuksella nro 1R-3, 8 §:n 6 ja 7 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Kun notaariliitto hoitaa tehtäviään, sillä on seuraavat tehtävät:
– –
6) notaarien ammattikäytäntöjen yhdenmukaistaminen;
7) yhteenvedon tekeminen notaarien ammattikäytännöistä ja lausuntojen antaminen notaareille”.
20.
Liiton sääntöjen 18 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Puheenjohtajisto on kollegiona toimiva notaariliiton päätöksentekoelin. Puheenjohtajiston kuuluu kahdeksan jäsentä, jotka notaariliiton kokous nimittää (valitsee) kolmeksi vuodeksi kerrallaan.”
21.
Liiton sääntöjen 25 §:n sanamuoto on seuraava:
”Puheenjohtajiston päätökset, jotka koskevat lainsäädännön soveltamista käytännössä ja muita siihen liittyviä kysymyksiä, ilmoitetaan viiden työpäivän kuluessa Liettuan tasavallan oikeusministerille ja julkaistaan notaariliiton verkkosivustolla.”
22.
Kyseisten sääntöjen 10 §:n 4 momentissa määrätään erityisesti, että puheenjohtajiston päätökset sitovat jokaista notaariliiton jäsentä.
II Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
23.
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (kansallinen kilpailuviranomainen, Liettua; jäljempänä kilpailuviranomainen) määräsi 26.4.2018 tekemällään päätöksellä nro 2S-2(2018) Notarų rūmaille (kansallinen notaariliitto, jäljempänä notaariliitto) sekä notaariliiton puheenjohtajiston (Notarų rūmų prezidiumas, jäljempänä puheenjohtajisto) jäseninä toimineille notaareille (yhdessä kantajat) seuraamuksia siitä, että ne olivat rikkoneet 23.3.1999 annettua Liettuan kilpailulakia (Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas, Žin., 1999, nro 30-856) sekä SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohtaa.
24.
Kyseisen päätöksen perusteella notaariliitto teki päätöksiä (
3
) – tarkemmin sanottuna 30.8.2012, 23.4.2015, 26.5.2016 ja 26.1.2017 tehdyt päätökset –, joilla se tarkensi notaarien palkkioiden laskentaperusteita seuraavien suoritteiden osalta (jäljempänä tarkennukset): i) kiinnitysten hyväksyminen ja täytäntöönpanokelpoisuuden vahvistaminen tilanteessa, jossa sopimuspuolet eivät ilmoita kiinnitettävän omaisuuden arvoa, ja tilanteessa, jossa yhdellä ja samalla oikeustoimella kiinnitetään useita omaisuuseriä; ii) notaarin vahvistusta edellyttävien asiakirjojen vahvistaminen, kauppakirjojen laatiminen, neuvonta ja tekniset palvelut tilanteessa, jossa yhdellä ja samalla sopimuksella perustetaan rasitteita useisiin kiinteän omaisuuden eriin; iii) vaihtosopimuksen vahvistaminen tilanteessa, jossa osia eri omaisuuseristä vaihdetaan sopimuksella.
25.
Tarkennukset hyväksyttiin yksimielisesti, minkä jälkeen ne julkaistiin notaariliiton verkkosivustolla.
26.
Kilpailuviranomainen katsoi, että vaikka notaariliitto oli tarkennukset tehdessään jättänyt niihin harkinnanvaraa (
4
) niin, että palkkioiden määrä oli mahdollista määrittää tietyn vähimmäis- ja enimmäismäärän väliltä, palkkioiden enimmäismäärät yksilöitiin nimenomaisesti.
27.
Näin ollen kilpailuviranomainen totesi, että notaariliitto, joka oli toiminut puheenjohtajistonsa ja sen jäsenten välityksellä, oli tarkennukset hyväksyessään rikkonut SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohtaa. Notaariliitto katsottiin yritysten yhteenliittymäksi ja tarkennukset päätöksiksi, joiden tekijöinä olivat yritysten yhteenliittymä ja puheenjohtajiston kahdeksan notaaria ja joilla voitiin rajoittaa notaarien välistä kilpailua.
28.
Kilpailuviranomaisen näkemyksen mukaan merkitykselliset markkinat muodostuivat notaarin vahvistusta edellyttävien asiakirjojen markkinoista Liettuassa. Edellä mainittu kilpailurikkomus alkoi kilpailuviranomaisen mukaan 30.8.2012 ja päättyi 16.11.2017. Lisäksi seuraamuksen määrää alennettiin, kun huomioon otettiin oikeusministerin hiljainen hyväksyntä: tämä ei nimittäin ollut tehnyt rikkomuksen poistamiseksi välttämättömiä kansallisia toimia.
29.
Notaariliitto ja puheenjohtajistoon kuuluneet notaarit, joiden katsottiin henkilökohtaisesti rikkoneen SEUT 101 artiklaa, nostivat päätöksestä kanteen Vilniaus apygardos administracinis teismasiin (Vilnan alueellinen hallintotuomioistuin, Liettua; jäljempänä alueellinen hallintotuomioistuin).
30.
Alueellisessa hallintotuomioistuimessa käydyssä oikeudenkäynnissä notaariliitto sekä puheenjohtajiston jäseninä toimineet notaarit, joille seuraamuksia oli määrätty, katsoivat, ettei notaaria voitu pitää SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä. Niiden mukaan notaarien tarjoamat palvelut eivät nimittäin kuulu hintojen osalta kilpailuoikeudellisen järjestelmän alaan. Tarkennuksilla pyrittiin kantajien mukaan toteuttamaan notaariliiton tehtäviä, kuten yhdenmukaistamaan notaarien käytäntöjä, tarjoamaan notaareille neuvontaa sekä suojelemaan notaareja perusteettomalta vahingonkorvausvastuulta, asiaa koskevien kansallisten lakien mukaisesti. Tehtyjen päätösten tavoitteena oli niiden mukaan kuluttajien suojeleminen yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
31.
Kantajien mukaan puheenjohtajiston jäseninä toimineita notaareja ei myöskään voitu pitää henkilökohtaisesti vastuullisina menettelystä, josta seuraamuksia oli määrätty, koska oikeusministeri ei ollut vastustanut notaariliiton päätöksiä, vaikka se oli niistä tietoinen. Pääasian kantajat katsoivat lisäksi, ettei SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohtaa voitu soveltaa asiaan, koska unionissa ei ole notaaripalvelujen sisämarkkinoita.
32.
Kilpailuviranomainen puolestaan väitti, että notaarien palvelut kuuluvat kilpailuoikeudellisen järjestelmän alaan myös hintojen osalta ja ettei notaareilla näin ollen ollut oikeutta rikkoa unionin oikeudessa vahvistettuja kilpailusääntöjä.
33.
Unionin oikeuden sovellettavuudesta nyt tarkasteltavaan tapaukseen kilpailuviranomainen huomautti, ettei kyse ole puhtaasti valtionsisäisestä tapauksesta, koska liettualaisten notaarien palveluita voivat käyttää muidenkin jäsenvaltioiden kansalaiset, vaikka kyseiset palvelut rajoittuvatkin alueellisesti pelkästään Liettuaan.
34.
Tässä yhteydessä alueellinen hallintotuomioistuin kumosi päätöksen osittain tuomiolla, josta kilpailuviranomainen sitten valitti Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasiin (ylin hallintotuomioistuin, Liettua).
35.
Ylin hallintotuomioistuin on paitsi tuonut esiin kysymyksiä, joita ei ole tarpeen tarkastella tässä ratkaisuehdotuksessa, myös todennut olevansa epävarma siitä, onko unionin tuomioistuin ottanut aiemmin kantaa siihen, sovelletaanko SEUT 101 artiklaa notaareihin, ja pohtivansa näin ollen, voidaanko notaarien palveluita pitää SEUT 101 artiklassa tarkoitettuna taloudellisena toimintana.
36.
Ylimmän hallintotuomioistuimen mukaan riidanalaista on myös se, sovelletaanko asiaan tuomiossa Wouters vahvistettua perustetta, jonka mukaan ”jäsenvaltio huolehtii – – siitä, että päätösvalta pysyy viime kädessä jäsenvaltiolla itsellään”, (
5
) tai tuomiossa Chez Elektro Bulgaria vahvistettua perustetta, jonka mukaan ”valtion tosiasiallisen valvonnan ja viimekätisen päätösvallan on toteuduttava” (
6
) – molemmat perusteita, joita unionin tuomioistuin on edellyttänyt, jotta valtiollista elintä voidaan pitää SEUT 101 artiklan mukaisena ammatillisena yhteenliittymänä.
37.
Lisäksi ylin hallintotuomioistuin on huomauttanut, että oikeusministerillä oli tosiasiassa oikeus vastustaa tarkennuksia kansallisessa tuomioistuimessa ja täydentää palkkioiden laskentaperusteiden taulukkoa.
38.
Myös seuraavat seikat vaikuttavat ylimmän hallintoistuimen mukaan epäselviltä: i) mahdollisuus pitää tarkennuksia päätöksenä perustaa yritysten yhteenliittymä ja niistä yritysten väliselle kilpailulle mahdollisesti aiheutuva haitta, ii) tarkennusten tavoitteiden asianmukaisuus ja niiden oikeasuhteisuus ja iii) mahdollisuus pitää puheenjohtajiston jäseninä toimineita notaareja yritysten yhteenliittymän osapuolina, pitää heitä henkilökohtaisesti vastuussa väitetystä rikkomuksesta ja määrätä heille niin ollen vastaava seuraamus.
39.
Tässä yhteydessä ylin hallintotuomioistuin lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä, joista tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellinen on erityisesti seuraava kysymys:
”7)
Onko SEUT 101 artiklaa tulkittava siten, että puheenjohtajiston jäseninä toimineiden notaarien voidaan katsoa rikkoneen kyseistä artiklaa ja että heille voidaan määrätä rahallinen seuraamus sillä perusteella, että he osallistuivat käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien tarkennusten antamiseen samalla, kun he itse työskentelivät notaareina?”
III Oikeudellinen arviointi
A
Alustavat toteamukset
40.
Unionin tuomioistuimen toiveen mukaisesti keskityn tässä ratkaisuehdotuksessani seitsemänteen ennakkoratkaisukysymykseen.
41.
Asianosaisten kuulemiseksi pidetyssä istunnossa asianosaiset kuitenkin esittivät toteamuksia ja niitä koskevia tarkempia väitteitä eräästä oikeudellisesta kysymyksestä, joka on käsiteltävä ennen ennakkoratkaisukysymysten aiheena olevaa kysymystä.
42.
Kyse on kysymyksestä, joka koskee SEUT 101 artiklan sovellettavuutta tilanteisiin, joissa kilpailunvastaisesta menettelystä syytetyt yritykset eivät kilpaile muiden jäsenvaltioiden vastaavien yritysten kanssa, vaan kilpailu rajoittuu harjoitetun toiminnan ominaispiirteiden (
7
) ja kansallisen sääntelyn vuoksi pelkästään kansallisille markkinoille. Erityisesti notaariliitto ja Liettuan hallitus ovat kyseenalaistaneet sen, voiko mahdollinen kilpailunvastainen menettely haitata jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
43.
Kyse on siis käsitteen ”jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttaminen” tulkinnasta, joka on yksi edellytys sille, että SEUT 101 artiklaa voidaan soveltaa kilpailunvastaiseen menettelyyn.
1. Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamisen käsite
44.
Vaikutuksella jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tarkoitetaan sellaista kilpailun edellytysten heikentämistä markkinoilla jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, joka johtuu kartellista tai määräävän aseman väärinkäytöstä. Tämä vaikutus erottaa unionin oikeuden sääntöjen ja kansallisen kilpailuoikeuden soveltamisalat toisistaan. (
8
)
45.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tämän edellytyksen perusteita on täsmennetty. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että ”jotta yritysten välinen sopimus olisi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, objektiivisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen muodostaman kokonaisuuden perusteella on oltava riittävän todennäköistä, että se voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin suoraan tai välillisesti tavalla, joka voi haitata valtioiden välisten yhtenäismarkkinoiden tavoitteiden toteutumista”. (
9
)
46.
Jotta kartelli kuuluisi unionin oikeuden soveltamisalan piiriin, vaikutuksen on lisäksi oltava riittävän merkittävä. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut, että ”sopimus ei kuulu [SEUT 101] artiklan kiellon soveltamisalaan, jos se vaikuttaa markkinoihin vain vähäisesti ottaen huomioon asianosaisten heikko asema kyseisten tuotteiden markkinoilla”. (
10
) Myös komissio on omaksunut vastaavan kannan suuntaviivoissaan, (
11
) joissa se katsoo, että kahden kumulatiivisen ehdon täyttyessä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei voida katsoa kohdistuvan tuntuvaa vaikutusta vaan sopimuksen on tällöin katsottava vaikuttavan markkinoihin ainoastaan merkityksettömällä tavalla. (
12
)
47.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on niin ikään vahvistettu vähämerkityksisten toimien raja (ns. de minimis ‑raja), jonka alittuessa kilpailunvastaisen menettelyn ei katsota rajoittavan tuntuvasti kilpailua. Kyseistä de minimis ‑rajaa, joka on 10 prosenttia markkinaosuuksista, ei kuitenkaan pidetä tarpeellisena silloin, kun kartellilla on kilpailunvastainen tarkoitus. (
13
)
48.
Sopimuksen maantieteellisestä ulottuvuudesta on vaikutuksen olemassaolon yhteydessä todettu, että vaikka yhtäältä vaikutuksen rajatylittävää luonnetta ei riitä sulkemaan pois se, että sopimuksen osapuolet ovat sijoittautuneet yhteen ainoaan jäsenvaltioon, (
14
) toisaalta se, että kartelli ulottuu jäsenvaltion koko alueelle, haittaa jo luonteeltaan EUT-sopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta, koska se lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä. (
15
) Näin ollen ei ole välttämätöntä, että mukana on keskenään kilpailevia ammatinharjoittajia useasta eri maasta, vaan riittää, että maantieteellinen alue kattaa jäsenvaltion koko alueen.
49.
Nyt tarkasteltavassa tapauksessa asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyse on tietyistä yritysten yhteenliittymän päätöksistä, jotka koskevat kaikkia tietyn jäsenvaltion ammatinharjoittajia.
50.
Kun kysymyksessä ovat hintojen vahvistamiseksi tehdyt kartellit, asiakirja-aineistosta ilmeneviä seikkoja voidaan pitää tarkoitukseen perustuvana kilpailusääntöjen rikkomisena, jollaisen oletetaan olevan omiaan tuntuvasti rajoittamaan, estämään tai vääristämään kilpailua sisämarkkinoilla. Sopimus, ”jonka tarkoituksena on kilpailun rajoittaminen, merkitsee luonteensa puolesta ja sen todellisista seurauksista riippumatta tuntuvaa kilpailun rajoittamista”. (
16
)
51.
Näin ollen voidaan todeta, että kartelli, joka ulottuu jäsenvaltion koko alueelle ja jonka tarkoituksena on vahvistaa kaikkia yhden jäsenvaltion alueella toimivia ammatinharjoittajia koskevat hinnat, voi luonteensa puolesta lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä ja estää näin EUT-sopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta.
52.
Vaikka pitäisikin paikkansa, ettei eri jäsenvaltioiden notaarien välillä ole todellista kilpailua, koska kullakin valtiolla on oma notaareja koskeva lainsäädäntönsä niin ammattiin pääsyn edellytysten kuin ammatin harjoittamisenkin osalta, paikkansa pitää myös se, että niihin unionin kansalaisiin, jotka haluaisivat käyttää notaarin palveluita sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa edellä kuvattu kansallisten markkinoiden eristäminen on sallittu, sovellettaisiin taloudellisia ehtoja, jotka eivät olisi tavanomaisen vapaan kilpailun vaikutusten mukaisia.
B
Seitsemäs ennakkoratkaisukysymys
53.
Seitsemännellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, salliiko SEUT 101 artikla sen, että kansallinen kilpailuviranomainen määrää henkilökohtaisia sakkoja notaareille, jotka osallistuivat tarkennusten hyväksymiseen Liettuan notaariliiton puheenjohtajiston jäseninä, samanaikaisesti kuin se määrää seuraamuksen notaariliitolle.
54.
Kyse on siten sen määrittämisestä, ketkä ovat vastuussa väitetystä kilpailunvastaisesta menettelystä.
55.
Kansallisen kilpailuviranomaisen näkemyksen mukaan vastuussa ovat samanaikaisesti Liettuan notaariliitto ja sen puheenjohtajiston jäseninä toimivat yksittäiset notaarit.
56.
Notaariliitto on Liettuan kaikkien notaarien muodostama yritysten yhteenliittymä, joka vastaa notaarien ammattitoiminnan sääntelystä lainsäätäjän vahvistamissa rajoissa ja yhteisymmärryksessä oikeusministeriön kanssa.
57.
Puheenjohtajisto on notaariliiton toimielin. Se on asiakirja-aineiston perusteella kollektiivinen elin, joka käyttää notaariliitossa päätösvaltaa.
58.
SEUT 101 artiklan sanamuodon mukaan kyseisessä määräyksessä vahvistettu kielto koskee yritystä. (
17
)
59.
Kilpailuoikeudellisten seuraamusten määräämisessä on noudatettava henkilökohtaisen vastuun periaatetta, (
18
) jonka mukaan seuraamus on määrättävä rikkomuksen tekijälle, joka on tavallisesti se luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka johti asianomaista yritystä silloin, kun kilpailusääntöjä rikottiin, (
19
) tai kaikki sen muodostavat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, ellei ole sellaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka voisi niistä vastaavana tahona olla vastuussa rikkomuksesta. (
20
)
60.
Se, että yritysten yhteenliittymään (notaariliittoon) kuuluvien yksittäisten yritysten (puheenjohtajiston jäseninä toimineiden yksittäisten notaarien) voitaisiin katsoa olevan jaetussa vastuussa, edellyttää näin ollen mielestäni, että kyseisten yritysten todettaisiin antaneen jonkin nimenomaisen panoksen kyseiseen kilpailunvastaiseen menettelyyn. Tätä varten on selvitettävä puheenjohtajiston ja notaariliiton keskinäinen suhde, mahdollinen aktiivinen toiminta, jolla konkreettiseen päätöksen tekemiseen on pyritty, sekä tällaisen jaetun vastuun mahdollinen oikeusperusta.
61.
Jäljempänä esitän unionin tuomioistuimelle kaikista näistä näkökohdista eräitä unionin oikeuden tulkintaa koskevia ehdotuksia; kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi jää kuitenkin soveltaa esittämiäni periaatteita nyt tarkasteltavaan tapaukseen ja selvittää asiakirja-aineistossa esitetyt tosiseikat ja olosuhteet siltä kannalta, ovatko ne jäljempänä esittämieni periaatteiden mukaiset.
62.
Puheenjohtajiston ja notaariliiton suhteen osalta nyt tarkasteltavan asian asiakirja-aineistosta ilmenee – kuten Liettuan hallitus on jo aiemmin todennut –, (
21
) että tarkennusten tekijänä ei voida pitää puheenjohtajistoa sen jäseninä toimiviksi yksittäisiksi notaareiksi ymmärrettynä, koska kyseessä on notaariliiton toimielin.
63.
Liettuan notaariliitto vahvisti tämän toteamalla kirjallisissa huomautuksissaan ja sittemmin istunnossa, että puheenjohtajiston päätöksiä on pidettävä notaariliiton tekeminä päätöksinä. Sen mukaan puheenjohtajisto toisin sanoen tekee päätökset päätöksentekoelimenä ja toimii kollektiivisesti notaariliiton edustajana.
64.
Tarpeen pitää puheenjohtajiston päätöksiä notaariliiton tekeminä vahvistaa lisäksi puheenjohtajiston jäsenten asema. Notaariliiton sääntöjen 19 §:n mukaan puheenjohtajisto on kollegiona toimiva notaariliiton hallintoelin: siinä on kahdeksan jäsentä, jotka notaariliiton kokous nimittää kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Sen, että puheenjohtajiston yksittäiset jäsenet ovat alisteisessa suhteessa notaariliiton kokoukseen nähden, vahvistaa myös se, että notaariliiton sääntöjen 19 §:n 4 momentin mukaan kukin puheenjohtajiston jäsen vastaa oman alueensa notaarien kokoukselle. Puheenjohtajiston aseman pelkkänä täytäntöönpanoelimenä vahvistaa osaltaan myös kyseisten sääntöjen 20 §:n 1 momentti, jonka mukaan puheenjohtajisto varmistaa notaariliiton tehtävien hoitamisen.
65.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaamista kansallisen oikeuden lähteistä, joista asianosaiset ovat kirjallisissa huomautuksissaan ja istunnossa esittäneet arvioita, jotka kansallisen tuomioistuimen on tarkastettava, käy ilmi, että puheenjohtajiston jäseninä toimivat notaarit ovat notaariliiton toimielimiä eivätkä harjoita yksittäisinä yrityksinä mitään erityistä toimintaa.
66.
Puheenjohtajiston jäseninä toimineiden yksittäisten notaarien väitettyyn kilpailunvastaiseen menettelyyn mahdollisesti antaman konkreettisen panoksen osalta oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että puheenjohtajiston jäseninä toimineiden notaarien konkreettinen toiminta koostui kokouksiin osallistumisesta sekä äänioikeuden käyttämisestä kokouksissa, joissa tarkennukset tehtiin.
67.
Ei siis ole ollut mitään nimenomaista yksittäisten yritysten (notaarien) toimintaa, jonka tavoitteena olisi ollut edistää yritysten yhteenliittymän (notaariliiton) päätöksentekoa, lukuun ottamatta ensin mainittujen osallistumista päätöksentekoelimen toimintaan edellisessä kohdassa todetulla tavalla.
68.
Sen sijaan asiakirjoista ilmenee, että seuraamuksen määrääminen notaariliiton ohella myös puheenjohtajiston jäseninä toimineille yksittäisille notaareille perustuu näkökohtiin, jotka koskevat seuraamuksen välttämätöntä pelotevaikutusta, ja tämä seikka vahvistettiin myös istunnossa.
69.
Kilpailuviranomainen on nimittäin toistuvasti todennut, että jos seuraamus olisi määrätty ainoastaan yritysten yhteenliittymälle eli notaariliitolle, se ei Liettuassa tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleiden lakien perusteella olisi mahdollistanut taloudellisesti niin suuren seuraamuksen määräämistä, että sen pelotevaikutus olisi ollut asianmukainen.
70.
Kilpailuviranomaisen mukaan seuraamus oli näin ollen välttämätöntä määrätä myös puheenjohtajiston jäseninä toimineille yksittäisille notaareille niin, että seuraamuksen määrittämisessä voitiin käyttää suurempaa laskentaperustetta (puheenjohtajiston jäseninä toimineiden yksittäisten notaarien liikevaihtoa) kuin notaariliiton liikevaihtoa, joka koostui pelkästään yksittäisiltä notaareilta kausittain kerätyistä maksuista.
71.
Liettuan kilpailuviranomainen on maininnut yleisestävän tavoitteen (
22
) perusteluna sille, miksi kilpailunvastaisesta menettelystä on välttämätöntä saattaa vastuuseen ne luonnolliset henkilöt, jotka ovat toimineet toimielimen jäseninä, jotta vältettäisiin riski pelotevaikutuksen saavuttamatta jäämisestä. Kyseinen tavoite ei kuitenkaan mielestäni oikeuta nyt tarkasteltavan kaltaista seuraamusten määräämistä.
72.
Tämä lienee siis ymmärrettävä niin, että kun ei ollut säännöstä, joka olisi mahdollistanut seuraamuksen laskennan siten, että sen perusteeksi olisi otettu paitsi yritysten yhteenliittymän (eli notaariliiton) liikevaihto myös siihen kuuluvien yksittäisten yritysten (yksittäisten notaarien) liikevaihto, kilpailuviranomainen päätti määrätä henkilökohtaisia seuraamuksia notaariliiton päätöksentekoelimeen (puheenjohtajistoon) kuuluneille yksittäisille notaareille, jotta seuraamuksen pelotevaikutus saatiin riittävän suureksi.
73.
Taustalla oleva ajatuskulku perustuu kuitenkin mielestäni virheelliseen tulkintaan.
74.
Tästä päästäänkin kolmanteen kohtaan, joka koskee oikeusperustaa, joka tarvitaan, jotta seuraamuksia voidaan määrätä samanaikaisesti sekä yritysten yhteenliittymälle että puheenjohtajiston jäseninä toimineille yksittäisille notaareille.
75.
Jos olen ymmärtänyt oikein, kilpailuviranomainen on nyt tarkasteltavassa tapauksessa määrännyt todetusta kilpailunvastaisesta menettelystä (hintojen vahvistamista koskevasta yritysten päätöksestä) kaksinkertaisen seuraamuksen: toinen seuraamus määrättiin notaariliitolle yritysten yhteenliittymänä ja sen määrä laskettiin kyseisen yhteenliittymän liikevaihdon perusteella, toinen puolestaan määrättiin henkilökohtaisesti kahdeksalle puheenjohtajistoon kuuluneelle notaarille ja sen määrä laskettiin yksittäisinä yrityksinä pidettyjen notaarien liikevaihdon perusteella.
76.
Mielestäni on erotettava toisistaan yhtäältä mahdollisuus määrätä kilpailunvastaisesta menettelystä seuraamus samanaikaisesti sille yritysten yhteenliittymälle, joka teki päätökset, joihin kyseinen menettely perustui, ja niille yksittäisille yrityksille, jotka tekivät aktiivisesti yhteistyötä kyseisen menettelyn toteuttamiseksi, ja toisaalta mahdollisuus laskea yritysten yhteenliittymälle määrättävän koko seuraamuksen määrä sen liikevaihdosta laskettuna yhteen kaikkien tai joidenkin siihen kuuluvien yksittäisten yritysten liikevaihdon kanssa.
77.
Ensin mainitussa tapauksessa on – kuten edellä todettiin – näytettävä toteen yksittäisten yritysten konkreettinen panos, jonka perusteella niiden voidaan katsoa tekijänä osallistuneen kilpailunvastaiseen menettelyyn.
78.
Jälkimmäinen tilanne, eli yritysten yhteenliittymälle määrätyn seuraamuksen laskentaperusteen laajentaminen niin, että siihen sisällytetään kaikkien tai joidenkin kilpailunvastaiseen menettelyyn osallistuneiden yritysten liikevaihto, oli tarkastelun kohteena tuomiossa Coop de France, (
23
) jossa vahvistettu oikeuskäytäntö on sittemmin kodifioitu asetuksen 1/2003 (
24
) 23 artiklan 2 kohdan kolmanteen alakohtaan, joka koskee komission toimivaltuuksia sen määrätessä seuraamuksia kilpailunvastaisesta toiminnasta.
79.
Erillinen tapaus on vielä asetuksen 1/2003 23 artiklan 4 kohdassa (
25
) tarkoitettu erityinen yhteisvastuutilanne: kyseisen säännöksen mukaan siinä tapauksessa, että yritysten yhteenliittymä on maksukyvytön ja siihen kuuluvat yritykset jättävät maksamatta osuutensa seuraamuksen maksamiseksi, komissiolla on mahdollisuus vaatia sakon maksamista suoraan miltä tahansa yritykseltä, jonka edustajat olivat yhteenliittymän asianomaisten päätöksentekoelinten jäseniä.
80.
Kuten asetuksen 1/2003 23 artiklan 4 kohdan sanamuodosta selvästi ilmenee, yritysten yhteenliittymälle määrätyn seuraamuksen tapauksessa mahdollisuus vaatia sakon maksua suoraan yrityksiltä, joiden edustajat olivat yhteenliittymän asianomaisten päätöksentekoelinten jäseniä, edellyttää kahden ehdon täyttymistä: i) sitä, että yhteenliittymä ei ole maksukykyinen, ja ii) sitä, että yhteenliittymän vaadittua siihen kuuluvilta yrityksiltä osuuksia sakon maksamiseksi nämä eivät ole maksaneet osuuksiaan komission asettamassa määräajassa.
81.
Tästä seuraa, että unionin oikeudesta ja erityisesti asetuksesta 1/2003 ei voida johtaa yritysten yhteenliittymän päätöksentekoelinten jäsenten yleistä yhteisvastuuta, jonka perusteella voitaisiin määrätä seuraamuksia samanaikaisesti sekä yritysten yhteenliittymälle että kyseisten päätöksentekoelinten jäsenille.
82.
Asiaa koskeva pääsääntö ilmaistaan asetuksen 1/2003 23 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, jonka mukaan ”komissio voi päätöksellään määrätä yrityksille tai yritysten yhteenliittymille sakon, jos ne tahallaan tai tuottamuksesta rikkovat perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan määräyksiä”. Toisin sanoen sakko voidaan määrätä yrityksille tai yritysten yhteenliittymille, jotka tahallaan tai tuottamuksesta rikkovat (nykyisiä) SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan määräyksiä.
83.
Kyse on edellä mainitun henkilökohtaisen vastuun periaatteen, jota sovelletaan myös kilpailunvastaisesta menettelystä vastuussa oleviin yrityksiin, selvästä soveltamisesta.
84.
Näin ollen on todettava, että tuomiota Coop de France – jossa vahvistettiin mahdollisuus ottaa seuraamuksen määräämisessä huomioon asianomaisten yksittäisten yritysten liikevaihdot tilanteessa, jossa yritysten yhteenliittymään kuuluneet yritykset olivat aktiivisesti osallistuneet kilpailunvastaisen sopimuksen täytäntöönpanoon – tai asetuksen 1/2003 23 artiklan 2 kohdan kolmatta alakohtaa, jolla kyseinen oikeuskäytäntö on kodifioitu, ei kumpaakaan voida käyttää oikeudellisena perustana Liettuan kilpailuviranomaisen valitseman kaltaiselle seuraamukselle.
85.
Tuomiossa Coop de France sitä paitsi nimenomaisesti viitattiin vielä yhteen ehtoon, josta myös muistutettiin useaan otteeseen kirjallisissa huomautuksissa ja istunnossa: yhteenliittymän kilpailusääntöjen rikkomisen on koskettava sen jäsenten toimintaa ja yhteenliittymän on toteutettava kyseessä oleva kilpailunvastainen toiminta suoraan jäsentensä hyväksi ja niiden kanssa yhteistyössä. (
26
)
86.
Vaikka ei olekaan epäilystä siitä, että nyt tarkasteltavan kaltaisessa tapauksessa yritysten yhteenliittymän päätökset koskevat sen jäsenten toimintaa ja että yhteenliittymä on toteuttanut näiden päätösten (kilpailunvastaisen) tavoitteen (hintojen vahvistamisen) jäsentensä hyväksi, on yhtä lailla selvää, ettei tästä mahdollisesti saatu hyöty ole tullut puheenjohtajiston jäseninä toimineiden yksittäisten notaarien hyväksi eri tavalla kuin kaikkien muiden notaariliiton jäseninä olleiden notaarien hyväksi.
87.
On nimittäin riidatonta, että notaariliiton päätökset velvoittavat kaikkia liettualaisia notaareja, jotka ovat suoraan lain nojalla notaariliiton jäseniä, ja näin ollen mahdolliset hyödyt notaariliiton hyväksymistä ja puheenjohtajiston tekemistä päätöksistä koituvat kaikkien liettualaisten notaarien hyväksi.
88.
Lopuksi tästä on vielä todettava, että asetuksen 1/2003 siinä osassa, joka koskee sakkoihin sovellettavia sääntöjä, viitataan nimenomaisesti komissioon seuraamusten täytäntöönpanijana eikä sitä voida suoraan soveltaa kansallisten kilpailuviranomaisten valtuuksiin. Tämän vahvistaa myös se, että sittemmin kansallisille kilpailuviranomaisille on pyritty antamaan laajemmat valtuudet ja voimassa olevat säännöt on pyritty yhdenmukaistamaan komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten välillä paremmin direktiivillä 2019/1 (
27
) eli niin sanotulla ECN+-direktiivillä, jonka 14 artiklassa säädetään vastaavanlaisesta seuraamusten määrittämismenettelystä kuin asetuksen 1/2003 23 artiklassa.
89.
Tämän oikeudenkäynnin kohteena olevien tosiseikkojen tapahtuma-aikana direktiiviä 2019/1 ei ollut vielä saatettu osaksi Liettuan lainsäädäntöä.
90.
Edellä esitettyjä huomioita rajoittamatta tästä seuraa, että Liettuan kilpailuviranomainen ei voinut tosiseikkojen tapahtuma-aikana käyttää mainittuun 23 artiklaan sisältyviä seuraamusten määrittämismenettelyjä, ellei kansallinen tuomioistuin totea, että kyseisenä ajankohtana oli voimassa kansallisia säännöksiä, jotka mahdollistivat sen.
91.
Lopuksi esitän vielä muutamia huomioita mahdollisuudesta pitää puheenjohtajiston jäseninä toimineita notaareja yrityksinä niiden osallistuessa päätöksentekoelimen tahdonilmaisua koskevaan toimintaan seitsemännestä ennakkoratkaisukysymyksestä ilmenevällä tavalla.
92.
Kysymys on merkityksellinen, koska siitä riippuu se, voidaanko nyt tarkasteltavassa tapauksessa katsoa, että kyseessä on ollut yritysten yhteenliittymän päätöksen ohella yritysten välinen sopimus.
93.
Komission esittämän huomautuksen (
28
) mukaan SEUT 101 artikla ei nimittäin ole esteenä sille, että kilpailuviranomainen voi todeta SEUT 101 artiklaa rikotun kahdesti: yritysten välisellä sopimuksella ja yritysten yhteenliittymän päätöksellä.
94.
Tästä on heti todettava, että puheenjohtajiston jäseninä toimivia notaareja ei voida pitää yrityksinä siinä yhteydessä, jossa ne antoivat tarkennukset. Kuten notaariliitto on huomautustensa 2.8 kohdassa todennut, notaarien luokitteleminen yrityksiksi edellyttää, että kutakin yksittäistä yksikön harjoittamaa toimintoa arvioidaan erikseen. (
29
)
95.
Tätä varten on lisäksi huomattava, että taloudellisen toiminnan käsitteellä tarkoitetaan mitä tahansa tavaroiden tai palvelujen tarjoamista markkinoilla, riippumatta siitä, saadaanko siitä vastiketta tai tavoitellaanko sillä voittoa. (
30
) Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että se, että henkilön tai yksikön voidaan katsoa harjoittavan taloudellista toimintaa, edellyttää, että toimintaa harjoitetaan välittömästi. Tuomiossa Cassa di Risparmio di Firenze (
31
) unionin tuomioistuin korosti, että jotta yrityksessä osuuksia omistavan henkilön voidaan katsoa harjoittavan taloudellista toimintaa, kyseisen henkilön on tosiasiallisesti osallistuttava kyseisen yrityksen hallinnointiin. Kun tätä periaatetta sovelletaan nyt tarkasteltavaan tapaukseen, on selvää, etteivät notaarit harjoittaneet minkäänlaista taloudellista toimintaa eivätkä siten toimineet yrityksinä, kun ne tekivät liiketoimiin sovellettavia hintoja koskevia päätöksiä.
96.
Jos toisaalta tarkoitetaan, että puheenjohtajiston jäseninä toimineet notaarit noudattivat ja siten sovelsivat vahvistettuja hintoja notaarin ammattia harjoittaessaan, on vaikea ymmärtää, millä perusteella heille voitaisiin määrätä seuraamuksia, kun – kuten edellä on todettu – on riidatonta, että kaikkien liettualaisten notaarien täytyy soveltaa notaariliiton vahvistamia hintoja.
97.
Pelkästään puheenjohtajistoon kuuluneille notaareille määrätty seuraamus vaikuttaa tältäkin osin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaiselta.
98.
Päätelmänä on todettava, ettei unionin oikeudesta löydy oikeusperustaa, jolla voitaisiin oikeuttaa Liettuan kilpailuviranomaisen käyttämän kaltainen seuraamusmenettely eli se, että seuraamuksia määrätään yhtä aikaa sekä kilpailunvastaisista päätöksistä vastaavalle yritysten yhteenliittymälle että sen päätöksentekoelimen (puheenjohtajiston) yksittäisille jäsenille.
99.
Tätä puoltaa myös seuraamuksia koskeva komission käytäntö, jossa – kuten Liettuan notaariliitto on huomauttanut – (
32
) pääpiirteissään samanlaisissa tapauksissa ammatillisen yhteenliittymän päätöksentekoelimen jäsenille ei ole määrätty henkilökohtaisia seuraamuksia. Belgian arkkitehtiliittoa koskevassa päätöksessään komissio ei määrännyt henkilökohtaisia seuraamuksia arkkitehtiliiton jäsenille, jotka olivat antaneet suosituksen, jonka tarkoituksena oli antaa liiton jäsenille hintoja koskevia ohjeita, mikä olisi rajoittanut kilpailua arkkitehtipalvelujen markkinoilla. (
33
) Vastaavasti henkilökohtaisia seuraamuksia ei määrätty kansallisen apteekkariliiton päätöksentekoelinten jäsenille, kun kyseinen liitto rajoitti kilpailua kliinisten laboratoriotutkimusten markkinoilla.
100.
Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että seuraamusten määräämistä koskevista yleisistä periaatteista johtuvien tiettyjen edellytysten täyttyessä unionin oikeus olisi esteenä tällaisen seuraamusmenettelyn käyttämiselle: tämä koskee sekä tilannetta, jossa joidenkin yritysten yhteenliittymiin kuuluvien yritysten todettaisiin olevan jossakin nimenomaisessa vastuussa (jota pelkkä kuuluminen yhteenliittymän päätöksentekoelimiin ei vielä merkitse), tai tilannetta, jollaiseen komissio on viitannut (
34
) ja jossa jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa säädetään erityisestä päätöksentekoelinten vastuusta.
IV Ratkaisuehdotus
101.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa seitsemänteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
SEUT 101 artiklaa
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä sille, että puheenjohtajiston jäseninä toimineille notaareille voidaan määrätä henkilökohtaisia sakkoja samanaikaisesti kuin notaariliitolle määrätään sakkoja, edellyttäen, että kansallinen tuomioistuin toteaa Liettuassa voimassa olevien säännösten perusteella, että niillä on yrityksinä ollut oma nimenomainen ja konkreettinen panoksensa, joka poikkeaa notaariliittoon kuuluvista muiden notaarien panoksesta ja täydentää sitä, tai että kansallisessa oikeudessa on voimassa oleva säännös, joka mahdollistaa tämän.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: italia.
(
2
)	Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 (EUVL 2003, L 1, s. 1).
(
3
)	Notaarilaitoksesta annetun Liettuan lain 9 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Notaariliiton pääasialliset tehtävät ovat 1) notaarien toiminnan koordinointi; 2) notaarien tutkintojen kehittäminen; 3) notaarien etujen puolustaminen ja ajaminen julkisissa ja hallinnollisissa viranomaisissa; 4) notaarin ammattiin liittyviä kysymyksiä koskevien lainsäädäntöhankkeiden valmistelu ja niiden esitteleminen Liettuan tasavallan oikeusministerille; 5) notaarien ammattikäytäntöjen yhdenmukaistaminen; 6) sen valvominen, miten notaarit hoitavat tehtäviään ja noudattavat ammattietiikan vaatimuksia; 7) notaarien tehtävässään laatimien asiakirjojen säilyttämisen ja käytön varmistaminen; 8) notaarien työharjoitteluista huolehtiminen; 9) muissa laeissa säädettyjen ja notaariliiton säännöissä määrättyjen muiden tehtävien hoitaminen.”
(
4
)	Notaarilaitoksesta annetun lain 191 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Notaarien vahvistamien asiakirjojen laatimisesta, kauppakirjaluonnosten laatimisesta, neuvonnasta ja teknisistä palveluista maksettavien notaarin palkkioiden määrien määrittämisessä (hinnoittelu) otetaan huomioon seuraavat perusteet: 1) oikeaksi todistetun oikeustoimen tai muun notaarin vahvistaman asiakirjan arvo; 2) kyseessä oleva notaarin laatima asiakirja tai tarjotun palvelun luonne; 3) notaarin taloudellisen riippumattomuuden takaaminen; 4) notaarin ammatilliseen toimintaan ja hänen vahingonkorvausvastuuseensa liittyvät riskit; 5) ristisubventio; 6) kulut.”
(
5
)	Ks. tuomio 19.2.2002, Wouters ym. (C‑309/99, EU:C:2002:98, 68 kohta).
(
6
)	Ks. tuomio 23.11.2017, CHEZ Elektro Bulgaria ja FrontEx International (C‑427/16 ja C‑428/16, EU:C:2017:890, 46 kohta).
(
7
)	Notaarilaitoksesta annetun lain 26 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Notaarit hoitavat seuraavia notaarin tehtäviä: 1) sopimusten vahvistaminen, 2) perintötodistusten antaminen, 3) omistusoikeutta koskevien todistusten antaminen osasta aviopuolisoiden yhteistä omaisuutta, 4) asiakirjajäljennösten ja otteiden oikeaksi todistaminen, 5) asiakirjan allekirjoituksen oikeaksi todistaminen, 6) asiakirjan kielestä toiseen laaditun käännöksen oikeaksi todistaminen, 7) luonnollisen henkilön elossaolon ja kotipaikan todistaminen, 8) viralliseen testamenttiin ja yksityiseen testamenttiin rinnastettavien testamenttien säilyttäminen, 9) asiakirjojen tiedoksiantopäivän oikeaksi todistaminen, 10) tiettyjen luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden vakuutusten välittäminen toisille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, 11) rahamäärien merkitseminen talletustilille, 12) meriselitysten vastaanottaminen, 13) velkasitoumusten ja sekkien vastustaminen, 14) täytäntöönpanolausekkeiden lisääminen notaarin vahvistamiin asiakirjoihin, joilla saadaan aikaan taloudellisia velvoitteita, sekä velkasitoumuksiin ja sekkeihin, joita joko voidaan tai ei voida vastustaa, 15) kiinnitykseen (panttiin) perustuvaa velan pakollista perintää koskevien täytäntöönpanolausekkeiden lisääminen velkojan pyynnöstä, 16) oikeushenkilöiden rekisteröintiä varten annettujen tietojen oikeellisuutta koskevien asiakirjojen laatiminen tai oikeaksi todistaminen ja sen todistaminen, että oikeushenkilö voidaan rekisteröidä, koska lainsäädännössä tai perustamisasiakirjassa edellytetyt velvoitteet on täytetty ja lainsäädännössä ja perustamisasiakirjoissa edellytetyt olosuhteet vallitsevat, 17) sen todistaminen, että oikeushenkilön perustamisasiakirjat ovat lainsäädännössä vahvistettujen vaatimusten mukaiset, 18) asiakirjojen laillistaminen Liettuan hallituksen vahvistamia menettelyjä noudattaen (apostille-todistuksella) ja 19) muiden lainsäädännössä mainittujen notaarin asiakirjojen antaminen. Notaarin vahvistamissa asiakirjoissa esitettyjä tosiseikkoja pidetään oikeaksi todistettuina eikä niitä tarvitse näyttää toteen, ellei kyseisiä asiakirjoja (tai osaa niistä) todeta pätemättömiksi laissa säädettyjä menettelyjä noudattaen.” Lisäksi notaarilaitoksesta annetun lain 45 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Notaari vahvistaa oikeustoimet, joiden yhteydessä siviilikoodeksissa taikka siviilikoodeksissa mainituissa tapauksissa muissa laeissa edellytetään notaarin vahvistamaa asiakirjaa. Notaari voi lisäksi vahvistaa oikeustoimet, jotka voidaan lain mukaan tehdä suullisesti tai yksinkertaistetussa kirjallisessa muodossa.”
(
8
)	Ks. tuomio 13.7.1966, Consten ja Grundig v. komissio (56/64 ja 58/64, EU:C:1966:41); tuomio 6.3.1974, Istituto Chemioterapico Italiano ja Commercial Solvents v. komissio (6/73 ja 7/73, EU:C:1974:18); tuomio 1.2.1978, Miller International Schallplatten v. komissio (19/77, EU:C:1978:19) ja tuomio 23.4.2009, AEPI v. komissio (C‑425/07 P, EU:C:2009:253).
(
9
)	Ks. tuomio 11.7.1985, Remia ym. v. komissio (42/84, EU:C:1985:327, 22 kohta) ja tuomio 21.1.1999, Bagnasco ym. (C‑215/96 ja C‑216/96, EU:C:1999:12, 47 kohta).
(
10
)	Ks. tuomio 9.7.1969, Völk (5/69, EU:C:1969:35, 7 kohta); tuomio 25.11.1971, Béguelin Import (22/71, EU:C:1971:113, s. 954); tuomio 28.4.1998, Javico (C‑306/96, EU:C:1998:173, 17 kohta) ja julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus AEPI v. komissio (C‑425/07 P, EU:C:2008:660).
(
11
)	Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista (EUVL 2004, C 101, s. 81).
(
12
)	Suuntaviivat, 52 kohta: ”osapuolten yhteenlaskettu markkinaosuus sopimuksen alaan kuuluvilla relevanteilla markkinoilla on yhteisön markkinoilla enintään viisi prosenttia, ja asianomaisten yritysten liikevaihto on enintään 40 miljoonaa euroa sopimuksen tyypin mukaan määriteltynä”.
(
13
)	Ks. tuomio 29.3.1979, Nippon Seiko ym. v. neuvosto ja komissio (119/77, EU:C:1979:93); tuomio 7.6.1983, Musique diffusion française ym. v. komissio (100/80–103/80, EU:C:1983:158) ja tuomio 25.10.1983, AEG-Telefunken v. komissio (107/82, EU:C:1983:293).
(
14
)	Ks. tuomio 11.7.1989, Belasco ym. v. komissio (246/86, EU:C:1989:301).
(
15
)	Ks. tuomio 19.2.2002, Wouters ym. (C‑309/99, EU:C:2002:98); tuomio 16.7.2015, ING Pensii (C‑172/14, EU:C:2015:484) ja julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus ASNEF-EQUIFAX ja Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:440).
(
16
)	Ks. tuomio 13.12.2012, Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, 37 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 14.3.2019, Skanska Industrial Solutions ym. (C‑724/17, EU:C:2019:204, 29 kohta) ja tuomio 27.4.2017, Akzo Nobel ym. v. komissio (C‑516/15 P, EU:C:2017:314, 46 kohta).
(
18
)	Ks. tuomio 11.12.2007, ETI ym. (C‑280/06, EU:C:2007:775, 39 kohta); tuomio 8.7.1999, komissio v. Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, EU:C:1999:356, 145 kohta); tuomio 29.3.2011, ThyssenKrupp Nirosta v. komissio (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, 143 kohta); tuomio 16.11.2000, KNP BT v. komissio (C‑248/98 P, EU:C:2000:625, 71 kohta); tuomio 16.11.2000, Stora Kopparbergs Bergslags v. komissio (C‑286/98 P, EU:C:2000:630, 37 kohta) ja tuomio 16.11.2000, SCA Holding v. komissio (C‑297/98 P, EU:C:2000:633, 27 kohta).
(
19
)	Ks. tuomio 16.11.2000, Cascades v. komissio (C‑279/98 P, EU:C:2000:626, 78 kohta).
(
20
)	Ks. tuomio 20.3.2002, HFB ym. v. komissio (T‑9/99, EU:T:2002:70, 66 kohta).
(
21
)	Liettuan huomautukset, 53 kohta.
(
22
)	Kilpailuviranomaisen huomautukset, 87 kohta.
(
23
)	Ks. tuomio 18.12.2008, Coop de France Bétail et Viande ym. v. komissio (C‑101/07 P ja C‑110/07 P, EU:C:2008:741, 97 kohta), jonka mukaan ”silloin, kun yritysten yhteenliittymän jäsenet ovat osallistuneet aktiivisesti kilpailua rajoittavan sopimuksen täytäntöönpanemiseen, näiden jäsenten liikevaihdot voidaan ottaa huomioon seuraamusta määrättäessä”. Tuomiossa todettiin edelleen, että tällainen huomioon ottaminen on perusteltua ”tapauksissa, joissa yhteenliittymän kilpailusääntöjen rikkominen koskee sen jäsenten toimintaa ja joissa yhteenliittymä toteuttaa kyseessä olevan kilpailunvastaisen toiminnan suoraan jäsentensä hyväksi ja niiden kanssa yhteistyössä, koska yhteenliittymällä ei ole objektiivisia ja sen jäsenten eduista riippumattomia intressejä”.
(
24
)	Jos yhteenliittymän suorittama rikkominen liittyy sen jäsenten toimintaan, sakko saa olla enintään kymmenen prosenttia sellaisten jäsenten kokonaisliikevaihtojen summasta, jotka toimivat niillä markkinoilla, joihin yhteenliittymän suorittama rikkominen vaikuttaa.
(
25
)	Jos yritysten yhteenliittymä, joka on tuomittu maksamaan sakkoa ottaen huomioon siihen kuuluvien yritysten liikevaihto, ei ole maksukykyinen, yhteenliittymän on vaadittava siihen kuuluvilta yrityksiltä osuuksia sakon maksamiseksi. Jos kyseisiä osuuksia ei ole maksettu yhteenliittymälle komission asettamassa määräajassa, komissio voi vaatia sakon maksamista suoraan miltä tahansa yritykseltä, jonka edustajat olivat yhteenliittymän asianomaisten päätöksentekoelinten jäseniä.
(
26
)	Tuomio 18.12.2008, Coop de France Bétail et Viande ym. v. komissio (C‑101/07 P ja C‑110/07 P, EU:C:2008:741, 97 kohta).
(
27
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1, annettu 11.12.2018, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (EUVL 2019, L 11, s. 3).
(
28
)	Komission huomautukset, 107 kohta.
(
29
)	Ks. tuomio 1.07.2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, 25 kohta).
(
30
)	Ks. tuomio 16.11.1995, Fédération française des sociétés d’assurance ym. (C‑244/94, EU:C:1995:392, 21 kohta).
(
31
)	Ks. tuomio 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze ym. (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
32
)	Liettuan notaariliiton huomautukset, 2.13 ja 2.14 kohta.
(
33
)	Euroopan komission päätös COMP/A.38549, tehty 24.6.2004.
(
34
)	Komission huomautukset, 110 kohta.