62018CC0418
GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2019 m. liepos 29 d. (
1
)
Byla C‑418/18 P
Puppinck ir kt.
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – Institucinė teisė – Europos piliečių iniciatyva (EPI) – ESS 11 straipsnio 4 dalis – Veiklos, kurią vykdant naikinami žmogaus embrionai, finansavimas iš Sąjungos lėšų – Mokslinių tyrimų politika – Visuomenės sveikata – Vystomasis bendradarbiavimas – EPI, sulaukusi reikalaujamų pritarimo pareiškimų – Komisijos pranešimas pagal Reglamento (ES) Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą – Komisijos pareigos, susijusios su sėkminga EPI – Teisminės kontrolės lygis“
I. Įvadas
1.
Patrick Grégor Puppinck ir dar šeši asmenys (toliau – apeliantai) sudaro Europos piliečių iniciatyvos „Uno di noi“ („Vienas iš mūsų“) (toliau – EPI) piliečių komitetą. EPI įregistravo Europos Komisija. Tada ši iniciatyva surinko virš milijono parašų. Taigi ji pasiekė reikalaujamą ribą ir buvo pateikta Komisijai, kuri priėmė EPI piliečių komiteto narius. Siekiant aptarti EPI Europos Parlamente buvo surengtas svarstymas. Galiausiai Komisija priėmė komunikatą, kuriame paaiškino nusprendusi nesiimti jokių veiksmų, kad būtų pasiekti EPI tikslai.
2.
Apeliantai prašė Bendrojo Teismo panaikinti šį komunikatą. Jie pralaimėjo bylą. Šiuo apeliaciniu skundu jie ginčija Bendrojo Teismo kaip pirmosios instancijos priimtą sprendimą (
2
).
3.
EPI yra viena iš Lisabonos sutartimi numatytų naujovių piliečių dalyvavimui Europos Sąjungos demokratiniame gyvenime skatinti. Reglamentu (ES) Nr. 211/2011 (
3
) nustatytas EPI teisinis pagrindas. Šis teisės aktas jau buvo nagrinėjamas keliose ES teismų bylose, susijusiose su Komisijos sprendimais, kuriais ji atsisakė registruoti EPI (
4
).
4.
Šios bylos naujovė ta, kad tai yra pirmoji byla Teisingumo Teisme, susijusi su Komisijos veiksmais, kurių ji ėmėsi „sėkmingos EPI“ (t. y. tokios EPI, kuri susilaukė reikalaujamos paramos) atveju. Iš tiesų „Vienas iš mūsų“ yra viena iš vos keturių EPI, iki šiol surinkusių reikalaujamą parašų skaičių (
5
). Iš čia šioje byloje kyla du svarbūs principiniai klausimai: pirma, ar po sėkmingos EPI Komisija privalo pateikti konkrečius pasiūlymus dėl teisės aktų? Antra, koks teisminės kontrolės lygis turi būti taikomas tikrinant Komisijos poziciją, kurios ji laikėsi po sėkmingos EPI?
II. Sąjungos teisinis pagrindas
5.
Pagal EPI reglamento 1 konstatuojamąją dalį „[ESS] numatant Europos piliečių iniciatyvą sustiprinama Sąjungos pilietybė ir dar labiau sutvirtinamas demokratinis Sąjungos veikimas, inter alia, kiekvienam piliečiui suteikiant teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime. Taikant šią procedūrą, piliečiai gali tiesiogiai kreiptis į Komisiją prašydami ir ragindami, kad ji pateiktų pasiūlymą dėl Sąjungos teisės akto, kuriuo siekiama įgyvendinti Sutartis, ir ši galimybė panaši į Europos Parlamentui pagal [SESV] 225 straipsnį ir Tarybai pagal SESV 241 straipsnį suteiktą teisę.
6.
EPI reglamento 20 konstatuojamojoje dalyje nurodyta: „Komisija turėtų išnagrinėti piliečių iniciatyvą ir atskirai pateikti teisines ir politines išvadas. Ji taip pat per tris mėnesius turėtų nurodyti veiksmus, kurių ketina dėl jos imtis. Kad įrodytų, jog piliečių iniciatyvą palaiko bent milijonas Sąjungos piliečių ir yra kruopščiai išnagrinėti galimi tolesni veiksmai dėl šios iniciatyvos, Komisija turėtų aiškiai, suprantamai ir išsamiai paaiškinti veiksmų, kurių ji ketina imtis, priežastis ir atitinkamai, jei Komisija neplanuotų imtis jokių veiksmų, taip pat paaiškinti, kodėl ji neketina imtis jokių veiksmų. Komisijai gavus piliečių iniciatyvą, kurią remia reikalingas pasirašiusiųjų skaičius ir kuri atitinka kitus šio reglamento reikalavimus, organizatoriams turėtų būti suteikta teisė pristatyti tą iniciatyvą viešajame klausyme Sąjungos lygmeniu.“
7.
Kaip nurodyta EPI reglamento 2 straipsnio 1 dalyje, „piliečių iniciatyva – Komisijai pagal šį reglamentą pateikta iniciatyva, kurioje Komisija raginama neviršydama savo įgaliojimų pateikti pasiūlymą dėl tų klausimų, dėl kurių, piliečių nuomone, Sutartims įgyvendinti reikalingas Sąjungos teisės aktas, ir kuriai pritarė bent milijonas reikalavimus atitinkančių pasirašiusiųjų, kurie yra bent iš ketvirtadalio visų valstybių narių“.
8.
EPI reglamento 10 straipsnyje nustatyta procedūra, kurią taikydama Komisija nagrinėja piliečių iniciatyvą. Pagal šią nuostatą:
„1.   Komisija, gavusi piliečių iniciatyvą pagal 9 straipsnį:
<…>
c)
per tris mėnesius paskelbia pranešimą, kuriame pateikia savo teisines ir politines išvadas dėl piliečių iniciatyvos, nurodo, kokių veiksmų prireikus ketina imtis ir dėl kokių priežasčių imasi tokių veiksmų ar ne.
2.   Apie 1 dalies c punkte paminėtą pranešimą pranešama organizatoriams ir Europos Parlamentui bei Tarybai ir jis paskelbiamas viešai.“
9.
Kaip nurodyta EPI reglamento 11 straipsnyje, „jei įvykdytos 10 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodytos sąlygos, per 10 straipsnio 1 dalies c punkte nustatytą terminą organizatoriams suteikiama galimybė pristatyti piliečių iniciatyvą viešajame svarstyme. Komisija ir Europos Parlamentas užtikrina, kad šis svarstymas būtų organizuojamas Europos Parlamente, prireikus su kitomis Sąjungos institucijomis ir įstaigomis, kurios gali pageidauti dalyvauti, ir kad Komisijai būtų atstovaujama atitinkamu lygmeniu.“
III. Faktinės aplinkybės
10.
2012 m. gegužės 11 d. Komisija pagal EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalį įregistravo EPI „Vienas iš mūsų“ (
6
). EPI dalykas Komisijos tvarkomame internetiniame registre apibūdintas taip: „teisinė žmogaus orumo, neliečiamumo ir teisės į gyvybę apsauga nuo pat apvaisinimo momento [Europos Sąjungos] kompetencijos srityse, kuriose ši apsauga itin svarbi“. EPI tikslai buvo apibūdinti taip: „būtina gerbti žmogaus embriono orumą ir neliečiamumą. Tai įtvirtinta [Europos Sąjungos Teisingumo Teismo] Brüstle byloje, kurioje [Sprendime Brüstle / Greenpeace, kuriame] embrionas apibrėžtas kaip žmogaus vystymosi pradžia. [Europos Sąjunga], siekdama nuoseklumo tose savo kompetencijos veiklos srityse, kurios susijusios su žmogaus embriono gyvybe, turi uždrausti ir nutraukti veiklos, galinčios baigtis žmogaus embriono sunaikinimu [kurią vykdant naikinamas žmogaus embrionas], finansavimą – pirmiausia mokslinių tyrimų, vystomojo bendradarbiavimo [paramos vystymuisi] ir visuomenės sveikatos srityse.“
11.
Organizatoriai laikė reikšmingomis EPI šias Sutarčių nuostatas: ESS 2 ir 17 straipsnius, SESV 4 straipsnio 3 ir 4 dalis, taip pat SESV 168, 180, 182, 209, 210 ir 322 straipsnius.
12.
Prie EPI buvo pridėtas priedas, kuriame buvo pateiktas teisės akto projektas ir konkrečiai prašoma padaryti tris esamų Sąjungos aktų pakeitimus.
13.
Pirma, buvo siūloma įtraukti naują straipsnį į 2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamentą (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (
7
). Pagal siūlomą nuostatą „Europos Sąjungos biudžeto lėšos neturėtų būti skiriamos veiklai, kuria būtų naikinami arba galėtų būti naikinami žmogaus embrionai, finansuoti“.
14.
Antra, į pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo sukuriama Bendroji mokslinių tyrimų ir inovacijų programa „Horizontas 2020“ (2014–2020 m.) (
8
), 16 straipsnio 3 dalį buvo siūloma įtraukti naują pastraipą. Pagal šią naują pastraipą finansavimas nebūtų skiriamas „mokslinių tyrimų veiklai, kuria naikinami žmogaus embrionai, įskaitant mokslinių tyrimų veiklą, kuria siekiama gauti kamieninių ląstelių, ir mokslinių tyrimų veiklą, kuriai naudojamos žmogaus embriono kamieninės ląstelės paskesniais jų gavimo etapais“.
15.
Trečia, buvo siūloma 2006 m. gruodžio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1905/2006, nustatančio vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę, 2 straipsnį papildyti 5 dalimi (
9
). Joje buvo siūloma nurodyti, kad „pagal šį reglamentą ES teikiama parama negali būti tiesiogiai ar netiesiogiai naudojama abortams finansuoti, finansuojant organizacijas, kurios pasisako už abortus arba juos skatina. Šiame reglamente nėra kalbama apie lytinę ir reprodukcinę sveikatą, sveikatos priežiūrą, teises, paslaugas, išteklius, švietimą ir informaciją, skelbtą Tarptautinėje gyventojų ir plėtros konferencijoje Kaire, jos principus ir veiksmų planą, Kairo darbotvarkę ir Tūkstantmečio vystymosi tikslus, ypač 5‑ąjį [T]ūkstantmečio vystymosi tikslą dėl sveikatos ir gimdyvių mirštamumo, kuris gali būti aiškinamas kaip teisinis pagrindas naudoti ES lėšas abortams tiesiogiai ar netiesiogiai finansuoti.“
16.
2014 m. vasario 28 d. organizatoriai pagal EPI reglamento 9 straipsnį pateikė EPI Komisijai. Ši juos priėmė 2014 m. balandžio 9 d. pagal EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies b punktą. 2014 m. balandžio 10 d. organizatoriai pagal EPI reglamento 11 straipsnį pristatė EPI Europos Parlamente surengtame viešajame svarstyme.
17.
2014 m. gegužės 28 d. Komisija, remdamasi EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktu, priėmė pranešimą dėl nagrinėjamos EPI (
10
) (toliau – komunikatas), kuriame paskelbė, kad nepriims jokio pasiūlymo, grindžiamo EPI prašomomis priemonėmis.
18.
Komunikato turinys išdėstytas skundžiamo sprendimo 13–30 punktuose.
IV. Skundžiamas sprendimas ir procesas Teisingumo Teisme
19.
2014 m. liepos 25 d. pareikštu ieškiniu apeliantai prašė panaikinti komunikatą, o nepatenkinus šio reikalavimo – panaikinti EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą.
20.
2015 m. lapkričio 26 d. nutartimi (
11
) Bendrasis Teismas pripažino Europos Parlamento ir Tarybos pateiktą nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą pagrįstu ir atmetė ieškinį kaip nepriimtiną tiek, kiek jis buvo susijęs su EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktu, nes ieškinys buvo pareikštas pasibaigus SESV 263 straipsnyje nustatytam terminui.
21.
Dėl komunikato apeliantai pateikė penkis panaikinimo pagrindus. Pirmajame pagrinde apeliantai teigė, kad buvo pažeistas EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktas, nes Komisija nepateikė pasiūlymo dėl teisės akto, reaguodama į EPI. Antruoju pagrindu apeliantai subsidiariai teigia, kad dėl šio nepateikimo buvo pažeista ESS 11 straipsnio 4 dalis. Trečiuoju pagrindu apeliantai teigė, kad buvo pažeistas EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktas, nes Komisija komunikate atskirai nepateikė savo teisinių ir politinių išvadų dėl EPI. Ketvirtajame pagrinde buvo teigiama, kad Komisija pažeidė savo pareigą motyvuoti. Penktajame pagrinde apeliantai teigė, kad Komisija padarė kelias vertinimo klaidas.
22.
Sprendime One of Us ir kt. / Komisija (toliau – skundžiamas sprendimas) (
12
) Bendrasis Teismas pripažino, pirma, kad ieškinys yra nepriimtinas, kiek jį pareiškė toks subjektas kaip „Europeans Citizens’ Initiative One of Us“, nedarant poveikio šio ieškinio priimtinumui, kiek jį taip pat pareiškė septyni fiziniai asmenys, sudarantys EPI piliečių komitetą (
13
). Antra, Bendrasis Teismas nusprendė, kad komunikatas yra aktas, kurį galima ginčyti, ir kad galima pareikšti ieškinį dėl jo panaikinimo (
14
). Galiausiai jis atmetė apeliantų pateiktus penkis panaikinimo pagrindus ir atmetė ieškinį (
15
), nurodydamas apeliantams padengti savo ir Komisijos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
23.
Šiuo apeliaciniu skundu apeliantai prašo Teisingumo Teismo panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą, panaikinti komunikatą ir nurodyti Komisijai padengti apeliacinėje ir pirmojoje instancijoje patirtas bylinėjimosi išlaidas.
24.
Apeliacinio skundo pirmuoju pagrindu apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, aiškindamas ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento taikymo sritį ir reikšmę. Apeliacinio skundo antruoju pagrindu apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas suklydo, kai nepripažino, kad komunikate nėra atskirai pateiktos jo teisinės ir politinės išvados, kaip to reikalaujama EPI reglamente. Apeliacinio skundo trečiuoju pagrindu apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas tinkamai nepatikrino komunikato, nes taikė ribotos kontrolės kriterijų, t. y. akivaizdžios klaidos kriterijų. Apeliacinio skundo ketvirtuoju pagrindu apeliantai teigia, kad net jei taikytas kontrolės lygis buvo tinkamas, Bendrasis Teismas nekonstatavo, kad komunikate pateikti motyvai atitinka akivaizdžios klaidos kriterijų. Galiausiai apeliacinio skundo penktuoju pagrindu apeliantai nurodo, kad Bendrasis Teismas klaidingai kvalifikavo EPI tikslą, nurodydamas, kad ja nebuvo siekiama apsaugoti embriono kaip žmogaus orumą.
25.
Komisija teigia, kad Teisingumo Teismas turėtų atmesti šį apeliacinį skundą ir priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
26.
Šalys 2019 m. kovo 25 d. surengtame Teisingumo Teismo posėdyje pateikė žodines pastabas.
V. Vertinimas
27.
Šioje išvadoje kiekvienas iš penkių apeliacinio skundo pagrindų bus nagrinėjamas tokia tvarka, kokia juos pateikė apeliantai. Pirmiausia aiškinsiu ESS 11 straipsnio 4 dalies ir atitinkamų EPI reglamento nuostatų taikymo sritį ir prasmę (A). Antra, nagrinėsiu Komisijos pareigą „atskirai“ pateikti teisines ir politines išvadas (B). Trečia, nagrinėsiu Bendrojo Teismo taikomo teisminės kontrolės lygio klausimą (C). Ketvirta, nagrinėsiu tariamų akivaizdžių vertinimo klaidų buvimą Komisijos komunikate (D). Galiausiai, glaustai išnagrinėsiu apeliacinio skundo pagrindą, susijusį su klaidingu EPI tikslo kvalifikavimu (E).
A.
Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas: ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento aiškinimas
28.
Apeliacinio skundo pirmuoju pagrindu apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai skundžiamo sprendimo 118 ir 125 punktuose atmetė jų pirmąjį ir antrąjį panaikinimo pagrindus, susijusius su ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento taikymo sritimi ir reikšme. Pirmajame ir antrajame panaikinimo pagrinduose apeliantai Bendrajame Teisme teigė, kad, nepateikdama pasiūlymo dėl teisės akto reaguojant į EPI, Komisija pažeidė EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą arba ESS 11 straipsnio 4 dalį. Kaip teigia apeliantai, išskyrus tris išimtinius atvejus, kurie šioje byloje nepateikiami, Komisijos sprendimu nesiimti jokių veiksmų pažeidžiamas EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktas (
16
).
29.
Apeliantai pateikia keletą argumentų pirmajam apeliacinio skundo pagrindui pagrįsti. Pirma, jie teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, skundžiamo sprendimo 111 punkte konstatavęs, kad „minimalaus piliečių skaičiaus teisė tam tikromis sąlygomis „raginti“ Komisiją pateikti atitinkamą pasiūlymą“ neturi įtakos jai Sutartimis suteiktai „beveik monopolinei“ teisėkūros iniciatyvos teisei. Apeliantų teigimu, skundžiamame sprendime nebuvo įvertintos išskirtinės EPI savybės. Tai parodo skundžiamo sprendimo 113 punktas, kuriame Bendrasis Teismas pripažino: „Sąjungos steigiamosios valdžios ketinimas nesuteikti teisėkūros iniciatyvos teisės EPI mechanizmui patvirtinamas Reglamento Nr. 221/2011 1 konstatuojamojoje dalyje, pagal kurią EPI suteikta teisė iš esmės prilyginama Europos Parlamentui pagal SESV 225 straipsnį ir Tarybai pagal SESV 241 straipsnį suteiktai teisei. Parlamento arba Tarybos prašymas neįpareigoja Komisijos pateikti pasiūlymo dėl teisės akto <…>“
30.
Antra, apeliantai teigia, kad ESS 17 straipsnio 2 dalis, pagal kurią „teisėkūros procedūra priimami aktai gali būti priimami tik remiantis Komisijos pasiūlymu“, nereiškia, kad Komisija turi neribotą diskreciją, susijusią su pasiūlymo dėl sėkmingos EPI priėmimu. Apeliantų teigimu, Komisijos turima diskrecija, susijusi su jos teisėkūros iniciatyvos teise, turi būti naudojamasi siekiant palaikyti sėkmingos EPI tikslus. Pagal analogiją nurodydami Sprendimą Taryba / Komisija (
17
), apeliantai teigia, kad Komisijos sprendimas nepradėti teisėkūros procedūros sėkmingos EPI atveju turi būti grindžiamas motyvais, kurie turi būti „patvirtinti įtikinamais įrodymais arba argumentais“ ir kurie neprieštarauja EPI tikslui. Kaip teigia apeliantai, vienintelis būdas kontroliuoti diskrecinių įgaliojimų įgyvendinimą yra nustatyti pateisinimo kriterijų, paremtą bendrąja politika ir viešaisiais tikslais, o skundžiamame sprendime nebuvo atsižvelgta į viešosios tvarkos tikslus, kurių siekiama EPI, ir jie nenustatyti, kaip ir ESS III antraštinės dalies, ir SESV 24 straipsnio tarpusavio santykis, kuriam leido atsirasti EPI reglamentas.
31.
Trečia, apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 124 punkte padarė teisės klaidą, kai nurodė, kad EPI mechanizmo tikslas – paraginti Komisiją pateikti pasiūlymą dėl akto. Apeliantų teigimu, bet kuris asmuo gali bet kada paraginti Komisiją imtis kokių nors siūlomų veiksmų ir tai nepriklauso nuo vieno milijono patikrintų parašų surinkimo. Jie teigia, kad vieno milijono piliečių pagal sudėtingą formalią procedūrą ir patiriant didelių išlaidų pasirašyta EPI turi turėti atskirą statusą, kuris skirtųsi nuo pavienio asmens, lobistų ar peticijos pateikėjų raginimo. Apeliantai tvirtina, kad EPI siekiama atkreipti dėmesį į demokratijos trūkumą Europos Sąjungoje. Išlaidų našta ir sunkumai, susiję su EPI organizavimu, rodo skundžiamo sprendimo teisės klaidą, nes juo EPI prilyginta paprastam raginimui, nesuteikiant jai aukštesnio statuso. Visų pirma apeliantai nurodo, kad, surinkę beveik 2 mln. parašų, jie turėjo progą dalyvauti vos viename 2 val. trukmės „nejaukiame“ susitikime su Komisijos nariu ir svarstyme Europos Parlamente, kurio metu didžiąją dalį kalbėti skirto laiko išnaudojo jame dalyvavę Europos Parlamento nariai, kurie labiau pamokslavo nei klausėsi. Apeliantų teigimu, teisės aktų leidėjai negalėjo būti numatę tokio EPI tikslo. Jų nuomone, skundžiamu sprendimu EPI paverčiama netikru pažadu.
32.
Tolesniuose išvados punktuose paaiškinsiu, kodėl manau, kad apeliacinio skundo pirmasis pagrindas grindžiamas neteisingu ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento aiškinimu. Apeliantai savo teiginių šiuo klausimu nepagrindžia nei atitinkamų nuostatų tekstu ir geneze (a), nei sisteminiu ir kontekstiniu EPI mechanizmo aiškinimu tarpinstituciniame sprendimų priėmimo procese (b), nei (tinkamai nustatytais) EPI tikslais ir siekiais (c). Taigi apeliacinio skundo pirmasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
a) ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento tekstas ir genezė
33.
Apeliantai ginčija skundžiamo sprendimo 124 punkte pateiktą EPI mechanizmo kvalifikavimą kaip „raginimą“ Komisijai pateikti pasiūlymą dėl akto. Tame punkte Bendrasis Teismas nurodė, kad EPI mechanizmo tikslas yra „paraginti Komisiją neviršijant savo įgaliojimų pateikti pasiūlymą dėl akto“.
34.
Vis dėlto, kalbant vien apie tekstą, šis teiginys tiksliai atspindi EPI konstitucinės apibrėžties formuluotę pagal ES pirminę teisę. Pagal ESS 11 straipsnio 4 dalį ne mažiau kaip vienas milijonas piliečių gali imtis iniciatyvos raginti Komisiją, kad ji pateiktų tuo klausimu atitinkamą pasiūlymą.
35.
Taigi ESS 11 straipsnio 4 dalies frazė „imtis iniciatyvos raginti“ aiškiai nenurodo jokios „pareigos pateikti“. Tas pats pasakytina apie versijas kitomis kalbomis. Net jei kai kuriose iš jų vartojamos imperatyvesnės formuluotės, pavyzdžiui, „prašyti“ arba „skatinti“, pagal įprastą žodžių reikšmę jų vis vien negalima suprasti taip, kad Komisijai duodamas nurodymas (
18
).
36.
Žinoma, svarbus ir teksto kontekstas. Taip visų pirma yra tada, kai trūksta aiškumo arba yra dviprasmiška formuluotė, kai, atsižvelgiant į kontekstą, „raginimas“ galėtų prilygti bet kam, pradedant visiškai neprivalomu siūlymu, kuris pateikiamas siekiant informuoti pranešimo adresatą, ir baigiant paslėptu, bet praktiškai gana aiškiu nurodymu (
19
).
37.
Vis dėlto vargu ar šioje byloje nagrinėjamu atveju yra reikšminga tokia nuo konteksto priklausanti analizė. Pirma, „raginimas“ yra pasirinktinis, t. y. „galima“, o ne „privaloma“, nebent kontekstui ir paskirčiai būtų leidžiama nusverti įprastą žodžių reikšmę. Jis sudaro arba suteikia galimybę, bet nenustato jokios pareigos veikti. Antra, šioje byloje bet kuriuo atveju tekstas, kontekstas ir paskirtis dera tarpusavyje. Atitinkamų nuostatų kontekstas ir paskirtis pirminės ir antrinės teisės lygmeniu patvirtina, o ne paneigia, kad EPI, kaip „raginimo iniciatyva“, negali būti aiškinama kaip apimanti nurodymą, kuris nustatytų Komisijai pareigą su šiuo raginimu sutikti.
38.
ESS 11 straipsnio 4 dalies genezė patvirtina tokį suvokimą. Ši nuostata yra kilusi iš Sutarties dėl Konstitucijos Europai projekto 46 straipsnio 4 dalies (
20
). Šios nuostatos ratio legis nėra iš karto aiškus iš travaux préparatoires (parengiamųjų darbų), nes EPI nebuvo aptariama konkrečiose Konvento dėl Europos ateities darbo grupėse. Ją imta aptarinėti vėliau, labiau pavieniais atvejais (
21
).
39.
Vis dėlto iš turimų rašytinių įrodymų atrodo, kad, skirtingai nuo kitų pakeitimų, kurie buvo susiję su tiesioginės demokratijos priemonėmis ir kuriais Komisijai buvo siekiama nustatyti aiškius įpareigojimus (
22
), pakeitimas, kuris galiausiai tapo Sutarties dėl Konstitucijos Europai projekto 46 straipsnio 4 dalimi, buvo sumanytas kaip iniciatyvų teikimo Komisijai mechanizmas, nenustatant Komisijai jokios pareigos jomis vadovautis (
23
).
40.
Tolesnis EPI įtvirtinimas teisės aktuose pagal SESV 24 straipsnį, priimant EPI reglamentą, atitinka šį požiūrį. EPI reglamento 2 straipsnio 1 dalyje piliečių iniciatyva apibrėžiama kaip „iniciatyva <…>, kurioje Komisija raginama <…> pateikti pasiūlymą <…>“. Atitinkamai jo 10 straipsnio 1 dalies c punkte numatyta, kad, reaguodama į sėkmingą EPI, Komisija privalo pranešime nurodyti veiksmus, kurių prireikus ketina imtis, ir tai, dėl kokių priežasčių imasi tokių veiksmų ar ne. Tai papildomai paaiškinama 20 konstatuojamojoje dalyje esančiu sakiniu, kuris buvo įtrauktas po Parlamento padaryto pakeitimo (
24
) ir pagal kurį Komisija turėtų „paaiškinti, kodėl ji neketina imtis jokių veiksmų“.
41.
Be to, iš EPI reglamento travaux préparatoires aišku, kad jis grindžiamas modeliu, pagal kurį sėkmingoms EPI nesuteikiama privalomoji galia ir išlaikoma „beveik monopolinė“ Komisijos teisėkūros iniciatyvos teisė (
25
). Europos Parlamento pranešimas gali būti paminėtas kaip labai svarbus šio teiginio patvirtinimas. Tam, „kad būtų išvengta nusivylimo ir susierzinimo (jų gali kilti nepasiteisinus dideliems lūkesčiams, susijusiems su Europos piliečių iniciatyva)“, pranešėjai pabrėžė, jog „ne dėl visų priimtinų iniciatyvų Komisija pateiks pasiūlymą dėl teisės akto. Iš tiesų, Komisija turi išskirtinę teisėkūros iniciatyvos teisę ir tik ji nuspręs, kokių veiksmų reikėtų imtis atsižvelgiant į sėkmingas piliečių iniciatyvas“ (
26
).
42.
Apibendrinant, atitinkamų nuostatų formuluotė pirminėje ir antrinėje teisėje, taip pat šių nuostatų genezė aiškiai rodo, kad EPI nebuvo nei sukurta, nei parengta siekiant nustatyti Komisijai įpareigojimą priimti prašomą pasiūlymą. Tas pats matyti iš sisteminio ir institucinio EPI konteksto, jį dabar ir nagrinėsiu.
b) Sisteminis ir institucinis EPI kontekstas
43.
Tai, kad sėkminga EPI nėra privaloma Komisijai, papildomai įrodo dviejų rūšių sisteminiai argumentai: pirma, tie, kurie susiję su EPI sistema, nustatyta EPI reglamente, ir, antra, tie, kurie susiję su platesne pirminės teisės sistema, atspindinčia deramą EPI įtraukimą į tarpinstitucinį sprendimų priėmimo procesą.
44.
Kalbant apie EPI reglamento sistemą, EPI reglamentuota taip, kad sėkminga EPI nėra privaloma Komisijai. Pirma, vien tai, kad yra EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktas, kuriame nurodyta, kad Komisija privalo pateikti poziciją, bet neprivalo vadovautis EPI pateiktu (‑ais) siūlymu (‑ais), savaime pakankamai aiškiai tai rodo. Antra, neprivalomas sėkmingos EPI pobūdis pagrindžia struktūrinį šios nuostatos ir EPI reglamento 4 straipsnio santykį. Iš tiesų, jeigu sėkminga EPI būtų privaloma, abejotina, ar teisės aktų leidėjas būtų taip atvirai išdėstęs registracijos sąlygas, kurios dabar nustatytos EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalyje. Šiame straipsnyje Komisijai nustatyta pareiga įregistruoti EPI, nebent yra „aiškių“ priežasčių to nedaryti, taigi galima būtų teigti, kad registracija grindžiama „visos abejonės registracijos naudai“ požiūriu (
27
).
45.
Kalbant apie platesnį EPI integravimo į ES pirminės teisės sistemą klausimą, reikia pasakyti, kad Bendrasis Teismas šią sisteminę analizę atliko skundžiamo sprendimo 107–113 punktuose. Apeliantai iš esmės ginčija šio sprendimo 111 punkte padarytas išvadas, pagal kurias EPI neturi įtakos „beveik monopolinei“ Komisijos teisėkūros iniciatyvos teisei. Apeliantų nuomone, sėkminga EPI turi poveikį Komisijos iniciatyvos teisei. Komisija gali naudotis savo diskrecija EPI tikslams skatinti ir gali atsisakyti palaikyti EPI pasiūlymus tik tuo atveju, jei toks atsisakymas yra pateisinamas įtikinamais įrodymais arba argumentais, kurie neprieštarauja EPI tikslui. Siekdami pagrįsti šį požiūrį, apeliantai pagal analogiją nurodo Sprendimą Taryba / Komisija (
28
).
46.
Pirma, nagrinėjant ir galiausiai atmetant šiuos argumentus, reikėtų pradėti nuo Komisijos iniciatyvos teisės. Ši teisė, suteikta Komisijai pagal ESS 17 straipsnio 2 dalį ir SESV 289 straipsnį, išreiškia institucinės pusiausvyros principą (
29
). Institucinė pusiausvyra yra savita ir būdinga Europos Sąjungai. „Beveik monopolinė“ Komisijos iniciatyvos teisė, parodanti svarbų skirtumą tarp Sąjungos ir atskirų valstybių teisėkūros proceso, grindžiama Europos Sąjungos kaip valstybių ir tautų sambūrio institucinės struktūros specifiškumu ir yra labai svarbi „Bendrijos metodo“ sudedamoji dalis (
30
). Istoriškai ši „beveik monopolinė“ teisė buvo aiškinama poreikiu suteikti iniciatyvos įgaliojimus nepriklausomai institucijai, galinčiai nustatyti bendrą Europos interesą ir nepasiduoti nacionalinėms darbotvarkėms ar tarpusavyje nesuderintiems politiniams požiūriams, kurie priklauso nuo nacionalinių politinių debatų; nevienoda skirtingų valstybių narių įtaka Europos Parlamente arba poreikiu remtis specializuotos viršnacionalinės (ir daugianacionalinės) administracijos, kuriai yra suteiktos atitinkamos priemonės, techniniais pajėgumais (
31
).
47.
Nenorėdamas vertinti (nuolatinio) tokių priežasčių tinkamumo ar netinkamumo, manau, kad (teisiškai) svarbu yra tai, kad pozityviosios teisės lygmeniu aišku, kad Komisijai su tam tikromis išimtimis yra suteikta iniciatyvos teisė. Parlamentas ir Taryba tradiciškai yra teisės aktų leidėjai, bet teisėkūros procedūros „inicijavimo“ etapu yra įgalioti tik prašyti Komisijos pateikti atitinkamus pasiūlymus atitinkamai pagal SESV 225 ir 241 straipsnius.
48.
Materialinės taikymo srities požiūriu Komisijos iniciatyvos teisė, kaip ji yra išaiškinta jurisprudencijoje, apima sprendimą, ar teikti pasiūlymą dėl teisės akto, ar ne, taip pat tokio pasiūlymo dalyko, tikslo ir turinio nustatymą laikantis pareigos siekti bendro intereso pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį (
32
). Jurisprudencijoje tikrai numatyta tai, kad Komisija pagal Sąjungos teisę tam tikromis aplinkybėmis gali būti priversta pateikti pasiūlymą (
33
). Vis dėlto, kaip Komisija teisingai pažymėjo savo rašytinėse pastabose, ši išimtis susijusi su atvejais, kai pagal Sutartis institucijos privalo pasinaudoti savo įgaliojimais, kad priimtų teisės aktus (
34
). Iš esmės negalima atmesti to, kad EPI gali būti susijusi su sritimi, kurioje pasiūlymą privaloma priimti siekiant įgyvendinti pagal Sutartis suteiktus įgaliojimus. Vis dėlto susiklosčius tokioms aplinkybėms pareigos imtis veiksmų pagrindas galiausiai būtų būtent šie įgaliojimai, o ne tai, kad iniciatyva priimti tokį pasiūlymą kyla iš sėkmingos EPI.
49.
Šios esminės iniciatyvos teisės savybės, apimančios sprendimą pateikti pasiūlymą, jo tikslą ir turinį, yra pagrindiniai Sąjungos sprendimų priėmimo sistemos elementai. Jie yra Komisijos nepriklausomumo ir jos įgaliojimų siekti bendro Europos Sąjungos intereso pagrindas.
50.
Apeliantų palaikomas aiškinimas neatitiktų ESS 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų Komisijos įgaliojimų remti bendrąjį Sąjungos interesą ir šiuo tikslu imtis atitinkamos iniciatyvos. Dėl jo taip pat reikėtų nukrypti nuo bendros Komisijos pareigos įgyvendinant iniciatyvos teisę pagal ESS 17 straipsnio 3 dalį veikti visiškai nepriklausomai. Abiejose nuostatose apibrėžta, kaip Komisija privalo įgyvendinti savo iniciatyvos teisę (
35
).
51.
Iš tiesų, jeigu daugiau kaip milijono piliečių palaikymo susilaukusi EPI reikštų, kad Komisija privalo pateikti iniciatyvą, iš tikrųjų Komisija būtų priversta vadovautis potencialiai didelio, bet apskritai, vis vien tikėtina, gana riboto ES piliečių skaičiaus nurodymais. Tai ne tik prieštarautų ESS 17 straipsnio 3 dalyje numatytiems įgaliojimams veikti visiškai nepriklausomai, bet ir reikštų, kad Komisija negalėtų visiškai nešališkai atlikti savojo vertinimo siekdama bendrojo intereso pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį. Neginčijama, kad pastaroji pareiga taip pat apima poreikį atsižvelgti į objektyvius aspektus ir sudėtingus techninio pobūdžio vertinimus, taip pat kitų piliečių ir suinteresuotųjų asmenų, kurie, įgyvendindami savo demokratines teises, gali pareikšti savo požiūrį dėl būsimose iniciatyvose numatytų politikos galimybių, interesą ir nuomonę (
36
).
52.
Komisijai suteikta iniciatyvos teisė apima šios institucijos galimybę pradėti išankstines konsultacijas ir surinkti visą reikalingą informaciją (
37
), o tam gali tekti atsižvelgti į interesus ir informaciją, patvirtinančią kitas galimybes, kurios skiriasi nuo konkrečios sėkmingos EPI puoselėjamų tikslų. Subjektų ir motyvų, kurie galėtų turėti kitokį poveikį Sąjungos sprendimų priėmimui rengiant pasiūlymus, įvairovės negalima susiaurinti ir apriboti iki EPI kaip vienintelio demokratinio mechanizmo, sudarančio sąlygas piliečiams dalyvauti, kaip yra aišku iš ESS 11 straipsnio. Iš tiesų šiame straipsnyje numatyta ne tik EPI, bet ir institucijoms suteikiami įgaliojimai suteikti piliečiams ir atstovaujamosioms asociacijoms galimybę skelbti nuomones (1 dalis) ir palaikyti atvirą, skaidrų ir nuolatinį dialogą su atstovaujamosiomis asociacijomis ir pilietine visuomene (2 dalis), o Komisijai – plačiai konsultuotis siekiant užtikrinti Europos Sąjungos veiksmų nuoseklumą ir skaidrumą (3 dalis).
53.
Reikėtų pabrėžti, kad nei iš ESS 11 straipsnio 4 dalies, nei iš EPI reglamento negalima daryti išvados, kad Komisija privalo palaikyti sėkmingos EPI tikslus. Turint omenyje Europos Sąjungos institucinės ir sprendimų priėmimo sistemos ypatumus ir esamą konstitucinę sistemą, tai kliudytų Komisijos galimybei nuosekliai įgyvendinti savo iniciatyvos teisę pagal savo teisėkūros programą. Iš tiesų, jeigu Komisija privalėtų palaikyti kiekvieną sėkmingą EPI, galėtų susiklostyti šiek tiek chaotiškos situacijos, kai Komisija privalėtų teikti tarpusavyje nederančius pasiūlymus, kylančius iš EPI, kuriomis palaikomi priešingi, skirtingi ar sutampantys požiūriai (
38
).
54.
Be to, apskritai sunku įsivaizduoti, kaip visa tai veiktų praktiškai (jei tai išvis būtų įmanoma). Per teismo posėdį apeliantai teigė, kad nepaisant (galimo politinio) Komisijos prieštaravimo sėkmingai EPI, ši institucija privalo parengti atitinkamą pasiūlymą ir pateikti jį svarstyti Parlamentui. Ar tada Komisija privalėtų parengti pasiūlymą dėl kiekvienos sėkmingos EPI, įskaitant tas EPI, kurių dalykas sutampa, bet turinys skiriasi? Ar Komisija privalėtų ne tik pateikti pasiūlymą, bet ir laikytis konkretaus požiūrio ir įtraukti visus EPI elementus? Ar tada Komisija pavirstų į „EPI sekretoriatą“? Kaip ir kokiais kriterijais remiantis būtų vertinama, ar Komisijos pasiūlymas „atitinka“ EPI įgaliojimus, atsižvelgiant į tai, kad šie įgaliojimai dažnai išreiškiami pakankamai abstrakčiai, kaip politika, dėl kurios atsiranda daug kitų teisėkūros pasirinkimo galimybių
55.
Antra, Europos Parlamentui ir Tarybai pagal SESV 225 ir 241 straipsnius atitinkamai suteikiami įgaliojimai prašyti Komisijos pateikti bet kokį atitinkamą pasiūlymą ir nustatyti Komisijai pareigą nurodyti motyvus, jei ji tokio pasiūlymo nepateikia. ESS 11 straipsnio 4 dalies frazė „gali imtis iniciatyvos raginti“ skiriasi nuo SESV 225 ir 241 straipsniuose vartojamo žodžio „(pa)prašyti“. Vis dėlto, nors formuluotės nėra tapačios ir dėl to atsiranda įvairių aiškinimo galimybių, EPI reglamento 1 konstatuojamojoje dalyje išreiškiamas teisės aktų leidėjo ketinimas EPI sudaryti
tokias pat sąlygas kaip Tarybai ir Parlamentui, suteikiant Sąjungos piliečiams teisę, panašią į šioms institucijoms suteiktą teisę.
56.
Apeliantų siūlomas aiškinimas suardytų šią pusiausvyrą. Jis reikštų, kad daugiau nei milijono piliečių palaikoma EPI įgytų iniciatyvos teisę, kuri būtų viršesnė už demokratiškai išrinkto Europos Parlamento ir demokratiškai, nors ir netiesiogiai įteisintos Tarybos iniciatyvos teisę. Praktiškai tai reikštų, kad (aktyviai) Europos piliečių grupei būtų suteikta daugiau svorio nei abiem Sąjungos institucijoms, kurias yra tiesiogiai ir netiesiogiai įteisinę (galimai) visi Europos piliečiai.
57.
Šiuo etapu reikėtų paaiškinti, kiek Parlamento ir Tarybos iniciatyvos teisės yra panašios į EPI iniciatyvos teisę. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojo nutartyje dėl EPI piliečių komiteto prašymo leisti įstoti į bylą tarp valstybės narės ir Komisijos buvo nurodyta, kad siūloma EPI negali būti vertinama taip pat kaip Sąjungos institucijų pasiūlymai priimti teisės aktus, kuriems taikomos SESV šeštos dalies I antraštinės dalies 1 skyriaus bendrosios nuostatos dėl institucijų ir kurių priėmimui taikomos įprastos teisėkūros procedūros taisyklės, nustatytos šios I antraštinės dalies 2 skyriuje (
39
).
58.
Šis teiginys turi būti aiškinamas ir suprantamas atsižvelgiant į jo kontekstą. Jis buvo susijęs su Teisingumo Teismo statuto 40 straipsnio antros pastraipos, pagal kurią fiziniai ar juridiniai asmenys negali įstoti į bylas tarp valstybių narių ir Europos Sąjungos institucijų, aiškinimu. Tai, kad EPI ir Sąjungos institucijų turimos procedūrinės teisės Sąjungos teismuose nagrinėjamose „konstitucinio“ pobūdžio bylose nėra panašios, labai skiriasi nuo bendros sisteminės konstitucinės funkcijos, kurią atlieka jų atitinkama iniciatyvos teisė. Kitaip tariant, tai, kad pagal konkrečias Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto nuostatas skirtingų rūšių subjektams taikomos skirtingos taisyklės dėl teisės pareikšti ieškinį ir įstojimo į bylą, negali lemti bendro konstitucinio pripažinimo, kad jų iniciatyvos teisės yra nepalyginamos.
59.
Galiausiai, siekdami pagrįsti savo argumentus, apeliantai pagal analogiją nurodo Sprendimą Taryba / Komisija (
40
). Jie teigia, kad pasiūlymo dėl teisės akto nepateikimas po sėkmingos EPI gali būti pateisinamas tik pateikiant įtikinamus įrodymus ir argumentus, kurie neprieštarauja EPI tikslui.
60.
Sprendime Taryba / Komisija Teisingumo Teismas pripažino, kad Komisijos teisė atsiimti jau pateiktą ir formaliai į teisėkūros procesą įtrauktą pasiūlymą negali „šiai institucijai suteikti veto teisės vykstant teisėkūros procedūrai, nes tai prieštarautų įgaliojimų suteikimo ir institucinės pusiausvyros principams“. Teisingumo Teismas taip pat pridūrė, kad „jei Komisija, pateikusi pasiūlymą pagal įprastą teisėkūros procedūrą, nusprendžia šį pasiūlymą atsiimti, ji turi nurodyti Parlamentui ir Tarybai atsiėmimo motyvus, kurie, jei kyla ginčas, turi būti grindžiami įtikinamomis aplinkybėmis“ (
41
).
61.
Taigi, pagal faktines aplinkybes byla Taryba / Komisija buvo susijusi su situacija, kai Komisija siekė atsiimti pasiūlymą dėl teisės akto, prieš tai pati pradėjusi sprendimų priėmimo procesą. Apskritai nesuprantu, kokia analogija galėtų būti tarp minėtos bylos ir šios bylos, kuri susijusi su visai kitu klausimu ir kitais dalyviais. Gana logiška, kad Komisijos pozicija dėl sėkmingos EPI prieš priimant Komisijos pasiūlymą ir pradedant teisėkūros procesą skiriasi nuo situacijos, kai pati Komisija jau yra priėmusi pasiūlymą ir pradėjusi sprendimų priėmimo procedūrą kitose institucijose.
62.
Mano nuomone, šie argumentai patvirtina, kad Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, skundžiamo sprendimo 124 punkte nurodęs, kad EPI mechanizmo tikslas yra paraginti Komisiją, kad ši, neviršydama savo įgaliojimų, pateiktų pasiūlymą dėl akto, kartu suteikiant Komisijai plačią diskreciją pasinaudoti savo teisėkūros iniciatyvos teise. Be to, Bendrasis Teismas nesuklydo, skundžiamo sprendimo 111 punkte konstatavęs, kad EPI pateikimas neturėjo poveikio Komisijos teisėkūros iniciatyvos teisei.
c) EPI tikslas ir paskirtis
63.
Apeliantai taip pat teigia, kad dėl Bendrojo Teismo motyvų skundžiamame sprendime EPI taptų neveikiančia priemone ir neturėtų pridėtinės vertės. Iš tiesų Apeliantai nurodo, kad jeigu jų pateikiamas ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento aiškinimas nebūtų pripažintas pagrįstu (kitaip tariant, jeigu būtų patvirtinta, kad, išskyrus išimtines aplinkybes, sėkminga EPI nenustato Komisijai pareigos pateikti pasiūlymo dėl teisės akto), tuomet EPI mechanizmas prarastų visą savo veiksmingumą.
64.
Tiek, kiek šiuo argumentu nėra tiesiog išplečiamas ankstesnis apeliantų argumentas, kuris tik dar abstrakčiau perfrazuotas, jis taip pat neįtikina dėl gana paprastos priežasties: niekada nebuvo teigiama, kad tokio tikslo, kurį nurodo apeliantai, kada nors būta. Tariamai būtų pakenkta tikslui, kurio apeliantai pageidauja, kad būtų siekiama EPI, o ne tam, ko EPI buvo objektyviai numatyta siekti. Iš tikrųjų siūlomas tikslingas pakeitimas, teigiant, kad triušio veiksmingumas būtų sumažintas, jeigu jis nebūtų laikomas balandžiu. Vis dėlto, nepasitelkus kokių nors aukšto lygio burtų ir sėkmingai nepaskatinus auditorijos manyti, kad tikslas žiūrint į triušį pamatyti balandį, – triušis lieka triušiu.
65.
Tikslas, kurį teisės aktų leidėjas (anuomet) turėjo omenyje, nustatydamas EPI, jau buvo minėtas šioje išvadoje (
42
). Net darant prielaidą, kad, kalbant apie gana naujus konstitucinius ir antrinės teisės dokumentus, pirminę teisės aktų leidėjo valią būtų buvę galima pakeisti (kitokia ir nauja) šiuolaikine valia, nesuprantama, kodėl dabar EPI tikslas turėtų būti kitoks.
66.
Siekiant įvertinti EPI tikslą, yra svarbūs platesni jos tikslai, kuriuos parodo dabar galiojančios pirminės teisės sistema.
67.
EPI įtraukimą į Lisabonos sutartį paskatino diskusijos dėl Konvento dėl Europos ateities ir tai yra platesnio mėginimo Sąjungos institucinėje sistemoje įtvirtinti demokratijos principą, kuris pagal ESS 2 straipsnį yra pamatinė vertybė, dalis. ESS II antraštinė dalis, po kurios išdėstytos specialiosios ESS III antraštinės dalies nuostatos dėl Sąjungos institucijų, yra skirta „nuostatoms dėl demokratinių principų“, o viena iš jų yra ESS 11 straipsnio 4 dalis, kuri yra kertinis EPI akmuo.
68.
Šioje bendroje sistemoje ESS 11 straipsnio 4 dalis patenka į platesnę Europos Sąjungos demokratinę sistemą kaip viena iš svarbių jos sudedamųjų dalių. Pagal ESS 10 straipsnio 1 dalį Sąjunga veikia pagal atstovaujamosios demokratijos principą, kai piliečiams Sąjungos lygmeniu tiesiogiai atstovaujama Europos Parlamente, kaip nurodyta ESS 10 straipsnio 2 dalyje.
69.
Ši atstovaujamosios demokratijos vizija pirminėje teisėje papildoma ir sustiprinama ESS 10 straipsnio 3 dalyje numatant dalyvaujamosios ir konsultacinės demokratijos priemones, taip pat 11 straipsnyje, kuriame įtvirtinta EPI. Visų pirma, kaip jau nurodyta jurisprudencijoje, EPI yra dalyvaujamosios demokratijos priemonė, susijusi su ESS 10 straipsnio 3 dalyje pripažįstama teise dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime (
43
).
70.
Be to, antrinės teisės lygmeniu, kaip nurodyta EPI reglamento 1 ir 2 konstatuojamosiose dalyse, šio reglamento tikslas – skatinti piliečių dalyvavimą ir padaryti Europos Sąjungą prieinamesnę jos piliečiams (
44
).
71.
Vis dėlto EPI tikslas skatinti piliečių dalyvavimą demokratiniame procese ir piliečių ir Sąjungos institucijų dialogą nereiškia nukrypimo nuo anksčiau buvusių elementų, lemiančių teisėkūros proceso institucinę pusiausvyrą, ar tai, kad atsisakoma Komisijos teisėkūros monopolio. Esamų demokratinių struktūrų stiprinimas ar dalyvavimo jose skatinimas nėra tas pats, kas šių struktūrų apėjimas ar pakeitimas.
72.
Taigi atrodo, kad tikroji EPI mechanizmo paskirtis gerokai skiriasi nuo tos, kurią siūlo apeliantai. Tik nustačius teisingą konstitucinį ir institucinį pagrindą galima tinkamai įvertinti EPI „pridėtinę vertę“ ir (arba) „veiksmingumą“.
73.
Vertinamas tinkamame kontekste, EPI mechanizmas tikrai nėra toks, kuris neturi poveikio. Įgyvendinant SESV 24 straipsnyje numatytus įgaliojimus, EPI reglamente įtvirtinama daugiau kaip vieno milijono piliečių teisė paraginti Komisiją priimti pasiūlymą dėl teisės akto, priimant tam tikras nuostatas su konkrečiais ir išsamiais įpareigojimais, visų pirma Komisijai, peržengiančiais visus esamus piliečių ir Sąjungos institucijų tarpusavio sąveikos kanalus. Taigi EPI pridėtinė vertė egzistuoja bent keturiais skirtingais lygmenimis: i) viešų diskusijų skatinimo, ii) didesnio kai kurių temų ar susirūpinimą keliančių klausimų matomumo, iii) privilegijuotos galimybės kreiptis į Sąjungos institucijas, kad šie susirūpinimą keliantys klausimai būtų patikimai pateikti svarstyti, ir iv) teisės gauti motyvuotą institucijų atsakymą, palengvinantį viešąją ir politinę kontrolę.
74.
Pirma, EPI nustatomas nuolatinis oficialus būdas patiems piliečiams organizuotis konkrečiu klausimu. Jiems suteikiama platforma, leidžianti pradėti ir paviešinti iniciatyvą ir gauti jai kitų piliečių paramą skirtingose valstybėse narėse. Taip EPI tampa priemone kartu nagrinėti piliečius bendrai dominančius klausimus peržengiant valstybių narių sienas ir skatina stiprinti Sąjungos viešąją erdvę. Antra, EPI reglamente taip pat užtikrinamas sėkmingos EPI skaidrumas ir matomumas, EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies a punkte numatant, kad ją nedelsiant privaloma paskelbti registre. Trečia, EPI suteikiama galimybė kreiptis į instituciją, atsakingą už teisėkūros proceso inicijavimą, – t. y. Komisiją. EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies b punkte nustatyta, kad kai Komisija gauna piliečių iniciatyvą pagal šio reglamento 9 straipsnį, ji privalo priimti organizatorius „tinkamu lygmeniu“, kad leistų jiems išsamiai paaiškinti EPI. Pagal EPI reglamento 11 straipsnį EPI organizatoriams suteikiama galimybė pristatyti ją viešajame svarstyme Parlamente. Ketvirta, EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punkte Komisijai nustatoma pareiga pranešime pateikti savo politines ir teisines išvadas dėl EPI, nurodyti, kokių veiksmų prireikus ji ketina imtis ir dėl kokių priežasčių imsis tokių veiksmų ar ne. Pagal EPI reglamento 10 straipsnio 2 dalį apie tokį pranešimą turi būti pranešama organizatoriams, Europos Parlamentui ir Tarybai ir jis paskelbiamas viešai.
75.
Vis dėlto apeliantai teigia, kad dėl EPI turėtų būti pradėtos (tiesioginės) diskusijos teisėkūros procedūros kontekste ir visų pirma demokratinį teisėtumą palaikančioje institucijoje – Parlamente.
76.
Jau šiek tiek išsamiau aptariau, kodėl konstituciniu ir instituciniu lygmeniu EPI buvo sukurta ne kaip būdas apeiti esamą teisėkūros procesą, bet kaip priemonė paskatinti šį procesą (
45
). Vertinant šiuo požiūriu, EPI sukuriamas institucinis mechanizmas, kuris nukreiptų piliečių politinį indėlį į institucijas, kurios yra ir lieka atsakingos už teisėkūros procesą, taip pat ir už jo pradėjimą.
77.
Apeliantų argumentas, susijęs su galimybe tiesiogiai kreiptis į demokratiškai teisėtą instituciją, t. y. Parlamentą, ir palaikyti tiesioginį ryšį su ja (arba šios galimybės nebuvimu), šiek tiek išmuša iš vėžių. Dar kartą reikėtų pabrėžti, kad teisės aktuose numatyta EPI schema leidžia sėkmingos EPI piliečių komiteto nariams tiesiogiai kreiptis į Parlamentą. Pagal EPI reglamento 11 straipsnį šiems nariams suteikiama galimybė pristatyti savo iniciatyvą Parlamente. Šis konkretus procedūros elementas buvo įtrauktas paties Parlamento pakeitimu vedant derybas dėl EPI reglamento (
46
). EPI aptarimas Parlamente leidžia piliečių grupei didinti informuotumą juos dominančiais klausimais šioje institucijoje, taip kartu sudarant galimybę, kad jų iniciatyvos imsis Parlamentas ar kai kurie jo nariai. Europos Parlamentas gali palaikyti EPI tikslus ir puoselėti juos, pasinaudodamas savo paties teise prašyti iniciatyvos, jeigu užsitikrinama reikalaujama Parlamento dauguma (
47
).
78.
Taigi ypatingą EPI pridėtinę vertę lemia nebūtinai rezultato tikrumas – ja sukuriami keliai ir galimybės. EPI piliečiams suteikiama dalyvavimo galimybė, pristatant savo iniciatyvą Komisijai ir Europos Parlamente surengtame svarstyme ir taip paskatinant politines diskusijas institucijose, nesant reikalo laukti, kol bus pradėta teisėkūros procedūra (
48
). Taigi EPI sėkmė vertinama ne tik pagal tai, ar ji virsta formaliu pasiūlymu, bet ir pagal jos paskatintas demokratines diskusijas (
49
).
79.
Galiausiai, kalbant apie lyginamąjį aspektą, galima pridurti, kad tai, kad EPI neturi privalomosios galios institucijai, kuriai ji yra skirta, nėra išimtis. Tai visiškai atitinka „darbotvarkės nustatymo“ iniciatyvų, kurios skiriasi nuo „tiesioginių visuomenės iniciatyvų“ sistemų, kai pasiūlymas tiesiogiai teikiamas rinkėjams referendume, modelį (
50
). Kaip jau minėta šioje išvadoje (
51
), EPI institucinė struktūra visada buvo priskiriama pirmajai, o ne antrajai kategorijai. Iš tiesų, nors nacionalinės darbotvarkės nustatymo iniciatyvos gali suteikti galimybę kreiptis į nacionalinius parlamentus kaip į iniciatyvos teisę turinčias nacionalines institucijas, Europos Sąjungos sui generis sistemoje EPI yra panašiai skiriama institucijai, kuriai, kaip minėta, yra suteikta iniciatyvos teisė.
80.
Iš viso to, kas išdėstyta, akivaizdu, kad EPI yra daug daugiau nei vien simbolinis žingsnis link dalyvaujamosios demokratijos. Tai yra institucinė priemonė, leidžianti kelti piliečių grupę dominančius politinius klausimus. Ji padeda išgryninti šiuos klausimus kaip svarbius Europai ir skirtingoms valstybėms narėms. Ji suteikia matomumą piliečiams rūpimiems klausimams, kurie galbūt dar nėra įtraukti į institucijų darbotvarkę ar netgi politinių frakcijų, kurioms atstovaujama Europos Parlamente, darbotvarkę. Ji leidžia tiesiogiai kreiptis į instituciją, kuri ypatingoje sui generis Sąjungos institucinėje sistemoje turi teisėkūros iniciatyvos teisę. Be to, ji įpareigoja šią instituciją – Komisiją – rimtai apsvarstyti sėkmingos EPI pasiūlymus ir imtis juos vertinti, daryti tai viešai ir taikant viešą kontrolę. EPI užtikrina, kad jos turinys bus apsvarstytas ir aptartas viešai demokratiškai išrinktame Europos Parlamente. Visos šios priežastys parodo, kad, nors EPI sistema, kaip ji yra šiuo metu reglamentuota pirminėje ir antrinėje teisėje, nenustato Komisijai pareigos pateikti pasiūlymą, ji turi neabejotiną pridėtinę vertę kaip sui generis darbotvarkės nustatymo mechanizmas.
81.
Apeliantų argumentai neįrodo, kad Bendrojo Teismo skundžiamame sprendime pateiktas ESS 11 straipsnio 4 dalies ir EPI reglamento aiškinimas prieštarauja (tinkamai apibrėžtam) EPI mechanizmo tikslui ar veiksmingumui.
82.
Apeliantų argumentai atskleidžia kiek kitokią problemą: sėkmingai pasinaudoję EPI mechanizmu ir kreipęsi į atitinkamas institucijas, iš tikrųjų apeliantai nesutinka su esminiu jų dalyvavimo patirties rezultatu. Jų iki šiol netenkina ne tik Komisijos politinis sprendimas nepateikti pasiūlymo, bet ir per svarstymą surengta diskusija Parlamente. Patirtį su Komisija (susitikimas su Komisijos nariu) patys apeliantai apibūdino (
52
) kaip nejaukią ir teigė, kad Europos Parlamento nariai buvo labiau suinteresuoti pamokslauti, o ne išklausyti. Šiuo etapu galima neatsakyti į klausimą, ką tokie teiginiai reiškia, kalbant apie pagarbą demokratijos esmei, t. y. galimybei nesutikti su individualiu politiniu rezultatu, kartu gerbiant svarstymų procesą ir institucijas, kuriose jis vyksta.
83.
Vis dėlto visi pirmiau pateikti argumentai verčia daryti išvadą, kad EPI, teisingai aiškinant ESS 11 straipsnio 4 dalį ir EPI reglamentą, tikrai nėra „neveikianti priemonė“. Tiesiog šiose priemonėse pasakyta kai kas kita, nei apeliantai norėtų.
84.
Norėčiau pateikti vieną baigiamąją pastabą. Nagrinėdamas apeliantų pateiktą apeliacinio skundo pirmąjį pagrindą, remdamasis EPI tekstu ir kontekstu (istoriniu ir esamu), taip pat jos tikslu ir paskirtimi, išaiškinau tinkamą tokios EPI, kokia ji yra dabar, vietą Europos Sąjungos teisėkūros procese. Nors šioje išvadoje teigiamai pabrėžiamos kai kurios naujoviškos EPI savybės, joje tikrai nenorima pasakyti, kad EPI yra tobulas mechanizmas, užtikrinantis stebuklingą tariamų arba tikrų Europos Sąjungos trūkumų sprendimą, kiek jie susiję su demokratiniu teisėtumu, įskaitant tariamo piliečių ir Sąjungos institucijų atotrūkio mažinimą. Iš tiesų įvairūs esamos EPI institucinės struktūros aspektai doktrinoje susilaukia (daugiau ar mažiau konstruktyvios) kritikos (
53
). Be to, dėl jos teisinio pagrindo neseniai vyko institucinės diskusijos (
54
) ir buvo padarytas pakeitimas (
55
). Taigi logiška, kad šios diskusijos sugrąžina prie diskusijų dėl galimų Komisijos vaidmens pokyčių ir jos iniciatyvos teisės vaidmens prašant kitoms institucijoms.
85.
Taigi vykstant diskusijoms dėl galimos būsimos institucinės struktūros ir sistemos, galima būtų numatyti ir kitas, gal net geresnes alternatyvas, kuriomis būtų siekiama tų pačių ar net kitokių tikslų. Vis dėlto ši byla susijusi su tokios institucinės struktūros EPI mechanizmu, kuris yra nustatytas ESS ir papildomai išplėtotas EPI reglamente. Baigiama jau minėta metafora, būtent teisės aktų leidėjas, jeigu pageidauja, turėtų nuspręsti, kad nuo šiol tai bus nebe triušis, o balandis, o gal net katinas ar banginis.
86.
Atsižvelgdamas į pateiktus samprotavimus, laikausi nuomonės, kad visas pirmasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
B.
Apeliacinio skundo antrasis pagrindas: teisinių ir politinių priežasčių atskyrimas
87.
Apeliacinio skundo antrajame pagrinde apeliantai nurodo, kad, nors Bendrasis Teismas pripažino, kad Komisija komunikate neatskyrė „teisinių“ ir „politinių“ priežasčių, kaip to reikalaujama EPI reglamento 20 konstatuojamojoje dalyje, jis padarė teisės klaidą, skundžiamo sprendimo 128 ir 132 punktuose padaręs išvadą, kad 20 konstatuojamoji dalis neturi reikšmės. Apeliantai teigia, kad konstatuojamosios dalys yra reikšmingos aiškinant materialines Sąjungos teisės nuostatas. EPI reglamento 20 konstatuojamojoje dalyje paaiškinamas jo 10 straipsnio 1 dalies c punktas ir ji nėra nesuderinama su šia nuostata. Be to, teisinių ir politinių išvadų atskyrimas yra svarbus, kad Teisingumo Teismas galėtų patikrinti šias abi kategorijas.
88.
Komisija teigia, kad skundžiamame sprendime nepadaryta jokios teisės klaidos, ir subsidiariai nurodo, kad komunikate iš tikrųjų jo teisinės ir politinės išvados buvo pateiktos atskirai.
89.
Skundžiamo sprendimo 128 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos teisės akto preambulė neturi privalomosios teisinės galios ir ja negalima remtis siekiant nukrypti nuo pačių konkretaus akto nuostatų arba aiškinti jas akivaizdžiai priešingai jų tekstui (
56
).
90.
Remdamasis šia jurisprudencija, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 129 ir 130 punktuose konstatavo, jog dėl to, kad EPI reglamento 20 konstatuojamojoje dalyje paminėta pareiga atskirai pateikti teisines ir politines išvadas nėra pakartota šio reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punkto tekste, Komisija, rengdama šioje nuostatoje numatytą komunikatą, tokios pareigos neturi. Skundžiamo sprendimo 131 punkte Bendrasis Teismas pridūrė, kad bet kuriuo atveju, darant prielaidą, kad Komisija teisiškai privalėjo atskirai pateikti teisines ir politines išvadas, ši pareiga yra tik formalumas, tad dėl jos nesilaikymo minėtas komunikatas neturėtų būti naikinamas.
91.
Mano nuomone, Bendrojo Teismo motyvai, susiję su jurisprudencijos dėl konstatuojamųjų dalių vaidmens aiškinant Sąjungos teisės aktus taikymu šiai bylai, tikrai yra teisiškai klaidingi. Vis dėlto ši klaida neturi poveikio rezoliucinei jo sprendimo daliai, kuri gali būti tinkamai palikta, pagrindžiant ją kitais Bendrojo Teismo nurodytais teisiniais motyvais.
92.
Žinoma, pagal suformuotą jurisprudenciją, kuria remtasi skundžiamame sprendime, konstatuojamosiose dalyse negali būti nukrypstama nuo faktinės nuostatos, kurią jomis siekiama paaiškinti, ar pasitelkti jas kaip pagrindą aiškinimui, kuris akivaizdžiai prieštarauja šios nuostatos tekstui, pavyzdžiui, įtraukiant naujus reikalavimus, kurie nėra aptarti rezoliucinėje teisės akto dalyje. Taigi natūralu, kad konstatuojamosios dalys pačios nėra materialinės teisės normos.
93.
Vis dėlto, išskyrus šias dvi aiškias kategorijas (jokios „dubliuojančios nuostatos“ ir jokio aiškaus prieštaravimo), konstatuojamosios dalys apskritai yra svarbus aiškinimo elementas, jose autoritetingai nurodoma teisės aktų leidėjo valia ir jos veikia kartu su konkrečiomis nuostatomis, kurias jos atitinka. Todėl jos yra dažnai naudojamos teleologinio aiškinimo tikslais, siekiant paaiškinti ar tiksliau išaiškinti teisės akto tekste esančią teisės normą (
57
). Vis dėlto nekeista, kad, naudojant konstatuojamąsias dalis tokiu būdu, riba tarp aiškinimo ir naujų įpareigojimų nenustatymo remiantis konstatuojamąja dalimi gali tapti pavojingai neaiški (
58
).
94.
Šioje byloje vienintelis reikšmingas skirtumas tarp EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punkto ir jo 20 konstatuojamosios dalies formuluočių yra tas, kad 20 konstatuojamojoje dalyje esantis žodis „atskirai“ nėra vartojamas nagrinėjamo straipsnio tekste. Vis dėlto likęs tekstas beveik nesiskiria (Komisija per tris mėnesius privalo pateikti teisines ir politines išvadas).
95.
Taigi yra formuluotės niuansų. Vis dėlto, atsižvelgiant į logišką nagrinėjamų taisyklių taikymo sritį, vargu ar tai galima laikyti konstatuojamosios dalies ir straipsnio tarpusavio prieštaravimu. Nesant prieštaravimo ir atsižvelgiant į ką tik minėtą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, aiškinant EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą nebūtų neįmanoma jame įžvelgti žodžio „atskirai“.
96.
Vis dėlto nemanau, kad tai reikėtų daryti, ir taip yra dėl toliau nurodytų priežasčių.
97.
Žodis „atskirai“ galėtų būti suprantamas dviem skirtingais būdais: kad turi būti pateikti ir teisiniai, ir politiniai argumentai ir (arba) kad jie turi būti ne tik pateikti, bet ir fiziškai atskirti komunikato tekste (
59
).
98.
20 konstatuojamoji dalis buvo nustatyta Europos Parlamento pakeitimu derantis dėl EPI reglamento, kartu su 10 straipsnio nuoroda į „teisines ir politines“ išvadas. Šio pakeitimo pagrindime pažymima tik tai, kad „Komisijos reakcija <…> turėtų būti tiek teisiškai, tiek politiškai pagrįsta“ (
60
).
99.
Atsižvelgiant į jos kontekstą ir paskirtį, 20 konstatuojamoji dalis iš tiesų galėtų būti suprantama kaip pabrėžianti Komisijos pareigą aiškiai pateikti savo teisinio ir politinio pobūdžio išvadas taip, kad piliečiai galėtų suprasti atskirą tokių išvadų pobūdį. Taip EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punkte nustatyta pareiga aiškiai pateikti teisines ir politines išvadas yra susijusi su Komisijos atsakyme į sėkmingą EPI pateiktų motyvų kokybe ir turiniu. Tai atitinka 20 konstatuojamojoje dalyje apibūdintą poreikį, kad Komisija turėtų „aiškiai, suprantamai ir išsamiai paaiškinti veiksmų, kurių ji ketina imtis, priežastis“ ir, „jei Komisija neplanuotų imtis veiksmų, taip pat paaiškinti, kodėl ji neketina imtis tokių veiksmų“. Iš tiesų tokia sustiprinta pareiga nurodyti motyvus yra ir esminis procedūrinis reikalavimas, ir nuodugnaus, rimto ir išsamaus sėkmingos EPI apsvarstymo garantija ir įrodymas.
100.
Tokiu būdu EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktas, aiškinamas kartu su 20 konstatuojamąja dalimi, tiesiog reiškia, kad Komisija, nurodydama motyvus, turi pateikti ir teisinius, ir politinius argumentus ir kad skaitytojas turi galėti suprasti, kas yra kas. Vis dėlto man sunku laikytis formalaus aiškinimo, pagal kurį, be šio reikalavimo, Komisija privalėtų suskirstyti savo pranešimą į atskiras dalis, kurios būtų privalomai pavadintos „teisiniais argumentais“ ir „politiniais argumentais“, ir dėl šio reikalavimo nesilaikymo pranešimas būtų automatiškai naikinamas.
101.
Yra dar viena, pragmatiška priežastis: fizinis teisinių ir politinių išvadų atskyrimas šiuo EPI proceso etapu būtų šiek tiek dirbtinis ir galėtų būti sunkiai įgyvendinamas.
102.
Pirma, teisinis siūlomos EPI vertinimas iš pradžių atliekamas registruojant iniciatyvą pagal 4 straipsnio 2 dalį, kai Komisija tikrina, ar ji atitinka ESS 2 straipsnio vertybes, taip pat jos pačios įgaliojimus teikti prašomą pasiūlymą. Kadangi išnagrinėjus iniciatyvą gali būti atsisakoma ją registruoti tik tam tikromis „akivaizdžiomis“ aplinkybėmis, teisinė analizė dar gali būti atliekama tada, kai pagal 10 straipsnio 1 dalies c punktą pateikiamas pranešimas. Be to, atliekant šią teisinę analizę gali būti tikrinamas suderinamumas su kitais Sąjungos teisės aktais. Vis dėlto šiuo etapu natūralu ir tikėtina, kad didesnė Komisijos pranešime pateikiamo vertinimo dalis bus politinio pobūdžio, nes sprendimas dėl tolesnių veiksmų dėl sėkmingos EPI iš esmės yra politinis. Taigi tikėtina, kad teisinės išvados šiuo etapu apsiribos tik apibūdinamojo pobūdžio galiojančios teisės pristatymu, o tai yra būtinas kontekstas, kuriuo remiantis parengiamos politinės išvados.
103.
Antra, net jei būtų kitaip ir teisinių išvadų pobūdis galėtų būti suprantamas plačiau, galutiniu EPI etapu, kai Komisija privalo gana išsamiai išanalizuoti EPI esmę, gali būti sunku kategoriškai atskirti, kurie argumentai yra teisinio, o kurie politinio pobūdžio. Tikėtina, kad gana daug šiuo esmės vertinimo etapu pateiktų argumentų bus pereinamojo pobūdžio, nebent sąvoka „teisiniai argumentai“ apsiribotų sausu atitinkamos teisės ir tarptautinių įpareigojimų išdėstymu (jų aiškinimą bet kuriuo atveju galima laikyti apimančiu tam tikrą politinį vertinimą).
104.
Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta pirmiau, darytina išvada, kad komunikatas atitinka 10 straipsnio 1 dalies c punkto, aiškinamo kartu su 20 konstatuojamąja dalimi, reikalavimus. Jame išvados pateikiamos taip, kad galima suprasti jame pateiktų argumentų teisinį ir politinį pobūdį. Kaip pažymi Komisija, komunikato 2 dalis „Dabartinė padėtis“ skirta esamos teisės išdėstymui. 3 dalyje „Europos piliečių iniciatyvos reikalavimų vertinimas“ paaiškinamas EPI politinis vertinimas. Be to, apeliantai niekada neteigė, kad negalėjo nustatyti politinio ar teisinio Komisijos komunikate nurodytų argumentų pobūdžio.
105.
Skundžiamo sprendimo 128–131 punktuose Bendrasis Teismas aiškina 20 konstatuojamąją dalį kaip tokią, kurioje nustatytas formalus reikalavimas, ir tuo remiantis 20 konstatuojamoji dalis ir 10 straipsnio 1 dalies c punktas akivaizdžiai vienas kitam prieštarauja. Dėl šios išvados 92–96 punktuose nurodytų priežasčių siūlau pripažinti tokius motyvus teisiškai klaidingais.
106.
Vis dėlto aišku ir tai, kad skundžiamo sprendimo rezoliucinė dalis lieka galioti, nes ji yra tinkamai pagrįsta šios išvados 97–105 punktuose paaiškintais teisiniais motyvais.
107.
Vadinasi, kadangi skundžiamo sprendimo rezoliucinė dalis išlieka tinkamai pagrįsta, antrasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nereikšmingas.
C.
Apeliacinio skundo trečiasis pagrindas: teisminė kontrolė
108.
Apeliacinio skundo trečiajame pagrinde apeliantai teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą skundžiamo sprendimo 170 punkte, kai pripažino, kad Komisijos sprendimui neteikti pasiūlymo dėl teisės akto remiantis EPI taikoma tik ribota Teisingumo Teismo kontrolė, nes toks sprendimas gali būti niekinis tik dėl akivaizdžių vertinimo klaidų.
109.
Apeliantai teigia, kad neįmanoma žinoti, ar komunikate nepadaryta akivaizdžių klaidų, nes nėra kriterijaus, kuriuo remiantis akivaizdžias klaidas būtų galima atskirti nuo neakivaizdžių. Jų nuomone, Bendrasis Teismas nuleido kartelę pernelyg žemai ir pasiliko sau teisę laisvai nustatyti, ar šis kriterijus įvykdytas, ar ne. Apeliantai taip pat nurodo, jog paradoksalu teigti, kad komunikato motyvus turi būti įmanoma patikrinti, jeigu kontrolės lygis yra toks žemas ir neaiškus. Jie dar priduria, kad ši byla skiriasi nuo bylos Rica Food (
61
), kurią Bendrasis Teismas citavo kaip „akivaizdžių klaidų“ kriterijaus taikymui reikšmingą precedentą. Toje byloje buvo nagrinėjamos asmenų, kurie nėra Sąjungos piliečiai, teisės, susijusios su neaiškiais finansiniais interesais, kitaip nei šioje byloje, kuri susijusi su Sąjungos piliečių teisėmis, kiek tai susiję su aiškiai apibrėžta demokratine teise. Apeliantai Bendrojo Teismo poziciją apibendrina taip: „kadangi Bendrija turi plačią diskreciją dėl cukraus iš Antilų, jai taip pat turi būti suteikta plati diskrecija dėl EPI, kuriai ji nepritaria, atmetimo“.
110.
Komisija teigia, kad apeliacinio skundo trečiasis pagrindas turėtų būti atmestas kaip nepagrįstas. Tik ribota teisminė kontrolė yra suderinama su Komisijos iniciatyvos teise. Nurodydama Sprendimą Schönberger / Parlamentas (
62
), Komisija taip pat teigia, kad būtų nenuoseklu, jeigu pagal EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtam pranešimui būtų taikoma išsami kontrolė, o Parlamento priimtiems sprendimams dėl to, kokių veiksmų reikėtų imtis dėl peticijos, apskritai nebūtų taikoma jokios teisminės kontrolės.
111.
Šiuo apeliacinio skundo pagrindu keliamas esminis klausimas dėl to, kokią patikrą Sąjungos teismai turėtų taikyti pranešimui, kuriame pateikiamas Komisijos sprendimas dėl tolesnių veiksmų dėl sėkmingos EPI. Šis klausimas neabejotinai susijęs su apeliacinio skundo pirmajame pagrinde keliamais klausimais, kurių nagrinėjimas patvirtino, kad Komisija neprivalo priimti pasiūlymo dėl teisės akto, kuris siūlomas sėkmingoje EPI.
112.
Skundžiamo sprendimo 170 punktas, kuris yra kritikuojamas šiame apeliacinio skundo pagrinde, yra vienas iš punktų, kuriuose Bendrasis Teismas nagrinėjo apeliantų pirmojoje instancijoje pateiktą penktąjį panaikinimo pagrindą. Pažymėjęs, kad Komisijai turi būti suteikta plati diskrecija įgyvendinant teisėkūros iniciatyvos teisę, taigi ir priimant sprendimą, ar imtis veiksmų po sėkmingos EPI (
63
), Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 170 punkte nurodo komunikatui taikytinos teisminės kontrolės apimtį ir lygį. Remiantis šiuo punktu, jis turi būti „ribotos Bendrojo Teismo kontrolės, kurią atliekant tikrinama ne tik tai, ar motyvavimas yra pakankamas, bet ir ar nėra padaryta akivaizdžių minėtam sprendimui neigiamos įtakos turinčių vertinimo klaidų, objektas“. Tai konstatuodamas, Bendrasis Teismas pagal analogiją kaip tinkamą precedentą nurodė Teisingumo Teismo sprendimą Rica Foods (
64
).
113.
Mano nuomone, apeliantų argumentai neatskleidė jokios teisės klaidos ką tik cituotame skundžiamo sprendimo punkte.
114.
Prieš analizuojant skundžiamame sprendime taikytą teisminės kontrolės lygį, pirmiausia reikėtų priminti iš šio sprendimo kylančią teisminės kontrolės apimtį.
115.
Apeliantų ginčijamame punkte Bendrasis Teismas aiškiai pripažino, kad komunikatui taikoma teisminė kontrolė. Galima teigti, kad toks patvirtinimas gerokai sustiprina EPI padėtį. Jis suteikia teisminę garantiją, kad Komisija tinkamai apsvarstė sėkmingą EPI. Galima pridurti tik tai, kad tokia išvada tikrai nebuvo pernelyg ankstyva, kaip patvirtina ankstesnė akademinė diskusija šiuo klausimu (
65
).
116.
Be to, skundžiamame sprendime buvo pripažinta, kad gali būti tikrinamas ir komunikato motyvų pakankamumas, ir vertinimas, sudarantis jo materialinio turinio pagrindą.
117.
Kaip Komisija pažymi savo pastabose, ši pozicija neatitinka Teisingumo Teismo jurisprudencijos dėl Europos Parlamento pozicijos, kokių veiksmų reikėtų imtis dėl peticijos, teisminės kontrolės. Iš tiesų Teisingumo Teismas nusprendė, kad šiai pozicijai teisminė kontrolė netaikoma dėl Parlamento turimos plačios politinio pobūdžio diskrecijos (
66
). Tačiau užuot pripažinus plačią Komisijos diskreciją šiuo klausimu, skundžiamame sprendime nenurodyta, kad komunikate pateiktas vertinimas yra politinio pobūdžio sprendimas, kuriam netaikoma teisminė kontrolė (
67
).
118.
Manau, kad tai buvo padaryta pagrįstai. Šis apgalvotas požiūris teisingai atspindi EPI sistemą ir tikslus. Didelė EPI mechanizmo, išreiškiančio demokratijos principą, svarba, griežti reikalavimai, kuriais remiantis tokia EPI pripažįstama sėkminga, ir EPI reglamente nustatytos procedūrinės garantijos pateisina, kad, net esant didelei politinio pobūdžio diskrecijai, Sąjungos teismų kontrolė apimtų ne tik motyvų pakankamumą, bet ir Komisijos sprendimo esmės patikrą (
68
).
119.
Iš tiesų galimybė tikrinti pagal EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtus pranešimus yra neatsiejama nuo Komisijai EPI reglamente nustatytų įpareigojimų šiuo paskutiniu EPI proceso etapu. Komisija privalo pateikti aiškius, nuodugnius ir išsamius savo pozicijos motyvus. Nurodydama motyvus, ji turi pateikti ir teisinius, ir politinius argumentus. Vis dėlto EPI reglamento 10 straipsnyje nustatyti įpareigojimai yra ne tik procedūriniai ir apima pareigą deramai ir išsamiai apsvarstyti sėkmingos EPI pasiūlymus.
120.
Dėl kontrolės lygio skundžiamame sprendime laikomasi dviejų skirtingų požiūrių. Pirma, jame nurodyta, kad Sąjungos teismai turi tikrinti motyvų pakankamumą. Šio elemento patikra, kuri, kaip minėta, yra esminė institucinė pareiga, atsirandanti dėl sėkmingos EPI (
69
), apima ne vien „akivaizdžias klaidas“. Taigi tai yra išsami kontrolė. Antra, Bendrasis Teismas nurodo, kad kontrolė papildomai turi apimti patikrą, ar tame sprendime buvo padaryta akivaizdžių vertinimo klaidų.
121.
Šiuo klausimu apeliantai ginčija šiam antrajam elementui, t. y. Komisijos komunikate pateiktam esmės vertinimui, taikomą kontrolės lygį. Konkrečiai, apeliantai daugiausia kritikuoja skundžiamame sprendime nurodytą jurisprudenciją, kuria grindžiamas taikytos teisminės kontrolės lygis. Jie primygtinai pabrėžia nagrinėjamos situacijos ir Sprendime Rica Foods nagrinėtos situacijos skirtumus, siekdami sukritikuoti skundžiamame sprendime Bendrojo Teismo pasiūlytą teisminės kontrolės lygį.
122.
Manau, kad apeliantų kritika šiuo klausimu yra klaidinga.
123.
Reikėtų pažymėti, kad teisminės kontrolės lygis, apimantis tik akivaizdžių vertinimo klaidų patikrą, taikomas tais atvejais, kai Sąjungos institucijos turi plačią diskreciją, visų pirma, kai jos nustato priemones „srityse, kuriose būtina priimti politinius <…> sprendimus“ (
70
). Iš tiesų pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją jo atliekamos kontrolės intensyvumas skiriasi pagal institucijoms suteiktą diskreciją (
71
).
124.
Būtent šiame kontekste, t. y. nurodant atitinkamą kontrolės lygį, Sprendimas Rica Foods buvo nurodytas kaip reikšminga jurisprudencija. Taigi šiame kontekste ši nuoroda visiškai tinka, nes, priešingai, nei teigia apeliantai, ji turi mažai ką bendro su tos bylos dalyku – importu – ir yra cituojama nurodant tinkamą kontrolės lygį apskritai. Papildomai netgi būtų galima pridurti, kad nuoroda į šią konkrečią bylą buvo pasirinkta tinkamai, nes toje byloje buvo nagrinėjamas konkretus tuometinio Pirmosios instancijos teismo taikyto politinės diskrecijos kontrolės lygio klausimas, kaip yra aišku iš generalinio advokato P. Léger išvados toje byloje (
72
).
125.
Taigi apskritai srityse, kuriose Komisija turi labai plačią diskreciją, kaip pažymėta nagrinėjant apeliacinio skundo pirmąjį pagrindą, taikomas teisminės kontrolės lygis yra ribotas. Ši diskrecija visų pirma yra politinio pobūdžio, bet gali apimti ir atvejus, kai Komisija atlieka sudėtingus vertinimus, spręsdama, ar pasinaudoti savo iniciatyvos teise, ar ne.
126.
Bet kuriuo atveju, turint omenyje tai, kad komunikate esančio Komisijos sprendimo esmė nepriimti EPI prašomo pasiūlymo daugiausia grindžiama politinio pobūdžio vertinimu (
73
), ir darant prielaidą, kad tokiam neabejotinai politiniam sprendimui apskritai turi būti taikoma teisminė kontrolė, nesuprantu, kaip tokiam vertinimui galėtų būti taikoma griežta teisminė kontrolė, neperžengiant institucinės pusiausvyros principo, visų pirma pusiausvyros tarp Sąjungos vykdomosios valdžios ir Sąjungos teismų, nustatytų ribų.
127.
Iš tikrųjų riboto kontrolės lygio reikalauja politinė laisvė, siejama su Komisijos iniciatyvos teise, kuri neatsiejama nuo skirtingų interesų derinimo ir politikos galimybių pasirinkimo. Šią laisvę taip pat lemia Komisijos pranešime pateikiamo esminio vertinimo dėl to, kaip imtis veiksmų dėl sėkmingų EPI ir ar jų imtis įgyvendinant jos iniciatyvos teisę, politinis pobūdis. Sąjungos teismai negali pakeisti savuoju Komisijos politinio vertinimo, kuriuo turi būti grindžiamas Komisijos sprendimas, ar pradėti sprendimų priėmimo procesą, įgyvendinant jos iniciatyvos teisę.
128.
Taigi manau, kad apeliacinio skundo trečiasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
D.
Apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas: akivaizdžios vertinimo klaidos
129.
Apeliacinio skundo ketvirtuoju pagrindu apeliantai teigia, kad net jei Bendrasis Teismas taikė tinkamą teisminės kontrolės lygį, jis nekonstatavo, kad Komisijos komunikate pateikti motyvai atitiko akivaizdžios klaidos kriterijų.
130.
Apeliantai ginčija penkis Komisijos komunikato punktus, kuriuose, jų nuomone, buvo padaryta tokia akivaizdi vertinimo klaida.
131.
Pirma, apeliantai, remdamiesi Sprendimu Brüstle (
74
), teigia, kad yra akivaizdžiai nenuoseklu drausti patentuoti išradimus, kuriais numatoma naikinti žmogaus embrionus, ir kartu finansuoti tokius mokslinius tyrimus.
132.
Išvados, kurias apeliantai daro iš Teisingumo Teismo Sprendimo Brüstle, gerokai peržengia tos bylos ribas.
133.
Kaip teisingai pažymi Komisija, minėtas sprendimas buvo susijęs tik su patentabilumo klausimu. Iš tiesų Direktyva 98/44/EB (
75
), kuri buvo aiškinama toje byloje, „nesiekiama reglamentuoti žmonių embrionų panaudojimo mokslo tyrimų tikslais <…>, jos dalykas – biotechnologinių išradimų patentabilumas“ (
76
). Draudimas patentuoti nėra susijęs su mokslinių tyrimų draudimu ar jų finansavimu konkrečioje srityje (
77
). Iš tiesų konkretus draudimas patentuoti konkrečioje srityje reiškia, kad neįmanoma nustatyti išimtinės komercinio naudojimo teisės, o tai labai skiriasi nuo klausimų, kuriuos moksliniai tyrimai kelia skirtingose jų taikymo srityse.
134.
Taigi Bendrasis Teismas nesuklydo skundžiamo sprendimo 173 punkte konstatavęs, kad Komisija, komunikato 2.1 punkto pabaigoje padarydama išvadą, kad Sprendime Brüstle nebuvo nagrinėjamas klausimas, ar tokie moksliniai tyrimai galėtų būti atliekami ir finansuojami, nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos.
135.
Antra, apeliantai teigia, jog savaime aišku, kad neįmanoma užtikrinti embriono teisės į gyvybę ir žmogaus embriono kamieninių ląstelių (ŽEKL) mokslinių tyrimų interesų pusiausvyros. Žmogaus orumo samprata draudžia nustatyti tokią pusiausvyrą. Apeliantai atitinkamai tvirtina, jog komunikate buvo akivaizdžiai klaidingai nurodyta, kad „nėra reikalo aiškintis embriono teisinio statuso“.
136.
Sutinku su Komisija, kad šis argumentas yra nereikšmingas. Jis yra pateiktas ne dėl Bendrojo Teismo motyvų, pateiktų analizuojant tariamas vertinimo klaidas, kurias apeliantai nurodė penktajame panaikinimo pagrinde, aspekto, o dėl vieno iš Bendrojo Teismo teiginių, susijusių su ketvirtuoju panaikinimo pagrindu dėl tariamo pareigos motyvuoti pažeidimo. Iš tikrųjų skundžiamo sprendimo 156 punkte Bendrasis Teismas nagrinėjo motyvų pakankamumą.
137.
Trečia, apeliantai pateikė argumentus, kuriais iš esmės ginčijami Bendrojo Teismo motyvai, susiję su ŽEKL moksliniais tyrimais. Apeliantų teigimu, komunikato teiginys, kad „trigubos apsaugos“ sistema yra etiškai tinkamas kriterijus vertinant mokslinių tyrimų projektą, yra akivaizdi vertinimo klaida. Komisijos teiginys, kad tokia sistema, kuri leidžia finansuoti mokslinių tyrimų projektus, kurie 27 iš 28 valstybių narių yra neteisėti, yra aukšto lygio, yra ne tik akivaizdžiai klaidingas, bet ir visiškai absurdiškas. Šiuo klausimu apeliantai tvirtina, kad Bendrojo Teismo požiūris į skirtingą etiką yra teisės klaida, nes sėkmingos EPI atveju Teisingumo Teismui nepriklauso nustatyti konkuruojančių socialinių ir etinių klausimų esmės, nes šis klausimas spręstinas ne teismuose, o politinio proceso metu. Apeliantai taip pat teigia, kad pati Bendrojo Teismo pozicija yra neetiška. Jo požiūris grindžiamas grynuoju subjektyvizmu, mėginant padaryti taip, kad Komisijos pozicija taptų nepaneigiama. Galiausiai apeliantai nurodo, kad Bendrojo Teismo atlikta kontrolė yra neišsami ir jis neišnagrinėjo visų apeliantų nurodytų vertinimo klaidų. Šiuo klausimu apeliantai skundžiasi, kad nors byla Brüstle yra aptarta skundžiamame sprendime, jame nieko daugiau nepasakyta apie Komisijos teiginius, susijusius su „trigubos apsaugos“ sistema.
138.
Pirmiau išdėstyti apeliantų argumentai yra nepagrįsti. Atrodo, kad jie grindžiami neteisingu Bendrojo Teismo sprendimo supratimu.
139.
Skundžiamo sprendimo 176 punkte, kurį savo argumentais daugiausia kritikuoja apeliantai, Bendrasis Teismas pirmiausia bendrai apibūdino svarbiausias skirtingo EPI ir Komisijos etinio požiūrio ypatybes, pažymėdamas, kad „etinio pobūdžio klausimais ginčijamoje EPI teigiama, kad žmogaus embrionas yra žmogus, kuris turi turėti žmogaus orumą ir teisę į gyvybę, o Komisija etikos klausimais, kaip matyti iš komunikato, atsižvelgia į žmogaus embrionų teisę į gyvybę ir žmogaus orumą, tačiau kartu atsižvelgia į ŽEKL mokslinių tyrimų, kurie gali padėti gydyti šiuo metu nepagydomas arba potencialiai gyvybei pavojų keliančias ligas <…>, poreikius“. Tada jis nurodė, kad „todėl neatrodo, kad Komisijos etinio pobūdžio teiginiams būdinga akivaizdi vertinimo klaida šiuo klausimu, o ieškovų argumentai, grindžiami kitokiu etiniu požiūriu, neįrodo, kad tokia klaida padaryta“.
140.
Akivaizdu, kad Bendrasis Teismas nepatvirtino jokios pozicijos ir neišreiškė jokio etinio požiūrio, kurį būtų galima sukritikuoti kaip „įteisinantį“ politinius sprendimus. Priešingai, nei teigia apeliantai, Bendrojo Teismo sprendime išsaugoma politinė diskrecija, kuri pagal esamą institucinę sprendimų priėmimo struktūrą priklauso Komisijai, įskaitant atvejus, kai EPI yra sėkminga. Tikrindamas, ar komunikate padaryta kokia nors akivaizdi vertinimo klaida, jis tik pažymėjo, kad apeliantai laikosi kitokios etinės pozicijos nei ta, kurią palaiko Komisija.
141.
Nėra pagrindo kritikuoti šiuos motyvus. Kaip teisingai pažymėjo Komisija, pagal taikytiną teisminės kontrolės lygį šis požiūris išryškina Komisijos politinę diskreciją jai vertinant esamo teisinio pagrindo pakankamumą ir tinkamumą, kaip vieną iš elementų, sudarančių motyvus, kuriais ji grindė savo sprendimą neįgyvendinti savo diskrecijos pasinaudoti turima iniciatyvos teise taip, kaip siūloma nagrinėjamoje EPI.
142.
Taigi, mano nuomone, Bendrojo Teismo motyvai skundžiamo sprendimo 176 ir 177 punktuose tinkamai apima apeliantų iškeltus argumentus. Nematau pagrindo toliau plėstis dėl šių argumentų, nes jais arba kritikuojami Komisijos vertybiniai pasirinkimai įgyvendinant savo diskreciją, arba Bendrajam Teismui priekaištaujama dėl to, kad jis nepareiškė etinės pozicijos ir pritarė kai kurioms vertybėms, nors neturėjo tam pagrindo.
143.
Ketvirta, apeliantai teigia, kad jokiais įrodymais neparemtas teiginys, kad Sąjungos mokesčių mokėtojų finansuojami abortai mažina abortų skaičių, yra akivaizdžiai paradoksalus.
144.
Šis argumentas yra nereikšmingas, nes jis neturi poveikio Bendrojo Teismo pozicijos, pateiktos atsakant į apeliantų kaltinimus dėl Komisijos argumentų, susijusių su vystomuoju bendradarbiavimu, esmei (
78
). Bet kuriuo atveju atrodo, kad šis argumentas grindžiamas gana abejotinu komunikato aiškinimu, nes jame tokio teiginio nėra (
79
).
145.
Penkta, apeliantai teigia, kad Bendrojo Teismo sprendime jų argumentai buvo aiškinami neteisingai, skundžiamo sprendimo 164 punkte nurodant, kad „ieškovai taip pat teigia, kad TVT ir TKGV veiksmų programa yra ne teisiškai privalomi įsipareigojimai, o politiniai tikslai“. Apeliantai norėjo pasakyti, jog Komisija klaidingai teigė, kad tuose dokumentuose buvo nustatyti privalomi teisiniai įsipareigojimai, taigi Komisija akivaizdžiai klydo.
146.
Net jei šis argumentas būtų suprantamas taip, kad juo teigiama, jog Bendrasis Teismas suklydo, kai nekonstatavo, kad Komisijos pareiškimas, jog TVT ir ICPD programoje nustatyti teisiniai įpareigojimai, yra akivaizdi klaida, šis argumentas negali būti pripažintas pagrįstu, nes Komisijos komunikate iš tikrųjų nėra tokio teiginio. Taigi šis argumentas neatskleidžia jokios Bendrojo Teismo teisės klaidos, kai jis konstatavo, kad skundžiamo sprendimo 164 punkte pateikti apeliantų argumentai neįrodo akivaizdžių vertinimo klaidų buvimo.
147.
Atsižvelgdamas į visus šiuos argumentus, laikausi nuomonės, kad apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas turi būti atmestas kaip iš dalies nereikšmingas ir iš dalies nepagrįstas.
E.
Apeliacinio skundo penktasis pagrindas: neteisingas EPI kvalifikavimas
148.
Apeliacinio skundo penktuoju pagrindu apeliantai teigia, kad skundžiamo sprendimo 156 punkte padaryta teisės klaida, jame konstatavus, kad argumento dėl to, ar žmogaus embrionas yra žmogus, nagrinėti nebūtina.
149.
Apeliantai teigia, kad EPI paskirtis, tikslas ir loginis pagrindas yra aiškus iš jos dalyko, kuris apibūdinamas kaip „teisinė žmogaus orumo, neliečiamumo ir teisės į gyvybę apsauga nuo pat apvaisinimo momento <…>“. Apeliantų teigimu, Bendrasis Teismas padarė tokią išvadą, nes jis neteisingai kvalifikavo EPI paskirtį, konstatuodamas, kad jos tikslas yra ne embriono kaip žmogaus apsauga, o tik Sąjungos teisės aktų leidėjui pateiktų trijų pasiūlymų priėmimas.
150.
Komisijos teigimu, privataus asmens pateikto dokumento aiškinimas priskiriamas faktinių aplinkybių vertinimui ir, išskyrus aiškios įrodymų prasmės iškraipymo atvejus, nėra teisės klausimas, kurį apeliacinėje byloje tikrina Teisingumo Teismas (
80
).
151.
Nesu įsitikinęs, ar yra tinkama (sėkmingos) EPI dalyko apibrėžimo klausimą laikyti fakto klausimu, panašiai kaip yra kalbant apie privataus asmens dokumentą. Nors, žinoma, kas ir kur yra parašyta, yra fakto klausimas, akivaizdu, kad teisinis šių faktų kvalifikavimas „galimybės registruoti“ tikslais pagal EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalį ir paskesniais EPI etapais nėra tik fakto klausimas. Be to, vargu ar galima teigti, kad EPI yra panaši į dviejų privačių asmenų suderėtą sutartį, kurią vėliau tikrino Sąjungos teismai, pavyzdžiui, konkurencijos teisės kontekste. Kalbant apie EPI, privatūs asmenys nuolat keičiasi aktais (iš tikrųjų jų daugybe) su Sąjungos institucijomis ir vertina juos.
152.
Vis dėlto, nors apskritai diskusija dėl fakto ir teisės klausimų atribojimo galėtų būti įdomi, manau, kad šios bylos aplinkybėmis ji būtų visiškai perteklinė. Skundžiamame sprendime EPI paskirtis nebuvo kaip nors netinkamai kvalifikuota.
153.
Apeliantų argumentas susiaurėja iki teiginio, kad Komisija neturėjo aiškinti EPI kaip reikalaujančios tik to, ko buvo konkrečiai prašoma (priede pateiktų trijų konkrečių pasiūlymų dėl teisės akto), ir kad ji taip pat turėjo aiškinti EPI dalyką kaip konkretų prašymą pateikti aiškią teisinę poziciją dėl embrionų žmogiškosios prigimties.
154.
Nesutinku su tuo.
155.
Pagal EPI reglamento 4 straipsnio 1 dalį, prašydami įregistruoti EPI, organizatoriai privalo pateikti atitinkamą II priede nurodytą informaciją. Šiame priede reikalaujama pateikti iniciatyvos pavadinimą (ne daugiau kaip 100 ženklų) (1), iniciatyvos dalyką (ne daugiau kaip 200 ženklų) (2) ir apibūdinti tikslus (ne daugiau kaip 500 ženklų) (3). Be to, organizatoriai gali (bet tai neprivaloma), jei pageidauja, pateikti teisės akto projektą.
156.
Nagrinėjamoje EPI (3 punkte) nurodyti konkretūs tikslai yra aiškiai įvardyti kaip pasiūlymas „uždrausti ir nutraukti veiklos, galinčios baigtis žmogaus embriono sunaikinimu [kurią vykdant naikinamas žmogaus embrionas], finansavimą – pirmiausia mokslinių tyrimų, vystomojo bendradarbiavimo [paramos vystymuisi] ir visuomenės sveikatos srityse“ (
81
). Šie tikslai buvo lydimi konkretaus teisės akto projekto.
157.
Šiuo tikslu Teisingumo Teismas siūlomos EPI įregistravimo pagal EPI reglamento 4 straipsnį tikslais jau yra pažymėjęs, kad svarbu, jog Komisija atidžiai ir nešališkai išnagrinėtų visą EPI organizatorių pateiktą informaciją, kai jie savo pasiūlymo priede pateikia išsamesnę informaciją apie savo pasiūlymo dalyką, tikslus ir aplinkybes (
82
). Be to, į visą šią informaciją būtina tinkamai atsižvelgti Komisijai pateikiant pranešimą pagal EPI reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punktą.
158.
Logiška, kad abiem šiais etapais EPI tikslai išlieka tokie patys. Šioje byloje Komisija suprato tikslus remdamasi konkrečiais EPI pateiktais pasiūlymais ir taip padarydama išvadą, kad jie galėtų būti registruojami, nes atitinka EPI reglamento 4 straipsnio sąlygas. Manau, argumentas, kad Komisija lygiagrečiai (arba papildomai) turėjo suprasti EPI tikslus dar ir remdamasi minėtu dalyku, yra labai keistas, nes jis galėjo reikšti ir tai, kad tikslas nebūtų atitikęs EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalies b punkto reikalavimų.
159.
Taigi, kalbant konkrečiau, iš tikrųjų Komisijai priekaištaujama dėl to, kad greta konkrečių, aiškiai nurodytų EPI tikslų ji neperprato dar vieno iš EPI pavadinimo kylančio tikslo. Taip aiškinant EPI veikiausiai jai būtų padaryta žala, nes tada šį tikslą (ar gal net visą EPI) būtų buvę atsisakyta registruoti. Asmeniškai man gana sunku įžvelgti Komisijos įgaliojimus, kurie suteiktų jai teisę pateikti pasiūlymą dėl Sąjungos teisės akto, kuriame būtų reglamentuotas klausimas, ar žmogaus embrionas yra žmogus, laikantis EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalies b punkto.
160.
Tokiomis aplinkybėmis negalima teigti, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą skundžiamo sprendimo 156 punkte, konstatavęs, kad nagrinėjamos EPI tikslas buvo ne apibrėžti ar patikslinti žmogaus embriono teisinį statusą, o tai, kad Komisija pateiktų šiuos tris pasiūlymus Sąjungos teisės aktų leidėjui.
161.
Todėl laikausi nuomonės, kad apeliacinio skundo penktasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
VI. Dėl bylinėjimosi išlaidų
162.
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
163.
Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas. Mano nuomone, apeliantai pralaimėjo bylą. Todėl apeliantams turi būti nurodyta padengti bylinėjimosi išlaidas, susijusias su šia apeliacine byla.
VII. Išvada
164.
Remdamasis išdėstytais motyvais, siūlau Teisingumo Teismui:
–
atmesti apeliacinį skundą;
–
nurodyti apeliantams padengti savo ir Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	2018 m. balandžio 23 d. Sprendimas One of Us ir kt. / Komisija (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
3
)	2011 m. vasario 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos (OL L 65, 2011, p. 1) (toliau – EPI reglamentas).
(
4
)	Žr. 2017 m. rugsėjo 12 d. Sprendimą Anagnostakis / Komisija (C‑589/15 P), EU:C:2017:663) ir 2019 m. kovo 7 d. Sprendimą Izsák ir Dabis / Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), taip pat 2016 m. balandžio 19 d. Bendrojo Teismo sprendimą Costantini ir kt. / Komisija (T‑44/14, EU:T:2016:223); 2017 m. vasario 3 d. Sprendimą Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe / Komisija (T‑646/13, EU:T:2017:59); 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimą HB ir kt. / Komisija (T‑361/14, nepaskelbtas Rink., EU:T:2017:252) ir 2017 m. gegužės 10 d. Sprendimą Efler ir kt. / Komisija (T‑754/14, EU:T:2017:323).
(
5
)	Iki šiol sėkmingos EPI buvo dar trys: Right2Water, Stop vivisection ir Ban glyphosate. Žr. http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.
(
6
)	ECI (2012) 000005.
(
7
)	OL L 248, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 4 t., p. 74.
(
8
)	COM (2011) 809 final.
(
9
)	OL L 378, 2006, p. 41.
(
10
)	COM (2014) 355 final.
(
11
)	2015 m. lapkričio 26 d. Nutartis One of Us / Parlamentas ir kt. (T‑561/14, nepaskelbta Rink., EU:T:2015:917).
(
12
)	2018 m. balandžio 23 d. sprendimas (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
13
)	Skundžiamo sprendimo 53–65 punktai.
(
14
)	Skundžiamo sprendimo 66–101 punktai.
(
15
)	Skundžiamo sprendimo 102 ir paskesni punktai.
(
16
)	Šie trys atvejai nurodyti skundžiamo sprendimo 103 punkte: „<…> pirma, kai EPI prašomos priemonės nebereikalingos, nes jų jau buvo imtasi <…>, antra, kai po EPI registracijos imtis joje prašomų priemonių tapo neįmanoma ir, trečia, kai EPI neapima pasiūlymo dėl konkrečių veiksmų, joje tik atkreipiamas dėmesys į spręstiną problemą, o Komisijai paliekama teisė prireikus nustatyti, kokių veiksmų imtis.“
(
17
)	2015 m. balandžio 14 d. sprendimas (C‑409/13, EU:C:2015:217, 75 ir 76 punktai).
(
18
)	Žr., pavyzdžiui, vokiečių k. „<…> können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; ispanų k. „…podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“; italų k. „<…> possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea“; olandų k. „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; portugalų k. „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“ ir čekų k. „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi“.
(
19
)	Pavyzdžiui, žr. mano išvadą byloje Belgija / Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 114–115 punktai ir 140–141 punktai).
(
20
)	OL C 169, 2003, p. 1. Ši nuostata suformuluota taip: „ne mažiau kaip milijonas nemažos valstybių narių dalies piliečių, manydami, kad šiai Konstitucijai įgyvendinti reikalingas Sąjungos teisės aktas, gali imtis iniciatyvos raginti Komisiją, kad ji pateiktų tuo klausimu pasiūlymą. Šios piliečių iniciatyvos įgyvendinimo procedūrų nuostatos ir sąlygos nustatomos europiniame įstatyme.“
(
21
)	Žr., pavyzdžiui, Morelli, M., „La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea“, Giuffrè editore, Milano, 2011, p. 55 ir paskesni.
(
22
)	Dėl susijusių pakeitimų, paremtų piliečių iniciatyvos, Europos referendumo ir teisės pateikti peticijas aspektais žr. Lamassoure, A., „Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)“, kuriuose Komisijai nustatytas įpareigojimas pateikti pasiūlymą, ir Einem, C., ir Berger, M., „Suggestion for amendment of Article: 34a“, dėl pareigos surengti referendumą. Pakeitimai skelbiami adresu http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
(
23
)	Žr. Meyer, J., „Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03)“. Kaip nurodyta šio pakeitimo paaiškinime, „šiuo pakeitimu esama teisė pateikti peticijas bus išplėsta taip, kad apimtų piliečių teisę teikti pasiūlymus dėl teisės aktų Europos Sąjungos Komisijai. Tada Komisija turės nuspręsti, ar imtis teisėkūros veiksmų, ar ne.“
(
24
)	19 pakeitimas, I pranešimas dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl piliečių iniciatyvos (COM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 –2010/0074 (COD)), Konstitucinių reikalų komitetas A7‑0350/2010.
(
25
)	Dėl diskusijų dėl Europos Parlamento žr. Szeligowska, D., ir Mincheva, E., „The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis“, Perspectives on European Politics and Society, vol. 13, 2012, 3 leid., p. 270–284, p. 274.
(
26
)	Aiškinamoji dalis, I pranešimas dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl piliečių iniciatyvos (COM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 –2010/0074 (COD)), Konstitucinių reikalų komitetas A7‑0350/2010.
(
27
)	Platų požiūrį į priimtinumą registracijos etapu patvirtina Teisingumo Teismo jurisprudencija, kurioje iki šiol yra išaiškintas tik EPI reglamento 4 straipsnio 2 dalies b punkto kriterijus. Teisingumo Teismas šiuo klausimu yra pripažinęs, kad Komisija, kai į ją kreipiamasi su pasiūlyta EPI, „turi aiškinti ir taikyti [4 straipsnio 2 dalies b punkte nustatytą] registravimo sąlygą taip, kad būtų užtikrintas lengvas EPI įgyvendinimas, ir ji gali atsisakyti registruoti tokį pasiūlymą tik jeigu šis akivaizdžiai nepatenka į jos įgaliojimus.“ Šiuo klausimu žr. 2017 m. rugsėjo 12 d. Sprendimą Anagnostakis / Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 49 ir 50 punktai) ir 2019 m. kovo 7 d. Sprendimą Izsák ir Dabis / Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, 64 punktas).
(
28
)	2015 m. balandžio 14 d. sprendimas (C‑409/13, EU:C:2015:217, 75 ir 76 punktai).
(
29
)	Šiuo klausimu žr. 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimą Slovakija ir Vengrija / Taryba (C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 146 punktas).
(
30
)	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato D. Ruiz‑Jarabo Colomer išvadą byloje Taryba / Komisija (C‑409/13, EU:C:2014:2470, 44 ir 45 punktai).
(
31
)	Dėl šios diskusijos žr. Ponzano, P., „Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique“, Revue des affaires européennes, 2009-2010/1, p. 27–35; Ponzano, P., Hermanin, C., ir Corona, D., „The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?“, Notre Europe, 2012, p. 7; von Buttlar, C., Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, p. 17.
(
32
)	2015 m. balandžio 14 d. Sprendimas Taryba / Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, 70 punktas) ir 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimas Slovakija ir Vengrija / Taryba (C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 146 punktas).
(
33
)	2015 m. balandžio 14 d. Sprendimas Taryba / Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, 70 punktas).
(
34
)	Kaip buvo kalbant apie bendrą transporto politiką pagal EEB sutarties 74 ir 75 straipsnius. Žr. 1985 m. gegužės 22 d. Sprendimą Parlamentas / Taryba (13/83, EU:C:1985:220, visų pirma 64–68 punktai).
(
35
)	Šiuo klausimu Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nuosekliai konstatuojama, kad „taisyklės, susijusios su Sąjungos institucijų valios formavimu, yra įtvirtintos Sutartyse ir jų negali nustatyti nei valstybės narės, nei pačios institucijos“ (žr., pavyzdžiui, 2015 m. rugsėjo 10 d. Sprendimą Parlamentas / Taryba (C‑363/14, EU:C:2015:579, 43 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
36
)	Šiuo klausimu dėl galimybės susipažinti su dokumentais svarbos žr. 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimą ClientEarth / Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 108 punktas).
(
37
)	Šiuo klausimu žr. 2004 m. kovo 23 d. Sprendimą Prancūzija / Komisija (C‑233/02, EU:C:2004:173, 51 punktas).
(
38
)	Žinoma, demokratijoje tikrai įmanoma tuo pat metu rengti ir aptarinėti skirtingo ar net priešingo turinio iniciatyvas. Galima pateikti analogišką pavyzdį nacionaliniu lygmeniu, kai vienu metu gali būti pateikiami ir parlamente svarstomi įvairūs pasiūlymai. Vis dėlto ši analogija nėra visai tinkama, nes nacionaliniu lygmeniu tokie atvejai yra neatsiejami nuo pavienių parlamento narių, parlamentinių frakcijų ar parlamente sudarytų politikos klubų iniciatyvos teisės, ir šie pasiūlymai gali kirstis tarpusavyje arba su jau pateiktu vyriausybės pasiūlymu. Geresnė analogija šiuo klausimu yra situacija, kai ta pati vyriausybė tuo pat metu siunčia nacionaliniam parlamentui vienas kitam prieštaraujančius pasiūlymus ir vargu ar tai galima vadinti veiksmingu (ar net demokratiniu) valdymu, nesvarbu, kokiu lygmeniu.
(
39
)	2018 m. rugsėjo 5 d. Nutartis Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe / Komisija (C‑717/17 P(I), nepaskelbta Rink., EU:C:2018:691, 31 punktas).
(
40
)	2015 m. balandžio 14 d. sprendimas (C‑409/13, EU:C:2015:217).
(
41
)	2015 m. balandžio 14 d. sprendimas (C‑409/13, EU:C:2015:217, 75 ir 76 punktai).
(
42
)	Žr. šios išvados 38–41 punktus.
(
43
)	2017 m. rugsėjo 12 d. Sprendimas Anagnostakis / Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 24 punktas).
(
44
)	2017 m. rugsėjo 12 d. Sprendimas Anagnostakis / Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 49 punktas) ir 2019 m. kovo 7 d. Sprendimas Izsák ir Dabis / Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, 53 punktas).
(
45
)	Šios išvados 39–42 punktai.
(
46
)	52 pakeitimas, I pranešimas dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl piliečių iniciatyvos (COM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 –2010/0074 (COD)), Konstitucinių reikalų komitetas A7‑0350/2010.
(
47
)	Galima pridurti, kad Pagrindų susitarimo dėl Europos Parlamento ir Europos Komisijos santykių (OL L 304, 2010, p. 47) 16 punkte nustatomas svarbus ryšys tarp tolesnių veiksmų, kurių imamasi gavus Parlamento prašymą pagal SESV 225 straipsnį, ir EPI. Komisija įsipareigoja pranešti apie tokius veiksmus per 3 mėnesius nuo rezoliucijos priėmimo, o jeigu ji nepateikia pasiūlymo, „ji išsamiai paaiškina“ savo priežastis. Visų pirma Komisija „taip pat įsipareigoja glaudžiai bendradarbiauti su Parlamentu ankstyvuoju etapu svarstant bet kurį piliečių iniciatyva pateiktą prašymą parengti pasiūlymą dėl teisės akto“. Dėl sąveikos su Europos Parlamentu taip pat žr. Karatzia, A., „The European Citizens’ Initiative and the ES Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting ES law‑making“, Common Market Law Review, Vol. 54, 2017, p. 177, 187–190.
(
48
)	Šiuo klausimu žr. 2017 m. gegužės 10 d. Bendrojo Teismo sprendimą Efler ir kt. / Komisija (T‑754/14, EU:T:2017:323, 45 punktas).
(
49
)	Kaip pažymėta 2015 m. kovo 4 d. Europos ombudsmeno sprendimo, kuriuo užbaigiamas ombudsmeno iniciatyva pradėtas tyrimas OI/9/2013/TN dėl Europos Komisijos, 20 punkte.
(
50
)	Dėl kitų iniciatyvos sistemų aptarimo lyginamuoju aspektu žr. Cuesta López, V., „A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative“, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, p. 257–269, 263; Petropoulos, E., „Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der ES im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?“, Saar Blueprints, 11/2016; Qvortrup, M., „The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in ES Countries“, in Dougan, M., Nic Shuibhne, N., ir Spaventa, E., „Empowerment and Disempowerment of the European Citizen“, Hart, Oxford, 2012, p. 291–304.
(
51
)	Šios išvados 39 ir 71 punktai.
(
52
)	Žr. šios išvados 31 punktą.
(
53
)	Pavyzdžiui, Organ, J., „Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision‑Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals“, European Constitutional Law Review, vol. 10/no. 3, 2014, p. 422–443; Guilloud‑Colliat, L., „La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec“, Revue du droit de l'Union européenne, vol. 4, 2008, p. 175–200; Bouza Garcia, L., ir Del Río Villar, S., „The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society“, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, p. 312–324.
(
54
)	Žr. Komisijos parengtas Reglamento (ES) Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos taikymo ataskaitas (COM (2015) 145 final ir COM (2018) 157 final) ir dokumentą „The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment“ („Europos piliečių iniciatyva: pirmų trejų metų patirtis. Įgyvendinimo vertinimas“), Europos Parlamento tyrimų tarnyba, p. 27 ir paskesni, ir jame nurodytas Europos Parlamento rezoliucijas.
(
55
)	2019 m. balandžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2019/788 dėl piliečių iniciatyvos (OL L 130, 2019, p. 55). Pagal naująjį reglamentą sėkminga EPI ir toliau išlieka neprivaloma Komisijai. Vis dėlto šiuo konkrečiu klausimu jame padaryti pakeitimai, susiję su Parlamento atliekama Komisijos tolesnių veiksmų politine priežiūra (16 straipsnis) ir Parlamento pareiga po svarstymo įvertinti politinę paramą iniciatyvai (14 straipsnio 3 dalis).
(
56
)	Pateikdamas nuorodą į 1998 m. lapkričio 19 d. Sprendimą Nilsson ir kt. (C‑162/97, EU:C:1998:554, 54 punktas); 1998 m. lapkričio 25 d. Sprendimą Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, 30 punktas) ir 2005 m. lapkričio 24 d. Sprendimą Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, 32 punktas).
(
57
)	Pavyzdžiui, žr. 2005 m. liepos 12 d. Sprendimą Alliance for Natural Health ir kt. (C‑154/04 ir C‑155/04, EU:C:2005:449, 91 ir 92 punktai); 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Ziolkowski ir Szeja (C‑424/10 ir C‑425/10, EU:C:2011:866, 42 ir 43 punktai) arba 2018 m. liepos 25 d. Sprendimą Confédération paysanne ir kt. (C‑528/16, EU:C:2018:583, 44–46 ir 51 punktai).
(
58
)	Vadovėliniai šios kategorijos pavyzdžiai – tai situacijos, kai teisės akto straipsniuose vartojamos neapibrėžtos ar neaiškios teisinės sąvokos taikymo sritis yra aiškinama siaurai arba plačiai, atsižvelgiant į konstatuojamąją dalį. Taip vienai šaliai gali būti nustatoma prievolė arba kitai šaliai suteikiama teisė, žinoma, formaliai remiantis teisės akto straipsniu, bet iš tikrųjų remiantis konstatuojamąja dalimi, kuri gali reikšmingai pakeisti nagrinėjamos teisinės sąvokos taikymo sritį.
(
59
)	Nenorėdamas įsitraukti į „aiškinimą atgaline data“, norėčiau pažymėti, kad Reglamento 2019/788 28 konstatuojamojoje dalyje, kuri atitinka EPI reglamento 20 konstatuojamąją dalį, nebėra žodžio „atskirai“.
(
60
)	Žr. 19 pakeitimo pagrindimą I pranešime dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl piliečių iniciatyvos (COM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Konstitucinių reikalų komitetas, A7‑0350/2010. Be to, 52 pakeitime nurodyta, kad „Komisija turėtų padaryti teisines ir politines išvadas dėl iniciatyvos. Pranešime turėtų būti pateiktos dvejopo pobūdžio išvados.“
(
61
)	2005 m. liepos 14 d. Sprendimas Rica Foods / Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
)	2014 m. gruodžio 9 d. sprendimas (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
)	Skundžiamo sprendimo 169 punktas.
(
64
)	2005 m. liepos 14 d. Sprendimas Rica Foods / Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, 53–55 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
(
65
)	Dėl diskusijos, susijusios su pranešimo dėl sėkmingos EPI pateisinamumu, pavyzdžiui, žr. Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?“, Common Market Law Review, 48, 2011, p. 1807–1848, p. 1839; Vogiatzis, N., „Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process“, European Law Journal, 23, 2017, p. 250–271, p. 257.
(
66
)	2014 m. gruodžio 9 d. Sprendimas Schönberger v Parlamentas (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, 24 punktas).
(
67
)	Taigi nemotyvuojant teisminės kontrolės netaikymo „politinio klausimo“ buvimu, nes tam tikru lygmeniu tai taip pat galėjo būti įmanoma. Pripažinus, kad Komisija turi politinę diskreciją spręsti, ar imtis tolesnių veiksmų dėl sėkmingos EPI, ar ne, neaišku, ką tuomet liktų tikrinti. Vargu, ar (racionali) teisminė kontrolė galėtų būti taikoma skoniui, įsitikinimams ir politinėms pažiūroms. Dėl šios diskusijos apskritai žr. Butler, G. „In search of the Political Question Doctrine in ES law“, Legal Issues of Economic Integration, Vol. 45, no 4, 2018, p. 329–354.
(
68
)	Tai kitu lygmeniu atspindi diskusiją dėl „pridėtinės vertės“ šios išvados 73 ir 74 punktuose.
(
69
)	Žr. šios išvados 100 punktą.
(
70
)	Žr., pavyzdžiui., 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimą Slovakija ir Vengrija / Taryba (C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 124 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
71
)	Žr., pavyzdžiui, 2014 m. kovo 18 d. Sprendimą Komisija / Parlamentas ir Taryba (C‑427/12, EU:C:2014:170, 40 punktas); 2018 m. gruodžio 11 d. Sprendimą Weiss ir kt. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, 24 punktas) arba 2019 m. balandžio 30 d. Sprendimą Italija / Komisija (Viduržemio jūros durklažuvių žvejybos kvota) (C‑611/17, EU:C:2019:332, 57 ir 120 punktai).
(
72
)	Generalinio advokato P. Léger išvada byloje Rica Foods / Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, 45–50 punktai).
(
73
)	Žr. šios išvados 103 punktą.
(
74
)	2011 m. spalio 18 d. sprendimas (C‑34/10, EU:C:2011:669).
(
75
)	1998 m. liepos 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/44/EB dėl teisinės biotechnologinių išradimų apsaugos (OL L 213, 1998, p. 13; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 20 t., p. 395).
(
76
)	2011 m. spalio 18 d. Sprendimas Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, 40 punktas) ir 2014 m. gruodžio 18 d. Sprendimas International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, 22 punktas).
(
77
)	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato Y. Bot išvadą byloje Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, 44 punktas), kurioje jis pabrėžė: „[N]emanau, kad patentabilumas ir tyrimai yra neatskiriami dalykai.“
(
78
)	Žr. skundžiamo sprendimo 179 ir 180 punktus.
(
79
)	Komunikato 3.3 punkte yra tik toks teiginys: „[B]esivystančiose šalyse partnerėse, kuriose ES remia sveikatos sektorių, teikiama parama sveikatos priežiūros sistemoms: remiamas tęstinę priežiūrą sudarančių paslaugų, įskaitant lytinės, reprodukcinės, motinų, naujagimių ir vaikų sveikatos priežiūros paslaugas, teikimas arba teikiama parama biudžetui, kad šalys galėtų teikti geresnes nacionalinės sveikatos priežiūros paslaugas. Iš esmės ta parama tiesiogiai ar netiesiogiai prisidės prie visų šalių partnerių siūlomų sveikatos priežiūros paslaugų, kurios gali apimti su abortais susijusias paslaugas siekiant išsaugoti motinos gyvybę arba jų neapimti. Šia visokeriopa ES parama iš esmės prisidedama prie abortų skaičiaus mažinimo, nes sudaroma daugiau galimybių naudotis saugiomis ir kokybiškomis paslaugomis, įskaitant kokybišką šeimos planavimą, įvairius kontracepcijos metodus, skubiąją kontracepciją ir visapusį lytinį švietimą.“
(
80
)	Grįsdama šį teiginį ji nurodo 2006 m. liepos 13 d. Sprendimą Komisija / Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, 49–53 punktai).
(
81
)	Žr. šios išvados 11 punktą.
(
82
)	Žr. 2017 m. rugsėjo 12 d. Sprendimą Anagnostakis / Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, 35 ir 45 punktai) ir 2019 m. kovo 7 d. Sprendimą Izsák ir Dabis / Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, 51 punktas).