62009CC0542_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Erasmus fra Rotterdam var en af de første modtagere af støtte til at studere i udlandet. Den daværende biskop af Cambray, Henry fra Bergen (som Erasmus var sekretær for), gav ham i 1495 såvel orlov som stipendium til at læse på universitetet i Paris. Erasmus vendte aldrig tilbage, og med en karriere, der bragte ham til Paris, Leuven, Cambridge og Basel, blev han utvivlsomt en af sin tids ypperste studerende: den såkaldte »Prins af humanismen«. Det kan med sikkerhed siges, at han på bedste vis brugte sit stipendium til at læse i udlandet (2) – og derfor er det nuværende udvekslingsprogram mellem universiteter i EU også opkaldt efter ham.
2. Erasmus’ landsmænd af i dag har en lignende mulighed. I henhold til bestemmelserne i Wet Studiefinanciering (lov om studiestøtte, herefter »WSF«) kan de ofte få støtte til videregående uddannelse uden for Nederlandene. Spørgsmålet er imidlertid, om de detaljerede bestemmelser, der regulerer tildelingen af sådan støtte – navnlig bestemmelsen, hvorefter ansøgeren, ud over at være anerkendt som støtteberettiget i Nederlandene, skal have haft lovlig bopæl i Nederlandene i mindst tre ud af seks år (»tre-ud-af-seks-års-reglen«) – er i strid med artikel 45 TEUF (tidligere artikel 39 EF) (3) og artikel 7, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1612/68 (4), for så vidt som de udgør en indirekte ubegrundet forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der forsørges af dem?
Retsforskrifter
Traktatbestemmelser
3. I artikel 45 TEUF bestemmes:
»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Unionen.
2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
[…]«
4. I henhold til artikel 165, stk. 1, TEUF (tidligere artikel 149, stk. 1, EF) har medlemsstaterne ansvar »for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne«. Af artikel 165, stk. 1, TEUF fremgår, at »Unionen bidrager til udviklingen af et højt uddannelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt at støtte og supplere disses indsats«. Unionens indsats skal ligeledes »begunstige studerendes […] mobilitet« (5) .
Forordning nr. 1612/68
5. Formålet med forordning nr. 1612/68 var at sikre statsborgere fra én medlemsstat friheden til at arbejde i en anden medlemsstat og derved gennemføre traktatbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed. Den første betragtning i præamblen til den pågældende forordning beskrev dens overordnede mål som at opnå »afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling mellem medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår samt ret for disse arbejdstagere til - med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed - frit at skifte opholdssted inden for [Unionen] med henblik på at have lønnet beskæftigelse«.
6. Af tredje og fjerde betragtning fremgik henholdsvis, at »den frie bevægelighed for arbejdstagere og deres familie er en fundamental ret«, og at den pågældende ret skulle anerkendes for »»permanente« arbejdstagere, sæsonarbejdere, grænsearbejdere og arbejdstagere, der udfører arbejde som led i en tjenesteydelse«.
7. Ifølge femte betragtning forudsatte udøvelsen af denne fundamentale ret »for at den objektivt set kan udøves i frihed og værdighed, at der sikres ligestilling, faktisk som retlig, i alt, der vedrører den egentlige udførelse af lønnet beskæftigelse og adgang til bolig; alle hindringer, der står i vejen for arbejdskraftens bevægelighed, skal endvidere fjernes, især med henblik på at arbejdstageren kan samles med sin familie i modtagerlandet og betingelserne for denne families integration i modtagerlandets miljø«.
8. Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 bestemte, at en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, på de øvrige medlemsstaters område nyder »samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere«.
9. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 lød således:
»Såfremt en statsborger i en medlemsstat er eller har været beskæftiget på en anden medlemsstats område, har hans børn, hvis de er bosat på denne medlemsstats område, adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse på samme vilkår som statsborgere i denne stat.
[...]«
Direktiv 2004/38
10. Artikel 7 i direktiv 2004/38/EF (6) regulerer betingelserne for, at unionsborgere kan opholde sig i en anden medlemsstat i mere end tre måneder. Den lyder således:
»1. Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:
a) er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten eller,
b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller
[...]«
11. Direktivets artikel 24 i direktivet bestemmer:
»1. Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ret gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har opholdsret eller permanent opholdsret.
2. Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til [...] forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.«
Nationale bestemmelser
12. WSF fastsætter, hvem der kan tildeles støtte til studier i Nederlandene og i udlandet. Støtte til studier i udlandet benævnes »meeneembare studie financiering« (herefter »MNSF«), dvs. studiestøtte, der kan »medbringes«.
13. I forbindelse med videregående uddannelse i Nederlandene kan der gives studiestøtte til studerende mellem 18 og 29 år, som læser ved en godkendt uddannelsesinstitution og opfylder kravet om nationalitet (7) . Artikel 2.2 definerer kravet om nationalitet. Studiestøtte kan tildeles studerende, der a) er nederlandske statsborgere, b) er ikke-nederlandske statsborgere, der i henhold til en traktat eller en beslutning truffet af en international organisation ligestilles med nederlandske statsborgere for så vidt angår studiestøtte, og c) er ikke-nederlandske statsborgere, der er bosat i Nederlandene, og som tilhører en ved bekendtgørelse angivet persongruppe, der ligestilles med nederlandske statsborgere for så vidt angår studiestøtte.
14. Den anden kategori omfatter unionsborgere, der er økonomisk aktive i Nederlandene, og deres familiemedlemmer. Det er ikke et krav, at de skal have haft bopæl i Nederlandene for at få tildelt denne type støtte. Således er grænsearbejdere og deres familiemedlemmer omfattet. Den tredje kategori omfatter unionsborgere, der ikke er økonomisk aktive i Nederlandene. De kan få tildelt støtte efter fem års lovligt ophold i Nederlandene.
15. I forbindelse med støtte til videregående uddannelse uden for Nederlandene skal de studerende kunne modtage uddannelsesstøtte i Nederlandene og i medfør af WSF’s artikel 2.14, stk. 2, litra c), skal de ydermere have haft lovligt ophold i Nederlandene i tre ud af seks år forud for indskrivelsen på en uddannelsesinstitution i udlandet. Dette krav finder anvendelse uanset den studerendes nationalitet.
16. Så længe de opfylder de relevante krav, kan studerende søge om støtte til at studere i Nederlandene og dernæst om MNSF til at studere i udlandet.
17. Indtil den 1. januar 2014 finder tre-ud-af-seks-års-reglen ikke anvendelse på studerende, uanset deres nationalitet, der tager en videregående uddannelse i »grænseområderne« til Nederlandene (Flandern og hovedstadsområdet Bruxelles i Belgien, Nordrhein- Westfalen, Niedersachsen og Bremen i Tyskland).
18. MNSF består af fire elementer: a) en basisstøtte, som er et fast månedligt beløb baseret på, om den studerende er hjemme- eller udeboende, samt et tillæg til rejseudgifter, og et yderligere tillæg, såfremt den studerende har en partner eller er eneforsørger, b) en yderligere støtte, som er afhængig af den studerendes forældres indkomst og bidrag, som har et loft, c) et basislån, der, såfremt der søges herom, har et loft, og d) et lån til at dække undervisningsafgifter, der, såfremt der søges herom, i princippet er begrænset til den højeste afgift, der afkræves af nederlandske uddannelsesinstitutioner, der tilbyder et tilsvarende studium.
19. Basisstøtten, den yderligere støtte (bortset fra det første studieår) og tillægget for rejseudgifter ydes i form af lån. Såfremt studierne fuldføres, inden 10 år efter de er påbegyndt, bliver disse lån konverteret til støtte.
20. Loftet for MNSF-støtte, bortset fra tillæg, går fra 739,15 EUR til 929,69 EUR pr. måned, afhængigt af, om den studerende er hjemme- eller udeboende. Samme loft finder anvendelse i forbindelse med støtte til studier i Nederlandene.
Retsforhandlingerne
21. Efter en almindelig administrativ procedure har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Nederlandene indirekte har forskelsbehandlet vandrende arbejdstagere og har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, idet vandrende arbejdstagere, herunder grænsearbejdere, og deres familiemedlemmer, som forsørges af dem, skal opfylde et bopælskrav (den såkaldte »tre-ud-af-seks-års-regel«), for inden for rammerne af WSF at kunne komme i betragtning til studiestøtte til et studium i udlandet, og at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22. Den nederlandske regering har nedlagt påstand om frifindelse samt om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23. Den belgiske, danske, tyske og svenske regering har interveneret til støtte for Nederlandene.
24. Hovedparterne og samtlige intervenienter afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 10. november 2011.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
25. Kommissionen har helt igennem begrænset sin påstand til artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Den har gjort gældende, at der i henseende til MNSF sker indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere i Nederlandene og deres familiemedlemmer, som forsørges af dem. Den har ikke inddraget artikel 24 i direktiv 2004/38, artikel 21 TEUF eller andre bestemmelser i EU-retten om borgerrettigheder.
26. Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 afspejler princippet om ligebehandling nævnt i artikel 45 TEUF hvad angår sociale og skattemæssige fordele og skal fortolkes på samme måde (8) . Hvis en foranstaltning, der regulerer adgangen til sociale fordele, således tilsidesætter artikel 7, stk. 2, fordi den behandler vandrende arbejdstagere mindre gunstigt end nationale arbejdstagere, er den ligeledes uforenelig med artikel 45 TEUF. Selv om en foranstaltning er forenelig med artikel 7, stk. 2, kan den imidlertid stadig være i strid med artikel 45 TEUF (9) . Derfor skal bopælskravet først undersøges i lyset af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Såfremt det tilsidesætter artikel 7, stk. 2, er det ligeledes forbudt efter artikel 45 TEUF.
27. Nederlandene, støttet af de intervenerende medlemsstater, har gjort gældende, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 ikke finder anvendelse. Alternativt har Nederlandene gjort gældende, at bopælskravet ikke indirekte forskelsbehandler vandrende arbejdstagere.
28. Under alle omstændigheder har Nederlandene og de intervenerende medlemsstater gjort gældende, at bopælskravet er begrundet i to hensyn. For det første tjener kravet til at identificere den ønskede målgruppe af studerende, nemlig de, der, uden MNSF, ville studere i Nederlandene og, såfremt de studerer i udlandet, vil vende tilbage til Nederlandene. For det andet forhindrer bopælskravet, at ordningen bliver en urimelig økonomisk byrde, som ville få konsekvenser for det overordnede støtteniveau. Dette hensyn fik Domstolens accept i Bidar-dommen og blev bekræftet i Förster-dommen (10) .
Tilsidesætter bopælskravet i princippet artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68?
Den personkreds, som har ret til ligebehandling i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68
29. Nederlandene har gjort gældende, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 i princippet ikke finder anvendelse på vandrende arbejdstageres familiemedlemmer, som forsørges af arbejdstagerne, uafhængigt af disses bopæl. Medlemsstaten accepterer imidlertid, at der gælder en undtagelse i tilfælde af direkte forskelsbehandling af vandrende arbejdstageres børn. Normalt er sådanne personer imidlertid omfattet af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 og ikke artikel 7, stk. 2. Artikel 12 er nemlig et særligt udtryk for forpligtelsen til ligebehandling, da den finder anvendelse på børn og adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse. Hvis artikel 7, stk. 2, opfattes således, at den finder anvendelse på børn af vandrende arbejdstagere, risikerer man, at bopælskravet i artikel 12 gøres meningsløst.
30. Kommissionen har gjort gældende, at Domstolens praksis bekræfter, at artikel 7, stk. 2, finder anvendelse på alle de af den vandrende arbejdstagers familiemedlemmer, som forsørges af arbejdstageren.
31. Jeg er enig med Kommissionen.
32. Den direkte personkreds for den ligebehandling, der sikres ved artikel 7, stk. 2, er borgere fra en medlemsstat, der arbejder i en anden medlemsstat. Grænsearbejdere, der pr. definition bor uden for værtsmedlemsstaten, hører under denne kategori (11) . Derfor kan arbejdstagere ikke kræves at have bopæl der, hvor de arbejder, for at opnå beskyttelse efter artikel 7, stk. 2. Artikel 7, stk. 2, betinger heller ikke retten til ligebehandling af, hvor den sociale fordel rent faktisk nydes.
33. En vandrende arbejdstagers familiemedlemmer, der forsørges af arbejdstageren, er indirekte omfattet af ligebehandlingsforpligtelsen efter artikel 7, stk. 2, da forskelsbehandling af disse med hensyn til en social fordel ligeledes udgør forskelsbehandling af den vandrende arbejdstager, der så skal understøtte familiemedlemmet. Domstolen har allerede gjort det klart, at denne gruppe af indirekte berettigede omfatter arbejdstagerens familiemedlemmer, som er henholdsvis efterkommere og slægtninge i opstigende linje, der forsørges af arbejdstageren, samt ægtefæller (12) . Med henblik på at opnå beskyttelse efter artikel 7, stk. 2, kræves det ikke af disse, at de bor i den medlemsstat, hvor den vandrende arbejdstager arbejder (13) .
34. Udtrykket »sociale fordele« i artikel 7, stk. 2, omfatter støtte til videregående uddannelse for vandrende arbejdstagere eller deres familiemedlemmer, som forsørges af dem (14) . I den foreliggende sag kan især børn, som forsørges af vandrende arbejdstagere, der arbejder i Nederlandene, ønske at ansøge om MNSF til at studere andre steder end i Nederlandene.
35. Nederlandene lægger stor vægt på, at de sager, hvori Domstolen har fastslået, at artikel 7, stk. 2, finder anvendelse på børn af vandrende arbejdstagere, alle har omfattet direkte forskelsbehandling. Til forskel fra Nederlandene kan jeg ikke se nogen logik i en fortolkning, der gør det personelle anvendelsesområde for en ligebehandlingsforpligtelse afhængig af den type forskelsbehandling, der er tale om. Derfor mener jeg ikke, at det har nogen betydning, om den påståede forskelsbehandling er direkte eller indirekte.
36. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 giver en separat, særlig og selvstændig ret til børn af vandrende arbejdstagere.
37. Ifølge den pågældende bestemmelse skal værtsmedlemsstaten give børn af vandrende arbejdstagere adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse. Artikel 12 finder ligeledes anvendelse på børn, der er under uddannelse uden for værtsmedlemsstaten (15) .
38. Artikel 12 finder særligt anvendelse på »[børn af] en statsborger i en medlemsstat, der er eller har været beskæftiget på en anden medlemsstats område«, og som »er bosat på denne medlemsstats område«. Domstolen har fastslået, at i henhold til artikel 12 har børn, der har taget bopæl i en medlemsstat på et tidspunkt, hvor en af deres forældre udøvede sin opholdsret som vandrende arbejdstager i denne medlemsstat, en selvstændig ret til at opholde sig i medlemsstaten for at gennemføre almindelig skolegang dér (16) . Barnet har denne ret, uanset om forælderen bevarer sin status af vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten (17) .
39. Endvidere skal et barn ikke bevise, at det forsørges af den vandrende arbejdstager, for at kunne påberåbe sig artikel 12. Såfremt forælderen ikke længere er vandrende arbejdstager, der er omfattet af ligebehandlingen efter artikel 7, stk. 2, eller ikke længere forsørger barnet, kan barnet ikke desto mindre kræve sin egen ret til adgang til den type sociale fordele, der er defineret i artikel 12, og på samme vilkår som nationale statsborgere, forudsat at barnet har bopæl i værtsmedlemsstaten (18) .
40. I modsætning til Nederlandene mener jeg ikke, at det, fordi artikel 12 udtrykkeligt regulerer en defineret, afgrænset gruppe af familiemedlemmer, som er direkte omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, nødvendigvis følger heraf, at det personelle anvendelsesområde for artikel 7, stk. 2, skal forstås således, at det udelukker denne gruppe som indirekte berettigede. Nederlandene har henvist til en række sager til støtte for sit synspunkt. Ingen af disse sager afklarer imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt artikel 7, stk. 2, beskytter familiemedlemmer til en vandrende arbejdstager, der forsørges af arbejdstageren, og som søger økonomisk støtte til videregående uddannelse.
41. I Brown-dommen blev sagsøgeren nægtet beskyttelse efter artikel 7, stk. 2, fordi han opnåede status af vandrende arbejdstager, alene fordi han gennemførte studier i værtsmedlemsstaten (19) . Han kunne ikke opnå beskyttelse efter artikel 12 (heller ikke, efter min opfattelse, som værende indirekte omfattet efter artikel 7, stk. 2), fordi ingen af forældrene havde status af vandrende arbejdstager efter hans fødsel (20) . Lair-dommen og Matteucci-dommen vedrørte derimod anvendelsen af artikel 7, stk. 2, på sagsøgere, der selv var vandrende arbejdstagere (21) .
42. I Casagrande-dommen fortolkede Domstolen artikel 12 i en tvist om barnet af en vandrende arbejdstager, der havde bopæl, hvor forælderen var ansat, og fastslog, at den pågældende bestemmelse ligeledes omfattede generelle foranstaltninger, der skulle lette deltagelsen i uddannelse (22) . På samme måde vedrørte di Leo-dommen (23) anvendelse af artikel 12 på et barn af en vandrende arbejdstager, der forlod værtsmedlemsstaten for at studere i udlandet.
43. Det må konkluderes, at familiemedlemmer, herunder børn, der forsørges af den vandrende arbejdstager, er omfattet af den vandrende arbejdstagers ret til ligebehandling efter artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Den konklusion gælder, uanset hvor de eller den vandrende arbejdstager har bopæl, og uanset om den påståede forskelsbehandling er direkte eller indirekte.
Er der en objektiv forskel mellem arbejdstagere med bopæl i Nederlandene og arbejdstagere, der bor uden for Nederlandene?
44. Kommissionen har gjort gældende, at vandrende arbejdstagere (herunder grænsearbejdere) med beskæftigelse i Nederlandene og familiemedlemmer, der forsørges af dem, behandles mindre gunstigt end nederlandske arbejdstagere og de familiemedlemmer, der forsørges af dem.
45. Nederlandene har gjort gældende, at der er en objektiv forskel mellem arbejdstagere med bopæl i Nederlandene og arbejdstagere med bopæl uden for Nederlandene, da de sidstnævnte ikke kræver incitamenter til at studere i udlandet. Dette argument indebærer, at vandrende arbejdstagere med arbejde i Nederlandene og bopæl i en anden medlemsstat ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for nederlandske arbejdstagere (og vandrende arbejdstagere for den skyld), der arbejder og bor i Nederlandene.
46. Jeg er uenig med Nederlandene.
47. Forskelsbehandling efter artikel 7, stk. 2, forekommer, når vandrende arbejdstagere behandles mindre gunstigt end nationale arbejdstagere i en sammenlignelig situation. For at afgøre, hvorvidt det er tilfældet, er det nødvendigt at fastslå, hvem der skal ligebehandles og i relation til hvilken specifik fordel. I den henseende er formålet med de retsforskrifter, der indfører en forskellig behandling, relevant for at vurdere, om der er en objektiv forskel mellem de relevante kategorier af personer (24) . Det skal tilføjes, at efter min opfattelse skal den påståede objektive forskel generelt afspejle en anden
retlig eller faktuel sondring end den, der foretages i den retsregel, der påstås tilsidesat.
48. I den foreliggende sag består fordelen i tildeling af støtte til studier uden for Nederlandene. Efter artikel 7, stk. 2, skal vandrende arbejdstagere i Nederlandene ligebehandles.
49. Det er forholdsvis let at acceptere, at de følgende to kategorier omfatter arbejdstagere, der kan sammenlignes med hinanden. For det første er vandrende arbejdstagere, der bor og arbejder i Nederlandene, sammenlignelige med og skal behandles på samme måde som Nederlandske statsborgere, der bor og arbejder i Nederlandene. For det andet er vandrende arbejdstagere, der arbejder i Nederlandene, men bor et andet sted, sammenlignelige med og skal behandles på samme måde som Nederlandske statsborgere, der arbejder i Nederlandene, men bor i et andet land.
50. Nederlandene bruger det faktum, at disse to kategorier forekommer, til at gøre gældende, at der ikke kan foretages en sammenligning mellem
disse kategorier – dvs. medlemsstaten gør gældende, at de, der har bopæl i Nederlandene, er objektivt forskellige fra de, der har bopæl uden for Nederlandene. På ét plan er det naturligvis korrekt. At bo i Amsterdam er ikke det samme som at bo i Paris. Men er det en relevant forskel, der objektivt kan begrunde en forskellig behandling (25) ?
51. Det mener jeg ikke.
52. Nederlandene har (med rette) accepteret, at børn af vandrende arbejdstagere, som ønsker at studere i Nederlandene, skal have adgang til støtte til sådanne studier på nøjagtig samme vilkår som Nederlandske statsborgere, uanset om disse vandrende arbejdstagere (og de børn, de forsørger) bor i Nederlandene eller andetsteds.
53. Herved har Nederlandene implicit accepteret, at i det mindste nogle børn af vandrende arbejdstagere – som børn af nederlandske arbejdstagere – på forhånd kan være disponeret til at læse i Nederlandene ( uanset om de har bopæl dér eller ej ), og at de skal have adgang til støtte til at gøre dette. Men den nødvendige følge heraf er – efter min opfattelse – at Nederlandene ikke længere lovligt kan påstå, at bopælen, stort set automatisk, afgør, hvor den vandrende arbejdstager eller dennes forsørgelsesberettigede børn vil studere. I så fald er det ikke lovligt at anvende bopælen som et påstået »objektivt« kriterium for forskellig behandling. Derimod kan en vandrende arbejdstager, der arbejder i Nederlandene, men bor i en anden medlemsstat, sammenlignes med en nederlandsk arbejdstager, der bor og arbejder i Nederlandene.
Resulterer bopælskravet i en indirekte forskelsbehandling?
54. Det følger af fast retspraksis, at i traktatbrudssager påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og det er Kommissionen, som for Domstolen skal fremlægge de beviser, som er nødvendige for, at det kan fastslås, at en forpligtelse er blevet tilsidesat, og Kommissionen kan herved ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (26) .
55. I den foreliggende sag skal Kommissionen bevise, at vandrende arbejdstagere og nederlandske arbejdstagere behandles forskelligt med lignende følger, som hvis der blev anvendt et krav om nationalitet.
56. Kommissionen har gjort gældende, at bopælskravet tilsidesætter artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, fordi nationale arbejdstagere altid nemmere vil kunne opfylde kravet end vandrende arbejdstagere. Den har gjort gældende, at Meeusen-dommen (27) og Meints-dommen (28) fastslog, at et bopælskrav pr. definition udgør indirekte forskelsbehandling. I den foreliggende sag er bopælskravet under alle omstændigheder udtryk for indirekte forskelsbehandling, i det omfang det nødvendigvis udelukker grænsearbejdere og de familiemedlemmer, som forsørges af dem. Nederlandene har henholdt sig til Sotgiu-dommen og Kaba II-dommen med henblik på at gøre gældende, at et bopælskrav ikke altid er udtryk for forskelsbehandling (29) .
57. Jeg er ikke enig i disse fortolkninger af Domstolens praksis.
58. I Meeusen-dommen fastslog Domstolen, at »en medlemsstat ikke kan gøre tildeling af en social fordel i artikel 7 [...]’s forstand betinget af, at modtagerne af fordelen har bopæl på denne stats nationale område« (30) . Meeusen-dommen vedrørte et bopælskrav, der var udtryk for direkte forskelsbehandling og derfor forbudt. Domstolens udtalelse i Meeusen-dommen var delvis baseret på Meints-dommen (31) . I den pågældende dom fastslog Domstolen, efter at have undersøgt, om kravet lettere blev opfyldt af nationale arbejdstagere (og om det kunne begrundes), at det pågældende bopælskrav medførte indirekte forskelsbehandling (32) . Ingen af dommene fastslår derfor, at et bopælskrav altid udgør indirekte forskelsbehandling.
59. Domstolens afgørelse i Sotgiu-sagen og Kaba II-sagen støtter imidlertid heller ikke den modsatte holdning, nemlig at der over for statsborgere og ikke-statsborgere, der befinder sig i en sammenlignelig situation, kan opstilles et bopælskrav, uden at det resulterer i indirekte forskelsbehandling. I Sotgiu-sagen tilhørte de pågældende arbejdstagere forskellige kategorier baseret på, om de var forpligtet til at flytte. Domstolen fandt derfor, at bopælen udgjorde et objektivt kriterium for den forskellige behandling af arbejdstagere i objektivt forskellige situationer. I Kaba II-sagen blev det fastslået, at situationen for en ægtefælle til en vandrende arbejdstager, der var statsborger i en anden medlemsstat end Det Forenede Kongerige, og for en person, der var »herværende og fastboende« i Det Forenede Kongerige, ikke var sammenlignelig på grund af en sondring i en anden
bestemmelse i national ret end den, der var omtvistet i den pågældende sag (33) .
60. Jeg er ikke desto mindre enig med Kommissionen i, at bopælskravet udgør en indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere.
61. Et krav om tidligere, nuværende eller kommende bopæl (navnlig hvis der er tale om bopæl af en bestemt varighed) rammer nødvendigvis reelt nationale arbejdstagere i en medlemsstat mindre end vandrende arbejdstagere, som befinder sig i en sammenlignelig situation, netop fordi en sådan betingelse altid
sondrer mellem arbejdstagere, der ikke behøver at flytte for at opfylde kravet, og arbejdstagere, der er nødt til at flytte. De førstnævnte er sædvanligvis, men muligvis ikke altid, statsborgere i værtsmedlemsstaten.
62. Tre-ud-af-seks-års-reglen vedrører tidligere bopæl af en vis varighed. Jeg mener, at nederlandske arbejdstagere nemmere kan opfylde dette krav end vandrende arbejdstagere, der har bopæl i Nederlandene.
63. Det er muligt, at et sådant bopælskrav ikke medfører en forskelsbehandling af alle grænsearbejdere (34) . Det er ikke desto mindre sandsynligt, at et betydeligt antal grænsearbejdere og de familiemedlemmer, der forsørges af dem, udelukkes fra MNSF, fordi familien bor sammen i et grænseområde og således uden for Nederlandene.
64. Det skal derfor konkluderes, at bopælskravet udgør indirekte forskelsbehandling, som i princippet ikke er tilladt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
Er bopælskravet alligevel begrundet?
65. Såfremt bopælskravet udgør en indirekte forskelsbehandling, som ikke er tilladt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, skal Domstolen afgøre, om det alligevel er begrundet. I så henseende skal Nederlandene bevise, at bopælskravet a) forfølger et legitimt mål, som er begrundet i tvingende almene hensyn, b) er egnet til at sikre gennemførelsen af det forfulgte legitime mål (egnethed), og c) ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det ønskede mål (proportionalitet) (35) .
66. Nederlandene har gjort gældende, at bopælskravet er begrundet, fordi det er egnet og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt a) for at hindre en urimelig økonomisk byrde, hvis MNSF gøres tilgængelig for alle studerende (det økonomiske
mål), og samtidig b) for at sikre, at MNSF alene er tilgængelig for studerende, der, uden dette, ville tage en videregående uddannelse i Nederlandene, og som sandsynligvis vil vende tilbage hertil efter at have læst i udlandet (det sociale
mål).
67. Inden begrundelsen af bopælskravet undersøges i forhold til hvert af disse mål, vil jeg kort nævne principperne om bevisbyrden og beviskravet, fordi ingen af parterne i den foreliggende sag har anvendt disse principper korrekt.
68. Domstolen har fastslået, at den sagsøgte medlemsstat skal fremlægge »de hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat« og »en gennemgang af, hvorvidt den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, er egnet og forholdsmæssig, såvel som konkrete holdepunkter til støtte for dens argumentation« (36) . Det påhviler således medlemsstaten at bevise, at foranstaltningen umiddelbart er egnet og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå sit mål.
69. Imidlertid kan den sagsøgte medlemsstats bevisbyrde vedrørende proportionaliteten »ikke [...] gå så vidt som til at kræve, at medlemsstaten positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning kan gøre det muligt at nå det nævnte formål på de samme vilkår« (37) . Sagt på en anden måde kan det ikke kræves, at medlemsstaten fører negativt bevis.
70. Hvis den sagsøgte medlemsstat beviser, at den omtvistede foranstaltning umiddelbart er forholdsmæssig, påhviler det Kommissionen at modbevise medlemsstatens analyse ved at foreslå andre mindre restriktive foranstaltninger. Kommissionen kan ikke blot foreslå en alternativ foranstaltning. Den skal også forklare, hvorfor og hvordan den pågældende foranstaltning er egnet til at nå de forfulgte mål og, frem for alt, er mindre restriktiv end den omtvistede foranstaltning. Uden en sådan forklaring kan den sagsøgte medlemsstat ikke vide, hvad den i sit modbevis skal fokusere på.
Er bopælskravet begrundet i det økonomiske mål?
– Er det økonomiske mål et legitimt mål, der er begrundet i tvingende almene hensyn?
71. Nederlandene har gjort gældende, at bopælskravet er begrundet, fordi det hermed forsøges sikret, at MNSF ikke pålægger samfundet en overdreven økonomisk byrde. I Bidar-dommen og Förster-dommen anerkendte Domstolen, at medlemsstaterne kan have en legitim interesse i de økonomiske følger af politikker og følgelig kræve en vis grad af integration, før der stilles studiestøtte til rådighed (38) . Nederlandene har vurderet, at en fjernelse af bopælskravet vil medføre en yderligere økonomisk byrde på omkring 175 mio. EUR pr. år ved at give MNSF til navnlig børn af vandrende arbejdstagere og nederlandske statsborgere, der enten bor uden for Nederlandene eller har boet mindre end tre ud af seks år i Nederlandene.
72. Kommissionen har gjort gældende, at argumentationen i Bidar-dommen og Förster-dommen ikke finder anvendelse på vandrende arbejdstagere, fordi EU-retten behandler økonomisk aktive unionsborgere anderledes end unionsborgere, der ikke er økonomisk aktive. Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 bekræfter denne sondring. Selv om Nederlandene kunne kræve en grad af tilknytning, viser statussen af vandrende arbejdstager i sig selv en tilstrækkelig tæt tilknytning til Nederlandene. I Bidar-dommen anerkendte Domstolen, at der ikke under sådanne omstændigheder kan opstilles et bopælskrav (39) . Endvidere kan blotte hensyn til budgettet ikke anses for at være begrundet i tvingende almene hensyn.
73. Jeg er enig med Kommissionen.
74. Domstolen opfordres til at anvende argumentationen fra Bidar-dommen og Förster-dommen om unionsborgere, der ikke er økonomisk aktive, på vandrende arbejdstagere. Men præcist hvad fastslog Domstolen i Bidar-dommen og Förster-dommen?
75. I Bidar-dommen forsøgte Det Forenede Kongerige at begrunde et bopælskrav på tre år med behovet for at sikre, at a) de bidrag, der blev ydet i form af skattebetaling, var tilstrækkelige til at dække udgifterne ved tildeling af lån, og b) at der var en faktisk forbindelse mellem den studerende, der ansøgte om støtte, og værtsmedlemsstatens arbejdsmarked (40) . Helt præcist var der en bekymring om, at studerende fra hele Unionen ville komme til Det Forenede Kongerige og søge om studiestøtte med henblik på at studere dér.
76. Som svar på den første del af Det Forenede Kongeriges argument anerkendte Domstolen, at »enhver medlemsstat frit kan sikre, at tildeling af støtte til dækning af leveomkostningerne for studerende fra andre medlemsstater ikke bliver til en urimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, som denne stat kan udbetale« (41) . Derfor var det lovligt »kun at tildele en sådan støtte til studerende, der har godtgjort at være integreret til en vis grad i samfundet i denne stat« (42) .
77. Domstolen godtog ikke den anden del af Det Forenede Kongeriges argument. En medlemsstat kunne ikke gøre tildelingen af studiestøtte betinget af en forbindelse mellem den studerende og arbejdsmarkedet. I det væsentlige fastslog Domstolen, at et bopælskrav, som er udtryk for indirekte forskelsbehandling, ikke kunne begrundes med behovet for kun at yde støtte til studerende, som allerede havde arbejdet i værtsmedlemsstaten eller ville arbejde dér efter afslutningen af deres studier. Domstolen fastslog, at uddannelse ikke nødvendigvis retter sig mod et givent geografisk arbejdsmarked (43) . Til forskel fra Kommissionen forstår jeg ikke denne del af Bidar-dommen således, at den udelukker ethvert krav om, at vandrende arbejdstagere udviser en grad af tilknytning til værtsmedlemsstaten. Domstolen behandlede ganske enkelt ikke dette spørgsmål. Men den afviste argumentet om, at dét at forbinde studiestedet med arbejdsstedet var et mål, der kunne begrunde indirekte forskelsbehandling.
78. Dernæst anerkendte Domstolen, at en vis grad af tilknytning kan anses for godtgjort, når den studerende har opholdt sig i en vis periode i værtsmedlemsstaten (44) . At begrænse modtagergruppen gennem et kriterium om en grad af nærhed til den medlemsstat, der finansierer støtten, såsom hidtidig bopæl, var derfor en egnet foranstaltning til at sikre, at studiestøtte til studerende fra andre medlemsstater ikke blev en urimelig byrde, der kunne få konsekvenser for det overordnede niveau af den støtte, som den pågældende stat yder.
79. Nederlandene synes at forstå Förster-dommen således, at den bekræfter Bidar-dommen.
80. Jeg er ikke overbevist af denne fortolkning af Förster-dommen.
81. I Förster-dommen fastslog Domstolen først, at ifølge Bidar-dommen er enhver medlemsstat berettiget til at sikre, at en social fordel ikke bliver til en urimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb (45) . Det var netop det legitime mål anerkendt i Bidar-dommen (46) .
82. Domstolen understregede endvidere, ligeledes i henhold til Bidar-dommen, at det er berettiget, at en medlemsstat kun tildeler støtte til dækning af leveomkostninger til sådanne studerende, der har godtgjort til en vis grad at være integreret i samfundet i denne medlemsstat (47) . Domstolen henviste til en passage i Bidar-dommen, hvori den fastslog, at en vis grad af integration kan anses for godtgjort, såfremt det konstateres, at den pågældende studerende har opholdt sig i en vis periode i værtsmedlemsstaten (48) .
83. Domstolen anvendte dernæst denne argumentation på omstændighederne i Förster-sagen. Domstolen skulle afgøre, om det indirekte diskriminerende bopælskrav på fem år kunne »være begrundet i værtsmedlemsstatens ønske om at sikre sig, at studerende, som er statsborgere i andre medlemsstater, til en vis grad er integreret på dennes område« (49) . I Förster-dommen undersøgte Domstolen derfor proportionaliteten af bopælskravet i forhold til målet om at sikre den studerendes integration, og ikke målet om at undgå et sammenbrud af den gældende ordning på grund af økonomiske udgifter (50) .
84. I Bidar-dommen havde Domstolen imidlertid ikke anerkendt dette mål. I den pågældende dom blev bevis på en grad af integration behandlet som et middel
til at undgå en urimelig økonomisk byrde.
85. Det vil være uheldigt, hvis en overfladisk fortolkning af Förster-dommen førte til forvirring mellem middel og resultat. Der er en risiko for, at Förster-dommen kan fortolkes således, at den antyder, at medlemsstater kan indføre et bopælskrav, uanset om dets formål er at sikre, at tilrådighedsstillelsen af en social fordel ikke påvirker stabiliteten af deres offentlige finanser negativt eller forfølgelsen af ethvert andet legitimt mål, der begrundes i tvingende almene hensyn. På det grundlag kan medlemsstaterne forsøge at begrunde en mindre gunstig behandling af (både økonomisk aktive og ikke økonomisk aktive) unionsborgere i henseende til socialpolitik (integration) ved at anvende adgangskriterier som varighed af ophold, ægteskabelig og familiemæssig status, sprog, eksamensbeviser, beskæftigelse etc. uden
nogensinde at forklare, hvorfor
adgangen til en social fordel skal begrænses således.
86. Med baggrund i denne fortolkning af Bidar-dommen og Förster-dommen skal det undersøges, om undgåelse af en urimelig økonomisk byrde, som ville kunne have konsekvenser for det overordnede niveau for studiestøtte, er et mål, der kan overføres fra konteksten med unionsborgere, der ikke er økonomisk aktive, og påberåbes som begrundelse for en indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere.
87. Det mener jeg ikke er muligt.
88. Jeg anerkender, at den økonomiske byrde, som er forbundet med at gøre en social fordel tilgængelig for mange, kan skade dens eksistens og overordnede niveau (51) . Under sådanne omstændigheder er hensyn til budgetmæssige konsekvenser tæt forbundet med forekomsten af og målet med selve den sociale fordel, og der kan derfor ikke helt ses bort herfra. Ellers må medlemsstater helt give afkald på at yde særlige former for sociale fordele, til skade for den almene interesse.
89. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at Nederlandene ikke kan påberåbe sig budgetmæssige hensyn som begrundelse for forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som forsørges af dem. Enhver betingelse tilknyttet MNSF med henblik på at holde udgifterne inden for rimelige grænser skal gælde ligeligt for vandrende arbejdstagere og nederlandske arbejdstagere.
90. Vandrende arbejdstagere og deres familie har ret til frit at flytte til en anden medlemsstat, baseret på betragtningen om, at »arbejdskraftens bevægelighed inden for [Unionen] skal være et af de midler, der, samtidig med at medvirke til at tilfredsstille medlemsstaternes økonomiske behov, sikrer arbejdstageren mulighed for at forbedre sine leve - og arbejdsvilkår og dermed også gør det lettere for ham at opnå social fremgang« (52) . Medlemsstaterne skal derfor fjerne alle hindringer, der står i vejen for arbejdskraftens bevægelighed og vandrende arbejdstageres tilknyttede rettigheder, herunder de, der har betydning for, »at arbejdstageren kan samles med sin familie i modtagerlandet og betingelserne for denne families integration i modtagerlandets miljø« (53) .
91. Hvis medlemsstaterne giver deres egne arbejdstagere en social fordel, uanset om fordelen er betinget af en persons bidrag eller ej, må de efter min opfattelse give vandrende arbejdstagere denne fordel på samme vilkår. Enhver begrænsning for at bevare økonomisk integritet skal anvendes på lige vilkår på nationale arbejdstagere og vandrende arbejdstagere (54) .
92. Det er korrekt, at Domstolen har anerkendt, at målet om at undgå en urimelig økonomisk byrde, der kan få konsekvenser for det overordnede niveau af en social ydelse, kan begrunde forskelsbehandling af unionsborgere, som ikke er økonomisk aktive. Efter min opfattelse har Domstolen gjort dette, fordi alle unionsborgere på EU-rettens nuværende udviklingstrin endnu ikke sikres fuld ligebehandling hvad angår sociale fordele.
93. Før indførelsen af et unionsborgerskab blev det i flere direktiver bestemt, at statsborgere i medlemsstater, der ikke udøvede en økonomisk ret til fri bevægelighed, havde ret til at flytte og tage ophold i en anden medlemsstat, når de selv og medlemmerne af deres familie var omfattet af en sygeforsikringsordning, og »råde[de] over tilstrækkelige midler til at undgå, at de under deres ophold fald[t] værtsmedlemsstatens sociale system til byrde« (55) . Betingelsen blev pålagt, fordi disse statsborgere »[ikke] må blive til urimelig byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten« (56) . Direktiv 93/96 begrænsede navnlig studerendes ret til ophold i en anden medlemsstat og fastsatte ingen pligt for værtsmedlemsstaten til at udbetale støtte til dækning af leveomkostninger (57) .
94. Disse statsborgere blev, uanset deres aktivitet, unionsborgere (58) efter ikrafttrædelsen af Maastrichttraktaten. På grundlag af denne status har de ret til frit at flytte og tage ophold inden for medlemsstaternes område med de begrænsninger, der er indeholdt i EU-retten. Domstolen har fastslået, at værtsmedlemsstaten skal udvise en vis økonomisk solidaritet med studerende, som er statsborgere i andre medlemsstater og har udøvet deres ret til at flytte til og tage ophold i værtsmedlemsstaten (59) .
95. Direktiv 2004/38 konsoliderede en stor del af den tidligere lovgivning og retspraksis. Det opretholder sondringen mellem unionsborgere, som har udøvet en økonomisk ret til fri bevægelighed, og andre unionsborgere, og bibeholder udtrykkeligt medlemsstaternes ret til i et vist tidsrum at forskelsbehandle de sidstnævnte. Således bestemmes det i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, at indtil studerende har opnået tidsubegrænset ophold i den medlemsstat, hvor de studerer, er værtsmedlemsstaten, »uanset« forpligtelsen til at behandle nationale statsborgere og andre unionsborgere ens, ikke forpligtet til at yde dem studiestøtte i form af stipendier eller lån. Selv om de omstændigheder, der gav anledning til Bidar-sagen, lå forud for vedtagelsen af direktiv 2004/38, afspejler argumentationen i den pågældende sag medlemsstaternes frihed til at forskelsbehandle under disse omstændigheder. Undtagelsen finder imidlertid ikke anvendelse på »arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer«. Sådanne personer er derimod beskyttet af den almindelige bestemmelse om ligebehandling.
96. Det skal derfor konkluderes, at det økonomiske
mål ikke kan anses for et legitimt mål, der kan begrundes i tvingende almene hensyn. Det følger heraf, at medmindre det sociale
mål kan godtages, kan Nederlandene ikke få medhold i deres påstand.
97. I fald Domstolen måtte være uenig i min konklusion om det økonomiske mål, vil jeg kort undersøge, om bopælskravet er egnet i forhold til dette mål og proportionaliteten heraf.
– Er bopælskravet egnet til at opnå det økonomiske mål?
98. Nederlandene har gjort gældende, at bopælskravet er et egnet middel til at sikre, at MNSF ikke fører til en overdreven, urimelig økonomisk byrde. Nederlandene har fremlagt en undersøgelse, som medlemsstaten påstår viser, at en fjernelse af kravet vil resultere i en yderligere byrde på 175 mio. EUR pr. år.
99. Kommissionen har kort bemærket, at den tvivler på, at Nederlandenes synspunkt er korrekt.
100. Selv om Kommissionen ikke på overbevisende måde har bestræbt sig på at modbevise Nederlandenes argument og beviser, påhviler det Nederlandene på overbevisende måde at vise, at en udelukkelse af studerende, som har boet mindre end tre ud af seks år i Nederlandene, er forbundet med de urimelige økonomiske byrder, som medlemsstaten påstår foreligger. Dette kan ikke indebære, at det skal godtgøres, at bopælskravet er den mest egnede foranstaltning til at opnå det forfulgte mål (60) .
101. Jeg godtager Nederlandenes argument.
102. Bopælskravet udelukker nødvendigvis en gruppe potentielle ansøgere og begrænser derfor udgifterne til MNSF. Nederlandene synes at mene, at den yderligere byrde på 175 mio. EUR pr. år vil underminere MNSF-ordningen, således som den fungerer nu.
103. Der er ingen grund til at betvivle denne holdning. Medlemsstaterne kan trods alt frit afgøre, hvornår studiestøtte bliver en urimelig økonomisk byrde med følger for det overordnede niveau for støttetildeling. Det påhviler medlemsstaten og ikke Domstolen at afgøre, hvor denne grænse ligger.
104. Da Kommissionen ikke har søgt at modbevise Nederlandenes standpunkt, må det konkluderes, at Nederlandene har godtgjort, at bopælskravet er egnet.
– Er bopælskravet forholdsmæssigt i henseende til det økonomiske mål?
105. Parternes argumenter om proportionalitet blev tydeliggjort under retsmødet afholdt på Domstolens initiativ.
106. Parterne er i det væsentlige uenige om, hvorvidt det er forholdsmæssigt at kræve, at vandrende arbejdstagere, der allerede har tilknytning til Nederlandene gennem deres beskæftigelse dér, ligeledes skal opfylde tre-ud-af-seks-års-reglen.
107. Kommissionen har gjort gældende, at statussen af vandrende arbejdstager i sig selv er tilstrækkelig til at bevise det påkrævede tilknytningskrav, og at Nederlandene ikke kan opstille et yderligere bopælskrav. Kommissionen foreslår en koordinering med andre medlemsstater som en alternativ foranstaltning. Nederlandene har gjort gældende, at statussen af vandrende arbejdstager er utilstrækkelig, og at der ikke er andre mulige alternative foranstaltninger. Da medlemsstaten besluttede at opstille bopælskravet, tog den ligeledes i betragtning, at der kunne være andre alternative støttekilder og andre typer af økonomisk støtte, at andre medlemsstater betinger støtte, der minder om MNSF, af tidligere bopæl, og at bopælskravet hindrer en vis risiko for svig.
108. Jeg er ikke overbevist om, at bopælskravet er forholdsmæssigt.
109. Til forskel fra Nederlandene mener jeg, at det faktum, at Domstolen i Förster-dommen anerkendte, at et bopælskrav på fem år var forholdsmæssigt, ikke betyder, at tre-ud-af-seks-års-reglen er forholdsmæssig her. I Förster-dommen henholdt Domstolen sig til ordlyden af artikel 16, stk. 1, og 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 som grundlag for at fastslå, at en medlemsstat ikke var forpligtet til at yde studiestøtte til unionsborgere, der ikke var økonomisk aktive, og som ikke havde haft lovligt ophold i den pågældende medlemsstat i fem år i træk (61) . Til forskel fra generaladvokaten (62) syntes Domstolen ikke at sætte spørgsmålstegn ved den opfattelse, at den påkrævede tilknytningsgrad ikke kunne påvises via andre foranstaltninger.
110. Artikel 24, stk. 2, gør det imidlertid klart, at betingelsen om fem års bopæl i direktiv 2004/38 ikke kan pålægges vandrende arbejdstagere og de familiemedlemmer, som forsørges af dem.
111. Kan en medlemsstat alligevel over for sådanne personer opstille et krav om bopæl i tre ud af seks år?
112. Det mener jeg ikke.
113. Til forskel fra Nederlandene fortolker jeg ikke Bidar-dommen således, at den godkender et sådant bopælskrav. I den pågældende sag behøvede Domstolen ikke at undersøge proportionaliteten, fordi virkningerne af bopælskravet, sammen med reglerne om at få »status som etableret person« i Det Forenede Kongerige, var således, at uanset Dany Bidars faktiske grad af integration ville han aldrig kunne blive berettiget til støtte til dækning af sine leveomkostninger.
114. Vanskeligheden i at vurdere proportionaliteten af bopælskravet i den foreliggende sag består i, at parternes argumenter er baseret på den opfattelse, at Nederlandene kan kræve en vis grad af tilknytning uden at tage hensyn til, at det er et middel til at opnå et mål.
115. Ifølge min opfattelse af Bidar-dommen vil en undersøgelse af proportionaliteten af bopælskravet indebære en afgørelse af, om Nederlandene har godtgjort, at tre-ud-af-seks-års-reglen ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at undgå en urimelig økonomisk byrde.
116. Nederlandene har ganske rigtigt fremlagt bevis i så henseende.
117. Tallet på 175 mio. EUR pr. år er baseret på en risikoanalyse, der beregner den skønnede yderligere udgift til støtte til navnlig børn af vandrende arbejdstagere (gruppe 1) og Nederlandske statsborgere (gruppe 2), som på nuværende tidspunkt ikke kan få MNSF (63) . En fjernelse af bopælskravet for børn i gruppe 2 vil føre til en yderligere udgift på 132,1 mio. EUR, hvilket er næsten tre gange højere end udgiften på 44,5 mio. EUR, som en fjernelse af bopælskravet for børn i gruppe 1 vil resultere i.
118. Disse skøn er baseret på en række formodninger, der i bedste fald synes tvivlsomme. Ved beregningen af antallet af børn i gruppe 1, der bor uden for Nederlandene, har forfatterne til undersøgelsen f.eks. skønnet, at mellem 15% og 30% af østeuropæiske vandrende arbejdstagere i Nederlandene fortsat vil opholde sig med deres familier i deres hjemstat. Disse arbejdstagere skønnes derfor at pendle enten dagligt eller mindre regelmæssigt mellem f.eks Warszawa og Nederlandene. Ved afgørelsen af, om disse pendlende vandrende arbejdstagere er bosiddende i Nederlandene, tages der samtidig ikke hensyn til, at de måske tilbringer flere dage om ugen i Nederlandene end i deres hjemstat. Et andet eksempel er, at forfatterne til undersøgelsen antager, at børn af grænsearbejdere vil studere i de grænseområder, hvor de bor. De synes derfor ikke at anvende en justering for børn af vandrende arbejdstagere og nederlandske statsborgere, der bor i udlandet, uanset om det er i et grænseområde eller ej, og som har ret til MNSF til at studere i et grænseområde.
119. Hvis der ses bort fra disse problemer med hensyn til den anvendte metode, er børn i gruppe 1 og 2 berettigede til støtte til at studere i Nederlandene, på trods af at de ikke bor der. Nederlandene har frivilligt påtaget sig den økonomiske byrde ved at støtte sådanne studerende indtil en vis maksimumsgrænse. Den samme grænse gælder for støtte til studier i Nederlandene og i udlandet. Nederlandene har ikke forklaret, hvorfor den samme økonomiske byrde er acceptabel, når den påtages i forbindelse med studier i Nederlandene, men uacceptabel i forbindelse med MNSF (64) .
120. Selv om Domstolen måtte fastslå, at Nederlandene kan kræve en vis tilknytningsgrad uafhængig af betænkelighederne med hensyn til økonomiske udgifter forbundet med MNSF, mener jeg ikke desto mindre, at det er uforholdsmæssigt at kræve, at en vandrende arbejdstager og hans familiemedlemmer, som forsørges af ham, skal opfylde tre-ud-af-seks-års-reglen.
121. Domstolen har anerkendt, at et bopælskrav kan være uforholdsmæssigt, såfremt det har en for ensidig karakter, da det »[utilbørligt] prioriterer […] […] en omstændighed, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning [...] og lader alle andre relevante omstændigheder ude af betragtning« (65) . For at være forholdsmæssige skal de relevante tilknytningskriterier ligeledes være kendte på forhånd, og der skal være fastsat en adgang til domstolskontrol (66) .
122. Efter min opfattelse har Nederlandene ikke overbevisende forklaret, hvorfor enten et mere fleksibelt bopælskrav end tre-ud-af-seks-års-reglen eller andre omstændigheder, der er udtryk for en sammenlignelig tilknytningsgrad, såsom beskæftigelse, ikke kan anvendes til at opnå de samme mål på en mindre restriktiv måde. Navnlig har medlemsstaten ikke forklaret, hvorfor
den anerkender, at en unionsborger med bopæl i Nederlandene i tre ud af seks år altid er tilstrækkeligt tilknyttet Nederlandene, uanset dennes deltagelse i det pågældende samfund, men helt og holdent afviser
muligheden for, at en persons status af vandrende arbejdstager kan være dokumentation for den krævede grad af tilknytning til Nederlandene.
123. De øvrige af Nederlandene fremførte argumenter får mig ikke til at ændre den konklusion.
124. Til forskel fra Nederlandene mener jeg ikke, at det er relevant, at der måske er alternative støttekilder for studerende, der ikke kan få MNSF, med henblik på at studere uden for Nederlandene eller uden for hjemstaten, og at andre medlemsstater betinger studiestøtte til at studere i udlandet af lignende krav. At studerende kan ansøge Nederlandene om støtte til at læse i Nederlandene, eller at de kan kræve en almindeligt tilgængelig skattefordel og nyde andre fordele i forbindelse med studier i udlandet, kan ikke afbøde en forskelsbehandling af dem i forbindelse med MNSF. Som Kommissionen har gjort gældende som modbevis, er disse alternative fordele under alle omstændigheder muligvis mindre fordelagtige end MNSF, og deres eksistens beviser ikke, at bopælskravet ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte mål. Foranstaltninger vedtaget af andre medlemsstater kan heller ikke afbøde den forskelsbehandling, som Nederlandene praktiserer. Det følger af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan begrunde en ulovlig foranstaltning med, at en anden medlemsstat har vedtaget den samme foranstaltning og således også eventuelt tilsidesætter EU-retten (67) .
125. Nederlandene har endvidere gjort gældende, at bopælskravet: a) hindrer studerende, som bor i udlandet, i at påstå, at de er udeboende og derfor har ret til en højere støtte, selv om de faktisk stadig er hjemmeboende og b) hindrer personer i at opnå status som vandrende arbejdstager i Nederlandene efter en symbolsk periode med beskæftigelse, hvilket giver dem ret til MNSF, for dernæst at studere uden for Nederlandene (endda i deres egen medlemsstat).
126. Efter min opfattelse er ingen af disse risici særegne for MNSF. Begge risici forekommer i forbindelse med studerendes ansøgninger om støtte til at studere i Nederlandene. Nederlandene har formodentligt fundet andre passende måder at løse disse problemer med støtten på, eftersom den tildeles nederlandske statsborgere og vandrende arbejdstagere ligeligt, uanset hvor de bor.
127. Under alle omstændigheder kan Nederlandene undersøge en persons status af vandrende arbejdstager (68) og træffe foranstaltninger til at hindre misbrug af rettigheder og svig, idet der tages hensyn til sagens konkrete omstændigheder og sondringen mellem at drage fordel af en retsbestemt mulighed og misbruge en rettighed (69) .
128. Det skal derfor konkluderes, at Nederlandene ikke har påvist, at bopælskravet er umiddelbart forholdsmæssigt.
129. For fuldstændighedens skyld vil jeg ikke desto mindre undersøge, om Kommissionen har fremlagt andre mindre restriktive foranstaltninger.
130. Kommissionen har kun foreslået et alternativ. Den har foreslået, at Nederlandene skal koordinere med andre medlemsstater. Herved henholder den sig til en bemærkning, som jeg fremsatte i Bressol-sagen, hvorefter det påhviler værtsmedlemsstaten og hjemstaten aktivt at søge en forhandlingsløsning på problemer, der skyldes en høj grad af studentermobilitet (70) .
131. Jeg er enig med Nederlandene i, at EU-retten ikke pålægger nogen pligt til koordinering. Koordinering er snarere en form for samarbejde, der kræver samtykke fra mindst en anden medlemsstat. Hvis Nederlandene kunne påberåbe sig et legitimt mål som begrundelse for indirekte forskelsbehandling, kan midlet til at opnå det mål ikke betinges af en anden medlemsstats samtykke og vilje til at søge en forhandlingsløsning. Medlemsstaterne forbliver ansvarlige for deres uddannelsessystemers organisation. Mens en koordinering kan løse nogle af de vanskeligheder, som medlemsstater som Nederlandene står over for, når de ønsker at fremme studentermobilitet gennem støtte, vil et krav
om koordinering være i strid med ånden i artikel 165, stk. 1, TEUF. En koordinering kan derfor ikke anses for en alternativ foranstaltning.
132. Under alle omstændigheder har Kommissionen ikke forklaret, hvordan og hvorfor muligheden for koordinering viser, at bopælskravet ikke er forholdsmæssigt.
133. I duplikken synes Nederlandene at acceptere, at Kommissionen har fremsat tre mulige foranstaltninger: en begrænsning af, hvor MNSF kan anvendes, en begrænsning af varigheden af MNSF og pligten til koordinering. Første og anden mulighed er imidlertid drøftet indgående i den del af Kommissionens svar, hvori den opsummerer de foranstaltninger, som Nederlandene
selv har fremsat og behandlet i svarskriftet. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen
har fremsat disse forslag. Under alle omstændigheder udgør de ikke mindre restriktive alternativer. En medlemsstat skal frit kunne tilbyde en favorabel økonomisk støtte til at studere et hvilket som helst sted i verden, forudsat at den overholder sine forpligtelser efter EU-retten (og naturligvis påtager sig det økonomiske ansvar for udgifterne til sin favorable ordning).
– Konklusion
134. Det skal konkluderes, at den ´på baggrund af bopælskravet indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og de familiemedlemmer, som forsørges af dem, ikke kan begrundes med det økonomiske
mål, som Domstolen godtog i Bidar-dommen. Det skal imidlertid stadig undersøges, om bopælskravet kan begrundes i det sociale
mål, der er påberåbt af Nederlandene.
Er bopælskravet begrundet i det sociale mål?
– Er det sociale mål et legitimt mål, der er begrundet i tvingende almene hensyn?
135. Formålet med MNSF er at øge studentermobiliteten fra Nederlandene til andre medlemsstater. Formålet er ikke at fremme mobiliteten mellem to andre medlemsstater end Nederlandene eller fra en anden medlemsstat til Nederlandene eller at finansiere studerende, der bor uden for Nederlandene og ønsker at læse dér, hvor de bor. MNSF er forbeholdt studerende, der ellers ville have læst i Nederlandene, og som sandsynligvis – som Nederlandene har gjort gældende – vil vende tilbage dertil efter at have læst i udlandet. MNSF er således rettet mod studerende, der kan anvende deres udenlandserfaring til at berige det nederlandske samfund og (muligvis) det nederlandske arbejdsmarked.
136. Jeg anerkender, at det er et legitimt mål. Kommissionen synes heller ikke at bestride dette.
137. »At begunstige studerendes mobilitet« er et af EU’s mål, og dets betydning er blevet fremhævet af Parlamentet og Rådet (71) . Det er ligeledes et legitimt mål for medlemsstaterne i forbindelse med organiseringen af deres uddannelses- og studiestøtteordninger (72) .
138. Jeg godtager ligeledes, at en begunstigelse af studerendes mobilitet er til gavn for almenheden. Den fremmer en kulturel og sproglig diversitet og øger professionelle færdigheder og kompetencer. Herved bidrager den til et pluralistisk samfund i medlemsstaterne og i Unionen som helhed.
139. I en fuldt integreret Europæisk Union vil det nok ikke være acceptabelt at betinge adgangen til støtte af, at den studerende vender tilbage til hjemstaten, da det vil være til hinder for unionsborgernes frie bevægelighed. Da dette område ikke er harmoniseret, har medlemsstaterne imidlertid en vis frihed til at fastsætte betingelserne for at kunne modtage studiestøtte, forudsat at de overholder EU-retten.
140. Det skal derfor godtages, at det sociale mål er et legitimt mål, der er begrundet i tvingende almene hensyn.
– Er bopælskravet egnet til at opnå det sociale mål?
141. Nederlandene har gjort gældende, at bopælskravet er egnet til at sikre, at MNSF alene tildeles målgruppen.
142. Kommissionen har ikke fremsat argumenter herom. Den har blot anført, at den betvivler Nederlandenes standpunkt.
143. Selv om Kommissionen på ny ikke på overbevisende måde har bestræbt sig på at modbevise Nederlandenes argument, påhviler det Nederlandene på overbevisende måde at vise, at bopælskravet er egnet til at nå det forfulgte mål (73) .
144. Jeg er ikke overbevist om, at Nederlandene har gjort dette.
145. Jeg er enig i, at stedet for de studerendes bopæl, før de påbegynder en videregående uddannelse, kan have en indflydelse på, hvor de studerer. Det er korrekt, at Nederlandene ikke har fremlagt bevis for denne sammenhæng. Jeg mener ikke, at det udgør en hindring. En foranstaltnings egentlige eller eventuelle bidrag til det forfulgte mål kan fastslås gennem kvantitative eller kvalitative analyser. I den foreliggende sag mener jeg, at kvalitative analyser er tilstrækkelige, og at argumentet derfor er plausibelt.
146. Jeg er ligeledes enig med Nederlandene i, at bopælskravet hindrer studerende i at anvende MNSF til at læse i det land, hvor de har bopæl, eftersom studerende, der bor uden for Nederlandene, ikke kan ansøge om MNSF.
147. Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at der er en logisk sammenhæng mellem de studerendes bopæl, før de påbegyndte videregående uddannelse, og sandsynligheden for at de vender tilbage til den pågældende medlemsstat efter endte studier i udlandet. Efter min opfattelse er der ikke en iboende sandsynlighed for, at et flertal af studerende, der bor i Nederlandene og dernæst studerer i udlandet, nødvendigvis vender tilbage til Nederlandene. Man kan forsøge at opmuntre dem hertil på forskellig vis (74), men det er ikke sikkert, at man på grundlag af tidligere bopæl kan forudse, hvor de studerende vil bo og arbejde i fremtiden.
148. Det skal konkluderes, at Nederlandene ikke har bevist, at bopælskravet er egnet til at fastlægge den gruppe af studerende, som medlemsstaten ønsker at tildele MNSF.
149. For fuldstændighedens skyld vil jeg kort undersøge, om bopælskravet står i rimeligt forhold til det sociale mål.
– Står bopælskravet i rimeligt forhold til det sociale mål?
150. Det påhviler Nederlandene at bevise, at tre-ud-af-seks-års-reglen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at fastlægge den gruppe af studerende, der ellers ville studere i Nederlandene, og som sandsynligvis vil vende tilbage dertil, hvis de læser i udlandet (75) .
151. Jeg mener ikke, at medlemsstatens argumenter desangående er tilstrækkelige.
152. Jeg er enig med Nederlandene i, at et krav om at kunne nederlandsk eller have et eksamensbevis fra en nederlandsk skole ikke udgør effektive alternative foranstaltninger.
153. Sprogfærdighed i nederlandsk er ikke nødvendigvis en god indikator for, hvorvidt studerende vil læse i Nederlandene uden MNSF, eller om de vil vende tilbage dertil efter at have læst i udlandet. En nederlandsktalende studerende kan beslutte sig for at læse i Antwerpen, fordi han kan tale sproget. Han kan ligeledes vælge at læse i Paris for at forbedre sine franskkundskaber eller i Warszawa for at lære polsk.
154. Samme argumentation gør sig gældende for så vidt angår krav om, at den kommende studerende skal have et eksamensbevis fra en nederlandsk skole. Hvis det antages, at et nederlandsk eksamensbevis anerkendes i andre medlemsstater, og at Nederlandene ligeledes godkender eksamensbeviser fra udlandet, er det vanskeligt at se nogen direkte sammenhæng mellem, hvor eksamensbeviset er fra, og om en bestemt studerende vil studere i Nederlandene uden MNSF og vende hjem efter sine studier i udlandet.
155. Under alle omstændigheder synes begge disse krav at være udtryk for indirekte forskelsbehandling og kan påvirke vandrende arbejdstagere på samme måde som bopælskravet.
156. Er det tilstrækkeligt, at Nederlandene fremsætter to foranstaltninger, der uomtvisteligt ikke udgør forholdsmæssige måder at opnå målet på (og som under alle omstændigheder er lige så diskriminerende som bopælskravet (om ikke mere)), med henblik på at bevise, at bopælskravet opfylder kravet om proportionalitet.
157. Det mener jeg ikke.
158. Da Nederlandene har bevisbyrden, skal medlemsstaten i det mindste dokumentere, hvorfor den foretrækker bopæl i tre ud af seks år og udelukker alle andre repræsentative forhold, såsom (f.eks.) bopæl af kortere varighed, eller hvorfor målgruppen ikke kan identificeres gennem andre (muligvis mindre restriktive) foranstaltninger, som (f.eks.) en regel om, at MNSF ikke må bruges til at læse i det land, hvor den studerende har bopæl.
159. Hvis Domstolen ikke desto mindre fastslår, at Nederlandene har godtgjort, at bopælskravet i princippet er proportionalt, mener jeg ikke, at Kommissionen har vist, at der er andre, mindre restriktive, foranstaltninger til at opnå det samme resultat. Det fremgår ikke klart af Kommissionens skriftlige og mundtlige indlæg, om det fremlagde sådanne alternativer. Såfremt det var meningen, at dens argumenter om koordinering skulle finde anvendelse i forbindelse med det sociale mål, mener jeg, at det pågældende argument må forkastes af de allerede nævnte grunde (76) .
– Konklusion
160. Jeg når til den konklusion, at den indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og de familiemedlemmer, der forsørges af dem, som følger af bopælskravet, i princippet kan begrundes under henvisning til det af Nederlandene påberåbte sociale mål. Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at Nederlandene har bevist, at bopælskravet er et egnet og forholdsmæssigt middel til at opnå det pågældende mål. Efter min opfattelse kan der ikke gives Kongeriget Nederlandene medhold i dets påstand.
Forslag til afgørelse
161. I lyset af de ovenfor anførte betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen skal træffe følgende afgørelse:
»1) Det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15.oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, idet vandrende arbejdstagere og familiemedlemmer, der forsørges af dem, skal opfylde et bopælskrav for inden for rammerne af Wet Studiefinanciering at kunne komme i betragtning til studiestøtte til et studium i udlandet.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Han var bestemt hengivet til sine studier, hvilket et af hans mest charmerende citater viser: »Når jeg får lidt penge, køber jeg bøger ; og er der penge tilovers, køber jeg mad og tøj«. Jf. ligeledes generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse af 20.3.2007, forenede sager C-11/06 og C-12/06, Morgan og Bucher, Sml. 2007 I, s. 9161, punkt 43.
(3)
–	Fristen for at efterkomme Kommissionens begrundede udtalelse udløb den 15.6.2009 og således inden ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten. For nemhedens og sammenhængens skyld henvises til artikel 45 TEUF. Under alle omstændigheder er ordlyden af artikel 39 EF og andre relevante traktatbestemmelser uforandrede i Lissabontraktaten.
(4)
–	Rådets forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467). Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT L 141, s. 1) ophævede forordning nr. 1612/68 med virkning fra den 16.6.2011, lang tid efter udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse. Ordlyden af artikel 7, stk. 2, og artikel 12 i forordning nr. 1612/68 forbliver uændret i forordning nr. 492/2011.
(5)
–	Artikel 165, stk. 2, andet led, TEUF (tidligere artikel 149, stk. 2, EF). Erasmus-programmet og andre EU-handlingsprogrammer inden for uddannelse er baseret på artikel 165 TEUF og 166 TEUF. Jf. Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1720/2006/EF af 15.11.2006 om et handlingsprogram for livslang læring (EUT L 327, s. 45), som ændret ved afgørelse nr. 1357/2008/EF (EUT L 350, s. 56).
(6)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, og berigtigelser i EUT 2004 L 229, s. 35, og EUT 2007 L 204, s. 28).
(7)
–	WSF’s artikel 2, stk.1.
(8)
–	Dom af 11.9.2007, sag C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis.
(9)
–	Dom af 16.7.2009, sag C-208/07, von Chamier-Glisczinski, Sml. I, s. 6095, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis.
(10)
–	Dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, og af 18.11.2008, sag C-158/07, Förster, Sml. I, s. 8507.
(11)
–	Fjerde betragtning i præamblen til forordning nr. 1612/68 og dom af 10.9.2007, sag C-269/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7811, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis.
(12)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt i fodnote 11 ovenfor, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis (ægtefæller). Dom af 15.9.2005, sag C-258/04, Ioannidis, Sml. I, s. 8275, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis (efterkommere), og dom af 12.7.1984, sag 261/83, Castelli, Sml. s. 3199, præmis 12 (slægtninge i opstigende linje).
(13)
–	Dom af 8.6.1999, sag C-337/97, Meeusen, Sml. I, s. 3289, præmis 25. Den pågældende sag omhandlede et bopælskrav, som var udtryk for direkte forskelsbehandling (da det alene fandt anvendelse på ikke-nederlandske borgere).
(14)
–	Meeusen-dommen, nævnt i fodnote 13 ovenfor, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis.
(15)
–	Dom af 13.11.1990, sag C-308/89, di Leo, Sml. I, s. 4185, præmis 12.
(16)
–	Jf. dom af 17.9.2002, sag C-413/99, Baumbast og R, Sml. I, s. 7091, præmis 63, og af 23.2.2010, sag C-480/08, Teixeira, Sml. I, s. 1107, præmis 46.
(17)
–	Teixeira-dommen, nævnt i fodnote 16 ovenfor, præmis 51, og dom af 23.2.2010, sag C-310/08, Ibrahim og Secretary of State for the Home Department, Sml. I, s.1065, præmis 39.
(18)
–	Dom af 4.5.1995, sag C-7/94, Gaal, Sml. I, s. 1031, præmis 30.
(19)
–	Dom af 21.6.1988, sag 197/86, Sml. I, s. 3205, præmis 28.
(20)
–	Brown-dommen, nævnt i fodnote 19 ovenfor, præmis 29 og 31.
(21)
–	Dom af 21.6.1988, sag 39/86, Lair, Sml. s. 3161, og af 27.9.1988, sag 235/87, Matteucci, Sml. s. 5589. I Lair-dommen havde sagsøgeren arbejdet i værtsmedlemsstaten, men ikke tilstrækkelig længe til at kunne opfylde kravet (der fandt anvendelse på udlændinge, men ikke på landets egne statsborgere) om fem års beskæftigelse inden der blev ansøgt om studiestøtte. Matteucci-dommen tog udgangspunkt i, at sagsøgeren ikke blot var barn af en vandrende arbejdstager, men selv udøvede en faktisk og effektiv beskæftigelse (jf. dommens præmis 9 og 10).
(22)
–	Dom af 3.7.1974, sag 9/74, Sml. s. 773, præmis 9.
(23)
–	Nævnt i fodnote 15 ovenfor.
(24)
–	Jf. dom af 18.11.2010, sag C-356/09, Kleist, Sml. I, s. 11939, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.
(25)
–	For betragtninger om, hvad der er og ikke er relevante forskelle i forbindelse med ret til ligebehandling, jf. mit forslag til afgørelse af 22.5.2008, i sag C-427/06, Bartsch, Sml. 2008 I, s. 7245, punkt 44.
(26)
–	Dom af 24.3.2011, sag C-400/08, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1915, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis.
(27)
–	Nævnt i fodnote 13 ovenfor, præmis 21.
(28)
–	Dom af 27.11.1997, sag C-57/96, Sml. I, s. 6689.
(29)
–	Dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, og af 6.3.2003, sag C-466/00, Kaba II, Sml. I, s. 2219.
(30)
–	Nævnt i fodnote 13 ovenfor, præmis 21.
(31)
–	Nævnt i fodnote 28 ovenfor, præmis 51.
(32)
–	Meints-dommen, nævnt i fodnote 28 ovenfor, præmis 45 og 46.
(33)
–	Jf. Sotgiu-dommen, nævnt i fodnote 29 ovenfor, præmis 12 og 13, og Kaba II-dommen, nævnt i fodnote 29 ovenfor, præmis 55.
(34)
–	F.eks. kan et barn af en grænsearbejder ikke desto mindre af den ene eller anden grund bo i Nederlandene eller have haft bopæl dér tilstrækkelig længe til at opfylde tre-ud-af-seks-års-reglen, før det flytter tilbage over grænsen.
(35)
–	Dom af 16.3.2010, sag C-325/08, Olympique Lyonnais, Sml. I, s. 2177, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis.
(36)
–	Dom af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis.
(37)
–	Dom af 10.2.2009, sag C-110/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 519, præmis 66.
(38)
–	Begge nævnt i fodnote 10 ovenfor.
(39)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 58.
(40)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 55.
(41)
–	Bidar-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 56. I Morgan og Bucher-dommen, nævnt i fodnote 2 ovenfor, bekræftede Domstolen, at den samme argumentation skulle anvendes hvad angår en medlemsstats tildeling af støtte til studerende, der ønsker at læse i en anden medlemsstat (jf. præmis 44).
(42)
–	Bidar-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 57.
(43)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 58.
(44)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 59.
(45)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 48.
(46)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 56.
(47)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 49.
(48)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 50.
(49)
–	Förster-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 51.
(50)
–	Dommen nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 54.
(51)
–	Bidar-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 56. Jf. ligeledes i forbindelse med sundhedsydelser og socialsikringsordninger dom af 16.5.2006, sag C-372/04, Watts, Sml. I, s. 4325, præmis 103, og af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 50.
(52)
–	Tredje betragtning i præamblen til forordning nr. 1612/68.
(53)
–	Femte betragtning i præamblen til forordning nr. 1612/68.
(54)
–	Denne konklusion betyder ikke, at jeg mener, at medlemsstaterne altid er udelukket fra at kræve en grad af tilknytning fra de vandrende arbejdstagere. Det af den nederlandske regering påberåbte sociale
mål som begrundelse for en grad af tilknytning fra alle ansøgere er ganske rigtigt et legitimt mål, som kan begrundes i tvingende almene hensyn (jf. punkt 135-140 nedenfor).
(55)
–	Artikel 1, stk.1, i Rådets direktiv 90/364/EØF af 28.6.1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26). Retten til ophold blev givet på samme betingelser til tidligere vandrende arbejdstagere og selvstændige, der var ophørt med deres erhvervsaktivitet. Jf. artikel 1, stk.1, i Rådets direktiv 90/365/EØF af 28.6.1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28). Jf. ligeledes Rådets direktiv 90/366/EØF af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30) og dets efterfølger, Rådets direktiv 93/96/EØF af 29.10.1993 om opholdsret for studerende (EFT L 317, s. 59). Hvert af disse direktiver, bortset fra direktiv 90/366, som allerede var blevet ophævet af Domstolen i dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193 (jf. præmis 21), blev ophævet ved direktiv 2004/38.
(56)
–	Fjerde betragtning i præamblen til direktiv 90/364.
(57)
–	Artikel 1 og 3 i direktiv 93/96.
(58)
–	Dom af 8.3.2011, sag C-34/09, Ruiz Zambrano, Sml. I, s. 1177, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis.
(59)
–	Dom af 20.9.2001, sag 184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 44. Sagen vedrørte betalingen af den belgiske »minimex«-ydelse til en studerende, der var ved sit sidste studieår. De første tre studieår havde han selv finansieret udgifterne til sit underhold.
(60)
–	Jf. også mit forslag til afgørelse af 7.10.2010 i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt i fodnote 26 ovenfor, punkt 89.
(61)
–	Dommen nævnt i fodnote 10 ovenfor, præmis 55.
(62)
–	Generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse af 10.7.2008 i forbindelse med Förster-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, punkt 129-135.
(63)
–	Disse udgør de største grupper af personer, der ville være berettiget til MNSF, såfremt bopælskravet blev ophævet. Skønnet er beregnet ved at multiplicere det skønnede antal af sådanne personer med en gennemsnitlig udgift pr. person omfattende basisstøtten, yderligere støtte og tilskud til rejseomkostninger.
(64)
–	Det fremgår heller ikke, hvor mange studerende, der modtager støtte til at studere i Nederlandene og
dernæst modtager støtte fra MNSF til at studere i udlandet. Jf. ligeledes punkt 16 ovenfor.
(65)
–	Jf. dom af 21.7.2011, sag C-503/09, Stewart, Sml. I, s. 6497, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis, og Morgan og Bucher-dommen, nævnt i fodnote 2 ovenfor, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis. Jf. ligeledes Förster-dommen, nævnt i fodnote 10 ovenfor, generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse i denne sag, punkt 133.
(66)
–	Jf. dom af 23.3.2004, sag C-138/02, Collins, Sml. I, s. 2703, præmis 72.
(67)
–	Dom af 20.10.2005, sag C-111/03, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 8789, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis.
(68)
–	En vandrende arbejdstager er »enhver person, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse [...] [og] i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger«. Den pågældende gruppe udelukker personer, der udøver »beskæftigelse af så ringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement«. Meeusen-dommen, nævnt i fodnote 13 ovenfor, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis.
(69)
–	Dom af 9.3.1999, sag C-212/97, Centros, Sml. I, s 1459, præmis 24 og 25 og den deri nævnte retspraksis.
(70)
–	Jf. punkt 154 i mit forslag til afgørelse af 25.6.2009 i forbindelse med dom af 13.4.2010, sag C-73/08, Bressol, Sml. I, s. 2735.
(71)
–	Jf. artikel 149, stk. 2, EF (nu artikel 165, stk. 2, TEUF) og Europa-Parlamentets og Rådets henstilling af 10.7.2001 om mobilitet i Det Europæiske Fællesskab for studerende, personer under erhvervsuddannelse, volontører, undervisere og erhvervslærere (2001/613/EF) (EFT L 215, s. 30).
(72)
–	Formålet med at opfordre studerende til at vende tilbage til deres hjemstat efter at have læst i udlandet kan give anledning til bekymring i de medlemsstater, hvor antallet af studerende, der rejser ud, overstiger antallet af studerende, der vender tilbage. Jf. f.eks. Working Group on Portability of Grants and Loans, Report to the Bologna Follow Up Group (http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/documents/WGR2007/Portability_of_grants_and_loans_final_report2007.pdf), s. 15, og bilag til Europa-Parlamentets og Rådets henstilling af 18.12.2006 om tværnational mobilitet i Det Europæiske Fællesskab i uddannelsesøjemed: Det europæiske kvalitetscharter for mobilitet (2006/961/EF) (EUT 2006 L 394, s. 5.).
(73)
–	Jf. punkt 100 ovenfor.
(74)
–	F.eks. kan tildelingen af støtte betinges af, at den studerende vender tilbage til Nederlandene og arbejder der i en minimumsperiode.
(75)
–	Jf. punkt 67-70 ovenfor.
(76)
–	Jf. punkt 130-132 ovenfor.