61994CJ0268_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-268/94,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door professor J. Mota de Campos, L. Fernandes, directeur van de juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en M. L. Duarte, juridisch adviseur bij dezelfde dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Portugese ambassade, Allée Scheffer 33,
verzoekster,
ondersteund door
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou, bijzonder juridisch adviseur bij de bijzondere dienst communautaire geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en G. Karipsiadis, bijzonder wetenschappelijk medewerker bij dezelfde dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,
interveniënte,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Monteiro en A. Tanca, leden van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door P. Biering, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Deense ambassade, Boulevard Royal 4,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door L. Nicoll, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
en
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Bury en A. M. Alves Vieira, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 94/578/EG van de Raad van 18 juli 1994 betreffende de sluiting van de Samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India (PB 1994, L 223, blz. 23),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray en L. Sevón (rapporteur), kamerpresidenten, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: A. La Pergola
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 5 maart 1996, waar de Portugese Republiek was vertegenwoordigd door J. Mota de Campos en L. Fernandes, de Helleense Republiek door A. Samoni-Rantou en G. Karipsiadis, de Raad door R. Torrent, directeur van de juridische dienst, als gemachtigde, A. Tanca en I. Lopes-Cardoso, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigde, het Koninkrijk Denemarken door P. Biering en de Commissie door C. Bury en A. M. Alves Vieira,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 mei 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 26 september 1994 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Portugese Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van besluit 94/578/EG van de Raad van 18 juli 1994 betreffende de sluiting van de Samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India (PB 1994, L 223, blz. 23; hierna: "bestreden besluit").
2 Het bestreden besluit is gebaseerd op de artikelen 113 en 130 Y, juncto artikel 228, lid 2, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, EG-Verdrag.
3 Het bestreden besluit is door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen aanvaard na raadpleging van het Europees Parlement. Tijdens de zitting waarin dit besluit is aanvaard, heeft de Portugese Republiek in een in de notulen opgenomen verklaring laten weten het niet eens te zijn met de keuze van de rechtsgrondslag.
4 De Samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India (hierna: "overeenkomst") is op 1 augustus 1994 in werking getreden (PB 1994, L 223, blz. 35).
5 Artikel 1, lid 1, van de overeenkomst luidt als volgt: "De samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen en de bepalingen van deze overeenkomst berusten op de eerbiediging van de mensenrechten en democratische beginselen, welke een essentieel onderdeel van de overeenkomst vormen."
6 Artikel 1, lid 2, eerste alinea, van de overeenkomst bepaalt: "De voornaamste doelstelling van deze overeenkomst is de versterking en ontwikkeling, via dialoog en partnerschap, van de diverse samenwerkingsaspecten tussen de overeenkomstsluitende partijen ten einde nauwere en betere betrekkingen tot stand te brengen." In artikel 1, lid 2, tweede alinea, worden de punten genoemd waarop deze samenwerking is toegespitst.
7 Volgens artikel 2 van de overeenkomst wordt in de handelsbetrekkingen tussen de Gemeenschap en de Republiek India de status van meestbegunstigde natie toegepast.
8 Artikel 3 bevat bepalingen betreffende de handel en de commerciële samenwerking en artikel 4 heeft betrekking op de economische samenwerking.
9 De artikelen 5 tot en met 19 van de overeenkomst noemen de andere samenwerkingsgebieden, waaronder energie (artikel 7), intellectuele eigendom (artikel 10), toerisme (artikel 13), voorlichting en cultuur (artikel 15) en drugsbestrijding (artikel 19). Deze artikelen luiden als volgt:
"Artikel 7 Energie
De overeenkomstsluitende partijen erkennen het belang van de energiesector voor de economische en sociale ontwikkeling en ondernemen stappen om de samenwerking te verbeteren, in het bijzonder inzake opwekking, besparing en rationeel gebruik van energie. Deze verhoogde samenwerking omvat planning op het gebied van energie en niet-traditionele energie met inbegrip van zonneënergie, waarbij rekening wordt gehouden met de milieu-aspecten ervan."
"Artikel 10 Intellectuele eigendom
De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe binnen de grenzen van hun wetgevingen, wettelijke voorschriften en beleidsvormen, een passende en doelmatige bescherming van de rechten inzake intellectuele eigendom te garanderen, met inbegrip van octrooien, waren- of dienstenmerken, auteursrechten en aanverwante rechten, geografische benamingen (inclusief benamingen van oorsprong), industriële ontwerpen en configuraties van geïntegreerde schakelingen, en deze bescherming indien nodig te versterken. Zij verbinden zich er eveneens toe, waar mogelijk, de toegang tot gegevensbanken van instellingen voor intellectuele eigendom te vergemakkelijken."
"Artikel 13 Toerisme
De overeenkomstsluitende partijen komen overeen steun te verlenen aan de samenwerking in de toeristische sector door middel van specifieke maatregelen zoals:
a) uitwisseling van informatie en het verrichten van studies;
b) opleidingsprogramma's;
c) bevordering van investeringen en joint ventures."
"Artikel 15 Voorlichting en cultuur
De overeenkomstsluitende partijen zullen samenwerken op de gebieden van voorlichting en cultuur om een betere onderlinge verstandhouding te scheppen en de culturele banden tussen beide regio's aan te halen. Deze samenwerking omvat onder andere:
a) uitwisseling van informatie over onderwerpen van cultureel belang;
b) voorbereidende studies en technische bijstand met het oog op het behoud van het culturele erfgoed;
c) samenwerking op het gebied van de media en de audiovisuele documentatie;
d) organisatie van culturele evenementen en uitwisselingen."
"Artikel 19 Drugsbestrijding
1. De overeenkomstsluitende partijen bevestigen dat zij, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden, vastbesloten zijn de doelmatigheid van beleidslijnen en maatregelen te verhogen ter bestrijding van de bevoorrading en de distributie van narcotica en psychotrope stoffen, alsook het voorkomen en verminderen van drugsgebruik, rekening houdend met de door internationale instanties ter zake verrichte werkzaamheden.
2. De samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen omvat:
a) opleiding, opvoeding, behandeling en ontwenning van drugsverslaafden, met inbegrip van projecten voor de reïntegratie van verslaafden in het sociale en arbeidsmilieu;
b) maatregelen ten gunste van alternatieve economische oplossingen;
c) technische, financiële en administratieve bijstand voor toezicht op de handel in uitgangsprodukten, preventie, en bestrijding van het drugsgebruik;
d) uitwisseling van alle informatie ter zake, met inbegrip van gegevens betreffende het witwassen van geld."
10 Ingevolge artikel 24, lid 1, van de overeenkomst kunnen de overeenkomstsluitende partijen de overeenkomst met wederzijdse instemming uitbreiden teneinde het niveau van de samenwerking te verhogen en aan te vullen door middel van overeenkomsten over specifieke sectoren of activiteiten. Volgens artikel 24, lid 2, kan elke overeenkomstsluitende partij in het kader van de overeenkomst voorstellen formuleren met het oog op de uitbreiding van de werkingssfeer van de samenwerking, waarbij rekening wordt gehouden met de bij de uitvoering van de overeenkomst opgedane ervaring.
11 Artikel 25 van de overeenkomst bepaalt dat, onverminderd de bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, de overeenkomst en de in het kader van deze overeenkomst genomen maatregelen de bevoegdheid van de Lid-Staten om in het kader van de economische samenwerking bilaterale activiteiten met India te ondernemen of nieuwe overeenkomsten voor economische samenwerking met India te sluiten, volledig onverlet laten.
12 Bij beschikking van 14 februari 1995 heeft de president van het Hof de Helleense Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Portugese Republiek. Bij drie beschikkingen van 14 maart 1995 heeft de president van het Hof het Koninkrijk Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad. Bij brief van 7 juni 1995 heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk het Hof evenwel laten weten, dat zij niet voornemens was een memorie in te dienen.
13 Met haar beroep bestrijdt de Portugese regering de wettigheid van de rechtsgrondslag van de bevoegdheid van de Gemeenschap en de daarmee verband houdende procedure volgens welke de Gemeenschap de overeenkomst heeft gesloten. Zij is namelijk van mening dat de rechtsgrondslag van het bestreden besluit de Gemeenschap niet de nodige bevoegdheden verleent om deze overeenkomst te sluiten, hetgeen in de eerste plaats geldt voor de bepaling van de overeenkomst betreffende de rechten van de mens en in de tweede plaats voor de bepalingen van de overeenkomst betreffende bepaalde specifieke samenwerkingsgebieden. Derhalve had de overeenkomst eveneens moeten worden gebaseerd op artikel 235 van het Verdrag en had zij met medewerking van alle Lid-Staten moeten worden gesloten.
De eerbiediging van de mensenrechten en de democratische beginselen
14 In de eerste plaats moet het argument van de Portugese regering worden onderzocht, dat, gelet op artikel 1, lid 1, van de overeenkomst, artikel 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit had moeten worden gebruikt.
15 Dienaangaande brengt de Portugese regering om te beginnen in herinnering, dat in de samenwerkingsovereenkomsten die zijn gesloten vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 235 EEG-Verdrag voor de Gemeenschap een adequate rechtsgrondslag bood om een bepaling betreffende de rechten van de mens op te nemen.
16 Vervolgens kan uit het feit, dat de grondrechten als algemene beginselen in de communautaire rechtsorde gelding hebben, niet worden afgeleid, dat de Gemeenschap bevoegd is maatregelen op dit gebied vast te stellen, ongeacht of dat op intern dan wel op extern vlak is. Voorts zijn de verwijzingen naar de grondrechten in de preambule van de Europese Akte, evenals in de preambule en sommige artikelen van het Verdrag betreffende de Europese Unie volgens deze regering van programmatische aard; daarin wordt een algemene doelstelling omschreven, doch de Gemeenschap geen specifieke handelingsbevoegdheden verleend.
17 Ook in artikel 130 U, lid 2, EG-Verdrag - aldus nog steeds de Portugese regering - wordt slechts een algemene doelstelling omschreven. Derhalve volstaat artikel 130 Y als rechtsgrondslag voor het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst enkel, voor zover de eerbiediging van de rechten van de mens slechts als algemene doelstelling van deze overeenkomst wordt genoemd. De met de Republiek India gesloten overeenkomst gaat evenwel verder, aangezien artikel 1, lid 1, ervan bepaalt dat "de eerbiediging van de mensenrechten (...) een essentieel onderdeel" van de overeenkomst vormt. De overeenkomst preciseert niet wat de consequenties van deze bijzondere kwalificatie zijn, maar deze veronderstelt natuurlijk dat de Gemeenschap over bepaalde mogelijkheden tot optreden beschikt, die slechts op artikel 235 van het Verdrag kunnen worden gebaseerd.
18 Volgens de Raad, die wordt ondersteund door de Deense regering en de Commissie, is artikel 1, lid 1, van de overeenkomst een uitvloeisel van het vereiste van artikel 130 U, lid 2. Aangezien dit vereiste een essentieel onderdeel is van het ontwikkelingsbeleid, is het logisch dat het in de overeenkomst wordt genoemd.
19 Voorts stellen de Raad en de partijen die hem ondersteunen, dat een dergelijke bepaling in een samenwerkingsovereenkomst het de Gemeenschap mogelijk maakt, in geval van ernstige schending van de rechten van de mens door de andere overeenkomstsluitende partij de werking van de overeenkomst op te schorten wegens schending van een bepaling die van wezenlijk belang is. Dienaangaande verwijzen zij naar artikel 60 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.
20 De Deense regering voegt hieraan toe, dat artikel 235 inderdaad de juiste rechtsgrondslag zou vormen, indien de Gemeenschap besluit een specifieke overeenkomst met een derde land te sluiten, waarvan de voornaamste doelstelling de bescherming van de rechten van de mens is. Dit is evenwel niet de doelstelling van de met de Republiek India gesloten overeenkomst. Artikel 1, lid 1, van de overeenkomst is immers enkel opgenomen om de toepassing van de andere bepalingen van de overeenkomst mogelijk te maken.
21 Allereerst zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak artikel 235 van het Verdrag slechts als rechtsgrondslag van een handeling kan worden gebruikt, indien geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent (zie onder meer arresten van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, r.o. 13, en 26 maart 1996, zaak C-271/94, Parlement/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-1689, r.o. 13).
22 In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie onder meer arresten van 11 juni 1991, zaak C-300/89, Commissie/Raad, Jurispr. 1991, blz. I-2867, r.o. 10, en 12 november 1996, zaak C-84/94, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-0000, r.o. 25).
23 Ingevolge artikel 130 U, lid 2, van het Verdrag, bepalende dat "het beleid van de Gemeenschap (...) bij[draagt] tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden", dient de Gemeenschap bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking rekening te houden met de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten.
24 Uit het enkele feit dat artikel 1, lid 1, van de overeenkomst bepaalt, dat de eerbiediging van de mensenrechten en democratische beginselen een "essentieel onderdeel" van de overeenkomst vormt, kan niet worden afgeleid, dat het artikel een ruimere strekking heeft dan de in artikel 130 U, lid 2, van het Verdrag geformuleerde doelstelling. Uit de tekst zelf van deze laatste bepaling blijkt immers het belang dat aan de eerbiediging van de mensenrechten en democratische beginselen moet worden gehecht. Dit betekent in het bijzonder, dat het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid hierop moet worden afgestemd.
25 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 27 van zijn conclusie, hebben bovendien diverse verklaringen en documenten van de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen, die reeds waren opgesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie en bijgevolg van titel XVII van het EG-Verdrag, het belang van de rechten van de mens in het kader van de ontwikkelingssamenwerking onderstreept.
26 Wat meer in het bijzonder het argument van de Portugese regering betreft, dat de kwalificatie van de eerbiediging van de rechten van de mens als essentieel onderdeel van de samenwerking bepaalde mogelijkheden tot optreden veronderstelt, zij in de eerste plaats vastgesteld, dat de afstemming van het ontwikkelingsbeleid op de eerbiediging van de rechten van de mens noodzakelijkerwijze inhoudt, dat daartussen een bepaalde relatie van ondergeschiktheid wordt vastgesteld.
27 In dit opzicht kan een bepaling als artikel 1, lid 1, van de overeenkomst met name een belangrijke factor zijn voor de uitoefening van het recht om op grond van het internationale recht een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst op te schorten of te beëindigen, wanneer het derde land de mensenrechten niet heeft geëerbiedigd.
28 In de tweede plaats bevestigen artikel 1 van de overeenkomst, met het opschrift "Grondslag en doelstellingen", alsook de tekst van lid 1 van dit artikel, dat het vraagstuk van de eerbiediging van de mensenrechten en democratische beginselen geen specifiek gebied van samenwerking is waarin de overeenkomst voorziet.
29 Mitsdien mocht, wat artikel 1, lid 1, van de overeenkomst betreft, artikel 130 Y als grondslag voor het bestreden besluit worden genomen.
De bepalingen van de overeenkomst betreffende de specifieke samenwerkingsgebieden
30 Volgens de Portugese regering is de draagwijdte van sommige bepalingen van de overeenkomst, betreffende specifieke onderwerpen waarvoor de samenwerking geldt, van dien aard dat de rechtsgrondslag van het bestreden besluit ontoereikend is.
31 Haars inziens moet bij de uitlegging van de bepalingen van titel XVII van het EG-Verdrag, "Ontwikkelingssamenwerking", in het bijzonder rekening worden gehouden met het feit, dat de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking een aanvulling vormen op de bevoegdheden van de Lid-Staten. Een samenwerkingsovereenkomst kan niet uitsluitend worden gebaseerd op artikel 130 Y, ongeacht de concrete materiële werkingssfeer ervan en de aard van de contractuele verplichtingen waarin de overeenkomst voorziet. Dit artikel vormt enkel een adequate en toereikende grondslag voor samenwerkingsovereenkomsten waarvan de bepalingen binnen de grenzen van de uitdrukkelijk of impliciet gedefinieerde handelingsbevoegdheden van de Gemeenschap blijven. Indien derhalve in een samenwerkingsovereenkomst een onderwerp wordt opgenomen, ten aanzien waarvan de Lid-Staten zelf bevoegd zijn, is voor de sluiting van deze overeenkomst hun medewerking vereist. In casu is zulks het geval met de bepalingen betreffende intellectuele eigendom en drugsbestrijding. Ter terechtzitting heeft de Portugese regering verklaard, dat voor de samenwerking op het gebied van toerisme en cultuur eveneens de medewerking van de Lid-Staten bij het sluiten van de overeenkomst was vereist.
32 Volgens de Portugese regering dient voor de bepaling betreffende energie in de overeenkomst gebruik te worden gemaakt van artikel 235 van het Verdrag, aangezien deze materie deel uitmaakt van de doelstellingen van de Gemeenschap, doch het EG-Verdrag geen specifieke bepaling bevat inzake de mogelijkheden om op te treden.
33 De Raad is daarentegen van mening, dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke de maatregelen die in verhouding tot de voornaamste doelstelling van de handeling waarvan zij deel uitmaken, een accessoir karakter hebben, moeten worden gebaseerd op de bepaling(en) die gelet deze doelstelling relevant is (zijn), en geen afzonderlijke rechtsgrondslag behoeven. In casu wordt enkel het commerciële aspect van de overeenkomst verwoord in verbintenissen waarvan de omvang en de rol in de opzet van de overeenkomst een specifieke rechtsgrondslag vereisen, te weten artikel 113.
34 Volgens de Commissie, die de argumenten van de Raad onderschrijft, vloeit op het gebied van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid de bevoegdheid van de Gemeenschap voor de externe betrekkingen veeleer voort uit artikel 130 W dan uit artikel 130 Y.
35 Het betoog van de Portugese regering stelt de vraag aan de orde, in hoeverre een tussen de Gemeenschap en een derde land op de grondslag van artikel 130 Y gesloten overeenkomst kan voorzien in bepalingen op specifieke gebieden, zonder dat een andere rechtsgrondslag of zelfs de medewerking van de Lid-Staten aan het sluiten van de overeenkomst nodig is.
36 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat in de eerste plaats uit de bepalingen van titel XVII van het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 130 U, lid 1, 130 W, lid 1, 130 X en 130 Y, blijkt dat de Gemeenschap een specifieke bevoegdheid bezit om op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking overeenkomsten met derde landen te sluiten, alsook dat deze bevoegdheid niet exclusief is, doch een aanvulling vormt op de bevoegdheid van de Lid-Staten.
37 Om als ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst in de zin van artikel 130 Y van het Verdrag te worden gekwalificeerd, dient een overeenkomst de in artikel 130 U bedoelde doelstellingen na te streven. In het bijzonder uit artikel 130 U, lid 1, blijkt, dat deze doelstellingen ruim zijn geformuleerd, in dier voege dat de maatregelen waarmee zij moeten worden nagestreefd, verschillende specifieke onderwerpen moeten kunnen betreffen. Dit geldt vooral bij een overeenkomst die het kader van deze samenwerking vaststelt.
38 Onder die omstandigheden zou het vereiste, dat een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land eveneens op een andere bepaling dan artikel 130 Y wordt gebaseerd en eventueel ook door de Lid-Staten wordt gesloten zodra zij van invloed is voor een specifiek onderwerp, de in artikel 130 Y voorziene bevoegdheid en procedure in feite tot een dode letter maken.
39 Komen bijgevolg in een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst clausules voor betreffende verschillende specifieke gebieden, dan kan dat geen wijziging brengen in de kwalificatie van de overeenkomst, die dient te geschieden met inachtneming van het voornaamste onderwerp van de overeenkomst en niet op basis van bijzondere clausules, mits verplichtingen op de bedoelde specifieke gebieden in deze clausules niet een zodanige omvang hebben dat het hierbij in werkelijkheid om andere doelstellingen gaat dan doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking (zie in deze zin in het bijzonder advies 1/78 van 4 oktober 1979, Jurispr. 1979, blz. 2871, punt 56).
40 Gelet op deze overwegingen moet in de onderhavige zaak om te beginnen worden nagegaan, wat de doelstellingen van de overeenkomst zijn en wat de algemene opzet van de betrokken bepalingen is.
41 Volgens artikel 1, lid 2, eerste alinea, is de voornaamste doelstelling van de overeenkomst de versterking en ontwikkeling van de diverse samenwerkingsaspecten tussen de overeenkomstsluitende partijen. In artikel 1, lid 2, tweede alinea, alsmede in de preambule van de overeenkomst wordt in het bijzonder de nadruk gelegd op de ontwikkeling van de betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen op gebieden van wederzijds belang en op de ondersteuning van de inspanningen voor de ontwikkeling van India. Deze laatste alinea legt vooral de nadruk op de ontwikkeling van de economische samenwerking.
42 Terwijl de artikelen 2 tot en met 4 van de overeenkomst algemeen betrekking hebben op de handelsbetrekkingen en de economische samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen, bevatten de artikelen 5 tot en met 15 en 17 tot en met 19 bepalingen inzake specifieke onderwerpen, waarvan de meeste overigens verband houden met de economische samenwerking.
43 Artikel 16 van de overeenkomst regelt de ontwikkelingssamenwerking op algemene wijze. Luidens lid 1 is de Gemeenschap "bereid haar samenwerking te versterken en doeltreffender te werk te gaan ten einde een bijdrage te leveren tot India's eigen inspanningen voor het bereiken van een duurzame economische ontwikkeling en sociale vooruitgang van haar bevolking via concrete projecten en programma's". In dit lid heet het voorts, dat "de steun van de Gemeenschap (...) overeenkomstig de communautaire beleidslijnen en voorschriften, de beschikbare financiële middelen voor samenwerking en een nauwkeurige ontwikkelingsstrategie [wordt] verleend". Artikel 16, lid 2, bepaalt onder meer dat "de projecten en programma's (...) voornamelijk gericht [zullen] zijn op de armste bevolkingsgroepen".
44 Uit dit onderzoek volgt, dat de samenwerking waarin de overeenkomst voorziet, in het bijzonder rekening houdt met de behoeften van een ontwikkelingsland en bijgevolg bijdraagt tot met name de in artikel 130 U, lid 1, van het Verdrag bedoelde doelstellingen.
45 Meer in het bijzonder wordt in de bepalingen van de overeenkomst betreffende de specifieke onderwerpen het kader van de samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen vastgesteld. Als geheel beschouwd, leggen zij immers slechts vast voor welke gebieden de samenwerking geldt en preciseren zij een aantal aspecten en maatregelen waaraan een bijzonder belang wordt toegekend. Daarentegen bevatten deze bepalingen niet een concrete regeling omtrent de wijze van samenwerking op elk bedoeld specifiek gebied.
46 Deze vaststelling wordt bevestigd door het feit, dat enkele bepalingen van de overeenkomst voorzien in een uitbreiding en aanvulling van de samenwerking door middel van nieuwe maatregelen. Zo bepaalt artikel 22, lid 2, vijfde alinea, dat de in dit artikel bedoelde gemengde commissie eveneens bevoegd is de goede werking te garanderen van alle sectoriële overeenkomsten die reeds zijn of nog kunnen worden gesloten tussen de Gemeenschap en de Republiek India. Evenzo voorziet artikel 24, lid 1, in de mogelijkheid het niveau van de samenwerking te verhogen en aan te vullen door middel van overeenkomsten over specifieke sectoren of activiteiten. Voorts kan volgens artikel 24, lid 2, elke overeenkomstsluitende partij in het kader van de overeenkomst voorstellen formuleren met het oog op de uitbreiding van de werkingssfeer van de samenwerking. Ten slotte onderstreept artikel 25, dat de overeenkomst en de in het kader van deze overeenkomst genomen maatregelen de bevoegdheid van de Lid-Staten om in het kader van de economische samenwerking bilaterale activiteiten met de Republiek India te ondernemen of eventueel nieuwe overeenkomsten voor economische samenwerking met India te sluiten, volledig onverlet laten.
47 Derhalve houdt het feit dat bepalingen zijn opgenomen die in een samenwerking op een specifiek gebied voorzien, op zich niet noodzakelijkerwijs een algemene machtiging in, die als grondslag kan dienen voor een bevoegdheid om op dit gebied elke soort van samenwerkingsmaatregel te treffen. Evenmin is dit van invloed op de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten of op de rechtsgrondslag van de communautaire handelingen voor de uitvoering van de samenwerking op een dergelijk gebied.
48 Teneinde de juistheid van deze analyse te controleren, dienen de doelstelling en de inhoud van elk van de door de Portugese regering bestreden bepalingen nog aan een nader onderzoek te worden onderworpen.
Energie, toerisme en cultuur
49 Volgens de Portugese regering vormt artikel 7 van de overeenkomst, betreffende het gebied van de energie, de grondslag voor de toekomstige vaststelling van specifieke maatregelen, inzonderheid normatieve maatregelen, met het oog op de uitvoering van de doelstellingen en verbintenissen waarin de overeenkomst voorziet. Het gaat niet om bijkomende clausules of eenvoudige intentieverklaringen van de overeenkomstsluitende partijen. Deze bepaling voorziet met name in een diepgaande samenwerking op gebieden als niet-traditionele energiebronnen. Bij gebreke van specifieke bevoegdheden om op dit gebied op te treden, had de Gemeenschap artikel 235 van het Verdrag moeten gebruiken.
50 Artikel 13 van de overeenkomst voorziet volgens de Portugese regering met zoveel woorden in specifieke maatregelen, in het bijzonder opleidingsprogramma's. Blijkens de artikelen 126, lid 3, en 127, lid 3, EG-Verdrag is de Gemeenschap evenwel niet bevoegd alleen een overeenkomst op het gebied van het toerisme te sluiten.
51 Wat het gebied van de cultuur betreft, stelt de verzoekende regering om te beginnen, dat artikel 128 EG-Verdrag er enkel toe strekt de samenwerking tussen de Lid-Staten aan te moedigen en zo nodig hun activiteiten op een aantal gebieden te ondersteunen en aan te vullen. Het gaat dus om een bevoegdheid van de Gemeenschap die duidelijk ondergeschikt is aan een doelstelling van cooerdinatie van het culturele beleid dat door elke Lid-Staat binnen de sfeer van zijn eigen bevoegdheden wordt bepaald. Weliswaar wordt in artikel 128, lid 3, verklaard dat de Gemeenschap en de Lid-Staten de samenwerking met derde landen bevorderen, doch deze bepaling verleent de Gemeenschap geen bevoegdheid op extern vlak. De Portugese regering vestigt de aandacht op het feit dat, zelfs indien een dergelijke bevoegdheid werd erkend, de Raad de maatregelen slechts met eenparigheid van stemmen en volgens de medebeslissingsprocedure zou kunnen nemen. Ten slotte stelt zij, dat wanneer in samenwerkingsovereenkomsten bepalingen op cultureel vlak worden opgenomen, zulks op zijn minst het gebruik van artikel 235 van het Verdrag en een gemengde overeenkomst vereist.
52 Volgens de Raad en de Commissie zijn de bepalingen van de overeenkomst betreffende energie, toerisme en cultuur accessoir ten opzichte van de voornaamste doelstellingen van de overeenkomst. Deze bepalingen hebben dus geen doelstellingen die kunnen worden losgemaakt van die van de ontwikkelingssamenwerking en zijn bovendien slechts van declaratoire aard. De Raad voegt hieraan toe, dat artikel 7 van de overeenkomst niet voorziet in een diepgaande samenwerking op het gebied van de niet-traditionele energiebronnen, maar dit gebied gewoon vermeldt als een van de gebieden waarop samenwerking mogelijk is.
53 Gelet op deze overwegingen, zij om te beginnen opgemerkt, dat de Portugese regering niet betwist, dat de bepalingen van de overeenkomst betreffende energie, toerisme en cultuur de in artikel 130 U bedoelde doelstellingen nastreven.
54 Voor de beoordeling van de draagwijdte van de bepalingen van de artikelen 7, 13 en 15 van de overeenkomst, moet rekening worden gehouden met het in de rechtsoverwegingen 45 tot en met 47 van dit arrest verrichte onderzoek van de algemene opzet van de bepalingen van de overeenkomst met betrekking tot de specifieke onderwerpen. De analyse van de tekst van de artikelen 7, 13 en 15 bevestigt evenwel de conclusie, dat deze bepalingen het kader van de samenwerking op de aldaar bedoelde gebieden vaststellen. De verplichtingen waarin de betrokken bepalingen ter zake van energie, toerisme en cultuur voorzien, zijn gedragsverplichtingen die geen doelstellingen vormen die losstaan van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking.
55 Gelet op de aldus gepreciseerde draagwijdte van de bepalingen van de artikelen 7, 13 en 15 van de overeenkomst, moet worden geconcludeerd dat, wat deze in de overeenkomst opgenomen artikelen betreft, het besluit mocht worden vastgesteld op de grondslag van artikel 130 Y van het Verdrag.
Drugsbestrijding
56 Volgens de Portugese regering bevat artikel 19 van de overeenkomst een specifieke en wederzijdse verplichting ter zake van drugsbestrijding. Dit onderwerp is evenwel een onderdeel van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (zie artikel K.1, punten 4 en 9, van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Het Verdrag betreffende de Europese Unie bevestigt slechts de vroegere communautaire praktijk, dat wil zeggen het bestaan van een eigen bevoegdheid van de Lid-Staten.
57 Haars inziens vormt artikel 129 EG-Verdrag, dat bepaalt dat het optreden van de Gemeenschap op het gebied van de volksgezondheid gericht kan zijn op preventie van drugsverslaving, geen rechtsgrondslag die de Gemeenschap de mogelijkheid biedt zich beslissingsbevoegdheden toe te eigenen; het optreden van de Gemeenschap dient zich te beperken tot het nemen van stimuleringsmaatregelen of tot de aanvaarding van aanbevelingen.
58 De Raad stelt dat er verschillende gemeenschapshandelingen bestaan, die rechtstreeks of indirect betrekking hebben op de drugsbestrijding en die zijn vastgesteld zonder dat de rechtsgrondslag ervan is betwist. Aangezien deze handelingen verschillende aspecten van de drugsbestrijding regelen, bezit de Gemeenschap krachtens het parallellisme-beginsel dezelfde bevoegdheid op extern vlak.
59 Volgens de Commissie heeft het optreden van de Gemeenschap op het gebied van de drugsbestrijding eveneens tot doel een bijdrage te leveren aan de economische en sociale ontwikkeling van India en is de drugsbestrijding een integrerend onderdeel van de communautaire ontwikkelingshulp. In dit verband noemt zij verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 inzake financiële en technische hulp en economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië (PB 1992, L 52, blz. 1), die een bepaling bevat volgens welke de drugsbestrijding deel uitmaakt van het gebied van de ontwikkelingssamenwerking met deze landen.
60 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de drugsbestrijding niet als zodanig kan worden uitgesloten van de maatregelen die nodig zijn ter verwezenlijking van de in artikel 130 U bedoelde doelstellingen, aangezien de produktie van verdovende middelen, het drugsgebruik en de daarmee samenhangende activiteiten een ernstige belemmering voor de economische en sociale ontwikkeling kunnen vormen.
61 Vervolgens moet worden onderzocht, of artikel 19 van de overeenkomst binnen de grenzen blijft, waarin geen gebruik behoeft te worden gemaakt van een specifieke bevoegdheid en rechtsgrondslag op het gebied van de drugsbestrijding.
62 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de tekst van artikel 19, lid 1, slechts een eenvoudige intentieverklaring bevat betreffende de samenwerking op het gebied van de drugsbestrijding. Voorts wordt daarin bepaald, dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden handelen.
63 Artikel 19, lid 2, van de overeenkomst omschrijft de inhoud van de samenwerking door een opsomming van de acties die hiervan deel uitmaken. Uit het onderzoek van deze acties blijkt, dat dit maatregelen kunnen zijn die binnen het kader van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking vallen. Opleiding, opvoeding, behandeling en ontwenning van drugsverslaafden, evenals maatregelen ten gunste van alternatieve economische oplossingen, die worden vermeld onder lid 2, sub a en sub b, kunnen immers verband houden met de socio-economische doelstellingen die met de ontwikkelingssamenwerking worden nagestreefd. De technische, financiële en administratieve bijstand voor preventie en bestrijding van het drugsgebruik, die wordt genoemd in lid 2, sub c, kan met deze acties worden gelijkgesteld.
64 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 61 van zijn conclusie, kan de bijstand voor toezicht op de handel in uitgangsprodukten, eveneens genoemd in lid 2, sub c, deel uitmaken van de in artikel 130 U vermelde doelstellingen, aangezien het gaat om de bijdrage van de Gemeenschap aan de inspanningen van de andere overeenkomstsluitende partij ter zake van de bestrijding van de drugshandel.
65 Wat artikel 19, lid 2, sub d, betreft, zij om te beginnen vastgesteld, dat de vertegenwoordiger van de Raad ter terechtzitting te kennen heeft gegeven, dat deze bepaling geen betrekking heeft op individuele gegevens, zoals die betreffende personen, bankrekeningen of specifieke verrichtingen, doch enkel op algemene gegevens betreffende de problemen van het witwassen van geld.
66 Enkel voor zover deze gegevensuitwisseling inderdaad specifiek bijdraagt tot de andere maatregelen waarin artikel 19 voorziet, kan de bepaling sub d worden beschouwd als een maatregel die behoort tot het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Deze restrictieve uitlegging wordt bevestigd door de tekst zelf van deze bepaling, aangezien de draagwijdte van deze bepaling hierin wordt beperkt tot de informatie "ter zake". Overigens verwijst artikel 19, lid 1, uitdrukkelijk naar de respectieve bevoegdheden van de overeenkomstsluitende partijen, dat wil zeggen wat de Gemeenschap betreft, naar de bevoegdheid die zij bezit op het gebied van drugsbestrijding.
67 Ten slotte kunnen, zoals reeds in de rechtsoverwegingen 45 tot en met 47 van dit arrest is opgemerkt met betrekking tot de algemene opzet van de bepalingen betreffende de specifieke onderwerpen, zelfs de bepalingen betreffende de in artikel 19, lid 2, van de overeenkomst gespecificeerde maatregelen, gezien de bewoordingen en de context ervan, geen algemene machtigingen voor de uitvoering van deze bepalingen vormen.
68 Gelet op de aldus gepreciseerde draagwijdte van de bepalingen van artikel 19 moet worden geconcludeerd, dat dit artikel niet de medewerking van de Lid-Staten bij het sluiten van de overeenkomst vereiste.
Intellectuele eigendom
69 Met betrekking tot artikel 10 van de overeenkomst stelt de Portugese regering, dat in het bijzonder uit advies 1/94 van 15 november 1994 (Jurispr. 1994, blz. I-5267) blijkt, dat de bescherming van de intellectuele eigendom een gebied is waarop de Gemeenschap geen exclusieve bevoegdheid bezit.
70 De Portugese regering concludeert, dat overeenkomstig het beginsel van het parallellisme van de bevoegdheden de artikelen 113 en 130 Y van het Verdrag ontoereikend zijn om de Gemeenschap de bevoegdheden te verlenen die nodig zijn voor de uitvoering van de contractuele verplichting die de Gemeenschap door middel van artikel 10 van de overeenkomst op zich heeft genomen.
71 Volgens de Raad houdt het feit dat de bevoegdheid van de Gemeenschap niet exclusief is, niet in dat zij in geen enkel geval overeenkomsten waarin bepalingen voorkomen die met dit gebied verband houden, alleen kan sluiten. De Gemeenschap was bevoegd de overeenkomst zonder medewerking van de Lid-Staten te sluiten, aangezien de clausule van de overeenkomst ter zake van intellectuele eigendom slechts een beperkte draagwijdte heeft en enkel voor de Republiek India essentiële verplichtingen meebrengt.
72 Het is dus van belang na te gaan, of artikel 10 van de overeenkomst kan worden gebaseerd op de in het bestreden besluit genoemde rechtsgrondslag, te weten de artikelen 113 en 130 Y van het Verdrag.
73 Om te beginnen zij vastgesteld, dat de in dit artikel bedoelde verbetering van de bescherming van de rechten inzake intellectuele eigendom kan bijdragen tot de in artikel 130 U, lid 1, genoemde doelstelling van een harmonische en geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie.
74 Vervolgens zij opgemerkt, dat artikel 10, eerste volzin, slechts bepaalt, dat de overeenkomstsluitende partijen zich ertoe verbinden binnen de grenzen van hun wetgevingen, wettelijke voorschriften en beleidsvormen een passende en doelmatige bescherming van de rechten inzake intellectuele eigendom te garanderen, en deze bescherming indien nodig te versterken.
75 In artikel 10, laatste volzin, wordt bepaald, dat de overeenkomstsluitende partijen "zich er eveneens toe [verbinden], waar mogelijk, de toegang tot gegevensbanken van instellingen voor intellectuele eigendom te vergemakkelijken". De door deze bepaling in het leven geroepen verplichting heeft evenwel slechts een zeer beperkte draagwijdte en een accessoir karakter, zelfs ten opzichte van de inhoud van de bescherming van de intellectuele eigendom.
76 Onder die omstandigheden moet worden geconcludeerd, dat de uit artikel 10 van de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen niet een dusdanige draagwijdte hebben, dat zij doelstellingen vormen die losstaan van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking. Bijgevolg is artikel 130 Y van het Verdrag als grondslag toereikend voor de opneming van artikel 10 in de overeenkomst.
77 Wat voorts het verband tussen artikel 10 van de overeenkomst en de handelspolitiek betreft, volstaat het in herinnering te brengen, dat de Gemeenschap gerechtigd is, in externe overeenkomsten die voor het overige op het door artikel 113 bestreken gebied liggen, bijkomende bepalingen op te nemen die voorzien in een loutere overlegprocedure of waarbij de wederpartij wordt verzocht, het niveau van de bescherming van de intellectuele eigendom te verhogen (zie in die zin advies 1/94, reeds aangehaald, punt 68).
Handelspolitiek
78 Volgens de Portugese regering is artikel 113 van het Verdrag overbodig als rechtsgrondslag voor het sluiten van de overeenkomst. Ter ondersteuning van deze verklaring stelt zij, dat artikel 130 Y als grondslag toereikend is voor de bepalingen van de overeenkomst betreffende de handelspolitiek, aangezien de voornaamste doelstelling van de overeenkomst de ontwikkelingssamenwerking is en de Gemeenschap op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek over specifieke handelingsbevoegdheden beschikt.
79 Dienaangaande volstaat het op te merken dat, al aangenomen dat dit argument van de Portugese regering gegrond is, voor het sluiten van de overeenkomst overeenkomstig artikel 228, lid 2, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, van het Verdrag hoe dan ook een gekwalificeerde meerderheid van stemmen en raadpleging van het Parlement was vereist. Het door de Portugese regering aangevoerde middel heeft dus een louter formele betekenis, aangezien het feit dat artikel 113 van het Verdrag als rechtsgrondslag voor het sluiten van de overeenkomst eventueel overbodig is, geen gevolgen kan hebben voor de vaststelling van de inhoud van de bestreden overeenkomst (zie in die zin arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad, reeds aangehaald, r.o. 12, en 23 februari 1988, zaak 131/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 905, r.o. 11).
80 Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
81 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. De Raad heeft tot verwijzing van de Portugese Republiek in de kosten geconcludeerd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen het Koninkrijk Denemarken, de Helleense Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Portugese Republiek in de kosten.
3) Verstaat dat het Koninkrijk Denemarken, de Helleense Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hun eigen kosten zullen dragen.