62015TJ0122
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти разширен състав)
16 май 2017 година (
*1
)
„Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор върху кредитните институции — Член 6, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Член 70, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 468/2014 — Единен надзорен механизъм — Компетентност на ЕЦБ — Децентрализирано упражняване от националните органи — Оценка на значимостта на кредитна институция — Необходимост от пряк надзор от ЕЦБ“
По дело T‑122/15
Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank, със седалище в Карлсруе (Германия), за което се явяват първоначално A. Glos, K. Lackhoff и М. Benzing, а впоследствие A. Glos и М. Benzing, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейската централна банка (ЕЦБ), за която се явяват първоначално E. Koupepidou, R. Bax и A. Riso, а впоследствие E. Koupepidou и R. Bax, в качеството на представители, подпомагани от H.‑G. Kamann, адвокат,
ответник,
подпомагана от
Европейска комисия, за която се явяват W. Mölls и K.‑P. Wojcik, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет жалба на основание на член 263 от ДФЕС за отмяна на Решение ЕЦБ/SSM/15/1 на ЕЦБ от 5 януари 2015 г., прието в приложение на член 6, параграф 4 и на член 24, параграф 7 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (OВ L 287, 2013 г., стр. 63), с което ЕЦБ отказва да приеме, че жалбоподателят представлява по-малко значимо лице по смисъла на член 6, параграф 4 от същия регламент,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав),
състоящ се от: M. Prek (докладчик), председател, I. Labucka, J. Schwarcz, V. Kreuschitz и F. Schalin, съдии,
секретар: S. Bukšek Tomac, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание на 28 септември 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
I. Обстоятелства, предхождащи спора
1
Жалбоподателят, Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank, е банката за инвестиции и развитие (Förderbank) на провинция Баден-Вюртемберг (Германия). Създадена с член 1, параграф 1 от Закона за регионалната кредитна банка на провинция Баден-Вюртемберг, тя е юридическо лице на публичното право, чиито акции са еднолична собственост на провинция Баден-Вюртемберг.
2
На 25 юни 2014 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) уведомява жалбоподателя, накратко, че с оглед на значимостта му той попада изцяло под неин надзор, а не под поделения надзор на единния надзорен механизъм (ЕНМ), съгласно член 6, параграф 4 от Регламент (ЕС) №o1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (OВ L 287, 2013 г., стр. 63, наричан по-нататък „основният регламент“), и го приканва да изрази становище.
3
На 10 юли 2014 г. жалбоподателят оспорва този анализ, като изтъква по-специално съществуването на особени обстоятелства по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент и на членове 70 и 71 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на Европейската централна банка от 16 април 2014 година за създаване на рамката за сътрудничество в единния надзорен механизъм между Европейската централна банка и националните компетентни органи и с определените на национално равнище органи (OВ L 141, 2014 г., стр. 1, наричан по-нататък „Рамковият регламент за ЕНМ“).
4
На 1 септември 2014 г. ЕЦБ приема решение, класифициращо жалбоподателя като по-малко значимо лице по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент.
5
На 6 октомври 2014 г. жалбоподателят иска преразглеждане на това решение на основание член 24, параграфи 1, 5 и 6 от основния регламент, разгледани във връзка с член 7 от Решение на ЕЦБ от 14 април 2014 година относно създаването на Административен съвет за преглед и установяването на оперативните му правила (ОВ L 175, 2014 г., стр. 47). На 23 октомври 2014 г. е проведено изслушване пред Административния съвет за преглед.
6
На 20 ноември 2014 г. Административният съвет за преглед излиза със становище за законосъобразност на решението на ЕЦБ.
7
На 5 януари 2015 г. ЕЦБ приема Решение ЕЦБ/SSM/15/1 (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което отменя и замества решението от 1 септември 2014 г., запазвайки същевременно класификацията на жалбоподателя като по-малко значимо лице. ЕЦБ подчертава, накратко, следното:
—
класифицирането на жалбоподателя като значимо лице не е в противоречие с целите на основния регламент,
—
рисковият профил на дадено лице е въпрос, който е неотносим на стадия на класифицирането му, и член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ не може да се тълкува в смисъл, че включва критерии, които не са имали основание в основния регламент,
—
дори да се предположи, че тя е приела наличието на особени обстоятелства в случая на жалбоподателя, тя би трябвало да провери също дали тези обстоятелства оправдават прекласифицирането на жалбоподателя като по-малко значимо лице,
—
в приложение на член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ понятието за особени обстоятелства трябва да бъде тълкувано ограничително и следователно само когато прекият надзор от ЕЦБ е неподходящ, дадено лице може да бъде прекласифицирано от „значимо“ в „по-малко значимо“,
—
съобразяването на принципа на пропорционалност за целите на тълкуването не ѝ налага извършването на проверка дали прилагането на критериите в член 6, параграф 4 от основния регламент спрямо дадено лице е пропорционално и преценката на „неподходящия“ характер на класифицирането на дадено лице като значимо не е еквивалентна на преценка за пропорционалност,
—
адекватността на националните надзорни рамки и на капацитета им да прилагат високи надзорни стандарти не позволява да се направи извод за неподходящ характер на упражнения пряк пруденциален надзор от ЕЦБ, тъй като основният регламент не го обуславя от доказването на неадекватността на националните надзорни рамки или на националните надзорни стандарти.
II. Производството и исканията на страните
8
На 12 март 2015 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
9
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 23 юли 2015 г., Европейската комисия иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на ЕЦБ.
10
С решение от 27 август 2015 г. председателят на четвърти състав на Общия съд допуска встъпването на Комисията в подкрепа на исканията на ЕЦБ.
11
На 9 октомври 2015 г. Комисията представя писменото си становище при встъпване.
12
По предложение на четвърти състав Общият съд взема решение на основание член 28 от Процедурния правилник на Общия съд да преразпредели делото на разширен състав.
13
По предложение на съдията докладчик Общият съд (четвърти разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
14
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание на 28 септември 2016 г.
15
Жалбоподателят иска от Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение, като постанови същевременно запазване на последиците от заместването на решението от 1 септември 2014 г.,
—
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
16
ЕЦБ и Комисията искат от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III. От правна страна
17
В подкрепа на искането си за отмяна на обжалваното решение жалбоподателят изтъква пет основания, изведени, накратко, първото, от нарушение на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ при избора на приложените от ЕЦБ критерии, второто, от наличието на явни грешки в преценката на фактите, третото, от нарушение на задължението за мотивиране, четвъртото, от злоупотреба с власт поради факта на неупражнено от ЕЦБ право на преценка и петото, от нарушение на задължението на ЕЦБ да вземе предвид всички относими в случая обстоятелства.
1. По първото основание, изведено от неправилност от правна страна на приложените от ЕЦБ критерии
18
В рамките на първото основание жалбоподателят излага по същество три оплаквания.
19
Първото оплакване е неправилно тълкуване на условието за „неподходящия“ характер на класификацията като значимо лице, съдържащо се в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. С второто си оплакване жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е възприела като подходящо класифицирането му като по-малко значимо лице, независимо от оценката на специфичните фактически обстоятелства и без да вземе предвид целите и принципите на основния регламент. В рамките на третото оплакване жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е допуснала грешка в правото при тълкуването на понятието „особени обстоятелства“, съдържащо се в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
1.
Относими разпоредби от основния регламент и от Рамковия регламент за ЕНМ
20
Член 4 от основния регламент, озаглавен „Задачи, възложени на ЕЦБ“, уточнява в параграф 1, че „[в] рамките на член 6 […], ЕЦБ е единственият орган, компетентен да извършва за целите на пруденциалния надзор следните задачи във връзка с всички кредитни институции, установени в участващите държави членки“. Следва списък с девет задачи.
21
Член 6 от основния регламент, озаглавен „Сътрудничество в рамките на ЕНМ“, подчертава в параграф 1, че „ЕЦБ изпълнява задачите си в рамките на единен надзорен механизъм, който се състои от ЕЦБ и националните компетентни органи“, и че „ЕЦБ носи отговорност за ефективното и последователно функциониране на ЕНМ“. В рамките на този ЕНМ от структурата на член 6, параграфи 4—6 от основния регламент следва разграничение между пруденциалния надзор над лица, които са „значими“, и този над лица, класифицирани като „по-малко значими“, що се отнася до седем от деветте задачи, включени в списъка в член 4, параграф 1 от посочения регламент.
22
От това следва, на първо място, че пруденциалният надзор над лицата, които са „значими“, е от компетентността единствено на ЕЦБ. Същото се отнася и за пруденциалния надзор над лицата, които са „по-малко значими“, що се отнася до задачите, изброени в член 4, параграф 1, букви a) и в) от основния регламент.
23
На второ място, що се отнася до лицата, които са „по-малко значими“, и с оглед на останалите задачи, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, съвместният прочит на член 6, параграфи 5 и 6 от посочения регламент води до заключението, че изпълнението им е възложено на националните органи, под контрола на ЕЦБ, които упражняват по този начин пряк пруденциален надзор над посочените лица. Всъщност съгласно член 6, параграф 6 от основния регламент, „[б]ез да се засягат разпоредбите на параграф 5 от настоящия член, националните компетентни органи изпълняват и носят отговорност за задачите […], както и за приемането на всички надзорни решения по отношение на кредитните институции, посочени в параграф 4, първа алинея от настоящия член, съгласно рамката и процедурите по параграф 7 от настоящия член“.
24
Все пак упражняването на този пряк пруденциален надзор е ограничено от ЕЦБ, която разполага, съгласно член 6, параграф 5, букви a) и б) от основния регламент, с правомощия, от една страна, да издава за посочените органи „регламенти, насоки или общи инструкции, насочени към националните компетентни органи, съгласно които националните компетентни органи изпълняват задачите по член 4“ от посочения регламент, и от друга страна, да десезира национален орган, „[като] реши да упражни пряко всички съответни правомощия по отношение на една или повече кредитни институции“.
25
От член 6, параграф 7 от основния регламент следва, че ЕЦБ е компетентна да приеме рамка за организиране на практическите ред и условия на сътрудничеството в ЕНМ. Именно на това основание ЕЦБ е приела Рамковия регламент за ЕНМ.
26
На трето място, следва да се отбележи, че член 6, параграф 4, първа алинея от основния регламент използва значимостта на поднадзорното лице като критерий за разпределение на ролите в рамките на ЕНМ. Въз основа на това е извършено разграничение между „по-малко значими“ и „значими“ лица. Развити са три критерия, а именно размерът (член 6, параграф 4, първа алинея, подточка i) от основния регламент), значението за икономиката на Европейския съюз или на участваща държава членка (член 6, параграф 4, първа алинея, подточка ii) от основния регламент) и значението на трансграничните активи на институцията (член 6, параграф 4, първа алинея, подточка iii) от основния регламент).
27
Тези критерии са подробно обяснени в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент, съгласно който „кредитна институция или финансов холдинг, или смесен финансов холдинг не се счита за по-малко значима, освен ако това не е обосновано от [особени] обстоятелства, които следва да бъдат уточнени в методиката, при положение че е изпълнено което и да било от следните условия“. Сред тези условия, в член 6, параграф 4, втора алинея, подточка i) от същия регламент е посочена и обща стойност на активите над 30 милиарда евро.
28
Най-сетне, на четвърто място, от член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент следва, че дадено лице може да не бъде класифицирано като „значимо“ при „особени обстоятелства“, които ЕЦБ е длъжна да изложи подробно.
29
Това подробно изложение на „особените обстоятелства“, позволяващи дадена кредитна институция да не бъде класифицирана като „значима“, е направено в членове 70 и 71 от Рамковия регламент за ЕНМ, чието тълкуване се оспорва в рамките на настоящото основание. От член 70, параграф 1 от посочения регламент следва, че става въпрос за „специфични […] фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент,] и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти“. Член 70, параграф 2 от същия регламент подчертава, че изразът „особени обстоятелства“ трябва да се тълкува стриктно. Най-сетне, член 71, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ извежда на преден план необходимостта от оценка на тези особени обстоятелства във всеки отделен случай и конкретно за всяко лице, подчинено на пруденциален надзор.
2.
Съдържание на обжалваното решение
30
В обжалваното решение ЕЦБ отбелязва, че стойността на активите на жалбоподателя надвишава посочените 30 милиарда евро, и отказва да уважи доводите на жалбоподателя за наличие на „особени обстоятелства“ по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент, оправдаващи оставането му под прекия пруденциален надзор на германските органи.
31
В обжалваното решение ЕЦБ приема, че не е било доказано, че прекият ѝ надзор над жалбоподателя „противоречи на целите на основния регламент“ и поради това не е неподходящ по смисъла на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. В това отношение в становището на Административния съвет за преглед, в смисъла на което е и обжалваното решение, той подчертава по-специално, че посочените в член 6, параграф 4 от основния регламент критерии за значимостта не могат да бъдат пренебрегнати поради наличието на „особени обстоятелства“, освен ако те предполагат, че целите на основния регламент, и по-специално необходимостта да се гарантира последователно прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор, могат да бъдат постигнати по-добре чрез прекия надзор на националните органи, което жалбоподателят не бил доказал.
32
Що се отнася до доводите на жалбоподателя, че упражняваният от националните органи пруденциален надзор е достатъчен, предвид подчертано ниския му рисков профил, ЕЦБ счита по същество, че са неотносими, тъй като оценката на риска, който дадена институция представлява за стабилността на финансовата система или за кредиторите ѝ, не трябва да се взима предвид на стадия на класифицирането на дадено лице. Тя счита също така, че не е длъжна да извърши оценка на пропорционалността на класификацията на дадена институция като „значима“. В приложение на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ тя приема, че е длъжна да се ограничи единствено до преценката дали прекият надзор на ЕЦБ не е неподходящ.
33
Най-сетне, ЕЦБ подчертава също, че дори ако се приеме, че съществуват особени обстоятелства по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент по отношение на поднадзорното лице, тя би била длъжна освен това да провери дали тези особени обстоятелства са от такова естество, че да оправдаят класифицирането на кредитната институция от „значима“ в „по-малко значима“.
3.
По оплакването за грешка в правото, допусната при тълкуването на условието класификацията на лице, подчинено на пруденциален надзор като
„значимо
“, да е неподходяща
34
Както беше изложено в точка 31 по-горе, от прочита на обжалваното решение, разгледано в светлината на становището на Административния съвет за преглед, следва, че ЕЦБ е приела, че прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ позволява жалбоподателят да не бъде класифициран като значимо лице само при условие че прекият пруденциален надзор от германските органи може по-добре да гарантира целите на основния регламент, отколкото надзорът от ЕЦБ.
35
Жалбоподателят счита по същество, че този анализ е опорочен от грешка в правото. Той изтъква, че позоваването в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ на неподходящия характер на класификацията като „значимо“ на лице, подчинено на пруденциален надзор, представлява неопределено правно понятие, което трябва да се тълкува в светлината на принципа на пропорционалност, съдържащ се в член 5, параграф 4 от ДЕС, който урежда начина, по който институциите на Съюза трябва да упражняват компетенциите си. От това следвало, че класифицирането на дадено лице като „значимо“ според критерия за големина не оправдавало прекия пруденциален надзор от ЕЦБ, и било следователно „неподходящо“, поради това че не е необходимо, когато контролът от компетентния национален орган под макропруденциалния надзор на ЕЦБ бил достатъчен за постигане на целите на основния регламент. Освен това текстът на тези две разпоредби допускал оценка на пропорционалността на класификацията на дадено лице като значимо. Същото следвало и от систематическото и телеологическото тълкуване на тези две разпоредби. Жалбоподателят отрича също така прехвърлянето на компетентност в полза на ЕЦБ, що се отнася до съвкупността от задачите, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, по отношение на всички лица. Напротив, разгледан във връзка с член 6, параграф 4 от същия регламент, прочитът му водел до извода, че съгласно принципа на субсидиарност прехвърляне на компетентност е било извършено само що се отнася до значимите лица, като прекият пруденциален надзор на по-малко значимите лица оставал от компетентността на националните органи.
36
Така, налага се констатацията, че жалбоподателят предлага тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в светлината на изискването за необходимост на прекия пруденциален надзор на ЕЦБ, каквото предполагал принципът на пропорционалност, дори принципът на субсидиарност, уредени в член 5 от ДЕС. От това следвало, че ЕЦБ е трябвало да провери дали пруденциалният надзор от германските органи е можел да постигне целите на основния регламент. Следователно, доколкото жалбоподателят бил доказал, че има нискорисков профил, преследваната от основния регламент цел за защита на финансовата стабилност щяла да бъде в достатъчна степен постигната чрез упражняването на надзор от германските органи. Това щяло да оправдае, според тази концепция, прекласифицирането на жалбоподателя като „по-малко значимо“ лице съгласно член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
37
ЕЦБ и Комисията оспорват основателността на това тълкуване. Те считат по-специално, накратко, че принципите на пропорционалност и на субсидиарност вече са били взети предвид от законодателя при изготвянето на текста на основния регламент, позволявайки децентрализираното изпълнение на някои от задачите, изброени в член 4, параграф 1 от основния регламент, от националните органи по отношение на лицата, класифицирани като по-малко значими.
38
Веднага следва да се отбележи, че писмените становища на жалбоподателя не съдържат нито изрично, нито имплицитно никакво възражение за незаконосъобразност на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ поради противоречие с принципите на пропорционалност или на субсидиарност или с член 6 от основния регламент. В тези писмени становища следователно жалбоподателят е избрал да изложи доводите си единствено на плоскостта на тълкуването на посочената разпоредба, без да оспорва валидността ѝ.
39
За да се отговори на така повдигнатите въпроси във връзка с тълкуването и за да се определи точният обхват на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, следва да се вземат предвид не само неговият текст, но и контекстът му и целите на правната уредба, от която той е част (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, EU:C:2005:362, т. 41 и цитираната съдебна практика).
40
Освен това, след като буквалното и историческото тълкуване на даден регламент, и по-конкретно на една от неговите разпоредби, не позволяват да се прецени точният му обхват, разглежданата правна уредба трябва да се тълкува въз основа както на преследваната от нея цел, така и на общата ѝ структура (вж. в този смисъл решения от 31 март 1998 г., Франция и др./Комисия, C‑68/94 и C‑30/95, EU:C:1998:148, т. 168 и от 25 март 1999 г., Gencor/Комисия, T‑102/96, EU:T:1999:65, т. 148).
41
Освен това също според постоянната съдебна практика текстовете на вторичното право на Съюза трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, в смисъл, съответстващ на разпоредбите на Договора и на общите принципи на правото на Съюза (решения от 4 октомври 2007 г., Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:576, т. 22, от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, т. 174 и от 25 ноември 2009 г., Германия/Комисия, T‑376/07, EU:T:2009:467, т. 22).
1)
По буквалното тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ
42
Що се отнася до буквалното тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, следва да се припомни, че той предвижда следното:
„Особените обстоятелства, посочени в член 6, параграф 4, втора и пета алинеи от [основния регламент] […], са налице, когато съществуват специфични […] фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент] и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти“.
43
Налага се констатацията, че буквалното тълкуване на разпоредбата на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ по-скоро потвърждава предпочетената от ЕЦБ позиция в обжалваното решение.
44
Всъщност текстът на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ извежда на преден план изключително оценката на това дали е подходящо с оглед на целите на основния регламент дадено лице да бъде класифицирано като значимо, а следователно и надзорът над него да се упражнява единствено от ЕЦБ. Изобщо не е посочена оценка на необходимостта от пряк надзор над значимо лице от ЕЦБ.
45
Докато по принцип преценката дали даден акт на Съюза е подходящ или не, се отнася до годността му да постигне преследваните от разглежданата правна уредба легитимни цели, то преценката на необходимостта му се състои в това да се провери дали не надхвърлят необходимото за осъществяването на тези цели (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 67 и цитираната съдебна практика).
46
Следователно, доколкото член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ се позовава на „специфични […] фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент]“, от това задължително следва, че се има предвид единствено хипотезата, в която упражняването на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ, каквото предполага класифицирането на дадено лице като „значимо“, би било в по-малка степен в състояние да постигне целите на основния регламент, отколкото упражняването на пряк пруденциален надзор над това лице от националните органи. За сметка на това от буквалното тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ не произтича хипотезата на прекласифициране на „значимо лице“ в „по-малко значимо“, с мотива че прекият надзор от националните органи в рамките на ЕНМ би бил в същата степен в състояние да постигне целите на основния регламент, както и надзорът, упражняван единствено от ЕЦБ.
2)
По тълкуването на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в съответствие с правните норми от по-висок ранг, включително принципите на пропорционалност и на субсидиарност
47
Срещу това буквално тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ жалбоподателят поддържа, накратко, че доколкото, от една страна, член 6, параграф 4 от основния регламент предоставя на националните органи компетентността да упражняват пруденциален надзор по отношение на някои от задачите, изброени в член 4, параграф 1 от основния регламент и от друга страна, член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ има за задача да разпредели упражняването на компетенциите, делегирани на ЕЦБ и тези, запазени за националните органи, той би трябвало да се тълкува в съответствие с принципите на субсидиарност и на пропорционалност, уредени в член 5, параграфи 3 и 4 от ДЕС.
48
От това следвало, че понятието „неподходящ“ в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ би трябвало да се схваща като изключващо упражняването на пруденциален надзор единствено от ЕЦБ, когато целите на основния регламент могат в достатъчна степен да бъдат постигнати чрез надзора от националните органи. С други думи, предвидената в тази разпоредба възможност за дерогиране би трябвало да намери приложение не само в хипотезата, в която целите на основния регламент биха били постигнати по-добре в рамките на пряк пруденциален надзор от националните органи, но също и когато такъв надзор би бил достатъчен, за да ги постигне.
49
Доколкото доводите на жалбоподателя почиват на постулата за запазване от член 6, параграф 4 от основния регламент на компетентността на националните органи по отношение на задачите, изброени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от същия регламент, що се отнася до лицата, класифицирани като „по-малко значими“, следва да се прецени обхватът на компетенциите, прехвърлени на ЕЦБ с основния регламент, преди да се разгледа изтъкнатата от жалбоподателя евентуалната възможност за съответстващо тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
1) По обхвата на прехвърлените с основния регламент компетенции на ЕЦБ
50
Жалбоподателят отрича прехвърлянето на компетентност в полза на ЕЦБ за всички задачи, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, по отношение на всички лица. От прочита на този текст във връзка с член 6, параграф 4 от същия регламент следвало, че прехвърляне на компетентност било налице само по отношение на лицата, които са „значими“, като прекият пруденциален надзор над лицата, които са „по-малко значими“, оставал в компетентността на националните органи, с изключение на задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви а) и в) от основния регламент. Това разпределение на компетенциите съответствало на принципа на прилагане на правото на Съюза от държавите членки, припомнено в член 291, параграф 1 от ДФЕС.
51
Жалбоподателят отбелязва също, че неговият анализ на обхвата на прехвърлените на ЕЦБ компетенции не само е предпочитаният в доктрината, но и съответства на историята на приемането на основния регламент. Всъщност законодателят съзнателно бил отхвърлил първоначалното предложение на Комисията, което почивало на прехвърлянето на компетентност в полза на ЕЦБ, що се отнася до пруденциалния надзор над всички кредитни институции, в полза на разрешение, което в по-голяма степен съответства на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.
52
Накратко, жалбоподателят изтъква, че наличието по отношение на ЕЦБ, най-напред, на правомощия да упражнява непряк пруденциален надзор над лицата, които са по-малко значими, преминавайки през възможността да приема регламенти и общи насоки, по-нататък, да упражнява пряк надзор по отношение на лицата във връзка със задачите, изброени в член 4, параграф 1, букви а) и в) от основния регламент, и най-сетне, да упражнява пряк надзор над някои по-малко значими институции в приложение на член 6, параграф 5, буква б) от посочения регламент, не е пречка член 6, параграфи 4 и 6 от този регламент да предостави компетентност за пряк надзор над по-малко значимите лица на националните органи.
53
ЕЦБ, поддържана от Комисията, счита, обратно, че ѝ е прехвърлена изключителна компетентност за изпълнението на всички пруденциални задачи, предвидени в член 4, параграф 1 от основния регламент, като единствено задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от основния регламент по отношение на по-малко значимите лица са делегирани на националните органи и под контрола на ЕЦБ.
54
Общият съд отбелязва, на първо място, че от преценката на съществуващото взаимодействие между разпоредбите на член 4, параграф 1 и член 6 от основния регламент, подробно обяснено в точки 20—28 по-горе, следва, че логиката на отношението между тях се състои в това да се позволи делегираните на ЕЦБ изключителни компетенции да могат да бъдат прилагани по-скоро децентрализирано, отколкото да бъде организирано разпределение на компетенциите между ЕЦБ и националните органи по повод на упражняването на задачите, посочени в член 4, параграф 1 от този регламент. Също така, от член 6, параграф 4, втора алинея от същия регламент следва задължително, че ЕЦБ е единствено компетентна да прецени кои са тези „особени обстоятелства“, при които прекият надзор над дадено лице, който би трябвало да се упражнява единствено от нея, би могъл да бъде възложен на национален орган.
55
Тази констатация се подкрепя от прочита на съображенията от основния регламент.
56
Първо, от съображения 15 и 28 от основния регламент следва, че единствено изрично възложените на ЕЦБ задачи са изключени от компетентността на държавите членки и че пруденциалният надзор над финансовите институции по други съображения освен изброените в член 4, параграф 1 от посочения регламент продължава да бъде в компетентността на държавите членки. От това следва задължително, че разпределението на компетенциите между ЕЦБ и националните органи е извършено именно на стадия на определянето на задачите, възложени на ЕЦБ от член 4, параграф 1 от основния регламент.
57
Освен това следва да се отбележи, че макар съображение 28 от основния регламент да предоставя списък с надзорни задачи, които трябва да останат в ресора на националните органи, то не включва никоя от задачите, изброени в член 4, параграф 1 от основния регламент. Нещо повече, посоченото съображение не представя прекия надзор над по-малко значимите лица като упражняване на компетентност на националните органи.
58
Второ, следва да се отбележи, че фактът, че надзорът над институциите, класифицирани като „по-малко значими“, е посочен в съображения 38—40 от основния регламент, тоест веднага след съображение 37 от същия регламент, което подчертава, че „националните компетентни органи следва да отговарят за подпомагането на ЕЦБ в подготовката и прилагането на всички актове, свързани с упражняването на надзорни задачи“, и че „[т]ова следва да включва по-специално текущата ежедневна оценка на състоянието на дадена кредитна институция и свързаните с това проверки на място“. Тази формулировка на съображенията на основния регламент предполага, че прекият пруденциален надзор, упражняван от националните органи в рамките на ЕНМ, е бил замислен от Съвета на Европейския съюз по-скоро като условие за съдействие на ЕЦБ, отколкото като упражняване на самостоятелна компетентност.
59
На второ място, следва също така да се отбележи, че ЕЦБ остава титуляр на важни прерогативи при същите обстоятелства, при които националните органи изпълняват надзорните задачи, предвидени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от основния регламент, и че съществуването на такива прерогативи е показателно за подчинения характер на намесата на националните органи, когато те изпълняват тези задачи.
60
Така, в приложение на член 6, параграф 5, буква a) от основния регламент ЕЦБ има право да публикува „регламенти, насоки или общи инструкции, насочени към националните компетентни органи, съгласно които националните компетентни органи изпълняват задачите по член 4, параграф 1[от посочения регламент] — с изключение на тези по букви а) и в) от него, и приемат надзорни решения“.
61
Макар действително тази обусловеност да не стига до възможност за ЕЦБ да издава индивидуални насоки за конкретен национален орган, тази липса е компенсирана от предложената в член 6, параграф 5, буква б) от основния регламент възможност да десезира национален орган от прекия пруденциален надзор над дадено лице. В това отношение следва да се отбележи, че използваните изрази в тази разпоредба предполагат, че изпълнението на този прерогатив изисква широка свобода на преценка, предоставена на ЕЦБ, тъй като в нея е уточнено, че „[к]огато е необходимо с оглед на последователното прилагане на високи стандарти на надзор, ЕЦБ може във всеки момент, по собствена инициатива след консултация с националните компетентни органи или по искане на национален компетентен орган, да реши да упражни пряко всички съответни правомощия по отношение на една или повече кредитни институции, посочени в параграф 4“.
62
На трето място, изключителният характер на предоставените на ЕЦБ компетенции следва и от сравнението между разпоредбите, позволяващи изработването на критерия за разпределението на ролите между ЕЦБ и националните органи във връзка с големината на поднадзорното лице. Докато поради изложените в точка 61 по-горе съображения член 6, параграф 5, буква б) от основния регламент предвижда широка възможност за ЕЦБ да десезира национален орган, член 6, параграф 4, втора алинея от същия регламент използва, обратно, по-тясната формулировка на „особени обстоятелства“, за да предвиди възможността прекият надзор над дадено лице, което би трябвало да бъде класифицирано като „значимо“, да бъде възложен на национален орган, и предоставя на ЕЦБ изключителната компетентност да определи съдържанието му.
63
От изложеното по-горе следва, че Съветът е делегирал на ЕЦБ изключителна компетентност по отношение на задачите, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, и че член 6 от същия регламент има за цел единствено да позволи децентрализираното изпълнение в рамките на ЕНМ на тази компетентност от националните органи, под контрола на ЕЦБ, по отношение на по-малко значими лица и за задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от основния регламент, възлагайки същевременно на ЕЦБ изключителната компетентност да определя съдържанието на понятието „особени обстоятелства“ по смисъла на член 6, параграф 4, втора алинея от същия регламент, който е приложен чрез приемането на членове 70 и 71 от Рамковия регламент за ЕНМ.
64
Този извод не се опровергава от изтъкнатите от жалбоподателя доводи. Това е така по-специално поради обстоятелството че включването в основния регламент на член 6 е било в резултат на изменение от страна на Съвета на първоначалното предложение на Комисията. Макар от това изменение да може да се направи извод за волята на Съвета националните органи да участват в изпълнението на тези задачи, то не дава възможност да се направи какъвто и да е извод за запазване в полза на националните органи на компетентност за пруденциален надзор по отношение на някои от задачите, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент. Що се отнася до изтъкнатите от жалбоподателя изявления на политически и административни лидери, те представляват просто изразяване на лично мнение.
2) По тълкуването на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в съответствие с принципа на субсидиарност
65
От прегледа на прехвърлените на ЕЦБ с основния регламент компетенции следва, ако доводите на жалбоподателя трябва да се схващат като основани на тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в съответствие с принципа на субсидиарност, че те не могат да бъдат уважени. Макар в случаите, когато е приложим, този принцип да предполага проверка дали целите на предлаганото действие могат да бъдат по-успешно осъществени от Съюза или могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки, следва да се припомни, че съгласно член 5, параграф 3 от ДЕС този принцип се прилага само в областите, които не попадат в изключителната компетентност на Съюза (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2015 г., Естония/Парламент и Съвет, C‑508/13, EU:C:2015:403, т. 44 и цитираната съдебна практика). Той следователно е без значение за тълкуването на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ или на член 6, параграф 4 от основния регламент, които поради изложените в точки 50—63 по-горе съображения се отнасят единствено до условията и реда за децентрализирано упражняване на изключителна компетентност на ЕЦБ.
3) По тълкуването на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в съответствие с принципа на пропорционалност
66
Съгласно член 5, параграф 4 от ДЕС по силата на принципа на пропорционалност съдържанието и формата на дейност на Съюза не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите. Институциите прилагат принципа на пропорционалност в съответствие с Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, който е приложение към ДФЕС.
67
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да са подходящи за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за постигането на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 165 и цитираната съдебна практика).
68
Следва също така да се припомни, че преценката на пропорционалността на дадена мярка трябва да се съчетава със зачитане на евентуално признатата свобода на преценка на институциите на Съюза по повод на приемането ѝ (вж. решение от 12 декември 2006 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑380/03, EU:C:2006:772, т. 145 и цитираната съдебна практика).
69
Жалбоподателят поддържа, накратко, че изискването за необходимост на действието на Съюза, произтичащо от принципа на пропорционалност, предполага изпълнението на изключителните компетенции на Съюза да се осъществява по начин, предоставящ възможно най-широка свобода при упражняването на националните компетенции.
70
В подкрепа на доводите си той се позовава на заключението на генералния адвокат Kokott по дело Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2011:552, т. 90), в което основополагащото и конституционноправно значение на принципа на пропорционалност в системата на Договорите е изведено на преден план, за да се направи изводът, че еднаквото прилагане на правото на конкуренцията на Съюза не налага органите по конкуренцията на държавите членки трайно и окончателно да бъдат освободени от правомощията за прилагане на тяхното национално„антитръстно“ право, тъй като е достатъчно тази им компетентност да бъде отнета за периода, в който тече образувано от Комисията производство, и след приключването му да бъдат задължени да се съобразят с постановеното от Комисията решение.
71
Достатъчно е в това отношение да се отбележи, че този анализ е изведен на преден план в правен контекст, който не е сходен с този в настоящия случай.
72
Всъщност в това дело се разглеждат последиците от упражняването от Комисията на компетенциите ѝ по прилагане на конкурентното право на Съюза по отношение на прилагането от националните органи по конкуренцията на националното им конкурентно право. В настоящия случай обаче поради изложените в точки 50—64 по-горе съображения националните органи на основание на ЕНМ действат в рамките на децентрализираното прилагане на изключителна компетентност на Съюза, а не при упражняването на национална компетентност.
73
Следователно единствената компетентност, която може да бъде засегната чрез упражняването на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ, е принципната компетентност на държавите членки по отношение на изпълнението на правото на Съюза във вътрешния им правен ред, подчертана в член 291, параграф 1 от ДФЕС. Всъщност тази разпоредба припомня, че съгласно институционалната система на Съюза и общите принципи, които уреждат отношенията между Съюза и неговите държавите членки, при липсата на разпоредба на правото на Съюза в обратния смисъл последните са длъжни да гарантират изпълнението на правните актове на Съюза на тяхна територия (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 23 ноември 1995 г., Nutral/Комисия, C‑476/93 P, EU:C:1995:401, т. 14).
74
Все пак се налага констатацията, че запазването на тази компетентност не може да изисква тълкуване на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в изложения от жалбоподателя смисъл, а именно като налагащо проверка във всеки случай поотделно по отношение на институция, която може да бъде класифицирана като „значима“ с оглед на критериите, изложени в член 6, параграф 4 от основния регламент, ако неговите цели могат да бъдат постигнати също толкова добре чрез пряк надзор от националните органи.
75
Всъщност това тълкуване би засегнало баланса в основния регламент, доколкото би налагало да се разглежда във всеки отделен случай поотделно дали въпреки прилагането на критериите в член 6, параграф 4 от основния регламент значимите институции не трябва да попадат в обхвата на прекия надзор на националните органи, с мотива че те биха могли по-добре да постигнат целите на основния регламент.
76
Налага се да се отбележи, че такъв надзор би бил в пряко противоречие с двата елемента, играещи основна роля в логиката на член 6, параграф 4 от основния регламент, а именно, от една страна, принципа, че значимите институции попадат в обхвата на надзора единствено на ЕЦБ, и от друга страна, съществуването на точни алтернативни критерии, позволяващи да се класифицира значимостта на дадена финансова институция. Сред тях в член 6, параграф 4, втора алинея, подточка i) фигурира прагът от 30 милиарда евро за общата стойност на активите на съответната финансова институция, критерий, на който жалбоподателят отговаря.
77
При всички положения следва да се отбележи, че отчитането на ролята на държавите членки при прилагането на правото на Съюза е съгласувано от законодателя с изпълнението на целите на основния регламент в член 6 от посочения регламент чрез създаването на ЕНМ.
78
От една страна, както следва от съображения 13 и 15 от основния регламент, той цели по-конкретно запазване на стабилността на финансовата система на Съюза чрез изпълнението на специфични задачи, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции, задачи, които ЕЦБ е в подходяща позиция да изпълнява като централна банка на еврозоната с обширен експертен опит по въпросите на макроикономическата и финансовата стабилност.
79
От друга страна, основния регламент не само че не изключва държавите членки от упражняването на възложените на ЕЦБ задачи за пруденциален надзор, но ги и присъединява, позволявайки в рамките на ЕНМ и чрез своя член 6, параграфи 4 и 6 повечето от посочените в член 4, параграф 1 от него задачи да бъдат изпълнявани на децентрализирана основа по отношение на лица, които са по-малко значими.
80
От всичко изложено по-горе следва, че член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, що се отнася до „специфични […] фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент,] и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти“, трябва да се схваща като позоваващ се единствено на специфичните фактически обстоятелства, предполагащи, че прекият пруденциален надзор от националните органи може по-добре да постигне целите и принципите на основния регламент, и по-специално необходимостта да се гарантира последователното прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор.
81
От това следва, че ЕЦБ не е допуснала твърдяната грешка в правото, приемайки, накратко, че прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ може да доведе до класифицирането на жалбоподателя като значимо лице само при условие че бъде доказано, че прекият пруденциален надзор от германските органи може по-добре да гарантира целите на основния регламент, отколкото надзор от ЕЦБ.
82
Този извод не може да бъде оборен от доводите на жалбоподателя, че в други решения, довели до прекласифициране, ЕЦБ не била приложила критериите, на които се позовава в обжалваното решение.
83
Всъщност, в случай че тези доводи са наведени с цел да се докаже, че ЕЦБ неправилно е отказала да разгледа дали прекият пруденциален надзор от националните органи е достатъчен за постигане на целите на основния регламент, те би трябвало, като начало, да бъдат отхвърлени, доколкото е било прието, че ЕЦБ не е допуснала грешка в правото при тълкуването на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
84
В случай че тези доводи следва да се схващат като твърдения, накратко, за нарушение на принципа на равно третиране във вреда на жалбоподателя, те не могат да бъдат уважени. Достатъчно е да се припомни, че зачитането на принципа на равно третиране трябва да се съчетава със спазването на принципа на законност, което означава, че никой не може да се позовава в своя полза на незаконосъобразност, допусната в полза на другиго (вж. в този смисъл решение от 14 април 2011 г., Visa Europe и Visa International Service/Комисия, T‑461/07, EU:T:2011:181, т. 219 и цитираната съдебна практика). Така, дори да се приеме, че ЕЦБ неправилно е прекласифицирала лицата, които жалбоподателят посочва, такава грешка би била без значение за основателността на обжалваното решение за отказ жалбоподателят да бъде прекласифициран като „по-малко значимо“ лице.
85
Следователно настоящото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
3)
По оплакването за липса на оценка на специфичните фактически обстоятелства и на целите на основния регламент
86
Жалбоподателят упреква ЕЦБ за това, накратко, че е приела за подходящо класифицирането му като значимо лице, независимо от оценката на специфичните фактически обстоятелства и без да отчете целите и принципите на основния регламент.
87
Достатъчно е в това отношение да се отбележи, че за да поиска преразглеждане на решението от 1 септември 2014 г., жалбоподателят е основал доводите си изключително на твърдението, че упражняваният пруденциален надзор от германските органи е подходящ с оглед на твърдения му нискорисков профил.
88
Всъщност от писмата на жалбоподателя от 10 юли 2014 г. и от 6 октомври 2014 г. следва, че доводите му са основани изключително на липсата на необходимост от пруденциален надзор от ЕЦБ с цел да се гарантира последователно прилагане на високи надзорни стандарти, без при това да се изтъква фактът, че националният надзор би могъл по-добре да постигне тези цели.
89
Следователно предвид текста на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ ЕЦБ е можела легитимно да счита тези доводи за неотносими, без да е необходимо да преценява дали наистина са настъпили твърдените от жалбоподателя фактически обстоятелства или да проверява дали надзорът от германските органи над жалбоподателя е можел да отговори на целите на основния регламент.
90
Следователно това оплакване може само да бъде отхвърлено.
4)
По оплакването във връзка с грешка в правото, допусната при тълкуването на понятието
„особени обстоятелства
“
91
Жалбоподателят твърди също, че ЕЦБ е извършила „двустепенна преценка“, като е приела, от една страна, че съществуват особени обстоятелства и от друга страна, че те правят неподходящ пруденциалния надзор на ЕЦБ, което противоречало на текста на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
92
Следва да се припомни, че съгласно член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ „[о]собените обстоятелства, посочени в член 6, параграф 4, втора и пета алинеи от [основния регламент] […], са налице, когато съществуват специфични […] фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент] и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти“.
93
Член 71, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ уточнява, че „съществуването на особени обстоятелства, които обосновават класификацията на иначе значимо поднадзорно лице като по-малко значимо, се определя за всеки отделен случай и специално за съответното поднадзорно лице или поднадзорна група, а не за категории поднадзорни лица“.
94
От тези две разпоредби следва задължително, че оценката за съществуването на особени обстоятелства трябва да се извършва въз основа на фактическите обстоятелства, специфични за поднадзорното лице.
95
В обжалваното решение ЕЦБ приема, че „дори в случай, че становището на ЕЦБ е че особените обстоятелства, посочени в член 6, параграф 4 от [основния регламент], могат да намерят приложение спрямо поднадзорното лице, ЕЦБ следва също така да провери дали тези особени обстоятелства биха могли поради естеството си да оправдаят класифицирането му като по-малко значимо лице“.
96
Необходимо е да се посочи, че ако трябва да се приеме, че в посочената в точка 95 по-горе част от обжалваното решение се смесват понятието „специфични […] фактически обстоятелства“, съдържащо се в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ и приложимо при преценката дали класифицирането на дадено лице като „значимо“ е подходящо или не, и понятието „особени обстоятелства“, използвано в член 6, параграф 4 от основния регламент и което член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ разяснява, тогава тази част би била юридически неиздържана.
97
Всъщност разсъждавайки по този начин ЕЦБ би въздигнала като отделни условия доказването на съществуването на „особени обстоятелства“ и прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. От това би произтекло, че особените обстоятелства по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент не биха позволили сами по себе си оправдаване на прекласифицирането на дадено лице от „значимо“ в „по-малко значимо“. Необходимо би било още да бъдат изпълнени критериите в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
98
Логиката на артикулирането на тези две разпоредби не е такава. Съществуването на особени обстоятелства е достатъчно, за да оправдае прекласифицирането на дадено лице. Все пак, за да се провери дали те съществуват, следва да се приложи член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
99
Тази част от обжалваното решение би била следователно опорочена от грешка в правото, която все пак не би се отразила на законосъобразността му, тъй като посочената част има стойността на допълнителен мотив, с оглед на изчерпателност, което се доказва от използваното условно наклонение. Всъщност ЕЦБ не приема съществуването на „особени обстоятелства“, а само изразява становището си относно последиците, които наличието на такива обстоятелства би могло да има, ако се приеме, че те съществуват. Следователно настоящото оплакване трябва при всички обстоятелства да бъде отхвърлено.
100
С оглед на гореизложеното първото основание следва да бъде отхвърлено.
2. По второто основание, изведено от наличието на явни грешки в преценката на фактите
101
Жалбоподателят поддържа, че обжалваното решение е опорочено от явни грешки в преценката.
102
На първо място, прекият пруденциален надзор на ЕЦБ не бил необходим за постигането на целите на основния регламент, а именно гарантиране на стабилността на финансовите пазари, на сигурността и стабилността на кредитните институции и защитата на вложителите. На второ място, прекият пруденциален надзор на ЕЦБ не бил необходим за гарантиране на целта за последователно прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор. На трето място, прекият пруденциален надзор на ЕЦБ не бил необходим и с оглед на други цели на основния регламент. На четвърто място, прекият пруденциален надзор над жалбоподателя от националния орган съответствал на принципите на основния регламент. На пето място, дори от гледна точка на възприетия от ЕЦБ неправилен критерий за преценка обжалваното решение било опорочено от явни грешки в преценката.
103
ЕЦБ, поддържана от Комисията, иска настоящото основание да бъде отхвърлено.
104
Като начало следва да се отбележи, че най-същественото от доводите на жалбоподателя в рамките на настоящото основание почива на постулата, че целите на основния регламент и последователното прилагане на високи стандарти за пруденциален надзор биха могли да бъдат постигнати чрез пряк надзор от германските органи. Всъщност жалбоподателят цели да докаже в писмените си становища, че запазването на класификацията му като значимо лице е било явно неправилно, предвид липсата на необходимост от пруденциален надзор от ЕЦБ.
105
Налага се да се отбележи, че тези доводи са неотносими, тъй като поради съображенията, изложени във връзка с първото основание, член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ не може да се тълкува в смисъл, че включва преценка на необходимостта от пряк пруденциален надзор над лице, което трябва да се класифицира като „значимо“ с оглед на член 6, параграф 4 от основния регламент.
106
Само при условията на евентуалност жалбоподателят изтъква, че „дори да се възприеме неправилният критерий за преценка на [ЕЦБ], обжалваното решение е опорочено от явни грешки в преценката“.
107
В подкрепа на това твърдение жалбоподателят се позовава, на първо място, на съдържанието на писмата си от 10 юли 2014 и от 6 октомври 2014 г.
108
Все пак поради изложените в точки 87—89 по-горе съображения следва да се отбележи, че жалбоподателят не е изтъкнал в тези писма, че националният надзор би могъл по-лесно да постигне целите на основния регламент, отколкото прекият надзор от ЕЦБ.
109
На второ място, жалбоподателят изтъква в репликата си, накратко, че пруденциалният надзор от германските органи би могъл по-лесно да гарантира целта за последователно прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор, към която препраща член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. Той отбелязва в това отношение, че е подчинен на различни правни уредби, а именно не само на Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (OВ L 176, 2013 г., стр. 1), поправен (OВ L 208, 2013 г., стр. 68 и OВ L 321, 2013 г., стр. 6) и на германския Закон за организацията на банковия сектор, но също и на Закона за регионалната кредитна банка на провинция Баден-Вюртемберг, както и на множество надзорни органи, а именно не само на Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (Федералният орган за финансов надзор, Германия), Bundesbank (Националната банка, Германия) и ЕЦБ, но също и на Министерството на финансите на провинция Баден-Вюртемберг.
110
Така, накратко, жалбоподателят поддържа, че многообразието на правните рамки и на надзорните органи, регулиращи дейността му, предполага, че националните органи могат по-добре да си сътрудничат помежду си с цел да постигнат последователно прилагане на високи стандарти за пруденциален надзор, отколкото с ЕЦБ.
111
Достатъчно е в това отношение да се отбележи, че жалбоподателят не изтъква съществуването на никакво споразумение или съвместни действия между органите на провинция Баден-Вюртемберг и германските органи, които биха могли да улеснят в сътрудничеството им по-голяма степен, отколкото с ЕЦБ.
112
Следователно настоящото основание би трябвало да бъде отхвърлено.
3. По третото основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране
113
Жалбоподателят счита, че ЕЦБ не е изпълнила задължението си за мотивиране при приемането на обжалваното решение. Той припомня, че задължението за мотивиране на обжалваното решение следва както от член 33, параграф 2, от член 39, параграф 1 и от член 44, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, така и от член 22, параграф 2, втора алинея от основния регламент и от член 296, втора алинея от ДФЕС.
114
На първо място, мотивите на обжалваното решение били непоследователни и противоречиви, което било пречка от тях да се направи извод за приложения от ЕЦБ критерий. Предпочетеното от ЕЦБ в писмените ѝ становища тълкуване на понятието „неподходящ“ не се съдържало в обжалваното решение и при всички случаи самото то било противоречиво.
115
На второ място, жалбоподателят счита, че мотивите на обжалваното решение се свеждат до просто изложение на неподкрепени с доказателства твърдения. Той упреква ЕЦБ по-специално, че не е обосновала твърдението си, че липсата на риск за стабилността на пазарите или на кредиторите не представлява особено обстоятелство. В обжалваното решение не се обяснявало подробно също така защо надзорът от германските органи не би могъл да постигне по-добре целите на основния регламент.
116
На трето място, жалбоподателят упреква ЕЦБ, че не е разгледала доводите му в хода на административното производство във връзка със съществуването на специфични фактически обстоятелства, правещи неподходящо класифицирането му като значимо лице. Той счита, че е било необходимо подробно обяснение на съображенията, поради които ЕЦБ не е счела тези доводи за относими, още повече че тя разполага с широка свобода на преценка относно прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. Такова обяснение не можело да бъде извлечено нито от обжалваното решение, нито от неговия контекст.
117
ЕЦБ, поддържана от Комисията, иска настоящото основание да бъде отхвърлено.
118
Съгласно член 22, параграф 2, втора алинея от основния регламент решенията на ЕЦБ съдържат мотивите, на които се основават.
119
В приложение на член 33, параграфи 1 и 2 от Рамковия регламент за ЕНМ надзорното решение на ЕЦБ се придружава от мотивите за приемането му. Мотивите съдържат основните факти и правните основания, на които се основава надзорното решение на ЕЦБ.
120
Член 39, параграф 1 от същия Рамков регламент за ЕНМ уточнява, че „[п]однадзорно лице се счита за значимо поднадзорно лице, ако ЕЦБ определи това в решение на ЕЦБ, чийто адресат е съответното поднадзорно лице […], като посочва мотивите за такова решение“.
121
Следва да се подчертае, че тези разпоредби само припомнят в текста на основния регламент и на Рамковия регламент за ЕНМ задължението за мотивиране, от което институциите, органите, службите и агенциите на Съюза са обвързани по силата на член 296, втора алинея от ДФЕС.
122
Предвиденото в член 296 от ДФЕС задължение за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от правилността на мотивите, от която зависи материалната законосъобразност на спорния акт (вж. решение от 11 юли 2013, Ziegler/Комисия, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 114 и цитираната съдебна практика).
123
В тази насока, от една страна, изискваните от член 296 от ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Що се отнася конкретно до мотивирането на индивидуалните решения, задължението за мотивирането на този тип решения има за цел, освен да позволи съдебен контрол, да предостави на заинтересованото лице достатъчно информация, за да може то да прецени дали решението евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата действителност (вж. решение от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 115 и цитираната съдебна практика).
124
От друга страна, изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 от ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 116 и цитираната съдебна практика).
125
В настоящия случай следва да се отбележи, че становището на Административния съвет за преглед е част от контекста, в който се вписва обжалваното решение, и може следователно, в приложение на цитираната в точка 124 по-горе съдебна практика, да бъде взето предвид за целите на преценката дали посоченото решение е достатъчно мотивирано.
126
Всъщност член 24 от основния регламент, озаглавен „Административен съвет за преглед“, уточнява в параграф 1, че „ЕЦБ създава Административен съвет за преглед, който да извършва вътрешен административен преглед на решенията, взети от ЕЦБ в изпълнение на възложените ѝ с настоящия регламент правомощия, след искане [в този смисъл]“ и че „[о]бхватът на вътрешния административен преглед е обвързан с процесуалното и материалното съответствие на такива решения с настоящия регламент“. В приложение на параграф 7 от същия член е предвидено следното:
„След като се произнесе относно допустимостта на искането за преглед, Административният съвет за преглед дава становище в срок, съответстващ на спешността на въпроса, но не по-късно от два месеца от получаването на искането, и го отнася до Надзорния съвет за изготвяне на нов проект за решение. Надзорният съвет взема предвид становището на Административния съвет за преглед и представя своевременно нов проект за решение на Управителния съвет. Новият проект за решение или отменя първоначалното решение, или го заменя с решение с идентично съдържание, или го заменя с изменено решение. Новият проект за решение се смята за приет, освен ако Управителният съвет не възрази в срок от максимум десет работни дни“.
127
От това следва задължително, че доколкото произнасянето с обжалваното решение е в съответствие с предложението, съдържащо се в становището на Административния съвет за преглед, то представлява продължение на това становище и съдържащите се в него обяснения могат да се вземат предвид при преценката дали обжалваното решение е достатъчно мотивирано.
128
На първо място, поради изложените в точки 31—32 по-горе съображения и противно на поддържаното от жалбоподателя, от съвместния прочит на обжалваното решение и на становището на Административния съвет за преглед следва, че от една страна, ЕЦБ е приела, че „особени обстоятелства“ могат да съществуват само при условие че целите на основния регламент са гарантирани по-добре от прекия пруденциален надзор на националните органи, и че от друга страна, жалбоподателят не е доказал, че това условие е било изпълнено по отношение на него. Следва също така да се отбележи, че както становището на Административния съвет за преглед, така и обжалваното решение съдържат резюме на доводите на жалбоподателя.
129
Освен това се налага да се отбележи, че анализът на първото основание потвърждава, че жалбоподателят е бил в състояние да разбере мотивите на ЕЦБ, оспорвайки ги в рамките на посоченото основание, а Общият съд — да упражни контрол за законосъобразност върху основателността на мотивите на обжалваното решение.
130
На второ място, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че отговорът на изложените от него доводи в административното производство е недостатъчен, от точки 87—89, 107 и 108 по-горе следва, че жалбоподателят се е ограничил в хода на посоченото производство до това да се опита да докаже липсата на необходимост от пряк пруденциален надзор от ЕЦБ, с мотива че надзорът на германските органи би бил достатъчен за постигането на целите на основния регламент, без да се опитва да доказва, че той би могъл по-добре да постигне тези цели. Следователно, тъй като става въпрос за доводи, които са явно неотносими към предпочетеното от ЕЦБ тълкуване, не може да се счита, че тя е длъжна да изложи подробни мотиви за съображенията за оборването им, като жалбоподателят може лесно да ги извлече от обжалваното решение и от становището на Административния съвет за преглед.
131
На трето място, що се отнася до оплакването на жалбоподателят за противоречивия характер на мотивите на обжалваното решение, действително мотивите на даден акт трябва да бъдат логични, по-конкретно да не съдържат вътрешни противоречия, затрудняващи разбирането на причините, които са в основата на този акт (решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 151).
132
Все пак, налага се изводът, че мотивите на обжалваното решение не са противоречиви, както се твърди.
133
От една страна, поради изложените в точки 31—34 по-горе съображения и противно на явно поддържаното от жалбоподателя, не съществува противоречие между, от една страна, позоваването в становището на Административния съвет за преглед на факта, че съществуването на „особени обстоятелства“ предполага, че целите на основния регламент, и по-специално необходимостта да се гарантира последователното прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор, трябва да бъдат гарантирани по-добре чрез прекия надзор на националните органи, и от друга, позоваването в обжалваното решение на факта, че за да може да намери приложение член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, прекият надзор над жалбоподателя от ЕЦБ би трябвало да противоречи на целите на основния регламент.
134
От друга страна, що се отнася до противоречивия характер на мотивите на обжалваното решение, поради това че то допуска, че съществуването на особени обстоятелства не е достатъчно, за да оправдае прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, в точка 99 по-горе беше отбелязано, че този мотив присъства в обжалваното решение с оглед на изчерпателност. Следователно тази част от обжалваното решение не е пречка за правилното разбиране на приложения от ЕЦБ в обжалваното решение критерий.
135
От изложеното по-горе следва, че обжалваното решение е мотивирано в достатъчна степен от правна страна.
136
Следователно третото основание трябва да бъде отхвърлено.
4. По четвъртото основание, изведено от злоупотреба с власт от страна на ЕЦБ поради незаконното неупражняване на правото ѝ на преценка
137
Жалбоподателят упреква ЕЦБ, че не е използвала правото си на преценка при прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ по отношение на него, което представлявало злоупотреба с власт. Той отбелязва, че тази разпоредба не съдържа изчерпателен списък с мотивите, които ЕЦБ може да вземе предвид. Следователно тя неправилно е приела в обжалваното решение, че доводите на жалбоподателя щели да доведат до това да се вземат предвид мотиви, които не са предвидени в посочения регламент.
138
ЕЦБ, поддържана от Комисията, иска основанието да бъде отхвърлено.
139
От съдебната практика следва безспорно, че когато институция разполага с право на преценка, тя трябва да упражни това право в пълен обем (вж. в този смисъл решения от 14 юли 2011 г., Freistaat Sachsen/Комисия, T‑357/02 RENV, EU:T:2011:376, т. 45 и от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия, T‑304/08, EU:T:2012:351, т. 90). Така, авторът на акта трябва да бъде в състояние да установи пред юрисдикциите на Съюза, че той е бил приет посредством действителното упражняване на правото му на преценка, което предполага да се вземат предвид всички относими обстоятелства в конкретната ситуация, които този акт предвижда да уреди (решение от 7 септември 2006 г., Испания/Съвета, C‑310/04, EU:C:2006:521, т. 122).
140
Все пак следва да се припомни, както беше подчертано в точки 87—89 по-горе, че изложените от жалбоподателя доводи в хода на административното производство целят изключително да се докаже, че целите на основния регламент могат да бъдат постигнати чрез пряк надзор над жалбоподателя от националните органи и че поради съображенията, изложени по повод на анализа на първото основание, тези доводи са без значение при прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
141
Поради това ЕЦБ не може да бъде упрекната за това, че не е упражнила правото си на преценка, като е отхвърлила без обсъждане доводи, които са неотносими.
142
Поради това четвъртото основание трябва да бъде отхвърлено.
5. По петото основание, изведено от нарушение на задължението на ЕЦБ да разгледа и да вземе предвид всички относими в случая обстоятелства
143
Жалбоподателят припомня, че в приложение на член 28, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ ЕЦБ трябва да вземе предвид всички относими обстоятелства. Той се позовава също и на възложеното на ЕЦБ задължение внимателно и безпристрастно да разгледа и да вземе предвид всички фактически и правни обстоятелства, които са от значение в конкретния случай, произтичащо от правото на добра администрация, уредено в член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
144
Той упреква ЕЦБ, че не е взела предвид обстоятелството, първо, че е било практически невъзможно той да изпадне в несъстоятелност, второ, че той не отговарял на нито един от критериите в член 6, параграф 4 от основния регламент, с изключение на критерия за големина, и трето, че упражняваният от германските органи пруденциален надзор не е показал никакви слабости в миналото.
145
ЕЦБ, поддържана от Комисията, иска настоящото основание да бъде отхвърлено.
146
Съгласно постоянната съдебна практика, когато институциите на Съюза разполагат с право на преценка, съблюдаването на гаранциите, предоставени от правния ред на Съюза в хода на административните производства, е от още по-съществено значение.
147
Безспорно сред предоставените от правото на Съюза гаранции в административното производство е по-конкретно правото на добра администрация, изведено в член 41 от Хартата на основните права, към което се включва задължението за компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни (решение от 30 септември 2003 г., Atlantic Container Line и др./Комисия, T‑191/98 и T‑212/98—T‑214/98, EU:T:2003:245, т. 404).
148
Това задължение е припомнено в член 28, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ, доколкото в него се уточнява, че „[в] оценката си ЕЦБ взема предвид всички относими обстоятелства“.
149
Все пак по аналогични на изложените в точка 140 по-горе съображения е достатъчно да се подчертае, че обстоятелствата, които ЕЦБ е упрекната, че не е взела предвид, са били неотносими с оглед на текста на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ и следователно упрекът, че не е взела предвид тези обстоятелства при прилагането на тази разпоредба, е неоснователен.
150
Ето защо петото основание трябва да бъде отхвърлено, а следователно и цялата жалба.
IV. По съдебните разноски
151
По силата на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като в настоящия случай жалбоподателят е загубил делото, той следва да понесе освен собствените си разноски и разноските на ЕЦБ съгласно направените от последната искания.
152
По смисъла на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank да понесе собствените си съдебни разноски, както и тези на Европейската централна банка.
3)
Европейската комисия понася собствените си съдебни разноски.
Prek
Labucka
Schwarcz
Kreuschitz
Schalin
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 май 2017 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски