MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. február 12.(1)
C‑658/24. sz. ügy
Penny Market
kontra
Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(a Győri Törvényszék [Magyarország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Bizonyos élelmiszer‑forgalmazókat arra kötelező nemzeti szabályozás, hogy meghatározott időszakban csökkentsék bizonyos élelmiszerek árát, és bizonyos mennyiséget készleten tartsanak – Bírság – 1308/2013/EU rendelet – 2006/123/EK irányelv – 14. cikk – A letelepedés szabadsága – Hátrányos megkülönböztetés ”
1.        A válságok, különösen az egész Európát érintő válságok, napjainkban nemcsak rendszeresek, hanem – amennyiben gazdasági jellegűek – az Európai Uniót és tagállamait azon kihívás elé is állítják, hogy megóvják a lakosságot a túlzott pénzügyi következményektől. Egyes tagállamok többek között komoly erőfeszítéseket tesznek annak érdekében, hogy az általuk piaci zavarnak tekintett hatásokat a lakosságuk számára semlegesítsék. Gyakran azonban az így bevezetett intézkedések okoznak (újabb) piaci zavarokat, mivel egy olyan belső piacon, amelyre az áruk, a szolgáltatások és a termelési eszközök szabad mozgása jellemző, valakinek – akár közjogi, akár magánjogi jogalanynak – végül viselnie kell a költségeket.
2.        A Győri Törvényszék (Magyarország) által benyújtott, jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem jól szemlélteti e jelenséget: Magyarország az infláció elleni küzdelem és egyes olyan élelmiszerek ellátásbiztonságának biztosítása érdekében, amelyek tekintetében elengedhetetlennek tartja, hogy a fogyasztók számára megfizethető áron könnyen hozzáférhetők legyenek, arra kötelezte a kiskereskedőket, hogy e termékeket árengedményekkel kínálják, és azokat elegendő mennyiségben tárolják. Az intézkedés csak azokra a kiskereskedőkre vonatkozik, amelyek árbevétele meghalad egy bizonyos küszöbértéket, így – bár látszólag megkülönböztetés nélkül alkalmazandó a Magyarországon és a más uniós tagállamokban letelepedett kiskereskedőkre – valójában csak az utóbbiakat érinti.
3.        A Bíróság a SPAR Magyarország(2) ítéletében már megállapította, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló szabályozás ellentétes az európai uniós közös agrárpolitika keretében elfogadott 1308/2013/EU rendelettel.(3) A jelen indítványban azt javaslom a Bíróságnak, hogy ezen ítélkezési gyakorlattal összhangban határozzon, és állapítsa meg, hogy a szóban forgó magyar intézkedés a 2006/123/EK irányelvvel(4) is ellentétes.
I.      Jogi háttér
A.      Az uniós jog
1.      Az 1308/2013 rendelet
4.        Az 1308/2013 rendelet 83. cikkének (5) bekezdése értelmében „[a] tagállamok csak abban az esetben fogadhatnak el vagy tarthatnak fenn további nemzeti rendelkezéseket az uniós forgalmazási előírások hatálya alá tartozó termékek vonatkozásában, ha ezek a rendelkezések megfelelnek az uniós jognak, mindenekelőtt az áruk szabad mozgása elvének, valamint a 98/34/EK […] irányelv[(5)] rendelkezéseinek”.
2.      A 2006/123 irányelv
5.        A 2006/123 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése értelmében „[e]z az irányelv általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében, a szolgáltatások magas színvonalának megőrzése mellett”.
6.        Ezen irányelvnek „[Az európai uniós] jog egyéb rendelkezéseivel való kapcsolat” című 3. cikke a következőképpen szól:
„(1)      Ha ezen irányelv rendelkezései más [európai uniós] jogi aktus olyan rendelkezésével ütköznek, amelyek egy adott szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságnak vagy gyakorlásának meghatározott kérdéseit szabályozzák adott területeken vagy szakmákban, akkor az adott területek és szakmák vonatkozásában a más [európai uniós] jogi aktus rendelkezései érvényesek és alkalmazandók.
[…]”
7.        A 2006/123 irányelv „Tiltott követelmények” című 14. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„A tagállamok területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását nem köthetik az alábbi feltételek bármelyikének való megfeleléshez:
1.      közvetve vagy közvetlenül az állampolgárságon vagy társaságok esetében a létesítő okirat szerinti székhely helyén alapuló megkülönböztető követelmények […]
[…]”
B.      A magyar jog
8.        A magyar Kormány az Ukrajnában fennálló háborús helyzetre tekintettel 2022. május 24‑én veszélyhelyzetet hirdetett. E különleges jogrend keretében, a háború okozta magas infláció kezelése érdekében fogadta el a Kormány a háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet), amely 2023. május 6‑án lépett hatályba.
9.        A Korm. rendelet 1. §‑a (2) bekezdésének 2. pontja az alábbiak szerint rendelkezik:
„[E rendelet alkalmazásában] kereskedő: az a Tevékenységek Egységes Ágazati Osztályozási Rendszerében »4711 – Élelmiszer jellegű bolti vegyes kiskereskedelem« megjelöléssel feltüntetett tevékenységet főtevékenységként folytató kereskedő, akinek a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény szerinti nettó árbevétele a 2021. évben az 1 milliárd forintot [(HUF)] meghaladta”.
10.      Az említett Korm. rendelet 2. §‑ának (1)–(2a) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Az 1. mellékletben megjelölt termékkategóriák (a továbbiakban: akcióköteles termékkategória) és a 2. mellékletben megjelölt termékfajták termék[e]i vonatkozásában 2023. június 1. napja és 2024. június 30. napja között – üzletenként (csomagküldő kereskedelem esetén az annak folytatását elősegítő felületenként) – a kereskedő árcsökkentést köteles bevezetni.
(2)      Az 1. mellékletben megjelölt termékkategóriák esetén az (1) bekezdés szerinti árcsökkentés során a kereskedő – az akciós időszakban, annak végétől ismétlődő jelleggel – akcióköteles termékkategóriánként – az akciós időszakban választása szerint – legalább egy termék (a továbbiakban: árcsökkentéssel érintett termék) vonatkozásában az árcsökkentés adott termékre vonatkozó alkalmazását megelőző 30 napban általa alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árhoz képest legalább tizenöt százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat (a továbbiakban: akciós ár) alkalmaz.
(2a)      A 2. mellékletben megjelölt termékfajták közül a kereskedő 2023. augusztus 1. napja és 2024. június 30. napja között a (2) bekezdés szerinti akciós ár alkalmazásán felül – az akciós időszakban, annak végétől ismétlődő jelleggel – választása szerint további, legalább két termékfajta termékei vonatkozásában a beszerzési árhoz képest legalább tizenöt százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat alkalmaz”.
11.      E Korm. rendelet 3. §‑ának (1) bekezdése előírja:
„A kereskedő köteles az árcsökkentéssel érintett termék
a)      forgalmazására, valamint
b)      vonatkozásában naponta legalább az általa a 2022. évben értékesített átlagos napi mennyiség árusítására olyan módon, hogy a vásárlók kiszolgálása folyamatosan biztosított legyen.”
12.      E Korm. rendelet 3/A. §‑ának (1) bekezdése előírja:
„A kereskedő köteles a 2. melléklet szerinti, 2023. június 1. napján forgalmazott termékek
a)      forgalmazására,
b)      vonatkozásában naponta legalább az általa a 2022. évben értékesített átlagos napi mennyiség árusítására,
c)      készletét – szükség esetén a b) pont szerinti mennyiség kétszeresének mértékéig – és a vásárlók számára történő kihelyezését olyan mennyiségben biztosítani, hogy az a vásárlók kiszolgálására – áruhiány elkerülésével – folyamatosan elegendő legyen.”
13.      A Korm. rendelet
5. §‑ának (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„Ha a hatóság az e rendelet szerinti kötelezettségek megsértéséről ellenőrzése során tudomást szerez […]
[…]
d)      a 3. §‑ban és a 3/A. §‑ban foglalt kötelezettség megsértése esetén termékkategóriánként vagy termékfajtánként
da)      10%‑ot meg nem haladó hiány esetén 500 000 forint bírságot szab ki,
db)      10%‑ot meghaladó, de 50%‑ot meg nem haladó hiány esetén 1 000 000 forint bírságot szab ki,
dc)      50%‑ot meghaladó hiány esetén, továbbá, ha a kereskedő nem tesz eleget a vásárlók folyamatos kiszolgálására vonatkozó kötelezettségének, 2 000 000 forint bírságot szab ki, vagy
e)      elrendelheti, hogy a kereskedő tevékenységét a jogsértéssel érintett üzletben […] ideiglenesen nem folytathatja, amelynek időtartama legalább egy nap, legfeljebb fél év lehet.”
14.      A Korm. rendelet 1. melléklete húsz akcióköteles termékkategóriát sorol fel, többek között az alábbiakat: baromfihús; sertés‑, marhahús, egyéb húsféleségek; húskészítmények; tej; tejtermék; kenyér; péksütemények; száraztészta; liszt, cukor; friss zöldség; friss gyümölcs; gyümölcs‑, zöldséglé; készételek, fűszerek, ételízesítők; kávé, tea; ásványvizek és üdítőitalok.
15.      A Korm. rendelet 2. melléklete nyolc kedvezményes árú termékfajta felsorolását tartalmazza, amelyek lényegében megegyeznek a SPAR Magyarország ítélet tárgyát képező hatósági áras termékekkel.
II.    A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16.      2024. február 20‑án az alperes nemzeti hatóság a kötelező akciózás szabályainak ellenőrzése keretében helyszíni hatósági ellenőrzést végzett egy Tatabányán (Magyarország) található és az alapeljárás felperese, a Penny Market Kft. által üzemeltetett üzletben.
17.      A nemzeti hatóság 2024. március 27‑i határozatával a Penny Marketet 4 millió HUF (hozzávetőleg 10 380 euró) összegű fogyasztóvédelmi bírsággal sújtotta azzal az indokkal, hogy a helyszíni hatósági ellenőrzés során megállapította, hogy két árcsökkentéssel érintett terméket (az almát és a 0,33 literes kiszerelésű üdítőitalt) – bár rendelkezett készlettel belőlük – nem helyezte ki az eladótérben található polcokra, és az ellenőrzés napján e termékeket egyáltalán nem értékesítették. A Penny Market tehát az akciós időszak egy napján nem biztosította e termékek forgalmazását, különösen a 2022‑ben értékesített átlagos napi mennyiség árusítását oly módon, hogy a vásárlók kiszolgálása folyamatosan biztosított legyen. Következésképpen a felperes megsértette a Korm. rendelet 3. §‑ának (1) bekezdését.
18.      A felperes az alma tekintetében beszállítói késedelemre, illetve arra hivatkozik, hogy az ellenőrzéssel érintett napon abból értékesítésre került a 2022. évi átlagos napi mennyiség. A felperes szerint az alperesnek az egész napra vonatkozó értékesítést kellett volna vizsgálnia, nem pedig egy adott pillanatra vetítve kellett volna megtennie megállapításait. Az ásványvizek, üdítőitalok kategóriában állítása szerint a fogyasztók részére helyettesítő termék állt rendelkezésre.
19.      A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a Korm. rendelet összeegyeztethető‑e mind a belső piacra vonatkozó rendelkezésekkel, mind pedig a közös agrárpolitikára vonatkozó jogszabályokkal.
20.      E körülmények között a Győri Törvényszék a Bíróság Hivatalához 2024. október 9‑én érkezett,
2024. szeptember 23‑i végzésével úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Az EUMSZ 49. és 56. cikkét, valamint a [2006/123] irányelv 16. cikk (1) bekezdését akként kell‑e értelmezni, miszerint azokkal összhangban áll‑e az a tagállami szabályozás, amely – veszélyhelyzetre hivatkozással – kizárólag az évi 1 milliárd forintot [(hozzávetőleg 2 595 196 euró)] meghaladó éves árbevételű élelmiszer kiskereskedőket kötelezi arra, hogy bizonyos termékkategóriák esetében meghatározott időtartamban az általuk a megelőző 30 napban alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árhoz képest legalább 15 százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat alkalmazzanak, s amennyiben a fenti kötelezettséget megszegik, kötelező bírság kiszabását írja elő?
2)      [Az 1308/2013] rendeletet akként kell‑e értelmezni, miszerint azokkal összhangban áll‑e az a tagállami szabályozás, amely – veszélyhelyzetre hivatkozással – kizárólag az évi 1 milliárd forintot meghaladó éves árbevételű élelmiszer kiskereskedőket kötelezi arra, hogy bizonyos termékkategóriák esetében meghatározott időtartamban az általuk a megelőző 30 napban alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árhoz képest legalább 15 százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat alkalmazzanak, s amennyiben a fenti kötelezettséget megszegik, kötelező bírság kiszabását írja elő?”
21.      A Penny Market, a magyar, a német és az osztrák kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. Az osztrák kormány kivételével valamennyi fenti fél részt vett a 2025. november 13‑i tárgyaláson.
III. Értékelés
A.      Előzetes megjegyzések
22.      A jelen ügy tényállása azonnal a SPAR Magyarország ítélet tényállását idézi fel. Abban az ügyben a Bíróság megállapította, hogy az 1308/2013 rendelettel ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, és amely az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.(6)
23.      Meg kell jegyezni, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak a SPAR Magyarország ítéletben szereplő kérdései kizárólag az 1308/2013 rendelet rendelkezéseire vonatkoztak, amely az Európai Unió közös agrárpolitikájának egyik eszköze. Nem hivatkoztak a belső piac alapvető szabadságaira vonatkozó elsődleges vagy másodlagos jogra. Ennek megfelelően a Bíróság válaszában csak ezt a rendeletet elemezte.(7)
24.      A jelen ügyben más a helyzet. A kérdést előterjesztő bíróság ebben az esetben az 1308/2013 rendelet mellett több belső piaci rendelkezésre is hivatkozik. Ennek megfelelően, a kérdést előterjesztő bíróság kérdéseinek vizsgálata során a rendelkezések mindkét csoportjával foglalkozom.
25.      Két kérdésével, amelyeket együttesen kell vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, valamint a 2006/123 irányelv 16. cikkével, illetve az 1308/2013 rendelet rendelkezéseivel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely – veszélyhelyzetre hivatkozással – a bizonyos összeget meghaladó éves árbevételű élelmiszer kiskereskedőket arra kötelezi, hogy bizonyos termékkategóriák esetében meghatározott időtartamban az általuk a megelőző 30 napban alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árhoz képest legalább 15 százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat alkalmazzanak, és amennyiben a fenti kötelezettséget megszegik, kötelező bírság kiszabását írja elő.
26.      A szóban forgó nemzeti intézkedés röviden a következőképpen foglalható össze: a Korm. rendelet értelmében az élelmiszer‑kiskereskedőknek bizonyos termékek tekintetében egy meghatározott időszakban olyan bruttó kiskereskedelmi árat kellett alkalmazniuk, amely legalább 15%‑kal alacsonyabb a megelőző 30 napban alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árnál. E Korm. rendelet csak azokra a kiskereskedőkre alkalmazandó, amelyek 2021. évi éves árbevétele meghaladta az 1 milliárd HUF‑t. E rendelet előírja, hogy az árcsökkentést egy adott „termékkategórián” belül legalább egy termékre alkalmazni kell. Az érintett termékkategóriák közé tartoznak a következők: baromfihús; sertés‑, marhahús, egyéb húsféleségek; húskészítmények; tej; tejtermék; kenyér; péksütemények; száraztészta; liszt, cukor; friss zöldség; friss gyümölcs; gyümölcs‑, zöldséglé; készételek, fűszerek, ételízesítők; kávé, tea; ásványvizek és üdítőitalok.
B.      Az 1308/2013 rendelet
27.      A SPAR Magyarország ítélet részletesen elemezte az 1308/2013 rendeletet, amely elemzés főbb elemeit az alábbiakban röviden összefoglalom.
28.      Magyarország veszélyhelyzetre hivatkozással olyan intézkedést fogadott el, amely egyrészt arra kötelezte a kereskedőket, hogy bizonyos, az 1308/2013 rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítsanak, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írta elő.
29.      A Bíróság többek között a következőket állapította meg. Először is, ha valamely meghatározott területet közös piacszervezési (a továbbiakban: KPSZ) rendelet szabályoz, a tagállamok mindenképpen kötelesek tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely attól való eltérést valósítana meg, illetve azt veszélyeztetné. Azok a szabályok, amelyek beavatkoznak a KPSZ megfelelő működésébe, egyúttal összeegyeztethetetlenek az ilyen közös piacszervezéssel, még akkor is, ha ez utóbbi nem szabályozza kimerítő jelleggel a szóban forgó tárgykört.(8) Másodszor, árrögzítő mechanizmus hiányában az értékesítési árnak a szabad verseny alapján történő szabad meghatározása az
1308/2013 rendelet egyik alkotóeleme, és az áruk hatékony versenyfeltételek melletti szabad mozgása elvének kifejeződését jelenti.(9) Harmadszor, a KPSZ bevezetése nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy olyan nemzeti szabályokat alkalmazzanak, amelyek az e KPSZ célkitűzéseitől eltérő közérdekű célkitűzéseket követnek, még akkor sem, ha e szabályok hatással lehetnek a belső piac működésére az érintett ágazatban, feltéve hogy e szabályok alkalmasak a kitűzött cél megvalósításának biztosítására, és nem haladják meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket.(10)
30.      Véleményem szerint ez végső soron a nemzeti intézkedés ugyanolyan típusú vizsgálatának felel meg, mint amelyet a Szerződések által biztosított alapvető szabadságok keretében végeznek el: a tagállamnak közérdekű célt kell követnie, és bizonyítania kell, hogy a nemzeti intézkedés megfelelő, és hogy az e cél elérése érdekében alkalmazott eszközök arányosak.
31.      A jelen ügyben az 1308/2013 rendelet nem írja elő a Korm. rendeletben meghatározott, az árak csökkentésére és az ellátási mennyiségek biztosítására vonatkozó kötelezettségeket. E kötelezettségek a szabad verseny elvével is ellentétben állnak, amely az 1308/2013 rendelet egyik alapvető célkitűzése. Azon kötelezettség, hogy bizonyos termékeket alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi áron és meghatározott mennyiségben kell forgalmazni, megakadályozza a kereskedőket abban, hogy szabadon határozzák meg eladási áraikat vagy az általuk eladni kívánt mennyiségeket. Ezenkívül, amint arra a német kormány helyesen rámutatott, a Korm. rendelet megakadályozza a vállalkozásokat abban, hogy a piacgazdaságban folytatott tevékenységük során a kereslettől és a kínálattól függően dinamikusan és rugalmasan reagáljanak a piaci változásokra. Figyelmen kívül hagyja továbbá a szabad verseny számos inherens tényezőjét, mint például a szezonális ingadozásokat, a különböző költségszerkezeteket, a minőségi különbségeket vagy általában az ellátási láncban részt vevő különböző szereplők közötti árversenyt.
32.      A magyar kormány a Korm. rendelet elfogadásának indokaiként az infláció elleni küzdelmet és az ellátásbiztonság garantálását nevezi meg.
33.      Mindkét fenti indok valóban a közérdekhez kapcsolódik. Bár nem minősülnek olyan indokoknak, amelyek tisztán gazdasági jellegűek(11), úgy vélem, az infláció elleni küzdelem veszélyesen közel áll egy gazdasági indokhoz, ezért a Korm. rendelet vizsgálatakor fokozott körültekintésre van szükség.
1.      Az árcsökkentésre vonatkozó kötelezettség
34.      Ami a Korm. rendeletnek a kitűzött célok elérésére való alkalmasságát illeti, az infláció elleni küzdelemre irányuló célt illetően meg kell jegyezni, hogy az ilyen intézkedés éppen ellentétes hatással járhat.
Amint azt a Penny Market meggyőzően kifejtette, a kiskereskedők azon kötelezettsége, hogy bizonyos termékeket bizonyos, olykor a beszerzési áraknál alacsonyabb áron – és így veszteségesen – kínáljanak eladásra, és azokat a tényleges kereslettől eltérő mennyiségben tartsák készleten, azzal jár, hogy a kiskereskedők időnként kénytelenek más termékek árát megemelni a veszteség és a felmerült többletköltségek ellentételezése érdekében. A szabályozás hatályán kívül eső termékek árának ilyen emelkedése tehát semlegesítheti a szabályozott termékek árelőnyét, és így hozzájárulhat a magasabb inflációhoz. Ezenkívül a Korm. rendelet 1. mellékletében felsorolt termékkategóriákra vonatkozó kötelező akciózás nem tűnik megfelelő eszköznek az árcsökkenés eléréséhez, mivel a kiskereskedőket kezdetben arra ösztönzi, hogy megemeljék áraikat annak érdekében, hogy minimalizálják veszteségeiket arra az esetre, ha ezt követően az előírt árengedményeket kell nyújtaniuk. Ezenkívül a szabályozott árú termékek iránti fokozott kereslet valószínűleg általánosságban növelné a beszerzési árakat, ami növelné az érintett kiskereskedők veszteségeit, és növelheti az érintett termékek árát a Korm. rendelet hatálya alá nem tartozó kiskereskedőknél, ami az infláció növekedéséhez vezethet.
35.      Ezenkívül az infláció elleni küzdelem nem következetes. Ugyanis, amint azt a német kormány hangsúlyozta, a kérdésnek kizárólag az élelmiszer‑kiskereskedők szintjén történő kezelése nem koherens és nem is szisztematikus, mivel figyelmen kívül hagyja az ellátási lánc többi szakaszát. Ha az infláció ellen kötelező árcsökkentéssel, koherens módon akarnánk fellépni, akkor a teljes ellátási láncot figyelembe kellene venni.
36.      Végül annak további bizonyítékaként, hogy a szóban forgó célokat nem koherens módon valósítják meg, megjegyzem, hogy a szabályozás a kiskereskedelmi üzletláncokra vonatkozik, és nem veszi kellőképpen figyelembe a vidéken élő lakosságot, amelynek általában nagy távolságot kell megtennie, hogy eljusson egy olyan településre, ahol kiskereskedelmi üzletlánchoz tartozó kiskereskedő található.
2.      A bizonyos mennyiségű készlet tartására vonatkozó kötelezettség
37.      Azon kötelezettség
előírása,
hogy bizonyos termékekből bizonyos mennyiségeket mindig eladásra kell kínálni, sem alkalmas az infláció elleni küzdelem vagy az ellátásbiztonság céljának elérésre. Azáltal, hogy az élelmiszer‑kiskereskedőket arra kötelezik, hogy az árcsökkentéssel érintett termékek 2022. évi átlagos napi mennyiségét kínálják eladásra, figyelmen kívül hagyják a különböző termékek rendelkezésre állásának és keresletének szezonális ingadozásait. Egy bizonyos mennyiség előírása, amelyet az adott szezonban gyakran nehéz fenntartani, nemcsak mesterséges, hanem jelentősen magasabb költségekkel is jár a kiskereskedők számára, amelyeket más termékekre kell terhelniük, és így meghiúsítja az infláció elleni küzdelem célját. Mivel a szokásos kereslet‑kínálati mechanizmust ily módon teljes mértékben semlegesítik, ez valószínűleg más termékek árának mesterséges emelkedését eredményezi.
3.      Előzetes következtetés
38.      Amint az a fentiekből kitűnik, álláspontom szerint a Korm. rendelet nem alkalmas az infláció elleni küzdelemre és bizonyos termékek ellátásbiztonságának garántalására irányuló cél megvalósítására. Ezen intézkedés tehát ellentétes az 1308/2013 rendelettel.
C.      A 2006/123 irányelv
1.      A 2006/123 irányelv vonatkozó rendelkezései
39.      Először röviden kifejtem, hogy a 2006/123 irányelv mely rendelkezései alkalmazandók a jelen ügyre, és miért
40.      Először is, a 2006/123 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ezen irányelv a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó. A 4. cikkének (1) bekezdése szerint „»szolgáltatás«: az [EUMSZ 57. cikkben] említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység”. Amint azt a Bíróság korábban már megállapította, az áruk kiskereskedelme ezen irányelv értelmében vett „szolgáltatásnak” minősül.(12)
41.      Másodszor, mivel a jelen ügy a 2006/123 irányelv tárgya(13) vagy a hatálya(14) alól kizárt tevékenységek vagy területek egyikét sem érinti, a szóban forgó szolgáltatás ezen irányelv hatálya alá tartozik.
42.      Harmadszor, a 2006/123 irányelv rendelkezései nem zárják ki az európai uniós jog más rendelkezéseit. Ezen irányelv 3. cikkének (1) bekezdése szerint, ha ezen irányelv rendelkezései más uniós jogi aktus olyan rendelkezésével ütköznek, amelyek egy adott szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságnak vagy gyakorlásának meghatározott kérdéseit szabályozzák adott területeken vagy szakmákban, akkor az adott területek és szakmák vonatkozásában a más uniós jogi aktus rendelkezései érvényesek és alkalmazandók. Ugyanezen rendelkezés ezt követően példálózó jelleggel(15) négy európai uniós jogi aktust említ, amelyek között nem szerepel az 1308/2013 rendelet. Véleményem szerint ez indokolt, mivel e rendelet egyszerűen nem szabályozza a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságnak vagy gyakorlásának konkrét vonatkozásait meghatározott ágazatok vagy szakmák tekintetében.
43.      Másként fogalmazva, az 1308/2013 rendelet szabályozási és normatív tartalma eltér a 2006/123 irányelvétől. A két jogi aktus egyike sem minősül tehát lex specialisnak a másikhoz képest.
44.      Negyedszer, a jelen ügyben a letelepedés szabadságára, nem pedig a szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezésekről van szó.
45.      Mint ismeretes, a 2006/123 irányelv mind a (szolgáltatásokat nyújtó) szolgáltatók letelepedési szabadságával,(16) mind a szolgáltatások szabad mozgásával foglalkozik.(17) Bár e két fejezetet ugyanazon elvek vezérlik, néhány kisebb, de alapvető különbség tapasztalható a szerkezetük felépítését és az uniós jogalkotó azon döntését illetően, hogyan közelíti meg a szolgáltatók letelepedési szabadságát és a szolgáltatások szabad mozgását. Így például a szolgáltatók letelepedési szabadságát illetően nincs szükség úgynevezett határokon átnyúló elemre.(18)
46.      A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás elhatárolásakor a stabilitást kell figyelembe venni. Így a 2006/123 irányelv 4. cikkének 5. pontja szerint a „letelepedés” „az [EUMSZ 49. cikk] szerinti valamely gazdasági tevékenység[…] […] tényleges végzése”. A Korm. rendelet hatálya alá tartozó forgalmazók általában már letelepedtek Magyarországon, továbbá szolgáltatásaikat és áruikat rendszerint magyar vevőknek kínálják. Bizonyosan ez a helyzet a Penny Market esetében, amellyel kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy azt a német REWE‑csoport alapította, és 1996 óta van jelen Magyarországon. Ennélfogva, amint azt a Bizottság helyesen kiemelte, a jelen ügyben szóban forgó kiskereskedelmi tevékenység Magyarországon állandó és folyamatos jelleggel végzett gazdasági tevékenység. A szóban forgó rendelkezések tehát a 2006/123 irányelv III. fejezetében elismert letelepedés szabadságának, nem pedig az ezen irányelv IV. fejezetének hatálya alá tartozó szolgáltatások szabad mozgásának hatálya alá tartoznak.(19)
47.      Következésképpen nem foglalkozom a 2006/123 irányelvnek a szolgáltatásokról szóló fejezetében szereplő 16. cikkével.(20) Ezen irányelvnek inkább a szolgáltatók letelepedési szabadságára vonatkozó 14. cikkére összpontosítok.
2.      A 2006/123 irányelv 14. cikke
48.      A 2006/123 irányelv 14. cikke a hátrányosan megkülönböztető követelmények feltétlen tilalmát mondja ki.
49.      E cikk
1. pontja értelmében a tagállamok területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását nem köthetik közvetve vagy közvetlenül az állampolgárságon vagy társaságok esetében a létesítő okirat szerinti székhely helyén alapuló megkülönböztető követelményeknek való megfeleléshez.(21)
50.      Alapvető fontosságú, hogy
az ilyen hátrányos megkülönböztetés megállapítását követően a tagállamnak nincs lehetősége a hátrányosan megkülönböztető intézkedés igazolására. A 2006/123 irányelv 14. cikke „feketelistát” állít fel a minden körülmények között tiltott követelményekről.(22) E tekintetben az abban foglalt tilalmak jóval túlmutatnak a Szerződéseken, amelynek értelmében a letelepedés szabadságának korlátozása elméletileg igazolható, ha a tagállam bizonyítja, hogy azt közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, arányos, és összhangban áll az alapvető jogokkal és az Európai Unió általános elveivel.
51.      Mindezekből a jelen ügy vonatkozásában az következik, hogy annak meghatározása, hogy a Korm. rendelet hátrányosan megkülönböztető jellegű‑e, konkrét következményekkel jár, mivel – a szabályozásnak a 2006/123 irányelv 14. cikkébe való ütközése miatt –az ügy itt lezárulna.
52.      Bár tisztában vagyok azzal, hogy végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy a jelen esetben a 2006/123 irányelv 14. cikkének 1. pontja szerinti tiltott követelményről van‑e szó, véleményem szerint a Bíróság ebben a szakaszban a rendelkezésére álló információk alapján útmutatással szolgálhat a kérdést előterjesztő bíróság számára. Azt javaslom, hogy ennek során a Bíróság a következőket vizsgálja meg.
53.      E ponton hasznos felidézni azt, amit maga a kérdést előterjesztő bíróság terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatal iránti kérelmében. Az előbbi bíróság úgy véli, hogy a Korm. rendelet közvetett hátrányos megkülönböztetést(23) eredményez a következő okok miatt: a) az 1 milliárd HUF‑ot meg nem haladó árbevétellel rendelkező – azaz a Korm. rendelet 1. §‑a (2) bekezdésének hatálya alá nem tartozó –, élelmiszer‑kiskereskedelmi tevékenységet végző társaságok mind magyar tulajdonban voltak, míg az e rendelkezés hatálya alá tartozó valamennyi gazdasági szereplő nem magyar tulajdonú; b) a Korm. rendelet tényleges alkalmazása során az illetékes hatóságok csak a nem magyar tulajdonú
társaságok üzleteit ellenőrzik és szankcionálják; a magyar tulajdonban lévő vállalkozások kereskedőihez tartozó üzletek esetében ugyanis vagy nincsenek
ilyen ellenőrzések, vagy rendkívül csekély mértékűek, illetve szankció nélkül zárultak.
54.      Nem vagyok abban a helyzetben, hogy megkérdőjelezzem a kérdést előterjesztő bíróság ezen értékelését. Éppen ellenkezőleg, az elvégzett ténybeli értékelés teljesen logikusnak és észszerűnek tűnik, amelynek alapján szilárd meggyőződésem, hogy a Korm. rendelet közvetett hátrányos megkülönböztetést valósít meg a külföldi tulajdonban lévő társaságokkal szemben.
55.      Végül, a teljesség kedvéért, nem hiszem, hogy a Bíróság adóügyekben hozott ítéletei(24) bármilyen relevanciával bírnának a jelen ügyben. E terület különösen érzékeny, amelyen a tagállamok általános adóügyi szuverenitása érvényesül. Az adózás egész logikája és rendszere
mögött a jogszerűség vélelme húzódik meg abban az értelemben, hogy a fent említett általános adóügyi szuverenitásnak köszönhetően a tagállamok főszabály szerint szabadon adóztathatnak minden tevékenységet. A tagállamok főszabály szerint szintén szabadon alakíthatják ki az általuk legmegfelelőbbnek ítélt adórendszert, így a progresszív adóztatás alkalmazása az egyes tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik,(25) és az adókulcsok, még ha erősen progresszívek is, lényegében ezért nem jelentenek önmagukban a társaságok létesítő okirat szerinti székhelyén alapuló hátrányos megkülönböztetést.(26) Ilyen helyzetben ezért előfordulhat, hogy a progresszív adó jelentősebb hatást gyakorol a más tagállamok természetes vagy jogi személyeinek tulajdonában álló vállalkozásokra, mint a szóban forgó tagállamban lakóhellyel vagy székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyekre. Más logika követendő azonban a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló szabályozás esetében. A jelen ügyben a vélelem fordított abban az értelemben, hogy a tagállamoknak kell tartózkodniuk olyan akadályok létrehozásától, amelyek akadályozhatják a belső piac működését.
56.      A Bíróság ennek megfelelően eltérő megközelítést alkalmaz a belső piac szabadságainak, különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságának, a letelepedés szabadságának és a tőke szabad mozgásának körébe tartozó adóügyekben(27) oly módon, hogy csupán a hátrányosan megkülönböztető intézkedéseket vizsgálja felül. Így, ha a Bíróság megállapítja, hogy az intézkedés nem hátrányosan megkülönböztető, az nem tartozik a Szerződésben biztosított vonatkozó szabadság hatálya alá. E sajátos körülmények miatt azt javaslom a Bíróságnak, hogy az adózással kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának egyes elemeit
a jelen ügyhöz hasonló, a belső piaccal kapcsolatos tipikus ügyekre ne alkalmazza.
3.      Előzetes következtetés
57.      Következésképpen a Korm. rendelet ellentétes a 2006/123 irányelv 14. cikkével.
4.      A 2006/123 irányelv 15. cikke
58.      A fenti megállapításokra tekintettel az alábbi elemzés már nem szükséges. Arra az esetre, ha a Bíróság úgy dönt, hogy nem követi a 2006/123 irányelv 14. cikkére vonatkozó érvelésemet, és a Korm. rendeletet ezen irányelv 15. cikkére tekintettel értékeli, visszautalok az 1308/2013 rendeletre vonatkozó fenti elemzésre. A Korm. rendelet pontosan ugyanazon okok miatt ellentétes a 2006/123 irányelv 15. cikkével, mint az 1308/2013 rendelettel.
IV.    Végkövetkeztetés
59.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Győri Törvényszék (Magyarország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
A mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet rendelkezéseit, valamint a
belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 14. cikkét
úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely – veszélyhelyzetre hivatkozással – kizárólag a bizonyos összeget meghaladó éves árbevételű élelmiszer-kiskereskedőket kötelezi arra, hogy bizonyos termékkategóriák esetében meghatározott időtartamban az általuk a megelőző 30 napban alkalmazott legalacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árhoz képest legalább 15 százalékkal alacsonyabb bruttó kiskereskedelmi árat alkalmazzanak, és amennyiben a fenti kötelezettséget megszegik, kötelező bírság kiszabását írja elő.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      2024. szeptember 12‑i ítélet (C‑557/23. sz. ügy, a továbbiakban: SPAR Magyarország ítélet, EU:C:2024:737).
3      A 2021. december 2‑i (EU) 2021/2117 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2017. L 435., 262. o.) módosított, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 671. o.; helyesbítések: HL 2014. L 189., 261. o.; HL 2014. L 232., 25. o.; HL 2016. L 130., 9. o.; HL 2017. L 262., 16. o.).
4      A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.).
5      A műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 1998. június 22‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 204., 37. o.).
6      Lásd a SPAR Magyarország ítélet 48. pontját és a rendelkező részt.
7      A Bíróság ezt a megközelítést választotta, noha abban az ügyben a SPAR Magyarország Kft. azt állította, hogy a nemzeti intézkedés ellentétes az EUMSZ 34. és EUMSZ 49. cikkel, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16., 17., 20. és 21. cikkével. Ezenkívül mind a német, mind az osztrák kormány elemezte beadványaiban az alapvető szabadságokat, és arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó nemzeti intézkedés nemcsak az 1308/2013 rendelet rendelkezéseivel
ellentétes, hanem az EUMSZ 34., EUMSZ 36. és EUMSZ 49. cikkel, továbbá az Alapjogi Charta 16. és 17. cikkével, valamint 49. cikkének (3) bekezdésével is.
8      Lásd: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország (Árrések) ítélet (C‑400/19, EU:C:2021:194, 35. pont); SPAR Magyarország ítélet (36. pont).
9      Lásd: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország (Árrések) ítélet (C‑400/19, EU:C:2021:194, 36. pont); SPAR Magyarország ítélet (37. pont).
10      Lásd: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország (Árrések) ítélet (C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. pont); SPAR Magyarország ítélet (38. pont).
11      Ebben az esetben ellentétesek lennének az uniós joggal.
12      Lásd: 2018. január 30‑i X és Visser ítélet (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 97. pont).
13      Lásd: a 2006/123 irányelv 1. cikkének (2) és (7) bekezdése.
14      Lásd: a 2006/123 irányelv 2. cikkének (2) és (3) bekezdése. Az ezen irányelv tárgya és hatálya egyértelmű elhatárolásának nehézségéről lásd: Amazon EU (A könyvek szállítására vonatkozó minimális díjak) ügyre vonatkozó indítványom (C‑366/24, EU:C:2025:531, 49. és azt követő pontok).
15      Amint az az „Ide tartoznak a következők” kifejezésből kikövetkeztethető.
16      Lásd a 2006/123 irányelv III. fejezetét.
17      Lásd a 2006/123 irányelv IV. fejezetét.
18      Lásd: 2018. január 30‑i X és Visser ítélet (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 110. pont).
19      Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy az eljárásban részt vevő valamennyi fél – kivéve a német kormányt, amely írásbeli észrevételeiben más álláspontot képviselt (bár a tárgyaláson tett szóbeli észrevételeiben e kérdést nem emelte ki) – úgy véli, hogy a jelen ügy a letelepedés szabadságára vonatkozó szabályok hatálya alá tartozik.
20      Az előterjesztő bíróság az első kérdésében kifejezetten a 2006/123 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésére hivatkozik.
21      Ez a rendelkezés ezt követően két példát hoz fel („beleértve különösen az alábbiakat”) szemléltetésképpen: a) a szolgáltatóra, alkalmazottaira, a társaság tulajdonosaira vagy a szolgáltató igazgatósági vagy felügyelő testületeinek tagjaira vonatkozó állampolgársági követelmények; és b) olyan követelmény, hogy a szolgáltatónak, alkalmazottainak, a társaság tulajdonosainak vagy a szolgáltató igazgatósági vagy felügyelő testületei tagjainak az adott állam területén lakóhellyel kell rendelkezniük.
22      2015. június 16‑i Rina Servives és társai ítélet (C‑593/13, EU:C:2015:399, 35–40. pont).
23      A 2006/123 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében.
24      Lásd például: 2020. március 3‑i Vodafone Magyarország ítélet (C‑75/18, EU:C:2020:139); 2020. március 3‑i Tesco‑Global Áruházak ítélet (C‑323/18, EU:C:2020:140). Ezen ítéletek kritikai értékeléséhez lásd még: Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?”; European State Aid Law Quarterly, 34(4) kötet, 2024, 400–420. o.;
Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, 939–944. o.
25      Lásd: 2020. március 3‑i Tesco‑Global Áruházak ítélet (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
26      Lásd ebben az értelemben: 2020. március 3‑i Tesco‑Global Áruházak ítélet (C‑323/18, EU:C:2020:140, 74. pont).
27      Lásd még: a The Gibraltar Betting and Gaming Association ügyre vonatkozó indítványom (C‑591/15, EU:C:2017:32, 82. és az azt követő pontok).