62018TO0293
TRIBUNALENS BESLUT (fjärde avdelningen)
den 30 januari 2020 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Gemensamma fiskeripolitiken – Parisfördraget om Spetsbergen (Norge) – Möjlighet att fiska snökrabba i området runt Svalbard (Norge) – Förordning (EU) 2017/127 – Fartyg registrerade i unionen med tillstånd att fiska – Kvarhållande av ett lettiskt fartyg – Artikel 265 FEUF – Anmodan att vidta åtgärder – Kommissionens ståndpunkt – Rättsakt som inte ger upphov till bindande rättsverkningar – Avvisning”
I mål T‑293/18,
Republiken Lettland, företrädd av V. Soņeca, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis och A. Sauka, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF med yrkande dels om ogiltigförklaring av kommissionens skrivelse av den 12 mars 2018, varigenom kommissionen tog ställning till den anmodan att vidta åtgärder som Republiken Lettland, genom skrivelse av den 22 december 2017, ställt till kommissionen i enlighet med artikel 265 FEUF, vilken i huvudsak syftade till att kommissionen skulle vidta åtgärder för att skydda fiskerättigheter och Europeiska unionens intressen i Svalbards fiskezon (Norge), dels om att kommissionen ska förpliktas att anta en ståndpunkt som inte ger upphov till negativa rättsverkningar för Republiken Lettland,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
vid överläggningen sammansatt av ordföranden H. Kanninen, samt domarna J. Schwarcz och C. Iliopoulos (referent),
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund till tvisten
1
Genom skrivelse av den 22 december 2017, som Europeiska kommissionen mottog den 12 januari 2018, anmodade Republiken Lettland, i enlighet med artikel 265 FEUF, kommissionen att vidta åtgärder för att skydda fiskerättigheter och Europeiska unionens intressen i Svalbards fiskezon, Norge (nedan kallad anmodan att vidta åtgärder). Republiken Lettland anmodade närmare bestämt kommissionen att vidta följande åtgärder:
–
under det första kvartalet (senast den 31 mars 2018) organisera och delta i officiella förhandlingar med Konungariket Norge, för att säkerställa att unionens fiskerättigheter i Svalbards fiskezon respekteras, så att de av unionens fartyg som i enlighet med unionslagstiftningen får fiska snökrabba i Svalbards fiskezon kan utöva sina rättigheter,
–
för det fall att det inte är möjligt att, till den 31 mars 2018, säkerställa att unionens fiskerättigheter i Svalbards fiskezon respekteras, inleda ett internationellt rättsligt förfarande mot Konungariket Norge.
2
Genom skrivelse av den 12 mars 2018 besvarade kommissionen anmodan att vidta åtgärder, varvid den framförde sin mening avseende den påstådda passiviteten i den mening som avses i artikel 265 FEUF, och särskilt avseende de två åtgärder som Republiken Lettland begärt att kommissionen skulle vidta (nedan kallad den angripna skrivelsen).
3
Vad gäller den första åtgärden som Republiken Lettland föreslagit, bestående i att organisera och delta i förhandlingar med Konungariket Norge för att senast den 31 mars 2018 säkerställa att unionens fiskerättigheter i Svalbards fiskezon respekteras, förkastade kommissionen underförstått denna åtgärd och uppgav i huvudsak att den skulle fortsätta att delta i förhandlingar men utan att fastställa ett datum när dessa förhandlingar skulle vara avslutade. Närmare bestämt angav kommissionen följande:
”53. Trots att förhandlingarna med [Konungariket] Norge för närvarande befinner sig i ett dödläge kommer kommissionen fortsätta att tillsammans med de norska myndigheterna försöka finna en lösning på denna tvist, en lösning som grundar sig på dialog och en konstruktiv inställning, snarare än konfrontation. Med hänsyn till de stora, icke-fiskerelaterade intressen som står på spel, kommer kommissionen samtidigt försöka se till att oavsett vilken lösning som väljs ska den överensstämma med unionens ståndpunkt angående Svalbard.
54. Genom den sista verbalnoten uppmanades [Konungariket Norge] att återuppta dialogen med unionen för att, såsom flertalet gånger tidigare, komma fram till en ömsesidigt godtagbar överenskommelse som gör det möjligt för unionens fiskefartyg att återuppta sin fiskeverksamhet i området. Mot bakgrund av de senaste norska reaktionerna, framstår det även som klart att i nuläget är det inte troligt att tvisten kommer kunna lösas inom en snar framtid och att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att undvika att tvisten eskalerar, vilket skulle äventyra unionens strategiska intressen i relationerna med [Konungariket] Norge och i den arktiska regionen.”
4
Angående den andra åtgärd som republiken Lettland föreslagit, nämligen att efter den 31 mars 2018 inleda ett internationellt rättsligt förfarande mot Konungariket Norge, uppgav kommissionen i huvudsak att den inte kunde vidta en sådan åtgärd eftersom det förelåg processuella hinder. Närmare bestämt angav kommissionen följande:
”55. Vad gäller uppmaningen i [anmodan att vidta åtgärder] att inleda ett internationellt rättsligt förfarande mot [Konungariket] Norge, föreligger, utan att ta hänsyn till materiella omständigheter, uppenbara processuella hinder som inte beaktas i [anmodan att vidta åtgärder].
56. Det ska för det första påpekas att i Parisfördraget från 1920 föreskrivs inte någon tvistlösningsmekanism. De mekanismer för tvistlösning som föreskrivs i Förenta nationernas havsrättskonvention (Unclos) är inte tillämpliga, eftersom de frågor som tvisten avser inte rör tolkningen och tillämpningen Unclos, utan snarare tolkningen och tillämpningen av Parisfördraget från 1920.
57. För det andra förutsätter ett internationellt skiljeförfarande att ett avtal ingås med [Konungariket] Norge, vilket för närvarande är föga troligt med hänsyn till de rådande omständigheterna.
58. Den tvistlösningsmekanism som återstår utgörs av den Internationella domstolen. Europeiska unionen har emellertid inte talerätt vid den domstolen. Det förhåller sig dessutom så, att medan ett visst antal medlemsstater är parter till Parisfördraget från 1920 är Europeiska unionen inte det. Unionen har icke desto mindre exklusiv behörighet i fråga om bevarandet av marina biologiska resurser.
59. Att inleda ett internationellt förfarande i ett multilateralt sammanhang kan i vilket fall som helst få betydande konsekvenser. Parisfördraget har 46 fördragsslutande parter, som var och en har sin egen tolkning av traktatens bestämmelser. En sådan åtgärd riskerar även att, utöver de fiskerelaterade frågor som står på spel, påverka unionens bilaterala förbindelser med [Konungariket] Norge.
60. Även om folkrätten omfattar en allmän princip om att konflikter ska lösas på fredlig väg, föreligger ingen skyldighet vare sig enligt unionsrätten eller internationell rätt att inleda ett rättsligt förfarande, eftersom det enligt internationell rätt ges olika möjligheter att lösa tvister, vilka inte alla är av rättslig natur.”
5
Angående påståendet om passivitet, i den mening som avses i artikel 265 FEUF, påpekade kommissionen slutligen följande:
”61.   Kommissionen har inte underlåtit att agera i enlighet med dess skyldigheter, utan agerar, och fortsätter att agera, i enlighet därmed. När kommissionen fullgör sina uppgifter ska den välja de tillvägagångssätt och åtgärder som är mest lämpliga för att på bästa sätt skydda unionens rättigheter och intressen i fråga om fiske i Svalbards fiskezon, inklusive samtal och andra åtgärder för att reglera meningsskiljaktigheter med [Konungariket] Norge. I detta avseende ska kommissionen även ta hänsyn till unionens förbindelser med [Konungariket] Norge och Parisfördragets multilaterala karaktär.
62.   Kommissionen anser att den gjorde allt som stod i dess makt för att finna en lämplig, icke-konfronterande, bilateral lösning på den tvist angående snökrabba som föreligger med [Konungariket] Norge. Såsom framgår av redogörelsen ovan har kommissionen engagerat sig i denna fråga på flera sätt och nivåer – direkt med Norge, inom rådet och med [Republiken] Lettland.
63.   De intressen som står på spel när det gäller Svalbard avser mer än enbart fiske och risken för att konflikten sprider sig är en viktig omständighet att ta hänsyn till under varje skede av processen. Kommissionen, som företräder Europeiska unionen i egenskap av enda samtalspartner med tredjeländer i fiskefrågor, har under varje steg av processen haft ett nära samarbete med rådet och medlemsstaterna. Varje steg har förberetts och förankrats genom att samråda med samtliga medlemsstater på rådsnivå och genom att kontinuerligt hålla dem informerade.”
Förfarandet och parternas yrkanden
6
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 maj 2018 väckte Republiken Lettland förevarande talan.
7
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 16 augusti 2018 ansökte Konungariket Spanien om att få intervenera till stöd för Republiken Lettlands yrkanden.
8
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 24 augusti 2018 framställde kommissionen, med stöd av artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler, en invändning om rättegångshinder.
9
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 17 oktober 2018 yttrade sig Republiken Lettland över kommissionens invändning om rättegångshinder.
10
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, ställde tribunalen (fjärde avdelningen), den 10 maj 2019, frågor till parterna att besvara skriftligen. Parterna besvarade dessa frågor inom den föreskrivna fristen.
11
I sin ansökan har Republiken Lettland yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara den angripna skrivelsen och förplikta kommissionen att i detta avseende anta en ståndpunkt som inte ger upphov till negativa rättsverkningar för Republiken Lettland,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
12
I sin invändning om rättegångshinder har kommissionen yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan då det är uppenbart att den inte kan tas upp till prövning,
–
förplikta Republiken Lettland att ersätta rättegångskostnaderna,
–
i andra hand, för det fall invändningen om rättegångshinder avslås, fastställa en ny frist för målets fortsatta handläggning i enlighet med artikel 130.8 i rättegångsreglerna.
13
I sitt yttrande över invändningen om rättegångshinder har Republiken Lettland yrkat att tribunalen ska
–
ogilla invändningen om rättegångshinder, och
–
avgöra målet i sak.
Rättslig bedömning
14
Enligt artikel 130.1 och 130.7 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen, om svaranden ansöker om det, meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att själva saken prövas.
15
Eftersom kommissionen i förevarande mål har ansökt om att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder och tribunalen anser sig ha tillräckliga upplysningar genom handlingarna i målet, beslutar tribunalen att meddela beslut i frågan utan vidare handläggning.
16
Till stöd för sin invändning om rättegångshinder har kommissionen åberopat två grunder, varav den första avser att den angripna skrivelsen inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, eftersom den inte medför några rättsverkningar som ändrar Republiken Lettlands rättsliga ställning, och den andra avser att tribunalen inte är behörig att förplikta kommissionen att anta en ståndpunkt som inte ger upphov till negativa rättsverkningar för Republiken Lettland.
17
I ansökan och i sitt yttrande över invändningen om rättegångshinder har Republiken Lettland gjort gällande att talan kan tas upp till prövning såtillvida att den angripna skrivelsen utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Republiken Lettland har dock inte anfört något argument för att bemöta den andra grunden som åberopats till stöd för invändningen om rättegångshinder.
18
Tribunalen finner det nödvändigt att först pröva huruvida den angripna skrivelsen utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
19
I detta hänseende har Republiken Lettland i huvudsak anfört att den ståndpunkt som kommissionen gav uttryck för i den angripna skrivelsen har rättsverkningar i förhållande till Republiken Lettland, eftersom kommissionen vid upprepade tillfällen hävdade att Lettland kunde utnyttja sina fiskerättigheter utan att ha löst tvisten med Konungariket Norge, vilket har gett upphov till en situation där republiken Lettland inte kan utnyttja sina rättigheter enligt unionslagstiftningen, det vill säga rådets förordning (EU) 2017/127 av den 20 januari 2017 om fastställande för år 2017 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten (EUT L 24, 2017, s. 1), och rådets förordning (EU) 2018/120 av den 23 januari 2018 om fastställande för år 2018 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten och om ändring av förordning (EU) 2017/127 (EUT L 27, 2018, s. 1). En medlemsstat ska inte befinna sig i en situation där den kan behöva utstå negativa konsekvenser (till exempel genom att ett fartyg kvarhålls) till följd av att den har utnyttjat sina rättigheter enligt unionsrätten. Denna slutsats följer i synnerhet av att kommissionen, i den angripna skrivelsen, återigen underströk att Republiken Lettland kunde utöva sina fiskerättigheter.
20
Det ska inledningsvis påpekas att genom den angripna skrivelsen tog kommissionen ställning till den anmodan att vidta åtgärder som Republiken Lettland framställt enligt artikel 265 FEUF, varvid kommissionen slog fast att den inte gjort sig skyldig till passivitet, i den mening som avses i artikel 265 FEUF. Närmare bestämt gjorde kommissionen gällande att den inte hade underlåtit att uppfylla sin skyldighet att vidta åtgärder, utan att den hade agerat och fortsatte att göra det.
21
Härvidlag framgår det av fast rättspraxis att en institutions avslag på en sökandes anmodan att vidta åtgärder utgör ett ställningstagande som gör att passiviteten ska anses ha upphört (se beslut av den 4 maj 2005, Holcim (Frankrike)/kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 juli 2016, Nutria/kommissionen, T-832/14, ej publicerad, EU:T:2016:428, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Det ska tilläggas att det av fast rättspraxis även framgår att en institutions vägran att vidta åtgärder i enlighet med en anmodan enligt artikel 265 FEUF kan utgöra en akt mot vilken talan kan väckas, i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se beslut av den 4 maj 2005, Holcim (Frankrike)/kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 juli 2016, Nutria/kommissionen, T-832/14, ej publicerad, EU:T:2016:428, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Den omständigheten att Republiken Lettland inte kan väcka en passivitetstalan påverkar följaktligen inte frågan huruvida talan om ogiltigförklaring kan tas upp till prövning. Den angripna skrivelsen utgör nämligen en rättsakt som kan bli föremål för en talan i den mening som avses i artikel 263 FEUF, under förutsättning att villkoren för att väcka en sådan talan är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 januari 2010, Química Atlântica/kommissionen, T-71/09, ej publicerad, EU:T:2010:1, punkt 32).
22
Det framgår av fast rättspraxis att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 25 oktober 2017, Slovakien/kommissionen, C‑593/15 P och C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
23
Däremot kan inte sådana rättsakter som inte har bindande rättsverkningar bli föremål för domstolsprövning enligt artikel 263 FEUF, såsom förberedande akter, bekräftande åtgärder och rena genomförandeåtgärder, enkla rekommendationer och yttranden, samt, i princip, interna instruktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 55 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland)/kommissionen, C‑477/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:292, punkt 52). En rättsakt som är av rent informativ karaktär kan således inte påverka mottagarens intressen eller innebära att dennes rättsliga ställning blir en annan än den var innan rättsakten mottogs (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 oktober 2007, Finland/kommissionen, C‑457/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:582, punkt 36). Det är inte tillräckligt att en skrivelse har sänts av en av unionens institutioner till sin mottagare som svar på en begäran från denne, för att skrivelsen ska kunna betecknas som ett beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, dom av den 14 december 2006, Tyskland/kommissionen, T-314/04 och T-414/04, ej publicerad, EU:T:2006:399, punkt 37 och där angiven rättspraxis). På samma sätt kan en skriftlig meningsyttring eller en ren avsiktsförklaring från en unionsinstitution inte utgöra ett beslut som är av sådant slag att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte kan medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana verkningar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 9 januari 2006, Finland/kommissionen, T-177/05, ej publicerat, EU:T:2006:1, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
24
Vid bedömningen av om en rättsakt ger upphov till rättsverkningar ska hänsyn tas till dess innebörd i sak. Dess verkningar måste bedömas utifrån objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, med beaktande, i förekommande fall, av det sammanhang inom vilken rättsakten antogs, samt befogenheterna för den institution som antagit den (dom av den 25 oktober 2017, Slovakien/kommissionen, C‑593/15 P och C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punkt 47 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
25
Ett avslagsbesked från kommissionen ska slutligen bedömas mot bakgrund av den ansökan som har föranlett detta besked (dom av den 24 november 1992, Buckl m.fl./kommissionen, C‑15/91 och C‑108/91, EU:C:1992:454, punkt 22, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2018, Multiconnect/kommissionen, T-884/16, ej publicerad, EU:T:2018:665, punkt 45). Närmare bestämt utgör en vägran att vidta en åtgärd en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas enligt artikel 263 FEUF, under förutsättning att den rättsakt som institutionen vägrar att anta skulle ha kunnat ifrågasättas med stöd av denna bestämmelse (se dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen, T-330/94, EU:T:1996:154, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
26
För att den ifrågasatta skrivelsen i förevarande fall ska anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, måste den ge upphov till bindande rättsverkningar. För att avgöra huruvida den angripna skrivelsen ger upphov till sådana verkningar ska, såsom framgår av den rättspraxis som avses i punkt 24 ovan, skrivelsens innebörd i sak fastställas för att bedöma huruvida den medför bindande rättsverkningar för Republiken Lettland. Denna bedömning ska ske mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom skrivelsens lydelse, innehåll, det sammanhang i vilket den ingår och dess upphovsmans avsikt, bland annat med hänsyn till kommissionens befogenheter på området för att bevara havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.
27
När det gäller ordalydelsen och innehållet i den angripna skrivelsen, konstaterar tribunalen att den består av ett följebrev och en bilaga, med rubriken ”Europeiska kommissionens ståndpunkt angående Republiken Lettlands anmodan att vidta åtgärder enligt artikel 265 FEUF” (nedan kallad kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder). Tribunalen konstaterar även att en del av kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder (det vill säga punkterna 1–52) redogör för den folkrättsliga bakgrunden till Spetsbergstraktaten, som ingåtts i Paris den 9 februari 1920 (nedan kallat Parisfördraget), samt de viktigaste åtgärder som kommissionen vidtagit gentemot Konungariket Norge, och att en annan del av texten, särskilt punkterna 53–64, vilka citeras i följebrevet (och återges i punkterna 3 och 4 ovan), innehåller kommissionens ståndpunkt avseende anmodan att vidta åtgärder. Det ska således prövas huruvida dessa avsnitt i den angripna skrivelsen innehåller uppgifter som kan medföra bindande rättsverkningar för Republiken Lettland.
28
Angående de avsnitt som rubricerats som ”Inledning” och ”Inledande anmärkningar och rättsligt sammanhang” (se punkterna 1–5, respektive 6–17 i kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder), kan det inledningsvis konstateras att kommissionen i dessa avsnitt framförde inledande anmärkningar och redogjorde för det gällande rättsliga sammanhanget. Mot bakgrund av den rättspraxis som citerats i punkt 23 ovan kan de således inte anses ge upphov till rättsverkningar.
29
Vad därefter gäller avsnittet med rubriken ”Tvisten angående snökrabba i Svalbard: kommissionens hittills viktigaste åtgärder” (punkterna 18–52 i kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder), kan det konstateras att kommissionen, på ett detaljerat sätt, beskrev unionens inställning vad gäller den tolkning av Parisfördraget som förordats av de medlemsstater som är fördragsslutande parter, skriftväxlingen med Republiken Lettland sedan den anslutit sig till Parisfördraget den 13 juni 2016, samt de olika åtgärder som kommissionen vidtagit. I detta avseende påpekade kommissionen att ”alla dessa åtgärder inte kan tolkas så, att [kommissionen] givit de lettiska fartygen tillstånd att bedriva fiskeverksamhet och påtagit sig de rättsliga riskerna för ett åsidosättande av den norska lagstiftningen”. Kommissionen konstaterade även att, trots varningar, hade fartyget Senator fiskat snökrabba i Svalbards fiskezon och kvarhållits för att ha fiskat utan Konungariket Norges uttryckliga tillstånd, i strid med den norska förordningen nr 1836 av den 19 december 2014. Därefter beskrev kommissionen de åtgärder som vidtagits sedan fartyget belagts med kvarstad.
30
Härav följer att denna del av kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder är beskrivande, och inte i sig kan ge upphov till rättsverkningar som påverkar Republiken Lettlands intressen.
31
Detta konstaterande vederläggs inte av Republiken Lettlands argument att kommissionen vid upprepade tillfällen uppgett att Republiken Lettland kunde nyttja sina fiskerättigheter trots att tvisten med Konungariket Norge inte var löst, och därigenom skapat en situation där Republiken Lettland inte kunde utöva sina rättigheter enligt unionslagstiftningen.
32
Kommissionen har visserligen, i punkt 20 i sin ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder, anfört att ”i enlighet med [unionens] fasta uppfattning avseende tolkningen av [Parisfördraget] har de fördragsslutande medlemsstaterna rätt till lika tillgång till fiskeresurserna i Svalbards maritima zoner, inklusive sedimentära arter – såsom snökrabba – på ögruppens kontinentalsockel”. I motsats till vad Republiken Lettland har hävdat kan denna mening emellertid inte tolkas som en uppmaning att nyttja de fiskerättigheter som beviljats i enlighet med unionslagstiftningen. För det första framhöll kommissionen, såsom framgår av punkt 25 i dess ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder, att förordning 2017/127 innehåller en fotnot enligt vilken ”fördelningen av de fiskemöjligheter som är tillgängliga för unionen i zonen runt Svalbard [inte] påverkar de rättigheter och skyldigheter som följer av [Parisfördraget]”, och erinrade således om att ”en unionsrättslig bestämmelse inte i sig kan ha bindande verkningar och/eller ge upphov till verkställbara skyldigheter för tredjeland”. För det andra framgår det av handlingarna i målet att kommissionen vid upprepade tillfällen erinrade medlemsstaterna, och särskilt Republiken Lettland, om den rättsliga och praktiska osäkerhet som råder kring fisket i zonen runt Svalbard, genom att begära att de nationella aktörer som överväger att bedriva sådan verksamhet ska informeras om de risker de löper.
33
För det tredje innehåller det avsnitt som har rubriken ”Vägen framåt” (punkterna 53–64 i kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder, vilka återges i följebrevet och citeras i punkterna 3 och 4 ovan), kommissionens ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder. Tribunalen ska således pröva vilka rättsverkningar som kan följa av dessa punkter. Med andra ord återstår det att pröva huruvida avsikten att inte agera på det sätt som Republiken Lettland begärt kan medföra att den angripna skrivelsen kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 januari 2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl./kommissionen, C‑69/09 P, ej publicerat, EU:C:2010:37, punkterna 39 och 40).
34
Vad inledningsvis gäller Republiken Lettlands första begäran, att förhandlingarna med Norge skulle fortsätta till den till den 31 mars 2018, konstaterar tribunalen att genom den angripna skrivelsen meddelade kommissionen underförstått att den skulle fortsätta att delta i förhandlingarna utan att fastställa en yttre tidsgräns. Kommissionen uppgav å ena sidan att den, genom den sista verbalnoten av den 1 mars 2018, hade anmodat Konungariket Norge att återuppta dialogen med unionen för att kunna nå en ömsesidigt godtagbar överenskommelse som gjorde det möjligt för unionens fiskefartyg att återuppta sin fiskeverksamhet i regionen, men medgav å andra sidan att det inte var troligt att tvisten skulle kunna lösas inom en snar framtid (se punkt 3 ovan).
35
I enlighet med den rättspraxis som det redogjorts för ovan ska ett avslagsbesked bedömas mot bakgrund av den ansökan som har föranlett detta besked. I förevarande fall kan det konstateras att den rättsakt som inte antagits i huvudsak var en rättsakt som skulle ha inneburit att det uppställdes en tidsgräns för förhandlingarna med Konungariket Norge. I anmodan att vidta åtgärder preciserade Republiken Lettland inte hur kommissionen skulle kunna fastställa ett sista datum för de fortsatta förhandlingarna med Konungariket Norge. I sina inlagor har Republiken Lettland emellertid framhållit att kommissionen borde ha framställt en begäran om rekommendation (det vill säga en informell handling) angående unionens ståndpunkt, och begärt att Europeiska unionens råd skulle bemyndiga kommissionen att inleda formella förhandlingar i enlighet med artikel 218 FEUF.
36
För att avgöra huruvida sådana rättsakter skulle ha kunnat medföra sådana bindande rättsverkningar som kan bli föremål för en talan, ska det relevanta sammanhang i vilket dessa rättsakter ingår undersökas.
37
I detta avseende erinrar tribunalen för det första om att enligt artikel 38.1 FEUF är unionen behörig att fastställa och genomföra den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt artikel 3.1 d FEUF har unionen dessutom exklusiv behörighet på området för bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, och vad gäller fiske i övrigt har unionen, enligt artikel 4.2 d FEUF, delad befogenhet med medlemsstaterna. Mot bakgrund av denna behörighetsfördelning för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken måste kommissionen först och främst agera inom ramen för artikel 17.1 FEU, som anger att kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, samt representera unionen utåt. Vidare ska kommissionen samarbeta med rådet i enlighet med artikel 13.2 FEU, vari det föreskrivs att varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, och att ”[i]nstitutionerna ska samarbeta lojalt med varandra”. I enlighet med den princip om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4 FEU ska kommissionen slutligen bevaka de frågor som medlemsstaterna på bilateral grund lyfter fram.
38
Det är utrett mellan parterna att kommissionen, inom ramen för förhandlingarna om fiskeverksamheten i området runt Svalbard, inte inledde några officiella förhandlingar med Konungariket Norge och agerade därför inte med stöd av artikel 218 FEUF, som vad gäller ingående av fördrag utgör en självständig, allmän bestämmelse av konstitutionell karaktär, såtillvida att den ger unionens institutioner bestämda befogenheter (se, för ett liknande resonemang dom av den 9 augusti 1994, Frankrike/kommissionen, C‑327/91, EU:C:1994:305, punkt 28). Härav följer att kommissionen ansvarar för frågor om samarbete och tvistlösning, genom att föreslå eventuella lösningar och genom att fastställa villkor för förhandlingar, samtidigt som den iakttar principen om lojalt samarbete som det hänvisats till i punkt 37 ovan. Inom ramen för dessa förhandlingar ska kommissionen samråda med rådet och, vad gäller de samtal med Konungariket Norge som kommissionen ska föra å unionens vägnar, ska medlemsstaterna ge uttryck för sin ståndpunkt i egenskap av rådsmedlemmar. Närmare bestämt ska kommissionen, i samarbete med rådet, utarbeta unionens ståndpunkt och, såsom unionens representant utåt och väktare av fördragen (enligt artikel 17.1 FEU), förmedla denna ståndpunkt till Konungariket Norge. För att kunna försvara unionens ståndpunkt och intressen ska kommissionen upprätta verbalnoter, vilka medlemsstaterna och rådets arbetsgrupp för ”Intern och extern fiskeripolitik”, normalt sett utarbetar gemensamt.
39
Av ovanstående följer att varken en informell handling från kommissionen angående unionens ställningstagande avseende en sista dag för förhandlingar, eller en begäran till rådet om ett bemyndigande som gör det möjligt för rådet att inleda formella förhandlingar enligt artikel 218 FEUF, utgör rättsakter som kan ha bindande rättsverkningar.
40
Dylika rättsakter antas nämligen inte genom ett automatiskt förfarande, eftersom kommissionen inte är skyldig att agera i enlighet med varje begäran från en medlemsstat. Det förhåller sig närmare bestämt så, att med hänsyn till det institutionella sammanhang som beskrivits i punkterna 37 och 38 ovan, och i enlighet med principen om lojalt samarbete enligt artikel 4 FEU, måste kommissionen visserligen ta hänsyn till varje förslag som en medlemsstat lägger fram på bilateral grund. Den principen medför emellertid ingen skyldighet för kommissionen att agera i enlighet med ett förslag från en medlemsstat, i synnerhet för det fall att det inte råder bred konsensus inom rådet om förslaget. Republiken Lettland kan således inte vinna framgång med sitt argument att eftersom EU-fördraget inte fastställer hur många medlemsstater som ska anmoda kommissionen att vidta åtgärder för att den ska ha en sådan skyldighet inom ramen för dessa förhandlingar, måste kommissionen agera även på uppmaning av en enda medlemsstat.
41
För fullständighetens skull kan det konstateras att det endast är för det fall att förhandlingarna med Konungariket Norge angående fiskerättigheterna i området runt Svalbard leder till enighet om att ett internationellt avtal ska ingås som rådets beslut om att underteckna och tillträda detta avtal kan angripas vid domstolen enligt artikel 263 FEUF.
42
Följaktligen utgör en eventuell begäran om att en informell handling om unionens ståndpunkt ska antas, eller en begäran om att rådet ska bemyndigas att inleda formella förhandlingar, under rådande omständigheter inte rättsakter som kan ge upphov till bindande rättsverkningar som kan påverka Republiken Lettlands intressen.
43
Denna slutsats påverkas inte av de argument som Republiken Lettland har anfört, dels om att det i rådets förordningar om fastställande av fiskemöjligheter för åren 2017–2019 föreskrevs – och fortfarande föreskrivs – en möjlighet för fiskefartyg från flera medlemsstater att fiska snökrabba i Svalbard, dels om att Republiken Lettland, vad gäller utövandet av unionens fiskerättigheter, på grund av unionens exklusiva befogenhet, inte har någon form av rättighetsskydd som den skulle kunna åberopa för att tillvarata sina intressen.
44
Såsom kommissionen med rätta har gjort gällande och Republiken Lettland har medgett, finns det för det första inte någon skriftlig regel i unionsrätten som förpliktar kommissionen att lösa tvister med Konungariket Norge. Inom ramen för förhandlingarna kan kommissionen således inte åläggas en skyldighet att uppnå ett visst resultat, trots sin roll bestående i att främja unionens allmänna intresse.
45
För det andra är kommissionen visserligen, enligt artikel 17.1 FEU, skyldig att övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av Europeiska unionens domstol, men i avsaknad av ett avtal som ingåtts med stöd av EU- och EUF-fördragen kan denna uppgift inte tolkas, såsom Republiken Lettland har gjort, som att kommissionen är skyldig att försäkra sig om att ett tredjeland tillämpar unionsrätten korrekt. Detta gäller i än högre grad när det föreligger meningsskiljaktigheter beträffande tolkningen och innebörden av de skyldigheter som har åberopats gentemot detta tredjeland. Kommissionen kan nämligen inte tillgodose de krav som Republiken Lettland har framställt genom att handla inom ramen för artikel 17 FEU. Det är endast inom ramen för ett internationellt bindande avtal som ingåtts med stöd av artikel 218 FEUF som kommissionen faktiskt skulle kunna skydda fiskerättigheterna. För att kunna inleda officiella förhandlingar med Konungariket Norge och delta däri, i syfte att skydda unionens fiskerättigheter i den mening som avses i artikel 218.9 FEUF, skulle kommissionen nämligen behöva ett beslut från rådet i detta avseende.
46
Vad vidare gäller Republiken Lettlands andra begäran om att inleda ett internationellt rättsligt förfarande mot Konungariket Norge från och med den 1 april 2018, drog kommissionen, med hänvisning till ett antal processuella hinder, slutsatsen att den inte kunde vidta de åtgärder som Republiken Lettland föreslagit.
47
I likhet med vad som påpekats med avseende på den första begäran, noterar tribunalen att ett avslagsbesked ska bedömas mot bakgrund av den ansökan som har föranlett detta besked. Det ska följaktligen prövas huruvida ett beslut om att inleda ett sådant rättsligt förfarande mot Konungariket Norge skulle kunna utgöra ett beslut mot vilket talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
48
Härvidlag kan det inledningsvis konstateras att i avsaknad av bestämmelser som ålägger kommissionen att lösa tvister med Konungariket Norge genom att väcka talan mot detta land, finns det inte skäl att anse att kommissionen var skyldig att lösa sådana tvister genom att vidta de åtgärder som en enda medlemsstat förordar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 juli 2012, Mugraby/rådet och kommissionen, C‑581/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:466, punkterna 68–70).
49
Dessutom kan det under alla omständigheter konstateras att det följer av fast rättspraxis att ett beslut om att inleda ett rättsligt förfarande inte i sig förändrar den omtvistade rättsliga situationen, även om det utgör en nödvändig förutsättning för att ett domstolsavgörande som kan ändra den rättsliga situationen ska kunna antas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 1998, kommissionen/Tyskland, C‑191/95, EU:C:1998:441, punkt 47, och dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, EU:T:2003:6, punkt 79). Denna slutsats är för övrigt inte endast tillämplig när talan väcks vid Europeiska unionens domstol, utan även vid nationella domstolar i medlemsstaterna och i tredjeländer (dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, EU:T:2003:6, punkt 93). Det finns ingen anledning att anse att denna slutsats inte skulle gälla för en talan vid en internationell domstol.
50
Det följer av samtliga ovanstående överväganden att den angripna skrivelsen inte är rättsligt bindande i förhållande till Republiken Lettland, vilket innebär att den inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
51
Följaktligen ska kommissionens invändning om rättegångshinder bifallas och talan avvisas, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida Republiken Lettlands yrkande om att tribunalen ska förplikta kommissionen att anta en ståndpunkt angående anmodan att vidta åtgärder som inte ger upphov till negativa rättsverkningar för Republiken Lettland kan tas upp till prövning. I enlighet med artikel 142.2 i rättegångsreglerna saknas även anledning att pröva Konungariket Spaniens interventionsansökan.
Rättegångskostnader
52
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Lettland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Lettland har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas, med undantag för kostnaderna avseende interventionsansökan.
53
Eftersom målet avgjorts slutligt innan interventionsansökan har prövats ska Konungariket Spanien, Republiken Lettland och kommissionen, i enlighet med artikel 144.10 i rättegångsreglerna, var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Det saknas anledning att pröva Konungariket Spaniens interventionsansökan.
3)
Republiken Lettland ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen, med undantag för kostnaderna avseende interventionsansökan.
4)
Konungariket Spanien, Republiken Lettland och kommissionen ska var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan.
Luxemburg den 30 januari 2020.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
H. Kanninen
(
*1
)	Rättegångsspråk: lettiska.