62014TJ0661
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 14 de julio de 2016 (
*1
)
«FEOGA, FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Corrección financiera a tanto alzado — Condicionalidad — Requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales — Normas — Artículo 5, apartado 1, y anexo IV del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 — Artículo 6, apartado 1, y anexo III del Reglamento (CE) n.o 73/2009»
En el asunto T‑661/14,
República de Letonia, representada por el Sr. I. Kalniņš y la Sra. D. Pelše, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Sauka y D. Triantafyllou, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE a fin de obtener la anulación de la Decisión de Ejecución 2014/458/UE de la Comisión, de 9 de julio de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2014, L 205, p. 62), en la medida en que dicha Decisión excluye de la financiación de la Unión determinados gastos de la República de Letonia, por un importe de 739393,95 euros, por no ajustarse a las normas de la Unión,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. M. Jaeger, Presidente, y los Sres. M. Prek y V. Kreuschitz (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. S. Bukšek Tomac, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de enero de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1
En el marco de un control de liquidación de conformidad en virtud del artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), la Comisión Europea, mediante escrito de 26 de noviembre de 2010, informó a la República de Letonia de que había apreciado la existencia de carencias en lo que atañe a la normativa de la Unión Europea, en particular en el marco de la condicionalidad, y la falta de aplicación de algunas de las normas contenidas en el anexo IV del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1), y en el anexo III del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16). Según la Comisión, estas carencias afectaban a las normas y ejercicios siguientes: «Cobertura mínima del suelo», en 2008 y en 2009; «Normas en materia de rotación de cultivos», en 2008; «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», en 2008, y «Mantenimiento de las particularidades topográficas», en 2008 y en 2009.
2
Mediante escrito de 27 de enero de 2011 dirigido a la Comisión, las autoridades letonas explicaron, en particular, que las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados» no se habían definido como requisitos mínimos en Letonia. Afirmaron que, con arreglo al anexo III del Reglamento n.o 73/2009, titulado «Buenas condiciones agrarias y medioambientales contempladas en el artículo 6», estas normas siguen siendo facultativas a partir de 2009 y no han de ser aplicadas. En relación con la norma titulada «Cobertura mínima del suelo», las autoridades letonas indicaron que, desde 2010, ésta se había aplicado, siguiendo la recomendación de un grupo de trabajo compuesto por expertos y organizado por la Comisión, mediante el requisito según el cual se mantenía un sistema de mejora en las parcelas agrarias bajo la responsabilidad del agricultor, garantizando la regulación del régimen de humedad de los suelos.
3
Mediante escrito de 23 de julio de 2012, la Comisión invitó a las autoridades letonas a una reunión bilateral, conforme a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90). En dicho escrito, la Comisión afirmaba que mantenía su postura, según la cual las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados» debían haber sido introducidas en el ejercicio 2008, lo que no había tenido lugar. En relación con la aplicación de la norma titulada «Cobertura mínima del suelo», la Comisión aclaró que la explicación proporcionada por las autoridades letonas sólo se refería a la regulación de la humedad del suelo. De este modo, esa norma sólo se había introducido en el ejercicio 2010. Por último, la Comisión puso de manifiesto la inexistencia de clarificación suplementaria en lo que atañe a la norma titulada «Mantenimiento de las particularidades topográficas», y concluyó a partir de ello que no se había aplicado en los ejercicios 2008 y 2009.
4
La reunión bilateral tuvo lugar el 20 de septiembre de 2012.
5
Mediante escrito de 6 de noviembre de 2012, las autoridades letonas explicaron a la Comisión que determinadas normas no eran esenciales en el marco nacional y que su aplicación carecía de sentido. Además subrayaron, en particular, que el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su Informe Especial n.o 8/2008, titulado «¿Constituye la condicionalidad una política eficaz?», había indicado que los objetivos de la condicionalidad ni eran específicos ni mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada.
6
El 30 de enero de 2013, la Comisión notificó a las autoridades letonas un acta de la reunión bilateral, que contenía un resumen de la información suplementaria que dichas autoridades habían presentado en su escrito de 6 de noviembre de 2012. El 25 de febrero de 2013, la Comisión remitió un acta en letón en la que solicitaba información suplementaria. Las autoridades letonas presentaron esta información el 25 de abril de 2013.
7
El 11 de noviembre de 2013, la Comisión notificó a las autoridades letonas su propuesta de excluir de la financiación de la Unión un importe total de 861763,19 euros por incumplimientos en la aplicación de las normas de que se trata, incluida la falta de controles y sanciones en relación con los requisitos administrativos mínimos. En dicho escrito, la Comisión expuso, en particular, lo siguiente:
«En resumen, la [Comisión] sostiene que cuatro de las diez normas BCAM [relativas a las “buenas condiciones agrarias y medioambientales”] no fueron definidas durante el ejercicio 2008 y que dos de las ocho normas BCAM no fueron definidas durante el ejercicio 2009. Las autoridades letonas presentaron una estimación del riesgo potencial para los Fondos en relación con determinados ejercicios. Sin embargo, la [Comisión] no puede aceptar esta estimación, ya que no tiene la seguridad de que los importes así definidos correspondan a la totalidad del riesgo para los Fondos. Además, esta estimación no tiene en cuenta la pérdida de efecto disuasorio debida a la inaplicación de controles y sanciones.»
8
El 20 de diciembre de 2013, las autoridades letonas presentaron ante el órgano de conciliación una solicitud en la que exponían los motivos por los que consideraban que la Comisión había incumplido las disposiciones pertinentes de los Reglamentos n.os 1782/2003 y 73/2009.
9
Mediante escrito de 27 de enero de 2014, el órgano de conciliación declaró la inadmisibilidad de la solicitud porque el importe de las correcciones financieras controvertidas era inferior a un millón de euros y en dicha solicitud no se formulaba ninguna cuestión de principio que hubiera sido objeto del procedimiento bilateral.
10
Mediante escrito de 3 de marzo de 2014, la Comisión comunicó a la República de Letonia los importes que proponía excluir de la financiación de la Unión, que se elevaban a un total de 741624,23 euros.
11
La República de Letonia recibió posteriormente una notificación del informe de síntesis, fechado el 5 de mayo de 2014 y con la referencia D(2014)1819246-ANN2-EN/FR, relativo a los resultados de las inspecciones de la Comisión en el contexto del procedimiento de liquidación de conformidad, con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1258/1999 [del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 1999, L 160, p. 103),] y al artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
12
La motivación pertinente de las correcciones financieras controvertidas se expone en las páginas 98 y 105 del informe de síntesis. Allí se indica que el Estado miembro está obligado, en virtud del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, a establecer reglas relativas a todas las normas enumeradas en el anexo IV y el anexo III de estos Reglamentos, respectivamente, salvo en casos justificados.
13
En relación con el ejercicio 2008, el informe de síntesis expone que cuatro de las diez normas no habían sido ni definidas ni controladas, es decir, las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos», «Niveles mínimos de carga ganadera», «Cobertura mínima del suelo», y «Mantenimiento de las particularidades topográficas». La Comisión señaló igualmente la existencia de 106 casos de cálculos erróneos de sanciones. En virtud del documento AGRI‑2005-64043, de 9 de junio 2006, titulado «Comunicación de la Comisión sobre la forma en que la Comisión se propone, en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA, tratar las deficiencias de los sistemas de control de la condicionalidad aplicados por los Estados miembros» (en lo sucesivo, «documento AGRI‑2005-64043»), aplicó un porcentaje de corrección a tanto alzado del 5 % a las deficiencias identificadas en el marco de los controles clave del ejercicio 2008. En relación con las carencias observadas en el caso de autos en lo que atañe a las normas relativas a las buenas condiciones agrícolas y medioambientales (en lo sucesivo, «normas BCAM»), la Comisión señaló que justificaban por sí mismas una corrección financiera a tanto alzado del 5 % en relación con la totalidad de la población de agricultores sujeta al control de la condicionalidad. Se consideró que el cálculo del importe presentado por las autoridades letonas relativo a los 106 casos de cálculos erróneos de sanciones estaba cubierto por la corrección a tanto alzado del 5 % para el ejercicio 2008.
14
En cuanto al ejercicio 2009, el informe de síntesis pone de manifiesto que dos de las ocho normas no habían sido ni definidas ni controladas, a saber, las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas». Además, este informe señala otras deficiencias en las sanciones relativas a los requisitos legales de gestión (RLG) 4 y 7. La Comisión consideró que, aun cuando se habían identificado debilidades en los controles clave para el ejercicio 2009, habida cuenta del hecho de que se habían introducido en Letonia mejoras del control de la condicionalidad, el riesgo para la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (en lo sucesivo, conjuntamente, «Fondos»), era menor en ese ejercicio que en el ejercicio 2008, de modo que las debilidades observadas justificaban una corrección a tanto alzado del 2 % para el ejercicio 2009. Los cálculos presentados por las autoridades letonas en lo que atañe a los importes vinculados a las deficiencias en las sanciones relativas a las RLG 4 y 7 se consideraban cubiertas por el porcentaje del 2 %.
15
El 9 de julio de 2014, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 7, apartado 4, del Reglamento n.o 1258/1999 y del artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005, la Decisión de Ejecución 2014/458/UE de la Comisión, de 9 de julio de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a los Fondos (DO 2014, L 205, p. 62) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Mediante esta Decisión, la Comisión excluyó, para los ejercicios 2009 a 2012, determinados gastos de la República de Letonia por un importe total de 739393,95 euros, comprometidos por el organismo pagador autorizado de la República de Letonia, habida cuenta del establecimiento de requisitos en materia de condicionalidad, por no ajustarse a las normas de la Unión.
16
La Decisión impugnada fue notificada a la República de Letonia el 11 de julio de 2014 y publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 12 de julio de 2014 (DO 2014, L 205, p. 62).
17
El artículo 1 de la Decisión impugnada establece que los gastos declarados con cargo a los Fondos que se indican en el anexo, efectuados por organismos pagadores autorizados de los Estados miembros, quedan excluidos de la financiación de la Unión Europea por no ajustarse a las normas de ésta. Las correcciones financieras a tanto alzado aplicadas a la República de Letonia —al tipo del 2 o del 5 %, según los casos— figuran en las páginas 69, 70, 73 y 74 de dicho anexo.
Procedimiento y pretensiones de las partes
18
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de septiembre de 2014, la República de Letonia interpuso el presente recurso.
19
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
20
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, letra d), de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal solicitó a la Comisión que presentara el documento n.o VI/5330/97, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas [de la Sección de Garantía] del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento n.o VI/5330/97»). La Comisión cumplió dicha solicitud en el plazo impartido.
21
Por impedimento de un miembro de la Cuarta Sala, el Presidente del Tribunal se designó para completar la Sala.
22
En la vista de 27 de enero de 2016 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
23
La República de Letonia solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada, en la medida en que excluye de la financiación de la Unión gastos de la República de Letonia por importe de 739393,95 euros.
—
Condene en costas a la Comisión.
24
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por ser manifiestamente infundado.
—
Condene en costas a la República de Letonia.
Fundamentos de Derecho
Resumen de los motivos de anulación
25
En el marco de su recurso, la República de Letonia formula dos motivos.
26
Mediante el primer motivo, la República de Letonia discute el fundamento de las correcciones financieras controvertidas motivadas por la supuesta falta de aplicación de las normas BCAM. A este respecto, sostiene que la Comisión no respetó el alcance del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009.
27
Mediante el segundo motivo, la República de Letonia sostiene, en esencia, que, al calcular las correcciones financieras controvertidas, la Comisión vulneró, concretamente, el principio de proporcionalidad y aplicó de manera incorrecta el Reglamento n.o 1290/2005, el documento AGRI‑2005-64043 y el documento VI/5330/97.
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009
Alegaciones de las partes
28
Según la República de Letonia, aunque los Estados miembros están obligados, al definir los requisitos mínimos previstos por el Reglamento n.o 1782/2003, a respetar lo dispuesto en el anexo IV de dicho Reglamento, éste les deja, mediante el uso de conceptos y términos generales, un cierto margen de apreciación en cuanto a la determinación concreta de estos requisitos. El mencionado Reglamento se limita, a su juicio, a establecer un marco normativo general en el que los Estados miembros disponen, en virtud de su artículo 5, apartado 1, de una facultad discrecional para determinar, en particular, las normas BCAM esenciales en el marco nacional, teniendo en cuenta las características específicas de las superficies de que se trate.
29
La República de Letonia afirma que introdujo las normas BCAM en 2008 y en 2009 con arreglo a los Reglamentos n.os 1782/2003 y 73/2009, teniendo en cuenta su contexto nacional. Al hacerlo, también tuvo en cuenta el escrito de la Comisión de 30 de julio de 2007, que precisaba que dichas normas sólo debían definirse en la medida en que fueran importantes en el mencionado contexto. Del mismo modo, en su escrito de 26 de noviembre de 2010, la Comisión indicó que los Estados miembros debían elaborar disposiciones para todos los temas y normas enunciados en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 y en el anexo III del Reglamento n.o 73/2009, salvo en casos justificados. La Comisión también adoptó una posición en el mismo sentido, tanto en su informe de 29 de marzo de 2007 al Consejo de la Unión Europea, relativo a la aplicación de la condicionalidad [COM(2007) 147], como en su comunicación sobre el «chequeo» de la reforma de la política agraria común, de 20 de mayo de 2008. La República de Letonia concluye a partir de ello que tenía derecho a limitarse a introducir únicamente las normas importantes en su contexto nacional.
30
En efecto, a su juicio, las normas BCAM son obligatorias sólo cuando el Estado miembro aprecia que su aplicación es esencial en el contexto nacional. A falta de criterios más precisos previstos en el Reglamento n.o 1782/2003, el Estado miembro es el único que puede, en el ejercicio de su potestad discrecional, conferir una forma concreta a dichas normas en su sistema jurídico y determinar si son esenciales y, por lo tanto, obligatorias en este sentido. Para actuar de modo conforme con el Derecho de la Unión basta entonces con que el Estado miembro cumpla las normas esenciales. En el caso de autos, para analizar los objetivos pertinentes y los problemas que habían de resolverse, la República de Letonia aduce que eligió las normas más adecuadas, más importantes y más adaptadas a las especificidades del territorio letón.
31
En primer lugar, en relación con el requisito consistente en la «protección del suelo mediante las medidas oportunas» y las normas previstas a tal efecto, a saber, las tituladas «Cobertura mínima del suelo», «Ordenación mínima de la tierra que refleje las condiciones específicas del lugar» y «Terrazas de retención», la República de Letonia considera haber elegido la norma más eficaz teniendo en cuenta las «características específicas de las superficies de que se trate». Habida cuenta de la situación específica de las tierras agrarias letonas, en particular de su superficie mínima, constituida de escarpadas pendientes, y del uso principal de estas tierras como pastos permanentes, concluyó que su gestión era menos importante en Letonia y que no era necesario introducir la norma «Cobertura mínima del suelo».
32
En segundo lugar, en lo que atañe al mantenimiento de «niveles de materia orgánica del suelo mediante las prácticas apropiadas» y las normas propuestas a tal fin, a saber, las normas tituladas «Gestión de los rastrojos» y «Normas en materia de rotación de cultivos en su caso», la República de Letonia afirma haber llegado a la conclusión de que la rotación de cultivos no debía introducirse como requisito separado. En efecto, los agricultores proceden tradicionalmente a rotar cultivos como medio de gestión de tierras, de modo que el requisito de diversificación de cultivos ya se cumple en el 99,2 % de las tierras cultivables y la norma en cuestión se aplica sólo a una parte insignificante de la superficie de dichas tierras. Además, los costes administrativos, en particular los derivados de los controles físicos, para la aplicación potencial de esta norma son relativamente elevados y desproporcionados en relación con las ventajas retiradas. Por último, confirma el carácter facultativo de su aplicación el uso de la expresión «en su caso».
33
En tercer lugar, en relación con la obligación de «garantizar un nivel mínimo de mantenimiento y evitar el deterioro de los hábitats» y las normas propuestas a tal fin, a saber, las normas tituladas «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», «Protección de los pastos permanentes», «Mantenimiento de las particularidades topográficas», «Prevención de la invasión de la vegetación indeseable en los terrenos de cultivo» y «Mantenimiento de olivares y viñedos en buenas condiciones vegetativas», la República de Letonia afirma que concluyó que la aplicación separada de la norma que tiene por objeto mantener las particularidades topográficas y la relativa a la carga ganadera no era esencial. Sostiene que la norma titulada «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados» no es importante en el marco de la condicionalidad, porque se refiere únicamente a una pequeña parte de las explotaciones y las tierras agrarias. Además, su objetivo, a saber, el mantenimiento de los pastos permanentes, se cumple en Letonia mediante la aplicación del requisito emanado de una norma nacional, en el caso de autos, el artículo 24.4 del Reglamento ministerial n.o 269. Pues bien, la aplicación de dicha norma es contraria a los objetivos del mencionado Reglamento ministerial y tiene una influencia negativa sobre el cumplimiento del requisito de protección de los pastos permanentes. Por tanto, la República de Letonia hizo uso de su habilitación, con arreglo al Reglamento n.o 1782/2003, que le permite definir otro régimen adecuado para el mantenimiento de los pastos permanentes. Por último, las normas tituladas «Rotación de cultivos», «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» no son importantes en el contexto nacional, mientras que los objetivos de la norma titulada «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados» se cumplieron en todo caso mediante la definición de un régimen apropiado, a saber, las condiciones mínimas de siega.
34
En cuarto lugar, la República de Letonia recuerda la importancia de la resolución efectiva de los problemas descritos en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003, lo que no se garantiza sólo mediante la aplicación de las normas controvertidas, ya que éstas deben ser efectivamente ejecutadas. Ahora bien, son precisamente las autoridades nacionales, familiarizadas con el contexto nacional, las más interesadas en cumplir del modo más eficaz posible los objetivos del Reglamento n.o 1782/2003. Ello implica —conforme a la razón de ser de la excepción prevista en el artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento— la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan sólo una parte de las normas a las que se refiere.
35
La República de Letonia concluye a partir de ello que resolvió los problemas identificados en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 al alcanzar los objetivos fijados en él y al evaluar y determinar, para cada uno de estos problemas, con arreglo al contexto nacional, las normas más adecuadas y más eficaces entre las propuestas por dicho Reglamento.
36
La República de Letonia añade que la Comisión no afirmó hasta el 15 de septiembre de 2009 que todas las normas definidas en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 eran obligatorias. Además, asevera que se desprende del intercambio de escritos entre la Comisión y las autoridades letonas que, en relación con determinadas normas BCAM ejecutadas en Letonia, la Comisión consideró que debían ser aplicadas, mientras que con respecto a otras, entre ellas la relativa a las «Terrazas de retención», hizo suya la posición opuesta de la República de Letonia. Ésta concluyó a partir de ello con más razón que la aplicación de todas las normas no era obligatoria. Asevera que, por otro lado, este enfoque incoherente de la Comisión en la aplicación del Reglamento n.o 1782/2003 es contrario al principio de protección de la confianza legítima. La omisión de la Comisión hasta septiembre de 2009 en lo que atañe a las normas letonas introducidas en 2008 y 2009 indica que la República de Letonia podía albergar una confianza legítima en que, hasta esa fecha, había actuado con arreglo al Derecho de la Unión.
37
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, la República de Letonia sostiene que no infringió los Reglamentos n.os 1782/2003 y 73/2009 y que la Comisión carecía de base jurídica para aplicarle una corrección financiera.
38
La Comisión replica que el Reglamento n.o 1782/2003 no otorga a los Estados miembros ningún poder discrecional en lo que atañe a la elección de las normas que figuran en su anexo IV. Todas las normas recogidas en dicho anexo han de ser aplicadas, salvo las que carecen de objeto en el contexto nacional, lo que, por otro lado, la Comisión ya indicó en su informe de 29 de marzo de 2007 relativo a la condicionalidad. Al confiar a los Estados miembros la tarea de definir los mencionados «requisitos mínimos», el legislador de la Unión les concedió la posibilidad de tener en cuenta diferencias regionales existentes en su territorio al aplicar las normas BCAM enunciadas en dicho anexo IV, sin conferirles no obstante el derecho a decidir no aplicar en absoluto algunas partes de estas normas. La Comisión recuerda que su propuesta inicial, de 21 de enero de 2003, de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y por el que se instauran regímenes de ayuda a los productores de determinados cultivos [COM(2003) 23 final] no preveía ninguna obligación por parte de los Estados miembros de velar por que todas las tierras agrícolas se mantuvieran «en buenas condiciones agrarias y medioambientales», ya que esta obligación se basa en una elección llevada a cabo por el legislador de la Unión durante el procedimiento legislativo. Precisa que, en otros Estados miembros, como Estonia, Malta y los Países Bajos, varias normas BCAM aplicadas en 2009 afectaban a una parte relativamente reducida de las tierras agrarias. Además, la Comisión estima que su posición en relación con la norma «Terrazas de retención» se basa en una interpretación coherente del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, «a saber, que las normas BACM que no son de aplicación en ningún caso al contexto nacional no deben tampoco ser ejecutadas». En efecto, una de las particularidades geográficas de Letonia consiste en la inexistencia de terrazas en la naturaleza, de modo que no es necesario aplicar dicha norma.
Apreciación del Tribunal
– Observaciones previas
39
En el marco del presente motivo, el Tribunal ha de examinar si existe una obligación incondicional para los Estados miembros de aplicar todas las normas enunciadas en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 y en el anexo III del Reglamento n.o 73/3009. Para dar respuesta a esta cuestión, conforme a reiterada jurisprudencia, es preciso llevar a cabo una interpretación literal, teleológica, contextual e histórica de las disposiciones controvertidas. En este contexto, debe tenerse en cuenta que las disposiciones del Derecho de la Unión están formuladas en diversas lenguas y que las distintas versiones lingüísticas son igualmente auténticas, lo que puede requerir una comparación de las versiones lingüísticas (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2015, Finlandia/Comisión, T‑124/14, EU:T:2015:955, apartados 24 y 25 y jurisprudencia citada).
40
Sobre este particular, es preciso aclarar con carácter preliminar que las disposiciones de los Reglamentos n.os 1782/2003 y 73/2009 son, por su naturaleza, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo segundo, obligatorias en todos sus elementos y se aplican directamente en los ordenamientos jurídicos nacionales y, por tanto, en principio, no precisan de transposición normativa en sentido estricto a nivel nacional. De este modo, la aplicabilidad directa de un reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicación en favor o en contra de los sujetos de Derecho se produzcan sin necesidad de ninguna medida de incorporación al Derecho nacional. No obstante, la situación difiere si dicho reglamento habilita a los Estados miembros para adoptar ellos mismos las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas y financieras necesarias para que las disposiciones del referido reglamento puedan aplicarse efectivamente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2012, ANAFE, C‑606/10, EU:C:2012:348, apartado 72 y jurisprudencia citada). Es obligado declarar que tal es el caso en el presente asunto (véanse los apartados posteriores 41 y siguientes), lo que, como cuestión de principio, es pacífico entre las partes.
– Sobre la interpretación literal
41
Debe recordarse que el tenor literal del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 es, en particular, el siguiente:
«[...] Los Estados miembros definirán [...] los requisitos mínimos de las [BCAM] sobre la base del marco establecido en el anexo IV, atendiendo a las características específicas de las superficies de que se trate, incluidas las condiciones climáticas y de suelo, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación. [...]»
42
La parte pertinente del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 está redactada de modo en esencia análogo, salvo que se refiere a un «anexo III» en lugar de a un «anexo IV».
43
El empleo del verbo «definir» en indicativo muestra, sobre todo en las versiones inglesa («shall define») y portuguesa («devem definir»), la existencia de una obligación en cuanto al establecimiento de «requisitos mínimos de las [BCAM] sobre la base del marco establecido en el anexo IV» del Reglamento n.o 1782/2003. Como afirma la Comisión, esta obligación de definición tiene por tanto como objeto la adopción por parte del Estado miembro de reglas de alcance general que establezcan estos «requisitos mínimos» teniendo en cuenta las normas previstas en dicho anexo. En efecto, el Tribunal de Justicia ha deducido de ello que, aunque los Estados miembros estén obligados, al definir esos requisitos, a respetar dicho anexo, éste les deja, no obstante, mediante el empleo de conceptos y de términos generales, cierto margen de apreciación por lo que se refiere a la determinación concreta de dichos requisitos (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, apartados 25 y 26). De ello se deduce que la obligación de definición mediante una actividad normativa que recae sobre los Estados miembros, por un lado, implica su deber de «respetar» todas las normas incluidas en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 y, por otro, está íntimamente vinculada a una cierta latitud por su parte para definir concretamente estas normas, ya que se basan en conceptos y términos generales cuya aplicación concreta implica necesariamente la existencia de una facultad de apreciación (véanse, por analogía, las conclusiones de la Abogado General Trstenjak presentadas en el asunto Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, puntos 28 y 58).
44
Sin embargo, ni del tenor del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 ni de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada anteriormente se desprende que los Estados miembros estén, en su caso, facultados para no aplicar en absoluto ciertas normas BCAM. En efecto, al declarar que los Estados miembros deben «respetar» el anexo IV al definir los requisitos mínimos de las normas BCAM, el Tribunal de Justicia se limitó a reconocer el carácter obligatorio de dicho anexo en su integridad, a saber, del conjunto de normas que están previstas en él, sin distinguir no obstante entre ellas, en particular según su tenor o su grado de precisión. Pues bien, habida cuenta de la imprecisión del artículo 5, apartado 1, del mismo Reglamento sobre este extremo, es preciso recurrir al tenor de cada una de estas normas separadamente para determinar su carácter obligatorio y el alcance de la facultad de apreciación dejada a los Estados miembros en cuanto a su determinación y aplicación concretas. Confirma esta necesidad de apreciación el que el artículo 5, apartado 1, de este Reglamento se refiera a las «características específicas de las superficies de que se trate», sobre las cuales esta disposición sólo enuncia una lista no exhaustiva de ejemplos de criterios pertinentes («incluidas las condiciones climáticas y de suelo, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación») destinadas a la definición de las normas BCAM («normas que atienden a»), razón por la que dichos criterios, como la «rotación de cultivos» son, parcialmente, recogidos palabra por palabra en el marco de dicho anexo IV.
45
Por consiguiente, procede verificar para cada una de las normas BCAM controvertidas si entrañan una facultad de apreciación del Estado miembro en lo que atañe a la necesidad de su ejecución en el ordenamiento jurídico interno.
46
En primer lugar, respecto de la norma titulada «Cobertura mínima del suelo», debe declararse que no existe ningún elemento en el tenor de esta norma que permita concluir que su ejecución en los Estados miembros sea facultativa. Habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 43 anterior, debe por tanto reconocerse su carácter obligatorio de principio, sin que ello prejuzgue la cuestión de si los Estados miembros tienen derecho a justificar, en su caso, su falta de ejecución (véanse los apartados 64 a 66 posteriores). Confirma indirectamente esta conclusión el hecho de que el anexo III del Reglamento n.o 73/2009, que sustituyó al anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003, clasifique explícitamente la «Cobertura mínima del suelo» entre las «Normas obligatorias».
47
En segundo lugar, en cuanto a las «Normas en materia de rotación de cultivos en su caso», el uso de la expresión «en su caso» implica en sí mismo, en todas las versiones lingüísticas auténticas, el reconocimiento de la existencia de una facultad de apreciación del Estado miembro en cuanto a su ejecución. En efecto, esta expresión indica que el Estado miembro sólo está obligado a ejecutarlas en el caso de que reconozca la pertinencia de estas normas para sus propias tierras agrarias teniendo en cuenta las «características específicas de las superficies de que se trate», en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003. Confirma indirectamente esta conclusión el hecho de que el anexo III del Reglamento n.o 73/2009 clasifique las «Normas en materia de rotación de cultivos en su caso» explícitamente entre las «Normas facultativas». Por otro lado, la mención expresa de la «rotación de cultivos» en el artículo 5, apartado 1, y en el considerando 3 in fine del Reglamento n.o 1782/2003 no contradice esta afirmación, ya que esa mención sólo forma parte integrante de una lista no exhaustiva («incluidas») de ejemplos de criterios pertinentes para determinar la definición de las normas, obligatorias o no, precisadas en el anexo IV (véase el apartado 44 anterior).
48
En tercer lugar, en lo que atañe a la norma titulada «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», ya se desprende de su tenor que no existe obligación absoluta para el Estado miembro de establecer una normativa que regule los «niveles mínimos de carga ganadera», sino que éste dispone de una posibilidad alternativa («o») de establecer otro «régimen apropiado», posibilidad en la que insiste la República de Letonia en el presente asunto. Como ya se ha expuesto en el apartado 47 anterior en relación con las «Normas en materia de rotación de cultivos», confirma indirectamente esta interpretación el anexo III del Reglamento n.o 73/2009, que clasifica explícitamente los «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados » entre las «Normas facultativas».
49
En cuanto lugar, en relación con la norma titulada «Mantenimiento de las particularidades topográficas», basta con remitirse a las consideraciones expuestas en el apartado 46 anterior para concluir que dicha norma es obligatoria, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 43 anterior, lo que corrobora indirectamente su clasificación explícita como «Norma obligatoria» en el anexo III del Reglamento n.o 73/2009, sin perjuicio de que el Estado miembro esté autorizado a justificar, en su caso, la falta de ejecución (véanse los apartados 64 a 66 posteriores).
50
Las apreciaciones anteriores se aplican mutatis mutandis a la interpretación literal del artículo 6, apartado 1, frases primera y segunda, del Reglamento n.o 73/2009 y de las normas correspondientes recogidas en el anexo III del mismo Reglamento. En efecto, las dos primeras frases de esa disposición están redactadas de forma esencialmente análoga. Por otro lado, como se precisa en los apartados 46 a 49 anteriores, el anexo III del mismo Reglamento establece explícitamente el carácter, bien obligatorio, bien facultativo, de dichas normas.
51
Por consiguiente, la interpretación literal de las disposiciones controvertidas indica que, por un lado, la República de Letonia estaba facultada, en principio, para renunciar a ejecutar las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos» y «Niveles mínimos de carga ganadera» y, por otro, estaba obligada a ejecutar las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas».
– Sobre la interpretación contextual y teleológica
52
Desde el punto de vista contextual y teleológico, es preciso tener en cuenta los objetivos perseguidos por el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, que están evocados, concretamente, en el considerando 3 del mismo Reglamento, a la luz del cual debe interpretarse la primera disposición (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 12 de junio de 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, apartados 48 y 49, y de 26 de noviembre de 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, apartados 38 y 39). Este considerando recoge, en particular, el objetivo de las normas BCAM, que consiste en «evitar el abandono de las tierras agrarias y [...] garantizar que se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales». Este objetivo se desprende también del propio tenor del artículo 5, apartado 1, en la medida en que se refiere a la obligación de los Estados miembros de definir «los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la base del marco establecido en el anexo IV, atendiendo a las características específicas de las superficies de que se trate, incluidas las condiciones climáticas y de suelo, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación».
53
Pues bien, por sí misma, esta definición de los objetivos perseguidos por las normas BCAM no proporciona indicaciones claras y precisas en cuanto a la necesidad o no de ejecutar todas estas normas, sobre todo en el caso de que el Estado miembro considere que, teniendo en cuenta las «características específicas de las superficies de que se trate», éstas no se prestan a la consecución del objetivo de mantenimiento de las tierras agrarias en «buenas condiciones agrarias y medioambientales».
54
No obstante, también se desprende del considerando 3 del Reglamento n.o 1782/2003 que es necesario «establecer un marco comunitario a partir del cual los Estados miembros puedan adoptar normas atendiendo a las características específicas de las zonas correspondientes». El uso del verbo «poder» o de una expresión análoga en todas las versiones lingüísticas de dicho considerando puede entenderse en el sentido de que indica el reconocimiento de una cierta facultad de apreciación del Estado miembro en cuanto a la elección de las normas que se definen en el mencionado marco de la Unión. Además, procede recordar que el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, que es impreciso sobre este particular, debe leerse a la luz del considerando 3 del mismo Reglamento (véase el apartado 52 anterior).
55
De este modo, ciertamente puede deducirse del considerando 3 del Reglamento n.o 1782/2003 que el Estado miembro dispone de una facultad de apreciación que le permite decidir no ejecutar algunas de las normas enunciadas en el anexo IV de ese Reglamento cuando considera que no son pertinentes en su contexto nacional, o que son inaplicables debido a las «características específicas de las zonas correspondientes» y, por tanto, no aptas para alcanzar los objetivos de dicho Reglamento. No obstante, este razonamiento puede oponerse al claro tenor de las normas BCAM mencionadas en los apartados 46 y 49 anteriores, que, según la voluntad inequívoca del legislador de la Unión, deben ser respetadas y ejecutadas en todo caso. A mayor abundamiento, esta lectura es la única que corresponde a la interpretación dada por el Tribunal de Justicia, recordada en el apartado 43 anterior, según la cual los Estados miembros están obligados a respetar el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003 y, por tanto, en principio, el conjunto de normas recogidas en él.
56
En consecuencia, la interpretación contextual y teleológica corrobora la interpretación de las disposiciones controvertidas según la cual el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 confiere a los Estados miembros una facultad de apreciación en lo que respecta a la elección de algunas de las normas BCAM, pero no al conjunto de dichas normas (véase la jurisprudencia citada en el apartado 43 anterior). En efecto, la obligatoriedad de dichas normas depende así en última instancia de su tenor (véanse los apartados 46 a 49 anteriores).
57
Esta apreciación se aplica mutatis mutandis al artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.o 1782/2003, en relación con el anexo III del mismo Reglamento, que distingue explícitamente entre normas obligatorias y normas facultativas (considerando 4 del Reglamento n.o 73/2009).
– Sobre la interpretación histórica
58
Como alega la Comisión, en su propuesta inicial de 21 de enero de 2003 de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y por el que se instauran regímenes de ayuda a los productores de determinados cultivos [COM(2003) 23 final], el artículo 5 se limitaba a prever que «los Estados miembros definirán las buenas condiciones agrarias atendiendo al marco establecido en el anexo IV».
59
A este respecto, el considerando 3 de la mencionada disposición indicaba lo siguiente:
«Con objeto de mantener la tierra en buenas condiciones agrarias, procede establecer normas en una serie de ámbitos en los que de momento no existen. Dichas normas deben basarse en las buenas prácticas agrarias, las cuales pueden tener o no una base legal en los Estados miembros. Resulta, por tanto, oportuno establecer un marco comunitario a partir del cual los Estados miembros puedan adoptar normas atendiendo a las características específicas de las zonas correspondientes, entre las que se incluyen las condiciones edafológicas y climáticas y los sistemas de cultivo (utilización del suelo, rotación de cultivos, prácticas de cultivo) y estructuras agrarias existentes.»
60
En consecuencia, la Comisión alega acertadamente que esta propuesta no imponía a los Estados miembros obligaciones al objeto de ejecutar todas las normas BCAM. En efecto, por un lado, el artículo 5 de la mencionada propuesta no mencionaba «requisitos mínimos», sino sólo la definición por los antedichos Estados de las «buenas condiciones agrarias»; por otro lado, su considerando 3, a la luz del cual debía interpretarse ese artículo, recogía una facultad de apreciación de los Estados miembros en lo que atañe a la elección de normas que «atendie[ran] a las características específicas de las zonas correspondientes», y ello sólo «a partir» de un marco normativo comunitario. Por otro lado, dicho considerando ya recogía la fórmula según la cual «los Estados miembros p[odí]an adoptar normas», fórmula que se ha conservado, por la razón que sea, en la versión final del considerando 3 del Reglamento n.o 1782/2003. Ahora bien, esta circunstancia indica por sí misma que, en el marco de la versión final de dicho Reglamento, cuyo tenor fue modificado de manera sustancial, esta formulación no tiene necesariamente por objeto indicar la existencia de una facultad de apreciación del Estado miembro en cuanto a la elección de las normas establecidas en el anexo IV (véase el apartado 55 anterior).
61
De las consideraciones precedentes se desprende que la interpretación histórica tiende también a confirmar que el Estado miembro, en principio, está obligado a ejecutar la totalidad de las normas BCAM, salvo aquellas cuyo tenor indica lo contrario.
– Conclusión
62
Habida cuenta del conjunto de consideraciones precedentes, el Tribunal estima que el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en relación con el anexo IV del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que instaura una obligación de principio, que recae sobre el Estado miembro, de ejecutar, mediante normas de alcance general adecuadas, el conjunto de las normas enunciadas en dicho anexo, a excepción, concretamente, de las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos [en su caso]» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados». Esta apreciación se aplica mutatis mutandis y aún con más razón al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, en relación con el anexo III de dicho Reglamento, que, con arreglo a esta interpretación, lleva a cabo una distinción explícita entre normas obligatorias y facultativas.
63
Por un lado, se deduce de lo anterior que la Comisión incurrió en un error de Derecho al reprochar a la República de Letonia no haber ejecutado en 2008 las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos [en su caso]» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», sin que sea necesario comprobar el fundamento de la argumentación que las autoridades letonas formularon para justificar la falta de ejecución. En relación más concretamente con la norma titulada «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», basta con señalar que las mencionadas autoridades explicaron a tal fin, tanto en el procedimiento de liquidación bilateral como en la instancia, las razones por las que optaron por otro «régimen apropiado» (véase el apartado 33 anterior). A mayor abundamiento, no se desprende ni de los autos, ni de la Decisión impugnada, incluido el informe de síntesis, ni de los escritos presentados por la Comisión al Tribunal, si ésta examinó las características de ese otro régimen y su carácter idóneo para sustituir a los «Niveles mínimos de carga ganadera» y, en caso afirmativo, de qué modo, sino que la Comisión se limitó a aducir que la República de Letonia estaba obligada en todo caso a ejecutar dicha norma a nivel nacional.
64
Por otro lado, el Tribunal considera que la Comisión tenía derecho, en principio, a exigir a las autoridades letonas que ejecutaran las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» en 2008 y 2009, de modo que las alegaciones de la República de Letonia contra esta obligación de ejecución no pueden prosperar. En este marco, la Comisión no estaba en ningún caso obligada a aceptar la justificación aportada por la República de Letonia para establecer una excepción a su obligación de ejecutar dichas normas, ya que tal justificación no podía fundarse ni en el tenor del Reglamento n.o 1782/2003, ni en la jurisprudencia citada en el apartado 43 anterior, ni en los objetivos del mismo Reglamento que tienen la finalidad de evitar el abandono de las tierras agrarias y de garantizar que se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales (considerando 3 del Reglamento n.o 1782/2003).
65
En efecto, aun suponiendo que, según el Estado miembro de que se trate, las tierras agrarias o las zonas correspondientes ya hayan presentado en sí mismas características más o menos conformes con dichos objetivos, convirtiendo así las normas BCAM en inoperantes o haciendo que su ejecución sea desproporcionada, esta mera circunstancia no le libera, habida cuenta del principio de seguridad jurídica y de la jurisprudencia citada en el apartado 40 anterior, de su obligación de ejecutar las disposiciones pertinentes del dicho Reglamento mediante una normativa nacional apropiada. No lo es menos que, en el marco del ejercicio de la facultad de apreciación que le permiten los términos generales e imprecisos que caracterizan las normas BCAM, el Estado miembro puede modularlas y concretarlas de modo que se adapten al «contexto nacional». En cambio, no se puede renunciar por completo a su ejecución.
66
Sobre este particular, debe subrayarse que, en particular en el informe de síntesis, la Comisión insistió en la ejecución mediante una normativa nacional apropiada de las normas BCAM controvertidas, y ello también porque las normas nacionales debían permitir controles y sanciones en caso de incumplimiento. Además, en relación con las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas», la República de Letonia reconoció que al menos una pequeña parte de sus terrenos agrarios estaba afectada por dichas normas, pero que su ejecución era, por esa misma razón, desproporcionada. No obstante, habida cuenta del requisito fundamental consistente en la existencia de controles y sanciones, la República de Letonia no puede invocar su supuesta facultad de apreciación o el principio de proporcionalidad para justificar la falta total de ejecución de dichas normas. De este modo, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 40 anterior, la Comisión tenía derecho a insistir en la ejecución de estas normas, aunque sólo fuera para establecer un sistema de control y de sanción completo y eficaz.
67
Por último, la República de Letonia no puede poner en tela de juicio esta apreciación o invocar la vulneración del principio de protección de la confianza legítima alegando que la Comisión había aceptado, en particular, que se abstuviera de ejecutar la norma relativa a las «Terrazas de retención». En efecto, sin perjuicio de las consideraciones expuestas en los apartados 65 y 66 anteriores, habida cuenta de la inexistencia absoluta de tales terrazas en Letonia, no parecía necesario establecer un control en relación con la ejecución de dicha norma. En todo caso, vistos los intercambios de escritos durante el procedimiento de liquidación y las posiciones unívocas de los servicios de la Comisión en sentido opuesto, las autoridades letonas no pueden afirmar que hayan obtenido garantías precisas, incondicionales y concordantes (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de junio de 2010, Luxemburgo/Comisión, T‑549/08, EU:T:2010:244, apartado 71, y de 27 de septiembre de 2012, Applied Microengineering/Comisión, T‑387/09, EU:T:2012:501, apartado 58 y jurisprudencia citada) en el sentido de que la Comisión aceptaba la falta de ejecución de las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas». Al contrario, vista la jurisprudencia antes citada, tal aceptación podría basarse en una práctica administrativa sin fundamento jurídico que jamás podría generar expectativas legítimas en el justiciable, incluido un Estado miembro. De ello resulta que, en lo que atañe a estas dos normas BCAM, la República de Letonia había buscado en vano solicitar y justificar una excepción a su obligación de aplicarlas, ya que la Comisión estaba legalmente obligada a rechazarla. Así, en esta medida, la Decisión impugnada no adolecía de ilegalidad.
68
Por consiguiente, habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, debe estimarse el primer motivo en la medida en que se refiere a las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos [en su caso]» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», mas debe desestimarse en lo que atañe a las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas».
Sobre el segundo motivo, basado en un cálculo erróneo de las correcciones financieras controvertidas
Alegaciones de las partes
69
En el marco del segundo motivo, la República de Letonia achaca a la Comisión haber aplicado una corrección financiera errónea, cuyo importe no respeta el principio de proporcionalidad. A su juicio se desprende del documento AGRI‑2005-64043 que las correcciones financieras deben ser proporcionales al riesgo para los Fondos y dicho riesgo se evalúa sobre la base del riesgo de perjuicio financiero resultante de la falta de aplicación de sanciones. Sin embargo, la Comisión no precisó en sus numerosos contactos con la autoridades letonas, en particular, en sus escritos de 26 de noviembre de 2010 (apartado 1.3) y de 25 de febrero de 2013 (apartado 4), ni en el informe de síntesis, qué riesgo existía para los fondos. Pues bien, el Tribunal ya había declarado, en su sentencia de 10 de septiembre de 2008, Francia/Comisión (T‑370/05, EU:T:2008:328), apartado 81, que procedía apreciar el riesgo real de superación del umbral de financiación comunitaria para el FEOGA y que, en ese asunto, el riesgo de superación de dicho umbral era extremadamente bajo y que, por tanto, no existía realmente. Alega que ello es así también en el caso de autos. En consecuencia, las correcciones financieras controvertidas no son razonables y son desproporcionadas.
70
Por otro lado, la República de Letonia sostiene, en esencia, que la Comisión aplicó ilegalmente el enfoque a tanto alzado, a pesar de que era posible evaluar los riesgos reales consecuencia de la falta de ejecución de las normas BCAM. Asevera que el documento VI/5330/97 preveía que sólo se podían establecer correcciones financieras cuando la información financiera procedente de la investigación no permitía al controlador evaluar la pérdida mediante una extrapolación a partir de las pérdidas determinadas. Pues bien, la República de Letonia ha proporcionado en numerosas ocasiones, en particular mediante el escrito de 6 de noviembre de 2012, toda la información necesaria, concretamente en lo que atañe al número de explotaciones potencialmente afectadas por los requisitos incumplidos en 2008 y en 2009, a la superficie de terrenos agrarios de las explotaciones afectadas y al importe estimado de las ayudas, que se podrían haber utilizado en el cálculo del riesgo para los Fondos. Sin embargo, la Comisión ni tuvo en cuenta esta información ni justificó la razón concreta por la que no lo hizo, incumpliendo así lo dispuesto en el documento VI/5330/97. Además, al no haber evaluado correctamente, sin indicar razones claras, las alegaciones de las autoridades letonas relativas al cálculo del riesgo financiero preciso para los Fondos, la Comisión vulneró el «principio de buena administración», que exige que la institución competente examine, atentamente y de modo imparcial, todos los elementos pertinentes del caso de autos. En el presente asunto, la Comisión no podía abstenerse de realizar un cálculo preciso de este riesgo, del que la República de Letonia ofrece un cálculo adecuado en el anexo A.17 de la demanda.
71
La Comisión replica, en esencia, que, a falta de ejecución de las normas BCAM controvertidas y de otros criterios pertinentes, no fue posible calcular las pérdidas concretas para los Fondos. Por tanto, no se pudo verificar el cálculo hipotético presentado por la República de Letonia. De este modo, en virtud del documento AGRI‑2005-64043, la Comisión aplicó correcciones financieras a tanto alzado por un importe del 5 % por el ejercicio 2008 y del 2 % por el ejercicio 2009.
Apreciación del Tribunal
72
Mediante su segundo motivo, la República de Letonia reprocha a la Comisión, en esencia, haber incumplido, en el marco del cálculo de las correcciones a tanto alzado controvertidas, por un lado, el principio de proporcionalidad y las disposiciones pertinentes del documento AGRI‑2005-64043 (primera parte) y, por otro, los requisitos establecidos en el documento VI/5330/97 y el principio de «buena administración» (segunda parte).
73
En relación con la primera parte, cabe señalar que el documento AGRI‑2005-64043 no sólo prevé disposiciones más precisas que las establecidas en el documento VI/5330/97, en la medida en que se refiere precisamente a las correcciones financieras que pueden aplicarse en el marco de la condicionalidad, pertinente en el caso de autos, sino que además debe considerarse que aplica el principio de proporcionalidad en este marco específico. Pues bien, la República de Letonia no duda de la legalidad del documento AGRI‑2005-64043 en relación, concretamente, con el principio de proporcionalidad, de modo que para el Tribunal es suficiente con comprobar que la Comisión haya respetado las reglas que se autoimpuso mediante dicho documento. A este respecto, debe recordarse que, al adoptar reglas de comportamiento administrativo que tienen por objeto producir efectos externos, como el documento AGRI‑2005-64043 y, al anunciar mediante su publicación o su comunicación, como en el caso de autos, a los Estados miembros que las aplicaría a partir de ese momento a los casos pertinentes, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede separarse de estas reglas so pena de verse sancionada, en su caso, por vulnerar principios generales del Derecho, como los de igualdad de trato, de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, T‑344/05, no publicada, EU:T:2011:440, apartado 192; de 16 de septiembre de 2013, España/Comisión, T‑3/07, no publicada, EU:T:2013:473, apartado 84 y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑376/12, EU:T:2014:623, apartado 106).
74
Así, en el documento AGRI‑2005-64043, bajo la rúbrica «Principios generales», en lo que atañe al principio de proporcionalidad, se expone, en esencia, que las correcciones financieras deben ser proporcionadas al riesgo para los Fondos, teniendo en cuenta que las reglas de condicionalidad no son reglas de subvencionabilidad, sino el fundamento de sanciones. Por tanto, el riesgo para los Fondos, en principio, no se aprecia sobre la base del riesgo de que existan gastos no subvencionables, sino del que existan pérdidas financieras resultantes de la falta de aplicación de sanciones. Bajo esta misma rúbrica, la Comisión recoge su intención de utilizar correcciones a tanto alzado también en el marco de las debilidades del sistema de condicionalidad.
75
En relación con las correcciones financieras, el apartado 3.1 del documento AGRI‑2005-64043 establece, en particular, los siguientes porcentajes de corrección:
—
«Cuando se detecten debilidades en la aplicación de uno o varios controles secundarios en el marco de un sistema de condicionalidad, se aplicará una corrección por un importe del 2 % [...]
—
Cuando las obligaciones que han de respetarse dentro del marco de la condicionalidad, establecidas en un acto [...] o en una norma (véase el anexo IV del [...] Reglamento [n.o 1782/2003]), sean objeto de control[,] pero sin respetar el número, la frecuencia o el rigor exigidos por la normativa o la legislación (en el caso [...] de las buenas condiciones agrarias y medioambientales) o cuando estos controles no conducen a la aplicación de sanciones reglamentarias, procederá aplicar una corrección de un importe del 5 %.
—
[...]»
76
La República de Letonia no ha demostrado que, en el caso de autos, al determinar las correcciones controvertidas, la Comisión no respetara las disposiciones antes citadas, ni, por lo tanto, el principio de proporcionalidad.
77
A este respecto, procede recordar que, en el marco del primer motivo, la República de Letonia se limita a discutir la legalidad de las correcciones a tanto alzado controvertidas, esencialmente porque la Comisión le reprochó indebidamente no haber ejecutado las normas recogidas en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003. Además, se desprende claramente de las disposiciones que figuran en el segundo guion del apartado 3.1 del documento AGRI‑2005-64043 que la Comisión se considera facultada para aplicar una corrección financiera por un importe del 5 % cuando las obligaciones que han de respetarse en el marco de la condicionalidad, establecidas en una norma, en el sentido del anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003, «sean objeto de control[,] pero sin respetar el número, la frecuencia o el rigor exigidos por la normativa o la legislación (en el caso [...] de las buenas condiciones agrarias y medioambientales) o cuando estos controles no conducen a la aplicación de sanciones reglamentarias».
78
En el caso de autos, debe declararse que, debido a la falta total de ejecución por parte de las autoridades letonas, en particular, de las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» (véase el apartado 68 anterior) y, por lo tanto, de controles y sanciones por parte de dichas autoridades del posible incumplimiento de estas normas, los requisitos de la disposición antes citada se cumplían necesariamente en lo que atañe al ejercicio 2008. En efecto, con arreglo a las consideraciones anteriores, para justificar la aplicación de un tipo de corrección a tanto alzado por un importe del 5 %, la Comisión había aclarado en el informe de síntesis que, en 2008, cuatro de diez normas BCAM, entre ellas las dos que se acaban de mencionar, no habían sido ni definidas ni controladas, lo que justificaba por sí mismo dicha corrección a tanto alzado (véase el apartado 13 anterior). En todo caso, la República de Letonia no ha discutido el hecho de que los controles exigidos por la Comisión no se realizaron y que ni se previeron ni se aplicaron sanciones.
79
En estas circunstancias, la Comisión podía limitarse a referirse a los criterios de las disposiciones antes citadas que se desprenden del documento AGRI‑2005-64043 y apreciar la inexistencia total de ejecución y de control de las normas controvertidas, sin estar obligada a evaluar y explicar el nivel de riesgo para los Fondos. Esta observación se ve confirmada indirectamente por el punto 3.2 del documento AGRI‑2005-64043, bajo la rúbrica «Evaluación del nivel de riesgo», que enuncia que, cuando el sistema de control establecido por el Estado miembro es deficiente, es imposible establecer claramente la importancia respectiva de los distintos porcentajes pertinentes referidos a las sanciones no aplicadas, y que las correcciones a tanto alzado tienen por objeto poner fin a esta dificultad aplicando tipos de corrección de nivel estándar. En este marco, con arreglo al objetivo de esa disposición, la Comisión afirma acertadamente que, en el supuesto de inexistencia total de ejecución de determinadas normas BCAM, le es imposible calcular las pérdidas concretas de los Fondos.
80
No pone en entredicho esta apreciación el que, en lo que atañe al ejercicio 2009, la Comisión se limitara a aplicar una corrección financiera de sólo el 2 % por la falta de aplicación y de control de normas BCAM análogas en virtud del anexo III del Reglamento n.o 73/2009, también tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» (véase el apartado 14 anterior). En efecto, como se deduce del informe de síntesis, la Comisión justificó la aplicación de estos tipos de corrección menores del 2 % debido a que, entretanto, las autoridades letonas habían mejorado el sistema de control de la condicionalidad, de modo que el riesgo para los Fondos era menor en ese ejercicio que en el ejercicio 2008. En todo caso, la República de Letonia confirmó en la vista que no deseaba discutir la existencia de deficiencias en dicho sistema de control. Además, no alegó que la Comisión habría debido aplicar ese mismo porcentaje de corrección también en lo que atañía al ejercicio 2008, sino que se limitó a insistir en la supuesta necesidad de calcular concretamente el riesgo corrido.
81
En este marco, la República de Letonia tampoco puede invocar útilmente la sentencia de 10 de septiembre de 2008, Francia/Comisión (T‑370/05, EU:T:2008:328), apartado 81. A este respecto, basta con señalar que, por un lado, esta sentencia no se pronuncia claramente en el sentido invocado por la República de Letonia y, por otro, se refiere a un régimen distinto de control de los gastos y de correcciones financieras con arreglo al FEOGA, no aplicable al caso de autos.
82
De este modo, en la medida en que la Comisión estaba legitimada para basar la Decisión impugnada y, en particular, las correcciones a tanto alzado controvertidas, en el incumplimiento, por parte de las autoridades letonas, de la obligación de ejecutar las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» y en la inexistencia de controles durante los ejercicios 2008 y 2009, la alegación de la demandante no puede estimarse.
83
Por consiguiente, la primera parte del segundo motivo debe desestimarse por infundada.
84
En relación con la segunda parte, cabe recordar que el documento AGRI‑2005-64043 incluye normas especiales en lo que respecta a las correcciones financieras a tanto alzado aplicables al sistema de condicionalidad, de modo que las reglas generales contenidas en el documento VI/5330/97 se ven necesariamente modificadas y precisadas. De este modo, la República de Letonia no estaba fundada para invocar este documento en su totalidad y la alegación correspondiente debe desestimarse por ser inoperante.
85
Además, como pone de manifiesto la Comisión, debe señalarse que ésta tuvo efectivamente en cuenta las alegaciones e información presentadas por las autoridades letonas durante el procedimiento de liquidación bilateral para demostrar que las correcciones a tanto alzado propuestas no estaban adaptadas al riesgo para los Fondos. Sin embargo, en su escrito de 11 de noviembre de 2013, con arreglo a las consideraciones expuestas en los apartados 77 y 82 anteriores, la Comisión desestimó estas alegaciones e información, debido, en particular, a que, en esencia, en 2008, no se habían definido cuatro de las diez normas BCAM y, en 2009, no se habían definido dos de las diez normas BCAM y la estimación del riesgo potencial para los Fondos presentada por las autoridades letonas no era fiable (véase el apartado 6 anterior).
86
En estas circunstancias, la República de Letonia no estaba tampoco fundada para reprochar a la Comisión que hubiera infringido el documento VI/5330/97 y vulnerado el principio de «buena administración», de modo que la segunda parte no puede prosperar.
87
Por consiguiente, el segundo motivo debe desestimarse en su integridad.
Sobre las pretensiones de anulación de la Decisión impugnada
88
Dado que el primer motivo debe ser acogido parcialmente, a saber, en la medida en que la Comisión fundamentó ilegalmente las correcciones a tanto alzado controvertidas en la omisión reprochada a las autoridades letonas consistente en no haber ejecutado en 2008 las normas tituladas «Normas en materia de rotación de cultivos [en su caso]» y «Niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados», procede anular la Decisión impugnada en su totalidad.
89
En efecto, contrariamente a lo que la Comisión explicó en la vista, basta con subrayar, en todo caso, que no se puede excluir que la inexistencia de consideración de esta omisión o el mantenimiento de la mera apreciación de la falta de ejecución de las normas tituladas «Cobertura mínima del suelo» y «Mantenimiento de las particularidades topográficas» en los ejercicios 2008 y 2009 fuera de tal naturaleza que tuviera incidencia en el cálculo del importe total de la corrección a tanto alzado, a saber, 739393,95 euros, impugnado en el marco del presente recurso. Esta conclusión se justifica, concretamente, por el hecho de que, en la Decisión impugnada, en relación con el ejercicio 2009, debido a que únicamente se inaplicaron estas dos normas BCAM, la Comisión consideró oportuno aplicar correcciones financieras del 2 %, en lugar del 5 %. Incluso aunque la Comisión motivó este enfoque por la existencia de una cierta mejora por parte de las autoridades letonas del sistema de control de la condicionalidad en relación con el ejercicio 2008 (véanse los apartados 14 y 80 anteriores), el Tribunal no puede apreciar, a la luz de los elementos obrantes en autos, si la falta de ejecución de sólo esas dos normas BCAM en 2008 habría podido llevar a la Comisión a una conclusión análoga. A este respecto, debe recordarse que, en materia de política agraria, la jurisprudencia reconoce a las instituciones de la Unión, habida cuenta de las responsabilidades que les confiere el Tratado, una amplia facultad de apreciación (sentencia de 3 de mayo de 2007, España/Comisión, T‑219/04, EU:T:2007:121, apartado 105). Del mismo modo, en el caso de autos, en el marco de la ejecución del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005 y de las disposiciones pertinentes del documento AGRI‑2005-64043, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para evaluar el riesgo para los Fondos debido a la existencia de omisiones en los sistemas de control de la condicionalidad y a la complejidad de las operaciones de cálculo —no comunicadas al Tribunal— que subyacen al cálculo del importe de las distintas correcciones a tanto alzado controvertidas expuestas en las páginas 69, 70, 73 y 74 de la Decisión impugnada. Pues bien, sobre este extremo, en el marco de su control de la legalidad en virtud del artículo 263 TFUE, el Tribunal no puede sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia (véase, en este sentido, las sentencias de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, apartado 66, y de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, apartado 89).
90
En consecuencia, en virtud del artículo 266 TFUE, apartado 1, incumbirá a la Comisión extraer las consecuencias necesarias de la anulación de la Decisión impugnada teniendo en cuenta no sólo el fallo de la presente sentencia, sino también la motivación que constituye su necesario apoyo, en el sentido de que es indispensable para determinar el sentido exacto de lo declarado en el fallo (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de noviembre de 2007, Italia/Comisión, C‑417/06 P, no publicada, EU:C:2007:733, apartado 50 y jurisprudencia citada).
Costas
91
El artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento dispone que la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
92
Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la República de Letonia.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:
1)
Anular la Decisión de Ejecución 2014/458/UE de la Comisión, de 9 de julio de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que dicha Decisión excluye de la financiación de la Unión determinados gastos de la República de Letonia, por un importe de 739393,95 euros, por no ajustarse a las normas de la Unión.
2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de julio de 2016.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Resumen de los motivos de anulación
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
– Observaciones previas
– Sobre la interpretación literal
– Sobre la interpretación contextual y teleológica
– Sobre la interpretación histórica
– Conclusión
Sobre el segundo motivo, basado en un cálculo erróneo de las correcciones financieras controvertidas
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre las pretensiones de anulación de la Decisión impugnada
Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: letón.