62016CC0620
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 9. ledna 2019 (
1
)
Věc C‑620/16
Evropská komise
proti
Spolkové republice Německo
„Nesplnění povinnosti – Článek 258 SFEU – Rozhodnutí Rady 2014/699/EU – Zásada loajální spolupráce – Článek 4 odst. 3 SEU – Přípustnost – Jednání, k němuž došlo v minulosti – Odmítnutí Spolkové republiky Německo hlasovat na 25. zasedání Revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu v souladu s rozhodnutím Rady“
I. Úvod
1.
Evropská unie i 26 jejích členských států jsou smluvními stranami Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě ze dne 9. května 1980 ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999 (dále jen „COTIF“), která je spravována Mezivládní organizací pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF), mezinárodní organizací se sídlem v Bernu. V rámci přípravy na zasedání uvedené organizace Rada dne 24. června 2014 přijala rozhodnutí 2014/699/EU (
2
), které stanovilo rozdělení pravomocí mezi Evropskou unií a jejími členskými státy při výkonu hlasovacích práv na uvedeném zasedání.
2.
Události, které následovaly, vedly ke dvěma řízením před Soudním dvorem: zaprvé k řízení, jehož předmětem je žaloba na zrušení rozhodnutí podaná Spolkovou republikou Německo proti Radě, v níž Spolková republika Německo zejména tvrdila, že EU neměla pravomoc k přijetí rozhodnutí (Soudní dvůr tuto žalobu zamítl ve svém rozsudku ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada) (
3
), zadruhé řízení pro nesplnění povinnosti zahájené Komisí proti Spolkové republice Německo, které je předmětem projednávané věci.
3.
Komise svou žalobou podle článku 258 SFEU žádá, aby Soudní dvůr konstatoval, že Spolková republika Německo tím, že na zasedání nehlasovala v souladu s rozhodnutím 2014/699 a veřejně vyjádřila svůj nesouhlas s obsahem uvedeného rozhodnutí, nesplnila své povinnosti vyplývající z uvedeného rozhodnutí a čl. 4 odst. 3 SEU.
4.
Tato věc nastoluje zásadní otázky týkající se přípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti v případě, že se údajné protiprávní jednání odehrálo v minulosti a údajně již vyčerpalo své právní účinky. V tomto ohledu Soudní dvůr dostal příležitost dále upřesnit svou judikaturu k přípustnosti žalob pro nesplnění povinnosti.
5.
Kromě toho po věcné stránce projednávaná věc odhaluje význam zásady loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU v kontextu vnějších vztahů Evropské unie a zejména situací, v nichž tato zásada vede k právním účinkům, které se liší od účinků vyvstávajících z jiných ustanovení unijního práva. V tomto ohledu toto řízení dokládá skutečnost, že jak zdůraznila právní literatura, v praxi není vždy jednoduché „oddělit“ zásadu svěřených pravomocí (
4
) od jiných zásad, jako je povinnost loajální spolupráce stanovená v čl. 4 odst. 3 SEU (
5
).
6.
Posouzení této věci mě dovede k návrhu, že by Soudní dvůr měl rozhodnout tak, že žaloba Komise pro nesplnění povinnosti je přípustná i meritorně opodstatněná.
II. Právní rámec
A. Mezinárodní právo
1.
COTIF
7.
COTIF vstoupila v platnost dne 1. července 2006. 49 států, které jsou smluvními stranami COTIF, včetně všech členských států Evropské unie (s výjimkou Kyperské republiky a Maltské republiky) tvoří OTIF. Evropská unie přistoupila ke COTIF s účinností ke dni 1. července 2011.
8.
Podle čl. 2 § 1 COTIF je cílem OTIF všestranně podporovat, zlepšovat a usnadňovat mezinárodní železniční přepravu, a to zejména stanovením jednotných právních předpisů v různých oborech práva, které se vztahují k mezinárodní železniční přepravě.
9.
Revizní komise OTIF je v zásadě složena ze všech smluvních stran COTIF. Podle čl. 17 § 1 písm. a) a b) COTIF má Revizní komise OTIF v rámci své působnosti rozhodovat o návrzích na změnu COTIF a kromě toho zkoumat návrhy, které se předkládají k rozhodnutí Valnému shromáždění OTIF. Pravomoci uvedených dvou orgánů OTIF ve vztahu ke změně COTIF jsou stanoveny v článku 33 uvedené úmluvy.
10.
Článek 33, nadepsaný „Příslušnost“ uvedený v oddílu VI COTIF nadepsaném „Změna [COTIF]“, stanoví následující:
„[…]
§ 2
Nestanoví-li §§ 4 až 6 jinak, rozhoduje o návrzích na změnu Úmluvy Valné shromáždění.
[…]
§ 4
S výhradou rozhodnutí Valného shromáždění podle § 3 věta 1 rozhoduje o návrzích na změnu ustanovení
a)
článků 9 a 27 §§ 2 až 5;
[…]
d)
Jednotných právních předpisů CUV, s výjimkou článků 1, 4, 5 a 7 až 12;
[…]“
11.
Podle článku 35 COTIF („Usnesení komisí“)
„§ 1
Změny Úmluvy, na nichž se usnesly komise, oznámí generální sekretář členským státům.
§ 2
Změny samotné Úmluvy, na nichž se usnesla Revizní komise, vstoupí v platnost pro všechny členské státy první den dvanáctého měsíce po měsíci, kdy je generální sekretář oznámil členským státům. Do čtyř měsíců ode dne sdělení mohou členské státy vznášet námitky. Vznese-li čtvrtina členských států námitku, nevstoupí změny v platnost. Vznese-li některý členský stát ve čtyřměsíční lhůtě námitku proti usnesení Revizní komise a vypoví Úmluvu, nabývá výpověď účinnosti dnem předvídaným pro vstup tohoto usnesení v platnost.
§ 3
Změny přípojků k Úmluvě, na nichž se usnesla Revizní komise, vstupují v platnost pro všechny členské státy prvým dnem dvanáctého měsíce po měsíci, ve kterém je generální sekretář oznámil členským státům. Změny, na nichž se usnesly Odborná komise RID nebo Odborná komise pro technické otázky, vstupují v platnost prvým dnem šestého měsíce po měsíci, ve kterém je generální sekretář oznámil členským státům.
§ 4
Členské státy mohou vznášet námitky do čtyř měsíců ode dne sdělení generálního sekretáře podle § 3. Vznese-li námitku čtvrtina členských států, nevstoupí změny v platnost. V členských státech, které vznesly námitky proti usnesením včas, je používání příslušného přípojku jako celku v dopravě se členskými státy a mezi nimi pozastaveno. Avšak při námitce proti závaznosti technické normy nebo proti přijetí jednotného předpisu je pozastavena aplikace této technické normy či tohoto jednotného technického předpisu v dopravě s a mezi těmito členskými státy; obdobně to platí i při částečné námitce.
[…]“
12.
Z článku 38 § 2 COTIF vyplývá, že Evropská unie, jakožto regionální organizace, která přistoupila ke COTIF, může uplatňovat práva, která na základě COTIF příslušejí členským států, týkají-li se předmětů, které spadají do její kompetence. Článek 38 § 3 ukazuje, že Evropské unii při uplatňování hlasovacího práva a práva vznášet námitky, které předvídá čl. 35 § 2 a § 4, přísluší tolik hlasů, kolik činí počet jejích členských států, které jsou rovněž členy OTIF. Posledně jmenovaní smějí svá práva, zejména hlasovací právo, uplatňovat pouze v rozsahu, který připouští § 2 uvedeného ustanovení.
2.
Dohoda o přistoupení
13.
Dohoda mezi Evropskou unií a [OTIF] o přistoupení Evropské unie ke [COTIF] ze dne 9. května 1980 ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999 (Úř. věst. 2013, L 51, s. 8; dále jen „dohoda o přistoupení“), podepsaná dne 23. června 2011 v Bernu, vstoupila podle jejího článku 9 v platnost dne 1. července 2011.
14.
Článek 6 uvedené dohody stanoví:
„1.   Při rozhodování o otázkách, v nichž má Unie výlučnou pravomoc, uplatní Unie hlasovací práva svých členských států podle [COTIF].
2.   Při rozhodování o otázkách, v nichž Unie sdílí pravomoc se svými členskými státy, hlasuje buď Unie, nebo její členské státy.
3.   Podle čl. 26 odst. 7 [COTIF] má Unie stejný počet hlasů, jako je počet jejích členů, kteří jsou současně stranami [COTIF]. Pokud se hlasování účastní Unie, její členské státy nehlasují.
4.   Unie v jednotlivých případech informuje ostatní strany úmluvy o případech, ve kterých v souvislosti s různými body na programu jednání Valného shromáždění a ostatních jednajících orgánů hodlá uplatnit svá hlasovací práva stanovená v odstavcích 1 až 3. Tato povinnost platí i v případě, že jsou rozhodnutí přijímána korespondenčně. Tato informace se předá s dostatečným předstihem generálnímu tajemníkovi OTIF, aby ji bylo možné předávat společně s dokumenty pro zasedání nebo aby se mohlo rozhodnout korespondenčně.“
B. Unijní právo
15.
Dohoda o přistoupení byla jménem Evropské unie schválena rozhodnutím Rady 2013/103/EU (
6
).
16.
Článek 5 tohoto rozhodnutí stanoví, že „[i]nterní ujednání o přípravách zasedání OTIF, o zastupování a hlasování na těchto zasedáních je uvedeno v příloze III tohoto rozhodnutí“.
17.
Příloha III nadepsaná „Interní ujednání Rady, členských států a Komise o postupech v rámci OTIF“ zní následovně:
„Majíce na paměti požadavek jednotnosti mezinárodního zastupování Unie a jejích členských států v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie a judikaturou Soudního dvora Evropské unie rovněž ve fázi provádění mezinárodních závazků; Rada, členské státy a Komise se budou řídit tímto interním ujednáním:
1.
Oblast působnosti
Toto interní ujednání se použije na všechna zasedání jakýchkoliv orgánů zřízených v rámci OTIF. Všemi odkazy na ‚zasedání‘ v tomto ujednání se obdobně rozumí jiné postupy, jako je písemný postup.
2.
Koordinační postup
2.1.
Při přípravě na zasedání OTIF, včetně mimo jiné zasedání Valného shromáždění, správního výboru a jiných výborů, budou pořádány koordinační schůzky:
–
v Bruselu, v rámci příslušné pracovní skupiny Rady (obvykle Pracovní skupiny pro pozemní dopravu), co nejdříve a tolikrát, kolikrát je před zasedáním OTIF nezbytné, a dále,
–
na místě, zejména na počátku zasedání OTIF, v případě nutnosti během něj a na jeho konci.
2.2.
Na koordinačních schůzkách budou dohodnuty pouze postoje jménem Unie nebo případně jménem Unie a jejích členských států. Koordinace se může vztahovat na těchto zasedáních na postoje členských států související s jejich výlučnou pravomocí, pokud se tak členské státy dohodnou.
2.3.
Na koordinačních schůzkách se rozhoduje o výkonu pravomocí, pokud jde o prohlášení a hlasování týkající se všech bodů na pořadu jednání zasedání OTIF, k nimž může být vydáno prohlášení nebo u nichž lze očekávat hlasování.
2.4.
V rámci přípravy koordinačních schůzek uvedených v bodu 2.1, včetně návrhů prohlášení a dokumentů o postoji, se v případě nutnosti uskuteční přípravná jednání v příslušném výboru zřízeném příslušnými právními předpisy Unie o železniční dopravě, a to:
–
ve Výboru pro přepravu nebezpečných věcí v případě bodů, na které se vztahuje dodatek C úmluvy; mají-li tyto body dopad na interoperabilitu železnic nebo na společný bezpečnostní přístup vypracovaný podle směrnice 2004/49/ES, je třeba spolupracovat s Výborem pro interoperabilitu a bezpečnost železnice,
–
ve Výboru pro rozvoj železnic Unie v případě bodů, na které se vztahují dodatky A, B, D nebo E úmluvy, a v případě jiných systémů jednotného práva vypracovaných organizací OTIF,
–
ve Výboru pro interoperabilitu a bezpečnost železnice v případě bodů, na které se vztahují dodatky F a G úmluvy.
2.5.
Před každým zasedáním OTIF Komise oznámí, které body programu jednání mají být Unií koordinovány a připraví návrhy prohlášení a dokumenty o postoji k projednání na koordinačních schůzkách.
2.6.
Nedohodnou-li se Komise a členské státy na koordinačních schůzkách na společném postoji, a to i z důvodů neshody ohledně rozdělení pravomocí, bude věc předána Výboru stálých zástupců nebo Radě.
3.
Prohlášení a hlasování na zasedáních OTIF
3.1.
Týká-li se určitý bod pořadu jednání záležitostí ve výlučné pravomoci Unie, Komise vystupuje a hlasuje jménem Unie. Po řádné koordinaci postojů mohou rovněž vystupovat členské státy s cílem podpořit nebo rozvést postoj Unie.
3.2.
Týká-li se některý bod pořadu jednání záležitostí ve výlučné pravomoci členských států, vystupují a hlasují členské státy.
3.3.
Týká-li se určitý bod pořadu jednání záležitostí obsahujících prvky, které jsou současně v pravomoci členských států i v pravomoci Unie, vyjadřuje společný postoj předsednictví a Komise. Po řádné koordinaci postojů mohou vystupovat členské státy s cílem podpořit nebo rozvést společný postoj. Členské státy, případně Komise, hlasují jménem Unie a jejích členských států v souladu se společným postojem. Rozhodnutí o tom, kdo bude hlasovat, záleží na převažující pravomoci (to znamená pravomoci převážně členských států nebo převážně Unie).
3.4.
Týká-li se určitý bod pořadu jednání záležitostí obsahujících prvky, které jsou současně v pravomoci členských států a v pravomoci Unie a u nichž se Komise a členské státy nemohou dohodnout na společném postoji podle bodu 2.6, mohou členské státy vystupovat a hlasovat ve věcech, které jednoznačně spadají do jejich pravomoci.
3.5.
V záležitostech, ve kterých neexistuje dohoda mezi Komisí a členskými státy o rozdělení pravomocí nebo ve kterých nebylo možné získat většinu potřebnou pro postoj Unie, je třeba usilovat všemi prostředky o vyjasnění situace nebo dosažení postoje Unie. Do té doby a po řádné koordinaci postojů jsou členské státy nebo případně Komise oprávněny vystupovat, nebude-li vyjadřovaný postoj předjímat budoucí postoj Unie, bude-li v souladu s politikami Unie a předchozími postoji Unie a ve shodě s právními předpisy Unie.
3.6.
Zástupci členských států a Komise se mohou účastnit práce pracovních skupin OTIF připravujících odborné výbory OTIF, konkrétně Výboru pro přepravu nebezpečných věcí (RID) a Výboru expertů pro technické otázky (TEC). Během účasti na těchto pracovních skupinách mohou zástupci členských států a Komise předložit odborné příspěvky a plně se účastnit odborných jednání na základě svých odborných znalostí. Tato jednání nejsou pro Unii závazná.
Zástupci členských států a Komise důsledně usilují o dosažení společného postoje a o jeho obhajobu při jednání v pracovních skupinách OTIF.
[…]“
III. Skutečnosti předcházející sporu
A. Skutkové okolnosti, na nichž se zakládá spor
18.
Dne 24. června 2014 přijala Rada rozhodnutí 2014/699.
19.
Článek 1 odst. 1 tohoto rozhodnutí stanoví, že „[p]ostoj, který má být zaujat jménem Unie na 25. zasedání Revizní komise zřízené [COTIF] je formulován v příloze tohoto rozhodnutí“. Podle čl. 1 odst. 2 rozhodnutí „[z]ástupci Unie v Revizní komisi mohou schválit méně důležité změny dokumentů uvedených v příloze tohoto rozhodnutí bez dalšího rozhodnutí Rady“.
20.
Oddíl 3 přílohy tohoto rozhodnutí uvádí ve vztahu k různým bodům programu jednání 25. zasedání Revizní komise OTIF rozdělení pravomocí mezi Evropskou unií a jejími členskými státy, výkon hlasovacích práv a doporučený koordinovaný postoj.
21.
K dotčené změně se vztahují částečně bod programu 4 a body programu 5, 7 a 12.
22.
Komise na 25. zasedání Revizní komise OTIF prezentovala postoj Evropské unie, jak je uveden v příloze rozhodnutí 2014/699, zatímco Spolková republika Německo uvedla nezávislý názor ohledně navrhovaných změn článku 12 COTIF a přípojků B (CIM), D (CUV) a E (CUI) a požadovala, aby mohla vykonat své hlasovací právo k těmto otázkám sama. Spolková republika Německo hlasovala proti postoji předloženému Evropskou unií ohledně navrhovaných změn článku 12 COTIF a přípojku D (CUV). Jelikož tento návrh získal požadovanou většinu, byly projednávané změny Revizní komisí OTIF přijaty.
B. Postup před zahájením řízení
23.
Dopisem ze dne 4. srpna 2014 Komise vyzvala Spolkovou republiku Německo, aby vysvětlila své jednání na 25. zasedání Revizní komise OTIF.
24.
Spolková republika Německo ve své odpovědi ze dne 12. listopadu 2014 uvedla, že její jednání je zcela legitimní a legální, protože žádná z dotčených změn nespadá do pravomoci Evropské unie, jelikož Evropská unie v dotčených oblastech nevykonávala svou vnitřní pravomoc.
25.
Dne 22. prosince 2014 Spolková republika Německo podala k Soudnímu dvoru žalobu, kterou se domáhala částečného zrušení rozhodnutí 2014/699 v rozsahu, v jakém se týká sporných změn. Namítá údajné porušení i) zásady svěřených pravomocí (čl. 5 odst. 2 SEU) vzhledem k nedostatku pravomoci Evropské unie, ii) povinnosti uvést odůvodnění (článek 296 SFEU) a iii) zásady loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU) ve spojení se zásadou účinné soudní ochrany (
7
).
26.
Dne 29. května 2015 Komise zahájila řízení pro nesplnění povinnosti podle čl. 258 odst. 1 SFEU tím, že Spolkové republice Německo zaslala výzvu, v níž tvrdila, že uvedený členský stát svým jednáním na 25. zasedání Revizní komise OTIF nesplnil své povinnosti podle rozhodnutí 2014/699 a čl. 4 odst. 3 SEU. Komise dále poznamenala, že ze skutečnosti, že Spolková republika Německo podle svých vlastních vyjádření výslovně považuje své jednání za legitimní, lze odvodit, že se tento členský stát může v budoucnu dopustit obdobného jednání za obdobných podmínek.
27.
Spolková republika Německo ve své odpovědi ze dne 7. července 2015 tvrzení Komise odmítla.
28.
Dne 11. prosince 2015 Komise vydala odůvodněné stanovisko, v němž zopakovala svůj názor vyjádřený ve své výzvě. Komise Spolkovou republiku Německo vyzvala, aby přijala veškerá nezbytná opatření k tomu, aby vyhověla odůvodněnému stanovisku, ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení, zejména aby ukončila protiprávní jednání popsané v odůvodněném stanovisku.
29.
Dopisem ze dne 1. února 2016 Spolková republika Německo odpověděla na odůvodněné stanovisko tak, že zopakovala názor vyjádřený ve své odpovědi na výzvu.
C. Řízení před Soudním dvorem
30.
Komise je toho názoru, že Spolková republika Německo nepřijala žádná opatření k nápravě následků údajného protiprávního jednání, a v každém případě ani nepřijala žádná opatření k omezení takových následků a odstranění pochybností ohledně jejího budoucího jednání. Komise rovněž tvrdí, že Spolková republika Německo neuznala protiprávnost svého jednání vůči OTIF nebo Komisi a naopak tvrdí, že její jednání bylo po právu.
31.
Vzhledem k tomu, že Komise nepovažovala odpověď Spolkové republiky Německo ze dne 1. února 2016 za dostačující, rozhodla se podat předmětnou žalobu.
32.
Dne 5. prosince 2017, po skončení písemné části řízení v projednávané věci, vydal Soudní dvůr rozsudek ve věci Německo v. Rada (
8
), kterým zamítl žalobu Spolkové republiky Německo, jelikož zamítl všechny tři žalobní důvody vznesené uvedeným členským státem.
33.
Spolková republika Německo vznesla zvláštním podáním, došlým kanceláři Soudního dvora dne 8. února 2017, námitku nepřípustnosti. Dne 10. května 2017 Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta odložil své rozhodnutí do doby rozhodnutí o věci samé.
34.
Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. prosince 2017 Rada Evropské unie podala návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutím ze dne 3. ledna 2018 předseda Soudního dvora tomuto návrhu vyhověl.
35.
Německá vláda i Komise přednesly svá ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 4. července 2018, stejně jako Rada Evropské unie.
IV. Posouzení
A. Přípustnost žaloby
1.
Argumenty účastníků řízení
a)
Spolková republika Německo
36.
Spolková republika Německo má za to, že žaloba je nepřípustná. Tvrdí, že jednání, které je předmětem této žaloby, vyčerpalo všechny své právní účinky skončením 25. zasedání Revizní komise, tedy před koncem lhůty, kterou Komise stanovila v odůvodněném stanovisku. V souvislosti s tím Spolková republika Německo uvádí, že podle judikatury Soudního dvora Komise nemůže k Soudnímu dvoru podat žalobu pro nesplnění povinností, pokud dotčený členský stát porušení ukončil před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a že kromě toho je žaloba pro nesplnění povinností nepřípustná, pokud jednání, které je členskému státu vytýkáno, pozbylo právních účinků před uplynutím uvedené lhůty (
9
).
37.
Uvedený členský stát dále tvrdí, že jeho výkon hlasovacího práva neměl žádný vliv na výsledek rozhodnutí přijatých na 25. zasedání Revizní komise OTIF, jak tvrdí Komise, ani nepoškodil pověst, důvěryhodnost nebo jednotné vystupování Evropské unie mezi členy mezinárodního společenství. V každém případě Spolková republika Německo tvrdí, že Unie nastavila procesy pro přijetí rozhodnutí 2014/699 způsobem, který brání Spolkové republice Německo v získání soudní ochrany před uvedeným rozhodnutím, což přispělo k rozdílným názorům na uvedeném zasedání.
38.
Konečně Spolková republika Německo uvádí, že údajné poškození dobrého jména Evropské unie již nelze napravit. Zpochybňuje tvrzení Komise, že Spolková republika Německo nepřijala žádná opatření k nápravě následků svého jednání, které je předmětem projednávané žaloby pro nesplnění povinností, ani nepřijala žádná opatření k omezení odstranění pochybností ohledně jejího budoucího jednání. Když bylo rozhodnutí (EU) 2015/1734 (
10
) přijato, Spolková republika Německo vskutku učinila prohlášení (dále jen „prohlášení ze dne 17. září 2015“), které je zaznamenáno v zápisu ze zasedání Rady, v němž uvedla, že přestože se domnívá, že je uvedené rozhodnutí protiprávní, nebude až do rozhodnutí Soudního dvora ve věci Německo v. Rada (C‑600/14) vykonávat své hlasovací právo k dotčeným bodům způsobem odchylujícím se od postojů Evropské unie. Uvedený členský stát již tedy ukončil postup kritizovaný Komisí v jejím odůvodněném stanovisku, a to dokonce před tím, než počala běžet lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku.
39.
Spolková republika Německo tvrdí, že byť Komise očekávala, že se Spolková republika Německo veřejně omluví a zavrhne své právní posouzení, tento členský stát pro to nevidí žádný důvod a táže se, do jaké míry by taková omluva mohla a posteriori vyloučit údajné poškození pověsti a důvěryhodnosti Evropské unie. V každém případě ani podle výzvy, ani podle odůvodněného stanoviska nespočívá porušení unijního práva Spolkovou republikou Německo v neposkytnutí takového prohlášení. Kromě toho podle judikatury Soudního dvora platí, že pokud má být žaloba pro nesplnění povinností přípustná, není dostačující, aby přetrvávaly rozdílné názory na právní otázky členského státu a Komise, pokud uvedený členský stát nicméně postupuje v souladu s posouzením Komise. To platí tím spíše, je-li již právní otázka předmětem řízení před Soudním dvorem, jak je tomu v projednávané věci.
40.
Nedá mi to, abych nepřipomněl řečnický obrat „pociąg odjechał” (
11
) – který shrnuje argument Spolkové republiky Německo v jedné větě.
b)
Komise
41.
Přestože Komise uznává, že žaloba podle článku 258 SFEU, která se vztahuje k porušení, které vyčerpalo všechny své právní účinky před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, není přípustná, zdůrazňuje, že tato zásada neplatí bez výjimky.
42.
Podle názoru Komise lze z rozsudku ze dne 31. března 1992, Komise v. Itálie (
12
), dovodit, že přestože účinky nesplnění povinností v okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku již skončily, žaloba je nadále přípustná v případě, že i kdyby Komise jednala včas, neměla by před ukončením porušení povinnosti dostatek času k dokončení postupu před zahájením řízení. Za takových okolností je ve veřejném zájmu, aby Soudní dvůr objasnil právní stav a zabránil tak pochybnostem ze strany dotčeného členského státu nebo jiných členských států. Takový zájem je ještě zjevnější v případě, že mezi Komisí a dotčeným členským státem existuje spor ohledně zákonnosti jednání tohoto členského státu.
43.
Komise upozorňuje, že za okolností projednávané věci nebyla schopna postup pro nesplnění povinnosti před zahájením soudního řízení včas ukončit.
44.
Kromě toho má Komise za to, že podle judikatury Soudního dvora je nezbytné prokázat nebezpečí opakování vytýkaného jednání.
45.
Pokud jde o stížnost, že došlo k porušení zásady loajální spolupráce uvedené v čl. 4 odst. 3 SEU, Komise uznává, že vzniklou újmu již nelze zcela napravit, i kdyby tato újma mohla být omezena vysvětlením na následujícím zasedání OTIF. V každém případě, jelikož Komise nemohla takové nenapravitelné újmě řízením pro nesplnění povinnosti zabránit, je třeba tuto stížnost považovat za přípustnou.
46.
Pokud jde o argument, že jednání Evropské unie vyvolalo situaci poškozující její důvěryhodnost a pověst, má Komise za to, že ačkoli účinky jednání Spolkové republiky Německo nelze zpochybnit, kritika jednání Komise a Rady mohla být přinejmenším vznesena v souvislosti s podstatou sporu. V každém případě je tento argument neopodstatněný. Toto odůvodnění se rovněž uplatní na argument předložený uvedeným členským státem, že mu nebyla poskytnuta žádná soudní ochrana.
47.
Kromě toho Komise zpochybňuje argument Spolkové republiky Německo, že učinila vše možné, aby rozptýlila pochybnosti ohledně svého budoucího chování a dokonce aby v rámci možností odstranila následky nesplnění svých povinností, pokud jde o poškození dobrého jména Evropské unie. Uvedený členský stát na zasedání Revizní komise OTIF především neuznal, že udělal chybu.
2.
Posouzení
48.
V projednávané věci je otázkou, zda je žaloba Komise nepřípustná, protože domnělé porušení údajně vyčerpalo své právní účinky před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise.
a)
Znění Smlouvy
49.
Výchozím bodem je znění článku 258 SFEU.
50.
Podle tohoto ustanovení má-li Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj ze Smluv vyplývá (tedy povinnost vyplývající z unijního práva), vydá o tom odůvodněné stanovisko poté, co umožní tomuto státu podat vyjádření. Nevyhoví-li tento stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise předložit věc Soudnímu dvoru.
51.
Bylo by možné se nechat zlákat a ze znění článku 258 SFEU dovozovat, že toto ustanovení logicky předpokládá, že existuje trvající porušení, které může členský stát v průběhu řízení ukončit. Bylo by možné tvrdit, že aby členský stát mohl vyhovět odůvodněnému stanovisku, musí porušení trvat, jelikož jinak by bylo nemožné, aby členský stát odůvodněnému stanovisku vyhověl.
52.
Přestože se takové kategorické tvrzení může zdát velmi lákavé, je třeba jej odmítnout.
b)
Související judikatura
53.
Úvodem je třeba poznamenat, že judikatura Soudního dvora takové tvrzení nepodporuje.
54.
Je pravda, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže Komise zahájit řízení pro nesplnění povinností, pokud dotčený členský stát uvedl své jednání do souladu s unijním právem před uplynutím lhůty, kterou Komise za tímto účelem stanovila v odůvodněném stanovisku (
13
).
55.
Přesto jsou případy, v nichž Soudní dvůr skutečně zamítl žalobu pro nesplnění povinností z důvodu nepřípustnosti, poněkud vzácné.
56.
Ve věci Komise v. Itálie (
14
), jež se týkala veřejných zakázek, tak Soudní dvůr konstatoval, že v případě, že byly účinky oznámení o zahájení zadávacího řízení vyčerpány před vydáním odůvodněného stanoviska, přestalo vytýkané porušení existovat před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku a že by proto žaloba Komise měla být odmítnuta pro nepřípustnost (
15
).
57.
Soudní dvůr však založil své odůvodnění na skutečnosti, že „Komise jednak nejednala včas, aby zabránila prostřednictvím postupů, které má k dispozici, tomu, aby vytýkané nesplnění povinnosti vyvolalo účinky, a jednak ani neuplatnila existenci okolností, které by jí zabránily ukončit postup před zahájením soudního řízení stanovený v článku [258 SFEU] před tím, než porušení předpisů přestalo existovat“. (
16
) Přitom Soudní dvůr „v podstatě vycházel“ (
17
) ze stanoviska generálního advokáta C. O. Lenze, podle kterého existují výjimky z tohoto pravidla (
18
) v případě „sezónních porušení předpisů […], pokud k nesplnění povinnosti dochází jen v omezených obdobích z důvodu jeho cílů a jeho právní povahy (jako například omezení dovozu nebo vývozu stanovená v závislosti na období za účelem ochrany tuzemských hospodářských subjektů), a pokud je z tohoto důvodu zahájení postupu předcházejícího žalobě pro nesplnění povinností z časových důvodů obtížnější nebo dokonce nemožné“ (
19
).
58.
Konstatuji, že tento aspekt byl rozhodující pro odůvodnění Soudního dvora: jelikož Komise nejednala, i když mohla, ani pro takovou nečinnost neposkytla vhodné odůvodnění, neměla by mít možnost zahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti členskému státu v pozdější fázi, když údajné porušení zaniklo.
59.
Soudní dvůr tedy ve své judikatuře používá dvoustupňový (kumulativní) test: zaprvé, aby byla žaloba nepřípustná, muselo porušení skončit před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a zadruhé Komise musela mít možnost jednat a zabránit tak tomu, aby údajné porušení vyvolalo účinky. Pokud není splněn jakýkoliv z těchto stupňů, nemůže být žaloba nepřípustná.
60.
Použijeme-li tento test na projednávanou věc, vyplývá z něj, že žaloba Komise je přípustná, jelikož Komise nemohla Německu zabránit v tom, aby se dopustilo údajného porušení (
20
).
61.
Kromě toho, jak jasně uvádí generální advokát P. Mengozzi, i když v zásadě Komise nemá právní zájem na podání žaloby ve vztahu k porušením předpisů, která skončila, „nesmí to vylučovat možnost podat žalobu proti krátkým nesplněním povinností, ve vztahu k nimž, i navzdory urychlenému jednání, neměla ve skutečnosti čas ukončit postup před zahájením soudního řízení před jejich ukončením“ (
21
). Také generální advokát A. Geelhoed uvádí podle mého názoru správnou připomínku, když varuje před příliš striktním výkladem přípustnosti a tvrdí, že „to by v končeném důsledku znamenalo, že by řízení podle [článku 258 SFEU] pro porušení [unijního] práva, která skončila a která jsou nezvratná, bylo v budoucnu nemožné. To by otevřelo cestu systematickému porušování“ (
22
).
62.
Přístup, který navrhuji, je plně v souladu s ranou judikaturou Soudního dvora k přípustnosti řízení po nesplnění povinností. Skutečně již v roce 1973 se Soudní dvůr snažil předejít opovážlivým argumentům členského státu k přípustnosti, když konstatoval, že „žalovaný se v každém případě nemůže dovolávat fait accompli, jehož je sám autorem, aby se vyhnul soudnímu řízení“ (
23
). Podle mého názoru není v projednávané věci nutné se vyjadřovat k významu uvedeného výroku.
c)
Žádný zvláštní požadavek na „zvláštní zájem“, který by měla prokazovat Komise
63.
Konečně je třeba dodat, že podle článku 258 SFEU neexistuje žádný požadavek na zvláštní zájem na podání žaloby, který by měla Komise prokazovat (
24
). Komise skutečně nemusí při výkonu svých pravomocí podle článku 258 SFEU prokazovat, že existuje zvláštní zájem na podání žaloby. Vzhledem ke své úloze strážkyně Smluv je Komise sama o sobě oprávněna rozhodnout, zda je vhodné zahájit řízení pro nesplnění povinnosti členským státem, a z důvodu jakého jednání nebo opomenutí má být toto řízení zahájeno (
25
).
d)
Nikoli úzký výklad článku 258 SFEU
64.
Pokud jde o obecnější a podstatný argument vznesený německou vládou, že článek 258 SFEU by měl být, jakožto procesní ustanovení, vykládán úzce, aby byla zaručena maximální úroveň právní jistoty, postačí říct, že tuto zásadu nelze v judikatuře Soudního dvora nalézt (
26
).
65.
Právě naopak. Kromě své liberální judikatury k přípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce (
27
) se Soudní dvůr správně nezdržel výkladu procesních ustanovení Smlouvy praeter legem (mírně řečeno), aby podpořil zásadu právního státu, o niž se opírá unijní právní řád (
28
), nebo zásadu rovnováhy mezi orgány (
29
). Pokud jde o věc Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, na kterou se výslovně odvolávala německá vláda na podporu svého argumentu, zde se skutečně Soudní dvůr rozhodl nevykládat čl. 263 odst. 4 SFEU příliš široce. Na rozdíl od projednávané věci se však uvedená věc týkala definice pojmu osobního dotčení ve smyslu článku 263 SFEU, a tedy přezkumu legality opatření unijních orgánů. Pokud by Soudní dvůr uvolnil kritéria a změnil svou judikaturu, ovlivnilo by to celý systém právních prostředků nápravy v unijním právním řádu a (vzájemný) vztah mezi žalobami na zrušení podle článku 263 SFEU a řízením o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, a proto Soudní dvůr poukázal na možnost změny smluv podle článku 48 SEU (
30
).
66.
Na závěr lze tedy konstatovat, že projednávaná žaloba je přípustná.
B. K věci samé
1.
Porušení rozhodnutí 2014/699
a)
Argumenty účastníků řízení
1) Komise
67.
Komise tvrdí, že Spolková republika Německo porušila rozhodnutí 2014/699 tím, že hlasovala na 25. zasedání Revizní komise OTIF proti postoji definovanému Evropskou unií v uvedeném rozhodnutí ve vztahu k bodům 4 a 7 na programu jednání Revizní komise a veřejně napadla výkon hlasovacího práva Evropskou unií.
68.
Komise uvádí, že rozhodnutí 2014/699 je podle čl. 288 odst. 4 SFEU závazné v celém rozsahu pro orgány Evropské unie i pro členské státy. Komise doplňuje, že skutečnost, že Spolková republika Německo hlasovala na zasedání Rady proti uvedenému rozhodnutí a podala žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí k Soudnímu dvoru, nemá vliv na závaznou povahu rozhodnutí a povinnosti, které z toho vyplývají pro členské státy.
69.
Na základě judikatury Soudního dvora by se skutečně zdálo, že členské státy nemohou samy přijmout nápravná nebo ochranná opatření, aby předešly tomu, že orgán, který napadený akt přijal, poruší unijní právo. Z toho by vyplývalo, že pokud Soudní dvůr nezrušil rozhodnutí 2014/699 nebo nepozastavil jeho výkon, Spolková republika Německo musí postupovat v souladu s ním. Jinak by bylo mařeno důsledné a jednotné uplatňování unijního práva, což je základní prvek unijního systému.
70.
Kromě toho má Komise za to, že nebylo nemožné ani zbytečné, aby Spolková republika Německo vyžadovala prozatímní opatření. Komise zdůrazňuje, že Smlouva založila komplexní systém prostředků nápravy, který – jak vyplývá z článků 278 a 279 SFEU – umožňuje vypořádat se s naléhavými situacemi. Jakékoliv obtíže v tomto směru, jako ty, kterých se dovolává uvedený členský stát, členským státům neumožňují jednat jednostranně v rozporu s unijním právem.
71.
V tomto kontextu Komise rovněž poukazuje na to, že Spolkové republice Německo byla včas poskytnuta příležitost získat prozatímní opatření. Komise v tomto ohledu připomíná, že sama rozhodnutí Revizní komise OTIF nevytvářela právní předpis použitelný ode dne jejich přijetí; bylo nutné přijmout další kroky před tím, než tyto změny vstoupily v platnost. Mezi dnem přijetí dotčených rozhodnutí Revizní komise OTIF a vstupem změn v platnost však Spolková republika Německo mohla dosáhnout prozatímních opatření. Na jednu stranu by s ohledem na změnu článku 12 COTIF z čl. 33 § 2 a 4 písm. a) COTIF vyplývalo, že tato změna ještě musela být s konečnou platností přijata na jednání Valného shromáždění OTIF, které se konalo až 30. září 2015. Na druhou stranu pokud jde o změny článků 2 a 9 přípojku D (CUV), nevstoupila by tato změna podle čl. 35 § 3 a 4 COTIF v platnost okamžitě. Bylo by proto možné, aby Evropská unie vznesla námitku u OTIF do čtyř měsíců ode dne přijetí dotčené změny, za předpokladu, že by Soudní dvůr nařídil pozastavení výkonu rozhodnutí 2014/699.
2) Spolková republika Německo
72.
Spolková republika Německo tvrdí, že žaloba nesplňuje požadavek na dostatečně jasné znění, jelikož Komise ve svých závěrech nespecifikovala, že považuje členský stát za odpovědný za nesplnění jeho povinností pouze ve vztahu k bodům 4 a 7 na programu jednání 25. zasedání Revizní komise OTIF. Podle tohoto členského státu Komise toto vysvětlení poskytla pouze ve své stručné odpovědi.
73.
Kromě toho Spolková republika Německo naznačuje, že je dotčené rozhodnutí vzhledem k jeho údajným závažným nedostatkům nicotným aktem (
31
) – což je otázka, kterou by měl Soudní dvůr zkoumat ex officio.
74.
Spolková republika Německo připouští, že nepostupovala v souladu s rozhodnutím 2014/699 v rozsahu, v jakém uvedené rozhodnutí stanovilo výkon hlasovacích práv Evropskou unií ve vztahu k bodům 5, 7 a 12 na programu jednání 25. zasedání Revizní komise OTIF. Má však za to, že se nelze odpovídajících ustanovení uvedeného rozhodnutí proti ní dovolávat, jelikož jsou protiprávní z důvodů již uvedených ve věci, která vedla k rozsudku ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935) (
32
).
75.
Uvedený členský stát v této souvislosti uvádí, že podle článku 277 SFEU je oprávněn vznést námitku protiprávnosti proti uvedenému rozhodnutí v kontextu tohoto řízení pro nesplnění povinností. Komise v projednávané věci tvrdí, že Spolková republika Německo neporušuje směrnici nebo rozhodnutí adresované členským státům, jejichž protiprávnosti se podle judikatury Soudního dvora členské státy nemohou dovolávat v rámci obrany proti žalobě pro nesplnění povinností založené na nedodržení takového aktu, nýbrž obecné rozhodnutí, které nebylo oznámeno těm, jimž je určeno podle třetího pododstavce čl. 297 odst. 2 SFEU. Spolková republika Německo dodává, že slova „ve sporu dotýkajícím se aktu s obecnou působností“ ve znění článku 277 SFEU zahrnují případ, kdy je zpochybněna legalita aktu s obecnou působností v rámci řízení pro nesplnění povinností.
76.
Spolková republika Německo tvrdí, že souhlasí s případným uplatněním protiprávnosti rozhodnutí 2014/699 v tomto řízení o nesplnění povinnosti vyplývající z tohoto rozhodnutí, především vzhledem ke skutečnosti, že de facto nemohla získat soudní ochranu před uvedeným rozhodnutím před zahájením 25. zasedání Revizní komise OTIF. Kromě toho vzhledem k tomu, že právě Evropská unie zahájila postup vedoucí k přijetí rozhodnutí 2014/699 takovým způsobem, že Spolkové republice Německo bylo zabráněno v získání soudní ochrany proti uvedenému rozhodnutí, je podle ní vyloučení možnosti tohoto členského státu dovolávat se v této souvislosti protiprávnosti uvedeného rozhodnutí v tomto řízení v rozporu se zásadou nemo turpitudinem suam allegans auditur. Kromě toho je podle tohoto členského státu návrh na vydání předběžného opatření Soudním dvorem po 25. zasedání Revizní komise OTIF, jehož podání navrhovala Komise a na základě něhož mělo být Radě nařízeno vznést námitku podle článku 35 COTIF proti rozhodnutím přijatým na uvedeném zasedání, nepřípustný. V každém případě záměrem Spolkové republiky Německo nebylo zabránit přijetí sporných změn, nýbrž spíše objasnit otázku pravomoci.
77.
V každém případě Spolková republika Německo podotýká, že s ohledem na změnu článku 12 COTIF, který je předmětem bodu 4 programu jednání Revizní komise OTIF, neporušila rozhodnutí 2014/699, jelikož uvedené rozhodnutí stanoví, že hlasovací právo vykonávají právě členské státy a že uvedené rozhodnutí pouze definuje „doporučovaný koordinovaný postoj“. Uvedený členský stát připomíná, že doporučení nemá být podle čl. 288 odst. 5 SFEU závazné. S ohledem na změnu článků 2 a 9 přípojků D (CUV), která je předmětem bodu 7 na pořadu jednání Revizní komise OTIF, Spolková republika Německo tvrdí, že přestože rozhodnutí 2014/699 stanovilo výkon hlasovacích práv Evropské unie, byla Evropská unie omezena na definování nezávazných doporučení postojů.
78.
Spolková republika Německo na jednání formálně vzala zpět námitku protiprávnosti podle článku 277 SFEU.
b)
Posouzení
79.
Pokud jde o kritiku vznesenou Spolkovou republikou Německo k přesnosti vyjádření Komise, podle mého názoru z tvrzení Komise jasně vyplývá, že Spolková republika Německo vyjádřila odlišný názor a hlasovala proti postoji Evropské unie, jak byl definován v rozhodnutí 2014/699 pouze ve vztahu k bodům 4 a 7 programu jednání 25. zasedání Revizní komise OTIF. Kromě toho Komise ve svém vyjádření odkázala pouze na článek 1 a přílohu rozhodnutí 2014/699, v rozsahu, v jakém se tato příloha týká změn COTIF, které jsou předmětem bodů 4 a 7 programu jednání 25. zasedání Revizní komise OTIF. Proto se mi zdá, že bez ohledu na obecné znění závěrů Komise v její žalobě, které odkazují na rozhodnutí 2014/699 v celém jeho rozsahu, nemůže existovat nejistota ohledně rozsahu údajného porušení.
80.
Kromě toho nemáme co do činění s nicotným aktem (
33
).
81.
Kromě skutečnosti, že odkazy na „doporučen[é] koordinovan[é] postoj[e]“ v rozhodnutí 2014/699 nemohou být rozumně vykládány tak, že umožňují členskému státu odchýlit se od postoje Evropské unie, pokud by Soudní dvůr shledal, že uvedené rozhodnutí trpí inherentními logickými nedostatky, v důsledku nichž by se jednalo o nicotný akt, patrně by to konstatoval již v rozsudku ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82.
Co se týká porušení, jelikož Spolková republika Německo nepopírá skutkové okolnosti, jak je popsala Komise, a kromě toho vzala zpět námitku protiprávnosti, může být posouzení poněkud krátké.
83.
Zápis z 25. zasedání Revizní komise OTIF neponechává prostor pochybnostem: Spolková republika Německo vyjádřila své názory k bodům 4 a 7 programu jednání zasedání Revizní komise OTIF a hlasovala proti postoji Evropské unie definovanému v rozhodnutí 2014/699. Ve vztahu k bodu 7 tohoto programu jednání Spolková republika Německo také vykonala hlasovací právo k tomuto konkrétnímu bodu v rozporu s postupy hlasování definovanými v uvedeném rozhodnutí.
84.
Soudní dvůr kromě toho objasnil, že Evropská unie má pravomoc uvedené rozhodnutí přijmout. Ale to není předmětem projednávané věci. Jakmile bylo rozhodnutí 2014/699 přijato, Německo bylo povinno jej dodržovat a provést. V Evropské unii, založené na zásadě právního státu, se na akty orgánů vztahuje domněnka legality. Jsou zavedeny postupy pro ověření legality takových opatření. V této souvislosti může Německo napadnout jakýkoliv akt za podmínek čl. 263 odst. 1 SFEU, aniž by muselo prokázat zájem na projednání. V takové situaci lze od členského státu očekávat, že by měl „zatnout zuby“ a řídit se rozhodnutím – bez ohledu na to, zda to členský stát považuje za příjemné, nebo ne. Členský stát však nemůže brát právo do svých rukou. Jednostranné opatření není možné. Podle ustálené judikatury v tomto ohledu členský stát není oprávněn přijmout jednostranně nápravná opatření nebo ochranná opatření, aby předešel tomu, že některý orgán případně (údajně) poruší pravidla unijního práva (
34
). Spolková republika Německo proto jednala v rozporu s rozhodnutím 2014/699 a porušila jej.
2.
Porušení čl. 4 odst. 3 SEU
a)
Argumenty účastníků řízení
85.
Komise tvrdí, že skutečnost, že Spolková republika Německo na 25. zasedání Revizní komise OTIF hlasovala proti postoji Evropské unie, distancovala se od hlasování Evropské unie a požádala o výkon svého hlasovacího práva, když bylo toto právo svěřeno Evropské unii, způsobila zmatek ohledně výsledku hlasování a poškodila důvěryhodnost a pověst Evropské unie, jednotnost jejího mezinárodního zastupování a její dobré jméno obecně. Toto jednání proto porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
86.
Naopak Spolková republika Německo má za to, že Komise neprokázala, že skutečně došlo k poškození důvěryhodnosti a pověsti Evropské unie, ani skutečnost, že jednání Spolkové republiky Německo bylo příčinou takového poškození. Naopak má za to, že to, co způsobilo zmatek během hlasování v tomto orgánu, bylo přistoupení Evropské unie k OTIF, které postavilo OTIF před nové výzvy, a spěch, se kterým unijní orgány připravovaly 25. zasedání Revizní komise OTIF.
b)
Posouzení
87.
Článek 4 odst. 3 SEU stanoví, že podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.
88.
Toto ustanovení, které je základem unijního právního řádu, jehož účelem je zajistit fungování Evropské unie (
35
), bylo popsáno jako ustanovení, které představuje „přirozený účel celého evropského integračního projektu“ (
36
) a které zdůrazňuje vzájemnost spolupráce mezi Evropskou unií a jejími členskými státy, a které je obecná norma, která byla konkrétně vyjádřena v řadě jiných ustanovení Smlouvy (
37
).
89.
Jestliže jakékoli porušení unijního práva, jako například porušení rozhodnutí 2014/699, obecně také porušuje zásadu loajální spolupráce mezi EU a jejími členskými státy (
38
), čl. 4 odst. 3 SEU ustupuje těmto konkrétním porušením a sám nemá právní účinky. Je proto v mnoha případech deklaratorní povahy. Soudní dvůr se například výslovně zdržel posuzování této zásady v rámci řízení pro nesplnění povinností spočívajícím v neprovedení směrnic, jakmile shledal, že neprovedením došlo k porušení, protože to „není potřeba“ (
39
).
90.
Existují však případy, kdy je čl. 4 odst. 3 SEU nezávislým základem povinností (
40
).
91.
V neposlední řadě existuje prostor pro takové samostatné použití čl. 4 odst. 3 SEU, protože se projednávaná věc spadá do oblasti vnějších vztahů EU.
92.
Zejména v oblasti smíšených dohod (
41
) Soudní dvůr několikrát zdůraznil, že pokud se ukáže, že určitá oblast dohody nebo úmluvy spadá zčásti do pravomoci Evropské unie a zčásti do pravomoci členských států, je třeba zajistit úzkou spolupráci mezi členskými státy a unijními orgány, jak v procesu vyjednávání a uzavírání, tak i při plnění převzatých závazků. Tato povinnost spolupráce vyplývá z požadavku na jednotu mezinárodního zastoupení Evropské unie (
42
).
93.
Podotýkám, že toto tvrzení (
43
) by bylo stejně pravdivé, kdyby byla obrácena příčina a následek a požadavek na jednotu vyplýval z povinnosti spolupráce (
44
).
94.
Kromě toho Soudní dvůr konstatoval, že dohoda mezi Radou a Komisí o hlasování v mezinárodní organizaci [Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO)] představuje plnění povinnosti spolupráce mezi Evropskou unií a členskými státy v uvedené mezinárodní organizaci (
45
).
95.
Přestože v žádné z těchto věci nebyla konkrétně v sázce důvěryhodnost a pověst Evropské unie na mezinárodní scéně, z judikatury víme, že zásada loajální spolupráce má zvláštní význam v oblasti vnějších vztahů a že se použije na výkon hlasovacích práv v oblasti sdílených pravomocí (
46
).
96.
Proto tvrdím, že vše, co musí Soudní dvůr v projednávané věci učinit, je posunout věc o krok dál. Měl bych objasnit, že pověst a důvěryhodnost Evropské unie na mezinárodní scéně představují právní zájem, který se liší od zájmu chráněného článkem 4 odst. 3 SEU a který v projednávané věci přesahuje znění a účel rozhodnutí 2014/699.
97.
Nesplnění uvedeného rozhodnutí ve spojení s jasným projevem nesouhlasu s obsahem uvedeného rozhodnutí poškozuje pověst EU na mezinárodní úrovni. Vzbuzuje to dojem, že Evropská unie nejedná dostatečně efektivně jako celek při přípravě na zasedání mezinárodní organizace.
98.
Kromě toho jak správně uvádí Komise, pouhá skutečnost, že hlas Spolkové republiky Německo neměl žádný vliv na výsledek zasedání, tento závěr nemění.
V. Závěry
99.
Na základě výše uvedených úvah jsem toho názoru, že by Soudní dvůr měl:
–
prohlásit, že Spolková republika Německo porušila rozhodnutí Rady 2014/699/EU ze dne 24. června 2014 o postoji, který má být přijat jménem Evropské unie na 25. zasedání Revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu k některým změnám Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) a přípojků k ní, a čl. 4 odst. 3 SEU tím, že na 25. zasedání Revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF) hlasovala proti postoji stanovenému v uvedeném rozhodnutí a veřejně oponovala tomuto postoji, jakož i výkonu hlasovacích práv Evropskou unií stanovenému v uvedeném rozhodnutí.
–
uložit Spolkové republice Německo, aby uhradila náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Rozhodnutí Rady o postoji, který má být přijat jménem Evropské unie na 25. zasedání Revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu k některým změnám Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) a přípojků k ní (Úř. věst. 2014, L 293, s. 26).
(
3
) – C‑600/14, EU:C:2017:935.
(
4
) – Podle čl. 5 odst. 2 SEU.
(
5
) – Viz Govaere, I., „To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon“, in M. Cremona, Structural Principles in EU External Relations Law, Hart Publishing, Oxford a Portland, Oregon, 2018, s. 71 – 91, na s. 73.
(
6
) – Rozhodnutí ze dne 16. června 2011 o podpisu a uzavření Dohody mezi Evropskou unií a Mezivládní organizací pro mezinárodní železniční přepravu o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980 ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999 (Úř. věst. 2013, L 51, s. 1).
(
7
) – Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935). žalobu Spolkové republiky Německo v plném rozsahu zamítl.
(
8
) – Rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935).
(
9
) – Spolková republika Německo poukazuje na následující věci: rozsudky ze dne 5. června 2003, Komise v. Itálie (C‑145/01, EU:C:2003:324, bod 15), ze dne 27. října 2005, Komise v. Itálie (C‑525/03, EU:C:2005:648, bod 15). a ze dne 11. října 2007, Komise v. Řecko (C‑237/05, EU:C:2007:592, bod 29).
(
10
) – Rozhodnutí ze dne 18. září 2015, kterým se stanoví postoj, jenž má být zaujat jménem Evropské unie na 12. Valném shromáždění Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF), pokud jde o některé změny Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) a jejích přípojků (Úř. věst. 2015, L 252, s. 43).
(
11
) – Doslova „vlak odjel“, což se v angličtině překládá jako „the ship has sailed“ („loď již odplula“).
(
12
) – C‑362/90, EU:C:1992:158, body 11-13.
(
13
) – Viz například rozsudky ze dne 24. března 1988, Komise v. Řecko (240/86, EU:C:1988:173, body 15 a 16), a ze dne 15. ledna 2002, Komise v. Itálie (C‑439/99, EU:C:2002:14, body 16 a 17). Pro souhrnný přehled judikatury k porušení, k němuž došlo v minulosti, viz Prete, L., Infringement proceedings in EU law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 151-154.
(
14
) – Viz rozsudek ze dne 31. března 1992 (C‑362/90, EU:C:1992:158).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 31. března 1992, Komise v. Itálie (C‑362/90, EU:C:1992:158, body 11 a 12). V jiné věci z oblasti veřejných zakázek týkající se zadávání veřejných zakázek Soudní dvůr konstatoval, že žaloba pro nesplnění povinnosti je nepřípustná, pokud ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku dotčená smlouva již vyčerpala všechny své účinky: rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko (C‑394/02, EU:C:2005:336, bod 18). V této věci však nevyčerpala smlouva všechny své účinky, jelikož v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, bylo dokončeno pouze 85 % prací. Viz rovněž rozsudek ze dne 29. října 2009, Komise v. Německo (C‑536/07, EU:C:2009:664, bod 23). Také v této věci: dotčená smlouva, tedy sporná transakce posuzovaná jako celek, ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nevyčerpala všechny své účinky na základě skutečnosti, že zhotovení předmětných staveb bylo dokončeno. Prvek „nájmu“ této transakce totiž i nadále k tomuto dni vyvolával účinky.
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 31. března 1992, Komise v. Itálie (C‑362/90, EU:C:1992:158, bod 12). Toto pravidlo bylo zopakováno v rozsudku ze dne 25. října 2001, Německo v. Komise (C‑276/99, EU:C:2001:576, bod 32). Posledně uvedený rozsudek byl vydán podle článku 88 nyní obsoletní Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli. V projednávané věci se řízení pro nesplnění povinností lišilo v tom smyslu, že v době skončení postupu před zahájením soudního řízení byly ve srovnání s článkem 258 SFEU role obrácené: Komise místo odůvodněného stanoviska přijala rozhodnutí (článek 14 ESUO, který je v tomto ohledu srovnatelný s článkem 288 SFEU), které mohl členský stát následně napadnout u soudu.
(
17
) – Viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Komise v. Řecko (C‑237/05, EU:C:2007:98, bod 42, poznámka pod čarou 11).
(
18
) – Pravidlo zní „pokud byla porušení ukončena předtím, [než uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku], v zásadě neexistuje důvod se domnívat, že je dán právní zájem na pokračování v řízení“, viz stanovisko generálního advokáta C. O. Lenze ve věci Komise v. Itálie (C‑362/90, EU:C:1992:95, bod 12).
(
19
) – Viz stanovisko generálního advokáta C. O. Lenze ve věci Komise v. Itálie (C‑362/90, EU:C:1992:95, bod 13).
(
20
) – Rád bych zdůraznil, že se stále pohybujeme na úrovni přípustnosti věci. Zda porušení skutečně existovalo v rozhodné době, je samozřejmě otázka týkající se věci samé, viz také stanovisko generálního advokáta S. Albera ve věci Komise v. Rakousko (C‑328/96, EU:C:1999:5, bod 30).
(
21
) – Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Komise v. Řecko (C‑237/05, EU:C:2007:98, bod 66).
(
22
) – Viz stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ve spojených věcech Komise v. Německo (C‑20/01 a C‑28/01, EU:C:2002:717, bod 53). Pro úplnost dodávám, že citace pokračuje „směrnice dlouhodobými smlouvami, které jsou právně nenapadnutelné“ (věc se týkala zadávacích řízení).
(
23
) – Viz rozsudek ze dne 7. února 1973, Komise v. Itálie (39/72, EU:C:1973:13, bod 10).
(
24
) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑385/02, EU:C:2004:276, bod 15). Viz také Nowak, C., „§ 10 Vertragsverletzungsverfahren“, bod 44, in St. Leible, J. Ph. Terhechte, Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden-Baden, 2014, který dále rozlišuje mezi pojmy „Rechtsschutzinteresse“, „Rechtsschutzbedürfnis“ a „Klageerhebungsinteresse“. Viz rovněž Półtorak, N., výklad článku 258 SFEU in: A. Wróbel (ed.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, sv. II, Warsaw, 2012, s. 269.
(
25
) – Viz rozsudek ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Německo (C‑20/01 a C‑28/01, EU:C:2003:220, body 29 a 30 a citovaná judikatura). Viz také stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Komise v. Německo (C‑394/02, EU:C:2005:105, bod 15). Dále viz Taborowski, M., Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex — Wolters Kluwer, Warsaw 2012, s. 265 a násl.
(
26
) – Co je zajímavé, Spolková republika Německo ve své obraně v rámci své námitky protiprávnosti (viz níže v tomto stanovisku) k odůvodnění této námitky v řízení pro nesplnění povinnosti sama uznává, že v případech, kdy existuje nebezpečí mezery v systému právní ochrany, vykládal Soudní dvůr relevantní ustanovení Smlouvy široce a dokonce nad rámec jejich znění.
(
27
) – Viz například rozsudky ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, body 19-26), a ze dne 25. července 2018, AY (zatýkací rozkaz – svědek) (C‑268/17, EU:C:2018:602, body 23-31).
(
28
) – Viz rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 24).
(
29
) – Viz rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada (C‑70/88, EU:C:1990:217, bod 26).
(
30
) – Viz rozsudek ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, bod 45).
(
31
) – Když byl uvedený členský stát během jednání dotazován, proč nenamítal nicotnost aktu ve věci C‑600/14, Německo v. Rada, odpověděl, si tuto otázku uvědomil až v pozdější fázi.
(
32
) – Spolková republika Německo v uvedené věci tvrdila, že rozhodnutí 2014/699 porušuje zásadu svěřených pravomocí (čl. 5 odst. 2 SEU), je nedostatečně odůvodněné a porušuje zásadu loajální spolupráce ve spojení se zásadou účinné soudní ochrany.
(
33
) – Přestože by se zdálo rozumné zabránit členskému státu, který již žalobou na zrušení napadl akt, který považoval za existující, aby se následně dovolával údajné nicotnosti, je samozřejmě na Soudním dvoru, aby ex officio posoudil otázku nicotnosti.
(
34
) – V tomto smyslu viz také rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 26). Totéž platí o porušení jiným členským státem, viz rozsudek ze dne 23. května 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, bod 20 a citovaná judikatura).
(
35
) – Viz Obwexer, W., in H. von der Groeben, J. Schwarze, J. A. Hatje (ed.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. vyd., Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 4 EUV, bod 67.
(
36
) – Viz Kahl, W., in Chr. Calliess, M. Ruffert (ed.), EUV/AEUV, 5. vyd., C. H. Beck, Mnichov, 2016, Artikel 4 EUV, bod 35: „Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts.“ Viz rovněž Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex — Wolters Kluwer, Warsaw 2011, s. 38 a násl.
(
37
) – Například článek 344 SFEU, viz rozsudek ze dne 30. května 2006, Komise v. Irsko (C‑459/03, EU:C:2006:345, bod 169).
(
38
) – Viz například in Franzius, C., in M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (eds), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 4 EUV, bod 101.
(
39
) – Viz rozsudky ze dne 13. října 1993, Komise v. Španělsko (C‑378/92, EU:C:1993:843, bod 6), a ze dne 19. ledna 1995, Komise v. Belgie (C‑66/94, EU:C:1995:13, bod 6).
(
40
) – Viz Lenz, C. O., in C. O. Lenz, K.-D. Borchardt, EU-Verträge Kommentar, Bundesanzeiger Verlag, 6. vyd., Cologne, 2013, Artikel 4 EUV, body 17 a násl., Streinz, R., in R. Streinz (ed.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. vyd., C. H. Beck, Mnichov, 2012., Artikel 4 EUV, bod 27.
(
41
) – K povinnosti loajální spolupráce ve smíšených dohodách viz Heliskoski, J., Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, Kluwer Law International, Haag, 2001, s. 61-67 a Cremona, M., „Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance“, in B. de Witte, M. Cremona (eds), EU Foreign Relations Law, Hart Publishing, Oxford a Portland, Oregon, 2008, s. 158-161.
(
42
) – Viz také usnesení (1/78 ze dne 14. listopadu 1978, EU:C:1978:202, body 34 – 36) (analogicky k Smlouvě o ESAE), posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 36), posudek 1/94 (dohody přiložené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384, bod 108) a posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001 (EU:C:2001:664, bod 18). Viz také posudek 1/08 (dohody, kterými se mění listiny specifických závazků podle GATS) ze dne 30. listopadu 2009 (EU:C:2009:739, bod 136) a rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 73).
(
43
) – Zdá se, že Soudní dvůr mezitím od tohoto odkazu na požadavek na jednotu upustil, viz rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 54).
(
44
) – Obdobně Hillion, Chr., „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘ “, in Chr. Hillion, P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford a Portland, Oregon, 2010, s. 87-115, na s. 89 tvrdí, že právní základ povinnosti spolupráce lze spatřovat v čl. 4 odst. 3 SEU. Týž autor, tamtéž na s. 91, přesvědčivě tvrdí, že „tento požadavek nebyl původně předvídán jako základ povinnosti spolupráce, ale jako způsob, jak ji provést v kontextu EHS, přičemž jeho základ je stejný jako v kontextu Euratomu, tedy v obecné zásadě loajální spolupráce“.
(
45
) – Viz rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, bod 49). K událostem, které vedou k takovému sporu, viz Heliskoski, J., „Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO“, in A. Dashwood, Chr. Hillion, The general law of E. C. external relations, Sweet&Maxwell, Londýn, 2000, s. 79-99.
(
46
) – K vyloučení pochybností rozumím, že zásada loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU zahrnuje „povinnost spolupráce“, na kterou Soudní dvůr v minulosti odkazoval ve výše citovaných věcech. Stejným způsobem chápu rovněž stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věci 2/15 (Dohoda o volném obchodu mezi EU a Singapurem, EU:C:2016:992, bod 569). Kromě toho je to jasné zejména vzhledem k věci MOX-Plant, v níž Soudní dvůr v této souvislosti poprvé konkrétně odkázal na dřívější ustanovení článku 10 Smlouvy o ES (přestože se věc v podstatě týkala konkrétnějšího ustanovení článku 344 SFEU), viz rozsudek ze dne 30. května 2006, Komise v. Irsko (C‑459/03, EU:C:2006:345, bod 114). K tomuto bodu viz také Hillion, Chr., „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘ “, in Chr. Hillion, P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford a Portland, Oregon, 2010, s. 87-115, na s. 90-91.