Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 30 kwietnia 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona konsumentów – Nieuczciwe praktyki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów – Dyrektywa 2005/29/WE – Zakres zastosowania – Związek pomiędzy przepisami tej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi Unii regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych – Artykuł 3 ust. 4 – Nieuczciwe praktyki handlowe w zakresie informacji na temat żywności – Rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 – Istnienie kolizji – Komplementarność systemów ochrony
W sprawie C‑301/25
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 kwietnia 2025 r., w postępowaniu:
Lidl Italia Srl
przeciwko
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
przy udziale:
Wiise Srl,
Associazione per la Difesa e l’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps),
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni i M. Bošnjak (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu Lidl Italia Srl – F. Capelli, U. Corea i M. Valcada, avvocati,
–        w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali I. Fresu i E. Manzo, avvocati dello Stato,
–        w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna i D. Lutostańska, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – P. Kienapfel, D. Recchia oraz B. Rous Demiri, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni:
–        art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. 2011, L 304, s. 18), a także
–        art. 6 i nast. oraz art. 13 dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. 2005, L 149, s. 22).
2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Lidl Italia Srl a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) [urzędem ochrony konkurencji i rynku (AGCM), Włochy]
dotyczącego administracyjnej sankcji pieniężnej nałożonej przez ten urząd na spółkę Lidl Italia za stosowanie nieuczciwej praktyki handlowej podczas wprowadzania do obrotu makaronów z semoliny z pszenicy durum.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2005/29
3        Motywy 7, 8, 11, 13 i 14 dyrektywy 2005/29 mają następujące brzmienie:
„(7)      Niniejsza dyrektywa odnosi się do praktyk handlowych bezpośrednio związanych z wywieraniem wpływu na decyzje dotyczące transakcji podejmowane przez konsumentów względem produktów. […]
(8)      Niniejsza dyrektywa chroni bezpośrednio interesy gospodarcze konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi stosowanymi wobec nich przez przedsiębiorstwa. W związku z powyższym chroni ona również pośrednio działające zgodnie z prawem przedsiębiorstwa przed konkurentami, którzy nie przestrzegają reguł wyznaczonych w niniejszej dyrektywie, i gwarantuje w ten sposób uczciwą konkurencję w dziedzinie przez nią koordynowanej. […]
[…]
(11)      Wysoki poziom konwergencji osiągnięty w wyniku zbliżenia krajowych przepisów prawnych poprzez niniejszą dyrektywę zapewnia wysoki wspólny poziom ochrony konsumentów. Niniejsza dyrektywa ustanawia jeden ogólny zakaz stosowania tych spośród nieuczciwych praktyk handlowych, które zniekształcają zachowanie gospodarcze konsumentów. […]
[…]
(13)      Aby osiągnąć cele Wspólnoty poprzez usunięcie barier na rynku wewnętrznym, należy zastąpić istniejące w państwach członkowskich rozbieżne klauzule generalne i zasady prawne. Dlatego też jeden wspólny ogólny zakaz ustanowiony przez niniejszą dyrektywę obejmuje nieuczciwe praktyki handlowe, które zniekształcają zachowanie gospodarcze konsumentów. Aby utrzymać zaufanie konsumentów, ten ogólny zakaz powinien mieć zastosowanie do nieuczciwych praktyk handlowych istniejących między przedsiębiorcą a konsumentem zarówno w stosunkach pozaumownych, po zawarciu umowy, jak i w trakcie jej wykonywania. Ogólny zakaz jest skonkretyzowany przez przepisy w zakresie dwóch zdecydowanie najpowszechniejszych typów praktyk handlowych, mianowicie praktyk handlowych wprowadzających w błąd i agresywnych praktyk handlowych.
(14)      Wskazane jest, aby pojęcie praktyk handlowych wprowadzających w błąd obejmowało te spośród praktyk, w tym reklamę wprowadzającą w błąd, które poprzez wprowadzanie konsumenta w błąd uniemożliwiają mu dokonanie świadomego, a zatem i efektywnego wyboru. […]”.
4        Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy, zatytułowanym „Cel”:
„Celem niniejszej dyrektywy jest przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów poprzez zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do nieuczciwych praktyk handlowych szkodzących interesom gospodarczym konsumentów”.
5        Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
d)      »praktyki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów« (zwane dalej również »praktykami handlowymi«) oznaczają każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklamę i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów;
[…]”.
6        Artykuł 3 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 1, 3 i 4:
„1.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do nieuczciwych praktyk handlowych w rozumieniu art. 5, stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów przed zawarciem transakcji handlowej dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania oraz po jej zawarciu.
[…]
3.      Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla wspólnotowych i krajowych przepisów prawnych dotyczących aspektów produktów związanych z bezpieczeństwem i zdrowiem.
4.      W przypadku kolizji pomiędzy przepisami niniejszej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi [Unii] regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych, te ostatnie mają pierwszeństwo i stosuje się je do tych szczególnych aspektów”.
7        Artykuł 5 dyrektywy 2005/29, zatytułowany „Zakaz nieuczciwych praktyk handlowych”, stanowi:
„1.      Nieuczciwe praktyki handlowe są zabronione.
[…]
4.      Za nieuczciwe uznaje się w szczególności praktyki handlowe, które:
a)      wprowadzają błąd w rozumieniu art. 6 i 7;
[…]”.
8        Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Działania wprowadzające w błąd”, przewiduje:
„1.      Praktykę handlową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli zawiera ona fałszywe informacje i w związku z tym jest niezgodna z prawdą lub w jakikolwiek sposób, w tym poprzez wszystkie okoliczności jej prezentacji, wprowadza lub może wprowadzić w błąd przeciętnego konsumenta, nawet jeżeli informacje te w odniesieniu do jednego lub większej liczby wymienionych niżej elementów są zgodne z rzeczywistością, i która w każdym przypadku powoduje lub może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął:
[…]
b)      główne cechy produktu, takie jak jego […] skład, […] pochodzenie geograficzne lub handlowe […];
[…]”.
9        Zgodnie z art. 13 rzeczonej dyrektywy, zatytułowanym „Sankcje”:
„Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń przepisów krajowych przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonywania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Rozporządzenie nr 1169/2011
10      Motywy 5 i 20 rozporządzenia nr 1169/2011 mają następujące brzmienie:
„(5)      Dyrektywa [2005/29] obejmuje niektóre aspekty przekazywania informacji konsumentom, aby uniemożliwić działania wprowadzające w błąd i pomijanie informacji. Ogólne zasady dotyczące nieuczciwych praktyk handlowych należy uzupełnić o zasady szczegółowe dotyczące przekazywania konsumentom informacji na temat żywności.
[…]
(20)      Przepisy prawa w zakresie informacji na temat żywności powinny zakazywać stosowania informacji, które wprowadzałyby konsumenta w błąd, w szczególności co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego, lub przypisywałyby danym środkom spożywczym właściwości lecznicze. Aby zakazy te były skuteczne, powinny mieć zastosowanie również do reklamy i prezentacji środków spożywczych”.
11      Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„1.      Niniejsze rozporządzenie stanowi podstawę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
2.      Niniejsze rozporządzenie określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności. Ustanawia ono środki gwarantujące konsumentom prawo do informacji oraz procedury przekazywania informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia elastyczności wystarczającej do reagowania na przyszłe zmiany i nowe wymogi w zakresie informacji.
3.      Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, na których ich działania dotyczą przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Ma ono zastosowanie do wszelkich środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego, w tym do środków spożywczych dostarczanych przez zakłady żywienia zbiorowego i do środków spożywczych przeznaczonych do dostarczenia do zakładów żywienia zbiorowego.
[…]”.
12      Artykuł 3 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Cele ogólne”, stanowi w ust. 1:
„Podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych”.
13      Artykuł 7 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Rzetelne informowanie”, przewiduje:
„1.      Informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności:
a)      co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji;
[…]
2.      Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.
[…]
4.      Ust. 1, 2 i 3 mają również zastosowanie do:
[…]
b)      prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane”.
Prawo włoskie
Kodeks konsumencki
14      Le decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (dekret ustawodawczy nr 206 ustanawiający kodeks konsumencki) z dnia 6 września 2005 r. (GURI nr 235 z dnia 8 października 2005 r., dodatek zwyczajny nr 162), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „kodeksem konsumenckim”), transponuje do prawa włoskiego między innymi dyrektywę 2005/29.
15      Artykuł 21 kodeksu konsumenckiego, zatytułowany „Działania wprowadzające w błąd”, przewiduje:
„1.      Praktykę handlową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli zawiera ona informacje nieodpowiadające rzeczywistości lub w jakikolwiek sposób, w tym poprzez wszystkie okoliczności jej prezentacji, wprowadza lub może wprowadzić w błąd przeciętnego konsumenta, nawet jeżeli informacje te w odniesieniu do jednego lub większej liczby wymienionych niżej elementów są zgodne z rzeczywistością, i która w każdym przypadku powoduje lub może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął:
[…]
b)      główne cechy produktu, takie jak jego […] skład, […] pochodzenie geograficzne […];
[…]”.
Dekret ustawodawczy nr 231/2017
16      Artykuł 1
decreto legislativo n. 231 – Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011 [dekretu ustawodawczego
nr 231, ustanawiającego sankcje za naruszenie przepisów rozporządzenia (UE) nr 1169/2011] z dnia 15 grudnia 2017 r. (GURI nr 32 z dnia 8 lutego 2018 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 231/2017”), zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„W niniejszym dekrecie określono sankcje za naruszenie przepisów, o których mowa w rozporządzeniu [nr 1169/2011], bez uszczerbku dla przepisów dotyczących systemu sankcji zawartych w [kodeksie konsumenckim]”.
17      Artykuł 3 dekretu ustawodawczego nr 231/2017, zatytułowany „Naruszenie uczciwych praktyk informacyjnych, o których mowa w art. 7 rozporządzenia [nr 1169/2011], przewiduje w ust. 1:
„Naruszenie przepisów, o których mowa w art. 7 rozporządzenia [nr 1169/2011], dotyczącym rzetelnego informowania, powoduje zastosowanie wobec podmiotów działających na rynku spożywczym administracyjnej sankcji pieniężnej w postaci obowiązku zapłaty kwoty od 3000 EUR do 24 000 EUR, chyba że czyn stanowi przestępstwo oraz z wyjątkiem przypadków wyraźnie określonych w innych przepisach niniejszego dekretu”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18      Decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. AGCM nałożył na Lidl Italia administracyjną sankcję pieniężną w wysokości 1 mln EUR ze względu na to, że spółka ta wprowadzała do obrotu asortyment makaronów z semoliny z pszenicy durum, używając opakowań, na których podkreślano włoskie pochodzenie danego produktu i wskazywano, że krajem przemiału pszenicy były Włochy, podczas gdy pszenica wykorzystana do produkcji tej semoliny pochodziła z „UE i spoza UE”, a zatem przedmiotowe makarony były wytwarzane z mieszanek pszenicy zawierających znaczny procent pszenicy, która nie została wyprodukowana we Włoszech.
19      AGCM zauważył, że używanie opakowań, które wyraźnie zwracają uwagę na włoskie pochodzenie rozpatrywanego towaru, sugerowało lub mogło sugerować konsumentowi, że informacja ta dotyczyła również pochodzenia surowców wykorzystanych do produkcji tego produktu. Aby zapewnić konsumentowi odpowiednie informacje, ewentualne użycie surowców pochodzących z zagranicy powinno być podkreślone w równie oczywisty sposób za pomocą elementów znajdujących się w pobliżu oznaczeń wskazujących na włoskie pochodzenie danego produktu. Taka wskazówka powinna przynajmniej znajdować się po tej samej stronie opakowania co te oznaczenia.
20      AGCM uznał, że niekompletny charakter informacji podanych przez Lidl Italia stanowi nieuczciwą praktykę handlową w rozumieniu kodeksu konsumenckiego, ponieważ praktyka ta może wprowadzać konsumenta w błąd co do istotnej cechy danego produktu, w szczególności co do pochodzenia użytej pszenicy durum. W celu ustalenia kwoty sankcji na podstawie kodeksu konsumenckiego AGCM wziął pod uwagę dużą liczbę konsumentów, których dotyczyła ta praktyka, fakt, że tylko w 2018 r. spółka Lidl Italia sprzedała dziesiątki milionów opakowań makaronu, a także czas trwania rozpatrywanej praktyki, która była stosowana co najmniej od stycznia 2017 r.
21      Ponieważ skarga Lidl Italia na decyzję AGCM z dnia 20 grudnia 2019 r. została oddalona w pierwszej instancji, spółka ta wniosła odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym. Spółka Lidl Italia podnosi przed tym sądem w szczególności, że do praktyk objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 1169/2011 ma zastosowanie wyłącznie to rozporządzenie, a nakładanie sankcji za takie praktyki na podstawie dyrektywy 2005/29 i kodeksu konsumenckiego nie jest dopuszczalne.
22      W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że zachowanie spółki Lidl Italia polegające na przedstawieniu informacji, które choć nie są fałszywe lub niezgodne z prawdą, to mogą wprowadzić konsumenta danego produktu w błąd co do pochodzenia pszenicy wykorzystywanej jako surowiec do jego wytworzenia, może wchodzić w zakres zarówno nieuczciwych praktyk handlowych podlegających sankcjom na podstawie art. 6 dyrektywy 2005/29 i art. 21 kodeksu konsumenckiego, jak i zachowań zabronionych na mocy art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 i podlegających sankcjom zgodnie z dekretem ustawodawczym nr 231/2017.
23      Zdaniem sądu odsyłającego te dwa uregulowania można uznać za komplementarne, ale wiążą się one z problemem zbiegu przepisów. W tym względzie norma kolizyjna przewidziana w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 na rzecz innych przepisów Unii regulujących szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych nie znajduje zastosowania, ponieważ oba uregulowania mają na celu ochronę konsumentów przed praktykami, które mogą wprowadzać konsumentów w błąd w dziedzinie żywności. W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje, że sankcja przewidziana w dekrecie ustawodawczym nr 231/2017 za naruszenie art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 jest znacznie mniej surowa niż sankcja przewidziana w kodeksie konsumenckim transponującym dyrektywę 2005/29.
24      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)      Czy zachowania, o których mowa w art. 7 rozporządzenia [nr 1169/2011], stanowią szczególne przypadki nieuczciwych praktyk handlowych, które w każdym wypadku są objęte art. 6 i nast. dyrektywy [2005/29], a jako takie podlegają również art. 11 i nast. tej samej dyrektywy oraz przepisom wykonawczym, czy też stanowią raczej odrębny system, dla którego stosowania lub egzekwowania nie można odwoływać się do dyrektywy, lecz, w przypadku Włoch, wyłącznie do [dekretu ustawodawczego nr 231/2017]?
2)      Czy zachowania, o których mowa w art. 7 rozporządzenia [nr 1169/2011], wyczerpują ochronę konsumenta przy zakupie produktów spożywczych, wobec czego należy wykluczyć możliwość zastosowania ogólnej ochrony wynikającej z dyrektywy [2005/29], czy też raczej przyczyniają się do ochrony konsumenta wraz z przepisami dyrektywy [2005/29] i odnośnymi krajowymi przepisami transponującymi?
3)      W przypadku gdy zachowania, o których mowa w art. 7 rozporządzenia [nr 1169/2011], należy zakwalifikować jako nieuczciwe praktyki handlowe i podlegają one dyrektywie [2005/29], czy sankcje przewidziane w art. 3 dekretu ustawodawczego nr 231/2017 są odpowiednie dla zapewnienia skutku odstraszającego przed bezprawnymi zachowaniami, gwarantując ochronę konsumentów zgodnie z art. 169 TFUE, i w każdym wypadku zgodne z art. 13 dyrektywy [2005/29]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
25      Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, do Trybunału należy, w stosownym przypadku, przeformułowanie skierowanych do niego pytań i, w razie potrzeby, uwzględnienie przepisów prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo),
26      W niniejszej sprawie wątpliwości sądu odsyłającego dotyczące powiązania systemów ochrony ustanowionych, odpowiednio, w dyrektywie 2005/29 i w rozporządzeniu nr 1169/2011 opierają się na założeniu, zgodnie z którym zarzucane spółce Lidl Italia zachowanie w zakresie przedstawiania informacji dotyczących niektórych cech produktów na opakowaniach makaronów wchodzi w zakres zarówno zakazu wprowadzających w błąd praktyk handlowych na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, jak i zakazu nieuczciwych praktyk w zakresie informacji na temat żywności na podstawie art. 7 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Tymczasem art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 wyraźnie przewiduje regułę rozgraniczenia zakresu stosowania tej dyrektywy, pozwalającą na określenie przypadków, w których zasady przewidziane w tej dyrektywie są wyłączone przez inne przepisy Unii regulujące szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych.
27      W tych okolicznościach należy przyjąć, że pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, zmierzają w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by zachowanie przedsiębiorcy stanowiące wprowadzającą w błąd praktykę handlową w rozumieniu art. 6 ust. 1 tej dyrektywy mogło zostać ukarane na podstawie przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę, w przypadku gdy zachowanie to jest również objęte zakazem nieuczciwych praktyk w zakresie informacji na temat żywności przewidzianym w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 i przepisami krajowymi wdrażającymi to rozporządzenie.
28      Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 stanowi, że w przypadku kolizji pomiędzy przepisami niniejszej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi Unii regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych te inne przepisy mają pierwszeństwo i stosuje się je do tych szczególnych aspektów. Zważywszy na brzmienie tego przepisu, te szczególne aspekty są objęte wyłącznie przepisami rozporządzenia nr 1169/2011 jedynie pod podwójnym warunkiem, po pierwsze, że w kontekście informacji dotyczących żywności art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 reguluje szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych, a po drugie, że istnieje kolizja między tym przepisem a przepisami dyrektywy 2005/29.
29      W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2005/29 akt ten ma zastosowanie do nieuczciwych praktyk handlowych w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów przed zawarciem transakcji handlowej dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania oraz po jej zawarciu. Artykuł 2
lit. d) tej dyrektywy definiuje pojęcie „praktyki handlowej”, posługując się szczególnie szerokim sformułowaniem, przy czym jedynym kryterium, o którym mowa w tym przepisie, jest to, że praktyka przedsiębiorcy powinna być bezpośrednio związana z promocją, ze sprzedażą lub z dostawą towarów lub usług na rzecz konsumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., Guldbrev, C‑379/23, EU:C:2024:1002, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
30      Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2005/29 za wprowadzającą w błąd uważa się praktykę handlową, która, po pierwsze, w jakikolwiek sposób, w tym poprzez wszystkie okoliczności jej prezentacji, wprowadza lub może wprowadzić w błąd przeciętnego konsumenta w szczególności w odniesieniu do głównych cech produktu, takich jak jego skład i pochodzenie geograficzne lub handlowe, a po drugie, powoduje lub może spowodować podjęcie przez takiego konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął. Takie praktyki należą do szczególnej kategorii nieuczciwych praktyk handlowych zakazanych na mocy art. 5 ust. 1 i ust. 4 lit. a) tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Trento Sviluppo i Centrale Adriatica, C‑281/12, EU:C:2013:859, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, że akt ten określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności jej etykietowania. I tak, art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że informacje na temat żywności muszą być podawane w sposób rzetelny, jasny i powinny być łatwe do zrozumienia dla konsumentów, tak aby nie byli oni wprowadzani w błąd co do właściwości danego środka spożywczego, w szczególności co do jego składu, kraju lub miejsca pochodzenia ani co do metod wytwarzania lub produkcji. Zgodnie z art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia powyższe wymogi mają zastosowanie do prezentacji żywności, między innymi do jej opakowania.
32      Z motywów 5 i 20 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że akt ten uzupełnia ogólne zasady mające zastosowanie do nieuczciwych praktyk handlowych na mocy dyrektywy 2005/29 o przepisy szczególne dotyczące przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, w szczególności poprzez zakaz wykorzystywania informacji, które mogą wprowadzać konsumentów w błąd,
zwłaszcza w odniesieniu do właściwości środków spożywczych. To właśnie w tym kontekście szczególne wymogi regulujące sposób prezentacji informacji o żywności dotyczących głównych właściwości środka spożywczego, które wynikają z art. 7 ust. 1 lit. a) oraz ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 1169/2011, pozwalają, jak wskazuje sam tytuł tego artykułu, na określenie ewentualnie nieuczciwego, a w konsekwencji zakazanego charakteru praktyki w zakresie informacji dotyczących takich środków spożywczych. Wynika z tego, że te przepisy rozporządzenia nr 1169/2011 regulują szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych w rozumieniu art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29.
33      W drugiej kolejności pojęcie „kolizji” w rozumieniu art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 dotyczy stosunku pomiędzy odnośnymi przepisami wykraczającego poza zwykłą rozbieżność lub zwykłą różnicę, wskazując na rozbieżność niemożliwą do pokonania za pomocą formuły integrującej, czyniącej możliwym współistnienie dwóch sytuacji bez ich wypaczania. Kolizja taka istnieje tylko wtedy, gdy przepisy inne niż przepisy dyrektywy 2005/29 regulujące szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych nakładają na przedsiębiorców, bez jakiegokolwiek zakresu swobody, obowiązki sprzeczne z obowiązkami ustanowionymi w tej dyrektywie (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Wind Tre i Vodafone Italia, C‑54/17 i C‑55/17, EU:C:2018:710, pkt 60, 61; a także postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Acea Energia i in., od C‑406/17 do C‑408/17 i C‑417/17, EU:C:2019:404, pkt 49).
34      W tym względzie celem dyrektywy 2005/29 jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i zagwarantowanie w tym celu skutecznego zwalczania nieuczciwych praktyk w ich interesie (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł 6 ust. 1 tej dyrektywy ma właśnie na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony konsumentów w odniesieniu do sposobu prezentacji informacji przekazywanych w ramach praktyki handlowej.
35      Podobnie z łącznej lektury art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że cel tego rozporządzenia polega na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu istniejących między nimi różnic percepcji, poprzez zapewnienie im podstaw do dokonywania w pełni świadomych wyborów. W tym celu owo rozporządzenie zmierza do zapobieżenia wprowadzaniu konsumentów w błąd przez dostarczane im informacje dotyczące środków spożywczych (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Groupe Lactalis, C‑485/18, EU:C:2020:763, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 1 grudnia 2022 r., LSI– Germany, C‑595/21, EU:C:2022:949, pkt 29, 30).
36      Systemy ochrony ustanowione w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2005/29 i w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 realizują zatem wspólny cel, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów przed wprowadzającymi w błąd informacjami i uniknięcie w ten sposób sytuacji, w której zostaliby oni wprowadzeni w błąd między innymi w odniesieniu do niektórych właściwości produktu, a dokładniej – środka spożywczego. Nawet jeśli elementy konstytutywne praktyk zabronionych przez te przepisy nie są w pełni zbieżne, to ustanawiają one, jak wynika z pkt 29–31 niniejszego wyroku, w znacznej mierze podobne obowiązki w zakresie przekazywania konsumentom informacji.
37      Ponadto należy zauważyć, że zważywszy na motywy 7, 11, 13 i 14 dyrektywy 2005/29 oraz z uwagi na to, że ochrona przyznana w art. 6 ust. 1 tej dyrektywy wymaga, aby praktyka handlowa powodowała lub mogła spowodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął, przepis ten ustanawia ogólny zakaz nieuczciwych praktyk handlowych, które zniekształcają zachowanie gospodarcze konsumentów (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Trento Sviluppo i Centrale Adriatica, C‑281/12, EU:C:2013:859, pkt 31, 32; a także z dnia 19 września 2018 r., Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, pkt 30).
38      Jak wynika z art. 1 dyrektywy 2005/29, ochrona przyznana w tym akcie konsumentom wiąże się z ich interesami gospodarczymi. Przepisy tej dyrektywy zostały zatem ukształtowane zasadniczo z perspektywy ochrony konsumenta jako odbiorcy i potencjalnej ofiary nieuczciwych praktyk handlowych, a przypomniany w pkt 34 niniejszego wyroku cel tej dyrektywy, polegający na pełnej ochronie konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi, opiera się na okoliczności, że w porównaniu z przedsiębiorcami konsumenci znajdują się w słabszej pozycji, w szczególności jeśli chodzi o poziom informacji, którymi dysponują, gdyż należy ich uznać za słabszych gospodarczo i mniej doświadczonych pod względem prawnym od ich kontrahentów (zob. podobnie wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., UPC Magyarország, C‑388/13, EU:C:2015:225, pkt 52, 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Motyw 8 wspomnianej dyrektywy wskazuje, że cel ten sam w sobie wpisuje się w szerszą perspektywę zapewnienia uczciwej konkurencji w sytuacjach objętych zakresem stosowania tej dyrektywy.
39      Co się tyczy rozporządzenia nr 1169/2011, jego art. 3 ust. 1 przewiduje, że podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia ma ono zastosowanie do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, na których ich działania dotyczą przekazywania konsumentom informacji na temat żywności.
40      Zakaz nieuczciwych praktyk w zakresie informacji na temat żywności przewidziany w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 nie wpisuje się zatem zasadniczo w logikę uczciwej konkurencji, lecz ma na celu zapobieganie, ze względów zdrowotnych i dotyczących bezpieczeństwa żywności, szkodom dla interesów konsumentów, zarówno gospodarczym, jak i niegospodarczym, wynikającym z wprowadzania danego produktu na rynek wewnętrzny.
41      Wynika z tego, że systemy ochrony konsumentów ustanowione w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2005/29 i w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 są komplementarne w zakresie, w jakim mają na celu ukaranie różnych aspektów tego samego zachowania sprzecznego z prawem Unii. Stwierdzenie to potwierdza zresztą ogólna zasada zawarta w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/29, zgodnie z którą dyrektywa ta ma zastosowanie bez uszczerbku dla przepisów prawa Unii lub przepisów krajowych dotyczących aspektów produktów związanych z bezpieczeństwem i zdrowiem.
42      W tych okolicznościach jednoczesne stosowanie obowiązków wynikających z tych dwóch systemów ochrony nie może stworzyć sytuacji niemożliwej do pokonania rozbieżności, a w konsekwencji – kolizji w rozumieniu art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29.
43      Należy jednak uściślić, że w celu zapewnienia skuteczności (effet utile) art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 w stosunku do przepisów przewidzianych w dyrektywie 2005/29 oraz spójnego stosowania tych dwóch aktów praktyka w dziedzinie informacji na temat żywności, która byłaby zgodna ze wszystkimi wymogami wynikającymi z tego art. 7, nie może być co do zasady zabroniona na mocy dyrektywy 2005/29.
44      W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by – w dziedzinie żywności
–
zachowanie przedsiębiorcy stanowiące wprowadzającą w błąd praktykę handlową w rozumieniu art. 6 ust. 1 tej dyrektywy mogło zostać ukarane na podstawie przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę, w przypadku gdy zachowanie to jest również objęte zakazem przewidzianym w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 i przepisami krajowymi wdrażającymi to rozporządzenie.
W przedmiocie pytania trzeciego
45      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy system sankcji przewidziany w art. 3 dekretu ustawodawczego nr 231/2017 jest zgodny z art. 13 dyrektywy 2005/29, zgodnie z którym państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji mających zastosowanie do naruszeń przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy.
46      Rząd włoski i Komisja Europejska wyrażają wątpliwości co do dopuszczalności pytania trzeciego, zauważając, że sankcja nałożona na spółkę Lidl Italia została nałożona wyłącznie na podstawie kodeksu konsumenckiego, który transponuje dyrektywę 2005/29 do prawa włoskiego, a nie na podstawie dekretu ustawodawczego nr 231/2017, w związku z czym dekret ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
47      W tym względzie należy przypomnieć, że konieczność przedstawienia wykładni prawa Unii, która byłaby użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wyraźnie uregulowanych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, z którymi sąd krajowy, w ramach współpracy ustanowionej w art. 267 TFUE, powinien być zapoznany. Wymogi te zostały także przypomniane w pkt 13, 15 i 16 zaleceń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. C, C/2024/6008) (wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 11 września 2025 r., Bervidi, C‑38/24, EU:C:2025:690, pkt 82).
48      Jest zatem niezbędne, jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania, by sam wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierał omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym (wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 11 września 2025 r., Bervidi, C‑38/24, EU:C:2025:690, pkt 83).
49      W niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie spełnia w odniesieniu do pytania trzeciego wymogów przypomnianych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
50      Z jednej strony bowiem z wniosku tego jasno wynika, że na spółkę Lidl Italia nałożono jedynie sankcję na podstawie kodeksu konsumenckiego, który transponuje dyrektywę 2005/29 do prawa włoskiego. Sąd odsyłający nie dostarcza żadnej wskazówki pozwalającej sądzić, że w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym może być on zmuszony wypowiedzieć się w przedmiocie systemu sankcji przewidzianego w art. 3 dekretu ustawodawczego nr 231/2017, który – jak wynika jednoznacznie z brzmienia tego przepisu – ma zastosowanie wyłącznie do naruszeń przepisów art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011. Po drugie, sąd ten w żaden sposób nie wyjaśnia powodów, dla których uważa, że należy zbadać zgodność art. 3 dekretu ustawodawczego nr 231/2017 z art. 13 dyrektywy 2005/29, podczas gdy ten ostatni przepis reguluje jedynie sankcje mające zastosowanie do naruszeń przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy.
51      W tych okolicznościach należy stwierdzić, że sąd odsyłający nie przedstawił w wystarczający sposób powodów, dla których powziął wątpliwości co do wykładni art. 13 dyrektywy 2005/29, ani związku, jaki dostrzega między tym przepisem a dekretem ustawodawczym nr 231/2017.
52      Z powyższego wynika, że pytanie trzecie jest niedopuszczalne.
W przedmiocie kosztów
53      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych”)
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie temu, by – w dziedzinie żywności – zachowanie przedsiębiorcy stanowiące wprowadzającą w błąd praktykę handlową w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2005/29 mogło zostać ukarane na podstawie przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę, w przypadku gdy zachowanie to jest również objęte zakazem przewidzianym w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 i przepisami krajowymi wdrażającymi rozporządzenie nr 1169/2011.
Podpisy
*      Język postępowania: włoski.