null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 2. března 2023(1)
Věc C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
proti
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
další účastnice řízení:
Lausitz Energie Bergbau AG
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Cottbus (správní soud, Chotěbuz, Německo)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Přípustnost – Životní prostředí – Činnost EU v oblasti vodní politiky – Směrnice 2000/60/ES – Přístup ke spravedlnosti v záležitostech životního prostředí – Řízení o schválení záměru – Článek 7 – Zákaz zhoršování kvality vod – Záměr výstavby umělého jezera – Síran – Povinnost členských států neschválit záměr, který může způsobit zhoršení kvality vody používané k výrobě pitné vody“
1.        Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce dává Soudnímu dvoru příležitost poprvé vyložit čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60/ES (rámcová směrnice o vodě, dále jen „rámcová směrnice o vodě“)(2). Žalobu v původním řízení podaly Stadt Frankfurt (Oder) (město Frankfurt nad Odrou, Německo) a FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Frankfurt nad Odrou (dále jen „FWA“) proti předsedovi Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (Zemský úřad pro hornictví, geologii a nerostné suroviny), Chotěbuz, Německo (dále jen „úřad“). Žaloba se týká rozhodnutí úřadu o schválení plánovací dokumentace(3), kterým se Lausitz Energie Bergbau AG, Chotěbuz (vedlejší účastnice v původním řízení; dále jen „Lausitz“) povoluje vytvoření největšího umělého jezera v Německu (o rozloze 1 900 hektarů, tj. asi 2 660 fotbalových hřišť).
I.      Skutkový základ sporu v původním řízení a předběžné otázky
2.        Město Frankfurt nad Odrou je povinno zajistit zásobování svých 57 000 obyvatel pitnou vodou. K plnění tohoto úkolu, který mu svěřil zákon, využívá služeb FWA. Společnost FWA na základě vodoprávního povolení, které jí bylo uděleno podle vnitrostátního vodního práva, provozuje vodárnu.
3.        Vodárna odebírá pitnou vodu z podzemních vod a z řeky Sprévy (dále jen „Spréva“) v úseku, který se nachází mimo ochranné pásmo ve smyslu čl. 7 odst. 3 druhé věty rámcové směrnice o vodě.
4.        Voda ve Sprévě má vysokou koncentraci síranů. Zmíněné sírany pocházejí z uzavřených povrchových dolů nacházejících se v povodí Sprévy. Vznikají oxidací nerostu pyritu, který se až do doby, než je obnažen, bez přístupu vzduchu hromadí v půdě. Pitná
voda dodávaná do vodovodního řadu musí splňovat
určité hodnoty síranů, což je požadavek, který vodárna zatím dodržovala jen těsně.
5.        Lausitz po uzavření dotčeného povrchového dolu zaplavuje zbytkovou jámu, která vznikla po vytěžení hnědého uhlí. Jezero vzniklé jako výsledek zaplavování bude mít přeliv. Voda, která přeteče přes přeliv, bude přitékat do Sprévy a bude mít výrazně vyšší koncentraci síranů než voda ve Sprévě. Město Frankfurt nad Odrou a FWA se obávají, že v důsledku tohoto přítoku do vod řeky Sprévy bude koncentrace síranů ve vodě Sprévy, která je z hlediska výroby pitné vody již nyní kritická, překročena, a oni proto budou muset v tomto místě ukončit výrobu pitné vody nebo provést zásadní změny technického vybavení.
6.        Úřad vytvoření jezera včetně přelivu na základě rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace povolil poté, co na základě znaleckého posudku dospěl k závěru, že nedojde ke zhoršení [stavu] vody ve Sprévě ve smyslu článku 4 rámcové směrnice o vodě. Nebylo provedeno žádné posouzení dopadů na koncentraci síranů podle článku
7 této směrnice v místě odběru vody a popřípadě na vodárnu. Město Frankfurt nad Odrou a FWA proti uvedenému rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace podaly žalobu v původním řízení.
7.        Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Cottbus (správní soud, Chotěbuz) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„(1)
(a)      Musí být čl. 7 odst. 3 [rámcové směrnice o vodě] vykládán v tom smyslu, že všechny osoby z řad veřejnosti přímo dotčené určitým záměrem jsou oprávněny napadnout soudní cestou nesplnění povinnosti
a)      zabránit zhoršování kvality vodních útvarů sloužících k výrobě pitné vody,
b)      přispět ke snížení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody,
a to s odvoláním na ochranu, kterou třetím osobám přiznává zákaz zhoršování podzemních vod (viz [rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen, (C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 132 a násl.) (dále jen „rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen“)], a [rozsudek ze dne 3. října 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland a další (C‑197/18, EU:C:2019:824, body 40 a 42)])?
(b)      V případě záporné odpovědi na otázku a):
Jsou porušení zákazů a příkazů uvedených v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě oprávněni napadnout alespoň ti žalobci, kteří jsou pověřeni výrobou a úpravou pitné vody?
(2)
Obsahuje čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, i pokud jde o vodní útvary nacházející se mimo ochranná pásma ve smyslu čl. 7 odst. 3 druhé věty [této směrnice], vedle závazku k dlouhodobějšímu plánování stanoveného v plánech a programech opatření, podobně jako článek 4 [téže směrnice], povinnost nepovolit konkrétní záměry z důvodu porušení zákazu zhoršování (viz [rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen], bod 75)?
(3)      Vzhledem k tomu, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě – na rozdíl od přílohy V
k článku 4 [této směrnice] – nestanoví žádné vlastní referenční ukazatele pro kontrolu dodržování zákazu zhoršování:
(a)      Za jakých podmínek lze mít za to, že dochází ke zhoršování [kvality] vodního útvaru a spolu s tím ke zvýšení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody?
(b)      Lze referenční základ, který je relevantní z hlediska zvýšení stupně úpravy a tím i z hlediska zákazu zhoršování stanoveného v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, spatřovat v mezních hodnotách stanovených v příloze I [směrnice 98/83/ES(4) (směrnice o jakosti vody určené k lidské spotřebě, dále jen ‚směrnice o pitné vodě‘)], což naznačuje čl. 7 odst. 2 poslední část věty [rámcové směrnice o vodě]?
(c)      V případě kladné odpovědi na otázku b):
Může dojít k porušení zákazu zhoršování stanoveného v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, pokud se v případě jediné relevantní hodnoty nejedná o mezní hodnotu uvedenou v části A
nebo B přílohy I [směrnice o pitné vodě], nýbrž o takzvaný indikační ukazatel podle části C přílohy I?
(4)      Kdy lze mít za to, že došlo porušení zákazu zhoršování pitné vody stanoveného v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě (ke kritériím rozhodným z hlediska zákazu zhoršení uvedeného v článku 4 rámcové směrnice o vodě viz: [rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen, bod 119], a předtím [rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 52) (dále jen ‚rozsudek ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland‘)]?
(a)      Postačuje k závěru, že došlo k porušení, každé zhoršení
nebo
(b)      musí být pravděpodobné, že nebude dodržen indikační ukazatel stanovený pro sírany, jehož hodnota činí 250 mg/l,
nebo
(c)      musí hrozit uskutečnění nápravných opatření ve smyslu čl. 8 odst. 6 [směrnice o pitné vodě], která z hlediska výroby pitné vody zvyšují zátěž spojenou s její úpravou?
(5)      Obsahuje i čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vedle hmotněprávního kritéria kontroly i požadavky kladené na povolovací správní řízení, je tedy judikatura Soudního dvora týkající se článku 4 [této směrnice] přenositelná na rozsah kontroly stanovený v čl. 7 odst. 3 [téže směrnice] (viz [rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen] – druhá předběžná otázka)?
(6)      Musí předkladatel záměru provést znalecké posouzení možného porušení čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě rovněž již tehdy, jakmile daný záměr může porušit požadavky stanovené v čl. 7 odst. 3 [této směrnice]?
(7)      Je v tomto případě rovněž třeba mít za to, že toto posouzení musí být k dispozici v době vydání vodoprávního rozhodnutí, a posouzení, které bylo provedeno dodatečně v průběhu soudního řízení, tedy nemůže zhojit nezákonnost vodoprávního povolení (viz [rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen], body 76 a 80 a násl.)?
(8)      Mohou být příkazy a zákazy vyplývající z čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě při zvážení provedeném v rámci udělování povolení překonány ve prospěch cíle sledovaného daným záměrem například tehdy, pokud je zátěž spojená s úpravou [vody] malá nebo je účel daného záměru obzvláště závažný?
(9)      Použije se čl. 4 odst. 7 na čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě?
(10)      Jaké povinnosti, které překračují rámec článku 4 rámcové směrnice o vodě, lze vyvodit z čl. 7 odst. 2 [téže směrnice] s tím důsledkem, že je třeba je zohlednit v řízení o povolení daného záměru?“
II.    Řízení před Soudním dvorem
8.        Písemná vyjádření předložily město Frankfurt nad Odrou a FWA, úřad, Lausitz a Evropská komise.
III. Posouzení
A.      K přípustnosti
9.        Pokud by vodní útvar, který FWA používá k zachytávání surové vody, nebyl vodním útvarem pro účely čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě, čl. 7 odst. 3 této směrnice by se podle mého názoru na případ v hlavním řízení nepoužil.
10.      Úřad totiž před Soudním dvorem uvádí, že útvar povrchových vod Sprévy s identifikačním číslem DERW_DEBB582_1743 není vodním útvarem spadajícím pod čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě. Pro útvar podzemních vod „Dolní Spréva 1“ (identifikační číslo DEGB_DEBB_HAV_US_3-1) určený v souladu s čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě bylo stanoveno ochranné pásmo v souladu s čl. 7 odst. 3 této směrnice.
11.      Podle mého názoru je použitelnost čl. 7 odst. 1 a 3 rámcové směrnice o vodě v tomto případě založena na nejméně dvou argumentech.
12.      Zaprvé je to útvar podzemních vod „Dolní Spréva 1“, do které infiltruje říční voda ze Sprévy. Skutkové okolnosti uvedené předkládajícím soudem ukazují, že tento vodní útvar je (nebo by byl) sporným záměrem dotčen, takže rámcové směrnice o vodě je použitelná.
13.      V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud vychází z toho, že relevantní úsek Sprévy je vodním útvarem ve smyslu čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě. Předkládající soud navíc v rozhodnutí o předběžných opatřeních ze dne 1. června 2021 (dále jen „usnesení ze dne 1. června 2021“) jasně uvedl, že „sporný úsek řeky Sprévy spadá do působnosti [tohoto ustanovení]“. Společnost FWA byla podle vnitrostátního vodního práva skutečně oprávněna za účelem poskytování pitné vody odebírat povrchovou vodu ze Sprévy (procesem infiltrace).
14.      Zadruhé úřad uvádí, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě se vztahuje pouze na vodní útvary, které byly „určeny“ v souladu s čl. 7 odst. 1 a 2 uvedené směrnice. Útvar povrchové vody Sprévy (DERW_DEBB582_1743) nebyl na tomto základě určen, a proto se nejedná o vodní útvar spadající do působnosti čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě. Tento vodní útvar nebyl ani vymezen podle čl. 6 odst. 2 této směrnice.
15.      Je pravda, že tento vodní útvar patrně nebyl příslušnými orgány vymezen nebo určen podle článků 6 a 7 rámcové směrnice o vodě, přestože se používá k výrobě pitné vody, což může naznačovat, že Německo nesplnilo své povinnosti aktualizovat rejstřík podle čl. 6 odst. 1 a 3 a povinnosti uvedené v článku 7 této směrnice.
16.      Ostatně bod 37 odůvodnění rámcové směrnice o vodě, za účelem vysvětlení
článku 7 této směrnice, objasňuje, že „[č]lenské státy mají určit vody užívané pro odběr pitné vody a zajistit dosažení souladu se [směrnicí o pitné vodě]“.
17.      S ohledem na výše uvedené nepovažuji přímé použití čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě na neurčené vodní útvary, jako je dotčený vodní útvar, za možné, protože by tím režim určení dotčených vodních útvarů a vedení registru v souladu s těmito články pozbyl smyslu. Je zde také problém nejednoznačnosti, pokud jde o přesné hranice chráněných oblastí, které mají být podle čl. 6 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice vymezeny.
18.      Vzhledem k tomu, že čl. 7 odst. 1 není přímo použitelný – vyžaduje prováděcí opatření –, je povinností předkládajícího soudu rozhodnout, jak podle německého práva postupovat, aby byla zajištěna ochrana těchto vodních útvarů (například tím, že nařídí příslušnému orgánu přijmout příslušná prováděcí opatření a dotčené vodní útvary v souladu s čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě určit).
19.      V této souvislosti musí předkládající soud zachovat užitečný účinek rámcové směrnice o vodě.
20.      Je třeba připomenout, že čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě ukládá členským státům povinnost určit konkrétní typy vodních útvarů, které by měly být podle čl. 7 odst. 2 a 3 uvedené směrnice chráněny. Členské státy by neměly mít možnost zbavit vodní útvary určené k výrobě pitné vody ochrany jednoduše tím, že se rozhodnou je neurčit (nebo je neurčí řádně) (čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě), když dotčené členské státy zároveň v souladu s vnitrostátním vodním právem ze stejných vodních útvarů povolují výrobu pitné vody smícháním s vodními útvary, které byly řádně určeny (jako je tomu v tomto případě). To by rámcovou směrnici o vodě, zejména článek 7 této směrnice, zjevně zbavilo užitečného účinku.
21.      Je pravda, že podzemní vody
byly ve věci v původním řízení patrně chráněny. To však neznamená, že členské státy nemusí také chránit povrchové vody používané při výrobě pitné vody. V textu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě není nic, co by naznačovalo – ani to nevyplývá z jeho ducha a účelu –, že by bylo třeba rozlišovat podle toho, zda k odběru vody dochází přímo nebo nepřímo (tj. prostřednictvím infiltrace).
22.      Z výše uvedených úvah vyplývá, že předběžné otázky jsou přípustné.
B.      K věci samé
1.      K první otázce
23.      Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda má být čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vykládán v tom smyslu, že všichni členové veřejnosti přímo dotčení záměrem (varianta 1) nebo v každém případě osoby, které byly pověřené výrobou a úpravou pitné vody (varianta 2), jsou oprávněni podat žalobu na porušení požadavků podle tohoto ustanovení, včetně porušení požadavku směřujícího k zamezení zhoršení kvality vodních útvarů určených k výrobě pitné vody a požadavku zaměřeného na snížení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody.
24.      Postačí však poukázat na to, že vzhledem k tomu, že žalobci v původním řízení nejsou členy veřejnosti, ale jsou právnickými osobami pověřenými ze zákona výrobou a úpravou pitné vody, není v projednávané věci nutné, aby se Soudní dvůr vyjadřoval k variantě 1.
25.      Soudní dvůr uvedl, že „[podle ustálené judikatury Soudního dvora] by bylo neslučitelné se závazným účinkem, který článek 288 SFEU přiznává směrnici, kdyby byla v zásadě vyloučena možnost dotčených osob dovolávat se povinností, které uvedená směrnice ukládá“ a „že přinejmenším fyzické nebo právnické osoby, které jsou porušením ustanovení směrnice v oblasti životního prostředí bezprostředně dotčeny, musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně i soudní cestou, dodržování dotčených povinností“(5).
26.      Aby bylo možné určit, zda jsou žalobci v původním řízení nesplněním povinností stanovených v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě přímo dotčeni, je třeba zohlednit účel této směrnice a obsah tohoto ustanovení(6).
27.      Účelem rámcové směrnice o vodě, jak dokládá její článek 1, je ochrana vodních útvarů, včetně těch, které se používají k výrobě pitné vody.
28.      Ustanovení čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ukládá v souvislosti s ochranou vod používaných k výrobě pitné vody členským státům určité povinnosti.
29.      Právnická osoba oprávněná k odběru a užívání podzemních (popř. povrchových) vod k výrobě pitné vody takové podzemní (popř. povrchové) vody oprávněně využívá. Tato osoba je tedy přímo dotčena nesplněním povinností zlepšit [kvalitu] a zabránit zhoršování podzemních (nebo povrchových vod) vod, přičemž toto nesplnění povinnosti může možnost této osoby omezit tím, že zasáhne do oprávněného užívání těchto vod(7).
30.      Podle vnitrostátního práva je město Frankfurt nad Odrou odpovědné za zásobování svých obyvatel pitnou vodou. Je tedy zjevně v jeho zájmu tento úkol provádět bez nepřiměřených zásahů – přičemž porušení čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě takový zásah představuje – a zejména zabránit zhoršování kvality vodních útvarů využívaných tímto městem na výrobu pitné vody. V opačném případě by nemohlo plnit povinnost zajistit svým obyvatelům pitnou vodu odpovídající kvality.
31.      Článek 7 odst. 3 této směrnice rovněž stanoví určité cíle, pokud jde o úpravu potřebnou pro výrobu pitné vody.
32.      Je v zájmu právnických osob, jako je město Frankfurt nad Odrou a FWA, aby v souvislosti s výrobou pitné vody byly zachovány nízké nároky na úpravu. Obě jsou za dodávku vody v kvalitě vyhovující směrnici o pitné vodě právně odpovědné.
33.      Úprava je skutečně nezbytná k ochraně lidského zdraví a požadavky na úpravu jsou stanoveny ve směrnici o pitné vodě, na kterou se čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě výslovně odkazuje. Směrnice o pitné vodě stanoví komplexní mechanismus, který konkretizuje, čeho by taková úprava měla dosáhnout.
34.      Jak uvidíme níže v tomto stanovisku, soulad s článkem 7 rámcové směrnice o vodě je úzce propojen s dodržováním směrnice o pitné vodě. Pokud členský stát poruší ohledně povodí článek 7 rámcové směrnice o vodě, bude dodavatel vody, pokud jde o dodržování směrnice o vodě, nepříznivě ovlivněn(8).
35.      Proto musí mít město Frankfurt nad Odrou a FWA možnost požadovat, v případě potřeby podáním žaloby k příslušnému soudu, aby příslušný orgán, který je odpovědný za schválení záměru, který potenciálně nepříznivě ovlivní stupeň úpravy pitné vody, jak požaduje směrnice o pitné vodě, dodržoval povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě.
36.      Z výše uvedených úvah vyplývá, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ve světle čl. 19 odst. 1 SEU (podle něhož „členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“) je třeba vykládat v tom smyslu, že právnické osoby pověřené podle vnitrostátního práva výrobou a úpravou pitné vody nebo osoby, kterým byla taková výroba a úprava pitné vody svěřena, mají právo požadovat, aby příslušný orgán odpovědný za schválení záměru, který může mít nepříznivý dopad na stupeň úpravy pitné vody vyžadovaný směrnicí o pitné vodě, dodržoval povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě. V případě potřeby tak tyto právnické osoby mohou podat žalobou k příslušnému soudu.
2.      Ke druhé otázce
37.      Předkládající soud se táže, zda čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě obsahuje, rovněž pokud jde o vodní útvary mimo ochranná pásma ve smyslu druhé věty tohoto ustanovení, samostatnou povinnost podobnou té obsažené v článku 4 rámcové směrnice o vodě, odmítnout schválení konkrétních záměrů z důvodu porušení zákazu zhoršení kvality. Předkládající soud ve své otázce konkrétně cituje rozsudek Land Nordrhein-Westfalen, bod 75.
38.      V části 1 budu analyzovat první větu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, abych předestřel obecné chápání ochrany vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody. V části 2 posoudím, zda druhá věta tohoto ustanovení, která umožňuje členským státům zřídit ochranná pásma, má nějaký dopad na projednávaný případ.
a)      Část 1 – čl. 7 odst. 1 věta první rámcové směrnice o vodě
39.      Podle bodu 75 rozsudku ve věci Land Nordrhein-Westfalen, „pokud může mít záměr negativní účinky na vodu, může být povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky uvedené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) [rámcové směrnice o vodě]. Splnění těchto podmínek jsou povinny kontrolovat před udělením povolení záměru vnitrostátní orgány příslušné k jeho udělení, aniž je dotčena možnost soudního přezkumu“.
40.      Ačkoli se tato judikatura týká článku 4 rámcové směrnice o vodě, výklad čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě by podle mého názoru měl z této judikatury vycházet. V neposlední řadě proto, že čl. 7 odst. 3, stejně jako článek 4, stanoví určité povinnosti členským státům – rozdíl je v tom, že druhé ustanovení stanoví povinnosti týkající se ochrany vod obecně, zatímco první ustanovení stanoví povinnosti specifické pro vodní útvary, které slouží k výrobě pitné vody.
41.      Podle ustálené judikatury je při výkladu ustanovení unijního práva nutné zohlednit nejen jeho znění, nýbrž i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(9).
1)      Znění čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě
42.      Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že unijní normotvůrce v něm formuloval povinnost členských států dosáhnout konkrétního výsledku(10).
i)      Význam pojmu „zajistí“
43.      V rozsudku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (body 31 až 33) Soudní dvůr vyvozuje závaznost povinností podle článku 4 rámcové směrnice o vodě ze skutečnosti, že toto ustanovení obsahuje pojem naznačující jeho závaznost a relevanci s ohledem na schvalování konkrétních záměrů v rámci právního režimu ochrany vod.
44.      V těchto bodech uvedeného rozsudku totiž Soudní dvůr vysvětluje, že výraz „provedou“ a úvodní výraz „při uskutečňování programů opatření“ podporují výklad tohoto ustanovení v tom smyslu, že obsahuje povinnosti, které musí příslušné orgány při schvalování konkrétních záměrů splnit.
45.      Podobně jako v případě článku 4 rámcové směrnice o vodě, skutečnost, že čl. 7 odst. 3 této směrnice stanoví, že členské státy „zajistí nezbytnou ochranu vodních útvarů“, znamená, že tato povinnost má závaznou povahu a je relevantní s ohledem na schvalování konkrétních záměrů. Výraz „zajistí nezbytnou ochranu“ představuje pro členské státy povinnost jednat v tomto smyslu, což znamená, že schválení konkrétních záměrů je třeba považovat za prováděcí opatření za účelem zajištění nezbytné ochrany (bod 32 výše uvedeného rozsudku).
46.      Skutečnost, že články 4 a 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě obsahují v tomto ohledu mírně odlišné znění („členské státy provedou potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod“ versus „[č]lenské státy zajistí nezbytnou ochranu vodních útvarů určených s cílem zabránit zhoršování jejich kvality, čímž přispějí ke snížení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody“) není pro účely tohoto posouzení relevantní. Je jasné, že formulace „zajistí“ znamená, že členské státy musí k dosažení konkrétních cílů rámcové směrnice o vodě přijmout nezbytná opatření. Srovnání několika dalších jazykových verzí tohoto znění (například německé, francouzské, italské, španělské a lotyšské jazykové verze) to dále potvrzuje.
ii)    Význam pojmu „nezbytná ochrana“
47.      Použití výše uvedených pojmů v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ukazuje, že unijní normotvůrce na rozdíl od přístupu založeného na následné úpravě, který byl používán v minulosti, zvolil „preventivní přístup“. Jinými slovy, důraz již není kladen na úpravu kontaminované surové vody na vodu pitnou, ale spíše na ochranu zdrojů používané vody.
48.      Bod 11 odůvodnění rámcové směrnice o vodě uvádí__ že „má [unijní politika] pro životní prostředí přispět k prosazování cílů zachování, ochrany a zvýšení kvality životního prostředí, při uvážlivém a rozumném využívání přírodních zdrojů a má být založena na zásadě předběžné opatrnosti, přijímání preventivních opatření [...]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
49.      Pojem „nezbytná ochrana“ v čl. 7 odst. 3 ve světle zásady prevence naznačuje, že předtím, než příslušný orgán konkrétní záměr schválí, musí nejprve určit, zda tento záměr nebude mít nepříznivé účinky na kvalitu vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody.
iii) Význam pojmu „určené vodní útvary“
50.      Ze znění čl. 7 odst. 3 vyplývá, že ochranná opatření podle tohoto článku se vztahují pouze na vodní útvary, které prošly procesem určení. Ustanovení čl. 7 odst. 3 však neobsahuje žádné omezení na základě toho, jak se voda do těchto útvarů dostává, tedy zda k tomu dochází přirozeně nebo antropogenní infiltrací (jak je tomu ve sporu v původním řízení). Proto musí být zajištěna ochrana
vody přítomné v určených vodních útvarech.
iv)    Význam pojmu „zabránění zhoršování jejich kvality za účelem snížení stupně úpravy“
51.      Tato věta ukazuje, že cílem opatření, která musí členské státy přijmout, je snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody a prostředkem k dosažení tohoto cíle je povinnost členských států se přinejmenším vyvarovat zhoršování kvality vodních útvarů.
52.      Vysvětlující pokyny Komise č. 16(11) můj výklad týkající se
čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě podporují. Tyto pokyny, které představují konsensus ohledně osvědčených postupů, na kterých se shodla Komise, všechny členské státy a další zúčastněné strany, čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vysvětlují takto: „V praxi by zabránění zhoršování kvality útvaru podzemní vody samo o sobě nutně nevedlo ke snížení stupně úpravy případně potřebného pro výrobu pitné vody. Ke snížení stupně úpravy by bylo zapotřebí zlepšení kvality. Je však zřejmé, že existuje záměr přinejmenším zamezit zhoršování kvality podzemních vod. V ideálním případě by ochrana měla být dostatečná k tomu, aby bylo možné postupem času stupeň úpravy omezit.“
53.      Vnitřní vazba mezi zdrojem (útvary podzemní a povrchové vody využívané k výrobě pitné vody) a produktem (pitná voda distribuovaná obyvatelstvu) obsažená ve větě „ke snížení stupně úpravy“ ukazuje, že hospodaření členských států s pitnou vodou musí být v souladu se směrnicí o pitné vodě a s kritérii kvality vody v ní stanovenými.
54.      Z toho vyplývá, že prvek „zabránění zhoršování kvality“ v textu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ve spojení s požadavkem na snížení stupně úpravy znamená, že zákaz zhoršování podle tohoto ustanovení má za cíl odvrátit situaci, ve které nejsou splněna kritéria kvality vody stanovená ve směrnici o pitné vodě.
v)      Význam pojmu „pro výrobu pitné vody“
55.      Tento výraz objasňuje, že dotčené vodní útvary jsou pouze ty, které jsou využívány k výrobě pitné vody, a zároveň představuje nezbytné spojení mezi rámcovou směrnicí o vodě a směrnicí o pitné vodě.
56.      Ze znění čl. 7 odst. 3 tedy vyplývá povinnost členských států zabránit realizaci záměrů, které mohou zvýšit stupeň úpravy určených vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody, pokud záměr bez takového zvýšení stupně úpravy může mít nepříznivý dopad na požadavky na kvalitu vody stanovené ve směrnici o pitné vodě.
2)      Kontext čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě
i)      Vztah mezi čl. 7 odst. 3 a články 1 a 4 rámcové směrnice o vodě
57.      Můj výklad čl. 7 odst. 3 je potvrzen analýzou kontextu tohoto článku. Za prvé, význam článku
7 lze odvodit ze stávajících vazeb mezi tímto článkem a dalšími ustanoveními rámcové směrnice o vodě, zejména s články 1 a 4.
58.      V první řadě právní literatura (například Faßbender ve vyčerpávající analýze rámcové směrnice o vodě(12)) poukázala na úzkou souvislost a skutečnost, že článek 7 obsahuje věcné zpřísnění cílů podle článku 4 rámcové směrnice o vodě související s používáním. Výroba pitné vody představuje specifický způsob použití vody, které zahrnuje článek 4 rámcové směrnice o vodě jako obecné ustanovení, a proto je nezbytné zohlednit některé
požadavky týkající se pitné vody.
59.      V této souvislosti musí úvahy velkého senátu Soudního dvora týkající se systematiky článku 4 rámcové směrnice o vodě v rozsudku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland sloužit jako vodítko také pro účely výkladu čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice, jehož výklad je v projednávané věci nezbytný.
60.      To je odůvodněno tím, že systematické pojetí rámcové směrnice o vodě jako rámcové směrnice koordinuje ochranu všech vodních útvarů, včetně těch, které slouží k výrobě pitné vody(13).
61.      Navíc posledně jmenovaná ochrana stanovená v čl. 7 odst. 3 první větě rámcové směrnice o vodě tvoří nedílnou součást obecné ochrany vodních útvarů podle článku 1 rámcové směrnice o vodě, kterou rovněž sleduje článek
4 této směrnice(14). Celkový systém ochrany vod vytvořený podle článků 1 a 4 rámcové směrnice o vodě, jak jej vykládá Soudní dvůr, tedy posiluje chápání ochranné a imperativní povahy čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice.
ii)    Význam pojmu „určené vodní útvary“
62.      Abychom pochopili význam tohoto výrazu, je nutné vzít v úvahu následující dva prvky rámcové směrnice o vodě: i) specifická kritéria stanovená v čl. 7 odst. 1 a ii) povinnost zřídit registr určených vodních útvarů podle článku 6 ve spojení s článkem 7. Rámcová směrnice o vodě ukládá členským státům úkol přijmout konkrétní prováděcí opatření k zajištění řádného vymezení chráněných oblastí. A konečně, znění čl. 7 odst. 3 ve spojení s čl. 7 odst. 1 objasňuje, že členské státy mají povinnost dodržovat čl. 7 odst. 1 a řádně určit všechny dotčené vodní útvary s cílem poskytnout ochranu všem vodním útvarům, které ji vyžadují (zejména vodním útvarům využívaným k výrobě pitné vody).
iii) Význam směrnice o pitné vodě při definování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě
63.      Dále budu analyzovat dopad směrnice o pitné vodě na chápání „pitné vody dobré jakosti“, kterou se čl. 7 odst. 3 snaží zajistit. Článek 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě stanoví, že „[k]romě splnění cílů podle článku 4 v souladu s požadavky této směrnice [...] zajistí členské státy pro každý vodní útvar určený podle odstavce 1, aby za použitého režimu úpravy vody a v souladu s právními předpisy [EU] splnila upravená voda požadavky směrnice o pitné vodě“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
64.      Ustanovení čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě jasně spojuje čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice a její cíle v oblasti ochrany surové vody se stávajícími normami a postupy (pro zajištění dobré jakosti pitné vody) stanovenými ve směrnici o pitné vodě. Normy pro pitnou vodu obsažené ve směrnici o pitné vodě tedy přímo ovlivňují správu povodí tím, že definují minimální úroveň jakosti vody, která má být zajištěna při úpravě vody a zejména při čištění. To ukazuje, že důvěryhodnost správy povodí, která usiluje o dosažení cílů článku 7 rámcové směrnice o vodě, bude neoddělitelně spojena s normami směrnice o pitné vodě pro pitnou vodu(15).
65.      Není tedy pochyb o úzkém spojení mezi „mateřskou“ směrnicí (rámcové směrnice o vodě, která je rámcovou směrnicí pro celý systém vodního hospodářství) a „dceřinou“ směrnicí (směrnice o pitné vodě, což je směrnice specifická pro pitnou vodu a tvoří nedílnou součást tohoto systému). Článek 7 rámcové směrnice o vodě pomocí této úzké vazby nejen zavádí pravidla směrnice o pitné vodě pro ochranu pitné vody, ale přidává také další podmínku týkající se minimalizace stupně úpravy. Znění čl. 7 odst. 3 objasňuje, že ochrana podle tohoto ustanovení musí být prováděna tak, aby bylo dosaženo jakosti pitné vody požadované směrnicí o pitné vodě a aby se časem snížil stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody.
iv)    Role indikačních ukazatelů při identifikaci zhoršení kvality vody
66.      Dále je nutné vyjasnit prostředky pro zjištění zhoršení kvality vody. Abychom porozuměli smyslu požadavku obsaženého v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, který má zabránit zhoršování, pro účely projednávané věci, je třeba prozkoumat část C přílohy I směrnice o pitné vodě. Souhlasím s Komisí, že indikační ukazatel pro síran 250
mg/l, jak je stanoven v uvedené části C, je relevantní pro účely omezení znečišťující látky, jako je síran, a určení, zda došlo ke zhoršení ve smyslu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě. Tento indikační ukazatel musí být v souvislosti s výrobou pitné vody zohledněn.
67.      Z toho vyplývá, že vazba mezi rámcovou směrnicí o vodě a směrnicí o pitné vodě také poskytuje jeden z prvků pro identifikaci zhoršení kvality vody a tato vazba je užitečná při definování toho, jak může daný indikační ukazatel ovlivnit proces schvalování konkrétních záměrů, kterým se budu věnovat později v tomto stanovisku.
v)      Zásada předběžné opatrnosti a nápravná opatření
68.      Kromě přílohy I směrnice o pitné vodě poskytuje důležitý příspěvek pro pochopení obsahu povinnosti zajistit ochranu pitné vody článek 8 této směrnice. Tento článek, nadepsaný „Nápravná opatření a omezení užívání“, stanoví důsledky, které následují, když členské státy nesplní hodnoty ukazatelů stanovené podle článku 5 uvedené směrnice. Důležité je, že čl. 8 odst. 6 směrnice o pitné vodě stanoví, že „[v] případě nedodržení hodnot ukazatelů nebo specifikací stanovených v části C přílohy I, uváží členské státy, zda toto nedodržení představuje nějaké nebezpečí ohrožení lidského zdraví. Kde je zapotřebí lidské zdraví ochránit, uskuteční nápravná opatření k obnovení jakosti vody“.
69.      Jak jsem uvedl výše, bod 11 odůvodnění rámcové směrnice o vodě odkazuje na článek 174 Smlouvy o ES (nyní článek 191 SFEU), který vyžaduje, aby politika EU pro životní prostředí – tedy včetně hospodaření s pitnou vodou – byla založena na zásadě předběžné opatrnosti a na zásadě přijímání preventivních opatření. Jak bude v tomto stanovisku dále vysvětleno, možný dopad pitné vody kontaminované sírany na lidské zdraví nebyl dosud plně prozkoumán. Potřeba zajistit nezbytnou ochranu stanovenou v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ve světle zásad předběžné opatrnosti a prevence proto znamená, že členské státy musí vyhodnotit záměr s možným nepříznivým vlivem na životní prostředí a jednat dříve, než je záměr schválen. Z toho vyplývá, že existuje ex ante povinnost hodnotit konkrétní záměry, jako je záměr ve sporu v původním řízení, aby se předešlo situaci, kdy by bylo nutné uchýlit se k nápravným opatřením.
3)      Cíl čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě
70.      Tento výklad čl. 7 odst. 3 je podpořen významem, který primární právo EU přikládá ochraně životního prostředí. Článek 191 odst. 2 SFEU zavazuje Evropskou unii k zajištění vysoké úrovně ochrany, která mimo jiné vyžaduje politiku životního prostředí, která je „založena na zásadách obezřetnosti a prevence“. Kromě toho článek 37 Listiny základních práv Evropské unie požaduje, aby do politik Unie byla začleněna vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality(16).
71.      Kromě toho je jedním z cílů zajištění dobrého stavu vod v souladu s rámcovou směrnicí o vodě cíl zajistit zásobování obyvatelstva pitnou vodou (bod 24 odůvodnění rámcové směrnice o vodě).
72.      Konkrétně, jak jsem vysvětlil v bodě
53 tohoto stanoviska, existuje vnitřní souvislost mezi zdrojem (útvary podzemní a povrchové vody využívanými k odběru pitné vody) a produktem (pitnou vodou distribuovanou obyvatelstvu), souvislost, která se odráží v duchu a účelu čl. 7 odst. 3. Vysoká úroveň ochrany zdroje je proto nezbytná pro výrobu kvalitní pitné vody udržitelným způsobem.
73.      V rozsudku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (body 34 až 43) Soudní dvůr založil svůj výklad rovněž na cíli rámcové směrnice o vodě: „[rámcová směrnice o vodě] [s]tanoví obecné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů […]. Společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření upravené směrnicí musí být následně rozvíjeny členskými státy prostřednictvím přijetí zvláštních opatření v souladu se lhůtami stanovenými touto směrnicí“.
74.      Zejména článek 1 rámcové směrnice o vodě uvádí, že účelem této směrnice je přispět k „zajištění dostatečných zásob povrchových vod a podzemních vod dobré jakosti potřebných pro udržitelné, vyvážené a vyrovnané užívání vod“.
75.      Výše uvedená zjištění Soudního dvora v rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland jsou přímo relevantní pro účely teleologického výkladu čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice. Toto ustanovení musí být skutečně vykládáno ve světle obecného cíle rámcové směrnice o vodě, který zahrnuje „podpor[u] udržitelné[ho] užívání vod založené[ho] na dlouhodobé ochraně dosažitelných vodních zdrojů“ [článek
1 první pododstavec písm. b)], což je jeden z cílů, které musí členské státy uvést do praxe při schvalování konkrétních záměrů.
76.      Kromě toho jsou relevantní i zjištění týkající se environmentálních cílů uvedených v článku 4 rámcové směrnice o vodě, neboť podle čl. 7 odst. 2 této směrnice se cíle stanovené v článku 4 pro útvary povrchových vod vztahují rovněž na vodní útvary, na které se vztahuje článek
7.
77.      Z výše uvedených úvah vyplývá, že pro zajištění udržitelného využívání vody k výrobě pitné vody a zachování její dobré kvality je nezbytné zabránit znečišťování této vody a působit preventivně. Jinými slovy, je třeba předem posoudit konkrétní záměry, které mohou mít nepříznivý vliv na kvalitu vody používané k výrobě pitné vody a které by proto vyžadovaly zvýšení stupně úpravy – a nikoli jeho snížení, jak požaduje čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě.
4)      Přípravné práce týkající se čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě
78.      Výše uvedený výklad a význam čl. 7 odst. 3 v rámci schématu rámcové směrnice o vodě se rovněž potvrzuje při pohledu na legislativní historii tohoto ustanovení.
79.      Tato historie ukazuje, že na začátku legislativního procesu obsahovala rámcová směrnice o vodě pouze to, co jsou nyní čl. 7 odst. 1 a čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě.
80.      To, co je nyní čl. 7 odst. 3, bylo přidáno později, během konzultačního procesu mezi Radou Evropské unie a Evropským parlamentem(17). Tím se unijní normotvůrce snažil zpřísnit ustanovení článku 7 a dát jasně najevo, že v rámci nového přístupu k hospodaření s vodou byla upřednostněna ex ante ochrana surové vody před ex post zvyšováním stupně úpravy.
b)      Část 2 – Článek 7 odst. 3 druhá věta rámcové směrnice o vodě
81.      Předkládající soud v otázce 2 rovněž uvádí čl. 7 odst. 3 druhou větu, podle níž „[pro] vodní útvary [uvedené v čl. 7 odst. 3 první větě rámcové směrnice o vodě] mohou členské státy zřídit ochranná pásma“. Stejně jako Komise se však domnívám, že tato možnost nemá žádný dopad na povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 3 první větě, pokud jsou tyto povinnosti rovněž použitelné mimo tato ochranná pásma.
82.      Znění čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě je jasné. Zřízení ochranných pásem je možné, ale nemá žádný dopad na případ, jako je ten ve sporu v původním řízení. Zřízení takových zón na ochranu dotčených podzemních vod je pouze jedním z opatření. To je zřejmé z věty „[č]lenské státy zajistí nezbytnou ochranu […]“, po níž v další větě následuje „Pro tyto vodní útvary mohou členské státy zřídit ochranná pásma“.
83.      Jak vysvětlují vodítka č. 16, „druhá věta v čl. [7 odst. 3] umožňuje členským státům podle vlastního uvážení zřídit ochranná pásma, do kterých se může soustředit potřebná ochrana. V řadě členských států se jedná o to, co je běžně chápáno jako ‚zóny ochrany pitné vody‘ […] Cílem je zabránit zhoršování způsobenému antropogenními tlaky u jakékoli kontaminující látky, která by mohla pro splnění normy pro pitnou vodu vyžadovat dodatečnou úpravu“ (s. 13, kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
84.      Obecná povinnost ochrany, jak je vykládána výše, se proto vztahuje na všechny vodní útvary určené podle čl. 7 odst. 1, ale zřízení ochranného pásma je pouze doplňkovým a volitelným opatřením, které obecnou ochranu doplňuje, pokud to členský stát považuje za nutné(18).
c)      Závěr ke druhé otázce
85.      Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě tvoří nedílnou součást systému ochrany vod stanoveného článkem 4 rámcové směrnice o vodě. Zahrnuje zákaz zhoršování kvality vody v rozsahu, v němž povolení konkrétního záměru, který může k takovému zhoršení vést, brání členskému státu splnit povinnost snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody. Nezbytná ochranná opatření zahrnují závaznou povinnost členských států ex ante vyhodnocovat konkrétní záměry, které mohou mít nepříznivý dopad na kvalitu určených vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody – bez ohledu na to, jaký druh vody je v takových útvarech přítomen. Cílem je: i) působit preventivně a zamezit zhoršování kvality vody, ii) postupem času snižovat stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody jako součást cíle usilujícího o udržitelné využívání vodních zdrojů a iii) zabránit situaci, kdy je uplatnění nápravných opatření podle směrnice o pitné vodě nezbytné. Tato povinnost se uplatní bez ohledu na to, zda se tento vodní útvar nachází uvnitř nebo vně ochranného pásma ve smyslu čl. 7 odst. 3 druhé věty rámcové směrnice o vodě.
3.      Ke třetí a čtvrté otázce
a)      Co představuje porušení zákazu zhoršování kvality podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě?
86.      Domnívám se, že tyto otázky by měly být řešeny společně, protože se obě týkají kritéria pro posouzení porušení zákazu zhoršování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, co představuje porušení zákazu zhoršování podle tohoto ustanovení. Ptá se zejména, zda ke zjištění porušení stačí jakékoli zhoršení, nebo zda musí dojít k překročení indikačního ukazatele 250 mg/l uvedeného pro sírany v části C přílohy I směrnice o pitné vodě, nebo zda musí existovat hrozba nápravného opatření podle čl. 8 odst. 6 uvedené směrnice (opatření, které zvyšuje stupeň úpravy potřebný pro výrobou pitné vody).
87.      Jak jsem uvedl výše, čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě zavazuje členské státy, aby zabránily zhoršování kvality vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody, aby se snížil potřebný stupeň úpravy.
88.      Pokud jde o pojem „zhoršování“, Soudní dvůr již ve vztahu k čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice o vodě, který se zabývá „poj[mem] ‚zhoršení stavu‘ útvaru povrchové vody“, rozhodl, že je „pojmem globálního rozsahu“, který musí být určen s ohledem na jeho znění, kontext a cíle sledované spornými ustanoveními(19). Stejný přístup je použitelný při analýze zhoršení kvality vody používané k výrobě pitné vody.
89.      Zaprvé, pokud jde o znění čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, existují dva prvky relevantní pro účely definice pojmu „zhoršování“. Prvním prvkem je, že tento článek odkazuje na kvalitu vody, aniž by ji spojoval se stavem vody nebo s jakoukoli jinou podmínkou. Druhým prvkem je skutečnost, že se týká konkrétně kvality pitné vody, čímž se [definice] zužuje na vodní útvary využívané k výrobě pitné vody. Ze znění tohoto článku tak vyplývá, že „zhoršování“ zahrnuje jakoukoli činnost, která má nepříznivý dopad na vodní útvary konkrétně využívané k výrobě pitné vody.
90.      Zadruhé, pokud jde o kontext čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, uvedu následující poznámky.
91.      Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda mikrobiologické, chemické a indikační ukazatele uvedené v příloze I směrnice o pitné vodě mohou představovat referenční bod pro zákaz zhoršování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 první věty rámcové směrnice o vodě.
92.      Tato otázka musí být podle mého názoru zodpovězena kladně.
93.      Platí to v každém případě, pokud jde o sírany. Jak uvidíme níže, pokud existuje riziko pro lidské zdraví, představuje indikační ukazatel pro čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě relevantní referenční bod.
94.      Zatřetí, pokud jde o cíle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, toto ustanovení musí být rovněž vykládáno na základě obecných cílů této směrnice, mezi něž patří podpora „udržitelné[ho] užívání vod založené[ho] na dlouhodobé ochraně dosažitelných vodních zdrojů“ (čl. 1 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o vodě). Udržitelné využívání těchto zdrojů k výrobě pitné vody nutně zahrnuje minimálně zamezení jakémukoli znečištění těchto zdrojů, aby bylo dosaženo cíle snížení stupně jejich úpravy.
95.      Jak jsem uvedl v bodě 76 tohoto stanoviska, argumenty týkající se zjištění týkajících se environmentálních cílů uvedených v článku 4 rámcové směrnice o vodě jsou rovněž relevantní, neboť podle čl. 7 odst. 2 této směrnice se cíle stanovené v článku 4 pro útvary povrchových vod vztahují rovněž na vodní útvary, na které se vztahuje článek
7. Jak jsem vysvětlil výše, zákaz zhoršování kvality vody stanovený v čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě úzce souvisí s úpravou vody. Úprava je zase spojena s danou znečišťující látkou, a proto vyhodnocení zákazu zhoršování kvality vody nutně závisí na povaze znečišťující látky. V tomto případě se zabýváme síranem, který je monitorovacím ukazatelem, a proto příslušné právní důsledky vyplývají z čl. 8 odst. 6 směrnice o pitné vodě.
96.      Na jedné straně, jeví-li se, že směrnice o pitné vodě považuje dopad síranů na výrobu pitné vody za relativně méně nebezpečný (poznámka 1 v části C přílohy I v tomto ohledu pouze uvádí, že „voda by neměla být agresivní“), se sírany by se mělo zacházet méně přísně než například se znečišťujícími látkami uvedenými v částech A a B této přílohy.
97.      Na druhou stranu je také třeba mít na paměti, že současná vědecká literatura tvrdí, že sírany mohou ve skutečnosti ovlivnit stav vodního útvaru a mohou být pro lidské zdraví nebezpečnější, než se dosud připouštělo(20).
98.      Na základě právní analýzy souhlasím s Komisí, že indikační ukazatel pro síran 250 mg/l, jak je stanoven v části C přílohy I směrnice o pitné vodě, je relevantní pro účely určení, zda došlo ke zhoršení kvality ve smyslu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě. Tento indikační ukazatel musí být v rámci výroby pitné vody, o jakou jde ve sporu v původním řízení, zohledněn.
99.      I když prosté překročení tohoto indikačního ukazatele k takovému zhoršení automaticky nevede, skutečností zůstává, že indikační ukazatel je relevantní, protože představuje referenční bod. Ustanovení čl. 7 odst. 1 směrnice o pitné vodě ukládá členským státům povinnost sledovat kvalitu pitné vody, zejména v souladu s indikačními ukazateli uvedenými v článku 5 této směrnice. V této souvislosti, jak je stanoveno v čl. 5 odst. 2 druhé větě uvedené směrnice, pokud jde o ukazatele uvedené v části C přílohy I, je hodnoty třeba určovat „pouze pro účely monitorování a ke splnění povinností uložených článkem 8“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
100. Z bodu 11 odůvodnění této směrnice vyplývá, že orientační hodnota stanovená pro sírany nepředstavuje ukazatel „s přímým vztahem k lidskému zdraví“. Proto na rozdíl od indikačních ukazatelů stanovených v částech A a B přílohy I (viz čl. 8 odst. 2 směrnice o pitné vodě) členské státy nejsou v případě překročení nutně povinny za účelem obnovení kvality vody přijmout nápravná opatření. Podle čl. 8 odst. 6 směrnice o pitné vodě musí nejprve zvážit, „zda toto nedodržení představuje nějaké nebezpečí ohrožení lidského zdraví“ a musí uskutečnit nápravná opatření pouze tam, „[k]de je zapotřebí lidské zdraví ochránit“.
101. Pokud však překročení úrovní indikačního ukazatele stanovených pro sírany představuje riziko pro lidské zdraví a pokud dotčený členský stát k obnovení kvality vody nepřijme nezbytná nápravná opatření, domnívám se, stejně jako Komise, že to nepředstavuje porušení pouze čl. 8 odst. 6 směrnice o pitné vodě, ale také povinnosti zabránit zhoršování kvality dotčených vodních útvarů a snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody v souladu s čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě.
102. Z toho vyplývá, že ke zhoršení kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě dochází v případě, že záměr může překročit stanovené ukazatele podle směrnice o pitné vodě. V případě znečišťující látky uvedené v části C přílohy I směrnice o pitné vodě však takové překročení neznamená zhoršení pouze na základě zjištěné úrovně znečišťující látky, jako je síran. V takovém případě by ke zjištění zhoršení kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě mělo existovat riziko pro lidské zdraví a pro zamezení takovému riziku by měla existovat potřeba upravit proces úpravy.
103. Dále přezkoumám, zda i přes povinnost hladinu síranů pouze monitorovat (část C přílohy I směrnice o pitné vodě), která by mohla naznačovat, že hodnocení dopadu konkrétního záměru na hladinu síranů by mohl být také proveden ex post v rámci monitorování, je třeba čl. 7 odst. 3 vykládat tak, že ukládá povinnost hodnotit konkrétní záměry, jako je ten ve sporu v původním řízení, ex ante.
b)      Posouzení rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace
104. Při přezkumu
vědecké literatury, a dokonce i zde dotčeného rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace, je jasné, že o vlivu pitné vody kontaminované sírany na lidské zdraví existují značné pochybnosti. V důsledku toho čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ve světle zásad předběžné opatrnosti a prevence vyžaduje, aby bylo před přijetím rozhodnutí o schválení provedeno řádné posouzení podle tohoto ustanovení.
105. V rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace (s. 174) úřad uvádí, že v důsledku předmětného záměru se očekává mírné zvýšení v koncentraci síranů [viz také s. 46, bod 1.3.3.13 tohoto rozhodnutí, který ukazuje, že si úřad uvědomuje rizika: „aby nedocházelo ke zhoršení ekologického stavu nebo potenciálu útvarů povrchových vod směrem po proudu, jejichž funkcí je dosažení
ekologické průchodnosti jako priority, je nutné řídit emise síranů z jezera tak, aby byla respektována dlouhodobá horní hodnota 620 mg/l pro vodu vypouštěnou v kontrolním bodě
1 (přepadová konstrukce)“]. Navzdory výše uvedenému byly v rámci schvalovacího řízení jednoduše vynechány jakékoli kontroly, zda je dotčený záměr (včetně přepadu z Cottbuser Ostsee) slučitelný s ustanoveními rámcové směrnice o vodě ve vztahu k článku
7 této směrnice. Kontroly, které byly skutečně provedeny, se týkají výhradně článku 4 rámcové směrnice o vodě. Skutečnost, že skutečná míra znečištění sírany nebyla dosud prošetřena, připouští i sám úřad, když v rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace (s. 175) uvádí, že „skutečné zředění nebo snížení koncentrace až po vodárnu Briesen je třeba konkrétně určit“. V rozsahu, v němž úřad odhaduje, že „záměr nebrání zabezpečení zásobování pitnou vodou“ (rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace, s. 175), souhlasím s předkládajícím soudem, že v tomto ohledu nebylo provedeno dostatečné technické šetření(21).
106. Při přezkumu rozhodnutí o schválení plánovací dokumentace, dokument ukazuje, že dopad sporného záměru na úroveň síranů nebyl podrobně analyzován. Zejména nebyla analyzována vzájemná závislost mezi zvýšenou koncentrací v podzemní vodě během záplav a očekávaným difúzním vstupem síranů do řeky Sprévy (viz strana 173 rozhodnutí o schválení). Očekává se zvýšení koncentrace síranů v útvaru podzemní vody (strany 171 a 174), zatímco z dlouhodobého hlediska se neočekává žádná další expozice (strana 172). Samotné rozhodnutí o schválení výslovně připouští, že „skutečný stupeň zředění nebo snížení až po vodárnu Briesen musí být konkrétně určeno“ (strana
175). Dále rozhodnutí o schválení uvádí, že „nárůst [koncentrace] síranů v útvaru podzemních vod v důsledku záměru není v praxi kvantifikovatelný“.
c)      Vědecká literatura týkající se nebezpečí znečištění sírany
107. Komplexní studie o znečištění sladkovodních ekosystémů sírany(22) došla k závěru, že „přezkoumaná literatura jasně ukazuje, že znečištění [sírany] může mít toxické účinky na vodní rostliny a živočišné organismy, včetně mimo jiné ryb, bezobratlých a obojživelníků, a může mít negativní důsledky pro lidské zdraví“. Podle autorů „je velká potřeba opatření ke snížení koncentrací síranů ve vodních útvarech […] Naší studií bychom chtěli na problém upozornit, ukázat současný stav snižování míry znečištění sírany a zároveň poukázat na četné mezery ve znalostech, které stále existují“(23).
108. Tatáž studie pojednává o samotném problému znečištění sírany, o který jde ve sporu v původním řízení (znečištění sírany a řeka Spréva): „o přímých zdravotních dopadech zvýšeného příjmu [síranů], zejména prostřednictvím pitné vody, je známo jen málo“ a „přetrvávající a zvyšující se hladiny [síranů] ve sladkovodních ekosystémech jsou dnes výsledkem různých lidských činností […], které ohrožují jak funkci ekosystému, tak zásoby pitné vody“. Zejména „významné příklady vodních ekosystémů s rozsáhlým výzkumem [kyselého důlního odvodnění] zahrnují […] řeku Sprévu, [(24)] […] jeví se nepravděpodobné, že by se koncentrace [síranů] po proudu vrátily na ‚přirozenou‘ úroveň během několika let nebo dokonce desetiletí po ukončení těžby. Například koncentrace [síranů] v řece Sprévě […] se v posledních desetiletích zvýšily v důsledku opouštění hnědouhelných povrchových dolů a související obnovy hladin podzemních vod […] V důsledku toho byly v jezerech v systému Sprévy směrem po proudu zaznamenány zvýšené koncentrace [síranů], které v Německu často překračovaly limity [síranu] pro pitnou vodu 250 mg L-1 […], což je vysoce problematické, protože tyto vodní plochy jsou využívány jako zdroje pitné vody – typicky odběrem podzemní vody přes břehovou filtraci. S ukončením těžby hnědého uhlí pro výrobu energie v mnoha zemích se jeví rozumné předpokládat, že export [síranů] z těchto regionů bude i nadále pro životního prostředí představovat problém“(25).
d)      Závěr o použití hodnoty ukazatele
109. Vzhledem k rostoucí důležitosti zásad předběžné opatrnosti a prevence v právu životního prostředí musí být v případě znečišťující látky, u níž existují pochybnosti o jejím nepříznivém dopadu na lidské zdraví, čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vykládán způsobem, který neumožňuje vyčkávat okamžiku, kdy již
došlo ke znečištění. Proto i přesto, že hodnota ukazatele, jako je ta stanovená pro sírany, je určena především pro účely monitorování, domnívám se, že je platná i jako indikátor pro účely preventivního hodnocení při stanovení rizik pro zhoršování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě.
4.      K páté, šesté a sedmé otázce
110. Jelikož podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda je podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě příslušný orgán povinen provést nebo zadat znalecký posudek k prošetření možného zhoršení kvality vodního útvaru dotčeného záměrem před povolením tohoto záměru, nebo pokud k tomu nedojde, zda lze takové šetření provést ex post v průběhu soudního řízení (za účelem nápravy nezákonnosti povolení uděleného podle vnitrostátního vodního zákona), tyto otázky by měly být řešeny společně.
111. Jak bylo projednáno výše, čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, vykládaný ve světle zásad předběžné opatrnosti a prevence, stanoví, že je třeba vyhnout se situaci, ve které je třeba přijmout nápravné opatření. Jak je zřejmé z odborné literatury uvedené výše, skutečnost, že nebezpečí síranů ve vztahu k vodě používané při výrobě pitné vody a jejich nepříznivý vliv na ni ještě nebylo dostatečně posouzeno a prokázáno, posiluje ve spojení se zásadami předběžné opatrnosti a prevence můj výklad, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vyžaduje posouzení konkrétních záměrů, jako je ten ve sporu v původním řízení, ex ante.
112. Z mé předchozí analýzy smyslu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vyplývá, že výše uvedené posouzení ex ante musí obsahovat dva hlavní směry hodnocení. První by mělo zvážit dopad na lidské zdraví, pokud by proces úpravy vody zůstal nezměněn, včetně toho, jaká nápravná opatření by byla podle směrnice o pitné vodě na základě stanoveného spojení potřebná. Druhé by vyžadovalo vyhodnocení dopadu na stupeň úpravy: zda by bylo se stávajícími metodami stále možné produkovat vodu stejné kvality v případě, že by byl záměr schválen a realizován.
113. V této souvislosti může být užitečné stanovit ex ante druh opatření, která mohou příslušné orgány za účelem splnění svých povinností podle čl. 7 odst. 3 přijmout.
114. Těmito opatřeními jsou: i) určení vodních útvarů podle čl. 7 odst. 1 rámcové směrnice o vodě, ii) monitorování vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody a iii) posouzení jednotlivých záměrů za účelem zjištění, zda mohou vést ke zhoršení kvality vodních útvarů na úroveň, která členskému státu brání v plnění jeho povinnosti snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody.
115. V souvislosti s tím, jaká opatření je podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě třeba přijmout, bych zde rád poukázal na to, že nová přepracovaná směrnice o pitné vodě (směrnice (EU) 2020/2184(26)), která měla být provedena do 12. ledna 2023, v článku 8 členským státům ukládá povinnost „zajist[it], aby byla provedena posouzení a řízení rizik částí povodí souvisejících s místy odběru vody určené k lidské spotřebě“.
116. Proto se domnívám, že podle tohoto nového ustanovení (které na dvou místech výslovně odkazuje na čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě), stejně jako podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, je nezbytné, aby členské státy přijaly opatření, která se týkají nejen vody v naších sklenicích, ale i vodních útvarů, ze kterých se voda pro účely výroby pitné vody odebírá a upravuje.
117. Judikatura Soudního dvora objasňuje, že „příslušné orgány jsou podle článku 4 [rámcové směrnice o vodě] povinny zkontrolovat, zda tento záměr může mít negativní účinky na vodu, které by byly v rozporu s povinnostmi zamezit zhoršení a zajistit zlepšení stavu útvarů povrchových a podzemních vod, během řízení o povolení záměru, a tedy před přijetím rozhodnutí. Toto ustanovení proto brání tomu, aby k takové kontrole došlo až po tomto okamžiku“(27).
118. S ohledem na tuto judikaturu a vzhledem k tomu, že čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě představuje nedílnou součást systému ochrany vod stanoveného článkem
4 této směrnice, dopad na vodní útvary využívané k výrobě pitné vody – což je otázka přímo související s lidským zdravím – musí být nutně vyhodnocen před schválením záměru.
119. Výše uvedená pozorování potvrzují moji předchozí analýzu, podle níž je třeba čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě ve světle zásad předběžné opatrnosti a prevence vykládat tak, že nezbytná ochranná opatření zahrnují závaznou povinnost členských států konkrétní záměry, které mohou mít nepříznivý vliv na kvalitu určených vodních útvarů využívaných k výrobě pitné vody, vyhodnotit ex ante.
120. Článek 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě tedy dotčený příslušný orgán zavazuje záměr neschválit, pokud by mohl způsobit zhoršení kvality dotčeného vodního útvaru tak, že by se zvýšil stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody, před provedením hodnocení podle článku
7 rámcové směrnice o vodě ve spojení se směrnicí o pitné vodě. Jinými slovy, takové hodnocení představuje povinný procesní krok předtím, než takový záměr může být zvažován pro případné schválení.
121. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru a z vyjádření účastníků řízení na jednání vyplývá, že takové posouzení ve věci v původním řízení zcela chybí. Jediným posouzením, které bylo ve skutečnosti provedeno, bylo to týkající se článku 4 rámcové směrnice o vodě.
122. Jak uvedlo město Frankfurt nad Odrou a FWA, posouzení záměru ve sporu v původním řízení bylo provedeno na základě obecného zákazu zhoršování podle článku 4 rámcové směrnice o vodě. Toto posouzení však zjevně nesplňuje požadavky čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice v rozsahu, v němž má za cíl „zabránit zhoršování [...] kvality [vody]“ a „snížení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody“. Nedodržení těchto požadavků může mít potenciálně dopad na zajištění ochrany lidského zdraví v rámci povolovacího řízení a na výsledek tohoto povolovacího řízení, o kterém nyní musí rozhodnout předkládající soud.
123. Z toho vyplývá, že příslušný orgán je podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě povinen během postupu schvalování plánovací dokumentace – tedy před přijetím samotného rozhodnutí o schválení – ověřit, zda dotčený záměr může mít nepříznivý dopad na plnění povinností stanovených v tomto článku. Toto ustanovení brání tomu, aby takové ověření bylo provedeno až po udělení tohoto souhlasu.
5.      K osmé a deváté otázce
124. Tyto otázky by měly být řešeny společně. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda zákaz zhoršování stavu pitné vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě lze překonat vyvážením zájmů s cílem, který záměr sleduje (např. stupeň potřebné úpravy je nízký nebo jedná-li se o záměr zvláštního významu), nebo zda se na čl. 7 odst. 3 vztahuje čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice.
125. Zaprvé, jak vyplývá z bodu 51 tohoto stanoviska, cílem opatření, která musí členské státy přijmout podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě, je snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody a prostředkem k dosažení tohoto cíle je povinnost se přinejmenším vyvarovat zhoršování kvality vodních útvarů.
126. Zadruhé, zákaz zhoršování kvality vody, který se vztahuje na povolování jednotlivých záměrů podle tohoto ustanovení, má tento cíl zajistit.
127. Zatřetí, jak však vysvětlím níže, určité jednotlivé záměry mohou být přesto schváleny za předpokladu, že splňují určité podmínky, buď podle čl. 4 odst. 7 rámcové směrnice o vodě, nebo při uplatnění zásady proporcionality.
128. V rozsudku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (body 44 až 47) se Soudní dvůr při výkladu článku 4 rámcové směrnice o vodě opírá o režim odchylek stanovený v čl. 4 odst. 7 této směrnice.
129. Znění čl. 4 odst. 7 rámcové směrnice o vodě je důležité, protože ukazuje, že je použitelný i nad rámec článku 4, protože v úvodu jasně obecným způsobem stanoví, že členské státy „neporuší tuto směrnici“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska), pokud jsou splněny požadavky tohoto ustanovení. Nestanoví, že členské státy neporuší tento článek.
130. Kromě toho skutečnost, že v článku
7 rámcové směrnice o vodě je odkaz na článek
4, ukazuje, že tato ustanovení jsou vzájemně propojena a že povinnosti podle čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě spolu úzce souvisí.
131. Na rozdíl od tvrzení Komise, že čl. 4 odst. 7 se na čl. 7 odst. 3 vztahuje bezpodmínečně, je však ze dvou pododstavců na začátku čl. 4 odst. 7 zřejmé, že se vztahuje pouze na činnosti, které mohou ovlivnit stav vodních útvarů.
132. Proto musí být čl. 4 odst. 7 rámcové směrnice o vodě vykládán tak, že se použije na schvalovací proces konkrétních záměrů, které mají vliv na povinnosti podle čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice, avšak pouze v případě, že tyto záměry mohou ovlivnit stav vodních útvarů. V takových situacích čl. 4 odst. 7, jak jej vykládá Soudní dvůr, příslušným orgánům členských států poskytuje vodítko, pokud jde o nezbytné kroky, které v rámci povolovacího řízení musí učinit.
133. V určitých případech však zhoršení kvality zakázané podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě nemusí stav vodních útvarů ovlivnit. V případě takových záměrů, které mohou mít nepříznivý vliv na povinnosti podle čl. 7 odst. 3 (nikoli však na stav vodních útvarů), se domnívám, že v procesu schvalování těchto záměrů by se namísto čl. 4 odst. 7 měla uplatňovat zásada proporcionality.
134. Celková konstrukce rámcové směrnice o vodě, jak je podrobně popsána v článku
4 této směrnice, ukazuje, že unijní normotvůrce měl za to, že za určitých podmínek mohou být povoleny odchylky od povinností uložených touto směrnicí členským státům. Článek
7 sám o sobě však na možnou odchylku nijak neodkazuje. Podle mého názoru by výklad čl. 7 odst. 3, podle kterého obsahuje absolutní povinnost stanovit zákaz zhoršování kvality vody, mohl členským státům způsobit nepřekonatelné potíže v jejich úsilí o zajištění hladkého hospodaření se svými vodními zdroji v krátkodobém horizontu. V takových situacích musí být v rámci procesu schvalování konkrétního záměru zákaz zhoršování podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě vykládán s ohledem na zásadu proporcionality a vyvažování zájmů, zejména ve vztahu k cíli, který sleduje dotčený záměr. Nasvědčuje tomu skutečnost, že bod 32 odůvodnění rámcové směrnice o vodě objasňuje, že odchylky mohou existovat „z důvodů nadřazeného veřejného zájmu“.
135. Proto má příslušný orgán v průběhu procesu schvalování konkrétního záměru, který by mohl mít nepříznivý dopad na povinnosti podle čl. 7 odst. 3, povinnost vyhodnotit nezbytnost zákazu daného záměru, zjistil-li tento orgán, že daný záměr může způsobit zhoršení kvality vody, a v důsledku toho bránit členskému státu v plnění povinnosti snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody.
Důležitost prvku „nezbytnosti“ se v tomto ohledu odráží ve znění čl. 7 odst. 3. Tento článek jasně stanoví, že členské státy zajistí „nezbytnou ochranu vodních útvarů určených s cílem zabránit zhoršování jejich kvality, čímž přispějí ke snížení stupně úpravy potřebného pro výrobu pitné vody“.
136. Tento požadavek nezbytnosti(28), vykládaný ve světle zásady proporcionality, vyžaduje, aby členské státy přijaly opatření, která v zájmu ochrany cílů čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě „nepřekročily meze toho, co je přiměřené a absolutně nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a dbát na to, aby způsobené nepříznivé následky nebyly nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům“(29).
137. Z toho vyplývá, že předkládající soud by měl v rámci použití zásady proporcionality ověřit, zda bylo v rámci schvalování konkrétního záměru provedeno vážení zájmů. Takové hodnocení by mělo určit, zda zákaz zhoršování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě může být vyvážen cílem, který záměr sleduje. Takové vyvážení by však bylo možné pouze v krátkodobém horizontu (za předpokladu, že z dlouhodobého hlediska bude soulad s čl. 7 odst. 3 obnoven) a budou-li splněny následující podmínky: i) potřebný stupeň úpravy je nízký a časem by se snižoval; ii)
záměr má zvláštní význam a prokazuje nadřazený veřejný zájem; iii)
jsou podniknuty všechny nezbytné kroky k průběžnému zmírnění nepříznivého dopadu na povinnosti podle čl. 7 odst. 3; a iv) záměr nezpůsobuje členskému státu vážné potíže při zajišťování pitné vody vyhovující požadavkům směrnice o pitné vodě.
6.      K desáté předběžné otázce
138. Předkládající soud se táže, jaké další povinnosti, kromě povinností stanovených v článku 4 rámcové směrnice o vodě, lze vyvodit z čl. 7 odst. 2 téže směrnice s tím důsledkem, že je třeba zohlednit je v řízení o povolení daného záměru.
139. Článek 4 rámcové směrnice o vodě ukládá členským státům povinnost „odmítnout schválení konkrétního projektu, pokud může vést ke zhoršení stavu útvaru povrchové vody nebo pokud ohrožuje dosažení dobrého stavu povrchových vod či dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu takových vod ke dni stanovenému touto směrnicí“(30) (s výhradou udělení výjimky). Totéž platí pro útvary podzemní vody.
140. Z toho vyplývá, že článek 4 se vztahuje na ochranu vodních útvarů jako takových.
141. Článek 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě jde nad rámec této povinnosti.
142. Článek 7 odst. 2 stanoví, že „[k]romě splnění cílů podle článku 4 v souladu s požadavky této směrnice pro povrchové vody, včetně norem kvality stanovených na úrovni Společenství podle článku 16, zajistí členské státy pro každý vodní útvar určený podle odstavce 1, aby za použitého režimu úpravy vody a v souladu s právními předpisy Společenství splnila upravená voda požadavky [směrnice o pitné vodě]“.
143. Toto ustanovení tak upřesňuje, že voda odebraná a upravená pro lidskou spotřebu musí v konečném důsledku splňovat požadavky směrnice o pitné vodě, to znamená, že musí být vhodná k lidské spotřebě.
144. Stejně jako Komise se domnívám, že tento požadavek – ve smyslu čl. 7 odst. 3 rámcové směrnice o vodě – jde nad rámec povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) bodě i) nebo
čl. 4 odst. 1
písm. b) bodě i) této směrnice. Jinými slovy, čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě přidává k článku 4 této směrnice další rozměr (a poskytuje ve vztahu k článku 4 rozšířenou ochranu), který je zaměřen zejména na lidské zdraví a je založen na směrnice o pitné vodě. Existuje tedy nejen povinnost vodní útvar podle článku 4 chránit, jak je v tomto článku podrobně stanoveno, ale také nakládat s tímto vodním útvarem podle čl. 7 odst. 2 za účelem splnění požadavků směrnice o pitné vodě.
145. Na rozdíl od toho, co uvádí Lausitz, tedy čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě není pouze deklaratorní a je tak v průběhu schvalovacího řízení za účelem ověření, zda důsledky realizace daného záměru mohou ovlivnit režim úpravy vodního útvaru k dosažení cílů směrnice o pitné vodě, rovněž třeba zohlednit čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě.
146. Je možno uvést, že pokyny č. 16 ve vztahu k čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě skutečně objasňují, že „cíle článku 4 (tj. stav, zamezení nebo omezení, provádění opatření ke zvrácení trendů a další cíle chráněných oblastí) musí být splněny nezávisle na splnění cíle článku [7 odst. 2]; a musí být splněny požadavky [směrnice o pitné vodě]. To zahrnuje obecný požadavek zajistit, aby voda nebyla kontaminována [látkami], které by mohly představovat nebezpečí pro lidské zdraví, a požadavek splnit v místě dodání spotřebitelům (tj. v kohoutku) formální normy stanovené ve směrnici o pitné vodě.“
147. Podle mého názoru čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě k vyvažování zájmů podle rámcové směrnice o vodě přidává další bod, a sice že záměr je možné schválit pouze tehdy, pokud jeho realizace nepříznivě neovlivní vodu dodávanou (z kohoutku) obyvatelům dotčeného území. Domnívám se, že to znamená, že záměr může být schválen pouze tehdy, obsahuje-li případně soubor nezbytných opatření k zajištění toho, aby dodržování směrnice o pitné vodě nebylo nepříznivě ovlivněno.
148. Z výše uvedených úvah vyplývá, že čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o vodě je třeba vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení, stejně jako čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice, obsahuje povinnosti jdoucí nad rámec povinností uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) bodě i) nebo čl. 4 odst. 1 písm. b) bodě i) téže směrnice, které je třeba vzít v rámci postupu schvalování záměru v úvahu. Záměr může být konkrétně schválen pouze tehdy, obsahuje-li soubor nezbytných opatření k zajištění toho, aby dodržování směrnice o pitné vodě nebylo nepříznivě ovlivněno.
IV.    Závěry
149. Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Verwaltungsgericht Cottbus (správní soud, Chotěbuz, Německo) takto:
„K první předběžné otázce
Článek 7 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, je třeba vykládat v tom smyslu, že právnické osoby pověřené podle vnitrostátního práva výrobou a úpravou pitné vody nebo osoby, kterým byla taková výroba a úprava pitné vody svěřena, mají právo požadovat, aby příslušný orgán odpovědný za schválení záměru, který může mít nepříznivý dopad na stupeň úpravy pitné vody vyžadovaný směrnicí Rady 98/83/ES ze dne 3. listopadu 1998 o jakosti vody určené k lidské spotřebě, dodržoval povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60. V případě potřeby tak tyto právnické osoby mohou podat žalobou k příslušnému soudu.
Ke druhé předběžné otázce
Článek 7 odst. 3 směrnice 2000/60 zahrnuje zákaz zhoršování kvality vody v rozsahu, v němž schválení konkrétního záměru, který může k takovému zhoršení vést, brání členskému státu splnit povinnost snížit stupeň úpravy potřebný pro výrobu pitné vody. Nezbytná ochranná opatření zahrnují závaznou povinnost členských států ex ante vyhodnocovat konkrétní záměry, které mohou mít nepříznivý dopad na kvalitu určených vodních útvarů používaných k výrobě pitné vody – bez ohledu na to, jaký druh vody je v takových útvarech přítomen. Tato povinnost se uplatní bez ohledu na to, zda se tento vodní útvar nachází uvnitř nebo vně ochranného pásma ve smyslu čl. 7 odst. 3 druhé věty směrnice 2000/60.
Ke třetí a čtvrté předběžné otázce
Ke zhoršení kvality vody podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60 dochází v případě, že záměr může překročit stanovené ukazatele podle směrnice 98/83. V případě znečišťující látky uvedené v části C přílohy I směrnice 98/83 však takové překročení neznamená zhoršení pouze na základě zjištěné úrovně znečišťující látky, jako je síran. V takovém případě by ke zjištění zhoršení kvality vody podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60 mělo existovat riziko pro lidské zdraví a pro zamezení takovému riziku by měla existovat potřeba upravit proces úpravy.
V případě znečišťující látky, u níž existují pochybnosti o jejím nepříznivém vlivu na lidské zdraví, stanovená hodnota ukazatele, jako je hodnota stanovená pro sírany, může sloužit jako ukazatel pro účely preventivního hodnocení při stanovení rizik zhoršení kvality vody podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60.
K páté, šesté a sedmé předběžné otázce
Článek 7 odst. 3 směrnice 2000/60 je třeba vykládat tak, že příslušný orgán je povinen během postupu schvalování plánovací dokumentace – tedy před přijetím samotného rozhodnutí o schválení – ověřit, zda dotčený záměr může mít nepříznivý dopad na plnění povinností stanovených v tomto článku. Článek 7 odst. 3 brání tomu, aby takové ověření bylo provedeno až po udělení tohoto souhlasu.
K osmé a deváté předběžné otázce
Po obdržení hodnocení podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60 je příslušný orgán v případě, že řeší situaci týkající se stavu vodních útvarů dotčených záměrem, povinen pro účely rozhodnutí o schválení záměru provést vyvážení zájmů ve formě testu podle čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice.
U ostatních záměrů, které mají vliv na povinnosti podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2000/60, ale neovlivňují stav vodních útvarů, je tento orgán za účelem zjištění, zda zákaz zhoršování kvality vody podle čl. 7 odst. 3 může být vyvážen cílem, který daný záměr sleduje, povinen takové vyvážení zájmů provést s ohledem na zásadu proporcionality. To je možné pouze v krátkodobém horizontu – za předpokladu, že z dlouhodobého hlediska bude soulad s čl. 7 odst. 3 obnoven – a budou-li splněny následující podmínky: i) potřebný stupeň úpravy je nízký a časem by se snižoval; ii)
záměr má zvláštní význam a prokazuje nadřazený veřejný zájem; iii)
jsou podniknuty všechny nezbytné kroky k průběžnému zmírnění nepříznivého dopadu na povinnosti podle čl. 7 odst. 3; a iv) záměr nezpůsobuje členskému státu vážné potíže při zajišťování pitné vody vyhovující požadavkům směrnice 98/83.
K desáté předběžné otázce
Článek 7 odst. 2 směrnice 2000/60 je třeba vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení, stejně jako čl. 7 odst. 3 uvedené směrnice, obsahuje povinnosti jdoucí nad rámec povinností uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) bodě i) nebo
čl. 4 odst. 1
písm. b) bodě i) téže směrnice, které je třeba vzít v rámci postupu schvalování záměru v úvahu. Záměr může být konkrétně schválen pouze tehdy, obsahuje-li
soubor nezbytných opatření k zajištění toho, aby dodržování směrnice 98/83 nebylo nepříznivě ovlivněno.“
1      Původní jazyk: angličtina.
2      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275).
3      Viz: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Směrnice Rady 98/83/ES ze dne 3. listopadu 1998 o jakosti vody určené k lidské spotřebě (Úř. věst. 1998, L 330, s. 32; Zvl. vyd. 15/04, s. 90).
5      Rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen, body 121 a 123 a citovaná judikatura.
6      V tomto smyslu viz rozsudek Land Nordrhein-Westfalen, bod 125 a citovaná judikatura.
7      Viz analogicky rozsudek ze dne 3. října 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland a další (C‑197/18, EU:C:2019:824, body 40 a 42).
8      Tato jasná souvislost byla identifikována v literatuře. Viz například Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive And European Pesticide Regulation: Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Viz rozsudek ze dne 3. října 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland a další (C‑197/18, EU:C:2019:824, bod 48 a citovaná judikatura).
10      Rozsudek ze dne 30. února 2006, Komise v. Lucembursko (C‑32/05, EU:C:2006:749, bod 75).
11      „Guidance on groundwater in drinking water protected areas“ z dokumentu „Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive“, (2000/60/ES), dostupného na: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98-7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance% 20Ne%2016 %20-%20Podzemní voda%20in%20DWPAs.pdf.
12      Faßbender, K., Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie (Požadavky práva Společenství na normativní implementaci nové rámcové směrnice ES o vodě), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, svazek 3, 2001, s. 245 a násl.
13      Viz v tomto ohledu rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen, bod 70, ve kterém Soudní dvůr vycházel zejména ze skutečnosti, že cíle rámcové směrnice o vodě pro povrchové a podzemní vody byly podobné.
14      Viz také usnesení ze dne 1. června 2021, bod 11.
15      Viz Dolan, T., op. cit., s. 108.
16      Viz také stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci EIB v. ClientEarth a Komise v. EIB (C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, bod 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., and Schmalholz, M., (Eds.), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie [Příručka k rámcové směrnici o vodě], Erich Schmidt Verlag, Berlin, 2006, s. 432.
18      Viz také Commission’s Guidance Document No. 18 „Guidance on groundwater status and trend assessment“, oddíl „4.4.6 Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas“, dostupné na https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/76543005-ce9e-4b3c-9191-3c3f97b90ab1.
19      Rozsudek ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, body 55 a 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. a Goldhammer, T., Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation, Earth-Science Reviews, svazek
212 103446, 2021. Viz bod 107 a násl. tohoto stanoviska.
21      Viz usnesení ze dne 1. června 2021, bod 13.
22      Zak, D. a další, op. cit.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      Viz Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecological Engineering, svazek 17, 2001, s. 143 až152, a Graupner, B. J., Koch, C. a Prommer, H., Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters, Journal of Hydrology, svazek 513, 2014, s. 169 až 178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D. a další, op. cit., s. 2, 7 a 13 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
26      Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/2184 ze dne 16. prosince 2020 o jakosti vody určené k lidské spotřebě (Úř. věst. 2020, L 435, s. 1).
27      Rozsudek ve věci Land Nordrhein-Westfalen, bod 76 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Viz také stanovisko generálního advokáta G. Hogana ve věci Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, bod 45), ve kterém je zmíněna zásada předběžné opatrnosti. Dodávám, že zmínit zásadu prevence je důležité i v této souvislosti. Bod 11 odůvodnění rámcové směrnice o vodě skutečně na obě zásady odkazuje.
28      Viz analogicky rozsudek ze dne 7. července 2022, PH (regionální zákaz pěstování GMO) (C‑24/21, EU:C:2022:526, bod 49 a citovaná judikatura).
29      Rozsudek ze dne 28. května 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, bod 81 a citovaná judikatura).
30      Rozsudek ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, bod 1 výroku.