61993CC0187_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In de onderhavige zaak verzoekt het Europees Parlement om nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(1) (hierna: de "verordening"). Deze verordening is vastgesteld op basis van artikel 130 S van het Verdrag, doch het Europees Parlement stelt, dat zij op basis van de artikelen 100 A en 113 had moeten worden vastgesteld. Het Koninkrijk Spanje heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
2. Ten tijde van de vaststelling van de verordening moest volgens artikel 100 A de samenwerkingsprocedure worden gevolgd, terwijl artikel 130 S slechts raadpleging van het Europees Parlement eiste. Het lijdt derhalve geen twijfel, dat het beroep, althans in zoverre het artikel 100 A betreft, is ingesteld met het oog op de bescherming van de prerogatieven van het Europees Parlement en derhalve overeenkomstig 's Hofs rechtspraak(2) ontvankelijk is.
3. De verordening heeft zowel een "interne" als een "externe" component. Daarmee bedoel ik, dat sommige bepalingen van de verordening betrekking hebben op de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap, terwijl andere de overbrenging tussen de Lid-Staten en derde landen of de overbrenging over het grondgebied van de Gemeenschap van voor derde landen bestemde afvalstoffen betreffen.
4. Indien de stelling van het Europees Parlement, dat de interne component van de verordening op artikel 100 A en niet op artikel 130 S had moeten worden gebaseerd, correct is, moet het beroep gegrond worden verklaard zonder dat het middel van het Europees Parlement, dat artikel 113 de correcte grondslag voor de externe component is, behoeft te worden onderzocht. Heeft het Europees Parlement het, wat artikel 100 A betreft, bij het verkeerde eind, zodat artikel 130 S in de rechtsgrondslag moet worden opgenomen, behoeft niet te worden onderzocht, of artikel 113 eveneens in de rechtsgrondslag moet worden opgenomen. Het is immers duidelijk, dat de Gemeenschap op grond van artikel 130 S externe bevoegdheden kan uitoefenen.(3) Aangezien artikel 113 niet eens de raadpleging van het Europees Parlement voorschrijft, kunnen de prerogatieven van het Parlement evenwel in geen geval zijn aangetast doordat dat artikel niet in de rechtsgrondslag is opgenomen.(4)
5. Daaruit volgt, dat alleen de interne component van de verordening moet worden onderzocht. Om te beginnen zal ik de relevante bepalingen aangeven en vervolgens zal ik onderzoeken, op welke rechtsgrondslag ° artikel 130 S dan wel artikel 100 A ° deze bepalingen het best worden vastgesteld.
De verordening
6. Met de resolutie van de Raad van 7 mei 1990(5) is een belangrijke stap gezet in de richting van een alomvattend communautair afvalstoffenbeleid. In deze resolutie werd met name gepleit voor een wijziging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen(6), en van richtlijn 84/631/EEG van de Raad betreffende de controle op de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen.(7) In punt 11 van de resolutie staat dan ook te lezen, dat de Raad
"(...) VAN MENING (IS) dat het vervoer van afvalstoffen tot een minimum dient te worden beperkt en dat de afvalpreventie bij de bron en de totstandkoming van het (...) netwerk daarbij een essentiële rol zullen spelen;
benadrukt dat het vervoer van afvalstoffen aan passende controles moet worden onderworpen;
de Commissie verzoekt voorstellen in te dienen (...) met het oog op wijziging van richtlijn 84/631/EEG (...)"
7. Richtlijn 75/442 is dienovereenkomstig gewijzigd bij een latere richtlijn.(8) In plaats van richtlijn 84/631 gewoon te wijzigen, besloot de Raad evenwel, ze te vervangen door een verordening, namelijk deze tegen welke in de onderhavige zaak wordt opgekomen. In de considerans van deze verordening staat te lezen, dat de verordening is vastgesteld om richtlijn 84/631 te vervangen, gelet op de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag van Bazel van 22 maart 1989(9), op artikel 39 van de Vierde Overeenkomst van Lomé(10) en op het besluit van de OESO-Raad betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing.(11)
8. Voorts wordt in de considerans gezegd, dat de nationale stelsels voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen een Lid-Staat aan minimumcriteria inzake bescherming moeten voldoen, en dat het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zodanig moeten worden geregeld, dat rekening wordt gehouden met de noodzaak de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren. De considerans vervolgt:
"(...) in artikel 5, lid 1, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(12) is bepaald dat de Lid-Staten (...) de nodige maatregelen moeten nemen om een geïntegreerd en toereikend net van afvalverwijderingsinstallaties op te zetten, zodat de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kan worden en de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, rekening houdend met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval; dat artikel 7 van genoemde richtlijn de opstelling voorschrijft van plannen voor het beheer van afvalstoffen (...) die ter kennis van de Commissie moeten worden gebracht, en bepaalt dat de Lid-Staten de nodige maatregelen mogen nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen te voorkomen (...)"
Dan wordt er in de considerans op gewezen, dat het nodig is verschillende procedures toe te passen, al naar gelang van de soort afval en de bestemming ervan, met name naargelang het gaat om voor verwijdering dan wel om voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. De considerans vervolgt:
"(...) voor de overbrenging van afvalstoffen een voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten moet worden voorgeschreven, zodat deze (...) alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, waaronder de mogelijkheid gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging te maken;
(...) de Lid-Staten in staat moeten zijn de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging op communautair en nationaal niveau ° overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG ° toe te passen door maatregelen te nemen overeenkomstig het Verdrag voor een algemeen of gedeeltelijk verbod op overbrenging dan wel stelselmatige bezwaren te maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, met uitzondering van het geval van gevaarlijke afvalstoffen die in de Lid-Staat van verzending in zulke kleine hoeveelheden worden geproduceerd dat het economisch niet verantwoord zou zijn om in die Staat nieuwe gespecialiseerde verwijderingsinstallaties te bouwen (...)"
De overige overwegingen van de considerans betreffen ofwel de externe componenten van de verordening, ofwel bijkomstige zaken zoals het terugnemen van afvalstoffen en sluikhandel. Zoals ik reeds heb gezegd, behoeven de externe componenten van de verordening in de onderhavige procedure niet te worden onderzocht.
9. De in de considerans genoemde doelstellingen betreffen dus uitsluitend de bescherming van het milieu en van de menselijke gezondheid, twee doelstellingen die in artikel 130 R, lid 1, van het Verdrag worden genoemd als behorende tot het milieubeleid van de Gemeenschap. Dienaangaande kan worden gewezen op een verschil met richtlijn 84/631, die, zoals reeds gezegd, door verordening nr. 259/93 is vervangen. In de considerans van de richtlijn wordt immers gezegd:
"(...) verschillen in de bepalingen betreffende de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen (...) aanleiding kunnen geven tot ongelijke mededingingsvoorwaarden en dientengevolge rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt; dat er met name verschillen bestaan tussen de procedures die gelden voor toezicht en controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen in de Gemeenschap; (...) dat het derhalve geboden is over te gaan tot de onderlinge aanpassing van de wetgevingen op dit gebied als bedoeld in artikel 100 van het Verdrag."(13)
De richtlijn was derhalve gebaseerd op de artikelen 100 en 235 van het Verdrag. Daarbij zij evenwel opgemerkt, dat het Verdrag ten tijde van de vaststelling van de richtlijn nog geen afzonderlijke bepaling voor de vaststelling van maatregelen op milieugebied bevatte. Wanneer maatregelen op het gebied van de milieubescherming vóór de inwerkingtreding van de Europese Akte geen verband hielden met de gemeenschappelijke markt, werden zij op basis van artikel 235 van het Verdrag vastgesteld; raakten zij de gemeenschappelijke markt, dan werden zij vastgesteld op basis van de artikelen 100 en 235 te zamen.
10. De voor de onderhavige procedure relevante bepalingen van de verordening staan in titel I "Werkingssfeer en definities" (artikelen 1 en 2), titel II "Overbrenging van afvalstoffen tussen de Lid-Staten" (artikelen 3 tot 12) en titel III "Overbrenging van afvalstoffen binnen Lid-Staten" (artikel 13).
11. Volgens artikel 1 is de verordening van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap, met uitzondering van de in artikel 1, lid 2, genoemde overbrengingen. Overbrenging van afvalstoffen die uitsluitend bestemd zijn voor nuttige toepassing en in bijlage II worden genoemd, zijn evenwel in de meeste gevallen uitgesloten van de werkingssfeer van sommige bepalingen van de verordening: zie artikel 1, lid 3. Bijlage II bevat een "groene lijst" van ongevaarlijke afvalstoffen, in tegenstelling tot de gevaarlijke afvalstoffen van de "oranje lijst" van bijlage III en van de "rode lijst" van bijlage IV.(14)
12. Artikel 2 definieert een aantal termen voor de toepassing van de verordening. In het bijzonder zij opgemerkt, dat de termen "afvalstoffen", "verwijdering" en "nuttige toepassing" dezelfde betekenis hebben als in artikel 1 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156 van de Raad.(15) Zo wordt bij voorbeeld met "nuttige toepassing" gedoeld op alle handelingen genoemd in bijlage II B van de richtlijn, waarin verschillende wijzen van terugwinning, regeneratie en recycling zijn opgesomd.
13. Zoals ik reeds heb gezegd, betreft titel II van de verordening de overbrenging van afvalstoffen tussen de Lid-Staten. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen voor verwijdering bestemde afvalstoffen (hoofdstuk A) en voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (hoofdstuk B). (Hoofdstuk C betreft de overbrenging van voor verwijdering en nuttige toepassing bestemde afvalstoffen tussen de Lid-Staten met doorvoer via derde staten.) Terwijl de bepalingen van hoofdstuk A van toepassing zijn op alle voor verwijdering bestemde afvalstoffen, zijn die van hoofdstuk B enkel van toepassing op de afvalstoffen van de "oranje lijst" van bijlage III en, met bepaalde wijzigingen, op andere soorten afvalstoffen die niet in bijlage II zijn opgenomen (zie artikel 10). Bovendien gelden de in artikel 11 gestelde vereisten inzake informatie voor de afvalstoffen van bijlage II.
14. Derhalve dient bij de behandeling van de bepalingen betreffende respectievelijk de voor verwijdering bestemde afvalstoffen en de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bijzondere aandacht te worden besteed aan de verschillen tussen beide, teneinde ° rekening houdend met de hierna besproken rechtspraak van het Hof ° te bepalen, welke verdragsbepaling de passende rechtsgrondslag voor de verordening vormt.
15. Zowel voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen als voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moet een kennisgevingsprocedure worden gevolgd. De kennisgeving geschiedt door middel van een begeleidend document dat door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van verzending wordt afgegeven. De kennisgever moet het begeleidend document volledig invullen, bepaalde aanvullende informatie verstrekken en een contract afsluiten met de ontvanger van de afvalstoffen. Het begeleidend document wordt naar de Lid-Staat van bestemming gezonden, met afschrift aan de Lid-Staten van verzending en van doorvoer alsmede aan de ontvanger. Bij voor verwijdering bestemde afvalstoffen staat het aan de Lid-Staat van bestemming vergunning te verlenen voor de overbrenging; zoals reeds gezegd, worden evenwel ook de Lid-Staten van verzending en van doorvoer in kennis gesteld van de overbrenging en hebben deze het recht bezwaar te maken. Bij voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen hebben de Lid-Staten van verzending, bestemming en doorvoer het recht bezwaar te maken tegen een overbrenging, ofschoon geen uitdrukkelijke toestemming is vereist.
16. In verband met voor verwijdering bestemde afvalstoffen bepaalt artikel 5, lid 1:
"De overbrenging mag slechts geschieden nadat de kennisgever daarvoor van de bevoegde autoriteit van bestemming een vergunning heeft verkregen."
Met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen daarentegen wordt uitgegaan van de stilzwijgende toestemming van de betrokken autoriteiten. Zo bepaalt artikel 8, lid 1:
"Indien geen bezwaar is gemaakt, mag de overbrenging plaatsvinden nadat de termijn van 30 dagen is verstreken. Stilzwijgende toestemming vervalt echter één kalenderjaar na dato."
De betrokken periode van dertig dagen is die waarover de bevoegde autoriteiten van bestemming, verzending en doorvoer volgens artikel 7, lid 2, beschikken om bezwaar te maken.
17. Er bestaan nog andere belangrijke verschillen tussen de bepalingen inzake voor verwijdering bestemde afvalstoffen en die betreffende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.
18. Zo bepaalt artikel 4, lid 3, sub a-i, met betrekking tot voor verwijdering bestemde afvalstoffen:
"De Lid-Staten kunnen in overeenstemming met het Verdrag maatregelen nemen om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen te maken, ten einde overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau. Van dergelijke maatregelen wordt onmiddellijk kennis gegeven aan de Commissie, die de andere Lid-Staten informeert."
Verder bepaalt artikel 4, lid 3, sub b:
"De bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming kunnen, rekening houdend met geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde soorten afvalstoffen, gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken, indien deze niet in overeenstemming is met richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder de artikelen 5 en 7:
i) teneinde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen;
ii) wanneer de installatie afvalstoffen uit een dichterbij gelegen bron moet verwijderen en door de bevoegde autoriteit voorrang aan die afvalstoffen is gegeven;
iii) om te waarborgen dat de overbrenging in overeenstemming is met de afvalbeheersplannen."
Bovendien kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer krachtens artikel 4, lid 3, sub c, om bepaalde andere redenen gemotiveerde bezwaren maken, met name indien de overbrenging nationale wettelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de volksgezondheid schendt.
19. Met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen daarentegen bepaalt artikel 7, lid 4, sub a, enkel:
"De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
° op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7, of
° indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming
(...)"
en op bepaalde andere gronden, waarvan sommige ook door de Lid-Staat van doorvoer kunnen worden ingeroepen (zie artikel 7, lid 4, sub b).
20. Wanneer het om voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gaat, kunnen tegen een voorgenomen overbrenging dus enkel gemotiveerde bezwaren worden gemaakt die verband houden met de concrete overbrenging. Gaat het daarentegen om voor verwijdering bestemde afvalstoffen, dan mogen de Lid-Staten een algemeen of gedeeltelijk verbod invoeren, of stelselmatig bezwaar maken, op voorwaarde dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met het Verdrag.
21. Met betrekking tot de vraag, welke soort maatregelen in overeenstemming zijn met het Verdrag, is een begin van antwoord te vinden in het arrest van het Hof in de "Waalse afvalstoffen"-zaak.(16) In die zaak had de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen België ingeleid in verband met een maatregel van het Waalse Gewest waarbij uit een andere Lid-Staat afkomstige afvalstoffen de toegang tot Waalse verwijderingsinstallaties werd ontzegd. Met betrekking tot binnen de werkingssfeer van richtlijn 84/631 vallende gevaarlijke afvalstoffen oordeelde het Hof, dat een dergelijk algemeen verbod in strijd was met de richtlijn, die uitsluitend gemotiveerde bezwaren tegen concrete overbrengingen toelaat. Met betrekking tot niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende afvalstoffen oordeelde het Hof daarentegen, dat het verbod verenigbaar was met artikel 30 van het Verdrag: het Hof wees met name op de beperkte opnamecapaciteit van de bestaande verwijderingsinstallaties in Wallonië en op de abnormaal grote aanvoer van afvalstoffen uit andere streken van de Gemeenschap.(17)
22. Met betrekking tot voor verwijdering bestemde afvalstoffen die voorheen onder richtlijn 84/631 vielen, staat de verordening de Lid-Staten dus toe, beperkingen op te leggen die voorheen volgens de richtlijn niet geoorloofd waren. De nieuwe visie op het beheer van afvalstoffen, zoals die blijkt uit de gewijzigde versie van richtlijn 75/442 (die ik hierna gewoon de "afvalstoffenrichtlijn" zal noemen), brengt mee, dat de Lid-Staten die bevoegdheid nodig hebben. Zoals gezegd, schrijft artikel 5, lid 1, van die richtlijn immers voor, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen "om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten (...) (waardoor) de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering (kan) worden en (...) de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven". Artikel 7 legt hun de verplichting op, plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen en de nodige maatregelen te nemen ter voorkoming van vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met die plannen. Het is duidelijk, dat dergelijke maatregelen naar gelang van de omstandigheden een geheel of gedeeltelijk verbod op de invoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen kunnen behelzen. De verordening brengt dus geen volledige harmonisatie van de regels betreffende de overbrenging van afvalstoffen tot stand; integendeel, zij kan ten dele zelfs (om het in de woorden van de auteur van een commentaar op de verordening te zeggen) als een "georganiseerde renationalisatie" van de materie worden beschouwd.(18)
23. Wat daarentegen de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen betreft, lopen de verordening en richtlijn 84/631 gelijk, in die zin dat uitsluitend gemotiveerde bezwaren tegen concrete overbrengingen mogelijk zijn. De verordening staat er dus aan in de weg, dat de Lid-Staten algemene beperkingen inzake de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen opleggen. Zelfs in het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen lijken dergelijke beperkingen evenwel niet absoluut verboden te zijn. Artikel 130 T van het Verdrag, zoals gewijzigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, bepaalt immers:
"De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 130 S, beletten niet dat een Lid-Staat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht."
De precieze omvang van die bevoegdheid lijkt in de praktijk niet helemaal duidelijk. Zo is het niet duidelijk, wanneer door een Lid-Staat vastgestelde maatregelen als verdergaande versies van communautaire maatregelen zijn aan te merken, en wanneer zij daarentegen maatregelen van totaal verschillende aard zijn en dus onder het verbod van artikel 130 T vallen.(19) In het onderhavige geval kan echter op goede gronden worden aangenomen, dat een Lid-Staat onder omstandigheden het recht heeft strengere beperkingen te stellen aan de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, bij voorbeeld door dergelijke overbrengingen geheel of ten dele te verbieden. Een dergelijk verbod moet thans ter kennis van de Commissie worden gebracht, die dan moet nagaan, of het verenigbaar is met artikel 30 van het Verdrag.
24. Zowel met betrekking tot voor verwijdering bestemde afvalstoffen als met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bepaalt de verordening, dat de Lid-Staten van bestemming, van verzending en van doorvoer voorwaarden kunnen verbinden aan het vervoer van afvalstoffen binnen hun rechtsgebied. Met uitzondering van de voorwaarden die de Lid-Staat van bestemming met betrekking tot voor verwijdering bestemde afvalstoffen stelt, mogen deze voorwaarden evenwel niet strenger zijn dan die voor soortgelijke overbrengingen die volledig binnen hun rechtsgebied plaatsvinden: zie artikel 4, lid 2, sub a en d, en artikel 7, lid 3, van de verordening.
25. Voorts zij opgemerkt, dat titel II van hoofdstuk C (artikel 12) derde staten van doorvoer het recht verleent, bezwaar te maken.
26. Titel III betreft de overbrenging van afvalstoffen binnen de Lid-Staten. Artikel 13 bepaalt, dat de Lid-Staten een passend stelsel voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen hun rechtsgebied moeten invoeren. Dit stelsel moet samenhang vertonen met het bij de verordening ingevoerde stelsel; met name mag een Lid-Staat laatstbedoeld stelsel op zuiver binnenlandse overbrengingen toepassen.
De eerdere rechtspraak over de werkingssfeer van de artikelen 100 A en 130 S
27. In twee eerdere gevallen is het Hof ingegaan op de vraag, of artikel 130 S dan wel artikel 100 A als rechtsgrondslag voor een maatregel moest dienen.
28. In de "titaandioxyde"-zaak(20) kwam de Commissie op tegen een richtlijn houdende harmonisering van bepaalde programma' s betreffende de verwijdering van afval van de titaandioxyde-industrie, op grond dat deze richtlijn ten onrechte op artikel 130 S van het Verdrag was gebaseerd.(21) Het Hof merkte allereerst op, dat
"in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet alleen mag afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn (...)"(22)
Vervolgens wees het Hof erop, dat de richtlijn naar haar doel en inhoud
"onlosmakelijk betrekking (heeft) op zowel de bescherming van het milieu als de opheffing van dispariteiten in de concurrentievoorwaarden".(23)
Aangezien het wegens de aard van de bij artikel 100 A voorgeschreven samenwerkingsprocedure niet mogelijk was, een maatregel tegelijkertijd zowel op artikel 100 A als op artikel 130 S te baseren, moest een keuze tussen beide worden gemaakt. Gelet op de artikelen 130 R, lid 2, en 100 A, lid 3, was de enkele omstandigheid, dat de richtlijn de milieubescherming tot doel had, niet voldoende om ze binnen de werkingssfeer van artikel 130 S te brengen. Het Hof concludeerde, dat de richtlijn ten onrechte op artikel 130 S was gebaseerd, en dat zij op de grondslag van artikel 100 A had moeten worden vastgesteld.(24)
29. Uit de "titaandioxyde"-zaak kan dus worden geconcludeerd, dat wanneer een richtlijn in dezelfde mate een doel op het gebied van de interne markt en een doel op milieugebied nastreeft, de correcte rechtsgrondslag artikel 100 A is. De twee doelstellingen moeten evenwel daadwerkelijk even zwaar wegen; dit blijkt uit de latere zaak, betreffende de relatie tussen de artikelen 100 A en 130 S.
30. In die latere zaak, de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak(25), betwistte de Commissie de rechtsgrondslag van richtlijn 91/156, waarbij ° zoals gezegd ° richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen is gewijzigd.(26) De Commissie voerde opnieuw aan, dat de richtlijn op basis van artikel 100 A, en niet op basis van artikel 130 S, had moeten worden vastgesteld. Deze keer kreeg zij evenwel geen gelijk. Het Hof oordeelde, dat het doel van de richtlijn niet was, het vrije verkeer van afvalstoffen binnen de interne markt te bevorderen, doch veeleer dit verkeer te beperken overeenkomstig het beginsel van "verwerking bij de bron". Ofschoon de richtlijn door haar harmonisatiebepalingen de interne markt beïnvloedde, was dit gevolg slechts bijkomstig ten opzichte van het hoofddoel, de milieubescherming.(27)
31. Uit de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak blijkt, dat een maatregel die de werking van de interne markt beïnvloedt, niettemin terecht op artikel 130 S kan worden gebaseerd, mits de door die maatregel nagestreefde milieudoelstellingen primeren. Om die reden kan een onderscheid worden gemaakt tussen de richtlijn die in die zaak aan de orde was, en die waarover het in de "titaandioxyde"-zaak ging. In laatstgenoemde zaak merkte advocaat-generaal Tesauro op, dat
"in de bestreden richtlijn onmogelijk een hoofdelement of een dominante component met daarnaast een bijkomend of subsidiair element kan worden aangewezen, maar dat veeleer sprake is van twee elementen die beide essentieel en onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn".(28)
In de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak daarentegen stond het buiten kijf, dat het door richtlijn 91/156 op milieugebied nagestreefde doel als het hoofdelement of de dominante component moest worden aangemerkt.
32. Het arrest van het Hof in de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak is van bijzonder belang voor de onderhavige zaak. De richtlijn die in die zaak aan de orde was, hangt immers nauw samen met de in de onderhavige zaak bestreden maatregel. Zoals de Raad in zijn verweerschrift opmerkt, vormt de richtlijn thans het kader voor alle communautaire wetgeving inzake afvalstoffen.
33. Zoals wij hebben gezien, dienen de maatregelen die krachtens artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening ter beperking van de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen kunnen worden genomen, "overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG" uitvoering te geven aan "de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging". Daarnaast kunnen krachtens artikel 4, lid 3, sub b, van de verordening gemotiveerde bezwaren worden gemaakt, indien de betrokken overbrenging "niet in overeenstemming is met richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder de artikelen 5 en 7".(29) Met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen kunnen tegen voorgenomen overbrengingen gemotiveerde bezwaren worden gemaakt, onder meer "op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7 daarvan".(30) Er zij aan herinnerd, dat artikel 7 van de richtlijn voorziet in de opstelling van plannen voor het beheer van afvalstoffen, en eist, dat het vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met die plannen, wordt voorkomen. Verder bepaalt artikel 5, dat een net van verwijderingsinstallaties moet worden opgezet, dat in overeenstemming is met het beginsel van zelfverzorging inzake afvalstoffen.
34. Zoals het Hof in de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak heeft beklemtoond, beogen die maatregelen niet het vrije verkeer van afvalstoffen te bevorderen. Zij beogen veeleer dergelijke overbrengingen zoveel mogelijk te beperken, ten einde het milieu te beschermen.(31) Met dat doel voert de verordening een uniforme kennisgevingsprocedure in, die de Lid-Staten in staat stelt overeenkomstig hun beheersplannen toezicht uit te oefenen op overbrengingen van afvalstoffen. Op zijn minst één van de hoofddoelen van de verordening is dus de tenuitvoerlegging van een maatregel die volgens het Hof terecht op artikel 130 S was gebaseerd.
De middelen en argumenten van het Parlement
35. Volgens het Parlement heeft de verordening twee hoofddoelen: de regeling van het verkeer van afvalstoffen binnen de Gemeenschap en de regeling van de externe handel in afvalstoffen, dat wil zeggen het verkeer van afvalstoffen tussen de Gemeenschap en derde landen. Zoals wij hebben gezien, kan de externe component van de verordening in de onderhavige procedure buiten beschouwing blijven.
36. Het Parlement is van mening, dat een maatregel die het verkeer van afvalstoffen binnen de Gemeenschap regelt, enkel en alleen op artikel 100 A van het Verdrag kan worden gebaseerd. Het Parlement erkent uiteraard, dat de verordening ook de milieubescherming tot doel heeft. Het merkt echter op, dat (zoals het Hof in de "titaandioxyde"-zaak heeft beklemtoond) het enkele feit dat een maatregel een milieudoelstelling nastreeft, niet volstaat om hem binnen de werkingssfeer van artikel 130 S te brengen.(32)
37. Het Parlement maakt een onderscheid tussen de doelstellingen van de verordening en die van de richtlijn betreffende afvalstoffen. Het geeft weliswaar toe, dat de richtlijn veeleer de beperking dan de bevordering van de overbrenging van afvalstoffen beoogt, doch stelt, dat de verordening een doel nastreeft dat tegengesteld is aan dat van de richtlijn: de verordening beoogt die overbrenging van afvalstoffen te bevorderen, welke met inachtneming van de overeenkomstig de richtlijn opgelegde beperkingen geoorloofd zijn.
38. In repliek lijkt het Parlement nog verder te gaan, waar het betoogt, dat een maatregel onder artikel 100 A kan vallen, zelfs indien hij niet de bevordering van het vrije verkeer binnen de Gemeenschap ten doel heeft. Kennelijk volstaat het volgens het Parlement, dat de maatregel de overbrenging van goederen tussen de Lid-Staten regelt; het zou niet noodzakelijk zijn, dat hij die overbrenging daadwerkelijk bevordert.
39. Voorts betoogt het Parlement, dat titel III van de verordening geen bepaling bevat op grond waarvan de verordening buiten de werkingssfeer van artikel 100 S zou vallen. Ofschoon die titel uitsluitend de overbrenging van afvalstoffen binnen Lid-Staten betreft, moeten de bepalingen ervan als een accessorium bij het door titel II ingevoerde stelsel worden beschouwd. In ieder geval legt titel III de Lid-Staten geen verplichtingen op die bovenop de bij de richtlijn betreffende afvalstoffen opgelegde verplichtingen komen.
40. Mijns inziens heeft het Parlement het bij het rechte eind waar het stelt, dat de bepalingen van titel III als zodanig de verordening niet aan de werkingssfeer van artikel 100 S onttrekken. De verplichting om een passende regeling voor binnenlandse overbrenging in te voeren, die samenhang vertoont met het bij titel II ingevoerde stelsel, kan redelijkerwijs als een accessorium bij de andere verplichtingen van de verordening worden beschouwd. Een nationaal stelsel met sterk verschillende procedures zou immers afbreuk kunnen doen aan de werking van de gemeenschapsregels. Om die reden kan ik het door de Raad in zijn verweerschrift aangevoerde argument, dat de verplichtingen van titel III niet bijdragen aan de door de verordening tot stand gebrachte harmonisatie, niet bijtreden.
41. Voorts merkt de Raad op, dat de verordening veeleer regels betreffende de materiële overbrenging van afvalstoffen dan regels betreffende commerciële transacties bevat. Mijns inziens belet dat evenwel op zichzelf niet, dat de verordening een maatregel is die de interne markt betreft. Grensoverschrijdende handel is niet mogelijk zonder materiële overbrenging van de goederen van de ene naar de andere Lid-Staat; dit is juist een van de wezenlijke verschillen tussen goederen en diensten. Hieruit volgt, dat een maatregel die de voorwaarden voor het vervoer van goederen tussen de Lid-Staten harmoniseert, als een maatregel ter bevordering van de interne markt kan worden aangemerkt.
42. Niettemin heeft het Parlement mijns inziens niet aangetoond, dat de verordening op basis van artikel 100 A en niet op basis van artikel 130 S had moeten worden vastgesteld. Het lijdt geen twijfel, dat de verordening, waar zij uniforme regels voor de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap vaststelt, positieve gevolgen heeft voor de interne markt. Alleen al het bestaan van dergelijke regels maakt het de marktdeelnemers gemakkelijker en werkt de gelijktrekking van de mededingsvoorwaarden in de verschillende Lid-Staten in de hand. Zoals wij hebben gezien, kan een maatregel terecht op artikel 130 S worden gebaseerd, ook al heeft hij bijkomstige gevolgen voor de werking van de interne markt. Het criterium is dus, of de doelstellingen op milieugebied het hoofdelement of de dominante component vormen.(33)
43. Anders dan het Parlement stelt, kan een maatregel niet worden geacht een doel in verband met de interne markt na te streven, enkel en alleen omdat hij de overbrenging van produkten tussen de Lid-Staten betreft: zie de "afvalstoffenrichtlijn"-zaak.(34) Veeleer moet worden nagegaan, of het algemene doel van de maatregel de bevordering dan wel de beperking van die overbrenging is. Zoals de Raad opmerkt, is het in de onderhavige zaak duidelijk, dat het hoofddoel van de verordening is, het voorkomen van overbrenging van afvalstoffen mogelijk te maken.
44. Het is uiteraard mogelijk, dat het vrije verkeer van goederen wordt bevorderd door maatregelen die het verkeer van bepaalde goederen voorkomen; dat is meestal de manier waarop maatregelen betreffende de interne markt hun doel bereiken. Zo wordt bij voorbeeld het vrije verkeer van alkali-mangaanbatterijen bevorderd door een maatregel waarbij de verkoop van batterijen die meer dan een bepaald kwikgehalte bevatten, in alle Lid-Staten wordt verboden. Die beperking is opgelegd met het oog op het vrije verkeer binnen de interne markt van batterijen die niet al te veel kwik bevatten.(35) De maatregelen van titel II van de verordening zijn echter niet van dien aard. De verordening heeft niet tot doel, te bepalen welke kenmerken afvalstoffen moeten vertonen om binnen de interne markt vrij te mogen circuleren; zij beoogt de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee de overbrenging van afvalstoffen kan worden voorkomen en gecontroleerd overeenkomstig het nationale recht en de vereisten van de afvalstoffenrichtlijn.
45. Mijns inziens is in de verordening al hetgeen de interne markt raakt, ondergeschikt aan het hoofddoel, namelijk de beperking van het verkeer van afvalstoffen ter bescherming van het milieu.
46. Bij het nastreven van dat doel beoogt de verordening er ongetwijfeld eveneens voor te zorgen, dat de beperkingen die zij oplegt, de interne markt zo min mogelijk beïnvloeden. Zo staat in punt 1 van de resolutie van de Raad betreffende het afvalstoffenbeleid te lezen, dat "harmonisatie van maatregelen op communautair niveau dient te worden aangemoedigd en in overeenstemming gebracht met de ontwikkeling van de interne markt (...)"(36) Zoals ik reeds heb gezegd, zal de invoering van een uniforme kennisgevingsprocedure als zodanig een positieve invloed hebben op de interne markt. Met name de procedure van "stilzwijgende toestemming" met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen heeft tot gevolg, dat een strikte tijdslimiet voor het indienen van bezwaren wordt ingesteld, hetgeen voor de betrokken marktdeelnemers onmiskenbaar een voordeel is.(37) Ook de regel dat tegen overbrenging van dergelijke afvalstoffen gemotiveerde bezwaren kunnen worden ingediend, kan in sommige omstandigheden de bevoegdheid van de Lid-Staten om een algemeen verbod op dergelijke overbrengingen op te leggen, beperken.(38) Ten slotte zij eraan herinnerd, dat de verordening discriminatie met betrekking tot de voorwaarden voor binnenlandse en grensoverschrijdende overbrenging verbiedt.(39)
47. Het valt dus niet te ontkennen, dat de verordening bij het nastreven van haar doelstellingen op milieugebied tevens distorsies van de mededinging beoogt te voorkomen en die overbrenging van afvalstoffen beoogt te bevorderen, die in overeenstemming met de milieubescherming zijn. Het is evenwel duidelijk, dat deze doelstellingen slechts een accessorium zijn van het hoofddoel van de verordening. Het behoeft immers geen betoog, dat een maatregel die uitvoering geeft aan het milieubeleid van de Gemeenschap, dit zoveel mogelijk in overeenstemming met het beleid van de Gemeenschap op andere terreinen moet doen. Het zou echter absurd zijn te stellen, dat een dergelijke maatregel op artikel 100 A moet worden gebaseerd om de enkele reden dat hij zich verdraagt met dat artikel.
Conclusie
48. Mijns inziens moet het beroep van het Parlement dus worden verworpen. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering dient het Parlement in de kosten te worden verwezen, terwijl volgens artikel 69, lid 4, van datzelfde Reglement het Koninkrijk Spanje, interveniënt, zijn eigen kosten dient te dragen.
49. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) het Parlement te verwijzen in de kosten van de Raad; en
3) het Koninkrijk Spanje, interveniënt, in zijn eigen kosten te verwijzen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
(1) ° PB 1993, L 30, blz. 1. De titel van de Franse versie van de verordening spreekt enkel van de overbrenging van afvalstoffen van en naar de Gemeenschap ( les transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne ). De titel van de Engelse versie geeft de inhoud van de verordening echter beter weer.
(2) ° Zie het arrest van 22 mei 1990, in zaak C-70/88, Parlement/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-2041 ( Bevoegdheid van het Europees Parlement om een beroep tot nietigverklaring in te stellen ). Zie thans artikel 173, derde alinea, van het Verdrag, zoals gewijzigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie.
(3) ° Zie in het bijzonder artikel 130 R, lid 4, van het Verdrag (voorheen artikel 130 R, lid 5).
(4) ° Zie het arrest van 4 oktober 1991, in zaak C-70/88, Parlement/Raad ( Radioactieve besmetting van levensmiddelen ), Jurispr. 1991, blz. I-4529, r.o. 20.
(5) ° Resolutie van de Raad van 7 mei 1990 betreffende het afvalstoffenbeleid (PB 1990, C 122, blz. 2).
(6) ° PB 1975, L 194, blz. 47.
(7) ° Richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 betreffende toezicht en controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen (PB 1984, L 326, blz. 31).
(8) ° Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (PB 1991, L 78, blz. 32).
(9) ° Zie besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 betreffende de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (Verdrag van Bazel) (PB 1993, L 39, blz. 1).
(10) ° Zie besluit 91/400/EGKS, EEG van de Raad en de Commissie van 25 februari 1991 betreffende de sluiting van de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst (PB 1991, L 229, blz. 1).
(11) ° Parijs, 30 maart 1992.
(12) ° Hierboven reeds aangehaald in voetnoot 6, gewijzigd bij richtlijn 91/156, reeds aangehaald in voetnoot 8.
(13) ° Vierde overweging van de considerans van de richtlijn.
(14) ° Deze lijsten zijn gebaseerd op het in voetnoot 11 vermelde besluit van de OESO-Raad van 30 maart 1992.
(15) ° Hierboven aangehaald in voetnoten 6 en 8.
(16) ° Arrest van 9 juli 1992, zaak C-2/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, blz. I-4431.
(17) ° Zie r.o. 21 en 22 en 31 en 32 van het arrest.
(18) ° Zie Gerardin, in European Law Review, deel 18 (1993), blz. 426.
(19) ° Zie Kraemer, in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag (Vierde editie, Baden-Baden 1991), blz. 4004-4005.
(20) ° Arrest van 11 juni 1991, zaak C-300/89, Commissie/Raad, Jurispr. 1991, blz. I-2867.
(21) ° Richtlijn 89/428/EEG van de Raad van 21 juni 1989 tot vaststelling van een procedure voor de harmonisering van de programma' s tot vermindering en uiteindelijke algehele opheffing van de verontreiniging door afval van de titaandioxyde-industrie (PB 1989, L 201, blz. 56).
(22) ° R.o. 10 van het arrest.
(23) ° R.o. 13 van het arrest.
(24) ° Zie r.o. 21-25 van het arrest.
(25) ° Arrest van 17 maart 1993, zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939.
(26) ° Zie hierboven, voetnoot 8.
(27) ° R.o. 18-20 van het arrest; zie ook zaak C-70/88, Parlement/Raad, hierboven aangehaald in voetnoot 4.
(28) ° Titaandioxyde -zaak, hierboven aangehaald in voetnoot 20, blz. I-2885.
(29) ° Zie hierboven, punt 18.
(30) ° Zie punt 19.
(31) ° Zie de afvalstoffenrichtlijn -zaak, aangehaald in voetnoot 25, r.o. 10 en 15 van het arrest.
(32) ° Zie hierboven, punt 28.
(33) ° Zie hierboven, punt 31.
(34) ° Reeds aangehaald in voetnoot 25.
(35) ° Zie richtlijn 91/157/EEG van de Raad van 18 maart 1991 inzake batterijen en accu' s die gevaarlijke stoffen bevatten (PB 1991, L 78, blz. 38), inzonderheid de artikelen 3 en 9.
(36) ° Resolutie van de Raad van 7 mei 1990, reeds aangehaald in voetnoot 5; eigen cursivering.
(37) ° Zie hierboven, punt 16.
(38) ° Zie hierboven, punten 20 en 23.
(39) ° Zie hierboven, punt 24.