62017CJ0097
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
26. travnja 2018. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Zaštita prirode – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Posebno zaštićeno područje (PZP) – Klasificiranje kao PZP‑a područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi 2009/147/EZ – Područje važno za očuvanje ptica (PVOP) – PVOP Rila – Djelomično klasificiranje PVOP‑a Rila kao PZP‑a”
U predmetu C‑97/17,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 24. veljače 2017.,
Europska komisija, koju zastupaju P. Mihaylova i C. Hermes, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Bugarske, koju zastupaju E. Petranova i L. Zaharieva, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, A. Rosas, C. Toader (izvjestiteljica), A. Prechal, i E. Jarašiūnas, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je, time što je propustila uključiti cjelokupno područje važno za očuvanje ptica (u daljnjem tekstu: PVOP) koje obuhvaća masiv Rilu (Bugarska) (u daljnjem tekstu: PVOP Rila) u posebno zaštićeno područje (u daljnjem tekstu: PZP), Republika Bugarska nije klasificirala kao PZP‑ove područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi br. 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20., u daljnjem tekstu: Direktiva o pticama) te je, slijedom toga, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. te direktive.
Pravni okvir
2
U skladu s člankom 1. stavkom 1., Direktiva o pticama odnosi se na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje UFEU. Cilj joj je zaštita tih vrsta, upravljanje i nadzor nad njima i utvrđivanje pravila o njihovu iskorištavanju.
3
Člankom 4. stavcima 1. i 2. te direktive propisano je:
„1.   Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.
S tim u vezi, uzimaju se u obzir:
(a)
vrste u opasnosti od izumiranja;
(b)
vrste osjetljive na određene promjene u njihovim staništima;
(c)
vrste koje se smatraju rijetkima zbog male populacije ili ograničene lokalne raširenosti;
(d)
druge vrste koje zahtijevaju posebnu pažnju zbog posebne prirode njihovih staništa.
Trendovi i promjene populacijskih razina uzimaju se u obzir kao podloga za ocjenjivanje.
Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao [PZP] za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.
2.   Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. U tu svrhu države članice trebaju obratiti posebnu pozornost na zaštitu močvarnih područja, a posebno na močvarna područja od međunarodnog značaja.”
4
U skladu s člankom 12. stavcima 1. i 2. te direktive:
„1.   Države članice svake tri godine, počevši od 7. travnja 1981., dostavljaju Komisiji izvješće o provedbi nacionalnih odredaba donesenih na temelju ove Direktive.
2.   Komisija svake tri godine sastavlja skupno izvješće na temelju informacija iz stavka 1. Dio nacrta izvješća koji obuhvaća informacije koje je dala neka država članica upućuje se dotičnoj državi članici radi verifikacije. Konačna verzija izvješća dostavlja se državama članicama.”
Predsudski postupak
5
Nakon pritužbe koju je podnijelo Bulgarsko družestvo za zaštita na pticite (bugarsko društvo za zaštitu ptica, u daljnjem tekstu: BDZP), koje je član nevladine organizacije BirdLife International, Komisija je 6. lipnja 2008. uputila Republici Bugarskoj pismo opomene u kojem toj državi članici prigovara da područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija nije klasificirala kao PZP‑ove što se tiče šest PVOP‑ova (Rila, Kaliakra, Cеntralеn Balkan, Lomovеtе, Pirin i Zapadni Rodopi) i da slijedom toga nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama.
6
U svojim odgovorima na pismo opomene Republika Bugarska osporavala je svaku povredu Direktive o pticama, ističući da je jedan dio PVOP‑a Rila, točnije Rilski manastir (Bugarska), u međuvremenu dopunski klasificiran kao PZP.
7
Budući da nije bila zadovoljna sa svim odgovorima, Komisija je Republici Bugarskoj 17. listopada 2014. uputila obrazloženo mišljenje u kojem joj je stavila na teret povredu obveza iz članka 4. stavka 1. te direktive. Međutim, navedeno obrazloženo mišljenje odnosilo se samo na PVOP Rila, s obzirom na to da je u pogledu PVOP‑a Kaliakra u međuvremenu pokrenut poseban postupak zbog povrede obveze, u vezi s kojim je Sud donio presudu od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska (C‑141/14, EU:C:2016:8), i s obzirom na to da su PVOP‑ovi Centralen Balkan, Lomovete, Pirin i Zapadni Rodopi bili u velikoj mjeri klasificirani kao PZP‑ovi.
8
Što se tiče PVOP‑a Rila, Komisija je u svojem obrazloženom mišljenju navela da je samo 72 % njegove ukupne površine bilo klasificirano kao PZP, što je dovelo do smanjene zaštite 17 vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama.
9
Dana 15. prosinca 2014. Republika Bugarska odgovorila je na obrazloženo mišljenje, a zatim je 7. rujna 2015. i 3. veljače 2016. dostavila dodatne informacije i jedno ažuriranje. Ta država članica je u tome u biti tvrdila da klasificiranje 72 % PVOP‑a Rila kao PZP‑a osigurava „najveću moguću razinu zaštite vrsta i njihovih staništa, kako su opisana u PVOP‑u”, ali da će se u duhu dobre suradnje povećati napori u ispitivanju povećanja površine PZP‑a Rila.
10
Smatrajući da, neovisno o poduzetim mjerama, Republika Bugarska još uvijek ne ispunjava obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive o pticama, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
Dopuštenost
Argumentacija stranaka
11
Republika Bugarska ističe da je tužba nedopuštena i u bitnom iznosi dva argumenta u prilog toj tezi.
12
Kao prvo, Republika Bugarska navodi da je Komisija izmijenila predmet spora. Naime, tvrdi da je Komisija, iako joj je u pismu opomene prigovorila zbog toga što kao PZP nije klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, u obrazloženom mišljenju i tužbenom zahtjevu temeljila svoj prigovor na činjenici da cjelokupni PVOP Rila nije bio klasificiran kao PZP. Dakle, Republika Bugarska nije se mogla uskladiti s obvezama koje proizlaze iz prava Unije niti je mogla istaknuti razloge u prilog svojoj obrani od podnesenih prigovora.
13
Republika Bugarska ističe da je bila uvjerena, pročitavši pismo opomene, da je bilo dovoljno da osigura dostatnu zaštitu vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, tako da je poduzela mjere potrebne za usklađivanje s tim pismom opomene. Tek nakon što je primila obrazloženo mišljenje shvatila je da joj Komisija prigovara to što nije klasificirala cjelokupno područje PVOP‑a Rila kao PZP.
14
Kao drugo, Republika Bugarska smatra da Komisija, i u obrazloženom mišljenju i u tužbi, nije propisno naznačila predmet spora i nije na dosljedan i precizan način iznijela razloge zbog kojih smatra da ta država članica nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive o pticama.
15
Konkretno ističe da je Komisija samo općenito navela da klasificiranje samo jednog dijela PVOP‑a Rila kao PZP‑a ima za učinak ograničenu zaštitu 17 vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi, pri čemu međutim nije podnijela dovoljno dokaza za utvrđivanje tih vrsta.
16
U svojem odgovoru Komisija smatra da su, kad je kao prvo riječ o navodnoj izmjeni predmeta spora, zahtjevi iz pisma opomene i iz obrazloženog mišljenja jednaki i da ne postoji nikakva neusklađenost ili razlika između tih dvaju dokumenata. Smatra da je, tijekom predsudskog postupka, s obzirom na dodatna područja koja je Republika Bugarska nakon pisma opomene klasificirala kao PZP‑ove, predmet spora samo ograničen na preostali dio PVOP‑a Rila koji nije klasificiran.
17
Što se tiče, kao drugo, navodno nedovoljne naznake predmeta spora, Komisija ističe da se oslonila na točno određenu odredbu Direktive o pticama i da je podnijela popis 17 vrsta ptica čije očuvanje nije dostatno zajamčeno zbog klasifikacije samo jednog dijela PVOP‑a Rila kao PZP‑a, kao i popis 9 vrsta ptica koje su znatno pogođene tim nepotpunim klasificiranjem.
Ocjena Suda
18
Što se tiče prigovora koji se temelji na izmjeni predmeta spora, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, cilj pisma opomene je, s jedne strane, određivanje predmeta spora i obavještavanje države članice koja je pozvana podnijeti očitovanja o elementima potrebnima za pripremu svoje obrane i, s druge strane, to da joj se omogući da se uskladi s obvezama prije pokretanja postupka pred Sudom (presude od 28. ožujka 1985., Komisija/Italija, 274/83, EU:C:1985:148, t. 19., i od 7. travnja 2011., Komisija/Portugal, C‑20/09, EU:C:2011:214, t. 19. kao i navedena sudska praksa). Naime, mogućnost da država članica o kojoj je riječ podnese svoja očitovanja za nju je ključno jamstvo propisano Ugovorom o FEU‑u, a poštovanje tog jamstva ključan je formalni zahtjev za pravilnost provođenja postupka zbog neispunjenja obveza države članice (presuda od 14. travnja 2011., Komisija/Rumunjska, C‑522/09, EU:C:2011:251, t. 16.).
19
Međutim, iako obrazloženo mišljenje mora sadržavati koherentan i podroban prikaz razloga na temelju kojih je Komisija zaključila da je predmetna država članica povrijedila jednu od obveza na temelju Ugovora, pismo opomene ne treba biti podvrgnuto tako strogim zahtjevima preciznosti poput onih kojima mora udovoljiti obrazloženo mišljenje, s obzirom na to da se pismo opomene nužno sastoji samo od polaznog sažetka prigovora. Stoga ništa ne sprječava Komisiju da u obrazloženom mišljenju opširnije razloži prigovore koje je već općenitije istaknula u pismu opomene (vidjeti u tom smislu presude od 8. travnja 2008., Komisija/Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, t. 23., i od 13. veljače 2014., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑530/11, EU:C:2014:67, t. 40.).
20
U ovom slučaju valja istaknuti da je Komisija u pismu opomene kao i u obrazloženom mišljenju izričito navela da je, time što nije kao PZP klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. navedene direktive.
21
Jedina razlika između tih dokumenata jest u tome što je u pismu opomene Komisija navela da je Republika Bugarska povrijedila svoju obvezu klasificiranja svih područja kao PZP‑ova koja su najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, dok je u obrazloženom mišljenju i tužbi, s obzirom na to da nije bila zadovoljna područjima koja je ta država članica tako klasificirala nakon pisma opomene, pojasnila predmet spora tako što ga je ograničila na preostali dio PVOP‑a Rila koji nije bio klasificiran.
22
Posljedično, s obzirom na to da je cjelokupno područje PVOP‑a Rila uvršteno na popis područja koja su s obzirom na broj i površinu najprimjerenija, u smislu članka 4. stavka 1. Direktive o pticama, Republika Bugarska ne može opravdano tvrditi da je Komisija izmijenila predmet spora.
23
Što se tiče prigovora koji se temelji na navodno nedovoljnoj naznaci predmeta spora u tužbi, valja istaknuti da, u skladu s člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda i relevantnom sudskom praksom, u svakom aktu kojim se pokreće postupak treba naznačiti predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga. Ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora (vidjeti u tom smislu presude od 14. siječnja 2010., Komisija/Češka Republika, C‑343/08, EU:C:2010:14, t. 26. i navedenu sudsku praksu; od 15. lipnja 2010., Komisija/Španjolska, C‑211/08, EU:C:2010:340, t. 32., i od 15. studenoga 2012., Komisija/Portugal, C‑34/11, EU:C:2012:712, t. 44.).
24
Također je ustaljena sudska praksa da Sud mora ispitati jesu li prigovori u obrazloženom mišljenju i tužbi izneseni na dosljedan i precizan način kako bi mu se omogućilo da točno razumije opseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi Sud mogao provjeriti postojanje navodne povrede obveze (presuda od 15. studenoga 2012., Komisija/Portugal, C‑34/11, EU:C:2012:712, t. 43. i navedena sudska praksa).
25
U ovom slučaju, valja napomenuti da je u zahtjevima iz obrazloženog mišljenja i tužbe Komisija izričito navela da se tužba zbog povrede obveze temelji na tome što Republika Bugarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive o pticama.
26
Pored toga, među razlozima iz obrazloženog mišljenja i tužbe, Komisija je istaknula da samo djelomično klasificiranje PVOP‑a Rila kao PZP‑a ima za učinak „znatno ograničenje” zaštite 17 vrsta ptica navedenih u Prilogu I. predmetnoj direktivi, odnosno planinskog ćuka (Aegolius funereus), lještarke gluhe (Bonasa bonasia), zmijara (Circaetus gallicus), planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), crne žune (Dryocopus martius), sivog sokola (Falco peregrinus), malog ćuka (Glaucidium passerinum), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), tetrijeba gluhana (Tetrao urogallus), surog orla (Aquila chrysaetos), legnja (Caprimulgus europaeus), kosca (Crex crex), crvenoglavog djetlića (Dendrocopos medius), ušare (Bubo bubo), riđoglavog svračka (Lanius collurio), ševe krunice (Lullula arborea) i škanjca osaša (Pernis apivorus), uz napomenu da na prvih 9 vrsta postoji „znatan utjecaj”.
27
Treba dakle smatrati da je Komisija na dosljedan i precizan način iznijela svoje prigovore, u smislu sudske prakse navedene u točkama 23. i 24. ove presude.
28
Slijedom navedenog, tužba je dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
29
Komisija tvrdi da je, time što nije cjelokupni PVOP Rila klasificirala kao PZP, Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive o pticama.
30
U tom pogledu Komisija naglašava važnost koju za očuvanje ptica ima dio PVOP‑a Rila koji nije klasificiran kao PZP, kritizira činjenicu da su neke vrste ptica lišene zaštite koja bi im bila osigurana cjelokupnim klasificiranjem PVOP‑a Rila kao PZP‑a i brani relevantnost dokaza podnesenih radi utvrđivanja potrebe za takvim cjelokupnim klasificiranjem.
31
Kao prvo, što se tiče dijela PVOP‑a Rila koji nije klasificiran kao PZP, kojim je obuhvaćeno područje koje se nalazi u podnožju masiva Rila oko granica PZP‑a Rila i Rilskog manastira, Komisija ističe činjenicu da se veliki dio tog područja, odnosno 75 %, sastoji od starih šuma, većinom četinjača, pogodnih za očuvanje malog, planinskog i troprstog ćuka, čije se najveće gnijezdeće populacije u državi nalaze u tim šumama, s jedne strane, i surog orla, tetrijeba gluhana, sivog sokola, crne žune, planinskog djetlića, legnja i lještarke gluhe. Cijeli PVOP Rila dio je prioritetnih područja za te vrste u Bugarskoj i na razini Unije.
32
Osim toga, na cjelokupnom PVOP‑u Rila nalazi se 130 različitih vrsta, od kojih je 20 navedeno u Prilogu I. Direktivi o pticama, 41 je od europske važnosti u pogledu očuvanja – od kojih je jedna vrsta kategorije SPEC 1 kao globalno ugrožena vrsta, 14 ih je kategorije SPEC 2 kao vrste u nepovoljnom stanju očuvanosti na europskoj razini čija je globalna populacija koncentrirana u Europi i 26 ih je kategorije SPEC 3 kao vrste u nepovoljnom stanju očuvanosti na europskoj razini čija globalna populacija nije koncentrirana u Europi.
33
Cjelokupni PVOP Rila od globalne je važnosti kao područje reprezentativno za alpski biom s obzirom na to da su na njemu prisutne tri vrste ptica – koje su ograničene na taj biom i karakteristične za nj – od četiri registrirane za Republiku Bugarsku, tj. crvenokrili litičar, žutokljuna galica i planinski popić. Područje PVOP‑a Rila također je jedno od najvećih u Europi za očuvanje populacija kosa kamenjara, crvendaća, zebe bitkavice, vijoglava, drozda ogrličara, drozda cikelja, kosa, zlatoglavog kraljića, crnokape grmuše i juričice.
34
U tom kontekstu, Komisija navodi da se staništa i populacije najpogođenijih vrsta protežu i dijelom PVOP‑a Rila koji je klasificiran kao PZP i onim koji to nije. Budući da Republika Bugarska nije iznijela druge znanstvene podatke koji mogu opravdati to što je samo jedan dio PVOP‑a Rila klasificiran kao PZP, Komisija podsjeća da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, popis područja važnih za očuvanje ptica u Europi (u daljnjem tekstu: popis PVOP‑a) najažuriranija i najpreciznija referenca za određivanje područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama
35
Kao drugo, Komisija tvrdi da je dio PVOP‑a Rila koji je klasificiran kao PZP uvelike nedostatan s obzirom na raširenost nacionalne populacije vrsta od velike važnosti navedenih u tom Prilogu.
36
U potporu tom argumentu Komisija podsjeća na to da se oslanja na analizu baze podataka o pticama za 114 PZP‑a koje je prvotno predložio BDZP, koju je provela Bulgarska Akadеmija na Naukitе(Bugarska akademija znanosti, Bugarska) (u daljnjem tekstu: BAN), a koja je potom revidirana slijedom izvješća što ga je 2008. sastavila nacionalna radna skupina koju je osnovalo ministarstvo okoliša i voda (u daljnjem tekstu: ministarstvo okoliša).
37
Komisija dodaje da se njezine analize također temelje na informacijama iz baze podataka koju je Republika Bugarska stavila na raspolaganje i na standardnim obrascima podataka o PZP‑u Rila, koje su također podnijela bugarska tijela.
38
Za potrebe utvrđenja važnosti nekog područja za populaciju određene vrste, Komisija objašnjava da se oslonila na prag od 1 % koji se odnosi na regionalnu ili nacionalnu gnijezdeću populaciju i kojim se koristi BirdLife International. Kako bi se isključila slučajna prisutnost i područja s manjom populacijom, predmetna područja moraju također biti staništa velike populacije vrsta i podvrsta zahvaćenih na razini Unije.
39
Kao treće, Komisija pojašnjava da važnost dijela PVOP‑a Rila koji nije klasificiran kao PZP također proizlazi iz drugih dokumenata koji dokazuju potrebu za klasificiranjem dodatnih područja tog PVOP‑a.
40
S tim u vezi, navedena institucija ističe da je prijedlog za klasificiranje cjelokupnog PVOP‑a Rila kao PZP‑a bio naveden na dnevnom redu sastanka od 11. ožujka 2011. Nacionalen savet po biologično raznoobrazie (Nacionalno vijeće za biološku raznolikost, Bugarska) (u daljnjem tekstu: NSBR), novoosnovanog instituta pri BAN‑u, i da je taj sastanak bio organiziran slijedom izvješća koje je potonji sastavio 28. prosinca 2010. i koji je sadržavao argumentaciju u prilog određivanju triju novih PZP‑ova na masivu Rila, koji obuhvaćaju gotovo cijelo područje PVOP‑a Rila koje još nije klasificirano kao PZP, odnosno PZP Rilski manastir, PZP Rila Jug i PZP Rila Sever (Rila Sjever). Potonja dva područja ministarstvo okoliša je potom spojilo u jedno, nazvano PZP Rila buffer.
41
Iako je NSBR odobrio određenje PZP‑a Rilski manastir, ispitivanje prijedloga za uključivanje budućeg PZP‑a Rila buffer u mrežu „Natura 2000” odgođeno je, pri čemu bugarska tijela ne osporavaju potrebu za klasificiranjem dodatnih područja PVOP‑a Rila kao PZP‑a. U tu svrhu ona su se u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje obvezala raspraviti navedeno klasificiranje u okviru NSBR‑a u ožujku 2015.
42
Na temelju sporazuma sklopljenog s ministarstvom za okoliš, BDZP je podnio novi prijedlog za određenje PZP‑a Rila buffer, koji je trebao biti ispitan na sastanku NSBR‑a previđenom za 22. ožujka 2016. U međuvremenu je Republika Bugarska na tehničkim sastancima, organiziranima između službi Komisije i bugarskih nadležnih tijela, kao i prilikom podnošenja informacija u podnescima u okviru ovog postupka, pustila Komisiju čekati kad je riječ o novom klasificiranju kao PZP‑a, opravdavajući kašnjenje upravnim i postupovnim preprekama.
43
Osim toga, Komisija je od BDZP‑a primila nacrt standardnog obrasca podataka koji je sastavio BAN za budući PZP Rila buffer, koji se gotovo u potpunosti trebao poklapati s još neklasificiranim dijelom PVOP‑a Rila. U potonjem je još veća važnost za očuvanje dotičnih vrsta bila pridana neklasificiranom području.
44
Važnost dijela PVOP‑a Rila koji još nije klasificiran kao PZP za uobičajene šumske vrste navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama – osobito za tetrijeba gluhana, planinskog djetlića i troprstog ćuka – također proizlazi iz novih akcijskih planova za te vrste koje financira ministarstvo okoliša posredstvom operativnog programa „Okoliš” 2007.‑2013.
45
Naposljetku, što se tiče argumenata Republike Bugarske istaknutih tijekom predsudskog postupka kako bi se opravdalo samo djelomično klasificiranje PVOP‑a Rila kao PZP‑a – koji se osobito oslanjaju na pravo država članica da uspostave hijerarhiju između različitih prioriteta – argumenata kao što su to socio‑ekonomski razvoj i geografski uvjeti države, nepouzdanost raspoloživih podataka i želja za poštovanjem jedinstvenog kalendara za izbor PZP‑a i područja od važnosti za Zajednicu i postizanje da se ta područja u najvećoj mogućoj mjeri poklapaju, Komisija smatra da ti argumenti nisu utemeljeni ni na jednom ornitološkom kriteriju pa stoga nisu relevantni za potrebe članka 4. stavka 1. Direktive o pticama.
46
U svoju obranu Republika Bugarska u biti ističe pet argumenata.
47
Kao prvo, Republika Bugarska ističe da države članice raspolažu marginom prosudbe u pogledu odabira područja najprimjerenijih za klasificiranje kao PZP.
48
Podsjeća da sama činjenica da je neko područje prikladno za očuvanje određenih vrsta nije dovoljan temelj za klasificiranje tog područja kao PZP‑a. Nacionalna tijela u tom pogledu bolje poznaju situaciju na licu mjesta. Osim toga, potrebno je ažurirati znanstvene podatke kako bi se utvrdilo stanje najugroženijih vrsta kao i stanje vrsta koje čine zajedničku baštinu Unije, a kako bi se kao PZP klasificirala najprimjerenija područja. U tom pogledu, vrlo ograničena prisutnost populacija vrsta s obzirom na broj na određenim područjima nije dovoljna za to da se ta područja smatraju najprimjerenijima za očuvanje vrsta o kojima je riječ.
49
Također podsjeća da, prema sudskoj praksi, države članice mogu znanstvenim dokazima pokazati da se obveze iz članka 4. stavka 1. Direktive o pticama mogu ispuniti klasificiranjem kao PZP‑a područja koja nisu ona koja proizlaze iz popisa PVOP‑a i koja obuhvaćaju ukupnu površinu koja je manja od površine potonjih (presuda od 20. ožujka 2003., Komisija/Italija, C 378/01, EU:C:2003:176, t. 18.). Dodaje da je, na temelju margine prosudbe kojom raspolažu države članice prilikom primjene ornitoloških kriterija radi određivanja područja najprimjerenijih za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktive o pticama razlikovala između, s jedne strane, područja koja su najvažnija za očuvanje ciljanih vrsta ptica, navedenih u članku 4. stavku 1. te direktive, i, s druge strane, područja koja su najmanje važna i koja su pod velikim pritiskom koji je stvorio čovjek.
50
Republika Bugarska osporava zaključak Komisije prema kojem bi PVOP‑ovi nužno činili područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija, u smislu članka 4. stavka 1. Direktive o pticama. Prema toj državi članici, iako je popis PVOP‑ova, u nedostatku suprotnih znanstvenih dokaza, referentni element koji omogućuje ocjenu je li država članica kao PZP klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu dostatna za zaštitu svih vrsta ptica navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, taj popis nije pravno obvezujući (presuda od 7. prosinca 2000., Komisija/Francuska, C‑374/98, EU:C:2000:670, t. 25.). Prema tome, države članice mogu ispuniti obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 1. Direktive o pticama tako da kao PZP klasificiraju područja različita od onih navedenih na popisu PVOP‑ova.
51
Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da je Komisija iskrivila činjenice, dokaze i argumente koje je ona podnijela.
52
Tako smatra, najprije, da je na Komisiji da dokaže da se određena površina treba klasificirati kao PZP. Komisija u tužbi navodi da Republika Bugarska ne osporava važnost PVOP‑a Rila za očuvanje ptica. Time Komisija iskrivljava argumente koje je Republika Bugarska iznijela tijekom predsudskog postupka. Naime, ova tužba ne odnosi se na važnost PVOP‑a Rila za očuvanje ptica. Republika Bugarska u vezi s tim smatra da klasificiranje 72 % PVOP‑a Rila može zajamčiti najveću razinu zaštite vrsta i njihovih staništa. Nadalje, Komisija u svojoj tužbi upućuje na podatke iz tablice koju je Republika Bugarska podnijela među dodatnim informacijama u srpnju 2009. i iz toga izvodi određene zaključke. Međutim, nije moguće utvrditi na koje se točno podatke Komisija oslanja u tom pogledu. Konačno, prema mišljenju Komisije, iz raspoloživih podataka i analiza proizlazi da postoji ograničenje zaštite za 17 vrsta ptica nabrojanih u Prilogu I. Direktivi o pticama. No čini se da se zaključci Komisije većinom temelje na informacijama koje potječu od nevladinih organizacija i čija je ažuriranost i pouzdanost sumnjiva.
53
Kao treće, Republika Bugarska ističe da Komisija nije podnijela nijedan dokaz u prilog svojoj tužbi. Tvrdi da ne postoje nepobojni znanstveni podaci koji dokazuju potrebu za klasificiranjem cjelokupnog PVOP‑a Rila kao PZP‑a i da oni na kojima se temelji Komisijina tužba nisu pouzdani ni ažurni. Republika Bugarska je u ožujku 2014. Komisiji dostavila podatke koji su rezultat izvješća iz članka 12. Direktive o pticama koje se odnosi na predmetne vrste ptica, a ti podaci nisu bili uzeti u obzir ni u obrazloženom mišljenju ni u tužbi. Ta država u tom pogledu podnosi niz podataka koji dovode u pitanje točnost podataka BDZP‑a kojima se koristila Komisija, tako da je potrebno prihvatiti dodatne znanstvene podatke. Sami podaci BDZP‑a stvaraju sumnju u potrebu klasificiranja cjelokupnog PVOP‑a Rila kao PZP‑a. U tom kontekstu, iako je na BDZP‑u da provede početnu selekciju i ocjenu područja koja su PVOP‑ovi u Bugarskoj, on nije ni nadležnim bugarskim tijelima ni znanstvenim stručnjacima podnio informacije kojima raspolaže, a koje se tiču ornitoloških podataka za područja koja se nalaze izvan određenih PZP‑ova.
54
Osim toga, Republika Bugarska smatra da Komisija nije objasnila metodu i analize koje su je dovele do zaključka da je trenutačno klasificiranje jednog dijela PVOP‑a Rila kao PZP nedostatno. U tom pogledu nije uzela u obzir novije podatke. Republika Bugarska također ističe da su na sastanku NSBR‑a od 22. ožujka 2016. stručnjaci izrazili sumnju u prikladnost klasificiranja cjelokupnog PVOP‑a Rila kao PZP‑a.
55
Nadalje, Republika Bugarska ističe da se Komisijini izračuni ne mogu smatrati točnima.
56
Što se tiče kriterija prema kojem treba uključiti područja koja su stanište za manje od 1 % nacionalne gnijezdeće populacije vrste, Republika Bugarska smatra da to nije jedini kriterij koji se može i mora primijeniti za određenje PZP‑a. Mali broj ptica prisutnih na određenim područjima također je čimbenik koji treba uzeti u obzir.
57
Osim toga, osporava izostanak ažuriranja podataka kojima se Komisija koristila iz projekta biotopa Corine Land Cover, iz 1990. ili 2000., napominjući da postoje noviji podatci iz tog projekta, iz 2006. i 2012. Republika Bugarska navodi da su ministarstvu okoliša podneseni noviji podaci u okviru projekta plana upravljanja nacionalnim parkom Rila za razdoblje od 2015. do 2024. Osim toga, smatra da Komisija nije uzela u obzir ni ispitala, ni u obrazloženom mišljenju ni u tužbi, podatke koji se odnose na vrste ptica u pogledu obveza koje proizlaze iz članka 12. Direktive o pticama za razdoblje od 2008. do 2012.
58
Kao četvrto, Republika Bugarska ističe da nije moguće kao PZP klasificirati, čak ni djelomično, dio PVOP‑a Rila koji još nije klasificiran zbog ograničenja vezanih uz interni postupak. Naime, NSBR, koji je nadležan za razmatranje prijedloga PZP‑a, nije postigao jedinstveno stajalište o potrebi takvog klasificiranja zbog proturječnosti koje se tiču postojećih znanstvenih podataka i njihove nedovoljne pouzdanosti kao i zbog razlika u mišljenju između članova NSBR‑a kad je riječ o primjenjivim ornitološkim kriterijima.
59
Kao peto, što se tiče tumačenja argumenata Republike Bugarske koje je Komisija iznijela u tužbi, predmetna država članica tvrdi, kao prvo i suprotno Komisijinu zaključku, da mogući budući gospodarski razvoj neklasificiranog područja PVOP‑a Rila nije bio odlučujući za njezinu odluku da neće klasificirati cjelokupni PVOP Rila kao PZP. Republika Bugarska smatra da, u svakom slučaju, ima pravo odrediti hijerarhiju svojih prioriteta. Kao drugo, razlog izostanka prvotno planiranog klasificiranja PZP‑a Rila buffer nije, kao što to tvrdi Komisija, nepostojanje raspoloživih podataka, nego nepostojanje aktualnih i nedvosmislenih podataka koji ukazuju na potrebu za tim klasificiranjem. Kao treće, kad je riječ o navodnoj želji za poštovanjem jedinstvenog kalendara za izbor PZP‑a i područja od europske važnosti, Republika Bugarska navodi da nije istaknula taj argument kao opravdanje za izostanak klasificiranja cjelokupnog PVOP‑a Rila kao ZPS‑a.
Ocjena Suda
60
Kao prvo, valja podsjetiti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda člankom 4. stavkom 1. Direktive o pticama državama članicama nalaže da kao PZP‑e klasificiraju područja koja zadovoljavaju ornitološke kriterije utvrđene u tim odredbama (presuda od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 27. i navedena sudska praksa).
61
Kao drugo, države članice su obvezne kao PZP‑e klasificirati sva područja koja su prema ornitološkim kriterijima najprimjerenija za očuvanje vrsta o kojima je riječ (presuda od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 28. i navedena sudska praksa).
62
Kao treće, što se tiče klasificiranja dijelova pojedinih regija, Sud je već ocijenio, s jedne strane, da klasificiranje određenih površina kao PZP‑a ne može biti rezultat izdvojenog ispitivanja njihove ornitološke vrijednosti, već se mora temeljiti na uvažavanju prirodnih granica ekosustava o kojemu je riječ te da, s druge strane, ornitološki kriteriji koji su isključiva osnova za klasifikaciju trebaju biti znanstveno utemeljeni (presuda od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 30. i navedena sudska praksa).
63
Za potrebe obaranja Komisijine teze da je dio PVOP‑a Rila koji je klasificiran kao PZP nedostatan, Republika Bugarska prije svega ističe da države članice raspolažu marginom prosudbe prilikom ocjene ornitoloških kriterija za potrebe određivanja područja najprimjerenijih za očuvanje vrsta nabrojanih u Prilogu I. Direktivi o pticama.
64
U tom pogledu Sud je ocijenio da se margina prosudbe kojom raspolažu države članice prilikom odabira područja koje je najprimjerenije klasificirati kao PZP‑ove ne odnosi na mogućnost da se kao takva klasificiraju ona područja koja se za to prema ornitološkim kriterijima čine najprimjerenijima, nego isključivo na primjenu tih kriterija radi određivanja područja najprimjerenijih za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama (presuda od 14. siječnja 2016., Komisija/Bugarska, C‑141/14, EU:C:2016:8, t. 29. i navedena sudska praksa).
65
Kao što to proizlazi iz sudske praske navedene u prethodnoj točki, i kao što je to Komisija pravilno istaknula, s jedne strane, iako je točno da države članice raspolažu određenom marginom prosudbe kad je riječ o izboru PZP‑ova, odluka o njihovu klasificiranju i granicama mora se temeljiti isključivo na ornitološkim kriterijima određenima Direktivom o pticama. Slijedom toga, time što je za potrebe određivanja područja najprimjerenijih za klasificiranje kao PZP‑a pravila razliku između područja koja su najvažnija za očuvanje vrsta navedenih u članku 4. stavku 1. te direktive i područja koja su manje važna i koja su pod velikim pritiskom koji je stvorio čovjek, Republika Bugarska nije ostala unutar granica margine prosudbe kojom raspolažu države članice.
66
S druge strane, budući da, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o pticama, države članice klasificiraju osobito kao PZP‑ove područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje tih vrsta, država članica ne može, na temelju toga što raspolaže marginom prosudbe u pogledu izbora PZP‑a, kao PZP klasificirati područja koja su s obzirom na broj i ukupnu površinu očito manja od broja i ukupne površine područja za koja je utvrđeno da su najprimjerenija (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 1998., Komisija/Nizozemska, C‑3/96, EU:C:1998:238, t. 63.).
67
Prema tome, Republika Bugarska ne može se pozvati na marginu prosudbe kojom raspolažu države članice kako bi opravdala to što su kao PZP‑ovi samo djelomično klasificirana područja koja, u svojoj cijelosti, ispunjavaju ornitološke kriterije navedene u članku 4. stavku 1. Direktive o pticama.
68
Nadalje, Republika Bugarska u biti ističe da dokazi koje je Komisija podnijela u prilog navodnoj povredi obveze nisu znanstveno pouzdani i temelje se na neažuriranim podacima.
69
U tom pogledu valja podsjetiti da, u okviru tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, na Komisiji je da dokaže postojanje navodne povrede obveze. Ona Sudu mora dostaviti elemente potrebne za njegovo ispitivanje postojanja te povrede i pritom se ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (presuda od 21. srpnja 2016., Komisija/Rumunjska, C‑104/15, neobjavljena, EU:C:2016:581, t. 83. i navedena sudska praksa).
70
Međutim, ta institucija, koja ne raspolaže vlastitim istražnim ovlastima u tom području, u velikoj mjeri ovisi o elementima koje dostave podnositelji pritužbi, javna ili privatna tijela koja djeluju na području dotične države članice i sama navedena država članica. Isto tako, svi službeni dokumenti koje su izdala tijela predmetne države članice mogu se smatrati valjanim izvorom informacija u svrhu Komisijina pokretanja postupka iz članka 258. UFEU‑a (vidjeti presudu od 16. srpnja 2015., Komisija/Slovenija, C‑140/14, neobjavljenu, EU:C:2015:501, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
71
Kad je riječ, kao prvo, o navodnoj nepouzdanosti znanstvenih i pravnih elemenata koje je istaknula Komisija, valja navesti da su ti elementi, od kojih su jedan dio podnijela sama bugarska tijela, bili predmet skupa ocjena koje su od 2007. do 2010. proveli BAN, BDZP i ad hoc radne skupine sastavljene od stručnjaka predstavnika bugarskih tijela, akademskih institucija i nevladinih organizacija te predmet rasprava i ažuriranja na sastancima stručnjaka u okviru NSBR‑a.
72
Iz tih istih elemenata proizlazi da dio PVOP‑a Rila koji nije klasificiran kao PZP, odnosno područje Rila buffer, čini povoljno stanište za više vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama. Osim toga, cjelokupni PVOP Rila ima presudnu važnost za veliki broj tih vrsta i staništa onih najpogođenijih rasprostranjena su i u dijelu PVOP‑a Rila koji je klasificiran kao PZP i u onom koji to nije.
73
Suprotno argumentu Republike Bugarske, prema kojem Komisija nije pojasnila ni metodu ni analize kojima se koristila u pogledu svake od vrsta u pitanju, razvidno je da je ta institucija u tužbi iznijela relevantne elemente o toj metodi i analizama i da je osobito podnijela tablice koje dokazuju stupanj pogođenosti svake vrste u pitanju.
74
Jednako tako, kad je riječ o rezultatima sastanaka NSBR‑a od 11. ožujka 2011. i 22. ožujka 2016., slijedom kojih je Republika Bugarska odlučila odgoditi svoju odluku o eventualnom klasificiranju područja Rila buffer kao PZP‑a, valja primijetiti da NSBR nije mogao postići dogovor o tom klasificiranju zbog, s jedne strane, protivljenja ne znanstvenih stručnjaka, nego dužnosnika raznih ministarstava uključenih u postupak i gradonačelnika i, s druge strane, zbog ograničenja vezanih uz interni postupak za klasificiranje kao PZP‑a.
75
Međutim, nedostatno klasificiranje PVOP‑a Rila kao PZP‑a ne može se opravdati takvim ograničenjima. Štoviše, kao što to ističe Komisija, osim činjenice da se nijedan znanstveni stručnjak nije usprotivio klasificiranju područja Rila buffer kao PZP‑a, lokalni dužnosnici nisu pružili nikakve znanstvene analize protiv takvog klasificiranja nego su samo predložili da se provedu nove studije.
76
U tom pogledu valja podsjetiti da, iako je točno da klasificiranje podrazumijeva da su se nadležna tijela uvjerila, na temelju najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja, da dotično područje pripada u područja koja su najprimjerenija za zaštitu ptica, to međutim ne znači da je obveza klasificiranja općenito bez učinka sve dok ta tijela u cijelosti ne ocijene i provjere nove znanstvene spoznaje (presuda od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 63. i navedena sudska praksa).
77
Republika Bugarska osporava i odluku Komisije da se, za potrebe utvrđivanja važnosti PVOP‑a Rila za vrste ptica koje su na njemu zastupljene, osloni na prag od 1 % koji se odnosi na regionalnu ili nacionalnu gnijezdeću populaciju kojim se koristi BirdLife International.
78
Međutim, s obzirom na to da je nesporno da Republika Bugarska nije navela nijedan drugi ornitološki kriterij koji bi bio objektivno provjerljiv u odnosu na one kojima se koristi BirdLife International, taj prag čini, u nedostatku suprotnih znanstvenih dokaza, referentni element koji omogućuje ocjenu je li država članica trebala klasificirati cjelokupni PVOP Rila kao PZP (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 53. i 54.).
79
Slijedi da se ne može prihvatiti argument Republike Bugarske o nepouzdanosti podataka kojima se Komisija koristi.
80
Kao drugo, također se mora odbiti argument Republike Bugarske da postoje ažurniji podaci koje je Komisija zanemarila, a koji se odnose na određene vrste, navedene u točki 57. ove presude, koje je klasificiranje područja Rila buffer kao PZP‑a navodno trebalo zaštititi.
81
Uistinu, iz sudske prakse Suda proizlazi da je ažuriranje znanstvenih podataka potrebno za utvrđivanje stanja najugroženijih vrsta i onih koje čine zajedničku baštinu Unije kako bi se kao PZP‑ovi klasificirala najprimjerenija područja i da je potrebno koristiti se najnovijim znanstvenim podacima dostupnima u trenutku isteka roka iz obrazloženog mišljenja (presuda od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 47.).
82
Neovisno o tome, u nedostatku drugih ažuriranih znanstvenih podataka koji mogu opravdati samo djelomično klasificiranje PVOP‑a Rila kao PZP‑a, Komisija je s pravom u tužbi smatrala da popis PVOP‑a čini najažurniju i najprecizniju referencu koja omogućuje ocjenu je li Republika Bugarska dovoljan broj i površinu područja klasificirala kao PZP u smislu članka 4. stavka 1. Direktive o pticama (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 67.). Naime, iako nije pravno obvezujući za države članice u pitanju, taj opis sadržava znanstvene dokaze koji omogućuju ocjenu je li država članica ispunila svoju obvezu koja proizlazi iz te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 7. prosinca 2000., Komisija/Francuska, C‑374/98, EU:C:2000:670, t. 25. i 26.).
83
Tako je Sud u više navrata presudio da se, s obzirom na znanstvenu narav popisa PVOP‑ova i u nedostatku ikakvih znanstvenih dokaza koje je podnijela država članica s namjerom dokazivanja da je obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 1. Direktive o pticama mogla ispuniti time što je kao PZP‑ove klasificirala područja koja imaju ukupnu površinu manju od one koja proizlazi iz navedenog popisa, taj popis može koristiti kao referentni element koji omogućuje ocjenu je li država članica klasificirala dovoljan broj i površinu područja kao PZP u smislu članka 4. stavka 1. (vidjeti u tom smislu presude od 20. ožujka 2003., Komisija/Italija, C‑378/01, EU:C:2003:176, t. 18., i od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 52.).
84
Međutim, razvidno je da Republika Bugarska, koja je samo istaknula potrebu provođenja dodatnih studija o PVOP‑u Rila, nije dokazala, kao što to proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, da je mogla ispuniti obveze iz članka 4. stavka 1. Direktive o pticama time što je kao PZP‑ove klasificirala područja različita od onih koja proizlaze iz popisa PVOP‑ova koji je sastavio BDZP za 2007. i koja imaju ukupnu površinu manju od potonjih područja.
85
Štoviše, podaci koji su rezultat izvješća iz članka 12. te direktive, koje je Komisija također ispitala, ne upućuju ni na jedan element koji bi proturječio zaključcima iz tužbe.
86
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, time što je propustila uključiti cjelokupno područje PVOP‑a Rila u PZP‑ove, Republika Bugarska nije klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama, tako da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. te direktive.
Troškovi
87
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Republici Bugarskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova.
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Time što je propustila uključiti cjelokupno područje važno za očuvanje ptica koje obuhvaća masiv Rilu u posebno zaštićeno područje, Republika Bugarska nije klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi br. 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica, tako da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. te direktive.
2.
Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski