61979C0730
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 18. JUNI 1980 (
1
)
Høje Domstol.
1.
I denne sag søger selskabet Philip Morris Holland at få annulleret en beslutning truffet af Kommissionen som led i udøvelsen af dens kontrol med støtte, som medlemsstaterne måtte yde til virksomheder. For at afgøre, om der bør gives sagsøgeren medhold, er det nødvendigt at gennemgå sagen på baggrund af bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 92, stk. 1 og 3.
Det skal først nævnes, at erhvervsdrivende i Nederlandene, som foretager investeringer til et beløb af mere end 30 millioner HFL, kan opnå statsstøtte på de betingelser, der er opstillet i loven af 28. juni 1978 (Wet Investeringsrekening). En af disse betingelser er, at Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ikke i henhold til Romtraktatens artikler 92-94 anser støtten for uforenelig med fællesmarkedet (lovens artikel 6, stk. 7).
I forbindelse med en investering til en værdi af 165 millioner HFL (ca. 60,7 millioner europæiske regningsenheder), som Philip Morris Holland agtede at foretage, meddelte den nederlandske regering ved skrivelse af 4. oktober 1978 Kommissionen, at den havde til hensigt at yde en støtte på 6200000 HFL (ca. 2,3 millioner ERE). Formålet med investeringen er at øge selskabets produktionskapacitet med 40 % ved at udvide cigaretfabrikken i Bergen-op-Zoom, mens fabrikken i Eindhoven skal lukkes. Efter at denne strukturomlægning er gennemført, vil Philip Morris tegne sig for omkring 50 % af den nederlandske cigaretproduktion, hvoraf 80 % skal eksporteres til de andre medlemsstater.
Kommissionen indledte den i EØF-traktatens artikel 93, stk. 2, foreskrevne procedure. Efter at have indhentet udtalelser fra såvel den nederlandske regering som fra Philip Morris, og efter at have givet de øvrige medlemsstater lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger, besluttede Kommissionen den 27. juli 1979, at støtten til den omtalte investering ikke var forenelig med fællesmarkedet.
Denne beslutning — som blev offentliggjort i EFT L 217 af 25. august 1979 — indeholder først en række faktiske oplysninger om den nederlandske eksport og import af cigaretter til og fra de øvrige medlemsstater. Det fremgår heraf, at værdien af eksporten i 1977 beløb sig til 94 millioner ERE, og at værdien af importen beløb sig til 63,7 millioner ERE, dvs. et handelsoverskud for Nederlandene på 30,4 millioner ERE. Kommissionen anførte derefter, at Philip Morris-koncernens interesse i at forsyne fællesmarkedet ved at benytte produktionssteder beliggende i Fællesskabet ligeledes kan forklares ved den omstændighed, at cigaretter ifølge den fælles toldtarif er belagt med en told på 90 %. Som følge af beliggenheden af den fabrik, der skal udvides, har det vist sig, at der vil blive ydet den planlagte investering en støtte på 10 millioner HFL (3,7 millioner ERE) i henhold til den nederlandske regionalstøtteordning. Bergen-op-Zoom-området er imidlertid hverken karakteriseret ved en unormal lav levestandard eller ved en alvorlig underbeskæftigelse, og den nye støtte er derfor ikke berettiget ud fra de i artikel 92, stk. 3, nævnte kriterier. Stadig med udgangspunkt i denne bestemmelse fastslog Kommissionen, at den økonomiske situation i Nederlandene ikke kan karakteriseres som udsat for en alvorlig forstyrrelse, og at de påtænkte investeringer ikke udgør et projekt af fælleseuropæisk interesse; set i relation til den langsommere økonomiske vækst og den stigende arbejdsløshed (arbejdsløshedsprocenten for Fællesskabet er meget højere end for Nederlandene) ville en støtte af denne art endog indebære risiko for, at investeringer blev foretaget i Nederlandene i stedet for i andre, mindre gunstigt stillede medlemsstater. Ifølge Kommissionen viste en undersøgelse af den omhandlede erhvervsgren i Fællesskabet og i Nederlandene desuden, at markedsforholdene i sig selv, uden at der foretages statslige indgreb, kan sikre en normal udvikling.
Ved stævning af 12. oktober 1979 har Philip Morris Holland anlagt sag ved Domstolen med påstand om annullation af beslutningen.
2.
Da den anfægtede beslutning er rettet til den nederlandske regering og ikke til sagsøgeren, opstår der et spørgsmål om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling. Sagsøgeren var imidlertid modtager af den støtte, som den nederlandske regering agtede at yde, og Kommissionens beslutning berører derfor sagsøgeren umiddelbart og individuelt (i EØF-traktatens artikel 173, stk. 2's forstand). Kommissionen har selv erkendt dette, og det må derfor antages, at Philip Morris har ret til at anlægge et annullationssøgsmål. Lad mig tilføje, at dette er i overensstemmelse med Domstolens praksis; jeg finder derfor, at sagen bør antages til realitetsbehandling.
Hvad angår søgsmålsfristen har sagsøgte, uden dog at fremsætte en formel indsigelse om afvisning af sagen, anført, at sagsøgerens advokat allerede den 2. august 1979 fik udleveret en kopi af beslutningen i generaldirektoratet for konkurrence i Bruxelles. Den nederlandske regering — som af Kommissionen fik meddelt beslutningen den 30. juli — sendte den 9. august Philip Morris den officielle nederlandske tekst til beslutningen, der, som bekendt, derefter blev offentliggjort den 25. august. Afgørende er herefter, om man skal tage udgangspunkt i den dato, da sagsøgerens advokat fik kendskab til beslutningen, datoen for den nederlandske regerings underretning til sagsøgeren eller endelig tidspunktet for offentliggørelsen i EF-Tidende. Sagen er rettidigt anlagt i tredje og andet tilfælde (i
betragtning af fristforlængelsen som følge af afstanden), hvorimod den ikke er rettidigt anlagt, hvis førstnævnte dato lægges til grund.
I denne forbindelse har Philip Morris anført, at det dokument, som dets advokat fik overgivet personligt, hverken var dateret eller underskrevet, at det var affattet på fransk, dvs. på et andet sprog end det, hvorpå beslutningen var affattet, og at det blev overgivet på helt fortroligt grundlag og på betingelse af, at det ikke blev meddelt andre. Sagsøgeren har gjort gældende, at under disse omstændigheder kan denne kendskab til dokumentet ikke anses som afgørende for, fra hvilken dato søgsmålsfristen begynder at løbe.
Jeg finder ligeledes, at det bør tages i betragtning, både at dokumentet ikke var affattet på det sprog, der officielt skulle anvendes i beslutningen, og at det hverken var dateret eller underskrevet. Disse to forhold gør det berettiget at antage, at det pågældende dokument kun var et udkast til beslutning. Sagsøgeren fik i realiteten først kendskab til beslutningen den 9. august, dvs. ved meddelelsen fra den nederlandske regering. Det er imidlertid ikke påkrævet at afgøre spørgsmålet, hvis det tages i betragtning, at beslutningen blev offentliggjort, og at tidspunktet for, hvornår sagsøgeren fik kendskab til den, derfor er uden betydning. Det foreskrives nemlig i EØF-traktatens artikel 173, sidste stykke, at klager over Rådets eller Kommissionens retsakter skal indgives »inden to måneder, efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren eller, i mangel heraf senest to måneder efter, at klageren har fået kendskab til den«. Lad mig under alle omstændigheder tilføje, at begyndelsestidspunktet for søgsmålsfristen — hvis man i den foreliggende sag skulle anse datoen for den nederlandske regerings meddelelse, som blev afgivet på et tidspunkt, hvor beslutningens virkninger allerede var indtrådt, for afgørende — ville være den ovennævnte dato, den 9. august, og dette er, som allerede bemærket, tilstrækkeligt til, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
3.
Til støtte for sin påstand har Philip Morris Holland gjort gældende, at Kommissionens beslutning af 27. juli 1979 lider af såvel indholds- som formmangler.
Uanset at det logisk set ville være mest korrekt at gøre formmanglerne gældende før indholdsmanglerne, gør sagsøgeren væsentlige formelle mangler gældende i anden række, dvs. efter at have redegjort nærmere for de punkter, hvor EØF-traktaten hævdes at være tilsidesat (nærmere bestemt artikel 92, stk. 1, og artikel 92, stk. 3). I sagsøgerens argumentation udgør anbringenderne vedrørende ufyldestgørende eller selvmodsigende begrundelse i det væsentlige kun et supplement til anbringenderne vedrørende realiteten. I betragtning heraf finder jeg det mest hensigtsmæssigt, at også jeg begynder med at tage stilling til sagens realitet.
Artikel 92, stk. 1, i Rom-traktaten indeholder følgende bestemmelse: »Bortset fra de i denne Traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem Medlemsstaterne«. Statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet afhænger således af tre betingelser: påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne, begunstigelsen af visse virksomheder eller produktioner og fordrejningen af konkurrencevilkårene. Disse betingelser må derforgennemgås i den nævnte rækkefølge og i relation til den foreliggende sag.
Vedrørende førstnævnte betingelse har sagsøgeren bestridt, at enhver støtte, der ydes til et produkt, som er bestemt til at indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne, under alle omstændigheder påvirker denne. Ifølge sagsøgeren er det ikke muligt at bevise, om der er tale om en påvirkning, uden at undersøge de økonomiske og retlige vilkår, hvorunder støtten skal udfolde sin virkning. Den afgørende faktor er markedsstrukturen; på et marked som cigaretmarkedet, der er kendetegnet ved et begrænset antal store virksomheder, som opererer i alle medlemsstaterne, vil en støtte på 2,3 millioner regningsenheder — hævder sagsøgeren — have en helt ubetydelig indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at enhver støtte til et produkt, som er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne, nødvendigvis påvirker samhandelen. Ud over at henvise til sin egen praksis, som altid har været baseret på denne opfattelse, har sagsøgte henvist til Domstolens dom af 2. juli 1974 i sag 173/73, Italien mod Kommissionen (Sml. 1974, s. 709). I denne dom, som vedrørte det forhold, at den italienske stat havde påtaget sig at afholde en del af de sociale udgifter, som tidligere påhvilede virksomhederne inden for den italienske tekstilindustri, udtalte Domstolen, at dette medførte en nedsættelse af udgifterne til abejdskraft i den italienske tekstilsektor, at den italienske tekstilsektor konkurrerede med tekstilvirksomhederne i de øvrige medlemsstater, og at ændringen af produktionsomkostningerne i den italienske tekstilindustri som følge af den omhandlede nedsættelse nødvendigvis påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne (præmisserne 43-45).
Det er ligeledes værd at tage i betragtning, hvad generaladvokat Warner udtalte i slutningen af sit forslag til afgørelse i samme sag: »Når det først er klart, at den naturlige konsekvens af ydelsen af en støtte til en industri i en medlemsstat må være at øge denne industris konkurrenceevne over for dens konkurrenter i andre medlemsstater, kan der efter min mening med rimelighed drages den slutning, at støtten bevirker (eller ville bevirke, hvis den blev indført) fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne« (Sml. 1974, s. 728).
Der gives i dette citat udtryk for, at når en statsstøtte styrker en virksomheds (eller nærmere bestemte virksomheders) position over for konkurrerende virksomheder i samhandelen mellem medlemsstaterne, må støtten anses for at påvirke denne samhandel. Til denne enkle konstatering skal jeg føje tre yderligere bemærkninger. For det første er forbindelsen mellem påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejningen af konkurrencevilkårene indlysende; for begge forhold gælder det kriterium, at det er forbudt at yde støtte i det omfang, den fordrejer konkurrencefriheden inden for fællesmarket og handelsstrømmenes frie og spontane forløb mellem medlemsstaterne. For det andet må man utvivlsomt helt se bort fra støttens indvirkning på samhandelens omfang; en støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke alene når den medfører, at samhandelens omfang formindskes eller står i fare for at blive formindsket, men også når det modsatte er tilfældet. For det tredje er der rimelig grund til at tro, at parallelliteten mellem formuleringen »i det omfang, den påvirker samhandelen mellem Medlemsstaterne« i artikel 92, stk. 1, og de tilsvarende (men ikke nøjagtigt de samme) formuleringer i artikel 85, stk. 1, og artikel 86, stk. 1, giver grundlag for at opstille en demarkationslinie mellem de forhold, som er omfattet af Fællesskabets konkurrenceregler, og de forhold der ikke er det. Med andre ord, hvis handelen med et bestemt produkt er udsat for en påvirkning alene på nationalt plan, finder reglerne ikke anvendelse; de finder kun -anvendelse på et højere niveau, nemlig når samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes. Det er næppe nødvendigt at nævne, at dette ikke betyder, at det kun er konkurrencebegrænsende fænomener i forbindelse med eksporten eller importen mellem medlemsstaterne, der er omfattet af reglerne: inden for et fælles marked kan også fænomener af denne art, som tilsyneladende er begrænset til en enkelt stat, og som angår poduktionen frem for handelen, påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, medmindre de er af så begrænset størrelsesorden, at de kun vedrører en meget begrænset del af markedet.
Når det er sagt, tror jeg, at man i den foreliggende sag må erkende, at der er tale om en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, som den nederlandske regering havde til hensigt at yde Philip Morris, skulle ydes til en virksomhed, der har en markeret position inden for den internationale samhandel, hvilket illustreres af den allerede omtalte høje procentdel af dens produktion, som den påregner at eksportere til andre medlemsstater. Den omhandlede støtte skulle medvirke til at forøge selskabets produktionskapacitet og som følge heraf forbedre dets mulighed for at forsyne handelen, herunder handelen mellem medlemsstaterne. Dertil kommer, at statsstøtten ville nedsætte omkostningerne i forbindelse med omlægningen af produktionsanlæggene og derved give selskabet en konkurrencemæssig fordel over for konkurrerende producenter, der for egen regning har gennemført eller har til hensigt at foretage en tilsvarende forøgelse af deres anlægs produktionskapacitet. Fællesmarkedets frie og spontane funktion ville således blive forstyrret.
4.
Hvad angår det andet element i forbudet mod statsstøtte, som kan udledes af artikel 92, stk. 1, — dvs. den særlige begunstigelse af visse virksomheder eller produktioner — er det ikke nødvendigt at sige meget herom i det foreliggende tilfælde. Der er nemlig i denne sag tale om en støtte til en bestemt virksomhed, og retssagen angående Kommissionens afslag forudsætter nødvendigvis en særlig interesse fra sagsøgerens side.
Det er derimod værd at foretage en nøje undersøgelse af den tredje betingelse, at støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Lad mig straks sige, at ordlyden af artikel 92, stk. 1, efter min opfattelse fører til at forstå bestemmelsen således, at fordrejningen af konkurrencevilkårene er en undtagelsesfri og nødvendig følge af den begunstigelse, der ved hjælp af statsstøtte gives visse virksomheder eller visse produktioner. Denne fortolkning støttes af følgende økonomiske ræsonnement: et selektivt indgreb udefra må nødvendigvis påvirke konkurrencevilkårene. Man må derfor kunne tage udgangspunkt i, at enhver offentlig støtte til en virksomhed fordrejer konkurrencevilkårene — eller truer med at fordreje dem, hvis støtten kun er planlagt, men endnu ikke ydet — medmindre der foreligger ekstraordinære omstændigheder (f.eks. hvis der på det fælles marked ikke findes produkter, der svarer til eller kan substituere støttemodtagerens produkter).
I denne forbindelse skal der henvises til Domstolens dom af 23. februar 1961 i sag 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed (Smi. 1954-1964, s. 211). Efter at have henvist til det absolutte forbud i EKSF-traktatens artikel 4, litra c), mod »tilskud« eller støtte ydet af staterne og efter at have præciseret den almindelige betydning af disse to ord, påpegede Domstolen blandt andet, at Fællesskabet i henhold til artikel 5 skal varetage »fastsættelse, opretholdelse og overholdelse af normale konkurrencebetingelser«, og at »det forhold, at en brøkdel af produktionsomkostningerne betales af en anden end køberen og forbrugeren, er en åbenbar hindring for fastsættelsen af normale konkurrencebetingelser« (s. 218). I sit forslag til afgørelse i samme sag udtalte generaladvokat Lagrange, at direkte indgreb i fællesmarkedets funktion i form af statsstøtte »i sig selv bliver betragtet som stridende mod selve betingelserne for oprettelsen af dette fælles marked: derfor bliver de anset for uforenelige hermed, uden at det er nødvendigt at påvise, ja blot undersøge, om der faktisk sker indgreb i konkurrencevilkårene, eller om der eksisterer en risiko herfor: selve formålet med foranstaltningen begrunder formodningen herfor« (Sml. 1954-1964, s. 239). De citerede udtalelser vedrører ganske vist en bestemmelse (EKSF-traktatens artikel 4), som i modsætning til EØF-traktatens artikel 92 ikke giver plads for undtagelser, og som ikke gør forbudet betinget af, at støtteforanstaltningerne påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne; men betragtningerne vedrørende foranstaltningernes uundgåelige indvirkning på konkurrencevilkårene har efter min opfattelse stadig fuld gyldighed.
Sagsøgeren fortolker derimod formuleringen i artikel 92, stk. 1, som om der gjaldt den forudsætningsvise betingelse, at der skal være tale om en mærkbar fordrejning (eller truende fordrejning) af konkurrencevilkårene. Denne opfattelse bygger på en parallel til artikel 85, stk. 1, og artikel 86, nærmere bestemt på en analogi med en af de betingelser for at anvende artikel 85, som Domstolen faktisk har anerkendt (jf. dommen af 9. 7. 1969 i sag 5/69, Volk, Smi. 1969, s. 69, og dommen af 25. 11. 1971 i sag 22/71, Béguelin, Sml. 1971, s. 257). Philip Morris gør gældende, at den omhandlede støtte, der vil påvirke produktionsomkostningerne for de varer, der er bestemt til eksport med 0,22 % (ved en amortisation over 10 år), ikke kan anses for (aktuelt eller potentielt) at kunne fordreje konkurrencevilkårene på mærkbar måde.
Over for denne opfattelse skal jeg anføre to principielle indvendinger. For det første er der en fundamental forskel mellem artikel 85, stk. 1, og artikel 92, stk. 1, idet en aftale mellem virksomheder (eller en vedtagelse inden for sammenslutninger af virksomheder eller en samordnet praksis) ikke nødvendigvis har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen, mens statsstøtte til en virksomhed er en foranstaltning, der, som nævnt, under alle omstændigheder medfører en fordrejning af konkurrencevilkårene. Mens det således i forbindelse med artikel 85, stk. 1, fra sag til sag må undersøges, om formålet eller følgen er konkurrencebegrænsende — og denne undersøgelse kan gå så langt som til at fastslå, om der foreligger en »mærkbar« ugunstig indvirkning på konkurrencen — er der i forbindelse med artikel 92, stk. 1, ingen grund til at undersøge, om der foreligger en fordrejning, og det ses ikke, på hvilket grundlag en sådan undersøgelse, der var begrænset til fordrejningens konkrete omfang, skulle være berettiget.
For det andet kan man ikke tage samme udgangspunkt for fortolkningen af artikel 85 som ved forståelsen af artikel 92, eftersom artikel 85 er en bestemmelse, der finder anvendelse på virksomheder, mens artikel 92 gælder medlemsstaterne. Det hævdes af nogle forfattere, at dette er tilstrækkelig begrundelse for at anlægge strengere betingelser, dels på grund af den større betydning statsindgreb har, dels på grund af, at det er nødvendigt effektivt at standse regeringernes tendens til at omgå forbudet mod statsstøtte. Det er også blevet foreslået at stille sidstnævnte forbud på linje med forbudene mod statsindgreb af protektionistisk karakter som told (artikel 12) eller kvantitative restriktioner (artikel 30) for at understrege, at disse forbud bør gælde uanset den større eller mindre skadelige indvirkning på konkurrencen og samhandelen (jf. H. Schering, Les aides financières publiques, Paris, 1974, s. 279). Denne opfattelse støttes af Domstolens praksis vedrørende de restriktive foranstaltninger, som er forbudt ifølge artiklerne 12 og 30 (jf. f.eks. dommen af 1. 7. 1969 i sag 24/68, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1969, s. 47, og dommen i sagerne 2 og 3/69, Social Fonds voor de Diamantarbeiders mod SA Ch. Brachfeld & Sons og Chougol Diamond Co., Sml. 1969, s. 49).
Såfremt man ikke måtte lægge disse principielle betragtninger til grund, og man i forbindelse med fortolkningen af artikel 92, stk. 1, måtte nære tvivl om det kvantitative aspekt af fordrejningen af konkurrencevilkårene, er det tilstrækkeligt at tage i betragtning, at den påtænkte støttes indvirkning på konkurrencevilkårene i det foreliggende tilfælde helt bestemt vil være mærkbar.
Ifølge Kommissionens oplysninger, der ikke er blevet bestridt af sagsøgeren, er Philip Morris-koncernen verdens andenstørste producent på det frie marked for cigaretter, direkte efter British American Tobacco Company og før de fem andre store producenter (Reynolds, Imperial Tobacco Company, Loews og Reemtsma, American Brands og Rupert-Rembrand-Rothmans). Det er ligeledes værd at bemærke, at koncernens stærke økonomiske position gør det muligt for den at foretage en særlig aktiv markedsføring. De indledningsvis citerede oplysninger om den position, sagsøgeren indtager med hensyn til produktionen og samhandelen i Fællesskabet, viser, at Philip Morris med en forventet eksport på 80 % af sin produktion efter omlægningen af produktionsanlæggene i Nederlandene vil tegne sig for en betydelig del af samhandelen mellem medlemsstaterne; og dette er under alle omstændigheder tilstrækkeligt til, at man ikke kan henføre sagsøgeren til den gruppe virksomheder, som kan påberåbe sig en lempelse af reglerne på grundlag af kvantitative kriterier (på linje med Domstolens praksis på kartelområdet, jf. Völk-sagen og Béguelin-sagen).
I betragtning heraf er det rimeligt at antage, at formålet med den støtte — der ubestrideligt var af betydelig størrelse — som den nederlandske regering havde til hensigt at yde den pågældende virksomhed, var, at den skulle have en ikke ubetydelig indvirkning på virksomhedens konkurrencemæssige stilling i forhold til de øvrige producenter. Selv hvis man lagde sagsøgerens opfattelse af det her omhandlede udtryk i artikel 92, stk. 1, til grund, ville konklusionen derfor blive den samme, at den omhandlede støtte er uforenelig med fællesmarkedet.
5.
Jeg skal herefter gå over til at omtale sagsøgerens anbringender vedrørende formelle mangler. Sagsøgeren gør
gældende, at Kommissionen for at afgøre, om betingelserne for at anvende forbudet — dvs. påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejningen af konkurrencevilkårene — var opfyldt, skulle have afgrænset det relevante marked (på grundlag af produktet, det geografiske område og det relevante tidsrum) og skulle have undersøgt dets struktur for derefter på dette grundlag at kunne bedømme støttens eventuelle indvirkning på konkurrencevilkårene. Da sådanne undersøgelser ikke er omtalt i den anfægtede beslutning, hævder sagsøgeren, at beslutningen også er mangelfuldt begrundet i strid med EØF-traktatens artikel 190.
Det fremgår imidlertid af de oplysninger, jeg allerede har givet, om, hvorledes beslutningens begrundelse er opbygget, samt af min argumentation, at de i beslutningen angivne grunde er tilstrækkelige for konstateringen af, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, og for forbudet i medfør af artikel 93, stk. 2, mod, at den nederlandske regering yder støtten. Anbringendet om, at beslutningen er behæftet med væsentlige formelle mangler, kan derfor ikke lægges til grund.
6.
Sagsøgerens anbringende, der angår krænkelse af traktaten, er rettet mod den generelle opfattelse, som Kommissionen i tredje afsnit af beslutningen har lagt til grund for så vidt angår betydningen af artikel 92, stk. 3. I denne bestemmelse opregnes der, som bekendt, visse typer støtte, der kan betragtes som »forenelige med Fællesskabet«, og der indføres således her, straks efter de i stykke 2 angivne tilfælde, der »de jure« er forenelige med fællesmarkedet, en gruppe mulige undtagelser fra forbudet i stykke 1. Ifølge Kommissionen giver artikel 92, stk. 3, imidlertid kun hjemmel for undtagelser, såfremt en støtte er nødvendig for, at de pågældende virksomheder udviser en adfærd, der kan medvirke til virkeliggørelsen af et af de i bestemmelsen nævnte formål. Denne betingelse er efter Kommissionens opfattelse ikke opfyldt, hvis det viser sig, at disse formål kan virkeliggøres ved markedskræfternes frie spil, uden at det er nødvendigt, at det offentlige griber ind. Sagsøgeren gør derimod gældende, at undtagelserne fra forbudet mod at yde støtte er af neutral og objektiv karakter, således at en stat kan yde støtte til en virksomhed, der råder over rigelige økonomiske midler, lige så vel som til en mindre velstillet virksomhed. Ud fra dette synspunkt skulle den eneste betingelse for at godkende en støtte i medfør af artikel 92, stk. 3, være, at den pågældende investeringsplan opfylder de formål, der er angivet i litra a), b) eller c).
Efter min mening er Kommissionens fortolkning den rigtige. Den er i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter undtagelser skal fortolkes snævert; og desuden knytter den godkendelse af statsstøtte sammen med støttens funktion som middel til at opnå, at virksomhederne udviser en nærmere bestemt adfærd, der er i overensstemmelse med Fællesskabets interesser. Det ville derimod være i strid med disse interesser at tillade medlemsstaterne at yde økonomiske tilskud, som, uden at være en nødvendig betingelse for at virkeliggøre formålene i artikel 92, stk. 3, alene forbedrede den begunstigede virksomheds økonomiske situation. Nytten af et statstilskud for denne virksomhed er indlysende, men det er på den anden side lige så klart, set fra Fællesskabets side, at der ikke er grund til at gøre undtagelse fra forbudet mod statsstøtte, hvis en bestemt investering — som vi forudsætter er i overensstemmelse med de i artikel 92, stk. 3, angivne formål — også kan gennemføres uden denne begunstigelse. Sagsøgte har under sagen, uden at blive modsagt af sagsøgeren, gjort gældende, at Philip Morris er i stand til ved egne midler fuldt ud at finansiere den investering, som den nederlandske regering havde til hensigt at støtte; og det står i øvrigt fast, at sagsøgeren rent faktisk er i færd med at realisere projektet, som af selskabet forventes at give de allerede nævnte strukturelle forbedringer og produktionsmæssige fordele.
Dette er i sig selv tilstrækkeligt til at udelukke, at artikel 92, stk. 3, kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, og dermed også til at gendrive anbringenderne vedrørende materielle og formelle mangler ved den del af beslutningen, som bygger på denne bestemmelse. Jeg finder det dog hensigtsmæssigt at gennemgå sagsøgerens forskellige anbringender vedrørende anvendeligheden af undtagelsesbestemmelserne i litra a), b) og c).
I denne forbindelse må der først gøres en generel bemærkning. Det følger af formuleringen i artikel 92, stk. 3, og af reglens sammenhæng med artikel 93, at Kommissionen kan godkende støtte, der opfylder de fastsatte betingelser, og at der er tale om et skøn, hvis udøvelse indebærer vurderinger af økonomisk, teknisk og politisk karakter. Ved vurderingen af, om den skal fravige eller nægte at fravige forbudet i artikel 92, stk. 1, må Kommissionen tage udgangspunkt i en vurdering af behovet for støtten, ikke alene for at nå de økonomiske formål, men ligeledes med henblik på andre formål, som er af betydning for Fællesskabet, herunder navnlig formål af social karakter. Dertil kommer, at den sociale og økonomiske sammenhæng, som Kommissionen skal tage udgangspunkt i, er en fællesskabssammenhæng. Det er ud fra dette synspunkt, at der i den anfægtede beslutnings begrundelse bl.a. henvises til faktorer som den langsommere vækst og stigende arbejdsløshed inden for hele Fællesskabet (8. betragtning i del III). Det forekommer mig også berettiget at tage hensyn til det forhold, som Kommissionen har omtalt under sagen, at en forøget produktion af cigaretter — i betragtning af tobaksforbrugets skadelige virkning for folkesundheden — ikke kan betragtes som en faktor, der socialt set er positiv.
Overvejelser af denne karakter var det berettiget at tage i betragtning ved bedømmelsen af, om betingelserne i artikel 92, stk. 3, for at godkende fritagelser fra forbudet mod statsstøtte var opfyldt.
Det må endelig tages i betragtning, at det er den stat, der anmoder om godkendelse, som har bevisbyrden for, at betingelserne for godkendelse af en støtte i henhold til artikel 92, stk. 3, er opfyldt.
7.
Lad os herefter se på, hvorledes man i den foreliggende sag har fortolket litra a), b) og c) i artikel 92, stk. 3. Kommissionen har i den anfægtede beslutning antaget, at undtagelsen i litra a) — støtte til fremme af den økonomiske udvikling i visse områder — ikke kan anvendes, idet Bergen-op-Zoom-området, hvor den planlagte investering skulle foretages, ikke er et område, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Sagsøgeren gør gældende, at denne bedømmelse er i strid med Kommissionens egen udtalelse i Syvende Beretning om Konkurrencepolitikken, april 1978 (s. 155, nr. 182), hvor den anførte, at Bergen-op-Zoom havde højere arbejdsløshed og lavere per capita-indkomstniveau end landsgennemsnittet.
Det må hertil bemærkes, at bedømmelsen af levestandarden i Bergen-op-Zoom-området helt korrekt er sket i forhold til gennemsnittet i Fællesskabet og ikke i forhold til gennemsnittet i Nederlandene. Dette fremgår også af begrundelsen for den anfægtede beslutning, hvori det hedder, at Kommissionen har taget »de relativt gunstige socioøkonomiske forhold i Nederlandene set i fællesskabssammenhæng« i betragtning (8. betragtning til del III). Denne måde at stille spørgsmålet på er den rigtige, da Kommissionen, når den godkender undtagelser fra forbudet mod statsstøtte, bør bestræbe sig på at koordinere den nationale støttepolitik på grundlag af fælles kriterier og ud fra Fællesskabets generelle interesse. Den af sagsøgeren hævdede modstrid mellem det aktuelle standpunkt og Kommissionens udtalelse i Syvende Beretning om Konkurrencepolitikken foreligger således ikke.
Hvad angår undtagelsen ifølge bestemmelsens litra b) — som vedrører støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi — fastslås det i beslutningen, at den omhandlede investering ikke er et projekt af den nævnte type, og at der i øvrigt i betragtning af de socioøkonomiske forhold i Nederlandene set i fællesskabssammenhæng heller ikke er grundlag for at antage, at den er beregnet til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Sagsøgeren, som ikke har fremført noget, der kan afkræfte Kommissionens skøn, har i det væsentlige begrænset sig til at kritisere en udtalelse i beslutningens begrundelse, hvorefter der »hvis man antog dette, ... på grund af den langsommere vækst og stigende arbejdsløshed i hele Fællesskabet [ville] være mulighed for, at investeringer blev foretaget i Nederlandene i stedet for i andre, mindre gunstigt stillede medlemsstater«. Ifølge sagsøgeren er et sådant politisk kriterium, som forudsætter en slags konkurrence mellem medlemsstaterne om at trække investeringerne til deres respektive territorier, i strid med de udtrykkelige kriterier i artikel 92, stk. 3.
Lad mig hertil sige, at den udtalelse, som sagsøgeren angriber, simpelt hen er en supplerende vurdering af de eventuelle negative konsekvenser af støtten. Men uanset den pågældende udtalelse er Kommissionens synspunkt, at artikel 92, stk. 3, litra b), ikke kan anvendes i den foreliggende sag, kommet klart til udtryk i beslutningen, og jeg mener ikke, at sagsøgeren har fremført argumenter, som kan godtgøre, at undtagelsesbestemmelsen kan anvendes. Dertil kommer, at Kommissionen under sagen har oplyst, at cigaretproduktion aldrig har været betragtet som et anliggende af fælleseuropæisk interesse; endvidere har Kommissionen for så vidt angår den økonomiske situation i Nederlandene henledt opmærksomheden på, at arbejdsløshedsprocenten i denne stat ligger på 3,8 %, dvs. en af de laveste i Fællesskabet. Set i denne sammenhæng kan Kommissionen ikke kritiseres for ikke at ville anse en lokal arbejdsløshed på omkring 7 % i Bergen-op-Zoom-området som en »forstyrrelse« i Nederlandenes økonomi; dertil kommer, at denne forstyrrelse skal være af »alvorlig« karakter for at begrunde en fritagelse fra forbudet mod statsstøtte efter litra b) i den pågældende bestemmelse.
Hvad endelig angår muligheden for at meddele fritagelse efter artikel 92, stk. 3, litra c) — vedrørende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner — fremgår det af beslutningen, at den nederlandske regering allerede har taget det bidrag til en bedre socioøkonomisk balance i området, som investeringen kan være, i betragtning ved at yde et tilskud inden for rammerne af den nederlandske egnsudviklingsstøtte. Endvidere fremgår det af beslutningen, at en undersøgelse af cigaretindustrien i Fællesskabet og i Nederlandene har vist, at markedskræfterne uden statslige indgreb kan sikre en normal udvikling, hvorfor den påtænkte støtte ikke kan betragtes som bestemt til at fremme denne udvikling. I henhold til den bestemmelse, som vi her behandler, skal det endelig fastslås, om støtten ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Ifølge Kommissionen vil samhandelsvilkårene blive ændret, eftersom størstedelen af den forventede produktionsforøgelse skal gå til eksport til de andre medlemsstater, hvilket skal ses i forbindelse med et faldende forbrug af det pågældende produkt.
På dette punkt synes forskellen i parternes synspunkter først og fremmest at vedrøre bevisbyrden. Kommissionen finder, at den stat, som fremsætter anmodningen, og som skal godtgøre, at alle betingelserne for at meddele fritagelse er opfyldt, ligeledes må være forpligtet til at godtgøre, at støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Bevisbyrdefordelingen må naturligvis være den samme for så vidt angår den anden positive betingelse i artikel 92, stk. 3, litra c), nemlig at støtten kan fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner. Sagsøgeren hævder derimod, at Kommissionen i den anfægtede beslutning skulle have oplyst, hvorfor den ikke fandt, at den påtænkte støtte var forenelig med traktatens betingelser. Lad mig gentage, at den, der fremsætter anmodningen (i denne sag Nederlandene) efter den almindeligt fulgte regel i forbindelse med undtagelser har bevisbyrden for, at betingelserne for at gøre undtagelse er opfyldt.
8.
Under den mundtlige forhandling har sagsøgeren anfægtet Kommissionens adfærd under den administrative procedure, som førte til vedtagelsen af beslutningen, idet Kommissionen, efter at have meddelt sagsøgeren de argumenter, som var til hinder for at meddele fritagelse fra forbudet i artikel 92, stk. 1, ikke skulle have givet sagsøgeren lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger dertil. Dette anbringende, som vedrører overholdelsen af det kontradiktoriske princip i forbindelse med proceduren efter artikel 93, stk. 2, er helt nyt i forhold til de anbringender, som Philip Morris har gjort gældende under skriftvekslingen. Da sagsøgeren end ikke har forsøgt at begrunde, hvorfor det er fremført så sent, bør det i henhold til procesreglementets artikel 42, stk. 2, ikke admitteres.
9.
Ingen af de anbringender, Philip Morris har gjort gældende til støtte for sin påstand om annullation af den omtvistede beslutning, kan således lægges til grund.
Jeg foreslår derfor, at sagsøgte frifindes, og at sagsøgeren pålægges at betale sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.