62014TJ0561
WYROK SĄDU (druga izba w składzie powiększonym)
z dnia 23 kwietnia 2018 r. (
*1
) (
1
)
Prawo instytucjonalne – Europejska inicjatywa obywatelska – Polityka badań naukowych – Zdrowie publiczne – Współpraca na rzecz rozwoju – Finansowanie przez Unię działań wiążących się z niszczeniem ludzkich zarodków – Komunikat Komisji wydany na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 211/2011 – Skarga o stwierdzenie nieważności – Zdolność sądowa – Akt zaskarżalny – Częściowa niedopuszczalność – Kontrola sądowa – Obowiązek uzasadnienia – Oczywisty błąd w ocenie
W sprawie T‑561/14
European Citizens’ Initiative One of Us i pozostali skarżący, których nazwiska widnieją w załączniku (
2
), reprezentowani początkowo przez adwokat C. de La Hougue, następnie przez adwokata J. Paillota, a wreszcie przez P. Diamonda, barrister,
strona skarżąca,
popierana przez
Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez M. Szwarc, A. Miłkowską i B. Majczynę, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Laitenbergera i H. Krämera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popierana przez:
Parlament Europejski, reprezentowany początkowo przez U. Rössleina i E. Waldherr, a następnie przez U. Rössleina i R. Crowe’a, działających w charakterze pełnomocników,
oraz
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez E. Rebastiego i K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
mającej za przedmiot wniesione na podstawie art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego komunikatu Komisji COM(2014) 355 final z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej zatytułowanej „Uno di noi”,
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
w składzie: M. Prek, prezes, E. Buttigieg (sprawozdawca), F. Schalin, B. Berke i M.J. Costeira, sędziowie,
sekretarz: L. Grzegorczyk, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 maja 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
Procedura dotycząca europejskiej inicjatywy obywatelskiej zatytułowanej „Uno di noi”
1
W dniu 11 maja 2012 r. Komisja Europejska, zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz.U. 2011, L 65, s. 1), dokonała rejestracji proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej (zwanej dalej „europejską inicjatywą obywatelską”), zatytułowanej „Uno di noi” („Jeden z nas”) pod numerem referencyjnym ECI(2012) 000005 (zwanej dalej „sporną inicjatywą obywatelską”).
2
Przedmiotem spornej inicjatywy obywatelskiej, jak wynika z opisu zamieszczonego w rejestrze on-line udostępnionym do tego celu przez Komisję, była „[p]rawna ochrona godności, prawa do życia i integralności każdej istoty ludzkiej od poczęcia w obszarach kompetencji [Unii Europejskiej], w których taka ochrona jest szczególnie istotna”.
3
Cele tej inicjatywy zostały opisane w sposób następujący w wyżej wspomnianym rejestrze:
„Embrion ludzki zasługuje na poszanowanie jego godności i integralności. Zostało to potwierdzone przez [Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej] w sprawie Brüstle[/Greenpeace], w której uznano ludzki embrion za początek rozwoju istoty ludzkiej. Aby zapewnić spójność kompetencji unijnych w sprawach dotykających życia ludzkich embrionów, [Unia] powinna zakazać i zakończyć finansowanie aktywności, które implikują niszczenie ludzkich embrionów, w szczególności w obszarach badań, rozwoju i zdrowia publicznego”.
4
Postanowieniami traktatów, które zostały uznane za istotne przez organizatorów spornej inicjatywy obywatelskiej są art. 2 i 17 TFUE oraz art. 4 ust. 3 i 4 TFUE oraz art. 168, 180, 182, 209, 210 i 322 TFUE.
5
W ramach spornej inicjatywy obywatelskiej postulowano trzy zmiany aktów prawnych Unii Europejskiej.
6
Po pierwsze, zaproponowano wprowadzenie w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 74) przepisu stanowiącego, że „[n]ie można dokonać żadnego przeznaczenia funduszy na rzecz działalności, która niszczy embriony ludzkie lub zakłada ich niszczenie”.
7
Po drugie, zaproponowano zmianę polegającą na dołączeniu do art. 16 ust. 3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” (2014–2020) [COM(2011) 809 final] – lit. d), która wykluczałaby z finansowania w ramach programu ramowego „badania, w których są niszczone ludzkie embriony, włączając badania nakierowane na otrzymanie komórek macierzystych oraz badania, w których używa się embrionalnych komórek macierzystych w kolejnych etapach po ich uzyskaniu”.
8
Po trzecie, zaproponowano dodanie do art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiającego instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. 2006, L 378, s. 41) – ust. 5 o następującym brzmieniu:
„Na podstawie niniejszego regulaminu [rozporządzenia] pomoc Unii Europejskiej nigdy nie będzie mogła być używana dla finansowania aborcji, bezpośrednio czy pośrednio, poprzez finansowanie organizacji, które wykonują lub promują aborcję [które do niej zachęcają lub ją promują]. Żadne stwierdzenie zawarte w niniejszym regulaminie [rozporządzeniu], a odnoszące się do zdrowia reprodukcyjnego i seksualnego, do opieki zdrowotnej, do praw, do usług, do zaopatrzenia, do edukacji i informacji [zdefiniowanych podczas] Międzynarodowej Konferencji [na temat Ludności] i Rozwoju, do jej zasad i jej programu działania, do raportu konferencji ICPD [Międzynarodowej Konferencji na temat Ludności i Rozwoju] w Kairze i do milenijnych celów rozwoju, w szczególności do p. 5 MCR [celu nr 5] o zdrowiu i śmiertelności [umieralności] matek, nie mogą być interpretowane jako dające podstawę prawną dla używania funduszy [Unii Europejskiej] dla bezpośredniego czy pośredniego finansowania aborcji”.
9
W dniu 28 lutego 2014 r., zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 211/2011 organizatorzy spornej inicjatywy obywatelskiej przedłożyli ją Komisji.
10
W dniu 9 kwietnia 2014 r., zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 przedstawiciele Komisji przyjęli organizatorów spornej inicjatywy obywatelskiej.
11
W dniu 10 kwietnia 2014 r., zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 211/2011 organizatorzy spornej inicjatywy obywatelskiej uzyskali możliwość przedstawienia swojej inicjatywy podczas wysłuchania publicznego zorganizowanego w Parlamencie Europejskim.
12
W dniu 28 maja 2014 r. na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 Komisja przyjęła komunikat COM(2014) 355 final, w sprawie spornej inicjatywy obywatelskiej (zwany dalej „zaskarżonym komunikatem”). W komunikacie tym Komisja poinformowała o swoim stanowisku w przedmiocie spornej inicjatywy obywatelskiej, zgodnie z którym zdecydowała nie podejmować w jej następstwie żadnych działań.
Treść zaskarżonego komunikatu
13
Zaskarżony komunikat jest podzielony na cztery części.
14
W pkt 1 zatytułowanym „Wprowadzenie” Komisja przedstawiła między innymi przedmiot i cele spornej inicjatywy obywatelskiej i trzy postulowane zmiany legislacyjne.
15
Punkt 2 zaskarżonego komunikatu został zatytułowany „Obecny stan prawny i faktyczny”.
16
W pkt 2.1 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Godność człowieka a prawo Unii” Komisja przedstawiła w szczególności przepisy prawa Unii dotyczące ochrony godności człowieka i uściśliła, że wszystkie przepisy prawa Unii i wszystkie jej wydatki muszą być zgodne z traktatami oraz z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, a zatem opierać się na poszanowaniu ludzkiej godności, prawa do życia i prawa do integralności osoby. Powinno to również mieć zastosowanie do przepisów i wydatków Unii związanych z badaniami nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi i współpracą na rzecz rozwoju w tej dziedzinie. Komisja wskazała również, że w wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), przytaczanym przez organizatorów w opisie celów spornej inicjatywy obywatelskiej, Trybunał wyjaśnił, że celem dyrektywy [98/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych (Dz.U. 1998, L 213, s. 13 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 20, s. 395)] „nie jest regulacja wykorzystywania embrionów ludzkich w ramach badań naukowych” oraz że „[r]egulowana przez nią materia ogranicza się do zdolności patentowej wynalazków biotechnologicznych”. Komisja zauważyła, że kwestia, czy tego rodzaju badania mogą być realizowane i finansowane, nie została w tej dyrektywie poruszona.
17
Punkt 2.2 zaskarżonego komunikatu został zatytułowany „Badania naukowe nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi”. W punkcie tym Komisja podsumowała stan aktualnych badań nad komórkami macierzystymi (pkt 2.2.1) oraz kompetencje i działalność państw członkowskich Unii w tym obszarze (pkt 2.2.2 i 2.2.3).
18
Odnosząc się do kompetencji Unii, Komisja przedstawiła program Unii w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”, ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1291/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającego program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” (2014–2020) i uchylającego decyzję 1982/2006/WE (Dz.U. 2013, L 347, s. 104) oraz wyjaśniła, że program ten funkcjonuje w ścisłych ramach etycznych stanowiących „system potrójnego zamka” składającego się z następujących elementów. Pierwszą zasadą jest przestrzeganie przepisów prawa krajowego – projekty Unii muszą być zgodne z prawem państwa, w którym badania są prowadzone. Po drugie, wszystkie projekty muszą zostać zweryfikowane pod kątem naukowym w drodze recenzji naukowej oraz przejść rygorystyczną ocenę etyczną. Po trzecie, ze środków unijnych nie można finansować tworzenia nowych linii komórek macierzystych ani badań, w których niszczy się zarodki, w tym w celu pozyskania komórek macierzystych.
19
Punkt 2.3 zaskarżonego komunikatu został zatytułowany „Współpraca na rzecz rozwoju” i po stanowiącym wstęp punkcie dotyczącym zdrowia matki i dziecka w krajach rozwijających się (pkt 2.3.1) prezentował kompetencje i działalność państw członkowskich Unii (pkt 2.3.2) oraz kompetencje i działania prowadzone na poziomie Unii (pkt 2.3.3) w dziedzinie zdrowia matki i dziecka.
20
Komisja wskazała, że działania w zakresie współpracy na rzecz rozwoju, którą prowadzą państwa członkowskie, są podyktowane milenijnymi celami rozwoju i programem działania Międzynarodowej Konferencji na temat Ludności i Rozwoju (ICPD). Komisja uściśliła, że program działania konferencji ICPD zakwalifikował aborcje przeprowadzone w warunkach niezapewniających bezpieczeństwa jako podstawowy problem zdrowia publicznego i zwrócił się o bardziej priorytetowe traktowanie zapobiegania niechcianym ciążom. Aborcja w żadnym wypadku nie może być promowana jako metoda planowania rodziny, a opieka okołoaborcyjna powinny wpisywać się w ramy prawne każdego państwa. Konferencja ICPD podkreśliła, że w przypadkach, w których aborcja nie była zabroniona prawem, powinna być przeprowadzana w warunkach zapewniających bezpieczeństwo. Komisja wyjaśniła ponadto, że milenijne cele rozwoju stały się punktem odniesienia dla polityki rozwoju na świecie. Milenijny cel nr 4 polegał na zmniejszeniu o dwie trzecie wskaźnika umieralności dzieci w wieku do lat pięciu, zaś cel nr 5 – na zmniejszeniu, między 1990 a 2015 r., o trzy czwarte wskaźnika umieralności matek oraz zapewnieniu powszechnego dostępu do opieki w zakresie zdrowia reprodukcyjnego.
21
Co do kompetencji i działań Unii, Komisja przedstawiła postanowienia traktatu UE dotyczące współpracy na rzecz rozwoju i główne instrumenty służące jej finansowaniu. Komisja określiła również priorytety finansowania przez Unię rozwoju w sektorze zdrowia, w tym zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego i sprecyzowała kontrole wykorzystania funduszy Unii na rzecz rozwoju.
22
Punkt 3 zaskarżonego komunikatu został zatytułowany „Ocena wniosków sformułowanych w europejskiej inicjatywie obywatelskiej”.
23
W pkt 3.1 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Uwagi ogólne”, Komisja przypomniała cele spornej inicjatywy obywatelskiej i odniosła się do jej postulatu zmiany rozporządzenia nr 1605/2002. W tym względzie Komisja zauważyła, że zgodnie z art. 87 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”), wszystkie wydatki Unii muszą być zgodne z traktatami i Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. W konsekwencji zdaniem Komisji rozporządzenie finansowe już gwarantuje samo w sobie, że wszystkie wydatki Unii, w tym w obszarach badań, współpracy na rzecz rozwoju i zdrowia publicznego muszą być dokonywane z poszanowaniem godności ludzkiej, prawa do życia oraz prawa do integralności osoby. Komisja dodała, że celem rozporządzenia finansowego było określenie zasad finansowych o charakterze ogólnym, a nie w konkretnych dziedzinach polityki Unii, w szczególności w odniesieniu do ustalania i wdrażania budżetu Unii.
24
W pkt 3.2 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Badania naukowe nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi”, Komisja ustosunkowała się do drugiej zmiany legislacyjnej postulowanej przez sporną inicjatywę obywatelską. W tym względzie Komisja wyjaśniła, że przepisy dotyczące programu „Horyzont 2020” zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wsparcia finansowego Unii dla badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi. Komisja wyjaśniła również, że przepisy te zostały ustanowione niedawno oraz że obaj współprawodawcy Unii – Parlament i Rada Unii Europejskiej, uwzględnili aspekty etyczne, unijną wartość dodaną i potencjalne korzyści zdrowotne wynikające ze wszystkich rodzajów badań nad komórkami macierzystymi. Komisja przypomniała również o istnieniu „systemu potrójnego zamka” (zob. pkt 18 powyżej). W punkcie tym stwierdziła ona ponadto, że określone w „Horyzoncie 2020” zasady dotyczące badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi stanowią już odpowiedź na niektóre istotne postulaty organizatorów, w szczególności te, aby Unia nie finansowała niszczenia ludzkich zarodków i aby wprowadzić odpowiednie kontrole. Komisja stwierdziła jednak, że nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku organizatorów w sprawie niefinansowania przez Unię badań po utworzeniu linii komórek macierzystych. W tym względzie Komisja wyjaśniła, że sformułowała swój wniosek odnośnie do programu „Horyzont 2020” z uwzględnieniem kwestii etycznych, potencjalnych korzyści zdrowotnych i wartości dodanej na poziomie Unii w odniesieniu do wszystkich rodzajów badań nad komórkami macierzystymi oraz że wniosek ten został przyjęty przez współprawodawców Unii, na podstawie porozumienia osiągniętego w sposób demokratyczny podczas negocjacji międzyinstytucjonalnych.
25
W pkt 3.3 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Badania naukowe nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi”, Komisja ustosunkowała się do trzeciej zmiany legislacyjnej postulowanej przez sporną inicjatywę obywatelską. Zauważyła ona na wstępie, że pośrednim celem spornej inicjatywy obywatelskiej było zmniejszenie liczby aborcji przeprowadzanych w krajach rozwijających się. W tym względzie Komisja sprecyzowała, że w rozwijających się krajach partnerskich, gdzie Unia wspiera sektor zdrowia, udziela ona pomocy na rzecz systemów opieki zdrowotnej, wspierając zintegrowane świadczenie usług w dziedzinie zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego oraz zdrowia matek, noworodków i dzieci, zapewnianych w ramach ciągłej opieki albo udzielając wsparcia budżetowego mającego pomóc krajom w doskonaleniu krajowej służby zdrowia. Komisja uważa, że ta kompleksowa pomoc Unii istotnie przyczynia się do zmniejszenia liczby aborcji, ponieważ zwiększa dostęp do bezpiecznych usług na wysokim poziomie, w tym wysokiej jakości planowania rodziny, szerokiego zakresu metod antykoncepcyjnych, antykoncepcji postkoitalnej oraz wszechstronnej edukacji seksualnej. Komisja wskazała, że Unia, przyznając pomoc, ma pełne poszanowanie dla suwerennych decyzji krajów członkowskich co do tego, które usługi zdrowotne są świadczone i co zawierają pakiety świadczeń, o ile są one zgodne z ustalonymi zasadami w dziedzinie praw człowieka. Komisja wyjaśniła, że z tego względu, przyznając pomoc, nie daje pierwszeństwa określonym usługom, ponieważ utrudniłoby to świadczenie kompleksowego i skutecznego wsparcia dla krajowej strategii zdrowotnej.
26
Punkt 4 zaskarżonego komunikatu zatytułowany „Wnioski” stanowi w istocie podsumowanie poprzedzających go rozważań.
27
W pkt 4.1 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Kwestie ogólne”, Komisja doszła do wniosku, że nie widzi konieczności proponowania zmian do rozporządzenia finansowego.
28
W pkt 4.2 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Badania nad [ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi]”, Komisja wyraziła opinię, że przepisy programu „Horyzont 2020” stanowią już odpowiedź na niektóre istotne postulaty organizatorów, w szczególności dotyczące niefinansowania przez Unię niszczenia ludzkich zarodków oraz wprowadzenia odpowiednich kontroli. Komisja stwierdziła jednak, że nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku organizatorów w sprawie niefinansowania przez Unię badań po utworzeniu linii ludzkich zarodkowych komórek macierzystych.
29
W punkcie 4.3 zaskarżonego komunikatu, zatytułowanym „Współpraca na rzecz rozwoju”, Komisja doszła do wniosku, że zakaz finansowania ograniczyłby zdolność Unii do realizacji milenijnych celów rozwoju, w szczególności w zakresie zdrowia matek, oraz programu działania konferencji ICPD, celów, które zostały niedawno ponownie potwierdzone na szczeblu zarówno unijnym, jak i międzynarodowym.
30
W pkt 4.3 akapit piąty zaskarżonego komunikatu Komisja wskazała, że na podstawie art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 o niniejszym komunikacie powiadomieni zostaną organizatorzy spornej inicjatywy, a także Parlament Europejski i Rada oraz że podany on zostanie do wiadomości publicznej.
Przebieg postępowania i żądania stron
31
Skarżącymi jest podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” oraz siedem osób fizycznych, będących organizatorami spornej inicjatywy obywatelskiej i tworzących komitet obywatelski, w rozumieniu art. 2 pkt 3 i art. 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 211/2011.
32
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 25 lipca 2014 r., skarżący wnieśli rozpatrywaną skargę. Skarga miała na celu nie tylko stwierdzenie nieważności zaskarżonego komunikatu, ale również, tytułem żądania ewentualnego stwierdzenie nieważności art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. Skarga wskazuje jako stronę pozwaną Parlament, Radę i Komisję.
33
W dniu 29 stycznia 2015 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
34
Odrębnymi pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 6 i 9 lutego 2015 r. Parlament i Rada podniosły na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. zarzut niedopuszczalności. Parlament i Rada wniosły o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w stosunku do nich.
35
Pismami złożonymi w tych samych dniach w sekretariacie Sądu Parlament i Rada wniosły – w razie uznania skargi skierowanej przeciwko nim za niedopuszczalną – o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
36
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 marca 2015 r. International Planned Parenthood Federation wniosła o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, Parlamentu i Rady.
37
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 kwietnia 2015 r. Marie Stopes International wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, Parlamentu i Rady.
38
W dniu 14 kwietnia 2015 r. skarżący złożyli replikę, w której przedstawili uwagi dotyczące między innymi podniesionego zarzutu niedopuszczalności.
39
W dniu 4 czerwca 2015 r. Komisja złożyła duplikę.
40
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r., One of Us i in./Komisja (T‑561/14, niepublikowanym, EU:T:2015:917) pierwsza izba Sądu odrzuciła skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim skarga ta dotyczyła art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011, w wyniku czego Parlament i Rada nie mogły już być uważane za stronę pozwaną w sprawie.
41
Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. prezes pierwszej izby Sądu uwzględnił wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta złożone przez Parlament i Radę, wskazując, że przysługują im prawa przewidziane w art. 116 § 6 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.
42
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 stycznia 2016 r. Rzeczpospolita Polska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżących.
43
Postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r., One of Us i in./Komisja (T‑561/14, EU:T:2016:173), prezes pierwszej izby Sądu oddalił wnioski o dopuszczenie do spawy w charakterze interwenienta International Planned Parenthood Federation i Marie Stopes International. Ponadto prezes pierwszej izby stwierdził, że skarżący robili niewłaściwy użytek z wniosków interwencyjnych złożonych przez te podmioty, dopuszczając się w ten sposób nadużycia, które uwzględnił on przy podziale kosztów na podstawie art. 135 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem.
44
Orzeczeniem z dnia 17 marca 2016 r. prezes pierwszej izby Sądu uwzględnił wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta złożony przez Rzeczpospolitą Polską, wskazując, że przysługują jej prawa przewidziane w art. 116 § 6 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.
45
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, na podstawie art. 27 § 5 regulaminu postępowania sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
46
W dniu 28 listopada 2016 r., na wniosek sędziego sprawozdawcy, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania, Sąd (druga izba) zadał pytania na piśmie stronom, które udzieliły na nie odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
47
W dniu 14 grudnia 2016 r., na wniosek drugiej izby, Sąd postanowił – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – przekazać sprawę składowi powiększonemu.
48
W dniu 11 stycznia 2017 r., na wniosek sędziego sprawozdawcy, Sąd (druga izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
49
Postanowieniem z dnia 9 marca 2017 r. prezes drugiej izby Sądu przyjął wniosek o odroczenie rozprawy złożony przez skarżących.
50
Na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
51
Skarżący, popierani przez Rzeczpospolitą Polską, wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego komunikatu;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
52
Komisja, popierana przez Parlament i Radę, wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w każdym wypadku oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us”
53
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że kwestia legitymacji procesowej strony skarżącej, a także jej dostęp do środków odwoławczych może zostać zbadana z urzędu przez sąd Unii w zakresie, w jakim dotyczy ona bezwzględnej przeszkody procesowej (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2007 r., Au Lys de France/Komisja, T‑458/04, niepublikowany, EU:T:2007:195, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
W niniejszej sprawie kwestia, którą należy zbadać z urzędu, dotyczy wątpliwości czy podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” może być stroną w postępowaniach sądowych przed sądem Unii w celu żądania na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE stwierdzenia nieważności zaskarżonego komunikatu.
55
Strony sporu zostały wezwane do przedstawienia uwag dotyczących tej problematyki w ramach ich odpowiedzi na pytanie zadane na piśmie przez Sąd (zob. pkt 46 powyżej). Problematyka ta była również przedmiotem debaty podczas rozprawy.
56
Skarżący twierdzili zasadniczo, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ została wniesiona przez European Citizens’ Initiative One of Us i powołali się na poparcie tej tezy na wyrok z dnia 3 lutego 2017 r., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisja (T‑646/13, EU:T:2017:59). Tytułem żądania ewentualnego skarżący podnieśli, że skarga jest w każdym razie dopuszczalna, ponieważ została wniesiona przez siedem osób fizycznych – organizatorów spornej inicjatywy obywatelskiej stanowiących jej komitet obywatelski.
57
Komisja stwierdziła, że podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” nie posiadał zdolności pozywania i bycia pozywanym przed sądem Unii, oraz że zdolność taką posiada jedynie siedem wyżej wymienionych osób fizycznych.
58
Z samego brzmienia art. 263 akapit czwarty TFUE wynika, iż jedynie osoby fizyczne i jednostki posiadające osobowość prawną mogą wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie tego postanowienia.
59
Niemniej jednak w pewnych szczególnych przypadkach jednostka, która nie dysponuje osobowością prawną według prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, może jednak zostać uznana za „osobę prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE i za uprawnioną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie tego postanowienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 1982 r., Groupement des Agences de voyages/Komisja_135/81, EU:C:1982:371, pkt 9–12; z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, pkt 109–112). Taki przypadek zachodzi między innymi wtedy, gdy w ramach swoich aktów lub działań Unia i jej instytucje traktują daną jednostkę jako odrębny podmiot, który może posiadać właściwe mu prawa bądź podlegać obowiązkom lub ograniczeniom.
60
Po pierwsze, w niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, że podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” posiada osobowość prawną na mocy prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego. W tym względzie należy stwierdzić, że w odpowiedzi na wezwanie sekretariatu Sądu do przedstawienia dowodu na okoliczność posiadania osobowości prawnej tego podmiotu, skarżący dostarczyli wyłącznie wydruk z oficjalnego rejestru europejskich inicjatyw obywatelskich dotyczących spornej inicjatywy obywatelskiej, udostępnionego przez Komisję.
61
Następnie, z rozporządzenia nr 211/2011 nie wynika, by przyznawało ono osobowość prawną europejskiej inicjatywie obywatelskiej, jako że nie zajmuje się ono tą tematyką. Wyłącznie osoby, które w szczególności uczestniczą w postępowaniu przed Komisją (na podstawie w szczególności art. 3–6 i 8–11 rozporządzenia nr 211/2011) i ponoszą odpowiedzialność za wszelkie szkody, jakie spowodują w trakcie organizacji europejskiej inicjatywy obywatelskiej (art. 13 rozporządzenia nr 211/2011) oraz podlegają odpowiednim sankcjom za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 211/2011 (art. 14 rozporządzenia nr 211/2011), są informowane o przyczynach odmowy rejestracji proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz o wszystkich możliwych dostępnych dla nich sądowych i pozasądowych środkach prawnych (art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 211/2011), otrzymują powiadomienie o komunikacie Komisji, przewidziane w art. 10 rozporządzenia nr 211/2011 – są organizatorami danej europejskiej inicjatywy obywatelskiej, mianowicie osobami fizycznymi tworzącymi komitet obywatelski.
62
Wreszcie nie wynika z żadnego dokumentu ani z żadnego działania Komisji, że miała ona do czynienia z podmiotem o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” jako z odrębnym podmiotem. Ponadto skarżący nie powołali się na żadną okoliczność, która miałaby wykazać istnienie takiej relacji.
63
Należy zatem stwierdzić, że podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” nie posiada zdolności pozywania i bycia pozywanym przed sądami Unii.
64
Wniosku tego nie podważa wyrok z dnia 3 lutego 2017 r., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisja (T‑646/13, EU:T:2017:59), na który powołują się skarżący. Wystarczy bowiem stwierdzić, że skarżącym w tamtej sprawie był Bürgerausschuss (komitet obywatelski spornej inicjatywy obywatelskiej) składający się z siedmiu osób fizycznych wskazanych w skardze, a nie sama inicjatywa obywatelska.
65
Mając na względzie powyższe rozważania, należy uznać, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim została wniesiona przez podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” bez uszczerbku dla dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim została wniesiona przez siedem osób fizycznych tworzących komitet obywatelski spornej inicjatywy obywatelskiej.
W przedmiocie zaskarżalności zaskarżonego komunikatu w rozumieniu art. 263 TFUE
66
Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r., Komisja twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżony komunikat nie stanowi aktu zaskarżalnego w drodze skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
67
Skarżący kwestionują tę tezę Komisji.
68
Należy przypomnieć, że na podstawie art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona przeciw wszelkim aktom instytucji Unii, które – niezależnie od ich charakteru lub formy – mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, jakie mogą wpłynąć na interesy skarżącego poprzez spowodowanie istotnej zmiany w jego sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81
EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 16; z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC, od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702, pkt 51).
69
Komisja twierdzi, że zaskarżony komunikat nie stanowi – ze względu na swoją formę i charakter – aktu, który ma wywierać wiążące skutki prawne, a tym bardziej skutki, które mogą mieć wpływ na interesy skarżących, zmieniając w istotny sposób ich sytuację prawną. Zaskarżony komunikat nie wskazywał bowiem obowiązków, a tym bardziej obowiązków spoczywających na skarżących, nie regulował również ich statusu prawnego i ich uprawnień. Był to raczej akt Komisji ujawniający jej zamiar, by stosować się do określonej linii postępowania, który nie może być w związku z tym uznany za zmierzający do wywarcia skutków prawnych. Na poparcie swojej argumentacji Komisja powołuje się na wyroki z dnia 6 kwietnia 2000 r., Hiszpania/Komisja (C‑443/97, EU:C:2000:190) i z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja (T‑258/06, EU:T:2010:214).
70
Jak wynika z orzecznictwa sądów Unii, aby określić, czy akt wywołuje skutki prawne, należy skupić się w szczególności na jego przedmiocie, treści i kontekście faktycznym i prawnym, w którym akt ten został ustanowiony (postanowienie z dnia 8 marca 2012 r., Octapharma Pharmazeutika/EMA, T‑573/10, niepublikowane, EU:T:2012:114, pkt 30; zob. także podobnie postanowienie z dnia 13 czerwca 1991 r., Sunzest/Komisja, C‑50/90, EU:C:1991:253, pkt 12, 13; wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 58).
71
Skarga o stwierdzenie nieważności dotyczy w niniejszym przypadku zaskarżonego komunikatu, w którym Komisja przyjęła ostateczne stanowisko, by w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską nie przedkładać wniosku dotyczącego przyjęcia aktu prawnego. W ramach spornej inicjatywy obywatelskiej postulowano trzy zmiany aktów Unii, których treść została precyzyjnie określona. Należy zatem ustalić, czy komunikat ten stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 68 i 70 powyżej.
72
Jak wynika z art. 11 ust. 4 TUE i z motywu 1 rozporządzenia nr 211/2011 obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę – zwrócenia się do Komisji o przedłożenie w ramach jej uprawnień odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których zdaniem obywateli stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii – podobną do prawa przyznanego Parlamentowi Europejskiemu na mocy art. 255 TFUE oraz Radzie na mocy art. 241 TFUE. Jak wskazano w motywie 1 rozporządzenia nr 211/2011 prawo to służy wzmacnianiu obywatelstwa Unii i dalszemu usprawnianiu demokratycznego funkcjonowania Unii poprzez uczestnictwo obywateli w życiu demokratycznym Unii (zob. wyrok z dnia 3 lutego 2017 r., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisja, T‑646/13, EU:T:2017:59, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo). Prawo to przyznane obywatelom Unii reguluje rozporządzenie nr 211/2011.
73
Rozporządzenie nr 211/2011 określa procedury i warunki wymagane w celu przedstawienia takiej inicjatywy. W motywie 8 wyjaśnia się, że jest potrzebna minimalna struktura organizacyjna i w tym celu przewiduje utworzenie komitetu obywatelskiego złożonego z osób fizycznych (organizatorów) pochodzących z co najmniej siedmiu różnych państw członkowskich, który jest odpowiedzialny za przygotowanie inicjatywy i przedłożenie jej Komisji. Rozporządzenie nr 211/2011 przewiduje w art. 4, że propozycja europejskiej inicjatywy obywatelskiej powinna zostać zarejestrowana w rejestrze Komisji, do którego dochodzi, jeżeli Komisja stwierdzi, że określona liczba warunków wskazanych w wyżej wymienionym przepisie została spełniona. Dopiero po dokonaniu tej rejestracji może rozpocząć się gromadzenie deklaracji poparcia dla inicjatywy obywatelskiej przez co najmniej milion sygnatariuszy z co najmniej jednej czwartej wszystkich państw członkowskich. Gromadzenie deklaracji poparcia powinno odbywać się w ramach procedury i w warunkach określonych w sposób szczegółowy w art. 5–8 rozporządzenia nr 211/2011. Artykuł 9 rozporządzenia nr 211/2011 przewiduje możliwość, by organizatorzy z zastrzeżeniem dopełnienia wszystkich stosownych procedur i warunków określonych w rozporządzeniu przedłożyli inicjatywę obywatelską Komisji.
74
Artykuł 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011, który stanowi podstawę prawną zaskarżonego komunikatu, przewiduje, że Komisja przedstawia, w terminie trzech miesięcy od przedłożenia inicjatywy obywatelskiej zgodnie z art. 9 wspomnianego wyżej rozporządzenia, komunikat zawierający jej prawne i polityczne wnioski dotyczące europejskiej inicjatywy obywatelskiej, działania, jakie zamierza podjąć, oraz w stosownym przypadku uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań. Artykuł 10 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 przewiduje, że o wyżej wymienionym komunikacie powiadamia się organizatorów, a także Parlament Europejski i Radę oraz podaje się go do wiadomości publicznej.
75
Artykuł 11 rozporządzenia nr 211/2011 przewiduje w szczególności, że w terminie trzech miesięcy, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, organizatorom umożliwia się przedstawienie europejskiej inicjatywy obywatelskiej podczas publicznego wysłuchania w Parlamencie.
76
Wobec faktu, że mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej ma na celu zwrócenie się do Komisji o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, wniosku dotyczącego aktu prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 kwietnia 2016 r., Costantini i in./Komisja, T‑44/14, EU:T:2016:223, pkt 31) z wyżej wymienionych przepisów wynika, że przewidziane w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 przedstawienie przez Komisję komunikatu stanowi zakończenie procedury dotyczącej europejskiej inicjatywy obywatelskiej w zakresie, w jakim za jego pośrednictwem Komisja informuje w szczególności organizatorów tej inicjatywy o swej decyzji dotyczącej ewentualnego podjęcia działania w odpowiedzi na nią lub rezygnacji z tych działań. Ponadto bezsporne jest, że przedstawienie takiego komunikatu stanowi obowiązek ciążący na Komisji.
77
W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że skarżący są organizatorami spornej inicjatywy obywatelskiej, że są oni odpowiedzialni za jej opracowanie i przedłożenie jej Komisji zgodnie z art. 4 i 5–9 rozporządzenia nr 211/2011. Należy również zauważyć, że sporna inicjatywa obywatelska została poparta przez 1721626 jej sygnatariuszy z 28 państw członkowskich. Ponadto należy przypomnieć, że zaskarżony komunikat przedstawia ostateczne stanowisko Komisji po tym, jak zdecydowała ona, że nie przedstawi w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską wniosku dotyczącego aktu prawnego, i bardziej ogólnie, że nie podejmie żadnych działań w odpowiedzi na tę inicjatywę. Poza tym komunikat ten stanowi zakończenie szczególnej procedury wszczętej i prowadzonej przez skarżących na podstawie rozporządzenia nr 211/2011 i wydanie tego komunikatu jest obowiązkiem Komisji. Biorąc pod uwagę całokształt tych rozważań, należy uznać, że zaskarżony komunikat wywołuje wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 52, 58; z dnia 25 czerwca 1998 r., Lilly Industries/Komisja, T‑120/96, EU:T:1998:141, pkt 50–56).
78
Wniosku tego nie podważa argumentacja Komisji.
79
Po pierwsze, ponieważ zaskarżony komunikat potwierdza ostateczną pozycję Komisji o nieprzedstawianiu wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską i zamyka procedurę dotyczącą tej inicjatywy, wszczętą i prowadzoną przez skarżących na podstawie rozporządzenia nr 211/2011, uznać należy, że komunikat ten nie jest tego samego rodzaju i charakteru, co akty będące przedmiotem wyroków z dnia 6 kwietnia 2000 r., Hiszpania/Komisja (C‑443/97, EU:C:2000:190) i z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja (T‑258/06, EU:T:2010:214), na które powoływała się Komisja (zob. pkt 69 powyżej) – akty, które sąd Unii uznał za niemogące być podstawą skargi o stwierdzenie nieważności.
80
W istocie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r., Hiszpania/Komisja (C‑443/97, EU:C:2000:190) dotyczącym skargi o stwierdzenie nieważności wewnętrznych wytycznych Komisji dotyczących korekt finansowych netto w ramach stosowania art. 24 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. 1988, L 374, s. 1). Trybunał uznał w pkt 34 tego wyroku, że te wewnętrzne wytyczne wskazywały wyłącznie na zamiar Komisji, by stosować się do określonej linii postępowania w wykonywaniu kompetencji przyznanych jej przez art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 i że w rezultacie nie mogą być traktowane jako zmierzające do wywołania skutków prawnych.
81
Tymczasem w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim zaskarżony komunikat przedstawia cechy opisane w pkt 77 powyżej, nie można twierdzić, że nie ma on na celu spowodowania skutków prawnych. W przeciwieństwie do aktu rozpatrywanego w wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r., Hiszpania/Komisja (C‑443/97, EU:C:2000:190), zaskarżony komunikat wywołuje skutki wykraczające poza wewnętrzną sferę Komisji.
82
Wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja (T‑258/06, EU:T:2010:214) dotyczył skargi o stwierdzenie nieważności komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa Unii obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie „zamówień publicznych”. Sąd stwierdził w pkt 26 wyroku, że komunikat ten miał na celu przedstawienie ogólnego podejścia Komisji do stosowania całokształtu podstawowych norm dotyczących udzielania zamówień publicznych, które wynikają bezpośrednio z postanowień i zasad traktatu WE, w szczególności zasad niedyskryminacji i przejrzystości w zakresie udzielania zamówień publicznych, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie „zamówień publicznych”. To właśnie w tym kontekście Sąd stwierdził w pkt 27 tego wyroku, że by móc uznać komunikat będący przedmiotem sporu za akt zaskarżalny, powinien zmierzać on do wywołania nowych skutków prawnych w stosunku do tych, które powodowało stosowanie podstawowych zasad traktatu WE i aby to stwierdzić należało zbadać jego treść. Po przeprowadzeniu analizy Sąd stwierdził w pkt 162 tego wyroku, że rozpatrywany komunikat nie formułował nowych zasad udzielania zamówień publicznych wykraczających poza obowiązki wynikające z istniejącego prawa Unii i że w związku z tym komunikat ten nie mógł być uznawany za wywierający wiążące skutki prawne, które mogą wpłynąć na sytuację prawną strony skarżącej i interwenientów.
83
Tymczasem w niniejszej sprawie nie można uznać, by zaskarżony komunikat był komunikatem „wyjaśniającym”. Niemniej jednak cechy opisane w pkt 77 powyżej wskazują, że komunikat ten miał na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, które mogły wpływać na interesy skarżących, zmieniając w istotny sposób ich sytuację prawną.
84
Po drugie, Komisja stwierdziła, że art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenie nr 211/2011 przyznają organizatorom spornej inicjatywy obywatelskiej, co najwyżej, prawo do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego. Ponieważ ów wniosek ma ze swej natury jedynie wstępny i przygotowawczy charakter, oddalenie postulatu przedstawienia takiego wniosku nie można uznać za akt zmierzający do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich. W tym kontekście Komisja podnosi, że zgodnie z orzecznictwem sądów Unii zaskarżony akt oddalający wniosek strony skarżącej nie może być oceniany niezależnie od samego aktu, do którego wyraźnie się odnosi, oraz że w związku z tym zaskarżony akt stanowi akt zaskarżalny jedynie wówczas, gdy akt, do którego odnosi się wniosek, również może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez stronę skarżącą.
85
Rzeczywiście z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy akt wydany przez Komisję ma charakter odmowny, należy oceniać go w zależności od rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź (zob. postanowienie z dnia 14 grudnia 2005 r., Arizona Chemical i in./Komisja, T‑369/03, EU:T:2005:458, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności decyzja odmowna jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, w sytuacji gdy akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie tego postanowienia traktatu (zob. wyrok z dnia 22 października 1996 r., Salt Union/Komisja, T‑330/94, EU:T:1996:154, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
86
Tymczasem, jak stwierdzono wyżej, orzecznictwo to nie znajduje zastosowania wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Komisja podejmuje decyzję w ramach procedury precyzyjnie określonej przez rozporządzenie Unii, w ramach której jest ona zobowiązana do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego przez jednostkę na mocy tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 1998 r., Lilly Industries/Komisja, T‑120/96, EU:T:1998:141, pkt 62, 63).
87
Argumentację Komisji przedstawioną w pkt 84 powyżej należy zatem oddalić.
88
Po trzecie, na poparcie swojej tezy o braku możliwości zaskarżenia spornego komunikatu, Komisja powołała się na rozprawie na wyrok z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) dotyczący zaskarżalności decyzji Komisji Petycji Parlamentu rozstrzygającej o zakończeniu dalszego postępowania w sprawie petycji złożonej przez skarżącego w tej sprawie.
89
W wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423), Trybunał orzekł w pkt 22 tego wyroku, że powinna istnieć możliwość, aby decyzja, na mocy której Parlament rozpatrujący petycję stwierdza, że nie spełnia ona warunków wskazanych w art. 227 TFUE, stała się przedmiotem kontroli sądowej, a to ze względu na to, że może ona naruszyć prawo do petycji zainteresowanego. To samo dotyczy decyzji, na mocy której Parlament, uchybiając samej istocie prawa do petycji, odmówiłby lub zaniechałby zaznajomienia się ze skierowaną do niego petycją i w konsekwencji zbadania, czy spełnia ona warunki ustanowione w art. 227 TFUE.
90
Natomiast w odniesieniu do petycji, co do której Parlament stwierdził, że spełnia warunki ustanowione w art. 227 TFUE, Trybunał uznał w pkt 24 wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423), że Parlament dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi o charakterze politycznym w zakresie nadania dalszego biegu tej petycji. Z powyższego wynika, że decyzja podjęta w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej, niezależnie od tego, czy w ramach tej decyzji Parlament sam podejmie wskazane środki, czy też uzna, że nie jest w stanie tego uczynić i przekaże petycję właściwej instytucji lub służbie celem podjęcia tych środków.
91
Podczas rozprawy Komisja podniosła co do zasady, że rozumowanie zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) mogło mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim, podobnie jak Parlament, Komisja dysponowałaby szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie nadania dalszego biegu spornej inicjatywie obywatelskiej. Ponadto podnosi ona, że w przeciwieństwie do prawa do petycji prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii za pośrednictwem europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie jest prawem podstawowym i że w związku z tym przyznanie temu prawu ochrony prawnej „wyższego rzędu” niż ochrona prawa do petycji byłoby pozbawione spójności.
92
W odniesieniu do pkt 22 wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423), należy ocenić, czy odmowa Komisji przedłożenia prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego, przedstawionego w kontekście zaskarżonego komunikatu przyjętego na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 może naruszać prawo obywateli wynikające z art. 11 ust. 4 TUE.
93
W tym względzie należy przypomnieć, że prawo obywateli oparte na art. 11 ust. 4 TUE ma wzmacniać obywatelstwo Unii oraz usprawniać demokratyczne funkcjonowanie Unii (zob. pkt 72 powyżej), a w ostatecznym rozrachunku zachęcać obywateli do udziału w życiu demokratycznym i zwiększać dostępność Unii (zob. motyw 2 rozporządzenia nr 211/2011). Brak poddania odmownej decyzji Komisji – sformułowanej w komunikacie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w przedmiocie przedstawienia prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego – kontroli sądowej podważyłoby realizację tego celu, ponieważ ryzyko arbitralności ze strony Komisji zniechęcałoby do odwoływania się do mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej ze względu również na wymagające procedury i warunki, jakim poddany jest ten mechanizm.
94
Ponadto należy zauważyć, że mechanizm petycji, który był przedmiotem analizy w ramach wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) i mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie są podobne.
95
Jak wynika z wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423), petycja podlega w pierwszej kolejności badaniu w celu oceny jej dopuszczalności w świetle warunków określonych w art. 227 TFUE, a następnie jej dalszy los zależy od sposobu, w jaki Parlament skorzysta ze swych uprawnień dyskrecjonalnych. Między tymi dwoma etapami petycja nie wymaga spełnienia jakichkolwiek warunków i dodatkowych procedur, które miałyby wpływ na sytuację prawną składającego petycje.
96
Natomiast „dopuszczalna” europejska inicjatywa obywatelska w tym sensie, że zostaje ona zarejestrowana zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 (pierwszy etap mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej), musi spełnić dodatkowe warunki, tak aby stać się przedmiotem badania Komisji przeprowadzonego w ramach komunikatu przedstawionego na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 211/2011 (drugi etap mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej). Takie dodatkowe warunki, które zobowiązują organizatorów, dotyczą co do zasady gromadzenia wśród sygnatariuszy deklaracji poparcia, którego szczegóły określa rozporządzenie. Jedynie po spełnieniu tych warunków europejska inicjatywa obywatelska zostaje poddana badaniu Komisji.
97
Ponadto, odnosząc się do procedury, która następuje po rejestracji propozycji europejskiej inicjatywy obywatelskiej, rozporządzenie nr 211/2011 zawiera przepisy, które mogłyby być uznane za gwarancje proceduralne ustanowione na rzecz organizatorów, wymagające, by komunikat przedstawiony na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 211/2011 rodził w stosunku do nich wiążące skutki prawne (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 września 2002 r., DuPont Teijin Films Luxembourg i in./Komisja, T‑113/00, EU:T:2002:214, pkt 47–55; postanowienie z dnia 14 grudnia 2005 r., Arizona Chemical i in./Komisja, T‑369/03, EU:T:2005:458, pkt 72, 82). W szczególności, w pierwszej kolejności, na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 Komisja przyjmuje organizatorów „na odpowiednim szczeblu”, aby mogli szczegółowo wyjaśnić kwestie, których dotyczy europejska inicjatywa obywatelska. W drugiej kolejności, art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 wyraźnie przewiduje nałożenie na Komisję obowiązku przedstawienia uzasadnienia podjęcia lub niepodjęcia działania w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej. Obowiązek ciążący na Komisji został dodatkowo dookreślony w motywie 20 tego samego rozporządzenia, który stanowi między innymi, że aby wykazać, iż inicjatywa obywatelska zostanie wnikliwie zbadana, Komisja powinna wyjaśnić w prosty, zrozumiały i szczegółowy sposób powody działań, jakie zamierza podjąć, jak również podać powody, jeżeli nie zamierza podjąć żadnych działań. W trzeciej kolejności art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 stanowi, że komunikat, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, powinien nie tylko zostać opublikowany, ale musi również zostać podany do wiadomości organizatorów.
98
Z uwagi na dodatkowe warunki ciążące na organizatorach, jak i gwarancje proceduralne ustanowione na ich rzecz przedstawione w pkt 96 i 97 powyżej, należy uznać, iż odmowa Komisji przedłożenia prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego sformułowana w komunikacie przyjętym na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 wywołuje wobec nich wiążące skutki prawne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 68 powyżej.
99
Ponadto, odnosząc się do argumentu Komisji przedstawionego w pkt 91 powyżej in fine i opartego w istocie na fakcie, że w przeciwieństwie do prawa do petycji prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie jest prawem podstawowym, w związku z czym nie powinno korzystać z ochrony prawnej „wyższego rzędu” niż ochrona przyznana temu pierwszemu prawu, należy zauważyć, że w zakresie, w jakim niniejsza skarga spełnia przesłanki określone w art. 263 TFUE, ten argument Komisji nie podważa wniosku dotyczącego dopuszczalności tej skargi. W każdym razie należy zauważyć, że choć prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie zostało uwzględnione w karcie praw podstawowych, jak ma to miejsce w przypadku prawa do petycji, które zostało przewidziane w art. 44 rzeczonej karty, to jednak nie ulega wątpliwości, że prawo to jest przewidziane w prawie pierwotnym Unii, a mianowicie w art. 11 ust. 4 TUE. Zostało ono zatem ustanowione aktem prawnym, który dysponuje taką samą mocą prawną jak karta praw podstawowych.
100
Z powyższego wynika, że argument Komisji, zgodnie z którym prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej korzysta z ochrony prawnej wyższego rzędu w stosunku do prawa do petycji, powinien w każdym razie zostać oddalony.
101
W konsekwencji należy oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności.
Co do istoty sprawy
102
Argumentacja skarżących opiera się na podnoszonych przez nich pięciu zarzutach nieważności. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 z powodu nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską. Zarzut drugi, podniesiony posiłkowo, dotyczy naruszenia art. 11 ust. 4 TUE, do którego doszło wskutek nieprzedstawienia wniosku dotyczącego aktu prawnego. Zarzut trzeci, dotyczy naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011, którego dopuściła się Komisja, nie przedstawiając oddzielnie w zaskarżonym komunikacie swych prawnych i politycznych wniosków dotyczących spornej inicjatywy obywatelskiej. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. Zarzut piąty dotyczy błędów w ocenie, jakich dopuściła się Komisja.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 z powodu nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską
103
Skarżący twierdzą, że prawo Komisji do podjęcia działania w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej należy interpretować w sposób zawężający. W rzeczywistości decyzja w tej sprawie mogłaby zostać przyjęta tylko wówczas, gdyby wystąpiła jedna z trzech następujących sytuacji: po pierwsze, gdyby przepisy postulowane w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie były już konieczne, ponieważ zostały przyjęte w toku procedury dotyczącej tej inicjatywy obywatelskiej, lub gdyby problem przez nią prezentowany stał się nieaktualny lub gdyby został rozwiązany w zadowalający sposób, po drugie, gdyby przyjęcie przepisów postulowanych przez tę inicjatywę stało się niemożliwe po jej rejestracji, i po trzecie, gdyby dana inicjatywa obywatelska nie zawierała konkretnej propozycji działania, ale ograniczała się jedynie do informowania o istnieniu problemu, który należy rozstrzygnąć, pozostawiając Komisji ustalenie w razie potrzeby działań, które mogą zostać podjęte. Oprócz tych trzech przypadków przyjęcie decyzji o odstąpieniu od jakiegokolwiek działania narusza art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. Zdaniem skarżących żadna z tych trzech sytuacji nie zachodzi w niniejszym przypadku.
104
Komisja nie zgadza się z tezą skarżących.
105
Zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy.
106
Natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 2 TUE, akty ustawodawcze Unii, o ile traktaty nie stanowią inaczej, mogą zostać przyjęte wyłącznie na „wniosek Komisji”.
107
Podobnie zwykła procedura ustawodawcza, której dotyczy ogół postulatów spornej inicjatywy obywatelskiej, polega zgodnie z brzmieniem art. 289 TFUE, na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na „wniosek Komisji”.
108
Należy dodać, że Komisja zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE musi być całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich obowiązków, a jej członkowie nie muszą działać zgodnie z zaleceniami jakiegokolwiek rządu czy innej instytucji.
109
Prawo inicjatywy prawodawczej przyznane Komisji na mocy art. 17 ust. 2 TUE i art. 289 TFUE oznacza, że co do zasady do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu prawodawczego oraz w stosownych przypadkach określenie jego przedmiotu, celu i treści (wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja, C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 70, 74).
110
Ten quasi-monopol w zakresie inicjatywy prawodawczej nadany Komisji przez traktaty (opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Rada/Komisja, C‑409/13, EU:C:2014:2470, pkt 43) tłumaczy funkcja, jaką Komisja realizuje na podstawie art. 17 ust. 1 TUE, tj. wspierania ogólnego interesu Unii, jak również całkowita niezależność w wykonywaniu swoich zadań, z jakiej korzysta na podstawie art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE.
111
Na quasi-monopol, wspomniany w pkt 110 powyżej, nie ma wpływu prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej przewidziane w art. 11 ust. 4 TUE. Przepis ten przewiduje prawo minimalnej liczby obywateli do „zwrócenia się” – pod pewnymi warunkami – do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku [dotyczącego aktu prawnego]. Oczywiście, brzmienie tego postanowienia nie potwierdza interpretacji, zgodnie z którą Komisja ma obowiązek przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej.
112
Ponadto, jak słusznie zwraca uwagę Komisja, wniosek ten wynika także ze struktury art. 11 TUE i art. 24 TFUE, które wpisują europejską inicjatywę obywatelską w ramy innych środków, za pomocą których obywatele mogą kierować niektóre zagadnienia do instytucji Unii, a które polegają między innymi na prowadzeniu dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, na odwołaniu się do konsultacji z zainteresowanymi stronami, na prawie do petycji oraz na skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
113
Zamiar podmiotów, które ukonstytuowały Unię, dotyczący niewyposażania europejskiej inicjatywy obywatelskiej w prawo inicjatywy prawodawczej znajduje potwierdzenie w motywie 1 rozporządzenia nr 211/2011, który zrównuje co do zasady europejską inicjatywę obywatelską z uprawnieniami przyznanymi Parlamentowi na mocy art. 225 TFUE i Radzie na mocy art. 241 TFUE. Wniosek pochodzący od Parlamentu lub Rady nie zobowiązuje Komisji do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego (opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Rada/Komisja, C‑409/13, EU:C:2014:2470, pkt 48; zob. także, podobnie i analogicznie, wyrok z dnia 22 maja 1990 r., Parlament/Rada, C‑70/88, EU:C:1990:217, pkt 19).
114
Wspomniany zamiar podmiotów, które ukonstytuowały Unię, znajduje również potwierdzenie w samym brzmieniu art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011, który przewiduje w szczególności, że Komisja przedstawia w komunikacie ewentualne działania, jakie zamierza podjąć „w razie potrzeby” [„le cas échéant” – fragment przepisu niefigurujący w polskim tłumaczeniu rozporządzenia] w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz uzasadnienie „podjęcia lub niepodjęcia” tych działań. Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie na niewiążący charakter dalszego biegu, jaki Komisja miałaby nadać europejskiej inicjatywie obywatelskiej.
115
W niniejszej sprawie wykładnia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 zaproponowana przez skarżących, przedstawiona w pkt 103 powyżej, prowadzi w istocie do pozbawienia Komisji uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponuje ona w ramach wykonywania służącego jej prawa do inicjatywy prawodawczej w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Przyjęcie bowiem takiej interpretacji oznaczałoby ostatecznie, że Komisja byłaby zobowiązana do podjęcia „konkretnych” działań (zgodnie z pojęciem użytym przez skarżących i zacytowanym w pkt 103 powyżej) zaproponowanych przez europejską inicjatywę obywatelską. Taka interpretacja przeczy quasi-monopolowi Komisji w dziedzinie inicjatywy prawodawczej, przyznanemu jej mocą traktatów oraz istotnym uprawnieniom dyskrecjonalnym, jakimi dysponuje ona w wykonaniu tej inicjatywy (zob. pkt 109–114 powyżej).
116
Jak w istocie podnoszą skarżący – wniosku przedstawionego w pkt 115 powyżej, zgodnie z którym Komisja nie jest zobowiązana do podjęcia konkretnych działań postulowanych przez europejską inicjatywę obywatelską, nie podważa procedura rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej, przewidziana w art. 4 rozporządzenia nr 211/2011.
117
W istocie rejestracja jest jedynie warunkiem wstępnym, jaki spełnić muszą organizatorzy inicjatywy, zanim przystąpią do gromadzenia deklaracji poparcia. Jak pozwalają sobie zauważyć główne strony postępowania – celem procedury rejestracji jest uniknięcie sytuacji, w której organizatorzy ponoszą bezskuteczne wysiłki na rzecz europejskiej inicjatywy obywatelskiej, o której od początku wiadomo, że nie może doprowadzić do pożądanego celu. Niemniej jednak, jak wynika z przewidzianych w art. 4 ust. 2 lit. b)–d) rozporządzenia nr 211/2011 kryteriów odmowy rejestracji inicjatywy obywatelskiej, w przypadku gdy proponowana inicjatywa nie wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w celu wprowadzenia w życie traktatów, nie jest oczywistym nadużyciem, nie jest oczywiście niepoważna lub dokuczliwa i nie jest w sposób oczywisty sprzeczna z wartościami Unii określonymi w art. 2 TUE, decyzja o rejestracji proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej lub jej odmowie wymaga pierwszej oceny tej inicjatywy pod kątem prawnym i nie przesądza o ocenie dokonanej przez Komisję w ramach komunikatu przyjętego na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 (zob. podobnie wyrok z dnia 19 kwietnia 2016 r., Costantini i in./Komisja, T‑44/14, EU:T:2016:223, pkt 53).
118
Mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że interpretacja art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 proponowana przez skarżących jest błędna pod względem prawnym. W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, podniesionego tytułem ewentualnym, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 4 TUE, wskutek nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską
119
Skarżący twierdzą, że w przypadku odrzucenia proponowanej przez nich interpretacji art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 (zob. pkt 103 powyżej) przepis ten jest sprzeczny z art. 11 ust. 4 TUE. Według skarżących to postanowienie TUE powinno być interpretowane w taki sposób, że zapewnia ono prawdziwą wartość dodaną dotyczącą możliwości wywierania wpływu na politykę Unii przez obywateli, oraz że uwzględnia ono znaczący wysiłek, jaki stanowi zgromadzenie ponad miliona podpisów.
120
Skarżący podnoszą również, że Komisja jako organ administracyjny nie ma uprawnień do przyjmowania decyzji zastępującej wniosek legislacyjny bezpośrednio i wyraźnie zatwierdzony przez ponad milion obywateli. Przyznanie takiej możliwości Komisji przeczyłoby konstytucyjnym tradycjom państw członkowskich.
121
Komisja podważa argumentację skarżących.
122
Należy przypomnieć, że ani brzmienie art. 11 ust. 4 TUE, ani systematyka traktatów przedstawiona w pkt 105–112 powyżej, nie potwierdzają tezy skarżących, zgodnie z którą Komisja jest zobligowana do podjęcia konkretnych działań postulowanych przez europejską inicjatywę obywatelską.
123
Ponadto z uwagi na to, że traktaty Unii określają w sposób jednoznaczny rolę i uprawnienia wynikające z europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jak i te przyznane instytucjom Unii w ramach procesu stanowienia aktów prawnych, powoływanie się przez skarżących – w uzasadnieniu ich tezy – na systemy konstytucyjne niektórych państw członkowskich, które rzeczywiście nadają prawo inicjatywy legislacyjnej inicjatywom obywatelskim zorganizowanym na szczeblu krajowym, nie ma znaczenia i nie może zatem zostać uwzględnione.
124
Należy również wyjaśnić, że oddalenie twierdzenia skarżących nie pozbawia mechanizmu inicjatywy obywatelskiej skuteczności. Zgodnie z tym, co stwierdzono w pkt 76 powyżej, mechanizm ten ma na celu zwrócenie się do Komisji, w ramach jej kompetencji, o przedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 kwietnia 2016 r., Costantini i in./Komisja, T‑44/14, EU:T:2016:223, pkt 31). Umożliwienie Komisji dysponowania istotnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w ramach wykonywania służącego jej prawa inicjatywy prawodawczej nie narusza rzeczonego celu.
125
Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić drugi zarzut skargi o stwierdzenie nieważności podniesiony przez skarżących.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 wskutek nieprzedstawienia przez Komisję w zaskarżonym komunikacie w sposób oddzielny prawnych i politycznych wniosków dotyczących spornej inicjatywy obywatelskiej
126
Skarżący podnoszą, że zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w związku z motywem 20 tego rozporządzenia Komisja była zobowiązana przedstawić oddzielnie swoje prawne i polityczne wnioski. Obowiązek ten ma charakter formalny. Tymczasem zaskarżony komunikat nie zawiera takich oddzielnych wniosków.
127
Komisja kwestionuje w szczególności fakt, że taki obowiązek formułuje rozporządzenie nr 211/2011.
128
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem preambuła aktu Unii nie posiada wiążącej mocy prawnej i nie może być przywoływana w celu ustanowienia wyjątków wobec samych przepisów tego aktu ani w celu dokonania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem (wyroki: z dnia 19 listopada 1998 r., Nilsson i in., C‑162/97, EU:C:1998:554, pkt 54; z dnia 25 listopada 1998 r., Manfredi, C‑308/97, EU:C:1998:566, pkt 30; z dnia 24 listopada 2005 r., Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, pkt 32).
129
W niniejszej sprawie motyw 20 rozporządzenia nr 211/2011 przewiduje wprawdzie, że Komisja powinna zbadać europejską inicjatywę obywatelską i przedstawić swoje wnioski prawne i polityczne „oddzielnie”. Jednak takiego zobowiązania do oddzielnego przedstawienia prawnych i politycznych wniosków nie przewiduje w art. 10 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, który stanowi, że Komisja w ciągu trzech miesięcy wydaje komunikat zawierający „prawne i polityczne wnioski […] dotyczące tej inicjatywy obywatelskiej, informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań”.
130
W świetle orzecznictwa przedstawionego w pkt 128 powyżej, w przypadku gdy zobowiązanie do oddzielnego przedstawienia wniosków prawnych i politycznych, o którym mowa w motywie 20 rozporządzenia nr 211/2011 nie zostało powtórzone w treści art. 10 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, brzmienie tego przepisu winno mieć pierwszeństwo. Z powyższego wynika, że Komisja nie ma takiego obowiązku podczas redagowania zaskarżonego komunikatu przewidzianego w tym przepisie.
131
W każdym wypadku, zakładając jednak nawet, że Komisja ma obowiązek prawny oddzielnego przedstawienia prawnych i politycznych wniosków w ramach komunikatu przedstawionego na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 – to naruszenie tego obowiązku, który ma charakter czysto formalny, nie może powodować stwierdzenia nieważności tego komunikatu (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 21 kwietnia 1983 r., Ragusa/Komisja, 282/81
EU:C:1983:105, pkt 22; z dnia 5 maja 1983 r., Ditterich/Komisja, 207/81
EU:C:1983:123, pkt 19).
132
W świetle powyższych rozważań należy oddalić niniejszy zarzut.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
133
Skarżący podnoszą, że Komisja w ramach ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia była zobowiązana wykazać istnienie wystarczających gwarancji etycznych i prawnych sprawiających, że sporna inicjatywa obywatelska była zbędna. Komisja ich zdaniem tego nie uczyniła.
134
W tym kontekście, po pierwsze, skarżący podnoszą, że fundamentalna teza spornej inicjatywy obywatelskiej, zgodnie z którą ludzki zarodek jest istotą ludzką (wyrażona w sformułowaniu „jeden z nas”), a w związku z tym posiada ludzką godność, jest pozostawiona w zaskarżonym komunikacie bez odpowiedzi. Brak jest w rzeczonym komunikacie jasnej deklaracji, ujętej czy to w sposób pozytywny czy negatywny, dotyczącej statusu prawnego, jaki posiada lub powinien posiadać ludzki zarodek na gruncie prawa Unii. Komisja podziela stanowisko sygnatariuszy petycji, zgodnie z którym ludzki zarodek powinien korzystać z ochrony prawnej, ale jednocześnie odstąpiła od wywodzenia logicznych konsekwencji, które stąd wynikają.
135
Po drugie, skarżący twierdzą, że wnioskowanie Komisji dotyczące etycznego aspektu badań nad zarodkowymi komórkami macierzystymi jest obarczone błędami oraz że system „potrójnego zamka” przedstawiony w zaskarżonym komunikacie (zob. pkt 18 powyżej) cechują istotne braki i nie stanowi adekwatnej odpowiedzi na obawy natury etycznej wyrażone w spornej inicjatywie obywatelskiej.
136
Po trzecie, skarżący podnoszą, że odpowiedź Komisji również jest nieadekwatna w odniesieniu do kwestii związanych z polityką Unii dotyczącą pomocy na rzecz rozwoju. Odmowa podjęcia działań przez Komisję w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej nie wynika z woli zmniejszenia śmiertelności okołoporodowej matek, ale z własnego interesu instytucjonalnego Komisji.
137
Po czwarte, skarżący twierdzą, że odmowa Komisji w sprawie zmiany rozporządzenia finansowego nie została uzasadniona w sposób wystarczający i jest bezzasadna.
138
Komisja podważa argumentację skarżących.
139
W tym kontekście Komisja podnosi w szczególności, że uzasadnienie komunikatu przedstawione na mocy art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 ma umożliwić ewentualną debatę publiczną, tak aby Parlament, a w ostatecznym rozrachunku – obywatele, mogli sprawować nad nią kontrolę polityczną. To właśnie w świetle tego celu należy ustalić dokładną treść i zakres obowiązku uzasadnienia decyzji Komisji o nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu prawnego. Komisja twierdzi również, że wystarczający charakter uzasadnienia winien zostać oceniony w odniesieniu do przedmiotu danej inicjatywy obywatelskiej, tj. ostatecznie w odniesieniu do przedmiotu aktu prawnego, którego dotyczy ta europejska inicjatywa obywatelska. W opinii Komisji tylko w skrajnych przypadkach oczywistej błędności założeń faktycznych lub ocen prawnych sformułowanych w rozpatrywanym komunikacie można by uznać, że Komisja nie uczyniła zadość ciążącemu na niej na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 obowiązkowi uzasadnienia.
140
Komisja twierdzi, że w niniejszym przypadku uzasadnienie przedstawione w zaskarżonym komunikacie umożliwia debatę polityczną, dlatego też proponuje oddalenie tego zarzutu.
141
Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia dotyczy każdego aktu, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 1 października 2009 r., Komisja/Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, pkt 42). Wynika stąd, że zaskarżony komunikat, który zawiera decyzję Komisji, by nie przedstawiać prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej, podlega takiemu obowiązkowi uzasadnienia.
142
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem określony w art. 296 TFUE obowiązek uzasadnienia indywidualnej decyzji ma na celu dostarczenie zainteresowanemu wskazówek wystarczających do oceny zasadności decyzji lub ewentualnie istnienia błędu powodującego możliwość żądania stwierdzenia jej nieważności, a sądom Unii zapewnić możliwość kontroli zgodności z prawem tej decyzji (wyroki: z dnia 18 września 1995 r., Tiercé Ladbroke/Komisja, T‑471/93, EU:T:1995:167, pkt 29; z dnia 27 września 2012 r., J/Parlament, T‑160/10, niepublikowany, EU:T:2012:503, pkt 20; z dnia 19 kwietnia 2016 r., Costantini i in./Komisja, T‑44/14, EU:T:2016:223, pkt 68).
143
Zobowiązanie Komisji do przedstawienia w komunikacie przyjętym zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 powodów podjęcia lub niepodjęcia działania w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej stanowi konkretny wyraz obowiązku uzasadnienia nałożonego w ramach tego przepisu.
144
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
145
Ponadto należy zauważyć, że przestrzeganie obowiązku uzasadnienia i innych wymogów formalnych i proceduralnych, którym podlega wydanie danego aktu, nabiera jeszcze większego znaczenia, w przypadku gdy instytucje Unii dysponują szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Tylko na tej podstawie sąd Unii może ustalić, czy okoliczności faktyczne i prawne warunkujące korzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych zostały uwzględnione (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14; z dnia 13 grudnia 2007 r., Angelidis/Parlament, T‑113/05, EU:T:2007:386, pkt 61). W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 109–115 powyżej, a także jak zostanie to stwierdzone w pkt 169 poniżej, Komisja dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi co do tego, czy zamierza podjąć działania w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej czy też nie.
146
Ponadto należy odróżnić obowiązek uzasadnienia jako istotny wymóg proceduralny, który może być podniesiony w ramach zarzutu, w którym kwestionuje niewystarczający charakter uzasadnienia decyzji lub jego brak, od kontroli zasadności uzasadnienia, która wchodzi w zakres kontroli zgodności z prawem istoty aktu i wymaga, aby sąd zbadał, czy uzasadnienie, na którym opiera się ten akt, jest obarczone błędem. Chodzi bowiem o dwie kontrole o różnym charakterze, które prowadzą do różnych ocen Sądu (zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 66–68).
147
W świetle tych zasad należy ocenić, czy w niniejszej sprawie Komisja spełniła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia, tym bardziej że zasady te wskazują, że teza Komisja, zgodnie z którą wyłącznym celem uzasadnienia komunikatu przewidzianego w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 jest umożliwienie ewentualnej debaty publicznej (zob. pkt 139 powyżej), jest błędna pod względem prawnym w kontekście niniejszej sprawy, w ramach której zaskarżony komunikat stanowi akt, który mógłby być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Ponieważ zaskarżony komunikat stanowi taki akt, podlega on obowiązkowi uzasadnienia przewidzianemu w art. 296 TFUE i powinien w związku z tym umożliwić skarżącym stwierdzenie, czy jest on obarczony błędem, a sądowi Unii dokonanie jego kontroli. Komisja powinna była w szczególności przedstawić powody prawne, polityczne lub inne, które skłoniły ją do podjęcia decyzji o nienadawaniu dalszego biegu trzem postulatom zmian aktów prawnych przedstawionym w spornej inicjatywie obywatelskiej.
148
Dla przypomnienia, zaskarżony komunikat został przyjęty w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej mającej na celu zakazanie w Unii działań, które zakładają niszczenie ludzkich zarodków, w szczególności podejmowanych w dziedzinie badań naukowych, pomocy na rzecz rozwoju i zdrowia publicznego oraz zaprzestanie ich finansowania w celu poszanowania godności i integralności osoby ludzkiej (zob. pkt 3 powyżej). W tym celu sporna inicjatywa obywatelska zaproponowała trzy zmiany aktów Unii, mianowicie zmianę rozporządzenia finansowego, wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” (2014–2020) [COM(2011) 809 final] i zmianę rozporządzenia nr 1905/2006 (zob. pkt 5–8 powyżej).
149
W drodze zaskarżonego komunikatu Komisja zasadniczo odmówiła podjęcia działań postulowanych w spornej inicjatywie obywatelskiej.
150
W odniesieniu do postulatu zmiany rozporządzenia finansowego Komisja uzasadniła swoją odmowę w pkt 3.1 i 4.1 zaskarżonego komunikatu. Komisja odnotowała, że zgodnie z art. 87 rozporządzenia finansowego wszystkie wydatki Unii powinny być zgodne z traktatami Unii i kartą praw podstawowych. W konsekwencji zdaniem Komisji rozporządzenie finansowe już gwarantuje, że wszystkie wydatki Unii, w tym w obszarach badań, współpracy na rzecz rozwoju i zdrowia publicznego, muszą być dokonywane z poszanowaniem godności ludzkiej, prawa do życia oraz prawa do integralności osoby. Komisja dodała, że celem rozporządzenia finansowego było określenie zasad finansowych o charakterze ogólnym, a nie w konkretnych dziedzinach polityki Unii, w szczególności w odniesieniu do ustalania i wdrażania budżetu Unii. Na podstawie tych argumentów Komisja doszła do wniosku, że nie widzi konieczności przedstawienia wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia finansowego.
151
Jeśli chodzi o postulat zmiany wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” (2014–2020) [COM(2011) 809 final], Komisja uzasadniła swoją odmowę w pkt 3.2 i 4.2 zaskarżonego komunikatu. Komisja odniosła się do systemu „potrójnego zamka”, który stanowią przepisy programu „Horyzont 2020” przyjętego przez prawodawcę Unii i uznała, że przepisy stanowią już odpowiedź na wiele istotnych postulatów organizatorów, w szczególności na postulat, aby Unia nie finansowała niszczenia ludzkich zarodków i aby wprowadzić odpowiednie kontrole. Komisja stwierdziła jednak, że nie może pozytywnie rozpatrzyć postulatu organizatorów w sprawie niefinansowania przez Unię badań po utworzeniu linii zarodkowych komórek macierzystych. Komisja uzasadniła tę decyzję, podnosząc, że w ramach prac nad wnioskiem dotyczącym tego rozporządzenia wzięła po uwagę względy etyczne, potencjalne korzyści dla zdrowia i wartość dodaną wsparcia na szczeblu Unii dla wszystkich rodzajów badań nad komórkami macierzystymi. Komisja twierdzi co do zasady, iż wniosek jej autorstwa dotyczący rozporządzenia był wynikiem wyważenia wielu względów. Ponadto Komisja wskazała, że współprawodawcy (Parlament i Rada) przyjęli wniosek na podstawie porozumienia osiągniętego demokratycznie w drodze negocjacji międzyinstytucjonalnych.
152
W odniesieniu do postulatu zmiany rozporządzenia nr 1905/2006 Komisja uzasadniła swoją odmowę w pkt 3.3 i 4.3 zaskarżonego komunikatu. Komisja twierdzi co do zasady, że wsparcie, jakiego Unia udziela na rzecz sektora ochrony zdrowia w rozwijających się krajach partnerskich, przyczynia się w znacznym stopniu do ograniczenia liczby aborcji (co zdaniem Komisji jest pośrednim celem spornej inicjatywy obywatelskiej), ponieważ zwiększa dostęp do bezpiecznych usług na wysokim poziomie, w tym wysokiej jakości planowania rodziny, szerokiego zakresu metod antykoncepcyjnych, antykoncepcji postkoitalnej oraz wszechstronnej edukacji seksualnej. Komisja wskazała jednocześnie, że z tego względu, przyznając pomoc, nie daje pierwszeństwa określonym usługom, ponieważ utrudniłoby to świadczenie kompleksowego i skutecznego wsparcia dla krajowej strategii zdrowotnej. Komisja wskazała wreszcie, że zakaz finansowania aborcji przeprowadzanych w krajach rozwijających się ograniczyłby zdolność Unii do realizacji milenijnych celów rozwoju, w szczególności w zakresie zdrowia matek, oraz programu działania konferencji ICPD – celów, które zostały niedawno ponownie potwierdzone na szczeblu zarówno unijnym, jak i międzynarodowym.
153
Powyższe wyjaśnienia umożliwiają skarżącym ustalenie, czy odmowa Komisji przedłożenia wniosku w sprawie zmiany niektórych aktów Unii, jak postulowała sporna inicjatywa obywatelska, jest zasadna, czy też jest obarczona wadami. Ponadto wyjaśnienia te pozwalają sądowi Unii na dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego komunikatu. W tym względzie należy uznać, że zaskarżony komunikat jest wystarczająco uzasadniony pod względem prawnym.
154
Argumenty skarżących nie podważają tego wniosku.
155
Na wstępie należy zauważyć, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 146 powyżej jedynie zarzuty przedstawione w pkt 134 i 137 powyżej wchodzą w zakres kontroli uzasadnienia zaskarżonego komunikatu. Pozostałe zarzuty wchodzą w zakres kontroli zasadności uzasadnienia i są rozpatrywane w ramach badania zarzutu piątego dotyczącego błędów w ocenie Komisji.
156
Co się tyczy zarzutu przedstawionego w pkt 134 powyżej, dotyczącego braku wyjaśnienia w zaskarżonym komunikacie statusu prawnego zarodka ludzkiego, należy zauważyć, podobnie jak czyni to Komisja, że nie było potrzeby formułowania takiej definicji lub wyjaśnień w celu oddalenia w zaskarżonym komunikacie w wystarczająco uzasadniony sposób trzech postulowanych zmian aktów prawnych przedstawionych w spornej inicjatywie obywatelskiej. Wystarczy bowiem przypomnieć, że wystarczający charakter uzasadnienia należy oceniać ze względu na cel spornej inicjatywy obywatelskiej i że celem tym nie było definiowanie lub wyjaśnianie statusu prawnego zarodka ludzkiego, lecz przedłożenie przez Komisję tych trzech propozycji zmian aktów prawnych prawodawcy Unii (zob. pkt 147 powyżej). Z tego względu powyższy zarzut należy oddalić jako nieistotny dla sprawy.
157
Jeśli chodzi o zarzut przedstawiony w pkt 137 powyżej, dotyczący zwięzłości wyjaśnień odnośnie do odmowy zmiany rozporządzenia finansowego, rozważania zawarte w pkt 150 powyżej potwierdzają, że uzasadnienie ma wystarczający charakter. Wobec powyższego należy oddalić ten argument jako bezzasadny.
158
W świetle powyższych rozważań należy oddalić niniejszy zarzut.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego oczywistych błędów w ocenie Komisji
159
Skarżący powołują się na szereg błędów w ocenie zawartych w zaskarżonym komunikacie.
160
W pierwszej kolejności skarżący zarzucają Komisji, że uznała ona w zaskarżonym komunikacie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), za pozbawiony wszelkiego znaczenia dla kwestii będących przedmiotem spornej inicjatywy obywatelskiej. W związku z tym twierdzą oni, że Komisja, sugerując, iż Unia powinna finansować projekty badawcze, które nie posiadają zdolności patentowej na podstawie art. 6 dyrektywy 98/44 narusza obowiązek spójności ustanowiony w art. 7 TFUE.
161
W drugiej kolejności skarżący formułują szereg zarzutów dotyczących rozważań Komisji w przedmiocie badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi (przedstawione w pkt 135 powyżej).
162
Po pierwsze, skarżący podnoszą, że rozumowanie Komisji dotyczące etyki badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi jest obarczone błędami. Kwestionują oni w szczególności twierdzenie Komisji, jakoby badania nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi były akceptowalne z moralnego punktu widzenia, ponieważ stanowiły obietnicę w perspektywie nowych terapii „na liczne choroby” oraz twierdzą, powołując się na dokument opracowany przez sporną inicjatywę obywatelską i pewną fundację, że badania nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi nie są konieczne i że istnieją o wiele bardziej obiecujące rozwiązania alternatywne. Skarżący zarzucają Komisji, że przyjęła podejście utylitarystyczne, sugerujące pośrednio, że postęp naukowy uzasadnia niszczenie ludzkich zarodków.
163
Po drugie, skarżący twierdzą, że system „potrójnego zamka”, do którego odnosi się zaskarżony komunikat (zob. pkt 18 powyżej) cechują istotne braki i nie stanowi adekwatnej odpowiedzi na obawy natury etycznej wyrażone w spornej inicjatywie obywatelskiej. Pierwsza składowa tego systemu, mianowicie obowiązek przestrzegania przepisów krajowych, nie określa norm etycznych, ale gwarantuje jedynie, że przepisy krajowe będą przestrzegane niezależnie od ich treści. Druga składowa, mianowicie obowiązek poddawania rozpatrywanych projektów badawczych recenzjom naukowym, również nie ma na celu wprowadzenia w życie norm etycznych, ale służy jedynie wykazaniu, że eksperyment jest prowadzony w oparciu o rzetelne podstawy naukowe, co nie odpowiada na pytanie postawione przez sporną inicjatywę obywatelską. Trzecia składowa, mianowicie zobowiązanie, że fundusze unijne nie będą wykorzystywane w celu wyodrębnienia nowych linii komórek macierzystych, ani dla celów badawczych, które wiążą się z niszczeniem ludzkich zarodków, w tym w celu pozyskania komórek macierzystych – mimo że stanowi zobowiązanie natury etycznej, nie idzie dostatecznie daleko, ponieważ nie obejmuje swoim zakresem projektów badawczych, które zakładają niszczenie ludzkich zarodków.
164
W trzeciej kolejności skarżący podnoszą szereg zarzutów dotyczących rozważań Komisji w przedmiocie współpracy na rzecz rozwoju. W tym względzie skarżący podnoszą, że brak jest międzynarodowego konsensusu co do treści pojęcia „zdrowia reprodukcyjnego i seksualnego”, na które powołuje się Komisja w zaskarżonym komunikacie, oraz że nie ma zgody co do faktu, że termin te obejmuje swym zakresem również aborcję. Zdaniem skarżących prawo międzynarodowe nie zobowiązuje państw do dopuszczania aborcji. Skarżący twierdzą również, że milenijne cele rozwoju oraz program działania konferencji ICPD nie stanowią wiążących zobowiązań prawnych, ale cele polityczne. Cel, jakim jest obniżenie umieralności matek przewidziany przez te instrumenty, jest słuszny i godny pochwały, jednak nie uzasadnia aborcji. Ponadto zaskarżony komunikat nie wskazuje, w jaki sposób finansowanie aborcji z funduszy unijnych przyczynia się do obniżenia umieralności matek. Zdaniem skarżących w celu obniżenie umieralności matek można by podjąć działania mniej kontrowersyjne. Skarżący konkludują, że wniosek Komisji, jakoby zakaz finansowania [aborcji przeprowadzanych w krajach rozwijających się] ograniczyłby zdolność Unii do realizacji milenijnych celów rozwoju, wydaje się nieuzasadniony oraz że odmowa Komisji podjęcia działań postulowanych przez sporną inicjatywę obywatelską jest motywowana własnym interesem instytucjonalnym Komisji.
165
W czwartej kolejności skarżący kwestionują wniosek Komisji, zgodnie z którym projekt zmiany rozporządzenia finansowego nie był konieczny. Zdaniem skarżących odwołanie do ludzkiej godności i praw człowieka przewidzianych w prawie pierwotnym Unii nie stoi w sprzeczności z koniecznością zawarcia w rozporządzeniu finansowym wyraźnego, konkretnego i precyzyjnego przepisu formułującego zakaz finansowania działań, które są sprzeczne z tymi wartościami.
166
Komisja kwestionuje co do zasady możliwość przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonego komunikatu przyjętego na mocy art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. W tym kontekście, jak podnosi Komisja, okoliczność, że inna instytucja czy organizatorzy lub sygnatariuszy danej inicjatywy obywatelskiej nie zgadzają się z jej założeniami faktycznymi lub wykładnią prawa czy też oceną polityczną uzasadniającą jej wybór, by nie przedstawiać wniosku dotyczącego aktu prawnego, nie ma znaczenia dla oceny, czy spełniła ona obowiązek ciążący na niej na mocy art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. Wątpliwość, czy tego rodzaju założenia faktyczne lub wykładnia prawa czy też ocena polityczna są przekonujące, stanowi raczej jeden z czynników stanowiących w danym przypadku wkład w debatę polityczną po zaprezentowaniu zaskarżonego komunikatu wydanego na podstawie wspomnianego przepisu.
167
W związku z powyższym Komisja proponuje oddalenie wszystkich zarzutów skarżących jako pozbawionych znaczenia dla sprawy, ponieważ polegają one na kwestionowaniu założeń faktycznych, wykładni prawa, ocen politycznych oraz sądów wartościujących, jakie sformułowała ona w zaskarżonym komunikacie.
168
Ocena niniejszego zarzutu wymaga zdefiniowania intensywności kontroli sądowej treści zaskarżonego komunikatu.
169
W tym względzie należy odnotować, że w ramach wykonywania uprawnień w zakresie inicjatywy prawodawczej Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie, w jakim poprzez wykonywanie tych uprawnień Komisja ma – na podstawie art. 17 ust. 1 TUE – obowiązek wspierania ogólnego interesu Unii, ewentualnie podejmując próby pogodzenia rozbieżnych interesów. W konsekwencji Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w celu podjęcia decyzji co do jej działań w następstwie spornej inicjatywy obywatelskiej.
170
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżony komunikat, który formułuje ostateczną decyzję Komisji o nieprzedkładaniu wniosku dotyczącego aktu prawnego prawodawcy Unii, winien podlegać ograniczonej kontroli Sądu w celu zbadania, czy oprócz wystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżony komunikat jest obarczony w szczególności oczywistymi błędami w ocenie (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 14 lipca 2005 r., Rica Foods/Komisja, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, pkt 53–55 i przytoczone tam orzecznictwo).
171
W świetle powyższych rozważań należy rozpatrzyć zasadność argumentów podniesionych przez skarżących w ramach niniejszego zarzutu.
172
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu dotyczącego interpretacji przez Komisję wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669) (zob. pkt 160 powyżej), należy zaznaczyć, że w tym wyroku wydanym na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał dokonał wykładni art. 6 ust. 2 lit. c) dyrektywy 98/44, orzekając, że wykorzystanie ludzkich zarodków do celów przemysłowych lub handlowych nie posiada zdolności patentowej.
173
Wprawdzie, jak twierdzą skarżący, w pkt 35 wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), Trybunał stwierdził, że za „embrion ludzki” w rozumieniu i dla celów stosowania art. 6 ust. 2 lit. c) dyrektywy należy uważać każdą ludzką komórkę jajową, począwszy od momentu jej zapłodnienia, ponieważ to zapłodnienie może rozpocząć proces rozwoju istoty ludzkiej. Jednocześnie, w pkt 40 wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669) Trybunał orzekł, że celem dyrektywy 98/44 nie jest regulacja wykorzystywania zarodków ludzkich w ramach badań naukowych oraz że regulowana przez nią materia ogranicza się do zdolności patentowej wynalazków biotechnologicznych. Z powyższego wynika, że wniosek Komisji zawarty w pkt 2.1 in fine zaskarżonego komunikatu – zgodnie z którym wyrok z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669) nie był próbą odpowiedzi na pytanie, czy tego rodzaju badania mogą być prowadzone i finansowane – nie jest dotknięty oczywistym błędem w ocenie. W takim wypadku, nie dopuszczając się oczywistego błędu w ocenie, Komisja uznała, co do zasady, że wyrok z dnia 18 października 2011 r., Brüstle, C‑34/10, EU:C:2011:669) nie miał znaczenia dla celów oceny spornej inicjatywy obywatelskiej zmierzającej – za pośrednictwem drugiego postulatu zmiany aktu prawnego Unii – do zakazania finansowania działalności badawczej wiążącej się z niszczeniem ludzkich zarodków lub niszczenie takie zakładającej.
174
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, argumentacja Komisji nie charakteryzuje się żadną niespójnością, biorąc pod uwagę fakt, że kwestia tego, czy badania naukowe wiążące się z wykorzystywaniem (i niszczeniem) ludzkich zarodków mogą być finansowane ze środków Unii, wyraźnie różni się od kwestii poruszonej w dyrektywie 98/44 i wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669) czy wynalazek biotechnologiczny wiążący się z takim wykorzystaniem ludzkich zarodków ma zdolność patentową.
175
Wynika stąd, że zarzut skarżących dotyczący interpretacji przez Komisję wyroku z dnia 18 października 2011 r., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669) winien zostać oddalony.
176
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenia skarżących dotyczące twierdzeń Komisji w temacie badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi (zob. pkt 161–163 powyżej), należy zauważyć, że w swojej argumentacji skarżący kwestionują w istocie etyczne podejścia Komisji. Zgodnie z podejściem etycznym spornej inicjatywy obywatelskiej ludzki zarodek jest istotą ludzką, która ma prawo do godności ludzkiej i prawo do życia, podczas gdy podejście etyczne Komisji, wynikające z zaskarżonego komunikatu – uwzględnia prawo do życia i godności ludzkiej ludzkich zarodków, ale jednocześnie uwzględnia również potrzeby badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi, które mogą służyć leczeniu chorób dotychczas nieuleczalnych lub chorób zagrażających życiu, takich jak choroba Parkinsona, cukrzyca, udary, choroby układu krążenia czy utrata wzroku (zob. pkt 2.2.1 akapit pierwszy zaskarżonego komunikatu). W związku z powyższym nie wydaje się, aby podejście etyczne przyjęte przez Komisję było w tym zakresie obarczone oczywistym błędem w ocenie, a argumenty skarżących, które opierają się na odmiennym podejściu etycznym, nie dowodzą istnienia takiego błędu.
177
Co do konkretnego twierdzenia skarżących, potwierdzonego dokumentem zredagowanym przez skarżących i pewną fundację, jakoby badania nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi nie były konieczne, ponieważ istnieją o wiele bardziej obiecujące rozwiązania alternatywne (zob. pkt 162 powyżej), należy zauważyć, że twierdzenie to nie zostało rozwinięte w wystarczający sposób. Ponadto skarżące ograniczają się jedynie do odesłania do wyżej wspomnianego dokumentu, nie wyjaśniając, w jaki sposób dokument ten, który ma charakter techniczny, potwierdza ich twierdzenia. Wynika stąd, że argument ten nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. i w konsekwencji powinien zostać oddalony.
178
Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty skarżących dotyczące twierdzeń Komisji odnośnie do badań nad ludzkimi zarodkowymi komórkami macierzystymi powinny zostać oddalone.
179
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o zarzuty skarżących dotyczące rozważań Komisji w temacie współpracy na rzecz rozwoju (zob. pkt 164 powyżej), należy zauważyć, po pierwsze, że skarżący nie kwestionują ani celu, jakim jest obniżenie umieralności matek, realizowanego przez Unię za pośrednictwem jej działań, ani jego słusznego i godnego pochwały charakteru.
180
Należy następnie zauważyć, że Komisja wyjaśniła w pkt 3.3 zaskarżonego komunikatu, opierając się na publikacji Światowej Organizacji Zdrowia z 2012 r., że jedną z przyczyn umieralności matek były aborcje przeprowadzane w warunkach niezapewniających bezpieczeństwa oraz że ogólne wsparcie a nie skupiające się na określonych usługach świadczonych wyłącznie przez Unię, przyczyni się do ograniczenia liczby aborcji, ponieważ poprawi dostęp do bezpiecznych i skutecznych usług, wśród których znajduje się wysokiej jakości planowanie rodziny, szeroki zakres metod antykoncepcyjnych, antykoncepcja postkoitalna oraz wszechstronna edukacja seksualna. Zgodnie z tą samą publikacją Światowej Organizacji Zdrowia, na którą znów powołała się Komisja, poprawa bezpieczeństwa usług związanych z aborcją przyczynia się do zmniejszenia umieralności i chorób matek. Biorąc pod uwagę wykazany przez Komisję związek między aborcjami przeprowadzanymi w warunkach niezapewniających bezpieczeństwa a umieralnością matek, wniosek Komisji sformułowany w pkt 4.3 zaskarżonego komunikatu, zgodnie z którym zakaz finansowania aborcji ograniczałby zdolność Unii do osiągnięcia celu polegającego na zmniejszeniu umieralności matek, okazuje się nie być dotknięty oczywistym błędem w ocenie, a argumenty skarżących przedstawione w pkt 164 powyżej nie wykazały istnienia takiego błędu.
181
Wynika stąd, że zarzuty skarżących dotyczące wniosków Komisji w temacie współpracy na rzecz rozwoju winny zostać oddalone.
182
W czwartej kolejności należy zwrócić uwagę, że argumentacja skarżących dotycząca wniosku Komisji w przedmiocie propozycji zmiany rozporządzenia finansowego (zob. pkt 165 powyżej) podważająca co do zasady możliwość dokonania przez Komisję wyboru polegającego na nieprzedkładaniu takiego wniosku w wyniku spornej inicjatywy obywatelskiej prawodawcy Unii, również nie pozwala uznać dokonanej przez Komisję oceny jako dotkniętej oczywistym błędem.
183
Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić zarzut piąty skargi o stwierdzenie nieważności podniesiony przez skarżących, a w konsekwencji skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
184
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrali sprawę pokrywają oni własne koszty a także koszty poniesione przez Komisję, zgodnie z jej żądaniem.
185
Na podstawie art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Rzeczpospolita Polska, Parlament oraz Rada pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
European Citizens’ Initiative One of Us i inni skarżący, których nazwiska widnieją w załączniku, pokrywają własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Rzeczpospolita Polska, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 kwietnia 2018 r.
Podpisy
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Procedura dotycząca europejskiej inicjatywy obywatelskiej zatytułowanej „Uno di noi”
Treść zaskarżonego komunikatu
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us”
W przedmiocie zaskarżalności zaskarżonego komunikatu w rozumieniu art. 263 TFUE
Co do istoty sprawy
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 z powodu nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską
W przedmiocie zarzutu drugiego, podniesionego tytułem ewentualnym, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 4 TUE, wskutek nieprzedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na sporną inicjatywę obywatelską
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 wskutek nieprzedstawienia przez Komisję w zaskarżonym komunikacie w sposób oddzielny prawnych i politycznych wniosków dotyczących spornej inicjatywy obywatelskiej
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego oczywistych błędów w ocenie Komisji
W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Punkty 69, 111, 113, 114, 143, 147, 169 i 170, a także słowa kluczowe w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu tego tekstu na stronie internetowej.
(
2
)	Wykaz pozostałych skarżących zostaje dołączony jedynie do wersji przekazanej stronom.