61987CC0007_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, la Comisión pretende obtener la anulación del Reglamento (CEE, Euratom, CECA), nº 3619/86 del Consejo, de 26 de noviembre de 1986 (1) por el que se adaptan los coeficientes correctores que se aplican en Dinamarca, Alemania, Grecia, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido a las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas, en función de la evolución del coste de vida, entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980 (traducción no oficial).
2. El alcance de la sentencia que ha de pronunciarse en el presente asunto puede estimarse desde ahora por los numerosos recursos interpuestos por funcionarios contra las Instituciones, por la aplicación errónea de los coeficientes correctores durante el período mencionado; el Tribunal de Justicia ha suspendido su procedimiento en todos estos asuntos (2) hasta dictar sentencia en el presente litigio.
3. En el análisis que sigue, se examinará en primer lugar el régimen jurídico del recurso; posteriormente se realizará una síntesis de los antecedentes del litigio y, finalmente, examinaré el fundamento de los argumentos invocados por las partes.
I. Régimen jurídico
4. El principio de equivalencia del poder adquisitivo de los funcionarios y agentes de la Comunidad, independientemente de los lugares en los que presten sus servicios y de la moneda en que se pague su retribución, encuentra su fundamento jurídico en los artículos 63, 64 y 65 del Estatuto de los funcionarios (en lo sucesivo, "Estatuto"), válidos para los agentes temporales y los auxiliares en virtud de los artículos 20 y 64 del Régimen aplicable a los otros agentes (R.A.O.A.) y ha sido reiterado por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia.(3)
5. El párrafo 1 del artículo 63 dispone que la remuneración de los funcionarios será expresada en francos belgas y será pagada en la moneda del país en que el funcionario ejerza sus funciones.
6. Para asegurar la equivalencia del poder adquisitivo de las respectivas remuneraciones, el artículo 64 dispone que éstas serán ponderadas mediante un coeficiente corrector superior, igual o inferior al 100 %, según las condiciones de vida de los diferentes lugares de destino. Los coeficientes son fijados por el Consejo, a propuesta de la Comisión, siendo igual al 100 % el coeficiente aplicable a las remuneraciones de los funcionarios destinados en Bélgica y Luxemburgo.
7. Los coeficientes correctores para los otros países son revisados y adaptados periódicamente en función de la evolución del coste de vida en los diferentes Estados miembros.
8. Desde 1981, las modalidades de esta adaptación periódica, conjuntamente con la revisión de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes, se encuentran reguladas por la Decisión 81/1061/EURATOM, CECA, CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1981 (en lo sucesivo, "Decisión de 1981") que modificó el método de adaptación de las retribuciones de los funcionarios y de otros agentes de las Comunidades,(4) en vigor desde el 26 de junio de 1976.
9. En el marco de la revisión anual de las retribuciones (apartado 1 del artículo 65), está prevista una adaptación anual de los coeficientes correctores, que debe efectuar el Consejo, a propuesta de la Comisión, en base a elementos proporcionados por los servicios nacionales de estadística, teniendo en cuenta un informe común de evolución de los precios establecido por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas ("OECE") -número 1 del punto II y último guión de la letra c) del número 4 del punto II del Anexo de la Decisión de 1981.
10. Por otra parte, en caso de variación importante del coste de vida, se procederá a adaptaciones intermedias (apartado 2 del artículo 65), que se regularizarán cuando se proceda a las adaptaciones anuales.
11. Además, desde 1976, se adoptó el principio de revisión periódica de los coeficientes correctores, para verificar si éstos reflejan correctamente la equivalencia del poder adquisitivo de las remuneraciones en los distintos lugares de destino.
12. La Decisión de 1981 estableció que la revisión tuviera lugar cada cinco años: en esas ocasiones, la OECE verificará, de acuerdo con los servicios estadísticos de los Estados miembros, si las relaciones entre los coeficientes correctores establecen correctamente la equivalencia del poder adquisitivo entre las retribuciones pagadas al personal que presta sus servicios en las capitales de los Estados miembros y en otros lugares de destino cuando se aprecie un riesgo de distorsiones importantes (párrafos 2 y 3 del punto II.1.1 del Anexo de la Decisión de 1981). Basándose en los resultados de esta comprobación, la Comisión propondrá al Consejo la adaptación quinquenal de los coeficientes correctores.
13. En las condiciones previstas en el mencionado punto II, 1.1, del Anexo de la Decisión de 1981 y teniendo como base los artículos 64 y 82 del Estatuto, así como los artículos 20 y 64 del R.A.O.A., el Consejo aprobó, el 26 de noviembre de 1986, el Reglamento impugnado, adaptando los coeficientes correctores que se aplican en los distintos Estados miembros.(5)
II. Antecedentes del litigio
14. Iniciado en 1981, el proceso que condujo al presente recurso consta de cuatro momentos cruciales que permiten comprender los motivos de divergencia entre las partes: la primera propuesta de la Comisión; la retirada de la misma ante las objeciones presentadas por el Consejo; la segunda propuesta de la Comisión; la adopción por el Consejo del Reglamento impugnado.
15. Recordemos las circunstancias que rodearon la propuesta inicial de la Comisión. Con vistas a la revisión de los coeficientes correctores que debía tener lugar en enero de 1981, la Comisión procedió a realizar varias encuestas durante los años 1980 y 1981, para definir el tipo de consumo del funcionario europeo. Según la Comisión, el examen se efectuó a la vez de acuerdo con el método de revisión de las retribuciones aprobado en 1976 y con el nuevo método adoptado en 1981.
16. Las encuestas fueron llevadas a cabo por los servicios estadísticos nacionales en colaboración con la OECE y tuvieron en cuenta, para el conjunto de todos los elementos, excepto para la vivienda, los precios en vigor en las capitales.
17. En lo que se refiere a la vivienda, en lugar de los niveles de los alquileres pagados por los funcionarios europeos en las capitales, se tuvieron en cuenta los alquileres medios pagados en cada Estado miembro por la población en general, tal como figuran en las respectivas contabilidades nacionales. Este método ya se había aplicado en revisiones anteriores.
18. Sin embargo, la total aplicación de dicho método conducía, según la Comisión, a soluciones aberrantes: mientras que los resultados mostraban un grado de correlación razonable cuando los coeficientes se calculaban sin tener en cuenta el elemento vivienda o cuando se referían al índice de precios de la construcción en el conjunto de cada país, esta correlación desaparecía cuando se incluían valores relativos a los alquileres proporcionados por las contabilidades nacionales.
19. Teniendo presente esta contradicción y a pesar de las dudas que dichos cálculos le planteaban, la Comisión estimó que no podía prescindir del elemento vivienda, dado su peso en los gastos de consumo de los funcionarios (cerca de 20 %).
20. Con el objeto de paliar las consecuencias de dicha anomalía, la Comisión, en su propuesta de 17 de julio de 1984 ((COM(64) 264)), basándose siempre en los mismos valores, sugirió la aplicación de un umbral del 2,5 %, margen dentro del cual no se tomarían en cuenta las variaciones registradas en las paridades de los poderes adquisitivos y sólo se alterarían los coeficientes correctores cuando dicho porcentaje se superase en más o en menos.
21. Durante la discusión de la propuesta de la Comisión por el grupo "Estatuto" del Consejo, el 8 y el 9 de octubre de 1984, dos delegaciones expresaron sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la propuesta con el Estatuto y con los métodos de revisión de las retribuciones adoptados en 1976 y en 1981.
22. Previa consulta a su Servicio Jurídico, el Consejo estimó que la aplicación de un umbral era contraria al artículo 64 del Estatuto, ya que el funcionario tiene derecho a que se tenga en cuenta toda modificación de las condiciones de vida, revelada por el examen periódico, aun cuando esta modificación fuese mínima.
23. Fundándose en este dictamen, el grupo "Estatuto" llegó a la conclusión (reunión de 19 de noviembre de 1984) de que no podía aceptarse el establecimiento de un umbral.
24. Aceptando esta posición, la Comisión retiró su propuesta e intentó fundarse en datos más seguros sobre la vivienda que evitasen la aplicación del umbral que antes había propuesto.
25. En este contexto, la Comisión presentó, el 23 de diciembre de 1985, una segunda propuesta. Para prepararla, en vez de contabilizar los promedios nacionales de alquileres de viviendas, la Comisión promovió una encuesta sobre el importe de los alquileres en las capitales para una serie de viviendas-tipo. La recogida de datos la realizaron los servicios estadísticos nacionales en las agencias inmobiliarias a fines de 1984 y a principios de 1985. Los resultados de esta encuesta fueron analizados por la OECE, que los extrapoló a la fecha de 1 de enero de 1981; la Comisión pudo entonces llegar a la conclusión de que esta vez existía un paralelismo satisfactorio entre los coeficientes correctores así determinados y los obtenidos prescindiendo del elemento vivienda o sustituyendo el importe de los alquileres por el coste de la construcción. En consecuencia, propuso nuevos coeficientes correctores y fijó su fecha de entrada en vigor en el 1 de enero de 1981.
26. El 26 de noviembre de 1986, el Consejo adoptó el Reglamento impugnado, que introducía importantes modificaciones en las propuestas de la Comisión. Las modificaciones se referían a dos aspectos: por un lado, el método utilizado para el cálculo del elemento vivienda no era el que sirviera de base a la última propuesta de la Comisión, sino el que ya había sido utilizado en la propuesta anterior, fundado en las medias nacionales de los alquileres de viviendas obtenidas a partir de los datos de la contabilidad nacional; por otro lado, el Consejo fijó como fecha de entrada en vigor de la revisión el 1 de julio de 1986 y no el 1 de enero de 1981.
27. En términos numéricos, la diferencia entre la propuesta de la Comisión y el Reglamento del Consejo en lo que se refiere a la adaptación de los coeficientes correctores es la siguiente:
Propuesta de la Comisión Reglamento del Consejo
Dinamarca + 12,6 + 13,2
Alemania + 0,5 + 4,9
Grecia - 3,0 - 3,3
Francia + 12,1 + 1
Irlanda + 18,1 + 10,1
Italia + 2,1 - 7,8
Países Bajos+ 0,1 - 1,4
Reino Unido + 16,8 + 3,0
Varese + 2,1 - 7,8
28. Obsérvese que la adopción de la propuesta de la Comisión provocaría un aumento de gastos de 2,8 millones de ecus en un período de 6 años de ejecución presupuestaria, mientras que la aplicación del Reglamento impugnado conduce, para el mismo período, a una reducción de 1,9 millones de ecus.
III. Análisis de los argumentos de las partes
29. La Comisión sostiene que los dos aspectos en que el Reglamento adoptado se aleja de su propuesta constituyen una infracción del artículo 64 del Estatuto y de la Decisión del Consejo de 1981. Por un lado, según la Comisión, los valores empleados para el cálculo del elemento vivienda en el coste de vida no reflejan los costes reales, no permitiendo determinar con suficiente precisión los niveles de retribución que pueden garantizar la equivalencia del poder adquisitivo de los funcionarios; por otro lado, también según la Comisión, la fecha de entrada en vigor de la revisión quinquenal de los coeficientes correctores debería referirse al término del período anterior.
30. Examinaré separadamente cada uno de estos aspecto, confrontando las alegaciones de ambas partes.
1. El cálculo del elemento vivienda
31. El hecho de que el Consejo se haya basado en las medias nacionales de los alquileres pagados por la población en general y no en los alquileres pagados en las capitales por viviendas tipo por los funcionarios europeos es atacado por la demandante por tres razones: en primer lugar, por no ser compatible con el método adoptado por la Decisión de 1981, que exige tener en cuenta la situación en la capital de cada Estado miembro; en segundo lugar, por no considerar con suficiente precisión la situación específica de los funcionarios de que se trata; finalmente, por no ser válidos los motivos en que se fundó el Consejo para rechazar los datos establecidos por la OECE para determinar el valor de los alquileres.
1.1. La obligación de considerar las capitales de los Estados miembros
32. Según la Comisión, en el marco de aplicación del método adoptado en 1981, la elección de las capitales se impone porque la revisión quinquenal tiene como objetivo garantizar que los coeficientes geográficos sean correctamente establecidos: ahora bien, estos coeficientes se determinaron desde 1968 y 1969 con relación a los precios en las capitales y sólo fueron establecidos para Ispra tras las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia el 15 de diciembre de 1982 (de ahí que se incluyera esta localidad en la propuesta de la Comisión). En estas circunstancias, el Reglamento del Consejo debía haber considerado la situación en las capitales y ello obviamente no se obtendría mediante el empleo de medias globales sacadas de la contabilidad nacional.
33. Por otro lado, la Comisión alega que la Decisión de 1981 formaba parte de un conjunto de medidas de excepción que implicaban sacrificios para los funcionarios (especialmente, el establecimiento de un impuesto excepcional de crisis, previsto en el nuevo artículo 66 bis del Estatuto), debiendo respetarse rigurosamente el equilibrio que de él resulta y las normas en las que se apoya, especialmente, la disposición de la Decisión del Consejo que ordena tomar las capitales como punto de referencia para la revisión de los coeficientes correctores (párrafo 2 del punto II, 1.1).
34. A estas alegaciones, el Consejo opone varias consideraciones. Para comenzar, recuerda que el parámetro de la "media nacional de los alquileres" ya había sido utilizado en revisiones anteriores (la última vez en 1976) y figuraba en la primera propuesta de la Comisión para 1981, presentada en julio de 1984. Entre esta fecha y diciembre de 1985 (fecha de la segunda propuesta) no se produjo ningún acontecimiento objetivo que justificara la modificación del método utilizado. Por otro lado, la Comisión nunca había presentado una propuesta basada en la media de los alquileres en las capitales, lo que hubiera permitido obtener una mayor precisión en los resultados sin modificar la metodología, prefiriendo cambiar el método y recurrir a la encuesta entre las agencias inmobiliarias. En lo que se refiere al conjunto de las medidas de excepción, el Consejo observa que el "impuesto de crisis" no influye en los otros elementos del examen anual y mucho menos en las verificaciones quinquenales.
35. Hay que señalar que, en la réplica, la Comisión precisó varias cosas.
36. Por un lado, afirma que no modificó el método, sino que se limitó a repetir el utilizado para el cálculo de los precios de los otros elementos del coste de vida (relación directa de 800 productos y servicios en las capitales).
37. Por otro lado, añade que el abandono de los elementos "tradicionales" de cálculo que el Consejo le reprochaba, es irrelevante en términos jurídicos: recurrir a los datos de la contabilidad nacional constituye según ella una excepción que no da base a una "tradición" y la modificación de la práctica de la Comisión en relación con la vivienda se impone por razones objetivas derivadas del hecho de que la OECE había comprobado que dicho método no conducía a resultados dignos de crédito.
38. Finalmente, la consagración de la revisión quinquenal en las capitales mediante la Decisión de 1981, así como la garantía del mantenimiento de este método durante diez años y su oficialización por medio de su publicación en el Diario Oficial, constituyen según la Comisión una contrapartida obtenida por los funcionarios por su sujeción al "impuesto de crisis".
39. A su vez, el Consejo acabó por admitir en la dúplica que no impugnaba el principio de llevar a cabo la encuesta en las capitales sino la técnica utilizada, que consideraba equivocada; especialmente, estimó que las superficies de las viviendas tipo no son equivalentes en todas las capitales y que los funcionarios europeos se instalan, en algunas capitales, más lejos del centro o en casas más pequeñas, por lo que sería conveniente proceder a una encuesta entre los propios funcionarios.
40. Examinemos estas alegaciones.
41. Me parece claro que tanto el artículo 64 del Estatuto como el párrafo 2 del punto II, 1.1, de la Decisión de 1981 requieren que el cálculo de los elementos del coste de vida exprese, con la mayor fidelidad posible, la situación dominante en los diversos lugares en los que los funcionarios están destinados.
42. Por una parte, el artículo 64 ordena ponderar la retribución de los funcionarios mediante un coeficiente corrector "según las condiciones de vida de los diferentes lugares de destino".
43. Por otra, la Decisión de 1981 determina que la revisión quinquenal de los coeficientes correctores deberá tener como objetivo principal el examen de las "equivalencias de poder adquisitivo entre las retribuciones pagadas al personal que preste servicio en las capitales de los Estados miembros".
44. Es verdad que hay funcionarios que prestan servicio en las capitales pero que viven fuera de ellas y también hay otros que trabajan fuera de las capitales (caso de Ispra).
45. Por ello, el párrafo 3 del punto II, 1.1, del Anexo de la Decisión de 1981 establece que, se procederá a realizar tal verificación con respecto a los demás lugares de destino, cuando elementos objetivos hagan aparecer un riesgo de distorsiones importantes respecto de los datos comprobados en la capital del país en cuestión.
46. Esta verificación, que es necesaria -como han aclarado las dos sentencias de 15 de diciembre de 1982- para el establecimiento de coeficientes correctores distintos de los que se aplican en las capitales, también deberá dar lugar, cuando proceda, a la revisión de dichos coeficientes, especialmente en su revisión quinquenal.
47. En todo caso, como ya declaró el Tribunal de Justicia a propósito del apartado 2 del artículo 65,(6) el objetivo del Estatuto es garantizar a todos los funcionarios el mismo poder adquisitivo cualquiera sea su lugar de destino, de conformidad con el principio de igualdad de trato.
48. También por ello, el Tribunal de Justicia ha recordado, a propósito de las disposiciones del artículo 64, que lo que se pretende es apreciar la situación en los "lugares exactos en los que se desenvuelve la actividad de un número suficientemente importante de funcionarios y agentes de las Comunidades" (sea en las capitales o en otros lugares)(7) (traducción provisional).
49. Las disposiciones adoptadas por el Consejo para fijar las modalidades y el procedimiento de adaptación de los coeficientes correctores, tal como lo prevé el Estatuto, deben respetar estos principios y objetivos.
50. La Decisión de 1981 ha de interpretarse en este contexto y a él se atuvo el Consejo al regular el ejercicio de la facultad discrecional que le atribuye el Estatuto.(8)
51. En estas circunstancias, hay que reconocer que recurrir a las medias nacionales para determinar los elementos de que depende la equivalencia del poder adquisitivo de los funcionarios en los distintos lugares de destino no permite alcanzar los objetivos señalados, introduciendo una distorsión en los procedimientos de cálculo en relación con las situaciones reales.
52. Sólo si resultase imposible -o, por lo menos, extremadamente difícil- recoger los elementos necesarios de información sobre la situación de cada lugar, habría que aceptar eventualmente el recurso a valores más aproximados, inclusive a valores medios. Pero éste es un aspecto que abordaremos más adelante.
53. Por el momento, conviene dejar resuelta otra cuestión suscitada por la argumentación del Consejo. ¿Puede la Comisión presentar válidamente una propuesta que representa una modificación del método que ella misma utilizó anteriormente (en su primera propuesta y en las correcciones periódicas anteriores) para el cálculo del elemento vivienda, y en el que finalmente se ha fundado el Reglamento impugnado?
54. En mi opinión, cuando se reconocieron las insuficiencias de los resultados a los que se llegaba con la utilización del primer método, la Comisión tenía la obligación de recurrir a un método estadístico más riguroso.
55. Ahora bien, ya en la época de la presentación de la primera propuesta, la Comisión reconoció las dificultades del método seguido para calcular el elemento vivienda dentro del coste de vida y por ello propuso la introducción de un umbral de sensibilidad. A este propósito, es esclarecedora la Nota explicativa, de 24 de marzo de 1986, relativa a la propuesta de 23 de diciembre de 1985, en la que se enuncian los graves defectos del método.
56. Asimismo, el rechazo de dicha propuesta por el grupo "Estatuto" del Consejo se basó en un dictamen de su Servicio Jurídico, en el que se concluyó que "es claro que el procedimiento utilizado no puede ser considerado como completamente fiable, teniendo en cuenta el margen de error que la Comisión desea cubrir mediante la aplicación de un umbral" (traducción no oficial).
57. Como al mismo tiempo -y así se dijo en el mismo dictamen- la fijación del umbral en un 2,5 % constituía una decisión arbitraria, que no estaba fundada en datos conocidos, a la Comisión no le quedaba más que corregir el tiro y modificar el método utilizado, adelantándose así a la preocupación (manifiesta también y con razón en el mencionado dictamen) por aplicar un método fiable, a fin de obtener resultados que se acercasen todo lo posible a la realidad, para que éste se reflejase fielmente en los nuevos coeficientes correctores.
58. Lo que antecede apunta ya a la ilegalidad del Reglamento impugnado, por fundarse en las medias nacionales de los alquileres de vivienda, sin que sea necesario analizar la cuestión de la alegada interdependencia entre la revisión de los coeficientes correctores y la creación del impuesto de crisis.
1.2. La obligación de considerar la situación específica de los funcionarios
59. Considerando aisladamente el tenor del artículo 64, éste no parece imponer la obligación de tener en cuenta las condiciones de vida específicas de los funcionarios o de sus propios hábitos de consumo para establecer los coeficientes correctores de las retribuciones.
60. El texto legal sólo se refiere a la aplicación de coeficientes correctores diferentes "según las condiciones de vida de los diferentes lugares de destino".
61. De ello no resulta necesariamente la ilegalidad de la utilización de las medias de los alquileres pagados por el conjunto de la población que reside en las diferentes zonas donde viven los funcionarios, especialmente las capitales.
62. Sin embargo, ya vimos -tal como fue consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia- que el objetivo de la fijación y de la adaptación de los coeficientes correctores es el de asegurar la equivalencia del poder adquisitivo de las retribuciones recibidas por los funcionarios, cualquiera sea el lugar donde éstos presten sus servicios.
63. Esto fue lo que, a justo título, quiso precisar la Decisión de 1981, al establecer que la revisión quinquenal de los coeficientes correctores tiene por objetivo asegurar que las relaciones entre éstos "establezcan correctamente las equivalencias de poder adquisitivo entre las retribuciones pagadas al personal que preste servicio en las capitales de los Estados miembros" y, a partir de ello, al personal en servicio fuera de las capitales.
64. Para que dicho objetivo se cumpla, parece correcto tener en cuenta en qué se gastan estas retribuciones y, en consecuencia, con toda la precisión posible, los hábitos de consumo de la generalidad de los funcionarios europeos; en este contexto, aparece, pues, justificada la consideración del tipo de vivienda ocupada por los funcionarios como lo efectuó en su propuesta la Comisión.
65. En el marco de sus presupuestos familiares, los gastos de vivienda representan además un porcentaje significativo (alrededor del 20 %, según la Comisión), constituyendo, por consiguiente, un elemento importante en la comparación del poder adquisitivo.
66. Es cierto que, como informó la Comisión, el método de cálculo utilizado para establecer los coeficientes correctores se basó en el llamado "método de Fischer", el cual supone que todos los funcionarios pueden tener el mismo nivel de vida adaptándose a los modos de vida que les son propuestos en los diferentes lugares de destino.
67. De ahí sacó el Consejo, en su escrito de defensa, una crítica a la postura de la Comisión, en el sentido de que el tipo de vivienda ocupada por los funcionarios es un elemento de cálculo incorrecto, dadas las diversas exigencias de las viviendas en las diferentes regiones (por ejemplo: en un país mediterráneo o en un Estado del Norte de Europa), ya que los funcionarios que desempeñan servicios en cada uno de estos países deben adaptarse a los modos de vida propios de cada región también en lo relativo a su vivienda.
68. No me parece pertinente la objeción del Consejo.
69. Como explicó la Comisión en su réplica, el método de Fischer ofrece resultados intermedios representando un compromiso entre dos opciones extremas posibles: a mi entender, el abanico de posibilidades abarca desde la generalización absoluta de un modo de vida característico de un lugar dado hasta la consideración de todas las particularidades inherentes al modo de vida en cada uno de los lugares de residencia.(9) En realidad, para que el cálculo de la equivalencia del poder adquisitivo sea posible, se hace necesario que los elementos integrantes del coste de vida (en este caso, la vivienda) se refieran a productos o a servicios idénticos o comparables, con características lo bastante generales para que puedan encontrarse en todos los lugares sujetos a la comparación. Por ello ha de admitirse -como base de la comparación- que pueda mantenerse un determinado tipo de nivel de vida en varios lugares de destino de los funcionarios, para lo que las viviendas han de tener, naturalmente, las características requeridas por las particularidades de cada zona. El poder adquisitivo sólo puede compararse en función de los costes comprobados en cada zona respecto a viviendas que puedan proporcionar el mismo nivel de comodidad.
70. Además, la encuesta solicitada por la OECE a los organismos estadísticos nacionales describía con bastante precisión el tipo de viviendas de que se trataba, en términos que parecen corresponder a los objetivos de comparación que se deben realizar acerca del poder adquisitivo de las retribuciones en los distintos lugares de destino.
71. En todo caso, -cualquiera que fuese la pertinencia de las críticas del Consejo al método empleado por la Comisión- no son las medias nacionales que sirvieron de base al Reglamento impugnado las que permitirían reflejar efectivamente la situación específica de los funcionarios.
1.3. Análisis de los motivos del Consejo para rechazar la propuesta de la Comisión
72. En el antepenúltimo considerando del Reglamento impugnado puede leerse lo que sigue: "((...)) los resultados de dicha encuesta (efectuada en 1984 y 1985) no parecen aceptables, puesto que, en particular, no se realizó sobre una muestra de viviendas realmente representativa;((...)) por otra parte, dicha encuesta debería haberse realizado de conformidad con lo que dispone el párrafo 2 del punto II, 1.1, del Anexo de la Decisión 81/1061/Euratom, CECA, CEE, de acuerdo con los servicios estadísticos nacionales".
1.3.1. Falta de representatividad de la muestra
73. Por lo que se refiere al primer aspecto, la Comisión hizo notar en su demanda, en primer lugar, que, frente a las objeciones formuladas en el Consejo(10) contra el método que había practicado inicialmente, no le quedaba otra alternativa que la de determinar el nivel de los alquileres en función de los tipos de viviendas ocupados por los funcionarios, dando preferencia en su elección a un criterio de comparabilidad; en segundo lugar, que, como ya se señaló, dicho tipo de viviendas fue descrito con precisión en la encuesta de la OECE; por otro lado, que, tras eliminar los elementos generadores de un margen de incertidumbre, el Consejo no podía rechazar las paridades propuestas por la Comisión, más que por error manifiesto, que no llegó a probarse, puesto que las críticas formuladas contra el método tenían un alcance genérico, que podía alcanzar a cualquier método de muestreo; finalmente, señaló que los documentos presentados en las reuniones sucesivas del Grupo Estatuto habían demostrado la verosimilitud de los resultados obtenidos por la OECE, que concordaban con los obtenidos prescindiendo por completo del elemento vivienda o teniendo en cuenta el coste de la construcción, al contrario de las anomalías a las que conducía la utilización de los datos obtenidos a partir de la contabilidad nacional (tal como sucedía en Londres, donde se registraron diferencias de 10 puntos porcentuales al utilizar este último método).
74. En apoyo de su alegación de falta de representatividad de la muestra, el Consejo comenzó por afirmar que, al contrario de otras capitales, el coste de la vivienda en Bruselas y en Luxemburgo había sido determinado en base a los alquileres efectivamente pagados por los funcionarios establecidos en estas ciudades.
75. Por otra parte, las encuestas llevadas a cabo entre las agencias inmobiliarias en las otras capitales se habían referido únicamente a los tipos de viviendas alquiladas situadas en el centro de las ciudades. Por lo tanto, dichas encuestas no habían considerado ni el caráceter de la ocupación de las viviendas (compra o alquiler), ni su situación efectiva (sólo una pequeña parte de los funcionarios reside en el centro de las ciudades, sobre todo en Bruselas), ni los costes efectivamente soportados por los funcionarios. Según el Consejo, la situación en Londres confirmaba estas alegaciones.
76. En lo que se refiere a la coherencia de los resultados obtenidos con los distintos métodos de tratamiento del elemento vivienda,(11) el Consejo, aun admitiendo que para el Reino Unido, Irlanda e Italia, los resultados confirman los argumentos de la Comisión, alega que no acontece lo mismo en los otros casos. Así, en tres Estados miembros (Dinamarca, Países Bajos y Grecia), los valores del Reglamento y los de la propuesta de la Comisión serían aproximados; en otros tres (Alemania, Francia y Grecia) los valores del Reglamento serían cercanos a los obtenidos prescindiendo del elemento vivienda. Con otras palabras: según el Consejo, en cinco Estados sobre ocho, el análisis de las cifras no confirma ni las críticas dirigidas por la Comisión a la pretendida incoherencia de los resultados del método escogido en el Reglamento ni la verosimilitud de los resultados del método que ella propuso.
77. Las explicaciones proporcionadas por la Comisión en su escrito de réplica parecen, sin embargo, suficientes para desarmar la mayor parte de las imputaciones formuladas por el Consejo contra el método en el que se funda la propuesta de la Comisión.
78. En primer lugar, la Comisión afirma que, con miras a la revisión quinquenal, el nivel de los alquileres pagados en Bruselas también fue objeto de encuesta entre las agencias inmobiliarias; la encuesta entre los funcionarios fue llevada a cabo según la Comisión sólo para calcular el índice común que puede permitir actualizar la equivalencia del poder adquisitivo.
79. En segundo lugar, de conformidad con las explicaciones de la Comisión y tal como lo confirman las cartas enviadas por la OECE a las autoridades nacionales con los detalles de la encuesta que debía realizarse entre las agencias inmobiliarias (véanse los anexos 1 y 2 de la respuesta de la Comisión a las preguntas escritas del Tribunal) dicha encuesta no se refería necesariamente a las viviendas situadas en el centro de las ciudades, sino en las "zonas residenciales de clase media-alta", lo que tanto puede referirse a la periferia como a áreas específicas del centro.
80. Por otro lado, la Comisión indica que los cálculos efectuados por la OECE tuvieron en cuenta el carácter de la ocupación de la vivienda -compra o alquiler- mediante la utilización de una "ponderación propietarios" paralelamente a la "ponderación inquilinos" y el recurso a la técnica del alquiler imputado, que consiste en atribuir la misma paridad para el alquiler y para la compra y que se utiliza comúnmente en el marco de los cálculos de la contabilidad nacional.
81. Finalmente, en lo que respecta a los comentarios del Consejo sobre la coherencia de los resultados, la Comisión acusa a la demandada de haber confundido el modo de cálculo del elemento vivienda con la prueba de credibilidad de los resultados así obtenidos. La demandante recuerda a este propósito que nunca afirmó que en un determinado país los valores que deban compararse -precios sin la vivienda, precios con la vivienda (en las capitales o en general) y costes de construcción- nunca coinciden o coinciden siempre. Naturalmente, cuanto más libre sea el mercado y menor la intervención pública o las concentraciones bruscas de población, más tenderán a aproximarse los diferentes valores; por el contrario, las interrupciones en la construcción, las intervenciones públicas o las bruscas concentraciones de población podrán provocar evoluciones divergentes de los valores de que se trata.
82. Por lo tanto, las pruebas de credibilidad de las cifras deben apoyarse en que las variaciones se mantengan dentro de límites razonables, de manera que sólo estaría justificada una intervención si estos límites se sobrepasan, contradiciendo los datos más elementales de la experiencia corriente.
83. Según la Comisión, esto es lo que sucedió al aplicar los resultados obtenidos de la contabilidad nacional para el conjunto del país. Dos series de datos -precios sin contar vivienda e índices de precios de la construcción- concordaban, mientras que, en algunos casos, se comprobaba una desviación importante de los precios que incluían la vivienda, lo que falseaba las otras series.
84. Como el objetivo del ejercicio consistía en verificar si las relaciones entre los coeficientes establecían correctamente las equivalencias del poder adquisitivo, la Comisión dirigió su atención a los casos en que el coste de la vivienda contradecía el coste de vida en general. Especialmente comprobó que, en cuatro Estados miembros, los índices que incluían el coste del alquiler eran netamente inferiores a los que no lo incluían o a los que se referían al coste de construcción, lo que contradecía los datos de la experiencia sobre la evolución de los precios en los diversos sectores.
85. Al elaborar su segunda propuesta, la Comisión comprobó que los elementos del coste que antes presentaban problemas se habían vuelto coherentes sin que los restantes dejasen de serlo. En el caso de Londres, por ejemplo, la Comisión señaló que los resultados demostraron que, mientras el alquiler "agencia" no es "anormalmente elevado", el coste de la vivienda "contabilidad nacional" es, seguramente, "anormalmente bajo".
86. En mi opinión, las explicaciones de la Comisión son convincentes en el sentido de que:
a) el método de cálculo basado en los datos obtenidos de la contabilidad nacional conduce a resultados falseados y poco fiables. En este contexto, la afirmación del Consejo de que la Comisión había introducido el umbral del 2,5 % sólo para evitar la baja de coeficientes resultante de la aplicación de este método no parece fundada de ninguna manera y, por el contrario, las explicaciones de la Comisión sobre la credibilidad del método son verosímiles;
b) no es posible afirmar que el método que sirvió de base a la segunda propuesta de la Comisión adolezca de todos los errores técnicos imputados por el Consejo, puesto que las encuestas se llevaron a cabo de modo que parece serio y ponderado. En todo caso, las críticas del Consejo no están acompañadas de elementos de prueba que afecten decisivamente a su credibilidad;
c) sin que pueda afirmarse que era ideal, la metodología seguida por la Comisión para elaborar su segunda propuesta constituyó, independientemente de las objeciones que pueda suscitar su aplicación, una mejor aproximación a la realidad que la fundada en los valores globales de la contabilidad nacional.
87. Debe decirse, además, que la argumentación de las partes plantea un problema delicado sobre la extensión de las respectivas facultades de la OECE, de la Comisión y del Consejo; sobre ello me pronunciaré más adelante.
88. Pero, antes de ello, abordaré el segundo motivo por el que el Consejo rechazó la propuesta de la Comisión.
1.3.2. Falta de acuerdo entre la OECE y los servicios estadísticos nacionales
89. La Decisión de 1981 (párrafo 2 del punto II, 1.1 del Anexo) establece -a semejanza del apartado 1 del artículo 65 del Estatuto en lo que se refiere a la elaboración del índice común- que la verificación quinquenal de los coeficientes correctores debe ser llevada a cabo "de acuerdo con los servicios nacionales de estadística de los Estados miembros".
90. Ahora bien, de conformidad con los considerandos del Reglamento impugnado, el Consejo estima que esta condición no fue respetada por la Comisión en la elaboración de su segunda propuesta.
91. En realidad, como reconoció la propia Comisión, una de las delegaciones del grupo de peritos que asiste a la OECE en sus trabajos sobre el coste de vida (concretamente, la delegación británica) no aceptó el método propuesto ni los resultados obtenidos.
92. No obstante, por las razones que la Comisión expuso en su demanda, la OECE consideró que debía recomendar que se prescindiese de este desacuerdo y propuso a la Comisión que adoptase los valores a los que había llegado la encuesta, lo que la Comisión efectuó en su segunda propuesta.
93. En su escrito de contestación, el Consejo llegó a afirmar que ni el método ni los resultados de la encuesta encomendada por la Comisión a la OECE fueron sometidos nunca al grupo de peritos estadísticos competentes.
94. Sin embargo, esta imputación no fue confirmada por los elementos que constan en autos, según los cuales la encuesta y sus resultados fueron sometidos a la valoración del grupo de peritos "Estadísticas de Precios".
95. La oposición manifestada en dicha ocasión por una de las delegaciones ¿puede afectar la conformidad a Derecho de la propuesta que la ignoró?
96. A este respecto, la Comisión sostiene que su propuesta fue elaborada según el procedimiento habitual de colaboración con los servicios estadísticos de los Estados miembros, que los datos fueron recogidos por medio de estos servicios (un perito de cada uno de los servicios nacionales estadísticos acompañó de un modo incluso sistemático a los representantes de la OECE en sus encuestas) y que la falta de acuerdo de un miembro del grupo "Estadísticas de Precios" sobre uno de los elementos de la encuesta no puede bloquear un procedimiento destinado a dar cumplimiento a un precepto del Estatuto.
97. Por esa razón, ante una propuesta de la Comisión, el Consejo no podía dejar de tener en cuenta las conclusiones de la OECE en las que esta propuesta se fundaba (aun con la oposición de una de las delegaciones del grupo "Estadísticas de Precios"), no pudiendo sustituir los resultados alcanzados según un método riguroso por otros manifiestamente inapropiados.
98. En forma explícita, la discusión afecta nuevamente al problema de las competencias relativas de las dos instituciones y a los límites de la facultad discrecional del Consejo.
99. ¿Cómo resolverlo?
1.4. Conclusiones sobre la primera parte del recurso
100. El carácter técnico de los problemas planteados en el presente litigio, así como el vigor de los argumentos intercambiados entre las partes hizo necesaria para mayor claridad la anterior disgresión sobre los diversos aspectos del primer motivo del recurso.
101. En efecto, la demandante y demandada se empeñaron en confrontar sus propias versiones de los argumentos de la parte adversa, de lo que resultó una mayor dificultad para dilucidar las posiciones y el examen de los hechos.
102. Por otra parte, los puntos de Derecho esenciales planteados en el recurso aparecen algunas veces insuficientemente definidos y adolecen de imprecisiones que pueden perturbar su análisis.
103. Sin embargo, lo hecho hasta aquí me permite ya formular algunos juicios parciales, que pueden fundamentar las propuestas de solución que debo presentar:
a) según el artículo 64 del Estatuto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y la Decisión de 1981 del Consejo, que estableció las modalidades de aplicación de dicha disposición estatutaria, el respeto del principio de equivalencia del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios de las Comunidades implica determinar con toda la precisión posible los elementos del coste de vida que específicamente afecten a la situación de estos funcionarios en sus diferentes lugares de destino;
b) los valores medios globales de los alquileres de vivienda proporcionados por la contabilidad nacional están influidos por factores que nada tienen que ver con la situación en los lugares precisos donde los funcionarios ejercen sus funciones, de manera que recurrir a dichos valores no permite valorar un elemento importante del coste de vida de los funcionarios comunitarios con precisión suficiente para poder garantizar la equivalencia del poder adquisitivo de sus respectivas retribuciones;
c) al presentar su segunda propuesta de revisión de los coeficientes correctores, la Comisión quiso corregir los resultados a los que había llegado, en relación con uno de los elementos del coste de vida, con un método poco fiable y que, por esa razón, fue impugnado en un primer tiempo por el Consejo; el nuevo método seguido por la OECE y cuyos resultados fueron aceptados por la Comisión representa, independientemente de los posibles problemas de carácter técnico, una mejor aproximación a la realidad que cuando se recurrió a la media de los alquileres según los datos de la contabilidad nacional; por lo tanto, no procede excluir a priori su pertinencia o su credibilidad.
104. Es verdad que se dirá que el método ideal, que permitiría alcanzar plenamente los objetivos de la revisión quinquenal, habría sido el de la encuesta directa entre los propios funcionarios con el objeto de conocer los importes efectivos de sus gastos por vivienda.
105. Tengo dudas de que sea así.
106. Es cierto que el hecho de haber efectuado la encuesta directa entre los funcionarios residentes en Bruselas, Luxemburgo y Varese -donde es más elevado su número- parece demostrar que la misma práctica también puede utilizarse en otras capitales.
107. Sin embargo, la Comisión explicó que el método no sería estadísticamente significativo, dado que no existe en esas otras capitales una muestra suficientemente representativa, teniendo en cuenta el reducido número de funcionarios que en ellas residen.
108. El argumento es verosímil porque no sería correcto que las adaptaciones que deban aplicarse a los coeficientes estuviesen fuertemente influenciadas por las decisiones o las situaciones individuales que se alejarían significativamente -en un universo relativamente restringido- del tipo más corriente de vivienda de los funcionarios.
109. En consecuencia, desde este punto de vista, recurrir a "viviendas tipo" puede parecer un método menos sujeto a distorsiones. Este parece ser, por otra parte, el método empleado por otras organizaciones internacionales (OCDE, Banco Mundial), conocidas por la competencia técnica de sus servicios estadísticos y de sus estudios económicos.
110. Por otra parte, otra cuestión hacía en verdad más difícil recurrir a la encuesta directa entre los funcionarios cuando hubo que preparar la segunda propuesta de la Comisión: me refiero al tiempo transcurrido con relación al término del período de referencia (cuatro años) y que podía hacer aún más inciertos los resultados de esta encuesta y hasta la posibilidad de llevarla a cabo.
111. En todo caso, si se hubiera utilizado este método, en verdad habría sido necesario tomar las medidas técnicas adecuadas para neutralizar los efectos de las distorsiones a las que ya nos referimos. Uno de los instrumentos que podrían utilizarse para corregir los datos de la encuesta directa sería en tal caso, probablemente, la encuesta entre las agencias inmobiliarias ((...)).
112. Es verdad que no puede afirmarse con certeza que el método adoptado por la Comisión esté totalmente exento de reparos o, menos aún, que se trate del método ideal. Más aún cuando es indiscutible que fue objeto de crítica por parte de los peritos estadísticos del Reino Unido.
113. Por esa razón, en un campo como éste, con un fuerte componente técnico, la cooperación entre la OECE y los servicios estadísticos nacionales es esencial para eliminar escollos y llegar a las soluciones más correctas.
114. En este sentido, el punto II, 1.1, del Anexo de la Decisión de 1981 exige el acuerdo de los servicios estadísticos de los Estados miembros tanto para el establecimiento de los índices comunes (como lo dispone el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto) como para verificar la exactitud de los coeficientes correctores. Hay que observar que no se trata simplemente de imponer a la OECE que escuche a los referidos servicios o que trabaje en base a las informaciones que estos últimos le comunican, sino que esté de acuerdo con ellos.
115. En el presente asunto, debo confesar que el comportamiento de la Comisión me suscita algunas dudas sobre las conclusiones.
116. Me parece, en verdad que la mejor interpretación posible del "acuerdo con" los servicios nacionales de estadística es la de que la OECE actúe "en colaboración" o "según convenio con" dichos servicios.
117. Ahora bien, la Comisión presentó, como ya hemos visto, explicaciones y documentos sobre la forma en que llevó a cabo la encuesta con ayuda de los servicios estadísticos nacionales. Consta que ninguno de ellos denegó su colaboración o planteó su oposición al método propuesto, sucintamente descrito en las cartas de la OECE. Y no me parece que el hecho de que el contacto haya sido establecido con los corresponsales habituales de la OECE en los diversos servicios nacionales suponga una irregularidad de procedimiento o altere el carácter con que intervienen dichos servicios.
118. Por otra parte, ¿es necesario que el método sea discutido previamente con dichos servicios o que sea aprobado por el grupo "Estadísticas de Precios" que colabora con la OECE?
119. ¿Qué importancia debe atribuirse a la intervención de este grupo en el procedimiento de verificación y revisión de los coeficientes correctores?
120. ¿Es necesario, a priori o a posteriori, la aprobación de este grupo, integrado por especialistas en estadística nacionales, a la luz del párrafo 2 del punto II, 1.1, del Anexo de la Decisión de 1981?
121. ¿Cuáles pueden ser las consecuencias de la oposición manifestada por uno de los especialistas nacionales presentes en este grupo?
122. La respuesta a estas preguntas es útil aunque no sea rigurosamente indispensable para la solución del presente litigio.
123. Empiezo por señalar que, en el marco del reparto de competencias entre los distintos organismos e instituciones involucrados, la OECE tiene competencia, siempre que sea necesario, para definir técnicamente la base sobre la que la Comisión elaborará sus propuestas y el Consejo tomará sus decisiones. Al tratarse de un ámbito eminentemente científico y técnico, su trabajo asume, naturalmente, una importancia esencial.
124. En el caso del establecimiento o de la revisión de los coeficientes correctores, la Decisión de 1981 es perentoria: es competencia de la OECE verificar ("la OECE verificará ((...))"), de acuerdo con los servicios estadísticos de los Estados miembros, si las relaciones entre los coeficientes correctores establecen adecuadamente las equivalencias de poder adquisitivo (párrafo 2 del punto II, 1.1,). Obsérvese que es esto sólo lo que le compete: verificar la equivalencia de los coeficientes correctores y no la de proceder a corregirlos.
125. En estas circunstancias, entiendo que, como la Comisión fundó su propuesta en los trabajos de la OECE, el Consejo -a quien compete tomar la decisión final de corregir los coeficientes siempre que ello proceda- sólo podrá oponerse a los datos técnicos proporcionados por la OECE en caso de error manifiesto o de irregularidad de procedimiento.
126. Así será, por ejemplo, en caso de evidente incoherencia de las cifras presentadas, cuando el Consejo pueda aportar otros resultados más creíbles procedentes de otros institutos de igual prestigio o aun en el supuesto de que la verificación de las relaciones entre los coeficientes correctores no se haya efectuado "de acuerdo con" los servicios nacionales.
127. Ahora bien, en el presente caso, debe decirse que no puede afirmarse sin reservas la presencia de uno u otro de estos vicios.
128. Por un lado, hay que tener en cuenta que los resultados de la encuesta entre las agencias fueron sometidos a pruebas de credibilidad que el Consejo no pudo poner en cuestión de forma decisiva.
129. Además, no sólo no fueron presentadas otras cifras más exactas, sino que se comprobó que los métodos seguidos son los practicados por otras grandes organizaciones internacionales respecto a sus funcionarios.
130. Por otra parte, como ya se ha visto, la OECE requirió directamente la colaboración de los servicios estadísticos nacionales.
131. Verdad es que, al explicar el modo en que está organizada la colaboración entre la OECE y los servicios estadísticos nacionales, la Comisión mencionó el grupo de trabajo "Estadísticas de precios" como uno de los que (junto con el grupo de trabajo "artículo 65 del Estatuto") aseguran esta colaboración. Según parece, el grupo "Estadísticas de precios" está incluso compuesto, en gran medida, por representantes de los servicios estadísticos nacionales.
132. Siendo así, se impone concluir que la intervención del grupo en las tareas de verificación de los coeficientes correctores debe asegurarse desde la preparación de estos trabajos y la elaboración de los métodos que se deben aplicar. Ahora bien, caben dudas de que así haya acontecido en el presente caso.
133. Según se supo durante el procedimiento, también hubo dentro del grupo una oposición a los resultados presentados después de haberse practicado las encuestas. Pero, según parece, sólo se trató del especialista de un país (el británico) quien manifestó su oposición solamente en lo que se refiere a los resultados de la encuesta relativa a Londres.
134. Pero ni respecto a este punto (posición del grupo "Estadísticas") ni respecto a la intervención de los servicios estadísticos nacionales, el proceso nos ha aportado sólidos elementos de prueba que permitan una descripción completa de la película de los hechos y de su correcta y minuciosa valoración.
135. Además, hay que añadir que, dadas las funciones consultivas del grupo "Estadísticas de precios", la oposición de uno de sus miembros no debe poder bloquear el procedimiento de decisión de la OECE y de la Comisión, a menos que se trate de circunstancias específicas que, de no ser tenidas en cuenta, conducirían a un resultado manifiestamente erróneo.
136. Lo que se cuestiona directamente en este recurso no es, a pesar de ello, la forma de elaboración de la propuesta de la Comisión rechazada por el Consejo, sino el Reglamento finalmente adoptado por este último e impugnado por la Comisión.
137. Ahora bien, hay que decir que, aunque fuese menester reconocer indiscutiblemente que la OECE no se atuvo al procedimiento fijado en la Decisión de 1981 y, por lo tanto, que ha sido rechazada con todo fundamento la nueva propuesta de la Comisión, no por ello el Consejo estaría legitimado para adoptar pura y simplemente la propuesta inicial de la demandante (sin aplicación del límite del 2,5 %), anteriormente rechazada por basarse en datos poco fiables.
138. Por el contrario, el cumplimiento del Estatuto exige no sólo que se adopte una solución que tenga en cuenta la equivalencia real del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios, sino también que esta solución se funde en la colaboración de los respectivos servicios estadísticos y en los resultados que la propia OECE no consideró falsos.
139. Y si, como alega la Comisión, las objeciones de los especialistas británicos se refieren solamente a los resultados relativos a Londres, ello haría posible, con los datos disponibles y, eventualmente, tras las necesarias diligencias complementarias, introducir correcciones que puedan conseguir la unanimidad.
140. Por todo lo que antecede, es inevitable concluir que el primer motivo del recurso conduce a la anulación del Reglamento impugnado.
141. Utilizando los datos disponibles y procediendo a las rectificaciones marginales necesarias, de acuerdo con los servicios estadísticos nacionales, no se aprecian obstáculos importantes que se opongan a que la OECE cumpliese su misión de sostener la nueva propuesta que presente la Comisión en ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
142. ¿Qué se puede decir ahora del segundo motivo del recurso?
142.2. La retroactividad de los coeficientes correctores
143. Al presentar su segunda propuesta de revisión de los coeficientes correctores, la Comisión propuso como fecha de entrada en vigor el 1 de enero de 1981, término del período de cinco años transcurrido desde la anterior revisión de los coeficientes correctores (1 de enero de 1976).
144. El Consejo no aceptó sin embargo, la fecha propuesta como punto de partida para la entrada en vigor de la revisión de los coeficientes correctores, alegando que "ya no (es) posible determinar con suficiente exactitud la situación que prevalecía el 1 de enero de 1981".
145. En lugar de esta fecha, el Consejo eligió entonces la que consideraba como "la primera fecha apropiada posterior a la transmisión de la propuesta modificada, a saber el 1 de julio de 1986".
146. La Comisión se opone justamente a la legalidad de dicha decisión, invocando los siguientes fundamentos:
a) con arreglo al artículo 64 del Estatuto, el objeto de la revisión de los coeficientes correctores es controlar y garantizar la equivalencia del poder adquisitivo de los funcionarios; por lo que la rectificación deberá surtir efectos a partir del momento en que la modificación del poder adquisitivo fue comprobada (1 de enero de 1981);
b) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Roumengous-Carpentier (apartados 25 a 28) y otros,(12) está excluido que, en el ámbito del apartado 2 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo disponga de una facultad discrecional de decidir sobre la retroactividad o la irretroactividad de las medidas de adaptación de los coeficientes correctores, en caso de modificación importante del coste de vida. Según el Tribunal de Justicia, en tal caso, el Consejo, cuando compruebe un alza sensible del coste de vida deberá deducir de él las consecuencias necesarias.
En ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, el Consejo adoptó el Reglamento nº 3681/83, de 19 de diciembre de 1983,(13) por el que se adaptan los coeficientes correctores con efecto retroactivo desde la fecha en que se produjo un alza importante del coste de vida (en Roma y Varese) (traducción no oficial).
Ahora bien, la Comisión estima que la norma fijada por el Tribunal de Justicia en al ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 65, es válido a fortiori dentro del marco del artículo 64, que además, constituye la base jurídica del Reglamento nº 3087/78, de 21 de diciembre de 1978,(14) impugnado en el asunto Roumengous, y del Reglamento que lo modifica, de 19 de diciembre de 1983;
c) además, la Comisión se opone a las dos razones que, según el Consejo, justificaban la imposibilidad de determinar con suficiente exactitud la situación que prevalecía el 1 de enero de 1981.
Por un lado, no es pertinente invocar "las fechas de transmisión de la propuesta original y modificada" porque lo único importante es la posibilidad del órgano encargado de calcular los precios de estar o no en condiciones de cumplir su misión, lo que ha realizado recurriendo a la interpolación -técnica corriente en estadística- a partir de los índices nacionales de precios. El período de un año y medio transcurrido entre la entrega de los resultados de la encuesta efectuada por la OECE y la presentación de la primera propuesta de la Comisión se explicaría, además, por las dudas planteadas para tomar en consideración el factor vivienda, tanto como las conversaciones técnicas con el personal.
Por otro lado, no tendría ningún sentido invocar "las dificultades que se presentaron sobre el cálculo exacto del elemento alquiler", ya que el rechazo de su primera propuesta no dejaba a la Comisión ninguna otra alternativa que determinar lo más exactamente posible el coste de vida en la fecha referida;
d) finalmente, la Comisión considera que la decisión efectuada por el Consejo en favor de la fecha 1 de julio de 1986 es contradictoria con los propios términos del Reglamento, en que el Consejo admite "cierto descenso ((...)) del poder adquisitivo de los funcionarios" y en el que se mencionan fechas de examen de los coeficientes correctores (1980, 1984 y 1985) anteriores a la fecha de 1 de julio de 1986.
Por otra parte, la Comisión considera que la decisión del Consejo ("la primera fecha apropiada posterior a la transmisión de la propuesta modificada") es arbitraria y está desprovista de significado.
147. Tampoco me parece que la posición del Consejo sea defendible.
148. Lo que se cuestiona es el cumplimiento riguroso por esta institución de lo establecido en el artículo 64 del Estatuto y de la Decisión de 1981.
149. Ahora bien, no puede dejar de considerarse que la doctrina definida en la sentencia Roumengous puede trasladarse, mutatis mutandis, al campo de la revisión periódica (quinquenal) de los coeficientes correctores.
150. Es lo que se deduce del reconocimiento del principio de equivalencia del poder adquisitivo, como ya lo consagró dicha sentencia y está concretado en la Decisión de 1981.
151. El Estatuto y la Decisión que estableció el método adecuado para darle aplicación requieren que "las relaciones entre coeficientes correctores expresen correctamente las equivalencias del poder adquisitivo entre las retribuciones pagadas al personal" que desempeña sus funciones en los diversos lugares de destino.
152. La verificación periódica de los coeficientes llevará a corregirlos siempre que de ella resulte que las variaciones del coste de vida han modificado las relaciones del poder adquisitivo y han destruído su equivalencia.
153. Por ello, hay que considerar que la rectificación debe surtir efectos a partir del momento en el que se procedió al examen de las paridades del poder adquisitivo y se concluyó que los coeficientes fijados ya no las representaban con rigor.
154. Como generalmente la verificación se efectúa (o se termina) a posteriori, la rectificación será normalmente "retroactiva", en el sentido de que producirá efectos a partir de un momento anterior a aquél en que se efectuó el análisis y cuando se adopte en consecuencia la decisión de rectificación.
155. Ello se produce por ministerio de la ley y no depende de ninguna idea de seguridad jurídica o de confianza legítima, apoyada o no en un compromiso asumido por la Administración.
156. Si no se procediera así se dejarían sin rectificar, durante un largo período, coeficientes de los que ya se ha reconocido (cinco años atrás) que no recogen con todo rigor las equivalencias del poder adquisitivo.
157. Comprobemos además que la aplicación de los nuevos coeficientes correctores a partir del 1 de julio de 1986 únicamente, significaría que han pasado nada menos que diez años desde la revisión anterior.
158. Es cierto que el tiempo transcurrido desde el período de referencia hace más delicadas las operaciones de cálculo. No me parece sin embargo que este argumento pueda oponerse a la retroactividad de la rectificación de los coeficientes.
159. Hay que tener en cuenta que sólo está en litigio el factor "coste de vivienda" (y, según parece, en las instancias técnicas sólo -o principalmente- en lo que respecta a Londres), ya que todos los otros elementos del coste de vida se han calculado sin discusión, con relación al 1 de enero de 1981, fundados en las encuestas realizadas en 1980 y 1981.
160. Por su parte, los datos relativos a los alquileres comenzaron a tomarse de la contabilidad nacional (primera propuesta de la Comisión) para luego (segunda propuesta) determinarse mediante encuestas realizadas en 1984 y 1985, cuyos resultados fueron interpolados al 1 de enero de 1985.
161. No es, pues, lógico ni justo que, disponiendo de valores relativos a enero de 1981 (la mayor parte de los cuales fueron obtenidos en esa misma época), se invoque el tiempo transcurrido para evitar la retroactividad.
162. En mi opinión, esta afirmación es válida tanto para el Reglamento impugnado (basado, en cuanto al coste de la vivienda, en los valores de la contabilidad nacional), como para la segunda propuesta de la Comisión, rechazada por el Consejo (basada, en lo que se refiere a la vivienda, en la encuesta entre las agencias inmobiliarias). En este último caso, la interpolación permitió referir dichos datos al 1 de enero de 1981. Se trata de una técnica universalmente utilizada; es verdad que no garantiza una seguridad al 100 % de los resultados obtenidos, pero ello acontece con cualquier otra técnica utilizada en el campo de la estadística. Por otra parte, el propio Consejo no escapó a la necesidad de utilizarla porque, en la propuesta de su secretaría general, fundamento del Reglamento impugnado, se establece que "los nuevos coeficientes correctores fueron calculados extrapolando al 1 de julio de 1986 los datos de la contabilidad nacional utilizados cuando se efectuó la verificación del 1 de enero de 1981" (traducción no oficial).
163. Por otra parte, tampoco es válido el argumento contra la retroactividad fundado por el Consejo en el coste financiero de la operación. No es ésta una consideración que el Consejo pueda oponer al cumplimiento de los imperativos estatutarios y a la satisfacción de las expectativas legítimas que de él deriven para los funcionarios.
164. Queda por saber cuál es la fecha exacta que se debe considerar.
165. La Comisión invoca la periodicidad quinquenal establecida en la Decisión de 1980 para defender la fecha 1 de enero de 1981.
166. No obstante, no me parece que deba ser así necesariamente.
167. En efecto, la Decisión de 1976 sólo se refería a una "verificación periódica", sin otra precisión.
168. Ahora bien, la Decisión de 1981, que consagró el principio de la revisión quinquenal, determinó, en su artículo 1, que el nuevo método establecido se aplicaría durante 10 años a partir de 1 de julio de 1981.
169. Como la Decisión empezó a producir efectos el 15 de diciembre de 1981 (artículo 2), procede considerar que era aplicable al proceso de revisión de los coeficientes correctores que se encontraban en curso en esa fecha.
170. En todo caso, esta Decisión hizo obligatoria la revisión quinquenal, no a partir del 1 de enero, sino sólo desde el 1 de julio de 1981.
171. A pesar de ello, si bien no es obligatorio hacer transcurrir la periodicidad quinquenal a partir de 1 de enero de 1981, ya era posible -en virtud del método de 1976- referir la "revisión periódica" de los coeficientes a esta fecha. La adopción de dicha fecha permitirá evitar el inconveniente de la necesidad de ajustar los datos de base en función de cualquier otra fecha; simplemente, habrá que contar los nuevos períodos de cinco años a partir de la misma.
IV. Conclusiones
172. De todo lo que precede resulta que, en mi opinión, el recurso interpuesto por la Comisión debe estimarse y por consiguiente debe anularse el Reglamento nº 3619/86 del Consejo, de 26 de noviembre de 1986, por el que se adaptan los coeficientes correctores que se aplican a las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas destinados fuera de Bruselas y Luxemburgo.
173. Para evitar una discontinuidad en el régimen de las retribuciones, creo que debe atenderse la petición de la Comisión en el sentido de que el Tribunal de Justicia:
declare, en aplicación del apartado 2 del artículo 174 del Tratado y a semejanza de lo que ya ha declarado en la sentencia de 5 de junio de 1973, en el asunto 81/72 (15) sobre la aplicación del artículo 65 del Estatuto, que el Reglamento anulado continuará surtiendo efectos hasta la adopción de un nuevo Reglamento por el Consejo.
174. En lo que se refiere a las costas, como las partes no presentaron pretensiones sobre este punto, cada una de ellas deberá cargar con las propias.
(*) Traducido del portugués.
(1) DO L 336, de 29.11.1986, p. 1.
(2) Sucesivamente, asunto 194/86, Rydalm/Comisión; asunto 327/86, Herkenrat y otros/Comisión; asunto 328/86, Brazzelli y otros; asunto 163/87, Nowak/Comisión; asunto 295/87, Bertolo y otros/Comisión; asunto 300/87, Baumgaertner y otros/Comisión; asuntos 312 a 317/87, Nonon, Andreasen, Binns, Swinnock, Price, Kingston y otros/Comisión, Parlamento, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas; asuntos 332 y 336/87, Da Po, Actis-Dato y otros/Comisión.
(3) Véase sentencia de 15 de diciembre de 1982, en el asunto 158/79, Roumengous y otros, Rec. 1982, p. 4379, apartado 9; Véanse igualmente sentencias de 15 de enero de 1985 en los asuntos acumulados nºs 532, 534, 543, 567, 600, 618 y 660/79, Jan Amesz y otros; Véase asunto 737/79, Dino Battaglia y otros, Rec. 1985, p. 71.
(4) DO L 386, de 31.12.1981, p. 6; EE 01/03 p. 119.
(5) Es cierto que los considerandos de la Decisión de 1981 sólo mencionan el artículo 65 y que el punto II, 1 de la Decisión se titula "Examen anual del nivel de las retribuciones (apartado 1 del artículo 65 del Estatuto)". Sin embargo, aunque en este caso estamos fuera del ámbito de aplicación del examen anual, el punto II, 1.1 regula la adaptación quinquenal de los coeficientes correctores mencionando en su párrafo 1 al artículo 64 del Estatuto.
(6) Sentencia de 6 de octubre de 1982 en el asunto 59/81, Comisión/Consejo, Rec. 1982, pp. 3329 y 3358, apartado 33; sentencia Roumengous Carpentier, apartado 28, p. 4402.
(7) Sentencia Roumengous, apartado 23, p. 4401.
(8) Véase sentencia de 26 de junio de 1975 en el asunto 70/74, Comisión/Consejo, Rec. 1975, pp. 795, 807 y 808, apartados 20 a 23.
(9) El texto de la Comisión, en este punto, es poco explícito y parece incompleto.
(10) "No sin justificación", según la expresión utilizada por la propia Comisión.
(11) Encuesta entre las agencias (propuesta de la Comisión), sin tener en cuenta el factor vivienda, consideración de los costes de construcción y del coste de la vivienda calculados según los medios globales en base a la contabilidad nacional (Reglamento del Consejo).
(12) Véase también la citada sentencia, de 6 de octubre de 1982, Comisión/Consejo.
(13) DO L 368 de 28.12.1983.
(14) DO L 369 de 29.12.1978, p.10.
(15) Comisión/Consejo, Rec. 1973, pp. 575, 587.