62010CJ0023_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑23/10,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, entrada em 14 de Janeiro de 2010,
Comissão Europeia,
representada por A. Caeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Portuguesa,
representada por L. Inez Fernandes, na qualidade de agente,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: D. Šváby, presidente de secção, E. Juhász e T. von Danwitz (relator), juízes,
advogado‑geral: V. Trstenjak,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, devido à aceitação sistemática, pelas suas autoridades aduaneiras, no decurso dos anos de 1998 a 2002, de declarações aduaneiras de introdução em livre prática de bananas frescas, sabendo ou devendo aquelas razoavelmente saber que o peso declarado das bananas não correspondia ao seu peso real, e devido à recusa das autoridades portuguesas de colocarem à disposição os recursos próprios correspondentes à perda de receitas e os respectivos juros de mora, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força:
– dos artigos 68.° e seguintes do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1, a seguir «código aduaneiro»);
– do artigo 290.°‑A do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 89/97 da Comissão, de 20 de Janeiro de 1997 (JO L 17, p. 28, a seguir «Regulamento n.° 2454/93»), e do seu Anexo 38B; bem como
– dos artigos 2.°, 6.° e 9.° a 11.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 155, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (Euratom, CE) n.° 1355/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996 (JO L 175, p. 3, a seguir «Regulamento n.° 1552/89»), e dos mesmos artigos do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 130, p. 1).
Quadro jurídico
Regulamentação relativa ao código aduaneiro
2. Segundo o artigo 13.° do código aduaneiro, «[a]s autoridades aduaneiras podem adoptar, nas condições fixadas pelas disposições em vigor, todas as medidas de controlo que considerem necessárias para a correcta aplicação da legisla[ção] aduaneira».
3. Nos termos do artigo 68.° deste código:
«Para a conferência das declarações por elas aceites, as autoridades aduaneiras podem proceder:
a) A um controlo documental que incida sobre a declaração e os documentos que se lhe encontram juntos. As autoridades podem exigir do declarante a apresentação de qualquer outro documento com vista à conferência da exactidão dos elementos da declaração;
b) À verificação das mercadorias, acompanhada de uma eventual extracção de amostras com vista à sua análise ou a um controlo mais aprofundado.»
4. O artigo 71.° do referido código determina:
«1. Os resultados da conferência da declaração servem de base à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro a que as mercadorias se encontram sujeitas.
2. Caso não se proceda à conferência da declaração, a aplicação das disposições previstas no n.° 1 efectua‑se com base nos elementos da declaração.»
5. O artigo 72.° do código aduaneiro estabelece:
«1. As autoridades aduaneiras adoptarão as medidas que permitam a identificação das mercadorias, quando essa identificação for necessária para garantir a observância das condições que regem o regime aduaneiro para o qual foram declaradas as referidas mercadorias.
2. Os meios de identificação apostos nas mercadorias ou nos meios de transporte apenas podem ser retirados ou destruídos pelas autoridades aduaneiras ou com autorização dessas autoridades, salvo se, na sequência de um caso fortuito ou de força maior, a remoção ou destruição se revelarem indispensáveis para garantir a protecção das mercadorias ou dos meios de transporte.»
6. Nos termos do artigo 73.°, n.° 1, deste código:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 74.°, quando as condições de sujeição ao regime em causa estiverem reunidas e desde que as mercadorias não sejam objecto de medidas de proibição ou de restrição, as autoridades aduaneiras concedem a autorização de saída das mercadorias após os elementos da declaração terem sido verificados ou admitidos sem verificação. O mesmo acontece no caso de a verificação não poder ser concluída em prazo razoável e deixar de ser necessária a presença das mercadorias para essa verificação.»
7. O Regulamento n.° 89/97, ao alterar o Regulamento n.° 2454/93 na sua versão anterior, introduziu disposições especiais relativas à introdução em livre prática de bananas a partir de 1 de Fevereiro de 1997.
8. O artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93 dispõe:
«O exame para o controlo, na importação, da massa líquida das bananas do código NC 0803 00 19 deve incidir num número mínimo de declarações de introdução em livre prática igual a 10% por ano em cada estância aduaneira.
O exame das bananas efectuar‑se‑á no momento da introdução em livre prática em conformidade com as normas fixadas no Anexo 38B.»
9. O Anexo 38B do Regulamento n.° 2454/93 prevê:
«1. Para efeitos de aplicação do artigo 290.°‑A, as autoridades aduaneiras da estância aduaneira em que foi entregue a declaração para a introdução em livre prática de bananas frescas determinam a massa líquida baseando‑se numa amostra de unidades de embalagem de bananas, por tipo de embalagem e por origem.
2. A amostra de unidades de embalagem a pesar deve ser representativa da declaração e incidir, no mínimo, sobre as seguintes quantidades:
>lt>1
Quando uma carga é, na sua totalidade, objecto de uma única declaração aduaneira, o serviço aduaneiro pode, salvo em caso de suspeita de fraude, basear o cálculo da massa líquida numa amostragem mínima de 15 unidades de embalagem (do mesmo tipo de embalagem e da mesma origem).
A massa líquida é determinada do seguinte modo:
– após a abertura de, pelo menos, uma unidade da embalagem, pela determinação da massa da embalagem,
– a massa reconhecida da embalagem será válida para todas as embalagens do mesmo tipo e deduzida da massa reconhecida da totalidade das unidades de embalagem pesadas,
– a massa média estabelecida por unidade de embalagem de bananas, em função da massa reconhecida pela amostra controlada, será aceite como base para determinar a massa líquida das bananas objecto da declaração.»
Regulamentação relativa aos recursos próprios
10. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 94/728/CE/Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO L 293, p. 9), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, constituem recursos próprios inscritos no orçamento das Comunidades Europeias as receitas provenientes, nomeadamente, «dos direitos da Pauta Aduaneira Comum e dos outros direitos estabelecidos ou a estabelecer pelas instituições das Comunidades sobre as trocas comerciais com países não membros». Esta disposição tem o mesmo teor que o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades (JO L 185, p. 24).
11. Os n. os  1 e 1A do artigo 2.° do Regulamento n.° 1552/89 prevêem:
«1. Para efeitos da aplicação do presente regulamento, um direito das Comunidades sobre os recursos próprios referidos no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 2.° da Decisão 88/376/CEE, Euratom considera‑se apurado assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor.
1A A data a considerar para o apuramento referido no n.° 1 é a data do registo de liquidação previsto na regulamentação aduaneira.
[…]»
12. Nos termos do artigo 6.°, n. os  1 e 2, deste regulamento:
«1. Será mantida pelo Tesouro de cada Estado‑Membro ou pelo organismo designado por cada Estado‑Membro uma contabilidade dos recursos próprios, discriminada segundo a natureza desses recursos.
[…]
2. a)	Sem prejuízo do disposto na alínea b) do presente número, os direitos apurados nos termos do artigo 2.° serão lançados na contabilidade o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado;
b) Os direitos apurados e não inscritos na contabilidade referida na alínea a) por ainda não terem sido cobrados, nem ter sido fornecida qualquer caução, serão lançados numa contabilidade separada, no prazo previsto na alínea a). Os Estados‑Membros podem proceder do mesmo modo nos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objecto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos.
[…]»
13. O artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento estabelece que, «[s]egundo as regras definidas no artigo 10.°, cada Estado‑Membro inscreverá os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do Tesouro ou do organismo por ele designado».
14. O artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1552/89 prevê:
«Após dedução de 10% a título de despesas de cobrança nos termos do n.° 3 do artigo 2.° da Decisão 88/376/CEE, Euratom, o lançamento dos recursos próprios referidos no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 2.° dessa decisão efectuar‑se‑á o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado nos termos do artigo 2.°
Todavia, em relação aos direitos lançados na contabilidade [B], nos termos do n.° 3, alínea b), do artigo 6.°, o lançamento deve ser efectuado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês seguinte ao da cobrança dos direitos.»
15. Por força do artigo 11.° deste regulamento, «qualquer atraso nos lançamentos na conta referida no n.° 1 do artigo 9.° implicará o pagamento, pelo Estado‑Membro em causa, de um juro a uma taxa igual à taxa de juro aplicada, na data do vencimento, no mercado monetário desse Estado‑Membro, aos financiamentos a curto prazo, acrescida de dois pontos. Essa taxa aumentará 0,25 pontos por cada mês de atraso. A taxa assim aumentada aplicar‑se‑á durante todo o período de atraso.»
16. Os n. os  1 e 2 do artigo 17.° do mesmo regulamento prescrevem:
«1. Os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para que os montantes correspondentes aos direitos apurados nos termos do artigo 2.° sejam colocados à disposição da Comissão nas condições fixadas pelo presente regulamento.
2. Os Estados‑Membros só serão dispensados de colocar à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos apurados se não tiver sido possível efectuar a respectiva cobrança por motivos de força maior. Por outro lado, em casos específicos, os Estados‑Membros podem não colocar esses montantes à disposição da Comissão quando, após análise aprofundada de todos os dados relevantes do caso em questão, se verificar que lhes é absolutamente impossível proceder à cobrança por motivos alheios à sua vontade. […]»
17. A partir de 31 de Maio de 2000, o Regulamento n.° 1552/89 foi substituído pelo Regulamento n.° 1150/2000. Os artigos 2.°, 6.°, 9.° a 11.° e 17.° deste último regulamento têm um conteúdo essencialmente idêntico ao dos mesmos artigos do Regulamento n.° 1552/89. Há que precisar contudo que, enquanto o Regulamento n.° 1552/89 remetia para a Decisão 88/376, o Regulamento n.° 1150/2000 remete para a Decisão 94/728. Aliás, a numeração dos artigos deste regulamento difere ligeiramente da do Regulamento n.° 1552/89, no sentido de que o artigo 2.°, n.° 1A, passou a artigo 2.°, n.° 2, e o artigo 6.°, n.° 2, passou a artigo 6.°, n.° 3, e a referência a esta disposição no artigo 10.°, n.° 1, foi adaptada em conformidade.
18. O artigo 8.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1), que está incluído no título III sob a epígrafe «Controlos», dispõe:
«1. Em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar a regularidade e a realidade das operações que envolvem os interesses financeiros das Comunidades.
2. As medidas de controlo são adaptadas às especificidades de cada sector e proporcionais aos objectivos prosseguidos Estas medidas têm em conta as práticas e estruturas administrativas existentes nos Estados‑Membros e são determinadas de forma a não gerar imposições económicas e custos administrativos excessivos.
A natureza e a frequência dos controlos e verificação no local a efectuar pelos Estados‑Membros bem como as suas regras de execução[...] são determinadas, sempre que necessário, pelas regulamentações sectoriais, a fim de assegurar uma aplicação uniforme e eficaz das regulamentações em causa, nomeadamente prevenir e detectar irregularidades.
3. As regulamentações sectoriais devem conter as disposições necessárias para assegurar um controlo equivalente através da aproximação dos procedimentos e métodos de controlo.»
Procedimento pré‑contencioso
19. Na sequência de uma indicação da República Italiana por carta de 22 de Junho de 2000 relativa ao tratamento da introdução em livre prática de bananas por algumas estâncias aduaneiras comunitárias, a Comissão, de 18 a 22 de Junho de 2001, efectuou uma acção de controlo às estâncias aduaneiras portuguesas de Alcântara Norte e Setúbal. Segundo o relatório desse controlo, enviado à República Portuguesa por carta de 23 de Outubro de 2001, os funcionários daquelas alfândegas aceitavam sistematicamente sem pesagem um peso declarado de 18,14 kg por caixa de bananas, embora soubessem que essas declarações não correspondiam à realidade e indicavam muitas vezes um peso inferior ao real. As autoridades portuguesas foram convidadas a esclarecer como pretendiam neutralizar os efeitos negativos dessa prática para o orçamento comunitário. A República Portuguesa enviou os seus comentários por ofício de 6 de Março de 2002.
20. Por ofício de 27 de Agosto de 2002, a Comissão convidou a República Portuguesa a modificar, o mais depressa possível, a referida prática administrativa e a estabelecer um método de avaliação das eventuais consequências financeiras dela resultantes, baseando‑se, por exemplo, em estatísticas de controlos de peso efectuados. A República Portuguesa respondeu, em 13 de Março de 2003, não ser possível, por não ter havido pesagem, calcular os direitos devidos partindo de uma base tributável diferente da constante da declaração aduaneira apresentada e aceite.
21. Um funcionário do Ministério das Finanças português comunicou à Comissão, por correio electrónico de 23 de Junho de 2003, que as autoridades portuguesas tinham deixado de aceitar declarações de importação de bananas indicando um peso de 18,14 kg, que tinham elaborado instruções internas para as alfândegas a fim de alterar o processo de controlo e que consideravam estar então em condições de garantir o cumprimento das regras comunitárias relativas à importação de bananas.
22. Por ofício de 5 de Agosto de 2003, e na falta de uma proposta por parte da República Portuguesa relativamente à avaliação das consequências financeiras da aceitação de declarações de importação de bananas indicando um peso fictício, a Comissão convidou a República Portuguesa, por um lado, a comunicar‑lhe as listas de pesos de todas as declarações controladas no decurso do ano de 2000 e, por outro, a controlar, na medida do possível, todas as declarações de introdução em livre prática de bananas frescas durante o período compreendido entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003.
23. Em 9 de Fevereiro de 2004, a República Portuguesa comunicou a Circular n.° 82/2003, de 16 de Julho de 2003, com instruções internas às alfândegas sobre o regime de controlo na importação de bananas e os resultados do controlo de todas as declarações de importação de bananas frescas apresentadas nas suas estâncias aduaneiras entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003. No entanto, não comunicou os resultados dos controlos relativos ao ano 2000.
24. A Comissão, por ofício de 9 de Julho de 2004, informou a República Portuguesa de que seria calculado «o diferencial dos direitos de importação devidos entre o peso de 18,14 kg por caixa e o peso real, salvo se qualquer elemento em contrário fo[sse] fornecido pelas autoridades portuguesas com base nos resultados» dos controlos efectuados entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003. Assim, o montante devido relativamente aos anos de 1998 a 2002 era de 16 087 604,41 euros. Consequentemente, a Comissão convidou a República Portuguesa a colocar esse montante à disposição o mais rapidamente possível. A República Portuguesa respondeu, por ofício de 22 de Março de 2005, que as declarações que não foram objecto de controlo foram aceites com base nos artigos 68.°, 71.°, 73.° do código aduaneiro, de forma que nenhum prejuízo terá resultado para o orçamento comunitário.
25. A Comissão decidiu desencadear o processo previsto no artigo 226.° CE e enviou à República Portuguesa uma notificação para cumprimento, em 23 de Março de 2007. Na sequência da resposta da República Portuguesa de 31 de Maio de 2007, a Comissão, em 1 de Fevereiro de 2008, emitiu um parecer fundamentado no qual convidava a República Portuguesa a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua recepção. A República Portuguesa manteve a sua posição por ofício de 4 de Abril de 2008.
26. Foi nestas condições que a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Argumentos das partes
27. Em primeiro lugar, a Comissão censura a República Portuguesa pelo facto de ter aceitado, de forma sistemática, declarações aduaneiras de introdução em livre prática de bananas frescas com a indicação de um peso «standard», designadamente o peso mínimo das bananas maduras garantido à chegada pelo expedidor, sem verificar a exactidão dessas declarações.
28. Com efeito, segundo o Regulamento n.° 2454/93, a «massa líquida» das bananas na importação, ou seja, o seu «peso real», deve servir de base à aplicação dos direitos aduaneiros. Ora, na sequência dos controlos efectuados relativamente a uma parte das referidas declarações, as autoridades aduaneiras portuguesas conheciam ou deviam razoavelmente saber que o peso real das bananas importadas era sempre diferente do peso «standard» declarado, sendo o peso real normalmente superior ao peso declarado. Por conseguinte, a faculdade que as autoridades aduaneiras têm de efectuar controlos suplementares do peso das bananas para além do mínimo de 10% exigido pelo artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93 torna‑se uma obrigação para proteger eficazmente os recursos próprios comunitários. Neste aspecto, a declaração de um peso «standard» comercial seria suficiente, por si mesma, para duvidar da realidade do peso declarado.
29. Em segundo lugar, a Comissão considera que as autoridades portuguesas são responsáveis pela perda de recursos próprios comunitários resultantes dessa prática. O montante a colocar à disposição do orçamento comunitário relativamente aos anos de 1998 a 2002 ascende a 16 087 604,41 euros. A prática censurada só foi alterada no decurso do ano de 2003, como resulta do correio electrónico de 23 de Junho de 2003 e da Circular n.° 82/2003.
30. O método de cálculo do referido montante acordado com as autoridades portuguesas consistiu em controlar todas as importações de bananas frescas entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003 e depois calcular, em função dos resultados desse controlo, o peso médio das bananas importadas no decurso dos anos de 1998 a 2002. Este método forfetário garante a protecção dos interesses financeiros comunitários, evitando uma sobrecarga de trabalho desproporcionada para as autoridades portuguesas. Na réplica, a Comissão acrescenta que, tendo em conta a inexistência das mercadorias sobre as quais deveriam incidir as verificações, convidou reiteradamente, mas sem êxito, a República Portuguesa a propor um método de avaliação das consequências financeiras para o orçamento comunitário da aceitação de declarações aduaneiras com a indicação de um peso fictício.
31. A República Portuguesa conclui pedindo que a acção seja julgada improcedente.
32. A título liminar, a República Portuguesa requer que lhe seja facultado o acesso a toda a correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades italianas, a fim de tomar conhecimento quer das informações prestadas por estas autoridades quer das posições subsequentemente assumidas pela Comissão.
33. No que diz respeito ao incumprimento censurado, a República Portuguesa reconhece que, até 2006, era prática corrente, por parte dos operadores económicos, declararem um peso «standard» fictício por caixa de bananas frescas importadas, peso esse que era de início, designadamente em 1998, de 18,14 kg e, durante o segundo semestre de 2002, de 18,85 kg. Contudo, a República Portuguesa considera que o direito comunitário foi respeitado, na medida em que as autoridades aduaneiras efectuavam pesagens relativamente a 30%, em média, das declarações, o que a Comissão não contesta.
34. Segundo a República Portuguesa, não existia a obrigação de controlar, através de pesagem, mais de 10% das declarações aduaneiras de introdução em livre prática de bananas importadas, independentemente do facto de essas declarações terem sido feitas com base no «peso real» ou num peso fictício das referidas bananas. Dado que, segundo o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, as regulamentações sectoriais determinam a frequência dos controlos a fim de prevenir irregularidades, o legislador comunitário teria renunciado a impor a pesagem relativamente a 90% das declarações quando impôs, por regulamentação sectorial, o controlo de apenas 10% destas declarações, estando embora consciente da prática corrente que consistia em declarar um peso fictício.
35. De qualquer forma, não existia a obrigação de controlar todas as declarações de bananas que indicassem um peso líquido de 18,14 kg por caixa de bananas. Tal obrigação não poderia resultar do risco de aceitação de declarações incorrectas, uma vez que esse risco é inerente ao método estabelecido no Anexo 38B do Regulamento n.° 2454/93, o qual prevê unicamente a pesagem de um número reduzido de caixas. Além disso, o controlo de todas as declarações aduaneiras implicaria sérios constrangimentos ao nível da gestão dos recursos humanos existentes e sobrecarregaria financeiramente o Estado‑Membro em questão.
36. Não seria igualmente possível concluir que os funcionários das estâncias aduaneiras tinham seguramente consciência de que o peso real por caixa de bananas era sempre superior a 18,14 kg. É certo que as pesagens efectuadas no decurso do ano de 1997 e nos anos seguintes demonstraram que o peso declarado era, em média, superior ao peso real em 200 gramas por caixa. Contudo, quase metade das caixas de bananas pesadas na Alfândega de Setúbal durante o ano de 2000 tinham um peso líquido inferior a 18,14 kg.
37. Além disso, a República Portuguesa alega que não é obrigada a colocar à disposição da Comissão o montante de 16 087 604,41 euros e os juros de mora correspondentes. Uma vez que não é possível utilizar as mercadorias controvertidas para proceder à verificação das declarações através de pesagem, seria impossível afirmar que foram cobrados montantes inferiores aos legalmente devidos. As autoridades portuguesas nunca acordaram com a Comissão na utilização de qualquer método forfetário para efeito do cálculo das consequências financeiras da prática em causa para o orçamento comunitário, em especial a utilização para esse efeito das pesagens efectuadas em 2003.
38. Quanto à determinação do momento da alteração da prática controvertida, a República Portuguesa alega que o correio electrónico de 23 de Junho de 2003 não pode ser invocado como prova no presente processo, uma vez que foi enviado a título pessoal por um funcionário do Estado e não indica a partir de que momento essa prática foi alterada. Também não se pode sustentar que essa prática só foi alterada após a publicação da Circular n.° 82/2003.
39. Além disso, o mesmo Estado‑Membro alega deverem ser tidas em conta as seguintes circunstâncias no quadro da apreciação da sua responsabilidade.
40. Em especial, a avaliação do eventual impacto negativo da prática controvertida no orçamento comunitário deveria basear‑se em controlos efectuados no período em causa. Com efeito, resulta das verificações operadas durante o ano de 1998 e os anos seguintes que o peso médio por caixa de bananas importadas era de 18,35 kg, o que constitui evidentemente um peso inferior ao peso médio de 19,16 kg constatado entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003. A referida avaliação deveria igualmente ter em conta as importações de bananas originárias da República Dominicana e da Guatemala, efectuadas durante o período em causa, e não unicamente as provenientes da Costa Rica, do Panamá, da Colômbia e do Equador.
41. Além disso, outros Estados‑Membros também não aplicaram a legislação comunitária tal como interpretada pela Comissão. Ora, a Comissão só efectuou controlos em alguns Estados‑Membros.
42. Por último, a Comissão parece ter aceitado a prática generalizada que consiste em declarar um peso fictício. Tendo embora conhecimento dessa prática, não reforçou a obrigação de declaração do peso real quando da adopção do Regulamento n.° 89/97 nem dirigiu uma comunicação aos importadores que salientasse a necessidade de declararem o peso real. A Comissão violou igualmente a obrigação de assistência mútua, dado que, imediatamente após ter recebido as informações das autoridades italianas, não convidou as autoridades portuguesas a controlar todas as declarações com indicação de um peso fictício. Na sequência da inspecção realizada no mês de Junho de 2001, a Comissão adoptou uma posição pouco clara relativamente às medidas a tomar, à responsabilidade das autoridades portuguesas e ao método de avaliação do prejuízo eventualmente sofrido.
Apreciação do Tribunal
43. A título preliminar, há que constatar que o Tribunal de Justiça não pode decidir, no quadro da presente acção, sobre o pedido da República Portuguesa de aceder a toda a correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades italianas. Sendo o objecto desta acção apenas o incumprimento imputado pela Comissão ao Estado‑Membro, o referido pedido ultrapassa o âmbito do presente processo.
Quanto à aceitação sistemática de declarações aduaneiras com indicação de um peso «standard» fictício
44. Antes de mais, cumpre sublinhar que decorre do artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93 que a aplicação de direitos aduaneiros às bananas frescas se deve basear na massa líquida destas bananas na importação e, portanto, no seu peso real. Em contrapartida, não está previsto que as autoridades aduaneiras possam admitir uma certa diferença entre o peso real e o peso declarado. Daqui decorre que a indicação de um peso «standard» numa declaração aduaneira de introdução em livre prática não é conforme com a regulamentação comunitária.
45. O referido artigo 290.°‑A prevê igualmente que, para controlar a massa líquida na importação de bananas frescas, o respectivo exame, que se efectua no momento da introdução em livre prática, em conformidade com as regras estabelecidas no Anexo 38B do mesmo regulamento, deve incidir sobre um número mínimo de declarações de introdução em livre prática de 10% por ano e por estância aduaneira.
46. Uma vez que o referido artigo fixa esta taxa mínima independentemente das circunstâncias concretas das importações em causa, não limita a possibilidade de se proceder a mais controlos se se puder pensar que a veracidade das declarações é passível de dúvidas.
47. No que se refere à questão de saber se, em circunstâncias como as que estão em causa na presente acção, é necessário efectuar controlos das declarações aduaneiras para além da percentagem mínima de 10%, há que lembrar que, nos termos do artigo 1.° do código aduaneiro, a regulamentação aduaneira é constituída por esse código e pelas disposições aprovadas para sua aplicação ao nível comunitário ou nacional. As regras estabelecidas num regulamento de aplicação como o Regulamento n.° 2454/93 não afastam, por isso, a aplicação das regras gerais estabelecidas pelo código aduaneiro, constituindo antes modalidades da sua aplicação (v., por analogia, acórdão de 7 de Setembro de 2006, Nowaco Germany, C‑353/04, Colect., p. I‑7357, n.° 52).
48. Em especial, os artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro, como resulta da estrutura desse código, são disposições aduaneiras gerais que se aplicam, designadamente, a todas as declarações aduaneiras de introdução em livre prática (v., neste sentido, acórdão Nowaco Germany, já referido, n. os  46 e 47).
49. Decorre destes artigos que as medidas de controlo tomadas pela autoridades aduaneiras têm por objectivo verificar a exactidão dos elementos constantes das declarações aduaneiras e, portanto, assegurar uma aplicação correcta da regulamentação aduaneira, o que é necessário para proteger eficazmente os recursos próprios comunitários.
50. O poder discricionário atribuído pelo artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93 às autoridades aduaneiras no que diz respeito à decisão de efectuar controlos das declarações aduaneiras para além da percentagem mínima de 10% deve, por consequência, ser exercido em função dos objectivos prosseguidos pelos artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro. Daqui decorre que, a fim de fazer uma aplicação correcta da regulamentação aduaneira, importa proceder à verificação de qualquer declaração aduaneira para além do citado limite quando as autoridades aduaneiras dispuserem de indicações concretas de que essa declaração é inexacta, o que pode levar a cobrar direitos aduaneiros inferiores aos efectivamente devidos.
51. Dado que, nestas condições, a necessidade de verificar essas declarações aduaneiras resulta das regras gerais previstas nos artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro, há que proceder à verificação, quer exista ou não uma disposição no Regulamento n.° 2454/93 que preveja expressamente uma percentagem de controlo superior em determinadas situações.
52. A este respeito, a República Portuguesa n ão pode validamente invocar o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95. Tendo este regulamento por objecto a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não é passível de excluir a necessidade de proceder a essa verificação em virtude da existência de uma regulamentação aduaneira que prossegue, no essencial, o mesmo objectivo que o referido regulamento. Com efeito, como decorre do artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93, lido em conjugação com os artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro, o objectivo de assegurar uma aplicação correcta da regulamentação aduaneira implica a necessidade de efectuar essas verificações, para efeitos de assegurar igualmente a protecção dos recursos próprios comunitários.
53. No que toca às declarações de introdução em livre prática que indicam um peso «standard» de bananas, importa observar que as condições enunciadas no n.° 50 do presente acórdão estavam preenchidas no caso em apreço. A este propósito, a República Portuguesa admite que, no decurso dos anos de 1998 a 2002, os operadores económicos declaravam regularmente um peso de bananas forfetário por caixa que não correspondia ao peso real. Admite igualmente que, devido aos controlos de declarações realizados no decurso do ano de 1997 e durante os anos seguintes, as autoridades aduaneiras portuguesas estavam ao corrente do facto de que o peso forfetário declarado era, em média, inferior ao peso real apurado nesses controlos.
54. Resulta do exposto que as autoridades portuguesas não efectuaram os controlos exigidos pelo artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93, lido em conjugação com os artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro, aceitando sistematicamente declarações aduaneiras de bananas importadas com a indicação de um peso «standard», sem verificar o seu peso real, apesar de saberem, pelas verificações efectuadas sobre uma parte das referidas declarações, que, em média, essas verificações conduziram à majoração do peso declarado e, consequentemente, à dos direitos aduaneiros devidos.
55. Esta conclusão não é desmentida pelas alegações da República Portuguesa no sentido de que o controlo da totalidade das declarações que indicam um peso «standard» lhe criaria dificuldades práticas e financeiras. Com efeito, resulta de jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de aplicação que tenham surgido na fase de execução de um acto comunitário, para justificar o não respeito das obrigações resultantes das normas do direito comunitário (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França, C‑121/07, Colect., p. I‑9159, n.° 72, e de 4 de Março de 2010, Comissão/Itália, C‑297/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 83). Aliás, as autoridades portuguesas, na sua resposta, de 7 de Junho de 2001, ao questionário da Comissão sobre a aplicação do Regulamento n.° 89/97, declararam que não tinham encontrado dificuldades na sua aplicação.
56. Em contrapartida, a Comissão não demonstrou que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Anexo 38B do Regulamento n.° 2454/93. Com efeito, enquanto o artigo 290.°‑A deste regulamento estabelece a percentagem das declarações de introdução em livre prática de bananas que devem ser controladas, o referido Anexo 38B precisa o método a seguir nesse controlo, designadamente o número de unidades de embalagem que devem ser verificadas. Ora, a Comissão não demonstrou na sua petição nem na réplica que as autoridades portuguesas não respeitaram esse método nos controlos que efectuaram.
Quanto à colocação à disposição dos recursos próprios e dos juros de mora
57. No que se refere à questão de saber se a República Portuguesa está obrigada a colocar à disposição da União Europeia os recursos próprios, acrescidos de juros de mora, correspondentes à perda de receitas resultante da aceitação sistemática de declarações aduaneiras com a indicação de um peso fictício, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, existe uma ligação indissociável entre a obrigação de apurar os recursos próprios comunitários, a obrigação de os inscrever na conta da Comissão nos prazos fixados e, por fim, a de pagar juros de mora (v., designadamente, acórdãos de 21 de Setembro de 1989, Comissão/Grécia, 68/88, Colect., p. 2965, n.° 17; de 12 de Junho de 2003, Comissão/Itália, C‑363/00, Colect., p. I‑5767, n.° 43; e de 1 de Julho de 2010, Comissão/Alemanha, C‑442/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 93).
58. Resulta de jurisprudência assente que os Estados‑Membros têm a obrigação de apurar os recursos próprios das Comunidades. Com efeito, o artigo 2.°, n.° 1, dos Regulamentos n. os  1552/89 e 1150/2000 deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros não podem deixar de apurar os créditos, mesmo que os contestem, sob pena de se aceitar que o equilíbrio financeiro das Comunidades seja perturbado, mesmo que temporariamente, pelo comportamento de um Estado‑Membro (v., designadamente, acórdãos de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C‑96/89, Colect., p. I‑2461, n.° 37, e de 17 de Junho de 2010, Comissão/Itália, C‑423/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 39 e jurisprudência referida).
59. Os Estados‑Membros são obrigados a apurar um direito das Comunidades sobre os recursos próprios desde que as respectivas autoridades aduaneiras disponham dos elementos necessários e, portanto, estejam em condições de calcular o montante dos direitos resultante de uma dívida aduaneira e de determinar o devedor (v., designadamente, acórdãos de 15 de Novembro de 2005, Comissão/Dinamarca, C‑392/02, Colect., p. I‑9811, n. os  59 e 61; de 17 de Junho de 2010, Comissão/Itália, C‑423/08, já referido, n.° 40; e Comissão/Alemanha, já referido, n.° 76).
60. Se um erro cometido pelas autoridades aduaneiras de um Estado‑Membro tiver como consequência a não cobrança de direitos aduaneiros, tal erro não pode pôr em causa a obrigação de esse Estado‑Membro pagar os direitos que deveriam ter sido apurados, acrescidos de juros de mora, no quadro da colocação à disposição dos recursos próprios (v. acórdãos Comissão/Dinamarca, C‑392/02, já referido, n.° 63; de 19 de Março de 2009, Comissão/Itália, C‑275/07, Colect., p. I‑2005, n.° 100; e de 8 de Julho de 2010, Comissão/Itália, C‑334/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 50).
61. Nestas condições, um Estado‑Membro que não proceda ao apuramento do direito das Comunidades sobre os recursos próprios e que não ponha o montante correspondente à disposição da Comissão, não estando preenchida uma das condições previstas no artigo 17.°, n.° 2, dos Regulamentos n. os  1552/89 e 1150/2000, não cumpre as suas obrigações decorrentes do direito comunitário (v. acórdãos de 18 de Outubro de 2007, Comissão/Dinamarca, C‑19/05, Colect., p. I‑8597, n.° 32, e de 8 de Julho de 2010, Comissão/Itália, C‑334/08, já referido, n.° 51).
62. Nos termos do artigo 11.° dos Regulamentos n. os  1552/89 e 1150/2000, o atraso na inscrição na conta prevista no artigo 9.°, n.° 1, dos referidos regulamentos cria a obrigação de pagamento de juros de mora pelo Estado‑Membro relativamente a todo o período do atraso (v., designadamente, acórdãos de 14 de Abril de 2005, Comissão/Países Baixos, C‑460/01, Colect., p. I‑2613, n.° 91, e Comissão/Alemanha, já referido, n.° 94 e jurisprudência referida), independentemente do motivo da mora e do prazo fixado pela Comissão para a colocação à disposição dos recursos próprios (v., designadamente, acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n. os  93 e 95).
63. Quanto à prática em causa no presente processo, que consiste em aceitar sistematicamente declarações aduaneiras com a indicação de um peso «standard» de bananas importadas sem verificação por parte das autoridades aduaneiras portuguesas, resulta do n.° 53 do presente acórdão que tal prática teve como consequência que os montantes efectivamente devidos a título do direito aos recursos próprios das Comunidades não foram apurados e cobrados. Dado que esses montantes poderiam ter sido apurados correctamente logo na realização das operações de importação e subsequente desalfandegamento se as referidas autoridades tivessem procedido às verificações necessárias, a República Portuguesa deve ser colocada, relativamente ao período controvertido, numa situação equivalente àquela em que se encontraria se tivesse apurado correctamente os direitos e os tivesse inscrito na contabilidade (v., por analogia, acórdão de 8 de Julho de 2010, Comissão/Itália, já referido, n. os  71 e 72).
64. No que diz respeito ao período a tomar em consideração para este efeito, há que recordar que, segundo a Comissão, se trata dos anos de 1998 a 2002. A Comissão sustenta que a prática em causa foi alterada no decurso do ano de 2003, baseando‑se em dois indícios, concretamente, o correio electrónico de 23 de Junho de 2003 e a Circular n.° 82/2003. A República Portuguesa limita‑se a contestar, de forma genérica, a relevância destes dois elementos sem indicar em que momento, anterior em seu entender, a prática em causa foi alterada. Basta salientar que essa contestação não permite afastar o valor indicativo destes indícios e considerar que o incumprimento cessou mais cedo.
65. Quanto à alegação de que não é possível quantificar o montante dos recursos próprios que não foram devidamente apurados no decurso dos anos em causa, importa salientar que a impossibilidade de proceder a verificações na falta das mercadorias em causa é a consequência inelutável da omissão das autoridades portuguesas referidas no n.° 54 do presente acórdão. Além disso, há que considerar que os resultados dos controlos realizados entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003 podem ser considerados relevantes, devido à sua extensão. Esses controlos permitiram confirmar que existe uma diferença entre o peso médio declarado por caixa de bananas importadas e o peso médio constatado que corresponde quase à diferença média observada pelas autoridades aduaneiras portuguesas quando dos controlos efectuados no decurso dos anos de 1998 a 2002.
66. Daqui decorre que, perante estas circunstâncias, não é inadeaquado, no presente caso, quantificar o montante dos recursos próprios que não foram devidamente apurados nos anos em causa com base nos resultados dos controlos efectuados entre 1 de Agosto e 31 de Outubro de 2003. Contudo, tal determinação deve ser realizada comparando o peso médio por caixa de bananas constatado quando dos referidos controlos com o peso médio declarado durante esse mesmo período, dado que o peso «standard» declarado aumentou entre 1998 e 2003. Aliás, há que ter igualmente em conta o artigo 10.°, n.° 1, dos Regulamentos n. os  1552/89 e 1150/2000, que prevê uma dedução a favor dos Estados‑Membros de 10% a título de custos de cobrança antes da inscrição dos recursos próprios.
67. Em contrapartida, os outros elementos alegados pela República Portuguesa para se exonerar da sua responsabilidade não são pertinentes.
68. Com efeito, esse Estado‑Membro de modo algum indica em que medida a tomada em consideração das importações de bananas originárias da República Dominicana e da Guatemala pode afastar a sua responsabilidade ou reduzi‑la.
69. Além disso, um Estado‑Membro não pode justificar o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário com o facto de outros Estados‑Membros não cumprirem ou também não cumprirem as suas obrigações (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 26 de Fevereiro de 1976, Comissão/Itália, 52/75, Recueil, p. 277, n.° 11, Colect., p. 131, e de 19 de Novembro de 2009, Comissão/Finlândia, C‑118/07, Colect., p. I‑10889, n.° 48).
70. Por último, as omissões da Comissão alegadas pela República Portuguesa não são igualmente de molde a excluir a responsabilidade desta.
71. À luz das considerações precedentes, há que concluir que, devido à aceitação sistemática, pelas suas autoridades aduaneiras, no decurso dos anos de 1998 a 2002, de declarações aduaneiras de introdução em livre prática de bananas frescas, sabendo ou devendo aquelas razoavelmente saber que o peso declarado das bananas não correspondia ao seu peso real, e devido à recusa das autoridades portuguesas de colocarem à disposição os recursos próprios correspondentes à perda de receitas e aos respectivos juros de mora, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 13.°, 68.° e 71.° do código aduaneiro, lido em conjugação com o artigo 290.°‑A do Regulamento n.° 2454/93, e dos artigos 2.°, 6.° e 9.° a 11.° do Regulamento n.° 1552/89 e dos mesmos artigos do Regulamento n.° 1150/2000.
Quanto às despesas
72. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial quanto a um ou mais fundamentos, o Tribunal de Justiça pode repartir as despesas ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No presente caso, tendo as partes sido vencidas quanto a um ou mais fundamentos, cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:
1) Devido à aceitação sistemática, pelas suas autoridades aduaneiras, no decurso dos anos de 1998 a 2002, de declarações aduaneiras de introdução em livre prática de bananas frescas, sabendo ou devendo aquelas razoavelmente saber que o peso declarado das bananas não correspondia ao seu peso real, e devido à recusa das autoridades portuguesas de colocarem à disposição os recursos próprios correspondentes à perda de receitas e aos respectivos juros de mora, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 13.°, 68.° e 71.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, lido em conjugação com o artigo 290.°‑A do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 89/97 da Comissão, de 20 de Janeiro de 1997, e dos artigos 2.°, 6.° e 9.° a 11.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, conforme alterado pelo Regulamento (Euratom, CE) n.° 1355/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996, e dos mesmos artigos do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia e a República Portuguesa suportarão as suas próprias despesas.