62012CC0103_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Da tempo i pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela (in prosieguo: il «Venezuela») operano nella zona economica esclusiva (in prosieguo: la «ZEE») (2) al largo delle coste della Guyana francese, e quindi nelle acque dell’Unione europea. L’industria di trasformazione della Guyana francese dipende dagli sbarchi di tali pescherecci. Per quanto negli anni ’90 si fossero svolti negoziati, tra l’Unione europea e il Venezuela non è stato concluso, in realtà, alcun accordo internazionale formale, sebbene il diritto dell’Unione e il diritto internazionale sembrino prescrivere una qualche forma di titolo internazionale per questo tipo di accesso (3) . La Commissione europea ha iniziato a temere che l’assenza di un titolo siffatto costituisse un ostacolo giuridico alla determinazione e alla ripartizione di possibilità di pesca per i pescherecci venezuelani (e quindi anche alla concessione di autorizzazioni di pesca individuali).
2. Il 16 dicembre 2011 il Consiglio dell’Unione europea, deliberando su proposta della Commissione, dallo stesso modificata, e dopo aver richiesto il parere (ma non l’approvazione) del Parlamento europeo, ha adottato, con decisione 2012/19 (in prosieguo: la «decisione») (4) una dichiarazione rivolta al Venezuela sulla concessione di possibilità di pesca nelle acque dell’Unione ai pescherecci venezuelani (in prosieguo: la «dichiarazione»). La dichiarazione è stata notificata con nota verbale al Venezuela. La base giuridica della decisione è costituita dall’articolo 43, paragrafo 3, TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE. La proposta della Commissione era stata fondata sull’articolo 43 TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE (5) . Il Parlamento (nella causa C‑103/12) e la Commissione (nella causa C‑165/12) hanno proposto un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE diretto a ottenere l’annullamento della decisione. Essi affermano sostanzialmente che la decisione si fonda su una base giuridica errata e che il Consiglio non ha rispettato le prerogative del Parlamento. La Commissione sostiene altresì che il Consiglio non ha motivato la scelta della base giuridica selezionata e ha travisato la proposta della Commissione.
Il diritto dell’Unione
Trattato sull’Unione europea
3. Conformemente alla seconda frase dell’articolo 3, paragrafo 5, TUE, l’Unione deve contribuire alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale. L’Articolo 21, paragrafo 1, TUE prevede inoltre che l’azione dell’Unione sulla scena internazionale deve fondarsi sul rispetto dei principi del diritto internazionale.
4. L’articolo 17, paragrafo 2, TUE dispone quanto segue:
«Un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo prevedono».
5. L’articolo 47 TUE stabilisce che: «L’Unione ha personalità giuridica».
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
6. L’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE descrive la «conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca [in prosieguo: la «CPC»]» come un settore di competenza esclusiva dell’Unione. Secondo l’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, il settore principale dell’«agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare» è oggetto di una competenza concorrente tra l’Unione e gli Stai membri.
7. In conformità all’articolo 38, paragrafo 1, TFUE, l’Unione «definisce e attua una politica comune dell’agricoltura e della pesca». La medesima disposizione chiarisce che i riferimenti «alla politica agricola comune» (in prosieguo: la «PAC») o all’«agricoltura» e l’uso del termine «agricolo» «si intendono applicabili anche alla pesca, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di questo settore».
8. Articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE stabilisce quanto segue: (6)
«2. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, stabiliscono l’organizzazione comune dei mercati agricoli prevista all’articolo 40, paragrafo 1 [ (7) ], e le altre disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della [PAC] e della [CPC].
3. Il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative, nonché alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca».
9. L’articolo 218 TFUE stabilisce la procedura di negoziazione e conclusione degli accordi internazionali:
«1. Fatte salve le disposizioni particolari dell’articolo 207 [ (8) ], gli accordi tra l’Unione e i paesi terzi o le organizzazioni internazionali sono negoziati e conclusi secondo la procedura seguente.
2. Il Consiglio autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi.
3. La Commissione (…) presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa, in funzione della materia dell’accordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione.
4. Il Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati.
5. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione che autorizza la firma dell’accordo e, se del caso, la sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore.
6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione dell’accordo.
(…) il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell’accordo:
a) previa approvazione del Parlamento europeo nei casi seguenti:
(…)
v) accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l’approvazione del Parlamento europeo.
In caso d’urgenza‚ il Parlamento europeo e il Consiglio possono concordare un termine per l’approvazione;
b) previa consultazione del Parlamento europeo, negli altri casi. Il Parlamento europeo formula il parere nel termine che il Consiglio può fissare in funzione dell’urgenza. In mancanza di parere entro detto termine, il Consiglio può deliberare.
7. All’atto della conclusione di un accordo‚ il Consiglio‚ in deroga ai paragrafi 5, 6 e 9‚ può abilitare il negoziatore ad approvare a nome dell’Unione le modifiche dell’accordo se quest’ultimo ne prevede l’adozione con una procedura semplificata o da parte di un organo istituito dall’accordo stesso. Il Consiglio correda eventualmente questa abilitazione di condizioni specifiche.
8. Nel corso dell’intera procedura, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
(…)
9. Il Consiglio, su proposta della Commissione (…), adotta una decisione sulla sospensione dell’applicazione di un accordo e che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell’accordo.
10. Il Parlamento europeo è immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura.
11. Uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con i Trattati. In caso di parere negativo della Corte, l’accordo previsto non può entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei Trattati».
10. Quando delibera su proposta della Commissione‚ l’articolo 293‚ paragrafo 1, TFUE stabilisce che il Consiglio «può emendare la proposta solo deliberando all’unanimità‚ salvo nei casi di cui all’articolo 294‚ paragrafi 10 e 13, agli articoli 310, 312, 314 e all’articolo 315, secondo comma».
11. Ai sensi dell’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, «[g]li atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati».
12. L’articolo 263 TFUE attribuisce alla Corte la competenza a esercitare un controllo di legittimità sugli atti del Consiglio per motivi di incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, ovvero per sviamento di potere. L’articolo 264 TFUE precisa gli effetti giuridici derivanti dall’accoglimento di un ricorso di annullamento:
«Se il ricorso è fondato, [la Corte] dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato.
Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi».
13. L’articolo 352 TFUE stabilisce quanto segue:
«1. Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.
2. La Commissione, nel quadro della procedura di controllo del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5, paragrafo 3, [TUE], richiama l’attenzione dei parlamenti nazionali sulle proposte fondate sul presente articolo.
(…)».
Il regolamento n. 2371/2002
14. Il regolamento n. 2371/2002 (in prosieguo: il «regolamento di base del 2002») (9) è stato adottato sul fondamento dell’articolo 37 CE, disposizione che ha preceduto l’articolo 43 TFUE, il quale stabiliva le modalità di adozione delle misure di attuazione della PAC (che, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, CE, riguardava anche la pesca). Tale regolamento riguardava l’allora regime comunitario per la conservazione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della PCP.
15. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento di base del 2002 stabiliva che la PCP «(…) riguarda la conservazione, gestione e sfruttamento delle risorse acquatiche vive, l’acquacoltura, nonché la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura laddove tali attività sono realizzate nel territorio degli Stati membri o nelle acque comunitarie [ (10) ] ovvero da parte di pescherecci comunitari o di cittadini degli Stati membri, fatta salva la responsabilità primaria dello Stato di bandiera». L’articolo 1, paragrafo 2, disponeva che la PCP dovesse stabilire misure coerenti che riguardavano:
«a) la conservazione, la gestione e lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive;
(…)
c) le condizioni di accesso alle acque e alle risorse;
(…)
h) le relazioni internazionali».
16. L’articolo 2 era intitolato «Obiettivi». Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, primo comma, la PCP «(…) garantisce lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale» (11) .
17. L’articolo 3, lettera m), definiva il «limite di cattura» come «(…) un limite quantitativo per gli sbarchi di uno stock o gruppi di stock durante un certo periodo (…)». La «possibilità di pesca» era definita all’articolo 3, lettera q), come «(…) un diritto di pesca quantificato, espresso in termini di carattere e/o di possibilità di pesca».
18. Per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, l’articolo 4, paragrafo 1, prevedeva quanto segue: «(…) il Consiglio stabilisce misure comunitarie che disciplinano l’accesso alle acque e alle risorse e l’esercizio sostenibile delle attività di pesca». L’articolo 4, paragrafo 2, elencava alcuni esempi di tali misure, tra cui la definizione di obiettivi per uno sfruttamento sostenibile degli stock, la limitazione delle catture, e la fissazione del numero e del tipo di pescherecci autorizzati ad operare (12) . Gli articoli 5 e 6 descrivevano le misure del Consiglio riguardanti, rispettivamente, piani di ricostituzione e piani di gestione.
19. Il capitolo IV conteneva «Norme in materia di accesso alle acque e alle risorse». L’articolo 20 riguardava la ripartizione delle possibilità di pesca:
«1. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, decide in merito ai limiti di cattura e/o di sforzo di pesca e alla ripartizione delle possibilità di pesca tra gli Stati membri, nonché in merito alle condizioni associate a tali limiti. Le possibilità di pesca sono ripartite tra gli Stati membri in modo tale da garantire a ciascuno di essi la stabilità relativa delle attività di pesca per ciascuno stock o ciascun tipo di pesca.
2. Quando la Comunità stabilisce nuove possibilità di pesca, il Consiglio ne decide la ripartizione, tenendo conto degli interessi di ogni Stato membro.
3. Ogni Stato membro decide, per le navi battenti la sua bandiera, il metodo di ripartizione delle possibilità di pesca ad esso assegnate conformemente alla normativa comunitaria. Esso informa la Commissione del metodo di ripartizione utilizzato.
4. Il Consiglio stabilisce le possibilità di pesca disponibili per i paesi terzi nelle acque comunitarie e le assegna a ciascuno di essi.
(…)».
Il regolamento n. 1006/2008
20. Il regolamento n. 1006/2008 del Consiglio (in prosieguo: il «regolamento sulle autorizzazioni di pesca») (13) si applica, inter alia, alle autorizzazioni ai pescherecci di paesi terzi a praticare attività di pesca nelle acque comunitarie (14) .
21. L’articolo 2 fornisce le seguenti definizioni: a) «accordo»: «un accordo di pesca concluso o per il quale è stata adottata una decisione di applicazione provvisoria a norma dell’[articolo 218 TFUE]»; c) «attività di pesca»: «la cattura, la detenzione a bordo, la trasformazione e il trasferimento di pesce»; e h) «autorizzazione di pesca»: «il diritto a praticare attività di pesca in un periodo determinato, in una data zona o per un dato tipo di pesca».
22. Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), i pescherecci di paesi terzi possono praticare attività di pesca nelle acque comunitarie purché siano in possesso di un’autorizzazione di pesca rilasciata in conformità al pertinente capo del regolamento sulle autorizzazioni di pesca. Essi possono anche effettuare operazioni di sbarco, trasbordo nei porti o trasformazione del pesce purché siano in possesso di un’autorizzazione preventiva dello Stato membro nelle cui acque avrà luogo l’operazione [articolo 18, paragrafo 1, lettera b)].
23. In conformità all’articolo 20, paragrafo 1, la Commissione deve esaminare le domande di autorizzazione di pesca tenendo conto delle possibilità di pesca assegnate al paese terzo e rilasciare siffatte autorizzazioni conformemente alle misure adottate dal Consiglio e alle disposizioni contenute nell’accordo interessato. I criteri di ammissibilità per le autorizzazioni di pesca sono fissati all’articolo 21. In particolare, l’articolo 21, lettera a), stabilisce che i pescherecci di paesi terzi devono essere «(…) ammessi a beneficiare di un’autorizzazione di pesca in virtù dell’accordo interessato e, se del caso, [essere] inclusi in un elenco delle navi che svolgono attività di pesca notificato nell’ambito di tale accordo». L’articolo 22 impone ai pescherecci di paesi terzi cui sia stata rilasciata un’autorizzazione di pesca di conformarsi alle disposizioni della PCP relative a misure di conservazione e di controllo e ad altre disposizioni per l’esercizio della pesca da parte dei pescherecci comunitari nella zona di pesca in cui esercitano le loro attività, nonché alle disposizioni stabilite nell’accordo sulla pesca interessato.
I regolamenti che stabiliscono e ripartiscono le possibilità di pesca
24. Le possibilità di pesca sono stabilite e ripartite nei cosiddetti «regolamenti TAC», intendendosi per «TAC» il totale ammissibile di catture: ossia, il quantitativo che può essere prelevato e sbarcato ogni anno da ogni stock ittico. Mi riferisco, ai fini del presente procedimento, ai regolamenti TAC che stabiliscono possibilità di pesca per i pescherecci venezuelani nelle acque dell’Unione, rispettivamente, nel 2010, 2011 e 2012: il regolamento n. 53/2010 (in prosieguo: il «regolamento TAC 2010») (15), il regolamento n. 57/2011 (in prosieguo: il «regolamento TAC 2011») (16) e il regolamento n. 44/2012 (in prosieguo: il «regolamento TAC 2012») (17) . Ciascuno è stato fondato sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e ha stabilito possibilità di pesca sia per le navi dell’Unione sia per le navi di paesi terzi operanti nelle acque dell’Unione (18) .
25. Il considerando 30 del preambolo del regolamento TAC 2012 faceva espresso riferimento alla dichiarazione: «Il 16 dicembre 2011 l’Unione [europea] ha fatto una dichiarazione nei confronti [del Venezuela] con la quale concede alle navi battenti bandiera venezuelana possibilità di pesca nelle acque UE nella [ZEE] al largo della Gu[y]ana francese. Occorre fissare le possibilità di pesca di lutiani di cui il Venezuela dispone nelle acque dell’Unione» (19) .
26. L’allegato VIII di ciascun regolamento definiva il numero massimo di autorizzazioni di pesca per le navi di paesi terzi operanti nelle acque dell’Unione (20) . L’allegato VIII ha altresì imposto di stabilire condizioni di rilascio di tali autorizzazioni, ossia condizioni relative alla necessità di fornire le prove dell’esistenza di un valido contratto concluso tra l’armatore e un’impresa di trasformazione, situata nel dipartimento della Guyana francese.
La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare
27. L’Unione europea è parte contraente della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (in prosieguo: l’«UNCLOS») (21) .
28. L’articolo 55 UNCLOS riguarda il regime giuridico della ZEE, descritto nei seguenti termini: «(…) la zona al di là del mare territoriale e ad esso adiacente, sottoposta allo specifico regime giuridico stabilito nella presente Parte, in virtù del quale i diritti e la giurisdizione dello Stato costiero, e i diritti e le libertà degli altri Stati, sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni della presente Convenzione».
29. I diritti, la giurisdizione e gli obblighi dello Stato costiero nella ZEE sono previsti dall’articolo 56. In particolare, lo Stato costiero gode di «(…) diritti sovrani (…) ai fini dell’esplorazione, dello sfruttamento, della conservazione e della gestione delle risorse naturali, biologiche o non biologiche, che si trovano nelle acque soprastanti il fondo del mare, sul fondo del mare e nel relativo sottosuolo (…)» [articolo 56, paragrafo 1, lettera a)] e di giurisdizione in materia di «protezione e preservazione dell’ambiente marino» [articolo 56, paragrafo 1, lettera b), punto iii)]. L’articolo 56, paragrafo 2, stabilisce che, nell’esercitare i propri diritti e assolvere i propri doveri nella ZEE, conformemente all’UNCLOS, lo Stato costiero deve tenere in debito conto i diritti e doveri degli altri Stati, e deve agire in modo coerente con le disposizioni dell’UNCLOS.
30. L’articolo 58 stabilisce i diritti e gli obblighi degli altri Stati nella ZEE:
«1. Nella [ZEE] tutti gli Stati, sia costieri sia privi di litorale, godono, conformemente alle specifiche disposizioni della presente Convenzione, delle libertà di navigazione e di sorvolo, di posa in opera di condotte e cavi sottomarini (…), e di altri usi del mare, leciti in ambito internazionale, collegati con tali libertà, come quelli associati alle operazioni di navi, aeromobili, condotte e cavi sottomarini, e compatibili con le altre disposizioni della presente convenzione.
2. Gli articoli da 88 a 115 e le altre norme pertinenti di diritto internazionale si applicano alla [ZEE] purché non siano incompatibili con la presente Parte.
3. Nell’esercitare i propri diritti e nell’adempiere i propri obblighi nella [ZEE] conformemente alla presente Convenzione, gli Stati tengono in debito conto i diritti e gli obblighi dello Stato costiero, e rispettano sia le leggi e i regolamenti emanati dallo Stato costiero conformemente alle disposizioni della presente Convenzione, sia le altre norme del diritto internazionale purché non siano incompatibili con la presente Parte».
31. Per quanto riguarda la conservazione delle risorse biologiche, l’articolo 61 stabilisce quanto segue:
«1. Lo Stato costiero stabilisce il volume massimo delle risorse biologiche di cui è consentita la cattura nella sua [ZEE].
2. Lo Stato costiero, tenuto conto delle informazioni scientifiche più attendibili di cui dispone a tale scopo, assicura, attraverso misure appropriate di mantenimento e di utilizzo, che la conservazione delle risorse biologiche della [ZEE] non sia messa in pericolo da uno sfruttamento eccessivo. (…)
3. Tali misure mirano altresì a mantenere o a ricostituire le specie sfruttate a livelli tali da consentire la massima resa possibile, nel rispetto dei fattori ecologici ed economici pertinenti, ivi compresi i bisogni delle comunità costiere dedite alla pesca e le esigenze particolari degli Stati in via di sviluppo, tenuto conto dei metodi di pesca, dell’interdipendenza dei banchi e dei valori minimi internazionali generalmente raccomandati a livello subregionale, regionale o mondiale.
4. Nell’adottare tali misure lo Stato costiero prende in considerazione gli effetti sulle specie associate o dipendenti da quelle che sono oggetto di pesca, al fine di conservare o ricostituire le popolazioni di tali specie associate o dipendenti al di sopra dei livelli ai quali la loro riproduzione può venire seriamente compromessa.
5. L’informazione scientifica disponibile, le statistiche sul pescato e sull’attività di pesca e qualsiasi altro dato rilevante per la conservazione dei banchi di pesce vengono diffusi e scambiati regolarmente attraverso le competenti organizzazioni internazionali, subregionali, regionali o mondiali, laddove lo si ritenga appropriato e con la partecipazione di tutti gli Stati interessati, ivi compresi quelli di cui hanno la nazionalità i soggetti che sono stati autorizzati a pescare nella [ZEE]».
32. L’articolo 62, sullo sfruttamento delle risorse biologiche, stabilisce quanto segue:
«1. Lo Stato costiero promuove l’obiettivo dello sfruttamento ottimale delle risorse biologiche nella [ZEE], senza pregiudizio dell’articolo 61.
2. Lo Stato costiero determina la propria potenzialità di sfruttamento delle risorse biologiche nella [ZEE]. Quando lo Stato costiero non possiede i mezzi per pescare l’intera quota consentita, esso deve, attraverso accordi o altre intese conformi ai termini, alle condizioni e alle leggi e regolamenti indicati al numero 4, concedere ad altri Stati l’accesso all’eccedenza della quota consentita con particolare riguardo alle disposizioni degli articoli 69 e 70, soprattutto in relazione ai Paesi in via di sviluppo ivi menzionati.
3. Nel consentire agli altri Stati l’accesso nella propria [ZEE] conformemente al presente articolo, lo Stato costiero prende in considerazione tutti gli elementi pertinenti, ivi inclusi tra l’altro: l’importanza che le risorse biologiche dell’area rivestono per l’economia e per altri interessi nazionali dello Stato costiero interessato; le disposizioni degli articoli 69 e 70; le esigenze degli Stati in via di sviluppo presenti nella subregione o regione, in relazione alla pesca di parte dell’eccedenza; e la necessità di contenere al minimo gli scompensi economici negli Stati i cui soggetti che ne hanno la nazionalità abbiano abitualmente esercitato la pesca nella zona o abbiano dato un contributo sostanziale alla ricerca e all’identificazione dei banchi.
4. I soggetti aventi la nazionalità di altri Stati che esercitano la pesca nella [ZEE] si attengono alle misure di conservazione e alle altre norme e condizioni stabilite dalle leggi e dai regolamenti dello Stato costiero. Tali leggi e regolamenti debbono essere conformi alla presente Convenzione (…)
(…)».
Fatti
33. Il 7 gennaio 2011 la Commissione ha presentato al Parlamento e al Consiglio una proposta di decisione del Consiglio relativa all’accesso dei pescherecci venezuelani nelle acque dell’Unione (22) . La proposta non è stata discussa o negoziata con il Venezuela. Il Consiglio ha inviato successivamente tale proposta agli Stati membri. La base giuridica della proposta della Commissione era costituita dall’articolo 43 TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a) TFUE e, quindi, la decisione proposta necessitava dell’approvazione del Parlamento.
34. La Commissione ha osservato che le autorizzazioni ai pescherecci venezuelani non comportavano obblighi per il Venezuela nei confronti dell’Unione, a parte richiedere la dovuta osservanza delle norme in materia di pesca applicabili nelle acque dell’Unione, e specificare che parte delle catture doveva essere sbarcata nei porti della Guyana francese. Considerato inoltre la portata limitata delle attività di pesca in questione e il tempo necessario per negoziare un accordo internazionale, la Commissione ha ritenuto che un accordo di pesca completo non fosse necessario. Pertanto, la Commissione ha proposto l’adozione, da parte del Consiglio, di una dichiarazione unilaterale il cui scopo e i cui effetti fossero simili a quelli di un accordo internazionale. Per sostenere la tesi secondo la quale una dichiarazione unilateralmente vincolante sarebbe stata equivalente a un accordo internazionale, la Commissione si è basata, in particolare, sulla sentenza della Corte internazionale di giustizia nella causa sui test nucleari (23) .
35. Il 26 gennaio 2011 la proposta della Commissione è stata inviata al Gruppo «Politica esterna nel settore della pesca» del Consiglio, al quale è stato richiesto di esaminare le proposte del servizio giuridico del Consiglio di modificare la base giuridica e altri suggerimenti sulla redazione.
36. In seguito all’esame della proposta della Commissione, il 27 gennaio e il 23 marzo 2011 il Segretariato generale del Consiglio, con lettera del 5 aprile 2011, ha chiesto al Comitato dei rappresentanti permanenti (in prosieguo: il «COREPER») di modificare la base giuridica e di limitarsi a consultare il Parlamento. Nella lettera in parola si dichiarava che la presidenza aveva concluso che tra gli Stati membri vi era unanimità nel richiedere la modifica della base giuridica. Nella proposta riveduta, del 7 aprile 2011, sono state anche apportate modifiche alla terminologia utilizzata nella proposta della Commissione. Ad esempio, il riferimento, contenuto nel titolo, all’«accesso (…) alla [ZEE]» è stato sostituito con «la concessione di possibilità di pesca nelle acque UE».
37. Nella lettera del 5 aprile 2011 e in altre due lettere datate 18 aprile e 5 dicembre 2011, il Consiglio ha comunicato al COREPER che la Commissione aveva reso una dichiarazione in cui affermava che (a suo parere) i Trattati non autorizzavano l’adozione della decisione sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE.
38. Con lettera del 13 maggio 2011, il Consiglio ha comunicato al Parlamento la modifica della base giuridica e ha chiesto che il Parlamento rendesse il proprio parere nel più breve tempo possibile per garantire la prosecuzione delle attività di pesca interessate.
39. Il 25 luglio 2011 la commissione giuridica del Parlamento ha raccomandato di utilizzare la base giuridica inizialmente proposta dalla Commissione.
40. Il 9 settembre 2011 il Consiglio ha ricordato al Parlamento la necessità di adottare una posizione sulla proposta riveduta nel più breve tempo possibile e, in particolare, ha chiesto al Parlamento di esaminare la questione durante la sessione plenaria del 24‑27 ottobre 2011.
41. Con lettera datata 26 ottobre 2011, il presidente del Parlamento ha informato la presidenza del Consiglio che la commissione giuridica aveva confermato la base giuridica proposta dalla Commissione e ha chiesto alla presidenza di presentare un’ulteriore proposta riveduta (più simile alla proposta originaria della Commissione). Il Parlamento ha altresì rilevato che sarebbe stato impossibile esaminare la questione durante la sessione plenaria dell’ottobre 2011.
42. Con lettera del 28 ottobre 2011, il Consiglio ha chiesto al Parlamento di pronunciare il suo parere durante la sessione plenaria del 14‑17 novembre 2011 e di applicare la procedura d’urgenza di cui all’articolo 142 del regolamento del Parlamento europeo. Il Consiglio ha posto in risalto il fatto che la proposta riveduta dovesse essere adottata prima della fine del 2011. Il Consiglio ha spiegato, nelle sue osservazioni, di temere che, in caso contrario, la Commissione non avrebbe inserito le possibilità di pesca per i pescherecci venezuelani nella sua proposta di regolamento TAC 2012 (discostandosi in tal modo dalla prassi dei due anni precedenti).
43. Il 10 novembre 2011 la Commissione ha presentato al Consiglio la sua proposta di regolamento TAC 2012. Tale proposta non assegnava possibilità di pesca al Venezuela.
44. Il 14 novembre 2011 la presidenza del Consiglio ha comunicato al presidente del Parlamento che la lettera di quest’ultimo, del 26 ottobre 2011, era pervenuta il 10 novembre 2011.
45. Il 15 novembre 2011 il Parlamento ha respinto la richiesta del Consiglio di trattamento urgente.
46. Da un progetto di relazione della commissione per la pesca del Parlamento, datato 16 novembre 2011, è emerso che tale commissione era a sua volta del parere che la base giuridica dovesse essere costituita dagli articoli 43, paragrafo 2, e 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE. Nella relazione si affermava inoltre che, pur recando soltanto la firma del Consiglio, la proposta avrebbe fatto sorgere obblighi di diritto internazionale per le parti in modo analogo a un accordo sulla pesca. Tuttavia, il progetto di relazione non è stato adottato dal Parlamento.
47. Il 1° dicembre 2011 il Consiglio ha chiesto al Parlamento di pronunciare il suo parere non oltre il 15 dicembre 2011, ossia durante la sessione plenaria del 12‑15 dicembre 2011, facendo ricorso alla procedura d’urgenza, oppure durante una sessione straordinaria. In tale lettera, il Consiglio si è anche riservato il diritto di decidere sulla proposta senza il parere del Parlamento.
48. Il 13 dicembre 2011 il Parlamento ha respinto nuovamente la richiesta di trattamento urgente.
49. Il Consiglio ha finalmente adottato la proposta riveduta il 16 dicembre 2011. È pacifico che esso vi abbia provveduto senza attendere il parere del Parlamento. Dal canto suo, la Commissione ha dichiarato ancora una volta di respingere le modifiche apportate dal Consiglio alla proposta, in particolare per quanto riguarda la sua base giuridica. La Commissione ha anche sottolineato il fatto che la dichiarazione non mirava esclusivamente alla concessione di possibilità di pesca a pescherecci di paesi terzi. L’obiettivo era di consentire a un paese terzo di accedere alle acque dell’Unione e di sottoporre i suoi pescherecci a una serie di misure di conservazione e di controllo. Il 16 dicembre 2011 il Consiglio ha anche provveduto a notificare la dichiarazione, mediante nota verbale, alla Missione del Venezuela presso l’Unione europea.
50. Basandosi sulla decisione, il Consiglio ha poi adottato il regolamento TAC 2012 sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
51. Il 30 gennaio 2012 il Venezuela ha chiesto ulteriori informazioni al Consiglio, relative alle conseguenze della decisione del Parlamento di chiedere alla Corte l’annullamento della decisione.
52. Il 20 marzo 2012 il Venezuela ha presentato domanda per ottenere autorizzazioni di pesca. Con decisione del 26 marzo 2012 la Commissione ha rilasciato 38 autorizzazioni di pesca per i pescherecci venezuelani.
La decisione e la dichiarazione
53. La decisione è stata adottata «visto il [TFUE], in particolare l’articolo 43, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera b),»
54. Il suo preambolo enuncia quanto segue:
«(1) Nel rispetto degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione applicabili in materia di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, i pescherecci battenti bandiera del [Venezuela] operano da molti decenni nelle acque UE della [ZEE] al largo delle coste della Guyana francese.
(2) L’industria di trasformazione installata nella Guyana francese dipende dagli sbarchi di tali pescherecci ed è pertanto opportuno assicurare la continuità di tali operazioni.
(3) Al fine di assicurare tale continuità è necessario che l’Unione faccia una dichiarazione rivolta al Venezuela, che confermi la sua disponibilità a rilasciare autorizzazioni di pesca ad un numero limitato di pescherecci battenti bandiera del Venezuela a condizione che questi ultimi si conformino agli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione applicabili in materia».
55. L’articolo 1 dispone l’approvazione a nome dell’Unione europea della dichiarazione allegata alla decisione.
56. La dichiarazione enuncia quanto segue:
«1. L’Unione europea rilascia autorizzazioni di pesca a un numero limitato di pescherecci battenti bandiera del [Venezuela] per la pesca nella parte della [ZEE] al largo delle coste della Guyana francese situata oltre le 12 miglia marine dalle linee di base, alle condizioni stabilite nella presente dichiarazione.
2. In conformità dell’articolo 22 del [regolamento sulle autorizzazioni di pesca], i pescherecci autorizzati battenti bandiera del [Venezuela], quando svolgono attività di pesca nella zona di cui al paragrafo 1, si conformano alle disposizioni della [PCP] relative alle misure di conservazione e di controllo e ad altre disposizioni dell’[Unione] che disciplinano l’esercizio della pesca in tale zona.
3. Più specificamente, i pescherecci autorizzati battenti bandiera del [Venezuela] si conformano a tutte le pertinenti norme o regolamentazioni dell’[Unione] che precisano, tra l’altro, gli stock ittici che possono essere sfruttati, il numero massimo di pescherecci autorizzati e la percentuale di catture da sbarcare nei porti della Guyana francese.
4. Fatto salvo il ritiro delle autorizzazioni accordate ai singoli pescherecci battenti bandiera del [Venezuela] in caso di loro inosservanza di tutte le pertinenti norme o regolamentazioni dell’[Unione], l’[Unione] può ritirare in qualsiasi momento, mediante una dichiarazione unilaterale, l’impegno specifico espresso nella presente dichiarazione ad accordare possibilità di pesca».
Censure e procedimento
57. Il Parlamento e la Commissione chiedono alla Corte l’annullamento della decisione ai sensi dell’articolo 263 TFUE e la condanna del Consiglio al pagamento delle spese.
58. Nella causa C‑103/12 il Parlamento deduce due motivi. Il primo motivo verte sulla circostanza che il Consiglio è incorso in errore utilizzando l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE quale base giuridica della decisione. Il secondo motivo viene dedotto in subordine: il Consiglio è incorso in errore non interpretando l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE nel senso che esso osta all’utilizzo della procedura di cui all’articolo l’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE ai fini dell’adozione della decisione.
59. Nella causa C‑165/12 la Commissione deduce tre motivi (24) . Il primo motivo verte sulla circostanza che il Consiglio ha violato, da un lato, gli articoli 43, paragrafo 2, TFUE e 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE utilizzando gli articoli 43, paragrafo 3, TFUE e 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE quale base giuridica della decisione e, dall’altro, l’articolo 296, secondo comma, TFUE omettendo di motivare la base giuridica selezionata. Il presente motivo si suddivide in tre parti: il Consiglio (i) è incorso in errore assimilando una dichiarazione unilaterale di accesso a un’azione esterna che stabilisce possibilità di pesca, (ii) è incorso in errore adottando la posizione secondo la quale l’assoggettamento dei pescherecci venezuelani alla PCP deriva dall’azione esterna che stabilisce possibilità di pesca e (iii) ha fornito una motivazione contraddittoria riguardo alla scelta della base giuridica. Il secondo motivo verte sulla circostanza che il Consiglio non ha rispettato le prerogative del Parlamento adottando la decisione senza la sua approvazione. Il terzo motivo, dedotto in subordine, verte sulla violazione dell’articolo 17 TUE e dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE, avendo il Consiglio travisato la proposta della Commissione.
60. Nella causa C‑165/12 la Commissione si fonda sull’articolo 264, paragrafo 2, TFUE per chiedere alla Corte di mantenere gli effetti della decisione annullata sino all’entrata in vigore di una nuova decisione adottata, entro un termine ragionevole, fondandosi sulla base giuridica corretta, ossia l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE, oppure, in caso di rifiuto del Parlamento di dare la propria approvazione, sino alla scadenza di un termine breve ragionevole successivo alla decisione del Parlamento di diniego dell’approvazione.
61. Con ordinanza del 2 maggio 2013, le cause sono state riunite.
62. I governi ceco, francese, polacco e spagnolo sono intervenuti a sostegno del Consiglio, sebbene l’intervento del governo spagnolo sia stato troppo tardivo per consentire allo stesso di presentare osservazioni scritte. All’udienza del 19 novembre 2013 il Parlamento, la Commissione, il Consiglio e i governi francese e spagnolo hanno presentato osservazioni orali.
Valutazione
Osservazioni preliminari
63. In nessuna delle due cause si suggerisce che ai pescherecci venezuelani non si sarebbe dovuto consentire di pescare nelle acque dell’Unione. Tutte le parti hanno fatto riferimento alla circostanza che, per un lungo periodo precedente all’adozione della decisione, ai pescherecci venezuelani sono state concesse autorizzazioni di pesca in tal senso senza alcun titolo espresso ai sensi del diritto internazionale. Non escluderei la possibilità che siffatta prassi possa aver fatto sorgere legittime aspettative per quanto riguarda l’accesso. Sembra improbabile che detta prassi corrispondesse, di per sé, a un accordo, non ultimo perché i fatti dimostrano che la dichiarazione è stata adottata per porre rimedio alla mancanza di un titolo internazionale e, come sottolinea la Commissione, era fallito un precedente tentativo di negoziare un accordo con il Venezuela (25) . In ogni caso, i ricorsi nel presente procedimento non riguardano la natura giuridica e la legittimità di tale prassi precedente; e la Corte non deve pronunciarsi sulla questione se tale prassi fosse conforme al diritto internazionale. In questa sede il Parlamento e la Commissione chiedono piuttosto alla Corte di annullare la decisione con la quale è stata attribuita una base giuridica formale a tale accesso.
64. Supponendo che sia data risposta affermativa alla questione iniziale se l’Unione abbia la capacità, ai sensi del diritto internazionale, di adottare una dichiarazione unilaterale vincolante, sorgono in tal caso questioni di competenza. La capacità di adottare un atto di tal genere non è sufficiente per concludere che, in conformità al principio di attribuzione, l’Unione sia competente in tal senso (26) .
65. Qualora la decisione adotti una dichiarazione che assume la forma di azione esterna mediante la quale l’Unione assume un obbligo ai sensi del diritto internazionale, occorre una base giuridica per tale azione. Se la questione su ciò che l’Unione può fare viene risolta, la questione successiva è stabilire come l’Unione debba farlo (27) . Le medesime questioni sorgono a proposito dell’azione interna. Un’unica disposizione potrebbe fornire una risposta a entrambe le questioni, ma non è sempre così.
66. L’articolo 218 TFUE stabilisce come l’Unione possa impegnarsi attraverso un accordo internazionale in un settore di sua competenza (competenza esclusiva o concorrente con quella degli Stati membri). Per quanto riguarda una singola fase di tale procedura – il coinvolgimento del Parlamento – potrebbe anche essere necessario fare riferimento alle norme relative all’adozione di una misura interna in un particolare settore. Tuttavia, i Trattati tacciono in materia di procedure per l’adozione di dichiarazioni unilaterali vincolanti. L’interrogativo che si pone è se l’Unione, relativamente a una materia in cui essa ha altrimenti competenza ad agire esternamente, possa quindi ricorrere a una dichiarazione unilaterale vincolante (mediante la quale assume obblighi ai sensi del diritto internazionale). In caso di risposta affermativa, occorre chiedersi come debba essere adottata una dichiarazione di tal genere.
67. Pertanto, sebbene entrambi i procedimenti abbiano ad oggetto la base giuridica e la procedura di adozione della decisione, tali questioni sarebbero ipotetiche se i Trattati (e, come spiegherò, il diritto internazionale) non autorizzassero l’Unione ad assumere un obbligo nei confronti di uno Stato terzo (28) mediante un atto unilaterale vincolante – se questa è effettivamente la qualificazione corretta della dichiarazione quale fonte di obblighi ai sensi del diritto internazionale. Secondo l’articolo 47 TUE, l’Unione ha personalità giuridica e quindi capacità di agire. Ma resta da stabilire se ciò implichi anche la capacità di adottare un atto unilaterale vincolante. Qualora sia così e l’Unione sia altrimenti competente, occorre stabilire quali procedure siano applicabili. Qualora, d’altro canto, la dichiarazione costituisca un accordo internazionale o ne formi parte integrante, sorge anche la questione relativa al modo in cui applicare l’articolo 218 TFUE a un accordo concluso in tale settore. Tali questioni di principio sottostanti, pur non costituendo il fondamento di un motivo di ricorso specifico, sono state tuttavia menzionate in alcune osservazioni scritte e ulteriormente esaminate in udienza. Esse riguardano la base giuridica della decisione, in particolare se (e/o come) l’articolo 218 TFUE sia stato in qualsiasi modo applicato.
68. Inizio esaminando la questione se la dichiarazione sia, ai sensi del diritto internazionale, un atto unilaterale vincolante oppure un accordo internazionale. Se ricorre la prima ipotesi e se, ai sensi del diritto internazionale, un’organizzazione internazionale (29) non ha la capacità di impegnarsi mediante tale atto, l’Unione è tenuta a osservare il diritto internazionale al riguardo (30) . Se il diritto internazionale non esclude tale capacità, i presupposti per la formulazione e per l’adozione di siffatta dichiarazione comprendono quelli derivanti dalle norme interne dalle quali l’organizzazione internazionale è disciplinata – nella fattispecie il diritto dell’Unione. Nel presente procedimento, vi sono pertanto questioni riguardanti il punto di collegamento tra il diritto internazionale e il diritto dell’Unione.
Lo natura della dichiarazione
69. Nelle loro osservazioni scritte, tutte le parti sembravano presupporre che la dichiarazione fosse un atto unilaterale vincolante destinato a produrre effetti giuridici. All’udienza, durante la quale le parti sono state interrogate sulla natura della dichiarazione ai sensi del diritto internazionale, il Parlamento, sostenuto dal governo spagnolo, ha adottato la posizione secondo la quale la dichiarazione è un atto unilaterale vincolante e produce effetti analoghi a quelli di un accordo internazionale. Tuttavia, verso la fine dell’udienza il Parlamento sembrava suggerire che fosse stato concluso un accordo internazionale. Per contro, il governo spagnolo ha mantenuto la propria posizione secondo la quale la dichiarazione non costituiva un accordo internazionale. La Commissione era a sua volta del parere che la dichiarazione fosse un atto unilaterale vincolante. Essa ha confermato che non si erano svolti negoziati con il Venezuela precedentemente all’adozione della proposta di decisione (e, quindi, che non era stata richiesta alcuna autorizzazione a negoziare ai sensi dell’articolo 218 TFUE). Il Venezuela ha accusato ricezione della decisione dopo la sua adozione e ha presentato domanda per ottenere le autorizzazioni di pesca. La Commissione ha sostenuto che non si poteva stabilire con certezza se con tale atto fosse stato concluso un accordo internazionale. Il governo francese ha adottato la posizione secondo la quale l’articolo 218 TFUE si applicava in ogni caso. Infine, il Consiglio sembrava accettare il fatto che la dichiarazione fosse un atto unilaterale vincolante. Tuttavia, esso ha altresì affermato che la dichiarazione era un elemento costitutivo di un accordo internazionale, successivamente accettato dal Venezuela, quando quest’ultimo ha presentato le domande di autorizzazione di pesca.
70. Nessuna delle parti, in udienza, ha potuto fornire esempi di altri atti unilaterali vincolanti adottati dall’Unione o da altre organizzazioni intergovernative.
71. Risulta un po’ oscuro – per usare un’espressione neutra – il fatto che la decisione sia stata chiaramente adottata in conformità all’articolo 218, paragrafo 6, TFUE senza che nessuna delle istituzioni coinvolte sapesse esattamente perché e a che cosa fosse applicata tale procedura.
72. A mio parere, esistono due opzioni: o la dichiarazione è un atto unilaterale vincolante, oppure si tratta di una dichiarazione unilaterale destinata a produrre effetti giuridici solo dopo l’accettazione dello Stato terzo a beneficio del quale essa viene adottata (nel qual caso essa è solo una parte dell’accordo internazionale).
73. Inizio dal contenuto e dagli obiettivi della dichiarazione (31) .
74. Il titolo della dichiarazione stabilisce chiaramente che essa è rivolta al Venezuela e ha ad oggetto la concessione di possibilità di pesca nelle acque dell’Unione ai pescherecci venezuelani. Dalla lettura del punto 1 emerge che la dichiarazione, di per sé, non concede autorizzazioni di pesca, ma contiene l’impegno dell’Unione «(…) [a] rilascia[re] autorizzazioni di pesca a un numero limitato» di pescherecci venezuelani «(…) alle condizioni stabilite nella presente dichiarazione», in particolare ai punti 2 e 3. Pertanto, ai sensi del punto 2, i pescherecci venezuelani autorizzati saranno tenuti a conformarsi al diritto dell’Unione in materia di PCP, relativo alle misure di conservazione e di controllo, e ad altre disposizioni del diritto dell’Unione che disciplinano l’esercizio della pesca nelle acque dell’Unione. Inoltre, il punto 3 è incentrato su tre obblighi specifici, ossia l’osservanza del diritto dell’Unione relativo (i) agli stock ittici che possono essere sfruttati, (ii) al numero massimo di pescherecci autorizzati e (iii) alla percentuale di catture da sbarcare nei porti della Guyana francese.
75. Pertanto, il fulcro della dichiarazione è costituito dall’impegno dell’Unione a concedere a (un numero imprecisato di) pescherecci venezuelani l’accesso alle sue acque al fine di catturarvi talune specie (non precisate) di stock ittici e di sbarcare una (imprecisata) percentuale di catture nei porti della Guyana francese.
76. Il testo della dichiarazione non contiene elementi che indichino che la validità di tale impegno dipende dall’accettazione del Venezuela. Né la dichiarazione impone obblighi al Venezuela senza il consenso di quest’ultimo. I pescherecci autorizzati dovranno conformarsi al diritto dell’Unione per beneficiare delle loro autorizzazioni, ma ciò non subordina l’impegno dell’Unione, contenuto nella dichiarazione, alla condizione che il Venezuela adempia un obbligo (32) . Il testo della dichiarazione in quanto tale non contiene neppure elementi che indichino essa si limita a prendere atto dell’esistenza di un accordo concluso tra l’Unione e il Venezuela.
77. Nel punto 4 l’Unione si riserva la facoltà di ritirare in qualsiasi momento, mediante una dichiarazione unilaterale, l’impegno espresso nella dichiarazione (33) .
78. Pertanto, la dichiarazione è un atto che promana dall’Unione, destinato a produrre effetti giuridici ai sensi del diritto internazionale e ad essere la base sulla quale i pescherecci venezuelani possono fondare le loro domande di autorizzazione di pesca. Tuttavia, né tali caratteristiche né la circostanza che l’atto sia denominato «dichiarazione» consentono di risolvere la questione se la dichiarazione sia, ai sensi del diritto internazionale, un atto unilaterale vincolante oppure un elemento di un accordo internazionale.
79. Ai sensi del diritto internazionale, un accordo internazionale può essere concluso mediante un atto unilaterale in cui si manifesta l’intenzione di essere vincolati da una proposta già formulata o che consiste in una proposta successivamente accettata. La definizione di «trattato», contenuta nelle convenzioni di Vienna del 1969 e del 1986 (34), sebbene non esaustiva in relazione a tutte le forme di trattato previste dal diritto internazionale (35), è sufficientemente ampia da includere i trattati conclusi con tali modalità. Pertanto, conformemente a tale definizione, un trattato può consistere in due o più atti collegati.
80. Conformemente a quanto sopra esposto, anche il diritto dell’Unione non distingue fra tipi di accordo a seconda del modo in cui essi sono conclusi. L’articolo 218, paragrafo 7, TFUE prevede una procedura semplificata solo in caso di modifiche a un accordo. Mi sembra che, ogni qualvolta l’Unione sia competente a negoziare e a concludere un accordo internazionale, i Trattati l’autorizzino a esercitare tale competenza concludendo qualsiasi forma di accordo compresa nelle definizioni di trattato contenute nelle convenzioni di Vienna del 1969 e del 1986 (ed eventualmente, proprio forme non comprese in tali definizioni) (36) .
81. Tuttavia, nel presente procedimento, non ho riscontrato alcuna prova dell’intenzione del Venezuela di essere vincolato dai termini della dichiarazione. Quando il Venezuela ha presentato domanda per ottenere autorizzazioni di pesca, mi sembra che non abbia «accettato» la proposta dell’Unione con l’intento di essere vincolato dalla stessa come se fosse un accordo. Al contrario, così facendo, esso ha fatto affidamento in buona fede sull’impegno dell’Unione contenuto nella dichiarazione e successivamente confermato nel regolamento TAC 2012 (che, in tale fase, era già stato adottato). La circostanza che la dichiarazione abbia prodotto gli effetti previsti, e abbia quindi giovato al Venezuela, costituisce un presupposto insufficiente per ritenere che il Venezuela abbia accettato di essere vincolato dalla dichiarazione come se fosse un accordo da esso concluso con l’Unione . Né può costituire un presupposto di tal genere la mera ricezione della notifica della dichiarazione o le successive domande del Venezuela sugli effetti del procedimento dinanzi alla Corte. Inoltre, se lo scopo della decisione era esclusivamente quello di garantire l’esistenza di un titolo internazionale per l’accesso alle acque dell’Unione prima che potessero essere fissate possibilità di pesca e che potessero essere rilasciate autorizzazioni, un accordo concluso solo quando il Venezuela ha presentato domanda per ottenere autorizzazioni di pesca dopo che erano state fissate possibilità di pesca non soddisfa tale obiettivo.
82. Inoltre, se l’intento fosse stato solo quello di formulare una proposta nell’ambito della dichiarazione, la Commissione avrebbe dovuto chiedere l’autorizzazione del Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 3, TFUE prima di avviare i negoziati (di cui avrebbe fatto parte la formulazione di siffatta proposta). Il Consiglio sarebbe quindi dovuto intervenire nuovamente, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE, quando il trattato fosse stato concluso, ossia quando il Venezuela avesse accettato la proposta e dopo aver ottenuto (a seconda dei casi) o l’approvazione o il parere del Parlamento.
83. Occorre chiedersi, nel caso in cui la dichiarazione non costituisca un elemento di un accordo internazionale, se essa sia un atto unilaterale vincolante autorizzato ai sensi del diritto internazionale e del diritto dell’Unione.
84. Nel diritto internazionale gli atti unilaterali possono assumere forme diverse e avere funzioni ed effetti giuridici (e/o politici) diversi. Ad esempio, le dichiarazioni possono essere utilizzate per riconoscere nuovi Stati, per formulare una dichiarazione politica, per riconoscere la competenza di un giudice o per formulare una dichiarazione interpretativa che soddisfi le condizioni per essere considerata una prova dell’esistenza di una consuetudine di diritto internazionale. Nel contesto del presente procedimento la questione principale è costituita da una dichiarazione unilaterale in forma scritta mediante la quale l’Unione assume obblighi a favore di uno Stato terzo ai sensi del diritto internazionale (37) .
85. Secondo il diritto internazionale, la capacità degli Stati di formulare questo tipo di dichiarazioni è incontestata (38), anche se, ai sensi del diritto internazionale consuetudinario, la natura di alcune condizioni che rendono tale dichiarazione vincolante potrebbe non essere stata ancora determinata o confermata. La questione se altre persone giuridiche, in particolare le organizzazioni internazionali, abbiano la capacità di formulare analoghe dichiarazioni, per quanto a mia conoscenza, non è stata ancora definita da alcun giudice internazionale né esaminata in dettaglio dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite (in prosieguo: la «CDI»).
86. Le organizzazioni internazionali, al pari degli Stati, possono avere personalità giuridica. Diversamente dagli Stati, la capacità derivante da tale personalità giuridica dev’essere conferita all’organizzazione (in termini espressi o impliciti). Non vi è alcun motivo per cui il diritto internazionale debba ostare a che un’organizzazione internazionale, dotata di personalità giuridica internazionale, abbia la capacità di formulare una dichiarazione unilaterale con l’intento di esserne vincolata, purché ciò sia autorizzato dai trattati istitutivi di tale organizzazione (39) . Qualora un’organizzazione internazionale abbia la capacità, in virtù di tali trattati, di concludere accordi internazionali e, mediante questi ultimi, la capacità di accettare di essere vincolata su tale fondamento nei confronti di Stati o di altre organizzazioni internazionali (indipendentemente dal tipo di obbligo e, in particolare, dalla sua reciprocità), il diritto internazionale, in via di principio, non osta a che un’organizzazione abbia la capacità di accettare di essere vincolata dal medesimo obbligo ricorrendo a una dichiarazione unilaterale.
87. Inoltre, sebbene diverse fonti di obblighi possano essere soggette a particolari condizioni relative, ad esempio, alla loro costituzione, validità e cessazione, i principi fondamentali sottostanti – in particolare i principi di buona fede e del consenso – rimangono gli stessi. Per tale motivo, mi sembra che le condizioni relative, ad esempio, alla costituzione, alla validità e al recesso, elaborate nel diritto internazionale in relazione a dichiarazioni formulate dagli Stati, possano essere parimenti applicate a dichiarazioni formulate da un’organizzazione internazionale, benché talune condizioni non siano applicabili con modalità perfettamente identiche.
88. Di quali condizioni si tratta?
89. Secondo il diritto internazionale, ciò che rileva è la manifestazione (orale o scritta), in termini chiari e precisi (40), dell’intenzione di produrre effetti giuridici nel diritto internazionale, e quindi anche di creare obblighi per l’autore della dichiarazione. Fintantoché tale intenzione sia chiara e manifestata pubblicamente, il diritto internazionale, in genere, non prescrive requisiti formali (41) . L’intenzione dev’essere determinata alla luce del contenuto effettivo della dichiarazione e di tutte le circostanze di fatto in cui essa è stata formulata (42) e dev’essere espressa dall’autorità alla quale è conferito il potere di formulare siffatte dichiarazioni vincolanti (43) .
90. Tale approccio si riflette anche nel principio direttivo n. 1 della CDI in cui viene stabilito che: «Le dichiarazioni rese pubblicamente e che manifestano la volontà di vincolarsi possono avere l’effetto di produrre obblighi giuridici» (44) . Sebbene i principi direttivi non siano vincolanti e la loro autorità e durata debbano essere affermate nel tempo, ritengo tuttavia che siano un’utile estrapolazione della giurisprudenza e della prassi degli Stati in materia, per quanto riguarda, in particolare, il carattere vincolante delle dichiarazioni unilaterali (45) .
91. Dal principio di buona fede deriva quindi che «(…) gli Stati interessati possono tener conto delle dichiarazioni unilaterali e fare affidamento sulle stesse, e sono legittimati a esigere che l’obbligo così creato sia rispettato» (46) . Tale principio si applica altresì ai casi in cui una dichiarazione unilaterale vincolante possa essere ritirata.
92. Tuttavia, conformemente al principio secondo il quale nessun obbligo può essere imposto a uno Stato senza il suo consenso (47), una dichiarazione unilaterale vincolante non può produrre obblighi per altri Stati. Pertanto, la Corte internazionale di giustizia ha sostenuto che una dichiarazione unilaterale è vincolante quando «(…) non è necessario alcuno scambio, né alcuna successiva accettazione della dichiarazione e neppure alcuna risposta o reazione da parte di altri Stati affinché la dichiarazione abbia effetto, in quanto siffatto requisito sarebbe in contrasto con la natura strettamente unilaterale dell’atto giuridico mediante il quale lo Stato si è pronunciato» (48) .
93. Nel presente procedimento, la dichiarazione è stata resa pubblica mediante la pubblicazione e la notifica al Venezuela. Come ho chiarito, in essa viene affermata l’intenzione dell’Unione di impegnarsi a concedere possibilità di pesca e a rilasciare autorizzazioni di pesca al Venezuela (49) . Mediante la dichiarazione, l’Unione accetta di astenersi dall’esercitare il diritto sovrano di cui è titolare ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 1, lettera a), UNCLOS di negare ai pescherecci di paesi terzi l’accesso alle acque dell’Unione al fine di praticarvi la pesca. Tale impegno non autorizza, di per sé, i pescherecci venezuelani a entrare nella ZEE della Guyana francese e a svolgervi attività di pesca. Ai sensi sia del diritto dell’Unione che del diritto internazionale, devono essere anzitutto stabilite ulteriori limitazioni, per quanto riguarda il diritto di pesca, in particolare mediante la fissazione e la ripartizione di possibilità di pesca. Su tali presupposti, possono essere successivamente rilasciate autorizzazioni di pesca individuali.
94. Per essere vincolanti, le dichiarazioni devono essere formulate da un’entità che sia a ciò autorizzata. Se tale ipotesi ricorra nel presente procedimento dipende dalle competenze dell ’Unione ai sensi dei Trattati.
95. L’Unione deve agire entro i limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati (50) . La dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale della Conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona, relativa alla personalità giuridica dell’Unione europea, ha confermato che la personalità giuridica «(…) non autorizzerà in alcun modo l’Unione a legiferare o ad agire al di là delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati» (51) .
96. I Trattati non autorizzano espressamente l’uso di dichiarazioni unilaterali vincolanti nelle relazioni esterne dell’Unione (in settori rientranti nella competenza esterna dell’Unione). Per contro, essi autorizzano l’Unione ad accettare l’assunzione di obblighi a favore di Stati terzi e di organizzazioni internazionali mediante un «accordo internazionale». L’articolo 218 TFUE ha sostituito l’articolo 300, paragrafo 1, CE, che a sua volta ha sostituito l’articolo 228, paragrafo 1, CEE. Le ultime due disposizioni utilizzavano soltanto il termine «accordo» nel descrivere la procedura interna da applicare nella negoziazione e nella conclusione di accordi internazionali. La Corte ha dichiarato, nel parere 1/75, che il termine «accordo» va inteso «in senso generale, designa cioè ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente dalla sua forma» (52) . Nella sentenza Francia/Commissione, C‑327/91, la Corte ha utilizzato anche la definizione di «trattato» concluso tra un’organizzazione internazionale e uno Stato, rinvenibile nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), punto i), della convenzione di Vienna del 1986 (53) . Per quanto la definizione del termine possa essere ampia, è evidente che (in qualsiasi contesto) un accordo presuppone il consenso di almeno due parti. Esso non riguarda quindi il caso in cui l’Unione manifesti l’intenzione di essere vincolata dai termini della propria dichiarazione senza che sia necessaria l’accettazione da parte dello Stato terzo a favore del quale tale dichiarazione viene formulata. Né si applica ad atti mediante i quali non viene contratto alcun impegno vincolante (54) .
97. Ritengo tuttavia che, ai sensi del diritto dell’Unione, l’Unione possa accettare, in via di principio, l’assunzione di un obbligo ai sensi del diritto internazionale mediante una dichiarazione unilaterale vincolante. La mia posizione è basata essenzialmente sulle stesse considerazioni (55) che mi hanno indotto a concludere che il diritto internazionale non osta a che organizzazioni internazionali adottino dichiarazioni unilaterali vincolanti.
98. Uno degli elementi essenziali della personalità giuridica dell’Unione è costituito dal fatto che essa può assumere obblighi ai sensi del diritto internazionale. Le disposizioni dei Trattati in materia di accordi internazionali lo confermano espressamente. Gli accordi internazionali costituiscono una delle fonti di tali obblighi; le dichiarazioni unilaterali vincolanti ne costituiscono un’altra.
99. A ulteriore conferma, traccio un parallelismo con l’iter logico seguito dalla Corte nella sentenza AETS (56) . In tale contesto, la mancanza, nel Trattato, di una disposizione generalmente applicabile che delineasse le modalità di negoziazione e di conclusione di un accordo internazionale non ha impedito di confermare che l’Unione era competente in materia (57) . In quella causa la Corte ha risolto la questione del silenzio del testo del Trattato esaminando il sistema generale di quello che era (allora) il diritto comunitario nell’ambito dei rapporti con i paesi terzi (58) . Il punto di partenza del suo ragionamento era costituito dalla personalità giuridica dell’allora Comunità economica europea (59) . Prima ancora di esaminare l’oggetto dell’accordo, la Corte ha dichiarato che la personalità giuridica doveva essere intesa nel senso che «(…) nelle relazioni esterne, la Comunità può stabilire dei rapporti contrattuali con gli Stati terzi (…)» (60) .
100. Dalla lettura di tale parte della sentenza AETS emerge che la Corte ha riconosciuto che la nozione di personalità giuridica internazionale doveva essere interpretata facendo riferimento alle capacità che sono ad essa collegate dal diritto internazionale. Analogamente, purché il diritto internazionale non osti a che un’organizzazione internazionale abbia la capacità di adottare dichiarazioni unilaterali e di esserne vincolata, il fatto che l’Unione abbia personalità giuridica internazionale comporta che essa può assumere obblighi ai sensi del diritto internazionale secondo tali modalità.
101. Osservo inoltre che gli estensori della Convenzione europea sul futuro dell’Europa, rendendo l’Unione un soggetto di diritto internazionale, intendevano consentire all’Unione di «(…) avvalersi dell’insieme dei mezzi di azione internazionale (diritto di concludere trattati, diritto di legazione, diritto di presentare un reclamo o di agire davanti a una giurisdizione internazionale, diritto di divenire membro di un’organizzazione internazionale o di aderire a una convenzione internazionale – p. es. la CEDU – diritto di beneficiare di immunità) e impegnare la sua responsabilità internazionale» (61) . Ritengo quindi che l’Unione possa adottare dichiarazioni unilaterali vincolanti mediante le quali assume obblighi ai sensi del diritto internazionale.
102. La questione delle modalità con cui ciò avviene pertiene al diritto dell’Unione (62) .
103. Come ho già accennato, l’articolo 218 TFUE stabilisce come gli obblighi assunti dall’Unione nei confronti di Stati terzi (e di altre organizzazioni internazionali), mediante un accordo internazionale, debbano essere negoziati e come tali accordi debbano essere sottoscritti e conclusi. In tale articolo, disposizioni distinte riguardano la politica estera e di sicurezza comune e due paragrafi non riguardano le procedure di negoziazione, sottoscrizione e conclusione (articolo 218, paragrafi 9 e 11, TFUE). Né l’articolo 218 TFUE né altre disposizioni del Trattato riguardano espressamente la procedura per l’azione esterna dell’Unione mediante una dichiarazione unilaterale vincolante.
104. Se l’Unione deve esercitare siffatta competenza, non è ammissibile che non siano applicabili norme procedurali. In caso contrario, vi sarebbe una totale assenza di regole per quanto riguarda, tra l’altro, chi possa assumere l’iniziativa, quali istituzioni siano coinvolte e chi debba conferire con chi e quando. Le garanzie procedurali sono necessarie anche perché una dichiarazione unilaterale di tal genere, dopo essere stata validamente adottata, vincolerà le istituzioni dell’Unione e potrà quindi prevalere sugli atti dell’Unione.
105. Nessuna delle parti del presente procedimento ha sostenuto che l’articolo 218 TFUE non sia applicabile.
106. Ritengo che il preciso fondamento procedurale di una decisione che adotta una dichiarazione unilaterale vincolante sia meno evidente.
107. Il fatto che i Trattati non stabiliscano la procedura di adozione di un particolare tipo di azione esterna, mediante la quale l’Unione assume obblighi ai sensi del diritto internazionale, non costituisce un’eccezione. Storicamente, i Trattati sono stati adattati alla prassi dell’Unione nel settore delle relazioni esterne e alla giurisprudenza della Corte al riguardo. Dato che le dichiarazioni unilaterali vincolanti delle organizzazioni internazionali sono quasi senza precedenti, non sorprende l’assenza di una procedura distinta, espressamente prevista.
108. Un’opzione consiste nel considerare che, in assenza di una base giuridica procedurale, espressamente prevista, l’Unione non può esercitare le sue competenze esterne mediante una dichiarazione unilaterale vincolante. Spetta agli Stati membri modificare i Trattati. Il rischio di tale approccio è che esso implichi che l’Unione possa solo ricorrere a forme di azione esterna per le quali sussistano, nei Trattati, norme procedurali specifiche. Ciò potrebbe compromettere l’efficacia dell’azione dell’Unione sulla scena internazionale. I fatti sottesi al presente procedimento dimostrano l’esistenza di tale rischio. L’Unione intendeva evitare il ricorso alla procedura di negoziazione e conclusione di un accordo internazionale al fine di rispondere in modo rapido all’esigenza di concedere un titolo internazionale per l’accesso alle sue acque (e in tal modo conformarsi al diritto dell’Unione e al diritto internazionale).
109. Non spetta alla Corte elaborare una serie di norme procedurali prive di fondamento nei Trattati. Ciò detto, possono sussistere altre possibilità.
110. Una seconda opzione consisterebbe nell’utilizzare l’articolo 352, paragrafo 1, TFUE come base giuridica per la procedura da applicare ai fini dell’adozione di una decisione che approva una dichiarazione unilaterale vincolante il cui oggetto rientra nella competenza (esterna) dell’Unione. Questa funzionerebbe quindi come un tipo di procedura standard per le azioni esterne dell’Unione riguardo alle quali i Trattati non prevedono norme procedurali. In quanto tale, il dettato dell’articolo 352, paragrafo 1, TFUE non sembra escludere tale possibilità (63) . Esso può essere fatto valere quando un’azione dell’Unione è necessaria per conseguire uno degli obiettivi stabiliti nei Trattati e questi ultimi non prevedano altrimenti i poteri necessari per tale azione. La sua funzione è colmare la lacuna quando nessuna specifica disposizione del Trattato conferisce poteri espliciti o impliciti di azione, ma siffatti poteri sono nondimeno necessari (64) . L’opzione in parola comporta l’accettazione del fatto che i «poteri necessari» mancanti possano includere le norme procedurali per l’adozione di una dichiarazione unilaterale vincolante. Ai sensi dell’articolo 352, paragrafo 1, TFUE, la dichiarazione dovrebbe essere adottata dal Consiglio, che delibera all’unanimità sulla proposta della Commissione e dopo aver ottenuto l’approvazione del Parlamento. Ai sensi dell’articolo 352, paragrafo 2, TFUE, la Commissione dovrebbe anche richiamare l’attenzione dei parlamenti nazionali sulle proposte fondate su tale base giuridica. L’adozione di una dichiarazione unilaterale vincolante comporterebbe quindi il ricorso a una procedura notevolmente più rigida e più complicata, sotto taluni aspetti, di quella prevista per gli accordi internazionali nell’articolo 218 TFUE. Vi è anche il rischio che ogni forma di azione esterna, per la quale non sussistano norme procedurali espresse, debba essere poi adottata conformemente a tale procedura.
111. Nel presente procedimento tale soluzione implicherebbe che la base giuridica della decisione dovesse includere l’articolo 352, paragrafo 1, TFUE e la disposizione o le disposizioni dei Trattati che stabiliscono gli obiettivi dell’azione esterna – facendo così riferimento all’articolo 43, paragrafi 2 o 3, TFUE. Tuttavia, la questione se il Consiglio dovesse ottenere l’approvazione o il parere del Parlamento non dipenderebbe dal paragrafo dell’articolo 43 TFUE che sarebbe applicabile. Ai sensi dell’articolo 352, paragrafo 1, TFUE, il Consiglio avrebbe dovuto ottenerne l’approvazione.
112. Una terza opzione consisterebbe nell’applicare l’articolo 218 TFUE per analogia.
113. Le dichiarazioni unilaterali vincolanti e gli accordi internazionali sono fonti distinte di obblighi ai sensi del diritto internazionale. Tuttavia, comportano entrambi una decisione da parte dell’Unione di vincolarsi ai sensi del diritto internazionale. Sembra quindi giusto chiedersi perché il modo in cui tale decisione viene adottata debba essere fondamentalmente diverso a seconda che si tratti di dichiarazioni unilaterali vincolanti o di accordi internazionali. Le prime non sono mere dichiarazioni o affermazioni politiche mediante le quali l’Unione è rappresentata sulla scena internazionale o che vengono adottate nel contesto del coinvolgimento dell’Unione nell’attività decisionale a livello internazionale. Né costituiscono un tipo di decisione interna che dovrebbe essere adottata secondo procedure applicabili all’azione interna (quale, eventualmente, la procedura legislativa ordinaria).
114. Se ciò è vero, occorre chiedersi se l’articolo 218 TFUE possa essere applicato in via analogica.
115. In sostanza, l’articolo 218 TFUE stabilisce le procedure costituzionali da applicare quando l’Unione agisce con l’intento di aderire a un accordo internazionale, il che rappresenta la maniera più evidente per l’Unione di assumere obblighi ai sensi del diritto internazionale. Anche gli Stati prevedono tradizionalmente procedure costituzionali al medesimo fine.
116. L’articolo 218 TFUE si fonda su un particolare equilibrio interistituzionale tra la Commissione (che avvia il procedimento e rappresenta l’Unione all’esterno), il Consiglio (al quale incombe la responsabilità di decidere che l’Unione deve essere vincolata dal diritto internazionale) e il Parlamento (che dev’essere sempre informato e al quale può essere richiesto di dare la propria approvazione o di rendere un parere) (65) .
117. L’articolo 218, paragrafi 3 e 4, TFUE riguarda il coinvolgimento dell’Unione nei negoziati sull’accordo, e quindi il contenuto degli impegni che l’Unione può successivamente accettare. In sostanza, la Commissione deve rappresentare l’Unione in seguito alla decisione adottata a tal fine dal Consiglio. Tali fasi della procedura potrebbero apparire inutili nel caso di una dichiarazione unilaterale vincolante. Non esiste alcun testo da negoziare con terzi, ed esigere che la Commissione chieda anzitutto l’autorizzazione del Consiglio per preparare una proposta di dichiarazione sembra superfluo, dal momento che quest’ultimo ha comunque l’ultima parola nel decidere se l’Unione debba essere vincolata ai sensi del diritto internazionale. Per le dichiarazioni unilaterali vincolanti non è necessario operare tali distinzioni. Né può essere applicato l’articolo 218, paragrafo 7, TFUE per mancanza di un accordo che preveda modifiche da adottare con una procedura semplificata o da parte di un organo istituito dall’accordo stesso.
118. Tuttavia, a mio parere, le competenze del Consiglio ad autorizzare la firma e la conclusione dell’accordo sono basate su un particolare equilibrio interistituzionale tra il Consiglio stesso e la Commissione, specifico di tale fase della procedura. Occorre anche considerare il ruolo degli Stati membri (66) . Così, ad esempio la questione se il Consiglio possa o meno (ed eventualmente sino a che punto) negare l’adozione di una decisione di conclusione dell’accordo dev’essere considerata alla luce (quantomeno) del contenuto dell’accordo, della proposta della Commissione, delle direttive di negoziato del Consiglio e di qualsiasi altro elemento relativo a tale fase della procedura. Qualora sia necessario applicare l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE in via analogica all’adozione di una decisione di approvazione di una dichiarazione unilaterale vincolante, occorre chiedersi se si possa semplicemente presumere che debba esistere un identico equilibrio interistituzionale e che le rispettive competenze della Commissione e del Consiglio siano le stesse.
119. La restante parte dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE è più agevolmente applicabile alle decisioni di approvazione delle dichiarazioni unilaterali vincolanti. In sostanza, il Consiglio deve decidere (in linea di principio a maggioranza qualificata) sempre con una qualche forma di coinvolgimento del Parlamento. Pertanto, anche quando l’accordo riguarda una materia per la quale i Trattati non prevedono l’intervento del Parlamento, un accordo internazionale relativo alla medesima materia richiederà un contributo da parte del Parlamento che, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, deve anche essere immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura.
120. Vi è poi l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, che prevede la procedura per «stabili[re] le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici». Non risultano ragioni convincenti per applicare tale specifica procedura anche alle dichiarazioni unilaterali dell’Unione destinate a vincolarla ai sensi del diritto internazionale indipendentemente da qualsiasi altra azione da parte di un terzo. Infatti, se l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE fosse applicato alle dichiarazioni unilaterali vincolanti, non dovrebbe rilevare se esse siano adottate o meno nell’ambito di un organo istituito da un accordo che sia chiamato ad adottare atti aventi effetti giuridici.
121. La competenza della Corte ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE non è in discussione nel presente procedimento. L’obiettivo di tale disposizione è di «(…) prevenire le complicazioni che deriverebbero da controversie giudiziarie riguardanti la compatibilità con i Trattati di accordi internazionali che impegnino l’Unione» (67) . Con una presa di posizione da parte della Corte sul contenuto e sulla procedura per l’adozione di siffatto accordo, possono essere evitate serie difficoltà e conseguenze pregiudizievoli (68) . Al pari di un accordo internazionale, una dichiarazione unilaterale vincolante, una volta adottata, si traduce in un obbligo ai sensi del diritto internazionale sul quale gli Stati terzi possono fare affidamento e la cui violazione può comportare una responsabi lità ai sensi del diritto internazionale. I fatti del presente procedimento ne danno una chiara dimostrazione, confermando ulteriormente l’opinione secondo la quale l’articolo 218, paragrafo 11, TFUE potrebbe essere applicato in via analogica alle dichiarazioni unilaterali vincolanti.
122. Una quarta opzione consisterebbe nell’applicare le disposizioni sulle quali è basata la stessa competenza esterna. Tale regola potrebbe portare a conseguenze diverse. Qualora tale competenza sia espressa, la sua applicazione potrebbe tradursi, nuovamente, nell’applicazione analogica dell’articolo 218 TFUE (o di norme specifiche relative agli accordi internazionali in un particolare settore). Qualora tale competenza fosse implicita, la conseguenza sarebbe di applicare le stesse norme procedurali applicate all’azione interna (espressa). Così, ad esempio, una dichiarazione unilaterale vincolante potrebbe dover essere adottata applicando la procedura legislativa ordinaria. In tal caso, gli argomenti che esposto nei precedenti paragrafi contro l’applicazione analogica dell’articolo 218 TFUE (in quanto la norma, semplicemente, non prende in considerazione la natura di dichiarazione unilaterale vincolante o il modo in cui essa viene formulata e rischia, quindi, di sconvolgere la ripartizione delle competenze tra le istituzioni) sembrerebbero ancor più pertinenti in questa sede (69) .
123. Pertanto, ognuna di queste opzioni presenta dei punti deboli. Ma, tutto sommato, l’applicazione analogica dell’articolo 218 TFUE risulta essere la soluzione più praticabile, anche se tale conclusione richiede un ampliamento o un restringimento del testo della disposizione, in quanto non tutte le sue parti possono essere applicate alle dichiarazioni unilaterali vincolanti esattamente come sono applicate a un accordo internazionale.
124. Qualora la Corte dovesse decidere che l’articolo 218 TFUE non può fungere da base giuridica procedurale della decisione, ciò costituirebbe una motivazione sufficiente per annullarla, senza necessità di esaminare i motivi effettivamente dedotti dal Parlamento e dalla Commissione.
125. Passo ora a esaminare tali motivi, basandomi sul presupposto che la Corte si pronunci a favore dell’uso dell’articolo 218 TFUE come base giuridica procedurale ai fini dell’adozione di dichiarazioni unilaterali vincolanti dell’Unione.
Impiego della base giuridica errata (primo motivo nella causa C‑103/12 e prima e seconda parte del primo motivo nella causa C‑165/12)
Argomenti
126. Il Parlamento e la Commissione sostengono che il Consiglio è incorso in errore nel fondare la decisione sugli articoli 43, paragrafo 3, e 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE anziché sugli articoli 43, paragrafo 2, e 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE.
127. Essi affermano che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituisce una deroga all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE e quindi dovrebbe essere interpretato in senso restrittivo. In sostanza, quest’ultima disposizione rappresenta la base per qualsiasi atto (legislativo) necessario al conseguimento degli obiettivi della PCP, mentre la prima rappresenta soltanto la base per gli atti (di regolamentazione) in esso elencati, in particolare misure che fissano e ripartiscono possibilità di pesca. L’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non menziona né la concessione dell’accesso alle acque dell’Unione a pescherecci di paesi terzi al fine di praticarvi la pesca né l’autorizzazione ad esercitare attività di pesca.
128. L’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non riguarda l’adozione di atti legislativi ai sensi dell’articolo 289 TFUE. Quest’ultimo introduce la procedura legislativa ordinaria (definita all’articolo 294 TFUE) e fa riferimento all’impiego di procedure legislative speciali in casi specifici elencati in modo esaustivo nei Trattati. Pertanto, i poteri decisionali che non rientrano in nessuna delle due categorie devono essere procedure non legislative. Infatti, secondo la Commissione, la fissazione di possibilità di pesca è sostanzialmente un atto di natura esecutiva, benché la procedura di cui all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE sia sui generis. Il Parlamento sostiene che non si possa adottare alcuna misura sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, anche quando sia considerato come base giuridica autonoma, senza una decisione (politica) preliminare sugli obiettivi della PCP – decisione che dev’essere adottata ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
129. La Commissione sostiene che l’argomento testuale del Consiglio (70) è incentrato, in particolare, sulla versione in lingua francese dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE («mesures relatives à», ossia, «misure relative a»). La versione in lingua inglese utilizza l’espressione «measures on» che indica una connessione più stretta e diretta. Sebbene l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE sia sufficientemente ampio da riguardare talune norme funzionalmente collegate alla fissazione di possibilità di pesca, esso non può essere inteso nel senso che ogni misura (anche lontanamente) «collegata» alla fissazione di possibilità di pesca debba fondarsi su tale disposizione. Il Parlamento adotta un approccio più rigoroso e ritiene che solo decisioni riguardanti le materie elencate in modo esaustivo all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE possano fondarsi su tale disposizione.
130. Il Parlamento e la Commissione sostengono inoltre che il diritto dell’Unione prevede un procedimento a tre fasi per consentire a pescherecci di paesi terzi di accedere alle acque dell’Unione e alle loro risorse. Anzitutto, un accesso potenziale è consentito mediante un accordo internazionale la cui base giuridica è costituita dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE (e che dev’essere adottato in conformità all’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE). Inoltre, il Consiglio può procedere, successivamente, alla concessione di possibilità di pesca in base all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Infine, in seguito alla fissazione e alla ripartizione di tali possibilità di pesca, la Commissione rilascia autorizzazioni di pesca a singoli pescherecci. A un paese terzo non possono essere concesse possibilità di pesca mediante una decisione del Consiglio (seconda fase) in assenza di un accordo internazionale (prima fase) concluso a nome dell’Unione in conformità all’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE. La distinzione concettuale tra accesso alle acque e accesso alle risorse emerge anche dal fatto che l’accesso alle acque è tradizionalmente consentito per un lungo periodo, eventualmente indeterminato, mentre le possibilità di pesca sono fissate e ripartite annualmente.
131. Il Parlamento e la Commissione sostengono che gli obiettivi della decisione consistono nel concedere ai pescherecci venezuelani un diritto di accesso alle acque dell’Unione al fine di esercitare attività di pesca e nel sottoporre tali attività a misure di controllo allo scopo di garantire che essi rispettino gli obiettivi della PCP. Il riferimento, contenuto nel paragrafo 2 della dichiarazione, all’articolo 22 del regolamento sulle autorizzazioni di pesca non ha natura meramente dichiarativa, ma assoggetta i pescherecci venezuelani alle regole della PCP. Al riguardo, la proposta originaria della Commissione e la decisione sono simili (se non addirittura identiche). Tale circostanza, di per sé, dimostra che l’obiettivo della decisione è immutato, nonostante la sostituzione della base giuridica.
132. Il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, afferma che la decisione (compresa la dichiarazione ad essa allegata) riguarda la fissazione di possibilità di pesca. Il Consiglio sostiene che l’uso della frase «adotta le misure relative alla » nell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, è indicativo del fatto che esso può essere utilizzato come base giuridica per misure diverse da quelle concernenti la fissazione e la ripartizione di possibilità di pesca. Pertanto, tale articolo riguarda un diritto quantificato di pesca, che può essere espresso in modi diversi, tra cui un TAC, che costituisce una limitazione all’attività di pesca in quanto tale (ad esempio, in termini di kilowatt utilizzati al giorno o di numero di giorni durante i quali i pescherecci possono assentarsi dal porto) oppure una limitazione quanto al numero massimo di pescherecci.
133. Sebbene l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituisca una sorta di lex specialis rispetto alla lex generalis contenuta nell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, il Consiglio sostiene che esso non rappresenta una deroga a quest’ultima disposizione. Pertanto, non dovrebbe essere interpretato in senso restrittivo.
134. Il Consiglio sostiene inoltre che, adottando l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, gli estensori del Trattato hanno inteso introdurre una procedura semplificata per l’adozione di misure dell’Unione dirette alla conservazione delle risorse delle acque dell’Unione e rispondere in modo più rapido ai pareri scientifici costituenti il fondamento di tali misure.
135. Il Consiglio contesta l’argomento secondo il quale se una misura è connessa agli obiettivi della PCP, essa deve fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, e secondo il quale nessuna misura può essere adottata in base all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE senza una preventiva decisione su scelte di natura politica in materia di PCP ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Il Consiglio contesta inoltre la distinzione «artificiale» dei ricorrenti tra l’accesso alle acque e l’acceso alle risorse.
136. Per quanto riguarda la decisione, il Consiglio sostiene che la ZEE al largo delle coste della Guyana francese è situata tra le acque territoriali e l’alto mare: si tratta di una zona sui generis alla quale si applica l’UNCLOS. La competenza dello Stato costiero sulla ZEE è limitata e la risposta alla questione se per l’accesso alla ZEE sia necessaria la sua approvazione dipende dallo scopo di tale accesso. Al riguardo, né il diritto internazionale né il diritto dell’Unione richiedono un accordo formale.
137. Il Consiglio sostiene che né l’obiettivo né il contenuto della dichiarazione qui in esame vanno al di là dell’ambito di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, ossia la fissazione e la ripartizione di possibilità di pesca. Anche se la Corte dovesse considerare che i paragrafi da 2 a 4 della dichiarazione non possano fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, tale disposizione costituisce nondimeno la base giuridica appropriata, in quanto tali paragrafi sono secondari rispetto all’obiettivo principale della decisione impugnata, ossia confermare l’impegno dell’Unione ad autorizzare i pescherecci venezuelani a praticare la pesca nella ZEE.
Valutazione
138. Nel presente procedimento si chiede alla Corte di interpretare l’articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE (71) al fine di stabilire su quale disposizione avrebbe dovuto fondarsi la decisione impugnata. Pertanto, non è necessario definire in modo esaustivo tutti tipi di misura ai quali si applica ciascuna disposizione.
139. Tutte le parti sembrano concordare sul fatto che se l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non costituisce la base giuridica appropriata della decisione, è l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE a fungere da base.
140. Secondo una giurisprudenza costante, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, in particolare lo scopo e il contenuto dell’atto, suscettibili di sindacato giurisdizionale (72) . Pertanto, è necessario esaminare il contenuto e gli obiettivi della decisione. Si può prendere in considerazione anche il contesto legislativo (73) . La base giuridica dell’atto determina quindi le procedure da seguire per la sua adozione (74) .
141. Se viene constatato che un atto persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante (mentre l’altra è solo accessoria), tale atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente principale o preponderante (75) . Qualora un atto persegua più finalità o abbia più componenti tra loro inscindibili e senza che una di esse assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all’altra, in via eccezionale, esso si fonderà sulle diverse basi giuridiche volta a volta pertinenti (76) .
142. Inizierò esaminando il contenuto e l’obiettivo (o gli obiettivi) della decisione.
143. Il considerando 1, rinvenibile nel preambolo della decisione, descrive la prassi dei pescherecci venezuelani che operano nelle acque dell’Unione, in particolare nella ZEE al largo delle coste della Guyana francese, con riserva del rispetto del diritto dell’Unione applicabile che disciplina la conservazione e la gestione delle risorse ittiche. Il considerando 2 espone il motivo per cui è necessario assicurare la continuità di tali operazioni, ossia in quanto l’industria di trasformazione della Guyana francese dipende dagli sbarchi di tali pescherecci. Il considerando 3 descrive l’oggetto della dichiarazione, ossia confermare «la disponibilità [dell’Unione] a rilasciare autorizzazioni di pesca ad un numero limitato di pescherecci battenti bandiera del Venezuela a condizione che questi ultimi si conformino agli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione applicabili in materia».
144. L’articolo 1 della decisione approva quindi la dichiarazione rivolta al Venezuela a nome dell’Unione. L’articolo 2 riguarda la notifica della dichiarazione al Venezuela.
145. Ho già analizzato il contenuto e gli obiettivi della dichiarazione quando ho esaminato se l’Unione fosse competente ad adottarla (77) .
146. A mio parere, mediante la dichiarazione l’Unione si impegna a concedere l’accesso alle acque dell’Unione ai pescherecci venezuelani al fine di praticarvi la pesca . Questo particolare tipo di accesso dev’essere consentito soltanto dopo la fissazione delle possibilità di pesca e il rilascio delle autorizzazioni di pesca.
147. Tuttavia, la decisione (compresa la dichiarazione ad essa allegata):
– non stabilisce per il 2012 il numero massimo di autorizzazioni di pesca per i pescherecci venezuelani né il numero massimo di pescherecci che possono presenti in qualsiasi momento, e non individua la specie ittica (ciò che è stato successivamente realizzato con l’articolo 36, paragrafo 1, e con l’allegato VIII del regolamento n. 44/2012) (78) ;
– non stabilisce le condizioni specifiche che devono essere soddisfatte affinché i pescherecci venezuelani ottengano autorizzazioni di pesca nelle acque dell’Unione nel 2012 (ciò che è stato successivamente realizzato con una nota all’allegato VIII del regolamento n. 44/2012) (79) ;
– non concede autorizzazioni di pesca per singoli pescherecci venezuelani (ciò che è stato successivamente realizzato con decisione della Commissione del 26 marzo 2012) (80) .
148. Mediante la dichiarazione, l’Unione si è impegnata a consentire l’accesso alla ZEE al largo delle coste della Guyana, che si estende non oltre le 200 miglia marine a partire dalla linea di base del mare territoriale, al fine di praticarvi la pesca. L’assenza di manifestazione del consenso a nome dell’Unione precluderebbe ai pescherecci venezuelani la possibilità di entrare in tali acque. Ciò per effetto delle norme di diritto internazionale che disciplinano i diritti e le libertà dello Stato costiero e di altri Stati nella ZEE del primo Stato. Ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 1, lettera a), UNCLOS, è lo Stato costiero (e in questo caso, tramite la Francia, l’Unione europea) ad avere diritti sovrani per fini, tra l’altro, di esplorazione e sfruttamento, di conservazione e gestione delle risorse naturali in tali acque. Pertanto, tale Stato costiero ha il diritto di negare o di consentire ai pescherecci battenti bandiera di altri Stati l’accesso alla sua ZEE per qualsiasi fine diverso da quelli (come la libertà di navigazione) per i quali tutti gli Stati, ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 1, UNCLOS, hanno dritto di accesso alla ZEE. Come ha dichiarato la Corte nella sentenza Anklagemindigheden/Poulsen e Diva Navigation, (81) la giurisdizione dello Stato costiero sia nelle acque territoriali che nella ZEE non è assoluta; secondo il diritto del mare (e in particolare l’UNCLOS), lo Stato costiero deve rispettare il diritto di transito inoffensivo, nelle sue acque territoriali, delle navi battenti bandiera di altri Stati e, per quanto riguarda la ZEE, deve esercitare le sue competenze nel rispetto, in particolare, della libertà di navigazione. Nel caso della pesca, non si tratta tuttavia di transito inoffensivo o di libera navigazione.
149. Lo Stato costiero ha anche doveri, in particolare per quanto riguarda la conservazione (articolo 61 UNCLOS) e lo sfruttamento (articolo 62 UNCLOS) di risorse biologiche nella ZEE. Pertanto, ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 2, UNCLOS, qualora la capacità di pesca dello Stato costiero sia inferiore alla quota di catture consentita, esso dovrà, «attraverso accordi o altre intese», concedere ad altri Stati l’accesso all’eccedenza. In caso di concessione di tale accesso, l’articolo 62, paragrafo 4, UNCLOS impone ai soggetti aventi la nazionalità di altri Stati che esercitano la pesca nella ZEE di attenersi alle misure di conservazione e alle altre norme e condizioni applicabili secondo il diritto dello Stato costiero.
150. A mio parere, la dichiarazione svolge esattamente questa funzione: è un tipo di «accordo o altra intesa» mediante il quale l’Unione si impegna a consentire l’accesso a uno Stato terzo. Senza tale manifestazione di consenso, i pescherecci venezuelani non possono esercitare la pesca nelle acque dell’Unione.
151. Se un atto di tal genere dev’essere adottato conformemente alla procedura di cui all’articolo 218 TFUE, e se esso riguarda un settore al quale si applica la procedura legislativa ordinaria oppure una procedura legislativa speciale, il Parlamento doveva dare la propria approvazione prima che il Consiglio potesse adottare una decisione di approvazione della dichiarazione. Ciò in quanto entrambe le procedure interne sono procedure legislative.
152. Opero ora una distinzione tra la natura della competenza e le basi per stabilire l’intervento del Parlamento nell’azione esterna ai sensi dell’articolo 218 TFUE. Senza addentrarmi in un’analisi testuale dei termini «areas» e «fields» (settori), utilizzati nelle versioni in lingua inglese dei Trattati, la descrizione delle «areas», contenuta negli articoli 3, paragrafo 1, 4 e 6 TFUE, per stabilire, rispettivamente, le competenze esclusive, concorrenti e di sostegno dell’Unione, riguarda la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Per contro, l’articolo 218, paragrafo 6, TFEU (che utilizza il termine «fields» nella versione inglese) riguarda, a mio parere, la ripartizione delle competenze tra le istituzioni dell’Unione, in particolare la competenza del Parlamento in relazione a quella del Consiglio.
153. Pertanto, il fatto che l’Unione abbia competenza esclusiva, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE, nella conservazione delle risorse biologiche marine conformemente alla PCP e che le misure necessarie al conseguimento degli obiettivi della PCP debbano essere adottate, conformemente all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, dal Parlamento e dal Consiglio che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria (82) non risolve di per sé la questione della base giuridica appropriata per l’adozione della decisione di approvazione della dichiarazione. Una conclusione in tal senso significherebbe ignorare il testo dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, in cui si prevede che talune misure che perseguono gli obiettivi della PCP possano essere adottate senza l’approvazione del Parlamento in quanto riguardano una materia (o materie) oggetto di un atto non legislativo .
154. Un accordo potrebbe riguardare uno o più settori, alcuni rientranti nella procedura legislativa ordinaria e altri in una diversa procedura. Tuttavia, nel presente procedimento, nessuna delle parti ha sostenuto che, a causa della materia oggetto della decisione, quest’ultima avrebbe dovuto essere adottata in base all’articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE.
155. La decisione contribuisce allo sfruttamento ottimale di risorse biologiche nella ZEE gestendole in vista del conseguimento dei vantaggi economici e sociali che esse producono e della loro conservazione. Essa è pertanto una misura necessaria alla realizzazione degli obiettivi della PCP, in particolare di quelli definiti all’articolo 39 TFUE (83) . Si dovrebbe quindi muovere dal presupposto che la decisione debba fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
156. Ritengo che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non modifichi tale posizione. Tale disposizione si applica a misure descritte in termini più restrittivi, ma tutte nondimeno necessarie per il perseguimento degli obiettivi della PCP. Pertanto, il testo dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE dimostra che esso si applica quantomeno a misure che fissano prezzi effettivi, prelievi e aiuti, che limitano le quantità che possono essere pescate (a prescindere dal modo in cui tali quantità sono definite o calcolate), che fissano possibilità di pesca e determinano gli Stati membri e gli Stati terzi ai quali le possibilità di pesca sono assegnate per la pesca di talune specie, il periodo, il luogo ed eventualmente le modalità e le finalità.
157. La decisione in questione non prevede nessuna di tali misure (84) .
158. Le parti non sono concordi, tuttavia, sulla questione se l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE riguardi altri provvedimenti al di là di tale elenco di misure, in particolare per quanto riguarda la frase finale della disposizione in parola relative «(…) alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca». Il punto centrale dell’argomento del Consiglio, al riguardo, sembra essere fondato sul termine di connessione utilizzato per descrivere la misura e la materia che ne costituisce l’oggetto. Così, ad esempio, la versione in lingua francese contiene l’espressione «les mesures relatives à», la versione in lingua tedesca l’espressione «die Maßnahmen zur», la versione in lingua olandese l’espressione «de maatregelen (…) voor» e la versione in lingua spagnola l’espressione «las medidas relativas a». La maggior parte delle altre versioni linguistiche sembrano utilizzare un termine di connessione simile. La versione in lingua inglese contiene invece l’espressione «measures on».
159. La difficoltà nel definire la portata della competenza del Consiglio ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE consiste nel fatto che, da un lato, in tale disposizione è delineato un elenco esaustivo delle materie e, dall’altro, il termine di connessione amplia la portata delle misure rientranti nell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
160. Concordo con il Consiglio sul fatto che il termine di connessione utilizzato nell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE indica che tale disposizione, letta isolatamente, potrebbe riguardare non solo misure che fissano e/o ripartiscono effettivamente possibilità di pesca, ma anche quelle che, in senso più ampio, «sono collegate» alla loro fissazione e ripartizione. La lettura di tale disposizione in combinato disposto con l’articolo 44, secondo comma, TFUE dimostra che in altri contesti gli estensori del Trattato hanno utilizzato l’espressione «fissa» distinguendola dall’espressione «misure relative alla fissazione» (85) . Ma ciò solleva la questione di cosa possa significare, in tale contesto, l’espressione «collegare a».
161. Non sono convinta che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE si applichi a ogni misura che sia in qualche modo connessa alle possibilità di pesca.
162. Il contesto immediato del termine di connessione è costituito dai termini «fissazione» e «ripartizione». Ciò indica che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non riguarda tutte
le misure sulle o relative alle possibilità di pesca. Al contrario, le misure di cui all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE devono riguardare gli atti che definiscono in che cosa consistono le possibilità di pesca e la loro ripartizione tra gli Stati membri ed eventualmente Stati terzi. Le misure relative ad altri aspetti delle possibilità di pesca non rientrano nell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
163. L’articolo 43, paragrafo 3, TFUE dev’essere letto altresì nel contesto dell’articolo 43 TFUE, considerato nel suo insieme. I paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE possono essere distinti in base a due criteri: le misure che essi prescrivono e le procedure che essi stabiliscono per l’adozione di tali misure.
164. Sebbene la procedura non possa determinare l’ambito di applicazione sostanziale di una disposizione, resta il fatto che gli estensori hanno prescritto la procedura legislativa ordinaria ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE per la categoria più ampia di misure e una procedura non legislativa ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE per misure che sarebbero state altrimenti assoggettate all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Pertanto, a mio parere, indipendentemente dalla questione se l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituisca o meno una deroga all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, che deve essere interpretata in senso restrittivo, l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE individua una sottocategoria di misure che rientrerebbero altrimenti nell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE e sottopone tali misure a una procedura distinta che esclude il coinvolgimento del Parlamento. A mio avviso, ciò si spiega col fatto che le misure di cui all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE implicano decisioni da adottare in base a una valutazione dettagliata (e spesso tecnica), a seconda delle circostanze, di dati pertinenti relativi ai livelli sostenibili di sfruttamento delle risorse ittiche nonché alla conservazione e alla gestione di tali risorse. Per contro, misure costituenti il presupposto della fissazione e della ripartizione di possibilità di pesca rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
165. Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, nessuna disposizione dei Trattati riguardava specificamente le procedure per la fissazione e la ripartizione delle possibilità di pesca. Per contro, il terzo comma dell’articolo 37, paragrafo 2, CE prevedeva, con riferimento alla PAC, quanto segue: «Su proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento europeo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, stabilisce regolamenti o direttive, oppure prende decisioni, senza pregiudizio delle raccomandazioni che potrebbe formulare».
166. Tale disposizione è stata la base giuridica del regolamento di base del 2002. È stato l’articolo 20, paragrafo 1, di tale regolamento a stabilire la procedura per decidere (senza il coinvolgimento del Parlamento) «(…) in merito ai limiti di cattura e/o di sforzo di pesca e alla ripartizione delle possibilità di pesca tra gli Stati membri, nonché in merito alle condizioni associate a tali limiti»: tali misure dovevano essere adottate dal Consiglio, che deliberava a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. L’articolo 20, paragrafo 4, prevedeva che il Consiglio dovesse altresì stabilire «(…) le possibilità di pesca disponibili per i paesi terzi nelle acque [dell’Unione] e [assegnarle] a ciascuno di essi».
167. Un’analoga distinzione tra procedure è ora rinvenibile nei Trattati (che però non distinguono a seconda che le possibilità di pesca siano fissate per paesi terzi o per gli Stati membri).
168. Infatti, la terminologia utilizzata nell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE è molto simile a quella dell’articolo III‑231, paragrafo 3, del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (86) : «Il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta i regolamenti o decisioni europei relativi alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative e alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca». Diversamente dall’articolo 20 del regolamento di base del 2002, il testo della disposizione in parola non ha fatto alcun riferimento alle «condizioni associate a tali limiti [di cattura e di pesca]».
169. Pertanto, sebbene possano esservi motivi per interpretare l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE nel senso che esso riguarda misure diverse dall’effettiva decisione su chi possa praticare la pesca, quali siano le specie da pescare e in quali zone, le misure costituenti un presupposto di tale decisione non rientrano, a mio parere, in tale disposizione.
170. Ritengo che sia corretta la posizione della Commissione secondo la quale, ai sensi del diritto dell’Unione e del diritto internazionale, l’accesso dei pescherecci venezuelani alle acque dell’Unione richiede una qualche forma di titolo internazionale. In tale contesto, il Consiglio non può esercitare la sua competenza ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e la Commissione non può rilasciare autorizzazioni di pesca senza la preventiva decisione dell’Unione di rinunciare al suo diritto sovrano sulla ZEE. Salvo che al Venezuela non sia consentito l’accesso alle acque dell’Unione al fine di praticarvi la pesca, e fino a quel momento, non si potranno fissare possibilità di pesca. Il titolo internazionale costituisce un presupposto per l’esercizio, da parte del Consiglio, della sua competenza ad adottare misure relative alla fissazione e alla ripartizione di possibilità di pesca a favore del Venezuela.
171. Pertanto, la decisione stessa non può essere stata fondata sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Il termine di connessione ivi utilizzato non può essere così ampio da riguardare misure senza le quali non vengono fissate e ripartite possibilità di pesca. Ne deriva che la base giuridica della decisione doveva essere costituita dagli articoli 43, paragrafo 2, e 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE e che l’approvazione del Parlamento era necessaria prima della sua adozione. Concludo pertanto che il primo motivo nella causa C‑103/12 e la prima e la seconda parte del primo motivo nella causa C‑165/12 devono essere accolti.
Motivazione contraddittoria della scelta della base giuridica (terza parte del primo motivo nella causa C‑165/12)
172. La terza parte del primo motivo della Commissione, come formulato nel suo ricorso, verte sul fatto che il Consiglio è incorso in errore sia nella motivazione della scelta della base giuridica sia nella mancata consultazione, in contrasto con lo spirito dell’articolo 295 TFUE, del Parlamento e della Commissione riguardo alla sua scelta. La decisione non spiega il motivo per cui una dichiarazione che concede l’accesso alle acque dell’Unione debba essere considerata come una misura che fissa possibilità di pesca. Infatti, secondo la Commissione, la motivazione è contraddittoria. La Commissione sostiene che il titolo della dichiarazione si riferisce espressamente alle possibilità di pesca. Il testo della dichiarazione riguarda invece la concessione dell’accesso alle acque dell’Unione a pescherecci tenuti all’osservanza di elementi della PCP. Ciò viola l’obbligo in base al quale la motivazione di un atto di applicazione generale dev’essere logica e non presentare alcuna contraddizione interna, oltre a violare l’obbligo di procedere a consultazioni interistituzionali.
173. Nella sua replica, la Commissione sembra limitare notevolmente la portata di tale motivo. Pertanto, per quanto riguarda la prima parte, essa afferma di non aver sostenuto che la motivazione era insufficiente o assente. La sua posizione consiste piuttosto nel ritenere che la motivazione fosse divenuta contraddittoria a seguito delle modifiche testuali apportate dal Consiglio. Per quanto riguarda la seconda parte, essa non sostiene che tale parte costituiva un motivo distinto di annullamento. La Commissione non ha approfondito ulteriormente tale motivo, riconoscendo che il Parlamento non deduceva motivi simili.
174. Il Consiglio ha replicato che le condizioni di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE erano soddisfatte in quanto i considerando 1 e 2 della decisione fissavano il contesto nel quale essa veniva adottata e il considerando 3 ne definiva l’oggetto, ossia confermare che l’Unione avrebbe concesso autorizzazioni di pesca a un numero limitato di pescherecci venezuelani. Il Consiglio ha sostenuto inoltre che la procedura era disciplinata dall’articolo 218 TFUE e non dall’articolo 295 TFUE. In ogni caso, le dichiarazioni formulate dalla Commissione per contestare le modifiche del Consiglio alla sua proposta dimostrano che la Commissione è stata pienamente coinvolta nella procedura.
175. Basandomi sul ricorso, intendo la terza parte del primo motivo della Commissione nella causa C‑165/12 come riferita all’obbligo di motivare gli atti giuridici (articolo 296, secondo comma, TFUE) e alla cooperazione interistituzionale (articolo 295 TFUE).
176. Sebbene, in base alla sua replica, la Commissione sembri aver abbandonato questa parte del suo primo motivo di annullamento della decisione, osservo che la mancanza di una motivazione (adeguata) costituisce violazione di una condizione procedurale essenziale che può o addirittura deve essere rilevata d’ufficio dalla Corte (87) .
177. L’obbligo di motivare gli atti giuridici, stabilito dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, sta ad indicare che l’iter logico seguito dall’istituzione che adotta la misura impugnata dev’essere presentato «(…) in maniera chiara e inequivocabile (…) onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo (…)». La motivazione non deve contenere tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti (88) . L’osservanza di tale obbligo dipende dal testo dell’atto, dal contenuto e dall’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (89) .
178. La difficoltà nel comprendere la terza parte del primo motivo della Commissione consiste nel fatto che, se considerata unitamente alla prima e alla seconda parte, la Commissione chiede l’annullamento della decisione in quanto, da un lato, tenuto conto del contenuto e dell’obiettivo della decisione, essa è stata adottata su una base giuridica errata e, dall’altro, essa contiene una motivazione insufficiente a spiegare la base giuridica errata scelta dal Consiglio.
179. A mio parere, quando viene adottato un atto dell’Unione su una base giuridica errata non è necessario né sempre possibile esaminare in modo approfondito se l’istituzione, adottando l’atto, abbia motivato a sufficienza tale base giuridica errata. In tali circostanze, l’impiego di una base giuridica errata è un motivo sufficiente di annullamento.
180. Qualora la Corte decidesse, tuttavia, di esaminare la parte del motivo della Commissione basato sull’articolo 295 TFUE, osservo che la Commissione ammette che esso era in grado di esprimere la sua posizione e, in ogni caso, è manifesto che il Consiglio ha chiesto il parere del Parlamento e che la Commissione era direttamente coinvolta nella procedura, come dimostrato dalle sue ripetute dichiarazioni. In tale contesto, ritengo che la violazione dell’articolo 295 TFUE non sia stata dimostrata.
181. Concludo pertanto che la terza parte del primo motivo della Commissione deve essere respinta in quanto infondata.
Applicazione della procedura errata (secondo motivo nella causa C‑103/12)
182. Nel caso in cui la Corte dovesse constatare che la decisione poteva fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il Parlamento sostiene che il Consiglio è incorso in errore nell’interpretare l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE, in quanto la decisione si sarebbe dovuta basare sull’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE. Se è vero che il diritto dell’Unione prescrive che si debba applicare la procedura legis lativa ordinaria per adottare atti legislativi necessari a dare effetto a una politica dell’Unione, in tal caso gli accordi internazionali relativi a tale medesima politica devono essere necessariamente conclusi solo previa approvazione del Parlamento. La circostanza che taluni atti relativi a uno specifico elemento di detta politica siano soggetti a un’altra procedura non ha alcuna incidenza sulla procedura che disciplina la conclusione dell’accordo internazionale. Tale interpretazione è confermata dal fatto che il significato del termine «field» (settore) nella versione inglese, contenuto nell’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE corrisponde al significato del termine «area» (settore) nella versione inglese degli articoli 3, 4 e 6 TFUE.
183. Il Consiglio sostiene che il Parlamento non può avere competenza codecisionale nelle relazioni esterne quando non ha tale competenza per le azioni interne. Inoltre, la PCP non costituisce un singolo settore, in quanto le misure relative alla PCP riguardano sia il settore della competenza esclusiva ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE sia il settore della competenza concorrente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera d), TFUE.
184. A mio parere, non è necessario esaminare il secondo motivo del Parlamento, in quanto la decisione si sarebbe dovuta basare sull’articolo 43, paragrafo 2, e sull’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE. Tuttavia, qualora la Corte decidesse di procedere a tale esame, ritengo che detto motivo debba essere respinto per le ragioni esposte ai paragrafi 151 e 153 delle presenti conclusioni (relativi al primo motivo del Parlamento nella causa C‑103/12).
Inosservanza delle prerogative del Parlamento (secondo motivo nella causa C‑165/12)
185. La Commissione sostiene che il Consiglio non ha osservato la prerogativa del Parlamento di approvare un atto quale la decisione, in conformità all’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), v), TFUE. Inoltre, la Commissione sottolinea che non basta richiedere l’approvazione del Parlamento entro un certo termine. A parte i casi di mera consultazione, i Trattati non consentono al Consiglio di impartire un termine al Parlamento e quindi, allo scadere dello stesso, di adottare la decisione senza l’approvazione di quest’ultimo.
186. Secondo il Consiglio, la decisione era correttamente fondata sull’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), TFUE. Il Parlamento non dovrebbe avere diritto di veto sulle misure esterne quando non ha tale diritto relativamente ad analoghe misure interne.
187. È pacifico che il Consiglio non ha chiesto l’approvazione del Parlamento prima dell’adozione della decisione. Se la decisione è stata erroneamente fondata sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e avrebbe dovuto fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, ne deriva automaticamente che la decisione, qualora alla stessa si applichi l’articolo 218 TFUE, dev’essere adottata con l’approvazione del Parlamento. La mancata richiesta di tale approvazione costituisce violazione delle prerogative del Parlamento.
188. Ho concluso che il primo motivo deve essere accolto. Ne deriva che anche il secondo motivo nella causa C‑165/12 deve essere accolto.
Travisamento della proposta della Commissione (terzo motivo nella causa C‑165/12)
189. Nel caso in cui la Corte dovesse ritenere che la decisione è una misura relativa alla fissazione di possibilità di pesca e, quindi, respinga il primo motivo, la Commissione sostiene che il Consiglio ha violato gli articoli 17 TUE e 218, paragrafo 2, TFUE travisando la sua proposta e omettendo di rispettare il suo diritto di iniziativa. Sebbene l’articolo 293, paragrafo 1, TFUE preveda, in via di principio, che il Consiglio possa emendare (ma solo deliberando all’unanimità) una proposta della Commissione, esso non può modificarne l’oggetto o la finalità. In tale contesto, la Commissione si fonda sulla sentenza della Corte nella causa C‑408/95, Eurotunnel e a./SeaFrance (90) . Nel caso di specie, il Consiglio ha reso la fissazione di possibilità di pesca l’oggetto della proposta, con il risultato che il Consiglio ha adottato una decisione come se non vi fosse stata alcuna proposta da parte della Commissione.
190. Il Consiglio sostiene che né il diritto di iniziativa della Commissione né il diritto di decisione del Consiglio sono assoluti. Non è possibile che ogni volta che il Consiglio modifica la base giuridica di una decisione, esso travisi automaticamente la proposta della Commissione e non riconosca il suo diritto di iniziativa. Infatti, la Corte ha convalidato in precedenza la modifica della base giuridica effettuata dal Consiglio e/o dal Parlamento. Le modifiche alla proposta sono state apportate in quanto essa riguardava una misura relativa alla fissazione di possibilità di pesca.
191. Il terzo motivo della Commissione è fondato sulla premessa che la Corte consideri la decisione, e la dichiarazione ad essa allegata, correttamente fondata sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e sull’articolo 218 TFUE. Qualora la Corte concordi con me sul fatto che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE costituiva la base giuridica errata, non vi è necessità che essa esamini tale motivo. Per ragioni di completezza, procedo tuttavia a una sua breve analisi.
192. Sulla base di tale premessa, spetta alla Commissione avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 218 TFUE e al Consiglio adottare la decisione di approvazione dell’atto.
193. Ho già spiegato che le procedure descritte all’articolo 218 TFUE si fondano su un particolare equilibrio interistituzionale di poteri che potrebbe essere diverso per le dichiarazioni unilaterali vincolanti rispetto agli accordi internazionali (91) . In ogni caso, non interpreto l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE nel senso che al Consiglio è preclusa la possibilità di decidere di non concludere un accordo o di adottare una dichiarazione unilaterale vincolante, oppure la possibilità di emendare la proposta della Commissione (conformemente all’articolo 293, paragrafo 1, TFUE). Nel contempo, nel corso dello svolgimento del procedimento di cui all’articolo 218 TFUE, il Consiglio non può esercitare, evidentemente, il diritto di emendamento in senso contrario a qualsiasi precedente decisione e azione che lo stesso possa aver adottato nell’ambito di tale procedimento.
194. Nella specie è evidente che il Consiglio ha modificato la proposta della Commissione, in particolare la sua base giuridica.
195. A mio parere, tutte le parti concordano essenzialmente sul fatto che la proposta della Commissione e la proposta riveduta, adottata dal Consiglio, riguardavano entrambe una misura con la quale l’Unione accetta di concedere ai pescherecci venezuelani l’accesso alle acque dell’Unione. Il loro dissenso riguarda la qualificazione di tale misura ai sensi dell’articolo 43 TFUE e, di conseguenza, la sua base giuridica.
196. Pertanto, se la decisione è stata correttamente fondata sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e sull’articolo 218 TFUE, ciò che ha fatto il Consiglio è stato in sostanza correggere la base giuridica utilizzata nella proposta della Commissione.
197. È vero che la base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, in particolare lo scopo e il contenuto dell’atto, suscettibili di sindacato giurisdizionale (92) . Tuttavia, tali elementi possono rimanere costanti ma possono nondimeno dar luogo a pareri diversi quanto alla base giuridica appropriata. Se, in siffatte circostanze, il Consiglio modifica la base giuridica (correttamente, nel contesto della premessa di tale motivo), non deriva automaticamente che esso abbia modificato la portata della proposta della Commissione in termini di oggetto e di finalità (come risulta nel presente procedimento).
198. Ciò premesso, ritengo che il Consiglio non abbia ecceduto la sua competenza modificando la proposta della Commissione. Ritengo quindi che occorra respingere il terzo motivo nella causa C‑165/12 in quanto infondato.
Richiesta di mantenere in vigore gli effetti della decisione
199. Nella causa C‑165/12 la Commissione chiede alla Corte, in base all’articolo 264, secondo comma, TFUE, di mantenere in vigore gli effetti della decisione, qualora essa la dichiari nulla, e di individuare tali effetti. Tale misura dovrebbe cessare quando il Consiglio, con l’approvazione del Parlamento, abbia sostituito la decisione con un atto dotato di una base giuridica corretta oppure, se il Parlamento non dovesse dare la propria approvazione, dopo la scadenza di un breve termine durante il quale il Consiglio e la Commissione potrebbero adottare le misure necessarie, ai sensi del diritto internazionale, a informare il Venezuela del ritiro della nota verbale e a notificare agli operatori economici che le loro autorizzazioni di pesca sono state ritirate.
200. Il Parlamento non ha presentato analoga richiesta nella causa C‑103/12. Tuttavia, nella sua replica, il Parlamento ha dichiarato di non rilevare alcun ostacolo al mantenimento in vigore degli effetti della decisione.
201. Nessuna delle parti si è opposta a tale richiesta sebbene non tutte abbiano assunto la posizione della Commissione secondo la quale la Corte dovrebbe limitare gli effetti della sua sentenza senza fissare un termine per adottare una nuova decisione.
202. Ho concluso che la decisione dovrebbe essere annullata. Di conseguenza, la base giuridica, ai sensi del diritto dell’Unione (e del diritto interazionale), per l’accesso del Venezuela alle acque dell’Unione verrebbe, e quindi anche quella per altre misure di fissazione e ripartizione di possibilità di pesca nonché di rilascio di autorizzazioni di pesca per i pescherecci venezuelani.
203. Seri motivi di certezza del diritto (93) e la necessità di evitare gravi conseguenze negative (94) possono giustificare la decisione di mantenere in vigore gli effetti di un atto annullato.
204. È pacifico che le attività di pesca dei pescherecci venezuelani nelle acque dell’Unione contribuiscono notevolmente allo sviluppo sociale ed economico dell’industria di trasformazione della Guyana francese, che dipende dagli sbarchi di tali pescherecci A prescindere dalla base giuridica di tale acceso, l’interruzione improvvisa di una prassi di concessione dell’accesso a tali acque esistente da tempo può avere conseguenze negative su tale industria. Essa può inoltre interferire con la gestione della pesca nelle acque dell’Unione.
205. Risulta pertanto evidente che gli effetti della decisione devono essere mantenuti sino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di una nuova decisione fondata su una base giuridica corretta.
Spese
206. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Parlamento e la Commissione hanno fatto entrambi di domanda di condanna alle spese. L’articolo 140, paragrafo 1, di detto regolamento prevede che le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico.
Conclusione
207. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di:
– annullare la decisione 2012/19/UE del Consiglio, del 16 dicembre 2011, che approva, a nome dell’Unione europea, la dichiarazione sulla concessione di possibilità di pesca nelle acque UE ai pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela nella zona economica esclusiva al largo delle coste della Guyana francese;
– dichiarare, ai sensi dell’articolo 264, paragrafo 2, TFUE, il mantenimento degli effetti della decisione 2012/19 sino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di una nuova decisione fondata su una base giuridica corretta;
– condannare il Consiglio a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dal Parlamento e dalla Commissione; nonché
– condannare le parti intervenienti a sopportare le proprie spese.
(1) .
(2)  –	Con risoluzione del Consiglio, del 3 novembre 1976, concernente taluni aspetti esterni dell’istituzione nella Comunità, a decorrere dal 1° gennaio 1977, di una zona di pesca che si estende fino a 200 miglia (GU 1981, C 105, pag. 1), il Consiglio ha convenuto che, con decorrenza dal 1° gennaio 1977 «(…) gli Stati membri estenderanno, con azione concertata, i limiti delle loro zone di pesca a 200 miglia (…) al largo delle loro coste che bordeggiano il Mare del Nord e l’Atlantico settentrionale (…)» e «(…) lo sfruttamento delle risorse della pesca che si trovano in queste zone da parte delle navi da pesca dei paesi terzi sarà disciplinato mediante accordi tra la Comunità e i paesi terzi interessati».
(3)  –	V., ad esempio supra, nota 2, e infra, paragrafi 23 e 32.
(4)  –	Decisione 2012/19/EU del Consiglio, del 16 dicembre 2011, che approva, a nome dell’Unione europea, la dichiarazione sulla concessione di possibilità di pesca nelle acque UE ai pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela nella zona economica esclusiva al largo delle coste della Guyana francese (GU 2012, L 6, pag. 8).
(5)  –	Letto in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a) TFUE, che descrive gli accordi internazionali per i quali si deve ottenere l’approvazione del Parlamento, il riferimento all’articolo 43 TFUE, contenuto nella proposta della Commissione, dev’essere letto necessariamente come riferimento all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
(6)  –	L’articolo 43 TFUE ha sostituito l’articolo 37 CE.V. inoltre, infra, paragrafo 14.
(7)  – Tale disposizione descrive, inter alia, le forme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli e le misure che essa può comprendere.
(8)  – Relativo alla politica commerciale comune.
(9)  –	Regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio, del 20 dicembre 2002, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune della pesca (GU 2002, L 358, pag. 59), come modificato dal regolamento (CE) n. 865/2007 del Consiglio, del 10 luglio 2007, (GU L 192, pag. 1) e dal regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio, del 20 novembre 2009 (GU L 343, pag. 1). La successiva modifica ad opera del regolamento (UE) n. 1152/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012 (GU L 343, pag. 30) è entrata in vigore solo a decorrere dal 1° gennaio 2013 (v. articolo 2 di quest’ultimo) e si fondava sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Dal 1° gennaio 2014 (ossia, successivamente all’adozione della decisione e alla proposizione dei ricorsi nel presente procedimento) il provvedimento applicabile è il regolamento (UE) n. 1380/2013, che ha abrogato e sostituito il regolamento di base del 2002: v. articolo 51 del regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, relativo alla politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 1954/2003 e (CE) n. 1224/2009 del Consiglio e che abroga i regolamenti (CE) n. 2371/2002 e (CE) n. 639/2004 del Consiglio, nonché la decisione 2004/585/CE del Consiglio (GU L 354, pag. 22). Tale regolamento è stato adottato sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
(10)  –	I riferimenti alle «acque comunitarie» devono essere ormai intesi come riferiti alle «acque dell’Unione».
(11)  –	V. inoltre il considerando 4 di detto regolamento.
(12)  –	Articolo 4, paragrafo 2, lettere da c) a e), del regolamento di base del 2002.
(13)  –	Regolamento (CE) n. 1006/2008 del Consiglio, del 29 settembre 2008, relativo alle autorizzazioni delle attività di pesca dei pescherecci comunitari al di fuori delle acque comunitarie e all’accesso delle navi di paesi terzi alle acque comunitarie, che modifica i regolamenti (CEE) n. 2847/93 e (CE) n. 1627/94 e abroga il regolamento (CE) n. 3317/94 (GU L 286, pag. 33).
(14)  –	V. articolo 1, lettera b), del regolamento sulle autorizzazioni di pesca.
(15)  –	Regolamento (UE) n. 53/2010 del Consiglio, del 14 gennaio 2010, che stabilisce, per il 2010, le possibilità di pesca e le condizioni ad esse associate per alcuni stock o gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque UE e, per le navi UE, in altre acque dove sono imposti limiti di cattura, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1359/2008, (CE) n. 754/2009, (CE) n. 1226/2009 e (CE) n. 1287/2009 (GU L 21, pag. 1), come rettificato.
(16)  –	Regolamento (UE) n. 57/2011 del Consiglio, del 18 gennaio 2011, che stabilisce, per il 2011, le possibilità di pesca per alcuni stock ittici o gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque dell’UE e, per le navi dell’UE, in determinate acque non UE (GU L 24, pag. 1), come modificato e rettificato.
(17)  –	Regolamento (UE) n. 44/2012 del Consiglio, del 17 gennaio 2012, che stabilisce, per il 2012, le possibilità di pesca concesse nelle acque UE e, per le navi UE, in determinate acque non appartenenti all’UE, per alcuni stock ittici e gruppi di stock ittici che sono oggetto di negoziati o accordi internazionali (GU L 25, pag. 55), come modificato e rettificato.
(18)  –	V. articolo 2, paragrafo 1, del regolamento TAC del 2010, articolo 2 del regolamento TAC del 2011 e articolo 2 del regolamento TAC 2012.
(19)  –	V. inoltre infra, paragrafi da 33 a 52 (fatti all’origine della dichiarazione) e paragrafi da 53 a 56 (testo della decisione e della dichiarazione).
(20)  –	V. articolo 34, paragrafo 1, del regolamento TAC del 2010, articolo 36, paragrafo 1, del regolamento TAC 2011 e articolo 36, paragrafo 1, del regolamento TAC 2012.
(21)  –	Firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982, 1833 UNTS 3. L’UNCLOS è entrata in vigore il 16 dicembre 1994. L’UNCLOS è stata approvata a nome della Comunità europea con decisione 98/392/CE del Consiglio, del 23 marzo 1998, concernente la conclusione, da parte della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 e dell’accordo del 28 luglio 1994 relativo all’attuazione della parte XI della convenzione (GU L 179, pag. 1).
(22)  –	Proposta di decisione del Consiglio relativa all’accesso dei pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela alla zona economica esclusiva al largo delle coste del dipartimento francese della Guyana (COM(2010) 807 definitivo).
(23)  –	Test nucleari (Nuova Zelanda c . Francia), sentenza, I.C.J. Reports 1974, pag. 457, e Test nucleari ( Australia c . Francia ), sentenza, I.C.J. Reports 1974, pag. 253. Nelle note successive ho fatto riferimento soltanto alla prima causa.
(24)  –	Tuttavia, v. infra, anche il paragrafo 176 relativo alla terza parte del primo motivo della Commissione.
(25)  –	Qualora la Corte fosse di parere contrario e considerasse che tale prassi corrispondeva a un accordo, sorgerebbe la questione relativa al modo in cui applicare l’articolo 218 TFUE a un accordo concluso con siffatte modalità.
(26)  –	V., ad esempio, parere della Corte del 19 marzo 1993 (2/91, EU:C:1993:106, punto 4), in cui la Corte ha operato una distinzione tra la capacità, sul piano internazionale, di concludere un accordo internazionale e la portata della relativa competenza.
(27)  –	Sulla necessità di stabilire la base giuridica che prescriva la forma giuridica che un atto deve assumere, v. ad esempio sentenza Commissione/Consiglio (C‑370/07, EU:C:2009:590, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
(28)  –	Nelle presenti conclusioni utilizzo indifferentemente le espressioni «paese terzo» e «Stato terzo».
(29)  –	Per «organizzazione internazionale» intendo un’«organizzazione intergovernativa».
(30)  –	Sulla necessità di osservare il diritto internazionale nell’esercizio delle competenze dell’Unione e di interpretare il diritto dell’Unione alla luce del diritto internazionale, v. articoli 3, paragrafo 5, TUE e 21, paragrafo 1, TFUE.V. anche, ad esempio, Air Transport Association of America e a.
(C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
(31)  –	Nel quadro dell’esame del primo motivo del Parlamento e della Commissione, relativo alla base giuridica della decisione, è necessario esaminare il contenuto e gli obiettivi sia della decisione che della dichiarazione (v. infra, paragrafi da 142 a 150). Lo scopo di tale analisi è di valutare, ai sensi del diritto dell’Unione, quale specifica competenza conferita all’Unione la autorizzi ad adottare un atto.
(32)  –	Tale obbligo incombe anche a pescherecci di paesi terzi che esercitano attività di pesca nella ZEE al largo delle coste dello Stato costiero ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 4, UNCLOS. Tuttavia, il Venezuela non è uno Stato firmatario dell’UNCLOS. Ai fini del presente procedimento, non è necessario considerare lo status di diritto internazionale consuetudinario di questa specifica disposizione UNCLOS (in quanto distinto dallo status della nozione di ZEE)
(33)  –	Qualora la dichiarazione sia, in realtà, un accordo bilaterale (o una sua parte) tra il Venezuela e l’Unione, potrebbe essere necessario stabilire se tale disposizione abbia ad oggetto la risoluzione di tale accordo piuttosto che il recesso dallo stesso.
(34)  –	La convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati (in prosieguo: la «convenzione di Vienna del 1969»; United Nations Treaty Series, Vol. 1155, pag. 331), e la convenzione di Vienna del 1986 sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali (A/CONF.129/15; in prosieguo: la «convenzione di Vienna del 1986»). La Corte internazionale di giustizia ha indicato che la definizione di trattato, contenuta nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Vienna del 1969 riflette il diritto internazionale consuetudinario [Frontiera terrestre e marittima tra Camerun e Nigeria (Camerun c. Nigeria: Guinea equatoriale interveniente), sentenza, I.C.J. Reports 2002, pag. 303, punto 263].
(35)  –	V., ad esempio, articolo 3 della convenzione di Vienna del 1969 sugli accordi internazionali che non
rientrano nel quadro di tale convenzione.
(36)  –	V. inoltre, infra, paragrafo 96.
(37)  –	Si tratta di una questione distinta dalla questione se una dichiarazione formulata dall’Unione sia vincolante per le istituzioni dell’Unione e per gli Stati membri ai sensi del diritto dell’Unione. V., ad esempio, sentenza Commissione/Consiglio (EU:C:2009:590, cit. supra alla nota 27, punto 44).
(38)  –	V., al riguardo, la giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia sulla quale è fondata questa parte delle conclusioni (v infra, paragrafi da 89 a 92) nonché il principio direttivo n. 2 dei Principi direttivi applicabili alle dichiarazioni unilaterali degli Stati capaci di produrre obblighi giuridici, adottati dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite. Tali principi, con i relativi commenti, sono stati adottati dalla CDI nella 58 a sessione (2006) e presentati all’Assemblea generale come parte della relazione della CDI sui lavori di tale sessione (A/61/10). L’Assemblea generale ne ha preso nota nella risoluzione A/RES/61/34. V. inoltre, infra, paragrafo 90.
(39)  –	Il relatore speciale della CDI, nella sua prima relazione sugli atti unilaterali degli Stati, ha altresì ammesso che gli atti unilaterali di un’organizzazione internazionale possano avere forza di legge: v. prima relazione sugli atti unilaterali degli Stati di Victor Rodríguez‑Cedeño, relatore speciale (A/CN.4/486), punto 35.
(40)  –	V. ICJ, Test nucleari, cit. supra alla nota 23, punti 46, 51 e 53; ICJ, Attività armate nel territorio del Congo (nuovo ricorso: 2002) (Repubblica democratica del Congo c. Rwanda)
(in prosieguo: « Attività armate »), Competenza e ricevibilità, sentenza, I.C.J. Reports 2006, pag. 6, punti 50 e 52. V. inoltre il principio direttivo n. 7 della CDI, cit. supra alla nota 38.
(41)  –	V., ad esempio, ICJ, Caso relativo al Tempio di Preah Vihear (Cambogia
c. Tailandia), Obiezioni preliminari, sentenza, I.C.J. Reports 1961, pag. 17, pag. 31; ICJ, Test nucleari, cit. supra alla nota 23, punti 46 e 48. V. anche, ad esempio, ICJ, Caso relativo alla controversia di frontiera (Burkina Faso c. Repubblica del Mali)
(in prosieguo: « Controversia di frontiera »), sentenza, I.C.J. Reports 1986, pag. 554, punto 39.
(42)  –	V. ICJ, Controversia di frontiera, cit. supra alla nota 41, punto 40; ICJ, Test nucleari, cit. supra alla nota 23, punto 53; ICJ, Attività armate, cit. supra alla nota 40, punto 49. V. inoltre il principio direttivo n. 3 della CDI, cit. supra alla nota 38.
(43)  –	V. ICJ, Attività armate, cit. supra alla nota 40, punto 46 e giurisprudenza ivi citata. V. inoltre il principio direttivo n. 4 della CDI, cit. supra alla nota 38.
(44)  –	Cit. supra alla nota 38.
(45)  –	V. anche la nota 921 della relazione della CDI relativa alla 58 a
sessione (2006), A/61/10, la quale precisa che i commenti ai principi direttivi «(…) sono note esplicative che riesaminano la giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia e la prassi degli Stati in materia, analizzata da vari membri del gruppo di lavoro e dal relatore speciale e sintetizzata nell’ottava relazione del relatore speciale (A/CN.4/557)».
(46)  –	ICJ, Test nucleari, cit. supra alla nota 23, punto 49. V. inoltre la seconda frase del principio direttivo n. 1 della CDI, cit. supra alla nota 38: «Quando le relative condizioni sono soddisfatte, il carattere vincolante di siffatte dichiarazioni è fondato sulla buona fede; gli Stati interessati possono quindi prenderle in considerazione e fare affidamento sulle stesse; tali Stati sono legittimati a esigere che siffatti obblighi siano rispettati».
(47)  –	V., per quanto riguarda l’applicazione di tale principio ai trattati, sentenza Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, punto 44). V. inoltre articolo 34 delle convenzioni di Vienna del 1969 e del 1986.
(48)  –	ICJ, Test nucleari, cit. supra alla nota 23, punto 46. V. inoltre il principio direttivo n. 2 della CDI, cit. supra alla nota 38.
(49)  –	V. supra, paragrafi da 74 a 78.
(50)  –	Per quanto riguarda l’applicazione del principio di attribuzione delle competenze ai rapporti esterni, v., ad esempio, parere 2/94 (EU:C:1996:140, punto 24).
(51)  –	GU 2012, C 326, pag. 348. V. inoltre articolo 5 TUE.
(52)  –	Parere 1/75, EU:C:1975:145, pag. 1360 relativo all’articolo 228, paragrafo 1, CEE; La Corte ha espresso tale parere nell’ambito della sua trattazione concernente la ricevibilità della richiesta di un parere sulla compatibilità tra l’Accordo OCSE, relativo a una norma per le spese locali, e il Trattato.
(53)  –	EU:C:1994:305, punti 25 e 27.
(54)  –	Sentenza Francia/Commissione (C‑233/02, EU:C:2004:173, punti da 43 a 45).
(55)  –	V. supra, paragrafo 86.
(56)  –	Sentenza Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32) (Accordo europeo relativo al lavoro degli equipaggi dei veicoli che effettuano trasporti internazionali su strada o «AETS»).
(57)  –	Il Trattato di Roma ha previsto un fondamento esplicito per la conclusione di accordi internazionali sotto forma di accordi commerciali e di associazione.
(58)  –	Sentenza AETS, EU:C:1971:32, cit. supra alla nota 56, punto 12.
(59)  –	Ibid., punto 13.
(60)  –	Ibid., punto 14.
(61)  –	Relazione finale del Gruppo di lavoro III «Personalità giuridica» CONV 305/02 (WG III 16) (Bruxelles, 1° ottobre 2002), punto 19. Niente indica che tale particolare intenzione sia stata abbandonata quando è stato, per contro, redatto e adottato il Trattato di Lisbona.
(62)  –	Come ha scritto il relatore speciale della CDI nella sua prima relazione sugli atti unilaterali degli Stati: «(…) le norme che disciplinano [il compimento di atti unilaterali di organizzazioni internazionali] risultano contenute nei testi fondamentali dell’organizzazione e negli atti derivati da tali testi ed eventualmente nel diritto internazionale» (cit. supra alla nota 39, punto 34).
(63)  –	Osservo tuttavia che la dichiarazione 42, relativa all’articolo 352 TFUE, (GU 2012, C 326, pag. 353) stabilisce che detto articolo «(…) non può costituire il fondamento per ampliare la sfera delle competenze dell’Unione al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni dei trattati, ed in particolare da quelle che definiscono i compiti e le azioni dell’Unione. Detto articolo non può essere in ogni caso utilizzato quale base per l’adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica dei trattati che sfugga alla procedura all’uopo prevista nei trattati medesimi». V. inoltre parere 2/94 (EU:C:1996:140, cit. supra alla nota 50, punto 30).
(64)  –	V., ad esempio, sentenza Parlamento /Consiglio, C‑166/07 (EU:C:2009:499, punto 41, e giurisprudenza ivi citata).
(65)  –	V. inoltre sentenza Francia/Commissione (EU:C:2004:173, cit. supra alla nota 54, punto 28).
(66)  –	Per quanto riguarda l’esigenza di cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione v., ad esempio, sentenza Commissione/Svezia (C‑246/07, EU:C:2010:203, punto 76 e giurisprudenza ivi citata)_.
(67)  –	Parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
(68)  –	Ibid., punto 48 e giurisprudenza ivi citata.
(69)  –	V., ad esempio, sentenza Francia/Commissione (EU:C:1994:305, cit. supra alla nota 53, punto 41), in cui si constata che «(…) questa competenza interna [ad adottare decisioni individuali che applicano le norme sulla concorrenza] non è tale da modificare la ripartizione delle competenze tra le istituzioni comunitarie in materia di conclusioni di accordi internazionali (…)».
(70)  –	V., inoltre, infra paragrafo 132.
(71)  –	V., inoltre, cause C‑124/13, Parlamento/Consiglio, e C‑125/13, Commissione/Consiglio, ancora pendenti dinanzi alla Corte.
(72)  –	Sentenza Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:675, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
(73)  –	V. sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑411/06, EU:C:2009:518, punto 64).
(74)  –	V. sentenza Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 80).
(75)  –	Sentenza Commissione/Consiglio (EU:C:2013:675, cit. supra alla nota 72, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
(76)  –	V., ad esempio, sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (EU:C:2009:518, cit. supra alla nota 73, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
(77)  –	V. supra, paragrafi da 74 a 78.
(78)  –	V. supra, paragrafo 26.
(79)  –	V. supra, paragrafo 26.
(80)  –	V. supra, paragrafo 52.
(81)  –	V. sentenza C‑286/90 (EU:C:1992:453, punto 25).
(82)  –	Tale procedura è definita all’articolo 294 TFUE.
(83)  –	Questi corrispondono gli obiettivi che l’articolo 62, paragrafi 2 e 3, UNCLOS ricollega a un accordo o ad altra intesa che concede ad altri Stati l’accesso all’eccedenza della quota di catture consentita.
(84)  –	V. supra, paragrafo 147.
(85)  –	Tale disposizione stabilisce quanto segue: «La Commissione fissa l’ammontare di tali tasse nella misura necessaria a ristabilire l’equilibrio; essa può ugualmente autorizzare il ricorso ad altre misure di cui determina le condizioni e modalità».
(86)  –	GU 2004, C 310, pag. 1. Questo testo ha costituito la base dei lavori della CIG 2007 (v. POLGEN 74, 26 giugno 2007).
(87)  –	V., ad esempio, sentenza Commissione/Irlanda e a. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punti 34 e 35 e giurisprudenza ivi citata).
(88)  –	Sentenza Commissione/Consiglio (C‑63/12, EU:C:2013:752, punto 98 e giurisprudenza ivi citata).
(89)  –	Ibid., punto 99 e giurisprudenza ivi citata.
(90)  –	EU:C:1997:532, punto 19.
(91)  –	V, supra, paragrafi da 116 a 118.
(92)  –	V. supra, paragrafo 140.
(93)  –	V., ad esempio, sentenze Parlamento/Consiglio (C‑490/10, EU:C:2012:525, punti 90 e 91), e Parlamento/Consiglio (C‑414/04, EU:C:2006:742, punto 59).
(94)  –	V., ad esempio, sentenza Parlamento/Consiglio (EU:C:2006:742, cit. supra alla nota 93, punto 59).