62016CC0129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 16 февруари 2017 година (
*1
)
Дело C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
срещу
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(Преюдициално запитване, отправено от Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Солнок, Унгария)
„Околна среда — Директива 2004/35 — Екологична отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологични щети — Директива 2008/98 — Отпадъци — Принцип „замърсителят плаща“ — Пропорционалност — Презумпция за невиновност — Замърсяване на въздуха вследствие на незаконно изгаряне на отпадъци — Солидарна отговорност на собственика на поземления имот, в който е настъпило замърсяването на околната среда, и на замърсителя“
I – Въведение
1.
Съдът отново (
*2
) има възможност да уточни последиците от принципа „замърсителят плаща“. Този път става въпрос за това може ли собственикът на отдаден под аренда поземлен имот да бъде санкциониран за незаконното изгаряне на отпадъци върху неговия имот, при положение че той не посочва фактическия ползвател на недвижимия имот, нито доказва, че не носи отговорност за нарушението.
2.
Националният съд поставя този въпрос в контекста на Директивата за екологичната отговорност (
*3
), но тя не е приложима, най-малкото защото в нея не се съдържат санкции. Всъщност санкции за незаконното изгаряне на отпадъци са предвидени по-скоро в Директивата за отпадъците (
*4
). Тази директива също се основава на принципа „замърсителят плаща“ и изрично предвижда налагането на ефективни санкции за нарушения. И тъй като става въпрос за санкции, освен принципа „замърсителят плаща“ следва да се разгледат и принципът на пропорционалност, който поставя граници при налагането на санкции, както и презумпцията за невиновност.
II – Правна уредба
А – Право на Съюза
1. Харта на основните права на Европейския съюз
3.
Член 48, параграф 1 от Хартата съдържа презумпцията за невиновност:
„Всеки обвиняем се счита за невинен до установяване на вината му в съответствие със закона“.
4.
Принципът на законност на наказанието и действието на принципа на пропорционалност по отношение на санкции произтичат от член 49 от Хартата:
„1.   Никой не може да бъде осъден за действие или бездействие, което в момента на извършването му не е представлявало престъпление съгласно националното или международното право. […]
2.   […]
3.   Тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението“.
2. Директива за екологичната отговорност
5.
Член 1 от Директивата за екологичната отговорност се отнася до нейния предмет:
„Целта на настоящата директива е да се създаде рамка за екологична отговорност, основаваща се на принципа „замърсителят плаща“, за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети“.
6.
Определението на понятието за екологични щети се съдържа в член 2, точка 1 от Директивата за екологичната отговорност, както следва:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.   „екологични щети“ означава:
a)
щети, причинени на защитени видове или природни местообитания, които включват всички щети със съществено неблагоприятно влияние върху състава и поддръжката на благоприятен запазващ статут на тези местообитания и видове. Значението на последиците на тези щети по отношение на началното състояние ще се оценява, като се има предвид основното условие, като се вземат под внимание критериите, предвидени в приложение I.
Щетите по отношение на защитените видове и природни местообитания не включват предварително определените неблагоприятни ефекти, настъпили в резултат от действие на оператора, което е било изрично разрешено от компетентните органи, съгласно разпоредбите за прилагане на член 6, параграфи 3 и 4 или член 16 от Директива 92/43/ЕИО, или член 9 от Директива 79/409/ЕИО, или в случая на местообитания и видове, които не са обхванати от правото на Общността, съгласно еквивалентните разпоредби на националното законодателство за опазване на природата.
б)
щети на водите, които включват всички щети със сериозно неблагоприятно въздействие върху екологичния, химичния и/или количествения статус и/или екологичния потенциал, както са определени в Директива 2000/60/ЕО, на въпросните води, с изключение на неблагоприятните ефекти, при които се прилага член 4, параграф 7 от споменатата директива;
в)
щети на почвата, които включват всяко замърсяване на почвата, което създава значителна опасност за здравето на хората, чийто неблагоприятен ефект е породен от прякото или непрякото въвеждане във, на или под почвата на вещества, препарати, организми и микроорганизми“.
7.
Понятието за екологични щети се уточнява и в съображение 4 от Директивата за екологичната отговорност по следния начин:
„Екологичните щети включват и щети, предизвикани от пренасяни по въздуха елементи, доколкото те нанасят щети на водата, почвата и защитените видове и природни местообитания“.
3. Директива за отпадъците
8.
Съображение 26 от Директивата за отпадъците се отнася до принципа „замърсителят плаща“:
„Замърсителят плаща“ е ръководен принцип на европейско и международно равнище. […]“.
9.
Член 36 от Директивата да отпадъците урежда привеждането в изпълнение на разпоредбите в областта на отпадъците:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да забранят изоставянето, изхвърлянето или неконтролираното управление на отпадъци.
2.   Държавите членки приемат разпоредби относно санкциите, приложими при нарушаване на разпоредбите на настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки за гарантиране на изпълнението им. Санкциите трябва да са ефективни, съразмерни и с възпиращ ефект“.
Б – Унгарското право
10.
Релевантните унгарски разпоредби са представени в преюдициалното запитване, както следва.
11.
Съгласно член 102, параграф 1 от 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Закон LIII от 1995 г. за общите разпоредби за защита на околната среда) отговорността за нанесени щети на околната среда или за екологичен риск — освен ако не се докаже противното — се носи във всеки един момент след настъпване на щетите или на екологичния риск солидарно от собственика и владелеца (ползвателя) на недвижимия имот, в който са настъпили екологичните щети или екологичния риск за околната среда. Съгласно член 102, параграф 2 собственикът се освобождава от солидарна отговорност, ако посочи лицето, което е фактически ползвател на недвижимия имот, и докаже по безспорен начин, че не носи отговорност за щетите.
12.
Съгласно член 27, параграф 2 от 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (Постановление на Министерски съвет 306/2010 от 23 декември 2010 г. за защитата на въздуха) се забранява изгарянето на отпадъци на открито или в инсталации, които не отговарят на разпоредбите, в които се установяват условията за изгаряне на отпадъци, с изключение на хартиени домакински отпадъци и отпадъци от необработено дърво, които се считат за безопасни, и при условие че тези отпадъци се изгарят в домашни инсталации. Изгаряне на отпадъци на открито е налице, когато същите се запалят поради каквато и да е причина, освен в резултат на природно бедствие.
13.
Съгласно член 34, параграф 1 от посоченото постановление органът за защита на околната среда ще наложи глоба в областта на защитата на качеството на въздуха на физическото или юридическо лице или на неправосубектното образувание, които са нарушили изискванията за качеството на въздуха, и едновременно с това ще ги задължи да прекратят незаконосъобразната дейност или бездействието, освен ако правната уредба не предвижда друго.
14.
Съгласно предоставената от Унгария информация правната уредба в областта на отпадъците се съдържа в други унгарски актове, и по-конкретно в 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (Закон CLXXXV от 2012 г. за управлението на отпадъците) и в 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (Постановление 271/2001 на Министерски съвет от 21 декември 2001 г. за размера на глобите в областта на управлението на отпадъците и реда и условията за тяхното налагане и определяне).
III – Фактическата обстановка и преюдициалните въпроси
15.
На 2 юли 2014 г. орган на данъчната и митническата администрация съобщава на компетентния орган за защита на околната среда, че в Túrkeve са били изгорени общински отпадъци в инсталация на Túrkevei Tejtermelő Kft. (наричано по-нататък „TTK“).
16.
Персоналът на органа за защита на околната среда прави проверка на място на недвижимия имот, която приключва с приемането на протокол. В него се констатира, че във всеки от трите силоза за съхранение са били изгорени от 30 до 40 куб. м. общински отпадъци, съдържащи консервни кутии и други метални отпадъци. Извън силозите е имало и други метални отпадъци, останали от изгарянето, върху площ с размери 5 x 5 метра.
17.
При пристигането си на място инспекторите намират три камиона, подготвящи се да извозят металните отпадъци, останали след изгарянето. Като собственик на превозните средства водачите посочват търговско дружество със седалище в Будапеща. Според изявленията на водачите на превозните средства едва след натоварването на металните отпадъци те получават нареждане за мястото, до което трябва да ги превозят.
18.
Компетентният орган за защита на околната среда посочва, че според изявлението си от 12 юли 2014 г. ТТК е отдало под аренда недвижимия имот, считано от 15 март 2014 г., на лице, което впоследствие е починало на 1 април 2014 г. В акта за преюдициално запитване не се съдържат данни за това дали са установени наследниците на това лице или лицата, отговорни за изгарянето на отпадъците.
19.
Компетентният орган за защита на околната среда налага на ТТК глоба в размер на 500000 HUF (унгарски форинти) (приблизително 1650 EUR) на основание защитата на качеството на въздуха, като обосновава налагането на глобата с правото на собственост на ТТК.
20.
ТТК подава жалба по административен ред пред Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Националната инспекция за защита на околната среда и природата), която потвърждава решението на предходния административен орган.
21.
Встъпилите административни органи посочват, че изгарянето на отпадъци на открито освобождава вредни за човешкото здраве и за околната среда вещества, които представляват екологичен риск. Отговорен за екологичния риск е собственикът на поземления имот. Националната инспекция изтъква, че поземленият имот, върху който са изгорели отпадъците, е собственост на жалбоподателя и че съгласно Закона за защита на околната среда солидарно отговорни са собственикът и владелецът на недвижимия имот, освен ако собственикът не докаже по безспорен начин, че не носи отговорност за екологичния риск. Като се вземе предвид фактът, че арендаторът на поземления имот е починал, предходният административен орган е предприел необходимите процесуални действия за изясняване на фактите, приемайки освен това, че е налице обръщане на тежестта на доказване, така че жалбоподателят трябва да докаже, че не носи отговорност за щетите.
22.
От своя страна ТТК подава жалба по съдебен ред, като компетентният съд отправя преюдициално запитване до Съда във връзка със следните въпроси:
„1.
Противоречи ли на член 191 от ДФЕС и на разпоредбите на Директивата за екологичната отговорност национална уредба, която отвъд принципа „замърсителят плаща“ позволява на административния орган за защита на околната среда да държи по особен начин отговорен за обезщетяването на екологичните щети собственика, без да трябва преди това да разгледа по същество дали има причинно-следствена връзка между поведението на това лице (търговско дружество) и замърсяването?
2.
При отрицателен отговор на първия въпрос и ако предвид замърсяването на въздуха не е необходимо да се отстранят екологичните щети, може ли да се обоснове налагането на глоба в областта на защитата на качеството на въздуха въз основа на правна уредба на държава членка, която е по-строга от предвидената в член 16 от Директивата за екологичната отговорност и член 193 ДФЕС, или тази по-строга уредба не може до доведе до налагане на глоба с чисто санкционен характер на собственика, който не носи отговорност за замърсяването?“.
23.
По тези два въпроса, както и по въпрос на Съда какво значение да се придаде на Директивата за отпадъците, писмени становища представят Националната инспекция за защита на околната среда и природата, Унгария, както и Европейската комисия.
IV – Правен анализ
24.
Целта на отправеното преюдициално запитване е да се установи дали закрепеният в член 191, параграф 2 ДФЕС принцип „замърсителят плаща“ позволява да бъде наложена санкция на собственика на отдаден под аренда поземлен имот, върху който незаконно са изгорени отпадъци, без да е доказано наличие на причинно-следствена връзка между неговите действия и нарушението.
25.
В това отношение националният съд с основание приема, че принципът „замърсителят плаща“ може да се приложи само ако случаят е конкретизиран във вторичното право (
*5
). Този съд обаче неправилно търси такава конкретизация в Директивата за екологичната отговорност (по този въпрос вж. част A по-долу). По-скоро случаят по главното дело е конкретизиран в Директивата за отпадъците (по този въпрос вж. част Б по-долу). Това е рамката, в която следва да се обсъдят последиците от прилагането на принципа „замърсителят плаща“, а също и принципът на пропорционалност и презумпцията за невиновност. Накрая ще се спра на втория въпрос, който е свързан с правото на държавите членки да приемат по-строги предпазни мерки (по този въпрос вж. част В по-долу).
А– По Директивата за екологичната отговорност
26.
В случая по главното дело е наложена санкция в областта на защитата на качеството на въздуха за незаконно изгаряне на отпадъци. Както обаче Комисията с основание изтъква, Директивата за екологичната отговорност не се отнася до санкционирането на нарушения в областта на околната среда, нито до неблагоприятното въздействие върху качеството на въздуха.
27.
Съгласно член 1 от Директивата за екологичната отговорност нейната цел е да се създаде рамка за екологична отговорност, основаваща се на принципа „замърсителят плаща“, за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети.
28.
Въпреки че по принцип е мислимо санкциите за нарушения да бъдат отнесени към законовата рамка за екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологични щети, Директивата за екологичната отговорност не предвижда такива санкции. Тя се ограничава с това да предвиди в областта на екологичните щети задължение за предотвратяването и отстраняването им и да уреди въпроса за понасянето на разходите за такива мерки.
29.
Освен това понятието за екологични щети, както е определено в член 2, точка 1 от Директивата за екологичната отговорност, не включва щетите, свързани с качеството на въздуха. Според това определение понятието се свежда по-скоро до щети, причинени на защитени видове и природни местообитания, на водите или почвата.
30.
Действително в съображение 4 на посочената директива се уточнява, че понятието „екологични щети“ обхваща и щети, предизвикани от пренасяни по въздуха елементи, доколкото те нанасят щети на водата, почвата или защитените видове и природните местообитания. В случая по главното дело обаче не са посочени обстоятелства, от които да е видно такова въздействие.
31.
Освен това незаконното изгаряне на отпадъци като такова не е екологична щета по смисъла на Директивата за екологичната отговорност.
32.
Поради това Директивата за екологичната отговорност не е приложима към случая по главното дело и следователно не може да се разглежда като средство за прилагането на принципа „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС.
Б– Правото в областта на отпадъците
33.
От изложеното в акта за преюдициално запитване става ясно обаче, че спорната санкция е била наложена за незаконното изгаряне на отпадъци.
34.
Унгария изтъква, че санкцията се основава на разпоредба за защита на качеството на въздуха, но тъй като тази разпоредба е свързана с обезвреждането на отпадъци и като се има предвид, че цел на Директивата за отпадъците, както е посочено в член 13, буква а) от нея, е и защитата на качеството на въздуха, следва че приложената унгарска санкционна разпоредба следва да се определи като мярка по изпълнение на член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците. Последната разпоредба предвижда, че държавите членки приемат разпоредби относно санкциите, приложими при нарушаване на разпоредбите на тази директива, и предприемат всички необходими мерки за гарантиране на изпълнението им. Санкциите трябва да бъдат ефективни, съразмерни и с възпиращ ефект.
35.
Следователно Съдът следва да разгледа акта за преюдициално запитване в контекста на правната уредба в областта на отпадъците. В рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда последният трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени. В допълнение, може да е необходимо Съдът да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (
*6
).
36.
Поради това, най-напред, ще изведа принципите, които трябва да се спазват при налагането на санкция съгласно член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците. На следващо място, трябва да се уточни на какво основание е наложена санкция на ТТК по главното дело, а именно въз основа на оборима презумпция за солидарната му отговорност за нарушенията. Накрая, следва да се очертаят границите на тази презумпция в контекста на горепосочените принципи.
1. По основанията за налагане на санкция в контекста на член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците
37.
Директивата за отпадъците, както и Директивата за екологичната отговорност, изрично се основава на принципа „замърсителят плаща“. Докато този принцип се споменава в съображение 1 и в член 14 от Директивата за отпадъците само във връзка с разходите за управление на отпадъците, съображение 26 от посочената директива подчертава функцията му на ръководен принцип на европейско и международно равнище.
38.
Освен това от член 191, параграф 2 ДФЕС следва, че когато приема разпоредби в областта на околната среда, законодателят на Съюза винаги трябва да прилага принципа „замърсителят плаща“. Директивата за отпадъците представлява точно такава уредба, тъй като е приета на основание член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192, параграф 1 ДФЕС). Следователно тази директива трябва да се тълкува в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
39.
Това означава, че задължението за санкциониране на нарушенията, предвидено в член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците, също трябва да се тълкува през призмата на принципа „замърсителят плаща“.
40.
Задължението за санкциониране по член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците се намира в тясна връзка със задължението по член 36, параграф 1 да се забрани изоставянето, изхвърлянето или неконтролираното управление на отпадъци. Оттук произтича задължението по член 15, параграф 1 от тази директива за обезвреждане или оползотворяване на отпадъците, което по принцип е възложено на причинителя или притежателя на отпадъците (
*7
). Съгласно член 14 от посочената директива разходите за обезвреждане на отпадъците се понасят от това лице в съответствие с принципа „замърсителят плаща“, като Съдът уточнява, че това са лицата, създали отпадъците (
*8
).
41.
Предвид на изложеното Съдът изтъква, че прилагането на принципа „замърсителят плаща“ по смисъла на член 191, параграф 2, първа алинея ДФЕС и член 15 от Директивата за отпадъците би било неуспешно, ако лицата, участвали в създаването на отпадъци, можеха да се отклонят от финансовите си задължения, предвидени в тази директива (
*9
).
42.
Изложеното съображение, че разходите се понасят от причинителите на отпадъци, е от значение и по отношение на задължението за санкциониране на нарушенията. Санкцията трябва да засегне лицето, причинило нарушението. Поради това държавите членки са длъжни да предприемат подходящи мерки за установяването и санкционирането на тези лица. В случая по главното дело като такива се явяват преди всичко лицата, които са извършили нарушението или в изпълнение на чието разпореждане е настъпило нарушението, както евентуално и лицето, упражнявало фактическата власт върху недвижимия имот към момента на извършване на нарушенията, като е възможно това да са наследниците на починалия арендатор.
43.
Обратно, санкционирането на лица за нарушения, за които те не носят отговорност, би било несъвместимо с принципа „замърсителят плаща“ (
*10
). Такава мярка не би била необходима и следователно би била в противоречие с принципа на пропорционалност (
*11
), който трябва да се спазва при изпълнението на правото на Съюза (
*12
). От член 49, параграф 3 от Хартата следва, че принципът на пропорционалност се отнася за тежестта на наказанието (
*13
), като същият е изрично установен в член 36, параграф 2, второ изречение от Директивата за отпадъците.
44.
Тъй като става въпрос за санкция, в настоящия случай са релевантни и други принципи, по-конкретно принципът на законност на наказанието, nulla poena sine lege, закрепен в член 49, параграф 1, първо изречение от Хартата, и презумпцията за невиновност, установена в член 48, параграф 1 от Хартата. В презумпцията за невиновност е инкорпориран и принципът за вината, nulla poena sine culpa, съгласно който се изисква вина, тоест отговорност за нарушението (
*14
).
45.
Във всички случаи следва да се има предвид, че конкретизирането на принципа на пропорционалност и на принципа „замърсителят плаща“ както в общ план (
*15
), така и в частност в областта на санкционирането на нарушения (
*16
), е от компетентността на държавите членки, като в това отношение те разполагат с широко право на преценка. Съответно контролът спазено ли е това право, е задължение преди всичко на националните съдилища.
2. По уточняването на твърдението
46.
За да се установи отговорността на собственика на поземлен имот за деяния, извършени от други лица в отдаден под аренда имот, биха могли да се разгледат различни наказателноправни форми на участие. В това отношение може да става въпрос за съизвършителство, подбудителство и помагачество, а след извършване на деянието — за вещно или лично укривателство. В главното производство няма обаче данни, от които да е видно, че са направени необходимите в това отношение констатации.
47.
Всъщност санкцията е обоснована изключително с обстоятелствата, че ТТК е собственик на недвижимия имот и че то не е посочило фактическия ползвател на имота, нито е доказало по безспорен начин, че не носи отговорност за нарушенията.
48.
В това отношение националният съд най-напред трябва да се увери дали предвидената по унгарското право отговорност на собственика на имота действително е обоснована в съответствие с принципа на законност на наказанието по член 49, параграф 1, първо изречение от Хартата.
49.
Както се загатва и в преюдициалното запитване, тезата, че посочената в него разпоредба на член 102, параграф 1 от Закон LIII от 1995 г. за общите разпоредби за защита на околната среда съответства на посочения принцип, не изглежда убедителна. Тази разпоредба установява солидарна отговорност за екологични щети или екологичен риск на всяко едно лице, което е собственик или владелец (ползвател) на въпросния имот или стане такъв след вредоносното събитие.
50.
Като посочва в текста си бъдещите собственици и ползватели, разпоредбата обхваща и лица, които не носят каквато и да било отговорност за евентуални правонарушения в миналото. Действително при определени условия това може и да изглежда допустимо отвъд предписаното в Директивата за екологичната отговорност във връзка с отстраняване на щетите или предотвратяване на риска (
*17
). В настоящия случай става въпрос обаче не за отстраняване на екологични щети или за предотвратяване на екологични рискове, а за санкционирането на нарушение.
51.
Все пак като изходна точка за отговора по разглежданото преюдициално запитване следва да се приеме, че унгарското право предвижда скрепена със санкция отговорност за собственика на поземлен имот за извършените в този имот нарушения, освен ако той не посочи фактическия ползвател на имота и не докаже по безспорен начин, че не носи отговорност за нарушенията.
52.
Оттук следва, че санкцията се основава на оборима презумпция.
3. По допустимостта на оборимите презумпции
53.
Доводите за това, че е допустимо да се налагат санкции въз основа на оборима презумпция, се съдържат в практиката на ЕСПЧ във връзка с презумпцията за невиновност по член 6, параграф 2 от ЕКПЧ. Този принцип налага съдържащите се в наказателните закони фактически или правни презумпции да се поставят в разумни граници, като се вземе предвид сериозността на правно защитените блага и се запази правото на защита (
*18
). Тази практика се споделя от Съда (
*19
).
54.
Солидарната отговорност на собственика на поземления имот за действията на ползвателя на имота се основава на две обстоятелства: от една страна, приема се по подразбиране, че собственикът най-малкото търпи или дори одобрява тези действия, и от друга страна, че правото на собственост е свързано и със задължения за полагането на дължимата грижа за имота (
*20
). В доводите си националната инспекция характеризира задълженията за полагане на дължимата грижа като проявление на принципа bonus et diligens pater familias.
55.
Посочените две основания изглеждат съвместими с принципа на пропорционалност и с презумпцията за невиновност, като се има предвид по-специално правото на преценка, предоставено на държавите членки във връзка с прилагането на принципа „замърсителят плаща“. Всъщност в случая по главното дело се е стигнало до нарушение на Директивата за отпадъците тъкмо защото ТТК не е упражнило правомощията си на собственик, за да предотврати тези нарушения.
56.
Освен обосновката на разглежданата презумпция следва обаче да се вземе под внимание и правото на защита. Уличеният трябва да има възможност да обори установената в негова тежест презумпция (
*21
).
57.
Унгария изтъква, че член 102, параграф 2 от Закон LIII предвижда възможност за собственика да се освободи от солидарната отговорност, като посочи фактическия ползвател на недвижимия имот и докаже по безспорен начин, че той самият не носи отговорност.
58.
В хода на главното дело националната инспекция стига до извода, че тъй като ТТК не е изпълнило нито едно от двете условия, то не е и оборило презумпцията за своята отговорност. Посоченият от него арендатор реално не е могъл да ползва фактически имота, тъй като междувременно е починал, а освен това ТТК не доказало по безспорен начин, че не носи отговорност за нарушенията в имота.
59.
Според националната инспекция този извод е обоснован, тъй като собственикът не е изпълнявал задълженията си за полагане на дължимата грижа за имота, произтичащи от неговата собственост. Дълго време ТТК не е следяло какво се случва в имота му.
60.
Задълженията за полагане на дължимата грижа трябва обаче да бъдат пропорционални и преди всичко разумни (
*22
). Всъщност принципът на пропорционалност изисква мярката да бъде „годна да осъществи преследваната от нея цел, необходима и пропорционална“ (
*23
). Изискването за разумен характер на мярката произтича от третата стъпка в тази проверка, а именно дали мярката, в разглеждания случай задължението за полагане на дължимата грижа, е пропорционална с оглед на преследваната от нея цел, съответно подходяща.
61.
В същата степен трябва да е възможно и оборването на презумпция, която се основава на същите тези задължения за полагане на дължимата грижа.
62.
Ето защо унгарските съдилища, като подходят с необходимата критичност, трябва да проверят в рамките на главното дело дали действително са разумни изискванията, които се поставят пред собственика на имота, за да може той да обори презумпцията за своята отговорност.
63.
В главното дело не е изяснено по-конкретно дали ТТК въобще е можело да направи нещо повече от това да посочи арендатора на имота си. Всъщност, като отдава имота си под аренда, ТТК губи непосредствената фактическа власт върху него. От този момент задължението за предотвратяването на закононарушения в имота се носи от арендатора. Що се отнася до ТТК, не е ясно по какъв начин то е можело да предотврати нарушенията.
64.
Тезата, че собственикът на отдаден под аренда имот е длъжен редовно да следи за случващото се в имота, не е убедителна, без да се представят други доводи в нейна подкрепа. Освен ако в унгарското право или в договора за аренда не е предвидено друго, такъв контрол върху имота често може да накърни правата на самия арендатор.
65.
Също така не изглежда убедителен подходът от факта на смъртта на арендатора да се извеждат още по-широки задължения за полагане на дължимата грижа и упражняване на контрол. Всъщност в правата и задълженията на арендатора по договора за аренда най-напред встъпват неговите наследници. Освен това в преюдициалното запитване не са посочени данни, от които да следва, че ТТК е трябвало да знае за смъртта на арендатора.
66.
Възможно е по главното дело да има данни, които да обосновават по-широки задължения за полагане на дължимата грижа, а следователно и на по-строги изисквания, които собственикът трябва да изпълни, за да обори презумпцията за своята отговорност. За тази цел би могло да се провери дали е продължило плащането на вноски по договора за аренда и съответно от кого. Ролята на наследниците на арендатора също може да се окаже от значение. Възможно е дори да има данни, които сочат, че ТТК е сключило привидно договора за аренда и/или преднамерено с подставено лице. В преюдициалното запитване обаче не са посочени съответни факти и обстоятелства.
67.
В случай че въпреки това националният съд стигне до извод, че ТТК не е оборило презумпцията за своята отговорност, в заключение следва допълнително да отбележа, че самата санкция също трябва да бъде пропорционална, и по-конкретно подходяща. Тя трябва да е съразмерна на тежестта на личния принос в причиняването на щетите, съответно на тежестта на нарушението, свързано с неизпълнението на задълженията за полагане на дължимата грижа. Когато собственик на недвижим имот не изпълнява своите задължения за полагане на дължимата грижа по отношение на действията на фактическия ползвател на отдадения под аренда имот, това нарушение по принцип няма същата тежест, каквато има прякото нарушение на разпоредби в областта на отпадъците. Следователно, дори солидарната отговорност само да се предполага, пак не е допустимо санкцията за нарушение в областта на отпадъците да бъде наложена на собственика на поземления имот само поради този факт.
68.
В обобщение, следва да се приеме, че член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците, принципът „замърсителят плаща“ по член 191, параграф 2 ДФЕС, както и принципът на съразмерност на наказанието по член 49, параграф 3 от Хартата на основните права и презумпцията за невиновност по член 48, параграф 1 от Хартата допускат да бъде наложена подходяща санкция на собственика на отдаден под аренда недвижим имот въз основа на законово установената презумпция, че той носи отговорност съвместно с фактическия ползвател на имота за нарушението на разпоредбите в областта на отпадъците, извършено в имота, при условие че тази презумпция по принцип може да бъде оборена, като се поставят разумни изисквания.
В – По понятието за по-строги предпазни разпоредби
69.
Вторият въпрос, който е свързан с правото на държавите членки да приемат по-строги предпазни разпоредби, се поставя само в случай че принципът „замърсителят плаща“ не допуска санкциониране на собственика на недвижимия имот.
70.
Такава хипотеза не е изключена, в случай че унгарското право действително допуска възможност за налагането на санкция на собственика, въпреки че той, за да обори законовата презумпция за отговорността си, е направил всичко, което може да бъде разумно изискано от него, или пък в случай че санкцията е неподходяща. Макар Директивата за отпадъците, за разлика от Директивата за екологичната отговорност, да не съдържа разпоредба относно по-строги мерки от страна на държавите членки, съгласно член 193 ДФЕС обаче уредба като тази в Директивата за отпадъците не е пречка за отделните държави членки да запазят съществуващите или да въведат по-строги предпазни мерки.
71.
Съдът вече е имал веднъж повод да постанови, че принципът на пропорционалност не е приложим към по-строгите предпазни мерки на държавите членки (
*24
). Оттук би могло да се изведе, че санкции, които надхвърлят изискванията по член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците, са обосновани с оглед на член 193 ДФЕС.
72.
Същевременно обаче във всички случаи правомощието за приемане на по-строги предпазни мерки е ограничено от целите, преследвани със съответната уредба на правото на Съюза, тъй като държавите членки не могат да преследват различни цели от тези на правото на Съюза (
*25
). Освен това член 36, параграф 2 от Директивата за отпадъците предвижда, че санкциите за нарушения в областта на отпадъците трябва да са пропорционални. Това означава, че „по-строги“ санкционни разпоредби, които са обвързани с неразумни изисквания или предвиждат неподходящи санкции, не биха били съвместими с посочената разпоредба.
73.
Следователно държавите членки не могат да се позовават на член 193 ДФЕС като основание, за да санкционират нарушенията на задължения съгласно правната уредба в областта на отпадъците с наказания, обвързани с неразумни изисквания, или които са неподходящи.
V – Заключение
74.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, както следва:
„1.
Директива 2004/35/ЕО относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети не е приложима към налагането на санкции за неизпълнение на задължения съгласно правната уредба в областта на околната среда, нито е приложима към случаи на замърсяване на въздуха, които не нанасят щети на защитените видове, природните местообитания, водата или почвата.
2.
Член 36, параграф 2 от Директива 2008/98/ЕО за отпадъците, принципът „замърсителят плаща“ по член 191, параграф 2 ДФЕС, както и принципът на съразмерност на наказанието по член 49, параграф 3 от Хартата на основните права и презумпцията за невиновност по член 48, параграф 1 от Хартата допускат да бъде наложена подходяща санкция на собственика на отдаден под аренда недвижим имот въз основа на законово установената презумпция, че той носи отговорност съвместно с фактическия ползвател на имота за нарушението на разпоредбите в областта на отпадъците, извършено в имота, при условие че тази презумпция по принцип може да бъде оборена, като се поставят разумни изисквания.
3.
Държавите членки не могат да се позовават на член 193 ДФЕС като основание, за да санкционират нарушенията на задължения съгласно правната уредба в областта на отпадъците с наказания, обвързани с неразумни изисквания или които са неподходящи“.
(
*1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
*2
)	Вж. решения от 29 април 1999 г., Standley и др. (C‑293/97, EU:C:1999:215), от 7 септември 2004 г., Van de Walle и др. (C‑1/03, EU:C:2004:490), от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др. (C‑254/08, EU:C:2009:479), от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑378/08, EU:C:2010:126, както и C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127) и от 4 март 2015 г., Fipa Group и др. (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
*3
)	Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ L 143, 2004 г., стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168).
(
*4
)	Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3).
(
*5
)	Вж. решения от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑378/08, EU:C:2010:126, т. 46), както и ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 39) и от 4 март 2015 г., Fipa Group и др. (C‑534/13, EU:C:2015:140, т. 42).
(
*6
)	Вж. най-скорошните решения от 11 февруари 2015 г., Marktgemeinde Straßwalchen и др. (C‑531/13, EU:C:2015:79, т. 37) и от 13 октомври 2016 г., M. и S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, т. 16). Вж. също решение от 26 септември 2013 г., Texdata Software (C 418/11, EU:C:2013:588, т. 43—46).
(
*7
)	Решение от 7 септември 2004 г., Van de Walle и др. (C‑1/03, EU:C:2004:490, т. 56).
(
*8
)	Решения от 7 септември 2004 г., Van de Walle и др. (C‑1/03, EU:C:2004:490, т. 58) и от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, т. 71).
(
*9
)	Решение от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, т. 72).
(
*10
)	Вж. решение от 29 април 1999 г., Standley и др. (C‑293/97, EU:C:1999:215, т. 51).
(
*11
)	Решение от 29 април 1999 г., Standley и др. (C‑293/97, EU:C:1999:215, т. 51 и 52).
(
*12
)	Решение от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 86).
(
*13
)	Вж. решение от 28 юли 2016 г., списание JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, т. 42).
(
*14
)	Вж. решения от 18 ноември 1987 г., Maizena и др. (137/85, EU:C:1987:493, т. 15) и от 11 юли 2002 г., Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, т. 35 и 44). Вж. също представеното от мен заключение по дело Schenker и др. (C‑681/11, EU:C:2013:126, т. 40 и 41).
(
*15
)	Решения от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др. (C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 48, 52 и 55) и от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑378/08, EU:C:2010:126, т. 55).
(
*16
)	Решение от 23 октомври 2007 г., Комисия/Съвет (C‑440/05, EU:C:2007:625, т. 70), вж. също член 83, параграф 2 ДЕС.
(
*17
)	Вж. представените от мен заключения по дело Fipa Group и др. (C‑534/13, EU:C:2014:2393, т. 60 и 61) и по дело ERG и др. (C‑378/08, както и C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2009:650, т. 130—138).
(
*18
)	Решения на ЕСПЧ от 7 октомври 1988 г., Salabiaku с/у Франция (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, т. 28), от 25 септември 1992 г., Pham Hoang с/у Франция (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, т. 33) и от 30 март 2004 г., Radio France и др. с/у Франция (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, т. 24).
(
*19
)	Решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 43). Вж. още решение от 10 юли 1990 г., Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, т. 19).
(
*20
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 30 март 2004 г., Radio France и др. с/у Франция (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, т. 24).
(
*21
)	Решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 44). Вж. също решения от 16 юли 2009 г., Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, т. 33), от 8 май 2013 г., Eni/Комисия (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, т. 50), от 5 март 2015 г., Комисия и др./Versalis и др. (C‑93/13 P и C‑123/13 P, EU:C:2015:150, т. 46) и от 21 януари 2016 г., Eturas и др. (C‑74/14, EU:C:2016:42, т. 41).
(
*22
)	Вж. в този смисъл решения от 21 декември 2011 г., Vlaamse Oliemaatschappij (C‑499/10, EU:C:2011:871, т. 24—26) и от 2 юни 2016 г., Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, т. 50, 52 и 53).
(
*23
)	Вж. представеното от мен заключение по дело G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, т. 98), в което се позовавам на практиката на френския Conseil constitutionnel (Конституционен съвет), решения № 2015‑527 QPC от 22 декември 2015 г. (FR:CC:2015:2015 527.QPC, т. 4 и 12) и № 2016‑536 QPC от 19 февруари 2016 г. (FR:CC:2016:2016.536.QPC, т. 3 и 10); също и френския Conseil d’État (Държавен съвет), решение № 317827 от 26 октомври 2011 г. (FR:CEASS:2011:317827.20111026); вж. също германския Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд), BVerfGE 120, 274, 318 и 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, т. 218).
(
*24
)	Решение от 14 април 2005 г., Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, т. 63). Вж. обаче решение от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 66 и 86).
(
*25
)	Решения от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 66), от 21 юли 2011 г., Azienda Agro-Zootecnica Franchini и Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, т. 50) и от 26 февруари 2015 г., ŠKO-Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, т. 25). Вж. също представеното от мен заключение по дела ERG и др. (C‑378/08, както и C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2009:650, т. 96—115).