UZNESENIE SÚDNEHO DVORA (deviata komora)
z 22. decembra 2022 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Článok 267 ZFEÚ – Pojem ‚súdny orgán‘ – Štrukturálne a funkčné kritériá – Výkon súdnych alebo správnych funkcií – Povinnosť spolupráce vnútroštátneho orgánu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernice 89/665/EHS a 2014/24/EÚ – Verejné zákazky – Vnútroštátny orgán dohľadu nad postupmi verejného obstarávania – Právomoc konať z úradnej moci – Sankčná právomoc – Rozhodnutia, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania – Neexistencia sporu pred vnútroštátnym orgánom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania – Zjavná neprípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania“
Vo veci C‑204/22,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Úradu pre verejné obstarávanie, Slovensko, zo 16. marca 2022 a doručený Súdnemu dvoru v ten istý deň, ktorý súvisí s konaním začatým proti:
Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou,
Všeobecnej zdravotnej poisťovni, a.s.,
DÔVERE zdravotnej poisťovni, a.s.,
Union zdravotnej poisťovni, a.s.,
SÚDNY DVOR (deviata komora),
v zložení: predsedníčka deviatej komory L. S. Rossi, sudcovia J.‑C. Bonichot (spravodajca) a S. Rodin,
generálny advokát: P. Pikamäe,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude rozhodnutá odôvodneným uznesením v súlade s článkom 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
vydal toto
Uznesenie
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka otázky, či sa voči súkromnoprávnym subjektom zriadeným na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, teda v prejednávanej veci zdravotným poisťovniam, možno dovolávať ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65), ktoré môžu mať priamy účinok.
2        Tento návrh bol podaný v rámci konania začatého Úradom pre verejné obstarávanie, Slovensko (ďalej len „Úrad“) proti Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, Slovensko, ako aj voči spoločnostiam Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s., DÔVERA zdravotná poisťovňa, a.s. a Union zdravotná poisťovňa, a.s., teda trom zdravotným poisťovniam pôsobiacim na Slovensku, na účely preskúmania aktov prijatých týmito štyrmi subjektmi v rámci postupu verejného obstarávania na udelenie povolenia na prevádzkovanie ambulancií záchrannej zdravotnej služby.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 89/665
3        Článok 1 ods. 1 a 3 smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1) (ďalej len „smernica 89/665“), stanovuje:
„1.      …
Pokiaľ ide o zákazky, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smernice [2014/24] alebo smernice [2014/23], členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa rozhodnutia prijaté verejnými obstarávateľmi mohli účinne a predovšetkým čo najskôr preskúmať v súlade s podmienkami stanovenými v článkoch 2 až 2f tejto smernice z dôvodu, že týmito rozhodnutiami sa porušilo právo Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa toto právo transponuje.
…
3.      Členské štáty zabezpečia, aby si postupy preskúmania mohla na základe podrobných pravidiel, ktoré môžu ustanoviť členské štáty, uplatniť prinajmenšom každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením.“
Smernica 2014/24
4        Odôvodnenie 122 smernice 2014/24 znie:
„V smernici [89/665] sa stanovujú určité postupy preskúmania, ktoré by mohla uplatniť aspoň každá osoba, ktorá má alebo mala záujem na získaní určitej zákazky a ktorá bola alebo je poškodená údajným porušením práva Únie v oblasti verejného obstarávania, alebo vnútroštátnych predpisov, ktorými sa toto právo transponuje. Táto smernica by nemala mať vplyv na uvedené postupy preskúmania. Občania, dotknuté zainteresované strany, bez ohľadu na to, či sú organizované, a iné osoby alebo orgány, ktoré nemajú prístup k postupom preskúmania podľa smernice [89/665], však napriek tomu majú ako daňoví poplatníci oprávnený záujem na riadnych postupoch obstarávania. Mali by mať preto možnosť upozorniť na možné porušenie tejto smernice príslušný orgán alebo štruktúru, a to iným spôsobom, než prostredníctvom systému preskúmania podľa smernice [89/665] a bez toho, aby na tomto základe museli predstúpiť pred vnútroštátne súdne orgány. Aby sa nemuseli vytvárať duplicitné orgány alebo štruktúry, členské štáty by mali mať možnosť ustanoviť možnosť obrátiť sa na orgány alebo štruktúry vykonávajúce všeobecné monitorovanie, sektorové orgány dohľadu, miestne orgány dohľadu, orgány zaoberajúce sa hospodárskou súťažou, ombudsmana alebo vnútroštátne kontrolné orgány.“
5        Článok 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/24 stanovuje:
„1.      S cieľom zaistiť správne a efektívne vykonávanie členské štáty zabezpečia, aby aspoň úlohy stanovené v tomto článku plnil jeden alebo viaceré orgány, subjekty alebo štruktúry. [Európskej] [k]omisii oznámia všetky orgány, subjekty alebo štruktúry príslušné na plnenie týchto úloh.
2.      Členské štáty zabezpečia, aby sa uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania monitorovalo.
V prípade, že monitorovacie orgány alebo štruktúry identifikujú z vlastnej iniciatívy alebo na základe prijatých informácií konkrétne porušenia alebo systémové problémy, sú oprávnené oznámiť tieto problémy vnútroštátnym orgánom auditu, súdnym orgánom alebo iným vhodným orgánom či štruktúram, ako napríklad ombudsmanovi, národným parlamentom alebo parlamentným výborom.“
Slovenské právo
6        Právomoci Úradu upravuje zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Konanie vo veci samej sa začalo na základe ustanovení tohto zákona v znení platnom do 30. marca 2022 (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“).
7        Ustanovenie § 147 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní stanovovalo:
„Úrad
…
c)      vykonáva dohľad nad verejným obstarávaním,
…“
8        Podľa § 167 ods. 2 písm. b) tohto zákona:
„Úrad pri výkone dohľadu
…
b)      vydáva rozhodnutia podľa tejto hlavy,
…“
9        Ustanovenie § 169 ods. 3 uvedeného zákona stanovovalo:
„Konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, koncesnej zmluvy alebo rámcovej dohody, po ukončení súťaže návrhov, po zadaní zákazky na základe rámcovej dohody, po ukončení postupu inovatívneho partnerstva_… sa začína
a)      z vlastného podnetu úradu,
b)      na základe podnetu osoby, ktorá nebola oprávnená podať námietky alebo
c)      na základe podnetu orgánu štátnej správy, ktorý osvedčí právny záujem v danej veci, ak boli kontrolovanému poskytnuté finančné prostriedky na dodanie tovaru, uskutočnenie stavebných prác alebo poskytnutie služieb z Európskej únie.“
10      Ustanovenie § 173 ods. 13 a 14 toho istého zákona znelo takto:
„13.      Úrad pred vydaním rozhodnutia podľa § 175 v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného podľa § 169… ods. 3 a 4 vyzve kontrolovaného, aby sa… vyjadril ku skutočnostiam, ktoré úrad zistil v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného…
14.      Ak ide o konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného podľa § 169 ods. 3, úrad vo výzve podľa odseku 13 súčasne uvedie, ktoré zo zistených skutočností sú správnym deliktom…, pokutu, ktorú úrad zamýšľa uložiť, a informáciu o tom, že ak… verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ oznámi úradu, že so všetkými zistenými skutočnosťami súhlasí v plnom rozsahu, pokuta, ktorá by bola inak verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi uložená, sa zníži o 50 %.“
11      Ustanovenie § 174 ods. 1 písm. o) zákona o verejnom obstarávaní stanovovalo:
„Úrad zastaví rozhodnutím konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného, ak v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného podľa § 169 ods. 1 písm. a) až c) alebo ods. 3 a 4 nezistí porušenie tohto zákona, ktoré malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania.“
12      Ustanovenie § 174 ods. 2 tohto zákona stanovovalo:
„Rozhodnutie podľa odseku 1 je preskúmateľné súdom. Žaloba musí byť podaná do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia úradu.“
13      Ustanovenie § 175 ods. 4 uvedeného zákona znelo:
„Ak úrad v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy zistí, že postupom kontrolovaného bol porušený tento zákon a porušenie malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, v rozhodnutí uvedie taxatívny výpočet ustanovení tohto zákona, ku ktorých porušeniu došlo a ktorých porušenie malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania.
…
Ak verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ oznámil úradu, že súhlasí so všetkými zistenými skutočnosťami podľa § 173 ods. 14 v plnom rozsahu, úrad v rozhodnutí uloží verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi pokutu zníženú o 50 %. Proti rozhodnutiu o uložení pokuty zníženej o 50 % nemožno podať opravný prostriedok.“
14      Znenie zákona č. 343/2015 o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktoré je čiastočne uplatniteľné vo veci samej, vyplýva z novelizácie tohto zákona zákonom č. 395/2021, ktorý nadobudol účinnosť 31. marca 2022 (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní v znení zmien“).
15      Podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní v znení zmien:
„Úrad uloží verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi pokutu vo výške 5 % zmluvnej ceny, ak sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu, koncesnú zmluvu alebo rámcovú dohodu podľa tohto zákona, spôsobom alebo postupom ustanoveným týmto zákonom.“
16      Ustanovenia § 187i ods. 1 a 22 zákona o verejnom obstarávaní v znení zmien znejú takto:
„1.      Proti rozhodnutiu podľa § 187h ods. 15 a proti rozhodnutiu podľa § 175… okrem rozhodnutia podľa § 175 ods. 4, ktorým úrad uložil kontrolovanému pokutu zníženú o 50 %… môže účastník konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného a osoba podľa § 175 ods. 11 podať odvolanie. V konaní o odvolaní rozhoduje rada, ktorá je na tento účel orgánom úradu.
…
22.      Rozhodnutie rady o odvolaní je preskúmateľné súdom; to neplatí ak ide o rozhodnutie rady o odvolaní proti rozhodnutiu úradu vydanému v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, ktorým sa kontrolovanému neukladá povinnosť. …“
Skutkový kontext a prejudiciálne otázky
17      V priebehu roka 2019 Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou uverejnil oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania na vydanie povolení na prevádzkovanie ambulancií záchrannej zdravotnej služby. Na konci výberového konania tento verejný obstarávateľ vydal povolenia štrnástim subjektom.
18      Tieto subjekty uzavreli zmluvy so zdravotnými poisťovňami, ktoré pôsobia na území Slovenskej republiky s cieľom zabezpečiť poskytovanie zdravotnej starostlivosti na základe získaných povolení.
19      Po uverejnení vyššie uvedeného oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania bolo na Úrad podaných niekoľko sťažností, podľa ktorých predmetné výberové konanie nerešpektovalo právnu úpravu uplatniteľnú v oblasti verejného obstarávania.
20      V tomto kontexte sa Úrad obrátil na Komisiu s otázkou uplatniteľnosti smernice 2014/24 na služby ambulancií záchrannej zdravotnej služby poskytované subjektmi založenými na účely dosahovania zisku. Požiadal tiež účastníkov predmetného výberového konania a niektoré zdravotné poisťovne o informácie, pokiaľ ide o uplatniteľnosť § 1 ods. 2 písm. g) zákona o verejnom obstarávaní. Cieľom tohto ustanovenia je totiž prebrať do slovenského práva článok 10 písm. h) smernice 2014/24, ktorý vylučuje niektoré zákazky na služby zo svojej pôsobnosti.
21      Konkrétne podľa posledného uvedeného ustanovenia práva Únie sú niektoré služby civilnej ochrany vylúčené z postupov verejného obstarávania pod podmienkou, že ich poskytujú neziskové organizácie alebo združenia. Slovenské právo však rozšírilo toto vylúčenie na subjekty vytvorené na účely dosahovania zisku.
22      Úrad po preskúmaní odpovedí na svoje žiadosti o informácie začal z vlastného podnetu konanie o preskúmanie podľa § 169 ods. 3 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní. V rámci tohto konania preskúmal akty prijaté na jednej strane Úradom pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou ako verejným obstarávateľom a na druhej strane zdravotnými poisťovňami, keď uzavreli zmluvy so štrnástimi subjektmi, ktoré získali predmetnú zákazku.
23      Úrad v tejto súvislosti uvádza, že Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou a zdravotné poisťovne, ktorých sa týka jeho prešetrovanie, spochybňujú jeho právomoc preskúmania najmä z dôvodu, že sa neuplatňujú pravidlá upravujúce postupy verejného obstarávania.
24      Okrem toho jedna zo zdravotných poisťovní, a to Všeobecná zdravotná poisťovňa, tvrdí, že hoci článok 10 písm. h) smernice 2014/24 nebol správne prebratý do slovenského práva, toto ustanovenie nemožno voči nej uplatniť, keďže priameho účinku smerníc sa možno dovolávať len voči subjektu, ktorý možno považovať za orgán členského štátu. Ona však nespĺňa kritériá, ktoré v tejto súvislosti vyplývajú z rozsudku z 12. júla 1990, Foster a i. (C‑188/89, EU:C:1990:313). Konkrétne skutočnosť, že Slovenská republika je jej jediným akcionárom, neodôvodňuje priame uplatnenie článku 10 písm. h) smernice 2014/24.
25      S cieľom preskúmať dôvodnosť tvrdení Všeobecnej zdravotnej poisťovne Úrad považuje za potrebné položiť Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa výkladu rozsudku z 10. októbra 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745), pokiaľ ide o kritériá umožňujúce určiť, či sa má právnická osoba súkromného práva považovať za subjekt štátu.
26      Za týchto okolností Úrad rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Spĺňa subjekt, akým je Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. – akciová spoločnosť, zriadená na osobitný účel uspokojovania potrieb vo všeobecnom záujme, ktorej jediným akcionárom je štát, správu jej akcií vykonáva ministerstvo zdravotníctva, pričom minister zdravotníctva vymenúva a odvoláva v zmysle stanov aj všetkých členov predstavenstva tejto akciovej spoločnosti a menuje aj členov kontrolných orgánov – všetky nutné podmienky vnútroštátneho orgánu členského štátu, ktorý je povinný dodržiavať ustanovenia smernice [2014/24] s priamym účinkom a v prípade porušenia jej ustanovení podlieha sankciám podľa článku 2e ods. 1 a 2 smernice [89/665]?
2.      Spĺňa subjekt, akým je DÔVERA zdravotná poisťovňa, a.s., ako aj Union zdravotná poisťovňa, a.s. – zdravotn[é] poisťov[ne], zriaden[é] na osobitný účel uspokojovania potrieb vo všeobecnom záujme, ktor[ých] akcionárom nie je štát a štát nemá nad tak[ýmito] poisťovň[ami] personálnu alebo majetkovú kontrolu – podmienky vnútroštátneho orgánu členského štátu, ktorý je povinný dodržiavať ustanovenia smernice [2014/24] s priamym účinkom a v prípade porušenia jej ustanovení podlieha sankciám podľa článku 2e ods. 1 a 2 smernice [89/665]?“
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
27      Podľa článku 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak je určitý návrh na začatie prejudiciálneho zjavne neprípustný, môže Súdny dvor po vypočutí generálneho advokáta kedykoľvek rozhodnúť odôvodneným uznesením bez ďalšieho konania.
28      Toto ustanovenie treba uplatniť v prejednávanej veci.
Pripomienky Úradu
29      Úrad vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza dôvody, pre ktoré sa domnieva, že má povahu „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. Tento Úrad poskytol dodatočné informácie týkajúce sa jeho právomocí a konania, ktoré pred ním prebieha, vo svojej odpovedi na žiadosť o informácie, ktorú mu Súdny dvor zaslal 3. mája 2022.
30      Z týchto informácií vyplýva, že Úrad vykonáva na Slovensku kontrolu uplatňovania práva Únie v oblasti verejného obstarávania a vykonáva preskúmavania. Domnieva sa, že v prejednávanej veci vykonáva svoje právomoci ako „orgán“ v zmysle článku 83 smernice 2014/24 a v súlade s článkom 1 ods. 1 štvrtým pododsekom smernice 89/665.
31      Úrad v tejto súvislosti uvádza, že podľa § 169 zákona o verejnom obstarávaní môže uskutočniť „konanie o preskúmanie“ aktov prijatých po uzavretí zmluvy s cieľom posúdiť ich súlad s právnou úpravou v oblasti verejného obstarávania. Podľa § 182 tohto zákona je oprávnený ukladať peňažné pokuty.
32      Tento Úrad tvrdí, že jeho právomoc konštatovať porušenia právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania, a to aj v rámci konania o preskúmanie, má záväznú povahu. V tejto súvislosti odkazuje najmä na § 147 písm. c), § 167 ods. 2 písm. b), ako aj na § 169 a nasl. zákona o verejnom obstarávaní.
33      Úrad okrem toho uvádza, že konanie o preskúmanie patrí do presného právneho rámca, ktorý umožňuje účastníkom konania byť vypočutí a vyjadriť sa ku skutkovým zisteniam a ich právnej kvalifikácii.
34      Napokon tento Úrad tvrdí, že konania pred ním majú súdnu povahu a že jeho rozhodnutia sú záväzné a vykonateľné. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že v závislosti od situácie účastníkov konania niektoré jeho rozhodnutia nemôžu byť predmetom súdneho preskúmania.
35      V rámci konania vo veci samej Úrad overuje, či jednotlivé subjekty dodržali povinnosti definované právnou úpravou uplatniteľnou v oblasti verejného obstarávania. Na tento účel vedie „konanie o preskúmanie“ uvedené v § 169 zákona o verejnom obstarávaní, ktoré mu umožňuje preskúmať akty prijaté v súvislosti so zadaním zákazky.
36      V prejednávanej veci bolo toto konanie začaté z úradnej moci na základe § 169 ods. 3 písm. a) tohto zákona. Môže viesť k rozhodnutiu podľa § 174 alebo 175 uvedeného zákona.
37      Ak by Úrad v rámci svojich overení zistil porušenia uplatniteľnej právnej úpravy, musel by vyzvať kontrolované subjekty, aby v súlade s § 173 ods. 13 a 14 zákona o verejnom obstarávaní zaujali stanovisko. Vo výzve musí najmä oznámiť svoje posúdenie skutkového stavu, jeho kvalifikáciu ako správneho deliktu, ako aj pokutu, ktorú zamýšľa uložiť. V prejednávanej veci bola takáto výzva adresovaná subjektom, proti ktorým bolo začaté konanie vo veci samej.
38      Z § 175 ods. 4 tretej a štvrtej vety zákona o verejnom obstarávaní vyplýva, že Úrad musí znížiť zamýšľanú pokutu o 50 %, ak kontrolovaný subjekt uzná skutočnosti, ktoré sa mu vytýkajú. Rozhodnutie vydané v tomto rámci je konečné a vykonateľné a nemôže byť predmetom súdneho preskúmania.
39      Naopak, ak kontrolované subjekty spochybňujú porušenie, Úrad by mal na základe § 175 ods. 4 prvej vety tohto zákona vydať rozhodnutie, ktoré taxatívne „vymenúva“ ustanovenia uplatniteľnej právnej úpravy, ktoré dotknutí účastníci konania porušili. Proti tomuto rozhodnutiu možno podať odvolanie v rámci správneho konania pred odvolacím orgánom tohto Úradu v súlade s § 187i ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní v znení zmien.
40      Podľa § 187i ods. 22 zákona o verejnom obstarávaní v znení zmien rozhodnutie prijaté odvolacím orgánom v tejto súvislosti nemôže byť predmetom súdneho preskúmania z dôvodu, že takéto rozhodnutie neukladá povinnosti.
41      V prípade, že kontrolovaný subjekt súhlasí s rozhodnutím prijatým na základe § 175 ods. 4 prvej vety zákona o verejnom obstarávaní, Úrad mu uloží primeranú sankciu. Naopak, v prípade nesúhlasu tento Úrad začne z úradnej moci konanie o uložení sankcie podľa § 182 zákona o verejnom obstarávaní. Na účely stanovenia týchto sankcií sa uvedený Úrad opiera o porušenia vymenované v rozhodnutí prijatom na základe § 175 ods. 4 prvej vety tohto zákona.
42      V prejednávanej veci konanie subjektov, proti ktorým bolo začaté konanie vo veci samej, môže predstavovať správny delikt v zmysle § 182 ods. 1 písm. a) uvedeného zákona, ktorého cieľom je postihovať obchádzanie postupov verejného obstarávania.
43      Okrem toho v súlade s § 174 ods. 1 písm. o) zákona o verejnom obstarávaní Úrad musí zastaviť konanie o preskúmanie, ak nekonštatuje porušenie zákona, ktoré malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok postupu verejného obstarávania. Z § 174 ods. 2 toho istého zákona vyplýva, že takéto rozhodnutie je preskúmateľné súdom. V takom prípade má tento Úrad postavenie žalovaného pred súdom, na ktorý bola podaná žaloba.
Posúdenie Súdnym dvorom
44      Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry pri posudzovaní, či má vnútroštátny orgán predkladajúci návrh na začatie prejudiciálneho konania povahu „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, čo predstavuje otázku, ktorá spadá výlučne do práva Únie, berie Súdny dvor do úvahy všetky skutočnosti, akými sú právny základ vzniku tohto orgánu, jeho trvalá povaha, záväzný charakter jeho právnych aktov, kontradiktórna povaha konania, uplatnenie právnych predpisov týmto orgánom, ako aj jeho nezávislosť (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 41 a citovaná judikatúra).
45      Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora tiež vyplýva, že vnútroštátne súdy sa môžu obrátiť na Súdny dvor, iba ak ide o prebiehajúce konanie, ktoré prejednávajú, a ak majú rozhodnúť v rámci konania, ktoré sa má ukončiť rozhodnutím s povahou súdneho rozhodnutia (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 42 a citovaná judikatúra).
46      Právomoc orgánu položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku je teda potrebné posudzovať na základe štrukturálnych a funkčných kritérií. V tejto súvislosti možno vnútroštátny orgán považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, ak vykonáva súdne funkcie, zatiaľ čo pri výkone iných funkcií, predovšetkým správnej povahy, mu túto povahu nemožno priznať (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 43 a citovaná judikatúra).
47      Z toho vyplýva, že na preukázanie, či vnútroštátny orgán, ktorému zákon priznáva funkcie inej povahy, treba považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, je potrebné overiť, aká je konkrétna povaha funkcií, ktoré vykonáva v osobitnom normatívnom kontexte, v ktorom žiada Súdny dvor o rozhodnutie (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 44 a citovaná judikatúra).
48      Toto overenie má osobitný význam v prípade správnych orgánov, ktorých nezávislosť je priamym dôsledkom požiadaviek vyplývajúcich z práva Únie, ktoré im zveruje právomoci sektorovej kontroly a dohľadu nad trhmi. Hoci tieto orgány môžu spĺňať kritériá uvedené v bode 44 tohto uznesenia, ktoré vyplývajú z rozsudku z 30. júna 1966, Vaassen‑Göbbels (61/65, EU:C:1966:39), činnosť sektorovej kontroly a dohľadu nad trhmi má v podstate správnu povahu, pretože zahŕňa výkon právomocí, ktoré sa líšia od právomocí priznaných súdom (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 45).
49      Preto orgán, ktorý spĺňa uvedené kritériá, najmä kritérium nezávislosti, nemusí byť nevyhnutne kvalifikovaný ako „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. Takýto výklad tohto ustanovenia by bol totiž v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora pripomenutou v bodoch 45 až 47 tohto uznesenia, z ktorej vyplýva, že vnútroštátny orgán, hoci jeho zriadenie zákonom, jeho trvalý charakter, kontradiktórna povaha jeho konania, uplatnenie právnych predpisov týmto orgánom a jeho nezávislosť nie sú spochybnené, môže predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania len vtedy, ak v rámci prejednávanej veci vykonáva funkcie súdnej povahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 46).
50      V tomto ohľade skutočnosť, že dotknutý orgán má právomoc začať konanie z úradnej moci, ako aj právomoc ukladať z úradnej moci sankcie v oblastiach spadajúcich do jeho právomoci, svedčí o tom, že nevykonáva súdne, ale správne funkcie (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 48 a citovaná judikatúra).
51      Úloha a postavenie orgánu vo vnútroštátnom právnom poriadku sú tiež relevantné na účely posúdenia povahy jeho funkcií (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 50).
52      Súdny dvor teda považoval za činnosť „správnej“ povahy činnosť orgánov, ktorých úlohou nie je preskúmať zákonnosť rozhodnutia, ale prvýkrát zaujať stanovisko k sťažnosti účastníka správneho konania a ktorých rozhodnutia môžu byť predmetom súdneho preskúmania (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 51 a citovaná judikatúra).
53      Súdny dvor okrem toho opakovane pripomenul, že pojem „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ môže už vo svojej podstate označovať len orgán, ktorý je treťou stranou vo vzťahu k orgánu, ktorý prijal rozhodnutie, ktoré je predmetom súdneho preskúmania (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 52 a citovaná judikatúra).
54      Okrem toho treba pripomenúť, že kumulatívne požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú výslovne uvedené v článku 94 rokovacieho poriadku a vnútroštátny súd ich v rámci spolupráce zavedenej článkom 267 ZFEÚ má poznať a je povinný ich dôsledne dodržiavať (uznesenie z 3. júla 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, bod 21, a rozsudok z 9. septembra 2021, Toplofikacija Sofia a i., C‑208/20 a C‑256/20, EU:C:2021:719, bod 20, ako aj citovaná judikatúra). Tieto požiadavky sú tiež pripomenuté v bodoch 13, 15 a 16 odporúčaní Súdneho dvora Európskej únie pre vnútroštátne súdy pri podávaní návrhov na začatie prejudiciálneho konania (Ú. v. EÚ C 380, 2019, s. 1).
55      Informácie, ktoré musia byť obsiahnuté v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, majú najmä umožniť Súdnemu dvoru overiť prípustnosť takéhoto návrhu (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, bod 27).
56      Súdnemu dvoru teda prináleží, aby na základe informácií poskytnutých vnútroštátnym orgánom overil, či sa má tento orgán považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, bod 24).
57      V tejto súvislosti treba osobitne dodržiavať povinnosť vnútroštátneho orgánu spresniť najmä skutkový a právny rámec sporu vo veci samej v prípade, že tomuto orgánu boli zákonom zverené správne a súdne funkcie (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, body 28 a 29).
58      V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že Úrad vykonáva „konanie o preskúmanie“ na základe § 169 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, v rámci ktorého ex post
overuje, či zadanie zákazky, ako aj akty prijaté po zadaní takejto zákazky dodržali zákonné požiadavky v oblasti verejného obstarávania. Ak zistí, že tieto požiadavky boli porušené, uloží dotknutým subjektom pokuty.
59      Ustanovenie § 169 ods. 3 písm. a) až c) tohto zákona stanovuje, že preskúmanie možno začať z podnetu Úradu alebo na základe podnetu tretích osôb, teda „osoby, ktorá nebola oprávnená vzniesť námietky“, alebo niektorých verejných orgánov.
60      Ako vyplýva z bodu 50 tohto uznesenia, právomoc začať konania z úradnej moci a ukladať pokuty je nepriamym dôkazom toho, že vnútroštátny orgán nevykonáva súdne funkcie.
61      To je prípad Úradu v kontexte konania vo veci samej.
62      V prvom rade treba totiž uviesť, že Úrad spresnil, že nie je povinný vyhovieť sťažnostiam, ktoré sú mu adresované, takže konanie o preskúmanie stanovené v § 169 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní sa de facto
môže začať len z jeho vlastného podnetu. Okrem toho podľa informácií poskytnutých týmto Úradom má toto konanie o preskúmanie vyšetrovaciu povahu, keďže Úrad neprejednáva spor medzi dvoma účastníkmi konania, o ktorom by mal rozhodnúť. Navyše najmä z § 173 ods. 14 a § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní, ako aj z vysvetlení poskytnutých Úradom vyplýva, že v rámci uvedeného konania o preskúmanie môže tento orgán z úradnej moci uložiť kontrolovanému subjektu pokutu alebo finančnú sankciu. Tieto charakteristiky právomocí zverených Úradu v rámci toho istého konania o preskúmanie predstavujú nepriame dôkazy, že vykonáva funkcie, ktoré nemajú súdnu, ale správnu povahu.
63      V druhom rade na rozdiel od toho, čo navrhuje Úrad s odkazom najmä na článok 1 smernice 89/665, treba konštatovať, že konanie vo veci samej nemožno prirovnať k postupom preskúmania uvedeným v odseku 1 štvrtom pododseku a v odseku 3 tohto článku.
64      Z týchto ustanovení totiž vyplýva, že členské štáty zabezpečia, aby boli dostupné účinné postupy preskúmania aspoň každej osobe, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením, najmä s cieľom chrániť hospodárske subjekty pred svojvôľou verejného obstarávateľa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2020, Hungeod a i., C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, body 71 a 72).
65      Konanie o preskúmanie, o ktoré ide vo veci samej, ktoré bolo nevyhnutne začaté z vlastného podnetu Úradu, však nie je opravným prostriedkom, ktorý majú hospodárske subjekty k dispozícii.
66      Súdny dvor už navyše zdôraznil, z odôvodnenia 122 smernice 2014/24 vyplýva, že postupy preskúmania stanovené smernicou 89/665 by nemali byť dotknuté smernicou 2014/24. Článok 83 tejto poslednej uvedenej smernice totiž ukladá členským štátom povinnosť stanoviť mechanizmy umožňujúce kontrolu uplatňovania pravidiel týkajúcich sa postupov verejného obstarávania, ktorých cieľom je najmä umožniť každej osobe oznámiť prípadné porušenia smernice 2014/24 príslušnému orgánu alebo štruktúre iným spôsobom ako prostredníctvom systémov preskúmavania stanovených smernicou 89/665 a bez toho, aby im bola nevyhnutne priznaná aktívna legitimácia v konaní pred súdom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2020, Hungeod a i., C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, bod 82).
67      Z toho vyplýva, že konanie o preskúmanie z úradnej moci je jedným z možných prejavov úlohy takto priznanej vnútroštátnym orgánom dohľadu na základe článku 83 smernice 2014/24 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2020, Hungeod a i., C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, bod 83) a treba ho odlíšiť od postupov preskúmania stanovených v smernici 89/665.
68      Úloha takto priznaná Úradu v rámci konania vo veci samej, ktorú Súdny dvor v súlade s bodom 51 tohto uznesenia tiež zohľadňuje na účely určenia povahy jeho úloh, predstavuje osobitne silný nepriamy dôkaz umožňujúci usudzovať, že v tomto rámci tento orgán nevykonáva súdne funkcie.
69      Treba dodať, že Súdny dvor sa vo svojej žiadosti o informácie z 3. mája 2022 osobitne pýtal Úradu na „súdne opravné prostriedky, ktorými je možné napadnúť rozhodnutia takto prijaté [Úradom], a jeho úlohu pred príslušnými súdmi“. Z odpovede na túto otázku sa zdá, že tento Úrad poskytol Súdnemu dvoru len neúplné informácie.
70      Úrad sa totiž obmedzil na uvedenie toho, že niektoré z jeho rozhodnutí nemôžu byť predmetom súdneho preskúmania. Ide jednak o rozhodnutia prijaté na konci konania o urovnaní, v rámci ktorého kontrolovaný subjekt nespochybňuje porušenie konštatované týmto Úradom, za čo mu Úrad uloží len zníženú sankciu, a jednak o rozhodnutia prijaté na základe § 175 ods. 4 prvej vety zákona o verejnom obstarávaní, ktoré taxatívne „vymenúvajú“ ustanovenia uplatniteľnej právnej úpravy, ktoré dotknuté subjekty porušili.
71      V tejto súvislosti treba uviesť, že konanie o urovnaní je len procesným prostriedkom, ktorý umožňuje Úradu sankcionovať kontrolovaný subjekt. Ako vyplýva z bodu 41 tohto uznesenia, rozhodnutia prijaté podľa § 175 ods. 4 prvej vety zákona o verejnom obstarávaní slúžia ako základ pre rozhodnutia o uložení sankcie, ktoré tento Úrad môže prijať. Úrad však neposkytol informácie, pokiaľ ide o opravné prostriedky umožňujúce napadnúť takéto rozhodnutia.
72      Za týchto podmienok treba konštatovať, že Úrad neuviedol dostatočné informácie, ktoré by Súdnemu dvoru umožnili overiť, že rozhodnutia, ktoré možno prijať na konci konania vo veci samej, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu.
73      Samotný Úrad však tvrdí, že jeho rozhodnutie zastaviť konanie o preskúmanie v prípade, že nezistí porušenie zákona, ktoré malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, môže byť predmetom súdneho preskúmania a že v rámci tejto prípadnej žaloby koná ako žalovaný pred súdom, na ktorý bola podaná.
74      Takáto účasť Úradu na konaní o žalobe, ktoré spochybňuje jeho vlastné rozhodnutie, predstavuje nepriamy dôkaz o tom, že tento Úrad nemá pri prijímaní tohto rozhodnutia postavenie tretej osoby vo vzťahu k dotknutým záujmom v zmysle bodu 53 tohto uznesenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 69 a citovanú judikatúru).
75      Preto vzhľadom na skutočnosti uvedené v bodoch 58 až 68, ako aj v bodoch 73 a 74 tohto uznesenia treba konštatovať, že v rámci konania vo veci samej Úrad vykonáva funkcie čisto správnej, a nie súdnej povahy.
76      Nemožno ho preto považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, takže návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal, je zjavne neprípustný.
O trovách
77      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym orgánom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny orgán.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:
Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Úrad pre verejné obstarávanie (Slovensko) rozhodnutím zo 16. marca 2022, je zjavne neprípustný.
V Luxemburgu 22. decembra 2022
Tajomník
Predsedníčka komory
A. Calot Escobar
L. S. Rossi
*      Jazyk konania: slovenčina.