61968C0012
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JOSEPH GAND,
PRÉSENTÉES LE 13 MARS 1969
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
M. X., entré au service de la Commission de contrôle des Communautés européennes le 15 mars 1962 en qualité d'auxiliaire, a été titularisé dans un emploi d'assistant, de grade B 3, à compter du 15 septembre 1963.
A la suite de divers incidents sur lesquels nous aurons à revenir, l'organisme dont il relevait a engagé contre lui en 1967 une procédure disciplinaire dans les conditions prévues à l'article 87 du statut. Cette procédure a d'abord suivi son cours normal et le conseil de discipline, après avoir entendu M. X. et divers témoins, a proposé à l'unanimité par avis motivé du 31 octobre 1967 sa révocation sans réduction du droit à pension d'ancienneté. Il restait, aux termes de l'article 7, alinéa 3, de l'annexe IX, à la Commission de contrôle à prendre sa décision «dans le délai d'un mois au plus, l'intéressé ayant été entendu par elle». En fait, pour des raisons que nous rappellerons dans un instant, car elles sont à la base du premier moyen soulevé à l'appui du recours, cette audition n'eut pas lieu et, par décision du 26 mars 1968, la Commission révoqua M. X. avec effet du 1er avril 1968, cette mesure ne comportant ni réduction, ni suppression de son droit éventuel à pension.
M. X. vous demande d'annuler cette décision et de condamner la partie adverse à lui payer une somme de 200000 Frs belges pour dommage matériel et moral.
Il a présenté à l'audience des conclusions tendant à ce que vous lui donniez acte qu'il renonce à son emploi au sein de la Commission à la date à laquelle serait rendu un arrêt d'annulation. De telles conclusions nous paraissent entièrement hors du débat. Il va de soi en effet qu'un engagement de cet ordre est sans influence sur la solution que vous estimerez devoir donner au litige. A supposer d'autre part que vous annuliez la mesure attaquée et que M. X. se trouve ainsi réintégré dans ses fonctions, il resterait à la Commission de contrôle et à lui-même à voir quelle attitude ils entendraient adopter dans leurs rapports réciproques, et il ne vous appartient pas de cristalliser dès maintenant ce que pourraient être ces rapports.
Nous examinerons successivement les trois moyens invoqués — non parfois sans quelque confusion — au cours de la procédure écrite.
I
Le requérant critique en premier lieu l'irrégularité dont serait entachée la procédure du fait qu'il n'a pas été entendu par la Commission de contrôle (et non par le conseil de discipline, comme le porte par erreur la requête) avant qu'intervienne la décision attaquée.
Cette audition par l'autorite investie du pouvoir de nomination est expressément prévue par l'article 7, alinéa 3, de l'annexe IX du statut. Elle est si importante que, d'après votre jurisprudence, l'autorité à laquelle elle incombe doit y procéder elle-même — quitte, lorsque cette autorité a un caractère collégial, à la confier à un ou plusieurs de ses membres — mais ne peut s'en décharger sur un fonctionnaire de l'institution (11 juillet 1968, Van Eick contre Commission des Communautés européennes, 35-67, Recueil, XIV-1968, p. 503).
Il va de soi cependant qu'un fonctionnaire ne peut se prévaloir du défaut d'accomplissement d'un acte de procédure lorsque c'est de son fait que cet acte n'a pu être accompli dans les conditions prévues par le statut (voir par analogie pour la constitution de la Commission d'invalidité, 14 décembre 1966, Alfieri contre Parlement européen 3-66, Recueil, XII-1966, p. 650). Une sanction peut donc être valablement prise par l'autorité compétente sans audition de l'agent intéressé, si celui-ci n'a pas comparu à la date à laquelle il a été régulièrement convoqué.
Une lecture attentive du dossier donne la conviction que tel est bien le cas de l'espèce, et qu'en particulier la Commission de contrôle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour donner à M. X. la possibilité de présenter devant elle sa défense. Il n'est pour s'en convaincre que de rappeler la chronologie des événements.
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A la suite de l'avis émis le 31 octobre 1967 par le conseil de discipline, M. X. est convoqué pour le 25 novembre. Il est alors en congé de maladie à son domicile et le médecin conseil estime qu'il n'est pas en état de se présenter; l'affaire doit donc être reprise en janvier suivant.
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Nouvelle convocation le 11 janvier 1968, pour le 19 janvier. A cette date le requérant est en traitement à l'institut de psychiatrie de l'hôpital universitaire Brugmann, et son médecin traitant considère le 18 janvier qu'il serait souhaitable que sa comparution puisse être remise de 15 jours à un mois environ.
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C'est ce qui est fait: le 19 février, M. X. est convoqué une troisième fois pour le 27 février. L'administration a reçu au préalable le 6 février du médecin traitant l'assurance que son patient est en état de répondre à cette convocation.
Tout pourrait donc se terminer normalement si le jour même de la réunion, et après l'heure prévue pour celle-ci, la Commission de contrôle n'était informée par Me Slusny qu'il est chargé par M. X. de l'assister, et qu'étant indisponible il demande que l'affaire soit appelée entre le 1er et le 15 avril.
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L'article 4 de l'annexe IX donne au fonctionnaire la faculté — dont M. X. n'a pas usé — d'être assisté d'un avocat devant le conseil de discipline, mais rien de tel n'est prévu pour son audition par l'autorité investie du pouvoir de nomination. La Commission de contrôle, compte tenu de la gravité de la sanction proposée, accepte cependant de donner une dernière chance au requérant défaillant. Elle le convoque le 1er mars pour le 26 à 16 heures, et l'informe qu'il pourra être assisté de son avocat. Elle reçoit le 13 mars du médecin traitant l'assurance que «rien ne s'oppose du point de vue strictement médical à ce que l'intéressé se rende» à la convocation. Comme il en a fait la demande, Me Slusny, qui a pris note de la date retenue pour cette réunion, est avisé le 22 mars qu'il peut prendre connaissance du dossier.
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Mais le 25 mars, l'avocat, invoquant le peu de temps dont il dispose pour préparer sa défense et une séance du Conseil de l'Ordre qui le retiendrait à l'heure prévue pour l'audition de son client, demande une nouvelle remise. Cette fois, la Commission de contrôle refuse. Elle en informe le 26 au matin par télégramme de Me Slusny et M. X., et, ni l'un, ni l'autre n'étant présents à sa réunion, elle prend la décision attaquée.
L'exactitude de ces faits n'est pas contestée. Vous vous souvenez cependant qu'à l'audience M. X., par l'intermédiaire de Me Rolin qui l'assistait dans la procédure orale, a déposé des conclusions par lesquelles il offrait de prouver, au besoin par témoins, les faits suivants qu'il invoque pour justifier sa carence. C'est sans le prévenir que son épouse aurait consulté un avocat qui a demandé une première remise. Il aurait eu par ailleurs l'intention de se rendre à la convocation du 26 mars et en aurait été dissuadé par le secrétaire de son conseil. Enfin à cette date comme à celle du 27 février, la médication à laquelle il était soumis ne lui aurait pas permis de présenter sa défense de façon pleinement lucide.
On peut se demander, comme l'a fait l'avocat de la Commission de contrôle, si ces conclusions ne sont pas tardives. En effet, l'article 42 du règlement de procédure, en réservant aux parties la possibilité de faire encore des offres de preuve dans la réplique et la duplique, à condition de motiver le retard apporté à la présentation de leurs offres, paraît impliquer que celles-ci ne peuvent plus intervenir au cours de la procédure orale. A tout le moins faudrait-il dans ce cas que le demandeur expose les raisons qui l'ont empêché de se prévaloir plus tôt de faits déjà anciens. Peu importe d'ailleurs, puisque l'article 60 du règlement de procédure vous autorise à ordonner d'office à tout moment une mesure d'instruction si vous l'estimez utile. Mais tel ne nous paraît pas devoir être le cas; en effet, à les supposer établis, les faits allégués ont trait simplement aux rapports du requérant avec son conseil, et les avis qu'a pu lui donner ce dernier ne peuvent avoir aucune influence sur la régularité de la procédure. Par ailleurs, comme nous l'avons dit plus haut, le médecin traitant de M. X. avait, à deux reprises, indiqué que celui-ci était en état de répondre à la convocation qui lui avait été adressée.
En résumé, si l'on écarte les deux premières convocations pour des dates auxquelles il était médicalement indisponible, la Commission a offert au requérant deux possibilités successives d'être entendu par elle. Elle a accordé une première remise pour lui permettre d'être assisté d'un avocat — ce que ne prévoit même pas le statut — elle a refusé une autre remise et l'a prévenu en temps utile de son refus.
Nous ne dirons pas, comme l'avocat de la Commission de contrôle l'a laissé entendre dans la duplique, que M. X. a cherché à user de manœuvres dilatoires ou à rendre la procédure impossible, mais nous devons constater qu'il s'est abstenu de comparaître le 26 mars sans présenter d'excuse valable. Peu importe que cette carence soit imputable à son fait, ou plus vraisemblablement à celui de l'avocat qui l'assistait. Elle justifiait que la Commission passât outre à son audition, alors surtout que, d'après l'article 7 de l'annexe IX, sa décision devait intervenir au plus tard un mois après la notification de l'avis du conseil de discipline.
Nous vous proposerons donc d'écarter le premier moyen du recours.
II
Sous réserve du recours dont elle peut être l'objet devant vous, la sanction disciplinaire prononcée a le caractère d'une décision administrative définitive, même si elle est intervenue sans que l'intéressé ait été entendu. M. X. soutient que, dans un tel cas, le respect des droits de la défense exigerait qu'il puisse être fait opposition à une mesure prise par défaut: il y aurait là un principe reconnu tant par la Convention européenne des droits de l'homme que par le droit de tous les États membres, et qui aurait dû être concrétisé par une de ces dispositions générales d'exécution du statut prévues à l'article 110.
Lorsqu'on invoquait devant vous cet article, vous avez souvent répondu que l'obligation d'édicter de telles dispositions ne pouvait être admise que dans le cas où le statut lui-même ne serait pas suffisamment explicite. Comme le montrent les termes employés par l'article 110, il ne peut s'agir que de permettre l'exécution du statut, non de suppléer à d'éventuelles lacunes de celui-ci en instituant une règle qu'il n'a pas prévue. L'article visé est donc sans application en l'espèce.
Si le requérant entend d'autre part invoquer un principe de droit, le moyen nous paraît reposer sur une confusion entre le régime de la décision juridictionnelle et celui de la décision administrative, confusion que révèle l'emploi des termes «opposition» et «défaut» propres au domaine judiciaire. On peut déjà douter que le principe ait en ce dernier domaine la généralité que le recours croit pouvoir lui donner (par exemple le droit administratif français n'admet, sauf texte exprès, l'opposition contre les jugements par défaut que si ceux-ci sont rendus en dernier ressort), mais rien ne permet de l'étendre aux décisions administratives, même à celles qui interviennent dans le cadre du contentieux disciplinaire. Tout ce que l'on peut dire est que, dans ce domaine, nos systèmes juridiques tendent à poser la règle que le respect des droits de la défense s'oppose à ce que l'autorité administrative compétente inflige une sanction sans que l'intéressé ait été préalablement entendu, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 87 du statut; mais c'est au juge de faire respecter cette règle. L'absence d'audition sera un moyen invoqué à l'appui du recours formé devant lui, et il lui appartiendra d'apprécier si, au vu des circonstances de l'espèce, cette absence d'audition constitue ou non un vice de procédure entachant d'irrégularité la décision attaquée.
Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu d'aller plus loin, et nous vous proposerons d'écarter le second moyen.
III
Enfin, M. X. soutient que les faits qui ont été retenus par la Commission de contrôle ne pouvaient justifier une sanction. Ce n'est donc plus ici la forme de la décision, mais sa légalité intrinsèque qui est contestée.
Pour apprécier le mérite de cette argumentation, il convient de se reporter d'abord au rapport adressé, conformément à l'article 1 de l'annexe IX, par l'autorité investie du pouvoir de nomination au conseil de discipline. On y expose en détail la genèse de la procédure disciplinaire engagée contre M. X.
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Premier fait. Le requérant a été convaincu d'avoir, le 14 novembre 1964, soustrait à l'étalage d'un grand magasin six bouteilles d'alcool. D'après la communication faite à l'époque par le ministère des affaires étrangères, le Procureur du Roi estima inopportun d'entamer des poursuites, eu égard au fait que l'acte était «peut-être la conséquence d'un état psychique particulier de l'intéressé». Un médecin avait en effet déclaré avoir prescrit à celui-ci un médicament qui pouvait faire apparaître une excitation neuro-psychique aiguë et avait estimé que le fait reproché devait être très probablement vu à la lumière de cette circonstance. Quant au médecin conseil de l'institution, il émit l'avis que, s'il pouvait y avoir eu altération de l'humeur et du comportement, le jugement et le libre arbitre lui paraissaient devoir être moins influencés; de toute façon, de larges circonstances atténuantes devaient être admises. Compte tenu de ces éléments et de la conduite antérieure de M. X., la Commission de contrôle décida, le 12 avril 1965, de ne pas ouvrir contre lui de procédure disciplinaire, mais de l'avertir que la répétition de faits du même genre l'exposerait inévitablement à des sanctions disciplinaires.
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Par la suite, l'envoi en novembre 1965 d'un pli anonyme accompagné de plusieurs annexes, comportant des accusations contre divers membres ou agents de la Commission de contrôle, permit à celle-ci de découvrir que ces documents avaient été volés dans ses locaux et avaient servi à établir ce mémoire anonyme. Après une enquête approfondie relatée dans le rapport et au vu des résultats d'une expertise, la Commission acquit la conviction que M. X. était l'auteur du vol de documents et du mémoire.
C'est dans ces conditions qu'elle ouvrit contre lui la procédure disciplinaire, tant pour ces deux faits que pour le vol à l'étalage. Sur ce dernier point, le rapport relève que la décision de la Commission fait suite à celle prise antérieurement par elle «sous la condition évidente que le comportement ultérieur de M. X. soit irréprochable». Or, non seulement cette attitude n'a pas été telle, mais la Commission constate dans deux des faits reprochés une certaine analogie (le vol) révélatrice du même caractère de désordre moral et d'inconduite. D'autre part, les conditions dans lesquelles a été commis le vol à l'étalage et que le rapport détaillé ne lui paraissent pas indiquer un comportement irréfléchi et imputable à une excitation aiguë à laquelle l'intéressé n'aurait pu résister.
Vous savez qu'au vu de ce rapport et après avoir entendu M. X., le conseil de discipline a émis un avis nuancé; tout en estimant qu'un des griefs faits à l'intéressé n'était pas fondé de façon irréfutable, il n'en a pas moins proposé la révocation.
Mais ce qui doit nous arrêter surtout c'est la décision de la Commission de contrôle. Celle-ci déclare avoir «acquis la conviction unanime que la responsabilité des faits reprochés à M. X. doit à juste titre lui être imputée et que ces faits, très graves au point de vue disciplinaire, sont révélateurs d'un désordre moral et d'une inconduite qui font obstacle à la présence ultérieure de ce fonctionnaire dans les services».
Cela étant, le requérant invoque la violation de l'article 86 du statut qui ne permet de sanctionner les manquements aux obligations professionnelles que s'ils ont été commis volontairement ou par négligence. Or, ceux qui lui sont reprochés, à les supposer établis, seraient imputables à la maladie nerveuse dont il souffre.
Laissons ici de côté ce qui, notamment dans la réplique, confond les affirmations du conseil de discipline et celles de l'autorité investie du pouvoir de nomination. L'argumentation de M. X. porte essentiellement sur le vol commis par lui en 1964 et qui s'expliquerait par le traitement auquel il était alors soumis.
Il est bien certain qu'un fonctionnaire ne peut faire l'objet d'une sanction si les faits qu'il a effectivement accomplis l'ont été alors qu'il n'avait pas la pleine possession de ses facultés. C'est là une règle générale, mais l'autorité compétente n'a normalement à examiner la question de l'état psychique du fonctionnaire et de son influence sur la responsabilité de ce dernier que lorsque le problème est soulevé devant elle, ou lorsqu'elle a des raisons sérieuses de se le poser à elle-même. Or, il faut ici constater d'abord qu'au cours de la procédure disciplinaire M. X. ne paraît pas avoir invoqué lui-même ce moyen de défense. D'autre part, la Commission de contrôle n'a pas ignoré cet aspect de l'affaire. Dans le rapport au conseil de discipline que nous venons d'analyser, après s'être référée aux différents avis médicaux émis à l'époque, elle a estimé que les circonstances dans lesquelles avait été commis le vol ne révélaient pas un comportement imputable à une excitation irrésistible. Il s'agit là d'une appréciation portée par l'auteur de l'acte attaqué, à laquelle, dans le cadre du contentieux de la légalité, vous ne pouvez substituer votre propre manière de voir, dès lors que cette appréciation ne repose pas sur un fait matériellement inexact, ou n'est pas entachée d'une autre erreur de droit.
Sans doute, la décision attaquée elle-même est-elle moins précise, mais on ne peut s'en étonner dès lors que la Commission de contrôle s'était déjà expliquée dans le rapport originaire. Nous ne pensons donc pas que la critique contenue dans le recours doive être retenue.
Mais une autre critique a été formulée à l'audience d'une façon plus ou moins précise, c'est la contradiction qui existerait quant à la position successivement adoptée par l'institution sur le vol à l'étalage: après avoir décidé en 1965 de ne pas infliger les sanction pour ce fait, elle l'englobe en 1967 dans la procédure disciplinaire engagée contre M. X. La contradiction n'est qu'apparente, puisque la Commission avait d'abord décidé de passer l'éponge sous la condition expresse que des faits du même genre ne se reproduisent pas. Or, cette condition ne fut pas remplie. Aussi nous pensons que la pratique suivie en l'espèce ne tombe pas sous le coup de votre jurisprudence qui, appliquant la règle non bis in idem, interdit à l'autorité administrative de comprendre le même fait dans deux procédures disciplinaires successives (5 mars 1966, Guttmann c/Com. Euratom, 18 et 35-65, Recueil, XII-1966, p. 150, et 15 mars 1967, mêmes parties, Recueil, XIII-1967, p. 76). Ici, en effet, il n'y a eu qu'une seule procédure.
De quelque point de vue qu'on l'examine, l'argumentation développée ne nous paraît pas de nature à établir l'irrégularité de la décision attaquée, ce qui prive de tout fondement, par voie de conséquence, la demande de dommages-intérêts. Aussi concluons-nous :
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au rejet du recours de M. X.,
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et a ce que les dépens soient mis à la charge de celui-ci, à l'exception des dépens exposés par la Commission de contrôle.