61996CJ0022_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-22/96,
Parlamento Europeu, representado por Johann Schoo, chefe de divisão no Serviço Jurídico, e José Luis Rufas Quintana, administrador principal no mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
recorrente,
apoiado por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Claudia Schmidt e Pieter van Nuffel, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Antonio Sacchettini, director no Serviço Jurídico, e Amadeu Lopes Sabino, consultor no mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Alessandro Morbilli, director-geral da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
que tem por objecto a anulação da Decisão 95/468/CE do Conselho, de 6 de Novembro de 1995, relativa ao apoio ao intercâmbio telemático de dados entre administrações na Comunidade (IDA) (JO L 269, p. 23),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, presidente de secção, G. F. Mancini, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann e L. Sevón (relator), juízes,
advogado-geral: A. La Pergola,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Setembro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Janeiro de 1996, o Parlamento Europeu pediu, nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, a anulação da Decisão 95/468/CE do Conselho, de 6 de Novembro de 1995, relativa ao apoio ao intercâmbio telemático de dados entre administrações na Comunidade (IDA) (JO L 269, p. 23, a seguir «decisão controvertida»).
2 O artigo 1.º da decisão controvertida dispõe:
«A presente decisão tem por objectivo fixar a contribuição comunitária para certos projectos no domínio do intercâmbio telemático de dados entre administrações, a fim de facilitar a cooperação entre estas. Com essa finalidade, a presente decisão institui, para os anos de 1995, 1996 e 1997, uma lista de projectos relativamente aos quais são deste modo reconhecidas a existência de uma necessidade específica e a necessidade de uma contribuição comunitária para que possam ser utilizados a nível da Comunidade.»
3 O artigo 2.º, n.º 1, da decisão controvertida contém a lista dos projectos que são reconhecidos como projectos de intercâmbio telemático de dados entre administrações para os quais é necessário o apoio da Comunidade.
4 O artigo 2.º, n.º 2, da decisão controvertida precisa:
«A Comunidade pode apoiar, no âmbito da presente decisão, e, nomeadamente, do seu artigo 4.º, outros projectos que correspondam às necessidades em matéria de intercâmbio telemático de dados entre administrações, nos termos do artigo 1.º, caso esses projectos tenham sido identificados por outra decisão do Conselho.»
5 Os artigos 3.º a 5.º da decisão controvertida enunciam as condições em que pode ser concedida a contribuição comunitária. O artigo 4.º fixa nomeadamente o procedimento a seguir para a execução da decisão controvertida. O artigo 5.º, n.º 1, indica os tipos de acções que a contribuição comunitária pode englobar, a saber: apresentação de soluções técnicas de interconexão destinadas a permitir que os sistemas de informação autónomos das administrações comuniquem entre si; elaboração e validação de regras comuns para uma arquitectura das comunicações; análise das eventuais consequências para os utilizadores; contribuição para a definição de um quadro jurídico, nomeadamente através da elaboração de acordos-tipo, e consulta e coordenação de todos os intervenientes das administrações nacionais e comunitárias, dos exploradores de redes de telecomunicações, dos prestadores de serviços pertinentes e da indústria. O artigo 5.º, n.º 2, precisa as condições-quadro que devem ser observadas quando existe contribuição da Comunidade.
6 Segundo o artigo 6.º, a decisão controvertida é aplicável até 31 de Dezembro de 1997.
7 Os considerandos da decisão controvertida referem-se nomeadamente:
- ao facto de o funcionamento do mercado interno exigir uma cooperação estreita entre as administrações competentes dos Estados-Membros, bem como entre essas administrações e as instituições comunitárias (primeiro considerando);
- à necessidade de, em certos casos, recorrer à utilização de técnicas telemáticas (segundo considerando);
- à necessidade de os sistemas telemáticos internos dos Estados-Membros respeitarem normas de arquitectura, gestão, responsabilidade e manutenção que permitam assegurar a respectiva interoperabilidade (terceiro considerando);
- à necessidade de garantir, em alguns casos, uma contribuição da Comunidade (quinto e sétimo considerandos);
- à fixação das condições em que a execução de certos projectos concretos pode beneficiar de apoio comunitário (sexto considerando);
- ao facto de o Tratado não prever, para a adopção da decisão controvertida, cujo principal objectivo é facilitar a cooperação entre administrações, outros poderes para além dos contidos no artigo 235.º do Tratado CE (nono considerando).
8 Resulta dos autos que, em 12 de Março de 1993, a Comissão apresentou ao Parlamento e ao Conselho uma comunicação [COM(93) 69 final] sobre as redes telemáticas transeuropeias entre administrações (JO C 105, pp. 10 e 12). Esta comunicação continha duas propostas de decisão do Conselho baseadas no artigo 235.º do Tratado CEE, disposição que prevê simplesmente a consulta do Parlamento. A primeira incidia sobre um conjunto de orientações relativas às redes telemáticas transeuropeias entre administrações (a seguir «proposta orientações»), a segunda instituía uma acção plurianual comunitária para apoiar a realização de redes telemáticas transeuropeias destinadas ao intercâmbio de dados entre administrações (IDA) (a seguir «proposta IDA»).
9 Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, a Comissão alterou a base jurídica destas duas propostas substituindo o artigo 235.º do Tratado CEE pelo artigo 129.º-D do Tratado CE (o primeiro parágrafo deste artigo para a proposta orientações, o terceiro parágrafo para a proposta IDA).
10 O artigo 129.º-D, primeiro parágrafo, do Tratado prevê que as orientações a que se refere o n.º 1 do artigo 129.º-C, englobando os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas no domínio das redes transeuropeias e identificando os projectos de interesse comum, serão adoptadas pelo Conselho, deliberando de acordo com o procedimento de co-decisão previsto no artigo 189.º-B. O artigo 129.º-D, terceiro parágrafo, dispõe que o Conselho adoptará as outras medidas previstas no n.º 1 do artigo 129.º-C, a saber, as acções relativas à interoperabilidade das redes e o apoio financeiro a projectos de interesse comum, deliberando de acordo com o procedimento de cooperação previsto no artigo 189.º-C. O artigo 129.º-D prevê igualmente a consulta do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões.
11 Em 17 de Novembro de 1994, o Parlamento aprovou, sob reserva de alterações que não diziam respeito à base jurídica, as duas propostas de decisão (JO C 341, p. 121).
12 Por carta de 29 de Março de 1995, o Conselho consultou o Parlamento com vista à substituição da base jurídica pelo artigo 235.º do Tratado. O acto a que esta carta se referia intitulava-se «Projecto de decisão do Conselho relativo ao apoio ao intercâmbio telemático de dados entre administrações na Comunidade (IDA)». O Conselho indicava na sua carta que, «tratando-se de um acto que incidia sobre projectos específicos fora de um quadro geral de referência, não existiam outros poderes para além dos previstos no artigo 235.º»
13 No âmbito desta nova consulta, o Parlamento adoptou em 21 de Setembro de 1995 uma resolução na qual contestava a base jurídica proposta pelo Conselho e considerava que a proposta da Comissão se devia basear no artigo 129.º-D, terceiro parágrafo, do Tratado (JO C 269, p. 153).
14 Como o Conselho adoptou, não obstante, a decisão controvertida com base no artigo 235.º do Tratado, o Parlamento interpôs o presente recurso de anulação.
15 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1996, a Comissão foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Parlamento.
16 Em apoio do seu recurso, o Parlamento, apoiado pela Comissão, alega que a decisão litigiosa se situa, não obstante as modificações introduzidas, no quadro previsto pelas duas propostas iniciais da Comissão, que diziam respeito às orientações e ao programa IDA. Segundo estas instituições, a decisão controvertida define, pelo menos implicitamente, orientações que identificam os projectos de interesse comum na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, primeiro travessão, do Tratado, o que justifica o recurso ao artigo 129.º-D, primeiro parágrafo, como base jurídica. A decisão controvertida apresenta igualmente numerosos elementos relativos à interoperabilidade na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, segundo travessão, o que torna adequada a utilização do artigo 129.º-D, terceiro parágrafo, como base jurídica. Finalmente, como a decisão controvertida identifica projectos de interesse comum, a contribuição comunitária nela prevista inscreve-se no quadro do artigo 129.º-C, n.º 1, terceiro travessão, e a base jurídica correcta será o artigo 129.º-D, terceiro parágrafo.
17 Além disso, o Parlamento e a Comissão alegam que, mesmo que se considerasse que a decisão controvertida não contém orientações na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, primeiro travessão, as acções relativas à interoperabilidade das redes justificavam o recurso ao artigo 129.º-D, terceiro parágrafo. Neste contexto, remetem para o acórdão de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho, C-271/94, Colect., p. I-1689, a seguir acórdão «Edicom»), que consagrou a autonomia do segundo travessão do n.º 1 do artigo 129.º-C relativamente ao primeiro travessão do mesmo número.
18 Para além deste fundamento que consiste em erro na escolha da base jurídica, o Parlamento alega que a decisão controvertida deve ser anulada, pelo menos parcialmente, por incompetência e desvio de poder no que se refere à adopção do seu artigo 2.º, n.º 2. Segundo o Parlamento, o alcance desta disposição não é suficientemente restrito, de forma que constitui uma reserva de competência a favor do Conselho ignorando os direitos de intervenção do Parlamento no processo legislativo.
19 A Comissão acrescenta que, se fosse todavia de considerar que a decisão controvertida se situa fora da acção comunitária relativa às redes transeuropeias, deveria ser considerada ilegal por violação do artigo 189.º-A, n.º 1, do Tratado CE. Com efeito, neste caso, as alterações introduzidas pelo Conselho já não poderão ser consideradas alterações à proposta da Comissão na acepção da referida disposição.
20 Em contrapartida, o Conselho considera que o artigo 129.º-D não podia constituir o fundamento da decisão e que, na ausência de poderes específicos, o artigo 235.º era a única base jurídica adequada. A este propósito, sublinha que alterou as propostas iniciais da Comissão com vista a adoptar um acto que concedesse uma contribuição financeira pontual a determinados projectos no sector da transferência telemática de dados entre administrações para os anos de 1995, 1996 e 1997, sem que tenham sido previamente estabelecidas orientações identificando projectos de interesse comum, na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, primeiro travessão. Ora, sendo o estabelecimento destas orientações uma condição indispensável para as acções de financiamento comunitário previstas no terceiro travessão deste número, a decisão controvertida não podia basear-se no artigo 129.º-D.
21 Segundo o Conselho, a inexistência de um conjunto de orientações também tornou impossível a qualificação da decisão controvertida como acção relativa à interoperabilidade das redes na acepção do artigo 129.º, n.º 1, segundo travessão. A subordinação duma tal acção ao estabelecimento das orientações não é, segundo o Conselho, infirmada pelo acórdão Edicom, uma vez que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça teve em conta, no n.º 26, o facto de várias medidas comunitárias, adoptadas antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, terem já definido as orientações nas quais se inseria a decisão anulada pelo referido acórdão. O Conselho refuta igualmente a alegação do Parlamento relativa à ilicitude do artigo 2.º, n.º 2, da decisão controvertida. Finalmente, considera que as alterações que introduziu nas propostas da Comissão se situam dentro dos limites do artigo 189.º-A, n.º 1.
Quanto ao mérito do recurso
22 Importa liminarmente recordar que, segundo jurisprudência constante, o recurso ao artigo 235.º do Tratado como base jurídica de um acto só é justificado se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto (v., nomeadamente, acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.º 13; Edicom, já referido, n.º 13, e de 3 de Dezembro de 1996, Portugal/Conselho, C-268/94, Colect., p. I-6177, n.º 21).
23 Além disso, deve recordar-se que, no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto (v. acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, C-300/89, Colect., p. I-2867, n.º 10; Edicom, já referido, n.º 14, e Portugal/Conselho, já referido, n.º 22).
24 Importa, portanto, examinar se a decisão controvertida deveria ter sido adoptada com base no artigo 129.º-D, primeiro ou terceiro parágrafo, do Tratado.
25 No que se refere, antes de mais, à finalidade da decisão controvertida, resulta dos seus primeiro, segundo e nono considerandos que a mesma contribui para assegurar, graças à utilização das técnicas telemáticas para o intercâmbio das informações, uma cooperação estreita entre as administrações competentes nos Estados-Membros, assim como entre estas últimas e as instituições comunitárias. Neste contexto, o terceiro considerando sublinha a importância de assegurar a interoperabilidade dos sistemas telemáticos internos dos Estados-Membros. Segundo o quinto considerando, em alguns casos revela-se necessária uma contribuição comunitária. O sexto considerando indica que é conveniente estabelecer as condições em que a execução de certos projectos concretos pode beneficiar de apoio comunitário.
26 O objectivo da decisão controvertida inscreve-se, portanto, numa finalidade que é abrangida pelo artigo 129.º-B. Este, ao enunciar os objectivos visados pelas medidas comunitárias previstas no artigo 129.º-C, dispõe com efeito, no seu n.º 1, que «a Comunidade contribuirá para a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias» e, no seu n.º 2, que «a acção da Comunidade terá por objectivo fomentar a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais, bem como o acesso a essas redes».
27 O próprio conteúdo da decisão controvertida confirma que a mesma se destina a contribuir para o estabelecimento e o desenvolvimento de redes telemáticas transeuropeias entre administrações. Com efeito, nos termos do seu artigo 1.º, a decisão tem por objecto fixar a contribuição comunitária para certos projectos no domínio do intercâmbio telemático de dados entre administrações. A lista dos projectos estabelecida no artigo 2.º, os tipos de acções referidas no artigo 5.º, n.º 1, e as condições-quadro previstas no n.º 2 desta última disposição demonstram claramente que o conteúdo da decisão controvertida se situa no quadro do desenvolvimento das redes transeuropeias.
28 Importa, seguidamente, examinar se a acção da Comunidade prevista na decisão controvertida consiste em medidas abrangidas pelo artigo 129.º-C, n.º 1. Este prevê, no seu primeiro travessão, o estabelecimento pela Comunidade de um conjunto de orientações que englobem os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas e que identifiquem os projectos de interesse comum. O segundo travessão refere-se à realização, pela Comunidade, de todas as acções que possam revelar-se necessárias para assegurar a interoperabilidade das redes, em especial no domínio da harmonização das normas técnicas. Finalmente, o terceiro travessão contém uma disposição relativa à participação da Comunidade nos esforços financeiros dos Estados-Membros para a realização de projectos de interesse comum, identificados no âmbito das orientações referidas no primeiro travessão.
29 Embora o Conselho não conteste que a decisão controvertida prevê uma contribuição financeira comunitária relativa a projectos sobre redes telemáticas, considera que esta contribuição não se pode basear no artigo 129.º-C, n.º 1, terceiro travessão, pelo facto de não terem sido previamente estabelecidos projectos de interesse comum identificados no âmbito das orientações previstas no primeiro travessão do mesmo número.
30 O exame da decisão controvertida não confirma todavia esta argumentação do Conselho.
31 Com efeito, resulta desta decisão que os objectivos das acções comunitárias são definidos, como foi salientado pelo advogado-geral no n.º 7 das suas conclusões, pelos considerandos da decisão. No que se refere às prioridades, são nomeadamente os quinto e sétimo considerandos que definem o lugar da intervenção comunitária relativamente às acções nacionais. Quanto às grandes linhas das acções previstas, estão contidas no artigo 5.º da decisão controvertida. Finalmente, os projectos de interesse comum são identificados no artigo 2.º da decisão controvertida.
32 Esta conclusão é corroborada pelo facto de vários projectos previstos no artigo 2.º, n.º 1, da decisão controvertida corresponderem, como foi salientado pelo advogado-geral no n.º 7 das suas conclusões, aos elementos da proposta orientações cuja adopção estava prevista com base no artigo 129.º-D, primeiro parágrafo.
33 Resulta portanto deste exame que a decisão controvertida estabelece um conjunto de orientações na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, primeiro travessão, e prevê, para os projectos de interesse comum identificados nestas orientações, uma contribuição financeira na acepção do terceiro travessão do mesmo número.
34 Neste contexto, é irrelevante que as orientações sejam fixadas no mesmo acto que a contribuição financeira e não num acto separado previamente adoptado. Com efeito, a exigência de projectos de interesse comum identificados mostra-se preenchida, mesmo nesta hipótese.
35 Há, além disso, que reconhecer que a decisão controvertida apresenta aspectos relativos à interoperabilidade das redes na acepção do artigo 129.º-C, n.º 1, segundo travessão. Com efeito, por um lado, o terceiro considerando desta decisão sublinha a necessidade de assegurar a interoperabilidade dos sistemas telemáticos nacionais. Por outro lado, o artigo 4.º, n.º 3, alínea a), quarto travessão, da decisão controvertida prevê que o procedimento especial instituído pelo artigo 4.º é aplicável «à adopção das regras e métodos comuns relativos ao estabelecimento da interoperabilidade técnica e administrativa». Resulta, além disso, do artigo 5.º, n.º 1, que, entre as acções que a contribuição comunitária pode englobar, figuram em especial medidas respeitantes à interoperabilidade. Esta vem, aliás, indicada como uma das condições-quadro enumeradas no artigo 5.º, n.º 2.
36 Se bem que o estabelecimento e o desenvolvimento das redes transeuropeias em matéria de telecomunicações impliquem em si mesmos a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais assim como o acesso a estas redes, o conteúdo da decisão controvertida mostra que esta inclui acções que são especificamente abrangidas pelo artigo 129.º-C, n.º 1, segundo travessão.
37 Decorre do que antecede que a decisão controvertida consiste em medidas abrangidas pelo artigo 129.º-C, n.º 1, primeiro, segundo e terceiro travessões, do Tratado, para a adopção das quais o artigo 129.º-D do Tratado fixa o procedimento a seguir. O Conselho não podia, portanto, adoptar a decisão controvertida com base no artigo 235.º
38 Por conseguinte, a decisão controvertida deve ser anulada, sem que seja necessário examinar os fundamento que consistem na ilegalidade do seu artigo 2.º, n.º 2, e na violação do artigo 189.º-A, n.º 1, do Tratado.
Quanto à manutenção dos efeitos da decisão
39 Na sua contestação, o Conselho pediu ao Tribunal de Justiça que, em caso de anulação da decisão controvertida, mantivesse os efeitos desta. A Comissão associou-se a este pedido, precisando todavia que pede que, pelo menos, os efeitos das relações jurídicas já nascidas com fundamento na decisão controvertida sejam mantidos. Em apoio do seu pedido, a Comissão alega que a cooperação entre as administrações dos Estados-Membros assim como entre estas e as instituições da Comunidade exige um intercâmbio intensivo para o qual será necessário manter o recurso aos meios telemáticos. Assim, redes como a que assegura o controlo das trocas comerciais intracomunitárias, com vista às declarações referentes ao imposto sobre o valor acrescentado, e a que fornece um apoio aos controlos veterinários no destino assim como à luta contra os movimentos ilegais de gado não poderiam continuar a existir se os efeitos da decisão controvertida não fossem mantidos.
40 Nas suas observações sobre as alegações de intervenção da Comissão, o Parlamento exprime dúvidas quanto à conformidade do pedido apresentado pela Comissão com o artigo 37.º, quarto parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, uma vez que não foi pedida a manutenção dos efeitos da decisão controvertida na sua petição inicial. Acrescenta que, se for decidida a manutenção dos efeitos da decisão controvertida, a mesma deverá limitar-se unicamente às medidas de execução já tomadas com fundamento na decisão controvertida, a exemplo da solução adoptada no acórdão Edicom.
41 Resulta das informações fornecidas pela Comissão que, para evitar uma descontinuidade das acções empreendidas e por razões importantes de segurança jurídica, é necessário que os efeitos das medidas de execução da decisão controvertida já tomadas com fundamento na decisão anulada sejam mantidos. Em contrapartida, no que se refere aos outros efeitos da decisão anulada, nem o Conselho nem a Comissão forneceram esclarecimentos quanto às dificuldades que a este respeito a anulação da decisão controvertida implicaria. Na falta de tais esclarecimentos, o Tribunal de Justiça não está em condições de apreciar o teor e o alcance destas dificuldades e de julgar procedente este aspecto do pedido. Aliás, convém salientar que, nos termos do seu artigo 6.º, a decisão controvertida era aplicável até 31 de Dezembro de 1997.
42 Tendo em conta as circunstâncias especiais do caso presente e por razões de segurança jurídica, comparáveis às que se verificam em caso de anulação de certos regulamentos, justifica-se que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere expressamente o artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado CE, em caso de anulação de um regulamento, e que indique os efeitos da decisão anulada que devem ser mantidos. Em consequência, devem ser mantidos os efeitos das medidas de execução já tomadas pela Comissão com base na decisão controvertida.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O Parlamento pediu a condenação do Conselho nas despesas. Tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Em aplicação artigo 69.º, n.º 4, primeiro travessão, a Comissão suportará as suas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
44 É anulada a Decisão 95/468/CE do Conselho, de 6 de Novembro de 1995, relativa ao apoio ao intercâmbio telemático de dados entre administrações na Comunidade (IDA).
45 São mantidos os efeitos das medidas de execução já tomadas pela Comissão das Comunidades Europeias com fundamento na decisão anulada.
46 O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
47 A Comissão das Comunidades Europeias suportará as suas despesas.