61993TJ0034_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Ved skrivelse af 12. september 1992 fremsatte Kommissionen, under henvisning til "sagerne nr. IV/30.717-A ° Eurocheque: Helsinki-aftalen og nr. IV/30.717-B ° Eurocheque: Package Deal-aftalen" en begaering til Société générale om oplysninger i henhold til artikel 11 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17").
2 Baggrunden for denne begaering om oplysninger var foelgende:
Den saakaldte "Package Deal"-aftale om provisionsberegning, validering og clearing af uniforme eurochecks udskrevet i lokal valuta samt aabning af non-banking sektoren blev indgaaet den 31. oktober 1980 af de nationale sammenslutninger, der repraesenterede de pengeinstitutter i hvert land, som deltager i eurocheck-systemet. Aftalen, som blev indgaaet for fem aar fra 1. maj 1981, indgaar i raekken af aftaler om eurocheck-systemet og opstiller i det vaesentlige foelgende principper:
° Der skal officielt gives tilladelse til modtagelse af uniforme eurochecks inden for handels- og servicesektoren (forretninger, stormagasiner, servicestationer, hoteller og restauranter), der ogsaa skal underrettes om garantibetingelserne.
° Uniforme eurochecks skal udskrives i indloeserlandets moentsort.
° For uniforme eurochecks udskrevet i udlandet i lokal valuta opkraeves der et gebyr paa 1,25% af checkbeloebet uden nogen mindstegraense. Dette gebyr opkraeves ikke laengere af banken ved indloesning eller af den handlende ved modtagelse af checken, men af clearingscentret i forbindelse med remittering af checken.
3 Paa Eurocheque Assembly' s moede i Helsinki den 19. og 20. maj 1983 blev der mellem de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly indgaaet en "aftale om modtagelse af eurochecks trukket paa udenlandske pengeinstitutter i den franske non-banking sektor" (herefter benaevnt "Helsinki-aftalen"). Ifoelge denne aftale er de franske pengeinstitutter enedes med Eurocheque Community om, at de handlende, der er tilsluttet Groupement Carte bleue og/eller Eurocard France SA, fra den 1. december 1983 skal tage imod udenlandske eurochecks udstedt i franske francs som betaling for varer og tjenesteydelser paa samme vilkaar som dem, der gaelder for Carte bleue og Eurocard. Groupement Carte bleue paa den ene side og Crédit agricole og Crédit mutuel paa den anden side forpligtede sig saaledes bl.a. til at traeffe foelgende foranstaltninger: "For varer og tjenesteydelser, der betales med eurochecks, opkraever medlemmerne af Groupement Carte bleue og Eurocard et gebyr af de handlende, der er tilsluttet systemet; dette gebyr maa ikke vaere hoejere end ved betaling med Carte bleue og Eurocard."
4 Den 10. december 1984 vedtog Kommissionen beslutning 85/77/EOEF om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/30.717 ° Uniforme eurochecks, EFT 1985 L 35, s. 43), hvori bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, blev erklaeret uanvendelige paa Package Deal-aftalen i perioden fra den 7. juli 1982 til den 30. april 1986.
5 Den 5. maj 1986 anmodede Eurocheque International Kommissionen om at forlaenge fritagelsen for Package Deal-aftalen.
6 Den 16. december 1987 indgav Eurocheque International anmeldelse til Kommissionen om den nye Package Deal-aftale, som var indgaaet den 5. juni 1987 for en ubestemt periode med virkning fra den 1. januar 1988.
7 Den 31. juli 1990 fremsendte Kommissionen til Eurocheque International en meddelelse om klagepunkter vedroerende saavel den nye Package Deal-aftale som Helsinki-aftalen. Samtidig fremsendte den til Groupement des cartes bancaires "CB" (herefter benaevnt Groupement "CB") en meddelelse om klagepunkter, som kun vedroerte Helsinki-aftalen.
8 Den 22. maj 1991 underrettede Groupement "CB" Kommissionen om, at Eurocheque Assembly havde besluttet at ophaeve Helsinki-aftalen paa baggrund af den kritik, Kommissionens tjenestegrene havde givet udtryk for.
9 Den 5. juni 1991 underrettede Eurocheque International Kommissionen om, at man var indstillet paa at ophaeve Helsinki-aftalen.
10 Den 25. marts 1992 vedtog Kommissionen beslutning 92/212/EOEF om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/30.717-A ° Eurocheque: Helsinki-aftalen, EFT L 95, s. 50). Groupement "CB" og Eurocheque International (senere Europay International) anlagde hver isaer den 25. maj 1992 sag til proevelse af denne beslutning. Ved Rettens dom af 23. februar 1994 blev artikel 1 og 3 i Kommissionens beslutning annulleret, for saa vidt de vedroerte Eurocheque International, og den boede, der var paalagt Groupement "CB", blev fastsat til 2 000 000 ECU (forenede sager T-39/92 og T-40/92, CB og Europay mod Kommissionen, Sml. II, s. 49).
11 I den naevnte begaering om oplysninger af 12. september 1992 med overskriften "Sagerne nr. IV/30.717-A ° Eurocheque: Helsinki-aftalen og nr. IV/30.717-B ° Eurocheque: Package Deal-aftalen" henviste Kommissionen til, at Helsinki-aftalen ° som var omfattet af et forbud, og for hvilken der var paalagt boeder, jf. Kommissionens beslutning af 25. marts 1992 ° i princippet indeholdt en sondring mellem tre former for udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig, nemlig eurochecks udstedt mod kontanter udbetalt i franske banker, eurochecks udstedt hos franske handlende, der er tilsluttet Groupement "CB", og udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig hos handlende, der ikke er tilsluttet Groupement "CB", eller overgivet til privatpersoner, mens Package Deal-aftalen, som blev indgaaet i 1980, og for hvilken Kommissionen vedtog en fritagelsesbeslutning den 10. december 1984, ikke indeholdt regler om en saadan sondring. Kommissionen anfoerte, at de franske bankers ophaevelse af Helsinki-aftalen i 1991 havde medfoert, at denne uberettigede sondring mellem tre kategorier eurochecks, som der ifoelge Kommissionen ikke var grundlag for i Package Deal-aftalen, var ophoert. Heraf udledte Kommissionen, at alle udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig derefter alene skulle vaere omfattet af reglerne i Package Deal-aftalen, for saa vidt de paagaeldende checkbeloeb ikke oversteg det maksimale daekningsbeloeb, ud over hvilket eurochecks ikke laengere behandles inden for Eurocheque-systemet, men sidestilles med overfoersler fra udlandet. Imidlertid havde en fransk modtager af en udenlandsk eurocheck, som var trukket paa en tysk bank, henvendt sig til Kommissionen for at beklage sig over, at Société générale havde opkraevet et gebyr paa 92,50 FF, skoent den paagaeldende ifoelge Package Deal-aftalen intet skulle have betalt til banken. Efter at have fremsat oenske om en forklaring fra Société générale' s side praeciserede Kommissionen, at begaeringen om oplysninger havde "til formaal at goere det muligt for Kommissionen at supplere de oplysninger, som den raader over fra klageren, med henblik paa at kunne vurdere, om de paagaeldende aftaler eller den paagaeldende adfaerd er i overensstemmelse med EOEF' s konkurrenceregler, paa grundlag af et fuldstaendigt kendskab til de faktiske omstaendigheder og deres virkelige oekonomiske baggrund". De oenskede oplysninger skulle afgives paa et spoergeskema, som var vedlagt begaeringen.
12 I sit svar af 12. oktober 1992 fastslog Société générale, at banken ikke ud fra den anfoerte begrundelse var i stand til at vurdere, hvilken samarbejdsforpligtelse der paahvilede den. Da formaalet med undersoegelsen angiveligt var at supplere de oplysninger, som Kommissionen raadede over vedroerende baggrunden for, at Société générale havde opkraevet et gebyr paa 92,50 FF hos en kunde, som var indehaver af en privat konto, og som havde overgivet Société générale en eurocheck paa 4 710 FF, trukket paa en tysk bank, til indloesning, fandt Société générale det "vanskeligt at se, hvilken hjemmel undersoegelsen kan have, idet den synes at vaere uden forbindelse med de to formaal, der naevnes i begaeringen". Société générale fremhaevede, at der var tale om en check udstedt til en privatperson, mens Helsinki-aftalen indeholdt bestemmelser om franske naeringsdrivendes modtagelse af eurochecks trukket paa udenlandske pengeinstitutter. Banken anfoerte desuden, at Package Deal-aftalen udelukkende angaar eurochecks, der anvendes i banksektoren og i handels- og servicesektoren. Den fandt paa grundlag heraf, at spoergsmaalenes indhold i virkeligheden lod formode, at deres virkelige formaal var at stoette Kommissionen som sagsoegt i de sager, der allerede var anlagt ved Retten af Groupement "CB" og af Eurocheque International vedroerende Kommissionens beslutning af 25. marts 1992.
13 I skrivelse af 23. oktober 1992 anfoerte Kommissionen, at det som led i den procedure, der var indledt af Kommissionen den 19. juli 1990 ° efter Eurocheque International' s begaering om forlaengelse af fritagelsen for Package Deal-aftalen ° var vaesentligt, at Société générale besvarede de spoergsmaal, som var stillet, for at Kommissionen kunne danne sig en klar opfattelse af den aktuelle situation efter ophaevelsen af Helsinki-aftalen, hvorved den sondring mellem tre kategorier eurochecks, som Société générale fortsat paaberaabte sig, skulle vaere bragt til ophoer. Kommissionen opfordrede endelig Société générale til at besvare de spoergsmaal, som var blevet stillet, senest tre uger efter modtagelsen af skrivelsen.
14 Den 16. november 1992 meddelte Société générale Kommissionen, at dennes undersoegelser var baseret paa en fejlagtig fortolkning af raekkevidden af Package Deal-aftalen og af Helsinki-aftalen, og at denne fortolkning var genstand for en sag anlagt af Groupement "CB" og Europay International ved Retten, hvis udfald man saaledes burde afvente. Med hensyn til de faktiske omstaendigheder, som var blevet forelagt Kommissionen ved klagen, henviste Société générale til, at banken paa alle udenlandske eurochecks indleveret af andre end handlende anvendte de samme gebyrer som paa udenlandske checks, og at den paa disse transaktioner ikke anvendte det interbankgebyr, som var fastsat i Package Deal-aftalen, da eurochecks udstedt til private blev remitteret direkte til udenlandske korrespondentbanker og ikke gennem eurocheck-systemets ekspedition og clearing.
15 I sit svar af 1. december 1992 gav Kommissionen udtryk for, at det ikke tilkom Société générale at fremsaette nogen vurdering af, om det var hensigtsmaessigt at afvente udfaldet af den sag, der var anlagt ved Retten, foer man fortsatte den procedure, der var indledt vedroerende Package Deal-aftalen. Ifoelge Kommissionen kunne de upraecise og meget kortfattede oplysninger, som Société générale havde givet, ikke betragtes som en besvarelse som den, Kommissionen var berettiget til at forvente paa sin begaering om oplysninger af 12. september 1992, og Kommissionen praeciserede, at denne skrivelse var det sidste paakrav, der ville blive rettet til sagsoegeren.
16 Den 1. april 1993 vedtog Kommissionen beslutning C(93) 746 endelig udg., hvis konklusion lyder saaledes:
"Artikel 1
Société générale forelaegger inden to uger fra datoen for meddelelsen af denne beslutning de oplysninger, der er naermere angivet i bilaget til naervaerende beslutning.
Artikel 2
Saafremt Société générale ikke afgiver de begaerede oplysninger paa de i artikel 1 fastsatte betingelser, paalaegges selskabet en tvangsboede paa 1 000 ECU for hver dags forsinkelse, regnet fra fristen paa to uger fra meddelelsen af denne beslutning.
..."
17 Efter meddelelsen af beslutningen besvarede Société générale, under henvisning til den tvangsboede, som var paalagt, spoergeskemaet ved skrivelse af 19. april 1993. Selskabet fastholdt dog, at det ikke var forpligtet til at imoedekomme begaeringen om oplysninger, fordi det omraade, som de stillede spoergsmaal daekkede, var saa vidt, at det stod i misforhold til den klage, som Kommissionen havde faaet forelagt. En del af de stillede spoergsmaal vedroerte saaledes Société générale' s anvendelse af Helsinki-aftalen, foer den blev ophaevet i 1991, og almindelige procesretlige grundsaetninger, navnlig reglerne om bevisbyrden, maatte vaere til hinder for, at Kommissionen kunne tvinge en virksomhed til at erkende en overtraedelse. Dette maatte gaelde, selv hvis det umulige skulle ske, at Retten opretholdt beslutningen af 25. marts 1992.
Retsforhandlingerne og parternes paastande
18 Paa denne baggrund har sagsoegeren anlagt naervaerende sag ved staevning indleveret paa Rettens Justitskontor den 1. juni 1993.
19 Ved Rettens beslutning af 6. oktober 1994 er sagen, efter at parterne er blevet hoert, blevet henvist til Fjerde Afdeling, bestaaende af tre dommere.
20 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog stillet sagsoegeren et spoergsmaal, som er blevet besvaret ved skrivelse af 19. oktober 1994. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 9. november 1994.
21 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
1) Société générale' s annullationssoegsmaal admitteres, og der gives sagsoegeren medhold.
2) Foelgelig annulleres Kommissionens beslutning af 1. april 1993.
3) Det fastslaas desuden, at Société générale' s svarskrivelse af 19. april 1993 udgaar af sagen ligesom alle Kommissionens begaeringer (skrivelser af 12.9.1992, 23.10.1992 og 1.12.1992).
4) Société générale' s erstatningssoegsmaal efter reglerne om erstatningsansvar uden for kontrakt admitteres, og der gives sagsoegeren medhold.
5) Foelgelig tilpligtes Kommissionen at betale Société générale 1 FF i erstatning for det faktisk lidte oekonomiske og ikke-oekonomiske tab.
6) Kommissionen tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger.
22 Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande:
1) Frifindelse i Société générale' s soegsmaal angaaende annullation af Kommissionens beslutning af 1. april 1993.
2) Frifindelse for kravet om, at Kommissionen betaler et beloeb paa 1 FF.
3) Société générale tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Paastanden om annullation af beslutningen af 1. april 1993
23 Til stoette for sin annullationspaastand har sagsoegeren i det vaesentlige paaberaabt sig tre anbringender. Det foerste anbringende er tilsidesaettelse af artikel 11 i forordning nr. 17, det andet anbringende er tilsidesaettelse af begrundelsespligten efter artikel 190 i EOEF-traktaten (nu EF-traktaten, herefter benaevnt "traktaten"), og det tredje er tilsidesaettelse af retten til kontradiktion.
Anbringendet om tilsidesaettelse af artikel 11 i forordning nr. 17
Sammenfatning af parternes argumentation
24 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 11 i forordning nr. 17 ved at undlade klart og praecist at angive hjemmelen for og formaalet med dens begaering om oplysninger og ved ikke at anfoere, hvilken forbindelse der bestod mellem de stillede spoergsmaal og den formodede overtraedelse.
25 Hvad for det foerste angaar hjemmelen for begaeringen om oplysninger, har sagsoegeren anfoert, at Kommissionen, efter at have henvist til traktatens artikel 85 og 86, i betragtningerne til den anfaegtede beslutning blot naevnte spoergsmaalet om, hvorvidt Société générale' s adfaerd var forenelig "med EF' s konkurrenceregler", uden for saa vidt at praecisere, om det drejede sig om artikel 85 og/eller om artikel 86.
26 Sagsoegeren har dernaest gjort gaeldende, at Kommissionen ikke klart angav, om begaeringen om oplysninger havde til formaal at undersoege eventuelle overtraedelser begaaet af Société générale, at skaffe Kommissionen klarhed over den "aktuelle situation" med henblik paa at vurdere lovligheden af Package Deal-aftalen som led i en bestemt procedure, hvori andre juridiske personer end Société générale var inddraget, eller at genoptage proceduren vedroerende Helsinki-aftalen.
27 Sagsoegeren har herved anfoert, at i betragtning af Kommissionens skrivelse af 12. september 1992 kunne sagsoegeren antage, at spoergsmaalene, efter en klage fra en kunde, angik en eventuel overtraedelse begaaet af sagsoegeren selv. Imidlertid har sagsoegeren stillet sig uforstaaende over for, hvordan opkraevningen af gebyret, som haevdes at vaere i strid med en aftale mellem virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, kan vaere en overtraedelse af traktatens konkurrenceregler.
28 Henvisningen i skrivelsen til "sagerne nr. IV/30.717-A ° Eurocheque: Helsinki-aftalen og nr. IV/30.717-B ° Eurocheque: Package Deal-aftalen" gav anledning til at tro, at begaeringen om oplysninger indgik som et led i tidligere procedurer, som ikke angik Société générale, men andre juridiske personer, nemlig Groupement "CB" og Europay International.
29 I Kommissionens anden skrivelse, som blev rettet til Société générale den 23. oktober 1992 efter svarskrivelsen af 12. oktober 1992, blev formaalet med begaeringen om oplysninger ganske vist praeciseret, idet det blev fremhaevet, at den indgik som led i "den procedure, som Kommissionen indledte den 19. juli 1990 efter Eurocheque' s ansoegning om forlaengelse af fritagelsen for Package Deal-aftalen ...", men derefter blev der fortsat dels henvist til procedure "IV/30.717-A ° Eurocheque: Helsinki-aftalen", skoent proceduren vedroerende Helsinki-aftalen var blevet afsluttet med en endelig beslutning fra Kommissionen, og dels blev der henvist til en overtraedelse, som kunne tilskrives Société générale, idet man naevnte den klage, som var rettet mod selskabet. Heller ikke selve beslutningen var egnet til at afklare situationen i denne henseende.
30 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ikke anfoerte, hvilken forbindelse der skulle bestaa mellem de stillede spoergsmaal og den formodede overtraedelse. Sagsoegeren har herved anfoert, at de faktiske omstaendigheder, som Kommissionen henviste til, saaledes som de fremgik af den indgivne klage, nemlig at der var blevet opkraevet et gebyr paa en udenlandsk eurocheck, som blev overgivet til Société générale af en privatperson, ikke havde nogen forbindelse med Helsinki-aftalen, som ifoelge selve sin titel kun vedroerer franske handlendes modtagelse af eurochecks trukket paa udenlandske pengeinstitutter.
31 Sagsoegeren har ligeledes anfoert, at spoergsmaalene vedroerende Package Deal-aftalen ikke havde nogen forbindelse med den adfaerd, som sagsoegeren skal have udvist, eller med undersoegelsens formaal, da Package Deal-aftalen ifoelge sagsoegeren udelukkende angaar eurochecks, der anvendes i banksektoren, og, paa visse betingelser, i handels- og servicesektoren. Det fremgaar imidlertid klart af beslutningen om fritagelse for Package Deal-aftalen af 10. december 1984, at da eurochecks forsoegsvis kunne anvendes i non-banking sektoren, gjaldt det kun for handlende og ikke for privatpersoner.
32 Sagsoegeren har heraf udledt, at i betragtning af, hvor uklar begaeringen om oplysninger var med hensyn til dens noejagtige formaal, var sagsoegeren berettiget til ikke at imoedekomme begaeringen, og at den anfaegtede beslutning saaledes maa annulleres.
33 Kommissionen har anfoert, at den begaering om oplysninger, som blev rettet til Société générale den 12. september 1992, opfyldte kravene i artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 17, saaledes som bestemmelsen er blevet fortolket i Domstolens og Rettens praksis.
34 Kommissionen er for det foerste af den opfattelse, at den klart angav begaeringens hjemmel ved at praecisere, at skrivelsen var en formel begaering om oplysninger, fremsat i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, og at den havde til hensigt at vurdere, om de paagaeldende aftaler eller den paagaeldende adfaerd var forenelig med EOEF' s konkurrenceregler.
35 Kommissionen er dernaest af den opfattelse, at den ° ved at henvise til beslutningen vedroerende Helsinki-aftalen og til det princip om, at den, som eurochecken er udstedt til, skal modtage dens fulde beloeb, som ifoelge Kommissionen er opstillet i Package Deal-aftalen ° i sin skrivelse af 12. september 1992 klart gav udtryk for, at begaeringen om oplysninger havde til formaal, efter en klage, som var blevet rettet til den af modtageren af en udenlandsk eurocheck, der var blevet afkraevet et gebyr af Société générale, at undersoege, om der bestod en aftale vedroerende opkraevning af gebyrer, som skulle betales af kunderne ved indloesning af udenlandske eurochecks.
36 Kommissionen har endelig anfoert, at hjemmelen for og formaalet med begaeringen om oplysninger klart fremgik af punkt 1-5, sammenholdt med punkt 7-12 i den anfaegtede beslutning.
Rettens bemaerkninger
37 Indledningsvis bemaerkes, at Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 17 er bemyndiget til at rette begaeringer om oplysninger til virksomheder med henblik paa hos disse at indhente alle de oplysninger, som er noedvendige for den ved udfoerelsen af de opgaver, som er overdraget den ved traktatens artikel 89 og ved de bestemmelser, der er udstedt i henhold til traktatens artikel 87.
38 Endvidere bemaerkes, at artikel 11 i forordning nr. 17 fastsaetter en procedure i to faser for Kommissionens udoevelse af kompetencen til at begaere oplysninger, hvoraf den anden fase, som indebaerer, at Kommissionen vedtager en beslutning, der "angiver, hvilke oplysninger der kraeves", ikke kan paabegyndes, foer den foerste fase, som bestaar i tilsendelsen af en begaering om oplysninger, forgaeves er forsoegt (Domstolens dom af 26.6.1980, sag 136/79, National Panasonic mod Kommissionen, Sml. s. 2033, praemis 10).
39 Artikel 11 bestemmer ligeledes i stk. 3, at Kommissionen i begaeringen om oplysninger skal angive "retsgrundlaget for og formaalet med begaeringen".
40 I lighed med, hvad Domstolen har fastslaaet paa et omraade, der kan sammenlignes med artikel 11, nemlig i dom af 21. september 1989 (forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859, praemis 29) vedroerende Kommissionens befoejelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser i henhold til artikel 14 i forordning nr. 17, er Kommissionens pligt til at angive retsgrundlaget for og formaalet med begaeringen om oplysninger et grundlaeggende krav, som ikke alene har til formaal at klarlaegge, hvorfor de begaerede oplysninger fra de paagaeldende virksomheder er berettigede, men ogsaa at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf foelger, at Kommissionen kun kan begaere oplysninger, som kan vaere til nytte ved undersoegelsen af den formodede overtraedelse, som dels er aarsag til undersoegelsen, dels skal vaere angivet i begaeringen om oplysninger (Rettens dom af 12.9.1991, sag T-39/90, SEP mod Kommissionen, Sml. II, s. 1497, praemis 25).
41 I det foreliggende tilfaelde maa det foelgelig undersoeges, om Kommissionen, da den over for sagsoegeren udoevede sin ret til at begaere oplysninger af denne, handlede inden for graenserne af udfoerelsen af de opgaver, som paahviler den i henhold til forordning nr. 17, og om den i artikel 11 i forordning nr. 17 fastsatte procedure i to faser er blevet fulgt.
42 Indledningsvis bemaerkes, at Kommissionen i sin skrivelse af 12. september 1992 ° efter at have kritiseret den efter Kommissionens opfattelse uberettigede sondring med hensyn til udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig, alt efter om de indloeses i en bank eller overgives til en handlende eller en privatperson, for saa vidt angaar det gebyr, der opkraeves af modtageren ° anfoerte, at de franske bankers ophaevelse af Helsinki-aftalen i 1991 havde bevirket, at samtlige udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig alene skulle henfoeres under Package Deal-aftalen. Under henvisning til et tilfaelde, hvor en fransk statsborger havde indgivet klage til Kommissionen over, at Société générale havde afkraevet et gebyr, der ikke var fastsat i Package Deal-aftalen, ved indleveringen af en eurocheck til indloesning, som var trukket paa en tysk bank, udbad Kommissionen sig en forklaring herom fra sagsoegeren for at goere det muligt at "supplere de oplysninger, som den raader over fra klageren, med henblik paa at kunne vurdere, om de paagaeldende aftaler eller den paagaeldende adfaerd er i overensstemmelse med EOEF' s konkurrenceregler, paa grundlag af et fuldstaendigt kendskab til de faktiske omstaendigheder og deres virkelige oekonomiske baggrund".
43 Dernaest bemaerkes, at Kommissionen, efter at sagsoegeren havde afslaaet at efterkomme begaeringen om oplysninger, i sin skrivelse af 23. oktober 1992 praeciserede, at dens begaering var "et led i den procedure, som Kommissionen har indledt den 19. juli 1990, efter Eurocheque International' s begaering om forlaengelse af Package Deal-aftalen", og at de oenskede svar havde til formaal at give den "en klar opfattelse af den nuvaerende situation efter ophaevelsen af Helsinki-aftalen, hvorved den sondring, som De paaberaaber Dem mellem tre kategorier eurochecks, skulle vaere bragt til ophoer".
44 Retten finder, at Kommissionen med denne praecisering, uden at aendre genstanden for sin oprindelige begaering af 12. september 1992, fjernede den usikkerhed, som begaeringen kunne have givet anledning til, fordi Package Deal-aftalen, der blev indgaaet den 31. oktober 1981, samt Helsinki-aftalen, som blev indgaaet den 19. og 20. maj 1983, ikke laengere var i kraft paa tidspunktet for begaeringen.
45 Det fremgaar saaledes af den oprindelige skrivelse af 12. september 1992, sammenholdt med skrivelsen af 23. oktober 1992, at det alene var som led i den administrative procedure vedroerende anmeldelsen af og begaeringen om fritagelse for den nye Package Deal-aftale, at Kommissionen paa foranledning af en klage, som var blevet indgivet til den, oenskede at undersoege de virkelige faktiske og retlige forhold og deres raekkevidde med hensyn til vederlaget for indloesning af en eurocheck trukket paa en udenlandsk bank og indleveret til indloesning af en privatperson hos sagsoegeren.
46 I den anfaegtede beslutning af 1. april 1993, som blev truffet, efter at Société générale havde afslaaet at give de begaerede oplysninger, fremhaevede Kommissionen ligeledes formaalet med begaeringen om oplysninger, og den gentog ordlyden af de naevnte skrivelser. Den anfoerte, at den havde til hensigt at supplere sine oplysninger om de vilkaar, Société générale anvendte paa udenlandske eurochecks, for at kunne tage stilling til, om den af klageren anfaegtede adfaerd og de vilkaar, som var blevet eller blev anvendt af Société générale ved indloesning af udenlandske eurochecks, var eller ikke var i overensstemmelse med faellesskabsrettens konkurrenceregler.
47 Retten finder derfor, at Kommissionen, naar den handlede inden for rammerne af undersoegelsen vedroerende begaeringen om fritagelse for den nye Package Deal-aftale, som blev indgaaet den 5. juni 1987 og anmeldt den 16. december 1987, lovligt kunne anmode sagsoegeren om at give den oplysninger vedroerende sagsoegerens behandling af eurochecks trukket paa en udenlandsk bank, for saa vidt angaar det vederlag, som sagsoegeren beregnede sig af den tjenesteydelse i form af indloesningen, som udfoertes dels for checkmodtagerne, uanset om de var privatpersoner eller handlende, og dels for checkudstedernes bank.
48 Det staar imidlertid fast, at Kommissionen saavel i skrivelsen af 12. september 1992 som i skrivelsen af 23. oktober 1992 klart rejste spoergsmaalet, om et differentieret vederlag for indloesning af en udenlandsk eurocheck, alt efter hvem modtageren er, var lovligt i henhold til Package Deal-aftalen.
49 Det staar ligeledes fast, at Kommissionen i den meddelelse om klagepunkter, der blev rettet til Eurocheque International den 31. juli 1990, og som sagsoegeren har henvist til i staevningens punkt 10, lod forstaa, at en fritagelse for den nye Package Deal-aftale var betinget af, at modtageren af en eurocheck modtog hele dens beloeb ved indloesningen.
50 Under disse omstaendigheder finder Retten, at Kommissionen uden at tilsidesaette artikel 11 i forordning nr. 17 kunne definere omfanget af sine undersoegelser saaledes, at det, der skulle afklares ved hjaelp af de udbedte oplysninger, var de faktiske og retlige forhold vedroerende vederlaget for indloesning af en udenlandsk eurocheck, i givet fald paa baggrund af den udvikling heri, der maatte vaere sket under indflydelse af Helsinki-aftalen og dens ophaevelse.
51 Foelgelig finder Retten dels, at henvisningerne til saavel Package Deal-aftalen, som blev indgaaet den 31. oktober 1981 og fritaget den 10. december 1984, som til Helsinki-aftalen, der blev indgaaet den 19. og 20. maj 1983 og ophaevet i 1991, maa anses for blot at have vaeret en omtale af den historiske sammenhaeng, som den nye Package Deal-aftale indgik i, og ikke havde til formaal at betegne Helsinki-aftalen som selve maalet for begaeringen om oplysninger.
52 Dels finder Retten, at sagsoegeren ikke, saaledes som det skete i svaret af 12. oktober 1992, kunne paaberaabe sig, at Package Deal-aftalen ikke fandt anvendelse paa udenlandske eurochecks, der blev indleveret til indloesning af private, som ikke var udstedere af eurochecks, for derved at unddrage sig forpligtelsen til at besvare begaeringen om oplysninger af 12. september 1992, da det maatte vaere forbeholdt Kommissionen at tage stilling til, om dette argument var berettiget.
53 Det foelger af det foregaaende i det hele, at sagsoegeren ikke har kunnet vaere i tvivl med hensyn til hjemmelen for og formaalet med den begaering om oplysninger, som sagsoegeren var adressat for, og at Kommissionen, da den handlede som led i undersoegelsen af begaeringen om fritagelse for den nye Package Deal-aftale, ikke overskred graenserne for de befoejelser, som er givet den ved artikel 11 i forordning nr. 17, ved at opfordre sagsoegeren til at give den oplysninger af faktisk art vedroerende det vederlag, som denne beregnede sig for indloesning af eurochecks, saavel over for modtagerne af eurochecks som for eurocheck-udstedernes bank, naar disse checks var trukket paa en udenlandsk bank.
54 Foelgelig maa anbringendet om tilsidesaettelse af artikel 11 i forordning nr. 17 forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
Sammenfatning af parternes argumentation
55 Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 190 falder i to dele, idet det dels goeres gaeldende, at begrundelsen har vaeret utilstraekkelig, dels at den har vaeret selvmodsigende.
56 For det foerste har sagsoegeren anfoert, at der var en alvorlig usikkerhed forbundet med begaeringen om oplysninger, saaledes som den blev formuleret i de forskellige skrivelser, Kommissionen tilsendte sagsoegeren. Disse skrivelser, som enten i hovedtraek eller in extenso indgik i beslutningens begrundelse, udgoer ifoelge sagsoegeren en integrerende del af denne, og paavirker saaledes selve beslutningens gyldighed.
57 For det andet har sagsoegeren anfoert, at Kommissionens udtalelser i beslutningens punkt 12, hvorefter de begaerede oplysninger var noedvendige for, at den kunne tage stilling til, om de vilkaar, som Société générale havde anvendt eller anvendte ved indloesning af udenlandske eurochecks, var eller ikke var i overensstemmelse med faellesskabsrettens konkurrenceregler, modsiges af selve beslutningen, naar det i denne under henvisning til beslutningen af 25. marts 1992 konkluderes, at de vilkaar, der var glaedende for de franske bankers behandling af de paagaeldende eurochecks, var ulovlige.
58 Sagsoegeren mener at kunne paapege en anden selvmodsigelse i den omstaendighed, at Kommissionen naevnte, at den foretog undersoegelser som led i en procedure vedroerende Package Deal-aftalen for at kunne fastslaa, om denne aftale var i overensstemmelse med artikel 85, stk. 1, og samtidig i den anfaegtede beslutning haevdede, at samtlige udenlandske eurochecks udstedt i Frankrig alene skulle vaere omfattet af reglerne i Package Deal-aftalen.
59 Kommissionen har foerst anfoert, at beslutningens begrundelse har vaeret fyldestgoerende. Efter en omtale af sagens forhistorie, den paagaeldende procedures baggrund og klagen over Société générale i saerdeleshed, gives der i begrundelsen udtryk for Kommissionens holdning til de gebyrer, som opkraeves ved indloesning af udenlandske eurochecks, og der henvises til den forpligtelse, som paahviler Kommissionen, til at vurdere de vilkaar, der gaelder for udenlandske eurochecks, i forhold til faellesskabsrettens konkurrenceregler.
60 Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at det naeppe har vaeret selvmodsigende dels at fastslaa, at de vilkaar, som de franske banker anvendte indtil maj 1991, var ulovlige, saaledes som Kommissionen fastslog i sin beslutning af 25. marts 1992, og dels at stille spoergsmaalstegn ved de vilkaar, der anvendtes efter den formelle ophaevelse af Helsinki-aftalen i maj 1991.
61 Kommissionen har ligeledes anfoert, at det ikke var selvmodsigende dels at haevde, at behandlingen af eurochecks skulle henhoere alene under reglerne i Package Deal-aftalen, og dels at fremsende en meddelelse om klagepunkter vedroerende samme aftale. Den meddelelse om klagepunkter, der blev rettet til Eurocheque International, angik nemlig den nye Package Deal-aftale, som blev anmeldt til Kommissionen i 1987, mens henvisningen i den anfaegtede beslutnings punkt 4 vedroerte den Package Deal-aftale, som var blevet anmeldt i 1980, og som fritagelsesbeslutningen af 10. december 1984 vedroerte.
Rettens bemaerkninger
62 Det bemaerkes ° i lighed med, hvad Domstolen har fastslaaet i den ovenfor naevnte dom i sagen National Panasonic mod Kommissionen (praemis 25) vedroerende artikel 14, stk. 3, som er en tilsvarende bestemmelse vedroerende kontrolundersoegelser ° at det i selve artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 17 angives, hvad der i hovedtraek skal indeholdes i begrundelsen for en begaering om oplysninger, idet det bestemmes, at begaeringen skal angive retsgrundlaget og formaalet samt give oplysning om de i artikel 15, stk. 1, litra b), fastsatte sanktioner for afgivelse af urigtige oplysninger.
63 Kommissionen er herved ikke forpligtet til at give adressaten for en beslutning vedroerende en begaering om oplysninger meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtraedelser, som den raader over, eller til at angive en noejagtig retlig kvalificering af disse overtraedelser, men den har dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens paataenkte undersoegelse angaar (jf. den naevnte dom i sagen Hoechst mod Kommissionen, praemis 41).
64 I det foreliggende tilfaelde maa det fastslaas, at Kommissionen ° naar den i beslutningen naevner, at de udbedte oplysninger skal goere det muligt for den at vurdere, i hvilket omfang de vilkaar, som en fransk bank anvender paa udenlandske eurochecks, kan vaere en overtraedelse af faellesskabsrettens konkurrenceregler, og at begaeringen om oplysninger falder inden for rammerne af begaeringen om fritagelse for den nye Package Deal-aftale, der blev indgaaet den 5. juni 1987 og anmeldt den 16. december 1987 ° klart har identificeret retsgrundlaget for og formaalet med begaeringen om oplysninger. Foelgelig indeholder beslutningen de vaesentlige elementer, der kraeves i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 17.
65 Retten finder dernaest, at i det omfang henvisningen til Helsinki-aftalen maa anses for blot at have vaeret en omtale af den historiske sammenhaeng, som den nye Package Deal-aftale indgik i, og ikke havde til formaal at udpege Helsinki-aftalen som selve maalet for begaeringen om oplysninger, kunne Kommissionen med rette og uden selvmodsigelse i den anfaegtede beslutnings artikel 4 henvise til den forbuds- og boedebeslutning, den havde vedtaget den 25. marts 1992 med hensyn til Helsinki-aftalen, for derefter at anfoere, at den fandt, at Package Deal-aftalen, som var indgaaet i 1980, og som Kommissionen havde udstedt en fritagelsesbeslutning om den 10. december 1984, var til hinder for en forskellig behandling ved indloesning af udenlandske eurochecks, alt efter hvem der var deres modtagere.
66 Retten finder ligeledes, at for saa vidt Kommissionen i sine skrivelser af 12. september og 23. oktober 1992 samt i den anfaegtede beslutning rejste spoergsmaal om berettigelsen af en forskellig behandling ved indloesning af eurochecks set i forhold til den Package Deal-aftale, der blev indgaaet i 1980 og fritaget i 1984, kunne den med rette og uden selvmodsigelse som led i undersoegelsen af begaeringen om fritagelse for den nye Package Deal-aftale og paa baggrund af ophaevelsen af Helsinki-aftalen anmode sagsoegeren om at give oplysninger om, hvorledes sagsoegeren behandlede eurochecks trukket paa en udenlandsk bank, for saa vidt angik det vederlag, som sagsoegeren beregnede sig for indloesning af eurochecks, saavel over for checkmodtagerne, hvad enten de var private eller handlende, som over for checkudstedernes bank.
67 Heraf foelger, at anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 190 maa forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion
Sammenfatning af parternes argumentation
68 Sagsoegeren har foerst anfoert, at kravet om en klar, praecis og fast identificering af hjemmelen for og formaalet med undersoegelsen er et vaesentligt grundlag for retten til kontradiktion. I det foreliggende tilfaelde har sagsoegeren imidlertid ikke vaeret i stand til at erkende omfanget af sin samarbejdsforpligtelse eller de stillede spoergsmaals raekkevidde.
69 Sagsoegeren har dernaest gjort gaeldende, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser i strid med traktatens artikel 189, artikel 11 i forordning nr. 17 og almindelige retsplejegrundsaetninger, for saa vidt som den ved de stillede spoergsmaal opfordrede Société générale til at erkende, at der inden for rammerne af Helsinki-aftalen fandt en forskelsbehandling sted, som haevdedes at vaere ulovlig, mellem modtagerne af eurochecks trukket paa en udenlandsk bank. Med hensyn til Helsinki-aftalen havde Kommissionen imidlertid truffet en beslutning, som Groupement "CB", hvortil Société générale hoerer, havde indbragt for Retten. Dette soegsmaal verserede for Retten paa det tidspunkt, da begaeringen om oplysninger blev rettet til Société générale.
70 Kommissionen har anfoert, at sagsoegeren gennem begaeringen om oplysninger fik klarhed over, at Kommissionen som led i undersoegelsen vedroerende anmeldelsen af den nye Package Deal-aftale havde modtaget en klage rettet mod Société générale, og at Société générale' s forhold ville blive behandlet som led i den generelle procedure vedroerende Package Deal-aftalen. Sagsoegeren var saaledes fuldt ud i stand til at vurdere sin pligt til samarbejde paa grundlag af de oplysninger, som blev givet.
Rettens bemaerkninger
71 Indledningsvis bemaerkes, at under den indledende undersoegelse har den paagaeldende virksomhed i henhold til forordning nr. 17 kun visse naermere, udtrykkeligt naevnte processuelle garantier. Dels kan der foerst traeffes beslutning om at paalaegge virksomheden at afgive de paagaeldende oplysninger, naar en tidligere opfordring hertil har vaeret forgaeves. Dels kan der heller ikke, saafremt virksomheden ikke meddeler de ved beslutningen afkraevede oplysninger, traeffes endelig beslutning om stoerrelsen af en boede eller tvangsboede, foer virksomheden har haft lejlighed til at udtale sig (Domstolens dom af 18.10.1989, sag 374/89, Orkem mod Kommissionen, Sml. s. 3283, praemis 26).
72 Derimod har den virksomhed, som er genstand for en undersoegelse, efter forordning nr. 17 ikke nogen ret til at unddrage sig gennemfoerelsen heraf med den begrundelse, at undersoegelsesresultaterne vil kunne tilvejebringe bevis for, at virksomheden har tilsidesat konkurrencereglerne. Virksomheden har tvaertimod pligt til at medvirke aktivt, hvilket indebaerer, at den skal forsyne Kommissionen med alt materiale vedroerende undersoegelsens genstand.
73 Iagttagelsen af retten til kontradiktion, som Domstolen har anset for et grundlaeggende princip i Faellesskabets retsorden, kraever imidlertid, at nogle af de rettigheder, der er omfattet af dette princip, skal respekteres allerede fra det tidspunkt, hvor den indledende undersoegelse ivaerksaettes. Som Domstolen har udtalt i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen (jf. ovenfor, praemis 15) og i dommen i sagen Orkem mod Kommissionen (jf. ovenfor, praemis 33), skal kontradiktionsprincippet ganske vist respekteres under administrative procedurer, der kan foere til paalaeggelse af sanktioner, men det boer tillige undgaas, at princippet bliver gjort illusorisk af de indledende undersoegelser, som kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af beviser for, at virksomheder har begaaet retsstridige handlinger.
74 Mens Kommissionen foelgelig med henblik paa at sikre, at bestemmelserne i artikel 11, stk. 2 og 5, i forordning nr. 17 faar fuld gennemslagskraft, har befoejelse til at paalaegge en virksomhed at meddele alle noedvendige oplysninger, selv om de paagaeldende oplysninger vil kunne anvendes som bevis for, at virksomheden selv, eller en anden virksomhed, har handlet i strid med konkurrencereglerne, maa Kommissionen dog ikke ved en beslutning om begaering af oplysninger tilsidesaette de rettigheder, der tilkommer virksomheden i kraft af kontradiktionsprincippet, og paalaegge den pligt til at besvare spoergsmaal, saafremt virksomheden derved tvinges til at erkende, at den har begaaet retsstridige handlinger, som det paahviler Kommissionen at foere bevis for (jf. Domstolens dom i sagen Orkem mod Kommissionen, jf. ovenfor, praemis 34 og 35, og dom af 18.10.1989, sag 27/88, Solvay mod Kommissionen, Sml. s. 3355, summarisk offentliggoerelse).
75 Retten finder i det foreliggende tilfaelde, at sagsoegerens ret til kontradiktion ikke er blevet tilsidesat. Selv om svarene paa de af Kommissionen stillede spoergsmaal, som sagsoegerens repraesentant har gjort gaeldende under retsmoedet, kunne indebaere en fortolkning fra Société générale' s side af Package Deal-aftalen, staar det dog fast, at de oenskede svar var af ren faktisk karakter og ikke kunne anses for at indebaere, at sagsoegeren blev tvunget til at erkende eksistensen af en tilsidesaettelse af konkurrencereglerne.
76 Denne konstaterings rigtighed stoettes af de svar, som Société générale afgav paa det spoergeskema, der var vedlagt begaeringen om oplysninger, idet disse kun indeholdt faktiske momenter og ikke var udtryk for en erkendelse af et retsstridigt forhold.
77 Ligeledes bemaerkes med hensyn til spoergsmaalene vedroerende Helsinki-aftalen, at Kommissionens beslutning af 25. marts 1992, hvori det blev fastslaaet, at Helsinki-aftalen var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, og hvorved der blev naegtet fritagelse i henhold til artikel 85, stk. 3, paa tidspunktet for begaeringen om oplysninger var genstand for en sag for Retten. Denne omstaendighed er dog ikke tilstraekkelig til, at Kommissionen mister retten til at indhente oplysninger vedroerende Helsinki-aftalen, blot fordi de begaerede oplysninger vil kunne give Kommissionen informationer om udviklingen i situationen med hensyn til vederlag for indloesning af udenlandske eurochecks under indflydelse af Helsinki-aftalen og efter dens ophaevelse. Kommissionen kan nemlig ikke fratages sine befoejelser til at foretage en undersoegelse af faktiske omstaendigheder, som ligger efter dem, der er fastsat sanktioner for i en beslutning, selv om disse faktiske omstaendigheder er de samme som dem, der er lagt til grund i beslutningen.
78 Under alle omstaendigheder var det under de forenede sager T-39/92 og T-40/92, som var anlagt til proevelse af beslutningen af 25. marts 1992, at Retten i givet fald skulle have set bort fra oplysninger, som var indhentet paa retsstridig maade af Kommissionen.
79 Foelgelig maa anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion forkastes.
Erstatningspaastanden
Sammenfatning af parternes argumentation
80 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at tilsidesaette artikel 11 i forordning nr. 17, traktatens artikel 190 og sagsoegerens ret til kontradiktion aabenbart og groft har overskredet de graenser, som maa gaelde for den under udoevelsen af dens befoejelser, og at den dermed har begaaet en fejl, der kan paadrage den ansvar uden for kontraktforhold.
81 Kommissionen har bestridt, at den skulle have tilsidesat faellesskabsretlige principper og regler, som kan medfoere annullation af den anfaegtede beslutning og saaledes paa nogen maade kan paadrage Kommissionen ansvar uden for kontraktforhold. Den har tilfoejet, at selv saafremt beslutningen annulleres, vil Kommissionen kun have paadraget sig ansvar, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private eller en aabenbar og grov overskridelse af graenserne for udoevelsen af Kommissionens befoejelser (Rettens dom af 27.6.1991, sag T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen, Sml. II, s. 279, praemis 74).
Rettens bemaerkninger
82 I det forelaeggende tilfaelde maa det konstateres, at det fremgaar af det foregaaende, at den anfaegtede retsakt ikke er ulovlig. Under disse omstaendigheder kan det ikke antages, at Kommissionen har begaaet en fejl af en saadan art, at det kan paadrage Faellesskabet ansvar, hvorfor der ikke kan gives sagsoegeren medhold i erstatningspaastanden (Domstolens dom af 18.4.1991, sag C-63/89, Assurances du crédit mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 1799, praemis 28).
83 Af samtlige disse grunde maa sagsoegte i det hele frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
84 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren har tabt sagen og boer derfor paalaegges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens paastand.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)
1) Kommissionen frifindes.
2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger.