61993CC0063_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
++++
1 Auch eine ganze Reihe von Jahren nach seiner Einführung führt das System der Zusatzabgabe auf Milch weiter zu Fragen nach der Gültigkeit und der Auslegung der betreffenden Vorschriften. Die Vorabentscheidungsfragen, die der irische Supreme Court vorlegt, beziehen sich speziell auf Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84, eine Vorschrift, mit deren Auslegung der Gerichtshof sich bereits befasst hat. Aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten, in Anbetracht deren die Fragen des Supreme Court gestellt werden, sind diese jedoch von besonderem Interesse.
I - Die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen
2 Durch Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968(1), der durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984(2) eingefügt wurde, wurde eine zusätzliche Abgabe auf die Erzeugung von Kuhmilch eingeführt. Diese Abgabe, durch die gemäß Artikel 5c Absatz 1 das Wachstum der Milcherzeugung reguliert werden soll, wurde zunächst für fünf aufeinanderfolgende Zeiträume von 12 Monaten (beginnend am 1. April 1984) erhoben; die Zahl dieser Zeiträume wurde schließlich auf neun erhöht(3).
3 Die Zusatzabgabenregelung wurde in den Mitgliedstaaten nach einer der beiden Formeln durchgeführt, die in Artikel 5c Absatz 1 in seiner in der für den vorliegenden Fall maßgeblichen Zeit geltenden Fassung geregelt sind. Nach der Formel A haben die Erzeuger von Milch die Abgabe für die Mengen Milch zu zahlen, die sie zur Be- oder Verarbeitung an Käufer geliefert haben und die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine bestimmte Referenzmenge überschreiten. Nach der Formel B haben die Käufer von Milch die Abgabe für die Mengen zu zahlen, die ihnen von den Erzeugern zur Be- oder Verarbeitung geliefert worden sind und die eine bestimmte Referenzmenge überschreiten; im Rahmen dieser zweiten Formel wird die vom Käufer zu zahlende Abgabe auf die Erzeuger abgewälzt, die die Überschreitung der Referenzmenge des Käufers bewirkt haben(4).
4 Gemäß Artikel 5c Absatz 3 darf die Summe der Referenzmengen, die denjenigen zugeteilt werden, die in einem bestimmten Mitgliedstaat der Abgabe unterliegen, eine bestimmte für jeden Mitgliedstaat unterschiedliche Garantiemenge in Höhe der Summe der Milchmengen, die in dem betreffenden Mitgliedstaat im Jahr 1981 an Milch oder andere Milcherzeugnisse be- oder verarbeitende Unternehmen geliefert wurden, zuzueglich 1 % nicht überschreiten. Speziell für Irland wurde die Garantiemenge aus den in der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 856/84 dargelegten Gründen (Beitrag der Milchindustrie zum Bruttosozialprodukt zu einem deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegenden Prozentsatz, Schwierigkeit der Entwicklung anderer landwirtschaftlicher Produktionen) auf der Grundlage der im Jahre 1983 gelieferten Menge festgesetzt.
Ausserdem wurde in Artikel 5c Absatz 4 die Bildung einer "Gemeinschaftsreserve" vorgesehen, um zu Beginn jedes Zwölfmonatszeitraums die Garantiemengen der Mitgliedstaaten zu ergänzen, in denen die Durchführung der Zusatzabgabenregelung besondere Schwierigkeiten mit sich bringt, die die Versorgungs- oder Erzeugungsstrukturen beeinträchtigen. Der grösste Teil der Gemeinschaftsreserve wurde durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984(5) Irland zur Verfügung gestellt, und zwar unter Berufung auf dieselben Gründe, aus denen auch das Jahr 1983 als Referenzjahr für dieses Land bestimmt worden war (vgl. zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1371/84).
5 Die Grundregeln für die Anwendung der Zusatzabgabe wurden durch die Verordnung Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984(6) festgelegt.
6 Durch Artikel 1 Absatz 1 der letztgenannten Verordnung wurde die Höhe der Abgabe zunächst auf 75 % des Milchrichtpreises bei Anwendung der Formel A und auf 100 % dieses Preises bei Anwendung der Formel B(7) festgesetzt, während in Artikel 2 Absatz 1 bestimmt wurde, daß die Referenzmenge, deren Überschreitung die Verpflichtung zur Zahlung der Abgabe auslöst, der Milchmenge entspricht, die von dem Erzeuger im Jahre 1981 geliefert wurde (Formel A), oder der Milchmenge, die von einem Käufer im Jahre 1981 gekauft worden ist (Formel B), zuzueglich 1 %. Den Mitgliedstaaten wurde jedoch die Befugnis eingeräumt (vgl. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84), vorzusehen, daß die Referenzmenge auf ihrem Gebiet der im Jahre 1982 oder im Jahre 1983 gelieferten oder gekauften Milchmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß keine Überschreitung der Garantiereferenzmenge für den betreffenden Mitgliedstaat eintritt.
7 Die Grundregeln der Absätze 1 und 2 des Artikels 2 für die Art und Weise der Festsetzung der Referenzmenge werden jedoch durch eine Reihe von Regelungen in den folgenden Artikeln der Verordnung Nr. 857/84 ergänzt, um den Mitgliedstaaten - so die dritte Begründungserwägung der Verordnung - zu gestatten, "mit Rücksicht auf die besondere Lage bestimmter Erzeuger die Referenzmengen anzupassen".
8 Von diesen Ausnahmeregelungen, die die Zuteilung spezifischer (oder zusätzlicher) Referenzmengen an bestimmte Erzeugerkategorien betreffen, ist im vorliegenden Fall Artikel 3 Nr. 1 von Interesse, der folgendes vorsieht:
"Bei der Festlegung der Referenzmengen nach Artikel 2 und im Rahmen der Anwendung der Formeln A und B werden bestimmte besondere Situationen unter folgenden Bedingungen berücksichtigt:
1. Erzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, können entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats,
- wenn der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt;
- wenn der Entwicklungsplan nach dem 1. Januar 1981 durchgeführt worden ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt, die sie im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans geliefert haben.
Verfügt der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen, so können auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen berücksichtigt werden.
2. ..."
9 Wie in Artikel 5 der Verordnung Nr. 857/84 angegeben ist, werden die spezifischen oder zusätzlichen Referenzmengen stets unter Beachtung der Grenzen der für den betreffenden Mitgliedstaaten garantierten Referenzmenge zugeteilt und der Reserve entnommen, die der Mitgliedstaat im Rahmen dieser Garantiemenge gebildet hat. Wie sich aus Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 857/84 ergibt, wird die Reserve von dem Mitgliedstaat insbesondere durch eine entsprechende Anpassung der Prozentsätze gebildet, nach denen die Referenzmengen der anderen (sich nicht in "besonderen Situationen" befindenden) Erzeuger festgesetzt werden; der Reserve können u. a. auch die Referenzmengen hinzugefügt werden (vgl. Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung), die freigesetzt werden, nachdem bestimmte Milcherzeuger ihre Tätigkeit aufgegeben haben.
10 Schließlich wird darauf hingewiesen, daß in Artikel 4a der Verordnung Nr. 857/84, der durch Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985(8) eingefügt wurde, vorgesehen wurde, daß die Mitgliedstaaten die von bestimmten Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen anderen Erzeugern oder Käufern zuteilen können, die in derselben Region oder sogar (sofern ein Überschuß an nicht genutzten Mengen besteht) in anderen Regionen niedergelassen sind. Diese Befugnis der Mitgliedstaaten, die ursprünglich in einer Übergangsbestimmung vorgesehen war, die sich auf den ersten Zwölfmonatszeitraum der Anwendung der Zusatzabgabenregelung bezog, wurde schließlich für die gesamte Geltungsdauer der Verordnung Nr. 857/84 aufrechterhalten (vgl. die zeitlich letzte diesbezuegliche Regelung in Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung [EWG] Nr. 817/92 des Rates vom 31. März 1992 [ABl. L 86, S. 85]).
II - Die Anwendung der Zusatzabgabenregelung in Irland
11 Im ersten Stadium der Anwendung der Zusatzabgabenregelung erfolgte die Durchführung dieser Regelung in Irland grundsätzlich durch Entscheidungen des Minister for Agriculture, deren Inhalt den Betroffenen hauptsächlich durch Veröffentlichungen in der Presse bekanntgegeben wurde.
Aus dem Vorbringen der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens gegenüber dem Gerichtshof (vgl. Anlage 2 zu ihren Erklärungen), dessen Richtigkeit in der mündlichen Verhandlung nicht angezweifelt worden ist, ergibt sich folgendes:
(A) Irland hat sich bei der Durchführung der Zusatzabgabenregelung für die Formel B entschieden: Jeder Molkereigenossenschaft (oder jedem Molkereiunternehmen) wurde eine Referenzmenge zugeteilt, die den Milchmengen entspricht, die von Milcherzeugern im Jahre 1983 gekauft worden waren, zuzueglich einer bestimmten pauschal festgesetzten Menge für die Erzeuger, die unter einem bestimmten Plafond liegende Mengen geliefert hatten, oder um einen bestimmten Prozentsatz erhöht für Erzeuger, die über diesem Plafond liegende Mengen geliefert hatten.
(B) Nicht vorgesehen wurde die endgültige Zuteilung (gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84) einer spezifischen Referenzmenge an Milcherzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet hatten. Es wurde lediglich vorgesehen, daß den Erzeugern, die Investitionen im Sektor der Milcherzeugung getätigt hatten, unter bestimmten Voraussetzungen und mit bestimmten Einschränkungen von den betroffenen Käufern (Genossenschaften oder Unternehmen) Referenzmengen zugeteilt werden konnten, die ungenutzt geblieben waren, weil bestimmte Erzeuger die Milchlieferungen eingestellt oder eingeschränkt hatten. Die Zuteilung dieser Referenzmengen wurde jedoch als vorläufig vorgesehen, d. h. als nur für den entsprechenden Zwölfmonatszeitraum der Anwendung der Zusatzabgabenregelung geltend.
In einem späteren Stadium wurde - offenbar in Anbetracht dessen, daß durch die Verordnung Nr. 2998/87(9) für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet wurde, zu Beginn jedes Zeitraums der Anwendung der Regelung für dessen Dauer die vorübergehende Überlassung eines Teils der zugeteilten Referenzmenge durch die Inhaber zu genehmigen - darüber hinaus vorgesehen, daß die Erzeuger, die einen Entwicklungsplan im Bereich der Milcherzeugung anwendeten, unter bestimmten Voraussetzungen und mit bestimmten Einschränkungen - allerdings gegen Entgelt - Referenzmengen erwerben konnten, die sich aus den oben genannten vorläufigen Überlassungen ergaben, während im übrigen die Möglichkeit des Erwerbs von Referenzmengen gegen Bezahlung durch Erzeuger, die Investitionen im Sektor der Milcherzeugung getätigt hatten, auch für den Fall vorgesehen wurde, daß Referenzmengen von bestimmten Erzeugern freigesetzt wurden, die Milch an dieselbe Genossenschaft oder dasselbe Unternehmen lieferten und die sich verpflichteten, ihre gesamte Erzeugung gegen Entschädigung endgültig einzustellen (vgl. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 857/84(10)).
12 Ausserdem wurden am 12. Dezember 1985 die European Communities (Milk Levy) Regulations, 1985(11) zur - wie es in der Präambel heisst - Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen über die Erhebung der Zusatzabgabe im Sektor der Milcherzeugung erlassen.
Section 16 dieser Verordnung sieht zum einen (Absatz 1) vor, daß der Minister for Agriculture durch einen in einer Zeitung mit landesweiter Verbreitung veröffentlichten Rechtsakt bestimmt, wie die Referenzmengen dann neu zuzuteilen sind, wenn bestimmte Erzeuger ihre Milchlieferungen an die Käufer einstellen oder verringern, und zum anderen (Absatz 2), daß die Regelungen in den Artikeln 3 und 4 der Verordnung Nr. 857/84 für jede Neuzuteilung von Referenzmengen gelten.
III - Das Ausgangsverfahren - die Vorabentscheidungsfragen
13 Fintan Duff, Liam Finlay, Thomes Julian, James Lyons, Catherine Moloney, Michäl und Patrick McCarthy, James O'Regan und Patrick O'Donovan (im folgenden: Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens) sind Milcherzeuger, die, wie aus den Akten insgesamt hervorgeht, Eigentümer der Grundstücke sind, auf denen sie ihre Tätigkeit ausüben. Diese Erzeuger hatten sich gemäß der Richtlinie 72/159/EWG und den betreffenden irischen Rechtsvorschriften zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung verpflichtet. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts waren die Pläne vor dem 1. März 1984 eingereicht(12) und vom Minister for Agriculture and Food, der dafür zuständigen Verwaltungsbehörde, genehmigt worden.
14 Aus den Antworten, die sowohl die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens als auch der Minister for Agriculture and Food und der Attorney General (im folgenden: Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens) auf eine entsprechende Frage gegeben haben, die ihnen der Gerichtshof schriftlich gestellt hatte, geht hervor, daß keiner der oben genannten Pläne im Jahre 1983, das, ich erinnere daran, das Referenzjahr für die Anwendung der Zusatzabgabenregelung in Irland darstellte, durchgeführt worden war. Die Referenzmengen, die den Rechtsmittelführern des Ausgangsverfahrens für den ersten Anwendungszeitraum der Regelung zugeteilt wurden(13), wurden daher ausschließlich auf der Grundlage der im Jahre 1983 erzeugten Milchmengen berechnet, ohne daß die Milchmengen berücksichtigt wurden, die nach der Durchführung des Entwicklungsplans erzeugt wurden und die das im Jahre 1983 erreichte Produktionsniveau weit überstiegen(14).
15
Am 20. Februar 1990 erhoben die oben genannten Erzeuger Klage beim High Court und beantragten im wesentlichen die Feststellung, daß der Minister for Agriculture and Food verpflichtet ist, ihnen gemäß Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 spezifische Referenzmengen zuzuteilen, bei deren Festsetzung die nach der Durchführung der von ihnen angewandten Pläne erzeugten Milchmengen zu berücksichtigen sind.
16 Der High Court wies diese Klage durch Urteil ab; dagegen legten die Rechtsmittelführer Rechtsmittel beim Supreme Court ein. Dieser ist der Auffassung, daß die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits davon abhängt, wie Fragen nach der Gültigkeit der Auslegung des Artikels 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 zu beantworten sind; er hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1) Ist Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates unter Berücksichtigung der dritten Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates und von Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Gemeinschaftsrecht so auszulegen, daß er die Mitgliedstaaten bei der Zuteilung von Referenzmengen verpflichtet, Erzeugern eine spezifische Referenzmenge zuzuteilen, die Entwicklungspläne für die Milcherzeugung im Sinne der Richtlinie 72/159/EWG erstellt und zur Förderung dieser Pläne erhebliche Beträge an Fremdgeldern investiert haben?
2) Ist hilfsweise in Anbetracht der Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts, insbesondere des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Diskriminierungsverbots sowie der Grundsätze der Verhältnismässigkeit, der Rechtssicherheit und der Wahrung der Grundrechte, das Ermessen, über das die zuständige Behörde in Irland aufgrund von Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates verfügt, als Verpflichtung auszulegen, den Rechtsmittelführern eine spezifische Referenzmenge unter Berücksichtigung des Umstands zu gewähren, daß ihre Entwicklungspläne für die Milcherzeugung von der zuständigen Behörde in Irland genehmigt wurden?
3) Falls die erste und die zweite Frage verneint werden, ist dann die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates deshalb ungültig, weil sie gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere einen oder mehrere der folgenden Grundsätze, verstösst:
(a) den Grundsatz der Verhältnismässigkeit; (b) den Grundsatz des Vertrauensschutzes;
(c) das Diskriminierungsverbot nach Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft;
(d) den Grundsatz der Rechtssicherheit und
(e)
die Wahrung der Grundrechte,
soweit diese Verordnung von den Mitgliedstaaten bei der Zuteilung von Referenzmengen nicht verlangt, die besondere Situation von Erzeugern zu berücksichtigen, die Entwicklungspläne für die Milcherzeugung nach der Richtlinie 72/159/EWG des Rates erstellt haben?
17 Die Art, in der die Vorabentscheidungsfragen formuliert sind, lässt es weder leicht noch zweckmässig erscheinen, diese Fragen getrennt zu behandeln. Um alle Punkte, die der Supreme Court aufwirft, abzudecken und um die Fragen, die er an den Gerichtshof richtet, in sachdienlicher Weise zu beantworten, sind meines Erachtens jedoch folgende Punkte zu prüfen:
a) Begründete Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 in seiner während der im vorliegenden Fall maßgeblichen Zeit geltenden Fassung nach seinem Wortlaut eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den Erzeugern, die vor dem 1. März 1984 einen Entwicklungsplan im Bereich der Milcherzeugung (im folgenden: Entwicklungsplan) eingereicht hatten, spezifische Referenzmengen zuzuteilen, oder räumte er den Mitgliedstaaten in diesem Punkt nur eine Befugnis ein?
b) Wenn eine grammatikalische Auslegung dieser Vorschrift zu dem Ergebnis führt, daß den Mitgliedstaaten lediglich eine Befugnis eingeräumt wurde, genügt dann die Berücksichtigung des Ziels der Regelung, wie es sich aus den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 857/84 ergibt, um eine Auslegung des Inhalts zu stützen, daß für die Mitgliedstaaten eine entsprechende Verpflichtung bestand?
c) Wenn weder der Wortlaut noch das Ziel der Regelung ausreichen, um die Auffassung zu stützen, daß die Mitgliedstaaten zur Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an die Erzeuger verpflichtet sind, die vor dem 1. März 1984 einen Entwicklungsplan eingereicht haben, zwingt dann zu dieser Auffassung in bezug auf die Auslegung vielleicht die Notwendigkeit, die streitige Vorschrift so auszulegen, daß sie so weit wie möglich den höherrangigen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts entspricht, die im Vorlagebeschluß genannt sind(15)? Mit anderen Worten: Verpflichteten die obengenannten allgemeinen Grundsätze (d. h. die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages ausgesprochene Diskriminierungsverbot, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und schließlich der Grundsatz des Schutzes der Grundrechte) den Gemeinschaftsgesetzgeber, die Zuteilung der obengenannten spezifischen Referenzmengen durch die Mitgliedstaaten - und zwar sogar als verbindlich - vorzusehen, so daß die streitige Vorschrift, wenn ihre Gültigkeit sichergestellt werden soll, auf jeden Fall so ausgelegt werden muß, daß sie eine entsprechende Verpflichtung der Mitgliedstaaten begründet?
d) Wenn die genannten allgemeinen Grundsätze keine derartige Verpflichtung des Gemeinschaftsgesetzgebers begründeten, kann dann trotzdem auf diese Grundsätze eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten gestützt werden, den obengenannten Erzeugern spezifische Referenzmengen zuzuteilen?
IV - Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen
A - Der Wortlaut und das Ziel des Artikels 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84
18 Im Urteil vom 11. Juli 1989 in den verbundenen Rechtssachen 196/88 bis 198/88 (Cornée u. a.)(16) hat der Gerichtshof (in Randnr. 13) entschieden, daß aus dem Wortlaut des Artikels 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 hervorgeht, daß diese Vorschrift "den Mitgliedstaaten ein Ermessen in der Frage einräumt, ob sie die Zuteilung spezifischer Referenzmengen an die darin genannten Erzeuger vorsehen und wie sie gegebenenfalls den Umfang dieser Zuteilungen festsetzen"(17).
19 Der Wortlaut der Regelung (wonach - ich erinnere daran - die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans verpflichtet haben, wenn der Plan noch im Stadium der Durchführung ist, eine spezifische Referenzmenge erhalten können, die den im Plan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt) könnte in der Tat als solcher kaum Zweifel rechtfertigen, um so mehr als in Artikel 3 Nr. 3 bestimmt wird, daß die Milcherzeuger, deren Erzeugung in dem für die Festsetzung der Referenzmenge gewählten Referenzjahr von aussergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde, "auf Antrag erwirken können", daß ein anderes Präferenzjahr berücksichtigt wird.
20 Könnte die Berücksichtigung des Zwecks der Regelung zu einem anderen Ergebnis führen? Der Supreme Court weist in diesem Punkt auf die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 857/84 hin, in der es heisst: "Den Mitgliedstaaten muß gestattet werden, mit Rücksicht auf die besondere Lage bestimmter Erzeuger die Referenzmengen anzupassen und zu diesem Zweck im Bedarfsfall innerhalb der vorgenannten Garantiemenge eine Reserve zu bilden."
21 Meines Erachtens ergeben sich aus dieser Begründungserwägung, wonach den Mitgliedstaaten lediglich gestattet wird, bestimmte besondere Situationen zu berücksichtigen, keine Auslegungsgesichtspunkte, aufgrund deren man zu einem anderen Ergebnis als dem kommen könnte, das sich aufgrund der Formulierung der Vorschrift ergibt(18). Der Umstand allein, daß die Regelung in Artikel 3 Nr. 1 die Berücksichtigung der Situationen bezweckt, in denen bestimmte Erzeuger sich befinden, reicht als solcher nicht für die Annahme aus, daß die Mitgliedstaaten zur Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an diese Erzeuger verpflichtet sind.
22 Unter diesen Umständen könnte ein solches Ergebnis nur auf die Auffassung gegründet werden, daß die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, nach denen die streitige Regelung auszulegen ist, den Gemeinschaftsgesetzgeber und die Behörden der Mitgliedstaaten, die die entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften anwenden, dazu verpflichten, sicherzustellen, daß dieser Zweck erreicht wird. Dies ist das zentrale Problem, das der Supreme Court aufwirft und das im übrigen auch die Leitlinie für die Argumentation abgibt, die in den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen entwickelt wird.
B - Die streitige Vorschrift im Lichte der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts
a) Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
23 Der Umstand, daß im Vorlagebeschluß sowohl der Grundsatz der Rechtssicherheit als auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes erwähnt werden, macht eine elementare Prüfung des Zusammenhangs zwischen den beiden Grundsätzen erforderlich. Es trifft gewiß zu, daß dieser Zusammenhang so eng ist, daß oft der Eindruck entsteht, als seien beide Grundsätze absolut austauschbar. Ich bin jedoch der Auffassung, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes genügend Anhaltspunkte bietet, mit deren Hilfe es möglich wird, bestimmte Grenzen zwischen den beiden Begriffen abzustecken.
24 Es ist offensichtlich, daß beide Grundsätze eine zwangsläufige Folge des Legalitätsgrundsatzes darstellen. Der letztgenannte Grundsatz bliebe inhaltsleer, wenn die Normen des Gemeinschaftsrechts (und die zu ihrer Durchführung erlassenen Einzelfallregelungen) nicht so klar wären, daß die Gemeinschaftsorgane (oder die aufgrund von gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften tätigen nationalen Stellen) einerseits die Grenzen ihrer Befugnisse genau kennen und die einzelnen andererseits in voller Kenntnis des Inhalts der Rechte, die die Gemeinschaftsrechtsordnung ihnen einräumt, und der Pflichten, die diese Rechtsordnung ihnen auferlegt, tätig werden können. Ausserdem würde der Legalitätsgrundsatz insbesondere für den einzelnen seine Bedeutung als Garantie eines Freiraums weitgehend verlieren, wenn bei der zeitlichen Folge der Regelungen, die ihn betreffen, nicht eine elementare Folgerichtigkeit und Kohärenz gelten müsste, die dafür ausreichte, daß der einzelne die weiteren (rechtlichen, aber auch wirtschaftlichen) Folgen seiner Tätigkeit erkennen könnte.
25 Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet somit Klarheit und Genauigkeit der Rechtsnormen und der Einzelfallregelungen, die in einem bestimmten Zeitpunkt den rechtlichen Rahmen bilden, innerhalb dessen die Organe ihre Befugnisse und die einzelnen ihre Tätigkeiten ausüben(19), während der Grundsatz des Vertrauensschutzes den Gemeinschaftsgesetzgeber und die übrigen Gemeinschaftsorgane (oder die nationalen Organe, wenn sie aufgrund von gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften tätig werden) dazu verpflichtet, ihre Befugnisse in der zeitlichen Abfolge in der Weise auszuüben, daß Rechtslagen und Rechtsverhältnisse, die auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts entstanden sind, nicht in einer Art und Weise berührt werden, die für eine umsichtige Person nicht vorhersehbar ist.
26 Wenn die Unterscheidung, die ich getroffen habe, richtig ist, so kann der Grundsatz der Rechtsicherheit, so wie er oben definiert worden ist, für sich allein keine Verpflichtung des Gemeinschaftsgesetzgebers begründen, die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die in Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 genannten Erzeuger - und zwar auch noch verbindlich für die Mitgliedstaaten - vorzusehen. Die Frage, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes für den Gemeinschaftsgesetzgeber eine solche Verpflichtung begründet, ist sicher ungleich schwieriger zu beantworten.
27 Bereits an dieser Stelle muß ich darauf hinweisen, daß dem Gerichtshof in der bereits zitierten Rechtssache Cornée (siehe oben unter 18) die Vorabentscheidungsfrage vorgelegt worden war, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung entgegensteht, durch die das System der Zusatzabgabe auf Milch in der Weise durchgeführt wird, daß den Erzeugern, die gemäß der Richtlinie 72/159/EWG einen vor dem Inkrafttreten dieses Systems genehmigten Entwicklungsplan anwenden, für den Zeitraum 1985/86 niedrigere Referenzmengen zugeteilt werden als für den vorangehenden Zeitraum.
28 In seiner Antwort hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen (Randnr. 26), daß "die Durchführung eines von den zuständigen nationalen Behörden genehmigten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung dem betreffenden Erzeuger nicht das Recht verleiht, die dem Ziel dieses Plans entsprechende Milchmenge zu erzeugen, ohne etwaigen Beschränkungen aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften unterworfen zu werden, die nach der Genehmigung dieses Plans insbesondere im Rahmen der Markt- oder Strukturpolitik erlassen werden, es sei denn, daß diese Beschränkungen die Erzeuger mit einem solchen Plan in spezifischer Weise, gerade wegen der Durchführung ihres Plans, betreffen". Der Gerichtshof fährt dann wie folgt fort (siehe Randnr. 27 des Urteils): "Sieht also eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte im Hinblick auf den Abbau struktureller Überschüsse auf dem fraglichen Markt die Erhebung einer Abgabe auf die Lieferungen von Erzeugnissen vor, die bestimmte Referenzmengen überschreiten, so können sich die Erzeuger mit einem - auch vor dem Inkrafttreten der Regelung genehmigten - Entwicklungsplan nicht auf irgendein auf die Durchführung ihres Plans gestütztes berechtigtes Vertrauen berufen, um sich etwaigen Herabsetzungen dieser Referenzmengen zu widersetzen, wenn die Herabsetzungen von der einschlägigen Gemeinschaftsregelung zugelassen werden und sich nicht speziell auf die Referenzmengen dieser Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern beziehen."
29 Es folgt das (bereits in Fußnote 17 zitierte) Urteil Spronk, in dem der Gerichtshof zunächst bestätigt hat (siehe Randnr. 16), daß "die Durchführung eines Entwicklungsplans für die Milcherzeugung dem betreffenden Erzeuger [keinesfalls] das Recht auf Referenzmengen [verleiht], die der nach der Durchführung dieses Plans erreichten Produktionskapazität entsprechen, ohne daß seine Referenzmengen gegebenenfalls gekürzt werden könnten", ferner entschieden hat (Randnr. 28), daß eine nationale Regelung, wonach die Referenzmengen, die den Erzeugern zugeteilt werden, die Investitionen auf dem Gebiet der Milcherzeugung getätigt haben (aufgrund eines Entwicklungsplans oder nicht), je nach dem Zeitraum zwischen den getätigten Investitionen und dem Inkrafttreten der Zusatzabgabenregelung gekürzt werden, mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar ist, und schließlich festgestellt hat (Randnr. 29), daß an "dieser Einschätzung der Umstand nichts [ändert], daß eine derartige nationale Regelung dazu führen kann, daß einer Reihe von Erzeugern, die Investitionen getätigt haben, überhaupt keine spezifische Referenzmenge zugewiesen wird, oder zumindest, daß die ihnen zugewiesene spezifische Referenzmenge bedeutend geringer ist als die aufgrund der getätigten Investitionen erlangte Produktionskapazität", da ein "Erzeuger, der Investitionen getätigt hat, ... sich nämlich, selbst wenn dies im Rahmen eines Entwicklungsplans geschehen ist, nicht auf irgendein auf die Durchführung dieser Investitionen gestütztes berechtigtes Vertrauen berufen [kann], um eine spezifische Referenzmenge zu beanspruchen, die gerade wegen dieser Investitionen zugeteilt wird".
30 Liest man die Urteile Cornée und Spronk zum ersten Mal, so kann man zu der Auffassung gelangen, daß die Frage, die der Supreme Court hinsichtlich der Bedeutung stellt, die der Grundsatz des Vertrauensschutzes für die Behandlung der Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplan verpflichtet hatten, im Rahmen der Zusatzabgabenregelung haben kann, vom Gerichtshof bereits beantwortet worden ist. Dieser Auffassung könnte man entgegenhalten,
(1) daß im Urteil Cornée lediglich entschieden worden ist, daß der Grundsatz des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung grundsätzlich nicht entgegensteht, die Kürzungen der spezifischen Referenzmengen vorsieht, deren Zuteilung an die oben genannten Erzeuger nach nationalen Rechtsvorschriften jedoch in jedem Fall vorgesehen ist,
(2) daß im Urteil Spronk lediglich entschieden worden ist, daß dieser Grundsatz sich mit einer nationalen Regelung verträgt, die die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen vorsieht, auch wenn die Anwendung der Regelung im Ergebnis dazu führen kann, daß bestimmten Erzeugern, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, überhaupt keine spezifische Referenzmenge zugeteilt wird, und
(3) daß folglich die Frage offenbleibt, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes den Gemeinschaftsgesetzgeber verpflichtet, den Erlaß von spezifischen Regelungen - und zwar verbindlich für die Mitgliedstaaten - vorzusehen, die unabhängig von den Bedingungen und Voraussetzungen, die in ihnen aufgestellt werden, auf jeden Fall den Grundsatz beeinhalten, daß den oben genannten Erzeugern spezifische Referenzmengen zugeteilt werden.
31 Im Lichte dessen, was in den Urteilen Cornée und Spronk entschieden worden ist, geht die Frage, die im vorliegenden Fall gestellt wird, mit anderen Worten dahin, ob die Verpflichtung zur Durchführung eines Entwicklungsplans nach den Vorschriften der Richtlinie 72/159/EWG und den nationalen Vorschriften, durch die diese Richtlinie in der innerstaatlichen Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats umgesetzt worden ist, auch wenn sie die Überzeugung nicht rechtfertigen konnte, daß ein Recht auf Erzeugung (ohne Beschränkungen durch spätere Gemeinschaftsregelungen) der Milchmenge begründet wird, die den Zielen des Plans entspricht, dennoch bei einem umsichtigen Erzeuger die Überzeugung schaffen konnte, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber (oder der nationale Gesetzgeber, der aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften tätig wurde) bei einer Änderung der für die gemeinsame Marktorganisation für Milch geltenden Regeln die Mengen auf jeden Fall nicht völlig ausser acht lassen würde, die nach dem Abschluß des Entwicklungsplans erzeugt werden sollten.
32 Um diese Frage beantworten zu können, ist es sicher unbedingt erforderlich, den Inhalt und das Ziel der Gemeinschaftsregelung zu untersuchen, auf deren Grundlage die Entwicklungspläne angewandt wurden, um zu prüfen, ob "die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen wecken kann"(20).
33 Die Richtlinie 72/159/EWG des Rates vom 17. April 1972(21) sah in Artikel 1 Absatz 1 vor, daß die Mitgliedstaaten zur Schaffung der strukturellen Voraussetzungen für eine merkliche Verbesserung der Einkommen und der Arbeits- und Produktionsbedingungen in der Landwirtschaft eine selektive Regelung zur Förderung entwicklungsfähiger landwirtschaftlicher Betriebe einzuführen haben, die darauf abzielt, die Bewirtschaftung und Entwicklung dieser Betriebe unter rationellen Bedingungen zu begünstigen. Die Betroffenen mussten, wenn sie unter das Förderungssystem fallen wollten, bei den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten Anträge einreichen, denen der Betriebsentwicklungsplan beizufügen war, der zeigen sollte, daß der Betrieb in der Lage sein würde, ein Arbeitseinkommen zu erbringen, das dem in ausserlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar ist (Artikel 2 Nr. 1 Buchstabe d, 4 Absatz 1 und 5 Absatz 1). Die Erzeuger, deren Entwicklungspläne genehmigt wurden, fielen unter das Förderungssystem, das u. a. Beihilfen in Form von Zinsvergütungen für die zur Durchführung des Entwicklungsplans notwendigen Investitionen umfasste (Artikel 8 Absatz 1)(22).
34 Ausserdem wurde in der Präambel der Richtlinie folgendes ausgeführt:
(1) "Die Agrarstruktur ist in der Gemeinschaft durch eine Vielzahl landwirtschaftlicher Betriebe gekennzeichnet, denen die erforderlichen Strukturbedingungen fehlen, um ein angemessenes Einkommen und Lebensbedingungen, die mit denen der anderen Berufe vergleichbar sind, sicherzustellen" (vierte Begründungserwägung).
(2) "In Zukunft werden sich nur die Betriebe der wirtschaftlichen Entwicklung anpassen können, deren Betriebsinhaber eine angemessene berufliche Befähigung besitzen, deren Rentabilität buchführungsmässig nachgewiesen wird und die in der Lage sind, bei Anwendung rationeller Produktionsmethoden der in ihnen beschäftigten Personen ein angemessenes Einkommen sowie befriedigende Arbeitsbedingungen zu gewährleisten; die Reform der landwirtschaftlichen Produktionsstruktur hat daher die Bildung und Entwicklung solcher Betriebe zu fördern" (fünfte Begründungserwägung).
(3) "Zur Ausrichtung der Entwicklung dieser Betriebe sind die durch den Entwicklungsplan anzustrebenden Ziele in bezug auf die Betriebsrentabilität ... festzulegen" (siebte Begründungserwägung).
(4) "Um sicherzugehen, daß die für die Entwicklung der Betriebe vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel tatsächlich in die Betriebe fließen, die die erforderlichen Bedingungen erfuellen, müssen die zuständigen Stellen die Entwicklungspläne genehmigen" (neunte Begründungserwägung).
(5) "Die Investitionsbeihilfen sollten grundsätzlich in Form von Zinsvergütungen gewährt werden, damit die wirtschaftliche und finanzielle Verantwortung des Betriebsinhabers erhalten bleibt" (elfte Begründungserwägung).
35 Die obengenannten Gesichtspunkte reichen meines Erachtens aus, um deutlich zu machen, daß die in der Richtlinie 72/159/EWG vorgesehenen Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung der landwirtschaftlichen Betriebe sicherstellen sollen, daß das landwirtschaftliche Einkommen den Einkommen vergleichbar wird, die durch die Ausübung anderer Tätigkeiten erzielt werden, und zwar hauptsächlich durch die Schaffung rationeller Arbeitsbedingungen der landwirtschaftlichen Betriebe(23). Die quantitative Steigerung der Produktion eines der Förderungsregelung unterliegenden landwirtschaftlichen Betriebs stellte als solche kein Ziel des durch die Richtlinie 72/159/EWG eingeführten Systems dar. Der Gemeinschaftsgesetzgeber war folglich nicht verpflichtet, aus Gründen der Folgerichtigkeit der Gemeinschaftspolitiken vorzusehen, daß das Produktionsniveau, das aufgrund der Anwendung eines nach der obengenannten Richtlinie eingereichten Entwicklungsplans erreicht werden sollte, auf jeden Fall bei dem späteren Erlaß von Regelungsmaßnahmen im betreffenden Sektor zu berücksichtigen war. Zum umgekehrten Ergebnis kann auch nicht der Umstand allein führen, daß der eingereichte Entwicklungsplan nach Genehmigung durch die zuständige nationale Stelle angewendet wurde, da diese Genehmigung, wie sich unmittelbar aus der neunten Begründungserwägung der Richtlinie ergibt, im übrigen auch eine ganz konkrete Funktion hatte und die Kontrolle der ordnungsgemässen Verwendung der zur Durchführung des Entwicklungsplans zur Verfügung gestellten öffentlichen Finanzmittel sicherstellen sollte.
36 Wenn nicht davon ausgegangen werden konnte, daß die Einreichung und die Genehmigung des Plans zur Entwicklung eines landwirtschaftlichen Betriebs im Rahmen der durch die Richtlinie 72/159/EWG eingeführten Förderungsregelung bei den Betroffenen die berechtigte Erwartung wecken konnte, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Ausübung des weiten Ermessens, über das er im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, auf jeden Fall die quantitativen Gegebenheiten berücksichtigen würde, die sich nach der Durchführung des Entwicklungsplans ergeben sollten, so gilt dies um so mehr in einem Sektor wie dem der Milcherzeugung, der durch strukturelle Überschüsse gekennzeichnet ist, die auf die ständige Steigerung der Produktion und die Stagnation der Nachfrage zurückzuführen sind(24).
37 Ein umsichtiger und besonnener Erzeuger(25) musste in der Tat - zumindest zu dem Zeitpunkt, in dem die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens sich zur Durchführung von Entwicklungsplänen verpflichteten, und insbesondere in Anbetracht der Reihe von Maßnahmen, mit denen der Gemeinschaftsgesetzgeber vor der Einführung der Zusatzabgabenregelung die Lage zu meistern versuchte(26) - wissen, (1) daß der von ihm zur Genehmigung vorgelegte Entwicklungsplan in einem Sektor durchgeführt werden würde, in dem das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage aufgrund der ständigen Zunahme der Erzeugung ernstlich gestört war und (2) daß aus diesem Grund die Möglichkeit von gesetzgeberischen Eingriffen zur Drosselung der Produktion nicht von vornherein ausgeschlossen werden konnte.
38 Insgesamt konnte es keine sichere Grundlage für die Erwartung geben, daß die Verpflichtung zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung aufgrund von Vorschriften, mit denen keine quantitative Steigerung der Erzeugung als solche bezweckt wurde, ein Minimum an besonderer Behandlung des Erzeugers, der sich zur Durchführung dieses Plans verpflichtet hatte, durch den Gemeinschaftsgesetzgeber sicherstellen würde, das darin bestehen würde, daß der Grundsatz der Berücksichtigung des Produktionsniveaus, das nach der Durchführung des Plans erreicht werden sollte, gelten würde, und zwar um so mehr, als die Durchführung dieses Plans in einem Sektor erfolgen sollte, in dem der Gesetzgeber bereits zur Beschränkung der Erzeugung eingegriffen hatte. Der Gemeinschaftsgesetzgeber war bei späteren Interventionen in dem streitigen Sektor nicht verpflichtet, für diese Erzeugergruppe im Verhältnis zu den anderen Milcherzeugern eine besondere Behandlung vorzusehen.
39 Die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens verweisen wiederholt auf die Urteile Mulder I und Von Deetzen I(27). Ihrer Ansicht nach liegen die Gegebenheiten, aufgrund deren der Gerichtshof in diesen Urteilen entschieden hat, daß ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes gegeben ist, auch im vorliegenden Fall vor.
40 In diesen Urteilen wurde entschieden, daß die Verordnung Nr. 857/84 in ihrer durch die Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission ergänzten Fassung insoweit ungültig war, als sie unter Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes keine Zuteilung einer Referenzmenge an Erzeuger (sogenannte "SLOM-Erzeuger") vorsah, die in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert hatten(28).
41 Ich rufe die Randnummern in Erinnerung, auf die diese Entscheidung gestützt ist (Randnrn. 23 bis 26 des Urteils Mulder I und 12 bis 15 des Urteils Von Deetzen I):
(1) Die SLOM-Erzeuger durften nicht darauf vertrauen, daß sie die Milcherzeugung unter denselben Bedingungen wie den vorher geltenden wiederaufnehmen konnten und daß sie bestimmten in der Zwischenzeit eventuell erlassenen marktpolitischen oder strukturpolitischen Vorschriften nicht unterworfen würden.
(2) Wenn diese Erzeuger jedoch durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlasst wurden, die Vermarktung im Allgemeininteresse und gegen Zahlung einer Prämie für eine begrenzte Zeit einzustellen, durften sie darauf vertrauen, daß sie nach dem Ende ihrer Verpflichtung nicht Beschränkungen unterworfen würden, die sie gerade deswegen in besonderer Weise beeinträchtigen, weil sie die von der Gemeinschaftsregelung gebotenen Möglichkeiten in Anspruch genommen haben.
(3) Aufgrund der Regelung über die Zusatzabgabe auf Milch konnten die Erzeuger gerade wegen dieser Verpflichtung von der Zuteilung einer Referenzmenge ausgeschlossen werden, und
(4) ein solcher völliger und andauernder Ausschluß für die gesamte Geltungsdauer dieser Regelung, der bewirkt, daß die betroffenen Erzeuger die Vermarktung von Milch nicht wiederaufnehmen können, war weder aufgrund der Bestimmungen noch aufgrund der Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1078/77 in dem Zeitpunkt vorhersehbar, in dem die Erzeuger vorläufig die Verpflichtung eingingen, keine Milch zu liefern.
42 Die Unterschiede zwischen der Lage der SLOM-Erzeuger und der Lage der Erzeuger, auf die sich Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 bezieht, sind daher ganz erheblich: Die SLOM-Erzeuger wurden von der Zuteilung einer Referenzmenge gerade deshalb ausgeschlossen, weil sie aufgrund der diesbezueglichen Gemeinschaftsregelung die Verpflichtung eingegangen waren, während eines bestimmten Zeitraums keine Milch zu liefern. Dieser absolute Ausschluß aus einem System, das grundsätzlich für alle anderen Milcherzeuger gilt(29), war nicht vorhersehbar, als sie die obengenannte vorläufige Verpflichtung eingingen. Dagegen hat der Gemeinschaftsgesetzgeber dadurch, daß er die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, nicht als verbindlich vorgesehen hat, diesen Erzeugern keine besondere Beschränkung auferlegt, die auf die Durchführung des Plans zurückzuführen ist(30), sondern hat es, falls ein Mitgliedstaat das diesbezuegliche Ermessen, über das er verfügt, nicht in Anspruch nimmt, möglich gemacht, die obengenannten Erzeuger genau den gleichen Beschränkungen zu unterwerfen, die für alle Milcherzeuger gelten; wie bereits dargelegt, gibt es jedoch nichts, aufgrund dessen die Erzeuger, die zu dieser zweiten Gruppe gehören, der Überzeugung sein durften, daß ihre Verpflichtung zur Durchführung eines Entwicklungsplans ihnen eine im Verhältnis zu den übrigen Erzeugern besondere Behandlung bei Erlaß von Maßnahmen zur Beschränkung der Milcherzeugung garantieren würde.
b) Der Grundsatz des Diskriminierungsverbots
43 Nach der Rechtsprechung(31) stellt der in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages niedergelegte Grundsatz des Verbots der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft eine spezifische Ausprägung des Gleichheitsgrundsatzes dar, der (sofern kein objektiver Grund vorliegt, der geeignet ist, eine Differenzierung zu rechtfertigen) nicht nur die unterschiedliche Behandlung gleichartiger Sachverhalte, sondern auch die Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte verbietet(32). Aus dem Vorlagebeschluß insgesamt in Verbindung mit dem Vorbringen der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens in ihren Erklärungen (vgl. S. 31 der französischen Übersetzung) ergibt sich unmittelbar, daß das vorlegende Gericht die Frage der Gültigkeit der Auslegung der streitigen Vorschrift in Zusammenhang mit der zweiten der obengenannten zwei Ausprägungen des Gleichheitsgrundsatzes aufwirft: War der Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn er diesen Grundsatz beachten wollte, verpflichtet, eine im Verhältnis zu den anderen Milcherzeugern besondere Behandlung der Milcherzeuger festzulegen, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet hatten, und die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an diese Erzeuger als verbindlich vorzusehen?
44 Eine Conditio sine qua non für die Begründung einer solchen Verpflichtung ist die Feststellung, daß die obengenannten Erzeuger sich von den anderen Milcherzeugern derart unterscheiden, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Einführung der Zusatzabgabenregelung für diese Erzeuger auf jeden Fall besondere Vorkehrungen zu treffen und die erforderlichen Ausnahmen von den allgemeinen Grundsätzen der Regelung einzuführen hatte.
45 Der Umstand, daß diese Erzeuger sich von den anderen der Zusatzabgabe unterliegenden Milcherzeugern dadurch unterschieden, daß sie sich gemäß der Richtlinie 72/159/EWG zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet hatten (und, wie in der ersten Vorabentscheidungsfrage des Supreme Court ausgeführt wird, "zur Förderung dieser Pläne erhebliche Beträge an Fremdgeldern investiert haben"), reicht als solcher jedoch nicht für die Annahme aus, daß für den Gesetzgeber ohne weiteres die obengenannte Verpflichtung entstanden ist. Darüber hinaus ist zu prüfen, ob diese tatsächlichen Gegebenheiten im vorliegenden Fall in Anbetracht des mit den konkreten Regelungen verfolgten Ziels und der zur Erreichung dieses Ziels gewählten Mittel von Bedeutung sind(33).
46 Aus dieser Sicht untersucht, geboten die Voraussetzungen, unter denen die obengenannten Erzeuger tätig waren, keine - im dargelegten Sinne - besondere Behandlung dieser Erzeuger. Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat(34), sollte durch die Einführung der Zusatzabgabenregelung das Gleichgewicht auf dem durch strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Markt für Milch durch eine Beschränkung der Erzeugung wiederhergestellt werden; diesem Ziel entsprechend(35) sah der Gemeinschaftsgesetzgeber, um die Erzeuger von der Milchproduktion abzubringen, als Grundlage der Regelung die Verpflichtung zur Entrichtung einer Zusatzabgabe vor, wenn eine Milchmenge (Referenzmenge) überschritten wird, die repräsentativ für die Menge ist, die in dem maßgeblichen Referenzjahr von dem Erzeuger geliefert oder von dem Käufer gekauft worden ist. In Anbetracht dessen können Gegebenheiten, die sich auf die besonderen Bedingungen der Ausübung der Tätigkeit im Bereich der Milcherzeugung beziehen, wie die Verpflichtung bestimmter Erzeuger zur Durchführung eines Entwicklungsplans (dessen Genehmigung durch die betreffende Verwaltungsbehörde - ich erinnere daran - keine Garantie für die Berücksichtigung des Produktionsniveaus nach der Durchführung des Plans im Rahmen späterer Interventionsregelungen bot) oder die Durchführung entsprechender Investitionen insoweit, als sie sich nicht unmittelbar auf die im Referenzjahr erzeugten Milchmengen auswirkten, kein Kriterium dafür darstellen, diese Erzeuger einer besonderen Kategorie zuzuordnen, für die der Gemeinschaftsgesetzgeber, um die Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes sicherzustellen, Ausnahmen von der Zusatzabgabenregelung einzuführen hatte(36).
c) Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
47 Es stellt sich nun noch die Frage, ob die Verpflichtung des Gemeinschaftsgesetzgebers, die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben - und zwar sogar verbindlich für die Mitgliedstaaten -, vorzusehen, auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gestützt werden kann.
48 Die Formulierung der Erklärungen, die die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens beim Gerichtshof eingereicht haben (vgl. S. 13 der französischen Übersetzung) lässt den Eindruck entstehen, daß sie Zweifel daran haben, inwieweit die Einräumung eines Ermessens an die Mitgliedstaaten bei der Zuteilung oder Nichtzuteilung von spezifischen Mengen an diese Erzeuger zur Erreichung des Ziels der Zusatzabgabenregelung geeignet war. Aus ihren Erklärungen insgesamt geht jedoch meines Erachtens eindeutig hervor, daß die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens vor allem daran zweifeln, inwieweit es für die Erreichung des Ziels der Regelung erforderlich war, den Mitgliedstaaten ein diesbezuegliches Ermessen einzuräumen, da die Nichtzuteilung spezifischer Referenzmengen ihrer Ansicht nach nur zu einer unbedeutenden Erhöhung der Referenzmengen der anderen Erzeuger führt, die ausser Verhältnis zum Umfang des Schadens der Erzeuger steht, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung verpflichtet hatten.
49 Aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich jedoch, daß die Kontrolle von Maßnahmen des Gemeinschaftsgesetzgebers, insbesondere auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik, im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit besonders eingeschränkt ist. Zwar muß eine Maßnahme, durch die dem einzelnen finanzielle Lasten auferlegt werden, nach diesem Grundsatz zur Erreichung eines im Einklang mit der Gemeinschaftsrechtsordnung stehenden Ziels geeignet und erforderlich sein, sie muß die am wenigsten einschneidende Lösung neben anderen zur Erreichung des Ziels geeigneten Mitteln darstellen, und sie darf schließlich keine Belastungen auferlegen, die ausser Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, die Prüfung der Frage, inwieweit die Regelungsmaßnahmen des Gemeinschaftgesetzgebers, die die gemeinsame Agrarpolitik betreffen, diese Voraussetzungen erfuellen, erfolgt aber immer unter Berücksichtigung des weiten Ermessensspielraums, über das der Gemeinschaftsgesetzgeber in diesem Bereich verfügt. Die Rechtmässigkeit einer Maßnahme, die in diesem Bereich ergriffen wird, kann daher nur beeinträchtigt sein, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist(37).
50 Wie ich bereits ausgeführt habe (siehe oben unter 46), hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, daß durch die Zusatzabgabenregelung das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Markt für Milch durch eine Beschränkung der Erzeugung wiederhergestellt werden soll. Ausserdem ist entschieden worden(38), daß dieses System sich im Rahmen der Ziele einer rationellen Entwicklung der Milcherzeugung und der Erhaltung eines angemessenen Lebensstandards der landwirtschaftlichen Bevölkerung bewegt, zur Stabilisierung des landwirtschaftlichen Einkommens beiträgt und folglich im Einklang mit Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben a und b des Vertrages steht. Meines Erachtens kann es nicht als ein zur Erreichung des obengenannten Ziels des Systems offensichtlich ungeeignetes Mittel angesehen werden, wenn die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, durch die Mitgliedstaaten nicht (oder aber nur als möglich) vorgesehen wird. Soweit, um den strukturellen Überschüssen auf dem Markt für Milch entgegenzutreten, die Begrenzung der Milcherzeugung als Lösung gewählt wurde - die, wie bereits ausgeführt, im Einklang mit den entsprechenden Vorschriften des Vertrages steht -, entspricht es grundsätzlich der Logik des Systems, wenn die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen, die nicht Milchmengen entsprechen, die in den der Einführung der Abgabe vorausgehenden Referenzjahren tatsächlich erzeugt wurden, nicht (oder nur als möglich) vorgesehen wird.
d) Der Grundsatz des Schutzes der Grundrechte
51 Der Supreme Court ersucht den Gerichtshof schließlich um Beurteilung des Artikels 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 in Zusammenhang mit dem Grundsatz des Schutzes der Grundrechte.
52 Im Vorlagebeschluß werden die Grundrechte nicht ausdrücklich genannt, deren Schutz erforderlich ist und eine Frage nach der Gültigkeit der Auslegung der streitigen Vorschrift aufwirft. In Anbetracht der von den Rechtsmittelführern des Ausgangsverfahrens eingereichten Erklärungen zum einen und der Notwendigkeit, dem vorlegenden Gericht eine möglichst umfassende Antwort zu geben, zum anderen ist anzunehmen, daß es sich bei diesen Grundrechten um das Eigentumsrecht und das Recht auf freie Berufsausübung handelt.
53 An dieser Stelle erinnere ich daran, daß der Gerichtshof die Rechtsmittelführer und die Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens, den Rat und die Kommission, aufgefordert hat, in der mündlichen Verhandlung ihre Auffassung zur Frage der möglichen Auswirkungen des Urteils vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-2/92 (Bostock)(39) auf die vorliegende Rechtssache darzulegen. In jener Rechtssache hatte sich die Frage gestellt, ob das Eigentumsrecht in Anbetracht der Regelungen des Zusatzabgabensystems, nach denen die Referenzmenge nach Ablauf des Pachtvertrages auf den Verpächter übergeht, den Mitgliedstaat verpflichtet, eine Regelung einzuführen, die eine Entschädigung des ausscheidenden Pächters durch den Verpächter vorsieht oder für den Pächter unmittelbar eine Grundlage dafür schafft, eine entsprechende Forderung gegen den Eigentümer zu richten. Der Gerichtshof hat dies verneint und entschieden (Randnr. 19): "Das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentum umfasst nicht das Recht zur kommerziellen Verwertung eines Vorteils, der wie die Referenzmengen, die im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation zugeteilt werden, weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit des Betroffenen herrührt (Urteil vom 22. Oktober 1991 in der Rechtssache C-44/89, Von Deetzen, Slg. 1991, I-5119, Randnr. 27)."
54 Meines Erachtens ergeben sich aus dem, was in diesem Urteil zum Umfang des Eigentumsrechts entschieden worden ist, keine in der vorliegenden Rechtssache verwertbaren Gesichtspunkte. Die Frage des Schutzes des Eigentumsrechts, die sich im vorliegenden Fall stellt, hat nichts mit der Frage zu tun, ob eine Referenzmenge, die im Rahmen des Zusatzabgabensystems zugeteilt worden ist, etwas darstellt, das durch das Eigentum erfasst ist, mit der Folge, daß seine Entziehung einen Schadensersatzanspruch begründet(40), sondern bezieht sich vielmehr darauf, ob das Recht auf uneingeschränkte Benutzung und Nutzung der Vermögensbestandteile des Milcherzeugers in unzulässiger Weise durch eine Beschränkung beeinträchtigt wird, die in der Zuteilung einer Referenzmenge besteht, die festgesetzt worden ist, ohne daß der Umstand berücksichtigt worden ist, daß ein Betriebsentwicklungsplan sich in Durchführung befindet, der später zu einem höheren als dem im Zeitpunkt der Einführung des Systems erzielten Produktionsniveau führen wird.
55 Zur Beantwortung dieser Frage ist die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes(41) als Bezugspunkt heranzuziehen; danach zählen das Eigentumsrecht und das Recht auf freie Berufsausübung zwar zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, sie können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Zusammenhang mit ihrer gesellschaftlichen Funktion gesehen werden und können insbesondere im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen in bezug auf ihre Ausübung unterworfen werden. Diese Beschränkungen müssen jedoch tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und dürfen - im Zusammenhang mit diesen Zielen geprüft - keinen unverhältnismässigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte, die die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleistet, in ihrem Wesensgehalt antastet.
56 Gewiß kann kein Zweifel daran bestehen, daß die Zusatzabgabenregelung eine schwerwiegende Einschränkung des Rechts der Milcherzeuger auf Nutzung ihres Vermögens, aber auch ihres Rechts auf freie Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit darstellt. Auch kann kein Zweifel daran bestehen, daß diese Beschränkungen für Milcherzeuger wie die Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet hatten, der im Zeitpunkt der Einführung des Systems noch nicht durchgeführt worden war, aus wirtschaftlicher Sicht sehr stark spürbar sein müssen. Kann man in Anbetracht dessen jedoch annehmen, daß es eine Einschränkung der obengenannten Grundrechte darstellt, die von der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht hingenommen werden kann, wenn die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an diese Erzeuger nicht (oder nur als möglich) vorgesehen wird?
57 Es ist sicher, daß die Gesamtheit der Regelungen, die das Zusatzabgabensystem bilden und die den strukturellen Überschüssen auf dem Markt für Milch entgegenwirken sollen, mit von der Gemeinschaft verfolgten Zielen zusammenhängen, die dem Gemeinwohl dienen(42), während im übrigen, wie bereits ausgeführt (siehe oben unter 50), in Anbetracht des weiten Ermessens, über das der Gemeinschaftsgesetzgeber in dem konkreten Bereich verfügt, nicht angenommen werden kann, daß die Nichtzuteilung von spezifischen Referenzmengen an die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet hatten, ausser Verhältnis zum Ziel des Systems steht. Ferner kann die Nichtzuteilung derartiger spezifischer Mengen gewiß Auswirkungen auf die Rentabilität der betreffenden landwirtschaftlichen Betriebe haben oder sogar ihre Finanzlage schwer beeinträchtigen(43), man kann meines Erachtens jedoch nicht davon ausgehen, daß diese Nichtzuteilung als solche unmittelbar dazu führt, daß den betroffenen Milcherzeugern die Benutzung und Nutzung ihres Eigentums (entweder im Rahmen der Milcherzeugung oder im Rahmen einer anderen Tätigkeit) endgültig und vollständig entzogen wird, oder dazu, daß ihnen die Möglichkeit genommen wird, diese konkrete Erwerbstätigkeit auszuüben; sie lässt folglich den Wesensgehalt der Grundrechte der Betroffenen unberührt(44).
C - Die Anwendung der streitigen Vorschriften durch die Mitgliedstaaten
58 Nach den vorstehenden Ausführungen verpflichteten die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes, des Verbots von Diskriminierungen, der Verhältnismässigkeit und des Schutzes der Grundrechte den Gemeinschaftsgesetzgeber nicht, die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an die Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet hatten - und zwar sogar verbindlich für die Mitgliedstaaten -, vorzusehen.
59 Der Gemeinschaftsgesetzgeber hatte somit die Möglichkeit, entweder überhaupt keine Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die obengenannte Erzeugergruppe vorzusehen oder (dies hat er in Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 getan) den Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang ein Ermessen in der Weise einzuräumen, daß diese die Möglichkeit haben, zwischen zwei Formeln zu wählen, die im Lichte der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts in gleicher Weise rechtmässig sind, d. h. Regelungen zu erlassen, aufgrund deren diesen Erzeugern spezifische Referenzmengen zugeteilt werden, oder überhaupt keine derartigen Regelungen zu erlassen. Unter diesen Umständen kann die Wahl der zweiten der obengenannten beiden Lösungen meines Erachtens (z. B. in Anbetracht der in einem Mitgliedstaat bestehenden besonderen Verhältnisse) keinen Verstoß gegen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellen, wobei diese Grundsätze natürlich nicht nur für die Gemeinschaftsorgane, sondern auch für die Organe der Mitgliedstaaten verbindlich sind, wenn diese Befugnisse ausüben, die ihnen durch das Gemeinschaftsrecht eingeräumt werden(45); diese Bindung hat jedoch für die beiden Organgruppen genau den gleichen Inhalt: Wenn die genannten allgemeinen Grundsätze den Gemeinschaftsgesetzgeber nicht dazu verpflichten, die Zuteilung der obengenannten spezifischen Referenzmengen durch die Mitgliedstaaten vorzusehen, so kann auf dieselben Grundsätze auch keine entsprechende Verpflichtung der Organe der Mitgliedstaaten gestützt werden(46).
60 Meines Erachtens ist es zweckmässig, wenn ich hinzufüge, daß die genannten allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zwar keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten begründen können, die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die unter Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 fallenden Erzeuger vorzusehen, daß aber nichts ausschließt, daß eine entsprechende Verpflichtung des Mitgliedstaats auf Grundsätze des nationalen Rechts gestützt wird, die unter Umständen in diesem Punkt einen Schutz gewährleisten, der weiter geht als der Schutz, den die in der Gemeinschaftsrechtsordnung geltenden allgemeinen Grundsätze bieten.
61 Diese Möglichkeit gefährdet in keiner Weise die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts, da Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten gerade die Befugnis eingeräumt hat, was die Zuteilung oder Nichtzuteilung von spezifischen Referenzmengen angeht, unterschiedliche Lösungen einzuführen. Es ist jedoch hervorzuheben, daß die Anwendung eines Grundsatzes des nationalen Rechts zur Begründung einer entsprechenden Verpflichtung des betreffenden Mitgliedstaats genau den gleichen Beschränkungen unterliegt, denen das nationale Recht in jedem Fall dann unterliegt, wenn es Vorschriften des Gemeinschaftsrechts durchführt: Dieser Grundsatz ist daher in genau der gleichen Weise anzuwenden, in der er in Bereichen angewendet wird, die nicht in Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrecht stehen, während seine Anwendung im übrigen nicht zu einer wesentlichen Änderung der Regeln führen, die für das System der Zusatzabgabe auf Milch gelten, die Effizienz des Systems nicht beeinträchtigen und die Erreichung seiner Ziele nicht gefährden darf(47). Es versteht sich natürlich von selbst, daß es nicht Sache des Gerichtshofes, sondern Sache des nationalen Gerichts ist, zu prüfen, ob es im nationalen Recht Grundsätze gibt, die den betreffenden Mitgliedstaat dazu verpflichten können, den Milcherzeugern, auf die sich die streitige Vorschrift der Verordnung Nr. 857/84 bezieht, spezifische Referenzmengen zuzuteilen.
Vorschlag
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfragen des Supreme Court wie folgt zu beantworten:
1) Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse stellt es in das Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die Erzeuger, auf die sich diese Vorschrift bezieht, vorsehen oder nicht. Die in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 857/84 genannten Gesichtspunkte reichen nicht aus, um eine Auslegung dieser Vorschrift zu stützen, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet wären, die Zuteilung der genannten spezifischen Referenzmengen vorzusehen.
2) Die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes, der Verhältnismässigkeit und des Schutzes der Grundrechte sowie der Gleichheitsgrundsatz, der in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages eine besondere Ausprägung erfährt, verpflichten den Gemeinschaftsgesetzgeber nicht, die Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die Erzeuger, auf die sich Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 bezieht, - und zwar sogar verbindlich für die Mitgliedstaaten - vorzusehen.
3) Die Prüfung des Artikels 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 hat nichts ergeben, was seine Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
(1) - Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13).
(2) - Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10).
(3) - Vgl. Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 86, S. 83). Für die Zusatzabgabenregelung galt somit weiter Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 in seiner geänderten und ergänzten Fassung bis zum 31. März 1993. Durch Artikel 1 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2071/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. L 215, S. 64), der ab 1. April 1993 gilt, wurde Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 durch eine Vorschrift ersetzt, die lediglich bestimmt, daß die Preisregelung der Verordnung Nr. 804/68 "unbeschadet der Durchführung der Zusatzabgabenregelung" erfolgt. Für diese letztgenannte Regelung gilt nun seit dem 1. April 1993 für sieben aufeinanderfolgende Zeiträume von 12 Monaten die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 (ABl. L 405, S. 1).
(4) - Die ursprünglichen Regelungen in Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 in bezug auf die Voraussetzungen, unter denen die Abgabe vom Verkäufer auf die Erzeuger abgewälzt wird, wurden später in wichtigen Punkten geändert; vgl. insbesondere Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 773/87 des Rates vom 16. März 1987 (ABl. L 78, S. 1) und Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 744/88 des Rates vom 21. März 1988 (ABl. L 78, S. 1).
(5) - Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgaben nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 132, S. 11). Diese Regelung bezog sich auf den ersten Anwendungszeitraum des Abgabensystems. Entsprechende Regelungen wurden auch für spätere Zeiträume erlassen.
(6) - Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13). Diese Verordnung ist mit Wirkung vom 1. April 1993 aufgrund der Artikel 12 und 13 der in Fußnote 3 zitierten Verordnung Nr. 3950/92 aufgehoben worden.
(7) - Nach mehreren Erhöhungen stiegen diese Prozentsätze schließlich auf 115 % des Milchrichtpreises (vgl. Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung [EWG] Nr. 3880/89 des Rates vom 11. Dezember 1989 [ABl. L 378, S. 3]).
(8) - Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (ABl. L 68, S. 1).
(9) - Vgl. Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2998/87 des Rates vom 5. Oktober 1987 (ABl. L 285, S. 1), durch den in Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 ein Absatz 1a eingefügt wurde.
(10) - Dieser Buchstabe wurde durch Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1899/87 des Rates vom 2. Juni 1987 (ABl. L 182, S. 39) eingefügt.
(11) - S.I. Nr. 416 von 1985.
(12) - Es ist daher ohne Bedeutung, daß der Plan, zu dessen Durchführung sich Michäl und Patrick McCarthy verpflichtet hatten, - wie sich aus einer von den Rechtsmittelführern des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Tabelle ergibt - am 12. März 1984 in Kraft trat.
(13) - Nach den Ausführungen im Vorlagebeschluß wurden allen Rechtsmittelführern des Ausgangsverfahrens mit Ausnahme von Thomas Julian bei Inkrafttreten der Regelung Referenzmengen zugeteilt. Aus der in der vorstehenden Fußnote genannten Tabelle geht jedoch hervor, daß auch James O'Regan keine Referenzmenge zugeteilt wurde, da er im Jahre 1983 keine Milch erzeugt hatte.
(14) - Aus der bereits in den beiden vorstehenden Fußnoten genannten Tabelle gehen in diesem Zusammenhang folgende Angaben hervor (die erste Zahl nach dem Namen des Erzeugers gibt das Produktionsniveau nach Durchführung seines Plans wieder, die zweite die Referenzmenge, die ihm zu Beginn der Anwendung der Zusatzabgabenregelung zugeteilt wurde): Fintan Duff (145 802 - 47 179), Liam Finlay (188 663 - 78 284), Thomas Julian (299 560 - 0), James Lyons (288 780 - 212 834), Catherine Moloney (117 180 - 27 886), Michäl und Patrick McCarthy (161 150 - 39 033), James O'Regan (57 553 - 0) und Patrick O'Donovan (150 930 - 2 814).
(15) - Zu diesem Auslegungsgrundsatz vgl. u. a. Urteile vom 27. Januar 1994 in der Rechtssache C-98/91 (Herbrink, Slg. 1994, I-223, Randnr. 9), vom 19. Mai 1993 in der Rechtssache C-81/91 (Twijnstra, Slg. 1993, 2455, Randnr. 24), und vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-314/89 (Rauh, Slg. 1991, I-1647, Randnr. 17).
(16) - Slg. 1989, 2309.
(17) - Im Urteil vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache 16/89 (Spronk, Slg. 1990, I-3185, Randnr. 12) ist entschieden worden, daß die Mitgliedstaaten über das gleiche Ermessen verfügen, wenn der in Artikel 3 Nr. 1 zweiter Gedankenstrich geregelte Fall vorliegt, d. h., wenn der Entwicklungsplan nach dem 1. Januar 1981 durchgeführt worden ist.
(18) - Es ist aufschlußreich, daß der Generalanwalt W. Van Gerven in seinen Schlussanträgen in den Rechtssachen, in denen das genannte Urteil Cornée u. a. ergangen ist, sich auf die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 857/84 als Argument zugunsten der Auffassung beruft, daß den Mitgliedstaaten durch die streitige Vorschrift ein weites Ermessen eingeräumt werde (vgl. Nr. 15 dieser Schlussanträge). Im übrigen geht aus dem Urteil Cornée insgesamt (vgl. insbesondere Randnr. 12) unmittelbar hervor, daß die Auffassung des Gerichtshofes, daß die streitige Vorschrift nur eine Befugnis einräumt, in voller Kenntnis ihres speziellen Zwecks formuliert wird.
(19) - Dieses "statische" Wesen des Grundsatzes wird mit Nachdruck in der häufig in den Urteilen des Gerichtshofes wiederholten Randnr. zum Ausdruck gebracht, wonach "die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes in den vom Gemeinschaftsrecht geregelten Bereichen eine eindeutige Formulierung der nationalen Rechtsvorschriften [erfordern], die den betroffenen Personen die klare und genaue Kenntnis ihre Rechte und Pflichten ermöglicht" (vgl. z. B. das Urteil vom 9. Februar 1994 in der Rechtssache C-119/92, Kommission/Italien, Slg. 1994, I-393, Randnr. 17).
(20) - Vgl. Urteil vom 10. Januar 1992 in der Rechtssache C-177/90 (Kühn, Slg. 1992, I-35, Randnr. 14).
(21) - Richtlinie 72/159/EWG des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 96, S. 1). Diese Richtlinie wurde durch Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. L 93, S. 1) aufgehoben. Siehe auch die Verordnung Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 (ABl. L 218, S. 1), die den gleichen Titel trägt.
(22) - Zur Umsetzung der Richtlinie in der innerstaatlichen Rechtsordnung Irlands wurde am 1. Februar 1974 das Farm Modernisation Scheme erlassen.
(23) - Vgl. Urteil vom 3. Juni 1981 in der Rechtssache 107/80 (Cattaneo Adorno, Slg. 1981, 1469, Randnrn. 18 und 19).
(24) - Nach Ziffer 1.1 des Sonderberichts Nr. 2/87 des Rechnungshofs über die Quoten-/Zusatzabgaberegelung im Milchsektor (ABl. 1987, C 266, S. 1) erreichte die Gemeinschaft 1974 einen Selbstversorgungsgrad von 100 %, während die Zuwachsrate der Milchanlieferungen zwischen 1973
und 1981 bei jährlich 2,5 % lag. Während des gleichen Zeitraums nahm der Binnenverbrauch nur um 0,5 % pro Jahr zu.
(25) - Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. Urteile vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-350/88, Delacre u. a., Slg. 1990, I-395, Randnr. 37; vom 12. Mai 1989 in der Rechtssache 246/87, Continentale Produkten-Gesellschaft, Slg. 1989, 1151, Randnr. 17; vom 11. März 1987 in der Rechtssache 265/85, Van den Bergh en Jurgens, Slg. 1987, 1155, Randnrn. 44 ff.; und vom 1. Februar 1978 in der Rechtssache 78/77, Lührs, Slg. 1978, 71, Randnr. 6) ist die Frage, ob die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane dem Grundsatz des Vertrauensschutzes entspricht, immer unter Berücksichtigung der Kenntnisse und der Informationen, über die ein umsichtiger und besonnener Unternehmer verfügt oder verfügen muß (und demzufolge der Erwartungen, die er hegen darf), zu prüfen (vgl. zu diesem Punkt auch Eleanor Sharpston, "Legitimate expectations and economic reality", European Law Review, 1990, S. 103 ff., insbesondere auf S. 150).
(26) - Siehe insbesondere die Verordnung Nr. 1079/77 des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 6), durch die unter Berufung auf die strukturellen Überschüsse auf dem Markt und "um ein besseres Verhältnis zwischen Erzeugung und Marktbedarf schrittweise wiederherzustellen" (vgl. die zweite Begründungserwägung der Verordnung) eine "Mitverantwortungsabgabe" erhoben wurde, mit der alle Milcherzeuger belastet wurden (siehe dazu die Urteile vom 21. Februar 1979 in der Rechtssache 138/78, Stölting, Slg. 1979, 713, und vom 9. Juli 1985 in der Rechtssache 179/74, Bozzetti, Slg. 1985, 2301). Diese Abgabe, die ursprünglich bis zum Ende des Wirtschaftsjahres 1979/80 erhoben werden sollte, blieb schließlich aufgrund von mehreren Verlängerungen der Geltungsdauer bis zum 1. April 1993 in Kraft (vgl. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1029/93 des Rates vom 27. April 1993, ABl. L 108, S. 4).<"NOTE",
Font = F2,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>Unter Berufung auf die strukturellen Überschüsse auf dem Markt im Milchsektor und zur Begrenzung der Erzeugung wurden auch die folgenden Verordnungen erlassen: (1) die Verordnung Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 1), durch die eine Prämienregelung für die Erzeuger eingeführt wurden, die auf die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verzichteten oder ihre Milchkuhbestände auf Bestände zur Fleischerzeugung umstellen; (2) die Verordnung Nr. 1081/77 des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 10), durch die die aufgrund der Richtlinie 72/159/EWG gewährten Beihilfen für den Ankauf von Milchkühen ausgesetzt wurden; (3) die Verordnung Nr. 1946/81 des Rates vom 30. Juni 1981 (ABl. L 197, S. 32), durch die Beschränkungen der Investitionsbeihilfen in der Milchproduktion festgelegt wurden.
(27) - Urteile vom 28. April 1988 in den Rechtssachen 120/86 und 170/86 (Slg. 1988, 2321 bzw. 2355).
(28) - Vgl. auch die Urteile vom 11. Dezember 1990 in der Rechtssache C-189/89 (Spagl, Slg. 1990, I-4539) und in der Rechtssache C-217/89 (Pastätter, Slg. 1990, I-4585).
(29) - Vgl. auch die weiteren Erläuterungen, die sich zu diesem Punkt aus dem Urteil vom 22. Oktober 1991 in der Rechtssache C-44/89 (Von Deetzen II, Slg. 1991, I-5119, Randnr. 21) und aus dem (in Fußnote 15 bereits zitierten) Urteil Herbrink, Randnr. 15, ergeben.
(30) - Vgl. zu diesem Punkt die Randnr. 27 des bereits wiederholt zitierten Urteils Cornée: "... die Erzeuger mit einem - auch vor dem Inkrafttreten der Regelung genehmigten - Entwicklungsplan [können sich]nicht auf irgendein auf die Durchführung ihres Plans gestütztes berechtigtes Vertrauen berufen, um sich etwaigen Herabsetzungen dieser Referenzmengen zu widersetzen, wenn die Herabsetzungen von der einschlägigen Gemeinschaftsregelung zugelassen werden und sich nicht speziell auf die Referenzmengen dieser Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern beziehen" (Hervorhebung durch mich).
(31) - Siehe u. a. die Urteile vom 15. Juli 1982 in der Rechtssache 245/81 (Edeka, Slg. 1982, 2745, Randnr. 11), vom 25. November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201/85 und 202/85 (Klensch u. a., Slg. 1986, 3477, Randnr. 9), vom 21. Februar 1990 in den verbundenen Rechtssachen C-267/88 bis 285/88 (Wuidart u. a., Slg. 1990, I-435, Randnr. 13) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-351/92 (Graff, Slg. 1994, I-3361, Randnr. 15).
(32) - Siehe z. B. die Urteile vom 17. Juli 1963 in der Rechtssache 13/63 (Italien/Kommission, Slg. 1963, 359, III4a), vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache 106/83 (Sermide, Slg. 1984, 4209, Randnr. 28), vom 20. September 1988 in der Rechtssache 203/86 (Spanien/Rat, Slg. 1988, 4563, Randnr. 25) und vom 13. Dezember 1994 in der Rechtssache C-306/93 (SMW Winzersekt, Slg. 1994, I-5555, Randnr. 30).
(33) - Vgl. zu diesem Punkt die Urteile vom 27. Oktober 1971 in der Rechtssache 6/71 (Rheinmühlen Düsseldorf, Slg. 1971, 819, Randnr. 14), vom 15. Dezember 1983 in den verbundenen Rechtssachen 31/82, 138/82 und 204/82 (Metallurgiki Halyps, Slg. 1983, 4193, Randnr. 12), und vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 69 ff., insbesondere Randnr. 74). Vgl. in diesem Zusammenhang auch K. Lenärts, "L'égalité de traitement en droit communautaire: Un principe unique aux apparences multiples", Cahiers de droit européen 1991, S. 3 ff., insbesondere unter II A 7.
(34) - Vgl. als Beispiel die Urteile vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache 84/87 (Erpelding, Slg. 1988, 2647, Randnr. 26) und vom 27. Mai 1993 in der Rechtssache C-290/91 (Peter, Slg. 1993, I-2981, Randnr. 13) sowie das bereits (in Fußnote 31) zitierte Urteil Graff, Randnr. 26.
(35) - Wie entschieden worden ist (vgl. das in der vorstehenden Fußnote zitierte Urteil Erpelding, Randnr. 26), steht dieses Ziel im Einklang mit Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben a und b des Vertrages.
(36) - Siehe in diesem Zusammenhang das bereits (in Fußnote 26) zitierte Urteil Bozzetti. Randnr. 34 dieses Urteils (das auf Vorabentscheidungsfragen nach der Bedeutung und der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1079/77 über die Erhebung einer Mitverantwortungsabgabe im Milchsektor erging) lautet: "Der Umstand, daß die Einführung der Mitverantwortungsabgabe im Rahmen der gemeinsamen Marktorganistation für bestimmte Erzeuger je nach der individuellen Ausrichtung ihrer Erzeugung oder den örtlichen Bedingungen unterschiedliche Auswirkungen haben kann, kann nicht als eine nach Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung angesehen werden, da die Festsetzung der Abgabe auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepassten Kriterien für alle von dieser Organisation erfassten Erzeugnisse beruht."
(37) - Vgl. u. a. das bereits (in Fußnote 32) zitierte Urteil SMW Winzersekt, Randnr. 21, das ebenfalls (in Fußnote 33) zitierte Urteil Deutschland/Rat, Randnrn. 89 ff., sowie die Urteile vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88 (Fedesa, Slg. 1990, I-4023, Randnr. 14) und vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87 (Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnrn. 21 und 22).
(38) - Vgl. das bereits (in Fußnote 34) zitierte Urteil Erpelding, Randnr. 26, und das bereits (in Fußnote 20) zitierte Urteil Kühn, Randnr. 17.
(39) - Slg. 1994, I-955.
(40) - In dieser Hinsicht unterscheiden sich die tatsächlichen Gegebenheiten der vorliegenden Rechtssache auch von den tatsächlichen Gegebenheiten, in bezug auf die die Vorabentscheidungsfragen gestellt wurden, auf die das Urteil vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88 (Wachauf, Slg. 1989, 2609) ergangen ist.
(41) - Siehe aus der neueren Rechtsprechung das bereits (in Fußnote 32) zitierte Urteil SMW Winzersekt, Randnr. 22, und das ebenfalls bereits (in Fußnote 33) zitierte Urteil Deutschland/Rat, Randnr. 78. Vgl. auch das (in Fußnote 20 zitierte) Urteil Kühn, Randnr. 16, das (in Fußnote 29 zitierte) Urteil Von Deetzen II, Randnr. 28, das (in Fußnote 40 zitierte) Urteil Wachauf, Randnr. 18, das (in Fußnote 37 zitierte) Urteil Schräder, Randnr. 15, und schließlich das Urteil vom 13. Dezember 1979 in der Rechtssache 44/79 (Hauer, Slg. 1979, 3727, insbesondere Randnrn. 23 und 32).
(42) - Siehe insbesondere das (in Fußnote 20 zitierte) Urteil Kühn, Randnr. 17.
(43) - In den von den Rechtsmittelführern des Ausgangsverfahrens eingereichten Erklärungen wird ausgeführt, daß dies zumindest für einige von ihnen tatsächlich zutrifft (siehe insbesondere S. 2 und 3 der französischen Übersetzung).
(44) - Vgl. das (in Fußnote 20 zitierte) Urteil Kühn, Randnr. 17. Vgl. auch die Urteile vom 9. Dezember 1982 in der Rechtssache 258/81 (Metallurgiki Halyps, Slg. 1982, 4261, Randnr. 13) und vom 19. September 1985 in den verbundenen Rechtssachen 172/83 und 226/83 (Hoogovens Gröp, Slg. 1985, 2831, Randnr. 29), wonach nicht angenommen werden kann, daß Produktionseinschränkungen, die aufgrund der wirtschaftlichen Lage vorgeschrieben werden, deshalb eine Verletzung des Eigentumsrechts darstellen, weil sie die Rentabilität oder den Bestand bestimmter Unternehmen beeinträchtigen können.
(45) - Wachauf (zitiert in Fußnote 40), Randnr. 19, Cornée (zitiert in Fußnote 16), insbesondere Randnr. 14, Spronk (zitiert in Fußnote 17), insbesondere Randnrn. 13, 17 und 28, und Klensch (zitiert in Fußnote 31), insbesondere Randnrn. 8 und 9.
(46) - Ganz anders ist die Frage natürlich gelagert, wenn die Mitgliedstaaten von dem ihnen durch die gemeinschaftsrechtliche Regelung eingeräumten Ermessen Gebrauch machen und ein System der Zuteilung von spezifischen Referenzmengen an die Erzeuger einführen, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben; in diesem Fall müssen die Regelungen, die dieses System bilden, auch wenn ihre Einführung nicht aufgrund der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts geboten ist (wie auch jede normative oder individuelle Regelung, die von einem Gemeinschaftsorgan oder von einem nationalen Organ in Ausübung von Befugnissen erlassen wird, die ihm das Gemeinschaftsrecht einräumt), sich innerhalb der Grenzen bewegen, die durch die obengenannten allgemeinen Grundsätze gesetzt werden. Dies ist im übrigen auch der Gedanke, der den wiederholt zitierten Urteilen Cornée (vgl. insbesondere Randnrn. 13 bis 16, 21, 22 und 25 ff.) und Spronk (vgl. insbesondere Randnrn. 13 bis 17, 28 und 29) in ihrer Gesamtheit zugrunde liegt.
(47) - Vgl. in diesem Zusammenhang das Urteil vom 21. September 1983 in den verbundenen Rechtssachen 205/82 bis 215/82 (Deutsche Milchkontor, Slg. 1983, 2633, Randnrn. 30 ff., insbesondere Randnr. 33) und auf dem Gebiet der gemeinschaftlichen Regelung des Systems der Zusatzabgabe auf Milch, das (in Fußnote 34 zitierte) Urteil Peter, Randnrn. 8 ff. Vgl. auch die Nrn. 20 ff. der Schlussanträge des Generalanwalt F. G. Jacobs in der letztgenannten Rechtssache sowie die Nrn. 38 und 39 der Schlussanträge des Generalanwalts W. Van Gerven in der Rechtssache C-371/92, in der das Urteil vom 8. Juni 1994 (Ellinika Dimitriaka, Slg. 1994, I-2391) ergangen ist.