62013CJ0206_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑206/13,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Itaalia) 14. veebruari 2013. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 18. aprillil 2013, menetluses
Cruciano Siragusa
versus
Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo,
EUROOPA KOHUS (kümnes koda),
koosseisus: koja president E. Juhász, kohtunikud A. Rosas (ettekandja) ja D. Šváby,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades kirjalikke seisukohti, mille esitasid:
– Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato
G. Palatiello,
– Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek ja J. Vláčil,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. Bulterman ja C. Schillemans,
– Euroopa Komisjon, esindajad: L. Pignataro-Nolin ja C. Zadra,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 17 ja proportsionaalsuse põhimõte tõlgendamist.
2. Taotlus on esitatud C. Siragusa ja Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (Sitsiilia maakond – Palermo kultuuri- ja looduspärandi järelevalve amet) vahelises kohtuvaidluses otsuse üle, millega kohustati taastama C. Siragusale kuuluva maatüki esialgne seisukord.
Õiguslik raamistik
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et maastikukaitsealal asuva ja maastikukaitseservituudiga koormatud kinnisasja omanikul ei ole ilma pädeva haldusasutuse loata seal õigust teostada mingeid töid.
4. 22. jaanuari 2004. aasta dekreetseadus nr 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio (kultuuri‑ ja looduspärandi seadustik); edaspidi „dekreetseadus nr 42/04”), põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis, näeb artikli 146 lõigetes 1 ja 2 ette, et seaduse alusel kaitse alla võetud kinnisasja omanik ei või seda hävitada ega teha muudatusi, mis kahjustavad kaitstavaid maastikuväärtusi. Enne muudatuste tegemist peab ta taotlema eelneva loa. Kui ta teeb muudatusi ilma luba taotlemata, võib haldusasutus juhul, kui valminud ehitis on kaitstud huvidega kooskõlas, lubada nende tegemist tagantjärele vastavalt kõnealuse dekreetseaduse artikli 167 lõigetele 4 ja 5.
5. Dekreetseaduse nr 42/04 artiklis 167 on nimetatud selle dekreetseadusega sätestatud kohustuste täitmatajätmise tagajärjed. Artikli 167 lõikes 4 on märgitud, et pädev haldusasutus kontrollib vaadeldavate tööde kooskõla maastikukaitsenõuetega järgmistel juhtudel:
„a)
tööde puhul, mis on tehtud ilma nõutava loata või sellele mittevastavalt ja millega ei ole loodud kasulikku pinda või mahtu või suurendatud õiguspäraselt ehitatud pinda või mahtu”.
6. Juhul kui tegemist ei ole töödega, millega on loodud kasulik pind või maht või suurendatud õiguspäraselt ehitatud pinda või mahtu, ja kui tuvastatakse, et tööd vastavad maastikukaitse nõuetele, võidakse rikkujalt nõuda rahalise karistuse tasumist.
Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimus
7. Põhikohtuasja kaebuse esitajale kuulub maastikukaitseservituutidega koormatud maa-alal asuv kinnisasi. Ta tegi sellel kinnisasjal ilma eelneva loata muudatusi ja küsis nende seadustamiseks Comune di Trabia’lt tagantjärele ehitusluba, mille andmiseks pidi eelneva heakskiidu andma pädev Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo.
8. Viimane võttis 4. aprillil 2011 vastu korralduse, millega C. Siragusat kohustati taastama maatüki esialgne seisukord, lammutades õigusvastased ehitised 120 päeva jooksul alates korralduse kättesaamisest. Korraldust põhjendati asjaoluga, et vaidlusaluste tööde vastavust dekreetseaduse nr 42/04 artiklites 167 ja 181 sätestatud maastikukaitse nõuetele ei saa kontrollida, kuna teostatud töödega suurendati mahtu.
9. Põhikohtuasja kaebuse esitaja esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule kõnealuse korralduse peale kaebuse.
10. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et liidu õiguses ei ole maastikukaitse keskkonnakaitsega võrreldes iseseisev ja kontseptuaalselt eraldiseisev valdkond, vaid selle osa. Sellega seoses viitab ta:
– Euroopa Ühenduse nimel nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1) heaks kiidetud keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (edaspidi „Århusi konventsioon”) artikli 2 lõike 3 punktile a;
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrusele (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT L 264, lk 13);
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. veebruari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 41, lk 26; ELT eriväljaanne 15/07, lk 375) artikli 2 punkti 1 alapunktile a, ja
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1) artiklitele 1 ja 3.
11. Lisaks tuletab eelotsusetaotluse esitanud kohus meelde, et keskkonnakaitse valdkond kuulub Euroopa Liidu pädevusse ELL artikli 3 lõike 3 ja ELL artikli 21 lõike 2 punkti f alusel ning ka ELTL artikli 4 lõike 2 punkti e ning ELTL artiklite 11, 114 ja 191 alusel.
12. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitel piiravad erategevust maastikukaitse süsteemis servituudid, mis ei ole tingimata absoluutset ehituskeeldu ettenägevad servitudes non aedificandi . Sellest järeldub, et igasugune ehitustegevus, sealhulgas ka mahtu suurendav tegevus, ei kahjusta tingimata ja alati maastikukaitse normidega kaitstavaid väärtusi.
13. Kontrolli, millega kaasneb tagantjärele seadustamise võimalus pärast rahalise karistuse tasumist, võiks igal konkreetsel juhul olla võimalik teostada, kui dekreetseadus nr 42/04 ei näeks rangelt ja abstraktselt ette eeldust, mis välistab tööd, mille tulemus on „kasuliku pinna või mahu väljaehitamine või õiguspäraselt ehitatud pinna või mahu suurendamine”. Tegelikult võiks ka sellisel juhul konkreetse hinnangu põhjal selguda, et tehtud tööde allesjätmine on maastikukaitsega kooskõlas.
14. Seetõttu on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas dekreetseaduse nr 42/04 artikkel 167, mis välistab eelduse põhjal teatud töödeliigi puhul võimaluse kontrollida nende kooskõla maastikukaitsega ning näeb karistuseks ette lammutamise, võib endast kujutada harta artiklis 17 sätestatud omandiõiguse põhjendamatut ja ebaproportsionaalset riivet, kui kõnealust harta artiklit tuleb tõlgendada nii, et omandiõiguse piiranguid võib kehtestada ainult pärast vastanduva huvi tegeliku – ja mitte ainult teoreetilise – olemasolu kontrolli. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab ka proportsionaalsuse põhimõttele kui liidu õiguse üldpõhimõttele.
15. Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] harta artikliga 17 ja proportsionaalsuse põhimõtte kui [l]iidu õiguse üldpõhimõttega on vastuolus siseriikliku õigusnormi kohaldamine, mis nagu […] dekreetseaduse nr 42/04 artikli 167 lõike 4 punkt a välistab maastikukaitsealase loa tagantjärele väljastamise võimaluse mis tahes inimtegevuse seadustamiseks, millega suurendatakse pinda ja mahtu, sõltumata sellest, kas konkreetselt on kontrollitud kõnealuse tegevuse kokkusobivust asjassepuutuva koha maastikukaitse väärtustega?”
Euroopa Kohtu pädevus
16. Esitatud küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas harta artiklit 17 ja proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugune siseriikliku õiguse säte nagu dekreetseaduse nr 42/04 artikli 167 lõike 4 punkt a.
17. Kõik seisukohti esitanud huvitatud isikud väidavad, et Euroopa Kohtul puudub pädevus esitatud eelotsuse küsimusele vastamiseks, kuna puudub piisav seos liidu õigusega. Muu hulgas tuletavad nad meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on selgitada, milline on seos nende liidu õiguse sätete, mille tõlgendust taotletakse, ja dekreetseaduse nr 42/04 artikli 167 lõike 4 punkti a vahel.
18. Euroopa Komisjon analüüsib siiski eelotsusetaotluses viidatud erinevaid õigusakte, märkides neist igaühe kohta järgmist:
– otsus 2005/370 piirdub Århusi konventsiooni sisseviimisega liidu õiguskorda ja selle puhul on tegemist liidu meetmega, mida liikmesriigid ei pea omakorda vastu võtma;
– määrus nr 1367/2006 ei ole suunatud liikmesriikidele, vaid liidu institutsioonidele, ja sellel ei ole seost ei põhikohtuasja faktiliste asjaoludega ega ammugi mitte dekreetseadusega nr 42/04;
– sama kehtib ka keskkonnateabele avalikku juurdepääsu käsitleva direktiivi 2003/4 kohta;
– toimikust ei ilmne, et direktiiv 2011/92 oleks põhikohtuasjas toimuva vaidluse seisukohalt asjakohane, kuna C. Siragusa teostatud tööde puhul ei teki sellest direktiivist kinnipidamise küsimust, sest asjaomaste tööde keskkonnamõju ei hinnata;
– ELL artikli 3 lõige 3 ja ELL artikli 21 lõike 2 punkt f on suunatud liidule, mitte liikmesriikidele;
– ELTL artikli 4 lõike 2 punkt e puudutab pädevuse jaotust liikmesriikide ja liidu vahel ning asub põhimõtteid käsitlevas osas;
– ELTL artikkel 11 on samuti suunatud liidule;
– ELTL artikkel 114 on suunatud liidus ette nähtud institutsioonidele, mitte liikmesriikidele; ja
– isegi kui oletada, et põhikohtuasjas vaidluse all olevad õigusnormid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse läbi viite ELTL artiklile 191, on Euroopa Kohtul juba olnud juhust selgitada, et kuna ELTL artikkel 191 on suunatud liidu meetmetele, siis ei saa isikud nimetatud sättele kui sellisele tugineda keskkonnapoliitika valdkonda kuuluvate siseriiklike õigusnormide kohaldamise vältimiseks, juhul kui kohaldatav ei ole ükski ELTL artikli 192 alusel vastuvõetud liidu õigusnorm, mis hõlmaks konkreetselt asjassepuutuvat olukorda (9. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑378/08: ERG jt, EKL 2010, lk I‑1919, punkt 46).
19. Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 punktile c peab eelotsusetaotluses olema selgitus, millistel põhjustel siseriiklik kohus on tõstatanud liidu õigusnormide tõlgendamise või kehtivuse küsimuse ning millist seost ta nende õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate siseriiklike õigusnormide vahel näeb. See selgitus, nagu ka nimetatud kodukorra artikli 94 punktis a nõutud lühiülevaade faktilistest andmetest peavad Euroopa Kohtul lisaks eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kontrollimisele aitama kindlaks teha, kas ta on pädev esitatud küsimusele vastama.
20. Harta artikli 51 lõige 1 näeb ette, et harta sätteid kohaldatakse liikmesriikide suhtes ainult liidu õiguse rakendamisel. ELL artikli 6 lõige 1 täpsustab sarnaselt harta artikli 51 lõikele 2, et harta sätted ei laienda liidu pädevust võrreldes aluslepingutes määratletuga. Seega hartat arvestades peab Euroopa Kohus liidu õigust tõlgendama liidule antud pädevuse piirides (15. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑256/11: Dereci jt, EKL 2011, lk I‑11315, punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika).
21. Euroopa Kohus on juba meelde tuletanud, et ta ei saa harta alusel hinnata siseriiklikke õigusnorme, mis ei kuulu liidu õiguse raamesse. Seevastu juhul, kui need normid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, peab Euroopa Kohus, kelle poole on pöördutud eelotsuse saamiseks, andma kõik tõlgendamiseks vajalikud juhised, et liikmesriigi kohus saaks hinnata kõnealuste õigusnormide vastavust põhiõigustele, mille kaitse ta tagab (vt 26. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑617/10: Åkerberg Fransson, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika).
22. Seda liidu põhiõiguste kohaldamisala tõlgendust toetavad selgitused harta artikli 51 kohta, mida tuleb ELL artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu ja harta artikli 52 lõike 7 kohaselt arvesse võtta harta kõnealuse artikli tõlgendamisel (vt selle kohta 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑279/09: DEB, EKL 2010, lk I‑13849, punkt 32). Nende selgituste kohaselt on liidu kontekstis määratletud põhiõiguste austamise nõue liikmesriikidele siduv ainult siis, kui nad tegutsevad liidu õiguse kohaldamisalas.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjelduse kohaselt puudutab põhikohtuasi korraldust, millega C. Siragusat kohustatakse lammutama ehitist, mis on püstitatud kultuuri‑ ja looduspärandi kaitse seadust rikkudes. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul on niisugune menetlus seotud liidu õigusega, sest kõnealuses siseriiklikus õiguses käsitletav maastikukaitse on keskkonnakaitse osa. Nimetatud kohus viitab sellega seoses erinevatele liidu õiguse sätetele keskkonna valdkonnas.
24. Tuleb siiski meelde tuletada, et mõiste „liidu õiguse kohaldamine” harta artikli 51 tähenduses eeldab teatava tihedusega seose olemasolu, mis ulatub kaugemale sellest, et asjaomaste valdkondade puhul on tegemist naabervaldkondadega või et üks neist valdkondadest avaldab teisele kaudset mõju (vt selle kohta 29. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑299/95: Kremzow, EKL 1997, lk I‑2629, punkt 16).
25. Selleks et välja selgitada, kas liikmesriigi õigusnormide puhul on tegemist liidu õiguse kohaldamisega harta artikli 51 tähenduses, tuleb teiste tegurite hulgas hinnata, kas asjaomaste siseriiklike õigusnormide eesmärk on liidu õiguse sätte kohaldamine, milline on selle siseriikliku õigusnormi iseloom ja kas see järgib teistsuguseid eesmärke kui liidu õigus, isegi kui need siseriiklikud õigusnormid mõjutavad liidu õigust vaid kaudselt, ning seda, kas selles valdkonnas on olemas liidu õiguse erinormid või normid, mis võivad seda valdkonda mõjutada (vt 18. detsembri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑309/96: Annibaldi, EKL 1997, lk I‑7493, punktid 21–23; 8. novembri 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑40/11: Iida, punkt 79; ja 8. mai 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑87/12: Ymeraga jt, punkt 41).
26. Euroopa Kohus on nimelt jõudnud järeldusele, et liidu põhiõigused ei ole siseriiklike õigusnormide suhtes kohaldatavad, kui asjaomast valdkonda puudutavad liidu õiguse normid ei näe liikmesriikidele põhikohtuasjas vaidluse all olevas olukorras ette mingeid kohustusi (vt 13. juuni 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑144/95: Maurin, EKL 1996, lk I‑2909, punktid 11 ja 12).
27. Nagu on märkinud oma seisukohad esitanud huvitatud isikud, ei pane eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud ELL ja ELTL sätted, Århusi konventsiooni puudutavad õigusaktid ega direktiivid 2003/4 ja 2011/92 liikmesriikidele konkreetseid kohustusi maastiku kaitsmiseks, nagu seda teeb Itaalia õigus.
28. Nende õigusaktide ja dekreetseaduse nr 42/04 eesmärgid ei ole samad, olgugi et maastik on üks teguritest, mida direktiivi 2011/92 kohaselt võetakse arvesse teatava projekti keskkonnamõju hindamisel, ja see kuulub nende tegurite hulka, mida võetakse arvesse keskkonnateabe puhul, mida käsitlevad Århusi konventsioon, määrus nr 1367/2006 ja direktiiv 2003/4.
29. Euroopa Kohus otsustas eespool viidatud kohtuotsuses Annibaldi, millele viitavad harta artiklit 51 puudutavad selgitused, et pelk asjaolu, et liikmesriigi seadus võib kaudselt mõjutada põllumajandusturgude ühise korralduse toimimist, ei saa endast kujutada piisavat seost (vt eespool viidatud kohtuotsus Annibaldi, punkt 22; vt ka eespool viidatud kohtuotsus Kremzow, punkt 16).
30. Sellega seoses ei võimalda ükski tegur järeldada, et põhikohtuasjas asjakohased dekreetseaduse nr 42/04 sätted kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse. Nende sätete puhul ei ole nimelt tegemist liidu õiguse kohaldamisega ning see eristabki käesoleva eelotsusetaotlusega seotud põhikohtuasja sellest kohtuasjast, mille pinnalt tehti 15. jaanuari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑416/10: Križan jt, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab.
31. Lisaks tuleb arvestada põhiõiguste kaitsmise eesmärki liidus: selleks on tagada, et liidu tegevusvaldkondades neid õigusi ei rikutaks kas liidu tegevuse kaudu või liikmesriikide poolt liidu õiguse kohaldamise kaudu.
32. Selle eesmärgi taotlemine on põhjendatud vajadusega vältida seda, et põhiõiguste kaitse, mis olenevalt asjaomaste liikmesriikide õigusest võib olla erinev, kahjustaks liidu õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust (vt selle kohta 17. detsembri 1970. aasta otsus kohtuasjas 11/70: Internationale Handelsgesellschaft, EKL 1970, lk 1125, punkt 3, ja 26. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑399/11: Melloni, punkt 60). Eelotsusetaotlusest ei ilmne aga, et põhikohtuasjas valitseks niisugune oht.
33. Kõigist neist asjaoludest tuleneb, et Euroopa Kohtu pädevus harta artikli 17 tõlgendamiseks ei ole leidnud tõendamist (vt selle kohta 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑245/09: Omalet, EKL 2010, lk I‑13771, punkt 18; 1. märtsi 2011. aasta määrus kohtuasjas C‑457/09: Chartry, EKL 2011, lk I‑819, punktid 25 ja 26; 10. mai 2012. aasta määrus kohtuasjas C‑134/12: Corpul Naţional al Poliţiştilor, punkt 15; 7. veebruari 2013. aasta määrus kohtuasjas C‑498/12: Pedone, punkt 15, ning 7. novembri 2013. aasta määrus kohtuasjas C‑371/13: SC Schuster & Co Ecologic, punkt 18).
34. Mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtet, siis see kuulub liidu õiguse üldpõhimõtete hulka, mida tuleb järgida nendes liikmeriigi õigusaktides, mis kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse või millega rakendatakse liidu õigust (vt selle kohta 18. veebruari 1982. aasta otsus kohtuasjas 77/81: Zuckerfabrik Franken, EKL 1982, lk 681, punkt 22; 16. mai 1989. aasta otsus kohtuasjas 382/87: Buet ja EBS, EKL 1989, lk 1235, punkt 11; 2. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑2/93: Exportslachterijen van Oordegem, EKL 1994, lk I‑2283, punkt 20, ja 2. detsembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑422/09, C‑425/09 ja C‑426/09: Vandorou jt, EKL 2010, lk I‑12411, punkt 65).
35. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole toonud välja piisavat seost, mis tõendaks, et dekreetseaduse nr 42/04 artikli 167 lõike 4 punkt a kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse või rakendab seda, siis ei ole leidnud tõendamist ka Euroopa Kohtu pädevus tõlgendada käesolevas asjas proportsionaalsuse põhimõtet.
36. Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et Euroopa Kohtul puudub pädevus Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia esitatud küsimusele vastamiseks.
Kohtukulud
37. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:
Euroopa Kohtul puudub pädevus Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Itaalia) esitatud küsimusele vastamiseks.