62001CJ0130_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-130/01,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Valero Jordana, e J. Adda, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Francesa, representada por D. Colas e G. de Bergues, na qualidade de agentes,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar programas de redução da poluição que incluam objectivos de qualidade para as 99 substâncias perigosas enumeradas no anexo da petição, e ao não comunicar à Comissão, sob forma resumida, os referidos programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 123; EE 15 F1 p. 165), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, C. Gulmann, V. Skouris (relator), F. Macken e N. Colneric, juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Julho de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Março de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar programas de redução da poluição que incluam objectivos de qualidade para as 99 substâncias perigosas enumeradas no anexo da petição (a seguir «substâncias controvertidas»), e ao não lhe comunicar, sob forma resumida, os referidos programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
Enquadramento jurídico
2 A Directiva 76/464 tem por objecto, segundo o seu primeiro considerando, proteger o meio aquático da Comunidade contra a poluição, nomeadamente contra a poluição causada por determinadas substâncias persistentes, tóxicas e bioacumuláveis.
3 Para este efeito, a Directiva 76/464 estabelece uma distinção entre duas categorias de substâncias perigosas, que o seu anexo classifica, respectivamente, numa Lista I e numa Lista II de famílias e de grupos de substâncias.
4 A Lista I incluída no anexo da Directiva 76/464 (a seguir «Lista I») refere-se a determinadas substâncias individuais particularmente perigosas.
5 Resulta dos artigos 2.° e 3.° da referida directiva que o regime das substâncias incluídas na Lista I tem em vista eliminar a poluição das águas por estas substâncias, devendo qualquer descarga das mesmas ser submetida a uma autorização prévia que fixe, se necessário, normas de emissão e que é concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa.
6 Relativamente às mesmas substâncias, o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Directiva 76/464 prevê que o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, estabeleça valores-limite que as normas de emissão não devem ultrapassar, assim como objectivos de qualidade fixados principalmente em função da toxicidade, da persistência e da acumulação dessas substâncias nos organismos vivos e nos sedimentos.
7 A Lista II que consta em anexo à Directiva 76/464 (a seguir «Lista II») inclui substâncias que produzem efeitos prejudiciais no meio aquático mas que podem, no entanto, ser limitados a uma certa zona e que dependem das características das águas de recepção assim como da sua localização.
8 A Lista II inclui, de acordo com o seu primeiro parágrafo, primeiro travessão, as substâncias que fazem parte das famílias e dos grupos de substâncias constantes da Lista I e para as quais os valores-limite de emissão referidos no artigo 6.° da Directiva 76/464 não foram fixados pelo Conselho. São actualmente abrangidos por este travessão, e incluem-se, assim, no regime aplicável às substâncias da Lista II, 99 substâncias que constituem também as substâncias controvertidas.
9 O regime aplicável às substâncias incluídas na Lista II tem em vista, em conformidade com o artigo 2.° da Directiva 76/464, reduzir a poluição das águas por estas substâncias através de medidas adequadas a tomar pelos Estados-Membros.
10 Estas medidas são precisadas no artigo 7.° da directiva, que dispõe:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.° por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.° e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.° 3.
3. Os programas referidos no n.° 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos, e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis.
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
7. A Comissão organizará regularmente com os Estados-Membros uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»
11 A Directiva 76/464 não fixa um prazo para a sua transposição. No entanto, o seu artigo 12.°, n.° 2, prevê que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da referida directiva, as primeiras propostas elaboradas com base na análise comparada dos programas elaborados pelos Estados-Membros. Considerando que estes últimos não estavam em condições de lhe fornecer elementos pertinentes dentro desse prazo, a Comissão propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, que fixassem a data de 15 de Setembro de 1981 para a elaboração dos programas e o dia 15 de Setembro de 1986 para a sua aplicação.
12 O primeiro e segundo parágrafos do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 76/464, na redacção dada pela Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48), dispõe:
«De três em três anos os Estados-Membros transmitirão à Comissão informações sobre a aplicação da presente directiva, no âmbito de um relatório sectorial que abranja igualmente as outras directivas comunitárias pertinentes. Esse relatório deve ser elaborado com base num questionário ou num esquema elaborado pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no artigo 6.° da Directiva 91/692/CEE [...]. Esse questionário ou esquema deve ser enviado aos Estados-Membros seis meses antes do início do período abrangido pelo relatório. O relatório deve ser enviado à Comissão num prazo de nove meses a contar do final do período de três anos a que se refere.
O primeiro relatório abrangerá o período de 1993 a 1995, inclusive.»
Procedimento pré-contencioso
13 Por carta de 21 de Agosto de 1985, a Comissão recordou ao Governo francês as obrigações que resultam do artigo 7.° da Directiva 76/464 para a República Francesa. Em resposta à referida carta, este governo comunicou à Comissão, em 31 de Janeiro de 1986, informações relativas às medidas respeitantes à poluição pelo chumbo, cobre, zinco e níquel.
14 Na sequência de reuniões de peritos nacionais, em 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1989, nas quais a lista das 99 substâncias prioritárias da Lista II foi elaborada, a Comissão convidou o Governo francês, por carta de 26 de Setembro de 1989, a comunicar-lhe os programas de redução de poluição referidos no artigo 7.° da Directiva 76/464. Esta carta não obteve resposta.
15 Por carta de 4 de Abril de 1990, a Comissão convidou de novo o Governo francês a comunicar-lhe uma lista actualizada mencionando quais das substâncias controvertidas eram descarregadas no meio aquático em França, os objectivos de qualidade aplicáveis no momento em que as autorizações de descarga tinham sido concedidas e, eventualmente, as razões pelas quais tais objectivos não tinham sido fixados, assim como um calendário indicando em que data a República Francesa os elaboraria.
16 O Governo francês não respondeu a esta carta.
17 Através de uma notificação de incumprimento de 26 de Fevereiro de 1991, a Comissão convidou o Governo francês a apresentar as suas observações quanto à acusação de violação do artigo 7.° da Directiva 76/464 resultante da inexistência de programas de redução da poluição causada pelas substâncias controvertidas.
18 Por cartas de 25 de Outubro de 1991 e de 22 de Abril de 1993, o Governo francês apresentou as medidas tomadas para efeitos da transposição do artigo 7.° da referida directiva, contestando a necessidade do estabelecimento de objectivos de qualidade quantificados para cada uma das substâncias controvertidas.
19 Considerando que devia concluir pela má aplicação do artigo 7.° da Directiva 76/464, a Comissão enviou, em 18 de Maio de 1993, um parecer fundamentado à República Francesa.
20 Por cartas de 30 de Julho de 1993 e de 20 de Junho de 1996, o Governo francês respondeu a este parecer fundamentado. Em 26 de Novembro de 1996, transmitiu à Comissão, nos termos das disposições da Directiva 91/692, vários relatórios relativos à execução das directivas sobre a água, incluindo a Directiva 76/464.
21 Por carta de 28 de Novembro de 1998, a Comissão apresentou às autoridades francesas, sem prejuízo do processo por infracção iniciado contra a República Francesa, um pedido de informação relativo à implementação de programas de redução da poluição pelas substâncias da Lista II, nos termos do artigo 7.° da Directiva 76/464. Esta carta não obteve resposta.
22 Não tendo tomado em consideração, no parecer fundamentado de 18 de Maio de 1993, a carta do Governo francês de 22 de Abril de 1993, a Comissão precisou o alcance do incumprimento censurado à República Francesa num parecer fundamentado complementar datado de 24 de Fevereiro de 2000 e convidou este Estado-Membro a dar-lhe cumprimento num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
23 Não tendo recebido qualquer resposta e considerando que a República Francesa não tinha adoptado no prazo fixado as medidas requeridas para dar cumprimento ao parecer fundamentado que lhe tinha sido dirigido, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
24 A Comissão considera que, se é evidente que a República Francesa implementou determinadas medidas com vista a lutar contra a poluição do meio aquático por substâncias perigosas, estes instrumentos não constituem programas de redução da poluição causada pelas substâncias controvertidas que incluam objectivos de qualidade para as águas receptoras, na acepção do artigo 7.° da Directiva 76/464.
25 Em apoio da sua acção, a Comissão alega, por um lado, que os objectivos de qualidade estabelecidos pela regulamentação francesa para as águas onde são despejadas as substâncias controvertidas não correspondem ao conceito de objectivos de qualidade na acepção do n.° 3 deste artigo.
26 Por outro lado, alega que o exame do conjunto das medidas comunicadas pelo Governo francês como medidas de transposição do artigo 7.° da Directiva 76/464 não revelam a existência de uma iniciativa programática em conformidade com a directiva. Considera, essencialmente, que se trata de uma série de medidas descoordenadas entre si, que não incluem nem termo nem calendário, não executam uma planificação concreta e articulada que fixe objectivos concretos de redução das emissões a atingir em prazos fixados, não apresentam uma estrutura transparente, completa e coerente, nem abrangem a totalidade das águas receptoras do território francês.
27 Além disso, a Comissão alega, subsidiariamente, que, se os programas na acepção da Directiva 76/464 foram efectivamente implementados, as autoridades francesas não lhe comunicaram nem estes programas nem os resultados da sua aplicação, violando assim o artigo 7.°, n.° 6, desta directiva.
28 O Governo francês alega que elaborou e implementou um programa nacional de redução de poluição causada pelas substâncias referidas na Lista II e que os elementos fundamentais deste programa foram notificados à Comissão, pelo menos na sua resposta à notificação de incumprimento. No entanto, este governo não contesta que a apresentação dos documentos comunicados à Comissão no decurso do procedimento pré-contencioso pôde ter dificultado a apreensão da lógica subjacente à sua estratégia de transposição da Directiva 76/464.
29 O Governo francês indica que, em substância, este programa de transposição inclui, por um lado, a obrigação de os industriais, que são os principais responsáveis das descargas de substâncias perigosas, efectuarem trabalhos nas instalações demasiado poluentes e, por outro, acções aplicáveis na totalidade do território e abrangendo alguns sectores industriais, de modo a tomar em conta as outras fontes de poluição, quando estas não podem ser localizadas.
30 O principal instrumento deste programa é, com efeito, a realização de trabalhos de despoluição nas instalações industriais classificadas, impostos sob pena de os industriais não receberem autorizações de funcionamento quando as descargas destas instalações não sejam conformes aos objectivos de qualidade das águas definidos localmente. Por conseguinte, este programa assenta amplamente na Lei n.° 76-663, de 19 de Julho de 1976, relativa às instalações classificadas para a protecção do ambiente (JORF de 20 de Julho de 1976, p. 4320, a seguir «Lei n.° 76-663»), que regula a adopção de decisões departamentais que autorizam o funcionamento de aproximadamente 65 000 instalações. É, assim, a nível da decisão de autorização de instalação individual que são determinadas, em função das características dessa instalação, as substâncias perigosas susceptíveis de serem descarregadas na água, o impacto das descargas destas substâncias, a eventual necessidade de trabalhos a realizar pelo industrial e o calendário de realização destes trabalhos.
31 Mais especialmente, em relação à acusação assente em inexistência de objectivos de qualidade conformes às prescrições do artigo 7.° da Directiva 76/464, o Governo francês alega que definiu para cada curso de água objectivos de qualidade, sendo um dos respectivos parâmetros a amplitude das descargas industriais, e transmitiu os mapas que recapitulam estes objectivos à Comissão. Em especial, na sua resposta à notificação de incumprimento, precisou que tinham sido elaborados mapas departamentais relativos aos referidos objectivos e que estes indicavam os objectivos fixados por curso de água, após uma avaliação dos investimentos necessários em diferentes hipóteses e consulta dos diferentes participantes. Estes mapas fixavam o quadro da acção prática geral dos serviços responsáveis pela vigilância da qualidade da água e constituem, assim, um instrumento essencial da aplicação da Lei n.° 76-663. Os referidos elementos foram recordados tanto na segunda carta de resposta à notificação de incumprimento como na resposta ao parecer fundamentado de 18 de Maio de 1993.
32 O Governo francês indica que é a Lei n.° 64-1245, de 16 de Dezembro de 1964, relativa ao regime e à repartição das águas e à luta contra a sua poluição (JORF de 18 de Dezembro de 1964, p. 11258), que regula a definição dos objectivos de qualidade e que a circular de 17 de Março de 1978 relativa à política dos objectivos de qualidade dos cursos de água, secções de cursos de água, canais, lagos ou lagoas determinou os dois escalões relevantes para a definição destes objectivos.
33 Salienta também que os objectivos de qualidade são definidos em conformidade com uma grelha de critérios de apreciação da qualidade geral da água, que foi comunicada à Comissão em anexo à contestação. Estes critérios, que foram elaborados pelo Institut de recherches hydrologiques em 1971, permitem distinguir cinco níveis de qualidade das águas (1A: água de muito boa qualidade, 1B; água de boa qualidade, 2: água de qualidade média ou admissível, 3: água poluída, e 4C: água quase inutilizável).
34 O Governo francês precisa a este respeito que cada um desses níveis pressupõe o respeito de um grande número de parâmetros e que, embora estes parâmetros não se inscrevam todos no âmbito da luta contra as substâncias perigosas, um dos referidos parâmetros incide especificamente sobre a concentração de substâncias perigosas provenientes de descargas industriais nas águas. Não se procedeu, contudo, à medição da concentração de cada uma das substâncias controvertidas em todas as águas em causa.
35 Através da circular n.° 90-55, de 18 de Maio de 1990, relativa às descargas tóxicas na água, o Ministério do Ambiente procedeu, a nível regional, a um inventário das descargas industriais, incluindo, entre outras, as substâncias controvertidas, que realizou através de inquéritos relativos ao processo industrial, assim como por análises das descargas efectuadas. Este inventário permitiu rever as decisões de autorização das instalações classificadas quando isso se impunha.
36 O Governo francês indica que, para consolidar a base jurídica da regulamentação aplicável a esta matéria, adoptou a Lei n.° 92-3, de 3 de Janeiro de 1992, sobre a água (JORF de 4 de Janeiro de 1992, p. 2946, a seguir «Lei n.° 92-3»), e o decreto de 1 de Março de 1993, relativo às captações e ao consumo de água, assim como às descargas de qualquer natureza das instalações classificadas para a protecção do ambiente sujeitas a autorização (JORF de 28 de Março de 1993, p. 5283, a seguir «decreto de 1 de Março de 1993»). Precisa que esta regulamentação prevê, além da fixação de objectivos de qualidade para cada curso de água e a tomada em consideração destes objectivos através da aplicação da regulamentação relativa às instalações classificadas, a adopção de valores-limite para as substâncias enumeradas nas Listas I e II, para as quais se exige tal adopção. O Governo francês indica também que estes valores-limite nacionais podem ser endurecidos a nível departamental, se o préfet considerar necessário, tendo em conta os objectivos de qualidade das águas.
37 O Governo francês refere-se ainda ao decreto de 2 de Fevereiro de 1998, relativo às captações e ao consumo de água assim como às emissões de qualquer natureza das instalações classificadas para a protecção do ambiente sujeitas a autorização (JORF de 3 de Março de 1998, p. 3247), cujo artigo 22.° dispõe, designadamente, que «[o]s valores-limite das descargas de água devem ser compatíveis com os objectivos de qualidade do meio receptor, com as orientações do esquema de planeamento e de gestão das águas e com a vocação piscícola do meio» e que «[c]om este fim, a decisão de autorização fixa vários níveis de valores-limite de acordo com o débito do curso de água, a taxa de oxigénio dissolvido ou qualquer outro parâmetro significativo ou a estação durante a qual se efectua a descarga».
38 A Comissão alega, a título preliminar, que resulta do artigo 7.°, n.os 2 e 3, da Directiva 76/464 que os objectivos de qualidade são simultaneamente um elemento essencial dos programas previstos neste artigo, cuja eventual inexistência os torna incompletos, e o indicador de qualidade em função do qual podem ser concedidas as autorizações de descarga. Na inexistência de programas e de objectivos de qualidade, as autorizações não podiam ser concedidas nos termos do referido artigo 7.°, n.° 2.
39 A Comissão explica que os objectivos de qualidade deveriam ser definidos de acordo com uma abordagem relativa ao meio aquático receptor e por bacia hidrográfica, tendo em conta todas as descargas em determinada superfície de água, quaisquer que sejam a sua natureza e origem. Daí resulta que nenhuma nova descarga de dada substância poderá ser autorizada, quaisquer que sejam as normas de emissão aplicáveis, quando o meio aquático em que se tenciona fazer a referida descarga contenha esta substância em quantidade superior àquela que resulta dos objectivos de qualidade relevantes.
40 A Comissão acrescenta que, do mesmo modo, as normas de emissão previstas nas autorizações não podem ser fixadas de modo geral e abstracto, mas sim caso a caso, em função da situação do meio aquático receptor em causa, de modo a permitir o respeito dos objectivos de qualidade.
41 Por outro lado, a Comissão alega que, na prática, a individualização das substâncias controvertidas permitiu aos Estados-Membros concentrar os seus esforços nas substâncias expressamente referidas e facilitou a fixação de objectivos de qualidade.
42 Ao examinar os objectivos de qualidade que as autoridades francesas afirmam ter implementado em conformidade com as exigências da Directiva 76/464, a Comissão observa, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que afirmaram as referidas autoridades nas suas cartas de 22 de Abril e de 30 de Julho de 1993, a entrada em vigor da Lei n.° 92-3 não alterou nada, desde que a informação da Comissão seja completa, o alcance jurídico e prático ou o conteúdo dos objectivos de qualidade para os cursos de água evocados pela correspondência anterior destas autoridades. Em relação ao decreto de 1 de Março de 1993, a Comissão nota que ele foi anulado pelo Conseil d' État (França) em 21 de Outubro de 1996, privando assim a Directiva 76/464 de transposição, retroactivamente, sem que esta anulação lhe tenha sido oficialmente assinalada.
43 Em seguida, a Comissão alega que o Governo francês contestou em todo o procedimento pré-contencioso a necessidade de estabelecer objectivos de qualidade para cada uma das substâncias controvertidas. Assim, na sua carta de 25 de Outubro de 1991, este governo indicou que o facto de visar de modo específico as substâncias controvertidas «não conduziria a uma redução significativa da poluição das águas» e «constituiria uma resposta inadaptada ao fraco número de instalações». Além disso, na sua carta de 22 de Abril de 1993, o referido governo indicou o seguinte: «Sendo as substâncias referidas na Lista II em número praticamente ilimitado, não é possível fixar um objectivo de qualidade por substância, razão pela qual os objectivos de qualidade incluem os parâmetros globais mais aptos a representar a qualidade de uma água natural. Novos parâmetros serão introduzidos logo que a sua pertinência tenha sido demonstrada.» Por outro lado, na sua carta de 30 de Julho de 1993, alegou que tal aproximação seria «inaplicável sem o auxílio de organismos administrativos, técnicos e científicos de uma dimensão difícil de imaginar».
44 Ora, ao referir-se aos n.os 33 a 36 do acórdão de 11 de Novembro de 1999, Comissão/Alemanha (C-184/97, Colect., p. I-7837), nos quais o Tribunal de Justiça recordou o carácter imperativo do estabelecimento de objectivos relativos a cada curso de água na sequência de um exame das águas receptoras, a Comissão alega que os argumentos do Governo francês assentes em dificuldades práticas que resultam da sua interpretação do conceito de objectivos de qualidade devem ser julgados improcedentes.
45 Com efeito, a Comissão alega que os objectivos de qualidade fixados por decisão do préfet por referência a uma classificação assente em cinco níveis de qualidade global não permitem fornecer os critérios precisos de qualidade das águas receptoras relativos às substâncias da Lista II e, designadamente, às substâncias controvertidas, que devem presidir à concessão de autorizações de descarga. Expõe que os objectivos de qualidade mencionados na Directiva 76/464 fazem, evidentemente, referência às características químicas e biológicas objectivas do meio no qual são descarregadas as substâncias perigosas. Daí a Comissão deduz que tais objectivos de qualidade devem ser estabelecidos de forma precisa e, por conseguinte, quantificados por substância, e sustenta que nenhum cálculo para as normas de emissão é possível sem tais objectivos quantificados.
46 Em relação à utilização de parâmetros globais, alega que as autoridades francesas nunca explicitaram se e, se for caso disso, como aplicaram estes parâmetros para determinar a qualidade das águas receptoras e a sua poluição pelas substâncias perigosas. No entanto, no caso das autoridades francesas terem, efectivamente, aplicado tais parâmetros globais, a Comissão insiste sobre o facto de que os objectivos de qualidade, a elaborar nos termos do artigo 7.° da Directiva 76/464, devem referir-se especificamente às substâncias referidas na Lista II. Noutros termos, objectivos gerais, como a boa qualidade ecológica da água, definida sem referência a esta directiva, não são aceitáveis.
47 Por último, a Comissão alega que, embora os objectivos de qualidade possam ser fixados através de uma soma de parâmetros individuais, a experiência demonstra, contudo, que os parâmetros utilizados não prevêem valores suficientemente rigorosos para cada componente tomado individualmente. Assim, o parâmetro AOX, que abrange a quantidade total dos compostos orgânicos clorados, não pode, por razões técnicas, ser fixado e controlado nos fracos níveis de concentração que são apropriados para determinados compostos pertencentes a esta família de substâncias nem, por conseguinte, ser aceite como um objectivo de qualidade pertinente à luz da Directiva 76/464.
48 Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas relativas aos objectivos de qualidade que foram comunicadas pelo Governo francês são demasiado imprecisas para serem conformes às exigências do artigo 7.° da Directiva 76/464. Na sua opinião, esta situação tem por efeito, ao mesmo tempo, tornar inevitavelmente incompletos os programas referidos nos n.os 1 e 3 deste artigo e impedir que as autorizações de descarga sejam concedidas nos termos do n.° 2 do mesmo artigo.
49 O Governo francês precisa que concorda com a Comissão na medida em que também considera que a aplicação do artigo 7.° da Directiva 76/464 deve assentar numa relação entre os objectivos de qualidade definidos para cada massa de água e as descargas que nela são autorizadas. Ora, o programa que implementou e aplicou respeita este princípio.
50 Com efeito, o referido governo considera que a Directiva 76/464 não obriga a adoptar, para cada substância e para cada curso de água, um objectivo quantificado de redução, de modo que os objectivos agregados aos quais recorreu constituem uma aplicação correcta da referida directiva. A este respeito, recorda que, na sua resposta ao parecer fundamentado de 18 de Maio de 1993, indicou os limites de uma aproximação por substância. Assim, esta resposta precisou o seguinte: «[A] determinação de objectivos de qualidade por substância, pelo menos para 99 delas, negligencia os efeitos conjugados (positivos ou negativos) dos poluentes. Além disso, o número de combinações de substâncias tóxicas que seria necessário estudar é quase infinito. A complexidade da regulamentação que daí resultaria torna-la-ia simplesmente inaplicável». O Governo francês observa ainda que a Comissão se limitou a qualificar de inoperante o seu argumento segundo o qual a interpretação que fornece do conceito de objectivo de qualidade é impraticável, demasiado complexa e implica custos exagerados.
51 Por outro lado, o Governo francês alega que, contrariamente ao que afirma a Comissão, o Tribunal de Justiça nunca interpretou o artigo 7.° da directiva, impreciso quanto a este ponto, no sentido de que impõe uma obrigação de determinar objectivos de qualidade para cada substância e para cada massa de água. Com efeito, de acordo com este governo, embora o Tribunal de Justiça tenha lembrado no seu acórdão Comissão/Alemanha, já referido, a importância de definir objectivos de qualidade no âmbito de uma aproximação programática, só fez referência, como resulta do n.° 34 do referido acórdão, a objectivos «para a totalidade de substâncias» referidas por esta directiva e nunca precisou que estes objectivos devem incidir individualmente sobre cada substância.
52 Os outros acórdãos do Tribunal de Justiça sobre a aplicação desta directiva também não permitem chegar a tal conclusão. Referindo-se, a título de exemplo, ao acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia (C-232/95 e C-233/95, Colect., p. I-3343, n.os 35 e 36), o Governo francês afirma que o Tribunal de Justiça sempre precisou que os programas estabelecidos neste quadro deviam ser específicos, o que não exclui, de modo nenhum, o recurso a objectivos agregados.
53 Ora, segundo o Governo francês, no quadro de um objectivo global de qualidade da água, vários parâmetros são mensuráveis. A questão, na realidade, é a de saber se cada uma das substâncias controvertidas deve constituir um parâmetro objecto de uma medida e de um objectivo de qualidade ou se é possível reagrupar todas ou parte destas substâncias num único parâmetro relativo às «substâncias perigosas» que seria objecto de uma vigilância e de um objectivo de qualidade.
54 O Governo francês alega que esta última modalidade é uma aplicação que respeita a letra e o espírito da Directiva 76/464. No seu exame dos objectivos agregados tais como o parâmetro AOX, a Comissão não parece, por outro lado, excluir totalmente esta técnica, uma vez que considerava que seriam inaceitáveis objectivos agregados definidos de forma que não fosse por «referência à Directiva 76/464». Daí resulta que, logicamente, a Comissão aceita que os Estados-Membros recorram a um parâmetro que constitui a medida específica de várias substâncias enumeradas na Lista II.
55 Em relação ao argumento da Comissão segundo o qual apenas objectivos quantificados substância a substância permitem que as normas de descargas impostas pelos programas sejam «calculadas» a partir destes objectivos, o Governo francês alega que o termo «calculadas» assim empregue no artigo 7.° da Directiva 76/464 não tem, necessariamente, um sentido assim tão estrito como o que fornece a Comissão. Um índice agregado constitui igualmente um dado numérico que permite cálculos a partir dos quais são consideradas as descargas que é possível autorizar. Com efeito, expõe que o índice muda em função de uma determinada evolução das descargas na água, matematicamente calculável, o que permite calibrar precisamente as autorizações a conceder sem fixar, substância por substância, objectivos de descarga.
56 O Governo francês indica ainda que a grelha de critérios em que se baseia a apreciação dos objectivos de qualidade fornece uma definição precisa dos objectivos agregados de qualidade das águas e demonstra claramente que um destes critérios, o índice biótico, incide especificamente sobre as substâncias perigosas e apenas sobre elas. Na sua opinião, o sistema que recorre, assim, a objectivos globais específicos às substâncias perigosas constitui uma aplicação juridicamente correcta e praticamente eficaz da Directiva 76/464, na medida em que permite medir especificamente as descargas das substâncias controvertidas e fixar os objectivos de qualidade das águas, para cada curso de água, com base em vários parâmetros, um dos quais apenas diz respeito a estas substâncias.
Apreciação do Tribunal de Justiça
57 Há que recordar, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça já precisou, a propósito das obrigações decorrentes do artigo 7.° da Directiva 76/464, que esta disposição exige que os Estados-Membros, nomeadamente, estabeleçam programas que incluam objectivos de qualidade para as águas, por um lado, e sujeitem qualquer descarga de substâncias incluídas na Lista II a uma autorização prévia que fixe normas de emissão calculadas em função dos referidos objectivos de qualidade, por outro (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 28).
58 O Tribunal de Justiça indicou igualmente que os programas a estabelecer em aplicação do artigo 7.° da Directiva 76/464 devem ser específicos e que o objectivo de redução da poluição prosseguido por programas gerais de saneamento não corresponde necessariamente ao objectivo mais específico desta directiva (acórdãos de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C-207/97, Colect., p. I-275, n.° 39, e de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia, C-384/97, Colect., p. I-3823, n.° 39).
59 Resulta também de jurisprudência do Tribunal de Justiça que o carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias constantes da Lista II que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. (v., designadamente, acórdãos já referidos Comissão/Bélgica, n.° 40, e de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia, n.° 40).
60 Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que nem uma regulamentação geral nem as medidas pontuais tomadas por um Estado-Membro, as quais, embora contenham uma vasta série de normas com vista à protecção das águas, não fixam, contudo, objectivos de qualidade relativos a este ou àquele curso ou superfície de água, podem ser consideradas um programa na acepção do artigo 7.° da Directiva 76/464 (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 58).
61 No que respeita mais especialmente ao alcance dos objectivos de qualidade, o Tribunal de Justiça observou, por um lado, que estes objectivos têm por finalidade a redução da poluição e que, estando a qualidade do meio aquático directamente relacionada com o seu teor em substâncias poluentes, devem reportar-se à presença de substâncias poluentes nas águas receptoras (acórdão de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos, C-152/98, Colect., p. I-3463, n.° 43).
62 Por outro lado, o Tribunal de Justiça referiu a importância particular atribuída pelo legislador comunitário à fixação de objectivos de qualidade para a totalidade das substâncias previstas na Directiva 76/464 (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 34).
63 O Tribunal de Justiça concluiu, assim, nos n.os 42 e 43 do seu acórdão Comissão/Bélgica, já referido, que não se pode considerar que as medidas nacionais que não cobrem a totalidade das substâncias referidas no primeiro parágrafo, primeiro travessão, da Lista II satisfazem as exigências do artigo 7.° da Directiva 76/464.
64 Além disso, com a preocupação de garantir o efeito útil deste artigo, o Tribunal de Justiça decidiu, por um lado, que a Directiva 76/464 faz depender a obrigação de estabelecer programas e objectivos de qualidade relativos às substâncias abrangidas pela Lista II, não da verificação de uma poluição efectiva das águas pelas substâncias, mas da existência das suas descargas no meio aquático e, por outro, que o facto de o resultado pretendido pela directiva ser eventualmente obtido por um Estado-Membro pela melhoria da qualidade das águas graças a um outro método não dispensa este último da sua obrigação de adoptar as medidas previstas no referido artigo (v. acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.os 41, 42 e 61).
65 Atendendo às exigências de especificidade e de eficácia dos programas de redução da poluição referidos no artigo 7.° da Directiva 76/464, como desenvolvidos pela jurisprudência recordada nos n.os 57 a 64 do presente acórdão, verifica-se que os objectivos de qualidade previstos no n.° 3 deste artigo são um elemento essencial dos referidos programas e, por conseguinte, devem ser elaborados com base num exame das águas receptoras por referência a cada uma das substâncias incluídas na Lista II que são susceptíveis de estar contidas nas descargas efectuadas no território do Estado-Membro em causa, sob pena de comprometer o efeito útil da referida directiva.
66 Com efeito, esta interpretação é a única apta a assegurar a eficácia do sistema de fixação de objectivos de qualidade para a execução dos programas de redução da poluição previstos no artigo 7.° da Directiva 76/464, uma vez que é a única que pode garantir que estes objectivos fornecem indicações precisas sobre a qualidade das águas receptoras para efeitos da determinação das normas de emissão previstas nas autorizações de descarga.
67 É à luz destas considerações que há que examinar se os objectivos agregados de qualidade da água como os previstos pela regulamentação francesa, fixados por referência a uma classificação assente em cinco níveis de qualidade, que têm em conta um grande número de parâmetros globais, um dos quais incide na concentração das águas em substâncias perigosas provenientes de descargas industriais, asseguram uma transposição correcta do artigo 7.° da Directiva 76/464.
68 A este respeito, há que observar que, se tais medidas podem eventualmente contribuir, de modo geral, para a protecção do meio aquático contra a poluição, não são, no entanto, aptas a assegurar a realização do objectivo mais específico prosseguido pelo artigo 7.° da Directiva 76/464, ou seja, a redução da poluição do meio aquático causada pelas substâncias incluídas na Lista II.
69 Com efeito, é ponto assente que o único parâmetro previsto, como resulta da grelha dos critérios de apreciação da qualidade da água, no que respeita à extensão das descargas industriais, só é tomado em conta no quadro desta grelha de critérios, cuja adopção é, designadamente, ditada por considerações estranhas à luta contra a poluição causada pelas substâncias perigosas e com vista a atingir objectivos diferentes.
70 Além disso, na medida em que o referido parâmetro incide sobre uma pluralidade de substâncias perigosas provenientes de descargas industriais considerados no seu todo, não pode ser considerado satisfatório para as exigências de precisão decorrentes da Directiva 76/464 quanto à medida da presença de substâncias poluentes nas águas receptoras.
71 Com efeito, como a Comissão indicou, sem ser contestada pelo Governo francês, tal parâmetro global não permite sempre fixar valores suficientemente rigorosos para cada componente tomado individualmente. Daí resulta que, uma vez que não incide especificamente na concentração de cada uma das substâncias controvertidas nas águas receptoras, tal parâmetro global não é susceptível de servir de base útil à definição das normas de emissão fixadas nas autorizações de descarga concedidas em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 76/464.
72 Por conseguinte, revela-se que as medidas relativas à fixação de objectivos de qualidade que são previstas pela regulamentação francesa não respondem às exigências de especificidade e de eficácia decorrentes da Directiva 76/464 no que respeita aos programas a elaborar nos termos do seu artigo 7.°
73 Esta conclusão não pode ser infirmada pelo argumento do Governo francês assente nas dificuldades práticas que implicaria a fixação de objectivos de qualidade que se referissem de forma específica a cada uma das substâncias controvertidas.
74 Com efeito, segundo jurisprudência assente, é irrelevante que o incumprimento de um Estado-Membro resulte de dificuldades técnicas com as quais foi confrontado (v., nomeadamente, acórdãos Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 41, e de 7 de Maio de 2002, Comissão/Países Baixos, C-364/00, Colect., p. I-4177, n.° 10).
75 Foi assim que, no n.° 42 do seu acórdão de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que as pretensas dificuldades científicas relativas à identificação de algumas substâncias incluídas na Lista II não podem pôr em causa a obrigação de transposição da Directiva 76/464. O mesmo Tribunal acrescentou a este respeito que o Estado-Membro confrontado com tais dificuldades teria podido oportunamente contactar a Comissão ou mandar realizar estudos científicos.
76 Resulta da totalidade dos considerandos precedentes que a acusação da Comissão relativa à inexistência de objectivos de qualidade conformes com as prescrições do artigo 7.° da Directiva 76/464 é procedente.
77 Ora, uma vez que a fixação de tais objectivos constitui, como resulta do artigo 7.°, n.os 1 a 3, da Directiva 76/464, um elemento essencial dos programas visados neste artigo, há que declarar que a República Francesa não adoptou programas de redução da poluição causada pelas substâncias controvertidas que sejam conformes com as obrigações que lhe incumbem por força do referido artigo.
78 Daí resulta que não há que examinar a acusação da Comissão assente no facto de que as diversas medidas que lhe foram notificadas a título de transposição do artigo 7.° da Directiva 76/464 não podem ser consideradas programas na acepção desta disposição.
79 Nestas condições, há que declarar que, ao não adoptar programas de redução da poluição que incluam objectivos de qualidade para as substâncias controvertidas que sejam conformes com as prescrições do artigo 7.° da Directiva 76/464, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
80 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar programas de redução da poluição que incluam objectivos de qualidade para as 99 substâncias perigosas enumeradas no anexo da petição, que sejam conformes com as prescrições do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.