62020CC0475
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 7. dubna 2022 (
1
)
Spojené věci C‑475/20 až C‑482/20
Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, dříve Lottomatica Holding Srl,
za přítomnosti
Lottomatica Videolot Rete Spa,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
a
Cirsa Italia SpA (C‑476/20)
Gamenet SpA (C‑478/20)
NTS Network SpA (C‑479/20)
Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)
Snaitech SpA., dříve Snai SpA (C‑482/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
za přítomnosti
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 a C‑482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 a C‑479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 a C‑479/20),
Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),
NAZ s.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 a C‑482/20),
Giog s.r.l. (C‑482/20),
Codere Network SpA (C‑482/20),
a
Codere Network SpA (C‑477/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
za přítomnosti
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrorogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
a
Snaitech SpA, dříve Cogetech SpA (C‑481/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese,
za přítomnosti
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Svoboda usazování – Článek 49 SFEU – Volný pohyb služeb – Článek 56 TFUE – Omezení – Hazardní hry – Koncese pro výkon činnosti sběru sázek – Vnitrostátní právní úprava snižující odměny náležející koncesionářům – Zásada legitimního očekávání“
I. Úvod
1.
Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) v rámci sporů mezi společnostmi provozujícími v Itálii hazardní hry prostřednictvím výherních hracích přístrojů (dále jen „koncesionáři“) a Agenzia delle dogane e dei monopoli (Úřad pro cla a monopoly, Itálie) týkajících se vnitrostátní právní úpravy snižující una tantum státní prostředky poskytované těmto koncesionářům.
2.
Svými otázkami se předkládající soud snaží zjistit, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, je zaprvé omezením svobody usazování (článek 49 SFEU) nebo volného pohybu služeb (článek 56 SFEU) a zadruhé porušením zásady legitimního očekávání. V případě kladné odpovědi se tento soud dotazuje, zda je takové omezení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu a přiměřené sledovaným cílům.
II. Právní rámec: italské právo
3.
Článek 14 zákona č. 23 ze dne 11. března 2014 (
2
) stanoví:
„1.   Vláda se zmocňuje, aby prostřednictvím legislativních nařízení uvedených v článku 1 provedla reorganizaci platných ustanovení v oblasti hazardních her tím, že ve formě kodexu ustanovení týkajících se hazardních her reorganizuje veškerá platná pravidla, aniž tím bude dotčen organizační model založený na režimu koncesí a povolování, pokud je to nezbytné pro ochranu legitimního očekávání, veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, pro sladění zájmů státního rozpočtu s místními zájmy, jakož i obecnými zájmy v oblasti veřejného zdraví, pro předcházení recyklaci příjmů z trestné činnosti, jakož i pro zajištění pravidelného placení poplatků z hazardních her.
2.   Reorganizace podle odstavce 1 se provede v souladu s těmito zásadami a pokyny:
[…]
g)
revize odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek;
[…]“
4.
Článek 1 odst. 649 zákona č. 190 ze dne 23. prosince 2014 (
3
) stanoví:
„Pro účely účasti na cíli konsolidace veřejných financí a do doby, než dojde k zevrubné reorganizaci odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví v rámci sítě pro sběr sázek na účet státu podle čl. 14 odst. 2 písm. g) [zmocňovacího zákona], se státní prostředky poskytnuté z titulu provize koncesionářům a osobám, které v závislosti na svých úlohách působí při správě her a sběru sázek za pomoci zařízení uvedených v čl. 110 odst. 6 konsolidovaného znění královského nařízení č. 773 ze dne 18. června 1931, snižují o částku 500 milionů EUR ročně, a to od roku 2015. Ode dne 1. ledna 2015 proto:
a)
celkovou částku sázek vybraných prostřednictvím výše uvedených zařízení očištěnou o vyplacené výhry vyplatí koncesionářům provozovatelé v odvětví. Koncesionáři sdělí Úřadu pro cla a monopoly jména provozovatelů v odvětví, které tuto platbu neprovádějí, zejména pro účely případné žaloby k příslušnému soudnímu orgánu;
b)
koncesionáři v rámci výkonu veřejných funkcí, které jim jsou svěřeny, nad rámec toho, co se obvykle vyplácí státu z titulu daní a jiných poplatků splatných na základě platných právních předpisů a na základě koncesních smluv, uhradí každoročně rovněž částku 500 milionů eur, a to v období mezi dubnem a říjnem každého roku, každý v poměru k počtu zařízení, který mu byl přidělen ke dni 31. prosince 2014. Počet zařízení uvedených v čl. 110 odst. 6 písm. a) a b) konsolidovaného znění královského nařízení č. 773 ze dne 18. června 1931 přidělený každému koncesionáři a způsoby, jimiž se úhrady provádějí, se stanoví rozhodnutím ředitele Úřadu pro cla a monopoly přijatým po přezkoumání údajů nejpozději dne 15. ledna 2015. Obdobným rozhodnutím dojde počínaje rokem 2016 ke změně počtu zařízení stanovených v souladu s tím, co bylo uvedeno výše;
c)
koncesionáři v rámci výkonu veřejných funkcí, které jim jsou svěřeny, rozdělí mezi ostatní provozovatele v odvětví zbývající částky, které jsou k dispozici za účelem jejich odměn a provizí, přičemž nově sjednají odpovídající smlouvy a vyplatí odměny a provize výlučně s ohledem na uzavření nově sjednaných smluv.“
5.
Článek 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015 byl proveden nařízením č. 388 ze dne 15. ledna 2015 (
4
).
6.
Článek 1 odst. 920 zákona č. 208 ze dne 28. prosince 2015 (
5
) toto ustanovení zrušil, zatímco článek 1 odst. 921 tohoto zákona stanovil, že uvedené ustanovení „se vykládá v tom smyslu, že každoroční snížení státních prostředků poskytovaných z titulu provize koncesionářům a osobám, které v závislosti na svých kompetencích působí při správě her a sběru sázek za pomoci zařízení uvedených v čl. 110 odst. 6 konsolidovaného znění královského nařízení č. 773 ze dne 18. června 1931, se vztahuje na každého provozovatele v odvětví v poměru k jeho podílu na rozdělení provize na základě odpovídajících smluvních ujednání při zohlednění doby jejich trvání v roce 2015“.
III. Spory v původních řízeních, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
7.
Koncesními smlouvami uzavřenými v průběhu roku 2013 v návaznosti na zadávací řízení vyhlášené v roce 2011 byli koncesionáři pověřeni správou zařízení, o která jde v původních řízeních (
6
). Výzva k podávání nabídek v rámci tohoto zadávacího řízení zejména stanovila způsoby určení provize pro tyto koncesionáře.
8.
Podle čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, který stanovil snížení státních prostředků poskytovaných koncesionářům ve výši 500 milionů eur ročně na základě počtu přidělených zařízení (dále jen „sporný poplatek“), přikročila Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonomní správa státních monopolů, Itálie) nařízením č. 388 ze dne 15. ledna 2015 k odhadu počtu zařízení přidělených každému koncesionáři a k vypořádání z toho plynoucích dlužných částek pro rok 2015. Článek 1 odst. 920 a 921 zákona o stabilizaci na rok 2016 následně sporný poplatek omezil pouze na rok 2015 a tento poplatek rozdělil mezi všechny provozovatele odvětví, tedy již nikoli jen mezi koncesionáře.
9.
Koncesionáři podali k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio, Itálie) žaloby proti spornému poplatku v rozsahu, v němž významně snižuje jejich marže a je protiprávní z důvodu, že ustanovení, která provádí, jsou v rozporu s unijním právem nebo italskými ústavními ustanoveními.
10.
Jelikož Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio) tuto žalobu rozsudkem ze dne 1. srpna 2019 (
7
) zamítl, podali koncesionáři kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada), která se v rámci každého ze sporů v původních řízeních rozhodla řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou ve všech věcech formulovány totožně:
„1)
Je s výkonem svobody usazování zaručené článkem 49 SFEU a s výkonem volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 SFEU slučitelné zavedení takového ustanovení, jako je ustanovení obsažené v čl. 1 odst. 649 zákona [o stabilizaci na rok 2015], které snižuje odměny a provize pouze omezené a zvláštní kategorii provozovatelů, a sice provozovatelům her hraným za pomoci hracích přístrojů, a nikoli všem provozovatelům v odvětví her?
2)
Je se zásadou ochrany legitimního očekávání podle evropského práva slučitelné zavedení ustanovení, jako je výše uvedené ustanovení obsažené v čl. 1 odst. 649 zákona [o stabilizaci na rok 2015], které z výlučně hospodářských důvodů snižuje během trvání koncesní smlouvy uzavřené mezi společností a správou italského státu v ní stanovenou provizi?“
11.
Vzhledem k tomu, že tyto věci spolu souvisejí, rozhodl se Soudní dvůr pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku tyto věci spojit a položit předkládajícímu soudu otázku směřující k objasnění, zda se uvedené věci týkají ryze vnitrostátní situace, která nespadá do působnosti unijního práva.
12.
Písemná vyjádření byla předložena koncesionáři, italskou vládou a Evropskou komisí. Na jednání konaném dne 27. ledna 2022 tito účastníci řízení přednesli i ústní vyjádření.
IV. Analýza
A.
K pravomoci Soudního dvora
13.
Než dojde k meritornímu rozboru předběžných otázek, je podle všeho užitečné vyloučit jakékoli pochybnosti o pravomoci Soudního dvora k rozhodování o předběžných otázkách.
14.
I když jsou totiž všichni koncesionáři italskými společnostmi a prvky projednávaných věcí jsou podle všeho prima facie omezeny na jediný členský stát, a to Itálii, stačí konstatovat, že některé z těchto společností jsou ovládány společnostmi jiných členských států (
8
) a že, jak zdůraznila Komise ve svém písemném vyjádření a na jednání, italským právem jsou zakázány případy „obrácené“ diskriminace (
9
).
15.
Mám tedy za to, že Soudní dvůr má pravomoc na předběžné otázky odpovědět.
B.
K první předběžné otázce
16.
Svou první předběžnou otázkou se předkládající soud v podstatě snaží zjistit, zda články 49 SFEU a 56 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původních řízeních, která na rok 2015 snižuje odměnu jediné kategorie provozovatelů v odvětví hazardních her, a to provozovatelů her hraných na výherních hracích přístrojích (koncesionářů a maloobchodníků), o 500 milionů eur.
17.
Uvedený soud má zaprvé za to, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních koncesionářům se zpětným účinkem uložila poplatek, což s sebou nese omezení svobod zaručených články 49 a 56 SFEU, a zadruhé má pochybnosti o tom, že je toto omezení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, jelikož je podle všeho inspirováno výlučně důvody souvisejícími s konsolidací veřejných financí.
18.
V následujících bodech přezkoumám, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních představuje omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb zaručených články 49 a 56 SFEU (oddíl 1), a pokud ano, upřesním podmínky, za kterých lze takové omezení odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu (oddíl 2) z hlediska existence takového odůvodnění [oddíl 2 písm. a)] a přiměřenosti vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních ve vztahu ke sledovaným cílům [oddíl 2 písm. b)], načež poskytnu odpověď na první otázku (oddíl 3).
1. K existenci omezení svobod zaručených články 49 a 56 SFEU
19.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobod zaručených články 49 a 56 SFEU, musí být považována za omezení svobody usazování anebo volného pohybu služeb (
10
) (
11
).
20.
V projednávaném případě je, jak uvádí Komise, podle všeho zřejmé, že snížení státních prostředků poskytovaných koncesionářům po udělení koncesí může ovlivnit rentabilitu investic vynaložených těmito koncesionáři a učinit provozování hazardních her méně atraktivním (
12
).
21.
Toto konstatování nebylo kromě toho podle všeho žádnou ze stran ve věcech v původních řízeních skutečně zpochybněno (
13
). Italská vláda v tomto ohledu zejména tvrdila, že sporný poplatek měl na koncesionáře minimální dopad, což každopádně nebrání tomu, aby byl tento poplatek omezením základních svobod (
14
).
22.
Jsem tedy toho názoru, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních může představovat omezení svobod zaručených články 49 a 56 SFEU.
2. K existenci odůvodnění omezení
23.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora patří právní úprava hazardních her mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace dané oblasti na unijní úrovni mají členské státy širokou posuzovací pravomoc stran volby úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku, které považují za nejvhodnější. Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která členské státy stanoví, však musí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde zejména o jejich odůvodnění naléhavými důvody obecného zájmu a jejich přiměřenost (
15
).
24.
Z tohoto důvodu je třeba za účelem zkoumání, zda lze vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původních řízeních odůvodnit, určit zaprvé to, zda tato právní úprava s ohledem na své cíle sleduje naléhavé důvody obecného zájmu, a zadruhé to, zda jsou relevantní ustanovení v souladu se zásadou proporcionality.
a) K existenci naléhavých důvodů obecného zájmu
25.
Pokud jde o cíle sledované vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původních řízeních, konstatuji, že čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015 zavedl sporný poplatek zaprvé „[p]ro účely účasti na cíli konsolidace veřejných financí“ a zadruhé „do doby, než dojde k zevrubné reorganizaci odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví v rámci sítě pro sběr sázek na účet státu podle [zmocňovacího zákona]“.
26.
Pokud jde zaprvé o cíl konsolidace veřejných financí, připomínám, že Soudní dvůr opakovaně judikoval, že samotný cíl maximalizace příjmů státního rozpočtu neumožňuje omezení volného pohybu služeb (
16
). Jediný deklarovaný cíl sporného poplatku, a to konsolidace veřejných financí, tedy není platným odůvodněním omezení, jež s sebou vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních nese.
27.
Soudní dvůr však rovněž rozhodl, že okolnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu, nebrání tomu, aby bylo toto omezení odůvodněno tím, že předně sleduje skutečně cíle související s naléhavými důvody obecného zájmu, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu (
17
).
28.
V tomto ohledu italská vláda ve svém písemném vyjádření a na jednání tvrdila, že nad rámec svého znění relevantní ustanovení zapadají do širšího kontextu nastavení nové rovnováhy v odvětví hazardních her. V tomto kontextu vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních sleduje i cíl snížit rentabilitu provozování hazardních her za účelem boje proti šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před účinky spojenými s těmito hrami, zejména před rizikem hráčské závislosti.
29.
Takové cíle, jsou-li v projednávané věci relevantní, přitom podle všeho mohou být prima facie naléhavými důvody obecného zájmu, které jsou s to odůvodnit omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb.
30.
Předkládajícímu soudu, který ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce existenci takových cílů neuvedl, přísluší cíle, které právní úprava dotčená v původních řízeních skutečně sleduje (
18
), určit a, konkrétněji, ověřit, zda tato právní úprava kromě deklarovaného cíle konsolidace veřejných financí sleduje i cíle předcházení šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů společnosti před rizikem hráčské závislosti.
31.
Pokud jde zadruhé o reorganizaci odměn a provizí uvedenou v čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, konstatuji, že článek 14 zmocňovacího zákona skutečně stanovil, že vláda je zmocněna k provedení reorganizace platných ustanovení v oblasti hazardních her, včetně revize odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví hazardních her „v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek“.
32.
S výhradou ověření, která přísluší provést předkládajícímu soudu, však podle všeho neplatí, že vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původních řízeních byla sledována taková obecná reorganizace. Jak totiž plyne z čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, tato právní úprava měla platit do doby, než dojde k této reorganizaci, a za účelem konsolidace veřejných financí (a nikoli reorganizace odměn a provizí) (
19
). Sporný poplatek byl mimoto stanoven nikoli v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek zakotveným zmocňovacím zákonem, nýbrž v pevné výši a byl rozdělen mezi koncesionáře (
20
) na základě počtu spravovaných zařízení, a to nezávisle na jejich rentabilitě (
21
).
b) K proporcionalitě omezení sledovaných cílů
33.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být omezení uložená členskými státy způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovat meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení. Kromě toho je v tomto kontextu třeba připomenout, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé, pouze pokud skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej konzistentním a systematickým způsobem (
22
).
34.
Podle rovněž ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát, který se hodlá dovolávat cíle, jenž je způsobilý ospravedlnit překážku volného pohybu služeb, poskytnout soudu, který má o této otázce rozhodnout, všechny informace, které mu umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality (
23
).
35.
V projednávaném případě je na předkládajícím soudu, aby na základě informací poskytnutých dotčeným členským státem ověřil, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních tím, že snižuje rentabilitu provozování hazardních her, nezbytná ke konzistentnímu a systematickému dosažení dalších cílů uvedených italskou vládou, a to cíle předcházení šíření nepovolených hazardních her a cíle ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti (
24
), a nejde nad rámec toho, co je pro dosažení těchto cílů nezbytné.
36.
Za tímto účelem musí uvedený soud provést celkové posouzení okolností provázejících přijetí a provádění vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních. Mezi těmito okolnostmi nelze podle mého názoru pominout, že i když je tato právní úprava dočasná a dílčí a týká se pouze jednoho konkrétního, byť velmi lukrativního, pododvětví v širším odvětví hazardních her (
25
), není ani zdaleka izolovaným opatřením, zapadá do širšího rámce vymezeného zákonem o stabilizaci na rok 2015 a týká se přijetí vícero opatření, a to včetně opatření hospodářské konsolidace, v nejrůznějších oblastech.
3. Odpověď na první otázku
37.
S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, navrhuji na první otázku odpovědět tak, že vnitrostátní právní úprava, která snižuje státní prostředky poskytované koncesionářům hazardních her provozovaných prostřednictvím výherních hracích přístrojů una tantum, představuje omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb zaručených články 49 a 56 SFEU tím, že může činit provozování hazardních her prostřednictvím uvedených přístrojů méně atraktivním.
38.
Takové omezení může být nicméně odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, dospěje-li vnitrostátní soud na základě celkového posouzení okolností provázejících přijetí a provádění této právní úpravy k závěru, že tato úprava skutečně konzistentním a systematickým způsobem sleduje cíle obecného zájmu, jako jsou cíl předcházení šíření nepovolených hazardních her a cíl ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti, přičemž pouhá skutečnost, že omezení činností hazardního hraní sleduje cíl konsolidace veřejných financí, nebrání tomu, aby bylo možné na toto omezení pohlížet jako na opatření sledující předně skutečně prvně uvedené cíle a aby je sledovalo konzistentním a systematickým způsobem.
C.
Ke druhé předběžné otázce
39.
Svou druhou předběžnou otázkou se předkládající soud snaží v podstatě zjistit, zda zásada ochrany legitimního očekávání brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původních řízeních, která z výlučně hospodářských důvodů snižuje provizi stanovenou v koncesní smlouvě mezi společností a správou dotčeného členského státu v průběhu trvání této smlouvy.
40.
Tento soud má pochybnosti o tom, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních s touto zásadou slučitelná, a to vzhledem k tomu, že má dopad na již běžící koncesní vztahy a jeví se tak, že je pro opatrného a pozorného podnikatele nepředvídatelná (
26
).
41.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, zejména pokud může vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky. Hospodářský subjekt však nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, nýbrž může zpochybnit pouze způsob provedení takové změny (
27
).
42.
Z ustálené judikatury Soudního dvora dále plyne, že zásady ochrany legitimního očekávání se může dovolávat jakýkoli hospodářský subjekt, u něhož vnitrostátní orgán vyvolal podložené naděje. Jestliže je však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se takové zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (
28
).
43.
Je věcí pouze předkládajícího soudu, aby posoudil, zda je taková vnitrostátní právní úprava, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, v souladu s uvedenými zásadami, neboť Soudní dvůr, kterému byla předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, je příslušný pouze k tomu, aby poskytl uvedenému soudu veškeré informace k výkladu v rámci unijního práva, které mohou předkládajícímu soudu umožnit posoudit tento soulad. Předkládající soud může pro tento účel zohlednit veškeré relevantní skutečnosti vyplývající zejména ze znění, účelu nebo systematiky dotyčných právních předpisů (
29
).
44.
V tomto ohledu uvádím předně to, že, jak bylo připomenuto v bodě 23 tohoto stanoviska, členské státy mají, pokud jde o jejich politiku v oblasti hazardních her, širokou posuzovací pravomoc. Odvětví hazardních her bylo kromě toho v posledních letech předmětem trvalých a rozmanitých zásahů italského zákonodárce (
30
).
45.
Dále, i když výzva k podávání nabídek z roku 2011 stanovila zvláštní pravidla pro účely určení provize náležející koncesionářům, kterým byly koncese uděleny v průběhu roku 2013, je třeba uvést, že jak tvrdí italská vláda, smluvní vztah mezi provozovateli a orgány veřejné správy spojenými s koncesním režimem se vyznačuje „dynamickou povahou“, která umožňuje státní zásahy odůvodněné cíli obecného zájmu, a to tím spíše, pokud vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, v souladu s tím, co je vyloženo v bodech 30 až 32 tohoto stanoviska, skutečně sleduje cíle boje proti šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti.
46.
A konečně, jak tvrdí italská vláda, zmocňovací zákon přijatý v průběhu roku 2014 stanovil revizi odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům (
31
).
47.
Sporný poplatek uložený koncesionářům tedy zajisté představoval velmi krátkodobou změnu podmínek stanovených koncesními smlouvami (
32
). Podle všeho však platí, že vyvíjející se a de
facto nejistá povaha právních předpisů v oblasti hazardních her, jakož i dočasnost tohoto poplatku a, s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, jeho omezený dopad na rentabilitu investic vynaložených koncesionáři znamenají, že dotčený legislativní zásah nebyl zdaleka výjimečný nebo nepředvídatelný do té míry, že by koncesionáři žili v legitimním očekávání, že podmínky zakotvené v jejich smlouvách zůstanou beze změny (
33
).
48.
Závěrem se domnívám, že je na předkládajícím soudu, aby při zohlednění všech prvků, které byly uvedeny výše, i všech dalších relevantních okolností sporů, o kterých rozhoduje, přezkoumal, zda koncesionáři jako opatrné a obezřetné hospodářské subjekty měli k dispozici dost informací, které jim umožnily očekávat, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních dozná takovou změnu, jakou je sporný poplatek.
49.
Na druhou otázku proto navrhuji odpovědět, že zásada ochrany legitimního očekávání v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která na daný rok a v omezeném rozsahu snižuje provizi stanovenou ve smlouvě o koncesi na hazardní hry prostřednictvím výherních hracích přístrojů. Předkládajícímu soudu však přísluší, aby v rámci konkrétního posouzení všech relevantních okolností přezkoumal, zda ve věcech v původních řízeních byla tato zásada dodržena.
V. Závěry
50.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto:
„1)
Vnitrostátní právní předpisy, které snižují státní prostředky poskytované koncesionářům hazardních her provozovaných prostřednictvím výherních hracích přístrojů una tantum, představují omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb zaručených články 49 a 56 SFEU tím, že mohou činit provozování hazardních her prostřednictvím uvedených přístrojů méně atraktivním.
Takové omezení může být nicméně odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, dospěje-li vnitrostátní soud na základě celkového posouzení okolností provázejících přijetí a provádění těchto právních předpisů k závěru, že tyto právní předpisy skutečně konzistentním a systematickým způsobem sledují cíle obecného zájmu, jako jsou cíl předcházení šíření nepovolených hazardních her a cíl ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti, přičemž pouhá skutečnost, že omezení činností hazardního hraní sleduje cíl konsolidace veřejných financí, nebrání tomu, aby bylo možné na toto omezení pohlížet jako na opatření sledující předně skutečně prvně uvedené cíle a aby je sledovalo konzistentním a systematickým způsobem.
2)
Zásada ochrany legitimního očekávání v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která na daný rok a v omezeném rozsahu snižuje provizi ujednanou ve smlouvě o koncesi na hry prostřednictvím výherních hracích přístrojů. Předkládajícímu soudu však přísluší, aby v rámci konkrétního posouzení všech relevantních okolností přezkoumal, zda ve věcech v původních řízeních byla tato zásada dodržena“.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Legge n.o 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita“ (zákon č. 23, kterým se na vládu deleguje pravomoc přijmout opatření za účelem rovnějšího, transparentnějšího a na růst orientovaného daňového systému) ze dne 11. března 2014 (GURI č. 59, ze dne 12. března 2014) (dále jen „zmocňovací zákon“).
(
3
) – Legge n.o 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)“ [zákon č. 190, kterým se stanoví pravidla pro sestavení ročního a víceletého státního rozpočtu (zákon o stabilizaci na rok 2015) ze dne 23. prosince 2014] (běžný doplněk ke GURI č. 300 ze dne 29. prosince 2014) (dále jen „zákon o stabilizaci na rok 2015“).
(
4
) – Decreto direttoriale n.° 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (nařízení č. 388 autonomní správy státních monopolů) ze dne 15. ledna 2015 (spis. zn. 4076 RU).
(
5
) – Legge n.o 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)“ [zákon č. 208 o ročním a víceletém státním rozpočtu (zákon o stabilizaci na rok 2016)] (běžný doplněk ke GURI č. 302, ze dne 30. prosince 2015) (dále jen „zákon o stabilizaci na rok 2016“).
(
6
) – Jedná se konkrétně o zařízení označovaná jako „amusement with prize (AWP)“ a „video lottery terminal (VLT)“.
(
7
) – V průběhu řízení se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio) obrátil s otázkou ústavnosti čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015 na Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie), který mu poté, co nabyl účinnosti zákon o stabilizaci na rok 2016, jenž toto ustanovení zrušil, věc vrátil za účelem nového přezkumu relevance této otázky. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio) následně žalobu zamítl, jelikož měl v podstatě za to, že nabytím účinnosti čl. 1 odst. 920 a 921 zákona o stabilizaci na rok 2016 byly odstraněny všechny možné důvody neplatnosti relevantních ustanovení.
(
8
) – Další koncesionářská společnost, která je poplatkem dotčena, a to Global Starnet Ltd, která je sama zahraniční společností, kromě toho podala proti nařízení č. 388 ze dne 15. ledna 2015 žalobu, která vedla k následné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (věc C‑463/21), řízení, v níž bylo přerušeno do doby, než bude vydáno rozhodnutí v nyní projednávaných spojených věcech.
(
9
) – V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr mnohokrát prohlásil, že má pravomoc rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se ustanovení unijního práva v situacích, kdy se na skutkový stav v původním řízení sice přímo nevztahuje působnost tohoto práva, ale jeho ustanovení se stala použitelnými na základě vnitrostátního práva v důsledku odkazu tohoto práva na jejich obsah [viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2019, Deutsche Post a další (C‑203/18 a C‑374/18, EU:C:2019:999, bod 36 a citovaná judikatura)]. V projednávané věci kromě toho žádná ze stran sporu ve skutečnosti nezpochybňuje pravomoc Soudního dvora ani přípustnost předběžných otázek.
(
10
) – Připomínám mimochodem, že hazardní hry jsou službami, které mohou být poskytovány prostřednictvím stálé provozovny i v rámci jednotlivé služby a že v projednávané věci není třeba rozlišovat mezi svobodou usazování a volným pohybem služeb.
(
11
) – Viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 35 a citovaná judikatura).
(
12
) – Analogicky viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 36), a stanovisko generálního advokáta Wahla ve věci Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, bod 38).
(
13
) – Poznamenávám, že rozprava mezi dotčenými stranami se týkala zvláště otázek existence odůvodnění opírajících se o naléhavé důvody obecného zájmu a přiměřenosti vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení z hlediska sledovaných cílů.
(
14
) – Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že pojem „omezení“ základních svobod nepodléhá pravidlu „de minimis“ (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 3. prosince 2014, De Clercq a další, C‑315/13, EU:C:2014:2408, bod 61 a citovaná judikatura).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, body 39 a 40 a citovaná judikatura).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 60 a citovaná judikatura).
(
17
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 61 a citovaná judikatura).
(
18
) – Viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 43 a citovaná judikatura).
(
19
) – Tato právní úprava se ostatně dotýká jen části odvětví hazardních her, a to té, která souvisí s výherními hracími přístroji.
(
20
) – Sporný poplatek byl následně čl. 1 odst. 920 a 921 zákona o stabilizaci na rok 2016 rozdělen mezi všechny provozovatelé v odvětví.
(
21
) – Kromě toho, aniž jsou dotčena ověření, která přísluší předkládajícímu soudu, z písemností ve spisu neplyne, že by uvedená reorganizace byla následně dokončena.
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 64 a citovaná judikatura).
(
23
) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 65 a citovaná judikatura).
(
24
) – Za předpokladu, že tato právní úprava tyto cíle skutečně sleduje, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu (viz body 30 až 32 tohoto stanoviska).
(
25
) – Tato právní úprava totiž platila pouze jeden rok (2015) a týkala se pouze hazardních her souvisejících s provozováním výherních hracích přístrojů.
(
26
) – Podle uvedeného soudu kromě toho výjimečnost tohoto opatření nezpochybňuje nezbytnost odpovědi na předběžnou otázku, poněvadž její dosah je značný a vnitrostátní zákonodárce by mohl přijmout totožné nové opatření.
(
27
) – Viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, body 46 a 47). Konkrétně, zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k žádným legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby vnitrostátní zákonodárce přihlédl ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další, C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 79 a citovaná judikatura).
(
28
) – Viz rozsudek ze dne 15. dubna 2021, *a další (C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 42 a citovaná judikatura).
(
29
) – Viz zejména rozsudek ze dne 15. dubna 2021, *a další (C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 43 a citovaná judikatura).
(
30
) – Tyto početné zásahy italského zákonodárce byly pravidelně předmětem žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ze strany italských soudů (viz zejména rozsudky ze dne 21. října 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514; ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C‑243/01, EU:C:2003:597; ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, EU:C:2007:133; ze dne 16. února 2012, Costa a Cifone, C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80; ze dne 28. ledna 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60; ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985; ze dne 19. prosince 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, a ze dne 2. září 2021, *a další, C‑721/19 a C‑722/19, EU:C:2021:672).
(
31
) – Ač tento zákon stanovil revizi dotčených odměn a provizí v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek příslušejících koncesionářům a ač, jak jsem uvedl v bodech 28 a 29 tohoto stanoviska a s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, nezapadá vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení do rámce takové celkové revize, nic to nemění na tom, že italský zákonodárce vyjádřil úmysl znovu do dotčeného odvětví zasáhnout.
(
32
) – V tomto ohledu připomínám, že hospodářský subjekt, který za účelem dosažení souladu s právní úpravou dříve přijatou zákonodárcem učinil nákladné investice, může být považován za subjekt, jehož zájmy jsou značně dotčeny předčasným zrušením této právní úpravy, a to tím spíše, když je toto zrušení provedeno náhlým a nepředvídatelným způsobem, aniž mu byl ponechán čas nezbytný k přizpůsobení se nové právní situaci (viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další, C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 87 a citovaná judikatura).
(
33
) – Tyto okolnosti podle mého názoru zmenšují i potřebu „období k přizpůsobení“ ve smyslu judikatury citované v poznámce pod čarou 32 v tomto stanovisku.