61996CC0269_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Im Mittelpunkt dieser Rechtssache steht die Frage, ob eine industrielle Anlage, in der Zuckersaft aus Zuckerrüben gewonnen und dann zusammen mit Rohrrohzucker zu Weißzucker verarbeitet wird, im Zusammenhang mit der Gewährung bestimmter Absatzbeihilfen für Rohrrohzucker aus den französischen überseeischen Departements (nachstehend: DOM-Rohzucker)(1) als eine Raffinerie anzusehen ist. Sie gilt insbesondere der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (nachstehend: Grundverordnung)(2) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1482/85 des Rates vom 23. Mai 1985(3) und der Verordnung (EWG) Nr. 2250/88 des Rates vom 19. Juli 1988(4) sowie der Verordnung (EWG) Nr. 2225/86 des Rates vom 15. Juli 1986 über Absatzmaßnahmen für Zucker aus den französischen Überseedepartements und zur Schaffung gleicher Preisbedingungen wie für Präferenzrohzucker(5).
II - Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt
2 Zucker kann aus Zuckerrohr oder aus Zuckerrüben hergestellt werden. Die vorgeschaltete Verarbeitung, die in beiden Fällen entweder Rohzucker oder Zuckersirup ergibt, findet in einer Zuckermühle nahe der Stelle statt, an der die Pflanzen angebaut und geerntet werden, um den Zuckerverlust, der bei beiden Pflanzen eintreten kann, möglichst gering zu halten und damit den höchstmöglichen Zuckerauszug zu erzielen. Der Rohzucker oder -sirup wird dann zu Weißzucker raffiniert. DOM-Rohzucker wird üblicherweise zur Raffinierung nach Europa verschifft, die meistens wie im Fall Frankreichs in Raffinerien in der Nähe von Meereshäfen wie etwa Nantes oder Marseille stattfindet.
3 Artikel 3 der Grundverordnung regelt die Festlegung eines Interventionspreises für Weißzucker aus der Gemeinschaft. Ergänzend legen Artikel 4 und 5 jeweils einen Grundpreis für Zuckerrüben und einen Mindestpreis für bestimmte Mengen von Zuckerrüben fest. Der Grundpreis muß die Verarbeitungsspanne und den Interventionspreis für Weißzucker berücksichtigen(6). Der Interventionspreis für Weißzucker aus der Gemeinschaft wird nicht durch vergleichbare Preismechanismen für Zuckerrohr oder Rohrrohzucker ergänzt. Sämtlicher Weißzucker aus der Gemeinschaft unterliegt nach Artikel 8 Absatz 2 der Grundverordnung einer Lagerabgabe, um ein Ausgleichssystem für Lagerkosten nach Absatz 1 dieses Artikels zu finanzieren, sowie einer Produktionsabgabe nach Artikel 28 Absatz 3, mit der Exportvergütungen für auf dem Weltmarkt verkaufte Überschüsse finanziert werden.
4 Nach dem Protokoll Nr. 8 des am 15. Dezember 1989 in Lomé unterzeichneten vierten AKP-EWG-Abkommens(7) und der Vereinbarung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Indien über Rohrzucker(8) führt die Gemeinschaft spezifische Mengen von "Präferenzzucker" als Roh- oder Weißzucker aus bestimmten Drittländern zu garantierten Preisen ein.
5 DOM-Rohzucker erfährt auf dem Zuckermarkt der Gemeinschaft gegenüber Präferenzzucker und Rohzucker gewisse Benachteiligungen. DOM-Rohzucker unterliegt den Lager- und Produktionsabgaben, die nicht für Präferenzzucker gelten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat eine Lagerbeihilfe für DOM-Rohzucker geschaffen, um dieser Benachteiligung entgegenzuwirken(9). Eine zusätzliche Beihilfe wurde auch für DOM-Rohzucker zur Ergänzung einer Anpassungsbeihilfe eingeführt, die die Gemeinschaft Raffinerien gewährt, die Präferenzrohzucker verarbeiten(10).
6 Artikel 9 Absatz 4 der Grundverordnung (den ich im folgenden, wenn der Zusammenhang es erlaubt, einfach als Artikel 9 Absatz 4 bezeichnen werde) wurde durch die Verordnung Nr. 1482/85 geändert und lautet nunmehr:
"Um in den europäischen Gebieten der Gemeinschaft den Absatz des Zuckers, der in den französischen überseeischen Departements erzeugt worden ist, zu ermöglichen, werden geeignete Maßnahmen hinsichtlich der Transport- und Lagerkosten getroffen.
Soweit dies zur Versorgung der Raffinerien notwendig ist, kann vorgesehen werden, daß für Rohzucker, der aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben erzeugt wird, dieselben Maßnahmen gelten wie in Unterabsatz 1.
Im Sinne dieses Artikels sind Raffinerien technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder Sirupe in fester Form als Vorstufe für Zucker zu raffinieren."
In der zweiten Begründungserwägung der Änderungsverordnung Nr. 1482/85 heisst es, daß "eine regelmässige Versorgung aller Raffinerien der Gemeinschaft, die Rohzucker zu Weißzucker verarbeiten", sicherzustellen ist, und wird zugleich anerkannt, daß "für diese Versorgung neben Präferenzzucker auch Lieferungen von Rohrrohzucker aus den französischen überseeischen Departements und Rübenrohzucker aus der Gemeinschaft notwendig [sind]".
7 Artikel 9 Absatz 4 wurde durch Anhang I Liste XIV Buchstabe c Nummer 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge(11) durch folgenden Unterabsatz ergänzt:
"Das in der autonomen Region Azoren ansässige zuckererzeugende Unternehmen gilt jedoch als Raffinerie im Sinne dieses Absatzes nur für die Raffinierung einer in Weißzucker ausgedrückten Hoechstmenge von Rübenrohzucker, die dem Unterschied zwischen dem im Rahmen der A- und der B-Quote tatsächlich erzeugten Menge und der Menge von 20 000 Tonnen entspricht."
8 In Artikel 36 Absatz 3 der Grundverordnung wurde der Begriff Raffinerie für die Zwecke der Differenzabgabe für Präferenzrohzucker, der "für die Raffination in einer Raffinerie bestimmt ist", ebenso wie in Unterabsatz 3 des Artikels 9 Absatz 4 definiert. Artikel 36 Absatz 2 Buchstabe b ließ auch die Nichterhebung der Abgabe bei Präferenzrohzucker zu, der in bestimmte Gebiete der Gemeinschaft eingeführt und "in einem anderen technischen Betrieb als einer Raffinerie raffiniert" wird(12). Ebenso definiert wie in Unterabsatz 3 des Artikels 9 Absatz 4 wurde der Begriff Raffinerie in Artikel 9 Absatz 7 ihrer Vorgängerin, der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker(13) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2623/75 des Rates vom 13. Oktober 1975(14). Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 in der geänderten Fassung ließ eine Beihilfe für DOM-Rohzucker zu, "der entweder in einer Raffinerie oder in einem anderen technischen Betrieb in der Gemeinschaft raffiniert wird"(15).
9 Der durch Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2250/88 eingefügte Artikel 9 Absatz 4b der Grundverordnung legte fest, daß zu einem bestimmten Beihilfesatz und für bestimmte Mengen, die in den in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 3 genannten Raffinerien zu Weißzucker verarbeitet werden, "als Interventionsmaßnahme eine Anpassungsbeihilfe an die Industrie gewährt [wird], die rohen Präferenzrohrzucker in der Gemeinschaft raffiniert". Dieser Absatz 4b bestimmte ferner: "In den ... Wirtschaftsjahren wird eine zusätzliche Beihilfe ... für die Raffination von Rohrzucker gewährt, der in den französischen überseeischen Departements erzeugt wurde und in den in Absatz 4 Unterabsatz 3 genannten Raffinerien raffiniert wird; die Beihilfe dient der Wiederherstellung ausgewogener Preisbedingungen zwischen diesem Zucker und Präferenzzucker." Diese Beihilfe konnte nach Maßgabe von Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 auch für Rübenrohzucker gewährt werden. Diese Beihilfen sind jetzt in dem durch die Verordnung Nr. 1101/95 neugefassten Titel IV der Grundverordnung geregelt und von ähnlichen Bedingungen abhängig. Artikel 37 der Grundverordnung in dieser Fassung legt ebenfalls "im Hinblick auf die angemessene Versorgung der in Artikel 9 Absatz 4 bezeichneten gemeinschaftlichen Raffinerien" einen verringerten Einfuhrzollsatz für "Sonderpräferenz-Rohrrohzucker"(16) sowie einen Hoechstversorgungsbedarf der in Finnland, Frankreich (Mutterland), Portugal (Festland) und im Vereinigten Königreich ansässigen Raffinerien je Wirtschaftsjahr fest. Offenbar sind die Raffineriebetriebe in Finnland, Portugal (Festland) und im Vereinigten Königreich fast ausschließlich von Rohrzucker abhängig; gänzlich abhängig von Rohrzucker sind zwei Raffinerieanlagen in Frankreich (Nantes und Marseille). In der elften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1101/95 heisst es, daß "durch Raffination aus Rohrzucker hochwertige Erzeugnisse gewonnen [werden]" und "die Hafenraffinationsindustrie für die Gemeinschaft ... eine wertvolle Ergänzung zur zuckerrübenverarbeitenden Industrie [darstellt]".
10 Artikel 3 der Verordnung Nr. 2225/86 regelt die Lagerkostenbeihilfe für in den französischen Überseedepartements erzeugten Zucker. Die Beihilfe ist davon abhängig, daß der betreffende Zucker "in den europäischen Gebieten der Gemeinschaft raffiniert wurde". Artikel 3 definiert den Begriff Raffinerie nicht, doch bezieht sich die erste Begründungserwägung auf die Festlegung in Artikel 9 Absatz 4 der Grundverordnung, daß geeignete Maßnahmen im Zusammenhang mit den Kosten für die Beförderung und die Lagerung von DOM-Rohzucker zu treffen sind. Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2225/86 bestimmt, daß Lagerbeihilfe gewährt wird "im Rahmen der Mengen, die nach Herkunft aus dem oder den betreffenden Überseedepartements für die einzelnen Gebiete der Gemeinschaft, in denen die Raffination erfolgen kann, bestimmt werden". Diese Mengen sind "auf der Grundlage einer Versorgungsbilanz der Gemeinschaft für Rohzucker und dessen Raffination in den betreffenden europäischen Gebieten der Gemeinschaft" festzulegen(17). Die vierte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2225/86 beschreibt die durch sie geschaffenen Beihilfen als "Interventionsmaßnahme zum Absatz des in den französischen Überseedepartements erzeugten Zuckers in den europäischen Gebieten der Gemeinschaft und zu dessen Raffinierung in diesen Gebieten". Nach der zweiten Begründungserwägung sollen "in erster Linie die portugiesischen Raffinerien diesen Zucker zu Preisbedingungen beziehen können, die denen für Präferenzzucker entsprechen". Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2750/86 vom 3. September 1986 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen zu den Maßnahmen für den Absatz des in den französischen überseeischen Departements erzeugten Zuckers und zur vierten Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3016/78 bestimmt, daß für die Gewährung der Lagerbeihilfe als "Raffinierung" die Verarbeitung von Rohzucker zu Weißzucker gilt(18).
11 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Société des Sucreries et Raffineries d'Erstein (nachstehend: Erstein), ist ein Zuckerhersteller mit Sitz im Elsaß. Ihr Industriebetrieb umfasst eine Anlage zur Verarbeitung von Zuckerrüben zu Sirup oder Rohzucker und eine Raffinerie, in der Sirup und Rohzucker zu Weißzucker verarbeitet werden. Die in der Raffinerie verwendeten Sirupe und Rohzucker werden sowohl aus Zuckerrüben als auch aus Zuckerrohr gewonnen, die miteinander vermischt werden, um ein homogenes Endprodukt zu erhalten. Nach Darstellung von Erstein ist ihre Anlage insoweit einmalig, als sie aufgrund von Zuckerrüben und Zuckerrohr arbeiten kann. Erstein kaufte 1993 Rohrrohzucker in Guadeloupe und verarbeitete ihn 1993 und 1994 in ihrer Raffinerie. Sie beantragte mehrfach beim Fonds d'Intervention et de Régularisation du Marché du Sucre (französische Zuckerinterventionsstelle; nachstehend: FIRS) Lagerbeihilfe gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Grundverordnung und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2225/86 sowie eine zusätzliche Beihilfe nach Artikel 9 Absatz 4b der Grundverordnung. Der Direktor des FIRS lehnte diese Anträge durch mehrere Entscheidungen vom 28. März 1994 bis zum 7. Februar 1995 mit der Begründung ab, Erstein habe nicht nachgewiesen, daß sie den DOM-Rohrrohzucker und den Zuckerrübensirup zeitlich getrennt verarbeitet habe, so daß ihre Anlage nicht als "Raffinerie" im Sinne der Beihilfevorschriften angesehen werden könne(19). Erstein klagte beim Tribunal administratif Paris auf Aufhebung dieser Entscheidungen, weil diese ihrer Meinung nach auf einer unzutreffenden Auslegung der maßgeblichen Gemeinschaftsvorschriften beruhten.
12 Das nationale Gericht hat, da es dies als für seine Entscheidung erforderlich ansah, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen gemäß Artikel 177 des Vertrages zur Vorabentscheidung vorgelegt:
- Können bei einem Industriebetrieb, der Zuckerrüben zu Weißzucker verarbeitet, indem zunächst bestimmte Anlagen die Zuckerrüben aufnehmen, behandeln und den Zuckersaft extrahieren und sodann nachgeschaltete Anlagen diesen Saft und Sirup, der durch Zusatz von Rohrrohzucker aus den Überseedepartements angereichert sein kann, zu Weißzucker zu verarbeiten, die nachgeschalteten Anlagen für die Gewährung der fraglichen Raffinationsbeihilfen für Zucker aus den Überseedepartements als eine dauerhafte "technische Einheit" und eine "Raffinerie" im Sinne des Artikels 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 und der Verordnung (EWG) Nr. 2225/86 angesehen werden?
- Falls diese Frage zu verneinen ist, kann ein solcher Anlagenkomplex zeitweilig, für nicht kontinuierliche Zeiträume, als eine "technische Einheit" und eine "Raffinerie" im Sinne dieser Verordnungen angesehen werden?
- Falls die vorhergehende Frage zu bejahen ist, gilt dies nur für Zeiträume, während deren die Verarbeitung von Rohrrohzucker zu Weißzucker nicht gleichzeitig mit der Verarbeitung von Sirup erfolgt, der in den vorgeschalteten Anlagen dieses Industriebetriebs aus Zuckerrüben extrahiert wurde?
III - Erklärungen und Untersuchung
13 Schriftliche Erklärungen haben eingereicht Erstein, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, die Portugiesische Republik und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Erstein, Frankreich, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Kommission haben sich in der Sitzung mündlich geäussert.
14 Nach Auffassung von Erstein fallen alle Zuckerraffinierungsanlagen unter die Definition der Raffinerie in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 3 der Grundverordnung. "Rohzucker" und "als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellter Sirup" würden nicht notwendig ausschließlich aus Zuckerrohr oder -rüben gewonnen. Ausserdem werde Rübenrohzucker in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 ausdrücklich erwähnt. Darüber hinaus würde das Ziel, den Absatz von in den französischen Überseedepartements erzeugtem Rohrrohzucker zu fördern, nicht dadurch besser erreicht, daß man die Beihilfe nur für solche Anlagen gewähre, die ausschließlich Rohrrohzucker verarbeiteten; damit würden nämlich fortschrittlichere Hersteller, die zugleich mit Zuckerrohr und -rüben arbeiteten, bestraft und entgegen Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages rechtswidrig diskriminiert.
15 Diesem Vorbringen kann ich nicht folgen. Wie Frankreich und das Vereinigte Königreich betont haben, würde eine Definition der Raffinerie "im Sinne des Artikels [9 Absatz 4 der Grundverordnung]", die alle Arten von Zuckerraffinationsanlagen erfasste, keinen Sinn haben. Ausserdem würde sie einer Reihe klarer Anzeichen sowohl innerhalb als auch ausserhalb dieser Vorschrift widersprechen, die zeigen, daß diese Definition einem bestimmten Zweck dienen soll. Die Ergänzung in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 4 für ein auf den Azoren ansässiges zuckererzeugendes Unternehmen bedeutet, daß dieses Unternehmen sonst nicht unter die Definition fiele. Der frühere Artikel 36 Absatz 2 Buchstabe b der Grundverordnung und Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 sahen beide ausdrücklich die Möglichkeit anderer Produktionseinheiten als "Raffinerien" (bei sonst gleicher Definition wie in der im vorliegenden Fall streitigen Bestimmung) vor, in denen gleichwohl Zucker raffiniert wurde(20).
16 Ausserdem wäre eine extensive Auslegung des Begriffes der Raffinerie in Artikel 9 Absatz 4 mit den Zielen der betreffenden Beihilfen unvereinbar, die zugunsten einer Vielzahl einschränkender Denkansätze von der Kommission und den Mitgliedstaaten angeführt wurden, die Erklärungen eingereicht haben. Die Kommission und Frankreich verweisen auf die doppelte Zielsetzung, die Vermarktung von DOM-Rohzucker, der mit Präferenzzucker im Wettbewerb stehe, unmittelbar zu fördern und die ständige Versorgung und Betriebstätigkeit bestimmter traditioneller Hafenraffinationsanlagen sicherzustellen, die ausschließlich Rohrrohzucker verarbeiteten und zu den Erzeugern von DOM-Rohzucker in wechselseitiger Abhängigkeit stuenden, so daß diesen damit ein ständiger Absatz sicher sei. Die Bedürfnisse portugiesischer Raffinerien werden in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2225/86 unmittelbar erwähnt. Obwohl der allgemeine Hinweis auf die Rolle der "Hafenraffinationsindustrie" in der elften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1101/95 und die ausdrückliche Anerkennung der Bedürfnisse der Raffinationsindustrie in Finnland, Frankreich (Mutterland), Portugal (Festland) und im Vereinigten Königreich in Artikel 37 der Grundverordnung in der Fassung der Verordnung Nr. 1101/95 zeitlich später als die Entscheidungen liegen, um die es im vorliegenden Rechtsstreit geht, war die Lagerbeihilfe für DOM-Rohzucker von Anfang an auf Raffinierer in Frankreich (Mutterland), Portugal und im Vereinigten Königreich beschränkt, wo bedeutende, ausschließlich mit Zuckerrohr arbeitende Raffinerien tätig sind(21). Andererseits stellte der Vertreter Frankreichs in der Sitzung fest, daß der von Erstein verarbeitete DOM-Rohzucker Transportbeihilfe nach Artikel 2 der Verordnung 2225/86 erhalten habe; diese Beihilfe hat aber ganz andere Zielsetzungen.
17 Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland führen weiter an, daß die Kostenstruktur solcher Zuckerrohr-Raffinerien erheblich von der von Betrieben abweiche, die Zucker aus Zuckerrüben auszögen und raffinierten; diesen die Beihilfe zu gewähren, wenn sie auch etwas Rohrrohzucker verwendeten, würde den Wettbewerb verfälschen und zur Streuung der Beihilfe führen. Ganz ähnlich verwies der Berater des Vereinigten Königreichs in der Sitzung auf drei Ziele: Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen der Stellung der speziellen Zuckerrohrraffinerien und der der Zuckerrübenraffinerien, wenn man die Kostenvorteile der Letztgenannten berücksichtige, sowie die beiden Ziele, die in der vorstehenden Nummer erörtert wurden. Der Wettbewerb zwischen traditionellen Zuckerrohrraffinerien und Raffinerien mit überwiegender Zuckerrübenverarbeitung könne auch zu Versorgungsschwierigkeiten bei den Erstgenannten führen. Die Kommission betont insbesondere, daß Rübenzuckerraffinierer, da der Preis sowohl für ihr Ausgangsmaterial als auch für ihr Endprodukt den Preismechanismen der Gemeinschaft unterliege, in den Genuß einer institutionalisierten Verarbeitungsspanne kämen, dies aber nicht für Rohrzucker-Raffinerien gelte, da es für Zuckerrohr keinen Grund- oder Mindestpreis und auch für Rohrrohzucker keinen Zielpreis gebe.
18 Ich zögere etwas, diesen Erwägungen bei der Auslegung den gleichen Wert einzuräumen wie denen, die ich in Nummer 16 dieser Schlussanträge erörtert habe. Zunächst einmal ist der Wettbewerb zwischen Zuckerrohrraffinerien einerseits und den Raffinerien, die nur Rübenzucker oder, wie im Fall Erstein, Rüben- und Rohrzucker raffinieren andererseits in den maßgebenden Vorschriften nicht thematisiert. Zweitens sind die wirtschaftlichen Folgen der Unterschiede bei der Organisation der Zuckerrüben- und -rohrmärkte weder klar noch unumstritten. Der Vertreter von Erstein etwa bestand in der Sitzung darauf, daß das Fehlen institutioneller Preise für Zuckerrohr oder Rohrrohzucker für Raffinerien, die diesen Ausgangsstoff nutzen, eher einen Vorteil als einen Nachteil darstelle, wahrscheinlich weil es ihnen die Freiheit gibt, die von den Rohrproduzenten geforderten Preise zu drücken. Diese Sicht der Dinge betont freilich das Interesse der Rohrzuckerraffinerien an der Sicherheit der Belieferung, wenn sie weiterhin ein sicherer Absatzmarkt für DOM-Rohrzucker sein sollen. Wie der Vertreter des Vereinigten Königreichs in der Sitzung betonte, würde jeder Rückgang infolge einer Umleitung der Rohrrohzuckermengen, wie sie anhand der Bedürfnisse dieser spezialisierten Raffinerien errechnet wären, diese zwingen, teureren Rohzucker einzusetzen, der mit hohen Zöllen eingeführt werden müsste.
19 Die Kommission und die Mitgliedstaaten, die Erklärungen abgegeben haben, haben drei verschiedene Auslegungen der Definition einer Raffinerie in Artikel 9 Absatz 4 angeboten, die diese Ziele berücksichtigen. Eine Auslegung, wie sie uns Frankreich vorgetragen hat, ging dahin, daß eine Raffinerie eine Anlage ist, in der ausschließlich Rohzucker oder ausschließlich Sirup raffiniert wird, nicht aber beides zugleich. Dieser Standpunkt werde durch die disjunktive Form zumindest der französischen Fassung gestützt(22). Offensichtlich wird hier angenommen, daß diese Auslegung auf eine strenge Unterscheidung zwischen Rohrzuckerraffinierung mit Einsatz von Rohrrohzucker einerseits und auf der anderen Seite Rübenzuckerraffinierung unter Einsatz von Sirupen (in Anlagen, die wohl als Raffinerien gälten, die aber keine Beihilfen für DOM-Rohzucker erhielten) oder Raffinierung unter Einsatz von Rohrrohzucker und Sirupen (aus Zuckerrüben) hinausliefe. Eine weitere mögliche Auslegung wäre die ganz offensichtlich funktionelle der Kommission, die ausdrücklich nur Rohrzuckerraffinationsanlagen berücksichtigt sehen will. Industrieanlagen, in denen die Raffinierung von Rohrrohzucker zumindest zeitweilig getrennt von der Rübenzuckererzeugung durchgeführt wird, würden indessen ebenfalls insbesondere bezueglich der Kostenstruktur dem Funktionalitätskriterium entsprechen und dürften daher insoweit auch beihilfeberechtigt sein(23). In diesen Zeiträumen würde ihre "einzige Tätigkeit" in der Raffination von Rohrrohzucker bestehen.
20 Keine dieser Auslegungen misst der Definition der "technischen Einheit" eine besondere Bedeutung bei; der Ansatz der Kommission behandelt implizit eine Raffinerieanlage als die relevante technische Einheit, selbst wenn sie Teil eines grösseren Industriebetriebs ist. Die dritte Möglichkeit ist die, die ursprünglich von Deutschland und Portugal vertreten, anscheinend auch von Frankreich in seinen schriftlichen Erklärungen unterstützt und schließlich vom Vereinigten Königreich in der Sitzung eingehend entwickelt wurde. Sie erklären oder lassen durchblicken, daß die gesamte Industrieanlage eines zuckererzeugenden Unternehmens die technische Einheit im Sinne des Artikels 9 Absatz 4 Unterabsatz 3 sei, so daß die Raffinerieanlage eines grösseren Komplexes, der auch eine Mühle zur erststufigen Extraktion von Zucker aufweist, nicht die Voraussetzung erfuellen würde, daß die technische Einheit ausschließlich der Raffination von Rohzucker oder Sirupen dient. Der Vertreter des Vereinigten Königreichs sprach von "Spezial"- oder "reinen Raffinerien"(24). Diese Denkweise beschränkt bei Raffination in den europäischen Gebieten der Gemeinschaft den Status einer Raffinerie tatsächlich auf Anlagen, die Rohrzucker verarbeiten, da die vorgeschaltete Zuckerextraktion in Zuckermühlen der nichteuropäischen Gebiete stattfindet, in denen Zuckerrohr angebaut wird. Dem Vorbringen der Kommission ist zu entnehmen, daß es keinen Markt für Rübenrohzucker oder -zuckersirupe gibt, der es ermöglichen würde, diese Produkte in einer so definierten Raffinerie unabhängig von der ursprünglichen Zuckerextraktion zu raffinieren; Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 kann gleichwohl so ausgelegt werden, daß dies als ausnahmsweise möglich erscheint, wenn Rohrrohzucker nicht geliefert werden kann.
21 Dem Hauptargument Frankreichs, daß die Raffination entweder ausschließlich Rohzucker oder ausschließlich Sirupe betreffen müsse, stimme ich nicht zu. Dieses Argument misst zwar dem Begriff "einzige Tätigkeit" zentrale Bedeutung bei, geht aber meines Erachtens letztlich doch fehl, weil es auf einem Fehlverständnis des Verfahrens der Zuckererzeugung beruht. Es scheint so zu sein, daß Zucker sowohl aus Zuckerrohr als auch aus Zuckerrüben in Form sowohl von Rohzucker als auch von Sirupen extrahiert werden kann. In der Tat spricht Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2, wie der Vertreter von Erstein in der Sitzung erklärte, von "Rohzucker ... aus Zuckerrüben". Dieser Unterabsatz geht eindeutig davon aus, daß Raffinerien im Sinne von Unterabsatz 3 bisweilen den Wunsch haben, unter Einsatz von Zuckerrüben zu raffinieren. Die Unterscheidung von Rohzucker und Sirupen und die von Zuckerrohr und -rüben mag zwar nicht genau inhaltsgleich sein, die strikte Abtrennung der Raffination von Rohzucker von der Raffinierung von Sirupen ist jedoch in keiner Weise dem Ziel dienlich, die Raffinierung und die Vermarktung von DOM-Zucker sicherzustellen. Ausserdem ist das Argument Frankreichs auf jeden Fall sprachlich nicht überzeugend, wenn man alle zur maßgeblichen Zeit geltenden Sprachfassungen des Artikels 9 Absatz 4 berücksichtigt(25).
22 Ebensowenig kann ich mich mit dem Gedanken der Kommission befreunden, zur Kategorie der Raffinerien solche Industriebetriebe hinzuzunehmen, bei denen Rohr und Rüben in der gleichen Anlage, aber zu unterschiedlichen Zeiten raffiniert werden. Die Fassung des Artikels 9 Absatz 4 deutet in keiner Weise an, daß sich der Ausdruck "einzige Tätigkeit" auf die einzige Tätigkeit einer Anlage nur zu einer bestimmten Zeit beziehen soll. Ausserdem würde jeder Wettbewerbsvorteil, der bei gemeinsamer Raffinierung von Rüben- und Rohrrohzucker zu Lasten derjenigen, die nur Zuckerrohr raffinieren, durch Verwendung der niedrigeren Kostenstruktur der Zuckerrübenraffination zwecks Gegenfinanzierung des Einsatzes von Rohrrohzucker erzielt werden könnte, auch dann zu Gebote stehen, wenn die gleichen Mengen getrennt in der gleichen Anlage raffiniert würden, da die Kapital- und laufenden Kosten im wesentlichen gleich blieben. Wie der Vertreter des Vereinigten Königreichs in der Sitzung bemerkte, könnte die zusätzliche Raffinierung von Rohrrohzucker in einer auf Zuckerrüben ausgerichteten Anlage im Grenzkostenbereich erfolgen. Wenn die Rübenlieferungen nicht ausreichen, um eine Raffinerieanlage - z. B. ausserhalb der Zeit der Zuckerrübenernte - voll auszulasten, könnte eine zusätzliche Erzeugung durch Rohrzuckerraffinierung reizvoll sein, um die Kapital- und andere Fixkosten streuen zu können. Eine durch die wahllose Gewährung von Lagerbeihilfen noch verstärkte Verringerung der Kostenbasis würde es solchen Anlagen ermöglichen, Lieferungen von DOM-Rohrrohzucker durch Unterbieten der ausschließlich auf Rohrzucker angewiesenen Raffinierer zu erhalten; damit würden sie kurzfristig deren angemessene Belieferung und langfristig sogar die Existenz der auf die Raffinierung von DOM-Rohzucker spezialisierten Betriebe gefährden.
23 Meines Erachtens verdient die oben dargestellte dritte Auslegung den Vorzug. Eine Raffinerie im Sinne des Artikels 9 Absatz 4 Unterabsatz 3 ist eine Industrieanlage oder -einrichtung, deren einzige Tätigkeit unter Ausschluß der vorgeschalteten Extraktion von Zucker aus zuckerhaltigen Pflanzen wie Zuckerrüben oder -rohr darin besteht, Rohzucker oder Sirupe zu Weißzucker zu verarbeiten. Kernpunkt dieser Auslegung ist, daß Artikel 9 Absatz 4 damit eine Zweiteilung schafft zwischen der Raffinierungsstufe und der vorgeschalteten Stufe der Zuckerextraktion, auf der Rohzucker und Sirupe gewonnen werden. Diese Zweiteilung ermöglicht es, die durch Artikel 3 der Verordnung Nr. 2225/86 und Artikel 9 Absatz 4b der Grundverordnung geschaffenen Beihilfensysteme auf die Raffinationsanlagen zu beschränken, die normalerweise nur Rohrzucker verarbeiten, und dies entspricht der Zielsetzung, die Beziehung gegenseitiger Abhängigkeit und die Sicherheit der Belieferung zwischen diesen Raffinerien und den Erzeugern von DOM-Rohzucker sicherzustellen.
24 Ausserdem dürfte diese Auslegung am ehesten dem Wortlaut des Artikels 9 Absatz 4 und dessen Gesetzgebungskontext entsprechen, weil sie eine restriktive Definition der Raffinerien ermöglicht und damit den in diesen Vorschriften verwendeten Ausdrücken "technische Einheit" und "einzige Tätigkeit" Sinn verleiht. Sie ist weiter vereinbar mit der Beschränkung des beihilfefähigen DOM-Rohzuckers auf eine Reihe von Mitgliedstaaten, die ausschließlich auf Zuckerrohr ausgerichtete Raffinerien beherbergen(26), deren Bedürfnisse offenbar bei der Berechnung der Gewährung von Lagerbeihilfen zugrunde gelegt werden und deren Tätigkeiten beeinträchtigt würden, wenn in erster Linie auf Rübenzucker ausgerichtete Betriebe mit Unterstützung der Beihilfen in den Markt für DOM-Rohzucker eindringen könnten. Der Hinweis auf Zuckerrüben in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 steht dieser Auslegung in keiner Weise entgegen. Die Vorschrift legt fest, daß Rohzucker aus Zuckerrüben nur so weit beihilfefähig ist, als dies zur Versorgung der Raffinerien notwendig ist, und zeigt damit, daß nicht alle Rübenzucker- oder auf Rübenzucker ausgerichtete Raffinerien diese Beihilfe erhalten können sollen. Meines Erachtens soll diese Vorschrift sicherstellen, daß Raffinationsanlagen, die normalerweise nur Rohrzucker verarbeiten, auf beihilfegestützten Rübenrohzucker zurückgreifen können, wenn Rohrrohzucker nicht erhältlich ist. Sie könnten sonst gezwungen sein, ihre Tätigkeit einzustellen, was letztlich zu Lasten der Erzeuger von DOM-Rohzucker ginge.
25 Diese Auslegung wird auch durch die Feststellung des Vertreters von Erstein in der Sitzung nicht berührt, daß Erstein die einzige Anlage in Europa besitze, in der sowohl auf Rohr- als auch auf Rübenzuckerbasis raffiniert werden könne. Selbst wenn es zutreffen sollte, daß Erstein allein keine übergrossen Mengen von DOM-Rohzucker von auf Rohrzucker spezialisierten Betrieben abzieht, so kann doch nicht ausgeschlossen werden, daß andere Raffinierer ihre Anlagen in ähnlicher Weise anpassen und nebenher eine beihilfegestützte Rohrrohzuckerraffinierung aufziehen würden, wenn Beihilfe zur Verfügung stuende. Ausserdem hat die bisherige Erörterung wohl deutlich werden lassen, daß ich den Diskriminierungseinwand von Erstein nicht gelten lassen kann. Kosten, Versorgungswege und Beziehungen zu DOM-Zuckerherstellern von speziellen Rohrzuckerraffinerien einerseits und Mischraffinerien wie Erstein andererseits sind hinreichend unterschiedlich, um eine unterschiedliche Behandlung bei der Gewährung von Beihilfen gerechtfertigt erscheinen zu lassen.
IV - Ergebnis
26 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Tribunal administratif Paris vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
Bei einem Industriebetrieb, der Zuckerrüben zu Weißzucker verarbeitet, indem zunächst bestimmte Anlagen die Zuckerrüben aufnehmen, behandeln und den Zuckersaft extrahieren und sodann nachgeschaltete Anlagen diesen Saft und Sirup, der durch Zusatz von Rohrrohzucker aus den Überseedepartements angereichert sein kann, zu Weißzucker verarbeiten, können diese nachgeschalteten Anlagen weder auf Dauer noch auf Zeit als "technische Einheit" oder als eine "Raffinerie" im Sinne des Artikels 9 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates und des Artikels 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2225/86 des Rates angesehen werden.
(1) - "DOM" ist die übliche französische Abkürzung für départements d'outre-mer.
(2) - ABl. L 177, S. 4.
(3) - ABl. L 151, S. 1.
(4) - ABl. L 198, S. 28.
(5) - ABl. L 194, S. 7.
(6) - Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung.
(7) - Üblicherweise als viertes Lomé-Abkommen bezeichnet; es wurde durch Entscheidung 91/400/EGKS, EWG des Rates vom 25. Februar 1991 genehmigt und dieser in der Anlage beigefügt (ABl. L 229, S. 1).
(8) - Durch Entscheidung 75/456/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 genehmigt und dieser in der Anlage beigefügt (ABl. L 190, S. 35).
(9) - Vgl. Nrn. 6 und 10 dieser Schlussanträge. Für Zucker, der in den französischen Überseedepartements erzeugt wurde, ist durch Artikel 2 der Verordnung Nr. 2225/86 des Rates eine Transportbeihilfe eingeführt worden, um einen Ausgleich dafür zu schaffen, daß die Preise für Gemeinschaftszucker auf fob-Grundlage ("free on board") festgelegt werden (Artikel 3 Absatz 3 der Grundverordnung), garantierte Preise für Vorzugszucker sich aber auf cif-Zucker (cost, insurance, freight) in europäischen Häfen der Gemeinschaft beziehen (vgl. Artikel 5 Absatz 4 des Protokolls Nr. 8 zum vierten Lomé-Abkommen).
(10) - Vgl. Nr. 9 dieser Schlussanträge.
(11) - ABl. L 302, S. 1. Dieser zusätzliche Unterabsatz wurde durch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1548/93 des Rates vom 14. Juni 1993 (ABl. L 154, S. 10) gestrichen.
(12) - Diese Bestimmungen wurden ersetzt durch Artikel 1 Absatz 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1101/95 des Rates vom 24. April 1995 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker und der Verordnung (EWG) Nr. 1010/86 zur Festlegung der Grundregeln für die Produktionserstattung bei der Verwendung von bestimmten Erzeugnissen des Zuckersektors in der chemischen Industrie (ABl. L 110, S. 1), die in der folgenden Nummer dieser Schlussanträge erörtert wird.
(13) - ABl. L 359, S. 1.
(14) - ABl. L 268, S. 1.
(15) - Artikel 46 der Verordnung Nr. 3330/74 in der geänderten Fassung sah unter ähnlichen Bedingungen wie in Artikel 36 der Grundverordnung in ihrer ursprünglichen Fassung eine Differenzabgabe vor.
(16) - Es handelt sich um die Einfuhr von Nichtpräferenz-Rohrzucker aus AKP-Staaten und Indien nach Maßgabe des Protokolls Nr. 8 des vierten Lomé-Abkommens und der Übereinkunft zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Indien über Rohrzucker.
(17) - Im Anhang der Verordnung (EWG) Nr. 2750/86 der Kommission vom 3. September 1986 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen zu den Maßnahmen für den Absatz des in den französischen überseeischen Departements erzeugten Zuckers und zur vierten Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3016/78 (ABl. L 253, S. 8) wurden die europäischen Gebiete für die Anwendung des Artikels 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2225/86 im Wirtschaftsjahr 1986/87 in Frankreich (Mutterland), Portugal, Vereinigtes Königreich und "die übrigen Gebiete der Gemeinschaft" aufgegliedert. Diese Aufgliederung wurde in späteren Verordnungen beibehalten und den übrigen Gebieten keine Menge von DOM-Rohzucker zugeteilt; vgl. z. B. für den im vorliegenden Fall maßgeblichen Zeitraum die Verordnung (EWG) Nr. 2930/93 der Kommission vom 25. Oktober 1993 (ABl. L 265, S. 8).
(18) - Diese Begriffe werden in Artikel 1 Absatz 2 Buchstaben a und b der Grundverordnung definiert. Seltsam ist, daß Raffinierung für die Zwecke der Lagerbeihilfe durch Rückgriff auf die Verarbeitung von Rohzucker zu Weißzucker definiert wird, während Artikel 9 Absatz 4 der Grundverordnung (in der Rohzucker definiert wird) eine Raffinerie für die Zwecke der gleichen Lagerbeihilfe als eine technische Einheit definiert, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder Sirupe in fester Form als Vorstufe für Zucker zu raffinieren. Von dieser offensichtlichen Ungereimtheit scheint indessen im vorliegenden Fall nichts abzuhängen.
(19) - Anscheinend erfuellte Erstein später das Kriterium des zeitlich unterschiedlichen Raffinierens auf der Grundlage von Zuckerrohr und Zuckerrüben und erhielt im Wirtschaftsjahr 1996/97 eine Lagerbeihilfe.
(20) - Frankreich macht weiter geltend, daß der Beschränkung von Lizenzen zur Einfuhr und Raffinierung von besonderem Präferenzzucker nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1916/95 der Kommission vom 2. August 1995 mit Durchführungsvorschriften für die Einfuhr von zur Raffination bestimmtem Rohrrohzucker, für den im Rahmen von Präferenzabkommen Zollkontingente eröffnet wurden (ABl. L 184, S. 18), auf Raffinerien im Sinne von Artikel 9 Absatz 4 eine restriktive Definition zugrunde liege.
(21) - Vgl. z. B. Verordnung Nr. 2750/86 und Verordnung Nr. 2930/93, die beide in Fußnote 17 dieser Schlussanträge erörtert werden.
(22) - Die französische Fassung spricht von "une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide". Frankreich räumt ein, daß andere Sprachfassungen nicht klar Alternativen zum Ausdruck bringen. Erstein führt hier die spanische, italienische und deutsche Fassung an, die eine Raffinerie bzw. Raffinerien wie folgt definieren: "una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido"; "un'unità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zuccchero allo stato solido", und (in der Fassung einer Berichtigung im ABl. 1985, L 177, S. 21) "technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren".
(23) - Der Standpunkt der Kommission wurde dem FIRS durch Schreiben vom 7. Juli 1993 übermittelt und war Grundlage für dessen Entscheidung, den Antrag von Erstein abzulehnen.
(24) - Er erläuterte, der zweite Ausdruck stamme aus den allgemeinen Arbeitsnotizen der Kommission zur Agrarpolitik für das Wirtschaftsjahr 1996/97.
(25) - Die übrigen Sprachfassungen neben den bereits aufgeführten lauten wie folgt: "I denne artikel forstaas ved raffinaderi: et anläg, hvis virksomhed udelukkende bestaar i raffinering af raasukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, paa hvilket der produceres sukker i fast form" (Dänisch); "In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij siropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker vormen" (Niederländisch); "Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido" (Portugiesisch); "ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò aañãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïaaßôáé ìéá ôaa÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá aaßíáé íá ñáöéíÜñaaé aaßôaa áêáôÝñãáóôç äÜ÷áñç aaßôaa óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èaaß ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ äÜ÷áñçò óaa óôaañaaÜ êáôÜóôáóç" (Griechisch).
(26) - Vgl. Fußnote 17 dieser Schlussanträge.