ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
9 septembre 2008(*)
« FEDER – Réduction du concours financier – Modifications de plans de financement sans l’assentiment de la Commission – Notion de modification importante – Article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 – Recours en annulation »
Dans les affaires jointes T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 et dans l’affaire T‑332/07,
République fédérale d’Allemagne, représentée par M. M. Lumma et, dans les affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07, également par Mme C. Schulze-Bahr, en qualité d’agents, assistés de Me C. von Donat, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Wilms et L. Flynn, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet des demandes d’annulation des décisions C (2006) 4193 final et C (2006) 4194 final, du 25 septembre 2006, C (2006) 5163 final et C (2006) 5164 final, du 3 novembre 2006, et C (2007) 2619 final, du 25 juin 2007, portant réduction du concours du Fonds européen de développement régional (FEDER) octroyé en faveur, respectivement, du programme objectif n° 2 1997-1999 Rhénanie-du-Nord-Westphalie, du programme opérationnel Resider – Rhénanie-du-Nord-Westphalie 1994-1999, des programmes opérationnels du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie dans le cadre des initiatives communes PME (petites et moyennes entreprises) et Rechar II, et du programme opérationnel pour les interventions structurelles communautaires dans les régions de l’objectif n° 2 du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie pour la période allant de 1994 à 1996,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCEDES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (quatrième chambre),
composé de MM. O. Czúcz (rapporteur), président, J. D. Cooke et Mme I. Labucka, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite des audiences du 26 février (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07) et du 10 juin 2008 (T‑332/07),
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        De 1989 à 1999, les règles relatives à la mise en œuvre de la cohésion économique et sociale prévue à l’article 158 CE étaient définies par le règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9). Ce règlement constituait la principale disposition régissant les fonds structurels et notamment le Fonds européen de développement régional (FEDER). Le règlement n° 2052/88 a été modifié notamment par le règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 5).
2        L’article 1er du règlement n° 2052/88 définit les objectifs prioritaires que l’action de la Communauté vise à réaliser à l’aide des fonds structurels.
3        L’article 4 du règlement n° 2052/88 concerne la complémentarité, le partenariat et l’assistance technique. Il prévoit :
« 1.      L’action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci. Elle s’établit par une concertation étroite entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités et les organismes compétents […] désignés par l’État membre au niveau national, régional, local ou autre, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation est ci-après dénommée ‘partenariat’. Le partenariat porte sur la préparation, le financement, ainsi que sur l’appréciation ex ante, le suivi et l’évaluation ex post des actions.
Le partenariat sera mené en plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chacun des partenaires.
[…] »
4        L’article 5 du règlement n° 2052/88, intitulé « Formes d’intervention », prévoit, dans son paragraphe 2, sous a), que, « [e]n ce qui concerne les fonds structurels […], l’intervention financière peut être acquise [notamment] sous [la forme d’un] cofinancement de programmes opérationnels ». Le paragraphe 5 de cette même disposition définit l’expression « programme opérationnel » comme « un ensemble cohérent de mesures pluriannuelles, pour la réalisation duquel il peut être fait appel [notamment] à un ou à plusieurs fonds structurels ».
5        En vertu des articles 8 à 10 et 11 bis du règlement n° 2052/88, les plans élaborés par les États membres comportent notamment la description d’une stratégie appropriée pour atteindre les objectifs visés à l’article 1er dudit règlement et des axes principaux choisis à cette fin en quantifiant les progrès envisagés dans la mesure où leur nature s’y prête, ainsi que des indications sur l’utilisation des concours des fonds. Selon ces mêmes dispositions, la Commission établit, sur la base de ces plans, dans le cadre du partenariat visé à l’article 4, paragraphe 1, du même règlement, et en accord avec l’État membre concerné, le cadre communautaire d’appui, lequel comporte, notamment, les axes prioritaires retenus pour l’intervention communautaire ainsi que le plan de financement indicatif dans lequel le montant des interventions et leur source sont précisés.
6        Le 19 décembre 1988, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 4253/88 portant dispositions d’application du règlement n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1). Le règlement n° 4253/88 a été modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 20).
7        L’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 4253/88 reprend certaines dispositions des articles 8 à 10 et 11 bis du règlement n° 2052/88 et prévoit que « [t]out cadre communautaire d’appui comporte », notamment, « les axes prioritaires retenus pour l’action conjointe de la Communauté et de l’État membre concerné en relation avec les objectifs visés à l’article 1er du [règlement n° 2052/88], leurs objectifs spécifiques, quantifiés si leur nature s’y prête » ainsi qu’« un plan de financement indicatif précisant le montant des enveloppes financières envisagées pour les différentes formes d’intervention ».
8        L’article 14 du règlement n° 4253/88, concerne le traitement des demandes de concours des fonds. Cette disposition prévoit notamment :
« 1.      Les demandes de concours des fonds structurels […] sont établies par État membre ou par les autorités compétentes désignées par celui-ci […] et sont soumises à la Commission […]
2.      Les demandes comportent les informations nécessaires […] et, notamment, une description de l’action proposée […] et de ses objectifs spécifiques. Les demandes comportent également […] le plan de financement proposé […]
3.      La Commission examine les demandes afin notamment :
[…]
–        d’évaluer la contribution de l’action proposée à la réalisation de ses objectifs spécifiques et, lorsqu’il s’agit d’un programme opérationnel, la cohérence des mesures qui le constituent,
–        de vérifier que les mécanismes administratifs et financiers conviennent pour assurer la mise en œuvre efficace de l’action,
–        de déterminer les modalités précises de l’intervention du ou des fonds concernés […].
La Commission décide du concours des fonds […], pour autant que les conditions requises par le présent article soient réunies […] »
9        L’article 24 du règlement n° 4253/88, intitulé « Réduction, suspension et suppression du concours », dispose :
« 1.      Si la réalisation d’une action ou d’une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l’État membre ou aux autorités désignées par celui-ci pour la mise en œuvre de l’action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.
2.      Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée si l’examen confirme l’existence d’une irrégularité ou d’une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée.
3.      Toute somme donnant lieu à répétition de l’indu doit être reversée à la Commission […] »
10      Enfin, l’article 25 du règlement n° 4253/88, concernant le suivi de la mise en œuvre des concours des fonds, dispose, dans son paragraphe 5 :
« Le comité de suivi adapte […], dans le respect des disponibilités et des règles budgétaires, le plan de financement envisagé, y compris les éventuels transferts entre sources de financement communautaires et les modifications des taux d’intervention qui en résultent. […]
Ces modifications sont immédiatement notifiées à la Commission et à l’État membre concerné. Elles sont applicables dès confirmation par la Commission et l’État membre concerné ; cette confirmation intervient dans un délai de vingt jours ouvrables à compter de la réception de cette notification, dont la date sera confirmée par la Commission par accusé de réception.
Les autres modifications sont décidées par la Commission, en collaboration avec l’État membre concerné, après avis du comité de suivi. »
Antécédents du litige
Décisions d’octroi des concours financiers
11      Par décision C (94) 3379, du 14 décembre 1994, la Commission a approuvé, sous la forme d’un document unique de programmation, le cadre communautaire d’appui ainsi que le programme opérationnel pour les interventions structurelles communautaires dans les régions de l’objectif n° 2 du Land allemand de Rhénanie-du-Nord-Westphalie pour la période allant de 1994 à 1996. Cette décision a été modifiée à plusieurs reprises et octroie, dans sa version finale, un concours financier à la charge du FEDER d’un montant total de 241 292 000 euros, la période impartie pour la mise en œuvre des projets étant prolongée jusqu’au 31 décembre 2000.
12      Par décision C (95) 1427, du 11 juillet 1995, la Commission a accordé un concours financier communautaire à un programme opérationnel, lancé dans le cadre de l’initiative communautaire PME (petites et moyennes entreprises), couvrant la période allant de 1994 à 1999 et concernant le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Cette décision a été modifiée à plusieurs reprises. La version finale de cette décision indique que le montant total du concours financier du FEDER est fixé à 8 206 000 euros.
13      Par décision C (95) 1738, du 27 juillet 1995, la Commission a accordé un concours financier communautaire à un programme opérationnel, lancé dans le cadre de l’initiative communautaire Resider II, en vue de la reconversion économique des zones sidérurgiques du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie pour la période allant du 28 novembre 1994 au 31 décembre 1997. Cette décision a été modifiée à plusieurs reprises. La version finale de cette décision prévoit que la durée du programme est prolongée jusqu’au 31 décembre 1999 et que le montant total du concours financier est fixé à 152 184 777 euros, dont 75 063 840 euros à la charge du FEDER.
14      Par décision C (95) 1739, du 27 juillet 1995, la Commission a donné son accord pour l’octroi d’un concours financier en faveur du programme opérationnel de l’initiative commune Rechar II visant à la reconversion des bassins houillers du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie en ce qui concerne la période allant du 28 novembre 1994 au 31 décembre 1997. Cette décision a également été modifiée à plusieurs reprises. La version finale de celle-ci indique que la période d’octroi est prolongée jusqu’au 31 décembre 1999 et que le montant du concours du FEDER est fixé à 52 237 708 euros.
15      Par décision C (97) 1120, du 7 mai 1997, la Commission a approuvé, sous la forme d’un document unique de programmation, le cadre communautaire d’appui ainsi que le programme opérationnel concernant la période allant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1999 pour les interventions structurelles communautaires dans les régions du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie concernées par l’objectif n° 2. Cette décision a été modifiée à plusieurs reprises et octroie, dans sa version finale, un concours financier à la charge du FEDER d’un montant total de 324 534 806 euros, la période impartie pour la mise en œuvre des projets étant prolongée jusqu’au 30 septembre 2002.
16      L’article 4 des décisions C (94) 3379, du 14 décembre 1994, et C (97) 1120, du 7 mai 1997, prévoit que les détails relatifs à l’octroi du concours financier, y compris celui du fonds, aux différents axes prioritaires et mesures sont mentionnés dans le plan de financement de chacun des programmes. L’article 2, deuxième alinéa, des trois autres décisions d’octroi précitées indique que les modalités d’octroi du concours financier, y compris la participation des fonds aux différents sous-programmes et aux mesures qui font partie intégrante des programmes, sont reprises dans le plan de financement annexé à chacune de ces décisions. Les plans de financement des différents programmes sont ventilés en axes prioritaires et mesures.
Procédure administrative
17      Compte tenu de la clôture, le 31 décembre 1999, des programmes financés par les fonds structurels et concernant la période de programmation 1994-1999, la Commission a adopté le 9 septembre 1999 les lignes d’orientation pour la clôture financière des interventions opérationnelles (1994-1999) des fonds structurels (ci-après les « lignes d’orientation ») et les a communiquées aux États membres. Les lignes d’orientation, dans leur version en langue allemande, énoncent notamment :
« 6.      Plans de financement
6.1      Le plan de financement ne peut pas faire l’objet de modifications après la date finale pour les engagements.
6.2      La clôture financière des programmes doit être effectuée sur la base de la version du plan de financement en vigueur (il s’agit, en général, du plan de financement avec une ventilation à trois niveaux, soit programme, sous-programme, mesure). Les décomptes introduits par les États membres doivent présenter le même niveau de détail que les plans de financement annexés aux décisions portant approbation des interventions opérationnelles et, donc, doivent en général, présenter un état des dépenses effectives encourues ventilées au niveau des mesures.
Un dépassement de 20 % de la contribution de chaque fonds par mesure peut être accepté pourvu que le montant total du sous-programme, tel qu’établi dans le plan de financement en vigueur, ne soit pas augmenté.
Toutefois, les augmentations des mesures à l’intérieur d’un sous-programme ne peuvent pas dépasser 10 % de la contribution de chaque fonds du montant total dudit sous-programme, tel qu’établi dans le plan de financement.
Il est à noter que la clause de flexibilité n’est applicable qu’à l’intérieur du même fonds et que, dans le cas où il n’y a pas de sous-programme, la flexibilité de 10 % est applicable au niveau du programme. »
18      Afin de réduire le nombre de demandes de modification des programmes ou des plans de financement, le représentant de la Commission au sein du comité de suivi de l’objectif n° 2 a invité les États membres à recourir davantage à la clause de flexibilité, contenue dans le point 6.2 des lignes d’orientation, lors des réunions des 11 et 12 novembre 1999 dudit comité.
19      Après examen des projets pour lesquels des demandes de financement avaient été présentées au cours du dernier trimestre de l’année 1999, les autorités allemandes chargées des programmes ont relevé l’existence d’une demande de financement excessive pour certaines mesures prévues par rapport aux fonds qui avaient été alloués à cet égard dans les plans de financement, alors que, pour d’autres mesures, la demande était inférieure à ce qui avait été prévu. En conséquence, les autorités nationales ont décidé de procéder à des transferts entre les différentes mesures de chaque programme, de sorte que les fonds qui n’étaient pas utilisés pour les mesures pour lesquelles ils avaient été prévus puissent être utilisés pour le financement de projets relevant d’autres mesures. Ces transferts n’ont pas entraîné de dépassement du montant total du concours attribué à chacun des programmes, mais ont engendré une augmentation du montant relatif à certains axes prioritaires et une réduction du montant relatif à d’autres axes.
20      Pendant la mise en œuvre des programmes, la participation financière du FEDER a été versée de manière échelonnée, conformément aux demandes de paiement et aux modalités d’application jointes aux programmes. À l’issue de la mise en œuvre des programmes, la République fédérale d’Allemagne a demandé à la Commission le versement du reliquat dû pour chaque programme.
21      Par courrier du 3 juin 2003, la Commission a indiqué à la République fédérale d’Allemagne que la clause de flexibilité prévue au point 6.2 des lignes d’orientation ne permettait des transferts de fonds qu’entre les mesures relevant d’un même axe prioritaire et que les transferts entre axes étaient interdits.
22      Par courrier du 25 février 2004, la République fédérale d’Allemagne a répondu au courrier de la Commission du 3 juin 2003 et a contesté l’interprétation du point 6.2 des lignes d’orientation qui y était contenue.
23      Par courrier du 23 mars 2004, relatif à l’ensemble des programmes pour lesquels un concours financier communautaire avait été accordé, la direction générale (DG) « Politique régionale » de la Commission a fait savoir à la République fédérale d’Allemagne qu’elle n’avait pas l’intention de retenir ses objections concernant l’application de la clause de flexibilité. La DG « Politique régionale » a annoncé que, en conséquence, le solde des crédits engagés au titre du FEDER serait libéré. La République fédérale d’Allemagne a répondu à cette lettre par courrier du 26 avril 2004 en demandant à la Commission de lui faire parvenir des communications de clôture pour chaque programme.
Décisions attaquées
24      Par sa décision C (2006) 4193 final, du 25 septembre 2006, la Commission a réduit le concours du FEDER accordé au programme d’objectif n° 2 1997-1999 Rhénanie-du-Nord-Westphalie de 5 488 569,24 euros.
25      Par sa décision C (2006) 4194 final, du 25 septembre 2006, la Commission a réduit le concours du FEDER accordé au programme opérationnel Resider – Rhénanie-du-Nord-Westphalie 1994-1999 de 2 268 988,33 euros.
26      Par sa décision C (2006) 5163 final, du 3 novembre 2006, la Commission a réduit le concours du FEDER accordé au programme opérationnel du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie dans le cadre de l’initiative commune PME de 981 529,62 euros.
27      Par sa décision C (2006) 5164 final, du 3 novembre 2006, la Commission a réduit le concours du FEDER accordé au programme opérationnel du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie dans le cadre de l’initiative commune Rechar II de 2 322 116,26 euros.
28      Par sa décision C (2007) 2619 final, du 25 juin 2007, la Commission a réduit le concours du FEDER accordé au programme opérationnel de l’objectif n° 2 du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie de 5 958 401,64 euros.
29      Dans ces cinq décisions (ci-après les « décisions attaquées »), la Commission a motivé la réduction des concours communautaires de la même manière. La Commission a indiqué que, en principe, les programmes subventionnés par les fonds communautaires devaient être mis en œuvre conformément aux décisions d’octroi du concours et aux tableaux financiers qui avaient été approuvés par elle et qu’aucune modification n’était possible après la date limite prévue pour les engagements, dès lors que la période de programmation était déjà achevée. La Commission a précisé que, alors que la fin de ladite période approchait, il était cependant apparu que les autorités nationales ne pourraient pas, au cours de la mise en œuvre des programmes, garantir un niveau d’exécution identique à celui des tableaux financiers annexés aux décisions d’approbation et que, par conséquent, elle avait indiqué à ses services et informé les États membres qu’une certaine flexibilité serait appliquée lors de la clôture conformément au point 6.2 des lignes d’orientation. Cependant, selon la Commission, un dépassement des seuils définis au point 6.2 desdites lignes d’orientation constitue une modification importante, au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n°4253/88, pour laquelle les États membres devaient soumettre une demande de modification au plus tard le dernier jour prévu pour les engagements. S’agissant de l’étendue de la flexibilité prévue par le point 6.2 des lignes d’orientation, la Commission a indiqué que ce point 6.2 n’autorisait la flexibilité financière qu’entre mesures relevant du même axe prioritaire dès lors que, s’il instaurait une flexibilité entre axes prioritaires, il permettrait la modification des montants déterminés dans les plans de financement. Elle a affirmé que les versions en langues anglaise et française des lignes d’orientation indiquaient que la flexibilité s’appliquait à trois niveaux (programme, sous-programme/axe prioritaire et mesure) et que, même si la version allemande faisait référence aux seuls sous-programmes, elle ne pouvait pas appliquer les lignes d’orientation différemment selon que les programmes examinés concernaient la République fédérale d’Allemagne ou d’autres États membres, conformément au principe d’égalité de traitement. Enfin, la Commission a affirmé que, en l’espèce, les programmes en cause étaient structurés, contrairement à ce qu’affirmaient les autorités nationales, en trois niveaux, à savoir programme, sous-programmes/axe prioritaires et mesures, et que lesdites autorités avaient elles-mêmes considéré que les axes prioritaires constituaient des sous-programmes lorsqu’elles avaient indiqué dans les tableaux financiers les montants correspondants aux axes ou aux sous-programmes et non aux mesures cofinancées par le FEDER.
30      La Commission a conclu que les concours communautaires en cause devaient être réduits au motif que, les autorités nationales n’ayant pas respecté les tableaux financiers et les seuils de flexibilité ayant été dépassés, il y avait eu des modifications importantes pour lesquelles son approbation n’avait pas été demandée.
Procédure et conclusions des parties
31      Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 4 décembre 2006 (affaires T‑349/06 et T‑371/06), le 15 janvier (affaires T‑14/07 et T‑15/07) et le 4 septembre 2007 (affaire T‑332/07), la République fédérale d’Allemagne a introduit les présents recours.
32      Par ordonnance du président de la quatrième chambre du Tribunal du 16 janvier 2008, les affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07 ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt conformément à l’article 50 du règlement de procédure du Tribunal.
33      La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les décisions attaquées ;
–        condamner la Commission aux dépens.
34      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter les recours ;
–        condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
En droit
35      Eu égard à la connexité des présentes affaires et les parties ayant été entendues, le Tribunal estime opportun de joindre l’affaire T‑332/07 aux affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 aux fins de l’arrêt, en application de l’article 50 du règlement de procédure.
36      La République fédérale d’Allemagne soulève, en substance, un moyen commun à toutes les affaires, tiré d’une violation de l’article 24 du règlement n° 4253/88. Elle reproche à cet égard à la Commission, d’une part, d’avoir considéré que les transferts réalisés par les autorités nationales constituaient des « modifications importantes » qu’elle n’avait pas approuvées et, d’autre part, de n’avoir pas exercé le pouvoir d’appréciation que cette disposition lui conférait pour décider si le concours financier se justifiait.
37      Dans l’affaire T‑332/07, la République fédérale d’Allemagne soulève, en outre, un moyen tiré d’une erreur d’appréciation des faits qu’il convient d’examiner en premier lieu.
Sur le moyen tiré d’une erreur d’appréciation des faits soulevé dans l’affaire T‑332/07
Arguments des parties
38      La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a erronément apprécié les faits en estimant, au considérant 17 de la décision attaquée dans l’affaire T‑332/07, que les dépenses du FEDER pour une partie des mesures prévues par le programme en cause, à savoir les mesures 3.1, 3.3 et 5.1, étaient inférieures à ce qu’indiquait le plan de financement en vigueur. Elle affirme que la demande de paiement portait sur la totalité du solde restant dû et qu’il n’y avait pas eu, pour ces mesures, de demande tendant à l’allocation d’une partie seulement du concours du FEDER par rapport aux taux de financement fixés. Elle affirme que les bénéficiaires finals ont reçu de la part des autorités allemandes des sommes bien plus importantes que celles que la Commission a décidé de verser, dès lors que la part de cofinancement national a parfois augmenté. Elle estime que, par conséquent, la Commission aurait dû verser une contribution du FEDER égale aux prévisions du plan de financement, conformément à ce qui avait été demandé.
39      La Commission conteste avoir commis une erreur dans l’appréciation des faits.
Appréciation du Tribunal
40      Force est de constater que le seul document figurant au dossier de cette affaire dans lequel apparaît le détail des dépenses effectives encourues ventilées au niveau des mesures, comme prévu par le point 6.2 des lignes d’orientation, est le tableau figurant en annexe de la décision attaquée. Or, ce document semble avoir été, au moins partiellement, élaboré par la Commission dès lors qu’y sont mentionnés également les montants que celle-ci a décidé de payer après examen de la demande de paiement. Il en résulte que, en l’absence d’autres preuves, le Tribunal n’est pas en mesure d’examiner si, dans ladite demande de paiement et notamment dans le décompte des dépenses, la République fédérale d’Allemagne a sollicité, comme elle le prétend, le versement de la totalité de la contribution du FEDER prévue par le plan de financement pour les mesures en cause ou si, comme le prétend la Commission, elle a indiqué des sommes inférieures à celles prévues dans ledit plan. En tout état de cause, à supposer même que le tableau figurant en annexe de la décision attaquée soit le décompte des dépenses effectives encourues présenté par la République fédérale d’Allemagne à la Commission dans sa demande de paiement, force est de constater qu’il en ressort clairement que la République fédérale d’Allemagne y a déclaré que les bénéficiaires ont reçu au titre du FEDER des sommes inférieures à celles prévues dans le plan de financement.
41      Il convient d’ajouter que l’affirmation selon laquelle les bénéficiaires ont reçu des sommes nettement plus importantes de la part des autorités allemandes que celles que la Commission a décidé de payer ne suffit pas pour démontrer que celle-ci a commis une erreur dans l’appréciation des faits. En effet, la Commission ne conteste pas cette circonstance et affirme elle-même, au considérant 17 de la décision attaquée, que les dépenses totales pour les mesures en cause ont été supérieures à celles prévues dans le plan de financement. Cependant, si, malgré cette augmentation des dépenses, les autorités allemandes ont mentionné, dans leur demande de paiement, des montants inférieurs à ceux prévus par le plan de financement, la République fédérale d’Allemagne ne saurait reprocher à la Commission une erreur dans l’appréciation des faits dès lors que celle-ci prend sa décision en fonction de ladite demande de paiement. Dès lors que la République fédérale d’Allemagne n’a pas prouvé qu’elle aurait indiqué dans sa demande de paiement des montants de contribution du FEDER égaux à ceux prévus dans le plan de financement, le présent moyen ne peut pas être accueilli.
Sur le moyen tiré d’une violation de l’article 24 du règlement n° 4253/88
Arguments des parties
42      La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a violé l’article 24 du règlement n° 4253/88 en ce qu’elle a réduit les concours financiers en cause sans que les conditions prévues par cette disposition ne soient remplies.
43      En premier lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient que les plans de financement sont indicatifs et n’ont, de par leur nature, qu’un caractère provisoire. Elle considère que, par conséquent, il n’y a pas lieu de considérer chaque modification comme une modification importante. Elle estime que les modifications d’un programme opérationnel ne sont importantes que si elles ont pour effet d’affecter la structure globale du programme ou de compromettre la réalisation des objectifs de développement fixés dans la décision de la Commission portant approbation du concours communautaire.
44      S’agissant des cas d’espèce, elle estime que les transferts réalisés par les autorités nationales ne sauraient être considérés comme des modifications importantes ni d’un point de vue qualitatif ni d’un point de vue quantitatif. Elle soutient ainsi que lesdits transferts, qui ne représentent qu’un très faible pourcentage du volume total des concours communautaires accordés au titre du FEDER, n’ont pas compromis la réalisation des objectifs poursuivis par les programmes approuvés par la Commission et n’ont comporté des modifications ni du concours financier global du FEDER ni des taux de participation du FEDER au profit des différentes mesures. Elle considère, par conséquent, qu’ils n’excèdent pas le cadre juridique et financier fixé par les décisions d’octroi.
45      En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne conteste l’affirmation de la Commission figurant dans les décisions attaquées selon laquelle, en l’absence d’une demande de modification des décisions d’octroi, le non-respect des tableaux financiers dépassant les seuils autorisés par la clause de flexibilité doit être considéré comme une modification importante parce qu’il modifie l’importance relative des différents axes prioritaires ou mesures. Elle fait valoir à cet égard que la Commission ne pouvait pas considérer que les transferts réalisés constituaient des modifications importantes uniquement au motif qu’ils ne respectaient pas les lignes d’orientation. Elle soutient que les lignes d’orientation ne visent qu’à définir les modifications qui peuvent être réalisées sans demander l’approbation de la Commission et ne définissent pas ce qu’est une modification importante et ce qui ne l’est pas.
46      Ainsi, elle affirme que les lignes d’orientation ne permettent pas d’expliquer les raisons pour lesquelles un transfert d’un montant de 20 % de la contribution financière d’un fonds entre les mesures ne constitue pas une modification importante au sens de l’article 24 du règlement n° 4253/88 alors qu’un transfert équivalent entre les axes du programme le serait. Les lignes d’orientation n’indiqueraient pas non plus les raisons pour lesquelles la délimitation des axes serait à ce point importante pour la mise en œuvre des programmes que, afin d’atteindre l’objectif fixé, il ne devrait pas être procédé à un transfert entre les mesures relevant des différents axes. De même, la République fédérale d’Allemagne estime que les lignes d’orientation ne permettent pas de connaître les conditions dans lesquelles le concours du FEDER n’est plus justifié et de déterminer si un dépassement des seuils prévus doit être considéré, dans tous les cas, comme une modification importante ainsi que, dans l’affirmative, d’en connaître les motifs.
47      En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient que la Commission ne pouvait pas, en tout état de cause, s’opposer aux transferts réalisés, dès lors que ces transferts étaient conformes aux lignes d’orientation et qu’elle avait fait savoir aux États membres qu’elle admettrait les modifications non approuvées formellement mais qui y seraient conformes. À l’appui de cette affirmation, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que les programmes en cause n’étaient pas divisés en sous-programmes et que, par conséquent, la clause de flexibilité devait être comprise en ce sens que la limite de 10 % du montant du sous-programme, prévue au point 6.2, troisième alinéa, des lignes d’orientation, devait s’appliquer soit à l’intérieur d’un seul et même fonds, soit à l’ensemble de chaque programme. Elle considère que, même si l’on se fondait sur la plus restrictive de ces deux interprétations, cela signifierait uniquement que les augmentations ne devaient pas conduire à une augmentation des concours financiers du FEDER. Elle affirme que ces limites ont été respectées dans les demandes de versement du reliquat.
48      En ce qui concerne l’argument contenu dans les décisions attaquées selon lequel il résulte des différentes versions linguistiques des lignes d’orientation que les « axes du programme » doivent être assimilés à ce que les lignes d’orientation désignent sous la dénomination de « sous-programmes », la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la clause de flexibilité contenue dans le point 6.2 des lignes d’orientation devrait être replacée dans son contexte et interprétée à la lumière du sens et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (arrêt de la Cour du 9 janvier 2003, Givane e.a., C‑257/00, Rec. p. I‑345, point 37).
49      Ainsi, elle fait observer notamment que, pour déterminer si la clause de flexibilité doit s’appliquer, à défaut de sous-programmes, au niveau des programmes ou des axes prioritaires, il faut examiner le rôle des sous-programmes et des axes de programme dans le cadre de la programmation.
50      Elle affirme à cet égard, premièrement, que des sous-programmes sont prévus uniquement lorsqu’il convient de séparer une partie du programme du reste de celui-ci, par exemple lorsque le programme bénéficie du concours financier de plusieurs fonds structurels, et considère que, par conséquent, l’interdiction, contenue dans le point 6.2 des lignes d’orientation, de réaliser des transferts entre sous-programmes devrait être considérée comme une interdiction de transférer des financements accordés au titre des différents fonds structurels ou pour des régions différentes. Elle soutient que, dès lors qu’en l’espèce il n’y a pas eu de transfert entre les différents fonds, rien ne justifiait de limiter les transferts au niveau des axes prioritaires.
51      Elle affirme, deuxièmement, que, dès lors que le droit communautaire ne prévoit aucune obligation d’affecter des sommes maximales aux différents axes prioritaires, il n’est ni nécessaire ni logique de limiter la clause de flexibilité contenue dans le point 6.2 des lignes d’orientation au niveau des axes du programme.
52      Elle affirme, troisièmement, que les axes du programme ont été élaborés bien avant que la Commission n’adopte les lignes d’orientation et que, par conséquent, si la Commission souhaitait limiter l’application de la clause de flexibilité au niveau des axes prioritaires, elle devait prendre en considération leurs critères de définition.
53      En tout état de cause, la République fédérale d’Allemagne soutient que les arguments avancés par la Commission dans les décisions attaquées pour conclure au dépassement des limites prévues dans le point 6.2 des lignes d’orientation sont erronés. Ainsi, elle fait valoir, d’une part, que les formulaires auxquels font référence les décisions attaquées ne fournissent aucun élément permettant de déduire que l’on peut assimiler les « axes » et les « sous-programmes », et que l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 4253/88 invoqué par la Commission dans son mémoire en défense ne prévoit pas qu’il y a lieu de séparer les axes prioritaires de sorte que les réaffectations litigieuses constitueraient une modification importante. Elle soutient, d’autre part, que la référence à d’autres versions linguistiques des lignes d’orientation ne constitue pas une motivation suffisante dès lors que la version allemande est sans équivoque et que les versions anglaise et française ne permettent pas de manière convaincante de soutenir l’interprétation retenue par la Commission. En outre, la référence à la clôture des programmes dans les autres États membres ne constituerait pas non plus une motivation suffisante dès lors que la République fédérale d’Allemagne ne connaîtrait pas ces programmes et ne pourrait pas apprécier leur légalité.
54      En quatrième lieu, la République fédérale d’Allemagne considère que, dans le cas où les modifications réalisées ne seraient pas couvertes par les lignes d’orientation, la Commission aurait dû examiner si elles étaient importantes et, dans l’affirmative, si elles justifiaient la réduction des concours communautaires. Elle considère que, en tout état de cause, la seule qualification d’une modification d’importante ne justifie pas à elle seule la réduction du concours dès lors que le fait de ne l’avoir pas soumise préalablement à la Commission constitue simplement une violation des règles de procédure. Dans les affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07, elle fait valoir plus spécifiquement que le principe de proportionnalité ne justifie pas que la Commission se fonde sur une violation des règles de forme ou de procédure pour réduire le concours financier accordé aux programmes en cause.
55      Elle estime ainsi que la Commission aurait dû examiner s’il ne convenait pas d’autoriser les transferts réalisés en tenant compte du fait que, notamment, lesdits transferts n’ont pas compromis l’objectif général des programmes ni celui de la contribution communautaire, et qu’ils concernent des montants inférieurs à ceux relatifs à d’autres demandes de modification qui avaient été antérieurement acceptées par la Commission. Dans les affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07, la République fédérale d’Allemagne soutient que la Commission aurait du tenir compte également du fait que, d’une part, elle n’était pas, à partir de la mi-octobre 1999, en mesure d’examiner les nouvelles demandes de modification et, d’autre part, par la communication des lignes d’orientation, elle avait fait naître chez les autorités nationales une confiance légitime en ce qu’elles disposaient de la flexibilité nécessaire à l’égard des plans financiers indicatifs.
56      Pour ce qui est, premièrement, du fait que les transferts n’auraient pas compromis l’objectif général des programmes ni celui de la participation communautaire, la République fédérale d’Allemagne fait valoir notamment que, si les objectifs visés peuvent être atteints dans de meilleures conditions ou dans des conditions équivalentes par une utilisation des fonds différente de celle prévue par la décision d’approbation, la Commission ne devrait pas pouvoir rendre plus difficile la réalisation de l’objectif de développement en retenant le cofinancement approuvé. En outre, la République fédérale d’Allemagne estime que les décisions attaquées sont contraires au principe du partenariat en ce qu’elles empêchent les autorités nationales d’assumer leurs responsabilités concernant l’utilisation concrète des fonds pendant le dernier trimestre d’une période de programmation en raison de la rigidité des plans de financement. Elle indique, à cet égard, que les financements du FEDER n’ont pas pour objet de promouvoir les projets de la Commission mais de soutenir les projets des États membres et que l’application des programmes exige une certaine souplesse, car les projets mis en œuvre dans le cadre du programme ne sont pas connus au préalable.
57      Pour ce qui est, deuxièmement, du fait que la Commission n’aurait pas été en mesure, à la fin de l’année 1999, d’examiner les demandes de modification, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, de ce fait, les autorités nationales ont dû continuer à examiner les projets soumis sans pouvoir impliquer les services de la Commission, et ce précisément au moment de la clôture des programmations, lorsque la plupart des projets sont présentés. Elle estime que l’impossibilité de modifier les programmes entre la mi-octobre et la fin de décembre 1999 aurait impliqué que les programmes auraient dû être menés à leur terme de manière non satisfaisante, ce qui serait contraire à l’intérêt communautaire.
58      Pour ce qui est, troisièmement, du fait que, par la communication des lignes d’orientation, la Commission aurait faire naître chez les autorités nationales une confiance légitime en ce qu’elles disposaient de la flexibilité nécessaire à l’égard des plans financiers indicatifs, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission aurait dû tenir compte du fait qu’elle-même avait invité les États membres à ne pas présenter des demandes de modification, que la version allemande des lignes d’orientation ne pouvait manifestement être interprétée que comme autorisant les transferts entre axes du programme et qu’elle a conféré aux axes, lors de la clôture des programmes, une signification que ceux-ci n’avaient pas lors de leur approbation.
59      La Commission conteste l’ensemble de ces arguments.
Appréciation du Tribunal
60      S’agissant, en premier lieu, de l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle les plans de financement ne sont qu’indicatifs et provisoires, il convient de relever qu’il ressort de la législation applicable telle qu’interprétée par la jurisprudence que, comme le soutient la Commission, tout concours financier octroyé par les fonds structurels doit être mis en œuvre conformément à la décision qui l’a approuvé et, notamment, au tableau financier annexé à cette décision dès lors que celui-ci constitue un instrument de programmation reflétant la position arrêtée de commun accord par la Commission et les autorités nationales.
61      Ainsi, premièrement, force est de constater que, à la différence des articles 8 à 10 et 11 bis du règlement n° 2052/88 et de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 4253/88, qui concernent les cadres communautaires d’appui, la disposition de ce dernier règlement concernant les programmes opérationnels, à savoir l’article 14, ne prévoit pas que le plan de financement qui doit être joint à la demande ne soit qu’indicatif.
62      Deuxièmement, il ressort de l’article 21, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, selon lequel le paiement du concours financier est effectué conformément aux engagements budgétaires, que la clôture financière des concours doit notamment être effectuée sur la base du plan de financement en vigueur (arrêt du Tribunal du 27 juin 2007, Nuova Gela Sviluppo/Commission, T‑65/04, non publié au Recueil, points 36 et 37). La même exigence ressort de l’article 4 des décisions C (94) 3379, du 14 décembre 1994, et C (97) 1120, du 7 mai 1997, ainsi que de l’article 2, deuxième alinéa, des autres décisions d’octroi (voir point 16 ci-dessus).
63      Troisièmement, il convient de relever que le règlement n° 4253/88 prévoit, dans son article 25, paragraphe 5, la procédure à suivre afin d’introduire des modifications des plans de financement. Cette disposition prévoit ainsi que les modifications des plans de financement sont décidées soit par le comité de suivi, soit par la Commission en collaboration avec l’État membre et après avis du comité de suivi. Dans le cas où les modifications sont décidées par le comité de suivi, elles doivent être immédiatement notifiées à la Commission et à l’État membre concerné et ne sont applicables que dès confirmation tant par la Commission que par l’État membre. Le non-respect de cette disposition justifie à lui seul, conformément à la jurisprudence, la réduction du concours financier (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 22 novembre 2006, Italie/Commission, T‑282/04, non publié au Recueil, points 72 et 78).
64      Il en résulte que, contrairement à ce que prétend la République fédérale d’Allemagne, les modifications d’un plan de financement approuvé par la Commission réalisées sans l’assentiment de celle-ci entraînent, en principe, la réduction du concours octroyé au programme en cause, et ce indépendamment de leur importance qualitative ou quantitative.
65      S’agissant, en deuxième lieu, des arguments avancés par la République fédérale d’Allemagne visant à contester le fait que le dépassement des limites prévues par les lignes d’orientation puisse suffire pour considérer que les transferts litigieux constituaient des modifications importantes, il résulte des considérations contenues aux points 60 à 64 ci-dessus qu’ils doivent être écartés dès lors que l’applicabilité de l’article 24 du règlement n° 4253/88 auxdits transferts découle, en tout état de cause, de la législation applicable et des décisions d’octroi.
66      S’agissant, en troisième lieu, des arguments de la République fédérale d’Allemagne selon lesquels la Commission ne pouvait pas s’opposer aux modifications réalisées dès lors qu’elles étaient conformes aux lignes d’orientation, il convient, d’une part, de rappeler que les transferts entre différentes mesures qui ont été réalisés par les autorités allemandes ne supposent pas une augmentation de plus de 20 % du montant attribué par chacun des plans de financement aux mesures dont le montant a été augmenté, mais entraînent un dépassement des montants attribués aux axes par les plans financiers. Il convient, d’autre part, de constater que la version en langue allemande du point 6.2 des lignes d’orientation, figurant au point 17 ci-dessus, ne fait aucunement référence à des axes prioritaires et que, a fortiori, ledit point n’indique pas expressément que les transferts entre différents axes sont interdits. Dans ces circonstances, afin d’examiner le bien-fondé des arguments avancés, il convient de procéder, conformément à la jurisprudence, à une interprétation littérale, historique, contextuelle et téléologique du point 6.2 des lignes d’orientation (voir, en ce qui concerne la méthodologie, arrêts du Tribunal du 20 novembre 2002, Lagardère et Canal+/Commission, T‑251/00, Rec. p. II‑4825, points 72 et suivants, et du 6 octobre 2005, Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commission, T‑22/02 et T‑23/02, Rec. p. II‑4065, points 41 et suivants).
67      Pour ce qui est, premièrement, de l’interprétation littérale, il convient de tenir compte du fait que les textes de droit communautaire étant rédigés en plusieurs langues et les diverses versions linguistiques faisant également foi, une interprétation d’une disposition de droit communautaire implique une comparaison des versions linguistiques (arrêt de la Cour du 6 octobre 1982, Cilfit e.a., 283/81, Rec. p. 3415, point 18, et arrêt Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commission, point 66 supra, point 42). En effet, la nécessité d’une interprétation uniforme des dispositions communautaires exclut que le texte de l’une de leurs versions soit considéré isolément mais exige qu’il soit interprété et appliqué à la lumière des versions établies dans les autres langues officielles (arrêt de la Cour du 5 décembre 1967, van der Vecht, 19/67, Rec. p. 445 et 456), même si cela implique que la disposition en cause soit interprétée et doive être appliquée d’une manière qui diffère du sens propre ou usuel des termes qui y sont contenus dans l’une ou plusieurs des versions linguistiques, contrairement aux exigences de la sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 3 mars 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Rec. p. 425, point 11).
68      En l’espèce, il y a lieu d’observer qu’il existe effectivement une différence entre la version allemande et les autres versions linguistiques du point 6.2 des lignes d’orientation. Dans toutes les versions, l’alinéa premier dudit point indique que la clôture financière des programmes doit être effectuée sur la base de la version du plan de financement en vigueur et que celui-ci est, en général, un plan avec une ventilation à trois niveaux. Toutes les versions mentionnent, en tant que premier et troisième niveaux, le « programme » et les « mesures ». Cependant, pour le niveau intermédiaire, la version en langue allemande n’indique que le « sous-programme » (Unterprogramm), alors que les autres versions indiquent le « sous-programme/axe prioritaire » (« delprogram/prioriteret » en danois, « sub-programme/priority axis » en anglais, « subprograma/eje prioritario » en espagnol, « alaohjelma/toimintalinja » en finnois, « sous-programme/axe prioritaire » en français, « subprogramma/prioritaire doelstelling » en néerlandais, « subprograma/eixo prioritário » en portugais, et « underprogram/prioriterat område » en suédois). Concernant les autres dispositions du point 6.2 des lignes d’orientation, il n’y a pas de différence entre les versions linguistiques dès lors que les deuxième, troisième et quatrième alinéas dudit point 6.2 se réfèrent, dans toutes les versions linguistiques, uniquement au terme de « sous-programme ».
69      La question se pose, par conséquent, de savoir si la référence effectuée dans le premier alinéa du point 6.2 des lignes d’orientation dans leurs versions linguistiques autres que la version allemande au « sous-programme/axe prioritaire » est nécessaire pour que cette disposition puisse être comprise, comme elle semble l’avoir été par les États membres ayant consulté les autres versions linguistiques, dans le sens que la référence dans les autres alinéas dudit point au seul « sous-programme » doit être lue comme désignant également les axes prioritaires. Afin de répondre à cette question, il convient de déterminer, en recourant aux interprétations contextuelle, historique et téléologique, si les « sous-programmes » et les « axes prioritaires » constituent, en substance, deux termes différents pour désigner le niveau intermédiaire des programmes, comme le soutient la Commission, ou s’il s’agit de deux éléments de programmation totalement différents dont l’assimilation aux fins de l’application des lignes d’orientation n’aurait pas lieu d’être, comme le prétend la République fédérale d’Allemagne.
70      Pour ce qui est, deuxièmement, de l’interprétation contextuelle, il y a lieu d’observer que le contexte dans lequel s’inscrit le point 6.2 des lignes d’orientation est constitué non seulement des autres dispositions des lignes d’orientation, lesquelles traitent de sujets différents de celui de la clôture financière des programmes et ne contiennent donc pas d’éléments utiles à l’interprétation dudit point 6.2, mais également de l’ensemble des dispositions applicables aux concours financiers en cause et notamment des décisions d’octroi. Or, alors que, à la lecture des programmes ayant été approuvés par lesdites décisions, il ressort que ceux-ci présentent une structure divisée en axes prioritaires ou en priorités, et qu’ils ne sont pas divisés en sous-programmes, trois des cinq décisions d’octroi, à savoir les décisions C (95) 1427, du 11 juillet 1995, C (95) 1738, du 27 juillet 1995, et C (95) 1739, du 27 juillet 1995 (voir points 12 à 14 ci-dessus), indiquent, dans leur article 2, que les modalités d’octroi du concours financier, y compris la participation des fonds aux différents sous-programmes (Teilprogramm) et aux mesures qui font partie intégrante des programmes, sont reprises dans les plans financiers annexés auxdites décisions.
71      Même si le terme allemand utilisé dans les lignes d’orientation (Unterprogramm) n’est pas identique à celui figurant dans les décisions d’octroi mentionnées au point 70 ci-dessus (Teilprogramm), il ressort clairement desdites décisions que la Commission considérait, dès l’approbation des programmes et non seulement au moment de leur clôture, que les « sous-programmes » et les « axes prioritaires » constituaient un seul et même niveau de programmation, à savoir le niveau intermédiaire se situant entre les programmes et les mesures. Dès lors qu’il s’agit en l’espèce, en définitive, de déterminer si les lignes d’orientation élaborées par la Commission pouvaient raisonnablement être comprises par les autorités nationales chargées de la mise en œuvre de ces programmes en ce sens que l’interdiction de transferts entre « sous-programmes » impliquait aussi une telle interdiction entre « axes prioritaires », et que, par conséquent, tout transfert entre axes devait faire l’objet d’une demande formelle de modification, il y lieu de considérer que, indépendamment de la définition précise des termes « sous-programmes » et « axes prioritaires », la formulation des décisions d’octroi aurait dû permettre aux autorités nationales de comprendre que le terme « sous-programme » utilisé par la Commission dans tous les alinéas de la version en langue allemande des lignes d’orientation devait être compris comme se référant également aux « axes prioritaires » des programmes ou, à tout le moins, d’avoir des doutes quant à l’interprétation du point 6.2 des lignes d’orientation.
72      Pour ce qui est des interprétations historique et téléologique, il convient de relever que, toute modification des plans de financement réalisée sans l’assentiment de la Commission étant susceptible de donner lieu à une réduction du concours (voir point 64 ci-dessus), les lignes d’orientation doivent être comprises comme visant à faciliter la clôture des programmes en ce sens que la Commission, en vertu de la marge d’appréciation que l’article 24 du règlement n° 4253/88 lui accorde pour décider s’il convient ou non de réduire ou de suspendre un concours communautaire, accepterait une certaine flexibilité et que, par conséquent, les modifications remplissant les conditions prévues ne donneraient pas lieu à une réduction même si ces modifications ne lui avaient pas été soumises pour approbation. Il en résulte que le point 6.2 des lignes d’orientation doit être interprété restrictivement de sorte que le nombre de modifications pour lesquelles la Commission a annoncé son intention de ne pas réduire les concours octroyés et qui pouvaient donc, en pratique, être réalisées sans demander son approbation est limité autant que possible. Il convient, en effet, de rappeler que le règlement n° 4253/88 prévoit une procédure formelle concernant la modification des plans financiers, qui s’imposait tant aux États membres qu’à la Commission, et que, dès lors, le nombre d’hypothèses dans lesquelles les États membres pourraient être dispensés de suivre cette procédure sans risquer qu’une réduction du concours soit effectuée devrait être réduit autant que possible.
73      Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que les transferts entre les axes prioritaires des programmes, réalisés par les autorités allemandes, n’étaient pas couverts par les lignes d’orientation.
74      Les autres arguments avancés par la République fédérale d’Allemagne ne sont pas de nature à infirmer cette conclusion. La République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’une interdiction de transférer des montants entre des axes ne se justifierait pas, car de tels transferts n’affectent pas substantiellement la réalisation des programmes et des objectifs visés. Or, force est de constater que, bien que ces considérations soient pertinentes afin de déterminer si lesdits transferts auraient pu être approuvés par la Commission s’ils lui avaient été soumis, elles ne le sont pas dans le cadre de l’examen de la compatibilité des transferts en cause avec le point 6.2 des lignes d’orientation. En effet, il ne s’agit pas en l’espèce de déterminer si des transferts entre axes auraient pu être acceptés par la Commission s’ils lui avaient été soumis, mais de savoir s’ils pouvaient, du fait des lignes d’orientation, ne pas être communiqués à la Commission sans entraîner pour autant une réduction du concours.
75      S’agissant, en quatrième lieu, de l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle la Commission aurait dû exercer le pouvoir d’appréciation que lui confère l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88 pour décider si le concours octroyé était justifié, il convient de relever, premièrement, que, malgré l’affirmation de la Commission, figurant dans les décisions attaquées, selon laquelle les lignes d’orientation définissent ce qu’elle considérait comme une modification importante, lesdites lignes ne peuvent être interprétées que comme définissant les cas dans lesquels la Commission considère que l’existence d’une modification des plans de financement ne justifie pas la réduction du concours. En effet, il convient de rappeler que la possibilité de réduction en cas de modification des plans de financement résulte de la législation applicable elle-même ainsi que des décisions d’octroi du concours communautaire aux programmes en cause dans les présentes affaires et ne dépend pas de la marge d’appréciation de la Commission. Celle-ci pouvait, en revanche, décider que certaines modifications ne donneraient pas lieu à une réduction, en raison des circonstances liées à la fin de la période de programmation, et communiquer cette position aux États membres afin d’assurer la transparence de ses décisions de clôture et de garantir l’égalité entre les différents États membres. Or, conformément à la jurisprudence, dès lors que la Commission avait indiqué aux États membres la manière dont elle entendait exercer sa marge d’appréciation, elle ne pouvait pas s’en départir sans violer le principe d’égalité de traitement (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, point 211). En effet, en examinant, comme le demande la République fédérale d’Allemagne, si les modifications auraient pu être approuvées si elles lui avaient été communiquées en temps utile, la Commission avantagerait la République fédérale d’Allemagne par rapport aux États membres qui se sont abstenus de réaliser des modifications ne remplissant pas les conditions prévues par les lignes d’orientation sans demander l’approbation de la Commission.
76      En tout état de cause, il convient de constater que la République fédérale d’Allemagne n’a pas apporté la preuve que la Commission a violé le principe de proportionnalité en décidant de réduire les concours financiers en cause.
77      En effet, pour ce qui est, premièrement, de l’allégation selon laquelle les transferts n’ont pas compromis l’objectif général des programmes ni celui de la contribution communautaire, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence, il ne suffit pas de démontrer qu’un projet a été réalisé pour pouvoir prétendre au versement d’un concours financier (voir, en ce sens, arrêt du 19 janvier 2006, Comunità montana della Valnerina/Commission, C‑240/03 P, Rec. p. I‑731 points 77 et 78). En effet, le système de subventions élaboré par la réglementation communautaire repose notamment sur l’exécution par le bénéficiaire d’une série d’obligations auxquelles est subordonnée la perception du concours financier prévu. Si le bénéficiaire n’accomplit pas tout ou partie de ces obligations, telle que celle tenant au respect du cadre juridique et financier, l’article 24 de ce règlement autorise la Commission à reconsidérer l’étendue de ses obligations découlant de la décision octroyant ledit concours. Il ressort également d’une jurisprudence constante que la violation des obligations dont le respect revêt une importance fondamentale pour le bon fonctionnement d’un système communautaire peut être sanctionnée par la perte d’un droit ouvert par la réglementation communautaire sans que cela implique une violation du principe de proportionnalité (arrêts du Tribunal du 12 octobre 1999, Conserve Italia/Commission, T‑216/96, Rec. p. II‑3139, points 101 et 103, et du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission, T‑199/99, Rec. p. II‑3731, points 134 et 135).
78      En l’espèce, force est de constater qu’admettre, comme le demande la République fédérale d’Allemagne, que la Commission n’aurait pas dû réduire les concours en cause en raison du fait que les objectifs des programmes et desdits concours avaient été atteints reviendrait à ne pas sanctionner la violation par la République fédérale d’Allemagne de son obligation d’exécuter lesdits programmes conformément aux plans financiers approuvés par la Commission. Cette solution viderait ainsi cette obligation de son contenu dès lors qu’il suffirait aux autorités nationales de prouver la bonne réalisation des programmes pour obtenir la totalité du financement octroyé.
79      Par ailleurs, la République fédérale d’Allemagne ne saurait invoquer le principe de partenariat, prévu à l’article 4 du règlement n° 2052/88 (voir point 3 ci-dessus), pour demander le paiement de la totalité des concours financiers. En effet, s’il est certes vrai que, comme le rappelle la République fédérale d’Allemagne, les cofinancements communautaires n’ont pas pour objet de promouvoir les projets de la Commission mais ceux des États membres, il n’en reste pas moins que l’article 274 CE tient la Commission pour responsable de l’exécution du budget communautaire et que les règlements applicables aux fonds structurels prévoient qu’elle est tenue d’approuver les plans de financement lors de ses décisions d’octroi et d’approuver directement ou indirectement toute modification de ceux-ci. Dans ce contexte, force est de constater que la solution revendiquée par la République fédérale d’Allemagne, bien qu’elle tienne compte des compétences des autorités nationales, ignore celles accordées à la Commission par la législation applicable. Or, l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2052/88 prévoit précisément que « [l]’action communautaire […] s’établit par une concertation étroite entre la Commission, l’État membre concerné, les autorités et les organismes compétents […] désignés par l’État membre » et cette concertation porte notamment sur la préparation, le financement, le suivi et l’évaluation des actions, et doit être menée dans le respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières respectives de chacun des partenaires.
80      Pour ce qui est, deuxièmement, de l’argument selon lequel la Commission n’était pas, à partir de la mi-octobre 1999, en mesure d’examiner les nouvelles demandes de modification, il suffit de constater que la Commission conteste cette affirmation en indiquant qu’elle a adopté 418 décisions de modification dans les deux derniers mois de l’année 1999 et qu’elle a traité également les demandes de modification qui lui ont été transmises par les États membres après la mi-octobre 1999, y compris celle provenant du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Elle ajoute que les demandes qui n’ont pas pu être traitées avant le 31 décembre 1999 en raison de la date tardive de leur introduction ont pu être acceptées, même postérieurement à cette date, lorsqu’elles étaient sans incidence sur le budget communautaire.
81      Pour ce qui est, troisièmement, des allégations selon lesquelles la Commission a encouragé les autorités nationales à ne pas introduire de nouvelles demandes de modification et que la version allemande des lignes d’orientation indique clairement que les transferts litigieux n’avaient pas à être approuvés par la Commission, il convient de rappeler que, dans les circonstances de l’espèce, il aurait dû être suffisamment clair pour les autorités nationales que la Commission considérait que les axes prioritaires mentionnés dans les plans de financement des programmes en cause constituaient des sous-programmes au sens du point 6.2 des lignes d’orientation et que, par conséquent, malgré l’éventuel manque de clarté de la version allemande des lignes d’orientation, ces autorités auraient pu comprendre que la Commission n’accepterait pas de transferts entre axes prioritaires sans que son approbation soit demandée conformément à l’article 25, paragraphe 5, du règlement n° 4253/88. À cet égard, il y a lieu de relever, concernant l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la Commission aurait dû tenir compte du fait que le nombre de projets soumis augmente à la fin de la période de programmation et entraîne à son tour une augmentation du nombre de modifications des plans financiers nécessaires, que c’est précisément cette circonstance qui a amené la Commission à communiquer aux États membres les lignes d’orientation et à les inviter à recourir au point 6.2 desdites lignes afin de réduire le nombre de demandes de modification.
82      Au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de considérer que la République fédérale d’Allemagne n’a pas prouvé que la Commission a violé l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88. En conséquence, il y a lieu de rejeter les recours dans leur intégralité.
Sur les dépens
83      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République fédérale d’Allemagne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1)      L’affaire T‑332/07 est jointe aux affaires T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 et T‑15/07 aux fins de l’arrêt.
2)      Les recours sont rejetés.
3)      La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Czúcz
Cooke
Labucka
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
O. Czúcz
* Langue de procédure : l’allemand.