62001CJ0441_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-441/01,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους H. van Vliet και H. Kreppel, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενου από την H. G. Sevenster,
καθού,
που έχει ως αντικείμενο να διαπιστωθεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, επιτρέποντας τους εργοδότες να επιλέγουν ελεύθερα υπηρεσίες υγείας και ασφάλειας εντός ή εκτός της επιχείρησης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/391/EΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία (ΕΕ L 183, σ. 1),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο του τετάρτου τμήματος, προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr και A. Rosas (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruíz-Jarabo Colomer
γραμματέας: Μ.-F. Contet, κυρία υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 28ης Νοεμβρίου 2002, κατά την οποία η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τον H. van Vliet και το Βασίλειο των Κάτω Χωρών από τον N. A. J. Bel,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Ιανουαρίου 2003,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 15 Νοεμβρίου 2001, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με αίτημα να διαπιστωθεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, επιτρέποντας τους εργοδότες να επιλέγουν ελεύθερα υπηρεσίες υγείας και ασφάλειας εντός ή εκτός της επιχείρησης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/391/EΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία (ΕΕ L 183, σ. 1, στο εξής: οδηγία).
Νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
2 Η ενδέκατη και η δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας προβλέπουν τα εξής:
«ότι, για να εξασφαλισθεί το καλύτερο επίπεδο προστασίας, είναι ανάγκη να ενημερώνονται οι εργαζόμενοι ή/και οι εκπρόσωποί τους για τους κινδύνους που διατρέχει η ασφάλεια και η υγεία τους και για τα μέτρα που απαιτούνται για τη μείωση ή εξάλειψη των κινδύνων αυτών· ότι είναι επίσης απαραίτητο να είναι σε θέση να συμβάλλουν με μια ισόρροπη συμμετοχή σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες ή/και πρακτικές, στη λήψη των αναγκαίων προστατευτικών μέτρων·
ότι είναι αναγκαίο να αναπτυχθεί η ενημέρωση, ο διάλογος και η ισόρροπη συμμετοχή στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας κατά την εργασία μεταξύ εργοδοτών και εργαζομένων ή/και των εκπροσώπων τους χάρη στις κατάλληλες διαδικασίες και μέσα, σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες ή/και πρακτικές».
3 Το άρθρο 7 της οδηγίας, που επιγράφεται «Υπηρεσίες προστασίας και πρόληψης», προβλέπει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων που αναφέρονται στα άρθρα 5 και 6, ο εργοδότης ορίζει έναν ή περισσότερους εργαζομένους, ασχολούμενους με τις δραστηριότητες προστασίας και πρόληψης των επαγγελματικών κινδύνων της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης.
2. Οι εργαζόμενοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό, δεν επιτρέπεται να υφίστανται διακρίσεις λόγω των δραστηριοτήτων τους στον τομέα της προστασίας και της πρόληψης των επαγγελματικών κινδύνων.
Για να μπορούν να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την παρούσα οδηγία, οι εργαζόμενοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό πρέπει να διαθέτουν τον κατάλληλο χρόνο.
3. Εάν οι διαθέσιμες δυνατότητες μέσα στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση δεν είναι επαρκείς για την οργάνωση των εν λόγω δραστηριοτήτων προστασίας και πρόληψης, ο εργοδότης πρέπει να απευθύνεται σε αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα εκτός της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης.
4. Εάν αποταθεί ο εργοδότης στις εν λόγω αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα, αυτές πρέπει να ενημερωθούν από τον εργοδότη για τους παράγοντες που έχουν ή μπορεί να έχουν επιπτώσεις στην ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων και πρέπει να έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες που αναφέρονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2.
5. Εν πάση περιπτώσει:
- οι εργαζόμενοι που έχουν ορισθεί θα πρέπει να έχουν τις αναγκαίες ικανότητες και να διαθέτουν τα απαιτούμενα μέσα,
- τα άτομα ή οι εξωτερικές υπηρεσίες των οποίων έχει ζητηθεί η βοήθεια θα πρέπει να έχουν τα αναγκαία προσόντα και να διαθέτουν τα απαιτούμενα προσωπικά και επαγγελματικά μέσα
και
- οι εργαζόμενοι που έχουν ορισθεί και τα άτομα ή οι εξωτερικές υπηρεσίες των οποίων έχει ζητηθεί η βοήθεια πρέπει να είναι επαρκείς σε αριθμό,
ούτως ώστε να μπορούν να αναλάβουν τις δραστηριότητες προστασίας και πρόληψης, ανάλογα με το μέγεθος της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης ή/και τους κινδύνους στους οποίους εκτίθενται οι εργαζόμενοι και ανάλογα με την κατανομή τους στο σύνολο της επιχείρησης ή/και την εγκατάσταση.
6. Η προστασία και η πρόληψη των κινδύνων για την ασφάλεια και την υγεία που περιλαμβάνονται στο παρόν άρθρο, εξασφαλίζονται μέσω ενός ή περισσοτέρων εργαζομένων, μέσω μιας και μόνης υπηρεσίας ή μέσω διαφορετικών υπηρεσιών ανεξαρτήτως του αν ανήκουν ή όχι στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση.
Ο(οι) εργαζόμενος(οι) ή/και η(οι) υπηρεσία(ες) οφείλουν να συνεργάζονται αναλόγως των αναγκών.
7. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν, ανάλογα με τη φύση των δραστηριοτήτων και το μέγεθος της επιχείρησης ή εγκατάστασης, τις κατηγορίες των επιχειρήσεων ή εγκαταστάσεων στις οποίες ο εργοδότης, εφόσον διαθέτει τις αναγκαίες ικανότητες, μπορεί να αναλάβει ο ίδιος την υποχρέωση που προβλέπεται στην παράγραφο 1.
8. Τα κράτη μέλη ορίζουν τις αναγκαίες ικανότητες και τα αναγκαία προσόντα που αναφέρονται στην παράγραφο 5.
Μπορούν να ορίσουν την αριθμητική επάρκεια που αναφέρεται στην παράγραφο 5».
4 Το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Οι εργαζόμενοι ή οι εκπρόσωποί τους, οι οποίοι εκτελούν ειδικά καθήκοντα για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, συμμετέχουν κατά τρόπο ισόρροπο και σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες ή/και πρακτικές, ή ζητείται η γνώμη τους από τον εργοδότη εκ των προτέρων και εγκαίρως όσον αφορά:
[...]
β) τον καθορισμό των εργαζομένων που προβλέπονται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, και στο άρθρο 8, παράγραφος 2, καθώς και τις δραστηριότητες που προβλέπονται στο άρθρο 7, παράγραφος 1·
[...]
δ) την προβλεπόμενη στο άρθρο 7, παράγραφος 3, ενδεχομένη προσφυγή σε εξωτερικές ως προς την επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα·
[...]».
Η εθνική ρύθμιση
5 Το άρθρο 17 του Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet (ολλανδικού νόμου για τις συνθήκες εργασίας), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο της 22ας Δεκεμβρίου 1993 (Staatsblad 1993, αριθ. 757) και τον νόμο της 9ης Ιουνίου 1994 (Staatsblad 1994, αριθ. 441, στο εξής: arbowet), προβλέπει τα εξής:
«Γενική υποχρέωση
Άρθρο 17
1. Ο εργοδότης, όσον αφορά τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον παρόντα νόμο, επικουρείται:
a) από έναν ή περισσότερους εργαζομένους οργανωμένους ή όχι σε υπηρεσία·
b) από έναν ή περισσότερους εμπειρογνώμονες·
c) από μία ή περισσότερες υπηρεσίες που αποτελούνται από άλλους εμπειρογνώμονες·
d) από συνδυασμό εμπειρογνωμόνων εργαζομένων, άλλων εμπειρογνωμόνων ή υπηρεσιών κατά την έννοια των στοιχείων a, b και c.
2. Ο εργοδότης λαμβάνει τα μέτρα και διευθύνει τις δραστηριότητες ώστε τα καθήκοντα των εμπειρογνωμόνων, των λοιπών εμπειρογνωμόνων ή των υπηρεσιών που αναφέρει η παράγραφος 1 να συνάδουν μεταξύ τους.
3. Ο εργοδότης διαβουλεύται προηγουμένως με την επιτροπή της επιχείρισης ή, αυτή αν δεν υπάρχει, με τους οικείους εργαζομένους για κάθε απόφαση που πρόκειται να λάβει κατ' εφαρμογή της παραγράφου 1.»
6 Η ρύθμιση αυτή τροποποιήθηκε μετά τη λήξη της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας. Το 1998 εκδόθηκε νέος νόμος για τις συνθήκες εργασίας (Staatsblad 1999, αριθ. 184) και τροποποιήθηκε στις 29 Δεκεμβρίου 2000 (Staatsblad 2000, αριθ. 595). Το άρθρο 14 αυτού του νόμου αντικαθιστά το άρθρο 17 του προηγουμένου, αλλά δεν αμφισβητείται ότι αυτό δεν αλλοιώνει το αντικείμενο της διαφοράς, διότι το άρθρο 14 εφαρμόζει τις ίδιες αρχές όσον αφορά τη χρήση, εντός ή εκτός της επιχείρησης, υπηρεσιών αρμοδίων για τις συνθήκες εργασίας.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
7 Δεδομένου ότι αυτή τη διαδικασία δεν αμφισβητείται, επιβάλλεται απλώς να υπομνηστούν τα κύρια στάδιά της.
8 Με επιστολή της 21ης Φεβρουαρίου 1994, οι ολλανδικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τις κανονιστικές διατάξεις για τη μεταφορά της οδηγίας στο ολλανδικό δίκαιο, μεταξύ των οποίων τον arbowet.
9 Στις 11 Ιουλίου 1997 η Επιτροπή έστειλε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών έγγραφο οχλήσεως, στο οποίο οι ολλανδικές αρχές απάντησαν με επιστολή της 21ης Νοεμβρίου 1997.
10 Στις 30 Δεκεμβρίου 1998 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία οι ολλανδικές αρχές απάντησαν με επιστολή της 29ης Μαρτίου 1999.
11 Η Επιτροπή, κρίνοντας την απάντηση των ολλανδικών αρχών ανεπαρκή, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
12 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι Κάτω Χώρες δεν μετέφεραν ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας. Κατά τη γνώμη της, το άρθρο 17, παράγραφος 1, του arbowet δεν ιεραρχεί τις διάφορες επιλογές που απαριθμούν τα στοιχεία a έως d. Ο εργοδότης έχει μεγάλη ελευθερία επιλογής μεταξύ της οργανώσεως, εντός ή εκτός της επιχείρησης, δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων, ενώ η οδηγία δεν του δίνει τη δυνατότητα επιλογής, αλλά ιεραρχεί τις δύο λύσεις με βάση ένα αντικειμενικό κριτήριο, δηλαδή την ύπαρξη ή την ανυπαρξία εντός της επιχείρησης ή της εγκατάστασης προσωπικού με τα κατάλληλα προσόντα για την ανάληψη αυτών των δραστηριοτήτων.
13 Η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί αυτή την ερμηνεία της οδηγίας που υποστηρίζει η Επιτροπή. Προβάλλει επιχειρήματα που αντλούνται από τη διατύπωση του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας, από την οικονομία του εν λόγω άρθρου, καθώς και από τον σκοπό, τον χαρακτήρα της ελάχιστης εναρμονίσεως και την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας. Επιβάλλεται η χωριστή εξέταση αυτών των επιχειρημάτων.
Επί της διατυπώσεως του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
14 Πρώτον, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η διατύπωση του άρθρου 7, παράγραφος 3, είναι πολύ ασαφής ώστε να αποτελεί κριτήριο για να κριθεί η δυνατότητα χρησιμοποιήσεως υπηρεσιών εκτός της επιχείρησης. Το εν λόγω άρθρο προβλέπει απλώς ότι, εάν η επιχείρηση δεν διαθέτει τα κατάλληλα μέσα, ο εργοδότης πρέπει να απευθύνεται σε εμπειρογνώμονες εκτός της επιχείρησης. Από τη διατύπωση της διάταξης συνάγεται ευρεία και ανοιχτή ερμηνεία.
15 Στη συνέχεια, όσον αφορά τη μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, η Ολλανδική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέγουν τον τύπο και τα μέσα της εφαρμογής της και ότι υποχρέωσή τους είναι να διασφαλίζουν την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας, γεγονός που πράττει η ολλανδική ρύθμιση.
16 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι εν πάση περιπτώσει ο εργοδότης κρίνει αν οι δυνατότητες εντός της επιχείρησης είναι ανεπαρκείς και, επομένως, αν πρέπει να απευθυνθεί σε άτομα εκτός της επιχείρησης. Ο εργοδότης μπορεί να δημιουργήσει ο ίδιος τις απαιτούμενες συνθήκες για τη σύσταση υπηρεσίας εντός της επιχείρησης ή να μην το πράξει.
17 Τέλος, η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει τις αρνητικές συνέπειες που θα είχε για τις επιχειρήσεις η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας. Έτσι, ο εργοδότης που διαθέτει κατάλληλο προσωπικό δεν θα μπορούσε ποτέ να απευθυνθεί σε υπηρεσία εκτός της επιχείρησης, εκτός αν απέλυε αυτό το προσωπικό. Ομοίως, όταν θα προσελάμβανε προσωπικό που θα μπορούσε να εκτελέσει αυτά τα καθήκοντα, ενώ αυτή τη συγκεκριμένη στιγμή τα καθήκοντα εκτελεί εξωτερική υπηρεσία, θα έπρεπε να τροποποιήσει τη σύμβαση που είχε συνάψει με την εν λόγω υπηρεσία ή να την καταγγείλει.
18 Η Επιτροπή τονίζει ότι του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας προηγούνται δύο παράγραφοι, οι οποίες προβλέπουν σαφώς τη συμμετοχή των εργαζομένων της επιχείρησης στις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων. Η διάταξη αυτή δεν αφήνει στον εργοδότη περιθώριο επιλογής. Η αντίθετη ερμηνεία θα στερούσε την πρακτική αποτελεσματικότητα της φράσης «εάν οι διαθέσιμες δυνατότητες μέσα στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση δεν είναι επαρκείς».
19 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, καίτοι ένα κράτος μέλος δεν οφείλει να μεταφέρει στο εσωτερικό του δίκαιο κατά γράμμα μια οδηγία, οφείλει αντιθέτως να διασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή της κατά τρόπο σαφή και συγκεκριμένο. Αν είχε μεταφερθεί ορθώς η οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο, η πραγματική ιεραρχία που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3, θα ίσχυε και για τις Κάτω Χώρες. Ομοίως, δεν θα απέκειτο μόνο στον εργοδότη να καθορίσει αν οι δυνατότητες εντός της επιχείρησης είναι ή δεν είναι επαρκείς, αλλά οι εθνικές αρχές θα μπορούσαν να ελέγξουν τις αποφάσεις του εργοδότη.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
20 Το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στον εργοδότη ως κύρια υποχρέωση να ορίσει έναν ή περισσότερους εργαζομένους για να ασχολούνται με τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων. Η παράγραφος 3 προβλέπει την υποχρέωση του εργοδότη να απευθύνεται σε αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα εκτός της επιχείρησης. Αυτή η υποχρέωση είναι εντούτοις επικουρική σε σχέση με την υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 1, καθόσον υφίσταται μόνον «εάν οι διαθέσιμες δυνατότητες μέσα στην επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση δεν είναι επαρκείς για την οργάνωση των εν λόγω δραστηριοτήτων προστασίας και πρόληψης».
21 Το άρθρο 7 ιεραρχεί, επομένως, τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους εργαζόμενους.
22 Αυτή η ερμηνεία επιβεβαιώνεται από το γράμμα του άρθρου 11, παράγραφος 2, της οδηγίας, διάταξη η οποία παραπέμπει, με το στοιχείο β__ στον ορισμό των εργαζομένων του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας και, με το στοιχείο δ__ στην προβλεπόμενη από το άρθρο 7, παράγραφος 3, προσφυγή σε αρμόδιες υπηρεσίες ή άτομα εκτός της επιχείρησης, προσθέτοντας, σ' αυτή τη δεύτερη παραπομπή, τον όρο «ενδεχομένη».
23 Για τη διασφάλιση της πλήρους εφαρμογής της οδηγίας κατά τρόπο σαφή και συγκεκριμένο, η μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να προβλέπει την ιεραρχία που ορίζει το άρθρο 7 της οδηγίας.
24 Δεν είναι βάσιμος ο φόβος για μια απλώς υποκειμενική εκτίμηση, εκ μέρους του εργοδότη, σχετικά με το αν πληρούται η προϋπόθεση του άρθρου 7, παράγραφος 3. Συγκεκριμένα, το άρθρο 7, παράγραφος 8, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη να ορίσουν τις αναγκαίες ικανότητες και τα αναγκαία προσόντα των εργαζομένων και τα κράτη μπορούν να ορίσουν άλλα αντικειμενικά κριτήρια, προκειμένου να καθοδηγούν τους εργοδότες κατά την εκτίμηση των δυνατοτήτων που υπάρχουν στην επιχείρησή τους.
25 Όσον αφορά τις αρνητικές συνέπειες που περιγράφει η Ολλανδική Κυβέρνηση και αναφέρει η σκέψη 17 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να τονιστεί ότι δεν είναι τόσο σοβαρές όσο ισχυρίζεται. Σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας, οι εργαζόμενοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό δεν επιτρέπεται να υφίστανται διακρίσεις λόγω των δραστηριοτήτων τους στον τομέα της προστασίας και προλήψεως των επαγγελματικών κινδύνων. Οι υπηρεσίες εκτός της επιχείρισης στις οποίες προσφεύγει ο εργοδότης προστατεύονται αναμφίβολα από την αιφνίδια καταγγελία των συμβάσεων. Εν πάση περιπτώσει, οι εν λόγω υπηρεσίες, ως ειδικευμένες υπηρεσίες, γνωρίζουν την κοινοτική νομοθείσα και μπορούν να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να προσαρμοστούν.
26 Επομένως, είναι αβάσιμο το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως που αντλείται από τη διατύπωση του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας.
Επί της οικονομίας του άρθρου 7 της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
27 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας δεν πρέπει να αναγνωστεί εν απομονώσει, αλλά πρέπει να ερμηνευθεί μαζί με τις λοιπές διατάξεις του ίδιου άρθρου.
28 Η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί την ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία η εν λόγω διάταξη αποδεικνύει την προτίμηση του κοινοτικού νομοθέτη για τις υπηρεσίες εντός της επιχείρησης. Υπενθυμίζει επίσης ότι η παράγραφος 6 της εν λόγω διατάξεως δεν αναφέρει καμία σειρά ούτε ιεραρχία.
29 Η Επιτροπή τονίζει ότι το άρθρο 7, παράγραφος 6, της οδηγίας ουδόλως επηρεάζει την ιεραρχία που καθορίζουν οι παράγραφοι 1 έως 3 του ίδιου άρθρου.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
30 Από την εξέταση της δομής του άρθρου 7 της οδηγίας και της σειράς των παραγράφων του δεν επιτρέπει διαφορετικό συμπέρασμα από αυτό που προκύπτει από την εξέταση της διατυπώσεως της παραγράφου 3. Ειδικότερα, οι παράγραφοι 4 και 6 του εν λόγω άρθρου ουδόλως αμφισβητούν την ιεραρχία που καθορίζουν οι παράγραφοι 1 έως 3 της εν λόγω διατάξεως.
31 Επομένως, είναι αβάσιμο το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως που αντλείται από την οικονομία του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας.
Επί του σκοπού της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
32 Η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η οδηγία αποσκοπεί στη διασφάλιση της μέγιστης συμμετοχής των εργαζομένων στις δραστηριότητες της προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων. Ο σκοπός αυτός δεν προκύπτει από τη διατύπωση του άρθρου 1 της οδηγίας ούτε από τις αιτιολογικές της σκέψεις ούτε από το σχόλιο της αρχικής προτάσεως περί της οδηγίας ούτε από τη δομή της οδηγίας.
33 Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η οδηγία αποσκοπεί στο να διασφαλιστεί ότι οι συνθήκες εργασίας και οι επαγγελματικοί κίνδυνοι εντός της επιχείρησης αποτελούν αντικείμενο συστηματικής και προληπτικής προσοχής. Αναφέρει συναφώς το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας. Ο τρόπος οργανώσεως των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων δεν συνιστά αυτοσκοπό, αλλ' απλώς και μόνο μέσο επιτεύξεως του σκοπού αυτού.
34 Η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει ακόμη ότι, αν σκοπός της οδηγίας ήταν αυτός που ισχυρίζεται η Επιτροπή, ο κοινοτικός νομοθέτης θα είχε εμποδίσει τη χρησιμοποίηση εμπειρογνωμόνων εκτός της επιχείρισης, επιβάλλοντας, για παράδειγμα, ελάχιστες δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως που πρέπει να οργανωθούν εντός της επιχείρησης ή επιβάλλοντας περισσότερες απαιτήσεις ως προς τις ικανότητες και τα προσόντα αυτών των εμπειρογνωμόνων, ώστε να αποφευχθεί ο εργοδότης να προσφεύγει πολύ γρήγορα στις υπηρεσίες τους.
35 Εν πάση περιπτώσει, η ολλανδική νομοθεσία ουδόλως αγνοεί τη συμμετοχή των εργαζομένων, η οποία είναι υποχρεωτική βάσει των άρθρων 10 και 11 της οδηγίας.
36 Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι η οδηγία αποσκοπεί στη βελτίωση της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία. Τονίζει ωστόσο ότι πολλές αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας εκφράζουν τη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να καθιερώσει «ισόρροπη συμμετοχή» των εργαζομένων προς επίτευξη αυτού του σκοπού.
37 Είναι εξάλλου εσφαλμένος ο ισχυρισμός ότι, αν ήταν ορθή η ερμηνεία της Επιτροπής, ο κοινοτικός νομοθέτης θα είχε επιβάλει ένα ελάχιστο αριθμό δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως που πρέπει να οργανωθούν εντός της επιχείρησης. Κατά την Επιτροπή, η οδηγία στηρίζεται στην αρχή ότι κάθε μία από τις οικείες επιχειρήσεις είναι σε θέση να οργανώσει έναν τέτοιο αριθμό ελάχιστων δραστηριοτήτων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
38 Όπως προκύπτει και από τον τίτλο της, η οδηγία αποσκοπεί στην εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία. Αντίθετα προς ό,τι ισχυρίζεται η Ολλανδική Κυβέρνηση, η οδηγία δεν σκοπεί μόνο στη βελτίωση της προστασίας των εργαζομένων από εργατικά ατυχήματα και της προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων, αλλά και στην εφαρμογή ειδικών μέτρων οργανώσεως αυτής της προστασίας και προλήψεως. Η οδηγία διευκρινίζει έτσι ορισμένα μέσα, τα οποία ο κοινοτικός νομοθέτης θεωρεί κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
39 Η ενδέκατη και η δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας βεβαιώνουν ότι μεταξύ των σκοπών της οδηγίας καταλέγονται ο διάλογος και η ισόρροπη συμμετοχή εργοδοτών και εργαζομένων με σκοπό τη θέσπιση αναγκαίων μέτρων για την προστασία τους από εργατικά ατυχήματα και επαγγελματικές ασθένειες.
40 Η επιλογή που εκφράζει το άρθρο 7 της οδηγίας, να ευνοοείται δηλαδή, όταν οι δυνατότητες εντός της επιχείρησης το επιτρέπουν, η συμμετοχή των εργαζομένων στις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων σε σχέση με τη χρησιμοποίηση υπηρεσιών εκτός της επιχείρησης, αποτελεί μέτρο οργανώσεως που συνάδει με τον σκοπό συμμετοχής των εργαζομένων στη δική τους ασφάλεια.
41 Επομένως, είναι αβάσιμο το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως που αντλείται από τον σκοπό της οδηγίας.
Επί του χαρακτήρα του μέτρου περί ελάχιστης εναρμονίσεως της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
42 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η οδηγία πραγματοποιεί ελάχιστη μόνον εναρμόνιση. Υπενθυμίζει συναφώς ότι η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 118 Α της Συνθήκης ΕΟΚ, νυν άρθρου 138 Α της Συνθήκης ΕΚ (τα άρθρα 117 έως 120 της Συνθήκης ΕΚ αντικαταστάθηκαν από τα άρθρα 136 έως 143 ΕΚ), το οποίο αποτελεί βάση ελάχιστης εναρμόνισης, και ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, προβλέπει ότι η οδηγία δεν θίγει τις διατάξεις που ευνοούν ακόμη περισσότερο την προστασία των εργαζομένων. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, τα κράτη μέλη μπορούσαν, επομένως, να θεσπίσουν αυστηρότερες εθνικές διατάξεις για την προστασία των εργαζομένων.
43 Η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί συναφώς ότι, σε ορισμένα σημεία, ο arbowet παρέχει μεγαλύτερη προστασία από την οδηγία, θεσπίζοντας ιδίως σύστημα ποιοτικών υπηρεσιών στο σύνολο της επικράτειας, με ενισχυμένα καθήκοντα προλήψεως σε σχέση με τις απαιτήσεις της οδηγίας. Υπ' αυτή την έννοια πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας. Η ενισχυμένη προστασία που μπορεί να παρέχει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δυνάμει της οδηγίας σημαίνει ότι ο εργοδότης πρέπει να είναι σε θέση να επιλέγει ελεύθερα την υπηρεσία η οποία, στην περίπτωσή του, θα του διασφαλίσει υψηλό επίπεδο προστασίας. Οποιαδήποτε ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως, η οποία ευνοεί νομίμως την εσωτερική οργάνωση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων, θα μπορούσε να αντίκειται στο άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας.
44 Η Επιτροπή αμφισβητεί την άποψη ότι η ασφάλεια των εργαζομένων διασφαλίζεται καλύτερα με τη χρησιμοποίηση προσωπικού εκτός της επιχείρησης. Παραθέτει έκθεση καταρτισθείσα, κατόπιν αιτήσεώς της, από γραφείο μελετών, από την οποία προκύπτει ότι η χρησιμοποίηση εμπειρογνωμόνων εκτός της επιχείρησης δεν συμβάλλει οπωσδήποτε στη βελτίωση της ασφάλειας της εργασίας και αναφέρει το παράδειγμα εταιρίας που παρέχει στο Διαδίκτυο αξιολόγηση των κινδύνων χωρίς να έχει προηγουμένως επισκεφθεί την επιχείρηση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
45 Όπως υπενθυμίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση, από το άρθρο 1, παράγραφος 3, προκύπτει ότι η οδηγία δεν θίγει τις εθνικές και κοινοτικές, υφιστάμενες ή μελλοντικές, διατάξεις, οι οποίες ευνοούν ακόμη περισσότερο την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία.
46 Ωστόσο, όπως τονίζει και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 24 των προτάσεών του, το ζήτημα στην παρούσα υπόθεση δεν είναι αν η ολλανδική νομοθεσία εξασφαλίζει στους εργαζομένους μεγαλύτερη προστασία από αυτή που παρέχει η οδηγία, αλλά να εξεταστεί αν η εν λόγω νομοθεσία αντίκειται προς τις διατάξεις της οδηγίας, συμπεριλαμβανομένης της προτεραιότητας μεταξύ των δύο δυνατήτων που προβλέπει το άρθρο 7 της οδηγίας.
47 Επομένως, είναι αβάσιμο το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως που αντλείται από τον χαρακτήρα του μέτρου περί ελάχιστης εναρμονίσεως της οδηγίας.
Επί της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
48 Η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι διασφάλισε την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας. Κατά τη γνώμη της, η ολλανδική νομοθεσία παρέχει επαρκώς στοιχεία για την επίτευξη του σκοπού της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση μιας προληπτικής και συστηματικής πολιτικής περί της υγείας και ασφάλειας εντός της επιχείρησης, η οποία στηρίζεται σε επαρκείς ικανότητες και προσόντα.
49 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, πρώτον, ότι όσοι είναι αρμόδιοι για τις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων οφείλουν να τηρούν σημαντικές απαιτήσεις ποιότητας. Η φύση και το μέγεθος της επιχείρησης καθορίζουν, επομένως, αν υφίστανται οι αναγκαίοι πόροι εντός της επιχείρησης ή αν πρέπει να χρησιμοποιηθούν υπηρεσίες εκτός της επιχείρησης, οι οποίες συχνά είναι προτιμότερες, διότι είναι περισσότερο αντικειμενικές από τους εμπειρογνώμονες της ίδιας της επιχείρησης.
50 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υπογραμμίζει, δεύτερον, ότι η ολλανδική νομοθεσία προβλέπει διάφορα μέτρα για τη διασφάλιση της συμμετοχής των εργαζομένων στη σχετική με τις συνθήκες εργασίας πολιτική (ενημέρωση της επιτροπής της επιχείρησης, διαβουλεύσεις, ετήσια έκθεση για τα ληφθέντα μέτρα προστασίας, κ.λπ.). Υπογραμμίζει, ειδικότερα, ότι, κατ' εφαρμογή του νόμου περί επιτροπών των επιχειρήσεων, οι αποφάσεις του εργοδότη σε θέματα οργανώσεως των εν λόγω δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως υπόκεινται στην έγκριση των εκπροσώπων των εργαζομένων.
51 Η Ολλανδική Κυβέρνηση είναι πεπεισμένη ότι ένα ευέλικτο σύστημα, το οποίο είναι απαιτητικό από πλευράς εξειδικεύσεως και παρέχει σημαντικά δικαιώματα στους εκπροσώπους των εργαζομένων, διασφαλίζει κατά τον καλύτερο τρόπο την τήρηση των σκοπών της οδηγίας.
52 Η Επιτροπή φρονεί ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας μπορεί να διασφαλιστεί μόνον ευνοώντας την οργάνωση εντός της επιχείρησης δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων. Πρώτον, οι εργαζόμενοι ενδιαφέρονται περισσότερο απ' ό,τι οι εκτός της επιχείρησης εμπειρογνώμονες για τη διασφάλιση καλού επιπέδου προστασίας για τους ίδιους και τους συναδέλφους τους. Στη συνέχεια, είναι καλύτερα ενημερωμένοι για τους κινδύνους στους οποίους είναι εκτεθειμένοι. Τέλος, το γεγονός ότι γνωρίζουν τους λοιπούς εργαζομένους και δεν μπορούν να υποστούν καμία διάκριση λόγω των δραστηριοτήτων του τους επιτρέπει να εκφράζονται εκ μέρους των λοιπών εργαζομένων και να υποβάλλουν αιτήματα στον εργοδότη για θέματα ασφάλειας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
53 Αφενός, επιβάλλεται να υπομνηστεί ότι το άρθρο 7, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας ορίζει σαφώς σειρά προτεραιότητας όσον αφορά την οργάνωση των δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων εντός της επιχείρησης. Μόνον όταν οι δυνατότητες εντός της επιχείρησης είναι ανεπαρκείς, ο εργοδότης οφείλει να χρησιμοποιήσει προσωπικό εκτός της επιχείρησης.
54 Αφετέρου, όπως διευκρινίστηκε με τις σκέψεις 38 και 39 της παρούσας αποφάσεως, η οδηγία σκοπεί στην προώθηση της ισόρροπης συμμετοχής των εργοδοτών και εργαζομένων στις δραστηριότητες προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων. Ευνοώντας, επομένως, την οργάνωση αυτών των δραστηριοτήτων εντός της επιχείρησης, η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας μπορεί να διασφαλιστεί καλύτερα.
55 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, το να μπορεί ο εργοδότης ελεύθερα να επιλέξει μεταξύ της οργανώσεως αυτών των δραστηριοτήτων εντός της επιχείρησης ή της χρησιμοποιήσεως υπηρεσιών εκτός αυτής δεν συμβάλλει στη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας, παραβιάζει όμως την υποχρέωση διασφαλίσεως της πλήρους εφαρμογής της οδηγίας.
56 Επομένως, είναι αβάσιμο το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως που αντλείται από την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας.
57 Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, μη προβλέποντας, στην εθνική του νομοθεσία, τον επικουρικό χαρακτήρα χρησιμοποιήσεως υπηρεσιών εκτός της επιχείρησης για τη διασφάλιση δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων εντός της επιχείρησης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
58 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και αυτό ηττήθηκε, πρέπει το κράτος μέλος αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
αποφασίζει:
1) Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, μη προβλέποντας, στην εθνική του νομοθεσία, τον επικουρικό χαρακτήρα χρησιμοποιήσεως υπηρεσιών εκτός της επιχείρησης για τη διασφάλιση δραστηριοτήτων προστασίας και προλήψεως επαγγελματικών κινδύνων εντός της επιχείρησης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτιώσεως της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.