62016CC0125
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 1o giugno 2017 (
1
)
Causa C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
contro
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Prima Sezione del Tribunale civile, Malta)]
«Rinvio pregiudiziale – Riconoscimento delle qualifiche professionali – Professione regolamentata – Odontotecnico clinico – Condizioni di esercizio di un’attività professionale – Obbligo di esercitare sotto la supervisione di un dentista – Libertà di stabilimento – Ostacolo – Giustificazione – Tutela della salute pubblica – Principio di proporzionalità»
Introduzione
1.
Gli odontotecnici clinici (in prosieguo: gli «OTC»), o odontoprotesisti, sono esperti nel campo degli apparecchi dentali, compresa la creazione di dentiere e denti artificiali, e nella prestazione di altri servizi accessori come l’esecuzione di riparazioni, aggiunte e modifiche di dentiere e di protesi. Negli Stati membri che riconoscono tale professione (
2
), gli OTC esercitano in modo autonomo e possono avere contatti diretti con i pazienti.
2.
Tra l’anno 2009 e l’anno 2012, almeno tre OTC hanno presentato domanda di autorizzazione all’esercizio della loro professione a Malta. Tali domande sono state respinte, poiché Malta non riconosce la figura professionale dell’OTC ma solo quella dell’odontotecnico come professione complementare alla medicina (
3
). Le autorità maltesi hanno pertanto proposto agli OTC di essere registrati come odontotecnici. In virtù di tale registrazione, essi avrebbero quindi dovuto esercitare alle stesse condizioni degli odontotecnici, vale a dire sotto la supervisione di un dentista, come prevede la normativa nazionale. Ritenendo che tale situazione fosse incompatibile con gli obblighi degli Stati membri derivanti dalla direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (
4
), e con il principio secondo cui la libertà di stabilimento implicherebbe la possibilità per ogni professionista formatosi in uno Stato membro di stabilirsi e di praticare la propria attività professionale negli altri Stati membri dell’Unione europea alle condizioni fissate dallo Stato membro della sua formazione, i ricorrenti nel procedimento principale, ossia la Malta Dental Technologists Association (Associazione maltese degli Odontotecnici) e il sig. Reynaud, che è un OTC, hanno adito il giudice del rinvio per chiedergli di ingiungere alle autorità maltesi di registrare gli OTC, riconosciuti come tali da altri Stati membri dell’Unione, e di consentire ai medesimi l’esercizio della loro professione a Malta senza la supervisione di un dentista.
3.
In tale contesto la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Prima Sezione del Tribunale civile, Malta) ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione di rinvio pervenuta alla cancelleria della Corte il 29 febbraio 2016, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il divieto imposto dalle autorità sanitarie maltesi, o il loro rifiuto di riconoscere la professione di [OTC] o di odontoprotesista, in conseguenza del quale, nonostante l’assenza di discriminazioni di diritto, i cittadini di altri Stati membri che abbiano presentato una domanda a tal fine si vedono di fatto preclusa la possibilità di stabilirsi a Malta per esercitarvi la professione, sia incompatibile con i principi e le disposizioni giuridiche che disciplinano la creazione del mercato unico, segnatamente quelli risultanti dagli articoli 49, 52 e 56 TFUE, in una situazione in cui non vi è alcun rischio per la salute pubblica.
2)
Se la direttiva [2005/36] debba applicarsi agli [OTC], considerato che, qualora una protesi risulti difettosa, l’unica conseguenza di ciò sarebbe la necessità di modificare o sostituire l’apparecchio difettoso, senza alcun rischio per il paziente.
3)
Se il divieto imposto dalle autorità sanitarie maltesi, contestato nella presente causa, serva a garantire l’obiettivo di un elevato livello di protezione della salute, nel momento in cui qualsiasi protesi dentaria difettosa può essere sostituita senza alcun rischio per il paziente.
4)
Se il modo in cui [le autorità sanitarie maltesi] interpreta[no] e applica[no] la direttiva [2005/36] nei confronti degli [OTC] che abbiano presentato una domanda di riconoscimento presso le stesse autorità sanitarie maltesi, configuri una violazione del principio di proporzionalità».
Procedimento dinanzi alla Corte
4.
Il presente procedimento di rinvio pregiudiziale ha potuto giovarsi delle osservazioni scritte presentate dalla Associazione maltese degli Odontotecnici, dal Kunsill tal‑Professjonijiet Kumplimentari ghall‑Mediċina (Consiglio delle professioni complementari alla medicina), dai governi maltese, ceco, spagnolo, italiano, austriaco e polacco, nonché dalla Commissione europea.
5.
All’udienza tenutasi il 2 marzo 2017, hanno presentato osservazioni orali i ricorrenti nel procedimento principale, i governi maltese e spagnolo nonché la Commissione.
Analisi
6.
Le quattro questioni pregiudiziali deferite alla Corte, che propongo di trattare congiuntamente, sono intese a verificare se sia compatibile con il diritto dell’Unione una situazione in cui uno Stato membro ospitante propone di registrare degli OTC formati in un altro Stato membro come odontotecnici – unica professione riconosciuta in tale Stato membro ospitante – assoggettandoli alle condizioni di esercizio della professione di odontotecnico come definite da quest’ultimo Stato membro.
7.
La prima fase dell’analisi consiste nello stabilire quale norma dell’Unione trovi applicazione. Rispondendo a un quesito della Corte formulato in sede di udienza, i ricorrenti nel procedimento principale hanno precisato che la loro domanda verteva sulla libertà degli OTC di stabilirsi e di esercitare a Malta e che, allorché una professione esiste in uno Stato membro, non solo tale professione ma anche le relative condizioni di esercizio nello Stato membro in cui è avvenuta la formazione dovrebbero essere riconosciute negli altri 27 Stati. In tal modo, detti ricorrenti hanno evidentemente basato la loro argomentazione sulle libertà fondamentali piuttosto che sulla direttiva 2005/36. Tuttavia, alla luce della formulazione della seconda e della quarta questione pregiudiziale, occorre dedicare a tale direttiva qualche considerazione preliminare.
Sull’applicazione della direttiva 2005/36
– Una professione regolamentata nello Stato membro ospitante?
8.
La direttiva 2005/36 si applica «a tutti i cittadini di uno Stato membro[, compresi i liberi professionisti,] che vogliano esercitare (…) una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali» (
5
). Per professione regolamentata – che è una nozione di diritto dell’Unione (
6
) – bisogna intendere un’«attività, o insieme di attività professionali, l’accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali; in particolare costituisce una modalità di esercizio l’impiego di un titolo professionale riservato da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative a chi possiede una specifica qualifica professionale» (
7
). La nozione di «qualifica professionale», ai sensi della direttiva, non va riferita a qualsiasi qualifica attestata da un titolo di formazione di carattere generale, ma a quella corrispondente a un titolo di formazione specificamente concepito per preparare i suoi titolari all’esercizio di una determinata professione (
8
).
9.
In sostanza, la direttiva 2005/36 istituisce un sistema basato su due regimi di riconoscimento delle qualifiche, ossia, da un lato, il riconoscimento automatico per le professioni regolamentate le cui condizioni minime di formazione sono armonizzate a livello europeo (come, ad esempio, i «dentisti» (
9
) o odontoiatri), nonché per talune altre professioni regolamentate, e, dall’altro, il riconoscimento reciproco delle qualifiche per le altre professioni regolamentate (
10
), vale a dire le professioni le cui condizioni di formazione non sono armonizzate, come nel caso degli OTC e degli odontotecnici.
10.
Il fascicolo sottoposto alla Corte non contiene indicazioni chiare che consentano di statuire definitivamente circa il carattere regolamentato o non regolamentato della professione di odontotecnico a Malta. Non è infatti provato che l’accesso alla professione di odontotecnico sia subordinato al possesso di particolari qualifiche professionali o di un titolo di formazione specificamente concepito per preparare i suoi titolari all’esercizio di detta professione. Quel che è certo, invece, è che tale professione è considerata una professione complementare alla medicina e che la professione di OTC non esiste, come tale, a Malta; non si tratta quindi di una «professione regolamentata» sia nello Stato di formazione sia nello Stato ospitante. Sembra dunque mancare una condizione per l’applicazione della direttiva 2005/36.
11.
Orbene, delle due l’una.
12.
O il fatto che gli OTC possano esercitare senza la supervisione di un dentista e a diretto contatto con i pazienti caratterizza a tal punto la professione di OTC da doverla considerare una professione distinta da quella degli odontotecnici, e allora in tal caso occorre constatare che la direttiva 2005/36 non trova applicazione e che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di riconoscere professioni che essi non intendono riconoscere.
13.
Oppure, anche supponendo, in primo luogo, che la professione di odontotecnico costituisca, a Malta, una «professione regolamentata» ai sensi della direttiva 2005/36 e, in secondo luogo, che le professioni di OTC e di odontotecnico siano considerate come una «stessa professione» (
11
), sempre ai sensi della direttiva 2005/36, ciò non toglierebbe comunque che l’aspetto problematico per le autorità maltesi non riguarda il livello di qualificazione richiesto – in quanto è stato proposto di registrare gli OTC come odontotecnici –, ma il fatto che la professione di odontotecnico è esercitata in collaborazione con un dentista. In proposito devo far notare che, contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti nel procedimento principale, la direttiva 2005/36 non ha per oggetto di consentire ai professionisti formati nel loro Stato d’origine di esercitare la loro professione nello Stato membro ospitante alle condizioni stabilite dal loro Stato di formazione. L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2005/36 sancisce chiaramente che «[i]l riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante permette al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle
stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante» (
12
). Il fatto di lavorare sotto la supervisione di un dentista deve essere considerato una condizione di esercizio della professione di odontotecnico a Malta: chiunque intenda stabilirsi a Malta come odontotecnico deve accettare di lavorare in collaborazione con un dentista. Decidere altrimenti finirebbe per obbligare uno Stato membro a fissare le condizioni di esercizio di una professione basandosi su quelle, all’apparenza più permissive, esistenti in altri Stati membri e per rendere la direttiva 2005/36 uno strumento per eludere le condizioni di esercizio delle professioni regolamentate che non sono tuttavia state oggetto di un’armonizzazione (
13
). Orbene, tali condizioni rimangono, ai sensi della direttiva, di competenza degli Stati membri ospitanti, purché esse siano non discriminatorie, obiettivamente giustificate e proporzionate (
14
).
– Sulla questione dell’accesso parziale alla professione di dentista
14.
In sede di discussione dinanzi alla Corte, è stata sollevata la questione di un eventuale accesso parziale degli OTC alla professione di «dentista».
15.
Desidero ricordare che la direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, recante modifica della direttiva 2005/36 e del regolamento n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (
15
), ha introdotto nella direttiva 2005/36 un articolo 4 septies (
16
), il quale autorizza le autorità dello Stato membro ospitante ad accordare l’accesso parziale, previa valutazione di ciascun singolo caso, a un’attività professionale allorché 1) il professionista è pienamente qualificato per esercitare nello Stato membro d’origine l’attività professionale per la quale si chiede un accesso parziale nello Stato membro ospitante, 2) le differenze tra l’attività professionale legalmente esercitata nello Stato membro d’origine e la professione regolamentata nello Stato membro ospitante sono così rilevanti che l’applicazione di misure compensative comporterebbe per il richiedente di portare a termine il programma completo di istruzione e formazione, e 3) l’attività professionale può essere oggettivamente separata da altre attività che rientrano nella professione regolamentata dello Stato membro ospitante. Tuttavia, l’accesso parziale può essere rifiutato se ciò è giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, che permette di conseguire l’obiettivo perseguito e si limita a quanto necessario per raggiungere tale obiettivo (
17
).
16.
Si potrebbe ipotizzare, come ha sostenuto la Commissione, di ammettere gli OTC a tale regime di accesso parziale nella misura in cui la loro attività corrisponde parzialmente a quella dei dentisti (
18
)? In altre parole, è ipotizzabile consentire che gli OTC accedano parzialmente alla professione di dentista?
17.
Non ne sono persuaso, giacché l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36 come modificata dalla direttiva 2013/55 prevede che detto articolo «non si applica ai professionisti che beneficiano del riconoscimento automatico delle qualifiche professionali a norma del titolo III, capi II, III e III bis». Orbene, la sezione 4 del capo III del titolo III della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, è dedicata ai dentisti. Pertanto, la mia interpretazione di tale articolo è che, per quanto riguarda i dentisti, possa configurarsi soltanto un accesso pieno alle loro attività, a motivo, da un lato, dell’armonizzazione delle condizioni di formazione predisposta dalla direttiva 2005/36 (
19
) e, dall’altro, del riconoscimento automatico che ne deriva e di cui tali professionisti beneficiano ai sensi della direttiva in parola.
18.
Vero è che l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, riguarda «i professionisti» e non le professioni. Tuttavia, l’articolo 36 della direttiva 2005/36 lascia intendere che le attività professionali del dentista sono riservate (
20
) e sancisce che «[l]’esercizio dell’attività professionale di dentista presuppone il possesso di un titolo di formazione di cui all’allegato V, punto 5.3.2» (
21
), prima di proseguire definendo tali attività come «attività di prevenzione, diagnosi e trattamento delle anomalie e malattie dei denti, della bocca, delle mascelle e dei tessuti attigui» (
22
). Tali attività sono considerate come un unicum. Orbene, da un lato, l’attività degli OTC corrisponde solo in parte a quella dei dentisti e, dall’altro, tali OTC non soddisfano chiaramente le condizioni fissate dalla direttiva 2005/36 per essere qualificati o per esercitare come tali (
23
). Riconoscere agli OTC la possibilità di accedere parzialmente alla professione di dentista, nel momento in cui la direttiva sancisce una relazione intrinseca tra il possesso di uno dei titoli di formazione elencati al punto 5.3.2 dell’allegato V di detta direttiva e l’esercizio della professione di dentista, mi pare totalmente in contrasto con l’intenzione del legislatore dell’Unione. La Corte ha infatti statuito che «[l]’esercizio dell’attività professionale di dentista presuppone il possesso di un titolo di formazione di base» (
24
). Inoltre, qualora si prevedesse la possibilità di un accesso parziale degli OTC alle attività dei dentisti, ne deriverebbe la creazione di una nuova categoria «imperfetta» di esercenti soltanto parziali della professione odontoiatrica, che non corrisponde ad alcuna delle categorie previste dalla direttiva, il che va escluso (
25
).
19.
In ogni caso, il riconoscimento di un accesso parziale non è un diritto assoluto, in quanto lo Stato membro ospitante può rifiutarlo alle condizioni fissate dall’articolo 4 septies, paragrafo 2, della direttiva 2005/36 come modificata dalla direttiva 2013/55.
– Conclusione intermedia
20.
Dall’analisi che precede emerge che sussiste un dubbio essenziale circa la questione se la direttiva 2005/36 sia applicabile alla controversia principale, e il giudice del rinvio dovrà stabilire se la professione di odontotecnico costituisca, a Malta, una professione regolamentata ai sensi della direttiva 2005/36.
21.
Supponendo che la direttiva sia applicabile, si profilano due percorsi di analisi distinti. Al termine dell’analisi condotta sulla base dell’articolo 4 della direttiva 2005/36, ho concluso che la condizione di esercizio della professione di odontotecnico consistente nel lavorare sotto la supervisione di un dentista può ritenersi compatibile con detta direttiva, purché essa non sia discriminatoria – requisito qui soddisfatto – e sia obiettivamente giustificata e proporzionata – requisito ancora da verificare. Analogamente, l’analisi condotta sulla questione dell’accesso parziale alla professione di dentista mi ha portato a concludere che, comunque, un accesso parziale può essere rifiutato, purché tale rifiuto sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, che permette di conseguire l’obiettivo perseguito e si limita a quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo.
22.
Tali due verifiche si rivelano analoghe a quelle che dovrà condurre la Corte se vorrà esaminare la situazione del procedimento principale alla luce del diritto primario, così come adesso la invito a fare, dal momento che, come sottolineato dal governo spagnolo all’udienza, si deve comunque riconoscere che le autorità maltesi non contestano agli OTC né il mancato possesso delle qualifiche necessarie né una formazione insufficiente o troppo diversa per poter esercitare una professione regolamentata a Malta. La controversia principale verte in realtà sulla possibilità per gli OTC di esercitare la loro professione, eventualmente come odontotecnico, in modo autonomo, vale a dire senza la supervisione di un dentista, profilo questo che attiene alla libertà di stabilimento.
Analisi alla luce del diritto primario
23.
Dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che gli OTC interessati hanno chiesto alle autorità maltesi il rilascio di un’autorizzazione all’esercizio della loro professione a Malta. In considerazione del fatto che tale professione è caratterizzata, secondo i ricorrenti nel procedimento principale, dalla possibilità d’intrattenere contatti diretti con i pazienti, l’esercizio della professione di OTC a Malta dovrebbe ragionevolmente comportare che questi ultimi si stabiliscano a Malta, sicché l’analisi condotta qui di seguito sarà basata, come annunciato, sull’articolo 49 TFUE (
26
).
24.
È pacifico che l’esercizio della professione di odontotecnico è subordinato alla condizione di lavorare sotto la supervisione di un dentista, per cui gli odontotecnici non hanno alcun contatto diretto con i pazienti. La Corte ha ricordato che, «ai sensi dell’articolo 49, secondo comma, TFUE, l’esercizio della libertà di stabilimento è subordinato alle condizioni definite dalla legislazione del paese ospitante per i propri cittadini. Ne consegue che, qualora l’accesso a un’attività specifica o l’esercizio della stessa sia subordinato nello Stato membro ospitante ad una determinata disciplina, il cittadino di un altro Stato membro che intenda esercitare tale attività deve, di regola, soddisfare i requisiti fissati da tale normativa» (
27
). Poiché la professione di odontotecnico non è oggetto di un’armonizzazione a livello dell’Unione, né quanto alle condizioni di accesso né quanto alle condizioni di esercizio, gli Stati membri restano competenti a definire tali condizioni nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (
28
). È indubbio che la normativa maltese che impone agli odontotecnici di lavorare sotto la supervisione di un dentista può rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento per gli OTC. Una situazione del genere non può essere giustificata se non in presenza di un motivo imperativo di interesse generale, e a condizione che essa si riveli idonea al raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto è necessario per realizzare tale scopo (
29
).
25.
Il governo maltese invoca come motivo di giustificazione la tutela della salute pubblica. Trattandosi di un obiettivo perseguito anche dalla stessa Unione, la sua legittimità non può essere messa in questione (
30
). Rimane da verificare se la condizione di esercizio della professione imposta agli odontotecnici, consistente nel lavorare sotto la supervisione di un dentista, sia necessaria e proporzionata.
26.
Va anzitutto ricordato che, alla luce della preminenza assegnata alla salute pubblica nel Trattato e dello spazio che quest’ultimo lascia al potere discrezionale degli Stati membri, «la mera circostanza che uno Stato membro abbia scelto un sistema di tutela diverso da quello adottato da un altro Stato membro non può incidere sulla valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni adottate in materia» (
31
). Infatti, la Corte ha ripetutamente statuito che «occorre tenere conto del fatto che la salute e la vita delle persone occupano il primo posto tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui questo livello deve essere raggiunto» (
32
). Poiché detto livello può variare da uno Stato membro all’altro, occorre riconoscere che la salute pubblica richiede, nel valutare le misure nazionali volte a tutelarla, una vigilanza particolare (
33
). Pertanto, non basta che i ricorrenti nel procedimento principale facciano valere come argomento il fatto che il Regno Unito autorizza gli OTC ad esercitare in modo autonomo.
27.
Occorre poi relativizzare le ripetute affermazioni contenute nelle questioni pregiudiziali, secondo cui non vi sarebbe da temere alcun rischio per la salute dei pazienti, e quindi per la salute pubblica, se gli OTC potessero esercitare la loro professione a diretto contatto con i pazienti e in modo completamente autonomo (
34
). Infatti, dalla decisione di rinvio risulta che sono state le parti ricorrenti dinanzi al giudice del rinvio – e più in particolare l’Associazione maltese degli Odontotecnici – a redigere dette questioni prima di chiedere a tale giudice di deferirle alla Corte. Date le circostanze, l’assenza di rischio per la salute pubblica non rappresenta un’affermazione definitiva formulata dal giudice del rinvio dopo aver valutato personalmente la realtà dei fatti. La Corte potrà pertanto utilmente affrontare tale problematica nella sentenza che andrà a pronunciare.
28.
A tal riguardo, la tesi degli OTC consiste nel sostenere, in sostanza, che il loro livello di formazione li abiliterebbe totalmente all’esercizio della loro professione in modo autonomo e senza rischi, alla luce del fatto che essi non eseguirebbero interventi invasivi nella bocca dei pazienti, limitandosi a preparare, riparare e mettere a punto apparecchi dentali per i medesimi. Una protesi mal regolata o difettosa sarebbe soltanto fonte di disagio e potrebbe essere semplicemente rimossa dal paziente stesso o sostituita dall’OTC. Gli OTC non farebbero diagnosi, né prescriverebbero terapie mediche e, in caso di sospetta patologia, sarebbe loro responsabilità reindirizzare i pazienti verso i dentisti. Non sussisterebbero inoltre prove scientifiche del fatto che gli apparecchi dentali o le protesi possano causare gravi danni nelle bocche dei pazienti. Infine, consentire agli OTC di lavorare a contatto diretto con i pazienti consentirebbe ai meno abbienti di accedere alle cure dentarie a un minor costo.
29.
Il governo maltese non condivide tali osservazioni e fa valere che le attività degli OTC e la loro competenza concernerebbero unicamente gli aspetti meccanici del trattamento di determinate anomalie e malattie che colpiscono i denti e la cavità orale. Gli OTC non sarebbero qualificati per formulare le diagnosi preliminari alla programmazione di questo genere di trattamenti, e non sarebbero neppure competenti a supervisionare la gestione della riabilitazione orale, che può essere monitorata solo da un dentista pienamente qualificato, tanto più che sussisterebbero grosse differenze sotto il profilo della formazione che consente l’accesso alla professione di OTC (
35
). La fornitura di un apparecchio dentale o di una protesi non sarebbe priva di rischi poiché, in caso di scorretta installazione di questi dispositivi, potrebbero sorgere patologie sottostanti, suscettibili di sfuggire all’attenzione degli OTC, oppure prodursi danni temporanei o permanenti ai tessuti. Per esempio, la scorretta estrazione della radice del dente sotto all’apparecchio o alla protesi potrebbe esser causa di infezioni. Inoltre, nel caso di pazienti sottoposti a trattamento chemioterapico o con bifosfonato potrebbero manifestarsi complicazioni. Una dentiera mal posizionata, con una cura orale sbagliata, accrescerebbe il rischio di tumori del cavo orale. Da un apparecchio progettato male potrebbero derivare o aggravarsi malattie parodontali, con possibili danni irreversibili, qualora il suo posizionamento e il contesto in cui esso s’inserisce non vengano monitorati da un dentista la cui formazione, più ampia e completa di quella di un OTC, gli consenta di effettuare una valutazione complessiva della situazione, e non soltanto incentrata sull’aspetto meccanico come quella degli OTC. Non si potrebbe fare affidamento sul fatto che il paziente si renda conto da solo dei problemi collegati alla protesi o al suo apparecchio dentale, e il rinvio del paziente verso un dentista da parte dell’OTC potrebbe avvenire in uno stadio già avanzato dell’affezione morbosa. Il governo maltese, inoltre, rinvia in modo documentato a un certo numero di studi scientifici che avrebbero comprovato le conseguenze, talvolta gravi, di un cattivo impianto o dell’inadeguatezza di un apparecchio dentale inserito in un contesto organico non sano. Esso respinge l’argomento secondo cui il libero esercizio della professione di OTC, senza la supervisione di un dentista, consentirebbe l’accesso dei meno abbienti alle cure dentali, facendo valere che a Malta le persone con redditi insufficienti possono consultare gratuitamente un dentista. Infine, il governo maltese fa valere che il principio di precauzione esigerebbe che la tutela della salute pubblica prevalga sulle considerazioni di carattere economico e che gli Stati membri dispongano di un ampio potere discrezionale in vista dell’attuazione di detto principio.
30.
Alla luce, per un verso, del fatto che i dubbi espressi dal governo maltese si fondano, almeno in parte, su studi scientifici tesi a dimostrare che i suoi argomenti non si esauriscono in mere affermazioni e, per altro verso, del margine discrezionale sancito dalla giurisprudenza della stessa Corte, segnatamente rammentata al paragrafo 26 delle presenti conclusioni, il fatto di esigere che gli OTC qualificati in un altro Stato membro esercitino, nello Stato membro ospitante che non riconosce questa professione come tale, sotto la supervisione di un dentista si rivela idoneo a raggiungere l’obiettivo di tutelare la salute pubblica e non eccede quanto è necessario a tale scopo (
36
).
31.
Pertanto, l’articolo 49 TFUE dev’essere interpretato nel senso che una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, la quale imponga agli odontotecnici di esercitare la loro professione sotto la supervisione dei dentisti, pur potendo rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento per tale categoria di professionisti, persegue un obiettivo legittimo di tutela della salute pubblica, permette di garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccede quanto è necessario per raggiungerlo.
Conclusioni da trarsi dall’analisi effettuata alla luce del diritto primario per l’esame della direttiva 2005/36
32.
Come indicato in precedenza (
37
), qualora la Corte dovesse statuire – quod non – che la controversia principale è disciplinata dalla direttiva 2005/36, la valutazione della compatibilità della situazione oggetto del procedimento principale con l’articolo 4 della direttiva 2005/36 o con l’articolo 4 septies, paragrafo 2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, dev’essere condotta sulla base dello stesso approccio di verifica che ho appena applicato in relazione all’articolo 49 TFUE.
33.
Date le circostanze, propongo alla Corte di statuire, in subordine, che l’articolo 4 della direttiva 2005/36 dev’essere interpretato nel senso che esso non osta ad una condizione di esercizio della professione, come quella oggetto del procedimento principale, la quale imponga agli odontotecnici di esercitare la loro professione sotto la supervisione di un dentista, in considerazione del fatto che tale condizione di esercizio è obiettivamente giustificata e proporzionata.
34.
Infine, propongo alla Corte di statuire, in ulteriore subordine, che l’articolo 4 septies, paragrafo 2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, dev’essere interpretato nel senso che esso non osta a che, nell’ambito della controversia principale, sia rifiutato l’accesso parziale degli OTC alla professione di dentista.
Conclusione
35.
Alla luce di tutto quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (Prima Sezione del Tribunale civile, Malta) dichiarando quanto segue:
In via principale:
–
l’articolo 49 TFUE dev’essere interpretato nel senso che una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, la quale imponga agli odontotecnici di esercitare la loro professione sotto la supervisione dei dentisti, pur potendo rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento per tale categoria di professionisti, persegue un obiettivo legittimo di tutela della salute pubblica, permette di garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccede quanto è necessario per raggiungerlo.
In subordine, qualora la Corte dovesse statuire che la situazione è disciplinata dalla direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali:
—
l’articolo 4 della direttiva 2005/36 dev’essere interpretato nel senso che esso non osta ad una condizione di esercizio della professione, come quella oggetto del procedimento principale, la quale imponga agli odontotecnici di esercitare la loro professione sotto la supervisione di un dentista, in considerazione del fatto che tale condizione di esercizio è obiettivamente giustificata e proporzionata.
In ulteriore subordine, qualora la Corte dovesse statuire che la situazione del procedimento principale è disciplinata dalla direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, recante modifica della direttiva 2005/36 e del regolamento n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno:
—
l’articolo 4 septies, paragrafo 2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, dev’essere interpretato nel senso che esso non osta a che, nell’ambito della controversia principale, sia rifiutato l’accesso parziale degli odontotecnici clinici alla professione di dentista.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Come il Regno di Danimarca, l’Irlanda, il Regno dei Paesi Bassi o il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, secondo il giudice del rinvio.
(
3
)	L’articolo 2 dell’Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet tà Malta (legge relativa alle professioni sanitarie, capitolo 464 delle leggi di Malta) definisce il professionista esercente una professione complementare alla medicina come «un professionista del settore sanitario il cui nome è iscritto nel registro delle professioni complementari alla medicina di cui all’articolo 28». L’articolo 25 di tale legge prevede che «[n]essuno può esercitare una professione complementare alla medicina se il suo nome non è iscritto nel registro». L’allegato III della medesima legge elenca le professioni complementari alla medicina e menziona la figura professionale dell’odontotecnico, ma non quella dell’OTC.
(
4
)	GU 2005, L 255, pag. 22.
(
5
)	Articolo 2 della direttiva 2005/36.
(
6
)	V. sentenza del 6 ottobre 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata).
(
7
)	Articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2005/36.
(
8
)	Sentenza del 6 ottobre 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punto 38).
(
9
)	V. articolo 21 della direttiva 2005/36.
(
10
)	Qualora le differenze tra la formazione seguita nel paese d’origine e quella richiesta nel paese ospitante siano troppo rilevanti, possono essere imposti un tirocinio di adattamento e/o un test attitudinale: v. considerando 15 e articolo 14 della direttiva 2005/36.
(
11
)	L’articolo 1 della direttiva 2005/36 sancisce che quest’ultima «fissa le regole con cui uno Stato membro (…) che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (…) e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la
stessa professione» (il corsivo è mio). La descrizione delle attività dell’odontotecnico pare coincidere pienamente con quella degli OTC, anche se la formazione di questi ultimi può essere più lunga. Si può quindi, a mio avviso, ragionevolmente ritenere che OTC e odontotecnico costituiscano una «stessa professione» ai sensi degli articoli 1 e 4 della direttiva 2005/36. Sulla nozione di «stessa professione», v., altresì, sentenza del 19 gennaio 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, punto 20).
(
12
)	Il corsivo è mio.
(
13
)	Nello stesso senso, v. le conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, paragrafo 28).
(
14
)	Come richiede il considerando 3 della direttiva 2005/36, alla luce del quale dev’essere letto l’articolo 4, paragrafo 1.
(
15
)	GU 2013, L 354, pag. 132.
(
16
)	L’applicazione ratione temporis di tale articolo alla controversia principale può essere discussa, poiché la decisione di rinvio fa riferimento a decisioni che negano agli OTC la possibilità di esercitare la loro professione in modo autonomo che sono state adottate dalle autorità maltesi tra l’anno 2009 e l’anno 2012.
(
17
)	V. articolo 4 septies, paragrafo 2, della direttiva 2005/36 come modificata dalla direttiva 2013/55.
(
18
)	In un caso del genere, si tratterebbe di due professioni regolamentate: la professione di OTC, da un lato, e quella di dentista, dall’altro.
(
19
)	Il punto 5.3.1 dell’allegato V della direttiva 2005/36 definisce il programma di studi che deve essere seguito dai dentisti, e il punto 5.3.2 di detto allegato indica i titoli di formazione che ciascuno Stato membro rilascia come titoli di formazione di base dei dentisti.
(
20
)	V. articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2005/36, ai sensi del quale «le attività professionali di dentista sono quelle definite al paragrafo 3 ed esercitate con i titoli professionali di cui all’allegato V, punto 5.3.2».
(
21
)	Articolo 36, paragrafo 2, della direttiva 2005/36.
(
22
)	Articolo 36, paragrafo 3, della direttiva 2005/36. V. anche articolo 34, paragrafo 3, lettera b), di detta direttiva.
(
23
)	Rammento al riguardo che la Corte ha statuito che «la direttiva 2005/36 osta (…) al fatto che una persona non in possesso di un titolo di formazione [di base] di dentista (…) eserciti la professione di dentista» [sentenza del 19 settembre 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, punto 41)].
(
24
)	Sentenza del 19 settembre 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, punto 34).
(
25
)	V., per analogia, ordinanza del 17 ottobre 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata). Inoltre, gli OTC non possono ovviamente pretendere di esercitare avvalendosi di un titolo corrispondente a quello di dentista. Orbene, la direttiva 2005/36 non prevede neppure la possibilità di esercitare come dentista avvalendosi di un titolo diverso da quelli in essa previsti [v., per analogia, ordinanza del 17 ottobre 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, punto 31)]. Infine, tengo a precisare che il presente caso differisce da quello che ha dato luogo alla sentenza del 19 gennaio 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45) per almeno due motivi. In primo luogo, la professione alla quale voleva accedere il ricorrente nel procedimento principale in quella causa non faceva parte delle professioni per le quali il diritto dell’Unione predisponeva un riconoscimento automatico (contrariamente alla professione di dentista). In secondo luogo, rifiutare agli OTC l’accesso parziale alla professione di dentista non significa privarli di una prospettiva professionale nello Stato ospitante poiché – lo ricordo – le autorità maltesi hanno proposto di registrarli e di autorizzarli ad esercitare come odontotecnici, unica professione riconosciuta in tale Stato membro.
(
26
)	L’articolo 52 TFUE, parimenti preso in considerazione dal giudice del rinvio nelle sue questioni pregiudiziali, non appare pertinente, poiché la normativa maltese non istituisce un «regime particolare per cittadini stranieri», essendo la condizione dell’esercizio sotto la supervisione di un dentista richiesta anche agli odontotecnici maltesi.
(
27
)	Sentenza del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 19 e la giurisprudenza ivi citata).
(
28
)	Sentenza del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 20 e la giurisprudenza ivi citata).
(
29
)	V. sentenze del 1o febbraio 2001, Mac Quen e a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, punto 26); del 19 gennaio 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, punto 30 e la giurisprudenza ivi citata); del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 21), nonché del 4 maggio 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punto 65).
(
30
)	V., ex plurimis, sentenze del 1o febbraio 2001, Mac Quen e a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, punto 29); dell’11 luglio 2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, punto 42); del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 27), nonché del 4 maggio 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punto 67).
(
31
)	Sentenza del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 27 e la giurisprudenza ivi citata).
(
32
)	Sentenza del 19 maggio 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, punto 19 e la giurisprudenza ivi citata). V. anche sentenza del 4 maggio 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punto 71).
(
33
)	V. sentenza del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punto 27).
(
34
)	Per il testo delle questioni pregiudiziali, v. supra, paragrafo 3.
(
35
)	V. allegato 2 delle osservazioni scritte depositate dal governo maltese.
(
36
)	Nella sua sentenza del 27 giugno 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), pur non essendo stata interpellata su tale punto, la Corte ha riconosciuto che la supervisione, da parte di un professionista della sanità, su un professionista esercente una professione paramedica poteva essere preordinata a un obiettivo di tutela della salute pubblica (v. punto 29 di detta sentenza).
(
37
)	V. supra, paragrafi 20 e seguenti.