61985CC0213_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
I de forenede sager 67, 68 og 70/85, Van der Kooy m.fl . mod Kommissionen, skal Domstolen tage stilling til gyldigheden af beslutning 85/215/EOEF af 13 . februar 1985 ( EFT L 97, s . 49 ). Af de i mit forslag til afgoerelse i disse sager anfoerte grunde mener jeg ikke, at beslutningen boer annulleres .
Umiddelbart efter vedtagelsen af beslutningen blev der indgivet en begaering til Domstolen om udsaettelse med gennemfoerelsen heraf . Ved kendelse af 3 . maj 1985 bestemte praesidenten, at begaeringen ikke kunne tages til foelge . Ved telex af 6 . maj 1985 anmodede Kommissionen den nederlandske regering om hurtigst muligt og senest inden 14 dage at give meddelelse om de foranstaltninger, der var truffet for at gennemfoere beslutningen inden for "den fastsatte frist ". Over tre uger senere meddelte den nederlandske regering ved telex af 31 . maj 1985, at Landbouwschap, Gasunie og Vegin havde indgaaet en principaftale om en ny tarif for gartnerier . Regeringen anfoerte, at den havde godkendt denne principaftale for, under hensyntagen til praesidentens kendelse, ikke yderligere at forsinke gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning . Ved telex af 6 . juni 1985 bad Kommissionen om yderligere oplysninger om den paataenkte nye tarif, idet den navnlig lagde vaegt paa, at tariffen skulle beregnes paa en objektiv maade, som kunne kontrolleres, og at den skulle kunne tilpasses udviklingen; den tilfoejede, at telex-meddelelsen af 31 . maj 1985 ikke omtalte perioden efter 22 . februar 1985 . I sit svar af 11 . juni 1985 gjorde den nederlandske regering i detaljer rede for den nye tarif og meddelte Kommissionen, at principaftalen var blevet til en endelig kontrakt .
Den nye tarifs betingelser var som foelger . Den skulle anvendes fra 1 . juni 1985 . Tariffen for gartnerier var som foer principielt tarif D forhoejet med 0,5 cent . For perioden 1 . juni-1 . oktober 1985 gjaldt et prisloft paa 45 cents/m3 . Det skulle ligeledes gaelde i hele fyringssaesonen 1985/1986 ( dvs . fra 1 . oktober 1985 til 30 . september 1986 ). I denne periode gjaldt prisloftet kun bedrifter, der udelukkende anvendte gas til opvarmning generelt . Jeg skal her indskyde, at den nederlandske regering i sin foerste telexmeddelelse anfoerte, at den betingelse kun skulle gaelde "midlertidigt"; dette blev imidlertid ikke formelt gjort gaeldende, og det maa antages, at betingelsen faktisk skulle opfyldes . Samme system skulle gaelde for fyringssaesonen 1986/1987, men prisloftet skulle omregnes paa grundlag af den foreliggende situation . Domstolen har ikke faaet oplysning om en tilpasning af prisloftet paa 45 cents/m3 . Den nederlandske regering henviste ikke direkte til perioden fra 22 . februar 1985, men anfoerte blot, at forhandlingerne mellem parterne blev afsluttet meget hurtigt efter praesidentens kendelse, at den nye tarif blev indfoert saa hurtigt, som det var juridisk og teknisk muligt, og at den traadte i kraft den 1 . juni, mens den normalt kun blev aendret hvert kvartal ( nemlig i oktober, januar, april og juli ).
Kommissionen har anfoert, at Nederlandene ikke med de netop beskrevne foranstaltninger fuldt ud efterkom beslutningen . Den har derfor anlagt sag ved Domstolen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 93, stk . 2, afsnit 2; de foerste to afsnit af stk . 2 lyder saaledes :
" Finder Kommissionen - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger - at en stoette, som ydes af en Stat eller med statsmidler, ifoelge artikel 92 ikke er forenelig med faellesmarkedet, eller at denne stoette misbruges, traeffer den beslutning om, at den paagaeldende Stat skal ophaeve eller aendre stoetteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsaetter .
Saafremt den paagaeldende Stat ikke retter sig efter denne beslutning inden udloebet af den fastsatte frist, kan Kommissionen eller en anden interesseret Stat, uanset bestemmelserne i artiklerne 169 og 170, indbringe sagen direkte for Domstolen ."
Kommissionens beslutning, der anfaegtes i Van der Kooy-sagen, blev meddelt den nederlandske regering den 22 . februar 1985 og traadte derfor i kraft samme dato i henhold til Traktatens artikel 191, hvorefter "direktiver og beslutninger meddeles dem, de retter sig til, og faar virkning ved denne meddelelse ". Beslutningens artikel 1 lyder saaledes :
" Den stoette i form af en praeferencetarif for naturgas, som i Nederlandene har vaeret anvendt for gartneriproduktion i opvarmede vaeksthuse fra den 1 . oktober 1984, er uforenelig med faellesmarkedet efter artikel 92 i Traktaten og skal bringes til ophoer ."
Artikel 2 bestemmer :
" Nederlandene meddeler inden den 15 . marts 1985 Kommissionen, hvilke foranstaltninger det har truffet for at efterkomme artikel 1 ."
Den nye tarif, der traadte i stedet for den, der gjaldt siden 1 . oktober 1984, traadte i kraft den 1 . juni 1985 med den saerlige kroelle, at prisloftet paa 45 cents/m3 med virkning fra 1 . oktober 1985 kun gjaldt vaeksthusgartnerier, der udelukkende anvender gas som energikilde .
Kommissionen har indledningsvis gjort gaeldende, at den stoette, der var genstand for beslutning 85/215, var retsstridig allerede inden beslutningen . Ifoelge Kommissionen burde stoetten aldrig vaere udbetalt, og den kan eventuelt tilbagesoeges, hvilket allerede blev meddelt den nederlandske regering i december 1984, og som det yderligere fremgaar af foelgende forbehold i sidste afsnit af betragtningerne til beslutningen : "Denne beslutning foregriber ikke Kommissionens eventuelle dispositioner med hensyn til tilbagekraevning af ovennaevnte stoette hos modtagerne og EUGFL' s finansiering af den faelles landbrugspolitik ". Det er sikkert korrekt, men da beslutningen ikke paalaegger Nederlandene at tilbagesoege stoetten, kan undladelsen heraf ikke anses for en manglende gennemfoerelse af selve beslutningen . Det er med rette, at Kommissionen ikke har nedlagt paastand om, at det statueres, at regeringen ved ikke at tilbagesoege stoette, som var ydet inden beslutningen, har undladt at efterkomme denne . Det forhold, at Kommissionen kunne have truffet andre foranstaltninger eller nu kan tage skridt til at kraeve stoetten tilbagebetalt, er sagen uvedkommende .
Kommissionen har gjort gaeldende, at beslutningen ikke er efterkommet, dels fordi selve den stoette, der skulle ophaeves, blev opretholdt indtil foerste uge af juni 1985, dels fordi den nye tarif, der traadte i kraft paa denne dato, i sig selv maatte anses for statsstoette .
Beslutningen, der blev udstedt efter proceduren efter Traktatens artikel 93, stk . 2, fastsaetter ikke i artikel 1 nogen frist for at ophaeve stoetten . Domstolen har fastslaaet, at det ikke er noedvendigt at fastlaegge datoen, idet den i dommen i sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml . 1974, s . 709, udtalte ( s . 717 ):
" ... til gengaeld indebaerer aanden i og opbygningen af artikel 93, at Kommissionen, naar den konstaterer, at en stoette er blevet indfoert eller aendret under tilsidesaettelse af stk . 3, og navnlig naar den finder, at denne stoette ikke er forenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, skal kunne traeffe beslutning om, at den paagaeldende medlemsstat boer ophaeve eller aendre stoetten, uden at Kommissionen er forpligtet til at indroemme en frist, og saaledes at sagen kan indbringes for Domstolen, hvis den omhandlede stat ikke tilstraekkelig hurtigt retter sig herefter ".
Naar der ikke er indledt en procedure efter Traktatens artikel 169 ( saaledes som det var tilfaeldet i sag 171/83 R, Kommissionen mod Frankrig, Sml . 1983, s . 2621 ), og der ikke er fastsat en dato for eller stillet krav om tilbagesoegning af den stoette, der er ydet inden en bestemt dato, mener jeg, at stoetten boer ophaeves hurtigst muligt . Hvis en stat direkte har udbetalt pengemidler, boer den ophoere hermed . Hvis stoetten har form af en fast tarif, boer denne ophaeves og erstattes med en anden; det kan naturligvis ikke ske samme dag, som Kommissionens beslutning meddeles . Det skal imidlertid foeres ud i livet "tilstraekkelig hurtigt", og de noedvendige foranstaltninger skal ivaerksaettes .
Et paalaeg i form af den her foreliggende beslutning indebaerer heller ikke, at den paagaeldende stat i henhold til paalaegget skal tilbagesoege enhver fordel, der skyldes anvendelsen af tariffen i den periode, som er noedvendig for at ophaeve stoetten inden for en rimelig frist . Det paahvilede Kommissionen at kraeve stoetten tilbagebetalt eller efterfoelgende at traeffe foranstaltninger hertil, saaledes som det antydes i beslutningens sidste betragtning .
Jeg mener derfor ikke, at den nederlandske regering den 22 . februar tilsidesatte sine forpligtelser, fordi tariffen ikke omgaaende blev ophaevet, eller fordi der ikke allerede paa dette tidspunkt blev fremsat krav om tilbagebetaling .
Kommissionen har herefter paaberaabt sig tilsidesaettelse af pligten til at ophaeve stoetten med virkning fra 15 . marts 1985, paa hvilket tidspunkt Nederlandene skulle underrette Kommissionen om de foranstaltninger, man havde truffet for at efterkomme i beslutningens artikel 1 . Denne dato skal ikke noedvendigvis opfattes som det tidspunkt, da tariffen endeligt skulle saettes ud af kraft . Efter min opfattelse anerkendte Kommissionen, at en rimelig frist var noedvendig for at ophaeve tariffen, og den oenskede at blive holdt orienteret . Nederlandene tilsidesatte sine forpligtelser ved ikke at underrette Kommissionen om de trufne foranstaltninger og ved tilsyneladende at undlade at traeffe nogen som helst foranstaltning til ophaevelse af stoetten, men ikke noedvendigvis fordi man ikke havde ophaevet tariffen endeligt den 15 . marts .
Nederlandenes regering har anfoert, at den var berettiget til at afvente resultatet af sit sagsanlaeg om annullation af beslutningen, eller i det mindste resultatet af begaeringen om foreloebige forholdsregler, som ifoelge den af praesidenten den 3 . maj 1985 afsagte kendelse ikke blev taget til foelge . Regeringen finder, at det ville have vaeret meningsloest at aendre tarifferne samtidig med, at den fremsatte begaering om foreloebige forholdsregler med henblik paa at undgaa det tab, som en forhoejelse af tariffen ville have paafoert gartnerisektoren og Gasunie .
Traktatens artikel 185 bestemmer imidlertid : "Indbringelse af klager for Domstolen har ikke opsaettende virkning ". Domstolen kan naturligvis udsaette gennemfoerelsen af de anfaegtede retsakter og foreskrive andre foreloebige forholdsregler i medfoer af artiklerne 185 og 186; indtil dette er sket, bestaar der en forpligtelse til at gennemfoere retsakterne i henhold til artikel 185 sammenholdt med artikel 191 . Alene det forhold, at der vil gaa en vis tid, inden der kan udstedes en saadan kendelse, forlaenger ikke automatisk fristen for at efterkomme en beslutning . I mellemtiden maa der tages de noedvendige skridt for at gennemfoere beslutningen . Foelgelig kan den nederlandske regerings argument ikke laegges til grund .
Den nederlandske regering har derefter paaberaabt sig, at den to-ugers frist, der er naevnt i Kommissionens telexmeddelelse af 6 . maj 1985, som jeg allerede har omtalt, havde til virkning at forlaenge fristen for indgivelsen af de i beslutningen kraevede oplysninger . Det er klart ikke tilfaeldet . Kommissionens telexmeddelelse af 6 . maj 1985 havde alene til formaal at minde den nederlandske regering om dens forpligtelse til at rette sig efter beslutningen .
Det fremgaar af den nederlandske regerings allerede naevnte telexmeddelelser og af dens indlaeg, at den fandt, at regeringen, Gasunie, Landbouwschap og Vegin handlede hurtigt, efter at praesidenten havde afsagt kendelse . Det tog tilsyneladende parterne en maaned ( fra 3 . maj til 4 . juni 1985 ) at naa frem til en ny kontrakt og faa den godkendt af regeringen . Ifoelge den nederlandske regering maatte dette tidsrum forloebe paa grund af tekniske og juridiske forhold . De tekniske vanskeligheder skyldtes navnlig, at det var noedvendigt at aflaese alle gasmaalerne ude paa gartnerierne for at kunne saette den nye tarif i kraft . Rent juridisk var det noedvendigt at give distributionsselskaberne og gartnerierne skriftlig meddelelse om den nye tarif, foer de kontraktligt fastsatte priser kunne forhoejes . Yderligere var det umuligt at indfoere den nye tarif med tilbagevirkende gyldighed, idet leverandoererne og distributoererne herved kunne komme i juridiske vanskeligheder ( da de kunne udsaette sig for soegsmaal fra gartneriernes side ).
Denne argumentation er nu ikke saerlig overbevisende, navnlig ikke fordi de juridiske problemer ved efterfoelgende at paalaegge en forhoejelse lige saa vel bestod i perioden fra 1 . juni til 30 . september 1985, hvis prisen ifoelge den i oktober 1984 indfoerte tarif maatte antages at skulle gaelde uaendret til oktober 1985 . Yderligere er det blevet oplyst, at tariffen blev fastsat ved kontrakt af 4 . juni, og at den traadte i kraft med virkning fra 1 . juni 1985, altsaa med ganske begraenset tilbagevirkende gyldighed . Hvorom alting er, var det muligt at saette en ny tarif i kraft inden for en maaned; intet tyder derfor paa, at det ikke skulle have vaeret muligt inden for en maaned efter meddelelsen af beslutningen . Jeg mener, at den nederlandske regering ikke tilstraekkelig hurtigt rettede sig efter beslutningen, idet den traf foranstaltninger, som foerst traadte i kraft 1 . juni 1985, ligesom jeg ikke finder det godtgjort, at den tog de noedvendige skridt umiddelbart efter meddelelsen af beslutningen . Den nederlandske regering har i denne henseende undladt at opfylde beslutningen .
Det sidste og vigtigste spoergsmaal gaar paa, om det kan haevdes, at den nederlandske regering ved at ophaeve den fra 1 . oktober 1984 gaeldende tarif og erstatte den med en ny tarif tilsidesatte sin forpligtelse til at opfylde beslutning 85/215 . Det falder ikke noedvendigvis sammen med spoergsmaalet, om den nye tarif i sig selv maa anses for en stoetteforanstaltning .
Jeg mener, at spoergsmaalet foerst og fremmest maa besvares under hensyntagen til arten af den paalagte forpligtelse . Skulle al stoette til vaeksthusgartnerier ophaeves eller kun saerlig stoette? Efter min opfattelse var det den saerlige stoette - det var "den stoette i form af en praeferencetarif for naturgas, som ... har vaeret anvendt ... fra den 1 . oktober 1984", som skulle ophaeves . Kommissionen fastslog, at tariffen udgjorde en stoetteforanstaltning, og jeg kan tilslutte mig denne opfattelse . Det var denne tarif, der skulle ophaeves . Der var ikke foreskrevet andre skridt som i 1981-beslutningen, der bestemte, at "den stoette, som praeferencetariffen for gartneriet udgoer, ophaeves inden den 1 . oktober 1982, idet gartneritariffen bringes paa hoejde med industritariffen ".
Der blev faktisk foretaget fire aendringer : a ) prisen blev fastsat til 45 cents/m3 for perioden 1 . juni-1 . oktober 1985; for fyringssaesonen 1985/1986 blev den oevre graense forhoejet fra 42,5 til 45 cents/m3, hvilken pris skulle tages op til fornyet overvejelse under hensyntagen til situationen for fyringssaesonen 1986/1987; b ) dette prisloft skulle gaelde to aar og ikke ét; c ) det skulle kun gaelde for gartnerier, der udelukkende anvender gas; d ) kompensationsklausulen i den tidligere tarif faldt bort .
Den anden aendring blev navnlig indfoert som foelge af Kommissionens kritik, hvorefter et aar var for kort en periode til at paavirke gartneriernes planlaegning i den oenskede retning, men jeg finder denne aendring af mindre betydning . Jeg tvivler paa, om den tredje aendring var ret meget vaerd, idet langt de fleste gartnerier falder ind under denne gruppe, og den fjerde aendring fik naeppe stoerre praktisk betydning .
I virkeligheden er det den foerste aendring, der er afgoerende . Der maa her efter min opfattelse tillaegges det argument betydning, at anvendelsen og opretholdelsen af tarif D, der gaelder for industrisektoren, i sig selv indebar en fordel for gartnerierne, som i henhold til de fremlagte talopstillinger bruger en langt mindre gasmaengde end den, der kraeves af industrisektoren for at faa adgang til tarif D . Kommissionen klagede imidlertid ikke over dette forhold som saadant, og tariffen blev accepteret som grundlag for aftalen for perioden indtil 1 . oktober 1984 . Kommissionens virkelige klagepunkt over for den tarif, der blev erklaeret retsstridig i henhold til beslutningen, gik paa, at prisloftet paa 42,5 cents/m3 laa under den ligevaegtspris, ved hvilken gas kan konkurrere med kul, uden at der er fordele eller ulemper i forbindelse med det ene eller det andet braendsel, nemlig mellem 43 og 44,3 cents/m3, og langt under den laveste pris, som ville foere til en betydelig omstilling til kul ( nemlig 46,5 cents/m3 for en bedrift af gennemsnitstoerrelse og 47,5 cents/m3 for en stoerre bedrift ). Det nye prisloft laa imidlertid mellem 2 og 0,7 cents over den prisramme, der udgjorde ligevaegtsprisen; paa den anden side er den 1,5 cents/m3 lavere end den pris, der vil kunne foere til en maerkbar overgang til kul for bedrifter af gennemsnitsstoerrelse, og 2,5 cents/m3 lavere end den pris, der kan faa samme virkning for store bedrifter .
Kommissionen har anfoert, at en pris paa 45 cents/m3 fortsat er alt for lav i forhold til priserne paa 46,5 og 47,5 cents/m3 og under hensyntagen til, at kulpriserne angiveligt er steget . Den goer derfor gaeldende, at prisloftet paa 45 cents/m3 udgoer en fordel paa 5,8 cents/m3 i andet kvartal 1985 og 4,3 cents/m3 i tredje kvartal 1985 i forhold til den pris, der gaelder ved anvendelse af D-tariffen forhoejet med 0,5 cent . Den nederlandske regering kunne ikke godtgoere, at der var taget tilsvarende skridt, for saa vidt angaar prisen for de industrivirksomheder, som maatte oenske at gaa over til kul, og heller ikke oplyse, hvor stor risikoen for en saadan omstilling i virkeligheden var . Den nederlandske regering har heller ikke godtgjort, hvorfor tariffen for industrivirksomheder ikke ogsaa kunne anvendes over for gartnerivirksomheder . Der er saaledes ikke fremfoert noget objektivt kriterium som begrundelse for den nye tarif, der fortsat er en stoetteforanstaltning . Kommissionen anfoerte videre, at prisloftet ikke skulle tages op til fornyet overvejelse tilstraekkelig ofte til at tage hensyn til udviklingen . Yderligere beskytter et prisloft, som ligeledes anfoert af Det Forenede Kongerige, de nederlandske gartnerier mod virkningerne af voldsomme stigninger i olieprisen og goer det muligt for dem at planlaegge med stoerre sikkerhed end deres konkurrenter i andre medlemsstater .
Det skal imidlertid bemaerkes, at ifoelge den opfattelse, Kommissionen gav udtryk for i beslutningen, maa det forventes, at priser paa 46,5 cents/m3 for bedrifter af gennemsnitsstoerrelse og 47,5 cents/m3 for stoerre bedrifter ville foere til, at 30% af den naturgas, der forbruges i gartnerisektoren, ville blive erstattet af kul paa mindre end tre aar . Det er saaledes ikke ved denne prisramme, at gartnerierne ville paabegynde en omstilling til kul, men den prisramme, inden for hvilken Gasunie over en tre-aarig periode ville miste, eller risikere at miste, en tredjedel af sit salg til gartnerierhvervet .
Beslutningen foreskriver ikke udtrykkeligt, at prisloftet skal fastsaettes paa eller over dette prisniveau; jeg mener heller ikke, den skal fortolkes saaledes, at den indirekte foreskriver, at priserne skal fastsaettes paa eller over dette niveau, ved hvilket man skoennede, at Gasunie ville miste en saa betydelig del af sit salg .
Jeg er enig i, at Kommissionen ikke noedvendigvis skal fastsaette det prisniveau, hvorved stoetteelementet falder bort, men hvis den kraever, at en saerlig stoette skal ophaeves, uden at fastsaette et saadant niveau, maa det vaere op til en medlemsstat at godtgoere, at den ved at standse den saerlige stoette og fastsaette et nyt prisniveau har opfyldt beslutningen, hvorefter den anfaegtede saerlige stoette skal ophaeves . Det betyder ikke, at en ubetydelig aendring paa en broekdel af en cent uden saerlig begrundelse kan anses for en rimelig ophaevelse af den gaeldende tarif . Det maa kraeves, at den tidligere tarif reelt ophaeves og erstattes af en ny . Ifoelge det anfoerte blev den nye tarif fastsat paa et niveau, der laa over den af Kommissionen godkendte ligevaegtspris og under det niveau, som ville kunne foere til et betydeligt fald i gassalget som foelge af fordele ved at anvende kul i gartnerisektoren . Naar henses til disse forhold, og for saa vidt Kommissionen accepterer, at der kan fastsaettes en differentieret tarif, hvis det er objektivt begrundet, kan det efter min opfattelse ikke med rimelighed haevdes, at den nederlandske regering undlod at ophaeve den saerlige tarif, der gjaldt siden 1 . oktober 1984 . Det er det eneste spoergsmaal, som skal afgoeres i denne sag, og der kan foelgelig ikke gives Kommissionen medhold i dens paastand, for saa vidt angaar perioden efter 1 . juni 1985 .
Det betyder dog ikke, at den nye tarif ikke var en stoetteforanstaltning . Der er tvaertimod en raekke momenter i Kommissionens og de to intervenerende medlemsstaters indlaeg, som stoetter en formodning om, at den nye tarif maa anses for statsstoette . Hvis Kommissionen fandt, at der var givet meddelelse om en ny stoette, kunne den have ivaerksat proceduren efter artikel 93, stk . 2; hvis stoetten ikke var blevet meddelt, kunne Kommissionen have taget skridt ( f.eks . ved at indbringe sagen for Domstolen ) til at forhindre, at de paataenkte foranstaltninger blev sat i kraft i strid med artikel 93, stk . 3, sidste punktum . I saa fald maatte man have anlagt andre betragtninger end dem, den foreliggende, mere begraensede, paastand har givet anledning til, og det ville have vaeret noedvendigt at tage hensyn til enhver aendring i situationen paa det tidspunkt, da den nye tarif blev ivaerksat .
Det er naturligvis fortsat muligt for Kommissionen at overveje, om den kan kraeve de beloeb tilbagebetalt, som er udbetalt i form af stoette med alvorlige virkninger for konkurrenterne i andre medlemsstater, og om den, som et led i dens pligt til at foretage en loebende undersoegelse af eksisterende stoetteordninger, jfr . artikel 93, stk . 1, vil anvende den procedure og den kompetence, der er fastsat i artikel 93, stk . 2, og 3 .
Jeg skal herefter foreslaa, at der gives Kommissionen medhold, og at det saaledes statueres, at den nederlandske regering ikke tilstraekkelig hurtigt har efterkommet beslutningen, idet den nye tarif foerst blev sat i kraft med virkning fra 1 . juni 1985 . Jeg mener, at Nederlandene i oevrigt boer frifindes . Sagens parter og de intervenerende medlemsstater boer betale deres egne omkostninger .
(*) Oversat fra engelsk .