61992CC0287_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
A - Indledende bemaerkninger
1. Denne anmodning om praejudiciel afgoerelse, der er indgivet af Social Security Commissioner, rejser spoergsmaal om, hvilken medlemsstat der er den kompetente stat med hensyn til tilkendelse af invaliditetsydelser, og om eventuel inddragelse af bopaelsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat som grundlag for et krav om saadanne ydelser.
2. Sagsoegeren i hovedsagen, der er britisk statsborger, startede med at vaere erhvervsaktiv i form af en beskaeftigelse i Det Forenede Kongerige i aarene 1964 og 1965. Hun afbroed sin beskaeftigelse som foelge af aegteskab og familieforoegelse. I 1973 flyttede familien paa grund af mandens arbejde til Belgien. Sagsoegeren genoptog dér i 1974 en beskaeftigelse og var herefter beskaeftiget indtil 1982.
3. I 1982 maatte hun af helbredsmaessige grunde ophoere med at arbejde. Hun lider af spastisk hemiplegi, som har bundet hende til en koerestol. Senere flyttede familien, igen paa grund af mandens arbejde, til Frankrig, hvor den opholdt sig fra 1983 til 1985. Til slut vendte familien tilbage til Det Forenede Kongerige.
4. Sagsoegeren ansoegte dér om "Severe Disablement Allowance" (herefter benaevnt "SDA"), men de britiske myndigheder afslog hendes ansoegning, dels af formelle grunde - idet de britiske myndigheder angiveligt ikke var kompetente - dels af materielle grunde, idet sagsoegeren ikke fandtes at opfylde betingelsen om bopael i mindst ti af de forudgaaende tyve aar.
5. Sagsoegeren er derimod af den opfattelse, at de britiske myndigheder efter faellesskabsretten er kompetente. Endvidere maa der i henhold til faellesskabsretten tages hensyn til bopaelsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat.
6. Den forelaeggende retsinstans oensker oplyst, hvorvidt artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EOEF) nr. 1408/71 finder anvendelse paa et tilfaelde som sagsoegerens (spoergsmaal 1). Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, oensker den forelaeggende retsinstans oplyst, hvorvidt den kompetente institution er institutionen i beskaeftigelsesmedlemsstaten (artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 1408/71) eller institutionen i bopaelsmedlemsstaten [artikel 39, stk. 5, sammenholdt med artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii) - spoergsmaal 2]. Spoergsmaal 3, 4 og 5 angaar de omstaendigheder, hvorunder bopaelsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat kan inddrages for saa vidt angaar spoergsmaalet om en opfyldelse af faktiske krav, der er en forudsaetning for en ansoegnings imoedekommelse. Endelig har den forelaeggende retsinstans rejst spoergsmaal om de forpligtelser, der paahviler institutionen i bopaelsmedlemsstaten - for saa vidt institutionen i beskaeftigelsesmedlemsstaten maatte vaere den kompetente institution - saavel i form af en forpligtelse til at yde bistand med henblik paa sagens fremme som i form af en eventuel forpligtelse til at udbetale forskud i forbindelse med en eventuel ret til ydelser (spoergsmaal 6).
7. Hvad naermere angaar spoergsmaalenes affattelse, sagens faktiske omstaendigheder og dens retlige baggrund samt parternes anbringender og argumenter henviser jeg til retsmoederapporten.
B - Droeftelse
8. Sagsoegeren er som arbejdstager med britisk statsborgerskab, der har vaeret beskaeftiget i mere end én medlemsstat, utvivlsomt omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71 (1) (artikel 2). Afsnit III, kapitel 2, regulerer spoergsmaalet om invaliditetsydelser, hvorved der sondres mellem henholdsvis ydelser, hvis stoerrelse er uafhaengig af forsikringsperiodernes laengde (artikel 37-39), og ydelser, hvis stoerrelse er afhaengig af forsikrings- eller bopaelsperiodernes laengde (artikel 40 og 41). I henhold til forordningens bilag IV, afsnit A (2), skal i Belgien "lovgivningen vedroerende den almindelige invalideordning" (A) og i Storbritannien "[section] 36 i lov om social sikring 1975 (Social Security Act 1975)" (3) anses som ydelser henhoerende under den foerstnaevnte kategori. Det er derfor utvivlsomt, at afsnit 1 i kapitlet om invaliditetsydelser finder anvendelse.
9. Artikel 39, der har overskriften "Ydelsernes fastsaettelse", fastlaegger, hvilken institution der er den kompetente. Efter bestemmelsen er den kompetente institution som udgangspunkt institutionen i den medlemsstat, hvis "lovgivning fandt anvendelse paa det tidspunkt, da uarbejdsdygtighed med paafoelgende invaliditet indtraadte" (4). Bestaar der en ret til ydelser, er det i henhold til forordningen alene denne institution, der er den kompetente (artikel 39, stk. 2). Kun hvis der ikke over for denne institution - herunder bl.a. naar henses til, at der foreligger en opfyldelse af bestemte faktiske forudsaetninger for en ret i en anden medlemsstat (artikel 38) - bestaar noget krav paa ydelser, kan en anden institution, i anden raekke, komme i betragtning som kompetent (artikel 39, stk. 3). Saavel i foerste som i anden raekke er den kompetente institution en institution i en (tidligere) beskaeftigelsesmedlemsstat.
10. En undtagelsesregel, hvorefter det er institutionen i bopaelsmedlemsstaten, der er den kompetente institution, er indeholdt i artikel 39, stk. 5, i den affattelse af forordningen, der er relevant i sagen (5). Denne har sagsoegeren paaberaabt sig. Artikel 39, stk. 5, henviser til artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), og litra b), nr. ii), foerste punktum. Artikel 71 er herved udtryk for saerbestemmelser inden for kapitlet vedroerende arbejdsloeshedsydelser. Artikel 71 udgoer en selvstaendig afdeling 3 med overskriften: "Arbejdsloese, som under deres seneste beskaeftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat".
11. I henhold til de generelle regler i artikel 13, stk. 2, litra a), er den kompetente medlemsstat beskaeftigelsesmedlemsstaten. Det personelle anvendelsesomraade for artikel 71 er derfor paa forhaand begraenset til at omfatte personer, der, mens de har vaeret beskaeftiget, har haft bopael i en anden medlemsstat - uanset hvordan dette konkret er kommet til udtryk. Den foerste henvisning [artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii)] sigter til graensearbejdere som omhandlet i forordningens artikel 1, litra b). Sagsoegeren er utvivlsomt ikke omfattet af denne personkreds (6). Sagsoegeren goer derimod gaeldende, at hun maa anses som en arbejdstager som omhandlet i artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), foerste punktum, idet det er som anden arbejdstager end graensearbejder, at hun er vendt tilbage til den medlemsstat, hvor hun havde haft bopael.
12. Ved denne fortolkning af bestemmelsen ses der bort fra, at den medlemsstat, som arbejdstageren vender tilbage til som forudsat i bestemmelsen, allerede paa beskaeftigelsestidspunktet skal have vaeret vedkommendes bopaelsmedlemsstat. At dette tilknytningsforhold allerede skal have bestaaet paa beskaeftigelsestidspunktet, fremgaar af bestemmelsens indhold, kontekst og systematiske indplacering. Hvilke forudsaetninger, der naermere skal vaere opfyldt for, at der kan anses at foreligge "bopael", er et andet spoergsmaal (7). Hvorom alting er, er det ikke blevet gjort gaeldende, at sagsoegeren skulle have vaeret bosat i Det Forenede Kongerige i den periode, hvor hun var beskaeftiget i Belgien.
13. Denne fortolkning af forordningens artikel 71 stoettes af retspraksis. I dommen i Di Paolo-sagen (8) fastslog Domstolen, at bestemmelsen i artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), skal fortolkes snaevert. I dommen i Guyot-sagen (9) antog Domstolen, at artikel 71 ikke fandt anvendelse paa en arbejdsloes, der under sin seneste beskaeftigelse var bosat i den medlemsstat, hvori han var beskaeftiget. Endelig bemaerker jeg, at selv om spoergsmaalet om en anvendelse af artikel 71 i Gray-sagen (10) ikke udtrykkeligt var blevet forelagt for Domstolen, idet den forelaeggende retsinstans - for Domstolen utvetydigt - havde udelukket en anvendelse heraf, maa det antages, at saafremt Domstolen havde vaeret af den opfattelse, at denne forudsaetning ikke holdt stik, ville den utvivlsomt have givet udtryk herfor i sin dom i denne praejudicielle sag.
14. Da sagsoegeren herefter ikke kan antages at vaere omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordningens artikel 71, kan hun heller ikke stoette ret paa artikel 39, stk. 5. Foelgelig er det hovedreglen, jf. artikel 39, stk. 1 og 2, hvorefter den kompetente institution er institutionen i Belgien, den medlemsstat, hvori hun senest var beskaeftiget, som finder anvendelse paa hende. Skulle der af nogen grund - som jeg ikke her kan se skulle foreligge - ikke bestaa noget krav over for denne institution, maa den kompetente institution i Det Forenede Kongerige traede til som institution i en medlemsstat, hvori sagsoegeren tidligere har vaeret beskaeftiget, jf. forordningens artikel 39, stk. 3.
15. Det foerste spoergsmaal fra den forelaeggende retsinstans maa herefter besvares benaegtende. Spoergsmaal 2, 3 og 4 drejer sig om anvendelsen af artikel 39, stk. 5. Laegges det af mig anfoerte til grund, er det derfor ufornoedent at besvare disse spoergsmaal.
16. For saa vidt der foreligger en kompetence efter forordningens artikel 39, stk. 1 eller 3, er spoergsmaalet om en inddragelse af bopaelsperioder i henseende til artikel 38 retligt relevant, og det er dette spoergsmaal, som den forelaeggende retsinstans rejser ved spoergsmaal 4, der indholdsmaessigt er identisk med spoergsmaal 5, og som udtrykkeligt er forelagt for det tilfaelde, at spoergsmaal 1 besvares benaegtende.
17. I henhold til den affattelse af forordningens artikel 38, der var gaeldende paa tidspunktet for fremsaettelsen af ansoegningen om invaliditetsydelser i 1986, var det kun udtrykkeligt forsikringsperioder tilbagelagt efter lovgivningen i en anden medlemsstat, der skulle tages i betragtning som grundlag for et krav herom.
18. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, at der ikke kan tages hensyn til bopaelsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat. Ydelserne kan kun tilkendes under de forudsaetninger, der gaelder efter en national lovgivning, hvorved der bestaar et krav om, at den paagaeldende skal have haft bopael i Det Forenede Kongerige i mindst et bestemt tidsrum. Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at der maa tages hensyn til bopaelsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat.
19. Forordningens artikel 38 er en bestemmelse, hvis formaal det er at sikre, at forudsaetninger for en rettighed, som skal vaere opfyldt i henhold til lovgivningen i en medlemsstat, anses for opfyldt, naar der foreligger en opfyldelse efter lovgivningen i en anden medlemsstat. For saa vidt er artikel 38 udtryk for en konkretisering af EF-traktatens artikel 51, litra a), der indeholder bestemmelse om "sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregning af disse".
20. I forbindelse med en ordning uden bidragspligt tages der normalt ikke hensyn til tilbagelaeggelse af forsikringsperioder ved spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en ret til ydelser. Det er derfor i almindelighed uden praktisk betydning i forbindelse med krav efter en ordning uden bidragspligt, om der anlaegges en snaever fortolkning af artikel 38. Forordning nr. 1408/71 kan ikke stoette en ansoeger i dennes sag. Maalsaetningen med EF-traktatens artikel 51 og med forordning nr. 1408/71, der er udstedt til virkeliggoerelse af denne bestemmelse - som er at stille vandrende arbejdstagere, som om de kun havde vaeret beskaeftiget i en enkelt medlemsstat - ville ikke blive foert ud i livet, saafremt man ikke som led i den sociale sikringsordning i en anden medlemsstat tog hensyn til forudsaetninger, som den paagaeldende arbejdstager har opfyldt som led i sin udoevelse af retten til fri bevaegelighed.
21. En person, hvis forhold er af en saadan art, at han eller hun er omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71 (11) (jf. forordningens artikel 2), maa principielt kunne regne med, at relevante socialsikringsretlige omstaendigheder ogsaa laegges til grund i en anden medlemsstat. Jeg er derfor af den opfattelse, at ogsaa bopaelsperioder, der saaledes er tilbagelagt efter lovgivningen i én medlemsstat, skal laegges til grund som led i en anden medlemsstats lovgivning i det omfang, der er tale om betingelser, som skal vaere opfyldt, for at der bestaar en ret. Forordningens artikel 38 maa efter min opfattelse fortolkes bredt, saaledes at der ikke alene skal tages hensyn til forsikringsperioder, men ogsaa til bopaelsperioder tilbagelagt under samme betingelser.
22. De ved de senere aendringsforordninger indfoerte bestemmelser taler ikke imod dette resultat:
Den i tilknytning til indsaettelsen af artikel 13, stk. 2, litra f) (12), jf. forordning nr. 2195/91 (13), gennemfoerte udvidelse af forordningens bilag VI, afsnit L, nr. 17 og 18, taler efter min opfattelse ikke imod en anerkendelse af bopaelsperioder. Udvidelsen af bilag VI, afsnit L, i form af en inddragelse af "ydelser ved alvorlig invaliditet" (14) praeciserer retsvirkningerne af den nye bestemmelse i artikel 13, stk. 2, litra f).
23. Et eventuelt subsidiaert krav fra sagsoegerens side over for institutionen i Det Forenede Kongerige maatte som grundlag have forordningens artikel 39, stk. 3. I denne forbindelse ville bilag VI, afsnit L, nr. 17, litra b), finde anvendelse. Denne bestemmelse lyder saaledes:
"[En arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende] [har] ret til at faa forsikringsperioder, han som arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende har tilbagelagt paa en anden medlemsstats omraade og i henhold til den medlemsstats lovgivning, ligestillet med tilstedevaerelses- eller bopaelsperioder i Det Forenede Kongerige."
Udvidelsen af forordningen taler efter min opfattelse ikke imod en tilsvarende anerkendelse af bopaelsperioder allerede for saa vidt angaar tidsrummet inden ordningens ikrafttraedelse.
24. Heller ikke ikrafttraedelsen af aendringsforordningen (EOEF) nr. 1248/92 (15) foerer til noget andet resultat. I henhold hertil gaelder det udtrykkeligt, at ogsaa bopaelsperioder tilbagelagt i andre medlemsstater med virkning fra den 1. juni 1992 har skullet tages i betragtning i forbindelse med artikel 38. I betragtningerne til forordningen (16) hedder det udtrykkeligt:
"Det er noedvendigt at aendre artikel 38 og 45 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 for at opnaa stoerre klarhed i reglerne for medregning af forsikrings- eller bopaelsperioder, som er tilbagelagt i to eller flere medlemsstater af arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende og/eller efter en almindelig ordning og en saerordning."
25. Da der tales om at "opnaa stoerre klarhed" og ikke om en ny ordning eller aendring, og ikke engang om et supplement, kan der efter min opfattelse ikke af aendringsforordningen drages nogen slutning, der gaar i den modsatte retning, og hvorefter bopaelsperioder forud for ikrafttraedelsestidspunktet ikke skal tages i betragtning.
26. Endelig maa der ske en besvarelse af det sjette spoergsmaal fra den forelaeggende retsinstans, som er blevet rejst for det tilfaelde, at den belgiske institution er kompetent i henhold til artikel 39, stk. 1. Den forelaeggende retsinstans spoerger, om der bestaar nogen forpligtelser for institutionen i bopaelsmedlemsstaten, saavel i henseende til formalia som materielt. Gaar man ud fra, at institutionen i beskaeftigelsesmedlemsstaten er forpligtet til at udbetale ydelser, paahviler der ikke institutionen i bopaelsmedlemsstaten nogen forpligtelse til at udbetale saadanne. I forbindelse med invaliditetsydelser gaelder der ikke noget princip om en fordeling mellem den kompetente medlemsstat og bopaelsmedlemsstaten af forpligtelsen til at udbetale ydelser, saaledes som det er tilfaeldet inden for rammerne af kapitlet vedroerende ydelser i anledning af sygdom og moderskab, hvor der er spoergsmaal om krav, der bliver genstand for indbyrdes refusion institutionerne imellem.
27. Hvad derimod angaar den naermere fremgangsmaade i forbindelse med indgivelse af ansoegninger er der blevet indfoert bestemmelser, som har til formaal at lette fremgangsmaaden for ansoegere og samtidig forpligte institutionerne i medlemsstaterne. F.eks. indeholder artikel 86 i forordning nr. 1408/71 bestemmelse om, at der til en institution i en anden medlemsstat end den kompetente kan indgives ansoegning, som dermed afbryder en frist. Artikel 35 i forordning (EOEF) nr. 574/72 indeholder derimod en saerlig bestemmelse vedroerende ansoegninger om invaliditetsydelser. Herefter gaelder det udtrykkeligt, at ansoegningen kan indgives til den kompetente institution i bopaelsmedlemsstaten. Denne er da forpligtet til at fremsende ansoegningen til den kompetente institution.
28. Disse procedurebestemmelser er udtryk for mindstekrav, som institutionerne i medlemsstaterne skal iagttage. Der er intet til hinder for, at medlemsstaterne opstiller strengere krav, der har til formaal at goere det lettere for ansoegeren at faa sin sag fremmet. Netop hvad angaar invaliditetsydelser kan der vaere behov for en forpligtelse for myndighederne i bopaelsmedlemsstaten til at vaere behjaelpelige. En indgivelse af en ansoegning i en anden medlemsstat er allerede i sig selv forbundet med omkostninger, og for en person, der er ramt af et handicap, kan et saadant skridt vaere forbundet med ulige stoerre vanskeligheder. En udtrykkelig faellesskabsretlig forpligtelse i denne retning kan dog hverken udledes af forordning nr. 1408/71 eller af forordning nr. 574/72.
C - Forslag til afgoerelse
29. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa foelgende besvarelse af de forelagte spoergsmaal:
"1) Artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), foerste punktum, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 finder ikke anvendelse paa en arbejdstager, der efter at vaere ophoert med at vaere beskaeftiget tager bopael i en anden medlemsstat.
2) Den kompetente institution i en medlemsstat skal tage hensyn til bopaelsperioder, som en person, der er omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, har tilbagelagt i en anden medlemsstat, som om der var tale om bopaelsperioder tilbagelagt i den kompetente medlemsstat.
3) Ansoegeren kan med fristafbrydende virkning indgive sin ansoegning til institutionen i bopaelsmedlemsstaten, som er forpligtet til at fremsende ansoegningen til den kompetente institution. Der bestaar ingen forpligtelse for institutionen i bopaelsmedlemsstaten til at udbetale ydelser."
(*) Originalsprog: tysk.
(1) - Konsolideret udgave af Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (EFT 1992 C 325, s. 1).
(2) - Jf. artikel 37, stk. 2.
(3) - Tilbagevirkende gyldighed fra 29.11.1984, jf. forordning nr. 2195/91 (EFT 1991 L 206, s. 2).
(4) - Min fremhaevning.
(5) - Reglen i stk. 5 svarer nu til bestemmelsen i stk. 6, foerste afsnit, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1248/92 (EFT L 136, s. 7, ikrafttraadt den 1.6.1992). I loebet af 1991 og 1992 blev de relevante bestemmelser, saavel faellesskabsretlige som nationale, aendret. Herefter har sagsoegeren ifoelge det af Det Forenede Kongeriges regering anfoerte siden 1992 oppebaaret SDA, saaledes at man maa gaa ud fra, at besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal alene har betydning for saa vidt angaar den tidligere retstilstand.
(6) - Sagsoegeren kan hverken anses som aegte eller uaegte graensearbejder, hvilket eventuelt ville have kunnet skabe grundlag for en anvendelse af artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), jf. dom af 12.6.1986 (sag 1/85, Miethe, Sml. s. 1837). I dommen af 17.2.1977 (sag 76/76, Di Paolo, Sml. s. 315) ansaa Domstolen det for en omstaendighed, som pegede i retning af en bevarelse af bopael, at vedkommende arbejdstagers familie var forblevet i den paagaeldende medlemsstat.
(7) - I sag 236/87 (dom af 22.9.1988, Bergemann, Sml. s. 5125) flyttede sagsoegeren til en anden medlemsstat under sin beskaeftigelse. Hun vendte ikke senere tilbage til beskaeftigelsesmedlemsstaten, idet hun paa grund af ferie ikke opholdt sig dér de sidste uger. I sag C-102/91 (dom af 8.7.1992, Knoch, Sml. I, s. 4341) vendte den paagaeldende efter at have vaeret beskaeftiget i Det Forenede Kongerige i det akademiske aar som lektor i fremmedsprog hver gang i nogle maaneder tilbage til bopaelsmedlemsstaten.
(8) - Dom af 17.2.1977 (sag 76/76, Di Paolo, Sml. s. 315).
(9) - Dom af 11.10.1984 (sag 128/83, Guyot, Sml. s. 3507).
(10) - Dom af 8.4.1992 (sag C-62/91, Gray, Sml. I, s. 2737). Gray, en britisk statsborger, havde boet og vaeret beskaeftiget i naesten 20 aar i Spanien. Efter at vaere vendt tilbage til Det Forenede Kongerige indgav han dér ansoegning om arbejdsloeshedsydelser.
(11) - Der behoever ikke herved at vaere tale om en faktisk udoevelse af beskaeftigelse.
(12) - Denne bestemmelse lyder saaledes: ... en person, som ophoerer med at vaere omfattet af en medlemsstats lovgivning, uden at han bliver omfattet af en anden medlemsstats lovgivning i overensstemmelse med en af reglerne i ovenstaaende litraer eller med en af de i artikel 14 til 17 omhandlede undtagelser eller saerlige regler, [er] omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade han er bosat, i overensstemmelse med bestemmelserne i denne lovgivning alene.
(13) - EFT 1991 L 206, s. 2.
(14) - Jf. syttende betragtning.
(15) - EFT 1992 L 136, s. 7.
(16) - Jf. fjerde betragtning.