61979C0148
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 29 JANVIER 1981 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le présent litige porte sur la procédure de mutation d'un fonctionnaire communautaire au sein d'une des institutions. Les faits peuvent être résumés brièvement. Par communication n° 189/78 du 11 août 1978, le secrétariat général du Conseil a informé son personnel que des intéressés de grade A7/A6 pouvaient demander leur mutation à un emploi rendu vacant pour une année auprès de la Direction générale E, direction III, en liaison avec les nécessités de service inhérentes aux négociations relatives à l'adhésion de nouveaux États membres. M. Korter a présenté sa candidature le 27 septembre 1978; par note du6 février 1979, le chef du bureau «effectifs» l'a toutefois informé que sa candidature, pas plus que d'autres d'ailleurs, n'avait pu être retenue.
Quelques jours plus tard, par lettre du 23 février 1979, M. Korter s'adressait au Directeur de l'administration en mettant en doute que la communication qu'il avait reçue émanât de l'autorité compétente, et il demandait des éclaircissements à cet égard; il lui fut répondu que la note du 6 février n'avait qu'un «caractère d'information» et que le chef du service «effectifs» avait le pouvoir de la signer. Par lettre du 19 mars 1979, il a alors demandé que l'autorité investie du pouvoir de nomination prenne une décision sur sa demande de mutation; cependant, l'administration a rappelé à nouveau (le 25. 4. 1979) le caractère informatif de sa communication du 6 février et précisé qu'en tout état de cause, parmi les compétences dévolues à l'AIPN, ne figurait pas celle de répondre aux candidatures posées par des fonctionnaires dans le cadre d'une procédure interne de mutation comme celle dont il s'agissait en l'espèce.
Devant cette attitude négative, l'intéressé a réagi en introduisant une réclamation tendant à ce que le Conseil fasse droit à sa demande de mutation ou qu'à tout le moins il arrête une décision à cet égard. De son côté, le secrétaire général du Conseil lui a fait savoir, par note du 27 juin 1979, qu'il n'appartenait pas à l'AIPN de prendre une décision dans le cadre de la procédure instituée par le protocole du 5 avril 1978 et appliquée en vue de pourvoir au poste vacant; en fait, aucune décision n'était intervenue et, par conséquent, la réclamation, privée d'objet, devait être considérée comme non conforme à l'article 90 du statut des fonctionnaires. M. Korter s'est alors adressé à la Cour, par requête du 25 septembre 1979, et il a demandé que le Conseil soit «condamné à statuer, par une décision susceptible d'un recours judiciaire, sur la demande de changement d'affectation présentée par le requérant le 27 septembre 1978».
2.
Il ne fait pas de doute que le cas d'espèce relève des dispositions prévues par le protocole additionnel conclu le 5 avril 1978 entre le secrétaire général du Conseil et les organisations représentatives du personnel (le texte en a été publié dans la communication au personnel du secrétariat général du Conseil n° 77/78 du 14. 4. 1978). Le point IV, paragraphe 1, dispose que «tout poste disponsible ... est communiqué au personnel, sous la forme d'un avis de mutation, accompagné d'une description des fonctions et d'un appel de candidatures». Cette même disposition est suivie immédiatement après d'un second alinéa, selon lequel «le supérieur hiérarchique est libre de choisir soit parmi les candidats demandant leur mutation, suite à cette publication, soit en dehors de ceux-ci». Toutefois, il est précisé que «ce choix ne peut s'opérer que suivant les seuls critères d'intérêt de service».
Il y a lieu néanmoins de tenir compte également des dispositions de l'article 7, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires. Ce dernier dispose comme suit: «L'autorité investie du pouvoir de nomination affecte, par voie de nomination ou de mutation, dans le seul intérêt du service et sans considération de nationalité, chaque fonctionnaire à un emploi de sa catégorie ou de son cadre correspondant à son grade». Le second alinéa ajoute que «le fonctionnaire peut demander à être muté à l'intérieur de son institution».
En ce qui concerne les rapports susceptibles d'exister entre les règles précitées, les parties soutiennent des thèses contraires. Selon l'avocat du Conseil, la procédure définie dans le protocole aurait pour but de fournir, tant à l'administration qu'au personnel, des informations rapides et exhaustives permettant de pourvoir dans les meilleurs délais et de façon rationnelle aux postes vacants, par voie de mutation à l'intérieur de l'institution: elle permettrait en effet de porter en temps utile à la connaissance des intéressés tant la vacance que les critères sur la base desquels l'administration se propose de pourvoir à la vacance et, d'autre part, de mettre l'administration au courant des aspirations des fonctionnaires. Une telle procédure aurait un caractère uniquement exploratoire et préliminaire et, par suite, serait radicalement distincte de la mutation régie par l'article 7 du statut. La différence essentielle résiderait dans le fait que, dans le cadre de la procédure définie dans le protocole, l'AIPN, ne serait pas tenue de se prononcer sur les demandes de mutation, alors que l'article 7 du statut imposerait à l'administration une telle obligation en relation avec les procédures ordinaires.
Selon l'avocat du requérant, au contraire, la procédure instaurée par le protocole devrait être interprétée dans le cadre de l'article 7 du statut. Elle définirait en effet les modalités spécifiques destinées à pourvoir aux postes vacants, sans pouvoir toutefois influer sur la nature de la demande de mutation, qui resterait inchangée également au titre de l'article 7, paragraphe 1, du statut. Partant, il incomberait en tout état de cause à l'AIPN, et à elle uniquement, de se prononcer sur une demande de ce genre.
Il nous semble que c'est cette dernière interprétation qui doit être retenue. En premier lieu, en effet, le protocole parle de «mutation», employant ainsi une terminologie identique à celle de l'article 7 du statut. En deuxième lieu, le protocole ne pouvait déroger au statut en attribuant à des fonctionnaires de niveau intermédiaire le pouvoir de statuer sur des demandes de mutation, compte tenu de ce qu'un accord syndical ne peut qu'impliquer une autolimitation de l'institution partie à l'accord, dans l'exercice de ses propres compétences en ce qui concerne ses rapports avec le personnel, et ne peut certes pas modifier le statut, lequel résulte formellement d'un règlement.
En troisième lieu, le texte de l'accord syndical n'accrédite nullement l'idée qu'il aurait entendu introduire une procédure autonome par rapport à celle prévue dans le statut. En particulier, en ce qui concerne le droit de choisir le fonctionnaire devant faire l'objet de la mutation, que le protocole attribue au supérieur hiérarchique du service d'affectation, ce droit peut et doit être compris en harmonie avec le pouvoir de décider la mutation, dévolu en vertu de l'article 7 du statut à l'AIPN.
On observera à cet égard qu'il convient d'exclure la possibilité d'entrevoir, dans la disposition précitée du protocole, une délégation de l'AIPN, à des supérieurs hiérarchiques, s'agissant du pouvoir de décider les mutations. On ne doit pas oublier en effet que, sur la base de la décision du Conseil du 14 mai 1962 (JOCE n° 5 du 16. 1. 1963), «les pouvoirs dévolus par le statut des fonctionnaires à l'autorité investie du pouvoir de nomination ... sont exercés ... par le secrétaire général» et que celui-ci est habilité à déléguer à son tour au Directeur général de l'administration tout ou partie de ses pouvoirs pour les seuls fonctionnaires des catégories B, C et D, à l'exclusion donc des fonctionnaires de la catégorie A, dont le requérant fait partie. On doit, d'autre part, considérer que le protocole parle de manière générale du«supérieur hiérarchique», de sorte qu'il n'identifie pas avec toute la clarté nécessaire le sujet titulaire de la prétendue délégation. Par conséquent, il y a lieu de rejeter l'hypothèse selon laquelle le protocole contiendrait une délégation.
La solution doit être, selon nous, recherchée ailleurs. Le droit de choisir, reconnu par le protocole au supérieur hiérarchique, doit être entendu dans ce sens que l'administration a promis aux organisations représentatives du personnel de suivre le point de vue du supérieur hiérarchique intéressé en ce qui concerne le pourvoi du poste rendu vacant, de manière à satisfaire de la manière la plus appropriée les exigences du service; il n'en demeure pas moins que le pouvoir de décider de manière formelle la mutation reste attribué, conformément au statut, à l'AIPN et que nul ne saurait par suite l'exercer, comme nous l'avons vu, en dehors du secrétaire général du Conseil, pour les fonctionnaires de la catégorie A.
3.
A la lumière des observations développées jusqu'ici, il est possible d'apprécier les différentes étapes de la procédure destinée au pourvoi à titre temporaire d'un poste vacant, telles qu'elles se sont déroulées en l'espèce et qui sont à l'origine du présent litige.
En ce qui concerne la demande de mutation présentée par M. Korter le 27 septembre 1978, elle se situait à notre avis tant dans le cadre du point IV, paragraphe 1, du protocole de 1978 que de l'article 7, paragraphe 1, du statut, lequel reconnaît expressément au fonctionnaire la faculté de «demander à être muté à l'intérieur de son institution». La procédure prévue dans le cadre du protocole de 1978 (à savoir qu'après la publication de la vacance, les intéressés doivent présenter une demande de mutation) n'autorise pas à considérer que cette demande échappe aux dispositions de l'article 7 du statut: la procédure définie dans le protocole n'est pas différente de celle fondée sur l'article 7. Il en résulte que l'AIPN était tenue de statuer sur la demande de mutation de M. Korter et le fait qu'elle a omis de le faire était susceptible de faire l'objet d'un recours, administratif ou juridictionnel, conformément aux articles 90 et 91 du statut.
La note de l'administration du 6 février 1979, informant le requérant de ce que sa demande d'affectation — tout comme celle des autres candidats au poste vacant — n'avait pas été retenue, ne pouvait constituer une décision sur la demande en question, étant donné — comme l'a justement fait remarquer l'avocat de M. Korter — qu'il s'agissait d'un avis émanant non de l'AIPN, mais du fonctionnaire préposé au service «effectifs», M. J. Van Guyse. Pour les mêmes raisons, on ne saurait non plus reconnaître aux deux autres notes, communiquées par l'administration à l'intéressé les 19 mars et 25 avril 1979 et confirmant la teneur de celle de février, le caractère d'une décision de l'AIPN. Ni l'une ni l'autre n'émanaient de l'AIPN: la première portait en effet la signature de M. Uebel, assortie de la mention «par ordre» du directeur M. Pourvoyeur, alors que la seconde était signée par M. Pourvoyeur lui-même.
Enfin, il y a eu la note du Secrétaire général, M. Hommel, du 27 juin 1979. Celle-là constitue, selon nous, une prise de position de l'AIPN sur la demande de mutation présentée par M. Korter et équivaut donc à une décision de l'administration susceptible de recours, également juridictionnel. Il est vrai que le Secrétaire général soutient dans cette note qu'il n'appartient pas à l'AIPN de prendre une décision sur les demandes de mutation présentées dans le cadre de la procédure prévue dans le protocole précité et que M. Van Guyse, responsable du secteur «effectifs», était compétent pour signer la note du 6 février 1979. Toutefois, en confirmant les précédentes réponses de l'administration au sujet de la compétence de M. Van Guyse, le Secrétaire général a en substance fait siennes les décisions déjà arrêtées au niveau intermédiare, qui avaient principalement pour objet de ne pas donner suite à l'une quelconque des demandes de mutation. De la sorte, le Secrétaire général s'est pratiquement prononcé — même si c'est de manière implicite — en faveur du rejet de la demande de mutation présentée par M. Korter. Il n'est pas possible, croyons-nous, de réfuter cette interprétation au motif que le Secrétaire général s'est évertué dans cette même lettre à conférer un caractère spécial à la procédure définie au point IV du protocle, en allant jusqu'à rebaptiser cette même procédure «appel de candidatures pour un poste disponible», alors que la communication au personnel du 11 août 1978 parlait de «demandes de changement d'affectation (mutation)». Nous avons déjà examiné cette thèse et il ne nous reste qu'à renvoyer aux arguments critiques développés pour la réfuter.
4.
Nous avons vu que le requérant se plaint de ce que l'institution défenderesse n'a pris aucune décision susceptible d'être attaquée en ce qui concerne sa demande de mutation du 27 septembre 1978. En d'autres termes, ce qu'il reproche à l'administration n'est pas d'avoir refusé de l'affecter au poste vacant, mais bien plutôt de ne pas avoir pris une quelconque décision — favorable ou défavorable — en rapport avec sa demande. Eu égard à cette situation, l'avocat de la défenderesse a soulevé à titre préliminaire l'exception d'irrecevabilité, en excipant tout à la fois du manque d'intérêt pour agir et du défaut d'objet.
A notre avis, l'exception d'irrecevabilité pour manque d'intérêt à agir est fondée. L'intérêt pour agir se justifie dès lors que la décision qu'on cherche à obtenir du juge constitue un moyen propre à satisfaire l'intérêt substantiel lésé — aux dires du demandeur — par le comportement de la partie adverse. En l'espèce, il y aurait intérêt pour agir si la décision recherchée devant la Cour était de nature à satisfaire l'intérêt du requérant à obtenir de l'administration une réponse à sa demande de mutation. Or, s'il est vrai — comme nous croyons — que le Secrétaire général du Conseil a, par sa lettre du 27 juin 1979, décidé en substance de rejeter la demande de mutation de M. Korter, il n'est pas possible de déceler dans la conduite de l'administration la carence dénoncée par le requérant. Compte tenu de ce que l'administration a statué, il n'y a aucune raison de demander au juge de condamner cette même administration à prendre une décision, quelle qu'elle soit, sur le même objet.
Sous un jour un peu différent, la défenderesse oppose ensuite l'irrecevabilité tirée du manque d'objet, à savoir que le recours ne serait pas dirigé contre un acte de l'institution faisant grief, en l'absence d'un tel acte. Nous observons à ce propos que l'acte faisant grief s'est à l'évidence concrétisé lorsque le Secrétaire général a rejeté la demande de mutation; or, le requérant a attaqué non cet acte, mais l'abstention de l'administration (le soi-disant défaut de décision), alors même qu'à la date d'introduction du recours — le 25 septembre 1979 — le Secrétaire général du Conseil avait déjà statué sur la demande de mutation. Partant, le recours est privé d'objet; la seconde exception d'irrecevabilité doit donc également être accueillie.
5.
Il convient en tout état de cause d'examiner également les griefs portant sur le fond. Selon l'avocat du requérant, par son abstention, l'administration aurait violé les articles 7, 25 et 90 du statut des fonctionnaires. En ce qui concerne l'article 7, M. Korter soutient que, du fait qu'il a introduit une demande de mutation relevant de cette disposition, l'administration avait l'obligation de prendre une décision. Ayant omis de le faire, elle aurait violé la disposition en cause. Or, il est impossible de se ranger à cette argumentation. S'il est exact que l'article 7 du statut s'applique à la demande de mutation présentée par M. Korter, il n'est pas exact de dire que l'administration a omis de prendre une décision. Nous avons tenté d'expliquer notre point de vue à cet égard, et il n'est pas nécessaire de revenir sur ce qui a été dit.
En ce qui concerne la prétendue violation de l'article 25 du statut — selon lequel toute décision faisant grief, prise à l'encontre d'un fonctionnaire, doit être motivée —, on discerne mal si le requérant invoque cette règle parce qu'elle implique l'obligation pour l'administration de prendre une décision chaque fois 3u'un fonctionnaire aurait fait usage du roit de présenter des demandes à l'AIPN, ou s'il l'invoque en ce qu'elle dispose que des décisions faisant grief doivent être motivées. Dans le premier cas, la violation éventuelle de l'article 25 coïnciderait avec celle de l'article 7 et l'argumentation que nous avions développée à propos de cette dernière règle vaudrait également au regard de l'article 25. Dans le second cas, il faudrait considérer que M. Korter reconnaît avoir été le destinataire d'une décision de rejet de la part de l'administration et entend l'attaquer pour vice de forme; mais cela contredirait toute l'attitude du requérant au cours de cette procédure — y compris les conclusions de sa requête — fondée (comme il a été dit plusieurs fois) sur l'hypothèse que l'administration n'avait pas encore pris de décision quant à sa mutation. Or, il est évident qu'il n'est pas possible de soutenir tout à la fois qu'une décision n'a jamais été adoptée, puis qu'il y a eu une décision entachée d'un défaut de motifs.
Un tel grief aurait pu se concevoir si le requérant avait demandé l'annulation de la décision de rejet prise par l'administration en ce qui concerne sa demande de mutation. Qu'il nous soit cependant permis d'ajouter que, même dans ce cas-là, il aurait fallu considérer que le grief en question n'était pas fondé. En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, l'AIPN n'est pas tenue de motiver les décisions de ne pas retenir une candidature, les considérants d'une telle motivation risquant d'être préjudiciables au candidat (cf. les arrêts du 30. 10. 1974 dans l'affaire 188/73, Grassi/Conseil, Recueil 1974, p. 1099 et suiv., et du 13. 4. 1978 dans l'affaire 101/77, Ganzini/Commission, Recueil 1978, p. 915 et suiv.).
La troisième règle du statut invoquée par le requérant est l'article 90. Selon lui, l'administration aurait méconnu cet article en refusant de prendre une décision de fond sur sa réclamation administrative. Il est évident que ce grief doit également être écarté, étant donné que l'administration a arrêté — à tout le moins implicitement — une décision de rejet.
Nous voudrions toutefois à cet égard exprimer le voeu qu'à l'avenir l'AIPN statue promptement et explicitement sur les demandes de mutation présentées par les fonctionnaires: cela, tant dans l'intérêt du service qu'afin d'assurer un maximum de correction dans ses rapports avec le personnel et, également, pour décourager toute chicane, aussi préjudiciable qu'inutile.
6.
Nous concluons donc en vous proposant de déclarer irrecevable ou, subsidiairement, de rejeter comme non fondé le recours présenté contre le Conseil par M. Korter le 25 septembre 1979. Compte tenu de la nature du litige, chacune des parties supportera ses propres dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.