61999CC0372_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledande anmärkningar
1. Kommissionen har väckt talan om fördragsbrott mot Republiken Italien och yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte införliva rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (nedan kallat direktiv 93/13) fullständigt. Efter att kommissionen delvis återkallat sin talan kvarstår en av de ursprungliga fyra grunderna för talan, nämligen frågan om införlivandet av artikel 7.3 i direktiv 93/13. Frågan är huruvida en grupptalan enligt italiensk rätt kan väckas inte bara vid användandet av oskäliga avtalsvillkor utan redan vid en rekommendation att använda oskäliga avtalsvillkor.
II - Tillämpliga bestämmelser
1) Direktiv 93/13
2. Artikel 7 i direktiv 93/13 har följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall se till att det i konsumenternas och konkurrenternas intresse finns lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga villkor i avtal som näringsidkare sluter med konsumenter.
2. De medel som avses i punkt 1 skall omfatta bestämmelser om att personer eller organisationer, som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse att skydda konsumenter, får inleda ett ärende enligt nationell lagstiftning vid domstolar eller behöriga administrativa myndigheter, för att dessa skall avgöra om avtalsvillkor som utformats för allmänt bruk är oskäliga och använda lämpliga och effektiva medel för att förhindra framtida bruk av sådana villkor.
3. De rättsliga åtgärder som avses i punkt 2 får, med beaktande av nationella rättsregler, åtskilt eller gemensamt riktas mot flera sådana näringsidkare inom samma näringsområde eller dessas sammanslutningar som använder eller rekommenderar användandet av samma allmänna avtalsvillkor eller liknande villkor."
3. Enligt artikel 10 skulle medlemsstaterna senast den 31 december 1994 ha satt i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet.
2) De italienska bestämmelserna
4. Direktiv 93/13 har införlivats i italiensk rätt genom lag nr 52 av den 6 februari 1996 (nedan kallad lag 52/96). Genom denna lag infördes artiklarna 1469 bis till och med 1469 sexies i den italienska civillagboken, Codice civile (nedan kallad c.c.). Artikel 7 i direktiv 93/13 infördes genom artikel 1469 sexies i c.c. Enligt denna föreskrift kan konsumentskyddsorganisationer, yrkesförbund, industri och handelskammare, hantverkskammare och lantbrukskammare väcka talan vid domstol mot de försäljare och försäljarförbund som tillämpar standardavtal och yrka att domstolen förbjuder användningen av de oskäliga villkoren.
5. Härutöver har den italienska regeringen anfört att artikel 7 även har införlivats genom artikel 3 i lag nr 281 av den 30 juli 1998 (nedan kallad lag 281/98). Enligt denna föreskrift har de konsument- och användarorganisationer som finns upptagna i den i artikel 5 i lag 281/98 omnämnda förteckningen rätt att driva ärenden rörande skydd för kollektiva intressen vid domstol. Framför allt kan de framställa yrkanden om att domstolen förbjuder åtgärder och förfaranden som skadar konsumenternas intressen.
6. I artikel 5 i lag 281/98 fastställs villkoren för att organisationer för konsumentskydd skall kunna upptas i den i artikel 3 nämnda förteckningen. Förteckningen upprättas av ministern för industri, handel och hantverk.
III - Förfarande och yrkanden
7. Inom ramen för det administrativa förfarandet har kommissionen riktat ett motiverat yttrande till den italienska regeringen av den 18 december 1998. Eftersom kommissionen ansåg att den italienska regeringens svaromål av den 15 mars 1999 var otillräckligt, väckte den talan mot Republiken Italien den 6 oktober 1999. Tre av de ursprungligen framförda grunderna återkallades i en skrivelse av den 19 maj 2001. Kommissionen har således nu yrkat att domstolen skall
- fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 93/13 genom att inte inom föreskriven frist ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att fullständigt införliva artikel 7.3 i rådets direktiv 93/13 av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentförhållanden,
- förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
8. Republiken Italien har yrkat att
- talan skall ogillas,
- kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
IV - Parternas argumentation
1) Kommissionen
9. Kommissionen har kritiserat det ofullständiga införlivandet av artikel 7.3 i direktiv 93/13 med italiensk rätt. Denna föreskrifts första stycke har som syfte att hindra fortsatt användning av oskäliga avtalsvillkor. Härtill måste därför även ett förebyggande rättsskydd med möjlighet att ingripa redan mot en rekommendation att använda ett visst avtalsvillkor räknas. Den förebyggande kontrollen är särskilt användbar från konsumentsynpunkt eftersom användningen av ett oskäligt villkor härigenom kan stoppas en gång för alla. Som stöd för sin ståndpunkt har kommissionen åberopat formuleringen i artikel 7.2: "avtalsvillkor som utformats för allmänt bruk". Härav följer att villkoret i fråga ännu inte måste ha kommit till användning. Härutöver hänvisar kommissionen till bestämmelsens tredje punkt, enligt vilken rättsliga åtgärder skall kunna inledas även mot en rekommendation att använda oskäliga avtalsvillkor. Den förebyggande karaktären hos artikel 7 framgår härutöver även ur bestämmelsens systematiska samband med artikel 6 i direktivet. I denna bestämmelse regleras rättsföljderna av användandet av ett oskäligt avtalsvillkor, nämligen att detta inte skall vara bindande för konsumenten. Således kan lämpliga och effektiva medel för att förhindra framtida bruk av oskäliga avtalsvillkor endast anses garanterade, om det också finns förebyggande åtgärder som kan användas redan mot en rekommendation att använda villkor av detta slag. Slutligen hänvisar kommissionen även till bakgrunden till direktiv 93/13 och citerar motiveringen till kommissionens förändrade förslag, enligt vilket det uttryckligen är tillåtet att använda även rent förebyggande förfaranden. Genom att på denna punkt följa kommissionens förslag utan att göra några ändringar får rådet anses ha godtagit denna motivering.
10. Möjligheten till förebyggande kontroll är enligt kommissionens uppfattning inte tillgodosedd i italiensk rätt. Enligt artikel 1469 sexies i c.c. kan ett ingripande bara ske mot användandet av oskäliga avtalsvillkor och inte mot en rekommendation. Detsamma gäller beträffande artikel 3 i lag 281/98, vilken bara föreskriver en talerätt mot användandet av oskäliga avtalsvillkor.
11. Invändningen att en rekommendation, med hänsyn tagen till att den inte är bindande, inte kan inkräkta på någons rättigheter och således inte kan utgöra grunden för en talerätt, bemöter kommissionen genom att framhäva att rekommendationer i praktiken följs och att gemenskapslagstiftaren därför avsiktligen har skapat förebyggande rättsliga åtgärder. För övrigt framkommer det av domstolens fasta rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa villkor i nationell lagstiftning för att undandra sig sin skyldighet att införliva direktiv.
12. Kommissionen anser med beaktande av rättssystematiska skäl, att artikel 3 i lag 281/98 överhuvudtaget inte är tillämplig. Här rör det sig om en mer allmän bestämmelse, vilken måste ge vika för artikel 1469 sexies i c.c. enligt grundprincipen lex specialis derogat legi generali.
13. För det fall att ett förebyggande rättsskydd skulle kunna utläsas ur artikel 3, gör kommissionen gällande att de grundläggande principerna om rättssäkerhet har åsidosatts. En ur artikel 3 härledd talerätt mot rekommendationer strider på ett påtagligt sätt mot regleringen i artikel 1469 sexies i c.c., som inte medför en sådan rätt, liksom mot artikel 100 i civilprocesslagen (codice procedure civile, nedan kallad c.p.c.). Enligt den sistnämnda bestämmelsen är en talans upptagande till prövning beroende av att det föreligger ett rättsligt skyddsvärt intresse. Enligt den av den italienska regeringen framförda argumentationen finns inget sådant intresse när ett rättsligt förfarande inleds mot rekommendationer, eftersom dessa inte är bindande.
14. För övrigt leder artikel 3 i lag 281/98 till en otillåten inskränkning av kretsen av taleberättigade. Genom införandet av artikel 1469 sexies i c.c. har Republiken Italien utnyttjat sin behörighet att bestämma kretsen av taleberättigade enligt artikel 7.3. Kretsen av taleberättigade är enligt denna bestämmelse större än enligt artikel 3 i lag 281/98. Att bestämma olika kretsar av taleberättigade beroende på om talan väcks mot användandet av ett avtalsvillkor i detta fall avses den större kretsen enligt artikel 1469 sexies i c.c., eller om talan väcks mot en rekommendation att använda ett avtalsvillkor i detta fall avses den snävare kretsen enligt artikel 3 i lag 281/98, är oförenligt med artikel 7 i direktiv 93/13.
2) Republiken Italien
15. Den italienska regeringen bestrider fördragsbrott. Enligt den italienska regeringens uppfattning har de rättigheter som följer av artikel 7.3 i direktiv 93/13 fullständigt införlivats med italiensk rätt.
16. Inledningsvis skall det fastställas att artikel 7.1 i direktiv 93/13 kräver att det finns lämpliga och effektiva medel i nationell rätt för att hindra fortsatt användning av oskäliga avtalsvillkor. Av denna formulering följer enligt den italienska regeringen att villkoren faktiskt används i avtal. En faktisk och inte bara en potentiell användning av villkoren är en viktig förutsättning för rätten att väcka talan.
17. Rättsliga åtgärder kan som utgångspunkt inte inledas mot en rekommendation. En rekommendation är inte bindande och kan således inte inkräkta på någons rättigheter. Härav följer att ingen kan ha ett rättsligt skyddsvärt intresse gentemot en rekommendation, vilket emellertid enligt artikel 100 c.p.c. utgör en grundläggande förutsättning för vidtagandet av rättsliga åtgärder.
18. För så vitt det framgår att redan en handling som ligger under gränsen för vad som kan anses vara ett användande av ett villkor leder till att konsumentintressen skadas, kan domstolen med hänvisning till artikel 3 i lag 281/98 även förbjuda denna typ av åtgärder. Till dessa handlingar räknas bland annat även rekommendationer. Det rättsskydd som följer av artikel 3 i lag 281/98 riktar sig mot den person som är ansvarig för det handlande som skadar konsumenternas intressen. Detta kan även vara den person som rekommenderar användandet av ett oskäligt avtalsvillkor.
19. Vad kretsen av taleberättigade beträffar hänvisar den italienska regeringen till artikel 7.2 i direktiv 93/13. Enligt denna föreskrift ges medlemsstaterna en behörighet att fastställa kretsen av taleberättigade. Genom att fastställa denna krets i artikel 1469 sexies i c.c. och i artikel 3 i lag 281/98 har Italien endast utnyttjat sin i artikel 7 i direktivet fastställda behörighet. Detta kan inte anses strida mot bestämmelsens syfte.
20. Lex specialis-regeln utesluter inte att de nämnda bestämmelserna kan tillämpas parallellt. Det är inte fråga om processuella regler utan om materiella regler/bestämmelser.
V - Rättslig bedömning
1) Fastställande av omfattningen av införlivandeskyldigheten enligt artikel 7.3 i direktiv 93/13
21. Inledningsvis måste omfattningen av Republiken Italiens införlivandeskyldighet enligt artikel 7.3 i direktiv 93/13 fastställas. Parterna är nämligen oeniga om hur långtgående det förebyggande rättsskyddet enligt artikel 7.3 i direktivet är. Med hänvisning till formuleringen i artikel 7.1 i direktivet, enligt vilken en fortsatt "användning" av oskäliga villkor skall hindras, kräver den italienska regeringen att de oskäliga villkor som de rättsliga åtgärderna riktas mot faktiskt används och att det inte bara finns en potentiell möjlighet att de kommer att användas. Endast om villkoren används sker ett ingrepp i konsumenternas intressen och endast i detta fall föreligger en talerätt. Detta är förenligt med artikel 100 i c.p.c. Enligt denna föreskrift är en talans upptagning till sakprövning beroende av om ett rättsligt skyddsvärt intresse föreligger. Detta kan i princip bara vara fallet om ett ingrepp i konsumenternas intressen sker genom att ett oskäligt avtalsvillkor i praktiken används.
22. Kommissionen gör å sin sida med hänvisning till ordalydelsen av artikel 7, bestämmelsens systematiska sammanhang med artikel 6 samt bakgrunden till direktivet i stället gällande att direktivet har ett förebyggande syfte. Detta syfte kan inte anses tillvarataget på ett tillfredsställande sätt, om inte rättsliga åtgärder kan vidtas mot en ren rekommendation att använda oskäliga villkor, även i det fall dessa aldrig kommer till praktisk användning. Att väcka talan mot en rekommendation är en mycket effektiv konsumentskyddsåtgärd, eftersom det då redan på ett mycket tidigt stadium en gång för alla kan fastställas att ett visst villkor är oskäligt. Härigenom förhindras redan från början ett oräkneligt antal fall, i vilka villkoret annars kanske skulle ha kommit till användning.
23. Fastställandet av tillämpnings- och skyddsområdet i artikel 7.3 i direktiv 93/13 skall göras utifrån bestämmelsens ordalydelse. I bestämmelsen görs åtskillnad mellan användandet av oskäliga avtalsvillkor och en rekommendation att använda dessa. Härav följer således att bestämmelsen reglerar två olika sakförhållanden. Detta beaktas inte tillräckligt i den av den italienska regeringen framförda argumentationen. Om en faktisk användning av villkor skulle vara nödvändig för att ingrepp i konsumentintressen skall anses föreligga, skulle skillnaden mellan de två kategorierna vara otydlig. Om detta hade varit gemenskapslagstiftarens avsikt, hade han kunnat använda formuleringen att vidtagandet av rättsliga åtgärder är möjligt för det fall oskäliga avtalsvillkor används eller det finns risk för att de kommer till användning. Direktiv 93/13 har dock inte i någon av de språkliga versionerna en sådan lydelse.
24. Hänvisningen till kraven enligt den italienska civilprocesslagen visar tydligt att artikel 7.3 i direktivet föreskriver införandet av ett atypiskt rättsskydd i medlemsstaternas rättsordningar. Frågan är om införandet av en förebyggande grupptalan. Såväl det förebyggande rättsskyddet som rättsskydd i form av grupptalan karaktäriseras av att de inte förutsätter att intrång skett i sökandens egna rättigheter. De skiljer sig således från klassiska rättsliga åtgärder, vilka i regel endast upptas till sakprövning om sökandens egna rättsliga intressen berörs. Så till vida är det här fråga om atypiska former av rättsskyddet, och deras inlemmande i medlemsstaternas rättsordning är särskilt svår, eftersom de alla i likhet med den italienska lagen har som utgångspunkt att sökanden kan göra gällande ett eget rättsligt, skyddsvärt intresse. Detta bör beaktas vid fastställandet av vilka krav som kan ställas på medlemsstaternas nationella införlivandeåtgärder. Härvid får dock inte de rättigheter som följer av artikel 7.3 i direktiv 93/13 ges en mera begränsad räckvidd.
25. Den av den italienska regeringen ur artikel 100 i c.p.c. härledda invändningen är inte hållbar. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Även om artikel 100 i c.p.c. principiellt förutsätter att ett rättsligt skyddsvärt intresse föreligger för att talan skall upptas till sakprövning, innebär detta inte att den italienska lagstiftaren befrias från sin skyldighet att inom ramen för direktiv 93/13 införa en möjlighet till rättsskydd mot en rekommendation att använda oskäliga avtalsvillkor, och så även i det fall villkoren i artikel 100 i c.p.c. inte är uppfyllda.
26. Varken den italienska regeringens åberopande av artikel 7.1 eller kommissionens åberopande av artikel 7.2 har i detta fall någon betydelse. I artikel 7.1 används begreppet "användning" medan artikel 7.2 behandlar avtalsvillkor, som "... utformats för allmänt bruk ..". Den i artikel 7 i direktivet inneboende systematiken tycks således inte vara särskilt avgörande för problemet i detta mål.
27. Inte heller den av kommissionen anförda jämförelsen med artikel 6 i direktivet kan vara till hjälp. Denna bestämmelse behandlar rättsföljden av användandet av ett oskäligt avtalsvillkor, nämligen att dessa inte skall ha någon verkan. Av denna materiella bestämmelse kan inga slutsatser dras avseende den processrättsliga frågan huruvida talan mot en rekommendation kan upptas till sakprövning.
28. Det skall dock hänvisas till det näst sista övervägandet i direktivet. Det har följande lydelse: "Personer eller organisationer som anses ha ett befogat intresse i saken enligt medlemsstatens lagstiftning skall ha möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot standardvillkor i avtal som sluts med konsumenter, i synnerhet oskäliga villkor, antingen inför en domstol eller inför en förvaltningsmyndighet med behörighet att fatta beslut angående klagomål eller att sätta igång en lämplig rättslig process. Denna möjlighet innebär dock inte någon förhandsgranskning av de allmänna villkoren inom en given ekonomisk sektor." Den sista meningen i detta övervägande, vilken är att hänföra till regleringen i artikel 7, talar visserligen vid första anblicken mot att en kontroll av rekommendationer som inte leder till ett användande av villkoren skulle vara tillåten, eftersom en "förhandsgranskning" ju uttryckligen utesluts.
29. Härigenom utesluts dock bara en förhandsgranskning av de "allmänna villkoren" inom en given ekonomisk sektor. Innebörden av detta begrepp utreds inte närmare i direktivets text och inte heller i övervägandet eller i någon annan bestämmelse. Betydelsen är således inte klar. Det finns dock en del som talar för att förhandlade avtalsvillkor inte avses. Hade så varit fallet, hade det nämligen legat nära till hands att även i det näst sista övervägandet använda detta sistnämnda uttryck, vilket även förekommer på andra ställen i övervägandena, jämför till exempel det andra, åttonde och tolfte övervägandet, och i den materiella delen av direktivet: artiklarna 1.2 och 2 a. Dessutom skall en "förhandsgranskning" inte nödvändigtvis likställas med upptagandet till sakprövning av en förebyggande talan, riktad mot rekommendationer att använda vissa avtalsvillkor. En förhandsgranskning skulle även kunna innebära ett system för förhandsgodkännande. Således skall det utgås från att direktivets näst sista övervägande inte utgör något hinder för en tolkning av artikel 7.3 i direktivet med innebörden att denna kräver att förebyggande rättsliga åtgärder skall skapas. Detta resultat motsvarar domstolens obiter dictum i dom av den 27 juni 2000 i de förenade målen C-240/98-C-244/98. Det är inte relevant huruvida ett oskäligt villkor verkligen används.
2) Förhållandet mellan artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98.
30. Det är fastställt att Italien på grund av artikel 7.3 i direktiv 93/13 måste införa en möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot rekommendationer om användandet av oskäliga avtalsvillkor. Det kvarstår då att undersöka huruvida Italien uppfyllt denna skyldighet. Enligt ordalydelsen av artikel 1469 sexies i c.c. föreligger en möjlighet att inleda rättsliga åtgärder endast mot användandet av avtalsvillkor. Såväl enligt italiensk rättspraxis som enligt den dominerande uppfattningen inom doktrinen skall begreppet "användande" dock tolkas vidsträckt och inbegriper följaktligen även rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor. Det skall således undersökas om den tolkning av bestämmelsen som gjorts i domstolspraxis och i doktrinen uppfyller kraven på rättssäkerhet.
31. Den italienska regeringen ansluter sig dock inte till denna tolkning. Enligt dess argumentation kan ett förebyggande rättsskydd framför allt grundas på artikel 3 i lag 281/98. Inom ramen för undersökningen av i vilken utsträckning artikel 3 i lag 281/98 ställer rättsliga åtgärder till förfogande mot en rekommendation att använda ett oskäligt avtalsvillkor, skall det först fastställas, huruvida denna bestämmelse över huvud taget kan tillämpas vid sidan om artikel 1469 sexies i c.c. Kommissionen bestrider detta under åberopande av den allmänna karaktären av lag 281/98. Enligt lex specialis-regeln skulle artikel 1469 sexies i c.c. ha företräde.
32. Som redan konstaterats tillåter artikel 1469 sexies i c.c. enligt sin ordalydelse inga rättsliga åtgärder mot en rekommendation att använda ett oskäligt avtalsvillkor. Däremot omfattar ordalydelsen av artikel 3 i lag 281/98 även rättsliga åtgärder mot en rekommendation att använda ett oskäligt villkor. Denna föreskrift har således åtminstone i detta avseende ett vidare tillämpningsområde än artikel 1469 sexies i c.c.
33. Frågan huruvida en rättslig reglering till följd av lex specialis-regeln utesluts av en annan reglering skall inte i första hand besvaras utifrån deras faktiska förhållande, utan med beaktande av deras rättsföljder. Bara om rättsföljderna ömsesidigt utesluter varandra leder den speciellare bestämmelsens logiska förhållande till att den allmännare bestämmelsen måste ge vika. I artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98 regleras förutsättningarna för väckande av talan. Enligt ordalydelsen är tillämpningsområdet för artikel 3 vidare än för artikel 1469 sexies i c.c. Den senare inbegriper uttryckligen endast användningen av oskäliga villkor, medan den förra omfattar alla åtgärder och förhållningssätt som inkräktar på konsumenters och användares intressen. De båda bestämmelserna hänför sig dessutom till olika grupper av taleberättigade. Artikel 3 omfattar en mer begränsad krets och inbegriper bara de förbund som finns upptagna på den enligt artikel 5 i lag 281/98 upprättade förteckningen. Artikel 1469 sexies i c.c. innehåller däremot en abstrakt definition som domaren skall tillämpa i det enskilda fallet. Redan med utgångspunkt i det faktiska förhållandet mellan bestämmelserna är det tveksamt om det överhuvudtaget kan vara fråga om ett specialitetsförhållande, eftersom de bara delvis täcker varandra. En del fall omfattas av artikel 1469 sexies i c.c. (talan väckt av förbund som inte finns med på förteckningen enligt artikel 5 i lag 281/98), andra omfattas av artikel 3 i lag 281/98 (talan mot rekommendationer) och en del fall faller under båda bestämmelserna (talan mot användning av oskäliga avtalsvillkor väckt av de i förteckningen upptagna förbunden). Ej heller de föreskrivna rättsföljderna, nämligen upptagande till sakprövning av respektive rättsliga åtgärder, utesluter varandra. Varken den italienska regeringen eller kommissionen har anfört några argument, av vilka skulle följa, att exempelvis en enligt artikel 1469 sexies i c.c. otillåten talan inte skulle kunna anses tillåten med hänvisning till artikel 3 i lag 281/98, om de i den bestämmelsen föreskrivna förutsättningarna är uppfyllda. Således förefaller det i högsta grad tvivelaktigt huruvida lex specialis-regeln är tillämplig.
34. Ej heller ur bestämmelsernas syfte och mening eller ur lagstiftarens avsikter, så som dessa kommit till uttryck i lagtexten, kan något annat resultat härledas. Visserligen införlivades direktiv 93/13, i enlighet med parternas samstämmiga påståenden, genom lag 52/96, vilken införde artikel 1469 sexies i c.c. I den senare införda lag 281/98 hänvisas dock i artikel 1.1 uttryckligt till gemenskapsrätten och artikel 2.2 e föreskriver korrekthet, transparens och lojalitet i avtalsförhållanden. Inget tyder på att avsikten inte skulle ha varit att denna lag skulle utöka konsumenternas rättigheter i förhållande till artikel 1469 sexies i c.c.
35. Om det antages att den italienska lagstiftaren i artikel 1469 sexies i c.c. med avsikt velat utesluta möjligheten att inleda ett rättsligt förfarande mot en rekommendation att använda ett oskäligt villkor, skulle lex specialis-regeln kunna användas till förmån för artikel 1469 sexies i c.c. Den italienska regeringens första argument, med innebörden att en talan mot en rekommendation principiellt sett inte kan väckas eftersom en rekommendation inte är bindande och således inte kan inkräkta på en konsuments rättigheter, pekar i riktning mot en sådan tolkning. Härav följer att det inte finns något rättsligt skyddsvärt intresse, vilket är nödvändigt för att en talan skall tas upp till sakprövning enligt artikel 100 i c.p.c.
36. Mot en sådan tolkning av den italienska regeringens argumentation talar dock det faktum att den italienska regeringen givit uttryck för uppfattningen att en möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot rekommendationer finns i italiensk rätt, nämligen i artikel 3 i lag 281/98. Kommissionen, som bestrider att artikel 7.3 i direktiv 93/13 införlivats i italiensk rätt, har inte framfört några argument som stödjer uppfattningen att den italienska lagstiftaren genom artikel 1469 sexies i c.c. avsiktligt velat utesluta möjligheten att väcka talan mot rekommendationer.
37. Sammanfattningsvis har således de båda bestämmelserna olika tillämpningsområden. Användandet av artikel 3 i lag 281/98 utesluts inte av artikel 1469 sexies i c.c.
3) Förekomsten av rättsligt skydd mot rekommendationer
38. Det har således fastställts att artikel 7.3 i direktiv 93/13 kräver att ett förebyggande rättsskydd mot rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor är för handen och att tillämpningen av artikel 3 i lag 281/98 inte utesluts genom artikel 1469 sexies i c.c. Det kvarstår nu att undersöka huruvida Italien har uppfyllt sin införlivandeskyldighet genom att införa artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98.
39. Som redan fastställts ovan, tillåter artikel 3 i lag 281/98 enligt sin ordalydelse att ett rättsligt förfarande inleds mot åtgärder och förhållningssätt som inkräktar på konsument- och användarintressen. Även rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor kan inordnas under dessa begrepp. Innehållsmässigt sett har således skyldigheten enligt artikel 7.3 i direktiv 93/13 införlivats genom artikel 3.1 a i lag 281/98.
40. En undersökning av italiensk domstolspraxis bekräftar att talan mot rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor skall upptas till sakprövning enligt artikel 3 i lag 281/98.
41. Enligt kommissionens mening kan artikel 3 i denna lag av två skäl inte anses uppfylla kraven på ett korrekt införlivande. För det första inskränker artikel 3 i lag 281/98 kretsen av taleberättigade på ett otillåtet sätt. För det andra har kommissionen uppfattningen att bestämmelsen inte uppfyller de grundläggande kraven på rättssäkerhet och klarhet.
a) Inskränkningen av kretsen av taleberättigade enligt artikel 3 i lag 281/98.
42. Till stöd för sin första grund har kommissionen anfört att den italienska lagstiftaren redan genom att införa artikel 1469 sexies i c.c. har utnyttjat sin rätt att fastställa kretsen av taleberättigade. I detta hänseende har den italienska regeringen bara hänvisat till ordalydelsen av artikel 7.3 i direktiv 93/13, som beträffande kretsen av taleberättigade innehåller ett förbehåll för nationell rätt.
43. Artikel 7.3 i direktiv 93/13 innehåller ett uttryckligt förbehåll för "nationella rättsregler" beträffande frågan om fastställandet av talerätt mot rekommendationer att använda oskäliga villkor. På motsvarande sätt överlåts det i artikel 7.2, till vilken hänvisas i artikel 7.3, åt medlemsstaternas egna rättsordningar att bestämma vilka organisationer som har ett berättigat intresse av konsumentskydd och således skall ha talerätt. I direktivet finns inga bestämmelser om räckvidden av kretsen av taleberättigade. Som utgångspunkt står det således Republiken Italien fritt att självt fastställa denna krets.
44. Kommissionens argumentation leder fram till slutsatsen att Republiken Italien utnyttjat denna rättighet redan genom införandet av artikel 1469 sexies i c.c. och att kretsen av taleberättigade således fastställts redan år 1996. Denna krets kan inte inskränkas i efterhand, framför allt inte genom införandet av artikel 3 i lag 218/98. En sådan tolkning har dock inget stöd i direktivstexten. Medlemsstaterna är inte förhindrade att ändra kretsen av taleberättigade sedan denna en gång fastställts. Även om Republiken Italien således genom införandet av artikel 1469 sexies i c.c. redan utnyttjat sin behörighet att bestämma kretsen av taleberättigade, har Italien som utgångspunkt inte varit förhindrat att ändra denna krets genom införandet av lag 281/98.
45. Som ovan fastställts har bestämmelserna i artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98 olika tillämpningsområden. Det kan således i princip inte göras några invändningar mot att kretsen av taleberättigade är vidare enligt den ena bestämmelsen. I direktivet finns ingenting som tyder på att kretsen av personer berättigade att väcka talan mot användandet av oskäliga avtalsvillkor inte kan vara vidare än kretsen av taleberättigade, när frågan gäller att ingripa mot en rekommendation att använda vissa villkor. En sådan differentiering kan under vissa omständigheter till och med vara lämplig. Som bekräftas av den italienska regeringens argumentation innebär användandet av oskäliga avtalsvillkor alltid ett ingrepp i konsumentens skyddsvärda intressen. Detta fall motsvarar således snarare de klassiska situationer i vilka rättsliga åtgärder är tillåtna. I motsats härtill har ett sådant ingrepp i konsumenternas rättsligt skyddsvärda intressen inte uppkommit, utan utgör fortfarande endast ett hot, när användandet av oskäliga villkor bara rekommenderas. Vid avvägningen mellan de motstående intressena hos dem som använder villkoren och hos konsumenterna, kan argumenteras för att detta i förtid ingripande rättsskydd bara skall ställas en särskilt kvalificerad krets av personer och organisationer till förfogande. Härigenom undviks rättsmissbruk och eventuellt även onödiga processer. I denna del kan således kommissionens argument lämnas utan avseende.
b) Överträdelse av de grundläggande kraven på rättssäkerhet och tydlighet och exakthet
46. Som motivering för sin andra klandergrund beträffande kraven på rättssäkerhet och på tydlighet och exakthet anför kommissionen att en tolkning av artikel 3 i lag 281/98 med innebörden att denna tillåter rättsliga åtgärder mot rekommendationer, på ett uppenbart sätt strider mot artikel 100 c.p.c. De taleberättigade personerna och organisationerna kan således inte klart utläsa vilka rättigheter de har och om de i förekommande fall kan göra dem gällande vid domstol.
47. Enligt artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) är ett direktiv bindande för medlemsstaterna endast med avseende på de resultat som skall uppnås. Det överlåtes dock åt den enskilda medlemsstaten att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Enligt domstolens praxis är det till följd härav inte nödvändigt att ett direktivs bestämmelser ordagrant återges i en nationell lag. Beroende på direktivets innehåll kan skapandet av en generell, rättslig ram vara tillräckligt. Framför allt kan allmänna författnings- och förvaltningsrättsliga grundprinciper göra ett införlivande genom särskilda regler överflödigt. Den rättsliga situation som följer av dessa grundläggande bestämmelser måste dock vara tillräckligt klar och tydlig samt ge de personer som berörs möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall även möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna. Det sistnämnda kravet är särskilt viktigt då direktivet i fråga syftar till att skapa rättigheter för medborgare i andra medlemsstater, eftersom dessa vanligen inte känner till de grundläggande principerna.
48. Med beaktande av denna rättspraxis är det således i princip inte relevant att artikel 3 i lag 281/98 enligt sin ordalydelse inte uttryckligen föreskriver rättsliga åtgärder mot "rekommendationer". Dessutom skall det beaktas att kretsen av taleberättigade enligt artikel 7.2 och 7.3 i direktiv 93/13 består av kvalificerade adressater. Taleberättigade är enligt denna bestämmelse personer eller organisationer, som har ett berättigat intresse att skydda konsumenter. Enligt fast domstolspraxis är det vid bedömningen av om kraven på rättssäkerhet och på exakthet och tydlighet är uppfyllda avgörande för hur den berörde själv med fog kunnat uppfatta den rättsliga situationen. Generaladvokat Stix Hackl har i sitt förslag till avgörande i mål C-145/99 framhållit att högre krav än normalt absolut måste ställas när fråga gäller en kvalificerad krets av adressater. På motsvarande sätt måste vid bedömningen av graden av nödvändig rättssäkerhet och klarhet i detta fall beaktas att frågan gäller sakkunniga adressater och inte de konsumenter, som direktiv 93/13 i övrigt skall skydda. Av proportionalitetsprincipen följer således att det inte kan ställas några överdrivna krav på rättslig klarhet och rättssäkerhet på den lagstiftning genom vilken införlivandet sker.
49. Härav följer att motiveringen i mål C-144/99 inte kan ges motsvarande tillämpning på detta fall. Det fallet handlade om införlivandet av artiklarna 4 och 5 i direktivet, vilka riktar sig mot konsumenter. I föreliggande fall är det i stället fråga om kvalificerade adressater. Av dessa kan förväntas att de känner till domstolarnas praxis avseende möjligheten att väcka talan mot rekommendationer liksom praxis beträffande tolkningen av artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98.
50. Enligt kommissionens rapport av den 27 april 2000 om tillämpningen av direktiv 93/13 har kommissionen inlett fördragsbrottsförfaranden på grund av ofullständigt införlivande av direktiv 93/13 mot alla medlemsstater. I detta sammanhang skall påpekas att den rättsliga situationen i flera medlemsstater är jämförbar med situationen i Italien. Kommissionen förefaller dock hittills inte i något av dessa fall ha drivit fördragsbrottsförfarandet så långt som i Italiens fall.
51. Intressant i sammanhanget är att kommissionen i rapporten inte beskriver den i detta fall relevanta frågan om upptagande till sakprövning av talan mot rekommendationer, utan i stället behandlar ett annat problem beträffande införlivandet av artikel 7 i direktiv 93/13 i Italien, nämligen frågan om begreppet "goda skäl för skyndsamhet" utgör ett tillräckligt effektivt rättsskydd inom ramen för ett skyndsamt domstolsförfarande. Härutöver åberopas talan om fördragsbrott mot Nederländerna i mål C-144/99, vilket rörde införlivandet av artikel 4 och 5 i direktivet.
52. Kommissionen avgav sitt motiverade yttrande enligt artikel 169 EG i fördraget (nu artikel 226 EG) i december 1998. Vid denna tidpunkt tillerkände de italienska domstolarna i sin praxis ett rättsskydd mot rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor. De anförde som grund härför antingen artikel 1469 sexies i c.c. eller artikel 3 i lag 281/98. Detta synsätt delas också av den i doktrinen dominerande uppfattningen. Såtillvida kan det argumenteras för att direktivets syfte beträffande åstadkommandet av ett rättsskydd mot rekommendationer att använda oskäliga avtalsvillkor har uppfyllts. Den italienska lagstiftarens val att skapa detta rättsskydd genom att införa två bestämmelser, vars tillämpningsområden delvis överlappar varandra, omfattas av medlemsstaternas rätt enligt artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) att fritt välja medel för införlivandet av direktiv. Med hänsyn tagen härtill förefaller det tveksamt om det i föreliggande fall går att fastställa ett fördragsbrott.
53. Å andra sidan skall det beaktas att nationell rättspraxis, som innebär att bestämmelser i inhemsk rätt tolkas på ett sätt som bedöms överensstämma med krav i ett direktiv, inte är tillräcklig för att dessa bestämmelser skall anses innebära att direktivet har införlivats. Domstolen kom i dom i mål C-144/99 avseende tolkning av direktiv 93/13 fram till att nationella domstolars direktivkonforma tolkning av nationell rätt inte är tillräcklig för att ett fullständigt införlivande skall kunna anses föreligga. Denna rättspraxis kan inte vara så klar och precis att den uppfyller kraven på rättssäkerhet. Detta gäller särskilt inom konsumentskyddsområdet. Jag instämmer i generaladvokat Tizzanos uttalanden i detta mål. Att en medlemsstats domstol i enlighet med domstolens fastställda principer tolkar den nationella rätten mot bakgrund av gemenskapsrätten kan inte frita medlemsstatens lagstiftare från förpliktelsen till ett precist och otvetydigt införlivande av direktivet. Skyldigheten att uppnå det resultat som föreskrivs i direktivet åligger alla myndigheter i medlemsstaterna. För att uppnå detta skall medlemsstaterna föreskriva en exakt rättslig ram inom det berörda området, som gör att den nationella rättsordningen överensstämmer med bestämmelserna i direktivet. Kraven på rättssäkerhet måste således, kanske till och med i första hand, ställas på lagstiftaren. Den nationella föreskriften måste vara tillräckligt klar och precis för att säkerställa att föreskrifterna i direktivet har införlivats på föreskrivet sätt.
54. I detta avseende framgår det tydligt av tvisten mellan kommissionen och Italien att förhållandet mellan artikel 1469 sexies i c.c. och artikel 3 i lag 281/98 är allt annat än entydigt. Till viss del anser även de italienska domstolarna att artikel 1469 sexies intar en ställning av lex specialis i förhållande till artikel 3 i lag 281/98. De tillerkänner dock med hänvisning till den förra bestämmelsen ett rättsskydd mot rekommendationer och tolkar således denna i enlighet med direktivet. Såtillvida kan det inte förväntas av de enligt artikel 7.3 i direktiv 93/13 taleberättigade personerna och organisationerna att dessa uppfattar rättsläget som tillräckligt klart och precist och att de anser sig befinna sig i en situation, i vilken de kan få kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall göra dem gällande vid de italienska domstolarna.
55. Det skall följaktligen fastställas att de grundläggande kraven på rättssäkerhet inte har beaktats tillräckligt vid införlivandet av artikel 7.3 i direktivet genom införandet av artikel 1469 sexies c.c. och artikel 3 i lag 281/98 i italiensk rätt. Republiken Italien har således inte uppfyllt sina skyldigheter avseende ett korrekt införlivande av denna föreskrift.
VI - Rättegångskostnader
56. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien tappat målet och kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, skall kommissionens yrkande bifallas.
VII - Förslag till avgörande
57. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag följande domslut:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal genom att inte i tid ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att fullständigt införliva artikeln 7.3 i detta direktiv.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.