62017CJ0235_RES
Дело C‑235/17
Европейска комисия
срещу
Унгария
Решение на Съда (голям състав) от 21 май 2019 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 63 ДФЕС — Свободно движение на капитали — Член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Национална правна уредба, с която ex lege и без обезщетение се прекратяват правата на ползване на земеделски и горски земи, придобити преди това от юридически лица и от физически лица, които не могат да докажат близка родствена връзка със собственика“
Свободно движение на капитали и свобода на плащанията — Ограничения при сделките с недвижими имоти — Основни права — Право на собственост — Национална правна уредба, която предвижда погасяване на придобитите права на ползване върху земеделски земи при недоказване на близка родствена връзка със собственика на тези земи — Недопустимост — Обосновки — Липса
(член 63 и член 65, параграф 1 ДФЕС; член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 58, 124 и 130 и диспозитива)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Приложно поле — Прилагане на правото на Съюза — Национална правна уредба, която може да създаде пречка пред една или няколко от гарантираните с Договора за функционирането на ЕС основни свободи — Държава членка, която се позовава на упоменати в член 65 ДФЕС съображения или на признати в правото на Съюза императивни съображения от общ интерес, за да обоснове подобна пречка — Включване
(членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС; член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 63—65)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Приложно поле — Права, от които следва придобито правно положение — Понятие — Право на ползване на недвижима вещ, което дава възможност на носителя на това право да използва вещта и да получава добивите от нея — Включване — Ограничаване или изключване на прехвърлимостта на съответните права — Липса на последици
(член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 69—71 и 73)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Обхват — Лишаване — Условия
(член 17, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 86—89)
Свободно движение на капитали и свобода на плащанията — Ограничения при сделките с недвижими имоти — Национална правна уредба, която предвижда погасяване на придобитите права на ползване върху земеделски земи при недоказване на близка родствена връзка със собственика на тези земи — Недопустимост — Обосноваване с цели от общ интерес, свързани с експлоатацията на земеделските земи — Условия — Изисквания във връзка с доказването
(член 63 ДФЕС)
(вж. т. 91, 92 и 94)
Свободно движение на капитали и свобода на плащанията — Ограничения при сделките с недвижими имоти — Национална правна уредба, която предвижда погасяване на придобитите права на ползване върху земеделски земи при недоказване на близка родствена връзка със собственика на тези земи — Недопустимост — Обосноваване с борбата с практиките по заобикаляне на националния закон — Условие — Обосновка, която се отнася конкретно до напълно изкуствените схеми и изключва всякаква обща презумпция за наличието на злоупотреба
(член 63 ДФЕС и член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС)
(вж. т. 110, 112, 114, 115, 119 и 120)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Национална правна уредба, с която ex lege и без обезщетение се прекратяват придобитите права на ползване върху земеделски земи при недоказване на близка родствена връзка със собственика на тези земи — Недопустимост — Препращане към общите правила на гражданското право в областта на обезщетяването — Липса на последици
(член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 125—127)
Резюме
Като е прекратила притежаваните пряко или непряко от граждани на други държави членки права на ползване върху земеделски земи на нейна територия, Унгария не е изпълнила задълженията си, произтичащи от принципа на свободното движение на капитали и гарантираното с Хартата право на собственост
В решение Комисия/Унгария (C‑235/17), постановено на 21 май 2019 г., големият състав на Съда постановява, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 63 ДФЕС във връзка с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, като е прекратила ex lege правата на ползване върху разположени в Унгария земеделски и горски земи, доколкото тези права са притежавани пряко или непряко от граждани на други държави членки.
През 2013 г. Унгария приема закон (наричан по-нататък „законът от 2013 г.“), с който всички права на ползване върху земеделски и горски земи, придобити преди това от юридически лица и от физически лица, които не могат да докажат близка родствена връзка със собственика на тези земи, се прекратяват ex lege, без да е предвиден режим за обезщетяване на тези лица. В защита на своя закон Унгария изтъква, че съответните договори за учредяване на право на ползване са сключени при заобикаляне на действалите преди присъединяването на Унгария към Съюза забрани за придобиването на собственост върху земеделски земи, а и в нарушение на приложимата към онзи момент национална правна уредба в областта на валутния контрол, поради което са поначало нищожни още отпреди присъединяването. Тя изтъква и различни цели на селскостопанската политика, а именно целите да се гарантира, че обработваемите земеделски земи ще се притежават само от физическите лица, които ги обработват, а не със спекулативни цели, да се предотврати разпокъсването на земите и да се поддържат селско население и устойчиво земеделие, а също и да се създадат конкурентоспособни стопанства с устойчива големина.
След като приема, че не е необходимо законът от 2013 г. да се анализира в светлината на член 49 ДФЕС, Съдът констатира, че като предвижда погасяване ex lege на учредените върху земеделски земи права на ползване, притежавани от лица, които не могат да докажат близка родствена връзка със собственика на съответната земя, сред които са множество граждани на различни от Унгария държави членки, въпросният закон ограничава — със самия си предмет и само поради този факт — правото на заинтересованите лица на свободно движение на капитали, гарантирано от член 63 ДФЕС. Всъщност тази национална правна уредба ги лишава както от възможността да продължат да упражняват правото си на ползване, така и от евентуалната възможност да отчуждят това право. Освен това посочената правна уредба може да възпре чуждестранните лица да инвестират в Унгария в бъдеще.
При тези условия Съдът приема, че следва да се провери дали посоченото ограничение може да бъде обосновано с императивни съображения от общ интерес или със съображенията, посочени в член 65 ДФЕС, и дали е съвместимо с принципа на пропорционалност предвид това дали преследва изтъкнатите цели последователно и систематично.
В този контекст Съдът също така припомня, че гарантираните от Хартата основни права трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, и следователно трябва да се зачитат, когато национална правна уредба попада в приложното поле на това право. Такъв по-специално е случаят, когато национална правна уредба може да създаде пречка пред една или няколко от гарантираните с Договора за функционирането на ЕС основни свободи и съответната държава членка се позовава на упоменати в член 65 ДФЕС съображения или на признати в правото на Съюза императивни съображения от общ интерес, за да обоснове подобна пречка. В подобна хипотеза съответната национална правна уредба ще може да попадне в обхвата на предвидените изключения само ако съответства на основните права, за чието спазване следи Съдът. В това отношение позоваването от държава членка на предвидени в правото на Съюза изключения, за да се обоснове дадена пречка пред гарантирана с Договора основна свобода, трябва да се приеме за „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата на основните права.
Ето защо Съдът проверява съвместимостта на закона от 2013 г. с правото на Съюза от гледна точка както на изключенията, предвидени в Договорите и в практиката на Съда, така и на основните права, гарантирани от Хартата на основните права, сред които е и закрепеното в член 17 от Хартата право на собственост, което според Комисията е нарушено в настоящия случай.
Що се отнася до член 17 от Хартата на основните права, първо, Съдът пояснява, че предоставяната от член 17, параграф 1 закрила се отнася до права с имуществена стойност, от които от гледна точка на съответния правен ред възниква едно признато правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител. Според Съда е очевидно, че обсъжданото право на ползване има имуществена стойност и предоставя на носителя признато правно положение, и то дори когато приложимото национално право ограничава или изключва прехвърлимостта на правата от този вид. Всъщност, когато с договор се придобива такова право на ползване върху земеделски земи, по принцип се плаща цена. Това право позволява на носителя му да ползва земите, в частност за икономически цели, а евентуално и да ги отдава под наем на други лица, и в този смисъл попада в приложното поле на член 17, параграф 1 от Хартата на основните права.
Второ, Съдът постановява, че правата на ползване, които са прекратени със закона от 2013 г., трябва да се смятат за „придоби[ти] законно“ по смисъла на тази разпоредба от Хартата на основните права. Всъщност посочените права са учредени към момент, в който действащото законодателство не е забранявало учредяването на такива права, а и Унгария не доказва, че учредяването на тези права е нищожно поради неспазването на действалата към онзи момент национална правна уредба в областта на валутния контрол. Освен това компетентните национални органи систематично са вписвали тези права в имотните регистри, а съществуването им е потвърдено със закон, приет през 2012 г.
Трето, Съдът постановява, че законът от 2013 г. води не до ограничаване на ползването на имуществото, а до лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата на основните права, независимо от обстоятелството, че съответните права на ползване не преминават у държавата, а се погасяват, с което се възстановява пълната собственост върху тези земи в полза на собствениците им.
В края на този анализ Съдът все пак пояснява, че упражняването на правата, гарантирани с Хартата на основните права, може да се ограничава, при условие че ограничението е предвидено в закон, зачита основното съдържане на същите права и при спазване на принципа на пропорционалност е необходимо и действително отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора. В това отношение анализът на член 17, параграф 1 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата налага извода, че когато се изтъква някаква обществена полза, за да се обоснове лишаването от собственост, контролът за спазването на принципа на пропорционалност по член 52, параграф 1 от Хартата на основните права трябва да се упражнява именно от гледна точка на съответната обществена полза и обхванатите от нея цели от общ интерес. Наред с това този анализ сочи, че когато няма обществена полза, годна да обоснове лишаването от собственост, или когато е констатирана такава обществена полза, но не са изпълнени условията по член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата на основните права, би било налице посегателство върху гарантираното с тази разпоредба право на собственост.
В това отношение Съдът признава, че националното право наистина може да ограничава свободното движение на капитали в името на цели като изтъкнатите от Унгария в защита на закона от 2013 г., но постановява, че поради липсата на доказателства този закон не може да се смята за уредба, която действително преследва подобни цели, нито за уредба, която е годна да гарантира постигането им. Съдът добавя, че при всички положения този закон надхвърля необходимото за постигането на тези цели. По същите причини Съдът заключава, че няма обществена полза, годна да обоснове лишаването от собственост, произтичащо от прекратяването на съответните права на ползване.
Съдът добавя, че при всички положения законът от 2013 г. не отговаря на изискването по член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата на основните права да се заплати справедливо и своевременно обезщетение за това лишаване от собственост. Всъщност въпросният закон не съдържа нито една разпоредба, която да предвижда обезщетяване на отчуждените носители на право на ползване, а посоченото от Унгария препращане към общите правила на гражданското право не би могло да е достатъчно от гледна точка на това изискване. В конкретния случай подобно препращане би оставило върху носителите на правото на ползване тежестта да си издействат — в производства, които може да се окажат дълги и скъпи — заплащане на евентуални обезщетения, каквито може би им дължат собствениците на земите. Такива правила на гражданското право не позволяват лесно и достатъчно точно или предвидимо да се определи дали действително ще е възможно да се получат обезщетения по такъв ред, нито да се разбере какви ще са евентуалните обезщетения по вид и размер.