62021CJ0636
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
8 юни 2023 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Земеделие — Обща организация на пазарите — Регламент (ЕС) № 1308/2013 — Член 220 — Мерки за подпомагане на пазара, свързани с болести по животните — Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323 — Извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия — Национална правна уредба — Условие за отпускане на помощ — Земеделски стопани, които към датата на подаване на заявлението извършват дейност на въпросния пазар — Свобода на преценка на държавите членки“
По дело C‑636/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 13 октомври 2021 г., постъпил в Съда на 15 октомври 2021 г., в рамките на производство по дело
NN
срещу
Regione Lombardia,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на състава, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen и M. Gavalec (докладчик), съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за NN, от E. Barilà, avvocato,
–
за Regione Lombardia, от S. Gallonetto, A. Santagostino и M. Tamborino, avvocate,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от E. Feola, avvocato dello Stato,
–
за Европейската комисия, от A. C. Becker и F. Moro, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 220 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (ОВ L 347, 2013 г., стр. 671) и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323 на Комисията от 2 август 2019 година относно извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия (ОВ L 206, 2019 г., стр. 12).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между NN, птицевъд, и Regione Lombardia (регион Ломбардия, Италия) относно отхвърлянето на заявлението на NN за предоставяне на финансова помощ.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1308/2013
3
Член 220 от Регламент № 1308/2013 в редакцията, приложима към главното производство, е озаглавен „Мерки, свързани с болести по животните и загуба на потребителско доверие поради рискове за общественото здраве, здравето на животните или на растенията“ и предвижда:
„1.   [Европейската комисия] може да приема актове за изпълнение за предприемане на извънредни мерки за подпомагане на засегнатия пазар, за да се отчетат:
а)
ограниченията върху търговията в рамките на Съюза и с трети държави, които могат да възникнат в резултат от прилагането на мерки за борба с разпространението на болести по животните, и
б)
сериозните смущения на пазара, за които се счита, че произтичат пряко от загубата на потребителско доверие поради рискове за общественото здраве, здравето на животните или на растенията и риск от болести.
Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 229, параграф 2.
2.   Мерките, предвидени в параграф 1, се прилагат за който и да било от следните сектори:
[…]
д)
яйца,
е)
птиче месо.
Предвидените в параграф 1, първа алинея, буква б) мерки, свързани със загуба на потребителско доверие поради рискове за общественото здраве или здравето на растенията, се прилагат и за всички други селскостопански продукти, с изключение на изброените в приложение I, част XXIV, раздел 2.
На Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове, в съответствие с процедурата по спешност, предвидена в член 228, за да разшири списъка на продуктите, посочени в първите две алинеи от настоящия параграф.
3.   Мерките, предвидени в параграф 1, се предприемат по искане на съответната държава членка.
4.   Мерките, предвидени в параграф 1, първа алинея, буква а), могат да бъдат предприети само ако съответната държава членка е въвела ветеринарно-санитарни мерки за бързо справяне с болестта и само доколкото и докато е строго необходимо да бъде подпомогнат съответният пазар.
5.   Съюзът предоставя частично финансиране, равно на 50 % от разходите на държавите членки по мерките, предвидени в параграф 1.
[…]
6.   Държавите членки гарантират, че когато производителите имат дял в разходите, поети от държавите членки, това не води до нарушаване на конкуренцията между производителите в различните държави членки“.
Регламент за изпълнение 2019/1323
4
Съображения 3, 4, 6 и 10 от Регламент за изпълнение 2019/1323 гласят:
„(3)
[…] Италия взе мерки за борба, мониторинг и превенция и определи предпазни и надзорни зони (наричани по-нататък „регулираните зони“) съгласно решения за изпълнение […] на Комисията.
(4)
Италия информира Комисията, че необходимите ветеринарни мерки и мерки във връзка със здравето на животните, приложени за ограничаване и ликвидиране на разпространението на болестта, са засегнали много голям брой оператори и че тези оператори са понесли загуби на доход, които не са допустими за финансиране от Съюза съгласно Регламент (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета [от 15 май 2014 година за установяване на разпоредби за управлението на разходите, свързани с хранителната верига, здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на растенията и растителния репродуктивен материал, за изменение на директиви 98/56/ЕО, 2000/29/ЕО и 2008/90/ЕО на Съвета, на регламенти (ЕО) № 178/2002, (ЕО) № 882/2004 и (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета, на Директива 2009/128/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на решения 66/399/ЕИО, 76/894/ЕИО и 2009/470/ЕО на Съвета (ОВ L 189, 2014 г., стр. 1)].
[…]
(6)
В резултат на приложените ветеринарни мерки и мерки във връзка със здравето на животните, посочени в съображение 3, бяха удължени периодите на некултивиране, беше забранено въвеждането на птици и беше ограничено преместването в стопанствата за всички видове птици, разположени в регулираните зони […]. Засегнати бяха [по-специално] кокошки (Gallus domesticus). Това е довело до загуба на продукция от яйца за люпене, яйца за консумация, живи животни и птиче месо в тези стопанства. Поради това е целесъобразно да се компенсират загубите, дължащи се на унищожени и преработени в по-нисък клас яйца, както и на непроизведени животни, по-дълго отглеждане или умъртвяване.
[…]
(10)
Обхватът и продължителността на извънредните мерки за подпомагане на пазара, предвидени в настоящия регламент, следва да бъдат ограничени до това, което е строго необходимо за подпомагането на пазара. По-специално извънредните мерки за подпомагане на пазара следва да се прилагат единствено за продукцията от яйца и птици в стопанствата, разположени в регулираните зони, и за периода на прилагане на ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните, предвидени в законодателството на Съюза и в италианското законодателство, по отношение на 45‑те огнища на високопатогенна инфлуенца по птиците, потвърдени в периода от 1 октомври 2017 г. до 30 юни 2018 г., и на съответните регулирани зони“.
5
Съгласно член 1 от този регламент:
„Съюзът предоставя частично финансиране, равно на 50 % от разходите, направени от Италия за подпомагане на пазара на яйца за люпене, яйца за консумация и птиче месо, който беше сериозно засегнат от 45‑те огнища на високопатогенна инфлуенца по птиците от подтип H 5, установен и нотифициран от Италия в периода от 1 октомври 2017 г. до 30 юни 2018 г.“.
6
Член 2 от посочения регламент гласи:
„Разходите, направени от Италия, са допустими за частично финансиране от Съюза само:
а)
за периода на прилагане на ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните, посочени в законодателните актове на Съюза и на Италия, изброени в приложението и отнасящи се за периода, посочен в член 1, както и
б)
за птицевъдните стопанства, в които са се прилагали ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните и които са разположени в [регулираните зони], както и
в)
ако Италия ги е изплатила на бенефициерите най-късно до 30 септември 2020 г. Член 5, параграф 2 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 [на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 255, 2014 г., стр. 18)] не се прилага, както и
г)
ако по отношение на животното или продукта не е ползвана за посочения в буква а) период никаква компенсация под формата на държавна помощ или на застраховка и за тях не е получено финансиране от Съюза съгласно Регламент (ЕС) № 652/2014“.
7
Член 3, параграф 1, буква б) от същия регламент гласи:
„1. Максималният размер на частично финансиране от Съюза е 32147498 [евро], разпределено, както следва:
[…]
б)
за загубите, свързани с корекция на периода на отглеждане поради забрана за преместване в регулираните зони, се прилагат […] фиксирани суми на животно […]“.
8
Член 4 от Регламент за изпълнение 2019/1323 предвижда:
„Италия извършва административни и физически проверки в съответствие с членове 58 и 59 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета.
По-специално Италия проверява:
а)
допустимостта на заявителя, подаващ искането за подпомагане;
б)
за всеки допустим заявител — допустимостта, количеството и стойността на действителната загуба на продукция;
в)
че нито един допустим заявител не е получил финансиране от каквито и да е други източници за компенсиране на загубите, посочени в член 2 от настоящия регламент.
По отношение на допустимите заявители, за които административните проверки са завършени, помощта може да бъде изплатена, без да се изчаква приключването на всички проверки, по-специално тези относно заявителите, избрани за проверки на място.
В случаите, когато допустимостта на даден заявител не е била потвърдена, помощта трябва да бъде възстановена и да бъдат наложени санкции“.
Италианското право
9
На основание Регламент за изпълнение 2019/1323 Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali (министър на земеделието, храните и горите) приема Decreto ministeriale n. 383/2020 del 15 gennaio 2020 (Наредба № 383/2020 от 15 януари 2020 г.), с която установява „правила за прилагане на Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323 относно извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия“ (GURI, бр. 55 от 4 март 2020 г.). Член 2, параграф 1 от тази наредба гласи:
„1.   Мерките, посочени в член 3, параграф 1 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323, се считат за извънредни мерки за подпомагане на италианския птицевъден пазар по смисъла на член 220 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 1308/2013“.
10
Член 3 от посочената министерска наредба е озаглавен „Определяне на получателите на помощи“ и предвижда:
„Заявление за получаване на компенсация за вреди се подава от лице, което има:
а)
стопанство за производство на яйца за люпене;
б)
стопанство за производство на пилета (люпилни);
в)
стопанство за отглеждане на кокошки, носачки и птици за месо от видовете, посочени в член 1;
г)
център за опаковане на яйца“.
11
Член 4 от същата министерска наредба гласи:
„1.   Лице, което иска да получи помощ по настоящата наредба, подава заявление до териториално компетентната разплащателна агенция по седалището на предприятието.
2.   За да получи помощта, заявителят трябва да докаже, че е претърпял вреди от санитарните мерки, приложени в периода от 1 октомври 2017 г. до 30 юни 2018 г. с цел ограничаване на пандемията от високопатогенна инфлуенца по птиците от подтип H 5.
[…]
4.   Към заявлението заинтересованото лице прилага декларация и документи, обосноваващи исканията му. За целта могат да се представят извлечения от търговските книги на съответното стопанство или други счетоводни, санитарни или търговски документи“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
12
NN е собственик на три птицеферми в Италия. Приетите поради епидемията от инфлуенца по птиците санитарни ограничения принуждават NN да преустанови дейността си в две от птицефермите в периода от 10 декември 2017 г. до 26 декември 2017 г., а в третата птицеферма — в периода от 29 октомври 2017 г. до 26 декември 2017 г. На 4 ноември 2019 г. NN прехвърля птицефермите на синовете си поради напредналата си възраст.
13
На 10 април 2020 г. на основание Министерска наредба № 383/2020 NN подава заявление до регионалната разплащателна агенция на Ломбардия за помощ за компенсиране на вредите, които трите птицеферми са претърпели от инфлуенцата по птиците.
14
Регион Ломбардия приема акт № 1419/2020, с който отказва да предостави помощ на NN с мотива, че към датата на подаване на заявлението не се води собственик на птицефермите и че поради това няма качеството „бенефициер“ по смисъла на Министерска наредба № 383/2020.
15
NN обжалва акта пред Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Италия), който отхвърля жалбата с решение № 59/2021.
16
Според този съд мерките по Регламент за изпълнение 2019/1323 трябва да се разглеждат основно като мерки за подпомагане на съответния пазар и следователно като предназначени само за земеделските стопани, които към датата на подаване на заявлението за помощи осъществяват дейност на този пазар. Посоченият съд приема, че целта на тази мярка за подпомагане следователно не е земеделските стопани да бъдат обезщетени за претърпените вреди, а да бъдат подпомогнати, включително чрез заплащане на тези вреди. Поради това според този съд към датата на подаване на заявлението задължително се изисква въпросното стопанство да осъществява дейност.
17
На 19 март 2021 г. NN обжалва това решение пред запитващата юрисдикция — Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), като твърди, че то противоречи на правото на Съюза, а именно на член 220 от Регламент № 1308/2013 и на Регламент за изпълнение 2019/1323.
18
Запитващата юрисдикция отбелязва, че следва да се установи дали предвидените в правната уредба на Съюза мерки за подпомагане трябва да се разбират като мерки за обезщетяване за вредите, които земеделските стопани са претърпели, и не зависят от това дали към датата на подаване на заявлението за помощ съответният стопанин е собственик на стопанството, или целят само подпомагане на съответния пазар и са само за тези земеделски стопани, които към посочената дата осъществяват дейност на него.
19
Според запитващата юрисдикция правната уредба на Съюза не определя недвусмислено субективните условия за предоставяне на въпросната помощ. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че възприемането на съответната мярка като обезщетение би могло да има нарушаващ търговията ефект, тъй като от кръга на бенефициерите биха били изключени лицата, на които са прехвърлени стопанствата и които, като техни настоящи собственици, принадлежат към подпомагания пазар.
20
При тези условия Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 220 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 […] и Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323 […] национална правна уредба (като Наредба № 383/2020 […]), предвидена и прилагана по такъв начин, че от мерките за компенсация за вредите от инфлуенцата по птиците могат да се ползват само стопанства, които към датата на подаване на заявлението не са преустановили дейността си?“.
По преюдициалния въпрос
21
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 220 от Регламент № 1308/2013 във връзка с Регламент за изпълнение 2019/1323 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която се тълкува и прилага по такъв начин, че от мерките за подпомагане, предвидени във втория от тези регламенти, могат да се ползват само земеделските стопани, които към датата, когато подават заявление за помощ, извършват дейност в птицевъдния сектор.
22
Най-напред следва да се отбележи, че съгласно член 220, параграф 1 от Регламент № 1308/2013 Комисията може да приема актове за изпълнение за предприемане на извънредни мерки за подпомагане на засегнатия пазар, за да се отчетат: а) ограниченията, които могат да възникнат в резултат от прилагането на мерки за борба с разпространението на болести по животните, и б) сериозните смущения на пазара, за които се счита, че произтичат пряко от загубата на потребителско доверие. В параграф 4 от този член се уточнява, че мерките, предвидени в параграф 1, първа алинея, буква а), могат да бъдат предприети само доколкото и докато е строго необходимо да бъде подпомогнат съответният пазар.
23
Извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия по смисъла на член 220, параграф 1, буква а) от посочения регламент са приети посредством Регламент за изпълнение 2019/1323.
24
Член 2 от Регламент за изпълнение 2019/1323 определя допустимите за частично финансиране от Съюза по член 1 от Регламент за изпълнение 2019/1323 разходи на Република Италия за мерки за подпомагане по Регламент № 1308/2013. По-конкретно, съгласно член 2, буква б) от този регламент за посочените мерки за подпомагане са допустими птицевъдните стопанства, в които са се прилагали ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните и които са разположени в зоните, посочени в изброените в приложението към същия регламент законодателни актове на Съюза и на Република Италия. Съгласно член 4 от същия регламент италианските органи проверяват по-конкретно допустимостта на заявителя, подаващ заявлението за помощ.
25
Следва обаче да се констатира, че в условията за допустимост по член 2 от Регламент за изпълнение 2019/1323 не се уточнява дали се изисква — както предвижда италианската правна уредба — заявителят да упражнява дейността си към датата на подаване на заявлението за помощ.
26
Тъй като не следва от правото на Съюза, това изискване попада в обхвата на свободата на преценка на държавите членки. Едно такова изискване не трябва обаче да противоречи на преследваните със съответната правна уредба на Съюза цели и на общите принципи на правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 17 декември 2015 г., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, т. 42, и от 7 април 2022 г., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, т. 72).
27
Ето защо следва да се установят целите, които се преследват с Регламент № 1308/2013 и с Регламент за изпълнение 2019/1323.
28
В това отношение следва да се отбележи, че видно от съображение 10 от Регламент № 1308/2013, последният предвижда мерки за интервенция и подпомагане с цел стабилизиране на пазарите и осигуряване на добър жизнен стандарт на селскостопанската общност.
29
Относно целта на Регламент за изпълнение 2019/1323, приет за прилагане на член 220, параграф 1, буква а) от Регламент № 1308/2013, следва да се отбележи, че видно от съображения 4 и 10 от Регламент за изпълнение 2019/1323, тази цел е да се приемат извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия. С оглед на това този регламент предвижда по-конкретно компенсация за загубите на доход, които земеделските стопани са понесли в резултат от прилагането на приетите от тази държава членка ветеринарни мерки и мерки във връзка със здравето на животните с цел ограничаване и ликвидиране на разпространението на инфлуенцата от подтип H 5.
30
С оглед на това член 3, параграф 1, буква б) от Регламент за изпълнение 2019/1323 предвижда по-специално, че разходите са предназначени за компенсиране на загубите, свързани с корекция на периода на отглеждане поради забрана за преместване в регулираните зони. От това следва, че извънредните мерки, предвидени в Регламент № 1308/2013, са доуточнени в Регламент за изпълнение 2019/1323, възприемайки конкретно формата на компенсация за загубите, свързани с приемането на санитарни и ветеринарни мерки за борба с разпространението на болестта по животните, чрез подпомагане на земеделските стопани, чиито стопанства са пряко засегнати от тези мерки.
31
От изложените съображения следва, че с приемането на Регламент за изпълнение 2019/1323 законодателят на Съюза иска да предвиди възможност за земеделските стопани да се ползват от мерки за подпомагане на съответния пазар, за да компенсират загубите на доход, които са претърпели поради прилагането на посочените ветеринарни мерки и мерки във връзка със здравето на животните, и по този начин да насърчи тези земеделски стопани да прилагат правилно последните мерки.
32
Видно следователно от целите на Регламент № 1308/2013 и на Регламент за изпълнение 2019/1323, за да се определи дали даден заявител отговаря на предвидените в последния посочен регламент мерки за подпомагане, следва само да се провери дали към момента, когато са претърпени загубите, този заявител е осъществявал дейност на съответния пазар, и е без значение дали към датата на подаване на заявлението за помощ той все още продължава да осъществява тази дейност.
33
Ето защо условие за допустимост на земеделските стопани до мерки за подпомагане като разглежданото в главното производство условие земеделските стопани да извършват дейност на съответния пазар към датата на подаване на заявлението за помощ, изглежда, може да се отрази неблагоприятно на ефективността на предвиденото в правото на Съюза обезщетение за претърпените загуби, а следователно и на постигането на целите на Регламент № 1308/2013 и на Регламент за изпълнение 2019/1323. Всъщност едно такова условие за допустимост води до изключване на земеделските стопани, които към момента на прилагане на ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните извършват дейност на съответния пазар, но към датата на подаване на заявлението за помощ са я преустановили, от възможност да получат помощ за компенсация за загубите, които са претърпели в резултат на приемането на мерките за борба с епидемията от инфлуенца по птиците.
34
Освен това, както по същество твърди в становището си Комисията, значителният период, изминал от избухването на епидемията от инфлуенца по птиците в Италия през 2017 г. и 2018 г. до приемането на Регламент за изпълнение 2019/1323 и след това на Министерска наредба № 383/2020 за прилагането на този регламент в Италия, не би трябвало да има последици, утежняващи положението на съответните земеделски стопани. Земеделските стопани, спрямо които на практика са приложени ветеринарните мерки и мерките във връзка със здравето на животните, следва да разполагат с гарантирана възможност да се възползват от помощта по Регламент № 1308/2013 и Регламент за изпълнение 2019/1323, за да компенсират евентуално претърпените във връзка с прилагането на тези мерки загуби.
35
С оглед на изложените съображения и без да е необходимо произнасяне по съответствието на италианската правна уредба с общите принципи на правото, на поставения въпрос трябва да се отговори, че член 220 от Регламент № 1308/2013 във връзка с Регламент за изпълнение 2019/1323 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която се тълкува и прилага по такъв начин, че от мерките за подпомагане, предвидени във втория от тези регламенти, могат да се ползват само земеделските стопани, които към датата, когато подават заявление за помощ, извършват дейност в птицевъдния сектор.
По съдебните разноски
36
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 220 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007, разглеждан във връзка с Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/1323 на Комисията от 2 август 2019 година относно извънредни мерки за подпомагане на пазара в сектора на яйцата и сектора на птичето месо в Италия,
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, която се тълкува и прилага по такъв начин, че от мерките за подпомагане, предвидени във втория от тези регламенти, могат да се ползват само земеделските стопани, които към датата, когато подават заявление за помощ, извършват дейност в птицевъдния сектор.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.