62018CC0089
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GIOVANNI PITRUZZELLA
presentate il 14 marzo 2019 (
1
)
Causa C‑89/18
A
contro
Udlændinge- og Integrationsministeriet
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Østre Landsret (Corte regionale dell’Est, Danimarca)]
«Rinvio pregiudiziale – Accordo di associazione CEE‑Turchia – Normativa nazionale che inasprisce le condizioni della prima ammissione nel territorio dello Stato membro interessato dei coniugi di cittadini di Stati terzi residenti in tale Stato membro in qualità di lavoratori – Ricongiungimento familiare – Requisito di legami più forti con lo Stato membro ospitante che con lo Stato terzo d’origine – Articolo 13 della decisione n. 1/80 – Clausola di “standstill” – Nuova restrizione – Motivo imperativo di interesse generale – Obiettivo di un’integrazione riuscita – Necessità e proporzionalità della nuova restrizione»
1.
Può accadere che i diritti individuali garantiti dal diritto dell’Unione entrino potenzialmente in conflitto con l’identità nazionale degli Stati membri che la stessa Unione si è impegnata a rispettare, come emerge dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE. In un caso del genere, la Corte deve procedere a un bilanciamento, necessario ma delicato, di questi due interessi prima facie divergenti, mediante l’applicazione del principio di proporzionalità. È questo il compito che ancora una volta le viene affidato nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale, che la porterà a pronunciarsi sulla questione se, al fine di beneficiare di un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare con il proprio coniuge, lavoratore turco regolarmente inserito nel mercato del lavoro dello Stato membro ospitante, possa essere legittimamente richiesto alla moglie di tale lavoratore, senza violare i diritti di cui beneficia quest’ultimo sul territorio dell’Unione, che la stessa dimostri che la coppia ha legami più forti con lo Stato membro ospitante che con lo Stato d’origine.
I. Introduzione
2.
La ricorrente nel procedimento principale, A, è una cittadina turca, nata in Turchia, che il 24 maggio 1983 ha contratto matrimonio con B, anch’egli cittadino turco. La coppia ha avuto quattro figli nati in Turchia prima del divorzio avvenuto il 24 giugno 1998. Il 7 gennaio 1999, B ha sposato una cittadina tedesca residente in Danimarca. In qualità di coniuge di un cittadino dell’Unione, B ha ottenuto un permesso di soggiorno in Danimarca a partire dal 6 luglio 1999. Nel 2006 gli è stato rilasciato un permesso di soggiorno permanente ai sensi delle disposizioni danesi di recepimento della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (
2
). Anche i quattro figli nati dall’unione tra A e B hanno ottenuto permessi di soggiorno in Danimarca per ricongiungimento familiare con B.
3.
Il divorzio tra B e la moglie di cittadinanza tedesca è stato pronunciato il 25 giugno 2009. Il 28 agosto 2009 B ha nuovamente contratto matrimonio con A in Danimarca. Il 3 settembre 2009 A ha presentato all’Udlændingestyrelsen (servizio per gli stranieri) una richiesta di permesso di soggiorno in Danimarca in forza del suo matrimonio con B, la cui qualità di lavoratore subordinato è pacifica.
4.
Il 26 maggio 2010, il servizio per gli stranieri ha respinto tale richiesta sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, punto 1, e paragrafo 7, della udlændingeloven (legge sugli stranieri) (
3
), in vigore alla data di adozione della decisione di cui al procedimento principale, ai sensi del quale:
«1.   Può essere rilasciato un permesso di soggiorno, su richiesta, a:
1)
uno straniero di età superiore a 24 anni, che convive, in forza di un legame matrimoniale o di una coabitazione stabile a lungo termine, con una persona residente in Danimarca di età superiore a 24 anni, che
(…)
d)
è titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato in Danimarca da più di tre anni
(…).
7.   Salvo ragioni molto specifiche, il permesso di soggiorno (…) di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere da b) a d), può essere rilasciato solo se i legami di collegamento dei coniugi o dei conviventi con la Danimarca sono più forti dei legami dei coniugi o dei conviventi con un altro paese».
5.
Con decisione del 30 settembre 2010, il ministero ha a sua volta respinto il ricorso proposto da A contro la decisione del 26 maggio 2010 atteso che A e B non soddisfacevano la condizione relativa ai legami, secondo la quale, sulla base di una valutazione complessiva, i legami dei coniugi con la Danimarca devono essere più forti di quelli che essi possono avere con un paese terzo. Dopo aver richiamato il diritto applicabile e le condizioni di applicazione e di valutazione di tali legami, il ministero ha verificato se i coniugi A e B avessero legami con la Danimarca più forti che con la Turchia, procedendo a un bilanciamento dei legami di B con la Danimarca e con il suo paese d’origine, nonché dei legami di A con il suo paese d’origine. Poiché, peraltro, dalla domanda di A non erano emersi motivi personali speciali né esigenze mediche particolari che potessero giustificare il rilascio di un permesso di soggiorno nonostante l’assenza di legami con la Danimarca, il ministero ha respinto la domanda di A, invitandola, insieme ai due figli più giovani, a condurre e proseguire la vita familiare in Turchia.
6.
Il 10 marzo 2014, A ha presentato dinanzi al Retten i Aalborg (Tribunale di primo grado di Aalborg, Danimarca) un ricorso per l’annullamento di tale decisione, chiedendo il riesame della sua domanda di ricongiungimento familiare. La causa è stata rinviata al Københavns byret (Tribunale municipale di Copenaghen, Danimarca) il 26 maggio 2014, il quale a sua volta, il 14 dicembre 2016, ha rinviato la causa dinanzi al giudice del rinvio, in quanto il diritto interno prevede che i tribunali di primo grado possano rinviare dinanzi alle corti d’appello le cause che sollevano questioni di principio, affinché esse possano decidere in primo grado. A ha chiesto l’annullamento della decisione del 30 settembre 2010 (
4
), nonché un nuovo esame della sua domanda di ricongiungimento familiare.
7.
Il giudice del rinvio indica che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»), allegata all’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e che è stato concluso, approvato e confermato a nome di quest’ultima con decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963 (
5
) (in prosieguo: l’«Accordo di associazione CEE‑Turchia»), è applicabile, in quanto è pacifico che B sia un lavoratore turco. Tale articolo proibisce agli Stati membri di «introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d’accesso all’occupazione dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori (…) in situazione regolare quanto al soggiorno e all’occupazione». Secondo il giudice del rinvio, all’epoca dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80 non era applicabile alcuna norma comparabile all’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri, cosicché tale disposizione costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80.
8.
Il giudice del rinvio richiama la giurisprudenza della Corte secondo la quale è vietata una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 «a meno che essa rientri nelle limitazioni di cui all’articolo 14 di tale decisione o sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo» (
6
). Dalla relazione illustrativa dei progetti di legge del 2000 e del 2002 (
7
) risulta che l’obiettivo perseguito dalla condizione relativa ai legami risiede in un’integrazione riuscita. Il giudice del rinvio rileva che la Corte ha già statuito (
8
) che un siffatto obiettivo può costituire un motivo imperativo di interesse generale. Pertanto, resterebbe sostanzialmente da determinare se il requisito di legami più forti con la Danimarca che con lo Stato d’origine sia adeguato per garantire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito senza andare al di là di quanto necessario per ottenerlo.
9.
In tale contesto l’Østre Landsret (Corte regionale dell’Est, Danimarca) ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione di rinvio pervenuta alla cancelleria della Corte l’8 febbraio 2018, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Nel caso in cui siano state introdotte “nuove restrizioni” al ricongiungimento familiare fra coniugi, contrarie prima facie alla clausola di “standstill” di cui [all’articolo 13 della decisione n. 1/80], e le suddette restrizioni siano giustificate sulla base di considerazioni di “integrazione riuscita”, riconosciute dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nelle proprie sentenze del 12 aprile 2016 nella causa Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), e del 29 marzo 2017 nella causa Tekdemis (C‑652/15, EU:C:2017:239), se una norma quale l’articolo 9, paragrafo 7, [della legge danese sugli stranieri] – in base alla quale una delle condizioni generali per il ricongiungimento familiare fra un cittadino di un paese terzo titolare di un permesso di soggiorno in Danimarca e il coniuge della suddetta persona è che il legame della coppia con la Danimarca sia più forte di quello con la Turchia – possa essere considerata “giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito e non eccedente quanto necessario per ottenerlo”.
2)
Qualora sia data risposta affermativa alla prima questione, nel senso che il requisito del legame sia considerato in generale idoneo a garantire il raggiungimento dell’obiettivo di integrazione, se sia possibile, senza violare il criterio della restrizione e il requisito della proporzionalità:
i)
applicare una prassi secondo cui, se il coniuge titolare di un permesso di soggiorno nello Stato membro (il ricongiungente) è arrivato per la prima volta in Danimarca all’età di 12-13 anni o successivamente, nel valutare il legame del ricongiungente con lo Stato membro è attribuito un peso rilevante ai seguenti fattori:
—
se la persona soggiorna legalmente a lungo termine da circa 12 anni nello Stato membro;
—
soggiorna e ha un’occupazione stabile nello Stato membro implicante un livello significativo di contatti e comunicazioni con colleghi e clienti nella lingua di detto Stato membro e protrattasi senza interruzioni significative per almeno quattro-cinque anni;
—
soggiorna e ha un’occupazione stabile non implicante un livello significativo di contatti e comunicazioni con colleghi e clienti nella lingua dello Stato membro e protrattasi senza interruzioni significative per almeno sette-otto anni;
ii)
applicare una prassi secondo cui il mantenimento da parte del ricongiungente di un legame significativo con il proprio paese di origine attraverso visite frequenti o di lunga durata in detto paese depone in senso contrario al soddisfacimento del requisito del legame, mentre vacanze o soggiorni di istruzione di breve durata non depongono a sfavore del rilascio di un permesso;
iii)
applicare una prassi secondo cui la sussistenza di una cosiddetta situazione di “matrimonio, divorzio e nuovo matrimonio” depone fortemente a sfavore del soddisfacimento del requisito del legame».
10.
Nella presente causa sono state presentate osservazioni scritte da A, dal governo danese e dalla Commissione europea.
11.
All’udienza tenutasi il 13 dicembre 2018 dinanzi alla Corte, A, il governo olandese e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni orali.
II. Analisi
12.
Tramite tali questioni pregiudiziali, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se un provvedimento nazionale quale quello di cui trattasi nel procedimento principale, che subordina il ricongiungimento familiare tra un lavoratore turco legalmente residente nello Stato membro considerato e il suo coniuge di nazionalità turca alla condizione che i legami dei coniugi con la Danimarca siano più forti di quelli con un altro paese, costituisca una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80.
13.
In via preliminare, rilevo che la presente causa si pone in continuità con la causa Genc (
9
). In tale causa, la Corte era chiamata a valutare la compatibilità con l’articolo 13 della decisione n. 1/80 di un’altra disposizione della stessa legge sugli stranieri che subordinava il ricongiungimento familiare tra un lavoratore turco legalmente residente nello Stato membro considerato e il figlio minore alla condizione che quest’ultimo presentasse, o potesse presentare, un legame sufficiente in tale Stato membro per consentirgli un’integrazione riuscita, ove il minore in questione e l’altro genitore risiedevano nello Stato d’origine o in un altro Stato, e la domanda di ricongiungimento familiare era stata presentata nel termine di due anni dalla data in cui il genitore residente nello Stato membro considerato aveva ottenuto un permesso di soggiorno a tempo indeterminato. Dalla sentenza Genc (
10
) si possono trarre una serie di insegnamenti utili ai fini della presente causa. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge inoltre che l’amministrazione danese è giunta alle conclusioni di tale sentenza per quanto riguarda la disposizione specifica della legge danese sugli stranieri che era all’epoca oggetto di tale causa, ma nulla è stato rilevato in merito alle condizioni da soddisfare in caso di ricongiungimento familiare richiesto dal coniuge di un lavoratore turco, e in particolare al requisito relativo ai legami con la Danimarca. Orbene, se l’amministrazione danese sembra convinta che l’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri, benché costituisca una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, sia legittima in quanto giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito, senza andare al di là di quanto necessario per ottenerlo, il giudice del rinvio nutre invece dubbi al riguardo.
A.
Sull’esistenza di una nuova restrizione giustificata da un motivo imperativo di interesse generale
14.
Come ricorda il giudice del rinvio, la clausola di «standstill», di cui all’articolo 13 della decisione n. 1/80, proibisce in generale l’introduzione di qualsiasi nuova misura che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio da parte di un cittadino turco di una libertà economica nel territorio dello Stato membro considerato a condizioni più restrittive di quelle che erano ad egli applicabili al momento dell’entrata in vigore della suddetta decisione (
11
).
15.
Dagli atti risulta che l’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri è stato introdotto dopo la data di entrata in vigore in Danimarca della decisione n. 1/80, e che essa comporta un inasprimento delle condizioni di ammissione del coniuge di un lavoratore turco che intenda raggiungere quest’ultimo nel territorio danese. È inoltre pacifico che B è un lavoratore subordinato regolare sul mercato del lavoro danese. A chiede un permesso di soggiorno per raggiungerlo. In tale contesto, la disposizione nazionale di cui trattasi nel procedimento principale dovrebbe essere disapplicata nell’ipotesi in cui la nuova restrizione sia tale da incidere sulla libertà di B di esercitare un’attività di lavoro subordinato in Danimarca (
12
). Infatti, la decisione di B di stabilirsi e, soprattutto, di restare in Danimarca in qualità di lavoratore turco potrebbe essere influenzata negativamente qualora la normativa nazionale rendesse difficile o impossibile il ricongiungimento familiare, poiché B potrebbe allora essere obbligato a scegliere tra la sua attività in Danimarca e la propria vita familiare in Turchia (
13
). La normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, che rende più difficile il ricongiungimento familiare, inasprendo le condizioni alle quali il lavoratore turco può essere raggiunto sul territorio dello Stato membro ospitante dal coniuge rispetto a quelle esistenti al momento dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80 nel suddetto territorio e che, pertanto, è tale da incidere sull’esercizio di un’attività economica da parte di tale lavoratore, costituisce quindi certamente una «nuova restrizione», ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, all’esercizio da parte dei cittadini turchi della libera circolazione dei lavoratori in tale Stato membro.
16.
Una siffatta restrizione è proibita, come ricorda il giudice del rinvio, a meno che essa rientri nelle limitazioni di cui all’articolo 14 della decisione n. 1/80 (
14
) – il che non è stato fatto valere nell’ambito del procedimento principale – o che sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, che sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo (
15
).
17.
Quanto alla condizione del motivo imperativo di interesse generale, la Corte ha già statuito che «l’obiettivo consistente nel garantire un’integrazione riuscita dei cittadini di Stati terzi nello Stato membro interessato (…) può costituire un [siffatto] motivo» (
16
), dopo aver ricordato «l’importanza riconosciuta, nell’ambito del diritto dell’Unione, alle misure di integrazione, come risulta dall’articolo 79, paragrafo 4, TFUE (…) e d[a] varie direttive (…) le quali prevedono che l’integrazione dei cittadini di Stati terzi costituisca un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale dell’Unione enunciato nel Trattato» (
17
).
18.
Il governo danese invoca altresì, come motivo imperativo di interesse generale, la gestione efficace dei flussi migratori, che ritiene una considerazione superiore e connessa al motivo imperativo evocato in precedenza, poiché tale gestione è necessaria per garantire l’integrazione delle persone che beneficiano di un permesso di soggiorno in uno Stato membro o che possono beneficiarne. Il governo danese è dell’avviso che la proporzione di stranieri nella popolazione complessiva abbia un’incidenza sulla riuscita dell’integrazione. Senza che la Corte debba prendere posizione su tale connessione e su tale proporzione, ricordo che la Corte ha già statuito che «l’obiettivo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali costituisce un motivo imperativo d’interesse generale, ai fini dell’articolo 13 della decisione n. 1/80» (
18
) e che «l’obiettivo di conseguire un’efficace gestione dei flussi migratori può costituire un [siffatto] motivo» (
19
) atto a giustificare una nuova restrizione ai sensi della predetta disposizione.
19.
Ritengo pertanto difficile che la Corte ritorni su tali affermazioni, tanto più che l’accertamento dell’esistenza di un motivo imperativo di interesse generale non è in ogni caso sufficiente per ritenere che la nuova restrizione sia autorizzata dall’articolo 13 della decisione n. 1/80, poiché occorre inoltre che essa si riveli necessaria e proporzionata, circostanza che costituisce il vero e proprio fulcro del problema nel presente rinvio pregiudiziale.
B.
Sulla necessità e proporzionalità della nuova restrizione
1. Descrizione della normativa e della prassi nazionali
20.
La normativa nazionale prevede che uno straniero di età superiore a 24 anni impegnato in un’unione stabile a lungo termine con una persona di età superiore a 24 anni residente in Danimarca e titolare di un permesso di soggiorno permanente da più di tre anni possa richiedere un permesso di soggiorno. Tuttavia, qualora il ricongiungente non abbia acquisito la cittadinanza danese prima di aver compiuto 28 anni, tale permesso di soggiorno potrà essere rilasciato al coniuge soltanto se i legami della coppia con la Danimarca siano più forti di quelli che eventualmente abbiano con uno Stato terzo.
21.
Per una piena e corretta comprensione della portata di tale misura nazionale è tuttavia necessario andare al di là del suo tenore letterale ed esaminare, come prescrive la giurisprudenza (
20
), le relative modalità di attuazione come risultano, in particolare, dai lavori preparatori delle leggi del 2000 e del 2002 (
21
), e dalla circolare del 2005 (
22
).
22.
Pertanto, qualora le autorità debbano stabilire se la coppia che richiede il ricongiungimento presenti legami più forti con la Danimarca che con il suo Stato o i suoi Stati d’origine, esse dovranno procedere a una valutazione complessiva, tenendo conto di tutti gli elementi a loro disposizione. Dovranno, pertanto, operare un bilanciamento tra i legami con la Danimarca del ricongiungente – nel caso di specie, il lavoratore turco – da una parte, e i legami del suo coniuge con il suo paese d’origine, dall’altra. Esse dovranno altresì tenere conto dei legami del ricongiungente con il paese d’origine del coniuge. In particolare, saranno presi in considerazione il luogo di nascita dei coniugi, il luogo in cui hanno trascorso la loro infanzia e quello in cui hanno frequentato le scuole, la frequenza e la durata dei soggiorni nel paese d’origine. Inoltre, devono essere presi in considerazione i legami familiari dei coniugi con la Danimarca rispetto ai legami familiari mantenuti nello Stato d’origine, in particolare se uno o entrambi i genitori del ricongiungente siano originari dello stesso paese del coniuge. Verrà inoltre presa in considerazione, senza tuttavia essere determinante, la questione di chi eserciti la potestà genitoriale e di chi benefici del diritto di visita dei figli minori residenti in Danimarca. Saranno inoltre considerate le conoscenze linguistiche e la lingua di comunicazione tra i coniugi. Inoltre, saranno esaminati i legami dei coniugi con la Danimarca relativi all’istruzione e alla professione, nonché la durata della presenza sul territorio danese e la frequenza e la durata dei soggiorni nel paese d’origine del ricongiungente e/o del coniuge (
23
). Si dovrà esaminare non soltanto la durata della presenza del lavoratore sul mercato del lavoro, essendo rilevante anche il tipo di impiego, al pari della circostanza se l’impiego in questione sia stato ottenuto grazie a qualifiche acquisite in Danimarca. Pertanto, se il ricongiungente ha svolto per quattro o cinque anni un’occupazione che contribuisce alla sua integrazione nella società danese, a causa dei contatti con il pubblico a cui tale occupazione espone o della necessità di comunicare in danese con i colleghi o i clienti, si potrà considerare che tale persona ha legami forti con la Danimarca, anche se la durata del soggiorno è soltanto di «quattro-cinque anni» (
24
). Al contrario, non si potrà ritenere che un’occupazione stabile della medesima durata, ma che non consente contatti significativi con un pubblico che parla danese, abbia consentito la creazione di siffatti legami. In tal caso, la durata del soggiorno e dell’esercizio di un’occupazione è portata a «sette-otto anni» (
25
).
23.
Il fatto che il ricongiungente e il richiedente siano stati sposati precedentemente o abbiano convissuto nel loro paese d’origine prima dell’arrivo in Danimarca del ricongiungente, e che la coppia chieda successivamente il beneficio del ricongiungimento familiare sulla base di un nuovo matrimonio successivo all’entrata del ricongiungente in Danimarca e all’ottenimento di un permesso di soggiorno permanente (situazione di «matrimonio, divorzio e nuovo matrimonio»), deporrà ampiamente contro la sussistenza di legami più forti con la Danimarca. Secondo le autorità danesi, il fatto che il ricongiungente abbia contratto nuovamente matrimonio indica che essa ha conservato legami forti con il richiedente e con il paese d’origine.
24.
In taluni casi, vi sono motivi particolari che possono militare a favore della concessione di un permesso di soggiorno al coniuge nonostante l’assenza di legami forti con la Danimarca. Ciò accadrà ad esempio nel caso in cui il rifiuto di concedere siffatto permesso obblighi i coniugi a condurre la vita familiare in un paese in cui il ricongiungente non può fare ingresso o soggiornare, o ancora in caso di malattia grave, infermità o età avanzata del ricongiungente. Inoltre, si può ritenere che sussista un motivo particolare qualora il ricongiungente eserciti la potestà genitoriale o abbia il diritto di visita dei figli minori residenti in Danimarca (
26
). Infine, la condizione relativa ai legami più forti con la Danimarca non è imposta in caso di matrimonio tra persone residenti che sono nate e cresciute in Danimarca, o che vi sono giunte quando erano bambini e vi sono cresciute e vi hanno soggiornato legalmente per 28 anni.
25.
Dalla decisione di cui trattasi nel procedimento principale emerge che il ministero ha effettuato una valutazione complessiva della situazione di A e del suo coniuge e ha seguito le indicazioni che ho testé descritto. Esso ha in particolare constatato che A era nata e cresciuta in Turchia, dove aveva altresì frequentato la scuola; che essa e il coniuge comunicavano in turco o in curdo; che i rari soggiorni di A in Danimarca non erano tali da aver fatto sorgere legami con la Danimarca. Per quanto riguarda la situazione di B, il ministero ha constatato che egli era nato e cresciuto in Turchia; che era giunto tardivamente in Danimarca, risalendo il suo primo accesso al 1999; che, prima di tale data, egli aveva convissuto a lungo con A in Turchia e che, da tale data, aveva effettuato frequenti soggiorni nel suo paese d’origine per periodi che potevano estendersi fino a tre mesi; che alcuni familiari stretti (i genitori e due fratelli) erano ancora in Turchia; che altri quattro altri fratelli si trovavano in Danimarca; che, se è vero che sussistevano legami con il mercato del lavoro danese, considerati il tipo e la durata delle diverse occupazioni, passate o presenti, di B in Danimarca, questi non erano tali da attenuare i forti legami di B con la Turchia; che la situazione della coppia, precedentemente sposata, poi divorziata, poi di nuovo sposata dopo che B aveva ottenuto un permesso di soggiorno permanente, deponeva ampiamente contro la sussistenza di legami più forti con la Danimarca (
27
), in quanto il nuovo matrimonio con la prima moglie indicava che B aveva conservato legami con A e con il suo paese d’origine. Quanto ai figli della coppia, il ministero ha constatato che essi erano tutti nati in Turchia, dove avevano trascorso l’infanzia prima di raggiungere il padre in Danimarca; due avevano ormai raggiunto la maggiore età; in tali circostanze si poteva presumere che essi avessero conservato legami linguistici, culturali e familiari con la Turchia; poiché i figli della coppia avevano già vissuto separati dalla madre, è stata la scelta dei coniugi di dividere il nucleo familiare, e A potrebbe tornare in Turchia con i due figli più giovani senza che tale situazione si riveli contraria all’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.
2. Analisi alla luce del principio di proporzionalità
26.
Secondo la giurisprudenza della Corte, la valutazione da parte delle autorità nazionali, in presenza di una normativa nazionale che disciplina il ricongiungimento familiare applicata a un familiare di un lavoratore turco, deve avvenire sulla base di «criteri sufficientemente precisi, oggettivi e non discriminatori, che devono essere esaminati caso per caso, concludendosi con una decisione motivata che può essere oggetto di un ricorso effettivo al fine di prevenire una prassi amministrativa di rifiuto sistematico» (
28
). È evidente che il ministero ha ampiamente motivato la propria decisione di rigetto, che la ricorrente ha potuto impugnare dinanzi al giudice del rinvio. Ciò che a mio avviso pone maggiori problemi è la moltiplicazione dei criteri, che aumenta la sensazione di una certa imprevedibilità (
29
).
27.
Innanzitutto, rilevo che la valutazione da parte delle autorità è una valutazione complessiva, relativa tanto al coniuge già presente sul territorio danese – da circa vent’anni, per quanto riguarda B – quanto alla ricorrente nel procedimento principale. Mi chiedo se non sia in qualche modo contraddittorio, tenuto conto della natura della domanda – relativa a un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare – imporre che la richiedente presenti anch’essa legami più forti con la Danimarca che con il proprio Stato d’origine. Infatti, per definizione, il ricongiungimento familiare viene richiesto in una situazione in cui la vita comune ha dovuto essere interrotta o non è possibile, e in cui i due componenti della coppia vivono separati. È inoltre innegabile che una parte consistente dei ricongiungimenti familiari riguarda situazioni in cui i due membri della coppia hanno la stessa nazionalità o sono originari dello stesso Stato nel cui territorio hanno iniziato la loro vita comune. Ciò è altrettanto vero per quanto riguarda i lavoratori turchi. Secondo la mia interpretazione dell’Accordo di associazione CEE‑Turchia e della decisione n. 1/80, quando questi due testi hanno stabilito la situazione giuridica dei familiari dei lavoratori turchi, gli estensori avevano inizialmente a mente, sebbene non esclusivamente (
30
), i familiari di nazionalità turca. Pertanto, nel contesto di una domanda di ricongiungimento familiare che presuppone generalmente la creazione di un legame familiare nello Stato d’origine e il tentativo di ricreare il nucleo familiare nel territorio dello Stato membro ospitante, mi chiedo se far gravare sui coniugi richiedenti l’onere di dimostrare di avere legami più forti con la Danimarca che con il loro Stato d’origine non equivalga a imporre loro una sorta di probatio diabolica, tanto più che la descrizione della prassi amministrativa non lascia intendere una ponderazione particolare dei criteri che non sarebbero soddisfatti dalla persona che richiede il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare.
28.
In altri termini, è evidente che le coppie composte da due persone della stessa nazionalità, come A e B, avranno maggiori difficoltà a soddisfare il requisito relativo ai legami più forti con la Danimarca, poiché i criteri legati al luogo di nascita, all’infanzia e all’istruzione, alle conoscenze linguistiche e ai legami familiari saranno soddisfatti più difficilmente quando uno dei coniugi si trovi ancora nel suo Stato d’origine, dove ha passato tutta la sua vita, e difficilmente potranno essere compensati dallo stesso lavoratore turco, se questo ha lasciato tale Stato da adulto. Le autorità danesi non possono nemmeno contare sul fatto che il suddetto coniuge abbia soggiornato per lungo tempo in Danimarca per crearvi legami con la società, poiché è precisamente questo l’oggetto della domanda e poiché un siffatto soggiorno regolare è stato fino a quel momento precluso o limitato a brevi periodi (
31
). I soggiorni regolari e di durata media del lavoratore turco nel proprio Stato d’origine sono interpretati come segno di attaccamento ancora (troppo) importante con detto Stato ma, poiché la vita comune non è ancora possibile in Danimarca, la vita coniugale, anzi familiare, può essere mantenuta, sebbene sporadicamente, grazie a tali frequenti trasferte, nel limite della loro compatibilità con le esigenze legate alla vita professionale del lavoratore turco in Danimarca.
29.
Inoltre, secondo il governo danese, i criteri presi in considerazione dalle autorità amministrative non sono assoluti né cumulativi. Nessuno è determinante da solo. Tali criteri possono anche rivelarsi imprecisi. Così, in caso di arrivo «tardivo» nel territorio danese, ossia dopo i «12-13 anni» (
32
), è richiesto il soggiorno del lavoratore di almeno 12 anni, durata che può essere abbreviata in caso di formazione o di lavoro in Danimarca, a condizione tuttavia che il lavoro sia di un certo tipo, di modo che un lavoratore che ha un’occupazione per quattro o cinque anni possa soddisfare la condizione relativa al legame. Tale durata dell’occupazione è portata a sette o otto anni se si ritiene che l’impiego non contribuisca all’integrazione del lavoratore in Danimarca. L’impressione che traspare da tutto ciò è quella di una certa illeggibilità per il richiedente, lasciando, in definitiva, un’ampia discrezionalità alle autorità amministrative al momento della decisione. Il requisito posto dalla Corte e richiamato in precedenza, secondo il quale le autorità devono decidere sulla base di criteri precisi, non sembra soddisfatto.
30.
Quanto alla situazione di «matrimonio, divorzio e nuovo matrimonio», il giudice del rinvio afferma, per parte sua, che si tratta di una presunzione assoluta, che esclude qualsiasi possibilità di prendere in considerazione la situazione personale dei coniugi e della loro integrabilità, e che darebbe luogo a una pratica di rifiuto quasi sistematico del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare. Se così fosse, tale presunzione sarebbe di per sé contraria alla giurisprudenza della Corte (
33
). Tuttavia, ad avviso del governo danese, essa può essere interpretata soltanto come un elemento che depone ampiamente contro la sussistenza di legami forti con la Danimarca. Anche se la prassi dovesse rivelarsi meno drastica di quella illustrata dal giudice del rinvio, fatico a individuare il nesso reale tra una tale situazione di «matrimonio, divorzio e nuovo matrimonio» e la prospettiva di un’integrazione riuscita e/o di una gestione efficace dei flussi migratori. Se le autorità danesi, di fronte a una siffatta situazione, sospettano una frode alla legge, in quanto il nuovo matrimonio fa loro dubitare della genuinità del matrimonio che ha consentito al lavoratore turco di ottenere un permesso di soggiorno, tali sospetti dovrebbero essere corroborati da elementi concreti a carico di B. Orbene, in ogni caso, dagli atti non risulta che il governo danese abbia dimostrato, in generale o in particolare per quanto riguarda la coppia formata da A e B, un legame tra la situazione del «matrimonio, divorzio e nuovo matrimonio» e una frode posta in atto. Pertanto, la ragion d’essere di una siffatta presunzione, anche qualora sia soltanto semplice, può essere rimessa in discussione.
31.
In definitiva, e forse soprattutto, i criteri presi in considerazione sono per la maggior parte, di per sé, piuttosto estranei alla questione della riuscita dell’integrazione del coniuge del lavoratore turco o della coppia che detto coniuge compone con tale lavoratore nella società danese, che costituisce il primo dei motivi imperativi di interesse generale dedotti. Infatti, non vedo necessariamente una contraddizione tra il fatto di mantenere forti legami con il proprio paese d’origine e la capacità di integrarsi nello Stato ospitante. Inoltre, i criteri che regolano la valutazione delle autorità danesi si fondano, perlopiù, su elementi su cui il coniuge non ha avuto alcuna influenza (quali il luogo di nascita, il luogo in cui si sono frequentate le scuole, i legami familiari ecc.). Essi non consentono di effettuare una diagnosi di mancata integrazione, né di prevedere un’integrazione riuscita. In effetti, essi risultano piuttosto neutri da questo punto di vista. A mio avviso sarebbe più coerente, tenuto conto dell’obiettivo perseguito, imporre condizioni positive future ai richiedenti, quali, ad esempio, l’obbligo di conseguire un determinato livello di conoscenza della lingua o della società danesi entro un termine stabilito a una scadenza ragionevole dopo l’autorizzazione al ricongiungimento familiare.
32.
Quanto al secondo motivo imperativo di interesse generale invocato, vale a dire la gestione efficace dei flussi migratori, anche in questo caso mi risulta difficile individuare un qualsivoglia nesso logico tra i diversi criteri presi in considerazione e l’obiettivo perseguito. In particolare, che incidenza possono avere sulla gestione dei flussi migratori il luogo di nascita della ricorrente, la lingua utilizzata per comunicare con il proprio coniuge o il luogo dove vivono i suoi genitori?
33.
L’articolo 13 della decisione n. 1/80 impone agli Stati membri di prendere in considerazione lo status particolare dei lavoratori turchi che non sono né pienamente assimilabili a cittadini dell’Unione né in effetti cittadini di Stati terzi come gli altri, ed è con riferimento a tale status particolare che la normativa nazionale di cui al procedimento principale sembra a mio parere inasprire, in modo nel contempo eccessivo e a volte incoerente, le condizioni da soddisfare per consentire al lavoratore turco considerato di continuare o di riprendere la propria vita coniugale nel territorio dello Stato ospitante. Inoltre, le ripercussioni dell’applicazione della normativa nazionale nei confronti di B, tramite la moglie, vanno ben oltre la mera situazione coniugale, poiché le autorità danesi hanno invitato A e due dei suoi figli, già stabiliti in Danimarca e ivi beneficiari di un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare, a «condurre e proseguire la vita familiare in Turchia» (
34
). È quindi evidente che la misura nazionale di cui al procedimento principale incide sulla libertà di B di esercitare un’attività di lavoro subordinato, obbligandolo a scegliere, a mio avviso in maniera ingiustificata, tra la sua attività in Danimarca e la sua vita familiare in Turchia.
34.
In tale contesto e per tutte le ragioni che precedono, è piuttosto evidente che l’articolo 9, paragrafo 7, della legge danese sugli stranieri non è idoneo al raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito e va al di là di quanto necessario per ottenerlo.
35.
Di conseguenza, dalla mia analisi risulta che una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che subordina il ricongiungimento familiare tra un lavoratore turco legalmente residente nello Stato membro ospitante e il suo coniuge alla condizione che la coppia presenti legami più forti con lo Stato membro ospitante che con lo o gli Stati terzi d’origine, costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 e che una tale restrizione non è giustificata.
III. Conclusione
36.
Alla luce di tutte le considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte dall’Østre Landsret (Corte regionale dell’Est, Danimarca) nel modo seguente:
Una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che subordina il ricongiungimento familiare tra un lavoratore turco legalmente residente nello Stato membro ospitante e il suo coniuge alla condizione che la coppia presenti legami più forti con lo Stato membro ospitante che con lo o gli Stati terzi d’origine, costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione, allegata all’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e che è stato concluso, approvato e confermato a nome di quest’ultima con decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963. Una tale restrizione non è giustificata.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	GU 2004, L 158, pag. 77.
(
3
)	Tali disposizioni sono state introdotte nella legge sugli stranieri dalla lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (legge n. 365, che modifica la legge sugli stranieri, la legge sul matrimonio ecc., del 6 giungo 2002) che ha ampliato e inasprito la condizione relativa ai legami introdotta dalla lov nr. 424 af 31. maj 2000 (legge n. 424 del 31 maggio 2000). Tale inasprimento della condizione relativa ai legami, introdotto dalla modifica normativa del 2002, ha in particolare comportato la necessità che i legami dei coniugi con la Danimarca siano più forti di quelli che eventualmente abbiano con un altro paese. Una circolare del Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministero per i Rifugiati, gli Immigrati e l’Integrazione; in prosieguo: il «ministero»), del 1o dicembre 2005, ha precisato la prassi da seguire in relazione all’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri. La condizione relativa ai legami forti con la Danimarca è stata ulteriormente inasprita in occasione di una modifica normativa del 2011, antecedente alla decisione del legislatore di ritornare alla versione del 2003 dell’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri. Nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte, il governo danese ha precisato che l’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri era stato abrogato nel 2018 per essere sostituito da un requisito d’integrazione. Nel prosieguo dell’analisi, sarà esaminata la versione del 2003 dell’articolo 9, paragrafo 7, della legge sugli stranieri, in quanto essa costituiva lo stato del diritto applicabile al momento dell’adozione della decisione di cui al procedimento principale nel 2010.
(
4
)	La domanda di pronuncia pregiudiziale menziona altresì la decisione del ministero del 24 agosto 2017, che è la decisione con la quale lo stesso ha confermato il rigetto, il 1o dicembre 2014, da parte dell’Udlændingestyrelsen (Ufficio per le migrazioni, Danimarca), della nuova domanda di ricongiungimento familiare presentata da A. Tuttavia, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che la stessa si concentra sul ricorso dinanzi al giudice del rinvio contro la decisione del ministero del 30 settembre 2010.
(
5
)	GU 1964, 217, pag. 3685.
(
6
)	Sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
(
7
)	V. la nota 3 delle presenti conclusioni.
(
8
)	Rispettivamente, sentenze del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), e del 29 marzo 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
)	Sentenza del 12 aprile 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
)	Sentenza del 12 aprile 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
)	V. sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
(
12
)	Per analogia, v. sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 37).
(
13
)	Per analogia, v. sentenze del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 40), e del 7 agosto 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
(
14
)	Vale a dire per considerazioni di ordine pubblico, di sicurezza o di sanità pubblica.
(
15
)	V., inter alia, sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
(
16
)	Sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 56).
(
17
)	Sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 55). V., altresì, le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, paragrafi 31 e segg.).
(
18
)	Sentenza del 29 marzo 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punto 38).
(
19
)	Sentenza del 29 marzo 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punto 39). V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, paragrafo 17), nonché sentenza del 7 agosto 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punto 77).
(
20
)	Sentenza del 7 agosto 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
(
21
)	V. la nota 3 delle presenti conclusioni.
(
22
)	V. la nota 3 delle presenti conclusioni.
(
23
)	A meno che il soggiorno del ricongiungente nel paese d’origine del coniuge non sia dovuto a espatrio per ragioni professionali presso un’autorità danese, un’organizzazione internazionale o equivalente o un’impresa danese all’estero.
(
24
)	V. il testo delle questioni pregiudiziali.
(
25
)	V. il testo delle questioni pregiudiziali.
(
26
)	Tale criterio sembra altresì preso in considerazione nell’ambito dell’analisi della sussistenza di legami più forti con la Danimarca: v. paragrafo 21 delle presenti conclusioni.
(
27
)	Come risulta dalla circolare del 1o dicembre 2005 sull’applicazione del criterio dei legami nell’ambito di una domanda di ricongiungimento familiare.
(
28
)	Sentenza del 12 aprile 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punto 66).
(
29
)	In ragione di tale imprevedibilità, la ricorrente nel procedimento principale dubita della capacità dei giudici nazionali di operare un controllo giurisdizionale pieno sulle decisioni dell’amministrazione nazionale.
(
30
)	La questione se la nozione di «familiare» di un lavoratore turco, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione n. 1/80, sia limitata a tali familiari di nazionalità turca è stata sottoposta alla Corte nell’ambito della causa che ha dato luogo alla sentenza del 19 luglio 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), e ha ricevuto una risposta negativa da parte della Corte.
(
31
)	Anche, talvolta, per ragioni economiche. A tal proposito, condivido il punto di vista espresso dall’avvocato generale Mengozzi nelle sue conclusioni nella causa Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, paragrafo 49).
(
32
)	V. il testo delle questioni pregiudiziali.
(
33
)	V. sentenza del 10 luglio 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punto 38).
(
34
)	V. paragrafo 5 delle presenti conclusioni.