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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il signor Borawitz, residente nei Paesi Bassi, è titolare di una pensione di invalidità versata mensilmente da un ente tedesco.
2. Sebbene dovesse beneficiare di un supplemento di pensione, il signor Borawitz non ha percepito tale prestazione in quanto il suo importo non superava i 3/10 dell'importo della pensione, requisito prescritto dalla legge tedesca.
3. Secondo la medesima legge, l'importo minimo al di sotto del quale i pagamenti supplementari, quando si eseguono nel territorio tedesco, non possono essere effettuati è fissato a 1/10 dell'effettivo valore della pensione.
4. Il ricorso presentato dal signor Borawitz contro il provvedimento che lo privava del beneficio di tale pagamento supplementare ha condotto il Sozialgericht di Münster (Germania) a interrogare la Corte circa la portata del principio comunitario della parità di trattamento rispetto a una legislazione nazionale, come quella nella fattispecie, che istituisce una differenza di regime giuridico a seconda che il pagamento della pensione si effettui nel territorio nazionale o nel territorio di un altro Stato membro. Risulta, infatti, che l'importo minimo prescritto dalla legge nazionale nel primo caso è inferiore a quello fissato nella seconda ipotesi.
I - L'ambito giuridico
La normativa comunitaria
5. Il regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1993, n. 1945, (in prosieguo: il «regolamento»), è diretto al coordinamento delle legislazioni nazionali in materia di previdenza sociale per consentire la libera circolazione dei lavoratori cittadini degli Stati membri .
6. Il regolamento mira a garantire all'interno della Comunità, da un lato, a tutti i cittadini degli Stati membri la parità di trattamento di fronte alle diverse legislazioni nazionali e, dall'altro, ai lavoratori e ai loro rispettivi aventi diritto il beneficio delle prestazioni di sicurezza sociale, qualunque sia il luogo di occupazione o di residenza. Tali obiettivi devono essere raggiunti mediante l'erogazione delle prestazioni alle differenti categorie di persone coperte dal regolamento, qualunque sia il loro luogo di residenza all'interno della Comunità .
7. Infine, le norme di coordinamento adottate per l'applicazione dell'articolo 51 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 42 CE) devono assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità i diritti e i vantaggi acquisiti .
8. L'art. 3, n. 1, del regolamento enuncia il principio di non discriminazione come applicabile nel settore disciplinato da tale regolamento. Esso dispone che «Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento».
9. Per quanto riguarda l'importo delle prestazioni versate da uno Stato membro ad un beneficiario residente nel territorio di un altro Stato membro, l'art. 10, n. 1, primo comma, del regolamento, stabilisce che, «Salvo quanto diversamente disposto dal presente regolamento, le prestazioni in danaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, le rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e gli assegni in caso di morte, acquisiti in base alla legislazione di uno o più Stati membri, non possono subire alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l'istituzione debitrice».
10. L'art. 58 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574/72, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento n. 1408/71, riguarda il recupero delle spese relative al pagamento delle prestazioni. Esso precisa che «Le spese relative al pagamento delle prestazioni ed in particolare le spese postali e bancarie possono essere recuperate dall'organismo pagatore nei confronti dei beneficiari, alle condizioni previste dalla legislazione applicata da questo organismo».
La normativa tedesca
11. Come risulta dall'art. 118, n. 2, lett. a), del Sechstes Buch des Sozialgesetzbuches - SGB VI - (libro VI del codice previdenziale, in prosieguo: il «SGB VI»), affinché un supplemento di pensione sia versato, il suo importo deve, alla data considerata, superare 1/10 del valore attuale della pensione nel caso di versamenti da effettuare in Germania o 3/10 di tale valore nel caso di versamenti da effettuare all'estero.
12. Secondo l'ordinanza di rinvio, tale articolo è stato introdotto, con effetto dal 1° luglio 1993, per evitare che le spese di amministrazione e di contabilità superino l'importo dei pagamenti supplementari.
II - Fatti e procedimento nella causa a qua
13. La pensione di invalidità percepita mensilmente dal signor Borawitz (in prosieguo: il «ricorrente nella causa a qua») a partire dal 1° agosto 1993, era pari a DM 660,63. Con lettera 20 giugno 1995, La Landesversicherungsanstalt Westfalen (ente previdenziale della Vestfalia, in prosieguo: il «convenuto nella causa a qua») gli comunicava che tale importo sarebbe stato portato a DM 663,94, in applicazione del Rentenanpassungsgesetz (legge tedesca sull'adattamento del sistema pensionistico).
14. Il medesimo giorno, il convenuto nella causa a qua informava il signor Borawitz che sussisteva, per il periodo 1° luglio-31 agosto 1995, il diritto a un supplemento pari a DM 6,62. Tuttavia, aggiungeva che, ai sensi dell'art. 118, n. 2, lett. a), del SGB VI, tale somma non avrebbe potuto essere versata in quanto non superava i 3/10 del valore della pensione di invalidità.
15. Il signor Borawitz proponeva un ricorso amministrativo al convenuto nella causa a qua, sostenendo che la distinzione operata dalla legislazione tedesca fra i versamenti effettuati in Germania e quelli effettuati in altri Stati membri violava il principio della parità di trattamento di cui all'art. 3 del regolamento. Il ricorrente nella causa a qua aggiungeva che il procedimento di «clearing» utilizzato fra la Germania e i Paesi Bassi garantiva che le spese per versamenti all'estero non superassero nella prassi le spese risultanti da versamenti effettuati in Germania .
16. Con provvedimento 16 aprile 1996, la commissione di ricorso del convenuto nella causa a qua respingeva il ricorso in quanto l'art. 118, n. 2, lett. a), del SGB VI non rientrava nell'ambito di applicazione dell'art. 10, n. 1, del regolamento.
17. Il 3 maggio 1996, il signor Borawitz adiva il Sozialgericht di Münster e la Repubblica federale tedesca veniva, inoltre, chiamata ad intervenire nel procedimento.
III - La questione pregiudiziale
18. Il Sozialgericht di Münster ha deciso di sospendere il giudizio e sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 118, n. 2a, dell'SGB VI sia compatibile con il diritto comunitario, segnatamente con il principio della parità di trattamento, nella parte in cui riduce, in modo più accentuato all'estero che non in Germania, il versamento di importi integrativi di pensione».
IV - Sulla questione pregiudiziale
19. In limine, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, quando la Corte è adita ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE ( divenuto art. 234 CE), non spetta ad essa pronunciarsi sulla compatibilità di norme di diritto interno con il diritto comunitario. Essa è tuttavia competente a fornire al giudice a quo tutti gli elementi d'interpretazione, che rientrano nel diritto comunitario, atti a consentirgli di valutare tale compatibilità per pronunciarsi nella causa per la quale è stato adito .
20. Di conseguenza, occorre considerare che, con la questione sollevata, il giudice a quo chiede se il principio della parità di trattamento, come enunciato dall'art. 3, n. 1, del regolamento, osti ad una legislazione nazionale che fissa l'importo minimo di una prestazione in denaro, al quale è subordinato il suo pagamento al beneficiario residente in un altro Stato membro, ad un livello superiore rispetto all'importo prescritto quando tale pagamento è effettuato all'interno dello stesso Stato membro.
21. Per risolvere tale questione nell'ambito della causa a qua, è necessario verificare previamente che il signor Borawitz rientri effettivamente nell'ambito di applicazione del regolamento, tanto ratione personae quanto ratione materiae, come stabilisce l'art. 3, n. 1, di tale regolamento.
22. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento, quest'ultimo si applica «(...) ai lavoratori subordinati o autonomi che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri (...)».
23. Come ha osservato a ragione la Commissione, non ci è stato comunicato alcun dato che consenta di determinare se il signor Borawitz soddisfi il requisito connesso allo status di cittadino comunitario - o un requisito equivalente - prescritto da tale norma .
Se il requisito di residenza nel territorio della Comunità e quello riguardante l'applicazione della legislazione di uno degli Stati membri sono certamente soddisfatti, poiché il ricorrente nella causa a qua risiede nei Paesi Bassi e percepisce una pensione di invalidità di cui nessuno nega che sia soggetta alla legislazione tedesca, lo stesso non vale per la sua cittadinanza.
Il Sozialgericht di Münster essendosi implicitamente collocato in tale prospettiva, darò per acquisito che tale presupposto sia soddisfatto, per poter risolvere la questione sollevata. Spetterà tuttavia al giudice a quo, prima di applicare le disposizioni pertinenti del regolamento, assicurarsi che sia effettivamente così.
24. Per quanto riguarda l'oggetto della controversia nella causa a qua, che condiziona l'applicazione ratione materiae del regolamento, è sufficiente constatare che il versamento controverso riguarda un supplemento di pensione di invalidità. Il regolamento è pertanto applicabile per tale motivo, conformemente all'art. 4, n. 1, lett. b) .
25. Fatto salvo quanto precede, una situazione come quella descritta dal giudice a quo rientra pertanto nell'ambito del regolamento.
26. Lo scopo dell'art. 3, n. 1, del regolamento è di garantire, in osservanza dell'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE), a vantaggio delle persone alle quali si applica il regolamento, l'uguaglianza in materia di previdenza sociale, senza distinzioni di cittadinanza, sopprimendo qualsiasi discriminazione al riguardo derivante dalle normative nazionali degli Stati membri .
27. Orbene, una legislazione nazionale, come quella nella fattispecie, non opera alcuna distinzione a seconda che il suo beneficiario sia o meno tedesco. Essa subordina il pagamento di un supplemento di pensione al ricorrere di un importo minimo superiore - quando avviene da uno Stato membro verso un altro Stato membro - a quello prescritto per il pagamento di tale supplemento all'interno del medesimo Stato membro. Un non tedesco residente nel territorio tedesco è soggetto al requisito dell'importo minimo di 1/10, il che gli concede maggiori possibilità di percepire il supplemento controverso rispetto a un tedesco espatriato. Lo stesso vale per un tedesco residente nel proprio territorio nazionale rispetto ad un non tedesco che ha lasciato il territorio tedesco. Allo stesso modo, un tedesco residente al di fuori della Germania è soggetto al requisito, meno favorevole, dei 3/10, al pari di un non tedesco posto nella medesima condizione di residenza, beneficiario di una pensione versata da un ente tedesco. Poiché tale legislazione non pone un requisito di cittadinanza, essa non crea pertanto alcuna discriminazione diretta fondata su tale criterio.
28. Ricordo, tuttavia, che l'art. 3, n. 1, del regolamento vieta non solo le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza dei beneficiari dei regimi di sicurezza sociale, ma anche le discriminazioni dissimulate in qualsiasi forma, che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervengano, in concreto, allo stesso risultato .
29. Il criterio di distinzione è manifestamente costituito dal luogo in cui il pagamento viene ricevuto dal beneficiario della pensione, vale a dire il suo luogo di residenza. Come osserva la Commissione, una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza esiste quando, sebbene applicabile senza requisito di cittadinanza, la normativa nazionale svantaggia esclusivamente o principalmente gli stranieri.
30. Per stabilirne l'esistenza, occorre determinare se i lavoratori residenti all'esterno del territorio tedesco e che percepiscono il supplemento di pensione di invalidità di cui trattasi siano esclusivamente o in maggioranza cittadini di Stati membri della Comunità diversi dalla Repubblica federale di Germania. In tal caso, la prova di una discriminazione tra tedeschi e stranieri a svantaggio di questi ultimi sarebbe confermata.
31. Gli atti nella causa a qua presentati dinanzi alla Corte non consentono di esprimere un'opinione definitiva in un senso o nell'altro. Tutt'al più si può osservare, a titolo indicativo e salvo altri documenti di cui disponga il giudice a quo, che, a giudizio della Commissione, le persone residenti al di fuori della Germania interessate dalla legislazione tedesca sono in maggioranza tedeschi . E' chiaro che l'art. 3, n. 1, del regolamento non osterebbe ad una normativa avente tali caratteristiche, per motivi riguardanti l'applicazione del criterio di cittadinanza, poiché, in una simile ipotesi, la legislazione nazionale svantaggerebbe i propri cittadini.
32. Tuttavia, è indispensabile un'altra impostazione, che deve essere definita più in funzione delle peculiarità del diritto comunitario in materia di previdenza sociale che in funzione del principio della parità di trattamento nel suo significato più ampio.
33. Fra le rilevanti specificità di tale parte del diritto comunitario, si può osservare la preoccupazione manifestata nelle disposizioni applicabili del diritto originario - vale a dire nell'art. 51 del Trattato sul quale è fondato il regolamento - di contribuire alla libera circolazione dei lavoratori garantendo determinati diritti ai lavoratori migranti .
34. La Corte ne ha logicamente dedotto che le disposizioni dell'art. 3, n. 1, del regolamento «(...) devono essere interpretate alla luce del loro scopo, che consiste nel contribuire, segnatamente in materia di previdenza sociale, all'istituzione della libertà di circolazione più completa possibile dei lavoratori migranti, principio che costituisce uno dei fondamenti della Comunità (...)» .
35. Conformemente a tale principio, estraneo a qualsiasi concetto di cittadinanza, «(...) gli artt. 48-51 del Trattato, nonché gli atti comunitari adottati per la loro applicazione, e segnatamente il citato regolamento n. 1408/71 hanno lo scopo di evitare che un lavoratore che, avvalendosi del diritto alla libera circolazione, abbia prestato attività in più di uno Stato membro riceva un trattamento meno favorevole di chi ha compiuto l'intera carriera lavorativa in un solo Stato membro (...)» .
36. La Corte ha ricordato che aveva ammesso «(...) che lo scopo degli artt. 48-51 del Trattato non sarebbe raggiunto se i lavoratori, a seguito dell'esercizio del loro diritto di libera circolazione, dovessero essere privati dei vantaggi previdenziali garantiti loro dalle leggi di uno Stato membro. Infatti una tale conseguenza potrebbe dissuadere il lavoratore comunitario dall'esercitare il diritto alla libera circolazione e costituirebbe pertanto un ostacolo a tale libertà (...)» .
37. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, sebbene essa si applichi a prescindere dalla cittadinanza dei lavoratori interessati, una disposizione come quella di cui trattasi dinanzi al giudice a quo può svantaggiare, in materia di previdenza sociale, i lavoratori migranti rispetto ai lavoratori che hanno esercitato un'attività in un solo Stato membro.
38. Che essi siano cittadini tedeschi o cittadini di un altro Stato membro della Comunità, i lavoratori e gli altri beneficiari del regime di previdenza sociale di cui trattasi non possono pretendere di percepire il medesimo importo del supplemento della pensione di invalidità dovuta nell'ambito di tale regime allorché l'importo di tale supplemento, come inizialmente fissato, non supera i 3/10 del valore della pensione. In tal caso, come già visto, solo i beneficiari residenti nel territorio tedesco hanno il diritto di percepire il supplemento controverso, giacché l'unico requisito è in tal caso che il suo importo superi 1/10 della pensione.
39. In queste condizioni, pur avendo lo stesso diritto alla riscossione del supplemento di pensione di un determinato importo, i cittadini comunitari che hanno esercitato la loro attività professionale in Germania e coloro che si sono avvalsi del loro diritto alla libera circolazione nel territorio della Comunità, stabilendo la loro residenza nel territorio di un altro Stato membro, si trovano in situazioni non uguali.
40. A giudizio della Commissione, se ricorressero i presupposti di una discriminazione indiretta, quest'ultima potrebbe tuttavia essere giustificata da differenze obiettive. La distinzione fra pagamento nel territorio nazionale e pagamento all'estero sarebbe fondata sull'esistenza di spese più elevate per i versamenti effettuati al di fuori del territorio nazionale. Essa prenderebbe in considerazione il costo dei bonifici e sarebbe diretta ad evitare che le spese per il pagamento superino l'importo del pagamento supplementare.
41. Le spiegazioni fornite dalla Commissione, fondate sull'idea che occorra evitare le situazioni antieconomiche, meriterebbero di essere accolte, se non fossero in contrasto, nella fattispecie, con una circostanza particolare.
42. Infatti, è stato ammesso, nel procedimento nella causa a qua, che le operazioni di pagamento con i Paesi Bassi costituiscono oggetto di un procedimento di «clearing». Grazie a tale procedimento, il pagamento della pensione è effettuato dall'ufficio di collegamento del paese di residenza del beneficiario mediante un versamento nazionale. Come ammette la Commissione stessa, il procedimento di «clearing» non crea nessuna spesa supplementare in quanto non viene in realtà effettuato nessun pagamento verso l'estero .
43. In altri termini, il pagamento del supplemento di pensione controverso non comporterebbe, nella fattispecie, nessuna spesa supplementare rispetto ad un pagamento equivalente effettuato nel territorio dell'ente debitore. Se così è, si può dedurne che le spese non rischiano di superare l'importo del supplemento.
44. Sembra azzardato, alla luce di quanto sopra, giustificare la differenza di trattamento con l'esistenza o la probabilità di spese aggiuntive. Non si può invocare la necessità di evitare situazioni antieconomiche per legittimare discriminazioni che pregiudicano la libertà di circolazione dei lavoratori migranti nei casi in cui, precisamente, tali situazioni non esistono.
45. Ricordo che il regolamento è in particolare fondato sull'art. 51, lett. b), del Trattato, che attribuisce al Consiglio il compito di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri. Le eccezioni al principio dell'art. 51, come al principio fondamentale della libera circolazione dei lavoratori, enunciato all'art. 48 del Trattato, di cui esso è un'applicazione nel settore della previdenza sociale, devono essere ammesse soltanto in modo limitato.
46. L'art. 10, n. 1, del regolamento che impone la revoca delle clausole di residenza conferma tale impostazione. Esso osta a che tanto l'acquisto quanto la conservazione del diritto alle prestazioni contemplate dalla detta disposizione vengano negati per l'unico motivo che l'interessato non risiede nel territorio dello Stato membro in cui si trova l'ente debitore .
47. E' pacifico che il supplemento di pensione controverso rientra nella categoria delle prestazioni in denaro per invalidità di cui all'art. 10, n. 1, primo comma, del regolamento e che il suo beneficiario ne è privato, quando il suo importo non supera i 3/10 della pensione di invalidità, per il fatto che risiede nel territorio di un altro Stato membro.
48. Per contro, la Commissione ritiene che l'art. 10, n. 1, primo comma, del regolamento non sia applicabile nella fattispecie, in quanto il ricorrente nella causa a qua non subisce alcuna riduzione o soppressione della prestazione a causa del mancato pagamento dell'importo supplementare. A suo giudizio, il convenuto nella causa a qua ha constatato l'aumento della pensione, ma ha semplicemente compensato le spese di trasferimento con l'importo del supplemento. Ora, l'art. 10 del regolamento non sarebbe diretto a regolare la questione dell'addebito delle spese, ma unicamente quella della riduzione o della soppressione della prestazione.
49. La Commissione aggiunge che il legislatore nazionale non ha voluto fare distinzioni fra i beneficiari di una pensione residenti all'estero, a seconda che l'importo delle spese effettivamente sostenute per il suo versamento sia superiore o meno all'importo della pensione. Tale concetto forfettario sarebbe fondato non solo sul livello superiore delle spese generali e delle spese bancarie richieste da tale tipo di versamento, ma anche dalla solidarietà intrinseca nei regimi di previdenza sociale.
50. Infine, la Commissione fa valere anche le disposizioni dell'art. 58 del regolamento di applicazione, che consente agli Stati membri di autorizzare gli organismi pagatori di recuperare le spese relative al pagamento delle prestazioni, ed in particolare le spese postali e bancarie, nei confronti dei beneficiari.
51. Non condivido tale opinione, in quanto reputo che non si possa ignorare la circostanza che, stando agli atti del fascicolo, le operazioni di versamento del supplemento di pensione non comportano nessuna spesa supplementare.
52. Da un lato, il cittadino comunitario che si veda privato di una parte della sua pensione, in quanto quest'ultima è inferiore o pari alle spese necessarie al suo trasferimento, ha evidentemente il diritto di avvalersi dell'art. 3, n. 1, del regolamento allorché l'effettività di tali spese non è dimostrata. La sua situazione non è, in tal caso, diversa da quella dei beneficiari delle medesime prestazioni che sono soggetti alla legislazione dello Stato membro in cui risiedono. Seguendo una logica rigorosamente identica, il recupero delle spese riguardanti il pagamento delle prestazioni, previsto dall'art. 58 del regolamento di applicazione, non può essere invocato allorquando nessuna spesa di tale natura viene sostenuta.
53. Dall'altro lato, in un caso simile, l'art. 10, n. 1, del regolamento deve anch'esso essere applicato. Il mancato versamento del supplemento di pensione equivale, infatti, ad una riduzione o ad una modificazione della pensione, poiché, sebbene il supplemento ne costituisca una parte integrante, il beneficiario non ne percepisce l'integralità.
54. Né mi convince l'argomento vertente sulla solidarietà imposta dai sistemi nazionali di previdenza sociale.
55. Infatti, è difficile dire sotto quale profilo il rifiuto di pagare un supplemento di pensione, che implichi spese non superiori a quelle normalmente sostenute per un tale tipo di operazione, contribuisca alla tutela di altri beneficiari delle prestazioni di previdenza sociale.
56. Risulta quindi che, nella fattispecie, le differenze riguardanti gli importi minimi non sono giustificate da nessuna considerazione obiettiva, salvo la verifica da parte del giudice a quo dell'esistenza di un procedimento di «clearing» nonché dell'incidenza di quest'ultimo sul livello delle spese.
Conclusione
57. Alla luce di tali considerazioni, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dal Sozialgericht di Münster nel modo seguente:
«Il principio di parità di trattamento, come enunciato dall'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1993, n. 1945/93, osta all'applicazione in un Stato membro di una legislazione nazionale che fissa l'importo minimo di una prestazione di invalidità in denaro, al quale è subordinato il suo pagamento a un beneficiario residente in un altro Stato membro, ad un livello superiore all'importo prescritto quando tale pagamento viene effettuato all'interno del primo Stato membro, in una situazione in cui il pagamento verso un altro Stato membro, che non può essere effettuato in quanto la prestazione non raggiunge l'importo minimo più elevato, non comporta spese di un importo superiore a quelle sostenute per il pagamento della medesima prestazione all'interno del primo Stato membro».