62008CJ0076
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 10 września 2009 r. (
*1
)
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Dopuszczalność — Ochrona dzikiego ptactwa — Dyrektywa 79/409/EWG — Wiosenny odstrzał — Zakaz — Odstępstwo od systemu ochrony — Warunek związany z brakiem „innego zadowalającego rozwiązania” — Uzasadnione oczekiwania”
W sprawie C-76/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 21 lutego 2008 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez D. Recchię, D. Lawunmi oraz przez P. Olivera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Malty, reprezentowanej przez S. Camilleriego oraz D. Mangion, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez J. Bouckaerta, advocaat,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C.W.A. Timmermans, prezes izby, J.C. Bonichot (sprawozdawca), P. Kūris, L. Bay Larsen i C. Toader, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 maja 2009 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że zezwalając na rozpoczęcie odstrzału przepiórek polnych (Coturnix coturnix) i turkawek (Streptopelia turtur) w trakcie ich przelotów wiosennych od 2004 r. z pominięciem wymogów ustalonych w art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, s. 1), zmienionej w odniesieniu do lat 2004–2006 rozporządzeniem Rady (WE) nr 807/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r. (Dz.U. L 122, s. 36), a w odniesieniu do 2007 r. dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 368) (zwanej dalej w obu przypadkach „dyrektywą”), Republika Malty uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.
Ramy prawne
2
Artykuł 1 dyrektywy stanowi, że ma ona na celu zagwarantowanie ochrony i kontroli wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat WE, oraz gospodarowania nimi, a także ustanowienie reguł ich eksploatacji.
3
Motyw jedenasty dyrektywy uściśla, że z uwagi na wysoki poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej Wspólnocie można polować na niektóre gatunki, co stanowi dopuszczalną ich eksploatację, przy czym w przypadku kiedy pewne ograniczenia są ustanowione oraz przestrzegane, polowania takie muszą odpowiadać wymogowi zachowania populacji tych gatunków na zadowalającym poziomie.
4
Artykuł 2 dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 dyrektywy na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne, lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu.
5
Artykuł 5 dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia powszechnego systemu ochrony obejmującego w szczególności zakaz zabijania, chwytania lub płoszenia gatunków ptaków określonych w art. 1 oraz niszczenia ich gniazd. Zobowiązanie to ma jednak zastosowanie bez uszczerbku dla art. 7 i 9 dyrektywy.
6
Artykuł 7 dyrektywy stanowi:
„1.   Z uwagi na ich poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej Wspólnocie można polować na gatunki wymienione w załączniku II na mocy ustawodawstwa krajowego. Państwa członkowskie zapewniają, aby polowanie na te gatunki nie zagrażało wysiłkom podejmowanym w celu ich ochrony na obszarze ich występowania.
2.   Można polować w morskim i lądowym obszarze geograficznym, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, na gatunki określone w załączniku II część 1.
3.   Na gatunki określone w załączniku II część 2 można polować jedynie w państwach członkowskich, w przypadku których są one wymienione.
4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby praktyka łowiecka, w tym sokolnictwo, o ile jest ono praktykowane, prowadzona zgodnie z obowiązującymi środkami krajowymi, była zgodna z zasadami rozsądnego wykorzystywania i ekologicznie zrównoważonej kontroli gatunków danego ptactwa [danych gatunków ptactwa] oraz aby ta praktyka była zgodna, gdy chodzi o populację tych gatunków, w szczególności gatunków wędrownych, ze środkami wynikającymi z art. 2. Państwa członkowskie sprawdzają w szczególności, czy na gatunki, do których stosuje się prawo łowieckie, nie są organizowane polowania w okresie wychowu młodych ani w czasie trwania poszczególnych faz reprodukcji. W przypadku gatunków wędrownych sprawdzają one w szczególności, czy na gatunki, do których mają zastosowanie przepisy łowieckie, nie są organizowane polowania w okresie ich reprodukcji lub ich powrotu do swoich miejsc wylęgu. Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie stosowne informacje na temat praktycznego stosowania swoich przepisów łowieckich”.
7
Artykuł 9 dyrektywy upoważnia jednak do przyjęcia pewnych odstępstw w następujących przypadkach:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od przepisów art. 5, 6, 7 i 8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
[…]
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach.
2.   Odstępstwa muszą określać:
—
gatunki, do których odstępstwa mają zastosowanie,
—
dozwolone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania,
—
warunki ryzyka oraz okoliczności czasu i miejsca, w przypadku których takie odstępstwa mogą być przyznane,
—
organ uprawniony do stwierdzania, że wymagane warunki zostały spełnione, oraz do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystywane, w ramach jakich limitów i przez kogo,
—
kontrole, jakie będą przeprowadzone.
3.   Corocznie państwa członkowskie przekazują Komisji sprawozdanie na temat wykonania niniejszego artykułu.
4.   Na podstawie dostępnych informacji oraz w szczególności informacji przekazanych zgodnie z ust. 3 Komisja zapewnia, aby skutki tych odstępstw nie były niezgodne z niniejszą dyrektywą. Komisja podejmuje właściwe kroki w tym celu”.
8
Załącznik II część 2 do dyrektywy, wyliczający enumeratywnie gatunki, na które można polować w niektórych państwach członkowskich, wymienia przepiórkę polną (Coturnix coturnix) i turkawkę (Streptopelia turtur) wśród gatunków, na które można polować na Malcie.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
9
Zdaniem Komisji Republika Malty, zezwalając na odstrzał przepiórek polnych i turkawek w trakcie ich przelotów wiosennych w 2004 r., naruszyła zobowiązania ciążące na niej na mocy tej dyrektywy, w związku z czym Komisja postanowiła wszcząć postępowanie na podstawie art. 226 WE. Pismem z dnia 4 lipca 2006 r. Komisja wezwała Republikę Malty do przedstawienia uwag w tym względzie, a uzupełniającym wezwaniem do usunięcia uchybienia z dnia 23 marca 2007 r. rozszerzyła zakres sporu na późniejsze lata, w trakcie których jej zdaniem odstrzał był dozwolony na tych samych warunkach.
10
W pismach z dnia 23 marca i 23 kwietnia 2007 r. władze maltańskie twierdziły, że przesłanki stosowania odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy zostały spełnione. W szczególności podniosły, że nie istniało żadne „inne zadowalające rozwiązanie” w rozumieniu tego przepisu w odniesieniu do rozpoczęcia odstrzału rozpatrywanych gatunków w okresie wiosennym, jako że na terytorium Republiki Malty można było odstrzelić w okresie polowania jesiennego tylko niewielką liczbę osobników tych gatunków.
11
Ponadto w ocenie władz maltańskich Komisja nie mogła skutecznie rozszerzyć przedmiotu zarzucanego Republice Malty uchybienia o zezwolenie na rozpoczęcie odstrzału w okresach wiosennych lat 2005, 2006 i 2007 bez zapoznania się z corocznymi sprawozdaniami dotyczącymi wykonania art. 9 dyrektywy, które władze te powinny jej przekazywać. W dniu 28 czerwca 2007 r. władze maltańskie przesłały Komisji uzupełniające informacje na temat przelotów ptaków w regionie śródziemnomorskim, a w szczególności na Malcie.
12
Ponieważ Komisji nie przekonała ta odpowiedź, wydała ona w dniu 23 października 2007 r. uzasadnioną opinię powtarzającą zarzuty podniesione w jej obu wezwaniach do usunięcia uchybienia i wzywającą rzeczone państwo członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków celem zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
13
Pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. władze maltańskie odpowiedziały na uzasadnioną opinię, wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko.
14
W tych okolicznościach Komisja wniosła niniejszą skargę.
Postępowanie przed Trybunałem
15
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 21 lutego 2008 r., Komisja wniosła do prezesa Trybunału w trybie art. 243 WE o nakazanie Republice Malty nieotwierania okresu polowań na przepiórki polne i turkawki wiosną 2008 r.
16
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C-76/08 R Komisja przeciwko Malcie prezes Trybunału nakazał Republice Malty powstrzymanie się od wydania zezwolenia na podstawie art. 9 dyrektywy 79/409 na odstrzał obu rozpatrywanych gatunków w czasie ich przelotu wiosennego w roku 2008 r.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
17
Republika Malty twierdzi, że skarga Komisji jest w całości niedopuszczalna, ponieważ Komisja żąda w rzeczywistości, aby Trybunał orzekł w sposób ogólny, że rozpoczęcie wiosennego odstrzału od 2004 r. jest sprzeczne z art. 9 dyrektywy. Państwo to podkreśla, że żądanie Komisji, które sprowadza się do nałożenia całkowitego zakazu wiosennego odstrzału obu rozpatrywanych gatunków ptaków na jego terytorium, pozbawiłoby skuteczności art. 9 dyrektywy. Podnosi w tym względzie, że kwestia poszanowania przesłanek stosowania tego artykułu zależy od oceny dokonywanej w każdym indywidualnym przypadku i że Komisja w szczególności powinna opierać się co do danego roku na corocznym sprawozdaniu dotyczącym wykonania art. 9 dyrektywy, który dane państwo członkowskie powinno jej przekazywać na podstawie art. 9 ust. 3.
18
Republika Malty uważa, że skarga Komisji powinna w każdym wypadku zostać uznana za niedopuszczalną w zakresie, w jakim jej celem jest stwierdzenie naruszenia prawa wspólnotowego ze względu na rozpoczęcie wiosennego odstrzału w 2007 r., jako że nie przekazała jeszcze tej instytucji sprawozdania dotyczącego tegoż roku. A fortiori dotyczy to również kolejnych lat.
19
Natomiast Komisja uważa, że jej skarga jest dopuszczalna. Uściśla, że dotyczy ona wyraźnie rozpoczęcia wiosennego odstrzału w latach 2004–2007, ale za to nie obejmuje 2008 r., ponieważ w następstwie wyżej wymienionego postanowienia w sprawie Komisja przeciwko Malcie Republika Malty powstrzymała się w 2008 r. od zezwolenia na wiosenny odstrzał obu rozpatrywanych gatunków ptaków.
20
Komisja przyznaje, że na pytanie, czy przepis art. 9 dyrektywy był przestrzegany, można odpowiedzieć tylko w sytuacji, gdy dane państwo członkowskie skorzystało z tego artykułu. Natomiast w jej ocenie dopuszczalność jej skargi nie jest uzależniona od wcześniejszego zbadania corocznych sprawozdań, które państwa członkowskie powinny jej przekazywać na mocy wspomnianego art. 9 ust. 3. Podkreśla, że w obliczu jej roli strażniczki traktatu ma jako jedyna kompetencje w zakresie podjęcia decyzji o potrzebie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Ocena Trybunału
21
W odniesieniu do podniesionego przez Republikę Malty pierwszego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego niemożności żądania przez Komisję od Trybunału stwierdzenia ogólnego i ciągłego uchybienia art. 9 dyrektywy na podstawie tego, że doprowadziłoby to do naruszenia skuteczności tego artykułu, należy stwierdzić, iż zarówno z uzasadnionej opinii, jak i z uzasadnienia skargi oraz repliki Komisji wynika, że Komisja nie żąda, aby Trybunał w sposób ogólny zakazał Republice Malty zezwalania na dokonywanie wiosennego odstrzału przepiórek polnych i turkawek, a zatem zakazał w sposób ostateczny wprowadzania odstępstwa przewidzianego w art. 9 dyrektywy, ale żąda, aby stwierdził, że zezwalając na taki odstrzał każdego roku i na takich samych warunkach w latach 2004–2007, to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy.
22
Co do podniesionego przez Republikę Malty drugiego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego tego, że Komisja nie może żądać od Trybunału stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z tytułu rozpoczęcia wiosennego odstrzału w roku 2007 i kolejnych latach bez zapoznania się z corocznymi sprawozdaniami dotyczącymi tych lat, wystarczy stwierdzić, że skutkiem art. 9 ust. 3 dyrektywy nie jest — ani zresztą zgodnie z prawem jego przedmiotem nie mogłoby być — uzależnienie możliwości wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego od dostarczenia przez dane państwo członkowskie corocznego sprawozdania przewidzianego w tym przepisie. Przeciwnie, art. 9 ust. 4 dyrektywy nakłada na Komisję obowiązek zapewnienia na podstawie dostępnych jej informacji oraz „w szczególności” corocznych sprawozdań, o których mowa we wspomnianym art. 9 ust. 3, aby skutki wprowadzenia odstępstw dozwolonych na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy nie były z nią niezgodne.
23
Ponadto uzależnienie wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia od wcześniejszego przekazania sprawozdania danego państwa członkowskiego mogłoby w każdym razie stać na przeszkodzie pełnieniu przez Komisję jej roli strażniczki traktatu, na mocy którego ma ona jako jedyna kompetencje w zakresie podjęcia decyzji o potrzebie wszczęcia tego postępowania i podstawach jego wszczęcia (zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3609, pkt 30).
24
W rezultacie oba zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Republikę Malty należy oddalić.
Co do istoty
Argumentacja stron
25
Komisja wskazuje, że przepiórka polna i turkawka są gatunkami ujętymi w załączniku II do dyrektywy i że państwa członkowskie powinny z tego względu przestrzegać w odniesieniu do nich wymogów wymienionych w art. 7 ust. 4 dyrektywy. Uściśla, że pociąga to za sobą w szczególności, by dokonywanie odstrzału było zgodne z art. 2 dyrektywy i by nie odbywało się w okresie, w którym miałoby to negatywne konsekwencje dla utrzymania populacji tych ptaków, a w szczególności w okresie ich powrotu do miejsc wylęgu.
26
W ocenie Komisji rozpoczęcie wiosennego odstrzału przepiórek polnych i turkawek na Malcie narusza te przesłanki. Zdaniem Komisji, po pierwsze, odstrzał tych dwóch gatunków w okresie powrotu do miejsc wylęgu jest zakazany na mocy art. 7 ust. 4 dyrektywy, a po drugie, przesłanki ujęte w art. 9 tej dyrektywy dotyczące odstępstwa od tego zakazu nie zostały spełnione.
27
Komisja dodaje, że do państwa członkowskiego zamierzającego skorzystać z art. 9 ust. 1 dyrektywy należy udowodnienie spełnienia przesłanek stosowania tego przepisu (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie C-507/04 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-5939, pkt 198).
28
Przypomniawszy, że art. 9 ust. 1 dyrektywy zezwala na odstąpienie od zawartego w art. 7 dyrektywy zakazu polowania na gatunki wędrowne w okresie ich powrotu do miejsc wylęgu tylko, „jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania”, Komisja podtrzymała swoje stanowisko, że nie ma to miejsca w niniejszym przypadku.
29
Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału okres polowania ustalony w drodze wyjątku nie może zbiegać się bez potrzeby z okresami objętymi przez dyrektywę szczególną ochroną i że potrzeba taka nie zachodzi w szczególności wówczas, gdy jedynym celem tego środka jest przedłużenie okresów polowania na gatunki na terenach, na których występują one już w okresach dozwolonych polowań (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C-344/03 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I-11033, pkt 33).
30
Ponadto ponieważ ptaki, na które się poluje, występują — nawet jeśli w niewielkiej liczbie — w okresie roku, gdy na podstawie dyrektywy odstrzał jest dozwolony, nie jest spełniona przesłanka dotycząca braku innego zadowalającego rozwiązania (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 35, 38, 42; a także w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 203, 204).
31
Według Komisji coroczne sprawozdania przekazane przez Republikę Malty za lata 2004 i 2005 wskazują, że zarówno turkawki, jak i przepiórki polne były w rzeczywistości obecne na Malcie w okresie polowania jesiennego w wymienionych latach. Na podstawie tych informacji w jej ocenie miało to także miejsce w latach 2006 i 2007.
32
Komisja uściśla, że nie ma znaczenia okoliczność, iż jesienią ptaki przelatują tylko nad częścią terytorium maltańskiego, mianowicie nad Western Cliffs, ponieważ ta część terytorium jest dostępna dla myśliwych. Dodaje, że w niniejszym przypadku obszary, nad którymi występują przeloty, znajdują się blisko obszarów, na których ptaki występują wiosną, że odstrzał może być dokonywany, gdy ptaki są w trakcie przelotów migracyjnych, i że możliwości polowania mogłyby zostać w okresie jesiennym ulepszone poprzez wdrożenie środków zarządzania siedliskami.
33
Komisja utrzymuje ponadto, że stan ochrony turkawki i przepiórki polnej jest niekorzystny i że rozpoczęcie wiosennego odstrzału pogorszyło tę sytuację.
34
Instytucja ta podnosi także, iż Republika Malty nie wykazała, by zostały spełnione pozostałe przesłanki stosowania art. 9 ust. 1 dyrektywy, wymienione we wspomnianym art. 9 ust. 1 lit. a) i c), a w szczególności by rozpatrywane gatunki były odstrzeliwane tylko „w małych ilościach”. W odniesieniu do tej ostatniej przesłanki Komisja utrzymuje, że liczbę odstrzelonych ptaków należy porównać z poziomem całkowitej rocznej śmiertelności.
35
Komisja odpiera argument podniesiony przez Republikę Malty w odpowiedzi na skargę dotyczący tego, że Komisja naruszyła uzasadnione oczekiwania, do których doprowadziła w toku negocjacji akcesyjnych prowadzonych przez to państwo członkowskie w zakresie możliwości zezwalania przez Republikę Malty na odstrzał przepiórek polnych i turkawek w okresie wiosennym na podstawie art. 9 dyrektywy. Komisja twierdzi, że nie podjęła żadnego tego typu zobowiązania względem tego państwa członkowskiego.
36
Republika Malty podnosi, że celem dyrektywy nie jest całkowita ochrona gatunków i całkowity zakaz jakiegokolwiek wykorzystywania i eksploatacji, ale dąży ona do ochrony populacji ptasich na zadawalającym poziomie. To państwo członkowskie odnosi się w szczególności do art. 2 i 7 oraz art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy, Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, podpisanej w Bernie w dniu 19 września 1979 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty na mocy decyzji Rady 82/72/EWG z dnia 3 grudnia 1981 r. (Dz.U. 1982, L 38, s. 1), a także Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt, podpisanej w Bonn w dniu 23 czerwca 1979 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty na mocy decyzji Rady 82/461/EWG z dnia 24 czerwca 1982 r. (Dz.U. L 210, s. 10).
37
Republika Malty twierdzi, że rozpoczęcie wiosennego odstrzału przepiórek polnych i turkawek na jej terytorium spełnia przesłanki ustalone w art. 9 ust. 1 dyrektywy.
38
Państwo to przypomina, że w wyroku z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C-182/02 Ligue pour la protection des oiseaux i in., Rec. s. I-12105, pkt 9, Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 1 dyrektywy zezwala na prowadzenie polowań w okresach, w których są one zasadniczo zakazane. Uściśla, że nie istnieje w tym przypadku „inne zadowalające rozwiązanie” w rozumieniu tego przepisu. Po pierwsze, okres wiosenny nie może być z definicji uważany za przedłużenie okresu jesiennego. Po drugie, brak innego zadowalającego rozwiązania nie sprowadza się jego zdaniem do braku jakiegokolwiek rozwiązania zastępczego, ale do braku rozwiązania akceptowalnego i wystarczająco stosownego w odniesieniu do zakładanego celu, czyli w niniejszym przypadku zezwalania na chwytanie i legalne wykorzystywanie ptaków w małych ilościach przy zachowaniu zakorzenionej tradycji.
39
Wspomniane państwo członkowskie utrzymuje, że rozpoczęcie jesienią odstrzału obu rozpatrywanych gatunków nie stanowi zadowalającego rozwiązania przy uwzględnieniu liczby ptaków przelatujących w tym okresie roku i samych warunków ich przelotu nad rozpatrywanymi wyspami, które to warunki umożliwiają ich chwytanie tylko w niewielkiej liczbie. Odnosi się w tym względzie do tego, co orzekł Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 35, 41.
40
Republika Malty dodaje, że sytuacja ta różni się zatem od sytuacji opisanej w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Austrii, który dotyczył warunków klimatycznych, i podnosi, że przy uwzględnieniu jej specyficznego położenia geograficznego, wielkości, dużej gęstości zaludnienia oraz cech fizycznych jej obszarów wiejskich gatunki ptaków wędrownych, na które mogą odbywać się polowania na jej terytorium, zasadniczo nie rozmnażają się na tym terytorium. To państwo członkowskie wskazuje, że jego terytorium położone jest co najmniej o 300 km od trasy ptaków przelatujących nad Morzem Śródziemnym i że przepływy migracyjne przepiórek polnych i turkawek zmieniają się w zależności od okresu roku. I tak zdaniem Republiki Malty oba gatunki ogólnie nie przelatują nad Maltą podczas migracji jesiennej, a jeśli już to robią, przelatują tylko nad częścią terytorium w czasie krótkiego okresu, począwszy od końca sierpnia do końca września, czasami nie zatrzymując się. Natomiast w okresie wiosennym migracja obu tych gatunków ptaków jest dużo większa i odbywa się nad wszystkimi wyspami maltańskimi.
41
Republika Malty dodaje, że 80% myśliwych maltańskich poluje tylko na ich własnym terenie i że całkowity zakaz wiosennego odstrzału rozpatrywanych gatunków ptaków sprowadzałby się w praktyce do całkowitego zakazu polowania na oba te gatunki.
42
Państwo to uważa, że ustanowienie — jak to sugeruje Komisja — większej liczby naturalnych schronień nie zmieniłoby sytuacji, i wskazuje, że schronienia już utworzone obejmują 4,5% obszaru lądowego wysp, czyli 1434,2 ha.
43
Republika Malty uważa również, że stan ochrony przepiórek polnych i turkawek nie znajduje się na niekorzystnym poziomie. Podnosi, że Międzynarodowa Unia Ochrony Przyrody i Jej Zasobów (IUCN) zaliczyła te gatunki w 2007 r. do kategorii „najmniejszej troski”. W jej ocenie rozpoczęcie wiosennego odstrzału na jej terytorium nie może mieć żadnego wpływu na stan ochrony, ponieważ tylko niewielkie ilości są odstrzeliwane, co Komisja zanegowała dopiero w replice. To państwo członkowskie dodaje, że nie ma dowodu naukowego na to, by obecne praktyki łowieckie w Europie miały szkodliwy wpływ na populację ptaków, i że ewentualny spadek tej populacji należałoby przypisywać innym przyczynom, takim jak zwiększenie obszarów użytków rolnych.
44
Republika Malty uściśla, że spełnienie przesłanek zawartych w art. 9 dyrektywy należy ocenić na szczeblu każdego państwa członkowskiego.
45
Państwo to twierdzi, że Komisja naruszyła uzasadnione oczekiwania, do których doprowadziła w toku negocjacji akcesyjnych w odniesieniu do możliwości zezwalania przezeń na odstrzał przepiórek polnych i turkawek w okresie wiosennym na podstawie wspomnianego art. 9 dyrektywy.
Ocena Trybunału
46
Na podstawie art. 7 ust. 1 dyrektywy można polować na gatunki wymienione w załączniku II do tej dyrektywy na mocy ustawodawstwa krajowego. Jednakże art. 7 ust. 4 przewiduje, że w przypadku gatunków wędrownych państwa członkowskie sprawdzają w szczególności, czy nie są na te gatunki organizowane polowania w okresie ich powrotu do miejsc wylęgu.
47
W niniejszym przypadku przepiórka polna i turkawka są objęte przepisami art. 7 ust. 1 i 4 dyrektywy i w rezultacie na oba te gatunki nie mogą być organizowane polowania w okresie ich powrotu do miejsc wylęgu.
48
Jednakże przy poszanowaniu przesłanek wymienionych w art. 9 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie mogą odstąpić od zobowiązań ciążących na nich na podstawie art. 7 tej dyrektywy. Chodzi o system stosowania odstępstw, który z tego powodu podlega ścisłej wykładni i przy którego wprowadzeniu państwa członkowskie zobowiązane są upewnić się, że przesłanki jego stosowania są spełnione (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C-60/05 WWF Italia i in., Zb.Orz. s. I-5083, pkt 34).
49
Pośród przesłanek, które należy spełnić, aby państwa członkowskie mogły skorzystać ze wspomnianego systemu stosowania odstępstw, w art. 9 ust. 1 dyrektywy znajduje się brak innego zadowalającego rozwiązania.
50
W tym względzie Trybunał orzekał niezmiennie, że przesłanka ta nie jest spełniona w sytuacji, gdy okres polowania ustalony w drodze wyjątku zbiega się bez potrzeby z okresami objętymi przez dyrektywę szczególną ochroną. Potrzeba taka nie zachodzi w szczególności wówczas, gdy jedynym celem zezwolenia na polowanie w drodze wyjątku jest przedłużenie okresów polowania na niektóre gatunki ptaków na terenach, na których występują one w okresach polowań ustalonych zgodnie z art. 7 dyrektywy (zob. ww. wyrok w sprawie Ligue pour la protection des oiseaux i in., pkt 16; wyrok w sprawie C-135/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-5261, pkt 19).
51
Z orzecznictwa wynika, że taka potrzeba nie zachodzi także, gdy rozpatrywane gatunki faktycznie występują jesienią na terytoriach, na których może się odbywać wiosenny odstrzał, nawet jeśli w ilościach istotnie niższych niż wiosną, jeżeli ilości te nie są nieznaczne (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 35, 43).
52
W niniejszym przypadku z akt sprawy, a w szczególności z corocznych sprawozdań przekazanych Komisji przez Republikę Malty na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, wynika, że przepiórki polne i turkawki występują na niektórych obszarach terytorium tego państwa członkowskiego w okresie jesiennego odstrzału.
53
Ponadto nawet jeśli — jak twierdzi wspomniane państwo członkowskie — obszary, na których występują oba rozpatrywane gatunki w okresie jesiennego odstrzału, są bardziej ograniczone niż te, na których występują oba te gatunki w okresie wiosennego przelotu, nie znajdują się one daleko od tych wymienionych na drugim miejscu obszarów, a przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, by obszary, na których występują wspomniane gatunki w okresie jesiennego odstrzału, nie były łatwo dostępne dla myśliwych w tym okresie.
54
W rezultacie oba rozpatrywane gatunki faktycznie występują jesienią na terytoriach, na których może się odbywać odstrzał wiosenny.
55
Jednakże to stwierdzenie nie wystarcza samo do uznania, że istnieje „inne zadowalające rozwiązanie” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy.
56
Używając wyrażenia „inne zadowalające rozwiązanie”, prawodawca wspólnotowy nie dążył bowiem do wyłączenia korzystania z odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sytuacji, gdyby istniała jakakolwiek możliwość odstrzału w okresach polowania dozwolonych na mocy art. 7 dyrektywy, ale dążył do tego, by zezwolić na odstąpienie od tego przepisu w niezbędnym zakresie w sytuacji, gdy możliwości odstrzału w tych okresach — w niniejszym przypadku jesienią — są tak ograniczone, że została naruszona równowaga między ochroną gatunków a pewnymi zajęciami rekreacyjnymi, którą stara się osiągnąć dyrektywa.
57
Z przepisów art. 9 dyrektywy, które wspominają o ścisłym nadzorze nad wymienionym odstępstwem i selektywnych zasadach chwytania, jak z resztą z ogólnej zasady proporcjonalności wynika jednak, że odstępstwo, z którego dane państwo członkowskie chce skorzystać, musi być proporcjonalne do potrzeb, które je uzasadniają.
58
Wynika z tego, że stwierdzenie braku innego zadowalającego rozwiązania — czyli, jak w niniejszym przypadku, niewystarczających możliwości polowania jesienią — dalekie od otwierania bez ograniczeń możliwości zezwalania na odstrzał wiosną, zezwala na ten odstrzał tylko w ścisłym zakresie, gdy jest on potrzebny i gdy spełnienie innych celów zakładanych przez dyrektywę nie jest zagrożone.
59
I tak Trybunał orzekł już, że odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy mogą być wprowadzone tylko wtedy, kiedy istnieje gwarancja, iż populacja danych gatunków zostanie zachowana na zadowalającym poziomie, i że w przeciwnym razie polowań na ptaki w żadnym razie nie można uznać za uzasadnione, a tym samym za stanowiące dopuszczalną eksploatację w rozumieniu motywu jedenastego dyrektywy (zob. ww. wyrok w sprawie WWF Italia i in., pkt 32).
60
W niniejszym przypadku z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy, a w szczególności z corocznych sprawozdań przekazanych Komisji przez Republikę Malty oraz z debaty, która toczyła się podczas rozprawy, wynika, że w rozpatrywanych latach myśliwi mogli polować w okresie jesiennego odstrzału tylko na niewielką liczbę ptaków.
61
Ponadto Komisja nie podważa, że w tym okresie tylko na ograniczonej części terytorium tego państwa członkowskiego występują oba rozpatrywane gatunki ptaków i że ich migracja ma miejsce zasadniczo pod koniec sierpnia i we wrześniu.
62
Wreszcie z akt sprawy nie wynika, aby populacja obu tych gatunków ptaków, na które organizowane są polowania, była poniżej zadowalającego poziomu. W szczególności ze sporządzonej przez IUCN czerwonej listy zagrożonych gatunków wynika, że rozpatrywane gatunki zaliczone są do kategorii „najmniejszej troski”.
63
Przy uwzględnieniu tych szczególnych okoliczności polowania na przepiórki polne i turkawki w okresie jesiennego odstrzału nie można uważać za środek stanowiący na Malcie inne zadowalające rozwiązanie, wobec czego przesłankę dotyczącą braku takiego rozwiązania, ujętą w art. 9 ust. 1 dyrektywy, należy w zasadzie uznać za spełnioną.
64
Należy jednak zastanowić się, czy warunki, na których Republika Malty zezwoliła na odstrzał wiosną obu rozpatrywanych gatunków, spełniają kryterium proporcjonalności wspomniane w pkt 58 powyżej, a także czy spełniają pozostałe przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 dyrektywy.
65
Przedłużenie okresu polowania na oba te gatunki wędrowne poprzez zezwolenie na odstrzał podczas około dwóch miesięcy w okresie wiosennym, gdy oba gatunki, na które organizuje się polowania, wracają do swoich miejsc wylęgu — co objawia się śmiertelnością trzykrotnie wyższą w przypadku przepiórek polnych (około 15000 zastrzelonych ptaków) i ośmiokrotnie wyższą w przypadku turkawek (około 32000 zastrzelonych ptaków) w porównaniu do rezultatów prowadzenia polowań w okresie jesiennym — nie stanowi rozwiązania odpowiedniego i ściśle proporcjonalnego do zakładanego przez dyrektywę celu ochrony gatunków.
66
W tych okolicznościach, nawet jeśli oba rozpatrywane gatunki występują jesienią tylko w nieznacznej liczbie i przez bardzo ograniczony okres oraz ponieważ polowania na nie nie są niemożliwe jesienią, zezwalając na rozpoczęcie wiosennego odstrzału przepiórek polnych i turkawek przez kilka tygodni każdego roku w latach 2004–2007, Republika Malty nie spełniła przesłanek odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 dyrektywy interpretowanych w świetle zasady proporcjonalności i z tego względu naruszyła swoje zobowiązania określone w tej dyrektywie.
67
Wreszcie Republika Malty powołuje się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań na podstawie tego, że według jej twierdzenia zapewniano ją w toku negocjacji odbywających się przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej, że będzie mogła nadal zezwalać na odstrzał turkawek i przepiórek polnych na warunkach, które obowiązywały przed przystąpieniem. Jednakże oprócz tego, że okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, nie ma ona w każdym wypadku związku z oceną poszanowania przesłanki dotyczącej braku innego zadowalającego rozwiązania w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy i w rezultacie nie może mieć wpływu na dokonane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku stwierdzenie jej naruszenia.
68
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zezwalając na rozpoczęcie odstrzału przepiórek polnych (Coturnix coturnix) i turkawek (Streptopelia turtur) w okresie wiosennym w latach 2004–2007 bez spełnienia przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 dyrektywy, Republika Malty uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
69
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Malty kosztami postępowania, a Republika Malty przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami niniejszego postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Zezwalając na rozpoczęcie odstrzału przepiórek polnych (Coturnix coturnix) i turkawek (Streptopelia turtur) w okresie przelotów wiosennych w latach 2004–2007 bez spełnienia przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zmienionej w odniesieniu do lat 2004–2006 rozporządzeniem Rady (WE) nr 807/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r., a w odniesieniu do 2007 r. dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r., Republika Malty uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.
2)
Republika Malty zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.