62021CC0162
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 8 september 2022 (
1
)
Mål C‑162/21
Pesticide Action Network Europe m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien))
”Jordbruk – Inre marknaden – Hälsoskydd – Förordning (EG) nr 1107/2009 – Växtskyddsmedel – Neonikotinoider – Skydd av bin – Verksamma ämnen för vilka kommissionen infört förbud för vissa användningar – Artikel 53 – Medlemsstats godkännande för utsläppande på marknaden för begränsad och kontrollerad användning på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt – Proportionalitet – Undantagsfall”
I. Inledning
1.
Domstolen har vid upprepade tillfällen haft att ta ställning till användningen av så kallade neonikotinoider i växtskyddsmedel. Dessa verksamma ämnen är å ena sidan särskilt lämpade för vissa användningar, men å andra sidan finns det omständigheter som tyder på att de är särskilt skadliga för bin. Mot denna bakgrund granskade domstolen först ett nationellt förbud mot dessa verksamma ämnen (
2
) och därefter åtgärder som kommissionen vidtagit för att avsevärt begränsa deras användning. (
3
) Med anledning av den aktuella begäran om förhandsavgörande får domstolen för första gången tillfälle att klargöra i vilken utsträckning en medlemsstat ändå kan avvika från dessa begränsningar genom att utfärda ett så kallat nödgodkännande för att avvärja en fara för vissa jordbruksgrödor genom användning av neonikotinoider.
2.
Den rättsliga grunden för ett sådant nödgodkännande är artikel 53.1 i växtskyddsförordningen. (
4
) Enligt nämnda bestämmelse krävs en proportionalitetsprövning, vilket innebär att det i vissa fall är nödvändigt att göra en avvägning mellan de risker och fördelar som användningen av ett växtskyddsmedel kan medföra, vilket även utgör föremålet för en av tolkningsfrågorna. De övriga frågorna rör möjligheten att behandla frön med växtskyddsmedlet, släppa ut dem på marknaden och använda dem vid sådd, möjligheten att avvika från begränsningar som kommissionen uttryckligen har infört för godkännande av ett verksamt ämne, och av vilken art faran som ska avvärjas genom nödgodkännandet behöver vara. Det framgår av svaren på dessa frågor att vissa gränser måste iakttas vid avvägningen.
II. Tillämpliga bestämmelser
3.
Skäl 8 i växtskyddsförordningen beskriver de grundläggande målen med förordningen:
”Syftet med denna förordning är att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön och samtidigt skydda konkurrenskraften för jordbruket i gemenskapen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att skydda känsliga befolkningsgrupper, bland annat gravida kvinnor och barn. Försiktighetsprincipen bör tillämpas och det bör genom förordningen säkerställas att industrin kan visa att ämnen eller produkter som tillverkas eller släpps ut på marknaden inte har några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller några oacceptabla effekter på miljön.”
4.
I skäl 24 i växtskyddsförordningen beskrivs villkoren för att godkänna ett växtskyddsmedel:
”Bestämmelserna om produktgodkännande måste säkerställa en hög skyddsnivå. Särskilt då växtskyddsmedel produktgodkänns måste målet att skydda människors och djurs hälsa och miljön väga tyngre än målet att förbättra växtproduktionen. Innan växtskyddsmedel släpps ut på marknaden bör det därför påvisas att de innebär en klar fördel för växtproduktionen och inte har några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa, inbegripet känsliga befolkningsgruppers hälsa, eller har några oacceptabla effekter på miljön.”
5.
I skäl 32 i växtskyddsförordningen klargörs medlemsstaternas befogenheter i nödlägen enligt artikel 53:
”I undantagsfall bör medlemsstaterna tillåtas att produktgodkänna växtskyddsmedel som inte uppfyller villkoren i denna förordning, om det är nödvändigt på grund av en fara för eller hot mot växtproduktionen eller ekosystemen som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Sådana tillfälliga produktgodkännanden bör prövas på gemenskapsnivå.”
6.
Artikel 2.1 i växtskyddsförordningen innehåller en definition av växtskyddsmedel:
”Denna förordning ska gälla sådana produkter, i den form som de tillhandahålls användaren, som består av eller innehåller verksamma ämnen, skyddsämnen eller synergister och är avsedda för någon av följande användningar:
a)
Att skydda växter eller växtprodukter mot alla skadegörare och förhindra angrepp av sådana, såvida inte huvudsyftet med dessa produkter anses ha att göra med hygien snarare än skydd av växter eller växtprodukter.
…
Dessa produkter kallas nedan växtskyddsmedel.”
7.
Dessutom är definitionerna av begreppen skadegörare och miljö i artikel 3 i växtskyddsförordningen relevanta:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
7.
skadegörare: alla arter, stammar och biotyper ur djurriket eller växtriket eller annan sjukdomsalstrare som är skadliga för växter eller växtprodukter.
…
13.
miljö: vatten (inklusive grundvatten, ytvatten, flodmynningsvatten, kustvatten och havsvatten), sediment, jord, luft, mark, vilda arter av fauna och flora och allt samspel mellan dem samt allt samspel med andra levande organismer.”
8.
Godkännande av verksamma ämnen regleras i kapitel II, avsnitt 1, underavsnitten 1 och 2 i växtskyddsförordningen (artiklarna 4–13).
9.
Artikel 4 i växtskyddsförordningen innehåller kriterierna för godkännande. I synnerhet föreskriver artikel 4.2 och 4.3 att skadliga hälsoeffekter på människor och djur samt oacceptabla effekter på miljön ska förhindras.
10.
Enligt artikel 4.7 i växtskyddsförordningen är det under vissa omständigheter tillåtet att godkänna verksamma ämnen som inte uppfyller de allmänna villkoren:
”Genom undantag från punkt 1 får ett verksamt ämne godkännas för en begränsad period som är nödvändig för att kontrollera en allvarlig fara för växtskyddet men som uppgår till högst fem år, även om det inte uppfyller de kriterier som fastställs i punkterna 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 eller 3.8.2 i bilaga II, om det i ansökan finns dokumentation som styrker att ett sådant verksamt ämne är nödvändigt för att kontrollera en allvarlig fara för växtskyddet som inte kan avvärjas med andra medel, inbegripet med icke-kemiska metoder, förutsatt att riskreducerande åtgärder tillämpas i samband med användning av det verksamma ämnet för att se till att exponering av människor och miljö minimeras. …
…
Medlemsstaterna får endast godkänna växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen som godkänts i enlighet med denna punkt om det är nödvändigt för att kontrollera denna allvarliga fara för växtskyddet på deras territorium.
Samtidigt ska de utarbeta en utfasningsplan för hur den allvarliga faran ska kontrolleras på annat sätt, inbegripet med icke-kemiska metoder, och omedelbart översända denna plan till kommissionen.”
11.
Artikel 6 i växtskyddsförordningen gör det möjligt att förena godkännandet med villkor och begränsningar:
”Godkännandet får förenas med villkor och begränsningar, inbegripet
…
c)
begränsningar med anledning av en utvärdering av den information som avses i artikel 8, med beaktande av jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden, inklusive klimatförhållanden,
…
e)
användningssätt och användningsvillkor,
…
h)
angivande av områden där användning av växtskyddsmedel, inbegripet produkter för behandling av jord, som innehåller det verksamma ämnet inte får tillåtas eller där användningen får tillåtas på vissa villkor,
…
j)
andra särskilda villkor som blir resultatet av utvärderingen av information som görs tillgänglig enligt denna förordning.”
12.
I artikel 13.2 i växtskyddsförordningen anges de uppgifter som ett godkännande av verksamma ämnen ska innehålla:
”På grundval av granskningsrapporten, andra faktorer av betydelse för den aktuella frågan och försiktighetsprincipen, där villkoren i artikel 7.1 i förordning (EG) nr 178/2002 gäller, ska en förordning antas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 79.3, i vilken det ska föreskrivas att
a)
ett verksamt ämne godkänns, om nödvändigt på vissa villkor och med vissa begränsningar enligt artikel 6,
b)
ett verksamt ämne inte godkänns, eller att
c)
villkoren för godkännandet ändras.”
13.
Enligt artikel 28.1 i växtskyddsförordningen måste ett växtskyddsmedel ha produktgodkänts i den berörda medlemsstaten:
”Ett växtskyddsmedel får inte släppas ut på marknaden eller användas om det inte har produktgodkänts i den berörda medlemsstaten i enlighet med denna förordning.”
14.
Artikel 29 i växtskyddsförordningen anger villkoren för produktgodkännande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 50 får ett växtskyddsmedel produktgodkännas endast om det enligt de enhetliga principer som avses i punkt 6 uppfyller följande krav:
a)
Dess verksamma ämnen, skyddsämnen och synergister har godkänts.
b)
…”
15.
Enligt artikel 49.1 i växtskyddsförordningen ska medlemsstaterna inte förbjuda utsläppande på marknaden och användning av utsäde som behandlats med växtskyddsmedel som är godkända för detta användningsområde i minst en medlemsstat. Artikel 49.2 föreskriver att åtgärder ska vidtas om det finns betydande farhågor för att behandlat utsäde sannolikt utgör en allvarlig risk för människors eller djurs hälsa eller för miljön.
16.
I artikel 53 i växtskyddsförordningen, under rubriken ”Nödsituationer på växtskyddsområdet”, föreskrivs att medlemsstaterna i undantagsfall får produktgodkänna växtskyddsmedel som inte uppfyller de allmänna villkoren:
”1.   Genom undantag från artikel 28 får en medlemsstat i särskilda fall tillåta att ett växtskyddsmedel under högst 120 dagar släpps ut på marknaden för begränsad och kontrollerad användning, om en sådan åtgärd framstår som nödvändig på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt.
Den berörda medlemsstaten ska genast underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om den vidtagna åtgärden och bifoga detaljerad information om situationen och alla åtgärder som vidtagits för att säkerställa konsumenternas säkerhet.
2.   Kommissionen får be myndigheten yttra sig eller att lämna vetenskapligt eller tekniskt bistånd.
Myndigheten ska överlämna sitt yttrande eller resultaten av sitt arbete till kommissionen inom en månad efter den dag då begäran framställdes.
3.   Om så krävs ska ett beslut fattas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 79.3 om när och under vilka omständigheter som medlemsstaten
a)
får eller inte får förlänga åtgärdens varaktighet eller upprepa den, eller
b)
ska upphäva eller ändra sin åtgärd.
4.   …”
III. Bakgrund till tvisten och begäran om förhandsavgörande
17.
Tiametoxam och klotianidin är insektsmedel i kategorin neonikotinoider som används i jordbruk för att behandla utsäde. De var ursprungligen godkända i unionen. År 2018 antog kommissionen nya regler för godkännande av klotianidin (
5
) och tiametoxam (
6
) och införde då mycket strikta begränsningar på grund av riskerna för bin. Sedan den 19 december 2018 förbjuder dessa regler användningen av växtskyddsmedel som innehåller de aktuella verksamma ämnena utanför fasta växthus. Även utsäde som behandlats med dessa verksamma ämnen får enbart användas i sådana växthus. Såvitt framgår upphörde de begränsade godkännandena att gälla år 2019 utan att förnyas. (
7
) Följaktligen får växtskyddsmedel som innehåller de aktuella verksamma ämnena inte längre godkännas inom ramen för det allmänna förfarandet för godkännande.
18.
På hösten 2018 beviljade dock den belgiska staten sex godkännanden för användning av växtskyddsmedel baserade på klotianidin och tiametoxam för behandling av utsäde till vissa grödor, däribland sockerbetor, utsläppande på marknaden av det behandlade utsädet och sådd av det på friland. Giltighetsperioden för godkännandet omfattade i huvudsak våren 2019. De aktuella produkterna är dock godkända och används sedan många år i Belgien.
19.
I synnerhet framgår det av vad SESVanderHave S. A. – som intervenerat till stöd för den belgiska staten i det nationella målet – anfört att den godkända användningen av växtskyddsmedlet är att bekämpa bladlöss som överför virus som skulle skada de berörda grödorna, i synnerhet sockerbetor.
20.
Två sammanslutningar som arbetar mot bekämpningsmedel och för främjande av biologisk mångfald samt en biodlare (nedan kallade klagandena) har överklagat besluten om dessa godkännanden vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien). De har gjort gällande att många vetenskapliga studier har visat att användningen av de aktuella neonikotinoiderna medför stora risker för bin, humlor och andra pollensamlande insekter. Godkännandet för utsläppande på marknaden och användningen av behandlat utsäde utomhus är oförenligt med unionsrätten.
21.
Den belgiska staten anser däremot att villkoren för användning av produkterna gör det möjligt att undvika att de medför en oacceptabel risk för bin. Eftersom de berörda grödorna skördas före blomningen är det möjligt att undvika all kontakt mellan växt och bi. Organisationer som företräder intressena för belgiska sockerbetsodlare och sockerproducenter och flera företag har intervenerat till stöd för den belgiska staten.
22.
Mot denna bakgrund har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) förklarat förfarandet vilande och hänskjutit följande frågor för förhandsavgörande till domstolen:
1)
Ska artikel 53 i växtskyddsförordningen tolkas på så sätt att den tillåter att en medlemsstat, på vissa villkor, beviljar ett godkännande för behandling, försäljning eller sådd av utsäde som har behandlats med växtskyddsmedel?
2)
Om den första frågan besvaras jakande, kan ovannämnda artikel 53, på vissa villkor, vara tillämplig på växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen vilkas saluföring eller användning har begränsats eller förbjudits i Europeiska unionen?
3)
Ska de ”särskilda fall” som krävs enligt artikel 53 i ovannämnda förordning anses omfatta situationer då det inte är säkert, utan endast sannolikt, att en fara kommer att uppstå?
4)
Ska de ”särskilda fall” som krävs enligt artikel 53 i ovannämnda förordning anses omfatta situationer då det är förutsebart, vanligt och till och med regelbundet återkommande att en fara uppstår?
5)
Ska uttrycket ”som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt”, vilket används i artikel 53 i förordningen, tolkas på så sätt att det, med hänsyn till lydelsen i skäl 8 i förordningen, fäster lika stor vikt vid att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön som vid att skydda konkurrenskraften för jordbruket i gemenskapen?
23.
Klagandena, Konungariket Belgien och SESVanderHave S. A., intervenient i det nationella målet, och dessutom Finland, Republiken Frankrike, Republiken Grekland och Ungern samt Europeiska kommissionen har yttrat sig skriftligen avseende tolkningsfrågorna. Klagandena, Belgien, Grekland, Frankrike och kommissionen deltog vid den muntliga förhandlingen den 17 mars 2022.
IV. Rättslig bedömning
24.
Enligt artikel 28.1 i växtskyddsförordningen krävs att den berörda medlemsstaten beviljat ett produktgodkännande för ett växtskyddsmedel. För godkännandet krävs enligt artikel 29 bland annat att kommissionen har godkänt växtskyddsämnets verksamma ämnen, skyddsämnen och synergister enligt artiklarna 4–13.
25.
Artikel 53.1 i växtskyddsförordningen tillåter emellertid att medlemsstaterna även produktgodkänner andra växtskyddsmedel i nödsituationer.
26.
De fem frågorna i begäran om förhandsavgörande avser olika aspekter som ska beaktas när ett sådant nödgodkännande utfärdas. Jag kommer inledningsvis att behandla den femte frågan, eftersom svaret på den, på ett särskilt tydligt sätt belyser hur den aktuella bestämmelsen fungerar. Därefter kommer jag att behandla den andra, tredje och fjärde frågan och avslutningsvis den första frågan.
A.
Fråga 5: Intresseavvägning
27.
Den femte frågan syftar till ett klargörande av hur de båda målsättningarna i skäl 8 i växtskyddsförordningen, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön å ena sidan, och att skydda konkurrenskraften för jordbruket i gemenskapen å andra sidan, ska vägas mot varandra vid tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen.
28.
Frågan ställs med anledning av att det endast är tillåtet att utfärda ett nödgodkännande enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen om det är nödvändigt på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Enligt skäl 32 får medlemsstaterna i undantagsfall produktgodkänna växtskyddsmedel om det är nödvändigt på grund av en fara för eller hot mot växtproduktionen eller ekosystemen som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt.
29.
Unionslagstiftaren har därmed uppställt kravet att en proportionalitetsprövning ska genomföras för att utöva befogenheten enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen.
30.
Enligt proportionalitetsprincipen är ingripande åtgärder endast lagenliga om de är lämpliga och nödvändiga för att uppnå de legitima syften som eftersträvas. När det finns flera (lika (
8
)) ändamålsenliga åtgärder att välja mellan, ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. (
9
)
31.
Inom ramen för artikel 53.1 i växtskyddsförordningen utgörs inte ”olägenheterna” av att de friheter som tillkommer innehavare av grundläggande rättigheter inskränks eller deras jämlikhet sinsemellan begränsas, utan av att räckvidden som skyddet för miljö och hälsa ges enligt de allmänna bestämmelserna i förordningen begränsas. Dessa mål erkänns visserligen enligt artiklarna 35 och 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Domstolen har åtminstone i samband med artikel 37 redan talat om en ”rättighet” i den mening som avses i artikel 52.2 i stadgan, (
10
) men i praktiken torde villkoren för ett nödgodkännande inte utgöra en konkretisering av begränsningar av de grundläggande rättigheterna i den mening som avses i artikel 52.1 andra meningen i stadgan. Även i detta sammanhang främjar dock de olika stegen i prövningen med tillämpning av proportionalitetsprincipen att en balans mellan de motstridiga intressena uppnås.
32.
Vid tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen är det inledningsvis nödvändigt att identifiera den fara för eller hot mot växtproduktionen eller ekosystemen som ska avvärjas. Det är den aktuella åtgärdens mål.
33.
Därefter ska det fastställas huruvida användningen av växtskyddsmedlet som ska godkännas över huvud taget lämpar sig för att avvärja denna fara.
34.
Om det står klart att växtskyddsmedlet är lämpligt kan det i ett nästa steg prövas huruvida det är nödvändigt att godkänna växtskyddsmedlet. Enligt lydelsen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen ska denna prövning avse huruvida faran inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. I detta avseende kan man exempelvis beakta växtskyddsmedel baserade på andra verksamma ämnen som kommissionen godkänt för motsvarande användning, användning av växtsorter som är resistenta mot faran eller en omläggning av produktionen till andra produkter.
35.
Det kan bli nödvändigt att väga olika rättsligt skyddade intressen mot varandra redan vid denna prövning av olika åtgärder. I skäl 32 i växtskyddsförordningen uttrycks det så, att produktgodkännande endast får beviljas om faran inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Om det inte är uppenbart att någon annan åtgärd är lika eller mer effektiv, är det nämligen nödvändigt att bedöma om den lägre effektiviteten är godtagbar med hänsyn till riskerna med växtskyddsmedlet som ska godkännas.
36.
Om prövningen visar att faran inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt, är det slutligen nödvändigt att bedöma huruvida riskerna som utgår från växtskyddsmedlet står i ett rimligt förhållande till målsättningen att skydda grödorna från den aktuella faran. Det går knappast att hävda att användningen av växtskyddsmedlet är ”nödvändig” i den mening som avses i artikel 53.1 eller ”rimlig” i den mening som avses i skäl 32 om riskerna väger tyngre än fördelarna.
37.
Avvägningen ska ske i ljuset av försiktighetsprincipen, eftersom det framgår av skäl 8 och artikel 1.4 i växtskyddsförordningen att bestämmelserna i denna förordning baserar sig på försiktighetsprincipen. (
11
) Tillämpningen av denna princip kräver, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan och miljön av användningen av de verksamma ämnena och växtskyddsmedlen ska identifieras (
12
) och, för det andra, att en helhetsbedömning av riskerna görs, grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste rönen från internationell forskning. (
13
)
38.
Till skillnad från vad klagandena anser finns det i detta sammanhang i princip inget att invända mot att den som lämnar in ansökan om godkännande även lämnar in obligatorisk information och utlåtanden för ett nödgodkännande, eftersom detsamma gäller för de andra förfarandena som föreskrivs enligt växtskyddsförordningen. (
14
)
39.
Principen om god förvaltning, som medlemsstaterna ska beakta när de tillämpar unionsrätten, kräver emellertid att den behöriga myndigheten gör en omsorgsfull och opartisk prövning av samtliga relevanta omständigheter för att försäkra sig om att myndigheten vid antagandet av sitt beslut har tillgång till de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna. (
15
) Det innebär i synnerhet att myndigheten inte får godta de uppgifter som sökanden lämnar utan att pröva dem, utan att myndigheten först måste underkasta uppgifterna en kritisk granskning och även ta hänsyn till information från andra källor.
40.
Inom ramen för denna bedömning ska den behöriga myndigheten göra en avvägning mellan de risker som fastställts enligt ovan och de fördelar som kunnat identifieras för den aktuella användningen på grundval av de bästa vetenskapliga rönen.
41.
Vid första påseendet framstår det som att skäl 8 i växtskyddsförordningen föreskriver att syftet att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön å ena sidan, och att skydda konkurrenskraften för jordbruket å andra sidan, är likvärdiga mål med avseende på förordningens tillämpning och således i synnerhet i samband med avvägningen enligt artikel 53.1. Båda målen ska nämligen uppnås ”samtidigt”.
42.
I skäl 8 anges emellertid även att de ämnen och produkter som godkänns i syfte att förverkliga dessa mål inte får ha några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller några oacceptabla effekter på miljön. Industrin ska visa att det är fallet, vilket i praktiken innebär det företag som lämnar in en ansökan godkännande.
43.
Något annat följer inte heller av skäl 24 i växtskyddsförordningen som behandlats tidigare i förevarande förfarande. Enligt nämnda skäl väger målet att skydda människors och djurs hälsa och miljön tyngre än målet att förbättra växtproduktionen när växtskyddsmedel produktgodkänns. Innan växtskyddsmedel släpps ut på marknaden bör det därför påvisas att de medför en klar fördel för växtproduktionen och inte några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa, inbegripet känsliga befolkningsgruppers hälsa, eller har några oacceptabla (
16
) effekter på miljön.
44.
Samma målsättning, att förhindra skadliga effekter på människors och djurs hälsa och oacceptabla effekter på miljön, framgår dessutom av skäl 10, artikel 4.2 och 4.3, artikel 23.2, artikel 27.1, artikel 54.1 och artikel 56.1 i växtskyddsförordningen.
45.
Detta visar, för det första, att säkerställande av en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och miljön å ena sidan och skyddet av konkurrenskraften för jordbruket å andra sidan, inte på ett abstrakt plan, är likvärdiga målsättningar med avseende på avvägningen som ska ske vid tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen. I stället måste även denna avvägning i princip prioritera att skadliga effekter på människors och djurs hälsa och oacceptabla effekter på miljön förhindras framför ekonomiska överväganden. Det kommer även till uttryck i rubriken till artikel 53, eftersom det där är fråga om en nödsituation, och i skäl 32, som begränsar tillämpningen till undantagsfall.
46.
För det andra väger målet att förhindra skadliga effekter på människors och djurs hälsa betydligt tyngre vid tillämpningen av växtskyddsförordningen än målet att undvika oacceptabla effekter på miljön inom ramen för avvägningen. Förordningen ska endast förhindra oacceptabla effekter på miljön, men däremot alla skadliga effekter på människors och djurs hälsa. Det framgår således att lagstiftaren anser att man även kan föreställa sig acceptabla skadliga effekter på miljön som alltså kan godtas när ett växtskyddsmedel godkänns.
47.
Om användningen av ett växtskyddsmedel är förenat med skadliga effekter på människors och djurs hälsa får ett nödgodkännande enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen följaktligen endast beviljas om det är nödvändigt för att avvärja särskilt allvarliga faror. Man kan till exempel föreställa sig konkreta faror för befolkningens livsmedelsförsörjning som ska avvärjas genom nödgodkännandet. Rent ekonomiska överväganden bör däremot inte vara tillräckligt.
48.
Om det ”bara” är fråga om negativa följder för miljön är handlingsutrymmet vid avvägningen däremot större. Viktiga ekonomiska intressen kan således under vissa omständigheter överväga i förhållande till obefintliga miljöeffekter.
49.
I detta sammanhang kan avgränsningen mellan skyddet av djurs hälsa och skyddet av miljön indirekt härledas av definitionen av begreppet miljö i artikel 3 led 13 i växtskyddsförordningen. Enligt nämnda definition hör i synnerhet vilda arter av fauna till miljön. Eftersom artikel 3 led 7 föreskriver att vissa vilda arter ur djurriket kan vara skadegörare som enligt artikel 2.1 a ska avvärjas genom växtskyddsämnen, till exempel de aktuella bladlössen, vore det motsägelsefullt att behöva utesluta alla skadliga effekter på deras hälsa.
50.
Farhågorna kring neonikotinoider rör i synnerhet deras effekter på bin, vilket även omfattar honungsbin som används för biodling. (
17
) De sistnämnda hör till skillnad från vilda bin eller humlor inte till den vilda faunan, vilket innebär att de under alla omständigheter omfattas av det starkare skyddssyftet inom ramen för skyddet av djurs hälsa.
51.
Mot denna bakgrund ska den femte frågan besvaras så, att tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen kräver en konkret avvägning mot bakgrund av försiktighetsprincipen av huruvida fördelarna för skyddet av konkurrenskraften för jordbruket som den aktuella användningen av ett växtskyddsmedel ger överväger i förhållande till riskerna i samband med användningen av medlet. Om användningen av ett växtskyddsmedel är förenat med skadliga effekter för människors och djurs hälsa får ett nödgodkännande endast utfärdas om det är nödvändigt för att avvärja särskilt allvarliga faror. Om det ”bara” är fråga om negativa följder för miljön är handlingsutrymmet vid avvägningen däremot större.
B.
Fråga 2: Verksamma ämnen för vilka det föreligger begränsningar eller förbud när det gäller deras utsläppande på marknaden eller användning
52.
Den andra frågan syftar till att klargöra huruvida medlemsstaterna enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen får godkänna växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen för vilka det föreligger begränsningar eller förbud när det gäller deras utsläppande på marknaden eller användning. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) har visserligen enbart ställt frågan för det fall att domstolen besvarar den första frågan jakande, men det förefaller lämpligt att behandla den även oberoende av detta.
53.
Med hänsyn till omständigheterna i det nationella målet ska denna fråga preciseras på så sätt, att den avser huruvida medlemsstaterna får godkänna växtskyddsmedel för användningar som strider mot de begränsningar som införts av kommissionen i samband med godkännandet av de verksamma ämnen som används.
54.
En åtgärd enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen kan vidtas genom undantag från artikel 28. Enligt sistnämnda bestämmelse krävs att den berörda medlemsstaten produktgodkänt det aktuella växtskyddsmedlet. Enligt artikel 29.1 a krävs för ett sådant godkännande bland annat att dess verksamma ämnen har godkänts. Detta godkännande utfärdas i sin tur av kommissionen i samarbete med den ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa i enlighet med artikel 13 jämförd med artikel 79 i växtskyddsförordningen.
55.
Följaktligen tillåter artikel 53.1 i växtskyddsförordningen just att en medlemsstat produktgodkänner växtskyddsmedel vars verksamma ämnen inte godkänts av kommissionen.
56.
Klagandena anser emellertid att det endast gäller verksamma ämnen avseende vilka kommissionen ännu inte meddelat ett beslut. Medlemsstaterna får däremot inte med stöd av denna bestämmelse produktgodkänna växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen för vilka kommissionen antagit begränsningar eller förbud när det gäller deras utsläppande på marknaden eller användning. Om man godtar detta resonemang skulle de omtvistade belgiska godkännandena vara rättsstridiga. Kommissionens godkännande av de båda omtvistade neonikotinoiderna förbjuder nämligen uttryckligen användningen av behandlat utsäde utanför växthus, medan de belgiska godkännandena specifikt tillåter användning av behandlat utsäde utomhus.
57.
Lydelsen av artikel 53.1 och artikel 28 i växtskyddsförordningen innebär visserligen inte att tolkningen som klagandena förespråkar är tvingande, men den tillåter åtminstone en sådan tolkning. Medlemsstaternas befogenhet enligt artikel 53.1 vore enligt denna tolkning begränsad till verksamma ämnen som inte godkänts, medan verksamma ämnen som kommissionen godkänt i förening med begränsningar inte omfattas. Medlemsstaterna skulle således inte kunna övervinna dessa begränsningar med stöd av artikel 53.1.
58.
Denna tolkning stöds av att kommissionen redan har gjort en bedömning av riskerna med ett verksamt ämne i samband med godkännandet och samtidigt förenat godkännandet med villkor och begränsningar som hindrar vissa användningar i enlighet med artikel 6 i växtskyddsförordningen.
59.
Det framgår dock av skäl 32 i växtskyddsförordningen att artikel 53.1 i förordningen ska ges en betydligt mer omfattande räckvidd. Nämnda skäl föreskriver nämligen att medlemsstaterna bör tillåtas att produktgodkänna växtskyddsmedel som inte uppfyller villkoren i förordningen. Det omfattar inte endast verksamma ämnen som inte godkänts av kommissionen, utan även användning av godkända verksamma ämnen som kommissionen uteslutit genom en begränsning eller ett villkor som anges i godkännandet. (
18
)
60.
Härav följer att det enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen ankommer på medlemsstaterna att avgöra om de konkreta nationella behoven av växtskydd undantagsvis väger tyngre än de risker i samband med ett växtskyddsmedel som föranlett att kommissionen förenat godkännandet med villkor eller begränsningar, och det således är motiverat att utfärda ett nödgodkännande.
61.
Ovannämnda tolkning av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen innebär att det visserligen är tillåtet för en medlemsstat att godta vissa faror som kommissionen har bedömt är av sådan art att den helt velat förhindra den aktuella användningen. Medlemsstaten måste emellertid göra en kritisk granskning av dessa faror när den utfärdar ett nödgodkännande, eftersom den – som sagt – ska fatta sitt beslut på grundval av de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna. (
19
)
62.
Risken för att en medlemsstat inte tar tillräcklig hänsyn till kommissionens farhågor begränsas för övrigt genom att medlemsstaterna står under kommissionens kontroll när de utfärdar ett nödgodkännande. Den berörda medlemsstaten är nämligen skyldig att underrätta kommissionen och övriga medlemsstater enligt artikel 53.1 andra stycket i växtskyddsförordningen. Kommissionen får kontrollera och i tillämpliga fall begränsa eller till och med upphäva nödgodkännandet enligt artikel 53.2 och 53.3.
63.
Klagandena har visserligen påpekat att kommissionen är mycket restriktiv i utövandet av denna kontrollbefogenhet, men det talar snarare mot att medlemsstaterna överskrider sina befogenheter enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen – åtminstone enligt kommissionens uppfattning. Om kommissionen skulle agera i strid med växtskyddsförordningen och i synnerhet dess artikel 53 i detta sammanhang skulle miljöorganisationer för övrigt kunna begära en prövning enligt de senaste ändringarna av Århusförordningen (
20
) som ett komplement eller alternativ till förfaranden som det förevarande och i förekommande fall vända sig till unionsdomstolarna.
64.
Den andra frågan ska följaktligen besvaras så, att medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen i synnerhet måste göra en avvägning av om de konkreta nationella behoven av växtskydd undantagsvis väger tyngre än de risker för människors och djurs hälsa eller för miljön som är förbundna med ett växtskyddsmedel, och det således är motiverat att utfärda ett nödgodkännande för en användning som kommissionen förbjudit i godkännandet av det berörda verksamma ämnet.
C.
Fråga 3 och 4: Tolkning av begreppet särskilda fall
65.
Den tredje och fjärde frågan rör omständigheten att artikel 53.1 i växtskyddsförordningen i nästan alla språkversioner föreskriver att en medlemsstat i ”särskilda” fall får vidta åtgärder, om en sådan åtgärd framstår som nödvändig på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Det är endast i den tyska språkversionen som begreppet ”bestimmte Umstände” (”vissa fall”) används.
66.
Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) vill få klarhet i huruvida dessa fall även omfattar situationer då det inte är säkert, utan endast sannolikt, att en fara kommer att uppstå (fråga 3) eller då det är fråga om en fara som är förutsebar, vanlig eller till och med regelbundet återkommande (fråga 4).
1. Fråga 3: Sannolik eller säker fara
67.
Syftet med den tredje frågan är att precisera med vilken sannolikhet en fara ska uppstå för att det ska vara motiverat att utfärda ett nödgodkännande enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen.
68.
Denna fråga ställs mot bakgrund av att det vid tidpunkten då växtskyddsmedlet används för att behandla utsäde, det vill säga under hösten och vintern, knappast är möjligt att bedöma hur stor faran för negativ inverkan på grödorna faktiskt kommer att bli under odlingsperioden som är under våren och sommaren följande år. Det är sannolikt inte möjligt att förutse i vilken omfattning bladlöss som sprider de aktuella virusen faktiskt kommer att förekomma, varken vid tidpunkten då utsädet behandlas eller vid sådden.
69.
Lydelsen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen och i synnerhet begreppet särskilda fall som omnämns i frågan är egentligen inte till nytta för att lösa den aktuella frågeställningen.
70.
Det framgår visserligen av skäl 32 och rubriken till artikel 53 att särskilda fall endast ska omfatta undantagsfall och nödsituationer, men det innebär inte att en fara måste vara ”säker” för att det ska vara fråga om ett sådant fall. I motsats till vad klagandena anser krävs inte heller att det är fråga om ett särskilt brådskande fall eller en direkt överhängande fara för att det ska anses vara ett sådant fall.
71.
Lösningen ligger snarare i den tidigare omnämnda funktionen med artikel 53.1 i växtskyddsförordningen, nämligen att främja en proportionerlig avvägning mellan motstridiga intressen i en nödsituation eller i ett särskilt fall. (
21
)
72.
Ur denna synvinkel kan det även vara proportionerligt att avvärja en fara som endast är sannolik om den inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Att vänta tills det är säkert att faran uppstår skulle däremot – vilket flera parter har påpekat – i vissa fall innebära att det över huvud taget inte är möjligt att avvärja faran med det aktuella växtskyddsmedlet. I ett sådant fall skulle ett nödgodkännande inte längre eller i vart fall inte i samma utsträckning kunna uppnå sitt mål. I en sådan situation skulle ett försenat nödgodkännande inte utgöra en alternativ mindre ingripande åtgärd i den mening som avses i steget där det ska prövas huruvida en åtgärd är nödvändig (
22
).
73.
Klagandenas hänvisning till praxis i Förenade kungariket (
23
) visar emellertid att det är möjligt att utfärda ett tidigt nödgodkännande men samtidigt förse det med lämpliga villkor som ökar sannolikheten för att växtskyddsmedlet endast används om det faktiskt blir nödvändigt. Där hade myndigheterna visserligen beviljat ett nödgodkännande för neonikotinoider under hösten, men efter att man iakttagit den fortsätta utvecklingen underlät man därefter att använda de berörda växtskyddsmedlen under våren, eftersom faran framstod som mindre allvarlig vid denna tidpunkt än vad som ursprungligen hade förväntats.
74.
I regel är emellertid avvägningen mellan för- och nackdelarna avgörande: En fara som är sannolik väger visserligen inte lika tungt som en fara som helt säkert kommer att inträda. En fara som bara är sannolik, men som däremot skulle medföra mycket stor skada om den faktiskt inträder, kan emellertid väga lika tungt som en mindre allvarlig skada som kommer att uppstå med säkerhet. De två varianterna kan därför inte på ett abstrakt plan varken inkluderas i eller uteslutas från tillämpningen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen. Huruvida det är tillräckligt att en fara endast är sannolik för att det ska vara motiverat att utfärda ett nödgodkännande beror i stället på om den överväger i förhållande till den fara för människors och djurs hälsa och för miljön som användningen av växtskyddsmedlet innebär.
75.
För övrigt kan samma frågeställning även uppkomma med avseende på de sistnämnda riskerna, eftersom även deras förverkligande kan vara antingen sannolikt eller säkert. I vilken mån det är nödvändigt att ta dem i beaktande framgår av rättspraxis som rör försiktighetsprincipen. Det är motiverat att vidta restriktiva åtgärder om resultaten av genomförda undersökningar inte är så övertygande att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för miljön om risken förverkligades. (
24
) Det avser risker vars förekomst visserligen inte är säkerställd, men som ändå förefaller tillräckligt dokumenterade, det vill säga att det föreligger allvarliga och övertygande indicier för dessa risker. (
25
)
76.
För att kunna jämföra de faror för människors och djurs hälsa och miljön som fastställts på detta sätt med de faror för jordbruket som ska avvärjas med nödgodkännandet är det för övrigt nödvändigt att använda samma bedömningsmetod för att fastställa förekomsten av de sistnämnda som används för de förstnämnda. Det innebär i praktiken att även riskerna för jordbruket ska bedömas utifrån de undersökningar som finns tillgängliga och att ett nödgodkännande endast kan tillåtas om det föreligger allvarliga och övertygande indicier för dem.
77.
Svaret på den tredje frågan är således att ett godkännande av användningen av ett växtskyddsmedel enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen inte är beroende av huruvida det är säkert eller sannolikt att faran som ska avvärjas kommer att uppstå, utan huruvida fördelarna med den berörda användningen överväger i förhållande till nackdelarna med användningen. I detta sammanhang måste för- och nackdelarna med den berörda användningen, inbegripet sannolikheten att respektive fara inträder, vara tillräckligt dokumenterade och således härledas från allvarliga och övertygande indicier.
2. Fråga 4: Förutsebar, vanlig och regelbundet återkommande fara
78.
Även den fjärde frågan rör risker som kan motivera ett nödgodkännande. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) vill nämligen få klarhet i huruvida det är tillräckligt med en fara som är förutsebar, vanlig eller till och med regelbundet återkommande för att utfärda ett nödgodkännande.
79.
Frågan ställs med anledning av att den fara som bladlöss och virussjukdomar utgör i Belgien – i synnerhet med beaktande av vad SESVanderHave anfört – förefaller vara förutsebar och vanligt förekommande. Av detta skäl har liknande godkännanden för att avvärja samma fara utfärdats redan tidigare och det kan förväntas att sådana kommer att utfärdas även i framtiden.
80.
Om man endast tar hänsyn till avvägningen mellan för- och nackdelar med användningen av de berörda verksamma ämnena skulle man komma fram till att det inte är avgörande huruvida faran är förutsebar, vanlig eller till och med regelbundet återkommande. Även sådana faror kan nämligen överväga jämfört med farorna i samband med användningen av det berörda växtskyddsmedlet. De kan således utgöra ett särskilt fall i den mening som avses i artikel 53.1 i växtskyddsförordningen.
81.
Kommissionen har framhållit lagstiftningshistoriken bakom artikel 53.1 i växtskyddsförordningen, vilken bekräftar denna bedömning vid första påseendet. Utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet i parlamentet lyckades nämligen inte få gehör för förslaget att utövandet av denna befogenhet – i likhet med den tidigare bestämmelsen i artikel 8.4 jämförd med skäl 18 i det tidigare gällande växtskyddsdirektivet (
26
) – ska vara beroende av att det föreligger en oförutsebar fara eller annan nödsituation. (
27
)
82.
På denna punkt innehåller skäl 32 i växtskyddsförordningen emellertid ett klargörande som begränsar utrymmet för eget skön vid avvägningen. Enligt nämnda skäl ska artikel 53.1 endast tillämpas ”i undantagsfall”. Även förutsebara eller regelbundet återkommande faror kan utgöra undantagsfall om de uppstår sällan, det vill säga endast undantagsvis. Däremot är en vanlig fara – som alltså uppstår ofta – redan på grundval av ordets innebörd inte ett undantagsfall. Och den kan inte heller utgöra en nödsituation i den mening som avses i rubriken till artikel 53.
83.
Dessutom ligger begränsningen till sällsynta undantagsfall eller nödsituationer även i linje med att artikel 53.1 i växtskyddsförordningen föreskriver att godkännandet ska omfatta ”begränsad” användning. Om användningen däremot ska avvärja en vanlig fara måste godkännandet i praktiken vara permanent, vilket innebär att det vore ett godkännande för obegränsad användning.
84.
Jämförelsen med växtskyddsdirektivet illustrerar betydelsen av begreppen undantag och nödsituation, eftersom de ännu inte existerade i direktivet. Omständigheten att de används i växtskyddsförordningen ska alltså förstås som en avsiktlig inskränkning av befogenheten att utfärda godkännanden enligt artikel 53.
85.
Slutsatsen av denna tolkning är inte att det blir nödvändigt att godta vanligt förekommande faror. Om det efter intensiva efterforskningar inte är möjligt att hitta någon annan åtgärd som kan avvärja faran, måste kommissionen ta hänsyn till en sådan fara när den beslutar om godkännande av verksamma ämnen och eventuellt med tillämpning av artikel 6 i växtskyddsförordningen ange områden där de berörda verksamma ämnena får användas i större omfattning än på andra unionsområden på grund av de faror som är vanligt förekommande där. Artikel 6 h visar att det är möjligt att förena ett godkännande av verksamma ämnen med sådana geografiska villkor. Om de allmänna kriterierna för godkännande utgör hinder för detta bör det åtminstone vara möjligt att tillämpa artikel 4.7 i växtskyddsförordningen.
86.
Mot denna bakgrund ska den fjärde frågan besvaras så, att ett nödgodkännande enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen endast får utfärdas i undantagsfall. En vanligt förekommande fara som uppstår ofta utgör inte ett undantagsfall och räcker således inte för att utfärda ett nödgodkännande.
D.
Fråga 1: Utsäde som behandlats med växtskyddsmedel
87.
Den första frågan syftar till ett klargörande av huruvida artikel 53.1 i växtskyddsförordningen tillåter att en medlemsstat under vissa förutsättningar utfärdar ett tillstånd för behandling av utsäde med växtskyddsmedel och försäljning och sådd av utsäde som behandlats med växtskyddsmedel.
88.
Eftersom artikel 53.1 i växtskyddsförordningen tillåter medlemsstaterna att godkänna användning av ett växtskyddsmedel innefattar denna befogenhet redan enligt bestämmelsens lydelse möjligheten att behandla utsäde med det godkända växtskyddsmedlet, eftersom det utgör en användning av medlet.
89.
Växtskyddsförordningen grundas för övrigt på tanken att växtskyddsmedel används på detta sätt, eftersom den på flera ställen berör behandling av utsäde och artikel 49 i förordningen till och med reglerar utsläppande på marknaden av just sådant utsäde.
90.
I motsats till vad klagandena anfört talar inte heller syftet med artikel 53.1 i växtskyddsförordningen mot att bestämmelsen utvidgas till behandling av frön, vilket av naturliga skäl sker mycket tidigare än ett eventuellt senare angrepp av skadegörare. Denna reglering syftar nämligen – som jag påpekat ovan (
28
) – inte endast till att avvärja direkt överhängande faror.
91.
Tillstånd till utsläppande på marknaden eller sådd av utsäde som behandlats med växtskyddsmedel omnämns visserligen inte uttryckligen i artikel 53.1 i växtskyddsförordningen, men i slutändan handlar det ändå indirekt om en användning av växtskyddsmedlet. Det är nämligen först genom sådden av det behandlade utsädet som medlet kan uppfylla sin funktion. Utsläppande på marknaden, det vill säga försäljning till jordbrukare, ska möjliggöra sådden av utsädet.
92.
Argumentet som framförts av Frankrike och Belgien, nämligen att behandlat utsäde i sig skulle kunna anses utgöra ett växtskyddsmedel i den mening som avses i artikel 2.1 i växtskyddsförordningen, talar även för denna slutsats.
93.
Medlemsstaten måste emellertid begränsa både utsläppandet på marknaden och sådden till den region inom sitt territorium där den aktuella faran som ska avvärjas uppstår. Det är nämligen inte möjligt att motivera en mer omfattande användning av det behandlade utsädet med hänvisning till denna fara. Tvärtom framgår det av lydelsen av artikel 53.1 i växtskyddsförordningen att bestämmelsen endast tillåter godkännande för begränsad och kontrollerad användning. Denna obligatoriska begränsning måste också innehålla en definition av det geografiska området där användningen är tillåten.
94.
Härav följer för övrigt att godkännande för utsläppande på marknaden av behandlat utsäde, enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen, inte får samma effekter som unionsbestämmelsen som rör utsläppande på marknaden av behandlat utsäde i artikel 49. Artikel 49 möjliggör nämligen fri handel i hela unionen med utsäde som behandlats med ett växtskyddsmedel som godkänts enligt artikel 28. Det vore emellertid i sådana fall inte längre fråga om begränsad och kontrollerad användning.
95.
Den första frågan ska följaktligen besvaras så, att nödgodkännande av ett växtskyddsmedel enligt artikel 53.1 i växtskyddsförordningen kan omfatta behandling av utsäde med växtskyddsmedlet och försäljning eller sådd av utsäde som behandlats med växtskyddsmedlet inom det geografiska område som omfattas av godkännandet.
V. Förslag till avgörande
96.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1)
Den femte frågan ska besvaras så, att tillämpningen av artikel 53.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden kräver en konkret avvägning mot bakgrund av försiktighetsprincipen, av huruvida fördelarna för skyddet av konkurrenskraften för jordbruket som den aktuella användningen av ett växtskyddsmedel ger, överväger i förhållande till riskerna i samband med användningen av medlet. Om användningen av ett växtskyddsmedel är förenat med skadliga effekter för människors och djurs hälsa får ett nödgodkännande endast utfärdas, om det är nödvändigt för att avvärja särskilt allvarliga faror. Om det ”bara” är fråga om negativa följder för miljön är handlingsutrymmet vid avvägningen däremot större.
2)
Den andra frågan ska besvaras så, att medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 53.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 i synnerhet måste göra en avvägning av om de konkreta nationella behoven av växtskydd undantagsvis väger tyngre än de risker för människors och djurs hälsa eller för miljön som är förbundna med ett växtskyddsmedel, och det således är motiverat att utfärda ett nödgodkännande för en användning som kommissionen förbjudit i godkännandet av det berörda verksamma ämnet.
3)
Svaret på den tredje frågan är att ett godkännande av användningen av ett växtskyddsmedel enligt artikel 53.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 inte är beroende av huruvida det är säkert eller sannolikt att faran som ska avvärjas kommer att uppstå, utan huruvida fördelarna med den berörda användningen överväger i förhållande till nackdelarna med användningen. I detta sammanhang måste för- och nackdelarna med den berörda användningen, inbegripet sannolikheten att respektive fara inträder, vara tillräckligt dokumenterade och således härledas från allvarliga och övertygande indicier.
4)
Den fjärde frågan ska besvaras så, att ett nödgodkännande enligt artikel 53.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 endast får utfärdas i undantagsfall. En vanligt förekommande fara som uppstår ofta, utgör inte ett undantagsfall och räcker således inte för att utfärda ett nödgodkännande.
5)
Den första frågan ska besvaras så, att nödgodkännande av ett växtskyddsmedel enligt artikel 53.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 kan omfatta behandling av utsäde med växtskyddsmedlet och försäljning eller sådd av utsäde som behandlats med växtskyddsmedlet inom det geografiska område som omfattas av godkännandet.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Dom av den 8 oktober 2020, Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Dom av den 6 maj 2021, Bayer CropScience och Bayer/kommissionen (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 2009, s. 1).
(
5
)	Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/784 av den 29 maj 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av det verksamma ämnet klotianidin (EUT L 132, 2018, s. 35).
(
6
)	Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/785 av den 29 maj 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av det verksamma ämnet tiametoxam (EUT L 132, 2018, s. 40).
(
7
)	Punkterna 121 och 140 i bilagan till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 av den 25 maj 2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller förteckningen över godkända verksamma ämnen (EUT L 426, 2021, s. 28) i dess lydelse enligt genomförandeförordning (EU) 2021/2081 (EUT L 426, 2021, s. 28).
(
8
)	Se dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 49), dom av den 26 september 2018, Van Gennip m.fl. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punkt 64), och dom av den 26 april 2022, Polen/parlamentet och rådet (Uppladdningsfilter) (C‑401/19, EU:C:2022:297, punkt 83).
(
9
)	Dom av den 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, punkt 21), dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 86), och dom av den 4 juni 2020, Ungern/kommissionen (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punkt 41).
(
10
)	Dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punkt 62), och dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C‑128/17, EU:C:2019:194, punkt 130).
(
11
)	Dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punkt 44).
(
12
)	Dom av den 28 mars 2019, Verlezza m.fl. (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, punkt 57), och dom av den 6 maj 2021, Bayer CropScience och Bayer/kommissionen (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punkt 80).
(
13
)	Dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punkt 46).
(
14
)	Se dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punkt 77 och följande punkter).
(
15
)	Dom av den 14 maj 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, punkt 44), och dom av den 21 oktober 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, punkt 48).
(
16
)	I den tyska språkversionen används visserligen begreppet ”unzulässig” (”otillåten”), men det är sannolikt ett fel i översättningen.
(
17
)	Skäl i genomförandeförordningarna (EU) 2018/784 och 2018/785.
(
18
)	Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 17 maj 2018, Bayer CropScience m.fl./kommissionen (T-429/13 och T-451/13, EU:T:2018:280, punkt 463), och mitt förslag till avgörande i målet Bayer CropScience och Bayer/kommissionen (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, punkt 183). Se även dom av den 17 oktober 2013, Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, punkt 36), som rör de tidigare gällande bestämmelserna.
(
19
)	Se ovan punkt 39.
(
20
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1).
(
21
)	Se kommenterarna till fråga 5 ovan, punkt 31 och följande punkter.
(
22
)	Se ovan punkt 34 och följande punkt.
(
23
)	Punkt 53 i skrivelsen.
(
24
)	Dom av den 23 september 2003, kommissionen/Danmark (C‑192/01, EU:C:2003:492, punkt 52), dom av den 28 januari 2010, kommissionen/Frankrike (C‑333/08, EU:C:2010:44, punkt 93), dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punkt 43), och dom av den 6 maj 2021, Bayer CropScience och Bayer/kommissionen (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punkt 80).
(
25
)	Dom av den 6 maj 2021, Bayer CropScience och Bayer/kommissionen (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punkt 130). Se även dom av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punkt 113).
(
26
)	Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, 1991, s. 1).
(
27
)	Betänkande A6–0359/2007 av den 5 december 2007 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, ändringsförslag 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6–2007–0359_SV.html)
(
28
)	Se ovan punkterna 70 och 72.