62013CC0202_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Turinys
I –	Įvadas
II –	Teisinis pagrindas
A –	Sąjungos teisė
1.	Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
2.	Protokolas Nr. 20
3.	Direktyva 2004/38
4.	Reglamentas Nr. 539/2001
5.	Reglamentas Nr. 562/2006
B –	Nacionalinė teisė
III –	Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
IV –	Prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
V –	Analizė
A –	Dėl Direktyvos 2004/38 taikytinumo
1.	Pirminės pastabos ir bylos ypatumai
2.	Išvestinės teisės gyventi šalyje analizė naujausioje Teisingumo Teismo praktikoje
3.	Direktyvos 2004/38 taikytinumas tuo atveju, kai Sąjungos pilietis, kuris faktiškai ir iš anksto pasinaudojo judėjimo laisve, persikelia į valstybę narę, kurios pilietis jis yra
a)	Platesnio Direktyvos 2004/38 aiškinimo teleologinis pateisinimas
i)	Dėl valstybės narės, iš kurios Sąjungos pilietis yra kilęs, ir valstybės narės, kurios pilietybę jis turi, nesutapimo
ii)	Dėl įvairių krypčių, kuriomis persikelia Sąjungos piliečiai
b)	Trumpas reikšmingos teismo praktikos, susijusios su išvestine teise gyventi šalyje, priminimas
c)	Tarpinė išvada
4.	Direktyvos 2004/38 taikytinumas, jeigu Sąjungos pilietis, kuris faktiškai naudojasi judėjimo laisve, nes gyvena priimančiojoje valstybėje, kartu ją įgyvendina persikeldamas į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi. Teisės atvykti ir trumpai apsigyventi atvejis
a)	Judėjimo laisvės įgyvendinimas priimančiojoje valstybėje narėje tuo pat metu gyvenant valstybėje narėje, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis
b)	Naudojimasis judėjimo laisve faktiškai apsigyvenus priimančiojoje valstybėje narėje tuo pačiu metu naudojantis teise atvykti į valstybę narę, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis, ir trumpai joje apsigyventi
c)	Tarpinė išvada
B –	Dėl priemonių, kurios gali būti taikomos remiantis Direktyvos 2004/38 35 straipsniu, nustatymo
1.	Dėl piktnaudžiavimo teise sąvokos reikšmingoje Teisingumo Teismo praktikoje
2.	Dėl Direktyvos 2004/38 aiškinimo atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką
3.	Dėl Jungtinės Karalystės pateikiamų prieštaravimų
C –	Dėl Protokolo Nr. 20
VI –	Išvada
I – Įvadas
1. Valstybė narė įgyvendino ir išlaiko galiojančią visuotinai taikomą priemonę, pagal kurią reikalaujama, kad trečiųjų šalių piliečiai, Sąjungos piliečio šeimos nariai, norintys atvykti į šią valstybę narę, turėtų šios valstybės narės išduotą atvykimo vizą.
2. Šioje byloje Teisingumo Teismui pirmą kartą pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, susijusį su Direktyvos 2004/38/EB(2) 35 straipsnio ir prie Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) pridėto Protokolo Nr. 20(3) 1 straipsnio išaiškinimu.
3. Kad būtų atsakyta į šį klausimą, Teisingumo Teismo visų pirma prašoma pareikšti nuomonę dėl Direktyvos 2004/38 taikytinumo trečiosios šalies pilietei, gyvenančiai su savo sutuoktiniu ir dukterimi, Sąjungos piliečiais, kitoje valstybėje narėje nei jų pilietybės valstybė ir norinčiai juos lydėti į jų pilietybės valstybę narę per trumpalaikes keliones. Nors šis klausimas glaudžiai susijęs su klausimu, kurį Teisingumo Teismas neseniai nagrinėjo Sprendime O. ir B. (4), tame sprendime patvirtinta pozicija neatrodo tinkama, atsižvelgiant į šios bylos aplinkybes. Todėl pasiūlysiu bendresnį sprendimą, kuris leistų užtikrinti SESV ir Direktyvos 2004/38 taikymo srities darną.
II – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
4. SESV 20 straipsnio 1 dalyje numatyta Sąjungos pilietybė ir pagal šią nuostatą „kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę“, yra Sąjungos pilietis. 20 straipsnio 2 dalies a punkte numatyta, kad ES piliečiai turi „teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje“.
5. SESV 21 straipsnio 1 dalyje priduriama, kad asmuo gali įgyvendinti šią teisę „laikydamasis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų“.
2. Protokolas Nr. 20
6. Protokolo Nr. 20 1 straipsnyje nustatyta:
„Nepaisant to, kas pasakyta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 26 ir 77 straipsniuose, visų kitų šios Sutarties ar Europos Sąjungos sutarties nuostatų, visų priemonių, nustatytų remiantis šiomis Sutartimis, arba visų tarptautinių susitarimų, kuriuos sudarė Sąjunga arba Sąjunga ir jos valstybės narės su viena ar keliomis trečiosiomis valstybėmis, Jungtinė Karalystė turi teisę prie savo sienų su kitomis valstybėmis narėmis asmenims, norintiems įvažiuoti į Jungtinės Karalystės teritoriją, taikyti tokias kontrolės priemones, kokios, jos nuomone, yra būtinos įgyvendinti šiems tikslams:
a) patikrinti valstybių narių piliečių ir jų išlaikomų asmenų, kurie naudojasi Sąjungos teisės aktų suteiktomis teisėmis, taip pat kitų valstybių piliečių, kuriems šios teisės suteikiamos pagal Jungtinę Karalystę įpareigojantį susitarimą, teisę įvažiuoti į Jungtinę Karalystę; ir
b) nuspręsti, ar išduoti kitiems asmenims leidimą įvažiuoti į Jungtinę Karalystę.
Tai, kas pasakyta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 26 ir 77 straipsniuose, taip pat šios Sutarties ar Europos Sąjungos sutarties nuostatos arba bet kurios priemonės, nustatytos pagal šias Sutartis, nepažeidžia Jungtinės Karalystės teisės nustatyti arba taikyti nurodytas kontrolės priemones. Šiame straipsnyje pateikiamos Jungtinės Karalystės nuorodos taikomos ir toms teritorijoms, kurių užsienio reikalus tvarko Jungtinė Karalystė.“
3. Direktyva 2004/38
7. Iš šios direktyvos 5 konstatuojamosios dalies matyti, kad „visų Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje turėtų būti suteikiama ir jų šeimos nariams, neatsižvelgiant į pilietybę, kad šia teise būtų naudojamasi pagal objektyvius laisvės ir orumo reikalavimus“.
8. Pagal Direktyvos 2004/38 28 konstatuojamąją dalį „siekiant apsaugoti nuo piktnaudžiavimo teisėmis ar sukčiavimo, pvz., santuokų iš išskaičiavimo ar kitų formų santykių, sudaromų vien tik tam, kad būtų įgyta laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje teisė, valstybės narės turėtų turėti galimybę patvirtinti būtinas priemones“.
9. Kalbant apie Direktyvos 2004/38 dalykinę taikymo sritį, jos 3 straipsnio „Naudos gavėjai“ 1 dalyje nurodyta:
„Ši direktyva taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie atvyksta į kitą valstybę narę, kurios piliečiai jie nėra, ir 2 straipsnyje apibrėžtiems jų šeimos nariams, kurie juos lydi arba prisijungia prie jų.“
10. Dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, trečiųjų šalių piliečių, teisės atvykti Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, valstybės narės suteikia tapatybės kortelę ar pasą turintiems Sąjungos piliečiams ir pasą turintiems šeimos nariams teisę įvažiuoti į jų teritoriją.
Sąjungos piliečiams netaikomas įvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.
2. Šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai, turi turėti įvažiavimo vizą pagal Reglamento (EB) Nr. 539/2001 nuostatas arba, kai taikytina, nacionalinės teisės aktus. Pagal šią direktyvą iš tokių šeimos narių, kurie turi 10 straipsnyje nurodytą galiojančią leidimo gyventi šalyje kortelę, nereikalaujama turėti vizos.
Valstybės narės suteikia tokiems asmenims visas galimybes gauti būtinas vizas. Tokios vizos turi būti išduodamos nemokamai, kuo greičiau ir skubos tvarka.“
11. Teisės gyventi šalyje ir leidimo gyventi šalyje kortelės išdavimo Sąjungos piliečio šeimos nariams, kurie yra trečiosios šalies piliečiai, klausimu minėtos direktyvos 10 straipsnyje numatyta:
„1. Teisė gyventi šalyje Sąjungos piliečio šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai, patvirtinama išduodant dokumentą, vadinamą „Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortele“, ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo paraiškos pateikimo dienos. Prašymo suteikti leidimo gyventi šalyje kortelę sertifikatas išduodamas nedelsiant.
2. Leidimo gyventi šalyje kortelei išduoti valstybės narės reikalauja pateikti tokius dokumentus:
a) galiojantį pasą;
b) dokumentą, patvirtinantį šeimyninius santykius ar registruotą partnerystę;
c) registracijos sertifikatą arba, jei registracijos sistemos nėra, bet kokį kitą Sąjungos piliečio, kurį jie lydi ar pas kurį atvyksta, gyvenimo priimančiojoje valstybėje narėje įrodymą;
d) 2 straipsnio 2 dalies c ir d punktuose nurodytais atvejais – dokumentais patvirtintą įrodymą, kad laikomasi ten nustatytų reikalavimų;
e) 3 straipsnio 2 dalies a punkte nurodytais atvejais – atitinkamos kilmės šalies arba šalies, iš kurios jie atvyksta, institucijos išduotą dokumentą, patvirtinantį, kad jie yra Sąjungos piliečio išlaikytiniai ar veda bendrą ūkį, arba įrodymą, kad dėl rimtų sveikatos priežasčių jiems būtinai reikia asmeninės Sąjungos piliečio priežiūros;
f) 3 straipsnio 2 dalies b punkte nurodytais atvejais – ilgalaikių santykių su Sąjungos piliečiu įrodymą.“
12. Pagal Direktyvos 2004/38 11 straipsnį remiantis 10a straipsniu išduota leidimo gyventi šalyje kortelė iš principo galioja penkerius metus. 12–15 straipsniuose numatytos taisyklės, susijusios su Sąjungos piliečio teisės gyventi šalyje išlaikymu ir praradimu.
13. Dėl kovos su galimu piktnaudžiavimu Direktyva 2004/38 suteiktomis teisėmis priemonių taikymo minėtos direktyvos 35 straipsnyje nustatyta:
„Valstybės narės gali patvirtinti būtinas priemones atsisakyti, nutraukti ar panaikinti bet kokią šia direktyva suteiktą teisę, jei jomis piktnaudžiaujama ar sukčiaujama, pvz., santuokomis iš išskaičiavimo. Bet kokia tokia priemonė turi būti proporcinga ir jai taikomi 30 ir 31 straipsniuose numatyti procedūriniai saugikliai.“
4. Reglamentas (EB) Nr. 539/2001
14. Reglamento (EB) Nr. 539/2001(5) 4 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „pagal prie Europos Sąjungos sutarties ir Europos bendrijos steigimo sutarties pridedamo Protokolo dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos 1 straipsnį Airija ir Jungtinė Karalystė nedalyvauja priimant šį reglamentą. Dėl šios priežasties ir nepažeidžiant pirmiau minėtojo Protokolo 4 straipsnio; šio reglamento nuostatos nei Airijai, nei Jungtinei Karalystei nėra taikomos [Dėl šios priežasties ir nepažeidžiant pirmiau minėtojo Protokolo 4 straipsnio šio reglamento nuostatos nei Airijai, nei Jungtinei Karalystei nėra taikomos].“
5. Reglamentas (EB) Nr. 562/2006
15. Reglamente (EB) Nr. 562/2006(6) numatyta, kad Europos Sąjungos valstybių narių vidaus sienas kertančių asmenų pasienio kontrolė nevykdoma ir nustatomos taisyklės, taikomos asmenų, kertančių Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienas, pasienio kontrolei. Pagal jo 27 konstatuojamąją dalį šiuo reglamentu „plėtojamos Šengeno acquis
nuostatos, kuriose Jungtinė Karalystė nedalyvauja pagal 2000 m. gegužės 29 d. Tarybos sprendimą 2000/365/EB dėl Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės prašymo dalyvauti įgyvendinant kai kurias Šengeno acquis
nuostatas < ... > Todėl Jungtinė Karalystė nedalyvauja šį reglamentą priimant, jis nėra jai privalomas ir ji neprivalo jo taikyti.“
B – Nacionalinė teisė
16. Dėl trečiųjų šalių piliečių, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, teisės atvykti 2006 m. Imigracijos (Europos ekonominė erdvė) taisyklių ( Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003, toliau – Imigracijos taisyklės) 11 straipsnio 2–4 dalyse nustatyta:
„(2) Asmeniui, kuris nėra EEE pilietis, turi būti leista atvykti į Jungtinę Karalystę, jeigu jis yra EEE piliečio šeimos narys, šeimos narys, išlaikęs teisę gyventi šalyje, arba asmuo, turintis teisę nuolat gyventi šalyje pagal 15 straipsnį, ir atvykdamas pateikia:
a) galiojantį pasą ir
b) šeimos nariui išduotą EEE leidimą, leidimo gyventi šalyje kortelę arba leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę.
(3) Imigracijos tarnybos pareigūnas negali uždėti antspaudo asmens, kuris atvyko į Jungtinę Karalystę pagal šį straipsnį ir kuris nėra EEE pilietis, pase, jeigu asmuo pateikia leidimo gyventi šalyje kortelę arba leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę.
(4) Imigracijos tarnybos pareigūnas, prieš atsisakydamas pagal šį straipsnį asmeniui leisti atvykti į Jungtinę Karalystę todėl, kad šis atvykęs nepateikia šio straipsnio 1 ar 2 dalyse nurodyto dokumento, privalo suteikti šiam asmeniui visas pagrįstas galimybes gauti dokumentą, galimybę jį pateikti per pagrįstą laiką arba kitokiomis priemonėmis įrodyti, kad asmuo yra:
a) EEE pilietis;
b) EEE piliečio šeimos narys, turintis teisę lydėti šį pilietį arba atvykti pas jį į Jungtinę Karalystę; arba
c) šeimos narys, išsaugojęs teisę gyventi šalyje, arba asmuo, turintis teisę nuolat gyventi šalyje. “
17. Dėl Imigracijos taisyklių 11 straipsnyje nurodyto šeimos nariui išduodamo EEE leidimo išdavimo šių taisyklių 12 straipsnio 1, 4 ir 5 dalyse numatyta:
„(1) Atvykimo kontrolės pareigūnas privalo išduoti šeimos nariui išduodamą EEE leidimą jo prašančiam asmeniui, jeigu šis asmuo yra EEE piliečio šeimos narys ir
a) EEE pilietis:
i) pagal šias taisykles gyvena Jungtinėje Karalystėje arba
ii) vyks į Jungtinę Karalystę per šešis mėnesius nuo paraiškos padavimo dienos ir pagal šias taisykles atvykęs į Jungtinę Karalystę bus Jungtinėje Karalystėje gyvenantis EEE pilietis; ir
b) šeimos narys lydės EEE pilietį į Jungtinę Karalystę arba atvyks ten pas EEE pilietį ir
i) teisėtai gyvens EEE valstybėje arba
ii) atitinka imigracijos taisyklių reikalavimus (išskyrus reikalavimus, susijusius su atvykimo kontrole), taikomus norint gauti leidimą atvykti į Jungtinę Karalystę kaip EEE piliečio šeimos nariui arba, jeigu atvyksta tiesioginis tiesiosios žemutinės linijos giminaitis arba išlaikomas EEE piliečio sutuoktinio ar civilinio partnerio tiesiosios aukštutinės linijos giminaitis, kaip EEE piliečio sutuoktinio ar civilinio partnerio šeimos nariui, jeigu EEE pilietis arba sutuoktinis ar civilinis partneris yra asmuo, esantis ir įsikūręs Jungtinėje Karalystėje.
(4) Šiame straipsnyje numatytas šeimos nariui išduodamas EEE leidimas išduodamas nemokamai ir kuo skubiau.
(5) Tačiau šeimos nariui išduodamas EEE leidimas pagal šį straipsnį neišduodamas, jeigu atitinkamas pareiškėjas arba EEE pilietis pagal 21 straipsnį turi būti išsiųstas iš Jungtinės Karalystės dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos motyvų.“
III – Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
18. Sean Ambrose McCarthy turi dvigubą pilietybę – Didžiosios Britanijos ir Airijos(7) . Jis susituokęs su Kolumbijos piliete ir su ja turi dukterį.
19. Kaip pagrindinės bylos ieškovų atstovai patikslino per posėdį Teisingumo Teisme, S. A. McCarthy turi „Didžiosios Britanijos subjekto, turinčio teisę gyventi Jungtinėje Karalystėje“(8), statusą. Šį statusą jis įgijo dėl to, kad gimė Pietų Airijoje prieš įsigaliojant 1948 m. Įstatymui dėl Didžiosios Britanijos pilietybės(9) .
20. Be to, iš pastabų, pateiktų per posėdį, taip pat aišku, kad S. A. McCarthy gyveno Airijoje penkiasdešimt dvejus metus, o Jungtinėje Karalystėje gyveno tik šešerius (1967–1973 m.).
21. Ieškovo duktė įgijo dvigubą Didžiosios Britanijos ir Airijos pilietybę dėl tėvo statuso ir dėl to, kad gimė Jungtinėje Karalystėje, valstybėje narėje, kurioje ji vis dėlto niekada negyveno.
22. Helena Patricia McCarthy Rodriguez turi Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelę, kurią Ispanijos valdžios institucijos išdavė remdamosi Direktyvos 2004/38 10 straipsniu(10) .
23. Pagrindinės bylos ieškovai nuo 2010 m. gegužės mėn. gyvena Ispanijoje, kur turi namą. Jie taip pat turi namą Jungtinėje Karalystėje, kur reguliariai lankosi.
24. Remiantis galiojančiomis imigracijos srities nacionalinės teisės normomis, kad leidimo gyventi šalyje kortelės turėtojai galėtų keliauti į Jungtinę Karalystę, jie turi kreiptis dėl leidimo atvykti (toliau – šeimos nariams išduodamas EEE leidimas), kuris galioja šešis mėnesius. Šis šeimos nariams išduodamas leidimas gali būti pratęstas, jeigu leidimo turėtojas asmeniškai atvyksta į Jungtinės Karalystės diplomatinę atstovybę užsienyje ir užpildo formą, kurioje pateikiami duomenys, susiję su prašymą pateikusio asmens ištekliais ir profesine padėtimi.
25. Ispanijoje Jungtinės Karalystės diplomatinė atstovybė yra Madride, ir H. P. McCarthy, norėdama pratęsti šeimos nariui išduodamą leidimą, kad galėtų keliauti su savo šeima į Jungtinę Karalystę, kiekvieną kartą turi iš Marbeljos, kur gyvena jos šeima, vykti į Madridą. Kartais jai nebūdavo leidžiama skristi į Jungtinę Karalystę, jeigu ji pateikdavo tik leidimo gyventi šalyje kortelę, bet ne šeimos nariui išduodamą leidimą.
26. Iš esmės, kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, Secretary of State for the Home Department (11) (toliau – Secretary of State ) paskelbė instrukcijas vežėjams, vežantiems asmenis į Jungtinę Karalystę. Pagal šias instrukcijas jie raginami nevežti keleivių, trečiųjų šalių piliečių, neturinčių Jungtinės Karalystės vadžios institucijų išduoto leidimo gyventi šalyje ar kelionės dokumentų, pavyzdžiui, galiojančio šeimos nariui išduodamo EEE leidimo(12) .
27. 2012 m. sausio 6 d. pagrindinės bylos ieškovai kreipėsi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą ir pareiškė ieškinį Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei, siekdami, kad būtų pripažinta, jog ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimo perkelti Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalį į nacionalinę teisę. Jie teigia, jog todėl, kad Jungtinė Karalystė tinkamai neperkėlė minėtos nuostatos į nacionalinę teisę ir paskelbė instrukcijas vežėjams, buvo šiurkščiai pažeistos jų laisvo judėjimo teisės.
28. Šiuo atžvilgiu, kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, Europos Komisija pagal SESV 258 straipsnį 2011 m. birželio 22 d. išsiuntė Jungtinei Karalystei oficialų pranešimą, kuriame padarė išvadą, kad Jungtinė Karalystė į nacionalinę teisę tinkamai neperkėlė Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies. 2011 m. rugsėjo 22 d. Jungtinė Karalystė atsiuntė atsakymą. 2012 m. balandžio 26 d. Komisija pateikė Jungtinei Karalystei pagrįstą nuomonę tuo pačiu klausimu, o Jungtinė Karalystė į ją atsakė 2012 m. liepos 24 d.
29. Iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą taip pat matyti, kad pagrindinės bylos ieškovai taip pat teigė, kad dėl šeimos nariui išduodamo leidimo sistemos sąlygų, taikomų leidimo gyventi šalyje kortelių turėtojams, šios kortelės išdavimas šeimai brangiai atsieina ir kelia nepatogumų(13) .
30. Pagrindinės bylos šalių susitarimu H. P. McCarthy gavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo leidimą taikyti laikinąsias priemones, pagal kurias šeimos nariui išduodamą leidimą reikalaujama pratęsti pagal rašytinį prašymą, išsiųstą paštu į Madride esančią diplomatinę atstovybę, nesant reikalo ten vykti asmeniškai.
31. Secretary of State
savo ruožtu teigė, kad Imigracijos taisyklėmis Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis neįgyvendinama ir kad pagal šios direktyvos 35 straipsnį jos yra pateisinamos kaip būtina priemonė, taip pat kaip kontrolės priemonė pagal Protokolo Nr. 20 1 straipsnį. Jis teigė, jog reikia atsižvelgti į tai, kad nėra vienodo modelio, taikomo Direktyvos 2004/38 10 straipsnyje nurodytoms leidimo gyventi šalyje kortelėms. Visų pirma šios kortelės neišverstos į anglų kalbą ir jas nesunku suklastoti(14) . Be to, „egzistuoja sisteminė piktnaudžiavimo teisėmis ir sukčiavimo problema“, kurią kelia trečiųjų šalių piliečiai(15) . Secretary of State šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikė įrodymų(16) .
32. Įvertinęs įrodymus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas padarė išvadą, kad sutinka su Secretary of State nuogąstavimais dėl piktnaudžiavimo teise.
IV – Prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
33. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas 2013 m. sausio 25 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2013 m. balandžio 17 d., nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Direktyvos 2004/38] 35 straipsniu valstybei narei suteikiama teisė imtis visuotinai taikomos priemonės, kuria nesuteikiama, panaikinama arba atimama direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje numatyta teisė, pagal kurią šeimos nariai, kurie nėra ES piliečiai ir kurie turi pagal direktyvos 10 straipsnį išduotas leidimo gyventi šalyje korteles, atleidžiami nuo reikalavimo gauti vizą?
2. Ar pagal Protokolo Nr. 20 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 26 straipsnio tam tikrų aspektų taikymo Jungtinei Karalystei ir Airijai 1 straipsnį Jungtinei Karalystei gali būti suteikiama teisė reikalauti, kad asmenys, turintys leidimo gyventi šalyje korteles, turėtų atvykimo vizą, kurią būtina gauti prieš atvykstant į pasienį?
3. Jeigu atsakymas į 1 arba 2 klausimą būtų teigiamas, ar Jungtinės Karalystės pozicija dėl asmenų, turinčių leidimo gyventi šalyje korteles, šioje byloje yra pateisinama, atsižvelgiant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo sprendime apibendrintus įrodymus?“
34. Rašytines pastabas pateikė pagrindinės bylos ieškovai, Graikijos Respublika, Ispanijos Karalystė, Lenkijos Respublika, Slovakijos Respublika, Jungtinė Karalystė ir Komisija.
35. Pagrindinės bylos ieškovai, Graikijos Respublika, Ispanijos Karalystė, Jungtinė Karalystė ir Komisija 2014 m. kovo 4 d. posėdyje taip pat pateikė žodines pastabas.
V – Analizė
36. Prašymu priimti prejudicinį sprendimą iš esmės siekiama išsiaiškinti, ar pagal Direktyvos 2004/38 35 straipsnį ir Protokolą Nr. 20 Jungtinei Karalystei leidžiama imtis tokių priemonių, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, bendrai nustatant trečiųjų šalių piliečių, turinčių Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelę, teisės atvykti sąlygą – iš anksto gauti atvykimo vizą.
37. Pirmiausia išnagrinėsiu, ar asmeniui, kurio padėtis kaip H. P. McCarthy, gali būti taikomos antrinės teisės nuostatos, pagal kurias, taikant tam tikras sąlygas, Sąjungos piliečio šeimos nariai, neturintys valstybės narės pilietybės, atleidžiami nuo įpareigojimo gauti atvykimo vizą. Jeigu į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai, toliau išnagrinėsiu klausimą, ar Jungtinė Karalystė, remdamasi Direktyvos 2004/38 35 straipsniu, gali trečiųjų šalių piliečiams, Sąjungos piliečio šeimos nariams, turintiems kitos valstybės narės išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 10 straipsnį, nustatyti įpareigojimą turėti „šeimos nariui išduodamą leidimą“, kad jie galėtų atvykti į Jungtinę Karalystę. Galiausiai aptarsiu tą patį klausimą, tik šį kartą atsižvelgdamas į Protokolą Nr. 20.
A – Dėl Direktyvos 2004/38 taikytinumo
38. Iš pradžių reikia patikslinti, kad šalys ir įstoję į bylą asmenys, išskyrus Jungtinę Karalystę, neginčijo Direktyvos 2004/38 taikytinumo nei savo rašytinėse pastabose, nei per posėdį pateikdami žodines pastabas(17) . Nors Jungtinė Karalystė per posėdį iš tiesų n etiesiogiai ginčijo direktyvos taikytinumą, ji to nebetaiko šioje byloje nagrinėjamam atvejui. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šio klausimo taip pat nekelia. Iš esmės jis ir savo motyvus grindė direktyvos taikytinumu. Vis dėlto manau, kad šį klausimą verta išnagrinėti.
1. Pirminės pastabos ir bylos ypatumai
39. 1992 m. nustačius Sąjungos pilietybę(18), Mastrichto sutartimi užbaigtas ilgas raidos etapas(19) . Nuo „piliečių Europos“(20), apie kurią kalbėta aštuntajame ir devintajame dešimtmetyje, iki dabartinės Sąjungos pilietybės nueitas ilgas kelias, visų pirma davęs pagrindą laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teisėms. Dabar Sąjungos pilietybė atspindi visų piliečių padėtį, nepaisant to, ar jie yra ekonomiškai aktyvūs(21), ar ne(22) . Taigi įtraukus ją į Sutartis įteisintas Europos integracijos procesas ir sustiprintas piliečių dalyvavimas.
40. Nuo tada Sąjungos piliečiai, persikeliantys valstybių narių teritorijoje, judėjimą laiko ne tik kasdienio gyvenimo esme, bet ir pagrindine savo, kaip Sąjungos piliečio, koncepcijos dalimi. Iš esmės jiems ir jų šeimos nariams suteikiamos visos teisės ir pareigos palengvina jų judėjimą, gyvenimą, galimybę studijuoti, ieškoti darbo ar dirbti. Taigi jų pilietybė yra esminis jų Europos tapatybės elementas(23) .
41. Pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju H. P. McCarthy, trečiosios šalies pilietė, siekia įgyti teisę atvykti į valstybę narę, kurios pilietybę turi jos sutuoktinis ir duktė, t. y. į Jungtinę Karalystę, kad galėtų juos lydėti, visų pirma per trumpalaikes keliones.
42. Be to, pagrindinės bylos ieškovai yra įsikūrę kitoje valstybėje narėje nei S. A. McCarthy pilietybės valstybė, šiuo atveju – Ispanijoje, ir Ispanijos valdžios institucijos išdavė H. P. McCarthy leidimo gyventi šalyje kortelę remdamosi Direktyvos 2004/38 10 straipsniu.
43. Taigi nagrinėjamos kelionės yra trumpalaikės, keliaujama į valstybę narę, kurios pilietybę turi Sąjungos piliečiai S. A. McCarthy ir jo duktė, pasinaudoję laisvo judėjimo teise.
44. Dabar reikia pažymėti, kad per posėdį buvo patikslinta, be to, tai matyti iš šios išvados 19–21 punktų, kad dviguba S. A. McCarthy ir jo dukters Didžiosios Britanijos ir Airijos pilietybė yra nulemta ypatingų istorinių aplinkybių.
45. Tačiau pagal dabartinę Sąjungos teisę klausimas, ar asmuo turi vienos ar kitos valstybės narės pilietybę, ar ne, priklauso tik nuo atitinkamos valstybės narės vidaus teisės turinio(24) . Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas yra patvirtinęs, kad „pagal tarptautinę teisę pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygų nustatymas priklauso kiekvienos valstybės narės kompetencijai“(25) .
46. Todėl pagal 1983 m. deklaraciją(26) ir taikant Sąjungos teisę S. A. McCarthy ir jo duktė yra Didžiosios Britanijos piliečiai(27) .
2. Išvestinės teisės gyventi šalyje analizė naujausioje Teisingumo Teismo praktikoje
47. Siekiant nustatyti, ar išvestinę teisę gyventi šalyje galima grįsti Direktyva 2004/38, reikia remtis jos 3 straipsniu. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas savo praktikoje šios direktyvos nuostatas aiškino remdamasis pažodiniu, sisteminiu ir teleologiniu aiškinimu, ką jis visai neseniai patvirtino Sprendime O. ir B. (28) .
48. Iš esmės savo motyvuose Teisingumo Teismas pabrėžė, jog nors SESV 21 straipsnyje nustatyta, kad visi Sąjungos piliečiai turi teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, ši teisė nėra absoliuti ir, remiantis šiuo straipsniu, įgyvendinama laikantis „Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų ir sąlygų“(29) . Be to, kiek tai susiję su Direktyva 2004/38, jis priminė, kad ja siekiama supaprastinti naudojimąsi pagrindine ir asmenine teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį tiesiogiai suteikiama Sąjungos piliečiams, ir kad ši direktyva visų pirma skirta šiai teisei sustiprinti(30) .
49. Be to, Teisingumo Teismas nurodė, kad nei SESV 21 straipsnio 1 dalies, nei Direktyvos 2004/38 nuostatomis trečiųjų šalių piliečiams nesuteikiama jokia savarankiška teisė. Iš tiesų Sutarties nuostatomis, susijusiomis su Sąjungos pilietybe, trečiųjų valstybių piliečiams galimos suteikti teisės yra ne savarankiškos šių trečiųjų valstybių piliečių teisės, bet išvestinės, įgyjamos Sąjungos piliečiui įgyvendinant judėjimo laisvę(31) .
50. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad, remiantis Direktyvos 2004/38 nuostatų pažodiniu, sisteminiu ir teleologiniu aiškinimu, galima daryti išvadą, kad jomis negalima grįsti trečiųjų šalių piliečių, Sąjungos piliečio šeimos narių, išvestinės teisės apsigyventi valstybėje narėje, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis(32) . Tiksliau tariant, Direktyvos 2004/38 taikymą asmenims lemia jos 3 straipsnio 1 dalis, kurioje nustatyta, kad ji taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie į kitą valstybę narę nei jų pilietybės valstybė „ atvyksta ar gyvena “ joje, ir 2 straipsnio 2 dalyje apibrėžtiems jų šeimos nariams, kurie juos lydi arba prisijungia prie jų(33) .
51. Todėl, kaip išaiškinta Teisingumo Teismo, tik naudos gavėjas, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/38 3 straipsnį, gali remtis minėtoje direktyvoje numatytomis laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje teisėmis. Toks naudos gavėjas gali būti ES pilietis arba 2 straipsnio 2 dalyje apibrėžti jų šeimos nariai(34) .
52. Taikant tai šiai bylai, matyti, kad H. P. McCarthy, kaip Sąjungos piliečio sutuoktinės, padėtis patenka į Direktyvos 2004/38 2 straipsnio 2 dalyje a papunktyje įtvirtintą sąvoką „šeimos narys“(35) . Tačiau, kaip savo procesiniuose dokumentuose nurodė Lenkijos vyriausybė, S. A. McCarthy ir jo duktė „atvyksta“ į valstybę narę, kurios piliečiai jie yra, o ne į kitą valstybę narę nei jų pilietybės valstybė narė, kaip numatyta Direktyvos 2004/38 3 straipsnyje. Kitaip tariant, iš principo atrodo, kad Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalies sąlygos negali būti įvykdytos, jeigu Sąjungos pilietis atvyksta į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi.
53. Iš esmės pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką bent jau tokio aiškinimo pagrįstumą patvirtina tai, kad kitose Direktyvos 2004/38 nuostatose, būtent jos 6 straipsnyje, 7 straipsnio 1 ir 2 dalyse ir 16 straipsnio 1 ir 2 dalyse, nurodoma Sąjungos piliečio „ teisė gyventi “(36) ir jo šeimos narių išvestinė teisė gyventi „kitoje valstybėje narėje“ arba „priimančiojoje valstybėje narėje“. Todėl iš minėtos teismo praktikos darytina išvada, kad trečiosios šalies pilietis, Sąjungos piliečio šeimos narys, iš principo negali pagal šią direktyvą remtis išvestine teise gyventi valstybėje narėje, kurios pilietybę turi šis Sąjungos pilietis(37) .
54. Taigi dėl išvestinių teisių atvykti ir gyventi, kurios Direktyvoje 2004/38 numatytos Sąjungos piliečio šeimos nariams, tikslo Teisingumo Teismas priminė, kad direktyva siekiama palengvinti pagrindinės ir individualios teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje įgyvendinimą(38) . Tačiau Teisingumo Teismas patikslino, kad direktyva, kaip matyti iš jos 1 straipsnio a punkto, siekiama nustatyti naudojimosi šia teise sąlygas(39) . Šiuo atžvilgiu, vėlgi remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, kadangi pagal tarptautinės teisės principą(40) valstybė negali atimti iš savo pačios piliečių teisės atvykti į jos teritoriją ir ten pasilikti, Direktyva 2004/38 reglamentuojamos tik Sąjungos piliečio atvykimo į kitą nei jo pilietybės valstybę narę ir apsigyvenimo joje sąlygos(41) .
55. Taigi, ar reikia manyti, kad Direktyva 2004/38 netaikytina tokiais atvejais, kokie nagrinėjami pagrindinėje byloje?
56. Nesu įsitikinęs. Priešingai, manau, kad Direktyvos 2004/38 taikymo sritį reikia aiškinti plačiau, kad ji netaptų neveiksminga.
57. Taigi, kad būtų galima nustatyti, ar šios išvados 41–43 punktuose apibūdintu atveju H. P. McCarthy, kaip Sąjungos piliečio šeimos narei, gali būti taikomas atleidimas nuo įpareigojimo gauti atvykimo vizą, atrodo būtina iškelti tokį klausimą: ar pagal Direktyvą 2004/38, aiškinamą atsižvelgiant į SESV 21 straipsnį, šią teisę galima grįsti A. S. Mccarthy judėjimo laisve, kuria naudojamasi iš anksto ar tuo pat metu?
58. Norint atsakyti į šį klausimą, visų pirma reikia patikslinti, kad, remdamasis Sutartimis, Teisingumo Teismas šeimos nariams yra suteikęs dviejų tipų teisę gyventi valstybėje, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis(42) . Pirmoji – tai teisė į šeimos susijungimą, suteikiama piliečiui iš anksto arba tuo pačiu metu, kai naudojamasi judėjimo laisve, ir paremta kliūčių draudimu(43) . Antroji paremta SESV 20 straipsnio veiksmingumu ir ja siekiama neleisti, kad iš piliečio būtų atimta galimybė naudotis teisių, kurias jam suteikia Sąjungos pilietybė, esme(44) .
59. Šioje išvadoje reikia išnagrinėti tik pirmojo tipo teisę gyventi šalyje. Mano nuomone, pirmojo tipo teisė susijusi su dviem atvejais, kurie nagrinėjami toliau. Pirmasis susijęs su piliečiu, kuris „pasinaudojo“ laisvo judėjimo teise ir persikelia į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi (išankstinis naudojimasis), o antrasis – su piliečiu, kuris „naudojasi“ teise į laisvą judėjimą tuo metu, kai persikelia į tą valstybę narę (vienalaikis įgyvendinimas).
3. Direktyvos 2004/38 taikytinumas tuo atveju, kai Sąjungos pilietis, kuris faktiškai ir iš anksto pasinaudojo judėjimo laisve, persikelia į valstybę narę, kurios pilietis jis yra
60. Direktyvą 2004/38 reikėtų aiškinti plačiai, kad ją galima būtų taikyti Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, trečiųjų šalių piliečiams, persikeliantiems į valstybę narę, kurios pilietybę turi Sąjungos piliečiai. Manau, toks aiškinimas yra pagrįstas ne tik atsižvelgiant į pilietybės vaidmenį pagal dabartinę Sąjungos teisę, kaip matyti iš šios išvados 39 ir 40 punktuose pateiktų svarstymų, bet ir atsižvelgiant į aktualią Teisingumo Teismo praktiką.
a) Platesnio Direktyvos 2004/38 aiškinimo teleologinis pateisinimas
61. Sąjungos pilietybe „siekiama suteikti valstybių narių piliečiams pagrindinį statusą“(45) . Taigi, kai šie piliečiai persikelia iš vienos valstybės narės į kitą, įskaitant tą valstybę narę, kurios piliečiai jie yra, jie įgyvendina Sąjungos teise suteiktą laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje teisę.
62. Dabartinėje Europos Sąjungoje pilietis gali būti kilęs iš valstybės narės, kurios pilietybės jis neturi(46), arba turėti vienos (ar kelių) valstybės (-ių) narės (-ių), kurioje (-ose) jis niekada negyveno, pilietybę(47) . Be to, jis gali turėti kelias pilietybes arba gyventi dviejose ar daugiau valstybių narių, išlaikydamas tikruosius (profesinius ir asmeninius) ryšius su visomis šiomis valstybėmis.
i) Dėl valstybės narės, iš kurios Sąjungos pilietis yra kilęs, ir valstybės narės, kurios pilietybę jis turi, nesutapimo
63. Man neatrodo, kad dabartinę Sąjungos tikrovę atitiktų teigimas, kad valstybė, iš kurios Sąjungos pilietis yra kilęs, yra ta pati valstybė, kurios pilietybę jis turi.
64. Šiuo atžvilgiu norėčiau dviem pavyzdžiais iliustruoti daugelio Sąjungos piliečių padėtį XXI a. pradžioje.
65. Pirmiausia įsivaizduokime prancūzo ir vokietės porą F ir A. Jie gyvena Jungtinėje Karalystėje 25 metus. Jų sūnus FA gimė Londone ir turi dvigubą – Vokietijos ir Prancūzijos – pilietybę. Daugelį metų jis gyveno Berlyne, o baigęs viešbučių ir restoranų kursus dirbo įvairius darbus. Tačiau Prancūzijoje jis gyveno tik labai trumpus laikotarpius, t. y. kelerias vasaros atostogas. FA yra vedęs argentinietę. Jie turi vaiką, Sąjungos pilietį, ir metus gyvena Lione.
66. Ar šiuo atveju reikia manyti, kad nuo įsikūrimo Lione momento FA grįžta į Prancūziją (vieną iš valstybių narių, kurios pilietybę jis turi), nors jis niekada joje negyveno? Teigiamas atsakymas būtų grindžiamas klaidinga nuomone, kad FA konkrečiu gyvenimo momentu išvyko iš Prancūzijos į kitą valstybę narę.
67. Antras pavyzdys – lietuvio ir lenkės pora L ir P. Jie gyvena Lietuvoje 30 metų ir turi dukterį LP. Ji gimė Vilniuje, turi Lietuvos pilietybę ir todėl negali turėti Lenkijos pilietybės(48) . LP studijuodama universitete gyveno keliose valstybėse narėse, taip pat ir Lenkijoje, kur sutiko savo sutuoktinį Čilės pilietį. Pora neseniai įsikūrė Krokuvoje.
68. Ar, atsižvelgdamas į šiuos du pavyzdžius, turiu automatiškai, nekeldamas jokių klausimų, manyti, kad valstybė narė, iš kurios Sąjungos pilietis yra kilęs, ir valstybė narė, kurios pilietybę jis turi, visada sutampa? Kalbant apie FA, nors jis turi dvigubą – Prancūzijos ir Vokietijos – pilietybę, iki įsikūrimo Lione jis niekada anksčiau negyveno Prancūzijoje. Vis dėlto beveik neabejotina, kad ši valstybė narė yra viena iš šalių, iš kurios FA yra kilęs.
69. Tačiau, kalbant apie LP, nekyla jokių abejonių, kad ji kilusi iš dviejų valstybių narių. Iš esmės, vienas iš jos tėvų turi Lenkijos, o kitas – Lietuvos pilietybę, be to, ji laisvai kalba abiem kalbomis ir studijavo abiejose šiose valstybėse narėse. Tačiau LP neturi Lenkijos pilietybės.
70. Todėl sutampa valstybės, kurių pilietybę turi FA ir iš kurių jis yra kilęs, tačiau LP atveju jos nesutampa.
71. Manau, šie du pavyzdžiai atspindi nemažos Sąjungos piliečių dalies tikrovę. Dabar sugrįšiu prie Direktyvos 2004/38.
72. Nors šiuo atžvilgiu laisvo judėjimo ir gyvenimo teisės iš principo suteikiamos tik Sąjungos piliečiams ar jų šeimos nariams, persikeliantiems į valstybę narę, kurios pilietybės jie neturi, ar nėra bent jau paradoksalu tai, kad LP gali remtis Direktyva 2004/38, o FA – negali?
73. Ar tokiomis aplinkybėmis Sąjungos pilietybė iš dalies nėra savo pačios sėkmės auka?
ii) Dėl įvairių krypčių, kuriomis persikelia Sąjungos piliečiai
74. Taigi Direktyva 2004/38 grindžiama prielaida, kad, norėdamas persikelti iš vienos Sąjungos vietos į kitą, Sąjungos pilietis visuomet vyksta iš valstybės narės, kurios pilietybę jis turi, į kitą valstybę narę, nors taip yra ne visuomet, kaip rodo pirmiau pateikti pavyzdžiai. Manau, kad dabartinės Sąjungos pilietybės tikrovės neatitiktų išsamus įvairių krypčių, kuriomis Sąjungoje persikelia jos piliečiai, išvardijimas(49) . Manau, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas neketino nustatyti riboto persikėlimo atvejų skaičiaus, kad atmestų persikėlimo tarp priimančiosios valstybės narės ir tos valstybės narės, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis, atvejus. Kaip jau paaiškinau savo išvados 62 punkte, sunku nustatyti visas galimas Sąjungos piliečio persikėlimo rūšis. Taigi nemanau, kad Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad teisės aktų leidėjas nustatė ribotą persikėlimo atvejų skaičių ( numerus clausus ) ir taip iš direktyvos taikymo srities pašalino šios išvados 64–73 punktuose nurodytus atvejus.
75. Šioje byloje dėl tokio aiškinimo būtų pasiektas paradoksalus rezultatas, kuris mane verčia svarstyti bent jau tai, kad H. P. McCarthy galėtų lydėti savo sutuoktinį, kai jis persikelia į visas valstybes nares, išskyrus tą, kurios pilietybę jis turi! Kitaip tariant, Sąjungos piliečio, lydimo savo šeimos narių, trečiosios šalies piliečių, laisvo judėjimo teisė susiaurėtų dėl jo turimų pilietybių skaičiaus! Be to, ar galima būtų sutikti su tokiu Direktyvos 2004/38 aiškinimu, kuriuo remiantis Sąjungos piliečio šeimos narius būtų galima vertinti skirtingai pagal valstybę narę, į kurią jie persikelia?
76. Remdamasis pateiktais svarstymais, esu įsitikinęs, kad, norint, jog Direktyva 2004/38 ir toliau būtų veiksminga, ją reikia aiškinti taip, kad ji labiau atitiktų Sąjungos piliečių tikrovę. Kad šitaip ją išaiškinčiau, pirmiausia labai trumpai aptarsiu reikšmingą Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su išvestine teise gyventi šalyje.
b) Trumpas reikšmingos teismo praktikos, susijusios su išvestine teise gyventi šalyje, priminimas
77. Kaip buvo priminta šios išvados 58 punkte, pagal Teisingumo Teismo praktiką teisė būti lydimam savo šeimos nario, trečiosios šalies piliečio, suteikiama Sąjungos piliečiui, kuris yra aktyvus(50) arba neaktyvus(51) ir, pasinaudojęs judėjimo laisve (išankstinis naudojimasis) kitoje valstybėje narėje, kurioje gyveno su minėtu šeimos nariu, grįžta į valstybę narę, kurios pilietybę turi. Šiuo atžvilgiu norėčiau labai trumpai priminti Teisingumo Teismo poziciją Sprendimuose Singh (52) ir Eind (53) .
78. Sprendime Singh (54) Teisingumo Teismas iš esmės manė, kad pilietis, kuris grįžta į valstybę narę, kurios pilietybę turi, kad joje vykdytų savarankiškai dirbančiojo veiklą, prieš tai kurį laiką dirbęs pagal darbo sutartį kitoje valstybėje narėje, pagal Sutartis ir antrinę teisę turi teisę būti lydimas savo sutuoktinio, trečiosios šalies piliečio, tokiomis pat sąlygomis, kaip numatytos antrinėje teisėje(55) . Priešingu atveju jis gali būti atgrasytas nuo išvykimo iš savo šalies, kad vykdytų darbuotojo arba savarankiškai dirbančiojo veiklą kitoje valstybėje narėje(56) . Dėl teisinės bazės, kuria grindžiamas minėtas sprendimas, turiu patikslinti, kad Sprendimo Singh rezoliucinė dalis suformuluota taip: „EEB sutarties 52 straipsnio ir Direktyvos 73/148 < … > nuostatas reikia aiškinti taip, kad pagal jas valstybė narė įpareigojama leisti atvykti į savo teritoriją ir joje gyventi šios valstybės narės piliečio sutuoktiniui, jeigu šis pilietis kartu su savo sutuoktiniu išvyko į kitą valstybę narę ten dirbti pagal darbo sutartį < … > ir jeigu jis sugrįžta, kad įsikurtų < … > valstybės, kurios pilietybę turi, teritorijoje < … > “(57) Tačiau atrodo, kad Teisingumo Teismas taikė Direktyvą 73/148 tik pagal analogiją, kaip jis vėliau akivaizdžiai tai darė sprendimuose Eind (58) ir O. ir B. (59) .
79. Sprendime Eind (60) Teisingumo Teismas manė, kad valstybės narės pilietis, atsivežęs savo dukterį iš trečiosios šalies tuo metu, kai dirbo kitoje valstybėje narėje, turi teisę būti jos lydimas, kai grįžta, nors ir nebūdamas aktyvus, į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi. Teisingumo Teismas atsižvelgė į atgrasomąjį poveikį, atsirandantį vien dėl to, kad nėra paprastos galimybės grįžus į valstybę narę, kurios pilietis asmuo yra, gyventi bendro gyvenimo kartu su savo šeimos nariais. Taigi Sprendimo Eind (61) motyvai grindžiami ir Sutarties nuostatomis, ir 1968 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 1612/68 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Bendrijoje (OL L 257, p. 2; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 15) nuostatomis. Šiuo atžvilgiu, Teisingumo Teismo teigimu, „darbuotojui migrantui teisė sugrįžti į pilietybės valstybę narę ir joje apsigyventi, prieš tai pagal darbo sutartį dirbus kitoje valstybėje narėje, suteikiama pagal Bendrijos teisę tiek, kiek tai reikalinga užtikrinti veiksmingą teisės į laisvą judėjimą, kurią darbuotojai turi pagal EB 39 straipsnį ir jį įgyvendinančias nuostatas, kaip antai Reglamentą Nr. 1612/68, poveikį. Tokį aiškinimą patvirtina Sąjungos piliečio statuso, kuris yra pagrindinis valstybių narių piliečių statusas, įvedimas.“(62) Tačiau Teisingumo Teismas yra aiškiai nurodęs, kad Reglamentas Nr. 1612/68 taikomas „pagal analogiją“(63) .
80. Naujesniame Sprendime O. ir B. Teisingumo Teismas manė, jog SESV 21 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad Direktyva 2004/38 taikoma pagal analogiją (64) tais atvejais, kai Sąjungos pilietis faktiškai gyveno kitoje nei jo pilietybės valstybėje narėje pagal Direktyvos 2004/38 7 straipsnio 1 ir 2 dalyse arba 16 straipsnio 1 ir 2 dalyse įtvirtintas sąlygas ir jų laikydamasis, gyveno ar pradėjo gyventi šeimos gyvenimą su trečiosios šalies piliečiu ir grįžta su šiuo šeimos nariu į savo pilietybės valstybę narę(65) .
81. Pirma, iš šios Teisingumo Teismo praktikos darytina išvada, kad, atsižvelgiant ne tik į pirminę teisę, bet ir į antrinę teisę, pripažįstama Sąjungos piliečio ir jo šeimos narių, trečiosios šalies piliečių, teisė gyventi Sąjungos piliečio pilietybės valstybėje narėje, kai šis „iš anksto“ pasinaudoja teise į laisvą judėjimą. Kitaip tariant, Teisingumo Teismas pripažino šią teisę gyventi šalyje, jeigu galutinai grįžtama į kilmės valstybę narę, prieš tai gyvenus kitoje valstybėje.
82. Antra, iš tos pačios Teisingumo Teismo praktikos darytina išvada, kad Teisingumo Teismas minėtus savo sprendimus labiau motyvavo Sutartimis, o ne antrine teise. Tačiau, nors sutinku su rezultatu, kurį pripažino Teisingumo Teismas, skeptiškai vertinu jo pateiktą motyvavimą. Iš esmės minėtuose sprendimuose Teisingumo Teismas aiškino Sutartį atsižvelgdamas į antrinę teisę, visų pirma Direktyvą 2004/38(66) . Šiuo atžvilgiu norėčiau bent jau suabejoti tokiu išaiškinimu, atsižvelgdamas į pirminės ir antrinės teisės hierarchiją. Iš esmės man atrodo, kad antrinę teisę reikia aiškinti atsižvelgiant į Sutartis, o ne atvirkščiai. Ar kitaip nebūtų pagrindo baimintis, kad institucijų ar valstybių narių veiksmas ar praktika galėtų lemti Sutarčių persvarstymą nesilaikant tam tikslui numatytų procedūrų?
83. Taigi manau, kad Direktyvą 2004/38 būtų tinkamiau aiškinti ne taip siaurai, ir akivaizdu, kad taip būtų užtikrinta Sutarties ir direktyvos taikymo sričių darna.
c) Tarpinė išvada
84. Manau, kad šioje byloje Teisingumo Teismas turi gerą progą išnagrinėti Direktyvos 2004/38 taikytinumo klausimą, kai Sąjungos pilietis, persikeliantis į valstybę narę, kurios pilietis jis yra, lydimas savo šeimos nario, trečiosios šalies piliečio, iš anksto pasinaudoja judėjimo laisve.
85. Pirmiausia manau, kad šią direktyvą reikėtų aiškinti nuosekliau, atsižvelgiant į Sąjungos teisės šaltinių sistemą ir dabartinį Sąjungos pilietybės vaidmenį Sąjungoje. Visų pirma, kaip aišku iš šios išvados 75 punkto, tokiu aiškinimu būtų išvengta nelogiškų padarinių, pavyzdžiui, to, kad H. P. McCarthy gali lydėti savo sutuoktinį tais atvejais, kai jis persikelia į visas valstybes nares, išskyrus jo pilietybės valstybę narę.
86. Be to, šioje byloje yra proga išplėtoti Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su Sąjungos piliečio teise persikeliant būti lydimam savo šeimos nario, trečiosios šalies piliečio, kad būtų geriau atspindėta šių dienų Sąjungos piliečių migracijos Sąjungoje tikrovė, kai kilmės šalies samprata tampa neaiški. Šiuo požiūriu Sprendimu O. ir B. (67) žengtas pirmas žingsnis šia linkme, nes Teisingumo Teismas pritarė Direktyvos 2004/38 taikymui pagal analogiją. Tačiau nesunku įsivaizduoti, kad visiškas šios direktyvos taikymas pagal analogiją kelia įvairių nepatogumų.
87. Galiausiai Teisingumo Teismas neatsižvelgė į kitus atvejus, kurių neabejotinai pasitaikys ateityje, visų pirma atvejus, kai Sąjungos piliečiai niekada nebus gyvenę valstybėje narėje, kurios pilietybę turi. Taigi Teisingumo Teismas galėtų pasinaudoti šia galimybe, kad patikslintų, jog Direktyva 2004/38 taikoma Sąjungos piliečio šeimos nariams, neatsižvelgiant į paskirties valstybę narę.
88. Remdamasis visais pateiktais svarstymais, siūlau pripažinti, kad Direktyva 2004/38 pagal jos 2 straipsnio 2 dalį taikoma trečiųjų šalių piliečiams, Sąjungos piliečio šeimos nariams, jeigu Sąjungos pilietis, iš anksto pasinaudojęs teise į laisvą judėjimą ir iš tikrųjų apsigyvenęs kitoje valstybėje narėje, ir jo šeimos nariai persikelia į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi.
4. Direktyvos 2004/38 taikytinumas, jeigu Sąjungos pilietis, kuris faktiškai naudojasi judėjimo laisve, nes gyvena priimančiojoje valstybėje, kartu ją įgyvendina persikeldamas į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi. Teisės atvykti ir trumpai apsigyventi atvejis
89. Pasiūliau Teisingumo Teismui išplėsti Direktyvos 2004/38 taikymo sritį, kad ji apimtų ir išvestinę teisę gyventi šalyje, kurią turi Sąjungos pilietis, kuris, iš anksto pasinaudojęs judėjimo laisve, persikelia į savo pilietybės valstybę narę lydimas šeimos narių, trečiosios šalies piliečių. Jeigu Teisingumo Teismas nesivadovautų šiuo argumentavimu, toliau taip pat išnagrinėsiu šios direktyvos taikytinumą tais atvejais, kai Sąjungos pilietis tuo pačiu metu įgyvendina judėjimo laisvę, persikeldamas į valstybę narę, kurios pilietis jis yra, kiek tai susiję išskirtinai su teise atvykti ir trumpai apsigyventi.
90. Šiuo atžvilgiu pirmiausia reikia pažymėti, kad teisė atvykti pagal SESV 21 straipsnį garantuojama visiems piliečiams. Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 1 dalyje patikslinamos šios teisės, grindžiamos vien Sąjungos pilietybės turėjimu, taikymo sąlygos. Taigi ji glaudžiai susijusi su teise apsigyventi ne ilgiau kaip tris mėnesius, numatyta šios direktyvos 6 straipsnyje.
a) Judėjimo laisvės įgyvendinimas priimančiojoje valstybėje narėje tuo pat metu gyvenant valstybėje narėje, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis
91. Pagal Teisingumo Teismo praktiką Sąjungos pilietis, kuris, gyvendamas valstybėje narėje, kurios pilietybę jis turi, su savo šeimos nariu, trečiosios šalies piliečiu, tuo pačiu metu naudojasi judėjimo laisve kitoje valstybėje narėje, turi teisę į šeimos susijungimą, kuria naudojasi ir minėtas šeimos narys, toje valstybėje narėje, kurios pilietybę jis turi. Toks atvejis visų pirma nagrinėtas Sprendime Carpenter (68) .
92. Tas sprendimas susijęs su paslaugų teikėju, įsisteigusiu valstybėje narėje, kurios pilietybę jis turi, ir teikiančiu paslaugas gavėjams, gyvenantiems kitose valstybėse narėse. Teisingumo Teismas pripažino, kad atsisakymas leisti jo sutuoktiniui gyventi šalyje „pakenktų jų šeiminiam gyvenimui ir sąlygoms, kuriomis P. Carpenter naudojasi viena iš pagrindinių laisvių“(69) . Taigi, remdamasis EB sutarties 49 straipsniu (dabar – SESV 56 straipsnis), Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad valstybė narė, kurios pilietybę turi P. Carpenter, pagal Sutartis negali atsisakyti suteikti teisės gyventi šalyje jos sutuoktiniui, juo labiau kad sprendimas išsiųsti jį iš šalies sutrukdytų P. Carpenter naudotis jai priklausančia teise į šeimos gyvenimo gerbimą(70) .
93. Be to, Teisingumo Teismas neseniai, Sprendime S. ir G., išdėstė nuomonę, kad SESV 45 straipsniu Sąjungos piliečio šeimos nariui, trečiosios šalies piliečiui, suteikiama išvestinė teisė gyventi valstybėje narėje, kurios pilietybę turi tas Sąjungos pilietis, jeigu jis gyvena šioje valstybėje, tačiau reguliariai vyksta į kitą valstybę narę kaip darbuotojas, kaip jis suprantamas pagal šią nuostatą, nes atsisakymas suteikti tokią teisę gyventi šalyje turi atgrasomąjį poveikį veiksmingam teisių, kurias atitinkamas darbuotojas kildina iš SESV 45 straipsnio, įgyvendinimui(71) .
94. Iš minėtų sprendimų darytina išvada, kad, jeigu vienu metu naudojamasi judėjimo laisve, visų pirma reguliariai persikeliant, o tai nereiškia, kad Sąjungos pilietis įsikuria kitoje valstybėje narėje, Teisingumo Teismas, iš esmės atsižvelgdamas į pirminę teisę, yra pripažinęs trečiųjų šalių piliečių, Sąjungos piliečio šeimos narių, išvestinę teisę gyventi šalyje.
b) Naudojimasis judėjimo laisve faktiškai apsigyvenus priimančiojoje valstybėje narėje tuo pačiu metu naudojantis teise atvykti į valstybę narę, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis, ir trumpai joje apsigyventi
95. Iš pradžių reikėtų pažymėti, kad jeigu Sąjungos pilietis nepasinaudojo teise į laisvą judėjimą(72) arba jeigu nėra tenkinamos kitos sąlygos, kurių reikalaujama pagal Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalį, Teisingumo Teismas savo praktikoje nesuteikė išvestinės teisės gyventi šalyje Sąjungos piliečio šeimos nariams, trečiųjų šalių piliečiams, nei pagal direktyvą, nei atsižvelgiant į Sutartį.
96. Šiuo atžvilgiu man atrodo įdomu pabrėžti, kad būtent šioje savo praktikoje Teisingumo Teismas patvirtino reikalavimą įvykdyti Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalies taikymo sąlygas, jeigu Sąjungos pilietis atvyksta į valstybę narę, kurios pilietybę jis turi(73) . Iš esmės Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad pagal Direktyvą 2004/38 teisė atvykti į valstybę narę ir joje apsigyventi suteikiama ne visiems trečiųjų šalių piliečiams, o tik teise laisvai judėti pasinaudojusio Sąjungos piliečio, apsigyvenusio kitoje nei jo pilietybės valstybėje narėje, „šeimos nariams“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalį(74) .
97. Vis dėlto man kyla klausimas, ar reikia šią teismo praktiką taikyti atvejams, kaip antai nagrinėjamam pagrindinėje byloje. Mano abejonės konkrečiai susijusios su Sąjungos piliečio, pasinaudojusio teise į laisvą judėjimą kitoje valstybėje narėje tuo pačiu metu, kai jis persikėlė į valstybę narę, kurios pilietybę turi, ir jį lydinčių šeimos narių, trečiosios šalies piliečių, neįtraukimu į Direktyvos 2004/38 taikymo sritį.
98. Iš esmės, priešingai šioje byloje nagrinėjamam atvejui, atitinkami Sąjungos piliečiai, visų pirma bylose, kuriose priimti sprendimai McCarthy (75), Dereci ir kt. (76), O. ir kt. (77), Ymeraga ir Ymeraga‑Tafarshiku (78) ir Iida (79), i) niekada nebuvo pasinaudoję teise į laisvą judėjimą ir visada gyveno valstybėje narėje, kurios pilietybę turi, ii) arba, jei persikeldavo, nebuvo lydimi savo šeimos nario, trečiosios šalies piliečio, ir šis šeimos narys nebuvo prie jų prisijungęs. Taigi tose bylose atitinkami Sąjungos piliečiai neatitiko Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalies sąlygų.
99. Be to, pagrindinės bylos faktinės aplinkybės skiriasi nuo bylų, kuriose neseniai priimti sprendimai O. ir B. bei S ir G. (80), faktinių aplinkybių, nes Sąjungos piliečiai, nuolat gyvenantys valstybėje narėje, kurios pilietybę turi, i) gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ne kaip darbuotojai, o kaip Sąjungos piliečiai pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį arba kaip paslaugų gavėjai pagal SESV 56 straipsnį(81) ii) arba persikėlė už savo valstybės sienų, kad atvyktų į kitą valstybę narę kaip darbuotojai pas darbdavį, įsteigtą kitoje valstybėje narėje, arba kaip darbuotojai, kurie, dirbdami savo pilietybės valstybėje narėje įsteigtam darbdaviui, reguliariai vyksta į kitą valstybę narę. Kitaip tariant, kaip, be to, yra ir Sprendime Carpenter, tuose sprendimuose Sąjungos pilietis nebuvo įsisteigęs priimančiojoje valstybėje narėje.
100. Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad šioje byloje S. A. McCarthy ir jo duktė pasinaudojo teise į laisvą judėjimą, nes „įsikūrė kitoje valstybėje narėje nei jų pilietybės valstybė“, t. y. Ispanijoje. H. P. McCarthy juos lydėjo į jų pilietybės valstybę narę, kur ji gavo leidimo gyventi šalyje kortelę, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2004/38 10 straipsnį. Tai, kad pagrindinės bylos ieškovai „faktiškai“ gyvena Ispanijoje, reiškia jų įsikūrimą toje šalyje ir todėl faktinį gyvenimo joje pobūdį. Pagal naujausią Teisingumo Teismo praktiką faktinis jų gyvenimo šalyje pobūdis yra aplinkybė, reikšminga laikant, kad Direktyva 2004/38 taikytina(82), nors ji taikoma tik pagal analogiją.
101. Be to, faktiškai gyvendama Ispanijoje kaip Sąjungos piliečio šeimos narė, H. P. McCarthy norėjo pasinaudoti savo išvestine teise atvykti į Jungtinę Karalystę ir trumpai ten pasilikti lydėdama savo šeimą. Taigi manau, kad šioje byloje nagrinėjamu atveju Direktyvos 2004/38 taikytinumas kelia mažai abejonių.
102. Šį aiškinimą patvirtina Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalies tekstas. Joje įtvirtintos dvi sąlygos: a) jeigu Sąjungos pilietis atvyksta į kitą valstybę narę, kurios pilietis jis nėra, arba joje gyvena ir b) jeigu šeimos narys, trečiosios šalies pilietis, lydį šį Sąjungos pilietį arba prisijungia prie jo.
103. Taigi, mano nuomone, kalbama apie tai, kad tuo metu, kai atitinkamo Sąjungos piliečio šeimos nariai reikalauja teisės atvykti ir trumpai apsigyventi, turi būti tenkinamos kumuliatyvios sąlygos. Todėl jeigu S. A. McCarthy ir jo duktė teisėtai gyvena Ispanijoje kartu su H. P. McCarthy tuo momentu, kai jie trumpam persikelia į Jungtinę Karalystę, manau, kad direktyva taikoma šiai bylai. Iš esmės S. A. McCarthy „gyvena“ kitoje valstybėje narėje, t. y. Ispanijoje, tuo metu, kai naudojasi direktyva suteiktomis teisėmis, kad „atvyktų“ į Jungtinę Karalystę.
104. Vis dėlto, kadangi laisvas asmenų judėjimas yra vienas iš Sąjungos pagrindų, nukrypimus nuo šios pagrindinės laisvės reikia aiškinti siaurai(83) . Atsižvelgiant į kontekstą ir Direktyva 2004/38 siekiamus tikslus, taip pat SESV 21 straipsnio 1 dalyje pripažįstamą pagrindinę laisvę judėti ir gyventi, šios direktyvos nuostatos neturi būti aiškinamos siaurai ir bet kuriuo atveju jos negali netekti savo veiksmingumo(84) .
c) Tarpinė išvada
105. Jeigu Teisingumo Teismas nesivadovautų mano pirmuoju siūlymu(85), be to, kadangi Direktyvos 2004/38 5 straipsnyje numatyta tik teisė atvykti, glaudžiai susijusi su apsigyvenimu trumpam laikui (trumpiau nei tris mėnesius)(86), siūlau Teisingumo Teismui taikyti Direktyvą 2004/38 bent tiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, kurie faktiškai naudojasi judėjimo laisve gyvendami kitoje valstybėje narėje ir kartu trumpam persikelia į valstybę narę, kurios pilietybę turi šie Sąjungos piliečiai. Tokiu atveju Teisingumo Teismas į minėtos direktyvos taikymo sritį neįtrauks tik tų atvejų, kai Sąjungos pilietis, iš anksto pasinaudojęs judėjimo laisve, kartu su savo šeimos nariais, trečiosios šalies piliečiais, persikelia į valstybę narę, kurios pilietybę turi Sąjungos pilietis, siekdami ten netrumpai apsigyventi.
B – Dėl priemonių, kurios gali būti taikomos remiantis Direktyvos 2004/38 35 straipsniu, nustatymo
106. Pirmasis ir trečiasis prejudiciniai klausimai, kuriuos reikia nagrinėti kartu, susiję su tuo, ar ir kokiomis sąlygomis Direktyvos 2004/38 35 straipsniu valstybei narei, manančiai, kad, išduodant leidimo gyventi šalyje korteles pagal šios direktyvos 10 straipsnį, yra „sistemingai piktnaudžiaujama teise“, leidžiama imtis tokios priemonės, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje.
107. Kad atsakyčiau į šiuos klausimus, iš pradžių trumpai išnagrinėsiu piktnaudžiavimo teise sąvoką reikšmingoje Teisingumo Teismo praktikoje. Tuomet, atsižvelgdamas į šią teismo praktiką, nagrinėsiu, kaip turi būti aiškinamas Direktyvos 2004/38 35 straipsnis, visų pirma atsižvelgdamas į Jungtinės Karalystės vyriausybės pateiktus argumentus.
1. Dėl piktnaudžiavimo teise sąvokos reikšmingoje Teisingumo Teismo praktikoje
108. Iš pradžių norėčiau nurodyti, kad piktnaudžiavimo teise sąvoka žinoma daugelyje valstybių narių. Pavyzdžiui, Prancūzijos doktrinoje klasikinė piktnaudžiavimo teise sąvokos apibrėžtis yra tokia: „naudojimasis teisės aktų suteikta prerogatyva peržengiant nustatytas ribas; veiksmai, kuriuos atlikdamas teisės, įgaliojimų, pareigų turėtojas nesilaiko teisėtą naudojimąsi jais reglamentuojančių normų“(87) . Taigi reikia patikslinti, kad šios sąvokos paskirtis suponuoja, jog piktnaudžiaujantis asmuo yra teisės turėtojas(88) .
109. Vokietijos doktrinoje pateikiama tokia apibrėžtis: „subjektinės teisės įgyvendinimas, formaliai atitinkantis įstatymo reikalavimus, tačiau, atsižvelgiant į bylos aplinkybes, prieštaraujantis sąžiningumui“(89) .
110. Lenkijos teisėje bet koks teisės turėtojo veiksmas ar neveikimas, nors formaliai ir atitinkantis naudojimąsi šia teise, įgyvendinamas priešingai visuomenės sambūvio taisyklėms ar jos socialiniam ir ekonominiam tikslui, negali būti laikomas nagrinėjamos teisės įgyvendinimu ir jam negali būti taikoma teisinė apsauga(90) .
111. Kalbant apie Sąjungos teisę, pažymėtina, jog analizuojant šią sąvoką reikėtų remtis Teisingumo Teismo praktika, nes antrinėje teisėje ji pasitaiko tik pavieniais atvejais(91) . Pagal Teisingumo Teismo praktiką ši sąvoka laikoma nacionalinės teisės principu, kai teisės subjektas remiasi Sąjungos teise „siekdamas vienintelio tikslo išvengti nacionalinės teisės taikymo“(92), ir Sąjungos teisės principu, kai teisės subjektas „jam Sąjungos teise suteikta teise naudojasi sukčiaudamas arba peržengdamas jos ribas“(93) .
112. Iš Teisingumo Teismo praktikos darytina išvada, kad piktnaudžiavimo teise sąvoka yra savarankiška Sąjungos teisės sąvoka, pagal kurią „norint padaryti išvadą, kad yra piktnaudžiaujama, turi būti, pirma, visuma objektyvių aplinkybių, kurioms esant, nepaisant to, kad [Sąjungos] teisės aktų reikalavimų formaliai buvo laikytasi, nebuvo pasiektas šių teisės aktų tikslas. Antra, egzistuoja ir subjektyvus kriterijus: noras gauti [Sąjungos] teisėje numatytą naudą, dirbtinai sukuriant jai įgyti būtinas sąlygas.“(94)
113. Taikydama direktyvą Komisija mano, kad piktnaudžiavimas teise yra „apsimestinis elgesys, kurio vienintelis tikslas – gauti laisvo judėjimo teisę ir teisę gyventi šalyje pagal Sąjungos teisę ir kuris, nors formaliai atitinka Bendrijos taisyklėse nustatytas sąlygas, neatitinka šių taisyklių tikslo“(95) .
114. Be to, Teisingumo Teismas pabr ėžė, kad būtent nacionalinis teismas turi nustatyti, kad yra šie du – objektyvus ir subjektyvus – požymiai, kurių įrodymų turi būti pateikta pagal nacionalinės teisės taisykles, „ jeigu tik nėra pakenkiama [Sąjungos] teisės veiksmingumui “(96) . Jis taip pat priminė, kad nacionalinės taisyklės, susijusios su piktnaudžiavimu teise, įgyvendinimas negali pakenkti Sąjungos nuostatų veiksmingumui ir vienodam taikymui valstybėse narėse, ir visų pirma nacionaliniai teismai, vertindami iš Sąjungos nuostatos išplaukiančios teisės įgyvendinimą, negali keisti šios nuostatos taikymo srities ar pakenkti ja siekiamiems tikslams(97) .
115. Šiuo atžvilgiu, manau, neabejotina, kad Jungtinė Karalystė nepateikė piktnaudžiavimo teise įrodymų, nes šioje byloje nagrinėjamu atveju negalima nustatyti jokio – nei subjektyvaus, nei objektyvaus – požymio. Tačiau man atrodo, kad būtų geriau mano ką tik išdėstytą poziciją dėl Direktyvos 2004/38 35 straipsnio analizės išnagrinėti nuodugniau, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką ir į Jungtinės Karalystės pateiktus argumentus.
2. Dėl Direktyvos 2004/38 aiškinimo atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką
116. Direktyvos 2004/38 35 straipsnyje piktnaudžiavimo teise ar sukčiavimo atveju, pavyzdžiui, santuokų iš išskaičiavimo, valstybėms narėms leidžiama imtis būtinų priemonių atsisakyti suteikti, panaikinti arba atimti šia direktyva suteiktą teisę.
117. Šiuo atžvilgiu kyla klausimas, kokio pobūdžio priemonių valstybės narės gali imtis, kad apsisaugotų nuo piktnaudžiavimo teise, remdamosi minėtu straipsniu – tik individualių priemonių, ar ir visuotinai taikomų, prevencinių priemonių?
118. Norint atsakyti į šį klausimą, 35 straipsnį reikia aiškinti atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką, nurodytą šios išvados 112 ir 114 punktuose, kuria remiantis, siekiant nustatyti, ar pagal šį straipsnį piktnaudžiaujama teise, būtina atlikti dviejų etapų nagrinėjimą, siekiant patikrinti minėtus objektyvius ir subjektyvius požymius(98) .
119. Prieš atliekant tokį nagrinėjimą reikia kelti klausimą, koks yra Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies tikslas?
120. Šiuo požiūriu iš šios direktyvos 5 konstatuojamosios dalies matyti, kad „visų Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje turėtų būti suteikiama ir jų šeimos nariams, neatsižvelgiant į pilietybę, kad šia teise būtų naudojamasi pagal objektyvius laisvės ir orumo reikalavimus < … > “
121. Kalbant, pirma, apie visas objektyvias aplinkybes, iš kurių matyti, kad, nors Direktyva 2004/38 nustatytų sąlygų formaliai laikomasi, jos 5 straipsnio 2 dalies tikslas nėra pasiektas, pažymėtina, kad Jungtinės Karalystės valdžios institucijos paprasčiausiai neįvykdė savo pareigos jų išnagrinėti. Primenu, jog iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad inkriminuojamas elgesys – piktnaudžiavimas teise – turi būti nagrinėjamas in concreto (99) .
Taigi, kaip matyti iš daugumos Teisingumo Teismui pateiktų rašytinių pastabų, Direktyvos 2004/38 35 straipsnyje reikalaujama piktnaudžiavimą teise konstatuoti konkrečiu atveju, kad būtų galima atsisakyti leidimo gyventi šalyje kortelės turėtojams, kaip jie suprantami pagal šios direktyvos 10 straipsnį, suteikti 5 straipsnyje numatytą teisę atvykti į šalį be vizos.
122. Todėl neabejodamas patvirtinu, kad šioje byloje Secretary of State
inkriminuojamas piktnaudžiavimas teise neturi objektyvaus požymio, nes manau, kad Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies tikslas pasiektas. Iš esmės pagrindinės bylos ieškovų naudojimasis judėjimo teise faktiškai lemia jų įsikūrimą valstybėje narėje, t. y. Ispanijoje, ketinant ten gyventi kartu, ir norą atvykti į Jungtinę Karalystę ir ten trumpai apsigyventi. Kitaip tariant, šios nuostatos laikomasi ne vien formaliai. Pagrindinės bylos ieškovai persikelia ne dirbtinai, o iš tikrųjų. Šis persikėlimas atitinka teisėtą naudojimąsi jų teise į laisvą judėjimą, nes jie nenorėjo nei išvengti Jungtinės Karalystės teisės aktų taikymo, nei apgaule ir neleistinai pasinaudoti minėta direktyva suteiktomis teisėmis, ir Jungtinė Karalystė to neginčija.
123. Kalbant apie subjektyvųjį požymį, kuris pasireiškia noru gauti naudą dėl Direktyvos 2004/38, akivaizdu, kad jo taip pat nėra. Iš esmės Jungtinės Karalystės valdžios institucijos nesiremia individualiu pagrindinės bylos ieškovų elgesiu siekdamos netaikyti Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies.
124. Atvirkščiai, savo procesiniuose dokumentuose ir per posėdį Jungtinės Karalystės valdžios institucijos neginčijo nei sutuoktinių McCarthy santuokos tikrumo, nei to, kad ši pora faktiškai gyvena šeiminį gyvenimą Ispanijoje. Šiuo atžvilgiu pagal Direktyvą 2004/38 santuoką galima laikyti sudaryta iš išskaičiavimo tik jeigu ji sudaryta „vieninteliu tikslu – gauti laisvo judėjimo teisę ir teisę gyventi šalyje pagal šią direktyvą, kurių asmuo kitu atveju negautų“(100) .
125. Taip pat primenu, kad Direktyvos 2004/38 35 straipsnyje nustatytoms priemonėms taikomi šios direktyvos 30 ir 31 straipsniai. Taigi, kaip matyti iš daugelio Teisingumo Teismui pateiktų pastabų, dėl visuotinio taikymo priemonės atimamos šiuose straipsniuose numatytos procedūrinės garantijos. Todėl 35 straipsnyje numatytos priemonės yra individualios, kurios nepateisina sisteminio šia direktyva suteikiamų teisių atėmimo. Atvirkščiai, sistemiškai atimant šias teises, nei nacionaliniam teismui, nei Teisingumo Teismui nesuteikiama galimybė patikrinti, ar aplinkybės, dėl kurių Jungtinės Karalystės valdžios institucijos šioje byloje nagrinėjamu atveju atėmė šią teisę, iš tikrųjų yra įvykdytos.
126. Pagal gaires Direktyvos 2004/38 sistema grindžiama būtent individualiais sprendimais, o nacionalinės valdžios institucijos turi teikti reikšmę visoms nagrinėjamos bylos aplinkybėms. Tiksliau jos privalo įvertinti susijusių asmenų elgesį atsižvelgdamos į Sąjungos teise siekiamus tikslus ir veikti remdamosi objektyviais įrodymais(101) .
127. Iš esmės, kaip Komisija teisingai nurodo minėtose gairėse, aiškinant piktnaudžiavimo sąvoką pagal Direktyvą 2004/38, Sąjungos piliečio statusui reikia skirti visą reikiamą dėmesį. Pagal Sąjungos teisės viršenybės principą galimas piktnaudžiaujamas naudojimasis Sąjungos teisės aktais turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į Sąjungos teisę, o ne į nacionalinės teisės aktus, susijusius su migracija. Direktyva valstybėms narėms nedraudžiama tirti atskirų atvejų, kai yra tinkamai pagrįstų įtarimų piktnaudžiavimu. Tačiau pagal Bendrijos teisę sisteminiai patikrinimai draudžiami. Be to, priemonės, kurių imasi valstybės narės, kad kovotų su fiktyviomis santuokomis, neturėtų atgrasyti Sąjungos piliečių ir jų šeimų narių nuo naudojimosi laisvo judėjimo teise arba paminti jų teisės aktuose nustatytų teisių. Jos neturi pakenkti Sąjungos teisės veiksmingumui arba diskriminuoti dėl pilietybės(102) .
128. Galiausiai, man atrodo neabejotina, kad Jungtinė Karalystė, vertindama H. P. McCarthy naudojimąsi atvykimo teise, išplaukiančia iš Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies, pakeitė šios nuostatos taikymo sritį, pakenkdama ja siekiamiems tikslams. Šiuo atžvilgiu Jungtinė Karalystė teigia, kad piktnaudžiavimo teise problemą galima išspręsti tiesiog netaikant nuostatos, kuri yra galimo piktnaudžiavimo teise objektas, o tai, mano nuomone, neatitinka pačios piktnaudžiavimo teise sąvokos ir taip kenkiama Direktyva 2004/38 siekiamiems tikslams.
3. Dėl Jungtinės Karalystės pateikiamų prieštaravimų
129. Priešingai nei kitos šalys ir įstoję į bylą asmenys, pateikę pastabas, Jungtinė Karalystė savo procesiniuose dokumentuose ir per posėdį teigė, kad šiuo metu susiduria su daugeliu atvejų, kai piktnaudžiaujama šeimos narių, trečiųjų šalių piliečių, teise atvykti siekiant išvengti imigracijos ir pasienio kontrolės. Šią padėtį jį pavadino „sisteminiu piktnaudžiavimu teise“.
130. Jungtinės Karalystės teigimu, jeigu ji pripažintų, kad dėl visų leidimo gyventi šalyje kortelių, tariamai išduotų pagal direktyvos 10 straipsnį, trečiųjų šalių piliečiai atleidžiami nuo bet kokios vizų kontrolės, dėl šių kortelių būtų lengviau patekti į jos teritoriją. Šiuo atžvilgiu Jungtinė Karalystė nurodo pateikusi įrodymų, patvirtinančių sisteminį piktnaudžiavimą teise.
131. Nors man atrodo, kad būdvardžio „sisteminis“ vartojimas neatitinka piktnaudžiavimo teise sąvokos Sąjungos teisės kontekste, vis dėlto reikia patikrinti, ar šios valstybės narės pateikti įrodymai atitinka jos reikalaujamas sąlygas.
132. Jungtinės Karalystės kaip įrodymai pateikti dokumentai visų pirma susiję su 2011 m. šios valstybės narės sienų kontrolės tarnybos atliktu tyrimu, per kurį nustatyti 1 494 „mėginimai“ panaudoti suklastotus dokumentus, gautus sukčiaujant, t. y. sudarant fiktyvias santuokas ar pateikiant melagingus patvirtinamuosius dokumentus(103) . Visų pirma Jungtinė Karalystė susidūrė su suklastotų ar sukčiaujant gautų, t. y. sudarant fiktyvias santuokas arba pateikiant suklastotus patvirtinamuosius dokumentus, dokumentų naudojimu(104) . Jungtinės Karalystės atlikta kitų valstybių narių išduotų leidimo gyventi šalyje kortelių analizė atskleidė, kad dvylikos valstybių narių išduotos kortelės neatitiko Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos nustatytų būtinųjų saugumo standartų, taikomų Sąjungos kelionės dokumentams. Be to, valstybės narės yra pripažinusios, kad trečiųjų šalių piliečių sukčiavimas ir piktnaudžiavimas laisvo judėjimo teisėmis yra didelė problema(105) . Tai, kad nėra 10 straipsnyje numatytų leidimo gyventi šalyje kortelių vienodų būtinųjų standartų, ir dėl to atsirandanti rizika, kad jomis bus naudojamasi piktnaudžiaujamai, siekiant išvengti imigracijos kontrolės, Jungtinei Karalystei kelia ypatingą rūpestį.
133. Akivaizdu, kad Jungtinės Karalystės pateiktų įrodymų negalima laikyti konkrečiais įrodymais, susijusiais su asmeniniu pagrindinės bylos ieškovų elgesiu. Šie įrodymai neatitinka objektyvios ir subjektyvios sąlygų, reikalaujamų siekiant konstatuoti, kad konkrečiu atveju piktnaudžiaujama teise, kaip matyti iš šios išvados 121–127 punktų. Šiuo atžvilgiu primenu, kad nebuvo ginčijama, jog pagrindinės bylos ieškovų elgesys pagal Sąjungos teisę nereiškia piktnaudžiavimo teise.
134. Be to, reikia priminti, kad bendros sukčiavimo prielaidos nepakanka pateisinti priemonei, kuria pažeidžiami SESV tikslai(106) . Iš principo piktnaudžiaujamą elgesį turi vertinti nacionaliniai teismai, tačiau tai darydami jie jokiu būdu negali pakenkti Sąjungos teisės vienodumui ir veiksmingumui(107) .
135. Be to, kalbant apie Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos nustatytų būtinųjų standartų nesilaikymą, kurį nurodė Jungtinė Karalystė, Ispanijos Karalystės atstovas per posėdį pabrėžė, kad Ispanijos valdžios institucijų išduodamos Sąjungos piliečio šeimos narių leidimo gyventi šalyje kortelės atitinka šios organizacijos standartus.
136. Bet kuriuo atveju dėl galimo Ispanijos Karalystės savo teritorijoje įgyvendintų saugumo standartų nesilaikymo norėčiau pabrėžti, kad tai, jog valstybė narė galbūt nesilaiko Direktyvos 2004/38, nepatenka į piktnaudžiavimo teise sąvoką, todėl ši aplinkybė nepatenka į direktyvos 35 straipsnį(108) .
137. Dėl šeimos nariui išduodamo leidimo manau, kad jis paprasčiausiai prilygsta reikalavimui turėti vizą, o tai prieštarauja ne tik Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 daliai, bet ir jos tikslams bei sistemai. Aišku, pagal šios direktyvos 10 straipsnį išduota leidimo gyventi šalyje kortelė yra deklaratyvaus pobūdžio ir nesuteikia teisės, nes ji tik patvirtina anksčiau suteiktą teisę. Tačiau reikia pabrėžti, kad dėl to, jog Sąjungos piliečio šeimos narys, trečiosios šalies pilietis, yra įvykdęs sąlygas, leidžiančias pasinaudoti laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, valstybės narės turi pripažinti šią kortelę(109) .
138. Galiausiai manau, kad leidimas valstybei narei neatsižvelgti į kitos valstybės narės išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę prieštarautų savitarpio pripažinimo principui. Reikia pažymėti, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką laisvo judėjimo suteikiamų teisių įgyvendinimas neįmanomas nepateikus dokumentų, susijusių su asmenų padėtimi, o paprastai juos išduoda darbuotojo kilmės valstybė. Iš to darytina išvada, kad valstybės narės administracinės ir teismo institucijos privalo priimti sertifikatus ir analogiškus dokumentus, susijusius su asmens padėtimi, išduotus kompetentingų kitų valstybių narių institucijų, nebent jų tinkamumą svariai paneigia konkretūs įrodymai, susiję su nagrinėjamu individualiu atveju(110) .
139. Šiuo atžvilgiu Jungtinės Karalystės visuotinai taikomų priemonių įgyvendinimo pripažinimas prilygtų leidimui valstybei narei išvengti laisvo judėjimo teisės ir taip kitos valstybės narės taip pat galėtų imtis tokių priemonių ir vienašališkai atmesti direktyvos taikymą.
140. Taigi manau, kad Jungtinės Karalystės pateiktų įrodymų nepakanka jos teiginiui, susijusiam su galimu sisteminiu piktnaudžiavimu teise, patvirtinti.
141. Dėl visų nurodytų priežasčių manau, kad į pirmąjį ir trečiąjį klausimus reikia atsakyti: pagal Direktyvos 2004/38 35 straipsnį valstybei narei neleidžiama nustatyti visuotinai taikomos priemonės, pagal kurią atimama Sąjungos piliečio šeimos narių, turinčių galiojančią kitos valstybės narės išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę, teisė būti atleistiems nuo įpareigojimo gauti vizą, jeigu ši priemonė yra prevencinė ir nėra grindžiama išankstiniu piktnaudžiavimo teise konstatavimu konkrečiu atveju.
C – Dėl Protokolo Nr. 20
142. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi Teisingumo Teismo, ar pagal Protokolo Nr. 20 1 straipsnį Jungtinei Karalystei leidžiama reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai, turintys Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelę, išduotą pagal Direktyvą 2004/38, turėtų atvykimo vizą, kurią privaloma gauti prieš atvykstant į pasienį.
143. Iš pradžių reikia priminti, kad protokolų teisinė reikšmė nekelia jokių abejonių. Pagal ESS 51 straipsnį „prie Sutarčių pridedami protokolai ir priedai sudaro neatskiriamą Sutarčių dalį“. Taigi pagal normų hierarchiją protokolai tikrai yra viršesni už Sąjungos antrinę teisę.
144. Tiksliau kalbant, Protokolu Nr. 20 nukrypstama nuo įpareigojimų, tenkančių Jungtinei Karalystei ir Airijai pagal SESV 26 ir 77 straipsnius, grindžiamų jų noru, kad nebūtų įgyvendinama SESV V antraštinės dalies trečioji dalis, skirta laisvės, saugumo ir teisingumo erdvei(111) . Tačiau, kaip yra aiškiai nurodžiusi Komisija, šiuo protokolu nesiekiama suteikti Jungtinei Karalystei konkrečių privilegijų, nes jis pr iimtas siekiant atsižvelgti į šios valstybės narės norą išlaikyti sienų su daugeliu valstybių narių kontrolę ir Jungtinės Karalystės ir Airijos „bendrą kelionių erdvę“(112) .
145. Šiuo atžvilgiu pagal Protokolo Nr. 20 2 straipsnį šioms dviem valstybėms narėms leidžiama sudaryti susitarimus dėl asmenų judėjimo tarp jų teritorijų („bendra kelionių erdvė“), visiškai paisant šio protokolo 1 straipsnio pirmos pastraipos a punkte nurodytų asmenų teisių. Iš esmės, jeigu Jungtinė Karalystė nuspręstų nebesinaudoti turima specialia teise nedalyvauti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje, Airija priimtų tokį patį sprendimą, nes jos pozicija grindžiama vien tuo, kad ši valstybė narė susieta su Jungtine Karalyste minėta bendra kelionių erdve(113) .
146. Be to, 3 straipsnyje nurodyta, kad kitos valstybės narės turi teisę prie savo sienų ar visose įvažiavimo į jų teritorijas vietose asmenims, norintiems įvažiuoti į jų teritoriją iš Jungtinės Karalystės ar Airijos, takyti tokias kontrolės priemones.
147. Manau, kad Protokolo Nr. 20 1 straipsnį reikia aiškinti atsižvelgiant į pateiktus svarstymus.
148. Visų pirma pagal minėtą straipsnį Jungtinė Karalystė gali vykdyti kontrolę, kurią laiko būtina valstybių narių piliečių ar jų išlaikomų asmenų, kurie naudojasi Sąjungos teisėje suteiktomis teisėmis, teisės atvykti į jos teritoriją buvimui patikrinti, „tik“ prie savo sienų.
149. Išties, nei ES sutartyje, nei Protokole Nr. 20 sąvoka „sienų kontrolė“ neapibrėžta. Tačiau Reglamento Nr. 562/2006 2 straipsnio 9 punkte „sienų kontrolė“ apibrėžta kaip „pagal šį reglamentą ir siekiant šio reglamento tikslų su sienomis susijusi veikla, išimtinai esant ketinimui kirsti sieną arba įvykus tokiam kirtimui, neatsižvelgiant į jokias kitas aplinkybes, kuri apima patikrinimus kertant sieną ir sienos stebėjimą“. Taigi akivaizdu, kad šioje byloje reikalavimas gauti šeimos nariui išduodamą leidimą nereiškia sienų kontrolės, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad šeimos nariui išduodamo leidimo reikia kreiptis prieš kelionę į Jungtinės Karalystės diplomatines atstovybes, esančias kitose valstybėse narėse.
150. Taigi neabejotina, kad Direktyva 2004/38 ir toliau taikoma, kaip aiškiai matyti iš Protokolo Nr. 20 1 straipsnio a punkto, kuriame kalbama apie valstybių narių piliečius arba jų išlaikomus asmenis, „kurie naudojasi Sąjungos teisės aktų suteiktomis teisėmis“. Taigi jų atvykimo teises reikia vertinti atsižvelgiant į minėtos direktyvos 5 straipsnio 2 dalį, kurioje nurodyti dokumentai, leidžiantys Sąjungos piliečio šeimos nariams atvykti į valstybių narių teritoriją.
151. Galiausiai pagal Protokolo Nr. 20 1 straipsnio a punktą sienų kontrolė visų pirma apima dokumentų patikrą siekiant patikrinti, ar atitinkami asmenys turi teisę atvykti į Jungtinę Karalystę. Tačiau atlikdama šią patikrą valstybė narė negali vienašališkai atsisakyti įleisti Sąjungos piliečius ir jų šeimos narius, turinčius leidimo gyventi šalyje kortelę, remdamasi Direktyvos 2004/38 10 straipsniu, ir juos įpareigoti gauti ir pasienyje pateikti papildomą dokumentą, kuris nėra numatytas Sąjungos teisėje.
152. Taigi į antrąjį prejudicinį klausimą siūlau atsakyti: pagal Protokolo Nr. 20 1 straipsnį Jungtinei Karalystei neleidžiama reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai, Sąjungos piliečio šeimos nariai, turintys leidimo gyventi šalyje kortelę, išduotą pagal Direktyvos 2004/38 10 straipsnį, turėtų atvykimo vizą, kurią privaloma gauti prieš atvykstant į pasienį.
VI – Išvada
153. Atsižvelgdamas į visus pirmiau išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Jungtinė Karalystė) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1. Pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38 dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 35 straipsnį valstybei narei neleidžiama nustatyti visuotinai taikomos priemonės, pagal kurią atimama Sąjungos piliečio šeimos narių, turinčių galiojančią kitos valstybės narės išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę, teisė būti atleistiems nuo įpareigojimo gauti vizą, jeigu ši priemonė yra prevencinė ir nėra grindžiama išankstiniu piktnaudžiavimo teise konstatavimu konkrečiu atveju.
2. Pagal Protokolo Nr. 20 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 26 straipsnio tam tikrų aspektų taikymo Jungtinei Karalystei ir Airijai 1 straipsnį Jungtinei Karalystei neleidžiama reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai, Sąjungos piliečio šeimos nariai, turintys leidimo gyventi šalyje kortelę, išduotą pagal Direktyvos 2004/38 10 straipsnį, turėtų atvykimo vizą, kurią privaloma gauti prieš atvykstant į pasienį.
(1) .
(2)  –	2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičianti Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinanti Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46).
(3)  –	Protokolas dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 26 straipsnio tam tikrų aspektų taikymo Jungtinei Karalystei ir Airijai.
(4)  –	C‑456/12, EU:C:2014:135.
(5)  –	2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamentas, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, k irsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 81, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 65).
(6)  –	2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas, nustatantis taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, p. 1).
(7)  –	Šiuo atveju ir toliau vartodamas sąvoką „Didžiosios Britanijos pilietybė“ remiuosi sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikta sąvoka.
(8)  –	„British subject with a right of abode in the United Kingdom“.
(9)  –	British Nationality Act 1948. An Act to make provision for British nationality and for citizenship of the United Kingdom and Colonies and for purposes connected with the matters aforesaid, 30 th
July 1948 . Tačiau pagal naują 1983 m. sausio 1 d. Jungtinės Karalystės deklaraciją dėl sąvokos „pilietis“ apibrėžimo (OL C 23, 1983, p. 1, toliau – 1983 m. deklaracija) sąvoką „pilietis“ reikia suprasti kaip reiškiančią ne tik Didžiosios Britanijos piliečius stricto sensu, bet ir Didžiosios Britanijos subjektus, turinčius teisę gyventi Jungtinėje Karalystėje, todėl jiems netaikoma šios valstybės narės imigracijos kontrolė, kaip yra H. P. McCarthy atveju (1983 m. deklaracija buvo paskelbta tuo metu, kai įsigaliojo 1981 m. Įstatymas dėl Didžiosios Britanijos pilietybės ( British Nationality Act
1981)).
(10)
–	Iš bylos medžiagos matyti, kad šios gyvenimo šalyje kortelės galiojimas baigsis 2015 m. balandžio 25 d.
(11)  –	Jungtinės Karalystės vidaus reikalų ministras.
(12)  –	Pagal 1999 m. Įstatymo dėl imigracijos ir prieglobsčio ( Immigration and Asylum Act 1999 ) 40 straipsnį, jeigu šio įpareigojimo nesilaikoma, vežėjai turi mokėti baudą.
(13)  –	Šiuo atžvilgiu jie nurodo „šeimos nariui išduodamo leidimo“ pratęsimo procedūrą, pagal kurią jie įpareigojami atvykti į Madridą ir ten apsistoti.
(14)  –	Iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Secretary of State
visų pirma remiasi Jungtinės Karalystės sienų apsaugos agentūros 2011 m. atliktu kitų valstybių narių išduotų leidimo gyventi šalyje kortelių tyrimu, susijusiu su Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos nustatytais kelionės dokumentų mašininio nuskaitymo būtinaisiais standartais.
(15)  –	Ši formuluotė, taip pat žodžiai „sisteminis piktnaudžiavimas“ vartojami sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą kalbant apie trečiųjų šalių piliečių piktnaudžiavimą laisvo judėjimo teisėmis ir visų pirma teise atvykti, suteikiama šeimos nariui, kuris nėra EEE pilietis, siekiant išvengti nacionalinės imigracijos kontrolės.
(16)  –	Šiuo atžvilgiu reikia patikslinti, kad Vokietijos Federacinės Respublikos ir Estijos Respublikos išduodamos leidimo gyventi šalyje kortelės iš esmės atitinka reikiamus saugumo standartus, visų pirma paskelbtus Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos, nes yra numatyta pakeisti imigracijos taisykles asmenims, turintiems šių dviejų valstybių narių išduotas leidimo gyventi šalyje korteles.
(17)  –	Lenkijos Respublika tik kėlė klausimą dėl šios direktyvos taikytinumo byloje nagrinėjamam atvejui.
(18)  –	Reikia pažymėti, kad buvusioje EB 17 straipsnio 1 dalyje buvo numatyta, kad „Sąjungos pilietybė ne pakeičia valstybės pilietybę, o ją papildo (pranc. complète )“. Ši frazė, įtraukta Amsterdamo sutartimi (OL C 340, p. 1), buvo pakeista Lisabonos sutartimi, kurios 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Sąjungos pilietybė „ne pakeičia valstybės pilietybę, o ją papildo [o prie jos pridedama] (pranc. s’ajoute )“. Taip pat žr. ES sutarties 9 straipsnį. Žr. šio pakeitimo analizę H. De Waele „EU citizenship: Revisiting its Meaning, Place and Potential“, European Journal of Migration and Law, 12 (2010), p. 319–336, p. 320.
(19)  –	Istorinės Europos pilietybės kūrimo aplinkybės aprašytos S. O’Leary „The evolving Concept of Community Citizenship, From the Free Movement of Persons to Union Citizenship“, Haga, Londonas, Bostonas (Kluwer), 1996, p. 4; M. Carabot Benlolo „Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne“, Bruylant, 2007, p. 1.
(20)  –	Žr. 1975 m. gruodžio 29 d. Tindemans pranešimą, Bulletin des Communautés européennes, 1/76 priedas, ir 1985 m. kovo 29 d. Ad hoc
komiteto pranešimą „Europe des citoyens“, Bulletin des Communautés européennes, 85/3.
(21)  –	Žr. SESV 26, 45, 49 ir 56 straipsnius. Teisės, suteikiamos darbuotojams, savarankiškai dirbantiesiems ar paslaugų teikėjams, atsirado anksčiau nei Sąjungos pilietybė ir priklauso vidaus rinkai.
(22)  –	SESV 21 straipsnis.
(23)  –	2010 m. atliktos apklausos parodė, kad maždaug devyni piliečiai iš dešimties žino, kad turi laisvo judėjimo teisę. Žr. 2010 m. Komisijos pranešimą dėl Sąjungos pilietybės „Kliūčių ES piliečių teisėms šalinimas“, COM(2010) 603 final, p. 16. Sąjungos pilietybė yra beveik sinonimiška judėjimo laisvei. Žr. 2011 m. rugpjūčio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimo dėl Europos piliečių metų pasiūlymą (2013), KOM(2011) 489 galutinis, p. 1.
(24)  –	Visų pirma žr. Deklaraciją Nr. 2, susijusią su vienos valstybės narės pilietybe, valstybių narių pridėtą prie Europos Sąjungos sutarties baigiamojo akto (OL C 191, 1992, p. 98) ir Europos pilietybės konvencijos, kurią Europos Taryba priėmė 1997 m. lapkričio 6 d. ir kuri įsigaliojo 2000 m. kovo 1 d., 3 straipsnį. Ispanijos Karalystė ir Jungtinė Karalystė nėra nei pasirašiusios, nei ratifikavusios šios konvencijos.
(25)  –	Visų pirma žr. Sprendimo Micheletti ir kt.
(C‑369/90, EU:C:1992:295) 10 punktą, Sprendimo Kaur (C‑192/99, EU:C:2001:106) 19 punktą ir Sprendimo Zhu ir Chen
(C‑200/02, EU:C:2004:639) 37 punktą.
(26)  –	Žr. 9 išnašą.
(27)  –	Čia reikia pažymėti, jog Teisingumo Teismas yra pareiškęs nuomonę, kad laisvas asmenų judėjimas, įsisteigimo laisvė ir laisvas paslaugų teikimas nebūtų įgyvendinami visavertiškai, jeigu valstybė narė galėtų atsisakyti taikyti Sąjungos teisės nuostatas savo piliečiams, kurie, įsisteigę kitoje valstybėje narėje, kurios pilietybę jie taip pat turi, naudojasi Sąjungos teisės teikiamomis galimybėmis, kad pirmosios valstybės teritorijoje vykdytų paslaugų teikimo veiklą. Žr. Sprendimo Gullung
(292/86, EU:C:1988:15) 12 punktą.
(28)  –	EU:C:2014:135.
(29)  –	Ten pat, 34 punktas.
(30)  –	Ten pat, 35 punktas.
(31)  –	Ten pat, 36 punktas.
(32)  –	Ten pat, 37 punktas.
(33)  –	Pažymėta mano.
(34)  –	Visų pirma žr. generalinės advokatės E. Sharpston išvados byloje O. ir B.
(EU:C:2013:837) 68 punktą.
(35)  –	Žr. Sprendimo Iida
(C‑40/11, EU:C:2012:691) 57 punktą.
(36)  –	Pažymėta mano.
(37)  –	Žr. Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 40 punktą.
(38)  –	Žr. Sprendimo Metock ir kt.
(C‑127/08, EU:C:2008:449) 59 ir 82 punktus; Sprendimo McCarthy
(C‑434/09, EU:C:2011:277) 28 punktą ir Sprendimo Dereci ir kt.
(C‑256/11, EU:C:2011:734) 50 punktą.
(39)  –	Žr. Sprendimo McCarthy (EU:C:2011:277) 33 punktą ir Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 41 punktą.
(40)  –	Šis principas kodifikuotas 1963 m. rugsėjo 16 d. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 4 protokolo 3 straipsnyje, kuriame numatyta, kad „niekam negali būti atimta teisė atvykti į teritoriją tos valstybės, kurios pilietis jis yra“. Tačiau pažymiu, kad Jungtinė Karalystė nėra ratifikavusi šio protokolo. Jis įsigaliojo 1968 m. gegužės 2 d.
(41)  –	Sprendimo McCarthy
(EU:C:2011:277) 29 punktas ir Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 41 ir 42 punktai.
(42)  –	Žr. G. Gastald „Citoyenneté de l’Union et libre circulation: du critère économique au statut unique“, Dossiers de droit européen, 28, 2013, p. 127.
(43)  –	Žr. Sprendimą Singh
(C‑370/90, EU:C:1992:296), Sprendimą Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434) ir Sprendimą Eind
(C‑291/05, EU:C:2007:771).
(44)  –	Žr. Sprendimą Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).
(45)  –	Sprendimas Grzelczyk
(C‑184/99, EU:C:2001:458). Ši teismo praktika patvirtinta įvairiais paskesniais Teisingumo Teismo sprendimais, visų pirma žr. Sprendimą Huber
(C‑524/06, EU:C:2008:724).
(46)  –	Visų pirma taip yra kalbant apie Sąjungos piliečius, kurių tėvai turi skirtingą pilietybę, tačiau tai yra tik vienos iš šių dviejų valstybių narių pilietybė.
(47)  –	Tai taip pat yra Sąjungos piliečiai, kurių tėvai turi skirtingą pilietybę, o vaikas yra gimęs kitoje valstybėje narėje nei jų pilietybės valstybė narė.
(48)  –	Lietuvos teisėje dviguba pilietybė nenumatyta.
(49)  –	Dėl priešingo aspekto žr. generalinės advokatės E. Sharpston išvados byloje O. ir B.
(EU:C:2013:837) 77 punktą.
(50)  –	Žr. Sprendimą Singh
(EU:C:1992:296).
(51)  –	Žr. Sprendimą Eind
(EU:C:2007:771).
(52)  –	EU:C:1992:296.
(53)  –	EU:C:2007:771.
(54)  –	EU:C:1992:296.
(55)  –	Išvestines teises gyventi šalyje Teisingumo Teismas pripažino remdamasis EEB 52 straipsniu (kuris tapo SESV 49 straipsniu) ir 1973 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 73/148/EEB dėl valstybių narių piliečių judėjimo ir gyvenimo Bendrijoje apribojimų, susijusių su įsisteigimu ir paslaugų teikimu, panaikinimo (OL L 172, p. 14; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 167), panaikinta ir pakeista Direktyva 2004/38.
(56)  –	Žr. Sprendimo Singh
(EU:C:1992:296) 19 ir 20 punktus.
(57)  –	Ten pat, 25 punktas.
(58)  –	EU:C:2007:771.
(59)  –	EU:C:2014:135
(60)  –	EU:C:2007:771
(61)  –	Ten pat.
(62)
–	Ten pat (32 punktas).
(63)  –	Ten pat (rezoliucinė dalis).
(64)  –	Išskirta mano.
(65)  –	Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 61 punktas ir rezoliucinė dalis.
(66)  –	Ten pat.
(67)  –	Ten pat.
(68)  –	EU:C:2002:434.
(69)  –	Ten pat, 39 punktas.
(70)  –	Ten pat, 41 punktas.
(71)  –	C‑457/12 (EU:C:2014:136), 46 punktas ir rezoliucinė dalis.
(72)  –	Šioje byloje taip nėra.
(73)  –	Visų pirma žr. Sprendimą McCarthy (EU:C:2011:277); Sprendimą Dereci ir kt.
(EU:C:2011:734), Sprendimą O. ir kt.
(C‑356/11 ir C‑357/11, EU:C:2012:776) ir Sprendimą Ymeraga ir Ymeraga‑Tafarshiku
(C‑87/12, EU:C:2013:291).
(74)  –	Žr. Sprendimo Dereci ir kt.
(EU:C:2011:734) 56 punktą; Sprendimo Iida
(EU:C:2012:691) 51 punktą; Sprendimo O. ir kt.
(EU:C:2012:776) 41 punktą ir Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 39 punktą.
(75)  –	EU:C:2011:277, 31 ir 39 punktai.
(76)  –	EU:C:2011:734, 54 punktas.
(77)  –	EU:C:2012:776, 42 punktas.
(78)  –	EU:C:2013:291, 30 punktas.
(79)  –	EU:C:2012:691, 65 punktas.
(80)  –	EU:C:2014:135 ir EU:C:2014:136.
(81)  –	Šie piliečiai nebuvo įsikūrę kitoje valstybėje narėje, kaip yra H. P. McCarthy atveju.
(82)  –	Žr. Sprendimo O. ir B.
(EU:C:2014:135) 53 punktą.
(83)  –	Pagal analogiją žr. Sprendimo Kempf (139/85, EU:C:1986:223) 13 punktą ir Sprendimo Jipa
(C‑33/07, EU:C:2008:396) 23 punktą. Taip pat žr. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai dėl geresnio Direktyvos 2004/38 nuostatų perkėlimo ir taikymo gairių (KOM(2009) 313 galutinis, p. 3) (toliau – gairės).
(84)  –	Sprendimo Metock ir kt.
(EU:C:2008:449) 84 punktas.
(85)  –	Žr. šios išvados A antraštinės dalies 3 antraštinį podalį.
(86)  –	Čia reikia pažymėti, kad, be Direktyvos 2004/38 5 straipsnyje nustatytų sąlygų, valstybės narės negali nustatyti jokio kito piliečių atvykimo reikalavimo nei atvykimo viza. Žr. Sprendimo Yiadom
(C‑357/98, EU:C:2000:604) 23 punktą. Taip pat žr. C. Barnard „The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms“, Oksfordas (Oxford University Press), 2010, p. 424.
(87)  –	G. Cornu „Vocabulaire juridique“, Paryžius, PUF, 8‑asis leidimas, 2009 m. birželio mėn.
(88)  –	D. Simon ir A. Rigaux „La technique de consécration d’un nouveau principe général du droit communautaire: l’exemple de l’abus de droit“, Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, 2 t. (2004), p. 559–587, p. 563.
(89)  –	„Die Ausübung eines subjektiven Rechts ist missbräuchlich, wenn sie zwar formell dem Gesetz entspricht, die Geltendmachung jedoch wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls treuwidrig ist“. Žr. Creifelds, Rechtswörterbuch, 20‑asis leid., Miunchenas, 2011, p. 977.
(90)  –	Žr. Lenkijos civilinio kodekso 5 straipsnį ir P. Machnikowski „Kodeks cywilny – komentarz“, E. Gniewek (leid.), Varšuva, 2006, p. 14.
(91)  –	Taip visų pirma yra Direktyvos 2004/38 5 straipsnio atveju.
(92)  –	Taip patikslinus, ši sąvoka apima visiškai dirbtines situacijas arba sukčiavimą Sąjungos teisės kompetencijos srityje, t. y. piktnaudžiavimą, kuris gali paveikti Sąjungos teisės taikytinumą, dirbtinai sukuriant sąsajos su šia teise elementą, F. Lagondet, loc. cit.,
p. 8.
(93)  –	D. Simon ir A. Rigaux, loc. cit.,
p. 564. Taip pat žr. D. Waelbroeck „La notion d’abus de droit dans l’ordre juridique communautaire“, Mélanges en hommage à Jean Victor Louis, I t. (2003), p. 565–616, p. 597.
(94)  –	Sprendimo Emsland‑Stärke
(C‑110/99, EU:C:2000:695) 52 ir 53 punktai.
(95)  –	Žr. KOM(2009) 313 galutinis, p. 15 ir 16.
(96)  –	Išskirta mano. Sprendimo Emsland‑Stärke (EU:C:2000:695) 52–54 punktai ir neseniai priimto Sprendimo Vengrija / Slovakija
(C‑364/10, EU:C:2012:630) 58 punktas.
(97)  –	Sprendimo Pafitis ir kt.
(C‑441/93, EU:C:1996:92) 68 punktas ir Sprendimo Kefalas ir kt.
(C‑367/96, EU:C:1998:222) 22 punktas.
(98)  –	Žr. generalinės advokatės E. Sharpston išvados byloje Bozkurt
(C‑303/08, EU:C:2010:413) 67 punktą.
(99)
–	Žr. Sprendimo Kefalas ir kt.
(EU:C:1998:222) 28 punktą ir Sprendimo Diamantis
(C‑373/97, EU:C:2000:150) 34 punktą.
(100)  –	Žr. KOM(2009) 313 galutinis, p. 16.
(101)  –	Žr. KOM(2009) 313 galutinis, 4.3 punktą. Taip pat žr. Sprendimo Metock ir kt.
(EU:C:2008:449) 74 ir 75 punktus.
(102)  –	KOM(2009) 313 galutinis, p. 16.
(103)  –	Reikia pažymėti, kad Jungtinė Karalystė kaip piktnaudžiavimą teise kvalifikavo du visiškai skirtingus teisinius atvejus – fiktyvias santuokas ir suklastotų patvirtinamųjų dokumentų naudojimą. Piktnaudžiavimo teise sąvoka taikoma tik pirmuoju atveju.
(104)  –	Remiantis Komisijos dokumentu, ji Tarybos prašymu paprašė valstybių narių pateikti jai informaciją apie piktnaudžiavimą naudojantis laisvu judėjimu sudarant santuokas iš išskaičiavimo. Dvylika valstybių narių pateikė statistinius duomenis, susijusius su „nustatytais“ atvejais. Remiantis tuo dokumentu, Jungtinė Karalystė, remdamasi nuogąstavimais, susijusiais su santuokų tikrumu, atmetė 176 prašymus, susijusius su šeima (256 atvejais piktnaudžiavimas buvo įtariamas, o tai yra maždaug 2 % per atitinkamą laiką gautų prašymų). Žr. 2013 m. lapkričio 25 d. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „ES piliečių ir jų šeimos narių judėjimas. Penki veiksmai, kuriais siekiama pokyčių“, COM(2013) 837 galutinis, p. 9.
(105)  –	2012 m. balandžio mėn. Taryba patvirtino dokumentą „ES veiksmai padidėjus migracijai. Strateginis požiūris“, kuriame paskelbė, kokių priemonių imsis, ir pagal kurį vienas iš strateginių veiksmų prioritetų yra „judėjimo laisvės išlaikymas ir apsauga, neleidžiant trečiųjų šalių piliečiams piktnaudžiauti“.
(106)  –	Žr. Sprendimo Komisija prieš Belgiją
(C‑577/10, EU:C:2012:814) 53 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką.
(107)  –	D. Simon ir A. Rigaux „Le système juridique communautaire“, 3‑iasis leid., 2001, p. 582.
(108)  –	Šiuo atžvilgiu primenu, kad pagal SESV 258 ir 259 straipsnius, jeigu valstybė narė neįvykdo jai pagal Sutartis tenkančių įpareigojimų, Komisija arba kita valstybė narė gali pareikšti ieškinį Teisingumo Teisme dėl įsipareigojimo neįvykdymo.
(109)  –	Šiuo klausimu žr. Sprendimo Dias
(C‑325/09, EU:C:2011:498) 54 punktą.
(110)  –	Šiuo klausimu žr. Sprendimo Dafeki
(C‑336/94, EU:C:1997:579) 19 punktą.
(111)  –	Ši valia taip pat išreikšta dėl Šengeno acquis, integruoto į Europos Sąjungos sistemą.
(112)  –	Dėl Lisabonos sutartimi padarytų Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos pakeitimų dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės visų pirma žr. C. Chevallier-Govers „Le traité de Lisbonne et la différenciation dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice“, Le traité de Lisbonne. Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne?, Bruylant, 2009, p. 271 ir paskesni.
(113)  –	Žr. A. G. Toth „The legal effects of the protocols relating to the United Kingdom, Ireland and Denmark, in The European Union after Amsterdam. A legal anglysis“, 1998, p. 227–252, p. 233; C. Guillard „L’intégration différenciée dans l’Union européenne“, tezės, Bruylant, 2006, p. 466.