61966C0005
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JOSEPH GAND
presentadas el 19 de abril de 1967 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Los 14 recursos que han sido interpuestos por Kampffmeyer y otros importadores alemanes de cereales son consecuencia de la sentencia de este Tribunal de Justicia de 1 de julio de 1965, que, a petición de la sociedad Toepfer, anuló la Decisión de la Comisión de la CEE de fecha 3 de octubre de 1963, por la que se autorizaba a la República Federal de Alemania a mantener en vigor las medidas de salvaguardia aprobadas por ella el 1 de octubre anterior para la importación de maíz procedente de Francia.
Sacando las consecuencias que, a su juicio, implica esta sentencia, los demandantes, a los que el organismo alemán competente denegó el 3 de octubre las licencias de importación que habían solicitado el 1 de octubre, piden a este Tribunal de Justicia que se condene a la Comisión a reparar el perjuicio causado por la Decisión ilegal y que, de acuerdo con sus pretensiones, se elevaría en total a casi 4 millones de DM.
La importancia de la sentencia que este Tribunal de Justicia debe pronunciar no se deriva tan sólo de la cuantía de las sumas en litigio. Estriba sobre todo, en el plano de los principios, en que este Tribunal de Justicia por primera vez -si se exceptúa la sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (↔ Rec. 1963, pp. 197 y ss., especialmente p. 203)- tendrá que abordar la interpretación de las disposiciones, sin duda voluntariamente ambiguas, del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado de Roma acerca de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. La cuestión se presenta al Tribunal de Justicia en condiciones tanto más delicadas cuanto que la actividad que se le reprocha a la Comisión está estrechamente vinculada con la de la República Federal que es la única que obtuvo beneficio económico de las operaciones impugnadas y cuya responsabilidad se encuentra cuestionada por los demandantes ante los órganos jurisdiccionales de aquel país. Ahora bien, si corresponde a este Tribunal de Justicia de acuerdo con el artículo 178 en relación con el segundo párrafo del artículo 215 del Tratado, resolver sobre la responsabilidad de la Comunidad y si en este punto se detiene la competencia del mismo, no es posible ejercer dicha competencia sin valorar de manera más o menos directa los actos del Gobierno federal.
La sentencia Toepfer y el informe para la vista me dispensarán de insistir sobre las circunstancias de hecho y de Derecho que ocasionaron los litigios actuales. Recordemos simplemente que todo el mecanismo de la organización común del mercado de cereales, creado por el Reglamento no 19 del Consejo, está fundado en un sistema de exacciones que equipara los precios en el comercio entre los Estados miembros y tiene en cuenta la diferencia entre el precio franco frontera del país exportador y el precio de umbral del país importador.
El Estado miembro importador fija cada año el precio de umbral; el precio franco frontera se establece en principio cada semana por la Comisión de acuerdo con las indicaciones proporcionadas por el Estado exportador; sin embargo, sólo se fija dicho precio cuando, en la fecha considerada, el mismo, por ser inferior al precio de umbral, exige que se aplique una exacción.
La exacción es calculada por el Estado importador que la recauda y conserva el producto de la misma. Este Tribunal de Justicia sabe que, en la República Federal, es la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel la que está encargada de las operaciones de ejecución, en particular, de la publicación de los tipos de exacción y de la expedición de los certificados de importación -comúnmente llamados licencias- que tienen una validez de cuatro meses.
La exacción recaudada es la aplicable en la fecha de la importación. No obstante, desde el Reglamento no 31/63 (DO 1963, 59, p. 1225), el importador de maíz procedente de los Estados miembros puede solicitar que se le aplique el tipo de exacción del día de la solicitud de la licencia, a reserva de ciertos ajustes; pero dado que el precio del mercado, como lo recuerda la exposición de motivos, no evoluciona en general en la misma relación al final de la campaña y al principio de la campaña siguiente, esta facultad no se concede, cuando se trata de maíz cuya campaña se abre el 1 de octubre, para las importaciones realizadas en el curso de los meses de octubre, noviembre y diciembre.
El mecanismo de la exacción reemplaza a todos los sistemas por medio de los cuales los Estados miembros podían anteriormente intervenir en su mercado; si este mercado sufre o está amenazado de sufrir, como consecuencia de las importaciones, perturbaciones graves que puedan poner en peligro los objetivos definidos en el artículo 39 del Tratado, el artículo 22 del Reglamento no 19 autoriza al Estado interesado a adoptar las medidas de salvaguardia necesarias, que no define específicamente, pero que pueden llegar hasta el cierre de la frontera.
Sabemos lo que sucedió. En la fecha de su Decisión de 27 de septiembre de 1963, vigente a partir del 1 de octubre, la Comisión, de acuerdo con las indicaciones proporcionadas por la ONIC, organismo francés competente, y que indicaban un precio franco frontera superior al precio de umbral alemán, no fijó precios, por lo que la Einfuhr- und Vorratsstelle publicó en consecuencia el 1 de octubre un tipo de exacción de 0,00 DM. El mismo día recibió solicitudes de licencias para el mes de enero de 1964 a dicho tipo de 0,00 DM por una cantidad de 126.000 toneladas y algunos de los demandantes celebraron inmediatamente contratos para la compra de maíz francés. Inquieta ante esta afluencia de peticiones, la Administración alemana comenzó por hacer retirar la tabla relativa al tipo de exacciones, y suspendió, a partir del 1 de octubre, la concesión de certificados de importación de maíz procedente de los Estados miembros y de países terceros. Esta decisión, aprobada con arreglo al artículo 22 del Reglamento no 19, fue inmediatamente notificada a la Comisión.
Esta, por su parte, adoptó dos medidas. Mediante Decisión de 1 de octubre de 1963, estableció, a partir del día siguiente, un precio franco frontera de 422 FF, ampliamente inferior al precio de umbral de octubre de 1963 y de enero de 1964 que variaban entre 420 y 434 DM. Después, mediante una Decisión de 3 de octubre de 1963, dirigida al Gobierno federal, autorizó a éste a mantener hasta el 4 de octubre inclusive la suspensión de los certificados de importación de maíz.
En cuanto a las licencias solicitadas por los demandantes, fueron denegadas el 3 de octubre por la Einfuhr- und Vorratsstelle.
De aquí nació un doble litigio que se desenvuelve simultáneamente en el plano comunitario y en el plano nacional y que se refiere sucesivamente a la legalidad de las medidas adoptadas por las diversas autoridades y a la responsabilidad que las mismas pueden implicar. En efecto, igual que la sociedad Toepfer obtuvo de este Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión de la Comisión de 3 de octubre basándose en que no se daban las condiciones de fondo del artículo 22, esta sociedad y los otros demandantes han hecho que los Tribunales administrativos alemanes declaren la ilegalidad de la negativa con que se respondió el mismo día a sus solicitudes de licencia, por no haberse respetado las reglas de forma a las que la legislación de la República Federal supedita la adopción de las medidas de salvaguardia.
E, igual que se solicita de este Tribunal de Justicia la condena de la Comunidad a la reparación del daño causado por el hecho de que la Comisión declarara válidas las medidas de salvaguardia, se ha recurrido a los Tribunales civiles alemanes con una demanda de indemnización por daños y perjuicios dirigida simultáneamente contra la República Federal y contra la Einfuhr- und Vorratsstelle. Como sabemos, el Landgericht de Bonn espera para pronunciar su veredicto que este Tribunal de Justicia haya resuelto sobre la responsabilidad de la Comunidad.
I
Antes de abordar el fondo del debate, este Tribunal de Justicia tendrá que pronunciarse sobre si, teniendo en cuenta los plazos procesales, pueden admitirse algunos de los recursos, en concreto, los recursos 5/66, 7/66 y 14/66 a 21/66. Antes de recurrir a este Tribunal de Justicia, las empresas interesadas dirigieron solicitudes de indemnización a la Comisión, que llegaron a la misma en fechas que se escalonaban entre el 1 y el 14 de octubre de 1965. Tras una respuesta provisional fechada el 28 de octubre, la Comisión denegó dichas solicitudes por infundadas el 2 de marzo de 1966, es decir, más de cuatro meses después de la presentación de las solicitudes. En cuanto a los recursos, se registraron en la Secretaría de este Tribunal de Justicia bien antes de la recepción de esta resolución denegatoria (el 19 de febrero para el asunto 5/66, el 28 de febrero para el asunto 7/66), bien después (el 29 de abril para los asuntos 14/66 a 21/66), pero en todo caso más de cuatro meses, ampliados por el plazo por razón de la distancia, tras la presentación de la reclamación administrativa.
En este punto, nos encontramos el artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia CEE que reproduce mutatis mutandis el artículo 40 del Estatuto del Tribunal de Justicia CECA. Esta norma establece que la acción en materia de responsabilidad extra-contractual prescribe a los cinco años de producido el hecho que la motivó; no condiciona su admisibilidad a ninguna reclamación previa a la Institución. Pero continúa así: «La prescripción se interrumpirá bien mediante demanda presentada ante el Tribunal, bien mediante reclamación previa, que el damnificado podrá presentar a la Institución competente de la Comunidad. En este último caso, la demanda deberá presentarse en el plazo de dos meses previsto en el artículo 173; cuando proceda, serán aplicables las disposiciones del párrafo segundo del artículo 175.»
Si la disposición que acabo de citar tiene un alcance general y fija claramente un plazo preclusivo, los recursos litigiosos son extemporáneos. En efecto, por no haber definido su posición a los dos meses de la presentación de las reclamaciones, comenzó a transcurrir el plazo para recurrir de dos meses dispuesto en el párrafo segundo del artículo 175 y tan sólo transcurrido este último plazo, se presentaron los escritos de interposición de los recursos. Esto es así incluso si se tiene en cuenta el plazo por razón de la distancia de seis días que no se añade más que al plazo procesal propiamente dicho y no puede prolongar el plazo en el cual la Institución de que se trate está obligada a pronunciarse.
Los demandantes afirman, ciertamente, que no se encuentran en el caso contemplado por el artículo 43 por la razón siguiente. En tanto que la versión francesa de esta norma se refiere a la «demande préalable», la versión alemana se refiere a la víctima que «seinen Anspruch geltend macht»; en su opinión, esta fórmula exige que se indique no solamente los fundamentos de la demanda de indemnización por daños y perjuicios, sino también la cifra precisa de los mismos, lo que no lo hizo más que la demandante en el asunto 5/66. Esta argumentación no es muy convincente. Este Tribunal de Justicia admite que el recurso judicial no indique desde el primer momento la cuantía de los daños y perjuicios reclamados (sentencia, antes citada, Plaumann/Comisión, Rec. 1963, p. 224); por lo tanto, no sería lógico adoptar una postura más estricta respecto a la reclamación previa a la Institución. Por lo demás, puede suceder -como en el caso presente- que la impugnación se refiera no a la cuantía, sino al principio de la indemnización; una reclamación aun no cuantificada, incluso si tiene por objeto llegar a una solución amistosa, constituye ciertamente una reclamación previa a los efectos del artículo 43.
Por lo demás, la disposición de que se trata puede parecer redactada en términos inhabituales y su interpretación estricta inoportuna. Penaliza a los que se dirigen a la Institución interesada desde el momento en que se origina el daño, privándoles así de una parte del tiempo que la primera parte del artículo 43 les concede para hacer valer sus derechos. Por otra parte, tampoco es habitual calificar de interrupción de la prescripción lo que tiene por efecto abreviarla y no prolongarla. Finalmente, no existe, que sepa, una disposición análoga en el Derecho de ninguno de los Estados miembros. Debo precisar, ya que el Agente de la Comisión se ha referido en su informe oral al Derecho francés, que este Derecho no contiene ninguna norma semejante. El recurso de indemnización está subordinado en el mismo a una demanda previa a la Administración y el silencio de la misma durante cuatro meses equivale a una decisión denegatoria presunta y permite recurrir a los Tribunales; pero, a diferencia de lo que existe en el recurso por causas de nulidad, no caduca la acción del interesado hasta los dos meses de haberle sido notificada una decisión denegatoria expresa (Ley de 7 de junio de 1956, apartado 5 del artículo 4).
Igualmente la Comisión, que no opone ninguna excepción a los recursos, interpreta la disposición final del artículo 43 en el sentido de que regula la duración de la interrupción que prolonga el plazo de prescripción de cinco años que dispone la primera frase del artículo, y que no podría ser reducido en ningún caso. En otras palabras, se refiere al caso en que inmediatamente antes de que se produzca la prescripción, el demandante dirigiera una reclamación previa a la Administración; los plazos de los artículos 173 y 175 se sumarían al plazo normal de cinco años para prolongar la duración de la prescripción. No ignoro que esta interpretación es bastante audaz; tan sólo su oportunidad y el que sea apoyada por la propia demandada, me permiten proponerla a este Tribunal de Justicia y considerar que procede admitir los recursos.
En caso de que este Tribunal de Justicia no lo juzgara así, quedaría por examinar si el escrito de 2 de marzo de 1966, que denegaba de manera expresa pero tardía las reclamaciones administrativas, puede hacer correr un nuevo plazo para recurrir. Por mi parte, lo dudo mucho, ya que se limita a confirmar pura y simplemente una denegación ya adoptada.
II
1.
Los recursos que han sido interpuesto ante este Tribunal de Justicia se basan en el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado que dispone que, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad debe reparar los daños causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Esta fórmula es ciertamente menos clara que la del artículo 40 del Tratado CECA, que vincula el concepto de reparación al de «falta de servicio». Lo es, en particular, en la medida en que recurre a principios generales comunes, en tanto que los Derechos de los Estados miembros en materia de responsabilidad del poder público están lejos de ser idénticos. Bástenos con recordar que, según los países, esta responsabilidad se caracteriza por la aplicación o la adaptación en el caso del poder público de las normas del Derecho privado y es ejercitada ante los Tribunales ordinarios y que en Francia, por el contrario, se recurre a normas de competencia y Derecho material diferentes, pues fue la jurisdicción contencioso-administrativa la que creó el concepto autónomo y matizado de la responsabilidad administrativa, fundada en general en la falta del servicio público y, excepcionalmente, sobre el riesgo. Realmente las diferencias se refieren tal vez más a la técnica jurídica empleada que a los resultados que se derivan de la práctica de la misma. El principio de una responsabilidad de la Administración es reconocido en todos los Estados -es por lo menos un principio general común- y por vías diferentes el ámbito de esta responsabilidad tiende a ampliarse en todas partes.
Queda, no obstante, por aclarar la situación en el Derecho comunitario. En la fase oral uno de los Abogados de los demandantes previno a este Tribunal de Justicia de manera insistente contra lo que llamó la «teoría mínima» que consistiría en no admitir el derecho a reparación más que cuando el Derecho de cada uno de los seis Estados miembros tomados individualmente lo reconozca, porque efectivamente el párrafo segundo del artículo 215 no remite al «Derecho» sino a los «principios generales». Al emplear una fórmula tan amplia, los autores del Tratado confiaron a este Tribunal de Justicia la misión de establecer el régimen de la responsabilidad extracontractual; es una obra de comparación y de creación como este Tribunal de Justicia ha tenido ya que realizar en otros ámbitos. La indicación que se le daba a este Tribunal de Justicia, por ejemplo, en el artículo 40 del Tratado CECA, al mencionar la «falta de servicio», no lo dispensaba de definir de manera más precisa el contenido de este concepto en el Derecho comunitario, sin que este Tribunal de Justicia esté obligado a aceptar en todos los casos el significado que tenía en el Derecho nacional del cual se tomaba. Muchas de las precisiones que hizo este Tribunal de Justicia entonces se encontrarán necesariamente de nuevo en el régimen que tendrán que definir, ya que la misión y la organización de las Comunidades tienen demasiados puntos comunes para que no se den soluciones idénticas a los problemas que origina su funcionamiento. Pero, como en toda obra jurisprudencial, la teoría no puede construirse más que mediante pinceladas sucesivas y se produce relacionando sucesivas sentencias. La teoría es el resultado de ello.
Como punto de partida y sin pretender elaborar una teoría general, se trata de valorar si la Comunidad ha incurrido en responsabilidad, en las circunstancias de hecho y de Derecho con que se presenta el asunto, en relación con los demandantes por la Decisión que este Tribunal de Justicia declaró ilegal. Tres cuestiones principales se plantean que son las que se encuentran en todo régimen de responsabilidad, cualquiera que sea su fundamento: el hecho incriminado, el vínculo de causalidad entre este hecho y el daño alegado y la cuantía del daño que da derecho a reparación.
2.
En primer lugar, el hecho incriminado. Es la Decisión de 3 de octubre de 1963 mediante la cual la Comisión autorizó al Gobierno alemán a mantener, hasta el 4 de octubre inclusive, las medidas de salvaguardia tomadas a partir del día 1. Este Tribunal de Justicia la juzgó ilegal porque no se podía temer ninguna perturbación grave del mercado como lo establece el artículo 22.
Pero cualquier ilegalidad, cualquier infracción de una norma jurídica no da necesariamente derecho a reparación. Los demandantes admiten que se deben reunir dos requisitos y consideran que éstos se cumplen en el presente caso: es necesario que la disposición infringida esté destinada a proteger los intereses de los que han sufrido el perjuicio y que la ilegalidad cometida sea constitutiva de un acto lesivo. La demandada acepta dichos principios, pero no la aplicación que hacen de ellos los demandantes en el presente caso.
a)
El primer requisito se estableció por este Tribunal de Justicia en la sentencia Vloeberghs/Alta Autoridad (asuntos acumulados 9/60 y 12/60, Rec. 1961, p. 391) cuando tuvo que interpretar el artículo 40 del Tratado CECA y se puede lógicamente ampliar la aplicación del mismo al ámbito del párrafo segundo del artículo 215. Encuentra su origen en el Derecho alemán. El artículo 34 de la Constitución sólo reconoce la responsabilidad a cargo de la colectividad cuando el autor del daño haya infringido sus obligaciones frente a terceros en el ejercicio de una función que le haya sido confiada; aún así es necesario indicar que, según el Abogado de la demandante en el asunto 13/66, este concepto debe ser entendido hoy de manera muy flexible. Tiene cierta analogía con la idea del Derecho italiano de que las normas que existen de manera exclusiva o principal en interés público, fundan, en su caso, un interés legítimo que permite ejercitar una acción de anulación, pero no confieren ningún derecho subjetivo conforme al cual se pueda ejercitar una acción por darlos y perjuicios. Pero, sin bien es admisible, este requisito no debe entenderse de una manera demasiado estricta, so pena de vaciar de su contenido la idea de responsabilidad.
La demandada señala que, al no controlar el uso hecho por el Gobierno alemán de su facultad de adoptar medidas de salvaguardia, incumplió una norma que no se había establecido en beneficio de los importadores, sino en el de la colectividad para la cual es importante el funcionamiento correcto de la organización común de mercados. Relaciona el artículo 22 del Reglamento con los diversos artículos del Tratado que admiten un procedimiento análogo y alega que todas estas disposiciones tienen en el fondo el mismo objeto que la competencia de control que le atribuye el artículo 169, de la que no se puede decir que sirva para proteger los intereses de un grupo determinado de agentes económicos. Pretende en todo caso permanecer en el ámbito del artículo 22; suponiendo que haya igualmente infringido el artículo 18 del mismo Reglamento que prohibe el recurso a cualquier otra medida de protección, se trata de una prohibición que se dirige directamente tan sólo a los Estados miembros y todo lo más de manera indirecta a la Comisión por intermedio del artículo 22.
Es evidente que la organización de los mercados se hace en interés de toda la colectividad, pero hay igualmente que señalar que esta organización se basa en el principio de la libertad de intercambios. Si pretende salvaguardar la situación de los productores, no ignora que el aumento de las transacciones entre los Estados miembros supone que, en beneficio de los propios consumidores, se concedan garantías y facilidades a los intermediarios y en particular a los importadores. Ahora bien, para poderlas invocar en apoyo de un recurso de indemnización, no es necesario que las disposiciones impugnadas estén destinadas exclusivamente a servir los intereses de éstos, sino que basta con que contribuyan igualmente a la defensa de sus intereses. La precisión con la que el artículo 22 establece las hipótesis que permiten limitar la libertad de los intercambios se destina igualmente a asegurar a las empresas comerciales que las transacciones, que son su razón de ser, no serán perturbadas más que en condiciones estrictamente definidas; pensemos, por ejemplo, en la obligación de establecer disposiciones para que las mercancías en curso de transporte no resulten afectadas por las medidas de salvaguardia, en la preocupación que expresa este artículo de no causar a los exportadores daños excesivos o que puedan ser evitados, cuestiones perfectamente indiferentes a la colectividad considerada en su conjunto. Aunque no sean estas disposiciones las que hayan sido infringidas en el caso presente, podemos recordarlas para caracterizar el artículo 22 en su conjunto.
Considero, pues, que la naturaleza de la norma infringida no excluye el derecho de los demandantes a alegarla en el ámbito del recurso de indemnización. Añadiré -sin insistir en este punto- que la sentencia Toepfer de este Tribunal de Justicia puede considerarse como orientada en este sentido en la medida en que admite que los demandantes fueron directa e individualmente afectados por la medida anulada. Sin duda, hay que evitar confundir los requisitos de admisibilidad del recurso de anulación y los relativos a la procedencia de la acción de indemnización: el párrafo segundo del artículo 176 del Tratado dispone que la obligación que tiene el autor del acto anulado a adoptar las medidas que implica la ejecución de la sentencia de anulación se entiende sin perjuicio de la que puede resultar del artículo 215. Pero el esfuerzo que este Tribunal de Justicia ha hecho en la sentencia de 1 de julio de 1965 para abrir el acceso a la justicia, tan párcamente medida por el artículo 173, no se comprendería en absoluto si no se acompañara de un liberalismo equivalente en la evaluación de la acción de indemnización.
b)
Este primer punto no basta para probar que la Decisión de 3 de octubre de 1963 pueda hacer incurrir en responsabilidad a la Comunidad. Los demandantes admiten en principio que para ello es necesario que la ilegalidad sea culpable; se oponen, por el contrario, a que la culpa exigida pueda ser «matizada» según los casos para tener en cuenta la naturaleza de la actividad de que se trate como, por ejemplo, cuando la Comisión ejerce una actividad de control no puede ser declarada responsable más que en caso de «culpa grave».
Prescindiendo por el momento de esta última cuestión, examinaré rápidamente la argumentación expuesta por las partes. En su conjunto reproduce en muchos extremos desde un punto de vista ligeramente diferente la que se desarrolló ante este Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 106/63 y 107/63, de lo que no debemos asombrarnos. Se trataba entonces de saber si unas circunstancias de hecho (consumo anual de maíz en la República Federal, tonelaje de las licencias solicitadas para enero de 1964, etc.), constituían una amenaza de perturbación grave del mercado que pudiera justificar que la Comisión declarara válidas las medidas de salvaguardia. Una vez que este Tribunal de Justicia ha juzgado errónea la apreciación hecha por la Comisión y que condicionaba la legalidad de su Decisión, se trata de determinar si este error es imputable a una negligencia por su parte, como lo afirman los demandantes, o si, como dice la Comisión, se debe a la complejidad o a la incertidumbre inherente a la previsión en materia económica, lo que tendría por consecuencia que no se le pudiera reprochar culpa alguna. Esta tesis fue desarrollada en la fase escrita. Este Tribunal de Justicia recordará también que en la vista oral, el Agente de la Comisión dedujo de los términos de la sentencia Toepfer que no se le había reprochado a la Decisión impugnada entonces ni motivación insuficiente, ni violación del principio de proporcionalidad, ni ignorancia del concepto de perturbación grave del mercado, sino solamente una evaluación inexacta de la situación de hecho. Se esforzó en demostrar cómo, tanto por la complejidad y la novedad del problema planteado a la Comisión, como por el brevísimo plazo en el que hubo de adoptar su Decisión, el error de que adolecía ésta era explicable y por consiguiente no culpable.
Este argumento no carece de valor. Es exacto, en primer lugar, que el Derecho de algunos Estados miembros no considera constitutivo de culpa cualquier error de interpretación de una norma jurídica. El Derecho alemán parece tener en cuenta las dudas que pueden existir en cuanto al alcance de la norma y que todavía no hayan sido aclaradas por la jurisprudencia del órgano jurisdiccional supremo; si la opinión a la que se llega tras un atento examen parece jurídicamente defendible, el que esta opinión sea ulteriormente desaprobada no puede ser considerada retroactivamente como culpable. Señalemos en el mismo orden de ideas que, para decidir que los errores en el cálculo de la base de la exacción de compensación no constituirían ipso facto un acto lesivo, la sentencia Meroni de este Tribunal de Justicia señala que estos errores pueden ser la «consecuencia de la solución difícil de problemas jurídicos arduos» (asuntos acumulados 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 24/60, 26/60 y 27/60 y 1/61, Rec. 1961, pp. 321 y ss., especialmente p. 341). Las mismas razones llevaron al Conseil d'État francés a interpretar restrictivamente el concepto de falta de servicio en materia económica, hasta el punto de que un comentador pudo decir que existía en este campo un «amplio margen de error tolerable».
Es normal, por otra parte, tener en cuenta las condiciones en las que hay que adoptar una Decisión para valorar la conducta negligente o diligente de su autor: la rapidez con que debe ser adoptada, la obligación de proceder en un breve plazo a consultas múltiples son factores que deben ser tomados en consideración.
Cualquiera que sea el valor de los argumentos presentados por la Comisión no me parecen completamente convincentes. Considero que la conducta de esta Institución adoleció de una cierta negligencia que le da carácter de culpa a su Decisión ilegal. He aquí las razones en que baso mi opinión:
Por ciertas contradicciones, al menos aparentes, contenidas en sus escritos, este Tribunal de Justicia pidió a la Comisión que le informara si habría podido en su momento aprobar una Decisión que estableciera unos precios franco frontera que hubieran evitado las dificultades que posteriormente se presentaron. La respuesta que se le dio a este Tribunal de Justicia prueba muy claramente -y de manera, pienso, convincente- que la Decisión de 27 de septiembre de 1963, que entraba en vigor el 1 de octubre siguiente, y que no fijaba un precio franco frontera, hizo una aplicación correcta de la normativa en vigor en aquel momento. Había, pues, una laguna en el sistema que contribuyó a crear las dificultades que pretendieron remediarse mediante la medida de salvaguardia. Para evitar la repetición de estas dificultades el Consejo, a propuesta de la Comisión, instituyó con el Reglamento no 56/64 un sistema de primas. No pretendo examinar a este respecto la muy delicada cuestión de si una Institución puede incurrir en responsabilidad extracontractual en caso de que no adopte una normativa o no haga una proposición en este sentido a la autoridad competente para aprobarla. Quiero tan sólo señalar que la situación jurídica era tal que la Comisión debía esperar dificultades y mostrar una particular vigilancia. Y esto tanto más cuanto que el 1 de octubre, fecha en la que empezaba a aplicarse la Decisión de 27 de septiembre, era también la del comienzo de la nueva campaña del maíz que debía producir modificaciones en el nivel de los precios e igualmente en la que los importadores podían solicitar licencias con un tipo de exacción prefijado para el mes de enero siguiente. La conjunción de estos diversos elementos debió alertar a unos servicios que debemos suponer tienen profundos conocimientos del mecanismo de los mercados agrícolas.
Estos servicios disponían, por otra parte, bien por sí mismos o a través de sus homólogos habituales, de fuentes de información suficientes para orientar su Decisión. Conocían el consumo anual de maíz en la República Federal y las necesidades de importación que se manifestarían al principio del año siguiente; el crecimiento relativo del volumen de las transacciones entre este país y Francia, de acuerdo, por lo demás, con los objetivos de una organización común de mercados que debían permitirle evaluar si las licencias solicitadas podían comprometer el equilibrio del mismo. Incluso si era una de las primeras ocasiones en que la Comisión tuvo que pronunciarse sobre medidas de salvaguardia, la situación para ella no era imprevisible, pero la gravedad de la medida que había que adoptar exigía un examen más detenido que el que se realizó.
La Comisión se justifica, es cierto, alegando la brevedad del plazo fijado y durante el cual tenía que consultar a los Estados miembros en el Comité de gestión. Señala que estos Estados, en particular, Francia, especialmente interesada en el problema, compartieron su opinión sobre la legalidad de las medidas de salvaguardia. Ahora bien, el apartado 2 del artículo 22 le concedía para pronunciarse un plazo máximo de cuatro días hábiles a contar desde la notificación por la República Federal; como esta notificación se hizo el 1 de octubre por la tarde, nada la obligaba a tomar su Decisión el 3 en lugar de continuar su examen. Afirma que hacía falta regular lo más rápidamente posible la situación creada por el acto del Gobierno federal; esto es cierto, pero no hasta el punto de adoptar una Decisión insuficientemente estudiada. En cuanto al hecho de que el Comité de gestión, cuya consulta es preceptiva, aprobara su postura, esto no tiene influencia sobre la posible responsabilidad de la Institución.
Opino, pues, que hay en el caso presente una negligencia, y por lo tanto, culpa. En el caso en que el Tribunal de Justicia compartiera este punto de vista, la Comisión añade que la Decisión criticada fue adoptada en el ejercicio de su función de control; por ello, en esta hipótesis, sólo habría incurrido en responsabilidad si se le puede reprochar una «culpa grave», es decir, si su acto -recurro a un concepto del Derecho alemán- adolecía de una «grave negligencia» (Grobe Fahrlässigkeit). Y sin duda coincido con la Comisión en que no se le puede acusar de ello.
Para apoyar su tesis, la Comisión invoca la opinión que mantuvieron a propósito del artículo 40 CECA algunos de los Abogados Generales de este Tribunal de Justicia (en particular, en los asuntos Vloeberghs, antes citado, Rec. 1961, p. 469, y Hauts Fourneaux de Chasse, Rec. 1962, pp. 719 y ss., especialmente p. 753), opinión que nunca ha sido ni confirmada ni invalidada en las sentencias de este Tribunal de Justicia. Anotemos sin embargo que para reconocer la responsabilidad de la Alta Autoridad por las actuaciones de los organismos de Bruselas de los cuales tenía el control, la sentencia Fives-Lille-Cail se basa en que la Institución «descuidó gravemente los deberes de vigilancia que le imponía una diligencia normal» (asuntos acumulados 19/60, 21/60, 2/61 y 3/61 Rec. 1961, pp. 559 y ss., especialmente p. 592), en tanto que la sentencia Forges de la Providence se limita a señalar en ella «una falta de diligencia» (asuntos acumulados 29/63, 31/63, 36/63, 39/63 a 47/63, 50/63 y 51/63, Rec. 1965, pp. 1123 y ss., especialmente p. 1157).
¿Hay que graduar las conductas culpables en el sistema de responsabilidad del párrafo segundo del artículo 215 y exigir una culpa grave en materia de control como lo admite, por ejemplo, el Derecho francés sobre la responsabilidad administrativa? No me parece necesario resolver hoy esta cuestión, ya que la actuación de la Comisión en el marco del artículo 22 del Reglamento no 19 queda fuera de las hipótesis que explican este requisito particular. Tradicionalmente, éste se justifica por la autonomía del organismo controlado y también porque el control se ejerce sobre una conducta general pero no sobre cada acto en particular, de tal manera que, como lo señala la sentencia de este Tribunal de Justicia, Forges de la Providence, algunas actuaciones del controlado pueden escapar durante cierto tiempo a la atención del controlador. Es la dificultad del control lo que motiva la exigencia de una culpa grave para que se incurra en responsabilidad. En este caso, no se da este supuesto ya que es obligatorio comunicar a la Comisión la medida de salvaguardia y ella está obligada a adoptar una Decisión que mantenga, modifique o suprima esta medida. Incluso cuando la mantiene, su situación no es la misma que la del controlador que se abstiene pura y simplemente de intervenir. Considero que, en esta materia, una negligencia como la que se ha podido observar constituye una culpa que puede comprometer la responsabilidad de la Comunidad.
Si los demandantes se situaron esencialmente en el campo de la culpa, la mayoría de ellos no han descartado la idea de que se podría dar otro fundamento a su acción. Manifestaron que tenían derecho a obtener las licencias de importación que habían solicitado; la Decisión de la Comisión que les privó de este derecho constituyó una intervención semejante a una expropiación y es un principio general del Derecho que una intervención de este tipo genera el derecho a indemnización. Es en efecto, parece, un principio del Derecho alemán relativo a las medidas tomadas legal o ilegalmente por el poder público pero no constitutivas de culpa (Ehle -Klage und Prozessrecht des EWG-Vertrag-Comentario sobre el artículo 215, p. 6), al cual la Comisión objeta que no se reúnen los requisitos necesarios para su aplicación en el presente caso. Lo cierto es que, de todas maneras, no existe sobre este punto un principio común en el ordenamiento jurídico de nuestros seis Estados: el Derecho francés, por ejemplo, no conoce la responsabilidad sin culpa, consecuencia del riesgo, más que cuando el acto es conforme a Derecho. Además, los demandantes no han hecho más que esbozar sus pretensiones sin intentar justificar de manera precisa el derecho que invocan, lo que nos exime de detenernos más tiempo sobre este punto.
3.
Para que la Comunidad incurra en responsabilidad no basta que la acción de la Comisión haya sido culpable, es necesario que haya causado el daño; así lo indica el artículo 215 que habla de los daños causados por las Instituciones. Más exactamente, es necesario que haya un vínculo directo de causa a efecto entre la actuación o la decisión criticada y el perjuicio alegado; es lo que exige, en el marco del artículo 40 el Tratado CECA, la sentencia Aciéries du Temple (Rec. 1963, pp. 583 y ss., especialmente p. 603) y la solución que adopta debe ampliarse al ámbito que nos ocupa.
No obstante, no es siempre fácil definir esta relación de causalidad. Negativamente se puede afirmar que no hay causalidad que comprometa la responsabilidad cuando el mismo resultado se hubiera producido de manera idéntica, incluso sin incumplimiento de obligaciones por la Administración. Pero las teorías elaboradas en este campo por los juristas y los filósofos son innumerables, como se ha recordado aquí en estrados. Se puede considerar como la causa de un daño cualquier hecho sin el cual éste no se hubiera producido; se puede relacionar con el hecho más cercano; se puede relacionar el daño a aquel de sus antecedentes que podían producirlo en el curso natural de las cosas.
Es extraño que las partes, que discutieron ampliamente la existencia de una culpa, no insistan en absoluto sobre este aspecto de la cuestión. Es, sin embargo, éste al que se refieren los demandantes cuando afirman que la Comisión, en vez de mantener la medida de salvaguardia que este Tribunal de Justicia declaró ilegal, hubiera debido anularla y anularla retroactivamente. Jurídicamente me parece muy exacto que, si no se habían reunido los requisitos de fondo a los que se supedita poder recurrir a las medidas de salvaguardia, la Institución estaba obligada, no solamente a poner fin a la misma para el futuro, sino anularlas para el pasado, ya que cualquier otra solución podía privar de hecho de su eficacia a esta Decisión. Pero en el caso de anulación retroactiva, los demandantes hubieran podido perfeccionar sus transacciones basadas en una exacción cero, lo que no era posible cuando este Tribunal de Justicia anuló la Decisión impugnada. Es pues ésta la que causó el daño.
En cuanto a la Comisión, no fijó su posición en la fase escrita; en la vista oral, su Agente recordó que las licencias fueron denegadas por la Einfuhr- und Vorratsstelle el 3 de octubre en tanto que la Decisión de las autoridades de Bruselas no fue comunicada al Gobierno alemán hasta el 4, en un momento en el que el daño ya se había producido y añadió que lo único que se le podía reprochar a la Comisión era no haber obligado a la República Federal a abolir las medidas de salvaguardia que ya había adoptado. Estoy de acuerdo con este punto de vista, pero implica que la Decisión de la Comisión fue también la condición de la realización del daño.
Realmente no fue la única condición. Fue necesaria la concurrencia -o la sucesión en el tiempo- de dos acciones: la de la República Federal, que adoptó la medida de salvaguardia y denegó las licencias y la de la Comisión que, al declarar la validez de esta medida, consolidó el daño o se negó a obligar a las autoridades alemanas a hacerlo desaparecer.
Si el Gobierno federal fue la causa primera, esto no empece para que la Comisión esté también en el origen del daño. Me permito citar aquí un pasaje de las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto Vloeberghs que me parece se debe aplicar, mutatis mutandis, al presente asunto. «El hecho de que la actitud contraria al Tratado de un Estado miembro esté en el origen de un vínculo de causa a efecto, no impide que a la omisión posterior de la Alta Autoridad se la considere como la causa directa del perjuicio. Si la Alta Autoridad omitió utilizar sus funciones de control en relación con un Estado miembro, es responsable del perjuicio que se deriva de la conducta primaria y contraria al Tratado de un Estado miembro» (asuntos acumulados 9/60 y 12/60, antes citados, Rec. p. 475).
No deja de plantear una cuestión delicada reconocer de esta manera que la Comunidad, causa directa del perjuicio, debe repararlo. Los demandantes, que opinan que las autoridades federales tuvieron parte de responsabilidad, recurrieron a los órganos jurisdiccionales competentes con demandas por daños y perjuicios dirigidos contra estas autoridades, pero indican que cuando una de estas personas jurídicas -el Estado o la Comunidad- «solidariamente responsables» haya estimado su demanda, abandonarán sus pretensiones contra la otra, pues «la compensación interna de las indemnizaciones pagadas es ya un asunto a resolver entre los responsables solidarios».
La dificultad nace en que si bien dos personas jurídicas concurrieron a la realización del mismo daño, las mismas dependen de dos ordenamientos jurídicos rigurosamente separados. Incluso si la República Federal participa en la organización común de mercados, no le corresponde a este Tribunal de Justicia enjuiciar su conducta en este campo y la medida en la cual contribuyó en su caso a la realización del daño; su responsabilidad debe ser valorada por los órganos jurisdiccionales alemanes y basarse en el Derecho alemán. Esta separación rigurosa se opone a que este Tribunal de Justicia tenga en cuenta sus actos para no poner a cargo de la Comunidad más que una parte de la reparación del daño o que le dé a la responsabilidad de ésta un carácter subsidiario. Por el contrario, corresponde a este Tribunal de Justicia, si lo juzga procedente, acompañar la condena pronunciada con una cláusula destinada a evitar que el mismo daño sea reparado dos veces.
4.
Llego de esta manera a la última cuestión: la cuantía del perjuicio indemnizable. Digamos, ante todo, que la variedad de las situaciones y la complejidad de los expedientes no permitirán a este Tribunal de Justicia establecerla inmediatamente. Será necesaria una decisión interlocutoria y el nombramiento de un perito. Mis observaciones tienen, pues, por objeto resolver las cuestiones de principio que se plantean y fijar el marco de la misión del mismo.
Los demandantes, como se sabe, solicitaron todos el 1 de octubre de 1963 certificados de importación para el mes de enero siguiente; siete de ellos (los demandantes en los asuntos 5/66, 7/66, 14/66, 15/66, 16/66, 19/66 y 21/66) declaran haber comprado el mismo día en el mercado francés cantidades más o menos importantes de maíz en previsión de la concesión de los certificados solicitados.
El perjuicio que estiman haber sufrido por la negativa que se les dio se clasifica para ellos en dos categorías:
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La pérdida experimentada que corresponde en ciertos casos a las compensaciones económicas que tuvieron que pagar a sus vendedores para obtener la anulación de sus contratos y en otros a la pérdida que les produjo la reventa de las cantidades que les fueron suministradas efectivamente.
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El lucro cesante que resulta de que no se expidieran los certificados y que corresponde al beneficio que hubieran realizado si hubieran podido importar la mercancía sin exacción. Su valoración es, por lo demás, muy variable, ya que se escalona, según los demandantes, entre 9,66 DM a 77,40 DM por tonelada.
A estas evaluaciones, la Comisión hace dos críticas de orden general, con independencia de las impugnaciones detalladas que plantea en cada asunto, bien sobre las cantidades que se indican o sobre los documentos destinados a probarlas.
La primera se refiere a las pérdidas experimentadas por los contratos de venta celebrados por los siete demandantes que he mencionado, pérdidas de las cuales considera responsables a ellos mismos. La importancia de las cantidades para las que se solicitaron certificados el 1 de octubre bastaba, dice la Comisión, para mostrar que se había abierto una brecha en el régimen de la exacción que lógicamente debía implicar medidas de salvaguardia. Por lo tanto, dieron prueba de ligereza no esperando a obtener las licencias para celebrar los contratos de compraventa o no acompañando a éstos de cláusulas de resolución para el caso en que no les fueran concedidos los certificados.
Es cierto que, a causa del artículo 22, los importadores están siempre bajo la amenaza de una eventual medida de salvaguardia; se puede, sin embargo, dudar en aceptar de manera absoluta la tesis de la Comisión. Los demandantes efectivamente tienen razón cuando afirman que como la exacción de 0,00 DM se derivaba de la aplicación de las disposiciones en vigor y que este tipo había sido confirmado a algunos que se informaron por teléfono, los importadores no tenían ninguna razón para dudar de su exactitud. Sin embargo, como nada les obligaba a celebrar los contratos antes de haber obtenido las licencias, se puede opinar que al hacerlo así, si bien no cometieron una falta, si al menos aceptaron un riesgo que debía quedar a su cargo.
Esta afirmación, sin embargo, es dudosa; no lo es el que cometieran una falta aquellos demandantes que celebraron contratos después de las 14.15 h. A esta hora, en efecto, la Einfuhr- und Vorrasstelle anunció que los tipos de exacción eran retirados provisionalmente para rectificar los precios franco frontera, lo que debía indicar a los interesados una modificación de la situación jurídica anterior. Corresponderá, pues, a los que alegan un perjuicio probar que los contratos se celebraron antes de la hora límite.
La segunda crítica de orden general se refiere al cálculo por los demandantes del lucrum cessans. La cuantía en que lo valoran le parece a la Comisión contraria a un principio general que ella declara común al régimen de la responsabilidad de los Estados miembros según el cual «no se puede reclamar ninguna reparación por la pérdida de beneficios que no aprueba el ordenamiento jurídico en vigor». Como el objeto del Reglamento no 19 era el de compensar la diferencia de precios entre los países de exportación y de importación, importar sin exacción maíz comprado en el país de exportación a un precio claramente inferior al precio de umbral, es contrario a los principios de este Reglamento. Con más razón aún lo es obtener por esta operación beneficios que superan con mucho el margen normal, es decir, el que se debe tomar en consideración cuando se establecen los precios de umbral y que es en Alemania de 3 DM. Y aun esta cifra, válida para las importaciones realmente efectuadas y que cubre los gastos generales, debe ser reducida para las importaciones que no fueron efectivamente realizadas.
Pero estimo que la Comisión da un alcance excesivo al principio que alega. Todos los ordenamientos jurídicos admiten ciertamente que una situación contraria al orden público o a las buenas costumbres no puede tener efectos jurídicos. Se citará a este respecto el tratamiento que da el Derecho a la concubina, o la negativa a reparar el perjuicio experimentado en caso de pérdida de ganancias de juegos o el acto administrativo obtenido mediante maniobras dolosas, pero no es en absoluto evidente que la operación criticada por la Comisión pueda ser asimilada a estas hipótesis. La argumentación de la demandada sería convincente si los importadores estuvieran obligados a revender a precios establecidos por la Ley la mercancía importada, si estos precios estuvieran basados en factores determinados y si estuviera comprendido en el precio un margen de beneficios establecido con precisión. Pero éste no es el sistema creado por el Reglamento no 19; una vez pagada la exacción, el importador es libre de fijar sus precios de compra y venta. Si, por la situación del mercado, no consigue vender su mercancía al precio esperado, soporta las pérdidas sin que se le garantice un margen de beneficio, pero, por el contrario, puede percibir los beneficios que le procure su habilidad. La demandada en su duplica (p. 20) habla de «riesgos comerciales considerables que caracterizan, como se sabe, las operaciones de importación de cereales» y es conocido el carácter especulativo de este mercado; pero realizar una operación beneficiosa no es contrario al ordenamiento jurídico vigente.
Si hay que descartar la tesis de la Comisión, esto no implica que todas las cifras indicadas por los demandantes para el lucro cesante sean admisibles. Basta para convencerse de ello que varían entre 9,66 DM y 77,40 DM. ¿En cuál hay que basarse? Como la sentencia de este Tribunal de Justicia de 1965 resuelve que no procedía el 1 de octubre de 1963 adoptar una medida de salvaguardia y que los demandantes tenían, pues, derecho a que se les concedieran las licencias sin exacción que solicitaron, es necesario reconocerles el beneficio que hubiera sido normalmente el suyo en enero de 1964. Pero los precios de venta que se practicaban en aquella época deben ser corregidos para tener en cuenta diversos factores que se habrían producido si estas licencias hubieran sido efectivamente concedidas: para las cantidades que no habían sido objeto de un contrato de compraventa inmediato, los precios franceses hubieran podido subir en razón del aumento del crecimiento de la demanda y los precios de venta en Alemania hubieran bajado ligeramente. Sobre cuál hubiera sido la influencia de estos diversos factores, es de lo que discuten la demandada y algunos demandantes sin ponerse de acuerdo. Corresponderá al perito oír a las partes y precisar la cantidad que le parece debe ser tomada como base, teniendo en cuenta, en cada caso, los documentos probatorios que se aporten sobre las diversas operaciones que realizaron. Tan sólo a continuación este Tribunal de Justicia podrá fijar la cuantía de la reparación debida a cada uno de los demandantes y cuyo principio me parece debe ser aceptado a partir de ahora.
Quisiera decir, para terminar, que no comparto los temores expresados tan insistentemente por el Agente de la Comisión en cuanto a las consecuencias nefastas que tendría para el funcionamiento de la misma el reconocimiento de su responsabilidad. No puedo creer que éste pueda paralizar el espíritu de iniciativa y decisión de sus agentes. La experiencia de las Administraciones nacionales en los países en los que el Derecho reconoce desde hace mucho tiempo la responsabilidad del poder público no justifica tales temores.
En definitiva, propongo a este Tribunal de Justicia que:
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Reconozca el principio de responsabilidad de la CEE a favor de los catorce demandantes por las consecuencias dañosas de la Decisión de la Comisión de 3 de octubre de 1963.
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Proceda al nombramiento de un perito encargado de precisar, dentro de los límites antes indicados, la cuantía de la indemnización por daños y perjuicios que hay que concederles.
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Condene en costas a la demandada.
(
*1
)	Lengua original: francés.