CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 16 mai 2013(1)
Cauza C‑203/12
Billerud Karlsborg AB,
Billerud Skärblacka AB
împotriva
Naturvårdsverket
[cerere de decizie preliminară formulată de Högsta domstolen (Suedia)]
„Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității – Obligația operatorului care nu restituie cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile cel mai târziu până la data de 30 aprilie a fiecărui an de a plăti o amendă, independent de motivul nerestituirii – Lipsa unei poluări superioare cantității autorizate – Imposibilitatea anulării sau a reducerii cuantumului amenzii – Proporționalitate”
1.        Prin intermediul prezentei trimiteri preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să precizeze normele referitoare la sancțiunile pentru încălcările Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului(2) și, mai precis, pentru încălcarea de către un operator a obligației de a restitui, la data de 30 aprilie a anului în cauză, cotele corespunzătoare emisiilor totale ale instalației din cursul anului calendaristic anterior.
I –    Cadrul juridic
A –    Directiva 2003/87
2.        Directiva 2003/87 instituie, potrivit articolului 1, „un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră […] pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic”.
3.        Sistemul se organizează după cum urmează: statele membre elaborează în mod individual un plan național în care precizează cantitatea totală de cote pe care intenționează să le aloce pentru perioada respectivă și modul în care propun să fie alocate acestea(3). Fiecare plan național este publicat și notificat ulterior Comisiei Europene, precum și celorlalte state membre(4). Pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2007, statele membre trebuiau să aloce cel puțin 95 % din cote gratuit(5).
4.        Pe baza acestor planuri naționale, fiecare stat membru „decide cu privire la cantitatea totală de cote pe care le alocă […] și cu privire la alocarea cotelor în cauză operatorilor fiecărei instalații”(6). Aceste cote sunt transferabile(7) și trebuie să fie restituite în fiecare an, astfel încât „[s]tatele membre se asigură că, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, operatorul fiecărei instalații restituie un număr de cote egal cu totalul emisiilor instalației în cauză pe parcursul anului calendaristic anterior, conform verificării efectuate în conformitate cu articolul 15, și că acestea sunt ulterior anulate”(8).
5.        Pentru a asigura respectarea prevederilor Directivei 2003/87, „[s]tatele membre stabilesc normele referitoare la sancțiunile aplicabile în cazul în care sunt încălcate dispozițiile de drept intern adoptate în temeiul prezentei directive și iau măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestor norme. Sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare”(9). Articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2003/87 organizează sancțiunile în cazul nerestituirii și prevede că „[s]tatele membre garantează că orice operator care nu restituie, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior este pasibil de plata unei amenzi pentru depășirea emisiilor”(10). Pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 1 decembrie 2007, statele membre trebuiau să aplice pentru depășirea emisiilor o amendă de 40 de euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă de instalația respectivă pentru care operatorul nu a restituit cote(11). În orice caz, achitarea amenzii pentru depășirea emisiilor nu ar exonera operatorul de obligația de a restitui un număr de cote egal cu depășirea de emisii respectivă la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic(12).
B –    Dreptul suedez
6.        Legea nr. 1199 din 2004 privind comercializarea cotelor de emisie [lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter, denumită în continuare „Legea EQE”] a transpus Directiva 2003/87 în dreptul suedez. În redactarea sa aplicabilă la data faptelor, aceasta prevedea că operatorul trebuie să stabilească sau să măsoare emisiile sale de dioxid de carbon și să prezinte în fiecare an un raport verificat privind emisiile(13). Raportul privind emisiile din anul precedent trebuie prezentat Naturvårdsverket (autoritatea de supraveghere) cel târziu la data de 31 martie din anul calendaristic următor(14). În continuare, cel târziu la data de 30 aprilie a fiecărui an, operatorul trebuie să restituie Statens energimyndighet (autoritatea națională pentru energie), cu atribuții de administrare a registrului, numărul de cote egal cu totalul emisiilor fiecărei instalații în cursul anului calendaristic precedent(15). Operatorul care nu a restituit cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile este pasibil de plata unei amenzi pentru depășirea emisiilor în cuantum de 40 de euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon emis de instalație pentru care operatorul nu a restituit cote(16). Achitarea amenzii nu exonerează operatorul de obligația de a restitui un număr de cote egal cu depășirea respectivă de emisii la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic(17).
II – Litigiul principal și întrebările preliminare
7.        Billerud Karlsborg AB și Billerud Skärblacka AB sunt două societăți de drept suedez titulare ale unor autorizații pentru emisii de dioxid de carbon. Pentru anul calendaristic 2006, acestea au emis 10 828 și, respectiv, 42 433 de tone de dioxid de carbon. Este cert că aceste societăți dispuneau, în conturile lor de comercializare, de cote de emisie echivalente cu emisiile reale pentru anul 2006.
8.        Cu toate acestea, nicio cotă nu a fost restituită de societățile în cauză la 30 aprilie 2007. În consecință, conturile de comercializare ale celor două societăți au fost blocate de autoritatea cu atribuții în administrarea registrului și cotele corespunzătoare emisiilor totale ale instalației din cursul anului calendaristic 2006 au trebuit să fie restituite înainte de 30 aprilie 2008, în același timp cu cotele corespunzătoare emisiilor totale ale instalațiilor acestor două societăți în cursul anului 2007.
9.        Ca o consecință a acestei încălcări a obligației de restituire pe care trebuie să o îndeplinească operatorii cel târziu la 30 aprilie, Naturvårdsverket a aplicat, în plus, la 10 decembrie 2007, o amendă în cuantum de 3 959 366 SEK societății Billerud Karlsborg AB și de 15 516 051 SEK societății Billerud Skärblacka AB. Societățile respective au introdus acțiuni în justiție împotriva deciziilor prin care au fost aplicate amenzile în primă instanță, apoi în apel, fără succes.
10.      În fața instanței de trimitere, acestea au formulat recurs și plângere pentru viciu de procedură grav, susținând că dispuneau, cu privire la conturile lor respective, la data de 30 aprilie 2007, de cote echivalente cu emisiile reale din 2006 și că restituirea pe care ambele aveau intenția să o efectueze fusese împiedicată de deficiențele administrative interne. Acestea consideră astfel că dispozițiile Legii EQE nu au fost încălcate de fapt și că, în consecință, nu există niciun temei juridic pentru aplicarea celor două amenzi. Chiar dacă deciziile prin care se aplică amenzile nu trebuiau considerate ca lipsite de temei juridic, cele două societăți reclamante solicită instanței de trimitere reducerea cuantumului sancțiunilor financiare fie la 0 SEK, fie la 20 000 SEK, fie la un cuantum corespunzător, în măsura în care amenzile aplicate, în cuantum total de aproximativ 20 de milioane SEK, sunt disproporționate întrucât este cert că respectivele societăți nu au emis mai mult decât ceea ce erau autorizate să emită. În această privință, societățile menționate susțin că, întrucât amenzile aplicate erau comparabile cu o acuzație în materie penală, o aplicare strictă a normelor referitoare la sancțiunile prevăzute în Legea EQE, fără posibilitate de reducere, ar fi contrară articolului 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
11.      În ceea ce privește instanța de trimitere, aceasta constată că dispozițiile referitoare la sancțiunile în cazul nerestituirii la data de 30 aprilie prevăzute în Legea EQE sunt direct inspirate din Directiva 2003/87, care prevede că o amendă de 40 de euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon este aplicată operatorilor care nu au restituit cote suficiente la data de 30 aprilie. Instanța de trimitere exprimă îndoieli în ceea ce privește aspectul dacă o astfel de amendă, al cărei principiu este prevăzut la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, este aplicată numai pentru depășirea emisiilor sau dacă aceasta trebuie să fie de asemenea aplicată atunci când este cert că operatorul dispunea de cote suficiente, dar nu le‑a restituit din cauza unei simple deficiențe. În plus, date fiind trimiterile realizate de Directiva 2003/87 la drepturile fundamentale(18) și la principiul proporționalității(19), instanța națională ridică problema dacă ar fi posibil, respectând totodată prevederile directivei menționate, să se efectueze o reducere a cuantumului amenzilor aplicate.
12.      Confruntat astfel cu o dificultate de interpretare a dreptului Uniunii, Högsta domstolen (Suedia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin intermediul deciziei de trimitere depuse la grefa Curții la 30 aprilie 2012, să adreseze acesteia din urmă, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele două întrebări preliminare:
„1)      Articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87/CE […] trebuie interpretat în sensul că un operator care nu a restituit până la data de 30 aprilie cote suficiente de emisie trebuie să plătească o amendă indiferent de motivul nerestituirii, de exemplu, deși operatorul avea la 30 aprilie cote suficiente de emisie, nu le‑a restituit la această dată, din cauza unei neglijențe, a unei erori administrative sau a unei probleme tehnice?
2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 trebuie interpretat în sensul că amenda va fi sau poate fi anulată sau redusă, de exemplu în împrejurările descrise la prima întrebare?”
III – Procedura în fața Curții
13.      Cele două societăți reclamante din litigiul principal, Naturvårdsverket, guvernul elen, precum și Comisia au prezentat observații scrise în fața Curții.
IV – Analiza juridică
14.      Pentru a răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere, dorim să precizăm pe scurt logica sistemului de comercializare instituit de Directiva 2003/87. Ulterior, vom avea în vedere în special, în raport cu articolul 16 alineatele (3) și (4) din directiva menționată, situația operatorului care nu restituie cote suficiente întrucât nu deține suficiente și nu le‑a achiziționat de pe piață în raport cu situația operatorului care încalcă obligația de restituire prevăzută de Directiva 2003/87, deși dispune de cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile. Rezultă de aici că temeiul juridic al amenzilor aplicate în cadrul litigiului principal nu este articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, ci articolul 16 alineatul (1) din aceasta, și va apărea o nouă problematică, referitoare la caracterul proporțional al amenzilor în cauză, care va necesita formularea unor observații finale.
A –    Logica sistemului de comercializare instituit de Directiva 2003/87
15.      Adoptarea Directivei 2003/87 constituie cristalizarea, în dreptul Uniunii, a angajamentului asumat de Comunitate și de statele membre pe scena internațională de a participa la un efort colectiv de raționalizare și de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră, care au condus la schimbări climatice dăunătoare pentru mediu(20). Pentru o realizare mai eficace a obiectivului de reducere cu 8 % a emisiilor de gaze cu efect de seră pentru perioada 2008-2012 în comparație cu nivelurile din 1990(21), Directiva 2003/87 prevede realizarea, în etape, a „unei piețe europene eficiente a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră, în condițiile unei diminuări cât mai reduse a dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă”(22).
16.      În esență, sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Uniunii Europene poate fi descris după cum urmează.
17.      Începând cu 1 ianuarie 2005, fiecare instalație a cărei activitate intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87(23) trebuie să dețină un permis de emisie de gaze cu efect de seră(24). Acest permis este acordat numai dacă autoritatea națională competentă consideră că operatorul care răspunde de instalația în cauză „poate monitoriza și raporta emisiile”(25).
18.      În paralel, statele membre elaborează, în mod individual, un plan național de alocare a cotelor pentru fiecare perioadă stabilită de Directiva 2003/87(26) în care precizează cantitatea totală de cote alocate pentru perioada respectivă(27). Pentru perioada de trei ani care începe la 1 ianuarie 2005 – cea pe parcursul căreia au fost aplicate cele două amenzi în discuție în cauza principală –, statele membre trebuiau să decidă astfel cu privire la cantitatea totală de cote alocate și cu privire la alocarea cotelor în cauză operatorilor fiecărei instalații(28). O parte din cantitatea de cote determinată pentru toată perioada este emisă în fiecare an operatorilor până la data de 28 februarie(29).
19.      Emisiile trebuie să fie monitorizate(30) de operatori și, în acest sens, fiecare operator trebuie să raporteze autorității competente emisiile instalației în cauză(31). Acest raport privind emisiile pentru anul calendaristic precedent trebuie verificat de un verificator independent de operator(32) și autoritatea națională competentă trebuie informată în acest sens(33). În cazul în care se apreciază că raportul privind emisiile din anul calendaristic anterior nu a fost considerat satisfăcător, statele membre trebuie să se asigure că operatorul în cauză nu mai poate efectua transferarea cotelor(34).
20.      Până la data de 30 aprilie a fiecărui an, fiecare operator trebuie să procedeze la restituirea cotelor, și anume să restituie un număr de cote egal cu totalul emisiilor instalației în cauză pe parcursul anului calendaristic anterior(35). Această obligație de a restitui cote în fiecare an este de asemenea precizată operatorului în permisul de emisie de gaze cu efect de seră(36). Această restituire precedă ultima etapă, respectiv cea a anulării cotelor acordate și ulterior utilizate efectiv(37).
21.      Sistemul de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră este caracterizat de o logică contabilă(38) consolidată. Se păstrează, de altfel, un registru la nivel național, care conține evidențe separate în care sunt menționate cotele deținute de fiecare persoană pentru care sau de la care sunt emise sau transferate cote(39). Păstrarea acestei evidențe stricte este cu atât mai necesară cu cât, în cele din urmă, de respectarea de către operatori a obligațiilor lor în raport cu sistemul de comercializare depinde și respectarea angajamentului asumat de statele membre și de Uniune, la nivel comunitar și internațional, de reducere semnificativă a emisiilor antropice agregate de gaze cu efect de seră(40).
22.      Funcționarea eficientă a sistemului este garantată de definirea unor sancțiuni prevăzute la articolul 16 din Directiva 2003/87. În mod clasic, alineatul (1) al acestuia prevede că statele membre stabilesc normele referitoare la sancțiunile aplicabile în cazul în care sunt încălcate dispozițiile de drept intern adoptate în temeiul directivei menționate. Sancțiunile stabilite de statele membre trebuie să fie „eficiente, proporționale și cu efect de descurajare”.
23.      Sancțiunile aplicabile în cazul încălcării obligației de a restitui „un număr suficient” de cote nu intră în domeniul în care statele membre au libertate de opțiune, ci sunt precizate chiar de Directiva 2003/87.
24.      Pe de o parte, este prevăzută obligația statelor membre de a proceda la publicarea numelui operatorului care încalcă cerințele privind „restituirea unui număr suficient de cote”(41). Pe de altă parte, statele în cauză sunt de asemenea obligate să aplice o amendă fiecărui operator care nu a restituit, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, „cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior”(42). În temeiul articolului 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, amenda este prezentată ca o „amendă pentru depășirea emisiilor”. Legiuitorul însuși a stabilit cuantumul acestei amenzi. Astfel, pentru perioada 2005-2008, „statele membre aplică o amendă […] pentru depășirea emisiilor, de 40 EUR, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă de instalația respectivă pentru care operatorul nu a restituit cote”(43). Se mai precizează că „achitarea amenzii pentru depășirea emisiilor nu exonerează operatorul de obligația de a restitui un număr de cote egal cu depășirea respectivă de emisii la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic”(44).
B –    Caracterul polimorf al încălcării obligației de a restitui cote
25.      Din modul de redactare a articolului 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 rezultă că amenda este considerată o „amendă pentru depășirea emisiilor”, iar cuantumul stabilit de legiuitor se aplică „pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă de instalația respectivă pentru care operatorul nu a restituit cote”. Întrebările instanței de trimitere privesc mai precis aspectul dacă amenda trebuie aplicată în aceleași condiții operatorului care, fără a fi considerat vinovat pentru emisii care depășesc cantitatea autorizată, nu a restituit totuși, în mod formal, cotele în sensul articolului 12 alineatul (3) din Directiva 2003/87, astfel încât pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă, pentru care nicio cotă, deși deținută, nu a fost restituită până la 30 aprilie, trebuie aplicată amenda stabilită de această directivă.
26.      În această privință, Naturvårdsverket, guvernul elen, precum și Comisia susțin, în esență, următoarea poziție. Mecanismul de sancțiuni prevăzut la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 ar fi garantul aplicării uniforme, eficiente și transparente a acestei directive. Ținând seama de obiectivul fundamental urmărit de directiva menționată, și anume protecția mediului, și de faptul că funcționarea eficientă a sistemului de comercializare ar depinde de disciplina fiecăruia dintre intervenienți, amenda ar fi datorată independent de împrejurarea dacă operatorul deținea sau nu deținea un număr de cote egal cu emisiile reale. Întrucât articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 are caracter de lex specialis în raport cu articolul 16 alineatul (1) din această directivă, sancțiunea pe care o prevede ar trebui să fie de strictă aplicare, iar amenda prevăzută ar trebui să sancționeze în același mod, în numele interesului general, lipsa unei restituiri în timp util a unui număr suficient de cote pentru a‑și reglementa emisiile și depășirea cotelor de emisie. Noțiunea „depășirea emisiilor”, în sensul articolului 16 alineatele (3) și (4) din directiva menționată, ar trebui interpretată ca privind orice cotă, deținută sau nedeținută, nerestituită în termenele prevăzute.
27.      Recunoaștem că ne este dificil să acceptăm astfel de argumente. Deși înțelegem cu ușurință importanța prezentată, pentru întregul sistem de comercializare, de respectarea de către fiecare dintre participanți a obligațiilor prevăzute de Directiva 2003/87, continuăm să considerăm totuși că încălcarea obligației de restituire nu are aceeași intensitate atunci când este recunoscut și cert că operatorul deține un număr suficient de cote sau atunci când, dimpotrivă, este vinovat de emisii excesive, care le depășesc pe cele permise de numărul de cote deținute. În aceste condiții, aplicarea aceleiași sancțiuni în cazul a două încălcări ale Directivei 2003/87, cu natură și sferă de aplicare destul de diferite, ar părea problematică. Analiza literală și cea teleologică a articolului 16 alineatele (3) și (4) din directiva menționată confirmă, în opinia noastră, faptul că trebuie realizată o distincție între aceste două situații.
28.      Astfel, din punct de vedere literal, trebuie să se recunoască faptul că textul articolului 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 nu este, desigur, lipsit de ambiguități. În aceste condiții, în măsura în care întregul sistem se întemeiază pe premisa că operatorii dețin un permis de emisie și că, ca urmare a acestui permis, le‑a fost acordat un anumit număr de cote, considerăm că „depășirea emisiilor” în sensul acestui articol se referă în mod necesar la o emisie care nu este reglementată de o cotă acordată și deținută. Rezultă de asemenea din textul articolului menționat că sancțiunea vizează „orice operator care nu restituie […] cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior”(45), în condițiile în care ar fi putut să se limiteze să facă referire la „orice operator care nu restituie”. Trebuie să se deducă din această precizare că amenda aplicată în temeiul aceluiași articol nu sancționează încălcarea obligației de restituire per se, ci, dimpotrivă, încălcarea obligației de restituire care decurge din faptul că un operator nu deține cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile și că nu le‑a achiziționat de pe piață, cu consecința că operatorul în cauză este considerat vinovat de depășirea emisiilor, privite ca emisii neautorizate.
29.      O astfel de interpretare literală este coroborată cu o analiză teleologică. Astfel, lucrările pregătitoare ale Directivei 2003/87 ne arată că obiectivul urmărit de sancțiunea prevăzută la articolul 16 alineatele (3) și (4) din directiva menționată este să se asigure că „[c]uantumul [amenzii] este suficient de ridicat pentru ca singura soluție rațională pentru un operator să fie cea de a achiziționa de pe piață cote suficiente pentru a reglementa emisiile efective ale instalației sale”(46). În consecință, cuantumul amenzii a fost stabilit de legiuitor în funcție de prețul estimat al cotei astfel încât să stimuleze operatorii să achiziționeze de pe piață(47).
30.      Or, situația din cauza principală prezintă un element atipic, în sensul că este cert că, pentru anul 2007, cele două societăți cărora le‑a fost aplicată o amendă dețineau o cantitate de cote care depășea cu mult cantitatea de emisii efective. Prin urmare, nu era necesar ca acestea să urmărească să achiziționeze de pe piață cotele lipsă. Obiectivul de stimulare urmărit de sancțiunea prevăzută la articolul menționat urmărește să confirme, așadar, că această dispoziție privește situația unui operator care nu a restituit cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile, dat fiind că nu a achiziționat cotele lipsă de pe piață. Acest tip de comportament deosebit de fraudulos trebuie să fie sancționat în mod semnificativ și trebuie să se aplice amenda prevăzută la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87.
31.      În schimb, deși lipsa restituirii în timpul dorit constituie fără îndoială o perturbare a sistemului, din cauza rigorii logicii sale contabile, nu trebuie să se piardă din vedere că societățile menționate nu s‑au făcut vinovate de nicio poluare suplimentară și că, mai mult, nu s‑a stabilit că, în cazul acestor două societăți, restituirea tardivă a fost motivată de o intenție dovedită de eludare a sistemului, de speculare pe piață și/sau de a obține profit, astfel încât ar fi susceptibilă să denatureze concurența(48), și acest lucru cu atât mai mult cu cât, potrivit reclamantelor din litigiul principal, conturile lor de comercializare au fost blocate fără întârziere de autoritatea cu atribuții în administrarea registrului(49). Or, în temeiul articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2003/87, amenda este însoțită, în plus, de publicarea numelor „acelor operatori care încalcă cerințele privind restituirea unui număr suficient de cote”. Această metodă inspirată de „name and shame”, aplicată în contextul acestei directive, are relevanță numai dacă se referă la operatorii care produc emisii superioare cantității autorizate fără a recurge la piață, cu alte cuvinte fără a achiziționa cotele lipsă de pe piață, și care, procedând astfel, au pus în pericol realizarea obiectivului urmărit de directiva menționată. Se înțelege clar că publicarea numelui celor două societăți reclamante în litigiul principal, care constituie consecința sancțiunii prevăzute la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, ar fi vădit nejustificată din cauza elementelor pe care le‑am invocat.
32.      Rezultă din considerațiile de mai sus că articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87 trebuie interpretat în sensul că nu reglementează situația unei încălcări a obligației de restituire de către un operator care deține efectiv cote suficiente la data de 30 aprilie a anului în cauză pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior și care nu s‑a făcut vinovat, așadar, de nicio poluare care să depășească cantitatea autorizată. Din această constatare reiese că a doua întrebare adresată de instanța de trimitere este irelevantă pentru soluționarea litigiului principal.
33.      O concluzie în acest sens nu înseamnă totuși că încălcarea obligației de restituire de care s‑au făcut vinovate reclamantele din litigiul principal ar fi trebuit să rămână nepedepsită, ci înseamnă pur și simplu că sancționarea omisiunii unui operator care deține cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior de a restitui la 30 aprilie cotele respective nu a fost armonizată de legiuitorul Uniunii și este lăsată la aprecierea statelor membre. Aplicarea celor două amenzi în discuție în cauza principală are, așadar, drept temei juridic nu articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, ci articolul 16 alineatul (1) din directiva menționată.
34.      Or, articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87 prevede obligația statelor membre de a prevedea un sistem de sancțiuni care să fie proporțional. Ținând seama de aceste împrejurări, pare util să se formuleze câteva observații în special pentru instanța de trimitere, care, pentru a soluționa litigiul principal, va trebui, în mod firesc, să ridice problema dacă dispoziția de drept suedez în temeiul căreia au fost aplicate cele două amenzi îndeplinește această cerință de proporționalitate.
C –    Observații finale cu privire la caracterul proporțional al amenzilor în discuție în cauza principală
35.      Temeiul juridic al celor două amenzi aplicate societăților reclamante din litigiul principal este, așadar, articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87. Potrivit acestui articol, revine statelor membre să stabilească normele referitoare la sancțiunile aplicabile în cazul în care sunt încălcate dispozițiile de drept intern adoptate în temeiul prezentei directive și sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare.
36.      În lipsa unei armonizări globale a normelor referitoare la sancțiunile aplicabile în cazul în care sunt încălcate normele stabilite de Directiva 2003/87, trebuie recunoscută statelor membre o largă marjă de manevră(50). În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, „în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un sistem instituit prin această legislație, statele membre sunt competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Acestea sunt însă obligate să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității”(51). Sancțiunile respective nu trebuie astfel „să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această reglementare” și „inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate”(52). Pe de altă parte, principiul proporționalității se impune „statelor membre nu numai în ceea ce privește stabilirea […] normelor referitoare la intensitatea amenzilor, ci și în ceea ce privește aprecierea elementelor care pot fi luate în considerare în vederea stabilirii amenzii”(53).
37.      Aplicarea capitolului 8 articolul 6 din Legea EQE în cazul societăților reclamante în litigiul principal trebuie considerată, așadar, drept sancțiune aplicată de autoritatea suedeză competentă pentru încălcarea obligației de restituire de către un operator care deținea, la data de 30 aprilie a anului în cauză, cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior și care nu s‑a făcut vinovat de nicio poluare care să depășească cantitatea autorizată. Fiecare dintre societățile în cauză a fost astfel obligată la plata unei amenzi, într‑un cuantum semnificativ (3 959 366 SEK și, respectiv, 15 516 051 SEK), aplicată în mod automat, fără preaviz și – după toate probabilitățile – fără posibilitate de ajustare, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emise în cursul anului anterior. Or, legiuitorul Uniunii a ținut să precizeze nu numai că Directiva 2003/87 respectă drepturile fundamentale(54), dar și că piața cotelor de emisie de gaze cu efect de seră trebuie să se realizeze „în condițiile unei diminuări cât mai reduse a dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă”(55).
38.      Autoritatea suedeză competentă a aliniat astfel normele referitoare la sancțiuni la cele prevăzute la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87. O astfel de aliniere, prin caracterul său puternic represiv, urmărește să contribuie la realizarea obiectivului urmărit în mod legitim de Directiva 2003/87, respectiv protecția mediului prin reducerea, în cele din urmă, a emisiilor antropice de gaze cu efect de seră și descurajarea oricărui comportament care perturbă sistemul de comercializare instituit de directiva menționată. În aceste condiții, aplicarea unei amenzi pare adecvată în mod necesar pentru atingerea obiectivului urmărit de legislația Uniunii.
39.      Cu toate acestea, este necesar să se ridice problema dacă aceasta nu depășește limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim. În această privință, ne vom limita să evidențiem elementele cele mai semnificative ale mecanismului de sancțiuni prevăzut în capitolul 8 articolul 6 din Legea EQE.
40.      Prin urmare, amintim că nu rezultă din dosar că s‑ar fi adresat vreun preaviz sau vreo notificare celor două societăți reclamante în litigiul principal înainte de aplicarea amenzilor. Or, o măsură mai puțin restrictivă poate fi avută în vedere cu ușurință(56). În plus, caracterul automat și imediat al aplicării amenzii împiedică orice examinare sau apreciere a împrejurărilor din speță, în condițiile în care, în primul rând, o deficiență administrativă sau tehnică s‑ar afla la originea încălcării obligației impuse de directivă, în al doilea rând, nicio poluare superioară cantității autorizate nu a fost cauzată și niciun abuz nu a fost dovedit în mod concret și, în al treilea rând, rezultă din dosar – sub rezerva verificării de către instanța de trimitere – că reclamantele din litigiul principal au contactat, începând cu 14 mai 2007, autoritatea cu atribuții în administrarea registrului pentru a le reglementa situația, autoritate care trecuse deja la blocarea conturilor lor de comercializare.
41.      Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, se poate constata că aplicarea capitolului 8 articolul 6 din Legea EQE în cazul societăților reclamante în litigiul principal, de o rigoare deosebită, se dovedește a nu avea, în cele din urmă, o legătură semnificativă cu intensitatea perturbării cauzate sistemului de comercializare.
42.      Astfel, rezultă din elementele de mai sus că, în împrejurări precum cele din cauza principală, cerința de proporționalitate prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87 se opune unui mecanism de sancțiuni precum cel prevăzut în capitolul 8 articolul 6 din Legea EQE în măsura în care acesta se aplică, în aceleași condiții, în mod automat, imediat și fără o examinare a împrejurărilor în cazul operatorului care nu a îndeplinit obligația de restituire, în condițiile în care dispunea de cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile și nu s‑a făcut vinovat de nicio poluare superioară cantității autorizate.
V –    Concluzie
43.      Având în vedere toate considerațiile de mai sus, sugerăm Curții să răspundă la întrebările adresate de Högsta domstolen după cum urmează:
„Articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului trebuie interpretat în sensul că nu reglementează situația unei încălcări a obligației de restituire de către un operator care deține efectiv cote suficiente la data de 30 aprilie a anului în cauză pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior și care nu s‑a făcut vinovat de nicio poluare superioară cantității autorizate.
Temeiul juridic al sancțiunii pentru încălcarea obligației de restituire de către un operator în privința căruia este cert că deține cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior și că nu s‑a făcut vinovat de nicio poluare superioară cantității autorizate este articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
În împrejurări precum cele din cauza principală, cerința de proporționalitate prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87 trebuie interpretată în sensul că se opune, sub rezerva verificărilor de fapt necesare efectuate de instanța de trimitere, unui mecanism de sancțiuni precum cel prevăzut în capitolul 8 articolul 6 din Legea nr. 1199 din 2004 privind comercializarea cotelor de emisie [lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter], în măsura în care a fost aplicat, în aceleași condiții, în mod automat, imediat și fără o examinare a împrejurărilor, în cazul operatorului care nu a îndeplinit obligația de restituire, în condițiile în care deținea un număr suficient de cote pentru a‑și reglementa emisiile și nu s‑a făcut vinovat de nicio poluare superioară cantității autorizate.”
1 –      Limba originală: franceza.
2 –      JO L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78.
3 –      Articolul 9 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2003/87.
4 –      Articolul 9 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2003/87.
5 –      Articolul 10 din Directiva 2003/87.
6 –      Articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
7 –      Articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
8 –      Articolul 12 alineatul (3) din Directiva 2003/87.
9 –      Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
10 –      Articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2003/87.
11 –      Articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2003/87.
12 –      Articolul 16 alineatul (4) in fine din Directiva 2003/87.
13 –      Capitolul 5 articolul 1 din Legea EQE. Operatorul care nu a transmis raportul verificat la data de 31 martie din anul următor este pasibil de plata unei amenzi de întârziere în cuantum de 20 000 de coroane suedeze (SEK), cu condiția ca aceasta să nu fie în mod vădit nerezonabilă. Cuantumul acestei amenzi, fără a putea fi redus, poate fi anulat (a se vedea capitolul 8 articolul 5 bis din Legea EQE).
14 –      Capitolul 5 articolul 1 din Legea EQE.
15 –      Capitolul 6 articolul 1 din Legea EQE.
16 –      Capitolul 8 articolul 6 din Legea EQE. Contravaloarea în coroane suedeze este stabilită în capitolul 8 articolul 6 al treilea paragraf din Legea EQE.
17 –      Capitolul 8 articolul 7 din Legea EQE.
18 –      A se vedea considerentul (27) al Directivei 2003/87.
19 –      A se vedea considerentul (30) și articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
20 –      A se vedea Hotărârea din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine și alții (C‑127/07, Rep., p. I‑9895, punctul 28 și urm.).
21 –      Considerentul (2) al Directivei 2003/87.
22 –      Considerentul (5) al Directivei 2003/87.
23 –      Deși acest lucru nu este relevant pentru prezenta cauză, arătăm că acest domeniu de aplicare a fost extins ultima dată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (JO L 140, p. 63).
24 –      Articolele 4 și 5 din Directiva 2003/87.
25 –      Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
26 –      Articolul 11 din Directiva 2003/87.
27 –      Articolul 9 din Directiva 2003/87.
28 –      Articolul 10 și articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
29 –      Articolul 11 alineatul (4) din Directiva 2003/87.
30 –      Articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2003/87.
31 –      Articolul 14 alineatul (3) din Directiva 2003/87.
32 –      Articolul 15 primul paragraf și anexa V la Directiva 2003/87.
33 –      Articolul 15 primul paragraf din Directiva 2003/87.
34 –      Articolul 15 al doilea paragraf din Directiva 2003/87. Cu privire la caracterul transferabil al cotelor, a se vedea articolul 12 alineatul (1) din directiva menționată.
35 –      Articolul 12 alineatul (3) din Directiva 2003/87. Procedura de restituire este reglementată de articolul 52 și urm. din Regulamentul (CE) nr. 2216/2004 al Comisiei din 21 decembrie 2004 privind un sistem de registre standardizat și securizat în conformitate cu Directiva 2003/87 și cu Decizia nr. 280/2004/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO L 386, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 37, p. 250).
36 –      Articolul 6 alineatul (2) litera (e) din Directiva 2003/87.
37 –      Articolul 12 alineatul (3) in fine din Directiva 2003/87.
38 –      Articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2003/87.
39 –      Articolul 19 din Directiva 2003/87.
40 –      A se vedea considerentul (4) al Directivei 2003/87.
41 –      Articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2003/87.
42 –      Articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2003/87.
43 –      Articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2003/87. Cuantumul amenzii a fost stabilit astfel la un nivel mai puțin ridicat pe parcursul perioadei numite „de formare” (cu alte cuvinte, pentru perioada 2005-2008).
44 –      Articolul 16 alineatul (4) in fine din Directiva 2003/87.
45 –      Sublinierea noastră.
46 –      Punctul 17 din expunerea de motive la Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului [COM(2001) 581 final].
47 –      A se vedea propunerea de directivă menționată mai sus (p. 52).
48 –      În această privință, trebuie amintit că un mijloc radical de a se proteja împotriva oricărei tentații speculative la care ar fi supuși operatorii concomitent cu garantarea unui avantaj de mediu ar implica o reducere drastică a numărului de cote acordate de statele membre [a se vedea Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, citată anterior (punctul 31)]. Rezultă astfel din dosar că, la 30 aprilie 2007 – respectiv, desigur, în cursul perioadei de formare a sistemului –, Billerud Karlsborg AB și Billerud Skärblacka AB dețineau 66 705 cote (dintre care 10 828 supuse obligației de restituire) și, respectiv, 178 405 cote (dintre care 42 433 supuse obligației de restituire).
49 –      Potrivit afirmațiilor reclamantelor din litigiul principal, conturile de comercializare ar fi fost blocate de la o dată cuprinsă între 1 și 14 mai 2007.
50 –      A se vedea prin analogie Hotărârea din 29 martie 2012, Comisia/Estonia (C‑505/09 P, punctul 53).
51 –      Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán (C‑210/10, punctul 23 și jurisprudența citată).
52 –      Hotărârea Urbán, citată anterior (punctul 24 și jurisprudența citată).
53 –      A se vedea prin analogie Hotărârea Urbán, citată anterior (punctul 54).
54 –      Considerentul (27) al Directivei 2003/87.
55 –      Considerentul (5) al Directivei 2003/87.
56 –      În ceea ce privește aplicarea amenzii prevăzute la articolul 16 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/87, dreptul francez, de exemplu, prevede că autoritatea competentă pune în întârziere operatorul care nu și‑a respectat obligația de a restitui cote suficiente pentru a‑și reglementa emisiile din anul anterior pentru a îndeplini această obligație în termen de o lună (a se vedea articolul L. 229‑18 alineatul II din Codul mediului).