62024CC0131
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 18 september 2025 (
1
)
Zaak C‑131/24
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales e.a.
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2009/147/EG – Behoud van de vogelstand – Verbod op opzettelijke verstoring van vogels – Project voor de aanleg van een nationale weg dat kan leiden tot de verstoring van specimens van bepaalde soorten – Maatregelen tot verbetering van habitats – Bewijs van doeltreffendheid – Deskundigenadvies”
I. Inleiding
1.
Artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn (
2
) bevat een verbod op het opzettelijk storen van vogels, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is. Uit de rechtspraak volgt dat dit verbod zich ook uitstrekt tot storingen waarvan de loutere mogelijkheid wordt aanvaard. (
3
) Valt een storing echter ook onder dit verbod wanneer de nadelige gevolgen daarvan voor de habitat van vogels worden gecompenseerd door de verbetering van de habitat van de betrokken soorten op andere plaatsen? En hoe moet de doeltreffendheid van deze verbeteringsmaatregel vóór de uitvoering daarvan worden beoordeeld? Deze vragen heeft het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) aan het Hof voorgelegd.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Vogelrichtlijn
2.
In de overwegingen 3, 5, 7 en 8 van de vogelrichtlijn worden de doelstellingen ervan als volgt uiteengezet:
„(3)
Een groot aantal in het wild levende vogelsoorten vertonen op het grondgebied van de Gemeenschap een achteruitgang van hun populatie die bij bepaalde soorten zeer snel verloopt, en deze achteruitgang vormt een ernstige bedreiging voor het behoud van het natuurlijke milieu, met name wegens het biologische evenwicht dat hierdoor wordt bedreigd.
[...]
(5)
Instandhouding van de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten is noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de verbetering van de levensomstandigheden en duurzame ontwikkeling.
[...]
(7)
De instandhouding behelst de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren. Zij maakt de regulering hiervan mogelijk en reglementeert hun exploitatie op grond van maatregelen die noodzakelijk zijn voor het behoud en de aanpassing van het natuurlijke evenwicht van de soorten binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijze mogelijk is.
(8)
Het is voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend. Voor bepaalde vogelsoorten dienen speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van het leefgebied te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen. Bij deze maatregelen zouden ook de trekvogels inbegrepen moeten worden; deze maatregelen dienen gecoördineerd te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel.”
3.
Overweging 10 van de vogelrichtlijn verlangt onder andere dat de populaties van sommige vogelsoorten op een „bevredigend niveau” worden gehandhaafd:
„Op sommige soorten kunnen jachtactiviteiten worden uitgeoefend vanwege hun populatieniveau, geografische verspreiding of de omvang van hun voortplanting in de gehele Gemeenschap, hetgeen een toelaatbare vorm van exploitatie is, waarbij deze jachtactiviteiten in overeenstemming dienen te zijn met het handhaven van de populatie van deze soorten op een bevredigend niveau, voor zover bepaalde beperkingen worden vastgesteld en in acht genomen.”
4.
Artikel 1 van de vogelrichtlijn stelt de werkingssfeer ervan vast:
„Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.”
5.
Artikel 2 van de vogelrichtlijn bevat de fundamentele verplichting van de lidstaten ter zake van de instandhouding van de vogelsoorten:
„De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.”
6.
Artikel 3 van de vogelrichtlijn bevat algemene verplichtingen ter verwezenlijking van artikel 2:
„1.   Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
2.   Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:
a)
instelling van beschermingszones;
b)
onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;
c)
herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;
d)
aanleg van biotopen.”
7.
Artikel 5 van de vogelrichtlijn bevat gebiedsonafhankelijke verboden:
„Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
[...]
d)
een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is”.
8.
Artikel 9, lid 1, van de vogelrichtlijn staat afwijkingen van de verbodsbepalingen in artikel 5 van deze richtlijn toe:
„De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8:
a)
–
in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
–
in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
–
ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
–
ter bescherming van flora en fauna;
b)
voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;
c)
teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.”
B.
Habitatrichtlijn
9.
Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn (
4
) ziet op de zogenaamde beoordeling van de gevolgen voor het gebied:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
10.
Artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn bevat fundamentele verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, [onder] a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a)
het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b)
het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
c)
het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d)
de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.”
11.
Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bevat afwijkingen van artikel 12:
„Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, [onder] a) en b):
a)
in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
b)
ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
c)
in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
d)
ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
e)
teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.”
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
12.
Op 12 november 2019 heeft de regering van de deelstaat Neder-Oostenrijk (Oostenrijk) het litigieuze wegenbouwproject na een milieueffectrapportage goedgekeurd. De milieuorganisatie VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, alsmede andere burgers en milieuorganisaties hebben daartegen bezwaar gemaakt bij het Bundesverwaltungsgericht en daarbij met name schending aangevoerd van de bepalingen betreffende de bescherming van soorten overeenkomstig de vogelrichtlijn. Meerdere vogelsoorten, waaronder vooral bosvogelsoorten zoals de middelste bonte specht (Dendrocopos medius respectievelijk Leiopicus medius), gebruiken leefgebieden die onder andere door het lawaai van de nieuwe weg zouden worden verstoord.
13.
Volgens het advies van een door de verwijzende rechter aangestelde deskundige op het gebied van natuurbescherming vallen voor de betrokken vogelsoorten evenwel gunstige effecten te verwachten van de in het project opgenomen beperking van de bouwtijd tot bepaalde maanden en door habitat verbeterende maatregelen op percelen buiten het effectgebied, die als voorwaarden kunnen worden geformuleerd.
14.
In de procedure wordt met name getwist over de doeltreffendheid van de maatregelen die zijn voorgesteld door de om goedkeuring verzoekende dienst en die ertoe strekken het bos te verbeteren en oude bomen te beschermen tot een afstand van minstens 300 meter van de weg, op een totaaloppervlakte van 6,6 hectare in een regionaal maatregelengebied, ten gunste van de middelste bonte specht en andere soorten bosvogels.
15.
Wanneer deze voorgestelde maatregelen worden verwezenlijkt, ontstaan er volgens de adviezen van beide in de procedure aangestelde deskundigen voor de betrokken soorten geen verstorende gevolgen die significante effecten zouden kunnen hebben op de doelstellingen van de vogelrichtlijn. Het is echter niet mogelijk door de maatregelen de verstorende gevolgen voor de afzonderlijke individuen in het concreet door het project geraakte bos te verminderen, maar door de voorgestelde maatregelen worden de habitat en de vereisten voor het voorkomen van de soorten als broedvogels gewaarborgd.
16.
De deskundige heeft voor de verwijzende rechter uiteengezet dat hij geen weet heeft van werkzaamheden die afbreuk doen aan de geschiktheid van de voorgestelde beschermingsmaatregelen voor de middelste bonte specht. Evenmin zijn er aanwijzingen op grond van de ecologie van de soort. Er is derhalve geen voldoende gegronde twijfel aan de doeltreffendheid van deze maatregelen. Er ontbreekt alleen nog een grondige en vakkundig gefundeerde monitoring die niet alleen elke twijfel zou wegnemen, maar ook het effect van de maatregel zou kunnen bewijzen. Op de vraag van de verwijzende rechter of er een afzonderlijk betrouwbaar gedocumenteerd geval bestaat waarin de voorgenomen maatregelen een verstoring van de middelste bonte specht door een project hebben voorkomen of zelfs de staat van instandhouding van de soort in het projectgebied hebben verbeterd, heeft de deskundige geantwoord dat hij ondanks intensief onderzoek en uitwisseling van ervaringen met collega’s geen zo duidelijke studie heeft gevonden.
17.
Derhalve legt het Bundesverwaltungsgericht de volgende vragen voor aan het Hof:
„1)
Moet artikel 5 van [de vogelrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat het in dat artikel, onder d), neergelegde verbod om vogels opzettelijk te storen niet is overtreden wanneer er weliswaar sprake kan zijn van het storen van individuele exemplaren van bepaalde soorten, maar alle gevolgen voor de met artikel 2 van die richtlijn nagestreefde doelstelling worden voorkomen door maatregelen die tijdig en in een passende vorm op doeltreffende wijze worden verwezenlijkt?
2)
Indien de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, moet elke wetenschappelijke twijfel aan de doeltreffendheid van de maatregelen dan uitgesloten zijn in die zin dat het goed gefundeerde vakkundige oordeel van een door de rechter aangestelde deskundige volstaat, of moet er veeleer sprake zijn van een objectieve wetenschappelijke documentatie van succesvolle ervaringen die in de praktijk zijn opgedaan met deze maatregelen?”
18.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de milieuorganisatie VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, daarin gesteund door het burgerinitiatief „Nein zur Spange Wörth”, de regering van de deelstaat Neder-Oostenrijk, de Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (hierna: „ASFINAG”), de stad Sankt Pölten, de Republiek Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie.
19.
Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof besloten geen pleitzitting te houden, aangezien het zich voldoende ingelicht acht om de zaak te beslechten.
20.
Het Hof heeft de behandeling van de zaak echter op 19 november 2024 geschorst in afwachting van het arrest van 1 augustus 2025 in de zaak Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609).
IV. Juridische beoordeling
21.
Beide vragen worden gesteld tegen de achtergrond van de omstandigheid dat zowel de aanleg als de exploitatie van de litigieuze weg met name de middelste bonte specht, maar ook andere bosvogelsoorten zou verstoren. De verwijzende rechter wenst daarom duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verstoringsverbod in de weg staat aan het project.
22.
Overeenkomstig artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn moeten de lidstaten het opzettelijk storen van Europese vogelsoorten verbieden, met name gedurende de broedperiode, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is.
23.
Dit verbod sluit aan op andere in artikel 5, onder a) tot en met c), van de vogelrichtlijn neergelegde verboden, met name op het opzettelijk doden of vangen van deze soorten alsook op het opzettelijk vernielen of beschadigen van hun nesten en eieren. Het Hof heeft onlangs geoordeeld dat deze verbodsbepalingen niet alleen gelden voor menselijke activiteiten die het storen van vogels tot doel hebben, maar ook voor menselijke activiteiten die niet kennelijk daartoe strekken maar een aanvaarding van de mogelijkheid daarvan inhouden. (
5
)
24.
Om te voorkomen dat het verstoringsverbod toepassing vindt, moeten in een regionaal maatregelengebied op een afstand van minstens 300 meter van de weg en met een totaaloppervlakte van 6,6 hectare maatregelen worden genomen ten gunste van de middelste bonte specht en andere bosvogelsoorten. Zo moeten onder meer bepaalde oude bomen behouden blijven die anders misschien zouden worden gekapt.
25.
Het is van groot belang om met dergelijke maatregelen te voorkomen dat de verbodsbepalingen van artikel 5 van de vogelrichtlijn toepassing vinden. Zoals ik onlangs heb uiteengezet, zou een consequente toepassing van deze verbodsbepalingen leiden tot een aanzienlijke beperking van menselijke activiteiten. (
6
) Bijgevolg kan worden betwijfeld of deze bepalingen verenigbaar zijn met de in de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) beschermde grondrechten van vrijheid van ondernemerschap en recht op eigendom. (
7
) Wanneer de toepassing van de verbodsbepalingen echter zou kunnen worden voorkomen door maatregelen tot verbetering van habitats op andere locaties, zoals thans uitdrukkelijk is geregeld voor bepaalde projecten voor hernieuwbare energie (
8
), zou de angel uit dit conflict kunnen worden gehaald.
26.
Zoals ik hieronder zal uiteenzetten, kunnen de hier aan de orde zijnde maatregelen echter alleen in aanmerking worden genomen vanwege de in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn gestelde voorwaarde dat de storing, gelet op de doelstelling van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is (daarover onder A). De andere verbodsbepalingen zijn niet aan een dergelijke voorwaarde gebonden. Daarna zal ik ter beantwoording van de tweede vraag bespreken hoe de doeltreffendheid van dergelijke maatregelen moet worden beoordeeld (daarover onder B).
A.
Eerste vraag – Verstoringsverbod en compenserende maatregelen
27.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de toepassing van het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verstoringsverbod kan worden voorkomen door op andere plaatsen maatregelen tot verbetering van de habitat van de betrokken vogelsoorten te treffen.
28.
De verwijzende rechter vraagt zich inzonderheid af of het arrest People over Wind (
9
) er aan in de weg staat dat deze maatregelen in aanmerking worden genomen (daarover onder 1). Dit arrest betreft de voorevaluatie om te bepalen of er al dan niet overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn een formele beoordeling moet worden verricht van de gevolgen voor beschermde gebieden. De compenserende maatregelen moeten echter worden ingepast in de regelgevende structuur van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn (daaronder onder 2).
1. Arrest People over Wind
29.
Hoewel het arrest People over Wind betrekking had op de inaanmerkingneming van maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen op het gebied van natuurbehoud, is het bij nader inzien niet relevant voor de uitlegging van het verstoringsverbod.
30.
Die zaak betrof de voorevaluatie om te bepalen of er al dan niet overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn een formele beoordeling moest worden verricht van de gevolgen van een project voor een betrokken beschermd gebied. Volgens deze bepaling moet voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo een gebied, een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
31.
Bij de voorevaluatie of een dergelijke beoordeling überhaupt noodzakelijk is, dienen de maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van dat plan of project voor dat gebied volgens het arrest People over Wind niet in aanmerking te worden genomen. (
10
) De mate waarin dergelijke maatregelen doeltreffend zijn, moet namelijk worden onderzocht bij de formele beoordeling, die van een andere aard is dan de voorevaluatie en voorziet in verdergaande waarborgen. (
11
)
32.
Zowel de verwijzende rechter als verschillende belanghebbenden wijzen er terecht op dat deze redenering reeds niet op het onderhavige geval kan worden toegepast, omdat het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, anders dan artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn, voor de bescherming van gebieden niet voorziet in een voorevaluatie, laat staan in een formele beoordeling, van de gevolgen van een verstoring.
2. Inpassing in de regelgevende structuur van het verstoringsverbod
33.
De inaanmerkingneming van maatregelen tot verbetering van de habitat van de betrokken soorten op andere plaatsen, moet daarentegen worden ingepast in de regelgevende structuur van het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verbod op verstoringen die, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed zijn. In dit verband moet eerst worden ingegaan op maatregelen ter voorkoming of beperking van verstoringen [daarover onder a)], vervolgens op het belang van compenserende maatregelen voor de handhaving van de vogelpopulaties op een bevredigend niveau [daarover onder b)] en tot slot op de bijzondere situatie waarin compenserende maatregelen ervoor zorgen dat een verstoring niet in de weg staat aan het herstel van de populatie van een vogelsoort op een bevredigend niveau [daarover onder c)].
a) Maatregelen ter voorkoming of beperking van verstoringen
34.
Wanneer maatregelen voorkomen dat vogels door een project worden verstoord, vindt het in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn neergelegde verstoringsverbod geen toepassing, aangezien er van verstoring geen sprake is. En wanneer deze maatregelen een verstoring weliswaar niet voorkomen, maar op zijn minst beperken, bestaat de mogelijkheid dat deze verstoring niet van wezenlijke invloed is in het licht van de doelstellingen van de vogelrichtlijn. Dergelijke maatregelen moeten bijgevolg worden meegenomen in de beoordeling of het verstoringsverbod in de weg staat aan een project. (
12
)
35.
In die richting gaat ook de inaanmerkingneming van maatregelen ter voorkoming of vermindering van schade in de reeds aangehaalde formele beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn. Uit deze beoordeling moet blijken of een project een beschermd gebied als zodanig aantast. Wanneer er in dit project beschermingsmaatregelen zijn vastgesteld waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen voor het betrokken beschermd gebied te voorkomen of te verminderen, moeten deze maatregelen bij die beoordeling uiteraard mee in aanmerking worden genomen. (
13
)
36.
In de situatie van het hoofdgeding zijn er weliswaar maatregelen denkbaar waarmee verstoringen kunnen worden voorkomen of beperkt, maar volgens de beschikbare informatie is er voor dergelijke maatregelen hooguit een ondergeschikte rol weggelegd. In dit verband wordt alleen een beperking van de bouwtijd voorgesteld, die moet voorkomen dat vogels tijdens bijzonder gevoelige perioden door bouwactiviteiten worden verstoord.
37.
Daarnaast zou bijvoorbeeld kunnen worden gedacht aan geluids- en afschermwanden om het verkeerslawaai te dempen en visuele verstoringen te verminderen, alsook om het risico van vogelaanvaringen met voertuigen te verkleinen. Ook kan worden gedacht aan gebruiksbeperkingen zoals een rijverbod of op zijn minst snelheidsbeperkingen gedurende de in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn genoemde broedperiode. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat echter geen informatie over dergelijke verdergaande maatregelen ter voorkoming of beperking van verstoringen.
b) Compenserende maatregelen
38.
Maatregelen die de habitat van de betrokken soorten op andere plaatsen verbeteren, zijn daarentegen geen maatregelen ter voorkoming of beperking van verstoringen. (
14
) Het is duidelijk dat zij een verstoring van bepaalde vogels niet kunnen voorkomen, en de gevolgen daarvan voor deze vogels evenmin kunnen beperken, wat ook door de verwijzende rechter wordt erkend.
39.
Dergelijke maatregelen zijn veeleer een poging om de gevolgen van de verstoring te compenseren. Er wordt aanvaard dat het lawaai een deel van de habitat van de betrokken soorten minder aantrekkelijk maakt of hen zelfs volledig uit deze gebieden verdrijft. In ruil daarvoor worden andere gebieden verbeterd, zodat er in het ideale geval per saldo ten minste evenveel geschikte habitat bijkomt die door de getroffen soorten – hoewel mogelijkerwijs niet door de betrokken specimens – als zodanig wordt gebruikt.
40.
Aangezien compenserende maatregelen de verstoring niet wegnemen, kunnen zij de toepassing van het verstoringsverbod alleen voorkomen wanneer deze verstoring als gevolg van deze maatregelen overeenkomstig artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, gelet op de doelstellingen daarvan, niet van wezenlijke invloed is.
41.
Deze doelstellingen zijn blijkens de overwegingen 3, 5, 7 en 8 en artikel 2 juncto overweging 10 van de vogelrichtlijn erin gelegen om de populatie van alle Europese vogelsoorten op een bevredigend niveau te handhaven of te brengen. (
15
)
42.
Volgens artikel 2 van de vogelrichtlijn moet dat niveau met name beantwoorden aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen. De lidstaten mogen deze factoren echter niet vrijelijk tegen elkaar afwegen om het bevredigende niveau van een populatie te bepalen. De primaire doelstelling van deze richtlijn is volgens artikel 1 ervan veeleer gelegen in de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Bijgevolg is het, net als bij de staat van instandhouding van een soort, een kernbegrip van de habitatrichtlijn (
16
), van belang dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. Van doorslaggevend belang hiervoor zijn de ecologische en wetenschappelijke eisen van de betrokken soort. In het bijzonder moet er een voldoende grote habitat bestaan en waarschijnlijk blijven bestaan en moet het verspreidingsgebied op zijn minst stabiel blijven. Met culturele, economische en recreatieve eisen kan daarentegen alleen rekening worden gehouden nadat en voor zover de instandhouding van de soort op lange termijn is verzekerd.
43.
Wegens de gebondenheid aan deze doelstellingen verzet de verbodsbepaling zich bijgevolg tegen verstoringen die de populatie van een vogelsoort zodanig kunnen doen afnemen dat zij niet langer op een bevredigend niveau is, of die een onbevredigend populatieniveau verder kunnen doen dalen.
44.
Voor situaties waarin een dergelijke verstoring te verwachten is, voorziet artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn niet in de inaanmerkingneming van compenserende maatregelen. (
17
) Zelfs als compenserende maatregelen de populatie van de soort doen toenemen, doet de verstoring haar nog steeds afnemen. Niets in deze bepaling wijst erop dat beide gevolgen met elkaar kunnen worden verrekend.
45.
Bovendien bestaat er grote onzekerheid over de doeltreffendheid van compenserende maatregelen bij de bescherming van soorten, zoals blijkt uit de tweede prejudiciële vraag. Vanwege dergelijke twijfels over de doeltreffendheid van compenserende maatregelen heeft het Hof meermaals geweigerd om deze in aanmerking te nemen bij de beoordeling van aantastingen van beschermde gebieden. (
18
)
46.
Een ander argument dat meespeelt bij de discussie over compenserende maatregelen bij de bescherming van gebieden, kan daarentegen op het eerste gezicht niet overeenkomstig worden toegepast op het verstoringsverbod.
47.
In de context van de bescherming van gebieden is in artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn geregeld dat compenserende maatregelen een voorwaarde voor de afwijking van die bescherming zijn, waarbij deze maatregelen waarborgen dat de algehele samenhang van het netwerk van beschermde gebieden (Natura 2000) bewaard blijft. In die bepaling heeft de Uniewetgever evenwel aanvullende voorwaarden verbonden aan deze maatregelen, waaronder met name een onderzoek naar minder schadelijke alternatieven en de vaststelling van dwingende redenen van groot openbaar belang. Bij een inaanmerkingneming van compenserende maatregelen in het kader van artikel 6, lid 3, zouden deze aanvullende voorwaarden worden omzeild. (
19
)
48.
Voor afwijkingen van het verstoringsverbod zijn daarentegen overeenkomstig artikel 9 van de vogelrichtlijn geen compenserende maatregelen vereist. Bijgevolg valt niet te vrezen voor een omzeiling van de afwijkingsregel.
49.
Bij nader inzien zou een inaanmerkingneming van compenserende maatregelen bij het verstoringsverbod echter een nog meer uitgesproken omzeilingspraktijk in de hand kunnen werken.
50.
Volgens artikel 3 van de vogelrichtlijn zijn de lidstaten immers, nog los van een eventuele verstoring, niet alleen verplicht om voor alle vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan in stand te houden, maar ook om dergelijke leefgebieden te herstellen of aan te leggen wanneer zij ontoereikend zijn. (
20
) Deze verplichtingen worden weliswaar geconcretiseerd in de natuurherstelverordening (
21
), die ruim bemeten uitvoeringstermijnen toekent voor de door de verordening vereiste maatregelen, maar dit verandert niets aan de reeds langer dan veertig jaar, en in het geval van Oostenrijk sinds de toetreding (
22
) van deze lidstaat, bestaande fundamentele verplichting van artikel 3 van de vogelrichtlijn.
51.
Indien het bevredigende niveau van de populatie van de betrokken soort daadwerkelijk afhangt van haar habitats – en alleen dan zouden maatregelen tot verbetering van habitats een positief effect kunnen hebben op een onbevredigend populatieniveau –, zijn de lidstaten op grond van artikel 3 van de vogelrichtlijn dus hoe dan ook verplicht om de noodzakelijke habitats van deze soort te herstellen of aan te leggen.
52.
Bijgevolg kunnen de lidstaten een verdere verslechtering van een onbevredigend populatieniveau niet toelaten op de enkele grond dat er aan deze verslechtering verbeteringsmaatregelen zijn gekoppeld die hoe dan ook niet zullen volstaan om een bevredigend populatieniveau te bereiken.
53.
Bij de beoordeling van een verstoring kan de doeltreffendheid van compenserende maatregelen daarentegen alleen in aanmerking worden genomen wanneer zij waarborgt dat de populatie van de betrokken soort ondanks de verstoring een bevredigend niveau heeft. Of dit resultaat met compenserende maatregelen dan wel met maatregelen als bedoeld in artikel 3 van de vogelrichtlijn wordt bereikt, is in dat geval irrelevant.
c) Mogelijkheden tot herstel
54.
Net als bij de soortgelijke verbodsbepalingen inzake soortbescherming van de habitatrichtlijn behoeft deze conclusie echter een nuancering in die zin dat een verstoring ook bij een onbevredigend populatieniveau bij wijze van uitzondering kan worden toegestaan, voor zover zij het herstel van een bevredigend populatieniveau niet verhindert.
55.
Bij de soortbescherming op grond van de habitatrichtlijn geldt de handhaving van de gunstige staat van instandhouding van de populaties van de betrokken diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied als voorwaarde voor de toekenning van de in artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn opgenomen afwijkingen van de verbodsbepalingen van artikel 12 van deze richtlijn. (
23
) Deze voorwaarde moet op dezelfde wijze worden begrepen als de hier aan de orde zijnde voorwaarde dat de verstoorde vogelsoorten op een bevredigend populatieniveau moeten worden gehandhaafd.
56.
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat afwijkingen op grond van artikel 16 van de habitatrichtlijn alleen bij een gunstige staat van instandhouding toelaatbaar zijn. Het Hof heeft echter geoordeeld dat afwijkingen ook bij een ongunstige staat van instandhouding bij wijze van uitzondering kunnen worden toegekend wanneer zij het herstel van een gunstige staat van instandhouding niet verhinderen. (
24
)
57.
Die vaststelling had betrekking op een situatie waarin de populatie van de betrokken soort weliswaar te klein was om een gunstige staat van instandhouding aan te nemen, maar in de voorgaande jaren sterk was toegenomen. (
25
) Bijgevolg leek de voorspelling aannemelijk dat de ongunstige staat van instandhouding, ondanks het doden van een beperkt aantal dieren, verder zou verbeteren zodat een gunstige staat van instandhouding kon worden hersteld. In het geval van een dergelijke gunstige voorspelling is het voor het bereiken van het doel van de habitatrichtlijn, namelijk het herstel van een gunstige staat van instandhouding, niet noodzakelijk dat een lidstaat, ondanks anderszins hogere belangen, met de toekenning van een afwijking moet wachten totdat een gunstige staat van instandhouding is bereikt. Derhalve heeft het Hof erkend dat een afwijking voor de betrokken soort neutraal kan zijn, ook al gaat zij gepaard met het verlies van een aantal dieren.
58.
Indien echter de mogelijkheid tot herstel van een gunstige staat van instandhouding door middel van een afwijking van het bij artikel 12, lid 1, onder a), van de habitatrichtlijn ingestelde verbod op doden toereikend is, moet dit a fortiori volstaan voor de doestellingen die de vogelrichtlijn nastreeft met het in artikel 5, onder d), daarvan ingestelde verbod op verstoring van vogels, wanneer een verstoring het herstel van een bevredigend populatieniveau niet zal verhinderen.
59.
Verstoringen van vogels hebben namelijk aanzienlijk minder nadelige effecten dan het doden ervan. Tegelijkertijd is het uiteraard zo dat vogels vaker worden verstoord dan dat zij worden gedood. Bovendien gelden de verbodsbepalingen van de vogelrichtlijn voor alle vogels en hebben zij dan ook een aanzienlijk bredere werkingssfeer dan de verbodsbepalingen van de habitatrichtlijn, die alleen gelden voor enkele zeldzame soorten. Het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn kan dan ook aanzienlijk meer beperkingen opleveren voor menselijke activiteiten dan het bij artikel 12, lid 1, onder a), van de habitatrichtlijn ingestelde verbod op doden.
60.
Bij het onderzoek van het verstoringsverbod kunnen compenserende maatregelen tot verbetering van habitats van de betrokken soorten op andere plaatsen dan ook dienen ter ondersteuning van de voorspelling dat de verstoring het behoud of althans het herstel van een bevredigend populatieniveau niet zal verhinderen. Aangezien het echter om een voorspelling gaat, kunnen in dit verband zowel reeds uitgevoerde compenserende maatregelen als nog uit te voeren maatregelen in aanmerking worden genomen. Daarbij kunnen compenserende maatregelen weliswaar vanwege hun aard niet direct op de plaats van de verstoring worden uitgevoerd, omdat de verstoring daar de kwaliteit van de habitat aantast. Ze moeten echter wel in een nauwe geografische samenhang met de verstoring plaatsvinden, omdat anders te verwachten is dat de toestand van de betrokken soorten in ieder geval lokaal niet kan worden behouden of hersteld.
3. Beantwoording van de eerste vraag
61.
Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat een verstoring van vogels die leidt tot een afname van de populatie van de verstoorde vogelsoorten, alleen verenigbaar is met artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn wanneer deze populatie ondanks de verstoring op een bevredigend niveau blijft of wanneer kan worden aangenomen dat de verstoring het herstel van een bevredigend populatieniveau niet zal verhinderen. Bij de beoordeling van deze vraag mogen de lidstaten de effecten van maatregelen tot verbetering van habitats van de betrokken soort op een andere plaats mee in aanmerking nemen.
B.
Tweede vraag – Beoordeling van de doeltreffendheid van compenserende maatregelen
62.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of elke wetenschappelijke twijfel aan de doeltreffendheid van maatregelen tot verbetering van habitats van de betrokken soorten op andere plaatsen in die zin uitgesloten moet zijn dat het goed gefundeerde vakkundige oordeel van een door de rechter aangestelde deskundige volstaat, dan wel of er veeleer sprake moet zijn van een objectieve wetenschappelijke documentatie van succesvolle ervaringen die in de praktijk zijn opgedaan met deze maatregelen.
63.
Een objectieve wetenschappelijke documentatie zou bij nader inzien twee omslachtige studies vereisen. Enerzijds zouden de nadelige effecten van de verstoring voor de populatie van de betrokken soort in kaart moeten worden gebracht. Anderzijds zouden de gunstige effecten van de compenserende maatregelen voor deze populatie moeten worden vastgesteld. Vooral in boshabitats zouden beide studies een langetermijnvergelijking van de situatie vóór en na de uitvoering van elke maatregel vergen. Vooral het effect van het behoud van oud en dood hout is van nature afhankelijk van het verstrijken van de tijd. Ook het verstoringseffect van het project zal mettertijd veranderen. Bovendien moet de ontwikkeling van beide onderzoeksvoorwerpen worden geïsoleerd van andere factoren zoals weersomstandigheden, beschikbaarheid van voedsel of ziekten.
64.
Zelfs al zouden er dergelijke studies over vergelijkbare situaties voorhanden zijn, het zou – zoals de regering van de deelstaat Neder-Oostenrijk, de stad Sankt Pölten en de ASFINAG benadrukken – nog maar de vraag zijn of de resultaten daarvan effectief op de hier aan de orde zijnde situatie kunnen worden toegepast.
65.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de deskundige geen studie heeft kunnen vinden waarin de doeltreffendheid van de litigieuze compenserende maatregelen onomstotelijk wordt aangetoond. Er zijn alleen studies voorhanden die een zekere indicatieve waarde hebben. (
26
)
66.
Hieronder dient derhalve te worden uitgemaakt hoe de doeltreffendheid van compenserende maatregelen moet worden beoordeeld. Daartoe moet eerst worden ingegaan op het uitgangspunt van de verwijzende rechter dat elke wetenschappelijke twijfel aan de doeltreffendheid van de compenserende maatregelen moet worden uitgesloten (daarover onder 1) en vervolgens op de algemene Unierechtelijke criteria voor de beoordeling van complexe wetenschappelijke vraagstukken (daarover onder 2).
1. Uitsluiting van wetenschappelijke twijfel?
67.
Uit de rechtspraak van het Hof leidt de verwijzende rechter af dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel respectievelijk elke uit wetenschappelijk oogpunt redelijke twijfel aan de doeltreffendheid van compenserende maatregelen uitgesloten moet zijn.
68.
Het is echter zo dat in artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn noch in andere bepalingen daarvan en evenmin in de rechtspraak uitdrukkelijk wordt verwezen naar de toepasselijkheid van dit criterium op het verstoringsverbod. Wel heeft het Hof meerdere andere bepalingen in het licht van dit criterium uitgelegd en daarbij een bijzonder strikte lezing gehanteerd van het in artikel 191, lid 2, VWEU verankerde voorzorgsbeginsel. (
27
) Bijgevolg moet nader worden onderzocht of dit restrictief uitgelegde criterium ook van toepassing is op de beoordeling van compenserende maatregelen in samenhang met het verstoringsverbod.
69.
Ik zal evenwel aantonen dat noch de rechtspraak over de afwijkingsbepaling van artikel 16 van de habitatrichtlijn (daarover onder a), noch de rechtspraak over de goedkeuring van projecten overeenkomstig artikel 6, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn (daarover onder b), noch de rechtspraak over artikel 14 van diezelfde richtlijn (daarover onder c) overeenkomstig kan worden toegepast op artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn.
a) Rechtspraak over artikel 16 van de habitatrichtlijn
70.
Om te beginnen zou kunnen worden gedacht aan de overeenkomstige toepassing van de rechtspraak over artikel 16 van de habitatrichtlijn. Volgens dit artikel geldt de handhaving of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoort als voorwaarde voor de toekenning van een afwijking van de in artikel 12 van deze richtlijn opgenomen verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten. (
28
) De lidstaat dient zich van een dergelijke toekenning te onthouden indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of een dergelijke afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding. (
29
)
71.
Geldt dit evenwel ook voor de toepassing van het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn? Staat dit verbod in de weg aan een project indien na het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en ondanks de compenserende maatregelen onzekerheid blijft bestaan over de vraag of de instandhouding of het herstel van een bevredigend populatieniveau van de betrokken vogelsoorten mogelijk is?
72.
De voorwaarde van handhaving of herstel van een gunstige staat van instandhouding voor de toepassing van artikel 16 van de habitatrichtlijn dient een soortgelijk doel als de voorwaarde van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, volgens welke de populatie van de betrokken vogels ondanks de verstoring op een bevredigend niveau blijft of dat kan worden aangenomen dat de verstoring het herstel van een bevredigend populatieniveau in de toekomst niet zal verhinderen. Zolang aan deze voorwaarde is voldaan, in voorkomend geval door compenserende maatregelen, vindt het verstoringsverbod naar mijn opvatting geen toepassing.
73.
Artikel 16 van de habitatrichtlijn is echter een afwijkingsregeling op de verbodsbepalingen van artikel 12 daarvan en moet derhalve restrictief worden uitgelegd. (
30
) Dit wordt algemeen door de Hof verlangd in het geval van afwijkingsregelingen, uit vrees dat regelingen waarvan afwijkingen worden toegestaan, anders hun inhoud grotendeels zouden verliezen. (
31
) Deze houding correspondeert met het restrictieve toetsingscriterium op grond waarvan elke onzekerheid moet worden uitgesloten voordat de uitzondering toepassing vindt.
74.
Daartegenover staat dat een aantasting van de populatie van de betrokken vogelsoorten of van de mogelijkheid tot herstel ervan een toepassingsvoorwaarde is van het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn. Bijgevolg kan de rechtspraak over artikel 16 van de habitatrichtlijn niet rechtstreeks worden toegepast.
b) Rechtspraak over artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn
75.
Het zijn echter niet alleen afwijkingsregelingen waaraan het Hof uitlegging heeft gegeven op basis van een strikte lezing van het voorzorgsbeginsel, welke lezing veeleer is voortgekomen uit de uitlegging van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn, waaraan ook de verwijzende rechter refereert. Volgens deze bepaling geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor een plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
76.
Met betrekking tot deze bepaling heeft het Hof geoordeeld dat plannen en projecten die een beschermd gebied kunnen aantasten, alleen mogen worden goedgekeurd wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat zij geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. (
32
)
77.
Anders dan artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn zijn artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn en het daarin opgenomen verstoringsverbod echter niet zodanig geformuleerd dat significante effecten op de doelstellingen van de vogelrichtlijn moeten zijn uitgesloten om verstoringen te mogen toestaan. Het is integendeel vereist dat dergelijke gevolgen uitdrukkelijk worden vastgesteld om het verstoringsverbod toepassing te doen vinden. (
33
) Bijgevolg kan ook de rechtspraak over artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn niet rechtstreeks worden toegepast.
c) Rechtspraak over artikel 14 van de habitatrichtlijn
78.
De rechtspraak over artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn benadert artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn nog het dichtst. Volgens artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van bepaalde wilde dier- en plantensoorten verenigbaar zijn met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding.
79.
Het Hof heeft deze bepaling aldus uitgelegd dat de betrokken lidstaat zich ervan moet onthouden om het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van een diersoort toe te staan indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of deze exploitatie verenigbaar is met de handhaving van deze soort in een gunstige staat van instandhouding. (
34
)
80.
Artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn en artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn zijn in soortgelijke bewoordingen gesteld, aangezien beide bepalingen verlangen dat uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat het aan de natuur onttrekken of de exploitatie dan wel de verstoring van een diersoort verenigbaar is met de handhaving van een gunstige staat van instandhouding of van een bevredigend populatieniveau van deze soort.
81.
De door genoemde bepalingen beschermde soorten verschillen evenwel aanzienlijk van elkaar. Artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn beschermt soorten van communautair belang die volgens de definitie in artikel 1, onder g), van deze richtlijn bijzondere bescherming behoeven. Het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn geldt daarentegen voor alle vogelsoorten, ongeacht of ze bedreigd zijn of bescherming behoeven.
82.
Bovendien reikt het verbod op verstoringen van vogels waarvan de loutere mogelijkheid wordt aanvaard (
35
), naar zijn aard veel verder dan de gestelde beperkingen aan het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van soorten die bijzondere bescherming behoeven. Verstoringen van vogels worden immers zeer vaak voor lief genomen, terwijl het aan de natuur onttrekken of de exploitatie van soorten die bescherming behoeven en dan ook doorgaans zeldzaam zijn, veel minder vaak zal voorkomen en op een bewuste keuze berust.
83.
Op grond van deze verschillen is het gerechtvaardigd om een brede werkingssfeer toe te kennen aan artikel 14 van de habitatrichtlijn, doch niet aan artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn.
d) Voorlopige conclusie
84.
Gelet op het voorgaande kom ik tot de slotsom dat het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn niet reeds van toepassing is wanneer na onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid of redelijkerwijs twijfel blijft bestaan over de vraag of een bevredigend populatieniveau van de betrokken vogelsoorten kan worden gehandhaafd of hersteld. Voordat dit verbod toepassing kan vinden, is het daarentegen vereist dat uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat de verstoring een bevredigend populatieniveau van de betrokken vogelsoorten aantast of het herstel daarvan verhindert.
2. Unierechtelijke criteria voor complexe wetenschappelijke beoordelingen
85.
De complexe wetenschappelijke beoordelingen die vervolgens noodzakelijk zijn voor de toepassing van het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, dienen aan de hand van de gebruikelijke criteria te worden uitgevoerd.
86.
In dit verband moet, bij gebreke van een Unierechtelijke regeling inzake het onderzoek van het verstoringsverbod, in de eerste plaats worden gewezen op het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten, zoals ook de stad Sankt Pölten aanvoert. Aangezien dit beginsel ook geldt voor bewijsvragen (
36
), is het van toepassing op de beoordeling van de doeltreffendheid van compenserende maatregelen. Het staat dus in beginsel aan de lidstaten om te bepalen hoe die doeltreffendheid moet worden beoordeeld.
87.
Nationale regelingen moeten evenwel aan twee voorwaarden voldoen, namelijk dat zij niet ongunstiger zijn dan de regels die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). (
37
)
88.
Wat het verstoringsverbod betreft, houdt het doeltreffendheidsbeginsel vooral in dat de bewijslevering van significante effecten op de doelstellingen van de vogelrichtlijn niet uiterst moeilijk mag worden gemaakt.
89.
Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, wijzen meerdere belanghebbenden erop dat er regelmatig gebruik wordt gemaakt van wetenschappelijk onderbouwde adviezen van door Oostenrijkse rechters aangestelde deskundigen.
90.
Bovendien moeten andere beginselen van Unierecht worden geëerbiedigd, zoals het beginsel van behoorlijk bestuur en het reeds genoemde voorzorgsbeginsel.
91.
Wanneer de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen, moeten zij het beginsel van behoorlijk bestuur weliswaar niet op grond van artikel 41 van het Handvest (
38
) eerbiedigen, maar wel als algemeen beginsel van het Unierecht (
39
). Dit beginsel vereist dat een administratieve autoriteit onder meer alle relevante aspecten zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt, zodat zij haar besluit kan vaststellen op basis van zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens. (
40
)
92.
Bovendien vereisen maatregelen op grond van het voorzorgsbeginsel – en dus inzonderheid de toepassing van bepalingen van het milieurecht van de Unie – in de regel dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek een complete beoordeling van de betrokken risico’s wordt gemaakt. (
41
) Ook op het gebied van natuurbescherming wordt dit geregeld (
42
) en terecht door het Hof verlangd, in het bijzonder voor de bewijslevering dat is voldaan aan de nodige voorwaarden om af te wijken van de beschermingsregeling van de vogelrichtlijn (
43
), zonder zich evenwel uitdrukkelijk op deze beginselen te beroepen.
93.
Tot slot moeten de desbetreffende vaststellingen ook naar behoren worden gemotiveerd. Deze verplichting vloeit eveneens voort uit het recht op behoorlijk bestuur (
44
) en is bovendien voor milieurechtelijke besluiten die krachtens artikel 6 van het Verdrag van Aarhus (
45
) inspraak van het publiek vereisen, neergelegd in artikel 6, lid 9, van dit verdrag. Maar ook een effectieve rechterlijke toetsing van besluiten en de effectieve rechtsbescherming veronderstellen dat de aangezochte rechter en degenen die rechtsbescherming zoeken, toegang hebben tot de motivering van het bestreden besluit, hetzij in het besluit zelf, hetzij in een latere, op hun verzoek verstrekte mededeling. (
46
)
94.
Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de complexe beoordelingen die in de gerechtelijke procedure noodzakelijk zijn voor de toepassing van het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn, mogen worden gebaseerd op onderbouwde deskundigenadviezen, die op hun beurt moeten berusten op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek.
V. Conclusie
95.
Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
Een verstoring van vogels die leidt tot een afname van de populatie van de verstoorde vogelsoorten, is alleen verenigbaar met artikel 5, onder d), van richtlijn 2009/147/EG inzake het behoud van de vogelstand wanneer deze populatie ondanks de verstoring op een bevredigend niveau blijft of wanneer kan worden aangenomen dat de verstoring het herstel van een bevredigend populatieniveau niet zal verhinderen. Bij de beoordeling van deze vraag mogen de lidstaten de effecten van maatregelen tot verbetering van habitats van de betrokken soort op een andere plaats mee in aanmerking nemen.
2)
De complexe beoordelingen die in de gerechtelijke procedure noodzakelijk zijn voor de toepassing van het verstoringsverbod van artikel 5, onder d), van richtlijn 2009/147, mogen worden gebaseerd op onderbouwde deskundigenadviezen, die op hun beurt moeten berusten op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7).
(
3
)	Arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 49).
(
4
)	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
(
5
)	Arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 49).
(
6
)	Zie mijn conclusie in de zaak Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67, punten 39, 40 en 47).
(
7
)	Zie mijn conclusie in de zaak Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67, punten 92‑101).
(
8
)	Voor het eerst bij artikel 6 van verordening (EU) 2022/2577 van de Raad van 22 december 2022 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen (PB 2022, L 335, blz. 36), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2024/223 van de Raad van 22 december 2023 (PB L, 2024/223), en vervolgens bij artikel 15 quater, lid 1, artikel 15 sexies, leden 2 en 4, en artikel 16 bis, lid 5, van richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2023/2413 van het Europees Parlement en de Raad van 18 oktober 2023 tot wijziging van richtlijn (EU) 2018/2001, verordening (EU) 2018/1999 en richtlijn 98/70/EG wat de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen betreft, en tot intrekking van richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad (PB L, 2023/2413).
(
9
)	Arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244).
(
10
)	Arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, punt 40).
(
11
)	Arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, punten 37‑39).
(
12
)	Zo begrijp ik het arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punten 255 en 259).
(
13
)	Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 28), en 25 juli 2018, Grace en Sweetman (C‑164/17, EU:C:2018:593, punt 51).
(
14
)	Zie, met betrekking tot bescherming van gebieden, arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 en C‑294/17, EU:C:2018:882, punt 125). Het eerder gewezen arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, punt 38), is op dit punt echter onduidelijk.
(
15
)	Arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 51).
(
16
)	Zie artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn en mijn conclusie in de zaak Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2024:1029, in het bijzonder de punten 43‑46).
(
17
)	Zie, naar analogie met de bescherming van gebieden op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 57).
(
18
)	Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 32); 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 55); 26 april 2017, Commissie/Duitsland (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, punten 37 en 38); 25 juli 2018, Grace en Sweetman (C‑164/17, EU:C:2018:593, punten 51‑53), en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 en C‑294/17, EU:C:2018:882, punt 126).
(
19
)	Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punten 33‑38), en 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punten 60‑63).
(
20
)	Zie arrest van 13 juni 2002, Commissie/Ierland (Moerassneeuwhoen) (C‑117/00, EU:C:2002:366, punten 15‑21).
(
21
)	Verordening (EU) 2024/1991 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2024 inzake natuurherstel en tot wijziging van verordening (EU) 2022/869 (PB L, 2024/1991).
(
22
)	Zie in die zin arrest van 23 maart 2006, Commissie/Oostenrijk (C‑209/04, EU:C:2006:195, punt 43).
(
23
)	Arrest van 10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk (Omzetting van de habitatrichtlijn in de deelstaten) (C‑508/04, EU:C:2007:274, punt 115).
(
24
)	Arresten van 14 juni 2007, Commissie/Finland (Wolvenjacht) (C‑342/05, EU:C:2007:341, punt 29), en 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 68).
(
25
)	Zie arrest van 14 juni 2007, Commissie/Finland (Wolvenjacht) (C‑342/05, EU:C:2007:341, punt 26), en mijn conclusie in de zaak Commissie/Finland (Wolvenjacht) (C‑342/05, EU:C:2006:752, punt 44).
(
26
)	Zie bijvoorbeeld Michalek, K. G., Auer, J. A., Großberger, H., Schmalzer, A., en Winkler, H., „Die Einflüsse von Lebensraum, Witterung und Waldbewirtschaftung auf die Brutdichte von Bunt- und Mittelspecht (Picoides major und P. medius) im Wienerwald”, Abhandlungen und Berichte aus dem Museum Heineanum, 5, 2001, blz. 31‑58, of Mollet, P., Zbinden, N., en Schmid, H., „Steigende Bestandszahlen bei Spechten und anderen Vogelarten dank Zunahme von Totholz? | An increase in the population of woodpeckers and other bird species thanks to an increase in the quantities of deadwood?”, Schweizerische Zeitschrift für Forstwesen, 160(11), 2009, blz. 334‑340.
(
27
)	Zie – naast de hieronder besproken arresten over de habitatrichtlijn – ook, op het gebied van het Unierecht inzake afvalstoffenbeheer, arrest van 24 oktober 2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, punt 58), en, met betrekking tot richtlijn 2010/75/EU van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010, L 334, blz. 17), arrest van 9 maart 2023, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” e.a. (C‑375/21, EU:C:2023:173, punt 53). Zie in dit verband ook Sobotta, C., „Recent applications of the precautionary principle in the jurisprudence of the CJEU – a new yardstick in EU environmental decision making?”, ERA Forum, deel 21, 2020, blz. 723.
(
28
)	Zie de punten 55‑57 hierboven.
(
29
)	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punten 66, 68 en 69).
(
30
)	Arresten van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Conformiteit) (C‑6/04, EU:C:2005:626, punt 111), en 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 30). Zie ook mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 66).
(
31
)	Arresten van 12 juli 1962, Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena/Hoge Autoriteit (16/61, EU:C:1962:29, blz. 602); 14 december 1962, Commissie/Luxemburg en België (2/62 en 3/62, EU:C:1962:45, blz. 869, en 30 april 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C‑178/22, EU:C:2024:371, punt 48).
(
32
)	Arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punten 58 en 59); 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 117), en 15 juni 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, punt 38).
(
33
)	Zie mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 67) en in de zaak PAN Europe/Commissie (C‑316/24 P, EU:C:2025:422, punten 117 en 128).
(
34
)	Arresten van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 72), en 12 juni 2025, Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2025:429, punt 42).
(
35
)	Arrest van 1 augustus 2025, Voore Mets en Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, punt 49).
(
36
)	Arresten van 21 juni 2017, W e.a. (C‑621/15, EU:C:2017:484, punt 25), en 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punten 222 en 223).
(
37
)	Arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punt 5); 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 44 en 46), en 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punt 33).
(
38
)	Arresten van 17 juli 2014, YS e.a. (C‑141/12 en C‑372/12, EU:C:2014:2081, punt 67), en 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punt 83).
(
39
)	Arresten van 8 mei 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punten 49 en 50); 14 mei 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, punt 43), en 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (C‑159/21, EU:C:2022:708, punt 35).
(
40
)	Arresten van 14 mei 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, punt 44), en 21 oktober 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, punt 48).
(
41
)	Zie in die zin arresten van 28 januari 2010, Commissie/Frankrijk (C‑333/08, EU:C:2010:44, punt 92); 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 46, zie ook de punten 93 en 94), en 9 november 2023, Global Silicones Council e.a./Commissie (C‑558/21 P, EU:C:2023:839, punt 66).
(
42
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 54), en 12 juni 2025, Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2025:429, punt 42).
(
43
)	Arresten van 23 april 2020, Commissie/Finland (Voorjaarsjacht op mannetjes van de eidereend) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punt 70), en 17 maart 2021, One Voice en Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, punt 30).
(
44
)	Arresten van 8 mei 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punt 57); 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 en C‑226/19, EU:C:2020:951, punt 34), en 24 februari 2022, SC Cridar Cons (C‑582/20, EU:C:2022:114, punt 54).
(
45
)	Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 1998 (PB 2005, L 124, blz. 4), goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1).
(
46
)	Zie in die zin arresten van 15 oktober 1987, Heylens e.a. (222/86, EU:C:1987:442, punt 15), en 30 april 2009, Mellor (C-75/08, EU:C:2009:279, punt 59). Zie ook mijn conclusie in de zaak Holohan e.a. (C-461/17, EU:C:2018:649, punt 65).