61981C0307
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN 16 SEPTEMBER 1982 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
In de onderhavige zaak vordert de vennootschap Alusuisse Italia SpA op grond van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag nietigverklaring van verordening nr. 1411/81 van de Commissie van 25 mei 1981 houdende instelling van een voorlopig anti-dumpingrecht op orthoxyleen (o-xyleen) van oorsprong uit Porto Rico en de Verenigde Staten van Amerika, en van verordening nr. 2761/81 van de Raad van 22 september 1981 tot instelling van een definitief anti-dumpingrecht op hetzelfde produkt.
1. De feiten zijn de volgende.
a)
Verzoekster produceert in haar fabriek in de omgeving van Scanzorosciate (Bergamo) ftaalanhydride, een tussenprodukt dat wordt gebruikt bij de vervaardiging van weekmakers en harsen. De daarvoor noodzakelijke grondstof orthoxyleen wordt ingevoerd uit de Verenigde Staten en Porto Rico hetzij rechtstreeks, hetzij via een „broker” in Amsterdam. Anders dan haar concurrenten in de sector ftaalweekmakers en harsen, produceert Alusuisse dus niet zelf het door haar benodigde orthoxyleen en zij maakt evenmin deel uit van een groep van ondernemingen, waartoe ook een fabrikant van dit produkt behoort. Zij is een zelfstandig importeur.
De bestreden verordeningen, vastgesteld op basis van verordening nr. 3017/79 van de Raad van 20 december 1979 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping of subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Economische Gemeenschap, hebben een anti-dumpingrecht ingesteld op alle invoer van orthoxyleen uit de Verenigde Staten en Porto Rico (artikel 1, sub 1), behalve voor zover het afkomstig is van bepaalde, met name aangeduide ondernemingen (artikel 1, sub 2). Het recht bedraagt 14,47 % van de douanewaarde, voor exporten door andere, eveneens met name aangeduide ondernemingen geldt echter een verlaagd recht (artikel 1, sub 3).
b)
Tegen dit beroep, dat op 3 december 1981 is inges eld, hebben de twee verwerende instellingen krachtens artikel 91, paragraaf 1, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen en het Hof verzocht daarover uitspraak te doen zonder daarbij op de zaak ten principale in te gaan. Bij beschikking van 9 juni 1982 heeft het Hof gunstig beschikt op dit verzoek en besloten tot de mondelinge behandeling van deze exceptie over te gaan. Bij een tweede beschikking van dezelfde dag heeft het voorts besloten de zaak naar deze kamer te verwijzen.
Deze conclusie betreft dus slechts de ontvankelijkheid van het beroep.
In zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid stelt de Raad dat de door hem vastgestelde verordening een algemene strekking heeft en dat Alusuisse er niet individueel door wordt geraakt. Er zou dus niet zijn voldaan aan twee van de in artikel 173, tweede alinea, gestelde voorwaarden.
De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het beroep tegen haar verordening op grond dat de in artikel 173, derde alinea, bepaalde termijn is overschreden, en sluit zich aan bij het betoog van de Raad voor wat de ontvankelijkheid van het tegen deze instelling ingestelde beroep betreft.
Vaststaat dat het beroep tegen de verordening van de Commissie subsidiair is aan het beroep tegen de verordening van de Raad. Hieruit volgt dat, indien de niet-ontvankelijkheid van het beroep berust op de normatieve strekking van verordening nr. 2761/81, dit tevens geldt ten opzichte van de verordening van de Commissie, waarvan niet wordt betwist dat zij op dat punt niet verschilt van de latere verordening van de Raad.
c)
In algemene zin is deze zaak van belang omdat zij het probleem aan de orde stelt van de ontvankelijkheid van een beroep van een zelfstandig importeur tegen handelingen waarbij een anti-dumpingrecht is ingesteld.
Gelijk bekend hebben dergelijke handelingen tot dusverre nog slechts aanleiding gegeven tot één reeks arresten, gewezen op 29 maart 1979 in de „Japanse kogellager-zaken” (zaken 113/77, NTN Toyo Bearing Company, 118/77, ISO, 119/77, Nippon Seiko, 120/77, Koyo Seiko en 121/77, Nachi Fujikoshi, Jurispr. 1979, biz. 1185, 1277, 1303, 1337 en 1363). Het beroep van Alusuisse is evenwel niet vergelijkbaar met die zaken, waarin het beroep was ingesteld, hetzij door de Japanse producentenexporteurs tezamen met hun Europese dochtermaatschappijen, hetzij (zaak-ISO) door de Europese dochtermaatschappij van een Japanse producentexporteur. Daarbij komt nog dat in de toen bestreden verordening (nr. 1778/77 van de Raad) de producentenexporteurs voor wier produkten het anti-dumpingrecht gold, met name waren genoemd.
Het door Alusuisse ingestelde beroep kan ook niet worden vergeleken met het thans aanhangige beroep van de vennootschap Celanese Chemical (zaak 236/81) betreffende verordening nr. 1282/81 van de Raad van 12 mei 1981, waarbij een anti-dumpingrecht is ingesteld op vinylacetaatmoneer van oorsprong uit de Verenigde Staten. Celanese is immers een producent van dit produkt, geen importeur, en zij wordt met name genoemd in artikel 1, lid 3, van de betrokken verordening.
2.
Zoals gezegd, draait deze zaak om de vraag of aan de — stellig restrictieve — voorwaarden die artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag stelt voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring, door een gewone verzoeker ingesteld tegen een handeling van de Raad of van de Commissie (zie arrest van 14 december 1962, gevoegde zaken 16 en 17/82, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e. a., Jurispr. 1962, blz. 941), is voldaan in het geval van een beroep, ingesteld door een importeur tegen een verordening houdende instelling van een anti-dumpingrecht op de produkten die hij in de Gemeenschap importeert.
a)
Blijkens inzonderheid 's Hofs arrest van 17 juni 1980 (gevoegde zaken 789 en 790/79. Calpak, Jurispr. 1980, blz. 1949), zijn ingevolge artikel 173, tweede alinea, „particulieren gerechtigd beroep in te stellen tegen — onder meer — een beschikking die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, hen rechtstreeks en individueel raakt” (r.o. 7). Een beroep tot nietigverklaring krachtens deze bepaling is dus ontvankelijk, indien aan drie voorwaarden is voldaan:
—
de bestreden handeling is slechts naar de vorm een verordening, doch in werkelijkheid een beschikking,
—
zij raakt de verzoeker rechtstreeks, en
—
zij raakt hem individueel.
Tussen partijen is niet in geschil, dat verordening nr. 2761/81 Alusuisse rechtstreeks raakt.
b)
Het lijkt mij in casu logischer, te beginnen met de voorwaarde betreffende het karakter van de handeling, en na te gaan of het hier in werkelijkheid om een beschikking gaat. Vanaf het eerste arrest betreffende artikel 173, tweede alinea, heeft het Hof steeds geoordeeld dat „het criterium ter onderscheiding van verordeningen en beschikkingen in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling moet worden gezocht” (arrest in de gevoegde zaken 16 en 17/62, Confédération, reeds aangehaald; arresten van 26 februari 1981, zaak 64/80, Giuffrida en Campogrande, Jurispr. 1981, blz. 693, r.o. 3, en 25 maart 1982, zaak 45/81, Moksel, r.o. 11 en 12, Jurispr. 1982). Eveneens vanaf het begin heeft het Hof erop gewezen, dat een handeling een algemene strekking heeft wanneer zij „van toepassing is op objectief omschreven situaties en rechtsgevolg heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën van personen” (arresten van 17 juni 1980, Calpak, 26 februari 1981, Giuffrida en Campogrande, 14 december 1962, Confédération, in iets afwijkende formulering, alle reeds aangehaald).
Voorts wordt in de rechtspraak verklaard, dat het verordenend karakter van een handeling niet teloor gaat door het enkele feit dat het aantal — of zelfs de identiteit — der rechtssubjecten op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat, dat die toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtstoestand die in de handeling in relatie tot haar doelstelling wordt omschreven” (vaste rechtspraak, vanaf het arrest van 11 juli 1968 — zaak 6/68, Zuckerfabrik, Watenstedt, Jurispr. 1968, blz. 569, 579 — tot aan voornoemd arrest van 25 maart 1981, Moksel, r.o. 17).
c)
Volgens Alusuisse staan de bijzondere kenmerken van de procedure die voorafgaat aan de vaststelling van de anti-dumpingverordeningen, eraan in de weg dat deze worden beschouwd als handelingen met een algemene strekking en een normatief karakter, die alle kenmerken van een legislatieve handeling vertonen. Aangezien de verschillende betrokken partijen deelnemen aan de opeenvolgende stadia van de procedure — van het indienen van de klacht tot de mogelijkheid een nieuw onderzoek van hun situatie te vragen, terwijl zij ook voor de hoorzitting worden uitgenodigd —, zouden wij hier typisch te doen hebben met administratieve handelingen. Het feit bovendien dat die procedure ook elementen omvat die kenmerkend zijn voor een gerechtelijke procedure (inleiding ervan na een klacht, bewijsregeling, mogelijkheid van een nieuw onderzoek), gelijk trouwens ook wordt beklemtoond in het zogeheten rapport-Welsh (rapport van 1 september 1981 in opdracht van de Commissie voor externe economische betrekkingen van het Europees Parlement over de antidumpingmaatregelen van de Gemeenschap, doe. I-422/81), zou het verschil met normatieve handelingen nog meer doen uitkomen.
Het is duidelijk dat bij de huidige stand van de rechtspraak dit betoog niet kan worden bijgetreden. Het is immers duidelijk dat daarbij de fase waarin de verordening wordt voorbereid, ten onrechte wordt geïdentificeerd met de verordening zelf. Met andere woorden: de aard van het onderzoek wordt hier verward met de aard van de handeling. Doch zoals wij opmerkten, baseert 's Hofs rechtspraak zich bij het onderscheid tussen een beschikking en een verordening op de aard en de gevolgen van de handeling en niet op de wijze waarop deze tot stand komt.
Dit blijkt uit de arresten waarin het Hof argumenten als die van Alusuisse reeds van de hand heeft gewezen. In zaak 101/76 (Scholten Honig, Jurispr. 1977, blz. 797, 804) voerde de verzoekster ter ondersteuning van haar standpunt dat de betrokken verordening in feite een bundel individuele beschikkingen was, aan dat de Commissie een hoorzitting had georganiseerd voor de ondernemingen waarvoor deze verordening bezwarend was en dat zij voor die hoorzitting niet een algemene en abstract geformuleerde uitnodiging had doen uitgaan, maar de vertegenwoordigers van de nauwkeurig bepaalde groep van isoglucoseproducenten had uitgenodigd. In het arrest van 5 mei 1977 verklaarde het Hof het beroep niet ontvankelijk zonder uitdrukkelijk op dit argument te antwoorden. In het arrest van 18 maart 1975 (zaak 72/74, Union Syndicale — Service public europeen, Jurispr. 1975, blz. 401, r.o. 19) werd hetzelfde argument evenwel uitdrukkelijk verworpen met de overweging dat „het enkele feit dat deze organisaties (verzoeksters) hebben deelgenomen aan de voorbesprekingen over het bestreden besluit, geen wijziging vermag te brengen in de aard van het actierecht dat hun in het kader van artikel 173 met betrekking tot dit besluit kan toekomen.”
d)
Met haar tweede argument stelt Alusuisse, dat de categorie adressaten van de verordening, waarvan zij er één is, een gesloten categorie is, een „genus limitatum” waarin geen enkele wijziging kan optreden. Met dit argument zoekt zij aansluiting bij de arresten waarin een op artikel 173, tweede alinea, gebaseerd beroep ontvankelijk werd verklaard, en het normatieve karakter van de bestreden handeling dus werd ontkend, op grond dat bij de vaststelling ervan het aantal personen dat erdoor kon worden bezwaard, niet groter kon worden (zie met name het arrest van 13 mei 1971, gevoegde zaken 41-44/70, Jurispr. 1971, blz. 411, r.o. 16-21). Verzoekster verwijst in het bijzonder naar de elfde overweging van het arrest van 29 maart 1979 in een van de kogellagerzaken (zaak 113/77, NTN Toyo Bearing Company, Jurispr. 1979, blz. 1185), volgens welke „in artikel 3 (van verordening nr. 1778/77) een ten aanzien van een bepaalde groep van adressaten genomen besluit is vervat”: dit artikel betrof niet alle importeurs, „doch alleen degenen die de produkten van de met name genoemde vier belangrijkste producenten hebben ingevoerd.”
Volgens Alusuisse is de groep bekende orthoxyleenimporteurs in de Gemeenschap een gesloten groep, want wegens het ontbreken van zelfstandige tussenpersonen („brokers”, „traders”), bestaat hij slechts uit de verwerkers van dit produkt, de producenten van ftaalanhydride. Omdat de produktie-installaties complex en duur zijn, vormen zij'een vaste groep. Het aantal importeurs was dus bekend en onveranderlijk, zowel bij de opening van de procedure die tot vaststelling van de anti-dumpingverordening heeft geleid als op het ogenblik van de vaststelling en ook daarna.
Mijns inziens kan ook dit argument niet worden aanvaard.
Wat de feiten betreft, wijs ik erop, dat het in strijd is met de door verzoekster zelf verstrekte gegevens, volgens welke zij een deel van het benodigde orthoxyleen importeert via een „broker” in Amsterdam.
Maar vooral juridisch gezien lijkt dit argument mij betwistbaar. Zoals gezegd, is het van weinig of geen belang dat de gemeenschapsinstellingen het aantal en zelf de identiteit van de adressaten van een handeling kennen, zolang maar vaststaat dat de toepassing ervan voortvloeit uit de aanwezigheid van een objectieve situatie die in de handeling in relatie tot haar doelstelling wordt omschreven. Zelfs indien het aantal bekende importeurs als een soort „numerus clausus” kon worden beschouwd — wat lang niet zeker is, aangezien het begrip „bekend” een zekere beoordelingsmarge laat —, zou deze rechtspraak toch van toepassing zijn indien vaststond dat de toepassing van verordening nr. 2761/81 op de importeurs van orthoxyleen geschiedt uit hoofde van een objectieve situatie die in die handeling in relatie tot haar objectieve doelstelling is omschreven.
Dat nu is inderdaad het geval. Verzoekster heeft zelfs niet gepoogd aan te tonen dat de heffing van het anti-dumpingrecht op orthoxyleen van oorsprong uit Porto Rico en de Verenigde Staten ingevolge verordening nr. 2761/81, ten aanzien van de importeurs niet uitsluitend geschiedt op grond van hun hoedanigheid van importeur, hetwelk een objectief gegeven is, na de vaststelling door de Commissie overeenkomstig verordening nr. 3017/79 van de Raad van 20 december 1979 dat er dumping plaatsvindt, en met het enige doel een einde te maken aan deze, in de internationale handel onwettige praktijk.
In dit opzicht verschilt de situatie van Alusuisse van die van de importeurs van Japanse kogellagers, genoemd in artikel 3 van verordening nr. 1778/77, die door dit artikel niet in hun enkele hoedanigheid van importeur werden geraakt, doch in hun hoedanigheid van importeur van produkten van de vier grote Japanse producenten.
Buiten deze uitzonderlijke gevallen bevinden importeurs zich ten aanzien van een verordening waaruit de heffing van anti-dumpingrechten voortvloeit, niet in een situatie die afwijkt van die welke het gevolg is van een verordening tot wijziging van het gemeenschappelijk douanetarief, op grond waarvan de invoerrechten worden geheven — beide soorten verordeningen worden trouwens vastgesteld in het kader van de handelspolitiek van de Gemeenschap (artikel 113, lid 1, van het Verdrag). Nog nooit echter heeft een importeur beweerd dat deze tariefverordeningen geen algemene strekking hebben en een bundel individuele beschikkingen zijn gericht tot elke feitelijke of potentiële importeur. Bij anti-dumpingverordeningen kan het dus niet anders liggen.
Mij dunkt derhalve, dat niet in ernst kan worden betwist dat verordening nr. 2761/81 van de Raad wel degelijk een handeling is van algemene strekking, die geldt voor alle importeurs van orthoxyleen van oorsprong uit de Verenigde Staten en Porto Rico. Reeds op grond van deze ene overweging moet het beroep van Alusuisse niet ontvankelijk worden geacht voor zover het tegen deze verordening is gericht en ook voor zover het is gericht tegen verordening nr. 1411/81 van de Commissie, die eraan vooraf is gegaan en op dit punt niet verschilt van de eerstgenoemde.
e)
Omdat deze handelingen wegens hun algemene strekking gelijkelijk van toepassing zijn op alle importeurs van uit de Verenigde Staten en Porto Rico afkomstige orthoxyleen — behalve degenen die de produkten van de in deze verordeningen genoemde ondernemingen invoeren —, kunnen zij hen bovendien ook niet individueel raken in de zin die 's Hofs rechtspraak aan dit begrip geeft. Deze handelingen betreffen hen immers allen, wegens het enkele feit dat zij behoren tot de abstract omschreven categorie van importeurs van het betrokken produkt en niet „uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat” (zie met name het arrest van 15 juli 1963, zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 204).
Mitsdien kan ik slechts concluderen tot verwerping van het beroep, door de vennootschap Alusuisse Italia SpA ingesteld tegen de verordeningen nrs. 1411/81 van de Commissie en 2761/81 van de Raad, en tot verwijzing van verzoekster in de kosten van het geding overeenkomstig artikel 69, paragraaf 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering.
(
*1
)	Vertaald uic hec Frans.