62024CJ0144
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 22 stycznia 2026 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda przedsiębiorczości – Przepisy krajowe ustalające dla określonych podstawowych materiałów budowlanych ceny referencyjne niższe od cen rynkowych – Obowiązek uiszczania „dodatkowej opłaty eksploatacyjnej” wynoszącej 90 % różnicy między ceną referencyjną a ceną sprzedaży – Środki wpływające w przeważającej części na przedsiębiorstwa należące do spółek mających siedzibę w innych państwach członkowskich – Brak uzasadnienia – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Dyrektywa (UE) 2015/1535 – Artykuł 1 ust. 1 lit. d) – Pojęcie „innych wymagań”
W sprawie C‑144/24
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 23 lutego 2024 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali L. Armati, M. Mataija i A. Tokár, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Węgrom, które reprezentowali M.Z. Fehér, R. Kissné Berta i K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), prezeska izby, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias i B. Smulders, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że przyjmując:
–
przepisy dotyczące uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i minimalnej wielkości wydobycia niektórych zasobów mineralnych zawarte, odpowiednio, w a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet [dekrecie rządowym nr 404/2021 (VII. 8.) w sprawie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej pobieranej w celu ożywienia gospodarki, zwanym dalej „dekretem nr 404/2021”] oraz w a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet [dekrecie rządowym nr 405/2021 (VII. 8.) w sprawie odstępstwa od ustawy nr XLVIII z 1993 r. o górnictwie, zwanym dalej „dekretem nr 405/2021”], a także
–
art. 27/A, 27/B i 27/C a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (ustawy nr XLVIII z 1993 r. o górnictwie), zmienionej az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény (ustawą nr CXXXVI z 2021 r. zmieniającą niektóre ustawy o energetyce, transporcie i kwestiach pokrewnych, zwaną dalej „ustawą nr CXXXVI z 2021 r.”) (zwanej dalej „ustawą o górnictwie”),
Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
2
Artykuł 49 TFUE stanowi:
„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego.
Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit drugi, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”.
3
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2015/1535 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
d)
»inne wymagania« oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim;
[…]
g)
»projekt przepisów technicznych« oznacza tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług, włącznie z przepisami administracyjnymi, opracowany w celu ustanowienia ich lub doprowadzenia do ich ustanowienia jako przepisów technicznych, a który znajduje się na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany”.
4
Artykuł 5 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi:
„Z zastrzeżeniem art. 7 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy; przekazują Komisji także uzasadnienie konieczności przyjęcia takich przepisów technicznych, jeżeli uzasadnienie to nie zostało wyraźnie ujęte w projekcie”.
B. Prawo węgierskie
1.
Ustawa o górnictwie
5
Artykuł 27/A ustawy o górnictwie stanowi:
„(1)   W ramach swoich kompetencji w zakresie gospodarowania zasobami mineralnymi organ nadzoru górnictwa [(Węgry)] ściśle monitoruje procesy gospodarcze związane z poszukiwaniem surowców mineralnych, ich wydobyciem, handlem nimi i ich wykorzystywaniem na poziomie krajowej gospodarki. Organ nadzoru górnictwa sprawdza w tym zakresie, czy istnieje sytuacja uzasadniająca zastosowanie środka nadzoru rynku.
(2)   Jeżeli miesięczna wartość wskaźnika cen w przemyśle podstawowych materiałów budowlanych publikowanego przez [Központi Statisztikai Hivatal (główny urząd statystyczny, Węgry)] […] wykazuje wzrost cen w przemyśle materiałów budowlanych o co najmniej 5 % w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego – co najmniej dwukrotnie w okresie 12 miesięcy – prezes [organu nadzoru górnictwa] może w drodze dekretu stwierdzić wystąpienie sytuacji uzasadniającej zastosowanie środka nadzoru rynku.
[…]
(4)   W dekrecie, o którym mowa w ust. 2, określa się czas trwania sytuacji uzasadniającej zastosowanie środka nadzoru rynku, który nie może przekraczać jednego roku.
[…]”.
6
Artykuł 27/B ustawy o górnictwie stanowi:
„(1)   Dla kopalni utworzonych w celu wydobywania surowców i podstawowych materiałów budowlanych i posiadających co najmniej 5000000 m3 wydobywalnych zasobów mineralnych [prezes organu nadzoru górnictwa] określa w drodze dekretu:
a)
szczegółowe wymogi dotyczące minimalnej wielkości zasobów mineralnych do wydobycia i związanego z tym harmonogramu wydobycia,
b)
odstępstwa w zakresie ilości i terminów wydobycia operacyjnego od zasad określonych w art. 49 pkt 49,
c)
odstępstwa w zakresie okresu rozpoczęcia wydobycia operacyjnego i przedłużenia terminu od zasad określonych w art. 26/A ust. 4, 6b i 6c,
d)
odstępstwa w zakresie przerwania lub zawieszenia wydobycia od zasad określonych w art. 30 ust. 4,
w okresie trwania sytuacji uzasadniającej stosowanie środka nadzoru rynku.
[…]
(5)   W przypadku nieprzestrzegania wymogów wymienionych w ust. 1 lit. b) i c) określonych w dekrecie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru górnictwa cofa zakładowi górniczemu koncesję”.
7
Artykuł 27/C tej ustawy stanowi:
„(1)   W przypadkach uzasadniających zastosowanie środka nadzoru rynku przedsiębiorstwo w rozumieniu ust. 2 i 3 jest zobowiązane do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w rozumieniu niniejszego artykułu.
(2)   Do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zobowiązane jest przedsiębiorstwo, które:
a)
jest zobowiązane do uiszczania opłaty eksploatacyjnej zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. a) i b) oraz
b)
które wykonuje, jako przeważającą działalność gospodarczą,
ba)
w dziedzinie wydobycia surowców i podstawowych materiałów budowlanych oraz
bb)
w dziedzinie wytwarzania produktów służących jako podstawowe materiały budowlane,
działalność gospodarczą określoną przez [prezesa organu nadzoru górnictwa] w dekrecie i które
c)
osiągnęło obrót w wysokości co najmniej 3000000000 forintów węgierskich (HUF) [(ok. 7715000 EUR)] – z wyłączeniem przedsiębiorstw powiązanych – w drugim roku obrotowym poprzedzającym sytuację uzasadniającą zastosowanie środka nadzoru rynku wprowadzonego dekretem [prezesa organu nadzoru górnictwa].
[…]
(5)   Osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 2, jest zobowiązana do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w przypadku sprzedaży produktów służących jako podstawowe materiały budowlane, wydobytych lub przetworzonych przez niego, jeżeli cena sprzedaży za tonę figurująca w dokumencie księgowym, bez podatku od wartości dodanej [(VAT)], przekracza jednostkową cenę referencyjną za tonę określoną w dekrecie [prezesa organu nadzoru górnictwa]. Kwota dodatkowej opłaty eksploatacyjnej wynosi 90 % iloczynu sprzedanej ilości i różnicy między ceną sprzedaży za tonę a jednostkową ceną referencyjną za tonę. Cena sprzedaży wskazana w dokumencie księgowym nie może obejmować kosztu usługi, a cena sprzedaży nie może zostać pomniejszona o koszt usługi.
[…]”.
2.
Dekrety nr 404/2021 i nr 405/2021
8
Dekrety nr 404/2021 i nr 405/2021 zostały pierwotnie przyjęte ze skutkiem od dnia 9 lipca 2021 r. i wyłącznie na czas pandemii COVID‑19. Ich obowiązywanie było jednak kilkakrotnie przedłużane ze względu na wojnę w Ukrainie, w związku z czym w dniu wniesienia w niniejszej sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dekrety te nadal obowiązywały.
a)
Dekret nr 404/2021
9
Artykuł 1 dekretu nr 404/2021 stanowi:
„(1)   W drodze odstępstwa od [a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (ustawy nr CXCIV z 2011 r. o stabilności gospodarczej Węgier)] do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zobowiązane jest przedsiębiorstwo, które:
a)
jest zobowiązane do uiszczania opłaty eksploatacyjnej zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. a) i b) [ustawy o górnictwie] oraz
b)
prowadzi przeważającą działalność gospodarczą w zakresie:
ba)
wydobywania kamieni ozdobnych oraz kamienia na potrzeby budownictwa, skał wapiennych, gipsu, kredy i łupków (NACE 0811),
bb)
wydobywania żwiru, piasku, gliny i kaolinu (NACE 0812),
bc)
produkcji cementu (NACE 2351) lub
bd)
produkcji wapna i gipsu (NACE 2352),
be)
produkcji cegieł, dachówek i materiałów budowlanych, z wypalanej gliny (NACE 2332),
bf)
produkcji płytek ceramicznych (NACE 2331),
a przy tym
c)
jego obrót netto w 2019 r. – z wyłączeniem powiązanych z nim przedsiębiorstw w rozumieniu [a társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i dywidendach)] – wyniósł co najmniej 3000000000 HUF.
(2)   Zobowiązany do zapłaty w rozumieniu ust. 1, który wydobywa, przetwarza lub produkuje jako podstawowe materiały budowlane:
a)
kalibrowany piasek i sprzedaje go za ponad 700 HUF [(ok. 1,80 EUR)] za tonę,
b)
kalibrowany żwir i sprzedaje go za ponad 900 HUF [(ok. 2,30 EUR)] za tonę,
c)
kalibrowany żwir piaszczysty i sprzedaje go za ponad 700 HUF za tonę,
d)
naturalny żwir piaszczysty i sprzedaje go za ponad 700 HUF za tonę,
e)
cement i sprzedaje go za ponad 20000 HUF [(ok. 51,50 EUR)] za tonę,
[…]
– netto – ma obowiązek zapłaty 90 % różnicy między faktycznym obrotem a obrotem ustalonym na podstawie sprzedanej ilości i ceny ustalonej w niniejszym ustępie, jako dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
[…]
(3)   Jeżeli sprzedawca nie jest zobowiązany do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, przy sprzedaży towarów, o których mowa w ust. 2, powinien on dążyć do rozsądnej marży zysku, z uwzględnieniem wartości wskazanych w ust. 2 i 2a.
(4)   Jeżeli sprzedawca, który nie jest zobowiązany do zapłaty dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, stosuje politykę cenową zmierzającą do osiągnięcia nieuzasadnionego zysku wbrew przepisom ust. 3, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(państwowa administracja podatkowa i celna, Węgry)] może wszcząć administracyjne postępowanie podatkowe.
[…]
(7)   Do celów niniejszego dekretu główna działalność w rozumieniu ust. 1 oznacza działalność, którą przedsiębiorstwo wykonywało jako główną działalność w jakimkolwiek czasie w 2019 r.”.
b)
Dekret nr 405/2021
10
Artykuł 1 ust. 1–3a dekretu nr 405/2021 stanowi:
„(1)   Zważywszy na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID‑19, organ nadzoru górnictwa przyjmuje decyzję dotyczącą kopalni utworzonych w celu wydobywania surowców i podstawowych materiałów budowlanych, zobowiązującą zakład górniczy:
a)
który przed wejściem w życie niniejszego dekretu uzyskał techniczny plan wydobycia dla rozpoczęcia wydobycia operacyjnego – do rozpoczęcia wydobycia operacyjnego w terminie jednego roku, w wysokości co najmniej 50 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w pierwszym technicznym planie wydobycia przed jego zmianą;
b)
który po wejściu w życie niniejszego dekretu uzyskał techniczny plan wydobycia dla rozpoczęcia wydobycia operacyjnego – do rozpoczęcia wydobycia operacyjnego w terminie jednego roku, w wysokości co najmniej 100 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w pierwszym technicznym planie wydobycia przed jego zmianą;
[…]
(2)   Zakład górniczy, który prowadzi operacyjne wydobycie surowców i podstawowych materiałów budowlanych, może zmniejszyć wielkość wydobycia za zezwoleniem organu nadzoru górnictwa. Zakład górniczy może złożyć wniosek o zmniejszenie wielkości wydobycia nie później niż dwudziestego dnia miesiąca następującego po ostatnim dniu rocznego okresu wydobycia określonego w ust. 1.
(2a)   Można zezwolić na zmniejszenie wielkości wydobycia, jeżeli:
a)
zakład górniczy dotknęła siła wyższa lub
b)
istnieją nadrzędne względy zewnętrzne nieobjęte lit. a), które nie wchodzą w zakres działalności zakładu.
(3)   W przypadku braku rozpoczęcia wydobycia zgodnie z ust. 1, z wyjątkiem sytuacji, o których mowa w ust. 3a, organ nadzoru górnictwa cofa zakładowi górniczemu koncesję i wyznacza na nowego posiadacza koncesji dla danej kopalni Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(węgierską państwową spółkę zarządzającą aktywami)], aby wykonywała ona w imieniu państwa węgierskiego prawo własności.
(3a)   Organ nadzoru górnictwa nie cofa zakładowi górniczemu koncesji, jeżeli zakład ten wykaże wystąpienie podstawy wyłączającej stosowanie tego przepisu zgodnie z ust. 2a”.
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
11
W dniu 6 kwietnia 2022 r. Komisja skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zakwestionowała zgodność dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 oraz ustawy nr CXXXVI z 2021 r., która dodała art. 27/A, 27/B i 27/C do ustawy o górnictwie, w szczególności z art. 49 TFUE i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
12
Zdaniem tej instytucji dekret nr 404/2021, po pierwsze, ustalił niższe od cen rynkowych ceny urzędowe niektórych materiałów podstawowych przeznaczonych do budowy, takich jak piasek, żwir i cement, a po drugie, nałożył na największe przedsiębiorstwa wydobywające lub produkujące te materiały, z których niemal wszystkie należały do spółek mających siedzibę w innych państwach członkowskich, obowiązek uiszczania tzw. dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, wynoszącej 90 % różnicy między ceną referencyjną określoną w tym dekrecie a rzeczywistą ceną sprzedaży tych podstawowych materiałów. Jednocześnie zdaniem Komisji przedsiębiorstwa objęte wspomnianymi dekretami były zobowiązane na mocy dekretu nr 405/2021 do utrzymania minimalnej wielkości wydobycia określonej przez rząd, aby nie stracić uprawnienia do wydobywania kopalin. Ustawa nr CXXXVI z 2021 r. upoważniła natomiast prezesa organu nadzoru górnictwa do podjęcia podobnych działań.
13
W odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2022 r. Węgry zakwestionowały naruszenia podniesione w owym wezwaniu do usunięcia uchybienia. W szczególności to państwo członkowskie utrzymywało, że dodatkowa opłata eksploatacyjna jest podatkiem, że sporne przepisy są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz że ograniczają one swobodę przedsiębiorczości tylko w proporcjonalny sposób.
14
W dniu 26 stycznia 2023 r. Komisja skierowała do Węgier uzasadnioną opinię, w której podtrzymała zasadniczo swoje argumenty z wezwania do usunięcia uchybienia. Instytucja ta wezwała to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
15
Pismem z dnia 30 marca 2023 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię, podtrzymując, że podnoszone zarzuty dotyczące uchybień są bezzasadne.
16
Ponieważ ta odpowiedź nie przekonała Komisji, w dniu 23 lutego 2024 r. wniosła ona skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
III. W przedmiocie skargi
17
Na poparcie skargi Komisja podnosi dwa zarzuty, dotyczące naruszenia, odpowiednio, art. 49 TFUE i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 49 TFUE
1.
W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
a)
Argumentacja stron
18
Co się tyczy przede wszystkim dekretu nr 404/2021, Komisja podnosi, że jego art. 1 ust. 2 ustala cenę referencyjną dla pięciu podstawowych materiałów budowlanych, a mianowicie kalibrowanego piasku, kalibrowanego żwiru, kalibrowanego żwiru piaszczystego, naturalnego żwiru piaszczystego i cementu. W przypadku sprzedaży powyżej tej ceny dane przedsiębiorstwo musiałoby uiścić dodatkową opłatę eksploatacyjną ustanowioną w tym dekrecie, wynoszącą 90 % różnicy między jego rzeczywistym obrotem a obrotem ustalonym na podstawie sprzedanej ilości i wspomnianej ceny.
19
Następnie, co się tyczy dekretu nr 405/2021, instytucja ta zauważa, że zgodnie z art. 1 ust. 1, 2 i 2a tego dekretu organ nadzoru górnictwa nakłada na zakłady górnicze obowiązek rzeczywistego rozpoczęcia działalności wydobywczej w terminie jednego roku i w wysokości albo co najmniej 50 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w planie technicznym wydobycia, albo 100 % tej wielkości, w zależności od daty uzyskania tego planu (zwany dalej „obowiązkiem minimalnego wydobycia”). Mającą zastosowanie minimalną wielkość wydobycia można zmniejszyć jedynie na podstawie zezwolenia udzielonego przez ten organ, jeżeli zakład górniczy dotknęła siła wyższa lub gdy istnieje inna nadrzędna przyczyna zewnętrzna. W braku takiego zezwolenia zakładowi, który nie przestrzegał obowiązku minimalnego wydobycia, cofnięto by koncesję.
20
Wreszcie, co się tyczy ustawy o górnictwie, jej art. 27/A–27/C upoważniają prezesa organu nadzoru górnictwa do przyjęcia środków analogicznych do tych przewidzianych w dekretach nr 404/2021 i nr 405/2021. Fakt, że prezes tego organu nie przyjął takich środków, mimo że przesłanki ich stosowania zostały spełnione, można wyjaśnić okolicznością, że ustawodawca węgierski przedłużył ze względu na wojnę w Ukrainie okres stosowania tych dekretów, początkowo ograniczony do czasu trwania pandemii COVID‑19.
21
Komisja uważa, że wszystkie te środki skutkują ograniczeniem swobody przedsiębiorczości.
22
W tym względzie instytucja ta twierdzi, że w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ceny określone w art. 1 ust. 2 dekretu nr 404/2021 były zawsze niższe od cen rynkowych dla wszystkich podstawowych materiałów w nim wymienionych.
23
Komisja stwierdziła również, że na 340 przedsiębiorstw prowadzących działalność na Węgrzech w sektorach określonych w tym dekrecie tylko cztery są zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i że poza jednym wyjątkiem należą one do przedsiębiorstwa mającego siedzibę w innym państwie członkowskim. Chociaż te cztery przedsiębiorstwa stanowią jedynie 1,2 % wszystkich 340 przedsiębiorstw, to jednak ich udział w rynku w tych sektorach działalności wynosi łącznie 25 %.
24
Przedsiębiorstwa zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej są zobowiązane do sprzedaży swoich produktów po cenie ustalonej w dekrecie nr 404/2021, aby uniknąć konieczności zapłaty, z tytułu tej opłaty, 90 % różnicy między tą ceną a ceną rynkową. Zdaniem Komisji zmusza to te przedsiębiorstwa do prowadzenia, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw, które nie są zobowiązane do uiszczania wspomnianej opłaty, działalności przynoszącej straty. Dekret nr 405/2021 wzmacnia ten skutek, ponieważ aby przedsiębiorstwom zobowiązanym do uiszczania tej opłaty nie cofnięto koncesji, muszą one poddać się przewidzianemu w tym dekrecie obowiązkowi minimalnego wydobycia, nawet jeśli ta działalność przynosi im straty.
25
Instytucja ta utrzymuje, że w tych okolicznościach oba te dekrety, zarówno oddzielnie, jak i łącznie, uniemożliwiają lub czynią mniej atrakcyjnym dla przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich korzystanie ze swobody przedsiębiorczości – z trzech powodów.
26
Po pierwsze, jeśli chodzi o mające siedzibę w innych państwach członkowskich przedsiębiorstwa zamierzające wejść na rynek węgierski, przepisy te utrudniają im dostęp do tego rynku. Ponadto na mocy dekretu nr 405/2021 są one zobowiązane do osiągnięcia w ciągu jednego roku wielkości wydobycia odpowiadającej obowiązkowi minimalnego wydobycia, mimo że dekret nr 404/2021 znacznie utrudnia, a nawet wyklucza osiąganie zysków.
27
Po drugie, dla przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, już obecnych na rynku węgierskim, wprowadzenie nowych warunków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej czyni korzystanie z przysługującej im swobody przedsiębiorczości mniej atrakcyjnym, a nawet niemożliwym, ponieważ ich zyski są znacznie ograniczone. Możliwe, że muszą one nawet prowadzić działalność przynoszącą straty.
28
Po trzecie, z pkt 53 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), wynika, że korzystanie ze swobody przedsiębiorczości wymaga co do zasady, aby przedsiębiorcy mieli swobodę określania charakteru i zakresu działalności gospodarczej, która będzie prowadzona w przyjmującym państwie członkowskim, jak również swobodę ograniczenia następnie skali tej działalności. Tymczasem obowiązek minimalnego wydobycia nie pozwala na korzystanie z tego aspektu swobody przedsiębiorczości.
29
Wreszcie, omawiane uregulowania prowadzą do dyskryminacji pośredniej, ponieważ mają zastosowanie, poza jednym wyjątkiem, do przedsiębiorstw należących do spółek mających siedzibę w innych państwach członkowskich.
30
Węgry uważają, że aby stwierdzić istnienie uchybienia, Komisja niesłusznie opiera się na łącznym stosowaniu uregulowań krajowych, których dotyczy niniejsza skarga.
31
Zdaniem tego państwa członkowskiego skutki dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 nie mogą bowiem się kumulować, ponieważ dekrety te nie mogą być stosowane łącznie.
32
Dekret nr 405/2021 dotyczy, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, wyłącznie tych zakładów górniczych, które nie rozpoczęły jeszcze rzeczywistego wydobycia w dniu wejścia w życie tego dekretu, czyli 9 lipca 2021 r. Zakłady te z definicji nie spełniają kryteriów dotyczących głównej działalności w 2019 r. i obrotu netto uzyskanego w tym samym roku, do których odnosi się dekret nr 404/2021 w celu określenia przedsiębiorstw zobowiązanych do zapłaty dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
33
Tak więc w praktyce obowiązek minimalnego wydobycia przewidziany w dekrecie nr 405/2021 nie dotyczy przedsiębiorstw zobowiązanych do zapłaty dodatkowej opłaty eksploatacyjnej ustanowionej dekretem nr 404/2021 i, z odwrotnej perspektywy, przedsiębiorstwa te nie są związane wspomnianym obowiązkiem.
34
Ponadto zdaniem Węgier art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie zawierają jedynie ramy prawne upoważniające prezesa właściwego organu krajowego do wprowadzenia, wyjątkowo i tymczasowo, pewnych regulacji. Regulacje takie nie tylko nie zostały jeszcze przyjęte, ale w dodatku przepisy tych artykułów oraz przepisy dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 nie są identyczne pod względem merytorycznym.
35
W odniesieniu do argumentów podniesionych przez Komisję w celu wykazania, że dekrety te ograniczają swobodę przedsiębiorczości, Węgry odpowiadają, po pierwsze, w odniesieniu do mających siedzibę w innym państwie członkowskim przedsiębiorstw zamierzających wejść na rynek węgierski, że obowiązek minimalnego wydobycia ma zastosowanie do wszystkich nowych podmiotów wchodzących na ten rynek, zarówno krajowych, jak i zagranicznych, co wyklucza jakiekolwiek naruszenie swobody przedsiębiorczości.
36
Ponadto ustawa o górnictwie przewiduje jako zasadę ogólną obowiązek rzeczywistego rozpoczęcia wydobycia w określonym terminie, a dla kopalni o określonej wielkości – obowiązek osiągnięcia minimalnej wielkości wydobycia. Dekret nr 405/2021 nakłada w porównaniu z tym ogólnym systemem wzmocniony obowiązek wydobycia w okresie przejściowym ze względu na sytuację nadzwyczajną, a art. 27/B tej ustawy pozwala, również tymczasowo, na odstępstwo od normalnie obowiązujących przepisów. Nie jest nieproporcjonalne, żeby w przejściowej sytuacji minimalna wielkość wydobycia przekraczała poziom zwykle obowiązujący.
37
Co się tyczy, po drugie, przedsiębiorstw już obecnych na rynku węgierskim, Węgry podnoszą, że dodatkowa opłata eksploatacyjna jest podatkiem opartym na neutralnych kryteriach, takich jak obrót netto uzyskany w 2019 r. i cena referencyjna określona w dekrecie nr 404/2021. Aby obciążenie podatkowe było proporcjonalne, dekret ów wiąże obowiązek podatkowy z kwotą obrotu. W tym względzie w pkt 50 wyroku z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), Trybunał uznał, że obrót można uznać za neutralne kryterium odróżniające, ponieważ stanowi on istotny wskaźnik zdolności płatniczej podatników.
38
Co się tyczy, po trzecie, wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), dotyczy on kontekstu innego niż kontekst niniejszej sprawy, w związku z czym nie można z niego wywieść ogólnego wniosku, zgodnie z którym państwa członkowskie nie mogą w granicach swoich kompetencji przyjmować środków mogących wpłynąć na skalę działalności gospodarczej przedsiębiorstw.
39
Wreszcie, co się tyczy istnienia dyskryminacji pośredniej, okoliczność, że przedsiębiorstwa zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej należą głównie do przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, wynika ze szczególnej struktury rynku węgierskiego, na którym najsilniejszymi przedsiębiorstwami w rozpatrywanym sektorze są przedsiębiorstwa zagraniczne. W tym względzie niniejsza sprawa jest podobna do spraw, w których zapadły wyroki z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), i z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).
40
W replice Komisja kwestionuje zasadność stanowiska Węgier, zgodnie z którym skutki dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 nie kumulują się ze względu na to, że dekretów tych nie można stosować łącznie. Z art. 1 ust. 2 i 2a dekretu nr 405/2021 wynika bowiem, że przedsiębiorstwa prowadzące już wydobycie podlegają obowiązkowi minimalnego wydobycia. Tymczasem przedsiębiorstwa te są również objęte dekretem nr 404/2021.
41
W tym względzie Węgry utrzymują w duplice, że taka wykładnia art. 1 ust. 2 i 2a jest błędna, ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do zakładów górniczych, które rozpoczynają nową działalność wydobywczą.
42
Węgry przyznają, że w świetle brzmienia dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 nie jest co do zasady wykluczone, że zakład górniczy obecny już na rynku węgierskim, który rozpoczyna wydobycie w nowej kopalni, będzie objęty tymi obydwoma dekretami. Jednakże, po pierwsze, w takim przypadku obowiązek minimalnego wydobycia będzie dotyczył jedynie nowej kopalni. Po drugie, zważywszy, że stosowanie dekretu nr 405/2021 do danego zakładu górniczego zależy od decyzji organu nadzoru górnictwa, kumulatywne stosowanie obu dekretów do przedsiębiorstw zobowiązanych do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej wymaga objęcia ich taką decyzją. Tymczasem zgodnie z informacjami przekazanymi przez ten organ żadne z tych przedsiębiorstw nie było przedmiotem takiej decyzji.
43
Ponadto w replice Komisja wskazuje, że chociaż art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie zawierają jedynie ramy prawne upoważniające prezesa właściwego organu krajowego do wydania przepisów, czego dotychczas nie uczynił, to z pkt 70 wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., Komisja/Belgia (C‑522/04, EU:C:2007:405), wynika, że nawet jeśli w praktyce organy państwa członkowskiego nie stosują przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii, to pewność prawa wymaga jednak, by przepis ten został zmieniony.
44
Co się tyczy argumentów Węgier opartych na wyrokach z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), i z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), Komisja przypomina, że sprawy, w których zapadły te wyroki, dotyczyły progresywnych podatków obrotowych. Tymczasem dodatkowa opłata eksploatacyjna nie jest podatkiem obrotowym i nie ma charakteru progresywnego.
45
Opłata ta nie jest bowiem podatkiem obrotowym, ponieważ jej podstawa nie jest oparta na obrocie przedsiębiorstw zobowiązanych do jej zapłaty, który to obrót ma znaczenie wyłącznie dla określenia kręgu odnośnych przedsiębiorstw. Ponadto jedynym mającym znaczenie obrotem jest obrót osiągnięty przez nie w 2019 r., w związku z czym ten krąg przedsiębiorstw, składający się w znacznej części z przedsiębiorstw należących do spółek mających siedzibę w innych państwach członkowskich, był znany władzom węgierskim przy przyjmowaniu dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 i nie zmienia się w zależności od ich rocznego obrotu.
46
Te zasady określania zakresu stosowania dekretu nr 404/2021 wskazują na istnienie dyskryminującego zamiaru, polegającego na postawieniu przedsiębiorstw nim objętych w sytuacji mniej korzystnej niż te, które nie podlegają dodatkowej opłacie eksploatacyjnej i należą głównie do obywateli węgierskich.
47
Ponadto dodatkowa opłata eksploatacyjna nie ma cech opodatkowania progresywnego, ponieważ odnośne przedsiębiorstwa nie są zobowiązane do jej uiszczania dopóty, dopóki przestrzegają ceny ustalonej w dekrecie nr 404/2021, ale gdy przekroczą tę cenę, muszą uiścić ową opłatę w wymiarze 90 % różnicy między tą ceną a cena sprzedaży.
48
Podsumowując, określenie zakresu stosowania tego dekretu, mimo że nie opiera się ono, ściśle rzecz biorąc, na rozróżnieniu ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby danych przedsiębiorstw, wykazuje w sposób oczywisty aspekty dyskryminacyjne lub ochronne, a zatem jest niezgodne z podstawowymi swobodami w rozumieniu wyroku z dnia 9 maja 1985 r., Humblot (112/84, EU:C:1985:185, pkt 14).
49
W tym względzie Węgry odpowiadają w duplice, że dodatkowa opłata eksploatacyjna stanowi podatek o charakterze szczeblowym, ponieważ ze względu na próg obrotów niektóre przedsiębiorstwa są uznawane za podatników, a inne nie. Węgry dodają, że nawet jeśli opłata ta nie ma charakteru progresywnego, to niektóre wnioski płynące z wyroków z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), i z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), można przenieść na grunt niniejszej sprawy – na przykład okoliczność, że obrót jest istotnym wskaźnikiem zdolności płatniczej podatnika.
b)
Ocena Trybunału
50
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za ograniczenia swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE należy uznać wszelkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie z tej swobody (wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Edil Work 2 i S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
W tym względzie zakazuje się nie tylko jawnej dyskryminacji opartej na siedzibie spółek, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które – poprzez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia – prowadzą faktycznie do tego samego skutku [wyroki: z dnia 5 lutego 2014 r., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 4 października 2024 r., Staatssecretaris van Financiën (Pożyczki dotyczące pożyczki wewnątrzgrupowej), C‑585/22, EU:C:2024:822, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo].
52
W celu dokonania oceny, czy przepisy dotyczące, po pierwsze, obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, a po drugie, obowiązku minimalnego wydobycia, ustanowione, odpowiednio, w dekretach nr 404/2021 i nr 405/2021, a także podobne przepisy zawarte w art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie, o których mowa w niniejszym zarzucie, naruszają art. 49 TFUE, należy na wstępie ustalić, czy ich skutki należy badać i łącznie, i oddzielnie. Komisja uważa, że te dwa rodzaje obowiązków mogą być stosowane łącznie, a Węgry to kwestionują.
53
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na temat ciężaru dowodu w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu [wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju), C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo].
54
Istnienie naruszenia może jednak zostać udowodnione, gdy ma ono swoje źródło w przyjęciu aktu ustawowego lub wykonawczego, którego istnienie i zastosowanie nie jest kwestionowane, w drodze analizy prawnej przepisów tego aktu [wyrok z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej), C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 130 i przytoczone tam orzecznictwo].
55
W niniejszej sprawie uchybienie zobowiązaniom, które Komisja zarzuca Węgrom, wynika w szczególności z przyjęcia dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021, których istnienia i stosowania to państwo członkowskie nie kwestionuje i których przepisy są przedmiotem analizy prawnej w skardze wszczynającej postępowanie.
56
Należy zatem zbadać zasadność tej analizy, sprawdzając, czy – jak twierdzi Komisja – zakresy stosowania ratione personae tych dekretów pokrywają się, w związku z czym mogą być stosowane łącznie do tego samego przedsiębiorstwa.
57
Z art. 1 ust. 1 i 7 dekretu nr 404/2021 wynika, że przedsiębiorstwami zobowiązanymi do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej są przedsiębiorstwa, które w 2019 r. prowadziły główną działalność polegającą na wydobyciu lub wytwarzaniu niektórych podstawowych materiałów budowlanych i których obrót netto w tym roku osiągnął lub przekroczył próg 3 mld HUF (ok. 7715000 EUR).
58
Co się tyczy dekretu nr 405/2021, z jego art. 1 ust. 1 wynika, że organ nadzoru górnictwa powinien wydać decyzję zobowiązującą zakłady górnicze do rzeczywistego rozpoczęcia wydobycia w danej kopalni w terminie jednego roku i w wysokości co najmniej 50 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w planie technicznym wydobycia dla tej kopalni, jeżeli zakład uzyskał ów plan przed wejściem w życie tego dekretu, albo 100 % tej wielkości, jeżeli uzyskał plan po tej dacie.
59
W związku z tym obowiązek minimalnego wydobycia może dotyczyć wyłącznie zakładów górniczych, które nie rozpoczęły jeszcze rzeczywiście wydobycia w danej kopalni w dniu wejścia w życie tego ostatniego dekretu, czyli w dniu 9 lipca 2021 r.
60
Tymczasem, jak słusznie podnoszą Węgry, zakłady te nie są w praktyce zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, ponieważ podmiotowy zakres stosowania dekretu nr 404/2021 dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw, które w 2019 r. prowadziły już główną działalność polegającą na wydobyciu lub wytwarzaniu niektórych podstawowych materiałów budowlanych.
61
Wniosku tego nie podważa argument podniesiony przez Komisję, zgodnie z którym zakłady górnicze prowadzące już wydobycie w chwili wejścia w życie dekretu nr 405/2021 są objęte art. 1 ust. 2 zdanie pierwsze tego dekretu. Zdaniem tej instytucji, ponieważ przepis ten określa warunki dotyczące zmniejszenia wielkości wydobycia dla „zakładu górniczego, który prowadzi operacyjne wydobycie surowców i podstawowych materiałów budowlanych”, ma on zakres generalny i nie jest ograniczony wyłącznie do zakładów rzeczywiście rozpoczynających wydobycie po wejściu w życie tego dekretu.
62
Tymczasem, jak słusznie podnoszą Węgry, z art. 1 ust. 2 zdanie drugie dekretu nr 405/2021 wynika, że przepis ten zawiera odesłanie do rocznego terminu określonego w art. 1 ust. 1 tego dekretu, który to termin dotyczy rzeczywistego rozpoczęcia wydobycia w kopalni. W konsekwencji wspomniany art. 1 ust. 2 dotyczy wyłącznie zakładów górniczych, które rozpoczynają takie wydobycie, i nie ma zakresu generalnego, jaki przypisuje mu Komisja.
63
W związku z tym należy stwierdzić, że instytucja ta nie przedstawiła dowodu, którego ciężar spoczywał na niej w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 53 niniejszego wyroku, w odniesieniu do łącznego zastosowania dekretów nr 404/2021 i nr 405/2021 do tych samych przedsiębiorstw.
64
Nie ma zatem potrzeby badania, czy łączne stosowanie tych dekretów wobec przedsiębiorstw mających siedzibę w innych niż Węgry państwach członkowskich skutkuje uniemożliwieniem im lub uczynieniem mniej atrakcyjnym dla nich korzystania ze swobody przedsiębiorczości w tym państwie członkowskim. Należy natomiast zbadać, czy – jak twierdzi również Komisja na poparcie swojej skargi – każdy z tych dwóch dekretów z osobna narusza swobodę przedsiębiorczości, o której mowa w art. 49 TFUE.
65
W świetle powyższych rozważań do celów niniejszej skargi dekrety nr 404/2021 i nr 405/2021 należy zbadać oddzielnie, a następnie ocenić, czy art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie naruszają swobodę przedsiębiorczości.
1) W przedmiocie obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianego w dekrecie nr 404/2021
66
Co się tyczy kwestii, czy obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidziany w dekrecie nr 404/2021 stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, należy zauważyć w pierwszej kolejności, że Komisja twierdzi, a Węgry temu nie zaprzeczają, iż ceny referencyjne ustalone w art. 1 ust. 2 tego dekretu były w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi zawsze niższe od cen rynkowych dla wszystkich wymienionych w nim materiałów.
67
W zakresie, w jakim kwota tej opłaty wynosi 90 % – czyli niemal całość – różnicy między ceną sprzedaży danych materiałów a tą ceną referencyjną, wynika z tego, że wspomniana opłata siłą rzeczy czyni mniej atrakcyjnym, a nawet niemożliwym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 50 niniejszego wyroku, korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, zważywszy, że może ona uniemożliwić osiągnięcie zysku z inwestycji dokonanych przez przedsiębiorstwa zobowiązane do jej zapłaty (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 36).
68
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, a Węgry temu nie zaprzeczają, że na 340 przedsiębiorstw prowadzących działalność na Węgrzech w rozpatrywanym sektorze jedynie cztery są zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, z czego trzy należą do spółki z siedzibą w innym państwie członkowskim.
69
Owszem, zgodnie z zasadą autonomii podatkowej państw członkowskich, poza dziedzinami, w których prawo podatkowe Unii jest przedmiotem harmonizacji, określenie cech konstytutywnych każdego podatku należy do uprawnień dyskrecjonalnych tych państw. Jednak uprawnienie to musi być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Węgry, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, pkt 44), a w szczególności postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości (wyrok z dnia 6 października 2022 r., Contship Italia, C‑433/21 i C‑434/21, EU:C:2022:760, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
Ustanowienie obowiązkowego świadczenia pieniężnego, w ramach którego przewidziane zostało kryterium odróżniające, pozornie obiektywne, lecz w większości przypadków stawiające w gorszej sytuacji – z uwagi na ich cechy – spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich niż państwo opodatkowania, znajdujące się w sytuacji porównywalnej do tej, w której znajdują się spółki mające siedzibę w tym ostatnim państwie, stanowi zaś zakazaną w art. 49 i 54 TFUE dyskryminację pośrednią ze względu na siedzibę tych spółek [zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Staatssecretaris van Financiën (Odsetki dotyczące pożyczki wewnątrzgrupowej), C‑585/22, EU:C:2024:822, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo].
71
Tak jest właśnie w przypadku dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, ponieważ ma ona zastosowanie głównie do spółek mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Węgry, w sposób systemowy.
72
W szczególności, wbrew temu, co twierdzą Węgry, sytuacja ta nie wynika z zastosowania neutralnego kryterium opodatkowania, takiego jak obrót, w odróżnieniu od sytuacji rozpatrywanej w sprawach, w których zapadły wyroki z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, pkt 46), i z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, pkt 66).
73
Jak bowiem słusznie podnosi Komisja, w niniejszym przypadku obrót nie służy określeniu podstawy wymiaru dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, lecz jedynie ustaleniu przedsiębiorstw zobowiązanych do jej zapłaty. Ponadto, jak przyznają Węgry, kwota tej opłaty niezmiennie wynosi 90 % różnicy między ceną referencyjną określoną w tym dekrecie a ceną sprzedaży danych materiałów, w związku z czym opłata ta nie ma charakteru progresywnego.
74
Co więcej, dodatkowa opłata eksploatacyjna ustanowiona w 2021 r. na okres co do zasady ograniczony, a mianowicie na czas pandemii COVID‑19, uwzględnia, w celu ustalenia przedsiębiorstw, które są zobowiązane do jej zapłaty, obrót z niezmiennego przeszłego okresu, a mianowicie obrót osiągnięty przez nie w 2019 r., mimo że pozostawały one objęte obowiązkiem uiszczania tej opłaty co najmniej do dnia wniesienia niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli do dnia 23 lutego 2024 r.
75
Tak więc dopóki obowiązywanie skutków dekretu nr 404/2021 będzie ulegać przedłużeniu, dopóty dodatkowa opłata eksploatacyjna będzie zawsze dotyczyć tych samych czterech przedsiębiorstw, z których trzy należą do spółki mającej siedzibę w innym państwie członkowskim, nawet jeśli ich obrót uzyskany po 2019 r. nie osiągnie już progu 3 mld HUF (ok. 7715000 EUR).
76
Natomiast przedsiębiorstwa, których obrót osiągnął ten próg po 2019 r., nie są zobowiązane do uiszczania rzeczonej opłaty. Tymczasem Komisja utrzymuje, a Węgry temu nie zaprzeczają, że przedsiębiorstwa, które nie są zobowiązane do uiszczania wspomnianej opłaty, należą głównie do osób fizycznych lub prawnych mających siedzibę na Węgrzech.
77
System wprowadzony dekretem nr 404/2021 charakteryzuje się tym, że z uwagi na zasady wyznaczenia podmiotowego zakresu jego stosowania do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej będą zobowiązane zawsze te same przedsiębiorstwa, w dodatku niezależnie od zmiany wielkości swoich obrotów. Jednocześnie żadne inne przedsiębiorstwo nie będzie zobowiązane do uiszczania opłaty, nawet gdyby jego obrót osiągnął lub przekroczył wspomniany próg 3 mld HUF (ok. 7715000 EUR).
78
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidziany w dekrecie nr 404/2021 stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
2) W przedmiocie obowiązku minimalnego wydobycia przewidzianego w dekrecie nr 405/2021
79
Co się tyczy kwestii, czy obowiązek minimalnego wydobycia stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, przede wszystkim Komisja wielokrotnie twierdzi, że dekret ten oznacza, iż przedsiębiorstwa, o których w nim mowa, są zobowiązane do osiągnięcia lub utrzymania określonej wielkości wydobycia, jednocześnie będąc zmuszone do prowadzenia działalności przynoszącej straty, aby uniknąć konieczności uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dekretu nr 404/2021.
80
Argument ten opiera się zatem na założeniu, że przedsiębiorstwa podlegające takiemu ograniczeniu swobody w zakresie wielkości wydobycia są również zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej. Jednakże, jak wynika z pkt 60 niniejszego wyroku, przedsiębiorstwa te nie są w praktyce zobowiązane do zapłaty dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
81
Jeśli natomiast chodzi o przedsiębiorstwa zamierzające rozpocząć wydobycie na Węgrzech po wejściu w życie dekretu nr 405/2021, czyli jedyne przedsiębiorstwa, których – jak wynika z pkt 59 niniejszego wyroku – obowiązek minimalnego wydobycia dotyczy, Komisja ogranicza się do stwierdzenia w sposób ogólny, że obowiązek ten utrudnia dostęp do rynku węgierskiego spółkom mającym siedzibę w innych państwach członkowskich.
82
Tymczasem z racji braku kumulacji z obowiązkiem uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej należy stwierdzić, że instytucja ta, ograniczając się do podniesienia takiego ogólnego argumentu, nie przedstawiła dowodu na to, że obowiązek minimalnego wydobycia czyni mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, czego wymaga orzecznictwo przytoczone w pkt 50 i 53 niniejszego wyroku.
83
Ponadto należy zauważyć, że – jak słusznie podnoszą Węgry – ten obowiązek minimalnego wydobycia ma zastosowanie do wszystkich, krajowych czy zagranicznych, zakładów górniczych rozpoczynających wydobycie w kopalni na Węgrzech. Tymczasem w tej kwestii Komisja nie przedstawiła żadnej przesłanki mogącej wykazać, że spółkami, których dotyczy ten obowiązek, są głównie spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich.
84
Wreszcie, Komisja utrzymuje, że obowiązek minimalnego wydobycia uniemożliwia zakładom górniczym zmniejszenie skali prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, podczas gdy z wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 53), wynika, że swoboda przedsiębiorczości oznacza, iż podmioty gospodarcze powinny mieć w szczególności swobodę określenia charakteru i zakresu działalności gospodarczej, która będzie prowadzona w przyjmującym państwie członkowskim, a także swobodę ograniczenia następnie skali tej działalności.
85
W tym względzie wystarczy zauważyć, że z tego wyroku nie wynika, iż podmioty gospodarcze rozpoczynające działalność w państwie członkowskim innym niż to, w którym mają siedzibę, nie mogą co do zasady podlegać w przyjmującym państwie członkowskim ewentualnym obowiązkom w szczególności w zakresie rozmiaru działalności, o ile obowiązki te są zgodne z prawem Unii. W celu dokonania oceny takiej zgodności w świetle swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE należy bowiem uwzględnić specyfikę uregulowania krajowego ustanawiającego takie obowiązki, jak wynika to ze wspomnianego wyroku. W tym kontekście z art. 1 ust. 1 dekretu nr 405/2021 wynika, że obowiązek minimalnego wydobycia zależy od „maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w pierwszym technicznym planie wydobycia”. Należy zaś stwierdzić, że Komisja nie przedstawiła w tym względzie żadnej dokładnej informacji pozwalającej Trybunałowi na zbadanie konkretnego wpływu, jaki ten obowiązek może mieć, jako taki, na korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez zainteresowane przedsiębiorstwa.
86
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Komisja nie przedstawiła w wymagany prawem sposób dowodu na to, że obowiązek minimalnego wydobycia stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
3) W przedmiocie art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie
87
Wreszcie, odnosząc się do kwestii, czy art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości, należy zauważyć, że Komisja ogranicza się w skardze do stwierdzenia, iż artykuły te zawierają środki analogiczne do tych zawartych w dekretach nr 404/2021 i nr 405/2021.
88
W tym względzie należy stwierdzić, że art. 27/A ustawy o górnictwie określa w istocie warunki, na jakich prezes organu nadzoru górnictwa może stwierdzić w drodze dekretu zaistnienie „sytuacji uzasadniającej zastosowanie środka nadzoru rynku”.
89
W okresie, w którym taka sytuacja ma miejsce, prezes tego organu jest uprawniony do przyjęcia, również w drodze dekretu, środków podobnych do środków przewidzianych w dekretach nr 404/2021 i 405/2021. Po pierwsze, art. 27/B tej ustawy pozwala bowiem temu prezesowi na ustanowienie między innymi obowiązku minimalnego wydobycia dla kopalni spełniających określone warunki. Po drugie, art. 27/C wspomnianej ustawy ustanawia szczególną opłatę, zwaną również „dodatkową opłatą eksploatacyjną”, przy czym prezes ten powinien ustalić w drodze dekretu, do celów wniesienia tej opłaty, ceny referencyjne niektórych podstawowych materiałów budowlanych.
90
W tych okolicznościach należy stwierdzić, po pierwsze, że art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie określają jedynie ogólne ramy prawne wymagające wdrożenia w drodze rozmaitych dekretów, które w razie potrzeby wydaje prezes organu nadzoru górnictwa. Tymczasem bezsporne jest, że w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie został w tym zakresie wydany żaden dekret.
91
Po drugie, środki określone w art. 27/B i 27/C tej ustawy są wprawdzie porównywalne ze środkami przewidzianymi, odpowiednio, w dekretach nr 405/2021 i nr 404/2021, ale nie są z nimi identyczne.
92
W szczególności, co się tyczy systemu dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, należy przypomnieć, że dekret nr 404/2021 sam określa ceny referencyjne do celów obliczenia tej opłaty, które to ceny w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi były nadal niższe od cen rynkowych, jak wynika z pkt 66 niniejszego wyroku.
93
Natomiast art. 27/C omawianej ustawy nie określa cen referencyjnych do celów obliczenia przewidzianej w nim opłaty, ponieważ ceny te muszą zostać ustalone w dekrecie prezesa organu nadzoru górnictwa. W konsekwencji nie jest przesądzone, że ewentualnie ustalone przez niego ceny będą niższe od cen rynkowych.
94
Podobnie, podczas gdy, jak wynika z pkt 74–77 niniejszego wyroku, do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej ustanowionej dekretem nr 404/2021 będą zobowiązane zawsze te same przedsiębiorstwa, ponieważ opłata ta opiera się na obrocie z niezmiennego przeszłego okresu, przedsiębiorstwa, które byłyby zobowiązane do uiszczania opłaty przewidzianej w art. 27/C ustawy o górnictwie, mogą zmieniać się wraz z upływem czasu. W celu zidentyfikowania tych ostatnich przedsiębiorstw artykuł ten odnosi się bowiem do obrotu osiągniętego przez nie „w drugim roku obrotowym poprzedzającym sytuację uzasadniającą zastosowanie środka nadzoru rynku”, czyli obrotu, który nie jest przypisany do niezmiennego przeszłego okresu.
95
Z powyższych rozważań wynika, że powody, dla których ustalono, iż obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidziany w dekrecie nr 404/2021 stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, nie mają zastosowania do systemu przewidzianego w art. 27/C ustawy o górnictwie lub mogłyby zostać zastosowane w stosownym przypadku tylko wtedy, gdyby art. 27/A–27/C tej ustawy zostały wdrożone przez prezesa organu nadzoru górnictwa, co nie nastąpiło do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie ani, a fortiori, do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
96
Wniosku tego nie podważa orzecznictwo Trybunału, na które powołuje się Komisja, w szczególności zawarte w pkt 102 wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., Komisja/Grecja (C‑729/17, EU:C:2019:534), zgodnie z którym nawet jeśli w praktyce organy państwa członkowskiego nie stosują przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii, to pewność prawa wymaga jednak, by przepis ten został zmieniony.
97
Orzecznictwo to wymaga bowiem ustalenia, że przepis ten jest bezspornie sprzeczny z prawem Unii, co w obecnym stanie nie ma miejsca w przypadku omawianych art. 27/A–27/C.
98
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie nie stanowią, jako takie i w braku ich wdrożenia w drodze dekretów wydanych przez prezesa organu nadzoru górnictwa, ograniczenia swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
2.
W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości wynikającego z obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianego w dekrecie nr 404/2021
a)
Argumentacja stron
99
Komisja wskazuje, że w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Węgry powołały się na szereg nadrzędnych względów interesu ogólnego, które uzasadniają przyjęcie i utrzymanie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
100
Przede wszystkim powołała się ona na ożywienie gospodarcze oraz ochronę gospodarki krajowej i jej głównych sektorów. Tymczasem są to cele gospodarcze, które nie mogą stanowić nadrzędnych względów interesu ogólnego, w tym również w wyjątkowej sytuacji, takiej jak ożywienie gospodarki po pandemii COVID‑19, jak wynika z pkt 23 i 64 wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).
101
Następnie Węgry powołały się na przeciwdziałania zakłóceniom funkcjonowania rynku, ochronę programu budownictwa mieszkaniowego i zwalczanie nieuczciwych praktyk cenowych. Są to pojęcia ogólne i niedookreślone, które trudno oddzielić od celów gospodarczych wspomnianych w poprzednim punkcie, a ani ich treść, ani zakres, w jakim dekret nr 404/2021 przyczynia się do realizacji tych celów, nie zostały wyjaśnione przez to państwo członkowskie.
102
Wreszcie, Węgry powołały się na cele, które zdaniem Komisji stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego uznane w prawie Unii, a mianowicie bezpieczeństwo dostaw oraz ochronę konsumentów i usługobiorców.
103
Co się tyczy w pierwszej kolejności bezpieczeństwa dostaw, Trybunał orzekł w pkt 67 i 69 wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), że na taki cel można powołać się jedynie w przypadku rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, uściślając, że nie można uznać, iż cel polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego w zakresie niektórych surowców kwalifikuje się jako taki podstawowy interes.
104
Przede wszystkim Węgry nie wykazały, że istnieje rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa dostaw materiałów, o których mowa w dekrecie nr 404/2021. Nawet gdyby wielkość produkcji tych materiałów w tym państwie członkowskim była niewystarczająca, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby dokonać ich przywozu. Ponadto rząd węgierski nie ograniczył również wywozu tych produktów.
105
Następnie rozpatrywane w niniejszej sprawie przepisy są oczywiście nieodpowiednie do zapewnienia takiego bezpieczeństwa dostaw, ponieważ zobowiązując zainteresowane przedsiębiorstwa do sprzedaży ze stratą, szkodzą one ich stabilności finansowej i zachęcają je do zaprzestania działalności na rynku węgierskim. Nawet gdyby przyjąć, że ustalanie cen referencyjnych zwiększa bezpieczeństwo dostaw podstawowych materiałów budowlanych, 75 % produkcji tych materiałów nie podlega temu wymogowi.
106
Wreszcie, Węgry nie wyjaśniły, dlaczego takiego bezpieczeństwa dostaw nie można zapewnić za pomocą środków w mniejszym stopniu ograniczających swobodę przedsiębiorczości.
107
Co się tyczy w drugiej kolejności ochrony konsumentów i usługobiorców, Komisja wskazuje, że Węgry podniosły, iż wielkość udziałów w rynku przedsiębiorstw zobowiązanych do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej jest istotnym czynnikiem przy ocenie właściwego i proporcjonalnego charakteru tej opłaty oraz że możliwość zastosowania tej opłaty w zależności od obrotu netto jest ukierunkowana na przedsiębiorstwa posiadające wystarczająco duże udziały w rynku, aby mogły one powstrzymać produkcję i utrzymać sztucznie zawyżone ceny sprzedaży.
108
W tym względzie Komisja wskazuje, że jeśli prawdziwym celem dodatkowej opłaty eksploatacyjnej było zwalczanie nadzwyczajnych zysków, to warto się zastanowić, dlaczego podleganie tej opłacie jest ograniczone do bardzo niewielkiej liczby przedsiębiorstw działających w tym sektorze.
109
Ponadto Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 1 ust. 4 dekretu nr 404/2021, jeżeli sprzedawca, który nie jest zobowiązany do uiszczania wspomnianej opłaty, stosuje politykę cenową zmierzającą do osiągnięcia nieuzasadnionego zysku, krajowy organ podatkowy i celny może wszcząć wobec niego administracyjne postępowanie podatkowe. Ten ostatni przepis ustanawia zatem, dla osiągnięcia celu, jakim jest zapobieganie nieuzasadnionym zyskom, środek mniej restrykcyjny niż nałożenie rzeczonej opłaty.
110
Ponadto Węgry nie wykazały, że przedsiębiorstwa zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej dysponują udziałem w rynku tak dużym, że mogłyby zakłócić warunki rynkowe. Opisane przez to państwo członkowskie zakłócenia rynku są porównywalne z sytuacją nadużycia pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE, z którą należałoby w razie potrzeby walczyć za pomocą instrumentów prawnych opartych na prawie konkurencji. Zresztą przeciwko przedsiębiorstwom z rozpatrywanego sektora toczą się postępowania przed węgierskim organem ochrony konkurencji.
111
Węgry kwestionują argument Komisji, zgodnie z którym dekrety nr 404/2021 i nr 405/2021 realizują cel czysto gospodarczy. Przeciwnie, mają one służyć interesom konsumentów i usługobiorców, gwarantując z jednej strony dostępność wystarczających ilości surowców dla przemysłu budowlanego, a z drugiej strony niestanowiące nadużycia praktyki cenowe.
112
Negatywne skutki gospodarcze odczuwane w latach 2020 i 2021 ze względu na pandemię COVID‑19 zostały spotęgowane przez politykę handlową niektórych uczestników rynku w odniesieniu do produktów takich jak piasek i żwir. W ciągu ostatnich pięciu lat cena wyrobów górniczych wzrosła średnio o 20 %, niezależnie od podaży i popytu w kraju. W tym samym okresie największe podmioty w sektorze wydobycia żwiru piaszczystego zwiększyły w znaczący sposób nie tylko swój obrót, ale również swój zysk po opodatkowaniu. Osiągnęły one zatem dodatkowe zyski, czerpiąc korzyści z ekstremalnego wzrostu popytu ze strony innych podmiotów w sektorze budowlanym.
113
Nie jest konieczne przedstawianie, jak tego żąda Komisja, dowodów na istnienie niedoboru omawianych materiałów na rynku węgierskim, ponieważ unikanie prawdopodobieństwa zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw podstawowych materiałów budowlanych można również uznać za zgodny z prawem cel, jeżeli istnieją przesłanki wskazujące na to, że bezpieczeństwo to może zostać zagrożone. Nie trzeba więc czekać, aż to bezpieczeństwo zostanie rzeczywiście zagrożone, aby państwo członkowskie było uprawnione do wprowadzenia odpowiednich i proporcjonalnych środków zapobiegawczych w celu zapobieżenia takiemu ryzyku.
114
Jeśli chodzi o argumenty Komisji dotyczące oczywiście nieodpowiedniego charakteru dekretu nr 404/2021 dla zapewnienia wspomnianego bezpieczeństwa dostaw, Węgry podnoszą, że nawet przedsiębiorstwa niepodlegające dodatkowej opłacie eksploatacyjnej, których wkład w całkowitą produkcję rozpatrywanych materiałów wynosi 75 %, powinny uwzględnić poziom cen ustalony w dekrecie nr 404/2021 i starać się stosować rozsądną marżę zysku. Proporcjonalność byłaby zagrożona właśnie w przypadku, gdyby obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej miał zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych, a nie tylko do tych, których siła ekonomiczna pozwala na jej ponoszenie.
115
Wreszcie, co się tyczy wspomnianych przez Komisję postępowań w dziedzinie konkurencji, nawet gdyby prawo konkurencji mogło stanowić rozwiązanie dla nieuczciwych praktyk cenowych, nie pozwala ono jednak na zapewnienie wystarczającej dostępności podstawowych materiałów budowlanych.
b)
Ocena Trybunału
116
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo].
117
Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione [wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo].
118
W tym kontekście trzeba również przypomnieć, że względy uzasadniające, które państwo członkowskie może podnieść, należy przedstawić wraz z odpowiednimi dowodami lub analizą odpowiedniego i niezbędnego charakteru przyjętego przez to państwo środka ograniczającego, a także dokładnymi danymi potwierdzającymi jego argumenty [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 101)].
119
W niniejszej sprawie Węgry twierdzą, że przyjęcie dekretu nr 404/2021 było konieczne do ożywienia gospodarki, ochrony gospodarki krajowej i jej głównych sektorów, w tym poprzez zabezpieczenie dostaw podstawowych materiałów budowlanych, utrzymania i zabezpieczenia programu budownictwa mieszkaniowego, przeciwdziałania zakłóceniom funkcjonowania rynku, zapewnienia rzetelności transakcji handlowych, zwalczania nieuczciwych praktyk cenowych i ochrony usługobiorców.
120
To państwo członkowskie podkreśla, że nie są to cele czysto gospodarcze, ponieważ dekret ten ma ostatecznie służyć interesom konsumentów i usługobiorców poprzez zagwarantowanie dostępności podstawowych materiałów budowlanych w wystarczających ilościach i w cenach, które nie są nieuczciwe.
121
Z pism tego państwa członkowskiego wynika, że wszystkie te powody opierają się zasadniczo na domniemanych łącznych skutkach niekorzystnych zmian na rynku ze względu na pandemię COVID‑19 i niedobór tych materiałów. Skutki tego niedoboru pogłębiło jeszcze zachowanie największych podmiotów gospodarczych rozpatrywanego sektora, które w ten sposób uzyskały nadzwyczajne zyski, korzystając z ekstremalnego wzrostu popytu.
122
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cele o charakterze wyłącznie gospodarczym nie mogą stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego uzasadniającego ograniczenie podstawowej swobody zagwarantowanej w traktacie FUE (wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo).
123
Dotyczy to w szczególności celów związanych ze wspieraniem gospodarki krajowej lub z jej prawidłowym funkcjonowaniem (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo), takich jak cel polegający na ożywieniu gospodarki oraz ochronie gospodarki krajowej i jej głównych sektorów, na który powołują się w niniejszej sprawie Węgry.
124
Trybunał uznał natomiast, że uregulowania krajowe mogą stanowić uzasadnione ograniczenie swobody podstawowej, jeżeli są podyktowane względami natury gospodarczej zmierzającymi do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym (wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo).
125
Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika, że gdy nadrzędne względy interesu ogólnego, takie jak porządek publiczny i bezpieczeństwo, o których mowa w art. 52 ust. 1 TFUE, dopuszczają odstępstwo od podstawowej swobody przewidzianej w traktacie FUE, należy je interpretować ściśle, i dlatego ich zakres nie może być określany jednostronnie przez państwo członkowskie bez nadzoru ze strony instytucji Unii Europejskiej. W związku z tym na względy te można się powołać jedynie w obliczu rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społecznych [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 59; z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, pkt 66].
126
Co się tyczy konkretniej celu związanego z bezpieczeństwem dostaw, Trybunał orzekł, że na taki cel można się powoływać wyłącznie w razie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
127
Tymczasem Trybunał orzekł już w pkt 69 wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), że nie można uznać, iż cel polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego w zakresie niektórych podstawowych surowców, a mianowicie żwiru, piasku i gliny, pochodzących z działalności górniczej, stanowi „podstawowy interes społeczeństwa” w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w dwóch poprzednich punktach.
128
Podobnie też celu, na który powołują się w niniejszej sprawie Węgry, polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw materiałów objętych dodatkową opłatą eksploatacyjną ustanowioną dekretem nr 404/2021, a mianowicie kalibrowanego piasku, kalibrowanego żwiru, kalibrowanego żwiru piaszczystego, naturalnego żwiru piaszczystego i cementu, nie można uznać za cel „podstawowego interesu społeczeństwa” ani w konsekwencji za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
129
Co się tyczy celu polegającego na utrzymaniu i zabezpieczeniu programu budownictwa mieszkaniowego, należy stwierdzić, że w swoich pismach Węgry nie przedstawiły żadnej wskazówki co do treści i zakresu tego programu, nie dopełniając tym samym ciążącego na nich w tym względzie obowiązku, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 118 niniejszego wyroku.
130
W każdym razie cel ten, podobnie jak cele polegające na przeciwdziałaniu zakłóceniom funkcjonowania rynku, zwalczaniu nieuczciwych praktyk cenowych oraz ochronie konsumentów i usługobiorców, opiera się zasadniczo, jak wynika z pkt 121 niniejszego wyroku, na domniemanych połączonych skutkach niekorzystnych zmian na rynku wywołanych pandemią COVID‑19 i niedoborów materiałów, których dotyczy dodatkowa opłata eksploatacyjna.
131
W tym względzie Komisja zarzuca Węgrom, że nie przedstawiły żadnego dowodu na istnienie takiego niedoboru na rynku węgierskim.
132
Węgry utrzymują zaś, że przedstawienie takich dowodów nie jest konieczne, ponieważ unikanie prawdopodobieństwa zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw takich materiałów do sektora budowlanego można również uznać za zgodny z prawem cel, gdy istnieją przesłanki wskazujące na to, że bezpieczeństwo to może być zagrożone.
133
W ten sposób, po pierwsze, to państwo członkowskie nie dopełnia obowiązków wspomnianych w pkt 117 i 118 niniejszego wyroku, które na nim ciążą, gdy powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego w celu uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości.
134
Po drugie, powołując się na zwykłe „prawdopodobieństwo” zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw niektórych materiałów do sektora budowlanego, Węgry nie powołują się na „rzeczywiste” i „aktualne” zagrożenie w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 126 tego wyroku.
135
W związku z tym nie wykazano istnienia rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w podstawowy interes społeczeństwa, pozwalającego na powołanie się na nadrzędne względy interesu ogólnego, w odniesieniu do celów wymienionych w pkt 130 niniejszego wyroku.
136
W związku z tym ograniczenie swobody przedsiębiorczości wynikające z obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianego w dekrecie nr 404/2021 nie może być uzasadnione żadnym z celów, na które powołały się Węgry.
137
Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że przyjmując wprowadzone tym dekretem przepisy dotyczące uiszczania opłaty, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE.
138
W konsekwencji należy częściowo uwzględnić zarzut pierwszy w zakresie, w jakim dotyczy on dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianej w dekrecie nr 404/2021.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535
1.
Argumentacja stron
139
Komisja podnosi, że dekret nr 404/2021 oraz art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie powinny były zostać notyfikowane na etapie projektu, zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
140
Uważa ona, że zarówno ten dekret, jak i art. 27/A–27/C mieszczą się w pojęciu „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy, ponieważ chodzi o przepisy mające „wiążącą formę prawną”.
141
Ponadto dekret nr 404/2021 i art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie wpływają na sprzedaż surowców i podstawowych materiałów budowlanych, o których w nich mowa, po pierwsze, poprzez ustalenie urzędowych cen tych produktów, a po drugie, poprzez nałożenie obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
142
Przewodnik Komisji dotyczący dyrektywy 2015/1535 wskazuje na taką interpretację, gdyż zgodnie z nim pojęcie „innych wymagań” obejmuje warunki, „które mogą zostać nałożone na produkt podczas jego cyklu życia, począwszy od okresu wprowadzenia do obrotu po etap [zagospodarowania lub unieszkodliwiania powstałych po nim odpadów]”, przy czym warunki te muszą mieć znaczący wpływ na skład, rodzaj produktu lub obrót nim.
143
Węgry twierdzą, że zarzut drugi należy oddalić.
2.
Ocena Trybunału
144
Z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2015/1535 wynika, że państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie „projekty przepisów technicznych”, przy czym pojęcie to obejmuje w szczególności, jak wynika z art. 1 ust. 1 lit. g) tej dyrektywy, „inne wymagania”.
145
Zgodnie z definicją z art. 1 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy „inne wymagania” oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim.
146
Definicja tego ostatniego pojęcia jest zatem dość złożona i wymaga, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 118 opinii, spełnienia szeregu kumulatywnych przesłanek.
147
Należy zaś przypomnieć, że – jak wynika z pkt 53 niniejszego wyroku – w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu.
148
Dopiero gdy Komisja przedstawi wystarczające dowody w celu wykazania istnienia zarzucanego uchybienia, na państwie członkowskim spoczywa ciężar rzeczowego i szczegółowego podważenia przedstawionych w tym zakresie dowodów i wynikających z nich konsekwencji [wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo].
149
W niniejszej sprawie, o ile Komisja twierdzi na poparcie zarzutu drugiego podniesionego w skardze, że dekret nr 404/2021 i art. 27/A–27/C ustawy o górnictwie wchodzą w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535, o tyle w żaden sposób nie uzasadnia ona tego twierdzenia, ograniczając się w istocie do wskazania, że chodzi o przepisy mające „wiążącą formę prawną”, które mają wpływ na sprzedaż surowców oraz podstawowych materiałów budowlanych. Tymczasem twierdzenia te nie pozwalają wykazać w sposób wymagany prawem powodów, dla których te akty prawa węgierskiego miałyby wchodzić w zakres tego pojęcia.
150
W braku choćby zwięzłej analizy poszczególnych kumulatywnych przesłanek określonych w tym ostatnim przepisie w odniesieniu do każdego z tych aktów Komisja nie umożliwiła bowiem Trybunałowi zbadania istnienia zarzucanego uchybienia.
151
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
152
W związku z powyższym zarzut drugi należy oddalić.
153
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że przyjmując przepisy dotyczące uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zawarte w dekrecie nr 404/2021, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE.
154
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
IV. W przedmiocie kosztów
155
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
156
Ponieważ w niniejszej sprawie skarga Komisji została uwzględniona jedynie w części, należy orzec, że każda ze stron poniesie własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Przyjmując przepisy dotyczące uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zawarte w a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet [dekrecie rządowym nr 404/2021 (VII. 8.) w sprawie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej pobieranej w celu ożywienia gospodarki], Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Komisja Europejska i Węgry pokrywają własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.