62010CC0301
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 26 januari 2012 (
1
)
Zaak C-301/10
Europese Commissie
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
„Richtlijn 91/271/EEG — Opvangsystemen — Behandeling van stedelijk afvalwater — Begrippen ‚op bevredigende wijze [...] functioneren’ en ‚beste technische kennis die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt’”
1.
Deze zaak betreft een beroep dat de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk heeft ingesteld wegens vermeende schending van richtlijn 91/271/EEG (
2
) inzake de opvang en de behandeling van stedelijk afvalwater (hierna: „richtlijn”). De Commissie heeft meerdere vergelijkbare beroepen tegen een aantal lidstaten ingesteld met betrekking tot verscheidene onderdelen van de richtlijn, en dit beroep is daar een van. Wat deze zaak evenwel van de meeste andere zaken onderscheidt is dat het hier niet om feitelijke omstandigheden draait, maar om de uitlegging van een aantal begrippen in de tekst van de richtlijn die niet nauwkeurig zijn gedefinieerd. Zoals nog zal blijken hangt van de betekenis die aan deze begrippen moet worden toegekend af welke verplichtingen de richtlijn de lidstaten oplegt, en daarmee of het beroep van de Commissie gegrond is.
I – Toepasselijke bepalingen
2.
De voor deze zaak relevante bepalingen van de richtlijn zijn inzonderheid de artikelen 3, 4 en 10 en bijlage I.
3.
Artikel 3 introduceert het algemene beginsel volgens hetwelk de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat alle agglomeraties vanaf een bepaalde minimumomvang (
3
) zijn voorzien van een opvangsysteem voor stedelijk afvalwater. Voor de plaatsen die in dit beroep aan de orde zijn, gaf de richtlijn als uiterste datum om aan artikel 3 te voldoen 31 december 2000 aan.
4.
Artikel 4 bevat, met grotendeels aan artikel 3 analoge voorschriften en termijnen, de verplichting dat „stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing [...] aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces wordt onderworpen”.
5.
Vaststaat dat op alle plaatsen die in dit beroep aan de orde zijn, zowel artikel 3 als artikel 4 van toepassing is.
6.
Artikel 10 beschrijft welke kenmerken de waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in artikel 4 dienen te hebben. Het luidt als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de ter naleving van de eisen van de artikelen 4 tot en met 7 gebouwde stedelijke waterzuiveringsinstallaties zodanig worden ontworpen, gebouwd, geëxploiteerd en onderhouden dat zij onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren. Bij het ontwerpen van de installaties dient met seizoenschommelingen in de belasting rekening te worden gehouden.”
7.
Bijlage I bij de richtlijn bevat een aantal aanvullende technische specificaties. Punt A betreft in het bijzonder opvangsystemen, en luidt als volgt:
„Bij de bouw of de aanpassing van opvangsystemen moet rekening worden gehouden met de eisen inzake afvalwaterzuivering.
Opvangsystemen moeten worden ontworpen, gebouwd en onderhouden overeenkomstig de beste technische kennis die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt, met name ten aanzien van:
—
volume en eigenschappen van het stedelijk afvalwater;
—
voorkoming van lekkages;
—
beperking van verontreiniging van de ontvangende wateren door overstorting van hemelwater.”
8.
Bij het hierboven weergegeven punt A is voorts een voetnoot geplaatst, die als volgt luidt:
„Aangezien het in de praktijk onmogelijk is opvangsystemen en zuiveringsinstallaties zo te bouwen dat ook in situaties zoals ongewoon zware regen al het stedelijk afvalwater kan worden behandeld, treffen de lidstaten maatregelen om verontreiniging ten gevolge van overstorting van hemelwater te beperken. Deze maatregelen kunnen gebaseerd zijn op de mate van verdunning of op de capaciteit in verhouding tot de droogweerafvoer, of zouden een aanvaardbaar aantal overstortingen per jaar kunnen vermelden.”
9.
Dezelfde voetnoot is tevens van toepassing op punt B van de bijlage, dat een aantal vereisten noemt waaraan waterzuiveringsinstallaties dienen te voldoen.
II – Feiten en precontentieuze procedure
10.
Het beroep van de Commissie betreft vier plaatsen: Whitburn, Beckton, Crossness en Mogden.
11.
De eerste (Whitburn) ligt in het noordoosten van Engeland. Ten aanzien van deze plaats is er volgens de Commissie enkel sprake van schending van artikel 3 van de richtlijn, inzake opvangsystemen.
12.
De andere drie plaatsen liggen daarentegen in de regio Londen en maken deel uit van het hoofdstedelijke opvang- en behandelingssysteem voor afvalwater. Volgens de Commissie is er in het geval van Beckton en Crossness sprake van schending van artikel 3, inzake opvangsystemen, en van de artikelen 4 en 10, inzake waterzuiveringsinstallaties, terwijl er in het geval van Mogden alleen sprake zou zijn van schending van de artikelen 4 en 10.
13.
Aan deze zaak is een bijzonder lange en ingewikkelde precontentieuze fase voorafgegaan, die hier niet in detail hoeft te worden beschreven. Zij kan als volgt worden samengevat.
14.
Naar aanleiding van een reeds in het jaar 2000 ontvangen klacht, en na vruchteloze besprekingen met de Britse autoriteiten, heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk op 3 april 2003 een eerste ingebrekestelling gestuurd met betrekking tot de situatie in Whitburn.
15.
Na klachten over lozing van grote hoeveelheden afvalwater in de Theems in 2004-2005 heeft de Commissie daarover contact opgenomen met de Britse autoriteiten en hun op 21 maart 2005 een ingebrekestelling gestuurd met betrekking tot de situatie in de regio Londen.
16.
Daar zij geen genoegen kon nemen met het antwoord van het Verenigd Koninkrijk, heeft de Commissie op 10 april 2006 een eerste met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij stelde dat in het geval van Whitburn artikel 3 en bijlage I van de richtlijn, en in het geval van Londen de artikelen 3, 4 en 10 alsmede bijlage I waren geschonden.
17.
Op grond van de informatie die zij vervolgens van de Britse autoriteiten ontving, heeft de Commissie op 1 december 2008 een aanvullend met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij inzonderheid de grieven wat betreft de regio Londen heeft beperkt tot de zones van Beckton, Crossness en Mogden.
18.
Daarna hebben er tussen de Commissie en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verdere briefwisselingen en overleg plaatsgevonden, zonder dat evenwel een oplossing werd gevonden. Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met het antwoord van het Verenigd Koninkrijk op de met redenen omklede adviezen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
III – Procedure voor het Hof en conclusies van partijen
19.
Het verzoekschrift is op 16 juni 2010 ter griffie neergelegd. Na de gebruikelijke wisseling van memories heeft op 10 november 2011 de mondelinge behandeling plaatsgevonden.
20.
De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
—
vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door niet ervoor te hebben gezorgd dat er overeenkomstig artikel 3, leden 1 en 2, van en bijlage I.A bij richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater toereikende opvangsystemen aanwezig zijn in Whitburn en in de Londense zones Beckton en Crossness, en dat het afvalwater in de waterzuiveringsinstallaties van de Londense zones Beckton, Crossness en Mogden aan een toereikende behandeling wordt onderworpen overeenkomstig de artikelen 4, leden 1 en 3, en 10 van en bijlage I.B bij de richtlijn, de krachtens deze bepalingen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
—
het Verenigd Koninkrijk in de kosten te verwijzen.
21.
Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Hof behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
de Commissie in de kosten te verwijzen.
IV – De niet-nakoming
A – Opmerkingen vooraf
22.
Hierboven heb ik reeds opgemerkt, en de partijen zelf hebben er ook meerdere malen op gewezen, dat de feiten van de zaak vrijwel niet omstreden zijn, met uitzondering van een enkel secundair aspect. De kern van het geschil is dus hoofdzakelijk van juridische aard en draait om de noodzaak een aantal sleutelbegrippen in de richtlijn te definiëren.
23.
Wat de Commissie het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot alle vier de betrokken plaatsen verwijt is dat een te grote hoeveelheid afvalwater zonder enige behandeling vooraf wordt geloosd. Deze situatie wordt in het bijzonder veroorzaakt doordat – volgens de Commissie te vaak – een zogenoemde gecombineerde riooloverstort (Engels: „combined sewer overflow”; hierna: „CSO”) wordt gebruikt. Dit is een installatie waarmee water onbehandeld rechtstreeks in het milieu (doorgaans in zee of in een rivier) kan worden geloosd ingeval een opvangsysteem overbelast raakt.
24.
Zoals hun naam reeds aangeeft zijn CSO’s een belangrijk bestanddeel van zogeheten „gemengde rioolstelsels”, waarin zowel huishoudelijk en/of industrieel afvalwater, afkomstig van particuliere woningen en industriële activiteiten, als hemelwater ten gevolge van neerslag in één opvangsysteem samenstromen. De belasting van dit soort opvangsysteem is uiteraard sterk afhankelijk van de neerslag: in regenachtige periodes stroomt immers veel meer water door het opvangsysteem. Nieuwere opvangsystemen vangen hemelwater vaak gescheiden op, maar in het geval van reeds bestaande installaties is een dergelijke wijziging vaak onmogelijk, omdat dat complexe aanpassingswerkzaamheden en enorm hoge kosten vergt. De meeste opvangsystemen die in deze zaak aan de orde zijn, zijn van het gemengde type.
B – De uitlegging van de richtlijn
25.
Alvorens de afzonderlijke door de Commissie gestelde schendingen te onderzoeken, wil ik op enkele basisaspecten van de richtlijn ingaan.
26.
In de eerste plaats heeft de richtlijn, zoals het Hof reeds heeft aangegeven, een ruime doelstelling: zij beperkt zich niet tot de bescherming van aquatische ecosystemen, maar strekt in het algemeen tot de bescherming van de „mens, de fauna, de flora, de bodem, de lucht, het water en de landschappen” tegen negatieve gevolgen. Bij de uitlegging moet derhalve altijd rekening worden gehouden met deze ruime doelstelling. (
4
)
27.
Op een aantal gebieden legt de richtlijn de lidstaten in cijfers uitgedrukte verplichtingen op, waarvan de nakoming relatief eenvoudig kan worden nagegaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor de definitie van „primaire behandeling” in artikel 2, punt 7, of aan de vereisten voor waterzuiveringsinstallaties in tabel 1 van bijlage I.
28.
Op andere gebieden bevatten de bepalingen van de richtlijn daarentegen geen precieze cijfermatige of kwantitatieve referenties en kunnen zij dus gemakkelijker verschillend worden uitgelegd; uiteindelijk dient de Unierechter aan te geven welke uitlegging de juiste is. In de onderhavige zaak hebben wij te maken met een situatie van het tweede type. Het Hof kan uiteraard niet zomaar cijfermatige referenties creëren die de wetgever heeft willen vermijden. Wat het daarentegen wel kan doen is definities geven die, door binnen de grenzen van wat mogelijk is te preciseren wat de tekst aangeeft, redelijke indicaties voor de uitlegging vormen.
29.
Overigens is het ontbreken van specifieke referentiepunten betreffende de materie die in deze zaak aan de orde is, bijzonder problematisch. Niet alleen bevat de richtlijn een aantal algemene en onnauwkeurige definities, bovendien op gebieden met een hoog technisch gehalte, maar de Commissie heeft hierover zelf ook geen, eventueel ook eenzijdige, richtsnoeren uitgewerkt waaruit zou kunnen worden afgeleid hoe haar diensten de regels opvatten. Een dergelijk initiatief, zo niet van de wetgever dan toch in ieder geval van de Commissie, om duidelijkheid te scheppen door de publicatie van geschikte indicaties voor de uitlegging zou mijns inziens zeer wenselijk zijn.
30.
Dit vooropgesteld richt ik mij nu op de belangrijkste begrippen die in de onderhavige zaak dienen te worden uitgelegd.
1. „Op bevredigende wijze [...] functioneren” van waterzuiveringsinstallaties.
31.
Het begrip „op bevredigende wijze [...] functioneren” is te vinden in artikel 10 van de richtlijn en betreft alleen waterzuiveringsinstallaties, geen opvangsystemen. Dit begrip was reeds opgenomen in het eerste richtlijnvoorstel van de Commissie uit 1989 (
5
) en is vrijwel ongewijzigd gebleven tot aan de definitieve tekst. Om precies te zijn spreekt de richtlijn, zoals wij hebben gezien in de hierboven weergegeven tekst van artikel 10, van installaties die „onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren”.
32.
Het lijdt naar mijn mening geen twijfel dat de zojuist aangehaalde bepaling aldus moet worden uitgelegd dat waterzuiveringsinstallaties in het algemeen in staat dienen te zijn om in normale omstandigheden al het afvalwater van een bepaalde plaats te behandelen. Dat wordt ook door de rechtspraak van het Hof bevestigd. Het Hof heeft een niet-nakoming vastgesteld in gevallen waarin 80 % of 90 % van het afvalwater van een agglomeratie was opgevangen en/of behandeld. (
6
) Een dergelijke strenge maatstaf strookt overigens met de bijzonder ruime doelstelling van de richtlijn zoals hierboven aangegeven. Daarnaast dient volgens dit artikel bij het ontwerp van waterzuiveringsinstallaties rekening te worden gehouden met seizoenschommelingen. Met andere woorden, voorzienbare meteorologische seizoenschommelingen rechtvaardigen niet dat afvalwater niet wordt behandeld. Het feit dat de richtlijn spreekt van seizoenschommelingen impliceert dat het in beginsel regelmatige schommelingen zijn die herhaaldelijk, doorgaans jaarlijks voorkomen. Omgekeerd kan een uitzonderlijke en onvoorzienbare belasting volgens artikel 10 rechtvaardigen dat afvalwater niet is behandeld.
33.
Mijn opmerking in het vorige punt dient evenwel niet te strikt te worden uitgelegd, in de zin dat het niet behandelen van afvalwater uitsluitend kan worden gerechtvaardigd in gevallen die zich gemiddeld minder dan eenmaal per jaar voordoen (in dat geval is er uiteraard geen sprake van een seizoenschommeling). Artikel 10 dient namelijk te worden gelezen in combinatie met voetnoot 1 van bijlage I, waarop ik hieronder zal ingaan, op grond waarvan het lidstaten is toegestaan een aanvaardbaar maximaal aantal overstortingen per jaar vast te stellen.
34.
Met andere woorden, het onbehandeld blijven van afvalwater is volgens artikel 10 van de richtlijn uitsluitend aanvaardbaar in omstandigheden die buitengewoon zijn. Een dergelijke situatie is niet nader te definiëren, aangezien de wetgever bewust heeft vermeden haar cijfermatig te specificeren. Het is evenwel zonder meer duidelijk dat een waterzuiveringsinstallatie die zodanig is ontworpen dat er regelmatig onbehandeld water in het milieu terechtkomt, niet met de richtlijn verenigbaar is.
35.
Aangezien er een duidelijke principeverplichting bestaat en de eventuele uitzonderingen op deze verplichting niet nauwkeurig zijn gekwantificeerd, is het in deze context volstrekt gerechtvaardigd dat de Commissie bij het uitoefenen van toezicht op de naleving van het Unierecht interne richtsnoeren opstelt die de indicaties van de wetgever in specifieke en controleerbare cijfers vertalen, op grond waarvan zij in concrete gevallen kan beoordelen of tegen een staat beroep wegens niet-nakoming dient te worden ingesteld. Dit laatste aspect dient uiteraard te worden beoordeeld door het Hof, aangezien dat de rechter is die de niet-nakoming beoordeelt: daarbij kunnen en moeten alle omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen.
36.
De moeilijkheid in deze zaak is evenwel dat de Commissie niet alleen geen desbetreffende indicaties heeft bekendgemaakt, maar evenmin intern een duidelijk omschreven praktijk op dit gebied lijkt te hebben. Dat maakt uiteraard zowel de taak van de Commissie als die van de Unierechter een stuk moeilijker.
2. „Ongewoon zware regen” en „overstorting van hemelwater”
37.
De wetgever heeft deze twee begrippen in bijlage I van de richtlijn gebruikt, en wel in voetnoot 1. Hieronder wordt nogmaals een deel van deze voetnoot weergegeven (cursivering van mij):
„Aangezien het in de praktijk onmogelijk is opvangsystemen en zuiveringsinstallaties zo te bouwen dat ook in situaties zoals ongewoon zware regen al het stedelijk afvalwater kan worden behandeld, treffen de lidstaten maatregelen om verontreiniging ten gevolge van overstorting van hemelwater te beperken”.
38.
In de eerste plaats zijn deze twee begrippen relevant voor zowel de opvangsystemen als de waterzuiveringsinstallaties. Ten aanzien van beide heeft de wetgever er begrip voor getoond dat het in concreto onmogelijk kan zijn om perfecte systemen te realiseren die in staat zijn al het afvalwater, zonder uitzondering, af te voeren en te behandelen. De lidstaten worden daarom verzocht maatregelen te nemen om de schade die onvermijdelijk ontstaat in gevallen waarin niet al het afvalwater wordt opgevangen en/of behandeld, te beperken.
39.
Het Verenigd Koninkrijk heeft in zijn opmerkingen betoogd dat de situaties waarin de richtlijn toestaat dat afvalwater niet wordt opgevangen of behandeld, niet uitsluitend uitzonderlijke situaties zijn: voetnoot 1 bij bijlage I zou als voorbeeld dienen en de staten niet beletten om, ook op grond van de kosten-batenanalyse, zulke situaties te accepteren, ook los van uitzonderlijke omstandigheden. Volgens de Commissie is daarentegen alleen bij uitzondering, in buitengewone omstandigheden, aanvaardbaar dat afvalwater niet wordt opgevangen of behandeld.
40.
Hoewel de uit te leggen tekst niet uitblinkt in helderheid, is naar mijn mening het standpunt van de Commissie correct, en dient de aangehaalde voetnoot 1, die de door het Verenigd Koninkrijk voorgestelde uitlegging geenszins ondersteunt, aldus te worden opgevat dat het niet opvangen of het niet behandelen van water nooit als een „normale” en met de richtlijn verenigbare situatie kan worden beschouwd, tenzij er zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen.
41.
De richtlijn noemt de situatie van „ongewoon zware regen” in de verschillende taalversies evenwel als voorbeeld („in situaties zoals”). Daarmee geeft zij impliciet toe dat het ook in andere situaties aanvaardbaar kan zijn dat afvalwater niet wordt opgevangen of behandeld. Welke andere situaties dat zijn, wordt evenwel niet aangegeven.
42.
Anders dan het Verenigd Koninkrijk ben ik van mening dat dit in ieder geval situaties moeten zijn die, hoe uiteenlopend ook, van uitzonderlijke aard zijn. Het is in geen geval aanvaardbaar dat onbehandeld water in „normale” omstandigheden in het milieu wordt geloosd. Daarvoor pleiten meer in het bijzonder de volgende argumenten.
43.
Ten eerste dient voetnoot 1 te worden gelezen in het licht van de algemene doelstelling van de richtlijn, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van milieubescherming. Het zou absurd zijn toe te laten dat onbehandeld afvalwater regelmatig, los van uitzonderlijke omstandigheden, in het milieu wordt geloosd om de simpele reden dat een opvangsysteem of waterzuiveringsinstallatie met een beperkte capaciteit is ontworpen.
44.
Ten tweede betekent het feit dat ongewoon zware regen slechts een van de situaties is waarin uitzonderingen op het beginsel van volledige opvang/behandeling zijn toegestaan, niet dat de andere gevallen waarin dat kan zijn toegestaan, niet uitzonderlijk hoeven te zijn. Integendeel, de context en het doel van de regeling vereisen het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden.
45.
Ten derde geeft de uit te leggen passage vervolgens aan dat de lidstaten maatregelen dienen te nemen om verontreiniging door „overstorting van hemelwater” te beperken. Het Verenigd Koninkrijk legt deze uitdrukking uit als betrekking hebbend op elke willekeurige overstorting, doch uit lezing van de richtlijn blijkt dat dat niet de intentie van de wetgever was. Hoewel een aantal taalversies van deze laatste zin neutraler zijn en in het algemeen naar overstorting als gevolg van regen verwijzen (
7
), is dat in de meeste andere taalversies niet het geval en wordt daarin de uitzonderlijke aard van de oorzaak van de overstorting benadrukt (
8
). Indien er zodoende van wordt uitgegaan dat de verplichting om door overstorting veroorzaakte milieuschade te beperken uitsluitend overstortingen betreft in verband met uitzonderlijke voorvallen, zou de richtlijn, indien de staten in het algemeen ook in normale omstandigheden onbehandeld water konden lozen, hun dus wel de verplichting opleggen schade als gevolg van overstorting wegens uitzonderlijke omstandigheden te beperken, doch niet schade als gevolg van overstorting zonder een dergelijke rechtvaardiging. Dat zou een absurde situatie zijn, die zonder meer in strijd is met de doelstelling van de richtlijn. Het is dus evident dat aan voetnoot 1 de gedachte ten grondslag ligt, dat alleen in uitzonderlijke omstandigheden afvalwater in het milieu kan worden geloosd zonder eerst te zijn opgevangen en behandeld.
46.
Overigens is er, voor zover ik weet, minstens een taalversie waarin mijn bovenstaande redenering nogmaals wordt bevestigd (
9
): ik bedoel de Duitse versie, waarin staat dat de situaties waarin het niet mogelijk is afvalwater op te vangen en te behandelen, „extreme situaties zoals bij ongewoon sterke neerslag” (
10
) betreffen. De toevoeging van het bijvoeglijk naamwoord „extreme” bevestigt hier dat van alle uiteenlopende mogelijkheden de uit hoofde van voetnoot 1 aanvaardbare situaties hoe dan ook van uitzonderlijke aard moeten zijn.
47.
Nu dit punt is opgehelderd moeten evenwel nog twee vragen worden beantwoord. Ten eerste, wanneer is er sprake van „ongewoon zware regen”, en ten tweede, welke uitzonderlijke situaties anders dan weersomstandigheden kunnen rechtvaardigen dat afvalwater niet wordt opgevangen of behandeld?
48.
Wat de eerste vraag betreft kan ik alleen, zoals ik hierboven heb gedaan, de voor de hand liggende constatering herhalen dat het Hof geen cijfermatige waarden kan vaststellen waarvan de wetgever het wenselijk heeft geacht hen niet vast te stellen. In dezelfde optiek kan het volstrekt redelijk zijn dat de Commissie kwantitatieve richtsnoeren uitwerkt ten behoeve van haar controletaak: of deze richtsnoeren redelijk zijn, wordt uiteraard in laatste instantie beslist door het Hof. In de onderhavige zaak lijkt de Commissie evenwel geen volledig duidelijke richtsnoeren te hebben vastgesteld. Zij heeft evenwel zowel in de precontentieuze fase als in de procedure voor het Hof meerdere malen aangegeven dat meer dan 20 lozingen per jaar in het algemeen een indicatie voor een mogelijke niet-nakoming zijn. Een dergelijk aantal kan, met al zijn beperkingen en onverminderd de verplichting ieder geval apart te beoordelen, redelijk en aanvaardbaar zijn, wanneer het het resultaat is van een vergelijking van de in de verscheidene lidstaten bestaande praktijken.
49.
Het probleem is evenwel dat de Commissie zelf niet zo zeker lijkt van de waarde die aan de limiet van 20 lozingen moet worden toegekend. Niet alleen heeft zij nooit een officiële mededeling in die richting gedaan, ook leek zij in de onderhavige zaak tot het laatst te twijfelen tussen de opvatting dat deze limiet in beginsel nooit mag worden overschreden, en de veel minder strikte opvatting volgens welke deze limiet slechts een indicatie is zonder onmiddellijke effecten.
50.
Het gevolg is dat het Verenigd Koninkrijk enerzijds niet kan worden verweten dat het zijn redenering grotendeels heeft gestoeld op deze regel van de 20 lozingen – de enige regel die de Commissie tijdens de precontentieuze fase vrij duidelijk heeft genoemd, en wel in haar aanvullend met redenen omkleed advies – terwijl het Hof anderzijds de veronderstelde niet-nakoming rechtstreeks aan de richtlijn en haar algemene indicaties dient te toetsen. Het standpunt van de Commissie is onvoldoende vastomlijnd om te kunnen stellen dat zij het beroep heeft ingesteld op grond van een duidelijk vastgestelde interne praktijk die gebaseerd is op de regel van de 20 lozingen, welke regel in dat geval zou moeten worden getoetst door het Hof.
51.
In ieder geval moet mijns inziens voor een nauwkeurigere uitlegging van het begrip „ongewoon zware regen” worden aangeknoopt bij het begrip dat ik hieronder zal onderzoeken, namelijk dat van „beste technische kennis die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt” (Engels: „best technical knowledge not entailing excessive costs”, afgekort tot BTKNEEC). Dit is uiteraard een geheel ander begrip, dat niet naar weersomstandigheden maar naar menselijke creaties verwijst. De verplichtingen van de richtlijn kunnen volgens mij in de praktijk uitsluitend redelijk worden uitgelegd door alle omstandigheden van ieder concreet geval te onderzoeken, waarbij in een keer wordt beoordeeld of het voorval van uitzonderlijke aard is en welke kosten moeten worden gemaakt om opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties te bouwen die toereikend zijn om ook in dat geval overstorting te voorkomen. Met andere woorden, „ongewoon zware regen” is mijns inziens geen statisch begrip, maar kan ook variëren afhankelijk van bijkomende parameters.
52.
In deze context dient het begrip BTKNEEC, dat in de bijlage weliswaar formeel uitsluitend op opvangsystemen betrekking heeft, ook met betrekking tot zuiveringsinstallaties in aanmerking worden genomen. Dit begrip lijkt namelijk beter geschikt om het bereiken van de ambitieuze doelstellingen van de richtlijn te waarborgen, zonder uit het oog te verliezen wat er in economisch en technologisch opzicht werkelijk mogelijk is.
53.
Wat tot slot de tweede vraag betreft, over de mogelijke uitzonderlijke situaties anders dan weersomstandigheden, moet ook hier erop worden gewezen dat het wenselijk is marges aan te houden die ruim genoeg zijn om niet alleen uitzonderlijke, maar ook onvoorzienbare situaties in aanmerking te kunnen nemen. Zo zou men kunnen denken aan stroomuitval op grote schaal, waardoor de waterzuiveringsinstallaties niet meer werken, of natuurrampen die geen verband houden met neerslag (bijvoorbeeld aardbevingen) maar waterzuiveringsinstallaties of opvangsystemen toch kunnen beschadigen of tijdelijk buiten werking kunnen stellen. Het lijdt geen twijfel dat er in dergelijke gevallen geen sprake zou zijn van schending van de richtlijn. Het lijdt echter evenmin twijfel dat de staten in dergelijke gevallen verplicht zouden zijn maatregelen te nemen om de verontreiniging te beperken overeenkomstig voetnoot 1 van bijlage I, hoewel het onbehandelde geloosde afvalwater niet noodzakelijkerwijs van neerslag afkomstig is. Iedere andere uitlegging zou in strijd zijn met de verplichting het nuttig effect van de richtlijn te waarborgen en de doelstellingen ervan te eerbiedigen.
3. „Beste technische kennis die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt” (BTKNEEC)
54.
De definitie van het begrip BTKNEEC is een van de aspecten van de onderhavige zaak waarover partijen het langst en het heftigst hebben gedebatteerd, zowel in de schriftelijke opmerkingen als tijdens de terechtzitting. Dit begrip is afkomstig uit punt A van bijlage I; formeel gezien heeft het derhalve alleen betrekking op opvangsystemen, en niet op waterzuiveringsinstallaties. Zoals ik hierboven heb geprobeerd uit te leggen, is het begrip BTKNEEC naar mijn mening evenwel als een van de sleutelaspecten van de richtlijn te beschouwen waarmee alle bepalingen kunnen worden uitgelegd, ook die betreffende waterzuiveringsinstallaties: hiermee kan namelijk enerzijds het nuttig effect van de richtlijn worden gewaarborgd, en anderzijds worden voorkomen dat de staten onmogelijk te realiseren verplichtingen worden opgelegd. Hoewel het anders is geformuleerd, volgt het begrip „op bevredigende wijze [...] functioneren” van de waterzuiveringsinstallaties in artikel 10 dezelfde logica, en kan het als een uitdrukking van de BTKNEEC-clausule worden beschouwd.
55.
In de uitlegging van het Verenigd Koninkrijk is het begrip BTKNEEC de spil waarom een regel draait die de lidstaten in beginsel een ruime discretionaire bevoegdheid toekent bij de beslissing, hoofdzakelijk op grond van een kosten-batenanalyse, welke mate van opvang en behandeling van afvalwater adequaat is. Voor het Verenigd Koninkrijk is het met name essentieel dat bij deze afweging altijd de invloed van de lozing van onbehandeld afvalwater op de ontvangende wateren wordt betrokken: met andere woorden, de beginselen van de richtlijn zouden nog steeds worden geëerbiedigd en er zou geen sprake van schending zijn indien het opgevangen en/of behandelde water weliswaar slechts een deel van het geproduceerde afvalwater vertegenwoordigt, doch de lozingen geen aanzienlijke milieuschade hebben veroorzaakt.
56.
Volgens de uitlegging van de Commissie zou het begrip BTKNEEC daarentegen in de praktijk uitsluitend tot gevolg hebben dat de lidstaten de vrijheid hebben tussen verschillende systemen te kiezen teneinde, uitzonderlijke gevallen daargelaten, een onveranderlijke doelstelling te bereiken: garanderen dat al het afvalwater wordt opgevangen en behandeld. Met andere woorden, volgens de Commissie betekent de regel simpelweg dat de staten uit de technisch mogelijke alternatieven om het noodzakelijke resultaat te behalen, de minst dure kunnen kiezen.
57.
Welbeschouwd lijkt mij dat zowel de uitlegging van het Verenigd Koninkrijk als die van de Commissie dient te worden verworpen. Beide komen, elk op hun eigen manier, tot een extreme lezing van de betrokken regeling. Indien het standpunt van het Verenigd Koninkrijk werd gevolgd, zouden de lidstaten een dusdanig ruime discretionaire bevoegdheid krijgen dat het nuttig effect van de richtlijn volledig of vrijwel volledig teniet wordt gedaan, met name van de bepalingen die de lidstaten verplichten alle agglomeraties boven een bepaalde omvang van opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties te voorzien. Anderzijds brengt de uitlegging van de Commissie – al staat deze waarschijnlijk dichter bij de geest van de regeling zoals de wetgever haar heeft bedoeld – het risico met zich dat het nuttig effect van weliswaar niet de gehele richtlijn, maar wel van de BTKNEEC-clausule teniet wordt gedaan. (
11
) Het is immers niet redelijk te stellen dat de wetgever, door uitdrukkelijk aan te geven dat de beste technische kennis moet worden gebruikt die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt, de lidstaten uitsluitend de vrijheid heeft toegekend om uit de mogelijke technische systemen ter bereiking van een bepaald eindresultaat het minst dure te kiezen. Het is daarentegen evident dat de wetgever met deze clausule de mogelijk „te vergaande” effecten van een te strikte toepassing van de richtlijn heeft willen afzwakken, en de mogelijkheid heeft ingebouwd dat bepaalde negatieve gevolgen voor het milieu in bepaalde gevallen moeten worden aanvaard.
58.
Naar mijn oordeel ligt de juiste uitlegging van de BTKNEEC-clausule halfweg tussen de twee hierboven aangegeven extreme standpunten.
59.
Meer in het bijzonder dient de BTKNEEC-clausule als een soort „veiligheidsklep” te worden beschouwd, waarmee kan worden voorkomen dat de lidstaten onrealistische verplichtingen of onevenredige bouwkosten worden opgelegd. In dit verband zijn evenwel enkele kanttekeningen op hun plaats.
60.
In de eerste plaats is deze clausule een voorziening met een uitzonderingskarakter, die niet kan worden gebruikt om het in de rechtspraak van het Hof bevestigde beginsel te omzeilen dat in principe al het afvalwater dient te worden opgevangen en behandeld. Dit uitzonderingskarakter wordt nog duidelijker in het licht van de rechtspraak van het Hof, die juist met betrekking tot richtlijn 91/271 de kosten van aanpassingswerkzaamheden als op zich irrelevant beschouwt. (
12
)
61.
In de tweede plaats kan het beroep op deze clausule uiteraard niet in abstracto worden gerelateerd aan bepaalde vooraf vastgestelde omstandigheden. Het is dus niet mogelijk om bijvoorbeeld a priori een kostenlimiet vast te stellen waarboven automatisch de verplichting al het afvalwater op te vangen en te behandelen komt te vervallen. De BTKNEEC-clausule vereist daarentegen dat altijd alle omstandigheden van het concrete geval worden beoordeeld, waaraan zij dient te worden aangepast.
62.
In de derde plaats kunnen in een dergelijke context eveneens de milieugevolgen van de lozing van onbehandeld water in aanmerking worden genomen, een punt waar het Verenigd Koninkrijk in zijn schriftelijke en mondelinge opmerkingen sterk op heeft aangedrongen. Of deze kosten onevenredig zijn en uitvoering van de werkzaamheden dus in concreto niet noodzakelijk is, kan gefundeerder worden beoordeeld indien ook in overweging wordt genomen wat de milieugevolgen zijn indien de werkzaamheden niet worden uitgevoerd. Het is duidelijk dat hoe minder potentiële schade het onbehandelde water kan veroorzaken, hoe eerder het aanvaardbaar is dat bepaalde werkzaamheden niet worden uitgevoerd en dat de lozing van onbehandeld water in het milieu wordt gedoogd.
63.
Het feit dat het criterium van de schadelijke milieugevolgen van het onbehandelde water in aanmerking kan worden genomen, betekent evenwel niet, zoals het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat dat het enige criterium is op grond waarvan de conformiteit met de richtlijn moet worden beoordeeld. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt tijdens de terechtzitting, geeft de richtlijn geen limieten voor aanvaardbare verontreiniging: de fundamentele verplichting die zij oplegt, is stedelijke agglomeraties van opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties te voorzien. In de hierboven aangehaalde recente arresten (
13
) heeft het Hof, na te hebben vastgesteld dat de opvangsystemen van een aantal agglomeraties geen volledige dekking boden, niet onderzocht of dat al dan niet schadelijke gevolgen voor het milieu had, maar automatisch vastgesteld dat de betrokken lidstaten de richtlijn hadden geschonden.
64.
Het argument van het Verenigd Koninkrijk dat alleen relevant is dat de stedelijke agglomeraties op de in de richtlijn vastgestelde uiterste data voor de aanleg van opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties over dergelijke systemen beschikken, los van de prestaties die zij in staat zijn te leveren, kan dus niet worden aanvaard. Als deze gedachte tot het uiterste wordt doorgetrokken, zou de aanleg van een systeem dat in staat is bijvoorbeeld slechts 50 % van het afvalwater van een stad te behandelen, toereikend zijn om aan de richtlijn te voldoen, en zou een verbetering van de prestaties om de 100 % te bereiken niet onder de wettelijke verplichting vallen de richtlijn binnen de gestelde termijnen na te komen, maar slechts een verbetering van de efficiëntie van het systeem zijn die niet aan een uiterste datum is gebonden en in wezen buiten ieder toezicht valt. Het is evident dat een dergelijke uitlegging niet strookt met de intentie van de wetgever en evenmin met de rechtspraak van het Hof ter zake.
65.
Bovendien is het om het nuttig effect van de richtlijn te handhaven, noodzakelijk dat indien het niet of nauwelijks mogelijk is al het afvalwater op te vangen of te behandelen – tenzij er zich uiteraard uitzonderlijke voorvallen voordoen, waarvoor ook de Commissie aanvaardt dat mogelijk geen behandeling hoeft plaats te vinden – de betrokken lidstaat bewijs levert dat de BTKNEEC-clausule van toepassing is. In dit soort situaties is er sprake van een informatie-ongelijkheid tussen de lidstaat en de Commissie: de Commissie heeft geen autonome instrumenten om de concrete situatie te beoordelen, en dient zich te baseren op de informatie die haar met name door de betrokken lidstaat wordt verstrekt. Deze situatie is overigens in lijn met de rechtspraak van het Hof, volgens welke de bewijslast in niet-nakomingsprocedures weliswaar op de Commissie rust, maar de betrokken lidstaat, indien zij eenmaal een begin van bewijs heeft geleverd van de feiten waarop zij haar beroep stoelt, op basis van de hem ter beschikking staande uitgebreidere informatie gedetailleerd bewijs dient te leveren dat er in werkelijkheid geen sprake van een niet-nakoming is. (
14
)
4. Samenvatting
66.
Mijn opmerkingen tot dusver over de algemene omvang van de verplichtingen van de richtlijn overziende stel ik vast dat de richtlijn de lidstaten in algemene zin verplicht stedelijke agglomeraties te voorzien van opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties die, afgezien van buitengewone omstandigheden, in staat zijn al het afvalwater op te vangen en te behandelen. De verplichting al het afvalwater op te vangen en te behandelen geldt niet in de gevallen waarin dat vanuit technologisch oogpunt niet mogelijk is, of indien dat volkomen onevenredige kosten met zich brengt, ook gelet op de beperkte schadelijke gevolgen voor het milieu.
67.
Wat ik in wezen voorstel is een controle in twee fasen voor zowel de opvangsystemen als de waterzuiveringsinstallaties. In een eerste fase dient te worden nagegaan of de lozingen kunnen worden beschouwd als een uitzonderlijke gebeurtenis, of beter als een niet „normale” gebeurtenis in de werking van het opvangsysteem of de waterzuiveringsinstallatie. Indien de eerste fase heeft aangetoond dat de lozing van onbehandeld water in het milieu niet van uitzonderlijke aard is, dient de controle in de tweede fase op grond van de BTKNEEC-clausule plaats te vinden. In deze fase rust de bewijslast, die in de eerste fase op gebruikelijke wijze tussen de Commissie en de lidstaat is verdeeld, volledig op de laatstgenoemde. De lidstaat dient dan aan te tonen dat het in technisch opzicht niet mogelijk is een groter percentage van het afvalwater op te vangen of te behandelen, of dat dit volkomen onevenredige kosten met zich zou brengen ten opzichte van de voordelen voor het milieu.
68.
Nu de verplichtingen van de lidstaten zijn vastgesteld, kunnen de afzonderlijke grieven van de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk worden onderzocht.
C – De situatie van Whitburn
1. Feiten en standpunten van partijen
69.
Ten aanzien van Whitburn verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk, zoals gezien, uitsluitend schending van artikel 3 van de richtlijn, betreffende opvangsystemen. Zij stelt niet dat er waterzuiveringsinstallaties ontbreken of dat zij ontoereikend zijn.
70.
Whitburn maakt deel uit van de agglomeratie Sunderland, die wordt bediend door één opvangsysteem van het gemengde type waarin zowel stedelijk afvalwater als hemelwater samenstromen. In normale omstandigheden wordt het water van het opvangsysteem van Whitburn via een aantal pompstations (Seaburn, Roker en vervolgens St. Peters) naar de waterzuiveringsinstallatie van Hendon gevoerd, waar het afvalwater uit de hele agglomeratie wordt gezuiverd.
71.
Indien de hoeveelheid afvalwater in het opvangsysteem van Whitburn 4,5 keer de droogweerafvoer overschrijdt (
15
), wordt het overtollige water afgevoerd naar een opvangtunnel met een operationele capaciteit van 7000 m3. Zodra de hoeveelheid water in het opvangsysteem afneemt, wordt het in de tunnel opgeslagen water weer naar het opvangsysteem gepompt en naar de installatie van Hendon gevoerd, waar het uiteindelijk wordt gezuiverd. Indien de operationele capaciteit van de tunnel daarentegen wordt overschreden, wordt het overtollige water rechtstreeks in zee geloosd, zonder enige andere behandeling dan mechanische filtering door een net met een maaswijdte van 6 mm. Het water wordt geloosd via een onderzeese leiding met een lengte van 1,2 km.
72.
In de jaren voorafgaand aan de datum bepaald in het met redenen omklede advies (1 februari 2009) waren de lozingen van onbehandeld afvalwater zoals aangegeven in de onderstaande tabel. De gegevens zijn verstrekt door de Commissie, doch het Verenigd Koninkrijk heeft ze niet bestreden.
Jaar
Aantal lozingen
Geloosd volume (m3)
2005
27 (1)
542 070
2006
25
248 130
2007
28
478 620
2008
47
732 150
73.
Volgens de Commissie geven deze gegevens aan dat er te veel onbehandeld afvalwater is geloosd, hetgeen niet strookt met de verplichtingen die de richtlijn de lidstaten oplegt.
74.
De Commissie baseert haar standpunt overwegend op een rapport van 25 februari 2002 van een onafhankelijke inspecteur (hierna: „Inspecteur”) die het ministerie van milieu van het Verenigd Koninkrijk had aangesteld toen de beheerder van het opvangsysteem van Whitburn verzocht om de exploitatievergunning op een aantal punten te wijzigen. Dit rapport bevat enkele zeer kritische opmerkingen over het opvangsysteem van Whitburn, dat ontoereikend werd geacht om de lozing van onbehandeld water in het milieu zo veel mogelijk te beperken. (
16
) Volgens de Inspecteur leidde de tekortschietende capaciteit van het opvangsysteem van Whitburn ertoe dat ook in periodes met weinig of geen neerslag vaak onbehandeld afvalwater werd geloosd. In de jaren na het rapport van de Inspecteur zou het opvangsysteem van Whitburn geen fysieke verandering hebben ondergaan. De enige wijziging die plaatsvond, betrof de wijze van gebruik van de opslagtunnel voor afvalwater in geval van overbelasting: dankzij deze nieuwe methode komen lozingen minder vaak voor, doch de hoeveelheid onbehandeld afvalwater die in het milieu is geloosd, is tussen 2001 en 2008 vrijwel gelijk gebleven, variërend tussen een maximum van 732150 m3 (in 2008) en een minimum van 248130 m3 (in 2006).
75.
De Commissie merkt op dat deze hoeveelheden onbehandeld water overeenkomen met die van een agglomeratie met een inwonertal tussen meer dan 3700 (de hoeveelheid in 2006) en meer dan 11000 (de hoeveelheid in 2008), en in ieder geval meer dan de 2000 inwonerequivalenten, de limiet waarboven een agglomeratie volgens de richtlijn van opvangsystemen en waterzuiveringsinstallaties dient te zijn voorzien. Met andere woorden, het lijkt alsof er een volledige agglomeratie van deze omvang zonder enige vorm van opvang en behandeling van afvalwater bestaat.
76.
De schending van de richtlijn is volgens de Commissie des ter ernstiger omdat de onderzeese leiding vlak bij een aantal stranden ligt, waar vaak afval wordt gevonden dat naar alle waarschijnlijkheid afkomstig is van het opvangsysteem van Whitburn.
77.
Het Verenigd Koninkrijk bestrijdt de meeste door de Commissie aangevoerde feiten niet, behalve wat het afval op de stranden betreft. Dit afval kan niet van het opvangsysteem van Whitburn afkomstig zijn, aangezien de voor lozingen gebruikte onderzeese leiding van filters is voorzien: het afval, waarvan de laatste jaren overigens minder wordt gevonden, zou dus ergens anders vandaan moeten komen. Voor de rest staan de feiten betreffende Whitburn vast, en het verweer van het Verenigd Koninkrijk is dan ook hoofdzakelijk op de uitlegging van de richtlijn gebaseerd.
78.
Meer in het bijzonder wijst het Verenigd Koninkrijk erop dat de kwaliteit van het water waarin het afvalwater wordt geloosd geen negatieve gevolgen van de lozingen heeft ondervonden, getuige ook het feit dat het water voor de plaatselijke stranden altijd conform de door het Unierecht vastgelegde limieten voor zwemwater is geweest. (
17
)
79.
Het Verenigd Koninkrijk heeft zich verder gebaseerd op een studie uit 2010 die tot doel had de situatie van Whitburn te onderzoeken in het licht van het met redenen omklede advies en het aanvullende met redenen omklede advies van de Commissie. In deze studie is in het bijzonder onderzocht wat de mogelijke gevolgen zouden zijn van een afname van het aantal lozingen tot minder dan 20 per jaar, zoals de Commissie met name in het aanvullende met redenen omklede advies lijkt te eisen. Volgens deze studie kan het aantal lozingen alleen tot maximaal 20 per jaar worden beperkt door de capaciteit van de opvangtunnel naar 10800 m3 te vergroten. Een dergelijke aanpassing zou de kwaliteit van de ontvangende wateren evenwel slechts minimaal, dat wil zeggen met ongeveer 0,31 %, verbeteren, berekend aan de hand van de parameters die gewoonlijk worden gebruikt om zwemwater te beoordelen. Om deze redenen heeft de studie geen aanpassing van het opvangsysteem van Whitburn aanbevolen.
2. Beoordeling
80.
Bij de beoordeling of het Verenigd Koninkrijk wat de situatie van Whitburn betreft haar verplichtingen niet is nagekomen, zal ik te werk gaan volgens het tweefasenmodel dat ik hierboven heb voorgesteld.
81.
In de eerste plaats heeft de Commissie naar mijn mening voldoende aangetoond dat de lozingen van onbehandeld water niet van uitzonderlijke aard zijn. Zoals gezegd en het Verenigd Koninkrijk ook niet betwist, blijft het opvangsysteem van Whitburn regelmatig onbehandeld water lozen, al is de situatie in de laatste jaren wel verbeterd. Ik heb er reeds op gewezen dat er voor de lozingen niet een bepaald aantal is te noemen dat als vaste grens geldt tussen normale en uitzonderlijke gevallen: zoals gezien noemt de Commissie vaak een aantal van 20 lozingen. In een in opdracht van de regering van het Verenigd Koninkrijk opgesteld rapport betreffende de situatie van Londen (
18
) wordt zelfs een nog lager aantal genoemd, namelijk 12 lozingen per jaar. Hoe dan ook, afgezien van het gebruikte model werd de situatie van Whitburn na afloop van de termijn in het met redenen omklede advies zonder meer gekenmerkt door lozingen die, gegeven het aantal en de omvang ervan, een weerkerend en zeker niet incidenteel verschijnsel indiceren. Uit de tabel in punt 72 blijkt dat tussen 2006 en 2008 jaarlijks tussen de 25 en 47 lozingen hebben plaatsgevonden. Dat duidt zeker niet op een uitzonderlijk voorval, en het Verenigd Koninkrijk beweert ook niet dat de lozingen in Whitburn van uitzonderlijke aard zijn.
82.
Het valt evenwel nog te bezien of het Verenigd Koninkrijk, gezien het door de Commissie geleverde bewijs, erin is geslaagd aan te tonen dat in dit geval de BTKNEEC-clausule van toepassing is, dat wil zeggen: of beperking van het aantal lozingen oplossingen vereist die in technisch opzicht niet mogelijk zijn of kosten vergt die volstrekt niet in verhouding staan tot de voordelen.
83.
Het voornaamste document dienaangaande is naar mijn mening de in 2010 uitgevoerde studie die ik in punt 79 heb genoemd. Hieruit blijkt in de eerste plaats duidelijk dat er technisch gezien geen bijzondere moeilijkheden zijn om het aantal lozingen van onbehandeld water in Whitburn aanzienlijk terug te brengen. Daarvoor zou in wezen de bestaande opvangtunnel moeten worden vergroot, en het Verenigd Koninkrijk heeft nergens aangegeven dat een dergelijke oplossing niet haalbaar is.
84.
In de studie is ook berekend in hoeverre de vergroting van de tunnel, en dus minder lozingen, in concreto de kwaliteit van de ontvangende wateren zouden verbeteren. Daarbij is uitgegaan van een maximum van 20 lozingen, in navolging van de indicaties van de Commissie in de precontentieuze fase. Volgens de studie is een verbetering van de waterkwaliteit van slechts 0,3 procentpunten te verwachten, waaruit de conclusie wordt getrokken dat de kosten-batenverhouding geen aanvullende werkzaamheden in Whitburn rechtvaardigt.
85.
In deze context moet er eveneens aan worden herinnerd dat het zeewater voor Whitburn, zoals het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt en de Commissie niet heeft tegengesproken, van vrij goede kwaliteit en steeds conform de door de Unie vastgestelde standaards voor zwemwater is. Hoewel de zwemwaterkwaliteit van de ontvangende wateren niet direct relevant is om te beoordelen of richtlijn 91/271 al dan niet in acht is genomen, kan daar, zoals gezegd, bij een totaalbeoordeling ten behoeve van de eventuele toepassing van de BTKNEEC-clausule wel rekening mee worden gehouden. Het lijkt dus redelijk dat de nationale autoriteiten in een dergelijke situatie hebben besloten geen dure aanpassingen te laten uitvoeren die een slechts marginale verbetering van het milieu tot gevolg zouden hebben.
86.
In het licht van deze overwegingen ben ik van mening dat de redenering van het Verenigd Koninkrijk hout snijdt en dat de Commissie er niet in is geslaagd aan te tonen dat het opvangsysteem van Whitburn de richtlijn heeft geschonden. Hoewel de lozingen van onbehandeld water in deze zone niet volgens de regels hebben plaatsgevonden, heeft het Verenigd Koninkrijk evenwel aangetoond dat eventuele werkzaamheden om het opvangsysteem te verbeteren teneinde zich naar de indicaties van de Commissie in de precontentieuze fase te conformeren, slechts minimale voordelen met zich hadden gebracht, die ontoereikend waren om de werkzaamheden te rechtvaardigen. Het eerste onderdeel van het beroep van de Commissie moet dus worden verworpen.
D – De situatie van Beckton, Crossness en Mogden
1. Feiten en standpunten van partijen
87.
Wat Londen betreft, gaat het in het beroep van de Commissie om de drie zones Beckton, Crossness en Mogden. Meer in het bijzonder betreft het beroep de waterzuiveringsinstallaties van alle drie de plaatsen, die tekort zouden schieten om de naleving van de richtlijn te garanderen, en dus in strijd zouden zijn met de artikelen 4 en 10 van de richtlijn. Ten aanzien van Beckton en Crossness stelt de Commissie eveneens schending van artikel 3 van de richtlijn, en acht de betrokken opvangsystemen dus ontoereikend.
88.
Alle drie de genoemde plaatsen maken deel uit van het opvang- en zuiveringssysteem voor het afvalwater van Londen, dat in totaal meer dan 9 miljoen inwonerequivalenten bedient. Dit systeem is grotendeels van het gemengde type, het is ontworpen in de 19e eeuw en in gelijke tred met de groei van de stedelijke agglomeratie geleidelijk uitgebreid en gewijzigd.
89.
De in Londen geconstateerde problemen zijn van tweeërlei aard. Ten eerste, wanneer de capaciteit van de opvangsystemen wordt overschreden, treden de overstortingsinstallaties in werking, zoals in Whitburn. Het systeem van Londen telt er 57, die vrijwel alle in de Theems lozen en nog steeds zelfs geen rudimentair filtersysteem voor het afvalwater blijken te hebben. Ten tweede zijn een aantal waterzuiveringssystemen waar het in de opvangsystemen verzamelde water naar toe wordt gevoerd, in bepaalde omstandigheden niet in staat om alle ontvangen hoeveelheden te behandelen; in dat geval wordt een deel van het water na een slechts minimale behandeling geloosd.
90.
Het belangrijkste bewijsmiddel waar de Commissie haar argumenten wat Londen betreft op baseert, is een rapport dat in februari 2005 is opgesteld door een werkgroep in het kader van de Thames Tideway Strategic Study (hierna: „TTSS”). De TTSS is in het jaar 2000 door de regering van het Verenigd Koninkrijk opgericht met de opdracht de milieusituatie van de Theems te beoordelen.
91.
In het rapport van de TTSS wordt inzonderheid opgemerkt dat van de 57 overstortingsinstallaties van het systeem van Londen 36 negatieve gevolgen hebben voor het milieu. Gemiddeld wordt er ieder jaar ongeveer 60 keer onbehandeld water geloosd, ook in periodes met weinig neerslag. Ieder jaar worden er miljoenen tonnen onbehandeld afvalwater in het milieu geloosd, zo veel als door een agglomeratie met honderdduizenden inwoners wordt geproduceerd. Het probleem wordt verergerd door het feit dat het water van de Theems maar langzaam naar zee stroomt, zodat het geloosde verontreinigde water maar zeer geleidelijk wordt verdund.
92.
Volgens het rapport van de TTSS is de situatie van de zuiveringsinstallaties niet beter dan die van de opvangsystemen. Hun capaciteit is toereikend bij droog weer, maar bij neerslag lozen zij slechts gedeeltelijk behandeld water in het milieu, waardoor de reeds aanzienlijke door de overstortingsinstallaties van de opvangsystemen veroorzaakte verontreiniging nog wordt verergerd.
93.
In november 2005 heeft de TTSS een aanvullend rapport opgesteld voor de regering, waarin zij mogelijke oplossingen voor het probleem van de verontreiniging van de Theems heeft aangegeven. Meer in het bijzonder is de oplossing die het best wordt geacht de bouw van een ondergrondse tunnel met een lengte van ongeveer 30 km en met een capaciteit van 1,5 miljoen m3, waarin in geval van regen het overtollige water wordt opgeslagen om later weer in het systeem te worden opgenomen en behandeld.
94.
In april 2007 heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk haar besluit bekendgemaakt om het voorstel van de TTSS, dus meer in het bijzonder de nieuwe tunnel, uit te voeren. In de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde brief van 17 april 2007 van het ministerie van Milieu aan de exploitant van het opvang- en behandelingssysteem voor het afvalwater van Londen staat dat de keuze voor de aanleg van de tunnel tot doel heeft „Londen een rivier te geven die in de 21e eeuw past, en ervoor te zorgen dat het Verenigd Koninkrijk zijn richtlijnverplichtingen nakomt [...]”. (
19
) Zoals ter terechtzitting is gebleken, heeft ook de huidige regering recentelijk haar steun aan de aanleg van de ondergrondse tunnel bevestigd, die volgens de planning in 2021-2023 gereed zal zijn. In de schriftelijke verklaring van de minister aan het Parlement van 3 november 2011 (
20
) wordt meer in het bijzonder aangegeven dat hij „nog steeds overtuigd is van de noodzaak het opvangsysteem van Londen te verbeteren, dat op een aantal punten ook bij droog weer zijn capaciteit begint te overschrijden, en een oplossing te vinden voor de daaruit voortkomende milieuproblemen [...]”. De bouwwerkzaamheden moeten in 2016 van start gaan.
95.
Het Verenigd Koninkrijk betwist de feiten zoals zij door de Commissie zijn voorgedragen niet. Het wijst erop dat er naast het project voor de bouw van de nieuwe grote ondergrondse tunnel nog andere werkzaamheden in uitvoering zijn om de capaciteit van de waterzuiveringsinstallaties van Beckton, Crossness en Mogden te vergroten. Deze werkzaamheden moeten tussen 2012 en 2014 worden voltooid. Daarnaast is de bouw van een tweede, kleinere tunnel gepland, die reeds in 2014 gereed moet zijn en de lozing van onbehandeld water in de zones van Beckton en Crossness aanzienlijk moet terugdringen.
96.
De verdediging van het Verenigd Koninkrijk concentreert zich met name op de uitzonderlijke omvang van het Londense systeem en op de complicaties die iedere ingreep in opvangsystemen uit de 19e eeuw onvermijdelijk met zich brengen. In deze omstandigheden kan het Verenigd Koninkrijk niet worden geacht zijn verplichtingen niet te zijn nagekomen, aangezien het meteen na de inwerkingtreding van de richtlijn is begonnen studies uit te voeren en werken te plannen teneinde aan het Unierecht te voldoen. Op grond van de BTKNEEC-clausule moet een richtlijn worden geacht niet te zijn geschonden indien een lidstaat in het concrete geval in zo kort mogelijke tijd als praktisch haalbaar, alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen om eraan te voldoen.
2. Beoordeling
97.
In haar eerste met redenen omklede advies verweet de Commissie het Verenigd Koninkrijk in het algemeen dat het hele systeem van Londen niet goed functioneerde. In het aanvullende met redenen omklede advies heeft zij daarentegen besloten, na de argumenten van het Verenigd Koninkrijk in antwoord op het met redenen omklede advies te hebben bestudeerd, haar bezwaren te beperken tot de huidige formulering.
98.
Om precies te zijn stelt de Commissie dat de waterzuiveringsinstallaties van Beckton, Crossness en Mogden alsook de opvangsystemen die in de eerste twee van de drie aangegeven installaties uitkomen, ontoereikend zijn om aan de richtlijn te voldoen.
99.
In de eerste plaats moet men zich afvragen welk soort bewijs de Commissie van de niet-nakoming dient te leveren. Daarmee bedoel ik niet de bewijslast, aangezien de vaste rechtspraak daarover duidelijk is: de Commissie dient de niet-nakoming aan te tonen, zonder zich op enigerlei veronderstelling te kunnen baseren. (
21
) Wat ik wel bedoel is het voorwerp van de bewijslevering van de Commissie.
100.
Uit de lezing van het verzoekschrift blijkt namelijk dat de Commissie, die weliswaar heeft besloten haar bezwaren te beperken tot een aantal specifieke onderdelen van het Londense opvang- en behandelingssysteem voor afvalwater, niet duidelijk heeft aangegeven wat de specifieke kenmerken van de sectoren zijn die in het beroep aan de orde zijn. Integendeel, zij heeft al haar argumenten gebaseerd op bewijs (met name het rapport van de TTSS) dat de problemen van het systeem in het algemeen betreft, en niet de specifieke problemen van de delen van het systeem (de zones Beckton, Crossness en Mogden) die in het beroep aan de orde zijn.
101.
Daarom moet worden nagegaan of het bewijs van de Commissie, dat getuigt van een problematische milieusituatie in Londen in het algemeen, aantoont welke specifieke bijdrage elk van de genoemde plaatsen heeft geleverd aan het ontstaan van de situatie als geheel. (
22
)
102.
Hiertoe lijkt de door de Commissie bij het verzoekschrift gevoegde documentatie doorslaggevend, en met name het antwoord van het Verenigd Koninkrijk van 15 juni 2006 op het met redenen omklede advies van de Commissie. In dit document heeft het Verenigd Koninkrijk, in antwoord op een verwijt dat het gehele systeem van Londen betrof, het probleem in wezen teruggevoerd op de specifieke onderdelen van het systeem waartoe de Commissie vervolgens heeft besloten het beroep te beperken. In de conclusies van het document wordt, zonder formeel toe te geven dat er sprake is van een niet-nakoming, gezegd dat de regering van het Verenigd Koninkrijk „aanvaardt dat de capaciteit van de waterzuiveringsinstallaties van Beckton, Crossness en Mogden dient te worden vergroot”, en dat zij „aanvaardt dat er maatregelen dienen te worden genomen om de verontreiniging door een aantal overstortingsinstallaties die deel uitmaken van de opvangsystemen van Beckton en Crossness, te beperken”.
103.
Gezien dit document ben ik van mening dat het door de Commissie verstrekte bewijs, voor zover betrekking hebbend op het Londense systeem als geheel, kan worden gebruikt met betrekking tot specifiek de waterzuiveringsinstallaties van Beckton, Crossness en Mogden alsmede de opvangsystemen van Beckton en Crossness. Het Verenigd Koninkrijk heeft daartegen overigens geen bezwaar gemaakt.
104.
Nu moet ik alleen nog nagaan of de bewijzen van de Commissie toereikend zijn om de niet-nakoming aan te tonen. Ook bij dit onderzoek zal ik de benadering in twee fasen volgen die ik reeds voor de situatie van Whitburn heb gebruikt.
105.
Wat het bestaan van het probleem en de niet-incidentele aard daarvan betreft, vormt het rapport van de TTSS waarop de Commissie de kern van haar beroep heeft gebaseerd, naar mijn mening niet alleen een toereikend, maar ook moeilijk te weerleggen bewijs, te meer daar dit document in opdracht van de regering van het Verenigd Koninkrijk is opgesteld. Om precies te zijn is in dit rapport, zoals gezien, vastgesteld dat lozingen van zowel niet door de opvangsystemen behandeld water als slechts minimaal door de waterzuiveringsinstallaties behandeld water vrij vaak voorkomen. En dat niet alleen: zij blijven geenszins beperkt tot buitengewone weersomstandigheden, doch komen ook bij matige regen regelmatig voor.
106.
De Commissie kan derhalve worden geacht de niet-uitzonderlijke en niet-incidentele aard van de lozingen die zij het Verenigd Koninkrijk verwijt te hebben bewezen. Deze lidstaat bestrijdt overigens de juistheid van de door de Commissie verstrekte gegevens niet.
107.
Nu rest mij alleen nog na te gaan of de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat het in technisch opzicht onmogelijk is aan de richtlijn te voldoen, of dat de kosten niet in verhouding staan tot de voordelen, hetgeen op grond van de BTKNEEC-clausule zou kunnen rechtvaardigen dat het afvalwater niet volledig wordt opgevangen en/of behandeld.
108.
Het antwoord op deze vragen is naar mijn mening ontkennend.
109.
Enerzijds heeft het Verenigd Koninkrijk namelijk aangegeven dat inmiddels is besloten een nieuw groot project te realiseren (een opslagtunnel voor het water) dat ervoor zal zorgen, zoals de Commissie zelf in de precontentieuze fase heeft opgemerkt, dat de richtlijn volledig zal worden nageleefd. Er zijn dus wel degelijk technische oplossingen om een verbetering van de situatie te bewerkstelligen, en de kosten daarvoor moeten niet buitensporig worden geacht, aangezien de beslissing om ze te realiseren reeds is genomen.
110.
De argumenten van het Verenigd Koninkrijk betreffende de complexiteit en de lange duur van de te realiseren projecten kunnen evenmin worden aanvaard. Volgens vaste rechtspraak dient de niet-nakoming te worden beoordeeld naar de datum bepaald in het met redenen omklede advies (1 februari 2009), en kan een beroep niet worden afgewezen om de simpele reden dat er werken en activiteiten in uitvoering zijn die ervoor zullen zorgen dat de niet-nakoming in de toekomst wordt verholpen. (
23
) Verder moet niet worden vergeten dat de richtlijn van ruim twintig jaar geleden dateert: de lidstaten hebben dus alle tijd gehad om ermee bekend te raken. Juist wat richtlijn 91/271 betreft heeft het Hof, weliswaar met betrekking tot een ander artikel dan die welke in deze zaak aan de orde zijn, de termijn in het met redenen omklede advies, namelijk 9 september 2004, ruimschoots toereikend geacht. (
24
)
111.
Het Verenigd Koninkrijk leek te suggereren, met name tijdens de terechtzitting, dat de lange duur van de werkzaamheden als factor moet worden beschouwd die voor de toepassing van de BTKNEEC-clausule pleit: indien een lidstaat grootschalige werkzaamheden moet uitvoeren om zich aan het Unierecht te conformeren, kan hem geen niet-nakoming worden verweten indien deze werkzaamheden op dat moment worden uitgevoerd en volgens een normaal en redelijk tijdschema verlopen.
112.
Deze redenering gaat niet op. De BTKNEEC-clausule dient, zoals gezien, te worden opgevat als betrekking hebbend op de technische oplossingen die in het algemeen kunnen worden gerealiseerd, en niet op het tijdstip waarop deze realisatie kan plaatsvinden. Het tijdstip dat relevant is om de naleving van een communautaire regeling te beoordelen, is vastgelegd in het met redenen omklede advies van de Commissie. Het zou anders zijn geweest indien het Verenigd Koninkrijk had aangetoond dat de voor het probleem gekozen oplossing, en meer in het bijzonder de opslagtunnel voor afvalwater, in het verleden in technisch opzicht niet uitvoerbaar was. In dat geval zou het beroep op de BTKNEEC-clausule zijn geslaagd. Dat is hier evenwel niet het geval: het Verenigd Koninkrijk heeft nooit gesuggereerd dat de bouw van de tunnel of de uitbreiding van de waterzuiveringsinstallaties pas in recente tijden technisch mogelijk is geworden.
113.
Kortom, naar mijn mening dient het deel van het beroep betreffende de stad Londen te worden aanvaard.
E – Kosten
114.
Zoals gezegd, heeft zowel de Commissie als het Verenigd Koninkrijk verzocht de tegenpartij in de kosten te veroordelen. Aangezien ik het Hof in overweging geef een van de twee delen van het beroep toe te wijzen en het andere af te wijzen, dient het Hof naar mijn mening artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toe te passen en dus de kosten te compenseren.
V – Conclusie
115.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„–
Door niet ervoor te hebben gezorgd dat er overeenkomstig artikel 3 van en bijlage I.A. bij richtlijn 91/271/EEG inzake de opvang en behandeling van stedelijk afvalwater toereikende opvangsystemen aanwezig zijn in Beckton en Crossness, en dat het afvalwater in de waterzuiveringsinstallaties van Beckton, Crossness en Mogden aan een toereikende behandeling wordt onderworpen overeenkomstig de artikelen 4 en 10 van en bijlage I.B. bij de richtlijn, is het Verenigd Koninkrijk de krachtens deze bepalingen op hem rustende verplichtingen niet nagekomen;
–
het beroep wordt verworpen voor het overige;
–
elke partij draagt haar eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
2
)	Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40).
(
3
)	Vastgesteld op 2000 inwonerequivalenten. Het begrip „inwonerequivalent” is gedefinieerd in artikel 2, punt 6, maar is hier niet relevant: vaststaat immers dat alle plaatsen die de Commissie in haar beroep heeft genoemd onder de verplichtingen van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn vielen.
(
4
)	Arrest van 23 september 2004, Commissie/Frankrijk (C-280/02, Jurispr. blz. I-8573, punten 16 en 17).
(
5
)	COM(89) 518 def., PB C 300, blz. 8 (artikel 9).
(
6
)	Arresten van 7 mei 2009, Commissie/Portugal (C-530/07, punten 28 en 53), en 14 april 2011, Commissie/Spanje (C-343/10, punten 56 en 62).
(
7
)	Zie de Duitse („Regenüberläufen”) en de Nederlandse versie („hemelwater”).
(
8
)	Zie naast de Italiaanse versie, de Franse („pluies d’orage”), de Engelse („storm”), en de Spaanse versie („aguas de tormenta”). Het is bekend dat indien een enkele taalversie afwijkt van de andere, zij volgens vaste rechtspraak van het Hof niet kan worden gebruikt om een uitlegging van de regeling te onderbouwen die in strijd is met de meeste andere taalversies. Zie bijvoorbeeld arresten van 27 maart 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Jurispr. blz. I-1345, punt 18); 19 april 2007, Velvet & Steel Immobilien (C-455/05, Jurispr. blz. I-3225, punt 19), en 25 maart 2010, Helmut Müller (C-451/08, Jurispr. blz. I-2673, punt 38).
(
9
)	Hoewel zij uiteraard niet doorslaggevend is. Zoals gezegd kan een enkele taalversie op zich geen uitlegging onderbouwen die met de andere taalversies in strijd is.
(
10
)
„Extremsituationen, wie z.B. bei ungewöhnlich starken Niederschlägen”.
(
11
)	Deze clausule stond overigens niet in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, maar is pas in de definitieve, door de Raad goedgekeurde tekst van de richtlijn gevoegd.
(
12
)	Arrest van 30 november 2006, Commissie/Italië (C-293/05, punt 35).
(
13
)	In voetnoot 6.
(
14
)	Zie bijvoorbeeld recentelijk arrest van 10 december 2009, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-390/07, punten 43-45). Zie voor een algemeen overzicht van de bewijslast in niet-nakomingsprocedures ook de punten 42-46 van de conclusie van 26 maart 2009 van advocaat-generaal Kokott in de zaken Commissie/Finland (C-335/07) en Commissie/Zweden (C-438/07), waarin arrest is gewezen op 6 oktober 2009 (respectievelijk Jurispr. blz. I-9459 en blz. I-9517).
(
15
)	De droogweerafvoer van een opvangsysteem is de hoeveelheid water die daarin stroomt als er geen neerslag is.
(
16
)	Zie inzonderheid de punten 16.5.1.4, 16.5.1.5, 16.5.1.7–16.5.1.9, 16.5.5.1, 16.5.11.2 en 16.5.11.3. Het rapport bracht evenwel gunstig advies uit over wijziging van de bestaande vergunning in dier voege dat de exploitant in noodgevallen onbehandeld afvalwater via de onderzeese leiding van Whitburn mocht lozen. De kritiek van de Inspecteur richtte zich daarentegen, zoals gezegd, op het beheer van de lozingen in normale situaties.
(
17
)	Zie hierover richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1).
(
18
)	Het rapport TTSS, waarover meer hieronder, punten 90 e.v.
(
19
)	Cursivering van mij.
(
20
)	Dit document, dat het Verenigd Koninkrijk vlak voor de terechtzitting heeft ingediend, heeft het Hof toegelaten en in het dossier opgenomen.
(
21
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 6 oktober 2009, Commissie/Zweden (aangehaald in voetnoot 14, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2009, Commissie/Finland (aangehaald in voetnoot 14, punt 88).
(
23
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 24 juni 2004, Commissie/Griekenland (C-119/02, punten 52-54), en 8 juli 2004, Commissie/België (C-27/03, punten 39 en 40).
(
24
)	Arrest Commissie/Italië, aangehaald in voetnoot 12 (punten 25-28).