62024CJ0018
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
22 януари 2026 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги — Единен застрахователен пазар — Директива 2009/138/ЕО — Принцип на надзор от страна на държавата членка по произход — Член 155 — Компетенции на надзорните органи на приемащата държава членка — Сътрудничество с органите на държавата членка по произход — Застрахователно предприятие, което не спазва правните разпоредби, приложими в приемащата държава членка — Засегнати разпоредби — Регламент (EС) № 1286/2014 — Пакети с инвестиционни продукти на дребно и основаващи се на застраховане инвестиционни продукти — Директива (ЕС) 2016/97 — Разпространение на застрахователни продукти — Правомощия на надзорните органи на приемащата държава членка да налагат санкции на съответното предприятие — Обхват“
По дело C‑18/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) с акт от 29 декември 2023 г., постъпил в Съда на 11 януари 2024 г., в рамките на производство по дело
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
срещу
Česká národní banka,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis (докладчик), председател на състава, M. Condinanzi и N. Jääskinen, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 март 2025 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., от A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, и S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
за Česká národní banka, от L. Jemelka и J. Konupková,
–
за чешкото правителство, от L. Březinová, J. Očková, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Santini, avvocato dello Stato,
–
за словашкото правителство, от E. V. Larišová и S. Ondrášiková, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от D. Triantafyllou, P. Vanden Heede и K. Walkerová, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 5 юни 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 155 от Директива 2009/138/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II) (ОВ L 335, 2009 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива Платежоспособност II“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS japnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (наричано по-нататък „Novis“), което е животозастрахователно предприятие, установено в Словакия, и Česká národní banka (Чешка народна банка, Чешка република), която е чешкият орган за надзор върху застрахователния сектор, по повод на административно наказание глоба, наложено от този орган на Novis за неизпълнение от страна на последното на определен брой негови задължения като застрахователно предприятие с клон на територията на Чешката република.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива Платежоспособност II
3
Съображения 2, 11, 14, 16 и 24 от Директива Платежоспособност II гласят:
„(2)
За да се улесни започването и упражняването на дейност в областта на застраховането и презастраховането, е необходимо да се премахнат най-сериозните различия в законодателствата на държавите членки относно правилата, на които трябва да отговарят застрахователните и презастрахователните предприятия. Поради тази причина следва да се осигури правна рамка, позволяваща на застрахователните и презастрахователните предприятия да упражняват застрахователна дейност в целия вътрешен пазар, като по този начин се улеснят застрахователните и презастрахователните предприятия, с централно управление в Общността, да покриват разположените Общността рискове и задължения.
[…]
(11)
Тъй като настоящата директива представлява важен инструмент за постигането на вътрешния пазар, застрахователните и презастрахователните предприятия, лицензирани в техните държави членки по произход, следва да имат право да упражняват в рамките на Общността част или всичките свои дейности посредством установяването на клонове или посредством предоставянето на услуги. Следователно е уместно провеждането на хармонизация[,] доколкото е необходима и достатъчна за постигане на взаимно признаване на лицензи и на системите за надзор, като по този начин се издава един лиценз, който е валиден в цялата Общност и който позволява на държавата членка по произход да упражнява надзор над предприятието.
[…]
(14)
Защитата на титулярите на полица изисква застрахователните и презастрахователните предприятия да отговарят на ефективни изисквания за платежоспособност, които да водят до ефикасно разпределение на капитал в Европейския съюз. В светлината на развитието на пазара настоящата система вече не е адекватна. Затова е необходимо да се въведе нова регулаторна рамка.
[…]
(16)
Основната цел на регулирането и надзора над застрахователните и презастрахователните предприятия е адекватната защита на титулярите на полица и бенефициерите. Понятието „бенефициер“ е предназначено да обхване всяко физическо или юридическо лице, което притежава права по застрахователен договор. Другите цели на регулирането и надзора над застрахователните и презастрахователните предприятия, като финансовата стабилност и справедливите и правилно функциониращи пазари, също следва да бъдат взети предвид, но не трябва да отклоняват вниманието от основната цел.
[…]
(24)
Надзорните органи на държавите членки по произход следва да отговарят за контрола върху финансовата стабилност на застрахователните и презастрахователните предприятия. За целта те следва да извършват редовни прегледи и оценки“.
4
Съгласно член 27 от тази директива, озаглавен „Главна цел на надзора“:
„Държавите членки гарантират, че надзорните органи разполагат с необходимите средства и със съответните експертни познания, капацитет и правомощия за постигане на главната цел на надзора, а именно защитата на титулярите на полици и на бенефициерите“.
5
Член 28 от посочената директива, озаглавен „Финансова стабилност и процикличност“, предвижда в параграф 1:
„Без да се накърнява главната цел на надзора, както е определена в член 27, държавите членки гарантират, че при изпълнението на общите си задължения надзорните органи надлежно отчитат потенциалното въздействие на своите решения върху стабилността на съответните финансови системи в Европейския съюз, по-специално в неотложни ситуации, като вземат предвид наличната в съответния момент информация“.
6
Член 29 от Директива Платежоспособност II, озаглавен „Общи принципи на надзора“, предвижда в параграф 1:
„Надзорът се основава на насочен към бъдещето и рисково ориентиран подход. Той включва редовната проверка на правилното функциониране на застрахователната и презастрахователната дейност и спазването на надзорните правила от страна на застрахователните и презастрахователните предприятия“.
7
Съгласно член 30 от тази директива озаглавен „Надзорни органи и обхват на надзора“:
„1.   Финансовият надзор на застрахователните и презастрахователните предприятия, включително този на дейността, която те извършват чрез клонове или по силата на свободата на предоставяне на услуги, е изцяло от отговорност на държавата членка по произход.
2.   Финансовият надзор съгласно параграф 1 включва проверка по отношение на цялостната дейност на застрахователното и презастрахователното предприятие, на състоянието на платежоспособността му, на създаването на технически резерви, на неговите активи и на допустимите собствени средства в съответствие с установените правила или практиките, прилагани от приемащата държава членка по силата на разпоредбите, приети на общностно равнище.
[…]
3.   Ако надзорните органи на държавата членка, в която е разположен рискът, или на държавата членка на задължението, или, в случай на презастрахователно предприятие - надзорните органи на приемащата държава членка имат основание да считат, че дейността на дадено застрахователно или презастрахователно предприятие може да застраши неговата финансова стабилност, те уведомяват надзорните органи на държавата членка по произход на предприятието.
Надзорните органи на държавата членка по произход определят дали предприятието отговаря на принципите за благоразумие, предвидени в настоящата директива“.
8
Член 36 от тази директива, озаглавен „Процес на пруденциален надзор“, гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, че надзорните органи разглеждат и оценяват стратегиите, процесите и отчетните процедури, които са установени от застрахователните и презастрахователните предприятия с цел осигуряване на спазването на приетите вследствие на настоящата директива законови, подзаконови и административни разпоредби.
Прегледът и оценяването обхващат оценката на качествените изисквания по отношение на системата на управление, оценката на рисковете, пред които съответното предприятие е изправено или може да се изправи, оценката на способността на тези предприятия да оценяват тези рискове, като се вземе предвид средата, в която предприятията оперират.
2.   Надзорните органи разглеждат и оценяват по-специално спазването на изискванията по отношение на:
a)
системата на управление, включително собствената оценка на риска и платежоспособността, съгласно глава IV, раздел 2;
б)
техническите резерви съгласно глава IV, раздел 2;
в)
капиталовите изисквания съгласно глава VI, раздели 4 и 5;
г)
инвестиционните правила съгласно глава VI, раздел 6;
д)
качеството и количеството на собствените средства съгласно глава VI, раздел 3;
е)
текущото спазване на изискванията за цялостни или частични вътрешни модели съгласно глава VI, раздел 4, подраздел 3, когато застрахователното или презастрахователното предприятие използва цялостен или частичен вътрешен модел.
[…]“.
9
Член 144 от Директива Платежоспособност II е озаглавен „Отнемане на лиценз“ и предвижда в параграф 1:
„Надзорният орган на държавата членка по произход може да отнеме издадения на застрахователно или презастрахователно предприятие лиценз в следните случаи:
[…]
б)
съответното предприятие престава да отговаря на условията за лицензиране;
в)
съответното предприятие грубо не спазва задълженията си по разпоредбите, на които е предмет.
[…]“.
10
Член 155 от тази директива, озаглавен „Застрахователни предприятия, неспазващи правните разпоредби“, гласи:
„1.   Когато надзорните органи на приемаща държава членка установят, че застрахователно предприятие с клон или извършващо дейност съгласно свободата за предоставяне на услуги на нейна територия, не спазва правните разпоредби, приложими към не[го] в тази държава членка, изисква[т] съответното застрахователно предприятие да отстрани тази нередност.
2.   Когато съответното застрахователно предприятие не предприеме необходимото действие, надзорните органи на заинтересованата държава членка уведомяват съответно надзорните органи на държавата членка по произход.
Надзорните органи на държавата членка по произход при първия възможен случай предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че съответното застрахователно предприятие отстранява нередностите.
Надзорните органи на държавата членка по произход информират надзорните органи на приемащата държава членка за предприетите мерки.
3.   Когато независимо от мерките, предприети от държавата членка по произход, или поради установена неадекватност или липса на мерки в тази държава членка, застрахователното предприятие продължава да нарушава правните разпоредби, които са в сила в приемащата държава членка, надзорните органи на приемащата държава членка могат, след като уведомят надзорните органи на държавата членка по произход, да предприемат [подходящи] мерки, които да предотвратят или да накажат по-нататъшни нередности, включително, доколкото това е строго необходимо, да попречат на сключването от това предприятие на нови застрахователни договори на територията на приемащата държава членка.
[…]
4.   Параграфи 1, 2 и 3 не засягат правомощията на заинтересованите държави членки да предприемат съответните спешни мерки за предотвратяване или наказване на нарушенията в рамките на техните територии. Тези правомощия включват възможността да се попречи на застрахователните предприятия да продължават да сключват нови застрахователни договори на техните територии.
5.   Параграфи 1, 2 и 3 не засягат правомощията на държавите членки да наказват нарушенията, извършени на техните територии.
6.   Когато застрахователно предприятие, което е извършило нарушение, има установяване или притежава собственост в засегнатата държава членка, надзорните органи на тази държава членка могат в съответствие с националното право да прилагат национални[те] административн[и] наказания, предвидени за това нарушение, посредством принудително действие срещу това [място на стопанска дейност] или собственост.
7.   Всички мерки, предприети съгласно параграфи 2—6, включващи ограничения по отношение на управлението на застрахователна дейност, трябва да бъдат добре обосновани и за тях трябва да бъде съобщено на засегнатото застрахователно предприятие.
8.   Застрахователните предприятия представят на надзорните органи на приемащата държава членка при поискване от тяхна страна, всички документи, изискани от тях за целите на параграфи 1—7, доколкото застрахователните предприятия, чието централно управление е в тази държава членка, също са задължени да го правят.
[…]“.
Регламент (ЕС) № 1286/2014
11
Съображение 24 от Регламент (ЕС) № 1286/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 година относно основните информационни документи за пакети с инвестиционни продукти на дребно и основаващи се на застраховане инвестиционни продукти (ПИПДОЗИП) (ОВ L 352, 2014 г., стр. 1) гласи:
„Настоящият регламент не въвежда паспорт, който да позволява трансграничната продажба или пускане на пазара на ПИПДОЗИП на инвеститори на дребно, нито изменя съществуващи паспортни разпоредби за трансграничната продажба или пускане на пазара на ПИПДОЗИП, ако има такива. Настоящият регламент не изменя разпределянето на отговорностите между съществуващите компетентни органи съгласно съществуващите паспортни разпоредби. Следователно компетентните органи, определени от държавите членки за целите на настоящия регламент, следва да съответстват на органите, компетентни за пускането на пазара на ПИПДОЗИП съгласно съществуващ паспорта, ако има такъв. Компетентният орган на държавата членка, на чийто пазар се разпространява даден ПИПДОЗИП, следва да носи отговорността за надзора на пускането на пазара на този ПИПДОЗИП. Компетентният орган на държавата членка, на чийто пазар се разпространява даден продукт следва да има винаги правото да прекрати пазарното разпространение на даден ПИПДОЗИП в рамките на територията си в случай на неизпълнение по настоящия регламент“.
12
Член 3, параграф 2 от посочения регламент има следното съдържание:
„Ако създателите на ПИПДОЗИП, попадащи в обхвата на настоящия регламент, се подчиняват и на разпоредбите на Директива [Платежоспособност II], се прилагат както настоящият регламент, така и Директива 2003/71/ЕО“.
13
Съгласно член 6, параграф 1 от посочения регламент:
„Информацията в основния информационен документ представлява преддоговорна информация. Тя е точна, безпристрастна, ясна и неподвеждаща. Тя предоставя основна информация и е в съответствие с всички обвързващи договорни документи, със съответните части на офертните документи и с реда и условията на ПИПДОЗИП“.
14
Член 8, параграф 3, буква в), подточки i)—iv) от Регламент № 1286/2014 гласи:
„Основният информационен документ съдържа следната информация:
[…]
в)
в раздел, озаглавен „Какъв е този продукт?“., естеството и основните характеристики на ПИПДОЗИП, включително:
i)
видът ПИПДОЗИП;
ii)
неговите цели и методите за постигането им […]
iii)
описание на вида потребители на дребно, за които е предназначено пускането на пазара на ПИПДОЗИП […];
iv)
ако ПИПДОЗИП предлага застрахователни премии — подробна информация за тези застрахователни премии, в т.ч. обстоятелствата, при които те биха били задействани“.
15
Глава V от този регламент, озаглавена „Административни санкции и други мерки“, включва по-специално членове 22—24.
16
Съгласно член 22 от посочения регламент:
„1.   Без да се засягат надзорните правомощия на компетентните органи и правото на държавите членки да предвиждат и налагат наказателноправни санкции, държавите членки определят правила за установяване на подходящи административни санкции и мерки, приложими при нарушение на настоящия регламент, и предприемат всички необходими действия за прилагането им. Санкциите и мерките са ефективни и пропорционални и имат възпиращ ефект.
Държавите членки могат да решат да не установяват правила за административни санкции, както е посочено в първата алинея, за нарушения, които подлежат на наказателноправни санкции съгласно националното им право.
[…]
2.   При упражняване на правомощията си съгласно член 24, компетентните органи си сътрудничат тясно, за да се гарантира, че административните санкции и мерки постигат целените от настоящия регламент резултати, и координират действията си с цел да се избегне евентуално дублиране и припокриване при прилагането им по отношение на трансгранични случаи“.
17
Член 23 от същия регламент гласи:
„Компетентните органи упражняват правомощията си за налагане на санкции в съответствие с настоящия регламент и с националното право по следните начини:
а)
пряко;
б)
в сътрудничество с други органи;
в)
на своя отговорност като ги делегират на такива органи;
г)
чрез сезиране на компетентните съдебни органи“.
18
По силата на член 24, параграфи 1—3 от Регламент № 1286/2014:
„1.   Настоящият член се прилага при нарушения на член 5, параграф 1, членове 6 и 7, член 8, параграфи 1—3, член 9, член 10, параграф 1, член 13, параграфи 1, 3 и 4, членове 14 и 19.
2.   Компетентните органи са оправомощени да налагат, в съответствие с националното право, поне следните административни санкции и мерки:
a)
заповед, забраняваща продажбата на даден ПИПДОЗИП;
б)
заповед, временно спираща продажбата на даден ПИПДОЗИП;
в)
публично предупреждение, в което се посочва лицето, отговорно за нарушението, и естеството на нарушението;
г)
заповед, забраняваща предоставянето на основен информационен документ, който не съответства на изискванията на членове 6, 7, 8 или 10, и изискваща издаване на нова версия на основния информационен документ;
д)
административни глоби с минимален размер:
[…]
3.   Държавите членки могат да предвидят допълнителни санкции или мерки и по-висок размер на административни глоби от предвидените в настоящия регламент.“
Директива (ЕС) 2016/97
19
Директива (ЕС) 2016/97 на Европейския парламент и на Съвета от 20 януари 2016 година относно разпространението на застрахователни продукти (ОВ L 26, 2016 г., стр. 19) предвижда по-специално задължения за застрахователните посредници да предоставят съвети и информация, когато предлагат сключването на застрахователен договор.
20
Съображения 5, 6, 8, 21 и 22 от тази директива гласят:
„(5)
Различни видове лица или институции […] могат да разпространяват застрахователни продукти. Еднаквото третиране на операторите, както и защитата на клиентите налагат в обхвата на настоящата директива да бъдат включени всички такива лица и институции.
(6)
Потребителите следва да се ползват с еднакво равнище на защита въпреки различията между каналите на разпространение. За да се гарантира, че се прилага еднакво равнище на защита и че потребителите могат да се ползват от съпоставими стандарти, по-специално в областта на разкриването на информация, е от съществено значение разпространителите да бъдат равнопоставени.
[…]
(8)
За да се гарантира еднакво равнище на защита независимо от канала, чрез който клиентите купуват даден застрахователен продукт — пряко от застрахователно предприятие или непряко от посредник, в обхвата на настоящата директива следва да се включат не само застрахователните предприятия или посредниците, но и другите участници на пазара, които продават застрахователни продукти като допълнителна дейност […]
[…]
(21)
За да се осигури високо качество на услугите и ефективна защита на потребителите, държавите членки по произход и приемащите държави членки следва да си оказват тясно сътрудничество при прилагането на задълженията, предвидени в настоящата директива. Когато застрахователните и презастрахователните посредници и посредниците, предлагащи застрахователни продукти като допълнителна дейност, извършват дейност в различни държави членки съгласно свободата на предоставяне на услуги, компетентният орган на държавата членка по произход следва да отговаря за осигуряване на спазването на задълженията, предвидени в настоящата директива, по отношение на цялата им дейност в рамките на вътрешния пазар. Ако компетентният орган на приемащата държава членка научи за извършвани на нейната територия нарушения на задълженията, той следва да информира компетентния орган на държавата членка по произход, който в такива случаи следва да е задължен да предприеме подходящите мерки. Такъв е случаят по-специално що се отнася до нарушенията на правилата относно изискванията за добра репутация, професионални знания и компетентност или относно извършването на дейността. Освен това компетентният орган на приемащата държава членка следва да има правото да се намеси, ако държавата членка по произход не предприеме подходящи мерки или ако предприетите мерки са недостатъчни.
(22)
В случай на откриване на клон или установяване на постоянно присъствие в друга държава членка е целесъобразно отговорността за изпълнението на разпоредбите да се разпредели между държавата членка по произход и приемащата държава членка. Въпреки че компетентният орган на държавата членка по произход следва да продължи да носи отговорност за спазването на задълженията, свързани с дейността като цяло (например правилата относно професионалните изисквания), при същите условия, както в случая с предоставянето на услуги, компетентният орган на приемащата държава членка следва да поеме отговорност за прилагането на правилата относно изискванията за предоставянето на информация и извършването на дейността по отношение на услугите, предоставяни на територията на приемащата държава членка. При все това, ако компетентният орган на приемаща държава членка научи за извършвани на нейната територия нарушения на задълженията, по отношение на които настоящата директива не възлага отговорност на приемащата държава членка, той следва да информира компетентния орган на държавата членка по произход, който в такива случаи следва да е задължен да предприеме подходящи мерки. Такъв е случаят по-специално що се отнася до нарушенията на правилата за добра репутация, професионални знания и компетентност. Освен това компетентният орган на приемащата държава членка следва да има правото да се намеси, ако държавата членка по произход не предприеме подходящи мерки или ако предприетите мерки са недостатъчни“.
21
Член 2, параграф 1 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива:
1)
„разпространение на застрахователни продукти“ означава дейностите по предоставяне на съвети, предлагане или друга подготвителна работа за сключване на застрахователни договори, по сключване на такива договори или по оказване на съдействие за управлението и изпълнението на такива договори, по-специално при предявяването на застрахователни претенции, включително предоставянето на информация за един или повече застрахователни продукти в съответствие с критерии, избрани от клиентите чрез интернет сайт или други средства, и изготвянето на класиране на застрахователни продукти, включително сравнение на цените и продуктите, или предлагането на отстъпка от цената на застрахователния продукт, когато клиентът може пряко или непряко да сключи застрахователен договор посредством интернет сайт или други средства;
[…]
3)
„застрахователен посредник“ е всяко физическо или юридическо лице, което не е застрахователно или презастрахователно предприятие или негов служител, нито посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, и което срещу възнаграждение започва или извършва дейност по разпространение на застрахователни продукти;
[…]
8)
„разпространител на застрахователни продукти“ означава всеки застрахователен посредник, всеки посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, или всяко застрахователно предприятие;
[…]“.
22
Глава III от Директива 2016/97, озаглавена „Свобода на предоставяне на услуги и свобода на установяване“, се прилага за всеки разпространител на застрахователни продукти по смисъла на член 2, параграф 1, точка 8 от нея, с изключение на застрахователните предприятия. Тя включва по-специално членове 5, 7 и 8 от посочената директива.
23
Член 5 от Директива 2016/97, озаглавен „Нарушаване на задълженията при упражняване на свободата на предоставяне на услуги“, гласи следното:
„1.   Когато компетентният орган на приемащата държава членка има основание да счита, че даден застрахователен посредник, презастрахователен посредник или посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, който действа на нейна територия по силата на свободата на предоставяне на услуги, нарушава някое от задълженията, установени в настоящата директива, той съобщава тези съображения на компетентния орган на държавата членка по произход.
След оценка на информацията, получена в съответствие с първата алинея, компетентният орган на държавата членка по произход, когато е приложимо и ако е така, при първа възможност, предприема подходящи мерки за коригиране на ситуацията. Той уведомява компетентния орган на приемащата държава членка за всички предприети мерки.
Ако въпреки мерките, предприети от държавата членка по произход, или поради факта, че тези мерки са се оказали неподходящи или недостатъчни, застрахователният посредник, презастрахователният посредник или посредникът, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, продължава да действа по начин, който очевидно вреди в голям мащаб на интересите на потребителите в приемащата държава членка или на правилното функциониране на пазарите на застрахователни и презастрахователни продукти, компетентният орган на приемащата държава членка може, след като информира компетентния орган на държавата членка по произход, да предприеме подходящи мерки за предотвратяване на по-нататъшни нередности, включително, доколкото това е строго необходимо, като попречи на посредника да продължава да извършва нова стопанска дейност на територията на приемащата държава членка.
[…]
2.   Параграф 1 не засяга правомощието на приемащата държава членка да взема подходящи мерки за предотвратяване или санкциониране на нарушенията, извършени на нейна територия, в ситуация, в която са необходими незабавни действия с цел защита на правата на потребителите. Това правомощие включва възможността да се попречи на застрахователните посредници, на презастрахователните посредници и на посредниците, предлагащи застрахователни продукти като допълнителна дейност, да продължават да осъществяват нова стопанска дейност на нейна територия.
[…]“.
24
Член 7 от тази директива, озаглавен „Разпределение на компетентността между държавите членки по произход и приемащите държави членки“, гласи следното:
„1.   Ако основното място на дейност на даден застрахователен или презастрахователен посредник или на посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, е държава членка, различна от държавата членка по произход, компетентният орган на тази друга държава членка може да се договори с компетентния орган на държавата членка по произход да действа като компетентен орган на държавата членка по произход по отношение на разпоредбите на глави IV, V, VI и VII.
2.   Компетентният орган на приемащата държава членка поема отговорността да гарантира, че услугите, предоставяни от мястото на стопанска дейност на територията на приемащата държава членка, отговарят на изискванията, уредени в глави V и VI, и на приетите в съответствие с тях разпоредби.
Компетентният орган на приемащата държава членка има правото да проучва вътрешните правила на мястото на стопанска дейност и да изисква извършването на такива промени в тях, каквито са необходими за осигуряване на възможност за компетентния орган да налага изпълнението на изискванията по глави V и VI и приетите в съответствие с тях разпоредби по отношение на услугите и дейностите, извършвани от мястото на стопанска дейност на територията на приемащата държава членка“.
25
Съгласно член 8 от същата директива, озаглавен „Нарушаване на задълженията при упражняване на свободата на установяване“:
„1.   Когато компетентният орган на приемащата държава членка установи, че даден застрахователен или презастрахователен посредник или посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, е в нарушение на законовите или подзаконовите разпоредби, приети в тази държава членка съгласно разпоредбите на глави V и VI, този орган може да предприеме съответните мерки.
2.   Когато компетентният орган на приемаща държава членка има основания да смята, че застрахователен или презастрахователен посредник или посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, който извършва дейност на нейната територия чрез място на стопанска дейност, не спазва някое от задълженията по настоящата директива, и когато този компетентен орган не носи отговорност в съответствие с член 7, параграф 2, той представя констатациите си на компетентния орган на държавата членка по произход. След оценка на получената информация компетентният орган на държавата членка по произход, когато е приложимо и ако е така, при първа възможност предприема подходящи мерки за коригиране на ситуацията. Той уведомява компетентния орган на приемащата държава членка за всички предприети мерки.
3.   Ако въпреки мерките, предприети от държавата членка по произход, или поради факта, че тези мерки са се оказали неподходящи или недостатъчни, застрахователният посредник, презастрахователният посредник или посредникът, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, продължава да действа по начин, който очевидно вреди в голям мащаб на интересите на потребителите в приемащата държава членка или на правилното функциониране на пазарите на застрахователни и презастрахователни продукти, компетентният орган на приемащата държава членка може, след като информира компетентния орган на държавата членка по произход, да предприеме подходящи мерки за предотвратяване на по-нататъшни нередности, включително, доколкото това е строго необходимо, като попречи на посредника да продължава да извършва нова стопанска дейност на територията на приемащата държава членка.
[…]
4.   Параграфи 2 и 3 не засягат правомощието на приемащата държава членка да предприема подходящи и недискриминационни мерки за предотвратяване или санкциониране на нередностите, извършени на нейна територия, в ситуации, когато са абсолютно необходими незабавни действия, за да се защитят правата на потребителите на приемащата държава членка, и когато еквивалентните мерки, предприети от държавата членка по произход, са незадоволителни или липсват. В тези случаи приемащата държава членка има възможността да възпрепятства съответния застрахователен посредник, презастрахователен посредник или посредник, предлагащ застрахователни продукти като допълнителна дейност, да осъществява нова стопанска дейност на нейна територия.
[…]“.
Чешкото право
Закон № 277/2009
26
С член 110 от Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Закон № 277/2009 за застраховането) в чешкия правен ред се транспонира член 155 от Директива Платежоспособност II. Съгласно тази разпоредба:
„1.   Ако Чешката народна банка установи, че застрахователно предприятие от друга държава членка, което извършва застрахователна или презастрахователна дейност на територията на Чешката република по силата на правото си да учредява клонове или временно да предоставя услуги, не изпълнява задълженията, които се прилагат за тази дейност в Чешката република, тя изисква от това застрахователно предприятие да отстрани установените нарушения в определения от Чешката народна банка срок.
2.   За целите на установяването или проверката на фактите, посочени в параграф 1, Чешката народна банка може да поиска от такова застрахователно предприятие да представи необходимите документи, информация и разяснения относно дейността си на територията на Чешката република и застрахователното предприятие е длъжно да се съобрази с това искане.
3.   Ако застрахователното предприятие от друга държава членка не отстрани нарушенията по параграф 1 в определения срок, Чешката народна банка уведомява за това надзорния орган на държавата членка по произход.
4.   Ако коригиращите мерки, наложени от надзорния орган на държавата членка по произход, не водят до отстраняване на установените пропуски в дейността на застрахователно предприятие от друга държава членка или ако не са наложени коригиращи мерки, Чешката народна банка налага глоба на застрахователното предприятие или му забранява да сключва на чешка територия нови застрахователни или презастрахователни договори и да разширява задълженията, произтичащи от вече сключени договори. Чешката народна банка уведомява за това решение надзорния орган на държавата членка по произход. Успоредно с това Чешката народна банка може да сезира Европейския надзорен орган с искане за съдействие.
5.   Когато случаят не търпи отлагане, Чешката народна банка предприема действията по параграф 4, без да прилага процедурата, предвидена в параграфи 1—3“.
Закон №o170/2018
27
Zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (Закон № 170/2018 за разпространението на застрахователни и презастрахователни продукти) от 26 юли 2018 г. транспонира в чешкия правен ред Директива 2016/97, като определя задълженията на застрахователните и презастрахователните предприятия, както и на застрахователните посредници.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
28
На 15 септември 2020 г. Чешката национална банка приема, че Novis е виновно за извършването на три нарушения и му налага административна глоба в размер на 1000000 CZK (чешки крони) (около 39610 евро).
29
Първото нарушение, за чийто извършител се счита Novis, e нарушение на задълженията, предвидени в член 6, параграф 1 и член 8, параграф 3, буква в), подточки ii)—iv), както и в член 8, параграф 3, буква е) от Регламент № 1286/2014, тъй като това предприятие не е гарантирало, от една страна, че информацията, съдържаща се в изготвените от него основни информационни документи, е точна, безпристрастна, ясна и неподвеждаща, както и че е в съответствие с всички обвързващи договорни документи, и от друга страна, че тези документи съдържат цялата информация, изисквана от приложимата правна уредба, с необходимото ниво на качество и точност.
30
Другите две нарушения, за които се установява, че са извършени от Novis, са нарушения на две задължения, предвидени в Закон №o170/2018, а именно, първо, за установяване, поддържане и прилагане на правила за надзор върху дейността на независимите посредници, действащи от негово име, и второ, за предоставяне на съвети на клиента преди сключването на застрахователен договор за набиране на капитал.
31
Novis подава жалба по административен ред срещу решението от 15 септември 2020 г., като поддържа, че Чешката народна банка не може да му наложи глоба, без да следва процедурата, предвидена в член 110 от Закон №o277/2009, която предполага надзорният орган на държавата членка по произход да бъде уведомен предварително за твърдените нарушения и да му се даде възможност да вземе подходящите мерки. Според Novis неспазването на тази процедура лишава Чешката народна банка от правомощието да му наложи санкция.
32
Тъй като жалбата по административен ред е отхвърлена, Novis подава жалба по съдебен ред пред Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чешка република), който отхвърля жалбата с решение от 19 октомври 2022 г.
33
Novis подава касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция — Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република).
34
Запитващата юрисдикция има съмнения дали процедурата, предвидена в член 155 от Директива Платежоспособност II, се прилага само когато надзорният орган на държавата членка по местонахождение на клона или по предоставяне на услугите, упражнява финансов надзор върху застрахователните предприятия в съответствие с член 30 от тази директива, или посочената процедура има по-широко приложение, като обхваща проверката от страна на този орган дали са спазени всички разпоредби на правото на Съюза, които уреждат статута и дейността на застрахователните предприятия.
35
Запитващата юрисдикция счита, че член 155, параграф 1 от Директива Платежоспособност II, който предвижда намесата на надзорните органи на приемащата държава членка, когато застрахователно предприятие „не спазва правните разпоредби, приложими към не[го] в тази държава членка“, може да се тълкува по два различни начина.
36
Съгласно първото тълкуване единствените засегнати национални разпоредби били тези, които транспонират в националния правен ред основните изисквания, произтичащи от Директива Платежоспособност II. От това следвало, че процедурата, предвидена в член 155 от тази директива, не се прилагала по отношение на надзора за спазване на задълженията, произтичащи от други актове на Съюза, каквито са Регламент № 1286/2014 или Директива 2016/97.
37
Това тълкуване се подкрепяло от контекста, в който се вписва член 155 от Директива Платежоспособност II, и по-специално от разпоредбите на член 30 от тази директива, който урежда приложното поле на надзора. В параграф 1 от този член се уточнява, че става въпрос за „финансов“ надзор, а в параграф 2 — че този надзор включва „проверка по отношение на цялостната дейност на […] предприятие[то], на състоянието на платежоспособността му, на създаването на технически резерви, на неговите активи и на допустимите собствени средства“. Член 36 от същата директива също подкрепял това тълкуване, тъй като в параграф 1 от него е предвидено, че надзорът обхваща стратегиите, процесите и отчетните процедури, които са установени от застрахователните и презастрахователните предприятия с цел осигуряване на спазването на „приетите вследствие на настоящата директива законови, подзаконови и административни разпоредби“. Що се отнася до параграф 2 от посочения член 36, в него се изброяват редица подлежащи на надзор изисквания, всички от които се отнасят до финансовата стабилност на застрахователните или презастрахователните предприятия. Членове 27 и 28, както и член 29, параграф 1 от Директива Платежоспособност II също подкрепяли такова тълкуване, тъй като в тях се посочвало съответно, че основната цел на надзора е „защитата на титулярите на полици и на бенефициерите“, че без да се засяга тази основна цел, надзорните органи вземат предвид възможните последици от решенията си за „стабилността на съответните финансови системи в Европейския съюз“ и че надзорът се основава на „насочен към бъдещето и рисково ориентиран подход“.
38
Накрая, посоченото тълкуване се потвърждавало от преамбюла на Директива Платежоспособност II, по-специално от съображение 14 от нея, в което се посочва, че защитата на титулярите на полица изисква застрахователните и презастрахователните предприятия да отговарят на ефективни изисквания за платежоспособност, както и от съображение 24 от тази директива, в което се уточнява, че надзорните органи на държавите членки по произход следва да отговарят за контрола върху финансовата стабилност на тези предприятия.
39
Запитващата юрисдикция обаче счита, че не може да се изключи възможността за второ тълкуване, съгласно което текстът на член 155, параграф 1 от Директива Платежоспособност II препраща не само към националните разпоредби за транспониране на тази директива, но и към всички разпоредби относно статута и дейността на застрахователните предприятия, включително тези, които произтичат от други разпоредби на правото на Съюза, каквито са Регламент № 1286/2014 или Директива 2016/97. Съгласно това тълкуване процедурата, предвидена в член 155 от Директива Платежоспособност II, се прилагала за всички дейности по надзор, упражнявани от националните органи върху застрахователните и презастрахователните предприятия.
40
Подобно тълкуване се потвърждавало от съображение 11 от Директива Платежоспособност II, което гласи, че тази директива представлява важен инструмент за постигането на вътрешния пазар и че е уместно провеждането на хармонизация, за да се осигури взаимно признаване на лицензите и на системите за надзор, а оттам и издаването на един лиценз, който е валиден в целия Съюз и който позволява упражняване на надзор над дадено предприятие от неговата държава членка по произход.
41
Запитващата юрисдикция уточнява, че е запозната с решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия (C‑518/06, EU:C:2009:270), в точка 115 от което Съдът е постановил, че принципът на контрол от държавата членка по произход „обхваща само финансовия надзор на застрахователните предприятия“. Според запитващата юрисдикция разрешението, възприето в това решение, което се отнася до тълкуването на Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане) (ОВ L 228, 1992 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 53) не може да се транспонира в контекста на Директива Платежоспособност II.
42
В случай че Съдът приеме, че член 155 от Директива Платежоспособност II се отнася и до надзора за спазването на задълженията, предвидени в Регламент № 1286/2014 или произтичащи от Директива 2016/97, запитващата юрисдикция иска при условията на евентуалност да установи дали, когато органът на приемащата държава членка възнамерява да наложи санкции за нарушенията, извършени на територията на тази държава членка, както допускат параграфи 5 и 6 от този член, този орган има право да действа пряко, без предварително да провежда процедурата, посочена в параграфи 1—3 от посочения член, или напротив, посоченият орган е длъжен преди това да прибегне до тази процедура, по-специално като уведоми компетентния орган на държавата членка по произход, за да може той да вземе подходящите мерки.
43
В подкрепа на второто тълкуване тази юрисдикция отбелязва, че член 155, параграф 3 от Директива Платежоспособност II споменава приемането на подходящи мерки „които да предотвратят или да накажат“ нередностите, което навежда на мисълта, че процедурата, предвидена в параграфи 1—3 от този член, се прилага не само за приемането на превантивни мерки, но и за приемането на репресивни мерки.
44
Посочената юрисдикция обаче отбелязва, че текстът на член 155, параграфи 5 и 6 от Директива Платежоспособност II подкрепя второто тълкуване, тъй като в параграф 5 от този член се уточнява, че параграфи 1—3 от посочения член „не засягат правомощията на държавите членки да наказват нарушенията, извършени на техните територии“ и че параграф 6 от същия член гласи, че надзорните органи на приемащата държава членка могат „да прилагат национални[те] административн[и] наказания“, предвидени за нарушението, извършено от застрахователно предприятие, което има установяване или притежава собственост в тази държава членка.
45
Запитващата юрисдикция счита, че последното тълкуване се потвърждава от разрешението, възприето от Съда в точка 120 от решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия (C‑518/06, EU:C:2009:270), по отношение на член 40, параграф 7 от Директива 92/49. Всъщност Съдът потвърдил компетентността на приемащата държава членка да санкционира нарушенията, извършени на нейна територия, без да обвързва упражняването на тази компетентност с предварителното изчерпване на процедурата за уведомяване и узаконяване, предвидена в член 40, параграфи 3, 4 и 5 от тази директива. Запитващата юрисдикция обаче счита, че решение от 27 април 2017 г., Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), не дава отговор в това отношение, тъй като това решение се отнася изключително до възможността съответните държави членки да приемат в извънредни случаи обезпечителни мерки на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49.
46
При това положение Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд) спира производството и отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 155 от Директива [Платежоспособност II] да се тълкува в смисъл, че обхваща и случаите, в които надзорният орган на приемащата държава упражнява надзор за това дали застрахователно предприятие от друга държава членка изпълнява задълженията, установени с Регламент № 1286/2014 или въз основа на Директива 2016/97?
1)
Ако отговорът е утвърдителен, произтичат ли от член 155 от Директива Платежоспособност II приоритетно правомощие за надзорния орган на държавата по произход и задължение за надзорния орган на приемащата държава първо да изчерпи уведомителната и корективна процедура по параграфи 1, 2 и 3 от този член, включително в случаите на налагане на административни наказания по смисъла на параграфи 5 и 6 от посочения член?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
47
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 155 от Директива Платежоспособност II трябва да се тълкува в смисъл, че предвидената в този член процедура за сътрудничество между надзорния орган на приемащата държава членка и този на държавата членка по произход се прилага към положение, при което надзорният орган на приемащата държава членка установи, че застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на нейна територия било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги, не спазва задълженията си по силата на Регламент № 1286/2014 или на националните разпоредби за транспониране на Директива 2016/97 в правния ред на тази държава членка.
48
Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите, преследвани с правната уредба, от която тя е част (решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12, и от 10 юли 2025 г., Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, т. 35 и цитираната съдебна практика).
49
На първо място, що се отнася до текста на член 155 от Директива Платежоспособност II, който определя съответните правомощия и задължения на надзорните органи на приемащата държава членка и на надзорните органи на държавата членка по произход, когато застрахователните предприятия с клон или извършващи дейност съгласно свободата за предоставяне на услуги на територията на тази държава членка, не изпълняват задълженията си, от параграф 1 от този член следва, че задължението на надзорните органи на приемащата държава членка да изискват от съответното застрахователно предприятие да отстрани установената нередност се прилага, когато това предприятие не спазва разпоредбите, „приложими към не[го] в тази държава членка“. Освен това параграф 3 от посочения член, който разрешава на тези надзорни органи да предприемат подходящи мерки, когато държавата членка по произход не приеме мерки или когато приетите от нея мерки се окажат неадекватни, се прилага в хипотезата, при която застрахователното предприятие продължава да нарушава „правните разпоредби, които са в сила в приемащата държава членка“.
50
Ето защо най-напред следва да се отбележи, че както параграф 1, така и параграф 3 от член 155 от Директива Платежоспособност II се отнасят общо до всички национални разпоредби, приложими за застрахователните предприятия в приемащата държава членка, така че от параграфи 1 и 3 от този член не може да се направи извод, че законодателят на Съюза е възнамерявал да ограничи приложното поле на процедурата за сътрудничество между надзорните органи, предвидена в посочения член, само до хипотезите на нарушение на националните разпоредби за прилагане на Директива Платежоспособност II.
51
По-нататък следва да се приеме за установено, че същата обща формулировка се съдържа в текста на член 155 от тази разпоредба на останалите езици, и по-специално, що се отнася до параграф 1 от този член, на испански („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables“), на немски („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften“), на английски („the legal provisions applicable to it in that Member State“), на италиански („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili“), на литовски („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų“), на финландски („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä“) и на шведски език („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat“).
52
Това буквално тълкуване се потвърждава както от контекста, в който се вписва член 155 от тази директива, така и от целите, преследвани от правната уредба, от която тази разпоредба е част.
53
Що се отнася до контекста, в който се вписва въпросната разпоредба, следва да се отбележи, на първо място, че тя е част от глава VIII, озаглавена „Право на установяване и свобода за предоставяне на услуги“ от дял I от Директива Платежоспособност II. Тази глава съдържа разпоредбите, които уреждат по-специално условията за упражняване на дейността на застрахователните или презастрахователните предприятия при режима на правото на установяване или при режима на свободното предоставяне на услуги.
54
Упражняването на застрахователна дейност по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги обаче е посочено и в член 30 от Директива Платежоспособност II, който се съдържа в дял I, глава III, озаглавена „Контролни органи и общи правила“, от тази директива. Параграф 2 от този член предвижда, че финансовият надзор на застрахователните и презастрахователните предприятия, включително този на дейността, която те извършват чрез клонове или по силата на свободата на предоставяне на услуги, е изцяло от отговорност на държавата членка по произход. Освен това, параграф 3 от посочения член уточнява, че ако надзорните органи на държавата членка, в която е разположен рискът, или на държавата членка на задължението, или в случай на презастрахователно предприятие — надзорните органи на приемащата държава членка имат основание да считат, че дейността на дадено застрахователно или презастрахователно предприятие може да застраши неговата финансова стабилност, те уведомяват надзорните органи на държавата членка по произход на предприятието, които определят дали предприятието отговаря на принципите за благоразумие, предвидени в разглежданата директива.
55
При тези условия следва да се констатира, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 44 от заключението си, че член 30, параграфи 1 и 3 и член 155 от Директива Платежоспособност II имат един и същ предмет, който е определянето на съответните правомощия и задължения на всеки от съответните надзорни органи в случай на трансгранична дейност в областта на застраховането, което позволява да се приеме, че тези разпоредби трябва да имат различно приложно поле, като в противен случай един и същ правен акт би съдържал разпоредби, които уреждат една и съща материя по различен начин. От член 30, параграф 1 от Директива Платежоспособност II обаче изрично следва, че този член се прилага само за „финансовия надзор“ на застрахователните предприятия, който е изцяло от отговорност на държавата членка по произход, а това означава, че член 155 има по-широко приложно поле.
56
Второ, следва да се отбележи, че макар член 30, параграф 1 от Директива Платежоспособност II да установява принципа, че финансовият надзор на застрахователните и презастрахователните предприятия е изцяло от отговорност на държавата членка по произход, член 29, параграф 1 предвижда най-общо, че надзорът на тези предприятия включва редовна проверка на правилното функциониране на застрахователната дейност. Освен това член 144, параграф 1, букви б) и в) от тази директива позволява на надзорния орган на държавата членка по произход да отнеме лиценза, издаден на застрахователно или презастрахователно предприятие, не само когато съответното предприятие престава да отговаря на условията за лицензиране, но и когато грубо не спазва задълженията си по разпоредбите, „на които е предмет“.
57
От тези разпоредби следва, от една страна, че по този начин посочената директива отдава предимство на принципа на надзор на застрахователните предприятия от държавата членка по произход, както Съдът вече е постановил във връзка с Директива 92/49, заменена с Директива Платежоспособност II (решение от 27 април 2017 г., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, т. 52). От друга страна, широкото тълкуване на член 29, параграф 1 от Директива Платежоспособност II, каквото предполага общата формулировка на тази разпоредба, води до признаване на надзорните органи на държавата членка по произход не само на изключителна компетентност за осигуряване на финансов надзор на застрахователните предприятия, но и на компетентност, упражнявана съвместно с надзорните органи на приемащата държава членка, за да се гарантира в по-широк смисъл надзора върху правилното функциониране на застрахователната или презастрахователната дейност, както предвижда посочената разпоредба.
58
Що се отнася до целите на Директива Платежоспособност II, от съображения 2 и 11 от тази директива следва, че тя е насочена към улесняване на започването и упражняването на дейност в областта на застраховането и презастраховането, като същевременно се осигури правна рамка, която да позволи на застрахователните предприятия, лицензирани в техните държави членки по произход, да извършват дейност на целия вътрешен пазар посредством установяването на клонове или посредством предоставянето на услуги.
59
Освен това, както следва от съображения 14 и 16 от Директива Платежоспособност II, тя има за цел да осигури адекватна защита на титулярите на полица и на бенефициерите, която цел, както се уточнява в последното посочено съображение, представлява дори „основната цел“ на регулирането и надзора в областта на застраховането и презастраховането, като финансовата стабилност и справедливите и правилно функциониращи пазари представляват други цели, които също трябва да бъдат взети предвид, „но не трябва да отклоняват вниманието от основната цел“. Впрочем значението на тази цел се потвърждава от член 27 от тази директива, който издига защитата на титулярите на полици и на ползващите се от нея лица в „главна цел“ на надзора върху застрахователните предприятия.
60
От една страна обаче, целта да се улесни започването и упражняването на застрахователна дейност в целия Съюз, при условията на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, посочена в точка 59 от настоящото решение, би могла да бъде застрашена, ако надзорните органи на приемащата държава членка могат, когато установят нарушение от застрахователно предприятие на приложимата за него правна уредба, да вземат каквато и да било мярка срещу това предприятие, без никакво съгласуване с надзорния орган на държавата членка по произход, издал предварително лиценза, позволяващ по принцип на посоченото предприятие да упражнява дейността си в целия Съюз.
61
От друга страна, в съответствие с целта за адекватна защита на титулярите на полица и на бенефициерите, посочена в точка 60 от настоящото решение, е да се предвиди механизъм за сътрудничество, позволяващ на надзорния орган на държавата членка по произход да бъде информиран, в случай че застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на територията на приемащата държава членка посредством клон или по силата на свободата за предоставяне на услуги, не изпълнява задълженията си по разпоредбите, на които е предмет. Всъщност, когато застрахователно предприятие, извършващо дейност в няколко държави членки, грубо не спазва задълженията си по член 144, параграф 1, буква в) от Директива Платежоспособност II, единствено надзорният орган на държавата членка по произход е оправомощен да му отнеме издадения му лиценз и следователно да осигури адекватна защита на титулярите на полица и на бенефициерите в целия Съюз.
62
В тази връзка, както от текста на член 155 от Директива Платежоспособност II, така и от контекста и целите на тази директива следва, че понятието „правни разпоредби на приемащата държава членка“, чието спазване може да бъде проверено от надзорния орган на приемащата държава членка само в рамките на предвидената в този член процедура за сътрудничество между органите, не може да се тълкува стеснително, което би ограничило обхвата му само до националните разпоредби, които транспонират във вътрешния правен ред изискванията, произтичащи от тази директива.
63
Това широко тълкуване на приложното поле на процедурата за сътрудничество между надзорния орган на приемащата държава членка и този на държавата членка по произход, предвидена в член 155 от Директива Платежоспособност II, не се поставя под въпрос от съдебната практика, установена с решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия (C‑518/06, EU:C:2009:270). Всъщност, макар в точка 115 от това решение, постановено в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът да е постановил при действието на Директива 92/49, че принципът на изключителния надзор от държавата членка по произход обхваща само финансовия надзор на застрахователните предприятия, от точка 120 от това решение е видно, че Съдът освен това е констатирал, що се отнася до член 40 от тази директива, чиито разпоредби са възпроизведени до голяма степен по идентичен начин в член 155 от Директива Платежоспособност II, че Комисията не е упрекнала Италианската република в неизпълнение на задълженията по член 40, параграфи 3—5. Поради това Съдът приема, че не е длъжен да се произнася по приложното поле на тези разпоредби, за да се произнесе по иска за установяване на неизпълнение на задължения. Освен това в същата точка 120 от посоченото решение за изчерпателност той констатира, че член 40, параграф 7 от посочената директива потвърждава правомощието на приемащата държава членка да санкционира нарушенията, извършени на нейна територия.
64
От това следва, че член 155 от Директива Платежоспособност II трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип се прилага към всяко положение, при което надзорният орган на приемащата държава членка установи, че застрахователно предприятие с клон или извършващо дейност съгласно свободата за предоставяне на услуги на нейна територия, не изпълнява задълженията си, включително когато тези задължения произтичат от разпоредби, различни от тези на разглежданата директива, освен ако обаче друга разпоредба от правото на Съюза не дерогира изрично предвидените в този член правила за разпределяне на правомощията и за сътрудничество между компетентните органи.
65
Доколкото запитващата юрисдикция иска да се установи как следва да се тълкува посоченият член в контекста на нарушение от застрахователно предприятие на разпоредбите на Регламент № 1286/2014 и на разпоредбите, приети съгласно Директива 2016/97, следва да се провери дали този регламент и тази директива съдържат разпоредби, които изрично дерогират член 155 от Директива Платежоспособност II.
66
Що се отнася, на първо място, до Регламент № 1286/2014, в съдебното заседание Комисията поддържа, че той дерогира прилагането на член 155 от Директива Платежоспособност II. В подкрепа на този подход тя изтъква, че съгласно съображение 24 от този регламент компетентният орган на държавата членка, на чийто пазар се разпространява даден инвестиционен продукт на дребно и основаващ се на застраховане инвестиционен продукт, следва да носи отговорността за надзора на пускането на пазара на този продукт.
67
Въпреки това, трябва да се отбележи, от една страна, че съдържанието на съображение 24 от Регламент № 1286/2014 не е възпроизведено в нито една от разпоредбите на този регламент, така че от това съображение не може да се направи извод за никакво намерение от страна на законодателя на Съюза да се отклони от прилагането на член 155 от Директива Платежоспособност II. При всички положения, съгласно постоянната съдебна практика, макар да е възможно преамбюлът на акт на Съюза да уточнява съдържанието на разпоредбите на този акт и да дава насоки за тълкуване, които могат да изяснят волята на автора на посочения акт, той няма правнообвързваща стойност и не може да бъде изтъкван като основание за неприлагане на самите разпоредби на съответния акт или за тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на текста им (вж. в този смисъл решение от 21 март 2024 г., Българска народна банка, C‑501/22, EU:C:2024:254, т. 51 и цитираната съдебна практика).
68
От друга страна, член 3, параграф 2 от Регламент № 1286/2014 изрично предвижда, че ако създателите на пакети с инвестиционни продукти на дребно и основаващи се на застраховане инвестиционни продукти, попадащи в обхвата на този регламент, се подчиняват и на разпоредбите на Директива Платежоспособност II, се прилагат както този регламент, така и Директива Платежоспособност II. При все това Регламент №o1286/2014 не съдържа каквато и да е разпоредба, която дерогира изрично този принцип на кумулативно прилагане що се отнася до член 155 от Директива Платежоспособност II. В това отношение се налага изводът, че член 22, параграф 1 от този регламент се посочва единствено, че „[б]ез да се засягат надзорните правомощия на компетентните органи и правото на държавите членки да предвиждат и налагат наказателноправни санкции“, държавите членки трябва да определят правила за установяване на подходящи административни санкции и мерки, приложими при нарушение на посочения регламент. Освен това член 23 от Регламент № 1286/2014 предвижда няколко начина на упражняване от компетентните органи на правомощията за налагане на санкции, определени в член 24 от този регламент, без да се отнася конкретно до упражняването на дейности по предлагане на пакети с инвестиционни продукти на дребно и основаващи се на застраховане инвестиционни продукти по силата на свободното предоставяне на услуги или на свободата на установяване, и при всички положения, предвиждайки изрично възможността за сътрудничество между компетентните органи.
69
Що се отнася, на второ място, до Директива 2016/97, следва да се констатира, че глава III от тази директива съдържа разпоредби, които определят условията за упражняване на посредническите дейности при условията на свободно предоставяне на услуги и на свобода на установяване. Членове 5, 7 и 8 от посочената директива определят съответните компетентност, правомощия и задължения на компетентните органи на приемащата държава членка и на компетентните органи на държавата членка по произход, когато се установи нарушение на задълженията, предвидени в същата директива. Разпоредбите на тази глава обаче се прилагат само за застрахователните или презастрахователните посредници или за посредниците, предлагащи застрахователни продукти като допълнителна дейност, с изключение на застрахователните предприятия, за които при липсата на изрична дерогация продължават да се прилагат разпоредбите на Директива Платежоспособност II, и по-специално тези на член 155 от тази директива, включително когато извършват дейности по разпространение на застрахователни продукти, както са дефинирани в член 2, параграф 1, точка 1 от Директива 2016/97.
70
В този контекст неприлагането на процедурата за сътрудничество, предвидена в член 155 от Директива Платежоспособност II, в случай на неизпълнение от застрахователно предприятие на задълженията, произтичащи от Директива 2016/97, би довело до освобождаване на тези органи от всякакво задължение за сътрудничество в рамките на надзора върху дейностите по разпространение на застрахователни продукти, извършвани от застрахователно предприятие, въпреки че тези органи имат такова задължение, когато упражняват надзор върху дейността на застрахователните посредници по смисъла на член 2, параграф 1, точка 3 от посочената директива. Подобна разлика в реда и условията за надзор върху дейностите по разпространение на застрахователни продукти не изглежда да е в съответствие с целите за равно третиране на операторите и за защита на клиентите, независимо от канала за разпространение, посочени в съображения 5, 6 и 8 от Директива 2016/97, нито с общата цел за тясно сътрудничество и разпределяне на отговорността между компетентните органи, както е описана в съображения 21 и 22 от посочената директива.
71
С оглед на изложените по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 155 от Директива Платежоспособност II трябва да се тълкува в смисъл, че предвидената в този член процедура за сътрудничество между надзорния орган на приемащата държава членка и този на държавата членка по произход се прилага към положение, при което надзорният орган на приемащата държава членка установи, че застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на нейна територия било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги, не спазва задълженията си, произтичащи от Регламент № 1286/2014 или от националните разпоредби за транспониране в правния ред на тази държава членка на Директива 2016/97.
По втория въпрос
72
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 155 от Директива Платежоспособност II трябва да се тълкува в смисъл, че надзорните органи на приемащата държава членка са длъжни да спазват процедурата, предвидена в параграфи 1—3 от този член, когато в приложение на параграфи 5 и 6 от посочения член налагат санкции на застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на територията на тази държава членка било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги.
73
С този въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали налагането на административни финансови санкции като тези, които Чешката народна банка е наложила на Novis в главното производство във връзка с нарушения на Регламент № 1286/2014 и на националните разпоредби, приети съгласно Директива 2016/97, зависи от предварителното прилагане на процедурата, предвидена в член 155, параграфи 1—3 от Директива Платежоспособност II, или тези санкции могат да бъдат наложени пряко от компетентните органи на приемащата държава членка.
74
За да се отговори на този въпрос, следва да се тълкува съдържащият се в член 155, параграф 5 израз „[п]араграфи 1, 2 и 3 не засягат правомощията на държавите членки“, като същевременно се констатира, че тази формулировка е идентична с формулировката, с която започва параграф 4 от посочения член. В рамките на тълкуването на член 40, параграф 6 от Директива 92/49, чийто текст е възпроизведен в член 155, параграф 4 от Директива Платежоспособност II, Съдът е постановил, че тази формулировка трябва да се разбира като отклонение от редовната процедура, предвидена в посочения член 40, параграфи 4 и 5, което освобождава държавата членка по предоставяне на съответните услуги от задължението да информира компетентните органи на държавата членка по произход и да им съобщи за намерението си да приеме подходящи мерки (вж. в този смисъл решение от 27 април 2017 г., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, т. 47). Въпреки че правомощието, признато на държавите членки по силата на член 155, параграф 5 от Директива Платежоспособност II, не може да се смесва с правомощието, което им е предоставено съгласно параграф 4 от същия член само в спешни случаи, няма никаква причина тези две разпоредби, които започват с една и съща формулировка, да се тълкуват по различен начин. Ето защо следва да се приеме, че член 155, параграф 5 от Директива Платежоспособност II дерогира редовната процедура по член 155, параграфи 1—3, тъй като освобождава компетентните органи на приемащата държава членка, когато налагат санкции за извършените на нейна територия нарушения, от задължението да информират органите на държавата членка по произход, а в случай на бездействие на последните или на неадекватност на приетите мерки — от задължението да ги уведомят за намерението си да приемат подходящите мерки.
75
Предложеното от Комисията тълкуване в обратен смисъл, съгласно което член 155, параграф 5 от Директива Платежоспособност II не представлява дерогация от процедурата за сътрудничество, а само потвърждава правомощието на държавите членки, без да се прави разграничение между приемащата държава членка и държавата членка по произход, да налагат санкции за нарушенията, извършени на тяхна територия, при условие че спазват процедурата за сътрудничество, посочена в член 155, параграфи 1—3, би лишило от нормативно значение разпоредбите на посочения член 155, параграф 5. Ако законодателят на Съюза възнамеряваше да обвърже възможността на приемащата държава членка да налага санкции на застрахователно предприятие, което не е изпълнило задълженията си, със спазването на тази процедура, той можеше да предвиди това изрично, като посочи в разглеждания член 155, параграф 5, че параграфи 1—3 от този член се прилагат и когато приемащата държава членка упражнява правомощието си да налага санкции за нарушенията, извършени на нейна територия.
76
Освен това, доколкото процедурата, предвидена в член 155, параграфи 1—3 от тази директива, започва по инициатива на надзорните органи на приемащата държава членка в случай на неизпълнение от страна на застрахователно предприятие на приложимите в тази държава членка задължения, тази процедура не може да има за цел да уреди упражняването от държавата членка по произход на правомощията ѝ за налагане на санкции по отношение на застрахователно предприятие, което нарушава задълженията си в тази държава членка. Следователно, противно на поддържаното от Комисията, член 155, параграф 5 от посочената директива не може да се отнася до санкционните правомощия на държавата членка по произход.
77
Ето защо член 155, параграф 5 от Директива Платежоспособност II следва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба позволява на приемащата държава членка да налага санкции за нарушенията, извършени на нейна територия, без преди това да е необходимо да прибегне до процедурата по параграфи 1—3 от посочения член.
78
Това тълкуване се потвърждава от член 155, параграф 6 от тази директива, който предвижда възможността надзорните органи на съответната държава членка да прилагат националните административни санкции по отношение на мястото на стопанска дейност на застрахователното предприятие в тази държава членка, или по отношение на собствеността, която то притежава в посочената държава членка.
79
При все това член 155, параграф 5 от посочената директива не може да се тълкува като оправомощаващ приемащата държава членка да дерогира изключителната компетентност на държавата членка по произход да се произнесе относно спазването от страна на застрахователно предприятие на условията за издаване на лиценз, като контрола за спазването на това условие е единствено от компетентността на държавата членка по произход (вж. в този смисъл решение от 27 април 2017 г., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, т. 49).
80
От това следва, от една страна, че предвидената в посочения член дерогация трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се прилага към неизпълнение на задължения от застрахователно предприятие, свързано с условията за издаване на лиценз, санкционирането на което е от изключителната компетентност на държавата членка по произход.
81
От друга страна, макар от член 155, параграф 7 от Директива Платежоспособност II да следва, че мярка, приета по-специално в приложение на параграфи 5 и 6 от този член, може да съдържа ограничения по отношение на упражняването на застрахователна дейност, това не променя факта, че изключителната компетентност на държавата членка по произход да издаде или отнеме лиценза предполага, че санкциите, наложени от приемащата държава членка на застрахователно предприятие, не могат да имат същия обхват като отнемане на лиценз в тази държава членка. От това следва, че посочените мерки не могат да имат за цел или резултат да лишат съответното застрахователно предприятие от всякакво право да упражнява дейността си на територията на посочената държава членка.
82
С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 155 от Директива Платежоспособност II трябва да се тълкува в смисъл, че надзорните органи на приемащата държава членка не са длъжни да спазват процедурата, предвидена в параграфи 1—3 от този член, когато в приложение на параграфи 5 и 6 от посочения член налагат санкции на застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на територията на тази държава членка било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги, доколкото санкциите, наложени от посочената държава срещу това застрахователно дружество, не целят да санкционират неспазването на условията за издаване на лиценз, нито имат за предмет или последица лишаването на въпросното застрахователно дружество от правото да упражнява дейността си на територията на същата държава членка.
По съдебните разноски
83
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Член 155 от Директива 2009/138/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II)
трябва да се тълкуват в смисъл, че
предвидената в този член процедура за сътрудничество между надзорния орган на приемащата държава членка и този на държавата членка по произход се прилага към положение, при което надзорният орган на приемащата държава членка установи, че застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на нейна територия било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги, не спазва задълженията си, произтичащи от Регламент (ЕС) № 1286/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 година относно основните информационни документи за пакети с инвестиционни продукти на дребно и основаващи се на застраховане инвестиционни продукти (ПИПДОЗИП) или от националните разпоредби за транспониране в правния ред на тази държава членка на Директива (ЕС) 2016/97 на Европейския парламент и на Съвета от 20 януари 2016 година относно разпространението на застрахователни продукт.
2)
Член 155 от Директива 2009/138
трябва да се тълкува в смисъл, че
надзорните органи на приемащата държава членка не са длъжни да спазват процедурата, предвидена в параграфи 1—3 от този член, когато в приложение на параграфи 5 и 6 от посочения член налагат санкции на застрахователно предприятие, което упражнява дейността си на територията на тази държава членка било чрез клон, било съгласно свободата за предоставяне на услуги, доколкото санкциите, наложени от посочената държава срещу това застрахователно дружество, не целят да санкционират неспазването на условията за издаване на лиценз, нито имат за предмет или последица лишаването на въпросното застрахователно дружество от правото да упражнява дейността си на територията на същата държава членка.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: чешки.