Υπόθεση C-181/23
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Δημοκρατίας της Μάλτας
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 29ης Απριλίου 2025
« Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 20 ΣΛΕΕ – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας – Αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών – Χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους – Ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης – Εφαρμογή προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές – Πολιτογράφηση με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις – Συναλλακτικός χαρακτήρας του συστήματος πολιτογράφησης, που ισοδυναμεί με “εμπορευματοποίηση” της ιθαγένειας της Ένωσης »
1.        Ιθαγένεια της Ένωσης – Διατάξεις της Συνθήκης – Ιθαγένεια κράτους μέλους – Αρμοδιότητες της Ένωσης και αρμοδιότητες των κρατών μελών – Όρια – Προϋποθέσεις κτήσης και απώλειας της ιθαγένειας – Εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών – Παραβίαση του δικαίου της Ένωσης κατά την άσκηση από τα κράτη μέλη των αρμοδιοτήτων τους όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειας
(βλ. σκέψεις 81-83)
2.        Ιθαγένεια της Ένωσης – Διατάξεις της Συνθήκης – Ιθαγένεια κράτους μέλους – Χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας – Αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών – Ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης μεταξύ κράτους μέλους και των υπηκόων του – Εφαρμογή προγράμματος χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές – Πολιτογράφηση με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις – Συναλλακτικός χαρακτήρας του συστήματος πολιτογράφησης, που ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας της Ένωσης – Παράβαση
(Άρθρα 2, 3 § 2, 4 § 3, 10 και 11 ΣΕΕ· άρθρα 20 έως 24 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 84-121, διατακτ. 1)
Σύνοψη
Επιληφθέν προσφυγής λόγω παραβάσεως, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου διαπιστώνει ότι η Δημοκρατία της Μάλτας, θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας πρόγραμμα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο καθιερώνει διαδικασία πολιτογράφησης συναλλακτικού χαρακτήρα με αντάλλαγμα προκαθορισμένες πληρωμές ή επενδύσεις και ισοδυναμεί, επομένως, με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους καθώς και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 20 ΣΛΕΕ και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Ο νόμος περί μαλτέζικης ιθαγένειας (1) ρυθμίζει την κτήση, την αφαίρεση και την αποποίηση της μαλτέζικης ιθαγένειας και καθορίζει, στο άρθρο 10, τις προϋποθέσεις για τη συνήθη πολιτογράφηση. Κατόπιν τροποποίησης του νόμου το 2013, προβλέφθηκε, παράλληλα με τη διαδικασία του άρθρου 10, παράγραφος 1, η δυνατότητα των αιτούντων να λάβουν πιστοποιητικό πολιτογράφησης μέσω συμμετοχής σε «πρόγραμμα για ιδιώτες επενδυτές», το οποίο διέπεται από χωριστό σύνολο προϋποθέσεων και διαδικασιών. Το πρόγραμμα αυτό χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές υπέστη τροποποιήσεις το 2020 (στο εξής πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές).
Σύμφωνα με την επίμαχη μαλτέζικη ρύθμιση περί ιθαγένειας (2), πιστοποιητικό πολιτογράφησης ως πολίτη της Μάλτας μπορεί, μεταξύ άλλων, να χορηγηθεί σε αλλοδαπό ή ανιθαγενή που έχει παράσχει εξαίρετες υπηρεσίες στη Δημοκρατία της Μάλτας. Μεταξύ των υπηρεσιών αυτών περιλαμβάνονται διάφορες συνεισφορές, όπως αυτές των επενδυτών. Οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου ένας αλλοδαπός επενδυτής να μπορεί να ζητήσει τη μαλτέζικη ιθαγένεια είναι, πρώτον, η καταβολή ποσού ύψους 600 000 ευρώ ή 750 000 ευρώ στη Μαλτέζικη Κυβέρνηση, δεύτερον, η αγορά κατοικίας ελάχιστης αξίας 700 000 ευρώ ή η μίσθωση ενός τέτοιου ακινήτου έναντι ετήσιου μισθώματος τουλάχιστον 16 000 ευρώ για ελάχιστη περίοδο πέντε ετών, τρίτον, η δωρεά τουλάχιστον 10 000 ευρώ σε μη κυβερνητική οργάνωση ή οργανισμό, τέταρτον, η νόμιμη διαμονή στη Μάλτα για χρονικό διάστημα 36 μηνών, με τη διάρκεια αυτή να μπορεί να μειωθεί εάν ο αιτών καταβάλει πρόσθετο ποσό και, πέμπτον, η επικύρωση της επιλεξιμότητας του ενδιαφερομένου επενδυτή και η παροχή άδειας για την υποβολή αίτησης πολιτογράφησης
Στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, η Επιτροπή επισήμανε ότι τέτοια προγράμματα χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι εκμεταλλεύονται το κοινό επίτευγμα της ιθαγένειας της Ένωσης κατά παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών. Με την απάντησή της στην προειδοποιητική επιστολή του Οκτωβρίου 2020, η Δημοκρατία της Μάλτας ανέφερε ότι είχε αναθεωρήσει το εθνικό νομοθετικό πλαίσιο που εφαρμόζεται για την κτήση της μαλτέζικης ιθαγένειας. Με συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή, η Επιτροπή επισήμανε ότι το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές δεν εξάλειφε τον συναλλακτικό χαρακτήρα του προγράμματος του 2014.
Στις 2 Μαρτίου 2022 η Δημοκρατία της Μάλτας ανέστειλε το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές σε σχέση με τους Ρώσους και Λευκορώσους υπηκόους, ενώ το διατήρησε σε ισχύ σε σχέση με τους υπηκόους άλλων τρίτων χωρών.
Εκτιμώντας ότι τα προγράμματα του 2014 και του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές που είχε εφαρμόσει η Δημοκρατία της Μάλτας είναι ασύμβατα με το δίκαιο της Ένωσης, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως η οποία αφορούσε αποκλειστικά το πρόγραμμα του 2020 και στηριζόταν σε έναν μόνο λόγο, συγκεκριμένα σε παράβαση του άρθρου 20 ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο υπενθυμίζει κατ’ αρχάς ότι, δυνάμει του άρθρου 9 ΣΕΕ και του άρθρου 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους είναι πολίτης της Ένωσης. Σύμφωνα με τις ίδιες διατάξεις, η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται στην εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά.
Επισημαίνει, ακολούθως, ότι, μολονότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων χορήγησης και απώλειας της ιθαγένειας κράτους μέλους εμπίπτει, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους, η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης.
Στο πλαίσιο αυτό, ούτε το κείμενο των Συνθηκών ούτε η οικονομία τους επιτρέπουν να συναχθεί ότι βούληση των συντακτών τους ήταν να προβλέψουν, όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, εξαίρεση από την υποχρέωση τήρησης του δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με την οποία μόνον οι σημαντικές παραβιάσεις των αξιών και των σκοπών της Ένωσης μπορούν να συνεπάγονται παραβίαση του δικαίου της Ένωσης όταν τα κράτη μέλη ασκούν τις σχετικές αρμοδιότητές τους. Μια τέτοια εξαίρεση δεν μπορεί να γίνει δεκτή δεδομένου ότι θα ισοδυναμούσε με περιορισμό των αποτελεσμάτων που συνδέονται με την υπεροχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία αποτελεί ένα από τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του δικαίου αυτού και, ως εκ τούτου, του συνταγματικού πλαισίου της Ένωσης.
Επιπλέον, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση παρέχει στους πολίτες της χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα. Πέραν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, το οποίο παρέχεται σε όλους τους πολίτες της Ένωσης, στους τελευταίους απονέμονται και πολιτικά δικαιώματα (3) που διασφαλίζουν τη συμμετοχή τους στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης, μεταξύ των οποίων το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
Υπό το πρίσμα των διαφόρων αυτών δικαιωμάτων, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει, αφενός, ότι οι διατάξεις περί ιθαγένειας της Ένωσης περιλαμβάνονται μεταξύ των θεμελιωδών διατάξεων των Συνθηκών οι οποίες, εντασσόμενες στο πλαίσιο του ειδικού συστήματος της Ένωσης, είναι διαρθρωμένες κατά τέτοιο τρόπο ώστε να συμβάλλουν στην υλοποίηση της διαδικασίας ολοκλήρωσης, η οποία αποτελεί τον λόγο ύπαρξης της ίδιας της Ένωσης, και συνιστούν, ως εκ τούτου, αναπόσπαστο τμήμα του συνταγματικού πλαισίου της, και αφετέρου, ότι η ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης συνιστά τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών.
Επομένως, η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί μία από τις κύριες εκφάνσεις αλληλεγγύης, η οποία συνιστά το θεμέλιο της διαδικασίας ολοκλήρωσης. Ως εκ τούτου, αποτελεί μέρος της ταυτότητας της Ένωσης ως μιας ιδιαίτερης έννομης τάξης, την οποία τα κράτη μέλη αποδέχθηκαν με βάση την αρχή της αμοιβαιότητας.
Επιπλέον, δυνάμει της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, τα κράτη μέλη οφείλουν να απέχουν από κάθε μέτρο ικανό να θέσει σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων της Ένωσης.
Επομένως, η άσκηση της αρμοδιότητας των κρατών μελών σε σχέση με τον καθορισμό των προϋποθέσεων χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους δεν είναι άνευ ορίων. Ειδικότερα, η ιθαγένεια της Ένωσης στηρίζεται στις κοινές αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ και στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών ότι κανένα από αυτά δεν ασκεί την εν λόγω αρμοδιότητα κατά τρόπο προδήλως ασυμβίβαστο με την ίδια τη φύση της ιθαγένειας της Ένωσης.
Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει τη νομολογία του κατά την οποία ο δεσμός της ιθαγένειας κράτους μέλους έχει ως θεμέλιο την ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης που υπάρχει μεταξύ του κράτους αυτού και των υπηκόων του καθώς και στην αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.
Όσον αφορά τη δημιουργία μιας τέτοιας ιδιαίτερης σχέσης αλληλεγγύης και πίστης, ο καθορισμός των προϋποθέσεων χορήγησης της ιθαγένειας κράτους μέλους δεν εμπίπτει βεβαίως στην αρμοδιότητα της Ένωσης, αλλά στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους το οποίο διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά την επιλογή των εφαρμοστέων κριτηρίων. Ωστόσο, τα κριτήρια αυτά πρέπει να εφαρμόζονται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης.
Πάντως, ένα κράτος μέλος αγνοεί προδήλως την απαίτηση μιας τέτοιας ιδιαίτερης σχέσης όταν θεσπίζει και εφαρμόζει πρόγραμμα πολιτογράφησης το οποίο βασίζεται σε διαδικασία συναλλακτικού χαρακτήρα μεταξύ του εν λόγω κράτους μέλους και των προσώπων που υποβάλλουν αίτηση για τη χορήγηση ιθαγένειας και ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιδιότητας του πολίτη κράτους μέλους και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης.
Επιπλέον, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα αποτελέσματα που προκύπτουν από την απονομή σε ορισμένο πρόσωπο, από άλλο κράτος μέλος, της ιθαγένειας του τελευταίου, με σκοπό την άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης. Επομένως, η πολιτογράφηση έναντι ανταλλάγματος, ήτοι έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, όχι μόνον αντιβαίνει στην αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, αλλά είναι επίσης ικανή να κλονίσει την αμοιβαία εμπιστοσύνη στην οποία στηρίζεται η εν λόγω απαίτηση αναγνώρισης. Πράγματι, η εμπιστοσύνη αυτή συνδέεται με την παραδοχή ότι η χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους στηρίζεται σε ιδιαίτερη σχέση αλληλεγγύης και πίστης η οποία δικαιολογεί τη χορήγηση των δικαιωμάτων που απορρέουν, ειδικότερα, από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης.
Επομένως, από τις τρεις πρώτες προϋποθέσεις που θέτει το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές προκύπτει ότι καθοριστική θέση στο εν λόγω πρόγραμμα κατέχουν οι πληρωμές ή οι επενδύσεις για προκαθορισμένα ελάχιστα ποσά, πράγμα που υποδηλώνει ότι το πρόγραμμα αυτό ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, η οποία χορηγείται κατόπιν διαδικασίας συναλλακτικού χαρακτήρα. Ένας τέτοιος χαρακτηρισμός δεν μπορεί να ανατραπεί από τις λοιπές προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η χορήγηση της μαλτέζικης ιθαγένειας στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού, ιδίως από αυτή που αφορά την επικύρωση της επιλεξιμότητας του αιτούντος. Σκοπός, κατ’ ουσίαν, της τελευταίας είναι να διασφαλιστεί ότι η εφαρμογή του προγράμματος του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές δεν υπονομεύει ορισμένους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος της Δημοκρατίας της Μάλτας, ιδίως τη δημόσια και εθνική ασφάλεια του εν λόγω κράτους μέλους, καθώς και την εικόνα του σε εσωτερικό και εξωτερικό επίπεδο, και όχι να διαπιστωθεί εάν η κατάσταση του αιτούντος δικαιολογεί τη χορήγηση σε αυτόν της μαλτέζικης ιθαγένειας. Εξάλλου, το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές παρουσιάστηκε δημοσίως από τη Δημοκρατία της Μάλτας ως πρόγραμμα το οποίο παρέχει κυρίως τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από την ιθαγένεια της Ένωσης, κυρίως το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στα άλλα κράτη μέλη. Η παρουσίαση αυτή συμβάλλει στη διαπίστωση ότι, μέσω του προγράμματος αυτού, το εν λόγω κράτος μέλος θέσπισε διαδικασία συναλλακτικού χαρακτήρα που ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, εκμεταλλευόμενο τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης ούτως ώστε να προωθήσει τη διαδικασία αυτή.
1      Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [νόμος περί μαλτέζικης ιθαγένειας (κεφάλαιο 188 των νόμων της Μάλτας)].
2      Άρθρο 10, παράγραφος 9, του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας, όπως τροποποιήθηκε με τον Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [νόμο για την τροποποίηση αριθ. 2 του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας (νόμος XXXVIII του 2020)] (The Malta Government Gazette αριθ. 20,452, της 31ης Ιουλίου 2020) και την Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [κανονιστική απόφαση του 2020 σχετικά με τη χορήγηση ιθαγένειας λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών (παράγωγη νομοθεσία 188.06 των νόμων της Μάλτας)] (The Malta Government Gazette αριθ. 20,524, της 20ής Νοεμβρίου 2020).
3      Τα οποία προβλέπονται στα άρθρα 10 και 11 ΣΕΕ και εξειδικεύονται στα άρθρα 20, 22 και 24 ΣΛΕΕ.