62020CJ0024_RES
Predmet C-24/20
Europska komisija
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. studenoga 2022.
„Tužba za poništenje – Odluka (EU) 2019/1754 – Pristupanje Europske unije Ženevskom aktu Lisabonskog sporazuma o oznakama izvornosti i oznakama zemljopisnog podrijetla – Članak 3. stavak 1. UFEU-a – Isključiva nadležnost Unije – Članak 207. UFEU-a – Zajednička trgovinska politika – Komercijalni aspekti intelektualnog vlasništva – Članak 218. stavak 6. UFEU-a – Pravo inicijative Europske komisije – Izmjena Komisijina prijedloga koju je izvršilo Vijeće Europske unije – Članak 293. stavak 1. UFEU-a – Primjenjivost – Članak 4. stavak 3., članak 13. stavak 2. i članak 17. stavak 2. UEU-a – Članak 2. stavak 1. UFEU-a – Načela dodjele ovlasti, institucionalne ravnoteže i lojalne suradnje”
Tužba za poništenje – Pretpostavke dopuštenosti – Tužba protiv donositelja pobijanog akta – Zahtjev za poništenje odluke Vijeća o sklapanju međunarodnog sporazuma – Donošenje te odluke u kojem sudjeluje samo Vijeće – Dopuštenost
(čl. 218. st. 6., čl. 263. i čl. 297. st. 2. UFEU-a)
(t. 42.-45.)
Tužba za poništenje – Predmet – Djelomično poništenje – Uvjet – Odvojivost osporavanih odredaba – Objektivni kriterij – Nepostojanje izmjene biti pobijanog akta – Ispunjen uvjet – Dopuštenost
(čl. 263. UFEU-a; Odluka Vijeća 2019/1754, čl. 3. i 4.)
(t. 47.-49., 53.-55.)
Vijeće – Nadležnosti – Ovlast jednoglasne izmjene Komisijina prijedloga – Doseg – Prijedlog Komisije u svojstvu imenovanog pregovarača u okviru vanjskog djelovanja Unije – Uključenost
(čl. 218. i čl. 293. st. 1. UFEU-a)
(t. 77.-82.)
Europska unija – Institucije – Obveze – Obveza lojalne suradnje – Institucionalna ravnoteža – Doseg
(čl. 13. st. 2., čl. 16. st. 1. i čl. 17. st. 2. UEU-a; čl. 293. UFEU-a)
(t. 83., 84., 92.)
Komisija – Nadležnosti – Akti Unije koji nisu zakonodavni – Ovlast inicijative koju ima imenovani pregovarač međunarodnog sporazuma – Doseg – Promicanje općeg interesa Unije – Ovlasti podnošenja prijedloga, određivanja njegova predmeta, cilja i sadržaja te njegove izmjene odnosno povlačenja
(čl. 17. st. 1. i 2. druga rečenica UEU-a; čl. 218. st. 3. i 6. UFEU-a)
(t. 85.-88.)
Vijeće – Nadležnosti – Ovlast jednoglasne izmjene Komisijina prijedloga – Uvjet – Neiskrivljavanje njezina predmeta i cilja
(čl. 16. st. 1. i čl. 17. st. 2. UEU-a; čl. 293. UFEU-a; Odluka Vijeća 2019/1754, čl. 3.)
(t. 92.-94., 105.-108., 111., 112.)
Vijeće – Nadležnosti – Ovlast jednoglasne izmjene Komisijina prijedloga koju ima imenovani pregovarač međunarodnog sporazuma – Doseg – Komisijin prijedlog da samo Unija izvršava isključivu nadležnost – Politički odabir koji se zasniva na Komisijinoj ocjeni općeg interesa Unije – Izmjena koju provodi Vijeće kojom se države članice ovlašćuju da izvršavaju isključivu nadležnost Unije – Isključenost
(čl. 17. st. 2. UEU-a; čl. 218. i čl. 293. st. 1. UFEU-a)
(t. 102.-104., 109., 110.)
Kratak prikaz
Odlukom 2019/1754 (
1
) Vijeće Europske unije odobrilo je pristupanje Unije Ženevskom aktu (
2
) Lisabonskog sporazuma (
3
) o oznakama izvornosti i oznakama zemljopisnog podrijetla.
Lisabonski sporazum je poseban sporazum u smislu Pariške konvencije za zaštitu industrijskog vlasništva (
4
), kojem može pristupiti bilo koja država stranka te konvencije. Sedam država članica Europske unije su njegove stranke. U skladu s tim sporazumom države stranke tog sporazuma čine Posebnu uniju u okviru Unije za zaštitu industrijskog vlasništva, ustanovljene Pariškom konvencijom. Ženevskim aktom Uniji se omogućuje da pristupi istoj Posebnoj uniji kao i države stranke Lisabonskog sporazuma, dok Lisabonski sporazum dopušta pristupanje samo država.
Pristupanje Unije Ženevskom aktu odobreno je u ime Unije na temelju članka 1. pobijane odluke. Člancima 2. i 5. te odluke utvrđuju se praktični postupci tog pristupanja. Člankom 3. pobijane odluke države članice koje to žele ovlašćuju se da ratificiraju Ženevski akt ili da mu pristupe. Kada je riječ o članku 4. te odluke, njime se daju pojašnjenja o zastupanju Unije i država članica koje ratificiraju Ženevski akt ili mu pristupe unutar Posebne unije kao i o odgovornostima Unije u području izvršavanja prava i poštovanju njezinih obveza i država članica koja proizlaze iz navedenog akta.
Komisija je podnijela tužbu za djelomično poništenje pobijane odluke, odnosno njezinih članaka 3. i 4., u dijelu u kojem potonji sadržava upućivanja na države članice. Ona je Vijeću prigovorila da je izmijenilo njezin prijedlog (
5
) uvođenjem odredbe kojom se države članice koje to žele ovlašćuju da ratificiraju Ženevski akt ili da mu pristupe. Komisijin prijedlog, podnesen na temelju odredaba UFEU-a o provedbi zajedničke trgovinske politike (
6
) i postupka donošenja odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma u tom području (
7
), predviđa, uzimajući u obzir isključivu nadležnost Unije, da samo ona pristupi Ženevskom aktu.
Odlučujući u velikom vijeću Sud je presudio o dopuštenosti tužbe s obzirom na donositelja pobijanog akta i odvojivost elemenata čije se poništenje traži od ostatka akta. Osim toga, u okviru ispitivanja glavnog zahtjeva Sud je presudio o ovlaštenju za donošenje obvezujućih pravnih akata, poput pristupanja međunarodnom sporazumu, koje je Vijeće dodijelilo državama članicama u području koje ulazi u isključivu nadležnost Unije. Sud je djelomično poništio pobijanu odluku utvrđujući da je prilikom njezina donošenja povrijeđen članak 293. stavak 1. UFEU-a u vezi s člankom 13. stavkom 2. UEU-a.
Ocjena Suda
Sud najprije odbija argument koji je istaknula Talijanska Republika, prema kojem je Komisijina tužba nedopuštena zbog toga što je podnesena samo protiv Vijeća, a ne i protiv Europskog parlamenta. Naime, utvrđuje da je na temelju članka 218. stavka 6. UFEU-a, neovisno o prethodnoj suglasnosti Europskog parlamenta, samo Vijeće ovlašteno donijeti odluku o sklapanju međunarodnog sporazuma. Stoga je pravilno da je pobijanu odluku potpisao samo predsjednik Vijeća jer se tim potpisom identificira donositelj te odluke, protiv kojeg treba podnijeti tužbu.
S druge strane, Sud odbija prigovor nedopuštenosti koji ističe Vijeće, a koje tvrdi da odredbe pobijane odluke za koje Komisija traži poništenje nisu odvojive od ostatka te odluke te da njezino djelomično poništenje stoga nije moguće.
U vezi s tim Sud podsjeća na to da provjera odvojivosti pobijanih odredaba pretpostavlja ispitivanje dosega tih odredaba kako bi se objektivno moglo ocijeniti mijenja li njihovo poništenje smisao i bit pobijanog akta. U tom pogledu tvrdi da se bit pobijane odluke sastoji od pristupanja Unije Ženevskom aktu, koje je u ime Unije odobreno na temelju članka 1. navedene odluke. Nasuprot tomu, odredbe čije poništenje Komisija traži omogućavaju državama članicama koje to žele da ratificiraju Ženevski akt ili da mu pristupe uz Uniju. Međutim, Sud ističe da niti situacija u kojoj nijedna država članica ne iskoristi mogućnost niti posljedice koje iz toga proizlaze ne utječu negativno na pravni doseg članka 1. pobijane odluke niti dovode u pitanje pristupanje Unije Ženevskom aktu. Sud pojašnjava da činjenica da je Komisija zatražila privremeno održavanje na snazi, od dana donošenja buduće presude, učinaka dijelova pobijane odluke za koje traži poništenje u dijelu koji se odnosi na države članice koje su stranke Lisabonskog sporazuma, nema nikakav utjecaj na odvojivost odredaba pobijane odluke čije se poništenje traži.
U pogledu dopuštenosti Sud ispituje glavni zahtjev koji se temelji na tome da je Vijeće, time što je izmijenilo Komisijin prijedlog uvođenjem odredbe kojom se države članice koje to žele ovlašćuju da ratificiraju Ženevski akt ili da mu pristupe, djelovalo izvan Komisijine inicijative te da je tako povrijedilo članak 218. stavak 6. i članak 293. stavak 1. UFEU-a i narušilo institucionalnu ravnotežu koja proizlazi iz članka 13. stavka 2. UEU-a.
Kao prvo, Sud zaključuje da je članak 293. stavak 1. UFEU-a primjenjiv kada Vijeće, odlučujući o prijedlogu Komisije koja djeluje kao pregovarač kojeg je ono imenovalo, na temelju članka 218. stavka 3. UFEU-a, donese odluku o sklapanju međunarodnog sporazuma na temelju članka 218. stavka 6. UFEU-a.
Kao drugo, Sud ispituje argument koji se temelji na povredi članka 293. stavka 1. UFEU-a.
U tu svrhu prije svega podsjeća na to da tu odredbu treba tumačiti u skladu s načelom institucionalne ravnoteže koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija te u skladu s načelom lojalne suradnje između navedenih institucija (
8
). U tom kontekstu, akti Unije koji nisu zakonodavni, poput pobijane odluke o sklapanju predmetnog međunarodnog sporazuma, donose se na prijedlog Komisije. Međutim, na temelju te ovlasti inicijative, Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative. Člankom 293. UFEU-a, time što se njime predviđa, s jedne strane, ovlast izmjene prijedloga Vijeća koja bez iznimke zahtijeva jednoglasnost i, s druge strane, Komisijina ovlast da izmijeni svoj prijedlog sve dok Vijeće ne donese odluku, osigurava se poštovanje institucionalne ravnoteže između nadležnosti Komisije i Vijeća. Tako se ovlast izmjene Vijeća ne može proširiti do te mjere da mu omogući da iskrivi Komisijin prijedlog u smislu da bi to bilo prepreka ostvarenju njegovih zadanih ciljeva te da ga liši njegova razloga postojanja.
Sud stoga potom provjerava je li izmjena koju je Vijeće provelo iskrivila predmet ili cilj Komisijina prijedloga u smislu da bi to bilo prepreka ostvarenju njegovih zadanih ciljeva.
U tom pogledu podsjeća na to da se predmet navedenog prijedloga sastojao od pristupanja samo Unije Ženevskom aktu i da je cilj tog prijedloga bio omogućiti Uniji da na odgovarajući način izvršava svoju isključivu nadležnost u područjima obuhvaćenima tim aktom, odnosno u onom zajedničke trgovinske politike koja se temelji na jedinstvenim načelima i vodi se u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije, u koju nadležnost ulazi pregovaranje o Ženevskom aktu.
Sud usto pojašnjava da, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo ona može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, osim ako ne ovlasti države članice da to učine (
9
). Osim toga, načelo dodjele ovlasti i institucionalni okvir definiran u UEU-u, kako bi se Uniji omogućilo da izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima, čine posebne značajke Unije i njezina prava koje se odnosi na ustavno ustrojstvo Unije.
Međutim, Sud utvrđuje da je Vijeće, time što je države članice odlučilo ovlastiti da ratificiraju Ženevski akt ili da mu pristupe, izrazilo politički odabir koji je alternativan Komisijinu prijedlogu, koji negativno utječe na načine izvršavanja isključive nadležnosti Unije, iako je takav odabir dio ocjene općeg interesa Unije koju provodi Komisija, a koja je neraskidivo povezana s Komisijinom ovlasti inicijative.
Sud iz toga zaključuje da je to ovlaštenje koje je dalo Vijeće iskrivilo predmet i cilj Komisijina prijedloga, time što je ono izrazilo svoj politički odabir da omogući Uniji da sama pristupi Ženevskom aktu i tako sama izvršava svoju isključivu nadležnosti u području u koje navedeni akt ulazi.
Osim toga dodaje da se taj zaključak ne može dovesti u pitanje okolnošću da se ovlaštenje predviđeno u članku 3. pobijane odluke daje pod uvjetom potpunog poštovanja isključive nadležnosti Unije i da je u skladu s člankom 4. te odluke, kako bi se jamčilo jedinstvo međunarodnog predstavljanja Unije i njezinih država članica, Vijeće povjerilo Komisiji predstavljanje Unije i svake države članice koja se želi koristiti tim ovlaštenjem. Naime, unatoč tom uređenju, uporabom tog ovlaštenja navedene države članice ipak izvršavaju, kao neovisni subjekti međunarodnog prava uz Uniju, njezinu isključivu nadležnost, čime se ona sprečava da je izvršava sama.
Naposljetku, izmjenu Vijeća ne mogu opravdati argumenti koji se odnose na nužnost osiguravanja da Unija raspolaže pravima glasa u Skupštini Posebne unije te da se zadrže prednost i kontinuitet zaštite oznaka izvornosti koje su na temelju Lisabonskog sporazuma registrirane u sedam država članica koje su već bile njegove stranke. Naime, moguće poteškoće na koje bi Unija mogla naići na međunarodnom planu prilikom izvršavanja svojih isključivih nadležnosti ili posljedice tog izvršavanja na međunarodne obveze država članica ne mogu kao takve ovlastiti Vijeće da izmjeni Komisijin prijedlog do te mjere da izmijeni njegov predmet ili cilj, čime bi se povrijedilo načelo institucionalne ravnoteže čije se poštovanje osigurava člankom 293. UFEU-a.
(
1
)	Odluka Vijeća (EU) 2019/1754 od 7. listopada 2019. o pristupanju Europske unije Ženevskom aktu Lisabonskog sporazuma o oznakama izvornosti i oznakama zemljopisnog podrijetla (SL 2019., L 271, str. 12., u daljnjem tekstu: pobijana odluka)
(
2
)	Ženevski akt Lisabonskog sporazuma o oznakama izvornosti i oznakama zemljopisnog podrijetla (SL 2019., L 271, str. 15., u daljnjem tekstu: Ženevski akt)
(
3
)	Lisabonski sporazum za zaštitu oznaka izvornosti i njihovu međunarodnu registraciju potpisan je u Lisabonu 31. listopada 1958., revidiran u Stockholmu 14. srpnja 1967. i izmijenjen 28. rujna 1979. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 828., br. 13172, str. 205., u daljnjem tekstu: Lisabonski sporazum).
(
4
)	Pariška konvencija za zaštitu industrijskog vlasništva potpisana je u Parizu 20. ožujka 1883., a posljednji je put revidirana u Stockholmu 14. srpnja 1967. i izmijenjena 28. rujna 1979. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 828., br. 11851, str. 305.).
(
5
)	Prijedlog odluke Vijeća o pristupanju Europske unije Ženevskom aktu Lisabonskog sporazuma o oznakama izvornosti i oznakama zemljopisnog podrijetla (dokument COM(2018) 350 final)
(
6
)	Članak 207. UFEU-a
(
7
)	Članak 218. stavak 6. točka (a) UFEU‑a
(
8
)	Načela navedena u članku 13. stavku 2. UEU-a.
(
9
)	Članak 2. stavak 1. UFEU-a