62016TJ0682
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
26 септември 2018 година (
*1
)
„ЕФГЗ — Помощи за площ — Процедура по спиране на месечните плащания на държава членка — Член 41, параграф 2, буква б) от Регламент (ЕС) № 1306/2013 — Ключови компоненти на националната система за контрол — Установени пропуски — План за действие с ясни показатели за напредък, който следва да се изготви след консултации с Комисията — Пропорционалност“
По дело T‑682/16
Френска република, за която се явяват F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères и S. Horrenberger, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão и J. Saraiva de Almeida, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. Lewis и D. Triantafyllou, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение за изпълнение C(2016) 4287 окончателен на Комисията от 12 юли 2016 г., с което се спират месечните плащания на Френската република по Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от S. Frimodt Nielsen (докладчик), председател, V. Kreuschitz и N. Półtorak, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба и обстоятелства, предхождащи спора
Спорни разпоредби
1
Член 41 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549, поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 13), озаглавен „Намаляване и спиране на месечните и междинните плащания”, гласи:
„2.   Комисията може да приема актове за изпълнение за намаляване или спиране на месечните или междинните плащания за държава членка, ако един или повече ключови компоненти на въпросната национална система за контрол не съществува или е неефективен поради установени сериозни или постоянни пропуски, или са налице подобни сериозни пропуски в системата за възстановяване на неправомерни плащания, и ако е изпълнено едно от следните условия:
[…]
б)
Комисията е стигнала до заключението, че съответната държава членка не е в състояние да приложи в най-близко бъдеще необходимите корективни мерки в съответствие с план за действие с ясни показатели за напредък, кои]]то следва да [бъдат определени] след консултации с Комисията.
Намаляването или спирането се прилага към съответния разход, направен от разплащателната агенция, когато са налице пропуски, за срок, подлежащ на определяне в актовете за изпълнение, посочени в настоящия параграф, който не надвишава дванадесет месеца. […]
Актовете за изпълнение, предвидени в настоящата алинея, се приемат в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 116, параграф 2.
Преди да приеме актовете за изпълнение, посочени в настоящия параграф, Комисията информира съответната държава членка за намерението си и я приканва да реагира в срок, не по-кратък от 30 дни.
Актовете за изпълнение, определящи месечните плащания, посочени в член 18, параграф 3, или междинните плащания, посочени в член 36, вземат предвид актовете за изпълнение, приети съгласно настоящия параграф“.
2
Член 41, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 от своя страна гласи:
Намаляванията и спиранията по настоящия член се прилагат в съответствие с принципа за пропорционалност и не засягат прилагането на членове 51 [относно уравняването на сметки] и 52 [относно уравняването по съответствие]“.
Изготвяне и одобрение на плана за действие
3
С писмо от 14 май 2013 г. Европейската комисия информира френските власти, че няколко одита, извършени от нейните служби, са установили повтарящи се проблеми с помощите за площ, предоставени в рамките на общата селскостопанска политика (ОСП). Тези проблеми се отнасяли по-специално до интегрираната система за администриране и контрол (наричана по-нататък „ИСАК“), до системата за идентификация на земеделските парцели (наричана по-нататък „СИЗП“), наричана също „Графичен регистър на парцелите“ (наричан по-нататък „ГРП“), до кръстосаните административни проверки и до проверките на място. Вследствие на това Комисията иска от френските органи да представят „план за действие, който подробно да описва необходимите мерки за преодоляване на установените слабости“.
4
След многократен обмен на информация с Комисията, с писмо от 13 ноември 2013 г. френските власти представят плана си за действие. С писмо от 28 ноември 2013 г. Комисията посочва, че този план за действие (наричан по-нататък „планът за действие“) може „да се счита за окончателен“, като същевременно отбелязва, че „в областта на помощите за площ […] предложените действия биха могли да бъдат допълнени и конкретизирани по време на изпълнението му“.
5
Първата от четирите части на плана за действие се отнася до помощите за площ. Тази част съдържа, първо, различни действия за актуализиране на СИЗП, второ, действия, свързани с проверките на място, и трето, действия, свързани с изчисляването на плащанията и санкциите. Относно актуализирането на СИЗП предвидените действия целят основно тълкуването на фотографските елементи, съдържащи се в база данни с наименование BD TOPO (наречена по-нататък „базата данни BD TOPO“), в която са цифровизирани различни ландшафтни елементи, като горите, реките или сградите. Целта на това систематично тълкуване е да позволи преизчисляването на отговарящите на условията за подпомагане площи, на които се основават плащанията. Другите три части на плана за действие, които не са предмет на настоящото дело, се отнасят до изискванията за кръстосано съответствие на помощите, до правата на плащане и до премиите за животни.
Мониторинг, искане за преразглеждане и нови условия на плана за действие
6
Планът за действие включва механизъм за мониторинг, съгласно който френските органи и Комисията неколкократно са обменяли информация. По-специално планът за действие предвижда френските власти да представят доклади за напредъка по прилагането му. През 2014 г. такива доклади са представени на 4 февруари, 4 април, 2 юли и 14 октомври.
7
С писмо от 22 декември 2014 г. след извършен през ноември 2014 г. одит за оценка на напредъка на плана за действие Комисията стига до извода, че базата данни BD TOPO е прекалено стара и недостатъчна, за да позволи актуализирането на СИЗП, и че поради това успехът на плана за действие не може да бъде потвърден. Комисията все пак посочва, че взема под внимание разработването от френските власти на алтернативен подход, който трябва частично да реши установените проблеми. Поради това Комисията изразява мнението, че за да се избегне евентуално спиране или намаляване на плащанията в съответствие с член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013, „се изисква изготвяне на преработен план за действие“ и че е „наложително тези недостатъци да се отстранят преди провеждането на кампания 2015 (април 2015 г.)“.
8
С писмо от 23 декември 2014 г. френските власти представят на Комисията „очакваните елементи относно изпълнението на плана за действие […] през 2014 г. и продължаването му през 2015 г.“. Тези елементи са допълнени от петия доклад за напредъка, представен от френските органи на Комисията на 30 януари 2015 г.
9
С писмо от 17 февруари 2015 г. Комисията посочва по-специално, че няколко аспекта, свързани с изпълнението на плана за действие, предвидени от френските органи в тяхното придружително писмото към петия доклад за напредъка от 30 януари 2015 г., е необходимо да бъдат изяснени. С писмо от 25 февруари 2015 г. Комисията съобщава на френските органи няколко елемента, свързани с резултатите от проучване относно референтните 2013 г. и 2014 г., от което е следва, че „въведената във Франция система за контрол съдържа пропуски поради недостатъците на СИЗП […], проблемите, свързани с определянето на допустимите площи, неефективните проверки на място, както и метода за изчисляване на помощта и на санкциите при липса на възстановяване със задна дата“. Впоследствие Комисията изпраща мисия във Франция от 11 до 13 март 2015 г., а френските органи актуализират плана за действие. С нова обяснителна бележка от 30 март 2015 г. френските органи предоставят на Комисията допълнителна информация.
Прилагане на процедурата за спиране на плащанията
10
С писмо от 13 април 2015 г. Комисията изпраща на френските органи съобщение съгласно член 41, параграф 2, четвърта алинея от Регламент № 1306/2013 (наричано по-долу „съобщението от 13 април 2015 г.“).
11
В първата част Комисията припомня различните елементи от плана за действие и неговото преразглеждане.
12
На първо място, Комисията посочва, че конкретната цел на плана за действие е да се актуализира СИЗП, за да се установи максимално допустимата площ за подпомагане за всеки един референтен парцел съгласно нормативните разпоредби, като се вземат предвид по-специално по-новите ортофотографии, резултатите от проверките на място и недопустимите за подпомагане елементи в съществуващите база данни.
13
На второ място, Комисията излага причините, поради които след одита от ноември 2014 г. тя счита, че предвидените етапи не се спазват, че съществуват пропуски в качеството на работата, както и проблеми във връзка с площите, за които е изплатена помощ по схемата за единно плащане, поради което в писмото си от 22 декември 2014 г. е поискала от френските органи „преработен план за действие“.
14
На трето място, Комисията отбелязва в тази връзка, че „преработеният план за действие, представен от Френската република с писмо от 23 декември 2014 г.“ съдържа елементи, свързани с тълкуването на изображенията съгласно правилата, гарантиращи допустимостта на площите и тяхната съвместимост с правната уредба, елементи, свързани с прилагането на пропорционалната система по смисъла на член 10 от Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 181, 2014 г., стр. 48) (наричана по-нататък „пропорционалната система“), елементи, свързани с допустимостта на определени постоянно затревени площи по смисъла на член 4, параграф 1, буква з) от Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608), съгласно установените местни практики (наричана по-долу „допустимост на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики“) и елементи, свързани с „графичното деклариране на земеделските парцели от 2015 г.“. С писмо от 20 януари 2015 г. Комисията все пак изтъква, че във връзка с изпълнението на преработения план за действие френските органи са изложили трудностите, които са срещнали при управлението на заявленията за помощи за 2015 г. и които са били предмет на разисквания по време на проведената във Франция мисия през март 2015 г.
15
Във втората част Комисията прави оценка на плана за действие, в която посочва по-специално начина, по който френските органи прилагат пропорционалната система, и все още съществуващите според нея рискове при определянето на допустимостта на определени площи съгласно установените местни практики. В заключение по този въпрос Комисията е на мнение, че е налице „неспазване на плана за действие […] на основание че не всички отразени в ГРП парцели имат максимална допустима площ, установена в съответствие с разпоредбите на Европейския съюз“.
16
В третата част Комисията посочва също така процедурите за управление на заявленията за помощи през 2015 г., представени от френските органи.
17
С оглед на гореизложеното Комисията посочва, че „комбинираният ефект от слабостите в присъщото моментно качество на системата за управление и контрол и дерогациите от правилата за подаване на заявленията за помощи, които Френската република възнамерява да приложи за заявленията за 2015 г.“, „не предоставят необходимата разумна гаранция за доброто управление на помощите, а следователно и за законността и редовността на разходите“ и „изостря съмненията на Комисията относно възможността за извършване на точни плащания в сроковете, определени от самите френски органи“. Поради това Комисията предвижда спиране или намаление на плащанията от порядъка на 5 %, ако до 16 октомври 2015 г. френските органи не отстранят установените неясноти по отношение на състоянието на плана за действие и процедурите за управление на заявленията за помощи за 2015 г.
18
Френските органи отговарят на съобщението от 13 април 2015 г. с ново актуализиране на плана за действие от 24 април 2015 г., озаглавено „План за действие […] — Цел на графика на кампанията ОСП за 2015 г.“, и с писмо от 7 май 2015 г. с предмет „мониторинг на плана за действие […]“, което обобщава тяхната позиция.
19
Впоследствие Комисията и френските органи на няколко пъти обменят информация: на 10 юни 2015 г. се провежда двустранна среща, на 13 юли 2015 г. на Комисията е представен междинен доклад за напредъка, на 9 октомври 2015 г. е изпратен шестият план за напредъка, а на 1 декември 2015 г. службите на Комисията организират посещение във Франция.
20
С писмо от 22 декември 2015 г. Комисията представя допълнителни съображения по процедурата за спиране на плащанията. Тя припомня, че някои доклади за напредъка не са били представени своевременно и че прилагането на пропорционалната система, определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики и проверките на място са били предмет на забележки от нейна страна.
21
С писмо от 13 януари 2016 г. френските органи отговарят на тези допълнителни съображения. Първо, те обобщават всички представени на Комисията елементи. След това описват подробно изпълнението на елементите, посочени плана за действие, като припомнят, че в съответствие с одобрения през ноември 2013 г. план за действие тези действия трябва да бъдат завършени през 2016 г. Ето защо през 2015 г. Комисията не можела да изтъкне неизпълнението на плана като основание за приемане на мярка за спиране на плащанията. Френските органи припомнят също така новите правила за фотоинтерпретация, въведени през 2015 г. Накрая френските органи отговарят на различните съображения на Комисията по прилагането на пропорционалната система и допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики, както и по изложените критики относно провеждането на проверките на място. В заключение френските органи изтъкват, че са изпълнили или ще изпълнят изцяло задълженията, предвидени в одобрения през 2013 г. план за действие.
22
След този обмен на информация на 28 януари, 26 февруари, 4 и 29 април 2016 г. на Комисията са представени доклади за напредъка. Освен това от 11 до 15 април 2016 г. е планирана нова мисия на Комисията във Франция.
23
С писмо от 20 май 2016 г. Комисията изпраща допълнително съобщение съгласно член 41, параграф 2, четвърта алинея от Регламент № 1306/2013 (наричано по-долу „допълнителното съобщение от 20 май 2016 г.“). В него тя посочва необходимостта да се провери качеството на проверките на място и правилното отпускане на правата на плащане. Комисията посочва и „пропуските, свързани с качеството на бързите посещения“, и споменава „проблем със съответствието с определението „постоянно затревени площи“, към които се прилагат установените местни практики“, и „проблеми, свързани с установяването на пропорционална система“. Въз основа на това Комисията информира френските органи, че предвижда спиране или намаляване на плащанията от порядъка на 3 %.
24
С писмо от 16 юни 2016 г. френските органи отговарят на допълнителното съобщение от 20 май 2016 г. Те посочват, че считат, че са приложили плана за действие в съответствие с ангажиментите си и че направените констатации относно новите процедури за управление на пасищата, прилагани в рамките на реформата на ОСП, се основават на необосновани преценки.
25
На 12 юли 2016 г. Комисията приема решение за изпълнение, с което са спрени месечните плащания на Френската република по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) (наричано по-нататък „обжалваното решение“). В това решение Комисията приема, че месечните плащания на Френската република, извършени на основание член 18 от Регламент № 1306/2013, се спират до размер, получен в резултат на прилагането на ставка на спиране от 3 % към месечните плащания на помощите за площ за 2015 г., и че спирането се прилага към месечните плащания в полза на Френската република на основание член 18, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 г. за месечните разходи, извършени от разплащателната агенция Agence de services et de paiement (Агенция за услуги и плащания) от юли 2016 г. до юни 2017 г. включително. Френските органи са уведомени за това решение на 13 юли 2016 г.
Производство и исканията на страните
26
На 23 септември 2016 г. Френската република подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
27
На 22 декември 2016 г. Комисията представя писмената си защита. Репликата и дупликата са подадени в определените срокове.
28
На 7 декември 2016 г. Португалската република подава молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С решение от 12 януари 2017 г. председателят на трети състав на Общия съд допуска това встъпване. Португалската република представя писменото си становище, а главните страни представят становищата си по него в предоставения срок.
29
С процесуално-организационни действия от 26 януари 2018 г., приети на основание член 89, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд, страните са приканени да отговорят на редица въпроси. Страните отговарят на това искане в определения срок.
30
По доклад на съдията докладчик и предвид че страните не са поискали да се насрочи съдебно заседание, Общият съд (трети състав) реши на основание член 106, параграф 3 от Процедурния правилник да се произнесе по жалбата, без да провежда устна фаза на производството. Общият съд счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката и че може да се произнесе, без да преминава към следващи етапи на производството.
31
Френската република иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
32
Португалската република, встъпила в подкрепа на Френската република, иска от Общия съд да отмени обжалваното решение.
33
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
34
Френската република изтъква две основания в жалбата си. Първото основание, изтъкнато като главно, е изведено от нарушение на член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013, тъй като, от една страна, френските органи приложили изцяло плана за действие, който съдържа ясни показатели за напредък, установени след консултации с Комисията, и от друга страна, обжалваното решение се основавало на елементи, които не са предвидени в плана за действие. Второто основание, изтъкнато при условията на евентуалност, е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност.
По първото основание, изведено от нарушение на член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013
35
В самото начало Френската република подчертава, че процедурата по уравняване по съответствие, предвидена в член 52 от Регламент № 1306/2013 (наричана по-нататък „процедурата по уравняване по съответствие“), гарантира, че селскостопанските разходи са извършени в съответствие с правото на Европейския съюз. Тази процедура предоставяла на държавите членки необходимите гаранции за представяне на тяхната гледна точка и била регулирана от насоките на Комисията, които уточняват по-специално как да се изчисляват финансовите последици от уравняване по съответствие. За сметка на това процедурата по спиране на плащанията, предвидена в член 41 от Регламент № 1306/2013 (наречена по-нататък „процедурата по спиране на плащанията“), на практика никога не била прилагана и не била регулирана от насоки на Комисията.
36
Според Френската република процедурата по спиране на плащанията не се отнася, както в настоящия случай, до хипотезата за разногласие по отношение, от една страна, на прилагането на пропорционална система и от друга страна, на определянето на допустимостта на определени площи в съответствие с установените местни практики. Да се приеме, че такова разногласие може да бъде изтъкнато по отношение на две отделни процедури, означавало да се накърнят процесуалните гаранции, с които разполага съответната държава членка в рамките на процедурата по уравняване по съответствие, да принуди тази държава членка да промени своите практики в рамките на процедурата по спиране на плащанията, дори наличието на неизпълнение на задълженията все още да не е установено, или пък да лиши процедурата по уравняване по съответствие от нейната ефективност. Изтъквайки това разногласие в рамките на процедурата по спиране на плащанията, Комисията възпрепятствала правилното протичане на обмена на информация във връзка с процедурата по уравняване по съответствие.
37
Също така според Португалската република член 41 от Регламент № 1306/2013 не допуска приемането на решение за спиране на месечните плащания въз основа на елементи, които не са били предложени от съответната държава членка в нейния план за действие. Последиците от такова решение били като от финансова корекция, без обаче да се спазват гаранциите, предоставени от процедурата по уравняване по съответствие. Като променя или преразглежда едностранно строгите условия на ангажиментите на държава членка, Комисията използвала процедура, предоставяща значително по-малки гаранции. При наличие на появили се на по-късен етап елементи Комисията трябвало да открие процедура по уравняване по съответствие.
38
Френската република изтъква главно, че обжалваното решение нарушава член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013, тъй като Комисията не може да приеме, че съответната държава членка „не е в състояние да приложи мерки, предвидени в план за действие с ясни показатели за напредък, който трябва да се изготви след консултации с Комисията“. Това условие не било изпълнено, тъй като, от една страна, планът за действие бил приложен изцяло и от друга страна, обжалваното решение се основавало на елементи, които не били предвидени в плана за действие.
39
На първо място, Френската република припомня, че е поела задължението да приложи одобрения през ноември 2013 г. план за действие. Тъй като първоначално предвидените условия за актуализиране на СИЗП се оказват незадоволителни, Френската република припомня също, че с писмо от 23 декември 2014 г. е предложила алтернативни условия, които Комисията е утвърдила.
40
На второ място, Френската република поддържа, че планът за действие, одобрен през ноември 2013 г. и изменен през декември 2014 г., е приложен изцяло.
41
Що се отнася до актуализирането на СИЗП, Френската република припомня, че първоначално е било предвидено да се актуализират фотографиите и да се използват съществуващите база данни, по-конкретно базата данни BD TOPO, за да се улесни интерпретацията им, и че целта на преразгледаните условия, предложени през декември 2014 г., е била преодоляване на трудностите, възникнали при установяване на ненадеждността на базата данни BD TOPO. Това актуализиране било извършено в определения максимален срок. Проблемът, предизвикан от неактуалните фотографии, бил решен в края на 2014 г., както е посочено в писмото на френските органи от 23 декември 2014 г., а работата по фотоинтерпретацията приключила през 2016 г., както е споменато в четиринадесетия доклад за напредъка от 1 септември 2016 г.
42
Що се отнася до проверките на място, Френската република отбелязва, че била упрекната за включването на неотговарящи на условията за подпомагане елементи и райони. За разрешаването на този проблем планът за действие предвижда въвеждане на поетапна процедура, при която централната администрация да бъде уведомявана за постановленията на префектите в тази област преди подписването им. Това действие било изпълнено в предвидения срок, а именно за кампания 2014.
43
Колкото до изчисляването на плащанията и санкциите, Френската република подчертава, че е упрекната за това, че е извършила грешни изчисления, че не е предвидила мониторинг на възстановяванията със задна дата и че не е възстановила неправомерни плащания. За да разреши този проблем, за кампании 2013 и 2014 е предвидено подсилване на указанията към компетентните служби и подобряване на надзора, а считано от кампания 2015, и преразглеждане на алгоритъма за изчисляване на санкциите за необвързаните с производството помощи, като тази по-късна дата позволява включването на промените в алгоритъма, наложени от реформата на ОСП. Тези мерки били приети в предвидените срокове. По-специално, макар и правилното изпълнение на преразглеждането на алгоритъма да е потвърдено едва през август 2016 г. с действителното изплащане на помощите за кампания 2015, в случая е ставало въпрос само да се установят възможно най-рано последиците от новия алгоритъм. Съдържащият се в плана за действие ангажимент за преразглеждане на алгоритъма през 2015 г. бил спазен в предвидения срок.
44
В това отношение Френската република отбелязва, че дори прилагането на предвидените в плана за действие мерки, като актуализирането на СИЗП или преразглеждането на алгоритъма, да е довело до забавяне на изпълнението на плащанията за кампания 2015, този въпрос не попадал в обхвата на самия план за действие, който не се отнася до графика за изпълнение на тази кампания, нито на която и да е друга.
45
На трето място, Френската република поддържа, че Комисията не може да се позовава на елементи извън плана за действие, за да приеме решение за спиране на плащанията. Единствено неспазването на мерките, предвидени в плана за действие, одобрен през ноември 2013 г. и преразгледан през декември 2014 г., позволявало приемането на такова решение.
46
По този въпрос Френската република първо признава, че при обсъжданията с Комисията относно изпълнението на плана за действие разискванията са били съсредоточени върху прилагането на пропорционалната система или определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики. Френската република отбелязва, че прилагането на новите възможности, предвидени от правота на Съюза, считано от кампания 2015, действително може да предполага, за целите на актуализирането на СИЗП, предвидената в плана за действие работа по фотоинтерпретация да се съчетае с извършването на посещения на място за сравнително ограничен брой площи. Френските органи обаче никога не били включвали сред показателите за напредък на плана за действие прилагането на пропорционалната система и определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики и Комисията не трябвало едностранно да изменя този план, за да ги включи. Тези въпроси не се споменават в нито един показател за напредък, в който и да било от изпратените на Комисията доклади за напредъка, нито в актуализациите на плана за действие като тези от 12 март и 24 април 2015 г.
47
След това Френската република отбелязва, че в обжалваното решение Комисията посочва, че все още има значително забавяне при разглеждането на заявленията за помощи, особено на заявленията, отнасящи се до постоянно затревените площи. От това Комисията стигнала до извода, че целите на плана за действие не можели да бъдат постигнати в най-близко бъдеще. Според Френската република обаче планът за действие, с който се е ангажирала, е изпълнен в предвидените срокове. Забавянията на изпълнението на плащанията за кампания 2015 не попадали в обхвата на плана за действие, който не се отнасял до графика за изпълнение на тази кампания, нито на която и да е друга. Комисията счела, че не съществува възможност за изпълнение на плана за действие в кратък период от време и следователно може да приеме обжалваното решение, тъй като включила в плана за действие прилагането на пропорционалната система и определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики, два въпроса, по които планът за действие не съдържал показатели за напредък.
48
Всъщност, първо, в писмото си от 17 февруари 2015 г. Комисията посочвала, че съществува „тясна връзка между правилното изпълнение на плана за действие и предложението за реформа на ОСП, особено по отношение на въпросите, свързани с допустимостта на площите и с някои елементи на ландшафта“. Тази връзка обаче не позволявала да се приеме, че ipso facto планът за действие бил разширен до степен да обхваща тези елементи. Планът за действие и реформата на ОСП били две отделни неща. В същото писмо, в това, което нарича „преработен план за действие“, Комисията едностранно включила и мерки за съответствие на пропорционалната система и определянето на допустимостта на определени видове площи. Комисията обаче нямала правомощие да извършва такава едностранна промяна на плана за действие.
49
Второ, в съобщението си от 13 април 2015 г. Комисията включила отново като ключов елемент от плана за действие елементи, свързани с прилагането на пропорционалната система и с включването на постоянно затревените площи съгласно установените местни практики, които обаче не се съдържат в одобрения през ноември 2013 г. план за действие, нито в преработения план за действие от декември 2014 г. Именно основавайки се на „комбинираното въздействие“ на тези твърдени слабости, обаче Комисията решила, че изпълнението на плана за действие „не предоставя необходимата разумна гаранция за доброто управление на помощите“.
50
Трето, в писмото на Комисията от 22 декември 2015 г. спорът относно прилагането на пропорционалната система и включването като допустими на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики бил определящ аспект от съображенията на Комисията.
51
Четвърто, дори в обжалваното решение Комисията да се позовава на твърдяното значително забавяне при разглеждането на заявленията за помощ, това е станало след продължително обсъждане на спора относно прилагането на пропорционалната система и включването като допустими площи на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики. В обжалваното решение Комисията се позовава и на „преработен“ план за действие от март 2015 г., при положение че последното преразглеждане е от декември 2014 г. Ето защо именно на този продължаващ спор се основавало заключението на Комисията, че френските органи не са в състояние да изпълнят плана за действие.
52
В заключение Френската република изтъква, че правният спор относно прилагането на пропорционалната система и определянето на допустимостта на някои видове площи се различава напълно от спора относно недостатъците на системата за контрол, който е в основата на плана за действие. Всъщност, от една страна, планът за действие в по-голямата си част представлявал техническа работа за обновяване на географските елементи, въз основа на които е разработена СИЗП. От друга страна, с реформата на ОСП става възможно да се предвиди допустимостта за получаване на селскостопански помощи на определена пропорционална част от съответната площ или някои площи, на които могат да се развиват животновъдни дейности, да се приведат в съответствие с условията за подпомагане, дори затревените площи да не са преобладаваща част от тях, когато установените местни практики позволяват тези площи да се считат за подходящи за животновъдство.
53
Освен това, от една страна, Френската република припомня, че от спорната разпоредба следва, че обжалваното решение може да се основава единствено на доказателството, че френските органи не са в състояние да приложат съдържащите се в плана за действие мерки. Комисията следвало да се позове на пропуските в прилагането на съдържащите се в плана за действие мерки, а не на посочените най-общо „всички пропуски и слабости“. От друга страна, нищо от споменатото от Комисията не доказвало наличието на пропуски при прилагането на мерките, съдържащи се в плана за действие. Така по отношение на актуализирането на СИЗП, която съгласно плана за действие е трябвало да бъде работеща през 2016 г., или по отношение на проверките на място и на изчисляването на плащанията Комисията не твърдяла, че тези мерки не са приложени, а само посочвала, че установените забавяния били нарушение на поетите ангажименти в плана за действие.
54
На последно място, Френската република изтъква, че макар да е вярно, че решението ѝ да приложи пропорционалната система, предполага преразглеждане на системата за плащания, и по-специално на СИЗП, това не означавало, че пропорционалната система е неразделна част изпълнението на плана за действие или че планът за действие може да се счита за постоянно развиващ се. Модернизирането на инструмента за определяне на допустимите площи с цел актуализиране на считаните за твърде стари бази данни следвало да се разграничи от преразглеждането му с цел включването на нов параметър, произтичащ от правната уредба. Ето защо тези две действия можели да бъдат разделени. Именно инструментът за определяне на допустимите площи бил динамичен и развиващ се, а не планът за действие.
55
От своя страна Португалската република изтъква, че обжалваното решение се основава на план, определен от Комисията като „преработен план за действие“, който едностранно установявал условията след въвеждането на пропорционалната система, приложена от френските органи в съответствие с член 10 от Делегиран регламент № 640/2014. Изпълнението на разпоредбите на правото на Съюза относно прилагането на пропорционална система или определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики обаче нямало никаква връзка с пропуските в системите за контрол, които са в основата на плана за действие. Обжалваното решение нарушавало член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013, тъй като необходимостта от евентуални промени в СИЗП, обусловени от въвеждането на пропорционалната система, била посочена след изготвянето на плана за действие и не била предмет на процедурата за уравняване по съответствие, за да се приеме, че ключови компоненти от националната система за контрол не съществуват или са неефективни поради установени сериозни или постоянни пропуски. Обжалваното решение нарушавало и спорната разпоредба, тъй като не се основавало конкретно на съдържащите се в плана за действие ангажименти, които съответната държава членка е поела да изпълни, а на елементи, които не са свързани с тези задължения, като въвеждането на пропорционалната система.
56
Освен това Португалската република се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Като се позовава в това отношение на точки 71, 161 и 167 от решение от 22 юни 2006 г., Белгия и Forum 187/Комисия (C‑182/03 и C‑217/03, EU:C:2006:416), Португалската република поддържа, че в случай на промяна на преценката на Комисията само въз основа на по-стриктното прилагане на правните норми или extra legem, както в настоящия случай, без да предостави необходимото време, за да се вземе ефективно предвид тази промяна на преценката, имало нарушение на този принцип. Португалската република също така припомня, че законодателството на Съюза трябва да бъде сигурно, а прилагането му предвидимо за правните субекти. Принципът на правна сигурност изисквал всеки акт на институциите, който поражда правни последици, да бъде ясен, прецизен и доведен до знанието на заинтересованото лице по начин, по който то да може да знае със сигурност от кой момент нататък този акт съществува и започва да поражда правни последици. Като се позовава на точка 124 от решение от 22 януари 1997 г., Opel Austria/Съвет (T‑115/94, EU:T:1997:3), Португалската република счита, че това изискване за правна сигурност се налага с особена строгост, когато става дума за акт, който, както в настоящия случай, може да доведе до финансови последици, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които той им налага.
57
Комисията оспорва този аргумент, като се позовава на обстоятелствата, предхождащи спора. По същество тя изтъква, че макар Френската република да се позовава на мерките за изпълнение на плана за действие, това изпълнение е било предмет на забавяния и пропуски, които обосновават приемането на обжалваното решение.
58
В настоящия случай следва да се отбележи, че с обжалваното решение Комисията е спряла месечните плащания на Френската република по линия на ЕФГЗ в съответствие с член 41, параграф 2, буква б) от Регламент 1306/2013.
59
В съображение 1 от обжалваното решение Комисията припомня, че тази разпоредба ѝ позволява да спре месечните плащания на държава членка, в случай че от една страна, „един или повече ключови компоненти на въпросната национална система за контрол не съществува или е неефективен поради установени сериозни или постоянни пропуски“ или, от друга страна, в случай че тя „е стигнала до заключението, че съответната държава членка не е в състояние да приложи в най-близко бъдеще необходимите корективни мерки в съответствие с план за действие с ясни показатели за напредък, който следва да се изготви след консултации с Комисията“.
60
В това отношение следва да се припомни, че процедурата по спиране на плащанията няма същия предмет като процедурата по уравняване по съответствие. Процедурата по спиране на плащанията позволява на Комисията временно да прекрати месечните плащания на държава членка съгласно ЕФГЗ или Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), особено в случай на сериозни пропуски в националните системи за контрол или за възстановяване на неправомерни плащания. Процедурата за уравняване по съответствие обаче позволява на Комисията да определи сумите, които окончателно ще бъдат изключени от финансирането на Съюза, когато разходите по ЕФГЗ и ЕЗФРСР не са направени в съответствие с правото на Съюза. Противно на изтъкнатото от Френската република и от Португалската република, от наличието на процедура по уравняване, която позволява да се определят сумите, подлежащи на изключване от финансирането на Съюза, не може да се заключи, че Комисията не може все пак да използва предварително или едновременно процедурата по спиране на плащанията по отношение на месечните плащания, съответстващи на тези суми. Всъщност член 41, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 изрично предвижда, че спиранията по тази разпоредба се прилагат, без да се засяга прилагането на членове 51 и 52 от Регламент № 1306/2013, отнасящи се съответно до уравняването на сметки и уравняването по съответствие.
61
Освен това следва да се отбележи, че подобно на процедурата по уравняване по съответствие, процедурата по спиране на месечните плащания предоставя процесуални гаранции за съответната държава, за да може тя да изложи своите съображения преди приемането на решение за спиране на плащанията. В настоящия случай със съобщението от 13 април 2015 г. и с допълнителното съобщение от 20 май 2016 г. Френската република е информирана два пъти относно намерението на Комисията да приеме решение за спиране на месечните плащания поради посочените в тези съобщения причини. Френската република също така е имала възможност да представи съображенията си в това отношение на 24 април 2015 г. и на 16 юни 2016 г.
62
По същия начин, що се отнася до твърденията на Френската република относно опасността от нарушаване на процесуалните гаранции, предоставени на съответната държава във връзка с процедурата по уравняване по съответствие, или относно факта, че мотивите на Комисията, изложени за нуждите на процедурата по спиране на плащанията, възпрепятствали правилното протичане на обмена на информация в рамките на процедурата по уравняване по съответствие, следва да се приеме, че тези твърдения, които впрочем не са подкрепени от доказателства, попадат в обхвата на отделна процедура, която не е предмет на настоящото дело. Същото важи и за въпроса с изплащането на спрените от обжалваното решение месечни суми, повдигнат от Общия съд в рамките на процесуално-организационните действия от 26 януари 2018 г., който, както посочва Комисията, е предмет на процедурата по уравняване по съответствие.
63
Следователно, на първо място, от гореизложеното е видно, че целта на обжалваното решение не е да изключи окончателно суми от финансирането на Съюза и по този начин да заобиколи процедурата по уравняване по съответствие, както по същество твърдят Френската република и Португалската република, а само да спре месечните плащания в съответствие с предвидената за тази цел процедура.
64
За да приеме решение за спиране на месечните плащания, Комисията трябва да гарантира спазването на условията, предвидени в член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013.
65
В настоящия случай първото необходимо условие, което позволява спиране на плащанията, е „един или повече ключови компоненти на въпросната национална система за контрол да не съществува или да е неефективен поради установени сериозни или постоянни пропуски“.
66
В това отношение в съображение 2 от обжалваното решение Комисията посочва, че „няколко извършени от Комисията одита са установили проблеми, свързани по-конкретно с ИСАК, със СИЗП, с кръстосаните административни проверки и с проверките на място“, и че „през ноември 2013 г. френските органи са изготвили план за действие, за да отстранят слабостите на системата за управление и контрол на помощите за площ, финансирана от ЕФГЗ, която наред с другото включва актуализирането и подобряването на качеството на информацията на СИЗП във Франция“.
67
Така с писмо от 14 май 2013 г. (вж. т. 3 по-горе) Комисията посочва повтарящи се проблеми, по-специално по отношение на помощите за площ. Трите основни слабости, установени в тази област, са:
–
първо, що се отнася до СИЗП, максималната площ, която не отговаря на условията за подпомагане, не е актуална поради използваните стари снимки и неправилното тълкуване на нормативните разпоредби относно ландшафтните елементи (пасищни горички, водоеми, скали);
–
второ, що се отнася до проверките на място, ландшафтни елементи и неотговарящи на условията за подпомагане райони са счетени за допустими за подпомагане площи (пасищни горички, водоеми, скали, градини, паркове, пространства за паркиране, залесени райони като предимно гористите пасища).
–
трето, що се отнася до изчисляването на плащанията и санкциите, установени са неправилно изчисляване на плащанията, липса на мониторинг на възстановяванията със задна дата, а в някои случай и липса на възстановяване на неправомерните плащания.
68
Следователно, на второ място, трябва да се отбележи, че по настоящото дело Френската република не оспорва, че по отношение на редица ключови елементи нейната система за контрол не е работила поради сериозни или постоянни пропуски, установени през годините, предхождащи приемането на плана за действие, по-специално по отношение на „актуализирането и подобряването на качеството на информацията на СИЗП във Франция“. Тези пропуски са довели до вземането предвид на елементи, които обаче не са отговаряли на условията за получаване на помощи за площ, при положение че е трябвало да бъдат изключени както първоначално, въз основа на СИЗП, така и впоследствие, след проверките на място или изчисляването на плащанията и на санкциите. Конкретно това означава, че площите, декларирани от бенефициерите на помощите, включват елементи, които е трябвало да бъдат изключени още на етапа на подаване на заявлението за помощ, на фотоинтерпретацията на тази площ, или още при последващото установяване на недопустимостта на тези елементи.
69
Второто условие, което се изисква по член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013 за спиране на месечните плащания, е Комисията да е стигнала до заключението, че „съответната държава членка не е в състояние да приложи в най-близко бъдеще необходимите корективни мерки в съответствие с план за действие с ясни показатели за напредък, който следва да се изготви след консултации с Комисията“.
70
В настоящия случай за отстраняване на описаните от Комисията пропуски Френската република изготвя плана за действие, който е изпратен на Комисията с писмо от 13 ноември 2013 г. Планът за действие предвижда следните мерки и етапи.
71
Първо, що се отнася до СИЗП, френските органи планират да решат проблема с неактуалните снимки, като гарантират спазването на максималната им възраст и като ги подновяват по-бързо. В това отношение френските органи посочват, че през 2013 г. 100 % от снимките са на възраст под пет години. Предвидено е през декември 2013 г. да бъде определен показател за мониторинг, като целта е да бъде работещ през 2016 г.
72
Колкото до неправилното тълкуване на нормативните разпоредби относно ландшафтните елементи, френските органи посочват, че вече са подсилили указанията за вземане предвид на резултатите от извършените по време на кампания 2012 проверки. Те планират също систематично да включват резултатите от проверките на място, проведени от кампания 2013 насам, с цел земеделските производители да могат да подадат своите декларации за 2014 г. при напълно актуализиран с резултатите от тези проверки ГРП.
73
Френските органи уточняват също, че проучват възможността за фотоинтерпретация на новите ортофотографии, които следва да започнат да се използват постепенно по време на кампаниите 2012—2015 и най-късно през 2016 г. Те предлагат да използват базата данни BD TOPO, за да постигат различни резултати:
–
включване на базата данни BD TOPO в системата за управление, което да позволи извършването на кръстосани проверки за площите с променено предназначение за кампании 2012 (праг от 5 ара) и 2013 (намаляване на прага до 2 ара), като тези площи с променено съдържание следва да бъдат включени в неотговарящите на условията за подпомагане площи в ГРП;
–
колкото до включването на базата данни BD TOPO за всички площи с променено предназначение без ограничение в повърхността, то можело да се отложи за 2015 г. предвид малката площ на припокриване под 2 ара (общо по-малко от 800 хектара), като в това отношение трябвало да се вземе решение през ноември или декември 2013 г.;
–
включването в ИСАК на слоя „гора“ от базата данни BD TOPO с цел извършване на кръстосани проверки е било предвидено още през октомври или ноември 2013 г., като работата по него е трябвало да започне по време на кампания 2014 и в зависимост от броя на припокриванията е можела да продължи през 2015 г., но най-късно през 2016 г.;
–
включването в ИСАК на слоя „водни повърхности“ и на скалите от базата данни BD TOPO с цел извършване на кръстосани проверки е предвидено още за декември 2013 г. или януари 2014 г., като годината на използване на тези слоеве следва да се определи в зависимост от резултатите от техническия анализ и преброяването на припокриванията.
74
Освен това френските органи са поели задължение да подобрят качеството на ортофотографиите, което е трябвало да стане по време на кампания 2013 или през април 2014 г., за началото на периода на деклариране, да оценят качеството на ГРП, включително на новите графични слоеве, във връзка с първия годишен доклад за кампания 2013, изготвен през първия семестър на 2014 г., и да изготвят през 2014 г. план за информиране и подкрепа на земеделските производители относно качеството на декларациите.
75
Второ, що се отнася до проверките на място, френските органи посочват въвеждането на поетапна процедура за нотифициране и одобрение на постановленията на префектите преди подписването им, а за останалото препращат към кръстосаните проверки с базата данни BD TOPO, които постепенно се прилагат за площите с променено предназначение и за площите с трайни насаждения.
76
Трето, що се отнася до изчисляването на плащанията и на санкциите, френските органи посочват, че алгоритъмът за изчисляване на санкциите за необвързаните с производството помощи в случай на отклонение ще бъде преразгледан при изпълнението на реформата на ОСП през 2015 г., изготвен в хода на кампания 2015 и приложен през есента на 2015 г., като са приети други мерки за решаване на останалите трудности в хода на кампании 2013 и 2014.
77
С писмо от 28 ноември 2013 г. (вж. т. 4 по-горе) Комисията информира френските органи, че този план за действие може „да се счита за окончателен“, като същевременно отбелязва, че „в областта на помощите за площ предложените действия биха могли да бъдат допълнени и конкретизирани по време на изпълнението му“.
78
Следователно трябва да се подчертае, че планът за действие може да бъде допълван и конкретизиран в хода на изпълнението му. В този контекст, в съображение 3 от обжалваното решение, Комисията посочва:
„Докладите за напредъка, представени от френските органи, и одитът, извършен от Комисията през ноември 2014 г., установяват значителни забавяния в изпълнението на ключови точки от плана за действие, които могат да имат последици, разпростиращи се до управлението на 2015 г. Ето защо първоначалният план за действие е преразгледан през март 2015 г.“.
79
Всъщност с писмо от 22 декември 2014 г. (вж. т. 7 по-горе) Комисията съобщава на френските органи своите заключения относно напредъка по плана за действие. Тя отбелязва следното:
–
„напредъкът по плана за действие […] не съответства изцяло на реалността. Например, както е разяснено от френските органи, средната възраст на слоя „сгради“ трябва да бъде увеличена с две години за всеки отделен департамент (слоят е включен от 2012 г.), което означава, че за 2014 г. ортофотографиите, използвани за актуализиране на ГРП, са на повече от пет години“;
–
„оценката за цялата територия на количеството аномалии, генерирани от пресичането на ГРП със слоевете „сгради“ и „растителност“ при праг от 0 ара, не е представена към днешна дата (дейност, която според плана за действие е трябвало да приключи през 2013 г. за слоя „сгради“ и през 2014 г. — за слоя „растителност“)“;
–
„в базата данни BD TOPO са установени пропуски и липсващи елементи (при очертаването на елементите на слоевете „растителност“ и „сгради“), което има за последица невъзможността за задействане на предупреждения за обработка на евентуални припокривания, по‑специално по отношение на застроените площи над 2 ара и растителността над 50 ара (съгласно определените от френските органи прагове)“;
–
„финансовото въздействие на потвърдените припокривания при описания праг все още не е изчислено от френските органи. Според представените обяснения плащанията за посочените прагове се спират в случай на припокриване“;
–
„предстои още работа по обработката на площите „сгради“ и „растителност“ съответно под 2 и 50 ара, како и по изчисляване на финансовото въздействие. Към това се добавя отлагането на включването на слоевете „водни площи“ и „линейни елементи“ за 2015 г., противно на това, което е предвидено първоначално (лятото на 2014 г. за линейните елементи и края на 2014 г. за водните площи)“;
–
„посещенията на място показват, че районите, признати за отговарящи на условията за директно подпомагане по първия стълб, не съответстват на нормативните разпоредби на Европейския съюз. Такъв е по-специално случаят с постоянните пасища и степните райони и гористите пасища […] Следователно постановленията на префектите и/или тяхното прилагане не съответстват на законодателството на Европейския съюз“.
80
В това писмо Комисията посочва също, че поради горните констатации действителният напредък по плана за действие и неговият успех не могат да бъдат потвърдени. Комисията все пак посочва, че службите ѝ са отбелязали, че френските органи разработват алтернативен подход, който трябва частично да реши установените проблеми. Ето защо Комисията е на мнение, че „е необходимо изготвяне на преработен план за действие“.
81
Поради това Комисията приканва френските органи да представят такъв план, който да включва най-малко следните елементи: „точно посочване на сроковете (месец и година); директно интегриране в инструмента за управление ISIS на информацията, получена от IGN, преочертаване на блоковете; правилна фотоинтерпретация на земеделската земя в съответствие с нормативните разпоредби, приложими от 2015 г., като се уточнява, че предвид резултатите от посещенията на място, получени след мисията, френските органи трябва да предвидят прилагането на пропорционална част за всеки парцел, деклариран като пасище/степен район и горско пасище“.
82
В заключение Комисията отбелязва, че „е наложително да се отстранят тези недостатъци преди изпълнението на кампания 2015 (април 2015 г.), по-специално по отношение на проблемите със систематичното тълкуване на нормативните разпоредби“. В това отношение Комисията уточнява, че „неспазването ще бъде разгледано във връзка с член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013, който посочва, че неизпълнението на план за действие може да доведе до намаляване/спиране на плащанията“. Ето защо Комисията отбелязва, че „следващият доклад за напредък, който трябва да бъде изпратен […] в края на януари 2015 г., трябва да включва необходимите промени“.
83
С писмо от 23 декември 2014 г. (вж. т. 8 по-горе) френските органи представят на Комисията „очакваните елементи, свързани с изпълнението на плана за действие през 2014 г. и продължаването му през 2015 г.“.
84
В самото начало френските органи припомнят, че планът за действие е предвиден за кампаниите 2014 и 2015, което означава, че той ще приключи по време на плащанията за кампания 2015.
85
Що се отнася до актуализирането на ГРП, френските органи посочват, че чрез фотоинтерпретация и кръстосани проверки с базите данни за площите на Institut national de l’information géographique et forestière (Национален институт за географска и горска информация) (IGN) се работи, за да се гарантира, че всички недопустими площи са изключени от основата за изчисляване на площите, отговарящи на условията за подпомагане. Условията за извършване на тези дейности са описани подробно. Тези дейности следва да направят възможно определянето на отговарящите на условията за подпомагане площи, но също така и на „екологично насочените площи (ЕНП)“ в рамките на бъдещи плащания за екологизиране. Френските органи посочват, че „сроковете са изключително кратки“, тъй като дейностите трябва да се извършат в период, съвместим с кампания 2015. Те отбелязват, че мащабът на тези дейности е „колосален предвид броя на заявленията във връзка с ОСП, които трябва да бъдат оценени, а именно 80 % от подадените през 2014 г. заявления, т.е. повече от 300000 от общо 372000“. Като прогнозни цели за представяне на графичните слоеве френските органи обявяват следния график: януари 2015 г. за очертанията на блоковете; март 2015 г. за неземеделските площи в блоковете и юни 2015 г. за прилежащите към блоковете неземеделски площи. Освен това френските органи отбелязват, че „една от трудностите при изпълнението на този проект в рамките на две години е свързана с факта, че в резултат на решенията относно реформата на ОСП, правилата за допустимост на площите за директни плащания трябва да претърпят промени“.
86
Поради тези причини френските органи информират също така Комисията, че са взели решение да започнат цялостно обновяване на ГРП за 2015 г. В това отношение те уточняват, че при включването на резултатите от плана за действие, въведеният през 2015 г. механизъм вече няма да използва слоевете от базата данни BD TOPO, а специфичните графични слоеве, изготвени от IGN за нуждите на ОСП. В заключение френските органи посочват: „С други думи, планът за действие, който ще бъде приложен през 2015 г., няма да бъде просто продължение на приложения през 2014 г. план за действие (чрез намаляване на праговете), а една нова цялостна дейност по фотоинтерпретация, водеща до съставянето на тези графични слоеве“.
87
Съдържащите се в писмото от 23 декември 2014 г. елементи са допълнени от петия доклад за напредъка, представен от френските органи на Комисията на 30 януари 2015 г. (вж. т. 8 по-горе). В този доклад френските органи са възнамерявали да отговорят на писмото на Комисията от 22 декември 2014 г. и да представят нова информация.
88
Що се отнася до прилагането на плана за действие през 2014 г., френските органи припомнят, че са поели ангажимент да приключат свързаната с ГРП част от този план за „две години (евентуално три): в хода на кампаниите 2014 и 2015 (евентуално 2016)“. Ето защо през 2014 г. те решават да третират с предимство това, което потенциално представлява най-голям финансов риск за ЕФГЗ, а именно слоя „сгради“ над 2 ара и слоя „растителност“ над 50 ара. Необработените през 2014 г. елементи са включени в плана за действие, приложен през 2015 г.
89
Що се отнася до прилагането на „преработен план за действие за 2015 г.“, френските органи, от една страна, посочват, че са взели под внимание „принципното одобрение от службите на Комисията“, и от друга страна, припомнят „вече представените по темата елементи (на 23 декември 2014 г.)“. По отношение на тълкуването на нормативните разпоредби относно ландшафтните елементи и допустимостта на определени площи френските органи съобщават на Комисията и тяхното „решение в съответствие с член 10 от Регламент 640/2014 да приложат пропорционалната система за определяне на допустимата площ на постоянно затревените площи“, както и предвидения за тази цел метод, който включва по-специално пропорционална скала с пет категории.
90
Накрая, френските органи припомнят своето предложение за организиране на техническа среща в Париж (Франция) с представители на службите на Комисията с цел да се представят „новите условия на плана за действие […], който ще се прилага през 2015 г.“.
91
С писмо от 17 февруари 2015 г. (вж. т. 9 по-горе) Комисията иска разяснения относно няколко аспекта, свързани с изпълнението на плана за действие, предвидени от френските органи в тяхното придружително писмото към петия доклад за напредъка от 30 януари 2015 г. Така, Комисията посочва, че трябва да е запозната с финансовото въздействие и датата на приключване на изчисленията относно слоя „сгради“ под 2 ара, слоя „растителност“ под 50 ара и слоевете „водни площи“ и „линейни елементи“.
92
В това писмо от 17 февруари 2015 г. Комисията посочва също, че с оглед на данните, получени от извършения през ноември 2014 г. одит, е на мнение, че техниката за фотоинтерпретиране не е в съответствие с правната уредба по отношение на ландшафтните елементи и допустимостта на някои площи. Комисията подчертава също, че пропорционалната скала с пет категории, както и въпросът с допустимостта на определени площи като горичките или водоемите трябва да бъдат изяснени, че в случай на съмнения трябва да се предприемат посещения на място и че трябва бързо да бъде представен „преработен план за действие“, за да се изложат подробно целите и етапите.
93
С писмо от 25 февруари 2015 г. (вж. т. 9 по-горе) Комисията представя на френските органи редица елементи, свързани с резултатите от проведено във Франция проучване за 2013 г. и 2014 г., от което било видно, че в СИЗП има непълноти, свързани с неактуалните ортофотографии и с незадоволителното фотоинтерпретиране. Комисията също така отбеляза, че съществуват проблеми, свързани с определянето на допустимите площи по отношение на елементите и особеностите на ландшафта, както и на „степните райони и пасищните площи“, че проверките на място са неефективни и че има проблеми при изчисляването на плащанията и санкциите, както и при възстановяването със задна дата.
94
С писмо от 12 март 2015 г. (вж. т. 9 по-горе) френските органи представят на Комисията план за действие, съдържащ „различни актуализации“. Този документ, озаглавен „План за действие […] — Цел на графика на кампанията ОСП за 2015 г.“, съдържа три раздела, озаглавени „СИЗП/ГРП — Актуализиране на ортофотографиите“, „СИЗП/ГРП — Оценяване на качеството на ГРП“ и „Промяна на управлението на ГРП и обвързване с проверките на място“. С нова обяснителна бележка от 30 март 2015 г. (вж. т. 9 по-горе) френските органи предоставят на Комисията допълнителна информация.
95
Прегледът на направените промени в плана за действие позволява да се установи, че предвидените крайни срокове за различните планирани действия са в периода от 15 януари 2015 г. — за представянето на новите ортофотографии за изготвянето на ГРП за 2015 г., до края на 2015 г. — за осъществяване на плащанията.
96
Следователно, на трето място, от гореизложеното следва, че първоначално предвидените действия в одобрения през ноември 2013 г. план за действие впоследствие са преразгледани по време на прилагането му, за да се отчетат по-специално срещнатите от френските органи трудности по отношение на използването на базата данни BD TOPO. По-специално, тъй като не са били в състояние да приложат необходимите корективни мерки, свързани с установените пропуски по отношение на актуализирането и подобрението на СИЗП към момента на кампания 2013 или кампания 2014, френските органи са поели ангажимент да го направят в рамките на кампания 2015.
97
В този контекст доводът на френските органи, че е важно да се отбележи, че техният ангажимент по отношение на плана за действие е той да бъде финализиран през 2016 г., не може да се приеме. Както следва от гореизложеното, различни показатели, посочени в плана за действие, предвиждат поетапно прилагане във времето с оглед на целите, които трябва да бъдат постигнати в края на всяка кампания. Следователно прилагането е постепенно и не е подчинено единствено на постигането на целите през 2016 г.
98
По-конкретно, що се отнася до промените, направени в плана за действие вследствие на преразглеждането му, свързани, от една страна, с трудностите, с които се сблъскват френските органи по отношение на използването на базата данни BD TOPO, и от друга страна, с възможностите, които предлага влизането в сила на разпоредбите относно прилагането на пропорционалната система и включването на определени постоянно затревени площи като допустими в съответствие с установените местни практики, следва да се отбележи, че акцентът е поставен върху изпълнението на тези мерки по време на кампания 2015.
99
За да докаже недостатъчното изпълнение на плана за действие, в съображения 3—7 от обжалваното решение Комисията отбелязва:
„(3)
[…] Одит на Комисията, извършен през март 2015 г., е потвърдил, че продължават да са налице съществени пропуски по отношение на изпълнението на плана за действие.
(4)
В резултат на това съгласно член 41, параграф 2, четвърта алинея от Регламент […] № 1306/2013, с писмо от 13 април 2015 г. Комисията, е уведомила Френската република за намерението си да намали или спре месечните плащания, ако не бъде представена допълнителна информация или ако тази допълнителна информация не е задоволителна. Френската република е отговорила с писмо от 7 май 2015 г., в което посочва, че са извършени коригиращи действия с цел финализиране на плана за действие през 2015 г.
(5)
Посочените в писмото от 13 април 2015 г. пропуски се отнасят, наред с другото, до начина, по който Френската република е установила пропорционалната система за изчисляване на максималната допустима площ за постоянно затревените площи съгласно член 10 от Делегиран регламент […] № 640/2014 […], която не е в съответствие с препоръките на насоките на Комисията и която носи значителни рискове по отношение на управлението и контрола; до определянето на допустимостта на определени видове площи, по-специално тези с голяма гъстота на дърветата и/или със слаб пасищен ресурс, например кестенови гори, папрати или парцели с пропорционален дял, по-малък от 50 %; до начина, по който Френската република може да управлява аномалиите, свързани например с определянето на пропорционалния дял за допустимостта на постоянно затревените площи и с определянето на екологично насочените площи (ЕНП) във връзка с екологизирането. Като цяло е установено, че планът за действие все още не е изпълнен на основани, че не всички включени в СИЗП парцели имат максимално допустима площ, установена в съответствие със законоустановените изисквания. От френските органи е поискано най-късно до 16 октомври 2015 г. да отстранят всички посочени в писмото пропуски.
(6)
Всички горепосочени обстоятелства, по-специално забавянията и недостатъците при актуализирането и подобряването на СИЗП във Франция, всъщност са породили значителни отрицателни последици за управлението на заявленията за помощи за 2015 г., по-специално по отношение на предоставянето на бенефициерите на необходимата информация за максималната допустима площ и за неземеделските площи, включително за ЕНП.
(7)
Доклад за напредъка, изпратен от Френската република на 9 октомври 2015 г., и нов одит, извършен от Комисията през седмицата от 30 ноември 2015 г., установиха, че все още има значително забавяне по отношение на административните процедури по разглеждането на заявленията за помощи, на уведомяването на земеделските стопани за данните от техните декларации, на изчисляването на допустимите площи и на ЕНП, на отстраняването на аномалиите, установени от административните проверки и проверките на място, от бързите посещения на място, които имат за цел да се оцени допустимостта на постоянно затревените площи, и от проверките на място. Впоследствие тези забавяния са потвърдени от одит, извършен от Комисията от 11 до 15 април 2016 г. Така проверките на място ще приключат най-рано през юли 2016 г., което нарушава тяхната ефективност, а следователно и тяхното полезно действие, по-специално в случай на съмнение относно допустимостта на площите или спазването на изискванията, свързани с диверсификацията на културите в рамките на екологизирането. Това потвърждава, че целите на плана за действие не могат да бъдат постигнати в най-близко бъдеще, което не предоставя необходимата разумна гаранция за доброто управление на помощите и за законността и редовността на плащанията през 2015 г. Освен това тези забавяния засягат и установяването на крайната стойност на правата на плащане, което съгласно член 18 от Делегиран регламент […] № 639/2014 е трябвало да се стане най-късно на 1 април 2016 г. […], както и извършването на самите плащания. В резултат на това спирането на плащанията е целесъобразно“.
100
Прегледът на различните документи, цитирани в обжалваното решение и посочени в точки 69—98 по-горе, позволява да се установи недостатъчното изпълнение на посочения в тях план за действие. Всъщност от тези документи е видно, че както твърди Комисията, забавянията и недостатъците, установени при актуализирането и подобряването на СИЗП, са имали значително отрицателно въздействие върху управлението на заявленията за помощи за 2015 г., по-специално по отношение на предоставянето на бенефициерите на необходимата информация за максималната допустима площ и за неземеделските площи.
101
Така, противно на ангажиментите, поети първо в одобрения през ноември 2013 г. план за действие и подновени след това при направените в плана за действие промени поради трудностите, с които се сблъскват френските органи по отношение на използването на базата данни BD TOPO, и поради възможностите, които предлага влизането в сила на предвидените от ОСП разпоредби, френските органи не са били в състояние да изпълнят тези ангажименти по задоволителен начин в рамките на кампания 2015.
102
Поради причините, изложени в различните документи, споменати в обжалваното решение и посочени в точки 69—98 по-горе, Комисията има право да приеме, че установените пропуски действително са причинили забавяния и трудности в правилното протичане на кампания 2015, въпреки ангажиментите, поети от френските органи в това отношение.
103
Така от констатациите в съобщението на Комисията от 13 април 2015 г. следва, че все още съществуват редица въпросителни във връзка с изпълнението на плана за действие, по-специално по отношение на „процедурите за управление на заявленията за помощи през 2015 г.“. В това отношение Комисията посочва, че „съществува истинска несигурност по отношение на площите, за които са подадени заявления за помощи и по отношение на които земеделските стопани се ангажират“, като причината за това са качеството и количеството на информацията, която бенефициерите получават от администрацията, за да могат да подадат заявленията си. Комисията също така отбеляза, че в резултат на това е трудно да се установи „до каква степен разплащателната агенция ще може да се справи с многобройните аномалии, които ще се проявят след административните процедури по разглеждането на заявленията“ и че „има опасност разпределението и отпускането на правата на плащане да бъдат засегнати с потенциални последици за следващите кампании“.
104
Също така в писмото си от 22 декември 2015 г. (вж. т. 20 по-горе) Комисията припомня, че френските органи са поели ангажимент да изпълнят действията, определени в преработения план за действие, преди края на 2015 г. В това отношение Комисията изтъква, че по време на проведената във Франция мисия на 1 декември 2015 г. френските органи са посочили, че тези действия могат да бъдат завършени едва през април или май 2016 г., с което са забавили за втори път изпълнението на плана за действие. Според Комисията обаче тези забавяния имат за последица запазването на пропуските при актуализирането на СИЗП и наличието на значителен брой аномалии, които предстои да бъдат решени.
105
Накрая, в допълнителното съобщение от 20 май 2016 г., произтичащо от одитна мисия, проведена във Франция през април 2016 г., Комисията отбелязва, че има „нови забавяния“, по-специално при „окончателното установяване на стойността и броя на правата на плащане, […], извършването на бързи посещения и проверки на място, поради което плащанията за кампания 2015 се предвижда да се извършат едва след юни 2016 г.“. Комисията дори се опасява, че „допуснатите забавяния могат да засегнат и правилното извършване на проверките на място и на плащанията за кампания 2016“.
106
Нито един от доводите, представени от Френската република, не може да обори този извод. Всъщност освен обстоятелството, че Френската република се позовава на факта, че в крайна сметка е изпълнила ангажиментите си, което не може да попречи на Комисията да отбележи, за целите на обжалваното решение, възникналите с оглед на предвидените срокове забавяния и последиците от тях, Френската република по същество само твърди, че обжалваното решение се основава на правен спор, който я противопоставя на Комисията по отношение на прилагането на пропорционалната система и на определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики.
107
Дори обаче действително да се установи, както отбелязва Френската република, че прилагането на пропорционалната система и определянето на допустимостта на определени постоянно затревени площи съгласно установените местни практики не са включени от плана за действие сред предвидените показатели за напредък както в първоначалната му, така и в преработената редакция, съображенията на Комисията относно тези два въпроса са изтъкнати само инцидентно, във връзка с изброяване на различните установени пропуски (вж. съображение 5 от обжалваното решение).
108
Както следва от обжалваното решение, и по-специално от съображения 6 и 7, както и от посочените в споменатото решение документи, Комисията е могла да приеме, че през 2015 г. планът за действие не е бил изпълнен поради забавянията и недостатъците в актуализирането и подобряването на СИЗП и че това нарушение е имало значително отрицателно въздействие върху управлението на заявленията за помощи за тази година. Поради това Комисията може с право да приеме, че Френската република не е в състояние да приложи в най-близко бъдеще необходимите корективни мерки.
109
Що се отнася до представените от Португалската република доводи в подкрепа на основанията, изведени от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания и от нарушението на принципа на правна сигурност, налага се изводът, че тези основания не са повдигнати от Френската република в нейната жалба, в която като главно основание е повдигнато нарушението на член 41, параграф 2, буква б) от Регламент 1306/2013, а при условията на евентуалност — нарушението на принципа на пропорционалност. Ето защо не следва да се отговаря на тези основания, които са недопустими, тъй като встъпилата страна не може да изтъкне основание, което не е изтъкнато от жалбоподателя (вж. в този смисъл решение от 25 юни 1998 г., British Airways и др./Комисия, T‑371/94 и T‑394/94, EU:T:1998:140, т. 75).
110
От гореизложеното следва, че Френската република, подпомагана от Португалската република, няма основание да поддържа, че обжалваното решение нарушава член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013.
111
Следователно първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от нарушението на принципа на пропорционалност
112
При условията на евентуалност Френската република иска отмяната на обжалваното решение поради нарушение на принципа на пропорционалност. Най-напред тя припомня, че в обжалваното решение Комисията е решила да спре плащанията на Френската република „в размер на 3 % от общата сума на месечните плащанията за необвързаните с производството помощи за площи за 2015 година, съответстващи на разходите, които Френската република е правила всеки месец от юли 2016 г. до юли 2017 г. включително“. Френската република посочва също, че за да обоснове тази ставка от 3 %, Комисията е приела, от една страна, че корекция от 5 % съответства на корекция, приложима в рамките на процедура по уравняване по съответствие в случай на пропуски в ключовите проверки, и от друга страна, че следва също така да се вземат предвид известен брой приети от Френската република корективни мерки.
113
В този контекст Френската република подчертава, че не оспорва реда и условията на определяне на размера на спиране на месечните плащания, приети от Комисията, а „основата за изчисляване на спирането“, „а именно всички месечни плащания на помощите за площ за 2015 г.“. Всъщност обжалваното решение се основавало главно на продължаващия спор между Комисията и френските органи по прилагането на правната уредба относно пропорционалната система и включването на някои площи като постоянно затревените площи в съответствие с установените местни практики. От една страна, обаче всички обхванати от ГРП площи били оценени на 27 милиона хектара, а постоянно затревените площи, за които може да се приложи пропорционалната система или които могат да бъдат декларирани като отговарящи на условията за подпомагане съгласно установените местни практики, съответствали само на една малка част от всички площи, отговарящи на условията за подпомагане. От друга страна, всички постоянно затревени площи били оценени на 8,6 милиона хектара, като всички те обхващали разнородни реалности. Те се състояли предимно от затревени пасища, които несъмнено отговаряли на условията за подпомагане, без да е необходимо да се прилага пропорционалната система или да се проверява дали съществува утвърдена местна практика, независимо от слабия пасищен ресурс. Площите, за които се прилага пропорционалната система или се подава декларация за допустимост съгласно утвърдените местни практики, през 2015 г. възлизали най-много на около 520000 хектара, т.е. близо 2 % от всички включени в ГРП площи, като се отбелязва, че през 2015 г. 500283 хектара са декларирани като горски пасища, а 20852 хектара — като дъбови и кестенови гори, поддържани от свине или дребни преживни животни. Следователно оспорваното решение следвало да прилага ставка от 3 % само за основа, съответстваща на 2 % от общите месечни плащания, свързани с месечните разходи, които Френската република е правила всеки месец от юли 2016 г. до юли 2017 г. включително.
114
Освен това в отговор на довода, според който Комисията може да изтъкне не само пропуски в изпълнението на плана за действие, но и пропуски в системата за плащане като цяло, Френската република изтъква, че този довод не се подкрепя от фактите. Също така в отговор на Комисията, която твърди, че френските органи е трябвало да повдигнат въпроса за нарушението на принципа на пропорционалност в техния отговор на допълнителното съобщение от 20 май 2016 г., Френската република посочва, че никое правило не предвижда такова задължение.
115
Португалската република също изтъква, че обжалваното решение нарушава принципа на пропорционалност, тъй като е насочено към всички месечни плащания, а не само към тези за площите, за които се прилага пропорционалната система. Всъщност целта на решението за спиране на плащанията била да се избегне рискът по отношение на бъдещите плащания и поради това трябвало да съответства приблизително на размера на разходите, считани за неправомерни. В противен случай плащания, които нямат никаква връзка с нередностите, също можело да бъдат спрени, което поставяло под въпрос финансирането на разходите по ОСП. Обжалваното решение обаче се ограничавало до спиране на плащанията, съответстващо на фиксирана ставка от 3 %, без оценка на размера на разходите, считани за неправомерни. Като се позовава на специалния доклад, озаглавен „Одит на процедурата по уравняване на сметките“, изготвен през 2010 г. от Европейската сметна палата, Португалската република счита обаче, че корекциите с фиксирана ставка по аналогия трябва да се основават на точна оценка на причинената по същество финансова вреда.
116
В самото начало Комисията отбелязва, че обжалваното решение не се основава само на невземането предвид на пропорционалната система. Причините, изтъкнати в посоченото решение, били по-широки. Установените пропуски засягали всички площи, а не само постоянно затревените площи. Ето защо не били засегнати само плащанията, отнасящи се до определянето на допустимите площи чрез пропорционалната система, а „всички площи, т.е. 8,6 милиона хектара постоянно затревени площи“. Освен това споменатият риск не засягал в еднаква степен всички площи и именно затова е решено да се приложи ставка от 3 % вместо 5 %. Комисията изтъква също, че Френската република е можела и е трябвало да повдигне въпроса за нарушението на принципа на пропорционалност на етапа на административното производство. Въпреки това след допълнителното съобщение от 20 май 2016 г., което ясно посочва каква ще бъде основата, върху която ще се изчислява спирането на плащанията, както и приложимата ставка, а именно 3 %, Френската република не повдигнала този въпрос в отговора си от 16 юни 2016 г.
117
Комисията припомня също, че трудността, с която се сблъсква, е идентифицирането на площите, отговарящи на условията за подпомагане. В СИЗП имало недостатъци, които не позволявали да се уточнят отговарящите на условията за подпомагане площи, което водело до значителен финансов риск за ЕФГЗ. Също така, с оглед на установените пропуски, Комисията не била в състояние да изчисли съответните площи, а в отговора си от 16 юни 2016 г. Френската република не ѝ изпратила информация в това отношение. Освен това основата на спирането на плащанията и приетата ставка на спиране били изчислени въз основа на методологията, изложена в Съобщение C(2015) 3675 окончателен на Комисията относно насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите по уравняване по съответствие и по уравняване на сметките. Френските органи можели, както са имали възможност да го направят във връзка с процедура по уравняване по съответствие, да представят обективни доказателства, от които да се установи, че максималната загуба за Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието е по-ниска от произтичащата от прилагането на фиксирана ставка, по-ниска от предложената, но не са го направили.
118
Трябва да се посочи, че видно от постоянната съдебна практика, принципът на пропорционалност като основен принцип в правото на Съюза изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба. В този смисъл, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решение от 6 ноември 2014 г., Гърция/Комисия, T‑632/11, непубликувано, EU:T:2014:934, т. 59 и цитираната съдебна практика).
119
В това отношение от член 41, параграф 2, втора алинея от Регламент № 1306/2013 следва, че приет от Комисията акт за изпълнение за спиране на месечните плащания на държава членка се прилага към „съответния разход, направен от разплащателната агенция, когато са налице пропуски, за срок, подлежащ на определяне […], който не надвишава дванадесет месеца“. В член 41, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 също така изрично се посочва, че такъв акт за изпълнение се прилага „в съответствие с принципа за пропорционалност“.
120
В това отношение, противно на твърдяното от Комисията, възможността държава членка да се позове на нарушение на принципа на пропорционалност пред съда на Съюза, не изисква тя да представи предварително пред Комисията това твърдение за нарушение в рамките на административното производство, предшестващо приемането на акт за изпълнение за спиране на месечните плащания. Всъщност в правото на Съюза няма правило, което да задължава държава членка под страх от погасяване на правото да повдига пред Комисията правни въпроси в хода на административното производство (вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Mengozzi по дело Archer Daniels Midland/Комисия, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, т. 123). Както следва от член 41, параграф 3 от Регламент 1306/2013, Комисията е длъжна да се съобрази с принципа на пропорционалност, а съдът на Съюза следва да провери дали това е изпълнено, ако има такова искане към него. Комисията трябва да приеме окончателно законосъобразно решение, независимо от действителното упражняване от адресата на това решение на неговото право на защита в хода на административното производство и независимо от обхвата на това право (вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Mengozzi по дело Archer Daniels Midland/Комисия, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, т. 123).
121
Фактът, че Френската република не е повдигнала въпроса за нарушение на принципа на пропорционалност на етапа на административното производство, както е могла да постъпи, не може обаче да я лиши от правото да оспорва обжалваното решение в това отношение, след като Комисията е изразила становище по този въпрос, както е задължена да го направи съгласно горепосочените разпоредби.
122
В настоящия случай в обжалваното решение Комисията решава, че „месечните плащания за Френската република, извършени на основание член 18 от Регламент № 1306/2013, се спират до размер, получен в резултат на прилагането на ставка на спиране от 3 % към месечните плащания на помощите за площ за 2015 г., посочен в приложението към настоящото решение“ (обжалвано решение, член 1, първа алинея). Комисията решава също, че „спиранията се прилагат към месечните плащания в полза на Френската република на основание член 18, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 г. за месечните разходи, извършени от разплащателната агенция Agence de services et de paiement (Агенция за услуги и плащания) от юли 2016 г. до юни 2017 г. включително“ (обжалвано решение, съображение 8 и член 1, втора алинея).
123
Колкото до съответствието на мярката по отношение на принципа на пропорционалност, в съображение 9 от обжалваното решение Комисията посочва:
„В съответствие с принципа на пропорционалност, с оглед на установените сериозни и постоянни пропуски и в светлината на заключенията, направени по време на одитите, Комисията счита, че е целесъобразно да се определи ставка на спиране от 3 % от общата сума на съответните разходи. Въпреки че пропуските се отнасят до основните и вторичните проверки, за които в насоките относно изчисляването на финансовите корекции в рамките на процедурите по уравняване е предвидена фиксирана корекция от 5 %, ставката на спиране от 3 % е обоснована. Всъщност, въпреки че изпълнението на плана страда от забавяния и недостатъци, от началото на 2015 г. Френската република е взела допълнителни корективни мерки, което ще се отрази положително на извършваните по време на плащането кръстосани проверки, по-специално благодарение на доставянето на нови ортофотографии за съставянето на графичния регистър на парцелите. Приема се, че финансовият риск също е намален поради решението на френските органи да извършат плащанията едва след като са проведени всички проверки (административни и на място)“.
124
В този контекст Френската република не оспорва реда и условията на определяне на стойността на приетата от Комисията ставка на спиране на 3 % от размера на съответните разходи. Френската република оспорва само факта, че възприетата от Комисията „основа за изчисляване на спирането“ се отнася до „всички месечни плащания на помощите за площ за 2015 г.“, при положение че обжалваното решение се основавало предимно на прилагането на правната уредба относно пропорционалната система и включването на някои площи като постоянно затревените площи съгласно установените местни практики, а не до всички площи, включени в ГРП.
125
По-конкретно, първо, Френската република посочва, че площите, включени в ГРП в континентална Франция, представляват общо 27,272 милиона хектара. Според Френската република това са площи, които отговарят на условията за получаване на селскостопански помощи за 2015 г.
126
Второ, Френската република изтъква, че постоянно затревените площи, които представляват общо 8,6 милиона хектара, съответстват само на една малка част от всички площи, отговарящи на условията за получаване на селскостопански помощи. Френската република уточнява, че в голямата си част тези постоянно затревени площи са затревени пасища, които несъмнено отговарят на условията за получаване на селскостопански помощи, без да е необходимо да се прилага пропорционалната система или да се проверява дали съществува утвърдена местна практика, независимо от слабия пасищен ресурс.
127
Трето, Френската република поддържа също така, че от всички площи, отговарящи на условията за получаване на селскостопански помощи за 2015 г., площите, за които действително се прилага пропорционалната система или се подава декларация за допустимост съгласно утвърдените местни практики, възлизат най-много на около 520000 хектара, т.е. близо 2 % от всички включени в ГРП площи. Според Френската република става въпрос за 500283 хектара, които през 2015 г. са декларирани като горски пасища, и за 20852 хектара, декларирани като дъбови и кестенови гори, поддържани от свине или дребни преживни животни.
128
Въпреки това, противно на твърдяното от Френската република, която изтъква, че единствените установени пропуски, а следователно и съответните разходи били тези, които съответстват на площите, за които действително се прилага пропорционалната система или се подава декларация за допустимост съгласно утвърдените местни практики, от обжалваното решение става ясно, че установените от Комисията пропуски са по-сериозни.
129
Така, съгласно посоченото в съображения 5 и 6 от обжалваното решение, споменатите от Комисията пропуски са отнасят „наред с другото“„до начина, по който Френската република е установила пропорционалната система за изчисляване на максималната допустима площ за постоянно затревените площи“. Освен това Комисията е установила, че като цяло планът за действие все още не е приложен, на основание че не всички включени в СИЗП парцели имат максимално допустима площ, установена в съответствие със законоустановените изисквания. Тези елементи, и по-специално забавянията и недостатъците при актуализирането и подобряването на СИЗП според Комисията действително имат значително отрицателно въздействие върху управлението на заявленията за помощи за 2015 г., и по-специално по отношение на предоставянето на бенефициерите на необходимата информация за максималната допустима площ и за неземеделските площи, включително екологично насочените площи. Също така, както е отразено в съображение 7 от обжалваното решение, от една страна, тези пропуски, доколкото целите на плана за действие не могат да бъдат постигнати в най-близко бъдеще, водят до невъзможност да се предостави „необходимата разумна гаранция за доброто управление на помощите и за законността и редовността на плащанията през 2015 г.“. От друга страна, както подчертава Комисията, тези забавяния водят и до това, че се „засяга също така установяването на крайната стойност на правата на плащане, което е трябвало да се стане най-късно на 1 април 2016 г. […], както и извършването на самите плащания“. Поради изложените в точки 100—105 по-горе причини обаче, в хода на цялото административно производство Комисията е критикувала пропуските в актуализирането на СИЗП и последиците от тях върху управлението и контрола на помощите за площ, финансирани от ЕФГЗ, без френските органи да дадат задоволителни отговори.
130
Следователно доводът на Френската република, че в настоящия случай Комисията не може да се позове на пропуски в системата за плащане като цяло, не може да се приеме.
131
Следователно Комисията има право да счита, че всички плащания на помощи за площ за 2015 г. могат да бъдат взети като основа за прилагането на процента на спиране, чиято ставка от 3 % не се оспорва от Френската република.
132
Доколкото само Португалската република поставя под съмнение използваната от Комисията методология, с която е изчислена ставката на спиране на плащанията от 3 %, а именно използването по аналогия на нейните насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите по уравняване, следва да се отбележи, че използването по аналогия на посочените насоки само по себе си не позволява да се докаже непропорционалният характер на спряната в настоящия случай сума. Освен това при отсъствието в преписката на каквато и да било друга релевантна информация по отношение на декларираните площи, които действително представляват проблем с оглед на установените пропуски, следва да се приеме, че използването от Комисията на фиксирана стойност само по себе си не е непропорционално от методологична гледна точка.
133
От гореизложеното следва, че Френската република, подпомагана от Португалската република, няма основание да поддържа, че обжалваното решение е опорочено от нарушение на принципа на пропорционалност.
134
Поради това следва да се отхвърли второто основание, както и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
135
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Френската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
136
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Португалската република понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Освен собствените си разноски Френската република понася и разноските, направени от Европейската комисия.
3)
Португалската република понася собствените си разноски.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 26 септември 2018 година.
Подписи
Съдържание
Правна уредба и обстоятелства, предхождащи спора
Спорни разпоредби
Изготвяне и одобрение на плана за действие
Мониторинг, искане за преразглеждане и нови условия на плана за действие
Прилагане на процедурата за спиране на плащанията
Производство и исканията на страните
От правна страна
По първото основание, изведено от нарушение на член 41, параграф 2, буква б) от Регламент № 1306/2013
По второто основание, изведено от нарушението на принципа на пропорционалност
По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: френски.