61973C0169
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ALBERTO TRABUCCHI
VOM 3. APRIL 1974 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Gestützt auf die Erwägung, daß es notwendig sei, die Marktteilnehmer rechtzeitig vom Inhalt der Durchführungsbestimmungen in Kenntnis zu setzen, die zu Beginn des Jahres 1973 in Verwirklichung der in der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangsmaßnahmen auf dem Agrarsektor in Kraft treten sollten, um den neuen Mitgliedstaaten die Anpassung an die in der Gemeinschaft geltenden Vorschriften zu erleichtern, teilte der Rat mit Entschließung vom 20. Juli 1972, veröffentlicht im Amtsblatt C 86 vom 10. August 1972, die Billigung des im Anhang zu dieser Entschließung enthaltenen Verordnungsentwurfs mit, wobei er darauf hinwies, dieser Entwurf werde unmittelbar nach Inkrafttreten des Beitrittsvertrages förmlich genehmigt werden.
Nach Artikel 1 dieses Verordnungsentwurfs sollten sich die im Handel zwischen der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung und den neuen Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und dritten Ländern bis zum 31. Juli 1973 anwendbaren Ausgleichsbeträge im Falle des Vereinigten Königreichs bei Weichweizen auf 44,31 RE je t und bei Gerste auf 42,33 RE je t belaufen. Die seinerzeit bei der Einfuhr dieser Erzeugnisse aus dritten Ländern zu erhebende Abschöpfung lag bei 67,61 bzw. 52,88 RE.
Gemäß den Bestimmungen der Akte über die Beitrittsbedingungen, insbesondere den Artikeln 2 und 151, fand die Gemeinschaftsregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse in den neuen Mitgliedstaaten ab 1. Februar 1973 Anwendung. Aus diesem Grunde sollte auch die genannte Durchführungsverordnung am gleichen Tage in Kraft treten.
Im September 1972 verpflichtete sich die Firma Compagnie Continentale France in einer Reihe von Verträgen zur Ausfuhr von insgesamt 108700 t denaturiertem Weizen und Gerste von Frankreich nach Großbritannien. Als Lieferzeit wurde der Zeitraum zwischen Februar und Juni 1973 vereinbart.
Die Firma Compagnie Continentale France, die Klägerin in diesem Rechtsstreit, ging beim Abschluß der Verträge offenbar von den in dem genannten Verordnungsentwurf mitgeteilten Ausgleichsbeträgen aus.
Der Rat erließ am 31. Januar 1973 die Verordnung Nr. 229/73 (ABl. L 27 vom 1. Februar 1973) zur Festlegung der Grundregeln für die Ausgleichsbeträge für Getreide. Diese Verordnung deckt sich in ihrem Wortlaut weitgehend mit dem Verordnungsentwurf, den der Rat mit der obengenannten Entschließung vom Juli 1972 gebilligt hatte. In ihrem ersten Artikel finden sich insbesondere die bereits in dem Entwurf aufgeführten Ausgleichsbeträge.
Die Verordnung Nr. 229/73 enthält indessen gegenüber dem Wortlaut des vom Rat zuvor gebilligten Entwurfs einige Zusätze. Die für die vorliegende Rechtssache wichtigste Ergänzung stellt Artikel 7 dar. Dessen Absatz 1 lautet: „Liegt bei einem der in Artikel 1 oder in Artikel 2 Absatz 1 aufgeführten Erzeugnisse die Abschöpfung unter dem für dieses Erzeugnis festgesetzten oder durch Anwendung von Artikel 2 ermittelten Ausgleichsbetrag, so bestimmt die Kommission anhand der Tabelle im Anhang die Höhe des Betrages, der im Handel zwischen der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung und den neuen Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und dritten Ländern als Ausgleichsbetrag anwendbar ist.“ Diese Vorschrift stützt sich auf Artikel 55 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Beitrittsakte. Danach „[darf] der Ausgleichsbetrag, der von einem Mitgliedstaat nach Absatz 1 Buchstabe a erhoben oder gewährt wird … den Gesamtbetrag nicht überschreiten, den dieser Mitgliedstaat bei der Einfuhr aus dritten Ländern erhebt“. Für den Fall, daß die Abschöpfung unter dem festgesetzten Ausgleichsbetrag liegt, bestimmt sich der anwendbare Ausgleichsbetrag Artikel 7 zufolge anhand einer der Verordnung als Anhang beigefügten Tabelle, in der sich eine Reihe von pauschal festgesetzten Ausgleichsbeträgen findet, von denen ein jeder so lange anwendbar bleibt, wie sich der Abschöpfungsbetrag innerhalb einer bestimmten Marge bewegt, womit vermieden werden soll, daß unbedeutende Veränderungen des Abschöpfungsbetrages sich automatisch auf den Ausgleichsbetrag auswirken.
In der Zeit zwischen dem Abschluß der Verträge über die Verkäufe nach Großbritannien und ihrer Ausführung kam es auf dem Weltmarkt zu einer starken Hausse der Getreidepreise. Infolgedessen hatte sich zu dem für die Ausfuhr nach Großbritannien bestimmten Zeitpunkt der Abstand zwischen dem Getreidepreis in den Ursprungsländern der Gemeinschaft und dem Weltmarktpreis so spürbar verringert, daß die Abschöpfung, die auf die Einfuhr dieser Erzeugnisse aus dritten Ländern in die Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung erhoben wurde, auf einen Betrag von 15 RE je t gesunken war, also erheblich unter den Satz, der für die Ausgleichsbeträge im Handel zwischen der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung und den neuen Mitgliedstaaten vorgesehen worden war.
Die Compagnie Continentale France erhielt daher bei ihren Lieferungen nach Großbritannien nicht den vollen Ausgleichsbetrag, mit dem sie bei Abschluß der Kaufverträge gerechnet hatte. Aus diesem Grunde erlitt sie einen Schaden, den sie mit 5728660,17 FF veranschlagt. Diesen Betrag verlangt sie nunmehr als Schadensersatz von der Gemeinschaft.
2.
Die Klägerin macht geltend, das die Haftung der Gemeinschaft auslösende schädigende Verhalten des Rates bestehe darin, daß dieser das im Juli 1972 angekündigte System durch die Verordnung Nr. 229/73 vom 31. Januar 1973 grundlegend abgeändert habe.
Die Klägerin meint, das durch die Entschließung vom 20. Juli 1972 vorgezeichnete System habe auf dem Grundsatz der Voraussetzung des Ausgleichsbetrages beruht, gerade dieses wesentliche Element aber sei in der Verordnung Nr. 229/73 ganz fallengelassen worden. Der Grundsatz fester, im voraus angekündigter Ausgleichsbeträge entspreche Geist und Buchstaben der gemeinsamen Marktorganisation, denn diese Beträge drückten nichts anderes aus als die Unterschiede zwischen festen saisonbedingten Preisen. Für die Unveränderlichkeit des Ausgleichsbetrages sprächen im übrigen auch kaufmännische Erfordernisse, denn nur so sei es den Exporteuren möglich, ihre Geschäfte rechtzeitig zu planen und dann, in der Gewißheit der Unverrückbarkeit einer der wesentlichen Voraussetzungen, nämlich der Höhe des Ausgleichsbetrages, auch durchzuführen. Jede andere Lösung hätte eine Diskriminierung der Exporte im innergemeinschaftlichen Handel zwischen den alten und den neuen Mitgliedstaaten gegenüber den Exporten nach dritten Ländern bedeutet, denn im Verhältnis zu Drittländern sei seinerzeit eine Vorausfestsetzung möglich gewesen.
Zwar sehe Artikel 55 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Beitrittsakte vor, daß in einer festen zweiseitigen Beziehung, wie sie den innergemeinschaftlichen Handel kennzeichne, ein völlig fremder Faktor, nämlich der Weltmarktpreis, eine Rolle spielen könne, diese Vorschrift jedoch, so meint die Klägerin, schaffe ständigen Wechsel und Unsicherheit und sei deshalb im Grunde unvereinbar mit den Artikeln 51 und 52 der Akte, die die Festsetzung der Agrarpreise in den neuen Mitgliedstaaten und ihre schrittweise Annäherung an diejenigen der Gemeinschaft beträfen. Diese Vorschriften setzten möglichst starre Preise voraus, und an sie, nicht an Artikel 55 Absatz 6, habe der Rat mit dem im Juli 1972 vorangekündigten System angeknüpft.
3.
Bevor untersucht werden soll, ob diese These richtig ist, muß geklärt werden, ob Verhaltensweisen der hier fraglichen Art überhaupt eine außervertragliche Haftung der Gemeinschaft begründen können.
Die Verlautbarung, die der Rat abgab, als er den Entwurf einer Verordnung zur Festlegung der Grundregeln für die Ausgleichsbeträge für Getreide im Amtsblatt C 86 veröffentlichte und ihm eine Entschließung voranstellte, in der er diesen Entwurf billigte und nachdrücklich bekräftigte, daß er ihn unmittelbar nach Inkrafttreten des Beitrittsvertrages förmlich genehmigen werde, stellte nicht bloß eine Auskunft, sondern vielmehr eine Zusage gegenüber all denjenigen Personen dar, die an der Anwendung dieser geplanten Verordnung interessiert waren. Die Frage nach der Haftung der öffentlichen Verwaltung wegen Nichteinhaltung von Zusagen, die in Ausübung einer Ermessensbefugnis gegeben werden, wird in den Mitgliedstaaten unterschiedlich beantwortet.
Im französischen Recht geht die Tendenz dahin, eine solche Haftung zu bejahen, doch betreffen die mir bekannten Stellungnahmen in der Judikatur vor allem Fälle von Auskünften oder Zusagen, die bestimmten Adressaten persönlich gegeben wurden. Außerdem darf der Geschädigte nicht durch Fahrlässigkeit oder Leichtfertigkeit zum Eintritt des Schadens beigetragen haben.
In Italien bereitet es grundsätzlich keine Schwierigkeiten, die Haftung der Verwaltung für Schäden anzuerkennen, denen in Ausübung einer Ermessensbefugnis vorgenommene Handlungen zugrundeliegen. Hierunter kann die Erteilung von Auskünften an Unternehmen über ein zukünftiges Verhalten der Verwaltung fallen, wenn sich erweist, daß die Behörde durch ihr Tun grundlegende Regeln der Sorgfalt und Umsicht mißachtet und damit gegen den Grundsatz des „neminem laedere“ verstoßen hat. Anerkanntermaßen kann auch die Nichtbefolgung von Bestimmungen, die in Rechtsakten mit im wesentlichen informatorischem Charakter wie den Rundschreiben (circolari) enthalten sind, durch die Behörde, die diese Rechtsakte erlassen hat, einen Ermessensmißbrauch darstellen.
Das deutsche Recht gelangt zu ähnlichen Ergebnissen, indem es von dem Gedanken ausgeht, durch eine Zusicherung erlege sich die Verwaltung eine Selbstbeschränkung ihrer Ermessensfreiheit auf, sie handle deshalb bei späterem, in Widerspruch zu dieser Zusicherung stehendem Verhalten rechtswidrig, zumal das berechtigte Vertrauen des Adressaten der Zusage Schutz verdiene. Die mir zur Verfügung stehenden richterlichen Entscheidungen betreffen jedoch auch hier Auskünfte, die die Verwaltung nicht der Allgemeinheit, sondern einzelnen Fragestellern erteilte.
Obwohl es nach dem englischen System nicht völlig ausgeschlossen ist, daß eine Privatperson einen Schaden ersetzt bekommen kann, den sie infolge von unrichtigen Auskünften seitens der Verwaltung erlitten hat, ist die Rechtsprechung in dieser Hinsicht doch äußerst zurückhaltend, weil sie auf dem Standpunkt steht, die Exekutive sei nicht befugt, sich für die Zukunft zu binden, vielmehr müsse sich ihr Handeln an den jeweiligen öffentlichen Bedürfnissen ausrichten.
4.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes geht eindeutig dahin, sowohl Rechtsakten der Gemeinschaftsexekutive, in denen trotz ihrer Bezeichnung als bloße „Stellungnahmen“ ein bestimmtes künftiges Verhalten angekündigt wird (hierzu verweise ich auf das Urteil in den Rechtssachen 1 und 14/57, Usines à tubes de la Sarre — Slg. 1957, 235), als auch Beschlüssen, die den Willen zum Ausdruck bringen, eine Linie für künftiges Verhalten festzulegen, ungeachtet ihrer Bezeichnung oder rechtlichen Qualifizierung, Rechtswirkungen zuzuerkennen (so das Urteil in der Rechtssache 22/70 — AETS — Slg. 1971, 276 f., ferner das Urteil in der Rechtssache 81/72 — Kommission/Rat — Slg. 1973, 583).
Der Vertrauensschutz ist ein in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannter Grundsatz. Noch jüngst bot sich dem Gerichtshof die Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen, und zwar im Urteil vom 4. Juli 1973, in der Rechtssache 1/73 (Westzucker) und in dem bereits zitierten Urteil in der Rechtssache 81/72 vom 5. Juni 1973 (Kommission/Rat).
In dieser letzten Rechtssache gab der Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der Betroffenen den Ausschlag dafür, den verpflichtenden Charakter von Beschlüssen anzuerkennen, die ganze Personengruppen angingen. Der Gerichtshof führte aus, daß der Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der Betroffenen verletzt wird, wenn ein Gemeinschaftsorgan, das durch eine frühere Maßnahme Verhaltensrichtlinien für die Zukunft festgelegt hat, davon später ohne eine stichhaltige Rechtfertigung abrückt.
Die Haftung der Gemeinschaft wurde hingegen für den Fall ausgeschlossen, daß ein Rechtsakt, der bei einem Unternehmen einen Irrtum über die einschlägigen Normen hervorrief, zwar so abgefaßt war, daß er dem Unternehmen Anlaß zu Zweifeln über seine tatsächliche Bedeutung geben konnte, jedoch nicht ausreicht, diesem Gewißheit darüber zu verschaffen, daß die ihm günstigere Auslegung zutreffend war (Urteil in der Rechtssache 36/62 — SNUPAT — Slg. 1963, 638 f.).
Wie sich aus dieser summarischen Übersicht über die Rechtsprechung auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene folgern läßt, könnte das geschädigte Unternehmen, falls das vom Rat Anfang 1973 eingeführte Ausgleichsbetragssystem dem Vortrag der Klägerin entsprechend tatsächlich erheblich von dem im Juli 1972 angekündigten abweichen sollte, einen Anspruch auf Ersatz derjenigen Schäden geltend machen, die ihm aus der Nichteinhaltung der Zusage erwachsen sind. Zwar wurde die Entschließung vom 20. Juli 1972 unter Ausnutzung eines Ermessensspielraums getroffen (das Ermessen äußert sich hier nicht nur in der Wahl der vorangekündigten Regelung, sondern auch darin, daß sich der Rat überhaupt zu dieser Ankündigung und der damit verbundenen Zusage entschloß, ohne daß er zu jenem Zeitpunkt zu einer derartigen Mitteilung verpflichtet war), doch schließt dies nicht die Gültigkeit der vom Rat freiwillig übernommenen Verpflichtung und mithin auch nicht eine etwaige Haftung für deren ungerechtfertigte Nichterfüllung aus.
5.
Die Klägerin beruft sich nicht auf die Nichtigkeit der Verordnung Nr. 229/73. Dies steht jedoch einer Prüfung der Schadensersatzklage auf ihre Begründetheit nicht entgegen, da es sich hierbei, Ihrer Rechtsprechung zufolge, um eine gegenüber der Nichtigkeitsklage selbständige Klageart handelt.
Das im Urteil vom 2. Dezember 1971 in der Rechtssache Nr. 5/71 (Zuckerfabrik Schöppenstedt, Randnummer 11 der Entscheidungsgründe) aufgestellte Erfordernis, wonach „die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft … zumindest die Unrechtmäßigkeit der angeblich schadenstiftenden Handlung voraussetzt]“, kehrt in späteren Entscheidungen zu Haftungsfragen nicht wieder. Vielmehr bejahte der Gerichtshof in dem Urteil vom 13. Juni 1972 in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 (Compagnie D'Approvisionnement — Slg. 1972, 409) stillschweigend die Möglichkeit einer Haftung der Gemeinschaft für einen legalen Rechtsetzungsakt, denn er entschied (Randnummern 46 und 47 der Entscheidungsgründe): „Eine Haftung für einen legalen Rechtsetzungsakt kann in einer Lage wie der vorliegenden nicht in Betracht kommen, weil die Maßnahmen der Kommission im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse lediglich die Folgen mildern sollten, die sich namentlich für sämtliche französischen Importeure aus dem Beschluß des französischen Staates ergaben, den Franken abzuwerten.“ Eine Haftung der Gemeinschaft für einen legalen Rechtsetzungsakt wurde also nur wegen der Besonderheiten des zu entscheidenden Einzelfalles, nicht aber grundsätzlich, verneint.
Zu beachten bleibt folgender Satz, den der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung wiederholt: „Da es sich um einen Rechtsetzungsakt handelt, der wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließt, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Einzelpersonen etwa durch diesen Akt entstandenen Schaden nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm ausgelöst werden.“ (Urteil in der Rechtssache 5/71 — Zuckerfabrik Schöppenstedt — Slg. 1971, 984; Urteil in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 — Compagnie d'Approvisionnement — Slg. 1972, 405; Urteil in der Rechtssache 43/72 — Merkur — Randnummer 8 der Entscheidungsgünde; Urteil in den verbundenen Rechtssachen 63-69/72 — Kampffmeyer — Randnummer 10 der Entscheidungsstünde).
Der der Amtspflichtverletzung zugrunde liegende Rechtsverstoß, der die Haftung der Gemeinschaft begründet, setzt daher nicht unbedingt die Nichtigkeit des Rechtsetzungsaktes voraus. Da hier eine dem Individualschutz dienende Rechtsnorm in Frage steht, läßt sich die durch ihre Verletzung herbeigeführte Beeinträchtigung, insbesondere, wenn sie sich auf in der Vergangenheit abgeschlossene und in der Zukunft nicht wiederholbare Sachverhalte beschränkt, durch Ersatz des dem einzelnen Betroffenen verursachten Schadens wiedergutmachen, ohne daß der fragliche Rechtsetzungsakt aufgehoben werden müßte.
Dieses Kriterium entspricht logischen und praktischen Bedürfnissen. Denn es lassen sich Grundsätze denken, deren Verletzung eine Amtspflichtverletzung darstellt und folglich eine außervertragliche Haftung der Verwaltung auslösen kann, ohne daß andererseits daraus die Nichtigkeit des Rechtsetzungsaktes folgen müßte. Dies ist gerade dort der Fall, wo der betreffende Akt zwar dem allge meinen Interesse entspricht, jedoch gegenüber bestimmten Einzelpersonen einen Verstoß gegen den allgemeinen Grundsatz darstellt, daß Zusagen der Verwaltung gegenüber den Betroffenen einzuhalten sind. Wie sehr sich das besagte Kriterium nach Zweckgesichtspunkten bestimmt, zeigt sich deutlich im vorliegenden Fall, denn falls tatsächlich der Zusicherung zuwidergehandelt worden ist, reicht es zur Wiedergutmachung aus, den dadurch einzelnen Exporteuren der Gemeinschaft zugefügten Schaden zu ersetzen.
6.
Die Klägerin geht, wie gesagt, also von dem Gedanken aus, daß das durch die Artikel 51, 52, 55 Absatz 1 der Beitrittsakte errichtete System einerseits und der in Artikel 55 Absatz 6 Unterabsatz 1 aufgestellte Grundsatz andererseits nicht miteinander vereinbar seien, und meint, der Rat habe sich im Juli 1972 für eine Regelung auf der Grundlage der erstgenannten Vorschriften entschieden.
Sonach ist zu prüfen, ob die Auslegung der Beitrittsakte, so, wie sie die Klägerin vertritt, zutreffend ist. Die Artikel 51, 52 und 55 Absätze 1 und 2 regeln die Anwendung der durch die gemeinsame Agrarmarktorganisation vorgesehenen Preisvorschriften auf die neuen Mitgliedstaaten. Nach den Artikeln 51 und 52, die gemäß Artikel 73 der Akte auch auf die abgeleiteten Interventionspreise auf dem Getreidesektor Anwendung finden, werden für die neuen Mitgliedstaaten, deren Agrarpreise sich im Zeitpunkt ihres Beitritts zur Gemeinschaft eher den Weltmarktals den Gemeinschaftspreisen näherten, die Preise auf einem von den gemeinsamen Preisen abweichenden Preisniveau festgesetzt, um die allmähliche Annäherung an das höhere Gemeinschaftspreisniveau zu ermöglichen. Damit der Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten mit einem jeweils unterschiedlichen Preisniveau zufriedenstellend ablaufen kann, werden diese Unterschiede im Handel der neuen Mitgliedstaaten untereinander und mit der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung sowie im Handel der neuen Mitgliedstaaten mit dritten Ländern gemäß Artikel 55 Absätze 1 und 2 ausgeglichen. Für die Erzeugnisse, deren Preise nach den Artikeln 51 und 52 festgesetzt werden, legt Artikel 55 Absatz 2 ein Kriterium fest, mit dessen Hilfe sich die Höhe der auf den Handel zwischen den genannten Ländern anwendbaren Ausgleichsbeträge ermitteln läßt. Die Ausgleichsbeträge sind hier gleich dem Unterschied zwischen den für den betreffenden neuen Mitgliedstaat festgesetzten Preisen und den gemeinsamen Preisen.
Der bei Ausfuhren aus den ursprünglichen Mitgliedstaten in die neuen Mitgliedstaaten vorgesehene Ausgleichsbetrag dient also dazu, das Gefälle zwischen dem höheren Preisniveau in den ersteren und dem gegenwärtig noch vorhandenen niedrigeren Preisniveau in den letzteren auszugleichen. Dieses Gefälle ergibt sich zwangsläufig aus dem unterschiedlichen Niveau der Weltmarktpreise und der gemeinsamen Preise, wobei die Höhe der Abschöpfung bei Einfuhren aus dritten Ländern in den neuen Mitgliedstaat, in welchen die fraglichen Gemeinschaftserzeugnisse ausgeführt werden, zu berücksichtigen ist. Schrumpft dieser Abstand zusammen oder verschwindet er gar, dann ist es selbstverständlich nicht mehr sinnvoll, den Ausgleichsbetrag weiter in einer Höhe zu halten, die aufgrund eines nicht mehr vorhandenen Preisunterschiedes festgesetzt worden war. Die Auszahlung derartiger Beträge ließe sich nicht mehr rechtfertigen, da der mit ihnen erstrebte Zweck entfallen wäre.
Darum steht die obenerwähnte Regel des Artikels 55 Absatz 2 keineswegs in Widerspruch zu dem geschilderten System, wie die Klägerin behauptet, sie bildet vielmehr einen integrierenden Bestandteil desselben und findet ihrerseits eine Ergänzung in der Bestimmung des Artikels 55 Absatz 6, derzufolge der Ausgleichsbetrag, der von einem Mitgliedstaat nach Absatz 1 Buchstabe a (also im Handel der neuen Mitgliedstaaten untereinander und mit der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung) erhoben oder gewährt wird, den Gesamtbetrag nicht überschreiten darf, der bei der Einfuhr aus dritten Ländern erhoben wird.
7.
Es ist einzuräumen, daß auf diese Weise die Ausfuhr aus dritten Ländern in die Gemeinschaft gegenüber dem innergemeinschaftlichen Handel unter besonderen Umständen in der Praxis begünstigt wird. Da nämlich das Ausfuhrgeschäft gewöhnlicherweise nicht am Tage des ihm zugrunde liegenden Vertragsabschlusses durchgeführt wird, unterliegt es keinem Zweifel, daß der Gemeinschaftsexporteur, der in einen der neuen Mitgliedstaaten liefert, dessen Preise unter den gemeinsamen Preisen liegen, bei einer veränderlichen Marktlage, die durch deutliche Preisauftriebstendenzen gekennzeichnet ist, zumindest dann, wenn dieses Phänomen voll zum Tragen kommt, gegenüber Exporteuren aus dritten Ländern ohne Zweifel benachteiligt wird, falls auf ihn ein System Anwendung findet, in dem der Ausgleichsbetrag je nach den Schwankungen des Weltmarktpreises des betreffenden Erzeugnisses beweglich ist. Unter derartigen Umständen muß der Gemeinschaftsexporteur nämlich gegenwärtig sein, daß er einen Ausgleichsbetrag erhält, der niedriger liegt als der am Tage des Vertragsabschlusses und der dabei getroffenen Kaufpreisvereinbarung. Der Drittlandexporteur hingegen befindet sich in der umgekehrten Situation, denn er kann damit rechnen, mit einer Abschöpfung belastet zu werden, die eine geringere Höhe aufweist als die am Tage des Abschlusses seines Kaufvertrages anwendbare.
Dieses Ergebnis, das sich herzlich wenig mit dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz verträgt, wie er in Absatz 1 des der Akte über die Bedingungen des Beitritts der neuen Staaten zu der Gemeinschaft als Anhang beigefügten Protokolls Nr. 16 über die Agrarmärkte und den Agrarhandel niedergelegt ist, läßt sich vermeiden, wenn der Ausgleichsbetrag im voraus festgesetzt wird, wie dies später in der Verordnung Nr. 3280/73 der Kommission vom 4. Dezember 1973 auch vorgesehen worden ist. Um jedoch andererseits leichten Spekulationen einen Riegel vorzuschieben, kann von dieser Möglichkeit nur in engen zeitlichen Grenzen Gebrauch gemacht werden: Das Geschäft, dem diese Regelung zugute kommt, muß innerhalb kurzer Zeit nach dem Tage getätigt werden, an dem die Vorausfestsetzung erfolgt. Aus denselben Erwägungen wird der Ausgleichsbetrag nicht durch eine allgemeine Vorschrift eingefroren, sondern jeweils nur mit Blick auf jedes einzelne Geschäft festgesetzt, weil bei der Bestimmung des Betrages auf die im Zeitpunkt der Vorausfestsetzung gegebene konkrete Preissituation abgestellt wird.
Schon allein wegen dieses Umstandes hätte das klagende Unternehmen, dem es gewiß nicht an Erfahrung auf dem Gebiet der Agrarmarktregelung und der Ausfuhr von Agrarerzeugnissen fehlt, triftige Gründe gehabt, daran zu zweifeln, ob sich in der Ankündigung von Ausgleichsbeträgen in einem Verordnungsentwurf, der erst mehr als sechs Monate nach seiner ersten Veröffentlichung in Kraft treten und dann für weitere sechs Monate anwendbar bleiben sollte, wirklich eine „Vorausfestsetzung“ erblicken ließ, die für alle zu jedem beliebigen Zeitpunkt innerhalb der Geltungsdauer der Verordnung getätigten Geschäfte uneingeschränkte Maßgeblichkeit beanspruchte.
Soweit überhaupt von einer „Vorausfestsetzung“ gesprochen werden kann (jedoch nur im untechnischen Sinne), geht es lediglich um den Höchstbetrag des Ausgleichsbetrages, der, sofern es die Marktverhältnisse erlauben, demjenigen ausgezahlt werden kann, der aus einem Staat mit höheren Preisen in einen neuen Mitgliedstaat mit niedrigeren Preisen exportiert.
8.
Es würde — darauf sei an dieser Stelle hingewiesen — den Rahmen des vorliegenden Verfahrens sprengen, wenn man den Umstand würdigen wollte, daß sich die vom Rat für den Handel zwischen den ursprünglichen und den neuen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft erlassene Regelung infolge von normalerweise unvorhersehbaren Ereignissen als weniger günstig erwiesen hat als die entsprechende Regelung für den Handel mit dritten Ländern oder für die Einfuhr aus diesen Ländern. Unterstellt, es folge daraus eine Diskriminierung in Verletzung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz, so würde doch der dem Rechtsakt anhaftende etwaige Fehler nicht schon deshalb die Haftung der Gemeinschaft für die bestimmten Unternehmen dadurch erwachsenen Schäden auslösen können. Die Haftung der Gemeinschaft für den von der Klägerin behaupteten Schaden könnte nur dann eintreten, wenn die vom Rat in Gestalt der Entschließung vom 20. Juli und des dieser als Anhang beigefügten Verordnungsentwurf abgegebene Absichtserklärung so abgefaßt gewesen wäre, daß in dem klagenden Unternehmen dadurch verständlicherweise der Irrtum hätte hervorgerufen werden können, es dürfe sich in der Gewißheit wiegen, die Garantie dafür zu haben, daß die angegebenen Ausgleichsbeträge ungeachtet der Entwicklung der Marktlage unabänderlich seien.
In diesem Zusammenhang ist darauf hingewiesen worden, im Handel mit Drittländern sei nicht nur ein bestimmter Betrag der Ausfuhrerstattung für einen Zeitraum von mehreren Monaten garantiert worden, auch habe die Möglichkeit bestanden, bei der Ausfuhr aus dritten Ländern in die Gemeinschaft den Abschöpfungsbetrag im voraus festzusetzen. Dies habe, im Lichte des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz betrachtet, die Annahme nahelegen können, daß mit dem für die Ausfuhr aus der Gemeinschaft nach Großbritannien vorgesehenen Betrag als solchem in Ermangelung von Bestimmungen für die Vorausfestsetzung von Fall zu Fall eine bis zum 31. Juli des folgenden Jahres gültige allgemeine Vorausfestsetzung getroffen worden sei.
Indessen muß betont werden, daß die von der Klägerin beklagte Benachteiligung gegenüber Unternehmen aus Drittländern im Zeitpunkt des Erlasses der erwähnten Rechtsakte nicht vorauszusehen war. Erst ausgelöst durch spätere außergewöhnliche, der Gemeinschaftskontrolle entzogene Ereignisse, die den Weltmarktpreis für Getreide in einem bis dahin nie dagewesenen Maße in die Höhe schnellen ließen, trat sie in Erscheinung. Es wäre aber unrichtig, die erwähnten Rechtsakte, insbesondere bezüglich des etwaigen Vertrauens, das sie in der Klägerin im Zeitpunkt des Abschlusses der für den Schaden ursächlichen Verträge weckten, im Lichte der späteren Ereignisse auf ihre Tragweite und Bedeutung auszulegen. Die im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Ratsentschließung und bei Abschluß der Kauf vertrage der Klägerin vorhandene weite Spanne zwischen dem mitgeteilten Ausgleichsbetrag sowie der Differenz zwischen dem Gemeinschaftsrichtpreis und dem Weltmarktpreis, d. h. also dem Abschöpfungsbetrag, konnte vernünftigerweise als eine für die Unternehmer der Gemeinschaft ausreichende Garantie im Falle der üblichen Schwankungen des Weltmarktpreises für Getreide angesehen werden. Die durch die fraglichen Rechtsakte geweckten Erwartungen dürfen folglich, soweit man auf den Zeitraum der von der Klägerin abgeschlossenen Verträge abstellt, nicht im Lichte des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz gewürdigt werden, denn dieser Grundsatz erlangte erst später Bedeutung, nachdem sich die Marktlage, gemessen an dem System und den nachhaltiger wirksamen verschiedenen Garantien, die für den Handel mit Drittländern vorgesehen waren, grundlegend geändert hatte.
Was die Erzeugnisse betrifft, die auf dem britischen Markt mit Gemeinschaftserzeugnissen in unmittelbarem Wettbewerb standen, ist im übrigen zu bemerken, daß die Garantie, die den aus dritten Ländern nach Großbritannien liefernden Exporteuren zugestanden wurde, in der Praxis nicht zu einer echten Privilegierung dieser Exporteure gegenüber den Gemeinschaftsexporteuren führte, da sie angesichts ihrer kurzen Frist (30 Tage) lediglich dem unterschiedlichen Zeitaufwand Rechnung trug, den der Transport aus Übersee in die Gemeinschaft im Vergleich zu der Zeitspanne erfordert, die für die Ausfuhr von Waren innerhalb nahegelegener Länder, wie denen der Gemeinschaft, benötigt wird. Der eigentliche Grund dafür, daß die Ausgangslage bei Getreideausfuhren der Drittländer nach der Gemeinschaft günstiger war als bei Ausfuhren aus einem ursprünglichen Mitgliedstaat in einen neuen Mitgliedstaat, war vielmehr in dem Phänomen der Hausse des Weltmarktpreises für Getreide zu sehen, angesichts dessen die erwähnte Garantie von 30 Tagen überflüssig wurde.
9.
Da die Festlegung des Ausgleichsbetrages nicht nur dazu dient, durch eine Zusatzzahlung Preisverluste auszugleichen, die der Exporteur erleidet, falls er aus einem Mitgliedstaat mit höheren Preisen in einen Mitgliedstaat mit niedrigeren Preisen liefert, sondern es im umgekehrten Falle mit Hilfe einer Abschöpfung auch ermöglicht, Preisgewinne abzuschöpfen, würde die von der Klägerin vorgeschlagene Auslegung des seinerzeit angekündigten Systems in diesem zweiten Falle zu offensichtlich abwegigen Ergebnissen führen: Die Ausfuhren aus den neuen Mitgliedstaaten in die übrigen Staaten der Gemeinschaft müßten im Falle eines beträchtlichen Preisanstiegs einer in ihrem Umfang unveränderten Belastung unterworfen bleiben, auch auf die Gefahr hin, daß diese den zwischen den betreffenden Märkten bestehenden Preisunterschied bei weitem übersteigen würde, und dies selbst dann, wenn die Verträge unter den gewandelten Marktverhältnissen abgeschlossen worden wären. Demgegenüber hätten die nach Großbritannien liefernden Exporteure der Gemeinschaft — wäre die angekündigte Regelung tatsächlich im Sinne einer Vorausfestsetzung der Ausgleichsabgabe zu verstehen gewesen — bis zum 31. Januar 1973, dem Tage des Erlasses der Verordnung Nr. 229/73, in Anbetracht der nach oben gehenden Getreidepreise in Großbritannien leichte Spekulationsgewinne einstreichen können.
Führt man also das Problem der Haftung der Gemeinschaft auf seine eigentliche Fragestellung zurück, bei der nicht ausgeklammert bleiben darf, welche Erwartungen die Klägerin berechtigterund vernünftigerweise an die vom Rat im Juli 1972 getroffenen Maßnahmen knüpfen konnte, als sie ihre Verträge über die Verkäufe nach Großbritannien abschloß, so wird man einräumen müssen, daß der angekündigte Verordnungsentwurf über die Ausgleichsbeträge im Handel mit den neuen Mitgliedstaaten trotz aller Angriffsflächen, die angesichts der späteren Ereignisse die vom Rat angekündigte und dann auch eingeführte Regelung bieten mag, doch nicht geeignet war, der Klägerin eine begründete Gewißheit in dem von ihr verstandenen Sinne zu vermitteln.
Um sich dies zu vergegenwärtigen, hatte sich die Compagnie Continentale France nicht einmal die von mir vorstehend aufgezeigen Unstimmigkeiten vor Augen zu halten brauchen. Es hätte genügt, wenn sie der Vorschrift des Artikels 6 des im Juli 1972 angekündigten und dann in der Verordnung Nr. 229/73 im wesentlichen übernommenen Verordnungstextes Beachtung geschenkt hätte. Danach „[erhebt] der einführende Mitgliedstaat … den Ausgleichsbetrag, der am Tag der Einfuhr anwendbar ist“. Dem entspricht logischerweise die Regelung für den umgekehrten Fall. Danach „[gewährt] der ausführende Mitgliedstaat … den Ausgleichsbetrag, der am Tag der Ausfuhr anwendbar ist“. Auch wenn diese Bestimmung nicht ganz eindeutig gewesen sein mag, ließ sie doch immerhin die Möglichkeit durchblicken, daß der Ausgleichsbetrag der Höhe nach geändert werden konnte.
Mithin kann die Klägerin jetzt nicht mit Erfolg geltend machen, ihre Erwartungen seien enttäuscht worden, denn, ohne daß es der Kenntnis des Artikels 55 Absatz 6 der Beitrittsakte bedurfte, ergab sich bereits deutlich aus dem Verordnungsentwurf selbst, daß die Höhe der angekündigten Beträge offen blieb.
10.
Um indessen die Klägerin mit dem von ihr geltend gemachten Anspruch abzuweisen, ist es nicht allein damit getan, sich auf den Grundsatz nemo censetur ignorare leges zurückzuziehen: denn, wird die Haftung aus der Nichteinhaltung einer bindenden Zusage des Rates der Gemeinschaften hergeleitet, dann enthielt bereits diese Zusage — ausdrücklich oder stillschweigend — gewisse Elemente, die nicht nur auf den Wortlaut des Artikels 55 Absatz 6, sondern auch und vor allem auf dessen ratio innerhalb des Systems hindeuteten.
Die Klägerin beruft sich mit Nachdruck darauf, der Rat habe in den Begründungserwägungen der Entschließung vom 20. Juli 1972 seine Verpflichtung anerkannt, die Höhe der für das gesamte Jahr 1973 anwendbaren Ausgleichsbeträge bekanntzugeben, weil er dem Interesse der Marktteilnehmer, diese Beträge bei zukünftigen Vertragsabschlüssen berücksichtigen zu können, habe gerecht werden und die Betroffenen in gewisser Weise habe dazu ermuntern wollen, den innergemeinschaftlichen Handel zu intensivieren. Jedoch seien diese Erwartungen, die von der einen Seite geweckt und von der anderen für begründet gehalten worden seien, später enttäuscht worden. Hierzu habe ich bereits die Meinung vertreten, daß es sich tatsächlich nicht bloß um Ankündigungen, sondern vielmehr um bindende Zusagen des Rates handelte, und daß den Zahlenangaben die am Normalfall orientierte Annnahme zugrunde lag, die Preisschwankungen auf dem Weltmarkt würden sich innerhalb überschaubarer Grenzen halten. Unter dieser Voraussetzung war es durchaus angebracht, den Betroffenen Zahlenangaben an die Hand zu geben, nach denen sie sich bei ihren Vertragsabschlüssen richten konnten, und auf diese Weise das Handelsvolumen auszuweiten. Die Vorhersagen jedoch und die damit verbundene Zusage hingen ganz eng mit dem Funktionieren des Systems zusammen. Es wäre falsch, sie isoliert zu betrachten und eine unbedingte Verpflichtung in sie hineinzulesen, als ob es sich nicht um Voraussagen, sondern um feste Größen handelte, die selbst dann unverrückbare Geltung beanspruchten, wenn sich erweisen sollte, daß sie über die Normen der Beitrittsakte hinausgehen oder ihnen entgegenstehen. Schließlich hatte der Rat nicht die Möglichkeit, Entscheidungen zu treffen, die es ihm gestattet hätten, Ausnahmen von der Anwendung des vorstehend mehrfach erwähnten Absatzes 6 vorzusehen. Auf keinen Fall läßt sich die Auffassung halten, ein mit dem System sehr wohl vertrautes Unternehmen, wie es die Klägerin sicherlich ist, habe den Eindruck einer in jeder Hinsicht bedingungslosen Zusicherung gewinnen können, denn welches Vertrauen und welche Rechte eine solche Zusicherung begründen, hängt von den Umständen des konkreten Falles ab und nicht von dem Bild, das sich nach allgemein gehaltenen Behauptungen zeichnen läßt.
11.
Die Klägerin hat das Problem noch unter einem weiteren Blickwinkel angeschnitten und vorgebracht, es liege nicht eigentlich eine Verletzung einer echten Zusage, sondern ein Verstoß gegen eine allgemeinere Informationspflicht vor, denn wurde eine Verlautbarung vorweggenommen, dann bedürfe es schon in diesem Zeitpunkt einer vollständigen Unterrichtung. Hierauf ist zu antworten, daß bereits in der Beitrittsakte vollständige Auskunft über das System erteilt wurde: Der Ausgleichsbetrag dürfte nur bis zu der in Artikel 55 Absatz 6 bestimmten Höchstgrenze festgesetzt werden. Dies brauchte der Rat nicht zu wiederholen, zumal die vorangekündigte und sodann mit Wirkung von Februar 1973 im Verordnungswege eingeführte Regelung darauf abzielte, die mit dem Ausgleichsbetrag verbundenen Einzelmaßnahmen zu bestimmen, nicht aber einen unwiderruflichen Leistungsanspruch einzuräumen. Dies geschah verständlicherweise unter dem Vorbehalt, daß die in der Grundregelung geschaffenen Grundlagen unangetastet blieben.
Man kann auch nicht von einer Verletzung wohlerworbener Rechte sprechen. Das System war so ausgelegt, daß es beim Ausgleich nicht auf die vertraglich vereinbarten, sondern auf die zur Zeit der Lieferung üblichen Preise ankam. Bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrages wurde deshalb nicht auf die einzelnen, zu einem gegebenen Zeitpunkt abgemachten Preise, sondern auf die bei Warenlieferung innerhalb eines Jahres zu diesem Zeitpunkt geltenden Preise abgestellt.
Das ein Ungleichgewicht und im Gefolge davon einen Schaden auslösende Ereignis war der unvorhergesehene und unvorhersehbare hohe Anstieg der Weltmarktpreise. Jedes Handelsgeschäft ist mit einem Risiko verbunden. Hätte die Exportfirma den außergewöhnlichen Umstand vorhergesehen, so hätte sie sicherlich nicht die Verträge mit den englischen Importgroßhändlern abgeschlossen. Ihre wirtschaftliche Lage verschlechterte sich zudem durch die Herabsetzung des Ausgleichsbetrages, mit dem sie bestimmt gerechnet hatte. Im Zeitpunkt der Lieferung jedoch wäre die Gewährung des vorgesehenen Höchstausgleichsbetrages nicht sinnvoll gewesen, da sich die Notierungen auf dem Weltmarkt bereits den Preisen in der Gemeinschaft angenähert hatten. In Erwartung des Ausgleichsbetrages zu einem unter dem Gemeinschaftspreis liegenden Preis verkauft zu haben, erwies sich als eine Fehlkalkulation. Der Hauptirrtum aber, durch den der Schaden verursacht wurde, erklärt sich aus der Unvorhersehbarkeit der späteren Marktereignisse und nicht aus der Unvorhersehbarkeit der daraus herrührenden Folgen für das System des Handels zwischen den verschiedenen Ländern der Gemeinschaft. Diese Schäden wären mit aller Wahrscheinlichkeit auch dann eingetreten, wenn die Anknüpfung an die Preise des Liefertages in Artikel 6 der Verordnung durch einen ausdrücklichen Vorbehalt, wie er sich in Artikel 55 Absatz 6 der Beitrittsakte findet, ergänzt worden wäre.
12.
Außerdem hätte vor dem 1. Januar 1973 für Geschäfte mit Partnern in den neuen Mitgliedstaaten in keinem Falle ein bewegliches System der „Vorausfestsetzung“ angewendet werden können, das es, wie die am 1. Dezember 1973 eingeführte Regelung ermöglicht hätte, auf die tatsächlichen Preisunterschiede abzustellen, die in dem Augenblick bestehen, in dem die beteiligten Unternehmen die Vereinbarung treffen, für die die Vorausfestsetzung gilt, denn hierzu fehlten noch wesentliche Voraussetzungen, insbesondere das Inkrafttreten der Agrarmarktregelung der Gemeinschaft in den Beziehungen zu den neuen Mitgliedstaaten.
Als einziges Mittel, um schweren Nachteilen zu wehren, die sich unter bestimmten Umständen für den innergemeinschaftlichen Handel ergeben konnten, wurde die Schutzklausel des Artikel 55 Absatz 6 Unterabsatz 2 vorgesehen.
Nach dieser Vorschrift kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission Abweichungen von Unterabsatz 1 beschließen, um Verkehrsverlagerungen und Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Doch auch wenn vorliegend der Beweis erbracht werden könnte, daß Ereignisse dieser Art eingetreten sind, würde daraus dennoch nicht das Recht der Klägerin folgen, sich ohne weiteres auf eine derartige Abweichung zu berufen, setzt diese doch einen besondern Beschluß des Rates voraus, der seinerzeit nicht erging und im übrigen auch nicht beantragt wurde.
Die von Artikel 55 Absatz 6 errichtete Schranke bildet eine unmittelbar anwendbare zwingende Norm und ist integrierender Bestandteil des durch Artikel 55 eingeführten Systems: Ausnahmen von ihr hätten zwar vorgesehen werden können, jedoch nur in den Grenzen und unter den Bedingungen, die Absatz 6 Unterabsatz 2 bestimmte.
Handelt es sich nicht um einen Fall des Mißbrauchs, den selbst die Klägerin nicht geltend macht, läßt sich eine haftungsauslösende Amtspflichtverletzung schwerlich allein daraus herleiten, daß der Rat von der ihm in Artikel 15 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Beitrittsakte eingeräumten Ermessensbefugnis keinen Gebrauch gemacht hat, zumal deren Ausübung wegen des Ausnahmecharakters der Befugnis heikle und komplexe Probleme aufgeworfen hätte.
Zusammenfassend meine ich, daß der Rat bei Erlaß der Verordnung Nr. 229/73 weder durch positives Tun noch durch Unterlassung einen „Amtsfehler“ in dem von der Klägerin verstandenen Sinn begangen hat, denn die Verordnung enthält, jedenfalls was die hier interessierenden Aspekte angeht, keine wesentliche Änderung des in dem der Entschließung vom Juli 1972 beigefügten Entwurf umrissenen Systems.
Wie den obigen Ausführungen zu entnehmen ist, gestatten die von der Klägerin angezogenen Bestimmungen der Beitrittsakte richtigerweise keine Auslegung des in der Entschließung des Rates vom Juli 1972 vorgezeichneten Systems der Ausgleichsabgaben in dem von der Klägerin vertretenen Sinne. Darüber hinaus erscheint es ausgeschlossen, daß diese Akte bei einem Unternehmen, dem es, wie unzweifelhaft im Falle der Klägerin, weder an Erfahrung noch an den notwendigen Hilfsmitteln fehlt, um sich Klarheit über die auf seine Ausfuhren anwendbaren Rechtsvorschriften zu verschaffen, tatsächlich ernsthafte Zweifel über die Bedeutung der Festsetzung von Ausgleichsbeträgen in dem erwähnten Entwurf ausgelöst hat.
Im Ergebnis können weder der Umstand, daß der Rat in seiner ersten Entschließung nicht ausdrücklich auf die allgemeine Regel des Artikels 55 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Beitrittsakte Bezug nahm, noch die unterbliebene Anwendung der nach Absatz 6 Unterabsatz 2 vorgesehenen Schutzklausel die Haftung der Gemeinschaft für einen Nachteil begründen, den die Klägerin infolge der veränderten Weltmarktlage bei gewissen Erzeugnissen erlitt, weil sie irrigerweise darauf baute, bei künftigen Ausfuhren die vom Rat mitgeteilten Ausgleichsbeträge in voller Höhe zu erhalten, obwohl sich aus den von ihr angezogenen Bestimmungen nicht mit Gewißheit auf die Unabänderlichkeit der Beträge schließen ließ.
Aus diesen Gründen schlage ich vor, die Schadensersatzklage mit allen verfahrensrechtlichen Folgen abzuweisen.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.