62022CJ0652_RES
Causa C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
contro
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Visoki upravni sud)
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 ottobre 2024
«Rinvio pregiudiziale – Aggiudicazione di appalti pubblici nell’Unione europea – Direttiva 2014/25/UE – Articolo 43 – Operatori economici di paesi terzi che non hanno concluso con l’Unione un accordo internazionale che garantisca, in modo reciproco e paritario, l’accesso agli appalti pubblici – Insussistenza del diritto di tali operatori economici ad un “trattamento non meno favorevole” – Partecipazione di un siffatto operatore economico ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico – Inapplicabilità della direttiva 2014/25 – Irricevibilità, nell’ambito di un ricorso proposto da detto operatore economico, di una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull’interpretazione di disposizioni di tale direttiva»
Questioni pregiudiziali – Ricevibilità – Limiti – Procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali – Direttiva 2014/25 – Ambito di applicazione – Operatori economici di paesi terzi che non hanno concluso con l’Unione un accordo internazionale che garantisca l’accesso paritario e reciproco agli appalti pubblici – Insussistenza del diritto di tali operatori economici ad un trattamento non meno favorevole – Partecipazione di un tale operatore economico ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in uno Stato membro – Inapplicabilità della direttiva 2014/25 – Incompetenza delle autorità nazionali a rendere applicabili le disposizioni nazionali di recepimento di tale direttiva a detto operatore economico – Assenza di necessità dell’interpretazione richiesta per dirimere la controversia nel procedimento principale – Irricevibilità
(Art. 267 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/25, artt. 36 e 76)
(v. punti 38, 41‑48, 51‑61, 65, 67‑69 e dispositivo)
Sintesi
La Corte, statuendo in Grande Sezione, dichiara irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Visoki upravni sud (Corte amministrativa d’appello, Croazia), in quanto le disposizioni della direttiva 2014/25 (
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), di cui tale giudice nazionale chiedeva l’interpretazione, non si applicano agli operatori economici di paesi terzi che non hanno concluso con l’Unione europea un accordo internazionale tale da garantire l’accesso paritario e reciproco agli appalti pubblici. La Corte dichiara inoltre che le disposizioni nazionali di recepimento di tale direttiva non possono essere rese applicabili a detti operatori economici dalle autorità di uno Stato membro, a pena di violare la competenza esclusiva dell’Unione nel settore della politica commerciale comune.
Nel settembre 2020, la HŽ Infrastruktura d.o.o., società di diritto croato (in prosieguo: l’«ente aggiudicatore»), ha avviato una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per la costruzione di un’infrastruttura ferroviaria che collega due località in Croazia, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In base alle istruzioni impartite agli offerenti dall’ente aggiudicatore, questi ultimi dovevano dimostrare le loro capacità tecniche e professionali mediante la produzione di un documento attestante che, nei dieci anni precedenti l’avvio di tale procedura, i suddetti offerenti avevano eseguito lavori di costruzione di infrastrutture ferroviarie o stradali.
L’ente aggiudicatore ha deciso di attribuire, nel gennaio 2022, l’appalto pubblico di cui trattasi al raggruppamento Strabag, costituito da tre società, rispettivamente, di diritto austriaco, di diritto croato e di diritto ceco. La Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (in prosieguo: la «Kolin»), una società di diritto turco figurante tra gli offerenti, ha proposto ricorso avverso la decisione di aggiudicazione dinanzi alla Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (commissione nazionale di controllo delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, Croazia; in prosieguo: la «commissione di controllo»). Ritenendo che non fosse stato debitamente dimostrato che il raggruppamento Strabag disponesse delle capacità tecniche e professionali richieste, la commissione di controllo ha annullato la decisione di aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui trattasi.
A seguito di tale annullamento, l’ente aggiudicatore ha chiesto al raggruppamento Strabag di fornire un elenco completo dei lavori realizzati, unitamente a un’attestazione che certificasse la conformità e il completamento dei lavori stessi. Il raggruppamento Strabag ha depositato un siffatto elenco, unitamente ad una tale attestazione, che conteneva un nuovo riferimento ad altri lavori realizzati. A seguito di un riesame e di una rivalutazione delle offerte, l’ente aggiudicatore ha adottato, nell’aprile 2022, una nuova decisione di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi nel procedimento principale in favore del raggruppamento Strabag. Esso ha infatti ritenuto che il nuovo riferimento fosse di per sé sufficiente a dimostrare che tale raggruppamento disponeva delle capacità tecniche e professionali richieste.
Affermando che l’iniziativa dell’ente aggiudicatore di invitare il raggruppamento Strabag ad integrare il suo elenco di lavori era illegittima, la Kolin ha proposto ricorso avverso la nuova decisione di aggiudicazione dinanzi alla commissione di controllo. Quest’ultima ha respinto tale ricorso, con la motivazione che nessuna disposizione nazionale ostava all’integrazione, da parte del raggruppamento Strabag, dell’elenco dei lavori mediante l’indicazione della realizzazione di lavori diversi da quelli ivi inizialmente contenuti, in quanto la legge croata sugli appalti pubblici consentiva all’amministrazione aggiudicatrice di invitare un offerente a integrare o a chiarire le prove fornite (
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).
Pertanto, la Kolin ha proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione della commissione di controllo dinanzi alla Corte amministrativa d’appello croata, che è il giudice del rinvio. Alla luce degli articoli 36 e 76 della direttiva 2014/25, tale giudice nutre dubbi quanto alla facoltà per l’ente aggiudicatore di prendere in considerazione, dopo l’annullamento della sua prima decisione di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, documenti complementari vertenti sulle capacità tecniche e professionali del raggruppamento, che non figuravano nell’offerta iniziale depositata dal raggruppamento stesso e che sono stati prodotti da quest’ultimo su richiesta di detto ente aggiudicatore. Il giudice del rinvio ha quindi deciso di sottoporre alla Corte varie questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione delle citate disposizioni.
Giudizio della Corte
Allorché le questioni sollevate dal giudice nazionale riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire. Spetta tuttavia alla Corte esaminare le condizioni in presenza delle quali essa viene adita dal giudice nazionale, al fine di verificare la propria competenza o la ricevibilità della domanda ad essa sottoposta. La Corte può, in particolare, essere chiamata a verificare se le disposizioni del diritto dell’Unione sulle quali vertono le questioni pregiudiziali siano applicabili alla controversia di cui al procedimento principale. In caso negativo, tali disposizioni sono irrilevanti ai fini della soluzione di tale controversia e la decisione pregiudiziale richiesta non è necessaria al fine di consentire al giudice del rinvio di emanare la sua sentenza, cosicché tali questioni devono essere dichiarate irricevibili.
In una prima fase, la Corte procede a verificare se il ricorso proposto dinanzi a un giudice di uno Stato membro da un operatore economico di un paese terzo, nella fattispecie la Repubblica di Turchia, al fine di contestare la decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico adottata in uno Stato membro, possa essere esaminato alla luce delle norme in materia di appalti pubblici emanate dal legislatore dell’Unione, come gli articoli 36 e 76 della direttiva 2014/25, che sono oggetto delle questioni pregiudiziali sollevate.
A tal riguardo, la Corte rileva anzitutto che l’Unione è vincolata, nei confronti di taluni paesi terzi, da accordi internazionali, segnatamente dall’accordo dell’Organizzazione mondiale del commercio sugli appalti pubblici (AAP) (
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), che garantiscono, in modo reciproco e paritario, l’accesso degli operatori economici dell’Unione agli appalti pubblici in tali paesi terzi e quello degli operatori economici di detti paesi terzi agli appalti pubblici nell’Unione. L’articolo 43 della direttiva 2014/25 riflette tali impegni dell’Unione disponendo che, nella misura in cui siano contemplati dall’AAP o da altri accordi internazionali ai quali l’Unione è vincolata, gli enti aggiudicatori degli Stati membri devono accordare agli operatori economici dei paesi terzi che sono parti di un siffatto accordo un trattamento non meno favorevole di quello concesso agli operatori economici dell’Unione. Tale diritto ad un trattamento non meno favorevole di cui beneficiano gli operatori economici di detti paesi terzi implica che tali operatori economici possano avvalersi delle disposizioni della direttiva stessa.
Altri paesi terzi, tra cui la Repubblica di Turchia, non hanno finora concluso con l’Unione un accordo internazionale come quelli di cui all’articolo 43 della direttiva 2014/25. Per quanto riguarda gli operatori economici di tali paesi terzi, la Corte osserva che, sebbene il diritto dell’Unione non osti a che tali operatori economici siano ammessi, in assenza di misure di esclusione adottate dall’Unione, a partecipare a una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico disciplinata dalla direttiva 2014/25, esso osta, per contro, a che detti operatori possano, nell’ambito della loro partecipazione a una siffatta procedura, avvalersi della direttiva ed esigere quindi un pari trattamento della loro offerta rispetto a quelle presentate dagli offerenti degli Stati membri e dagli offerenti dei paesi terzi che abbiano concluso con l’Unione un accordo internazionale di cui all’articolo 43 della direttiva in parola. Infatti, l’inclusione degli operatori economici di paesi terzi che non hanno concluso un siffatto accordo internazionale con l’Unione nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/25 avrebbe l’effetto di conferire loro un diritto a un trattamento non meno favorevole, in violazione dell’articolo 43 della direttiva medesima, il quale limita il beneficio di tale diritto agli operatori economici di paesi terzi che abbiano concluso con l’Unione un accordo internazionale ai sensi di tale disposizione.
Pertanto, il diritto conferito, dall’articolo 45, paragrafo 1, della direttiva 2014/25, a «qualsiasi operatore economico interessato» di presentare un’offerta in risposta a un avviso di indizione di gara nell’ambito di una procedura aperta di aggiudicazione di un appalto pubblico nell’Unione non si estende agli operatori economici dei paesi terzi che non hanno concluso un siffatto accordo internazionale con l’Unione. Esso non implica neppure che detti operatori, quando sono ammessi a partecipare a una procedura di tal genere, abbiano il diritto di invocare il beneficio della direttiva di cui trattasi. Pertanto, in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, caratterizzata dalla partecipazione, accettata dall’ente aggiudicatore, di un operatore economico turco ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico disciplinata dalla direttiva 2014/25, l’operatore stesso non può avvalersi degli articoli 36 e 76 della direttiva medesima al fine di contestare la decisione di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi.
In una seconda fase, la Corte verifica se le questioni sollevate, che vertono sull’interpretazione dei citati articoli della direttiva 2014/25, siano comunque ricevibili alla luce del fatto che le disposizioni della normativa croata recanti recepimento di detti articoli sono interpretate nel senso che esse si applicano indistintamente a tutti gli offerenti dell’Unione e dei paesi terzi e che possono pertanto essere invocate dall’operatore economico turco interessato.
Al riguardo la Corte ricorda che, secondo la giurisprudenza, sono certamente ricevibili domande di pronuncia pregiudiziale vertenti sull’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione in situazioni non rientranti nella sfera di applicazione di tale diritto, ma nelle quali tali disposizioni, senza modifica del loro oggetto o della loro portata, sono state rese applicabili in forza di un rinvio diretto e incondizionato operato dal diritto nazionale. In tali situazioni, è nell’interesse manifesto dell’ordinamento giuridico dell’Unione che le disposizioni riprese dal diritto dell’Unione ricevano un’interpretazione uniforme.
Tuttavia, tale giurisprudenza non è applicabile quando le disposizioni di diritto nazionale che recepiscono una direttiva sono rese applicabili, dalle autorità di uno Stato membro, in violazione di una competenza esclusiva dell’Unione. Ciò si verifica, nel caso di specie, con riferimento alla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici di operatori economici di paesi terzi che non hanno concluso con l’Unione accordi internazionali che garantiscano l’accesso paritario e reciproco a detti appalti.
Infatti, la politica commerciale comune, di cui all’articolo 207 TFUE, per la quale l’Unione ha competenza esclusiva in forza dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE, riguarda gli scambi commerciali con i paesi terzi e comprende qualsiasi atto dell’Unione che sia sostanzialmente destinato a promuovere, facilitare o disciplinare tali scambi e sortisca su di loro effetti diretti ed immediati. Orbene, qualsiasi atto di portata generale avente per obiettivo specifico di stabilire le modalità con le quali gli operatori economici di un paese terzo possono partecipare alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici nell’Unione è idoneo ad avere effetti diretti e immediati sugli scambi di merci e di servizi tra tale paese terzo e l’Unione, cosicché esso rientra nella competenza esclusiva dell’Unione a titolo di detta disposizione (
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).
La Corte aggiunge che, sebbene la politica commerciale comune non comprenda, per contro, la negoziazione e la conclusione di accordi internazionali nel settore dei trasporti (
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) e non possa quindi includere interamente la questione dell’accesso degli operatori economici di paesi terzi agli appalti pubblici settoriali contemplati dalla direttiva 2014/25, resta il fatto che la conclusione di un accordo che garantisce un siffatto accesso rientra parimenti in una competenza esclusiva dell’Unione, vale a dire quella di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
Pertanto, solo l’Unione è competente a legiferare e quindi ad adottare un atto di portata generale, giuridicamente vincolante, riguardante l’accesso alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici degli operatori economici di un paese terzo che non abbia concluso con l’Unione un accordo internazionale che garantisca l’accesso paritario e reciproco agli appalti pubblici.
La Corte dichiara, di conseguenza, che le autorità nazionali non sono competenti a rendere applicabili, ai detti operatori economici di paesi terzi che siano stati ammessi da un ente aggiudicatore a partecipare ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico nello Stato membro interessato, le disposizioni nazionali che recepiscono le norme contenute nella direttiva 2014/25, a pena di violare il carattere esclusivo della competenza dell’Unione. La Corte dichiara pertanto che l’interpretazione degli articoli 36 e 76 della direttiva 2014/25 non può essere, in alcun modo, pertinente ai fini della soluzione della controversia principale e dichiara irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale.
(
1
)	Direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243).
(
2
)	Articolo 263, paragrafo 2, dello Zakon o javnoj nabavi (legge sugli appalti pubblici) nella versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale.
(
3
)	Accordo approvato con decisione 94/800/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (GU 1994, L 336, pag. 1).
(
4
)	Tale competenza esclusiva è illustrata dall’articolo 86 della direttiva 2014/25 che attribuisce all’Unione, e non agli Stati membri, la competenza a sospendere o limitare la partecipazione delle imprese di un paese terzo alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici nell’Unione.
(
5
)	Come risulta dall’articolo 207, paragrafo 5, TFUE.