61996CC0228_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Nyt käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön on esittänyt Giudice conciliatore di Milano (Italia), joka on jo aiemmin esittänyt samaan oikeudenkäyntiin liittyen viisi ennakkoratkaisukysymystä, joista osan se on peruuttanut ja joista osaan yhteisöjen tuomioistuin on vastannut asiassa Aprile 5.10.1995 antamassaan tuomiossa(1) (käytän näistä jäljempänä selvyyden vuoksi nimityksiä "Aprile I -asia" ja "Aprile I -tuomio")
2 Kuten olen Aprile I -asiassa antamassani ratkaisuehdotuksessa todennut, alkuperäiset ennakkoratkaisukysymykset koskivat seuraavaa:
- ensinnäkin yhteisön oikeussääntöjen ja periaatteiden vaikutusta kansalliseen oikeusjärjestykseen eli erityisesti Italian tulliviranomaisten aiheettomasti perimien tiettyjen maksujen palauttamisesta 29.12.1990 annettuun Italian lakiin nro 428 (jäljempänä laki nro 428);(2)
- toiseksi sitä, sovelletaanko yhteisön oikeuden oikeussääntöjä ja periaatteita
kolmansista maista peräisin oleviin tavaroihin siten, että näiden tavaroiden tullauksen yhteydessä kannettavia veroja ja maksuja koskevat samat säännöt kuin jäsenvaltioista peräisin olevista tavaroista kannettavia veroja ja maksuja.
3 Peruutetut ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys koskivat erityisesti ensimmäistä näistä asiaryhmistä. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin odotti alun perin, että yhteisöjen tuomioistuin soveltaa tai "täydentää ja selventää" oikeuskäytäntöään aiheettomasti perittyjen maksujen palauttamisvelvollisuudesta sellaisessa tilanteessa, jossa valtio on laiminlyönyt yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteensa pitämällä voimassa yhteisön oikeuden vastaisia maksuja tai tulleja.
4 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen neljäs ja viides kysymys - jotka olivat ainoat kysymykset, joita ei peruutettu - koskivat sitä, soveltuvatko yhteisön sisäistä tuontia koskevat yleiset oikeussäännöt ja kiellot (varsinkin kielto ottaa käyttöön tulleja vaikutukseltaan vastaavia maksuja) myös kolmansista maista peräisin oleviin tavaroihin kohdistettaviin tullaustoimenpiteisiin ja erityisesti Euroopan vapaakauppaliittoon (EFTA) kuuluvista maista peräisin oleviin tavaroihin. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi tuomiossaan ainoastaan näihin kysymyksiin.
5 Aprile I -asiassa kolme ensimmäistä kysymystään peruttanut Giudice conciliatore di Milano on valtionasiamiehen pyynnöstä pyytänyt uudelleen yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan ongelmat, joita liittyy lain nro 428 soveltamiseen sen vuoksi, että se on mahdollisesti ristiriidassa yhteisön oikeuden oikeussääntöjen ja periaatteiden kanssa. Tämän vuoksi se on esittänyt uusia kysymyksiä, jotka todellisuudessa vastaavat sen jo aiemmin esittämiä kysymyksiä.
6 Uudet ennakkoratkaisukysymykset ovat seuraavat:
"1. Onko oikeusvarmuuden periaatteen, yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokkaan suojaamisen periaatteen ja periaatteen, jolla kielletään syrjintä näille oikeuksille annetun oikeussuojan osalta (ja jonka mukaan kansallisen oikeuden menettelysäännöt eivät saa olla näiden oikeuksien osalta epäedullisempia, eikä niillä missään tapauksessa saada tehdä näiden oikeuksien käyttämistä suhteettoman vaikeaksi), sellaisina kuin ne on vahvistettu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, kanssa ristiriidassa se, että jäsenvaltio antaa 29.12.1990 annetun lain nro 428
29 §:n ensimmäisen momentin kaltaisen kansallisen säännöksen, joka on näennäisesti muotoiltu tulkintanormiksi, minkä vuoksi sillä on taannehtiva vaikutus, mutta jolla on todellisuudessa korvattu aikaisemmin voimassa ollut yleinen (kymmenen vuoden) vanhentumisaika preklusiivisella (viiden vuoden) määräajalla ja jolla lyhennetään kyseistä preklusiivista määräaikaa edelleen kolmen vuoden pituiseksi niin, että määräaikojen katsotaan alkaneen kulua jo ennen tämän muutoksen voimaantuloa, millä poiketaan ilmeisesti perusteettomasti myös siitä codice civilen täytäntöönpano- ja siirtymäsääntöjen 252 §:ssä ilmaistusta yleisestä periaatteesta, jonka mukaan silloin, kun tietyn oikeuden käyttämistä koskee aikaisemmassa laissa säädettyä lyhyempi määräaika, sellainen uusi määräaika, joka on sovellettavissa myös aikaisemmin saatujen oikeuksien käyttämiseen, alkaa kulua vasta uuden säännöksen voimaantulosta alkaen?
2. Onko sen periaatteen, jonka mukaan yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien suojaa koskevat kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat kansalliseen oikeuteen perustuvia vastaavanlaisia menettelyjä (15.12.1976 annetut tuomiot asioissa Rewe ja Comet, Kok. 1976, s. 1989 ja 2043, ja niiden jälkeen annetut tuomiot, joissa tämä periaate on vahvistettu), kanssa ristiriidassa se, että jäsenvaltio antaa 29.12.1990 annetun kansallisen lain nro 428
29 §:n ensimmäisen momentin kaltaisen kansallisen säännöksen, jolla näennäisesti pyritään yhtenäistämään tullimenettelyjen yhteydessä maksettujen määrien palauttamista koskevia määräaikoja mutta jonka todellisena vaikutuksena (mikä käy ilmi jopa kyseisen säännöksen nimikkeestä ja sanamuodosta) on se, että tullilakikirjan 91 §:ään sisältyviä preklusiivisia määräaikoja (joita sovelletaan ainoastaan laskuvirheisiin tai tariffista poikkeavan tullin soveltamiseen) aletaan soveltaa myös niihin palautusvaatimuksiin, joissa on kyse yhteisön oikeuden vastaisuudesta johtuvasta objektiivisesta perusteettomuudesta, kun taas vastaavanlaiseen kansallisessa oikeudessa (codice civilen 2033 §) säänneltyyn perusteettoman edun palautusta koskevaan kanteeseen sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa?
3. Velvoittaako yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-208/90, Emmott, 25.7.1991 antamassa tuomiossa vahvistama periaate - jonka mukaan jäsenvaltio voi vasta direktiivin asianmukaisesti täytäntöön pantuaan vedota sellaisen kanteen viivästyneeseen nostamiseen, jonka yksityinen on nostanut tätä jäsenvaltiota vastaan suojatakseen ETY:n direktiivin säännöksissä hänelle annettuja oikeuksia, ja jonka mukaan kansallisen oikeuden prosessuaaliset määräajat voivat alkaa vasta täytäntöönpanopäivästä - oikeusvarmuuden periaatteen ilmauksena kansallisia tuomioistuimia samalla tavoin kuin yhteisön oikeuden kirjoitetut säännöt?
4. Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko edellä mainitulla, asiassa C-208/90 25.7.1991 annetussa tuomiossa vahvistetulla periaatteella, joka on konkreettinen ilmaus yhdestä yhteisön oikeuden perusperiaatteista, välitön ja yleinen oikeusvaikutus, eli onko se välittömästi sovellettavissa ja voivatko yksityiset vedota siihen kansallisissa tuomioistuimissa kaikissa muissakin tapauksissa, joissa direktiiviä ei ole pantu täytäntöön asianmukaisesti - kuten sellaisessa tapauksessa, joka oli direktiivin 83/643/ETY osalta kyseessä asiassa 340/87, komissio vastaan Italia, 30.5.1989 annetussa tuomiossa - ja ainakin silloin, kun kyseessä on sellaisten kansallisten oikeussääntöjen voimassa pitäminen tai säätäminen, jotka ovat ristiriidassa välittömästi sovellettavien yhteisön oikeuden oikeussääntöjen, kuten vaikutukseltaan vastaavat maksut kieltävien perustamissopimuksen määräysten tai yhteistä tullitariffia koskevien säännösten, kanssa ja jotka ovat olleet asiassa C-209/89, komissio vastaan Italia, 21.3.1991 annetun tuomion ja asiassa C-125/94, Aprile, 5.10.1995 annetun tuomion kohteena, eli sellaisten kansallisten oikeussääntöjen voimassa pitäminen, joilla taloudelliset toimijat velvoitettiin yhteisön oikeuden vastaisesti maksamaan perusteettomia (esimerkiksi tavaroiden tulliselvitystä koskevia) maksuja, joiden maksamisesta ne eivät voineet kieltäytyä? Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään näin ollen ratkaisemaan, voiko jäsenvaltio, joka ei ole noudattanut velvollisuuttaan panna täytäntöön sellaisia yhteisön säännöksiä, joilla on välitön oikeusvaikutus, vedota preklusiivisen määräajan tai vanhentumisajan kulumiseen sen ajanjakson osalta, jolloin yhteisön oikeuden vastaiset kansalliset oikeusnormit on pidetty voimassa."
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
7 Aluksi palautan mieleen ne tosiseikat, jotka liittyvät kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevaan asiaan, sellaisena kuin olen ne jo esittänyt Aprile I -asiassa antamassani ratkaisuehdotuksessa (5-10 kohta).
- Italialainen rajavastuuyhtiö Aprile, joka toimi tulliasiamiehenä Milanossa, asetettiin konkurssiin 20.10.1992. Tutkittuaan yhtiön kirjanpidon konkurssipesän uskottu mies päätti vaatia Tesoreria Provinciale dello Statoa palauttamaan Aprilen edellisten vuosien aikana virkamiesten normaalin työajan ulkopuolella tai tullausalueen ulkopuolella tekemistä tullaustoimenpiteistä perittävän maksun nojalla maksamat summat.
- Saatuaan virastolta kieltävän vastauksen konkurssipesän uskottu mies nosti kaksi kannetta saatuaan etukäteen tähän tuomarilta luvan: toinen nostettiin Tribunale di Milanolle, ja siinä vaadittiin palautettavaksi 618 436 900 Italian liiraa (ITL), ja toinen nostettiin saman kaupungin Giudice conciliatoressa, ja se koski edellä mainittua pienemmän määrän palauttamista.
- Kanteessa, joka on nostettu Giudice conciliatoressa ja joka on esillä olevan ennakkoratkaisumenettelyn taustalla, Aprile vaatii italialaiselta virastolta 933 200 ITL, joka vastaa Segrate - Aeroporto di Linaten (Milano) tullin suorittamista tullaustoimenpiteistä 22.11, 23.11, 24.11 ja 26.11.1990 maksettuja maksuja, jotka maksettiin sellaisen italialaisen lainsäädännön perusteella, jossa tuolloin sallittiin periä erityisiä maksuja tullivirkamiesten normaalin työajan ulkopuolella tekemistä tuontia koskevista tullaustoimenpiteistä.
- Koska Amministrazione delle Finanze dello Stato vastusti tätä vaatimusta, Giudice conciliatore di Milano esitti 26.4.1994 antamallaan päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön.
- Kun kirjallinen käsittely oli päättynyt, ennakkoratkaisupyyntöä koskeva menettely jatkui ja suullisen käsittelyn päivämääräksi oli päätetty 11.5.1995, valtionasiamies esitti 5.5.1995 Giudice conciliatore di Milanolle vastaajana olevan viraston edustajana, että "ottaen huomioon kantajan esittämän palauttamista koskevan vaatimuksen kohteena olevien maksujen muu kuin veronluonteisuus" on myönnettävä, että lain nro 428
29 §:n 2 ja 7 momenttia ei voida soveltaa esillä olevaan tapaukseen ja että vastaaja peruu kannetta vastaan esittämänsä väitteen. Siksi tuomioistuinta pyydettiin muuttamaan ennakkoratkaisupyyntöä koskevaa päätöstään ja rajoittamaan pyyntö vain sen kahteen viimeiseen kysymykseen. Kantaja kannatti tätä ehdotusta heti.
- Giudice conciliatore di Milano esitti 5.5.1995 antamallaan päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle, että sen ei tarvitse enää antaa ratkaisua
alkuperäisen ennakkoratkaisupyynnön kolmeen ensimmäiseen kysymykseen.
8 Kun yhteisöjen tuomioistuin oli antanut Aprile I -tuomion, asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa jatkui, ja Giudice conciliatore katsoi, että sen on tutkittava takaisinsaantioikeutta koskeva vanhentumisväite (todellisuudessa edunpalautuskanteen prekludoitumissväite), jonka veroviranomaiset olivat esittäneet lain nro 428
29 §:n nojalla.
Kansallinen lainsäädäntö ja yhteisön oikeussäännöt
9 Lain nro 428
29 §:ssä,(3) joka on otsikoitu "Yhteisön oikeuden vastaisiksi todettujen maksujen palauttaminen", säädetään seuraavaa:
- 1 momentissa ulotetaan tullilakikirjan 91 §:n mukainen viiden vuoden preklusiivinen määräaika kattamaan kaikki tullaustoimenpiteiden yhteydessä maksettuja maksuja koskevat palautusvaatimukset; tämä preklusiivinen määräaika on kuitenkin vain kolme vuotta - kuten saman lain 84 §:ssä tarkoitettu vanhentumisaika - lain voimaantuloa seuraavasta 90:nnestä päivästä lukien;(4)
- 2 momentissa säädetään, että "yhteisön oikeuden vastaisten kansallisten säädösten mukaisesti perityt tuontitullit, valmisteverot, kulutusverot, sokerin lisämaksu ja valtion maksut palautetaan, ellei näitä veroja tai maksuja ole vyörytetty muiden oikeussubjektien maksettaviksi";
- 7 momentissa lisätään, että 2 momenttia sovelletaan, vaikka palautus koskisi
ennen lain voimaantuloa (27.1.1991) maksettuja summia.
10 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut "työajan ulkopuolella" tehtyjen italialaisten tullauspalveluiden laskuttamisen ja "palvelun hinnan" laskemisen osittain yhteisön oikeuden vastaisiksi sekä asiassa 340/87, komissio vastaan Italia, 30.5.1989 antamassaan tuomiossa(5) että asiassa C-209/89, komissio vastaan Italia, 21.3.1991 antamassaan tuomiossa.(6)
11 Ensimmäisessä näistä kahdesta tuomiosta yhteisöjen tuomioistuin tutki tulliasioita koskevien säädösten yhtenäistämisestä 23.1.1973 annetun presidentin asetuksen nro 43
11 §:ää, sellaisena kuin se on muutettuna 8.5.1985 annetun asetuksen nro 254
1 §:n 2 momentilla. Tämän säännöksen mukaisesti peritään maksu, joka vastaa palvelun hintaa sellaisista tullaustoimenpiteistä, jotka on tehty valtion työntekijöiden tavallisen työajan ylittävänä toimistojen aukioloaikana; tällainen tavallinen valtion työntekijän työaika on Italian tasavallassa kuusi tuntia päivässä maanantaista lauantaihin. Tuomiossa tutkittiin myös edellä mainitun asetuksen nro 254
15 §:ää, jossa säädetään yleisemmin, että asetuksessa tarkoitetut valvonta ja hallinnolliset muodollisuudet, jotka tehdään valtion työntekijöiden tavallisen työajan ylittävinä toimiston aukioloaikana, tehdään palvelun hintaa vastaavaa korvausta vastaan.
12 Yhteisöjen tuomioistuin katsoi tässä tuomiossaan, että
" - - velvoittaessaan yhteisön sisällä käytävässä kaupassa taloudellisia toimijoita maksamaan tehdyistä tarkastuksista ja hallinnollisista muodollisuuksista niinä raja-asemien tullaustoimistojen tavallisena aukioloaikana, jotka on vahvistettu fyysisten tarkastusten ja hallinnollisten muodollisuuksien helpottamisesta tavarakuljetuksissa jäsenvaltioiden välillä 1 päivänä joulukuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/643/ETY 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/53/ETY, Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta sille ETY:n perustamissopimuksen 9 ja 12 artiklan mukaan kuuluvat velvoitteensa".
13 Toisessa edellä mainitussa tuomiossa (eli asiassa C-209/89, komissio v. Italia) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että yhteisön oikeuden vastaista oli myöskin vaatia palveluista, jotka suoritettiin samanaikaisesti usealle yritykselle niiden täyttäessä yhteisön sisäistä kauppaa koskevia tullausmuodollisuuksia, jokaiselta yritykseltä erikseen sellaisen korvauksen maksamista, joka on suhteettoman suuri tehtyjen palvelujen hintaan nähden. Tapauksessa oli kysymys korvauksesta sekä tavallisen työajan ulkopuolella tehdyistä palveluista että tullialueen ulkopuolella tehdyistä palveluista, joita koskevasta järjestelmästä säädettiin 29.7.1971 ja 30.1.1979 annetuilla ministeriön päätöksillä.
14 Aprile I -tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jäsenvaltiot eivät voi yksipuolisesti ottaa käyttöön vaikutukseltaan vastaavia maksuja kolmansien maiden kanssa käytävässä kaupassa; tämän kiellon ulottuvuus on sama kuin yhteisön sisäisessä kaupassa. Tästä tuomiosta seuraa välttämättä, että Italian veroviranomaisilla on velvollisuus palauttaa ne verot ja maksut, joita ne ovat perusteettomasti kantaneet kolmansista maista tuotavista tavaroista niiden kansallisten säännösten perusteella, jotka edellä mainituissa tuomioissa on todettu yhteisön oikeuden vastaisiksi.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
15 Tutkin ensimmäiseksi kansallisen tuomioistuimen esittämän toisen ennakkoratkaisukysymyksen, joka koskee kansallisen säännöksen sisältöä sellaisenaan - siis riippumatta sen ajallisista vaikutuksista - ja sitä, onko se mahdollisesti yhteisön oikeuden vastainen. Katson, että tämä kysymys on tutkittava ennen tämän säännöksen taannehtivuuteen liittyviä ongelmia, joita ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee.
16 Lain nro 428
29 §:n 1 momentista ilmenee selvästi lainsäätäjän tarkoitus eli pyrkimys soveltaa tullilainsäädännössä säädettyä viiden vuoden preklusiivista määräaikaa kaikkiin vaatimuksiin ja kanteisiin, jotka koskevat tullimenettelyjen yhteydessä maksettujen rahamäärien palauttamista.(7) Tältä osin merkitystä ei juurikaan ole sillä, onko tämä säännös katsottava siinä käytetyn sanamuodon ("määräaikaa on tulkittava niin") vuoksi tulkintasäännöksi vai itsenäiseksi säännöksi.
17 Kansallinen tuomioistuin kysyy, onko yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa sellainen kansallinen säännös, jossa asetetaan kyseinen preklusiivinen määräaika sellaisten vaatimusten esittämiselle, jotka koskevat yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen määrien palauttamista, kun vastaaviin yleisiin edunpalautuskanteisiin (codice civilen 2033 §) sovelletaan yleistä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.
18 Kun kysymys muotoillaan näin, vastaus siihen on itsestään selvä: kyse on yhteisön oikeuden vastaisesta syrjinnästä. Ongelmanasettelu ei kuitenkaan ole tällainen, vaan asiakirja-aineiston perusteella kyseistä kansallista säännöstä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tullialan palautusvaatimuksiin, perustuivatpa nämä kansalliseen oikeuteen tai yhteisön oikeuteen (jätän tältä osin tarkastelun ulkopuolelle taannehtivuuteen liittyvät ongelmat).
19 Tämä on nimittäin tulkinta, joka on lähimpänä kyseisen säännöksen sanamuotoa ja joka on myös omaksuttu Italian tuomioistuinten oikeuskäytännössä. Corte di cassazione on todennut 6.11.1992 antamassaan tuomiossa(8) seuraavaa: "Vuoden 1990 lain - - nro 428
29 §:n 1 momentissa säädetään yhtenäisestä veronpalautusjärjestelmästä, jota sovelletaan lukuisiin veroihin ja maksuihin (tavaroista kannettavat välilliset verot), joihin kuuluvat yhteisön oikeuden vastaisten kansallisten säännösten perusteella kannettujen verojen ja maksujen lisäksi yleisesti tuontitullit, valmisteverot, kulutusverot jne., ja tällä vältetään se, että yhteisön oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettaisiin erityissäännöksiä, jotka olisivat yleistä sääntelyä epäedullisempia."
20 Kun asiaa tarkastellaan tästä näkökulmasta, tämä ennakkoratkaisukysymys vastaa tiettyjen muiden italialaisten tuomioistuinten esittämiä kysymyksiä, jotka koskevat sellaisiin palautusvaatimuksiin sovellettavaa kolmen vuoden preklusiivista määräaikaa, joiden kohteena on yhtiöiden yritysrekisteriin merkitsemisestä vuosittain kannettava maksu. Olen käsitellyt näitä ennakkoratkaisukysymyksiä ratkaisuehdotuksissa, jotka olen vastikään antanut (ks. asia C-231/96, Edis, asia C-260/96, Spac ja yhdistetyt asiat C-279/96-C-281/96, Ansaldo ym.). Näissä asioissa on kyse siitä, onko yhteisön oikeuden mukaan sallittua, että perusteettomasti kannettujen verojen ja maksujen palauttamiseen sovelletaan erilaisia preklusiivisia määräaikoja tai vanhentumisaikoja kuin yksityisten välisiin edunpalautuskanteisiin.
21 Kuten olen esittänyt näissä ratkaisuehdotuksissa, katson, ettei mikään yhteisön oikeuden oikeussääntö tai periaate estä kansallista lainsäätäjää säätämästä oikeuksien vanhentumisaikoja tai kanneoikeuden käyttämistä koskevia preklusiivisia määräaikoja, jotka ovat erilaisia eri oikeudenaloilla, edellyttäen, ettei niitä sovelleta eri tavalla kansallisiin oikeussääntöihin perustuviin oikeuksiin ja yhteisön oikeussääntöihin perustuviin oikeuksiin.
22 Kansallisen lainsäätäjä voi tosiasiassa vapaasti asettaa verotuksen osalta vanhentumisaikoja tai preklusiivisia määräaikoja, joiden ei välttämättä tarvitse olla samoja kuin siviilioikeudellisia suhteita varten säädetyt määräajat. Mikään yhteisön oikeuden oikeussääntö tai periaate ei velvoita sitä tässä tarkoituksessa rinnastamaan verotuksellisia oikeussuhteita yksityisten oikeussubjektien välisiin oikeussuhteisiin.
23 Italian oikeusjärjestyksessä tunnetaan muutoinkin hyvin erilaisia, kulloinkin kysymyksessä olevan oikeusjärjestyksen alan mukaan määräytyviä määräaikoja. Nimenomaan yleiselle, tavallista vanhentumista koskevalle vanhentumisajalle (kymmenen vuotta) säädetään codice civilen 2946 §:ssä varaus "ellei laissa toisin säädetä", ja lukuisia ovat ne säännökset, joissa säädetään lyhyempiä vanhentumisaikoja tai lyhyempiä prosessuaalisia määräaikoja.(9)
24 Samoin kuin kaikki tässä menettelyssä huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot, en näe mitään syytä kiistää kansalliselta lainsäätäjältä oikeutta asettaa perusteettomien verojen palautusvaatimuksille sellaisia prosessuaalisia määräaikoja, jotka poikkeavat yksityisten oikeussubjektien välisiä vastaavia kanteita koskevista määräajoista.
25 Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi jo vahvistanut tämän eron laillisuuden asiassa Denkavit italiana 27.3.1980 antamansa tuomion(10) 22-25 kohdassa. Todettuaan, ettei yhteisön oikeus välttämättä edellytä yhtenäisen, kaikille jäsenvaltioille yhteisen lainsäädännön antamista niistä muodollisista ja aineellisista edellytyksistä, jotka sääntelevät yhteisön oikeuden vastaisten verojen riitauttamista tai palauttamista, ja että tätä ongelmaa on säännelty eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja jopa saman valtion sisällä eri verolajien mukaan, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että seuraavat kaksi tavallisinta tätä koskevaa kansallista sääntelyn tyyppiä ovat sallittuja:
- Joissakin tapauksissa kansallisissa laeissa tehdään perusteettomasti kannettujen verojen ja maksujen riitauttaminen tai palauttaminen sekä veroviranomaisille osoitettujen oikaisuvaatimusten että tuomioistuinmenettelyn osalta riippuvaiseksi tarkoista muotoa ja määräaikaa koskevista edellytyksistä.
- Aiheettomasti suoritettujen verojen ja maksujen palauttamista koskevat vaatimukset on toisissa tapauksissa saatettava yleisten tuomioistuimien käsiteltäviksi erityisesti perusteettoman edun palautusta koskevien kanteiden muodossa. Tällaisia kanteita voidaan nostaa eripituisten määräaikojen kuluessa, jotka joskus vastaavat yleisiä vanhentumisaikoja.
26 Heti tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin toisti asiassa Rewe ja asiassa Comet(11) luomansa oikeuskäytännön ja vahvisti, että erilaisilta kansallisilta järjestelmiltä vaadittavia edellytyksiä, jotka koskevat sellaisten perusteettomasti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista, joiden perusteettomuus johtuu yhteisön oikeussäännöstä, olivat yhteisön näkökulmasta katsottuna jo mainitut syrjinnän puuttuminen ja kyseisten oikeussuojakeinojen tehokkuus. Asiassa Palmisani äskettäin eli 10.7.1997 annetun tuomion(12) mukaan molemmat ovat ilmausta yhteisön oikeuden "vastaavuusperiaatteesta" (luonteeltaan samanlaisia kansallisia kanteita koskevine vaatimuksineen) ja "tehokkuusperiaatteesta".
27 Eräässä toisessa esillä olevan tapauksen kaltaisessa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimella oli mahdollisuus vielä paremmin täsmentää tätä aikaisempaa näkemystään, kun se ratkaisi ennakkoratkaisukysymystä, joka koski sitä, "miltä osin yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden vastaisia ovat sellaiset kansalliset säännökset, joissa asetetaan ehdoton kolmen vuoden määräaika kaikkien perusteettomasti kannettujen tullien palauttamista koskevien vaatimusten esittämiselle tekemättä poikkeusta ylivoimaisen esteen vuoksi".
28 Vastaus, jonka yhteisöjen tuomioistuin asiassa Bessin ja Salson 9.11.1989 antamassaan tuomiossa(13) esitti, on kaikilta osin sovellettavissa esillä olevaan asiaan, sillä oikeudellisten tilanteiden samankaltaisuus on ilmeinen. Silloin kysymyksessä ollut kansallinen säännös oli code des douanes (Ranskan tullilaki), jossa aiheettomasti maksettujen tuontimaksujen palauttamista koskevalle vaatimukselle oli asetettu kolmen vuoden prosessuaalinen määräaika; tällainen erityissäännös poikkesi yleisestä vanhentumisajasta, jota code civilin (Ranskan siviililaki) mukaan oli muun määräajan puuttuessa sovellettava perusteettomien maksujen palauttamista koskeviin vaatimuksiin.
29 Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin muistutti ensin siitä, että kansallista lainsäädäntöä on sovellettava syrjimättömällä tavalla eli samalla tavalla kuin silloin, kun kyseessä on menettely, jota noudatetaan ratkaistaessa samantyyppisiä puhtaasti kansallisia riitoja, ja siitä, että kansallinen lainsäädäntö ei saa käytännössä estää yhteisön oikeudessa myönnettyjen oikeuksien käyttöä, ja sitten katsoi, että riidanalainen kolmen vuoden vanhentumisaika "on sellainen lainsäädännöllinen ratkaisu, joka ei loukkaa mainittua vaatimusta".
30 Lopuksi on todettava, että asioissa Texaco ja Olieselskabet Danmark(14) sekä asiassa Haahr Petroleum(15) 17.7.1997 antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin on uudelleen toistanut tämän saman näkemyksen ja vahvistanut, että "se, että kanteen nostamista varten on säädetty kohtuullinen määräaika, jonka noudattamatta jättämisestä seuraa oikeudenmenetys, on perustavanlaatuisen oikeusvarmuuden perusperiaatteen soveltamista, jolla täytetään edellä mainitut kaksi edellytystä ja jonka ei voida katsoa tekevän mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi yhteisön oikeuden mukaisten oikeuksien käyttämistä, vaikka näiden määräaikojen päättyminen jo sinänsä aiheuttaa sen, että nostettu kanne hylätään kokonaan tai osittain". Sen vuoksi yhteisöjen tuomioistuin totesi, että se viiden vuoden vanhenemisaika, jota Tanskan lainsäädännössä sovelletaan yhteisön oikeuden vastaisten kansallisten verojen palautusvaatimuksiin, ei ole ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, vaikka vanhenemisaika kokonaan tai osittain estää vaaditun palautuksen.
31 Syrjinnästä olisi kyse siis silloin, jos perusteettomasti maksetun veron tai maksun palautuskannetta koskevaa preklusiivista määräaikaa sääntelevässä säännöksessä olisi säädetty erilaisista määräajoista sen mukaan, perustuuko palautusvelvollisuus yhteisön oikeuteen vai kansalliseen oikeuteen. Näin tapahtuisi silloin, kun lakiin perustuva määräaika palautuksen vaatimiselle sillä perusteella, että vero tai maksu on yhteisön oikeuden vastainen, olisi lyhyempi kuin vastaava määräaika vaatia samaa veroa tai maksua palautettavaksi jonkin muun, kansalliseen oikeuteen perustuvan syyn vuoksi. Mutta koska asia ei ole näin ja lain nro 428
29 §:n 1 momenttia sovelletaan samalla tavalla kaikkiin veron tai maksun palauttamista koskeviin vaatimuksiin, olipa niiden peruste mikä tahansa, toiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavassa vastauksessa on todettava, että tämä säännös on yhteisön oikeuden mukainen.
32 Niiltä osin kuin kyse on sellaisista tähän kysymykseen liittyvistä seikoista, joita kansallinen tuomioistuin ei ole itse suoraan maininnut vaan jotka komissio on tuonut esiin,(16) viittaan ratkaisuehdotukseeni asiassa Edis (51-65 kohta).
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
33 Kun on näin ollen päädytty siihen, että kyseinen kansallinen säännös on sellaisenaan tarkasteltuna sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa, on syytä siirtyä käsittelemään tämän säännöksen ajallisia vaikutuksia eli tarkemmin ottaen sen taannehtivuutta.
34 Kuten komissio ja osittain myös Ranskan hallitus ovat todenneet, tältä osin on aiheutunut tiettyjä sekaannuksia. Komissio on esittänyt seuraavaa: "Kyseisen säännöksen ajallisten vaikutusten osalta tilanne on sekava: vaikka laissa säädetään taannehtivuudesta (eli lailla tulkitaan taannehtivasti aikaisempaa lainsäädäntöä), Italian tuomioistuimet, korkeimmat oikeusasteet mukaan lukien, eivät ole soveltaneet sitä taannehtivasti (taannehtivuuskieltoa sovelletaan ainakin palautusvaatimuksiin, jotka on esitetty ennen lain nro 428 voimaantuloa)."
35 Ensimmäisen kysymyksensä osalta kansallinen tuomioistuin on olettanut, että kyseistä lakia sovelletaan taannehtivasti ja että siinä säädetty määräaikojen lyhentäminen (kymmenestä vuodesta viiteen vuoteen, viidestä vuodesta kolmeen vuoteen) koskee myös määräaikoja, jotka olivat jo alkaneet kulua ennen lain voimaantuloa.
36 Corte di cassazione on vahvistanut edellä mainitussa, 6.11.1992 antamassaan tuomiossa, että tällä säännöksellä on taannehtiva vaikutus, minkä vuoksi se on jättänyt soveltamatta tätä säännöstä. Tämän tuomion perustelut ovat lyhyesti esitettynä seuraavat:
a) ennen lain nro 428 voimaantuloa voimassa olleiden säännösten mukaan sitä viiden vuoden vanhentumisaikaa, jota sovellettiin tullilakikirjan 91 §:ssä säänneltyyn aiheettomien verojen ja maksujen palautukseen, sovellettiin ainoastaan silloin, kun kyse oli tulleihin liittyvistä laskuvirheistä tai väärän tariffin soveltamisesta; muissa tapauksissa sovellettiin kymmenen vuoden yleistä vanhentumisaikaa;(17)
b) lain nro 428
29 §:n 1 momentin säätämisen jälkeen viisivuotista preklusiivista määräaikaa (eikä siis vanhentumisaikaa) sovelletaan kaikkiin vaatimuksiin ja valituksiin, jotka koskevat tullimenettelyjen yhteydessä kannettujen verojen ja maksujen palauttamista;(18)
c) tämä säännös ei ole pelkästään tulkintasäännös, vaan se on oma itsenäinen säännöksensä, jota lainsäätäjä on halunnut sovellettavan taannehtivasti;
d) tämä säännös on juuri taannehtivuutensa vuoksi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, eivätkä kansalliset tuomioistuimet saa soveltaa sitä.(19)
37 Jopa Italian viranomaiset näyttävät omaksuneen tämän näkemyksen: yhdessä kantajayrityksen toimittamista asiakirjoista(20) viranomaiset myöntävät, että lain nro 428 29 §:n 1 momentti ei ole tulkintasäännös vaan oma itsenäinen säännöksensä ja että kolmevuotista preklusiivista määräaikaa ei ole sovellettava sellaisiin palautusvaatimuksiin, jotka on esitetty ennen 27.4.1991; näihin on sen sijaan sovellettava "codice civilen 2946 §:ssä säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa - - ".
38 Kun otetaan huomioon nämä lähtökohdat, ensimmäisenä ongelmana on se puhtaasti prosessuaalinen ongelma, johon Ranskan hallitus on viitannut huomautuksissaan, kun se on epäillyt sitä, voidaanko ennakkoratkaisukysymykset ottaa tutkittavaksi: Ranskan hallituksen mukaan laissa nro 428 säädetyt määräajat ovat sellaisia, että Aprile ehkä(21) menestyy vaatimuksissaan, minkä vuoksi ennakkoratkaisukysymykset ovat pelkästään hypoteettisia, eikä niihin vastaaminen ole tarpeen vireillä olevan riita-asian ratkaisemiseksi.
39 En kuitenkaan katso, että näiden epäilysten vuoksi ennakkoratkaisukysymykset olisi jätettävä tutkimatta, koska kansalliselle tuomioistuimelle kuuluu pääsääntöisesti sen arvioiminen, onko ennakkoratkaisukysymysten esittäminen tarpeen.(22) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimella ei tietenkään ole toimivaltaa ratkaista täysin valtionsisäistä kysymystä eli esimerkiksi sitä, sovelletaanko kyseiseen riita-asiaan oikeuksien vanhentumista ja kanteiden prekludoitumista koskevaa Italian lainsäädäntöä.
40 Vaikka lain nro 428
29 §:n 1 momentin soveltaminen tuleviin vaatimuksiin ei mielestäni vaikuta yhteisön oikeuden vastaiselta, kuten olen jo aiemmin esittänyt, täysin selvää ei ole, onko yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa se, että niihin henkilöihin, joilla on oikeus aikaisemmin aiheettomasti jo maksamiensa verojen ja maksujen palautukseen, sovelletaan tätä säännöstä, koska tästä säännöksestä voi seurata, että näihin henkilöihin sovelletaan aikaisempaa epäedullisempia edellytyksiä palauttamisen osalta.
41 Yhteisön oikeuden vastaisuudesta ei olisi epäselvyyttä niiltä osin kuin kyse on ennen uusien määräaikojen voimaantuloa esitetyistä palautusvaatimuksista: oikeusvarmuuden periaatteen vastaista olisi, jos tällaisiin vaatimuksiin puututtaisiin myöhemmällä säännöksellä, jota ei ollut olemassa vaatimusten esittämisajankohtana ja jolla heikennettäisiin veronpalautusta vaativien henkilöiden oikeusasemaa. Tämä on ollut myös Italian tuomioistuinten tulkinta asiasta, ja ne ovat todenneet, ettei kyseistä säännöstä voida soveltaa taannehtivasti.
42 Tulkintaongelma ei kuitenkaan koske pelkästään niitä vaatimuksia, jotka oli jo esitetty 27.4.1991, vaan myös tämän jälkeen esitettyjä vaatimuksia, jotka koskevat ennen uuden lain voimaantuloa maksettujen verojen ja maksujen palauttamista. Aprilen tilanne on juuri tällainen: se oli maksanut (aiheettomasti) tullimaksuja vuonna 1990 eli ennen lain nro 428 säätämistä, minkä vuoksi tuolloin voimassa olleen lainsäädännön mukaan Aprilella oli oikeus esittää vaatimuksensa seuraavan kymmenen vuoden kuluessa (eli yleisen vanhentumisajan kuluessa). Se esitti vaatimuksensa kuitenkin vasta maaliskuussa 1994.
43 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Deville 29.6.1988 antamassaan tuomiossa(23) seuraavaa: " - - sen jälkeen kun yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion, jonka vuoksi tietty kansallinen lainsäädäntö on katsottava perustamissopimuksen vastaiseksi, jäsenvaltion lainsäätäjä ei voi antaa menettelysääntöä, jolla heikennetään erityisesti mahdollisuuksia vaatia niiden verojen tai maksujen palauttamista, jotka on perusteettomasti kannettu tämän lainsäädännön nojalla. Kansallisen tuomioistuimen asiana on sen tutkiminen, heikennetäänkö kyseisellä menettelysäännöllä takaisinsaantimahdollisuuksia aikaisempaan oikeustilaan verrattuna."(24)
44 Asia Deville poikkeaa nyt esillä olevasta asiasta tietyiltä osin: Ranskan lainsäätäjä oli antanut erityissäännöksen (11.7.1985 annetun lain 18 §) kumotakseen nimenomaisesti sellaisen veron, joka oli katsottu yhteisön oikeuden vastaiseksi ennakkoratkaisuasiassa, jonka yhteisöjen tuomioistuin ratkaisi 9.5.1985 antamallaan tuomiolla.(25) Samassa erityissäännöksessä säädettiin, että jos verovelvolliset vaativat palautusta 9.5.1985 jälkeen, kyseiset verot palautettiin, mikäli vaatimus tehtiin tietyssä määräajassa (jonka tulkinnasta asianosaiset olivat eri mieltä) kyseisen veron maksamisen jälkeen. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei sillä ollut toimivaltaa ratkaista ennakkoratkaisumenettelyssä sitä, oliko tällä kansallisella säännöksellä heikennetty verovelvollisten mahdollisuuksia veronpalautukseen.
45 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne on sitä vastoin seuraava:
a) Vaikka on ilmeistä, että uudella lailla on heikennetty mahdollisuuksia vaatia aiheettomasti maksettujen verojen ja maksujen palauttamista, mihin myös kansalliset tuomioistuimet ovat kiinnittäneet huomiota, on myös selvää, että kansallisten tuomioistuinten tulkinnan mukaan kyseisessä laissa tehdään mahdolliseksi palautusvaatimusten esittäminen kolmen vuoden kuluessa lain voimaantulosta(26) ja että tätä määräaikaa on pidettävä riittävänä takaisinsaantioikeuden tehokkuuden turvaamiseksi.
b) Toisin kuin asiassa Deville nyt kyseessä oleva säännös ei ole sellainen erityissäännös, jota sovellettaisiin vain tiettyyn aikaisemmin yhteisön oikeuden vastaiseksi todettuun veroon tai maksuun, vaan se koskee suurta joukkoa valtionsisäisiä veroja ja maksuja, joihin sovelletaan tämän uuden säännöksen perusteella aiemmin tullilainsäädäntöön sisältyneitä vanhentumista ja prekludoitumista koskevia sääntöjä.
c) Laki nro 428 on annettu sen jälkeen, kun yhteisöjen tuomioistuin oli antanut 30.5.1989 edellä mainitun tuomion, jossa se totesi Italian tullilainsäädännön perusteella kannetut verot ainoastaan osittain yhteisön oikeuden vastaisiksi.(27) Lakia nro 428 ei sitä vastoin voida selvästikään pitää sellaisena lainsäädäntötoimena, jolla pyrittäisiin "reagoimaan" tämän lain antamisen jälkeen annettuihin yhteisöjen tuomioistuimen tuomioihin; esimerkkinä tällaisesta tuomiosta on edellä mainittu 21.3.1991 annettu tuomio, jossa todettiin tiettyjen muiden verojen olevan yhteisön oikeuden vastaisia, ja 5.10.1995 annettu Aprile I -tuomio, joka koskee kolmansista maista tuotavia tavaroita.
46 En katso tarpeelliseksi tutkia tässä vaiheessa sitä, voidaanko suppeassa mielessä taannehtivana pitää sellaista säännöstä, jolla lyhennetään preklusiivisia määräaikoja sellaisten vastaisuudessa esitettävien vaatimusten osalta, jotka olisi vanhan lainsäädännön perusteella ollut mahdollista esittää. Oikeuskirjallisuudessa tältä osin esitetyt näkemykset poikkeavat tunnetusti toisistaan, samoin kuin lainsäädännössä ja korkeimpien oikeuksien oikeuskäytännössä omaksutut ratkaisut.(28) Tässä yhteydessä on kuitenkin tutkittava, olisiko tällainen säännös yhteensopiva Deville-tuomiossa vahvistetun tulkinnan kanssa, siltä osin kuin tällainen säännös vaikuttaa yhteisön oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin.
47 Toisin sanoen on tutkittava, onko Deville-tuomion taustalla oleva periaate niin ehdoton, että sitä loukataan kaikilla sellaisilla myöhemmillä lainsäädännön muutoksilla, joilla heikennetään aikaisempaa oikeussuojan tasoa. On siis kysyttävä, onko sellaisella verovelvollisella, joka on maksanut yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevan veron tai maksun, lainmuutoksista huolimatta edelleen ehdoton oikeus vaatia näiden verojen tai maksujen palauttamista niiden kansallisten säännösten mukaisesti (jotka eivät ole syrjiviä tai vaikutuksiltaan pelkästään näennäisiä), jotka olivat voimassa maksuajankohtana tai silloin, kun lainvastaisuus vahvistettiin.
48 Deville-tuomion tausta-ajatuksena on status quo ante -tilanteen kunnioittaminen niiden verovelvollisten osalta, jotka ovat luottaneet siihen, että he saavat edelleen riitauttaa aiheettomasti maksamansa verot ja maksut. Näitä oikeudellisia mahdollisuuksia ei saada huonontaa tilanteessa, jossa tuomioistuimissa tai lainsäädännössä on nimenomaisesti todettu kyseisen veron tai maksun olevan perusteeton siksi, että se on yhteisön oikeuden vastainen.
49 Tästä ei mielestäni seuraa, että aikaisempi sääntely on ehdottomasti "jäädytettävä" niin, ettei lainsäätäjä sitä saisi muuttaa. Katson päinvastoin, että tällaista sääntelyä saadaan muuttaa samoin kuin muitakin säädöksiä, jos muutoksella ei riistetä verovelvollisilta heidän takaisinsaantioikeuttaan ja jos oikeuden käyttämiseen varattu määräaika on riittävän pitkä eli jos oikeussuojan tehokkuuden periaatetta noudatetaan.
50 Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa oikeusriidassa tilanne on juuri tällainen sekä oikeudellisten seikkojen että tosiseikkojen osalta.
51 Ensinnäkään kyseistä kansallista säännöstä ei sovelleta pelkästään tiettyihin veroihin tai maksuihin, vaan tällä säännöksellä on tehty aikaisemmasta sääntelystä (eli tullilakikirjassa säädetystä järjestelmästä) yleisesti sovellettava. On tosin totta, että lain nro 428
29 §:n nimikkeessä ja tekstissä viitataan nimenomaisesti sellaisiin veroihin ja maksuihin, jotka ovat yhteisön oikeuden vastaisia. Kyseisellä säännöksellä laajennetaan kuitenkin samalla aikaisemman sääntelyn soveltamisalaa niin, että tarkoituksena on juuri se, että yhteisön oikeuden vastaisten verojen ja maksujen palauttamiseen sovellettaisiin samaa järjestelmää kuin kansallisen oikeuden vastaisten verojen ja maksujen palauttamiseen, eli se, että "suureen joukkoon perusteettomia veroja ja maksuja sovellettaisiin yhtenäistä palautusjärjestelmää - - ".(29)
52 Tosiseikkojen osalta on todettava, että koska Aprile maksoi kyseiset maksut marraskuussa 1990 eli vähän ennen lain nro 428 antamista, se kolmen vuoden määräaika, joka Aprilella oli tämän lain mukaan käytettävissään vaatiakseen maksujen palauttamista, oli niin pitkä, että palautusvaatimuksen esittämiseen tuomioistuimissa oli riittävästi aikaa. Aprilella oli siis lain nro 428 antamisen jälkeen käytettävissään pitkä määräaika, jonka kuluessa se pystyi käyttämään esteettä oikeuttaan saada takaisin maksamansa maksut.
53 Yhteenvetona voidaan todeta, että nyt käsiteltävänä olevan asian olosuhteet eivät vastaa asioiden Deville ja Barra olosuhteita eikä näissä kahdessa asiassa annettujen yhteisöjen tuomioistuimen tuomioita ole tulkittava niin suppeasti, että niissä olisi kielletty kaikenlaiset yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion jälkeiset muutokset sellaisiin järjestelmiin, jotka koskevat perusteettomien verojen ja maksujen palauttamista. Jos tällaisen muutoksen jälkeen on edelleen olemassa riittäviä mahdollisuuksia vaatia kyseisten verojen ja maksujen palauttamista (kuten nyt esillä olevassa asiassa kolmen vuoden määräajan kuluessa), katson, ettei tällainen muutos ole yhteisön oikeuden vastainen.
Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
54 Kolmas ja neljäs kysymys koskevat molemmat samaa aihepiiriä, ja mielestäni ne on tutkittava yhdessä, kuten kaikki tässä ennakkoratkaisuasiassa huomautuksia esittäneet osapuolet ovat tehneet. Itse asiassa kaikille osapuolille on ollut selvää, millainen vastaus kolmanteen kysymykseen (joka koskee sitä, sitovatko yhteisöjen tuomioistuimen määrittämät periaatteet "kirjoittamattomina" periaatteina kansallisia tuomioistuimia) on annettava, eli ne pitävät periaatteiden sitovuutta riidattomana, koska sitovuus liittyy erottamattomasti velvollisuuteen täyttää kaikki EY:n perustamissopimuksesta ja yhteisön toimielinten toimista johtuvat velvoitteet, miltä osin yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on sen varmistaminen, että yhteisön oikeutta tulkittaessa ja sovellettaessa noudatetaan lakia (EY:n perustamissopimuksen 164 artikla).
55 Kansallinen tuomioistuin kysyy, saako sellainen jäsenvaltio, joka ei ole vielä saattanut osaksi kansallista oikeuttaan välittömästi sovellettavia yhteisön oikeussääntöjä, vedota siihen, että preklusiiviset määräajat tai vanhentumisajat ovat alkaneet kulua sinä aikana, jolloin yhteisön oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt olivat vielä voimassa. Tältä osin kansallinen tuomioistuin viittaa nimenomaisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Emmott 25.7.1991 antamaan tuomioon,(30) jota on myös käsitelty komission, useiden jäsenvaltioiden ja Aprilen huomautuksissa.
56 Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tunnetusti katsoi seuraavaa: "[- -] niin kauan kuin direktiiviä ei ole asianmukaisesti saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, direktiivin vastaisesti toimiva jäsenvaltio ei siis voi vedota sellaisen kanteen myöhäisyyteen, jonka yksityinen oikeussubjekti on nostanut sitä vastaan turvatakseen tämän direktiivin säännösten mukaiset oikeutensa. Oikeussuojakeinon käyttämistä koskevan kansallisen määräajan on alettava vasta, kun direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä".(31)
57 On totta, että yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myöhemmin rajoittanut asiassa Emmott luodun oikeuskäytännön soveltamisalaa korostaen sen soveltamisen olevan mahdollista vain silloin, kun tähän asiaan liittyneet erityisolosuhteet ovat olemassa. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Steenhorst-Neerings 27.1.1993 antamassaan tuomiossa(32) ja asiassa Johnson 6.12.1994 antamassaan tuomiossa(33) vahvistanut, että kansalliset vanhentumisajat ovat sovellettavissa tiettyihin direktiiveihin perustuviin, myöntämättä jätettyjä sosiaalietuuksia koskeviin vaatimuksiin myös silloin, kun direktiivejä ei vielä ollut asianmukaisesti saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
58 Kun esillä oleva ennakkoratkaisumenettely oli vielä vireillä, yhteisöjen tuomioistuin antoi tuomiot edellä mainituissa asioissa Haahr Petroleum sekä Texaco ja Olieselskabet Danmark. Niissä yhteisöjen tuomioistuin jälleen kerran katsoi, ettei asiassa Emmott annetussa tuomiossa luotua oikeusperiaatetta sovelleta. Kummassakin tapauksessa Tanskan viranomaiset hylkäsivät palautusvaatimuksen - jota oli perusteltu perustamissopimuksen 95 artiklan vastaisuudella - ja vetosivat kansalliseen säännökseen, jonka mukaan perusteettomasti maksettujen verojen palautuskanne vanhenee, kun maksupäivästä on kulunut viisi vuotta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi jälleen, että vaikka tämä säännös kokonaan tai osittain estää kyseisten verojen palauttamisen, sen soveltaminen näihin kahteen tapaukseen ei ollut yhteisön oikeuden vastaista.
59 Lisäksi kaksi kuukautta ennen esillä olevan asian suullista käsittelyä yhteisöjen tuomioistuin antoi asiassa Fantask ym. 2.12.1997 tuomion,(34) joka on esillä olevan asian kannalta erityisen tärkeä, koska siinä tosiseikat ja oikeudellinen tilanne ovat samankaltaiset kuin nyt esillä olevassa asiassa.
60 Samoin kuin nyt esillä olevassa tapauksessa kansallinen tuomioistuin, jolla oli ratkaistavanaan asia Fantask ym., jonka taustana oleva tilanne oli edellä selostetun mukainen, kysyi yhteisöjen tuomioistuimelta seuraavaa: "[- -] kielletäänkö yhteisön oikeudessa jäsenvaltiota vastustamasta direktiivin vastaisesti kannettujen maksujen palauttamista koskevia kanteita vetoamalla kansalliseen vanhentumisaikaan niin kauan kuin tämä jäsenvaltio ei ole asianmukaisesti saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystään". Kantajina olleiden yhtiöiden ja komission väitteet perustuivat samalla tavalla asiassa Emmott luotuun oikeuskäytäntöön, jonka soveltamista kyseisessä asiassa huomautuksia esittäneet hallitukset vastustivat.
61 Yhteisöjen tuomioistuin valitsi jälleen kerran tämän viimeksi mainitun ratkaisun toistaen ne perustelut, joihin olen edellä viitannut.
62 Yhteisöjen tuomioistuin muistutti ensinnäkin siitä, että menettelysääntöjä koskevan yhteisön sääntelyn puuttuessa pääsääntönä on, että kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessä säätää perusteettomasti maksettujen määrien palauttamista koskevista menettelysäännöistä; edellytyksenä on kuitenkin, että kyseiset menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on niiden vuoksi käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
63 Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin korosti yhteisön oikeuden mukaista olevan, että oikeussuojakeinojen käyttämiselle asetetaan kohtuulliset määräajat, joilla edistetään sekä verovelvollista että hallintoa suojaavaa oikeusvarmuutta, ja se totesi, ettei mainittujen määräaikojen voida katsoa tekevän yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, vaikka niiden päättyminen merkitsee automaattisesti kyseisen vaatimuksen tai sen osan tutkimatta jättämistä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kyseinen Tanskan oikeudessa säädetty viiden vuoden määräaika on kohtuullinen ja sitä sovelletaan samalla tavalla yhteisön oikeuteen perustuviin vaatimuksiin ja kansalliseen oikeuteen perustuviin vaatimuksiin.
64 Kolmanneksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi jälleen, ettei asiassa Emmott annettuun tuomioon sisältyvää periaatetta sovelleta tämäntyyppisissä asioissa. Asiassa Emmott annetussa tuomiossa tehty ratkaisu oli perusteltavissa erityisolosuhteilla, koska muutoksenhakija menetti määräajan laiminlyömisen vuoksi kokonaan mahdollisuutensa vedota yhteisön direktiiviin perustuvaan oikeuteensa yhdenvertaiseen kohteluun.
65 Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "[- -] yhteisön oikeus ei tällä hetkellä ole esteenä sille, että jäsenvaltio, joka ei ole asianmukaisesti saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystään, vastustaa direktiivin vastaisesti kannettujen maksujen palauttamista koskevia kanteita vetoamalla kansalliseen vanhentumisaikaan, joka alkaa kulua kyseisten maksujen eräpäivästä, kun tällainen määräaika ei ole yhteisön oikeuteen perustuvien kanteiden osalta epäedullisempi kuin kansalliseen oikeuteen perustuvien kanteiden osalta ja kun se ei tee yhteisön oikeuden mukaisten oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi".
66 Huomattuaan tuomioistuimen kannan selkeyden ja sen, että tosiasiat ja oikeudellinen tilanne ovat ilmeisen samankaltaisia asiassa Fantask ym. ja nyt esillä olevassa asiassa, komissio luopui suullisessa käsittelyssä aikaisemmasta kannastaan ja katsoi, että kysymys oli ratkaistu lopullisesti asiassa Fantask ym. annetussa tuomioissa. Pääasian kantaja sitä vastoin pyrki suullisessa käsittelyssä korostamaan sitä, että Tanskan ja Italian oikeusjärjestysten välillä on eroja, joista johtuen asiassa Fantask ym. luotua oikeuskäytäntöä ei voida pätevästi soveltaa esillä olevaan tapaukseen.
67 Mielestäni tämä yritys epäonnistui. Ensisijaisesti se epäonnistui siitä syystä, että lähtökohta oli väärä: sen sijaan, että tuotiin esiin mahdollisia asiassa Fantask ym. annetun tuomion ja esillä olevan tapauksen välisiä eroja, olisi pitänyt osoittaa, että tapauksen Emmott ja esillä olevan tapauksen tilanne ovat samankaltaiset, koska asiassa Emmott annetun tuomion jälkeen syntyneessä oikeuskäytännössä oli korostettu niitä erityisolosuhteita, jotka olivat kyseisen päätöksen kannalta ratkaisevan tärkeitä. Iso-Britannian hallitus korosti suullisessa käsittelyssä tältä osin, että - muiden olosuhteiden ohella - sen omat viranomaiset kehottivat Emmottia luopumaan muutoksenhausta. Sen sijaan mikään ei ole estänyt Aprilea käyttämästä valitusoikeuttaan riitauttaakseen vastaavien verojen määräämisen.
68 Toiseksi, ja edellä sanotusta riippumatta, mahdolliset kansallisten lainsäädäntöjen väliset erot ovat vailla merkitystä silloin, kun on kysymys asiassa Fantask ym. syntyneen oikeuskäytännön vaikutuksista nyt esillä olevaan tapaukseen. Olipa määräaika viisi tai kolme vuotta, olipa siitä säädetty yleisessä säännöksessä tai tiettyjä veroja tai maksuja koskevassa erityssäännöksessä, olipa mainitun aikaisemman säännöksen tulkinta oikeuskäytännössä muuttunut tai ei, tärkeätä on, että yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut sen, että preklusiivinen määräaika - olipa se viisi tai kolme vuotta - jolla voidaan vastustaa yhteisön oikeuteen perustuvia perusteettomasti kannettujen verojen palautusvaatimuksia, voi alkaa kulua verojen maksuajankohdasta eikä vasta siitä alkaen, kun valtio saattoi direktiivin asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystään.
Ratkaisuehdotus
69 Ehdotan sen vuoksi, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Giudice conciliatore di Milanon esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Yhteisön oikeuden vastaista ei ole se, että kansallisissa oikeusjärjestyksissä asetetaan kolmen vuoden preklusiivinen määräaika sellaisten oikeudenkäyntien vireillesaattamiseksi, joissa veronsaajaa vaaditaan palauttamaan aiheettomasti maksetut verot, vaikka tämä määräaika on eri pituinen kuin yksityisten oikeussubjektien välisiä perusteettoman edun palautusta koskevia kanteita varten säädetty määräaika, edellyttäen, että ensiksi mainittua määräaikaa sovelletaan samalla tavalla kansalliseen oikeuteen perustuviin palautusvaatimuksiin ja yhteisön oikeuteen perustuviin palautusvaatimuksiin.
2) Yhteisön oikeuden kanssa ei ole ristiriidassa sellainen kansallinen säännös, jolla tiettyihin veroihin ja maksuihin sovellettavan oikeudellisen sääntelyn yhdenmukaistamiseksi lyhennetään yhteisön direktiivin vastaisten verojen tai maksujen palautukseen sovellettavia vanhentumisaikoja tai preklusiivisia määräaikoja, jos palautusta vaativilla oikeussubjekteilla on tämän säännöksen voimaantulon jälkeen käytettävissään riittävän pitkä aika (esimerkiksi kolme vuotta) palautusvaatimusten esittämiseen.
3)
Yhteisön oikeus ei estä soveltamasta yhteisön direktiivin vastaisen veron palauttamista koskevaan vaatimukseen sellaista kansallista säännöstä, jonka mukaan oikeus vaatia tuomioistuimissa perusteettomasti maksettujen verojen palauttamista menetetään kolmen vuoden kuluttua maksupäivästä, vaikka tämä säännös kokonaan tai osittain estää kyseisten verojen palauttamisen.
(1) - Asia C-125/94, Aprile, tuomio 5.10.1995 (Kok. 1995, s. I-2919).
(2) - Italian Euroopan yhteisöihin kuulumisesta aiheutuvien velvoitteiden täyttämisestä annettu laki (GURI, täydennysosa 1991, nro 10).
(3) - Tämän pykälän 1 momentissa säädetään seuraavaa: "Kyseisellä 23.1.1973 annetulla presidentin asetuksella nro 43 hyväksytyn tullilakikirjan (testo unico) 91 §:ssä säädettyä viiden vuoden preklusiivista määräaikaa on tulkittava niin, että sitä sovelletaan kaikkiin vaatimuksiin ja valituksiin, jotka koskevat tullimenettelyjen yhteydessä maksettujen rahamäärien takaisinsaantia. Kyseinen määräaika ja tullilakikirjan 84 §:ssä tarkoitettu vanhentumisaika lyhenee kolmen vuoden pituiseksi 90 päivän kuluttua tämän lain voimaantulopäivästä." Tullilakikirjan 91 §:n alkuperäisessä tekstissä säädetään seuraavaa: "Verovelvollisella on oikeus niiden määrien palautukseen, jotka hän on maksanut liikaa joko viranomaisen tekemän laskuvirheen vuoksi tai sen vuoksi, että asiassa on sovellettu muuta kuin sitä tullia, joka on vahvistettu tullitariffissa sen tavaran osalta, joka on kuvattu ilmoituksessa, mikäli palautusvaatimus tehdään preklusiivisessa viiden vuoden määräajassa, joka alkaa maksun suorittamisesta, ja mikäli vaatimukseen liitetään alkuperäinen maksutosite."
(4) - GURI:ssa 12.1.1991 julkaistu laki nro 428 tuli voimaan 27.1.1991, minkä vuoksi viiden vuoden määräaika lyheni kolmen vuoden pituiseksi 21.4.1991 alkaen.
(5) - Asia 340/87, komissio v. Italia, tuomio 30.5.1989 (Kok. 1989, s. 1483).
(6) - Asia C-209/89, komissio v. Italia, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1575).
(7) - Suullisessa käsittelyssä kantajayrityksen asiamies vetosi siihen, että maksettu määrä on luonteeltaan "siviilioikeudellinen", koska hänen mielestään kyse on palvelusta suoritetusta "vastikkeesta", joka pohjautuu kahdenväliseen oikeussuhteeseen, johon ei liity julkisen vallan käyttöä. Täysin riippumatta siitä, että tätä näkemystä on vaikea hyväksyä sen vuoksi, että kyse on lakisääteisistä tullimaksuista, jotka viranomaiset kantavat osana virkatehtäviään, on todettava, että tämän väitteen tutkiminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, jonka on sovellettava tältä osin kansallista lainsäädäntöä.
(8) - Massimario del Foro italiano 1992, nro 12024, RGN 4373/91. Toisinaan tähän tuomioon viitataan tuomion tekstissä mainitun päivämäärän mukaan (10.4.1992), toisinaan taas kansliapäivämäärän mukaan (6.11.1992).
(9) - Italian codice civilen 2947 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetään otsikkojen "Lyhytkestoisesta vanhentumisesta" ja «Vanhentumisolettamasta» alla asioista, joissa määräajat ovat tavallista lyhyemmät. Näin on esim. vahinkojen korvaamisessa (viisi vuotta), yhtiösuhteissa (viisi vuotta), kuljetussopimuksissa ja vakuutussopimuksissa (yksi vuosi), työsuhteissa (yksi tai kolme vuotta tapauksen mukaan) jne.
(10) - Asia 61/79, Denkavit italiana, tuomio 27.3.1980 (Kok. 1980, s. 1205).
(11) - Asia 33/76, Rewe, tuomio 16.12.1976 (Kok. 1976, s. 1989) ja asia 45/76, Comet, tuomio 16.12.1976 (Kok. 1976, s. 2043).
(12) - Asia C-261/95, Palmisani, tuomio 10.7.1997 (Kok. 1997, s. I-4025).
(13) - Asia 386/87, Bessin ja Salson, tuomio 9.11.1989 (Kok. 1989, s. 3551, 15-18 kohta).
(14) - Yhdistetyt asiat C-114/95 ja C-115/95, Texaco ja Olieselskabet Danmark, tuomio 17.7.1997, (Kok. 1997, s. I-4263, 45-49 kohta).
(15) - Asia C-90/94, Haahr Petroleum, tuomio 17.7.1997 (Kok. 1997, s. I-4085, 46-53 kohta).
(16) - Komissio on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tyytynyt viittaamaan asiassa Edis esittämiinsä huomautuksiin.
(17) - "Corte on lausunut jo useasti vanhentumisajoista ja todennut, että (viisivuotista vanhentumisaikaa koskevaa) tullilakikirjan 91 §:ää - sellaisena kuin se on ennen 29.12.1990 annetun lain nro 428
29 §:n 1 momentin voimaantuloa - sovelletaan vain niiden liikaa maksettujen määrien palauttamiseen, joiden maksaminen johtuu laskuvirheestä tai virheellisen tariffin soveltamisesta; jos taas kyse on - kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa - perusteettomista (eli viranomaisten ilman pätevää oikeudellista perustaa kantamista) veroista tai maksuista, sovelletaan yleistä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa (tuomio nro 2217 vuodelta 1989 ja tuomio nro 2464 vuodelta 1987)."
(18) - "[Kassaatio]valitusta tutkittaessa on myös otettava huomioon lain nro 428
29 §:n 1 momenttiin sisältyvä uusi säännös, jossa säädetään tullilakikirjan 91 §:ään liittyen viisivuotisesta preklusiivisesta määräajasta (ei siis vanhentumisajasta), jota tämän säännöksen mukaan sovelletaan kaikkiin vaatimuksiin ja valituksiin, jotka koskevat tullimenettelyjen yhteydessä kannettujen verojen ja maksujen palauttamista."
(19) - "Tulkitessaan tätä säännöstä Corte di cassazione on kuitenkin todennut (tuomio nro 7248 vuodelta 1991), että se on täysin uudenlainen, koska sillä muutetaan vanhentumisaika preklusiiviseksi määräajaksi ja koska siinä ulotetaan 91 § koskemaan myös tilanteita (kuten yhteisön oikeuden vastaiset verot ja maksut), joita tämä pykälä ei aikaisemman tulkinnan mukaan selvästikään koske. Vaikka katsottaisiin, että lainsäätäjä on halunnut antaa tälle säännökselle taannehtivan vaikutuksen, sitä ei saa - kuten Corte constituzionale on vahvistanut pääasiassa samansisältöisin perusteluin (tuomio nro 444 vuodelta 1991) - soveltaa sellaisiin sen voimaantuloajankohtana jo esitettyihin vaatimuksiin, jotka koskevat yhteisön oikeuden vastaisten verojen ja maksujen palauttamista, koska sillä vaikeutetaan takaisinsaantioikeuden käyttämistä (koska preklusiivisen määräajan kulumista ei voida keskeyttää) ja koska sillä saatetaan jopa tehdä mahdottomaksi tämän oikeuden käyttäminen (koska prekludoituminen tutkitaan viran puolesta)."
(20) - Liite nro 6. Tämä asiakirja on vastaus, jonka Ministero delle Finanze, Dipartimento delle dogane e delle imposte indirette on antanut kantajalle 23.4.1996 liittyen Avvocatura generale dello staton lausuntoon.
(21) - Tällaiset epäilykset voidaan perustaa ennakkoratkaisupyyntöön, jossa todetaan seuraavaa: "Nyt esillä olevassa asiassa Aprilen pesänhoitaja on esittänyt verojen palauttamista koskevan vaatimuksen 30.3.1994 eli lain nro 428 voimaantulon ja sen jälkeen, kun määräaika lyheni kolmivuotiseksi; - - lain nro 428/1990 voimaantuloa seuraava 90. päivä, jonka jälkeen sovelletaan viiden vuoden määräajan sijasta kolmen vuoden määräaikaa, oli 27.4.1991. Näin ollen Aprilen pesänhoitajan vaatimus on esitetty kolmen vuoden määräajan kuluessa, jos katsotaan, että määräaika on alkanut kulua 27.4.1991. Jos sitä vastoin katsotaan, että kyseisessä säännöksessä säädetyt preklusiiviset määräajat olivat alkaneet kulua jo ennen tämän lain voimaantulopäivää, vaatimus on esitetty kolmen vuoden määräajan päättymisen jälkeen."
(22) - Minun on kuitenkin myönnettävä, että Ranskan hallituksen näkemys vaikuttaa perustellulta: jos kolmevuotista preklusiivista määräaikaa alettiin soveltaa vasta 27.4.1991 ja palautusvaatimus esitettiin 30.3., tähän vaatimukseen sovellettavana määräaikana oli yleinen viiden vuoden määräaika, jota ei ollut lyhennetty kolmevuotiseksi, koska lain nro 428 mukaan lyhyempää määräaikaa alettiin soveltaa 90 päivää lain voimaantulon jälkeen (eli 27.4.1991 alkaen). Näin ollen Aprilen vaatimus on esitetty määräaikojen kuluessa.
(23) - Asia 240/87, Deville, tuomio 29.6.1988 (Kok. 1988, s. 3513).
(24) - Sama periaate oli jo vahvistettu asiassa 309/85, Barra, 2.2.1988 annetussa tuomiossa (Kok. 1988, s. 355), jossa katsottiin yhteisön oikeuden vastaisiksi sellaiset kansalliset säännökset, joiden mukaan sellaiset verot ja maksut, jotka yhteisöjen tuomioistuin oli aikaisemmassa tuomiossaan todennut lainvastaisiksi (asia 293/83, Gravier, tuomio 13.2.1985, Kok. 1985, s. 593), palautettiin vain niille, jotka olivat esittäneet palautusvaatimuksen ennen viimeksi mainitun tuomion julistamista.
(25) - Asia 112/84, Humblot, tuomio 9.5.1985 (Kok. 1985, s. 1367).
(26) - Myös Italian hallituksen edustaja totesi suullisessa käsittelyssä näin.
(27) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohta.
(28) - Kansallinen tuomioistuin korostaa ennakkoratkaisupyynnössään sitä, että codice civilen täytäntöönpano- ja siirtymäsääntöjen 252 §:ssä säädetään, että silloin, kun tietyn oikeuden käyttämistä koskee aikaisemmassa laissa säädettyä lyhyempi määräaika, tätä uutta määräaikaa sovelletaan myös aiemmin syntyneisiin oikeuksiin, mutta määräaika alkaa kulua vasta uuden säännöksen voimaantulosta alkaen. Vastaavia säännöksiä sisältyy useiden muiden maiden siviililakikirjoihin tai vastaaviin säädöksiin.
(29) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohdassa lainattu Corte di cassazionen tuomio.
(30) - Asia C-208/90, Emmott, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4269).
(31) - Tuomion 23 kohta.
(32) - Asia C-338/91, Steenhorst-Neerings, tuomio 27.1.1993 (Kok. 1993, s. I-5475).
(33) - Asia C-410/92, Johnson, tuomio 6.12.1994 (Kok. 1994, s. I-5483).
(34) - Asia C-188/95, Fantask ym., tuomio 2.12.1997 (Kok. 1997, s. I-6783, 42-52 kohta).