62011CC0249
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
MENGOZZI
ippreżentati fil-21 ta’ Ġunju 2012 (
1
)
Kawża C-249/11
Hristo Byankov
vs
Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Administrativen sad Sofia-grad (il-Bulgarija)]
“Dritt taċ-ċittadini tal-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom biex jiċċaqilqu u jgħixu liberament fit-territorju tal-Istati Membri — Miżura amministrattiva ta’ projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju minħabba n-nuqqas ta’ rkupru ta’ dejn inkors fil-konfront ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat — Prinċipju ta’ ċertezza legali fir-rigward ta’ atti amministrattivi li saru finali — Prinċipji ta’ ekwivalenza u ta’ effettività”
1.
Il-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea diġà kellha l-okkażjoni li tagħti deċiżjoni dwar il-kompatibbiltà mad-dritt tal-Unjoni tal-miżuri li jipprojbixxu l-ħruġ mit-territorju imposti minn Stat Membru fuq wieħed miċ-ċittadini tiegħu minħabba li huwa d-debitur ta’ dejn fiskali kkwalifikat mid-dritt nazzjonali bħala ta’ ammont kbir (
2
). Fil-kuntest ta’ dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari, il-Qorti tal-Ġustizzja qed tiġi mistiedna tieħu pożizzjoni fil-każ li d-dejn ġie inkors fil-konfront mhux tat-Teżor pubbliku, imma ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat. Barra minn hekk, hija qed tiġi mistoqsija dwar il-kundizzjonijiet li fihom id-dritt tal-Unjoni jimponi li l-qrati nazzjonali għandhom jikkunsidraw mill-ġdid il-legalità ta’ att amministrattiv finali, li ma kienx is-suġġett ta’ rikors ġudizzjarju, minħabba li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni.
I – Il-kuntest ġuridiku
A – Id-Direttiva 2004/38/KE
2.
Il-premessa 31 tad-Direttiva 2004/38/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tad-29 ta’ April 2004, dwar id-drittijiet taċ-ċittadini tal-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom biex jiċċaqilqu u jgħixu liberament fit-territorju tal-Istati Membri u li temenda r-Regolament (KEE) Nru 1612/68 u li tħassar id-Direttivi 64/221/KEE, 68/360/KEE, 72/194/KEE, 73/148/KEE, 75/34/KEE, 75/35/KEE, 90/364/KEE, 90/365/KEE u 93/96/KEE (
3
) tistabbilixxi li “[d]in id-Direttiva tirrispetta d-drittijiet u l-libertajiet fondamentali u tosserva l-prinċipji rikonoxxuti b’mod partikolari mill-Karta tad-Drittijiet Fondamentali ta’ l-Unjoni Ewropea”.
3.
L-Artikolu 4(1) tad-Direttiva 2004/38 jistabbilixxi li “[m]ingħajr preġudizzju għad-disposizzjonijiet dwar dokumenti ta’ vjaġġar applikabbli għall-kontroll fil-fruntieri nazzjonali, iċ-ċittadini kollha ta’ l-Unjoni li għandhom karta ta’ l-identità valida jew passaport validu […] għandhom id-dritt li joħorġu mit-territorju ta’ Stat Membru biex jivvjaġġaw lejn Stat Membru ieħor”.
4.
L-Artikolu 27(1) u (2) tad-Direttiva 2004/38, li jinsab fil-Kapitolu VI tagħha li jirrigwarda restrizzjonijiet fuq id-dritt ta’ dħul u fuq id-dritt ta’ residenza għal raġunijiet ta’ ordni pubbliku, ta’ sigurtà pubblika jew ta’ saħħa pubblika, jistabbilixxi:
“1.   Bla ħsara għad-disposizzjonijiet ta’ dan il-Kapitolu, l-Istati Membri jistgħu jirrestrinġu l-libertà ta’ moviment u residenza taċ-ċittadini ta’ l-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom, irrispettivament miċ-ċittadinanza, minħabba politika pubblika [ordni pubbliku], sigurtà pubblika jew saħħa pubblika. Dawn ir-raġunijiet m’għandhomx jiġu nvokati għal skopijiet ekonomiċi.
2.   Il-miżuri meħuda minħabba raġunijiet ta’ politika pubblika [ordni pubbliku] jew ta’ sigurtà pubblika għandhom ikunu skond il-prinċipju ta’ proporzjonalità u għandhom ikunu bbażati esklussivament fuq il-kondotta personali ta’ l-individwu kkonċernat. Kundanni kriminali preċedenti m’għandhomx minnhom infushom jikkostitwixxu raġuni biex jittieħdu dawn il-miżuri.
Il-kondotta personali ta’ l-individwu kkonċernat għandha tirrappreżenta theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li tolqot wieħed mill-interessi fondamentali tas-soċjetà. Ġustifikazzjonijiet li huma iżolati mill-partikolaritajiet tal-każ jew li jiddependu fuq konsiderazzjonijiet ta’ prevenzjoni ġenerali m’għandhomx jiġu aċċettati.”
5.
L-Artikolu 31 tad-Direttiva 2004/38 jindirizza l-garanziji proċedurali li għandhom jingħataw liċ-ċittadini tal-Unjoni. B’mod iktar preċiż, l-Artikolu 31(1) tal-imsemmija direttiva jistabbilixxi li “[l]-persuni kkonċernati għandhom ikollhom aċċess għal proċeduri ġudizzjarji u, fejn approprjat, amministrattivi ta’ kumpens fl-Istat Membru ospitanti biex jappellaw kontra jew ifittxu reviżjoni ta’ kwalunkwe deċiżjoni meħudha kontrihom minħabba raġunijiet ta’ politika pubblika [ordni pubbliku], sigurtà pubblika jew saħħa pubblika”.
6.
L-Artikolu 31(3) tad-Direttiva 2004/38 jipprevedi li “[l]-proċeduri ta’ riżarċiment għandhom jinkludu eżami tal-legalità tad-deċiżjoni, kif ukoll tal-fatti u taċ-ċirkostanzi li fuqhom ġiet ibbażata l-miżura proposta. Għandhom jiżguraw li d-deċiżjoni mhiex disproporzjonata, b’mod partikolari minħabba l-ħtiġiet stabbiliti fl-Artikolu 28”.
7.
L-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38 jistabblixxi l-effetti ratione temporis tal-projbizzjoni ta’ dħul fit-territorju. L-Artikolu 32(1) jipprovdi dan li ġej:
“Persuni esklużi minħabba raġunijiet ta’ politika pubblika [ordni pubbliku] jew sigurtà pubblika [jew ta’ saħħa pubblika] jistgħu jippreżentaw applikazzjoni għat-tneħħija ta’ l-ordni ta’ tkeċċija [tal-projbizzjoni ta’ dħul fit-territorju] wara perjodu raġonevoli, skond iċ-ċirkostanzi, u fi kwalunkwe każ wara tliet snin mill-infurzar ta’ l-aħħar ordni ta’ tkeċċija[tad-deċiżjoni definittiva ta’ projbizzjoni] li ġiet adottata b’mod validu skond il-liġi tal-Komunità, billi jiġu ppreżentati argumenti biex jiġi stabbilit li kien hemm tibdil materjali fiċ-ċirkostanzi li ġġustifikaw id-deċiżjoni li tordna l-esklużjoni [li tipprojbixxi d-dħul] tagħhom.
L-Istat Membru kkonċernat għandu jilħaq deċiżjoni fuq din l-applikazzjoni sa sitt xhur mill-preżentazzjoni tagħha”.
B – Id-dritt Bulgaru
1. Il-liġi dwar id-dokumenti personali Bulgari
8.
L-Artikolu 23(2) tal-Liġi dwar id-dokumenti personali Bulgari (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, iktar ’il quddiem iz-“ZBLD”) (
4
) jipprevedi li “[k]ull ċittadin Bulgaru għandu d-dritt li jitlaq mill-pajjiż b’karta tal-identità u li jirritorna lura biha mill-fruntieri interni tar-Repubblika tal-Bulgarija mal-Istati Membri tal-Unjoni Ewropea kif ukoll fil-każijiet previsti minn trattati internazzjonali”.
9.
L-Artikolu 23(3) ikompli billi jippreċiża li “[d]-dritt imsemmi fil-paragrafu 2 jiġi limitat biss jekk il-liġi tipprevedi l-kuntrarju għal finijiet ta’ protezzjoni tas-sigurtà nazzjonali, tal-ordni pubbliku, tas-saħħa taċ-ċittadini jew tad-drittijiet u tal-libertajiet ta’ ċittadini oħrajn”.
10.
L-Artikolu 76(3) taz-ZBLD kien jipprevedi, fil-verżjoni li kienet fis-seħħ fil-mument tal-adozzjoni tal-att ikkontestat, li “[l]-persuni li, fil-konfront ta’ persuni fiżiċi u ġuridiċi Bulgari jew barranin, ikollhom djun ta’ flus ta’ ammont kunsiderevoli li jkunu ġew ikkonstatati b’mod ġudizzjarju jistgħu jkunu suġġetti għal projbizzjoni li jitilqu mill-pajjiż u jistgħu ma jingħatawx passaporti u dokumenti simili, sakemm il-patrimonju personali tagħhom ma jkoprix id-dejn jew sakemm ma jagħtux garanzija xierqa”.
11.
Mill-proċess jirriżulta li, b’żewġ interventi suċċessivi tal-leġiżlatur Bulgaru, l-Artikolu 76(3) taz-ZBLD tħassar (
5
) mingħajr, madankollu, ma l-imsemmi leġiżlatur kien ippreċiża l-kundizzjonijiet li fihom il-miżuri adottati abbażi tiegħu jieqfu jipproduċu l-effetti tagħhom (
6
). Il-miżuri amministrattivi vinkolanti li kienu adottati abbażi tal-Artikolu 76(3) taz-ZBLD qabel ma dan tħassar, għaldaqstant għandhom jiġu kkunsidrati, fis-sens tal-leġiżlazzjoni nazzjonali dwar id-dokumenti personali, bħala li jibqgħu jipproduċu l-effetti tagħhom.
2. Il-Kodiċi tal-Proċedura Amministrattiva
12.
L-Artikolu 99 tal-Kodiċi tal-Proċedura Amministrattiva (Administrativnoprotsesualen kodeks, iktar ’il quddiem l-“APK”) huwa inserit fil-Kapitolu 7 tal-APK li jindirizza l-kundizzjonijiet għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċeduri ta’ adozzjoni tal-atti amministrattivi. L-imsemmi artikolu jipprovdi:
“Att amministrattiv individwali jew leġiżlattiv li sar finali u li ma kienx is-suġġett ta’ rikors jista’ jitħassar jew jitbiddel mill-awtorità amministrattiva li teżerċita l-funzjonijiet ta’ superjur ġerarkiku immedjat, u jekk l-att ma jkunx jista’ jiġi kkontestat amministrattivament, mill-awtorità li adottatu, meta:
1.
tkun inkisret b’mod sostantiv waħda mill-kundizzjonijiet tal-legalità tiegħu;
[…]
7.
ksur tal-Konvenzjoni Ewropea għall-Protezzjoni tad-Drittijiet tal-Bniedem u tal-Libertajiet Fundamentali ġie kkonstatat b’sentenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem”.
II – Il-kawża prinċipali u d-domandi preliminari
13.
Ir-rikorrent fil-kawża prinċipali, H. Byankov, huwa ċittadin Bulgaru. Fis-17 ta’ April 2007, huwa kien is-suġġett ta’ deċiżjoni li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju Bulgaru u l-għoti ta’ passaporti jew ta’ dokumenti tal-identità ta’ sostituzzjoni, li ġiet adottata abbażi tal-Artikolu 76(3) taz-ZBLD li dak iż-żmien kien fis-seħħ (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni tal-2007”). Fuq talba ta’ marixxal privat, id-Direttur tad-Direttorat Reġjonali tal-Ministeru tal-Affarijiet Interni impona l-imsemmija miżura fuq H. Byankov minħabba dejn, ikkunsidrat bħala li huwa ta’ ammont kbir (
7
), inkors fil-konfront ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat Bulgaru u minħabba li ma setax jipprovdi garanzija adegwata. H. Byankov ma kkontestax din id-deċiżjoni, li konsegwentement saret finali.
14.
Fis-6 ta’ Lulju 2010, jiġifieri iktar minn tliet snin wara l-adozzjoni tal-att amministrattiv ikkontestat, H. Byankov ippreżenta, quddiem l-awtur ta’ dan l-att, talba għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva u għat-tħassir tal-imsemmi att. F’dik l-okkażjoni, H. Byankov sostna li l-libertà ta’ moviment li kien igawdi bħala ċittadin tal-Unjoni tista’ tiġi limitata biss fil-kundizzjonijiet previsti mid-dritt tal-Unjoni. Ir-restrizzjoni imposta fuqu bid-deċiżjoni tal-2007 ma taqax, skont H. Byankov, taħt il-kunċett ta’ ordni pubbliku fis-sens tad-Direttiva 2004/38, u dan jirriżulta b’mod partikolari mis-sentenza li l-Qorti tal-Ġustizzja tat fil-kawża Jipa (
8
) wara l-adozzjoni tal-att ikkontestat.
15.
Il-Glaven Sekretar na Ministerstvoto na Vatreshnite Raboti (is-Segretarju Ġenerali tal-Ministeru tal-Affarijiet Interni), li lilu ntbagħtet it-talba ta’ H. Byankov, eżaminaha bħala talba għat-tħassir ta’ att amministrattiv li sar finali, proċedura rregolata mill-Artikolu 99 tal-APK. L-awtorità amministrattiva kompetenti ċaħdet it-talba f’deċiżjoni tal-20 ta’ Lulju 2010.
16.
Għaldaqstant, ir-rikorrent fil-kawża prinċipali ddeċieda li jippreżenta rikors quddiem il-qorti tar-rinviju sabiex dik id-deċiżjoni tiġi annullata u sabiex tintlaqa’ t-talba tiegħu għat-tħassir tad-deċiżjoni tal-2007.
17.
Huwa f’dawn iċ-ċirkustanzi li l-Administrativen sad Sofia-grad iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri u, b’deċiżjoni tar-rinviju li waslet fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fid-19 ta’ Mejju 2011, tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin, abbażi tal-Artikolu 267 TFUE:
“(1)   Fid-dawl tal-fatti tal-kawża prinċipali, il-prinċipju ta’ kooperazzjoni leali, stabbilit mill-Artikolu 4(3) TUE, flimkien mal-Artikoli 20 [TFUE] u 21 TFUE, jeħtieġ li tiġi applikata dispożizzjoni nazzjonali ta’ Stat Membru bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tippermetti t-tħassir ta’ att amministrattiv li sar definittiv sabiex jintemm ksur ta’ dritt fundamentali stabbilit f’sentenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem, bħad-dritt tal-moviment liberu taċ-ċittadini tal-Istati Membri, li wkoll ġie rrikonoxxut mid-dritt tal-Unjoni, ukoll meta tali konstatazzjoni ta’ ksur tirriżulta minn interpretazzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea, ta’ regoli tad-dritt tal-Unjoni dwar il-limitazzjonijiet fuq l-eżerċizzju tad-dritt ta’ moviment liberu, anki jekk it-tħassir tal-att inkwistjoni huwa neċessarju sabiex jintemm l-imsemmi ksur?
(2)   Isegwi li mill-Artikolu 31(1) u (3) tad-Direttiva 2004/38 li, meta Stat Membru stabbilixxa fid-dritt nazzjonali tiegħu, proċedura ta’ eżami mill-ġdid ta’ att amministrattiv li jillimita d-dritt stabbilit mill-Artikolu 4(1) tal-imsemmija direttiva, l-awtorità amministrattiva kompetenti għandha teżemina mill-ġdid l-att inkwistjoni, fuq talba tad-destinatarju tiegħu, u tevalwa l-legalità tagħha, billi tieħu inkunsiderazzjoni wkoll tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea dwar l-interpretazzjoni tar-regoli rilevanti tad-dritt tal-Unjoni li jirregolaw il-kundizzjonijiet u l-limitazzjonijiet tal-eżerċizzju ta’ dan id-dritt, sabiex tiżgura li l-limitazzjoni imposta fuq l-imsemmi dritt ma hijiex sproporzjonata mill-mument tal-istabbiliment tal-att ta’ eżami mill-ġdid, meta, f’dan il-mument, l-att amminsitrattiv li impona l-limitazzjoni kien diġà sar definittiv?
(3)   Id-dispożizzjonijiet tad-tieni sentenza tal-Artikolu 52(1) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea, u dawk tal-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38 […] jipprekludu l-applikazzjoni ta’ dispożizzjoni [nazzjonali] li tippovdi l-istabbiliment ta’ limitazzjoni fuq id-dritt ta’ ċittadin ta’ Stat Membru ta’ moviment liberu fl-[Unjoni], deċiżjoni meħuda sempliċiment minħabba l-eżistenza, lejn persuna privata, jiġifieri kumpannija kummerċjali, ta’ dejn li jaqbeż il-limitu legali u li ma huwiex protett minn garanzija u li, flimkien ma’ proċedura ta’ eżekuzzjoni pendenti fid-dawl tal-irkupru tal-kreditu, u mingħajr ma tittieħdet inkunsiderazzjoni l-possibbiltà, prevista fid-dritt tal-Unjoni, li awtorità ta’ Stat Membru ieħor tista’ twettaq dan l-irkupru?”
III – Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
18.
Il-Kummissjoni Ewropea hija l-unika parti kkonċernata li bagħtet osservazzjonijiet bil-miktub lill-Qorti tal-Ġustizzja.
IV – Analiżi ġuridika
19.
Jidhirli li huwa kruċjali, biex din il-kawża tinftiehem aħjar, li jiġi ċċarat, sa fejn ikun possibbli, dak li qed tgħid il-qorti tar-rinviju u li jiġu organizzati mill-ġdid id-domandi preliminari li għamlet. B’hekk, biħsiebni nibda billi neżamina t-tielet domanda preliminari, filwaqt li nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja analiżi relattivament rapida fuq dan il-punt minħabba li l-ġurisprudenza reċenti, fil-fehma tiegħi, diġà tiddefinixxi suffiċjentement dan il-qasam. Wara biħsiebni nispjega għaliex ma hemmx lok li tiġi indirizzata t-tieni domanda magħmula. Fl-aħħar nett, biħsiebni nikkunsidra l-ewwel domanda magħmula, imma mhux qabel ma nifformulaha mill-ġdid.
A – Fuq il-kompatibbiltà tal-miżura li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju mad-dritt tal-Unjoni
20.
Il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk il-miżura imposta fuq ir-rikorrent fil-kawża prinċipali hijiex konformi, jew le, mad-dritt tal-Unjoni u għal dan il-għan ipprovdiet ċertu numru ta’ elementi. Qabel xejn, hija qalet lill-Qorti tal-Ġustizzja li l-Artikolu 76(3) taz-ZBLD, li abbażi tiegħu ġiet adottata l-miżura li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju kontra H. Byankov, daħal fis-seħħ qabel l-adeżjoni tar-Repubblika tal-Bulgarija mal-Unjoni u ma kellux l-għan li jittrasponi xi dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni. Barra minn hekk, hija speċifikat li l-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38 ma ġiex traspost fid-dritt nazzjonali fir-rigward taċ-ċittadini Bulgari (
9
). Sussegwentement, hija ppreċiżat li l-miżura indirizzata lil H. Byankov ma kienet tinkludi l-ebda riferiment għall-aġir personali tiegħu, billi bl-ebda mod ma tat ir-raġunijiet li setgħu jipprovaw li l-impożizzjoni ta’ tali miżura kienet tali li tiffaċilita l-ħlas tad-dejn li tiegħu H. Byankov huwa d-debitur u lanqas ma kienet imsejsa fuq xi raġuni bbażata fuq l-ordni pubbliku, fuq is-sigurtà pubblika jew fuq is-saħħa pubblika. Min-naħa tiegħi, nixtieq nenfasizza b’mod partikolari l-karatteristika essenzjali li ġejja: id-dejn ta’ H. Byankov kien inkors fil-konfront ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat.
21.
Filwaqt li wieħed għandu jżomm quddiem għajnejh din l-informazzjoni inizjali, l-ewwel nett, għandha tiġi indirizzata l-kwistjoni tal-effett, għal din il-kawża, tan-nuqqas ta’ traspożizzjoni, fir-rigward taċ-ċittadini Bulgari, tad-Direttiva 2004/38 qabel ma jiġi vverifikat, it-tieni nett, jekk is-sitwazzjoni ta’ H. Byankov taqax tabilħaqq taħt id-dritt tal-Unjoni. Fl-aħħar nett, għandhom jiġu ddeterminati l-kundizzjonijiet li fihom miżura li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju bħad-deċiżjoni tal-2007 tista’ tiġi kkunsidrata bħala kompatibbli mar-rekwiżiti tal-Artikolu 27 tad-Direttiva 2004/38.
22.
Għaldaqstant, l-ewwel nett, fir-rigward tal-effett tan-nuqqas ta’ traspożizzjoni tad-Direttiva 2004/38 fir-rigward taċ-ċittadini Bulgari, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li dan huwa mingħajr effett, fid-dawl tal-obbligu tal-qorti nazzjonali li tiżgura l-effett sħiħ tar-regoli tad-dritt tal-Unjoni u skont in-neċessità ma tapplikax miżura li tmur kontra d-dritt tal-Unjoni, peress li, f’kull każ, l-Artikolu 27 tad-Direttiva 2004/38 għandu effett dirett (
10
).
23.
It-tieni nett, is-sitwazzjoni ta’ H. Byankov, li jrid jitlaq mit-territorju tal-Istat li tiegħu huwa ċittadin biex imur fit-territorju ta’ Stat Membru ieħor, taqa’ bla ebda dubju taħt id-dritt ta’ moviment liberu u ta’ residenza libera taċ-ċittadini tal-Unjoni fl-Istati Membri (
11
). Madankollu, id-dritt għall-moviment liberu ma huwiex mingħajr kundizzjonijiet u jista’ jiġi limitat b’mod partikolari fil-kundizzjonijiet previsti mid-Direttiva 2004/38. Skont l-Artikolu 27(1) tal-imsemmija direttiva, il-libertà ta’ moviment taċ-ċittadini tal-Unjoni tista’ tiġi limitata għal raġunijiet relatati mal-ordni pubbliku, mas-sigurtà pubblika jew mas-saħħa pubblika, però, dawn ir-raġunijiet ma jistgħu qatt jiġu invokati għal finijiet ekonomiċi. Għaldaqstant, biex id-dritt tal-Unjoni ma jipprekludix miżura nazzjonali bħal dik imposta fuq H. Byankov, għandu jiġi stabbilit li hija ġiet adottata għal waħda mir-raġunijiet imsemmija iktar ’il fuq u bil-kundizzjoni li l-imsemmija raġuni ma ġietx invokata għal finijiet ekonomiċi.
24.
Fl-aħħar nett, għandhom jiġu ddeterminati l-kundizzjonijiet li miżura li tirrestrinġi l-moviment liberu ta’ ċittadin tal-Unjoni għandha tissodisfa sabiex tibqa’ kompatibbli mad-dritt tal-Unjoni. Biex isir dan, għandu jitfakkar li d-deċiżjoni tal-2007 inkwistjoni fil-kawża prinċipali ma ssemmi, skont dak li tgħid l-istess qorti tar-rinviju, l-ebda raġuni marbuta mal-ordni pubbliku, mas-sigurtà pubblika jew b’mod saħansitra inqas verosimili, mas-saħħa pubblika. L-unika bażi tal-miżura amministrattiva li tirrigwarda lil H. Byankov hija msejsa fuq il-konstatazzjoni doppja tal-eżistenza ta’ dejn fil-konfront ta’ persuna privata u tal-inkapaċità tad-debitur li jagħti garanzija.
25.
L-ewwel element ta’ ġustifikazzjoni, essenzjali għall-finijiet tal-evalwazzjoni tal-kompatibbiltà ta’ miżura li tirrestrinġi l-libertà ta’ moviment ta’ ċittadin mad-dritt tal-Unjoni, bla ebda dubju huwa nieqes. Huwa minnu li din il-proċedura għal deċiżjoni preliminari, li matulha l-Gvern Bulgaru ma xtaqx jintervjeni, hija nieqsa mill-ispjegazzjonijiet speċifiċi li dan tal-aħħar seta’ jipprovdi b’mod utli lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-għanijiet imfittxa mil-leġiżlatur nazzjonali fil-mument tal-adozzjoni u mbagħad tal-emenda (
12
) tal-liġi li fuqha hija msejsa l-kompetenza tal-awtoritajiet amministrattivi nazzjonali sabiex jadottaw miżuri bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali. Għaldaqstant, l-evalwazzjoni finali fuq dan il-punt għandha titħalla, fil-parti l-kbira, f’idejn il-qorti tar-rinviju. B’mod pjuttost inċert, hija semmiet l-ipoteżi li l-imsemmija leġiżlazzjoni — u konsegwentement, il-miżura imposta fuq H. Byankov — għandha l-għan li tipproteġi lill-kredituri (
13
). Ifformulata b’dan il-mod, ir-rabta bejn tali għan u l-ordni pubbliku ma hijiex evidenti. F’kull każ, anki jekk jitqies li ċerta idea taż-żamma tal-ordni pubbliku hija sottostanti tali għan, mid-deċiżjoni tar-rinviju ma jirriżultax il-fatt li l-kisba tal-imsemmi għan ma tkoprix esklużivament rekwiżit ekonomiku. Issa, id-dritt tal-Unjoni, u b’mod iktar preċiż l-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38, jeskludi espressament il-possibbiltà li Stat Membru jinvoka raġunijiet marbuta mal-ordni pubbliku għal finijiet ekonomiċi.
26.
Fuq dan il-punt, il-qorti tar-rinviju hija mħassba dwar diskrepanza eventwali bejn il-livell ta’ protezzjoni offrut lill-kredituri mill-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem u dak offrut mid-dritt tal-Unjoni, biex b’hekk tagħti x’tifhem li l-esklużjoni inkluża fl-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38 tal-invokazzjoni tar-raġunijiet ta’ ordni pubbliku għal finijiet ekonomiċi ma tippermettix li jiġi żgurat livell adegwat ta’ protezzjoni għall-interessi tal-kredituri, filwaqt li l-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem diġà ddeċidiet li tali għan jikkostitwixxi għan leġittimu ta’ protezzjoni tad-drittijiet tal-oħrajn li jista’ jiġġustifika restrizzjoni għall-moviment liberu kif stabbilit mill-Artikolu 2 tal-Protokoll Nru 4 għall-Konvenzjoni Ewropea għall-Protezzjoni tad-Drittijiet tal-Bniedem u tal-Libertajiet Fundamentali (
14
) (iktar ’il quddiem il-“KEDB”) u filwaqt li l-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni tipprevedi l-prinċipju ta’ protezzjoni ekwivalenti tad-drittijiet u tal-libertajiet stabbiliti mill-KEDB. Il-qorti tar-rinviju kompliet tgħid li wieħed jista’ jikkunsidra li din hija sitwazzjoni fejn libertà fundamentali tiġi limitata sabiex ikunu protetti d-drittijiet u l-libertajiet tal-oħrajn skont dak li huwa previst mill-Artikolu 52(1) tal-imsemmija Karta.
27.
Fid-dawl ta’ dawn l-elementi, jidhirli li huwa utli li nfakkar lill-qorti tar-rinviju — l-istess waħda li għamlet id-domandi preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja fil-kuntest tal-kawża Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq — id-distinzjoni li għandha ssir bejn id-dritt li jirriżulta mill-KEDB u d-dritt tal-Unjoni. F’dan ir-rigward, diġà kelli l-okkażjoni li nenfasizza li jekk il-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem setgħet tikkunsidra li kien involut għan leġittimu li seta’ jiġġustifika restrizzjoni tal-moviment liberu, dan huwa wkoll għaliex id-dritt tal-KEDB u tal-protokolli tagħha jippermetti li l-ordni pubbliku jista’ jiġi invokati għal finijiet ekonomiċi u b’hekk ma jipprevedix restrizzjoni simili għal dik inkluża fl-Artikolu 27(1) in fine tad-Direttiva 2004/38. L-ordinament ġuridiku tal-Unjoni għaldaqstant jittollera, f’każijiet ħafna iktar limitati, il-ksur tal-moviment liberu taċ-ċittadini tal-Unjoni u joffrilhom livell ta’ protezzjoni ogħla minn dak li toffri s-sistema tal-KEDB (
15
). Madankollu, id-dritt tal-Unjoni ma jikkuntentax ruħu billi jiċċelebra r-rebħa tal-interessi tad-debituri fuq dawk tal-kredituri u żgur li ma jinjorax is-sitwazzjoni ta’ dawn tal-aħħar. Jekk, kif naħseb, l-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38 jipprekludi l-impożizzjoni ta’ miżura li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju sempliċiment għaliex ikun hemm dejn inkors bejn persuni privati, it-tagħlima li għandha tinsilet minn dan kollu hija wkoll dik li l-istrumenti li jaqdu l-protezzjoni tal-interessi tal-kredituri għandhom, bħala prinċipju, jieħdu forom oħrajn għajr dik ta’ restrizzjoni għall-moviment liberu tad-debitur. Fil-fatt, fid-dritt tal-Unjoni jeżistu strumenti legali li jistgħu jiggarantixxu d-drittijiet tal-kredituri mingħajr ma jkun hemm għalfejn tiġi ppreġudikata l-libertà ta’ moviment tad-debitur (
16
). Għaldaqstant, ma nikkondividix it-tħassib tal-qorti tar-rinviju dwar l-eżistenza ta’ livell ta’ protezzjoni differenti bejn is-sistema tal-KEDB u l-ordinament ġuridiku tal-Unjoni.
28.
Għandu jingħad ukoll li, anki jekk jitqies li l-miżura inkwistjoni fil-kawża prinċipali hija msejsa b’mod ċar fuq raġunijiet marbuta mal-ordni pubbliku — xi ħaġa li jiena ma iniex konvint minnha minħabba r-raġunijiet esposti iktar ’il fuq — l-invokazzjoni ta’ din il-ġustifikazzjoni ma hijiex suffiċjenti, fiha nnfisha, biex tagħmilha ipso facto kompatibbli mar-rekwiżiti tad-dritt tal-Unjoni. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet kemm-il darba li “f’kwalunkwe każ, il-kunċett ta’ ordni pubbliku jippresupponi, l-eżistenza, minbarra mit-tifxkil ta’ ordni pubbliku li jinvolvi kull ksur tal-liġi, ta’ theddida ġenwina, attwali u serja, li għandha impatt fuq interess fundamentali tas-soċjetà” (
17
). Hemmhekk għal darba oħra, id-deċiżjoni tal-2007 ġiet ippreżentata mill-qorti tar-rinviju bħala li kienet nieqsa minn kull evalwazzjoni speċifika b’rabta mal-aġir ta’ H. Byankov jew man-natura ġenwina, attwali u serja li l-imsemmi aġir jista’ jkollu fir-rigward ta’ interess fundamentali tas-soċjetà Bulgara li ma hija ddefinita mkien fil-proċess.
29.
Għaldaqstant, in-nuqqas totali ta’ kunsiderazzjoni marbut mal-każ speċifiku tar-rikorrent fil-kawża prinċipali donnu jikkonferma l-argument ta’ applikazzjoni awtomatika ta’ miżuri bħal dik li tirrigwarda lil H. Byankov mill-mument li tiġi kkonstatata l-eżistenza ta’ dejn ta’ ammont ikbar minn BGN 5 000, u li d-debitur ma jkunx jista’ jipprovdi garanzija suffiċjenti għalih. Issa, billi l-Qorti tal-Ġustizzja diġà kienet iddeċidiet li “liġi jew regolament nazzjonali li tagħti karattru awtomatiku lil deċiżjoni ta’ projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju sempliċiment minħabba l-eżistenza ta’ dejn fiskali, mingħajr ma tieħu inkunsiderazzjoni l-aġir personali tal-individwu kkonċernat, ma tissodsifax ir-rekwiżiti tad-dritt tal-Unjoni” (
18
), tali konstatazzjoni għandha wkoll tkun applikata meta l-projbizzjoni tal-ħruġ mit-territorju tkun ġiet adottata għal żmien illimitat sempliċiment minħabba l-eżistenza ta’ dejn ta’ natura privata.
30.
Għar-raġunijiet imsemmija iktar ’il fuq, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għat-tielet domanda magħmula li d-dritt tal-Unjoni jipprekludi liġi ta’ Stat Membru li tippermetti lill-awtorità amministrattiva tipprojbixxi lil ċittadin ta’ dan l-Istat milli jitlaq minnu sempliċiment minħabba dejn, ikkunsidrat mid-dritt nazzjonali bħala li huwa ta’ ammont kbir, li jkun inkorra fil-konfront ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat jekk il-miżura inkwistjoni ma jkollhiex l-għan li tirrispondi għal theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà u jekk l-għan mixtieq jissodisfa biss finijiet ekonomiċi. F’kull każ, anki jekk jitqies li miżura ta’ projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju bħal dik li tirrigwarda lil H. Byankov fil-kawża prinċipali ġiet adottata fil-kundizzjonijiet previsti mill-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38, l-Artikolu 27(2) tal-imsemmija direttiva jipprekludi tali miżura jekk din tkun ibbażata biss fuq l-eżistenza tad-dejn bl-esklużjoni ta’ kull evalwazzjoni speċifika tal-aġir personali tal-persuna kkonċernata u bla ebda riferiment għal xi theddida li dan jista’ jikkostitwixxi għall-ordni pubbliku. Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika li dan ma huwiex il-każ f’din il-kawża.
B – Fuq in-natura ineffettiva tal-Artikoli 31 u 32 tad-Direttiva 2004/38 għall-finijiet tas-soluzzjoni tal-kawża prinċipali
31.
Fil-kuntest tat-tieni domanda preliminari magħmula lill-Qorti tal-Ġustizzja, il-qorti tar-rinviju essenzjalment tixtieq tkun taf jekk id-Direttiva 2004/38 timponix obbligu ta’ eżami mill-ġdid, anki f’każ li l-miżura li tirrestrinġi l-moviment liberu taċ-ċittadin tal-Unjoni tkun saret finali.
32.
F’dan ir-rigward, għandu jiġi kkonstatat li l-qorti tar-rinviju ma identifikatx b’mod korrett id-dispożizzjoni rilevanti tad-Direttiva 2004/38. Fil-fatt, l-Artikolu 31 tal-imsemmija direttiva jiddefinixxi l-garanziji proċedurali li għandhom jiġu żgurati lill-persuni kkonċernati minn miżuri li jippreġudikaw il-moviment liberu tagħhom fil-mument li jiġu adottati. Huwa għandu l-għan, b’mod partikolari, li jiggarantixxi lill-imsemmija persuni d-dritt tagħhom għal rikors ġudizzjarju effettiv. F’dan il-każ, huwa paċifiku li H. Byankov, fil-mument li ġiet adottata d-deċiżjoni tal-2007, kellu għad-dispożizzjoni tiegħu rimedji legali li permezz tagħhom seta’ jikkontesta l-projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju, jekk kien il-każ quddiem qorti. Huwa wkoll paċifiku li H. Byankov għażel li ma jeżerċitax, f’dak il-mument, id-dritt tiegħu għal rikors ġudizzjarju effettiv, biex b’hekk l-imsemmija deċizjoni, fis-sens tad-dritt Bulgaru, saret finali.
33.
Is-sitwazzjoni ġuridika fil-kawża prinċipali, kif ġiet deskritta mill-qorti tar-rinviju fil-kuntest tat-tieni domanda tagħha (
19
), għaldaqstant ma tistax tiġi eżaminata fid-dawl tal-Artikolu 31 tad-Direttiva 2004/38. Huwa l-Artikolu 32 tal-imsemmija direttiva li jirregola l-effetti ratione temporis tal-projbizzjoni ta’ dħul fit-territorju. Għalhekk għandu jiġi ddeterminat jekk dan l-artikolu huwiex rilevanti għal din il-kawża.
34.
Fil-fehma tiegħi, ma hemm l-ebda dubju li l-garanziji imposti mil-leġiżlatur tal-Unjoni fl-Artikoli 31 u 32 tad-Direttiva 2004/38 għandhom jiġu żgurati bl-istess mod irrispettivament minn jekk tkunx projbizzjoni ta’ dħul fit-territorju jew projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju. Għaldaqstant, l-Artikolu 32 għandu jiġi interpretat lil hinn mid-diċitura tiegħu u għandu jiġi konkluż li, bħala prinċipju, huwa applikabbli meta ċittadin tal-Unjoni jintlaqat minn miżura ta’ projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju.
35.
L-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38 jobbliga b’mod ċar lill-Istati Membri sabiex jipprevedu proċedura ta’ eżami mill-ġdid tal-miżuri li jirrestrinġu l-libertà ta’ moviment taċ-ċittadini tal-Unjoni adottati abbażi tad-Direttiva 2004/38. Din il-proċedura għandha tkun tista’ tiġi implementata kontra miżura finali li tirrestrinġi l-moviment liberu tal-persuna kkonċernata għall-inqas kull tliet snin, minħabba bidla materjali fiċ-ċirkustanzi. Kemm id-diċitura kif ukoll l-għan tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38 jimponu li jiġi kkunsidrat, bil-kontra ta’ dak li sostniet il-qorti tar-rinviju, li n-natura finali tal-att ma hijiex ostakolu biex dan jiġi eżaminat mill-ġdid. Inċidentalment, ma jagħmel l-ebda sens li jiġi mitlub eżami mill-ġdid biss għall-atti li, wara kollox, ikunu għadhom jistgħu jiġu kkontestati.
36.
Billi d-deċiżjoni tal-2007 adottata kontra H. Byankov għandha iktar minn tliet snin u billi saret finali, wieħed jista’ jaħseb li għandha tkun suġġetta għal eżami mill-ġdid abbażi tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38. Madankollu, żewġ kundizzjonijiet li huma neċessarji għar-rilevanza tal-imsemmi artikolu għall-kawża prinċipali huma nieqsa. Minn naħa, biex eżami mill-ġdid ikun possibbli, il-miżura inkwistjoni għandha tkun “ġiet adottata b’mod validu skond il-liġi tal-[Unjoni]”. Issa, fil-fehma tiegħi, mill-analiżi tat-tielet domanda magħmula jirriżulta li dan ma huwiex il-każ. Min-naħa l-oħra, biex tinżamm ċerta stabbilità ġuridika, l-eżami mill-ġdid kif ġie ddefinit mid-Direttiva 2004/38 huwa limitat għall-każijiet fejn kien hemm “tibdil materjali fiċ-ċirkostanzi li ġġustifikaw id-deċiżjoni” ta’ ħruġ mit-territorju. Din il-bidla materjali tista’ tkun fl-għajbien tan-natura attwali tat-theddida li l-persuna kkonċernata seta’ kkostitwixxa tabilħaqq fil-konfront tal-ordni pubbliku jew anki fl-għajbien tad-dejn. Għandu jiġi kkonstatat li fil-każ ta’ H. Byankov ma seħħet l-ebda bidla ta’ dan it-tip.
37.
B’hekk, il-problema legali mqajma fil-kuntest tal-kawża prinċipali ma tistax tiġi solvuta abbażi tad-Direttiva 2004/38. Għaldaqstant, f’dawn il-kundizzjonijiet, it-tieni domanda magħmula mill-qorti tar-rinviju ma hijiex rilevanti għas-soluzzjoni tal-imsemmija kawża.
C – Fuq il-kundizzjonijiet fejn id-dritt tal-Unjoni jimponi li tiġi kkunsidrata mill-ġdid il-legalità ta’ att amministrattiv li sar finali, mingħajr ma kien suġġett għal kontestazzjoni ġudiżżjarja, minħabba li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni
38.
Il-problema li qed tinqala’ fir-rigward tad-deċiżjoni tal-2007 hija ferm differenti minn dik prevista mill-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38. L-imsemmi artikolu jirrigwarda l-każ ta’ miżura oriġinarjament leċita fid-dawl tad-dritt tal-Unjoni, imma li, sussegwentement, irriżulta li ma għadhiex tikkorrispondi iktar għall-kundizzjonijiet stabbiliti mid-Direttiva 2004/38. Bil-kontra ta’ dan, is-sitwazzjoni fil-kawża prinċipali tqiegħed lill-Qorti tal-Ġustizzja quddiem miżura li a) fil-fehma tiegħi, għandha tiġi kkunsidrata bħala inkompatibbli, sa mill-mument li ġiet adottata, mal-kundizzjonijiet sostantivi stabbiliti mid-Direttiva 2004/38, b) ma kinitx suġġetta għal stħarriġ ġudizzjarju u, b’hekk, saret finali, u ċ) illum hija kkontestata mill-persuna kkonċernata mingħajr ma dik il-kontestazzjoni tista’ tiġi kkunsidrata bħala talba għat-tneħħija tal-projbizzjoni fis-sens tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/38.
39.
F’dawn iċ-ċirkustanzi, nissuġġerixxi li l-analiżi tinqasam fi tliet fażijiet.
40.
Qabel xejn, eżami bir-reqqa tad-dritt nazzjonali għandu jwassal lill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tidentifika aħjar ir-regola nazzjonali rilevanti għall-finijiet tal-analiżi tat-tielet domanda preliminari magħmula. Wara, għandu jittieħed inkunsiderazzjoni l-fatt li l-miżura li tipprojbixxi l-ħruġ mit-territorju adottata kontra r-rikorrent fil-kawża prinċipali ma kinitx suġġetta għal stħarriġ ġudizzjarju. Fl-aħħar nett, u konsegwentement, l-eżami għandu jsir fid-dawl tal-prinċipji ta’ ekwivalenza u ta’ effettività.
1. L-istat tad-dritt nazzjonali
41.
Is-sitwazzjoni li tinsab fiha l-qorti nazzjonali tista’ tinġabar fil-qosor kif ġej: quddiemha tressqet talba għall-annullament ta’ deċiżjoni amministrattiva li ċaħdet it-talba mressqa mir-rikorrent fil-kawża prinċipali sabiex tinfetaħ mill-ġdid il-proċedura amministrattiva li waslet għall-adozzjoni tad-deċiżjoni tal-2007 minħabba li allegatament din id-deċiżjoni tmur kontra d-dritt tal-Unjoni. Il-qorti nazzjonali b’hekk, qed tipprova tiddetermina jekk din iċ-ċaħda hijiex konformi mar-rekwiżiti tad-dritt tal-Unjoni. Qabel ma tingħata deċiżjoni dwar din il-kwistjoni, għandu jiġi ppreċiżat il-kuntest ġuridiku nazzjonali li tagħmel parti minnu din id-deċiżjoni ta’ rifjut ta’ ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva sabiex tkun tista’ tinftiehem aħjar.
42.
Mill-indikazzjonijiet tal-qorti tar-rinviju jirriżulta li l-proċedura amministrattiva li wasslet għall-adozzjoni tal-att amministrattiv individwali finali li ma ġiex ikkontestat tista’ tinfetaħ mill-ġdid b’mod eċċezzjonali għall-finijiet tat-tħassir jew tat-tibdil tal-imsemmi att f’seba’ ipoteżi distinti, elenkati b’mod eżawrjenti mill-Artikolu 99 tal-APK. Fost dawn is-seba’ ipoteżi, tnejn ġibdu b’mod partikolari l-attenzjoni tal-qorti tar-rinviju li kkunsidrat li kien utli li dawn jiġu indikati lill-Qorti tal-Ġustizzja.
43.
Minn naħa, hemm l-Artikolu 99(7) tal-APK. Kif qed nifhmu jiena, dan jippermetti li l-persuna kkonċernata mill-att amministrattiv inkwistjoni fi kwalunkwe mument, u jekk ikun il-każ quddiem qorti, tressaq talba għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva f’każ li ġurisprudenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem tat x’tifhem li l-att inkwistjoni jikser dritt fundamentali stabbilit mill-KEDB.
44.
Din id-dispożizzjoni hija fformulata b’tali mod li tirrigwarda espressament il-ġurisprudenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem biss. Ma teżisti l-ebda dispożizzjoni ekwivalenti b’rabta mal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja. Madankollu, tali dispożizzjoni ma hijiex neċessarja peress li, bil-kontra tad-dritt li jirriżulta mill-KEDB, id-dritt tal-Unjoni huwa kkaratterizzat miż-żewġ kwalitajiet essenzjali tiegħu li huma s-supremazija (
20
) u l-effett dirett (
21
). Minn ġurisprudenza konsistenti jirriżulta wkoll li “[l]-interpretazzjoni li l-Qorti tal-Ġustizzja tagħti ta’ regola tad-dritt [tal-Unjoni], fl-eżerċizzju tal-ġurisdizzjoni mogħtija lilha mill-Artikolu [267 TFUE], tikkjarifika u tispeċifika, meta jkun neċessarju, is-sinjifikat u l-portata ta’ din ir-regola, kif għandha jew missha tinftiehem u tiġi applikata mill-mument li daħlet fis-seħħ” (
22
). Fid-dawl tal-karatteristiċi speċifiċi tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni u tan-natura speċifika tal-mekkaniżmu tar-rinviju għal deċiżjoni preliminari, l-obbligi imposti fuq il-qrati nazzjonali fir-rigward tal-kundizzjonijiet li fihom għandhom jikkunsidraw mill-ġdid il-legalità ta’ att amministrattiv li jkun sar finali minħabba ksur tad-dritt tal-Unjoni għandhom jiġu previsti b’mod għal kollox awtonomu meta pparagunati mal-każ fejn l-allegata illegalità tirriżulta minn sentenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem.
45.
Issa, mill-kuntest ġuridiku nazzjonali ppreżentat mill-qorti tar-rinviju jirriżulta preċiżament li d-dritt nazzjonali jipprevedi possibbiltà oħra ta’ ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva awtonoma meta pparagunata ma’ dik esklużivament iffokata fuq il-ġurisprudenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem u li b’hekk jirriżulta li hija iktar rilevanti għal din il-kawża.
46.
Fil-fatt, l-Artikolu 99(1) tal-APK jipprevedi li att amministrattiv li sar finali jista’ jitħassar jew jitbiddel jekk waħda mill-kundizzjonijiet tal-legalità tiegħu tkun inkisret b’mod sostantiv. Preċiżament minħabba l-karatteristiċi speċifiċi tad-dritt tal-Unjoni mfakkra iktar ’il fuq, il-kunċett nazzjonali ta’ “ksur sostantiv tal-legalità” għandu jinftiehem bħala li jirrigwarda anki l-każijiet fejn l-att imur kontra d-dritt tal-Unjoni.
47.
Madankollu, bil-kontra tal-Artikolu 99(7) tal-APK, ir-raġuni għall-ftuħ mill-ġdid prevista fl-Artikolu 99(1) tal-APK ma tistax tiġi invokata fi kwalunkwe mument mill-persuna kkonċernata mill-imsemmi att. Bil-kontra ta’ dan, it-tħassir jew it-tibdil ta’ att amministrattiv li jkun sar finali huwa, f’dak il-każ, inkwadrat f’kundizzjonijiet stretti fir-rigward tas-setgħa ta’ inizjattiva u tat-terminu. Fil-fatt, l-awtorità amministrattiva awtriċi tal-att, il-prosekutur jew l-Ombudsman biss jistgħu jiddeċiedu — jew jitolbu — li l-imsemmi att jitħassar jew jitbiddel, u dan f’terminu ta’ xahar li jibda jiddekorri minn meta ġie adottat l-att. Mill-informazzjoni pprovduta mill-qorti tar-rinviju jirriżulta li r-raġuni għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva prevista minn dan l-Artikolu 99(1) tal-APK hija maħsuba bħala “dritt” tal-amministrazzjoni. Il-possibbiltà li tiġi implementata titħalla għad-diskrezzjoni ħielsa tal-awtoritajiet li jkollhom is-setgħa li jagħtu bidu għat-tħassir jew għat-tibdil tal-att, awtoritajiet li għalhekk jeżerċitaw, f’din l-okkażjoni, setgħa għal kollox diskrezzjonali mingħajr ma l-persuna kkonċernata tkun qatt tista’ tinvoka, fuq inizjattiva tagħha stess, il-ksur tal-legalità sostantiva tal-att li jaffettwa s-sitwazzjoni personali tagħha. Mit-talba għal deċiżjoni preliminari jirriżulta li l-awtorità amministrattiva li ddeċidiet dwar it-talba għal ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva tar-rikorrent fil-kawża prinċipali, fid-deċiżjoni tagħha tal-2010, ikkonstatat li l-awtorità awtriċi tad-deċiżjoni tal-2007 kienet irrinunzjat milli teżerċita d-dritt previst fl-Artikolu 99(1) tal-APK.
48.
Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, hemm lok li tiġi kkunsidrata riformulazzjoni tal-ewwel domanda preliminari, li tista’ tiġi dedotta b’mod ċar mit-talba għal deċiżjoni preliminari, bħala li għandha l-għan li tiddetermina jekk il-kundizzjonijiet li taħthom jingħata r-rimedju previst fl-Artikolu 99(1) jissodisfawx ir-rekwiżiti tad-dritt tal-Unjoni.
2. In-natura ineffettiva tal-ġurisprudenza Kühne & Heitz
49.
Sabiex ikunu ddeterminati l-obbligi li jirriżultaw mid-dritt tal-Unjoni f’termini ta’ eżami mill-ġdid ta’ att amministrattiv finali minħabba li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni, il-qorti tar-rinviju reġgħet irreferiet, fit-tul, għall-kontribuzzjonijiet tal-ġurisprudenza Kühne & Heitz, iċċitata iktar ’il fuq. Skont dik is-sentenza, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li l-prinċipju ta’ kooperazzjoni leali jimponi fuq korp amministrattiv, li quddiemu tressqet talba f’dan is-sens, l-obbligu li jeżamina mill-ġdid deċiżjoni amministrattiva finali sabiex jieħu inkunsiderazzjoni l-interpretazzjoni tad-dispożizzjoni rilevanti adottata fil-frattemp mill-Qorti tal-Ġustizzja meta a) jkollu, skont id-dritt nazzjonali, is-setgħa li jbiddel din id-deċiżjoni, b) id-deċiżjoni inkwistjoni tkun saret finali permezz ta’ sentenza ta’ qorti nazzjonali li tiddeċiedi fl-aħħar istanza, ċ) l-imsemmija sentenza hija, fid-dawl ta’ ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja sussegwenti għaliha, ibbażata fuq interpretazzjoni żbaljata tad-dritt tal-Unjoni, adottata mingħajr ma tkun saret talba għal deċiżjoni preliminari quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, u d) il-persuna kkonċernata tkun ikkuntattjat lill-korp amministrattiv immedjatament wara li tkun saret taf bl-imsemmija ġurisprudenza (
23
).
50.
Minn naħa, sa fejn ipproponejt li tiġi ppreċiżata l-ewwel domanda preliminari, il-problematika marbuta mal-fatt li kien hemm sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja wara l-adozzjoni ta’ att amministrattiv li sar finali ma jidhirlix li għadha ċentrali għas-soluzzjoni tal-kawża prinċipali. Min-naħa l-oħra, u f’kull każ, ir-rekwiżiti inklużi f’dik is-sentenza japplikaw biss fil-każ li ċ-ċertezza legali b’rabta mal-awtorità ta’ res judicata għandha tiġi bbilanċjata bl-obbligi tal-Istati Membri li jimplementaw u jżommu d-drittijiet li d-dritt tal-Unjoni jiggarantixxi lill-individwi. Issa, wieħed mill-elementi karatteristiċi ta’ din il-proċedura għal deċiżjoni preliminari hija eżattament li d-deċiżjoni tal-2007 saret finali mingħajr ma kienet suġġetta għal stħarriġ ġudizzjarju.
51.
L-erba’ kundizzjonijiet kumulattivi ddefiniti mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-ġurisprudenza tagħha Kühne & Heitz għaldaqstant ma humiex rilevanti għal din il-kawża, peress li hawnhekk ma hijiex involuta l-awtorità ta’ res judicata  (
24
).
3. L-evalwazzjoni tas-sitwazzjoni fil-kawża prinċipali fid-dawl tal-prinċipji ta’ effettività u ta’ ekwivalenza
52.
Id-dritt tal-Unjoni ma jeżiġix “[b]’konformità mal-prinċipju ta’ ċertezza legali […] li korp amministrattiv ikun, bħala regola ġenerali, obbligat jikkunsidra mill-ġdid deċiżjoni amministrattiva li tkun saret finali ma’ l-iskadenza ta’ terminu raġjonevoli li matulu tista’ tiġi kkontestata jew wara li jkunu ntużaw ir-rimedji legali kollha disponibbli” (
25
) u “[i]r-rispett ta’ dan il-prinċipju jippermetti li tiġi evitata l-kontestazzjoni indefinita ta’ l-atti amministrattivi li jipproduċu effetti legali” (
26
). Madankollu, id-dritt Bulgaru jipprevedi effettivament il-possibbiltà li l-proċedura amministrattiva tinfetaħ mill-ġdid fil-każ li l-att amministrattiv li jkun sar finali jkun ivvizzjat b’illegalità sostantiva.
53.
Issa, f’sitwazzjoni fejn għandhom jiġu ddeterminati l-obbligi imposti, skont id-dritt tal-Unjoni, f’termini ta’ eżami mill-ġdid ta’ att amministrattiv li sar finali li jidher li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni, imma li ma kienx suġġett għal stħarriġ ġudizzjarju, u sakemm tali kontestazzjoni tal-legalità tal-att tkun permessa mid-dritt nazzjonali, il-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi abbażi tal-prinċipji ta’ effettività u ta’ ekwivalenza u tfakkar li “fin-nuqqas ta’ leġiżlazzjoni [tal-Unjoni] fil-qasam, il-metodi proċedurali intiżi sabiex jassiguraw [jiżguraw] il-ħarsien tad-drittijiet li l-partijiet fil-kawża għandhom skond id-dritt [tal-Unjoni] jaqgħu taħt il-kompetenza tas-sistema legali nazzjonali ta’ kull Stat Membru skond il-prinċipju ta’ awtonomija proċedurali ta’ l-Istati Membri, bil-kundizzjoni, madankollu, li ma jkunux inqas favorevoli minn dawk li jirregolaw sitwazzjonijiet simili ta’ natura domestika (prinċipju ta’ ekwivalenza) u li, fil-prattika, ma jrendux impossibbli jew eċċessivament diffiċli l-eżerċizzju tad-drittijiet mogħtija mis-sistema legali [tal-Unjoni] (prinċipju ta’ effettività)” (
27
). Għaldaqstant is-sitwazzjoni fil-kawża prinċipali għandha tiġi eżaminata fid-dawl ta’ dawn iż-żewġ prinċipji.
54.
F’dak li jikkonċerna l-prinċipju ta’ ekwivalenza, dan jitlob li r-regoli kollha applikabbli għar-rikorsi, inklużi t-termini preskritti, japplikaw mingħajr distinzjoni għar-rikorsi bbażati fuq il-ksur tad-dritt tal-Unjoni u għal dawk ibbażati fuq il-ksur tad-dritt nazzjonali (
28
). F’dan ir-rigward, il-qorti tar-rinviju ma semmietx il-possibbiltà li l-kundizzjonijiet speċifiċi previsti għall-finijiet tal-implementazzjoni tal-Artikolu 99(1) tal-APK ivarjaw skont jekk il-motiv ta’ illegalità invokat kontra l-att ammnistrattiv li jkun sar finali jkunx ibbażat fuq ksur tad-dritt tal-Unjoni jew fuq ksur tad-dritt nazzjonali.
55.
F’dak li jikkonċerna l-prinċipju ta’ effettività, għandu jiġi kkonstatat li s-sitwazzjoni hija iktar problematika. L-imsemmi prinċipju jeżiġi li r-regoli applikabbli għall-kundizzjonijiet li fihom il-validità ta’ att amministrattiv li sar finali tista’ tiġi kkontestata minħabba li l-att imur kontra d-dritt tal-Unjoni ma jagħmlux impossibbli jew wisq diffiċli l-eżerċizzju tad-drittijiet mogħtija mid-dritt tal-Unjoni f’dan ir-rigward.
56.
Għall-inqas tnejn minn dawn il-kundizzjonijiet speċifiċi jqajmu xi dubji, jiġifieri it-terminu u l-persuni awtorizzati biex jagħtu bidu għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva.
57.
Dwar it-terminu, għandu jitfakkar li l-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li l-Istati Membri jistgħu jeħtieġu, f’isem il-prinċipju ta’ ċertezza legali, li talba għal eżami mill-ġdid u għall-irtirar ta’ deċiżjoni amministrattiva li saret finali u li tmur kontra d-dritt tal-Unjoni — jekk ikun il-każ kif sussegwentement interpretata mill-Qorti tal-Ġustizzja — titressaq quddiem l-amministrazzjoni kompetenti f’terminu raġonevoli (
29
). Dan it-terminu għandu jiġi tabilħaqq iffissat fl-osservanza tal-prinċipji ta’ ekwivalenza u ta’ effettività (
30
). Għandu jiġi kkonstatat li l-Artikolu 99(1) tal-APK jista’ jservi bħala bażi għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva biss f’terminu ta’ xahar li jibda jiddekorri mill-adozzjoni tal-att li ma jkunx ġie kkontestat, terminu li, fil-fehma tiegħi, ma jissodisfax ir-rekwiżiti marbuta mal-prinċipju ta’ effettività.
58.
F’kull każ, huwa wkoll fir-rigward tal-awtoritajiet awtorizzati sabiex jagħtu bidu għall-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva li r-rekwiżiti marbuta mal-prinċipju ta’ effettività ma jidhirlix li huma sodisfatti. F’każ li l-ksur tal-legalità sostantiva ta’ att amministrattiv li jkun sar finali mingħajr ma kien ikkontestat jirriżulta mill-fatt li l-imsemmi att imur kontra d-dritt tal-Unjoni, id-destinatarju tal-att ma jistax jitlob li l-proċedura amministrattiva tinfetaħ mill-ġdid. Kif diġà ġie spjegat iktar ’il fuq, l-awtorità amministrattiva awtriċi tal-att, il-prosekutur jew l-Ombudsman biss jistgħu jitolbu jew jiddeċiedu l-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura.
59.
Inkwadrat f’kundizzjonijiet ta’ terminu u ta’ tressiq ta’ talba wisq ristretti, il-motiv tal-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva previst fl-Artikolu 99(1) tal-APK, billi jagħmel l-eżerċizzju tad-drittijiet li jirriżultaw mid-dritt tal-Unjoni wisq diffiċli jew prattikament imposibbli ma jippermettix suffiċjentement li jiġu protetti d-drittijiet li l-individwi jisiltu mid-dritt tal-Unjoni. Għaldaqstant, għandha tkun il-qorti nazzjonali li għandha tislet il-konklużjonijiet kollha neċessarji fil-kuntest tal-kawża prinċipali sabiex tagħti deċiżjoni dwar it-talba, imressqa quddiemha mir-rikorrent fil-kawża prinċipali, biex tiġi annullata d-deċiżjoni li rrifjutat il-ftuħ mill-ġdid tal-proċedura amministrattiva.
60.
Mill-kunsiderazzjonijiet preċedenti jirriżulta li d-dritt tal-Unjoni jipprekludi regola ta’ Stat Membru li abbażi tagħha l-proċedura amministrattiva li wasslet għall-adozzjoni ta’ att li sar finali u li ma kienx suġġett għal kontestazzjoni gudizzjarja tkun tista’ tinfetaħ mill-ġdid, jekk l-imsemmi att imur kontra d-dritt tal-Unjoni, biss f’terminu ta’ xahar li jibda jiddekorri mill-adozzjoni tal-imsemmi att u fuq inizjattiva tal-awtorità awtriċi tal-att, tal-prosekutur jew tal-Ombudsman biss, u li b’hekk tagħmel l-eżerċizzju tad-drittijiet li jirriżultaw mid-dritt tal-Unjoni wisq diffiċli jew prattikament impossibbli.
V – Konklużjoni
61.
Għar-raġunijiet kollha esposti hawn fuq, nissuġġerixxi lill-Qorti tal-Ġustizzja li tirrispondi għad-domandi preliminari magħmula mill-Administrativen Sad Sofia-grad bil-mod li ġej:
“1)
Id-dritt tal-Unjoni jipprekludi liġi ta’ Stat Membru li tippermetti lill-awtorità amministrattiva tipprojbixxi lil ċittadin ta’ dan l-Istat milli jitlaq minnu sempliċement minħabba dejn, ikkunsidrat mid-dritt nazzjonali bħala li huwa ta’ ammont kbir, li jkun inkorra fil-konfront ta’ persuna ġuridika rregolata mid-dritt privat jekk il-miżura inkwistjoni ma jkollhiex l-għan li tirrispondi għal theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li taffettwa interess fundamentali tas-soċjetà u jekk l-għan mixtieq jissodisfa biss finijiet ekonomiċi. F’każ, anki jekk jitqies li miżura ta’ projbizzjoni ta’ ħruġ mit-territorju bħal dik li tirrigwarda lil H. Byankov fil-kawża prinċipali ġiet adottata fil-kundizzjonijiet previsti mill-Artikolu 27(1) tad-Direttiva 2004/38/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tad-29 ta’ April 2004, dwar id-drittijiet taċ-ċittadini tal-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom biex jiċċaqilqu u jgħixu liberament fit-territorju tal-Istati Membri u li temenda r-Regolament (KEE) Nru 1612/68 u li tħassar id-Direttivi 64/221/KEE, 68/360/KEE, 72/194/KEE, 73/148/KEE, 75/34/KEE, 75/35/KEE, 90/364/KEE, 90/365/KEE u 93/96/KEE, l-Artikolu 27(2) tal-imsemmija direttiva jipprekludi tali miżura jekk din tkun ibbażata biss fuq l-eżistenza tad-dejn bl-esklużjoni ta’ kull evalwazzjoni speċifika tal-aġir personali tal-persuna kkonċernata u bla ebda riferiment għal xi theddida li dan jista’ jikkostitwixxi għall-ordni pubbliku. Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika li dan ma huwiex il-każ f’din il-kawża.
2)
Id-dritt tal-Unjoni jipprekludi regola ta’ Stat Membru li abbażi tagħha l-proċedura amministrattiva li wasslet għall-adozzjoni ta’ att li sar finali u li ma kienx suġġett għal kontestazzjoni gudizzjarja tkun tista’ tinfetaħ mill-ġdid, jekk l-imsemmi att imur kontra d-dritt tal-Unjoni, biss f’terminu ta’ xahar li jibda jiddekorri mill-adozzjoni tal-imsemmi att u fuq inizjattiva tal-awtorità awtriċi tal-att, tal-prosekutur jew tal-Ombudsman biss, u li b’hekk tagħmel l-eżerċizzju tad-drittijiet li jirriżultaw mid-dritt tal-Unjoni wisq diffiċli jew prattikament impossibbli.”
(
1
)	Lingwa oriġinali: il-Franċiż.
(
2
)	Sentenza tas-17 ta’ Novembru 2011, Aladzhov (C-434/10, Ġabra p. I-11659).
(
3
)	ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 5, Vol. 5, p. 46
(
4
)	DV Nru 93, tal-11 ta’ Awwissu 1998, emendata bid-DV Nru 105, tat-22 ta’ Diċembru 2006.
(
5
)	Ara d-DV Nru 82, tas-16 ta’ Ottubru 2009.
(
6
)	Bil-kontra ta’ dak li ppreveda espliċitament il-leġiżlatur Bulgaru għal miżuri adottati abbażi tal-paragrafi l-oħra mħassra tal-Artikolu 76 taz-ZBLD: ara l-Liġi li temenda u tikkompleta l-liġi dwar id-dokumenti personali Bulgari (DV Nru 26, tas-6 ta’ April 2010).
(
7
)	Jiġifieri, skont id-dritt Bulgaru, ta’ ammont ikbar minn BGN 5 000.
(
8
)	Sentenza tal-10 ta’ Lulju 2008 (C-33/07, Ġabra p. I-5157).
(
9
)	Ara l-punt 17 tad-deċiżjoni tar-rinviju.
(
10
)	Sentenza Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq (punti 31 u 32).
(
11
)	Sentenza Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq (punti 24 sa 27).
(
12
)	Għandu jitfakkar li l-liġi ħassret l-Artikolu 76(3) taz-ZBLD filwaqt li ħalliet li l-miżuri li diġà kienu adottati fuq din il-bażi jipproduċu l-effetti tagħhom, bil-kontra tal-miżuri li kienu adottati fuq il-bażi ta’ paragrafi oħrajn li wkoll ġew imħassra ta’ dan l-istess Artikolu 76.
(
13
)	Ara l-punt 60 tat-talba għal deċiżjoni preliminari.
(
14
)	Sentenzi tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem tat-23 ta’ Mejju 2006, Riener vs Il-Bulgarija, rikors Nru 46343/99 (punti 116 u 117); tat-2 ta’ Lulju 2009, Ignatov vs Il-Bulgarija, rikors Nru 50/02 (punti 35 u 37), u tas-26 ta’ Novembru 2009, Gochev vs Il-Bulgarija, rikors Nru 34383/03 (punti 48 u 49).
(
15
)	Ara l-punt 30 tal-konklużjonijiet tiegħi fil-kawża li tat lok għas-sentenza Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq.
(
16
)	Ser insemmi biss ir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 44/2001, tat-22 ta’ Diċembru 2000, dwar ġurisdizzjoni u rikonoxximent u eżekuzzjoni ta’ sentenzi f’materji ċivili u kummerċjali (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 19, Vol. 4, p. 42).
(
17
)	Sentenza Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq (punt 35 u l-ġurisprudenza ċċitata).
(
18
)	Sentenza Aladzhov, iċċitata iktar ’il fuq (punt 43 u l-ġurisprudenza ċċitata).
(
19
)	Għandu jitfakkar li, it-termini tad-domanda jirreferu għal “proċedura ta’ eżami mill-ġdid”, għal “mument tal-istabbiliment tal-att ta’ eżami mill-ġdid” u, fuq kollox, għall-fatt li l-att amministrattiv diġà sar finali.
(
20
)	Sentenza tal-15 ta’ Lulju 1964, Costa (6/64, Ġabra p. 1141).
(
21
)	Sentenza tal-5 ta’ Frar 1963, van Gend & Loos (26/62, Ġabra p. 1).
(
22
)	Sentenza tat-13 ta’ Jannar 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Ġabra p. I-837, punt 21 u l-ġurisprudenza ċċitata).
(
23
)	Sentenza Kühne & Heitz, iċċitata iktar ’il fuq, punt 28 u d-dispożittiv)
(
24
)	Barra minn hekk, din il-pożizzjoni ġiet ikkonfermata mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza tagħha, tad-19 ta’ Settembru 2006, i-21 Germany u Arcor (C-392/04 u C-422/04, Ġabra p. I-8559, punti 53 u 54).
(
25
)	Sentenza i-21 Germany u Arcor, iċċitata iktar ’il fuq (punt 51 u l-ġurisprudenza ċċitata).
(
26
)	Idem.
(
27
)	Sentenza i-21 Germany u Arcor, iċċitata iktar ’il fuq (punt 57 u l-ġurisprudenza ċċitata).
(
28
)	Sentenza i-21 Germany u Arcor, iċċitata iktar ’il fuq (punt 62).
(
29
)	Sentenza tat-12 ta’ Frar 2008, Kempter (C-2/06, Ġabra p. I-411, punt 59).
(
30
)	Sentenza Kempter, iċċitata iktar ’il fuq (dispożittiv).