61989J0192
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-192/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1.
Η Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας (στο εξής: Συμφωνία) υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από την Τουρκική Δημοκρατία, αφενός, και τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και την Κοινότητα, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/001, σ. 48).
2.
Σύμφωνα με το άρθρο 12 του τελευταίου κεφαλαίου της Συμφωνίας, το οποίο αφορά τις λοιπές οικονομικού χαρακτήρα διατάξεις, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να διαπνέονται από τα άρθρα 48,49 και 50 της Συνθήκης ΕΟΚ για τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ αυτών.
3.
Τα άρθρα 22 και 23 προβλέπουν τη σύσταση ενός Συμβουλίου Συνδέσεως συγκειμένου, αφενός, από μέλη των κυβερνήσεων των κρατών μελών, από το Συμβούλιο και την Επιτροπή της Κοινότητας και, αφετέρου, από μέλη της Τουρκικής Κυβερνήσεως, το οποίο, αποφαινόμενο με ομοφωνία, διαθέτει, για την πραγματοποίηση των καθορισμένων από τη Συμφωνία στόχων, εξουσία λήψεως αποφάσεων.
4.
Η συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν και τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθηθούν για την εφαρμογή της Συμφωνίας — 64/737/ΕΟΚ, (PB 1964, σ. 3703) — θεσπίζει, στο άρθρο της 1, τις διαδικασίες κατά τις οποίες καθορίζεται η κοινή θέση των εκπροσώπων της Κοινότητας και των κρατών μελών στο πλαίσιο του Συμβουλίου Συνδέσεως, ενώ προβλέπει, στο άρθρο της 2, παράγραφος 1, ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως στους τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Κοινότητας αποτελούν αντικείμενο, για την εκτέλεση τους, πράξεων του Συμβουλίου, αποφασίζοντος ομοφώνως, κατόπιν διαβουλεύσεως με την Επιτροπή.
5.
Για τη θέσπιση των προϋποθέσεων, των διαδικασιών και των ρυθμών πραγματοποιήσεως της μεταβατικής φάσεως της συνδέσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη υπέγραψαν, στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες, ένα Πρόσθετο Πρωτόκολλο ( στο εξής: το Πρωτόκολλο ), το οποίο συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/02, σ. 149 ).
6.
Το άρθρο 36 του Πρωτοκόλλου προβλέπει ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Τουρκίας θα πραγματοποιηθεί σταδιακώς, σύμφωνα με τις αρχές του άρθρου 12 της Συμφωνίας, μεταξύ του τέλους του δωδεκάτου και του εικοστού δευτέρου έτους από την έναρξη ισχύος της εν λόγω Συμφωνίας και ότι το Συμβούλιο Συνδέσεως θα αποφασίζει ως προς τις αναγκαίες προς τούτο διαδικασίες.
7.
Οι διαπραγματεύσεις για την υλοποίηση του πρώτου σταδίου της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων κατέληξαν στην απόφαση 2/76 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 20ής Δεκεμβρίου 1976, σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 12 της Συμφωνίας.
Η απόφαση αυτή προβλέπει, στο άρθρο της 2, παράγραφος 1, στοιχείο β), ότι
« ο Τούρκος εργαζόμενος που απασχολείται νομίμως περισσότερο από πέντη έτη σε κράτος μέλος της Κοινότητας έχει ελεύθερη πρόσβαση σε οποιαδήποτε έμμισθη δραστηριότητα της επιλογής του ».
8.
Η απόφαση 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά για την ανάπτυξη της Συνδέσεως, προβλέπει, στο άρθρο της 6, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ότι
«ο Τούρκος εργαζόμενος που απασχολείται στη νόμιμη αγορά εργασίας κράτους μέλους, έχει, εντός του κράτους αυτού μέλους, ύστερα από τέσσερα έτη νόμιμης εργασίας, ελεύθερη πρόσβαση σε οποιαδήποτε έμμισθη δραστηριότητα της επιλογής του ».
9.
Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 2 της αποφάσεως 2/76 και την παράγραφο 3 του άρθρου 6 της αποφάσεως 1/80,
« οι λεπτομέρειες εφαρμογής ( προηγούμενες παράγραφοι) καθορίζονται με εθνικές ρυθμίσεις ».
Τα άρθρα 7 της αποφάσεως 2/76 και 13 της αποφάσεως 1/80 περιλαμβάνουν μια ρήτρα « standstill » σύμφωνα με την οποία
« τα κράτη μέλη της Κοινότητας και η Τουρκία δεν μπορούν να εισαγάγουν νέους περιορισμούς ως προς τις προϋποθέσεις προσβάσεως σε απασχόληση όσον αφορά τους εργαζομένους οι οποίοι νομίμως διαμένουν και απασχολούνται στα αντίστοιχα εδάφη τους ».
Τα άρθρα 12 της αποφάσεως 2/76 και 29 της αποφάσεως 1/80 προβλέπουν ότι
« έκαστο των συμβαλλομένων μερών λαμβάνει, στο βαθμό που το αφορά, τα μέτρα που συνεπάγεται η εφαρμογή των διατάξεων της παρούσας αποφάσεως ».
10.
Στις Κάτω Χώρες, το καθεστώς των αλλοδαπών διέπεται από τον νόμο περί αλλοδαπών, της 13ης Ιανουαρίου 1965 (Stbl. 40), στον οποίο προβλέπεται κυρίως η έκδοση, από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, άδειας διαμονής, και από τον νόμο περί απασχολήσεως αλλοδαπών εργαζομένων, της 9ης Νοεμβρίου 1978 (Stbl. 737), βάσει του οποίου απαιτείται, για την απασχόληση αλλοδαπού μη υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας, άδεια εργασίας εκδιδόμενη από τον Υπουργό Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Ο Υπουργός Κοινωνικών Ασφαλίσεων εξέδωσε εγκύκλιο προκειμένου να διασφαλιστεί ώστε οι δύο άδειες που εκδίδονται βάσει διαφορετικών νόμων και από διαφορετικές αρχές να μην αντιφάσκουν μεταξύ τους' η εν λόγω εγκύκλιος προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση που καίτοι δεν χορηγήθηκε σε αλλοδαπό άδεια διαμονής και το εν λόγω πρόσωπο δεν μπορεί ή δεν πρέπει να απελαθεί, έως ότου εκδοθεί απόφαση επί της ένδικης προσφυγής που αυτό έχει ασκήσει σύμφωνα με τον νόμο περί αλλοδαπών, είναι παρ' όλ' αυτά δυνατό να του χορηγηθεί άδεια εργασίας για περιορισμένη περίοδο έξι μηνών.
11.
Στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου περί απασχολήσεως αλλοδαπών εργαζομένων ορίζεται ότι δεν θεωρούνται πλέον ως αλλοδαποί τα πρόσωπα που νομίμως διαμένουν στις Κάτω Χώρες, υπό την κάλυψη πιστοποιητικού εκδιδόμενου από τον Υπουργό. Σύμφωνα με την παράγραφο 2, το πιστοποιητικό αυτό χορηγείται, μεταξύ άλλων, σε αλλοδαπό που νομίμως άσκησε στις Κάτω Χώρες προσοδοφόρα δραστηριότητα για μη διακοπείσα περίοδο τριών ετών, εφόσον, στη συνέχεια, δεν μετέφερε την κύρια κατοικία του εκτός των Κάτω Χωρών. Το πιστοποιητικό αυτό παρέχει στον αλλοδαπό εργαζόμενο το δικαίωμα να αλλάζει ελεύθερα απασχόληση, χωρίς ο νέος του εργοδότης να υποχρεούται να ζητήσει άδεια εργασίας.
12.
Στις 22 Φεβρουαρίου 1979 χορηγήθηκε στον S. Ζ. Sevince, Τούρκο υπήκοο, άδεια διαμονής στις Κάτω Χώρες ισχύουσα μέχρι τις 14 Ιανουαρίου 1980, προκειμένου να συνοικήσει με τη σύζυγο του, υπήκοο Τουρκίας και κάτοικο Κάτω Χωρών.
13.
Δεδομένου ότι οι σύζυγοι έπαυσαν να συνοικούν μετά τον Αύγουστο του 1979, στις 11 Σεπτεμβρίου 1980, η αίτηση παρατάσεως της ισχύος της άδειας διαμονής του Sevince απερρίφθη.
14.
Η προσφυγή κατά της απορριπτικής αυτής αποφάσεως, η οποία είχε αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα όσον αφορά την απέλαση από τις Κάτω Χώρες, απορρίφθηκε οριστικά από το Raad van State με απόφαση της 12ης Ιουνίου 1986.
15.
Στις 16 Φεβρουαρίου 1982, ενώ ίσχυε ακόμη το ανασταλτικό αποτέλεσμα της προσφυγής του, ο Sevince έλαβε πιστοποιητικό κατά την έννοια του άρθρου 3 του νόμου περί απασχολήσεως αλλοδαπών εργαζομένων. Ενόψει του ανασταλτικού αποτελέσματος της προσφυγής, το πιστοποιητικό αυτό ίσχυσε μέχρι την έκδοση της αποφάσεως του Raad van State της 12ης Ιουνίου 1986.
16.
Ισχυριζόμενος ότι είχε ασκήσει επί ορισμένα έτη έμμισθη δραστηριότητα στις Κάτω Χώρες, ο Sevince ζήτησε, στις 13 Απριλίου 1987, στηριζόμενος στις αποφάσεις 2/76 και 1/80, άδεια διαμονής. Η αίτηση αυτή αποτέλεσε το αντικείμενο σιωπηράς απορριπτικής αποφάσεως των ολλανδικών αρχών.
17.
Το Raad van State, ενώπιον του οποίου ασκήθηκε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής, κρίνοντας ότι για την επίλυση της διαφοράς απαιτείται η ερμηνεία των αποφάσεων 2/76 και 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, ανέστειλε, με παρεμπίπτουσα απόφαση της 1ης Ιουνίου 1989, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, την ενώπιον του διαδικασία έως ότου το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αποφανθεί επί των εξής προδικαστικών ερωτημάτων:
« 1)
Πρέπει το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ένα δικαστήριο κράτους μέλους είναι αρμόδιο να υποβάλει στο Δικαστήριο (και αν, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, το δικαστήριο αυτό υποχρεούται να πράξει κάτι τέτοιο) προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία των αποφάσεων του Συμβουλίου Συνδέσεως περί των οποίων τίθεται εν προκειμένω ζήτημα, δηλαδή της αποφάσεως 2/76 και/ή της αποφάσεως 1/80, αν τέτοιο ερώτημα ανακύψει ενώπιον του και αυτό κρίνει ότι η επίλυση του είναι αναγκαία για την έκδοση της αποφάσεως του;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα
Πρέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β), της αποφάσεως 2/76 και/ή το άρθρο 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 καθώς και το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 και/ή το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 να θεωρηθούν ως διατάξεις που εφαρμόζονται απευθείας εντός των χωρών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα
Τι πρέπει να νοείται με την έκφραση “που απασχολείται νομίμως” του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β), της αποφάσεως 2/76 και/ή του άρθρου 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 ( ενόψει επίσης της διατάξεως του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 και/ή αυτής του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80); Πρέπει με αυτό να νοείται κάθε είδος εργασίας ενώ ο ενδιαφερόμενος ήταν κάτοχος αδείας διαμονής δυνάμει της νομοθεσίας περί αλλοδαπών — εξου και το πρόσθετο ερώτημα σχετικά με το ζήτημα αν η έκφραση αυτή αφορά επίσης, εν προκειμένω, υπό ευρύτερη έννοια, την εργασία που ο ενδιαφερόμενος μπορούσε και δικαιούταν να εκτελεί κατά την περίοδο που ανέμενε να καταστεί οριστική η απόφαση σχετικά με την άδεια του διαμονής — ή μόνο την εργασία που πρέπει να θεωρείται ως νομίμως επιτρεπομένη δυνάμει των διατάξεων περί εργασίας των αλλοδαπών; »
18.
Η αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων που ο Sevince είχε ταυτόχρονα υποβάλει κατά του Staatssecretaris van Justitie, με την οποία επέκρινε την άρνηση του τελευταίου να αναγνωρίσει ανασταλτικό αποτέλεσμα στην αίτηση αναθεωρήσεως της διοικητικής αποφάσεως της 7ης Μαΐου 1987 δεν ευδοκίμησε, με αποτέλεσμα ο ενδιαφερόμενος να διαμένει, από τις 22 Οκτωβρίου 1987, εκτός Κάτω Χωρών.
19.
Η απόφαση του Raad van State πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 8 Ιουνίου 1989.
20.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις, στις 28 Σεπτεμβρίου 1989, ο S. Ζ. Sevince, προσφεύγων της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενος από τον Α. W. Willems, δικηγόρο Άμστερνταμ, στις 2 Οκτωβρίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Pieter Jan Kuijper, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, στις 4 Οκτωβρίου 1989, η Κυβέρνηση του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενη από τον Β. R. Bot, Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Εξωτερικών, και στις 5 Οκτωβρίου 1989, η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενη από τον Ernst Roder, Regierungsdirektor im Bundesministerium für Wirtschaft.
21.
Το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως τού εισηγητή δικαστή και μετ' ακρόαση του γενικού εισαγγελέα αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
Α — Επί τον πρώτον προδικαστικού ερωτήματος
1.
Ο Sevince παρατηρεί ότι οι αποφάσεις 2/76 και 1/80 αποτελούν μέρος της κοινοτικής έννομης τάξης. Το Συμβούλιο Συνδέσεως είναι εκτελεστικό όργανο της Συμφωνίας, οι δε αποφάσεις του πρέπει να χαρακτηρίζονται, σύμφωνα με το άρθρο 228 της Συνθήκης ΕΟΚ, ως συμφωνίες αυτόνομες ή εξομοιούμενες προς αυτόνομες. Δεδομένου ότι το Δικαστήριο, με την απόφαση του της 30ής Σεπτεμβρίου 1987, Demirel ( 12/86, Συλλογή 1987, σ. 37.19 ), κηρύχθηκε αρμόδιο για την ερμηνεία της Συμφωνίας και του Πρωτοκόλλου, το ίδιο ισχύει, κατά τον Sevince, και όσον αφορά την ερμηνεία των αποφάσεων του Συμβουλίου Συνδέσεως, στο οποίο τα κράτη μέλη έχουν αναθέσει την εφαρμογή των άρθρων 12 της Συμφωνίας και 36 τού Πρωτοκόλλου. Η μη δημοσίευση των αποφάσεων στην Επίσημη Εφημερίδα δεν επηρεάζει την ερμηνεία αυτή, δεδομένου ότι τέτοια δημοσίευση απαιτείται μόνο για να μπορούν οι αποφάσεις να αντιτάσσονται σε συγκεκριμένο πολίτη.
Επομένως, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση.
2.
Η Κυβέρνηοη τον ΒασιΑείον των Κάτω Χωρών υπενθυμίζει ότι, μετά την απόφαση της 30ής Απριλίου 1974, Haegeman (181/73, Jurispr. 1974, σ. 449), το Δικαστήριο θεωρεί τις συμφωνίες που συνάπτονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τα άρθρα 228 και 238 της Συνθήκης, όσον αφορά την Κοινότητα, ως πράξεις ενός των οργάνων της. Αντίθετα με ό,τι συνέβη με την προαναφερθείσα απόφαση Demirel, η υπό κρίση υπόθεση δεν συνδέεται με την ίδια τη Συμφωνία Συνδέσεως, αλλά με τις αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως, το οποίο σύγκειται από μέλη των κυβερνήσεων των κρατών μελών, από το Συμβούλιο και από την Επιτροπή, αφενός, και από μέλη της Τουρκικής Κυβερνήσεως, αφετέρου, και είναι αρμόδιο για τη διασφάλιση της εφαρμογής και της σταδιακής αναπτύξεως του καθεστώτος συνδέσεως. Οι αποφάσεις αυτές αποτελούν, όσον αφορά την Κοινότητα, πράξεις εκδοθείσες (μεταξύ άλλων) από τα όργανα της Κοινότητας.
Κατά συνέπεια, η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι οσάκις, στο πλαίσιο μιας υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιον εθνικού δικαστηρίου του οποίου η απόφαση δεν μπορεί να προσβληθεί με ένδικα μέσα του εσωτερικού δικαίου, ανακύπτει ζήτημα ερμηνείας των αποφάσεων 2/76 και 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, το δικαστήριο αυτό υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να υποβάλλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο.
3.
Η Κυβέρνηση της Ομοσπονοιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας υπενθυμίζει επίσης ότι η έκφραση «πράξεις των οργάνων της Κοινότητας», κατά την έννοια του άρθρου 177, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τις συμβάσεις δημοσίου διεθνούς δικαίου που συνάπτονται από την Κοινότητα με τρίτα κράτη ( απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1982, Kupferberg, 104/81, Συλλογή 1982, σ. 3641 ), όπως, ιδίως, οι συμφωνίες συνδέσεως που συνάπτονται σύμφωνα με το άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ (βλέπε την προαναφερθείσα απόφαση Demirel ). Ενώ, στο πλαίσιο της συνάψεως της Συμφωνίας Συνδέσεως, μια πράξη θα μπορούσε σαφώς να καταλογιστεί στα κοινοτικά όργανα, οι επίμαχες στην υπό κρίση υπόθεση αποφάσεις ελήφθησαν από το Συμβούλιο Συνδέσεως το οποίο δεν αποτελεί όργανο της Κοινότητας κατά την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης. Πρόκειται για αυτοτελές όργανο το οποίο λειτουργεί στο πλαίσιο της Συμφωνίας και διαθέτει ταυτότητα διαφορετική απ' αυτήν των οργάνων της Κοινότητας.
4.
Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο έχει κηρυχθεί αρμόδιο να ερμηνεύει τις διεθνείς συμφωνίες, συμπεριλαμβανομένων των μικτών συμφωνιών που θεωρούνται ως πράξεις των οργάνων της Κοινότητας. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας πρέπει να θεωρούνται ως συμφωνίες υπό απλούστερη μορφή. Συνάπτονται μετά την υιοθέτηση μιας κοινής θέσεως από το Συμβούλιο της Κοινότητας ως προς την προτεινόμενη απόφαση. Προκειμένου περί μικτής συμφωνίας, η θέση αυτή εκτίθεται με ομόφωνη γνώμη της Κοινότητας και των κρατών μελών στο πλαίσιο του Συμβουλίου Συνδέσεως. Εξάλλου, η σύνδεση ΕΟΚ και Τουρκίας θεωρείται, παρά τον μικτό της χαρακτήρα, ως διμερής συμφωνία, το δε Συμβούλιο Συνδέσεως λειτουργεί ως διμερές όργανο που συνενώνει την Κοινότητα και τα κράτη μέλη, αφενός, και την Τουρκία, αφετέρου. Η μόνη διαφορά μεταξύ της λήψεως των αποφάσεων του Συμβουλίου Συνδέσεως και της συνήθους διαδικασίας συνάψεως των συμφωνιών από την Κοινότητα συνίσταται στην τυπική έγκριση με απόφαση του Συμβουλίου. Ωστόσο, στη Συμφωνία αναφέρεται ότι οι αποφάσεις έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα και υπόκεινται στη διαδικασία τυπικής εγκρίσεως. Εφόσον λοιπόν μια απόφαση του Συμβουλίου Συνδέσεως αποτελεί πράξη οργάνου της Κοινότητας, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση.
Β — Επί vov αεννέρον προδικαοτικού ερωτήματος
1.
Ο Sevince παρατηρεί ότι τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β), της αποφάσεως 2/76, και 6, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της αποφάσεως 1/80 είναι δεσμευτικά και στερούνται του προγραμματικού χαρακτήρα που το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει, με την προαναφερθείσα απόφαση του Demirel, στο άρθρο 12 της Συμφωνίας. Πράγματι, τα άρθρα αυτά, με τα οποία τίθεται σε εφαρμογή το άρθρο 12 της Συμφωνίας, είναι αρκούντως ακριβή ώστε να μπορούν να τα επικαλούνται οι πολίτες και να τα εφαρμόζουν τα δικαστήρια. Το γεγονός ότι τα άρθρα 2, παράγραφος 2, της αποφάσεως 2/76 και 6, παράγραφος 3, της αποφάσεως 1/80 παραπέμπουν, όσον αφορά τις λεπτομέρειες εφαρμογής τους, στις εθνικές νομοθεσίες δεν θίγει τον ανεπιφύλακτο χαρακτήρα των εν λόγω διατάξεων. Αυτό που έχει καθοριστική σημασία είναι το αν τα κράτη μέλη μπορούν ακόμη να θέτουν προϋποθέσεις ή περιορισμούς στην εφαρμογή μιας διατάξεως. Έτσι, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει, με την απόφαση του της 4ης Δεκεμβρίου 1986, FNV (71/85, Συλλογή 1986, σ. 3855, 3870 ), ότι η εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη όσον αφορά τα μέσα εφαρμογής μιας απαγορεύσεως δεν εμποδίζει το άμεσο αποτέλεσμα της εφόσον η απαγόρευση αυτή επιβάλλει πλήρως το αποτέλεσμα που πρέπει να επιτευχθεί μέσω των εθνικών διατάξεων. Εξάλλου, με την απόφαση του της 5ης Φεβρουαρίου του 1976, Bresciani ( 87/75, Jurispr. 1976, σ. 129 ), το Δικαστήριο αναγνώρισε το άμεσο αποτέλεσμα των αποφάσεων του Συμβουλίου Συνδέσεως που συστάθηκε ως όργανο της Συμβάσεως Yaoundé του 1963.
Επομένως, στο δεύτερο ερώτημα επιβάλλεται να δοθεί καταφατική απάντηση.
2.
Η Κυβερνηοη vov Βασιλείου νων Κάνω Χωρών υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( οι προαναφερθείσες αποφάσεις Kupferberg και Demirel), μια διάταξη συμφωνίας συναφθείσας από την Κοινότητα με τρίτο κράτος πρέπει να θεωρείται ως απευθείας εφαρμοστέα όταν, ενόψει του περιεχομένου της, καθώς και του αντικειμένου και της φύσεως της συμφωνίας, η διάταξη αυτή περιέχει σαφή και ακριβή υποχρέωση η οποία δεν εξαρτάται, όσον αφορά την εκτέλεση ή τα αποτελέσματα της, από την έκδοση μεταγενέστερης πράξης. Εφόσον οι αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά, εφαρμόζονται απευθείας. Οι αποφάσεις 2/76 και 1/80 αποσκοπούν στη σταδιακή εφαρμογή του άρθρου 12 της Συμφωνίας. Τα άρθρα 2, παράγραφος 2, της αποφάσεως 2/76 και 6, παράγραφος 3, της αποφάσεως 1/80 ορίζουν ρητώς ότι οι λεπτομέρειες εφαρμογής καθορίζονται από την εθνική νομοθεσία. Εξάλλου, τα άρθρα 12 της αποφάσεως 2/76 και 29 της αποφάσεως 1/80 ορίζουν ότι έκαστον των συμβαλλομένων μερών λαμβάνει, στο βαθμό που το αφορά, τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση των αντιστοίχων αποφάσεων. Όμως, η ΕΟΚ δεν έλαβε τέτοια μέτρα όσον αφορά τις επίμαχες, εν προκειμένω, διατάξεις. Τα άρθρα 6 της αποφάσεως 2/76 και 12 της αποφάσεως 1/80 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να μην εφαρμόζουν τις σχετικές εν προκειμένω διατάξεις σε περίπτωση που το οικείο κράτος υφίσταται ή απειλείται με διαταραχές στην αγορά του εργασίας δυνάμενες να συνεπάγονται σοβαρούς κινδύνους για το επίπεδο ζωής ή απασχολήσεως σε μια περιοχή, κλάδο δραστηριοτήτων ή επάγγελμα. Αντίθετα προς ό,τι συνέβαινε με την προαναφερθείσα απόφαση Kupferberg, εδώ δεν πρόκειται για ρήτρες διασφαλίσεως, των οποίων η εφαρμογή υπόκειται σε προηγούμενη εξέταση μικτής επιτροπής, αλλά για μονομερή εξουσία παρεκκλίσεως. Οι αποφάσεις 2/76 και 1/80, όπως ακριβώς και τα άρθρα 12 της Συμφωνίας και 36 του Πρωτοκόλλου, έχουν προγραμματικό χαρακτήρα.
Επομένως, η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση.
3.
Η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας φρονεί ότι, έστω και αν, πράγμα αδύνατο, τα κριτήρια σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα που ισχύουν όσον αφορά μια συναφθείσα από την Κοινότητα συμφωνία μπορούσαν να εφαρμοστούν στις αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως, τέτοιο άμεσο αποτέλεσμα δεν θα μπορούσε, εν προκειμένω, να συναχθεί. Το άρθρο 22 της Συμφωνίας, με το οποίο επιβάλλεται στα συμβαλλόμενα μέρη η λήψη των μέτρων που συνεπάγεται η εκτέλεση των εκδιδομένων αποφάσεων, στηρίζεται στην αρχή της αναγκαίας μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο των αποφάσεων του Συμβουλίου Συνδέσεως. Ομοίως, η συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν για την εφαρμογή της Συμφωνίας ορίζει, στο άρθρο της 2, ότι οι αποφάσεις που λαμβάνει το Συμβούλιο Συνδέσεως στους τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Κοινότητας αποτελούν για την εφαρμογή τους, το αντικείμενο πράξεων του Συμβουλίου, αποφασίζοντος ομοφώνως, κατόπιν διαβουλεύσεως με την Επιτροπή. Σε περίπτωση που οι αποφάσεις εμπίπτουν σε τομέα μη υπαγόμενο στην αρμοδιότητα της Κοινότητας, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα εφαρμογής. Τα άρθρα 12 της αποφάσεως 2/76 και 29 της αποφάσεως 1/80 προβλέπουν, επίσης, τη θέσπιση εκτελεστικών μέτρων από τα συμβαλλόμενα μέρη. Τέτοια εκτελεστικά μέτρα επιβάλλονται για τον πρόσθετο λόγο ότι τα θέματα ως προς τα οποία πρέπει να γίνονται τροποποιήσεις δυνάμει των αποφάσεων ρυθμίζονται κατά τρόπο διαφορετικό εντός των κρατών μελών.
4.
Κατά την Επιτροπή, το Δικαστήριο έχει δεχθεί, με την προαναφερθείσα απόφαση του Kupferberg, ότι το γεγονός ότι μια συμφωνία δημιουργεί ένα συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο συνεννοήσεως και διαπραγματεύσεως και συνεπάγεται ρήτρες διασφαλίσεως, υπόθεση επαληθευθείσα στο πλαίσιο της Συμφωνίας ΕΟΚ-Τουρκίας, δεν αντίκειται στην αναγνώριση, ενδεχομένως, της δυνατότητας της απευθείας εφαρμογής ορισμένων διατάξεων. Οι αποφάσεις 2/76 και 1/80 αποτελούν εφαρμογή των άρθρων 12 της Συμφωνίας και 36 του Πρωτοκόλλου. Το γεγονός ότι το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι, με την προαναφερθείσα απόφαση του Demirel, τα άρθρα 12 και 36 δεν εφαρμόζονται απευθείας, δεν εμποδίζει την αναγνώριση της ιδιότητας αυτής στις αποφάσεις που δίνουν συγκεκριμένο περιεχόμενο στις αρχές των άρθρων αυτών.
Τα άρθρα 12 της αποφάσεως 2/76 και 29 της αποφάσεως 1/80, με τα οποία επιβάλλεται στα συμβαλλόμενα μέρη η λήψη των μέτρων που συνεπάγεται η εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, αποτελούν απλώς επανάληψη του άρθρου 22 της Συμφωνίας και αποσκοπούν αποκλειστικά στην υπογράμμιση του δεσμευτικού χαρακτήρα της αποφάσεως. Ομοίως, από τις ρήτρες διασφαλίσεως που περιέχονται στα άρθρα 9 της αποφάσεως 2/76 και 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 δεν μπορεί να αντληθούν επιχειρήματα κατά της δυνατότητας της απευθείας εφαρμογής. Βάσει του πλαισίου στο οποίο εντάσσονται, τα επίμαχα εν προκειμένω άρθρα έχουν ως στόχο την παροχή ανεπιφύλακτων δικαιωμάτων στους Τούρκους εργαζομένους. Το γεγονός ότι οι λεπτομέρειες εφαρμογής των κειμένων αυτών καθορίζονται από την εθνική νομοθεσία εξηγείται από την ανάγκη διασφαλίσεως της εφαρμογής των διατάξεων που αφορούν τη λήψη υπόψη των περιόδων διακοπών, ασθενείας ή ανεργίας κατά τον υπολογισμό της κανονικής περιόδου νόμιμης εργασίας. Ομοίως, οι οικονομικές ρήτρες διασφαλίσεως που περιλαμβάνονται στα άρθρα 6 της αποφάσεως 2/76 και 12 της αποφάσεως 1/80 ουδόλως θίγουν, υπό ομαλές περιστάσεις, το ατομικό δικαίωμα του Τούρκου εργαζομένου.
Οι διατάξεις περί « standstill » των άρθρων 7 της αποφάσεως 2/76 και 13 της αποφάσεως 1/80 αποτελούν απαγορεύσεις που επιβάλλονται ανεπιφυλάκτως στα συμβαλλόμενα μέρη, το δε κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει παραδοσιακώς τη δυνατότητα της απευθείας εφαρμογής τέτοιων απαγορεύσεων. Δεν μπορεί να αντιταχθεί στον Sevince, ο οποίος έλαβε γνώση των δικαιωμάτων που του αναγνωρίζουν οι αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως, η έλλειψη οποιασδήποτε επίσημης δημοσιεύσεως.
Επομένως, η Επιτροπή φρονεί ότι στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση.
Γ — Επί του τρίτον προοικαοτικού ερωτήματος
1.
Ο Sevince φρονεί ότι τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β), της αποφάσεως 2/76 και 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 αποτελούν αυτοτελείς διατάξεις που δεν πρέπει να νοούνται υπό το φως των ρητρών standstill των άρθρων 7 της αποφάσεως 2/76 και 13 της αποφάσεως 1/80. Οι Τούρκοι εργαζόμενοι, δεδομένου ότι δεν μπορούν να επικαλούνται την περίοδο εργασίας που αναφέρεται στα εν λόγω άρθρα, δεν έχουν τη δυνατότητα να προβάλλουν δικαιώματα μη παρεχόμενα από την εθνική νομοθεσία. Σε μια τέτοια περίπτωση, η διάταξη περί standstill απαγορεύει την κατάργηση πλέον ευνοϊκών συστημάτων. Οι διατάξεις περί standstill αφορούν τους εργαζομένους οι οποίοι όχι μόνο ασκούν νόμιμη δραστηριότητα αλλά και διαμένουν νομίμως σε ένα κράτος μέλος. Εξ αυτού θα μπορούσε να συναχθεί, a contrario, ότι τα άρθρα 2 της αποφάσεως 2/76 και 6 της αποφάσεως 1/80 δεν επιβάλλουν μια. χωριστή προϋπόθεση όσον αφορά τη διαμονή. Η απόφαση 1/80 μνημονεύει τη νόμιμη εργασία στα άρθρα της 7, 9 και 10, χωρίς να τη συνδέει με την προϋπόθεση της διαμονής, ενώ τα ίδια τα άρθρα 7 και 9 ρητώς αναφέρονται στη σύννομη κατάσταση, όσον αφορά τη διαμονή, των τέκνων ενός Τούρκου εργαζομένου που απασχολείται στη νόμιμη αγορά εργασίας. Κατά γενικό^ κανόνα, ο εργαζόμενος που ασκεί νόμιμη δραστηριότητα είναι και κάτοχος άδειας διαμονής. Μπορεί, ωστόσο, να συμβαίνει και το αντίθετο όσον αφορά ορισμένες οριακές περιπτώσεις, όπως αυτή του Sevince.
Αν η νόμιμη εργασία/συνεπάγεται και σύννομη κατάσταση όσον αφορά τη' διαμονή, αυτή η σύννομη κατάσταση δεν μπορεί να αφορά μόνο τη διαμονή βάσει σχετικής αδείας. Αυτό είναι σύμφωνο προς την έννοια της νόμιμης διαμονής όπως αυτή περιλαμβάνεται σε άλλες διεθνείς συμφωνίες, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Κοινωνικής και Ιατρικής Αρωγής της 11ης Δεκεμβρίου 1953, το Διεθνές Σύμφωνο περί Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων της 16ης Δεκεμβρίου 1966, ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης της 18ης Οκτωβρίου 1961 και το Πρόσθετο Πρωτόκολλο αριθ. 4 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών της 24ης Νοεμβρίου 1950. Εξάλλου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έκρινε ότι μπορεί μια διαμονή που επιτρέπεται προσωρινώς, για όσο χρόνο εκκρεμεί η αφορώσα τη σχετική άδεια διαμονής δίκη, να είναι νόμιμη ( απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 1986, καταγγελία αριθ. 11825/85). Ο Sevince άσκησε νομίμως έμμισθη δραστηριότητα στις Κάτω Χώρες και διέμεινε εκεί νομίμως ή νομοτύπως για ορισμένη περίοδο, καίτοι δεν ήταν-κάτοχος αδείας διαμονής. -Δεδομένου ότι τα άρθρα 2 της αποφάσεως 2/76 και 6 της αποφάσεως 1/80 δεν ορίζουν ρητώς την προϋπόθεση της σύννομης καταστάσεως όσον αφορά τη διαμονή, ο Sevince μπορεί, ως εργαζόμενος που ασκεί νόμιμη δραστηριότητα επί ορισμένο χρονικό διάστημα, να επικαλεστεί το πλεονέκτημα των διατάξεων αυτών.
Επομένως, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί απάντηση ότι
«—
με την έκφραση “που απασχολείται νομίμως ” του άρθρου 2 και του άρθρου 6 νοείται αποκλειστικά δραστηριότητα που είναι νόμιμη σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία σχετικά με- την εργασία αλλοδαπών
—
επικουρικώς, για την περίπτωση που θα θεωρούνταν ότι ένας εργαζόμενος απασχολείται νομίμως μόνο εφόσον αυτός ασκεί τη σχετική του δραστηριότητα στο πλαίσιο μιας κατάστασης που είναι σύννομη από την άποψη της διαμονής του, με την έκφραση “σύννομη κατάσταση” πρέπει να νοείται, όσον αφορά τη διαμονή, όχι μόνο η διαμονή δυνάμει σχετικής αδείας, αλλά και η διαμονή που έχει επιτραπεί από τις εθνικές αρχές έως ότου καταστεί αμετάκλητη η απόφαση σχετικά με τη χορήγηση άδειας διαμονής ».
2.
Σύμφωνα με την Κνβέρνηοη τον ΒαοιΑείον των Κάτω Χωρών, το παραπέμπον δικαστήριο ρωτά αν η έκφραση «που απασχολείται νομίμως» αφορά αποκλειστικά δραστηριότητα που ασκείται σύμφωνα με τις διατάξεις που διέπουν την εργασία στην οικεία χώρα ή την εργασία η οποία, εξάλλου προσφέρθηκε από κάτοχο άδειας διαμονής, με σκοπό (κυρίως) την άσκηση έμμισθης δραστηριότητας. Το γεγονός ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 κάνει λόγο για Τούρκο εργαζόμενο που απασχολείται στη νόμιμη αγορά εργασίας κράτους μέλους σημαίνει ότι η έμμισθη δραστηριότητα ασκείται δυνάμει αδείας διαμονής εκδοθείσας για την άσκηση τέτοιας δραστηριότητας. Η προϋπόθεση της σύννομης κατάστασης όσον αφορά τη διαμονή και την εργασία περί της οποίας κάνει μνεία το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 έχει το ίδιο περιεχόμενο. Ο όρος “νόμιμη διαμονή” έχει την έννοια ότι ο ενδιαφερόμενος πληροί τις προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας διαμονής για την άσκηση έμμισθης δραστηριότητας και ουδόλως καλύπτει τη διαμονή που επιτρέπεται λόγω ένδικης διαδικασίας που έχει κινηθεί από τον ενδιαφερόμενο. Στην αντίθετη περίπτωση, ο αλλοδαπός θα μπορούσε να επικαλείται δικαιώματα από τις αποφάσεις 2/76 και 1/80 στηριζόμενος αποκλειστικά στο γεγονός ότι έχει προσφύγει στη δικαιοσύνη σχετικά με το ζήτημα αν πληροί τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας διαμονής. Οι διατάξεις περί standstill που περιλαμβάνονται στις αποφάσεις δεν εμποδίζουν την εφαρμογή της ισχύουσας κατά τον χρόνο της λήψεως των αποφάσεων νομοθεσίας επί των εργαζομένων που βρίσκονται στην κατάσταση του Sevince.
Συνεπώς, η Ολλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι η έκφραση «που απασχολείται νομίμως», όπως αυτή χρησιμοποιήθηκε στις μνημονευθείσες από το Raad van State αποφάσεις, και ιδίως στο πλαίσιο του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 και/ή του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικά την έμμισθη δραστηριότητα που ασκείται δυνάμει αδείας διαμονής που έχει χορηγηθεί, κυρίως, για την άσκηση έμμισθης δραστηριότητας.
3.
Η Κνβέρνηοη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας υποστηρίζει ότι απάντηση στο τρίτο ερώτημα επιβάλλεται μόνο στην περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στα προηγούμενα ερωτήματα. Η έκφραση « που απασχολείται νομίμως » αναφέρεται στο καθεστώς του εργαζομένου σχετικά με το δικαίωμα διαμονής. Η διαφορετική ερμηνεία θα συνεπαγόταν ότι ο Τούρκος εργαζόμενος, ο οποίος διαμένει παρανόμως σε ένα κράτος μέλος αλλά απασχολήθηκε επί ορισμένο χρονικό διάστημα στη νόμιμη αγορά εργασίας, μπορεί να αντλήσει όφελος από το σύστημα του άρθρου 6, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της αποφάσεως 1/80.
4.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι, ασχέτως του ποια απάντηση θα δοθεί στο τρίτο ερώτημα, μπορεί οπωσδήποτε να υποστηριχθεί ότι οι αποφάσεις 2/76 και 1/80 κάνουν σαφή διάκριση μεταξύ του δικαιώματος εργασίας (άδεια εργασίας) και του δικαιώματος διαμονής ( άδεια διαμονής ), οπότε τα κράτη μέλη μπορούν πάντοτε να θεωρούν ότι τα άρθρα 2 της αποφάσεως 2/76 και 6 της αποφάσεως 1/80 αφορούν μόνο το δικαίωμα εργασίας. Ωστόσο, μια τέτοια ερμηνεία δεν μπορεί να γίνει, καταρχήν, δεκτή. Πράγματι, το δικαίωμα ασκήσεως ολοένα και περισσότερο σημαντικών δραστηριοτήτων, σύμφωνα με το άρθρο 2 της αποφάσεως 2/76 ή 6 της αποφάσεως 1/80, συνεπάγεται και δικαίωμα διαμονής. Εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να στοιχειοθετηθεί άρνηση παροχής δικαιώματος εργασίας με την αιτιολογία ότι δεν υφίσταται δικαίωμα διαμονής. Το γεγονός ότι οι ρήτρες περί standstill, όπως το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80, αφορούν τους εργαζομένους που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις του νόμου όσον αφορά τη διαμονή και την εργασία τους δεν δικαιολογεί διαφορετική ερμηνεία. Στην απόφαση 1/80 δεν απαντώνται, κατ' ουσίαν, παρά άρθρα αναφερόμενα στη νόμιμη εργασία. Το δικαίωμα διαμονής απορρέει σιωπηρώς από τη νόμιμη προσφορά εργασίας. Μόνον όταν δεν υφίσταται νόμιμη προσφορά εργασίας, όπως στην περίπτωση του ανέργου εργαζομένου ( άρθρο 8 ) ή σε σχέση με τα μέλη της οικογενείας του ( άρθρα 7 και 9 ), το δικαίωμα διαμονής αποκτά αυτοτελή σημασία.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή προτείνει στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα να δοθεί απάντηση ότι
«η έκφραση “που απασχολείται νομίμως”, του άρθρου 6 της αποφάσεως 1/80, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η έκφραση αυτή συνεπάγεται αυτομάτως και δικαίωμα διαμονής, πράγμα που σημαίνει ότι δεν μπορεί να απαγορευθεί η ελεύθερη πρόσβαση σε οποια-- δήποτε έμμισθη δραστηριότητα της επιλογής του σε Τούρκο εργαζόμενο που απασχολείται νομίμως επί τέσσερα έτη για τον λόγο ότι η άδεια διαμονής του δεν ισχύει, εκτός αν αυτό έχει σχέση με τους λόγους που μνημονεύονται στα άρθρα 12 και 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που διευκρινίζονται σ' αυτά ».
F. Α. Schockweiler
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.