62021CC0558
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
20 päivänä huhtikuuta 2023 (
1
)
Asia C‑558/21 P
Global Silicones Council ym.
vastaan
Euroopan komissio
Valitus – Asetus (EY) N:o 1907/2006 (REACH) – Muutos asetuksen (EY) N:o 1907/2006 liitteeseen XVII, joka koskee tiettyjen vaarallisten aineiden, seosten ja esineiden valmistuksen, markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia – Oktametyylisyklotetrasiloksaanin (D4) ja dekametyylisyklopentasiloksaanin (D5) käytön rajoittaminen – Hitaasti hajoavat, biokertyvät ja myrkylliset aineet – Erittäin hitaasti hajoavat ja erittäin voimakkaasti biokertyvät aineet – Vaarat, joita ei voida hyväksyä – Perustelut
I Johdanto
1.
Komissio voi REACH-asetuksen (
2
) nojalla rajoittaa aineiden valmistusta, käyttöä tai markkinoille saattamista, jos nämä toimet aiheuttavat ihmisten terveydelle tai ympäristölle vaaran, jota ei voida hyväksyä.
2.
Erityisiä riskejä liittyy muun muassa aineisiin, jotka ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä (PBT, persistent, bioaccumulative and toxic) tai erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä (vPvB, very persistant and very bioaccumulative). (
3
) Tällaiset aineet hajoavat hyvin hitaasti, tai ne eivät hajoa lainkaan, ja siksi ne voivat kertyä ympäristöön. Tällaisen kertymisen vaikutukset eivät ole pitkällä aikavälillä ennakoitavissa. Tällaista kertymistä on myös vaikea kumota käytännössä, sillä aineen päästöjen lakkaaminen ei välttämättä johda aineen pitoisuuden vähenemiseen ympäristössä. Lisäksi PBT- tai vPvB-aineet voivat saastuttaa syrjäisiä alueita, joita olisi suojeltava ihmisen toiminnasta johtuvien vaarallisten aineiden päästöjen aiheuttamalta lisäsaastumiselta. (
4
)
3.
Riidanalaisella asetuksella (
5
) komissio kieltää kyseessä olevien aineiden eli oktametyylisyklotetrasiloksaanin (D4) ja dekametyylisyklopentasiloksaanin (D5) käytön poispestävissä kosmeettisissa valmisteissa, koska D4 on PBT-/vPvB-aine ja D5 on vPvB-aine.
4.
Koska unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt riidanalaista asetusta koskevan kanteen, nyt käsiteltävässä valituksessa tarkastellaan erityisesti sitä, olisiko komission pitänyt itse todeta, että kyseisiin aineisiin liittyy vaaroja, joita ei voida hyväksyä, miten käsitettä ”vaarat, joita ei voida hyväksyä” on sovellettava ja onko kieltoa perusteltu riittävästi. Lisäksi kyse on kyseisten aineiden luokittelusta PBT-/vPvB- tai vPvB-aineiksi, mutta tätä kysymystä tarkastelen vain ratkaisuehdotuksessani, joka koskee rinnakkain vireillä olevaa asiaa C‑559/21 P, Global Silicones v. ECHA.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5.
REACH-asetuksessa komissiolle annetaan toimivalta rajoittaa aineiden valmistusta, käyttöä tai markkinoille saattamista (VIII osasto).
6.
Oikeusperusta rajoitusten antamiselle on REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohta:
”Kun aineiden valmistus, käyttö tai markkinoille saattaminen aiheuttaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle vaaran, jota ei voida hyväksyä ja johon on puututtava yhteisön tasolla, liite XVII on muutettava 133 artiklan 4 kohdan menettelyn mukaisesti antamalla uusia rajoituksia tai muuttamalla liitteessä XVII olevia nykyisiä rajoituksia, jotka koskevat sellaisenaan, seoksissa tai esineissä käytettävien aineiden valmistusta, käyttöä tai markkinoille saattamista, 69–73 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Tällaisessa päätöksessä on otettava huomioon rajoituksen sosioekonominen vaikutus, mukaan lukien vaihtoehtojen saatavuus.
– –”
7.
REACH-asetuksen 69 artiklassa säädetään rajoituksen antamista koskevan menettelyn aloittamisesta. Kyseisen artiklan 4 kohta koskee jäsenvaltion aloittamaa rajoitusmenettelyä:
”Jos jäsenvaltio katsoo, että aineen valmistus, markkinoille saattaminen tai käyttö sellaisenaan, seoksessa tai esineessä aiheuttaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle riskin, joka ei ole riittävän hyvin hallinnassa ja johon on puututtava, sen on ilmoitettava kemikaalivirastolle, että se aikoo valmistella liitteen XV asiaankuuluvien osien vaatimusten mukaisen asiakirja-aineiston.”
8.
Lisäksi REACH-asetuksen 69 artiklassa säädetään yleisön osallistumisesta, ja asetuksen 70–72 artiklan mukaan riskinarviointikomitealta ja sosioekonomisesta analyysista vastaavalta komitealta on pyydettävä lausunnot.
9.
REACH-asetuksen 73 artiklan 1 kohdassa säädetään rajoituksen antamisesta seuraavaa:
”Jos 68 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, komissio valmistelee liitettä XVII koskevan muutosehdotuksen – –
Jos muutosehdotus poikkeaa alkuperäisestä ehdotuksesta tai jos siinä ei oteta huomioon kemikaaliviraston lausuntoja, komissio antaa liitteenä yksityiskohtaisen selvityksen eroavaisuuksien syistä.”
10.
Lopullinen päätös tehdään REACH-asetuksen 73 artiklan 2 kohdan ja 133 artiklan mukaisesti komitologiamenettelyssä, johon jäsenvaltiot osallistuvat.
11.
REACH-asetuksen liitteessä I vahvistetaan aineiden arviointia ja kemikaaliturvallisuusraportteja koskevat yleiset vaatimukset. Sen 4.0.1 kohdassa kuvataan PBT- ja vPvB-aineiden käsittelyä:
”PBT- ja vPvB-aineiden arvioinnin tavoitteena on oltava määrittää, täyttääkö aine liitteessä XIII vahvistetut perusteet. Jos aine täyttää ne, aineen mahdolliset päästöt on kuvattava. Tämän liitteen 1 ja 3 jakson mukaista vaarojen arviointia, jossa käsitellään kaikkia pitkän aikavälin vaikutuksia, ja ihmisten ja ympäristön pitkäaikaisen altistumisen estimointia, joka on toteutettu 5 jakson (altistumisen arviointi) vaiheen 2 mukaisesti (altistumisen estimointi), ei voida toteuttaa riittävän luotettavasti niiden aineiden osalta, jotka täyttävät liitteessä XIII olevat PBT- ja vPvB-aineiden kriteerit. Tämän vuoksi PBT- ja vPvB-arviointi on tehtävä erikseen.”
12.
REACH-asetuksen liitteessä I olevassa 6.5 kohdassa säädetään erityisesti PBT/vPvB-aineiden riskinhallinnasta:
”– –
Aineille, jotka täyttävät PBT- ja vPvB-aineita koskevat perusteet, on valmistajan tai maahantuojan käytettävä 5 jakson vaiheessa 2 saatuja tietoja ottaessaan käyttöön toimitiloissaan riskinhallintatoimenpiteitä, joilla minimoidaan ihmisiin tai ympäristöön kohdistuvaa altistumista ja päästöjä valmistuksesta ja tunnistetuista käytöistä johtuvan aineen elinkaaren aikana, ja suositellessaan niitä jatkokäyttäjille.”
13.
REACH-asetuksen liitteessä XV vahvistetaan vaatimukset asiakirja-aineistoille, joissa ehdotetaan rajoituksia. Jo johdannossa viitataan liitteeseen I:
”Tämän liitteen mukaisissa asiakirja-aineistoissa käytettävien menetelmien ja muodon osalta noudatetaan liitteen I asiaankuuluvia osia.”
14.
Liitteeseen I viitataan myös REACH-asetuksen liitteessä XV olevan 3 kohdan alakohdassa:
”Tiedot vaaroista ja riskeistä
Riskit, joita rajoituksella on tarkoitus käsitellä, on kuvattava liitteen I asianmukaisten osien mukaisen vaarojen ja riskien arvioinnin pohjalta ja esitettävä kyseisessä liitteessä olevan kemikaaliturvallisuusraportin B osassa kuvatussa muodossa.
On esitettävä näyttöä siitä, etteivät käyttöön otetut riskinhallintatoimenpiteet (10–14 artiklan mukaisesti tehdyissä rekisteröinneissä mainitut mukaan luettuina) ole riittäviä.”
III Tosiseikat ja menettelyn kuvaus
15.
Yhdistynyt kuningaskunta toimitti 17.4.2015 Euroopan kemikaalivirastolle (ECHA) REACH-asetuksen liitteen XV mukaisen asiakirja-aineiston, jossa se ehdotti, että kyseisten aineiden käyttöä rajoitetaan kosmeettisissa valmisteissa, jotka tavanomaisissa käyttöolosuhteissa pestään pois vedellä niiden levittämisen jälkeen. Sen mukaan tämä on välttämätöntä, jotta estetään kyseisten aineiden pääsy jätevesiin.
16.
ECHA:n riskinarviointikomitea antoi 10.3.2016 lausunnon, jonka mukaan D4 täytti PBT- ja vPvB-aineita koskevat kriteerit ja D5 vPvB-aineita koskevat kriteerit. Komitea vahvisti riskit, jotka aiheutuvat kyseisten aineiden joutumisesta veteen. Komitea totesi myös, että ehdotettu rajoitus oli kohdennettu ja asianmukainen unionin laajuinen toimenpide, jolla pyritään minimoimaan poispestävistä tuotteista aiheutuvat kyseisten aineiden päästöt.
17.
ECHA:n sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea antoi lausuntonsa 9.6.2016 ja totesi, että ehdotettu rajoitus oli sosioekonomisten hyötyjen ja haittojen kannalta asianmukaisin toimenpide, jolla voidaan vähentää kyseisten aineiden joutumista jätevesiin.
18.
Komissio muutti 10.1.2018 annetulla riidanalaisella asetuksella REACH-asetuksen liitettä XVII siten, että kyseisiä aineita ei saa 31.1.2020 jälkeen saattaa markkinoille poispestävissä kosmeettisissa valmisteissa pitoisuutena, joka on suurempi tai yhtä suuri kuin 0,1 painoprosenttia. (
6
) Siinä selvennetään, että ”poispestävillä kosmeettisilla valmisteilla” tarkoitetaan valmisteita, jotka tavanomaisissa käyttöolosuhteissa pestään pois vedellä levittämisen jälkeen.
19.
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan näiden kahden aineen käyttöä koskeva rajoitus perustuu D4:n vaarallisiin ominaisuuksiin PBT-aineena ja vPvB-aineena ja D5:n vaarallisiin ominaisuuksiin vPvB-aineena. Siksi kyseisten aineiden esiintyminen tietyissä kosmeettisissa valmisteissa, jotka pestään pois vedellä levittämisen jälkeen, aiheuttaa riskin ympäristölle.
20.
Johdanto-osan yhdeksännessä kappaleessa selvennetään rajoituksen soveltamisalaa:
”– – Sellaisten kosmeettisten valmisteiden, joiden on tarkoitus olla pitkäaikaisessa kosketuksessa ihoon, karvoitukseen tai limakalvoihin, sisältämä D4 ja D5 haihtuu ajan mittaan valmisteen levittämisen jälkeen, ja mahdolliset jäämät poistuvat tavanomaisen pesun aikana. Liitteen XV mukaisessa asiakirja-aineistossa ei käsitellä näitä valmisteita, koska niiden sisältämän D4:n ja D5:n ei katsota aiheuttavan suurta riskiä ympäristölle, minkä vuoksi RAC [(riskinarviointikomitea)] ei ole vielä arvioinut näistä valmisteista mahdollisesti aiheutuvia ympäristöriskejä. Rajoitusta olisi näin ollen sovellettava vain poispestäviin kosmeettisiin valmisteisiin, jotka tavanomaisessa käytössä poistetaan vedellä pian niiden levittämisen jälkeen, koska näissä olosuhteissa D4:ää ja D5:tä pääsee vesiympäristöön ennen niiden haihtumista.”
21.
Ensimmäinen valittaja, Global Silicones Council, edustaa yrityksiä, jotka valmistavat ja myyvät silikonituotteita maailmanlaajuisesti. Muut valittajat, Wacker Chemie AG, Momentive Performance Materials GmbH, Shin-Etsu Silicones Europe BV ja Elkem Silicones France SAS, ovat Euroopan unioniin sijoittautuneita yrityksiä, jotka valmistavat, myyvät ja toimittavat silikonituotteita, erityisesti D4:ää ja D5:tä, sisältäviä tuotteita.
22.
Ne nostivat riidanalaisesta asetuksesta kanteen, jonka unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 30.6.2021 antamallaan valituksenalaisella tuomiolla Global Silicones Council ym. v. komissio (T‑226/18, ei julkaistu, EU:T:2021:403).
23.
Valittajat esittivät 8.9.2021 nyt käsiteltävän valituksen. Ne vaativat, että
1)
valituksenalainen tuomio kumotaan
2)
riidanalainen asetus kumotaan tai toissijaisesti asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
3)
komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien unionin yleisessä tuomioistuimessa käydystä menettelystä aiheutuneet kulut.
24.
American Chemicals Council (ACC) osallistui väliintulijana oikeudenkäyntiin unionin yleisessä tuomioistuimessa tukeakseen valittajien vaatimuksia.
25.
Euroopan komissio vastustaa valitusta ja vaatii, että
1)
valitus hylätään ja
2)
valittajat velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26.
Saksa ja ECHA osallistuivat unionin yleisessä tuomioistuimessa käytyyn menettelyyn väliintulijana tukien komission vaatimuksia. Ne tukevat komissiota ja vaativat, että valittajat velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Unionin yleisessä tuomioistuimessa asian käsittelyyn osallistuneet komission vaatimuksia tukeneet muut väliintulijat eivät osallistuneet valitukseen.
27.
Asianosaiset ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Unionin tuomioistuin luopui istunnon järjestämisestä, koska sillä oli riittävät tiedot kirjallisen käsittelyn perusteella.
IV Oikeudellinen arviointi
28.
Valittajat ja ACC vetoavat valituksensa tueksi viiteen valitusperusteeseen.
29.
Neljäs ja viides valitusperuste koskevat D4:n ja D5:n biokertyvyyden vahvistamista. Ne vastaavat pitkälti valittajien ja ACC:n asiassa C‑559/21 P, Global Silicones Council v. ECHA, esittämiä valitusperusteita, ja ne on hylättävä kyseisessä asiassa 20.4.2023 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa esiin tuotujen näkökohtien perusteella. Siksi en käsittele näitä valitusperusteita enempää tässä ratkaisuehdotuksessa.
30.
Nyt käsiteltävässä asiassa esitetyissä kolmessa ensimmäisessä valitusperusteessa viitataan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on vahvistanut komission näkemyksen, jonka mukaan riidanalaisten aineiden päästöihin liittyy riski, joka oikeuttaa rajoittamaan kyseisen aineen käyttöä poispestävissä kosmeettisissa valmisteissa.
31.
Valittajat arvostelevat tältä osin ensinnäkin muodolliselta kannalta sitä, että komissio ei itse ole todennut rajoituksen olevan välttämätön sellaisen riskin välttämiseksi, jota ei voida hyväksyä, vaan se tukeutuu suurelta osin alustavassa menettelyssä tehtyihin arvioihin (ks. B kohta). Sisällön osalta ne riitauttavat tästä riskistä tehdyn arvion yksityiskohdat (ks. C kohta). Näiden valitusperusteiden käsittelemiseksi tarkastelen ensin oikeudellisia arviointiperusteita, joita on noudatettava sovellettaessa kyseistä säännöstä eli REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohtaa (ks. A kohta).
A
Oikeudelliset arviointiperusteet
32.
REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdan mukaan komissio asettaa rajoituksia, jos aineiden valmistus, käyttö tai markkinoille saattaminen aiheuttaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle vaaran, jota ei voida hyväksyä.
33.
Arvioidessaan vaaran hyväksyttävyyttä komission on sovellettava suhteellisuusperiaatetta. Näin komissio varmistaa, että rajoituksella kunnioitetaan perusoikeuksia. Riidanalaisen rajoituksen kaltaisia varotoimia voidaan toteuttaa ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Silloin kun on mahdollista valita usean (yhtä lailla (
7
)) tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava toimenpide, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. (
8
)
34.
REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdan tavoitteena on erityisesti vähentää tai välttää aineiden valmistukseen, käyttöön tai markkinoille saattamiseen liittyviä riskejä. Kyseisen säännöksen nojalla asetetun rajoituksen on ensinnäkin oltava asianmukainen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, ja toiseksi sen on oltava tavoitteen saavuttamisen kannalta välttämätön, eli sen on oltava lievin keino.
35.
Kolmanneksi rajoituksen aiheuttamien rasitteiden on oltava oikeassa suhteessa kyseisen riskin vähentämistä tai välttämistä koskevan tavoitteen kanssa.
36.
Lainsäätäjä on konkretisoinut tätä suhdetta REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdassa käsitteellä ”vaara, jota ei voida hyväksyä”. Jotta riskiä olisi mahdoton hyväksyä ja jotta se oikeuttaisi rajoituksen, sen on oltava vakava. On myös mahdollista kuvitella hyväksyttäviä riskejä, joita ei voida torjua rajoituksella. Perusoikeuskirjan 35 ja 37 artiklasta, SEUT 114 artiklan 3 kohdasta ja REACH-asetuksen 1 artiklan 1 kohdasta ja johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että on pyrittävä varmistamaan korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu. Myös tämä on otettava huomioon rajoituksista päätettäessä.
37.
Tässä yhteydessä poliittisista päätöksistä vastaavien elinten tehtävänä on määrittää konkreettisesti yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävä riskitaso. Riskitaso määritetään nimittäin paitsi puhtaasti tieteellisten näkökohtien perusteella myös ottamalla huomioon yhteiskunnalliset tekijät. (
9
) REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdassa tämä tehtävä osoitetaan rajoituksia annettaessa komissiolle, joka hoitaa sen komitologiamenettelyssä, johon jäsenvaltiot osallistuvat.
38.
Koska riskin hyväksyttävyyden arvioiminen on tieteellisesti ja teknisesti erittäin monitahoinen kysymys, joka edellyttää myös poliittista punnintaa, komissiolla on laaja harkintavalta. Unionin tuomioistuimet voivat tarkastella tällaisia toimenpiteitä uudelleen vain, jos niihin liittyy ilmeinen arviointivirhe tai jos harkintavallan rajat on selvästi ylitetty. Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimet eivät nimittäin voi omalla tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja koskevalla arvioinnillaan korvata toimielinten arviointia, sillä lainsäätäjä on antanut tämän tehtävän ainoastaan näille toimielimille. (
10
)
39.
Kun unionin toimielimillä on tällä tavalla harkintavaltaa, on kuitenkin erityisen tärkeää, että hallinnollisissa menettelyissä noudatetaan unionin oikeusjärjestyksessä annettuja takeita. Näihin takeisiin kuuluu erityisesti oikeus saada päätökseen riittävät perustelut. Ainoastaan tällä tavoin unionin tuomioistuin voi tutkia, ovatko harkintavallan käytön tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset täyttyneet. (
11
)
B
Muodollinen ”erontekoteesi”
40.
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa ja toisessa valitusperusteessa valittajat ja ACC esittävät lähinnä muodollisia väitteitä.
41.
Niiden mukaan komissio ei ole riidanalaisen asetuksen perusteluissa selventänyt, että se itse katsoo ja miksi se katsoo, että kyseisten aineiden riidanalaiseen käyttöön liittyy riski, jota ei voida hyväksyä. Se on pikemminkin ainoastaan todennut riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa, että kyseisten aineiden esiintyminen tietyissä kosmeettisissa valmisteissa, jotka pestään pois vedellä levittämisen jälkeen, aiheuttaa riskin ympäristölle. Tämä riski johtuu siitä, että D4 on PBT- ja vPvB-aine ja D5 on vPvB-aine.
42.
Kattavammat arviot ja havainnot käyvät ilmi lausunnoista, jotka Yhdistynyt kuningaskunta ja ECHA:n riskinarviointikomitea ja sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea ovat toimittaneet alustavassa menettelyssä, mutta valittajat ja ACC väittävät, ettei niitä voida hyväksyä. Tätä väitettä voidaan kuvailla tiivistäen ”erontekoteesiksi”.
43.
Seuraavaksi kumoan ensin tämän erontekoteesin ja tarkastelen sen jälkeen riidanalaisen asetuksen perusteluja.
1. Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa – Alustavan menettelyn huomioon ottaminen
44.
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa valittajat ja ACC riitauttavat unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 192 ja 217 kohdassa esittämät toteamukset, joiden mukaan komissio voi implisiittisesti esittää ominaan alustavassa menettelyssä esitetyt arviot ja toteamukset, kuten se on tässä tapauksessa myös tehnyt.
45.
Valittajien ja ACC:n mukaan alustavan menettelyn päätelmät on erotettava tiukasti arvioinnista, joka komission on tehtävä asettaessaan rajoituksia. REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdan mukaan ainoastaan komissiolla on toimivalta antaa rajoituksia, ja se on asetuksessa säädetty ankarin toimenpide. Lisäksi vain kyseisessä säännöksessä käytetään käsitettä ”vaara, jota ei voida hyväksyä”, kun taas alustavaa menettelyä koskevissa säännöksissä sitä ei mainita.
46.
Tätä väitettä ei voida kuitenkaan pitää vakuuttavana. Yleisen tuomioistuimen päätelmät ovat nimittäin REACH-asetuksen 73 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia. Sen mukaan komission on annettava yksityiskohtainen selvitys syistä, jos sen rajoitusehdotus poikkeaa (jäsenvaltion tai ECHA:n) alkuperäisestä ehdotuksesta tai jos siinä ei oteta huomioon ECHA:n lausuntoja. Tästä seuraa käänteisesti, että komission ei tarvitse esittää yksityiskohtaisia perusteluja, jos rajoitus on alkuperäisen ehdotuksen ja lausuntojen mukainen. Unionin yleinen tuomioistuin viittaa perustellusti tähän säännökseen valituksenalaisen tuomion 213 kohdassa.
47.
Komission tekemän arvioinnin ja alustavan menettelyn tiukka erottaminen toisistaan vaikuttaa joka tapauksessa epärealistiselta myös käytännössä. Komissio tekee päätökset komitologiamenettelyssä, johon jäsenvaltiot osallistuvat. REACH-asetuksen 85 artiklan mukaan jäsenvaltiot osallistuvat samalla tiiviisti niiden komiteoiden kokoonpanoon ja työhön, jotka antavat lausuntonsa alustavassa menettelyssä.
48.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 188 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, alustavassa menettelyssä annettujen lausuntojen tarkoituksena on osoittaa (tai kumota) riski, jota ei voida hyväksyä. Sovellettavissa säännöksissä tätä riskiä nimittäin kuvaillaan käyttämällä vain eri ilmaisua.
49.
REACH-asetuksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan jo se, että jäsenvaltio aloittaa menettelyn, edellyttää, että jäsenvaltio katsoo, että aineen valmistus, markkinoille saattaminen tai käyttö aiheuttaa riskin, joka ei ole riittävän hyvin hallinnassa ja johon on puututtava. Niin kauan kuin tilanne on tämä, riskiä ei voida hyväksyä. Kun se on riittävän hyvin hallinnassa, se voidaan myös hyväksyä.
50.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 199 kohdassa, että riski, jota ei voida hyväksyä, ei ole sama kuin riski, joka ei ole riittävän hyvin hallinnassa ja johon on puututtava. Toisin kuin valittajat väittävät, tämä ei kuitenkaan ole ristiriidassa tuomion 192 ja 217 kohdan kanssa, jossa unionin yleinen tuomioistuin sallii komission esittää ominaan alustavassa menettelyssä esitetyt toteamukset arvioidessaan, onko riskiä mahdoton hyväksyä. Tuomion 198 ja 199 kohdan yhteydessä 199 kohdassa mainitulla toteamuksella pyritään nimittäin ensisijaisesti tuomaan ilmi, että etenkin ECHA:n komiteat jatkavat riskinarviointia menettelyn aikana, mitä Saksa korostaa viittaamalla säännöksen syntyhistoriaan.
51.
Tämä käy ilmi myös alustavan menettelyn tarkemmasta tarkastelusta.
52.
Seuraavassa vaiheessa laadittavassa asiakirja-aineistossa jäsenvaltion on REACH-asetuksen liitteessä XV olevan II jakson 3 kohdan mukaan esitettävä näyttöä siitä, etteivät käyttöön otetut riskinhallintatoimenpiteet ole riittäviä, ja perusteltava rajoitusehdotus erityisesti sen osalta, miksi toimia tarvitaan unionin laajuisesti. Jäsenvaltion on myös annettava perustelut sille, että rajoitus on soveltuva riskien pienentämiseksi kohtuullisessa ajassa hyväksyttävälle tasolle ja että se on riskiin nähden oikeasuhteinen. Tämä merkitsee väistämättä sitä, että asiakirja-aineiston on perustuttava riskiin, jota ei ainakaan vielä voida hyväksyä.
53.
Kun jäsenvaltio on esittänyt näyttöä kaikista näistä seikoista, riskinarviointikomitea (REACH-asetuksen 70 artikla) ja sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea (71 artikla) antavat riskinarvioinnista lausunnon ottaen huomioon yleisön palautteen ehdotukseen ja sen perusteluihin. Tällöin niiden on toimivaltansa rajoissa arvioitava kattavasti yhtäältä riskiä ja toisaalta ehdotettujen rajoitusten sosioekonomisia vaikutuksia.
54.
Valituksenalaisen tuomion 217 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tuo näin ollen esiin ainoastaan sen, että komission ei tarvitse nimenomaisesti todeta uudelleen riskiä, jota ei voida hyväksyä, kun se antaa rajoituksen ja esittää samalla ominaan alustavassa menettelyssä esitetyt arvioinnit, joista tämä riski käy jo ilmi. Komissio on nimenomaisesti vahvistanut tuomioistuinmenettelyssä, että tämä menettelytapa on riidanalaisen asetuksen taustalla.
55.
Koska alustavan menettelyn ja komission päätöksen välillä on tällainen yhteys, on hylättävä myös väite, jonka mukaan riskin hyväksyttävyyttä arvioitaessa ei voida tukeutua REACH-asetuksen liitteeseen I. Tämäkin väite perustuu siihen, että alustava menettely ja komission tekemä arviointi olisi erotettava toisistaan. Sitä, että liitettä I sovelletaan alustavassa menettelyssä, ei ole kiistetty.
56.
Valittajien ja ACC:n ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa esiin tuoma erontekoteesi on näin ollen hylättävä. On pikemminkin niin, että alustavan menettelyn päätelmät on otettava huomioon sekä tutkittaessa riidanalaisen asetuksen perustelujen täydellisyyttä että arvioitaessa näitä perusteluja, kun komissio esittää ne ominaan, kuten nyt tarkasteltavassa asiassa.
2. Toinen valitusperuste – Riidanalaisen asetuksen perustelujen riittämättömyys
57.
Valittajat ja ACC väittävät toisessa valitusperusteessaan erontekoteesiin tukeutuen, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 337 kohdassa virheellisesti katsonut, että riidanalaisen säännöksen perustelut ovat riittäviä.
58.
Säännöksen perustelut eivät kuitenkaan käy ilmi ainoastaan sen sanamuodosta, vaan huomioon on otettava myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. (
12
) Tässä tapauksessa alustavassa menettelyssä esitetyt lausunnot, jotka komissio esittää ominaan, ovat osa perusteluja. Ne olivat valittajien tiedossa, ja valittajat pystyivät jopa kommentoimaan niitä alustavassa menettelyssä. Siksi myöskään tätä valitusperustetta ei voida hyväksyä.
59.
Olisi toivottavaa, että riidanalaisen asetuksen perustelut voitaisiin johtaa kokonaan tai ainakin olennaisin osin johdanto-osan perustelukappaleista. Tällöin komission olisi helpompi tarkastella asetusta uudelleen ja samalla välttää väärinkäsitysten vaara. Riidanalaisen asetuksen perustelut on kuitenkin mahdollista päätellä alustavassa menettelyssä esitettyjen lausuntojen perusteella.
60.
Riidanalaisella asetuksella ei rajoiteta kattavasti kyseisten aineiden valmistusta, käyttöä ja markkinoille saattamista. Päinvastoin siinä kielletään näiden aineiden saattaminen markkinoille kosmeettisissa valmisteissa, jotka tavanomaisissa käyttöolosuhteissa pestään pois vedellä niiden levittämisen jälkeen.
61.
Erityisesti johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta käy ilmi, että tämän rajoituksen välittömänä tavoitteena on vähentää kyseisten aineiden päästöjä vesiympäristöön. Ne aiheuttavat suuren riskin ympäristölle. Riskinarviointikomitean lausunnossa tehdään sama päätelmä. (
13
)
62.
Riskinarviointikomitea ja sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea tarkastelevat lausunnoissaan, onko riidanalaisen käytön kieltäminen soveltuva toimi tämän tavoitteen saavuttamiseksi, ja toteavat, että muut toimenpiteet eivät ole yhtä tehokkaita.
63.
Alustavassa menettelyssä esitetyt lausunnot ympäristöriskien merkityksestä ovat kuitenkin ristiriitaisia sen osalta, ovatko kiellon tavoite ja kiellosta aiheutuvat rasitteet oikeassa suhteessa. Nämä ristiriidat eivät kuitenkaan vaikuta riidanalaisen asetuksen sisältöön.
64.
Lähtökohtana on sen toteaminen, että PBT-/vPvB-aineiden vaikutuksia ympäristöön ja lopulta myös ihmisiin ei voida ennakoida, koska näillä aineilla on kyky kertyä edelleen. (
14
)
65.
Yhdistynyt kuningaskunta katsoi siksi rajoitusehdotuksen perusteluja koskevassa asiakirja-aineistossaan yhtäältä, että riidanalaisten aineiden kaikenlaiset päästöt ovat osoitus ”vaarasta, jota ei voida hyväksyä”, (
15
) mutta toisaalta se piti päästöjä ilmaan vaarattomina, koska voidaan olettaa, että aineet pysyvät ilmassa, kunnes ne hajoavat. (
16
)
66.
Myös riskinarviointikomitea edellyttää lähtökohtaisesti, että kaikki kyseisten aineiden päästöt on minimoitava, (
17
) ja vastustaa jopa sitä, että aineiden päästöjä ilmaan pidetään vaarattomina. Eräässä hiljattain tehdyssä tutkimuksessa esitettiin pikemminkin näyttöä siitä, että myös ilmaan joutuviin päästöihin liittyi veteen tai maaperään kerääntymisen riski. (
18
)
67.
Sekä Yhdistynyt kuningaskunta että riskinarviointikomitea ovat esittäneet pidemmälle meneviä lausuntoja kyseisten aineiden riskeistä, mutta ne ovat ehdottaneet ainoastaan riidanalaisessa asetuksessa asetettua kieltoa, jolla on tarkoitus estää vain vesistöihin joutuvat päästöt. Komitea korosti ainoastaan, että rajoituksen tulevan tarkistuksen yhteydessä on tutkittava tarkemmin ilmaan joutuvien päästöjen riskiä. (
19
)
68.
Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottamaa kieltoa ja riskinarviointikomitean antamaa hyväksyntää voidaan näin ollen selittää vain sillä, että kyseiset aineet eivät todennäköisesti hajoa kokonaan päästessään vesistöihin, vaan ne kertyvät ainakin osittain ympäristöön.
69.
Yhdistynyt kuningaskunta ja sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea ovat lopuksi tutkineet ehdotetusta rajoituksesta koituvien hyötyjen ja rasitteiden välistä suhdetta. Myöskään tämä komitea ei ollut samaa mieltä kaikista Yhdistyneen kuningaskunnan arvioista etenkään rajoituksen hyötyjen rahallisen arvioinnin osalta mutta päätteli silti tämän entisen jäsenvaltion tavoin, että hyödyt ovat selvästi haittoja suuremmat.
70.
Koska komissio on noudattanut riidanalaisessa asetuksessa komiteoiden vahvistamaa Yhdistyneen kuningaskunnan ehdotusta, on katsottava, että se päätteli erityisesti kiellon hyötyjen ja haittojen vertailun perusteella, että riskiä, jota kiellolla on tarkoitus hallita, ei voida hyväksyä. Ymmärrän tällä tavoin myös unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 187 kohdassa esittämän toteamuksen.
3. Välipäätelmä
71.
Muodolliset väitteet sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on käsitellyt riidanalaisen asetuksen perusteluja, eivät näin ollen ole perusteltuja.
C
Riidanalaisen asetuksen sisältöä koskevat väitteet
72.
Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa ja kolmas valitusperuste koskevat riidanalaisesta asetuksesta esitettyjä sisällöllisiä väitteitä. Ne koskevat lähinnä REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdassa edellytetyn suhteellisuusarvioinnin ensimmäistä vaihetta eli riskin arviointia. Ne perustuvat kuitenkin kohtuuttomiin oikeudellisiin vaatimuksiin sekä valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen asetuksen virheelliseen ymmärtämiseen.
1. Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa – Riskitaso, jota ei voida hyväksyä
73.
Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 202 kohdassa virheellisesti sallinut sen, ettei komissio ole määrittänyt tai ettei alustavassa menettelyssä annetuissa lausunnoissa ole määritetty kriittistä tasoa sellaisten haittavaikutusten todennäköisyydelle, joita ei voida pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä. Toisin sanoen komissio ei ole määrittänyt, missä menee raja hyväksyttävän riskin ja sellaisen riskin välillä, jota ei voida hyväksyä.
74.
Komissio ei kuitenkaan ollut velvollinen esittämään tällaista määritystä.
75.
Koska kyseisten aineiden riskit perustuvat niiden PBT-/vPvB-ominaisuuksiin, REACH-asetuksen liitteessä I olevasta 4.0.1 kohdasta seuraa, että hyväksyttävää riskiä ei tarvitse määrittää, kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 190, 191 ja 202 kohdassa.
76.
REACH-asetuksen liitteessä I olevassa 4.0.1 kohdassa todetaan, että ihmisiin ja ympäristöön kohdistuvien haitallisten vaikutusten arviointia ja pitkäaikaista altistumisen estimointia ei voida toteuttaa riittävän luotettavasti PBT-/vPvB-aineiden osalta. Kemikaaliturvallisuusarvioinnissa ja kemikaaliturvallisuusraportissa tutkitaan näin ollen ainoastaan, onko liitteen XIII kriteerien perusteella kyse PBT-/vPvB-aineista, minkä jälkeen kuvataan näiden aineiden päästöjä.
77.
Säännöksen syynä on se, että tämäntyyppiset aineet voivat kerääntyä. Siksi ei ole myöskään mahdollista määrittää PBT-/vPvB-aineiden hyväksyttävää riskiä tiettyjen päästörajojen avulla.
78.
Siltä osin kuin valittajat kiistävät tämän vetoamalla tieteellisen järjestön käyttämään menetelmään PBT-/vPvB-aineiden riskien kvantifioimiseksi, tämä menetelmä voi olla tieteellisesti puolustettavissa. Sille ei kuitenkaan löydy mitään perustaa sovellettavista REACH-asetuksen säännöksistä. Niistä käy ilmi, että tällaisten aineiden kertymisvaaran vuoksi vaaratonta päästömäärää ei voida määrittää.
79.
Valittajat ja ACC perustelevat hyväksyttävän riskin määrittämistä koskevaa velvoitetta myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiolla Pfizer, jonka mukaan varotoimenpiteet edellyttävät sellaisen suojelun tason vahvistamista, jota ne pitävät yhteiskunnan kannalta asianmukaisena. Tämän suojelun tason mukaisesti näiden elinten olisi tällöin määritettävä se riskitaso, jota ne eivät enää pidä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä ja jonka ylittyessä on turvauduttava ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin jäljellä olevasta tieteellisestä epävarmuudesta huolimatta. Tässä yhteydessä riskitaso on se ratkaiseva piste, jossa haittavaikutukset ja näiden mahdollisten vaikutusten vakavuus ovat todennäköisiä. (
20
)
80.
Jo yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta Toolex, johon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittasi tuomiossaan Pfizer, käy kuitenkin ilmi, että kaikissa tapauksissa ei ole välttämätöntä määrittää tarkasti hyväksyttävien riskien ja sellaisten riskien välistä rajaa, joita ei voida hyväksyä. Kyseisessä tuomiossa todettiin, että kun otetaan huomioon, että on vaikeaa määritellä, missä ratkaisevassa pisteessä altistuminen merkitsee vakavaa vaaraa, kyseisen aineen käytön periaatteellinen kielto oli perusteltu. (
21
)
81.
Varovaisuusperiaatetta koskevasta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa näin ollen ainoastaan, että varotoimenpiteet edellyttävät ensinnäkin mahdollisten kielteisten vaikutusten tunnistamista ja toiseksi tämän riskin kattavaa arviointia, joka perustuu luotettavimpiin käytettävissä oleviin tieteellisiin tietoihin ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpiin tuloksiin. (
22
) Unionin tuomioistuin ei sen sijaan vaadi määrittämään tarkkaa rajaa sille, milloin riski voidaan vielä hyväksyä.
82.
Tämä on loogista, koska tämä raja on usein osa sitä tieteellistä epävarmuutta, jota varotoimenpiteillä pyritään torjumaan. Lisäksi useilla aineilla voi olla samanlaiset riskit, mutta niiden hyötyjen painoarvo vaihtelee. Tällaisissa tapauksissa on mahdollista ajatella, että samaa riskiä voidaan pitää hyväksyttävänä, kun kyse on erittäin hyödyllisestä aineesta, mutta ei silloin, kun kyse on vähemmän hyödyllisestä aineesta.
83.
Näin ollen komissiolla ei ollut myöskään yleisten näkökohtien perusteella velvollisuutta rajata tarkasti sitä, missä laajuudessa kyseisten aineiden päästöriski voitaisiin hyväksyä.
84.
Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on perusteeton.
2. Kolmas valitusperuste – Päästöt riskin osoituksena
85.
Kolmannella valitusperusteella valittajat ja ACC riitauttavat erityisesti valituksenalaisen tuomion 196 kohdan. Kyseisessä kohdassa kyse on siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta päätteli liitteen XV mukaisesti laatimassaan asiakirja-aineistossa riskinarviointikomitean tavoin, että kyseisiin aineisiin liittyviä riskejä ei voitu luotettavasti kvantifioida mutta että niiden päästöjä voitiin pitää osoituksena riskistä. Unionin yleinen tuomioistuin ei näe tässä ilmeistä arviointivirhettä, jonka perusteella riidanalainen asetus voitaisiin kyseenalaistaa.
86.
Valittajat ja ACC katsovat sitä vastoin, että REACH-asetuksen 68 artiklan 1 kohdan ja liitteiden XV ja I mukaan PBT-/vPvB-aineiden kaikkia päästöjä ei voida pitää riskinä, jota ei voida hyväksyä. On vastoin unionin yleisen tuomioistuimen aikaisempaa oikeuskäytäntöä, että ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä perustellaan kaikkien riskien poissulkemisella (”nollariski”). (
23
) Niiden mukaan riskien käsittelyssä ei myöskään riitä, että riski tunnistetaan, vaan poliittisesti vastuussa olevien elinten on toisessa vaiheessa määritettävä saavutettava suojelun taso eli se, mikä riski voidaan vielä hyväksyä.
a) Suojan taso
87.
Suojan tason määrittämistä koskevan väitteen osalta on viitattava edellä esitettyyn arvioon ensimmäisen valitusperusteen toisesta osasta. Sen mukaan kaikissa tapauksissa ei ole välttämätöntä vahvistaa hyväksyttävien riskien ja sellaisten riskien välistä rajaa, joita ei voida hyväksyä. Komissio voi päinvastoin katsoa, että tiettyä riskiä ei voida hyväksyä, määrittelemättä kuitenkaan, missä laajuudessa kyseisen aineen päästöt ovat hyväksyttävä riski.
b) Päästöt riskin osoituksena
88.
On totta, että riskinarviointikomitean lausunto ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimittama REACH-asetuksen liitteen XV mukainen asiakirja-aineisto antavat pintapuolisesti tarkasteltuna sen vaikutelman, että rajoitus perustuu yksinomaan siihen näkemykseen, että PBT-/vPvB-aineiden päästöt on estettävä.
89.
REACH-asetuksessa ei kuitenkaan edellytetä, että tällaisten aineiden kaikki päästöt on estettävä. Erityisesti liitteessä I olevassa 6.5 kohdassa säädetään, että PBT-/vPvB-aineiden valmistajien ja maahantuojien on toteutettava riskinhallintatoimenpiteitä, joilla on tarkoitus ainoastaan minimoida päästöjä mutta joilla ei tarvitse estää niitä.
90.
Lisäksi on mahdollista, että PBT-/vPvB-aineiden tiettyjen käyttötarkoitusten hyödyt ovat niin merkittäviä, että ne ovat selvästi päästöjen riskejä suuremmat, minkä vuoksi rajoitus ei ole perusteltu. Tämä on odotettavissa erityisesti silloin, kun riskialttiita aineita ei voida korvata vähemmän riskialttiilla aineilla tärkeissä käyttötarkoituksissa.
91.
Valittajien tätä koskeva väite perustuu kuitenkin valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen asetuksen virheelliseen ymmärtämiseen. Riidanalaisen asetuksen säännösten sisältö ja sen edellä esitetyt perustelut osoittavat, ettei se perustu näkemykseen, jonka mukaan kaikki PBT-/vPvP-aineiden päästöt edellyttävät rajoitusta. Rajoituksen tarkoituksena on pikemminkin estää poispestävissä kosmeettisissa valmisteissa käytettävien riidanalaisten aineiden aiheuttamat päästöt vesiympäristöön. Myös unionin yleinen tuomioistuin on todennut tämän valituksenalaisen tuomion 194 ja 195 kohdassa, eivätkä valittajat ja ACC ole riitauttaneet tätä.
c) ”Nollariski”
92.
Näin ollen valittajien ja ACC:n väite, jonka mukaan komissio haluaa sulkea pois kaikki riskit tai vaatii todisteita siitä, ettei riskiä ole, on tehoton. Riidanalaisella asetuksella puututaan pikemminkin tiettyyn riskiin, tarkemmin sanottuna siihen, että kyseisiä aineita pääsee vesiympäristöön.
93.
Myös viittaus nollariskiä koskevaan unionin yleisen tuomioistuimen aikaisempaan oikeuskäytäntöön perustuu väärinkäsitykseen. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ennalta ehkäisevän toimenpiteen toteuttamisen tai – käänteisesti – sen peruuttamisen tai lieventämisen edellytykseksi ei voida asettaa, että on esitettävä näyttö siitä, ettei mitään riskejä ole. Tieteelliseltä kannalta katsottuna tällaista näyttöä on yleensä mahdotonta esittää, sillä nollariskiä ei käytännössä ole olemassa. (
24
)
94.
Toisin kuin valittajat ja ACC katsovat, tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että tietyn riskin täydellinen poissulkeminen olisi kiellettyä. Kyse on pikemminkin siitä, että riskillä ei voida perustella ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä pelkästään sen vuoksi, että riskiä ei ole tieteellisesti suljettu täysin pois. Unionin tuomioistuin on näin ollen korostanut säännöllisesti, että ennalta varautumisen periaatetta sovellettaessa riskinarviointi ei voi perustua täysin hypoteettisiin näkökohtiin. (
25
) Niillä tarkoitetaan pelkkiä tieteellisesti vielä tarkistamattomia olettamuksia. (
26
) Tieteelliseen tietoon perustuvat epäilyt sitä vastoin täyttävät tämän periaatteen vaatimukset myös silloin, kun tieteellistä varmuutta ei ole. (
27
)
95.
PBT-/vPvB-aineiden kertymisriski ei kuitenkaan ole hypoteettinen vaan tieteellisesti tunnustettu.
96.
Myös kolmas valitusperuste on näin ollen hylättävä.
3. Välipäätelmä
97.
Näin ollen myöskään valittajien ja ACC:n esittämät sisältöä koskevat väitteet eivät voi menestyä.
D
Loppuhuomautukset – Riskiä ei voida hyväksyä
98.
Kaikki tähän mennessä tarkastellut väitteet perustuvat mahdollisesti valittajien ja ACC:n näkemykseen siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on erityisesti valituksenalaisen tuomion 204 ja 205 kohdassa virheellisesti sallinnut komission päätellä alustavan menettelyn perusteella, että poispestävien kosmeettisten valmisteiden käyttöön liittyvää riskiä, joka liittyy kyseisten aineiden pääsyyn vesiympäristöön, ei voida hyväksyä.
99.
Tämä näkemys voi johtua kuitenkin siitä, että valittajat ja ACC keskittyvät vain riidanalaisen asetuksen perustelujen tiettyihin kohtiin mutta jättävät huomiotta koko asiayhteyden.
100.
Tältä osin on jälleen kerran muistutettava siitä, että riidanalainen asetus koskee vain tiettyä riidanalaisten aineiden käyttöön liittyvää riskiä, tarkemmin sanottuna päästöjä vesiympäristöön.
101.
Käyttöihin, joihin ei liity päästöjä, menettelyä ei ole sovellettu lainkaan. Käyttöä kosmetiikassa, jota ei ole tarkoitus pestä pois pian levittämisen jälkeen, olisi tarkasteltava, mutta se ei kuulu riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan. Tämänhetkisen tietämyksen mukaan tällainen käyttö johtaa lähinnä ilmaan ja vain vähäisessä määrin vesiympäristöön joutuviin päästöihin.
102.
Kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta voidaan päätellä, komissio katsoi, että vesiympäristöön pääseminen aiheuttaa ”suur[en] riski[n] ympäristölle”, ja se totesi näin ollen implisiittisesti, ettei näitä riskejä voida hyväksyä. Tämä arviointi perustuu siihen, että kyseessä olevat aineet voivat tässä yhteydessä kertyä ympäristöön, minkä vuoksi ne on luokiteltu erittäin biokertyviksi.
103.
Valittajat ja ACC kyseenalaistavat tämän luokituksen erittäin biokertyväksi neljännessä ja viidennessä valitusperusteessa. Pidän näitä valitusperusteita perusteettomina 20.4.2023 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa Global Silicones Council v. ECHA, C‑559/21, todetuista syistä.
104.
Tässä yhteydessä huomioon ei kuitenkaan ole otettu sitä, perustuuko arviointi, jonka mukaan ympäristöön kertymisen riskiä ei voida hyväksyä, ilmeiseen virheeseen. Koska valittajat eivät esitä tältä osin mitään konkreettisia väitteitä, on tarpeen muistuttaa kahdesta seikasta.
105.
Ensinnäkin komissiolla on tämän kysymyksen arvioinnissa laaja harkintavalta, jota unionin tuomioistuimet voivat tutkia vain ilmeisen virheen osalta. (
28
)
106.
Toiseksi on muistutettava siitä, että toimenpiteen oikeasuhteisuutta tutkittiin perusteellisesti alustavassa menettelyssä. Sosioekonomisesta analyysista vastaava komitea on todennut erityisesti, että kiellon edut ovat huomattavasti sen haittoja suuremmat, (
29
) eivätkä valittajat tai ACC ole kyseenalaistaneet tätä.
107.
Ilmeistä arviointivirhettä ei näin ollen ole nähtävissä. Siksi valitus olisi hylättävä myös tulkittaessa sitä siten, että se sisältää tässä luvussa tarkastellun ajateltavissa olevan kritiikin.
V Oikeudenkäyntikulut
108.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton.
109.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla sovelletaan valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
110.
Koska valittajat ovat hävinneet ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista, valittajat on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
111.
Saksa ja ECHA, jotka ovat väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa, vastaavat työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla omista oikeudenkäyntikuluistaan. (
30
)
112.
Työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdasta ilmenee lisäksi, että jos ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt ei ole valittanut ratkaisusta, se voidaan velvoittaa vastaamaan oikeudenkäyntikuluista, jos se on osallistunut asian käsittelyn kirjalliseen tai suulliseen vaiheeseen unionin tuomioistuimessa. Koska ACC on osallistunut oikeudenkäyntiin ja hävinnyt sen, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan. (
31
)
VI Ratkaisuehdotus
113.
Ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Valitus hylätään.
2)
Global Silicones Council ja muut valittajat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle valituksen johdosta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3)
Saksan liittotasavalta, Euroopan kemikaalivirasto ja American Chemistry Council, Inc. (ACC) vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista, Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta, direktiivin 1999/45/EY muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93, komission asetuksen (EY) N:o 1488/94, neuvoston direktiivin 76/769/ETY ja komission direktiivien 91/155/ETY, 93/67/ETY, 93/105/EY ja 2000/21/EY kumoamisesta 18.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006 (REACH) (EUVL 2006, L 396, s. 1); nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen on 30.8.2017 annetulla komission asetuksella (EU) 2017/1510 (EUVL 2017, L 224, s. 110) muutettu versio.
(
3
)	Asetuksen (EY) N:o 1907/2006 liitteen XIII muuttamisesta 15.3.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 253/2011 johdanto-osan kolmas perustelukappale (EUVL 2011, L 69, s. 7).
(
4
)	ECHA, Guidance on Information Requirements and Chemical Safety Assessment, PBT Assessment (Chapter R.11) (28/06/2017), s. 11.
(
5
)	Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1907/2006 (REACH) liitteen XVII muuttamisesta oktametyylisyklotetrasiloksaanin (D4) ja dekametyylisyklopentasiloksaanin (D5) osalta 10.1.2018 annettu komission asetus (EU) 2018/35 (EUVL 2018, L 6, s. 1)
(
6
)	Kosmeettisista valmisteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1223/2009 liitteiden II, III ja V muuttamisesta 22.5.2019 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 2019/831 (EUVL 2019, L 137, s. 29) kiellettiin kokonaan D4:n käyttö kosmetiikassa.
(
7
)	Ks. tuomio 23.12.2015, Scotch Whisky Association ym. (C‑333/14, EU:C:2015:845, 49 kohta); tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C‑137/17, EU:C:2018:771, 64 kohta) ja tuomio 26.4.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (Uploadfilter) (C‑401/19, EU:C:2022:297, 83 kohta).
(
8
)	Tuomio 11.7.1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, 21 kohta); tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127, 86 kohta) ja tuomio 4.6.2020, Unkari v. komissio (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, 41 kohta).
(
9
)	Tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 155 kohta).
(
10
)	Tuomio 15.10.2009, Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, 47 kohta); tuomio 21.7.2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, 60 kohta) ja erityisesti REACH-asetuksen osalta määräys 27.3.2014, Polyelectrolyte Producers Group ym. v. komissio (C‑199/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:205, 26 kohta); määräys 22.5.2014, Bilbaína de Alquitranes ym. V. ECHA (C‑287/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:599, 19 kohta) ja määräys 4.9.2014, Rütgers Germany ym. v. ECHA (C‑290/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:2174, 25 kohta).
(
11
)	Tuomio 21.11.1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, 14 kohta) ja tuomio 6.11.2008, Alankomaat v. komissio (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, 56 kohta).
(
12
)	Tuomio 25.10.1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, EU:C:1984:331, 39 kohta); tuomio 12.7.2005, Alliance for Natural Health ym. (C‑154/04 ja C‑155/04, EU:C:2005:449, 109 kohta) ja tuomio 29.9.2022, ABLV Bank v. SRB (C‑202/21 P, EU:C:2022:734, 193 kohta).
(
13
)	10.3.2016 annettu riskinarviointikomitean lausunto (ECHA/RAC/RES-O-00001412-86-97/D, s. 6).
(
14
)	10.3.2016 annettu riskinarviointikomitean lausunto (ECHA/RAC/RES-O-00001412-86-97/D, s. 19).
(
15
)	Restriction report, kesäkuu 2015, liite XV (s. 16 ja sitä seuraavat sivut).
(
16
)	Restriction report, kesäkuu 2015, liite XV (s. 20).
(
17
)	10.3.2016 annettu riskinarviointikomitean lausunto (ECHA/RAC/RES-O-00001412-86-97/D, s. 6).
(
18
)	10.3.2016 annettu riskinarviointikomitean lausunto (ECHA/RAC/RES-O-00001412-86-97/D, s. 9 ja 10).
(
19
)	10.3.2016 annettu riskinarviointikomitean lausunto (ECHA/RAC/RES-O-00001412-86-97/D, s. 26).
(
20
)	Tuomio 11.9.2002, Pfizer Animal Health v. neuvosto (T‑13/99, EU:T:2002:209, 151 kohta).
(
21
)	Tuomio 11.7.2000, Toolex (C‑473/98, EU:C:2000:379, 45 kohta).
(
22
)	Tuomio 28.1.2010, komissio v. Ranska (C‑333/08, EU:C:2010:44, 92 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 46 kohta).
(
23
)	Valittajat vetoavat erityisesti 11.9.2002 annettuun tuomioon Pfizer Animal Health v. neuvosto (T‑13/99, EU:T:2002:209, 145 ja 152 kohta) ja 17.5.2018 annettuun tuomioon Bayer CropScience ym. v. komissio (T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 116 kohta).
(
24
)	Erityisesti tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio (T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 116 kohta).
(
25
)	Tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 106 kohta); tuomio 28.1.2010, komissio v. Ranska (C‑333/08, EU:C:2010:44, 91 kohta) ja tuomio 19.1.2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, 60 kohta). Ks. myös tuomio 11.9.2002, Pfizer Animal Health v. neuvosto (T‑13/99, EU:T:2002:209, 145 kohta).
(
26
)	Tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 106 kohta); tuomio 8.9.2011, Monsanto ym. (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553, 77 kohta) ja tuomio 13.9.2017, Fidenato ym. (C‑111/16, EU:C:2017:676, 51 kohta).
(
27
)	Tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 78 ja 79 kohta).
(
28
)	Ks. edellä 38 kohta.
(
29
)	Ks. edellä 69 kohta.
(
30
)	Ks. Saksan osalta tuomio 9.3.2023, PlasticsEurope v. ECHA (C‑119/21 P, EU:C:2023:180, 155 kohta) ja ECHA:n osalta tuomio 13.7.2017, VECCO ym. v. komissio (C‑651/15 P, EU:C:2017:543, 50 kohta).
(
31
)	Tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 182 ja 183 kohta).