61992CC0353_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De onderhavige conclusie betreft twee samenhangende zaken waarin de Helleense Republiek de geldigheid van verordeningen betwist. In de eerste van die zaken (zaak C-353/92) verzoekt zij om nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (hierna: "verordening van de Raad").(1) In de tweede zaak (zaak C-385/92) verzoekt zij om nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 2294/92 van de Commissie van 31 juli 1992 houdende bepalingen voor de toepassing van de steunregeling voor producenten van de in verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad bedoelde oliehoudende zaden (hierna: "verordening van de Commissie").(2)
2. Al aanstonds zij erop gewezen, dat ofschoon de Griekse regering in haar verzoekschriften om nietigverklaring van de verordening van de Raad en de verordening van de Commissie in het algemeen verzoekt, uit haar argumenten duidelijk blijkt, dat zij de geldigheid van die verordeningen enkel betwist voor zover zij op de producenten van sojabonen van toepassing zijn.
De voorgeschiedenis van het geding
3. De verordening van de Raad stelt een steunregeling in voor de producenten van bepaalde akkerbouwprodukten, met name granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen. Sojabonen behoren tot de oliehoudende zaden die onder de bepalingen ervan vallen.(3) De verordening van de Raad geeft uitvoering aan de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waartoe op 21 mei 1992 werd besloten. Zij voorziet in een steunregeling die verschilt van die welke tevoren gold en bij verordening (EEG) nr. 3766/91(4) was ingesteld.
4. Het hoofddoel van de verordening van de Raad is in de tweede overweging van de considerans verwoord als volgt:
"(...) om tot een beter marktevenwicht te komen, [dient] een nieuwe steunregeling (...) te worden ingesteld (...) dit doel [kan] het beste (...) worden bereikt als de prijzen in de Gemeenschap van bepaalde akkerbouwgewassen worden gelijkgetrokken met die op de wereldmarkt en het inkomensverlies dat het gevolg is van de verlaging van de regelingsprijzen wordt gecompenseerd door middel van een compensatiebedrag voor de producenten die de betrokken gewassen inzaaien (...)"
5. In overeenstemming met dit doel voorziet de verordening van de Raad in een stelsel van compensatiebedragen voor in de Gemeenschap gevestigde producenten. Deze producenten kunnen onder de in titel I genoemde voorwaarden een compensatiebedrag aanvragen. Het compensatiebedrag wordt vastgesteld per hectare en wordt naar regio gedifferentieerd.(5)
6. Het compensatiebedrag kan slechts worden toegekend voor een oppervlakte die niet groter is dan een regionaal basisareaal. Dit areaal wordt vastgesteld op het gemiddelde aantal hectares in die regio dat gedurende 1989, 1990 en 1991 met akkerbouwgewassen is ingezaaid of, eventueel, braakgelegd overeenkomstig een door de overheid gesubsidieerde regeling. Onder regio in deze zin dient te worden verstaan een Lid-Staat of een gebied in een Lid-Staat, naar keuze van de betrokken Lid-Staat.(6) In plaats van een systeem van regionale basisarealen kan een Lid-Staat een systeem van individuele basisarealen toepassen voor zijn gehele grondgebied. Een basisareaal wordt voor ieder bedrijf vastgesteld op het gemiddelde aantal hectares dat gedurende 1989, 1990 en 1991 met akkerbouwgewassen was ingezaaid of overeenkomstig een door de overheid gesubsidieerde regeling was braakgelegd.(7)
7. Het compensatiebedrag wordt toegekend in het kader van een "algemene regeling", die voor alle landbouwers geldt, of een "vereenvoudigde regeling", die voor kleine producenten geldt.(8) Kleine producenten kunnen kiezen voor hetzij de algemene, hetzij de vereenvoudigde regeling. Kleine producenten worden gedefinieerd als die welke een aanvraag voor compensatiebedragen indienen voor een oppervlakte die niet groter is dan de oppervlakte die nodig zou zijn om 92 ton graan te produceren indien zij de gemiddelde graanopbrengst halen die voor hun regio is vastgesteld of, in het geval van Lid-Staten die een systeem van individuele basisarealen hanteren, indien hun basisareaal niet groter is dan die oppervlakte.(9)
8. Producenten die het compensatiebedrag aanvragen in het kader van de algemene regeling, verbinden zich ertoe een deel van hun areaal uit produktie te nemen en ontvangen een compensatie voor deze verplichting.(10) In het kader van de vereenvoudigde regeling wordt geen verplichting opgelegd om grond uit produktie te nemen, maar wordt het uit te keren compensatiebedrag berekend op basis van het compensatiebedrag voor graan, ongeacht de daadwerkelijk geteelde gewassen.(11) Het bedrag voor graan is duidelijk minder hoog dan dat voor oliehoudende zaden.(12)
9. Artikel 10, dat in de onderhavige zaken van het allergrootste belang is, luidt als volgt:
"1. De compensatiebedragen voor granen en eiwithoudende gewassen en de compensatie voor de verplichting om grond uit produktie te nemen worden uitbetaald in de periode van 16 oktober tot en met 31 december die volgt op de oogst.
2. Om voor het compensatiebedrag in aanmerking te komen moet de producent uiterlijk op 15 mei voorafgaand aan de betrokken oogst:
° hebben ingezaaid;
° een aanvraag hebben ingediend."
10. De verordening van de Commissie bevat bepalingen voor de toepassing van de bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling op de producenten van oliehoudende zaden. Artikel 2 van de verordening van de Commissie bepaalt, dat voor het in de verordening van de Raad bedoelde compensatiebedrag alleen de met oliehoudende zaden bebouwde oppervlakten in aanmerking komen waarvoor bij de bevoegde instantie een aanvraag is ingediend op uiterlijk de uiterste datum die door de Lid-Staat is vastgesteld en die uiterlijk op de voornoemde datum volledig zijn ingezaaid. Artikel 2 bepaalt ook, dat bij de vaststelling van de betrokken datum de in bijlage I vermelde termijn in acht moet worden genomen. Bijlage I noemt 15 mei vóór het verkoopseizoen als uiterste datum voor de inzaai en het indienen van de aanvragen met betrekking tot oliehoudende zaden waaronder sojabonen.
11. Sojabonen kunnen op twee manieren worden verbouwd: als hoofdteelt en als tussenteelt. De tussenteelt gaat vooraf aan of volgt op de hoofdteelt van een ander gewas en duurt twee tot vijf maanden. Wanneer hij aan een hoofdteelt voorafgaat, heeft hij als voornaamste doel de bodem voor de hoofdteelt voor te bereiden. Wanneer hij een hoofdteelt volgt, maakt hij gebruik van de reeds in de grond aanwezige meststoffen.
12. Naar het schijnt, is de beste periode voor de teelt van sojabonen in Griekenland de periode tussen 20 april en 15 juli en begint de tussenteelt na 15 mei. Partijen zijn het erover eens, dat alle Griekse producenten van sojabonen kleine producenten in de zin van de verordening van de Raad zijn. Zij kunnen dus hetzij aan de algemene, hetzij aan de vereenvoudigde regeling van die verordening deelnemen.
13. In haar tegen de Raad gericht verzoekschrift stelt de Griekse regering, dat aangezien een producent krachtens artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad slechts voor het compensatiebedrag in aanmerking komt indien hij uiterlijk op 15 mei heeft ingezaaid, de tussenteelt van sojabonen in Griekenland van het compensatiebedrag wordt uitgesloten. De Griekse regering betoogt, dat de verordening van de Raad, bepalende dat een producent van sojabonen, om recht te hebben op een compensatiebedrag, uiterlijk op 15 mei moet hebben ingezaaid en zijn aanvraag moet hebben ingediend, ongeldig is om de navolgende redenen: motiveringsgebrek, schending van het non-discriminatiebeginsel, schending van artikel 39 van het Verdrag, schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en schending van het beginsel van de communautaire preferentie.
14. In zijn verweerschrift stelt de Raad, dat de in artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad voorziene datum 15 mei slechts van toepassing is op producenten van granen en eiwithoudende gewassen. De datum waarop een producent van oliehoudende zaden moet hebben ingezaaid en een aanvraag moet hebben ingediend om voor een compensatiebedrag in aanmerking te komen, is vastgesteld bij artikel 2 van de verordening van de Commissie juncto bijlage I bij die verordening. De Raad concludeert, dat het door de Griekse regering tegen hem ingestelde beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Subsidiair betoogt de Raad, dat de middelen waarop de Griekse regering haar beroep baseert, moeten worden afgewezen.
15. De Commissie, die heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van de Raad, betoogt ook, op grond van argumenten vergelijkbaar met die welke de Raad heeft aangevoerd, dat het beroep van de Griekse regering niet-ontvankelijk of in ieder geval ongegrond moet worden verklaard.
16. In haar tegen de Commissie gericht verzoekschrift verzoekt de Griekse regering om nietigverklaring van de verordening van de Commissie, voor het geval dat de datum 15 mei met betrekking tot oliehoudende zaden bij die verordening en niet bij de verordening van de Raad is vastgesteld.
17. De Griekse regering herhaalt de argumenten die zij in haar verzoekschrift tegen de Raad heeft aangevoerd en stelt dat zij mutatis mutandis voor de verordening van de Commissie gelden. Zij betoogt ook, dat artikel 4 van de verordening van de Commissie, bepalende dat voor een zelfde perceel niet meer dan één aanvraag voor het in de verordening van de Raad bedoelde compensatiebedrag mag worden ingediend per verkoopseizoen, ongeldig is op grond dat de verordening van de Raad de Commissie niet heeft gemachtigd die bepaling vast te stellen.
18. Ik zal beginnen met te onderzoeken, of de verplichting om uiterlijk op 15 mei in te zaaien en de aanvraag in te dienen, door de verordening van de Raad dan wel door die van de Commissie aan de sojaproducenten wordt opgelegd.
De datum 15 mei
19. Zoals wij hebben gezien(13), is de datum 15 mei vastgesteld bij artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad. Artikel 10 moet echter als een geheel worden gelezen. Artikel 10, lid 1, betreft de compensatiebedragen voor granen en eiwithoudende gewassen, doch niet de compensatiebedragen voor oliehoudende zaden. Ofschoon artikel 10, lid 2, in algemene termen spreekt van "het compensatiebedrag", is het duidelijk dat het enkel op het compensatiebedrag voor granen en eiwithoudende gewassen doelt. Het compensatiebedrag voor oliehoudende zaden wordt in artikel 11 behandeld. Dit artikel stelt echter geen datum vast, doch laat het aan de Commissie over, de datum bij latere uitvoeringsmaatregel te bepalen(14). Die maatregel is de verordening van de Commissie.
20. De verordening van de Commissie, van haar kant, stelt de datum enkel vast voor de producenten die onder de algemene regeling vallen: artikel 2, lid 1, sub b, dat de enige relevante bepaling is, beperkt zich uitdrukkelijk tot de oppervlakten "waarvoor de in artikel 2, lid 5, onder a), van verordening (EEG) nr. 1765/92 bedoelde algemene regeling wordt toegepast". De verordening van de Commissie kan onmogelijk aldus worden uitgelegd, dat zij een datum vaststelt voor de producenten die aan de vereenvoudigde regeling deelnemen.
21. Volgens mij is het raadsel als volgt te verklaren. De producenten van oliehoudende zaden die aan de vereenvoudigde regeling deelnemen, hebben recht op het compensatiebedrag voor graan. Zij vallen dus binnen het toepassingsgebied van artikel 10 van de verordening van de Raad, dat aldus moet worden uitgelegd, dat het niet alleen van toepassing is op de producenten van granen, maar ook op die producenten van oliehoudende zaden welke voor het compensatiebedrag voor graan in aanmerking komen. (Men zal opmerken, dat artikel 10 spreekt van de "compensatiebedragen voor granen"(15) en niet van de compensatiebedragen die aan de producenten van granen moeten worden betaald.) Artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad stelt dus de datum 15 mei vast voor de producenten van oliehoudende zaden die aan de vereenvoudigde regeling deelnemen. De verordening van de Commissie stelt dezelfde datum vast voor de producenten die onder de algemene regeling vallen.
22. Bijgevolg kan het argument van de Raad en de Commissie, dat het beroep van de Griekse regering tegen de Raad moet worden verworpen op grond dat artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad niet op de producenten van sojabonen van toepassing is, niet worden aanvaard. Zowel het beroep tegen de verordening van de Raad als dat tegen de verordening van de Commissie moet worden onderzocht, aangezien elk van die verordeningen op een verschillende categorie producenten van sojabonen van toepassing is.
De achtergrond van de wetgeving
23. Alvorens de door de Griekse regering aangevoerde nietigheidsgronden te onderzoeken, is het nuttig de ontwikkeling van de gemeenschapswetgeving betreffende de produktie van sojabonen samen te vatten.
24. In 1962 aanvaardde de Gemeenschap in het kader van het GATT (Dillon Round), dat sojabonen uit derde landen vrij van rechten in de Gemeenschap zouden mogen worden ingevoerd. Op dat ogenblik was de communautaire produktie van sojabonen zeer beperkt, maar daarna kwamen de communautaire producenten in rechtstreekse concurrentie met de producenten uit derde landen.
25. Gezien die concurrentie en teneinde de produktie van sojabonen in de Gemeenschap te bevorderen, voerde de Raad steunmaatregelen in. De eerste daarvan was verordening (EEG) nr. 1900/74 van de Raad tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor sojabonen(16), die voorzag in de vaststelling van een streefprijs. Wanneer de streefprijs voor een verkoopseizoen hoger was dan de gemiddelde wereldmarktprijs, werd er aan de communautaire producenten steun toegekend die gelijk was aan het verschil tussen deze twee prijzen. De steunregeling van verordening nr. 1900/74 werd vervangen door die van verordening (EEG) nr. 1614/79 van de Raad.(17) Krachtens deze verordening werd steun toegekend aan personen die met producenten van sojabonen een contract hadden gesloten dat voorzag in de betaling aan de producent van een prijs die ten minste gelijk was aan de bij die verordening vastgestelde minimumprijs. Verordening nr. 1614/79 werd vervangen door verordening (EEG) nr. 1491/85 van de Raad(18), die in een vergelijkbare steunregeling voorzag.
26. Verordening nr. 3766/91(19) voerde een nieuwe steunregeling in voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad. De vaststelling van die verordening hangt nauw samen met de algemene hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waartoe op 21 mei 1992 werd besloten. Het is nodig een vluchtige blik te werpen op de redenen die tot die hervorming hebben geleid.
27. Toen het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 1962 werd ingesteld, was één van de voornaamste doelstellingen, te komen tot zelfvoorziening op het gebied van de voedselproduktie, aangezien de Lid-Staten in die tijd voor de meeste levensmiddelen een deficit vertoonden. Als gevolg van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bereikte de Gemeenschap een produktieoverschot. Dit leidde tot een ernstige toename van de budgettaire kosten. Ondanks de stijging van de produktie nam het inkomen van de producenten in de periode van 1975 tot 1989 slechts in zeer geringe mate toe en daalde over dezelfde periode de landbouwberoepsbevolking met 35 %.(20) Met het oog op die ontwikkelingen merkte de Commissie in 1991 op, "dat met de mechanismen van het GLB zoals ze thans functioneren sommige van de doeleinden die volgens artikel 39 van het Verdrag van Rome met het landbouwbeleid moeten worden nagestreefd niet meer kunnen worden bereikt".(21) Teneinde een aangroei van de voorraden en een overdreven stijging van de uitgaven te voorkomen, zag de Commissie het als een hoofddoel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de toekomst, de produktie te beheersen "voor zoveel als nodig om de markten weer in evenwicht te brengen".(22)
28. De Commissie wees de granen, de eiwithoudende gewassen en de oliehoudende zaden aan als akkerbouwgewassen waarvoor een gemeenschappelijke steunregeling nodig was. De bestaande steunregeling voor sojabonen was echter onverenigbaar gebleken met de krachtens het GATT op de Gemeenschap rustende verplichtingen. Teneinde aan deze verplichtingen te voldoen, stelde de Raad verordening nr. 3766/91 vast, die slechts moest gelden tot de invoering van een geïntegreerde steunregeling, van toepassing op de producenten van granen, eiwithoudende gewassen en oliehoudende zaden.(23)
29. In het kader van de bij verordening nr. 3766/91 ingevoerde steunregeling konden de communautaire producenten verzoeken in aanmerking te komen voor een geregionaliseerd stelsel van directe betalingen. Artikel 4, lid 2, bepaalde, dat een producent, om recht op een betaling te hebben, uiterlijk op de datum die voor de regio in kwestie was vastgesteld, het zaad moest hebben ingezaaid en een aanvraag moest hebben ingediend. Er was een specifieke voorziening voor de tussenteelt van sojabonen. Artikel 4, lid 7, bepaalde dat, bij wijze van uitzondering, producenten die van plan waren sojabonen als tussenteelt te verbouwen, hun aanvraag vóór 30 mei konden indienen, op voorwaarde dat aan de andere eisen van artikel 4 was voldaan. Verordening nr. 3766/91 voorzag ook in gegarandeerde maximumarealen. Indien het met oliehoudende zaden ingezaaide areaal groter was dan het gegarandeerde maximumareaal, werden de betrokken directe betalingen naar evenredigheid verlaagd.
30. Verordening nr. 3766/91 gold enkel voor het verkoopseizoen 1992/1993. Een geïntegreerde steunregeling voor granen, eiwithoudende gewassen en oliehoudende zaden werd ingevoerd bij de bestreden verordening van de Raad, die verordening nr. 3766/91 verving en het stelsel van gegarandeerde maximumarealen afschafte.
31. Men zal opmerken, dat er bepaalde fundamentele verschillen zijn tussen enerzijds de bij de verordening van de Raad ingestelde, op compensatiebedragen gebaseerde steunregeling en anderzijds de bij vorige verordeningen ingestelde regelingen tot ondersteuning van de prijzen. Die verschillen zijn de volgende:
° de opbrengst van de individuele producent wordt niet in aanmerking genomen met het oog op de toekenning van het compensatiebedrag;
° de steun wordt niet automatisch verleend, doch enkel na indiening van een aanvraag door de producent;
° de steun wordt verleend zodra is ingezaaid, ongeacht de resultaten van de oogst; in het kader van de vorige regelingen werd de steun slechts verleend wanneer de produktie in de handel werd gebracht.
32. De bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling berust op het beginsel, dat de compensatiebedragen voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar mogen worden uitgekeerd. Dat blijkt uit de zeventiende overweging van de considerans van die verordening en wordt ook bevestigd door artikel 4 van de verordening van de Commissie, bepalende dat voor een zelfde perceel niet meer dan één aanvraag voor het compensatiebedrag mag worden ingediend per verkoopseizoen.
33. De bestreden verordening van de Raad werd onlangs gewijzigd bij de verordeningen (EG) nrs. 231/94(24) en 232/94(25) van de Raad. Deze laatste verordening werd vastgesteld om uitvoering te geven aan een overeenkomst betreffende oliehoudende zaden, die tussen de Europese Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika in het kader van het GATT werd gesloten.(26) In die overeenkomst werd erop gewezen, dat een panel van het GATT had geoordeeld dat de steunregeling voor oliehoudende zaden van de Gemeenschap tot gevolg had dat de tariefconcessies die de Gemeenschap in 1962 aan de Verenigde Staten had toegekend, waren uitgehold. Overeenkomstig de termen van die overeenkomst voorziet verordening nr. 232/91 in gegarandeerde maximumarealen voor betalingen voor oliehoudende zaden en sluit zij de teelt van een bepaalde variëteit van zonnebloempitten van de steunregeling uit. De verordeningen nrs. 231/94 en 232/94 gelden vanaf het verkoopseizoen 1994/1995 en zijn niet direct relevant voor de onderhavige zaken.
34. Ik kom thans tot het onderzoek van de tussen partijen gerezen geschilpunten.
35. Zoals wij hebben gezien, beroept de Griekse regering zich in haar tegen de Commissie gericht verzoekschrift op de nietigheidsgronden die zij in haar verzoekschrift tegen de Raad heeft aangevoerd, en stelt zij dat die mutatis mutandis op de verordening van de Commissie van toepassing zijn. Zij betoogt ook, dat artikel 4 van deze verordening ongeldig is, op grond dat de Commissie, door het vast te stellen, haar bevoegdheden heeft overschreden.
36. In haar verweerschrift betoogt de Commissie, dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover de Griekse regering de nietigheidsgronden waarop het beroep berust, niet specificeert, doch enkel de in haar verzoekschrift tegen de Raad aangevoerde gronden herhaalt. Ik kan dat argument niet aanvaarden. Het tegen de Commissie gerichte verzoekschrift van de Griekse regering beschrijft naar behoren het voorwerp van het geschil en de middelen waarop het beroep berust. Het beroep kan niet worden verworpen op grond dat de middelen van de Griekse regering dezelfde zijn als die in haar verzoekschrift tegen de Raad. Aangezien de datum waarop de producent moet hebben ingezaaid en een aanvraag moet hebben ingediend om voor een compensatiebedrag in aanmerking te komen, is vastgesteld bij de verordening van de Raad voor één categorie producenten van sojabonen en bij de verordening van de Commissie voor een andere categorie, blijkt de benadering van de Griekse regering, beide verordeningen te bestrijden, gerechtvaardigd.
37. Ik zal eerst de middelen onderzoeken die zowel de verordening van de Raad als die van de Commissie betreffen. Vervolgens zal ik het middel onderzoeken, dat de Commissie haar bevoegdheden heeft overschreden.
38. Er zij aan herinnerd, dat de nietigheidsgronden die zowel de verordening van de Raad als die van de Commissie betreffen, de navolgende zijn: motiveringsgebrek, schending van het non-discriminatiebeginsel, schending van artikel 39 van het Verdrag, schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en schending van het beginsel van de communautaire preferentie.
Motiveringsgebrek
39. De Griekse regering betoogt, dat de verordening van de Raad ongeldig is wegens motiveringsgebrek. Zij wijst erop, dat één van de doelstellingen van die verordening is, door middel van een compensatiebedrag voor de producenten het inkomensverlies dat het gevolg is van de verlaging van de regelingsprijzen te compenseren. Producenten die na 15 mei inzaaien, komen echter niet voor dat compensatiebedrag in aanmerking. Volgens de Griekse regering druist de uitsluiting van die producenten in tegen het fundamentele doel van de verordening van de Raad, het inkomen te beschermen van alle producenten die onder de verlaging van de regelingsprijzen hebben te lijden. De verordening dient dus de specifieke redenen te vermelden, waarom producenten die na 15 mei inzaaien, moeten worden uitgesloten.
40. De Griekse regering stelt ook, dat op basis van de boven aangehaalde argumenten, de verordening van de Commissie ongeldig is wegens motiveringsgebrek.
41. Artikel 190 van het Verdrag bepaalt, dat de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad en van de Commissie met redenen moeten worden omkleed. In beginsel moet de motivering de redenering van de instantie waarvan de betrokken handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen, maar de omvang van de vereiste motivering hangt af van de aard van de betrokken handeling en de context waarin zij is vastgesteld.(27) Bij handelingen waaraan een algemene toepassing moet worden gegeven, zoals bij verordeningen, volstaat het dat de maatregelen op wezenlijke punten met redenen omkleed zijn, zonder dat er op alle mogelijke detailpunten van een dergelijke maatregel een specifieke redengeving nodig is zolang zij er stelselmatig toe behoren.(28)
42. In de onderhavige zaak wijzen de Raad en de Commissie erop, dat het vereiste dat de inzaai en de indiening van de aanvraag voor het compensatiebedrag vóór 15 mei moeten plaatsvinden, aan een praktische behoefte voldoet. Met name vergemakkelijkt het de administratie van en het toezicht op de steunregeling. Anders dan de Griekse regering stelt, druist het niet in tegen de doelstellingen van de verordening van de Raad, maar is het een integrerend deel van de bij die verordening ingestelde steunregeling.
43. Het lijkt duidelijk, dat het voor de doeltreffendheid van de regeling noodzakelijk was, een uiterste datum vast te stellen. De Raad en de Commissie hebben echter niet uitgelegd om welke reden de datum 15 mei werd gekozen en ook niet waarom de voor de tussenteelt van sojabonen vastgestelde datum 30 mei in de bestreden verordeningen tot 15 mei werd vervroegd. De verklaring is blijkbaar als volgt. Verordening nr. 3766/91 heeft een transitoir karakter. Zij voerde een steunregeling voor oliehoudende zaden in en gold enkel voor het verkoopseizoen 1992/1993. Op dat ogenblik vielen de granen en eiwithoudende gewassen onder de traditionele steunregeling, in het kader waarvan de communautaire steun evenredig was met de geproduceerde hoeveelheid. Ofschoon verordening nr. 3766/91 een stelsel van rechtstreekse betalingen, vergelijkbaar met dat in de bestreden verordening van de Raad invoerde, omvatte zij niet alle elementen van de bij deze verordening ingestelde steunregeling. Zoals in het kader van de steunregeling voor granen en eiwithoudende gewassen, kon zowel voor de hoofdteelt als voor de tussenteelt steun worden verleend. Teneinde de toekenning van rechtstreekse betalingen voor tussenteelten te vergemakkelijken, stelde zij de uiterste datum vast op 30 mei. Daar echter krachtens de bestreden verordening van de Raad een producent slechts voor één enkele teelt steun kan aanvragen, kon gevoeglijk de vroegere datum 15 mei worden gekozen.
44. De bestreden verordeningen zelf geven geen verklaring voor de keuze van de datum. De achttiende overweging van de considerans van de verordening van de Raad luidt als volgt:
"Overwegende dat een aantal voorwaarden moeten worden vastgesteld voor het aanvragen van de compensatiebedragen en dat nader moet worden bepaald wanneer de compensatiebedragen aan de producenten worden uitgekeerd".
Deze overweging biedt geen rechtvaardiging voor het in artikel 10, lid 2, van de verordening van de Raad gestelde vereiste, dat de producent, om voor het compensatiebedrag in aanmerking te komen, uiterlijk op 15 mei moet hebben ingezaaid en een aanvraag hebben ingediend. In het licht van voormelde rechtspraak van het Hof is het evenwel duidelijk, dat het niet nodig was dat de Raad in de considerans specifieke redenen opnam om de keuze van een bepaalde datum te rechtvaardigen, aangezien de vaststelling van die datum een detail was dat binnen de systematiek van de verordening van de Raad in haar geheel viel. Bovendien valt de keuze van de datum 15 mei gemakkelijk te begrijpen, gezien het feit dat aan de bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling het beginsel ten grondslag ligt, dat het compensatiebedrag voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar mag worden uitgekeerd; de redenen voor de vaststelling van die regeling blijken duidelijk uit de considerans. Bijgevolg kan niet staande worden gehouden, dat de verordening van de Raad niet voldoende met redenen was omkleed. Bovendien geldt de datum 15 mei slechts als algemene regel. Om te voorkomen dat die datum tot onbillijke gevolgen zou leiden, machtigt artikel 12, zevende streepje, van de verordening van de Raad de Commissie, hem te variëren in bepaalde regio' s waarin uitzonderlijke klimaatsomstandigheden hem niet toepasselijk maken.
45. De considerans van de verordening van de Commissie biedt geen rechtvaardiging voor het vereiste, dat de producent uiterlijk op 15 mei moet hebben ingezaaid en een aanvraag hebben ingediend. Dat wil echter niet zeggen, dat de motivering onvoldoende is. De verordening van de Commissie voert de verordening van de Raad uit. Het Hof heeft erkend, dat de motivering van een uitvoeringsverordening beknopt mag zijn, indien zij, gelezen in samenhang met die van de basisverordening, aan de betrokkenen voldoende duidelijk maakt, door welk streven de erin vervatte modaliteiten werden ingegeven.(29) Daaruit volgt, dat de motivering van de verordening van de Commissie wordt aangevuld door en moet worden gelezen in samenhang met de motivering van de verordening van de Raad.
46. Voorts vermeldt de vijfde overweging van de considerans van de verordening van de Commissie, dat bepaalde criteria voor de algemene regeling en de vereenvoudigde regeling gelden. Dit verklaart waarom de verordening van de Commissie dezelfde datum vaststelt als die van de Raad. Bovendien geldt, zoals het geval is met de verordening van de Raad, de bij de verordening van de Commissie vastgestelde datum 15 mei slechts als algemene regel. Artikel 2, lid 2, van die verordening staat afwijkingen toe ingeval door klimaatsomstandigheden de gewassen niet vóór 15 mei kunnen worden ingezaaid. Anders dan de Griekse regering stelt, is de verordening van de Commissie dus voldoende met redenen omkleed.
47. Ik concludeer daarom, dat de stelling van de Griekse regering, dat de verordening van de Raad en de verordening van de Commissie ongeldig zijn wegens motiveringsgebrek, moet worden verworpen.
Het gelijkheidsbeginsel
48. Volgens de Griekse regering is het vereiste, dat de producent van sojabonen, om voor het compensatiebedrag in aanmerking te komen, vóór 15 mei moet hebben ingezaaid, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals dit met name is neergelegd in artikel 40, lid 3, van het Verdrag, bepalende dat de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten.
49. De Griekse regering betoogt, dat wegens de bodem- en klimaatsomstandigheden in Griekenland de periode tussen 20 april en 15 juli de beste is voor de teelt van sojabonen. Het vereiste, dat de producent vóór 15 mei moet hebben ingezaaid, sluit op grond van een willekeurig criterium producenten van sojabonen in Griekenland en in andere gebieden waar het klimaat en de bodem vergelijkbaar zijn en de inzaai dus na die datum plaatsvindt, van het compensatiebedrag uit.
50. De Commissie betoogt, dat aan de vereisten van het gelijkheidsbeginsel is voldaan door het feit dat producenten voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar recht hebben op een compensatiebedrag. Indien een producent voor alle teelten in de loop van hetzelfde verkoopseizoen een compensatiebedrag zou kunnen ontvangen, zou dat tot ongelijkheid leiden. In gebieden waar het klimaat en de bodem gunstig zijn, zou een producent twee- of zelfs driemaal per jaar kunnen inzaaien en telkens een compensatiebedrag ontvangen. Daarentegen zou in gebieden waar het klimaat en de bodem niet gunstig zijn, een producent slechts éénmaal kunnen inzaaien en dus slechts één enkel compensatiebedrag kunnen ontvangen.
51. In repliek wijst de Griekse regering erop, dat zij niet stelt dat de regel volgens welke een producent voor een bepaalde oppervlakte slechts één compensatiebedrag per verkoopseizoen kan ontvangen, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Wat zij bedoelt, is dat de producenten die na 15 mei inzaaien, van het compensatiebedrag worden uitgesloten en dus worden gediscrimineerd ten opzichte van de producenten die vóór die datum inzaaien.
52. Mijns inziens kan dit argument niet worden aanvaard om de navolgende redenen.
53. Het is waar, dat de vaststelling van een precieze datum voor de gehele Gemeenschap verschillende producenten op verschillende wijze kan raken. Dat betekent echter niet, dat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het algemene gelijkheidsbeginsel, waarvan artikel 40, lid 3, een specifieke uitdrukking is, verzet zich ertegen, dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, tenzij het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het staat er niet aan in de weg, dat de gemeenschapswetgever een algemeen toepasselijk criterium vaststelt. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid vereist de vaststelling van gemeenschappelijke regels. Dat de invoering van een maatregel in het kader van de gemeenschappelijke marktordening verschillende gevolgen kan hebben voor bepaalde producenten, al naargelang hun individuele produktie of de plaatselijke omstandigheden, kan niet worden beschouwd als een krachtens artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag verboden discriminatie, indien de maatregel is gebaseerd op objectieve criteria, die zijn aangepast aan de behoeften van de algemene werking van de gemeenschappelijke marktordening.(30)
54. Het gelijkheidsbeginsel houdt ook niet in, dat een communautaire maatregel nooit nadelige gevolgen mag hebben voor een individuele producent of een bepaalde groep van producenten. Het Hof heeft geoordeeld, dat een gemeenschapsregeling een producent ongunstiger dan anderen mag behandelen, wanneer zulks gerechtvaardigd is in het belang van de rechtszekerheid en omwille van de goede werking van de betrokken regeling.(31)
55. Zo de Griekse regering van mening is, dat de vaststelling van de uiterste datum op 15 mei, het gelijkheidsbeginsel schendt, moet zij het bewijs van de gestelde discriminatie leveren. De bewijsmiddelen die zij in de onderhavige zaak heeft aangevoerd, volstaan niet om haar bewering te staven.
56. Het is duidelijk, dat de Griekse producenten niet volledig van het compensatiebedrag worden uitgesloten. Aangezien de periode van 12 april tot 15 juli de beste is voor de teelt van sojabonen in Griekenland, kunnen de Griekse producenten aanspraak maken op het compensatiebedrag, op voorwaarde dat zij tussen 20 april en 15 mei inzaaien en hun aanvraag indienen. De Griekse regering heeft niet uitgelegd waarom het voor de Griekse producenten bijzonder moeilijk is, binnen die periode in te zaaien.
57. Zoals gezegd, heeft de uiterste datum 15 mei geen absoluut karakter. Artikel 12, zevende streepje, van de verordening van de Raad en artikel 2, lid 2, van de verordening van de Commissie voorzien in afwijkingen voor het geval dat uitzonderlijke klimaatsomstandigheden de normale data niet toepasselijk maken. Indien een Griekse producent van sojabonen wegens uitzonderlijke klimaatsomstandigheden niet in staat is uiterlijk 15 mei in te zaaien, kan hij zich op die bepalingen beroepen.
58. Bij brief van 9 maart 1993, aangehecht aan de memorie van dupliek van de Commissie, heeft de Griekse regering de Commissie verzocht, de uiterste datum voor het indienen van de aanvraag voor het compensatiebedrag tot 30 juni te verschuiven voor de producenten die sojabonen als tussenteelt inzaaien. Ofschoon door de Commissie daarom verzocht, heeft de Griekse regering echter geen redenen opgegeven die haar verzoek rechtvaardigen.
59. De Griekse regering betoogt, dat aangezien de tussenteelt van sojabonen in Griekenland na 15 mei begint, die teelt van het compensatiebedrag wordt uitgesloten. Zij heeft echter niet bewezen, dat Griekse producenten op dit punt worden gediscrimineerd ten opzichte van de producenten van andere Lid-Staten. De tussenteelt van gewassen is niet een praktijk die alleen in Griekenland bestaat, maar een die in de Gemeenschap wijd verbreid is. Zonder door de Griekse regering te worden tegengesproken, wijst de Commissie erop, dat waar de tussenteelt van sojabonen in Griekenland niet meer dan 2 800 hectare beslaat, het in Italië om 180 000 hectare gaat.
60. In ieder geval kan het feit dat de tussenteelt van het compensatiebedrag wordt uitgesloten, op zichzelf niet als een schending van het gelijkheidsbeginsel worden beschouwd. Aangezien een producent voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar recht heeft op een compensatiebedrag, kan hij dat bedrag niet zowel voor de hoofdteelt als voor de tussenteelt ontvangen. De Griekse regering heeft niet aangetoond, dat een Griekse producent niet in staat is de inzaai voor de hoofdteelt vóór 15 mei te beëindigen en voor die teelt een compensatiebedrag te ontvangen. Ook heeft zij niet bewezen, dat een Griekse producent er meer baat bij zou vinden, een compensatiebedrag voor zijn tussenteelt van sojabonen in plaats van voor zijn hoofdteelt te ontvangen.
61. Men zou kunnen zeggen, dat een Griekse producent die als hoofdteelt gewassen zaait die niet binnen het toepassingsgebied van de verordening van de Raad vallen, sojabonen als tussenteelt kan wensen te zaaien, en dat hij niet in staat is dit vóór 15 mei te doen. Het is echter mogelijk, dat die producent zich kan beroepen op de in artikel 12, zevende streepje, van de verordening van de Raad en artikel 2, lid 2, van de verordening van de Commissie voorziene uitzonderingen. In ieder geval zou men kunnen stellen, dat een producent die als hoofdteelt gewassen zaait die buiten het toepassingsgebied van de verordening van de Raad vallen, dat op eigen risico doet. Hij kan niet verwachten dat hij, met betrekking tot het compensatiebedrag, op dezelfde voet wordt behandeld als een producent die als hoofdteelt gewassen zaait die binnen het toepassingsgebied van die verordening vallen.
62. Ik concludeer daarom, dat het beroep van de Griekse regering moet worden verworpen voor zover het op schending van het gelijkheidsbeginsel berust.
Schending van artikel 39 van het Verdrag
63. De Griekse regering betoogt, dat de verordening van de Raad en die van de Commissie in strijd zijn met artikel 39 van het Verdrag, dat de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bepaalt. Zij wijst erop, dat volgens artikel 39, lid 1, sub b, een van die doelstellingen is, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn. Volgens de Griekse regering druist de uiterste datum 15 mei in tegen dat doel, op grond dat producenten die na 15 mei inzaaien, geen recht hebben op een compensatiebedrag en als gevolg daarvan hun inkomen met 50 % verminderd zien. Volgens de Griekse regering wordt een zo drastische vermindering van het inkomen van de producenten niet gerechtvaardigd door de noodzaak de andere in artikel 39 genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid na te streven.
64. De Griekse regering verwijst ook naar artikel 39, lid 1, sub d, volgens hetwelk een van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is, de voorziening veilig te stellen. Volgens haar betekent die bepaling, dat de gemeenschapsinstellingen, wanneer zij maatregelen op landbouwgebied vaststellen, moeten verzekeren dat de communautaire produktie van landbouwprodukten volstaat om ten minste in zekere mate in de behoeften van de Gemeenschap te voorzien. Zij betoogt, dat het feit dat de producenten die na 15 mei inzaaien, van het compensatiebedrag worden uitgesloten, hen ervan weerhoudt die produktie voort te zetten en bijdraagt tot de vermindering van de communautaire produktie van sojabonen, die zo al niet volstaat om de behoeften van de Gemeenschap te dekken. Zij komt tot de slotsom, dat de verordening van de Raad en die van de Commissie indruisen tegen de in artikel 39, lid 1, sub b en d, neergelegde doelstellingen en ook tegen het in artikel 39, lid 1, sub c, omschreven doel de landbouwmarkten te stabiliseren.
65. Voorts verwijst de Griekse regering naar artikel 39, lid 2, bepalende dat bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid rekening zal worden gehouden met de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw. Zij betoogt, dat overeenkomstig die bepaling het gemeenschappelijk landbouwbeleid maatregelen moet omvatten die ertoe strekken, de ongelijkheden tussen grote en kleine producenten te verminderen. De Griekse producenten die na 15 mei sojabonen inzaaien, zijn kleine producenten, en hun uitsluiting van het compensatiebedrag leidt tot vermindering van hun inkomen. Grote producenten daarentegen ondergaan geen dergelijke vermindering. Dat betekent volgens de Griekse regering, dat de bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling de ongelijkheden tussen kleine en grote producenten niet vermindert, maar ertoe leidt ze te verscherpen.
66. Mijns inziens kan dit betoog niet worden aanvaard. Volgens vaste rechtspraak van het Hof bezitten de communautaire instellingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime discretionaire bevoegdheid.(32) Zij moeten ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke in artikel 39 vervatte doelstellingen te verzoenen, en in voorkomend geval aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen.(33) Zij mogen echter niet één dezer doelstellingen afzonderlijk nastreven, waardoor andere niet meer kunnen worden verwezenlijkt.(34)
67. Het Hof heeft ook geoordeeld dat de doelstellingen van het landbouwbeleid aldus moeten worden opgevat, dat de gemeenschapsinstellingen hun taken kunnen vervullen, rekening houdend met de ontwikkelingen in de landbouwsector en in de economie in haar geheel.(35) Bij het nemen van maatregelen op landbouwgebied moeten de instellingen dus rekening houden met de heersende marktvoorwaarden. Zij moeten ook rekening houden met de internationalisering van de markten en de liberalisatie van de wereldhandel. Het uiteindelijke doel van de bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling is, tot een beter marktevenwicht te komen en de prijzen in de Gemeenschap met die op de wereldmarkt gelijk te trekken.(36) Gezien de verplichtingen die de Gemeenschap in het kader van het GATT heeft aangegaan en het feit dat producenten uit derde landen soja tegen lagere prijzen in de Gemeenschap kunnen afzetten, kunnen die doelstellingen niet worden geacht in strijd te zijn met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ook al kunnen zij tot gevolg hebben dat de communautaire produktie van sojabonen wordt beperkt. Het is ook niet juist, dat de bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling de belangen van de producenten veronachtzaamt. Zij voorziet in compensatiebedragen die aldus worden berekend, dat zij de producent zoveel mogelijk een voldoende inkomen verzekeren. Gezien de heersende marktvoorwaarden, die de communautaire sojaproduktie niet-concurrerend maken, kan van de gemeenschapsinstellingen niet worden verlangd dat zij die produktie steunen met als enige doel het inkomen van de producenten op het bestaande peil te handhaven.
68. Ik ben het niet eens met de uitlegging die de Griekse regering geeft van artikel 39, lid 1, sub d. Weliswaar is een van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de voorziening veilig te stellen. Anders dan de Griekse regering stelt, vereist artikel 39 echter niet, dat de Gemeenschap in haar eigen behoeften moet kunnen voorzien.
69. De Griekse regering heeft niet bewezen, dat de uiterste datum 15 mei, in strijd met artikel 39, lid 2, de ongelijkheden tussen kleine en grote producenten verscherpt. Zoals reeds gezegd, heeft zij niet aangetoond, dat de Griekse producenten, die allen kleine producenten zijn, niet vóór 15 mei kunnen inzaaien. En ofschoon in Griekenland de producenten die na 15 mei inzaaien, kleine producenten zijn, is dat mogelijk niet het geval in andere Lid-Staten. De bij de verordening van de Raad ingestelde steunregeling erkent, dat grote en kleine producenten zich niet in dezelfde situatie bevinden en voorziet in een verschillende behandeling. De kleine producenten kunnen het compensatiebedrag aanvragen in het kader van de vereenvoudigde regeling, waartoe de grote producenten geen toegang hebben en die hen niet verplicht een deel van hun areaal uit produktie te nemen.
70. Ik concludeer daarom, dat het door de Griekse regering aangevoerde middel betreffende schending van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, moet worden afgewezen.
Het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen
71. De Griekse regering betoogt, dat het vereiste dat de producent vóór 15 mei moet hebben ingezaaid, in strijd is met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. Zij wijst erop, dat van 1974 tot bij de vaststelling van de verordening van de Raad een aantal communautaire maatregelen voorzagen in financiële steun voor de produktie van sojabonen, ongeacht het tijdstip van inzaai. Zij betoogt, dat het vereiste dat vóór 15 mei moet zijn ingezaaid, ingaat tegen het consequente beleid dat de gemeenschapsinstellingen 17 jaar lang hebben gevolgd, en derhalve in strijd is met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen.
72. Ik acht dit argument niet overtuigend. Het is vaste rechtspraak dat, ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd.(37) Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie.(38) De marktdeelnemers kunnen zich dus niet beroepen op een verkregen recht om een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend oordeel, dat hun op een bepaald ogenblik is toegekend, te behouden.(39) Bijgevolg kunnen de communautaire maatregelen die, vóór de verordening van de Raad werd vastgesteld, financiële steun voor de produktie van sojabonen verleenden, niet een gewettigd vertrouwen wekken, dat de Gemeenschap die produktie ongeacht de datum van inzaai zal blijven steunen.
73. Zoals gezegd, bevatte verordening nr. 3766/91 een specifieke bepaling inzake de tussenteelt van sojabonen. Luidens artikel 4, lid 7, konden producenten die van plan waren sojabonen als tussenteelt te verbouwen, vóór 15 mei een aanvraag om directe betaling indienen.
74. Ik kan echter niet inzien, hoe die bepaling de Griekse regering in de onderhavige zaken van nut kan zijn. Om de boven genoemde redenen kan onmogelijk worden gesteld, dat artikel 4, lid 7, van verordening nr. 3766/91 bij de producenten van sojabonen het gewettigd vertrouwen kan wekken dat de producenten die na 15 mei inzaaien, recht zouden hebben op een compensatiebedrag in het kader van de bij de bestreden verordening van de Raad ingestelde nieuwe steunregeling. Bovendien was het duidelijk, dat de bij verordening nr. 3766/91 ingevoerde regeling enkel transitoir was. Zij zou, volgens de vijfde overweging van de considerans, slechts gelden "zolang nog geen geïntegreerde regeling voor de ondersteuning van de producenten van akkerbouwgewassen wordt toegepast zoals door de Commissie is voorgesteld".
75. Bovendien heeft de verordening van de Raad, zoals de Commissie beklemtoont, geen terugwerkende kracht noch rechtstreekse toepassing. Zij is bekendgemaakt in het Publikatieblad van 1 juli 1992 en is op die datum in werking getreden. De steunregeling die zij instelde, was van toepassing vanaf het verkoopseizoen 1993/1994. De Lid-Staten en producenten waren dus van de nieuwe steunregeling op de hoogte, lang vóór zij in werking trad.
76. Ik concludeer daarom, dat de stelling van de Griekse regering, als zouden de verordening van de Raad en die van de Commissie het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen schenden, moet worden verworpen.
Het beginsel van de communautaire preferentie
77. De Griekse regering betoogt, dat de verordening van de Raad en die van de Commissie nietig moeten worden verklaard, op grond dat zij in strijd zijn met het beginsel van de communautaire preferentie. Zij stelt, dat de communautaire producenten van sojabonen zich in een ongunstige concurrentiepositie bevinden, vergeleken met de producenten van sojabonen uit derde landen, die hun produkten tegen lagere prijzen op de communautaire markt kunnen afzetten. Volgens de Griekse regering moet de Raad de communautaire producenten de nodige economische steun verlenen om te beletten dat hun inkomen vermindert, rekening houdend met hun concurrentiepositie op de markt.
78. Mijns inziens moet niet worden nagegaan, of de Griekse regering met haar beroep op het beginsel van de communautaire preferentie wil betogen, dat communautaire producenten de voorkeur moeten krijgen boven producenten uit derde landen, dan wel enkel dat zij niet minder gunstig mogen worden behandeld. De grief van de Griekse regering is in wezen, dat de Griekse producenten geen voldoende financiële compensatie ontvangen voor het inkomensverlies dat zij hebben geleden. Zij vereist dus geen rechtstreekse vergelijking tussen hun situatie en die van producenten uit derde landen. Bovendien gaat het in casu eerder om de compensatie voor communautaire producenten dan om de vergelijking tussen communautaire produkten en produkten uit derde landen.
79. In elk geval ben ik van mening, dat indien de Griekse regering wil betogen dat krachtens het gemeenschapsrecht de voorkeur moet worden gegeven aan communautaire produkten, haar stelling betwistbaar is. Het komt mij voor, dat de communautaire preferentie, ofschoon zij soms als een rechtsbeginsel wordt beschouwd, veeleer een beleidskwestie is. Weliswaar leek het Hof in een eerdere zaak (arrest van 13 maart 1968, Beus(40)) de communautaire preferentie te beschouwen als een "beginsel dat aan het Verdrag ten grondslag ligt". Het Hof schijnt echter dat beginsel te hebben afgeleid uit de zeer specifieke bepaling van artikel 44, lid 2, van het Verdrag, naar luid waarvan de door artikel 44, lid 1, tijdens de overgangsperiode toegestane minimumprijzen "niet zodanig [mogen] worden toegepast, dat zij een beletsel vormen voor de ontwikkeling van een natuurlijke preferentie tussen de Lid-Staten". Het lijkt betwistbaar, dat die bepaling als grondslag voor een algemeen beginsel van communautaire preferentie kan dienen. Het ging daar bovendien om de grief, niet dat dit beginsel was geschonden, doch integendeel dat de betrokken gemeenschapsbepaling op onrechtmatige wijze de belangen van de communautaire producenten bevorderde. Het Hof kwam tot de conclusie, dat "uit deze bepaling als geheel de zorg spreekt bij de bescherming der producenten in de Gemeenschap redelijke grenzen in acht te nemen". Dit arrest wijst erop, dat het niet onwettig is dat de gemeenschapswetgever een beleid voert dat binnen bepaalde grenzen de voorkeur geeft aan communautaire producenten. Het bewijst niet, dat de gemeenschapswetgever die voorkeur moet geven.
80. In latere zaken lijkt het beginsel van de communautaire preferentie over het algemeen te zijn aangevoerd in de bijzondere context van verschillende soorten overgangsregelingen. Zo werd het aangevoerd in verband met de invoering van een gemeenschappelijke marktordening, waar bij de overgang van het stelsel van nationale markten naar een gemeenschappelijke ordening, het handelsverkeer met andere Lid-Staten tijdelijk kon worden benadeeld in vergelijking met het handelsverkeer met derde landen.(41) Ook heeft het Hof in een aantal zaken(42) sommige bepalingen van de Toetredingsakten uitgelegd, die specifiek waren bedoeld om te verzekeren, dat het beginsel van de communautaire preferentie in acht werd genomen in het handelsverkeer tussen de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling en de nieuwe Lid-Staten vóór de volledige integratie van deze laatste in de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten.(43)
81. Het is wellicht enkel in die beperkte mate, dat de communautaire preferentie juridisch kan worden erkend, ofschoon, zoals men weet, de structuur van de meeste gemeenschappelijke ordeningen in de praktijk de communautaire produkten heeft bevoordeeld. Hoewel het Hof de wettigheid van de communautaire preferentie als element van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft erkend, heeft het die communautaire preferentie niet opgevat als een wettelijk vereiste waarvan de schending tot ongeldigheid van de wetgeving zou leiden. Het heeft slechts erkend, dat het in bepaalde omstandigheden niet onwettig is, de voorkeur te geven aan de communautaire produktie.(44)
82. Mijns inziens stelt dus artikel 39 van het Verdrag noch enig ander beginsel of enige andere bepaling van gemeenschapsrecht als algemeen vereiste, dat de voorkeur moet worden gegeven aan communautaire producenten. Bovendien zou een dergelijk algemeen vereiste moeilijk overeen zijn te brengen met het in de preambule en artikel 110 van het Verdrag gestelde doel, een bijdrage te leveren tot de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer. In ieder geval kan artikel 39 niet aldus worden uitgelegd, dat het de communautaire preferentie verplicht maakt in omstandigheden waarin dat onverenigbaar zou zijn met de internationale verplichtingen van de Gemeenschap. Deze verplichtingen kunnen in sommige omstandigheden niet alleen aan de communautaire preferentie haar verplichte karakter ontnemen, maar ze ook onwettig maken. Of dat in de onderhavige zaak het geval is, moet hier niet worden uitgemaakt. Het volstaat erop te wijzen, dat het gemeenschapsrecht niet vereist dat de gemeenschapswetgever de voorkeur geeft aan communautaire produkten.
Bevoegdheidsoverschrijding
83. De Griekse regering betoogt, dat artikel 4 van de verordening van de Commissie, bepalende dat voor een zelfde perceel niet meer dan één aanvraag voor het compensatiebedrag mag worden ingediend per verkoopseizoen, ongeldig is. Zij stelt, dat artikel 4 op geen enkele specifieke bepaling van de verordening van de Raad berust en dat de Commissie, door het vast te stellen, de haar bij die verordening verleende bevoegdheid heeft overschreden. De Griekse regering verwijst ook naar het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van de verordening van de Raad heeft geleid.(45) Het bevatte in de zestiende overweging van de considerans van de voorgestelde verordening een verklaring die niet voorkomt in de definitieve tekst. Volgens die verklaring "[mag] geen steun (...) worden verleend voor het gewas dat vóór of na het hoofdgewas wordt geoogst". De Griekse regering betoogt, dat artikel 4 van de verordening van de Commissie een beginsel invoert, dat vergelijkbaar is met het beginsel dat in het voorstel van de Commissie voorkwam en niet in de definitieve tekst van de verordening van de Raad werd opgenomen.
84. De argumenten van de Griekse regering zijn misleidend. Zoals gezegd, gaat de bij de verordening van de Raad ingevoerde steunregeling uit van de premisse, dat het compensatiebedrag voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar mag worden uitgekeerd. Dat staat met zoveel woorden in de zeventiende overweging van de considerans van die verordening en is een beginsel dat aan de bepalingen hiervan ten grondslag ligt. Het is dus niet juist, dat artikel 4 van de verordening van de Commissie, dat uitvoering geeft aan hetzelfde beginsel, buiten het toepassingsgebied van de verordening van de Raad valt. Het is ook niet juist, dat artikel 4 het in het voorstel van de Commissie overwogen beginsel, dat voor een tussenteelt geen communautaire steun mag worden verleend, opnieuw invoert. Artikel 4 bepaalt, dat het compensatiebedrag voor een bepaalde oppervlakte slechts éénmaal per jaar mag worden uitgekeerd, doch sluit de tussenteelt niet van het compensatiebedrag uit. In beginsel staat het een producent vrij, het compensatiebedrag voor zijn tussenteelt in plaats van voor zijn hoofdteelt aan te vragen.
85. Ik concludeer daarom, dat het argument van de Griekse regering, volgens hetwelk artikel 4 van de verordening ongeldig is, moet worden afgewezen.
86. Mitsdien concludeer ik dat:
° in zaak C-353/92,
1) het beroep moet worden verworpen;
2)
de Griekse regering moet worden verwezen in de door de Raad gemaakte kosten; de Commissie, als interveniënte, moet haar eigen kosten dragen;
° in zaak C-385/92,
1) het beroep moet worden verworpen;
2) de Griekse regering moet worden verwezen in de door de Commissie gemaakte kosten.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
(1) ° PB 1992, L 181, blz. 12.
(2) ° PB 1992, L 221, blz. 22.
(3) ° Zie bijlage I bij verordening nr. 1765/92.
(4) ° PB 1991, L 356, blz. 17; zie onder punten 26 en volgende.
(5) ° Verordening nr. 1765/92, artikel 2, lid 2, eerste alinea.
(6) ° Artikel 2, lid 2, tweede alinea.
(7) ° Artikel 2, lid 3.
(8) ° Artikel 2, lid 5.
(9) ° Artikel 8, lid 2.
(10) ° Artikel 2, lid 5.
(11) ° Artikel 8, lid 3.
(12) ° Zie de artikelen 4 en 5.
(13) ° Zie de tekst van artikel 10, boven in punt 9.
(14) ° Zie artikel 11, leden 3 en 6.
(15) ° Artikel 10, lid 1.
(16) ° PB 1974, L 201, blz. 5.
(17) ° PB 1979, L 190, blz. 8.
(18) ° PB 1985, L 151, blz. 15. Zie ook verordening (EEG) nr. 2194/85 van de Raad van 25 juli 1985 tot vaststelling van de algemene voorschriften inzake de bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1985, L 204, blz. 1).
(19) ° Zie punt 3.
(20) ° Zie Commissie, Ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, Bulletin van de Europese Gemeenschappen, supplement 5/91, blz. 9.
(21) ° Ibid.
(22) ° Op. cit., blz. 12.
(23) ° Zie de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3766/91, punt 74, en ook Ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, aangehaald in voetnoot 20, blz. 26.
(24) ° PB 1994, L 30, blz. 2.
(25) ° PB 1994, L 30, blz. 7. Zie ook verordening (EG) nr. 243/94 van de Commissie tot wijziging van de bestreden verordening van de Commissie (PB 1994, L 30, blz. 41).
(26) ° Zie besluit 93/355/EEG van de Raad (PB 1993, L 147, blz. 25).
(27) ° Arresten van 30 september 1982 (zaak 108/81, Amylum, Jurispr. 1982, blz. 3107, r.o. 19) en 14 februari 1990 (zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 15 en 16).
(28) ° Arresten van 12 juli 1979 (zaak 166/78, Italië/Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575, r.o. 8) en 13 oktober 1992 (gevoegde zaken C-63/90 en C-67/90, Portugal en Spanje/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-5073, r.o. 16).
(29) ° Arrest van 27 september 1979 (zaak 230/78, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749, r.o. 15 en 16).
(30) ° Zie arrest van 9 juli 1985 (zaak 179/84, Bozetti, Jurispr. 1985, blz. 2301, r.o. 34).
(31) ° Arresten van 17 mei 1988 (zaak 84/87, Erpelding, Jurispr. 1988, blz. 2647, r.o. 30) en 10 januari 1992 (zaak C-177/90, Kuehn, Jurispr. 1992, blz. I-35, r.o. 18).
(32) ° Arresten van 11 maart 1987 (gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau, Jurispr. 1987, blz. 1069, r.o. 34) en 14 februari 1990 (Delacre e.a., reeds aangehaald, r.o. 32).
(33) ° Arresten van 24 oktober 1973 (zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1091, r.o. 24) en 20 september 1988 (zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r.o. 10).
(34) ° Arrest van 17 december 1981 (gevoegde zaken 197/80 tot en met 200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle, Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 41).
(35) ° Arresten van 23 februari 1988 (zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855, r.o. 10) en 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 26).
(36) ° Zie verordening nr. 1765/92, tweede overweging van de considerans, reeds aangehaald in punt 4.
(37) ° Zie arresten van 14 februari 1990 (Delacre e.a., reeds aangehaald, r.o. 33) en 15 juli 1982 (zaak 245/81, Edeka, Jurispr. 1982, blz. 2745, r.o. 27).
(38) ° Zie arresten van 14 februari 1990 (Delacre e.a., reeds aangehaald) en 16 mei 1979 (zaak 84/78, Tomadini, Jurispr. 1979, blz. 1801, r.o. 22).
(39) ° Zie arresten van 14 februari 1990 (Delacre e.a., reeds aangehaald, r.o. 34) en 27 september 1979 (Eridania, reeds aangehaald, r.o. 22).
(40) ° Zaak 5/67, Jurispr. 1968, blz. 120, 138.
(41) ° Arrest van 15 september 1982 (zaak 106/81, Kind, Jurispr. 1982, blz. 2885).
(42) ° Zie arresten van 11 juli 1978 (zaak 6/78, Union française de céréales, Jurispr. 1978, blz. 1675) en 20 oktober 1987 (zaak 119/86, Spanje/Raad en Commissie, Jurispr. 1987, blz. 4121).
(43) ° Zie artikel 55, lid 6, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Denemarken, Ierland, Het Koninkrijk Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 1972, L 73) en artikel 85, lid 4, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 1985, L 302, blz. 23).
(44) ° Zie bij voorbeeld arresten van 22 januari 1976 (zaak 55/75, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1976, blz. 19, r.o. 15) en 26 maart 1987 (zaak 58/86, Coopèrative Agricole d' Approvisionnement des Avirons, Jurispr. 1987, blz. 1525, r.o. 9).
(45) ° COM (91) 379 def., PB 1991, C 303, blz. 1.