62002CC0234_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La presente causa riguarda un ricorso proposto dal Mediatore europeo avverso la sentenza del Tribunale di primo grado il 10 aprile 2002, Lamberts/Mediatore europeo (2), con cui il Tribunale dichiarava ricevibile un ricorso per risarcimento danni presentato da un cittadino con riguardo ad un’azione del Mediatore europeo nell’esercizio delle sue funzioni. Successivamente il Tribunale respinge il ricorso nel merito.
2. Il Mediatore europeo chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale con riguardo alla ricevibilità del ricorso. Il cittadino interessato, il sig. Lamberts, chiede alla Corte di confermare la sentenza con riguardo alla ricevibilità e chiede inoltre l’accoglimento nel merito del ricorso proposto in primo grado.
3. Al fine di valutare la ricevibilità del ricorso proposto in primo grado occorre esaminare più in dettaglio lo status e le competenze del mediatore europeo, nominato dal Parlamento europeo a norma dell’art. 195 CE. Al riguardo occorre prendere in considerazione anche il controllo del suo operato.
II – Ambito normativo
4. Ai sensi dell’art. 21, secondo comma, CE, ogni cittadino dell’Unione può rivolgersi al mediatore istituito conformemente all’art. 195. L’art. 195 CE così dispone:
«1. Il Parlamento europeo nomina un mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.
Conformemente alla sua missione, il mediatore, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo, procede alle indagini che ritiene giustificate, tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura giudiziaria. Qualora il mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l’istituzione interessata, che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e all’istituzione interessata. La persona che ha sporto denuncia viene informata del risultato dell’indagine.
Ogni anno il mediatore presenta una relazione al Parlamento europeo sui risultati delle sue indagini.
2. (...) Il mediatore può essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia, su richiesta del Parlamento europeo, qualora non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave.
3. Il mediatore esercita le sue funzioni in piena indipendenza. Nell’adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni da alcun organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il mediatore non può esercitare alcuna altra attività professionale, remunerata o meno (...)».
5. Il 9 marzo 1994 il Parlamento, ai sensi dell’art. 195, n. 4, CE, ha adottato la decisione 94/262/CECA, CE, Euratom, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (3) .
6. Ai sensi dell’art. 14 della decisione 94/262, il mediatore adotta le disposizioni di esecuzione della decisione stessa. Siffatte disposizioni di esecuzione sono state adottate il 16 ottobre 1997 e sono entrate in vigore il 1º gennaio 1998. Il testo delle medesime è stato pubblicato in tutte le lingue ufficiali dell’Unione sul sito internet del mediatore (4) .
7. Il contenuto delle disposizioni della decisione 94/262 e delle disposizioni di esecuzione rilevanti ai fini della presente causa sono state riportate per esteso nella sentenza del Tribunale impugnata (punti 6-15).
8. Il procedimento dinanzi al Tribunale è stato intentato in forza dell’art. 235 CE, che dispone che la Corte è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all’articolo 288, secondo comma, CE. L’art. 288, secondo comma, CE, recita: «In materia di responsabilità extracontrattuale, la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni».
III – Fatti della causa
9. La causa verte, in sostanza, sulla circostanza che il sig. Lamberts ha partecipato ad un concorso interno della Commissione che offriva ad agenti temporanei della categoria A la possibilità di acquisire lo status di dipendente di ruolo. Egli non superava l’esame orale e imputava siffatta bocciatura al fatto di aver sostenuto la prova orale sotto l’influenza di medicinali che potevano causare uno stato di fatica e ridurre la capacità di concentrazione. Detta terapia era conseguenza di un incidente avvenuto qualche settimana prima dell’esame orale. Il ricorrente sottolineava di non aver chiesto un rinvio della prova orale dato che nella lettera di convocazione a tale prova era inserita una clausola che, sostanzialmente, negava la possibilità di modificare la data dell’esame.
10. Successivamente il sig. Lamberts si rivolgeva al Mediatore europeo, che indagava sulla denuncia, senza tuttavia soddisfare le richieste del sig. Lamberts. La Commissione non accoglieva infatti la proposta di quest’ultimo di trovare una conciliazione amichevole. Il mediatore formulava tuttavia un’osservazione critica in merito alla prassi amministrativa della Commissione in generale.
11. In futuro, nell’interesse di una sana amministrazione, la Commissione dovrebbe includere nelle lettere di convocazione alle prove di esame orali un’apposita clausola intesa ad informare i candidati che la data indicata può essere modificata in circostanze eccezionali. Per procedure passate siffatta modifica della prassi non avrebbe comunque avuto alcuna conseguenza, questa la conclusione del mediatore nei confronti del sig. Lamberts.
12. Per un’esposizione più circostanziata dei fatti della causa rinvio alla sentenza del Tribunale impugnata.
IV – La sentenza impugnata
13. Il Tribunale affronta prima la questione della ricevibilità del ricorso (punti 48-60 della sentenza), rinviando alla giurisprudenza della Corte secondo la quale in sostanza, in forza del combinato disposto degli artt. 235 e 288 CE, si può proporre ricorso avverso ogni istituzione della Comunità, con riguardo alla responsabilità extracontrattuale per atti posti in essere da un organismo nell’esercizio delle sue competenze. Il Tribunale conclude per la ricevibilità.
14. Il Tribunale fa poi presente, tra l’altro, che il controllo del giudice comunitario sul mediatore è limitato, considerato l’ampio potere discrezionale a questi conferito. Non può tuttavia escludersi che un errore manifesto del mediatore possa arrecare danno al cittadino interessato. Il Tribunale ricorda ancora che l’art. 235 CE rappresenta un rimedio autonomo nel diritto comunitario.
15. Il ricorso viene respinto nel merito (punti 61-89 della sentenza), in quanto il sig. Lamberts non ha dimostrato che il mediatore ha commesso illeciti amministrativi nell’esame della sua denuncia. Il Tribunale perviene a questa conclusione in base alla valutazione di cinque argomenti dedotti dal ricorrente.
16. In primo luogo il sig. Lamberts ha dedotto in giudizio che il mediatore avrebbe dovuto fargli presente la possibilità di proporre un ricorso dinanzi al Tribunale avverso la decisione della Commissione. Secondo il Tribunale tuttavia spetta al cittadino scegliere tra i rimedi a sua disposizione. Ciò vale a maggior ragione per un dipendente della Comunità, che si presume conoscere le modalità di un ricorso dinanzi al Tribunale. Il mediatore può consigliare il cittadino in merito, ma non esiste nel diritto comunitario alcuna disposizione che gli imponga di agire in tal senso.
17. In secondo luogo il ricorrente contesta al mediatore di essere venuto meno agli obblighi di imparzialità e di obiettività nell’esame della sua denuncia, nella parte in cui ha tenuto conto del parere della Commissione laddove tale parere, in inglese, lingua della denuncia, era stato presentato successivamente alla scadenza del termine stabilito dal mediatore. Il ricorrente osserva, inoltre, che la versione inglese del parere non corrisponde a quella francese trasmessa inizialmente. A questo riguardo il Tribunale osserva che il termine assegnato dal mediatore all’istituzione per trasmettere un parere non va considerato di decadenza. Inoltre le versioni linguistiche non differiscono riguardo ad elementi essenziali per l’esame del mediatore.
18. In terzo luogo il ricorrente lamenta la lentezza con cui il mediatore si è pronunciato sulla sua denuncia. Sono passati più di dieci mesi tra il parere della Commissione e la decisione del mediatore, che è intervenuta solo sedici mesi dopo la presentazione della denuncia. Il Tribunale dichiara che le disposizioni vigenti non prevedono alcun termine preciso per l’esame delle denunce da parte del mediatore. Egli è tuttavia tenuto a rispettare un termine da considerarsi ragionevole in funzione delle circostanze specifiche. Occorre però tenere presente che il mediatore non deve ricercare soltanto una soluzione conforme all’interesse particolare del cittadino, ma ha il compito nell’interesse generale di valutare i casi di cattiva amministrazione e di cercare di eliminarli.
19. In quarto luogo il ricorrente afferma che al mediatore incombe un obbligo di mezzi di trovare una soluzione amichevole e di dare soddisfazione al cittadino. Il Tribunale ricorda che il mediatore dispone al riguardo di un potere discrezionale molto ampio e che, di conseguenza, la responsabilità extracontrattuale del mediatore non può sorgere se non in caso di violazione flagrante e manifesta degli obblighi che gli incombono in questo contesto. In linea di principio il mediatore non può limitarsi a trasmettere al cittadino i pareri dell’istituzione di cui trattasi. Tuttavia, nel caso di specie, il mediatore ha esaminato la fondatezza della posizione assunta dalla Commissione, ed è giunto legittimamente alla conclusione che la ricerca di una soluzione amichevole soddisfacente per il ricorrente non potesse avere buon esito.
20. In quinto luogo il ricorrente sostiene che, formulando un’osservazione critica nella sua decisione, il mediatore avrebbe violato l’art. 7 delle disposizioni di esecuzione. In forza di questa norma, infatti, il mediatore potrebbe formulare un’osservazione critica solo se, segnatamente, il caso di cattiva amministrazione non presentasse implicazioni di carattere generale. Il Tribunale ritiene che, anche ammessa una violazione della detta norma da parte del mediatore, non ne deriverebbe in nessun caso un danno al ricorrente. La menzionata disposizione non è infatti volta a salvaguardare gli specifici interessi del cittadino di cui trattasi.
V – Il ricorso dinanzi alla Corte
21. Con ricorso in data 21 giugno 2002, depositato nella cancelleria della Corte il 24 giugno 2002, il Mediatore europeo ha proposto la presente impugnazione. Il mediatore chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata, con riguardo alla ricevibilità del ricorso per risarcimento danni;
– dichiarare tale ricorso irricevibile.
22. Con atto in data 29 agosto 2002, depositato nella cancelleria della Corte il 2 settembre 2002, il sig. Lamberts ha presentato una comparsa di risposta, in cui conclude che la Corte voglia:
– respingere il ricorso;
– annullare la sentenza impugnata del Tribunale per quanto riguarda la valutazione alla base di quanto dichiarato in primo grado e statuire come segue:
– in via principale:
– condannare il mediatore al versamento della somma di euro 2 468 787 a titolo di risarcimento dei danni materiali e di euro 124 000 a titolo di risarcimento dei danni morali, oltre agli interessi legali sino al giorno del saldo effettivo;
– condannare il mediatore alle spese;
– in subordine:
– condannare il mediatore al versamento della somma di euro 1 234 394 a titolo di risarcimento dei danni materiali e di euro 124 000 a titolo di risarcimento dei danni morali, oltre agli interessi legali sino al giorno del saldo effettivo;
– condannare il mediatore alle spese.
23. Il 30 agosto 2002 il Parlamento europeo ha presentato un’istanza di intervento a sostegno delle conclusioni del mediatore. Con ordinanza 30 ottobre 2002 il Presidente della Corte ha accolto l’istanza.
24. Dopo uno scambio di documenti scritti, il 13 maggio 2003 ha avuto luogo un’udienza dibattimentale.
VI – I motivi e gli argomenti delle parti
A – Sulla ricevibilità
25. Con l’atto di impugnazione il mediatore sostiene che la sentenza del Tribunale che dichiara ricevibile l’istanza in primo grado e la motivazione di siffatta decisione sono incompatibili con la normativa relativa all’espletamento dei compiti del mediatore.
26. In primo luogo la sentenza impugnata è in contrasto con lo schema costituzionale previsto dal Trattato CE e relativo alla responsabilità del mediatore.
27. Il Tribunale ha operato un controllo di legittimità sul procedimento d’indagine, così come compiuto dal mediatore, e sulla decisione di quest’ultimo di chiudere il caso. In questo modo il Tribunale ha disconosciuto i limiti del controllo giurisdizionale sull’azione del mediatore. In questa causa infatti il ricorrente contestava le modalità con cui il mediatore ha svolto la sua indagine e le conclusioni cui è pervenuto. Orbene, il controllo sulla legittimità del procedimento d’indagine, sulle conclusioni e sul rispetto dei termini spetta al Parlamento europeo e non al giudice comunitario.
28. Inoltre l’art. 195, n. 2, CE e l’art. 8 della decisione 94/262 prevedono un procedimento per il caso in cui il mediatore sia incorso in gravi errori, tali da giustificare l’insorgere di dubbi sulla sua idoneità a svolgere i compiti ad esso affidati. In tal caso il Parlamento europeo può chiedere alla Corte di dichiarare il mediatore dimissionario.
29. In secondo luogo il Tribunale disconosce la distinzione tra il ricorso per risarcimento danni, da un lato, e i ricorsi di annullamento o per carenza, dall’altro.
30. Il mediatore riconosce che è po ssibile per un cittadino esperire un ricorso per risarcimento danni contro il mediatore a causa del suo operato. Siffatto ricorso non può riguardare il procedimento di indagine di per sé, ma deve riguardare ad esempio la violazione di un obbligo specifico ad esso incombente. Come esempio il mediatore cita la violazione della riservatezza di documenti o di informazioni.
31. A giudizio del mediatore non esiste alcuna tradizione costituzionale comunitaria di sottoporre le indagini e le decisioni dei mediatori ad un controllo giurisdizionale. Per contro, negli Stati membri nordici dove l’istituzione del mediatore trova la sua origine un controllo del genere è escluso per motivi costituzionali. Nemmeno gli artt. 6 e 13 della CEDU giustificano un giudizio diverso. I ricorrenti mantengono infatti il diritto di avviare un procedimento giurisdizionale avverso un’istituzione o un organo della Comunità. Essi non sono pertanto obbligati a rivolgersi al mediatore per poi presentare ricorso contro le sue conclusioni.
32. Secondo la giurisprudenza del Tribunale, le indagini e le conclusioni del mediatore non sono soggette a controllo giurisdizionale in quanto non possono essere proposti ricorsi di annullamento o per carenza avverso tali atti. Assoggettando le indagini e le conclusioni nell’ambito del presente procedimento ad un’analisi dettagliata pertanto il Tribunale consente siffatto controllo di legittimità, sotto l’apparenza di un ricorso per risarcimento danni. Il Tribunale svolge questa analisi nonostante riconosca che il controllo da parte del giudice dovrebbe essere limitato.
33. In terzo luogo il mediatore fa presente che la richiesta di risarcimento, ancorché proposta avverso il mediatore, riguarda danni causati dall’operato della Commissione. L’indagine del mediatore non mira tuttavia a proteggere l’interesse dei cittadini che abbiano subito danni in conseguenza di atti illeciti delle istituzioni.
34. Il sig. Lamberts ritiene che il Tribunale abbia correttamente valutato la questione della ricevibilità, e a sostegno deduce i seguenti argomenti.
35. In primo luogo egli contesta la tesi del mediatore secondo cui il suo ricorso avrebbe per oggetto il danno da lui subito in conseguenza di un’azione della Commissione. Si tratta invece di illeciti del mediatore nel contesto dell’indagine sulla sua denuncia. Il Tribunale ha pertanto giudicato correttamente.
36. In secondo luogo, l’esclusione di un’azione per risarcimento danni avverso il mediatore va considerata come denegata giustizia. Infatti, il conferimento di poteri ad un organo presuppone che detto organo assuma la responsabilità in caso di illeciti nell’esercizio di siffatti poteri o se questo non adempie ai suoi compiti. All’udienza il sig. Lamberts ha anche osservato in merito che il mediatore va considerato come il rappresentante del cittadino che presenta una denuncia. Costui deve disporre di un rimedio giuridico nel caso in cui il rappresentante commetta errori nell’espletamento dei suoi compiti.
37. Un controllo giurisdizionale sulla legittimità dell’operato del mediatore garantisce sia la legittimità del sistema sia la certezza del diritto, anche se il Trattato prevede un controllo ad opera del Parlamento europeo. Egli rinvia ad una lettera del presidente del Parlamento europeo, datata 17 dicembre 1999, in cui questi comunica che il Parlamento non può intervenire in una procedura interna del mediatore. Manca a detto Parlamento anche il potere di risarcire il danno causato da un illecito del mediatore.
38. Nella replica il mediatore definisce la lettera del presidente del Parlamento europeo un nuovo mezzo probatorio non consentito in un ricorso di impugnazione dinanzi alla Corte.
39. Infine il sig. Lamberts sostiene che la ricevibilità non può essere valutata senza un parallelo approfondimento del merito della causa.
40. Il Parlamento europeo illustra innanzi tutto il ruolo svolto dal mediatore nell’esame di una denuncia. In caso di denuncia per cattiva amministrazione, il mediatore si rivolge all’istituzione comunitaria interessata. Il cittadino denunciante profitta solo indirettamente di questa azione del mediatore, a causa delle ripercussioni che l’intervento di quest’ultima può avere sull’istituzione comunitaria coinvolta.
41. Il Parlamento condivide l’opinione del mediatore secondo cui il Tribunale non avrebbe rispettato la distinzione tra il ricorso per risarcimento e quelli di annullamento o per carenza. Nell’esame della ricevibilità il Tribunale si avvale di un’interpretazione ben lontana dalla lettera e dallo spirito della normativa comunitaria rilevante. Il Parlamento si riferisce segnatamente ai punti 57 e 59 della sentenza impugnata.
42. Siffatta interpretazione può arrecare danno al ruolo conferito al mediatore dal Trattato, nonché all’equilibrio istituzionale. In particolare:
– il mediatore svolge i suoi compiti in modo autonomo. Il Trattato opera in questo modo una distinzione tra il controllo giurisdizionale e non giurisdizionale. Le modalità del controllo svolto qui dal Tribunale determinano sostanzialmente un suo raddoppiamento.
– un controllo di legittimità da parte del Tribunale rende vano il controllo operato dal Parlamento. Il Parlamento raffronta l’azione complessiva del mediatore ai requisiti posti dal Trattato CE. L’essenza di detto controllo è che soltanto il Parlamento può dichiarare dimissionario il mediatore. Un duplice controllo – politico e giuridico – non è previsto dal Trattato.
43. Il Parlamento riconosce che un cittadino possa avviare un’azione per risarcimento del danno nei confronti del mediatore. Siffatta azione deve essere riconducibile agli obblighi imposti al mediatore dalla normativa comunitaria. L’operato del mediatore deve costituire la causa del danno.
44. Secondo il Parlamento la motivazione data dal Tribunale in relazione ai principi dell’azione risarcitoria non è adeguata. Pur ribadendo il carattere autonomo di siffatta azione, il Tribunale giudica la legittimità dell’operato del mediatore, senza trarne conseguenze. Esso non tiene conto del fatto che il mediatore non possiede poteri coercitivi nei confronti delle istituzioni comunitarie con riguardo al danno subito dal ricorrente. Dall’azione del mediatore non può insorgere responsabilità extracontrattuale; il solo comportamento che può determinare responsabilità è quello della Commissione. Un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento dei danni non può derivare dall’illegittimità di un atto di un’istituzione comunitaria – in caso il mediatore – nei limiti in cui siffatto atto non è produttivo di effetti giuridici.
B – Sul merito
45. Il sig. Lamberts fonda il suo ricorso su un motivo desunto dalla violazione del diritto comunitario da parte del Tribunale. In primo luogo egli fa valere la violazione dell’obbligo di motivare le sentenze, imposto dallo Statuto della Corte di Giustizia. In secondo luogo, il sig. Lamberts afferma che c’è stata violazione della normativa comunitaria relativa ai compiti e ai poteri del mediatore, nonché di principi generali del diritto comunitario, come quello della parità di trattamento dei dipendenti e quello dell’obbligo di fondare una decisione su motivi ammissibili.
46. La sua censura è che il mediatore non ha svolto la funzione per cui è stato istituito, in quanto
– non ha consigliato in tempo utile al sig. Lamberts di intentare ricorso dinanzi al giudice comunitario;
– non ha cercato di raggiungere una soluzione amichevole.
47. Il sig. Lamberts osserva inoltre che il mediatore, nel suo ricorso in appello, riconosce la sussistenza di un danno in conseguenza dell’azione della Commissione, cosa che avrebbe dovuto suggerirgli di esaminare la sua denuncia con maggiore attenzione.
48. In particolare il sig. Lamberts afferma ancora che il Tribunale ha compiuto rilevanti errori di valutazione. Infatti esso ha dichiarato ingiustamente che la Commissione si sarebbe rifiutata di concedere allo stesso Lamberts un secondo esame orale, mentre il ricorrente non lo ha mai chiesto. Altrettanto ingiustamente il Tribunale addebita al sig. Lamberts di aver offerto esempi di soluzioni alternative solo nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale. Pertanto non è esatta nemmeno la conclusione a cui perviene il Tribunale al punto 84 della sentenza impugnata, ossia che né il mediatore né la Commissione avevano potuto prendere posizione specifica in merito a tali proposte.
49. Nella replica il mediatore deduce un motivo procedurale contro gli argomenti avanzati in precedenza dal sig. Lamberts, ossia che un ricorso di impugnazione deve restare limitato a questioni di diritto, mentre Lamberts si opporrebbe solo alle constatazioni di fatto del Tribunale. Inoltre un ricorso di impugnazione deve indicare con precisione gli elementi critici della sentenza impugnata e gli argomenti giuridici su cui si fonda. Nel caso di specie invece ci si limiterebbe solo a ripetere i motivi e gli argomenti già avanzati dinanzi al Tribunale, tra cui argomenti basati su fatti già esplicitamente respinti dal Tribunale.
50. Il Parlamento europeo condivide siffatta argomentazione del mediatore.
VII – Status e poteri del Mediatore europeo
A – Introduzione
51. In questa sezione descrivo lo status e i poteri del Mediatore europeo, distinguendo i seguenti elementi:
– Se il mediatore possa paragonarsi ad un organo giurisdizionale o se invece sia un organo investito di determinanti compiti amministrativi.
– L’esame delle denunce da parte del mediatore: se siffatta procedura sia rivolta principalmente a dare soddisfazione al denunciante – compito che si pone sullo stesso piano del ruolo del giudice – o se invece questi debba servire in primo luogo l’interesse generale posto nell’esigenza di un migliore controllo dell’operato delle istituzioni comunitarie.
– Il controllo sull’azione del mediatore stesso. A norma del diritto comunitario questi ha un obbligo generale di riferire al Parlamento europeo, ma in che limiti siffatto obbligo generale è rilevante per risolvere la questione se il suo operato nei casi specifici possa essere assoggettato ad un controllo giurisdizionale?
52. Ritengo necessario valutare lo status e i poteri del mediatore al fine di poter stabilire in che misura questi possa essere ritenuto responsabile dal giudice comunitario per illeciti commessi nell’ambito del suo intervento.
B – Caratterizzazione del mediatore
53. L’istituto del mediatore conosce una lunga tradizione, risalente alla nomina di un mediatore in Svezia nel 1809. L’istituto del mediatore – o una figura ad esso analoga – esiste ormai in tutti gli Stati membri dell’Unione europea. Sostanzialmente il mediatore è un organismo che esamina denunce dei cittadini avverso le autorità, stende relazioni e formula raccomandazioni per l’amministrazione. La sua indipendenza nei confronti dell’amministrazione è garantita – e questo valeva già per il mediatore svedese nel diciannovesimo secolo – dal fatto che il mediatore non dipende dal potere esecutivo, ma dal parlamento.
54. Il Trattato CE prevede a far data dal Trattato di Maastricht un mediatore, organo della Comunità europea previsto dagli artt. 21 e 195 CE.
55. L’istituzione del mediatore costituisce uno degli strumenti con cui il Trattato dà un contenuto alla cittadinanza dell’Unione. Il cittadino dell’Unione ha il diritto di rivolgersi al mediatore per denunciare casi di cattiva amministrazione degli organi e delle istituzioni comunitarie. In questo modo il mediatore svolge un ruolo nella difesa dei diritti del cittadino. Dalla genesi dell’istituzione del mediatore europeo emerge chiaramente che questo istituto veniva visto come uno dei meccanismi per tutelare i diritti specifici del cittadino europeo (5) .
56. Sebbene la procedura di denuncia dinanzi al mediatore miri a difendere i diritti del cittadino, essa non prevede una tutela giuridica analoga a quella assicurata da un organismo giurisdizionale.
57. Mi richiamo su questo punto alla giurisprudenza della Corte sulla nozione di organismo giurisdizionale, ai sensi dell’art. 234 CE. Secondo una giurisprudenza costante la Corte tiene conto di un insieme di elementi quali l’origine legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente. Siffatto organo deve essere chiamato a statuire nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale. A questo fine esso deve avere il potere di rendere pronuncie vincolanti applicando norme giuridiche (6) .
58. L’istituto del mediatore soddisfa la maggior parte dei requisiti elencati dalla Corte. Esso trova il suo fondamento giuridico nell’art. 195 CE, ha un carattere permanente e il suo carattere indipendente è sancito dall’art. 195, n. 3, CE.
59. La procedura di denuncia dinanzi al mediatore mostra tuttavia solo parzialmente le caratteristiche elencate proprie di un procedimento giurisdizionale. Essa è infatti caratterizzata da un ampio potere discrezionale del mediatore con riguardo alle modalità di esame della denuncia. Ancorché sia previsto che sia il denunciante sia l’istituzione contro cui la denuncia è rivolta vengano coinvolti nell’indagine sulla stessa, la procedura non può essere definita in contraddittorio. A questo riguardo rinvio all’art. 6 delle disposizioni di esecuzione, che non prevede un ruolo del mediatore tra le parti, ma solo una collaborazione tra questo e l’istituzione contro cui è rivolta la denuncia. L’elemento più importante tuttavia è che il mediatore non ha il potere di rendere pronuncie vincolanti per le parti. Non si configura pertanto la composizione di controversie: la procedura non mira a comporre una controversia, ma – come sottolineato dallo stesso mediatore nella sua relazione annuale per il 1995 – a prevenire l’insorgere della medesima.
60. A causa della mancanza di un potere vincolante, è anche logico che il Trattato CE non preveda il diritto di ricorrere dinanzi al giudice comunitario avverso decisioni del mediatore, rese nell’ambito di una procedura di denuncia.
61. Visto in quest’ottica, il mediatore non soddisfa i requisiti di un organo giurisdizionale. Si aggiunge poi che è facoltà del mediatore formulare osservazioni critiche a seguito di una denuncia, le quali tuttavia non mirano a dare soddisfazione al denunciante, ma devono piuttosto servire l’interesse generale.
62. Ricordo ancora che il mediatore può compiere un’indagine di propria iniziativa; anche dal conferimento di questa facoltà emerge che esso va qualificato come organo amministrativo piuttosto che come organo analogo ad un giudice. Osservo in merito che siffatta facoltà costituisce piuttosto un’integrazione del potere di agire in seguito alle denunce che non una seconda funzione principale, come si può dedurre se si esamina la storia dell’istituzione dell’organo (7), la concezione dello stesso mediatore secondo cui l’esame delle denunce è il suo compito principale (8), nonché la prassi del suo funzionamento. Dall’ultima relazione annuale disponibile (per il 2001) risulta che il mediatore ha esaminato 204 denunce e solo 4 volte ha avviato un’indagine di propria iniziativa. L’indagine di propria iniziativa deriva in molti casi da denunce precedenti per cui si può sospettare che la problematica in esse descritta sia di natura più generale.
63. In sintesi, il mediatore non offre tutela giuridica in senso proprio, ma va considerato come un organo amministrativo che ha il compito – soprattutto a seguito di denunce – di individuare nell’interesse generale casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni comunitarie e di contribuire ad eliminarla. conforme a un siffatto compito che il mediatore sia nominato dal Parlamento europeo e che esso presenti ogni anno al Parlamento stesso una relazione sulle indagini da esso effettuate.
C – Un esame più dettagliato della procedura di denuncia
64. Come detto, il cittadino non ottiene una tutela giuridica analoga a quella offertagli dal giudice. Il mediatore ha soprattutto poteri di indagine e può adoperarsi per raggiungere soluzioni. Egli può concludere il suo esame con una decisione motivata, che tuttavia non può spingersi oltre la formulazione di «osservazioni critiche» o di «raccomandazioni».
65. La procedura dinanzi al mediatore non sostituisce pertanto in nessun caso la tutela giuridica offerta dal giudice. Rinvio a questo riguardo al disposto dell’art. 195 CE, secondo cui il mediatore non è competente ad esaminare fatti che formino o abbiano formato oggetto di una procedura giudiziaria. La procedura dinanzi al mediatore mira essenzialmente a dare una possibilità al cit tadino di ottenere soddisfazione in casi in cui non è esperibile una procedura giudiziaria o questa non può portare ad un risultato utile. La procedura dinanzi al mediatore costituisce pertanto un’integrazione della tutela giuridica vera e propria.
66. Quanto precede non toglie però che il diritto comunitario offra al ricorrente determinati diritti procedurali. Innanzi tutto lo stesso art. 21 del Trattato CE conferisce al cittadino europeo il diritto di presentare una denuncia ed il diritto di ottenere una risposta nella lingua in cui questa è stata presentata. I diritti procedurali del ricorrente sono ulteriormente elaborati nelle disposizioni di esecuzione. Qualora – come nel caso di specie – venga effettuata un’indagine, il ricorrente ha il diritto di prendere visione del parere che l’istituzione interessata fa pervenire al mediatore nonché di rispondere a siffatto parere. Quindi il mediatore formula una decisione che viene inviata all’interessato – e questo è l’unico diritto riconosciuto al ricorrente in questa fase.
67. Queste considerazioni mi portano ad esaminare il merito delle decisione del mediatore nel caso in cui questi abbia constatato cattiva amministrazione da parte di un’istituzione. Il suo obiettivo principale (art. 6 delle disposizioni di esecuzione) è ricercare una conciliazione amichevole tra il ricorrente e l’istituzione; siffatta ricerca esprime quella che è la funzione del mediatore – sopra ricordata – ossia prevenire una controversia dinanzi al giudice. La procedura riveste pertanto in primo luogo il carattere di una mediazione o «mediation». Solo ove non risulti possibile una conciliazione amichevole il mediatore dispone di altri strumenti, vale a dire le osservazioni critiche e i progetti di raccomandazioni. L’istituzione può rispondere a questi ultimi, dopo di che il mediatore può inviare al Parlamento europeo una relazione corredata di raccomandazioni. L’istituzione non è tenuta a dar seguito ad alcuna osservazione critica o raccomandazione formulate dal mediatore.
68. Nella presente causa è inoltre rilevante la circostanza che il sig. Lamberts addebita al mediatore di non averlo indirizzato al Tribunale, lasciando pertanto scadere il termine utile per il ricorso. Il diritto comunitario conferisce al mediatore, all’art. 2, n. 5, della decisione 94/262, il potere di consigliare al ricorrente di rivolgersi ad un’altra autorità. Il ricorrente non ha tuttavia alcun diritto al riguardo, specificamente formulato nell’ordinamento comunitario.
69. Occorre adesso chiedersi – e su questo verte il ricorso nel merito del sig. Lamberts – se il mediatore in determinate circostanze sia tenuto ad avvalersi delle sue facoltà di cercare una soluzione amichevole e di indirizzare il ricorrente ad un’altra autorità, ovvero se il fatto che egli non usi siffatti poteri possa essere illegittimo nei confronti di un ricorrente.
D – Controllo sul mediatore
70. L’art. 195, n. 3, sancisce l’indipendenza del mediatore. L’essenza di siffatta indipendenza è racchiusa nel secondo periodo, che vieta al mediatore, nell’adempimento dei suoi doveri, di sollecitare o accettare istruzioni da alcun organismo. Sarebbe contrario alle garanzie così offerte che il mediatore fosse soggetto a controllo nello svolgimento dei suoi compiti.
71. Non condivido la tesi del mediatore stesso e del Parlamento europeo secondo cui sarebbe compito del Parlamento europeo controllare l’espletamento delle funzioni da parte del mediatore. L’art. 195 CE non prevede un siffatto controllo: solo in circostanze del tutto eccezionali il Parlamento europeo può chiedere alla Corte di giustizia di dichiarare le dimissioni del mediatore. Non si tratta peraltro di un controllo sull’espletamento delle funzioni da parte del mediatore nell’esame di una denuncia specifica. Ritengo che soltanto un giudizio negativo sul suo funzionamento complessivo possa giustificare la richiesta di dimissioni.
72. Inoltre – ma questo non rappresenta un controllo sullo svolgimento dei compiti – il Parlamento europeo può decidere di non prorogare il mandato del mediatore e nominare un nuovo mediatore alla scadenza dello stesso. Nemmeno gli obblighi di relazione al Parlamento europeo, incombenti al mediatore, possono ricondursi ad una funzione di controllo. Siffatti obblighi sono di natura completamente diversa, in quanto mirano a consentire al Parlamento di formulare un giudizio politico sul funzionamento – e a volte sulla cattiva amministrazione – delle istituzioni. Un controllo da parte del Parlamento europeo è difficilmente concepibile anche per un altro motivo: il mediatore ha il potere di esaminare anche casi di cattiva amministrazione nell’ambito del Parlamento europeo stesso.
73. Quanto sopra osservato significa, in conclusione, che la tesi del Parlamento europeo secondo cui il controllo da parte del Tribunale implicherebbe un raddoppiamento del controllo non può essere accolta proprio perché allo stesso Parlamento non spetta alcun controllo.
74. Nemmeno la Corte svolge un controllo sull’operato del mediatore, salvo nell’ambito della procedura di dimissioni ricordata al paragrafo precedente.
75. In sintesi, il mediatore svolge i suoi compiti indipendentemente e senza controllo. Ciò non significa tuttavia che le conseguenze giuridiche di un’azione concreta del mediatore non potrebbero essere assoggettate ad un controllo giurisdizionale da parte del giudice comunitario. Non si tratta in questo caso di un controllo sull’espletamento dei compiti, ma di una tutela giuridica per l’interessato i cui interessi sono direttamente colpiti da siffatta azione.
76. Il Trattato CE non prevede possibilità di ricorso avverso decisioni del mediatore. Questi non viene infatti nominato all’art. 230 CE, né in nessun altra disposizione del Trattato o di diritto derivato (9) che stabilisce le competenze della Corte.
77. Occorre comunque chiedersi se ciò soddisfi il principio sancito dalla Corte secondo cui i singoli devono poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti loro dall’ordinamento giuridico comunitario. Il diritto a siffatta tutela, secondo la Corte, fa infatti parte dei principi generali di diritto derivanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Tale diritto è stato sancito anche dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (10) .
78. Come ho affermato in precedenza (v. paragrafo 65) il diritto comunitario conferisce al cittadino determinati diritti nell’ambito della procedura dinanzi al mediatore. Non escludo che il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva comporti che per il cittadino interessato debba essere esperibile un ricorso avverso le decisioni del mediatore. Siffatta questione non è in discussione nel caso di specie, in quanto il sig. Lamberts non ha proposto un ricorso, ma ha presentato una richiesta di risarcimento del danno.
79. La mancanza di un rimedio amministrativo – esplicitamente concesso dal diritto comunitario – nei confronti delle decisioni del mediatore non giustifica la conclusione che l’azione del mediatore non possa causare un danno suscettibile di risarcimento in forza della normativa comunitaria. Per contro, proprio a causa della mancanza di un rimedio amministrativo il cittadino leso ha bisogno di un’alternativa.
80. Nel caso di specie, nel valutare la ricevibilità del ricorso di primo grado, occorre risolvere la questione se possa concedersi risarcimento del danno utilizzando la procedura di risarcimento prevista dal combinato disposto degli artt. 235 e 288 CE.
E – La responsabilità del mediatore
81. Nelle conclusioni presentate per la causa Köbler (11), l’avvocato generale Léger ha svolto un’accurata analisi della responsabilità degli stati per danni causati ai cittadini.
82. Alcuni punti di questa analisi – che condivido – sono rilevanti per il caso di specie. Si tratta in particolare di:
a) il diritto al risarcimento del danno come principio fondamentale del diritto comunitario (12)
b) l’unità dello stato (13)
c) il significato dell’indipendenza di un organo per la responsabilità.
83. In merito al punto a): come spiega l’avvocato generale rinviando alla causa Brasserie du Pêcheur e Factortame (14), il diritto al risarcimento del danno viene riconosciuto come un principio fondamentale del diritto comunitario, e costituisce un necessario corollario del principio dell’effettiva tutela giuridica e dell’accesso alla giustizia.
84. In merito al punto b): con riguardo alla sua responsabilità, lo stato va considerato come unità, come emerge dal diritto internazionale. Non importa pertanto se il danno sia attribuibile al potere legislativo, a quello esecutivo o a quello giudiziario.
85. In merito al punto c): anche un comportamento di un organo indipendente dall’esecutivo deve essere qualificato come un comportamento dello stato. Argomenti contrari attinenti all’indipendenza del potere giudiziario – o, nel caso di specie: del mediatore – devono essere respinti. Per stabilire se si sostanzi una violazione sufficientemente caratterizzata del diritto comunitario occorre tenere conto della funzione specifica di un organo indipendente.
86. Questa analisi, scritta nel contesto della responsabilità di un giudice nazionale, trova analoga applicazione per la responsabilità di organi della stessa Comunità. Dalla giurisprudenza della Corte deduco infatti che in caso di violazione del diritto comunitario non è rilevante se il danno che ne deriva sia causato dall’operato di un organo comunitario o di un’istituzione nazionale. I presupposti in presenza dei quali sorge la responsabilità dello Stato membro per i danni cagionati ai singoli in conseguenza della violazione del diritto comunitario non devono essere diversi, in mancanza di specifica giustificazione, da quelli che disciplinano la responsabilità della Comunità in circostanze analoghe, come statuito nella sentenza Bergaderm e Goupil (15) .
87. Considerato quanto sopra, la Comunità può essere considerata responsabile per un comportamento del mediatore. Per valutare se, in un caso concreto, siffatta responsabilità sussista effettivamente occorre tenere conto della funzione specifica del mediatore. Egli svolge il suo compito indipendentemente, non è soggetto ad alcun controllo e dispone di un ampio margine di discrezionalità nell’esame di una denuncia ad esso presentata.
88. Nella sua analisi nella causa Köbler, l’avvocato generale Léger indica come criterio determinante per la questione se sussista responsabilità quello di accertare se l’errore commesso sia scusabile (16) . Ciò dipende dalla chiarezza e dalla precisione della norma giuridica violata e dall’esistenza e dallo stato della giurisprudenza della Corte.
89. Condivido anche questa analisi, sebbene mi sembri preferibile parlare di imputabilità invece che di (ine)scusabilità. Ove il diritto violato sia chiaro e preciso, il mediatore può essere considerato responsabile. A tal fine – come spiegherò per il caso di specie a partire dal paragrafo 129 – occorre guardare non solo al testo della norma giuridica violata, ma anche all’obiettivo da essa perseguito.
VIII – Valutazione sulla portata dell’esame in sede di impugnazione
90. L’art. 225 CE limita l’impugnazione dinanzi alla Corte ai soli motivi di diritto. Inoltre il Regolamento di procedura della Corte fissa talune limitazioni agli argomenti che possono essere dedotti dalle parti. L’art. 113, n. 2, di detto regolamento stabilisce che l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale e l’art. 116, n. 1, che non sono ammesse nuove conclusioni.
91. Dalla giurisprudenza della Corte emerge che «il ricorso avverso una sentenza del Tribunale deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda. (...) Non è conforme a tali precetti il ricorso che, senza neppure contenere un argomento specificamente diretto ad individuare l’errore di diritto che vizierebbe la sentenza impugnata, si limiti a riprodurre i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Infatti, un ricorso di tal genere costituisce in realtà una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame dell’atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale, che esula dalla competenza della Corte» (17) .
92. Dalla formulazione della Corte qui sopra riprodotta il mediatore e il Parlamento europeo deducono che la domanda di annullamento della sentenza del Tribunale proposta dal sig. Lamberst non è ammissibile.
93. Non concordo con questa tesi. Per cominciare osservo che questa formula è interpretata dalla Corte con una certa elasticità. Nella sentenza Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP) (18), la Corte dichiara quanto segue: «Ove un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto comunitario effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione (...).Infatti, se un ricorrente non potesse basare così l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento d’impugnazione sarebbe privato di una parte di significato». Come di seguito affermato dalla Corte, un’impugnazione mira appunto a mettere in discussione la posizione adottata dal Tribunale su varie questioni di diritto che ad esso erano state sottoposte in primo grado.
94. L’impugnazione deve comunque indicare con precisione quali aspetti della sentenza impugnata siano contestati e su quali motivi ed argomenti l’impugnazione stessa si fondi. Ciò mi porta al caso di specie. Il sig. Lamberts cerca di dimostrare che il Tribunale ha violato il diritto comunitario e a tal fine si richiama segnatamente a taluni punti specifici della sentenza impugnata.
95. La censura principale del sig. Lamberts riguarda l’esercizio dei compiti del mediatore (19) . Egli sostiene che questi non ha svolto la funzione per cui è stato istituito in quanto ha omesso di indirizzarlo al giudice comunitario e non ha cercato di raggiungere una conciliazione amichevole. Sostanzialmente il sig. Lambert chiede in questo modo un giudizio sul contenuto dei compiti e dei poteri del mediatore, quali sono attribuiti a questo organo dal diritto comunitario. Così formulata, l’impugnazione investe una questione di diritto, vertente sull’interpretazione dell’ordinamento comunitario. Considero pertanto la censura ricevibile.
96. Per risolvere tale questione la Corte può anche prendere in considerazione l’aspetto sollevato dal sig. Lamberts, ossia se il mediatore debba svolgere i suoi compiti con un’attenzione particolare ove il ricorrente abbia subito un danno.
97. La situazione è diversa per quanto riguarda gli errori di valutazione in cui, a giudizio del sig. Lamberts, sarebbe incorso il Tribunale (v. paragrafo 48 di queste conclusioni). Si tratta della valutazione di quanto verificatosi nel corso della procedura di denuncia dinanzi al mediatore. Sostanzialmente il sig. Lamberts chiede un nuovo esame dei fatti, cosa che esula però dalla portata dell’impugnazione. Propongo pertanto alla Corte di dichiarare irricevibile la censura relativa agli errori di valutazione.
98. Il mediatore e il Parlamento europeo argomentano ancora che la lettera del presidente del Parlamento europeo, in data 17 dicembre 1999, non può essere presa in considerazione (20) .
99. Ai sensi dell’art. 113 del Regolamento di procedura non sono ammesse nuove conclusioni. Nell’ambito dell’impugnazione non si può neppure far valere una censura che non fosse stata sollevata dinanzi al Tribunale. Occorre accertare di volta in volta se una parte resti nell’ambito della censura (o del motivo) che ha addotto dinanzi al Tribunale, o se affronti un aspetto completamente nuovo (21) .
100. Sono dell’avviso che nel caso di specie non si possa parlare di una nuova conclusione. In primo grado il sig. Lamberts ha argomentato che il mediatore è soggetto a controllo giurisdizionale. Siffatta tesi viene respinta dallo stesso mediatore nell’impugnazione, con l’argomento, tra l’altro, che il controllo sarebbe una facoltà del Parlamento europeo. Il sig. Lamberts presenta adesso la lettera a sostegno di questa sua tesi. La lettera spiega infatti che il controllo esercitato dal Parlamento europeo non riveste il carattere proprio del controllo giurisdizionale. In breve, la Corte può tenere conto nel suo giudizio della lettera 17 dicembre 1999.
IX – Valutazione della ricevibilità del ricor so di primo grado
A – Il carattere della procedura di risarcimento dei danni e la responsabilità del mediatore
101. Il mediatore fa riferimento in primo luogo al fondamento costituzionale nel Trattato CE e afferma che il controllo giurisdizionale sull’operato del mediatore è limitato. Il controllo sulla legittimità della procedura di indagine spetta, a suo avviso, al Parlamento europeo e non al giudice comunitario. Il Parlamento europeo deduce argomenti analoghi.
102. Come ho osservato in precedenza (paragrafo 73) ritengo che tale tesi sia fondamentalmente errata. Il Parlamento europeo non esercita alcun controllo sull’espletamento dei compiti del mediatore nelle singole fattispecie. Il potere del Parlamento europeo non ha pertanto alcuna importanza per il controllo da parte del giudice comunitario.
103. Ciò mi porta alla procedura di risarcimento del danno prevista dal Trattato CE. L’art. 288 CE fornisce una norma generale per il risarcimento dei danni cagionati dalle istituzioni della Comunità o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni. La Corte è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni (art. 235 CE). Siffatta competenza della Corte non è soggetta ad alcuna limitazione.
104. L’art. 235, in combinato disposto con l’art. 288 CE, è espressione dei principi generali del diritto posti a fondamento dell’atto illecito e del correlato risarcimento del danno. Sostanzialmente nelle relazioni sociali ciascuno sopporta, in linea di principio, le conseguenze dei danni che subisce. Se però siffatto danno sia imputabile ad un’azione illegittima di un altro, quest’altro può essere tenuto responsabile e, in determinate circostanze, può essere obbligato a risarcire il danno. Siffatto obbligo di risarcimento del danno derivante da atto illecito vale per l’autorità così come per il singolo.
105. La procedura di risarcimento del danno, ai sensi del combinato disposto dell’art. 235 e dell’art. 288 CE, prevede un risarcimento dei danni cagionati da (un atto illecito di) istituzioni delle Comunità europee e i suoi agenti. Come giustamente dichiara il Tribunale nella sentenza impugnata «questo termine include altresì ogni altro organismo comunitario istituito dal Trattato con il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità. Di conseguenza, gli atti posti in essere da questi organismi nell’esercizio delle competenze loro attribuite dal diritto comunitario sono imputabili alla Comunità conformemente ai principi generali comuni agli Stati membri di cui all’art. 288, secondo comma, CE» (22) .
106. Voglio ancora ricordare che la competenza della Corte di conoscere azioni di risarcimento dei danni proposte avverso la Comunità è una competenza esclusiva. Il giudice nazionale non è competente (23) .
107. Inoltre la procedura di risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 235 CE assume un rilievo ancora maggiore in quanto non è aperto un ricorso avverso le decisioni del mediatore. L’azione volta al risarcimento dei danni è l’unica azione con cui un cittadino colpito nei suoi interessi dall’operato del mediatore può far valere il suo diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale (24) .
108. Se si considera dal punto di vista del cittadino: ove questi subisca un danno in conseguenza dell’azione o dell’omissione di un organo comunitario, deve poter imputare la responsabilità a siffatto organo. Il cittadino deve pertanto avere a disposizione anche un rimedio giuridico per poter far dichiarare in modo diretto e semplice l’insorgere di tale responsabilità. Questo è lo scopo dell’art. 235. Per il cittadino non ha importanza quale organo gli abbia cagionato danno, né nell’ambito di quale obbligo funzionale di un organo il danno si sia verificato.
109. In questa prospettiva non riesco a capire l’estrema cautela con cui nella presente causa il mediatore e il Parlamento europeo interpretano la responsabilità del mediatore. L’istituto del mediatore è stato creato proprio per mettere a disposizione del cittadino dell’Unione europea uno strumento idoneo a reagire alla cattiva amministrazione di un’istituzione comunitaria. In altri termini, il mediatore esiste per il cittadino europeo che si senta danneggiato da un’azione o da un’omissione di un’istituzione comunitaria.
110. A mio giudizio è incompatibile con l’essenza del mediatore lasciare a mani vuote il cittadino europeo in caso di cattiva amministrazione da parte del mediatore stesso. Ciò vale ovviamente a maggior ragione ove un’azione o un’omissione del mediatore cagioni un danno. Avrei ritenuto in accordo con la natura del mediatore una sua eventuale pronuncia a favore di una nozione di responsabilità più ampia possibile. La stessa cosa vale con riguardo al Parlamento europeo, che è eletto dai cittadini dell’Unione europea.
111. In sintesi, il mediatore può essere chiamato a rispondere del suo operato in forza del combinato disposto degli artt. 235 e 288 CE. Il diritto comunitario non pone alcuna limitazione a questo riguardo.
112. Per accertare l’illegittimità dell’operato del mediatore occorre ovviamente tenere conto della funzione particolare che questi è chiamato a svolgere.
B – I presupposti per la responsabilità e, segnatamente, la legittimità dell’azione dell’autorità pubblica
113. Il mediatore e il Parlamento europeo sostengono che la procedura volta al risarcimento dei danni viene ingiustamente utilizzata per mettere in discussione la legittimità dell’azione o dell’omissione del mediatore.
114. Tale tesi mi porta a considerare le condizioni richieste dalla Corte per ammettere l’esistenza di una responsabilità per atti dell’autorità pubblica, per cui è indifferente se si tratti di un comportamento di un organo della comunità o di un’istituzione nazionale (v. precedente paragrafo 84). Secondo una giurisprudenza costante, una responsabilità extracontrattuale della Comunità ed un diritto al risarcimento del danno subito si configurano soltanto se sussistono taluni presupposti, ossia che l’illegittimità di un comportamento imputabile alle istituzioni della Comunità sia conseguenza di una violazione sufficientemente caratterizzata di una norma giuridica, che la norma violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che sussistano un danno reale ed un nesso causale diretto tra siffatta violazione e il danno subito dai soggetti lesi.
115. Ne consegue che, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità dell’autorità, è indispensabile valutare la legittimità dell’atto posto a fondamento del danno stesso. Infatti l’illegittimità di un’azione è uno degli elementi costitutivi dell’obbligo di risarcimento. Non prendo in esame la possibilità di responsabilità conseguente ad un atto lecito della Comunità. Il giudice comunitario non ha mai ammesso la responsabilità della Comunità per un atto lecito. Ciononostante la Corte non la esclude assolutamente, pur affermando che questa può insorgere solo in presenza di condizioni molto eccezionali (25) . La dottrina della responsabilità per atto lecito dell’autorità non è in discussione in questa causa, né potrebbe offrire alcun aiuto, considerate le condizioni a cui la Corte la subordina.
116. In sintesi, qualora il giudice comunitario non potesse controllare la legittimità di un atto di un’istituzione, la procedura ai sensi dell’art. 235 CE perderebbe ogni significato. Si aggiunge – torno a sottolinearlo – che proprio il fatto che manchi un rimedio giurisdizionale specifico conferisce al cittadino leso un interesse a che nella procedura di cui all’art. 235 CE il controllo venga esteso alla legittimità di un atto del mediatore. Il cittadino infatti ha un diritto riconosciuto dalla Comunità ad una tutela giurisdizionale effettiva.
117. Non concordo pertanto con la tesi del mediatore e del Parlamento europeo. Come giustamente afferma il Tribunale al punto 58 della sentenza, questa procedura costituisce un rimedio autonomo. Il Tribunale rinvia alla giurisprudenza della Corte e del Tribunale secondo cui l’azione risarcitoria può avere per oggetto la richiesta di risarcimento di un danno derivato da un atto, giuridicamente vincolante o meno, oppure da un comportamento imputabile ad un’istituzione o ad un organo comunitario. In sintesi, la procedura prevista dall’art. 235 CE non è limitata ad un particolare tipo di danno.
118. Detto ciò, deve respingersi anche la tesi del Parlamento secondo cui solo atti della Comunità produttivi di effetti giuridici possono determinare un risarcimento del danno.
119. Il giudice comunitario non deve necessariamente essere cauto nel suo controllo. La prudenza con cui deve effettuarsi il controllo nel caso di specie riguarda un altro aspetto. Come correttamente afferma il Tribunale, il mediatore dispone di un ampio potere discrezionale. Il giudice deve mostrarsi prudente soltanto nel valutare l’uso di tale potere discrezionale, senza peraltro sostituirsi all’organo amministrativo. Questo è il significato della condizione che la violazione sia sufficientemente caratterizzata. La Corte si avvale come criterio decisivo di quello della violazione manifesta e grave, da parte di un’istituzione comunitaria, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Nell’ipotesi in cui lo Stato membro o l’istituzione in questione dispongano solamente di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente caratterizzata (26) .
120. Ove un organo amministrativo possieda un ampio potere discrezionale il giudice comunitario deve valutare se esso abbia superato i limiti di siffatto potere, ponendo in essere un’azione illegittima. Se i limiti sono stati superati la violazione deve considerarsi sufficientemente caratterizzata.
C – L’origine del danno
121. Il terzo argomento dedotto dal mediatore riguarda sostanzialmente l’origine del danno. Il danno è sorto a causa dell’azione della Commissione e la procedura dinanzi al mediatore non mira ad eliminare tale danno. Per questo motivo la domanda non sarebbe ricevibile. Il sig. Lamberts si oppone sostenendo che a fondamento del danno stanno certamente errori del mediatore.
122. Sono d’accordo con la tesi del mediatore nei limiti in cui questi sostiene di non poter essere chiamato a rispondere dell’operato della Commissione. Sebbene il combinato disposto dell’art. 235 e dell’art. 288 CE preveda la responsabilità extracontrattuale della Comunità europea come tale, ciò non significa che un organo possa essere chiamato a rispondere per il danno cagionato da atti di un altro organo o istituzione. Un’azione volta al risarcimento del danno deve essere esperita nei confronti dell’organo o dell’istituzione che ha cagionato il danno.
123. Tuttavia il ricorso di primo grado riguarda il danno derivante dagli illeciti amministrativi che il sig. Lamberts asserisce essere stati commessi dal mediatore. Egli afferma di aver subito un danno in conseguenza del modo in cui il mediatore ha esaminato la sua denuncia e deduce argomenti a sostegno di tale tesi. Egli non impugna la precedente decisione della Commissione.
124. Sulla base dell’oggetto della causa, così delimitato dal sig. Lamberts, il Tribunale poteva dichiarare ricevibile il ricorso. Esso riguardava infatti l’operato del mediatore stesso. La questione se l’azione del mediatore abbia effettivamente cagionato il danno asserito deve essere risolta nella valutazione del merito del ricorso, e non nell’ambito della ricevibilità.
D – Conclusione
125. In base alle considerazioni che precedono pervengo alla conclusione che il ricorso di primo grado è stato giustamente dichiarato ricevibile dal Tribunale. L’impugnazione del mediatore deve pertanto essere respinta.
X – Valutazione nel merito
A – Introduzione
126. Come detto, secondo una giurisprudenza costante può sussistere una responsabilità extracontrattuale della Comunità ed un diritto al risarcimento del danno subito qualora:
– l’atto imputato ad un’istituzione sia illegittimo in conseguenza di una violazione di una norma giuridica sufficientemente caratterizzata;
– la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
– sia stato subito un danno reale, e
– esista un nesso causale diretto tra l’atto e il danno subìto.
In prosieguo esamino insieme i primi due criteri, vertenti segnatamente sull’illegittimità, e rispettivamente il terzo e il quarto, entrambi relativi al danno.
127. La valutazione della Corte può limitarsi alla censura del sig. Lamberts vertente sull’espletamento dei compiti del mediatore. Al precedente paragrafo 97 ho già concluso che gli ulteriori elementi dedotti in giudizio dal sig. Lamberts non sono ricevibili.
128. In particolare si tratta di:
– della possibilità di indirizzare un ricorrente ad un altro organo competente (art. 2, n. 5, decisione 94/262 e art. 2.5 delle disposizioni di esecuzione). In che limiti tale facoltà del mediatore può essere considerata come un obbligo?
– della ricerca di una conciliazione amichevole (art. 6 delle disposizioni di esecuzione). In che limiti il termine «ricerca» comporta un obbligo per il mediatore?
B – La possibilità di indirizzare ad un altro organo competente
129. L’art. 2, n. 5, della decisione 94/262 e l’art. 2.5 delle disposizioni di esecuzione prevedono solo la facoltà, e non l’obbligo, del mediatore di trasferire una denuncia ad un’altra autorità competente. Questa possibilità è principalmente formulata come un servizio reso dal mediatore al ricorrente e non come un obbligo giuridico. In quest’ottica il mediatore, ove non trasferisca la denuncia, resta nei limiti del suo potere discrezionale e non si configura pertanto alcuna violazione sufficientemente caratterizzata della decisione 94/262 né delle disposizioni di esecuzione.
130. Il fatto che il mediatore sia rimasto nei limiti del potere discrezionale conferitogli e si sia pertanto attenuto alla lettera della normativa comunitaria applicabile non implica, a mio giudizio, che egli abbia anche soddisfatto tutti gli obblighi impostigli dal diritto comunitario. Una violazione del diritto comunitario può configurarsi non solo quando l’azione non corrisponda al testo di una normativa, ma può anche derivare anche da un principio di diritto.
131. Mi riferisco segnatamente, nel caso di specie, al dovere di sollecitudine. Trasferire la denuncia del ricorrente a mio avviso non è una possibilità facoltativa, di cui il mediatore può avvalersi o meno, a propria discrezione. La sollecitudine di cui anche il mediatore deve dar prova nell’esercizio delle sue funzioni può esigere che egli faccia uso di questa possibilità, certamente in un caso come quello in esame, in cui l’interessato dispone di una possibilità di ricorrere al giudice comunitario soggetta ad un termine vincolante. Ancorché al ricorrente la cui denuncia non è trasferita non venga negata la possibilità di rivolgersi al giudice, ciò non significa tuttavia che l’azione del mediatore sia compatibile con uno degli obiettivi per cui è stato istituito. Egli è infatti tenuto a facilitare il più possibile le possibilità aperte al cittadino per ottenere soddisfazione, e non certo a renderle più difficili. Il dovere di sollecitudine comporta pertanto che il mediatore non deve considerare con troppa leggerezza la sua facoltà di indirizzare altrove il cittadino.
132. Detto questo pervengo alla questione se siffatta negligenza comporti anche un’illegittimità nei confronti del ricorrente. Ritengo che il mediatore, avendo omesso di indirizzare altrove il ricorrente, non abbia agito illegittimamente nei suoi confronti. È una scelta dello stesso ricorrente, come dichiara giustamente il Tribunale, quella di non ricorrere al giudice comunitario. In altri termini, il ricorrente è responsabile della propria scelta.
133. Ove questi scelga di non presentare ricorso (in tempo utile) non può successivamente rimproverare al mediatore questa scelta. Il Tribunale osserva inoltre che si può sicuramente presumere che un membro del personale di un’istituzione comunitaria conosca i suoi diritti.
134. Ad abundantiam osservo ancora quanto segue. La scelta aperta al cittadino di rivolgersi o al giudice, o al mediatore, non è per definizione una scelta tra un rimedio più esteso (giudice) ed uno più limitato (mediatore). In molte controversie tra un organo pubblico e un cittadin o una procedura di mediazione è più utile di una dinanzi al giudice. Qualora un organismo pubblico abbia agito in modo formalmente giusto, ma non abbia dedicato tutta l’attenzione richiesta agli interessi del cittadino interessato, una procedura dinanzi al giudice non offre soddisfazione a questo cittadino. Sembra che ciò sia proprio quanto avviene nel caso di specie. La Commissione può organizzare il concorso a propria discrezione, ovviamente restando nei limiti imposti dal diritto comunitario. Formalmente pertanto essa non è tenuta a fare eccezioni per candidati ammalati. Ciononostante, nell’interesse del principio di una sana amministrazione, può essere opportuno tenere conto di una malattia. Un ricorso dinanzi al mediatore può indurre la Commissione a riformare la sua procedura, come è avvenuto nel caso di specie, senza peraltro che il sig. Lamberts abbia potuto avvantaggiarsene.
C – La conciliazione amichevole
135. L’art. 6 delle disposizioni di esecuzione disciplina la conciliazione amichevole. Il mediatore deve ricercare una conciliazione amichevole, cooperando con l’istituzione colpevole di cattiva amministrazione. La ricerca di una conciliazione amichevole costituisce per il ricorrente lo strumento principale di cui dispone il mediatore. Cionostante si tratta soltanto di un tentativo, in cui il mediatore dispone di un ampio potere discrezionale al fine di valutare se una conciliazione amichevole sia possibile o abbia possibilità di successo.
136. L’ampio margine di discrezionalità è inerente al carattere della procedura dinanzi al mediatore, finalizzata primariamente ad una mediazione tra le parti. Da un mediatore ci si può attendere che compia uno sforzo, ma non che ottenga un risultato. Siffatto risultato dipende invece dall’atteggiamento assunto dalle parti. Un mediatore deve inoltre poter concludere che la mediazione non ha (più) alcuna utilità.
137. In merito al margine di discrezionalità il Tribunale ha dichiarato (27) che la responsabilità extracontrattuale può insorgere soltanto in presenza di una violazione flagrante e manifesta degli obblighi posti in capo al mediatore. Questa mi sembra una concezione corretta, a cui desidero aggiungere che una siffatta violazione sufficientemente caratterizzata può configurarsi soltanto se si può provare che il mediatore non ha cercato di mediare, mentre avrebbe potuto farlo.
138. La valutazione se, in un caso concreto, sussista una violazione flagrante e manifesta è una questione di fatto, come tale non soggetta al controllo della Corte in sede di impugnazione.
D – Valutazione
139. Nel caso di specie la Corte può stabilire che il giudizio reso dal Tribunale secondo cui il mediatore non ha agito illegittimamente si fonda su una corretta interpretazione del diritto comunitario. La Corte può pertanto dichiarare infondato il ricorso del sig. Lamberts.
E – Il danno e il nesso causale
140. Ad abundantiam ricordo ancora il danno subito e il nesso causale tra il comportamento del mediatore e il danno.
141. Per cominciare esamino il danno subito. La valutazione della questione se il sig. Lamberts abbia effettivamente subito un danno è un giudizio di fatto che non può costituire oggetto di impugnazione. Considerato che il Tribunale nella sua sentenza non è pervenuto a valutare il danno – né era tenuto a farlo – non prendo in esame questo argomento. Considero pertanto che la tesi del sig. Lamberts (28), secondo cui il mediatore riconoscerebbe di fatto l’esistenza di un danno non è rilevante ai fini dell’impugnazione.
142. Ciò mi porta a considerare il nesso causale. Il danno rivendicato dal sig. Lamberts deriva da una decisione della Commissione e non da un comportamento del mediatore. Il sig. Lamberts chiede infatti il risarcimento del danno da lui subito per il fatto di non aver superato il concorso e pertanto di non aver potuto entrare al servizio della Commissione. Non rientra nella competenza del mediatore modificare siffatta decisione della Commissione. In altri termini, manca il nesso causale tra il comportamento del mediatore e l’insorgere del danno.
143. Osservo ancora che il sig. Lamberts, oltre al danno materiale in conseguenza dell’azione della Commissione, chiede anche il risarcimento di un danno morale, che, come risulta dal punto 61 della sentenza del Tribunale, deriverebbe dagli effetti offensivi e distruttivi degli illeciti del mediatore nell’esame della denuncia. Posto così, per il danno morale sussiste un nesso causale. Questa richiesta di risarcimento dal danno morale, secondo il ricorso del sig. Lamberts, non ha un carattere autonomo, ma costituisce un’integrazione del danno materiale subito. Ove la Corte pervenisse alla valutazione del danno, la domanda di risarcimento dei danni morali non dovrebbe essere esaminata separatamente.
XI – Conclusione
144. In base alle considerazioni che precedono suggerisco alla Corte:
– di dichiarare infondato il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado esperito dal Mediatore europeo;
– di dichiarare parimenti infondato il ricorso del sig. Lamberts volto all’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado del 10 aprile 2002, Lamberts/Mediatore europeo (causa T-209/00), come indicato nella comparsa di risposta.
(1) .
(2)
–	Causa T-209/00 (Racc. pag. II-2203).
(3)
–	GU L 113, pag. 15.
(4)
–	www.euro-ombudsman.eu.int
(5)
–	Per una descrizione v. la relazione annuale del mediatore per il 1995, sul sito www.euro-ombudsman.eu.int
(6)
–	V. anche sentenze 12 novembre 1998, causa C-134/97, Victoria Film (Racc. pag. I-7023, punti 14 e 15) e 14 giugno 2001, causa C-178/99, Salzmann (Racc. pag. I-4421, punti 13 e 14).
(7)
–	V. tra l’altro paragrafi I.1.1. e I.2.1. della relazione annuale del mediatore per il 1995, cit. alla nota 5.
(8)
–	V. paragrafo I.4 della relazione annuale del mediatore per il 1995, cit. alla nota 5.
(9)
–	La Corte è ad esempio competente a giudicare in merito alla legittimità di decisioni dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli) (v. art. 63 del Regolamento (CE) del Consiglio 20 dicembre 1993, n. 40/94, sul marchio comunitario (GU L 11, pag. 1) o del garante europeo della protezione dei dati [v. art. 32, n. 3, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2000, n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati; GU L 8, pag. 1].
(10)
–	V. tra l’altro sentenza 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de Pequenõs Agricultores/Consiglio (Racc. pag. I-6677, punto 39).
(11)
–	Conclusioni presentate l’8 aprile 2003 (causa C-224/01, sentenza 30 settembre 2003, Racc. pag. I-10239).
(12)
– V., in particolare, paragrafo 35 delle sue conclusioni.
(13)
– V., in particolare, paragrafi 44 e segg. delle sue conclusioni.
(14)
–	Sentenza 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93 (Racc. pag. I-1029, e, segnatamente, i paragrafi 22 e segg. delle conclusioni dell’avvocato generale Tesauro).
(15)
–	Sentenza 4 luglio 2000, causa C-352/98 P, Bergaderm e Goupil (Racc. pag. I-5291, punto 41). V. anche sentenza Brasserie du Pêcheur e Factortame, cit. alla nota 14, punto 42.
(16)
–	Paragrafo 139 delle sue conclusioni, cit. alla nota 11.
(17)
–	Sentenza Bergaderm e Goupil, cit. alla nota 15, punti 34 e 35.
(18)
–	Sentenza 16 maggio 2002, causa C-321/99 P (Racc. pag. I-4287, punti 49 e 50).
(19)
–	V. i precedenti paragrafi 45 e 46.
(20)
–	V. il precedente paragrafo 38.
(21)
–	V. conclusioni presentate dall’avvocato generale Mischo il 18 maggio 2000 per la sentenza 16 novembre 2000, causa C-279/98 P, Cascades/Commissione (Racc. pag. I-9693, paragrafi 38‑40).
(22)
–	V. punto 49 della sentenza del Tribunale, in cui si rinvia alla sentenza della Corte 2 dicembre 1992, causa C-370/89, SGEEM e Etroy/EIB (Racc. pag. I-6211, punti 12-16).
(23)
–	V. ad esempio sentenza 26 novembre 2002, causa C-275/00, First e Franex (Racc. pag. I-10943, punto 43).
(24)
–	V. anche il precedente paragrafo 79.
(25)
–	V. sentenza 15 giugno 2000, causa C-237/98 P, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-4549, punti 18 e 19).
(26)
–	V. sentenza Bergaderm e Goupil, cit. alla nota 15, punti 43 e 44.
(27)
–	Punto 79 della sentenza impugnata.
(28)
–	V. il precedente paragrafo 47.