61989CJ0189_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Das Finanzgericht München hat mit Beschluß vom 27. April 1989, beim Gerichtshof eingegangen am 30. Mai 1989, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Gültigkeit des Artikels 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich und Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 (ABl. L 84, S. 2) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Karl Spagl, der einen landwirtschaftlichen Betrieb bewirtschaftet, und dem Hauptzollamt Rosenheim über eine Referenzmenge nach der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch.
3 Dem Kläger wurde gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl. L 131, S. 1) eine Nichtvermarktungsprämie bewilligt. Der Nichtvermarktungszeitraum, für den er sich verpflichten musste, weder Milch noch Milcherzeugnisse aus seinem Betrieb zu verkaufen, endete am 31. März 1983.
4 In der Folge beantragte der Kläger bei den zuständigen deutschen Behörden gemäß der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch eine Referenzmenge, die auf der Milchmenge beruhte, die er vor dem Nichtvermarktungszeitraum erzeugt hatte. Dieser Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, der Kläger habe im Jahre 1983 - dem von der Bundesrepublik Deutschland gewählten Referenzjahr - keine Milch geliefert und sein Fall rechtfertige auch nicht die Zuteilung einer Referenzmenge wegen eines Härtefalls. Nachdem der Kläger hiergegen erfolglos Einspruch und Beschwerde eingelegt hatte, erhob er Klage beim Finanzgericht München.
5 Das Finanzgericht München ist der Ansicht, daß die Entscheidung des Rechtsstreits von der Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung in diesem Bereich abhänge. Es hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit gültig, als
1) Erzeuger, deren Nichtvermarktungszeitraum gemäß der Verpflichtung im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 vor dem 31. Dezember 1983 beziehungsweise 30. September 1983 abgelaufen war, die im maßgebenden Referenzzeitraum jedoch noch keine Milch erzeugt haben, gemäß Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich keine spezifischen Referenzmengen im Rahmen der Milchquotenregelung erhalten und
2) bei Verneinung der Frage 1 die spezifische Referenzmenge nach Artikel 3a Absatz 2 nur 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent entspricht, die der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie zugrunde gelegt worden ist?
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen sowie des Ablaufs des Ausgangsverfahrens und der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zur ersten Frage
7 Die erste Frage geht dahin, ob Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit gültig ist, als er die Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- beziehungsweise Umstellungszeitraum gemäß einer Verpflichtung im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 vor dem 31. Dezember 1983 oder gegebenenfalls dem 30. September 1983 abgelaufen war, von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach dieser Bestimmung ausschließt.
8 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die Gemeinschaftsregelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch zunächst keine besondere Bestimmung enthielt, die die Zuteilung einer Referenzmenge an die Erzeuger vorsah, die in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert hatten. In den Urteilen vom 28. April 1988 in der Rechtssache 120/86 (Mulder, Slg. 1988, 2321, Randnr. 28) und in der Rechtssache 170/86 (von Deetzen, Slg. 1988, 2355, Randnr. 17) hat der Gerichtshof diese Regelung jedoch wegen Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes insoweit für ungültig erklärt, als sie eine solche Zuteilung nicht vorsah.
9 In diesen Urteilen hat der Gerichtshof einerseits festgestellt, daß ein Wirtschaftsteilnehmer, der seine Erzeugung für eine bestimmte Zeit freiwillig eingestellt hat, nicht darauf vertrauen darf, daß er die Erzeugung unter denselben Bedingungen wie den vorher geltenden wiederaufnehmen kann und daß er eventuell inzwischen erlassenen marktpolitischen oder strukturpolitischen Bestimmungen nicht unterworfen wird (Urteil Mulder, Randnr. 23; Urteil von Deetzen, Randnr. 12); andererseits hat er ausgeführt, daß ein solcher Wirtschaftsteilnehmer, wenn er durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlasst worden ist, die Vermarktung im Allgemeininteresse und gegen Zahlung einer Prämie für eine begrenzte Zeit einzustellen, darauf vertrauen darf, daß er nach dem Ende seiner Verpflichtung nicht Beschränkungen unterworfen wird, die ihn gerade deswegen in besonderer Weise beeinträchtigen, weil er die von der Gemeinschaftsregelung gebotenen Möglichkeiten in Anspruch genommen hat (Urteil Mulder, Randnr. 24; Urteil von Deetzen, Randnr. 13).
10 Aufgrund dieser Urteile erließ der Rat am 20. März 1989 die Verordnung Nr. 764/89. Diese Verordnung hat der Verordnung Nr. 857/84 einen neuen Artikel 3a hinzugefügt, der im wesentlichen vorsieht, daß die Milcherzeuger, die in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung im Referenzjahr keine Milch geliefert haben, unter bestimmten Voraussetzungen eine spezifische Referenzmenge erhalten, die 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent entspricht, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor dem Monat der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde. Eine solche spezifische Referenzmenge kann jedoch gemäß Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich nur den Erzeugern zugeteilt werden, "deren Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungszeitraum gemäß der Verpflichtung im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 nach dem 31. Dezember 1983 bzw. in den Mitgliedstaaten, in denen die Milchanlieferungen von April bis September mindestens das Doppelte der Milchanlieferungen von Oktober bis März des nächsten Jahres betragen, nach dem 30. September 1983 abläuft".
11 Da die Verordnung Nr. 764/89 erlassen worden ist, um die fragliche Regelung mit den Urteilen Mulder und von Deetzen in Übereinstimmung zu bringen, ist die Gültigkeit von Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich in erster Linie im Hinblick auf die in diesen Urteilen angewandten Grundsätze, insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes, zu prüfen.
12 Der in Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 in der geänderten Fassung vorgesehene Stichtag bewirkt, daß alle Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum vor dem 31. Dezember 1983 oder gegebenenfalls dem 30. September 1983 abgelaufen ist, von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen sind. Zu der Gruppe der so ausgeschlossenen Erzeuger gehören also insbesondere die Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum während des Zeitraums 1981 bis 1983 endete, der die drei Kalenderjahre umfasst, die von den Mitgliedstaaten als Referenzjahre gewählt werden konnten.
13 Der Gemeinschaftsgesetzgeber durfte insoweit einen Stichtag hinsichtlich des Ablaufs des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums der Betroffenen einführen, um solche Erzeuger von Artikel 3a auszuschließen, die während des gesamten oder eines Teils des fraglichen Referenzjahres aus anderen Gründen als einer Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung keine Milch geliefert haben. Dagegen verbietet es der Grundsatz des Vertrauensschutzes, wie er in den angeführten Urteilen ausgelegt worden ist, einen solchen Stichtag so festzusetzen, daß er auch den Ausschluß solcher Erzeuger von Artikel 3a bewirkt, die in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung während des gesamten oder eines Teils des Referenzjahres keine Milch geliefert haben.
14 Wie der Gerichtshof bereits im Urteil Mulder (Randnrn. 15 und 16) festgestellt hat, gewährleistet die Gemeinschaftsregelung in diesem Bereich nicht in allen Fällen, daß die Erzeuger, die so von der Zuteilung einer repräsentativen Referenzmenge gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 ausgeschlossenen sind, eine spezifische oder zusätzliche Referenzmenge nach anderen Bestimmungen dieser Regelung erhalten, da die Zuteilung solcher Referenzmengen von besonderen Voraussetzungen abhängt und zudem nur im Rahmen der zu diesem Zweck verfügbaren Mengen möglich ist.
15 Soweit also Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 Erzeuger von der Anwendung von Artikel 3a ausschließt, die während des gesamten oder eines Teils des Referenzjahres in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung keine Milch geliefert haben, unterwirft er die so ausgeschlossenen Erzeuger Beschränkungen, die sie gerade wegen dieser Verpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigen. Solche spezifischen Beschränkungen lassen sich nicht mit dem Allgemeininteresse rechtfertigen, da dieses Interesse durch allgemeine Maßnahmen gewahrt werden kann. Die fragliche Regelung verletzt somit das berechtigte Vertrauen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer darauf, daß ihre vor dem Inkrafttreten der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch eingegangenen Verpflichtungen begrenzter Natur sein würden.
16 Die streitige Bestimmung ist somit wegen Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes für ungültig zu erklären.
17 Daher ist auf die erste Frage zu antworten, daß Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit ungültig ist, als er die Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- beziehungsweise Umstellungszeitraum gemäß einer Verpflichtung im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 vor dem 31. Dezember 1983 oder gegebenenfalls dem 30. September 1983 abgelaufen war, von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach dieser Bestimmung ausschließt.
Zur zweiten Frage
18 Die zweite Frage geht dahin, ob Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in der geänderten Fassung insoweit gültig ist, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.
19 Gemäß Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 entspricht die spezifische Referenzmenge nach Absatz 1 dieser Bestimmung "60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor dem Monat der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert bzw. verkauft und von der betreffenden zuständigen Behörde gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 84/83, bestimmt wurde und für die der Erzeuger ferner nicht den Prämienanspruch verloren hat".
20 Wie schon die erste ist auch die zweite Frage in erster Linie anhand des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, wie er in den Urteilen Mulder und von Deetzen Anwendung gefunden hat, zu prüfen.
21 Dazu ist vorab darauf hinzuweisen, daß die Erzeuger gemäß Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 in der geänderten Fassung anders als die Erzeuger gemäß Artikel 2 dieser Verordnung während des von dem fraglichen Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres keine Milch geliefert haben. Der Gemeinschaftsgesetzgeber konnte daher ihre spezifische Referenzmenge nicht auf der Grundlage des Volumens ihrer Lieferungen während dieses Jahres berechnen, sondern musste - wie er es getan hat - auf andere Berechnungsgrundlagen, wie ihr Liefervolumen während eines repräsentativen Zeitraums vor dem Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum, zurückgreifen. Auf diese Weise durfte er für die Menge dieser Lieferungen einen Kürzungssatz bestimmen, um sicherzustellen, daß die Gruppe dieser Erzeuger gegenüber den Erzeugern, die während des Referenzjahres weiterhin Milch geliefert haben, nicht ungerecht bevorteilt wird.
22 Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verbietet es jedoch, diesen Kürzungssatz im Verhältnis zu dem Kürzungssatz für die Erzeuger, deren Referenzmengen gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 festgesetzt werden, so hoch festzusetzen, daß seine Anwendung auf eine Beschränkung hinausläuft, die die betreffenden Erzeuger gerade wegen der von ihnen nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigt.
23 Der in Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 vorgesehene Kürzungssatz von 40 % entspricht diesen Anforderungen nicht. Aus den Angaben, die die Kommission auf Ersuchen des Gerichtshofes vorgelegt hat, geht nämlich hervor, daß sich die Kürzungssätze für die Erzeuger, deren Referenzmengen auf der Grundlage der während des Referenzjahres durchgeführten Milchlieferungen festgesetzt werden, gemäß Artikel 2 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 857/84 in den verschiedenen Mitgliedstaaten je nach Erzeugergruppen oder Gebieten unterscheiden. Aus diesen Angaben geht jedoch auch hervor, daß die Gesamtkürzungen für die Erzeuger gemäß Artikel 2, einschließlich der Kürzungen, die sich aus einer Reduzierung der Gesamtgarantiemengen und der Aussetzung eines Teils der Referenzmengen während der Durchführung der Regelung ergeben, in keinem Fall über 17,5 % hinausgehen.
24 Ein Kürzungssatz von 40 % für die unter Artikel 3a fallenden Erzeuger, der nicht im entferntesten einem repräsentativen Wert der Sätze für die Erzeuger gemäß Artikel 2 entspricht, vielmehr den Hoechstbetrag dieser Sätze um mehr als das Doppelte übersteigt, ist somit als eine Beschränkung anzusehen, die die erstgenannte Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern gerade wegen ihrer Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigt.
25 Der Rat und die Kommission haben eingewandt, daß sich der gemäß Artikel 3a Absatz 2 anwendbare Kürzungssatz nicht mit den Kürzungssätzen für die Erzeuger vergleichen lasse, die während des Referenzjahres weiterhin Milch geliefert hätten. Die Referenzmengen dieser letzten Gruppe würden nämlich auf der Grundlage der während eines Kalenderjahres zwischen 1981 und 1983 durchgeführten Lieferungen, also recht neuer Daten, berechnet, während die spezifischen Referenzmengen für die erste Gruppe auf dem Volumen der Lieferungen beruhten, die vor der gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung durchgeführt worden seien, also auf mehrere Jahre zurückliegenden Daten.
26 Dieses Vorbringen kann den beanstandeten Unterschied zwischen den Kürzungssätzen nicht rechtfertigen. Aus einer von der Kommission während des Verfahrens vorgelegten Tabelle ergibt sich nämlich, daß die Milchlieferungen zwischen 1977, dem Jahr, in dem die Verordnung Nr. 1078/77 in Kraft getreten ist, und 1983, dem letzten Kalenderjahr, das als Referenzjahr gewählt werden konnte, sowohl auf Gemeinschaftsebene allgemein als auch auf der Ebene der einzelnen Betriebe ständig zugenommen haben.
27 Der Rat und die Kommission haben auch eingewandt, es sei nicht möglich gewesen, der fraglichen Erzeugergruppe spezifische Referenzmengen von mehr als 60 % der vor dem Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum durchgeführten Milchlieferungen zuzuteilen, ohne die Zielsetzung der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch - nämlich die Drosselung der strukturellen Überschüsse auf dem Markt für Milch- und Milcherzeugnisse - zu gefährden. Die Kommission hat dazu ausgeführt, daß nach ihren Schätzungen davon auszugehen gewesen sei, daß der Umfang der Anträge auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge von seiten der Erzeuger, die eine Verpflichtung nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangen seien, etwa eine Million Tonnen ausmachen würde. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber der Auffassung gewesen sei, daß mit der Zielsetzung der Regelung höchstens eine zusätzliche Milchmenge von 600 000 Tonnen vereinbar sei, habe er die Gemeinschaftsreserve um diese Menge aufgestockt, ohne die Referenzmengen der anderen Erzeuger zu ändern.
28 Auch dieses Vorbringen kann die beanstandete Regelung nicht rechtfertigen. Selbst wenn eine stärkere Aufstockung der Gemeinschaftsreserve nicht möglich gewesen wäre, ohne das Gleichgewicht auf dem Milchmarkt zu erschüttern, so hätte es doch genügt, die Referenzmengen der anderen Erzeuger anteilig um einen entsprechenden Betrag zu reduzieren, um den Erzeugern, die eine Verpflichtung nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangen sind, grössere spezifische Referenzmengen zuteilen zu können.
29 Auch die beanstandete 60%-Regelung verletzt somit das berechtigte Vertrauen der betroffenen Erzeuger darauf, daß ihre Verpflichtungen begrenzter Natur sein würden. Die streitige Bestimmung ist daher wegen Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes für ungültig zu erklären, ohne daß auf die anderen Argumente eingegangen werden muß, die während des Verfahrens gegen ihre Gültigkeit vorgebracht worden sind.
30 Daher ist auf die zweite Frage zu antworten, daß Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit ungültig ist, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.
Kostenentscheidung
Kosten
31 Die Auslagen der irischen Regierung, des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Finanzgericht München mit Beschluß vom 27. April 1989 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1) Artikel 3a Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 ist insoweit ungültig, als er die Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- beziehungsweise Umstellungszeitraum gemäß einer Verpflichtung im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 vor dem 31. Dezember 1983 oder gegebenenfalls dem 30. September 1983 abgelaufen war, von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach dieser Bestimmung ausschließt.
2) Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 ist insoweit ungültig, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.