61996CC0352_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den italienske regering har anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EF) nr. 1522/96 af 24. juli 1996 om aabning og forvaltning af visse toldkontingenter for indfoersel af ris og brudris (1) (herefter »forordningen«) og navnlig dennes artikel 3, 4 og 9.
2 Forordningen blev vedtaget i forbindelse med ivaerksaettelsen fra Faellesskabets side af resultaterne af de forhandlinger, der var blevet foert i henhold til artikel XXIV, stk. 6, i GATT, efter at Republikken OEstrig, Republikken Finland og Kongeriget Sverige havde tiltraadt Det Europaeiske Faellesskab.
3 De nye medlemsstaters anvendelse af den faelles toldtarif medfoerte nemlig i forhold til tiden foer tiltraedelsen forhoejelse af visse af deres toldsatser. Det var derfor noedvendigt i henhold til artikel XXIV, stk. 6, i GATT, og navnlig i henhold til punkt 5 i aftalememorandummet om fortolkningen af artikel XXIV i GATT fra 1994 (2) (herefter »overenskomsten«) at aftale kompensationer med visse tredjelande, der deltog i GATT.
4 Faellesskabet foerte med henblik herpaa forhandlinger med forskellige tredjelande. I den forbindelse blev der afsluttet aftaler med Australien og Kongeriget Thailand. Disse blev godkendt ved Raadets afgoerelse 95/592/EF af 22. december 1995 om resultaterne af forhandlingerne med visse tredjelande i henhold til artikel XXIV, stk. 6, i GATT og om andre dertil knyttede anliggender (3). Raadet vedtog derfor samme dag forordning (EF) nr. 3092/95 om fastsaettelse af de toldsatser, som Faellesskabet skal anvende som foelge af forhandlingerne i henhold til artikel XXIV, stk. 6, i GATT efter OEstrigs, Finlands og Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union (4).
5 Senere den 24. juli 1996 vedtog Raadet naevnte forordning nr. 1522/96 der er omtvistet i denne sag. Ifoelge denne forordnings artikel 1, stk. 1, litra a), aabnes der et aarligt toldkontingent for toldfri indfoersel til Faellesskabet af 63 000 tons sleben eller delvis sleben ris.
6 Ifoelge samme artikels stk. 3, skal af dette kontingent 1 019 tons tildeles Australien og 21 455 tons Thailand. Den maengde, der tildeles Thailand er udtrykkeligt naevnt i den med dette land indgaaede aftale. Derimod naevnes ingen bestemt maengde i aftalen med Australien.
7 Den italienske regering har nedlagt paastand om annullation af forordningen og specielt af dennes artikel 3, 4 og 9.
8 Artikel 3 og 4 indeholder betingelserne for udstedelse af importlicenser. I artikel 3, stk. 1, hedder det saaledes:
»Naar ansoegningen om importlicens vedroerer ris og brudris med oprindelse i Thailand samt ris med oprindelse i Australien og USA i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede maengder, skal den ledsages af en eksportlicens, der er udarbejdet efter den model, der er anfoert henholdsvis i bilag I og II, og som udstedes af disse landes myndigheder, der er angivet i de samme bilag.«
9 Forordningens artikel 9 indeholder foelgende bestemmelse:
»1. Kommissionen foerer tilsyn med de maengder varer, der importeres i medfoer af denne forordning, navnlig for at fastslaa
- i hvilket omfang de traditionelle handelsstroemme, udtrykt i maengder og praesentation, til det udvidede Faellesskab er aendret vaesentligt, og
- om der finder stoette sted mellem eksport, som er omhandlet af denne forordning, og eksport paalagt normal importtold.
2. Saafremt et eller begge af de kriterier, der er fastlagt, i leddene i stk. 1 opfyldes, og navnlig saafremt importen af ris i pakke paa 5 kg eller derunder overstiger 33 428 tons, og i alle tilfaelde aarligt, skal Kommissionen forelaegge Raadet en beretning herom, der om noedvendigt ledsages af passende forslag til, hvordan rissektoren i Faellesskabet kan forhindres i at bryde sammen.«
Anbringender til anfaegtelse af artikel 3 og 4
10 Den italienske regering har anfoert, at artikel 3 og 4 skal annulleres, idet der dermed foreligger en tilsidesaettelse af
- artikel XXIV, stk. 6, i GATT
- EF-traktatens artikel 43
- proportionalitetsprincippet.
11 Den italienske regering har herom anfoert foelgende: Artikel 3 og 4 bestemmer, at importlicenser kun udstedes til de erhvervsdrivende, der er i besiddelse af en eksportlicens, der er erhvervet i oprindelseslandet, og denne licens skal vedlaegges ansoegningen om importlicens.
12 Den italienske regering har anfoert, at denne bestemmelse medfoerer, at forvaltningen af de aarlige toldkontingenter faktisk er overladt til myndighederne i eksportstaten, idet disse som udsteder af eksportlicensen til de erhvervsdrivende, de forinden har udvalgt, konkret har mulighed for at forbeholde personer, der er udvalgt paa forhaand, virksomhed med import af varer til Faellesskabets marked.
13 Denne bestemmelse er i alt fald for saa vidt angaar Australien ulovlig, idet aftalen om afslutningen af forhandlingerne i henhold til artikel XXIV, stk. 6, i GATT, som blev godkendt ved afgoerelse 95/592, ikke i modsaetning til aftalen med Kongeriget Thailand indeholder nogen bestemmelse om automatisk udstedelse af importlicenser paa grundlag af de af denne stat udstedte eksportdokumenter; naevnte bestemmelse er derfor ogsaa i strid med afgoerelsen om godkendelsen af aftalen med Australien.
14 Den omstaendighed, at forvaltningen af toldkontingentet i realiteten er overladt til dette land, affoeder desuden en uretmaessig fordel for det, og dette er i strid med formaalet med artikel XXIV, stk. 6, i GATT, hvortil den anfaegtede forordning udtrykkelig henviser, og med henblik paa hvis gennemfoerelse forordningen er blevet vedtaget.
15 Ved den anfaegtede bestemmelse indfoeres der faktisk overhovedet ikke en kompensation for eksportoeren fra tredjelandet, der kan genskabe den situation, der forelaa foer de tre nye medlemsstaters tiltraedelse (Republikken OEstrig, Republikken Finland og Kongeriget Sverige). Tvaertimod opnaar eksportoererne i tredjelande - der i forvejen som foelge af de naevnte aftaler har faaet mulighed for at eksportere det fastsatte riskontingent toldfrit til en meget stor toldunion i stedet for til tre adskilte (og temmelig smaa) markeder, hvilket allerede udgoer en fornuftig afvejning af de to i forhandlingerne deltagende parters interesse - at kunne vaere selve den instans, som forvalter eksporten af det aftalte toldkontingent. Dette forhold synes ikke at kunne vaere en »gensidig tilfredsstillende« loesning, jf. artikel XXIV, stk. 6, i GATT.
16 Den italienske regering har tilfoejet, at tildelingen til naevnte land af den omtalte ulovlige fordel ogsaa maa vaere i strid med proportionalitetsprincippet og et forhold, der klart tyder paa, at Raadet virkelig ikke soegte at traeffe en foranstaltning, der kunne tilfredsstille den faelles landbrugspolitiks krav.
17 Raadet har over for denne argumentation foerst henvist til Domstolens praksis, hvoraf det fremgaar, at en medlemsstat ikke under et annullationssoegsmaal kan anfaegte lovligheden af en forordning under paaberaabelse af bestemmelserne i GATT.
18 Det har herved henvist til dom af 5. oktober 1994 i sag C-280/93, Tyskland mod Raadet (5), hvori Domstolen under henvisning til sin faste praksis fastslog, »at GATT, som ifoelge sin praeambel blev virkeliggjort ved 'gensidigt fordelagtige aftaler', er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser ...«.
19 Paa baggrund heraf drog Domstolen foelgende konklusion:
»Disse saerenheder ved den almindelige overenskomst, paa grundlag af hvilke Domstolen har fastslaaet, at en borger ikke under henvisning til denne kan anfaegte en faellesskabsretsakts lovlighed, er ligeledes til hinder for, at Domstolen tager den almindelige overenskomsts bestemmelser i betragtning, naar den tager stilling til lovligheden af en forordning under et soegsmaal anlagt af en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 173, stk. 1.«
20 Sagsoegeren har imidlertid med foeje fremhaevet den omstaendighed, at Domstolen i samme dom udtalte, at:
»... det [er] kun for det tilfaelde, at Faellesskabet har villet opfylde en saerlig forpligtelse, som er paataget inden for rammerne af GATT, eller at faellesskabsretsakten udtrykkeligt henviser til praecise bestemmelser i den almindelige overenskomst, at det tilkommer Domstolen at proeve lovligheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt i forhold til GATT's bestemmelser ...«.
21 Raadet har imidlertid indvendt, at der ikke her foreligger et saadant tilfaelde. Det har anfoert, at den anfaegtede akt strengt taget ikke indeholder henvisninger overhovedet til GATT's bestemmelser, for forordningen blev vedtaget ikke paa grundlag af dem, men paa grundlag af en af Faellesskabet indgaaet aftale, der var i overensstemmelse med dem.
22 Efter min mening staar det dog fast, at Faellesskabet har haft til hensigt at ivaerksaette »en saerlig forpligtelse, som det har paataget sig inden for rammerne af GATT«, dvs. de forpligtelser, som for det fulgte af de aftaler, der var indgaaet med andre deltagere i GATT efter forhandlinger, der var blevet foert paa grundlag af GATT's artikel XXIV, stk. 6.
23 Jeg finder derfor, at intet i denne sag principielt er til hinder for, at Domstolen efterproever lovligheden af den anfaegtede forordning ud fra GATT's bestemmelser. Men det er noedvendigt at fastslaa, at sagsoegeren alene har gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af artikel XXIV, stk. 6, i GATT og navnlig af naevnte aftalememorandum. Raadet har bestemt med foeje fremhaevet, at disse bestemmelser alene forpligter de kontraherende parter til at naa til gensidigt tilfredsstillende kompensationer. Dette er ikke et objektivt kriterium, men henviser til parternes vilje, hvilket foelger af anvendelsen af ordet »gensidigt«. Betingelserne ifoelge artikel XXIV, stk. 6, er derfor opfyldt, naar forhandlingsparterne som her er naaet til enighed.
24 Sagsoegeren har i replikken gjort gaeldende, at det, hvis Raadets opfattelse blev lagt til grund, ville blive absolut umuligt at vurdere aftaler indgaaet paa grundlag af GATT. Saadan forholder det sig ikke. Der er nemlig intet, der afskaerer en anden kontraherende part fra et mene, at en aftale, der afsluttes efter forhandlinger paa grundlag af artikel XXIV, stk. 6, er i strid med en anden bestemmelse i GATT, og derefter indlede en sag om bilaeggelse af uoverensstemmelser.
25 Desuden kan en sagsoeger under iagttagelse af de i Domstolens praksis opstillede principper i en sag for Domstolen paaberaabe sig, at andre bestemmelser i GATT er tilsidesat i forbindelse med en saadan aftale. Naar sagsoegeren ikke paaberaaber sig tilsidesaettelse af en anden bestemmelse i GATT end artikel XXIV, stk. 6, skal dette anbringende forkastes.
26 Den italienske regering har endelig anfoert, at forordningen raekker ud over de aftaler, der blev indgaaet efter forhandlingerne inden for rammerne af GATT. Den italienske regering har saaledes rejst kritik af den omstaendighed, at myndighederne i eksportstaterne kan udstede eksportlicenser til erhvervsdrivende, som de forinden selv har valgt. Den har herved oplyst, at denne bestemmelse i alt fald for Australiens vedkommende er ubegrundet, idet den ikke findes i den med dette land afsluttede aftale.
27 Det maa dog naevnes, at aftalen med Australien bestemmer, at »forvaltningen af [dette toldkontingent] ... vil omfatte tildelinger til traditionelle leverandoerer«.
28 Det er imidlertid myndighederne i eksportlandet, der bedst kan afgoere, hvem der i Australien har vaeret OEstrigs, Finlands og Sveriges traditionelle leverandoerer, ligesom de paa bedst mulig maade kan paase, at disse leverandoerer faar udstedt de eksportlicenser, der er noedvendige for at opretholde de traditionelle handelsstroemme. Dette sidste kan ikke anses for en tildeling af en ulovlig fordel.
29 Selv om aftalen med Australien ikke forpligtede Raadet til at fastlaegge indfoerelsen af eksportlicensordningen, indeholdt den dog heller ikke noget forbud derimod, idet dens eneste betingelse i den forbindelse gik ud paa, at forvaltningen af kontingentet »omfatter tildeling til de traditionelle leverandoerer paa grundlag af deres eksport til OEstrig, Sverige og Finland«. Der foreligger her saaledes ikke nogen tilsidesaettelse af denne aftale eller afgoerelsen om godkendelse af den.
30 Sagsoegeren har desuden gjort gaeldende, at Raadet ikke har truffet »en foranstaltning, der efter den faelles landbrugspolitiks krav er passende«, og derfor har tilsidesat traktatens artikel 43. Sagsoegeren har imidlertid ikke paa nogen maade udbygget dette anbringende, skoent det er sagsoegeren, der har bevisbyrden. Under alle omstaendigheder ses det ikke paa forhaand, hvorledes en ordning omfattende eksportlicenser til sikring af de traditionelle handelsstroemme kan vaere et uegnet middel i forhold til artikel 43 - dette formaals retmaessighed bestrides jo i oevrigt ikke.
31 For det tredje finder jeg, at Raadet ved at lade Australien vaere omfattet af den ordning, Thailand fik, ikke har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Naar henses til det vide skoen, som Raadet ifoelge Domstolens praksis har, naar det gaelder den faelles landbrugspolitik, kan der nemlig ikke med den omstaendighed, at Raadet har givet Australien, hvis kontingent ret beset kun udgjorde 5% af det thailandske kontingent, den samme forvaltningsordning som den, der skulle gaelde efter aftalen med Kongeriget Thailand, antages at foreligge et misforhold.
32 Det kan ikke objektivt goeres gaeldende, at den fordel, der blev ydet, var saa stor, at forordningens artikel 3 og 4 stod i et misforhold til det tilstraebte maal, som jo var at regulere forvaltningen af de kontingenter, der blev tildelt i henhold til aftalerne med de paagaeldende tredjelande.
33 Af alle de anfoerte grunde naar jeg derfor til det resultat, at sagsoegeren ikke har godtgjort, at artikel 3 og 4 i forordning nr. 1522/96 udgoer en tilsidesaettelse af faellesskabsretten.
Anbringender til anfaegtelse af artikel 9
34 Den italienske regering har anfoert, at artikel 9 udgoer en tilsidesaettelse af
- vaesentlige formforskrifter, navnlig manglende begrundelse
- artikel XXIV, stk. 6, i GATT
- traktatens artikel 43
- proportionalitetsprincippet.
Endelig goeres det gaeldende, at denne artikel er et udtryk for magtfordrejning.
35 Den sagsoegende regering har i foerste raekke gjort gaeldende, at Raadet har tilsidesat vaesentlige formforskrifter, idet det ikke fyldestgoerende har begrundet indholdet af forordningens artikel 9. Den har saaledes anfoert, at:
»Raadet skulle have fastlagt den maengde ris i pakninger paa 5 kg eller derunder, der blev indfoert til de nye medlemsstater foer tiltraedelsen, og paa grundlag heraf fastsaette den hoejeste maengde (der ikke overskred foerstnaevnte maengde), ved hvis overskridelse Kommissionen skulle gribe ind for at undgaa markedsforstyrrelser.
Raadet skulle i alt fald have angivet grundene til, at maengden 33 428 tons var passende paa baggrund af kravet om opretholdelse af de traditionelle handelsstroemme for det udvidede Faellesskab, der udtrykkeligt naevnes i naestsidste betragtning til forordningen.«
36 Denne argumentation bygger paa det af sagsoegeren fremfoerte synspunkt, at den maengde paa 33 428 tons, som Raadet fastsatte, ligger langt over de traditionelle handelsstroemme, som ifoelge forordningen skal beskyttes.
37 Det fremgaar imidlertid af de dokumenter, som Raadet har fremlagt i sagen efter anmodning fra Domstolen, at den naevnte maengde svarer til summen af gennemsnitsimporten til de tre nye medlemsstater, som er 30 389 tons, forhoejet med 10%.
38 Endvidere skal det naevnes, at de talmaessige oplysninger, der er blevet givet for to af de tre medlemsstater, kun vedroerer pakker med et indhold paa under 5 kg, og ikke pakker paa 5 kg eller derunder. Den samlede indfoersel har derfor sandsynligvis vaeret endnu stoerre. Under alle omstaendigheder indfoerte Raadet ud fra det synspunkt, at der i alt fald ikke var tale om en aendring af de traditionelle handelsstroemme, saa snart den gennemsnitlige tidligere indfoersel blev overskredet med 10% en fornuftig »kritisk taerskel«.
39 Raadet var ikke forpligtet til i betragtningerne til forordningen at forklare den maade, hvorpaa tallet 33 428 tons, som blev fastlagt i artikel 9, blev beregnet. I saa fald maatte det ogsaa have forklaret, hvorledes det naaede frem til det resultat, at kontingentet paa 63 000 tons skulle fordeles mellem Amerikas Forenede Stater, Thailand, Australien og de andre regioner, hvad det ogsaa maatte have gjort for fordelingen af de andre i samme forordning fastlagte kontingenter, nemlig 20 000 tons for saa vidt angaar afskallet ris og 80 000 tons for brudris. Hermed ville det med hensyn til begrundelsen vaere gaaet videre end kraevet i Domstolens praksis (6).
40 Raadet har saaledes faktisk i forordningens artikel 9 truffet en foranstaltning, der er i overensstemmelse med begrundelsen i ottende og niende betragtning til forordningen.
41 Deri omtales nemlig Raadets forventning om, at de traditionelle handelsstroemme vil blive opretholdt, og noedvendigheden af at undgaa krydsende stoette mellem indfoersel, der paalaegges henholdsvis nedsat og normal importtold.
42 Den afgoerelse, der blev truffet, og hvorved Kommissionen forpligtedes til at handle ved en overskridelse paa 10% af de traditionelle handelsstroemme, er virkelig et logisk resultat af denne begrundelse.
43 Den sagsoegende regering har endvidere gjort gaeldende, at GATT's artikel XXIV, stk. 6, traktatens artikel 43 og proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat. Med udgangspunkt i den situation, at taerskelmaengden paa 33 428 tons ikke svarer til de traditionelle indfoersler fastslaar den italienske regering, at »fastsaettelsen af en saadan maengde giver saaledes anledning til en uretmaessig konkurrencemaessig fordel for de saedvanlige eksportoerer i visse tredjelande, der eksporterer til Faellesskabet, og forekommer derved klart unormal og ubegrundet, naar den ses i forhold til den 'gensidigt tilfredsstillende' loesning, som skulle naas ved aftalerne med tredjelande i henhold til GATT's artikel XXIV, stk. 6, og den er desuden klart i strid med proportionalitetsprincippet. Saaledes bedoemt er den anfaegtede forordning resultatet af en fejlagtig vurdering for saa vidt angaar foranstaltningens forholdsmaessighed efter den faelles landbrugspolitiks krav«.
44 I betragtning af, at denne argumentation fra sagsoegerens side bygger paa en forudsaetning, hvis fejlagtige karakter er blevet godtgjort ved de aktstykker, Raadet har fremlagt i sagen, kan den allerede blot derfor ikke anerkendes.
45 Jeg vil imidlertid komme med forskellige tilfoejelser vedroerende proportionalitetsprincippet.
46 Som Raadet med foeje har anfoert, maa det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet undersoeges, om de midler, der tages i anvendelse er formaalstjenlige for at naa det tilsigtede maal og ikke gaar videre end noedvendigt for at naa dette.
47 Forordningen har imidlertid ifoelge Raadet til formaal at ivaerksaette de aftaler, der er indgaaet med tredjelande, og dens bestemmelser er efter Raadets opfattelse egnede til at virkeliggoere dette formaal uden hensyn til, hvad der er indholdet af artikel 9. Denne bestemmelse omhandler jo en garantiordning for de erhvervsdrivende i Faellesskabet med henblik paa at undgaa et muligt sammenbrud i Faellesskabets rissektor. Raadet har ved udoevelsen af sine skoensbefoejelser fundet det rigtigt at indfoeje denne garantiordning i forordningen, der imidlertid uden den fortsat kunne tjene til opfyldelse af forordningens formaal, som jo er at ivaerksaette aftalerne med tredjelandene.
48 Jeg kan tilslutte mig denne analyse. Det fremgaar nemlig ganske klart af henvisningerne i og betragtningerne til forordningen, at den har til formaal at ivaerksaette de aftaler, der er blevet indgaaet under forhandlinger, der er blevet foert i henhold til GATT's artikel XXIV, stk. 6, ved at aabne de noedvendige toldkontingenter og regulere forvaltningen af dem.
49 Det kan nu goeres gaeldende, at naar Raadet har valgt at indfoere en garantiordning som den i artikel 9 fastlagte, burde denne vaere i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og derfor ikke som forudsaetning have en taerskel, der er fastsat paa en maade, der staar i et misforhold til det tilstraebte maal.
50 Ogsaa selv om man gik ind for denne opfattelse, ville sagsoegerens argumentation faktisk vaere daarligt underbygget, idet den omhandlede taerskelmaengde faktisk svarer til summen af de eksisterende indfoersler med tillaeg af 10%. Der er altsaa ikke tale om en stoerrelsesorden, der er uforholdsmaessig, naar henses til de traditionelle handelsstroemme.
51 Desuden begraenser artikel 9 ikke Faellesskabets mulighed for at gribe ind for det tilfaelde, at denne taerskelmaengde naas. I artiklens stk. 2 anfoeres det jo, at Kommissionens forpligtelse til at foere kontrol faar betydning, naar et af de i stk. 1 beskrevne kriterier, dvs. en vaesentlig aendring af de traditionelle handelsstroemme og forekomsten af krydsende stoette mellem toldfri eksport og eksport paalagt normal importtold, opfyldes, og navnlig saafremt taerskelmaengden 33 428 tons overskrides. Kommissionen kan saaledes paa grundlag af artikel 9 foere kontrol, ogsaa naar de indfoerte maengder ligger under denne taerskelmaengde.
52 Det foelger desuden heraf, at argumentet om, at Raadet ikke har taget hensyn til de maengder, der blev indfoert til de nye medlemsstater efter reglerne om aktiv foraedling, heller ikke kan give grundlag for at fastslaa, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat.
53 Sagsoegeren har endelig vedroerende anbringendet om magtfordrejning forklaret, at Raadets fastsaettelse af en taerskelmaengde, der ikke svarede til det formaal at opretholde de traditionelle handelsstroemme, forfulgte et andet formaal end det, der var angivet i betragtningerne til forordningen.
54 Raadet har med foeje anfoert, at sagsoegeren intet videre har oplyst om de andre formaal, som Raadet her skulle have forfulgt, selv om det er sagsoegeren, der har bevisbyrden.
55 Sagsoegerens anbringender kan saaledes efter min mening ikke laegges til grund, hvorfor jeg foreslaar Domstolen at frifinde Raadet for Den Europaeiske Union og doemme sagsoegeren til at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 190, s. 1.
(2) - EFT 1994 L 336, s. 16.
(3) - EFT L 334, s. 38.
(4) - EFT L 334, s. 1.
(5) - Sml. I, s. 4973.
(6) - Jf. eksempelvis dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 29, af 9.11.1995, sag C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl., Sml. I, s. 3799, praemis 16, og af 22.1.1986, sag 250/84, Eridania m.fl., Sml. s. 117, praemis 37 og 38.