61991C0277
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 25 de Maio de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
A regulamentação aplicável numa região de um Estado-membro que submete a entrada e a comercialização de carne fresca no território de uma comuna a um controlo sanitário obrigatório e ao pagamento de direitos, independentemente da origem deste produto, é compatível com a regulamentação comunitária aplicável na matéria?
2.
Tal é, no fundo, a principal questão submetida ao Tribunal pelo presidente do Tribunale di Genova nos três processos Ligur Carni Srl (C-277/91), Ponente SpA (C-318/91) e Genova Carni Sri (C-319/91).
3.
O Decreto real n.° 3298, de 20 de Dezembro de 1928, relativo à aprovação do regulamento da fiscalização sanitària das carnes (
1
), estabelece no artigo 40.°:
«A introdução numa comuna de carne fresca, após abate noutro local, destinada aos armazéns públicos e a estabelecimentos industriais é autorizada nas seguintes condições:
a)
ter a marca do controlo sanitário (carimbo) da comuna de origem;
b)
ser acompanhada de um certificado passado pela autoridade comunal segundo o modelo anexo ao presente regulamento (modelo n.° 1), com as declarações do veterinário da comuna atestando que a carne que tem a marca do controlo sanitário (carimbo) impressa ou descrita no próprio certificado é de um animal perfeitamente são e abatido em conformidade com as regras aplicáveis;
c)
ser sujeita a nova inspecção pelo veterinário da comuna de destino» (
2
).
4.
A Lei regional n.° 31, de 22 de Agosto de 1989, da Região da Liguria, relativa às «disposições para o pagamento das taxas devidas pelos particulares que recorram aos serviços veterinários da unidade sanitária local», (
3
) prevê que as inspecções e os controlos veterinários diligenciados pelas unidades sanitárias locais (a seguir «USL») dão lugar ao pagamento de direitos.
5.
Estes textos são aplicados e interpretados pela administração regional da Liguria de modo que as importações de carne fresca nesta região estão submetidas às seguintes condições:
—
apenas pode ser colocada no mercado da comuna de destino a carne sujeita a uma inspecção veterinária à chegada; na falta desse controlo, a carne não pode ser comercializada;
—
esta contra-inspecção obrigatória é assegurada pela USL da comuna de destino;
—
que dá lugar ao pagamento de uma taxa (
4
).
6.
Salientemos, desde já, as duas características desta regulamentação. Aplica-se indistintamente à carne fresca importada de outros Estados-membros e à que provêm de outras regiões italianas. Prevê um controlo sanitário não na passagem da fronteira intracomunitária mas na comuna de destino.
7.
Além do mais, a carne comercializada no território da comuna de La Spezia deve obrigatoriamente passar pelos serviços da CO. GE. SE. MA. (cooperativa de gestão dos serviços de carne da comuna de La Spezia) que beneficia de um direito exclusivo concedido pela autoridade municipal para assegurar a carga, a descarga e o transporte da carne fresca.
8.
As três sociedades demandantes no processo principal são sociedades italianas importadoras de carnes proveniente de outros Estados da Comunidade. Não se discute que esta carne é normalmente acompanhada de certificado sanitário passado por um veterinário oficial do país expedidor em conformidade com a legislação comunitária.
9.
Durante 1990-1991, a Ligur Carni e Genova Carni por um lado, a sociedade Ponente SpA, por outro, pagaram respectivamente à USL n.° XV de Génova e à USL Spezzino n.° XIX montantes consideráveis a título de taxas de inspecção. Além disso, a sociedade Ponente devia pagar 70511609 LIT à CO. GE. SE. MA quando, no entender do importador, esta, que o contesta, não teria de modo algum participado nas operações de distribuição da mercadoria.
10.
As recorrentes no processo principal pedem, no Tribunale di Genova, a restituição dos montantes pagos às USL (e à CO. GE. SE. MA, no caso da sociedade Ponente), por constituírem «imposições» proibidas pelas Directivas 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comercio intracomunitário de carne fresca (
5
), 83/90/CEE do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1983 (
6
), 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989 (
7
) e 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990 (
8
).
11.
O presidente do Tribunale di Genova coloca ao Tribunal, em substância, seis questões (
9
) que podem ser reagrupados do seguinte modo, dizendo as duas últimas unicamente respeito ao processo C-318/91, Ponente SpA.
—
Tal regime de controlo sanitário é contrário às directivas acima referidas na parte em que impõe controlos sanitários «sistemáticos e dispendiosos» da carne no seu percurso e no momento da sua chegada à comuna de destino? (questões 1 e 2).
—
Essas inspecções são medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas proibidas pelo artigo 30.°? Poderão ser justificadas pelo artigo 36.°? (questão 3).
—
O custo desses controlos sistemáticos que oneram o importador deve ser considerado contrapartida dos serviços que lhe foram prestados no sentido dado pela jurisprudência do Tribunal? (questão 4).
—
A obrigação do operador económico de pagar a uma empresa, mesmo se não utiliza os seus serviços, o montante correspondente ao preço das prestações que realiza no âmbito de uma concessão de manutenção e transporte de mercadorias, que lhe foi atribuída por uma comuna, é contrária aos artigos 30.°, 52.° e 59.° do Tratado? (questões 5 e 6).
12.
Levantemos uma questão prévia: o Governo italiano sustenta que as condições de aplicação do artigo 177.°, segundo parágrafo, do Tratado não estão preenchidas, e a decisão que o presidente do Tribunale de Génova é chamado a proferir deve ocorrer no termo de um processo sumário dito «de injunção», com base unicamente nas alegações do demandante e sem que tenha havido prévia discussão entre as partes, e logo respeito do princípio do contraditório (
10
).
13.
No processo Politi (
11
), interrogados pelo presidente do Tribunale de Turim que submeteu a questão no âmbito de um «processo de injunção», o Tribunal de Justiça considerou que a falta do contraditório nesse processo não se opunha a que a questão fosse submetida ao Tribunal de Justiça na medida em que
«basta constatar que o presidente do Tribunale de Turim exerce uma função jurisdicional ao abrigo ao artigo 177.° e que uma interpretação do direito comunitário foi por ele considerada necessária para proferir a sua decisão, sem que caiba ao Tribunal de Justiça considerar a fase do processo em que a questão foi colocada» (
12
).
14.
A jurisprudência do Tribunal manteve-se constante desde então (
13
). A admissibilidade do reenvio prejudicial que é submetido ao Tribunal não pode, por consequência, suscitar dúvidas.
15.
Antes de invocar as questões prejudiciais propriamente ditas, impõe-se uma outra nota prévia.
16.
Tenho por adquirido, como resulta, em minha opinião, do enunciado do tribunal a quo e das observações do Governo italiano (
14
), que a lei nacional italiana que transpõe a Directiva 64/433 não implicou a revogação do decreto real de 20 de Dezembro de 1928 e a Lei regional da Liguria n.° 31, de 22 de Agosto de 1989.
17.
As duas primeiras questões prejudiciais referem-se à compatibilidade com as Directivas 64/433, 89/662 e 90/425 da regulamentação e das práticas em vigor na Região da Liguria relativamente às inspecções sanitárias e ao controlo de mercadorias em trânsito, por um lado, e no momento de entrada destas na comuna de destino, por outro.
18.
Saliento, em primeiro lugar, que a regulamentação nacional (o Decreto real n.° 3298, de 20 de Dezembro de 1928, e a lei regional de 22 de Agosto de 1989) foi adoptada antes de 31 de Dezembro de 1991, data de expiração do prazo de transposição das Directivas 89/662 (
15
) e 90/425 (
16
), já referidas. Em segundo lugar, o litígio no processo principal tem a ver com o período anterior a esta última data (
17
). Por fim, o objecto da Directiva 90/425 é estranho ao litígio pendente no tribunal a quo.
19.
Daí resulta que a interpretação que o Tribunal pode dar destas directivas é irrelevante quanto à aplicação da regulamentação nacional considerada aos factos no caso vertente (
18
).
20.
E quanto à Directiva 64/433?
21.
Esta, modificada pela Directiva 83/90 já referida, visa eliminar no comércio intracomunitário, no domínio da carne fresca, as disparidades existentes nos Estados-membros em matéria de normas e de controlos sanitários de modo a permitir a livre circulação do produto em condições análogas às do mercado interno (
19
). Não se limita a estabelecer condições sanitárias uniformes relativas ao tratamento da carne fresca nos centros de abate, mas diz igualmente respeito à armazenagem e transporte (
20
). Impõe obrigações aos Estados-membros exportadores fundamentalmente. Assenta no princípio da equivalência das garantias sanitárias exigidas no conjunto da Comunidade (
21
): o controlo sanitário a que se procedeu no Estado de origem — que dá lugar à passagem de um certificado de salubridade (
22
) — é válido para toda a duração do transporte e portanto até ao local de destino (
23
). O Estado-membro importador pode verificar que todo o envio de carne fresca é acompanhado de um certificado de salubridade (
24
).
22.
Como o Tribunal já decidiu no acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (
25
):
«(o sistema de controlos sanitários harmonizados) destina-se a deslocar o controlo para o Estado-membro expedidor substituindo, desta forma, as medidas sistemáticas de protecção na fronteira por um sistema uniforme que torne supérflua a multiplicidade de controlos fronteiriços, deixando ao Estado destinatário a possibilidade de zelar pela concretização efectiva das garantias resultantes do sistema de controlos assim uniformizado» (
26
).
23.
É certo que o artigo 10.°, n.os 2 e 3 da Directiva 64/433 (
27
) reserva ao Estado de destino a possibilidade, em caso de suspeita grave de irregularidades, de proceder, duma forma não discriminatória, a inspecções para verificar a observância das exigências da directiva. As inspecções não podem provocar atrasos exagerados no encaminhamento e na colocação das mercadorias no mercado, os atrasos susceptíveis de afectarem a qualidade da carne.
24.
Precisamente a propósito da mesma directiva, o Tribunal considerou, antes mesmo da adopção do novo artigo 10.° na redacção da Directiva 83/90, que não são de excluir exames esporádicos de natureza veterinária ou sanitária, desde que não se multipliquem a ponto de constituírem uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados-membros (
28
).
25.
Com a Directiva 83/643/CEE (
29
), o Conselho consagrou o princípio do reconhecimento mútuo dos controlos pelos Estados-membros (
30
) e generalizou ao transporte de mercadorias ainda não sujeito a uma regulamentação comunitária específica o sistema que a Directiva 83/643 havia já aplicado relativamente à carne fresca. O oitavo considerando da Directiva 63/433 é, a este propósito particularmente elucidativo:
«... a fim de assegurar uma circulação mais fluida dos meios de transporte no transporte de mercadorias entre os Estados-membros, é desejável concentrar os diferentes controlos num mesmo local, e de preferência no lugar de partida ou de destino das mercadorias» (
31
).
26.
Nos termos desta directiva, o controlo efectuado por um Estado-membro e reconhecido por todos os outros exclui um novo controlo além do controlo por amostragem (
32
).
27.
Por fim, de modo a assegurar completamente a circulação dos produtos considerados, os controlos efectuados no país expedidor são válidos durante todo o trajecto e designadamente aquando da passagem de uma fronteira (
33
).
28.
É este sistema, posto em execução pela Directiva 64/433, que deve ser comparado com a regulamentação interna descrita pelo tribunal a quo: os controlos na comuna de destino são obrigatórios, sistemáticos e permanentes, e condicionam a comercialização do produto no território desta. Além disso, não há comercialização possível sem pagamento de direitos, determinados «discricio-nariamente» pela administração pública (
34
). Esta legislação apresenta — diz-se — uma particularidade: os controlos sanitários são efectuados não na passagem da fronteira, mas no interior do Estado-membro de destino.
29.
O princípio do reconhecimento mútuo dos controlos pelos Estados-membros impõe a ausência de controlo suplementar, independentemente do local em que o mesmo se verifica. Por força do princípio da equivalência das garantias sanitárias, o controlo efectuado no país expedidor substitui-se a qualquer outro, que tenha lugar na fronteira ou no interior do Estado destinatário. Tal princípio de economia, que exige que o primeiro controlo seja válido para todos os Estados-membros, seria posto em causa se o que é proibido na fronteira não o fosse fora dela. Observar-se-á, antes de mais, que, quando a comuna de destino é um porto, há coincidência entre a passagem da fronteira e a entrada no território da comuna que instaura um controlo sanitário «à entrada». Este tem portanto lugar em determinados casos aquando da passagem da fronteira.
30.
A Directiva 64/433 deve portanto ser interpretada no sentido de que exclui qualquer controlo sanitário sistemático no interior do país destinatário, quer a mercadoria esteja em curso, quer tenha chegado ao seu destino.
31.
Os recursos das sociedades recorrentes no processo principal são dirigidos — no que respeita à aplicação da Directiva 64/433 — contra as USL n.° XV de Génova (processos C-277/91 e C-319/91) e n.° XIX de la Spezia (processo C-318/91).
32.
Mas as recorrentes no processo principal terão legitimidade para invocarem esta directiva contra tais organismos?
33.
Sabemos que uma directiva só tem efeito directo se
1)
o Estado-membro a transpôs nos prazos exigidos,
2)
as suas disposições são suficientemente claras, precisas e incondicionais,
3)
estas são invocadas contra o Estado ou um dos seus organismos.
34.
Retomemos estes três pontos.
35.
As Directivas 64/433 e 83/90 foram transpostas para o ordenamento jurídico italiano, respectivamente, pela Lei n.° 1073, de 29 de Novembro de 1971 (
35
), e o decreto ministerial de 15 de Março de 1985 (
36
).
36.
Esta transposição, vimo-lo, deixa no entanto subsistir disposições que prevêem controlos sistemáticos.
37.
Ora, o Tribunal já decidiu que uma transposição imperfeita de uma directiva produz os mesmos efeitos que a sua falta de transposição:
«Em todos os casos, em que, atento o seu conteúdo, disposições de uma directiva parecem incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para direito nacional nos prazos previstos na directiva quer quando tenha feito uma transposição incorrecta» (
37
).
38.
O Tribunal exigiu, aliás, que:
«cada Estado-membro dê às directivas uma execução que corresponda plenamente às exigências de clareza e certeza das situações jurídicas pretendidas pelas mesmas» (
38
).
39.
A disposição aplicável da directiva é, no caso vertente, o artigo 10.°, n.° 2, que, lembrêmo-lo, impõe aos Estados-membros que só procedam a inspecções para verificar a observância das exigências da directiva «em caso de suspeita grave de irregularidades». Implicitamente, mas sem ambiguidade, fica a cargo dos Estados-membros a obrigação de não o fazer. Estão portanto proibidos de proceder a inspecções sistemáticas. Esta disposição é suficientemente precisa para que um particular a possa invocar contra um Estado-membro que generalize tais controlos.
40.
Por último, no estado actual da jurisprudência, um particular só pode invocar o efeito directo de uma disposição clara, precisa e incondicional de uma directiva mal transposta perante um Estado-membro ou uma autoridade pública e não perante um particular (
39
).
41.
O Tribunal admitiu todavia que
«... faz, em todo o caso, parte do número dos organismos contra os quais se podem invocar as disposições de uma directiva que sejam susceptíveis de produzir efeitos directos um organismo que, seja qual for a sua natureza jurídica, foi encarregado, por um acto de uma autoridade pública, de prestar, sob controlo desta, um serviço de interesse público e que disponha, para esse efeito, de poderes especiais que exorbitem das normas aplicáveis às relações entre particulares» (
40
).
42.
Competirá portanto ao tribunal de reenvio determinar se as USL da Ligúria são sujeitos de direito que preenchem os critérios estabelecidos pelo acórdão Foster (
41
) para que as disposições de uma directiva possam ser invocadas contra os mesmos (
42
).
43.
Relativamente às trocas intracomunitárias de carnes frescas, a Directiva 64/433 aplicou, como já foi visto, um sistema de controlos sanitários harmonizado (
43
).
44.
Uma regulamentação adoptada, neste domínio, por um Estado-mcmbro ou uma região desse Estado deve, por conseguinte, ser examinada à luz dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE?
45.
A jurisprudência do Tribunal é constante neste ponto (
44
):
«... quando, em aplicação do artigo 100.° do Tratado, haja directivas comunitárias que
estabeleçam a harmonização das medidas necessárias, inter alia, para assegurar a protecção das pessoas e dos animais, e estabeleçam processos para o controlo a nível comunitário da sua observância, o recurso ao artigo 36.° deixa de ser justificado, passando as medidas de controlo apropriadas a ser efectuadas e as medidas de protecção a ser adoptadas no âmbito traçado pela directiva de harmonização...
Este sistema de controlo sanitário harmonizado a nível comunitário baseia-se num controlo completo da mercadoria no Estado de expedição, substitui-se ao controlo do Estado de destino e destina-se a permitir a livre circulação dos produtos em causa, em condições análogas às de um mercado interno» (
45
).
46.
Daí decorre que, tendo em conta as respostas dadas às duas primeiras questões, a terceira fica sem objecto.
47.
Opõe-se o direito comunitário à cobrança de direitos por inspecções sistemáticas feitas pelos serviços veterinários, análogas às previstas pelas artigos 1.° e seguintes da Lei n.° 31 da Região da Ligúria, de 22 de Agosto de 1989 (
46
)? É o objecto da quarta questão.
48.
Resulta deste texto que uma compensação fixa (artigo 3.°, n.° 2) é cobrada pelas USL por prestações tais como inspecções, controlos sanitários e passagem de certificados de comercialização.
49.
Desde que os controlos sistemáticos feitos por estes organismos sejam contrários à Directiva 64/483, os direitos cobrados no momento desses controlos também o seriam por violação do direito comunitário.
50.
Tais direitos seriam igualmente contrários ao direito comunitário se fossem cobrados nos controlos por amostragem.
51.
Com efeito, a legalidade, na perspectiva da Directiva 64/433, de um controlo por amostragem no local de destino não significa necessariamente a cobrança, nesse momento, de uma taxa a cargo do importador, mesmo se a directiva nada diz sobre este ponto.
52.
Resulta do acórdão Simmenthal (
47
), designadamente da interpretação da Directiva 64/433, que os encargos de natureza pecuniária cobrados por ocasião de controlos sanitários na fronteira constituem medidas de efeito equivalente a direitos aduaneiros. Tal é o caso mesmo quando este direito não é cobrado em proveito do Estado (
48
).
53.
Diferentemente se passariam as coisas se os encargos pecuniários integrassem um regime geral de taxas internas que abrangesse sistematicamente produtos nacionais e produtos importados de acordo com os mesmos critérios (
49
).
54.
Salientar-se-á aqui que a regulamentação em análise pode discriminar os produtos importados: a carne fresca oriunda de um centro de abate de uma comuna e comercializada nessa cidade será objecto de um único controlo sanitário: não é «abatida noutro local» na acepção do Decreto real n.° 3298, já referido, e não será portanto objecto de cobrança de direitos na comuna de destino.
55.
Além disso, os controlos efectuados nesta afectam todos os produtos importados e têm o mesmo efeito que um controlo praticado na fronteira, um e outro podendo aliás coincidir quando a comuna de destino é um porto.
56.
Por último, o facto de estes direitos atingirem não apenas a mercadoria importada de um outro Estado-membro, mas igualmente a introduzida nesta comuna e proveniente de outra parte do Estado não pode fazer-lhe perder a qualidade de encargo de efeito equivalente.
57.
O Tribunal de Justiça, com efeito, já declarou que constituía um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro um imposto cobrado numa fronteira regional devido à introdução dos produtos numa região de um Estado-membro, salientando que este encargo constituía
«um entrave pelo menos tão grave à livre circulação de mercadorias como um imposto cobrado na fronteira nacional devido à introdução dos produtos no conjunto do território do Estado-membro» (
50
).
58.
Haveria igualmente algum paradoxo em não declarar incompatível com os artigos 9.° e 12.° do Tratado uma regulamentação interna pelo facto de esta afectar também os produtos nacionais provenientes de outras regiões do Estado-membro em questão.
59.
Só pode haver cobrança de direitos aquando de controlos sanitários no local de destino quando estes constituam a contrapartida de um serviço prestado ao operador económico (
51
).
60.
Não é esse o caso quando, tratando-se de uma
«actividade administrativa do Estado, destinada a manter um regime de controlo sanitário no interesse geral, não pode ser considerada como um serviço individualmente prestado ao importador susceptível de justificar a cobrança de um encargo pecuniário em contrapartida. Assim, se no final do período de transição ainda se justificarem controlos sanitários, as respectivas despesas devem ser suportadas pela colectividade pública que beneficia, no seu conjunto, da livre circulação das mercadorias comunitárias» (
52
).
61.
Por último, no quadro do processo Ponente, o tribunal a quo submeteu duas questões prejudiciais relacionadas especificamente com o monopólio da CO. GE. SE. MA.
62.
A primeira (questão 5) tem por objecto saber se os artigos 30.°, 52.° e 59.° do Tratado se opõem a uma regulamentação interna que proíbe uma empresa que importa mercadorias de proceder, no território de uma comuna do Estado-membro de importação, a operações de carga, descarga e de entrega com os meios próprios de que dispõe.
63.
A segunda (questão 6) tem a ver com a compatibilidade dos mesmos artigos com uma prática administrativa que não permite às empresas importadoras de procederem por si ao transporte e à entrega da mercadoria numa parte do território nacional, salvo se pagarem, mesmo nesse caso, à empresa concessionária o montante correspondente então «a serviços não prestados e não executados» (
53
).
64.
Examinaremos conjuntamente estas questões.
65.
Uma empresa, titular de uma concessão exclusiva, dispõe de um monopólio para a manipulação e o transporte de carne no território de uma comuna.
66.
Estamos, pois, perante uma empresa beneficiária de direitos exclusivos, na acepção do artigo 90.° do Tratado.
67.
Se tal situação está próxima da do processo Merci (
54
), ela não lhe pode ser assimilada: nenhuma aplicação segura, aqui, do artigo 86.° do Tratado. Não está provado, com efeito, que o mercado afectado por esta concessão comunal incida sobre uma parte substancial do mercado comum (
55
). Face às informações de que dispõe o Tribunal de Justiça, não estamos também em presença de um conjunto de monopólios comunais concedidos ao mesmo grupo de empresas cujas actividades teriam efeitos sobre a importação de mercadorias provenientes de outros Estado-membro (
56
). Se está demonstrado que tais concessões exclusivas eram generalizadas no território de um Estado-membro, compete ao tribunal a quo daí inferir as consequências, face aos artigos 86.° e 90.°, quanto a saber se é afectada uma parte substancial do mercado comum.
68.
A concessão em questão — e a proibição de transporte daí resultante para as empresas que importam carne para o território da comuna — apresenta-se diversamente se analisada no quadro do artigo 30.°
69.
Sabe-se, posteriormente a 31 de Dezembro de 1969, termo do período transitório, que este artigo produz efeito directo e confere aos particulares direitos que os órgão jurisdicionais nacionais devem salvaguardar (
57
).
70.
A proibição de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação aplica-se a todo o tipo de entrave à livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade.
71.
O artigo 30.° é, no entanto, aplicável a uma situação que apresenta as quatro particularidades seguintes?
1)
a medida de proibição é indistintamente aplicável,
2)
apenas incide no território da comuna,
3)
afecta apenas marginalmente as trocas intracomunitárias,
4)
a protecção da saúde das pessoas é invocada para justificar a concessão exclusiva.
72.
Examinemos estes quatro pontos.
73.
Mesmo que indistintamente aplicável e atinja tanto produtos nacionais como produtos importados de outros Estados-membros, uma medida interna é contrária ao artigo 30.° quando tenha um efeito restritivo sobre as trocas entre Estados-membros, designadamente na medida em que essa regulamentação tenha por efeito tornar mais onerosas e, por conseguinte, entravar as importações das mercadorias provenientes de outros Estados-membros (
58
).
74.
A proibição que abrange os importadores de carne para o território de uma comuna obriga-os a recorrer a um transportador para um transporte que eles próprios poderiam efectuar, o que é susceptível de poder gerar um aumento de preço. Pode mesmo levar, na prática, os importadores a procederem eles próprios a operações de transporte mediante pagamento de uma «portagem» paga em contrapartida do concessionário exclusivo. O importador suporta então a carga do transporte à qual acresce a remuneração do concessionário.
75.
Mesmo não afectando directamente as importações, essa regulamentação é susceptível de lhes restringir o volume pelo acréscimo do custo do transporte que induz. Estamos portanto confrontados com uma rigidez do mercado, com um obstáculo às trocas que cabe na hipótese do artigo 30.°
76.
Uma regulamentação que só é aplicável numa parte do território do Estado-membro pode ser contrária a este artigo.
77.
Este princípio foi afirmado com convicção no acórdão de 25 de Julho de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía (
59
):
«... quando tem um âmbito de aplicação territorial limitado porque só se aplica a uma parte do território nacional, uma medida estatal não pode escapar à qualificação de medida discriminatória ou protectora, na acepção das normas relativas à livre circulação das mercadorias, pelo mero facto de afectar tanto o escoamento dos produtos provenientes das outras partes do território nacional como dos produtos importados dos outros Estados-membros. Para que possa ser qualificada de discriminatória ou protectora, não é, pois, necessário que essa medida tenha por efeito favorecer o conjunto dos produtos nacionais ou de só desfavorecer apenas os produtos importados com exclusão dos produtos nacionais» (
60
).
78.
Saliento, de resto, o paradoxo que significaria admitir uma regulamentação que restringe as trocas quando se aplica ratione loci ao nível de uma comuna ou de uma região, sendo proibida a nível nacional. Que sucederia, na verdade, se todas as regiões ou todas as comunas de um Estado-membro adoptassem a mesma regulamentação?
79.
Por último, uma regulamentação em matéria de transporte afecta directamente as condições de comercialização dos produtos na Comunidade. Nesta matéria qualquer restrição às trocas, ainda que mínima, não pode ser acolhida favoravelmente. Não é aplicável, neste domínio, a teoria «de minimis». Resulta, com efeito, do acórdão de 13 de Março de 1984, Prantl (
61
), que não é necessário que «essas medidas sejam susceptíveis de afectar sensivelmente as trocas intracomunitárias». Nos termos do acórdão de 18 de Maio de 1993, Yves Rocher (
62
),
«... com excepção das normas que têm efeitos apenas hipotéticos nas trocas intracomunitárias, é pacífico que o artigo 30.° do Tratado não distingue entre as medidas que podem ser qualificadas como medidas de efeito equivalente a uma restrição quantitativa consoante a intensidade dos efeitos que têm nas trocas no interior da Comunidade» (
63
).
80.
Segundo a CO. GE. SE. MA (
64
), a concessão que lhe foi dada pela autoridade municipal tem como única finalidade a protecção da saúde pública.
81.
Podemos interrogar-nos quanto à existência de tal finalidade, portanto, sobre a necessidade dessa concessão, uma vez que, segundo o tribunal a quo, é admitido que estas operações podem ser realizadas pelo próprio importador, desde que pague à empresa concessionária um determinado montante que não corresponde, neste caso, a serviços efectuados.
82.
Saliento além disso que não se demonstra qualquer situação sanitária particular que justifique a proibição de um importador proceder por si às operações de carga e descarga de carne fresca no território de uma comuna. Pode, pelo contrário, legitimamente duvidar-se, à luz dos imperativos da saúde pública, da oportunidade de uma medida que impõe transbordos de cargas.
83.
Uma concessão, que apenas tem por efeito fazer recair sobre as empresas importadoras um encargo pecuniário suplementar sem vantagem para a protecção da saúde, não pode ser justificada por uma exigência imperativa.
84.
Acrescento que se, efectivamente, a carne fresca deve ser comercializada no território de uma comuna em condições compatíveis com a protecção da saúde humana, a proibição em análise ultrapassa, em qualquer hipótese, o estritamente necessário para alcançar esse objectivo (
65
).
85.
A proibição feita ao importador de mercadorias para o território de uma comuna de proceder por si às operações de carga e de descarga dessas mercadorias nesse território é, também, contrária ao artigo 52.° do Tratado?
86.
Se as concessões consentidas por empresas privadas a outras empresas privadas, como os contratos de fornecimento de cerveja (
66
), relevam sem dúvida regras de concorrência, uma concessão consentida por uma autoridade pública, no caso, uma administração comunal, entra sob determinadas condições no âmbito de aplicação do artigo 52.°
87.
Pode legitimamente duvidar-se da compatibilidade dessa concessão com este artigo. Há que, todavia, concentrarmo-nos sobre a situação de facto e verificar se é justificada por um elemento de estraneidade suficiente para poder invocar este artigo.
88.
O litígio no tribunal a quo opõe ao concessionário (a CO. GE. SE. MA) uma empresa italiana importadora de carnes provenientes da Europa do Norte.
89.
Atendendo à sua nacionalidade, se esta pretendesse estabelecer-se em La Spezia como transportadora, estaríamos perante uma situação puramente interna.
90.
O artigo 52.° apenas pode ser invocado se uma empresa nacional de um outro Estado-membro vê ser-lhe proibido o direito de exercer a actividade desenvolvida pela empresa concessionária no território da comuna concedente. Ora, não é essa a situação no caso sub judice.
91.
Concluo que, na ausência de um elemento de estraneidade, o artigo 52.° não é aplicável ao presente litígio.
92.
E quanto ao artigo 59.°?
93.
Observo que a prestação de serviços que seria aqui objecto de uma restrição diz respeito à matéria de transportes e releva, por conseguinte, não do artigo 59.° mas do artigo 61.° do Tratado.
94.
A livre prestação de serviços não é aqui invocada pelo prestatário: as empresas recorrentes no processo principal não são nacionais de outros Estados-membros, que consideram poder oferecer, no território da comuna, serviços de transporte objecto da concessão. No máximo, entendem poder assumir elas próprias esse serviço. Pelas razões acima indicadas, essa situação não relevaria do direito comunitário.
95.
O artigo 61.° apenas poderia ser invocado se as empresas italianas importadoras de carne, enquanto destinatárias de serviços, entendessem recorrer, no território da comuna concedente, aos serviços de um transportador nacional de um outro Estado-membro. Com efeito, devido à existência de uma concessão exclusiva, as empresas em causa não têm a liberdade de escolha do prestador.
96.
A livre prestação de serviços em matéria de transporte supõe a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços em razão da sua nacionalidade ou do facto de estar estabelecido num Estados-membro diverso daquele onde a prestação é fornecida.
97.
Sabemo-lo, a liberdade neste domínio ainda não está plenamente assegurada. É objecto de um regime transitório de cabotagem enquanto se aguarda a adopção de um regime definitivo.
98.
Lembro, a este propósito, que, no acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (
67
), o Tribunal de Justiça deu como existente uma omissão do Conselho consistente em não assegurar a livre prestação de serviços em matéria de transportes internacionais e não fixar as condições de acesso dos transportadores não residentes aos transportes nacionais num Estado-membro.
99.
Com o acórdão de 7 de Novembro de 1991, Pinaud Wieger (
68
), o Tribunal admitiu que se podia iniciar a implementação da liberalização das actividades de cabotagem rodoviária de modo progressivo.
100.
Daí decorre que transportadores que residam noutro Estado-membro e estejam autorizados a exercer actividade de transportes unicamente neste Estado não podem aceder livremente, por força dos artigos 59.° a 61.°, a estas actividades no interior de outro Estado.
101.
No caso, o Regulamento (CEE) n.° 4059/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro (
69
), não permite a todo o transportador comunitário rodoviário de mercadorias efectuar transportes nacionais de mercadorias noutro Estado-membro, salvo no quadro de um contingente comunitário de cabotagem.
102.
O artigo 61.° não cria, portanto, em proveito de uma empresa importadora, nenhum direito que possa invocar directamente.
103.
Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça declare:
«1)
a)
A Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, alterada pela Directiva 83/90/CEE do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1983, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação e a práticas internas de um Estado-membro que exigem que as carnes frescas importadas, já sujeitas no Estado-membro de exportação a inspecções sanitárias por este exigidas, sejam objecto no Estado de importação de inspecções veterinárias e de controlos sanitários sistemáticos cujo custo é colocado a cargo dos importadores 1) aquando do trânsito no território de uma comuna e/ou 2) no momento de entrada na comuna de destino.
b)
Essa proibição pode ser invocada directamente por um particular contra um organismo que o tribunal nacional considera como sendo, independentemente da forma jurídica que revista, encarregado por força de um acto de autoridade pública de desempenhar, sob controlo desta, um serviço de interesse público que dispõe, para o efeito, de poderes exorbitantes relativamente às regras aplicáveis nas relações entre particulares.
2)
Tendo em conta a resposta dada às duas primeiras questões, a terceira fica sem efeito.
3)
Quer os artigos 9.° e 12.° do Tratado CEE quer a Directiva 64/433 opõem-se à cobrança de direitos por inspecções sanitárias sistemáticas de carne fresca proveniente de outro Estado-membro, praticadas pelos serviços veterinários nas comunas de trânsito ou de destino do Estado-membro de importação.
4)
a)
O artigo 30.° do Tratado CEE opõe-se a uma medida ou a uma prática administrativa internas que proíbem, no território de uma comuna, a uma empresa importadora de mercadorias, efectuar ela própria a carga, a descarga e a entrega destas, ou a autorizam apenas a efectuá-las com a condição do pagamento de direitos, sem contrapartida, a um concessionário comunal.
b)
O artigo 52.° do Tratado não se aplica a uma situação puramente interna de um Estado-membro, como a de um nacional desse Estado que contesta a existência de uma concessão admitida para o seu território por uma comuna desse Estado.
c)
O artigo 61.° do Tratado não cria direitos que um particular possa invocar directamente.»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	GURI n.° 36 de 12.2.1929.
(
2
)	Memorando da Comissão, pp. 3 e 4 da tradução francesa.
(
3
)	Boletim Oficial da Região da Liguria n.° 15, de 6.9.1989, primeira parte, p. 1439.
(
4
)	Na falta de pagamento prévio desse encargo, as USL recusam-se, parece, a efectuar o controlo sanitário. V. circular do sen-ico veterinário da Região da Ligúria, n.° 27303/3062, de 29 de Novembro de 1990, anexa às observações da Comissão.
(
5
)	JO 1964, 121, p. 2012; EE 03 F1 p. 101.
(
6
)	Directiva que altera a Directiva 64/433/CEE relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO L 59, p. 10; EE 03 F27 p. 54).
(
7
)	Directiva relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13).
(
8
)	Directiva relativa aos controlos veterinários c zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 224, p. 29).
(
9
)	O seu teor exacto consta do relatório para audiência, n.° 14.
(
10
)	Observações do Governo italiano nos processos C-318/91 e C-319/91, p. 2 da tradução francesa.
(
11
)	Acórdão de 14 de Dezembro de 1971 (43/71, Colect., p.419).
(
12
)	N.° 5, sublinhado meu. O mesmo fundamento tinha sido suscitado no processo Marimex (acórdão de 7 de Março de 1972, 84/71, Colect., p. 41) pelo Governo italiano que, na audiência, se submeteu à prudente decisão do Tribunal de Justiça, v. Colect., p. 45.
(
13
)	V. acórdão de 21 de Abril de 1988, Pardini (338/85, Colect., p. 2041, n.° 8). V. igualmente as minhas conclusões no processo Corbiau, pontos 8 a 10 (acórdão de 30 de Março de 1993, C-42/92, Colect., p. I-1277).
(
14
)	P. 4 da tradução francesa.
(
15
)	V. artigo 22.°
(
16
)	V. artigo 26.°
(
17
)	Ligur Carni pede a restituição dos direitos pagos entre Janeiro de 1990 e Junho de 1991. Genova Carni pede a restituição dos direitos pagos entre Fevereiro de 1989 c Setembro de 1991.
(
18
)	Quanto aos efeitos jurídicos das directivas antes da expiração do prazo de transposição, v. acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti (148/78, Recueil, p. 1629, n.° 43).
(
19
)	V., designadamente, o terceiro considerando da Directiva 64/433 c o primeiro da Directiva 83/90.
(
20
)	V. acórdão de 6 de Outubro de 1983, Delhaize (2/82 a 4/82, Recueil, p. 2973, n.° 14).
(
21
)	V. n.° 34 do acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (35/76, Colect., p. 747).
(
22
)	Artigo 3.°, alínea g), da Directiva 64/433.
(
23
)	V. sexto considerando da Directiva 64/433.
(
24
)	Artigo 10.°, n.° 1, na redacção dada pelo artigo 1.° da Directiva 83/90/CEE.
(
25
)	Acórdão já referido, v. referências na nota 21.
(
26
)	N.° 35.
(
27
)	Com a redacção dada pelo artigo 1.° da Directiva 83/90.
(
28
)	V. n.° 38 do acórdão Simmenthal e n.os 12 e 13 do acórdão Delhaize, já referidos.
(
29
)	Do Conselho, de 1 de Dezembro de 1983, relativa à facilitação dos controlos físicos e das formalidades administrativas aquando do transporte entre Estados-membros (JO L 359, p. 8; EE 07 F3 p. 187).
(
30
)	V. artigo 3.°
(
31
)	Sublinhado meu. V. igualmente o artigo 2° da directiva.
(
32
)	Artigo 2.°
(
33
)	V. os n.os 14 e 17 do acórdão Dclhaize: «os controlos efectuados no país expedidor que dizem igualmente respeito ao transporte de carnes e aves c, consequentemente, abrangem igualmente o estado de conservação das mesmas, durante todo o trajecto, ou seja, designadamente aquando da passagem de uma fronteira» (n.° 17, sublinhado meu).
(
34
)	V. a redacção da segunda questão.
(
35
)	GURI n.°319 de 18.12.1971.
(
36
)	GURI n.° 68 de 20.3.1985, p. 2153, alterado pelo Decreto do presidente da República n.° 312/91, GURI n.°233 de 4.10.1991.
(
37
)	Acórdão de 22 de Junho de 1989, Fratelli Constanzo (103/88, Colect., p. 1839, n.°29), sublinhado meu.
(
38
)	Acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica (102/79, Recueil, p. 1473, n.° 11).
(
39
)	V. os acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.°48), e de 22 de Fevereiro de 1990, CECA/Busseni (C-221/88, Colect., p. I-495, n.° 23).
(
40
)	Acórdão de 12 de Julho de 1990, Foster (C-188/89, Colect., p. I-3313, n.° 20).
(
41
)	Acórdão já referido, v. nota 40.
(
42
)	V. os acórdãos Foster c Marshall, respectivamente n.os 15 e 50, já referidos.
(
43
)	V. acórdão Dclhaizc, já referido, n.° 11.
(
44
)	Acórdão de 20 de Setembro de 1988, Oberkreisdirektor des Kreises Borken e o./Moormann (190/87, Colect., p. 4689).
(
45
)	N.°s 10 e 11.
(
46
)	Documento 5 anexo as observações da Ligur Carni.
(
47
)	Acórdão já referido, n.° 41.
(
48
)	Acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis (46/76, Colect, p. 1, n.° 10).
(
49
)	V. acórdão de 8 de Novembro de 1979, Denkavit (251/78, Recueil, p. 3369, n.° 30).
(
50
)	Acórdão de 16 de Julho de 1992, Legros (C-163/90, Colect., P. I-1625, n.° 16).
(
51
)	V. n.° 10 do acórdão de 5 de Fevereiro de 1976, Bresciani (87/75, Colect., p. 61).
(
52
)	Ibidem, n.° 10.
(
53
)	Limitamo-nos ao enunciado da questão prejudicial c não nos pronunciamos sobre se a CO. GE. SE. MA. recebeu realmente os montantes como contrapartida de serviços não prestados c não executados, mesmo se essas discussões incidiram parcialmente sobre este ponto. Esse aspecto releva, com efeito, da soberana apreciação do tribunal nacional.
(
54
)	Acórdão de 10 de Dezembro de 1991 (C-179/90, Colect., p. I-5889).
(
55
)	Ibidem, v. n.° 15.
(
56
)	V. acórdão de 4 de Maio de 1988, Bodson (30/87, Colect., p. 2479).
(
57
)	Acórdão Denkavit, n.° 3, v. referência na nota 49. V. igualmente acórdão de 14 de Dezembro de 1982, Waterkeyn (314/81 a 316/81 e 83/82 Recueil, p. 4337), e acórdão Merci, n.° 23 referências na nota 54.
(
58
)	V., neste sentido, o acórdão Merci, n.° 21, referências na nota 54.
(
59
)	Acórdão C-1/90 e C-176/90 Colect., p. I-4151.
(
60
)	N.° 21.
(
61
)	Processo 16/83, Recueil, p. 1299.
(
62
)	Processoo C- 126/91, Colect. p. 2361.
(
63
)	N.°21.
(
64
)	Observações, p. 3 da tradução francesa.
(
65
)	V., sobre este ponto, observações da Comissão, p. 17 da tradução francesa.
(
66
)	V. os acórdãos de 12 de Dezembro de 1967, Brasserie de Haecht (23/67, Colect., p.703) e de 28 de Fevereiro de 1991, Delimitis (C-234/S9, Colcct., p. I-935).
(
67
)	Processo 13/83, Recueil, p. 1513.
(
68
)	Processo C-17/90, Colect., p. I-5253, n.° 12.
(
69
)	JO L 390, p. 3. Regulamento anulado por acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho (C-65/90, Colect., p. I-4593). Os efeitos do regulamento foram no entanto mantidos até o Conselho, após consulta regular do Parlamento, adoptar nova regulamentação na matéria.