61989C0348
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 6 de Fevereiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
As questões prejudiciais objecto do presente processo dizem respeito à interpretação e à validade don.° 2 doartigo 5.° doRegulamento (CEE) n.° 1697/79 doConselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (
1
), bem como sobre a interpretação doartigo 4.° doRegulamento (CEE) n.° 1573/80, da Comissão, de 20 de Junho de 1980 (
2
), regulamento que fixa as disposições de aplicação don.° 2 doartigo 5.°, já citado.
Resumirei brevemente os factos que estão na origem dolitígio no processo principal, remetendo quanto aos pormenores para o relatório para audiência.
2.
A sociedade Mecanarte — Metalúrgica da Lagoa Lda (a seguir «Mecanarte») importou em Portugal uma partida de 42 atados de chapa de aço laminada a quente, adquirida ao seu fornecedor na República Federal da Alemanha, apresentando um certificado de circulação das mercadorias, emitido pelas autoridades competentes de Düsseldorf, comprovando que as mercadorias eram originárias da República Federal da Alemanha. Eram assim importadas com isenção de direitos aduaneiros sendo-lhes aplicado o regime aduaneiro comunitário.
Na sequência da comunicação feita pelas autoridades competentes alemãs de que o referido certificado era inválido, dado que as mercadorias em questão eram originárias da República Democrática Alemã, as autoridades aduaneiras portuguesas procederam à cobrança a posteriori dos direitos relativos às mercadorias em questão.
A Mecanarte contestou, invocando o direito comunitário aplicável, a legitimidade dessa decisão de cobrança perante o Tribunal Fiscal Aduaneiro doPorto; este último submeteu à apreciação doTribunal de Justiça oito questões que resumirei e reordenarei doseguinte modo:
—
Se o n.° 2 doartigo 5.° doRegulamento n.° 1697/79 atribui às autoridades competentes um poder discricionário de proceder ou não à cobrança a posteriori de direitos aduaneiros; e, em caso de resposta afirmativa, se essa disposição é válida tendo em conta os princípios fundamentais consagrados pelo Tratado (primeira e segunda questões)?
—
Em relação ao n.° 2 doartigo 5.°, se o termo «erro» se refere apenas a meros erros de cálculo ou de transcrição ou também aos erros causados pelo devedor; se «por autoridades competentes» responsáveis pelo erro devem entender-se apenas as autoridades competentes para a cobrança ou também as autoridades do Estado de exportação; e se o devedor que fornece de boa-fé elementos inexactos ou incompletos satisfaz, mesmo assim, «todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor, no que respeita à declaração para a alfândega» (terceira, quarta e quinta questões) ?
—
Se, nos termos doartigo 4.° doRegulamento n.° 1573/80, a Comissão é competente para adoptar só as decisões de não cobrança quanto a montantes iguais ou superiores a 2000 ecus ou também as de cobrança; e se, no caso de o devedor fazer um requerimento fundamentado contra uma decisão de cobrança adoptada pelas autoridades nacionais, cabe a estas ou à Comissão pronunciar-se sobre tal requerimento (sexta e oitava questões)?
—
Por último, se, dado que o ordenamento constitucional português prevê o primado dodireito internacional sobre o direito interno, a violação dodireito comunitário por uma norma interna configura um caso de inconstitucionalidade que dispense o reenvio prejudicial imediato (sétima questão)?
3.
Quanto à primeira questão recordarei, antes de mais, que o n.° 2 doartigo 5.° doRegulamento (CEE) n.° 1697/79 faz depender a decisão, de as autoridades competentes não procederem à cobrança a posteriori domontante dos direitos devidos, a três condições cumulativas: ou seja, que «tais direitos não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes, que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa-fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega».
Com base numa jurisprudência constante doTribunal essa norma «deve ser interpretada no sentido de que o devedor tem direito a que não seja efectuada a cobrança quando todas essas condições estejam satisfeitas» (
3
).
Tal afirmação implica, evidentemente, que a decisão das autoridades competentes está dependente da verificação das condições exigidas para não se proceder à cobrança; um vez verificado que tais condições estão satisfeitas, as autoridades nacionais são obrigadas a não proceder à cobrança.
Do que precede resulta que se deve considerar sem objecto a questão relativa à validade da norma em causa; uma vez que tal norma não atribui um poder discricionário às autoridades competentes, mas um poder-dever, a mesma não está em contradição com princípios fundamentais garantidos pelo Tratado, tal como o de não discriminação.
4.
Através das terceira, quarta e quinta questões, o juiz a quo pede, essencialmente, alguns esclarecimentos relativos às condições que devem estar satisfeitas para que não se proceda à cobrança, nos termos don.° 2 doartigo 5.° doRegulamento n.° 1697/79.
Através das questões colocadas pretende, de facto, saber:
—
qual o significado a atribuir ao termo «erro» das autoridades competentes,
—
o que se deve entender por «autoridades competentes»,
—
se o devedor que forneceu, de boa-fé, elementos inexactos ou incompletos, cumpriu no entanto «todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfandega».
Começarei por examinar, por meros motivos de sistemática e tendo em conta o objecto dolitígio, o último ponto mencionado.
Considerando que a boa-fé e o respeito das disposições na matéria são duas condições distintas a apreciar separadamente, sublinho, antes de mais, que a condição dorespeito de todas as disposições em vigor, relativas à declaração para a alfândega, se deve considerar satisfeita pelo devedor mesmo se, porque de boa-fé, ele tiver fornecido às autoridades competentes elementos inexactos ou incompletos.
Neste termos, quanto à observância das disposições em questão, não se pode exigir mais doque os elementos que o declarante pode razoavelmente conhecer e obter.
5.
No que diz respeito à noção de «autoridades competentes», observo que, se nos limitássemos ao teor literal don.° 2 doartigo 5.°, deveríamos concluir pela relevância apenas doerro cometido pelas próprias autoridades competentes para a cobrança. A Comissão sustenta, todavia, que tal noção é interpretada no sentido de que também é relevante o erro do Estado-membro exportador da mercadoria, e refere a propósito o artigo 2.° doRegulamento n.° 2380/89 (
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), que substituiu o Regulamento n.° 1573/80, onde é expressamente estipulado que também pode tratar-se da autoridade competente do Estado-membro em que se verificou o erro.
Ora, a circunstância de tal precisão não figurar nas disposições doRegulamento n.° 1573/80, vigente na altura em que se verificaram os factos doprocesso principal, e de só ter sido introduzida com o novo regulamento, não me parece concludente; de facto estou de acordo com a Comissão que afirma não ter alterado nem o alcance nem o sentido don.° 2 doartigo 5.° tendo, pelo contrário, limitado-se a confirmá-los.
Por outro lado, é um facto que a própria finalidade da norma seria afectada se fosse interpretada restritivamente. Uma interpretação restritiva conduziria, com efeito, a tratamentos discriminatórios, na medida em que um mesmo erro seria relevante se cometido pelas autoridades nacionais competentes para proceder ou não à cobrança, mas não o seria quando as mesmas autoridades se limitassem a constatá-lo no momento da cobrança a posteriori, tendo o erro sido cometido pelas autoridades do Estado-membro de exportação.
6.
E chegamos por último ao significado a atribuir ao termo «erro» das autoridades competentes.
Sublinho de imediato que a hipótese de erro não se pode limitar aos meros erros de cálculo ou de transcrição, mas abrange todo e qualquer tipo de erro cometido pelas próprias autoridades competentes, portanto igualmente erros relativos à interpretação e à aplicação da norma relevante em cada caso concreto.
Pelo contrário, quando o erro seja causado — não importa se de boa ou má fé — pelo próprio devedor ou por terceiros, tratando-se assim de um erro em que as autoridades competentes tenham sido induzidas, não me parece, em princípio, que o mesmo possa ser considerado relevante para efeito de se não proceder à cobrança.
No caso concreto, os certificados de origem das mercadorias importadas, apresentados peia Mecanarte e emitidos pelas autoridades competentes do Estado-membro de exportação, vieram a provar-se ser inválidos.
Tal erro não é imputável às autoridades nacionais, nem às alemãs nem às portuguesas, dado que elas não são obrigadas a verificar a exactidão dos dados e a autenticidade dos documentos apresentados pelo devedor, no momento em que recebem os mesmos. De facto, é ponto assente que as autoridades aduaneiras têm a faculdade de proceder a controlos ulteriores como vem expressamente previsto no artigo 10.° da Directiva 79/695/CEE doConselho, de 24 de Julho de 1979, relativa à harmonização dos procedimentos de introdução em livre prática das mercadorias (
5
).
Este facto é confirmado pelo acórdão Van Gend en Loos de 13 de Novembro de 1984 (
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) relativo aos reembolsos de direitos de importação, em que se contestava a legitimidade da recusa da restituição, com base, designadamente, na presumível negligência das autoridades nacionais que não teriam verificado a veracidade dos certificados de origem, que vieram a revelar-se falsos, tendo assim criado uma legítima expectativa na esfera dos operadores interessados. O Tribunal afirmou, a este respeito, que «as operações efectuadas pelos referidos serviços (aduaneiros) no âmbito da primeira aceitação das declarações não constituem obstáculo à existência de controlos ulteriores por parte das autoridades aduaneiras dos Estados-membros, nem prejudicam as consequências que daí possam decorrer, tal como resulta, designadamente, don.° 2 doartigo 10.° da Directiva 79/695/», directiva que, volto a referir, é aplicável ao caso concreto.
Do que precede resulta, portanto, que não se verificou qualquer erro imputável às autoridades competentes na acepção don.° 2 doartigo 5.° doRegulamento n.° 1697/79. Daí resulta que não se encontra satisfeita uma das três condições necessárias para que o devedor tenha direito a que não se proceda à cobrança.
7.
As sexta e oitava questões dizem respeito ao alcance dos poderes da Comissão com base no artigo 4.° doRegulamento n.° 1573/80, designadamente se tem competência para adoptar todas as decisões de montantes iguais ou superiores a 2000 ecus, sejam de cobrança ou de não cobrança, ou apenas as decisões de não proceder à cobrança.
Considerando que da letra desse artigo não resulta qualquer elemento de que resulte que a competência da Comissão se limita às decisões de não cobrança, saliento, no entanto, que nos Estados-membros é prática corrente só submeter à apreciação da Comissão tais decisões quando o montante dos direitos a cobrar seja igual ou superior a 2000 ecus.
Tal prática é conforme a uma interpretação da norma em questão que resulta da própria finalidade dopoder de decisão conferido à Comissão; e foi neste sentido que o Tribunal se pronunciou num recente acórdão (
7
). De facto, o Tribunal afirmou que o artigo 4.° não abrange as hipóteses em que as autoridades nacionais não considerem satisfeitas as condições previstas no n.° 2 doartigo 5.° doRegulamento n.° 1697/79 e considerem deste modo que devem proceder à cobrança. E assim é, como foi sublinhado pelo próprio Tribunal, sobretudo em razão da finalidade da norma em questão, quer dizer, «garantir a aplicação uniforme dodireito comunitário», objectivo que exige um controlo da Comissão apenas no que se refere às decisões de não proceder à cobrança a posteriori.
Pelo contrário, quando as autoridades nacionais procedam à cobrança, não é satisfeita tal exigência. O Tribunal afirmou, a este respeito, nesse mesmo acórdão, que nesse caso «é possível ao interessado contestar essa decisão perante os órgãos jurisdicionais nacionais. Por conseguinte, a uniformidade dodireito comunitário pode ser assegurada pelo Tribunal de Justiça no âmbito de um processo prejudicial».
As referidas afirmações doTribunal permitem, assim, uma resposta exaustiva às questões colocadas pelo juiz a quo: as autoridades competentes devem submeter o caso à apreciação da Comissão só quando decidam não proceder à cobrança. domesmo modo, também perante uma reclamação fundamentada dorequerente contra a decisão de as autoridades nacionais procederem à cobrança, não existe qualquer obrigação de as autoridades competentes submeterem à Comissão o caso litigioso; a aplicação uniforme dodireito comunitário pode ser garantida, nesse caso, pelos órgãos jurisdicionais nacionais através de um eventual reenvio prejudicial para o Tribunal.
8.
Chegamos assim à sétima questão dojuiz a quo: se num sistema constitucional como o português, que postula o primado dodireito internacional sobre o direito interno, a violação dodireito comunitário derivado por uma norma interna constitui um caso de inconstitucionalidade que dispensa o juiz doreenvio prejudicial imediato para a interpretação dodireito comunitário.
Na origem desta questão está a constatação, pelo juiz nacional, de uma «contradição manifesta entre o direito aduaneiro português e o direito aduaneiro comunitário», na medida em que o primeiro atribui às autoridades nacionais o poder de decisão quanto à cobrança e o segundo atribui esta competência à Comissão. Em tal caso, que estaria em contradição com o princípio da primauté consagrado pela Constituição portuguesa, o juiz alega estar sujeito à obrigação de reenvio, para a declaração da inconstitucionalidade da norma, ao Tribunal Constitucional e que só este último seria competente para proceder ao reenvio prejudicial, o que poderia ser contrário ao terceiro parágrafo doartigo 177.° doTratado.
Na verdade tenho algumas dúvidas sobre a pertinência da questão e sobre a sua formulação; e, porquê omiti-lo, também sobre a existência de uma «contradição manifesta» da norma nacional em causa com o regulamento comunitário relevante. Não obstante estou de acordo com a Comissão em que o problema colocado pelo juiz português merece no entanto uma resposta doTribunal, que seja, no entanto, mais dirigida ao problema doque à questão como a mesma é formulada.
Em primeiro lugar, saliento que não cabe ao Tribunal apreciar se um conflito entre norma comunitária e norma interna consubstancia um caso de inconstitucionalidade: é incontestável, de facto, que se trata de um problema meramente interno. Deve salientar-se que a eventual necessidade de o juiz nacional recorrer nesse caso à apreciação da constitucionalidade da norma interna perante a norma comunitária não pode, em qualquer caso, justificar um atraso na aplicação da norma comunitária que tenha eficácia directa e, assim, por força doprimado dodireito comunitário, na não aplicação da norma nacional incompatível.
Sobre este ponto, refiro o conhecido acórdão Simmenthal (
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), em que o Tribunal afirmou que é «incompatível com as exigências inerentes à própria natureza dodireito comunitário qualquer disposição de uma ordem jurídica nacional ou qualquer prática, legislativa, administrativa ou judiciária, que tenha por efeito reduzir a eficácia concreta dodireito comunitário pelo facto de recusar ao juiz competente para aplicar este direito o poder de fazer, no preciso momento desta aplicação, tudo o que é necessário para afastar as disposições legislativas nacionais que eventualmente obstem à plena eficácia das normas comunitárias».
Isto quer dizer, e para que tal fique definitivamente esclarecido, que uma norma ou uma prática nacional que remetesse a aplicação da norma comunitária para o resultado da verificação de inconstitucionalidade da norma nacional seria incompatível com o direito comunitário.
Até aqui, por conseguinte, o problema doreenvio prejudicial ao Tribunal nos termos doartigo 177.° nem sequer se coloca, porque a hipótese é a de que o juiz nacional, na sua competência de juiz comum dodireito comunitário, verificou ele próprio uma «contradição manifesta» entre a norma interna e norma comunitária, no entanto sem qualquer necessidade da interpretação prejudicial doTribunal de Justiça. Acrescento, sobre este ponto, que tal caso é susceptível de se verificar, em relação aos órgãos jurisdicionais de última instância, apenas quando, como esclarecido pelo Tribunal no acórdão Cilfit (
9
), «a aplicação correcta dodireito comunitário se impõe com tal evidência que não haja lugar para qualquer dúvida razoável; a existência de tal eventualidade deve ser apreciada erri função das características específicas dodireito comunitário, das dificuldades particulares decorrentes da sua interpretação e dorisco de divergências de jurisprudência no interior da Comunidade.»
Diverso é o caso em que o juiz não tenha a certeza doconflito, tendo algumas dúvidas a esse respeito, na medida em que não esteja seguro da interpretação da norma comunitária. É a esu, e apenas a ela, que se refere o artigo 177.° atribuindo ao juiz nacional a faculdade, e em última instância a obrigação, doreenvio prejudicial ao Tribunal. Neste caso, evidentemente, dever-se-á aplicar o princípio da primauté apenas se da interpretação doTribunal resultar a incompatibilidade da norma nacional e não também quando se verifique a compatibilidade com o direito comunitário.
9.
À luz doque precede, concluo, portanto, propondo ao Tribunal que responda doseguinte modo às questões colocadas pelo Tribunal Fiscal Aduaneiro doPorto:
«a)
O n.° 2 doartigo 5.° doRegulamento (CEE) n.° 1697/79 doConselho deve ser interpretado no sentido de que às autoridades nacionais competentes é atribuído um poder de decisão sujeito à verificação das condições exigidas para não proceder à cobrança.
b)
O termo erro constante don.° 2 doartigo 5.° abrange todo e qualquer tipo de erro das autoridades competentes, com exclusão daqueles em que tenham sido induzidas por declarações inexactas prestadas pelo devedor, mesmo que ele esteja de boa-fé; na acepção da mesma norma são consideradas autoridades competentes responsáveis pelo erro tanto as autoridades competentes para a cobrança como as do Estado-membro exportador das mercadorias; a condição dorespeito de todas as disposições em vigor, para a declaração na alfândega, deve considerar-se satisfeita mesmo quando, porque de boa-fé, o devedor forneça às autoridades competentes elementos inexactos ou incompletos.
c)
Nos termos doartigo 4.° doRegulamento (CEE) n.° 1573/80 da Comissão, as autoridades nacionais são obrigadas a submeter à Comissão apenas as decisões de não proceder à cobrança de montantes iguais ou superiores a 2000 ecus; mesmo havendo requerimento fundamentado dodevedor, que conteste a decisão de as autoridades competentes procederem à cobrança, não existe qualquer obrigação de submeter à Comissão o caso litigioso.
d)
O juiz nacional tem a obrigação de garantir a aplicação plena e imediata das normas comunitárias que tenham eficácia directa, no caso concreto afastando uma disposição nacional, mesmo constitucional, que sujeite a aplicação da norma comunitária ao resultado de um processo interno de fiscalização de constitucionalidade. »
(
*1
)	Lingua original: italiano.
(
1
)	JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54.
(
2
)	JO L 161, p. 1; EE 02 F6 p. 273.
(
3
)	Acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, n.° 22 (314/85, Colect., p. 4199). Ver, alem disso, acórdão de 23 de Maio de 1989, Top Hit, n.° 18 (378/87, Colect., p. 1359) e acórdão de 12 de Julho de 1989, Binder, n.° 17 (161/88, Colect-, p. 2415).
(
4
)	JO L 225, p. 30.
(
5
)	JO L 205, p. 19; EE 02 F6 p. 57.
(
6
)	Processos apensos 98/83 e 230/83, n.° 20, Recueil, p. 3763.
(
7
)	Acórdão de 26 de Junho de 1990, Deutsche Fernsprecher, n.os 12 e 13 (C-64/89, Colea., p. I-2535).
(
8
)	Acórdão de 9 de Março de 1978, Simmenthal, n.° 22 (106/77, Recueil, p. 629).
(
9
)	Acórdão de 6 de Outubro de 1982, Cilfit, n.° 21 (283/81, Recueil, p. 3415).