ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
9 février 2023 (*)
« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en République démocratique du Congo – Règlement (CE) no 1183/2005 – Article 2 ter et article 9, paragraphe 2 – Décision 2010/788/PESC – Article 3, paragraphe 2, et article 9, paragraphe 2 – Maintien de l’inscription du requérant sur les listes des personnes et entités visées – Décision (PESC) 2019/2109 – Règlement d’exécution (UE) 2019/2101 »
Dans l’affaire C‑708/21 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 24 novembre 2021,
Évariste Boshab, demeurant à Kinshasa (République démocratique du Congo), représenté par Mes T. Bontinck, P. De Wolf, A. Guillerme et T. Payan, avocats,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mmes M.-C. Cadilhac et S. Lejeune, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. P. G. Xuereb (rapporteur), président de chambre, M. T. von Danwitz et Mme I. Ziemele, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, M. Évariste Boshab demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 15 septembre 2021, Boshab/Conseil (T‑107/20, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2021:583), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation, d’une part, de la décision (PESC) 2019/2109 du Conseil, du 9 décembre 2019, modifiant la décision 2010/788/PESC concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo (JO 2019, L 318, p. 134), et, d’autre part, du règlement d’exécution (UE) 2019/2101 du Conseil, du 9 décembre 2019, mettant en œuvre l’article 9 du règlement (CE) no 1183/2005 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre des personnes agissant en violation de l’embargo sur les armes imposé à la République démocratique du Congo (JO 2019, L 318, p. 1) (ci-après les « actes litigieux »), en ce que ces actes le concernent.
Le cadre juridique et les antécédents du litige
Les mesures restrictives adoptées par l’Union
2        Le 18 juillet 2005, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement des articles 60, 301 et 308 CE, le règlement (CE) no 1183/2005, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre des personnes agissant en violation de l’embargo sur les armes imposé à la République démocratique du Congo (JO 2005, L 193, p. 1).
3        Le 20 décembre 2010, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2010/788/PESC, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo et abrogeant la position commune 2008/369 (JO 2010, L 336, p. 30).
4        Le 12 décembre 2016, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2016/2231, modifiant la décision 2010/788 (JO 2016, L 336 I, p. 7).
5        Les considérants 2 à 4 de la décision 2016/2231 se lisent comme suit :
« (2)      Le 17 octobre 2016, le Conseil a adopté des conclusions faisant état d’une profonde préoccupation quant à la situation politique en République démocratique du Congo [...] En particulier, il y condamnait vivement les actes d’une extrême violence qui ont été commis les 19 et 20 septembre [2016] à Kinshasa, indiquant que ces actes ont encore aggravé la situation d’impasse dans laquelle se trouve le pays du fait de la non-convocation des électeurs à l’élection présidentielle dans le délai constitutionnel fixé au 20 décembre 2016.
(3)      Le Conseil a souligné que, afin d’assurer un climat propice à la tenue d’un dialogue et des élections, le gouvernement de la [République démocratique du Congo] doit clairement s’engager à veiller au respect des droits de l’homme et de l’État de droit et cesser toute instrumentalisation de la justice. Il a également exhorté tous les acteurs à rejeter l’usage de la violence.
(4)      Le Conseil s’est également déclaré prêt à utiliser tous les moyens à sa disposition, y compris le recours à des mesures restrictives contre ceux qui sont responsables de graves violations des droits de l’homme, incitent à la violence ou qui font obstacle à une sortie de crise consensuelle, pacifique et respectueuse de l’aspiration du peuple de la [République démocratique du Congo] à élire ses représentants. »
6        L’article 3, paragraphe 2, de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision 2016/2231, prévoit :
« Les mesures restrictives prévues à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphes 1 et 2, sont instituées à l’encontre des personnes et entités :
a)      faisant obstacle à une sortie de crise consensuelle et pacifique en vue de la tenue d’élections en [République démocratique du Congo], notamment par des actes de violence, de répression ou d’incitation à la violence, ou des actions portant atteinte à l’État de droit ;
b)      contribuant, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ;
c)      associées à celles visées [sous] a) et b),
dont la liste figure à l’annexe II. »
7        L’article 4, paragraphe 1, de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision 2016/2231, dispose :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes visées à l’article 3. »
8        L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision 2016/2231, prévoit :
« 1.      Sont gelés tous les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques que les personnes ou entités visées à l’article 3 possèdent ou contrôlent directement ou indirectement, ou qui sont détenus par des entités que ces personnes ou entités ou toute personne ou entité agissant pour leur compte ou sur leurs instructions, qui sont visées aux annexes I et II, possèdent ou contrôlent directement ou indirectement.
2.      Aucun fonds, autre avoir financier ou ressource économique n’est mis directement ou indirectement à la disposition des personnes ou entités visées au paragraphe 1 ou utilisé à leur profit. »
9        Selon l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision 2016/2231 :
« Les mesures visées à l’article 3, paragraphe 2, s’appliquent jusqu’au 12 décembre 2017. Elles sont prorogées, ou modifiées le cas échéant, si le Conseil estime que leurs objectifs n’ont pas été atteints. »
10      Le 12 décembre 2016, le Conseil a également adopté, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) 2016/2230, modifiant le règlement no 1183/2005 (JO 2016, L 336 I, p. 1).
11      Les considérants 1 à 4 du règlement 2016/2230 se lisent comme suit :
« (1)      Le règlement [no 1183/2005] donne effet à la décision [2010/788] et prévoit certaines mesures à l’encontre des personnes contrevenant à l’embargo sur les armes imposé à la République démocratique du Congo, notamment le gel de leurs avoirs.
(2)      La décision [2016/2231] fixe les critères pour les listes autonomes de l’Union.
(3)      Une action réglementaire au niveau de l’Union est dès lors nécessaire pour donner effet à la décision [2016/2231], en particulier afin de garantir son application uniforme par les opérateurs économiques dans tous les États membres.
(4)      Il convient, dès lors, de modifier le règlement [no 1183/2005] en conséquence. »
12      L’article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1183/2005, tel que modifié par le règlement 2016/2230, énonce des règles concernant le gel de fonds s’agissant des personnes, entités et organismes dont les listes figurent aux annexes I et I bis du règlement no 1183/2005, qui correspondent, en substance, à celles contenues à l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la décision 2010/788, telle que modifiée par la décision 2016/2231, visées au point 8 du présent arrêt.
13      L’article 2 ter, paragraphe 1, du règlement no 1183/2005, inséré dans celui-ci par le règlement 2016/2230, prévoit ce qui suit :
« L’annexe I bis comprend les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes désignés par le Conseil pour l’un des motifs suivants :
a)      faisant obstacle à une sortie de crise consensuelle et pacifique en vue de la tenue d’élections en [République démocratique du Congo], notamment par des actes de violence, de répression ou d’incitation à la violence, ou des actions portant atteinte à l’[É]tat de droit ;
b)      préparant, dirigeant ou commettant des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ;
c)      étant associés aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes visés aux points a) et b). »
14      Aux termes de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1183/2005, tel que modifié par le règlement 2016/2230, le Conseil établit et modifie la liste des personnes physiques et morales, des entités et des organismes figurant à l’annexe I bis.
15      Le 6 mars 2017, le Conseil a adopté des conclusions dans lesquelles il a fait part, tout d’abord, de la préoccupation de l’Union quant à la situation politique en République démocratique du Congo provoquée par le blocage dans la mise en œuvre d’un accord politique inclusif conclu entre la majorité présidentielle et les partis d’opposition le 31 décembre 2016, ainsi que par la situation sécuritaire dans plusieurs régions du pays, soumises à un usage disproportionné de la force. Ensuite, le Conseil a précisé, après avoir condamné les violations graves des droits de l’homme, que la lutte contre l’impunité était l’une des conditions nécessaires pour une transition apaisée et une stabilisation durable du pays. Enfin, le Conseil a indiqué que l’Union déplorait l’émergence de foyers de violence dans les trois provinces du Kasaï et au Kongo Central (République démocratique du Congo) et s’inquiétait des informations faisant état de violations graves des droits de l’homme et du droit humanitaire commises par les milices locales dans le Kasaï, notamment du recrutement et de l’utilisation illicite d’enfants soldats, ainsi que du meurtre de civils par des membres des forces de sécurité de la République démocratique du Congo, qui auraient pu constituer des crimes de guerre au regard du droit international.
Inscription initiale du nom du requérant sur les listes en cause
16      Le 29 mai 2017, le Conseil a adopté, sur le fondement notamment de l’article 31, paragraphe 2, TUE et de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2010/788, la décision d’exécution (PESC) 2017/905, mettant en œuvre la décision 2010/788 (JO 2017, L 138 I, p. 6). À la même date, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) 2017/904, mettant en œuvre l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1183/2005 (JO 2017, L 138 I, p. 1).
17      Par ces deux actes, le nom du requérant, ressortissant de la République démocratique du Congo, a été inscrit sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/788 et à l’annexe I bis du règlement no 1183/2005 (ci-après les « listes en cause »).
18      Le Conseil a justifié cette inscription par les motifs suivants :
« En sa qualité de vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité de décembre 2014 à décembre 2016, Évariste Boshab était officiellement responsable des services de police et de sécurité ainsi que de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux. À ce titre, il s’est rendu responsable de l’arrestation de militants et de membres de l’opposition, ainsi que d’un recours disproportionné à la force, notamment entre septembre et décembre 2016, en réponse à des manifestations organisées à Kinshasa, pendant lesquelles de nombreux civils ont été tués ou blessés par les services de sécurité. Évariste Boshab a donc contribué, en les planifiant, dirigeant ou commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme en [République démocratique du Congo]. »
19      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 août 2017, le requérant ainsi que sept autres personnes ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2017/905 et du règlement d’exécution 2017/904, pour autant que ces actes les concernaient. Ce recours a été rejeté par arrêt du 26 mars 2019, Boshab e.a./Conseil (T‑582/17, non publié, EU:T:2019:193).
Première prorogation des mesures restrictives imposées au requérant
20      Par la décision (PESC) 2017/2282, du 11 décembre 2017, modifiant la décision 2010/788 (JO 2017, L 328, p. 19), l’inscription du requérant sur les listes en cause a été maintenue, avec les mêmes motifs, jusqu’au 12 décembre 2018.
21      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mars 2018, le requérant a introduit un recours contre la décision 2017/2282, pour autant que cette décision le concernait. Ce recours a été rejeté par arrêt du 12 février 2020, Boshab/Conseil (T‑171/18, non publié, EU:T:2020:55).
Deuxième prorogation des mesures restrictives imposées au requérant
22      Le 10 décembre 2018, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2018/1940, modifiant la décision 2010/788 (JO 2018, L 314, p. 47), et le règlement d’exécution (UE) 2018/1931 mettant en œuvre l’article 9 du règlement no 1183/2005 (JO 2018, L 314, p. 1). Par ces actes, l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause a été maintenue.
23      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 20 février 2019, le requérant a introduit un recours contre la décision 2018/1940 et le règlement d’exécution 2018/1931, pour autant que ces actes le concernaient. Ce recours a été rejeté par arrêt du 3 février 2021, Boshab/Conseil (T‑111/19, non publié, EU:T:2021:54).
24      Le pourvoi introduit contre cet arrêt a été rejeté par un arrêt de la Cour du 12 mai 2022, Boshab/Conseil (C‑242/21 P, non publié, EU:C:2022:375).
Réexamen et troisième prorogation des mesures restrictives imposées au requérant
25      Le 5 février 2019, le requérant a écrit au Conseil afin que ce dernier procède au réexamen des mesures restrictives en cause et organise la tenue d’une audition, en faisant valoir que les élections présidentielles et législatives du 30 décembre 2018 s’étaient déroulées dans le calme et sans heurts, marquant la première transition et alternance pacifique de l’histoire de la République démocratique du Congo.
26      Le 13 mai 2019, le Conseil a adressé au requérant un courrier portant rejet de ses demandes de réexamen et d’audition, rédigé dans les termes suivants :
« [L]e Conseil souhaite mentionner le caractère à ce stade inachevé du cycle électoral avec notamment les élections locales et une partie des élections sénatoriales et des gouverneurs qui doivent encore se tenir. En outre, [...] le gouvernement central, qui doit procéder du résultat des élections législatives, n’est toujours pas formé. »
27      Le 30 août 2019, le requérant a adressé au Conseil un courrier ayant pour objet une « demande de réexamen et d’accès au dossier ».
28      En annexe à un courrier adressé au requérant le 24 octobre 2019, le Conseil lui a communiqué cinq documents de travail, au nombre desquels figurait le rapport de la Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme sur la situation des droits de l’homme et les activités du Bureau conjoint des Nations Unies aux droits de l’homme en République démocratique du Congo (BCNUDH) du 14 août 2019. Dans son courrier du 24 octobre 2019, le Conseil a précisé que ces éléments l’avaient conduit à mettre à jour l’exposé des motifs concernant le requérant, en y ajoutant la mention suivante : « Évariste Boshab a aussi participé à l’instrumentalisation et à l’aggravation de la crise dans la région du Kasaï, région dans laquelle il conserve une position d’influence en tant notamment que sénateur du Kasaï depuis mars 2019 ».
29      Le Conseil a encore précisé que, dans le cas où le requérant souhaitait présenter de nouvelles observations, celles-ci devaient être envoyées avant le 8 novembre 2019.
30      Le 7 novembre 2019, le requérant a fait part au Conseil de ses observations dans une nouvelle demande de réexamen et d’accès au dossier.
31      Le 18 novembre 2019, le Conseil a transmis au requérant deux documents de travail supplémentaires.
32      Par lettre du 19 novembre 2019, le requérant a présenté par écrit ses observations à la Haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, aux ambassadeurs de l’Union, de la République française et du Royaume de Belgique à Kinshasa ainsi qu’aux représentants permanents des États membres.
33      Par les actes litigieux, adoptés par le Conseil le 9 décembre 2019, l’inscription du requérant sur les listes en cause a été maintenue jusqu’au 12 décembre 2020. Le Conseil a actualisé l’exposé des motifs justifiant cette inscription, celui-ci se lisant désormais comme suit :
« En sa qualité de vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité de décembre 2014 à décembre 2016, Évariste Boshab était officiellement responsable des services de police et de sécurité ainsi que de la coordination du travail des gouverneurs provinciaux. À ce titre, il s’est rendu responsable de l’arrestation de militants et de membres de l’opposition, ainsi que d’un recours disproportionné à la force, notamment entre septembre 2016 et décembre 2016, en réponse à des manifestations organisées à Kinshasa, pendant lesquelles de nombreux civils ont été tués ou blessés par les services de sécurité.
Évariste Boshab a donc contribué, en les planifiant, dirigeant ou commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo].
Évariste Boshab a aussi participé à l’instrumentalisation et à l’aggravation de la crise dans la région du Kasaï, région dans laquelle il conserve une position d’influence en tant notamment que sénateur du Kasaï depuis mars 2019. »
34      Par courrier du 10 décembre 2019, le Conseil a notifié au requérant la décision 2019/2109 en rappelant que les situations de violation des droits de l’homme perduraient.
35      Dans ce même courrier, le Conseil a précisé que la situation du requérant, au moment de l’adoption des actes litigieux, justifiait le maintien de son nom sur les listes en cause, dans la mesure où, « bien qu[’il] ne [fût] plus ministre, il rest[ait] néanmoins une figure influente dans la région du Kasaï en tant notamment que sénateur ».
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
36      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 février 2020, le requérant a introduit un recours visant à l’annulation des actes litigieux en ce qu’ils le concernaient.
37      À l’appui de ce recours, le requérant a soulevé quatre moyens, dont le premier était tiré, en sa deuxième branche, d’une violation de son droit d’être entendu et le deuxième d’une erreur manifeste d’appréciation.
38      Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ledit recours dans son intégralité.
39      S’agissant de la deuxième branche du premier moyen, le Tribunal a, tout d’abord, résumé aux points 69 à 73 de l’arrêt attaqué les arguments sur lesquels le requérant se fondait pour prétendre que son droit d’être entendu avait été violé et indiqué, au point 74 de cet arrêt, qu’il ressortait de l’ensemble de ces arguments que, selon l’intéressé, son droit d’être entendu avait été vidé de sa substance dans la mesure où, d’une part, il n’avait été informé préalablement ni de la teneur du projet de décision ni des éléments sur lesquels le Conseil entendait se fonder, et où, d’autre part, ces éléments n’avaient jamais fait l’objet d’une procédure contradictoire.
40      Ensuite, après avoir rappelé, aux points 76 à 82 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence pertinente, le Tribunal a examiné les arguments du requérant aux points 83 à 109 de cet arrêt, pour parvenir à la conclusion, énoncée au point 110 dudit arrêt, selon laquelle le droit d’être entendu du requérant avait été garanti.
41      S’agissant du deuxième moyen, le Tribunal a considéré que celui-ci se divisait en trois branches, la première contestant l’appréciation de la situation démocratique et politique en République démocratique du Congo précédant le renouvellement des mesures restrictives à l’égard du requérant, la deuxième contestant la pertinence des motifs retenus contre ce dernier par le Conseil, et la troisième contestant le bien-fondé desdits motifs.
42      Le Tribunal a examiné et rejeté la première de ces branches aux points 114 à 143 de l’arrêt attaqué.
43      S’agissant de la troisième branche du second moyen, examinée aux points 144 à 163 de cet arrêt, le Tribunal a notamment relevé, aux points 157 et 162 dudit arrêt, d’une part, qu’il ressortait des éléments de preuve soumis par le Conseil que la situation relative au respect des droits de l’homme restait préoccupante spécifiquement dans la région du Kasaï au cours de l’année 2019, région dont le requérant était sénateur depuis le mois de mars 2019, et, d’autre part, que le Conseil avait établi un lien suffisant, au sens de la jurisprudence du Tribunal, entre le requérant et la situation préoccupante résultant de graves violations des droits de l’homme dans cette région. Le Tribunal en a conclu, au point 163 de l’arrêt attaqué, que la troisième branche du second moyen devait également être rejetée.
44      Aux points 164 à 176 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné et rejeté la deuxième branche de ce moyen.
45      Le Tribunal en a conclu, au point 177 de cet arrêt, que le Conseil pouvait considérer, à la date d’adoption des actes litigieux, que le requérant, en sa qualité de sénateur membre de l’ancien parti présidentiel, maintenait des liens avec le parti anciennement seul au pouvoir lors des graves violations des droits de l’homme dans lesquelles il était impliqué au moment de l’inscription initiale de son nom sur les listes en cause, parti qui était toujours au pouvoir, dans le cadre d’un accord de partage de pouvoir, au moment de l’adoption des actes litigieux, et que le Conseil pouvait dès lors en déduire que le maintien de l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause demeurait justifié au regard de l’objectif initial poursuivi de faire cesser en République démocratique du Congo les actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits, c’est-à-dire sur la base du critère prévu à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la décision 2010/788 et à l’article 2 ter, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1183/2005. Eu égard à cette conclusion, le Tribunal a jugé, au point 178 dudit arrêt, que la deuxième branche du second moyen et, dès lors, le second moyen dans son ensemble devaient être écartés.
Les conclusions des parties
46      Par son pourvoi, le requérant demande à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt attaqué ;
–        d’annuler les actes litigieux, dans la mesure où ceux-ci maintiennent son nom sur les listes en cause, et
–        de condamner le Conseil aux dépens des deux instances.
47      Le Conseil demande à la Cour, à titre principal, de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable et, en tout état de cause, comme étant non fondé et, à titre subsidiaire, de rejeter le recours devant le Tribunal comme étant non fondé. En outre, le Conseil demande à la Cour de condamner le requérant aux dépens.
Sur le pourvoi
48      À l’appui de son pourvoi, le requérant invoque deux moyens, tirés, pour le premier, d’une violation de son droit d’être entendu et, pour le second, qui s’articule en trois branches, d’erreurs manifestes d’appréciation.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
49      Par son premier moyen, le requérant fait valoir que c’est à tort que le Tribunal a considéré que ses droits de la défense et, en particulier, son droit d’être entendu avaient été respectés en se fondant sur la circonstance que, d’une part, il avait eu accès aux éléments ayant justifié le maintien des mesures restrictives contre lui et avait été mis en mesure de formuler en temps utile des observations sur ces éléments et que, d’autre part, le Conseil avait procédé à une appréciation actualisée de sa situation au regard de l’ensemble de ces éléments.
50      À cet égard, le requérant fait valoir, en premier lieu, qu’il ressort de l’arrêt du 11 juillet 2018, Klyuyev/Conseil (T‑240/16, non publié, EU:T:2018:433, point 237), que le Conseil est tenu de procéder à toutes les vérifications nécessaires lorsqu’il est confronté à des interrogations légitimes quant à la fiabilité des informations fournies à l’encontre de la personne concernée par des mesures restrictives. En deuxième lieu, le requérant soutient que les éléments qu’il a soumis au Conseil auraient dû conduire ce dernier à remettre en cause la présomption de force probante dont bénéficient les rapports du BCNUDH, en procédant à son audition. En troisième lieu, le requérant fait valoir que, en l’absence de tout acte de vérification ou d’enquête de la part du Conseil, seule son audition formelle aurait été de nature à garantir le respect de ses droits à la défense.
51      Le Conseil soutient que ce moyen doit être rejeté comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondé.
Appréciation de la Cour
52      Il y a lieu de rappeler qu’il résulte de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 168, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné (arrêt du 25 janvier 2022, Commission/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, point 75 ainsi que jurisprudence citée).
53      Or, en l’occurrence, par son premier moyen, le requérant se limite à contester l’arrêt attaqué sans indiquer de façon précise les éléments critiqués de cet arrêt. En effet, dans l’argumentation soulevée au soutien de ce moyen, le requérant ne fait référence à aucun point concret dudit arrêt et n’indique pas non plus les raisonnements du Tribunal qui seraient entachés d’erreurs de droit.
54      En outre, il convient de relever, pour autant que le requérant soutient, à l’appui dudit moyen, que seule son audition formelle aurait permis de respecter son droit d’être entendu, d’une part, qu’il n’a pas soulevé cet argument devant le Tribunal. En effet, ainsi qu’il ressort du point 74 de l’arrêt attaqué, qui n’a pas été remis en question par le requérant dans son pourvoi, celui-ci s’est borné à énoncer devant le Tribunal, pour faire valoir que son droit d’être entendu avait été vidé de sa substance, que, d’une part, il n’avait été informé préalablement ni de la teneur du projet de décision ni des éléments sur lesquels le Conseil entendait se fonder et, d’autre part, que ces éléments n’avaient jamais fait l’objet d’une procédure contradictoire. Or, il ressort de la jurisprudence que, dans le cadre d’un pourvoi, le contrôle de la Cour est limité à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens et aux arguments débattus devant le Tribunal. Dès lors, une partie ne saurait soulever pour la première fois devant la Cour des moyens ou des arguments qu’elle n’a pas invoqués devant celui-ci (arrêt du 18 mars 2021, Pometon/Commission, C‑440/19 P, EU:C:2021:214, point 51). D’autre part, et en tout état de cause, la Cour a déjà jugé que les dispositions du droit de l’Union sur lesquelles les actes litigieux ont été fondés, à savoir le règlement no 1183/2005 et la décision 2010/788, ne confèrent pas aux intéressés le droit à une audition formelle. Il ne ressort pas non plus de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que l’audition formelle constitue la seule manière permettant d’assurer, de manière utile et effective, à l’intéressé l’exercice de son droit d’être entendu (arrêt du 12 mai 2022, Boshab/Conseil, C‑242/21 P, non publié, EU:C:2022:375, point 62 et jurisprudence citée).
55      Eu égard à ce qui précède, le premier moyen doit être rejeté comme étant, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
Sur le second moyen
Sur la première branche du second moyen
–       Argumentation des parties
56      Par la première branche du second moyen, visée aux points 58 à 74 du pourvoi, le requérant soutient que le Tribunal n’a pas tenu compte du fait que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et provisoire et que leur validité est subordonnée à la perpétuation des circonstances ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé.
57      Dans ce contexte, le requérant fait valoir, premièrement, qu’il n’exerçait plus aucune fonction exécutive en République démocratique du Congo depuis le mois de décembre 2016. Deuxièmement, le Conseil n’aurait pas établi en quoi les faits qui lui avaient été reprochés initialement perduraient ou risquaient de perdurer au moment de l’adoption des actes litigieux, le Conseil n’ayant fourni à cet égard aucun élément de nature à justifier que le lien allégué avec les autorités en place à ce moment aurait eu pour conséquence que, à cette époque précise, il contribuait, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à la commission d’actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en République démocratique de Congo. Troisièmement, ses seules fonctions, et en tout état de cause celles qui étaient les siennes au moment de l’adoption des actes litigieux, ne pouvaient justifier ces actes. Quatrièmement, le Conseil aurait confondu les différents critères d’inscription visés par la décision 2010/788 et le règlement no 1183/2005. Cinquièmement, il ressortirait de la jurisprudence que des mesures restrictives frappant des États tiers doivent viser uniquement les dirigeants de ces États et les personnes qui leur sont associées. Sixièmement, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en suivant le Conseil s’agissant de la pertinence, en l’espèce, de l’arrêt du 3 juillet 2014, Alchaar/Conseil (T‑203/12, non publié, EU:T:2014:602), qui, à l’instar de l’arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission (T‑190/12, EU:T:2015:222), concernait une situation nettement différente de celle de l’espèce. Septièmement, en l’absence de critère légal établissant explicitement que l’adoption de mesures restrictives peut découler uniquement des fonctions particulières de la personne concernée, le Conseil aurait dû déterminer une responsabilité personnelle, individualisée, actuelle et concrète du requérant dans des actes constituant de graves violations des droits de l’homme en République démocratique de Congo, ce qu’il se serait abstenu de faire et ce que le Tribunal n’aurait pas sanctionné. Huitièmement, l’exposé des motifs avancé par le Conseil, complété par la mention de la situation au Kasaï, ne serait pas de nature à démontrer une actualité des faits au moment du renouvellement des mesures restrictives, mais constituerait une actualisation artificielle qui ne saurait justifier le maintien du nom du requérant sur les listes en cause.
58      Le Conseil soutient que cette branche doit être rejetée comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.
–       Appréciation de la Cour
59      Tout d’abord, il convient de relever que, au point 80 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a expressément souligné que les mesures restrictives « ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé », et que, du reste, au point 121 de cet arrêt, il a rappelé l’argument du requérant visant cette nature des mesures restrictives.
60      Ensuite, s’agissant des arguments spécifiques soulevés par le requérant pour étayer son allégation selon laquelle le Tribunal a néanmoins omis de tenir compte de ladite nature des mesures restrictives, il y a lieu de rappeler, ainsi qu’il a déjà été fait au point 52 du présent arrêt, que, selon une jurisprudence constante, un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande. Ne répond pas à cette exigence le pourvoi qui, sans même comporter une argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entaché l’arrêt attaqué, se limite à reproduire les moyens et les arguments qui ont déjà été présentés devant le Tribunal. En effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à la compétence de la Cour (arrêt du 10 septembre 2020, Hamas/Conseil, C‑386/19 P, non publié, EU:C:2020:691, point 54 et jurisprudence citée).
61      Or, en l’espèce, ainsi que le Conseil l’a relevé, les points 62 et 66 du pourvoi, relatifs aux deuxième et cinquième arguments résumés au point 57 du présent arrêt, se limitent, en substance, à reproduire les arguments que le requérant avait déjà présentés devant le Tribunal aux points 93, 101 et 102 de la requête, sans préciser les éléments spécifiques de l’arrêt attaqué qu’il entend critiquer et sans comporter une argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entaché cet arrêt.
62      De même, certaines autres parties du pourvoi, notamment les points 64, 72 et 73 de celui-ci, relatifs aux quatrième, septième et huitième arguments résumés au point 57 du présent arrêt, visent presque exclusivement les appréciations du Conseil et non pas ceux du Tribunal, et ne précisent pas les éléments spécifiques de l’arrêt attaqué qu’il entend critiquer ni ne comportent une argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entaché cet arrêt.
63      En ce qui concerne le premier argument du requérant visé au point 57 du présent arrêt, selon lequel il n’exerçait plus aucune fonction exécutive en République démocratique du Congo depuis le mois de décembre 2016, il y a lieu de relever que le requérant ne précise pas en quoi un tel fait serait susceptible de remettre en cause le raisonnement du Tribunal. Quant au troisième argument selon lequel ses seules fonctions, et en tout état de cause celles qui étaient les siennes au moment de l’adoption des actes litigieux, ne pouvaient pas justifier les actes litigieux, il importe de souligner que le Tribunal a constaté, aux points 173 et suivants de l’arrêt attaqué, que le maintien des mesures restrictives à l’égard du requérant était fondé non pas sur les seules fonctions de ce dernier à la date d’adoption des actes litigieux mais sur le fait que la situation sécuritaire dans la région du Kasaï était toujours préoccupante, que le requérant avait joué un rôle actif dans cette situation d’instabilité sécuritaire et qu’il continuait d’entretenir des liens avec l’ancien parti présidentiel.
64      En ce qui concerne, enfin, le sixième argument du requérant visé au point 57 du présent arrêt, relatif à une erreur prétendument commise par le Tribunal s’agissant de l’application, en l’espèce, de l’arrêt du 3 juillet 2014, Alchaar/Conseil (T‑203/12, non publié, EU:T:2014:602), il suffit de relever que le Tribunal n’a fait aucune référence à cet arrêt dans le cadre de l’examen de la deuxième branche du second moyen de première instance, figurant aux points 164 à 176 de l’arrêt attaqué, qui est seul concerné par la première branche du second moyen du pourvoi. En effet, cette branche ne vise que le point 177 de cet arrêt, dans lequel le Tribunal a conclu que la deuxième branche du second moyen soulevé dans la requête devait être rejetée. Certes, le Tribunal a fait référence à l’arrêt du 3 juillet 2014, Alchaar/Conseil (T‑203/12, non publié, EU:T:2014:602), au point 151 de l’arrêt attaqué. Toutefois, ce point figure dans la partie de cet arrêt consacrée à l’examen de la troisième branche du second moyen de première instance, qui n’est pas visé par le second moyen du pourvoi. L’argument du requérant doit donc être rejeté comme étant inopérant.
65      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter la première branche du second moyen comme étant, en partie, irrecevable et, pour le reste, non fondée.
Sur la deuxième branche du second moyen
–       Argumentation des parties
66      Par la deuxième branche du second moyen, le requérant soutient que le Tribunal aurait dû constater que les éléments présentés par le Conseil pour justifier le maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause n’étaient pas susceptibles d’établir un quelconque comportement relevant du critère d’inscription retenu à son égard, à savoir des actes constituant de graves violations des droits de l’homme.
67      Le Conseil se serait simplement contenté de souligner que le requérant continuait d’entretenir des liens forts avec l’ancien parti présidentiel, membre du Front commun pour le Congo de l’ancien président, à savoir une des deux coalitions formant le gouvernement actuel de la République démocratique du Congo, et qu’il continuait d’être un membre influent de ce parti, en tant que sénateur du Kasaï, ce qui lui donnait une position influente dans une région fracturée par les deux coalitions au pouvoir. Or, relier ces éléments au critère d’inscription en cause relèverait d’une erreur manifeste d’appréciation qui aurait dû être sanctionnée par le Tribunal. En effet, ces éléments pris dans leur ensemble ne démontreraient rien d’autre que le fait que le requérant continue à faire partie de la vie politique de son pays. Il serait d’ailleurs difficile de comprendre dans quelle mesure le renouvellement de l’inscription de son nom sur les listes en cause, alors qu’aucune implication personnelle de sa part et aucune actualité des faits n’auraient été démontrées, aurait permis d’atteindre les objectifs dont le Conseil se prévalait. Selon le requérant, le Tribunal aurait dû censurer l’évaluation du Conseil, puisque ce dernier n’aurait fourni aucun élément de nature à justifier que, au moment de l’adoption des actes litigieux, ses fonctions actuelles avaient pour conséquence qu’il contribuait, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à la commission d’actes constituant de graves violations des droits de l’homme.
68      Le Conseil soutient que cette branche doit être rejetée comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.
–       Appréciation de la Cour
69      Il convient de relever d’emblée que, bien que le requérant se limite à contester la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu au point 177 de l’arrêt attaqué, il ressort de l’argumentation qu’il soulève au soutien de cette branche que celle-ci vise les considérations figurant aux points 171 à 177 de l’arrêt attaqué, qui ont conduit celui-ci à confirmer, à ce dernier point, par rapport au critère d’inscription, le bien-fondé du maintien de son nom sur les listes en cause.
70      En outre, il y a lieu de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence que, dès lors qu’un requérant conteste l’interprétation ou l’application du droit de l’Union faites par le Tribunal, les points de droit examinés en première instance peuvent être à nouveau discutés au cours d’un pourvoi. En effet, si un requérant ne pouvait fonder de la sorte son pourvoi sur des moyens et des arguments déjà utilisés devant le Tribunal, la procédure de pourvoi serait privée d’une partie de son sens (arrêt du 4 avril 2019, OZ/BEI, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, point 34 et jurisprudence citée). Or, il ressort du point 76 du pourvoi que le requérant conteste l’application du droit de l’Union faite par le Tribunal, à savoir la confirmation, par celui-ci, de la pertinence, par rapport au critère d’inscription et au maintien de son nom sur les listes en cause, des éléments apportés par le Conseil au soutien des actes litigieux.
71      Dans ces conditions, la deuxième branche du second moyen est recevable.
72      Sur le fond, il y a lieu de rappeler que le critère d’inscription sur lequel le Conseil s’est fondé dans les actes litigieux vise des personnes ayant contribué à de graves violations des droits de l’homme ou à des atteintes à ces droits en République démocratique du Congo.
73      Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 170 de l’arrêt attaqué sans être critiqué sur ce point par le requérant, les mesures restrictives en cause avaient pour objectif de permettre, d’une part, une transition démocratique en République démocratique du Congo et, d’autre part, une stabilisation de la situation dans cet État en incitant le gouvernement à assurer un climat propice à la tenue d’un dialogue démocratique, à veiller au respect des droits de l’homme et à cesser toute instrumentalisation de la justice en vue de permettre de traduire, devant une justice indépendante, les auteurs d’atteintes graves à ces droits. À cette fin, elles visaient à faire pression sur les personnes tenues pour responsables de l’instabilité de la situation politique, sécuritaire et démocratique en République démocratique du Congo.
74      Il convient également de relever que, pour parvenir à la conclusion selon laquelle le maintien du nom du requérant sur les listes en cause restait justifié, le Tribunal s’est fondé, aux points 171 à 177 de l’arrêt attaqué, sur les trois considérations suivantes : premièrement, l’implication du requérant dans de graves violations des droits de l’homme dans ses fonctions de vice-Premier ministre et de ministre de l’Intérieur et de la Sécurité de décembre 2014 à décembre 2016, deuxièmement, la situation actuelle et toujours préoccupante de la région du Kasaï connaissant une instabilité caractérisée par de nombreux actes de violations graves des droits de l’homme et, troisièmement, le rôle actif du requérant dans la situation d’instabilité sécuritaire dans cette région du Kasaï en sa qualité de sénateur de ladite région en tant que membre du parti de l’ancien président, anciennement seul au pouvoir lors des graves violations des droits de l’homme commises notamment entre septembre et décembre 2016 et avec lequel il conservait des liens, parti qui était toujours au pouvoir au moment de l’adoption des actes litigieux.
75      Or, pour autant que le requérant reproche au Tribunal d’avoir pris en considération son implication dans les graves violations des droits de l’homme intervenues alors qu’il occupait ses fonctions passées, celle-ci avait été constatée dans l’arrêt du 3 février 2021, Boshab/Conseil (T‑111/19, non publié, EU:T:2021:54), confirmé par l’arrêt du 12 mai 2022, Boshab/Conseil (C‑242/21 P, non publié, EU:C:2022:375), sans que le requérant soumette d’élément nouveau à cet égard, ainsi qu’il ressort des points 154 et 155 de l’arrêt attaqué, non critiqués dans le pourvoi.
76      En outre, en ce qui concerne la situation en République démocratique du Congo au moment de l’adoption des actes litigieux, en particulier dans la région du Kasaï, ainsi que le rôle du requérant dans cette région, examinés aux points 129 à 143 et 153 à 163 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le Tribunal est seul compétent pour constater et apprécier les faits et, en principe, pour examiner les preuves qu’il retient à l’appui de ces faits. Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation de ces éléments, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour (arrêt du 10 septembre 2020, Hamas/Conseil, C-386/19 P, non publié, EU:C:2020:691, point 71 et jurisprudence citée). Or, en l’occurrence, le requérant n’a pas démontré ni même allégué que l’appréciation des faits et des éléments de preuve à laquelle le Tribunal s’était livré aurait comporté une telle dénaturation.
77      Il apparaît ainsi que, en réalité, par son argumentation relative à l’absence d’implication personnelle de sa part et d’actualité des faits, le requérant cherche à obtenir une nouvelle appréciation des faits et des preuves par la Cour, ce qui est irrecevable au stade du pourvoi.
78      Eu égard à ces circonstances, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en concluant que le nom du requérant pouvait être maintenu au regard du même critère que celui sur lequel était fondée son inscription initiale, en dépit des changements ayant eu lieu entre-temps.
79      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter la deuxième branche du second moyen.
Sur la troisième branche du second moyen
–       Argumentation des parties
80      Par la troisième branche du second moyen, le requérant reproche au Tribunal de ne pas avoir censuré le fait que, d’une part, le Conseil n’avait pas examiné les éléments qu’il lui avait transmis pour contester les allégations formulées quant à ses fonctions passées et actuelles de manière complète et minutieuse et, d’autre part, que le Conseil n’avait pas procédé à son audition.
81      Le Conseil soutient que cette branche doit être rejetée comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.
–       Appréciation de la Cour
82      À cet égard, il y a lieu de relever que, contrairement à ce qui lui incombait conformément à la jurisprudence rappelée au point 52 du présent arrêt, le requérant n’indique pas les éléments de l’arrêt attaqué qu’il critique dans le cadre de la troisième branche du second moyen du pourvoi ni ne précise les éléments qu’il aurait soumis au Conseil et au Tribunal et que, selon lui, le Tribunal aurait omis de prendre en considération.
83      En outre, dans la mesure où le requérant répète que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que le Conseil avait établi le bien-fondé des motifs sur lesquels il s’est fondé pour adopter les actes litigieux et qu’il n’a pas fait l’objet d’une audition formelle par le Conseil, il convient de rejeter ces arguments pour les motifs indiqués aux points 54 et 72 à 78 du présent arrêt.
84      Il s’ensuit que la troisième branche du second moyen doit être écartée comme étant irrecevable et que, partant, le second moyen dans son intégralité doit être rejeté comme étant, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
85      Aucun des moyens avancés par le requérant à l’appui de son pourvoi n’ayant été accueilli, il y a lieu de rejeter celui-ci dans son intégralité.
Sur les dépens
86      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
87      Le Conseil ayant conclu à la condamnation du requérant aux dépens et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      M. Évariste Boshab est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
Xuereb
von Danwitz
Ziemele
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 février 2023.
Le greffier
Le président chambre
A. Calot Escobar
P. G. Xuereb
*      Langue de procédure : le français.