62023CJ0715
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
10. srpnja 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Postupci sklapanja ugovorâ o koncesiji – Direktiva 2014/23/EU – Članak 4. stavak 2. – Negospodarske usluge od općeg interesa – Članak 19. – Društvene i druge posebne usluge – Područje primjene tih odredbi – Djelatnost upravljanja ljekarnom”
U predmetu C‑715/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Slovenija), odlukom od 23. studenoga 2023., koju je Sud zaprimio 23. studenoga 2023., u postupku
Farmacija d.o.o.
protiv
Občina Benedikt,
uz sudjelovanje:
MN,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: I. Jarukaitis, predsjednik vijeća, N. Jääskinen (izvjestitelj), A. Arabadjiev, M. Condinanzi i R. Frendo, suci,
nezavisni odvjetnik: R. Norkus,
tajnik: M. Longar, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 12. prosinca 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Farmaciju d.o.o., K. Zdolšek, odvetnica,
–
za slovensku vladu, N. Pintar Gosenca i A. Vran, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–
za vladu Helenske Republike, K. Georgiadis, V. Karra i S. Papaioannou, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, A. Kraner, L. Malferrari i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. ožujka 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 2. i članka 19. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.).
2
Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Farmacije d.o.o., društva s ograničenom odgovornošću, i Občine Benedikt (Općina Benedikt, Slovenija) u pogledu odobrenja koje je ta općina izdala za poslovanje podružnice ljekarne na svojem području bez prethodne objave obavijesti o koncesiji.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 6. i 36. Direktive 2014/23 glase kako slijedi:
„(6)
Također bi trebalo ponoviti da države članice imaju slobodu odlučivati, u skladu s načelima UFEU‑a o jednakom postupanju, nediskriminaciji, transparentnosti i slobodnom kretanju osoba o organizaciji pružanja usluga, bez obzira radi li se o uslugama od općeg gospodarskog interesa, negospodarskim uslugama od općeg interesa ili njihovoj kombinaciji. […] Osim toga, ova se Direktiva ne bavi financiranjem usluga od općeg gospodarskog interesa ili sustavima potpore koje dodjeljuju države članice, posebno na socijalnom području, u skladu s pravilima Unije o tržišnom natjecanju. Prikladno je pojasniti da negospodarske usluge od općeg interesa ne bi trebale biti obuhvaćene područjem primjene ove Direktive.
[…]
(36)
Ova Direktiva ne bi se trebala primjenjivati na određene hitne usluge ako ih pružaju neprofitne organizacije ili udruge, a budući da bi posebnu prirodu tih organizacija bilo teško sačuvati ako bi pružatelji usluga morali biti odabrani u skladu s postupcima navedenima u ovoj Direktivi. […] Stoga je potrebno pojasniti da bi usluge obuhvaćene CPV oznakom 85143000‑3 koje se sastoje isključivo od usluga vozila hitne pomoći za prijevoz pacijenata trebale podlijegati posebnom režimu utvrđenom za socijalne i druge posebne usluge (‚blagi propisi’). […]”
4
Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, u stavcima 1. i 4. određuje se:
„1.   Ovom se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije, čija procijenjena vrijednost nije manja od praga navedenog u članku 8.
[…]
4.   Sporazumi, odluke ili drugi pravni instrumenti kojima se uređuje prijenos ovlasti i odgovornosti za izvršavanje javnih zadaća među javnim naručiteljima ili naručiteljima ili udruženjima javnih naručitelja ili naručitelja te kojima nije predviđeno izvršavanje ugovornih obveza uz novčanu naknadu smatraju se pitanjima interne organizacije u dotičnoj državi članici te stoga ova Direktiva ni na koji način ne utječe na njih.”
5
Člankom 4. navedene direktive, naslovljenim „Sloboda određivanja usluga od općeg gospodarskog interesa”, predviđa se:
„1.   Ova Direktiva ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Unije same odrede usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, načine na koje bi se one trebale organizirati i financirati, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu. Isto tako, ova Direktiva ne utječe na način na koji države članice organiziraju svoje sustave socijalne sigurnosti.
2.   Negospodarske usluge od općeg interesa izvan su područja primjene ove Direktive.”
6
U članku 5. točki 1. iste direktive navodi se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1)
[…]
(b)
‚koncesija usluga’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
Dodjela koncesije radova ili usluga uključuje prijenos na koncesionara operativnog rizika u iskorištavanju tih radova ili usluga koji obuhvaća rizik potražnje ili rizik ponude ili oboje. Smatra se da koncesionar preuzima operativni rizik kada se, u normalnim uvjetima rada, ne jamči nadoknada ulaganja ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da bilo kakav potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.”
7
Člankom 19. Direktive 2014/23, naslovljenim „Društvene i druge posebne usluge”, predviđa se:
„Koncesije za društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu IV. koje spadaju u područje primjene ove Direktive podliježu samo obvezama iz članka 31. stavka 3. i članaka 32., 46. i 47.”
8
U Prilogu IV. toj direktivi, naslovljenom „Usluge iz članka 19.”, navode se zdravstvene, društvene i povezane usluge, među kojima se nalaze usluge koje odgovaraju oznakama 85000000 – 9 do 85323000 – 9 nomenklature Common Procurement Vocabulary (CPV), donesene na temelju Uredbe (EZ) br. 2195/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. studenoga 2002. o Jedinstvenom rječniku javne nabave (CPV) (SL 2002., L 340, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 37.) među kojima su i ljekarničke usluge, koje su obuhvaćene oznakom 85149000 – 5.
Slovensko pravo
ZNKP
9
Članak 2. Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (Zakon o određenim ugovorima o koncesiji) (Uradni list RS, br. 9/2019), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: ZNKP), u stavku 18. određuje:
„‚Negospodarske usluge od općeg interesa’ znači negospodarske usluge koje se na temelju zakona pružaju kao usluge od općeg interesa i koje se na tržištu ne nude uz naknadu i stoga se na njih primjenjuju posebne obveze pružanja javne usluge.”
10
Člankom 9. tog zakona predviđa se:
„Ovaj zakon primjenjuje se na ugovore o koncesiji za čiju se vrijednost, bez poreza na dodanu vrijednost […], procjenjuje da je jednaka vrijednosti predviđenoj u članku 8. stavku 1. Direktive 2014/23/EU ili veća od nje.”
11
U članku 10. navedenog zakona navodi se:
„Na koncesije uređene ovim zakonom i posebnim zakonima primjenjuju se odredbe ovog zakona te odredbe posebnih zakona ako se one ne protive ovom zakonu.”
12
Člankom 11. istog zakona, u njegovu stavku 1. određuje se:
„Ovaj zakon ne primjenjuje se na:
1.
koncesije za negospodarske usluge od općeg interesa. […]”
13
Člankom 15. ZNKP‑a predviđa se:
„Na koncesije za društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu IV. Direktivi 2014/23/EU primjenjuju se odredbe ovog zakona kojima se uređuje obveza sastavljanja pripremnih akata, obveza objave obavijesti iz članaka 35. i 40. ovog zakona te pravna zaštita u postupcima odabira koncesionara u skladu s ovim zakonom.”
Zakon o zdravstvenoj djelatnosti
14
Člankom 2. Zakona o zdravstveni dejavnosti (Zakon o zdravstvenoj djelatnosti) (Uradni list RS, br. 9/92), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak određuje se:
„Zdravstvena djelatnost obavlja se na primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj razini.
Zdravstvena djelatnost na primarnoj razini obuhvaća osnovnu zdravstvenu djelatnost i ljekarničku djelatnost.”
15
Člankom 3. tog zakona predviđa se:
„Pružatelji zdravstvenih usluga su domaće i strane fizičke i pravne osobe koje su od ministarstva zdravstva ishodile odobrenje za obavljanje zdravstvene djelatnosti.
Javne zdravstvene usluge obuhvaćaju zdravstvene usluge čije kontinuirano i redovito pružanje u javnom interesu osiguravaju država i lokalne zajednice i koje se, na temelju načela solidarnosti i u skladu s pravilima kojima se uređuju zdravstvena zaštita i zdravstveno osiguranje, osiguravaju kao davanja iz zakonskog sustava zdravstvenog osiguranja te se financiraju, u cijelosti ili djelomično, iz javnih sredstava, osobito iz zakonskog sustava zdravstvenog osiguranja. Zdravstvene usluge iz prethodne rečenice pružaju se kao negospodarske usluge od općeg interesa, čiji pružatelji ne ostvaruju dobit, dok se višak prihoda u odnosu na rashode koristi za obavljanje i razvoj zdravstvene djelatnosti.”
16
U prvom podstavku članka 20. navedenog zakona navodi se:
„Ljekarnička djelatnost obavlja se u skladu s posebnim zakonom. Na pitanja koja nisu uređena posebnim zakonom primjenjuje se ovaj zakon.”
Zakon o ljekarničkoj djelatnosti
17
Člankom 1. Zakona o lekarniški dejavnosti (Zakon o ljekarničkoj djelatnosti) (Uradni list RS, br. 85/16), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, određuje se:
„Ovim zakonom uređuju se svrha, sadržaj i uvjeti obavljanja ljekarničke djelatnosti, organizacija, uvjeti i postupci za dodjelu i izvršavanje koncesija, djelatnici u sektoru ljekarništva i njihova strukovna udruženja, ljekarnička djelatnost koja se obavlja preko interneta i nadzor.”
18
Člankom 2. stavkom 1. tog zakona predviđa se:
„Cilj ljekarničke djelatnosti jest osiguravanje učinkovite i kvalitetne opskrbe lijekovima i drugim proizvodima kojima se podupiru medicinsko liječenje i očuvanje zdravlja, kao i osiguravanje savjetovanja pacijenata i zdravstvenih djelatnika u pogledu njihove sigurne, pravilne i učinkovite upotrebe.”
19
Članak 4. stavak 1. točka 8. navedenog zakona glasi:
„Pružatelj ljekarničkih usluga je fizička ili pravna osoba koja je nositelj koncesije za obavljanje ljekarničke djelatnosti u skladu s ovim zakonom, javna ljekarnička ustanova, bolnica ili drugi pružatelji u skladu s ovim zakonom.”
20
Člankom 5. tog zakona određuje se:
„1.   Ljekarnička djelatnost je javna zdravstvena usluga kojom se osiguravaju kontinuirana i redovita opskrba stanovništva i pružatelja zdravstvenih usluga lijekovima kao i liječenje pacijenata lijekovima.
2.   Ljekarnička djelatnost obavlja se na primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj razini zdravstvene djelatnosti.
3.   Plan raspodjele ljekarni u smislu ovog zakona na primarnoj razini osigurava općina ili više susjednih općina zajedno, a na sekundarnoj i tercijarnoj razini država.”
21
Člankom 10. stavcima 2., 3., 4., i 7. Zakona o ljekarničkoj djelatnosti, u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, predviđa se:
„2.   Podružnica ljekarne može obavljati svoju djelatnost samo pod stručnim nadzorom ljekarne koja ju je osnovala. Voditelj ljekarne koji je osnovao podružnicu odgovoran je za rad te podružnice.
3.   Odobrenje za poslovanje podružnice ljekarne izdaje općina na čijem je području ta podružnica osnovana, nakon pribavljenog prethodnog mišljenja [‚Lekarniške zbornice Slovenije’ (Slovenska ljekarnička komora)] i uz suglasnost ministarstva.
4.   Odobrenje za poslovanje podružnice ljekarne može se izdati na ograničeno razdoblje ili na određeno razdoblje tijekom godine (turistička sezona).
[…]
7.   Podružnica ljekarne počinje obavljati svoju ljekarničku djelatnost tek nakon što joj je izdano odobrenje u skladu s člankom 67. prvim stavkom ovog zakona.”
22
Članak 15. stavak 1. tog zakona glasi:
„Obavljanje ljekarničke djelatnosti financira se javnim i privatnim sredstvima. Javna sredstva iz prethodne rečenice obuhvaćaju, među ostalim:
–
plaćanja za rad obavljen u okviru ljekarničke djelatnosti na temelju ugovora sklopljenog s nositeljima zdravstvenog osiguranja,
–
uplate iz proračunskih sredstava,
–
vlastita sredstva.”
23
Člankom 27. stavkom 1. navedenog zakona određuje se:
„Javnu ljekarničku ustanovu na primarnoj razini na svojem području osniva općina ili više susjednih općina zajedno, nakon pribavljenog prethodnog mišljenja nadležne komore i uz suglasnost ministarstva.”
24
Člankom 39. stavcima 1. i 2. istog zakona predviđa se:
„1.   Koncesija za obavljanje ljekarničke djelatnosti na primarnoj razini može se, u skladu s uvjetima predviđenima ovim zakonom, dodijeliti fizičkoj ili pravnoj osobi koja upravlja ljekarnom, i koja je ujedno njezin voditelj ili upravljačko tijelo s više od 50 % udjela u temeljnom kapitalu (u daljnjem tekstu: koncesionar).
2.   Koncesionar organizira ljekarne ili podružnice ljekarne kao vlastite organizacijske jedinice za obavljanje ljekarničke djelatnosti na područjima za koja je nositelj koncesije ili odobrenja za poslovanje podružnice ljekarne u skladu s planom raspodjele ljekarni na primarnoj razini, pod uvjetom da pribavi prethodno mišljenje nadležne komore i suglasnost ministarstva.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
25
Općina Benedikt izdala je osobi MN 11. ožujka 2022., bez prethodne objave obavijesti o koncesiji, odobrenje na neodređeno vrijeme za poslovanje podružnice ljekarne koja se nalazi na njezinu području.
26
Društvo Farmacija je Općini Benedikt podnijelo zahtjev za reviziju tog odobrenja. Ono je u biti smatralo da je ta općina dodijelila koncesiju za obavljanje ljekarničke djelatnosti, a da se pritom nije poštovao postupak za dodjelu, što je protivno Direktivi 2014/23.
27
Općina Benedikt odbila je zahtjev za reviziju a da nije ispitala meritum, pri čemu je smatrala da društvo Farmacija nema pravo na pravni lijek, ni u okviru predrevizijskog ni u okviru revizijskog postupka u pravom smislu riječi. Stoga ta općina smatra da izdavanje odobrenja za poslovanje podružnice ljekarne u biti ne predstavlja dodjelu koncesije za usluge.
28
Društvo Farmacija je protiv te odluke podnijelo žalbu Državnoj revizijskoj komisiji za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Slovenija), tijelu koje je uputilo zahtjev. Ono je pred tom komisijom ponovilo stajalište prema kojem je Općina Benedikt povrijedila te odredbe jer je izdala odobrenje za koncesiju za usluge bez provedbe postupka određenog ZNKP‑om i Direktivom 2014/23.
29
Tijelo koje je uputilo zahtjev smatra da odobrenje za poslovanje podružnice ljekarne koje je izdala Općina Benedikt odgovara dodjeli koncesije za obavljanje ljekarničke djelatnosti. Međutim, to tijelo dvoji o tome je li usluga obavljanja ljekarničke djelatnosti obuhvaćena područjem primjene Direktive 2014/23. Konkretnije, nastoji doznati treba li takvu uslugu smatrati negospodarskom uslugom od općeg interesa ili uslugom od općeg gospodarskog interesa.
30
U tom pogledu tijelo koje je uputilo zahtjev ističe, s jedne strane, da je slovenski zakonodavac predvidio da je zdravstvena djelatnost, među kojima je i ljekarnička djelatnost, negospodarska usluga od općeg interesa. Prema mišljenju tog tijela, potrebno je uzeti u obzir ključnu ulogu koju ljekarne imaju u javnom zdravstvu kao i njihovo financiranje, što ih stavlja u povlašteni odnos s državom i po čemu se razlikuju od drugih gospodarskih subjekata.
31
S druge strane, navedeno tijelo primjećuje da je Sud u presudi od 14. srpnja 2022., ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559) već presudio da su usluge koje se pružaju uz naknadu gospodarske djelatnosti. Ističe da se, na temelju nacionalnih propisa, pružatelje ljekarničkih usluga plaća sredstvima iz obveznog zdravstvenog osiguranja, ali i sredstvima korisnika.
32
Osim toga, s obzirom na to da se ljekarničke usluge, poput onih o kojima je riječ u sporu koji se vodi pred tim tijelom, ne mogu smatrati negospodarskom uslugom od općeg interesa zbog toga što pružatelji tih usluga primaju naknadu čime bi navedene usluge bile obuhvaćene područjem primjene Direktive 2014/23, tijelo koje je uputilo zahtjev nastoji doznati mogu li iste usluge biti obuhvaćene pojmom „društvene i druge posebne usluge” iz članka 19. te direktive.
33
U tim je okolnostima Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Može li se uslugu koja se odnosi na obavljanje ljekarničke djelatnosti i koja se u biti sastoji od opskrbe korisnika lijekovima za humanu primjenu koji se izdaju na liječnički recept i lijekovima koji se izdaju bez liječničkog recepta, zajedno sa savjetovanjem korisnika u pogledu pravilne i sigurne upotrebe samih lijekova, kvalificirati kao „negospodarsku uslugu od općeg interesa”, u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 2014/23?
2.
Može li se uslugu koja se odnosi na obavljanje ljekarničke djelatnosti i koja se u biti sastoji od opskrbe korisnika lijekovima za humanu primjenu koji se izdaju na liječnički recept i lijekovima koji se izdaju bez liječničkog recepta, zajedno sa savjetovanjem korisnika u pogledu pravilne i sigurne upotrebe samih lijekova, smatrati društvenom i drugom posebnom uslugom, u smislu članka 19. Direktive 2014/23?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
34
Slovenska vlada smatra da ovaj zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave) nije dopušten jer ta komisija na temelju odredbi nacionalnog prava nije tijelo nadležno za odlučivanje u glavnom postupku i stoga nema svojstvo „suda”, u smislu članka 267. UFEU‑a.
35
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljenje člankom 267. UFEU‑a, svojstvo „suda” za tijelo koje je uputilo zahtjev ovisi o skupu elemenata kao što su njegova utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna priroda postupka, primjena pravnih pravila te njegova neovisnost (presuda od 8. lipnja 2017., Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, t. 33. i navedena sudska praksa).
36
U ovom slučaju valja podsjetiti na to da je Sud već imao priliku utvrditi, u presudi od 8. lipnja 2017., Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), da Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave) ispunjava kriterije da bi je se smatralo „nacionalnim sudom”, u smislu članka 267. UFEU‑a.
37
To rasuđivanje Sud nije doveo u pitanje u svojim presudama od 10. rujna 2020., Tax‑Fin‑Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685) i od 10. studenoga 2022., SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), u kojima je odgovoreno na prethodna pitanja koja je također uputila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave).
38
Međutim, slovenska vlada tvrdi da se ovaj predmet razlikuje od onih u kojima je Sud toj komisiji već priznao svojstvo suda jer ona nije nadležna za odlučivanje u glavnom predmetu, što bi značilo da navedena komisija nema svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a.
39
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, s jedne strane, nije na njemu ni da dovodi u pitanje ocjenu suda koji je uputio zahtjev o dopuštenosti zahtjeva u glavnom postupku, za koju je u okviru prethodnog postupka nadležan nacionalni sud, ni da provjerava je li zahtjev za prethodnu odluku upućen u skladu s nacionalnim pravilima o organizaciji sudova i o sudskom postupku. Sud se mora držati odluke kojom se upućuje zahtjev suda države članice sve dok ona nije ukinuta u okviru postupka po pravnim lijekovima koji eventualno predviđa nacionalno pravo (vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca), C‑658/18, EU:C:2020:572, t. 61., kao i od 30. rujna 2020., CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
40
S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljene u članku 267. UFEU‑a samo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji treba preuzeti odgovornost za sudsku odluku koju će donijeti da, s obzirom na posebnosti predmeta, ocijeni je li mu za donošenje odluke potrebna prethodna odluka kao i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Iz toga slijedi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti i da je Sud načelno dužan donijeti odluku ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije. Sud stoga može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 25. veljače 2025., Sąd Rejonowy w Białymstoku i Adoreikė, C‑146/23 i C‑374/23, EU:C:2025:109, t. 37. i navedena sudska praksa).
41
U ovom slučaju valja istaknuti da je isključivo na tijelu koje je uputilo zahtjev da odredi granice svoje nadležnosti. Osim toga, također valja utvrditi da su pitanja koja je to tijelo uputilo povezana s predmetom spora u glavnom postupku, da nijedno od tih pitanja nije hipotetske naravi i da Sud raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na navedena pitanja u smislu prethodno navedene sudske prakse Suda.
42
Iz toga slijedi da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
Prvo pitanje
43
Svojim prvim pitanjem tijelo koje je uputilo zahtjev u biti nastoji doznati treba li članak 4. stavak 2. Direktive 2014/23 tumačiti na način da je djelatnost upravljanja ljekarnom – koja se uglavnom sastoji od izdavanja lijekova za humanu primjenu, uz naknadu, bez obzira na to izdaju li se na liječnički recept ili bez njega, kao i savjetovanja o pravilnoj i sigurnoj upotrebi tih lijekova – obuhvaćena pojmom „negospodarske usluge od općeg interesa” iz te odredbe.
44
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja tumačiti pojam „negospodarske usluge od općeg interesa” u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 2014/23, kojim se određuje područje primjene te direktive na način da se te usluge isključuju. Naime, iz teksta te odredbe, tumačene s obzirom na uvodnu izjavu 6. navedene direktive, proizlazi da „negospodarske usluge od općeg interesa” nisu obuhvaćene njezinim područjem primjene.
45
U tom pogledu valja istaknuti da, s jedne strane, pojam „negospodarske usluge od općeg interesa” nije definiran ni u UFEU‑u ni u sekundarnom pravu, osobito u Direktivi 2014/23.
46
S druge strane, valja utvrditi to da se ni člankom 4. stavkom 2. Direktive 2014/23 izričito ne upućuje na pravo država članica radi utvrđivanja smisla i dosega pojma „negospodarske usluge od općeg interesa”.
47
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da se za izraze iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica za utvrđivanje svojeg smisla i dosega u pravilu treba u cijeloj Europskoj uniji postići samostalno i ujednačeno tumačenje, do kojeg treba doći uzimajući u obzir kontekst te odredbe i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 18. siječnja 1984., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, t. 11. i od 13. ožujka 2025., APS Beta Bulgaria i Agencija za kontrol na prosročeni zadalženija, C‑337/23, EU:C:2025:183, t. 49. kao i navedenu sudsku praksu).
48
To znači da je pitanje – jesu li usluge koje se pružaju u okviru ljekarničke djelatnosti negospodarske usluge od općeg interesa u smislu propisa Unije – uređeno pravom Unije. Stoga kvalifikacija nacionalnog zakonodavca u pogledu takve djelatnosti na način da je njome obuhvaćena negospodarska usluga od općeg interesa, koju ističe slovenska vlada, ne može biti odlučujuća (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, t. 40. i od 14. srpnja 2022., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, t. 55. kao i navedenu sudsku praksu).
49
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 59., 61. i 62. svojeg mišljenja, pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta Unije, koje obuhvaća, među ostalim, slobodno pružanja usluga i slobodu poslovnog nastana, kao što to proizlazi iz članka 26. stavka 2. UFEU‑a, može se osigurati samo ujednačenim razumijevanjem pojma „negospodarske usluge od općeg interesa”. U suprotnom bi postojala opasnost od neujednačene primjene pravila prava Unije o kojima je riječ, što bi moglo dovesti do fragmentacije unutarnjeg tržišta. Stoga, uzimajući u obzir činjenicu da se uvjeti obavljanja ljekarničke djelatnosti mogu znatno razlikovati među državama članicama zbog posebnosti primjenjivih nacionalnih propisa, pravna kvalifikacija njezine prirode koju provode države članice ne može biti odlučujuća. Slijedom toga, nadležnost država članica za pružanje, naručivanje i organiziranje negospodarskih usluga od općeg interesa, kako je navedena u uvodnoj izjavi 6. i članku 4. stavku 1. Direktive 2014/23 te kako je predviđena člankom 2. Protokola br. 26 o uslugama od općeg interesa (SL 2012., C 326, str. 308.), priloženog UFEU‑u, ne može biti prepreka autonomnom tumačenju tog pojma.
50
Kad je riječ o definiciji pojma „negospodarske usluge od općeg interesa” u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 2014/23, valja istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 53. svojeg mišljenja, da taj pojam sadržava dva kumulativna elementa. Takva usluga, kao prvo, mora biti pružena u općem interesu i, kao drugo, mora biti negospodarske prirode. Stoga, kako bi se utvrdilo jesu li ljekarničke usluge obuhvaćene područjem primjene te odredbe, valja provjeriti jesu li one gospodarske prirode.
51
U tom pogledu, budući da se pojam „negospodarske usluge od općeg interesa” navodi u Direktivi 2014/23, treba ga tumačiti s obzirom na sudsku praksu Suda i, konkretnije, s obzirom na sudsku praksu koja se odnosi na načelo poštovanja sloboda zajamčenih UFEU‑om i načela koja iz njega proizlaze, poput načela jednakog postupanja, nediskriminacije, uzajamnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti koja moraju biti zajamčena u skladu s tom direktivom, čija su pravna osnova članak 53. stavak 1. i članci 62. i 114. UFEU‑a.
52
Konkretno, pojam „usluge” u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 2014/23 treba tumačiti s obzirom na slobodu pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a, čije je područje primjene ograničeno na gospodarske djelatnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2022., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, t. 59.). Osim toga, budući da se tim pojmom definira područje primjene jedne od temeljnih sloboda zajamčenih UFEU‑om, ne može ga se usko tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. travnja 2000., Deliège, C‑51/96 i C‑191/97, EU:C:2000:199, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
53
Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je pružanje usluga uz naknadu gospodarska djelatnost, s obzirom na to da se bitna značajka naknade sastoji u činjenici da je ona ekonomska protučinidba za uslugu o kojoj je riječ, pri čemu je ne mora nužno platiti njezin korisnik (vidjeti u tom smislu presude od 1. veljače 2017., Komisija/Mađarska, C‑392/15, EU:C:2017:73, t. 100. i od 14. srpnja 2022., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, t. 60.).
54
Ta su razmatranja potkrijepljena samim tekstom Direktive 2014/23. Naime, člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, u biti se pojašnjava da sporazumi, odluke ili drugi pravni instrumenti kojima se uređuje prijenos ovlasti i odgovornosti za izvršavanje javnih zadaća koje su javni naručitelji ili naručitelji povjerili gospodarskim subjektima moraju biti uz naknadu kako bi bili obuhvaćeni područjem primjene navedene direktive.
55
Kad je konkretno riječ o ljekarničkoj djelatnosti, Sud je pojasnio da ona predstavlja obavljanje gospodarske djelatnosti koje je obuhvaćeno područjem primjene članka 49. UFEU‑a (presuda od 19. prosinca 2019., Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, t. 27. i navedena sudska praksa), te da ljekarnik nastoji ostvarivati dobit, čak i ako se pretpostavlja da upravlja ljekarnom uzimajući u obzir svoje obrazovanje, profesionalno iskustvo i odgovornost koju ima na temelju zakonskih ili deontoloških pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 37.).
56
To utvrđenje ne može se dovesti u pitanje argumentima koje je istaknula slovenska vlada, da je lukrativna djelatnost ljekarne samo sporedna, da je djelomično financirana javnim sredstvima i da je dio zdravstvenog sustava koji se temelji na načelu solidarnosti. Naime, jedini odlučujući čimbenik za kvalifikaciju djelatnosti takve ljekarne kao usluge gospodarske prirode jest onaj prema kojem se usluge povezane s navedenom djelatnošću pružaju uz naknadu.
57
Uzimajući u obzir činjenicu da, kao što to proizlazi iz prethodnih razmatranja, ljekarničke usluge nisu negospodarske usluge, kako bi se ocijenilo jesu li takve usluge obuhvaćene pojmom „negospodarske usluge od općeg interesa”, u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 2014/23, nije potrebno provjeravati pružaju li se one u općem interesu.
58
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavak 2. Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da djelatnost upravljanja ljekarnom – koja se uglavnom sastoji od izdavanja lijekova za humanu primjenu, uz naknadu, bez obzira na to izdaju li se na liječnički recept ili bez njega, kao i savjetovanja o pravilnoj i sigurnoj upotrebi tih lijekova – nije obuhvaćena pojmom „negospodarske usluge od općeg interesa” iz te odredbe.
Drugo pitanje
59
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članak 19. Direktive 2014/23 tumačiti na način da je djelatnost upravljanja ljekarnom – koja se uglavnom sastoji od izdavanja lijekova za humanu primjenu, uz naknadu, bez obzira na to izdaju li se na liječnički recept ili bez njega, kao i savjetovanja o pravilnoj i sigurnoj upotrebi tih lijekova – obuhvaćena pojmom „društvene i druge posebne usluge” iz tog članka 19.
60
U tom pogledu valja istaknuti da iz tekstualne analize Priloga IV. Direktivi 2014/23 proizlazi da se u kategoriji „[z]dravstven[ih], društven[ih] i povezan[ih] uslug[a]” iz tog priloga nalaze one koje odgovaraju oznakama 85000000 – 9 do 85323000 – 9 nomenklature Common Procurement Vocabulary (CPV). Budući da ljekarničke usluge odgovaraju CPV oznaci 85149000‑5, te usluge treba stoga smatrati dijelom posebnih usluga u smislu članka 19. Direktive 2014/23.
61
Osim toga, člankom 19. Direktive 2014/23 predviđa se poseban sustav za koncesije koje se odnose na „društvene i druge posebne usluge”. Naime, tom se direktivom predviđaju „blagi propisi” za te usluge, kao što je to pojašnjeno u njezinoj uvodnoj izjavi 36., s obzirom na to da su navedene usluge izuzete od potpune primjene navedene direktive.
62
Tako u skladu s člankom 19. Direktive 2014/23 koncesije za društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu IV. obuhvaćene područjem primjene te Direktive podliježu samo obvezama iz članka 31. stavka 3. kao i članaka 32., 46. i 47. Konkretno, s jedne strane, javni naručitelji i naručitelji dužni su obznaniti planiranu dodjelu samo putem prethodne informacijske obavijesti koja, u skladu s člankom 31. stavkom 3. navedene direktive, sadržava informacije iz njezina Priloga VI. S druge strane, obavijesti o dodjeli koncesije, predviđene člankom 32. iste direktive, mogu se rasporediti po tromjesečju i moraju sadržavati informacije navedene u Prilogu VIII. toj direktivi kada se odnose na takve usluge.
63
U ovom je slučaju na tijelu koje je uputilo zahtjev da, kao prvo, utvrdi odgovara li odobrenje za upravljanje ljekarnom, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koncesiji u smislu Direktive 2014/23 i, ovisno o slučaju, primjenjuje li se na tu koncesiju pojednostavnjeni sustav javne nabave utvrđen u članku 19. te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 1. kolovoza 2022., Roma Multiservizi i Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, t. 96.).
64
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 19. Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da je djelatnost upravljanja ljekarnom, čiji se bitan dio sastoji od izdavanja, uz naknadu, lijekova za humanu primjenu, koji se izdaju ili ne izdaju na liječnički recept, te pružanja savjeta o pravilnoj i sigurnoj uporabi tih lijekova, obuhvaćena pojmom „društvene i druge posebne usluge” iz tog članka 19.
Troškovi
65
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred tijelom koje je uputilo zahtjev, na tom je tijelu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
1.
Članak 4. stavak 2. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji
treba tumačiti na način da:
djelatnost upravljanja ljekarnom – koja se uglavnom sastoji od izdavanja lijekova za humanu primjenu, uz naknadu, bez obzira na to izdaju li se na liječnički recept ili bez njega, kao i od savjetovanja o pravilnoj i sigurnoj upotrebi tih lijekova – nije obuhvaćena pojmom „negospodarske usluge od općeg interesa” iz te odredbe.
2.
Članak 19. Direktive 2014/23
treba tumačiti na način da je:
djelatnost upravljanja ljekarnom – koja se uglavnom sastoji od izdavanja lijekova za humanu primjenu, uz naknadu, bez obzira na to izdaju li se na liječnički recept ili bez njega, kao i savjetovanja o pravilnoj i sigurnoj upotrebi tih lijekova – obuhvaćena pojmom „društvene i druge posebne usluge” iz tog članka 19.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovenski