62011CC0267
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 31 stycznia 2013 r. (
1
)
Sprawa C‑267/11 P
Komisja Europejskaprzeciwko
Republice Łotewskiej
Inna strona postępowania:
Republika Czeska
„Odwołanie — Dyrektywa 2003/87/WE — System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych — Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji dla Łotwy za okres 2008—2012 — Nowy plan — Bezczynność Komisji”
I – Wprowadzenie
1.
Zgodnie z właściwą dla niniejszego odwołania dyrektywą 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych (
2
) do państw członkowskich należało opracowanie i przedstawienie Komisji krajowych planów przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. W ciągu trzech miesięcy Komisja mogła odrzucić plan w całości lub w części. W utrwalonym orzecznictwie Sąd przyjął założenie, że plan stawał się wiążący i korzystał z domniemania zgodności z prawem pozwalającego państwu członkowskiemu na jego wykonanie, jeżeli Komisja nie zajęła stanowiska w tym terminie (
3
).
2.
W niniejszej sprawie Komisja najpierw odrzuciła w terminie łotewski plan na lata 2008–2012. Później Łotwa notyfikowała nowy plan, który przewidywał między innymi rozdzielenie znacznie więcej uprawnień do emisji niż Komisja dopuściła w swojej pierwszej decyzji.
3.
Komisja nie odrzuciła tego planu w ciągu trzech miesięcy, lecz znacznie później. W następstwie skargi wniesionej przez Łotwę Sąd stwierdził, że nowy plan stał się wiążący po upływie terminu trzech miesięcy i uchylił drugą odrzucającą decyzję Komisji (
4
).
4.
Komisja odwołuje się od tego wyroku. Należy wyjaśnić, czy taki drugi plan staje się wiążący po upływie trzech miesięcy od notyfikacji, jeżeli Komisja nie wyrazi co do niego sprzeciwu.
II – Ramy prawne
5.
Dyrektywa 2003/87 implementuje umowy międzynarodowe dotyczące ochrony klimatu. Chodzi tu o Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu sporządzoną w Nowym Jorku dnia 9 maja 1992 r., która została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją 94/96/WE (
5
), oraz o Protokół z Kioto do ramowej konwencji sporządzony dnia 11 grudnia 1997 r. (decyzja 1/CP.3 „Przyjęcie protokołu z Kioto do Ramowej konwencji […]”), który został zatwierdzony w drodze decyzji 2002/358/WE (
6
).
6.
Artykuł 1 dyrektywy 2003/87 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.
7.
Artykuł 9 dyrektywy 2003/87 ma następujące brzmienie:
„1.   W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust 1 i 2 każde państwo członkowskie opracowuje krajowy plan przydziałów [krajowy plan rozdziału uprawnień] wskazujący całkowitą ilość [liczbę] pozwoleń, które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić. Plan opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości, w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa. Komisja, bez uszczerbku dla postanowień traktatu, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. opracuje wskazania [wytyczne] dotyczące wprowadzenia w życie kryteriów wymienionych w załączniku III.
Na okres określony w art. 11 ust. 1 plan zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 marca 2004 r. W odniesieniu do dalszych okresów plan zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim przynajmniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu.
2. […]
3.   W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji krajowego planu rozmieszczenia [rozdziału uprawnień] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1 Komisja może odrzucić ten plan, [lub] jakikolwiek jego aspekt [z jego elementów], na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z artykułem 10. Państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2, jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję”.
8.
Na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87:
„Każde państwo członkowskie na pięcioletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r. oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu podejmuje decyzje w sprawie całkowitej ilości przydziałów [liczby uprawnień], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz rozpoczyna proces rozdzielania tych przydziałów [uprawnień] operatorom każdego urządzenia. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na krajowym planie rozdzielania państwa członkowskiego opracowanego [na krajowym planie rozdziału uprawnień opracowanym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa”.
9.
Załącznik III do dyrektywy 2003/87 wymienia dwanaście kryteriów znajdujących zastosowanie do krajowego planu rozdziału uprawnień. Kryteria 1–3 załącznika III przewidują odpowiednio:
„1.
Całkowita ilość przydziałów [liczba uprawnień], jak[a] ma zostać rozdzielona w odniesieniu do odpowiedniego okresu, jest zgodna ze zobowiązaniem państwa członkowskiego do ograniczenia swoich emisji na mocy decyzji 2002/358/WE oraz protokołu z Kioto, biorąc pod uwagę z jednej strony udział całkowity emisji, jaki te przydziały [uprawnienia] stanowią w porównaniu z emisjami ze źródeł nieobjęty[ch] niniejszą dyrektywą, oraz z drugiej strony krajow[ą] polityk[ę] energetyczn[ą], oraz powinny być spójne [powinna być spójna] z krajowym programem dotyczącym zmian klimatu. Całkowita ilość [liczba] uprawnień, które mają być przydzielone, nie będzie większa niż ta, która może być potrzebna do ścisłego zastosowania kryteriów określonych w tym załączniku. Przed rozpoczęciem roku 2008 ilość [liczba] powinna być zgodna z drogą w kierunku osiągania wyników oraz wyników lepszych niż spodziewane lub celu wyznaczonego przez każde państwo członkowskie na podstawie decyzji 2002/358/WE oraz protokołu z Kioto.
2.
Całkowita ilość przydziałów [liczba uprawnień], jaka ma zostać rozdzielona, jest zgodna z ocenami rzeczywistego oraz projektowanego postępu w kierunku wnoszenia wkładu przez państwa członkowskie do spełniania wspólnotowych zobowiązań poczynionych na mocy decyzji 93/389/EWG.
3.
Ilości przydziałów [Liczby uprawnień], jakie mają zostać rozdzielone, są zgodne z możliwościami, w tym [z] potencjałem technologicznym, działań objętych tym systemem w celu zmniejszenia emisji. Państwa członkowskie mogą opierać rozprowadzanie przydziałów [rozdział uprawnień] na średnich emisjach gazów cieplarnianych przez produkt w każdym z działań [przypadających na produkt dla każdego rodzaju działalności] oraz osiągalny postęp w ramach każdego z działań”.
III – Okoliczności powstania sporu
10.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. Republika Łotewska notyfikowała Komisji Wspólnot Europejskich, zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87, krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w latach 2008–2012 (zwany dalej „KPRU”). Zgodnie z KPRU wolą Republiki Łotewskiej było przyznanie na rzecz przemysłu krajowego objętego zakresem zastosowania załącznika I do dyrektywy 2003/87 średniej rocznej wynoszącej ogółem 7,763883 mln ton ekwiwalentu CO2 (MteCO2).
11.
Komisja odrzuciła ten plan w dniu 29 listopada 2006 r. Zażądała ona zmniejszenia całkowitej ilości uprawnień, która miała zostać rozdzielona w ramach systemu wspólnotowego, o 4,480580 MteCO2 do 3,283303 MteCO2.
12.
Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. Republika Łotewska notyfikowała zrewidowany KPRU przewidujący rozdział całkowitej średniej ilości przydziałów w wysokości 6,253146 MteCO2 rocznie.
13.
W piśmie z dnia 30 marca 2007 r., zredagowanym w języku angielskim, Komisja stwierdziła, że informacje zawarte w zrewidowanym KPRU były niepełne i zwróciła się do Republiki Łotewskiej o udzielenie odpowiedzi na pewne pytania i dostarczenie jej informacji uzupełniających. Po udzieleniu odpowiedzi przez Łotwę Komisja wydała w dniu 13 lipca 2007 r. decyzję C(2007) 3409 o zmianie krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych notyfikowanego przez Łotwę na lata 2008–2012 zgodnie z dyrektywą 2003/87 (zwaną dalej „sporną decyzją”). Stwierdziła ona, że przewidziany w planie przydział uprawnień przekracza dopuszczalną całkowitą ilość o 2,825030 MteCO2.
IV – Postępowanie przed Sądem i żądania
14.
Łotwa wniosła skargę na sporną decyzję i została w tym względzie poparta przez Litwę i Słowację. Zjednoczone Królestwo poparło Komisję.
15.
Sąd rozpatrywał tylko jeden z czterech zarzutów skargi, a mianowicie zarzut, że Komisja nie podjęła decyzji we właściwym terminie. Stwierdził on, że nowy łotewski KPRU stał się wiążący z chwilą upływu trzech miesięcy od jego notyfikacji, ponieważ Komisja nie zakwestionowała go w terminie. Z tego względu uchylił sporną decyzję wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie T‑369/07 Łotwa przeciwko Komisji (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
16.
Komisja odwołuje się od tego wyroku i wnosi do Trybunału o:
1.uchylenie zaskarżonego wyroku oraz
2.obciążenie Republiki Łotewskiej kosztami postępowania.
17.
Republika Łotewska wnosi o oddalenie odwołania.
18.
Żądanie Łotwy popiera Republika Czeska, którą prezes Trybunału postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta.
19.
Strony przedstawiły swoje stanowiska pisemnie oraz – z wyjątkiem Republiki Czeskiej – ustnie na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r.
V – Ocena prawna
A – W przedmiocie odwołania
20.
Zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniem dyrektywy 2003/87 państwa członkowskie sporządzają w odniesieniu do danych okresów, tutaj na lata 2008–2012, plany rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, tak zwane KPRU. Notyfikują one te plany Komisji, która zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/97 może je odrzucić w terminie trzech miesięcy, jeżeli nie są zgodne z określonymi kryteriami. Jeżeli Komisja nie odrzuci planów, to stanowią one podstawę dla przydziału uprawnień przedsiębiorstwom objętym wspomnianą dyrektywą.
21.
Niniejsze odwołanie dotyczy postępowania z drugim projektem KPRU notyfikowanego przez Łotwę, po tym jak Komisja odrzuciła pierwszy projekt. Komisja krytykuje w szczególności dokonanie przez Sąd oceny spornej decyzji w sprawie tego drugiego KRPU według tych samych kryteriów co decyzję w sprawie pierwszego planu. W związku z tym najpierw przedstawię orzecznictwo Trybunału dotyczące pierwszego projektu planu, o którym mowa w art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87, i następnie zbadam, czy może mieć ono zastosowanie również do decyzji w sprawie drugiego projektu planu.
1. W przedmiocie decyzji w sprawie pierwszego projektu planu
22.
Artykuł 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 nie reguluje wyraźnie skutków sytuacji, gdy Komisja w ciągu trzech miesięcy nie zajęła stanowiska w przedmiocie notyfikowanego planu.
23.
W odniesieniu do pierwszego notyfikowanego planu Sąd stwierdza jednak w pkt 47 zaskarżonego wyroku na podstawie swojego utrwalonego orzecznictwa, że w przypadku braku decyzji Komisji o odrzuceniu w ciągu tego terminu staje się on ostateczny i korzysta z domniemania zgodności z prawem pozwalającego państwu członkowskiemu na jego wykonanie.
24.
Stwierdzenie to wydaje się na pierwszy rzut oka zaskakujące. Podobne uregulowania są przewidziane w prawie unijnym wyłącznie wyjątkowo – w prawie pomocy państwa i przy kontroli łączenia przedsiębiorstw. Stwierdza się tam wyraźnie, że notyfikowany środek, to jest pomoc lub koncentrację przedsiębiorstw, uznaje się za zatwierdzony, jeżeli Komisja nie zajmie stanowiska w przewidzianym terminie (
7
). Natomiast art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 nie zawiera odpowiedniej wyraźnej regulacji. Niemniej również fikcja wyrażenia zgody przy wstępnym badaniu pomocy państwa dokonywanym przez Komisję opierała się pierwotnie nie na wyraźnej regulacji, lecz na orzecznictwie Trybunału, który opierał się na pilnym charakterze tego badania (
8
).
25.
Orzecznictwo Sądu odnośnie do art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 opiera się na ograniczonych uprawnieniach kontrolnych Komisji w odniesieniu do KPRU (
9
) jak również na pilnym pod względem czasowym charakterze kontroli sprawowanej przez Komisję (
10
).
26.
Wąski zakres uprawnień Komisji określonych art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 uwidacznia w szczególności okoliczność, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu jest ona uprawniona wyłącznie do odrzucenia planu w terminie trzech miesięcy i może w tym względzie oprzeć się również wyłącznie na określonych kryteriach. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 3 zdanie trzecie odrzucenie planu wymaga podania powodów. Nie jest natomiast konieczne wyrażenie zgody na plan.
27.
Konieczność dotrzymania tego terminu wynika z harmonogramu dyrektywy 2003/87, na który zwróciły uwagę Łotwa i Republika Czeska. Zgodnie z nim plany zostają notyfikowane Komisji przynajmniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem danego okresu (
11
) i wykonane najpóźniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem danego okresu poprzez rozdzielenie uprawnień do emisji (
12
).
28.
W razie przekroczenia przez Komisję terminu na podjęcie decyzji należy więc się obawiać, że dane państwo członkowskie może nie dotrzymać ciążącego na nim terminu dla wykonania planu. W przypadku gdy opracowanie planu – jak w niniejszej sprawie – znacznie się opóźni, należy nawet obawiać się, że okres przydziału rozpocznie bieg zanim powstanie ostateczny plan. Dla takiej sytuacji dyrektywa 2003/87 nie przewiduje wyraźnej regulacji. Ewentualnie można by ją interpretować w ten sposób, że do momentu przyjęcia i wykonania planu zainteresowane gałęzie przemysłu państwa członkowskiego nie mogłyby w ogóle emitować gazów cieplarnianych.
29.
Dlatego też przyjęta w orzecznictwie Sądu fikcja zatwierdzenia pierwszego przedłożonego planu po upływie terminu jest przekonująca. W niniejszej sprawie nie trzeba jednakże rozstrzygać, czy może ona zostać utrzymana. Komisja jej bowiem nie kwestionuje.
2. W przedmiocie podstawy prawnej decyzji w sprawie drugiego projektu planu
30.
Komisja kwestionuje natomiast stwierdzenia Sądu zawarte w pkt 52–57 zaskarżonego wyroku, że Łotwa przedłożyła nowy plan, który Komisja musi zbadać po raz kolejny – tak jak pierwszy notyfikowany plan – zgodnie z art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87.
31.
Sąd zakłada przy tym za aprobatą Łotwy i Republiki Czeskiej, że notyfikacja drugiego, zmienionego planu nie różni się znacznie od notyfikacji pierwszego planu. Dlatego też termin określony w art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 musi obowiązywać w ten sam sposób w przypadku notyfikacji obu planów.
32.
Komisja podnosi natomiast, że przyjęła decyzję na podstawie art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87, która nie jest objęta żadnym terminem.
33.
Treść tego przepisu nie jest jednoznaczna. Stanowi on, że państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2, jeśli Komisja przyjmuje proponowane zmiany. Wspomniane decyzje państwa członkowskiego dotyczą wykonania planu.
34.
Rozpatrując odrębnie brzmienie art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87, można by sądzić, że plan może zostać wykonany wyłącznie wtedy, jeśli – po pierwsze – proponowane są zmiany i – po drugie – Komisja je przyjmuje. Ta wykładnia byłaby jednakże niedorzeczna. Dlaczego każdy plan miałby być zmieniany obowiązkowo i za zgodą Komisji w celu jego wykonania? Plan, który nie wymaga żadnej zmiany, może oczywiście zostać wykonany bezpośrednio.
35.
Znaczenie tego przepisu wynika natomiast z jego kontekstu, w szczególności ze związku z art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87. Istotne są wyłącznie zmiany planów w rozumieniu tego ostatniego przepisu. W tym względzie możliwe do wyobrażenia są dwa przypadki zastosowania, a mianowicie zmiana planów, które Komisja zakwestionowała, oraz zmiana planów, których nie zakwestionowała.
36.
Ostatni wymieniony przypadek jest prosty. Jest oczywiste, że państwa członkowskie nie mogą bez udziału Komisji zmieniać planów, których Komisja nie zakwestionowała. W przeciwnym razie mogłyby one obchodzić art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87. Zmiany mogą więc być realizowane wyłącznie po ich zatwierdzeniu przez Komisję.
37.
W tym przypadku brak terminu w art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87 raczej nie stanowi trudności, gdyż Komisja i państwo członkowskie zasadniczo doszli do porozumienia co do planu. W razie konieczności państwo członkowskie może go najpierw wykonać i ewentualne zmiany uwzględnić uzupełniająco później, po ich zatwierdzeniu przez Komisję. Przeprowadzenie procedury przez Komisję bez niepotrzebnych opóźnień powinno być zatem wystarczające.
38.
Zmiana planu, który Komisja odrzuciła, ma natomiast inny charakter. Jest ona konieczna, aby oddalić zastrzeżenia Komisji. Występuje jednakże jeszcze bardziej pilny charakter niż w przypadku decyzji w sprawie pierwotnego projektu planu: Komisja sprzeciwiła się już pierwotnemu planowi. Jego tymczasowe wykonanie jest więc niedopuszczalne, a czas pozostały do rozpoczęcia stosowania planu jest nawet znacznie krótszy niż w przypadku notyfikacji pierwszego planu.
39.
Sąd stosuje więc w pkt 52–57 zaskarżonego wyroku termin określony w art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 i skutki prawne jego nieprzestrzegania do decyzji, o której mowa w zdaniu drugim: każda notyfikacja, bez względu na to, czy chodzi o plan, czy też jego zmiany, powoduje rozpoczęcie biegu terminu. Gdyby Komisja nie zajęła stanowiska w tym terminie, również zmiany stałyby się wiążące.
40.
Sąd nie bierze jednak pod uwagę w pkt 52 i 53 zaskarżonego wyroku, że zgodnie z brzmieniem obu zdań art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 notyfikacja planów i notyfikacja zmian mają różne skutki prawne. Komisja może wyrazić sprzeciw wyłącznie w odniesieniu do planu, jednakowoż zmianę musi zaakceptować, zanim będzie ona mogła zostać wykonana.
41.
Te odmienności regulacyjne wynikają z istotnej różnicy między notyfikacją planu po raz pierwszy i notyfikacją zmian. Dotyczy ona decyzji Komisji w przedmiocie pierwszego projektu planu.
42.
W motywach tej decyzji Komisja przedstawiła już swoje stanowisko. W niniejszej sprawie w szczególności zażądała zmniejszenia całkowitej liczby uprawnień, która miała zostać rozdzielona w ramach systemu wspólnotowego, z podanych w pierwszym projekcie planu 7,763883 MteCO2 rocznie o 4,480580 MteCO2 i ograniczyła całkowitą średnią liczbę uprawnień, która ma zostać rozdzielona rocznie, do 3,283303 MteCO2.
43.
Komisja zapowiedziała już w art. 2 i art. 3 ust. 2 swojej pierwszej decyzji, że nie będzie wyrażała sprzeciwu względem odpowiednich zmian. W odniesieniu do innych propozycji zmian przypomniała jednak w art. 3 ust. 3, że wymagają one zgody.
44.
Zrewidowany plan przewidywał rozdzielenie prawie dwa razy tylu uprawnień co liczba dopuszczona przez Komisję, to jest średnio 6,253146 MteCO2 rocznie. Trudno zatem zakładać, że Komisja bez trudu wyraziłaby zgodę na ten plan.
45.
Wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w pkt 54 i 55 zaskarżonego wyroku zasada pewności prawa nie prowadzi do odmiennego wniosku. Przeciwnie, zgodne z zasadą pewności prawa jest przychylenie się do stwierdzeń zawartych w niezaskarżonej przez Łotwę pierwszej decyzji Komisji.
46.
Fikcja wyrażenia zgody w sprzeczności z wcześniejszą decyzją nie mogła być również uzasadniona pilną potrzebą decyzji w sprawie drugiego planu. Sąd słusznie wprawdzie podkreśla w pkt 54 i 55 zaskarżonego wyroku interes państwa członkowskiego w szybkim rozstrzygnięciu Komisji, jeśli jednak państwo członkowskie rezygnuje z zaskarżenia pierwszej decyzji o odrzuceniu i następnie przedkłada nowy plan, który w sposób oczywisty jest również sprzeczny z tą decyzją, to nie może ono oczekiwać w dobrej wierze, że Komisja zgodzi się bez zastrzeżeń na ten plan.
47.
Ponadto termin trzech miesięcy może w zależności od sytuacji okazać się wręcz niewystarczający. Jeżeli państwo członkowskie i Komisja nie będą mogły osiągnąć porozumienia przez dłuższy czas, może powstać nawet konieczność reagowania w ciągu znacznie krótszych terminów.
48.
Wydaje się bardzo wątpliwe, by Komisja działała w niniejszej sprawie z wymaganą szybkością. Konsekwencją nie może być jednakże zakładanie wyrażenia zgody, która byłaby sprzeczna z wcześniejszą decyzją. Przeciwnie, Łotwa mogła posłużyć się skargą na bezczynność zgodnie z art. 265 TFUE, ewentualnie korzystając również ze środków ochrony tymczasowej.
49.
Zatem wyrok Sądu jest niezgodny z prawem w zakresie, w jakim stwierdza on w pkt 60, że drugi plan notyfikowany przez Komisję stał się wiążący z chwilą upływu terminu trzech miesięcy.
50.
W związku z powyższym Sąd nie mógł uwzględnić tego zarzutu skargi podniesionego przez Łotwę i zaskarżony wyrok należy uchylić.
B – W przedmiocie skargi przed Sądem
51.
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może, jeśli stan postępowania na to pozwala, wydać orzeczenie ostateczne w sprawie.
52.
Bez wątpienia byłoby tak w niniejszym przypadku, gdyby Łotwa oparła swoją skargę na przekroczeniu uprawnień Komisji określonych w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87. Trybunał orzekł już bowiem w odniesieniu do Estonii i Polski, że Komisja nie jest uprawniona, tak jak w niniejszej sprawie, do ustalania na podstawie jej własnych modelowych metod rachunkowych maksymalnego poziomu emisji (
13
). Ponieważ jednak Łotwa nie podniosła tego zarzutu, znajduje się ona w tym względzie w tej samej sytuacji co pozostałe 24 państwa członkowskie, które nie zakwestionowały decyzji Komisji w przedmiocie ich KPRU za lata 2008–2012, mimo że należy przyjąć, iż te decyzje dotknięte były tymi samymi wadami.
53.
Przed Sądem Łotwa oparła swoją skargę natomiast na czterech innych zarzutach dotyczących: po pierwsze – naruszenia uprawnień ustanowionych traktatem WE w dziedzinie polityki energetycznej, po drugie – naruszenia „zasady niedyskryminacji”, po trzecie – braku spełnienia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto, i po czwarte – nieprzestrzegania terminu trzech miesięcy przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87.
54.
W świetle powyższych rozważań czwarty zarzut nie może być skuteczny. Pozostałe zarzuty skargi nie były omawiane ani przed Sądem, ani przed Trybunałem. Moim zdaniem trzeci zarzut skargi może zostać oddalony, jednakowoż pierwsze dwa zarzuty skargi nie pozwalają na wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie, co zostanie wyjaśnione poniżej.
1. W przedmiocie pierwszego zarzutu skargi
55.
W pierwszym zarzucie skargi Łotwa podnosi, że decyzja Komisji ingeruje w przysługujące państwom członkowskim zgodnie z art. 175 ust. 2 lit. c) traktatu WE [obecnie art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE] uprawnienia w dziedzinie polityki energetycznej. Zgodnie z tym przepisem środki z zakresu polityki w dziedzinie środowiska wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię wymagają jednomyślnej decyzji Rady po konsultacji z Parlamentem. Natomiast podstawa prawna dyrektywy 2003/87 – art. 175 ust. 1 traktatu WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE) – przewiduje procedurę współdecydowania, której odpowiada dzisiejsza zwykła procedura legislacyjna.
56.
Komisja trafnie odpiera tę argumentację, twierdząc, że jej decyzja opiera się wyłącznie na dyrektywie 2003/87. Argumentację Łotwy należy jednakowoż rozumieć w ten sposób, że Komisja dokonała takiej interpretacji i takiego zastosowania dyrektywy, że jej decyzja powinna była zostać oparta na innej podstawie prawnej, mianowicie na art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE.
57.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należą do nich cel i treść aktu. Jeżeli dany środek ma dwa cele lub dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, a mianowicie na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego (
14
).
58.
Komisja nie mogła zatem w przypadku spornej decyzji interpretować lub stosować dyrektywy 2003/87 w ten sposób, że dyrektywa ta w głównym zakresie wpływałaby znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Jej podstawa prawna nie zostałaby natomiast jeszcze zakwestionowana, gdyby taki wpływ, nawet gdyby miał być znaczący, był wyłącznie podrzędnym elementem składowym lub celem, a więc w pewnym stopniu efektem ubocznym dyrektywy.
59.
Zagadnienie, czy Komisja oparła się w przypadku spornej decyzji na niezgodnej z podstawą prawną wykładni dyrektywy 2003/87, nie może zostać rozstrzygnięte w oderwaniu od jej drugiego argumentu obrony. Uważa ona bowiem, że sporna decyzja nie wpływa znacząco na wybór Łotwy między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię.
60.
Aby rozpatrzyć ten argument, Trybunał musiałby dokonać rzeczywistej oceny argumentów uczestników. Ponieważ należy to do Sądu, ten zarzut skargi nie pozwala na wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie (
15
).
2. W przedmiocie drugiego zarzutu skargi
61.
Łotwa opiera drugi zarzut skargi na tym, że metoda oceny przyjęta przez Komisję stawia w niekorzystnej sytuacji państwa członkowskie o niskim poziomie emisji. Komisja podważa te argumenty.
62.
Ponieważ również ten zarzut skargi wymaga analizy rzeczywistych argumentów uczestników, także on nie pozwala na wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie.
3. W przedmiocie trzeciego zarzutu skargi
63.
Wreszcie Łotwa powołuje się na to, że wykonała swoje zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto. Twierdzi, że Komisja żąda dalej idącego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. W jej ocenie jest to sprzeczne pkt 1 załącznika III do dyrektywy 2003/87, zgodnie z którym KPRU musi być zgodny z zobowiązaniami wynikającymi z protokołu.
64.
Komisja jednak trafnie podważa ten argument, podnosząc, że załącznik III do dyrektywy 2003/87 zawiera wymogi dotyczące KPRU, które wykraczają poza protokół. W szczególności pkt 2 i 3 załącznika III wymagają, aby podstawę przydziału stanowił osiągalny postęp w zmniejszeniu emisji. To zmniejszenie nie jest więc ograniczane przez zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto.
65.
Ten zarzut skargi jest zatem bezskuteczny i w konsekwencji powinien zostać oddalony.
4. Wniosek
66.
Sprawę należy zatem zwrócić Sądowi do ponownego rozpoznania pierwszych dwóch zarzutów skargi wniesionej przez Łotwę.
VI – W przedmiocie kosztów
67.
Ze względu na fakt, że sprawy zostają zwrócone Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów niniejszego postępowania odwoławczego nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w tych sprawach (
16
).
VII – Wnioski
68.
Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1.
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie T‑369/07 Republika Łotewska przeciwko Komisji zostaje uchylony.
2.
Sprawa zostaje zwrócona Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania obu pierwszych zarzutów podniesionych przez Łotwę.
3.
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32), zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. (Dz.U. L 338, s. 18). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. L 140, s. 63) zniosła analizowaną w niniejszej sprawie procedurę i przyznała Komisji szersze uprawnienia.
(
3
)	Wyroki: z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie T-178/05 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4807, pkt 55; z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie T-369/07 Łotwa przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1039, pkt 47; postanowienie z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie T-387/04 EnBW Energie Baden-Württemberg przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1195, pkt 115.
(
4
)	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Łotwa przeciwko Komisji.
(
5
)	Decyzja Rady z dnia 15 grudnia 1993 r. dotycząca zawarcia Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 1994, L 33, s. 11).
(
6
)	Decyzja Rady z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotycząca zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. L 130, s. 1).
(
7
)	Zobacz art. 4 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu (Dz.U. L 83, s. 1) i art. 10 ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 24, s. 1).
(
8
)	Wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73 Lorenz, Rec. s. 1471, pkt 4.
(
9
)	Ustalone przez Sąd granice uprawnień kontrolnych Komisji zostały zasadniczo potwierdzone w wyrokach z dnia 29 marca 2012 r.: w sprawie C‑504/09 P Komisja przeciwko Polsce, w sprawie C‑505/09 P Komisja przeciwko Estonii.
(
10
)	Punkt 54 zaskarżonego wyroku.
(
11
)	Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87.
(
12
)	Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87.
(
13
)	Zobacz ww. w przypisie 9 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Polsce, pkt 76 i nast.; w sprawie Komisja przeciwko Estonii, pkt 78 i nast.
(
14
)	Wyroki: z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C-36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. I-779, pkt 58 i nast.; z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑130/10 Parlament przeciwko Radzie, pkt 42 i nast.
(
15
)	Zobacz wyrok z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie C‑196/11 P Formula One Licensing przeciwko OHIM, pkt 57.
(
16
)	Wyrok z dnia 13 października 2011 r. w sprawach połączonych C-463/10 P i C-475/10 P Deutsche Post przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-9639, pkt 83.