62013CC0684_HR
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
1. Ima li poljoprivrednik koji uzgaja i kosi travu na sigurnosnim površinama oko zračnih luka pravo na poljoprivrednu potporu za to zemljište? Spor između poljoprivrednika i danskih tijela upravo o tom pitanju rezultirao je pitanjima koja su Sudu upućena u ovom predmetu.
2. Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vestre Landsret (zapadni regionalni sud, Danska) odnosi se na ispravno tumačenje pojma „prihvatljivi hektar“ i, točnije, na kriterije za utvrđivanje što može ili ne može predstavljati zemljište prihvatljivo za poljoprivrednu potporu temeljem relevantnog zakonodavstva Unije. U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev također nije siguran u pogledu opsega obveze povrata neopravdano dodijeljene potpore: koji se kriteriji trebaju primijeniti za utvrđivanje okolnosti pod kojima se korisnik može osloboditi obveze povrata potpore?
3. U nastavku ću iznijeti razloge zbog kojih vjerujem da se za zemljišne površine poput onih koje su predmet postupka pred sudom koji je uputio zahtjev načelno ne treba smatrati da ne spadaju u okvir pojma „prihvatljivi hektar“. Kao što ću to u nastavku objasniti, činjenica da zemljište oko zračnih luka nije a priori
isključeno također je relevantna za potrebe utvrđivanja je li profesionalni poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti pogrešku zbog koje je došlo do neopravdane dodjele prava na plaćanje i kasnije isplate potpore.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Osnovne uredbe
4. Uredbom (EZ) br. 1782/2003(2) utvrđuju se zajednička pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Člankom 1. Uredbe br. 1782/2003 uvodi se novi oblik potpore dohotku za poljoprivrednike.
5. U članku 2. točki (b) te uredbe „gospodarstvo“ je definirano kao „sve proizvodne jedinice kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalaze na području iste države članice“, dok je, u članku 2. točki (c), „poljoprivredna aktivnost“ definirana kao „proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu/berbu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke radi uzgoja, ili održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, kako je utvrđeno člankom 5.“.
6. U članku 44. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003 stoji da svako pravo na plaćanje u vezi s prihvatljivim hektarom daje pravo na isplatu iznosa utvrđenog pravom na plaćanje. U članku 44. stavku 2. „prihvatljivi hektar“ definira se kao bilo koja poljoprivredna površina gospodarstva koja se koristi kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak, osim površina s trajnim nasadima, šumama ili površina koje se koriste za nepoljoprivredne aktivnosti.
7. Uredba br. 1782/2003 s učinkom od 1. siječnja 2009. zamijenjena je Uredbom (EZ) br. 73/2009(3) (zajedno u daljnjem tekstu: osnovne uredbe).
8. U uvodnoj izjavi 2. u preambuli Uredbe br. 73/2009 objašnjeno je da je jedan od razloga zbog kojeg je Uredba br. 1782/2003 stavljena izvan snage bio taj što je u više navrata znatno izmijenjena. Uredba br. 73/2009 stoga je usvojena u interesu jasnoće. Cilj joj je, među ostalim, pojednostavniti djelovanje programa jedinstvenih plaćanja.
9. U točkama (b) i (c) članka 2. Uredbe br. 73/2009 „gospodarstvo“ i „poljoprivredna aktivnost“ definirani su jednako kao u Uredbi br. 1782/2003.
10. Temeljem članka 34. stavka 1. Uredbe br. 73/2009, potpora se u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Sukladno članku 34. stavku 2. točki (a), „prihvatljivi hektar“ znači bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu „koja se koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, koja se pretežito koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti“.
11. Člankom 137. uređen je povrat neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje. U članku 137. stavku 1. stoji da se prava na plaćanje dodijeljena poljoprivrednicima prije 1. siječnja 2009. smatraju zakonitima i redovitima od 1. siječnja 2010. Međutim, prema članku 137. stavku 2., to ne vrijedi za prava na plaćanje dodijeljena poljoprivrednicima na temelju činjenično netočnih zahtjeva. Međutim, to izuzeće ne primjenjuje se u slučajevima „u kojima poljoprivrednik opravdano nije bio u stanju zamijetiti pogrešku“.
2. Provedbene uredbe
12. Uredbe br. 1782/2003 i br. 73/2009 za relevantno razdoblje (između 2005. i 2009.) provedene su, među ostalim, uredbama Komisije (EZ) br. 795/2004(4) i (EZ) br. 796/2004(5) (zajedno u daljnjem tekstu: provedbene uredbe).
13. U članku 2. točki (a) Uredbe br. 795/2004 „poljoprivredna površina“ – preduvjet da bi se odnosna površina smatrala „prihvatljivim hektarom“ – definirana je kao bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni pašnjak ili trajni nasad.
14. Uredba br. 795/2004 izmijenjena je, među ostalim, Uredbom Komisije (EZ) br. 370/2009(6) s učinkom od 1. siječnja 2009. Članak 3.c umetnut je u Uredbu br. 795/2004 te glasi:
„Za potrebe primjene članka 34. stavka 2. točke (a) [Uredbe br. 73/2009], ako se poljoprivredna površina gospodarstva koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, za tu će se površinu smatrati da se koristi pretežito za poljoprivredne aktivnosti, ako mogućnost obavljanja poljoprivredne aktivnosti nije znatno otežana zbog intenziteta, naravi, trajanja i vremena obavljanja nepoljoprivredne aktivnosti.
Države članice određuju kriterije za provedbu prvog podstavka na svojem teritoriju.“ [neslužbeni prijevod]
15. Prema članku 2. stavku 1. Uredbe br. 796/2004, „obradivo zemljište“ znači zemljište koje se, među ostalim, koristi za proizvodnju usjeva ili se održava u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima. Prema članku 2. stavku 2. te uredbe, trajni pašnjak znači zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja te koje pet ili više godina nije u sustavu rotacije usjeva određenog gospodarstva(7) .
16. Ovdje je relevantan i članak 12. Uredbe br. 796/2004(8) . Temeljem članka 12. stavka 1. točke (f), poljoprivrednik koji podnosi zahtjev za potporu sukladno relevantnim programima potpore mora izjaviti da je svjestan uvjeta vezanih za odnosne programe potpore. Osim toga, u članku 12. stavku 4. stoji da poljoprivrednik prilikom podnošenja obrasca zahtjeva mora ispraviti unaprijed ispisani obrazac ako neke od informacija u unaprijed ispisanom obrascu nisu točne.
17. U članku 73. stavku 1. Uredbe br. 796/2004 stoji da, ako je izvršena isplata neopravdana, poljoprivrednik mora vratiti odnosni iznos s kamatama.
18. Međutim, u članku 73. stavcima 4. i 5. te uredbe predviđena je iznimka od tog pravila, temeljem koje:
„4. Obveza povrata iz stavka 1. ne primjenjuje se ako je isplata izvršena zbog pogreške nadležnog tijela ili drugog tijela te ako poljoprivrednik pogrešku nije opravdano mogao zamijetiti.
Međutim, ako se pogreška odnosi na činjenične elemente koji su relevantni za izračun odnosnog plaćanja, prvi se podstavak primjenjuje samo ako odluka o povratu nije priopćena u roku od 12 mjeseci od isplate.
5. Obveza povrata iz [članka 73. stavka 1.] ne primjenjuje se ako je od datuma na koji je isplata potpore izvršena do datuma na koji je nadležno tijelo korisnika prvi put obavijestilo o tome da je odnosno plaćanje neopravdano prošlo više od deset godina.
Međutim, razdoblje iz prvog podstavka iznosi najviše četiri godine ako je korisnik postupao u dobroj vjeri.“ [neslužbeni prijevod]
19. U članku 73.a stavku 1. Uredbe br. 796/2004(9) stoji da se poljoprivrednik, ako se utvrdi da su prava na plaćanje neopravdano dodijeljena, mora odreći tih prava te će se za njih smatrati da nisu dodijeljena ab initio .
B – Dansko pravo
20. Temeljem danskog prava, zahtjeve u pogledu sigurnosnih površina oko zračnih luka određuje Trafikstyrelsen (nekadašnji Statens Luftfartsvæsen, nadležno tijelo za promet) putem „Pravila za civilno zrakoplovstvo“ (Bestemmelser for Civil Luftfart, u daljnjem tekstu: BL).
21. Obrađivanje sigurnosnih površina uređeno je BL‑om 3-16 od 31. siječnja 2005. o mjerama za smanjenje opasnosti od sudara zrakoplova s pticama ili sisavcima u zračnim lukama. Sukladno tim pravilima:
„5.2.2. Zemljišne čestice koje nemaju čvrstu površinu, a nalaze se unutar područja zračne luke te se prostiru od uzletno‑sletnih staza do udaljenosti od 150 m od granica zračne luke:
a. Zemljišta se siju travom [...]
5.2.3. Zemljišne čestice koje nemaju čvrstu površinu, a nalaze se unutar područja zračne luke na udaljenosti od 150 m do 300 m od granica uzletno‑sletnih staza:
a. Zemljišta se koriste za uzgoj trave [...]
b. Zemljišta se mogu koristiti za uzgoj usjeva samo nakon konzultacija sa savjetnikom. Uzgoj višegodišnjih kultura nije dopušten.
5.2.4. 	Zemljišne čestice koje nemaju čvrstu površinu, a nalaze se unutar područja zračne luke na udaljenosti većoj od 300 m od granica uzletno‑sletnih staza, mogu se koristiti u poljoprivredne svrhe samo nakon konzultacija sa savjetnikom.
[...]
6.4.1. Sljedeća se pravila primjenjuju u pogledu obrade zemljišta:
a. Trava se mora trajno održavati na visini od najviše 20 cm na uzletno‑sletnim stazama i stazama za vožnju bez šljunka ili čvrste površine [...]
b. Izvan površina iz točke (a), ali unutar površina obuhvaćenih člankom 5.2.2, trava se mora trajno održavati na visini od najmanje 20 cm i najviše 40 cm [...]“
II – Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
22. J. Demmer 21. prosinca 1999. i 10. svibnja 2000. sa zračnom lukom Aalborg (Aalborg Lufthavn) odnosno zračnom bazom Skrydstrup (Flyvestation Skrydstrup) sklopio je sporazume o najmu sigurnosnih površina oko uzletno‑sletnih staza i staza za vožnju i zaustavljanje tih zračnih luka. Zemljište se koristi za uzgoj trave za proizvodnju peleta stočne hrane.
23. Temeljem tih sporazuma i sukladno njihovim uvjetima, J. Demmer kao najmoprimac stekao je pravo kosidbe i korištenja trave sa zemljišta zračne luke u zamjenu za najamninu. Bilo je predviđeno da J. Demmer travu kosi tri do četiri puta godišnje.
24. Sporazumi su sadržavali nekoliko uvjeta u pogledu održavanja odnosnog zemljišta. Među njima su bili uvjeti o tome kada se i na koji način kosidba trave treba obavljati, uvjeti u vezi s korištenjem gnojiva te, u sporazumu sa zračnom bazom Skrydstrup, zabrana upotrebe pesticida(10) .
25. Temeljem članka 8. sporazuma sa zračnom bazom Skrydstrup bilo je predviđeno da J. Demmer svoj posao obavlja na način koji neće ometati zračne aktivnosti te u skladu s uputama i zabranama koje služba kontrole leta ili uprava zračne baze Skrydstrup može izdati.
26. U skladu s člankom 6. sporazuma o najmu između J. Demmera i zračne baze Aalborg, bilo je predviđeno da J. Demmer najmodavca obavijesti o tome kada mu je potreban pristup iznajmljenom zemljištu. Istim je člankom i oružanim snagama dodijeljeno pravo da se neograničeno koriste ili da omoguće drugima da se koriste iznajmljenim zemljištem radi provedbe vojnih vježbi bilo koje vrste.
27. J. Demmer od 2005. temeljem obaju sporazuma obvezao se da će se zemljištima koristiti na način kojim će se osigurati dodjela prava na plaćanje te da će u vezi s tim podnijeti odnosne zahtjeve. Agencija za hranu (FødevareErhverv, sada NaturEhrverv styrelsen; agencija AgriFish) odlukom od 29. svibnja 2006. J. Demmeru je dodijelila, na temelju zahtjeva koji je podnio, prava na plaćanje u vezi s odnosnim zemljištima s učinkom od godine potpore 2005.
28. Dana 1. veljače 2006. J. Demmer prenio je oružanim snagama prava na plaćanje u vezi sa zemljištem uz zračnu luku Aalborg. J. Demmer stoga je tijekom godina potpore 2006. do 2009. unajmljivao samo zemljište uz zračnu bazu Skrydstrup te mu je potpora isplaćena samo u pogledu tog zemljišta.
29. Agencija za hranu 2008. obavila je pregled i reviziju registra proizvodnih blokova. Na osnovi te revizije, neki od proizvodnih blokova u vezi s kojima je J. Demmer prijavio zemljište u okviru programa jedinstvenog plaćanja smanjeni su ili uklonjeni iz registra. Razlog je za to, prema Agenciji za hranu, bilo to što se sigurnosne površine oko zračnih luka ne mogu smatrati poljoprivrednim površinama koje su prihvatljive za potporu. J. Demmer u pogledu toga obaviješten je da će se i njegovi zahtjevi u vezi s proteklim godinama ponovno razmotriti te da će se prava na plaćanje ponovno izračunati.
30. Dana 2. svibnja 2011. Agencija za hranu donijela je odluku o smanjenju prava na plaćanje J. Demmera te o povratu neopravdano isplaćene potpore za zemljište uz zračnu luku Aalborg iz 2005. te za zemljište uz zračnu bazu Skrydstrup za godine 2005. do 2009.
31. J. Demmer tu je odluku pobijao pred uredom za pritužbe ministarstva za hranu, poljoprivredu i ribarstvo (Fødevareministeriets Klagecenter). U svibnju 2012. ured za pritužbe potvrdio je odluku Agencije za hranu.
32. J. Demmer 13. studenoga 2012. pred sudom koji je uputio zahtjev pobijao je odluku ureda za pritužbe. Taj je sud sada uputio zahtjev za prethodnu odluku o sljedećim pitanjima:
„1. Trebaju li se zahtjev da se poljoprivredna površina ne koristi za ‚nepoljoprivredne aktivnosti’ u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2003 i zahtjev da se poljoprivredna površina koristi ‚za obavljanje poljoprivredne aktivnosti’ ili ,[…] pretežito koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti’ u smislu članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 73/2009 tumačiti na način da je uvjet za potporu taj da je osnovna svrha upotrebe površine poljoprivredna aktivnost?
(a) U slučaju potvrdnog odgovora, koji se kriteriji moraju uzeti u obzir prilikom odlučivanja koja je svrha upotrebe ‚osnovna’ upotreba ako se površina istodobno koristi za više različitih svrha?
(b) U slučaju potvrdnog odgovora, znači li to, ako je primjenjivo, da sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje, koje su s jedne strane dio zračne luke te na koje se primjenjuju posebna pravila i ograničenja, kao što su ona o kojima je riječ u ovom predmetu, a koja se odnose na upotrebu zemljišta, ali koje se s druge strane istodobno koriste za uzgoj sijena za proizvodnju peleta stočne hrane, po svojoj naravi i upotrebi ispunjavaju uvjete za potporu na temelju gore navedenih odredbi?
2. Treba li se zahtjev da je poljoprivredno zemljište dio poljoprivrednikova ‚gospodarstva’ u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2003 i članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 73/2009 tumačiti na način da sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje, koje su s jedne strane dio zračne luke i na koje se primjenjuju posebna pravila i ograničenja, kao što su ona o kojima je riječ u ovom predmetu, a koja se odnose na upotrebu zemljišta, ali koje se s druge strane istodobno koriste za uzgoj sijena za proizvodnju peleta stočne hrane, ispunjavaju uvjete za potporu na temelju gore navedenih odredbi?
3. Ako na prvo pitanje pod (b) i/ili na drugo pitanje valja dati negativan odgovor, hoće li, zato što se predmetne zemljišne čestice osim za uzgoj sijena za proizvodnju peleta stočne hrane također koriste i kao sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje, doći do
(a) pogreške koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u smislu članka 137. Uredbe br. 73/2009, s obzirom na to da su prava na plaćanje unatoč tome dodijeljena?
(b) pogreške koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u smislu članka 73. stavka 4. [Uredbe br. 796/2004], s obzirom na to da su potpore za spomenute površine unatoč tome isplaćene?
(c) neopravdanog plaćanja u vezi s kojim se ne može smatrati da je korisnik postupao u dobroj vjeri u smislu članka 73. stavka 5. [Uredbe br. 796/2004], s obzirom na to da su potpore za spomenute površine unatoč tome isplaćene?
4. Koji trenutak treba uzeti u obzir radi ocjene
(a) postoji li pogreška koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u smislu članka 137. Uredbe br. 73/2009,
(b) postoji li pogreška koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u smislu članka 73. stavka 4. [Uredbe br. 796/2004],
(c) može li se smatrati da je korisnik postupao u dobroj vjeri u smislu članka 73. stavka 5. [Uredbe br. 796/2004]?
5. Mora li se ocjena iz četvrtog pitanja pod (a) do (c) provesti za svaku predmetnu godinu ili za plaćanja u cjelini?“
33. U predmetnom postupku pisana očitovanja podnijeli su J. Demmer, danska, grčka i poljska vlada te Komisija. Sud je odlučio ne održati raspravu.
III – Analiza
A – Uvodna pitanja
34. Sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu mnoga pitanja. Unatoč tome, svi se problemi iz glavnog postupka odnose na tri usko povezana pitanja: (i) prihvatljivost u pogledu potpora zemljišnih površina koje se nalaze unutar sigurnosnih zona zračnih luka (prvo i drugo pitanje); (ii) kriteriji pri ocjenjivanju treba li se korisnik osloboditi obveze povrata potpore koja je neopravdano dodijeljena i isplaćena (treće pitanje); i (iii) prikladan vremenski okvir za tu ocjenu (četvrto i peto pitanje). Međutim, prije nego što pomnije razmotrim ta pitanja, važno je osvrnuti se na tri uvodna pitanja koja su važna za daljnju analizu.
35. Kao prvo, pri bilo kakvom tumačenju pravila kojima se uređuje dodjela potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja mora se uzeti u obzir smisao dodjeljivanja poljoprivrednih potpora. Konkretno, u pogledu programa jedinstvenih plaćanja, on je uveden Uredbom br. 1782/2003 u kontekstu reforme poljoprivredne politike Europske unije. Kako je to istaknuto u njezinu članku 1., glavni je cilj Uredbe br. 1782/2003 bilo uvođenje novog oblika potpore dohotku za poljoprivrednike. U tom smislu, program jedinstvenih plaćanja nedvojbeno doprinosi ostvarenju socio‑političkog cilja poljoprivredne politike Unije, a to je osiguranje primjerenog životnog standarda za one koji su uključeni u poljoprivredu(11) . Taj cilj utječe na tumačenje osnovnih uredbi.
36. Kao drugo, kako to sud koji je uputio zahtjev ističe, između Uredbe br. 1782/2003 i Uredbe br. 73/2009 postoje određene razlike u pogledu toga što predstavlja „prihvatljivi hektar“ za potrebe tih uredbi. Doista, dok u članku 44. stavku 2. Uredbe br. 1782/2003 stoji da se bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak, osim površina koje se koriste za nepoljoprivredne aktivnosti, smatra „prihvatljivim hektarom“, u Uredbi br. 73/2009 daje se donekle drukčija definicija. Naime, u članku 34. stavku 2. točki (a) Uredbe br. 73/2009 stoji da se bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti – ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, koja se pretežito koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti
– smatra prihvatljivim hektarom.
37. Izvršene izmjene nipošto nisu beznačajne. Doista, temeljem doslovnog tumačenja moglo bi se tvrditi da, sukladno Uredbi br. 1782/2003, u slučaju bilo kakve nepoljoprivredne upotrebe poljoprivredne površine, ta površina ne bi bila prihvatljiva za program jedinstvenih plaćanja. Međutim, kako se čini da se stranke slažu, razlici u terminologiji koja se koristi u tim instrumentima ne treba se pridavati osobita važnost. Doista, čini se da u pripremnim aktima za Uredbu br. 73/2009 nema ničega što bi upućivalo na to da je namjera zakonodavca bila izmijeniti pravila u vezi s prihvatljivim hektarima, koji nedvojbeno predstavljaju jedan od temelja programa jedinstvenih plaćanja.
38. Prema mojem mišljenju, zakonodavčev cilj bio je razjasniti pravila o programima potpore koji se odnose na poljoprivrednike. Osim toga, uopće nije neobično da se zemljišna čestica koristi i za poljoprivredne i za nepoljoprivredne aktivnosti. Stoga se čini logičnim da se prihvatljivost takvog zemljišta mora utvrditi temeljem aktivnosti koja je pretežita. Uredba br. 73/2009, tumačena u svjetlu članka 3.c Uredbe br. 795/2004, kako je izmijenjena, donekle doprinosi potrebi za jasnoćom u ovom području. Naime, te odredbe jasno upućuju na to da se takva zemljišna čestica automatski ne izuzima od potpora zbog činjenice svoje mješovite upotrebe. Umjesto toga, ključan je uvjet za prihvatljivost da se zemljište pretežito
koristi za obavljanje poljoprivrednih aktivnosti(12) . Stoga smatram da je postavljena pitanja (osobito prvo i drugo) prikladno razmotriti u svjetlu teksta Uredbe br. 73/2009 za cijelo predmetno razdoblje, odnosno od 2005. do 2009.
39. Kao treće, želim istaknuti da sud koji je uputio zahtjev svoj pristup temelji na pretpostavci da se radi o površinama koje se koriste i za poljoprivredne i za nepoljoprivredne aktivnosti u smislu osnovnih uredbi. U tom pogledu, iz odluke kojom su upućena prethodna pitanja proizlazi da se J. Demmer pristao koristiti zemljištem uz zračnu bazu Skrydstrup poštujući zračne aktivnosti te u skladu s mogućim uputama i zabranama. Temeljem sporazuma o najmu u vezi sa zračnom lukom Aalborg, oružane snage pridržale su neograničeno pravo da se koriste ili da omoguće drugima da se koriste zemljištem za provedbu vojnih vježbi bilo koje vrste. Osim toga, kada bi mu bio potreban pristup zemljištu, J. Demmer morao je obavijestiti najmodavca.
40. Međutim, iz spisa predmeta nije jasno jesu li se na odnosnom zemljištu obavljale nepoljoprivredne aktivnosti ili je li najmodavac doista provodio svoja ugovorna prava u pogledu tog zemljišta.
41. Zato je potrebno umetnuti sljedeću napomenu . Smatram da se ni činjenica da odredbe poput gore navedenih postoje ni činjenica da se odnosna zemljišna čestica nalazi unutar sigurnosne zone zračne luke ne mogu smatrati dokazom nepoljoprivredne aktivnosti. U tom je kontekstu relevantna činjenica da se nepoljoprivredne aktivnosti (kao što su vojne vježbe ili zračne aktivnosti) doista obavljaju.
42. Prema mojem mišljenju, ugovorni uvjet prema kojem se zemljište mora koristiti uz poštovanje zračnih aktivnosti te u skladu s mogućim uputama i zabranama ne može se sam po sebi smatrati „aktivnošću“. Isto vrijedi i za odredbe kojima se određuje svrha sigurnosne zone zračne luke ili postavljaju određena ograničenja u pogledu njezine upotrebe. Doista, uopće nije neobično da najmodavac pridrži određena prava u pogledu iznajmljenog zemljišta ili da ograniči poljoprivrednikovu slobodu u vezi s upotrebom iznajmljenog zemljišta (primjerice, u pogledu upotrebe pesticida, usjeva koji će se saditi ili održavanja zemljišta na okolišno prihvatljiv način). U najboljem bih slučaju za pravila i ograničenja koja proizlaze iz zakonodavstva i ugovornih odredbi mogao reći da omogućuju obavljanje nepoljoprivrednih aktivnosti.
43. Međutim, mora se imati na umu da dotično zemljište, kako bi bilo prihvatljivo za potporu, u svakom slučaju mora biti dio poljoprivrednikova gospodarstva. Kako ću to objasniti u točki 60. et seq.
u nastavku, posebna pravila i ograničenja u vezi s upotrebom dotičnog zemljišta relevantna su u kontekstu te ocjene (a ne za odluku o tome koristi li se zemljište primarno za poljoprivredne aktivnosti, a ne za nepoljoprivredne aktivnosti).
44. Neovisno o tome, na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi je li se zemljište koristilo za vojne vježbe ili za bilo koje druge nepoljoprivredne aktivnosti. Unatoč tim zadrškama te s obzirom na to da ni sud koji je uputio zahtjev ni stranke nisu iscrpno raspravljali o tom pitanju, sada ću analizirati upućena pitanja temeljeći tu analizu na pretpostavci da se odnosne zemljišne čestice doista mješovito koriste (i za poljoprivredne i za nepoljoprivredne aktivnosti).
B – „Prihvatljivi hektar“
1. Osnovna svrha i pretežita upotreba u slučaju mješovite upotrebe zemljišta
45. U kontekstu prvog i drugog pitanja, sud koji je uputio zahtjev želi znati, među ostalim, je li odlučujući čimbenik u pogledu prihvatljivosti poljoprivredne površine za potporu taj da je poljoprivredna upotreba osnovna svrha
upotrebe te površine.
46. Prije razmatranja tog pitanja, uvodno bih istaknuo kako se čini da nema sumnje o tome da površine koje su predmet glavnog postupka predstavljaju poljoprivredne površine u smislu uredbi br. 1782/2003 i br. 73/2009: doista, predmetne površine koriste se za uzgoj trave za proizvodnju peleta stočne hrane. Stoga se relativno jednostavno mogu klasificirati kao poljoprivredne jer se koriste kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak u smislu članka 2. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 796/2004(13) . Također se čini kako nije sporno da aktivnosti J. Demmera koje se odnose na uzgoj trave na tom zemljištu predstavljaju „poljoprivrednu aktivnost“ u smislu osnovnih uredbi.
47. Što se tiče same svrhe predmetnih površina, može se zaključiti kako je njihova izvorna
svrha (odnosno razlog njihova postojanja) da se osigura sigurnost zračne luke i zračnog prometa. Prvotno možda nije bilo predviđeno da se te površine koriste kao poljoprivredno zemljište. Međutim, ta se okolnost mora jasno razlikovati od svrhe za koju se te površine trenutačno i u stvarnosti koriste. Iako su to pojmovi koje nije lako odrediti, teško je razlikovati osnovnu svrhu
za koju se površine koriste – pojam koji sud koji je uputio zahtjev navodi u svojim pitanjima – u odnosu na pretežitu upotrebu
tog zemljišta u smislu članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009. Naime, kako je to nezavisni odvjetnik Mazák već istaknuo, bitna je (za potrebe „prihvatljivog hektara“) stvarna
upotreba površine ili možda što je doista zasađeno na površini, a ne ciljevi ili (glavne) svrhe za koje se zemljište koristi(14) . Stoga, u slučaju kada se pojavi pitanje prihvatljivosti zemljišne čestice, smatram da je pretežita (i stvarna) upotreba zemljišta relevantan kriterij za ocjenu prihvatljivosti tog zemljišta.
48. Kako bi se utvrdilo za što se određena zemljišna čestica pretežito koristi, Uredba br. 370/2009 (kojom je u Uredbu br. 795/2004 umetnut članak 3.c) pruža korisne smjernice u pogledu kriterija koji se trebaju primjenjivati, iako ona nije primjenjiva ratione temporis na cijelo razdoblje od 2005. do 2009. Naime, u članku 3.c Uredbe br. 795/2004 stoji da se za površinu na kojoj se obavljaju i poljoprivredne i nepoljoprivredne aktivnosti smatra da se koristi pretežito za poljoprivredne aktivnosti ako mogućnost obavljanja te poljoprivredne aktivnosti nije znatno otežana zbog intenziteta, naravi, trajanja i vremena obavljanja nepoljoprivredne aktivnosti.
49. Stoga se pojavljuje sljedeće pitanje: što izraz „znatno otežano“ znači u tom kontekstu? – to ću pitanje sada razmotriti.
2. Pretežita upotreba površine
50. To bi svakako bilo primamljivo ostaviti sudu koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da on ima isključivu nadležnost ocjenjivati činjenice. Unatoč tome, kako bi se, koliko je to moguće, osigurala ujednačena primjena pravila o prihvatljivosti unutar cijele Europske unije (unatoč mogućnosti držav a članica da provode ta pravila temeljem drugog stavka članka 3.c Uredbe br. 795/2004), pokušat ću odrediti neke kriterije kao pomoć pri utvrđivanju kada je riječ o pretežito poljoprivrednoj upotrebi određene zemljišne čestice(15) .
51. Kao prvo, istaknuo bih da je pojam „pretežita upotreba“ sam po sebi donekle varljiv. Doista, ako bi se članak 3.c Uredbe br. 795/2004 zanemario, opravdano bi se moglo zaključiti da se, kako bi bila prihvatljiva za potporu, na odnosnoj zemljišnoj čestici mogu obavljati samo sporedne ili uzgredne nepoljoprivredne aktivnosti. Međutim, člankom 3.c pragovi prihvatljivosti izričito su sniženi: naime, smatram kako činjenica da je dovoljno da poljoprivredne aktivnosti nisu znatno otežane da bi se radilo o pretežitoj upotrebi zemljišta upućuje na to da se pri ocjenjivanju treba koncentrirati na posebne uvjete u pogledu obavljanja poljoprivredne aktivnosti te, točnije, na stvarne mogućnosti obavljanja te aktivnosti(16) . U tom smislu, ne postoji prepreka obavljanju dviju (ili više) aktivnosti na istoj zemljišnoj čestici, pod uvjetom da nepoljoprivredne aktivnosti ne otežavaju znatno obavljanje poljoprivredne aktivnosti.
52. Budući da je nemoguće – a nije ni potpuno poželjno – napraviti iscrpan popis situacija u kojima se poljoprivredna aktivnost smatra pretežitom, osobito je važno da sud koji je uputio zahtjev pri ocjenjivanju uzme u obzir sve činjenične okolnosti u vezi s različitim načinima upotrebe. Ako se može odrediti intenzitet smetnje u pogledu obavljanja poljoprivredne aktivnosti, sljedećim se korakom mora utvrditi može li se intenzitet te smetnje smatrati „znatnim“. Da bi se smetnja mogla smatrati takvom, mislim da se poljoprivrednik mora suočavati sa stvarnim – a ne beznačajnim – teškoćama i preprekama pri obavljanju poljoprivredne aktivnosti.
53. Konkretno, zamislimo poljoprivrednika koji sklopi sporazum sa skijalištem. Temeljem tog sporazuma poljoprivrednik uzgaja travu, ali i pase stoku na odnosnim zemljišnim česticama koje su tijekom zime dio skijaških staza. Drugim riječima, iste se zemljišne čestice koriste za različite aktivnosti. Međutim, sve dok nepoljoprivredna aktivnost poljoprivredniku ne otežava uzgoj i berbu usjeva tijekom relevantnih razdoblja u godini, teško se može smatrati da ona predstavlja smetnju koja znatno otežava njegove poljoprivredne aktivnosti. Očite se usporedbe mogu povući s provedbom vojnih vježbi: činjenica da se na dotičnom zemljištu provode vojne vježbe (što sud koji je uputio zahtjev treba potvrditi) ne znači da se pojam „prihvatljivi hektar“ više ne odnosi na to zemljište – sve dok te vježbe ne ometaju znatno dotične poljoprivredne aktivnosti.
54. Istina, upotreba relevantnih ugovornih prava kao i ograničenja koja proizlaze iz obavljanja nepoljoprivredne aktivnosti (u ovom slučaju: provedba vojnih vježbi ili uredno obavljanje zračnih aktivnosti) poljoprivredniku svakako mogu predstavljati teškoću. Međutim, to ne znači automatski da je poljoprivredna aktivnost znatno
otežana.
55. Prema mojem mišljenju, može se smatrati da je prihvatljivost zemljišne čestice dovedena u pitanje samo ako nepoljoprivredna aktivnost također ometa poljoprivrednu upotrebu zemljišta u smislu njezina vremenskog i/ili prostornog opsega(17) . U tom smislu, bitno je to da se poljoprivrednik može baviti poljoprivrednom aktivnošću po svojem izboru unatoč usporednom obavljanju nepoljoprivredne aktivnosti te, ovisno o slučaju, primjeni posebnih pravila i ograničenja u pogledu upotrebe odnosnog zemljišta. Smatram da poljoprivredna aktivnost nije
znatno otežana ako se poljoprivrednik može odnosnim zemljištem koristiti za poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru(18) .
56. Točno je, kako to ističu Komisija i danska vlada, da je izbor mogućih poljoprivrednih aktivnosti u pogledu zračnih luka znatno ograničen. Točno je i da kosidba trave u blizini uzletno‑sletnih staza ima i druge (nepoljoprivredne) ciljeve, kao što je to sigurnost zračnog prometa: prema odredbama o sigurnosti zračnog prometa, trava u svakom slučaju mora biti pokošena. Međutim, temeljem programa jedinstvenih plaćanja, te okolnosti nisu važne. Važno je to – kako je vidljivo osobito iz članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009 i članka 3.c Uredbe br. 795/2004 – da se poljoprivrednik može na odnosnom zemljištu baviti poljoprivrednom aktivnošću po svojem izboru.
57. Primjerice, J. Demmer izabrao je na dotičnom zemljištu uzgajati travu za proizvodnju peleta stočne hrane. To predstavlja poljoprivrednu aktivnost koja se na tom zemljištu može bez većih teškoća obavljati(19) . Ne vidim zašto bi J. Demmer trebao ispaštati jer je odabrao poljoprivrednu aktivnost koja se može obavljati unatoč primjenjivim ograničenjima te „konkurentnoj“ nepoljoprivrednoj aktivnosti.
58. Nadalje, radi osvrta na tvrdnje danske vlade, potrebno je još nešto napomenuti. Ne prihvaćam stajalište da bi, u okolnostima poput onih iz predmeta pred sudom koji je uputio zahtjev, granice prihvatljivosti bile preširoke ako bismo prihvatili da nepoljoprivredna aktivnost ne otežava znatno poljoprivrednu aktivnost. Naime, ne treba zanemariti činjenicu da je ovdje riječ o pokrajinskim (vojnim) zračnim lukama. Točnije, nelogično bi bilo tvrditi da bi svako prometno središte ili zelena površina oko prometnih cesta ispunjavala kriterij naveden u točki 55. gore. Zbog intenziteta
(ali možda i zbog naravi, trajanja i
vremena obavljanja) nepoljoprivredne aktivnosti na takvim površinama, poljoprivrednik zasigurno ne bi bio u mogućnosti baviti se poljoprivrednom aktivnošću po svojem izboru tijekom, ovisno o slučaju, sezone uzgoja ili ispaše.
59. Uz to pojašnjenje, zaključujem da sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka na koje se primjenjuju posebna pravila i ograničenja mogu biti „prihvatljive“ za potporu u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2003 i članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009, pod uvjetom da nepoljoprivredne aktivnosti ne otežavaju znatno poljoprivredne aktivnosti koje se obavljaju na tim površinama. Međutim, to nije dovoljno da bi površina bila prihvatljiva za potporu. Dotične zemljišne čestice također moraju, u skladu s člankom 44. stavkom 2. Uredbe br. 1782/2003 i člankom 34. stavkom 2. Uredbe br. 73/2009, biti dio poljoprivrednikova gospodarstva. Tim ću se pitanjem sada pozabaviti.
3. Zahtjev da površina mora biti dio gospodarstva
60. Prvo treba istaknuti da je, temeljem članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2003 i članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009, bilo koja poljoprivredna površina gospodarstva prihvatljiva za potporu. „Gospodarstvo“ je u članku 2. točki (b) Uredbe br. 1782/2003 (i Uredbe br. 73/2009) definirano kao „sve proizvodne jedinice kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalaze na području iste države članice“.
61. U pogledu pojma „gospodarstva“ Sud je već pružio smjernice u predmetu Landkreis Bad Dürkheim(20) . Poljoprivrednica u tom predmetu, kao u dotičnom, nije se mogla potpuno slobodno koristiti odnosnim površinama. Dapače, bila je ograničena određenim uputama nacionalnih nadležnih tijela kako bi se osigurao cilj očuvanja prirode i okoliša tog zemljišta. Sud je u presudi u predmetu Landkreis Bad Dürkheim istaknuo da je pitanje može li se poljoprivrednik odnosnom površinom koristiti s određenim stupnjem autonomije te ima li slobodu odlučivanja potrebnu za obavljanje odnosnih poljoprivrednih aktivnosti odlučujući kriterij pri utvrđivanju je li određena zemljišna površina dio poljoprivrednikova gospodarstva. Međutim, Sud je bio oprezan objasnivši da kriterij u vezi s autonomijom ne znači da poljoprivrednik mora imati neograničene ovlasti u pogledu upotrebe predmetne površine za poljoprivredne svrhe(21) .
62. Treba naglasiti da se predmet Landkreis Bad Dürkheim odnosio na poseban kontekst očuvanja prirode, za koji je Sud utvrdio da je u skladu s općim ciljevima Uredbe br. 73/2009. Neovisno o tome, smatram da je gore navedeni zaključak u vezi s kriterijem autonomije relevantan i u kontekstu zemljišnih površina koje se koriste za svrhe koje nemaju neposrednu vezu s ciljevima programa jedinstvenih plaćanja. Iz tog zaključka jasno proizlazi da je ocjena je li zemljišna površina dio poljoprivrednikova gospodarstva usko povezana s pitanjem što predstavlja pretežitu upotrebu te konkretne površine. Doista, čini se da su relevantni kriteriji u određenoj mjeri bliski(22) .
63. U dotičnom se predmetu radi o sigurnosnim površinama koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka. Primjenjiva pravila i ograničenja proizlaze, s jedne strane, iz nacionalnih i međunarodnih odredbi kojima je cilj osigurati sigurnost zračnog prometa te, s druge strane, iz ugovornih odredbi. One se, među ostalim, odnose na održavanje odnosnog zemljišta u određenom stanju, na kulture koje se mogu uzgajati i brati (u praksi trava) te na prihvatljivu visinu trave. Stoga se teško može poreći da poljoprivrednik u situaciji poput one J. Demmera nema potpunu autonomiju u pogledu upotrebe odnosnih površina.
64. Međutim, sve dok se poljoprivrednik može zemljištem koristiti za poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru a da tu aktivnost znatno ne otežava nepoljoprivredna aktivnost koja se obavlja na tom zemljištu (ili samo primjenjiva pravila i ograničenja, ako se ne obavlja nikakva nepoljoprivredna aktivnost), nema se razloga smatrati da zemljišne površine koje su predmet postupka pred sudom koji je uputio zahtjev nisu dio poljoprivrednikova gospodarstva u smislu uredbi br. 1782/2003 i br. 73/2009. Pod uvjetom da je taj kriterij ispunjen, ne vidim zašto se ne bi moglo smatrati da poljoprivrednik kao što je J. Demmer posjeduje određeni stupanj autonomije i slobodu odlučivanja potrebnu za obavljanje odnosnih poljoprivrednih aktivnosti, kako to zahtijeva sudska praksa Suda.
65. Naposljetku bih skrenuo pozornost na činjenicu da program jedinstvenih plaćanja predstavlja oblik potpore dohotku koji može potaknuti obradu površina koje se inače ne bi koristile za poljoprivredu. Predmet pred sudom koji je uputio zahtjev upravo je primjer toga. Međutim, u važećem zakonodavnom okviru, a ni drugdje, ne mogu pronaći razloge zbog kojih bi sama činjenica da se poljoprivredna aktivnost obavlja na zemljištu unutar granica zračne luke automatski činila tu površinu neprihvatljivom za potporu. Pod uvjetom da je kriterij naveden gore u točki 55. ispunjen, lokacija zemljišta nije bitna.
66. Stoga sam stajališta da se poljoprivredno zemljište koje se sastoji od sigurnosnih površina koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka treba smatrati dijelom „gospodarstva“ te stoga prihvatljivim za potporu u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2003 i članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009; pod uvjetom da, unatoč primjenjivim pravilima i ograničenjima, poljoprivrednik ima određeni stupanj autonomije i slobodu odlučivanja potrebnu za obavljanje poljoprivrednih aktivnosti po svojem izboru na odnosnim zemljišnim površinama.
67. Ako sud koji je uputio zahtjev nakon ocjene svih relevantnih činjenica koje se odnose na spor koji se pred njim vodi zaključi da dotične površine nisu prihvatljive za potporu jer pravila i ograničenja znatno otežavaju poljoprivrednu aktivnost J. Demmera, postavlja se pitanje je li J. Demmer opravdano trebao zamijetiti pogrešku u pogledu dodjele prava na plaćanje i isplate potpore (treće pitanje). U tom smislu, mora se utvrditi i relevantan vremenski okvir s obzirom na koji se ta ocjena treba provesti (četvrto i peto pitanje). Svim ću se tim pitanjima zajedno pozabaviti u nastavku.
C – Pogreške koje poljoprivrednik opravdano može zamijetiti i dobra vjera
68. U dotičnom predmetu pojavljuju se tri pitanja: (i) je li postojala pogreška koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u pogledu dodjele prava na plaćanje za dotične zemljišne površine; (ii) je li postojala pogreška koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u trenutku isplate potpore za dotično zemljište; te, konačno, (iii) može li se smatrati da je poljoprivrednik kao što je J. Demmer postupao u dobroj vjeri. Sud koji je uputio zahtjev također je nesiguran u pogledu razdoblja s obzirom na koje se ta ocjena treba provesti.
69. Načelno, neopravdano dodijeljena prava se povlače, a neopravdano isplaćena potpora mora se vratiti. Osnovna je svrha povrata neopravdanih plaćanja bez dvojbe zaštita financijskih interesa Europske unije te sprečavanje neopravdanog bogaćenja(23) . Ta je ideja jasno izražena člankom 73. stavkom 1. i člankom 73.a Uredbe br. 796/2004. Međutim, postoje iznimke od tog pravila.
70. Te su iznimke navedene u članku 137. stavku 2. Uredbe br. 73/2009 (neopravdana dodjela prava na plaćanje) te članku 73. stavcima 4. i 5. Uredbe br. 796/2004 (neopravdana isplata potpore). Kako ističe danska vlada, cilj tih odredbi nedvojbeno je osigurati poštovanje načela zaštite legitimnih očekivanja(24) . Međutim, ostaje pitanje jesu li te iznimke primjenjive u okolnostima dotičnog predmeta.
71. Prije razmatranja tog pitanja, uvodno bih istaknuo da, temeljem gore navedenog pristupa, prihvatljivost zemljišnih površina koje se nalaze unutar granica zračnih luka ovisi o okolnostima pojedinog slučaja. Dakle, prihvatljivost se ne može u samom startu isključiti. Prihvatljivost se također može razlikovati ovisno o godini. Naime, sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka mogu predstavljati prihvatljive hektare pod uvjetom da odnosni poljoprivrednik doista može na odnosnom zemljištu obavljati poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru. Također se mora imati na umu da poljoprivreda predstavlja profesionalnu aktivnost. Smatram da se toj činjenici treba pridati osobita važnost pri određivanju stupnja pažnje s kojom poljoprivrednik treba postupati pri podnošenju zahtjeva temeljem programa jedinstvenih plaćanja.
72. U pogledu zadnjenavedenog, skrenuo bih pozornost na članak 12. Uredbe br. 796/2004 te osobito na njezin članak 12. stavak 1. točku (f) i članak 12. stavak 4. Sukladno tim odredbama, poljoprivrednik ima dužnost provjeriti točnost informacija na unaprijed ispisanim obrascima putem kojih podnosi zahtjev za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja. Iz tih odredbi dalje proizlazi da se sustav potpore dohotku predviđen osnovnim uredbama temelji na pretpostavci da su poljoprivrednici svjesni uvjeta za dodjelu potpore temeljem odnosnih programa. Tim se odredbama utjelovljuje ideja da poljoprivrednici, kao profesionalci, pri podnošenju zahtjeva za potporu trebaju postupati s posebnom pažnjom te biti svjesni uvjeta koji se odnose na dodjelu potpore.
73. Osim toga, kako ističe Komisija, činjenica da su nadležna tijela dodijelila prava na plaćanje za određene zemljišne površine ili da je ta potpora isplaćena u pogledu tih površina ne „oslobađa“ poljoprivrednika od njegovih obveza. Doista, odredbe koje sud koji je uputio zahtjev navodi u svojim pitanjima, a osobito članak 73. Uredbe br. 796/2004, odnose se na situacije u kojima je neopravdana isplata već izvršena. Štoviše, prema članku 73.a te uredbe, poljoprivrednik se mora odreći neopravdano dodijeljenih prava te se za njih mora smatrati da uopće nisu dodijeljena. Stoga činjenica da su prava na plaćanje dodijeljena (ili pak da su isplate izvršene) ne znači da se neopravdano stečena korist treba smatrati redovitom. Naime, postoji rizik – kojeg poljoprivrednici trebaju biti svjesni – da bi se ispravci mogli obavljati i nakon izvršenja isplate.
74. Stoga profesionalni poljoprivrednik kao što je J. Demmer treba poznavati uvjete koji se odnose na „prihvatljive hektare“ u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1782/2004 i članka 34. stavka 2. Uredbe br. 73/2009. Stoga se ne čini osobito strogim od poljoprivrednika zahtijevati – osobito s obzirom na njegovo stručno iskustvo(25) – da bude svjestan posebnih pravila koja se primjenjuju u pogledu zemljišnih površina koje se mješovito koriste(26) . Što se pak tiče pitanja dobre vjere i potpore koja je već isplaćena, samo bih istaknuo kako činjenica da je potpora isplaćena nije suviše bitna za ocjenu je li korisnik postupao u dobroj vjeri. U posebnom kontekstu programa potpore koji za cilj ima pružanje potpore dohotku za skupinu profesionalaca, ocjena postojanja dobre vjere – kao i u pogledu gore navedenog pitanja opravdane mogućnosti zamjećivanja pogreške – mora se temeljiti na objektivnim elementima.
75. Što se tiče relevantnog vremenskog trenutka s obzirom na koji se ocjena treba provesti, istaknuo bih sljedeće.
76. Kao prvo, člankom 137. Uredbe br. 73/2009 predviđeno je pravilo da prava na plaćanje koja su neopravdano dodijeljena prije 1. siječnja 2009. trebaju vrijediti kao redovita od 1. siječnja 2010. Međutim, to se pravilo primjenjuje samo ako pogrešku zbog koje je došlo do neopravdanog plaćanja poljoprivrednik nije opravdano mogao zamijetiti. U tom smislu, iz spisa predmeta proizlazi da su dotične zemljišne čestice 2008. godine uklonjene iz katastra zemljišta. U tom je trenutku J. Demmer obaviješten o toj informaciji – ali i o namjeri nadležnog tijela da ponovno razmotri zahtjeve za protekle godine te ponovno izračuna prava na plaćanje. S obzirom na tu činjenicu, smatram da se članak 137. stavak 2. Uredbe br. 73/2009 ne primjenjuje u okolnostima postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.
77. Općenitije rečeno, da bi se ta odredba primjenjivala, pogreška je morala biti takva da je poljoprivrednik opravdano nije mogao zamijetiti prije 1. siječnja 2010. Ako je poljoprivredniku obavljanje njegove poljoprivredne aktivnosti bilo znatno ometeno zbog nepoljoprivredne aktivnosti (u bilo kojem trenutku prije 1. siječnja 2010.), ne vidim kako se ozbiljno može tvrditi da poljoprivrednik, kao profesionalac, nije mogao otkriti pogrešku zbog koje je došlo do dodjele prava na plaćanje.
78. Kao drugo, članak 73. Uredbe br. 796/2004 odnosi se na već izvršene isplate. Imajući na umu informacije koje je J. Demmer imao na raspolaganju 2008. godine, izuzeća od povrata predviđena u članku 73. stavcima 4. i 5. mogu se, u posebnim okolnostima dotičnog predmeta, primjenjivati samo u pogledu razdoblja prije tog datuma.
79. Pri ocjeni je li poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti pogrešku zbog koje je došlo do neopravdane isplate u smislu članka 73. stavka 4. Uredbe br. 796/2009, smatram da relevantan trenutak treba biti trenutak isplate – na što i ta odredba jasno upućuje. Doista, zašto poljoprivrednik ne bi mogao podnijeti zahtjev
za potporu ako zemljišne površine mogu predstavljati prihvatljive hektare?
80. Konkretno, u slučaju mješovite upotrebe zemljišta, potpuno je zamislivo da utjecaj kako ugovornih tako i zakonodavnih ograničenja upotrebe predmetnih površina neće biti vidljiv do odnosne godine potpore. Primjerice, možda prije podnošenja zahtjeva neće biti moguće predvidjeti hoće li se vlasnik zemljišta (te, ako hoće, u kojoj mjeri) doista koristiti svojim ugovornim pravima (u dotičnom slučaju, provođenjem vojnih vježbi) ili hoće li se poljoprivrednik doista koristiti odnosnim zemljištem za poljoprivredne aktivnosti po svojem izboru. Budući da se potpora isplaćuje za svaku godinu potpore posebno, smatram da se ocjena u pogledu članka 73. stavka 4. Uredbe br. 796/2004 treba provesti za svaku godinu potpore posebno. Razlog je tomu to što se okolnosti, kako je gore objašnjeno, mogu mijenjati tijekom vremena.
81. Kao treće i posljednje, prema članku 73. stavku 5. Uredbe br. 796/2004, obveza povrata ograničena je na četiri godine ako je korisnik postupao u dobroj vjeri. Kako je gore spomenuto, smatram da poljoprivrednik koji se doista namjerava koristiti odnosnim zemljištem za određenu poljoprivrednu aktivnost ne treba ispaštati zato što je podnio zahtjev za potporu. Razlog je tomu to što će poljoprivrednik možda tek naknadno moći procijeniti jesu li ograničenja upotrebe odnosnih površina takve naravi da će ga onemogućiti u korištenju predmetnim zemljištima za obavljanje poljoprivredne aktivnosti po njegovu izboru.
82. Ipak, kako bi se mogao pozvati na iznimku predviđenu člankom 73. stavkom 5., poljoprivrednik mora – osobito zbog potrebe izbjegavanja neopravdanog bogaćenja – postupati u dobroj vjeri (odnosno mora istinski vjerovati da se na tom zemljištu doista može obavljati poljoprivredna aktivnost po njegovu izboru) tijekom cijelog relevantnog vremena, počevši od trenutka kada su prava na plaćanje dodijeljena pa sve do trenutka isplate potpore. Sukladno tomu, ocjena dobre vjere za potrebe članka 73. stavka 5. Uredbe br. 796/2004 mora se provesti za svaku godinu potpore posebno te se u dobroj vjeri mora postupati sve do trenutka isplate.
IV – Zaključak
83. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Vestre Landsret odgovori na sljedeći način:
1. Sigurnosne površine koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka mogu biti prihvatljive za potporu u smislu članka 44. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike te članka 34. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, pod uvjetom da se, unatoč primjenjivim pravilima i ograničenjima, poljoprivrednik doista može koristiti dotičnim zemljištem za poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru.
2. U slučaju kada poljoprivrednik podnese zahtjev za potporu za poljoprivrednu aktivnost koja se obavlja na sigurnosnim površinama koje okružuju uzletno‑sletne staze i staze za vožnju i zaustavljanje zračnih luka,
(a) radi se o pogrešci koju je poljoprivrednik opravdano mogao zamijetiti u smislu članka 73. stavka 4. Uredbe (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog sustava upravljanja i kontrole, predviđenih u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1782/2003 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (kako je izmijenjena) ako je poljoprivrednik – u trenutku isplate – bio svjestan da se dotičnim zemljištem tijekom odnosne godine potpore u stvarnosti ne može koristiti za poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru te se
(b) ne može smatrati da je korisnik postupao u dobroj vjeri u smislu članka 73. stavka 5. Uredbe br. 796/2004 ako je poljoprivrednik – u trenutku isplate – bio svjestan da se dotičnim zemljištem tijekom odnosne godine potpore u stvarnosti ne može koristiti za poljoprivrednu aktivnost po svojem izboru.
3. Ocjenu u pogledu točke druge pod (a) i (b) treba provesti za svaku godinu potpore posebno.
(1) .
(2)
– Uredba Vijeća od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike te o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL 2003, L 270, str. 1.), kako je izmijenjena
(3)
– Uredba Vijeća od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009, L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), kako je izmijenjena
(4)  –	Uredba Komisije od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (SL 2004, L 141, str. 1.), kako je izmijenjena
(5)
– Uredba Komisije od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog sustava upravljanja i kontrole, predviđenih u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1782/2003 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (SL 2004, L 141, str. 18.), kako je izmijenjena
(6)  –	Uredba Komisije od 6. svibnja 2009. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 795/2004 o detaljnim pravilima za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009 L 114, str. 3.)
(7)  –	Također vidjeti članak 2. točke (b) i (e) Uredbe br. 795/2004.
(8)
– Kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 2184/2005 od 23. prosinca 2005. o izmjeni uredaba (EZ) br. 796/2004 i (EZ) br. 1973/2004 o detaljnim pravilima za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (SL 2005, L 347, str. 61.)
(9)
– Kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 239/2005 od 11. veljače 2005. o izmjeni i ispravku Uredbe (EZ) br. 796/2004 o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog sustava upravljanja i kontrole, predviđenih u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1782/2003 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (SL 2005, L 42, str. 3.)
(10)
– Članci 4. do 8. sporazuma između J. Demmera i zračne baze Skrydstrup te članci 4. i 6. do 8. sporazuma između J. Demmera i zračne luke Aalborg
(11)  –	Vidjeti članak 39. stavak 1. točku (b) UFEU‑a. Za analizu, Hartig Danielsen, J., EU Agricultural Law, Kluwer Law International, Alphen An den Rijn, 2013., str. 17. et seq.
(12)  –	Također vidjeti članak 9. Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike (SL 2009, L 316, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.) te članak 32. stavak 2. točku (a) i članak 32. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013, L 347, str. 608.), koje, ratione temporis, nisu primjenjive na dotični predmet.
(13)  –	Vidjeti presudu u predmetu Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, t. 37. Da bi se zemljište klasificiralo kao poljoprivredno, nije potrebno da se koristi isključivo za poljoprivredne svrhe.
(14)  –	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:265, t. 26. To je stajalište Sud potvrdio u presudi u predmetu Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606, t. 49.
(15)  –	Prema uvodnoj izjavi 3. u preambuli Uredbe br. 370/2009, trebaju se utvrditi okvirni kriteriji za sve države članice. Smatram da taj navod odražava želju zakonodavca da osigura, koliko je to moguće, ujednačenu primjenu pravila o dodjeli potpora.
(16)  –	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u predmetu Wree, C‑422/13, EU:C:2014:2108, t. 38. do 41. Prema njegovu stajalištu, osobita se važnost mora pridati objektivnim značajkama površine kao i cilju odnosne poljoprivredne aktivnosti.
(17)  –	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u predmetu Wree, EU:C:2014:2108, t. 36. do 38.
(18)  –	Slično tomu, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:265, t. 58., gdje se govori o kriterijima koji se trebaju uzeti u obzir pri utvrđivanju predstavlja li određena površina dio poljoprivrednikova gospodarstva. Vidjeti, u pogledu preklapanja relevantnih kriterija, t. 62. u nastavku.
(19)  –	Analiza bi zasigurno dala drukčiji zaključak da je poljoprivrednik u situaciji poput one J. Demmera htio uzgajati usjeve poput zobi, čija se žetva, koliko znam, mora obavljati u posebnim uvjetima, ili da je htio pasti stoku na odnosnim sigurnosnim zonama zračne luke.
(20)  –	Vidjeti presudu u predmetu Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606.
(21)  –	Ibid., t. 59. do 66. i navedena sudska praksa. Iako se to ovdje izravno ne razmatra, treba spomenuti da je Sud, uz kriterij autonomije, istaknuo da površine prihvatljive za potporu trebaju poljoprivredniku biti na raspolaganju najmanje 10 mjeseci da bi se smatrale dijelom gospodarstva. Osim toga, treće strane tijekom tog razdoblja ne smiju obavljati nikakve poljoprivredne aktivnosti na odnosnim površinama.
(22)  –	Također vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u predmetu Wree, EU:C:2014:2108, t. 39. On smatra da se kriterij „dostatne autonomije“ naveden u predmetu Landkreis Bad Dürkheim može primijeniti mutatis mutandis pri ocjeni je li poljoprivredna aktivnost znatno otežana.
(23)  –	Vidjeti presudu u predmetu Strawson and Gagg & Sons, C‑304/00, EU:C:2002:695, t. 41.
(24)  –	Vidjeti u tom smislu presudu u predmetu Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, t. 52. Također vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:35, t. 47. et seq.
(25)  –	Vidjeti, analogno, sudsku praksu Suda u pogledu naknadne naplate uvoznih carina, presudu u predmetu Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, t. 54. i navedenu sudsku praksu. U tom kontekstu, Sud posebnu važnost pridaje stručnom iskustvu trgovca pri ocjeni je li odgovorna osoba postupala u dobroj vjeri ili, drugim riječima, je li razlog nenaplate bila pogreška koju odnosna osoba opravdano nije mogla zamijetiti.
(26)  –	Vidjeti, mutatis mutandis, presudu u predmetu Schilling i Nehring, C‑63/00, EU:C:2002:296, t. 41.