61979C0004
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 11 MAART 1980 (
1
)
Mijnheer de President
mijne beren Rechters,
I —
De vragen, aan uw Hof voorgelegd door het Tribunal administratief te Châ-lons-sur-Marne, het Tribunal administratif te Orléans en het Tribunal d'instance te Lille, hebben alle betrekking op de berekening van de monetaire compenserende bedragen (hierna: mcb's) die worden geheven bij uitvoer uit Frankrijk van produkten die zijn afgeleid van agrarische basisprodukten (meel-, maïs- en graanprodukten alsmede zetmeelprodukten).
In d eerste twee zaken wordt rechtstreeks de geldigheid aan de orde gesteld van verordening nr. 2744/75 van de Raad van 29 oktober 1975 betreffende de regeling voor de invoer en de uitvoer van op basis van granen en rijst verwerkte produkten, en vooral van de verordeningen van de Commissie nr. 1910/76 van 30 juli 1976 en nr. 2466/76 van 8 oktober 1976 tot wijziging van de monetaire compenserende bedragen.
In de derde zaak wordt niet met zoveel woorden de geldigheid van een bepaalde communautaire regeling aan de orde gesteld, maar aangezien de vragen, gesteld over de uitlegging van verordening nr. 652/76 van de Commissie van 24 maart 1976 houdende wijziging van de monetaire compenserende bedragen naar aanleiding van de ontwikkeling van de wisselkoersen van de Franse frank, in tamelijk grote mate overeenstemmen met die van de eerste twee zaken, ben ik zo vrij in één keer te concluderen, hoewel u het verzoek om voeging van de Italiaanse regering niet heeft ingewilligd.
Het betreft hier een probleem dat opmerkingen heeft uitgelokt, niet alleen van partijen in het hoofdgeding en van de instellingen die de uit te leggen of op hun geldigheid te beoordelen regelingen hebben doen uitgaan, maar ook van twee regeringen van Lid-Staten met „zwakke valuta” — Frankrijk en Italië —, die belang hebben bij vermindering, ja zelfs afschaffing van de „negatieve” mcb's. Begrijpelijkerwijs heeft geen enkele Lid-Staat met een „sterke valuta” opmerkingen gemaakt.
Nu de feiten zeer volledig zijn uiteengezet door uw rapporteurs en de door uw Hof gestelde vragen schriftelijk zijn beantwoord, is het terrein grotendeels geëffend.
Ik stel voor mijn betoog op te bouwen aan de hand van de volgende thema's :
1.
de keuze — in het kader van het stelsel der mcb's — van de verwerkingscoëfficiënt die moet worden toegepast op een van een basisprodukt afgeleid produkt (en de gevolgen van die keuze voor de handel);
2.
het in aanmerking nemen van de produktierestitutie en de keuze van de. berekeningsgrondslag;
3.
de toepassing van de aldus gevonden beginselen op een zeker aantal zetmeelprodukten;
4.
ten slotte, enige opmerkingen met betrekking tot de interessen over de geïnde en terug te betalen bedragen.
II —
1.
Volgens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de „tijdelijke” verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector, zijn de te heffen (of toe te kennen) mcb's voor de produkten waarvan de prijs afhankelijk is van die van de produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten in interventiemaatregelen is voorzien en die voorts onder de gemeenschappelijke ordening der markten vallen dan wel het voorwerp zijn van een specifieke regeling krachtens artikel 235 EEG-Verdrag, „gelijk aan de invloed die de prijzen van het betrokken produkt ondergaan door de toepassing van het compenserende bedrag op de prijzen van het... produkt (waarvoor in interventie-maatregelen is voorzien) en waarvan eerstgenoemde prijzen afhankelijk zijn”.
Volgens de bijlagen bij de verordeningen die golden gedurende het tijdvak waarin verzoeksters de exporten uitvoerden waarvoor het Office national interprofessionel des céréales (hierna: ONIC) mcb's heeft geheven — tussen 25 maart 1976 en 31 juli 1977 —, te weten de verordeningen van de Commissie nr. 652/76 van 24 maart 1976, nr. 1910/76 van 30 juli 1976, nr. 2466/76 van 8 oktober 1976 en nr. 938/77 van 29 maart 1977, wordt die invloed voor de betrokken maïsprodukten berekend aan de hand van de coëfficiënt 1,80. Dit betekent dat het op een ton uit Frankrijk uitgevoerde gries en griesmeel te heffen mcb gelijk was aan het mcb voor een ton uit dat land uitgevoerde maïs, vermenigvuldigd met de coëfficiënt 1,80, dat wil zeggen op de data waarop de onderhavige exporten plaats vonden:
—
FF/t 71,67 (39,82 x 1,80)
—
FF/t 143,35 (79,64 x 1,80)
—
FF/t 199,09(110,61 x 1,80)
Deze coëfficiënt 1,80 ontleende de Commissie aan bijlage I bij verordening nr. 2744/75 van de Raad van 29 oktober 1975 betreffende de regeling voor de invoer en de uitvoer van op basis van granen en rijst verwerkte produkten. Volgens artikel 2, lid 1, juncto bijlage I bij die verordening is het variabele element van de invoerheffing op gries en griesmeel uit derde landen gelijk aan de heffing die van toepassing is op maïs (basisprodukt), vermenigvuldigd met de coëfficiënt 1,80. Deze bepalingen werden op hun beurt vastgesteld ter uitvoering van artikel 14 van verordening nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, bepalende dat het variabele element van de heffing op verwerkte produkten, vervaardigd op basis van basisprodukten, overeenkomt met „de invloed, uitgeoefend op de kostprijzen van deze verwerkte produkten door de voor deze basisprodukten vastgestelde heffingen”.
De technische rechtvaardiging van deze coëfficiënt bestaat hierin, dat voor de verkrijging van een ton gries of griesmeel 1,80 ton maïs moet worden verwerkt. De Franse exporteurs, verzoeksters in de eerste twee hoofdgedingen, hebben in hun geding met het ONIC, dat op hun exporten zonder meer de uit de bijlagen van voornoemde verordeningen van de Commissie voortvloeiende mcb's heeft toegepast, betoogd — zulks met voldoende waarschijnlijkheid om de aangezochte rechters ertoe aan te zetten zich tot uw Hof te wenden — dat weliswaar ten minste 1,80 ton maïs (post 10.05 B) nodig is voor de produktie van een ton gries of griesmeel (post 11.02 A V a 1. en 2.), bestemd voor brouwerijen voor de produktie van bier, voor de vervaardiging van glucose door middel van directe hydrolyse of voor de produktie van zetmeel of quellmehl bestemd voor de broodbereiding, doch dat bij de verwerking van die hoeveelheid — uitgaande van een rendement van 55,5 % — behalve 18 kilo gewichtsverlies, boovendien de volgende bijprodukten worden verkregen :
—
270 kg „farine première” (post 11.01 EII), eveneens onderworpen aan mcb's,
—
270 kg voedermeel of „farine seconde” (zemelen en slijpsel van post 23.02 A I b), eveneens aan mcb's onderworpen,
—
240 kg kiemen (post 11.02 G II), ook onderworpen aan mcb's.
Evenzo verkrijgt men volgens het rapport betreffende zetmeelhoudende produkten, door de Commissie aan de Raad voorgelegd op 8 augustus 1977, uit een ton maïs, afgezien van de omhulses en het zweiwater:
—
621 kg zetmeel (post 11.08 A I)
—
27 kg maïsolie (post 15.07)
—
200 kg perskoeken van maïsgluten (post 23.04 B)
—
40 kg oliehoudende perskoeken
—
50 kg maïsgluten (post 23.03 AI).
Voorts worden bij de vervaardiging niet van griesmeelprodukten, maar van zetmeel (post 11.08 AIII) of van zetmeelhoudende produkten op basis van tarwe, onvermijdelijk gluten (post 11.09), zemelen en slijpsel verkregen.
Volgens verzoekster heeft de toepassing van de coëfficiënt 1,80 tot gevolg, dat het gehele mcb voor het basisprodukt op het daaruit verkregen produkt „gries en griesmeel” komt te rusten, zodat de in de verordeningen van de Commissie neergelegde methode tot gevolg heeft gehad, dat de waardevermindering van de Franse frank ten opzichte van zijn „groene koers” is overgecompenseerd, welke overcompensatie door verzoeksters in details is berekend. De juiste methode zou hebben bestaan in een evenredige afwenteling van het mcb voor maïs of tarwe op alle afgeleide produkten, hetgeen zou hebben moeten leiden tot de toepassing van een lagere coëfficiënt (door de eerste twee verzoeksters berekend op 1,07) voor gries of griesmeel. De in de bijlagen van de gelaakte verordeningen vastgestelde methode heeft tot gevolg gehad, dat de hoeveelheid basisprodukt die geacht werd te zijn verwerkt volgens de aan die bijlagen ten grondslag liggende equivalentieverhoudingen, groter is dan de daadwerkelijk verwerkte hoeveelheid.
2.
Tegen deze kritiek brengt de Commissie een hele reeks argumenten naar voren :
In de eerste plaats schuilt zij achter voornoemde verordening nr. 2744/75 van de Raad, waarvan zij naar -haar zeggen slechts bij wijze van analogie de berekeningsmethode inzake heffingen en restituties heeft overgenomen. Voor gries en griesmeel van maïs werd de heffing afgeleid van die voor maïs, door toepassing van dezelfde coëfficiënt 1,80. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1570/78 van de Commissie van 4 juli 1978 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2742/75 met betrekking tot de restituties bij de produktie voor zetmeelhoudende produkten en intrekking van verordening (EEG) nr. 2026/75, diende en dient dit getal nog steeds als basis voor de berekening van de restituties bij de produktie van gries en griesmeel.
Dit argument hebben de nationale rechters voldoende belangrijk geacht om uw oordeel te vragen over de geldigheid van voornoemde verordening van de Raad. De Raad, met name in zijn opmerkingen in de tweede zaak, en de Commissie achten het onderzoek naar de geldigheid van die tekst niet „pertinent” ter beoordeling van de geldigheid van de berekeningswijzen van de mcb's.
Aan de verordeningen van de Commissie betreffende mcb's ontbreekt evenwel niet ieder verband met de verordening van de Raad inzake heffingen. De Commissie wijst er immers op dat indien — zoals ik hierna zal uiteenzetten — naderhand rekening is gehouden met de bijprodukten van de zetmeelindustrie voor de berekening van de op meel en zachte tarwe toepasselijke mcb's; dit is geschied omdat die bijprodukten zelf in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van de heffingen en de restituties voor meel en tarwe. Deze inaanmerkingneming zou de coherentie moeten verzekeren met de voor deze bijprodukten door de Raad vastgestelde heffings- en restitutieregeling.Op het eerste gezicht bestaat er volgens mij geen grond, de geldigheid van de in 's Raads verordening neergelegde coëfficiënt in twijfel te trekken, terwijl ik in ieder geval geen noodzakelijk verband zie tussen die verordening en de regelingen van de Commissie.De heffing vormt een belasting van de invoer uit derde landen. Zij heeft een beschermende functie. De mcb's hebben niet dezelfde functie als de heffingen en de restituties, ook al hebben zij in de praktijk helaas dikwijls dezelfde gevolgen en worden zij nu en dan voor dezelfde doeleinden gehanteerd. Doel ervan is niet het verlenen van steun of het heffen van een belasting, maar het opheffen van de invloed van de monetaire distorsies op het niveau van de landbouwprijzen. De beoordelingsvrijheid waarover de Raad beschikt voor de vaststelling van heffingen en restituties, kan derhalve niet als zodanig worden aanvaard bij de vaststelling van de mcb's door de Commissie. Naar de Franse regering opmerkt, „hebben de invoerheffingen tot doel zowel een doeltreffende bescherming van de communautaire landbouwproduktie als de goede werking van het beginsel van de communautaire preferentie inzake bevoorradingen te verzekeren, door te voorkomen dat produkten uit derde landen tegen abnormaal lage prijs de gemeenschappelijke markt binnenkomen”. Nu de heffingen aan alle communautaire grenzen onder dezelfde voorwaarden worden geïnd, ook indien ; de voor de inning geldende coëfficiënt te hoog is, brengen zij in ieder geval geen enkele discriminatie mee tussen de deelnemers aan het economisch verkeer van de verschillende Lid-Staten, hetgeen niet kan worden gezegd indien de coëfficiënt voor de berekening van de mcb's bij uitvoer niet in overeenstemming met de economische realiteit wordt vastgesteld.
Dit werd in 1978 reeds beklemtoond door Peter Gilsdorf in diens studie inzake mcb's (blz. 13):
„Genoemd beginsel (dat wil zeggen de algemene en ongedifferentieerde toepassing van de mcb's) houdt tevens in dat hun berekening kan afwijken van die van de heffingen en restituties. Immers de heffingen hebben hoofdzakelijk een beschermende functie, terwijl de restituties een middel vormen om de markt te ontlasten en bovendien vaak handelspolitieke elementen bevatten. De berekeningsmethodes verschillen derhalve aanzienlijk, waarbij de heffingen in het algemeen hoger zijn dan de restituties. Derhalve moeten de mcb's... zelfstandig, op ‚neutrale’ basis en met uitsluiting van iedere aan hun compenserende functie vreemde overweging worden berekend”.
De invoering van de mcb's in 1971 was bedoeld als een maatregel op korte termijn. Dit is de reden waarom niet was roorzien in een speciale berekeningswijze voor verwerkte produkten, waarzoor men aanvankelijk de voor de invoerheffingen geldende methode toepas-:e. Maar die methode was weliswaar in 1976 of 1977 nog gerechtvaardigd voor Je berekening van de heffingen, doch ging toen niet meer op voor de berekening van de verwerkingscoëfficiënt die op de mcb's moest worden toegepast.
Ook heeft de Franse regering erop gewezen, dat de in bepaalde gevallen door de Commissie toegepaste coëfficiënten voor de berekening van de mcb's niet overeenstemmen met die van verordening nr. 2744/45 van de Raad, die de invloed op de verwerkte produkten van de mcb's op de basisprodukten niet correct zouden weergeven. Het bewijs van mogelijke verschillen tussen de voor de invoerheffing geldende coëfficiënt en die welke geldt voor het mcb, is voorts gelegen in het feit dat toen bij verordening nr. 751/75 van de Commissie van 21 maart 1975 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 539/75 ten aanzien van het monetaire compenserende bedrag voor bepaalde verwerkte produkten op basis van granen, de Coëfficiënt voor de berekening van die bedragen werd verlaagd door hem voor het merendeel van die produkten — maar niet voor griesmeel van maïs — in overeenstemming te brengen met de lagere coëfficiënten welke golden voor de berekening van de restituties bij uitvoer, de coëfficiënt geldende voor de heffingen bij invoer van die produkten niet dienovereenkomstig is gewijzigd.
Samenvattend komen mijn opmerkingen op dit punt hierop neer, dat mochten de betrokken verordeningen van de Commissie als ongeldig en niet-toepasselijk op de onderhavige exporten worden aangemerkt, dit geenszins zou meebrengen, dat de ten gunste van verzoeksters aan te brengen rectificatie om overeenkomstige redenen zou moeten gelden voor de berekening van de invoerheffingen voor de betrokken produkten, als gevolg waarvan de heffingen dezelfde vermindering zouden ondergaan.
3.
De Commissie brengt vervolgens een aantal overwegingen naar voren om aan te tonen, dat de vaststelling van de onderhavige verwerkingscoëfficiënt is geschied in de uitoefening van de zeer ruime discretionaire bevoegdheid waarover zij volgens uw rechtspraak op het onderhavige gebied zou beschikken.
Zij wijst erop dat „de kwalificatie van de bijprodukten met het oog op hun indeling in het gemeenschappelijk douanetarief alsmede hun rendement, tussen de Duitse en de Franse Maïsverwerkende industrie worden betwist”. Naar het schijnt wordt maïsmeel alleen verkregen in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, en niet in de Bondsrepubliek Duitsland noch in de Benelux-landen. Zo verkrijgt men volgens het Duitse maïsverwerkende bedrijf, met een rendement van 51,5 °/o (in plaats van dat van het Franse bedrijf van 55 %, uit 1,80 ton Amerikaanse maïs, behalve 933 kg gries en griesmeel:
—
693 kg voedermeel (post 23.02 AI a)
—
144 kg kiemen.
De Franse regering neemt in haar opmerkingen een tussenstandpunt in. Volgens haar dient voedermeel uitsluitend in post 23.02 Ala te worden ingedeeld, terwijl zij vroeger — aldus de Commissie — steeds zou hebben betoogd dat dit produkt onder post 23.02 AI b viel. De Lid-Staten met een zwakke valuta alsmede Nederland delen maïszemelen in onder post 23.02 AI b (verwerkingscoëfficiënt 0,32), de Bondsrepubliek Duitsland en België daarentegen onder post 23.02 AI a (coëfficiënt 0,10).
Volgens de Commissie blijkt hieruit, dat geen uniforme opvatting bestaat over de indeling van bijprodukten in het gemeenschappelijk dounetarief en over de hoogte van het rendement. In die omstandigheden zou zij haar toevlucht hebben genomen tot een compromisoplossing, door ervan uit te gaan dat voedermeel voor 50 % onder post 23.02 A I a en voor 50 % onder post 23.02 A I b valt.Het kan intussen verbazing wekken dat de Commissie nooit heeft getracht, in de situatie op een zo belangrijk terrein duidelijkheid te scheppen door haar voor te leggen aan het Comité nomenclatuur van het gemeenschappelijk dounetarief (verordening nr. 97/69 van de Raad van 16 januari 1969 betreffende de maatregelen die moeten worden getroffen voor de uniforme toepassing van de nomenclatuur van het gemeenschappelijk douanetarief) of dat zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag niet heeft ingeleid, indien zij van mening was dat de douaneautoriteiten van een Lid-Staat op bepaalde produkten een onjuiste tariefindeling toepasten.
Maar hoe de meningen over de verwerkingscoëfficiënt ook mogen verschillen, vast staat dat de „overcompensatie” waarover verzoeksters zich beklagen, ook - zij het in minder sterke mate — in het voor de Duitse meelfabrikanten gunstigste geval bestaat. Van fundamenteel belang is voorts, dat de „overcompensatie” die nadelig, is voor cle meelfabrikanten van landen met een gedevalueerde valuta die „negatieve” mcb's moeten betalen, vergezeld gaat van een gelijkwaardige „overcompensatie” voor de meelfabrikanten van landen met een sterke valuta, die voor deze laatste echter voordelig is omdat zij „positieve” mcb's ontvangen. Hierna zal blijken dat dezelfde situatie zich voordoet op het gebied van de produktierestituties.
De Commissie betoogt vervolgens dat de afzetmarkten voor bepaalde bijprodukten middelmatig zijn, omdat die produkten zouden concurreren met veevoeder op basis van maïsgluten en met gebroken granen van maïs uit derde landen. Deze produkten komen tegen een lage prijs op de markt in landen met een sterke valuta en zijn bijgevolg niet onderworpen aan mcb's, zodat de opbrengsten die de producenten ermee kunnen behalen, zouden variëren al naar gelang de Lid-Staten van de Gemeenschap. De inaanmerkingneming van rnaïskiemen acht zij niet gerechtvaardigd, aangezien deze meestal worden verwerkt tot olie met als bijprodukt perskoeken, en olie, evenals perskoeken, niet aan mcb's is onderworpen. Bijgevolg zou de vrijstelling van kiemen nauwelijks economische gevolgen hebben. Indien dit argument juist was, zou men evenwel niet kunnen nalaten zich af te vragen, op welke grond de toepassing van mcb's bij uitvoer van rnaïskiemen gerechtvaardigd is.
Rekening houdende met deze verschillende elementen, kon de Commissie volgens haar in het kader van de beoordelingsvrijheid, haar in meerdere arresten van uw Hof toegekend (met name de arresten van 24 oktober 1973 (Balkan-Im-port-Export, Jurisspr. 1973, blz. 1091) en van 22 januari 1976 (idem, Jurispr. 1976, blz. 19), op forfaitaire wijze te werk gaan en zouden de nog bestaande verschillen te verwaarlozen zijn. Gesteld voor de technische moeilijkheid van de keuze van de verwerkingscoëfficiënt, heeft zij — voor de berekening van de mcb's — de verwerkingscoëfficiënt voor afgeleide produkten zonder meer aangepast aan de voor die produkten geldende coëfficiënt inzake heffingen. De coëfficiënt 1,80 is aldus een kwestie van „technische harmonisatie”.
4.
Hoe zit het precies met die door de Commissie beweerde beoordelingsvrii-heid?
Dienaangaande lijkt het mij van fundamenteel belang, een onderscheid aan te brengen tussen artikel 1, lid 2, sub b, van basisverordening nr. 974/71 van de Raad en artikel 2, lid 2, de enige bepaling die in de onderhavige zaken aan de orde is.
Met betrekking tot de vraag of een produkt of een produktengroep al dan niet onder de compenserende regeling dienen te worden gebracht, heeft uw Hof in meerdere arresten verklaard, dat het beheercomité en de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikten, daar het de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie betrof.
Ik heb dit standpunt zelf ingenomen in zaak 151/77 (Peiser, Jurispr. 1979, blz. 1490 e.v.; arrest van 5 april 1979, Jurispr.1979, blz. 1482 e.v.), met betrekking tot het beginsel van de instelling van mcb's bij invoer voor van modelprodukten afgeleide produkten.
Deze forfaitaire methode is ook een onvermijdelijk gevolg van het feit, dat de wisselkoersen wekelijks — en bovendien nu en dan te laat — worden vastgesteld. En in uw arrest van 7 juli 1976 (zaak 7/76, IRCA, Jurispr. 1976, blz. 1213) heeft u geoordeeld, dat de omstandigheid dat de voor de berekening van de mcb's noodzakelijke elementen eerst worden vastgesteld na het tijdvak waarin deze bedragen van toepassing zijn, inherent is aan het stelsel zelf en de geldigheid van hun vaststelling niet kan aantasten.
Verordening nr. 974/71 laat zelf ruimte voor een zekere „forfaitaire” werkwijze bij de inaanmerkingneming van de „tijdelijke” verruiming van de fluctuatiemarges en van haar invloed op de prijzen.
Voor de valuta's van de „slang” worden de mcb's berekend op basis van de spilkoersen; de fluctuaties binnen de „slang” worden niet in aanmerking genomen.
Voor de „zwevende” valuta's wordt het verschil tussen enerzijds de wisselkoers, voortvloeiend uit de representatieve koers van de betrokken valuta ten opzichte van de spilkoers van elk der slangvaluta's, en anderzijds de contante wisselkoers van die valuta ten opzichte van elk der slangvaluta's, verminderd met 1,50 (artikel 2, lid 1, sub b).
De wijziging van de mcb's is afhankelijk gesteld van een variatie van ten minste 1 punt van het voor hun berekening toegepaste percentage (artikel 3). Het minimale verschil tussen de marktkoers en de representatieve koersen dient 2,50 % te zijn in ten minste een Lid-Staat (artikel 4, lid 1).
Geen compenserend bedrag wordt vastgesteld voor produkten waarvoor dit bedrag slechts van geringe betekenis is (in het algemeen minder dan 1 %) ten opzichte van hun gemiddelde waarde (artikel 4, lid 2).
Deze abstractie en forfaitaire methode mogen echter niet, op grond dat zij inherent zouden zijn aan het systeem, zover worden doorgevoerd dat zij voorbij zouden gaan aan de economische realiteit. Waar het evenmin gaat om de vraag of een produkt al dan niet onder het stelsel der mcb's moet vallen, maar om de berekening van de hoogte van die bedragen, dat wil zeggen de toepassing van artikel 2, lid 2, kan men niet spreken van een „forfaitaire” berekening, indien de toegepaste methode ertoe leidt dat de verschillende afgeleide produkten worden getroffen door mcb's, die in totaal hoger zijn dan die waardoor de voor de verwaardiging van die verschillende produkten verwerkte hoeveelheid basisprodukten wordt getroffen.
Zodra de som van de bedragen die worden toegepast op elk der produkten, verkregen bij de verwerking van eenzelfde basisprodukt, die van de op dit basisprodukt toegepaste bedragen overschrijdt, is er vanuit eenvoudig rekenkundig oogpunt bezien sprake van kennelijke dwaling, om niet te spreken van een willekeurige berekening, in strijd met bepaalde minimumvereisten.
Door tot de keuze van de verwerkingscoëfficiënt te besluiten, heeft de Commissie de grens van haar technische beoordelingsvrijheid bereikt. Het is niet mogelijk de „forfaitaire” berekening nog verder uit de breiden door geen rekening te houden met de mcb's waardoor de andere afgeleide produkten worden getroffen. De berekening van de invloed op de prijs van het verwerkte produkt van de toepassing van het mcb op de prijs van het produkt waarvan hij afhankelijk is, is een zuiver rekenkundig gebeuren, dat niet de beginselkwesties opwerpt zoals die naar voren kwamen in de zaken die tot nu toe door het Hof zijn beoordeeld. In het arrest van 24 oktober 1973 (zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1091, r. o. 37, in fine) heeft het Hof verklaard dat „de Commissie bij deze afleidingsmethode slechts een beperkte beoordelingsvrijheid behoeft”, terwijl ik uit het arrest van 12 november 1974 (zaak 34/74, Roquette, Jurispr. 1974, blz. 1217) meen te kunnen afleiden, dat de monetaire compensatie, toegepast op het van een basisprodukt afgeleid produkt, in geen geval gelijk kan zijn aan de totale monetaire compensatie die op elk der van datzelfde basisprodukt afgeleide produkten rust.
Volgens de zesde overweging van verordening nr. 974/71 van de Raad „(dienen) de compenserende bedragen niet hoger... te zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen”. Het Hof heeft zelf geoordeeld (arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835), dat de doelstelling van de mcb's slechts een strikte correctie van de monetaire verstoringen tussen de Lid-Staten, inhield, teneinde de ondernemers niet een last te laten dragen die geen verband houdt met de monetaire fluctuaties.
5.
De coëfficiënt die is gekozen voor de berekening van de mcb's voor verwerkte produkten is vanuit bet oogpunt van de handel bezien niet neutraal. De in de litigieuze verordeningen neergelegde methode heeft noodzakelijkerwijs geleid tot verstoringen van de handel tussen Lid-Staten en derhalve tot een met artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag strijdige discriminatie tussen producenten. In een systeem waarin „overcompensatie” van de gevolgen van een valutadepreciatie plaats vindt, worden de ondernemers in landen met een sterke valuta bevoordeeld ten nadele van die in landen met een zwakke valuta.
Het feit dat twee Lid-Staten met een zwakke valuta zich aan de zijde van verzoeksters hebben geschaard, doet aan de vanzelfsprekendheid van deze vaststelling niets af. De ondernemingen die concurreren met maïsverwerkende bedrijven in landen met een sterke valuta, zijn het beste in staat te beoordelen of de mcb's een nadelige invloed hebben op hun concurrentiepositie. In dat verband heeft de Commissie een brief van de vereniging van Duitse maïsmeelfabrikanten van 11 mei 1979 geproduceerd, waarin deze protesteert tegen bepaalde wijzigingen
van de coëfficiënt, waarover later, en de wederinvoering van de omrekeningskoers 1,80 eist. In die brief — van latere datum dan de inschrijving bij het Hof van het verzoek van het Tribunal te Châlons-sur-Marne — werd melding gemaakt van een „discriminatie van de exporteurs van maïsgritz van de Lid-Staten wier valuta te hoog is geschat ten opzichte van de „slang”, en met name van de Duitse exporteurs”. De Duitse maïsverwerkende bedrijven hebben bij mijn weten nog geen uitvoering gegeven aan hun in die brief geuite dreiging, „tegen verordening nr. 746/79 beroep in te stellen voor de Duitse belastingrechter”.
Voor het overige blijkt uit een brief aan de Commissie van de vereniging van tarwezetmeelfabrikanten van de Europese Economische Gemeenschap van 12 juli 1979, dat de betrokken fabrikanten in het Verenigd Koninkrijk, België, Frankrijk, Ierland en Italië zich erover beklaagden, dat verordening nr. 746/79 slechts zeer ten dele de hevige distorsies van de mededinging zou hebben gecorrigeerd die de producenten van de Lid-Staten ondervonden ingevolge de berekeningswijze van de mcb's voor de produkten van de zetmeelindustrie. Zij drongen er bij de Commissie nogmaals met veel klem op aan, in de berekeningsgrondslag van de mcb's voor zetmeelprodukten een rectificatie aan te brengen, gelijkend op die welke in de sector granen en rijst wordt toegepast via verordening nr. 546/71 van 15 maart 1971. Daarbij wordt rekening gehouden met de referentieprijs van tarwe, aangewend voor de berekening van het op tarwe toegepaste mcb, en niet met de drempelprijs van tarwe, alsmede met de op de „nevenprodukten” (gluten) en de bijprodukten (zemelen en gries) toegepaste mcb's. Eerlijkheishalve echter moet ik erop wijzen, dat de Duitse en de Nederlandse zetmeelfabrikanten zich in diezelfde brief duidelijk uitspraken tegen de door de Commissie besloten vermindering van het mcb voor zetmeelhoudende produkten.
De mogelijkheid van distorsies van de mededinging was uw Hof niet ontgaan. Immers in de „maïsgritz”-zaken (Deutsche Getreideverwertung, arrest van 4 oktober 1979) werden de Raad en de Commissie verzocht, het Hof alle nuttige gegevens te verstrekken aangaande bepaalde door partijen gemaakte opmerkingen, waarin besloten scheen te liggen dat het stelsel van mcb's mogelijkerwijs de Duitse, Belgische en Nederlandse exporten naar Frankrijk begunstigde.
De Commissie zal het mij niet kwalijk nemen indien ik van haar op die vraag op 29 juni 1979 gegeven schriftelijk antwoord de volgende passages vermeld:
„Indien deze produkten (maïsmeel van post 11.01. E II, maïszemelen van post 23.02 AI a en b, maïskiemen van post 11.02 G II) (uit Frankrijk) worden uitgevoerd met toepassing van mcb's, kan het gebeuren dat de som van de mcb's voor de verwerkte produkten en de bijprodukten hoger is dan het mcb geldend voor de hoeveelheid grondstoffen die nodig is voor de vervaardiging van die produkten. Er zou dus inderdaad een ongerechtvaardigd voordeel voor de ondernemingen in landen met een sterke valuta uit kunnen voortvloeien”.
De Commissie vervolgde:
„De landen met een sterke valuta hebben op dit argument natuurlijk geantwoord, dat de Franse industrie in ruime mate maïs kan betrekken van haar binnenlandse produktie, waarvan de prijs gunstiger is dan die van uit derde landen ingevoerde maïs, inzonderheid Amerikaanse maïs”.
Deze rechtvaardiging heeft mijns inziens geen betekenis, daar dit voordeel dat de Franse meel- en zetmeelfabrikanten zouden genieten, voortvloeit uit de aard der zaak en het ontoelaatbaar is, het te doen onstaan middels een manipulatie van de mcb's. Deze natuurlijke preferentie wordt bovendien ruim gecompenseerd door de stijging van de produktiekosten in de landen met een zwakke valuta; bij de berekeningswijze van de mcb's in de betrokken sector wordt geen rekening gehouden met andere elementen (bedrijfsinstallatie, energie...), die voor een belangrijk deel op de uiteindelijke kostprijs van de verwerkte produkten komen te rusten en die nadelig zijn voor de ondernemers in landen met een zwakke valuta.
De Commissie gaf toe dat „de exporten van maïsgries uit Duitsland en de Bene-lux-landen naar Frankrijk sinds vele jaren een nagenoeg constante stijging vertonen. Kwantitatief gezien blijft de omvang van die toename evenwel volstrekt normaal. Over het geheel genomen bedraagt het aandeel van de buitenlandse leveranties in de Franse consumptie van maïsgritz slechts ongeveer 20 %. Evenzo maken de Duitse exporten van gritz naar Frankrijk slechts ongeveer 10 % uit van de totale Duitse exporten van dat produkt”. Om precies te zijn 10,5 % in 1974 ene 11 % in 1977; terwijl in 1974 de importen uit Duitsland van voor de bierbrouwerij bestemde maïsgries ongeveer 13,4% van de totale Franse consumptie uitmaakten, zijn zij in 1977 gestegen tot 16,7%. Weliswaar zijn de Franse exporten van gries en griesmeel over dat tijdvak voortdurend toegenomen — aldus de Commissie —, met een lichte daling van die naar derde landen — te weten in 1976 —, maar men kan zich gemakkelijk voorstellen dat die toename sterker zou zijn geweest indien de mcb's de Franse exporten van agrarische voedingsmiddelen minder hadden getroffen. De Commissie geeft dit trouwens toe tussen de regels door: (ik citeer)
„Maar de gunstige werking die in zekere mate uitgaat van de coëfficiënt welke wordt toegepast voor de berekening van het voor griesmeel van maïs geldende mcb, kan men niet uitsluiten. Derhalve is de Commissie tot de conclusie gekomen, dat een geringe vermindering van de coëfficiënt een neutralere regeling vormde met het oog op de mededinging”.
Tot slot van haar antwoord erkent de Commissie dat de nieuwe coëfficiënt 1,50 (vastgesteld bij verordening nr. 746/79) „met het oog op de mededinging neutraler zou moeten zijn dan de coëfficiënt 1,80, omdat bet gerechtvaardigd lijkt in zekere mate rekening te houden met de bijprodukten van de vervaardiging van griesmeel van maïs”.
In een op 10 februari 1978 aan de Raad voorgelegde mededeling over de economische invloed van de agromonetaire maatregelen drukte de Commissie zich nog duidelijker uit. Vaststellende dat Nederland zijn leveringen van uit derde landen ingevoerde maïs sterk had verhoogd, merkte zij daarin op dat het forfaitaire karakter van de coëfficiënten, aangewend voor de berekening van de voor de berekening van de voor verwerkte produkten geldende mcb's, bepaalde handelsstromen had beïnvloed.
Dat gevolg hing volgens haar af van de verscheidenheid der produktiestelsels en van de berekeningswijze, toegepast voor de aan mcb's onderworpen basisprodukten die bij de vervaardiging van het verwerkte produkt worden gebruikt.
6.
Reeds bij verordening nr. 1771/77 van 29 juli 1977 had de Commissie de coëfficiënt van 1,80 op 1,60 gebracht. Bij verordening nr. 746/79 van 11 april 1979, in werking getreden op 28 mei 1979, heeft zij, in aansluiting op een „grondige studie”, de mcb's voor gries en griesmeel van maïs alsmede voor andere verwerkte produkten op basis van graan (met name zetmeel van maïs en van tarwe) opnieuw verlaagd:
—
voor „farine première” (maïsmeel van post 11.01 E II), is de coëfficiënt 1,02 gedaald tot 0,92 (terwijl de coëfficiënt „heffing maïs” ongewijzigd bleef),
—
voor gries en griesmeel van maïs van post 11.02 A V a sub 1 en 2 is de coëfficiënt 1,80 gewijzigd in 1,50,
—
voor maïskiemen, zelfs in de vorm van meel, van post 11.02 G II, is hij gedaald van 0,75 tot 0,68, waarbij de coëfficiënt „heffing maïs” 0,75 bleef bedragen,
—
voor voedermeel (maïszemelen van de posten 23.02 A I a en b) daalde hij respectievelijk van 0,10 tot 0,09 en van 0,32 tot 0,29, waarbij de coëfficiënt voor de heffing werd gehandhaafd op 0,10 respectievelijk 0,32.
Al deze wijzigingen zijn op 28 mei 1979 in werking getreden.
De rechtvaardigingsgrond die de Commissie voor deze wijzigingen in haar bulletin nr. 4 van 1979 (blz. 43) aanvoert, in „beter rekening te kunnen houden met de technische verwerkingsvoorwaarden en met de verhouding tussen de produkten”. De betrekkelijk lange termijn voor de toepassing van beide voornoemde verordeningen zou aantonen, — zo merkt de Commissie elders op — dat het enkel een verbetering van het systeem betreft en niet een correctie van in de grond onjuist berekende mcb's, en dat de tweede wijziging bovendien deel uitmaakte van een „meer volledige” herziening van de berekeningswijzen van de mcb's die tevens andere sectoren (met name zuivelprodukten en vlees) betreffen.
De wettigheid van een verordening kan stellig niet op grond van later opgekomen omstandigheden worden bestreden (aldus uw arrest van 13 juni 1972 (gevoegde zaken 9 en 11/71, Cie. d'Approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391), en die wijzigingen moeten niet worden gezien als het bewijs van de ongeldigheid van de litigieuze verordeningen. Maar bij vergelijking van de in die verordeningen vervatte bepalingen met die van de latere verordeningen, blijkt van een ongelijke behandeling die haar rechtvaardiging vond in de verschillende feitelijke situaties, noch in overwegingen van algemene aard, die met de toepassing van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71 geen verband houden. Die ongelijke behandeling vindt enkel haar verklaring in een vergissing bij de berekening van de invloed van het op het basisprodukt toegepaste mcb, welke vergissing naderhand, zij het in bedekte termen, door de Commissie is erkend.
Bovendien heeft de Commissie bij ten minste twee gelegenheden toegegeven dat zij zich in een aan de onderhavige zaken nauw vewante context klaarblijkelijk had vergist.
„Overwegende dat gebleken is dat voor wat betreft meel van zachte tarwe en mengkoren, meel van rogge, grutten en gries en griesmeel van tarwe (durumtarwe), grutten en gries en griesmeel van tarwe (zachte tarwe) de forfaitaire bedragen, die zijn vastgesteld voor de (bij invoer in Frankrijk uit de Lid-Staten en derde landen toegekende) subsidies en de (door Frankrijk bij uitvoer naar de Lid-Staten en derde landen geïnde) compenserende bedragen, door een klaarblijkelijke vergissing geleid hebben tot een overcompensatie van het effect van de in artikel 1 en artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1586/69 bedoelde maatregelen”, heeft de Commissie bij verordening nr. 546/71 van 15 maart 1971 de door Frankrijk bij uitvoer geïnde mcb's met terugwerkende kracht verlaagd.
„Overwegende dat recente ervaring heeft geleerd dat de tot nu toe toegepaste berekeningsmethode van de monetaire compenserende bedragen voor bepaalde verwerkte produkten (op basis van graan) [bedragen oplevert die hoger zijn dan de invloed die de toepassing van het compenserende bedrag op de prijzen van het basisprodukt heeft op de prijs van het verwerkte produkt; dat dit] (
2
) leidt of dreigt te leiden tot handelsstromen die een concurrentiedistorsie meebrengen en de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening in het gedrang brengen; dat het derhalve dienstig is het compenserende bedrag voor de betrokken produkten vast te stellen aan de hand van elementen die meer in overeenstemming zijn met de werkelijke situatie”, heeft de Commissie bij verordening nr. 751/75 het mcb voor die produkten opnieuw gewijzigd.
Mijn opmerkingen hier samenvattend, kom ik tot de vaststelling dat de keuze van de coëfficiënt 1,80 een kunstmatige toename van de exporten van gries en griesmeel van maïs uit landen met een sterke valuta tot gevolg heeft gehad, welke ontwikkeling door de Commissie met zoveel woorden is erkend sedert juli 1977, terwijl het systeem juist de kunstmatige verstoringen in de handelsstromen als gevolg van monetaire fluctuaties moest voorkomen en niet teweegbrengen of verergeren. Derhalve kan niet een beroep worden gedaan op het moeten oplossen van een conflict met het oog op „bredere” economische belangen, in welke situatie een klaarblijkelijke vergissing in feite moeilijk in aanmerking kan worden genomen. In casu was het slechts zaak, de technische verwerkingsvoorwaarden van maïs in aanmerking te nemen, en niet een algemeen oordeel te geven over de situatie op de graanmarkt of over „de ontwikkeling op lange termijn van de goederenstromen”. Dergelijke overwegingen zijn slechts op hun plaats indien het — zoals gezegd — het beginsel zelf van de invoering van mcb's of van de onderwerping van bepaalde produkten of produktengroepen aan het stelsel der mcb's betreft. Zij staan los van de berekeningswijzen van de bedragen, zodra eenmaal tot hun invoering is besloten. Het is de Commissie niet verboden bepaalde verbeteringen aan te brengen in de oorspronkelijke regeling, maar om de hierboven aangeduide redenen, wordt door deze „verbeteringen” mijns inziens bevestigd, dat distorsies of het gevaar voor distorsies van de mededinging tot de werkelijkheid behoren.
Zelfs indien bepaalde verschillen bestaan tussen de berekeningen van verzoeksters, van de Franse regering en van de Commissie, het totaal van de mcb's waardoor de verwerkte produkten worden getroffen mag in ieder geval niet hoger zijn dan het voor het basisprodukt geldende bedrag. Indien de coëfficiënt 1,80 voor gries of griesmeel niet aan de economische werkelijkheid beantwoordt, dient dit te worden verholpen door de vaststelling van een equivalentiefactor die meer met die werkelijkheid overeenstemt en door de invloed van de mcb's geldend voor de andere afgeleide produkten volledig af te trekken, ook al zou de omvang van die invloed worden verminderd door de toepassing op die produkten van een lagere verwerkingscoëfficiënt, dan wel door van de omstreden bedragen de over de bijprodukten verdeelde overcompensatie in mindering te brengen, naar evenredigheid van het gewicht van die produkten.Maar uw Hof dient — althans in het kader van artikel 117 EEG-Verdrag — niet op de stoel van de wetgever te gaan zitten om te kiezen tussen de twee methodes waarvan melding wordt gemaakt in vraag 3 in de derde zaak. Ingevolge artikel 6 van verordening nr. 174/71 van de Raad is het enkel aan de Commissie, de mcb's vast te stellen. Zelfs in geval van nietigverklaring bij rechtstreeks beroep, zou de instelling die de vernietigde handeling heeft verricht de maatregelen moeten nemen ter uitvoering van het arrest waarin de nietigverklaring is uitgesproken, zo nodig met behulp ván een deskundigenonderzoek.
Met betrekking tot het verzoek van de Commissie, de gevolgen van een ongeldigverklaring te beperken, zou ik slechts willen opmerken dat in een dergelijke afwijking van de werking „erga omnes” van een nietigverklaring slechts is voorzien in het kader van het beroep tot nietigverklaring (artikel 174 EEG-Verdrag);
zij komt in het geheel niet aan de orde in het kader van artikel 177, omdat een ongeldigverklaring per definitie slechts ten gunste van verzoeksters in de hoofdgedingen zou kunnen werken, voor zover hun conclusies en het onderwerp van hun beroep daarvoor ruimte bieden.
III —
Twee andere argumenten zouden grond kunnen bieden voor de gedachte dat de betwiste verordeningen ongeldig zijn. Een ervan werd reeds naar voren gebracht door de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen over de eerste twee zaken, en houdt in dat geen rekening is gehouden met de produktierestitutie voor zetmeel. Het andere is met name in de derde zaak uiteengezet en betreft de keuze van de berekeningsbasis.
1.
Verzoekster in het derde hoofdgeding betoogt, dat bij de berekening van de mcb's voor maïszetmeel (post 11.08 AI) geen rekening wordt gehouden met de restitutie bij de produktie van dit produkt.
Basisverordening nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 bevat de volgende (achtste) overweging:
„Overwegende dat het, wegens de bijzondere situatie op de markt voor zetmeel, aardappelmeel en glucose, vervaardigd via ‚rechtstreekse hydrolyse’, noodzakelijk kan blijken in een restitutie bij de produktie te voorzien welke'van dien aard is dat deze industrie de door haar gebruikte basisprodukten kan verkrijgen tegen een lagere prijs dan de prijs die uit de toepassing van het stelsel van gemeenschappelijke prijzen en heffingen zou voortvloeien”.
Bij de verordeningen nr. 2742/75 van dezelfde datum en nr. 1665/77 van 20 juli 1977 heeft de Raad de bepalingen betreffende de de aldus voorziene produktierestituties gewijzigd, ten einde een prijsverschil tussen maïszetmeel en de andere van die graansoort afgeleide produkten tot stand te brengen. Het bedrag van de restitutie is door laatstgenoemde verordening op 17 RE vastgesteld.
In het geval waarin een in een Lid-Staat met een sterke valuta gevestigde producent het basisprodukt maïs betrekt uit een Lid-Staat met een zwakke valuta, om dit na verwerking tot zetmeel weer uit te voeren naar een Lid-Staat met een zwakke valuta, leidt het bij verordening nr. 572/76 van de Commissie ingevoerde stelsel tot een overcompensatie van de monetaire dispariteiten. De omstandigheid dat de zetmeelproducenten van landen met een sterke valuta in grote mate hun toevlucht nemen tot Amerikaanse maïs, doet aan de gegrondheid van die vaststelling niet af. De produktierestituties worden immers in de „groene valuta” uitbetaald en de in de Duitse „groene valuta” betaalde produktierestitutie is hoger dan dezelfde restitutie, betaald tegen de Franse „groene koers”.
Het feit dat de produktierestitutie bij de berekening van de meb's voor zetmeel niet in aanmerking wordt genomen, leidt tot een wijziging van het nettobedrag van de restitutie die de producent ontvangt in het geval waarin het door hem vervaardigde afgeleide produkt tussen Lid-Staten wordt verhandeld. Alles geschiedt alsof voor de tussen Lid-Staten verhandelde zetmeelprodukten de producent van een land met een zwakke valuta een in verhouding tot het gemeenschappelijk tarief (17 RE) lagere restitutie kreeg toegekend, en de producent van een land met een sterke valuta daarentegen een hogere restitutie ontving. Het uniforme prijsverschil dat de Raad heeft willen aanbrengen tussen maïszetmeel en de andere van maïs afgeleide produkten wordt aldus in gevaar gebracht, terwijl ten gunste van de producenten van Lid-Staten met een sterke valuta en ten nadele van die van Lid-Staten met een zwakke valuta, een distorsie wordt veroorzaakt.
In uw arrest van 12 november 1974 (zaak 34/74, Roquette, Jurispr. 1974, blz. 1217) heeft u geoordeeld (r.o. 19) „dat het... in strijd was met de doelstelling van verordening nr. 974/71 om als „belasting bij invoer” mede in aanmerking te nemen het vaste element van de heffing bij invoer van op basis van graan verwerkte produkten, dat wordt vastgesteld op grond van overwegingen die met de bescherming der verwerkende industrie verband houden en met genoemde doelstelling niets uitstaande hebben” en (r.o. 20) „dat het in aanmerking nemen van dat element... ertoe heeft geleid dat de exporteurs van verwerkte produkten een last te dragen kregen welke niet met de waardeschommelingen van de munteenheid in verband stond, waardoor hun concurrentiepositie is geschaad”. Evenzo is het in strijd met de doelstelling van verordening nr. 974/71, om geen rekening te houden met de monetaire invloed op de prijs van de betrokken verwerkte produkten (zetmeel van maïs en van tarwe) van de bij hun produktie toegekende restituties, welke invloed verschilt op grond van de dispariteiten tussen de „groene koers” en de daadwerkelijke koers van de zwakke valuta. Het niet in aanmerking nemen van dat element betekent dat — in het kader van het stelsel der mcb's — aan de verwerkende industrie van de Lid-Staten met een sterke valuta
een aanvullende bescherming wordt verleend.
Evenals inzake de verwerkingscoëfficiënt, wordt de juistheid van verzoeksters stelling volgens mij bevestigd door de later ingevoerde bepalingen. Immers bij verordening nr. 851/79 van de Commissie van 30 april 1979 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer van op basis van granen en rijst verwerkte produkten, is de regeling van de mcb's ook gaan gelden voor de berekening van de restituties.
Voor zetmeel van tarwe en van maïs en voor aardappelmeel, wordt de restitutie bij uitvoer verkregen door het bedrag, vermeld in de rechter kolom van de bijlage bij deze verordening, te vermenigvuldigen met de monetaire coëfficiënt en vervolgens een bedrag in mindering te brengen dat gelijk is aan de produktierestitutie per ton eindprodukt.
Om deze ongelijkheid tussen de bevoorradingskosten van de zetmeelproducenten in landen met een zwakke valuta en van die van hun concurrenten in landen met een sterke valuta op te heffen, zou ofwel voor de berekening van de voor de zetmeelprodukten te innen (of toe te kennen) mcb's de produktierestitutie moeten worden afgetrokken van de prijs van het betrokken basisprodukt, ofwel de produktierestituties moeten worden vermenigvuldigd met de monetaire coëfficiënt van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1380/75 van de Commissie van 29 mei 1975 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de monetaire compenserende bedragen. Maar in het kader van de onderhavige zaken is het niet aan uw Hof, over deze verschillende modaliteiten te beslissen.
Nu het voor aardappelmeel (post 11.08 AIV) geldende mcb gelijk dient te zijn aan dat voor maïszetmeel, gelden de bepalingen voor de berekening van dit laatste bedrag eveneens voor de berekening van het eerste, dat gedurende het gehele betrokken tijdvak (1976-1978) hetzelfde is gebleven. De onregelmatigheid waardoor de berekening van de voor maïszetmeel geldende bedragen wordt getroffen, treft ook die van het voor aardappelmeel geldende bedrag.
2.
Terwijl het voor tarwe geldende mcb wordt berekend over de referentieprijs van zachte tarwe van een minimumkwaliteit voor de broodbereiding, de prijs waartegen interventieaankopen van broodtarwe kunnen geschieden, worden de mcb's voor tarwezetmeel (post 11.08 A III) en voor de bijprodukten berekend over de drempelprijs, verminderd met de produktierestitutie, en niet over de met die restitutie verminderde referentieprijs. De referentieprijs van zachte broodtarwe is ingevoerd bij verordening nr. 1143/76 van de Raad van 17 mei 1976 tot wijziging van basisverordening nr. 2727/75. Volgens verordening nr. 1151/76 van de Raad van 17 mei 1976 evenwel is voor het verkoopseizoen 1976-1977 geen bijzondere referentieprijs vastgesteld; die prijs is gelijk aan de uniforme referentieprijs voor zachte tarwe.
Verzoekster betoogt ook hier dat de invloed van het verschil tussen de drempelprijs en de referentieprijs op de berekening van de voor verwerkte produkten geldende mcb's distorsies van de mededinging tussen de producenten veroorzaakt.
Volgens de Commissie zou men zich — in economische termen gesproken — op de bevoorradingsprijs van de zetmeelfabrikanten moeten baseren. Deze prijs zou gelijk zijn aan de drempelprijs, verminderd met de produktierestitutie. Indien zij echter sinds 1977 voor de berekening van de voor maïszetmeel geldende mcb's is uitgegaan van de interventieprijs van die graansoort, is de reden hiervoor dat de bevoorradingsprijs van maïs vanaf 1977 de interventieprijs heeft overschreden, en dat op grond van „de logica van het agromonetair stelsel” de interventieprijs voor de berekening van de mcb's als de maximumprijs zou moeten worden beschouwd. Vóór 1977 daarentegen zou de marktprijs van maïs steeds hoger zijn geweest dan de drempelprijs, als gevolg waarvan de Commissie de drempelprijs en niet de interventieprijs zou hebben aangehouden als „steunprijs”, die als uitgangspunt voor de berekening van de mcb's voor maïszetmeel heeft gediend. In tegenstelling tot de bevoorradingsprijs voor maïs, is die voor tot zetmeel verwerkte tarwe gedurende het betrokken tijdvak steeds onder de „referentieprijs voor tarwe” gebleven.
Of men nu de drempelprijs of de interventieprijs als uitgangspunt neemt, met de invloed van de produktierestitutie zou geen rekening hoeven te worden gehouden, waar de interventieprijs onder de drempelprijs verminderd met de restitutie is gebleven.
Met betrekking tot de keuze van het prijsniveau waarvan voor de berekening van de mcb's moet worden uitgegaan, ben ik daarentegen van mening — althans wat de graansector betreft — dat dit enkel de interventieprijs en niet de drempelprijs kan zijn. De bewoordingen van verordening nr. 974/71 laten te dien aanzien geen enkele twijfel bestaan en openen niet de mogelijkheid van een beroep op het vage begrip „steunprijs”. Overigens is in Italië de interventieprijs, die lager is dan de drempelprijs, bepalend voor de aankoopprijs van voor de vervaardiging van zetmeel bestemde maïs. De berekeningsbasis van het mcb voor tarwezetmeel dient te bestaan uit de referentieprijs van zachte tarwe verminderd met de produktierestitutie, en niet uit de drempelprijs verminderd met de restitutie. Immers de producenten van tarwezetmeel gebruiken bij voorkeur tarwemeel en niet de granen zelf en voor de broodbereiding geschikt tarwemeel is wel degelijk een produkt waarvoor een specifieke interventieprijs bestaat.
De keuze van de drempelprijs als berekeningsbasis is in strijd met de complementariteit in de landbouw en met de intercommunautaire specialisatie van de produktie.
Indien de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen excessieve voordelen oplevert voor de Franse landbouw, dient daartegen te worden opgetreden door de vaststelling van landbouwverordeningen ad hoc en niet met behulp van de mcb's.
IV —
Blijven nog te onderzoeken het geval van op basis van maïs vervaardigde sorbitol, met een mannitolgehalte van ten minste 2 %, en dat van isoglucose, eveneens vervaardigd op basis van maïs.
Het gaat hier om twee van zetmeel afgeleide produkten, met talrijke, zich voortdurend uitbreidende industriële afzetmarkten. Deze bijzondere sector van de maïszetmeelindustrie wordt gekenmerkt door een vergaande technische perfectie en staat veel dichter bij de verwerkende industrie dan bij de landbouwsector in het algemeen.
1.
Sorbitol wordt verkregen uit glucose, dextrose of fructose en wordt gebruikt op farmaceutisch gebied alsmede voor de bereiding van vitamine C. Dit produkt valt zowel onder hoofdstuk 29 „organische chemische produkten” (post 29.04 C) als onder hoofdstuk 38 „diverse produkten van de chemische industrie” (post 38.19 T). Het is dus geen „land-bouwprodukt” in de zin van bijlage II van het EEG-Verdrag maar het valt onder de gemeenschappelijke ordening der markten, ingesteld bij — de op basis van artikel 235 EEG-Verdrag vastgestelde — verordening nr. 1059/69 van de Raad van 28 mei 1969 tot vaststelling van de handelsregeling die van toepassing is op bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten, omdat het meer dan 2 % — ook op basis van maïs vervaardigde — mannitol bevat.
De hoeveelheid — basisprodukt — maïs die wordt geacht bij de vervaardiging van dat produkt te zijn gebruikt, is vastgesteld op 1972 of 245 kg, al naar gelang de sorbitol al dan niet een waterachtige oplossing is. Dit volgt uit verordening nr. 1060/69 van de Raad van 18 mei 1969, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3058/75 van 24 november 1975, tot vaststelling van de hoeveelheden basisprodukten die worden geacht bij de vervaardiging van de onder verordening (EEG) nr. 1059/69 vallende goederen te zijn gebruikt. Maar volgens artikel 3, lid 3, van die verordening „(worden) mannitol, van onderverdeling 29.04 C II, en sorbitol, van de onderverdelingen 29.04 C III en 38.19 T van het gemeenschappelijk douanetarief, waarop een op basis van een hoeveelheid suiker berekend variabel element wordt toegepast_... geacht te zijn verkregen uit witte suiker waarvoor de in artikel 9, lid 6, van verordening nr. 1009/67/EEG (van de Raad) bedoelde restitutie bij de produktie wordt toegekend”.
Bijgevolg is het verband tussen het basisprodukt (maïs) en het afgeleide produkt veel losser dan bij griesmeel- en zetmeelprodukten het geval is: de aan het basisprodukt toegevoegde waarde is veel hoger dan de component „prijs van het basisprodukt” en op grond van voornoemde bepaling van de Raad beschikt de Commissie volgens mij over een veel ruimere beoordelingsvrijheid dan in het geval van de griesmeel- of zetmeelprodukten.
2.
Verzoekster in het derde hoofdgeding betoogt dat de kostprijs van isoglucose afhangt van de maïsprijs en niet van die van saccharose, en dat bijgevolg het voor dat produkt geldende mcb zou moeten worden gebaseerd op het mcb voor het basisprodukt, dat wil zeggen maïs. Volgens de Commissie concurreert isoglucose met vloeibare suiker. Bijgevolg zou de prijs van isoglucose in werkelijkheid worden bepaald door de interventieprijs van suiker en niet door die van maïs, en zouden de bezwaren tegen de op dat produkt toegepaste mcb's ongegrond zijn.
Het probleem ontstaat doordat isoglucose enerzijds een verwerkt landbouwprodukt is dat in het algemeen wordt verkregen uit tot glucose verwerkt zetmeel, doch anderzijds een vervangingsprodukt vormt dat rechtstreeks concurreert met vloeibare suiker, die wordt verkregen door verwerking van suikerbieten of suikerriet. Volgens mij zou verzoekster hiermee willen bereiken dat het verband tussen isoglucose en suiker nog meer wordt verzwakt en dat dit produkt in zijn geheel wordt verbonden met het basisprodukt waaruit het wordt verkregen.
Tijdens de in het hoofdgeding relevante periode is isoglucose van de posten
17.02 D en 17.05 C voor de toepassing van de mcb's steeds gelijkgesteld geweest met suiker. Eerst vanaf 1 juli 1977 is isoglucose formeel losgemaakt van suiker, waarbij het evenwel tot dezelfde sector bleef behoren. Dit blijkt uit de volgende (derde en vierde) overwegingen van verordening nr. 1474/77 van de Commissie van 30 juni 1977:
„Overwegende dat de Raad bij verordening (EEG) nr. 1111/77 van 17 mei 1977 gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose heeft vastgesteld; dat isoglucose een rechtstreeks vervangingsprodukt is voor vloeibare suiker die wordt verkregen door verwerking van suikerbieten of suikerriet; dat dit produkt rechtstreeks concurreert met vloeibare suiker, waarvoor bij verordening (EEG) nr. 938/77 monetaire compenserende bedragen zijn vastgesteld;
Overwegende dat in deze omstandigheid het bestaan van monetaire compenserende bedragen voor suiker ook de vaststelling van de compenserende bedragen voor isoglucose noodzakelijk maakt; dat namelijk zonder die vaststelling het handelsverkeer in het betrokken produkt zou kunnen worden verstoord; dat genoemde verordening (EEG) nr. 938/77 bijgevolg moet worden aangevuld;”
Sedert 1 juli 1977 is deel 7 van bijlage I van de verordeningen van de Commissie betreffende mcb's niet meer getiteld sector „suiker”, maar sector „suiker en isoglucose”. Bij verordening nr. 2560/77 van de Raad van 7 november 1977 tot wijziging van de nomenclatuur voor sommige landbouwprodukten, van een aantal verordeningen betreffende deze produkten en van het gemeenschappelijk douanetarief, is post 17.05 C I met ingang van 1 januari 1978 vervangen door post „21.07 F III, Isoglucosestroop, gearomatiseerd of met toegevoegde kleurstoffen”. Hoofdstuk 21 is getiteld „diverse produkten voor menselijke consumptie”.
Rekening houdende met het voorgaande kon er volgens mij, zelfs vóór 1 juli 1977, geen mathematisch verband bestaan tussen het mcb voor maïs en dat voor isoglucose. De Commissie heeft terecht eraan herinnerd, dat door advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in zaak 131/77 (Milac, arrest van 3 mei 1977, Jurispr. 1978, blz. 1041) werd opgemerkt, dat het in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 974/71 „voldoende (is) wanneer de prijs van een produkt dat niet onder de interventieregeling valt, afhangt van die van een ander produkt waarvoor wel interventiemaatregelen zijn getroffen (en dat onder de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten valt); en dit laatste produkt behoeft niet de grondstof te zijn waaruit het andere produkt wordt verkregen. Het kan ook gaan om concurrerende produkten, indien tenminste kan worden vastgesteld dat de prijzen van het buiten de interventieregeling gebleven produkt op grondslag van de prijzen van het andere produkt tot stand komen”.
V —
In de derde zaak die aan het Hof is voorgelegd, stelt het Tribunal d'instance te Lille de beginselvraag betreffende de wijze van toekenning van moratoire Interessen over van deelnemers aan het economisch verkeer ten onrecht geïnde bedragen. Voor het geval de ongeldigheid van de bestreden verordeningen mocht worden vastgesteld, en alvorens de restitutie van de te veel geïnde bedragen, met inbegrip van de interessen, te gelasten, wenst de verwijzende rechter zich ervan te overtuigen dat bedoelde interessen uiteindelijk ten laste van de gemeenschapsbegroting zullen komen.
Dezelfde vraag werd gesteld in zaak 130/79, Express Dairy Foods, waarin op 12 februari 1980 is gepleit.
De Commissie betoogt dat deze kwestie, „die de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de communautaire instellingen betreft, niet kan worden beslist in een geschil voor de nationale rechter tussen een particulier en de administratie van een Lid-Staat, en derhalve niet het voorwerp kan vormen van een prejudiciële vraag”. Voorts zou volgens haar het antwoord op die vraag voor de nationale rechter geen enkel nut hebben bij de oplossing van het hoofdgeding.
Dit standpunt van de Commissie is volgens mij nieuw, en zo het mocht worden aanvaard zou het tot gevolg hebben, dat het Hof zich onbevoegd moet verklaren in heel wat in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag gestelde vragen. Dit wekt temeer verbazing, nu in zaak 26/74 (Roquette, arrest van 21 mei 1976, Jurispr. 1976, blz. 677) de gemachtigde van de Commissie zich verzette tegen de ontvankelijkheid van een vordering tot schadevergoeding wegens de niet-betaling van moratoire interessen, met het betoog dat het aangewezen middel veeleer zou bestaan in een nieuwe prejudiciële vraag, inhoudende of de Franse Staat gedwongen was tot betaling aan verzoekster van aan de ten onrechte geïnde hoofdsom accessoire interessen, die dan door het EOGFL verschuldigd zouden zijn”.
Ik zal in mijn opmerkingen hierover onderscheiden tussen het beginsel zelf van de toekenning van moratoire interessen en de vraag door wie deze uiteindelijk moeten worden betaald. Het Hof is in ieder geval bevoegd tot beantwoording van dit eerste onderdeel van de vraag.
In voornoemd arrest-Roquette van 21 mei 1976 heeft het Hof overwogen, dat het blijkens de bepalingen betreffende de eigen middelen der Gemeenschappen, te weten 's Raads besluit van 21 april 1970 en 's Raads verordening nr. 2/71 van 2 januari 1971 houdende toepassing van dat besluit, junctis 's Raads verordening nr. 729/70 van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, op de weg ligt van de nationale overheden om, voor rekening van de Gemeenschap en in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, tot invordering van monetaire compenserende bedragen over te gaan.
Die invordering geschiedt door de Lid-Staten overeenkomstig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Derhalve is de nationale rechter bevoegd tot kennisneming van geschillen betreffende de terugbetaling van bedragen die voor rekening van de Gemeenschap zijn ingevorderd en dient deze die geschillen, voor zover dienaangaande in het gemeenschapsrecht niets is bepaald, met toepassing van het nationale recht uit te wijzen.
Ten aanzien van de vraag of de interessen ten laste van de nationale dan wel van de gemeenschapsbegroting moeten worden gebracht, bestond slechts een voorstel voor een richtlijn, door de Commissie aan de Raad voorgelegd op 14 februari 1973, betreffende interessen over betaalde en terug te betalen bedragen. Dit voorstel is nooit in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt. Na door het Europees Parlement te zijn goedgekeurd, werden wijzigingen ervan op 20 september 1973 aan de Raad voorgelegd, maar het is uiteindelijk op 8 december 1976 door de Commissie ingetrokken. Op het gebied van de Europese comptabiliteit is hier sprake van een verontrustende juridische leemte waaruit distorsies ontstaan en die op gemeenschapsniveau zou moeten worden opgevuld.
Het budgettair stelsel van de negatieve compenserende bedragen was destijds als volgt ingericht: de in het handelsverkeer tussen Lid-Staten geheven compenserende bedragen werden, voor wat de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, geacht deel uit te maken van de ter regulering van de landbouwmarkten dienende interventies (artikel 7, lid 2, van verordening nr. 974/71). Het EOGFL moest het verschil tussen de door iedere Lid-Staat toegekende en geïnde bedragen boeken.
In het handelsverkeer met derde landen werden de bij uitvoer geheven compenserende bedragen in mindering gebracht op de restituties bij uitvoer (artikel 4 bis). De vaststelling van de in totaal van de restitutie af te trekken bedragen kon globaal geschieden. Voor de boeking op de gemeenschapsbegroting werd dit totaalbedrag geacht te zijn afgetrokken van de restituties, en alleen het gedeelte dat genoemd bedrag te boven ging, als eigen inkomsten beschouwd.
Bij de huidige stand van zaken staat het aan de nationale autoriteiten om, in geval van terugbetaling van ten onrechte geheven bedragen, alle bijkomende kwesties in verband met die terugbetaling te regelen, zoals de eventuele toekenning van moratoire interessen. Derhalve is enkel het Tribunal d'instance te Lille bevoegd, over de toekenning van interessen te beslissen. Niets staat deze instantie in de weg om, indien dit naar Frans recht is toegestaan of — zoals ik aanneem — een beginsel van natuurlijke billijkheid dat de rechtsstelsels van de Lid-Staten gemeen hebben daartoe dwingt, naar het voorbeeld van de beslissing van het Finanzgericht te Hamburg van 16 mei 1978 betreffende ten onrechte toegekende bedragen, uit te maken dat de verplichting tot teruggave van ten onrechte geheven bedragen tevens de betaling van de moratoire interessen over die bedragen omvat.
In antwoord op de gestelde vragen concludeer ik dat het Hof voor recht verklare dat, voor zover hiervoor uiteengezet:
1.
bijlage I, deel 1, van de verordeningen van de Commissie nr. 1910/76 van 30 juli 1976 en nr. 2466/76 van 8 oktober 1976, houdende vaststelling van de bij uitvoer uit Frankrijk van gries en griesmeel van maïs te heffen bedragen, ongeldig is;
2.
bijlage I, deel 1, van verordening nr. 652/76 van de Commissie van 24 maart 1976, houdende vaststelling van de bij uitvoer uit Frankrijk van zetmeel van maïs en van tarwe en van aardappelmeel te heffen bedragen, ongeldig is;
3.
het aan de nationale rechter staat, zich uit te spreken over moratoire interessen over als compenserende bedragen geïnde en terug te betalen bedragen.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.
(
2
)	Het tussen [ ] geplaatste ontbreekt in de Nederlandse tekst van de verordening. (N.v.d.v.)