61994CC0054_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A ° Introduction
1. En mars et avril 1993, les agents d' un service italien de l' hygiène et de la santé publiques ont procédé à des contrôles dans plusieurs magasins d' alimentation. A cette occasion, ils ont constaté dans un cas qu' un lot de pommes de terre contenait des résidus de chlorpropham (un désherbant). Les résultats d' analyses ont mis en évidence que ces résidus dans les pommes de terre non épluchées dépassaient les teneurs maximales admises par la réglementation italienne, alors que pour les pommes de terre épluchées la concentration de résidus était inférieure aux limites maximales tolérées. Dans un deuxième cas, les autorités sanitaires ont constaté qu' un lot de pommes de terre frites surgelées contenait des résidus de chlorpropham et de propham (un autre désherbant) en concentration supérieure aux limites autorisées par la réglementation italienne.
2. Dans ces conditions, une procédure pénale a été engagée à l' encontre des responsables (M. Cacchiarelli dans le premier cas et M. Stanghellini dans le second cas) devant la Pretura circondariale di Macerata.
3. L' accusation se fonde en substance sur une ordonnance ministérielle du 18 juillet 1990 (1), portant fixation de "teneurs maximales des résidus de substances actives de produits de protection sanitaire tolérées sur ou dans les produits destinés à l' alimentation". Cette ordonnance ministérielle a été prise dans le but déclaré de transposer en droit interne une série de directives et notamment la directive 76/895/CEE du Conseil, du 23 novembre 1976, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes (2).
4. Le 27 novembre 1990, le Conseil a arrêté la directive 90/642/CEE concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d' origine végétale, y compris les fruits et légumes (3). Aux fins de la mise en oeuvre de cette directive, le ministre de la Santé italien a pris le 23 décembre 1992 un décret correspondant (4).
5. Dans le cadre de l' analyse de cette réglementation italienne et des dispositions communautaires dont elle procède, la juridiction nationale s' est heurtée à deux problèmes.
6. D' une part, la Pretura circondariale a constaté que tant la directive 76/895 que la directive 90/642 concernent les "pesticides" alors que la réglementation italienne parle de "substances actives de produits de protection sanitaire". Celles-ci couvrent donc non seulement les pesticides à proprement parler, mais également les désherbants tels que le chlorpropham et le propham. La juridiction nationale se demande, par conséquent, si le législateur italien, dans le cadre de la mise en oeuvre des directives communautaires, n' est pas allé trop loin en fixant également des teneurs maximales pour les résidus de désherbants. La Pretura circondariale part à cet égard de l' idée qu' un acte juridique italien qui va au-delà de son "objectif institutionnel" (à savoir de simple transposition d' une directive en droit interne) ne pourrait pas servir de fondement à une décision juridictionnelle de condamnation.
7. La juridiction nationale constate, d' autre part, qu' en vertu de l' ordonnance ministérielle du 18 juillet 1990, le contrôle de la teneur en chlorpropham et en propham s' effectue sur des pommes de terre épluchées. La directive 90/642 prévoit au contraire que les teneurs maximales en résidus s' appliquent, en ce qui concerne les pommes de terre, au produit entier "sans terre (le cas échéant) (enlever la terre en rinçant à l' eau courante ou en brossant doucement le produit séché)". Le décret du 23 décembre 1992, qui entend transposer cette directive, contient en annexe 3 une disposition analogue. Mais ce même décret prévoit en outre, au point 4 de son annexe 1, que le résultat de ces analyses est destiné "à assurer le respect de l' ordonnance du ministre de la Santé du 18 juillet 1990". La juridiction nationale se demande dès lors si le contrôle de la teneur en résidus doit porter sur des pommes de terre entières ou sur des pommes de terre épluchées.
8. La Pretura circondariale di Macerata a, par conséquent, saisi la Cour de justice des questions préjudicielles suivantes (5):
"1) La directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d' origine végétale, y compris les fruits et légumes, doit-elle être interprétée en ce sens qu' elle englobe aussi le désherbant objet de la procédure [les désherbants litigieux]?
2) Le gouvernement de la République italienne a-t-il, en adoptant l' acte de transposition de ladite directive que constitue le décret du ministre de la Santé du 23 décembre 1992 et compte tenu de l' interprétation officielle qu' il en a fournie, fait une application correcte et pertinente dans l' ordre juridique interne de cette directive pour la partie concernant les modalités d' échantillonnage et d' analyse des pommes de terre aux fins de vérifier les teneurs maximales de résidus de substances actives de produits de protection sanitaire?"
B ° Analyse
Remarque liminaire
9. Avant d' aborder les questions préjudicielles, nous souhaiterions faire observer que la juridiction de renvoi semble partir de l' idée que les dispositions relatives à la teneur maximale en résidus dans les pommes de terre, dont l' interprétation vous est demandée en l' espèce, s' appliquent également aux pommes de terre frites. Compte tenu des considérations qui seront développées ci-après, il n' y a cependant pas lieu d' approfondir la question de savoir si tel est effectivement le cas.
Le rapport entre la directive 76/895 et la directive 90/642
10. Afin de répondre aux questions préjudicielles, il convient tout d' abord de clarifier le lien existant entre les deux directives communautaires précitées.
11. La directive 76/895, qui a été modifiée à plusieurs reprises (6), fixe des teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes. En vertu de l' article 1er de cette même directive, celle-ci ne s' applique cependant qu' aux produits visés à l' annexe I de la directive. En outre, au sens de la directive, on n' entend par résidus de pesticides que les reliquats des produits énumérés à l' annexe II de la directive. Dans sa version initiale, l' annexe II à la directive ne comprenait ni le chlorpropham ni le propham. Le chlorpropham a été inséré dans cette liste par la directive 82/528/CEE du Conseil, du 19 juillet 1982 (7). La directive 76/895 n' est toutefois pas applicable en l' espèce, puisque les pommes de terre ne sont pas mentionnées dans l' annexe I à cette directive.
12. La directive 76/895 fixait certes des teneurs maximales en résidus pour certains pesticides, mais permettait (à l' article 3, paragraphe 2) aux États membres d' autoriser sur leur territoire la mise en circulation de produits même lorsque les produits en question contenaient des résidus de pesticides en quantités supérieures à ces teneurs maximales. Cette disposition ° comme on peut aisément le comprendre ° desservait la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur.
13. Le législateur communautaire a, par conséquent, arrêté en 1990 la directive 90/642 qui avait pour but de fixer "des teneurs maximales obligatoires ... pour certaines substances actives" (8). Cette directive est destinée à remplacer progressivement la directive 76/895 (9). De même que cette dernière directive, la directive 90/642 n' est applicable qu' aux produits et aux pesticides énumérés dans son annexe. Le transfert de la directive 76/895 à la directive 90/642 a lieu ° ainsi que la Commission l' a à juste titre relevé dans ses observations ° au fur et à mesure. Aucun pesticide ne peut être inclus dans la liste figurant en annexe à la directive 90/642 tant qu' il relève de la directive 76/895 (10); la directive 90/642 ne porte donc pas préjudice à la directive 76/895 (11).
14. Les produits auxquels la directive 90/642 s' applique comprennent également les pommes de terre qui sont mentionnées dans l' annexe à cette même directive. Toutefois, à l' origine, la directive 90/642 ne comportait aucune liste des pesticides couverts par la directive. Cette liste ° et les teneurs maximales correspondantes ° devaient, en vertu de l' article 1er, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive, être arrêtées par le Conseil. Une telle liste n' a cependant été insérée dans la directive que par la directive 93/58 (12). Puisque la directive 90/642 ne s' applique qu' aux pesticides qui sont énumérés dans son annexe, elle ne pouvait, de ce fait, devenir opérationnelle qu' à partir du moment où cette liste avait été établie et insérée dans la directive. En d' autres termes, cela signifie que pendant près de trois années, la directive n' existait en substance que sur le papier. Il ne semble pas utile de préciser, ici, les commentaires qu' appelle une telle pratique législative. Pour ce qui concerne le présent cas d' espèce, il est en tout cas décisif que la liste établie en 1993 ne comprend ni le chlorprofam ni le profam. En conséquence, ainsi que la Commission l' a souligné à juste titre, même la directive 90/642 n' est pas applicable en l' espèce.
Sur la première question préjudicielle
15. La constatation que nous venons de faire apporte déjà la réponse à la première question préjudicielle. Étant donné que les substances qui font l' objet de la procédure pendante devant la Pretura circondariale ° à savoir le chlorpropham et le propham ° ne sont pas énumérées dans l' annexe à la directive 90/642, cette directive ne leur est pas applicable. Il ressort toutefois de l' ordonnance de renvoi que la juridiction nationale souhaiterait également voir tranchée la question de principe visant à savoir si, en définitive, des désherbants peuvent relever du champ d' application de la directive 90/642. Ces doutes sont nourris par le texte de la directive qui parle ° de même que la directive 76/895 ° de pesticides. Ainsi qu' il ressort d' autres dispositions du droit communautaire en la matière, le législateur distingue en règle générale entre les substances actives destinées à combattre des organismes nuisibles (pesticides) et celles qui sont destinées à détruire des végétaux indésirables (désherbants) (13). Le terme de produits phytopharmaceutiques est utilisé comme terme générique.
16. Le libellé de la directive 90/642 ne permet pas de dire avec certitude si la directive n' est applicable qu' aux pesticides ou si elle couvre également les désherbants. Une définition de la notion de "pesticides" fait défaut. Il ressort toutefois des considérants de la directive que celle-ci devrait s' appliquer à l' ensemble des produits phytopharmaceutiques, sous réserve bien entendu que la substance active concernée soit visée à l' annexe de la directive. Ces considérants relèvent que le rendement est constamment affecté par des "organismes nuisibles et des mauvaises herbes" et que la protection des végétaux et des produits végétaux contre ces menaces est de ce fait indispensable (14). Il n' y est cependant question que d' une protection contre les "organismes nuisibles". A cet égard, la directive 76/895 était nettement plus claire dans la mesure où elle parlait d' une menace pour la production par "les organismes nuisibles des règnes animal ou végétal" ainsi que de la nécessité d' une protection contre "ces organismes" (15). Le chlorpropham figurait aussi ° ainsi qu' il a été exposé ° dans l' annexe à cette directive. Cela démontre que celle-ci était également applicable aux désherbants. Étant donné que la directive 90/642 est destinée à remplacer la directive 76/895, on pourrait faire valoir que les deux directives devraient s' appliquer également aux désherbants.
17. La Commission relève, en outre, à juste titre que l' économie générale de la directive 90/642 consiste à faciliter la libre circulation des marchandises tout en respectant les impératifs en matière de protection de la santé publique et de l' environnement (16). Ces objectifs seraient difficilement réalisables si des teneurs maximales ne pouvaient être fixées que pour des résidus de pesticides, mais pas pour des résidus de désherbants.
18. La constatation selon laquelle la directive 90/642 est également applicable aux désherbants peut cependant être étayée aussi par des dispositions du droit communautaire lui-même. La directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (17), prévoit en son article 4, paragraphe 1, sous f), que les États membres veillent à ce qu' un produit phytopharmaceutique (pesticide ou désherbant) soit autorisé uniquement après que des teneurs maximales en résidus ont été déterminées provisoirement par l' État membre et notifiées à la Commission. Ces teneurs maximales restent en vigueur "jusqu' à l' adoption des teneurs maximales correspondantes, conformément à la procédure prévue à l' article 1er, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 90/642/CEE" (18). Cette disposition confirme que le législateur communautaire considère que des teneurs maximales peuvent être également fixées sur la base de la directive 90/642 pour les résidus de désherbants.
Sur la seconde question préjudicielle
19. Par la seconde question préjudicielle, la juridiction nationale souhaite savoir quelle méthode il convient d' appliquer pour constater la teneur en résidus de pesticides dans des pommes de terre. Il s' agit au fond de savoir si l' analyse de la teneur en chlorpropham et en propham doit être réalisée sur des pommes de terre épluchées ou sur des pommes de terre non épluchées. Toutefois, étant donné qu' il résulte déjà de l' examen de la première question préjudicielle que la directive 90/642, dans sa version actuelle, n' est pas applicable au chlorpropham ni au propham, il ne nous paraît plus utile d' aborder la seconde question préjudicielle.
20. A cet égard, relevons toutefois, pour être complet, que l' article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 90/642 renvoie pour la mise en oeuvre des contrôles aux méthodes d' échantillonnage que prévoit la directive 79/700/CEE de la Commission (19). Mais la Commission a fait observer à juste titre qu' aux termes de l' article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 90/642, l' existence de méthodes d' analyse communautaires n' exclut pas l' usage par les États membres "d' autres méthodes éprouvées et scientifiquement valables", à condition qu' il n' en résulte pas une entrave à la libre circulation des marchandises.
C ° Conclusion
21. Nous vous proposons, en conséquence, de répondre comme suit aux questions posées par la Pretura circondariale di Macerata :
"La directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d' origine végétale, y compris les fruits et légumes, englobe aussi les désherbants, à condition qu' ils soient énumérés dans la liste figurant en annexe à cette directive. Tant que le chlorpropham et le propham ne sont pas mentionnés dans cette liste, la directive 90/642/CEE ne leur est donc pas applicable."
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) ° Supplément à la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI) nº 202 du 30.8.1990.
(2) ° JO L 340, p. 26.
(3) ° JO L 350, p. 71.
(4) ° GURI nº 305 du 30.12.1992, p. 46.
(5) ° Les questions préjudicielles posées dans les deux procédures sont dans une large mesure identiques. La formulation légèrement différente de la première question préjudicielle posée dans l' affaire C-74/94 est mentionnée entre crochets.
(6) ° En dernier lieu par la directive 93/58/CEE du Conseil, du 29 juin 1993 (JO L 211, p. 6).
(7) ° JO L 234, p. 1.
(8) ° Dixième considérant de la directive.
(9) ° Voir quatorzième considérant de la directive 90/642.
(10) ° Article 1er, paragraphe 1, et seizième considérant de la directive 90/642.
(11) ° Article 1er, paragraphe 2, sous c), de la directive 90/642.
(12) ° Voir note 6 ci-dessus.
(13) ° Voir, par exemple, l' article 2, point 1, de la directive 79/117/CEE du Conseil, du 21 décembre 1978, concernant l' interdiction de mise sur le marché et d' utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives (JO 1979, L 33, p. 36).
(14) ° Deuxième et troisième considérants de la directive 90/642.
(15) ° Deuxième et troisième considérants de la directive 76/895.
(16) ° Voir les sixième et huitième considérants de la directive 90/642.
(17) ° JO L 230, p. 1.
(18) ° Voir également les explications relatives à la notion de limite maximale de résidus (LMR) communautaire dans la note en bas de page relative au point 2.4.2.2. dans la partie C, nº 2, de l' annexe VI à la directive 91/414/CEE, qui a été insérée par la directive 94/43/CE du Conseil, du 27 juillet 1994 (JO L 227, p. 31).
(19) ° JO L 207, p. 26.