62015CC0313
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
13 päivänä heinäkuuta 2016 (
1
)
Yhdistetyt asiat C‑313/15 ja C‑530/15
Eco-Emballages SA
vastaan
Sphère France,
Schweitzer SAS,
Carrefour Import SAS,
Tissue France SCA,
SCA Hygiène Products SAS,
WEPA Troyes SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Gopack SAS,
Delipapier,
CMC France SARL,
Paul Hartmann SA,
Wepa Lille SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti France SAS,
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Scamark SAS ja
Système U Centrale Nationale SAS
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal de commerce de Paris (Pariisin kauppaoikeudellisia asioita käsittelevä tuomioistuin, Ranska))
sekä
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Délipapier,
Gopack SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Lucart France,
Paul Hartmann AG,
SCA Hygiène Products,
SCA Tissue France ja
Group’Hygiène syndicat professionnel
vastaan
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
”Ympäristö — Direktiivi 94/62/EY — Pakkaukset ja pakkausjätteet — Pakkauksen käsite — Rullahylsyt (rullat ja putkilot) — Täytäntöönpanodirektiivi 2013/2/EU — Pakkauksia koskevien esimerkkien muuttaminen — Komission täytäntöönpanotoimivalta — Pätevyyden arviointia koskeva kysymys”
1.
Toisinaan ulkopuolinen havainnoitsija, joka tutkii tarkkaavaisesti unionin tuomioistuimelle esitettyjä ennakkoratkaisukysymyksiä, kykenee tiivistämään ne paremmin kuin me, jotka osallistumme niiden ratkaisemiseen. Näin tapahtuu nyt käsiteltävässä asiassa. Ranskalaisten tuomioistuinten kahdessa toisiinsa liittyvässä asiassa esittämissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnössä (joista toinen koskee tulkintaa ja toinen pätevyyden arviointia) esiin tuoma ongelma on kuvattu tätä aihepiiriä koskevassa blogissa (
2
) seuraavalla tavalla, jota olisi vaikea muotoilla paremmin:
”Wc-paperirullan sisällä on kartonkinen hylsy. Kuuluuko tämä sisäosa wc-paperin pakkaukseen? Tämä kysymys on pysäyttänyt ranskalaistuomioistuimet. Vastaus riippuu sanasta ”pakkaus”, joka sisältyy pakkauksista ja pakkausjätteistä annettuun direktiiviin 94/62/EY. Mikäli kysymykseen vastataan, että kartonkinen hylsy on pakkaus, unionin tuomioistuimen tuomiosta saattaisi aiheutua vahinkoa paitsi ranskalaisille wc-paperin valmistajille, myös ranskalaisille talouspaperin, alumiinifolion ja talouskelmun valmistajille. Mikäli sitä vastoin kysymykseen vastataan kieltävästi, Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) tiedustelee, onko Euroopan komissio ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään muutosdirektiivin, jolla on laajennettu liikaa ”pakkauksen” määritelmää. Pelissä on monia miljoonia euroja.”
2.
Unionin tuomioistuimen on näet ratkaistava, ovatko rullat ja putkilot, joiden ympärille on kierretty joustavaa materiaalia (esim. muovikelmua, alumiinifoliota tai paperia) myytäväksi kuluttajille, direktiivissä 94/62/EY (
3
) tarkoitettuja pakkauksia. Jos nämä rullahylsyt (
4
) luokiteltaisiin pakkauksiksi, kyseistä direktiiviä sovellettaisiin niihin, ja niitä sisältäviä tuotteita myyvien yritysten tai kuluttajien olisi vastattava niiden kierrätyksestä aiheutuvista kuluista. (
5
) Riita saattaa vaikuttaa yhdentekevältä, mutta se on oikeudellisesti jossain määrin monimutkainen, ja sen taloudelliset vaikutukset ovat merkittäviä.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Unionin oikeus
3.
Direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdassa määritellään pakkauksen käsite seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1)
’pakkauksella’ mistä tahansa materiaaleista koostuvaa tuotetta, joka on tarkoitettu tiettyjen tavaroiden säilytykseen ja suojaamiseen, jotka voivat olla mitä tahansa raaka-aineista valmiisiin tuotteisiin, sekä mahdollistamaan niiden käsittelyn ja kuljetuksen tuottajalta kuluttajalle tai käyttäjälle ja helpottamaan niiden esillepanoa. Kaikkia samoihin tarkoituksiin käytettäviä kertakäyttötuotteita on myös pidettävä pakkauksina.
Pakkauksiin kuuluvat ainoastaan:
a)
kuluttajapakkaus eli primaaripakkaus, joka on tarkoitettu myyntipaikalla loppukäyttäjälle tai kuluttajalle myytävän yksikön säilytykseen,
b)
ryhmäpakkaus eli sekundaaripakkaus, joka on tarkoitettu tietystä määrästä myyntiyksiköitä koostuvan ryhmän säilytykseen myyntipaikalla riippumatta siitä, myydäänkö se sellaisenaan loppukäyttäjälle tai kuluttajalle vai käytetäänkö sitä ainoastaan hyllyjen täyttämiseen; se on mahdollista poistaa tuotteesta ilman, että tuotteen ominaisuudet muuttuvat,
c)
kuljetuspakkaus eli tertiääripakkaus, jonka tarkoituksena on helpottaa tietyn määrän myyntiyksiköitä tai ryhmäpakkauksia käsittelyä ja kuljetusta siten, että voidaan välttää niiden fyysistä käsittelyä ja kuljetusvaurioita. Kuljetuspakkauksina ei pidetä maantie-, rautatie-, meri- ja lentokuljetuksissa käytettäviä kontteja”.
4.
Direktiivin 94/62 3 artiklaa muutettiin direktiivillä 2004/12/EY, (
6
) jonka 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan direktiivi 94/62/EY seuraavasti:
1)
Lisätään 3 artiklan 1 kohtaan alakohdat seuraavasti: ’Pakkausten määritelmä perustuu lisäksi jäljempänä esitettyihin perusteisiin. Liitteessä I luetellut tuotteet ovat näiden perusteiden soveltamista kuvaavia esimerkkejä.
i)
Tuotteita pidetään pakkauksina, jos ne täyttävät edellä mainitun määritelmän pakkauksen muita mahdollisia tehtäviä rajoittamatta, paitsi jos kyseiset tuotteet ovat kiinteä osa itse tuotetta ja ne ovat välttämättömiä tuotteen säilytykseen, tukemiseen tai säilyttämiseen sen elinkaaren aikana ja niiden kaikki elementit on tarkoitettu käytettäväksi, kulutettavaksi tai poistettavaksi käytöstä yhdessä.
ii)
Tuotteita, jotka on suunniteltu ja tarkoitettu täytettäväksi myyntipaikalla, sekä kertakäyttötuotteita, jotka myydään ja täytetään tai on suunniteltu ja tarkoitettu täytettäväksi myyntipaikalla, pidetään pakkauksina edellyttäen, että ne täyttävät pakkauksen tehtävän.
iii)
Pakkauksen osien ja pakkaukseen liitettyjen lisäosien katsotaan kuuluvan pakkaukseen, johon ne on liitetty. Tuotteeseen suoraan ripustettuja tai kiinnitettyjä lisäosia, jotka täyttävät pakkauksen tehtävän, pidetään pakkauksina, elleivät kyseiset tuotteet ole kiinteä osa itse tuotetta ja niiden kaikki elementit tarkoitettu kulutettavaksi tai poistettavaksi käytöstä yhdessä.
Komissio tarkastelee tarvittaessa 21 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen liitteessä I tarkoitettuja pakkauksen määritelmän kuvaavia esimerkkejä ja muuttaa niitä tarpeen mukaan. Ensisijaisina olisi käsiteltävä seuraavia tuotteita: CD-levykotelot ja videokasettikotelot, kukkaruukut, putkilot ja rullat, joiden ympärille on kiedottu joustavaa materiaalia, etikettitarrojen taustapaperit ja käärepaperi.’”
5.
Komissio muutti direktiivin 94/62 liitettä I direktiivillä 2013/2/EU. (
7
) Kyseisessä liitteessä todetaan seuraavaa:
”LIITE I
KUVAAVIA ESIMERKKEJÄ 3 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETUISTA PERUSTEISTA
Kuvaavia esimerkkejä perusteesta i
Pakkauksia ovat:
– –
Rullat ja putkilot, joiden ympärille on kierretty joustavaa materiaalia (esim. muovikelmua, alumiinifoliota tai paperia), lukuun ottamatta rullia ja putkiloita, jotka on tarkoitettu tuotantolaitteiston osiksi ja joita ei käytetä tuotteen esittämiseen myytävänä yksikkönä
– –”
6.
Direktiivin 2013/2 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, että ”oikeusvarmuuden turvaamiseksi ja sen varmistamiseksi, että määritelmää ’pakkaus’ tulkitaan yhdenmukaisella tavalla, on tarpeen tarkistaa ja muuttaa kuvaavien esimerkkien luetteloa, jotta voidaan selventää tilannetta sellaisissa tapauksissa, joissa raja määritelmään ’pakkaus’ kuuluvien ja kuulumattomien tavaroiden välillä on epäselvä. Arviointi on jatkoa jäsenvaltioiden ja taloudellisten toimijoiden pyynnöille direktiivin täytäntöönpanon tehostamisesta ja tasapuolisten toimintaedellytysten luomisesta sisämarkkinoille”.
7.
Direktiivin 2013/2 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”direktiivin 94/62/EY 21 artiklalla perustettu komitea ei ole antanut lausuntoa [tässä direktiivissä säädetyistä toimenpiteistä], minkä vuoksi komissio on antanut neuvostolle toimenpiteitä koskevan ehdotuksen ja toimittanut sen Euroopan parlamentille. Neuvosto ei käsitellyt asiaa kahden kuukauden määräajassa, josta säädetään menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 annetun neuvoston päätöksen 1999/468/EY[ (
8
) ] 5 a artiklassa, ja komissio toimitti sen vuoksi ehdotuksen viipymättä Euroopan parlamentille. Euroopan parlamentti ei ole vastustanut toimenpidettä neljän kuukauden kuluessa siitä, kun ehdotus on toimitettu sille edellä mainitulla tavalla”.
B Kansallinen oikeus
8.
Direktiivin 94/62 säännökset on saatettu osaksi Ranskan oikeutta ympäristökoodeksilla (Code de l’environnement), jonka R. 543‑43 §:n I momentissa täsmennetään seuraavaa:
”I.
’Pakkauksella’ tarkoitetaan mistä tahansa materiaaleista koostuvaa tuotetta, joka on tarkoitettu tiettyjen tavaroiden säilytykseen ja suojaamiseen sekä mahdollistamaan niiden käsittelyn ja kuljetuksen tuottajalta kuluttajalle tai käyttäjälle ja helpottamaan niiden esillepanoa. Kaikkia samoihin tarkoituksiin käytettäviä kertakäyttötuotteita on myös pidettävä pakkauksina.
’Pakkauksen’ määritelmä perustuu lisäksi seuraaviin edellytyksiin:
1.o
Tuotteita pidetään pakkauksina, jos ne täyttävät edellä mainitun määritelmän, tämän rajoittamatta pakkauksen muita mahdollisia tehtäviä, paitsi jos kyseiset tuotteet ovat kiinteä osa itse tuotetta ja ne ovat välttämättömiä tuotteen säilytykseen, tukemiseen tai säilyttämiseen sen elinkaaren aikana ja niiden kaikki elementit on tarkoitettu käytettäväksi, kulutettavaksi tai poistettavaksi käytöstä yhdessä.
– –
Ympäristöasioista vastaava ministeri laatii päätöksellä luettelon näiden perusteiden soveltamista kuvaavista esimerkeistä”.
9.
Direktiivi 2013/2 on saatettu osaksi Ranskan oikeutta ympäristökoodeksin R. 543-43 §:ssä määriteltyjen ”pakkauksen” käsitettä täsmentävien perusteiden soveltamisesimerkeistä 7.2.2012 tehdyn ministeriön päätöksen muuttamisesta 6.8.2013 tehdyllä ministeriön päätöksellä, (
9
) jolla lisättiin pakkauksia koskevaan esimerkkiluetteloon muun muassa ”rullat ja putkilot, joiden ympärille on kierretty joustavaa materiaalia (esim. muovikelmua, alumiinifoliota tai paperia), lukuun ottamatta rullia ja putkiloita, jotka on tarkoitettu tuotantolaitteiston osiksi ja joita ei käytetä tuotteen esittämiseen myytävänä yksikkönä”.
10.
Ympäristökoodeksin L. 541‑10 §:n II momentissa tavaroiden valmistajille, maahantuojille ja jakelijoille asetetaan velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin tavaroista aiheutuvien jätteiden syntymisen ehkäisemiseksi ja niistä huolehtimiseksi ja tehdä tältä osin yhteistyötä. Ne voivat ottaa tätä tarkoitusta varten käyttöön oman jätteiden keräämis- ja käsittelyjärjestelmän tai perustaa yhdessä jätteidenkäsittelylaitoksen, joka huolehtii näistä tehtävistä ja jolle ne suorittavat maksuja. Valtio antaa näille jätteidenkäsittelylaitoksille enintään kuudeksi vuodeksi toimiluvan, joka on uusittavissa. Pakkauksessa myytävän tavaran valmistaja, maahantuoja tai ensimmäinen markkinoille saattaja on R. 543‑56 §:n mukaan velvollinen osallistumaan syntyneiden jätteiden käytöstä poistamiseen taloudellisesti.
II Kansalliset oikeudenkäynnit ja ennakkoratkaisukysymykset
11.
Asian C‑313/15 taustalla ovat vaatimukset, jotka pakkausjätteistä huolehtimista harjoittava Eco-Emballages SA esitti tammikuussa 2013 Tribunal de commerce de Paris’ssa (Pariisin kauppaoikeudellisia asioita käsittelevä tuomioistuin). (
10
) Se vaati niissä (
11
) 19:ää yhtiötä, joiden kanssa se oli sopimussuhteessa, suorittamaan maksun rullahylsyistä, joita ne ovat myyneet 1.1.2007 lähtien. Vaatimusten kohteena oleva summa on yli 42 miljoonaa euroa, joka sisältää verot.
12.
Yritysten, jotka myyvät tuotteita pakkauksissa ja jotka ovat tehneet sopimuksia Eco-Emballagesin kanssa, on maksettava sille vuosimaksu, joka lasketaan Ranskan markkinoilla myytävien pakkausten raaka-aineisiin, painoon ja määrään perustuvan taulukon mukaan. Tätä varten niiden on tehtävä kalenterivuoden päättymistä seuraavien 60 päivän aikana oikeaksi todistettu ilmoitus kyseisenä vuonna myytyjen kotimaisten pakkausten raaka-aineiden painosta ja määrästä.
13.
Vastaajina olevat yritykset esittävät, että putkilot, rullat tai putket eivät kuulu tuotteiden päällykseen eikä niitä voida pitää pakkauksina, joita koskisi direktiivissä 94/62 vahvistettu kierrätysvelvoite. Tästä syystä ne eivät sisällyttäneet niitä Eco-Emballagesille tekemiinsä vuosi-ilmoituksiin eivätkä suorittaneet maksua, jota tämä laitos niiltä peri.
14.
Kyseiset yritykset väittävät kansallisessa tuomioistuimessa, että mikäli rullahylsyt olisivat pakkauksia, Eco-Emballages voisi vaatia niiltä maksuja ainoastaan siitä päivämäärästä lähtien, jona direktiivi 2013/2 saatettiin osaksi Ranskan oikeutta, eli 6.8.2013 tehdystä ministeriön päätöksestä, joka tuli voimaan 28.8.2013, eikä vuodesta 2007, kuten Eco-Emballages vaatii.
15.
Tribunal de commerce de Paris (Pariisin kauppaoikeudellisia asioita käsittelevä tuomioistuin) on päättänyt esitettyjen näkemysten, tapaukseen sovellettavien direktiivien tulkintavaikeuksien ja tapauksen taloudellisten vaikutusten vuoksi lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Sisältääkö [pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 94/62/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/12/EY, 3 artiklassa määritelty pakkauksen käsite ’rullahylsyt’ (rullat ja putkilot), joiden ympärille on kierretty paperin tai muovikelmun kaltaisia kuluttajille myytäviä joustavia tuotteita?”
16.
Useat edellä mainitussa riita-asiassa vastaajina olleet yritykset nostivat myöhemmin Conseil d’État’ssa lainvastaisuuteen perustuvan kanteen, jossa ne vaativat direktiivin 2013/2 saattamisesta osaksi Ranskan oikeutta 6.10.2013 tehdyn ministeriön päätöksen kumoamista. Ne riitauttivat sen pätevyyden sillä perusteella, että kyseisessä direktiivissä ei ole niiden mukaan noudatettu direktiivin 94/62 3 artiklan mukaista pakkauksen käsitettä, kun rullahylsyt on luettu pakkauksia koskeviin esimerkkeihin, joten sillä on ylitetty sen toimivallan rajat, joka komissiolle on annettu täytäntöönpanovallan perusteella.
17.
Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (ympäristöasioista, kestävästä kehityksestä ja energia-asioista vastaava ministeriö) vaati Conseil d’État’ta hylkäämään kanteet, koska direktiivi 2013/2, jonka säännökset ovat yksityiskohtaisia ja ehdottomia, oli pantu asianmukaisesti täytäntöön riidanalaisella ministeriön päätöksellä. Sen mukaan ennakkoratkaisukysymyksen esittäminen ei ole tarpeen, koska tähän direktiiviin ei liity tulkintavaikeuksia eikä se ole minkään unionin yleisen oikeusperiaatteen vastainen.
18.
Conseil d’État lykkäsi kuitenkin asian käsittelyä siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin antaisi ratkaisun asian C-313/15 kohteena olevasta ennakkoratkaisupyynnöstä. Siltä varalta, että vastaus kyseiseen pyyntöön on kieltävä, se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:
”Onko 7.2.2013 annetussa komission direktiivissä 2013/2/EU sovellettu virheellisesti 20.12.1994 annetun direktiivin 94/62/EY 3 artiklassa määriteltyä pakkauksen käsitettä ja ylitetäänkö sillä komissiolle sen täytäntöönpanovallan nojalla annetun toimivallan rajat, kun siinä sisällytetään pakkauksia kuvaaviin esimerkkeihin ’rullahylsyt’ (rullat ja putkilot), joiden ympärille on kierretty paperin tai muovikelmun kaltaisia kuluttajille myytäviä joustavia tuotteita?”
19.
Unionin tuomioistuin on yhdistänyt nämä kaksi asiaa, joissa komissio ja Ranska ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Lisäksi asiassa C‑313/15 kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS yhdessä Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG:n kanssa, Delipapier yhdessä tämän alan 11 muun yrityksen kanssa sekä toimialajärjestö Group’Hygiène. Asiassa C‑530/15 kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Melitta France yhdessä Cofresco Frischhalteprodukten kanssa, Delipapier yhdessä tämän alan 10 muun yrityksen kanssa sekä toimialajärjestö Group’Hygiène.
20.
Istuntoon, joka pidettiin 4.5.2016, osallistuivat Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, Ranskan hallitus ja komissio. Niiden huomautuksissa keskityttiin unionin tuomioistuimen pyynnöstä direktiivin 94/62 pakkauksen käsitteen muodostaviin eri osatekijöihin, unionin tuomioistuimen tulevan tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamiseen ja komission toimivaltaan antaa direktiivi 2013/2. Ne keskustelivat konkreettisesti laajasti sen pakkauksen käsitteen tulkinnan ajallisesta vaikutuksesta, jonka unionin tuomioistuin mahdollisesti vahvistaa.
21.
Mainittakoon samalla, että muutamat asian C‑313/15 asianosaisina olevat yritykset riitauttivat direktiivin 2013/2 pätevyyden unionin yleisessä tuomioistuimessa. Niiden kanteet hylättiin asiavaltuuden puuttumisen perusteella. (
12
)
III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
22.
Nyt käsiteltävässä asiassa tapahtuu jotain unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyvin harvinaista, sillä siinä yhdistyvät kansallisen tuomioistuimen (Tribunal de commerce de Paris, Pariisin kauppaoikeudellisia asioita käsittelevä tuomioistuin) esittämä tulkintaan liittyvä ennakkoratkaisukysymys ja toisen lainkäyttöelimen (Conseil d’État) esittämä pätevyyden arviointiin liittyvä ennakkoratkaisukysymys, ja molemmissa asioissa on taustalla sama riita, joten nämä liittyvät läheisesti toisiinsa.
23.
Tarkastelen ensin tulkintakysymystä, minkä jälkeen käsittelen pätevyyden arviointia koskevan kysymyksen.
A Tulkintaa koskeva ennakkoratkaisukysymys: käsittääkö direktiivin 94/62 pakkauksen määritelmä rullahylsyt?
24.
Tribunal de commerce de Paris’n epävarmuus koskee sen määrittämistä, käsittääkö direktiivin 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/12, 3 artiklan pakkauksen käsite rullahylsyt. Vastauksesta riippuu, miten ratkaistaan Eco-Emballagesin myyntiyrityksiä vastaan esittämät maksuvaatimukset.
25.
Vastaus saattaa ensi arviolta vaikuttaa sekä yksinkertaiselta että helposti vastattavalta: lautamiesjärjen perusteella pakkauksella peitetään tai paketoidaan kuluttajalle myytävä tavara tai pakkaus sisältää tämän tavaran. Wc- tai talouspaperirullan sisällä oleva hylsy, joka pitää rullan kuosissa, ei täytä tätä tehtävää, eikä sitä näin ollen voida pitää pakkauksena.
26.
Me juristit kuitenkin tiedämme, etteivät lainsäätäjät, myöskään unionin lainsäätäjät, käytä aina lautamiesjärkeä, kun kyseessä on johonkin oikeusnormiin sisältyvien käsitteiden käyttäminen. Olipa kyseessä tekniikka, jonka mukaisesti tietyille sanoille annetaan uusia merkityksiä ”tätä lakia sovellettaessa”, tai sellaiset yhä useammin käytettävät määritelmät itse oikeussäännöissä, (
13
) jotka toisinaan eivät vastaa sanakirjojen määritelmiä, on varmaa, että lakikieli poikkeaa puhekielestä, joskus niinkin paljon kuin tässä tapauksessa.
27.
Direktiivin 94/62 pakkauksen käsite ei vastaa merkitystä, jonka kuluttajat antavat tälle käsitteelle, joten on tarvittu kolme direktiiviä selventämään sitä. Tämä seikka selittää sen, että ennakkoratkaisua pyytävissä Ranskan tuomioistuimissa on vireillä kaksi riitaa, joissa on esitetty ennakkoratkaisukysymyksiä unionin tuomioistuimelle.
1. Asianosaisten ja muiden osapuolten huomautukset
28.
Komissio, Ranska ja Eco-Emballages väittävät, että pakkauksen oikeudellinen määritelmä sisältää rullahylsyt direktiivin 94/62, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/12 ja täydennettynä direktiivillä 2013/2, 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla. Ne suojelevat tuotetta sisältä kuljetuksen aikana ja esillepanossa kuluttajille, ne mahdollistavat tuotteen säilytyksen ja niiden esittelyn ostoa ja myöhempää käyttöä varten ja ne ovat kertakäyttötuotteita. On merkityksetöntä, että ne eivät ole muodoltaan ulkoisia pakkauksia, koska direktiivissä 94/62 säädetään laajasta tulkinnasta.
29.
Komissio, Ranska ja Eco-Emballages väittävät lisäksi, että rullahylsyt ovat direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettu ”kuluttajapakkaus eli primaaripakkaus”, koska ne on suunniteltu siten, että ne muodostavat tukemansa tuotteen kanssa myytävän yksikön, joka on tarkoitettu kuluttajalle tai loppukäyttäjälle, eikä niitä myydä erikseen.
30.
Todettakoon lopuksi, että rullahylsyt eivät täytä direktiivillä 2004/12 käyttöön otettuja kolmea edellytystä, joiden perusteella ne voitaisiin jättää direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan i alakohdan mukaisen pakkauksen käsitteen soveltamisalan ulkopuolelle. Ne eivät ole osa sitä joustavaa materiaalia, joka on kiedottu niiden ympärille ja joka on irrotettava rullahylsystä käyttöä varten; ne eivät ole myöskään välttämättömiä tuotteen säilytykseen, tukemiseen tai säilyttämiseen eikä niitä lopuksi myöskään käytetä, kuluteta eikä poisteta käytöstä yhdessä niiden ympärille kiedotun tuotteen kanssa, vaan ne heitetään pois sen jälkeen kun tämä tuote on käytetty loppuun, toisin kuin tapahtuu esimerkiksi teepussille.
31.
Huomautuksiaan esittäneet yritykset vastustavat komission, Ranskan ja Eco-Emballagesin näkemystä. Niiden mielestä ilmaisu ”pakkaus” viittaa välttämättä ellei kääreeseen, niin ainakin johonkin ulkoiseen. Rullahylsy ei sisällä tuotetta (esim. wc-paperia) eikä se suojaa sitä, sillä kyseessä ei ole ulkoinen pakkaus vaan sisäinen osa.
32.
Nämä yritykset katsovat, että rullahylsyt eivät täytä direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa asetettuja edellytyksiä, jotta tuotetta voitaisiin pitää pakkauksena. Niitä ei ole tarkoitettu käytettäväksi siten, että ne sisältäisivät tuotteen tai suojaisivat sitä, koska ne eivät peitä sitä, eikä niitä ole tarkoitettu tuotteen säilyttämiseen tai kuljettamiseen tuottajalta kuluttajalle. Rullahylsyt eivät myöskään helpota tuotteen esillepanoa, koska niihin ei voida sijoittaa kuluttajille tarkoitettuja tietoja, jotka ovat päällyksessä, eikä niitä voida siirtää tuotteen sisällä olevaan osaan.
33.
Yritykset väittävät myös, että rullahylsyt eivät kuulu ”kuluttajapakkauksen”, ”ryhmäpakkauksen” tai ”kuljetuspakkauksen” määritelmän piiriin, koska niitä ei ole suunniteltu muodostamaan yhtä myytävää yksikköä, vaan ne ainoastaan tukevat tuotetta; koska ne eivät sisällä eri tuotteita eivätkä erottele niitä ryhmiin, eikä niitä voida poistaa tuotteesta heikentämättä sen ominaisuuksia; ja koska ne eivät helpota tuotteiden kuljetusta, sillä ne eivät peitä niitä eikä tuotteita ole pakattu niihin.
34.
Siltä varalta, että rullahylsyt voitaisiin luokitella pakkauksiksi, yritykset katsovat, että direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan i alakohdassa vahvistetut kolme edellytystä eivät täyty. Rullahylsy on osa tuotetta, eikä kuluttaja voi poistaa sitä tuotteesta heikentämättä tuotteen ominaisuuksia; sitä tarvitaan koko tuotteen elinkaaren ajan, jotta sitä voidaan käyttää; sitä käytetään samaan aikaan kuin siihen kiedottua tuotetta, eikä sitä voida poistaa ennen kuin kyseinen tavara on käytetty loppuun.
2. Arviointi
35.
On ennen kaikkea korostettava, että direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan pakkauksen määritelmä on epäselvä. Sen epäselvyys on erityisen huolestuttavaa sen vuoksi, että kyseessä on keskeinen seikka, jolla täsmennetään valtioille – ja välillisesti alan toimijoille – tällä direktiivillä, jonka tarkoituksena on nimenomaan yhdenmukaistaa pakkausten ja pakkausjätteiden huolehtimista koskevat kansalliset toimenpiteet, asetettujen oikeudellisten velvoitteiden ulottuvuus. (
14
)
36.
Selkeyden puute edellytti sitä, että kymmenen vuotta direktiivin 94/62 antamisen jälkeen direktiivillä 2004/12 pyrittiin avaamaan pakkauksen käsitettä ottamalla käyttöön kolme edellytystä ja liite, jossa oli ”kuvaavia esimerkkejä”, samalla kun siinä annettiin komissiolle toimivalta tarkastella ja muuttaa näitä esimerkkejä tarpeen mukaan. Komission oli nimenomaisesti ”ensisijaisina – – käsiteltävä” tiettyjä tuotteita, joihin kuuluivat putkilot ja rullat, joiden ympärille on kiedottu joustavaa materiaalia. (
15
) Tämän jälkeen arvioitiin, että näiden tuotteiden luokittelu pakkauksiksi oli edelleen epävarmaa vuonna 2004, joten komission piti hälventää epävarmuutta sääntelyn keinoin.
37.
Asetuksella (EY) N:o 219/2009 (
16
) muutettiin menetelmää, jota komission oli noudatettava saattaakseen tehtävänsä päätökseen. Rullahylsyjä koskeva epävarmuus jatkui, koska direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa vahvistettiin komission tehtävä ottaa kantaa putkiloihin ja rulliin sekä lisättiin, että tässä lainsäädännön kehitystyössä ei saatu muuttaa kyseisen direktiivin keskeisiä osia. (
17
)
38.
Komissio toteutti tämän tehtävän käytännössä antamalla direktiivin 2013/2, jonka johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa (jota olen edellä lainannut) (
18
) vedotaan oikeusvarmuuteen ja määritelmän ”pakkaus” yhdenmukaiseen tulkintaan perusteluna sille, että (muun muassa) rullahylsyt sisällytetään ”kuvaavina esimerkkeinä” näihin pakkauksiin. (
19
)
39.
Näiden kaikkien muutosten ja lainsäädännöllisten käänteiden (
20
) jälkeen direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan pakkauksen käsite on ilmaistu positiivisessa ja negatiivisessa muodossa. Siltä osin kuin kyseessä ovat positiiviset tekijät, tuotteen on täytettävä, jotta sitä pidettäisiin pakkauksena, kumulatiivisesti kaksi edellytystä, joihin unionin tuomioistuin viittasi tuomiossa Plato Plastik Robert Frank, (
21
) eli
—
yhtäältä direktiivin 94/62 edellä mainitun säännöksen ensimmäisen virkkeen mukaisesti kyseessä on oltava tuote, joka on tarkoitettu tiettyjen tavaroiden säilytykseen ja suojaamiseen sekä mahdollistamaan niiden käsittelyn ja kuljetuksen tuottajalta kuluttajalle tai käyttäjälle ja helpottamaan niiden esillepanoa. Toisessa virkkeessä täsmennetään, että pakkauksina pidetään myös kaikkia samoihin tarkoituksiin käytettäviä ”kertakäyttötuotteita”.
—
Toisaalta tuotteen on kuuluttava johonkin direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a–c alakohdassa luetelluista ja määritellyistä kolmesta pakkausluokasta, joita ovat kuluttajapakkaus, ryhmäpakkaus ja kuljetuspakkaus.
40.
Tämän vaikuttamatta edellä esittämiini vastaväitteisiin, jotka perustuvat hyvään kielenkäyttöön ja lautamiesjärkeen, minulla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin hyväksyä se, että rullahylsyt täyttävät direktiivissä 94/62 asetetun ensimmäisen edellytyksen sille, että ne voidaan luokitella pakkauksiksi. Tulkitsijan tehtävänä ei ole hylätä sääntöjä tai jättää niitä noudattamatta, jos ne eivät ole hänen mieleensä tai jos ne ovat kielellisestä näkökulmasta puutteellisia, vaan soveltaa niitä, vaikka ne eivät häntä miellyttäisikään.
41.
Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä esitetty pakkauksen mahdollisten tehtävien luettelo ei ole kumulatiivinen, joten ei ole tarpeen, että rullahylsyjä käytetään samanaikaisesti tiettyjen tavaroiden ”säilytykseen ja suojaamiseen – – sekä mahdollistamaan niiden käsittelyn ja kuljetuksen – – ja helpottamaan niiden esillepanoa”, vaan riittää, että ne täyttävät vain muutamia näistä tehtävistä. (
22
) Tässä säännöksessä ei toisin sanoen luokitella pakkauksiksi ainoastaan paketteja, ulkoisia suojia tai astioita, joissa tavarat myydään, kuten ensi arviolta voitaisiin ajatella.
42.
Mielestäni ei voida kiistää sitä, että komissio, Ranska ja Eco-Emballages ovat oikeassa näkemyksessään, jonka mukaan rullahylsyt ”suojaavat” niiden ympärille kiedottuja tavaroita sisältä. Tämä suoja tukee tuotetta sen kuljetuksen aikana ja asetettaessa se näytteille kuluttajalle myyntiä varten, koska se mahdollistaa tuotteen esittelemisen rullana. Lisäksi rullahylsy helpottaa kuluttajan kannalta myöhemmin tuotteen käyttöä.
43.
Rullahylsy helpottaa myös tuotteen ”esillepanoa” kuluttajalle. Toisin kuin myyjäyritykset katsovat, esillepano ei tarkoita ainoastaan kirjallisia tietoja, jotka mainitaan tavaroiden paketeissa tai astioissa. Rullahylsy helpottaa esimerkiksi wc-paperirullan, alumiinifoliorullan tai talouspaperirullan miellyttävää ”esillepanoa” kuluttajalle myyntiä varten.
44.
Rullahylsyt ovat lopuksi kertakäyttötuote, joka aiheuttaa jätteitä ja joka on kierrätettävä. Rullahylsyjä ei käytetä samanaikaisesti niiden ympärille kierretyn tuotteen kanssa, vaan ne jäävät jäljelle, kun tuote on käytetty loppuun.
45.
Direktiivissä 94/62 oleva pakkauksen laaja määritelmä mahdollistaa siis sen, että siihen kuuluvat rullahylsyt tuomioon Plato Plastik Robert Frank perustuvan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, sillä sen nojalla voitiin katsoa, että myös asiakkaalle liikkeessä vastikkeetta tai vastikkeellisesti annetut muoviset kantokassit ovat pakkauksia. (
23
)
46.
Ratkaisua on kenties haettava direktiivin 94/62 tavoitteesta estää ja vähentää pakkausten ja pakkausjätteiden vaikutuksia ja varmistaa siten ympäristönsuojelun korkea taso. (
24
) Tästä syystä siinä velvoitetaan erityisesti jäsenvaltiot ottamaan käyttöön järjestelmä, joka helpottaa niiden keräystä ja hyödyntämistä, vaikka niille annetaan tiettyä harkintavaltaa kyseisen järjestelmän järjestämisessä. (
25
) Kun direktiiviä 94/62 sovelletaan sen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen ja 2 artiklan 1 kohdan (
26
) mukaan laajasti kaikkiin yhteisössä markkinoille saatettaviin pakkauksiin, pakkauksen käsitteen suppea tulkinta, jossa poissuljettaisiin rullahylsyt, olisi tämän tarkoituksen vastainen.
47.
Myös teleologiset ja systemaattiset tulkintaperusteet tukevat direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan tällaista tulkintaa. Rullahylsyjä käytetään yleisesti kotitalouksien kulutustuotteissa, joten jos niitä ei hyväksyttäisi pakkauksiksi, niistä aiheutuvia jätteitä ei kierrätettäisi, mikä olisi direktiivin 94/62 taustalla olevan ympäristönsuojelutavoitteen vastaista.
48.
Direktiivissä 94/62 pakkauksille asetetun toisen (positiivisen) edellytyksen tarkastelu vaatii vähemmän perusteluja. Rullahylsyt kuuluvat näet kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a–c alakohdassa mainituista ja määritellyistä kolmesta luokasta (kuluttajapakkaus, ryhmäpakkaus ja kuljetuspakkaus) ensimmäiseen, sillä ne on tarkoitettu ”myyntipaikalla loppukäyttäjälle tai kuluttajalle myytävän yksikön säilytykseen”. Hylsy, jonka ympärille wc-paperi kiedotaan, myydään kuluttajalle yksikkönä paperirullan kanssa, sitä ei ole olemassa paperirullasta riippumattomasti eikä sitä voida erottaa siitä myyntihetkellä.
49.
Näiden positiivisten ominaisuuksien lisäksi pakkauksen käsite rajataan direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan mukaan negatiivisesti. Direktiivillä 2004/12 otettiin tässä tarkoituksessa direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan kolmanteen alakohtaan uusi sanamuoto siten, että ”pakkauksen” määritelmä perustui lisäksi i–iii alakohdassa mainittuihin kolmeen ”lisäperusteeseen”, joiden soveltamista koskevat kuvaavat esimerkit ovat liitteessä I.
50.
Nyt käsiteltävän asian osalta on sovellettavissa i alakohdan peruste, joten tuotetta, joka vastaa direktiivin 94/62 pakkauksen määritelmää, ei pidetä pakkauksena, jos se täyttää samaan aikaan kaikki seuraavat kolme vapautuksen edellytystä, eli se on
—
kiinteä osa itse tuotetta
—
välttämätön tuotteen säilytykseen, tukemiseen tai säilyttämiseen sen elinkaaren aikana ja
—
tarkoitettu käytettäväksi, kulutettavaksi tai poistettavaksi käytöstä yhdessä sen tuotteen kanssa, johon se on liitetty.
51.
Rullahylsyt eivät mielestäni täytä ensimmäistä kolmesta (negatiivisesta) edellytyksestä, jotta ne voisivat saada vapautuksen. Ne eivät konkreettisesti ole ”kiinteä osa” tuotetta, jota ne tukevat, sillä niiden ympärille kierrettävän joustavan materiaalin käyttötarkoitus poikkeaa rullahylsyn käyttötarkoituksesta. Esimerkiksi keittiössä käytettävä muovikelmurulla sisältää muovia, jota käytetään suojaamaan elintarvikkeita, mutta sen sisällä oleva rullahylsy ei sellaisenaan täytä tätä tehtävää eikä ole kiinteä osa kyseistä tuotetta, vaikka on odotettava, että tuote kulutetaan loppuun, jotta rullahylsy vapautuu.
52.
Rullahylsyt täyttävät sitä vastoin toisen edellytyksen, sillä ne ovat välttämättömiä tuotteen ”tukemiseen” sen elinkaaren aikana, joten jos ne poistetaan ennen kuin tuote on käytetty loppuun, tuotteen laatu heikkenee taikka sen käyttö vaikeutuu tai tulee mahdottomaksi.
53.
Rullahylsyt eivät täytä kolmattakaan edellytystä, koska niitä ei ole ”tarkoitettu käytettäväksi, kulutettavaksi tai poistettavaksi käytöstä yhdessä” sen tuotteen kanssa, joka on kierretty niiden ympärille. Putkea, jonka ympärille talouspaperi kierretään, ei kuluteta eikä käytetä samaan aikaan kuin paperipaloja, joita siitä käytetään. Kun paperia käytetään, sisällä oleva putki säilyy ja on jätettä, joka on kierrätettävä, ellei sitä ole valmistettu biohajoavasta raaka-aineesta. Ero on selvä sellaisiin teepussien, kahvikapselien tai sulavien pesujauhepussien kaltaisiin tuotteisiin nähden, jotka käytetään, kulutetaan tai hävitetään samaan aikaan kuin tuote, jota ne ympäröivät. (
27
)
54.
Jos rullahylsyt eivät siis täytä kaikkia direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan i alakohdassa säädettyjä kolmea vapautuksen edellytystä kumulatiivisesti, tämä tukee sitä, että niitä alun perin pidetään pakkauksina kyseisen artiklan määritelmän perusteella. Unionin lainsäätäjä vahvisti tämän tulkinnan hyväksyessään direktiivin 2013/2, jolla muutettiin direktiivin 94/62 liitettä I ja otettiin rullahylsyt kuluttajapakkauksia kuvaaviin esimerkkeihin edellä kuvaamassani sanamuodossa. (
28
)
55.
Jos unionin tuomioistuin hyväksyy tämän näkemyksen direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdasta, on tärkeää vahvistaa, kuten asianosaisina olevat yritykset ovat pyytäneet, mistä hetkestä lähtien kansallisten tuomioistuinten on otettava sen tulkinta huomioon. Kuten olen edellä todennut, ajallinen tekijä on ratkaiseva, jotta voidaan tietää päivämäärä, josta lähtien Eco-Emballages voi vaatia tällaisia tuotteita markkinoille saattavilta yrityksiltä (joiden kanssa se on sopimussuhteessa) rullahylsyjen kierrätykseen liittyvien maksujen suorittamista. Tästä on keskusteltu kiivaasti pääasian oikeudenkäynnissä, ja unionin tuomioistuinkin ehdotti osapuolille, että ne ottaisivat tähän kantaa istunnossa, kuten tosiasiallisesti tapahtuikin.
56.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tulkinnalla, jonka unionin tuomioistuin SEUT 267 artiklassa sille annettua toimivaltaa käyttäen antaa unionin oikeussäännölle, selvennetään ja täsmennetään kyseisen oikeussäännön merkitystä ja ulottuvuutta niin, että unionin tuomioistuimen tulkinnasta ilmenee, miten tätä oikeussääntöä täytyy tai olisi täytynyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulosta lähtien. Tästä seuraa, että tuomioistuimet siis voivat ja niiden täytyy soveltaa näin tulkittua sääntöä myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen tulkintapyyntöä koskevaa tuomiota, jos edellytykset kyseisen oikeussäännön soveltamista koskevan asian käsittelylle toimivaltaisissa tuomioistuimissa muuten täyttyvät. (
29
)
57.
Unionin tuomioistuin voi ainoastaan poikkeustapauksissa unionin oikeusjärjestykseen kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittaa kaikkien asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota sen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Jotta tällainen rajoittava päätös voitaisiin tehdä, kahden olennaisen edellytyksen, eli asianomaisten vilpittömän mielen ja vakavien vaikeuksien uhan, on täytyttävä. Unionin tuomioistuin on turvautunut tähän poikkeukseen, kun on ollut vaarassa aiheutua vakavia taloudellisia vaikutuksia esimerkiksi sen vuoksi, että vilpittömässä mielessä on perustettu lukuisia oikeussuhteita, jotka ovat perustuneet pätevästi voimassa olevana pidettyyn säännöstöön, ja kun on ollut ilmeistä, että objektiivinen ja huomattava epäselvyys – johon oli mahdollisesti myötävaikuttanut myös muiden jäsenvaltioiden tai komission toiminta – unionin säännösten ulottuvuudesta oli saanut yksityiset ja kansalliset viranomaiset toimimaan yhteisön säännösten vastaisesti. (
30
)
58.
Mikäli noudatettaisiin pääsääntöä, jonka mukaan tulkintaa koskevista ennakkoratkaisupyynnöistä annettavien unionin tuomioistuimen tuomioiden vaikutukset tulevat voimaan ex tunc, rullahylsyjä olisi pidettävä direktiivissä 94/62 tarkoitettuina pakkauksina a) joko siitä lähtien kun määräaika, joka jäsenvaltioille annettiin tämän direktiivin saattamiseksi osaksi niiden kansallista oikeutta, alkoi (eli 30.6.1996 lähtien); b) tai siitä lähtien, kun kansallinen täytäntöönpanosäännös tuli voimaan, jos tämä ajankohta on myöhäisempi, mikäli kyseessä ovat yksityishenkilöiden väliset riidat.
59.
Katson kuitenkin, että on syitä, joiden vuoksi unionin tuomioistuimen pitäisi rajata tuomionsa vaikutuksia ajallisesti. Yhtäältä tapauksen taloudelliset vaikutukset ovat huomattavia, (
31
) mikä vaikuttaisi oikeussuhteisiin, joista on lähtökohtaisesti sovittu vilpittömässä mielessä. Jotkin riidan asianosaisina olevista yrityksistä viittasivat istunnossa lisäksi siihen, että koska oli epävarmuutta siitä, kuuluivatko rullahylsyt pakkauksiin vai eivät (yhdistettynä siihen, että Ranskassa eri viranomaiset ovat antaneet toisistaan poikkeavia lausuntoja asiasta), ne eivät suorittaneet maksuja Eco-Emballagesin kaltaisille jätteidenkäsittelylaitoksille eivätkä tietenkään vyöryttäneet maksuja kuluttajille. Mikäli niiden pitäisi suorittaa maksut nyt taannehtivasti, yritykset, jotka myyvät kotimaisia tuotteita, joissa on rullahylsyjä, olisivat jo menettäneet mahdollisuuden vyöryttää tämä taloudellinen rasite loppukuluttajille (laillinen vyöryttäminen) ja olisivat velvollisia vastaamaan siitä kokonaisuudessaan. (
32
)
60.
Toisaalta on erityisen merkityksellistä, että unionin toimielimet ovat itse luoneet vuosia jatkuneen lainsäädännön moniselitteisyyden aikana omalla menettelyllään epävarmuutta siitä, voidaanko rullahylsyjä pitää pakkauksina.
61.
Direktiivi 2004/12 annettiin muun muassa selventämään direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan pakkauksen käsitettä. Sillä ei kuitenkaan hälvennetty epävarmuutta. Lisäksi siinä tunnustettiin, että oli joitakin tavaroita, joiden luokitteleminen pakkauksiksi oli kiistanalaista, ja niihin kuuluivat muun muassa ”putkilot ja rullat, joiden ympärille on kiedottu joustavaa materiaalia”. (
33
) Sen sijaan, että näiden konkreettisten tavaroiden oikeudellinen luokittelu olisi ratkaistu lopullisesti (mihin olisi riittänyt se, että ne olisi otettu liitteeseen I), siinä annettiin mieluummin komission tehtäväksi muuttaa pakkauksia kuvaavia esimerkkejä käyttämällä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä (direktiivin 94/62 21 artiklan 3 kohta).
62.
Komissio jätti tehtävänsä täyttämättä, kunnes se antoi direktiivin 2013/2, jossa se mainitsi rullahylsyt jo nimenomaisesti esimerkkeinä myönnettyään sen, että oli tapauksia, ”joissa raja määritelmään ’pakkaus’ kuuluvien ja kuulumattomien tavaroiden välillä on epäselvä”. Direktiivin 2013/2 valmistelumenettelyssä oli lisäksi edellä mainitsemiani epätavallisia piirteitä (direktiivin 94/62 21 artiklassa säädetty komitean lausunto puuttui, neuvosto ei antanut lausuntoaan päätöksen 1999/468 5 a artiklan mukaisessa kahden kuukauden määräajassa). (
34
)
63.
Katson tässä tilanteessa, jossa unionin lainsäätäjät ovat ”tietoisesti vaienneet” rullahylsyjen luokittelemisesta pakkauksiksi, että unionin tuomioistuimen pitäisi rajoittaa tuomionsa vaikutuksia ajallisesti. Ehdotan, että se määräisi ne alkamaan taannehtivasti 1.10.2013 eli seuraavasta päivästä sen määräajan päättymisen jälkeen, joka direktiivissä 2013/2 on vahvistettu sen saattamiselle osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä. Epäilyt rullahylsyjen luokittelusta hälvenivät vasta kyseisellä hetkellä (Ranskan valtio oli tuolloin jo tehnyt 6.8.2013 ministeriön päätöksen, jolla kyseinen direktiivi otettiin osaksi sen oikeusjärjestystä).
B Pätevyyden arviointia koskeva ennakkoratkaisukysymys: onko direktiivi 2013/2 yhteensoveltuva direktiivin 94/62 kanssa?
64.
Jos unionin tuomioistuin vastaa myöntävästi Tribunal de commerce de Paris’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen eli katsoo, että rullahylsyt ovat direktiivissä 2013/2 tarkoitettuja pakkauksia, ei ole tarpeen tutkia Conseil d’État’n esittämää pätevyyttä koskevaa ennakkoratkaisukysymystä. Se on esitetty vain siltä varalta, että unionin tuomioistuin vastaisi ensimmäiseen kysymykseen kieltävästi. Tarkastelen sitä kuitenkin lyhyesti, mutta totean heti aluksi, ettei ole mitään syytä todeta direktiiviä 2013/2 pätemättömäksi.
65.
Conseil d’État tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko direktiivissä 2013/2 noudatettu direktiivissä 94/62 määriteltyä pakkauksen käsitettä, kun siinä on mainittu rullahylsyt esimerkkeinä pakkauksista. Se haluaa selvitystä myös siihen, onko komissio ylittänyt sen harkintavallan rajat, joka sille on annettu sen täytäntöönpanovallan nojalla.
66.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tiettyä alaa koskevien keskeisten sääntöjen antaminen kuuluu unionin lainsäätäjän toimivaltaan, ja nämä säännöt on hyväksyttävä perussäännöstössä. Säännökset, joissa vahvistetaan perussäännöstön, jonka antaminen edellyttää unionin lainsäätäjän omiin tehtäviin kuuluvien poliittisten valintojen tekemistä, keskeiset osat, eivät voi olla delegoinnin kohteena eivätkä esiintyä täytäntöönpanotoimissa. (
35
) Täytäntöönpanotoimilla ei voida muuttaa perussäännöstön keskeisiä osia eikä täydentää sitä uusilla keskeisillä osilla. (
36
)
67.
Unionin tuomioistuin on myös todennut, että asian osien, jotka on luokiteltava ”keskeisiksi”, yksilöinnin on perustuttava objektiivisiin tekijöihin, jotka voivat olla tuomioistuimen valvonnan kohteena, ja huomioon on otettava asianomaisen alan ominaisuudet ja erityispiirteet. (
37
)
68.
Komissio antoi täytäntöönpanodirektiivin 2013/2 käyttämällä direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohdan loppuosassa mainittua toimivaltaa, joka on annettu direktiivillä 2004/12 ja joka on muotoiltu uudelleen direktiivillä 219/2009. Vaikka komissio sai kyseisen toimivallan mukaisesti toteuttaa toimenpiteitä, ”joiden tarkoituksena on muuttaa – – muita kuin keskeisiä osia” direktiivistä, kyseistä varotointa on mielestäni tässä tapauksessa noudatettu. Kun komissio otti direktiivillä 2013/2 rullahylsyt esimerkkeinä pakkauksista direktiivin 94/62 liitteeseen I, se ei mielestäni ylittänyt perussäännöstön mukaista toimivaltaansa vaan toimi sen toimivallan mukaisesti, jonka unionin lainsäätäjät ovat sille antaneet.
69.
Aineellisesta näkökulmasta sillä, että rullahylsyt on otettu mukaan esimerkkeinä pakkauksista, ei muuteta mitään keskeistä osaa perussäännöstössä. Sillä ei tarkemmin sanoen muuteta direktiivissä 94/62, sellaisena kuin se on täydennettynä direktiivillä 2004/12, säädettyä pakkauksen käsitettä. Komissio on täyttänyt direktiivillä 2013/2 unionin lainsäätäjien sille nimenomaisesti antaman tehtävän lisätä liitteeseen I muita esimerkkejä pakkauksista, jotta hälvennettäisiin toimijoiden ja jäsenvaltioiden mahdollista epävarmuutta.
70.
Laadullisesta näkökulmasta rullahylsyjen sisällyttäminen direktiivin 94/62 liitteeseen I on toteutettu menettelyssä, josta perussäännöstössä on sen osalta nimenomaisesti säädetty. Direktiivin 94/62 21 artiklan 3 kohdassa säädettiin konkreettisesti päätöksessä 1999/468, sellaisena on kuin se on muutettuna päätöksellä 2006/512/EY (
38
) ja asetuksella N:o 219/2009, joka oli edelleen tilapäisesti voimassa päätöksestä 1999/468 poikenneen asetuksen (EU) N:o 182/2011 (
39
) 12 artiklan nojalla, säädetyn valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä. Koska direktiivi 2013/2 hyväksyttiin valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä, unionin lainsäätäjillä (parlamentti ja neuvosto) ja sääntelykomitealla oli mahdollisuus vastustaa ehdotettua sisältöä, mitä ne eivät tehneet.
71.
Tästä syystä ei ole mielestäni mitään perustetta todeta direktiiviä 2013/2 pätemättömäksi.
IV Ratkaisuehdotus
72.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal de commerce de Paris’n (Pariisin kauppaoikeudellisia asioita käsittelevä tuomioistuin, Ranska) ja Conseil d’État’n esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.2.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/12/EY, 3 artiklan 1 kohdassa määritelty pakkauksen käsite sisältää rullahylsyt (rullat ja putkilot), joiden ympärille on kierretty paperin tai muovikelmun kaltaisia kuluttajille myytäviä joustavia tuotteita.
2)
Kun direktiivin 94/62 liitteen I muuttamisesta 7.2.2013 annetussa komission direktiivissä 2013/2/EU mainitaan rullahylsyt kuvaavana esimerkkinä pakkauksesta, siinä ei ole ylitetty komissiolle sen täytäntöönpanovallan perusteella annetun valtuutuksen rajoja.
3)
Tämän tuomion ajallisia vaikutuksia on rajoitettava siten, että niitä sovelletaan taannehtivasti 1.10.2013 lähtien eli seuraavasta päivästä sen määräajan päättymisen jälkeen, joka direktiivissä 2013/2 on vahvistettu sen ottamiselle osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Eu Law Radar. Monitoring References to the Court of Justice of the European Union. Saatavilla verkkosivuilla http://eulawradar.com/case-c-53015-melitta-france-card-core-hardcore-packaging-law.
(
3
)	Pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1994, L 365, s. 10).
(
4
)	Espanjan kuninkaallisen akatemian (Real Academia Española) sanakirjassa mainitaan sana ”mandril” (rullahylsy), muttei siinä tarkoituksessa kuin sitä käytetään teollisuudessa ja nyt käsiteltävässä asiassa. Teollisuudessa käytetään yleiskäsitettä ”mandril” tarkoittamaan putkiloita, rullia tai putkia, joiden ympärille myytävät tuotteet kierretään.
(
5
)	On olemassa suuri määrä kuluttajille myytäviä tuotteita, joiden sisälle valmistajat pakkaavat rullahylsyjä tukemaan niitä ja helpottamaan niiden käsittelyä: wc-paperi, talouspaperi, talouskelmut, talouskäyttöön tarkoitetut alumiinifoliot, leivinpaperi, lankarullat ja ‑kerät, siimarulla, narukerät, kotitalouskäyttöön tarkoitettavat joustavat metallilangat, teippirullat, sähkökaapelit, teflon, kuparilanka, kaikenlaiset tarrarullat jne.
(
6
)	Pakkauksista ja pakkausjätteestä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta 11.2.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 47, s. 26).
(
7
)	Pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY liitteen I muuttamisesta 7.2.2013 annettu direktiivi (EUVL 2013, L 37, s. 10).
(
8
)	EYVL 1999, L 184, s. 23.
(
9
)	Ympäristökoodeksin R. 543-43 §:ssä määriteltyjä ”pakkauksen” käsitettä täsmentävien perusteiden soveltamisesimerkeistä 7.2.2012 tehdyn päätöksen muuttamisesta 6.8.2013 tehty päätös (JORF nro 198, 27.8.2013, s. 14487).
(
10
)	Eco-Emballages on yksityinen voittoa tavoittelematon jätteidenkäsittelylaitos, joka on kierrättänyt kotimaisia pakkausjätteitä Ranskassa vuodesta 1993 lähtien asianmukaisella hallituksen antamalla toimiluvalla. Se tekee liittymissopimuksia sellaisten valmistajien kanssa, jotka käyttävät kotimaisia pakkauksia tuotteidensa myynnissä, ja kerää maksut, joita niiden on suoritettava kierrätyksestä. Eco-Emballages siirtää keräämänsä varat kunnille, jotka huolehtivat pakkausten keräämisestä, lajittelusta ja käsittelystä, tarkoituksena kattaa osa niiden kustannuksista.
(
11
)	Eco-Emballages nojautui tuomioistuimessa esittämässään vaatimuksessa siihen, että rullahylsyt sisältyvät ympäristökoodeksin R. 543-43 §:n pakkauksen määritelmään. Ks. edellä 9 kohta.
(
12
)	Määräykset 7.7.2014, Cofresco Frischhalteprodukte v. komissio (T-223/13, ei julkaistu, EU:T:2014:635); Melitta France v. komissio (T-224/13, ei julkaistu, EU:T:2014:636); Group’Hygiène v. komissio (T-202/13, EU:T:2014:664); Wepa Lille v. komissio (T-231/13, ei julkaistu, EU:T:2014:640); SCA Hygiène Products v. komissio (T-232/13, ei julkaistu, EU:T:2014:632); Paul Hartmann v. komissio (T-233/13, ei julkaistu, EU:T:2014:641); Lucart France v. komissio (T-234/13, ei julkaistu, EU:T:2014:633); Gopack v. komissio (T-235/13, ei julkaistu, EU:T:2014:637); CMC France v. komissio (T-236/13, ei julkaistu, EU:T:2014:638); SCA Tissue France v. komissio (T-237/13, ei julkaistu, EU:T:2014:634); Delipapier v. komissio (T-238/13, ei julkaistu, EU:T:2014:643); ICT v. komissio (T-243/13, ei julkaistu, EU:T:2014:639) ja Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica v. komissio (T-244/13, ei julkaistu, EU:T:2014:644).
(
13
)	Lainsäätäjältä on unohtunut vanha Iavolenuksen nimiin kirjattu roomalaisen oikeuden aforismi: ”omnis definitio in iure civili periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset” (kaikenlainen oikeudellinen määrittely on vaarallista, koska on harvinaista, ettei määritelmiä tarvitse muuttaa).
(
14
)	Direktiivin 94/62/EY tarkoituksena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista koskevien kansallisten toimenpiteiden yhdenmukaistaminen, jotta voitaisiin toisaalta ehkäistä ja lieventää niiden vaikutuksia jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden ympäristöön ja varmistaa näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta taata sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäistä kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä”.
(
15
)	Direktiivin 2004/12 1 artiklassa säädetään, että ”komissio tarkastelee tarvittaessa 21 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen liitteessä I tarkoitettuja pakkauksen määritelmän kuvaavia esimerkkejä ja muuttaa niitä tarpeen mukaan. Ensisijaisina olisi käsiteltävä seuraavia tuotteita: CD-levykotelot ja videokasettikotelot, kukkaruukut, putkilot ja rullat, joiden ympärille on kiedottu joustavaa materiaalia, etikettitarrojen taustapaperit ja käärepaperi”.
(
16
)	Eräiden perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisten säädösten mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn osalta 11.3.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2009, L 87, s. 109).
(
17
)
(
18
)	Ks. 6 kohta.
(
19
)	Direktiivin 2013/2 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa esitetään, miten sen hyväksymismenettely eteni. Komissio laati ehdotuksensa, direktiivin 94/62 21 artiklalla perustettu komitea ei antanut lausuntoa, minkä vuoksi komissio antoi neuvostolle ehdotuksen ja toimitti sen Euroopan parlamentille. Neuvosto ei käsitellyt asiaa kahden kuukauden määräajassa, josta säädetään päätöksen 1999/468 5 a artiklassa, ja komissio toimitti sen vuoksi ehdotuksen viipymättä Euroopan parlamentille, joka ei vastustanut toimenpidettä neljän kuukauden kuluessa, joten direktiivi 2013/2 annettiin.
(
20
)	Direktiivin 94/62 3 artiklan 1 kohtaa on myöhemmin täydennetty direktiivin 94/62/EY muuttamisesta kevyiden muovisten kantokassien kulutuksen vähentämisen osalta 29.4.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2015/720 (EUVL 2015, L 115, s. 11). Siinä lisättiin näitä muovisia kantokasseja koskevia erityissäännöksiä, koska ne ovat erittäin roskaavia pakkauksia, jotka edellyttivät erityissäännöksiä.
(
21
)	Tuomio 29.4.2004, C‑341/01 (EU:C:2004:254, 47–51 kohta).
(
22
)	Tuomio 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254, 49 kohta) ja julkisasiamies Léger’n samassa asiassa antama ratkaisuehdotus (EU:C:2003:454, 41 kohta).
(
23
)	Tuomio 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254, 54–59 kohta).
(
24
)	Unionin tuomioistuin on käsitellyt direktiiviin 94/62 liittyviä eri näkökohtia 12.11.2015 annetussa tuomiossa Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751) sekä 14.12.2004 annetuissa tuomiossa Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799) ja tuomiossa komissio v. Saksa (C‑463/01, EU:C:2004:797).
(
25
)	Määräys 16.2.2006, Plato Plastik Robert Frank (C‑26/05, ei julkaistu, C:2006:114, 33 kohta).
(
26
)	Direktiivin 94/62 2 artiklan 1 kohdassa säädetään direktiivin soveltamisalasta seuraavaa: ”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin yhteisössä markkinoille saatettaviin pakkauksiin ja kaikkiin pakkausjätteisiin, joita käytetään tai jotka poistetaan käytöstä teollisuudessa, kaupassa, toimistoissa, työtiloissa, palvelulaitoksissa, kotitalouksissa tai millä tahansa muulla tasolla riippumatta siitä, mistä materiaaleista ne koostuvat”.
(
27
)	Direktiivin 94/62 liitteessä I mainitaan ne tältä osin esimerkkeinä tuotteista, jotka kuuluvat sen 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan i alakohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin. Juomien (esim. kahvi, kaakao, maito) keittimissä käytettävät kapselit, jotka jäävät käytön jälkeen tyhjiksi, luokitellaan kuitenkin pakkauksiksi direktiivin 94/62 liitteessä I.
(
28
)	Ks. 5 kohta. Muistutettakoon, että direktiivillä 2013/2 sisällytettiin direktiivin 94/62 liitteeseen I ”rullat ja putkilot, joiden ympärille on kierretty joustavaa materiaalia (esim. muovikelmua, alumiinifoliota tai paperia), lukuun ottamatta rullia ja putkiloita, jotka on tarkoitettu tuotantolaitteiston osiksi ja joita ei käytetä tuotteen esittämiseen myytävänä yksikkönä”.
(
29
)	Tuomio 27.2.2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Tuomio 27.2.2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, 42 ja 43 kohta); tuomio 3.6.2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, 50 ja 51 kohta) ja tuomio 10.5.2012, Santander Asset Management SGIIC ym. (C‑338/11–C‑347/11, EU:C:2012:286, 59 ja 60 kohta).
(
31
)	Jo pelkästään Eco-Emballagesin ja tähän laitokseen sopimuksella sidottujen yritysten välisessä riidassa on kyse noin 42 miljoonasta eurosta, joka pitäisi suorittaa rullahylsyjen kierrätyksestä.
(
32
)	Eco-Emballages totesi istunnossa, että muut yritykset ovat suorittaneet maksuja rullahylsyjen kierrätyksestä. Pääasian riidan ratkaisevan tuomioistuimen on annettava ratkaisu tästä tosiseikkoja koskevasta kysymyksestä ja siitä, miten se vaikuttaa riidan asianosaisina olevien yritysten vilpittömään mieleen.
(
33
)	Euroopan parlamentti puolustautui direktiivin 2004/12 antamiseen johtaneessa menettelyssä ensimmäisessä ja toisessa käsittelyssä sillä, että rullahylsyt sisällytettiin liitteeseen I esimerkkeinä tuotteista, jotka eivät ole pakkauksia (asiakirja EP-PE_TC-COD(2001) 291, 2.7.2003).
(
34
)	Ks. edellä 7 kohta.
(
35
)	Tuomio 5.9.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑355/10, EU:C:2012:516, 64 ja 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 10.9.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑363/14, EU:C:2015:579, 46 kohta).
(
36
)	Tuomio 5.9.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑355/10, EU:C:2012:516, 66 kohta).
(
37
)	Tuomio 5.9.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑355/10, EU:C:2012:516, 67 ja 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 10.9.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑363/14, EU:C:2015:579, 47 kohta).
(
38
)	Tämä menettely otettiin päätöksen 1999/468 5 a artiklaan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä tehdyn päätöksen 1999/468/EY muuttamisesta 17.7.2006 tehdyllä päätöksellä 2006/512/EY (EUVL 2006, L 200, s. 11).
(
39
)	Yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16.2.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2011, L 55, s. 13).