62012CJ0553_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑553/12 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 30 listopada 2012 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez T. Christoforou i A. Antoniadis, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez A. Oikonomou, dikigoros, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
wnosząca odwołanie,
popierana przez
Mytilinaios AE,
Protergia AE,
Alouminion AE,
z siedzibą w Amaroussion (Grecja), reprezentowane przez N. Korogiannakisa, I. Zarzourę, D. Diakopoulosa i E. Chrisafisa, dikigoroi,
w której pozostałymi uczestnikami postępowania są:
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), z siedzibą w Atenach (Grecja), reprezentowana przez P. Anestisa, dikigoros,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Republika Grecka, reprezentowana przez M.T. Marinosa, P. Mylonopoulosa i K. Boskovitsa, działających w charakterze pełnomocników,
Energeiaki Thessalonikis AE, z siedzibą w Echedoros (Grecja),
Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA), z siedzibą w Kifisia (Grecja),
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: M. Ilešič (sprawozdawca), prezes izby, C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: C. Strömholm, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 października 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2013 r.,
wydaje następujący
Motywy wyroku
Wyrok
1. W swym odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej DEI/Komisja (T‑169/08, EU:T:2012:448, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd ten stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2008) 824 wersja ostateczna z dnia 5 marca 2008 r. w sprawie przyznania na rzecz Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI) lub utrzymania przez Republikę Grecką w mocy praw do wydobywania węgla brunatnego (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
2. DEI została utworzona w 1950 r. jako przedsiębiorstwo publiczne stanowiące własność państwa greckiego. Przyznano jej wyłączne prawo do wytwarzania, przesyłania i dostarczania energii elektrycznej w Grecji. W 1996 r. na mocy greckiej ustawy nr 2414/1996 o przekształceniach przedsiębiorstw publicznych (FEK A’ 135) możliwe stało się przekształcenie DEI w spółkę akcyjną, której wyłącznym właścicielem był nadal grecki skarb państwa, będący w niej jedynym udziałowcem.
3. W dniu 1 stycznia 2001 r. została ona przekształcona w zwykłą spółkę akcyjną na mocy w szczególności greckiej ustawy nr 2773/1999 o liberalizacji rynku energii elektrycznej (FEK A’ 286), transponującej do prawa krajowego dyrektywę 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 1997, L 27, s. 20). Zgodnie z art. 43 ust. 3 tej ustawy udział greckiego skarbu państwa w kapitale DEI w żadnym wypadku nie może być mniejszy niż 51% akcji z prawem głosu, nawet w przypadku podwyższenia kapitału zakładowego. W chwili wydawania spornej decyzji Republika Grecka posiadała zaś 51,12% akcji tego przedsiębiorstwa. Od dnia 12 grudnia 2001 r. akcje DEI są notowane na giełdach w Atenach (Grecja) i w Londynie (Zjednoczone Królestwo).
4. DEI jest właścicielem wszystkich greckich elektrowni zasilanych węglem brunatnym. Według greckiego instytutu badań geologicznych i górniczych na dzień 1 stycznia 2005 r. wszystkie znane rezerwy złóż węgla brunatnego w Grecji były szacowane na 4415 mln ton. Według szacunków Komisji rezerwy węgla brunatnego na obszarze Grecji wynoszą 4590 mln ton.
5. Republika Grecka przyznała DEI prawa do poszukiwania i eksploatacji węgla brunatnego w odniesieniu do kopalni, których rezerwy wynoszą około 2200 mln ton. 85 mln ton rezerw należy do podmiotów prywatnych. Jeśli chodzi zaś o pozostałe złoża publiczne, w odniesieniu do około 220 mln ton prawa do poszukiwania i do eksploatacji zostały przyznane innym podmiotom prywatnym, a złoża te częściowo zaopatrują elektrownie skarżącej. Około 2000 mln ton rezerw węgla brunatnego w Grecji nie zostało dotychczas objętych prawami do eksploatacji.
6. Wskutek wejścia w życie dyrektywy 96/92 grecki rynek energii elektrycznej został otwarty na konkurencję. W maju 2005 r. powstał obligatoryjny rynek dzienny, w którym uczestniczyć mieli wszyscy sprzedawcy i nabywcy energii elektrycznej działający w ramach greckiej połączonej sieci elektroenergetycznej, obejmującej Grecję kontynentalną i niektóre greckie wyspy. Na rynku tym wytwórcy i importerzy energii elektrycznej codziennie wprowadzają do sieci i sprzedają wytworzoną i importowaną przez siebie energię elektryczną.
7. W 2003 r. Komisja otrzymała skargę złożoną przez podmiot proszący o nieujawnianie jego tożsamości. Zdaniem tego skarżącego podjęta przez państwo greckie decyzja o przyznaniu DEI na mocy greckiego dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 z dnia 12 i 13 listopada 1959 r. (FEK A’ 250) i greckiej ustawy nr 134/1975 z dnia 23 i 29 sierpnia 1975 r. (FEK A’ 180) wyłącznej licencji na poszukiwanie i eksploatację węgla brunatnego w Grecji jest sprzeczna z art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Po mającej miejsce w latach 2003–2008 wymianie wielu pism z Republiką Grecką Komisja przyjęła sporną decyzję.
8. W decyzji tej Komisja stwierdziła w szczególności, że przyznanie i utrzymanie tych praw jest sprzeczne z art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, ponieważ narusza równe szanse podmiotów gospodarczych w zakresie dostępu do surowców paliwowych wykorzystywanych w procesie wytwarzania energii elektrycznej, umożliwiając DEI utrzymanie lub wzmocnienie jej pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej w Grecji wskutek wykluczenia wejścia nowych podmiotów na rynek lub utrudniania im tego wejścia.
9. W spornej decyzji Komisja wskazała, że od momentu przyjęcia dyrektywy 96/92, która miała zostać transponowana do krajowego porządku prawnego najpóźniej do dnia 19 lutego 2001 r., Republika Grecka wiedziała o obowiązku liberalizacji rynku energii elektrycznej. Instytucja ta dodaje, że Republika Grecka przyjęła środki dotyczące dwóch odrębnych rynków, czyli, po pierwsze, rynku dostaw węgla brunatnego, oraz po drugie, rynku hurtowego energii elektrycznej, który obejmuje wytwarzanie i dostarczanie energii elektrycznej do elektrowni oraz import energii elektrycznej za pośrednictwem przyłączy elektroenergetycznych.
10. Zdaniem Komisji DEI zajmowała na obu tych rynkach pozycję dominującą, posiadając w tych rynkach udziały wynoszące powyżej, odpowiednio, 97% i 85%. Ponadto brak było możliwości wejścia na rynek nowych podmiotów zdolnych do istotnego zmniejszenia udziału DEI w rynku hurtowym energii elektrycznej, ponieważ import, stanowiący 7% całkowitej konsumpcji, nie wywierał rzeczywistej presji konkurencyjnej na tym rynku.
11. Co się tyczy rozpatrywanych środków krajowych, Komisja zaznaczyła, że na mocy dekretu legislacyjnego nr 4029/1959 i ustawy nr 134/1975 przyznano DEI prawa do eksploatacji w odniesieniu do 91% wszystkich publicznych złóż węgla brunatnego objętych przydziałem praw. Komisja wyjaśniła, że w okresie obowiązywania tych środków i mimo możliwości, które dawało ustawodawstwo krajowe, w odniesieniu do znacznej liczby złóż nie przyznano żadnych praw. Komisja zwraca też uwagę, że prawa do eksploatacji niektórych złóż przydatnych do wybierania, które do tej pory nie były przedmiotem praw do eksploatacji, DEI uzyskała bez przetargu. Dodaje ona też, że elektrownie zasilane węglem brunatnym, jako najtańsze w Grecji, są najpopularniejszym rodzajem elektrowni – wytwarzają one 60% energii elektrycznej, co pozwala na zasilenie połączonej sieci elektroenergetycznej.
12. Poprzez przyznanie DEI i utrzymanie w mocy na jej rzecz niemal monopolistycznego prawa do eksploatacji węgla brunatnego zagwarantowany jej został uprzywilejowany dostęp do najatrakcyjniejszego w Grecji paliwa z punktu widzenia wytwarzania energii elektrycznej. Tym samym Republika Grecka stworzyła sytuację nierówności szans pomiędzy podmiotami ekonomicznymi na rynku hurtowym energii elektrycznej, a zatem zakłóciła konkurencję poprzez utrzymanie czy też wzmocnienie pozycji dominującej DEI oraz przez wykluczenie nowych podmiotów z rynku lub utrudnianie im wejścia na ten rynek pomimo liberalizacji rynku hurtowego energii elektrycznej.
13. W spornej decyzji Komisja zwróciła się ponadto do Republiki Greckiej, by ta poinformowała ją, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia jej tej decyzji, o działaniach, jakie zamierza podjąć w celu usunięcia rozpatrywanych antykonkurencyjnych skutków swoich działań, wskazując, że działania te muszą zostać zainicjowane i zrealizowane w terminie ośmiu miesięcy od dnia wydania decyzji Komisji.
Skarga wniesiona do Sądu i zaskarżony wyrok
14. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 maja 2008 r. DEI wniosła skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji. W trakcie postępowania Republika Grecka przystąpiła do sprawy jako interwenient popierający DEI, podczas gdy Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA) i Energeiaki Thessalonikis AE, spółki akcyjne prowadzące działalność w sektorze produkcji energii elektrycznej w Grecji, przystąpiły do sprawy jako interwenienci popierający żądanie Komisji mające na celu oddalenie skargi.
15. Na poparcie swojej skargi DEI podniosła cztery zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia prawa przy stosowaniu postanowień art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE oraz popełnienia oczywistego błędu w ocenie; po drugie, naruszenia przewidzianego w art. 253 WE obowiązku uzasadnienia; po trzecie, z jednej strony naruszenia zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i ochrony własności prywatnej, a z drugiej strony nadużycia władzy; oraz po czwarte, naruszenia zasady proporcjonalności.
16. Zarzut pierwszy dzieli się na pięć części, z których druga i czwarta podważają wniosek Komisji, zgodnie z którym korzystanie z przyznanych DEI praw do eksploatacji węgla brunatnego pociągnęło za sobą rozszerzenie pozycji dominującej tego przedsiębiorstwa z rynku dostaw węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej z naruszeniem postanowień art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Zdaniem Sądu DEI wysunęła w istocie dwa argumenty przeciwko wyciągniętym przez Komisję wnioskom. W ramach pierwszego z nich DEI podniosła, że aby móc ustalić, iż doszło do naruszenia w zastosowaniu czytanych łącznie postanowień traktatowych, konieczne jest korzystanie przez tych dane przedsiębiorstwo ze specjalnego lub wyłącznego prawa w rozumieniu art. 86 ust. 1 WE, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku.
17. W ramach drugiego z tych argumentów, który został zbadany przez Sąd w pierwszej kolejności, DEI zarzuciła Komisji, że ta nie wykazała, iż DEI rzeczywiście lub potencjalnie nadużyła swojej zajmowanej na rozpatrywanych rynkach pozycji dominującej, choć dowód ten jest wstępną przesłanką zastosowania art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
18. W pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że toczony w niniejszym przypadku spór dotyczył przede wszystkim tego, czy Komisja powinna była wskazać, w czym konkretnie przejawiało się rzeczywiste lub potencjalne nadużycie przez DEI zajmowanej przez nią pozycji dominującej, czy też wystarczyło wykazać, że rozpatrywane środki krajowe zakłóciły konkurencję poprzez naruszenie równości szans podmiotów gospodarczych z korzyścią dla DEI.
19. Jeśli chodzi o rynek dostaw węgla brunatnego, Sąd podniósł w pkt 87–89 zaskarżonego wyroku, że w ramach rozpatrywanych środków Republika Grecka przyznała DEI prawa do eksploatacji węgla brunatnego w odniesieniu do kopalni, których rezerwy szacuje się na około 2200 mln ton, że wspomniane środki, które zostały uchwalone przed liberalizacją rynku energii elektrycznej, zostały utrzymane w mocy i nadal oddziaływają na ten rynek, oraz że ponadto, pomijając interes wskazany przez konkurentów DEI, żaden podmiot gospodarczy nie mógł uzyskać w Republice Greckiej praw do eksploatacji pozostałych złóż węgla brunatnego, mimo że Grecja dysponuje około 2000 mln ton rezerw węgla brunatnego, którego jeszcze nie zaczęto eksploatować.
20. Sąd stwierdził jednakże, że pozbawienie innych podmiotów gospodarczych możliwości uzyskania dostępu do jeszcze dostępnych złóż węgla brunatnego nie wynika z winy DEI, ponieważ przyznanie licencji na eksploatację węgla brunatnego wynikało wyłącznie z decyzji Republiki Greckiej. Sąd dodał, że rola DEI na wspomnianym rynku ogranicza się wyłącznie do eksploatacji złóż objętych uzyskanymi przez nią prawami, zaś Komisja nie podniosła, że jeśli chodzi o dostęp do węgla brunatnego, DEI nadużyła swojej pozycji dominującej na rynku dostaw tego surowca.
21. Sąd następnie zbadał w pkt 90–93 zaskarżonego wyroku twierdzenie Komisji, zgodnie z którym pozbawienie konkurentów DEI możliwości wejścia na rynek dostaw węgla brunatnego w istotny sposób wpływa na rynek hurtowy energii elektrycznej. Komisja podniosła w tym względzie, że ponieważ węgiel brunatny jest najatrakcyjniejszym paliwem w Grecji, jego eksploatacja pozwala na wytwarzanie energii elektrycznej przy udziale stosunkowo niskich kosztów zmiennych i na jej sprzedawanie na obligatoryjnym rynku dziennym z marżą zysku wyższą niż w przypadku energii elektrycznej wytwarzanej na bazie innych paliw. W opinii Komisji DEI mogła dzięki temu utrzymywać lub umacniać swoją pozycję dominującą na rynku hurtowym energii elektrycznej wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek.
22. Po przypomnieniu w pkt 91 zaskarżonego wyroku, że w następstwie liberalizacji rynku hurtowego energii elektrycznej stworzony został w Grecji obligatoryjny rynek dzienny, którego zasady funkcjonowania nie zostały zakwestionowane w spornej decyzji i muszą być przestrzegane zarówno przez DEI, jak i przez jej konkurentów, oraz że DEI była ponadto obecna na tym rynku jeszcze przed jego liberalizacją, Sąd stwierdził, co następuje:
„92 Komisja nie wykazała tymczasem, że uprzywilejowany dostęp do węgla brunatnego mógł przyczynić się do powstania sytuacji, w której poprzez sam fakt korzystania z praw do eksploatacji [DEI] mogła nadużyć swojej pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej lub zostać skłoniona do popełniania takich nadużyć na tym rynku. Komisja nie zarzuca też [DEI], że ta próbowała, bez obiektywnego uzasadnienia, rozszerzyć swoją pozycję dominującą zajmowaną na rynku dostaw węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej.
93 Uznając jedynie, że [DEI], byłe przedsiębiorstwo monopolistyczne, nadal zajmuje pozycję dominującą na rynku hurtowym energii elektrycznej dzięki przewadze, jaką daje jej uprzywilejowany dostęp do węgla brunatnego, oraz że taka sytuacja narusza równość szans na tym rynku między [DEI] a pozostałymi przedsiębiorstwami, Komisja ani nie określiła, ani wystarczająco nie udowodniła, na czym miało polegać nadużycie, w rozumieniu art. 82 WE, do którego skłonił lub mógł skłonić [DEI] rozpatrywany środek [krajowy]”.
23. Sąd następnie zbadał w pkt 94–103 zaskarżonego wyroku utrwalone orzecznictwo powołane w spornej decyzji, zgodnie z którym państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE wtedy, gdy dane przedsiębiorstwo jest skłaniane, poprzez samo wykonywanie specjalnych lub wyłącznych praw, do nadużywania zajmowanej pozycji dominującej lub też gdy prawa te mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwo owo zostaje skłonione do popełnienia takiego nadużycia. Po przeanalizowaniu wyroków Raso i in. (C‑163/96, EU:C:1998:54), Höfner i Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161), Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464), Job Centre (C‑55/96, EU:C:1997:603) oraz MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376), Sąd doszedł w pkt 103 zaskarżonego wyroku do następującego wniosku:
„Z przypomnianych […] wyroków wynika, że nadużycie pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo, któremu przyznano prawo specjalne lub wyłączne, może wynikać albo z możliwości wykonywania tego prawa w sposób stanowiący nadużycie, albo być bezpośrednią konsekwencją tego prawa. Z przytoczonego orzecznictwa nie wynika jednak, że […] okoliczność, iż dane przedsiębiorstwo znajduje się w sytuacji korzystniejszej od sytuacji swoich konkurentów ze względu na przyjęcie przez państwo danego środka, sama w sobie stanowi nadużycie pozycji dominującej”.
24. Wreszcie w pkt 104–118 zaskarżonego wyroku Sąd ustosunkował się do ostatniego argumentu Komisji, która stała na stanowisku, że sporna decyzja jest zgodna z orzecznictwem, na podstawie którego system niezakłóconej konkurencji może zostać zagwarantowany jedynie w sytuacji, w której zapewniono równość szans poszczególnych podmiotów gospodarczych. Komisja podniosła w tym względzie, że jeśli środek krajowy skutkuje naruszeniem równości szans podmiotów gospodarczych, a tym samym zakłóca konkurencję, wówczas stanowi on naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
25. W pkt 105 tego wyroku Sąd orzekł, że z orzeczeń, na których oparła się Komisja, to znaczy z wyroków Francja/Komisja (C‑202/88, EU:C:1991:120), GB‑Inno‑BM (C‑18/88, EU:C:1991:474) i Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2003:297), nie wynika jednak, że warunkiem wystarczającym do stwierdzenia naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE jest wykazanie, iż środek krajowy zakłóca konkurencję poprzez naruszenie równości szans podmiotów gospodarczych, przy czym brak jest konieczności wskazania, na czym konkretnie polega nadużycie przez przedsiębiorstwo jego pozycji dominującej.
26. Po dokonaniu analizy tych orzeczeń Sąd stwierdził w pkt 113 zaskarżonego wyroku, że chociaż Trybunał rzeczywiście użył w swych wyrokach sformułowań, na które powołała się Komisja, to ta ostatnia nie może oprzeć się na nich bez uwzględniania kontekstu, w jakim zostały one użyte. W pkt 114–117 Sąd orzekł ponadto, że teza Komisji nie może też być potwierdzona powołanym przez nią na rozprawie wyrokiem Dusseldorp i in. (C‑203/96, EU:C:1998:316).
27. Sąd stwierdził w pkt 118 zaskarżonego wyroku, że z orzecznictwa tego nie wynika, by Komisja „nie miała obowiązku wyjaśnienia, na czym polegało nadużycie pozycji dominującej, do którego rozpatrywany środek doprowadził lub mógł doprowadzić [DEI], i wykazania, że do tego nadużycia doszło”.
28. W pkt 87–93 zaskarżonego wyroku Sąd rozstrzygnął, że Komisja nie ustaliła w spornej decyzji, iż doszło do nadużycia pozycji dominującej, aby następnie uznać w pkt 119 tego wyroku za zasadny argument podniesiony przez DEI w ramach drugiej i czwartej części zarzutu pierwszego i stwierdzić nieważność spornej decyzji „bez konieczności badania pozostałych przedstawionych zastrzeżeń, części i zarzutów”.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
29. Komisja wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– ostateczne rozstrzygnięcie sprawy;
– obciążenie DEI kosztami postępowania w obu instancjach.
30. DEI i Republika Grecka wnoszą do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– tytułem żądania ewentualnego, przeanalizowanie pozostałych zarzutów nieważności podniesionych w sprawie T‑169/08 i stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami poniesionymi w obu instancjach.
31. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 25 marca 2013 r. Mytilinaios AE, Protergia AE i Alouminion AE wystąpiły z wnioskiem o dopuszczenie ich do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
32. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. wiceprezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.
W przedmiocie odwołania
33. Odwołanie swe Komisja opiera na dwóch zarzutach, dotyczących, po pierwsze, naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd przy wykładni i stosowaniu art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, oraz po drugie, niedokładnego, niepełnego i niewystarczającego uzasadnienia wydanego przezeń wyroku.
Argumentacja stron
34. W zarzucie pierwszym, skierowanym przeciwko pkt 94–118 zaskarżonego wyroku, Komisja podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni i błędnie zastosował postanowienia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, orzekając, że Komisja była zobowiązana do wyjaśnienia, na czym polegało zachowanie noszące znamiona nadużycia, do którego rozpatrywany środek krajowy doprowadził lub mógł doprowadzić DEI, i do wykazania, że do tego nadużycia doszło.
35. Zdaniem Komisji, w sytuacji gdy art. 82 WE jest stosowany łącznie z art. 86 ust. 1 WE w odniesieniu do sytuacji, w których zachodzi nierówność szans między podmiotami gospodarczymi, a zatem – wynikające z zastosowania środka państwowego zakłócenie konkurencji, ten środek krajowy stanowi sam w sobie naruszenie art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE. Wystarczy wobec tego wykazać, że za pomocą tego środka rzeczywiście naruszona została równość szans poprzez przyznanie korzyści przedsiębiorstwu publicznemu i że tym samym naruszona została struktura rynku, co umożliwiło temu przedsiębiorstwu utrzymanie zajmowanej przez nie pozycji dominującej, jej wzmocnienie lub rozszerzenie na inny rynek, sąsiedni lub niższego szczebla, uniemożliwiając na przykład wejście na ten rynek nowych konkurentów.
36. W konsekwencji Komisja zarzuca Sądowi, że błędnie zastosował on orzecznictwo Trybunału do stanu faktycznego niniejszej sprawy i przeinaczył podstawę spornej decyzji. Podnosi ona w tym względzie, że w przeciwieństwie do tego, co ustalił Sąd, decyzja ta nie opiera się na twierdzeniu, iż nadużycie pozycji dominującej stanowi sam fakt, iż DEI, z racji rozpatrywanych środków krajowych, znajduje się, w porównaniu z jej konkurentami, w korzystniejszej sytuacji. Przeciwnie, wspomniana decyzja zawiera szczegółową charakterystykę naruszenia wskazującą na to, że rozpatrywane środki krajowe naruszyły równość szans pomiędzy DEI i jej konkurentami oraz że poprzez sam fakt korzystania z praw przyznanych DEI przedsiębiorstwo to mogło rozszerzyć swoją pozycję dominującą z rynku (wyższego szczebla) węgla brunatnego na hurtowy rynek (niższego szczebla) energii elektrycznej w Grecji. To rozszerzenie na rynek niższego szczebla wywarło zdaniem Komisji skutek polegający na ograniczeniu na nim konkurencji poprzez wykluczenie możliwości wejścia nań nowych konkurentów, i to nawet po przyjęciu środków zmierzających do jego liberalizacji. Ponadto, pomimo złożonych w tym względzie wniosków, konkurentom DEI nie przyznano żadnego uprawnienia dotyczącego jakichkolwiek znaczących złóż węgla brunatnego.
37. Ponieważ Komisja w spornej decyzji wyjaśniła, w jaki sposób, po pierwsze, utrzymanie w mocy spornych środków krajowych, oraz po drugie, sam fakt korzystania z przyznających przywileje praw przyznanych DEI i zachowanie tego przedsiębiorstwa na rynku niższego szczebla doprowadziły do powstania ryzyka nadużycia przez ową spółkę pozycji dominującej na tym rynku przez wykluczenie możliwości wejścia nań nowych konkurentów lub utrudnienie im tego wejścia, Komisja spełniła wszystkie kryteria ustanowione w orzecznictwie Trybunału dotyczącym zastosowania postanowień art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
38. DEI i Republika Grecka stoją na stanowisku, że zarzut ten jest bezzasadny. Ich zdaniem z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że aby móc zastosować art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, Komisja powinna wykazać, że doszło do noszącego znamiona naruszenia zachowania, do którego rozpatrywany środek krajowy skłonił lub mógł skłonić dane przedsiębiorstwo. Fakt, że rozpatrywany środek krajowy doprowadził do naruszenia równości szans, stanowi z pewnością konieczną, ale niewystarczającą przesłankę do zastosowania powołanych artykułów. Komisja próbuje w istocie zmienić art. 86 ust. 1 WE w niezależny przepis wyższego rzędu. Sąd zaś prawidłowo zastosował wspomniane orzecznictwo do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Ocena Trybunału
39. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 86 ust. 1 WE państwa członkowskie nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami traktatu WE, w szczególności z tymi zawartymi w art. 82 WE, w przypadku przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne.
40. To ostatnie postanowienie zakazuje – w zakresie, w jakim może to wpływać na handel między państwami członkowskimi – nadużywania pozycji dominującej na wspólnym rynku lub jego znacznej części.
41. Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, gdy przyjmując środki o charakterze ustawodawczym, wykonawczym lub administracyjnym, stwarza sytuację, w której przedsiębiorstwo, któremu przyznano prawa specjalne lub wyłączne, jest skłaniane, poprzez samo wykonywanie tych praw, do nadużywania zajmowanej pozycji dominującej, lub też gdy prawa te mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwo to zostaje skłonione do dopuszczenia się takiego nadużycia (zob. podobnie wyroki: Connect Austria, EU:C:2003:297, pkt 80; MOTOE, EU:C:2008:376, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym zakresie nie jest niezbędne, by rzeczywiście doszło do nadużycia (wyroki: GB‑Inno‑BM, EU:C:1991:474, pkt 23–25; Raso i in., EU:C:1998:54, pkt 31; a także MOTOE, EU:C:2008:376, pkt 49).
42. W każdym razie naruszenie tych postanowień traktatowych ma miejsce, gdy środek, który można przypisać państwu członkowskiemu, pociąga za sobą ryzyko nadużycia pozycji dominującej (zob. wyrok MOTOE, EU:C:2008:376, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
43. Z orzecznictwa Trybunału wynika zaś, że system niezakłóconej konkurencji, taki, jaki został przewidziany w traktacie, może zostać zagwarantowany jedynie w sytuacji, w której zapewniono równość szans różnego rodzaju podmiotów gospodarczych (zob. wyroki: GB‑Inno‑BM, EU:C:1991:474, pkt 25; Connect Austria, EU:C:2003:297, pkt 83, MOTOE, EU:C:2008:376, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
44. Wynika z tego, że środek krajowy, który skutkuje naruszeniem równości szans podmiotów gospodarczych, a tym samym zakłóca konkurencję, stanowi naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE (zob. wyrok Connect Austria, EU:C:2003:297, pkt 84).
45. Trybunał miał zresztą okazję wyjaśnić w tym zakresie, że choć sam fakt stworzenia przez państwo członkowskie pozycji dominującej poprzez przyznanie praw wyłącznych nie jest, jako taki, niezgodny z art. 82 WE, niemniej jednak traktat nakłada na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania lub też utrzymywania w mocy środków mogących skutkować pozbawieniem tego przepisu skuteczności (wyroki: ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, pkt 35; Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, pkt 11; a także Deutsche Post, C‑147/97 i C‑148/97, EU:C:2000:74, pkt 39).
46. Z rozważań przedstawionych w pkt 41–45 niniejszego wyroku wynika, że jak podniósł rzecznik generalny w pkt 55 opinii, naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE ma miejsce wtedy, gdy środek państwowy stwarza prawdopodobieństwo wystąpienia nadużycia, i to niezależnie od tego, czy faktycznie do niego doszło. Wystarczy, że Komisja wskaże potencjalne lub rzeczywiste antykonkurencyjne następstwa przyjęcia danego środka krajowego. Takie naruszenie może również zostać stwierdzone, gdy dane środki krajowe oddziaływają na strukturę rynku, stwarzając nierówne warunki konkurencji między przedsiębiorstwami poprzez umożliwienie przedsiębiorstwu publicznemu czy też przedsiębiorstwu, któremu zostały przyznane prawa specjalne lub wyłączne, utrzymania – przykładowo poprzez utrudnianie nowym przedsiębiorstwom wejścia na ten rynek – jego pozycji dominującej, wzmocnienia tej pozycji czy też rozszerzenia jej na inne rynki, w efekcie czego ograniczona zostaje konkurencja; nie ma przy tym wymogu udowodnienia, że rzeczywiście dopuszczono się takiej mającej znamiona nadużycia praktyki.
47. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wbrew wnioskom, jakie wyciągnął Sąd na podstawie analizy przeprowadzonej w pkt 105 i 118 zaskarżonego wyroku, wystarczy wykazać, iż to potencjalne lub rzeczywiste antykonkurencyjne następstwo może wynikać z danego środka krajowego, i nie ma przy tym konieczności wskazywania nadużycia innego niż to wynikające z sytuacji stworzonej przez dany środek krajowy. Wynika z tego również, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa poprzez rozstrzygnięcie, iż Komisja, stwierdzając jedynie, iż będąca byłym przedsiębiorstwem monopolistycznym skarżąca w pierwszej instancji nadal zajmuje pozycję dominującą na rynku hurtowym energii elektrycznej dzięki przewadze, jaką daje jej uprzywilejowany dostęp do węgla brunatnego, oraz że sytuacja taka narusza równość szans na tym rynku między tą skarżącą a pozostałymi przedsiębiorstwami, nie określiła ani w wystarczający pod względem prawnym sposób nie udowodniła, na czym miało polegać nadużycie, w rozumieniu art. 82 WE, do którego skłonił lub mógł skłonić tę skarżącą rozpatrywany środek krajowy.
48. Należy zatem uwzględnić pierwszy zarzut odwołania i uchylić zaskarżony wyrok bez konieczności przeprowadzania przez Trybunał analizy drugiego zarzutu, który ma ściśle uzupełniający wobec zarzutu pierwszego charakter.
W przedmiocie skargi wniesionej do Sądu
49. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
50. W niniejszym przypadku Trybunał posiada informacje konieczne do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie części drugiej i czwartej pierwszego zarzutu wniesionej w pierwszej instancji skargi.
51. W pkt 59 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że należy w pierwszej kolejności przeanalizować część drugą zarzutu pierwszego, opartą na błędzie, jakiego miała dopuścić się Komisja, stwierdzając, iż istnienie praw wyłącznych czy też specjalnych nie jest warunkiem koniecznym do tego, aby można było stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, a także część czwartą tego zarzutu, opartą na tym, że DEI nie rozszerzyła swej pozycji dominującej z rynku dostawy węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej ze względu na swój rzekomo uprzywilejowany dostęp do surowca paliwowego.
52. Sąd w tym samym punkcie tego wyroku uznał, że na tym etapie postępowania nie ma konieczności wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności przyjętej przez Komisję w spornej decyzji definicji rynków właściwych, co stanowiło przedmiot części pierwszej pierwszego podniesionego przez DEI zarzutu, i wyszedł z założenia, że wbrew temu, co podnosi DEI, przyjmując tę definicję, Komisja nie dopuściła się oczywistego błędu w ocenie.
53. W niniejszym przypadku, opierając się na tym samym założeniu, Trybunał posiada informacje konieczne do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie części drugiej i czwartej pierwszego podniesionego przez DEI w pierwszej instancji zarzutu.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
54. Wspierana przez Republikę Grecką DEI twierdzi, że Komisja błędnie uznała, iż kwalifikacja prawna DEI jako „przedsiębiorstwa publicznego” wystarczała do uzasadnienia naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Jej zdaniem z orzecznictwa wynika, że aby zastosować teorię, zgodnie z którą przedsiębiorstwo publiczne rozszerzyło swoją pozycję dominującą z jednego rynku na drugi – sąsiedni, ale od niego odrębny – Komisja musi wykazać, że dany środek przyznaje prawa wyłączne lub specjalne czy też je wzmacnia. W niniejszym przypadku zaś DEI nie korzystała z praw wyłącznych, ponieważ nie miała wyłączności na prowadzenie danej działalności gospodarczej. Przysługujące DEI prawa do poszukiwania i eksploatacji nie mogą też zostać zakwalifikowane jako „prawa specjalne” w rozumieniu art. 86 ust. 1 WE, gdyż zostały one przyznane ograniczonej liczbie beneficjentów.
55. Wspierana przez interwenientów Komisja odpiera w istocie, po pierwsze, że zakres zastosowania art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE nie ogranicza się wyłącznie do środków krajowych, za pomocą których przyznawane są prawa specjalne lub wyłączne, i po drugie, że w każdym razie DEI przyznane zostały takie właśnie prawa.
Ocena Trybunału
56. Z brzmienia art. 86 ust. 1 WE wynika, że postanowienie to ma zastosowanie, po pierwsze, do przedsiębiorstw publicznych, i po drugie, do przedsiębiorstw, którym państwa członkowskie przyznają prawa specjalne lub wyłączne. W niniejszym przypadku zaś nie ma wątpliwości co do tego, że DEI jest przedsiębiorstwem publicznym.
57. Ponadto, jak zostało przypomniane w pkt 41–44 niniejszego wyroku, jeśli środek krajowy skutkuje naruszeniem równości szans podmiotów gospodarczych, a tym samym zakłóca konkurencję, to środek ten, niezależnie od tego, czy ma on charakter ustawodawczy, wykonawczy czy też administracyjny, stanowi naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
58. DEI błędnie zatem twierdzi, że zgodnie z ustanowionymi w orzecznictwie Trybunału wymogami, aby zastosować teorię, zgodnie z którą przedsiębiorstwo publiczne rozszerzyło swoją pozycję dominującą z jednego rynku na drugi – sąsiedni, ale od niego odrębny – Komisja musi wykazać, że dany środek krajowy przyznaje prawa wyłączne lub specjalne czy też je wzmacnia.
59. Wystarczy bowiem, że dany środek stwarza sytuację, w której przedsiębiorstwo publiczne lub przedsiębiorstwo, któremu państwo przyznaje prawa specjalne lub wyłączne, zostaje skłonione do nadużycia pozycji dominującej (zob. podobnie wyrok Connect Aust ria, EU:C:2003:297, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
60. Należy zatem oddalić część trzecią zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
61. DEI kwestionuje wyciągnięty przez Komisję wniosek, zgodnie z którym wykonywanie przysługujących temu przedsiębiorstwu praw do eksploatacji węgla brunatnego pociągnęło za sobą rozszerzenie jego pozycji dominującej z rynku dostaw węgla brunatnego na hurtowy rynek energii elektrycznej, efektem czego doszło do naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, podczas gdy zdaniem DEI w niniejszym przypadku nie zostały spełnione warunki zastosowania teorii rozszerzenia pozycji dominującej. Po pierwsze, we wszystkich przypadkach, w których sąd Unii zastosował tę teorię, dane przedsiębiorstwo było faktycznym lub prawnym monopolistą na danym rynku, a za pomocą rozpatrywanego w nich środka krajowego przyznawane były prawa wyłączne lub specjalne na sąsiednim, lecz odrębnym rynku, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Po drugie, DEI nie miała ani uprawnień prawodawczych dających jej możliwość zdeterminowania działalności prowadzonej przez jej konkurentów, ani też możliwości narzucenia tym konkurentom określonych kosztów. Po trzecie, Komisja przy badaniu ewentualnego nadużycia powinna była przeanalizować wpływ, jaki rzekome nadużycie miałoby wywierać na interesy konsumentów. Wreszcie, po czwarte, zdaniem wnoszącej odwołanie Komisja uznała węgiel brunatny za absolutnie niezbędny czynnik produkcji („essential facility”), chociaż nie wykazała, iż dostęp do węgla brunatnego jest absolutnie niezbędny do prowadzenia działalności na rynku hurtowym energii elektrycznej.
62. Republika Grecka podnosi, że Komisja w żaden sposób nie wspomina o jakimkolwiek, rzeczywistym czy nawet potencjalnym, nadużyciu pozycji dominującej przez DEI. W niniejszym sporze istnienie takiego nadużycia jest zaś wstępnym i koniecznym warunkiem zastosowania art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
63. Wspierana przez interwenientów Komisja, po pierwsze, podnosi, że środki krajowe, których mogą dotyczyć art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE, nie ograniczają się do praw specjalnych czy też wyłącznych. Po drugie, stwierdzenie naruszenia tych postanowień nie jest uwarunkowane tym, czy miało miejsce wykonywanie uprawnień prawodawczych. Po trzecie, orzecznictwo nie ustanawia wymogu przeanalizowania, czy naruszenie ww. postanowień mogło wyrządzić szkodę konsumentom. Po czwarte, DEI niesłusznie twierdzi, że Komisja w pkt 132 i 238 spornej decyzji uznała, iż dostęp do węgla brunatnego stanowi absolutnie niezbędny czynnik produkcji („essential facility”).
Ocena Trybunału
64. Na wstępie należy – z powodów przedstawionych w pkt 39–46 niniejszego wyroku – oddalić podniesione przez Republikę Grecką argumenty.
65. Należy ponadto odrzucić rzekome „warunki zastosowania” teorii rozszerzenia pozycji dominującej, które zostały pokrótce przedstawione w pkt 61 niniejszego wyroku i które zdaniem DEI wynikają z orzecznictwa Trybunału.
66. Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stosowane przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą praktyki zmierzające do rozszerzenia, poprzez zakłócenie konkurencji, tej pozycji na sąsiedni, lecz odrębny rynek, stanowią nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 82 WE (zob. podobnie wyrok Connect Austria, EU:C:2003:297, pkt 81, 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
67. Podobnie Trybunał już podkreślił, że będące skutkiem zastosowania środka krajowego rozszerzenie sytuacji pozycji dominującej, które nie jest obiektywnie uzasadnione, jest zabronione „jako takie” na mocy art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Ponieważ konkurencja nie może zostać w ten sposób wyeliminowana, nie może ona również zostać zakłócona (zob. podobnie wyroki: GB‑Inno‑BM, EU:C:1991:474, pkt 21, 23, 24; a także Hiszpania i in./Komisja, C‑271/90, C‑281/90 i C‑289/90, EU:C:1992:440, pkt 36).
68. Nie ma zatem konieczności, jak twierdzi DEI, aby Komisja w każdym przypadku musiała wykazywać, że dane przedsiębiorstwo jest monopolistą czy też że za pomocą danego środka krajowego przyznawane mu były prawa wyłączne lub specjalne na sąsiednim odrębnym rynku, czy też jeszcze, że przedsiębiorstwo to ma jakiekolwiek uprawnienia prawodawcze. W świetle przypomnianego w pkt 41–44 niniejszego wyroku orzecznictwa należy również odrzucić twierdzenie o rzekomo spoczywającym na Komisji obowiązku wykazania wpływu naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE na interesy konsumentów, gdyż to ostatnie postanowienie traktatowe może też dotyczyć takich szkodliwych praktyk, które wywierają negatywny wpływ na samą strukturę skutecznej konkurencji (zob. podobnie wyrok Europemballage i Continental Can/Komisja, 6/72, EU:C:1973:22, pkt 12). Wreszcie podniesiony przez DEI argument, zgodnie z którym Komisja uznała węgiel brunatny za absolutnie niezbędny czynnik produkcji, oparty został na błędnej przesłance, gdyż instytucja ta powołała się jedynie na sytuację „niemal zupełnego monopolu” DEI na rynku hurtowym energii elektrycznej.
69. Należy zatem oddalić część czwartą zarzutu pierwszego.
70. W świetle powyższego należy oddalić części drugą i czwartą podniesionego przez DEI przed Sądem zarzutu pierwszego i skierować sprawę do Sądu, aby ten przeanalizował pierwszą, trzecią i piątą z części zarzutu pierwszego oraz pozostałe podniesione przez DEI zarzuty.
W przedmiocie kosztów
71. Ze względu na fakt, iż sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej DEI/Komisja (T‑169/08, EU:T:2012:448) zostaje uchylony.
2) Sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej, aby wydał on orzeczenie w przedmiocie podniesionych przed nim zarzutów, w przedmiocie których Trybunał Unii Europejskiej nie zajął stanowiska.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.