62023TJ0399_EXT
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
29 oktober 2025 (
*1
)
„Landbouw – Strategisch plan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Verordening (EU) 2021/2115 – Regels inzake steun voor de strategische GLB-plannen van de lidstaten – Goedkeuring door de Commissie – Afwijzing van het verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Artikel 13 van verordening 2021/2115 – Onjuiste rechtsopvatting – Kennelijke beoordelingsfout”
In zaak T‑399/23,
ClientEarth, gevestigd te Elsene (België),
Collectif Nourrir, gevestigd te Montreuil (Frankrijk),
vertegenwoordigd door C. Baldon en N. Braoudakis, advocaten,
verzoekende partijen,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A.‑C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot en C. Perrin als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou en F. du Couëdic als gemachtigden,
interveniërende partij,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: L. Truchot, president, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (rapporteur), T. Perišin en R. Meyer, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 13 december 2024,
het navolgende
Arrest (
1
)
1
Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, ClientEarth en Collectif Nourrir, nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 5 mei 2023 (hierna: „bestreden besluit”) tot afwijzing van hun verzoek tot interne herziening van uitvoeringsbesluit C(2022) 6012 final van de Commissie van 31 augustus 2022 tot goedkeuring van het strategisch plan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 2023‑2027 van Frankrijk met het oog op uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) gefinancierde steun (hierna: „goedkeuringsbesluit”).
I. Voorgeschiedenis van het geding
2
Verzoeksters zijn, enerzijds, ClientEarth, een vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht die zich inzet voor het bevorderen van milieubescherming, en, anderzijds, Collectif Nourrir, een vereniging zonder winstoogmerk naar Frans recht die tot doel heeft om het milieu te beschermen, milieuverenigingen en ‑organisaties met elkaar in contact te brengen en een ecologisch landbouwbeleid te bevorderen.
3
Op 22 december 2021 heeft de Franse Republiek krachtens artikel 118, lid 1, van verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het [ELGF] en het [Elfpo] worden gefinancierd, en tot intrekking van de verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 (PB 2021, L 435, blz. 1), bij de Commissie een voorstel ingediend voor een strategisch plan in het kader van het GLB (hierna: „strategisch GLB-plan”) voor de periode 2023‑2027.
4
Op 31 maart 2022 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 118, lid 2, van verordening 2021/2115, na het door de Franse Republiek opgestelde voorstel voor een strategisch GLB-plan (hierna: „Frans strategisch GLB-plan”) te hebben beoordeeld, opmerkingen geformuleerd en om aanvullende informatie verzocht.
5
Op 22 april 2022 heeft de Franse Republiek de Commissie een brief gestuurd met haar reactie op de opmerkingen die de Commissie in het in punt 4 hierboven genoemde schrijven van 31 maart 2022 had gemaakt.
6
Op 4 augustus 2022 heeft de Franse Republiek de Commissie, in antwoord op haar opmerkingen, informatie verstrekt en heeft zij een herziene versie van haar voorstel voor een strategisch GLB-plan ingediend.
7
Op 31 augustus 2022 heeft de Commissie op grond van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 het goedkeuringsbesluit vastgesteld.
8
Bij brief van 3 november 2022 hebben verzoeksters de Commissie verzocht om een interne herziening van het goedkeuringsbesluit (hierna: „verzoek tot interne herziening”) krachtens artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de instellingen en organen van de Unie (PB 2006, L 264, blz. 13; hierna: „Aarhus-verordening”), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 (PB 2021, L 356, blz. 1). Zij waren van mening dat de Commissie haar bevoegdheid had overschreden door het Franse strategische GLB-plan goed te keuren, hoewel dit plan onverenigbaar was met de essentiële eisen van verordening 2021/2115. Subsidiair stelden verzoeksters dat de Commissie verschillende kennelijke beoordelingsfouten had gemaakt, met name omdat het Franse strategische GLB-plan niet doeltreffend kan bijdragen aan het bereiken van de specifieke doelstellingen van artikel 6, lid 1, onder d) tot en met f), van verordening 2021/2115, die gericht zijn op het matigen van de klimaatverandering, het beschermen van natuurlijke hulpbronnen door het verminderen van de afhankelijkheid van chemische middelen en het stoppen en omkeren van biodiversiteitsverlies (hierna: „specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen”).
9
Bij het bestreden besluit heeft het met landbouw belaste lid van de Commissie verzoeksters meegedeeld dat hij geen van de juridische en wetenschappelijke beweringen die zij tot staving van hun verzoek tot interne herziening hadden aangevoerd, aanvaardde. De Commissie was derhalve van mening dat dit verzoek ongegrond was en heeft het afgewezen.
II. Conclusies van partijen
10
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
11
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
12
In haar memorie in interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie heeft de Franse Republiek het Gerecht verzocht om het beroep te verwerpen.
III. In rechte
13
Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters vier middelen aan gebaseerd op:
–
eerste middel: fouten met betrekking tot de bevoegdheid van de Commissie om het goedkeuringsbesluit vast te stellen;
–
tweede middel: kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan de verwezenlijking van de specifieke doelstelling van artikel 6, lid 1, onder d), van verordening 2021/2115 (hierna: „specifieke doelstelling D”) op het gebied van de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen (hierna: „broeikasgasemissies”) en aan de nationale streefcijfers voor de lange termijn vermeld in artikel 109, lid 2, van die verordening (hierna: „nationale langetermijnstreefcijfers”) met betrekking tot die doelstelling;
–
derde middel: kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan de verwezenlijking van de specifieke doelstelling van artikel 6, lid 1, onder e), van verordening 2021/2115, met name het beschermen van watervoorraden (hierna: „specifieke doelstelling E”), en aan de nationale langetermijnstreefcijfers met betrekking tot die doelstelling;
–
vierde middel: kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan de verwezenlijking van de specifieke doelstelling van artikel 6, lid 1, onder f), van verordening 2021/2115 inzake het behoud en het herstel van de biodiversiteit (hierna: „specifieke doelstelling F”).
14
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Gerecht volgens de rechtspraak de middelen van een verzoekende partij moet uitleggen naar hun inhoud in plaats van volgens hun kwalificatie, en dus dient over te gaan tot de kwalificatie van de middelen en argumenten in het verzoekschrift (zie arrest van 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/Commissie, T‑471/11, EU:T:2014:739, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15
Uit het onderzoek van de inhoud van de schrifturen van verzoeksters blijkt dat het eerste in het verzoekschrift aangevoerde middel geen betrekking heeft op de eventuele onbevoegdheid van de Commissie om het Franse strategische GLB-plan goed te keuren. Met hun eerste middel betwisten verzoeksters namelijk de wijze waarop de Commissie deze bevoegdheid heeft uitgeoefend voor zover zij bij de vaststelling van het goedkeuringsbesluit de grenzen van de haar bij artikel 118, leden 4 en 6, van verordening 2021/2115 opgedragen taak niet in acht heeft genomen. Na ter terechtzitting te zijn ondervraagd over de draagwijdte van dit middel, hebben verzoeksters deze uitlegging bevestigd.
16
In dat geval moet worden vastgesteld dat het eerste middel in werkelijkheid bestaat uit drie onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de aard en de omvang van de toetsing door de Commissie uit hoofde van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115, het tweede aan onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de uitlegging van de grenzen van de bij artikel 118, leden 4 en 6, van deze verordening verleende uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, en het derde aan een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de vraag of het Franse strategische GLB-plan voldoet aan de essentiële elementen van die verordening.
A. Algemene opmerkingen
17
De omvang van de rechterlijke toetsing die door de Unierechter wordt uitgevoerd bij de behandeling van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 12 van de Aarhus-verordening tegen een besluit inzake een verzoek tot interne herziening krachtens artikel 10 van die verordening, verschilt niet van de omvang van de rechterlijke toetsing door het Gerecht van de gegrondheid van de motivering van besluiten die rechtstreeks op grond van artikel 263, leden 2 en 4, VWEU worden bestreden, wanneer een dergelijk besluit op ingewikkelde technische en wetenschappelijke beoordelingen berust (zie in die zin arresten van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie, T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736, punt 81; 18 oktober 2023, TestBioTech/Commissie, T‑605/21, niet gepubliceerd, EU:T:2023:648, punt 18, en 25 juni 2025, ClientEarth/Raad, T‑648/22, niet gepubliceerd, EU:T:2025:631, punt 105).
18
In dit verband moet erop worden gewezen dat wanneer een instelling van de Unie ingewikkelde beoordelingen moet verrichten, zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt waarvan de uitoefening is onderworpen aan een rechterlijke toetsing die zich beperkt tot het controleren of de in geding zijnde maatregel niet berust op kennelijke dwaling of op misbruik van bevoegdheid dan wel of de bevoegde autoriteit de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie arrest van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie, T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19
Teneinde te kunnen vaststellen dat een instelling bij de beoordeling van ingewikkelde feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van een handeling rechtvaardigt, moeten de door de verzoeker aangevoerde bewijzen afdoende zijn om de plausibiliteit van de in die handeling weergegeven beoordeling van de feiten te weerleggen. Onder voorbehoud van deze toetsing van de plausibiliteit kan het Gerecht zijn beoordeling van de complexe feiten niet in de plaats stellen van die van de auteur van dat besluit. Bijgevolg moet het middel ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout worden afgewezen indien de betrokken beoordeling ondanks de door de verzoeker aangevoerde elementen nog steeds juist of geldig kan worden geacht. Dit is met name het geval wanneer het betrokken besluit fouten bevat die in hun geheel beschouwd gering zijn en voor de administratie niet doorslaggevend kunnen zijn geweest (zie arrest van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie, T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 246 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
De beperking van deze toetsing door de Unierechter doet bovendien niet af aan zijn plicht om de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, alsook om na te gaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (zie arrest van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie, T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
[omissis]
C. Eerste middel: onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging en toepassing van artikel 118, leden 3, 4 en 6, van verordening 2021/2115, en kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de inachtneming van de essentiële elementen van die verordening door het Franse strategische GLB-plan
45
Zoals blijkt uit punt 16 hierboven, bestaat het eerste middel in wezen uit drie onderdelen.
46
Het Gerecht is van oordeel dat eerst het tweede onderdeel van het eerste middel moet worden onderzocht, waarmee wordt opgekomen tegen de grenzen van de uitvoeringsbevoegdheden die de Commissie bij artikel 118, leden 4 en 6, van verordening 2021/2115 zijn verleend om het goedkeuringsbesluit vast te stellen, vervolgens het eerste onderdeel, betreffende de aard en de omvang van de toetsing door de Commissie uit hoofde van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115, en ten slotte het derde onderdeel, dat is gebaseerd op een kennelijke beoordelingsfout.
1.
Tweede onderdeel van het eerste middel: onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van de grenzen van de bij artikel 118, leden 4 en 6, van verordening 2021/2115 aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden
47
Het tweede onderdeel van het eerste middel bestaat in wezen uit twee grieven, waarvan de eerste is ontleend aan de weigering van de Commissie om te erkennen dat een uitvoeringshandeling, zoals het goedkeuringsbesluit, de essentiële elementen van de basishandeling in acht dient te nemen, en de tweede aan de weigering van de Commissie om de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen als essentiële elementen van verordening 2021/2115 te beschouwen.
a)
Eerste grief: weigering van de Commissie om te erkennen dat een uitvoeringshandeling, zoals het goedkeuringsbesluit, de essentiële elementen van de basishandeling in acht dient te nemen
48
Verzoeksters betogen dat de overwegingen in onderafdeling 4.1 van de bijlage bij het bestreden besluit blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting wat betreft de weigering van de Commissie om te erkennen dat een uitvoeringshandeling, zoals het goedkeuringsbesluit, de essentiële elementen van de basishandeling in acht dient te nemen. Volgens hen moet voor de uitvoeringsbevoegdheid die de Commissie heeft krachtens artikel 118, leden 4 en 6, van verordening 2021/2115, niet alleen worden gekeken naar het bestaan van een bevoegdheidsdelegatie op grond waarvan zij een dergelijk goedkeuringsbesluit kan vaststellen, maar ook naar de inachtneming door de uitvoeringshandeling van de essentiële elementen van de basishandeling overeenkomstig artikel 291 VWEU.
49
De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist de argumenten van verzoeksters.
50
Volgens artikel 291, lid 1, VWEU nemen de lidstaten alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie. Lid 2 van dit artikel bepaalt echter dat indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, bij die handelingen aan de Commissie of, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, aan de Raad van de Europese Unie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Volgens artikel 291, lid 4, VWEU wordt in de titel van uitvoeringshandelingen „uitvoerings-” toegevoegd.
51
Uit het goedkeuringsbesluit blijkt dat dit is gebaseerd op artikel 118, lid 6, van verordening 2021/2115, dat bepaalt dat de Commissie elk strategisch GLB-plan door middel van een uitvoeringsbesluit goedkeurt op voorwaarde dat aan de in lid 4 van dat artikel genoemde vereisten wordt voldaan.
52
De aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheid wordt dus afgebakend door zowel artikel 291, lid 2, VWEU als artikel 118 van verordening 2021/2115.
53
Volgens de rechtspraak van het Hof omvat het begrip „uitvoering” zowel de opstelling van uitvoeringsvoorschriften als de toepassing van voorschriften op bijzondere gevallen door middel van individuele besluiten (zie arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
In casu heeft het goedkeuringsbesluit tot doel het voorstel voor het Franse strategische GLB-plan goed te keuren opdat dit voorstel rechtsgevolgen kan sorteren overeenkomstig artikel 118, leden 4 en 7, van verordening 2021/2115.
55
Het goedkeuringsbesluit bevestigt dus dat een nationale handeling, te weten het Franse strategische GLB-plan, in overeenstemming is met een reeks voorwaarden van verordening 2021/2115. Het is gericht aan de Franse Republiek en gaat vooraf aan de tenuitvoerlegging van het nationale rechtskader voor de toekenning van Uniesteun aan landbouwers en andere begunstigden op grond van het Franse strategische GLB-plan, zoals goedgekeurd.
56
Volgens artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 keurt de Commissie het voorgestelde strategische GLB-plan goed op voorwaarde dat de benodigde informatie is verstrekt en het plan verenigbaar is met artikel 9 en de andere vereisten die zijn vastgesteld in die verordening en in verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het [GLB] en tot intrekking van verordening (EU) nr. 1306/2013 (PB 2021, L 435, blz. 187), en met de op grond van die handelingen vastgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
57
In dit verband blijkt uit de overwegingen 27, 97 en 110, gelezen in samenhang met de artikelen 9 en 118 van verordening 2021/2115, dat de goedkeuringsprocedure tot doel heeft om ervoor te zorgen dat de strategische GLB-plannen die door de lidstaten worden vastgesteld ter uitvoering van het GLB op nationaal niveau, in overeenstemming zijn met de voorschriften van de Unie, met name met de doelstellingen van het GLB zoals die zijn vastgesteld in artikel 39 VWEU en nader zijn uitgewerkt in die verordening.
58
Uit het voorgaande volgt dat aan de Commissie een uitvoeringsbevoegdheid is verleend om te controleren of elk voorstel voor een strategisch GLB-plan in overeenstemming is met de vereisten van verordening 2021/2115.
59
De bij artikel 291 VWEU en artikel 118 van verordening 2021/2115 aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheid om een goedkeuringsbesluit vast te stellen, betreft dus alleen de controle van de conformiteit van een bepaalde soort handeling, te weten voorstellen voor strategische GLB-plannen. De vraag of de grenzen van deze bevoegdheid worden geëerbiedigd moet daarom niet alleen worden onderzocht aan de hand van de algemene hoofddoelen van die verordening, maar ook aan de hand van alle vereisten van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115.
60
In antwoord op de reden voor herziening die is gebaseerd op het ontbreken van de bevoegdheid van de Commissie om het goedkeuringsbesluit vast te stellen, wijst de Commissie er in onderafdeling 4.1 van de bijlage bij het bestreden besluit in casu op dat elke instelling, overeenkomstig artikel 13, lid 2, VEU, handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld. Volgens haar moet de vraag of een handeling onbevoegd is vastgesteld, worden beoordeeld aan de hand van de rechtsgrondslag op basis waarvan deze instelling kan handelen, ongeacht of het gaat om een impliciete of uitdrukkelijke rechtsgrondslag. Gesteld dat de Commissie de grenzen van de bevoegdheden die haar zijn verleend om een bepaalde rechtshandeling vast te stellen, overschrijdt, dan blijft zij bevoegd om die handeling vast te stellen ondanks de onrechtmatigheid die bij de uitoefening van die bevoegdheid is begaan. Daarom is zij van mening dat de argumenten die verzoeksters ter ondersteuning van deze reden voor herziening hebben aangevoerd, ongegrond zijn in het kader van een betwisting die is gebaseerd op de niet-inachtneming van het beginsel van bevoegdheidstoedeling.
61
De Commissie merkt in het bestreden besluit namelijk op dat artikel 118, leden 4 en 6, van verordening 2021/2115 haar uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om de voorstellen voor strategische GLB-plannen van de lidstaten goed te keuren. Zij verduidelijkt dat de op die grondslag vastgestelde goedkeuringsbesluiten niet tot doel hebben om de basishandeling, te weten die verordening, te wijzigen of aan te vullen, of uitvoeringsvoorschriften op te stellen. Zij wijst erop dat de strategische GLB-plannen overeenkomstig artikel 104 van die verordening door de lidstaten worden ontwikkeld om uitvoering te geven aan de steun van de Unie voor de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, en moeten voldoen aan alle vereisten van die verordening.
62
In het bestreden besluit is de Commissie derhalve van mening dat zij moet nagaan of de argumenten die zijn aangevoerd ter ondersteuning van de reden voor herziening die is ontleend aan haar onbevoegdheid om het Franse strategische GLB-plan goed te keuren, aantonen dat er sprake is van schendingen van verordening 2021/2115 of van gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen die zijn vastgesteld op grond van die verordening, waarvan de beweerdelijke schendingen dienen te worden onderzocht krachtens artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, aangezien het gaat om het „milieurecht” in de zin van artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening.
63
Vastgesteld moet echter worden dat de door verzoeksters afzonderlijk aangevoerde grief dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat een uitvoeringshandeling, zoals het goedkeuringsbesluit, niet hoefde te voldoen aan de essentiële elementen van de basishandeling, geen kwestie is van milieurecht in de zin van de Aarhus-verordening. Gesteld dat deze grief gegrond is, dan zou deze dus niet leiden tot de vaststelling van een schending van het milieurecht in de zin van de Aarhus-verordening die tot nietigverklaring van het bestreden besluit zou kunnen leiden. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is zij in het kader van een interne herziening namelijk slechts gehouden het verzoek tot interne herziening te beoordelen voor zover de indiener ervan aanvoert dat de betrokken administratieve handeling in strijd is met het milieurecht (zie in die zin arrest van 14 maart 2018, TestBioTech/Commissie, T‑33/16, EU:T:2018:135, punten 48, 68 en 78).
64
In dit verband zij eraan herinnerd dat geen enkele bepaling van de Verdragen de Unierechter verplicht om in alle gevallen de gegrondheid te onderzoeken van de middelen of argumenten die zijn aangevoerd ter ondersteuning van de bij hem ingediende verzoeken. Integendeel, de Unierechter kan, met name om redenen die verband houden met een doeltreffende rechtsbedeling, afzien van het behandelen van de gegrondheid van middelen die als niet-ontvankelijk of niet ter zake dienend moeten worden afgewezen (zie in die zin arrest van 29 september 2022, HIM/Commissie, C‑500/21 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:741, punten 72 en 73).
65
Aangezien de onderhavige grief van verzoeksters niet ter zake dienend is, hoeft de gegrondheid ervan niet te worden onderzocht.
66
Bijgevolg moet de eerste grief van het tweede onderdeel als niet ter zake dienend worden afgewezen.
b)
Tweede grief: weigering van de Commissie om de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen van verordening 2021/2115 als essentiële onderdelen van die verordening te beschouwen
67
Verzoeksters verwijten de Commissie dat zij in het bestreden besluit heeft geweigerd om de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen te beschouwen als essentiële onderdelen van verordening 2021/2115 in de zin van de rechtspraak inzake artikel 291 VWEU.
68
De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist de argumenten van verzoeksters.
69
In casu is de Commissie in onderafdeling 3.2 van de bijlage bij het bestreden besluit van mening dat de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen geen centrale onderdelen van het GLB vormen. Volgens haar bestaat er geen hiërarchie tussen de in artikel 6 van verordening 2021/2115 genoemde specifieke doelstellingen die voortvloeien uit artikel 105 van die verordening.
70
Volgens onderafdeling 3.3 van de bijlage bij het bestreden besluit dient een strategisch GLB-plan bovendien te worden goedgekeurd zodra de daarin opgenomen interventiestrategie en de elementen van dat plan toereikend zijn om de doelstellingen van verordening 2021/2115 te verwezenlijken en het plan verenigbaar is met die verordening en met verordening 2021/2116.
71
Aangezien de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in het bestreden besluit te oordelen dat het goedkeuringsbesluit moest voldoen aan alle vereisten van verordening 2021/2115, met inbegrip van artikel 118, lid 4, en die waarnaar dit artikel verwijst, met name het vereiste van de naleving van de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, heeft haar weigering om die algemene doelstellingen als essentieel aan te merken geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
72
Bijgevolg moet de tweede grief als niet ter zake dienend worden afgewezen en moet het tweede onderdeel van het eerste middel dus in zijn geheel worden afgewezen.
2.
Eerste onderdeel van het eerste middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de aard en de omvang van de toetsing door de Commissie uit hoofde van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115
73
Het eerste onderdeel van het eerste middel valt uiteen in twee grieven, die zijn ontleend aan, ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de aard van de door de Commissie op grond van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115 verrichte toetsing van de voorstellen voor strategische GLB-plannen en, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de miskenning door de Commissie van de omvang van haar toetsing van de voorstellen voor strategische GLB-plannen.
a)
Eerste grief: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de aard van de door de Commissie op grond van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115 verrichte toetsing van de voorstellen voor strategische GLB-plannen
74
Verzoeksters voeren in wezen aan dat de overwegingen in afdeling 3 van de bijlage bij het bestreden besluit blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de aard van de door de Commissie op grond van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115 verrichte toetsing van de voorstellen voor strategische GLB-plannen. Volgens hen gaat de Commissie uit van een te restrictieve uitlegging, waarbij de toetsing alleen bestaat uit het controleren of is voldaan aan het vormvereiste dat alle noodzakelijke informatie met betrekking tot het voorstel voor een strategisch GLB-plan is verstrekt. De autonomie van de lidstaten bij het uitstippelen van de interventiestrategie van hun strategische GLB-plannen blijft onderworpen aan de inachtneming van het kader en de doelstellingen van die verordening.
75
Ten eerste verwijten verzoeksters de Commissie in onderafdeling 3.3 van de bijlage bij het bestreden besluit blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de aard van de krachtens artikel 118, lid 3, van verordening 2021/2115 aan de Franse Republiek gerichte opmerkingen. Volgens verzoeksters heeft de Commissie de strekking van deze opmerkingen verdraaid door de punten waarop die verordening niet werd nageleefd te minimaliseren.
76
Ten tweede zijn verzoeksters van mening dat de centrale rol van de Commissie in de goedkeuringsfase van de voorstellen voor strategische GLB-plannen voortvloeit uit zowel artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 als de algemene opzet van die verordening. Volgens hen vereist dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 109, lid 2, en artikel 111, eerste alinea, onder c), van die verordening, dat elk voorstel voor een strategisch GLB-plan voldoet aan materiële voorwaarden, met name aan die van artikel 9, en aan andere vereisten van die verordening. Alleen door te controleren of aan de formele en materiële voorwaarden is voldaan is het mogelijk om, ten eerste, de impact van het voorstel voor een strategisch GLB-plan concreet te beoordelen, vragen te stellen over de uitleg en de keuzen van de lidstaat en te wijzen op eventuele onverenigbaarheden en resterende tekortkomingen, en om, ten tweede, het gemeenschappelijk karakter van het GLB te waarborgen door ieder risico van hernationalisering te vermijden.
77
Verzoeksters zijn dan ook van mening dat de door de Commissie te verrichten toetsing van de materiële voorwaarden niet alleen gebaseerd moet zijn op de uit hoofde van verordening 2021/2115 van de lidstaten verwachte analysen, maar ook op haar eigen kennis en, in voorkomend geval, op de ter zake beschikbare analyseverslagen. Noch de complexiteit van het onderwerp, noch de termijn voor de goedkeuring van elk voorstel kan volgens hen een minder vergaande toetsing van de voorstellen voor strategische GLB-plannen rechtvaardigen.
78
In het kader van deze grief betwisten verzoeksters de uitlegging die de Commissie in het bestreden besluit heeft gegeven aan artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115.
79
Eerst moet worden onderzocht binnen welk rechtskader aan de Commissie een dergelijke bevoegdheid tot goedkeuring van voorstellen voor strategische GLB-plannen is verleend, alvorens na te gaan of de Commissie in haar antwoord op verzoeksters’ verzoek tot interne herziening in het bestreden besluit blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
1) Aard van de toetsing die wordt verricht op grond van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115
80
Er zij aan herinnerd dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, of zelfs met de ontstaansgeschiedenis ervan [zie in die zin arresten van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 37, en 3 september 2024, Illumina en Grail/Commissie, C‑611/22 P en C‑625/22 P, EU:C:2024:677, punten 126 en 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
81
Artikel 118 van verordening 2021/2115 regelt de procedure voor de beoordeling en goedkeuring van elk voorstel voor een strategisch GLB-plan. Lid 1 bepaalt dat elke lidstaat bij de Commissie een voorstel voor een strategisch GLB-plan indient.
82
Artikel 118, lid 2, van verordening 2021/2115 bepaalt dat de Commissie de voorgestelde strategische GLB-plannen beoordeelt op basis van hun volledigheid, hun consistentie en hun samenhang met de algemene beginselen van het Unierecht, met die verordening en de op grond van die verordening vastgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, en met verordening 2021/2116, alsmede op basis van hun daadwerkelijke bijdrage aan het bereiken van de specifieke doelstellingen als vastgesteld in artikel 6, leden 1 en 2, van verordening 2021/2115 en hun gevolgen voor de goede werking van de interne markt en concurrentieverstoring, en de omvang van de administratieve lasten voor begunstigden en overheidsdiensten.
83
Volgens artikel 118, lid 3, eerste alinea, van verordening 2021/2115 kan de Commissie binnen drie maanden na de datum van indiening van het strategisch GLB-plan opmerkingen aan de lidstaten doen toekomen. De tweede alinea bepaalt dat de lidstaat de Commissie alle noodzakelijke aanvullende informatie verstrekt en zo nodig het voorgestelde plan aanpast.
84
Artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 stelt de criteria vast voor de goedkeuring van voorstellen voor strategische GLB-plannen. In de eerste plaats dient de in artikel 118, lid 3, van die verordening bedoelde noodzakelijke informatie aan de Commissie te zijn verstrekt en in de tweede plaats dient het voorstel voor het strategisch GLB-plan verenigbaar te zijn met artikel 9 en de andere vereisten die zijn vastgesteld in die verordening en in verordening 2021/2116, en met de op grond van die handelingen vastgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. De goedkeuring wordt uitsluitend gebaseerd op handelingen die juridisch bindend zijn voor de lidstaten.
85
In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 118 van verordening 2021/2115 dat de opmerkingen van de Commissie volgens lid 3 van dat artikel niet alleen betrekking kunnen hebben op het verstrekken van aanvullende informatie, maar ook kunnen leiden tot een herziening van het voorstel voor een strategisch GLB-plan. De uitdrukking „zo nodig” impliceert dat de noodzaak om wijzigingen aan te brengen, afhangt van de aard van deze opmerkingen. In haar opmerkingen kan de Commissie dus vaststellen dat er sprake is van onverenigbaarheid tussen het voorstel voor een strategisch GLB-plan en de vereisten van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115. De lidstaat is dan verplicht het plan te wijzigen om de goedkeuring van de Commissie te krijgen. Die opmerkingen kunnen echter ook suggesties bevatten over de manier waarop de lidstaat zijn voorstel voor een strategisch GLB-plan kan verbeteren, of zelfs vragen over bepaalde aspecten ervan, zonder dat een herziening daarvan vereist is.
86
Bovendien moet erop worden gewezen dat de opmerkingen van de Commissie over een voorstel voor een strategisch GLB-plan slechts een tussenstap zijn in het uitwerkingsproces van het plan. Artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 bepaalt namelijk dat het strategisch GLB-plan wordt goedgekeurd naar aanleiding van de beoordeling van het herziene voorstel voor dat plan.
87
Voorts voert de Commissie volgens artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 een dubbele controle uit met betrekking tot het voorstel voor een strategisch GLB-plan en toets zij, ten eerste, de volledigheid ervan ten aanzien van alle noodzakelijke informatie en, ten tweede, de verenigbaarheid ervan met de limitatief opgesomde vereisten van het Unierecht.
88
In de tweede plaats bevestigt de contextuele uitlegging van artikel 118 van verordening 2021/2115 de in de punten 83 tot en met 87 hierboven weergegeven letterlijke uitlegging.
89
Volgens artikel 118 van die verordening beoordeelt de Commissie om te beginnen elk voorstel voor een strategisch GLB-plan aan de hand van een limitatieve lijst van criteria neergelegd in lid 2 van dat artikel. De Commissie toets zijn volledigheid, consistentie en samenhang met de algemene beginselen van het Unierecht, met die verordening en de op grond van die verordening vastgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, en met verordening 2021/2116, alsmede zijn daadwerkelijke bijdrage aan het bereiken van de specifieke doelstellingen als vastgesteld in artikel 6, leden 1 en 2, van verordening 2021/2115 en zijn gevolgen voor de goede werking van de interne markt en concurrentieverstoring, en de omvang van de administratieve lasten voor begunstigden en overheidsdiensten. De tweede volzin van lid 2 van artikel 118 verduidelijkt dat bij de beoordeling „in het bijzonder” wordt gelet op de toereikendheid van een reeks elementen van deze voorstellen. Deze uitdrukking wordt gebruikt om aan te geven dat het niet om een aanvullende beoordeling gaat, maar om een van de onderdelen van deze fase.
90
Vervolgens start de Commissie een procedure met de lidstaat in het kader waarvan zij overeenkomstig artikel 118, lid 3, van verordening 2021/2115 opmerkingen kan maken. Zoals vermeld in de punten 83 en 85 hierboven, maakt dit artikel duidelijk dat de inhoud van die opmerkingen afhangt van de resultaten van de door de Commissie vooraf te verrichten beoordeling van het desbetreffende voorstel voor een strategisch GLB-plan. Nergens wordt bepaald dat die opmerkingen zich beperken tot kwesties van verenigbaarheid van het plan met die verordening. Dit artikel regelt ook de mogelijke consequenties die aan die opmerkingen moeten worden verbonden.
91
Ten slotte stelt de Commissie, na een dialoog met de lidstaat, een uitvoeringsbesluit vast over de goedkeuring van het voorstel voor een strategisch GLB-plan, dat eventueel is gewijzigd naar aanleiding van haar opmerkingen, op voorwaarde dat dit voorstel verenigbaar is met de vereisten van de Unieregelgeving die staan vermeld in artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 118, lid 5, van die verordening verduidelijkt dat goedkeuring van het voorstel voor een strategisch GLB-plan uiterlijk zes maanden nadat het door de betrokken lidstaat is ingediend, dient plaats te vinden en dat deze goedkeuring geen betrekking heeft op de informatie bedoeld in artikel 113, onder c), en in de bijlagen I tot en met IV bij het strategisch GLB-plan, bedoeld in artikel 107, lid 2, onder a) tot en met d), welke bijlagen overeenkomstig artikel 115, leden 1 tot en met 4, van die verordening betrekking hebben op respectievelijk de ex-ante-evaluatie, met inbegrip van de strategische milieueffectrapportage, de analyse van de situatie wat betreft de sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen (hierna: „SWOT-analyse”), de raadpleging van de partners en de gewasspecifieke betaling voor katoen.
92
Voorts wijst artikel 1, lid 2, van verordening 2021/2115 erop dat de Commissie de strategische GLB-plannen goedkeurt en dat de lidstaten die plannen opstellen.
93
Wat de rol van de lidstaten betreft, bepaalt artikel 104, lid 1, van verordening 2021/2115 dat deze strategische GLB-plannen opstellen om de uit het ELGF en het Elfpo gefinancierde steun van de Unie te implementeren.
94
Volgens artikel 8 van verordening 2021/2115 streven de lidstaten de in de artikelen 5 en 6 van die verordening genoemde doelstellingen na door overeenkomstig hun behoeftebeoordelingen en de in die verordening vastgestelde gemeenschappelijke vereisten interventies nader te omschrijven op basis van de in die verordening vastgestelde interventietypen.
95
De artikelen 9 tot en met 84 van verordening 2021/2115 stellen de interventietypen vast en de gemeenschappelijke vereisten die de lidstaten moeten toepassen om het gemeenschappelijke karakter van het GLB te waarborgen. De artikelen 107 tot en met 115 van die verordening bevatten de inhoudelijke vereisten voor de strategische GLB-plannen. Deze plannen zijn richtsnoeren voor de strategie die elke lidstaat voor de uitvoering van het GLB heeft vastgesteld.
96
Wat de Commissie betreft, zij stelt, ten eerste, de verschillende gedelegeerde handelingen vast die nodig zijn voor de uitvoering van deze verordening, zoals met name blijkt uit artikel 152 van verordening 2021/2115. Ten tweede is zij belast met de vaststelling van uitvoeringshandelingen, zoals blijkt uit artikel 11, lid 2, artikel 37, lid 6, artikel 38, lid 6, artikel 59, lid 8, artikel 117, artikel 123, lid 5, artikel 126, lid 5, artikel 133, artikel 134, lid 14, artikel 143, lid 4, artikel 148 en artikel 150, lid 3, van die verordening. Ten derde zorgt de Commissie volgens de artikelen 120 tot en met 143 van die verordening voor het toezicht op en de evaluatie van de implementatie van de goedgekeurde strategische GLB-plannen door de lidstaten.
97
Zo zorgt verordening 2021/2115 voor een taakverdeling tussen de lidstaten en de Commissie die aanzet tot meer subsidiariteit binnen een gezamenlijk kader, dat moet waarborgen dat de op nationaal niveau gemaakte keuzen in overeenstemming zijn met de prioriteiten en doelstellingen van de Unie.
98
In de derde plaats bevestigt de teleologische uitlegging de in de punten 83 tot en met 97 hierboven weergegeven letterlijke en contextuele uitlegging.
99
In dit verband moet er om te beginnen op worden gewezen dat de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 2, VWEU onder meer van toepassing zijn op landbouwgebied.
100
Bovendien wijst artikel 5 van verordening 2021/2115 erop dat de doelstellingen van het GLB moeten worden nagestreefd met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel.
101
Volgens overweging 3 van verordening 2021/2115 wordt bij het beheer van het GLB thans een nieuwe aanpak gevolgd die berust op de gedachte dat de Unie de belangrijkste beleidsparameters vaststelt, terwijl de lidstaten meer verantwoordelijkheid dragen voor de wijze waarop zij deze doelstellingen verwezenlijken en de streefcijfers halen. Zo wordt het door een grotere subsidiariteit mogelijk om beter rekening te houden met lokale omstandigheden en behoeften en met de bijzondere aard van de landbouwactiviteit. In dit verband blijkt uit de overwegingen 27, 96 en 97 van die verordening dat deze voorziet in een overdracht van verantwoordelijkheid aan de lidstaten.
102
De door de Uniewetgever ingevoerde nieuwe wijze van beheer van het GLB is dus gebaseerd op een samenwerkingssysteem dat de lidstaten enige speelruimte laat om de interventies aan te passen aan de specifieke behoeften en vereisten van hun nationale landbouw en tegelijkertijd voorziet in een controle door de Unie om de verenigbaarheid ervan met het GLB te verzekeren (beschikking van 17 oktober 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Commissie, T‑729/22, EU:T:2024:711, punt 70).
103
Uit alle aspecten waarop hierboven is gewezen volgt, ten eerste, dat de opmerkingen die de Commissie op grond van artikel 118, lid 3, van verordening 2021/2115 maakt, op zich niet bindend zijn, maar dat de inhoud ervan de lidstaat die het voorstel voor een strategisch GLB-plan heeft ingediend, ertoe moet brengen daarin wijzigingen aan te brengen indien uit die opmerkingen blijkt dat er sprake is van onverenigbaarheid met de vereisten van artikel 118, lid 4, van die verordening en dat daardoor de goedkeuring van dat plan wordt belemmerd, en, ten tweede, dat de Commissie op grond van die bepaling moet toezien op de verenigbaarheid van de voorstellen voor strategische GLB-plannen met de in dat lid vermelde vereisten van de Unieregelgeving.
2) Uitlegging van de Commissie in het bestreden besluit
104
In onderafdeling 3.3 van de bijlage bij het bestreden besluit wijst de Commissie er eerst op dat de goedkeuring van elk voorstel voor een strategisch GLB-plan drie fasen omvat, namelijk de beoordeling, het formuleren van opmerkingen en, tot slot, de goedkeuring. Volgens haar is zij op grond van artikel 118, leden 2 en 4, van verordening 2021/2115 verplicht om een strategisch GLB-plan goed te keuren zodra vaststaat dat de daarin opgenomen interventiestrategie en de elementen van dat plan toereikend zijn om de in het voorstel bepaalde doelstellingen te bereiken en dat het voorstel verenigbaar is met die verordening en met verordening 2021/2116. De Commissie verduidelijkt dat de goedkeuring uitsluitend is gebaseerd op elementen die juridisch bindend zijn voor de lidstaten.
105
Bovendien herinnert de Commissie eraan dat de opmerkingen die krachtens artikel 118, lid 3, van verordening 2021/2115 aan de lidstaten worden gericht, een tussenstap zijn in het goedkeuringsproces van het strategisch GLB-plan en dat die tussenstap kan worden gevolgd door verdere uitwisselingen met de lidstaten over specifieke aspecten van hun voorstellen voor strategische GLB-plannen. Zij stelt dat, afhankelijk van de moeilijkheden die tijdens de beoordeling zijn vastgesteld, de Commissie in haar opmerkingen, ten eerste, de lidstaat kan oproepen of verzoeken om correcties aan te brengen in bepaalde elementen van het voorstel voor een strategisch GLB-plan die mogelijk niet verenigbaar zijn met artikel 9 of andere vereisten van die verordening of met verordening 2021/2116. Ten tweede kunnen de opmerkingen van de Commissie verzoeken of suggesties bevatten over de wijze waarop verbeteringen kunnen worden aangebracht in de samenhang van de interventies, over het ambitieniveau van het strategisch GLB-plan in zijn geheel – wat de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen betreft – of de ambitie van de specifieke doelstellingen, of over de opzet van de interventies en hun samenhang, alsmede suggesties over de wijze waarop de administratieve lasten bij de uitvoering van het plan kunnen worden verminderd. Ten derde kunnen de opmerkingen van de Commissie betrekking hebben op onderdelen van het voorstel voor een strategisch GLB-plan die onduidelijk of onvolledig zijn, te weinig zijn uitgewerkt, twijfel oproepen of nadere toelichting of verbetering behoeven, ook al gaat het om onderdelen die de lidstaten zelf mogen kiezen of bedenken.
106
Daarom is de Commissie van mening dat het antwoord van een lidstaat op haar opmerkingen kan verschillen naargelang van de inhoud van die opmerkingen en dat dat antwoord niet stelselmatig hoeft te resulteren in een wijziging van het voorstel voor een strategisch GLB-plan, aangezien een nadere verduidelijking of toelichting voldoende kan zijn.
107
Wat meer in het bijzonder het vereiste van de toereikendheid betreft, verduidelijkt de Commissie dat daaraan is voldaan wanneer de voorgestelde interventiestrategie is afgestemd op de SWOT-analyse en de omschrijving van de behoeften, wanneer de milieu- en klimaatarchitectuur van die strategie aansluit op en kan bijdragen aan de op de Uniewetgeving gebaseerde nationale doelstellingen die zijn opgenomen in bijlage XIII bij verordening 2021/2115, en wanneer die strategie in haar geheel bedoeld is om daadwerkelijk bij te dragen en kan bijdragen aan de specifieke doelstellingen van die verordening.
108
Vervolgens benadrukt de Commissie, ten eerste, dat in verordening 2021/2115 bepaalde taken en besluiten uitsluitend of hoofdzakelijk aan de lidstaten worden opgedragen, bijvoorbeeld in artikel 115, lid 2, en in artikel 103 van die verordening, of bepaalde aspecten van de goedkeuringsprocedure worden uitgesloten, zoals in artikel 113, onder c), en in artikel 118, lid 5. Ten tweede beperkt deze verordening volgens de Commissie de reikwijdte van haar onderzoek met betrekking tot bepaalde aspecten van de voorstellen voor strategische GLB-plannen, met name wanneer bepaalde voorgeschreven procedures worden gevolgd of wanneer de betrokken factor is ontwikkeld of berekend aan de hand van de in de verordening voorgeschreven methoden.
109
Ten slotte is de Commissie van mening dat verordening 2021/2115 haar niet de bevoegdheid verleent om lidstaten voor te schrijven hoe bepaalde interventies of elementen van die verordening in detail moeten worden uitgevoerd, noch om een minimumambitieniveau met betrekking tot de nagestreefde doelstellingen of de impactindicatoren vast te stellen, noch om nadere regels vast te stellen voor de implementatie van de conditionaliteitseisen. Volgens haar is deze toetsingsmaatstaf, overeenkomstig het nieuwe regelgevingskader dat de lidstaten meer flexibiliteit biedt, een gevolg van de beperkingen die deze verordening haar oplegt in het goedkeuringsproces met betrekking tot de voorstellen voor strategische GLB-plannen en de taakverdeling tussen haar en de lidstaten bij de voorbereiding, de beoordeling en de goedkeuring van die voorstellen.
110
Bijgevolg heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 door vast te stellen dat haar rol bij het beoordelen en goedkeuren van elk voorstel voor een strategisch GLB-plan beperkt was tot het controleren van de verenigbaarheid ervan met een lijst van Unierechtelijke vereisten, met name door na te gaan of het voorstel bijdraagt aan de doelstellingen van die regelgeving.
111
De door verzoeksters aangevoerde argumenten kunnen aan deze vaststelling niet afdoen.
112
In de eerste plaats blijkt uit het bestreden besluit niet dat de Commissie van mening is dat zij alleen toetst of is voldaan aan een formele voorwaarde, maar dat zij een geheel van specifieke vereisten controleert, zoals volgt uit de aspecten waarop in de punten 104 en 107 hierboven is gewezen.
113
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat de Commissie verplicht is om zich bij het onderzoeken van voorstellen voor strategische GLB-plannen niet alleen te baseren op de uit hoofde van verordening 2021/2115 van de lidstaten verwachte analysen, maar ook op haar eigen kennis en, in voorkomend geval, op externe verslagen, wordt erop gewezen dat deze verordening voorziet in een specifieke rolverdeling tussen de Commissie en de lidstaten op het gebied van feitelijke analysen.
114
In dit verband benadrukt het nieuwe uitvoeringsmodel van het GLB, zoals dat voortvloeit uit verordening 2021/2115 en met name uit de overwegingen 99 en 100 daarvan, het belang van een voorafgaande analyse van de nationale situatie en de vaststelling van de specifieke nationale behoeften voor het ontwikkelen van de strategische GLB-plannen. Volgens die verordening moet dit proces aanzetten tot meer subsidiariteit binnen een gezamenlijk kader van de Unie.
115
Daartoe belast verordening 2021/2115 de lidstaten met de uitvoering van de analysen van de landbouwcontext, zowel op nationaal als op regionaal niveau. De eerste van deze analysen, voorgeschreven in artikel 108 van die verordening, heeft betrekking op de beoordeling van de behoeften, de tweede, gebaseerd op artikel 115, lid 2, van die verordening, is de SWOT-analyse en de derde, die is opgenomen in artikel 139 van die verordening en een ex-anteanalyse wordt genoemd, heeft tot doel de impact van het voorstel voor een strategisch GLB-plan te beoordelen aan de hand van verschillende criteria, waaronder de bijdrage ervan aan de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen.
116
Bovendien bepaalt artikel 118, lid 5, tweede alinea, van verordening 2021/2115 met name dat de goedkeuring geen betrekking heeft op de informatie bedoeld in punt 115 hierboven.
117
De goedkeuringsprocedure verplicht de Commissie dus niet om de in punt 115 hierboven vermelde analysen van de lidstaten over te nemen of aan te vullen met andere analysen.
118
In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit, met name in onderafdeling 3.3 van de bijlage bij dat besluit, geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door erop te wijzen dat verordening 2021/2115 haar met het oog op de beoordeling van voorstellen voor strategische GLB-plannen geen onderzoeksbevoegdheden verleent op grond waarvan zij haar eigen onderzoek kan verrichten of de informatie waarop die voorstellen is gebaseerd, kan verifiëren en controleren. Ook de enkele vaststelling van de Commissie, in dezelfde onderafdeling van de bijlage bij het bestreden besluit, dat zij naast deze informatie voor de beoordeling van de voorstellen voor strategische GLB-plannen andere informatie kan gebruiken waarover zij reeds beschikt, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de aard van de in artikel 118, lid 4, van die verordening bedoelde controle.
119
In de derde plaats blijkt uit het antwoord van de Commissie in onderafdeling 3.3 van de bijlage bij het bestreden besluit niet dat zij van mening is dat zij voorstellen voor strategische GLB-plannen in het kader van de goedkeuringsprocedure minder grondig mag toetsen vanwege de complexiteit van het onderwerp en de termijn van zes maanden na indiening waarbinnen zij deze plannen moet goedkeuren overeenkomstig artikel 118, lid 5, eerste alinea, van verordening 2021/2115.
120
In het bestreden besluit herinnert de Commissie alleen aan de grenzen van haar toetsing, zoals deze blijken uit artikel 118, leden 2 en 4, van verordening 2021/2115, door te benadrukken dat strategische GLB-plannen zijn opgesteld op basis van een toekomstgerichte analyse die ten minste vijf jaar bestrijkt, hetgeen inhoudt dat er een aanzienlijke mate van onzekerheid bestaat over de toekomstige ontwikkelingen op het gebied van de landbouw.
121
Bijgevolg volgt uit het voorgaande dat de Commissie in het bestreden besluit geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te wijzen op de specifieke kenmerken van de goedkeuringsprocedure met betrekking tot voorstellen voor strategische GLB-plannen uit hoofde van artikel 118, leden 3 en 4, van verordening 2021/2115.
122
De eerste grief van het eerste onderdeel dient derhalve als ongegrond te worden afgewezen.
b)
Tweede grief: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de omvang van de toetsing van de interventiestrategie door de Commissie uit hoofde van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115
123
Verzoeksters voeren aan dat het bestreden besluit blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de omvang van de toetsing die de Commissie op grond van artikel 118, leden 2 en 4, van verordening 2021/2115 moet verrichten. Volgens hen mag de Commissie zich niet beperken tot een algemene controle van de interventiestrategie en van de algehele bijdrage van het voorstel voor een Frans strategisch GLB-plan als het gaat om de specifieke doelstellingen, maar moet zij onderzoeken of de in dat plan opgenomen maatregelen om bij te dragen tot de verwezenlijking van die doelstellingen, doeltreffend zijn.
124
Verzoeksters zijn van mening dat de Commissie twee zaken moet beoordelen: ten eerste de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie, dat wil zeggen de vraag of met die strategie de gewenste of geclaimde resultaten kunnen worden bereikt, en ten tweede de consistente bijdrage van de milieuarchitectuur aan de nationale langetermijnstreefcijfers met betrekking tot de milieu- en klimaatdoelstellingen, dat wil zeggen het aandeel van die architectuur in het verwezenlijken van die streefcijfers in verhouding tot het belang van het plan voor het halen van die streefcijfers in de landbouwsector. Daartoe moet onderzoek worden gedaan naar de voornaamste maatregelen die het Franse strategische GLB-plan bevat om aan de prioritaire behoeften te voldoen en om de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen of die nationale langetermijnstreefcijfers te verwezenlijken.
125
De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist de argumenten van verzoeksters.
126
Volgens artikel 118, lid 2, van verordening 2021/2115, waar in punt 89 hierboven op is gewezen, moet de Commissie onder meer beoordelen of het voorstel voor een strategisch GLB-plan daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van de specifieke doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, van die verordening. In de beoordeling wordt „in het bijzonder” gelet op de toereikendheid van een reeks elementen die deel uitmaken van het voorstel voor een strategisch GLB-plan.
127
De goedkeuringsprocedure bepaalt dat de Commissie zich ervan moet vergewissen dat de in het voorstel voor een strategisch GLB-plan opgenomen interventiestrategie concrete en gecoördineerde effecten kan sorteren om de specifieke doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, van verordening 2021/2115 te bereiken.
128
In dit verband bepaalt artikel 109 van verordening 2021/2115, dat over de interventiestrategie gaat, dat deze strategie met name moet beschrijven hoe de interventies ervoor zorgen dat de streefcijfers, met inbegrip van die welke zijn vastgesteld voor de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, kunnen worden gehaald en hoe zij onderling samenhangend en verenigbaar zijn. Hetzelfde geldt voor de toewijzing van financiële middelen, die gerechtvaardigd moet zijn en moet volstaan om die streefcijfers te halen. Bovendien voegt artikel 109, lid 2, onder a), van die verordening hieraan toe dat in de interventiestrategie moet wordt aangetoond dat de strategie, met het oog op de specifieke doelstellingen, samenhangend is en de interventies complementair zijn, door middel van met name een overzicht van de architectuur van het strategisch GLB-plan op het gebied van milieu en klimaat, met een beschrijving van: de wijze waarop elke norm inzake goede landbouw- en milieuconditie (hierna: „GLMC-norm”) wordt geïmplementeerd, de algehele bijdrage van de conditionaliteit aan het bereiken van de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, de complementariteit tussen verschillende vormen van steun die dezelfde specifieke doelstellingen nastreven, de wijze waarop de in artikel 105 van die verordening beschreven grotere algehele bijdrage kan worden bereikt en de wijze waarop deze milieu- en klimaatarchitectuur wordt geacht op coherente wijze bij te dragen aan de verwezenlijking van de nationale langetermijnstreefcijfers.
129
Wat de grotere ambitie met betrekking tot de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen betreft, bepaalt artikel 105 van verordening 2021/2115 dat de lidstaten ernaar streven een grotere algehele bijdrage tot de verwezenlijking van die doelstellingen te leveren dan die welke in de periode 2014 tot en met 2020 is geleverd tot de verwezenlijking van de doelstelling vastgelegd in de eerdere regelgeving. Artikel 105 voegt daaraan toe dat de strategische GLB-plannen moeten uitleggen op welke manier zij die grotere algehele bijdrage willen bereiken.
130
Bovendien zij eraan herinnerd dat het nieuwe uitvoeringsmodel waarop verordening 2021/2115 is gebaseerd, meer subsidiariteit wil bevorderen door de lidstaten een ruimere beoordelingsmarge te verlenen bij de specifieke invulling van de in elk strategisch GLB-plan opgenomen interventies.
131
Daartoe stelt verordening 2021/2115 de voornaamste parameters vast voor de uitvoering van het GLB, te weten de doelstellingen van de Unie, de interventietypen en de gemeenschappelijke vereisten waarvan de naleving door de Commissie wordt gewaarborgd in het kader van de goedkeuringsprocedure van artikel 118 van die verordening.
132
In dat kader bevat verordening 2021/2115 geen mechanisme voor het bijstellen van de interventies binnen de interventiestrategie wat betreft hun bijdrage aan het bereiken van de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, of voor het bijstellen van het aandeel van het strategisch GLB-plan in het verwezenlijken van de nationale langetermijnstreefcijfers met betrekking tot de milieu- en klimaatdoelstellingen.
133
Verordening 2021/2115 eist dus van elke lidstaat dat een strategisch GLB-plan wordt opgesteld dat een daadwerkelijke bijdrage levert aan de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van artikel 6, leden 1 en 2, van die verordening, waarbij de verwezenlijking wordt gemeten aan de hand van indicatoren en streefcijfers.
134
Verordening 2021/2115 legt de lidstaten echter geen resultaatsverplichting op bij de uitvoering van het GLB, maar wel een inspanningsverplichting. De formulering van de algemene en specifieke doelstellingen bevestigt namelijk dat de lidstaten niet verplicht zijn om een bepaald en nauwkeurig gekwantificeerd resultaat te bereiken. In dit verband bepaalt artikel 5, onder b), van die verordening dat de steun uit het ELGF en het Elfpo bijdraagt tot de verwezenlijking van verschillende algemene doelstellingen, waaronder met name de doelstelling „ondersteuning en versterking van de milieubescherming”. Wat de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen betreft, verduidelijkt artikel 6, lid 1, onder d) tot en met f), van die verordening dat de steun tot doel heeft om „[bij te dragen] tot matiging van [...] klimaatverandering[] [...] en duurzame energie te bevorderen”, „bevordering van de duurzame ontwikkeling en het efficiënte beheer van natuurlijke hulpbronnen” en „[bij te dragen] tot het tot staan brengen [...] van biodiversiteitsverlies, tot versterking van ecosysteemdiensten en tot de instandhouding van habitats en landschappen”.
135
Bijgevolg moet de Commissie, in het kader van haar verenigbaarheidstoets, de daadwerkelijke bijdrage van het voorstel voor een strategisch GLB-plan aan het bereiken van de algemene en specifieke doelstellingen op basis van een totaalbenadering beoordelen door onderzoek te doen naar het ambitieniveau van de interventiestrategie en naar de vraag of met die strategie de verwachte effecten kunnen worden bereikt teneinde te voldoen aan de op de lidstaten rustende inspanningsverplichting, met inbegrip van de milieu- en klimaatspecifieke doelstellingen.
136
In casu legt de Commissie in onderafdeling 3.2 van de bijlage bij het bestreden besluit uit dat haar rol in het kader van de in artikel 118, lid 2, van verordening 2021/2115 bedoelde evaluatie erin bestaat na te gaan of de door de lidstaat verstrekte informatie en verstrekte motivering volledig zijn en of beide een duidelijke, consistente, logische, beknopte en plausibele uitleg geven over de werking van de interventiestrategie en de interventies, hun daadwerkelijke bijdrage aan de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, hun consistentie met andere interventies die bijdragen tot de specifieke doelstellingen, en de overeenstemming van elke interventie met de algemene en specifieke vereisten van die verordening die daarop van toepassing zijn. Wat de milieu- en klimaatarchitectuur betreft, verduidelijkt de Commissie dat zij nagaat of deze voldoet aan de vereisten van artikel 109, lid 2, onder a), van die verordening, met inbegrip van de bijdrage van die architectuur aan en haar consistentie met de nationale langetermijnstreefcijfers.
137
Bovendien bevestigt de Commissie in onderafdeling 3.3 van de bijlage bij het bestreden besluit, waarop in de punten 104 en 107 hierboven is gewezen, dat zij in het kader van de goedkeuringsprocedure niet alleen moet nagaan of de interventiestrategie van het strategisch GLB-plan en de elementen van het plan daadwerkelijk bijdragen aan de algemene en specifieke doelstellingen, maar ook of dat plan verenigbaar is met de in artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 limitatief opgesomde vereisten van Unierecht. Zij merkt uitdrukkelijk op dat in dat kader wel degelijk wordt gecontroleerd of de lidstaten voldoen aan de door deze verordening aan hen opgelegde inspanningsverplichtingen.
138
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de Commissie van mening is dat zij zich in het kader van de goedkeuringsprocedure van het Franse strategische GLB-plan diende te beperken tot een algemene beoordeling van dat plan zonder de daarin vervatte maatregelen te onderzoeken. Integendeel, uit het bestreden besluit blijkt dat de Commissie van mening is dat haar toetsing betrekking moet hebben op alle elementen van het voorgestelde strategisch GLB-plan, aangezien zij niet alleen de individuele gevolgen van de maatregelen, maar ook de gecoördineerde effecten ervan moet beoordelen.
139
Hieruit volgt dat de tweede grief van het eerste onderdeel ongegrond moet worden verklaard en dus dat het eerste onderdeel van het eerste middel niet slaagt.
3.
Derde onderdeel van het eerste middel: de Commissie heeft in het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout gemaakt door te concluderen dat het Franse strategische GLB-plan voldeed aan de essentiële aspecten van verordening 2021/2115
140
Verzoeksters zijn van mening dat de Commissie in onderafdeling 4.1 van de bijlage bij het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat het Franse strategische GLB-plan voldeed aan de essentiële aspecten van verordening 2021/2115 op het gebied van milieu en klimaat. Zij betogen dat bepaalde punten waarop het plan niet in overeenstemming was met essentiële aspecten van die verordening, niet zijn gecorrigeerd in de herziene versie van het voorgestelde Franse strategische GLB-plan, met name wat betreft de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen inzake vermindering van broeikasgasemissies, bescherming van watervoorraden en behoud en herstel van de biodiversiteit.
[omissis]
143
Opgemerkt moet worden dat verzoeksters in het derde onderdeel van het eerste middel de Commissie in wezen verwijten dat zij in het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat het Franse strategische GLB-plan verenigbaar was met de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen.
144
Voorts verwijten verzoeksters de Commissie in hun tweede, derde en vierde middel ook dat zij verschillende kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door te oordelen dat het goedkeuringsbesluit verenigbaar was met de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen.
145
Het onderzoek van het derde onderdeel van het eerste middel, dat betrekking heeft op de naleving van de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen, moet dus worden gecombineerd met het onderzoek van het tweede, het derde en het vierde middel.
146
Gelet op het voorgaande moet het eerste middel als deels niet ter zake dienend en deels ongegrond worden afgewezen en moet voor het overige worden verwezen naar het onderzoek van het tweede, het derde en het vierde middel.
[omissis]
E. Derde middel: kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan de verwezenlijking van specifieke doelstelling E en de nationale langetermijnstreefcijfers met betrekking tot die doelstelling
223
Het derde middel bestaat uit twee onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan aan specifieke doelstelling E, met name de bescherming van de watervoorraden, en het tweede aan een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de daadwerkelijke bijdrage van dit plan aan het bereiken van de nationale langetermijnstreefcijfers die gelden voor de bescherming van de watervoorraden en voortvloeien uit richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000, L 327, blz. 1) en richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1).
1.
Eerste onderdeel van het derde middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan aan specifieke doelstelling E, in het bijzonder aan de bescherming van de watervoorraden
224
Verzoeksters betogen dat de Commissie in het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan daadwerkelijk bijdroeg aan de in het kader van specifieke doelstelling E genoemde bescherming van de watervoorraden, terwijl vermindering van het gebruik van pesticiden niet mogelijk is met dit plan omdat GLMC-norm 7 (hierna: „GLMC 7”) en de ecoregeling zoals gedefinieerd in verordening 2021/2115 niet in acht worden genomen.
225
Het eerste onderdeel van het derde middel valt uiteen in vijf grieven die zijn ontleend aan, ten eerste, het prioritaire karakter van de vermindering van het gebruik van pesticiden in het kader van de verwezenlijking van specifieke doelstelling E, ten tweede, de ontoereikendheid van de onderzoekslogica die de Commissie heeft gehanteerd om de bijdrage van de interventiestrategie aan specifieke doelstelling E te beoordelen, ten derde, de niet-inachtneming door het Franse strategische GLB-plan van GLMC 7 als bedoeld in artikel 13 van verordening 2021/2115, ten vierde, de niet-inachtneming door het Franse strategische GLB-plan van de in artikel 31 van die verordening bedoelde ecoregeling en, ten vijfde, het feit dat het niet mogelijk is om met de interventiestrategie specifieke doelstelling E te bereiken vanwege de beperkingen die de Franse autoriteiten hebben verbonden aan de voorwaarden voor de toepassing van GLMC 7 en de ecoregeling.
[omissis]
c)
Derde grief: niet-inachtneming door GLMC 7 zoals geïmplementeerd door het Franse strategische GLB-plan van artikel 13 van verordening 2021/2115 en van de bij die verordening vastgestelde minimumeisen
246
Zoals in de punten 103 en 135 hierboven reeds is gezegd, moet de Commissie er op grond van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 op toezien dat elk voorstel voor een strategisch GLB-plan verenigbaar is met bepaalde vereisten van het Unierecht, met name de bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de bepalingen van de verordeningen 2021/2115 en 2021/2116 en de bepalingen van de op grond van die verordeningen vastgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Deze verenigbaarheidstoets vereist niet alleen een algehele beoordeling van de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van elk plan aan de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen, maar ook een beoordeling van de vraag of de in die interventiestrategie opgenomen maatregelen niet in strijd zijn met de in artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115 neergelegde minimumvereisten van het Unierecht.
247
In het kader van de derde grief van het eerste onderdeel van het derde middel voeren verzoeksters aan dat GLMC 7, zoals geïmplementeerd door het Franse strategische GLB-plan, niet in overeenstemming is met artikel 13, lid 1, van verordening 2021/2115 en evenmin met de minimumeisen van bijlage III bij deze verordening, zodat artikel 118, lid 4, van die verordening wordt geschonden. Bovendien zijn uitzonderingen op de algemene regel van jaarlijkse vruchtwisseling alleen toegestaan met betrekking tot bepaalde gebieden of bedrijven met bepaalde kenmerken. Volgens verzoeksters staat de beoordeling van de algehele bijdrage van de conditionaliteit aan de specifieke doelstellingen bovendien niet in de weg aan een concrete beoordeling van de GLMC-normen, zoals die worden geïmplementeerd in het Franse strategische GLB-plan, hetgeen blijkt uit artikel 109, lid 2, onder a), ii), van die verordening.
248
De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist de argumenten van verzoeksters. Volgens haar voldoet de toepassing van GLMC 7 door het Franse strategische GLB-plan aan de minimumvereisten die zijn neergelegd in artikel 13, lid 1, van verordening 2021/2115 en zijn verduidelijkt in bijlage III bij die verordening en die lidstaten toestaan om die norm met een zekere flexibiliteit toe te passen, zodat rekening kan worden gehouden met de diversiteit van de landbouwmethoden en -omstandigheden in de verschillende regio’s van het land. Bovendien zijn uitzonderingen mogelijk mits zij de verwezenlijking van het hoofddoel van GLMC 7 waarborgen, namelijk het behoud van het bodempotentieel. Het Franse strategische GLB-plan waarborgt deze doelstelling ten volle en past tegelijkertijd een vruchtwisseling na meerdere jaren toe, waarbij een zeker flexibiliteit wordt geboden in geval van ongunstige weersomstandigheden en rekening wordt gehouden met regionale verschillen. Volgens de Commissie wordt overeenkomstig artikel 13 van deze verordening op perceelniveau aan de in GLMC 7 vastgestelde verplichting voldaan, hetzij door om de twee jaar van hoofdgewas te wisselen, hetzij door ieder jaar een secundair gewas te telen.
249
In casu blijkt uit onderafdeling 4.3 van de bijlage bij het bestreden besluit dat de Commissie in antwoord op het verzoek tot interne herziening ten eerste heeft geoordeeld dat GLMC 7 geen interventie is in de zin van artikel 111 van verordening 2021/2115 en dus geen deel uitmaakt van het prestatiekader waarin die verordening voorziet, hoewel die norm als minimumvereiste een essentieel vereiste is en de grondslag is voor bepaalde interventies. Ten tweede is GLMC 7, als conditionaliteitseis waaraan alle landbouwers moeten voldoen, volgens deze instelling niet relevant voor de beoordeling van de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan resultaatindicator R.24.
250
Vooraf moet erop worden gewezen dat de indiener van een verzoek tot interne herziening op grond van artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening kan aanvoeren dat de handeling waarop het verzoek tot herziening betrekking heeft, in strijd is met het milieurecht.
251
In dit verband draagt GLMC 7, gelet op de doelstelling van die norm om het bodempotentieel in stand te houden door middel van vruchtwisseling van hoofd- of secundaire gewassen op bouwland, bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie, in het bijzonder het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Deze norm valt dus onder het begrip „milieurecht” in de zin van artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening (zie in die zin arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punten 83-87).
252
Benadrukt moet worden dat reeds uit de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van verordening 2021/2115 blijkt dat het de taak van de lidstaten is om ervoor te zorgen dat alle landbouwarealen in goede landbouw- en milieuconditie worden gehouden. Daartoe stellen de lidstaten op nationaal of regionaal niveau met betrekking tot elke in bijlage III vermelde GLMC-norm minimumnormen vast overeenkomstig de in die bijlage bedoelde hoofddoelstelling van die normen. Bij de vaststelling van hun minimumnormen dienen de lidstaten bovendien rekening te houden met, in voorkomend geval, de specifieke kenmerken van de betrokken arealen, met inbegrip van de bodem- en klimaatgesteldheid, en met bestaande landbouwsystemen, landbouwpraktijken, de omvang en de structuur van landbouwbedrijven, landgebruik, en de specifieke kenmerken van ultraperifere gebieden.
253
Hieruit volgt dat de lidstaten verplicht zijn minimumnormen vast te stellen voor elke in bijlage III bij verordening 2021/2115 opgenomen GLMC-norm. Deze benadering wordt bevestigd door overweging 43 van die verordening. De lidstaten dienen bij de vaststelling van die normen dus de genoemde bijlage in acht te nemen, maar deze laat hun, door het gebruik van algemene begrippen en bewoordingen, evenwel een zekere beoordelingsvrijheid bij de concrete invulling van die normen (zie naar analogie arrest van 7 augustus 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
254
De omvang van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten in het kader van de definitie van de GLMC-normen beschikken, hangt dus met name af van de formulering van die normen of van de mate waarin zij zijn verduidelijkt in het Unierecht, dat wil zeggen in casu van de inhoud van bijlage III bij verordening 2021/2115.
255
Bijlage III bij verordening 2021/2115 bepaalt dat het hoofddoel van GLMC 7 het behoud van het bodempotentieel is. In een voetnoot wordt in dat verband verduidelijkt wat de betekenis van het begrip „vruchtwisseling” is. Volgens deze voetnoot houdt vruchtwisseling in dat ten minste eenmaal per jaar op perceelniveau van gewas wordt gewisseld (met uitzondering van meerjarige gewassen, grassen en andere kruidachtige voedergewassen en braakliggend land), de naar behoren beheerde secundaire teelten daarbij inbegrepen.
256
Vastgesteld moet worden dat GLMC 7 weliswaar in algemene bewoordingen is geformuleerd, maar dat de voetnoot waarnaar bijlage III bij verordening 2021/2115 verwijst, nauwkeurig de minimumeisen inzake vruchtwisseling en de eventuele aanpassingen en vrijstellingen van die vereisten vermeldt.
257
Hieruit volgt dat de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de vaststelling van GLMC 7 geen afbreuk mag doen aan de in punt 255 hierboven vermelde minimumeisen inzake vruchtwisseling.
258
In casu bepaalt GLMC 7, zoals deze norm door het Franse strategische GLB-plan wordt geïmplementeerd, dat de inachtneming daarvan wordt beoordeeld aan de hand van twee cumulatieve criteria, het eerste op het niveau van het landbouwbedrijf en het tweede op perceelniveau, zoals de Franse Republiek ter terechtzitting heeft bevestigd.
259
Op het niveau van het landbouwbedrijf stelt het Franse strategische GLB-plan een jaarlijks criterium voor vruchtwisseling vast, namelijk dat op ten minste 35 % van het gewasareaal van een bedrijf het hoofdgewas moet verschillen van dat van het voorgaande jaar of gevolgd moet worden door een secundair gewas.
260
Op perceelniveau vereist het Franse strategische GLB-plan de aanplant van twee verschillende hoofdgewassen over een periode van vier jaar of de jaarlijkse aanplant van een secundair gewas over dezelfde periode, met uitzondering van de arealen „maïs zaaigoed”. Ook is voorzien in een uitzondering gebaseerd op gewasdiversificatie voor landbouwbedrijven in de Rijnvlakte en in een aantal vrijstellingen.
261
In dit verband moet worden opgemerkt dat voor het eerste criterium, vermeld in punt 259 hierboven, een andere terminologie wordt gebruikt dan die van bijlage III bij verordening 2021/2115, zonder dat daar enige reden voor wordt gegeven.
262
Bovendien wordt met betrekking tot dit criterium een aanvullende parameter ingevoerd die niet is opgenomen in bijlage III bij verordening 2021/2115. Deze verordening beperkt het aandeel van het bouwland waarop de in die bijlage vastgestelde verplichting tot vruchtwisseling van toepassing is, tot 35 %. Het Franse strategische GLB-plan geeft geen verklaring voor het opnemen van de aanvullende parameter, die onder de minimumvereisten van de criteria van GLMC 7 ligt. Deze parameter beperkt immers de draagwijdte van het vruchtwisselingsvereiste en dus van het in die bijlage genoemde hoofddoel van die norm, te weten het behoud van het bodempotentieel.
263
Het tweede criterium, vermeld in punt 260 hierboven, voorziet in de mogelijkheid om te kiezen tussen meerjarige rotatie van het hoofdgewas of een jaarlijkse rotatie van het secundaire gewas. Dit criterium vereist immers de teelt van hetzij twee hoofdgewassen over een periode van vier jaar, hetzij een secundair gewas ieder jaar. Een dergelijk alternatief lijkt echter niet in overeenstemming te zijn met bijlage III bij verordening 2021/2115, die bepaalt dat vruchtwisseling inhoudt dat ten minste eenmaal per jaar op perceelniveau van gewas wordt gewisseld, de naar behoren beheerde secundaire teelten daarbij inbegrepen.
264
Hieruit volgt dat de combinatie van deze twee cumulatieve criteria ten opzichte van de minimumeisen van verordening 2021/2115 leidt tot een minder frequente vruchtwisseling op een kleinere hoeveelheid bouwland.
265
Ten eerste blijkt uit het bestreden besluit dat dat besluit niet wettig kon worden gegrond op de twee door de Commissie aangevoerde en in punt 249 hierboven vermelde gronden, aangezien op basis daarvan niet kan worden aangetoond dat de voorwaarden voor de toepassing van GLMC 7 door de Franse autoriteiten, zoals goedgekeurd bij het goedkeuringsbesluit, in overeenstemming waren met de definitie van die norm in die verordening. Ten tweede heeft de Commissie zich beperkt tot het oordeel dat GLMC 7, zoals deze norm wordt geïmplementeerd in het Franse GLB-plan, bijdroeg aan de vermindering van het gebruik van pesticiden vanwege het effect van de vruchtwisseling waarin die norm voorzag, zonder rekening te houden met het feit dat de genoemde minimumeisen niet in acht werden genomen.
266
Bijgevolg hebben verzoeksters rechtens genoegzaam aangetoond dat de Commissie in het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de reden voor interne herziening, die is ontleend aan het feit dat de in het Franse strategische GLB-plan vastgestelde en in het goedkeuringsbesluit bekrachtigde voorwaarden voor de toepassing van GLMC 7 in strijd waren met de minimumeisen van artikel 13, lid 1, van verordening 2021/2115 en bijlage III bij die verordening, ongegrond te verklaren.
[omissis]
e)
Vijfde grief: geen daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan aan specifieke doelstelling E
302
Verzoeksters betogen dat de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan, met name voor zover deze strategie de voorwaarden voor de toepassing van GLMC 7 en de ecoregeling verduidelijkt, het niet mogelijk maakt om specifieke doelstelling E te bereiken en te voorzien in de prioritaire behoefte van minder pesticidengebruik in de Franse landbouwsector.
303
Wat GLMC 7 betreft, zijn verzoeksters van mening dat die norm, ook al wordt deze niet aangemerkt als een interventie in de zin van artikel 111 van verordening 2021/2115, een instrument is waarop het Franse plan zich beroept om zijn ambitieniveau op het gebied van vermindering van de afhankelijkheid van pesticiden te rechtvaardigen.
304
Wat de ecoregeling betreft, betogen verzoeksters, ten eerste, dat de weg van de gewasdiversificatie als landbouwpraktijk die toegang geeft tot de ecoregeling, geen cumulatief effect kan hebben voor alle landbouwbedrijven, maar alleen voor landbouwbedrijven die reeds diversificatie hebben toegepast. In haar opmerkingen heeft de Commissie de Franse Republiek gewaarschuwd dat het ambitieniveau op dit punt onvoldoende was. Ten tweede kan volgens verzoeksters een andere weg die toegang geeft tot de ecoregeling, die van de certificering, niet voorzien in de prioritaire behoefte aan vermindering van het gebruik van pesticiden en brengt dit de verwezenlijking van de desbetreffende streefcijfers in gevaar door de landbouwers af te houden van de weg van de landbouwpraktijken. Voorts zijn verzoeksters van mening dat de landbouwbedrijven er geen financieel belang bij hebben om alle verbintenissen van verschillende wegen die hun toegang geven tot de ecoregeling, na te komen.
305
De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betwist de argumenten van verzoeksters.
306
Zoals vermeld in punt 246 hierboven, moet de Commissie in het kader van haar verenigbaarheidstoets de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van elk voorstel voor een strategisch GLB-plan aan de verwezenlijking van alle specifieke doelstellingen van verordening 2021/2115 op basis van een totaalbenadering beoordelen.
307
In de eerste plaats moet in het licht van de punten 252 tot en met 266 hierboven worden onderzocht wat de gevolgen zijn van het bestaan van gerede twijfel over de vraag of GLMC 7, zoals geïmplementeerd door het Franse strategische GLB-plan, voldoet aan de minimumeisen van verordening 2021/2115, voor de beoordeling van de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het plan aan specifieke doelstelling E in het kader van de verenigbaarheidstoets van de Commissie op grond van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115.
308
In dit verband zij eraan herinnerd dat GLMC 7 volgens artikel 12, lid 1, van verordening 2021/2115 een conditionaliteitseis is.
309
Overeenkomstig artikel 109, lid 2, van verordening 2021/2115 moet in de interventiestrategie van elk strategisch GLB-plan worden aangetoond dat de strategie samenhangend is en de interventies die verband houden met de verschillende specifieke doelstellingen, complementair zijn. Daartoe moet elk strategisch GLB-plan een overzicht bevatten van de milieu- en klimaatarchitectuur van het plan, met een beschrijving van met name, ten eerste, voor elke GLMC-norm, de wijze waarop de norm wordt geïmplementeerd en, waar nodig, een beschrijving van de wijze waarop de praktijk op het landbouwbedrijf bijdraagt aan de verwezenlijking van de hoofddoelstelling van die norm, ten tweede, voor de gehele conditionaliteit, de algehele bijdrage daarvan aan het bereiken van de specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen en, ten derde, de complementariteit tussen de relevante basisvoorwaarden, de conditionaliteit en de verschillende interventies die dezelfde specifieke milieu- en klimaatdoelstellingen nastreven.
310
Bovendien heeft GLMC 7 volgens bijlage III bij verordening 2021/2115 als voornaamste doelstelling het behoud van het bodempotentieel, waar specifieke doelstelling E betrekking op heeft.
311
In casu blijkt uit het bestreden besluit dat de Commissie de conditionaliteitseisen, waaronder GLMC 7, heeft onderzocht in samenhang met specifieke doelstelling E op basis van de milieu- en klimaatarchitectuur van het Franse strategische GLB-plan zoals deze in dat plan wordt gepresenteerd. Volgens het Franse strategische GLB-plan maakt de conditionaliteit het namelijk mogelijk om specifieke doelstelling E te bereiken door middel van GLMC-normen 1, 2, 3, 4, 6, 7 en 8.
312
Eventuele verenigbaarheidsproblemen met betrekking tot GLMC 7 van het Franse strategische GLB-plan kunnen dus consequenties hebben voor de milieu- en klimaatarchitectuur van dat plan en dus voor de algehele beoordeling van de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het Franse plan aan de verwezenlijking van specifieke doelstelling E.
313
Aangezien de verenigbaarheidstoets van de Commissie berust op een totaalbenadering van de daadwerkelijke bijdrage van elk strategisch GLB-plan aan het bereiken van de specifieke doelstellingen, is het evenwel aan verzoeksters om aan te tonen dat het feit dat een conditionaliteitsnorm van het Franse strategische GLB-plan de minimumvereisten van verordening 2021/2115, in casu GLMC 7 en artikel 13 van die verordening, niet in acht neemt, van invloed is op de aannemelijkheid van de beoordeling door de Commissie van de daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van dat strategische GLB-plan aan specifieke doelstelling E.
314
Verzoeksters stellen echter alleen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door het Franse strategische GLB-plan goed te keuren, hoewel de daarin opgenomen GLMC 7 niet voldoet aan de minimumeisen van verordening 2021/2115.
315
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich evenwel op het standpunt gesteld dat de milieu- en klimaatarchitectuur van het Franse strategische GLB-plan aantoonde dat de interventiestrategie daadwerkelijk bijdroeg aan het bereiken van specifieke doelstelling E, met name door middel van de algehele bijdrage van alle interventies die verband houden met die doelstelling en de conditionaliteit, alsmede door de complementariteit van deze interventies, de relevante basisvoorwaarden en die conditionaliteit in verband met die doelstelling.
316
Hieruit volgt dat de beoordeling van de daadwerkelijke bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan specifieke doelstelling E nog steeds juist of geldig kan worden geacht.
317
In de tweede plaats voeren verzoeksters geen enkel bewijs aan dat kan afdoen aan de aannemelijkheid van de uitleg van de Commissie in onderafdeling 4.3 van de bijlage bij het bestreden besluit met betrekking tot het cumulatieve effect van de verbintenissen van de ecoregeling aangegaan via de weg van de landbouwpraktijk van gewasdiversificatie en het ontbreken van dat effect tussen de verschillende wegen die toegang geven tot de ecoregeling, met uitzondering van de „haagbonus” van de ecoregeling, die kan worden gecumuleerd met de andere in punt 285 hierboven vermelde toegangswegen tot die ecoregeling.
318
In de derde plaats onderbouwen verzoeksters niet hun argument dat de maatregelen die bijdragen tot gewasdiversificatie onvoldoende ambitieus zijn. Uit punt 38 van de opmerkingen die de Commissie krachtens artikel 118, lid 3, van verordening 2021/2115 heeft geformuleerd, waarnaar verzoeksters ter ondersteuning van hun argument verwijzen, blijkt namelijk dat de Commissie de Franse Republiek alleen maar heeft aangemoedigd om het ambitieniveau van de maatregelen die bijdragen tot gewasdiversificatie, op te schroeven om de vruchtwisseling op het hele grondgebied beter te bevorderen.
319
Wat in de vierde plaats de vraag betreft of de ecoregeling via de weg van certificering kan voorzien in de prioritaire behoefte om het gebruik van pesticiden te verminderen, maar landbouwers ook kan afhouden van de weg van de landbouwpraktijken, wordt door verzoeksters niet rechtens genoegzaam aangetoond – overeenkomstig de in de punten 18 en 19 hierboven aangehaalde rechtspraak – dat het bestreden besluit op een kennelijke beoordelingsfout berust. Verzoeksters voeren namelijk geen enkel bewijs aan dat kan afdoen aan de aannemelijkheid van de uitleg van de Commissie in onderafdeling 4.3 van de bijlage bij het bestreden besluit, te weten dat deze weg van de ecoregeling niet alleen bijdraagt aan het beantwoorden aan die behoefte, maar ook dat rekening moet worden gehouden met de doelstellingen van elke toegangsweg tot de ecoregeling teneinde de algemene rol daarvan in het kader van de milieu- en klimaatarchitectuur van het Franse strategische GLB-plan te beoordelen.
320
Gelet op het voorgaande moet de derde grief van het eerste onderdeel van het derde middel worden aanvaard en moeten de andere grieven worden afgewezen.
2.
Tweede onderdeel van het derde middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de daadwerkelijke bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan het bereiken van de nationale langetermijnstreefcijfers op het gebied van de bescherming van de watervoorraden
[omissis]
337
Gelet op het voorgaande moet het derde middel worden afgewezen, behoudens de in punt 266 hierboven vastgestelde kennelijke beoordelingsfout.
F. Vierde middel: kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de bijdrage van het Franse strategische GLB-plan aan de verwezenlijking van specifieke doelstelling F
[omissis]
3.
Derde onderdeel: geen daadwerkelijke bijdrage van de interventiestrategie van het Franse strategische GLB-plan aan de behoeften F.2, F.3 en F.4
[omissis]
e)
Onvoldoende steun voor de biologische landbouw om in de behoeften F.2, F.3 en F.4 te voorzien
[omissis]
379
Gezien het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de reden voor interne herziening, die is ontleend aan het feit dat de in het Franse strategische GLB-plan vastgestelde en in het goedkeuringsbesluit bekrachtigde voorwaarden voor de toepassing van GLMC 7 in strijd waren met de minimumeisen van artikel 13, lid 1, van verordening 2021/2115 en bijlage III bij die verordening, ongegrond te verklaren.
380
Nagegaan moet worden of de vastgestelde onrechtmatigheid kan leiden tot gehele of slechts gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit.
381
Gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie is volgens vaste rechtspraak alleen dan mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, van de rest van de handeling kunnen worden gescheiden. Aan dit vereiste van scheidbaarheid wordt niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd [zie arrest van 10 mei 2023, Ryanair/Commissie (SAS II; COVID-19), T‑238/21, niet gepubliceerd, EU:T:2023:247, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
382
Bovendien moet erop worden gewezen dat het verzoek tot interne herziening van een administratieve handeling beoogt te doen vaststellen dat de betrokken handeling onrechtmatig of ongegrond is (arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punt 38).
383
In casu moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in verband met de beantwoording van het verzoek tot interne herziening in vier afdelingen is ingedeeld. Afdeling 1 heeft betrekking op de goedkeuringsprocedure van het strategisch GLB-plan, afdeling 2 op de beoordeling van de ontvankelijkheid van het verzoek tot interne herziening, afdeling 3 op het rechtskader en normatief kader van het GLB voor de beoordeling van het uitvoeringsbesluit van de Commissie dat is vastgesteld op grond van artikel 118, lid 4, van verordening 2021/2115, en afdeling 4 betreft de beoordeling van de redenen voor interne herziening van het uitvoeringsbesluit van de Commissie tot goedkeuring van het strategisch GLB-plan van Frankrijk.
384
Hoewel het bestreden besluit waarin op de aangevoerde redenen voor herziening wordt ingegaan, is ingedeeld in vier afdelingen, waarbij de indeling van het verzoek tot herziening is overgenomen, is dit daarom nog niet deelbaar. Zoals met name blijkt uit de punten 103 en 138 hierboven, heeft de Commissie overeenkomstig de logica van de toetsing die haar in verordening 2021/2115 in het kader van de goedkeuringsprocedure van een strategisch GLB-plan is opgedragen, immers niet elke reden voor herziening afzonderlijk geanalyseerd, maar heeft zij het Franse strategische GLB-plan in zijn geheel onderzocht aan de hand van die redenen voor herziening. Hieruit volgt dat er een onderlinge samenhang bestaat tussen de vier afdelingen van het bestreden besluit. Daardoor is het vanwege de logica van de toetsing van de Commissie niet mogelijk om de afdeling van het bestreden besluit waarin een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt, te scheiden van de andere afdelingen van dat besluit, noch om daaraan consequenties te verbinden voor de uitkomst van het verzoek tot interne herziening. Bovendien lijkt het dispositief van het bestreden besluit evenmin deelbaar te zijn, aangezien de Commissie heeft beslist dat het verzoek tot interne herziening ongegrond is in het licht van de beoordeling van alle aangevoerde redenen voor herziening.
385
Bijgevolg moet het beroep worden toegewezen en moet het bestreden besluit in zijn geheel nietig worden verklaard.
[omissis]
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het besluit van de Europese Commissie van 5 mei 2023 tot afwijzing van het verzoek van ClientEarth en Collectif Nourrir tot interne herziening van uitvoeringsbesluit C(2022) 6012 final van de Commissie van 31 augustus 2022 tot goedkeuring van het strategisch plan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 2023‑2027 van Frankrijk met het oog op uit het Europees Landbouwgarantiefonds en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling gefinancierde steun, wordt nietig verklaard.
2)
De Commissie draagt haar eigen kosten, alsmede die van ClientEarth en Collectif Nourrir.
3)
De Franse Republiek draagt haar eigen kosten.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 oktober 2025.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
1
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.