61985CJ0304_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo 304/85,
Acciairie e Ferriere lombarde Falk, sociedade de direito italiano, com sede social em Milão, representada por M. Waelbroeck e A. Vandencasteele, advogados inscritos no foro de Bruxelas, e por G. Guarino, advogado inscrito no foro de Roma, que escolheram domicílio no Luxemburgo no escritório do advogado E. Arendt, 34 B, rue Philippe-II,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. Durand, membro do seu serviço jurídico, na qualidade de agente, que escolheu domicílio no Luxemburgo, no escritório de G. Kremlis, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão, de 1 de Agosto de 1985, que autorizou o Governo italiano a conceder auxílios suplementares ao sector siderúrgico italiano,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
constituído pelos Srs.C. Kakouris, presidente de secção, T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,
advogado-geral: Sir Gordon Slynn,
secretário: D. Louterman, administradora,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 7 de Outubro de 1986,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 27 de Novembro de 1986,
profere o presente
ACÓRDÃO
Fundamentação jurídica do acórdão
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 11 de Outubro de 1985, a sociedade anónima Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck (a seguir designada "Falck"), com sede em Milão, interpôs, nos termos do segundo parágrafo do artigo 33.° do Tratado CECA, recurso de anulação da decisão individual da Comissão, de 1 de Agosto de 1985, que autoriza auxílios suplementares à siderurgia e é dirigida ao Governo italiano.
A decisão em litígio tomou a forma de uma carta dirigida pela Comissão ao Governo italiano, em 1 de Agosto de 1985. Nesta carta, a Comissão respondeu à que lhe tinha sido dirigida, em 28 de Maio de 1985, pelo Governo italiano para notificação dos auxílios financeiros que tinha intenção de conceder à siderurgia italiana, nos termos da Decisão geral n.° 1018/85 da Comissão, de 19 de Abril de 1985, que modifica a Decisão n.° 2320/81/CECA que institui regras comunitárias para os auxílios à siderurgia (JO L 110, p. 5; EE 08 F2 p. 173).
A - Os antecedentes do litígio
A Decisão geral n.° 2320/81 (EE 08 F2 p. 90) chamada segundo código dos auxílios estabeleceu as regras que permitem a concessão de auxílios à reestruturação da siderurgia comunitária. Para este efeito, os artigos 2.° e 8.° desta decisão prevêem prazos para a notificação, autorização e pagamento dos auxílios. Estas disposições prevêem, salvo o regime aplicável a certo tipo de auxílios, tais como os de emergência e ao funcionamento, que os projectos de auxílio devem ser notificados à Comissão, pelo Estado-membro interessado, o mais tardar em 30 de Setembro de 1982, e que os auxílios podem ser considerados compatíveis
com o bom funcionamento do mercado comum desde que sejam autorizados o mais tardar, em 1 de Julho de 1983 e não dêem origem a qualquer pagamento posterior a 31 de Dezembro de 1985.
A Decisão geral n.° 1018/85 modificou estas datas, sendo a data limite para a notificação dos projectos de auxílio 31 de Maio de 1985 e devendo a sua autorização ocorrer, o mais tardar, em 1 de Agosto de 1985. Os considerandos da decisão referem que a modificação destes prazos era indispensável para permitir a autorização de auxílios suplementares cuja necessidade decorre essencialmente do contexto económico geral de depressão sofrida pela Comunidade de 1982 a 1984 bem como da crise do mercado siderúrgico e da deterioração dos resultados financeiros das empresas que daí resultaram.
Por carta de 28 de Maio de 1985, o Governo italiano comunicou à Comissão que desejava conceder determinados auxílios suplementares nos termos da Decisão geral n.° 1018/85, auxílios que eram, segundo essa carta, necessários "ao esforço de reestruturação da siderurgia italiana por forma a permitir-lhe assegurar, sem qualquer auxílio, a sua viabilidade a partir do fim de 1985 e contribuir para a melhoria do equilíbrio da oferta e da procura comunitárias". Este pedido comportava, além de auxílios de 150 biliões de LIT destinadas ao encerramento de instalações no sector privado e de auxílios à empresa Finsider no montante de 2 985 biliões de LIT, uma contribuição financeira de 550 biliões de LIT para projectos de sinergia englobando diversos produtores italianos, entre os quais a Finsider e a Falck, projectos susceptíveis de implicarem novas reduções da capacidade de produção.
Resulta do processo que a iniciativa do projecto de sinergia entre a Finsider e a Falck foi tomada pelo Ministério italiano da Indústria. Tendo a Falck apresentado, nesse ministério, um pedido de subvenções no montante de 300 biliões de LIT, e queixado, junto da Comissão, de discriminação entre o sector público e o sector privado em Itália, apresentou-lhe no início de 1985, um projecto de sinergia com a Finsider.
O projecto de sinergia implicava uma transferência de quotas de produção entre a Finsider e a Falck, bem como o encerramento de certas instalações. Este projecto deveria permitir à Finsider realizar, no seu trem para bandas largas a quente em Bagnoli, toda a produção efectuada pela Falck no seu trem de "coils" e de arcos de Sesto San Giovanni. As últimas instalações seriam, portanto, encerradas, enquanto as novas instalações de Bagnoli poderiam ser utilizadas na sua capacidade total. Em contrapartida, seria admitida a participação da Falck no fabrico de chapas grossas em Campi onde a Finsider possui um laminador.
Em 30 de Maio de 1985, ou seja, dois dias após a notificação dos projectos de auxílios suplementares pelo Governo italiano, a Falck dirigiu-se à Comissão para a tentar convencer de que lhe competia apreciar a compatibilidade dos auxílios propostos com as disposições do Tratado CECA. Por conseguinte, a Comissão deveria não apenas examinar a situação das empresas beneficiárias dos auxílios mas igualmente a situação das empresas que deles não podiam beneficiar. Depois de ter frisado que a concessão de auxílios suplementares à Finsider, sem serem concedidos auxílios à Falck, levaria provavelmente ao desaparecimento do único concorrente italiano da Finsider, a Falck sustentou que, em sua opinião, a Comissão não poderia aprovar os auxílios suplementares em exclusivo proveito da Finsider sem infringir as obrigações que lhe impõe o Tratado CECA.
Após o termo do prazo previsto pela Decisão geral n.° 1018/85 para a notificação de projectos de auxílios suplementares, a Comissão pediu, por várias vezes, informações ao Governo italiano sobre os auxílios notificados. Em 22 de Julho de 1985, um telex do Governo italiano forneceu informações precisas segundo as quais o projecto de sinergia consistia em prever uma concentração das produções da Finsider e da Falck. A Comissão era convidada a tomar a decisão de autorização, que deveria verificar-se o mais tardar em 1 de Agosto de 1985, com base em duas hipóteses alternativas: a da existência de uma sinergia ou a de não existência de sinergia. Contudo, tendo em conta as incertezas que ainda pesavam quanto à realização efectiva da sinergia, o Governo italiano pediu à Comissão para reservar uma parte do montante dos auxílios notificados, até ao limite do montante de 550 biliões destinado à sinergia, para operações de reestruturação financeira no sector privado.
Em 24 de Julho de 1985, no decurso de uma entrevista entre o ministro italiano da indústria e o membro da Comissão encarregado da política de concorrência e dos auxílios estaduais, este informou que a Comissão não podia examinar o pedido de auxílios à reestruturação financeira, uma vez que esta tinha sido apresentada após a data limite de 31 de Maio de 1985. Na decisão em litígio, tomada no último dia do prazo, ou seja, 1 de Agosto de 1985, a Comissão manteve esta posição.
Relativamente ao projeto de sinergia entre a Finsider e a Falck, a decisão impugnada parte das duas hipóteses alternativas indicadas pelo Governo italiano, tomando em consideração a necessidade de conceder às partes interessadas o tempo necessário à execução do projecto. Na hipótese de sinergia, a Comissão, considerando que constitui uma operação de reestruturação que engloba o sector privado e o sector público, informou poder aceitar o tratamento global, por um lado, do conjunto dos auxílios concedidos à siderurgia italiana e, por outro, do conjunto das reduções de capacidade exigíveis em contrapartida. Para a hipótese de a sinergia não ser realizada, a Comissão autorizou auxílios num montante de 3 141,9 biliões de LIT a favor da Finsider na condição de esta empresa proceder a encerramentos que impliquem uma redução da capacidade de produção de 800 000 toneladas no que diz respeito a trens de perfis pesados e de arcos em Bagnoli. Para a mesma hipótese, a Comissão autorizou auxílios de 50 biliões de LIT para os encerramentos no sector privado, acrescentando que "o montante poderá ser aumentado de 275 biliões de LIT correspondentes a metade do auxílio destinado em princípio às reduções a efectuar no âmbito da sinergia Falck/Finsider".
Segundo o requerimento de interposição de recurso, o projecto de sinergia não oferecia uma verdadeira contrapartida à Falck em relação ao sacrifício que constituia para ela a paragem de trem de arcos em Sesto San Giovanni. A Falck tinha apresentado propostas alternativas mas estas teriam esbarrado na recusa da Finsider. Seria já claro, no decurso do Verão de 1985, que a sinergia não podia efectuar-se.
O Governo italiano executou finalmente a decisão de 1 de Agosto de 1985 com base na segunda hipótese considerada, ou seja, a de não sinergia.
B - Incumprimento dos prazos
Com o primeiro fundamento, a recorrente impugna a decisão em litígio na parte em que recusa autorizar auxílios à reestruturação financeira das empresas privadas uma vez que o projecto desses auxílios teria sido notificado após o termo do prazo previsto na Decisão geral n.° 1018/85. Ora, enquanto recusou tomar em consideração as necessidades de reestruturação financeira das empresas privadas, a Comissão teria tomado em conta outras considerações do Governo italiano e relativas, nomeadamente, à realização, ou não, da sinergia e a um auxílio ao sector privado no caso negativo. Ao agir desse modo a Comissão teria feito uma discriminação entre as referidas empresas na aplicação do n.° 1 do artigo 8.° da Decisão geral n.° 2320/81 com as alterações introduzidas pela Decisão geral n.° 1018/85.
A Comissão reconhece que a notificação dos projectos de auxílio pelo Governo italiano, em 28 de Maio de 1985, não continha todas as informações quanto ao alcance destes projectos mas mostrava a intenção deste Governo de conceder auxílios, na altura avaliados em 550 biliões de LIT, para projectos de redução de capacidade de produção envolvendo diversos produtores italianos. Quando a hipótese da sinergia não se concretizou, a Comissão baseou-se nas informações fornecidas pelo Governo italiano no seu telex de 22 de Julho de 1985 e segundo as quais, em caso de não sinergia, metade do montante de 550 biliões de LIT poderia ser destinada aos encerramentos no sector privado e a outra metade para operações de reestruturação financeira. Contudo, a Comissão teria sido obrigada a manter a autorização desses auxílios no quadro estabelecido pela notificação de 28 de Maio de 1985 que não dizia respeito a puras operações de reestruturação financeira no sector privado.
O Tribunal lembra que, como já afirmou no acórdão de 3 de Outubro de 1985 (Alemanha/Comissão, 214/83, Recueil, p. 3053), os projectos do auxílio que deviam ser notificados à Comissão antes da data limite prevista na Decisão geral n.° 2320/81 são programas que contêm, no âmbito de um plano de reestruturação, a identificação do tipo, do fim e da afectação prevista para o auxílio sem ser indispensável que o montante exacto a autorizar tenha sido já fixado. Segundo o mesmo acórdão, a Comissão não poderia, no entanto, aceitar as informações fornecidas após esta data, que teriam como resultado que a natureza do auxílio previsto seria por isso afectada e, por conseguinte, o projecto realizado diverso do notificado.
No caso vertente, um exame da carta de 28 de Maio de 1985, que faz a notificação dos auxílios previstos pelo Governo italiano, mostra que se inscreviam unicamente no contexto de reduções de capacidade de produção e encerramento de instalações. A parte introdutória desta carta explica, de facto, que o governo propõe à Comissão um "pacote financeiro suplementar necessário ao esforço de reestruturação da siderurgia italiana" e que esse pacote deveria permitir às empresas do sector privado e do sector público "continuar o saneamento da sua estrutura produtiva" no futuro.
Consequentemente, a Comissão podia, não se tendo concretizado a hipótese da sinergia, tomar am consideração as informações fornecidas ulteriormente pelo Governo italiano no sentido de que metade do montante de 550 biliões de LIT inicialmente previsto para os encerramentos decorrentes da sinergia podia ser autorizada a favor dos planos de reestruturação do sector privado abrangendo reduções de capacidade de produção. Ao invés, não podia autorizar um auxílio de 275 biliões de LIT, que constituiam a outra metade daquele montante, para fins de reestruturação financeira, por tal auxílio ser de natureza diferente dos notificados em 28 de Maio de 1985.
É de concluir daí que a notificação, ao indicar que era previsto um auxílio de 550 biliões de LIT para as reduções de capacidade de produção resultantes do encerramento de instalações no quadro da sinergia, permitia à Comissão autorizar, como base em informações ulteriores relativas ao caso de não concretização da sinergia, a concessão de auxílios às reduções de capacidade de produção a intervir numa outra base, mas que não permitia a autorização de auxílios para fins diferentes, tais como o da reestruturação financeira.
Assim sendo, o primeiro fundamento da recorrente, baseado numa outra interpretação da carta de 28 de Maio de 1985, não pode ser acolhido.
C - Igualdade de tratamento
A recorrente, após ter lembrado que o artigo 4.°, alínea b), do Tratado CECA impõe a igualdade de tratamento de todas as empresas siderúrgicas da Comunidade, afirma que a sua empresa é a única concorrente directa italiana da Finsider no sector dos produtos planos. Nestas circunstâncias, a Comissão não teria competência para autorizar a concessão de auxílios suplementares consideráveis à Finsider sem também serem concedidos alguns à Falck.
Para apoiar este argumento a recorrente sustenta ainda que a desigualdade referida seria agravada pelo facto de, no passado, a Finsider ter aproveitado auxílios importantes que lhe permitiram cobrir as suas perdas sem a forçar a reduzir a capacidade de produção, enquanto as empresas do sector privado, tais como a Falck, tiveram de assegurar a sua sobrevivência através de uma profunda reestruturação do seu aparelho produtivo sem beneficiarem de auxílios comparáveis. Nessas condições, a desigualdade de tratamento teria como resultado falsear a concorrência.
A Comissão sustenta, após ter salientado que também autorizou, no passado, auxílios importantes em benefício da Falck, que as empresas Finsider e Falck não estavam em situação idêntica no que respeita à aplicação da decisão em litígio no caso de não realização da sinergia, estando a primeira obrigada a proceder, em contrapartida dos auxílios concedidos, a reduções de capacidade de produção em 800 mil toneladas, enquanto a segunda não participa num novo esforço de reestruturação.
Quanto à acusação de concorrência desleal, a Comissão, reconhecendo que qualquer auxílio a uma empresa lhe confere uma vantagem em relação às outras e afecta, portanto, a concorrência, lembra que o artigo 2.° do segundo código dos auxílios apenas permite autorizar auxílios se estes não gerarem distorsões da concorrência "em medida contrária ao interesse comum". Para se certificar de que esta condição estava preenchida_a Comissão verificou, antes de mais, se o auxílio concedido à Finsider era estritamente necessário ao restabelecimento da viabilidade da empresa; exigiu, em seguida, uma contribuição substancial na redução das capacidades no sector; procedeu, por fim, a um exame aprofundado do uso dos auxílios a fim de verificar, nomeadamente, se a concessão de auxílios não dá lugar a subcotações em matéria de preços.
Esta discussão entre as partes suscita as seguintes observações. Se a sinergia se tivesse realizado, a Falck teria participado num esforço importante de reestruturação da fabricação de produtos planos em Itália, ao mesmo tempo que beneficiaria de auxílios suplementares que lhe permitiriam o encerramento de certas instalações. Não se tendo realizado a sinergia, a Falck não beneficia de qualquer auxílio suplementar mas também não é obrigada a proceder a reduções suplementares da capacidade de produção. A este propósito, cabe observar que, no âmbito do segundo código dos auxílios, a política de reestruturação do sector siderúrgico é construida de tal modo que pertence, em princípio, aos Estados-membros estabelecer os planos concretos de reestruturação e à Comissão apreciar a importância da realização desses planos em contrapartida dos auxílios cuja concessão lhe cabe autorizar ou modificar as respectivas condições de pagamento.
É nesta perspectiva que importa examinar as acusações da recorrente. Estas censuram à Comissão o não ter associado a empresa Falck à concessão de auxílios e aos esforços de redução da capacidade, uma vez que a sinergia se não realizou. Estas acusações não se dirigem, no entanto, em primeira linha, à Comissão, dado que cabia ao Governo italiano notificar, nos devidos prazos, um projecto de auxílios envolvendo a empresa Falck em caso de não sinergia.
É verdade que, como sustenta a recorrente, se qualquer intervenção em matéria de auxílios é susceptível de favorecer uma empresa em relação a outra, a Comissão não pode, no entanto, autorizar auxílios cuja concessão possa provocar uma discriminação manifesta entre os sectores público e privado. De facto, em tal caso, a concessão dos referidos auxílios geraria distorções na concorrência em medida contrária ao interesse comum.
Contudo, o exame do processo e, em especial, da correspondência havida após o final do ano de 1984 entre a Falck, o Ministério italiano da Indústria e os serviços da Comissão, não permite dar como provado que se tenha aqui verificado tal discriminação manifesta entre o sector público e o sector privado.
Resulta do que fica dito que o segundo fundamento não deve ser atendido.
D - Programa de reestruturação
Como terceiro fundamento, a recorrente alega que a decisão em litígio é ilegal pela ausência de um programa coerente e preciso de reestruturação. Baseando-se em duas alternativas saídas das discussões relativas à sinergia, a própria Comissão teria admitido que no momento de tomar a sua decisão não dispunha de um plano global para reestruturar a indústria siderúrgica italiana.
O incumprimento assinalado teria como consequência a não fundamentação da decisão em litígio, pois a referência a peritagens efectuadas por conta da Comissão não seria mais que uma fórmula vazia dado que os mesmos auxílios são autorizados a favor da Finsider, haja ou não sinergia, ainda que a situação desta empresa difira claramente consoante o destino reservado ao seu trem de bandas largas em Bagnoli.
A Comissão contesta este ponto de vista. Ela teria avaliado a incidência dos auxílios a conceder à Finsider na viabilidade desta empresa em ambas as hipóteses, a da sinergia e a da não sinergia. Do mesmo modo, a Comissão teria imposto reduções de capacidade de produção diferentes nas duas hipóteses, não estando a Finsider obrigada a proceder a um mesmo esforço de redução de capacidade de produção no caso de a sinergia determinar uma redução considerável da capacidade de produção no sector privado.
Importa precisar, antes de mais, que, não se tendo finalmente realizado a sinergia, os argumentos da recorrente são apenas pertinentes na parte em que visam o programa de reestruturação posto em prática pela Finsider com vista a modernizar a sua empresa e a reduzir a sua capacidade de produção em caso de não sinergia.
É verdade que a notificação feita pelo Governo italiano se ocupa em especial do projecto de sinergia e que é tácita quanto à questão de saber quais os esforços de reestruturação que serão feitos se este projecto se não realizar. Pelo contrário, a decisão em litígio é bem explícita neste ponto: subordina a concessão destes auxílios destinados à Finsider ao encerramento dos trens para perfis pesados da Italsider em Bagnoli (capacidade de produção: 400 mil toneladas) e dos trens de arcos da mesma empresa em Bagnoli (capacidade de produção: 400 mil toneladas). Ao impôr estas exigências, a Comissão tomou em consideração, nos termos da decisão, as perspectivas de reestruturação indicadas pelo Governo italiano para o caso da sinergia, as informações adicionais por este fornecidas, nomeadamente por telex de 22 de Julho de 1985, e as observações apresentadas pelos outros Estados-membros, nos termos do n.° 2 do artigo 8.° do segundo código dos auxílios, bem como os resultados de uma peritagem combinada conjuntamente pela Comissão e pelo Governo italiano. A decisão refere que, com base nestes dados, a Comissão chegou nomeadamente à conclusão de que os encerramentos considerados podiam ser efectuados sem dificuldades excessivas e sem comprometer as condições de uma provável recuperação da viabilidade da Finsider que constituia o objectivo da autorização dos auxílios em benefício desta empresa.
Importa ainda frisar que o n.° 1 do artigo 2.° do segundo código dos auxílios prevê que os auxílios à siderurgia podem ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum desde que a empresa beneficiária se "comprometa na execução de um programa de reestruturação" coerente e preciso, que as disposições dos n.os 1 e 3 do artigo 8.° obrigam os Estados-membros a notificar os seus "projectos tendentes a instituir ou modificar os auxílios" e a Comissão a tomar a sua decisão "após ter recebido as informações necessárias que lhe permitam apreciar o auxílio em causa". Nada se opõe portanto, com base nestas disposições, a que a Comissão especifique, na sua decisão, os esforços de reestruturação que considera necessários para poder autorizar um auxílio.
Decorre das considerações anteriores que a Comissão, ao adoptar a decisão em litígio, não aplicou critérios estranhos às disposições e aos objectivos das decisões gerais n.os 2320/81 e 1018/85, nem omitiu a fundamentação da autorização da concessão dos auxílios em benefício da empresa Finsider. Por conseguinte, o terceiro fundamento não pode ser atendido.
De tudo quanto foi dito resulta que deve ser negado provimento ao recurso no seu conjunto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas; tendo a recorrente sido vencida deve ser condenada nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A recorrente é condenada nas despesas.