61999CC0063_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle est fondée sur un litige portant sur l'admission et le séjour au Royaume-Uni d'un couple polonais qui avait d'abord été admis dans cet État membre avec un visa touristique (lequel avait entre-temps expiré). Après qu'une prolongation de ce visa leur a été refusée, les demandeurs du litige au principal ont introduit - sans succès - une demande de permis de séjour auprès du Secretary of State for the Home Department (ci-après le «défendeur»), en se fondant sur l'article 44 de l'accord européen avec la république de Pologne . Par leur recours, ils cherchent maintenant à faire valoir un droit de séjour et d'établissement au Royaume-Uni, s'agissant de l'activité exercée à titre indépendant par le mari.
II - Les faits de l'affaire
2. Les faits suivants résultent de l'ordonnance de renvoi de la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Royaume-Uni):
Le demandeur, M. Wieslaw Gloszczuk, ressortissant polonais a été admis au Royaume-Uni, le 15 octobre 1989, sur la base d'un visa touristique valable pour une entrée unique délivré par l'ambassade du Royaume-Uni à Varsovie, pour une durée de six mois, à condition de ne pas y accepter de travail rémunéré et de ne pas y exercer d'activité commerciale ou de profession indépendante.
3. Le 14 avril 1990, il a demandé à l'Immigration and Nationality Directorate (ci-après l'«IND») de prolonger son autorisation de séjour. Cette demande a été rejetée le 16 juillet 1990, au motif que l'admission en qualité de visiteur ne pouvait être accordée pour plus de six mois en tout. Cette décision n'a pas été attaquée.
4. Le demandeur est ensuite demeuré sans autorisation au Royaume-Uni et il est donc devenu un «overstayer», c'est-à-dire une personne qui reste au Royaume-Uni en infraction à la législation sur les étrangers, après que son autorisation de séjour a expiré.
5. La demanderesse, Mme Elzbieta Gloszczuk, épouse du demandeur et également ressortissante polonaise, a été admise au Royaume-Uni, le 19 janvier 1991, elle aussi, sur la base d'un visa valable pour une entrée unique. Le visa d'entrée apposé dans son passeport étant illisible, elle a été traitée, selon le droit national applicable, comme si elle avait été admise au Royaume-Uni pour six mois, à condition de ne pas y accepter de travail rémunéré ou non et de ne pas y exercer d'activité commerciale ou de profession indépendante.
6. Elle a présenté le 25 février 1991 à l'IND une demande de prolongation de son visa touristique. L'IND lui a fait savoir, par lettre du 9 avril 1991, qu'il était prématuré d'examiner cette demande, mais que la durée d'un séjour en qualité de visiteur était limitée à six mois. La demande en cause a par conséquent été rejetée pour les mêmes motifs que ceux qui avaient conduit au rejet de la demande du demandeur.
7. En réponse à ce courrier, la demanderesse a écrit à l'IND, le 15 avril 1991, pour l'informer, que, à la lumière des renseignements reçus, elle quitterait le Royaume-Uni à l'expiration de son permis de séjour. L'IND a considéré cette lettre comme un désistement. La demanderesse n'a toutefois pas quitté le Royaume-Uni. Elle y est restée avec son époux. Elle est donc devenue, comme lui, un «overstayer».
8. Le demandeur a déclaré sous serment que, lorsqu'il est entré au Royaume-Uni, il n'avait pas eu l'intention d'induire en erreur les fonctionnaires des services concernés, ni de demeurer au Royaume-Uni. Il a fait valoir qu'il était entré au Royaume-Uni en qualité de visiteur, mais qu'il s'était décidé à prolonger son séjour, au motif que sa femme avait eu des problèmes de santé. Il a indiqué que son fils, Kevin Gloszczuk était né le 1er octobre 1993. Ces différentes circonstances ont eu pour conséquence que les parties demanderesses n'étaient plus à même de rentrer en république de Pologne.
9. Par lettre du 31 janvier 1996, leur conseil a écrit au défendeur pour lui faire savoir que le demandeur avait subvenu à ses besoins et à ceux de son épouse depuis 1991, en travaillant dans l'industrie du bâtiment. Il a demandé la reconnaissance des droits des parties demanderesses de s'établir au Royaume-Uni pour y exercer une activité à titre indépendant, en vertu de l'article 44 de l'accord avec la république de Pologne. Les parties demanderesses ont fait valoir que cette disposition leur conférait un «droit communautaire direct» et, par conséquent, le droit d'entrer au Royaume-Uni et d'y résider sans «autorisation» spéciale en vertu du droit national.
10. Par lettre du 26 février 1996, le défendeur a sollicité des renseignements complémentaires, en ce qui concerne l'activité professionnelle du demandeur. Ce dernier lui a répondu par lettre du 15 mars 1996 en l'informant qu'il avait créé formellement son entreprise le 27 mars 1995. Il a présenté des comptes qui révélaient un bénéfice net de 10 900 GBP pour l'exercice devant se clôturer le 31 mars 1996, ainsi qu'une déclaration, selon laquelle il n'avait pas l'intention de se porter demandeur d'emploi sur le marché du travail du Royaume-Uni.
11. Par lettre du 25 avril 1996, le défendeur a rejeté les demandes présentées par les parties demanderesses. Dans les décisions de rejet, il a été indiqué expressément que les parties demanderesses n'avaient pas respecté les échéances et les conditions dont était assorti l'octroi de leur visa d'entrée initial, et qu'elles avaient fait de fausses déclarations en vue d'obtenir ce visa.
12. Les parties demanderesses ont attaqué ces décisions par lettre du 8 mai 1996. Elles ont réitéré leur demande selon laquelle le défendeur devrait, en application de l'article 44 de l'accord avec la république de Pologne, leur reconnaître le droit de rester au Royaume-Uni sans «autorisation». Le défendeur n'est pas revenu sur ses décisions. Les parties demanderesses ont déposé par lettre du 19 juillet 1996 une demande d'autorisation d'introduire un recours en faisant valoir que le défendeur n'avait pas respecté leur droit d'établissement.
13. Les parties demanderesses ont demandé au défendeur, par lettre du 12 février 1997, de procéder à un réexamen de leur situation et ont joint de nouveaux documents à cette lettre. Par lettre du 17 février 1997, l'IND a demandé aux parties demanderesses de prendre position sur l'allégation selon laquelle elles avaient toutes deux fait de fausses déclarations et/ou omis de signaler des faits importants au moment où elles avaient demandé à entrer au Royaume-Uni. Les parties demanderesses ont répondu le 19 février 1997, en indiquant qu'elles n'étaient plus en mesure de se souvenir de ce qu'elles avaient exposé à l'époque. Elles ont fait valoir que leur audition s'était déroulée par l'intermédiaire d'un interprète; on ne sait pas à cet égard s'il s'était agi d'un interprète officiel ou de l'un des autres membres du groupe.
14. Le défendeur a confirmé ses décisions du 25 avril 1996 par lettre du 4 mars 1997. Il s'est à cet égard fondé sur le fait que l'accord européen avec la république de Pologne ne conférait des droits qu'aux personnes en situation régulière dans un État membre. Il faisait valoir que les parties demanderesses n'étaient pas en situation régulière au Royaume-Uni puisqu'elles étaient des «overstayers». Il a indiqué par ailleurs que les parties demanderesses avaient à l'origine obtenu leur visa d'entrée sur la base de fausses déclarations, qu'elles n'avaient pas respecté la date d'expiration du visa et qu'elles avaient continué à séjourner au Royaume-Uni après l'expiration de ce visa. Le défendeur a pris également en considération le fait que le demandeur avait enfreint une condition qui lui avait été expressément imposée lors de la délivrance de son premier visa d'entrée au motif qu'il avait déjà travaillé avant d'introduire une demande, le 31 janvier 1996, en vue d'exercer une activité à titre indépendant.
15. Le présent recours a été autorisé le 28 octobre 1997 par la juridiction de renvoi.
III - Les questions préjudicielles
16. Puisque, dans la présente affaire, les parties demanderesses ont invoqué un droit de séjour et d'établissement résultant de l'accord européen conclu avec la république de Pologne - le libellé des articles invoqués dans les questions préjudicielles est reproduit aux points 18 à 21 ci-après -, la High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division Crown Office, a déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes en vue de l'interprétation de cet accord:
«1) L'article 44 de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la république de république de Pologne, d'autre part (JO L 348 de 1993, p. 2) confère-t-il un droit d'établissement à un ressortissant polonais dont la présence sur le territoire d'un État membre est irrégulière au regard de la législation nationale relative à l'immigration en raison de la violation d'une condition liée expressément à son admission et ayant trait à la durée autorisée de son séjour dans cet État membre, alors que cette violation a eu lieu avant qu'il ne devienne travailleur indépendant et ne revendique le droit d'entreprendre et de développer une activité sur la base de l'article 44 de l'accord d'association?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, l'article 44 de l'accord d'association est-il directement applicable dans les ordres juridiques des États membres, nonobstant l'article 58 du même accord?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question,
i) Dans quelle mesure un État membre est-il libre d'appliquer ses lois et réglementations concernant l'admission et le séjour, l'emploi, les conditions de travail, l'établissement des personnes physiques et la prestation de services à des personnes qui se prévalent de l'article 44 de l'accord d'association, sans contrevenir à la réserve énoncée à la fin de la première phrase de l'article 58, paragraphe 1 et, entre autres, sans enfreindre le principe de proportionnalité?
ii) l'article 58 permet-il et, le cas échéant, dans quelles circonstances, de refuser une demande formée au titre de l'article 44 de l'accord d'association par une personne dont la présence sur le territoire de l'Etat membre est par ailleurs irrégulière?»
IV - Les dispositions pertinentes de l'accord européen avec la république de Pologne
17. L'accord européen avec la république de Pologne (ci-après l'«AEP») a été conclu «considérant l'attachement de la Communauté, de ses États membres et de la république de Pologne au renforcement des libertés politique et économique qui constituent le fondement même de l'association» . Il est indiqué en outre au quinzième considérant de l'accord:
«sachant que l'objectif ultime de la république de Pologne est de devenir membre de la Communauté et que la présente association contribuera, selon l'avis des parties, à atteindre cet objectif...»
18. Conformément à l'article 1er, paragraphe 1, de l'AEP, «Il est établi une association entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et la république de Pologne, d'autre part».
19. Les objectifs de cette association sont énumérés à l'article 1er, paragraphe 2. Il s'agit à cet égard de fournir un cadre approprié au dialogue politique entre les parties afin de permettre le développement de relations politiques étroites entre elles, de développer les échanges et les relations économiques harmonieuses entre les parties ainsi que de créer un cadre approprié pour l'intégration progressive de la république de Pologne dans la Communauté.
20. Le titre IV de l'accord réglemente la «Circulation des travailleurs, [le] droit d'établissement et [les] services».
21. Les dispositions relatives au droit d'établissement figurent au chapitre II de ce titre.
L'article 44 prévoit notamment ce qui suit:
«...
3. Dès l'entrée en vigueur du présent accord [], chaque État membre réserve un traitement non moins favorable que celui accordé à ses propres sociétés et ressortissants pour l'établissement de sociétés et de ressortissants polonais ... et réserve à l'activité de sociétés et de ressortissants polonais établis sur son territoire un traitement non moins favorable que celui qu'il réserve à ses propres sociétés et ressortissants.
4. Aux fins du présent accord, on entend par:
a) établissement:
i) en ce qui concerne les ressortissants, le droit d'accéder à des activités économiques et de les exercer en tant qu'indépendants et celui de créer et de diriger des sociétés, en particulier des sociétés qu'ils contrôlent effectivement. La qualité d'indépendant et de chef d'entreprise commerciale ne confère ni le droit de se porter demandeur d'emploi salarié sur le marché de l'emploi, ni l'accès au marché de l'emploi d'une autre partie. Les dispositions du présent chapitre ne s'appliquent pas aux personnes qui ne sont pas exclusivement indépendantes;
ii) ...
b) ...
c) activités économiques: les activités à caractère industriel, commercial, artisanal ainsi que les professions libérales.
...»
22. Le chapitre IV du titre IV de l'accord prévoit des dispositions générales. L'article 58 prévoit en son paragraphe 1 la règle suivante:
«1. Aux fins de l'application du titre IV du présent accord, aucune disposition de ce dernier ne fait obstacle à l'application, par les parties, de leurs lois et réglementations concernant l'admission et le séjour, l'emploi, les conditions de travail, l'établissement des personnes physiques et la prestation de services, à condition que n'en soient pas réduits à néant ou compromis les avantages que retire l'une des parties d'une disposition spécifique du présent accord...»
V - Les arguments présentés par les parties
23. Les parties demanderesses sont d'avis que l'article 44 confère aux ressortissants polonais qui souhaitent entreprendre ou poursuivre une activité économique à titre indépendant dans un État membre le droit de s'établir dans cet État membre ainsi que le droit connexe d'y résider - droits qui valent également pour les membres de sa famille. Ce droit existe, selon elles, indépendamment du statut du demandeur lors de son admission dans l'État membre en cause. Il ne saurait en toute hypothèse dépendre d'une autorisation de séjour ou d'une autre forme d'autorisation qui relèverait du pouvoir d'appréciation de l'État membre.
24. L'article 44 de l'AEP comporte, selon elles, une obligation suffisamment claire et précise et ne dépend pas de l'adoption d'autres dispositions d'exécution pour être directement applicable. Les parties demanderesses font valoir que les règles figurant à l'article 58 de l'AEP n'ont aucune conséquence sur cette obligation.
25. Les parties demanderesses soutiennent que les États membres ne peuvent appliquer leurs dispositions nationales relatives à l'admission, au séjour et à l'établissement de personnes morales aux personnes qui se prévalent des droits à l'établissement et au séjour qu'elles tirent de l'article 44 de l'AEP que dans la mesure où cela n'équivaut pas à une discrimination pour des motifs liés à la nationalité ou à une restriction des droits en cause. L'article 58 de l'AEP ne comporte par conséquent aucune base juridique supplémentaire permettant de rejeter une demande fondée sur l'article 44 de l'AEP. Toutefois, si l'article 58 de l'AEP devait permettre de rejeter une telle demande, il conviendrait à cet égard de respecter le principe de proportionnalité.
26. Le gouvernement du Royaume-Uni est d'avis que l'article 44 de l'AEP ne confère pas de droit d'établissement aux ressortissants polonais qui séjournent illégalement sur le territoire d'un État membre. Il fait valoir, à titre subsidiaire, que l'article 44 de l'AEP n'est pas directement applicable, ce qui est attesté, selon lui, par le fait qu'il existe un article spécifique, l'article 58. Un ressortissant polonais ne saurait invoquer une égalité de traitement en ce qui concerne l'établissement que s'il a respecté les lois et règlements en vigueur dans un État membre pour l'admission et le séjour au sens de l'article 58 de l'AEP.
27. Un État membre peut par conséquent continuer à appliquer ses dispositions nationales concernant l'admission, le séjour et le droit d'établissement à des ressortissants polonais si l'application de ces dispositions ne rend pas impossible ou beaucoup plus difficile l'exercice du droit d'établissement. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, cette possibilité correspond aux principes de l'interdiction de discrimination et de proportionnalité. En application de l'article 58 de l'AEP, un État membre peut par conséquent exiger d'un ressortissant polonais qui, après avoir été admis dans l'État membre en cause, y séjourne illégalement pour d'autres motifs que son établissement la preuve qu'il a réellement l'intention d'entreprendre ou d'exercer effectivement une activité indépendante et que cette activité sera couronnée de succès sur le plan financier. Le rejet d'une demande fondée sur l'article 44 de l'AEP est légal dans le cas où le séjour est illégal.
28. Dans leurs observations, les gouvernements belge, allemand, espagnol, français, irlandais, néerlandais ainsi qu'autrichien et la Commission parviennent aux mêmes conclusions que le gouvernement du Royaume-Uni, même si c'est en partie sur la base d'arguments différents. Nous reviendrons sur leurs arguments ainsi que ceux qui ont été présentés par les parties demanderesses et le gouvernement du Royaume-Uni - si nécessaire - dans le cadre de notre analyse.
VI - Analyse
29. Les questions posées dans la présente procédure préjudicielle visent toutes à clarifier la question de savoir si quelqu'un peut se prévaloir vis-à-vis de l'État membre en cause d'un droit d'établissement direct fondé sur l'article 44 de l'AEP, ou d'un droit indépendant dérivé du droit précité et cela, notamment lorsque, lors de l'introduction de la demande, l'intéressé séjourne déjà illégalement dans l'État membre en cause depuis trois ans et même avant l'entrée en vigueur de l'accord en cause.
30. Il y a lieu encore une fois - voir plus haut, point 12, note 2 - d'attirer l'attention sur le fait que, dans la présente affaire, seul le demandeur pourrait se prévaloir de l'exercice d'une profession indépendante, la demanderesse pourrait, quant à elle, uniquement faire valoir un droit de séjour en qualité de membre de la famille. Comme, dans les deux cas, les conséquences seraient les mêmes s'il était fait droit aux prétentions des parties demanderesses, il peut être fait référence dans les considérations qui vont suivre aux deux parties demanderesses dans le cadre de la même analyse.
1) Les deux premières questions
31. Il convient d'abord de remarquer que - comme la Commission et le gouvernement irlandais l'ont proposé - il y a lieu de modifier l'ordre des questions et de se pencher d'abord sur la question de savoir si les parties demanderesses peuvent de manière générale invoquer directement l'article 44 de l'AEP devant une juridiction nationale ou si elles peuvent en déduire le droit au séjour qu'elles visent. Si tel ne devait en effet pas être le cas, toutes les autres questions qui ont été posées dans le cadre de la présente demande de décision préjudicielle seraient forcément de nature purement hypothétique.
a) S'agissant de la compétence de la Cour de justice
32. Avant d'analyser les différentes dispositions de l'accord européen, il convient de vérifier la compétence de la Cour de justice.
33. Selon la jurisprudence constante de la Cour, les accords d'association forment partie intégrante de l'ordre juridique communautaire, ce qui a pour conséquence une large compétence de la Cour .
34. Cette jurisprudence vaut également pour les accords européens. La qualification de l'accord avec la république de Pologne comme accord européen n'a, à cet égard, aucune signification juridique particulière. Si les premiers accords conclus avec des États tiers ont encore été qualifiés d'accords d'association, les accords ultérieurs ont été qualifiés d'accords de coopération. Les accords conclus avec des États de l'Europe centrale et orientale ont par contre été qualifiés d'accords européens. La notion d'accord européen tient compte de la circonstance que ces États appartiennent politiquement à l'Europe et qu'ils visent à adhérer ultérieurement à l'Union européenne.
35. Une jurisprudence abondante de la Cour existe à ce jour, en ce qui concerne l'accord d'association avec la république de Turquie. Puisque cet accord est tout à fait comparable à l'AEP applicable dans la présente affaire, il peut être renvoyé - au moins en partie - à la jurisprudence développée à cet égard par la Cour. Cette constatation concerne aussi bien les questions de compétence que d'interprétation, de telle sorte que, également dans le cadre de la présente demande de décision préjudicielle concernant l'accord européen en cause, on peut se fonder au moins partiellement sur la jurisprudence précitée.
36. Il existe toutefois certaines différences entre l'accord d'association avec la république de Turquie, d'une part et l'AEP, d'autre part, de sorte que l'on ne saurait en aucun cas appliquer l'ensemble de la jurisprudence relative à l'accord d'association avec la république de Turquie à l'accord européen avec la république de Pologne. Il y a également lieu de vérifier cela au cas par cas, en raison des modalités d'exécution très différentes qui ont été adoptées. Conformément à la jurisprudence constante, un traité international doit également être interprété, non pas uniquement en fonction des termes dans lesquels il est rédigé, mais également à la lumière de ses objectifs .
37. S'agissant de la compétence de la Cour, il n'y a cependant aucune différence entre l'accord d'association avec la république de Turquie et l'AEP. Chacun de ces deux accords constitue un accord au sens de l'article 238 du traité CE (devenu article 310 CE). En ce qui concerne les accords qui ont été conclus, conformément à l'article 238 du traité, la Cour a dit pour droit, en une jurisprudence constante, qu'elle avait une large compétence pour l'interprétation de tels accords .
38. Partant, la jurisprudence de la Cour relative à l'accord avec la république de Turquie est transposable à la présente affaire, au moins en ce qui concerne la compétence pour l'interprétation des dispositions de l'accord européen, dont il résulte par conséquent que la Cour est compétente pour répondre aux questions qui lui sont posées dans la présente affaire.
b) L'applicabilité directe des dispositions de l'accord européen
39. En ce qui concerne la question de l'applicabilité directe de différentes dispositions de l'accord d'association, la Cour a appliqué également aux accords d'association les principes qu'elle a développés en ce qui concerne les dispositions des directives. Ces règles peuvent être transposées du fait de leur origine analogue ci-dessus décrite et des objectifs comparables des accords d'association et des accords européens.
40. Il y a lieu de considérer des dispositions comme étant d'application directe lorsque, eu égard à leurs termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de l'accord, elles comportent une obligation claire et précise qui n'est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur .
41. Puisque les droits que font valoir les parties demanderesses ne peuvent résulter, si tant est que tel soit le cas, que de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP, l'analyse suivante ne porte, elle aussi, que sur l'effet direct de cet article, en tenant compte toutefois des effets d'autres dispositions de cet accord.
42. Il y a lieu d'apprécier l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP au regard des principes dégagés par la Cour:
Comme cela a été notamment exposé par les gouvernements belge, italien, espagnol et français, le droit d'établissement décrit à l'article 44, paragraphe 3 de l'AEP, mais uniquement le droit d'établissement en tant que tel, est lié à une clause claire d'égalité de traitement dont il n'est pas nécessaire qu'elle soit soumise à des conditions et qui est directement applicable. Cette clause interdit aux États membres d'appliquer, après l'entrée en vigueur de l'AEP, aux ressortissants polonais qui entendent se prévaloir de l'accord un traitement moins favorable que celui accordé à leurs propres ressortissants.
43. Par comparaison avec les autres dispositions de cet accord, il ne s'agit pas ici d'une réglementation qui n'a qu'un caractère programmatique et qui dépend pour son applicabilité directe de décisions ultérieures du conseil d'association . Tel est par exemple le cas pour les domaines libre de la circulation des travailleurs, en application de l'article 39, paragraphe 1, et de la libre prestation de services en application de l'article 55, paragraphe 3, de l'AEP puisque ces articles indiquent expressément qu'il y a lieu de prendre d'autres mesures.
44. Il ne résulte ni du libellé de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ni des articles applicables à l'article précité d'indications renvoyant à des décisions que le conseil d'association devrait encore prendre à cet égard. En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, les dispositions de l'accord précité avec la république de Turquie comportaient au contraire l'indication qu'il conviendrait de fixer l'échéancier précis et le déroulement chronologique de la transposition des dispositions en cause dans des décisions ultérieures du conseil d'association . De nombreuses dispositions de l'accord d'association avec la république de Turquie n'ont un effet direct que lorsqu'elles ont été précisées par les dispositions d'exécution prises par le conseil d'association .
45. L'objet et le but de l'AEP ne sont pas contraires à l'applicabilité directe de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP. Les objectifs immédiats de l'accord qui sont également indiqués à l'article 1er, paragraphe 2, de l'AEP - voir plus haut, point 19 - se déduisent de ses considérants.
46. La circonstance que l'accord européen a pour l'essentiel indirectement pour but de promouvoir l'évolution économique de la république de Pologne et qu'il peut par conséquent y avoir à cet égard une inégalité entre les différentes obligations de la Communauté n'exclut pas, en application de la jurisprudence constante de la Cour relative à des accords d'association comparables que la Cour admette l'effet direct de certaines de ces dispositions .
47. Un indice supplémentaire pour l'applicabilité directe de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP résulte cependant du fait que l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne confère à l'État membre d'accueil vis-à-vis d'un ressortissant polonais aucun pouvoir d'appréciation lors de la décision relative au droit d'établissement.
48. Contrairement à la thèse soutenue par les parties demanderesses, les droits conférés par l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne confèrent pas le droit d'établissement tel qu'il résulte de l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) dont la Cour a dit pour droit qu'il était d'application directe . Cette constatation n'est toutefois plus déterminante dans la présente affaire. D'une part, le libellé des deux dispositions n'est pas identique et la différence de traitement s'explique, d'autre part, par l'orientation différente des deux traités.
49. Alors qu'il s'agit dans l'AEP d'une intégration progressive de la république de Pologne et que son admission à l'Union européenne n'est en aucun cas soumise à un automatisme, les objectifs du traité CE sont beaucoup plus larges et vont beaucoup plus loin. Il s'agit dans le cadre de ce dernier de la création d'un marché intérieur pour l'établissement duquel il importe nécessairement d'éliminer les obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux entre les États membres [voir article 3, sous c), du traité CE - devenu, après modification, article 3 CE, paragraphe 1, sous c), CE].
50. En tenant compte du libellé ainsi que du sens et de l'objectif de la disposition précitée, il résulte par conséquent de ce qui précède que l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP a un effet direct en ce qui concerne le droit d'établissement des ressortissants polonais en vue d'exercer une activité à titre indépendant. Ces dispositions ne fournissent toutefois aucune indication sur l'existence d'un éventuel droit de séjour. Pour apprécier dans quelle mesure l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP confère un droit autonome, indépendant du droit national, il convient de déterminer la portée de cette disposition.
c) Sur la portée de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP
51. Les parties demanderesses font valoir pour l'essentiel, aussi bien dans les observations écrites qu'elles ont déposées devant la Cour qu'au cours de la procédure orale, que le droit à l'établissement inscrit à l'article 44, paragraphe 3, leur ouvre en même temps un droit implicite au séjour dans l'État membre concerné, indépendamment du fait que, lorsque la demande a été introduite, elles se trouvaient depuis déjà trois ans dans l'État membre d'accueil, en infraction au droit national de l'immigration.
52. S'agissant de l'illégalité de leur séjour dans un État membre, les arguments exposés par les parties demanderesses, dans le cadre de la demande qu'elles ont introduite en application de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne convainquent pas. Elles méconnaissent le fait qu'il y a lieu, dans le cadre de l'article 45, paragraphe 1, de l'AEP de distinguer clairement entre le droit d'établissement et le droit au séjour.
53. Selon son libellé sans équivoque, l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne concerne que le droit d'établissement de ressortissants polonais dans un État membre. Il n'est nulle part question dans l'accord d'un droit de séjour implicite qui en résulterait.
54. Puisque la Cour a toujours choisi les objectifs des différents traités comme critère de son appréciation s'agissant de la question de savoir quels droits ledit traité conférait en matière d'établissement, il convient également de prendre en considération ce critère pour déduire du droit d'établissement prévu à l'article 44, paragraphe 3, un droit au séjour. Il résulte du fait que le domaine réglementé par l'accord a été intentionnellement limité que l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP instaure une interdiction de discrimination, voire impose une obligation d'égalité de traitement par rapport aux nationaux mais ne confère pas le droit au séjour qui est plus large.
55. Dans sa jurisprudence constante relative à l'accord d'association avec la république de Turquie, la Cour a constaté à plusieurs reprises que, en l'état actuel du droit communautaire, les dispositions relatives à l'association CE-république de Turquie n'empiètent pas sur la compétence des États membres de réglementer tant l'entrée sur leur territoire des ressortissants turcs que les conditions de leur séjour .
56. Une autre règle ne saurait valoir pour l'interprétation de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP. Contrairement à l'opinion des parties demanderesses, cette jurisprudence peut être transposée à l'AEP. La thèse selon laquelle l'AEP va sur ce point plus loin que l'accord d'association avec la république de Turquie, ne résiste pas à l'examen. C'est ce que montre la comparaison suivante des deux accords en ce qui concerne le droit d'établissement:
- L'accord d'association avec la république de Turquie
57. Selon son article 2, paragraphe 1, et son deuxième considérant, cet accord a pour objectif de promouvoir le renforcement continu et équilibré des relations commerciales et économiques entre les parties. Lorsque le fonctionnement de l'accord aura permis d'envisager l'acceptation intégrale de la part de la république de Turquie des obligations découlant du traité instituant la Communauté, les parties contractantes examineront la possibilité d'une adhésion de la république de Turquie à la Communauté (voir l'article 28 de l'accord précité).
58. L'article 41 du protocole additionnel dispose que les parties contractantes s'abstiennent d'introduire entre elles de nouvelles restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services.
59. La plus grande partie des droits qui résultent entre-temps de cet accord d'association avec la république de Turquie est fondée sur les décisions très concrètes qui ont été prises jusqu'à présent par le conseil d'association.
- L'accord européen avec la république de Pologne
60. Conformément à l'article 1er, paragraphe 2, de l'AEP, les objectifs de l'accord sont de fournir un cadre approprié au dialogue politique et de favoriser l'intégration progressive de la république de Pologne dans la Communauté ainsi que de développer les échanges et les relations économiques harmonieuses entre les parties. Le quinzième considérant souligne en outre que l'objectif ultime de l'accord est que la république de Pologne devienne membre de la Communauté.
61. En application de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP, dès l'entrée en vigueur de cet accord, chaque État membre réserve aux ressortissants polonais un traitement non moins favorable que celui accordé à ses propres sociétés et ressortissants.
62. Si l'on compare les deux accords, il apparaît clairement qu'ils n'ont pas pour objectif de viser l'élimination des obstacles à la libre circulation des personnes. Dans les deux cas, il n'est en outre question que de développer les relations commerciales et de créer le cadre d'une intégration progressive dans la Communauté, mais non d'un cadre concordant avec le traité CE.
63. Dans ce contexte, l'article 58 de l'AEP - une disposition comparable faisant défaut dans l'accord d'association avec la république de Turquie - fait apparaître, en mentionnant clairement les notions d'admission et de séjour, que ces domaines doivent rester de la compétence des États membres et montre ainsi clairement ce qui résulte déjà de la jurisprudence sur l'accord d'association avec la république de Turquie.
64. Les décisions du conseil d'association qui ont été prises dans le cadre de l'association avec la république de Turquie font cependant apparaître clairement que l'accord avec la république de Turquie va nettement plus loin que l'AEP dans le domaine de la libre circulation et du droit d'établissement. Il en résulte qu'il ne peut être conféré aux ressortissants polonais pour leur activité en tant que travailleurs indépendants plus de droits qu'aux ressortissants turcs dans le cadre de l'accord d'association avec la république de Turquie.
65. S'agissant de l'adhésion de la république de Pologne à la Communauté dont la réalisation est visée dans un délai relativement rapide, les parties demanderesses ont cherché à conférer à l'AEP une portée plus grande qu'à l'accord d'association avec la république de Turquie. Ce faisant, elles méconnaissent le fait qu'il convient de faire une distinction entre la politique et la portée juridique de l'accord en question.
66. Bien qu'il ait été constaté ci-dessus que la jurisprudence relative à l'accord d'association avec la république de Turquie est partiellement transposable à l'AEP, la jurisprudence constante de la Cour relative à un droit de séjour implicite de travailleurs turcs dans le cadre de l'accord d'association conclu avec la république de Turquie n'est à cet égard pas transposable à la présente affaire dans laquelle il s'agit du droit d'établissement de ressortissants polonais, exerçant une profession à titre indépendant. Conformément à la jurisprudence précitée, les droits accordés aux travailleurs turcs dans le domaine de l'emploi ont obligatoirement pour conséquence un droit au séjour pour les personnes concernées, puisque, sinon, le droit d'accès au marché du travail et à l'exercice d'une profession serait totalement privé d'effet. Ce droit au séjour implicite n'a cependant été déduit que de la décision n° 1/80 du conseil d'association. Il n'existe pas de règle comparable à cette décision dans le domaine de l'accord d'association avec la république de Pologne.
67. La Cour a entre-temps étendu cette jurisprudence qui ne visait que les travailleurs turcs salariés également aux dispositions concernant la liberté d'établissement de ressortissants turcs dans un État membre . La Cour a cependant souligné explicitement que le droit de séjour implicite ne vaut précisément que pour l'accord d'association avec la république de Turquie . Il en résulte très clairement qu'en l'état actuel du droit communautaire - aussi longtemps qu'il n'y a pas encore de décision concrète correspondante du conseil d'association - ces principes ne sauraient trouver application dans le cadre de l'AEP.
68. La définition de la notion d'établissement figurant à l 'article 44, paragraphe 4, de l'AEP montre, elle aussi, que, selon l'AEP, il doit exister une séparation stricte entre travailleurs salariés polonais et travailleurs indépendants de telle sorte que les droits qui sont éventuellement applicables aux salariés ne sont en aucune manière transposables sans condition également aux travailleurs indépendants.
69. Il résulte des considérations développées ci-après que le droit d'établissement accordé aux ressortissants polonais à l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne saurait fonder un droit implicite au séjour. La Cour a en effet, même dans les cas dans lesquels un droit au séjour a été reconnu aux ressortissants turcs travaillant à titre indépendant du fait de la décision n° 1/80 du conseil d'association fait à son tour une exception à ce principe, lorsque les demandeurs se trouvaient au moment de la demande, sur le territoire de l'État membre concerné, en infraction aux dispositions du droit national . Dans chacune des affaires précitées, un travailleur turc n'avait obtenu l'autorisation de séjour initiale dans un État membre qu'en raison d'un comportement frauduleux.
70. Il serait absolument contraire au système de traiter plus favorablement des ressortissants venant de pays tiers pour lesquels la Communauté européenne n'a pas adopté de mesures d'exécution aussi concrètes que la décision n° 1/80 prise dans le cadre de l'accord d'association avec la république de Turquie que les ressortissants des États avec lesquels elle a précisément prévu de telles mesures.
71. On peut par conséquent constater que, compte tenu de l'état actuel de la transposition de l'AEP, il y a lieu de séparer strictement le droit d'établissement conféré par l'article 44, paragraphe 3, d'un éventuel droit au séjour.
d) Séjour irrégulier avant l'entrée en vigueur de l'AEP
72. Bien que leur visa touristique ait expiré et n'ait pas été renouvelé, les parties demanderesses sont restées au Royaume-Uni en infraction à la législation de l'État membre précité en matière de droit des étrangers. Il y a lieu, à cet égard, de tenir compte du fait que leur séjour au Royaume-Uni était déjà illégal avant l'entrée en vigueur de l'accord européen . Il est à cet égard sans importance de savoir de quels droits elles disposaient sous le régime de l'autorisation qui leur avait été initialement délivrée. L'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne fournit aucun élément permettant de couvrir les infractions au droit national commises auparavant.
73. Ni la genèse de l'accord européen ni le texte de l'accord lui-même n'indiquent que l'objectif des parties avant la conclusion de l'AEP était de légaliser les situations de séjour irrégulier existant déjà avant la conclusion de l'accord.
74. Puisque, comme nous l'avons déjà indiqué, l'AEP ne confère même pas de droits implicites aux personnes qui sont en situation de séjour irrégulier dans un État membre après l'entrée en vigueur de l'accord, tel est a fortiori le cas pour les personnes qui étaient en situation de séjour irrégulier avant l'entrée en vigueur dudit accord.
75. La disposition en cause pourrait sinon inciter les ressortissants polonais à pénétrer d'abord dans un État membre sous un prétexte fallacieux et en éludant les dispositions du droit national applicable, et à solliciter ensuite une autorisation de séjour sur la délivrance de laquelle l'État membre en cause n'aurait plus d'influence - en raison des droits que les intéressés tirent de l'accord d'association.
76. La portée de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne dépasse pas le fait de conférer à un ressortissant polonais qui séjourne déjà légalement dans un État membre, c'est-à-dire conformément aux dispositions nationales en vigueur en matière d'admission et de séjour, une égalité de traitement ayant trait spécifiquement au seul droit d'établissement.
77. Puisqu'il est ainsi établi que l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP ne confère qu'un droit d'établissement mais non un droit de séjour, il en résulte que, si tant est que l'article 58 de l'AEP ait des effets, ceux-ci ne peuvent se référer qu'au droit d'établissement. La question est toutefois de savoir dans quelle mesure l'article 58 de l'AEP peut limiter les États membres lorsqu'ils déterminent les modalités du droit d'établissement.
78. Selon les termes de l'article 58 de l'AEP, aucune disposition de cet accord ne fait obstacle à l'application, par les parties, de leurs lois et réglementations concernant l'admission et le séjour, l'emploi, les conditions de travail, l'établissement des personnes physiques et la prestation de services, à condition que n'en soient pas réduits à néant ou compromis les avantages que retire l'une des parties d'une disposition spécifique de l'accord.
79. Une comparaison entre le libellé de l'article précité et celui de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP fait apparaître que l'article 58 de l'AEP ne s'adresse qu'à la Communauté, aux États membres ainsi qu'à la république de Pologne et que des ressortissants polonais, pris individuellement, ne sauraient déduire de cet article des droits directs. Il en résulte que l'article 58 de l'AEP n'a aucune influence sur l'applicabilité directe de principe de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP dont il a été question au début de la présente analyse.
80. Il doit être loisible aux États membres, précisément lors de la mise en oeuvre de l'AEP de pratiquer certains contrôles lors de l'admission, du séjour et de l'établissement de ressortissants polonais.
81. La circonstance que tant l'article 58 de l'AEP que l'article 44, paragraphe 3, dudit accord figurent tous deux sous le titre IV de l'AEP ne fournit, contrairement à ce qui a été soutenu par les parties demanderesses, aucun élément prouvant que l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP a des effets en matière de droit au séjour ou que sa portée ne saurait être restreinte par des mesures prises par les États membres. Au contraire, la place de l'article 58 dans l'accord montre encore plus que les États membres continuent, également pour ce qui est du droit d'établissement, à être en droit de réglementer l'admission et le séjour de ressortissants polonais sur leur territoire.
82. Lors de la signature de la «déclaration commune relative à l'article 58 de l'accord» jointe à l'acte final dudit accord, les parties à l'accord ont ensuite convenu que le fait qu'une obligation de visa soit prescrite pour les personnes physiques ressortissantes de certaines parties à l'accord et non pour d'autres ne suffit pas à réduire à néant ou à compromettre les avantages que retire l'une des parties d'une obligation spécifique.
83. Ces règles d'interprétation établies par les parties elles-mêmes et qui sont partie intégrante de l'accord font apparaître encore une fois clairement les objectifs de l'accord et montrent que la volonté de toutes les parties à l'accord était de continuer à donner aux États membres le droit de réglementer les dispositions relatives à l'admission et au séjour de manière autonome et indépendante.
84. L'article 45, paragraphe 1, de l'AEP indique en outre clairement que, sous réserve des dispositions de l'article 44, paragraphe 3, de l'AEP, chacune des parties contractantes peut réglementer l'établissement et l'activité des sociétés et ressortissants sur son territoire, à condition que ces réglementations n'entraînent aucune discrimination. Ainsi, non seulement l'article 58 de l'AEP, mais également son article 45, paragraphe 1, montrent par conséquent que les États membres ont conservé dans le domaine du droit d'établissement une capacité de réglementation qui n'est pas négligeable.
85. Il y a lieu par conséquent de répondre ce qui suit à la juridiction de renvoi en ce qui concerne les deux premières questions.
L'article 44 de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la république de république de Pologne, d'autre part, a un effet direct sur le droit d'établissement des ressortissants polonais pour ce qui est de leur égalité de traitement avec les ressortissants des États membres de l'Union européenne, mais ne leur confère toutefois aucun droit à l'admission et au séjour.
2) Sur la troisième question
86. Même si une réponse négative à la première question rend superflue une réponse à la troisième, il y a toutefois lieu, à titre subsidiaire, de prendre position sur cette question. En ce qui concerne cette question, il s'agit en substance de savoir si les dispositions en matière d'entrée et de séjour figurant dans l'AEP sont contraires aux dispositions applicables au Royaume-Uni ou, selon le cas, jusqu'à quel point, ces dispositions sont applicables dans le cadre de l'octroi du droit d'établissement.
87. Puisque les dispositions d'un accord d'association ou d'un accord européen sont partie intégrante de l'ordre juridique communautaire, elles priment le droit national, mais bien entendu seulement lorsqu'elles coïncident effectivement.
88. Les dispositions applicables dans la présente affaire n'affectent toutefois pas ce droit. Les articles en cause des dispositions applicables au Royaume-Uni en matière d'admission et de séjour ne font que transposer les intérêts légitimes et licites des États membres, à savoir éviter un accès incontrôlé de ressortissants d'États tiers et un abus des avantages qui sont octroyés aux personnes admises légalement sur le territoire des États membres.
89. Aucune des dispositions précitées ne fait apparaître un refus d'admettre une personne ou de l'autoriser à séjourner dans un État membre au seul motif qu'elle est de nationalité polonaise.
90. Les articles précités confèrent aux administrations un pouvoir d'appréciation partiel, tel qu'il a été également d'abord exercé dans la phase précontentieuse. L'État membre est naturellement tenu de respecter le principe de proportionnalité lorsqu'il applique les mesures en cause. Si un demandeur n'a été admis dans l'État membre en cause qu'en induisant en erreur les autorités nationales, il ne saurait se prévaloir du principe de proportionnalité. Se prévaloir dudit principe dans un tel cas serait notamment contraire aux objectifs de l'accord. À cet égard, il n'est pas non plus disproportionné dans ce contexte d'exiger des parties demanderesses qu'elles quittent le Royaume-Uni et introduisent en république de Pologne une nouvelle demande doublée d'une demande d'établissement.
91. Il ne serait par contre pas compatible avec le principe de proportionnalité que l'on fasse dépendre la mise en oeuvre d'une activité professionnelle indépendante d'une évaluation des besoins sous l'aspect économique ou de politique du marché de l'emploi ou qu'une demande d'établissement soit refusée au motif que l'ordre juridique de l'État membre en cause prévoit une restriction générale à l'immigration.
92. Selon la jurisprudence constante de la Cour, les États membres ont en outre le droit de prendre des dispositions de nature à exclure d'emblée que certaines personnes utilisent de manière abusive les droits qui leur ont été octroyés .
93. Par conséquent, l'AEP ne s'oppose pas à l'application dans la présente affaire aux ressortissants polonais des dispositions législatives et réglementaires des États membres - notamment, en ce qui concerne l'admission et le séjour.
VII - Conclusion
Il est proposé de répondre comme suit aux questions posées:
«1) L'article 44 de l'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la république de république de Pologne, d'autre part, a un effet direct sur le droit d'établissement de ressortissants polonais pour ce qui est de leur égalité de traitement avec les ressortissants des États membres de l'Union européenne, mais ne leur confère toutefois aucun droit à l'admission et au séjour.
2) Un État membre peut faire application des dispositions législatives et réglementaires applicables en matière d'admission et de séjour également aux personnes qui, lors de leur établissement, sont ou seraient en droit d'invoquer l'égalité de traitement, conformément à l'article 44 de l'accord européen avec la république de Pologne, à condition de ne pas le faire de manière à réduire à néant ou à compromettre les avantages que retire l'une des parties d'une disposition spécifique de l'accord.»