61997CJ0232_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-232/97,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), pelo Nederlandse Raad van State (Países Baixos), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
L. Nederhoff & Zn.
e
Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação das Directivas 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208), na redacção dada pela Directiva 94/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994 (JO L 365, p.1), que altera pela décima quarta vez a Directiva 76/769, e 86/280/CEE do Conselho de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na lista I do Anexo da Directiva 76/464/CEE (JO L 181, p. 16),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: P. J. G. Kapteyn, presidente de secção, G. Hirsch (relator) e R. Schintgen, juízes,
advogado-geral: A. Saggio,
secretário: L. Hewlett, administradora,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de L. Nederhoff & Zn., por J. A. Suyver, advogado no foro de Utrecht,
- em representação do Governo neerlandês, por A. Bos, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo finlandês, por H. Rotkirch, embaixador, chefe do Serviço dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por G. zur Hausen, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por J.-J. Evrard, advogado no foro de Bruxelas,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de L. Nederhoff & Zn., representada por J. A. Suyver, do Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland, representado por R. Lever, advogado no foro de Leiden, do Governo neerlandês, representado por J. S. van den Oosterkamp, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo finlandês, representado por T. Pynnä, consultora jurídica no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por G. zur Hausen, assistido por M. van Der Woude, advogado no foro de Bruxelas, na audiência de 25 de Novembro de 1998,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Fevereiro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 17 de Junho de 1997, entrado no Tribunal de Justiça em 25 de Junho seguinte, o Nederlandse Raad van State colocou, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), seis questões prejudiciais sobre a interpretação das Directivas 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208), na redacção dada pela Directiva 94/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que altera pela décima quarta vez a Directiva 76/769, e 86/280/CEE do Conselho de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na lista I do Anexo da Directiva 76/464/CEE (JO L 181, p. 16).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um recurso interposto pela sociedade L. Nederhoff & Zn. (a seguir «Nederhoff») da decisão pela qual o Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (a seguir «autoridade competente») lhe recusou a autorização para colocar estacas tratadas com creosoto em águas superficiais.
Quadro jurídico
O direito comunitário
A Directiva 76/464
3 A Directiva 76/464 tem por objectivo combater a poluição das águas, tendo sido adoptada com base nos artigos 100.º e 235.º do Tratado CE (actuais artigos 94.º CE e 308., CE).
4 O artigo 1.º, n.º 2, alíneas d) e e), da mesma directiva define do seguinte modo os conceitos de «descarga» e de «poluição»:
«`Descarga': introdução nas águas referidas no n.º 1 das substâncias enunciadas na Lista I ou na Lista II do anexo, com excepção:
- das descargas de lodos de dragagem,
- das descargas operacionais nas águas de mar territoriais, efectuadas a partir de navios,
- da imersão de resíduos nas águas de mar territoriais, efectuada a partir de navios;
«`Poluição': a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas».
5 O artigo 2.º da Directiva 76/464 impõe aos Estados-Membros que tomem «as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas mencionadas no artigo 1.º por substâncias perigosas incluídas nas famílias ou grupos de substâncias enunciados na Lista I do anexo, assim como para reduzir a poluição das referidas águas pelas substâncias perigosas incluídas nas famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista II do anexo, nos termos da presente Directiva, cujas disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo».
6 Os artigos 3.º a 6.º da referida directiva contêm regras relativas às substâncias enunciadas na Lista I. Estas regras subordinam toda e qualquer descarga de tais substâncias à obrigação de obtenção de uma autorização prévia que fixe normas de emissão não podendo ultrapassar certos valores-limite, fixados pelo Conselho decidindo sob proposta da Comissão. De acordo com a Lista II, primeiro travessão, do anexo da directiva, as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6.º da directiva ainda não foram fixados, ficam abrangidas pela Lista II.
7 O artigo 7.º, n.os 1 e 2, da directiva, prevê:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.º por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.º e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.º 3.»
8 Por seu turno, o artigo 10.º da directiva dispõe:
«Um ou vários Estados-Membros podem, se for caso disso, fixar individual ou conjuntamente medidas mais severas do que as previstas na presente Directiva.»
A Directiva 86/280
9 A Directiva 86/280, que dá execução às disposições do artigo 6.º da Directiva 76/464 fixando valores-limite e objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas enunciadas na Lista I do anexo da Directiva 76/464, contém também normas não previstas por este diploma.
10 Deste modo, nos termos do décimo considerando da Directiva 86/280, «para certas fontes significativas de poluição ... que não as fontes de descarga sujeita ao regime dos valores-limite comunitários ou das normas de emissão nacionais, é necessário estabelecer programas específicos para a eliminação da poluição; ... a Directiva 76/464/CEE não prevê poderes de acção específicos para este fim...»
11 O artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280, dispõe, a este respeito:
«Para as substâncias a que se faz referência especial no Anexo II, os Estados-Membros estabelecerão programas específicos a fim de evitar ou eliminar a poluição proveniente de fontes importantes de tais substâncias (fontes múltiplas e difusas inclusive), que não sejam as submetidas ao regime de valores-limite comunitários ou de normas de emissão nacionais».
A Directiva 76/769
12 A Directiva 76/769 contém regras relativas às condições de utilização de um certo número de substâncias enumeradas em anexo. O creosoto figura no ponto 32 do Anexo I, na redacção dada pela Directiva 94/60. Este ponto 32 define as condições em que é permitida a utilização do creosoto e do óleo de creosoto.
13 O artigo 1.º, n.º 1, da Directiva 76/769 dispõe: «Sem prejuízo da aplicação de outras disposições comunitárias nesta matéria, a presente directiva diz respeito às limitações relacionadas com a colocação no mercado e a utilização, nos Estados-Membros da Comunidade, das substâncias e preparações perigosas enumerados no anexo».
A legislação neerlandesa
14 A Wet verontreiniging oppervlaktewateren (a seguir «WVO») entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1970. A lei de 24 de Junho de 1981 (Stbl. 1981, p. 414) introduziu na WVO algumas alterações que se revelaram necessárias após a adopção da Directiva 76/464. Resulta dos autos que a WVO é considerada ser o diploma que assegura a transposição da referida directiva para direito neerlandês.
15 Para combater a poluição das águas superficiais, o artigo 1.º da WVO dispõe que, sem autorização, é proibido proceder à introdução nas mesmas de resíduos ou de substâncias poluentes ou perigosas. O sistema de autorização previsto distingue entre:
- as descargas por meio de um equipamento (artigo 1.º, n.º 1, da WVO) e
- as descargas não efectuadas por meio de um equipamento (artigo 1.º, n.º 3, da WVO).
16 O decreto de execução da WVO, de 28 de Novembro de 1974 (Stbl. 1974, p. 709), contém disposições mais precisas sobre as descargas não efectuadas por meio de um equipamento.
17 Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, deste decreto de execução, é proibido proceder à descarga nas águas superficiais, seja de que forma for, de resíduos ou substâncias poluentes ou perigosas enunciados no anexo do referido decreto.
O processo principal
18 Dos autos resulta que a Nederhoff empregou estacas de madeira, tratadas com creosoto, para protecção das margens.
19 Esta substância contém hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (a seguir «HAP») e pertence, por isso, às famílias e grupo de substâncias enunciados na Lista I do anexo da Directiva 76/464. No entanto, tendo em conta que ainda não foi fixado em aplicação do artigo 6.º deste diploma um valor-limite para estes hidrocarbonetos, o creosoto está abrangido pelo regime aplicável às substâncias enunciadas na Lista II do referido anexo.
20 A Nederhoff não tinha pedido a autorização para colocar as referidas estacas nas águas superficiais. Por carta de 5 de Janeiro de 1995, apresentou, contudo, um pedido neste sentido à autoridade competente a fim de regularizar a situação.
21 Esta última indeferiu o pedido de autorização com fundamento em que era impossível evitar a libertação de HAP e, portanto, a poluição da água, pelas estacas em que fora injectado o creosoto, sendo preferível usar soluções alternativas menos danosas para o ambiente e cujos custos adicionais são compensados pelo interesse que as mesmas proporcionam em matéria de protecção do ambiente.
22 O indeferimento do pedido de autorização tem a sua razão de ser na política da autoridade competente, segundo a qual a emissão de HAP deve ser combatida, principalmente, na fonte («solução na fonte»), recorrendo a materiais alternativos mais ecológicos. Apenas no caso de a referida solução na fonte produzir efeitos insuficientes, é que a autoridade competente procede a uma verificação segundo as normas de qualidade das águas estabelecidas no plano de gestão das águas (Waterbeheersplan) de 1992.
23 A Nederhoff interpôs recurso da decisão de indeferimento no Raad van State, alegando, a título principal, que o artigo 1.º, n.º 3, da WVO é aplicável às descargas e não às fontes difusas de poluição. As autoridades nacionais têm o direito de adoptar normas de descarga mais severas que as prescritas pela directiva, mas não o de sujeitar fontes de poluição de águas diferentes das referidas por aquele diploma, ou seja, as descargas, à obrigação de obter uma autorização.
24 A Nederhoff alegou ainda, a título subsidiário, que a política seguida pela autoridade competente equivale a tornar praticamente impossível a concessão de uma autorização, conduzindo, portanto, a estabelecer uma proibição geral, incompatível com o artigo 3.º da directiva 76/464.
25 A recorrente alega também que, no que toca à utilização de pesticidas como o creosoto, tinham sido adoptadas disposições por ou por força da Bestrijdingsmiddelenwet (lei sobre os pesticidas), pelo que não se pode impor a obrigação de obter uma autorização para a colocação de estacas injectadas com creosoto.
26 No seu acórdão de reenvio, o Raad van State salienta que, até à data, fez uma interpretação relativamente ampla do conceito de descarga, sem proceder a uma distinção entre as outras «fontes importantes de tais substâncias (incluindo as fontes múltiplas e difusas)», mencionadas no n.º 1 do artigo 5.º da Directiva 86/280/CEE, e as «fontes de descarga». De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, esta interpretação conduz a que seja exigida uma autorização para um grande número de fontes difusas de poluição das águas superficiais, ao passo que as referidas fontes, contrariamente às «fontes de descarga», não estão submetidas ao regime dos valores-limite comunitários ou das normas de emissão nacionais.
27 O referido órgão jurisdicional considera, além disso, que ao exigir ao requerente de uma autorização que estude a possibilidade de uma solução alternativa menos poluente e, na afirmativa, de a aplicar, desde que a mesma seja razoável, a autoridade competente estabelece, quando da apreciação dos pedidos de autorização, uma exigência complementar que não consta da Directiva 76/464.
28 Tendo em conta as precedentes considerações, o Nederlandse Raad van State decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. Deve a noção de «descarga», constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO 1976, L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), ser interpretada no sentido de que também abrange a noção de outras «fontes importantes [...] (fontes múltiplas e difusas inclusive)», que consta do artigo 5.º da Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na lista I do Anexo da Directiva 76/464/CEE (JO 1986, L 181, p. 16)?
2. Em caso de resposta negativa à questão 1., deve a noção de outras «fontes importantes [...] (fontes múltiplas e difusas inclusive)», que consta do artigo 5.º da Directiva 86/280/CEE, ser interpretada no sentido de que abrange a libertação de óleo de creosoto da madeira colocada nas águas superficiais?
3. Em caso de resposta afirmativa à questão 1. ou de resposta negativa às questões 1. e 2., deve a noção de «descarga», constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 1.º da Directiva 76/464/CEE, ser interpretada no sentido de que abrange:
a) a colocação nas águas superficiais de madeira impregnada com óleo de creosoto, de tal modo que já de antemão se sabe que o referido óleo chegará por libertação às águas superficiais;
ou
b) a libertação de óleo de creosoto da madeira colocada nas águas superficiais?
4. Em caso de resposta negativa às questões 3.a) e/ou 3.b) e tendo particularmente em conta o n.º 2 do artigo 5.º e o artigo 10.º da Directiva 76/464/CEE, é possível que a legislação nacional ou a autoridade competente de um Estado-Membro atribuam à noção de «descarga» um significado mais amplo do que o da referida directiva?
5. a) Em caso de resposta afirmativa às questões 3.a) e/ou 3.b) ou à questão 4., permite o artigo 3.º da Directiva 76/464/CEE, em conjugação ou não com o artigo 10.º da mesma directiva, que, para apreciar os pedidos de autorização, se imponham requisitos que não estão enunciados na directiva, como a obrigação de estudar ou de optar por alternativas menos danosas do ambiente?
b) Em caso afirmativo, podem os referidos requisitos adicionais conduzir a que se impossibilite a concessão da autorização ou que só seja concedida em casos absolutamente excepcionais?
6. Em caso de resposta afirmativa às questões 3.a) e/ou 3.b) ou à questão 4., opõem-se as restrições da categoria 32 do Anexo I da Directiva 76/769/CEE, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO 1976, L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208), a que uma autoridade competente de um Estado-Membro, ao examinar os pedidos de autorização, de utentes profissionais, de colocação nas águas superficiais de madeira tratada com óleo de creosoto, aplique critérios de apreciação tais que fique impossibilitada a utilização do referido produto ou que esta só seja autorizada em casos absolutamente excepcionais?»
Quanto à primeira questão
29 Através desta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber, no essencial, se o conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser interpretado no sentido de que também abrange a poluição proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, referidas no artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280.
30 O Governo neerlandês, referindo-se ao texto das duas directivas, alega que o direito comunitário implementou dois sistemas complementares. O sistema criado pela Directiva 76/464 prescreve a obrigação de possuir uma autorização para cada descarga imputável a um acto, ao passo que o sistema implementado pela Directiva 86/280 prevê a eliminação da poluição através de programas quando, em virtude do seu carácter difuso, aquela não possa ser claramente imputada a um acto. Sendo os dois sistemas complementares, o conceito de «descarga» não abrange o de «fontes múltiplas e difusas».
31 No entender do Governo finlandês, o conceito de descarga da Directiva 76/464 inclui também uma descarga indirecta causadora de poluição das águas.
32 A Comissão defende que o conceito de «descarga» na acepção do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 abrange todas as fontes de descarga, incluindo as «fontes múltiplas e difusas» que mais não são do que uma modalidade de descarga de substâncias. Não obstante, a obrigação de possuir uma autorização, prevista nos artigos 3.º e 7.º da Directiva 76/464, só é aplicável quando exista um nexo causal entre a operação de descarga e a poluição que esta directiva pretende eliminar ou reduzir.
33 Para responder à questão colocada, importa analisar sucessivamente o conceito de «descarga» da Directiva 76/464 e o conceito de «poluição» proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, do artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280.
34 Em primeiro lugar, quanto ao conceito de «descarga», há que lembrar que, nos termos do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464, o mesmo é definido como «a introdução nas águas referidas no n.º 1 das substâncias enunciadas na Lista I ou na Lista II do anexo...»
35 A fim de precisar se esta definição abrange toda e qualquer fonte de poluição, como a Comissão pretende, ou apenas a poluição causada por um acto, como defendido pelo Governo neerlandês, há que tomar em consideração o conceito de «poluição» constante da Directiva 76/464. Com efeito, o conceito de «descarga» na acepção desta directiva não pode ter, relativamente às fontes de poluição por ela abrangidas, um conteúdo diferente do do conceito de «poluição» na acepção da mesma directiva.
36 O artigo 1.º, n.º 2, alínea a), da referida directiva dispõe, a este respeito, que o termo «poluição» abrange a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas.
37 Daqui decorre que o conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser entendido como abrangendo todo e qualquer acto, imputável a uma pessoa, pelo qual seja introduzida, directa ou indirectamente, nas águas a que se aplica esta directiva, uma das substâncias enumeradas na Lista I ou na Lista II do seu anexo.
38 Esta interpretação é corroborada pelo sistema implementado pela Directiva 76/464, cujos artigos 3.º e 7.º, n.º 2, submetem à concessão de uma autorização prévia garantindo o respeito dos valores-limite comunitários e fixando as normas de emissão nacionais toda e qualquer descarga, efectuada nas águas mencionadas no artigo 1.º da referida directiva, de substâncias constantes da Lista I ou da Lista II do seu anexo. Ora, tanto o pedido como, se for caso disso, a concessão da autorização apenas têm sentido se a descarga puder ser imputada a uma pessoa.
39 Em segundo lugar, a propósito do conceito de «poluição» proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, constante do artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280, resulta do próprio teor desta disposição que a obrigação imposta aos Estados-Membros de evitarem ou de eliminarem, por meio de programas específicos, a poluição proveniente destas fontes, não abrange as fontes de descargas submetidas ao regime dos valores-limite comunitários ou das normas de emissão nacionais, ou seja, os casos em que a poluição é causada por um acto imputável a uma pessoa, que caem sob a alçada do regime previsto pela Directiva 76/464.
40 Daqui resulta que as fontes importantes de substâncias, incluindo as fontes múltiplas e difusas, referidas no artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280, respeitam aos casos em que a poluição não pode, precisamente por causa do seu carácter difuso, ser imputada a uma pessoa e não pode, nestas condições, ser objecto de uma autorização prévia.
41 É por esta razão que, não sendo praticável uma obrigação de autorização, o artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280 impõe aos Estados-Membros que evitem ou eliminem este tipo de poluição através de programas específicos e, tal como resulta do seu décimo considerando, os poderes de intervenção necessários para este fim não derivam da Directiva 86/280, mas do artigo 235.º do Tratado.
42 Resulta do precedente que o direito comunitário estabeleceu dois regimes distintos para combater a poluição das águas superficiais por substâncias perigosas: por um lado, um regime de autorização, previsto nos artigos 3.º e 7.º da Directiva 76/464, aplicável quando a poluição provém de uma acto imputável a uma pessoa e que se configura como uma descarga e, por outro, um regime de programas específicos, previsto no artigo 5.º da Directiva 86/280, aplicável quando a poluição não pode ser imputada a uma pessoa, dado que provém de fontes múltiplas e difusas.
43 Assim, deve responder-se à primeira questão que o conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser interpretado no sentido de que não abrange a poluição proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, contempladas no artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280.
Quanto à segunda questão
44 Para poder responder a esta questão, colocada em caso de resposta negativa à questão precedente, há que salientar que, tal como resulta da matéria de facto do processo principal, a libertação de creosoto e, portanto, a poluição das águas superficiais são consequência da introdução nessas águas, pela Nederhoff, de estacas de madeira tratadas com creosoto.
45 Assim, tendo em conta a conclusão a que se chegou no n.º 40 do presente acórdão, há que responder a esta questão que o conceito de «fontes importantes... (fontes múltiplas e difusas inclusive)» constante do artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280 deve ser interpretado no sentido de que não abrange a libertação de creosoto por estacas de madeira colocadas nas águas superficiais, já que a poluição causada por esta substância é imputável a uma pessoa.
Quanto à terceira questão
46 Esta questão, colocada no caso de ser dada resposta negativa às duas questões precedentes, distingue dois casos que, como o advogado-geral salienta no n.º 27 das suas conclusões, podem, na verdade, resumir-se num fenómeno único, isto é, a libertação de partículas poluentes nas águas superficiais devido à colocação pela Nederhoff nessas águas de estacas de madeira tratadas com creosoto.
47 Tendo em conta a conclusão a que se chegou no n.º 37 do presente acórdão, este fenómeno constitui uma «descarga» na acepção do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464, na medida em que a poluição das águas superficiais tem origem num acto imputável a uma pessoa, ou seja, a colocação nessas águas de estacas de madeira tratadas com creosoto, o qual, em contacto com a água, se liberta da madeira sob a forma de partículas poluentes.
48 Assim, há que responder à terceira questão que o conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser interpretado no sentido de que abrange a colocação em águas superficiais, por uma pessoa, de estacas de madeira tratadas com creosoto.
Quanto à quarta questão
49 Como resulta do seu teor, esta questão é colocada em caso de resposta negativa à terceira questão.
50 Tendo em conta a resposta dada à terceira questão, não há que responder à quarta questão.
Quanto à quinta questão
51 Através desta questão, colocada em caso de resposta afirmativa à terceira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se o artigo 3.º da Directiva 76/464, conjugado, sendo caso disso, com o seu artigo 10.º, permite aos Estados-Membros que sujeitem a concessão de uma autorização de descarga a exigências suplementares não previstas nessa directiva, como a obrigação de procurar ou de optar por soluções alternativas com menor impacte no ambiente, e, em caso de resposta afirmativa, se esta exigência pode ter por efeito tornar impossível ou excepcional a concessão da autorização.
52 Importa salientar a este respeito que o artigo 3.º da Directiva 76/464 sujeita a uma autorização prévia da autoridade competente do Estado-Membro em causa, a qual deve fixar normas de emissão, qualquer descarga de substâncias referidas na Lista I do anexo desta directiva nas águas mencionadas no artigo 1.º do mesmo diploma.
53 A mesma directiva prevê, no artigo 5.º, n.º 2, relativamente às descargas destas substâncias, que, «Para cada autorização, a autoridade competente do Estado-Membro em causa pode fixar, se necessário, normas de emissão mais severas do que as resultantes da aplicação dos valores-limite fixados pelo Conselho nos termos do artigo 6.º, designadamente tendo em conta a toxicidade, a persistência e a bioacumulação da substância em questão no meio no qual a descarga é efectuada».
54 Por último, há que lembrar, de modo mais geral, que o artigo 10.º da Directiva 76/464 autoriza os Estados-Membros a tomar medidas mais severas do que as nela previstas.
55 Resulta destas disposições que a Directiva 76/464 permite que os Estados-Membros, com vista a proteger o meio aquático da Comunidade contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, sujeitem a concessão de uma autorização de descarga a exigências suplementares não previstas nessa directiva.
56 A obrigação de procurar ou de optar por soluções alternativas com menor impacte no ambiente configura-se como uma exigência desse tipo, pelo que os Estados-Membros podem validamente subordinar a concessão da autorização de descarga ao cumprimento desta obrigação.
57 Quanto à questão de saber se esta exigência suplementar pode ter por efeito tornar a concessão da autorização excepcional ou até mesmo impossível, é necessário salientar que a substância aqui em causa, o creosoto, pertence às famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista I do anexo da Directiva 76/464, para as quais, nos termos do artigo 2.º da mesma, os Estados-Membros têm a obrigação de tomar as medidas apropriadas para eliminar a poluição.
58 Assim, mesmo que a exigência suplementar em causa tenha por efeito tornar excepcional, ou até mesmo impossível, a concessão da autorização, esta consequência é compatível com o objectivo prosseguido pela directiva para este tipo de substâncias.
59 Esta conclusão não é susceptível de ser alterada pela circunstância de o creosoto estar, já que o Conselho não fixou os valores-limite, provisoriamente abrangido pelo regime aplicável às substâncias enumeradas na Lista II do anexo da Directiva 76/464, para as quais os Estados-Membros têm apenas a obrigação de reduzir a poluição, e não a de a eliminar.
60 Com efeito, se os Estados-Membros têm, de qualquer modo, a obrigação, relativamente às substâncias da Lista II, de reduzir a poluição, podem também, tomar medidas mais severas, de acordo com o artigo 10.º da referida directiva, com vista a eliminar a poluição causada por estas substâncias, até porque a substância em causa está apenas provisoriamente sujeita ao regime das substâncias da Lista II.
61 Face ao exposto, deve-se responder à quinta questão que a Directiva 76/464 permite aos Estados-Membros sujeitar a concessão de uma autorização de descarga a exigências suplementares não previstas nessa directiva, com vista a proteger o meio aquático da Comunidade contra a poluição causada por certas substâncias perigosas. A obrigação de procurar ou de optar por soluções alternativas com menor impacte no ambiente constitui uma exigência desse tipo, mesmo que esta exigência possa ter por efeito tornar impossível ou excepcional a concessão da autorização.
Quanto à sexta questão
62 Através desta questão, colocada nomeadamente em caso de resposta afirmativa à terceira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se as restrições previstas para a utilização do creosoto no ponto 32 do Anexo I da Directiva 76/769, na redacção dada pela Directiva 94/60, obstam a que uma autoridade de um Estado-Membro, ao apreciar os pedidos de autorização relativos à introdução, por utilizadores profissionais, de madeira tratada com esta substância em águas superficiais, fixe critérios de apreciação tais que a sua utilização seja impossível ou excepcional.
63 Pretende-se, pois, saber se a Directiva 76/769, alterada, que se limita a impor restrições à colocação no mercado e à utilização de madeira tratada com creosoto, obsta a uma medida nacional em matéria de protecção das águas que tenha por efeito proibir ou só excepcionalmente permitir a utilização desta substância no tratamento da madeira destinada a ser introduzida em águas superficiais.
64 Mesmo admitindo que os efeitos de uma medida nacional, como a que é objecto do processo principal, possam ser considerados obstáculos à livre circulação de produtos com creosoto, como regulado pela Directiva 76/769, basta verificar que, por força do seu artigo 1.º, a Directiva 76/769 se aplica «sem prejuízo da aplicação de outras disposições comunitárias nesta matéria».
65 Tal é o caso das disposições da Directiva 76/464, cujo artigo 10.º, como referido no n.º 61 do presente acórdão, permite aos Estados-Membros adoptarem, em matéria de descargas, medidas que tenham por resultado tornar impossível ou excepcional a concessão da autorização de descarga e, consequentemente, igualmente impossível ou excepcional a utilização concreta da substância perigosa relacionada com a descarga.
66 Consequentemente, deve-se responder à sexta questão que as condições limitativas previstas para a utilização do creosoto no ponto 32 do Anexo I da Directiva 76/769, na redacção dada pela Directiva 94/60, não obstam a que uma autoridade competente de um Estado-Membro, ao examinar os pedidos de autorização relativos à introdução, por utilizadores profissionais, nas águas superficiais de madeira tratada com esta substância, aplique critérios de apreciação tais que a utilização do referido produto seja impossível ou excepcional.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
67 As despesas efectuadas pelos Governos neerlandês e finlandês, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Nederlandse Raad van State, por acórdão de 17 de Junho de 1997, declara:
68 O conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que não abrange a poluição proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, contempladas no artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na lista I do Anexo da Directiva 76/464.
69 O conceito de «fontes importantes... (fontes múltiplas e difusas inclusive)» constante do artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 86/280 deve ser interpretado no sentido de que não abrange a libertação de creosoto por estacas de madeira colocadas nas águas superficiais, já que a poluição causada por esta substância é imputável a uma pessoa.
70 O conceito de «descarga» constante do artigo 1.º, n.º 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser interpretado no sentido de que abrange a colocação em águas superficiais, por uma pessoa, de estacas de madeira tratadas com creosoto.
71 A Directiva 76/464 permite aos Estados-Membros sujeitar a concessão de uma autorização de descarga a exigências suplementares não previstas nessa directiva, com vista a proteger o meio aquático da Comunidade contra a poluição causada por certas substâncias perigosas. A obrigação de procurar ou de optar por soluções alternativas com menor impacte no ambiente constitui uma exigência desse tipo, mesmo que esta exigência possa ter por efeito tornar impossível ou excepcional a concessão da autorização.
72 As condições limitativas previstas para a utilização do creosoto no ponto 32 do Anexo I da Directiva 76/769/CEE, do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, na redacção dada pela Directiva 94/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, não obstam a que uma autoridade competente de um Estado-Membro, ao examinar os pedidos de autorização relativos à introdução, por utilizadores profissionais, nas águas superficiais de madeira tratada com esta substância, aplique critérios de apreciação tais que a utilização do referido produto seja impossível ou excepcional.