62020CJ0368_RES
Predmet C-368/20
NW
protiv
Landespolizeidirektion Steiermark
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 26. travnja 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Slobodno kretanje osoba – Uredba (EU) 2016/399 – Zakonik o schengenskim granicama – Članak 25. stavak 4. – Privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama unutar ukupnog maksimalnog trajanja od šest mjeseci – Nacionalni propis kojim se predviđa više uzastopnih razdoblja nadzora koji prelaze to trajanje – Neusklađenost takvog propisa s člankom 25. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama u slučaju kad se uzastopna razdoblja temelje na istoj ili istim prijetnjama – Nacionalni propis koji nalaže predočenje putovnice ili osobne iskaznice prilikom kontrole na unutarnjoj granici pod prijetnjom sankcija – Neusklađenost takve obveze s člankom 25. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama kada je sam nadzor u suprotnosti s tom odredbom”
Granična kontrola, azil i useljavanje – Zakonik Unije o kretanju preko granica – Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama – Privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama u slučaju ozbiljne prijetnje za javni poredak i unutarnju sigurnost – Trajanje tog ponovnog uvođenja koje prelazi ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci u slučaju nepostojanja nove prijetnje – Nedopuštenost
(čl. 72. UFEU-a; Uredba 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 25., 27., 29. i 30.)
(t. 66., 68., 70., 77.-81., 89., 90., 94., t. 1. izreke)
Granična kontrola, azil i useljavanje – Zakonik Unije o kretanju preko granica – Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama – Privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama u slučaju ozbiljne prijetnje za javni poredak i unutarnju sigurnost – Ponovno uvođenje koje je u suprotnost s tim zakonikom jer prekoračuje ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci, a pritom se ne temelji na novoj prijetnji – Nacionalni propis koji nalaže da osoba, pod prijetnjom sankcija, mora predočiti putovnicu ili osobnu iskaznicu prilikom ulaska na državno područje te države članice preko unutarnje granice – Nedopuštenost
(Uredba 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 25. st. 4.)
(t. 97., 98., t. 2. izreke)
Kratak sažetak
Od rujna 2015. do studenoga 2021. Republika Austrija u više je navrata ponovno uvela nadzor na svojim granicama s Mađarskom i Slovenijom. Kako bi opravdala ponovno uvođenje tog nadzora, ta se država članica pozvala na različite odredbe Zakonika o schengenskim granicama (
1
). Konkretno, od 11. studenoga 2017. ona je svoju odluku temeljila na članku 25. tog zakonika, naslovljenom „Opći okvir za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama”, kojim se predviđa mogućnost da država članica ponovno uvede nadzor na svojim unutarnjim granicama u slučaju ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost te se utvrđuju maksimalna razdoblja u kojima takav nadzor može biti ponovno uveden.
U kolovozu 2019. osoba NW, dolazeći iz Slovenije, bila je podvrgnuta graničnoj kontroli na međugraničnom prijelazu Spielfeld (Austrija). Budući da je odbila predočiti putovnicu, proglašena je krivom za prelazak austrijske granice bez posjedovanja putne isprave te joj je naloženo plaćanje novčane kazne. U studenome 2019. nad osobom NW je provedena još jedna granična kontrola na istom međugraničnom prijelazu. Ona je pred sudom koji je uputio zahtjev osporila zakonitost tih dviju kontrola.
Sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje usklađenosti s pravom Unije kontrola kojima je osoba NW bila podvrgnuta te sankcije koja joj je određena. Naime, u vrijeme kad su izvršene sporne mjere kontrole, ponovno uvođenje nadzora koje je Austrija provela na svojoj granici sa Slovenijom bilo je već prekoračilo, kumulativnim djelovanjem primjene uzastopnih razdoblja nadzora, ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci predviđeno člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama.
Sud, zasjedajući u velikom vijeću, u svojoj presudi odlučuje da se Zakoniku o schengenskim granicama protivi privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama od strane države članice na temelju ozbiljne prijetnje za svoj javni poredak ili unutarnju sigurnost, kad njegovo trajanje prelazi ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci i kad ne postoji nova prijetnja koja bi opravdavala novu primjenu razdoblja predviđenih u Zakoniku. Tom se zakoniku protivi i nacionalni propis kojim država članica obvezuje osobu da, pod prijetnjom sankcija, predoči putovnicu ili osobnu iskaznicu prilikom ulaska na državno područje te države članice preko unutarnje granice, kad je samo ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama u okviru kojeg je ta obveza nametnuta u suprotnosti s tim zakonikom.
Ocjena Suda
Kada je riječ o privremenom ponovnom uvođenju nadzora na unutarnjim granicama od strane države članice na temelju ozbiljne prijetnje za svoj javni poredak ili unutarnju sigurnost (
2
), Sud prije svega podsjeća da prilikom tumačenja neke odredbe prava Unije treba voditi računa ne samo o njezinu tekstu, nego i o njezinu kontekstu i ciljevima koji se žele postići propisom kojega je ona dio.
Prije svega, kada je riječ o tekstu članka 25. Zakonika o schengenskim granicama, Sud napominje da se izrazom „ne smije prekoračiti šest mjeseci” želi isključiti bilo kakva mogućnost prekoračenja tog trajanja.
Nadalje, kada je riječ o kontekstu članka 25. tog zakonika, Sud napominje, kao prvo, da ta odredba jasno i precizno određuje maksimalno trajanje kako za prvotno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama tako i za svako produljenje tog nadzora, uključujući i ukupno maksimalno trajanje koje se primjenjuje na takav nadzor. Kao drugo, navedena odredba predstavlja iznimku od načela prema kojem se unutarnje granice mogu se prijeći na bilo kojem mjestu, a da se osobe pri prelasku ne kontroliraju, bez obzira na njihovo državljanstvo (
3
). Budući da iznimke od slobodnog kretanja osoba treba usko tumačiti, ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama trebalo bi ostati iznimka i provoditi se samo u krajnjim slučajevima. Dakle, to usko tumačene ne ide u prilog tumačenju članka 25. navedenog zakonika prema kojem je daljnje postojanje prvotno utvrđene prijetnje (
4
) dovoljno da bi se opravdalo ponovno uvođenje tog nadzora preko ukupnog maksimalnog trajanja od šest mjeseci koje se predviđa tom odredbom. Naime, takvo bi tumačenje u praksi omogućilo to ponovno uvođenje zbog iste prijetnje na neograničeno vrijeme, čime bi se dovelo u pitanje samo načelo nepostojanja nadzora na unutarnjim granicama. Kao treće, tumačenjem članka 25. Zakonika o schengenskim granicama na način da u slučaju ozbiljne prijetnje država članica može prekoračiti ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci za nadzor na unutarnjim granicama, izgubilo bi svoj smisao razlikovanje koje zakonodavac Unije pravi između, jedne strane, nadzora na unutarnjim granicama koji se ponovno uvodi na temelju tog članka i, s druge strane, nadzora koji se ponovno uvodi na temelju članka 29. tog zakonika (
5
), kod kojeg ukupno maksimalno trajanje ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama ne smije prelaziti dvije godine (
6
).
Konačno, Sud naglašava da je cilj pravila o ukupnom maksimalnom trajanju od šest mjeseci dio općeg cilja kojim se nastoji pomiriti načelo slobodnog kretanja s interesom država članica da zajamče sigurnost na svojem državnom području. U tom pogledu, iako je točno da ozbiljna prijetnja za javni poredak ili unutarnju sigurnost države članice u području bez nadzora unutarnjih granica ne mora nužno biti vremenski ograničena, zakonodavac Unije je smatrao da je razdoblje od šest mjeseci dovoljno da pojedina država članica donese mjere koje omogućuju da se odgovori na takvu prijetnju uz istodobno očuvanje, nakon tog šestomjesečnog razdoblja, načela slobodnog kretanja.
Sud stoga smatra da je navedeno razdoblje u ukupnom maksimalnom trajanju od šest mjeseci obvezatno, tako da svaki nadzor na unutarnjim granicama koji je ponovno uveden na temelju članka 25., nakon proteka tog razdoblja nije u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama. njegovo prekoračenje nužno dovodi do neusklađenosti s tim zakonikom svakog koji je ponovno uveden na temelju njegovih članaka 25. i 27. nakon proteka tog razdoblja. Međutim, takvo razdoblje može se ponovno primijeniti samo u slučaju ako dotična država članica dokaže postojanje nove ozbiljne prijetnje koja utječe na njezin javni red ili unutarnju sigurnost. Da bi se ocijenilo je li određena prijetnja nova u odnosu na onu prvotno utvrđenu, potrebno je razmotriti okolnosti koje su dovele do potrebe da se ponovno uvede nadzor na unutarnjim granicama te okolnosti i događaje koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti odnosne države članice (
7
).
Osim toga, Sud utvrđuje da članak 72. UFEU-a (
8
) ne omogućuje državi članici da ponovno uvede, kako bi odgovorila na takvu prijetnju, privremeni nadzor na unutarnjim granicama na temelju članaka 25. i 27. Zakonika o schengenskim granicama u razdoblju koje prelazi ukupno maksimalno trajanje od šest mjeseci. Naime, imajući u vidu ključni značaj koji slobodno kretanje osoba ima među ciljevima Unije i detaljni način na koji je zakonodavac Unije regulirao mogućnost država članica da zadiru u tu slobodu privremenim ponovnim uvođenjem nadzora na unutarnjim granicama, taj je zakonodavac predviđajući navedeno pravilo o ukupnom maksimalnom trajanju od šest mjeseci uredno vodio računa o izvršavanju nadležnosti koje države članice imaju u području javnog poretka i unutarnje sigurnosti
(
1
)	Uredba (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. (SL 2016., L 251, str. 1.). Ta je uredba zamijenjena Uredbom (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.).
(
2
)	Sud konkretno ispituje članke 25. i 27. Zakonika o schengenskim granicama. Članak 27. tog zakonika predviđa postupak za privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama na temelju njegova članka 25.
(
3
)	Vidjeti u tom smislu članak 22. Zakonika o schengenskim granicama te članak 3. stavak 2. UEU-a i članak 67. stavak 2. UFEU-a.
(
4
)	Čak i ako se ocjenjuje s obzirom na nove informacije ili reevaluaciju nužnosti i proporcionalnosti nadzora uvedenog kako bi se odgovorilo na tu prijetnju.
(
5
)	Kada iznimne okolnosti ugrožavaju sveukupno funkcioniranje područja bez nadzora unutarnjih granica, članak 29. Zakonika predviđa mogućnost da države članice ponovno uvedu, na temelju preporuke Vijeća, nadzor na unutarnjim granicama.
(
6
)	Međutim, Sud ističe da ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama na temelju članka 29. Zakonika u ukupnom maksimalnom trajanju od dvije godine ne sprečava dotičnu državu članicu da u slučaju pojavljivanja nove ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost ponovno uvede, odmah nakon proteka te dvije godine, nadzor na temelju članka 25. tog zakonika u ukupnom maksimalnom trajanju od šest mjeseci, ako su ispunjeni uvjeti predviđeni potonjom odredbom.
(
7
)	Članak 27. stavak 1. točka (a) Zakonika o schengenskim granicama
(
8
)	Ta odredba određuje da glava V. UFEU-a ne dovodi u pitanje izvršavanje nadležnosti koje države članice imaju radi očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti.