62023CJ0292
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
8. april 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Anklagemyndighed – forordning (EU) 2017/1939 – artikel 42, stk. 1 – proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand – domstolskontrol ved de nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret – omfang – vidneindkaldelser – national ret, der ikke tillader direkte domstolskontrol med en sådan foranstaltning – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«
I sag C-292/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (central forundersøgelsesret nr. 6 i Madrid, Spanien) ved afgørelse af 26. april 2023, indgået til Domstolen den 3. maj 2023, i straffesagen mod
I.R.O.,
F.J.L.R.,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (refererende dommer) og M. Gavalec samt dommerne E. Regan, I. Ziemele, J. Passer, Z. Csehi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. september 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Den Europæiske Anklagemyndighed ved J.F. Castillo García, L. De Matteis, som befuldmægtigede, og Fiscal Europeo I. de Lucas Martín,
–
I.R.O. og F.J.L.R. ved procurador N. de Dorremochea Guiot og abogado P. Soriano Mendiara,
–
den spanske regering ved A. Gavela Llopis og P. Pérez Zapico, som befuldmægtigede,
–
den franske regering ved R. Bénard, B. Dourthe og B. Fodda, som befuldmægtigede,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato D.G. Pintus,
–
den nederlandske regering ved E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman og A. Hanje, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, F. Blanc og H. Leupold, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. oktober 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 42, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO«) (EUT 2017, L 283, s. 1), artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/343 af 9. marts 2016 om styrkelse af visse aspekter af uskyldsformodningen og retten til at være til stede under retssagen i straffesager (EUT 2016, L 65, s. 1), artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 86, stk. 3, TEUF samt artikel 6, 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningen er blevet indgivet inden for rammerne af en straffesag, som Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO) har indledt mod I.R.O. og F.J.L.R, der er under dette organs efterforskning for bidragssvig og dokumentfalsk i forbindelse med et projekt finansieret af Den Europæiske Union.
Retsforskrifter
EU-retten
3
12., 30., 32., 83. og 85.-89. betragtning til forordning 2017/1939 er sålydende:
»(12)
Lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser kan på grund af deres omfang og virkninger, jf. nærhedsprincippet, bedst bekæmpes på EU-plan. [...] Målet for denne forordning, nemlig at styrke bekæmpelsen af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, ved at oprette EPPO, kan som følge af opsplitningen af de nationale procedurer ved retsforfølgning i forbindelse med lovovertrædelser begået mod Unionens finansielle interesser ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af EU-medlemsstaterne, men kan som følge af, at EPPO skal have kompetence til retsforfølgning af sådanne overtrædelser, bedre nås på EU-plan; Unionen kan gennemføre foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 [TEU]. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, og det sikres, at dens indvirkning på medlemsstaternes retsordener og institutionelle strukturer er så begrænset som muligt.
[...]
(30)
Den efterforskning, der udføres af EPPO, bør som hovedregel udføres af europæiske delegerede anklagere i medlemsstaterne. [...]
[...]
(32)
De europæiske delegerede anklagere bør være en integreret del af EPPO, og de bør således i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af lovovertrædelser, der henhører under EPPO’s kompetenceområde, udelukkende handle på EPPO’s vegne og i dens navn på deres respektive medlemsstats område. [...]
[...]
(83)
I henhold til denne forordning skal EPPO i særdeleshed respektere retten til en upartisk domstol, retten til et forsvar og uskyldsformodningen som fastsat i chartrets artikel 47 og 48. [...] EPPO’s virksomhed bør således udføres under fuld overholdelse af disse rettigheder, og denne forordning bør anvendes og fortolkes i overensstemmelse hermed.
[...]
(85)
Den ret til et forsvar, der er fastsat i den relevante EU-ret, såsom [direktiv 2016/343] som gennemført i national ret, bør finde anvendelse på EPPO’s virksomhed. Enhver mistænkt eller tiltalt person, mod hvem EPPO indleder en efterforskning, bør nyde de rettigheder, der er fastsat i national ret, til at anmode om, at eksperter udpeges, eller at vidner afhøres, eller at bevismateriale på vegne af forsvaret på anden måde fremskaffes af EPPO.
(86)
I medfør af artikel 86, stk. 3, [TEUF] har EU-lovgiveren adgang til at fastsætte regler om domstolskontrol med de proceduremæssige foranstaltninger, som EPPO træffer under udøvelsen af sit hverv. Denne kompetence, som EU-lovgiveren er blevet tillagt, afspejler den specifikke karakter af EPPO’s opgaver og struktur, hvilke adskiller sig fra alle andre EU-organer og ‑agenturers og kræver særlige regler om domstolskontrol.
(87)
I henhold til artikel 86, stk. 2, [TEUF] optræder EPPO som anklager ved medlemsstaternes kompetente domstole. EPPO’s handlinger i forbindelse med efterforskningen er nært forbundet med den retsforfølgning, som efterforskningen eventuelt munder ud i, og påvirker dermed medlemsstaternes retsorden. I mange tilfælde vil handlingerne blive udført af de retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne efter instruks fra EPPO, i visse tilfælde efter at have opnået en retskendelse fra en national domstol.
Det er derfor passende at overveje, om proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, bør prøves af de kompetente nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret. Dette bør sikre, at EPPO’s proceduremæssige retsakter, der er vedtaget, inden der rejses tiltale, og som skal have retsvirkning over for tredjemand (en kategori, der omfatter den mistænkte, ofret og andre berørte personer, hvis rettigheder kan blive krænket af sådanne retsakter), underkastes domstolskontrol ved de nationale domstole. Proceduremæssige retsakter, der vedrører valg af den medlemsstat, hvis domstole er kompetente til at behandle søgsmål, hvilket skal afgøres på grundlag af kriterierne i denne forordning, skal have retsvirkning over for tredjemand, og de bør derfor underkastes domstolskontrol ved de nationale domstole, senest i forbindelse med retssagen.
[...] Hvis national ret foreskriver domstolskontrol af proceduremæssige retsakter, der ikke skal have retsvirkning over for tredjemand [...], bør denne forordning ikke fortolkes som en erstatning for eller en indskrænkning af sådanne retlige bestemmelser. Desuden bør medlemsstaterne ikke være forpligtet til at sørge for domstolskontrol ved de kompetente nationale domstole af proceduremæssige retsakter, der ikke skal have retsvirkning over for tredjemand, f.eks. udpegelse af eksperter eller refusion af udgifter til vidner.
Endelig berører denne forordning ikke nationale domstoles beføjelser.
(88)
Lovligheden af EPPO’s proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, bør kunne underkastes domstolskontrol ved de nationale domstole. I den forbindelse bør der sikres effektive retsmidler i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, [TEU]. Derudover må de nationale procedureregler for sagsanlæg til beskyttelse af de individuelle rettigheder, der anerkendes i EU-retten, som understreget af Domstolens retspraksis ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende nationale søgsmål (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivitetsprincippet).
Når nationale domstole kontrollerer lovligheden af sådanne retsakter, kan de gøre dette på basis af EU-retten, herunder denne forordning, samt på basis af national ret, der finder anvendelse i det omfang, et spørgsmål ikke er omfattet af denne forordning. [...]
[...]
(89)
Bestemmelsen i denne forordning om domstolskontrol ændrer ikke Domstolens beføjelser til at efterprøve EPPO’s administrative afgørelser, der skal have retsvirkning over for tredjemand, navnlig afgørelser, der ikke er truffet under udøvelsen af dens hverv med efterforsknings-, retsforfølgnings- eller domfældelsesfunktioner. Denne forordning berører heller ikke en EU-medlemsstats, Europa-Parlamentets, Rådet[ for Den Europæiske Unions] eller [Europa-]Kommissionens mulighed for at anlægge annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 2, [TEUF] og artikel 265, stk. 1, [TEUF] og traktatbrudssøgsmål i medfør af artikel 258 [TEUF] og 259 [TEUF].«
4
Denne forordnings artikel 4 med overskriften »Opgaver« har følgende ordlyd:
»EPPO er ansvarlig for at foretage efterforskning og retsforfølgning af gerningsmænd og medvirkende til strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser [...] I dette øjemed indleder EPPO efterforskning og forestår retsforfølgningen og fungerer som anklager ved medlemsstaternes kompetente domstole, indtil sagen er endeligt afgjort.«
5
Nævnte forordnings artikel 8 med overskriften »EPPO’s strukturer« er affattet således:
»1.   EPPO er et uadskilleligt EU-organ, der fungerer som én enkelt myndighed med en decentral struktur.
2.   EPPO er organiseret på centralt niveau og decentralt niveau.
3.   Det centrale niveau udgøres af et centralt kontor ved EPPO’s hovedsæde. Det centrale kontor udgøres af kollegiet, de permanente afdelinger, den europæiske chefanklager, de europæiske vicechefanklagere, de europæiske anklagere og den administrerende direktør.
4.   Det decentrale niveau udgøres af europæiske delegerede anklagere, der befinder sig i medlemsstaterne.
[...]«
6
Samme forordnings artikel 13 med overskriften »De europæiske delegerede anklagere« bestemmer i stk. 1:
»De europæiske delegerede anklagere handler på vegne af EPPO i deres respektive medlemsstater og har samme beføjelser som de nationale anklagere med hensyn til efterforskning, retsforfølgning og indbringelse af sager for domstolene [...]
De europæiske delegerede anklagere er ansvarlige for de efterforskninger og retsforfølgninger, som de har indledt, som er blevet tildelt dem, eller som de har overtaget ved udøvelsen af deres ret til oplysning. [...]
[...]«
7
Artikel 28 i forordning 2017/1939 med overskriften »Udførelse af efterforskningen« har følgende ordlyd i stk. 1:
»Den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, kan i overensstemmelse med denne forordning og med national ret [...] selv gennemføre de relevante efterforskningsforanstaltninger og andre foranstaltninger [...]«
8
I artikel 30 i forordning 2017/1939 med overskriften »Efterforskningsforanstaltninger og andre foranstaltninger« bestemmer følgende i stk. 1, 4 og 5:
»1.   I sager, hvor den lovovertrædelse, der er genstand for efterforskning, kan straffes med en maksimumsstraf på mindst fire års fængsel, sikrer medlemsstaterne, at de europæiske delegerede anklagere har ret til at foreskrive eller anmode om følgende efterforskningsforanstaltninger:
a)
ransagning [...]
b)
fremlæggelse af alle relevante genstande eller dokumenter [...]
c)
fremlæggelse af lagrede elektroniske data, krypteret eller ikkekrypteret [...]
d)
indefrysning af redskaber, der har været anvendt til at begå strafbare handlinger, eller udbytte fra strafbart forhold [...]
e)
opfangelse af elektronisk kommunikation [...]
f)
opsporing og eftersporing af en genstand [...]
[...]
4.   De europæiske delegerede anklagere har ret til at anmode om eller foreskrive andre foranstaltninger i deres medlemsstat, som er tilgængelige for anklagere i henhold til national ret i lignende nationale sager, ud over de foranstaltninger, der er nævnt i stk. 1.
5.   De europæiske delegerede anklagere må kun foreskrive de foranstaltninger, der er omhandlet i stk. 1 og 4, når der er rimelig grund til at antage, at den specifikke omhandlede foranstaltning kan frembringe nyttige oplysninger eller nyttigt bevismateriale til efterforskningen, og hvis ingen mindre indgribende foranstaltning er tilgængelig, som kan nå samme mål. Procedurer og nærmere regler for at træffe foranstaltninger er omfattet af gældende national ret.«
9
Forordningens artikel 41 med overskriften »Mistænktes og tiltaltes rettigheder« lyder:
»1.   EPPO’s virksomhed udføres i fuld overensstemmelse med mistænktes og tiltaltes rettigheder som fastsat i chartret, herunder retten til en retfærdig rettergang og retten til et forsvar.
2.   Enhver mistænkt eller tiltalt i en straffesag, der er rejst af EPPO, skal som minimum have proceduremæssige rettigheder som fastsat i EU-retten, herunder direktiver vedrørende mistænktes og tiltaltes rettigheder i straffesager som gennemført i national ret, såsom:
[...]
b)
ret til information og aktindsigt [...]
c)
ret til adgang til advokatbistand og ret til kommunikation med og underretning af en tredjemand i tilfælde af frihedsberøvelse [...]
d)
ret til ikke at udtale sig og ret til uskyldsformodning [...]
[...]
3.   De rettigheder, der henvises til i dette kapitel, berører ikke alle de proceduremæssige rettigheder, som mistænkte og tiltalte såvel som andre personer, der er involveret i en straffesag, der er rejst af EPPO, har i henhold til gældende national ret, herunder muligheden for at fremlægge bevismateriale, anmode om udpegelse af eksperter eller afhøring af eksperter og vidner og for at anmode EPPO om at tilvejebringe sådanne foranstaltninger på vegne af forsvaret.«
10
Nævnte forordnings artikel 42 med overskriften »Domstolskontrol« fastsætter:
»1.   Proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, underkastes domstolskontrol ved de kompetente nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret. Det samme gælder, hvis EPPO undlader at vedtage proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, og som den var retlig forpligtet til at vedtage i henhold til denne forordning.
2.   Domstolen har i overensstemmelse med artikel 267 [TEUF] kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om:
a)
gyldigheden af EPPO’s proceduremæssige retsakter, for så vidt et sådant spørgsmål om gyldighed rejses ved en ret i en af medlemsstaterne direkte på grundlag af EU-retten
b)
fortolkningen eller gyldigheden af bestemmelser i EU-retten, herunder denne forordning
c)
fortolkningen af denne forordnings artikel 22 og 25, for så vidt angår en eventuel kompetencekonflikt mellem EPPO og de kompetente nationale myndigheder.
3.   EPPO’s afgørelser om at henlægge en sag kan, for så vidt som de anfægtes direkte på grundlag af EU-retten, uanset stk. 1 underkastes domstolskontrol ved Domstolen i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, [TEUF].
4.   Domstolen har kompetence i henhold til artikel 268 [TEUF] til at afgøre enhver tvist vedrørende erstatning for skader forårsaget af EPPO.
5.   Domstolen har kompetence i henhold til artikel 272 [TEUF] til at afgøre enhver tvist vedrørende voldgiftsbestemmelser i kontrakter indgået af EPPO.
6.   Domstolen har kompetence i henhold til artikel 270 [TEUF] til at afgøre enhver tvist vedrørende personalespørgsmål.
7.   Domstolen har [...] kompetence til at afskedige den europæiske chefanklager eller europæiske anklagere.
8.   Denne artikel berører ikke domstolskontrol foretaget af Domstolen i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, [TEUF] af afgørelser truffet af EPPO, der påvirker de registreredes rettigheder i henhold til kapitel VIII, og afgørelser truffet af EPPO, der ikke er proceduremæssige retsakter, såsom EPPO’s afgørelser vedrørende retten til aktindsigt i dokumenter, eller afgørelser om afskedigelse af europæiske delegerede anklagere, der vedtages i henhold til artikel 17, stk. 3, i denne forordning, eller andre administrative afgørelser.«
Spansk ret
OL nr. 9/2021
11
Ley Orgánica 9/2021, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (organisk lov nr. 9/2021 om gennemførelsen af Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed) af 1. juli 2021 (BOE nr. 157 af 2.7.2021, s. 78523, herefter »OL nr. 9/2021«) opretter ved hver kompetent ret en Juez de garantías (garantidommer), der ifølge præamblen til denne organiske lov udgør et organ, der ikke deltager i sagens behandling, men som ikke desto mindre er ansvarlig for den legalitetskontrol, der udtrykkeligt er fastsat i nævnte organiske lov.
12
Artikel 42 i OL nr. 9/2021 fastsætter:
»1.   De europæiske delegerede anklagere skal i overensstemmelse med bestemmelserne i nærværende organiske lov, forordning [2017/1939] og de regler, der er fastsat i dens forretningsorden, gennemføre efterforskningen med henblik på at afslutte alle efterforskningsforanstaltninger og træffe de midlertidige beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i Ley de Enjuiciamiento Criminal [(strafferetsplejeloven)], med undtagelse af dem, der er forbeholdt domstolene i henhold til forfatningen og andre lovbestemmelser, som skal godkendes af garantidommeren.
[...]
3.   Efterforskningen gennemføres i overensstemmelse med strafferetsplejelovens bestemmelser, undtagen i de særlige tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i nærværende organiske lov.«
13
Artikel 43 i OL nr. 9/2021 bestemmer:
»1.   Den europæiske delegerede anklager kan indkalde og indhente vidneudsagn fra enhver person med kendskab til forhold og omstændigheder, der er relevante for konstateringen af, om der er begået et strafbart forhold og fastlæggelsen af, hvem der er ansvarlig, eller som kan give nyttige oplysninger med henblik herpå.
Med undtagelse af personer, der er fritaget for pligten til at give møde og afgive vidneforklaring i forbindelse med den mundtlige del af retssagen, er enhver person, der er indkaldt af den europæiske delegerede anklager, forpligtet til at give møde og til som vidne at afgive forklaring om alt, hvad den pågældende ved om de spørgsmål, denne stilles.
2.   Vidneforklaringen udfærdiges på den måde, der er fastsat i strafferetsplejeloven.
Parterne i sagen kan gennem deres advokater overvære vidneforklaringen, i hvilket fald de ved afslutningen af forklaringen skal have mulighed for at anmode vidnet om de præciseringer, de finder nødvendige.«
14
Artikel 90 i OL nr. 9/2021 fastsætter:
»De afgørelser, som den europæiske delegerede anklager træffer under efterforskningen, kan kun anfægtes for garantidommeren i de tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i nærværende organiske lov.«
15
Artikel 91 i OL nr. 9/2021 regulerer anfægtelsessagers forløb.
16
I henhold til OL nr. 9/2021 kan forsvaret under efterforskningen anfægte følgende af den europæiske delerede anklagers afgørelser:
–
afgørelser om at indlede en efterforskning
–
afgørelser om at afvise at lade den person, der efterforskes, og som havde anmodet herom, afgive en ny forklaring
–
afgørelser om at afvise at gennemføre de efterforskningsforanstaltninger, som den europæiske delegerede anklager er blevet anmodet om
–
afgørelser om afslag på at lade fremlagte dokumenter og rapporter indgå i sagsakterne
–
afgørelser om at afvise den af forsvaret udpegede ekspert i forbindelse med en sagkyndig erklæring, som det er blevet besluttet at indhente
–
afgørelser om at afvise indsigelser mod en ekspert
–
afgørelser om midlertidige beskyttelsesforanstaltninger
–
afgørelser om varetægtsfængsling og
–
afgørelser om at genåbne efterforskningen.
Strafferetsplejeloven
17
Artikel 311 i strafferetsplejeloven har følgende ordlyd:
»Undersøgelsesdommeren foretager enhver bevisoptagelse, der foreslås af anklagemyndigheden eller af en part i sagen, medmindre undersøgelsesdommeren finder bevisoptagelsen unødvendig eller skadelig.
En afgørelse om afslag på at foretage de ønskede efterforskningsforanstaltninger kan appelleres, hvorefter afgørelsen straks og uden opsættende virkning indbringes for den kompetente domstol.
[...]«
18
Strafferetsplejelovens artikel 766, stk. 1, bestemmer:
»Afgørelser truffet af undersøgelsesdommeren og af kriminaldommeren, som ikke er undtaget fra appel, kan gøres til genstand for et søgsmål med påstand om omgørelse af afgørelsen eller en appel. Sådanne søgsmål eller appeller har ikke opsættende virkning, medmindre andet er fastsat ved lov.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
19
I.R.O. og F.J.L.R. var direktører i et spansk selskab, som modtog støtte til gennemførelsen af et projekt finansieret af EU-midler. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) meddelte Fiscalía de área de Getafe-Leganés (anklagemyndigheden i Getafe-Leganés, Spanien), at de direkte udgifter til personale, som dette selskab havde gjort krav på for to forskere, som det havde ansat til at gennemføre projektet, nemlig Y.C. og I.M.B., ikke var tilstrækkeligt begrundede.
20
Anklagemyndigheden i Getafe-Leganés anlagde sag ved Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (retten i første instans og forundersøgelsesdomstol nr. 1 i Getafe, Spanien) med påstand om, at der var begået bidragssvig. Den 20. april 2021 indledte denne ret en strafferetlig efterforskning mod I.R.O. I forbindelse med denne efterforskning blev I.R.O afhørt den 21. maj 2021 og udøvede sin ret til ikke at udtale sig. Den 2. juli 2021 afhørte denne ret Y.C. som vidne.
21
Ved afgørelse af 26. juli 2022 udøvede de europæiske delegerede anklagere, der skulle behandle sagen i Spanien, deres ret til oplysning af sagen og indledte den efterforskning, som udgør baggrunden for den foreliggende præjudicielle forelæggelse.
22
Ved afgørelser af 22. august og 25. oktober 2022 indkaldte de nævnte europæiske delegerede anklagere i overensstemmelse med artikel 27 i OL nr. 9/2021 henholdsvis I.R.O. og F.J.L.R. til at give møde i en første afhøring med henblik på at oplyse hver af dem om, at de var under efterforskning for bidragssvig og dokumentfalsk på grundlag af henholdsvis artikel 308 eller i givet fald artikel 306 i Código Penal (straffeloven) og artikel 390 og 392 i denne lov.
23
Ved afgørelse af 2. februar 2023 (herefter »afgørelsen af 2. februar 2023«), der blev truffet i henhold til artikel 43 i OL nr. 9/2021, indkaldte de nævnte europæiske delegerede anklagere Y.C. og I.M.B. til at give møde for dem som vidner. Med henvisning til artikel 90 i OL nr. 9/2021 indgav de advokater, der repræsenterede I.R.O. og F.J.L.R., den 7. februar 2023 en klage over denne afgørelse til EPPO, for så vidt som Y.C. ved denne afgørelse blev indkaldt til at give møde som vidne. De gjorde gældende, at efterforskningsforanstaltningen hverken var relevant, nødvendig eller hensigtsmæssig, eftersom Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (retten i første instans og forundersøgelsesdomstol nr. 1 i Getafe) allerede havde hørt Y.C. i denne egenskab. Den 8. februar 2023 blev denne klage indbragt for Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (central forundersøgelsesret nr. 6 i Madrid, Spanien), der er indtrådt i sagen som garantidommer, og som er den forelæggende ret.
24
Denne ret har anmodet Domstolen om vejledning vedrørende fortolkningen af EU-retten med henblik på at sætte den i stand til at vurdere virkningerne af forordning 2017/1939 på OL nr. 9/2021 for så vidt angår garantidommerens beføjelser til at efterprøve visse af EPPO’s proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Den forelæggende ret har henvist til, at i henhold til artikel 42 og 43 i OL nr. 9/2021, sammenholdt med lovens artikel 90, er domstolskontrol af dette organs proceduremæssige retsakter kun mulig, hvis det udtrykkeligt er tilladt i henhold til denne organiske lov. Eftersom vidneindkaldelser ikke indgår blandt de retsakter, med hensyn til hvilke den nævnte organiske lov tillader en sådan kontrol, kan afgørelsen af 2. februar 2023 ikke indbringes for garantidommeren.
25
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at artikel 42 i forordning 2017/1939 giver mulighed for domstolskontrol af EPPO’s proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, og er af den opfattelse, at afgørelsen af 2. februar 2023 er en sådan retsakt.
26
I første række er den forelæggende ret af den opfattelse, at denne afgørelse har direkte virkning i forhold til de indkaldte personer, idet den krænker dels deres grundlæggende ret til at rejse ind og ud af Unionens område og at færdes frit på dette område, hvilken ret er beskyttet ved chartrets artikel 6, dels deres ret til forsvar, som er fastsat i chartrets artikel 48, idet der er en rimelig mulighed for, at deres forklaringer kan afsløre en form for deltagelse i de omhandlede faktiske omstændigheder, og at der heraf kan udledes indikationer på kriminel adfærd, mens strafferetsplejeloven ikke fastsætter, at vidnet skal bistås af en advokat i forbindelse med sin forklaring.
27
I anden række har indkaldelsen af Y.C. og I.M.B. ifølge den forelæggende ret virkninger i forhold til de personer, der er omfattet af den igangværende efterforskning. For det første har den forelæggende ret anført, at en indkaldelse af Y.C. som vidne, selv om han allerede havde afgivet forklaring for Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (retten i første instans og forundersøgelsesdomstol nr. 1 i Getafe) i denne egenskab, kan have en indvirkning på disse personers ret til en procedure uden unødig forsinkelse, eftersom dette indebærer en gentagelse af allerede gennemførte processuelle skridt. For det andet har den forelæggende ret anført, at Y.C.s og I.M.B’s forklaringer kan muliggøre indhentelse af inkriminerende beviser, der kan være til skade for de personer, der er under efterforskning.
28
Henset til disse betragtninger er den forelæggende ret af den opfattelse, at den manglende mulighed for at anlægge sag til prøvelse af afgørelsen af 2. februar 2023 kan medføre en ubegrundet begrænsning af en subjektiv ret i henhold til EU-retten, henset til ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.
29
Hvad angår ækvivalensprincippet har den forelæggende ret anført, at hvis de omhandlede faktiske omstændigheder undersøges af en spansk undersøgelsesdommer, som på nationalt plan svarer til den europæiske delegerede anklager, skal den strafferetlige efterforskningsprocedure følges, så snart strafferammen for de pågældende lovovertrædelser er mindre end fem års fængsel. I henhold til strafferetsplejelovens artikel 766 kan afgørelser, hvorved undersøgelsesdommere anordner gennemførelse af efterforskningsforanstaltninger inden for rammerne af denne procedure, gøres til genstand for et søgsmål ved den ret, der har truffet den anfægtede afgørelse, og ved en højere retsinstans.
30
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at strafferetsplejelovens artikel 311 ifølge en tendens i national retspraksis ganske vist i forbindelse med den såkaldte »Procedimiento Sumario Ordinario« (procedure for lovovertrædelser, der kan straffes med fængsel i mere end fem år) fastsætter, at kendelser, som imødekommer de efterforskningsforanstaltninger, som parterne har anmodet om, ikke kan appelleres. Denne tendens i retspraksis, som udvider anvendelsen af en særlig bestemmelse i »Procedimiento Sumario Ordinario« til også at omfatte den strafferetlige efterforskning, er imidlertid ikke blevet bekræftet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), er ikke enstemmig og har ikke givet anledning til nogen lovreform.
31
Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at der foreligger en tilsidesættelse af ækvivalensprincippet, eftersom OL nr. 9/2021 ikke gør det muligt at anlægge søgsmål til prøvelse af foranstaltninger, hvorved der indkaldes vidner, mens strafferetsplejeloven ikke fastsætter nogen form for begrænsning med hensyn til muligheden for at anfægte undersøgelsesdommerens afgørelser om at gennemføre eller afslå efterforskningsforanstaltninger.
32
Hvad angår effektivitetsprincippet har den forelæggende ret konstateret, at OL nr. 9/2021 begrænser domstolskontrollen af de europæiske delegerede anklageres retsakter til tilfælde, der er udtømmende opregnet. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den restriktive karakter af garantidommerens kontrolbeføjelser, der følger af denne lov, navnlig af dens artikel 90, hindrer udøvelsen af retten til effektive retsmidler og retten til forsvar, som borgerne er tillagt ved forordning 2017/1939, og som følger af chartret, samt af de med retsstaten uløseligt forbundne værdier, som Unionen bygger på. Desuden indgår det retsmiddel, der er fastsat i denne forordnings artikel 42, stk. 1, i en procedure, hvis hovedformål er bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse i Unionen. I overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde foreligger der følgelig en legitim interesse i og et tvingende alment hensyn til, at de processuelle regler for dette retsmiddel, der fastsættes på nationalt plan, ikke har den virkning, at et sådant retsmiddel, der følger af EU-retten, fratages dets betydning eller begrænses med hensyn til dets udøvelse.
33
På denne baggrund har Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (central forundersøgelsesret nr. 6 i Madrid) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 90 i [OL nr. 9/2021], hvorefter en proceduremæssig retsakt vedtaget af Den Europæiske Anklagemyndighed, der skal have retsvirkning over for tredjemand (som omhandlet i den anførte bestemmelse), såsom den europæiske delegerede anklagers afgørelse om at indkalde vidner [i afgørelsen] af 2. februar 2023, er unddraget domstolskontrol?
2)
Skal [chartrets] artikel 6 og 48 […] og artikel 7 i direktiv [2016/343] fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 90 [i OL nr. 9/2021], sammenholdt med artikel 42, stk. 1 og 3, og artikel 43[ i denne lov], hvorefter en retsakt vedtaget af Den Europæiske Anklagemyndighed såsom den europæiske delegerede anklagers afgørelse om at indkalde en tredjemand som vidne, idet der vurderes at være en rimelig formodning for, at denne tredjemand har deltaget i de efterforskede strafbare forhold, er unddraget domstolskontrol?
3)
Skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 86, stk. 3, TEUF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en ordning for domstolskontrol såsom den, der er fastsat i artikel 90 og 91 i [OL nr. 9/2021] i forbindelse med de europæiske delegerede anklageres handlinger iværksat på grundlag af artikel 42, stk. 1, og artikel 43 i [denne lov], hvorefter en foranstaltning, som den europæiske delegerede anklager har iværksat under udøvelse af sine efterforskningsbeføjelser, og som ikke svarer til nogen af de nationale processuelle regler om anfægtelse af afgørelser truffet af [nationale undersøgelsesdommere] under udøvelse af deres efterforskningsbeføjelser, er unddraget domstolskontrol?
4)
Skal artikel 2 TEU, der fastsætter de retsstatsprincipper, som Unionen bygger på, sammenholdt med adgangen til effektive retsmidler og retten til en [retfærdig] rettergang med alle de garantier, som er fastsat i [chartrets] artikel 47 [...], og effektivitetsprincippet som fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en ordning for domstolskontrol med de europæiske delegerede anklageres handlinger, som begrænser de tilfælde, hvor der kan anlægges søgsmål til anfægtelse af en afgørelse, til et begrænset antal tilfælde, såsom den ordning, der er fastsat i spansk lovgivning ved artikel 90 og 91 i [OL nr. 9/2021]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
34
Den Europæiske Anklagemyndighed, den spanske, den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen har gjort gældende, at det andet spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, idet det er rent hypotetisk. Tvisten i hovedsagen vedrører nemlig den omstændighed, at de personer, der efterforskes af Den Europæiske Anklagemyndighed, anfægter sidstnævntes afgørelse om at indkalde tredjeparter som vidne, hvorimod dette andet spørgsmål vedrører disse vidners mulighed for selv at anfægte denne afgørelse.
35
Den Europæiske Anklagemyndighed har desuden gjort gældende, at det tredje og det fjerde spørgsmål ligeledes er af hypotetisk karakter, eftersom artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 efter dennes opfattelse ikke automatisk giver ret til domstolskontrol af dette organs proceduremæssige retsakter, når der ikke findes et retsgrundlag i national ret.
36
Ifølge fast retspraksis gælder der en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse om en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 24.10.2018, C-225/17, XC m.fl., C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
37
For det første ønsker den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde med det andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 6 og 48 samt artikel 7 i direktiv 2016/343 er til hinder for en bestemmelse i national ret, der ikke fastsætter en mulighed for, at tredjeparter kan anlægge sag til prøvelse af en afgørelse fra Den Europæiske Anklagemyndighed, hvorved de er blevet indkaldt til at give møde som vidner, henset til den tilsidesættelse af deres grundlæggende rettigheder, som kan følge af denne afgørelse.
38
Det skal imidlertid bemærkes, at selv om tvisten i hovedsagen faktisk vedrører et søgsmål til prøvelse af afgørelsen af 2. februar 2023, hvorved de europæiske delegerede anklagere, der behandler hovedsagen, har indkaldt Y.C. og I.M.B. til at give møde for dem som vidner, er dette søgsmål ikke blevet anlagt af disse personer, men af I.R.O. og F.J.L.R., som er under disse europæiske delegerede anklageres efterforskning, inden for rammerne af hvilken denne afgørelse blev truffet. Da den forelæggende ret ikke har redegjort for grundene til, at det på trods af denne kontekst ikke desto mindre er nødvendigt, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål, kan dette spørgsmål følgelig ikke antages til realitetsbehandling.
39
For det andet har det tredje og det fjerde spørgsmål nærmere bestemt til formål at afgøre, om ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet er til hinder for en national lovgivning, der begrænser mulighederne for ved et søgsmål at anfægte Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter til et vist antal tilfælde, der er udtømmende opregnet, og som af denne grund ikke giver en beskyttelse svarende til den, der følger af de nationale processuelle regler, der finder anvendelse på søgsmål til prøvelse af afgørelser, som undersøgelsesdommere, der på nationalt plan svarer til de europæiske delegerede anklagere, træffer under udøvelsen af deres undersøgelsesbeføjelser.
40
I denne henseende er den forelæggende ret, således som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, af den opfattelse, at på gældende national rets nuværende udviklingstrin kan Den Europæiske Anklagemyndigheds afgørelse om at indkalde Y.C. og I.M.B. som vidner, hvilken afgørelse udgør genstanden for tvisten i hovedsagen, ikke anfægtes ved et søgsmål. Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at national ret, i modsætning til hvad Den Europæiske Anklagemyndighed har anført, skal fortolkes således, at afgørelser, hvorved en undersøgelsesdommer anordner gennemførelse af efterforskningsforanstaltninger i forbindelse med en strafferetlig efterforskning, godt kan anfægtes ved et søgsmål.
41
Henset til disse betragtninger, hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at rejse tvivl om, synes det tredje og det fjerde spørgsmål at være relevante for afgørelsen af den tvist, der er indbragt for den forelæggende ret, eftersom spørgsmålet om, hvorvidt hovedsagen kan antages til realitetsbehandling, kan afhænge af Domstolens besvarelse af disse spørgsmål. Den formalitetsindsigelse, som Den Europæiske Anklagemyndighed har fremsat, vedrører i øvrigt fortolkningen af artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 og vedrører således realiteten i de nævnte spørgsmål og ikke formaliteten.
42
Det tredje og det fjerde spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
Det første, det tredje og det fjerde spørgsmål
43
Med det første, det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, sammenholdt med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og 48 samt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, som ikke giver personer, der er under Den Europæiske Anklagemyndigheds efterforskning, mulighed for direkte ved den kompetente nationale ret at anfægte en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler den pågældende sag, indkalder vidner i forbindelse med denne efterforskning.
44
Artikel 4 i forordning 2017/1939 præciserer, at »EPPO er ansvarlig for at foretage efterforskning og retsforfølgning af gerningsmænd og medvirkende til strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser«. I dette øjemed indleder EPPO efterforskning og forestår retsforfølgningen og fungerer som anklager ved medlemsstaternes kompetente domstole, indtil sagen er endeligt afgjort.
45
Denne forordnings artikel 8, stk. 1, fastsætter, at EPPO er et uadskilleligt EU-organ, der fungerer som én enkelt myndighed med en decentral struktur. Artikel 8, stk. 2-4, fastsætter, at EPPO er organiseret på to niveauer, nemlig dels et centralt niveau, der udgøres af det centrale kontor ved EPPO’s hovedsæde, dels et decentralt niveau, der udgøres af europæiske delegerede anklagere, der befinder sig i medlemsstaterne.
46
Ifølge den nævnte forordnings artikel 13, stk. 1, sammenholdt med 30. og 32. betragtning hertil, skal den efterforskning, der udføres af EPPO, som hovedregel udføres af europæiske delegerede anklagere, der handler på vegne af EPPO i deres respektive medlemsstater (dom af 21.12.2023, G.K. m.fl. (Den Europæiske Anklagemyndighed), C-281/22, EU:C:2023:1018, præmis 42).
47
I henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning 2017/1939 kan den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, i overensstemmelse med denne forordning og med national ret selv gennemføre efterforskningsforanstaltninger og andre foranstaltninger. De europæiske delegerede anklagere har nærmere bestemt beføjelse til ikke alene at vedtage de efterforskningsforanstaltninger, der er omhandlet i den nævnte forordnings artikel 30, stk. 1, i det mindste i tilfælde, hvor den lovovertrædelse, der efterforskes, kan straffes med en maksimumsstraf på mindst fire års fængsel, men også til i overensstemmelse med denne artikel 30, stk. 4, at anmode om eller foreskrive enhver anden foranstaltning, som anklagerne kan anvende i deres medlemsstat i overensstemmelse med national ret i forbindelse med lignende nationale procedurer. Nævnte artikel 30, stk. 5, fastsætter desuden, at procedurer og nærmere regler for at træffe foranstaltninger er omfattet af gældende national ret.
48
I denne forbindelse giver artikel 86, stk. 3, TEUF, som anført i 86. betragtning til forordning 2017/1939, EU-lovgiver adgang til at fastsætte særlige regler om domstolskontrol med de proceduremæssige foranstaltninger, som Den Europæiske Anklagemyndighed træffer under udøvelsen af sit hverv, for at tage hensyn til den specifikke karakter af EPPO’s opgaver og struktur, hvilke adskiller sig fra alle andre EU-organer og ‑agenturers.
49
EU-lovgiver har udøvet denne kompetence ved at vedtage denne forordnings artikel 42, hvis stk. 1 bestemmer, at proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, underkastes domstolskontrol ved de kompetente nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret.
50
Med henblik på at afgøre, om denne artikel 42, stk. 1, er til hinder for en national lovgivning, der ikke giver personer, der er under EPPO’s efterforskning, mulighed for direkte ved den kompetente nationale ret at anfægte en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler den pågældende sag, indkalder vidner, skal det undersøges, om en sådan afgørelse er omfattet af begrebet »proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand« i denne bestemmelses forstand.
51
I henhold til fast retspraksis følger det af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, som skal søges under hensyntagen til ikke alene denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 30.4.2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis).
52
I første række bemærkes, at det er korrekt, at de kompetente nationale domstole ifølge ordlyden af artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 udøver domstolskontrol med de proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, »i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastsat i national ret«.
53
Imidlertid følger det af selve ordlyden af artikel 42, stk. 1, at denne henvisning til »de krav og procedurer, der er fastsat i national ret«, udelukkende vedrører den måde, hvorpå de kompetente nationale domstole foretager domstolskontrol af de pågældende retsakter, og ikke rækkevidden af begrebet »proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand«, med hensyn til hvilket denne bestemmelse ikke henviser til medlemsstaternes ret som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 51.
54
Som generaladvokaten har anført i punkt 39-43 i forslaget til afgørelse, fremgår det desuden af ordlyden og opbygningen af artikel 42 i forordning 2017/1939, sammenholdt med 86., 87. og 89. betragtning hertil, og af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, at den bl.a. har til formål at fastsætte en kompetencefordeling mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser med henblik på udøvelse af domstolskontrol med Den Europæiske Anklagemyndigheds virksomhed.
55
Selv om nævnte forordnings artikel 42, stk. 1, således som det er anført i denne doms præmis 49 og 52, tillægger de nationale retter kompetence til at efterprøve de proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, opregner artikel 42, stk. 2-8, således de tilfælde, hvor domstolskontrollen med EPPO’s virksomhed derimod henhører under Unionens retsinstansers kompetence.
56
Navnlig giver artikel 42, stk. 3, i forordning 2017/1939 Unionens retsinstanser kompetence til i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, TEUF at prøve EPPO’s afgørelser om at henlægge en sag, for så vidt som de anfægtes direkte på grundlag af EU-retten. I henhold til artikel 42, stk. 8, kontrollerer Unionens retsinstanser i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, TEUF desuden både afgørelser truffet af EPPO, der påvirker de registreredes databeskyttelsesrettigheder i henhold til denne forordnings kapitel VIII, og afgørelser truffet af EPPO, der ikke er proceduremæssige retsakter, såsom afgørelser vedrørende retten til aktindsigt i dokumenter, eller afgørelser om afskedigelse af europæiske delegerede anklagere, der vedtages i henhold til artikel 17, stk. 3, i denne forordning, eller andre administrative afgørelser.
57
Følgelig er »proceduremæssige retsakter« som omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 de retsakter, hvis lovlighed som udgangspunkt kontrolleres af de nationale retter, med undtagelse af dem, der er omhandlet i artikel 42, stk. 3, og i modsætning til afgørelser om beskyttelse af personoplysninger og EPPO’s »administrative afgørelser« som omhandlet i artikel 42, stk. 8, hvilke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 263 TEUF.
58
Det følger af det ovenstående, at begrebet »proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand« som omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, udgør et selvstændigt EU-retligt begreb, der skal fortolkes på grundlag af ensartede kriterier. Det er nemlig kun en sådan fortolkning, der i hele Unionen kan sikre en sammenhængende kompetencefordeling mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser med henblik på at udøve domstolskontrol med EPPO’s virksomhed.
59
I anden række skal det undersøges, om en afgørelse fra EPPO om at indkalde vidner er omfattet af dette begreb, som ikke er defineret i forordning 2017/1939.
60
I denne henseende fremgår det for det første af 87. betragtning til denne forordning, at udtrykket »proceduremæssige retsakter« bl.a. omfatter de foranstaltninger, som Den Europæiske Anklagemyndighed træffer i forbindelse med sine efterforskninger. Det er ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse udgør en »proceduremæssig retsakt« i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der skal tillægges dette udtryk, og at denne retsakt er blevet vedtaget i forbindelse med en efterforskning foretaget af Den Europæiske Anklagemyndighed.
61
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan afgørelse skal anses for at være en proceduremæssig retsakt, »der skal have retsvirkning over for tredjemand«, skal det indledningsvis bemærkes, at dette udtryk svarer til det kriterium, der anvendes i artikel 263, stk. 1, TEUF til at definere, hvilke retsakter der kan anfægtes ved Unionens retsinstanser inden for rammerne af det annullationssøgsmål, der er fastsat i artikel 263 TEUF.
62
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at der kan anlægges annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263, stk. 1, TEUF til prøvelse af enhver bestemmelse eller foranstaltning, der er vedtaget af EU’s institutioner, organer, kontorer eller agenturer – uanset form – og som tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre en fysisk eller juridisk persons interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
63
Det kan således udledes af ordlyden af artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, sammenholdt med denne forordnings generelle opbygning og formålet med artikel 42, at EU-lovgiver ved at henvise til et kriterium, der svarer til det, der er omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF, ikke har haft til hensigt at begrænse den obligatoriske domstolskontrol med Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter til visse specifikke kategorier af proceduremæssige retsakter, men at udvide domstolskontrollen til alle proceduremæssige retsakter, som tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre en tredjemands interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, bl.a. til de retsakter, der vedtages inden for rammerne af en strafferetlig efterforskning.
64
I denne sammenhæng skal det for det første bemærkes, at det fremgår af 87. betragtning til forordning 2017/1939, at udtrykket »tredjemand«, der er omhandlet i denne forordnings artikel 42, betegner en kategori af personer, som ikke alene omfatter »den mistænkte« og »ofret«, men også »andre berørte personer, hvis rettigheder kan blive krænket af sådanne retsakter«.
65
Med henblik på at illustrere begrebet »proceduremæssige retsakter, der ikke skal have retsvirkning over for tredjemand«, har EU-lovgiver i øvrigt i denne 87. betragtning, tredje afsnit, kun udtrykkeligt henvist til udpegelse af eksperter eller refusion af udgifter til vidner. Henset til, at denne opregning alene indeholder eksempler, kan det ikke uden videre udelukkes, at en afgørelse om indkaldelse af vidner, der ikke er én af de proceduremæssige retsakter, der er nævnt i 87. betragtning, kan anses for at have bindende retsvirkninger, der kan berøre den omhandlede persons interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling.
66
For det andet er den fortolkning, der er anført i denne doms præmis 63, den eneste, der kan sikre overholdelsen af princippet om, at Unionen er en retsunion, hvori dens institutioner, organer, kontorer og agenturer er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med bl.a. traktaterne, med de generelle retsprincipper og med de grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
67
Når dette er fastslået, skal det ligeledes bemærkes, at ved afgørelsen af, om den anfægtede retsakt i et givet tilfælde tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, skal vægten lægges på retsaktens indhold, og dens virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom den pågældende retsakts indhold, i givet fald under hensyn til den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt til beføjelserne for den EU-institution eller det EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, der har udstedt den. Disse beføjelser skal ikke forstås abstrakt, men som elementer, der kan afklare den konkrete analyse af indholdet af den nævnte retsakt, som har en central og afgørende karakter (jf. analogt dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).
68
Henset til de kriterier, der er anført i nærværende doms præmis 62-67, kan spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse fra en europæisk delegeret anklager om at indkalde vidner tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre rettighederne for personer, der er under efterforskning, såsom sagsøgerne i hovedsagen, gennem en væsentlig ændring af deres retsstilling, ikke afgøres abstrakt og generelt.
69
Disse kriterier kræver nemlig, at der foretages en konkret vurdering af den pågældende retsakt, navnlig af egenskaben af »tredjemand«, der anfægter denne retsakt, af dennes indhold, af den sammenhæng, hvori den er vedtaget, og af beføjelserne for det organ, der har udstedt den.
70
I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af 83. og 85.-87. betragtning til forordning 2017/1939, at denne forordnings artikel 42, stk. 1, sammenholdt med forordningens artikel 41, skal fortolkes således, at domstolskontrollen med proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, skal gøre det muligt at sikre, at EPPO overholder de grundlæggende rettigheder, der gælder for de personer, over for hvilke disse proceduremæssige retsakter har sådanne virkninger, og navnlig at kontrollere, at dette organ overholder kravet om en retfærdig rettergang og de mistænktes og tiltaltes ret til et forsvar i overensstemmelse med chartrets artikel 47 og 48.
71
En sådan kontrol indebærer navnlig, at det skal efterprøves, ikke blot om mistænktes og tiltaltes processuelle rettigheder i henhold til EU-retten som omhandlet i nævnte forordnings artikel 41, stk. 1, er overholdt, men også, i overensstemmelse med forordningens artikel 41, stk. 3, om alle de processuelle rettigheder, som disse personer og andre personer, der er berørt af EPPO’s procedurer, er tillagt i henhold til den gældende nationale lovgivning, er overholdt.
72
Da omfanget af de processuelle garantier, der indrømmes de forskellige kategorier af personer, således kan variere afhængigt af den pågældende medlemsstats nationale processuelle regler, kan omfanget af de proceduremæssige retsakter, som disse personer kan anfægte ved de nationale domstole, følgelig ligeledes variere, afhængigt af hvilken national ret der finder anvendelse.
73
Vurderingen af, hvilke virkninger en afgørelse om at indkalde vidner kan have for rettighederne for de personer, der er under efterforskning, afhænger dermed i et vist omfang af de nationale processuelle regler og af den specifikke kontekst for den strafferetlige efterforskning, i forbindelse med hvilken EPPO vedtog denne afgørelse, og derfor er de nationale retsinstanser, der har kompetence til at foretage den domstolskontrol, som er fastsat i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, de bedst egnede til at foretage denne vurdering.
74
Denne fortolkning finder støtte i 12. og 87. betragtning til forordningen. For det første fremgår det af 12. betragtning, at EU-lovgiver i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 3 og 4, TEU, har ønsket at begrænse graden af harmonisering af domstolskontrollen med Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre et ensartet niveau for effektiv retsbeskyttelse, som er i overensstemmelse med den primære EU-ret, i forhold til disse retsakter. For det andet er denne fortolkning ligeledes i overensstemmelse med den omstændighed, at dette EU-organ i høj grad er integreret i medlemsstaternes strafferetsplejeordninger, inden for rammerne af hvilke det udøver sine beføjelser, hvilket, som det fremgår af 87. betragtning, første afsnit, til nævnte forordning, begrunder de nationale retters kompetence med hensyn til de proceduremæssige retsakter, der er omhandlet i samme forordnings artikel 42, stk. 1.
75
Det følger heraf, at det tilkommer de kompetente nationale retter, henset til bl.a. de nationale processuelle regler og til den specifikke kontekst for den strafferetlige efterforskning, i forbindelse med hvilken de skal behandle sagen, at vurdere, om en afgørelse fra en europæisk delegeret anklager om indkaldelse af vidner tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, der kan berøre interesser hos de personer, der anfægter denne afgørelse, såsom i det foreliggende tilfælde de personer, der er under efterforskning, ved at ændre deres retsstilling væsentligt, bl.a. ved at berøre deres processuelle rettigheder. Hvis dette er tilfældet, er den nævnte afgørelse underlagt disse retters prøvelse i henhold til artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939.
76
Hvad i tredje række angår spørgsmålet om, hvorvidt denne domstolskontrol i givet fald skal foretages inden for rammerne af et direkte søgsmål til prøvelse af samme afgørelse, skal det bemærkes, at ordlyden af denne bestemmelse ikke præciserer, om medlemsstaterne skal fastsætte et specifikt retsmiddel, der gør det muligt at anfægte en proceduremæssig retsakt fra EPPO direkte, eller om nævnte kontrol nødvendigvis skal have til formål at annullere den anfægtede retsakt.
77
Den nævnte bestemmelse fastsætter derimod, at den nævnte domstolskontrol foretages »i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret«. Det følger heraf, at såfremt de rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 47 og 48, er fuldt ud sikret, udelukker samme bestemmelse ikke, at denne domstolskontrol i de medlemsstater, hvor strafferetsplejereglerne ikke fastsætter et sådant specifikt retsmiddel til anfægtelse af foranstaltninger, der gennemføres under en straffeproces, kan foretages som et incidenspunkt under en verserende sag.
78
Denne fortolkning finder støtte i 88. betragtning til forordning 2017/1939, hvoraf det fremgår, at der i forbindelse med de nationale retters legalitetskontrol af proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, skal sikres effektive retsmidler i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
79
Denne bestemmelse i EU-traktaten pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Ifølge Domstolens praksis svarer denne forpligtelse til den i chartrets artikel 47, stk. 1, fastsatte ret til effektive retsmidler for enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket. Den nævnte forpligtelse indebærer imidlertid alene, at enhver har ret til at anfægte en bebyrdende retsakt, der kan krænke disse rettigheder og friheder, ved domstolene, og ikke nødvendigvis, at indehaveren af denne ret til effektive retsmidler skal have adgang til direkte at anlægge søgsmål med en principal påstand, hvorved en given foranstaltning anfægtes, for så vidt som der i øvrigt for de forskellige kompetente nationale retsinstanser findes et eller flere retsmidler, der gør det muligt for vedkommende indirekte at opnå domstolskontrol af denne foranstaltning, og som sikrer overholdelsen af de rettigheder og friheder, som EU-retten har tillagt vedkommende, uden at den pågældende skal udsætte sig for risikoen for at blive pålagt en sanktion i tilfælde af manglende efterkommelse af den omhandlede foranstaltning (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet), C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 47, 58 og 79 samt den deri nævnte retspraksis).
80
I denne forbindelse bemærkes, at selv om artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 skal sammenholdes med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og med chartrets artikel 47 og 48, foregriber denne bestemmelse imidlertid ikke de processuelle regler for den domstolskontrol, der foretages af de nationale retter. Sidstnævnte kan således ligeledes tage form af en indirekte prøvelse, der bl.a. foretages af den påkendende straffedomstol, for så vidt som disse processuelle regler sikrer en ret til et effektivt retsmiddel, hvilket forudsætter, at den ret, for hvilken tvisten er indbragt, har kompetence til at behandle alle de retlige og faktiske spørgsmål, som er relevante for at afgøre tvisten. Denne ret skal navnlig have kompetence til at kontrollere, at de beviser, som retsakten er baseret på, ikke er blevet tilvejebragt eller anvendt i strid med de rettigheder og friheder, som den berørte er sikret i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet), C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
81
I fjerde og sidste række bemærkes, at artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, som det fremgår af 88. betragtning hertil, skal fortolkes i lyset af princippet om medlemsstaternes procesautonomi.
82
I medfør af dette princip tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler, der er nødvendige for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, dog på den betingelse, at disse regler ikke må være mindre gunstige i situationer henhørende under EU-retten end i tilsvarende situationer underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 56 og 58 samt den deri nævnte retspraksis).
83
Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om, hvorvidt de gældende nationale processuelle regler er i overensstemmelse med ækvivalensprincippet.
84
Med henblik på at efterprøve, om ækvivalensprincippet er overholdt, skal det dels identificeres, hvilke procedurer eller søgsmål der er sammenlignelige, dels fastlægges, om søgsmål på grundlag af national ret behandles mere gunstigt end søgsmål, der omhandler beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (dom af 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Opsættende virkning af appelsager), C-180/17, EU:C:2018:775, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
85
Hvad angår spørgsmålet om den sammenlignelige karakter af søgsmål tilkommer det den nationale ret, som har direkte kendskab til de gældende processuelle regler, at efterprøve, om søgsmålene ligner hinanden ud fra sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold (dom af 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Opsættende virkning af appelsager), C-180/17, EU:C:2018:775, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
86
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, således som det er anført i nærværende doms præmis 29 og 40, at retsmidlerne til prøvelse af proceduremæssige retsakter, der vedtages af de europæiske delegerede anklagere, som gør tjeneste i Spanien, skal sammenlignes med de retsmidler, der findes i national ret til prøvelse af tilsvarende akter, der gennemføres af en undersøgelsesdommer, der på nationalt plan svarer til en europæisk delegeret anklager.
87
Hvad angår spørgsmålet om den tilsvarende behandling af søgsmål skal det bemærkes, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse vedrørende søgsmål, der finder støtte i EU-retten, er mindre gunstig end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, skal bedømmes af den nationale ret under hensyn til, hvilken stilling de omhandlede regler indtager i den samlede procedure, procedurens forløb og disse reglers særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser (dom af 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Opsættende virkning af appelsager), C-180/17, EU:C:2018:775, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
88
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, synes det i denne henseende at fremgå af oplysningerne fra den forelæggende ret, at de personer, der er under efterforskning foretaget af en europæisk delegeret anklager, som gør tjeneste i Spanien, befinder sig i en mindre gunstig situation end de personer, der er omfattet af en undersøgelsesdommers efterforskning, eftersom den nationale lovgivning, der regulerer domstolskontrollen med Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter, udelukker muligheden for et direkte søgsmål til prøvelse af en afgørelse om indkaldelse af vidner, mens den lovgivning, der regulerer domstolskontrollen med en tilsvarende retsakt, der er udstedt af en undersøgelsesdommer, fastsætter en mulighed for at anlægge søgsmål ved sidstnævnte eller ved en højere retsinstans.
89
Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om dette faktisk er tilfældet, henset til de kriterier, der er nævnt i nærværende doms præmis 87, og navnlig om den fortolkning af national ret, som den spanske regering og Den Europæiske Anklagemyndighed har forfægtet i deres skriftlige indlæg, og hvorefter det er muligt i en rent national situation at anvende processuelle bestemmelser, der ikke fastsætter et sådant direkte retsmiddel, skal forkastes.
90
Hvad angår effektivitetsprincippet skal det fastslås, at dette princip i det foreliggende tilfælde ikke medfører krav, der går ud over de krav, der følger af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som sikret ved chartrets artikel 47, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (jf. i denne retning dom af 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Opsættende virkning af appelsager), C-180/17, EU:C:2018:775, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis). Det fremgår imidlertid af nærværende doms præmis 79, at disse bestemmelser i den primære EU-ret ikke er til hinder for, at der ikke findes et direkte retsmiddel til prøvelse af en proceduremæssig retsakt fra Den Europæiske Anklagemyndighed, hvorved der indkaldes vidner, forudsat at de krav, der navnlig er anført i denne præmis 79 og i denne doms præmis 80, overholdes.
91
Henset til ovenstående betragtninger skal det første, det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, sammenholdt med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og 48 samt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, indkalder vidner i forbindelse med sagens efterforskning, er underlagt den kompetente nationale rets kontrol i henhold til denne artikel 42, stk. 1, når denne afgørelse tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, der kan berøre interesser hos de personer, der anfægter nævnte afgørelse, såsom de personer, der er under efterforskning i sagen, ved at ændre deres retsstilling væsentligt. Hvis dette er tilfældet, skal den nationale lovgivning sikre disse personer en effektiv domstolsprøvelse af samme afgørelse, i det mindste som et incidenspunkt, i givet fald ved den påkendende straffedomstol. Det følger imidlertid af ækvivalensprincippet, at når de nationale processuelle bestemmelser vedrørende tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret giver mulighed for at anfægte en tilsvarende afgørelse direkte, skal disse personer ligeledes have en sådan mulighed.
Sagsomkostninger
92
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 42, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO«), sammenholdt med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder samt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet,
skal fortolkes således, at
en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, indkalder vidner i forbindelse med sagens efterforskning, er underlagt den kompetente nationale rets kontrol i henhold til denne artikel 42, stk. 1, når denne afgørelse tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, der kan berøre interesser hos de personer, der anfægter nævnte afgørelse, såsom de personer, der er under efterforskning i sagen, ved at ændre deres retsstilling væsentligt.
Hvis dette er tilfældet, skal den nationale lovgivning sikre disse personer en effektiv domstolsprøvelse af samme afgørelse, i det mindste som et incidenspunkt, i givet fald ved den påkendende straffedomstol.
Det følger imidlertid af ækvivalensprincippet, at når de nationale processuelle bestemmelser vedrørende tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret giver mulighed for at anfægte en tilsvarende afgørelse direkte, skal disse personer ligeledes have en sådan mulighed.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.