61995CC0029_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Por despacho de 31 de Janeiro de 1995, o Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen perguntou ao Tribunal de Justiça se é contrária à proibição de discriminação consagrada no artigo 6.º do Tratado uma regulamentação nacional - adoptada em execução do Regulamento (CEE) n.º 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (1), e do Regulamento (CEE) n.º 3821/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários (2) - que, em caso de violação e de não pagamento imediato da importância da contravenção impõe apenas ao não residente a obrigação de prestar uma caução para garantia das eventuais multas e despesas processuais, sob pena de apreensão do veículo.
2 Os regulamentos acabados de referir têm como objectivo melhorar as condições de trabalho e a segurança rodoviária nos Estados-Membros. Para esse efeito, impõem determinadas obrigações e proibições relativamente aos períodos de condução, às interrupções e aos períodos de repouso, assim como o uso de aparelhos de controlo.
O artigo 17.º do Regulamento n.º 3820/85 e o artigo 19.º do Regulamento n.º 3821/85 obrigam os Estados-Membros a adoptarem as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à sua execução, em particular no que se refere ao procedimento e aos meios de controlo, assim como às sanções aplicáveis em caso de infracção.
O Reino da Bélgica promoveu a execução dos referidos regulamentos inserindo na lei de 1 de Agosto de 1960, relativa ao transporte a título oneroso de mercadorias em veículos motorizados, através da lei de 6 de Maio de 1985 (3), um artigo 11.º-B. Com base no sistema de sanções instituído pelo mesmo artigo 11.º-B e pelos artigos 3.º, 4., e 5., do decreto real de 12 de Julho de 1989 (4) (adoptado em execução da lei de 6 de Maio de 1985), no caso de não haver nenhum terceiro implicado na transgressão, é dada ao transgressor a faculdade de escolha entre o pagamento imediato de uma importância de 10 000 BFR por qualquer infracção (pagamento directo), com extinção das consequências penais, e o prosseguimento contra si do processo penal previsto na lei.
Tanto o referido artigo 11.º-B como o decreto de execução procedem, nesta última hipótese, a uma diferenciação entre os transgressores conforme tenham ou não domicílio ou residência habitual na Bélgica: no segundo caso, o transgressor que tenha optado por submeter-se ao processo penal é obrigado a pagar antecipadamente e, portanto, a título de caução, uma importância de 15 000 BFR por cada infracção, para garantia da eventual multa e das despesas processuais, sob pena de apreensão do veículo. Ao invés, se residir na Bélgica, o transgressor que optar pelo processo não é obrigado a prestar caução alguma, nem fica sujeito à apreensão do veículo. É este, portanto, o tratamento discriminatório cuja legalidade se discute no presente litígio relativamente ao âmbito do artigo 6.º do Tratado.
3 Os factos do presente processo podem resumir-se como se segue.
Num controlo efectuado a um camião pertencente à sociedade Trans-Cap, sociedade transportadora com sede na Alemanha, conduzido por Eckehard Pastoors, empregado da mesma sociedade, igualmente residente na Alemanha, a polícia do porto de Antuérpia constatou onze infracções às disposições dos Regulamentos n.os 3820/85 e 3821/85.
Perante a alternativa entre «conciliar», pagando de imediato 10 000 BFR por cada infracção cometida e eliminando assim as respectivas consequências penais, e sujeitar-se ao processo penal previsto na lei belga, devendo contudo prestar uma caução de 15 000 BFR por cada infracção para evitar a apreensão do veículo, E. Pastoors, após consulta da entidade patronal, optou pelo pagamento imediato, pagando desta forma 110 000 BFR (correspondente a 10 000 BFR por cada uma das onze infracções).
Posteriormente, o mesmo motorista, juntamente com a sociedade Trans-Cap, pediu no Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen que o Reino da Bélgica fosse condenado a reembolsar as importâncias pagas, além do ressarcimento dos danos morais sofridos. Em apoio deste pedido, os demandantes alegaram que o sistema de sanções instituído pelo artigo 11.º-B da lei de 1 de Agosto de 1960 (introduzido pela lei de 6 de Maio de 1985) e pelas respectivas disposições de execução é contrário tanto ao artigo 6.º da Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, como ao artigo 6.º do Tratado, na medida em que procede a uma discriminação ilegal entre os transgressores, conforme os mesmos tenham ou não a residência ou o domicílio habitual na Bélgica.
4 Apesar de considerar infundada a argumentação dos recorrentes, o Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen, invocando textualmente «razões de segurança jurídica», decidiu não obstante suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O princípio de não discriminação inscrito no artigo 6.º do Tratado UE ou o princípio geral da igualdade, consagrado no direito comunitário, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a legislação de um Estado-Membro, adoptada em aplicação dos Regulamentos n.os 3820/85 e 3821/85 do Conselho, estabeleça um sistema de sanções nos termos do qual às pessoas singulares ou colectivas, autuadas em consequência de infracções à referida legislação, é dada a possibilidade de opção entre:
a) o pagamento imediato de uma quantia em dinheiro, no presente processo 10 000 BFR por infracção, extinguindo-se, em regra, a acção penal e
b) a continuação do processo penal normal contra as referidas pessoas,
entendendo-se, contudo, que quando a pessoa autuada opte pela segunda possibilidade só seja obrigada a depositar uma quantia - de 15 000 BFR por infracção no presente processo - como garantia do pagamento das eventuais multas e das despesas processuais, com apreensão do veículo conduzido pelo infractor até que o depósito se efective, caso não tenha o seu domicílio ou residência habitual na Bélgica, mesmo que seja nacional de outro Estado-Membro?»
5 O despacho de reenvio coloca uma questão de interpretação concentrada, alternativamente, no artigo 6.º do Tratado e no princípio geral da igualdade. Considero, porém, que é possível fornecer uma resposta única com base no artigo 6.º do Tratado, que constitui uma expressão específica do princípio da igualdade (5).
O artigo 6.º dispõe que «no âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade».
Convém analisar antes de mais se se verificam as condições para invocar no caso concreto a previsão acabada de citar, que, segundo jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, é aplicável só na falta de disposições que proíbam tratamentos discriminatórios relativamente a sectores específicos (6). No caso de resposta afirmativa, resta determinar se a regulamentação aqui em causa concretiza uma hipótese de discriminação proibida.
6 No que se refere ao primeiro aspecto, deve antes de mais recordar-se que, como o Tribunal de Justiça esclareceu no acórdão Phil Collins e o. (7), o artigo 6.º é uma disposição dotada de efeito directo, invocável por qualquer pessoa perante uma situação regulada pelo direito comunitário. Esta condição mostra-se satisfeita no caso em apreço, já que o sistema de sanções previsto na lei belga encontra a sua origem vinculativa nas disposições do artigo 17.º do Regulamento n.º 3820/85 e do artigo 19.º do Regulamento n.º 3821/85.
Relativamente à possibilidade de incluir o caso aqui controvertido no âmbito de aplicação das disposições do Tratado sobre a livre prestação de serviços em matéria de transportes, subtraindo-o assim a uma apreciação conduzida à luz do artigo 6.º, saliento que a regulamentação belga aqui considerada tem natureza e alcance processuais. Não incide, pelo menos directamente, sobre a actividade de transporte rodoviário, nem estabelece entraves ou restrições às liberdades de circulação e de prestação de serviços garantidas pelo Tratado. Ao invés, é seguro que ao prever tais diferenças na hipótese de reacção às sanções em razão do lugar de residência do transgressor, tal regulamentação é abstractamente apta para produzir efeitos discriminatórios e, portanto, deve ser apreciada à luz do artigo 6.º
De resto, o Tribunal de Justiça chegou a conclusões análogas em casos anteriores: no acórdão Phil Collins, já referido, por exemplo, considerou poder proteger o direito de autor recorrendo ao princípio geral da não discriminação estabelecido no artigo 6.º, sem invocar as disposições específicas utilizadas in subiecta materia, em particular as sobre a circulação de bens e serviços. Naquele caso, nem a regulamentação alemã criticada tinha uma incidência directa sobre os direitos protegidos pelas normas invocadas nem tornava mais oneroso e difícil o seu exercício; o que fazia era produzir um efeito prejudicial, ainda que indirecto, em relação aos autores de nacionalidade não alemã, limitando os seus meios de protecção jurisdicional.
Acrescento que não poderá chegar-se a conclusão diversa tendo em consideração a natureza da regulamentação que nos ocupa, sobre a qual insistiu de modo particular o Governo francês nas suas observações escritas: mesmo que a legislação penal e as normas de processo penal, nas quais se incluem as disposições controvertidas, sejam por princípio reservadas à competência dos Estados-Membros, tais normas não podem todavia estabelecer discriminações em relação aos sujeitos a quem o direito comunitário confere o direito à igualdade de tratamento nem restringir as liberdades fundamentais garantidas pelo direito comunitário (8). Daqui resulta que natureza penal da regulamentação analisada não impede a sua apreciação à luz do artigo 6.º do Tratado.
7 E passo ao segundo dos dois aspectos, isto é, à questão de saber se a regulamentação instituída pelo artigo 11.º-B da lei de 1 de Agosto de 1960 comporta uma discriminação proibida pelo direito comunitário, em particular pelo artigo 6.º do Tratado.
8 É certo que a disposição controvertida não estabelece uma discriminação com base na nacionalidade, uma vez que a obrigação de prestar caução, na hipótese de recusa da oblação voluntária, incide sobre todos os transgressores, sejam ou não cidadão belgas, que não tenham domicílio ou residência habitual na Bélgica. Deve contudo salientar-se que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «as regras de igualdade de tratamento proíbem não apenas as discriminações ostensivas fundadas na nacionalidade, mas também qualquer forma dissimulada de discriminação que, por aplicação de outros critérios de distinção, leve, de facto, ao mesmo resultado» (9). Mesmo recentemente, o Tribunal de Justiça reiterou que uma regulamentação nacional que preveja uma distinção baseada no critério da residência corre o risco de funcionar principalmente em detrimento de nacionais de outros Estados-Membros, pois «os não residentes são frequentemente não nacionais» (10).
Ora, creio que seja difícil contestar que o artigo 11.º-B da lei de 1 de Agosto de 1960, in parte qua, só muito excepcionalmente poderá ser invocado em relação a um cidadão belga (que deveria não ter domicílio nem residência habitual na Bélgica); e que, consequentemente, tal conduz a um resultado muito próximo do de uma discriminação fundada na nacionalidade.
9 Tal constatação, todavia, ainda não é suficiente para demonstrar que tenha sido cometida uma violação do artigo 6.º do Tratado. Em tal situação, o Tribunal de Justiça não deixou de precisar com clareza que «é ainda necessário que a norma em questão não se encontre justificada por circunstâncias objectivas» (11). Sendo certo, com efeito, que às discriminações fundadas directamente na nacionalidade se aplicam com base no mesmo artigo 6.º apenas as excepções previstas no Tratado («... sem prejuízo das suas disposições especiais...»), por exemplo, as previstas expressamente em matéria de livre circulação das pessoas, quando a diversidade de tratamento é devida a elementos diversos de nacionalidade, o Tribunal de Justiça verifica sempre o respectivo fundamento. Noutros termos, é necessário verificar se o tratamento diverso reservado, como no caso em apreço, aos residentes e aos não residentes pode encontrar um justificação objectiva numa diversidade de facto na posição respectiva de uns e de outros, diversidade não ligada à nacionalidade, mas a outros factores objectivos (12).
10 A este propósito, os argumentos do Governo belga parecem coincidir com as apreciações expressas pelo tribunal a quo no despacho de reenvio. Com efeito, afirma-se que a disparidade de tratamento derivada da regulamentação em análise é objectivamente justificada tanto pela maior complexidade e onerosidade do processo penal instaurado contra pessoas não residentes, como, e sobretudo, pela necessidade de evitar que o transgressor não residente, recusando o pagamento imediato da multa e optando pela sujeição ao processo, acabe na realidade por se subtrair ao pagamento da própria multa, dada a inexistência de uma convenção susceptível de assegurar a execução pontual das sentenças penais em todos os Estados-Membros e, em particular, em relação aos dois países que aqui interessam.
O argumento acabado de recordar não é destituído de fundamento. É pacífico, com efeito, que no caso em apreço não são aplicáveis convenções internacionais sobre a execução das decisões judiciais belgas na Alemanha. Ora, é de experiência comum que na falta de um acordo que preveja, no que se refere à matéria penal e em particular ao sector específico, mecanismos processuais e resultados análogos aos estabelecidos na Convenção de Bruxelas (ou outras convenções) para o reconhecimento e para a execução das decisões em matéria civil e comercial, a eventualidade de a condenação proferida relativamente a um não residente ficar no papel ou ser de qualquer forma de muito mais difícil e/ou onerosa execução, é mais que concreta. Portanto, não é inteiramente de excluir que, sem a imposição de uma caução, o transgressor não residente veja de facto reconhecida uma substancial impunidade e a sanção permaneça ineficaz (13).
11 Quanto a este aspecto, considero poderem ser extensivos ao presente caso, mas com um resultado oposto, os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no processo Mund & Fester (14), no qual estava em discussão o carácter discriminatório de uma norma processual alemã segundo a qual constituía requisito suficiente para que fosse decretado um arresto a circunstância de a posterior sentença ser executada no estrangeiro. O Tribunal de Justiça considerou a disposição incompatível com os artigos 7.º (actualmente 6.,) e 220., do Tratado lidos, porém, à luz da Convenção de Bruxelas. Esta última, segundo o Tribunal de Justiça, ao uniformizar as regras de execução das decisões no território de todos os Estados-Membros, redimensionou suficientemente, ou suprimiu mesmo, as dificuldades ligadas à execução no estrangeiro e por esse meio a diversidade de situações entre residentes e não residentes que era o nico facto que justificava a diversa regulamentação prevista na disposição.
Para o Tribunal de Justiça, em especial, a presunção de uma maior complexidade da execução das sentenças num país estrangeiro, «se... se justifica no caso de a execução da sentença posterior dever ser efectuada no território de um Estado terceiro, o mesmo já não acontece quando o Estado da execução for um dos Estados-Membros da Comunidade. Com efeito, todos estes Estados são partes contratantes na Convenção de Bruxelas, cujos territórios podem ser considerados como constituintes de uma unidade» (15). Em resumo, o citado acórdão considerou decisiva a existência e a aplicabilidade ao caso concreto de uma convenção internacional que, no que se refere à execução das sentenças, torna a posição do residente igual à do não residente.
No presente litígio, ao invés, na esteira da jurisprudência acabada de citar, faltando um instrumento análogo internacional e/ou comunitário de cooperação judiciária (16), as preocupações manifestadas pelo Governo belga não se mostram infundadas. Em resumo, o tratamento diverso para os não residentes, sendo diversa a posição destes últimos relativamente à execução da eventual sentença de condenação por uma razão que não é a nacionalidade nem a residência enquanto tal, mas um fundamento objectivo, é justificado.
12 O que acaba de ser observado é apenas uma leitura superficial em contraste com os princípios enunciados no acórdão Hubbard (17). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar-se sobre uma disposição do código civil alemão que impunha uma cautio iudicatum solvi ao demandante cidadão estrangeiro, considerou a referida previsão contrária à liberdade de prestação de serviços garantida pelo artigo 59.º do Tratado. No mesmo acórdão, além disso, o Tribunal de Justiça, respondendo a uma questão posterior colocada pelo juiz alemão, afirmou que «o direito à igualdade de tratamento consagrado pelo direito comunitário não pode depender da existência de acordos de reciprocidade celebrados pelos Estados-Membros» (n.º 17).
Esta última afirmação foi recentemente reproduzida literalmente no acórdão Data Delecta (18). Nesta decisão, contudo, o Tribunal de Justiça considerou uma norma sueca que obriga os demandantes de nacionalidade estrangeira a prestarem uma cautio iudicatum solvi para garantia do pagamento das custas (e portanto análoga à que era contestada no processo Hubbard) contrária não à liberdade enunciada no artigo 59.º, mas sim ao princípio geral (e residual) de não discriminação consagrado no artigo 6.º do Tratado. Com efeito, no caso que se acaba de recordar, a diversidade de tratamento era essencialmente determinada pela nacionalidade: um estrangeiro não residente na Suécia, com efeito, estava sujeito à caução, enquanto o cidadão sueco estava isento da caução, mesmo que residisse no estrangeiro. Portanto, o Tribunal de Justiça não considerou necessário verificar a existência de razões objectivas como justificação do tratamento diferente, com a consequência também de que a aplicabilidade ou não de uma convenção internacional era inteiramente irrelevante.
13 O caso que hoje nos ocupa é, todavia, parcialmente diverso, uma vez que a discriminação não é fundada na nacionalidade (19). E deve mesmo esclarecer-se que a existência ou não de convenções internacionais pode ser pertinente não para efeitos de determinar ou não a existência e a relevância da proibição de discriminação, mas para apreciar a igualdade ou não das situações subjectivas em relação às quais se aplica a proibição de discriminação.
Independentemente das especificidades de cada caso, verifica-se que o Tribunal de Justiça é chamado agora a responder à questão de saber se as situações objectivamente diversas em que se encontram residentes e não residentes, devido à inexistência de instrumentos convencionais sobre a execução das sentenças entre os países interessados, devem ser tratadas normativamente de modo idêntico. A eventual resposta afirmativa estaria em contraste com o que até hoje foi afirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça tanto no acórdão Boussac como recentemente no acórdão Mund & Fester.
14 Considero, com efeito, que para o problema acabado de ilustrar se possam colocar duas hipóteses de solução. A primeira é que se estabeleça um princípio geral de livre circulação das decisões judiciais dentro do território comunitário; e que em breve, como sustentou o advogado-geral La Pergola nas conclusões no processo Data Delecta, os Estados-Membros sejam obrigados a uma verdadeira e própria «obrigação de reconhecimento mútuo» de tais decisões, por força do princípio da não discriminação enunciado no artigo 6.º do Tratado (20). É a hipótese, para ser claro, segundo a qual o que foi realizado pela Convenção de Bruxelas não se cinge rigorosamente a esta, constituindo também objecto de um princípio geral extraído dos tratados comunitários e que deve ser colocado sob o mesmo plano das liberdades fundamentais de circulação das mercadorias e dos factores de produção.
Nesta perspectiva, a Convenção de Bruxelas apenas teria tornado mais fácil aquilo que já existe, independentemente da sua aplicabilidade. A consequência seria que também em matéria de infracções de trânsito (ou até, em geral, em matéria penal), mesmo na falta de um instrumento convencional próprio para assegurar a sua execução, as decisões judiciais deveriam considerar-se exequíveis sem dificuldades especiais, tanto em relação aos residentes como aos não residentes; e que, portanto, sendo a posição de uns e outros inteiramente igual, não se poderiam admitir normas nacionais do tipo da contestada no presente litígio.
Esta é uma hipótese sugestiva, mas abstracta, na medida em que não tem em conta circunstância de, na falta de instrumentos convencionais, se verificar incontestavelmente e de facto uma diferença entre os residentes e os não residentes no que diz respeito à execução das decisões. A hipótese indica um objectivo desejável, mas de momento não realizado, é querermos ser optimistas e «angélicos» recorrer apenas a instrumentos do tipo da Convenção de Bruxelas. Prova-o, aliás, o esforço contínuo dos Estados-Membros para celebrarem convenções expressamente para esse fim.
15 A outra hipótese, na qual acredito, é que a igualdade das situações com base nas quais se deve avaliar a eventual diferença de tratamento proibida pelo artigo 6.º só se verifica, na matéria que nos ocupa, na medida em que existam e sejam aplicáveis a cada caso concreto instrumentos de harmonização e de cooperação pelo menos semelhantes à Convenção de Bruxelas. Sendo assim, portanto, a norma nacional objecto do presente processo por princípio não é incompatível com o artigo 6.º do Tratado.
As hipóteses de solução até aqui apresentadas reclamam evidentemente uma escolha clara, que consiga eliminar qualquer equívoco que possa ser alimentado por uma leitura superficial dos precedentes aqui invocados. Pedimos ao Tribunal de Justiça que proceda a esta escolha no sentido exposto: em princípio, a situação do não residente, na falta de instrumentos convencionais sobre a execução das decisões judiciais, é diversa da do residente e constitui um fundamento objectivo, diverso da nacionalidade, que justifica um tratamento diferente sem violar o artigo 6.º do Tratado.
16 Isto é valido como princípio. Com efeito, há que verificar se a disposição nacional controvertida e o regime diferenciado instituído pela mesma respeitam o princípio da proporcionalidade, isto é, se são adequados e necessários para atingir o fim prosseguido sem ultrapassar os limites de que é preciso para o conseguir (21).
Relativamente a este aspecto, a regulamentação belga suscita alguma perplexidade: com efeito, esta regulamentação determina que o transgressor não residente pode optar por pagar imediatamente a importância da multa, extinguindo as consequências penais das infracções; deve então pagar 10 000 BFR por cada infracção cometida. Ou então, pode decidir sujeitar-se ao processo: em tal caso, contudo, é obrigado a pagar uma caução de 15 000 BFR por cada infracção que lhe é imputada para garantir o pagamento da eventual multa e das custas do processo. Utilizei o termo «obrigado» não por acaso, uma vez que o condutor não residente, mesmo que decidisse não prestar a caução, sofreria um dano seguramente mais grave, constituído pela imediata apreensão do seu veículo. É demasiado evidente que, para um transportador rodoviário, a imobilização do meio de transporte se traduz seguramente num importante prejuízo económico, susceptível de agravamento com o decorrer dos dias e que por isso deve ser evitado a todo o custo no caso concreto pagando mesmo multas consideráveis.
17 Voltemos ao montante da caução: este é superior em 50% ao montante da importância que se paga em caso de oblação voluntária; a diferença é expressamente justificada pelas custas processuais. A importância de 15 000 BFR, além disso, deve ser depositada por cada infracção cometida. A circunstância de uma série de infracções serem constatadas simultaneamente não significa de forma alguma que cada uma delas venha a constituir objecto de um processo penal autónomo: verosimilmente, até por um elementar critério de racionalidade e de economia dos tribunais, as diversas infracções darão lugar a um único processo contra o transgressor. E isto, de resto, foi mesmo admitido pelo Governo belga na audiência. Ora, uma soma imputada às custas processuais justifica-se se está ligada a um único processo judicial, mas de modo algum se justifica um acréscimo de 5 000 BFR por infracção. Com efeito, é evidente que tal acréscimo é imputado a uma despesa que permanece imutável seja qual for o número de infracções imputadas.
As considerações que antecedem são obviamente válidas sobretudo para situações análogas ao caso em apreço, no qual foram imputadas a E. Pastoors onze infracções. Por isso, vendo bem, considero que impor uma caução (de montante superior a 50% ao montante da importância a pagar a título de «oblação») por cada infracção imputada e não por cada processo judicial instaurado contra o transgressor independentemente do número de infracções cometidas, é uma medida desproporcionada e excessiva relativamente à finalidade que a regulamentação controvertida expressamente previu, ou seja, a garantia de que o transgressor não residente pague efectivamente o montante da multa e as custas processuais. Tanto mais que - e é um detalhe não menosprezável tratando-se de uma hipótese de regulamentação «objectivamente» discriminatória - os residentes que pretendam sujeitar-se ao processo não são obrigados a depositar nenhuma soma a título de caução.
Não se poderá sustentar em sentido contrário, como fez o Governo belga, que a determinação do montante da caução se justifica em razão da possibilidade de o Tribunal condenar o infractor ao pagamento de uma soma superior a 15 000 BFR por infracção. Antes de mais, a caução não pode nem deve transformar-se numa espécie de liquidação antecipada do máximo legal da pena pecuniária prevista para a infracção em questão. Basta além disso observar que não existe qualquer certeza, antes da discussão da causa, quanto à condenação do transgressor. Os factos passados com o demandante são a melhor prova disso: primeiro foram imputadas a E. Pastoors 27 infracções, depois reduzidas (e evidentemente após um exame mais atento) na redacção do auto de notícia a onze, ou seja, a menos de metade!
18 Resta dizer que a tese por mim apresentada não parece poder ser contradita pelas objecções apresentadas pelo Governo francês nas suas observações escritas relativamente à necessidade de as sanções infligidas pela violação das normas comunitárias serem dissuasivas.
Em primeiro lugar, se o acréscimo estivesse ligado ao número de processos e não ao de infracções, a caução imposta aos transgressores não residentes manteria integralmente a sua eficácia dissuasiva, tornando-se assim proporcionada aos objectivos preconizados (22). Em segundo lugar, importa salientar que se realmente a obrigação de caução correspondesse à finalidade de dissuasão das violações, não se explicaria porque razão uma obrigação análoga, eventualmente de um montante diferente, não tenha sido prevista em relação aos condutores residentes na Bélgica.
Na realidade, e o Governo belga não o escondeu, o regime diferente estabelecido para os não residentes visa única e exclusivamente garantir a cobrança efectiva das somas correspondentes aos montantes das multas e das custas processuais.
19 O carácter desproporcionado do sistema relativamente ao objectivo prosseguido comporta, além disso, um outro elemento negativo. Se bem que o tribunal nacional o tenha excluído, a disposição parece produzir como consequência uma forte redução, senão uma eliminação substancial, das possibilidades de acesso à tutela jurisdicional para aqueles que não têm residência na Bélgica.
Com efeito, tal como vem articulado, o regime estabelecido para os não residentes, independentemente das intenções do legislador que o instituiu, exerce sobre o transgressor um efeito dissuasivo relativamente à acção judicial. Noutros termos, mediante a imposição de uma caução a pagar obrigatoriamente (a menos que o condutor prefira que o veículo seja apreendido, hipótese, como foi dito, de todo improvável), para poder sujeitar-se ao processo, é de facto desencorajado o acesso à justiça tornando-o demasiado oneroso e, portanto, no seu conjunto, excessivamente desvantajoso relativamente à oblação imediata, para a qual, querendo ou não, o transgressor acaba por ser inexoravelmente impelido.
20 Nestas circunstâncias, portanto, a regulamentação belga acaba por diminuir a possibilidade de acesso à justiça dos cidadão não residentes, prejudicando-os no seu direito à tutela jurisdicional plena e efectiva, reconhecido pelo Tribunal de Justiça como princípio fundamental da ordem jurídica comunitária (23). Este princípio não pode ser posto em discussão nem sequer por exigências de ordem pública, do tipo das aqui invocadas pelo Governo belga e conexas com a necessidade de garantir o pagamento de sanções aplicadas aos não residentes e, em definitivo, do bom funcionamento da justiça. É evidente que, impedindo (ou de qualquer forma entravando) apenas aos não residentes o exercício do direito de recorrer aos tribunais, a regulamentação em análise acaba por cair, sob o aspecto aqui considerado da proporcionalidade, também relativamente ao direito à tutela jurisdicional, no âmbito de aplicação da proibição enunciada no artigo 6.º do Tratado. Em resumo, uma razão objectiva só em parte justifica o tratamento diferente: precisamente pela importância correspondente à multa e um acréscimo por cada processo judicial, mas não por cada infracção.
Nem poderia chegar-se a conclusão diversa tendo em conta as exigências de segurança (das pessoas e das estradas) para cuja protecção estão estabelecidas as normas e os regulamentos comunitários em causa. Estando assente que o respeito de tais exigências, absolutamente primordiais, não está minimamente em discussão, basta observar que mesmo sob tal aspecto o regime de sanções previsto para os não residentes se revela, pelas razões até aqui já expostas, desproporcionado em relação ao objectivo prosseguido.
Daqui resulta, em minha opinião, que a apreciação da disparidade de tratamento estabelecida na regulamentação controvertida não pode e não deve ser condicionada para além do que é devido pela justa consideração das finalidades, de indubitável interesse colectivo, em que se inspira a regulamentação comunitária in subiecta materia.
Conclusão
21 À luz das considerações que precedem, concluo, portanto, sugerindo ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão colocada pelo Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen:
«O artigo 6.º do Tratado CE opõe-se a uma disposição nacional que imponha só ao cidadão não residente, responsável pela violação das disposições dos Regulamentos (CEE) n.º 3820/85 e n.º 3821/85, que recusa o pagamento imediato da multa pretendendo sujeitar-se ao processo, a obrigação de prestar, sob pena de apreensão do veículo, uma caução para garantia da eventual multa e das custas processuais por cada infracção, independentemente do número de processos judiciais instaurados contra o transgressor.»
(1) - JO L 370, p. 1 EE 07 F4 p. 21.
(2) - JO L 370, p. 8 EE 07 F4 p. 28
(3) - Moniteur belge de 13 de Agosto de 1985.
(4) - Moniteur belge de 20 Julho de 1989.
(5) - Acórdão de 8 de Outubro de 1980, UEberschaer (C-810/79, Colect., p. 2747, n.º 16).
(6) - Acórdão de 10 de Dezembro de 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova (C-179/90, Colect., p. I-5889, n.º 11).
(7) - Acórdão de 20 de Outubro de 1993 (C-92/92 e C-326/92, Colect., p. I-5145).
(8) - Acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan (C-186/87, Colect., p. 195, n.º 19).
(9) - Acórdãos de 29 de Outubro de 1980, Boussac (C-22/80, Colect., p. 3427, n.º 9), e de 8 de Maio de 1990, Biehl (C-175/88, Colect., p. I-1779, n.º 13).
(10) - Acórdão de 14 de Fevereiro de 1995, C-279/93, Schumacker (Colect., p. I-225, n.os 28 e 29).
(11) - Acórdão de 10 de Fevereiro de 1994, Mund & Fester (C-398/92, Colect., p. I-467, n.º 17). V. também no sentido de que a proibição de discriminação enunciada no artigo 40.º, n.º 3, do Tratado, «enquanto expressão específica do princípio geral da igualdade, não se opõe a que situações comparáveis sejam tratadas diferentemente quando esse tratamento for objectivamente justificado», acórdão de 8 de Junho de 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, (C-167/88, Colect., p. 1653, n.º 23); a conclusão nesta decisão foi a de que «a diferença de tratamento operada pelos regulamentos em causa não constitui uma discriminação entre produtores... ou em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 7.º do Tratado» (n.º 33).
(12) - V., por exemplo, acórdão de 3 de Dezembro de 1984, Haug-Adrion (C-251/83, Colect., p. 4277, n.os 14 a 16).
(13) - Recordo, a este propósito, também a Resolução 85/C 348/01 do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, em reunião do Conselho de 20 de Dezembro de 1985, com vista a «melhorar a aplicação dos regulamentos sociais nos sectores dos transportes rodoviários» (JO 1985, C 348, p. 1). Entre as medidas que «deveriam ser tomadas», encontra-se também [ponto 2, alínea b)] - e certamente não por acaso - a «adopção dos meios eficazes para propor uma acção contra os condutores não residentes que tenham cometido uma infracção no território de um Estado-Membro e para obter o pagamento das multas aplicadas a tais condutores, no quadro do direito internacional ou nacional em vigor».
(14) - Já referido na nota 11.
(15) - Ibidem, n.º 19. Não deixa de ser salientado na doutrina que tal afirmação constitui fruto de um «certain angélisme de la Cour», no que se refere à pretensa equivalência de situações entre residentes e não residentes no caso da aplicabilidade da Convenção de Bruxelas: Bishoff, in Journal du droit international, 1994 p. 538. A jurisprudência Mund & Fester foi utilizada adequadamente no Reino Unido pela Court of Appeal (Civil Division), acórdão de 20 de Dezembro de 1995, proferido no processo Fitzgerald/Williams e O' Regan/Williams e publicado in Weekly Law Report, 1996, vol. II, p. 447), para excluir a necessidade prevista no direito inglês de obrigar o demandante residente na Irlanda a pagar uma caução para as despesas do processo, precisamente em razão da aplicabilidade da Convenção de Bruxelas; com a reserva, contudo, da apresentação de provas convincentes sobre as dificuldades de execução das sentenças.
(16) - A este propósito, deve salientar-se que as três convenções a que os demandantes fizeram referência nas suas alegações não são, como foi evidenciado pelo Governo belga, com argumentos que não foram contestados, invocáveis no caso em apreço: as primeiras duas (Convenção de Bruxelas de 17 de Janeiro de 1958 e Convenção de Estrasburgo de 20 de Abril de 1959), porque aplicáveis apenas perante um pedido de extradição para o qual não se verificam as condições no caso concreto; a terceira (Convenção Europeia para repressão das infracções rodoviárias, assinada em Estrasburgo em 30 de Novembro de 1994), porque não foi ratificada nem pelo Reino da Bélgica nem pela Alemanha.
(17) - Acórdão de 1 de Julho de 1993 (C-20/92, Colect., p. 3777).
(18) - Acórdão de 26 de Setembro de 1996 (C-43/95, Colect., p. I-0000).
(19) - Também é verdade que a cautio iudicatum solvi objecto do processo Data Delecta visava garantir o reembolso das custas despendidas pela contraparte, enquanto no presente litígio a caução imposta pelo legislador belga serve para garantir o pagamento, por parte do transgressor não residente, não só das despesas suportadas pelo Estado para lhe instaurar o processo, mas também e sobretudo da multa aplicada pelas infracções cometidas. Não se trata, todavia, de um aspecto decisivo.
(20) - V. ponto 17 das conclusões.
(21) - Acórdãos de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 38), e de 25 de Fevereiro de 1988, Drexl (299/86, Colect., p. 1213, n.º 18).
(22) - O Tribunal de Justiça tem constantemente considerado que as sanções estabelecidas pelos Estados-Membros por violações de obrigações comunitárias devem ter um carácter efectivo e dissuasivo, mas não desproporcionado: neste sentido, entre as decisões mais recentes, acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Skanavi (C-193/94, Colect., p. I-929, n.º 36); e, com atenção especial a um caso análogo ao caso em apreço, acórdão de 2 de Outubro de 1991, Vandevenne (C-7/90, Colect., p. I-4371, n.º 11).
(23) - Acórdão, Johnston, já referido na nota 14, n.º 18.