ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
31 janvier 2020 (*)
« Référé – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Retrait du Royaume-Uni de l’Union – Citoyens du Royaume-Uni résidant dans un autre État membre de l’Union – Perte de la citoyenneté de l’Union – Recours en carence – Irrecevabilité de la demande en référé »
Dans l’affaire T‑627/19 R,
Harry Shindler, demeurant à Porto d’Ascoli (Italie), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Me J. Fouchet, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. F. Erlbacher, C. Giolito et Mme E. Montaguti, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 279 TFUE et 156, du règlement de procédure du Tribunal et tendant, d’une part, à suspendre le refus explicite de la Commission du 13 septembre 2019, de reconnaitre sa carence et, d’autre part, à enjoindre à la Commission de prendre certaines mesures provisoires pour maintenir la citoyenneté de l’Union des requérants au-delà de la date du retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne ainsi que d’adopter une décision provisoire portant sur un statut alternatif à ladite citoyenneté composé de diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume Uni de l’Union,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Faits, procédure et conclusions des parties
1        Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union européenne en vertu de l’article 50 TUE. Par une déclaration du même jour, le Conseil européen a indiqué avoir reçu l’acte de notification d’intention de retrait.
2        Par sa décision (UE) 2019/476, du 22 mars 2019 (JO 2019, L 80 I, p. 1), prise en accord avec le Royaume-Uni, le Conseil européen a prorogé le délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE jusqu’au 12 avril 2019 dans le cas où l’accord de retrait ne serait pas approuvé par la House of Commons (Chambre des Communes, Royaume-Uni) le 29 mars 2019 au plus tard et, dans le cas où il le serait, jusqu’au 22 mai 2019.
3        Par sa décision (UE) 2019/584, du 11 avril 2019 (JO 2019, L 101, p.1), prise en accord avec le Royaume-Uni, le Conseil européen a prorogé le délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE jusqu’au 31 octobre 2019.
4        Par sa décision (UE) 2019/1810, du 29 octobre 2019 (JO 2019, L 278 I, p. 1), prise en accord avec le Royaume-Uni, le Conseil européen a prorogé le délai au titre de l’article 50, paragraphe 3, du TUE jusqu’au 31 janvier 2020.
5        Les requérants, M. Harry Shindler et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, sont des citoyens britanniques vivant depuis plus de quinze ans dans différents États membres de l’Union et, de ce fait, n’ayant pas pu, en vertu du droit applicable au Royaume Uni, voter lors du référendum du 23 juin 2016 par lequel les citoyens du Royaume-Uni se sont prononcés en faveur du retrait de leur pays de l’Union, ainsi que lors des élections européennes du 26 mai 2019.
6        Par une lettre de mise en demeure du 1er aout 2019, les requérants ont demandé à la Commission européenne, au Conseil de l’Union européenne et au Conseil européen, d’une part, de constater la carence de ces institutions consistant en une omission illégale de préserver la citoyenneté de l’Union des citoyens britanniques vivant depuis un certain nombre d’années dans les États membres autres que le Royaume-Uni, et d’autre part, de décider de maintenir ladite citoyenneté de ces personnes au-delà de la date du retrait du Royaume-Uni de l’Union.
7        Le Conseil de l’Union et le Conseil européen n’ont pas répondu à cette mise en demeure.
8        Par lettre du 13 septembre 2019, la Commission a refusé d’adopter les mesures sollicitées par les requérants. À l’appui de cette décision, elle a expliqué que, selon elle, les dispositions des traités portant sur la citoyenneté de l’Union ne permettent pas d’élargir le champ d’application de l’article 20 TFUE aux personnes n’ayant pas la nationalité d’un État membre de l’Union.
9        Par requête déposée au Tribunal le 20 septembre 2019, les requérants ont introduit, sur le fondement de l’article 265 TFUE, un recours qu’ils qualifient de « recours en carence », dans laquelle ils concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le refus explicite de la Commission de reconnaitre la carence dans son chef, et
–        constater que la Commission s’est abstenue illégalement, d’une part, de prendre une décision visant à maintenir leur citoyenneté de l’Union au-delà de la date du retrait du Royaume Uni de l’Union et, d’autre part, d’adopter les mesures diverses relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume Uni de l’Union.
10      Le 2 octobre 2019, les requérants ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle elles concluent à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        suspendre « le refus explicite de la [Commission] du 13 septembre 2019, de reconnaitre les carences exposées dans le recours administratif préalable »,
–        enjoindre à la Commission de prendre, d’une part, une décision provisoire visant à maintenir leur citoyenneté de l’Union au-delà de la date du retrait du Royaume-Uni de l’Union et, d’autre part, une décision provisoire portant sur un statut alternatif à ladite citoyenneté composé de diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union, et
–        condamner la Commission aux dépens.
11      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 20 octobre 2019, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la présente demande en référé comme étant irrecevable ou, à tout le moins, comme étant manifestement non fondée ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
12      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
13      L’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent » et contenir « toutes les preuves et offres de preuve disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».
14      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
15      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
16      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
17      En l’occurrence, il convient d’examiner d’emblée les questions de recevabilité soulevées par la présente demande en référé.
18      D’une part, en ce qui concerne le premier chef de conclusions figurant dans la présente demande en référé, il vise la suspension du « refus explicite de la [Commission] du 13 septembre 2019 de reconnaitre les carences exposées dans le recours administratif préalable ».
19      À cet égard, la lettre de la Commission du 13 septembre 2019 constitue essentiellement une prise de position par laquelle cette institution refuse de prendre les mesures que lui demandaient les requérants dans leur lettre de mise en demeure du 1er aout 2019.
20      Or, en premier lieu, pour autant que le recours principal doive être regardé comme un recours en carence, ledit recours est manifestement voué au rejet en raison de cette prise de position par la Commission, de sorte que, en ce qu’elle vise à suspendre cette prise de position, la demande en référé ne saurait prospérer.
21      En second lieu, à supposer que le recours principal puisse également être regardé comme contenant une demande d’annulation du refus explicite de la Commission d’adopter les mesures sollicitées par les requérants, le refus de la Commission dont l’annulation serait demandée constituerait un acte négatif. À cet égard, il convient de rappeler que, en principe, une demande de sursis à exécution ne se conçoit pas contre une décision administrative négative, l’octroi d’un sursis ne pouvant avoir pour effet de modifier la situation du requérant [ordonnances du 21 février 2002, Front national et Martinez/Parlement, C‑486/01 P‑R et C‑488/01 P‑R, EU:C:2002:116, point 73, et du 17 septembre 2015, Alcogroup et Alcodis/Commission, C‑386/15 P(R), EU:C:2015:623, point 38].
22      Il convient également de relever que, en l’espèce, les requérants n’ont fourni aucun élément de nature à établir que l’octroi du sursis à l’exécution de la lettre de la Commission du 13 septembre 2019 modifierait leur situation ou pourrait être nécessaire à l’adoption de l’une ou de plusieurs des autres mesures provisoires sollicitées, pour le cas où le juge des référés les aurait jugées recevables et fondées. Partant, la demande de sursis à exécution formulée dans le premier chef de conclusions figurant dans la présente demande en référé ne saurait être envisagée.
23      D’autre part, en ce qui concerne le deuxième chef de conclusions figurant dans la présente demande en référé, il vise à enjoindre à la Commission d’adopter certains actes de portée individuelle voire générale, destinés à maintenir la citoyenneté de l’Union des requérants au-delà de la date du retrait du Royaume-Uni de l’Union ou d’établir un statut alternatif, applicable dans l’ensemble de l’Union, comportant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle. À cet égard, la Commission soutient qu’elle ne détient aucune compétence lui permettant d’agir dans le sens sollicité par les requérants.
24      Or, sans qu’il soit besoin, pour le juge des référés, de préciser les limites des pouvoirs de la Commission en la matière, il y a lieu de constater que la première injonction mentionnée au point 23 ci-dessus aurait le même contenu et les mêmes effets que les mesures sollicitées par les requérants que la Commission a refusé d'adopter dans sa lettre du 13 septembre 2019 (voir point 8 ci-dessus), Or, il ne serait pas conforme aux principes qui régissent la répartition des compétences entre les différentes institutions de l’Union, telle qu'elle a été voulue par les auteurs des traités, que le juge de l’Union puisse imposer, même de manière provisoire, à la Commission d'adopter les mesures sollicitées par les requérants (voir, en ce sens, ordonnance du 6 décembre 1989, Cosimex/Commission, T-131/89 R, EU:T:1989:2, points 11 et 12).
25      Par ailleurs, la seconde injonction mentionnée au point 23 ci-dessus, qui vise une décision provisoire portant sur un « statut alternatif à la citoyenneté [de l’Union] », diverge des conclusions figurant dans le recours principal. Or, la procédure de référé étant nécessairement accessoire à un recours, la partie requérante ne saurait, en règle générale, formuler les conclusions dans la procédure de référé d’une manière plus large que celle dont elle formule les conclusions dans l’affaire principale (voir ordonnance du 25 août 2017, Malte/Commission, T‑653/16 R, non publiée, EU:T:2017:583, point 41 et jurisprudence citée).
26      Partant, les injonctions mentionnées au point 23 ci-dessus ne sauraient être envisagées.
27      Il résulte de tout ce qui précède que la présente demande en référé doit être rejetée comme étant irrecevable du fait que les chefs de conclusions qui y figurent sont irrecevables.
28      Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les autres causes d’irrecevabilité invoquées par la Commission à l’égard tant de la présente demande en référé que du recours au principal sur lequel se greffe ladite demande, la présente demande en référé doit être rejetée comme étant irrecevable.
29      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 31 janvier 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.