62005CC0110
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PHILIPPE LÉGER
της 5ης Οκτωβρίου 2006 (
1
)
Υπόθεση C-110/05
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας
«Παράβαση κράτους μέλους — Άρθρο 28 ΕΚ — Έννοια του όρου “Μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών” — Απαγόρευση έλξεως ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, μοτοσυκλέτες, τρίκυκλα και τετράκυκλα στο έδαφος κράτους μέλους — Οδική ασφάλεια — Πρόσβαση στην αγορά — Παρακώλυση — Αναλογικότητα»
1.
Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση που απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
I — Το νομικό πλαίσιο
Α — Το κοινοτικό δίκαιο
1. Η Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας
2.
Το άρθρο 28 ΕΚ ορίζει ότι:
«Οι ποσοτικοί περιορισμοί επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, απαγορεύονται μεταξύ των κρατών μελών.»
3.
Κατά το άρθρο 30 ΕΚ, επιτρέπονται οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί εισαγωγών μεταξύ των κρατών μελών που δικαιολογούνται, μεταξύ άλλων, από λόγους δημόσιας ασφάλειας και προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων, εφόσον δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.
2. Η νομοθεσία περί των διαδικασιών εγκρίσεως τύπου οχήματος και εγκρίσεως τύπου στοιχείου δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα
4.
Η οδηγία 92/61/ΕΟΚ του Συμβουλίου (
2
) εκδόθηκε προκειμένου να θεσπισθεί διαδικασία κοινοτικής εγκρίσεως τύπου (
3
) των δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα.
5.
Όπως σαφώς προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας αυτής, η εν λόγω διαδικασία σκοπεί στη διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς εξαλείφοντας τα τεχνικής φύσεως εμπόδια όσον αφορά τις συναλλαγές στον τομέα των οχημάτων με κινητήρα (
4
). Σκοπεί επίσης να συμβάλλει στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, καθώς και στην προστασία του περιβάλλοντος και των καταναλωτών (
5
).
6.
Προκειμένου να καταστήσει δυνατή την εφαρμογή αυτής της διαδικασίας κοινοτικής εγκρίσεως τύπου, η εν λόγω οδηγία προβλέπει την πλήρη εναρμόνιση των τεχνικών προδιαγραφών που πρέπει να πληρούν τα οχήματα αυτά (
6
). Η οδηγία προβλέπει επίσης ότι οι τεχνικές προδιαγραφές για τα διάφορα στοιχεία και χαρακτηριστικά των οχημάτων αυτών πρέπει να εναρμονισθούν με ειδικές οδηγίες (
7
).
7.
Η οδηγία 92/61, σύμφωνα με το άρθρο της 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, έχει εφαρμογή «για όλα τα δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα με κινητήρα, με δίδυμους τροχούς ή μη, που προορίζονται για οδική κυκλοφορία, καθώς και στις τεχνικές ενότητες και τα δομικά τους στοιχεία».
8.
Κατά το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, της ίδιας οδηγίας, τα οχήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της είναι τα μοτοποδήλατα (
8
), οι μοτοσυκλέτες, τα τρίκυκλα και τα τετράκυκλα.
9.
Οι προδιαγραφές σχετικά με τη μάζα και τις διαστάσεις των δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα εναρμονίσθηκαν στο πλαίσιο της οδηγίας 93/93/ΕΟΚ του Συμβουλίου (
9
).
10.
Άλλες τεχνικές απαιτήσεις σχετικές, μεταξύ άλλων, με τα συστήματα ζεύξεως και στερεώσεως των οχημάτων αυτών εναρμονίσθηκαν με την οδηγία 97/24/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (
10
).
11.
Κατά το προοίμιο τόσο της οδηγίας 93/93 όσο και της οδηγίας 97/24, οι θεσπιζόμενες με τις οδηγίες αυτές προδιαγραφές δεν αποσκοπούν και δεν μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα να υποχρεώσουν τα κράτη μέλη, τα οποία δεν επιτρέπουν στο έδαφός τους την έλξη ρυμουλκούμενων από δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα, να τροποποιήσουν τις νομοθεσίες τους (
11
).
Β — Το εθνικό δίκαιο
12.
Κατά το άρθρο 53 του νομοθετικού διατάγματος 285 (decreto legislativo n. 285) της 30ής Απριλίου 1992 (
12
), ως μοτοποδήλατα νοούνται «όλα τα δίκυκλα, τρίκυκλα και τετράκυκλα οχήματα με κινητήρα», τα τελευταία δε εξ αυτών αποτελούν την κατηγορία των «τετρακύκλων με κινητήρα».
13.
Κατά το άρθρο 54 του κώδικα οδικής κυκλοφορίας, αυτοκίνητα οχήματα είναι τα οχήματα με κινητήρα που έχουν τουλάχιστον τέσσερις τροχούς, εξαιρουμένων των τετρακύκλων μοτοποδηλάτων.
14.
Κατά το άρθρο 56 του ανωτέρω κώδικα, επιτρέπεται να έλκουν ρυμουλκούμενο μόνον τα αυτοκίνητα οχήματα, τα τρόλεϊ (
13
) και οι αυτοκίνητοι ελκυστήρες (τρακτέρ).
II — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15.
Κατόπιν ανταλλαγής εγγράφων μεταξύ της Ιταλικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής, η δεύτερη, κρίνοντας ότι αυτό το κράτος μέλος, θεσπίζοντας την επίμαχη ρύθμιση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ, του απηύθυνε, στις 3 Απριλίου 2003, έγγραφο οχλήσεως, καλώντας το να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
16.
Η Ιταλική Δημοκρατία, με την έγγραφη απάντησή της στις 13 Ιουνίου 2003, δεσμεύθηκε να προβεί στις αναγκαίες τροποποιήσεις της εθνικής νομοθεσίας και να άρει τον περιορισμό των εισαγωγών που είχε επισημάνει η Επιτροπή. Το εν λόγω κράτος μέλος διευκρίνισε, εξάλλου, ότι οι τροποποιήσεις αυτές δεν αφορούσαν μόνον την έγκριση τύπου των οχημάτων αλλά και την ταξινόμηση, την κυκλοφορία και τους οδικούς ελέγχους των ρυμουλκούμενων (τεχνικούς ελέγχους).
17.
Η Επιτροπή, πάντως, δεν έτυχε καμίας περαιτέρω ενημερώσεως όσον αφορά τη θέσπιση των εν λόγω τροποποιήσεων και, επομένως, απηύθυνε στην Ιταλική Δημοκρατία, στις 19 Δεκεμβρίου 2003, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία την κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της γνώμης αυτής. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν απάντησε σ’ αυτήν την αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Μαρτίου 2005.
III — Η προσφυγή
18.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
19.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή.
IV — Επί της παραβάσεως
Α — Τα κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
20.
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία ότι, απαγορεύοντας την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παραβίασε την κατ’ άρθρο 28 ΕΚ αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
21.
Προς στήριξη της αιτιάσεως αυτής, η Επιτροπή υπενθυμίζει καταρχάς ότι, ελλείψει εναρμονισμένης κοινοτικής νομοθεσίας όσον αφορά την έγκριση τύπου στοιχείου, την ταξινόμηση και την κυκλοφορία ρυμουλκούμενων για μοτοποδήλατα, έχουν εφαρμογή τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
22.
Η Επιτροπή επισημαίνει, στη συνέχεια, ότι το επίμαχο μέτρο είχε ως αποτέλεσμα να εμποδίσει τη χρήση ρυμουλκούμενων τα οποία κατασκευάσθηκαν και διατέθηκαν στο εμπόριο νομίμως εντός των λοιπών κρατών μελών, παρακωλύοντας συνεπώς την εισαγωγή και τη διάθεσή τους στην Ιταλία. Κατά την Επιτροπή, ένα τέτοιο μέτρο, το οποίο συνιστά περιορισμό επί των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με τη Συνθήκη ΕΚ μόνον εφόσον δικαιολογείται από κάποιον από τους λόγους γενικούς συμφέροντος που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου.
23.
Η Επιτροπή επισημαίνει συναφώς ότι το γεγονός ότι η Ιταλική Δημοκρατία επιτρέπει να κυκλοφορούν στο έδαφός της μοτοποδήλατα τα οποία είναι ταξινομημένα σε άλλα κράτη μέλη και τα οποία έλκουν ρυμουλκούμενο αποδεικνύει ότι η επίμαχη απαγόρευση έλξεως δεν επιβλήθηκε για λόγους σχετικούς με την οδική ασφάλεια.
24.
Τέλος, η Επιτροπή σημειώνει ότι οι αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/93 και 97/24, τις οποίες επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία προς στήριξη της επίμαχης ρυθμίσεως, ουδόλως έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν σκοπούν ούτε μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα να καταστήσουν συμβατές με το κοινοτικό δίκαιο εθνικές ρυθμίσεις όπως η επίμαχη εν προκειμένω. Η Επιτροπή υπενθυμίζει συναφώς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την υπεροχή του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου έναντι του παραγώγου.
25.
Απαντώντας στα επιχειρήματα αυτά, η Ιταλική Δημοκρατία αντιτείνει ότι η παράβαση που της προσάπτεται αφορά την απαγόρευση να έλκουν ρυμουλκούμενο τα ταξινομημένα στην Ιταλία μοτοποδήλατα και όχι την άρνηση ταξινομήσεως μοτοποδηλάτου και ρυμουλκούμενου που κατασκευάσθηκαν σε άλλο κράτος μέλος και προορίζονται να διατεθούν στο εμπόριο στην Ιταλία.
26.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, εξάλλου, ότι το επίμαχο μέτρο επιτρέπεται βάσει της επιφυλάξεως που περιέχεται στην τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/93 και στην τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/74. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η επιφύλαξη αυτή εξηγείται από την ύπαρξη διαφορών μεταξύ των κρατών μελών ως προς τη μορφολογία του εδάφους. Η επιφύλαξη αυτή μπορεί να αρθεί μόνον εφόσον εναρμονισθούν οι τεχνικής φύσεως κανόνες περί εγκρίσεως τύπου στοιχείου, ταξινομήσεως και οδικής κυκλοφορίας των ρυμουλκούμενων που έλκονται από δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα με κινητήρα (
14
). Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι το εφαρμοστέο κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει τέτοια εναρμόνιση. Επομένως, η αμοιβαία αναγνώριση των ρυμουλκούμενων εξακολουθεί να υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών.
27.
Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει, τέλος, ότι τα τεχνικά χαρακτηριστικά των οχημάτων έχουν σημασία όσον αφορά την οδική ασφάλεια. Συναφώς, οι ιταλικές αρχές εκτιμούν ότι, ελλείψει κανόνων περί εγκρίσεως τύπου στοιχείου σχετικά με τα οχήματα που έλκουν ρυμουλκούμενο, δεν πληρούνται οι απαιτούμενες συνθήκες ασφάλειας.
B — Εκτίμηση
28.
Με την προσφυγή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η ιταλική ρύθμιση, απαγορεύοντας την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παρακωλύει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων κατά τρόπο αντίθετο προς τη Συνθήκη ΕΚ.
29.
Επισημαίνεται, καταρχάς, ότι οι διατάξεις του παράγωγου δικαίου των οποίων έγινε επίκληση δεν αφορούν τα τεχνικά χαρακτηριστικά που πρέπει να έχουν τα μοτοποδήλατα τα οποία έλκουν ρυμουλκούμενο. Τα εθνικά μέτρα που αφορούν το ζήτημα αυτό δεν έχουν επομένως εναρμονισθεί σε κοινοτικό επίπεδο.
30.
Εντούτοις, ελλείψει κοινών ή εναρμονισμένων κανόνων, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνει η Συνθήκη, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (
15
).
31.
Η ελευθερία αυτή διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, ότι, κατά το άρθρο 28 ΕΚ, απαγορεύονται μεταξύ των κρατών μελών οι ποσοτικοί περιορισμοί επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος.
32.
Κατά πάγια νομολογία, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό που απαγορεύεται από το άρθρο 28 ΕΚ κάθε κρατικό μέτρο δυνάμενο να παρακωλύσει αμέσως ή εμμέσως, πραγματικώς ή δυνητικώς, το ενδοκοινοτικό εμπόριο (
16
). Επομένως, ακόμη και αν ένα μέτρο δεν σκοπεί στη ρύθμιση των εμπορικών συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών, καθοριστική σημασία έχουν οι επιπτώσεις του, πραγματικές ή δυνητικές, στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.
33.
Εξάλλου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, ελλείψει εναρμονίσεως των νομοθεσιών, μέτρα εφαρμοζόμενα αδιακρίτως στα εγχώρια και στα εισαγόμενα από άλλα κράτη μέλη προϊόντα δύνανται να περιορίσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (
17
).
34.
Τα μέτρα αυτά μπορούν, εντούτοις, να δικαιολογηθούν εφόσον επιδιώκουν θεμιτούς σκοπούς. Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία, μια εθνική ρύθμιση η οποία περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων δεν είναι απαραιτήτως αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο εφόσον μπορεί να δικαιολογηθεί από κάποιον από τους λόγους γενικού συμφέροντος που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή από κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου σε περίπτωση που η εθνική ρύθμιση έχει εφαρμογή αδιακρίτως (
18
).
35.
Όπως, όμως, έχει επισημάνει το Δικαστήριο, κάθε παρέκκλιση από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά (
19
). Καθένας από τους λόγους του άρθρου 39 ΕΚ πρέπει συνεπώς να ερμηνεύεται συσταλτικά, η δε εφαρμογή του άρθρου αυτού δεν μπορεί να επεκταθεί σε άλλες περιπτώσεις εκτός από αυτές που προβλέπονται περιοριστικά στο εν λόγω άρθρο. Υπό τις συνθήκες αυτές, εναπόκειται στις εθνικές αρχές να αποδείξουν ότι η ρύθμισή τους είναι, αφενός, αναγκαία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, αφετέρου, ανάλογη προς τον σκοπό αυτόν (
20
).
36.
Επομένως, πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα των υπομνησθεισών αρχών αν η επίμαχη εθνική ρύθμιση συνιστά απαγορευόμενο από το άρθρο 28 ΕΚ περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν ο περιορισμός αυτός μπορεί να δικαιολογηθεί.
1. Επί του αν υφίσταται περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
37.
Φρονώ ότι η επίμαχη στην υπό κρίση διαφορά εθνική ρύθμιση συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό που απαγορεύεται από το άρθρο 28 ΕΚ.
38.
Αφενός, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η επίμαχη απαγόρευση συνιστά μέτρο το οποίο ισχύει αδιακρίτως για τα εγχώρια και για τα εισαγόμενα από άλλα κράτη μέλη προϊόντα. Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει, συγκεκριμένα, στο υπόμνημά της ανταπαντήσεως, ότι το απαγορευτικό μέτρο αφορά όλα τα ρυμουλκούμενα, ανεξαρτήτως του τόπου κατασκευής τους (
21
).
39.
Αφετέρου, δεν αμφισβητείται ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση, απαγορεύοντας, κατά τρόπο γενικό και απόλυτο και στο σύνολο του ιταλικού εδάφους, την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παρακωλύει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και, ειδικότερα, των ρυμουλκούμενων.
40.
Συγκεκριμένα, μολονότι η απαγόρευση αυτή αφορά μόνον τα μοτοποδήλατα, φρονώ ότι η ζεύξη ρυμουλκούμενου σε όχημα αυτού του τύπου αποτελεί, ιδίως μεταξύ των αγροτών, συνήθη και συχνό τρόπο μεταφοράς. Η ρύθμιση αυτή, όμως, μολονότι δεν απαγορεύει την εισαγωγή των ρυμουλκούμενων στην Ιταλία και τη διάθεσή τους στην ιταλική αγορά, έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της χρήσεώς τους στο σύνολο του ιταλικού εδάφους. Φρονώ, συνεπώς, ότι μια τέτοια απαγόρευση δύναται να περιορίσει τις συναλλαγές μεταξύ της Ιταλικής Δημοκρατίας και των λοιπών κρατών μελών και να παρακωλύσει την εισαγωγή στην Ιταλία και τη διάθεση στο εμπόριο εντός αυτής ρυμουλκούμενων προερχόμενων από τα εν λόγω κράτη, μολονότι τα ρυμουλκούμενα αυτά νομίμως κατασκευάσθηκαν και διατέθηκαν στο εμπόριο στα κράτη αυτά.
41.
Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό που απαγορεύεται από το άρθρο 28 ΕΚ.
42.
Πρέπει, πάντως, να εξετασθεί αν η ρύθμιση αυτή, παρά τα περιοριστικά αποτελέσματά της στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, μπορεί να δικαιολογηθεί από κάποιον από τους λόγους γενικού συμφέροντος που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή από κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου και, ενδεχομένως, αν ο περιορισμός αυτός είναι πρόσφορος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και αν τελεί σε σχέση αναλογικότητας προς τον σκοπό αυτόν.
2. Επί της ενδεχόμενης δικαιολογήσεως του περιορισμού
43.
Στην υπό κρίση διαφορά, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η επίμαχη απαγόρευση θεσπίσθηκε για την ασφάλεια των οδηγών. Το άρθρο 30 ΕΚ δεν προβλέπει ρητώς τον λόγο αυτόν, η δε διάταξη αυτή, όπως προανέφερα, πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά.
44.
Φρονώ, πάντως, ότι η προστασία της οδικής ασφάλειας συνιστά θεμιτό λόγο δυνάμενο να δικαιολογήσει, υπό ορισμένες συνθήκες, έναν περιορισμό του ενδοκοινοτικού εμπορίου.
45.
Πράγματι, δεν αμφισβητείται ότι η οδική ασφάλεια αποτελεί σκοπό τον οποίο έχει δεχθεί και επιδιώκει το κοινοτικό δίκαιο (
22
).
46.
Επίσης, πρέπει να επισημανθεί ότι μεταξύ των κατ’ άρθρο 30 ΕΚ δυνάμενων να δικαιολογήσουν περιορισμό λόγων περιλαμβάνονται η δημόσια ασφάλεια και η προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων. Φρονώ ότι πρέπει λογικά να γίνει δεκτό ότι καθένας από τους λόγους αυτούς περιλαμβάνει και την πρόληψη των τροχαίων ατυχημάτων.
47.
Τέλος, το Δικαστήριο έχει δεχθεί, με την απόφαση της 11ης Ιουνίου 1987, 406/85, Gofette και Gilliard (
23
), η οποία αφορούσε ένα μέτρο ελέγχου το οποίο είχε επιβληθεί ως προϋπόθεση για την ταξινόμηση οχήματος εισαγομένου από άλλο κράτος μέλος, ότι ένας περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 30 ΕΚ εφόσον αποδεικνύεται ότι είναι αναγκαίος για την οδική ασφάλεια (
24
).
48.
Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 30 ΕΚ, εφόσον, αφενός, δύναται να συμβάλλει στην ασφάλεια των οδηγών και, αφετέρου, είναι ανάλογη προς τον σκοπό αυτόν.
49.
Όσον αφορά, πρώτον, το αν το επίμαχο μέτρο είναι πρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, φρονώ ότι μια εθνική ρύθμιση που απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να συμβάλλει στην οδική ασφάλεια.
50.
Συγκεκριμένα, φρονώ ότι η ζεύξη ρυμουλκούμενου σε μοτοποδήλατο μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να αποτελεί κίνδυνο για την κυκλοφορία, καθόσον το όχημα αυτό έχει χαμηλή ταχύτητα και καταλαμβάνει μεγάλο μέρος του οδοστρώματος. Δεν θα ήταν παράλογο να τεθούν περιορισμοί στην κυκλοφορία των οχημάτων αυτού του τύπου όσον αφορά ορισμένες οδούς, όπως οι αυτοκινητόδρομοι και οι ιδιαίτερα επικίνδυνες διαδρομές.
51.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να αποκλεισθεί ότι το μέτρο αυτό δύναται να συμβάλλει στην οδική ασφάλεια.
52.
Όσον αφορά, δεύτερον, την αναλογικότητα του εν λόγω μέτρου, πρέπει να υπομνησθεί ότι, μολονότι, ελλείψει εναρμονισμένων κανόνων περί της κυκλοφορίας μοτοποδηλάτων που έλκουν ρυμουλκούμενο, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν το επιδιωκόμενο επίπεδο οδικής ασφάλειας και τον τρόπο επιτεύξεως, τα κράτη μέλη οφείλουν να ενεργούν εντός των ορίων που θέτει η Συνθήκη και, ειδικότερα, να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας.
53.
Για να διαπιστωθεί αν μια εθνική ρύθμιση είναι σύμφωνη με την αρχή αυτή, πρέπει να εξακριβωθεί ότι τα μέσα που μετέρχεται δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για τη διασφάλιση της προστασίας των σχετικών συμφερόντων.
54.
Διαπιστώνεται, καταρχάς, ότι ένα εθνικό μέτρο όπως το επίμαχο εν προκειμένω περιορίζει σημαντικά την ελευθερία συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών.
55.
Συγκεκριμένα, από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι το επίμαχο μέτρο περιέχει μια γενική και απόλυτη απαγόρευση. Το μέτρο αυτό δεν περιορίζεται στο να απαγορεύσει την κυκλοφορία των μοτοποδηλάτων που έλκουν ρυμουλκούμενο σε συγκεκριμένες τοποθεσίες ή σε ειδικές διαδρομές αλλά ισχύει στο σύνολο του ιταλικού εδάφους, ανεξαρτήτως των οδικών υποδομών και των συνθηκών κυκλοφορίας.
56.
Πρέπει, στη συνέχεια, να επισημανθεί ότι οι ιταλικές αρχές δεν προσκόμισαν κανένα συγκεκριμένο στοιχείο βάσει του οποίου θα μπορούσε να αποδειχθεί ότι οι επιβληθέντες περιορισμοί είναι ανάλογοι του σκοπού της ουσιαστικής προστασίας της ασφάλειας των οδηγών.
57.
Αφενός, η Ιταλική Δημοκρατία περιορίζεται στην, εντελώς γενική, διαπίστωση ότι «το γεωγραφικό ανάγλυφο των διαφόρων περιοχών της Ιταλίας δεν είναι ομοιόμορφο» και ότι «τα τεχνικά χαρακτηριστικά των οχημάτων είναι σημαντικά για την ασφάλεια των προσώπων και για την οδική ασφάλεια».
58.
Αφετέρου, η Ιταλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ότι η επίμαχη απαγόρευση αφορά μόνον τα ταξινομημένα στην Ιταλία μοτοποδήλατα (
25
). Ως εκ τούτου, τα οχήματα που έχουν ταξινομηθεί στα άλλα κράτη μέλη επιτρέπεται να κυκλοφορούν στους ιταλικούς δρόμους έλκοντας ρυμουλκούμενο.
59.
Τέλος, έχω τη γνώμη ότι ο σκοπός περί οδικής ασφάλειας, ο οποίος επιδιώκεται με την επίμαχη ρύθμιση, μπορεί να διασφαλισθεί με μέτρα που περιορίζουν σε μικρότερο βαθμό το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Νομίζω, για παράδειγμα, ότι μια μερική απαγόρευση, η οποία θα ισχύει στις διαδρομές που θεωρούνται επικίνδυνες, όπως η διέλευση ορεινών όγκων ή οι δημόσιες οδοί με ιδιαίτερη κυκλοφορία, συμβάλλει στην επίτευξη του σκοπού αυτού. Συναφώς, η δεδηλωμένη πρόθεση της Ιταλικής Δημοκρατίας να τροποποιήσει τη νομοθεσία της σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο ενισχύει, κατά τη γνώμη μου, την ανάλυση αυτή.
60.
Εν πάση περιπτώσει, φρονώ ότι οι ιταλικές αρχές όφειλαν, πριν από τη λήψη ενός τόσο δραστικού μέτρου όπως είναι η γενική και απόλυτη απαγόρευση, να εξετάσουν ενδελεχώς τη δυνατότητα λήψεως μέτρων λιγότερο περιοριστικών της ελευθερίας κυκλοφορίας και να απορρίψουν τη λύση αυτή μόνον εφόσον αποδεικνυόταν σαφώς ότι τα μέτρα αυτά θα ήταν απρόσφορα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
61.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, εκτιμώ, επομένως, ότι μια γενική και απόλυτη απαγόρευση όπως η επίμαχη εν προκειμένω δεν αποτελεί μέτρο ανάλογο του επιδιωκόμενου από τις εθνικές αρχές σκοπού.
62.
Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση, καθόσον αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους σχετικούς με την οδική ασφάλεια. Κατά την άποψή μου, η ρύθμιση αυτή πρέπει, επομένως, να κηρυχθεί ασύμβατη με το άρθρο 28 ΕΚ.
63.
Το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί να ανατραπεί από το προβληθέν από την Ιταλική Δημοκρατία επιχείρημα ότι η τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/93 και η τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 97/24 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να διατηρούν σε ισχύ τέτοιες ρυθμίσεις.
64.
Συγκεκριμένα, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι «το προοίμιο μιας κοινοτικής πράξεως δεν είναι νομικώς δεσμευτικό και δεν μπορεί να αποτελέσει βάση για παρέκκλιση από τις διατάξεις της οικείας πράξεως ούτε για την ερμηνεία των διατάξεων αυτών κατά τρόπο προδήλως αντίθετο προς το γράμμα τους» (
26
).
65.
Εν προκειμένω, καμία από τις αιτιολογικές σκέψεις που επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία δεν ενσωματώνεται στις διατάξεις των οδηγιών. Όπως, όμως, έχω επισημάνει στο σημείο 70 των προτάσεών μου στην υπόθεση Meta Fackler (
27
), μολονότι το προοίμιο μιας οδηγίας παρέχει, καταρχήν, στο Δικαστήριο ενδείξεις ως προς την πρόθεση του νομοθέτη και ως προς την έννοια που πρέπει να αποδοθεί στις διατάξεις της, εντούτοις όταν το περιεχόμενο μιας έννοιας που διαλαμβάνεται σε αιτιολογική σκέψη οδηγίας δεν προσδιορίζεται με τις διατάξεις της, τότε κατισχύουν οι ρυθμίσεις των διατάξεων της οδηγίας.
66.
Εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επανειλημμένα ότι μια διάταξη του παράγωγου δικαίου, εν προκειμένω μια οδηγία, «δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν όρους που αντίκεινται στους κανόνες της Συνθήκης σχετικά με την κυκλοφορία των εμπορευμάτων» (
28
).
67.
Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεσθεί λυσιτελώς τις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/93 και 97/24 προκειμένου να δικαιολογήσει την απαγόρευση που θεσπίσθηκε με την επίμαχη ρύθμιση.
68.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση η οποία απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα που έχουν ταξινομηθεί στην Ιταλία, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
V — Επί των δικαστικών εξόδων
69.
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικασθεί η Ιταλική Δημοκρατία και η δεύτερη ηττήθηκε ως προς τους κύριους ισχυρισμούς της, η Ιταλική Δημοκρατία πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα.
VI — Πρόταση
70.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
—
να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση η οποία απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα που έχουν ταξινομηθεί στην Ιταλία, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	Οδηγία της 30ής Ιουνίου 1992, περί εγκρίσεως τύπου των δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα (ΕΕ L 225, σ. 72).
(
3
)	Κατά το άρθρο 2, σημείο 6, της οδηγίας 92/61, ως «έγκριση τύπου οχήματος» νοείται η πράξη με την οποία κράτος μέλος διαπιστώνει ότι ένας τύπος οχήματος πληροί τόσο τις τεχνικές προδιαγραφές των ειδικών οδηγιών όσο και τους ελέγχους ακριβείας των στοιχείων του κατασκευαστή τα οποία προβλέπονται στο παράρτημα I της εν λόγω οδηγίας.
(
4
)	Βλ. πρώτη έως τρίτη, δωδέκατη και τελευταία αιτιολογική σκέψη.
(
5
)	Βλ. τελευταία αιτιολογική σκέψη.
(
6
)	Όπ.π.
(
7
)	Βλ. όγδοη αιτιολογική σκέψη.
(
8
)	Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας 92/61, ως «μοτοποδήλατα» νοούνται «τα δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα που είναι εξοπλισμένα με κινητήρα, κυβισμού μέχρι 50 cm3 εάν είναι εσωτερικής καύσεως και έχουν μέγιστη ταχύτητα εκ κατασκευής μέχρι 45 χιλιόμετρα την ώρα».
(
9
)	Οδηγία της 29ης Οκτωβρίου 1993, σχετικά με τη μάζα και τις διαστάσεις των δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα (ΕΕ L 311, σ. 76).
(
10
)	Οδηγία της 17ης Ιουνίου 1997, σχετικά με ορισμένα στοιχεία και χαρακτηριστικά των δίκυκλων ή τρίκυκλων οχημάτων με κινητήρα (ΕΕ L 226, σ. 1).
(
11
)	Βλ. τελευταία αιτιολογική σκέψη εκάστης των οδηγιών αυτών.
(
12
)	GURI αριθ. 114, της 18ης Μαΐου 1992, στο εξής: κώδικας οδικής κυκλοφορίας.
(
13
)	Τα τρόλεϊ είναι οχήματα με ηλεκτρικό κινητήρα τα οποία δεν κινούνται πάνω σε ράγες και τα οποία είναι συνδεδεμένα, για την τροφοδοσία τους, με εναέρια γραμμή επαφής.
(
14
)	Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει συναφώς ότι ήδη υφίσταται τέτοια ρύθμιση όσον αφορά τα ρυμουλκούμενα που έλκονται από άλλους τύπους οχημάτων.
(
15
)	Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο γ’, ΕΚ, η δράση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας περιλαμβάνει μια εσωτερική αγορά την οποία χαρακτηρίζει η εξάλειψη των εμποδίων, μεταξύ άλλων, στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών. Επίσης, το άρθρο 14, παράγραφος 2, ΕΚ ορίζει ότι «[η] εσωτερική αγορά περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων […] σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας Συνθήκης», διατάξεις οι οποίες περιέχονται, ιδίως, στα άρθρα 28 ΕΚ επ. Βλ., σχετικώς, απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 1997, C-265/95, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1997, σ. I-6959, σκέψεις 24 επ.).
(
16
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 1993, C-267/91 και C-268/91, Keck και Mithouard (Συλλογή 1993, σ. I-6097, σκέψη 11), και της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, C-158/04 και C-159/04, Άλφα Βήτα Βασιλόπουλος και Carrefour-Μαρινόπουλος (Συλλογή 2006, σ. I-8135, σκέψη 15 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
17
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, γνωστή ως «Cassis de Dijon» (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321, σκέψεις 6, 14 και 15).
(
18
)	Βλ., σχετικώς, προπαρατεθείσα απόφαση Άλφα Βήτα Βασιλόπουλος και Carrefour-Μαρινόπουλος (σκέψη 20 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Πρέπει να υπομνησθεί ότι η δικαιολόγηση που στηρίζεται στο άρθρο 30 ΕΚ ή σε κάποια από τις αναγνωρισμένες από το κοινοτικό δίκαιο θεμελιώδεις επιταγές δεν είναι δυνατή οσάκις κοινοτικές οδηγίες προβλέπουν την εναρμόνιση των αναγκαίων μέτρων για την πραγματοποίηση του επιδιωκόμενου ειδικού σκοπού. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση αυτή πρέπει να λαμβάνονται προστατευτικά μέτρα εντός του πλαισίου που καθορίζεται με την οδηγία εναρμονίσεως (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 23ης Μαΐου 1996, C-5/94, Hedley Lomas, Συλλογή 1996, σ. I-2553, σκέψη 18).
(
19
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 19ης Μαρτίου 1991, C-205/89, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 1991, σ. I-1361, σκέψη 9).
(
20
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2004, C-270/02, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2004, σ. I-1559, σκέψη 22).
(
21
)	Σημείο 2.
(
22
)	Βλ., μεταξύ άλλων, σύσταση της Επιτροπής, της 6ης Απριλίου 2004, για την επιβολή του νόμου στον τομέα της οδικής ασφάλειας (ΕΕ L 111, σ. 75), ανακοίνωση της Επιτροπής, της 2ας Ιουνίου 2003, σχετικά με το πρόγραμμα δράσης για την οδική ασφάλεια — Μείωση στην Ευρωπαϊκή Ένωση του αριθμού των θυμάτων σε τροχαία ατυχήματα κατά το ήμισυ από σήμερα έως το 2010: ένα ζήτημα που μας αφορά όλους [COM(2003) 311 τελικό], και ψήφισμα του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2000, για την ενίσχυση της οδικής ασφάλειας (ΕΕ C 218, σ. 1).
(
23
)	Συλλογή 1987, σ. 2525 σκέψη 7.
(
24
)	Πρέπει, επίσης, να επισημανθεί η απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-55/93, van Schaik (Συλλογή 1994, σ. I-4837), με την οποία το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί προδικαστικού ερωτήματος που αφορούσε, μεταξύ άλλων, την ερμηνεία του άρθρου 49 ΕΚ (περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών), έκρινε ότι οι ανάγκες της οδικής ασφάλειας συνιστούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που δικαιολογούν την κανονιστική ρύθμιση ενός κράτους μέλους, με την οποία απαγορεύεται σε συνεργεία εγκατεστημένα σε άλλο κράτος μέλος να χορηγούν πιστοποιητικά ελέγχου προκειμένου περί αυτοκινήτων ταξινομημένων στο κράτος μέλος αυτό (σκέψη 19).
(
25
)	Σημείο 2 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(
26
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2005, C-136/04, Deutsches Milch-Kontor (Συλλογή 2005, σ. I-10095, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
27
)	Απόφαση της 12ης Μαΐου 2005, C-444/03 (Συλλογή 2005, σ. I-3913).
(
28
)	Απόφαση της 9ης Ιουνίου 1992, C-47/90, Delhaize και Le Lion (Συλλογή 1992, σ. I-3669, σκέψη 26). Βλ., επίσης, απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1994, C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, γνωστή ως «Clinique» (Συλλογή 1994, σ. I-317, σκέψη 12) με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι μια «οδηγία […], όπως κάθε κανονιστική ρύθμιση παραγώγου δικαίου, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα των κανόνων της Συνθήκης που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων».