62021CJ0814
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 19ης Νοεμβρίου 2024 (
*1
)
«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 20 ΣΛΕΕ – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 21 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών – Άρθρο 22 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους – Πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού – Μη παροχή δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους – Άρθρα 2 και 10 ΣΕΕ – Δημοκρατική αρχή – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Σεβασμός της εθνικής ταυτότητας των κρατών μελών – Άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ρόλος των πολιτικών κομμάτων στην έκφραση της βούλησης των πολιτών της Ένωσης»
Στην υπόθεση C‑814/21,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 21 Δεκεμβρίου 2021,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την A. Szmytkowska και τον J. Tomkin,
προσφεύγουσα,
κατά
Δημοκρατίας της Πολωνίας, εκπροσωπούμενης από τον B. Majczyna, την E. Borawska-Kędzierska και την A. Siwek-Ślusarek,
καθής,
υποστηριζόμενης από την:
Τσεχική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την A. Edelmannová, τον T. Müller, τον M. Smolek και τον J. Vláčil,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, T. von Danwitz, Αντιπρόεδρο, K. Jürimäe, Κ. Λυκούργο, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin και Δ. Γρατσία, προέδρους τμήματος, E. Regan, I. Ziemele (εισηγήτρια), Z. Csehi και O. Spineanu-Matei, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Richard de la Tour
γραμματέας: C. Strömholm, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 12ης Σεπτεμβρίου 2023,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 11ης Ιανουαρίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Πολωνίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
Το νομικό πλαίσιο
Το διεθνές δίκαιο
2
Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η οποία υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ), προβλέπει στο άρθρο 11, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», τα εξής:
«1.   Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος ίδρυσης συνδικάτων με άλλους και προσχώρησης σε συνδικάτα για την προάσπιση των συμφερόντων του.
2.   Η άσκηση των δικαιωμάτων αυτών δεν μπορεί να υπαχθεί σε άλλους περιορισμούς από εκείνους που προβλέπονται με νόμο και αποτελούν αναγκαία μέτρα, σε δημοκρατική κοινωνία, για την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια ασφάλεια, την προάσπιση της τάξης και την πρόληψη του εγκλήματος, την προστασία της υγείας ή της ηθικής ή την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών τρίτων. Το παρόν άρθρο δεν απαγορεύει την επιβολή νόμιμων περιορισμών στην άσκηση αυτών των δικαιωμάτων από μέλη των ενόπλων δυνάμεων, της αστυνομίας ή των διοικητικών υπηρεσιών του κράτους.»
3
Το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ, το οποίο επιγράφεται «Περιορισμοί στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών», ορίζει τα εξής:
«Καμία διάταξη των άρθρων 10, 11 και 14 δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι απαγορεύει στα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη να επιβάλλουν περιορισμούς στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών.»
4
Το επιγραφόμενο «Δικαίωμα για ελεύθερες εκλογές» άρθρο 3 του πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, που υπογράφηκε στο Παρίσι στις 20 Μαρτίου 1952, έχει ως εξής:
«Τα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη δεσμεύονται να διενεργούν, ανά εύλογα χρονικά διαστήματα, ελεύθερες εκλογές με μυστική ψήφο, υπό συνθήκες που διασφαλίζουν την ελεύθερη έκφραση της λαϊκής βούλησης ως προς την εκλογή του νομοθετικού σώματος.»
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ
5
Το άρθρο 2 ΣΕΕ προβλέπει τα ακόλουθα:
«Η [Ευρωπαϊκή] Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών.»
6
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ έχει ως εξής:
«1.   Σύμφωνα με το άρθρο 5, κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη.
2.   Η Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών καθώς και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση. Σέβεται τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στη διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, τη διατήρηση της δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη κάθε κράτους μέλους.»
7
Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1.   Η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Η άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.
2.   Σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η Ένωση ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη.»
8
Το άρθρο 10 ΣΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία.
2.   Οι πολίτες εκπροσωπούνται άμεσα στο επίπεδο της Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Τα κράτη μέλη εκπροσωπούνται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο από τον αρχηγό κράτους ή κυβέρνησης και στο Συμβούλιο [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] από τις κυβερνήσεις τους, οι οποίοι είναι δημοκρατικά υπεύθυνοι είτε έναντι των εθνικών τους κοινοβουλίων, είτε έναντι των πολιτών τους.
3.   Κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και εγγύτερα στους πολίτες.
4.   Τα πολιτικά κόμματα, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, συμβάλλουν στην διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής συνείδησης και στην έκφραση της βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
9
Το άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«Εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών τους, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας.»
10
Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Θεσπίζεται ιθαγένεια της Ένωσης. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια.
2.   Οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Έχουν μεταξύ άλλων:
[…]
β)
το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους,
[…]
Τα δικαιώματα αυτά ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
11
Το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
12
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 223, παράγραφος 1 και των διατάξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή του, κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.»
Ο Χάρτης
13
Το άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), το οποίο επιγράφεται «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», έχει ως εξής:
«1.   Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη, πράγμα που συνεπάγεται το δικαίωμα κάθε προσώπου να ιδρύει με άλλους συνδικαλιστικές ενώσεις και να προσχωρεί σε αυτές για την υπεράσπιση των συμφερόντων του.
2.   Τα πολιτικά κόμματα, στο επίπεδο της Ένωσης, συμβάλλουν στην έκφραση της πολιτικής βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
14
Το άρθρο 39 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου», ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
2.   Τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εκλέγονται με άμεση και καθολική, ελεύθερη και μυστική ψηφοφορία.»
15
Το άρθρο 40 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές», προβλέπει τα εξής:
«Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.»
Η οδηγία 93/109/ΕΚ
16
Η τρίτη, η τέταρτη, η πέμπτη, η έκτη, η έβδομη και η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 1993, για τις λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (ΕΕ 1993, L 329, σ. 34), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/1/ΕΕ του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2012 (ΕΕ 2013, L 26, σ. 27) (στο εξής: οδηγία 93/109), έχουν ως εξής:
«[Εκτιμώντας] ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας, το οποίο προβλέπεται από το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] συνιστά εφαρμογή της αρχής των μη διακρίσεων μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών και συμπλήρωμα του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής που προβλέπεται από το άρθρο 8 Α [ΕΚ]·
ότι το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] αφορά μόνον τη δυνατότητα ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την επιφύλαξη της θέσης σε εφαρμογή του άρθρου 138 παράγραφος 3 [ΕΚ], που προβλέπει τη θέσπιση ενιαίας διαδικασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τις εκλογές αυτές· ότι έχει, κυρίως, στόχο την κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας, η οποία, σήμερα, απαιτείται στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων·
ότι η εφαρμογή του άρθρου 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] δεν προϋποθέτει εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών και ότι, επιπλέον, για να ληφθεί υπόψη η αρχή της αναλογικότητας που προβλέπεται στο άρθρο 3 [B] τρίτο εδάφιο [ΕΚ], το περιεχόμενο της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του στόχου που αναφέρεται στο άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ]·
ότι το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους της κατοικίας, να μπορούν να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι είναι, κατά συνέπεια, αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς, να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου [κράτους] μέλους·
ότι το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 [ΕΚ] προβλέπει το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας χωρίς, ωστόσο, να υποκαθιστά το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στο κράτος μέλος του οποίου ο Ευρωπαίος πολίτης είναι υπήκοος· ότι έχει σημασία να γίνεται σεβαστή η ελευθερία επιλογής των πολιτών της Ένωσης σχετικά με το κράτος μέλος στο οποίο θέλουν να συμμετέχουν στις ευρωπαϊκές εκλογές, μεριμνώντας να μην υπάρξουν καταχρήσεις αυτής της ελευθερίας με διπλή ψήφο ή διπλή υποψηφιότητα·
[…]
ότι ο στόχος της ιθαγένειας της Ένωσης είναι η καλύτερη ενσωμάτωση των πολιτών της Ένωσης στη χώρα υποδοχής τους και ότι, στα πλαίσια αυτά, η αποφυγή της πόλωσης μεταξύ καταλόγων υποψηφίων ημεδαπών και αλλοδαπών συμφωνεί με τις προθέσεις των συντακτών της συνθήκης».
17
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/109 ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»
18
Το άρθρο 10, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει τα ακόλουθα:
«Κατά την κατάθεση της δήλωσης υποψηφιότητας του, κάθε κοινοτικός εκλόγιμος πρέπει να προσκομίσει τα ίδια δικαιολογητικά με έναν ημεδαπό υποψήφιο. Πρέπει, εξάλλου, να υποβάλει υπεύθυνη δήλωση, με την οποία θα προσδιορίζεται:
α)
η ιθαγένεια, η ημερομηνία και ο τόπος γέννησης, η τελευταία διεύθυνση στο κράτος μέλος καταγωγής και η διεύθυνση στην εκλογική περιφέρεια του κράτους μέλους κατοικίας·
β)
ότι δεν είναι συγχρόνως υποψήφιος για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε άλλο κράτος μέλος·
γ)
ενδεχομένως, ο εκλογικός κατάλογος του δήμου/κοινότητας ή περιφέρειας στον οποίο ήταν τελευταία εγγεγραμμένος στο κράτος μέλος καταγωγής·
δ)
ότι δεν έχει εκπέσει του δικαιώματος αυτού στο κράτος μέλος καταγωγής, κατόπιν απόφασης δικαστικής ή διοικητικής αρχής, υπό την προϋπόθεση ότι η τελευταία αυτή απόφαση μπορεί να προσβληθεί με ένδικο μέσο.»
19
Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας:
«Σε περίπτωση άρνησης εγγραφής στους εκλογικούς καταλόγους ή απόρριψης της υποψηφιότητας του, ο ενδιαφερόμενος δύναται να ασκήσει τα ένδικα μέσα που επιφυλάσσει, σε αντίστοιχες περιπτώσεις, η νομοθεσία του κράτους μέλους της κατοικίας, για τους εκλογείς και εκλόγιμους ημεδαπούς του.»
Η οδηγία 94/80/ΕΚ
20
Η τέταρτη, η πέμπτη και η δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80/ΕΚ του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1994, περί των λεπτομερών κανόνων άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (ΕΕ 1994, L 368, σ. 38), έχουν ως εξής:
«[Εκτιμώντας] ότι η εφαρμογή του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ] δεν προϋποθέτει πλήρη εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών· ότι αποβλέπει κυρίως στην κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας η οποία απαιτείται σήμερα στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, και ότι, επιπλέον, για να ληφθεί υπόψη η αρχή της αναλογικότητας βάσει του άρθρου 3 Β τρίτο εδάφιο [ΕΚ], το περιεχόμενο της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του στόχου του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ]·
ότι το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 [ΕΚ] είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους κατοικίας, να μπορούν να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι, κατά συνέπεια, είναι αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς, να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου κράτους μέλους· ότι οι πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν την υπηκοότητα του εν λόγω κράτους μέλους δεν πρέπει να υπόκεινται σε ειδικές προϋποθέσεις εκτός εάν, κατ’ εξαίρεση, η διαφορετική μεταχείριση ημεδαπών και αλλοδαπών δικαιολογείται υπό συγκεκριμένες περιστάσεις διαφοροποιούσες τους δεύτερους έναντι των πρώτων·
[…]
ότι ο στόχος της ιθαγένειας της Ένωσης είναι η καλύτερη ένταξη των πολιτών της Ένωσης στη χώρα υποδοχής και ότι, στο πλαίσιο αυτό, η αποφυγή της πόλωσης μεταξύ καταλόγων υποψηφίων ημεδαπών και αλλοδαπών συνάδει με τις προθέσεις των συντακτών της [συνθήκης]».
21
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/80 ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις διατυπώσεις σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.»
22
Το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας έχει ως εξής:
«Ο […] εκλογέας, που περιλαμβάνεται στους εκλογικούς καταλόγους στο κράτος μέλος κατοικίας παραμένει εγγεγραμμένος, υπό τις ίδιες με τον ημεδαπό εκλογέα προϋποθέσεις, μέχρις ότου διαγραφεί επειδή έχουν εκλείψει οι απαιτούμενες για την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος προϋποθέσεις.
Οι εκλογείς οι οποίοι έχουν εγγραφεί στους εκλογικούς καταλόγους κατόπιν αιτήσεώς τους μπορούν, εφόσον το ζητήσουν, να διαγραφούν.
Σε περίπτωση που μετοικήσει σε άλλο κύριο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης του ίδιου κράτους μέλους, ο εκλογέας αυτός εγγράφεται στους εκλογικούς καταλόγους του εν λόγω οργανισμού υπό τις ίδιες με έναν ημεδαπό εκλογέα προϋποθέσεις.»
23
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Κατά την υποβολή της δήλωσης υποψηφιότητας, κάθε κατά το άρθρο 3 εκλόγιμος πρέπει να προσκομίσει τα ίδια με τον ημεδαπό υποψήφιο δικαιολογητικά. Το κράτος μέλος κατοικίας δύναται να απαιτήσει από τον εκλόγιμο να υποβάλει υπεύθυνη δήλωση για την ιθαγένειά του και τη διεύθυνσή του στο κράτος μέλος κατοικίας.»
24
Το άρθρο 10, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Σε περίπτωση μη εγγραφής στους εκλογικούς καταλόγους, απόρριψης της αιτήσεως εγγραφής του στους εκλογικούς καταλόγους ή απόρριψης της υποψηφιότητάς του, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ασκήσει τα ένδικα μέσα που επιφυλάσσει σε αντίστοιχες περιπτώσεις η νομοθεσία του κράτους μέλους κατοικίας για τους ημεδαπούς εκλογείς και εκλόγιμους.»
Το πολωνικό δίκαιο
25
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του ustawa o partiach politycznych (νόμου περί πολιτικών κομμάτων), της 27ης Απριλίου 1997 (Dz.U. του 1997, αριθ. 98, θέση 604), όπως τροποποιήθηκε, προβλέπει τα εξής:
«Οι υπήκοοι της Δημοκρατίας της Πολωνίας οι οποίοι έχουν συμπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας τους μπορούν να είναι μέλη πολιτικού κόμματος.»
26
Κατά το άρθρο 5 του νόμου περί πολιτικών κομμάτων:
«Η πρόσβαση στους δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς είναι εγγυημένη για τα πολιτικά κόμματα σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζονται σε άλλους νόμους.
[…]»
27
Το άρθρο 24 του νόμου ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Η περιουσία των πολιτικών κομμάτων προέρχεται από τις εισφορές των μελών τους, δωρεές, κληρονομίες, κληροδοσίες, έσοδα ιδιοκτησίας καθώς και επιχορηγήσεις και επιδοτήσεις προβλεπόμενες από τον νόμο.
2.   Η περιουσία των πολιτικών κομμάτων μπορεί να χρησιμοποιείται μόνον για τους σκοπούς που καθορίζονται στο καταστατικό τους ή για φιλανθρωπικούς σκοπούς.
[…]
4.   Τα πολιτικά κόμματα μπορούν να αποκομίζουν έσοδα από την περιουσία τους μόνον όσον αφορά:
1)
τους τόκους που παράγουν τα κεφάλαια που διατηρούν σε τραπεζικούς λογαριασμούς και προθεσμιακές καταθέσεις·
2)
τη διαπραγμάτευση ομολόγων του Δημόσιου Ταμείου και γραμματίων του Δημόσιου Ταμείου·
3)
τη διάθεση περιουσιακών στοιχείων·
[…]».
28
Το άρθρο 28, παράγραφος 1, του νόμου προβλέπει τα εξής:
«Πολιτικό κόμμα το οποίο:
1)
κατόπιν σύστασης ιδίας εκλογικής επιτροπής ενόψει εκλογών της Δίαιτας συγκέντρωσε, σε εθνικό επίπεδο, τουλάχιστον το 3 % των έγκυρων ψηφοδελτίων υπέρ του καταλόγου των υποψηφίων βουλευτών του ή
2)
προσχώρησε ενόψει εκλογών της Δίαιτας σε εκλογικό συνασπισμό, του οποίου οι κατάλογοι υποψηφίων βουλευτών συγκέντρωσαν, σε εθνικό επίπεδο, τουλάχιστον το 6 % των εγκύρων ψηφοδελτίων,
δικαιούται να λάβει, κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου και βάσει των όρων και των κανόνων που καθορίζονται με τον παρόντα νόμο, επιδότηση χρηματοδοτούμενη από τον κρατικό προϋπολογισμό […] για την άσκηση των καταστατικών δραστηριοτήτων του.»
29
Το άρθρο 36, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου έχει ως εξής:
«Στο εκλογικό ταμείο του πολιτικού κόμματος μπορεί να καταβάλλονται χρήματα από το ίδιο το κόμμα, καθώς και δωρεές, κληρονομίες και κληροδοσίες.»
30
Κατά το άρθρο 84 του ustawa Kodeks wyborczy (νόμου περί εκλογικού κώδικα), της 5ης Ιανουαρίου 2011 (Dz.U. του 2011, αριθ. 21, θέση 112), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο για την υπό κρίση προσφυγή χρόνο (στο εξής: εκλογικός κώδικας):
«1.   Το δικαίωμα ορισμού των υποψηφίων σε εκλογές ανήκει στις εκλογικές επιτροπές. Οι εκλογικές επιτροπές ασκούν και άλλες εκλογικές δραστηριότητες, διεξάγουν δε, μεταξύ άλλων, βάσει της αρχής της αποκλειστικότητας, την προεκλογική εκστρατεία για λογαριασμό των υποψηφίων.
2.   Κατά τις εκλογές της Δίαιτας και της Γερουσίας και κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη Δημοκρατία της Πολωνίας, οι εκλογικές επιτροπές μπορούν να συστήνονται από τα πολιτικά κόμματα και τους συνασπισμούς πολιτικών κομμάτων καθώς και από τους εκλογείς.
[…]
4.   Κατά τις εκλογές των αντιπροσωπευτικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και τις εκλογές δημάρχων, οι εκλογικές επιτροπές μπορούν να συστήνονται από τα πολιτικά κόμματα και από τους συνασπισμούς πολιτικών κομμάτων, από ενώσεις και οργανώσεις κοινωνικού σκοπού (στο εξής: οργανώσεις), καθώς και από τους εκλογείς.»
31
Το άρθρο 87 του εκλογικού κώδικα ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Τα πολιτικά κόμματα μπορούν να σχηματίζουν εκλογικό συνασπισμό με σκοπό τον ορισμό κοινών υποψηφίων. Κάθε πολιτικό κόμμα μπορεί να μετέχει σε έναν μόνον εκλογικό συνασπισμό.
2.   Οι εκλογικές δραστηριότητες για λογαριασμό εκλογικού συνασπισμού ασκούνται από εκλογική επιτροπή συνασπισμού η οποία συστήνεται από τα όργανα των πολιτικών κομμάτων που είναι εξουσιοδοτημένα να εκπροσωπούν κάθε κόμμα έναντι του κοινού.
[…]»
32
Κατά το άρθρο 89, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα:
«Δεκαπέντε τουλάχιστον πολίτες που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν μπορούν να συστήσουν εκλογική επιτροπή εκλογέων.»
33
Το άρθρο 117, παράγραφος 1, του εν λόγω κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Οι εκλογικές επιτροπές των οποίων οι υποψήφιοι έχουν καταχωριστεί στους σχετικούς καταλόγους έχουν το δικαίωμα, 15 ημέρες πριν από την ημερομηνία των εκλογών και έως την ημερομηνία λήξης της προεκλογικής εκστρατείας, να παρουσιάζουν δωρεάν τα εκλογικά προγράμματά τους στους δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς, με δαπάνες των ραδιοτηλεοπτικών φορέων.»
34
Το άρθρο 119, παράγραφος 1, του ίδιου κώδικα ορίζει τα ακόλουθα:
«Ανεξαρτήτως του δικαιώματος που προβλέπεται στο άρθρο 117, παράγραφος 1, κάθε εκλογική επιτροπή μπορεί, από την ημερομηνία κατά την οποία η αρμόδια εκλογική αρχή παραλαμβάνει την κοινοποίηση της ίδρυσής της έως την ημερομηνία λήξης της προεκλογικής εκστρατείας, να παρουσιάζει το εκλογικό πρόγραμμά της στους δημόσιους και ιδιωτικούς ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς επί πληρωμή.»
35
Κατά το άρθρο 126 του εκλογικού κώδικα:
«Οι εκλογικές επιτροπές καταβάλλουν από ίδιους πόρους τα έξοδα στα οποία υποβάλλονται για τους σκοπούς των εκλογών.»
36
Το άρθρο 130 του εκλογικού κώδικα ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Υπεύθυνος για τις οικονομικές υποχρεώσεις της εκλογικής επιτροπής είναι ο οικονομικός διαχειριστής.
2.   Καμία οικονομική υποχρέωση δεν αναλαμβάνεται εξ ονόματος και για λογαριασμό της εκλογικής επιτροπής χωρίς τη γραπτή συμφωνία του οικονομικού διαχειριστή.
3.   Όταν τα περιουσιακά στοιχεία που έχει στη διάθεσή του ο οικονομικός διαχειριστής δεν επαρκούν για την κάλυψη των απαιτήσεων έναντι της εκλογικής επιτροπής:
1)
την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων της εκλογικής επιτροπής του πολιτικού κόμματος ή της οργάνωσης έχει το πολιτικό κόμμα ή η οργάνωση που σύστησε την εν λόγω επιτροπή·
2)
την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων της εκλογικής επιτροπής του συνασπισμού έχουν αλληλεγγύως τα πολιτικά κόμματα που απαρτίζουν τον συνασπισμό·
3)
την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων εκλογικής επιτροπής εκλογέων έχουν αλληλεγγύως τα μέλη της επιτροπής.
[…]»
37
Το άρθρο 132 του εκλογικού κώδικα έχει ως εξής:
«1.   Οι οικονομικοί πόροι της εκλογικής επιτροπής πολιτικού κόμματος μπορούν να προέρχονται μόνον από το εκλογικό ταμείο του κόμματος, το οποίο συστήνεται σύμφωνα με τις διατάξεις του [νόμου περί πολιτικών κομμάτων].
2.   Οι οικονομικοί πόροι της εκλογικής επιτροπής συνασπισμού μπορούν να προέρχονται μόνον από το εκλογικό ταμείο των κομμάτων που τον απαρτίζουν.
3.   Οι οικονομικοί πόροι
1)
της εκλογικής επιτροπής οργάνωσης,
2)
εκλογικής επιτροπής εκλογέων
μπορούν να προέρχονται μόνον από τις συνεισφορές Πολωνών υπηκόων που έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας καθώς και από τραπεζικά δάνεια που συνάπτονται αποκλειστικά και μόνον για τις ανάγκες εκλογών.
[…]»
38
Το άρθρο 133 του εκλογικού κώδικα προβλέπει ότι, κατά την προεκλογική εκστρατεία, η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού, η εκλογική επιτροπή εκλογέων και η εκλογική επιτροπή οργάνωσης μπορούν να χρησιμοποιούν δωρεάν, αντιστοίχως, τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου του πολιτικού κόμματος, τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου μέλους της εκλογικής επιτροπής και τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου της οργάνωσης.
39
Το τμήμα VI του εκλογικού κώδικα, το οποίο αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα άρθρα 341 και 343 του κώδικα. Κατά το άρθρο 341 του εκλογικού κώδικα, δικαίωμα ορισμού υποψηφίων στις εκλογές αυτές έχουν η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος, η εκλογική επιτροπή συνασπισμού και η εκλογική επιτροπή εκλογέων. Κατά το άρθρο 343 του εκλογικού κώδικα, ο κατάλογος των υποψηφίων πρέπει να υποστηρίζεται από τις υπογραφές τουλάχιστον 10000 εκλογέων οι οποίοι έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στην οικεία εκλογική περιφέρεια.
40
Το τμήμα VII του εκλογικού κώδικα, το οποίο αφορά τις εκλογές αντιπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα άρθρα 399 έως 403 του κώδικα.
41
Το άρθρο 399 του κώδικα προβλέπει ότι το δικαίωμα ορισμού υποψηφίων για τη θέση του συμβούλου έχουν οι εκλογικές επιτροπές πολιτικών κομμάτων, οι εκλογικές επιτροπές συνασπισμών, οι εκλογικές επιτροπές οργανώσεων και οι εκλογικές επιτροπές εκλογέων.
42
Κατά το άρθρο 400, παράγραφος 1, του εν λόγω κώδικα, η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος οφείλει να κοινοποιεί τη σύστασή της στην εθνική επιτροπή εκλογών από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
43
Το άρθρο 401, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα ορίζει ότι εκλογική επιτροπή συνασπισμού μπορεί να συσταθεί κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών, ο δε εκλογικός εντολοδόχος της εκλογικής επιτροπής συνασπισμού κοινοποιεί τη σύστασή της στην εθνική επιτροπή εκλογών το αργότερο την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
44
Κατά το άρθρο 402, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα, η εκλογική επιτροπή οργάνωσης οφείλει να κοινοποιεί τη σύστασή της στον αρμόδιο βάσει της έδρας της οργάνωσης εκλογικό επιθεωρητή από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
45
Το άρθρο 403 του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Δεκαπέντε τουλάχιστον πολίτες που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν μπορούν να συστήσουν εκλογική επιτροπή εκλογέων.
2.   Αφού συγκεντρώσει τουλάχιστον 1000 υπογραφές πολιτών που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν και υποστηρίζουν τη σύσταση εκλογικής επιτροπής εκλογέων, ο εκλογικός εντολοδόχος κοινοποιεί στην εθνική επιτροπή εκλογών τη σύσταση της εκλογικής επιτροπής, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 3. Η κοινοποίηση μπορεί να πραγματοποιηθεί το αργότερο την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
3.   Εάν η εκλογική επιτροπή εκλογέων συστάθηκε για τον σκοπό του ορισμού υποψηφίων σε ένα και μόνον βοεβοδάτο:
1)
ο αριθμός των πολιτών της παραγράφου 1 είναι 5·
2)
ο αριθμός των υπογραφών της παραγράφου 2 είναι 20, η δε κοινοποίηση που προβλέπεται στην παράγραφο 2 απευθύνεται στον αρμόδιο εκλογικό επιθεωρητή βάσει της έδρας της επιτροπής.»
46
Το άρθρο 23, παράγραφος 1, του ustawa o radiofonii i telewizji (νόμου περί ραδιοτηλεόρασης), της 29ης Δεκεμβρίου 1992 (Dz. U. του 1993, αριθ. 7, θέση 34), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο για την υπό κρίση προσφυγή χρόνο, ορίζει ότι οι δημόσιοι ραδιοτηλεοπτικοί σταθμοί παρέχουν στα πολιτικά κόμματα τη δυνατότητα να εκφράζουν τις απόψεις τους επί θεμελιωδών ζητημάτων που άπτονται των δημοσίων υποθέσεων.
47
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του ustawa Prawo o stowarzyszeniach (νόμου περί ενώσεων), της 7ης Απριλίου 1989 (Dz. U. του 1989, αριθ. 20, θέση 104), οι αλλοδαποί που κατοικούν στην Πολωνία έχουν το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
48
Στις 26 Απριλίου 2013, κατόπιν άκαρπων επικοινωνιών που έλαβαν χώρα στο πλαίσιο του συστήματος EU Pilot, η Επιτροπή απηύθυνε προειδοποιητική επιστολή στη Δημοκρατία της Πολωνίας, εφιστώντας την προσοχή των πολωνικών αρχών στο γεγονός ότι, κατά την άποψή της, η νομοθεσία του εν λόγω κράτους μέλους η οποία επιφυλάσσει υπέρ των υπηκόων του και μόνον το δικαίωμα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα και να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος δεν συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης. Το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε στην προειδοποιητική επιστολή στις 24 Ιουλίου 2013, αρνούμενο οποιαδήποτε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
49
Στις 22 Απριλίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία ενέμεινε στην άποψη ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας, το δικαίωμα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα και το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, το εν λόγω θεσμικό όργανο κάλεσε τη Δημοκρατία της Πολωνίας να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
50
Με την από 16 Ιουνίου 2014 απάντησή της, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστήριξε ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν την ιθαγένεια του κράτους μέλους στο οποίο κατοικούν τα δικαιώματα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα και να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος στο κράτος μέλος κατοικίας τους.
51
Με έγγραφο της 2ας Δεκεμβρίου 2020, ο Ευρωπαίος Επίτροπος για τη Δικαιοσύνη ζήτησε από τη Δημοκρατία της Πολωνίας πληροφορίες σχετικά με ενδεχόμενη μεταβολή της θέσης της ή ενδεχόμενες νομοθετικές τροποποιήσεις που επήλθαν με σκοπό να διασφαλιστούν τα επίμαχα δικαιώματα για τους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια και κατοικούν στο πολωνικό έδαφος.
52
Οι πολωνικές αρχές επανέλαβαν, με επιστολή της 26ης Ιανουαρίου 2021, την προηγούμενη θέση τους, σύμφωνα με την οποία το πολωνικό δίκαιο δεν αντιβαίνει στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή, περιορίζοντας το αντικείμενο της προσφυγής σε παράβαση εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους των υποχρεώσεων που υπέχει από τη διάταξη αυτή λόγω του ότι επιφυλάσσει την ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος αποκλειστικώς και μόνον υπέρ των Πολωνών υπηκόων.
53
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Μαΐου 2022, επιτράπηκε στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ της Δημοκρατίας της Πολωνίας.
Επί της προσφυγής
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
54
Με το υπόμνημα παρεμβάσεως, η Τσεχική Δημοκρατία προβάλλει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη, καθόσον το εισαγωγικό δικόγραφο δεν εκθέτει σαφώς τα νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή και δεν είναι διατυπωμένο κατά τρόπον ώστε να αποκλείεται να αποφανθεί το Δικαστήριο ultra petita. Συγκεκριμένα η Επιτροπή, ενώ στηρίζει την προσφυγή της στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, επικαλέστηκε επίσης παράβαση άλλων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, ιδίως του άρθρου 11 και του άρθρου 12, παράγραφος 1, του Χάρτη καθώς και του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, οι οποίες δεν μνημονεύονται στα αιτήματα του δικογράφου της προσφυγής της.
55
Η Επιτροπή αμφισβητεί το βάσιμο της εν λόγω επιχειρηματολογίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
56
Δυνάμει του άρθρου 40, τέταρτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα αιτήματα του δικογράφου της παρεμβάσεως δεν μπορούν να έχουν άλλο αντικείμενο εκτός από τη στήριξη των αιτημάτων ενός των διαδίκων.
57
Εν προκειμένω, η Δημοκρατία της Πολωνίας, καθής υπέρ της οποίας επετράπη στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει, δεν προέβαλε ένσταση απαραδέκτου κατά της προσφυγής της Επιτροπής.
58
Επομένως, η Τσεχική Δημοκρατία ως παρεμβαίνουσα δεν νομιμοποιείται να προβάλει ένσταση απαραδέκτου (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 2007, Ισπανία κατά Συμβουλίου, C‑141/05, EU:C:2007:653, σκέψεις 27 και 28).
59
Εντούτοις, το Δικαστήριο δύναται να εξετάσει αυτεπαγγέλτως εάν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 258 ΣΛΕΕ για την άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως (πρβλ. αποφάσεις της 2ας Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑233/14, EU:C:2016:396, σκέψη 43, και της 5ης Απριλίου 2017, Επιτροπή κατά Βουλγαρίας, C‑488/15, EU:C:2017:267, σκέψη 50 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
60
Συναφώς, σύμφωνα με το άρθρο 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και τη σχετική με τη διάταξη αυτή νομολογία του, το εισαγωγικό δικόγραφο πρέπει να προσδιορίζει το αντικείμενο της διαφοράς, τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα που προβάλλονται, καθώς και να περιλαμβάνει συνοπτική έκθεση των εν λόγω ισχυρισμών. Οι εν λόγω αναφορές πρέπει να είναι αρκούντως σαφείς και ακριβείς προκειμένου να παρέχουν τη δυνατότητα στον μεν καθού να προετοιμάσει την άμυνά του, στο δε Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Επομένως, τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται η προσφυγή πρέπει να προκύπτουν με τρόπο λογικά συνεπή και κατανοητό από το ίδιο το κείμενο του δικογράφου της, τα δε αιτήματα που περιλαμβάνει το δικόγραφο αυτό πρέπει να είναι διατυπωμένα χωρίς αμφισημία, ούτως ώστε να μην υπάρχει κίνδυνος είτε να αποφανθεί το Δικαστήριο ultra petita είτε να παραλείψει να αποφανθεί επί ορισμένης αιτίασης [απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 188 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
61
Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι, στο πλαίσιο προσφυγής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, οι αιτιάσεις πρέπει να εκτίθενται στο δικόγραφο με τρόπο λογικά συνεπή και ακριβή, ούτως ώστε να παρέχεται στο κράτος μέλος και στο Δικαστήριο η δυνατότητα να αντιληφθούν επακριβώς την έκταση της προσαπτόμενης παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης, όπερ συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου το κράτος μέλος να μπορέσει να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς ισχυρισμούς του και το Δικαστήριο να μπορέσει να ελέγξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως [απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 189 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
62
Ειδικότερα, η Επιτροπή πρέπει να εκθέτει στο δικόγραφο της προσφυγής της με τρόπο συνεπή και λεπτομερή τους λόγους για τους οποίους σχημάτισε την πεποίθηση ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος παρέβη κάποια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης [απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 190 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
63
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι από τα αιτήματα του εισαγωγικού δικογράφου προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή προσάπτει στη Δημοκρατία της Πολωνίας παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ καθόσον το εν λόγω κράτος μέλος δεν παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφός του, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος. Στο δικόγραφο της προσφυγής εκτίθενται με τρόπο λογικά συνεπή και ακριβή οι λόγοι για τους οποίους το εν λόγω θεσμικό όργανο θεώρησε ότι η μη παροχή του δικαιώματος αυτού εμποδίζει τους εν λόγω πολίτες της Ένωσης να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους Πολωνούς υπηκόους.
64
Ειδικότερα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 48 των προτάσεών του, από τους λόγους που προβάλλονται με την προσφυγή προκύπτει σαφώς ότι, κατά την Επιτροπή, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί εντός του πλαισίου που οριοθετείται ιδίως από το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και λαμβανομένων υπόψη των δεσμών που υφίστανται μεταξύ του εν λόγω άρθρου 22 ΣΛΕΕ και των άρθρων 11 και 12 του Χάρτη, χωρίς να μπορεί να συναχθεί εξ αυτού ότι η Επιτροπή επιδιώκει να αποδείξει αυτοτελή παράβαση των διατάξεων αυτών. Η αναφορά, σε ορισμένα σημεία του εισαγωγικού δικογράφου, στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθώς και στα άρθρα 11 και 12 του Χάρτη δεν καθιστά, επομένως, τη διατύπωση του δικογράφου αυτού αμφίσημη.
65
Κατά συνέπεια, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 258 ΣΛΕΕ για την άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως και η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να θεωρηθεί παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
66
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εγγυάται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους αυτού. Κατά συνέπεια, η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, επιφυλάσσοντας, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων, υπέρ των Πολωνών υπηκόων και μόνον την ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος και εμποδίζοντας με τον τρόπο αυτό τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια να ασκήσουν τα εκλογικά δικαιώματα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους Πολωνούς υπηκόους.
67
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθιερώνει γενική αρχή ίσης μεταχειρίσεως και συνεπάγεται την κατάργηση της απαιτήσεως ιθαγένειας ως προϋποθέσεως του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές, καθώς και την κατάργηση όλων των μέτρων που είναι ικανά να εμποδίσουν τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου κατοικούν. Οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης θα πρέπει, επομένως, να απολαύουν όλων των υφιστάμενων στην εθνική έννομη τάξη μέσων τα οποία έχουν στη διάθεσή τους οι ημεδαποί υποψήφιοι στις εν λόγω εκλογές.
68
Πρώτον, τα πολιτικά κόμματα διαδραματίζουν, κατά την Επιτροπή, θεμελιώδη ρόλο στα εκλογικά συστήματα των κρατών μελών, δεδομένου ότι αποτελούν τη βασική μορφή συμμετοχής στην πολιτική ζωή και το συνηθέστερα χρησιμοποιούμενο μέσο για τη συμμετοχή στις εκλογές με την ιδιότητα του υποψηφίου. Υπό τις συνθήκες αυτές, το γεγονός ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια δεν μπορούν να είναι μέλη πολιτικού κόμματος και να αποκομίσουν έτσι πλείονα πλεονεκτήματα, ιδίως όσον αφορά την προβολή, τους ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους, την οργανωτική υποδομή και την πρόσβαση στα μέσα ενημέρωσης, τα οποία συνεπάγεται η ιδιότητα του μέλους, υπονομεύει, κατά την Επιτροπή, την ικανότητά τους να συμμετέχουν επιτυχώς και αποτελεσματικώς ως υποψήφιοι στις εκλογές υπό τους ίδιους όρους με τους Πολωνούς υπηκόους.
69
Έστω και αν ένας τέτοιος πολίτης της Ένωσης μπορεί να εγγραφεί, με ατομική συμφωνία, στον κατάλογο των υποψηφίων της εκλογικής επιτροπής πολιτικού κόμματος, βρίσκεται εντούτοις σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη των υποψηφίων για την εκλογή που είναι μέλη του οικείου κόμματος. Συγκεκριμένα, ένας πολίτης της Ένωσης που κατοικεί στην Πολωνία χωρίς να έχει πολωνική ιθαγένεια δεν έχει, κατά την Επιτροπή, τις ίδιες πιθανότητες να καταλάβει πλεονεκτική θέση στον κατάλογο αυτό και πρέπει να προσυπογράψει ένα πρόγραμμα στην κατάρτιση του οποίου δεν έχει, κατ’ αρχήν, συμμετάσχει. Το ίδιο το γεγονός ότι μπορεί να εγγραφεί στον εν λόγω κατάλογο μόνον ως υποψήφιος που δεν είναι μέλος του κόμματος το οποίο προτείνει τον κατάλογο, ενώ οι Πολωνοί υπήκοοι μπορούν να εγγραφούν ως μέλη του κόμματος αυτού, καταδεικνύει, αυτό καθεαυτό, ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια δεν μπορούν να συμμετάσχουν ως υποψήφιοι στις εκλογές υπό τους ίδιους όρους με τους Πολωνούς υπηκόους.
70
Δεύτερον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, μολονότι επί του παρόντος εναπόκειται στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τις μη εναρμονισμένες σε επίπεδο Ένωσης πτυχές που αφορούν τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητές τους τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης. Εθνικό μέτρο ικανό να περιορίσει την άσκηση ενός από τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, όπως είναι το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές, μπορεί να δικαιολογηθεί από το γενικό συμφέρον μόνον αν το μέτρο αυτό είναι συμβατό με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται από το δίκαιο της Ένωσης, πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
71
Ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ κατά την οποία πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης θα ήταν να καταργήσει μόνον τις τυπικές απαιτήσεις που επιβάλλονται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του δεν θα ανταποκρινόταν ούτε στο γράμμα της διατάξεως αυτής ούτε στο γράμμα των οδηγιών 93/109 και 94/80, θα καθιστούσε δε το άρθρο 22 ΣΛΕΕ άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας. Το περιεχόμενο και το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως δεν μπορούν να περιορίζονται μόνο στις τυπικές πτυχές που ρυθμίζονται από τις οδηγίες αυτές, η δε υποχρέωση διασφαλίσεως ίσης μεταχειρίσεως που απορρέει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η διάταξη αυτή δεν περιέχει εξαντλητικό κατάλογο των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούνται προς τούτο.
72
Τρίτον, θεσπίζοντας τις διατάξεις σχετικά με το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η Δημοκρατία της Πολωνίας εφαρμόζει το δίκαιο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, και, ως εκ τούτου, υποχρεούται να συμμορφώνεται προς τις διατάξεις του Χάρτη. Συνακόλουθα, το πεδίο εφαρμογής και οι απαιτήσεις του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 22 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύονται λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων του Χάρτη, και ιδίως του άρθρου του 12, παράγραφος 1, του οποίου το γράμμα αντιστοιχεί σε εκείνο του άρθρου 11 της ΕΣΔΑ.
73
Η στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους συνιστά περιορισμό του θεμελιώδους δικαιώματος της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι και δεν μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, να βαίνει πέραν των περιορισμών που δέχεται η ΕΣΔΑ. Οι λόγοι που παρατίθενται στο άρθρο 11, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ και μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι δεν έχουν εφαρμογή εν προκειμένω. Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έκρινε, με την απόφαση της 27ης Απριλίου 1995, Piermont κατά Γαλλίας (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ έναντι των υπηκόων άλλων κρατών μελών οι οποίοι προβάλλουν δικαιώματα που τους απονέμουν οι Συνθήκες.
74
Η απαγόρευση συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό της αποτροπής του ενδεχόμενου οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να μετέχουν στην πολιτική ζωή του κράτους κατοικίας τους και να επηρεάζουν, μεταξύ άλλων, τα αποτελέσματα των βουλευτικών ή προεδρικών εκλογών που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
75
Αφενός, χωρίς να υποστηρίζει ότι το δίκαιο της Ένωσης αναγνωρίζει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του δικαίωμα συμμετοχής στην πολιτική ζωή του εν λόγω κράτους μέλους άνευ οιουδήποτε περιορισμού, η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα πολιτικά δικαιώματα περιελήφθησαν στις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με την ιθαγένεια προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι εν λόγω πολίτες μπορούν να ενταχθούν και να διαδραματίσουν ενεργό πολιτικό ρόλο στο κράτος μέλος κατοικίας τους όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όπως επιβεβαιώνεται και από τη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και από τη δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80. Αφετέρου, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιφυλάσσουν μόνον υπέρ των υπηκόων τους το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εθνικές ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, στις περιφερειακές εκλογές, ή ακόμη να θεσπίζουν ειδικούς κανόνες που έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό των δικαιωμάτων που παρέχονται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στα κράτη μέλη αυτά χωρίς να έχουν την ιθαγένειά τους υπό την ιδιότητά τους ως μελών πολιτικού κόμματος, μεταξύ άλλων με το να μην παρέχουν στους πολίτες αυτούς το δικαίωμα συμμετοχής στις αποφάσεις του οικείου κόμματος που αφορούν το χρίσμα των υποψηφίων για τις εθνικές βουλευτικές εκλογές.
76
Η υποστηριζόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν θίγει, κατά την άποψη του εν λόγω θεσμικού οργάνου, την αρχή του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας, δεδομένου ότι, αφενός, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις των Συνθηκών, συμπεριλαμβανομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, και, αφετέρου, το τελευταίο αυτό άρθρο εφαρμόζεται μόνο στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και όχι στις εθνικές βουλευτικές εκλογές.
77
Εν πάση περιπτώσει, η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι η δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους, παρεχόμενη στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στο κράτος μέλος αυτό, χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, και επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, θα συνιστούσε απειλή για την εθνική ταυτότητα του ως άνω κράτους μέλους.
78
Η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από την Τσεχική Δημοκρατία, προβάλλει, πρώτον, ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν έχει άμεση εφαρμογή και απαιτεί την έκδοση συμπληρωματικών νομοθετικών πράξεων από το Συμβούλιο. Οι λεπτομέρειες ασκήσεως των δικαιωμάτων του άρθρου 22 ΣΛΕΕ καθορίζονται από τις οδηγίες 94/80 και 93/109, οι αιτιολογικές σκέψεις των οποίων αναφέρονται ρητώς στον κύριο σκοπό και στις περιστάσεις υπό τις οποίες θεσπίστηκε το άρθρο 8 Β, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ, το οποίο αντιστοιχεί στο νυν άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80 και από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 προκύπτει ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν προϋποθέτει πλήρη εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών. Πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν να εξαλείψει τις τυπικές απαιτήσεις οι οποίες εμπόδιζαν τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, ή περιόριζαν το δικαίωμα αυτό λόγω πρόσθετων προϋποθέσεων επιβαλλομένων αποκλειστικώς στα πρόσωπα αυτά από τα κράτη μέλη χωρίς επαρκή αιτιολόγηση.
79
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από την Τσεχική Δημοκρατία, επισημαίνει ότι το πολωνικό δίκαιο θέτει σε εφαρμογή τις εγγυήσεις που απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, το δίκαιο αυτό δεν εξαρτά τη δυνατότητα των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από την ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος. Επιπλέον, το πολωνικό δίκαιο παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια τη δυνατότητα να κάνουν χρήση όλων των διαθέσιμων μορφών υποψηφιότητας, συμπεριλαμβανομένης της υποψηφιότητας με ένταξη σε κατάλογο υποψηφίων προτεινόμενο από πολιτικό κόμμα ή συνασπισμό πολιτικών κομμάτων, δεδομένου ότι η εγγραφή σε τέτοιο κατάλογο δεν εξαρτάται από το αν το πρόσωπο αυτό ανήκει σε οποιοδήποτε κόμμα.
80
Τρίτον, το εν λόγω κράτος μέλος, υποστηριζόμενο από την Τσεχική Δημοκρατία, υποστηρίζει ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικών κομμάτων και να συμμετέχουν χωρίς περιορισμούς στην πολιτική ζωή στο κράτος μέλος κατοικίας τους και δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιτρέπουν στους πολίτες αυτούς να ασκούν ένα τέτοιο δικαίωμα και να επηρεάζουν, μέσω του συστήματος των κομμάτων, το αποτέλεσμα των εθνικών βουλευτικών και προεδρικών εκλογών. Η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα παρέχει τη δυνατότητα συμμετοχής στην εκλογή των εσωτερικών οργάνων του κόμματος αυτού, τα οποία αποφασίζουν για τον προσανατολισμό των δράσεών του σε όλα τα επίπεδα, και όχι μόνο όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
81
Ο καθορισμός των κανόνων λειτουργίας, της δομής και των στόχων των πολιτικών κομμάτων που δραστηριοποιούνται στα κράτη μέλη εμπίπτει, κατ’ αρχήν, στην αποκλειστική αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους. Η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ αντιβαίνει στον σκοπό και στο περιεχόμενο της διατάξεως αυτής, καθώς και στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας που ορίζεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Η ερμηνεία αυτή έχει ως αποτέλεσμα την εφαρμογή των διατάξεων των Συνθηκών σε τομέα που εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ.
82
Δεδομένου ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν απονέμει στους πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικών κομμάτων, το άρθρο 12 του Χάρτη δεν έχει εφαρμογή. Από την άλλη πλευρά, το πολωνικό δίκαιο σέβεται πλήρως το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 11 της ΕΣΔΑ, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 16 της Συμβάσεως αυτής, το οποίο επιτρέπει την επιβολή περιορισμών στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών.
83
Τέταρτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από την Τσεχική Δημοκρατία, προβάλλει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε τον ισχυρισμό της ότι η απαγόρευση να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια περιορίζει τη δυνατότητά τους να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεδομένου ότι ο ισχυρισμός αυτός είναι αμιγώς υποθετικός και δεν τεκμηριώνεται με συγκεκριμένα στοιχεία ή αποδείξεις.
84
Η Δημοκρατία της Πολωνίας αντικρούει την επιχειρηματολογία της Επιτροπής κατά την οποία η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα προσφέρει στους υποψηφίους στις εκλογές πλείονα πλεονεκτήματα, των οποίων δεν μπορούν να απολαύουν οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι. Κατ’ αρχάς, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα ασκεί επιρροή στην εικόνα που σχηματίζουν οι εκλογείς για τους υποψήφιους στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η εικόνα αυτή εξαρτάται πρωτίστως από τη δραστηριότητα των υποψηφίων και δεν συνδέεται με τη συμμετοχή σε κόμμα. Η συμμετοχή αυτή δεν επηρεάζει επομένως τις πιθανότητές τους να εκλεγούν.
85
Περαιτέρω, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη ούτε τους υφιστάμενους στο πολωνικό δίκαιο μηχανισμούς που αποσκοπούν στην αποτροπή της προνομιακής μεταχειρίσεως των εκλογικών επιτροπών των κομμάτων και των συνασπισμών σε σχέση με τις εκλογικές επιτροπές των εκλογέων και των οργανώσεων, ιδίως το όριο των δαπανών προεκλογικής προπαγάνδας, το οποίο ισχύει για όλες τις εκλογικές επιτροπές, τους κανόνες χρήσεως των χώρων και του εξοπλισμού που ισχύουν για τις εκλογικές επιτροπές, καθώς και την εθνική νομοθεσία σχετικά με την πρόσβαση στα μέσα μαζικής ενημερώσεως, η οποία διασφαλίζει την πρόσβαση αυτή σε όλες τις εκλογικές επιτροπές υπό παρεμφερείς όρους. Κατά τα λοιπά, το γεγονός ότι το δικαίωμα εκφράσεως μέσω των δημοσίων ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών σταθμών επί θεμελιωδών ζητημάτων που άπτονται των δημοσίων υποθέσεων εκτός της περιόδου προεκλογικής εκστρατείας διασφαλίζεται υπέρ των πολιτικών κομμάτων είναι απόρροια του ρόλου τους στο κρατικό πολιτικό σύστημα και εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κράτους. Επιπλέον, όλοι οι υποψήφιοι έχουν πρόσβαση στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης επί ίσοις όροις.
86
Τέλος, ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του είναι λιγότερο γνωστοί και ότι τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από την ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος είναι, επομένως, κατά μείζονα λόγο μεγαλύτερα γι’ αυτούς στηρίζεται επίσης σε μη επιβεβαιωθείσα στην πράξη προκατάληψη. Το πόσο γνωστό είναι ένα πρόσωπο στην κοινωνία εξαρτάται αποκλειστικά από τις πρωτοβουλίες του και από το επίπεδο δεσμεύσεώς του και δεν έχει καμία σχέση με την ιθαγένειά του. Οι πολίτες της Ένωσης που θέτουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια κεντρίζουν το ενδιαφέρον των εκλογέων λόγω του γεγονότος και μόνον ότι κατάγονται από άλλο κράτος μέλος και ότι η εμπειρία τους μπορεί να προσφέρει κάτι νέο στον πολωνικό δημόσιο βίο. Η Δημοκρατία της Πολωνίας απέδειξε, παραπέμποντας σε έκθεση μελετών καταρτισθείσα από το Centrum Badania Opinii Społecznej (Κέντρο μελετών για την κοινή γνώμη, Πολωνία), ότι, λόγω της ιδιαιτερότητας των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών και των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η προσωπικότητα του υποψηφίου είναι καθοριστικής σημασίας για την εικόνα που σχηματίζουν για αυτόν οι εκλογείς, η δε συμμετοχή του σε πολιτικό κόμμα έχει, συναφώς, δευτερεύοντα χαρακτήρα.
87
Η Τσεχική Δημοκρατία προσθέτει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη άμεσου συνδέσμου μεταξύ της ιδιότητας μέλους πολιτικού κόμματος και της δυνατότητας υποβολής αποτελεσματικής και ουσιαστικής υποψηφιότητας για δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή για εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Εξάλλου, το εν λόγω κράτος μέλος εκτιμά ότι η Επιτροπή επικαλέστηκε εσφαλμένη νομική βάση προς στήριξη της προσφυγής της. Η συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης εθνικής ρυθμίσεως η οποία εμποδίζει τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος δεν πρέπει να εξετάζεται υπό το πρίσμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, αλλά υπό το πρίσμα της γενικής απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας που προβλέπει το άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Εφόσον όμως το γεγονός και μόνον ότι ένας τέτοιος πολίτης είναι μέλος πολιτικού κόμματος δεν του προσδίδει άνευ ετέρου την ιδιότητα του υποψηφίου σε δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή σε εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η εν λόγω εθνική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ασύμβατη με τη γενική απαγόρευση των διακρίσεων του άρθρου 18 ΣΛΕΕ ή με άλλη διάταξη του πρωτογενούς δικαίου προβλέπουσα ειδική απαγόρευση των διακρίσεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
88
Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στο έδαφος της Πολωνίας χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
89
Προκειμένου να εξεταστεί το βάσιμο της υπό κρίση προσφυγής, πρέπει να προσδιοριστεί το περιεχόμενο του άρθρου 22 ΣΛΕΕ πριν εκτιμηθεί αν η διαφορετική μεταχείριση λόγω ιθαγένειας που εισάγει με τον τρόπο αυτό η πολωνική νομοθεσία, όσον αφορά τη δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους, απαγορεύεται από τη διάταξη αυτή ή μπορεί ενδεχομένως να δικαιολογηθεί από λόγους σχετικούς με τον σεβασμό της εθνικής ταυτότητας κράτους μέλους.
– Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
90
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί που επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διάταξη. Το ιστορικό της θεσπίσεως μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της [απόφαση της 14ης Ιουλίου 2022, Ιταλία και Comune di Milano κατά Συμβουλίου (Έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων), C‑59/18 και C‑182/18, EU:C:2022:567, σκέψη 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
91
Πρώτον, κατά το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους και τα δικαιώματα αυτά ασκούνται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο.
92
Το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν περιέχει αναφορά στους όρους σχετικά με την απόκτηση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος.
93
Αντιθέτως, από το γράμμα του εν λόγω άρθρου προκύπτει, κατ’ αρχάς, ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι που παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος.
94
Από το γράμμα του άρθρου προκύπτει, περαιτέρω, ότι οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης απολαύουν του δικαιώματος αυτού «υπό τους ίδιους όρους» με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο κατοικούν. Παραπέμποντας στους όρους που ισχύουν ως προς το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι για τους υπηκόους του κράτους μέλους κατοικίας ενός τέτοιου πολίτη της Ένωσης, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ απαγορεύει στο κράτος μέλος κατοικίας να εξαρτά την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι εκ μέρους του εν λόγω πολίτη της Ένωσης από όρους διαφορετικούς από εκείνους που ισχύουν για τους δικούς του υπηκόους.
95
Επομένως, η διάταξη αυτή θεσπίζει ειδικό κανόνα περί απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας ο οποίος εφαρμόζεται στην άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (πρβλ. αποφάσεις της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Ηνωμένου Βασιλείου, C‑145/04, EU:C:2006:543, σκέψη 66, της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, σκέψη 53, καθώς και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, σκέψη 42) και, κατά συνέπεια, εφαρμόζεται σε κάθε εθνικό μέτρο που εισάγει διαφορετική μεταχείριση ικανή να θίξει την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων αυτών.
96
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι ο κανόνας αυτός της απαγορεύσεως των διακρίσεων αποτελεί απλώς ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία περιλαμβάνεται στις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2024, X (Μη αιτιολόγηση καταγγελίας), C‑715/20, EU:C:2024:139, σκέψη 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
97
Κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ δύναται να τύχει εφαρμογής αυτοτελώς μόνο σε περιπτώσεις διεπόμενες από το δίκαιο της Ένωσης για τις οποίες η Συνθήκη ΛΕΕ δεν προβλέπει ειδικούς κανόνες περί απαγορεύσεως των διακρίσεων (απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, σκέψη 65).
98
Επομένως, η Τσεχική Δημοκρατία δεν μπορεί βασίμως να υποστηρίζει προς στήριξη της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι η εθνική νομοθεσία την οποία αφορά το δικόγραφο της προσφυγής της Επιτροπής εμπίπτει στο άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και όχι στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
99
Τέλος, από το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι τα εν λόγω δικαιώματα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι ασκούνται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο.
100
Συναφώς, οι οδηγίες 93/109 και 94/80, οι οποίες εκδόθηκαν βάσει του άρθρου 8 Β ΕΚ, νυν άρθρου 22 ΣΛΕΕ, καθορίζουν τις λεπτομέρειες ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, αντιστοίχως, στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.
101
Βεβαίως, οι οδηγίες αυτές, οι οποίες, όπως προκύπτει από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80, δεν προβαίνουν σε εξαντλητική εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών, δεν περιέχουν διατάξεις σχετικά με τις προϋποθέσεις για την απόκτηση, από πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος.
102
Εντούτοις, το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών δεν μπορεί, έστω και εμμέσως, να περιορίσει το περιεχόμενο των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο, πρέπει, πράγματι, να επισημανθεί ότι ο περιεχόμενος στη διάταξη αυτή ειδικός κανόνας περί απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας διατυπώνεται σε αυτήν κατά τρόπο γενικό και ότι, κατά το ίδιο το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, μόνον η άσκηση των δικαιωμάτων του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι που κατοχυρώνονται με το άρθρο αυτό υπόκειται στις λεπτομερέστερες διατάξεις που θεσπίζει το Συμβούλιο. Μολονότι οι λεπτομερέστερες αυτές διατάξεις μπορούν βεβαίως «να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος», δεν μπορούν, αντιθέτως, εκτός αυτής της ειδικής περιπτώσεως, να έχουν ως αποτέλεσμα να υπονομεύουν γενικώς την πρακτική αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων αυτών.
103
Συναφώς, μολονότι, ελλείψει ειδικών διατάξεων σχετικά με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικών κομμάτων εντός του κράτους μέλους αυτού, ο καθορισμός των προϋποθέσεων αυτών εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης [βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 2ας Μαρτίου 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, της 14ης Δεκεμβρίου 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, σκέψη 38, της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 63, και της 5ης Σεπτεμβρίου 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Απώλεια της δανικής ιθαγένειας), C‑689/21, EU:C:2023:626, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
104
Επομένως, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, ενώ συμμορφώνεται προς τους λεπτομερείς κανόνες που καθορίζουν οι εν λόγω οδηγίες, να υπαγάγει, εκτός των τομέων που ρυθμίζουν οι οδηγίες αυτές, πολίτη της Ένωσης που κατοικεί στο κράτος μέλος αυτό χωρίς να έχει την ιθαγένειά του σε εθνικές διατάξεις που εισάγουν διαφορετική μεταχείριση κατά την άσκηση των δικαιωμάτων που του παρέχει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, διότι άλλως θα θιγόταν η πρακτική αποτελεσματικότητα του κανόνα της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας που προβλέπει το εν λόγω άρθρο (βλ., κατ’ αναλογίαν, όσον αφορά το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αποφάσεις της 12ης Μαρτίου 2014, O. και B., C‑456/12, EU:C:2014:135, σκέψη 54, καθώς και της 27ης Ιουνίου 2018, Altiner και Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, σκέψη 26).
105
Κατά συνέπεια, ούτε από την απουσία, στις οδηγίες 93/109 και 94/80, διατάξεων σχετικών με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του μπορούν να γίνουν μέλη πολιτικών κομμάτων εντός του κράτους μέλους αυτού, ούτε από την αρχή κατά την οποία κάθε αρμοδιότητα που δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, είναι δυνατόν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων για την απόκτηση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ.
106
Όσον αφορά, δεύτερον, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, πρέπει να γίνει αναφορά τόσο στις λοιπές διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ όσο και στις διατάξεις της ίδιας τυπικής ισχύος οι οποίες περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στη Συνθήκη ΕΕ και στον Χάρτη.
107
Συναφώς, επισημαίνεται, κατά πρώτον, ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εντάσσεται στο δεύτερο μέρος της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνει τις διατάξεις σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων και την ιθαγένεια της Ένωσης.
108
Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο που έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, η οποία τείνει, κατά πάγια νομολογία, να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών [αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001_Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, σκέψη 31, της 18ης Ιανουαρίου 2022, Wiener Landesregierung (Ανάκληση διαβεβαιώσεως περί πολιτογράφησης), C‑118/20, EU:C:2022:34, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 49].
109
Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 20, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, συνδέει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (πρβλ. αποφάσεις της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψεις 49 έως 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 18ης Απριλίου 2024, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, σκέψεις 40 και 41).
110
Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 2, και το άρθρο 21 ΣΛΕΕ, η ιθαγένεια της Ένωσης παρέχει σε κάθε πολίτη της Ένωσης το θεμελιώδες και ατομικό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και των όρων που επιβάλλονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ και των μέτρων που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους (απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 50).
111
Επομένως, υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής και, αφετέρου, του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 94 και 95 των προτάσεών του, ο σύνδεσμος αυτός θεσπίστηκε αφ’ ης στιγμής κατοχυρώθηκε το εν λόγω δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, με τη σύνδεση του δικαιώματος αυτού με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών.
112
Κατά δεύτερον, κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία, η οποία συγκεκριμενοποιεί την αξία της δημοκρατίας. Αυτή αποτελεί, δυνάμει του άρθρου 2 ΣΕΕ, μία από τις αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, σκέψη 64, καθώς και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, σκέψη 63).
113
Το άρθρο 10, παράγραφοι 2 και 3, ΣΕΕ αναγνωρίζει το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης να εκπροσωπούνται άμεσα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης.
114
Όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 101 των προτάσεών του, το άρθρο 10 ΣΕΕ αναδεικνύει, όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τον σύνδεσμο μεταξύ της αρχής της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας στην Ένωση και του συναρτώμενου με την ιθαγένεια της Ένωσης δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 22, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
115
Κατά τρίτον, το άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη.
116
Το εν λόγω δικαίωμα αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ και, επομένως, πρέπει να του αναγνωρίζεται η ίδια έννοια και η ίδια εμβέλεια με αυτό, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη [πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 111], γεγονός που δεν εμποδίζει την παροχή ευρύτερης προστασίας από το δίκαιο της Ένωσης [απόφαση της 22ας Ιουνίου 2023, K.B. και F.S. (Αυτεπάγγελτη εξέταση στον ποινικό τομέα), C‑660/21, EU:C:2023:498, σκέψη 41].
117
Στο πλαίσιο αυτό, από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προκύπτει ότι το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις βάσεις μιας δημοκρατικής και πλουραλιστικής κοινωνίας, διότι επιτρέπει στους πολίτες να ενεργούν συλλογικά σε τομείς κοινού ενδιαφέροντος και με τον τρόπο αυτό να συμβάλλουν στην εύρυθμη λειτουργία του δημόσιου βίου (πρβλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 17ης Φεβρουαρίου 2004, Gorzelik κ.λπ. κατά Πολωνίας, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 και 92).
118
Ο δε πρωταρχικός ρόλος των πολιτικών κομμάτων στην έκφραση της βουλήσεως των πολιτών της Ένωσης αναγνωρίζεται, όσον αφορά τα πολιτικά κόμματα σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στο άρθρο 10, παράγραφος 4, ΣΕΕ και στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη.
119
Τα πολιτικά κόμματα, μία από τις λειτουργίες των οποίων είναι η πρόταση υποψηφίων στις εκλογές (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του ΕΔΔΑ της 8ης Ιουλίου 2008, Γεωργιανό Εργατικό Κόμμα κατά Γεωργίας, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), επιτελούν επομένως ουσιώδη λειτουργία στο σύστημα της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, στο οποίο θεμελιώνεται η λειτουργία της Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ.
120
Κατά συνέπεια, η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος συμβάλλει ουσιωδώς στην αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
121
Τρίτον, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το άρθρο αυτό αποσκοπεί, κατά πρώτον, στην παροχή στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού του δικαιώματος συμμετοχής στη δημοκρατική εκλογική διαδικασία του εν λόγω κράτους μέλους. Το δικαίωμα αυτό εκτείνεται, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 93 της παρούσας αποφάσεως, στη συμμετοχή στην εν λόγω διαδικασία μέσω του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι σε ευρωπαϊκό και τοπικό επίπεδο.
122
Κατά δεύτερον, το εν λόγω άρθρο αποσκοπεί στη διασφάλιση της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των πολιτών της Ένωσης, όπερ συνεπάγεται, προκειμένου το δικαίωμα του εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να μπορεί να ασκηθεί αποτελεσματικά, ισότιμη πρόσβαση στα υφιστάμενα στην εθνική έννομη τάξη μέσα τα οποία διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την άσκηση του δικαιώματος αυτού όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
123
Κατά τρίτον, από τον σύνδεσμο μεταξύ, αφενός, της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής και, αφετέρου, του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εν λόγω εκλογές, ο οποίος μνημονεύθηκε στη σκέψη 111 της παρούσας αποφάσεως, προκύπτει ότι το τελευταίο αυτό δικαίωμα αποσκοπεί, ιδίως, στο να ενθαρρύνει την προοδευτική ενσωμάτωση του συγκεκριμένου πολίτη της Ένωσης στην κοινωνία του κράτους μέλους υποδοχής [αποφάσεις της14ης Νοεμβρίου 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, σκέψη 56, και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Wiener Landesregierung (Ανάκληση διαβεβαιώσεως περί πολιτογράφησης), C‑118/20, EU:C:2022:34, σκέψη 42].
124
Όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 101 και 102 των προτάσεών του, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ αποσκοπεί, επομένως, στη διασφάλιση της αντιπροσωπευτικότητας όσον αφορά τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, ως αναγκαίου παρακολουθήματος της ένταξής τους στην κοινωνία του κράτους μέλους υποδοχής.
125
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των άρθρων 20 και 21 ΣΛΕΕ, του άρθρου 10 ΣΕΕ καθώς και του άρθρου 12 του Χάρτη, επιτάσσει να έχουν οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του, προκειμένου να μπορούν να ασκούν αποτελεσματικά το δικαίωμά τους του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων αυτών.
– Επί της υπάρξεως διαφορετικής μεταχειρίσεως απαγορευόμενης από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ
126
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 89 της παρούσας αποφάσεως, η πολωνική νομοθεσία εισάγει διαφορετική μεταχείριση λόγω ιθαγένειας όσον αφορά τη δυνατότητα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα με την ιδιότητα του μέλους.
127
Η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από την Τσεχική Δημοκρατία, θεωρεί εντούτοις, επικουρικώς, ότι η διαφορετική αυτή μεταχείριση δεν αντιβαίνει στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθόσον, πρώτον, το πολωνικό δίκαιο παρέχει στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια τη δυνατότητα να κάνουν χρήση όλων των διαθέσιμων μορφών υποψηφιότητας στις εκλογές, συμπεριλαμβανομένης της υποψηφιότητας με ένταξη σε κατάλογο υποψηφίων προτεινόμενο από πολιτικό κόμμα ή συνασπισμό πολιτικών κομμάτων, δεδομένου ότι η εγγραφή σε τέτοιο κατάλογο δεν εξαρτάται από το αν το πρόσωπο αυτό ανήκει σε οποιοδήποτε κόμμα.
128
Δεύτερον, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η απαγόρευση να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης περιορίζει την εκ μέρους τους άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
129
Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη των παραβάσεων που προβάλλει, χωρίς να επιτρέπεται να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο [απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
130
Ωστόσο, η ύπαρξη παράβασης μπορεί να αποδειχθεί, οσάκις η παράβαση ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου η ύπαρξη και η εφαρμογή του οποίου δεν αμφισβητούνται, διά της νομικής αναλύσεως των διατάξεων του μέτρου [αποφάσεις της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 16ης Νοεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Ποινικοποίηση της βοήθειας προς τους αιτούντες άσυλο), C‑821/19, EU:C:2021:930, σκέψη 106].
131
Εν προκειμένω, η παράβαση την οποία προσάπτει στη Δημοκρατία της Πολωνίας η Επιτροπή ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού μέτρου, και συγκεκριμένα του άρθρου 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων, του οποίου το εν λόγω κράτος μέλος δεν αμφισβητεί ούτε την ύπαρξη ούτε την εφαρμογή και του οποίου οι διατάξεις αναλύονται νομικώς στο εισαγωγικό δικόγραφο.
132
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί το βάσιμο της αναλύσεως αυτής και να εξακριβωθεί αν η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια να μην έχουν, κατά παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι.
133
Επισημαίνεται συναφώς ότι, σύμφωνα με το άρθρο 84, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα, το δικαίωμα ορισμού των υποψηφίων σε εκλογές ανήκει στις εκλογικές επιτροπές που διεξάγουν, βάσει της αρχής της αποκλειστικότητας, την προεκλογική εκστρατεία για λογαριασμό των υποψηφίων αυτών. Από το άρθρο 84, παράγραφοι 2 και 4, του εν λόγω κώδικα προκύπτει ότι, κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Πολωνία, οι εκλογικές επιτροπές συστήνονται από πολιτικά κόμματα, συνασπισμούς πολιτικών κομμάτων, καθώς και από εκλογείς και ότι, κατά τις εκλογές των αντιπροσωπευτικών οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως και τις εκλογές των δημάρχων, οι εκλογικές επιτροπές συστήνονται επιπλέον και από οργανώσεις κοινωνικού σκοπού.
134
Επομένως, είναι κατ’ αρχήν δυνατό, όπως υποστηρίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, το ενδεχόμενο ένας ανεξάρτητος υποψήφιος που δεν ανήκει σε πολιτικό κόμμα να οριστεί από εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού πολιτικών κομμάτων.
135
Εντούτοις, αφενός, το γεγονός ότι πολίτης της Ένωσης που κατοικεί στην Πολωνία χωρίς να έχει πολωνική ιθαγένεια δεν είναι μέλος πολιτικού κόμματος, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων, έχει κατ’ αρχήν ως συνέπεια τον αποκλεισμό του από τη συμμετοχή στη λήψη αποφάσεως του κόμματος αυτού, όσον αφορά τον ορισμό του από την εκλογική επιτροπή του κόμματος ή, τουλάχιστον, τον περιορισμό της συμμετοχής του στη λήψη της απόφασης αυτής. Τα επιχειρήματα με τα οποία η Δημοκρατία της Πολωνίας επιδιώκει να δικαιολογήσει την απαγόρευση αποκτήσεως από τους εν λόγω πολίτες της Ένωσης της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος, επικαλούμενη την ανάγκη να αποκλειστεί η άσκηση εκ μέρους των εν λόγω πολιτών της Ένωσης επιρροής, μεταξύ άλλων, στα εσωτερικά όργανα πολιτικού κόμματος τα οποία αποφασίζουν για τις δράσεις του, καταδεικνύουν ακριβώς τη σημασία που έχει η κτήση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος για τη συμμετοχή στη λήψη των αποφάσεων του κόμματος.
136
Όσον αφορά τους δυνητικούς υποψηφίους που συμμερίζονται τις πολιτικές ιδέες ενός πολιτικού κόμματος, η απαγόρευση να γίνουν μέλη του εν λόγω κόμματος, καίτοι δεν καθιστά αδύνατο τον ορισμό τους ως υποψηφίων από εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού πολιτικών κομμάτων, πάντως τουλάχιστον την περιπλέκει, δεδομένου ότι, κατ’ αρχήν, τα μέλη ενός πολιτικού κόμματος είναι εκείνα που επιλέγουν τους υποψηφίους που θα οριστούν, καθώς και τη θέση που καταλαμβάνουν στους καταλόγους υποψηφίων των κομμάτων, η οποία μπορεί να επηρεάσει τις πιθανότητές τους να εκλεγούν.
137
Το γεγονός αυτό περιάγει τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια σε δυσμενέστερη θέση από εκείνη των Πολωνών υπηκόων που είναι μέλη πολιτικού κόμματος, όσον αφορά τη δυνατότητα να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου περιλαμβανόμενοι στον κατάλογο υποψηφίων πολιτικού κόμματος.
138
Αφετέρου, το γεγονός ότι οι Πολωνοί υπήκοοι μπορούν να επιλέξουν να θέσουν υποψηφιότητα είτε ως μέλη πολιτικού κόμματος είτε ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, ενώ οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια έχουν μόνον την τελευταία αυτή δυνατότητα, αποδεικνύει, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 119 των προτάσεών του, ότι οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης δεν μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές υπό τους ίδιους όρους με τους Πολωνούς υπηκόους.
139
Επομένως, η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια να μην έχουν ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
140
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας σύμφωνα με τα οποία, αφενός, η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος δεν επηρεάζει τις πιθανότητες των υποψηφίων να εκλεγούν, δεδομένου ότι αυτές στην πραγματικότητα εξαρτώνται από τις δραστηριότητές τους και από την προσωπικότητά τους, και, αφετέρου, οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στο εν λόγω κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εγγραφόμενοι στους καταλόγους υποψηφίων που καταρτίζουν άλλες εκλογικές επιτροπές πλην των εκλογικών επιτροπών των πολιτικών κομμάτων.
141
Πράγματι, πρώτον, όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 117 έως 119 της παρούσας αποφάσεως, τα πολιτικά κόμματα διαδραματίζουν πρωταρχικό ρόλο στο εκλογικό σύστημα και, κατά συνέπεια, στην εύρυθμη λειτουργία του ευρωπαϊκού δημοκρατικού συστήματος. Η ίδια η Δημοκρατία της Πολωνίας αναγνωρίζει τον ρόλο αυτόν όσον αφορά τις εθνικές εκλογές, υποστηρίζοντας ότι η σύσταση και η λειτουργία των πολιτικών κομμάτων αποσκοπούν κυρίως στο να προωθήσουν την πρόσβαση των μελών τους στην εξουσία στο οικείο κράτος μέλος. Πλην όμως, η διαπίστωση αυτή ισχύει επίσης και για τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
142
Επομένως, μολονότι δεν πρέπει να υποτιμάται ο αντίκτυπος της προσωπικότητας και των δραστηριοτήτων των υποψηφίων στους εκλογείς, το γεγονός ότι οι υποψήφιοι ανήκουν σε ένα πολιτικό κόμμα, το οποίο, από τη φύση του, επιδιώκει να επιτύχει για τους υποψηφίους του ευνοϊκό αποτέλεσμα στις εκλογές και του οποίου οι οργανωτικές δομές καθώς και οι ανθρώπινοι, διοικητικοί και οικονομικοί πόροι είναι αφιερωμένοι στην επίτευξη του σκοπού αυτού, μπορεί να ευνοήσει την εκλογή τους. Εξάλλου, οι εκθέσεις μελετών που προσκόμισε η Δημοκρατία της Πολωνίας μαρτυρούν ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα αποτελεί ένα από τα κριτήρια βάσει των οποίων επιλέγουν οι εκλογείς.
143
Δεύτερον, όσον αφορά τη δυνατότητα των πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές αυτές με τρόπο διαφορετικό από την εγγραφή σε κατάλογο υποψηφίων υποβαλλόμενο από την εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος, ήτοι οριζόμενοι ως υποψήφιοι από εκλογική επιτροπή εκλογέων ή οργανώσεως, κατά τις εκλογές των αντιπροσωπευτικών οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και τις εκλογές δημάρχων, επισημαίνεται ότι το να παροτρύνονται οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης να προσφύγουν σε άλλους τρόπους πλην της εγγραφής σε κατάλογο υποψηφίων υποβαλλόμενο από πολιτικό κόμμα μπορεί να οδηγήσει σε πόλωση μεταξύ των καταλόγων ημεδαπών και αλλοδαπών υποψηφίων, σε κατακερματισμό του πολιτικού λόγου και σε περιθωριοποίηση των υποψηφίων αυτών, όπερ θα αντέβαινε στον σκοπό της ενσωματώσεως που επιδιώκει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
144
Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι το πολωνικό δίκαιο προβλέπει μηχανισμούς που αποσκοπούν στην αποφυγή της ισχύος ευνοϊκότερων όρων για τις εκλογικές επιτροπές των πολιτικών κομμάτων και των συνασπισμών πολιτικών κομμάτων από ό,τι για τα λοιπά είδη εκλογικών επιτροπών, επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, ότι, δυνάμει του άρθρου 126 του εκλογικού κώδικα, οι εκλογικές επιτροπές καταβάλλουν από ίδιους πόρους τα έξοδα στα οποία υποβάλλονται για τους σκοπούς των εκλογών.
145
Συναφώς, το άρθρο 132, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα προβλέπει ότι οι οικονομικοί πόροι της εκλογικής επιτροπής πολιτικού κόμματος μπορούν να προέρχονται μόνον από το εκλογικό ταμείο του κόμματος, το οποίο συστήνεται σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου περί πολιτικών κομμάτων. Σύμφωνα όμως με τα άρθρα 24 και 28 του νόμου αυτού, οι πόροι ενός πολιτικού κόμματος αποτελούνται από τις εισφορές των μελών, από το προϊόν δωρεών, κληρονομιών και κληροδοσιών, από τα έσοδα ιδιοκτησίας, από τις επιχορηγήσεις και τις επιδοτήσεις που προβλέπονται από τον νόμο, από έσοδα προερχόμενα, μεταξύ άλλων, από τραπεζικούς τόκους, από τη διαπραγμάτευση ομολόγων ή από τη διάθεση ορισμένων εκ των περιουσιακών στοιχείων του και, αν τα κόμματα συγκεντρώνουν ορισμένο αριθμό ψήφων κατά τις εκλογές για τη Δίαιτα, από επιχορήγηση κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου. Κατά το άρθρο 36, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων, στο εκλογικό ταμείο του πολιτικού κόμματος μπορεί να καταβάλλονται χρήματα από το ίδιο το κόμμα, καθώς και δωρεές, κληρονομίες και κληροδοσίες.
146
Αντιθέτως, οι πηγές χρηματοδοτήσεως μιας εκλογικής επιτροπής εκλογέων ή οργανώσεων περιορίζονται, δυνάμει του άρθρου 132, παράγραφος 3, του εκλογικού κώδικα, στις συνεισφορές που καταβάλλονται από Πολωνούς πολίτες που έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στην Πολωνία και στα τραπεζικά δάνεια που συνάπτονται αποκλειστικά και μόνον για τους σκοπούς των εκλογών.
147
Κατά συνέπεια, μολονότι οι εφαρμοστέες εθνικές διατάξεις προβλέπουν ανώτατα όρια δαπανών ισχύοντα για όλες τις εκλογικές επιτροπές οι οποίες δεν δύνανται να τα υπερβούν, γεγονός παραμένει ότι τα πολιτικά κόμματα διαθέτουν περισσότερες και επομένως, κατ’ αρχήν, πιο σημαντικές πηγές χρηματοδότησης, προκειμένου να χρηματοδοτήσουν την προεκλογική τους εκστρατεία.
148
Περαιτέρω, το άρθρο 133 του εκλογικού κώδικα προβλέπει ότι, κατά την προεκλογική εκστρατεία, η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού, η εκλογική επιτροπή εκλογέων και η εκλογική επιτροπή οργάνωσης μπορούν να χρησιμοποιούν δωρεάν, αντιστοίχως, τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου του πολιτικού κόμματος, τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου μέλους της εκλογικής επιτροπής και τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου της οργάνωσης. Πλην όμως, το γεγονός ότι τα πολιτικά κόμματα διαθέτουν πλείονες πηγές χρηματοδοτήσεως, όπως προκύπτει από τη σκέψη 145 της παρούσας αποφάσεως, προς τον σκοπό, μεταξύ άλλων, της αγοράς ή της μίσθωσης των χώρων τους και του εξοπλισμού των γραφείων τους, έχει ως συνέπεια ότι, σε σχέση με τα άλλα είδη εκλογικών επιτροπών, οι εκλογικές επιτροπές πολιτικών κομμάτων διαθέτουν, κατ’ αρχήν, αυξημένες δυνατότητες όσον αφορά τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου για να προωθήσουν την προεκλογική τους εκστρατεία.
149
Τέλος, για τους ίδιους λόγους, οι επιτροπές πολιτικών κομμάτων ή συνασπισμών πολιτικών κομμάτων διαθέτουν, κατ’ αρχήν, περισσότερα μέσα για να αφιερώσουν σε έξοδα πολιτικής επικοινωνίας πέραν εκείνων που αναφέρονται στο άρθρο 117, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα, το οποίο αφορά τη δωρεάν παρουσίαση των εκλογικών προγραμμάτων σε δημόσιους ραδιοφωνικούς και τηλεοπτικούς σταθμούς με έξοδα των ραδιοτηλεοπτικών φορέων, και ιδίως σε διαφήμιση στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης.
150
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η διαφορετική μεταχείριση την οποία καθιερώνει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων έχει ως αποτέλεσμα οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια να μην έχουν ισότιμη πρόσβαση στα μέσα που διαθέτουν οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και, ως εκ τούτου, συνιστά διαφορετική μεταχείριση απαγορευόμενη, κατ’ αρχήν, από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
– Επί του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας
151
Πρέπει επίσης να εξεταστούν τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας σύμφωνα με τα οποία η ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δυνάμει της οποίας, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση, κατά την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων την οποία κατοχυρώνει το εν λόγω άρθρο, τα κράτη μέλη πρέπει να επιτρέπουν στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος στο κράτος μέλος αυτό αντιβαίνει στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι η Ένωση σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή.
152
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να υποχρεούται να επιτρέπει σε τέτοιους πολίτες της Ένωσης να συμμετέχουν κατά τρόπο μόνιμο και άνευ περιορισμού στην πολιτική ζωή του κράτους μέλους στο οποίο κατοικούν και να επηρεάζουν, μέσω του συστήματος των πολιτικών κομμάτων, το αποτέλεσμα των εθνικών βουλευτικών και προεδρικών εκλογών, πράγμα που θα συνέβαινε αν οι εν λόγω πολίτες είχαν το δικαίωμα να γίνονται μέλη πολιτικού κόμματος.
153
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί, πρώτον, ότι η οργάνωση της εθνικής πολιτικής ζωής, στην οποία συμβάλλουν τα πολιτικά κόμματα, αποτελεί μέρος της εθνικής ταυτότητας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
154
Εντούτοις, δεύτερον, δεδομένου ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι που απονέμει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, η διάταξη αυτή ούτε υποχρεώνει το κράτος μέλος αυτό να αναγνωρίσει στους εν λόγω πολίτες το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις εθνικές εκλογές ούτε του απαγορεύει να θεσπίσει ειδικούς κανόνες ως προς τη λήψη αποφάσεων εντός πολιτικού κόμματος σχετικά με το χρίσμα των υποψηφίων στις εθνικές εκλογές, οι οποίοι να αποκλείουν τη συμμετοχή των μελών του κόμματος που δεν είναι υπήκοοι του εν λόγω κράτους σε τέτοια λήψη αποφάσεως.
155
Τρίτον, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων ίδιας τυπικής ισχύος, ιδίως των άρθρων 2 και 10 ΣΕΕ, και δεν μπορεί να απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση σεβασμού των απαιτήσεων που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές [πρβλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών), C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 72].
156
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η δημοκρατική αρχή και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως συνιστούν αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση, σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ (πρβλ. απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου, C‑650/18, EU:C:2021:426, σκέψη 94).
157
Το άρθρο 2 ΣΕΕ δεν συνιστά απλή διατύπωση κατευθύνσεων ή προθέσεων πολιτικής φύσεως, αλλά περιέχει αξίες οι οποίες αποτελούν μέρος της ίδιας της ταυτότητας της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης, αξίες οι οποίες συγκεκριμενοποιούνται μέσω αρχών που συνεπάγονται νομικά δεσμευτικές υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη (αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 232, καθώς και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 264).
158
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη σκέψη 112 της παρούσας αποφάσεως, κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αρχή της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, με την οποία υλοποιείται η κατά το άρθρο 2 ΣΕΕ αξία της δημοκρατίας (απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, σκέψη 63 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
159
Διασφαλίζοντας στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένειά του το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθώς και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο εν λόγω κράτος μέλος, και δη υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους υπηκόους του, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ συγκεκριμενοποιεί τη δημοκρατική αρχή καθώς και, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 96 της παρούσας αποφάσεως, την αρχή της ίσης μεταχείρισης των πολιτών της Ένωσης, αρχές που αποτελούν μέρος της ταυτότητας της Ένωσης και συγκαταλέγονται στις κοινές αξίες της, στις οποίες προσχωρούν τα κράτη μέλη και των οποίων τον σεβασμό οφείλουν να διασφαλίζουν στο έδαφός τους.
160
Κατά συνέπεια, το να επιτρέπεται να γίνονται οι εν λόγω πολίτες της Ένωσης μέλη πολιτικού κόμματος στο κράτος μέλος κατοικίας τους, προκειμένου να εφαρμοσθούν πλήρως η δημοκρατική αρχή και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θίγει την εθνική ταυτότητα του κράτους μέλους κατοικίας.
161
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Πολωνίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
162
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας ηττήθηκε στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, πρέπει να φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της τελευταίας.
163
Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Κατά συνέπεια, η Τσεχική Δημοκρατία θα φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1)
Η Δημοκρατία της Πολωνίας, μη παρέχοντας στους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφος της Πολωνίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
2)
Η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
3)
Η Τσεχική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η πολωνική.