Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 27 februarie 2025(1)
Cauza C‑59/23 P
Republica Austria
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Industria nucleară – Ajutor preconizat de guvernul maghiar pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul de la Paks – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă cu condiția respectării anumitor angajamente de către Ungaria ”
I.      Introducere
1.        Prin recursul formulat, Republica Austria solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 30 noiembrie 2022, Austria/Comisia(2), prin care s‑a respins acțiunea având ca obiect anularea Deciziei (UE) 2017/2112 a Comisiei din 6 martie 2017 privind măsura/schema de ajutoare/ajutorul de stat SA.38454-2015/C (ex 2015/N) pe care Ungaria intenționează să o pună în aplicare pentru sprijinirea dezvoltării a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks
II(3).
II.    Istoricul litigiului și decizia în litigiu
2.        Istoricul litigiului, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 2-9 din hotărârea atacată, poate fi rezumat pentru necesitățile prezentei cauze după cum urmează.
3.        La 22 mai 2015, Ungaria a notificat Comisiei Europene o măsură prin care se urmărea furnizarea unei contribuții financiare pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks, în Ungaria, pe care sunt deja exploatate patru reactoare nucleare (denumită în continuare „măsura notificată”). Beneficiarul acestei măsuri era societatea MVM Paks
II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (denumită în continuare „societatea Paks II”), care ar fi urmat să devină proprietarul și societatea de exploatare a celor două noi reactoare nucleare. Societatea Paks
II aparține în proporție de 100 % statului maghiar.
4.        La 23 noiembrie 2015, Comisia a decis să inițieze procedura formală de investigare, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE(4), iar la 6 martie 2017, aceasta a adoptat decizia în litigiu. Măsura notificată, descrisă în secțiunea 2 din această decizie, privește dezvoltarea a două reactoare nucleare de tip rusesc VVER‑1200 (V491) (denumite în continuare „noile reactoare”) a căror construcție este finanțată integral de statul maghiar în favoarea societății Paks
II, care le va deține și le va exploata. Se presupune că cele patru reactoare nucleare de tip rusesc VVER-440 (V213) deja exploatate pe amplasamentul centralei nucleare Paks, care aparțin unui comerciant și producător de energie electrică deținut de statul maghiar, vor fi oprite progresiv până în anul 2037, pentru a fi înlocuite cu noile reactoare, care ar trebui să intre în activitate în anul 2025 și în anul 2026.
5.        În conformitate cu un acord interguvernamental privind cooperarea în materie de utilizare pașnică a energiei nucleare, încheiat la 14 ianuarie 2014 între Federația Rusă și guvernul maghiar (denumit în continuare „acordul interguvernamental”), cele două țări cooperează, în cadrul unui program nuclear, pentru întreținerea și continuarea dezvoltării centralei nucleare Paks. Potrivit acestui acord, Federația Rusă și Ungaria desemnează fiecare o organizație publică experimentată și controlată de stat, responsabilă financiar și tehnic de executarea obligațiilor sale în calitate de contractant sau de proprietar în ceea ce privește, printre altele, proiectarea, construcția și punerea în funcțiune a noilor reactoare. Federația Rusă a desemnat societatea de capital Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (denumită în continuare „JSC NIAEP”), care va realiza construcția acestor reactoare, iar Ungaria a desemnat societatea Paks
II pentru deținerea și exploatarea acestora. În acest scop, JSC NIAEP și societatea Paks
II au semnat, la 9 decembrie 2014, un acord privind un contract de inginerie, de cumpărare și de construire având ca obiect reactoarele menționate.
6.        În acordul interguvernamental, Federația Rusă s‑a angajat să acorde Ungariei un împrumut de stat pentru a finanța dezvoltarea noilor reactoare. Acest împrumut este reglementat de acordul interguvernamental de finanțare din 28 martie 2014 și furnizează o linie de credit de tip „revolving” de 10 miliarde de euro a cărei utilizare este limitată exclusiv la proiectarea, construirea și punerea în funcțiune a acestor reactoare. Ungaria va furniza o sumă suplimentară de 2,5 miliarde de euro provenind din bugetul propriu pentru finanțarea investițiilor pe amplasamentul centralei Paks
II. Ungaria nu va transfera fondurile necesare pentru a plăti prețul de cumpărare a celor două noi reactoare în conturile societății Paks
II. Cea mai mare parte a acestor fonduri va fi deținută de Vnesheconombank (Banca pentru Dezvoltare și Afaceri Economice Externe a Rusiei). Pentru fiecare etapă considerată îndeplinită, societatea Paks
II va depune o cerere la această bancă pentru plata a 80 % din suma datorată direct societății JSC NIAEP. Aceasta va depune de asemenea o cerere la Agenția de Administrare a Datoriilor Guvernamentale a Ungariei pentru plata restului de 20 %.
7.        În decizia în litigiu, Comisia a constatat că măsura notificată constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE care, sub rezerva condițiilor prevăzute la articolul 3 din această decizie, era compatibilă cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE (denumit în continuare „ajutorul în cauză”). Articolul 3 din decizia în litigiu obligă Ungaria să adopte mai multe măsuri pentru a se asigura că societatea Paks
II respectă anumite obligații și restricții privind printre altele strategia sa de investiții sau de reinvestiții, gestionarea unei platforme de licitație și autonomia sa juridică și structurală.
III. Procedura în fața Tribunalului, hotărârea atacată, procedura în fața Curții și concluziile părților
8.        Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 februarie 2018, Republica Austria a formulat o acțiune în anulare împotriva deciziei în litigiu. În procedura în fața Tribunalului au intervenit Marele Ducat al Luxemburgului în susținerea Republicii Austria, Republica Cehă, Republica Franceză, Ungaria, Republica Polonă, Republica Slovacă și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în susținerea Comisiei. Republica Austria a invocat zece motive în susținerea acțiunii formulate. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a examinat și a înlăturat toate aceste motive, cu excepția celui de al doilea și a celui de al treilea motiv, la care Republica Austria renunțase, și a respins acțiunea.
9.        În prezenta procedură de recurs au depus un memoriu în răspuns Republica Cehă, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Polonă, Republica Franceză, Ungaria și Comisia. La 12 noiembrie 2024, a avut loc o ședință de audiere a pledoariilor. Republica Austria și Marele Ducat al Luxemburgului solicită Curții anularea în totalitate a hotărârii atacate, admiterea acțiunii în primă instanță și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Comisia și Republica Cehă solicită Curții respingerea recursului și obligarea Republicii Austria la plata cheltuielilor de judecată. Republica Franceză și Ungaria solicită Curții respingerea recursului. Republica Polonă nu formulează concluzii formale, ci se limitează să susțină poziția Comisiei.
IV.    Analiză
10.      În susținerea recursului, Republica Austria invocă patru motive. În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii vor privi numai primul, al doilea și al patrulea motiv, întemeiate pe o eroare de drept pe care Tribunalul ar fi săvârșit‑o în măsura în care ar fi concluzionat că lipsa unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice pentru construirea noilor reactoare nu determina nelegalitatea deciziei în litigiu, pe o eroare de drept privind controlul caracterului proporțional al ajutorului în cauză și, respectiv, pe o eroare de drept privind determinarea elementelor constitutive ale ajutorului în cauză.
A.      Cu privire la primul motiv
11.      Primul motiv este îndreptat împotriva respingerii de către Tribunal a primului motiv al acțiunii, prin care Republica Austria susținea că decizia în litigiu era afectată de nelegalitate ca urmare a faptului că JSC NIAEP fusese însărcinată cu construirea noilor reactoare fără o procedură de cerere de ofertă, cu încălcarea unor dispoziții fundamentale ale legislației privind atribuirea contractelor de achiziții publice, a căror respectare era, în opinia sa, indisociabilă de obiectul ajutorului în cauză.
12.      Acest motiv cuprinde trei aspecte. Vom examina mai întâi primele două aspecte împreună și, în continuare, al treilea aspect.
1.      Cu privire la primul și la al doilea aspect
a)      Sinteza criticilor invocate de Republica Austria
1)      Primul aspect
13.      Primul aspect al primului motiv este îndreptat împotriva punctelor 27-34 din hotărârea atacată. La aceste puncte, Tribunalul a respins critica formulată de Republica Austria, potrivit căreia Comisia a săvârșit o eroare de drept atunci când a apreciat, în considerentul (280) al deciziei în litigiu, că obligația care îi revine de a aprecia compatibilitatea unui ajutor cu alte dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele referitoare la ajutoarele de stat nu se impune decât în ceea ce privește modalitățile acestui ajutor atât de indisolubil legate de obiectul acestuia încât nu ar fi posibil să fie apreciate izolat(5). În acest context, Tribunalul a respins mai întâi argumentul Republicii Austria potrivit căruia, În Hotărârea din 22 septembrie 2020, Austria/Comisia(6), Curtea a intenționat să extindă întinderea acestei obligații și să renunțe la jurisprudența sa potrivit căreia trebuia să se facă o distincție între modalitățile care prezintă o legătură indisociabilă cu obiectul ajutorului și cele care nu aveau această legătură. El a afirmat în continuare că o obligație a Comisiei de a lua poziție în mod definitiv privind existența sau inexistența unei încălcări a altor dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele care țin de dreptul ajutoarelor de stat, care nu ar lua în considerare o astfel de distincție, ar fi contrară, pe de o parte, normelor și garanțiilor procedurale care sunt proprii procedurilor special prevăzute pentru controlul aplicării acestor dispoziții și, pe de altă parte, principiului autonomiei procedurilor administrative și căilor de atac și ar genera un risc de contradicție.
14.      Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, arată că măsura notificată are ca unic obiect sprijinirea construirii noilor reactoare și că Tribunalul a considerat în mod eronat că acest obiect este limitat numai la actul de punere la dispoziție a acestor reactoare. În opinia sa, sprijinul acordat pentru construirea reactoarelor respective încalcă în sine dreptul Uniunii și în special normele în materie de achiziții publice. Republica Austria observă de asemenea că din interpretarea Hotărârii Austria/Comisia reținută de Tribunal la punctele 29 și 30 din hotărârea atacată nu se poate deduce că Comisia poate ignora normele dreptului achizițiilor publice în cadrul procedurii în temeiul articolului 108 TFUE. În cazul în care Comisia nu ar fi obligată să ia în considerare alte dispoziții relevante ale dreptului Uniunii în cadrul acestei proceduri, dreptul ajutoarelor de stat ar deveni un fel de „regim autonom” (self‑contained regime). Pe de altă parte, contrar celor afirmate de Tribunal la punctul 33 din hotărârea atacată, riscul unor rezultate contradictorii sau incoerente nu ar fi evitat prin menținerea autonomiei procedurilor administrative. Dimpotrivă, cu cât sunt luate în considerare mai puțin alte norme de drept al Uniunii decât cele în materie de ajutoare de stat în cadrul procedurii în temeiul articolului 108 TFUE, cu atât ar crește acest risc. O distincție rigidă între procedurile administrative ar dăuna de asemenea securității juridice.
2)      Al doilea aspect
15.      Al doilea aspect al primului motiv este îndreptat împotriva punctelor 35-39 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a statuat că Comisia a apreciat în mod întemeiat, în considerentele (281)-(284) ale deciziei în litigiu, că atribuirea contractului de construire a noilor reactoare nu constituia o modalitate a ajutorului care prezenta o legătură indisociabilă cu acesta(7). În acest context, Tribunalul a afirmat că, întrucât ajutorul în cauză consta în punerea la dispoziție cu titlu gratuit a noilor reactoare în favoarea societății Paks
II în scopul exploatării lor, problema dacă atribuirea contractului de construire ar fi trebuit să facă obiectul unei proceduri de cerere de ofertă se situa în amonte față de măsura de ajutor propriu‑zisă și că desfășurarea unei astfel de proceduri și eventuala recurgere la o altă întreprindere pentru construirea lor „nu ar modifica în mod nefavorabil nici obiectul ajutorului […], nici beneficiarul [acestuia]”. Pe de altă parte, o încălcare a normelor privind achizițiile publice ar fi produs efecte numai asupra pieței lucrărilor de construire de centrale nucleare, iar nu asupra pieței vizate de obiectul măsurii de ajutor în cauză (a se vedea punctele 36 și 37 din hotărârea atacată). În ceea ce privește influența lipsei unei proceduri de cerere de ofertă publică asupra cuantumului ajutorului, Tribunalul a afirmat că nu s‑a demonstrat că alți ofertanți ar fi putut furniza noile reactoare în condiții mai bune sau la un preț inferior și că, chiar în ipoteza în care recurgerea la o procedură de cerere de ofertă ar fi putut modifica, în sensul diminuării, cuantumul ajutorului, această împrejurare nu ar fi avut în sine nicio consecință asupra avantajului conferit de ajutorul respectiv societății Paks
II, astfel încât „o majorare sau o diminuare a cuantumului ajutorului nu se traduce, în speță, printr‑o modificare a ajutorului propriu‑zis și nici printr‑o modificare a efectului său anticoncurențial” (punctul 38 din hotărârea atacată).
16.      Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, arată, în primul rând, că dispozițiile în materie de achiziții publice și cele în materie de ajutoare de stat urmăresc același obiectiv de asigurare a unei concurențe loiale și nedenaturate pe piața internă. Acest lucru ar fi suficient pentru a constata existența unei legături indisociabile între atribuirea directă a contractului de construire a noilor reactoare și măsura de ajutor în cauză. În al doilea rând, ea susține că o procedură concurențială de ofertare în conformitate cu dispozițiile dreptului achizițiilor publice ar fi putut conduce la un ajutor total diferit în ceea ce privește atât cuantumul, cât și structura acestuia. În acest context, împrejurarea că beneficiarul ajutorului nu este societatea JSC NIAEP ar fi lipsită de relevanță. De asemenea, nu ar fi concludent argumentul potrivit căruia o majorare sau o diminuare a cuantumului ajutorului nu s‑ar traduce, în speță, printr‑o modificare a ajutorului propriu‑zis sau a efectului său anticoncurențial. Astfel, distincția pe care se întemeiază acest argument între punerea la dispoziție cu titlu gratuit a noilor reactoare în favoarea societății Paks
II și resursele pe care Ungaria le‑ar fi consacrat pentru aceasta ar fi eronată. În al treilea rând, Republica Austria arată că existența unei legături indisociabile între atribuirea contractului de achiziții publice de construire a noilor reactoare și ajutorul în cauză rezultă numai din acordul încheiat între Federația Rusă și Ungaria, din care reiese că atribuirea contractului de construcție și împrumutul acordat de Federația Rusă constituie un proces unic.
b)      Apreciere
17.      Așa cum am anticipat, este necesar, în opinia noastră, să se analizeze împreună primul și al doilea aspect al primului motiv. Astfel, considerăm că argumentele invocate de Republica Austria în cadrul acestui prim aspect par să repună în discuție nu afirmația cuprinsă la punctul 30 din hotărârea atacată, potrivit căreia, în Hotărârea Austria/Comisia, Curtea nu a intenționat să renunțe la jurisprudența sa anterioară privind criteriul juridic întemeiat pe distincția dintre modalitățile care pot sau nu să fie disociate de obiectul ajutorului (denumit în continuare „criteriul «legăturii indisolubile» sau «indisociabile»”), ci mai degrabă să critice modul în care Tribunalul a interpretat și a aplicat acest criteriu în speță. Prin urmare, considerăm că acest aspect se apropie de al doilea aspect al primului motiv.
18.      În continuarea analizei noastre, vom evoca în primul rând jurisprudența relevantă privind întinderea obligației Comisiei de a examina conformitatea unei măsuri de ajutor cu alte dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele în materie de ajutoare de stat. În al doilea rând, vom examina criticile invocate de Republica Austria în lumina principiilor ce rezultă din această jurisprudență.
1)      Evocarea jurisprudenței relevante
i)      Criteriul „legăturii indisolubile”: Hotărârea Iannelli & Volpi
19.      Criteriul „legăturii indisolubile” a fost formulat pentru prima dată în Hotărârea din 22 martie 1977, Iannelli & Volpi(8). Curtea a fost sesizată printre altele cu problema dacă o instanță națională, invitată să se pronunțe cu privire la compatibilitatea unui sistem de ajutoare de stat sau cu privire la unele dintre modalitățile acestuia, putea lua în considerare o eventuală încălcare a articolului 30 din Tratatul CEE (în prezent articolul 34 TFUE) în materie de restricții cantitative la import. Răspunzând la această problemă, după ce a precizat, pe de o parte, că, în sistemul Tratatului CEE, recunoașterea eventualei incompatibilități a unui ajutor cu piața comună rezulta dintr‑o procedură adecvată a cărei punere în aplicare era de competența Comisiei și, pe de altă parte, că articolul 30 din acest tratat avea efect direct(9), Curtea a afirmat, la punctul 14 din această hotărâre, că „modalitățile unui ajutor care ar contraveni altor dispoziții specifice din tratat decât articolele 92 și 93 [în prezent articolele 107 și 108 TFUE] pot fi atât de indisolubil legate de obiectul ajutorului încât este imposibil să fie evaluate separat, astfel încât efectul lor asupra compatibilității sau a incompatibilității ajutorului în ansamblu trebuie să fie apreciat în mod necesar prin intermediul procedurii de la articolul 93”. Aceasta a precizat că situația este diferită „atunci când, în cadrul analizei unei scheme de ajutor, este posibilă izolarea unor condiții sau elemente care, deși fac parte din această schemă, pot fi considerate ca nefiind necesare pentru realizarea obiectului său sau pentru funcționarea sa”. Astfel, în această din urmă ipoteză, „nu există motive întemeiate pe repartizarea competențelor care rezultă din articolele 92 și 93 [din Tratatul CEE] pentru a concluziona că, în cazul încălcării altor dispoziții ale tratatului cu efect direct, aceste dispoziții nu ar putea fi invocate în fața instanțelor naționale pentru simplul motiv că elementul avut în vedere ar constitui o modalitate a unui ajutor”.
20.      Din Hotărârea Iannelli & Volpi reiese că, atunci când acest lucru este indispensabil pentru aprecierea unei măsuri naționale în cadrul procedurii de control al ajutoarelor de stat, Comisia este nu numai abilitată, ci este obligată, în anumite condiții, să ia în considerare alte dispoziții ale dreptului Uniunii și, dacă este cazul, să constate pe cale incidentală încălcarea acestora. Rațiunea de a fi a acestei obligații și a criteriului juridic care definește întinderea sa, cel puțin astfel cum se deduce din această hotărâre, pare a fi, pe de o parte, menținerea sferei de competență a Comisiei în materie de control al ajutoarelor de stat prevăzută de tratat și, pe de altă parte, evitarea posibilității ca exercitarea acestei competențe să deschidă o breșă în sistemul de protecție a drepturilor conferite justițiabililor de efectul direct al dreptului Uniunii.
ii)    Obligația de coerență ce revine Comisiei: Hotărârile Comisia/Italia și Matra
21.      Câțiva ani mai târziu, Curtea a fost chemată să precizeze consecințele Hotărârii Iannelli & Volpi asupra legăturii dintre procedura de control al ajutoarelor și procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În Hotărârea din 21 mai 1980, Comisia/Italia(10), Republica Italiană s‑a întemeiat în special pe Hotărârea Iannelli & Volpi pentru a pleda pentru inadmisibilitatea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse împotriva sa pentru încălcarea articolului 95 din Tratatul CEE (în prezent articolul 110 TFUE). Ea susținea că, întrucât măsura fiscală incriminată era destinată finanțării unei scheme de ajutor și constituia, prin urmare, o măsură indisociabilă de obiectul acestei scheme, măsura respectivă nu putea fi apreciată în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, ci numai potrivit procedurii de control al ajutoarelor de stat. După ce a constatat că dispozițiile tratatului privind ajutoarele de stat și cele privind impozitele discriminatorii, deși vizează același obiectiv privind o concurență nedenaturată pe piața comună, se bazează pe condiții de aplicare diferite, Curtea a afirmat că o măsură realizată prin intermediul unei impozitări discriminatorii, care poate fi considerată în același timp ca făcând parte dintr‑un ajutor de stat, putea fi supusă în mod cumulativ celor două categorii de dispoziții și, prin urmare, putea face obiectul unei proceduri distincte de constatare a neîndeplinirii obligațiilor(11). Curtea a continuat, la punctul 11 din această hotărâre, precizând că din economia generală a tratatului rezultă că procedura de control al ajutoarelor de stat „nu trebuie niciodată să conducă la un rezultat care ar fi contrar dispozițiilor specifice ale tratatului”. Astfel, în speță, dacă la finalul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Curtea ar fi declarat impozitul incriminat contrar dispozițiilor tratatului în materie de impozite discriminatorii, procedura inițiată de Comisie în temeiul dispozițiilor în materie de ajutoare de stat nu ar fi putut, în niciun caz, să conducă la menținerea acestuia.
22.      În Hotărârea din 15 iunie 1993, Matra/Comisia(12), pronunțată la aproximativ zece ani după pronunțarea Hotărârii Comisia/Italia, sesizată cu o acțiune în anulare împotriva unei decizii de autorizare a ajutoarelor pentru investiții în favoarea unui joint‑venture între doi producători de automobile, Curtea s‑a pronunțat de această dată cu privire la raporturile dintre procedura de control al ajutoarelor de stat și procedura în temeiul articolelor 85 și 86 din Tratatul CEE (în prezent articolele 101 și 102 TFUE), care fuseseră deschise în paralel de Comisie. După ce a amintit principiile stabilite în Hotărârile Iannelli & Volpi și Comisia/Italia, Curtea a concluzionat că obligația Comisiei de a respecta coerența dintre dispozițiile în materie de ajutoare și alte dispoziții ale tratatului nu o poate împiedica să adopte o decizie cu privire la compatibilitatea unui ajutor de stat fără a aștepta rezultatul unei proceduri paralele inițiate în temeiul articolului 85 sau al articolului 86 din Tratatul CEE „din moment ce ea a dobândit convingerea, întemeiată pe analiza economică a situației […] că beneficiarul ajutorului nu se află în situația de a încălca [aceste articole]”(13).
23.      În Hotărârea Matra, Curtea a luat poziție pentru prima dată cu privire la legătura dintre Hotărârea Iannelli & Volpi și Hotărârea Comisia/Italia, afirmând atât autonomia procedurii de control al ajutoarelor, cât și cerința de coerență a deciziilor adoptate în urma unei astfel de proceduri cu alte dispoziții ale tratatului. În plus, ea a precizat că o astfel de cerință de coerență se impune „în mod special în ipoteza în care aceste alte dispoziții urmăresc de asemenea […] obiectivul unei concurențe nedenaturate pe piața comună”(14).
iii) Jurisprudența Curții ulterioară Hotărârilor Iannelli & Volpi, Comisia/Italia și Matra și dificultățile de aplicare a criteriului „legăturii indisolubile”
24.      Principiile stabilite în Hotărârile Comisia/Italia și Matra au fost confirmate de‑a lungul anilor. Astfel, Curtea a reiterat în nenumărate rânduri (i) că procedura de control al ajutoarelor nu trebuie niciodată să conducă la un rezultat care ar fi contrar dispozițiilor specifice ale tratatului, (ii) că, prin urmare, un ajutor de stat care, prin unele dintre modalitățile sale, încalcă alte dispoziții ale tratatului nu poate fi declarat compatibil cu piața internă de către Comisie(15), (iii) că, în mod similar, nu ar putea fi declarat compatibil un ajutor de stat care, prin unele dintre modalitățile sale, încalcă principiile generale ale dreptului Uniunii(16) și (iv) că, „în niciun caz” dispozițiile în materie de ajutoare de stat nu pot fi utilizate pentru a submina alte norme ale tratatului care împărtășesc, cu aceste dispoziții, „obiectivul comun” de a garanta că intervențiile statelor membre nu au ca efect denaturarea condițiilor de concurență pe piața internă(17). Aceste principii au fost reafirmate de Curte și recent în Hotărârile Austria/Comisia(18) și Braesch ș.a.(19), precum și în hotărârile privind ajutoarele acordate companiilor aeriene în timpul pandemiei de COVID-19(20).
25.      Criteriul „legăturii indisolubile” care figurează în Hotărârea Iannelli & Volpi a fost reafirmat recent în Hotărârea din 2 mai 2019, A‑Fonds(21),
și a fost aplicat de atunci în repetate rânduri, chiar ulterior Hotărârii Austria/Comisia(22), ca un criteriu de repartizare a competențelor între instanțele naționale și Comisie(23) și pentru a delimita întinderea obligației acesteia de a examina, în cadrul procedurii de control al ajutoarelor, conformitatea măsurii în discuție cu dispoziții care nu țin de dreptul ajutoarelor(24). Întinderea acestei obligații, prin care se urmărește evitarea posibilității de a fi declarat compatibil cu piața internă un ajutor care încalcă alte dispoziții sau principii generale relevante ale dreptului Uniunii(25), depinde, așadar, de aplicarea mai mult sau mai puțin strictă a acestui criteriu.
26.      De asemenea, Curtea a încercat să precizeze condițiile de aplicare a acestui criteriu.
27.      Pe de o parte, aceasta a afirmat că Comisia trebuie să țină seama de încălcări ale altor dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele în materie de ajutoare care decurg nu numai din elementele, condițiile sau modalitățile indisociabile ale ajutorului sau din obiectul său, ci și de încălcări care rezultă din ajutor sau din obiectul său ca atare sau din „activitatea economică” pe care ajutorul urmărește să o finanțeze(26). În acest caz, „legătura indisolubilă” în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Iannelli & Volpi este in re ipsa.
28.      Pe de altă parte, Curtea a declarat că modul de finanțare a unui ajutor, precum o taxă națională destinată în mod specific finanțării unei scheme de ajutor, nu poate fi izolat de „ajutorul propriu‑zis”(27) și că aprecierea sa, inclusiv în raport cu alte dispoziții ale tratatului decât cele referitoare la ajutoarele de stat, ține de competența exclusivă a Comisiei(28). De asemenea, Curtea a precizat că sunt indisociabile de ajutor ca atare
și țin de elementele pe care Comisia este chemată să le examineze în cadrul procedurii în temeiul articolului 108 TFUE
și, dacă este cazul, să le aprobe modalitățile care determină condițiile de eligibilitate a unei scheme de ajutor(29). În schimb, alegerea beneficiarului unui ajutor individual face parte din însuși „obiectul” acestuia(30). La rândul ei, Hotărârea Braesch ș.a. a precizat că nu constituie „modalități indisociabile” în sensul Hotărârii Iannelli & Volpi măsurile, nesolicitate de Comisie, care au fost adoptate de statul membru în cauză în scopul de a obține din partea acesteia o decizie de autorizare a ajutorului la încheierea fazei preliminare de examinare(31), și nici, în general, măsurile, „legate în fapt” de ajutorul ca atare, „dar distincte din punct de vedere juridic” de acesta, adoptate de statul membru care a notificat ajutorul(32).
29.      În pofida clarificărilor aduse de Curte, jurisprudența rămâne în mare măsură cazuistică atunci când este vorba despre a da o semnificație concretă criteriului „legăturii indisolubile”. Unele dintre noțiunile care guvernează aplicarea sa, precum cele de „obiect” sau de „modalitate” a ajutorului sau de „modalitate indisociabilă” sau „indisolubil legată” de obiectul ajutorului, rămân încă imprecise.
30.      Pentru a oferi o cheie de interpretare a acestor noțiuni, în limitele a ceea ce este necesar pentru soluționarea prezentei cauze, trebuie, în opinia noastră, să se pornească de la definiția negativă a noțiunii de „modalitate indisolubil legată de obiectul ajutorului” care se regăsește în Hotărârea Iannelli & Volpi.
31.      Potrivit Curții, nu constituie o astfel de modalitate o condiție sau un element care, „deși face parte [dintr‑o] schemă de ajutor”, poate fi considerat ca „nefiind necesar pentru realizarea obiectului său sau pentru funcționarea sa” și poate, din acest motiv, să fie izolat de această schemă(33). Argumentând conceptul de „necesitate” în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea A‑Fonds, avocatul general Saugmandsgaard Øe(34) a considerat că „un aspect este necesar pentru realizarea obiectului sau pentru funcționarea unui ajutor atunci când acesta este un element constitutiv sau esențial al ajutorului, astfel încât inaplicabilitatea acestuia conduce la modificarea domeniului de aplicare sau a caracteristicilor principale ale ajutorului”. Subscriem în principiu la această definiție, însă cu condiția ca aceasta să se fi referit la măsura avută în vedere în mod concret de statul membru în cauză, privită în ansamblul său(35), iar nu izolând elementele acestei măsuri care corespund în mod abstract elementelor constitutive ale noțiunii juridice de „ajutor”.
32.      În ceea ce privește în special noțiunea de „obiect” al ajutorului, care are un rol central în aplicarea criteriului „legăturii indisolubile”, jurisprudența evocată la punctele 19-28 din prezentele concluzii furnizează indicații cu privire la ceea ce nu acoperă noțiunea respectivă. Astfel, aceasta se distinge atât de noțiunea de „activitate finanțată” prin ajutor, cât și de cea de „modalitate”, care vizează diferitele elemente ale măsurii prin care statul membru intenționează să pună în aplicare în mod concret ajutorul. Noțiunea de „obiect al ajutorului” nu trebuie confundată nici cu cea de „obiectiv”, primul fiind mijlocul prin care statul în cauză își propune să îl realizeze pe al doilea(36). De exemplu, „să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut” [articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE], „să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun” sau „să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru” [articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE] sau „să faciliteze dezvoltarea anumitor activități” [articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE] sunt toate obiective admise de tratat, pe care statele membre le pot urmări prin intervenții diferite atât prin natura lor, cât și prin sectorul sau activitatea vizate sau prin identitatea sau numărul beneficiarilor(37). Fiecare dintre aceste intervenții are un „obiect” propriu, care este definit de scopul specific urmărit de măsură (de exemplu, favorizarea anumitor exploatații agricole sau a anumitor sectoare industriale, susținerea unor întreprinderi situate într‑o regiune specifică, sprijinirea investițiilor în activități determinate) și de modul în care este avută în vedere punerea ei în aplicare (de exemplu, o scutire fiscală, deschiderea unei linii de credit, o garanție de stat, un aport de capital etc.). Acest obiect trebuie de asemenea să fie stabilit cu luarea în considerare a elementelor intervenției în discuție, astfel cum a fost în mod concret proiectată de statul membru în cauză.
33.      Pe scurt, în cadrul aprecierii compatibilității unui ajutor de stat cu piața internă, Comisia este obligată să ia în considerare eventuala încălcare a altor dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele în materie de ajutoare în cazul în care o astfel de încălcare decurge din activitatea economică finanțată, din ajutor sau din obiectul său ca atare ori din modalitățile indisociabil legate de obiectul ajutorului. O asemenea legătură indisociabilă există în ceea ce privește elemente sau condiții care sunt necesare pentru realizarea obiectului ajutorului sau pentru funcționarea sa, în lipsa cărora intervenția statală nu poate atinge obiectivele pe care le urmărește.
34.      Criticile invocate de Republica Austria în cadrul primului și al celui de al doilea aspect ale primului său motiv trebuie examinate în lumina jurisprudenței evocate la punctele 19-28 din prezentele concluzii și a tuturor reflecțiilor dezvoltate până aici.
2)      Cu privire la aplicarea în speță
35.      Înainte de a continua analiza noastră, arătăm că, presupunând că argumentele dezvoltate de recurentă în cadrul primului aspect al primului motiv ar fi înțelese – astfel cum le înțeleg Comisia și statele membre care au intervenit în susținerea sa – ca punând în discuție caracterul actual al criteriului „legăturii indisolubile” în urma Hotărârii Austria/Comisia, din jurisprudența evocată în special la punctul 25 din prezentele concluzii reiese că aceste argumente ar fi sortite eșecului(38).
i)      Cu privire la obiectul măsurii notificate
36.      În cadrul primului aspect al primului motiv, Republica Austria reproșează Tribunalului că nu a reținut că „obiectul” ajutorului în cauză era construirea noilor reactoare nucleare. Procedând astfel, Tribunalul s‑ar fi îndepărtat de calificarea dată acestui obiect de Comisie în decizia în litigiu. Această critică este în esență reiterată în contextul celui de al doilea motiv de recurs. Republica Cehă, Republica Franceză și Ungaria susțin că Tribunalul a considerat în mod corect, la punctele 36 și 37 din hotărârea atacată, că obiectul ajutorului în cauză era constituit din „punerea la dispoziție [societății Paks
II] cu titlu gratuit a două noi reactoare în vederea exploatării lor”(39). Comisia, la rândul său, afirmă că, deși măsura notificată viza dezvoltarea a două reactoare nucleare în Ungaria, ea nu privea construirea acestor reactoare ca atare, ci punerea lor la dispoziție în vederea utilizării lor.
37.      În această privință, este necesar să se constate că, în titlul deciziei în litigiu, măsura notificată este identificată ca fiind o măsură pe care Ungaria intenționează să o pună în aplicare „pentru sprijinirea dezvoltării a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks
II”. În considerentul (3) al acestei decizii, măsura respectivă este descrisă ca fiind o măsură „de furnizare a unei contribuții financiare pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei Paks”. În considerentul (9) al deciziei menționate, în titlul 2, intitulat „Descrierea detaliată a măsurii”, și în subtitlul 2.1, intitulat „Descrierea proiectului”, se arată că „[m]ăsura constă în dezvoltarea în Ungaria a două noi reactoare nucleare […], a căror construcție este finanțată integral de statul maghiar în beneficiul entității Paks
II […] care va deține și va exploata noile reactoare”. În considerentul (15) al aceleiași decizii, care prezintă sprijinul financiar avut în vedere de Ungaria(40), se arată că împrumutul de stat acordat de Federația Rusă Ungariei „pentru finanțarea dezvoltării Paks
II” „prevede o facilitate de credit de tip «revolving» în valoare de 10 miliarde [de euro]” pe care Ungaria o „va utiliza […] pentru a finanța în mod direct investițiile în Paks
II necesare pentru proiectarea, construcția și punerea în funcțiune” a noilor reactoare, la care se va adăuga „o sumă suplimentară de până la 2,5 miliarde [de euro]” din bugetul propriu al Ungariei. În considerentul (21) al deciziei în litigiu se precizează că „Ungaria și Rusia au semnat [acordul interguvernamental] cu obiectivul de a dezvolta noi capacități pe amplasamentul centralei Paks”. În general, măsura notificată este definită și examinată de Comisie ca ajutor pentru investiții „acordat societății Paks
II de către statul maghiar pentru dezvoltarea proiectului”, care acoperă costurile de investiții pentru finalizarea acestuia(41). Este adevărat că, în considerentul (197) al acestei decizii, Comisia a
afirmat că măsura notificată „ar implica un avantaj economic pentru societatea Paks
II ca urmare a faptului că aceasta ar deține și ar exploata cele două unități nucleare noi, finanțate integral de statul maghiar”. Totuși, în considerentul (283) al deciziei menționate, care face parte din motivele consacrate examinării problemei existenței unei modalități indisociabile, Comisia precizează că „obiectul ajutorului pentru investiții acordat Paks
II este de a‑i permite acesteia să producă energie electrică fără a suporta costurile de investiții pentru construirea de instalații nucleare”, legând în mod neechivoc investițiile realizate de Ungaria de construirea noilor reactoare. În considerentele (324)-(328) ale aceleiași decizii, măsura notificată este considerată de Comisie ca fiind un „instrument adecvat pentru construirea […] noi[lor] reactoare”, ce răspunde „obiectivului de interes comun de promovare a energiei nucleare”(42), iar în considerentul (332) se arată că această măsură „ofer[ea] stimulente pentru realizarea obiectivului de interes comun prin dezvoltarea centralei nucleare”. În sfârșit, în considerentul (330) al deciziei în litigiu se afirmă în mod clar că societatea Paks
II „a fost înființată de către stat cu unicul obiectiv de a dezvolta și a exploata” reactoarele menționate și că ar primi ajutorul în cauză pentru a putea atinge acest obiectiv. De asemenea, în considerentul (334) al acestei decizii se arată că, în calitate de beneficiar, Paks
II „ar urma să primească o contribuție financiară pentru construirea activelor de producție”(43).
38.      Rezultă, în opinia noastră, că recurenta afirmă în mod întemeiat că, prin identificarea obiectului ajutorului în cauză ca fiind „punerea la dispoziție gratuită” a noilor reactoare, Tribunalul nu a reținut descrierea acestui obiect astfel cum reiese, dincolo de câteva incoerențe, din decizia în litigiu, și anume o contribuție financiară a statului maghiar pentru societatea Paks
II pentru dezvoltarea – inclusiv proiectarea, construirea și punerea în funcțiune – a două noi reactoare nucleare. Procedând astfel, el a săvârșit o eroare de interpretare a actului atacat în fața sa, ceea ce constituie o eroare de drept care poate fi invocată în fața Curții în cadrul unui recurs(44).
39.      În cadrul celui de al doilea aspect al primului motiv, Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, arată de asemenea că, prin definirea obiectului măsurii notificate drept „punerea la dispoziție cu titlu gratuit a două noi reactoare nucleare în favoarea societății Paks
II”, Tribunalul ar fi făcut distincție în mod artificial între diferitele elemente ale uneia și aceleiași măsuri. Construirea noilor reactoare și atribuirea directă a contractului către JSC NIAEP ar fi făcut astfel parte integrantă din proiectul aflat în centrul acordului încheiat între Federația Rusă și Ungaria.
40.      Comisia invocă inadmisibilitatea acestei critici care nu ar fi fost formulată în fața Tribunalului. În această privință, arătăm că, deși în conformitate cu articolul 170 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, recursul nu poate modifica obiectul litigiului dedus judecății Tribunalului(45), un recurent are totuși dreptul să formuleze recurs invocând, în fața Curții, motive și argumente derivate din însăși hotărârea atacată prin care să conteste temeinicia în drept a acesteia(46). În opinia noastră, acesta este cazul criticii formulate de Republica Austria. Adăugăm că, prin intermediul acestei critici, recurenta, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, nu repune în discuție aprecierea faptelor efectuată de Tribunal, ci calificarea juridică pe care acesta a dat‑o faptelor respective, ceea ce l-a condus, în opinia sa, să definească în mod eronat obiectul ajutorului în discuție. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, o eroare în calificarea juridică a faptelor este o eroare de drept care poate fi invocată în cadrul unui recurs(47).
41.      Pe fond, nu se contestă că obiectivul vizat de ajutorul preconizat de Ungaria era de a susține activitatea de producție de energie nucleară. Acest obiectiv era urmărit prin intermediul unui proiect care viza finanțarea construirii a două reactoare nucleare destinate să intre în funcțiune pe amplasamentul centralei Paks și înlocuirea, în cele din urmă, a reactoarelor deja existente. Așa cum arată Republica Austria și așa cum reiese din descrierea măsurii notificate cuprinse în decizia în litigiu, punerea la dispoziția centralei Paks
II a noilor reactoare nu era decât una dintre etapele acestui proiect, care era avut în vedere ca un întreg și includea proiectarea, construirea și punerea în funcțiune a reactoarelor menționate(48). Astfel, noile reactoare, a căror construire făcea obiectul acordului interguvernamental, erau „bunul” pus la dispoziția beneficiarului ajutorului. Deși societatea Paks
II nu a investit ea însăși în construirea activelor sale de producție viitoare, întrucât autoritățile maghiare nu au considerat necesară obținerea unui împrumut direct de către această societate(49), ea a fost totuși implicată în fiecare etapă a dezvoltării lor, în calitate de „organizație […] deținută și controlată de stat”, desemnată de Ungaria și responsabilă „din punct de vedere financiar și tehnic” de îndeplinirea obligațiilor care decurg din proiect [a se vedea considerentul (11) al deciziei în litigiu]. Prin urmare, din considerentul (14) al deciziei în litigiu reiese că aceasta a încheiat cu JSC NIAEP contractul de inginerie, de cumpărare și de construire a două noi reactoare și că, în plus, îi revenea sarcina de a urmări lucrările de construcție și de a autoriza plățile sumelor datorate JSC NIAP pentru fiecare etapă de avansare a acestor lucrări [considerentul (39) al deciziei în litigiu].
42.      În aceste împrejurări, Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, arată în mod întemeiat că ar fi artificial să se facă distincție, în măsura notificată, între construirea celor două reactoare nucleare și punerea lor la dispoziția societății Paks
II. Atunci când se are în vedere această măsură în ansamblul său, în opinia noastră reiese în mod clar că ea urmărește finanțarea investițiilor în construirea și în punerea în funcțiune a noilor unități de producție pe amplasamentul Paks.
43.      În consecință, chiar presupunând că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de interpretare a deciziei în litigiu atunci când a definit obiectul ajutorului în cauză drept „punerea la dispoziție cu titlu gratuit [societății Paks
II] a două noi reactoare în vederea exploatării lor”, această definiție ar rezulta totuși dintr‑o eroare de calificare juridică a faptelor.
ii)    Cu privire la existența unei încălcări a normelor în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice care decurge din obiectul ajutorului
44.      În cadrul primului aspect al primului motiv, Republica Austria susține, pe de o parte, că Tribunalul ar fi autorizat în esență Comisia să nu ia în considerare o încălcare a dispozițiilor în materie de achiziții publice în cadrul aprecierii sale cu privire la o măsură de ajutor și, pe de altă parte, că, în speță, o asemenea încălcare rezulta din însuși obiectul ajutorului în cauză, și anume finanțarea construirii unei centrale nucleare, astfel încât Tribunalul ar fi făcut în mod eronat distincție, la punctele 28-32 din hotărârea atacată, între prezenta cauză și cea în care s‑a pronunțat Hotărârea Austria/Comisia.
45.      Republica Franceză contestă admisibilitatea acestei critici pentru motivul că nu a fost invocată în fața Tribunalului. În această privință, este adevărat că, în acțiunea formulată, Republica Austria nu a susținut în mod expres că atribuirea directă către JSC NIAEP a contractului de construire a noilor reactoare făcea parte din însuși obiectul ajutorului în cauză. Cu toate acestea, din cuprinsul punctului 20 din hotărârea atacată reiese că, întemeindu‑se pe interpretarea sa privind Hotărârea Austria/Comisia, ea a arătat totuși că era irelevant, în vederea aprecierii ajutorului în cauză, dacă o astfel de atribuire directă constituia o „modalitate indisociabilă” sau chiar o „modalitate” a acestui ajutor, din moment ce, în general, orice ajutor de stat care încalcă dispoziții ale dreptului Uniunii nu poate fi declarat compatibil cu piața internă. Prin urmare, nu se poate considera că critica pe care Republica Austria o invocă în prezent în fața Curții modifică obiectul litigiului dedus judecății Tribunalului(50).
46.      Pe fond, această critică, care este, pe de altă parte, destul de puțin dezvoltată, trebuie, în opinia noastră, să fie respinsă.
47.      Pe de o parte, în măsura în care prin aceasta se urmărește să se reproșeze Tribunalului că a considerat că Comisia „poate ignora normele în materie de achiziții publice în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 108 TFUE”, această critică se întemeiază pe o interpretare eronată a hotărârii atacate. Astfel, la punctele 28-32 din aceasta, Tribunalul s‑a limitat să afirme că, în Hotărârea Austria/Comisia, Curtea nu intenționase să renunțe la jurisprudența sa rezultată din Hotărârea Iannelli & Volpi, ceea ce, așa cum am avut deja ocazia să subliniem, nu poate fi repus în discuție. În schimb, contrar a ceea ce pare să considere Republica Austria, Tribunalul nu a negat faptul că Comisia este obligată să ia în considerare, în cadrul procedurii menționate, eventuala încălcare a unei alte dispoziții a dreptului Uniunii decât cele în materie de ajutoare de stat, inclusiv a normelor în materie de achiziții publice, atunci când o asemenea încălcare decurge din obiectul ajutorului în cauză sau din una dintre modalitățile sale indisociabile.
48.      Pe de altă parte și așa cum arată în special Republica Cehă, de asemenea, aceeași critică nu poate fi admisă în măsura în care prin aceasta se susține că încălcarea dispozițiilor în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice invocată de recurentă decurge din însuși „obiectul” ajutorului în cauză sau din „activitatea finanțată” prin acesta. Astfel, chiar și în cazul în care, după cum sugerăm, Curtea ar considera că Tribunalul a exclus în mod eronat din obiectul acestui ajutor construirea noilor reactoare, atribuirea directă a contractului de construcție către JSC NIAEP nu poate constitui decât o „modalitate” legată de acest obiect, al cărei caracter indisociabil ar rămâne să fie verificat în raport cu el.
iii) Cu privire la existența unei modalități indisociabile
49.      În cadrul celui de al doilea aspect al primului motiv de recurs, Republica Austria contestă analiza efectuată de Tribunal cu privire la existența unei „legături indisociabile” între atribuirea directă a contractului de construire a noilor reactoare către JSC NIAEP și obiectul ajutorului. Facem trimitere, pentru expunerea argumentelor prezentate de acest stat membru, la punctul 16 din prezentele concluzii. Așa cum am arătat la punctul 17 din prezentele concluzii, anumite argumente invocate în cadrul primului aspect al primului motiv urmăresc de asemenea în esență să conteste această analiză.
50.      Amintim că, la punctele 36-43 din prezentele concluzii, am ajuns la concluzia că definiția obiectului ajutorului în cauză, reținută de Tribunal în special la punctul 36 din hotărârea atacată, este afectată de o eroare de interpretare a deciziei în litigiu și că, în orice caz, o asemenea definiție provine dintr‑o calificare eronată a faptelor. Cu toate acestea, trebuie amintit că, în ipoteza în care motivele unei decizii a Tribunalului relevă o încălcare a dreptului Uniunii, însă dispozitivul acesteia apare ca fiind întemeiat pentru alte motive de drept, o asemenea încălcare nu este de natură să determine anularea acestei hotărâri și se impune efectuarea unei substituiri a motivelor și respingerea recursului(51). Prin urmare, trebuie să se verifice dacă, în pofida erorilor de drept săvârșite, Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat, la punctul 39 din hotărârea atacată, că Comisia a apreciat în mod întemeiat că atribuirea contractului de construire a noilor reactoare nu constituia o modalitate a ajutorului care prezenta o legătură indisociabilă cu acesta.
51.      Pentru motivele pe care le vom explica, considerăm că nu aceasta este situația.
52.      În primul rând și cu titlu introductiv, arătăm că, deși suntem de acord îndeosebi cu Republica Franceză că argumentul prezentat de Republica Austria, potrivit căruia simplul fapt că normele în materie de ajutoare de stat și cele în materie de achiziții publice urmăresc același obiectiv privind asigurarea unei concurențe nedenaturate pe piața internă este suficient în sine pentru a constata existența, în speță, a unei modalități indisociabile,
nu poate fi reținut(52), totuși, Republica Austria amintește în mod întemeiat că această convergență a obiectivelor impune Comisiei o obligație sporită de a asigura coerența între aceste două seturi de dispoziții.
53.      În al doilea rând, săvârșind o eroare de drept la punctul 36 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat în mod eronat că decizia de atribuire a contractului de construire a celor două noi reactoare nu constituie o modalitate a ajutorului însuși, în măsura în care această atribuire „privește fabricarea și aprovizionarea bunului care va fi pus la dispoziție cu titlu gratuit” și „se situează, astfel, în amonte față de măsura de ajutor propriu‑zisă”. Într‑adevăr, pe de o parte, premisa pe care se întemeiază o asemenea concluzie, și anume că obiectul ajutorului în cauză este punerea la dispoziție gratuită societății Paks
II a celor două noi reactoare nucleare, este eronată, așa cum am demonstrat mai sus. Pe de altă parte, așa cum arată în esență Republica Austria, atunci când o intervenție a statului finanțată printr‑un ajutor în temeiul articolului 107 TFUE se desfășoară în mai multe etape, calificarea drept „modalitate” sau „modalitate indisociabilă” în sensul Hotărârii Iannelli & Volpi a unei măsuri adoptate în cursul uneia dintre aceste etape nu este exclusă pentru simplul fapt că această măsură o precedă pe cea care pune capăt întregului proces. Astfel, chiar presupunând că Tribunalul ar fi reținut în mod corect, ca obiect al ajutorului în cauză, simpla punere la dispoziție gratuită societății Paks
II a noilor reactoare, aceasta nu ar implica în mod automat că atribuirea directă către JSC NIAEP a contractului pentru construirea lor constituia un element fără legătură cu ajutorul în cauză. Desigur, este adevărat că, așa cum arată Republica Franceză, o interpretare a criteriului „legăturii indisolubile” care ar face să intre în noțiunea de „modalitate indisociabilă” orice „modalitate de concepere” a unui proiect care beneficiază de o finanțare publică ar conduce la lipsirea de efect a unui asemenea criteriu. Acest argument nu poate fi însă admis în speță. Atribuirea contractului pentru construirea noilor reactoare nu este o simplă „modalitate de concepere” și nici un aspect secundar al măsurii notificate. Ajutorul în cauză are astfel ca obiect dezvoltarea acestor reactoare, iar ele constituie bunul destinat să fie pus la dispoziția beneficiarului.
54.      În al treilea rând, așa cum arată în mod întemeiat Republica Austria, din decizia în litigiu și din hotărârea atacată reiese că desemnarea JSC NIAEP în calitate de constructor era unul dintre elementele acordului interguvernamental, din care făcea parte integrantă acordul de finanțare menționat la punctul 6 din prezentele concluzii, și constituia una dintre condițiile cărora le era supus împrumutul destinat finanțării celei mai mari părți din investițiile necesare pentru dezvoltarea noilor reactoare. Or, în conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 25 din prezentele concluzii, modul de finanțare a unui ajutor nu poate fi izolat de acesta, iar aprecierea sa, inclusiv în raport cu alte dispoziții ale tratatului decât cele referitoare la ajutoarele de stat, este de competența exclusivă a Comisiei.
55.      În al patrulea rând, din jurisprudența amintită la punctele 19-25 din prezentele concluzii nu reiese că un element sau o condiție a unui ajutor care nu are incidență directă asupra determinării beneficiarului sau a beneficiarilor acestuia sau asupra cuantumului său nu poate constitui o „modalitate indisociabilă” a cărei legalitate trebuie examinată de Comisie în cadrul procedurii în temeiul articolului 108 TFUE. În schimb, din această jurisprudență reiese că constituie o astfel de modalitate un element sau o condiție a ajutorului care se dovedește „necesar pentru realizarea obiectului acestuia sau pentru funcționarea sa”. În speță, așa cum arată în esență Republica Austria, atribuirea contractului de construcție către JSC NIAEP era un element necesar atât pentru realizarea obiectului ajutorului în cauză, cât și pentru funcționarea sa. Astfel, pe de o parte, din decizia în litigiu și din hotărârea atacată reiese că alegerea JSC NIAEP ca întreprindere responsabilă de proiectarea, construirea și punerea în funcțiune a noilor reactoare făcea parte integrantă din acordul interguvernamental și că împrumutul acordat de Federația Rusă Ungariei era legat de o asemenea alegere(53). Pe de altă parte, din faptul că, atât în fața Comisiei, cât și în fața Tribunalului și a Curții, Ungaria a susținut că JSC NIAEP era singura capabilă să furnizeze tehnologia necesară construirii noilor reactoare, reiese că acest stat membru era convins că, din punct de vedere tehnic, atribuirea contractului de construcție acestei întreprinderi era o alegere necesară pentru a asigura viabilitatea și reușita proiectului finanțat prin ajutorul în cauză.
56.      În al cincilea și ultimul rând, ridicăm problema relevanței, în vederea aprecierii existenței unei modalități indisociabile în sensul Hotărârii Iannelli & Volpi, a constatării cuprinse la punctul 37 din hotărârea atacată, potrivit căreia „o încălcare a normelor privind achizițiile publice ar produce efecte numai asupra pieței lucrărilor de construire de centrale nucleare și nu poate avea consecințe asupra pieței vizate de obiectul măsurii de ajutor [în cauză]”. Primo, o asemenea constatare nu permite să se susțină concluzia potrivit căreia o astfel de atribuire nu constituie o modalitate indisociabilă a ajutorului în cauză. Într‑adevăr, determinarea măsurilor care nu pot fi izolate de ajutor precedă în mod logic atât aprecierea conformității lor cu dreptul Uniunii, cât și examinarea incidenței lor asupra compatibilității ajutorului. Secundo, în esență, avem îndoieli cu privire la validitatea premisei pe care se întemeiază constatarea menționată, și anume că simpla încălcare a unei alte dispoziții decât cele în materie de ajutoare de stat, care s‑ar traduce printr‑o denaturare suplimentară a concurenței sau a schimburilor comerciale pe piața vizată de ajutorul în discuție, poate da naștere unei obligații a Comisiei de a constata o asemenea încălcare în cadrul unei proceduri în temeiul articolului 108 TFUE(54). Reiese astfel în mod clar din jurisprudența Curții că, atunci când apreciază dacă un ajutor avut în vedere îndeplinește condiția prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE de a nu modifica în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într‑o măsură care contravine interesului comun, Comisia trebuie să țină seama de efectele negative pe care acest ajutor le poate avea asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale pe piața internă în ansamblul său, definită, în conformitate cu articolul 26 alineatul (2) TFUE, ca fiind „un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor este asigurată în conformitate cu dispozițiile tratatelor”(55). Trimiterea făcută de Republica Franceză și de Ungaria la Hotărârea din 31 ianuarie 2001, Weyl Beef Products ș.a./Comisia(56), nu poate conduce la o concluzie diferită. La punctele din această hotărâre la care fac trimitere aceste state membre, Tribunalul, după ce a constatat că măsurile în litigiu erau indisolubil legate de obiectul ajutorului în cauză, a verificat dacă acestea implicau efecte care „depășeau ceea ce este necesar pentru ca ajutorul să poată atinge obiectivele admise de tratat”. Or, o astfel de verificare se înscrie în mod clar în cadrul examinării proporționalității ajutorului, care urmează definirea sferei măsurilor care sunt luate în considerare în vederea aprecierii compatibilității sale cu piața internă. Prin urmare, Hotărârea Weyl Beef Products ș.a./Comisia nu aduce precizări cu privire la ceea ce permite calificarea unei măsuri drept „modalitate indisociabilă” și nici nu permite să se susțină teza potrivit căreia numai efectele unei astfel de măsuri susceptibile să se manifeste pe „piața vizată de obiectul măsurii de ajutor [în cauză]” intră în sfera examinării care trebuie efectuată de Comisie în cadrul procedurii în temeiul articolului 108 TFUE. În schimb, această hotărâre este în concordanță cu jurisprudența rezultată din Hotărârea Iannelli & Volpi(57). Situația este aceeași în ceea ce privește Hotărârea din 3 decembrie 2014, Castelnou Energía/Comisia(58), citată printre altele de Comisie, în care se precizează că, dacă modalitatea unui ajutor este legată indisociabil de obiectul acestuia, „conformitatea sa cu alte dispoziții decât cele privind ajutoarele de stat va fi apreciată de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de articolul 108 TFUE
și această apreciere va putea conduce la o declarație de incompatibilitate a ajutorului în cauză cu piața internă”.
57.      Concluzionând cu privire la acest din urmă aspect, considerăm că nu este exclus ca încălcarea unei dispoziții a dreptului Uniunii, care poate produce o denaturare a concurenței pe o piață diferită, dar, precum în speță, legată de cea vizată de ajutor, să trebuiască să fie luată în considerare de Comisie în cadrul examinării compatibilității acestuia cu piața internă.
iv)    Cu privire la obligația Comisiei de a examina eventuala încălcare a dispozițiilor în materie de achiziții publice
58.      Din ansamblul considerațiilor care precedă reiese că Tribunalul a confirmat în mod eronat concluzia Comisiei potrivit căreia atribuirea directă către JSC NIAEP a contractului de construire a noilor reactoare nu constituia o „modalitate indisociabilă” de obiectul ajutorului în cauză.
59.      Rezultă că Tribunalul a considerat de asemenea în mod eronat că Comisia nu era obligată să examineze, în cadrul procedurii care a condus la adoptarea deciziei în litigiu, problema compatibilității acestei atribuiri cu dispozițiile în materie de achiziții publice, care fusese invocată în cursul acestei proceduri de Republica Austria și de alte părți interesate(59).
3)      Concluzii cu privire la primul și la al doilea aspect ale primului motiv
60.      Pe baza tuturor considerațiilor care precedă, apreciem că primul și al doilea aspect ale primului motiv de recurs, luate în considerare împreună, sunt fondate.
2.      Cu privire la al treilea aspect
61.      Al treilea aspect al primului motiv cuprinde două critici. Prima este întemeiată pe nemotivarea deciziei în litigiu, pe care Tribunalul ar fi omis să o constate, iar a doua, pe încălcarea dispozițiilor dreptului achizițiilor publice. Aceste critici sunt îndreptate împotriva punctelor 40-49 și 196-203 din hotărârea atacată.
62.      Punctele 40-49 din hotărârea atacată se înscriu în motivele pentru care Tribunalul a respins primul motiv al acțiunii Republicii Austria, întemeiat pe lipsa unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice. La punctele 41 și 42, Tribunalul a afirmat, în primul rând, că, în considerentul (285) al deciziei în litigiu, Comisia a reținut în mod întemeiat că, pentru a răspunde la observațiile care i‑au fost prezentate de părțile interesate cu privire la conformitatea măsurii notificate cu Directiva 2014/25, ea putea face trimitere la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiată împotriva Ungariei, în care dobândise convingerea, care „se întemeia pe o analiză aprofundată a cerințelor tehnice” invocate de acest stat membru, că directiva menționată nu era aplicabilă atribuirii lucrărilor de construire a noilor reactoare în temeiul articolului 50 litera (c) din aceasta (denumită în continuare „procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”). La punctele 43-46 din această hotărâre, Tribunalul a examinat, în al doilea rând, răspunsul Comisiei la întrebările scrise adresate în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, precum și documentele prezentate în susținerea acestuia, constatând că reieșea din răspunsul respectiv și era confirmat de documentele menționate faptul că Comisia concluzionase că atribuirea directă către JSC NIAEP a lucrărilor de construire a noilor reactoare „putea fi efectuată fără o invitație prealabilă la o procedură concurențială de ofertare, întrucât, din motive tehnice, nu ar fi existat concurență”. La punctele 47 și 48 din hotărârea atacată, Tribunalul a precizat, în al treilea rând, că nu se poate admite ca, „în cadrul procedurii referitoare la compatibilitatea ajutorului cu piața internă, să fie repuse în discuție toate deciziile adoptate anterior și care au făcut deja obiectul unei proceduri distincte”, „[întrucât] [p]rincipiul securității juridice se opune reexaminării de către Comisie a atribuirii contractului de construcție în cadrul unei proceduri de ajutor de stat, fără a dispune de informații noi în raport cu momentul în care a decis să închidă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”. La punctul 49 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat, în al patrulea și ultimul rând, că, „fără a săvârși o eroare de drept, Comisia s‑a întemeiat, în orice caz, pe rezultatul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în vederea adoptării deciziei [în litigiu]”.
63.      În schimb, la punctele 196-203 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins primul aspect al celui de al zecelea motiv, întemeiat pe motivarea insuficientă a deciziei în litigiu în ceea ce privește compatibilitatea ajutorului cu alte dispoziții ale dreptului Uniunii. La aceste puncte, Tribunalul a considerat în esență că, întrucât, în considerentele (280)-(284) ale deciziei în litigiu, Comisia a apreciat că nu era obligată să examineze problema eventualei încălcări a Directivei 2014/25, în lipsa unei legături indisociabile între această încălcare și obiectul ajutorului în cauză, nu era obligată să justifice, în decizia în litigiu, motivele pentru care erau îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 50 litera (c) din Directiva 2014/25.
a)      Cu privire la critica întemeiată pe lipsa constatării nemotivării deciziei în litigiu
64.      Republica Austria arată că Tribunalul a considerat în mod eronat că decizia în litigiu era suficient motivată în ceea ce privește aspectul dacă exista o încălcare a dispozițiilor în materie de achiziții publice. O simplă trimitere la o procedură încheiată de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, fără caracter public, nu ar constitui o motivare suficientă. Ea susține că, numai datorită observațiilor Comisiei și documentelor pe care le‑a prezentat ca răspuns la o măsură de organizare a procedurii adoptată de Tribunal acesta din urmă a fost în măsură să cunoască motivele care au determinat Comisia să excludă existența unei încălcări a dispozițiilor în materie de achiziții publice.
65.      Republica Franceză invocă inadmisibilitatea acestei critici pentru motivul că ar fi fost invocată pentru prima dată în stadiul recursului. În această privință, arătăm că reiese în mod clar din cuprinsul punctelor 192 și 196-203 din hotărârea atacată, pe de o parte, că Republica Austria a contestat în fața Tribunalului caracterul insuficient al motivării deciziei în litigiu în ceea ce privește compatibilitatea ajutorului cu dispozițiile dreptului privind atribuirea contractelor de achiziții publice și, pe de altă parte, că Tribunalul a examinat o astfel de critică respingând‑o. Reiese de asemenea din cuprinsul punctelor 40-49 din hotărârea atacată, al căror conținut este prezentat la punctul 62 din prezentele concluzii, că Tribunalul a aprobat în mod expres trimiterea la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor efectuată de Comisie în considerentul (285) al deciziei în litigiu. Rezultă că, întrucât, pe de o parte, prezenta critică le reia pe cele invocate de Republica Austria în fața Tribunalului și, pe de altă parte, ea își are originea în motivele hotărârii atacate, această critică este admisibilă(60).
66.      Potrivit unei jurisprudențe constante, deși motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanei interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurilor luate, iar instanței competente să își exercite controlul, o asemenea motivare trebuie totuși să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care actul a fost adoptat(61). Tot potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de motivare constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie diferențiată de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului în litigiu. Astfel, motivarea unei decizii constă în exprimarea formală a motivelor pe care se întemeiază această decizie. Dacă aceste motive sunt afectate de erori, ele afectează legalitatea pe fond a deciziei, dar nu motivarea sa, care poate fi suficientă chiar dacă cuprinde motive eronate(62).
67.      În speță, Comisia a justificat concluzia sa potrivit căreia evaluarea ajutorului în cauză nu era afectată de pretinsa încălcare a normelor în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice prin două motive. Pe de o parte, în considerentul (283) al acestei decizii și cu titlu principal, a susținut că o astfel de încălcare, presupunând că ar fi dovedită, nu ar fi produs un efect de denaturare suplimentară a concurenței și a schimburilor comerciale pe piața energiei electrice, vizată de acest ajutor, și că, în consecință, nu era obligată să se pronunțe cu privire la existența sa. Pe de altă parte, în considerentul (285) al deciziei menționate și cu titlu subsidiar(63), a făcut trimitere la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în care a constatat inaplicabilitatea Directivei 2014/25 în cazul atribuirii directe a contractului de construcție către JSC NIAEP și, prin urmare, inexistența încălcării dispozițiilor acestei directive, invocată printre altele de Republica Austria.
68.      Motivele expuse cu titlu principal, deși îndeplinesc cerințele articolului 296 TFUE, sunt, din aceleași rațiuni precum cele prezentate la punctele 49-59 din prezentele concluzii, afectate de erori care afectează legalitatea pe fond a acestora.
69.      În aceste condiții, temeinicia concluziei Comisiei, confirmată în hotărârea atacată, potrivit căreia nu era obligată să examineze în decizia în litigiu problema compatibilității atribuirii contractului de construire a noilor reactoare cu dispozițiile în materie de contracte de achiziții publice, nu se întemeiază decât pe motivele expuse cu titlu subsidiar.
70.      Subliniem, cu titlu introductiv, că, asemenea tuturor statelor membre care participă la prezenta procedură și Comisiei, considerăm că aceasta putea în speță să își îndeplinească obligația de a efectua o astfel de examinare făcând trimitere la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care fusese încheiată fără să se fi constatat o încălcare a dispozițiilor menționate. Într‑adevăr, reiese printre altele din Hotărârea Comisia/Italia, menționată la punctul 21 din prezentele concluzii, că o aplicare cumulativă a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a procedurii de control al ajutoarelor de stat constituie regula generală în cazul în care o măsură de stat intră în același timp în domeniul de aplicare al dispozițiilor în materie de ajutoare și al altor dispoziții ale tratatului(64). Reiese de asemenea din împrejurările de fapt ale cauzei în care s‑a pronunțat această hotărâre că o astfel de aplicare cumulativă nu este exclusă nici măcar în cazul unei legături indisolubile între măsura națională considerată contrară unei alte dispoziții a tratatului decât cele în materie de ajutoare și obiectul ajutorului, cel puțin atunci când procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost inițiată înainte de deschiderea procedurii de control al ajutoarelor de stat.
71.      În aceste condiții, o asemenea trimitere nu putea înlocui o examinare pe fond, în decizia în litigiu, a problemei privind neconformitatea măsurii notificate cu dispozițiile Directivei 2014/25 decât cu condiția ca Comisia să expună, în această decizie, elementele de fapt și de drept pe baza cărora a ajuns la constatarea inexistenței unei încălcări a dreptului Uniunii. Deși o astfel de obligație trebuie conciliată cu cerințele de confidențialitate a documentelor din procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, invocate printre altele de Republica Polonă și de Republica Franceză, astfel de cerințe nu pot anula obligația care revine Comisiei de a motiva actele pe care le adoptă.
72.      În această privință, trebuie să se constate că considerentul (285) al deciziei în litigiu se limitează să enunțe „concluzia preliminară” la care a ajuns Comisia în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, fără a oferi vreo indicație cu privire la considerațiile de fapt și de drept pe care se întemeia o asemenea concluzie. Desigur, potrivit unei jurisprudențe constante, problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice ce reglementează materia respectivă(65). Totuși, în speță, fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect de către Comisie, Republica Austria a afirmat că, la data la care a fost adoptată decizia în litigiu, elementele din procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor susceptibile să remedieze eventual deficiențele modului de redactare a considerentului (285) al acestei decizii nu erau publice și nici accesibile părților interesate care participă la procedură, astfel încât nu se poate considera că făceau parte dintr‑un context cunoscut de aceste părți interesate, care le‑ar permite să înțeleagă în mod clar și neechivoc motivele care au determinat Comisia să considere că Directiva 2014/25 nu era aplicabilă în speță(66). Contrar celor susținute de Republica Franceză, împrejurarea că Comisia a furnizat motivele deciziei în litigiu în cursul judecății nu poate compensa insuficiența motivării inițiale a acestei decizii. Astfel, motivarea nu poate fi explicată pentru prima dată și a posteriori în fața instanței, cu excepția unor împrejurări excepționale care, în lipsa oricărei urgențe, nu sunt întrunite în speță(67).
73.      Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că prezenta critică trebuie admisă.
b)      Cu privire la critica întemeiată pe încălcarea dispozițiilor în materie de achiziții publice
74.      Prin intermediul unei critici distincte, Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, „amintește îndoielile” pe care le‑a exprimat în ședința în fața Tribunalului cu privire la aplicabilitatea, în împrejurările speței, a articolului 50 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/25, care permite o procedură de negociere fără invitație prealabilă la o procedură concurențială de ofertare dacă lucrările pot fi furnizate numai de către „un anumit operator economic” întrucât „concurența lipsește din motive tehnice”. Aceasta arată că „este mult mai probabil” ca criteriile pentru atribuirea contractului de construire a noilor reactoare, invocate de Ungaria, care vizează în special securitatea, să fi fost restrânse în mod artificial pentru a putea beneficia de finanțarea rusă. În orice caz, chiar presupunând că aceste criterii erau obiective, nu ar fi fost posibil să se excludă că, ținând seama de valoarea contractului, s‑ar fi găsit alți ofertanți prin intermediul unei cereri de ofertă. Republica Austria, susținută de Marele Ducat al Luxemburgului, arată de asemenea că, în special la punctele 38 și 64 din hotărârea atacată, Tribunalul i‑ar fi atribuit în mod eronat sarcina de a dovedi că alți ofertanți ar fi putut furniza noile reactoare. În opinia sa, revenea Ungariei, care intenționa să se prevaleze de excepția prevăzută la articolul 50 din Directiva 2014/25, sarcina de a demonstra că putea fi omisă o procedură concurențială de ofertare.
75.      Considerăm că această critică nu poate fi admisă în măsura în care este îndreptată împotriva punctelor 40-49 din hotărârea atacată(68). Examinarea sa din partea Curții întâmpină, în opinia noastră, două dificultăți. Pe de o parte, argumentele Republicii Austria sunt vagi și lacunare. Pe de altă parte, din lectura motivelor cuprinse la punctele 40-49 din hotărârea atacată reiese, în opinia noastră, că Tribunalul s‑a limitat, pe de o parte, să constate că, în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia „dobândise convingerea”, întemeiată pe „o analiză aprofundată a cerințelor tehnice” invocate de Ungaria(69), că acest stat membru putea în speță să recurgă la o procedură fără invitație prealabilă la o procedură concurențială de ofertare în temeiul articolului 50 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/25(70) și, pe de altă parte, că, în aceste condiții, se justifica trimiterea la rezultatul acestei proceduri, cuprinsă în considerentul (285) al deciziei în litigiu. În schimb, nu reiese, în opinia noastră, din cuprinsul acelorași puncte din hotărârea atacată că Tribunalul a efectuat un control al legalității concluziei, pe care Comisia s‑a întemeiat cu titlu subsidiar în decizia în litigiu, potrivit căreia Directiva 2014/25 nu era aplicabilă în speță. Astfel cum a afirmat în mod întemeiat Comisia în ședință cu privire la această chestiune, Tribunalul a efectuat
la punctele menționate doar o verificare a faptelor.
c)      Concluzii cu privire la al treilea aspect
76.      Pentru motivele expuse, considerăm că al treilea aspect al primului motiv, în măsura în care prin acesta se reproșează Tribunalului că a omis să constate nemotivarea deciziei în litigiu discutată la punctele 71
și 72 din prezentele concluzii, este fondat.
3.      Concluzii cu privire la primul motiv
77.      Pe baza tuturor considerațiilor care precedă, propunem Curții să admită primul motiv de recurs.
B.      Cu privire la al doilea și la al patrulea motiv
78.      Majoritatea argumentelor invocate de Republica Austria în cadrul celui de al doilea și al celui de al patrulea motiv se suprapun și, prin urmare, le vom examina împreună. Aceste motive sunt îndreptate împotriva punctelor 51-65, precum și a punctelor 184 și 185 din hotărârea atacată.
79.      La punctele 51-65 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat și a respins primul aspect al celui de al patrulea motiv al acțiunii, întemeiat pe caracterul disproporționat al ajutorului în cauză. Prin intermediul acestui aspect, Republica Austria arăta că, în lipsa unei cereri de ofertă pentru construirea celor două noi reactoare, proporționalitatea acestui ajutor nu era asigurată, întrucât nu se putea garanta că cuantumul acestuia era limitat la minimul necesar pentru executarea proiectului. Tribunalul a afirmat mai întâi că, „deși articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE impune ca ajutorul să fie limitat la minimum, nu rezultă totuși că desfășurarea unei cereri de ofertă este o condiție a proporționalității unei măsuri de ajutor” și că o astfel de procedură „nu este decât unul dintre mijloacele de a limita un ajutor la minimul necesar pentru atingerea obiectivului urmărit” (punctele 59 și 60). În continuare, Tribunalul a considerat că „afirmația Republicii Austria potrivit căreia construirea reactoarelor ar fi putut fi realizată la un cost mai mic și cu mai puține ajutoare dacă ar fi avut loc o procedură concurențială de ofertare nu a fost susținută de elemente de probă” și că „revenea Republicii Austria sarcina de a furniza elemente care să indice o soluție alternativă pentru construirea reactoarelor în discuție” (punctul 64). În sfârșit, Tribunalul a precizat, la punctul 65 din hotărârea atacată, că, „[î]n orice caz, problema dacă măsura de ajutor era limitată la minimul necesar pentru atingerea scopului urmărit vizează în realitate problema dacă punerea la dispoziție cu titlu gratuit a celor două noi reactoare nu era disproporționată, aceasta din urmă făcând obiectul ajutorului [în cauză]”.
80.      La punctele 177-190 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat și a respins al nouălea motiv al acțiunii, întemeiat pe determinarea insuficientă a ajutorului în cauză. La punctul 183 din această hotărâre, pe de o parte, a amintit, cu titlu introductiv, că obiectivul determinării elementelor ajutorului este de a permite Comisiei să concluzioneze în sensul caracterului adecvat, necesar și proporțional al acestuia și, pe de altă parte, a făcut trimitere la Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia(71), în care statuase deja că Comisia nu este obligată să cuantifice valoarea exactă a echivalentului‑subvenție care rezultă dintr‑o măsură de ajutor înainte de a analiza proporționalitatea acesteia în lumina articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE. La punctul 185 din hotărârea atacată, în ceea ce privește costurile de finanțare, după ce a observat că în considerentul (28) al deciziei în litigiu se menționau costurile finanțării datoriei pe întreaga durată a liniei de credit de tip „revolving”, Tribunalul a arătat că Republica Austria nu invoca „niciun argument detaliat susceptibil să demonstreze că, pe baza indicațiilor privind rata dobânzii împrumutului prezentate în considerentul menționat, cu specificațiile ulterioare oferite în nota de subsol [16] din [această] decizie, Comisia nu era în măsură să controleze caracterul proporțional al elementului de ajutor și la ce ar servi în această privință indicarea costurilor finanțării externe (dobânzile împrumuturilor), precum cele pe care un investitor privat ar fi trebuit să le plătească în condiții conforme cu piața”.
81.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Austria reproșează Tribunalului că a validat în mod eronat examinarea, în opinia sa insuficientă, a proporționalității ajutorului în cauză efectuată de Comisie în decizia în litigiu. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, care se împarte în trei aspecte, Republica Austria reproșează în schimb Tribunalului că a aprobat o determinare insuficientă a ajutorului în cauză, în special ca urmare a lipsei unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, a neluării în considerare a costurilor de finanțare externă și a necalculării unui echivalent-subvenție.
82.      Ungaria, Republica Polonă și Comisia exprimă, în diverse temeiuri, rezerve cu privire la admisibilitatea celui de al doilea și/sau a celui de al patrulea motiv. Deși aceste rezerve nu sunt întemeiate în măsura în care se referă la motivele respective în întregime, unele dintre ele trebuie, în schimb, să fie reținute în ceea ce privește unele critici izolate, dezvoltate de Republica Austria în contextul motivelor menționate. Vom indica în continuarea analizei noastre atunci când situația se prezintă astfel.
83.      Deși, în general, suntem de acord că al doilea și al patrulea motiv de recurs sunt destul de puțin dezvoltate și, uneori, lipsite de claritate, pot fi identificate totuși trei critici care privesc incidența, în cadrul controlului proporționalității ajutorului în discuție efectuat de Tribunal, a trei factori, și anume (i) lipsa unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, (ii) necalcularea echivalentului subvenție și (iii) nedeterminarea costurilor de finanțare externă.
1.      Cu privire la lipsa unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice
84.      Republica Austria arată că Tribunalul nu a identificat în mod clar sau a identificat în mod eronat obiectul ajutorului în cauză, întrucât a exclus din acest obiect construirea noilor reactoare nucleare. Acest lucru l‑ar fi împiedicat să efectueze un control „corespunzător” al examinării proporționalității acestui ajutor, efectuată de Comisie. Ea susține că valoarea contractului plătit de Ungaria în cadrul construirii acestor reactoare constituie un element de fapt esențial pentru aprecierea ajutorului în cauză. Ea deduce din această împrejurare că, în mod contrar celor afirmate de Tribunal, printre altele la punctul 65 din hotărârea atacată, al cărui conținut este reluat la punctul 79 din prezentele concluzii, proporționalitatea acestui ajutor nu putea fi apreciată în mod corect în lipsa unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice. Astfel, o asemenea procedură ar fi putut conduce la un ajutor total diferit, în special în ceea ce privește structura și cuantumul său. Simpla afirmație, cuprinsă la punctul 59 din hotărârea atacată, potrivit căreia „procedura de cerere de ofertă nu este decât unul dintre mijloacele de a limita un ajutor la minimul necesar pentru atingerea obiectivului urmărit”, nu ar fi suficientă în sine, în lipsa unor indicații cu privire la criteriile în lumina cărora a avut loc controlul proporționalității ajutorului în cauză. Prin urmare, hotărârea atacată ar fi, cu privire la acest aspect, afectată de nemotivare(72).
85.      Așa cum am avut deja ocazia să arătăm, reiese în mod clar din hotărârea atacată și în special din cuprinsul punctelor 36 și 65 din aceasta că Tribunalul a considerat că obiectul ajutorului în cauză consta în „punerea la dispoziție cu titlu gratuit” a noilor reactoare. La punctele 34-39 din prezentele concluzii, am considerat totuși că o astfel de definiție a obiectului ajutorului în discuție, care exclude din sfera sa construirea noilor reactoare nucleare, provine dintr‑o interpretare eronată a deciziei în litigiu și dintr‑o eroare de calificare juridică a faptelor. Or, aceste erori repun în mod necesar în discuție premisa pe baza căreia Tribunalul a înlăturat, la punctul 65 din hotărârea atacată, relevanța criticilor invocate de Republica Austria în cadrul celui de al patrulea motiv al acțiunii.
86.      În măsura în care, la punctul 65 menționat, Tribunalul trebuia să se refere, într‑un mod mai limitat, la avantajul pe care Paks
II îl obține din proiectul finanțat de Ungaria ca urmare a dezvoltării și a punerii la dispoziția sa a unor noi active de producție, trebuie să se sublinieze că există o legătură strânsă între acest avantaj și cuantumul investiției efectuate de Ungaria pentru acest proiect, ce include prețul efectiv de cumpărare al centralei nucleare(73), care ar trebui să reflecte, cel puțin în parte, valoarea economică a activelor menționate. Rezultă că orice apreciere a proporționalității ajutorului în cauză avea în mod necesar ca punct de plecare cuantumul menționat.
87.      Din considerațiile care precedă reiese că, în măsura în care este îndreptată împotriva punctului 65 din hotărârea atacată, prezenta critică trebuie, în opinia noastră, să fie admisă. Subliniem totuși că acest punct conține un motiv cu titlu suplimentar, astfel cum atestă utilizarea expresiei „în orice caz”. Rezultă că prezenta critică nu poate fi operantă decât în măsura în care sunt admise argumentele pe care Republica Austria le invocă împotriva punctelor 58-64 din hotărârea atacată.
88.      În această privință, referitor, în primul rând, la motivele cuprinse la punctele 58 și 59 din hotărârea atacată și expuse la punctul 79 din prezentele concluzii, nu se poate contesta, în opinia noastră, astfel cum tocmai am arătat, că examinarea proporționalității ajutorului în cauză și în special analiza prin care se urmărește să se aprecieze dacă acesta era limitat la minimul necesar pentru a permite livrarea proiectului pe care urmărea să îl finanțeze nu putea face abstracție de cuantumul investiției stabilite pentru realizarea acestui proiect, care include prețul de cumpărare al noilor reactoare. De asemenea, nu se poate contesta, așa cum afirmă de altfel însuși Tribunalul, că desfășurarea unei proceduri de cerere de ofertă este un mijloc pentru Comisie de a se asigura de proporționalitatea prețului unui contract, întrucât determinarea acestuia este supusă concurenței. Or, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 53 din hotărârea atacată, Republica Austria a susținut, în cadrul primului aspect al celui de al patrulea motiv al acțiunii, că, în lipsa unei cereri de ofertă pentru construirea noilor reactoare, proporționalitatea ajutorului în cauză nu era garantată și că elementele pe care s‑a întemeiat Comisia, și anume lipsa unei supracompensări și obligația de rambursare a beneficiilor, nu erau pertinente pentru chestiunea dacă ajutorul în cauză era limitat la minimul necesar. În aceste împrejurări, Republica Austria susține în prezent în mod întemeiat că simpla afirmație, cuprinsă la punctul 59 din hotărârea atacată, potrivit căreia „procedura de cerere de ofertă nu este decât unul dintre mijloacele de a limita un ajutor la minimul necesar pentru atingerea obiectivului urmărit”, nu era suficientă pentru a răspunde criticilor pe care aceasta le‑a invocat, în lipsa indicării elementelor pe care Comisia s‑a întemeiat în lipsa unei astfel de proceduri și că, prin urmare, hotărârea atacată este, cu privire la acest aspect, afectată de nemotivare. Contraargumentele invocate de statele membre care participă la prezenta procedură și de Comisie, de altfel toate întemeiate pe însăși decizia în litigiu, nu pot permite remedierea deficiențelor hotărârii atacate cu privire la acest aspect(74).
89.      Referitor, în al doilea rând, la punctul 64 din hotărârea atacată, al cărui conținut este reluat la punctul 79 din prezentele concluzii, în cadrul primului său motiv de recurs, Republica Austria reproșează Tribunalului că i‑a impus sarcina de a dovedi că alți ofertanți ar fi putut construi noile reactoare cu un cost mai mic. În această privință, este suficient să se arate că, la punctul 64 menționat, Tribunalul justifică impunerea unei astfel de sarcini a probei Republicii Austria făcând trimitere la evaluarea pieței efectuată de Ungaria și verificată de Comisie în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, din care reieșea că nu erau disponibili alți furnizori adecvați. Or, în măsura în care elementele pe care s‑a întemeiat Comisia în cadrul acestei proceduri nu erau accesibile Republicii Austria, iar decizia în litigiu nu era suficient motivată cu privire la acest aspect, o sarcină a probei precum cea preconizată de Tribunal nu poate fi justificată în niciun caz.
90.      Pentru motivele expuse la punctele 85-89 din prezentele concluzii, prezenta critică este, în opinia noastră, fondată.
2.      Cu privire la necalcularea echivalentului subvenție
91.      Republica Austria arată că, presupunând că ajutorul în cauză constă, astfel cum recunoaște Tribunalul, în punerea la dispoziție a noilor reactoare, Comisia ar fi trebuit să calculeze un echivalent
subvenție(75) pentru a cuantifica acest ajutor și pentru a aprecia proporționalitatea lui.
92.      În această privință, fără a fi necesar să luăm poziție cu privire la problema, dezbătută de părți, dacă Comisia este obligată în toate cazurile să cuantifice un echivalent-subvenție(76), ne vom limita să amintim că, la punctele 188-190 din hotărârea atacată, Tribunalul a amintit (i) că ajutorul în cauză cuprindea o linie de credit de tip „revolving” de 10 miliarde de euro și o sumă suplimentară de 2,5 miliarde de euro plătită de statul maghiar, această linie de credit trebuind să finanțeze 80 % din costurile de investiții confirmate, iar suma suplimentară restul de 20 %, (ii) că toate costurile care puteau fi legate de investiție erau cuprinse în aceste sume și (iii) că decizia în litigiu se limita să autorizeze proiectul notificat de Ungaria, cu excluderea eventualelor majorări ale sumelor menționate, astfel încât „orice finanțare care ar depăși suma de 12,5 miliarde de euro ar constitui o modificare a ajutorului existent”, care ar trebui apreciată în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004(77). Prin urmare, Tribunalul pare să fi plecat de la premisa potrivit căreia elementul de ajutor corespundea întregii finanțări acordate de statul maghiar, astfel cum este descrisă în decizia în litigiu, și, în consecință, că nu era necesar, în niciun caz, în împrejurările speței, să se calculeze un echivalent subvenție. Astfel cum susține printre altele Ungaria, Republica Austria nu prezintă argumente concrete care să permită repunerea în discuție a raționamentului urmat de Tribunal și susținerea tezei sale potrivit căreia, în lipsa calculului echivalentului subvenție, nu era posibil să se aprecieze proporționalitatea ajutorului în cauză. Prin urmare, în opinia noastră, prezenta critică nu poate fi admisă.
3.      Cu privire la nedeterminarea costurilor de finanțare externă
93.      Republica Austria reproșează Tribunalului că la punctul 185 din hotărârea atacată a respins argumentul său potrivit căruia, în lipsa determinării costurilor de finanțare externă (dobânzile împrumuturilor) a datoriei pe care un investitor privat ar fi trebuit să le plătească în condiții de piață, Comisia nu a putut să determine în mod corect cuantumul ajutorului în cauză și, prin urmare, să aprecieze proporționalitatea acestuia.
94.      În această privință, este suficient să se constate că, în susținerea acestei critici, Republica Austria se limitează să repete argumente invocate în cererea sa introductivă în fața Tribunalului, la care face trimitere. În aceste condiții și în măsura în care, în plus, nu sunt indicate în mod precis elementele criticate din hotărârea atacată, prezenta critică este, în opinia noastră, inadmisibilă. În orice caz, astfel cum subliniază Comisia în memoriile sale, într‑o situație precum cea din speță, în care împrumutul a fost contractat de stat la rate ale dobânzii care sunt precizate în decizia în litigiu(78), în care a fost constatată existența unui avantaj pentru societatea Paks
II, în care decizia privea o finanțare care nu depășea suma de 12,5 miliarde de euro(79) și în care, potrivit afirmațiilor Republicii Austria înseși, nu era vorba despre un împrumut subvenționat, revenea Republicii Austria sarcina de a explica, astfel cum a afirmat Tribunalul la punctul 185 din hotărârea atacată, motivul pentru care, fără calcularea costurilor finanțării externe, Comisia nu a fost în măsură să aprecieze proporționalitatea ajutorului în cauză. Prin urmare, prezenta critică nu poate, în niciun caz, să fie admisă.
4.      Concluzii cu privire la al doilea și la al patrulea motiv
95.      Pe baza celor ce precedă, în opinia noastră, trebuie admisă numai critica invocată în cadrul celui de al doilea și al celui de al patrulea motiv care a fost analizată la punctele 85-89 din prezentele concluzii.
C.      Consecințele analizei
96.      În cazul în care, astfel cum propunem, Curtea ar declara întemeiat primul motiv de recurs, precum și critica analizată la punctele 85-89 din prezentele concluzii, invocată în cadrul celui de al doilea și al celui de al patrulea motiv, recursul ar trebui admis și hotărârea atacată ar trebui anulată.
V.      Concluzie
97.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să declare fondate primul, al doilea și, în parte, al treilea aspect ale primului motiv de recurs, precum și critica analizată la punctele 85-89 din prezentele concluzii, invocată în cadrul celui de al doilea și al celui de al patrulea motiv de recurs. În consecință, propunem admiterea recursului și anularea hotărârii atacate.
1      Limba originală: franceza.
2      T‑101/18, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2022:728.
3      JO 2017, L 317, p. 45, denumită în continuare „decizia în litigiu”.
4      JO 2016, C 8, p. 2, denumită în continuare „decizia de deschidere”.
5      În considerentele (279)-(287) ale deciziei în litigiu, care figurează în secțiunea 5.3.2., intitulată „Conformitatea cu normele Uniunii, altele decât normele privind ajutoarele de stat”, Comisia a răspuns la observațiile formulate de numeroase părți interesate cu privire la compatibilitatea măsurii notificate, printre altele, cu Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243).
6      C‑594/18 P, denumită în continuare „Hotărârea Austria/Comisia”, EU:C:2020:742.
7      În considerentele (281)-(284) ale deciziei în litigiu, Comisia a exclus existența unei legături indisolubile între eventuala încălcare a Directivei 2014/25 și obiectul ajutorului. La punctul 283, aceasta a afirmat printre altele că „o eventuală nerespectare a normelor în materie de achiziții publice în cazul de față ar putea produce efecte de denaturare pe piața lucrărilor de construcție a centralelor nucleare. Cu toate acestea, obiectul ajutorului pentru investiții acordat Paks
II este de a‑i permite acesteia să producă energie electrică fără a suporta costurile de investiții pentru construirea de instalații nucleare. Prin urmare, nu a fost identificat niciun efect de denaturare a concurenței și a schimburilor comerciale pe piața energiei electrice care ar fi rezultat din nerespectarea Directivei 2014/25[…], în ceea ce privește atribuirea directă a lucrărilor de construcție către JSC NIAEP”.
8      74/76, denumită în continuare „Hotărârea Iannelli & Volpi”, EU:C:1977:51.
9      A se vedea Hotărârea Iannelli & Volpi, punctele 12 și 13.
10      73/79, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Italia”, EU:C:1980:129.
11      A se vedea Hotărârea Comisia/Italia, punctele 8 și 9.
12      C‑225/91, denumită în continuare „Hotărârea Matra”, EU:C:1993:239.
13      A se vedea Hotărârea Matra, punctele 41-45.
14      A se vedea Hotărârea Matra, punctul 42.
15      A se vedea în special Hotărârea din 19 septembrie 2000, Germania/Comisia (C‑156/98, EU:C:2000:467, punctul 78), Hotărârea din 3 mai 2001, Portugalia/Comisia (C‑204/97, EU:C:2001:233, punctul 41), Hotărârea din 19 septembrie 2002, Spania/Comisia (C‑113/00, EU:C:2002:507, punctul 78), Hotărârea din 12 decembrie 2002, Franța/Comisia (C‑456/00, EU:C:2002:753, punctul 30), și Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast, (C‑390/06, EU:C:2008:224, punctul 50).
16      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, punctul 51).
17      A se vedea în acest sens în special Hotărârea din 13 martie 1979, Hansen (91/78, EU:C:1979:65, punctele 9 și 10), Hotărârea din 24 noiembrie 1982, Comisia/Irlanda (249/81, EU:C:1982:402, punctul 18), Hotărârea din 7 mai 1985, Comisia/Franța (18/84, EU:C:1985:175, punctul 13), Hotărârea din 5 iunie 1986, Comisia/Italia (103/84, EU:C:1986:229, punctul 19), și Hotărârea din 20 martie 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, punctul 20).
18      Punctele 44 și 45 din această hotărâre.
19      A se vedea Hotărârea din 31 ianuarie 2023, Comisia/Braesch ș.a. (C‑284/21 P, denumită în continuare „Hotărârea
Braesch ș.a.”, EU:C:2023:58, punctul 96).
20      A se vedea cel mai recent Hotărârea din 30 mai 2024, Ryanair/Comisia (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punctul 65).
21      C‑598/17, denumită în continuare „Hotărârea A‑Fonds”, EU:C:2019:352, punctul 48.
22      A se vedea Hotărârea din 30 mai 2024, Ryanair/Comisia (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punctul 91) și Hotărârea Braesch ș.a., punctele 99 și 100, precum și Ordonanța din 15 iulie 2024, YU/Comisia (C‑233/24 P, EU:C:2024:625), și Ordonanța din 14 decembrie 2023, CAPA ș.a./Comisia (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000).
23      A se vedea, pe lângă Hotărârea Iannelli & Volpi, Hotărârea A‑Fonds, punctele 47 și 48), Hotărârea din 7 martie 2024, Fallimento Esperia și GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, punctele 60 și 61) și Hotărârea Braesch ș.a., punctele 104, 107 și 108.
24      Începând cu Hotărârea Braesch ș.a., Curtea se prevalează de acest criteriu și pentru a aprecia calitatea de „parte în cauză”, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, a persoanelor care se consideră lezate prin acordarea unui ajutor și, prin urmare, calitatea lor procesuală activă pentru a introduce o acțiune împotriva unei decizii a Comisiei adoptate în cadrul fazei preliminare de examinare a ajutorului. Atingerea adusă intereselor unei astfel de persoane trebuie apreciată în funcție de efectele obligatorii ale deciziei de autorizare a ajutoarelor, indiferent dacă acestea rezultă din punerea în aplicare a acestor ajutoare ca atare, din obiectul lor sau din modalitățile lor indisociabile: a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 septembrie 2024, PBL și Abdelmouine/Comisia (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, punctul 59 și jurisprudența citată).
25      A se vedea de exemplu Hotărârea Braesch ș.a., punctul 100.
26      A se vedea Hotărârea Braesch ș.a., punctele 98 și 103 și jurisprudența citată.
27      A se vedea Hotărârea din 25 iunie 1970, Franța/Comisia (47/69, EU:C:1970:60, punctul 4),
și Hotărârea din 21 octombrie 2003, Van Calster ș.a. (C‑261/01 și C‑262/01, EU:C:2003:571, punctele 46 și 47).
28      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 1993, Scharbatke (C‑72/92, EU:C:1993:858, punctele 18 și 20). A se vedea de asemenea Hotărârea din 23 aprilie 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, punctul 53). În această din urmă hotărâre, Curtea a considerat că, în speță, caracterul discriminatoriu al taxei parafiscale în cauză putea fi constatat de instanța națională, deși schema de ajutor din care făcea parte această taxă fusese autorizată de Comisie, în special în vederea remedierii, dacă este cazul, a încălcărilor dreptului comunitar care nu fuseseră constatate de această instituție (a se vedea punctul 60 din hotărârea menționată).
29      A se vedea Hotărârea Braesch ș.a., punctele 99 și 100.
30      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 mai 2024, Ryanair/Comisia (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punctul 92) și Hotărârea din 5 septembrie 2024, PBL și Abdelmouine/Comisia (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, punctul 59 și jurisprudența citată).
31      A se vedea Hotărârea Braesch ș.a., punctul 103.
32      A se vedea Hotărârea Braesch ș.a., punctul 81, precum și Ordonanța din 15 iulie 2024, YU/Comisia (C‑233/24 P, EU:C:2024:625, punctele 51 și 52), și Ordonanța din 14 decembrie 2023, CAPA ș.a./Comisia (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, punctul 93).
33      A se vedea Hotărârea Iannelli & Volpi, punctele 14 și 17 și punctul 3 din dispozitiv.
34      A se vedea Concluziile prezentate în cauza A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2018:1037, punctul 81.
35      Această definiție nu a fost preluată de Curte în Hotărârea A‑Fonds, Curtea limitându‑se să afirme că condiția privind reședința cum era cea prevăzută de sistemul de rambursare a impozitului pe dividende în discuție în litigiul principal era „indisociabil legată de însuși obiectul măsurilor de scutire în cauză, care constă în a favoriza numai întreprinderile naționale”, prezentându‑se „drept [o condiție] necesară pentru realizarea obiectului și pentru funcționarea [acestei] scheme de ajutor” (a se vedea punctele 49-51 din hotărârea menționată).
36      Observăm totuși că anumite hotărâri recente ale Curții tind să utilizeze aceste două noțiuni în mod interschimbabil. A se vedea de exemplu Hotărârea din 6 iunie 2024, Ryanair/Comisia (C‑441/21 P, EU:C:2024:477, punctul 81),
și Hotărârea din 30 mai 2024, Ryanair/Comisia (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punctul 92).
37      De exemplu, obiectivul de interes comun reținut de Comisie pentru măsura notificată era „promovarea noilor investiții în sectorul nuclear” [a se vedea considerentul (301) al deciziei atacate].
38      În această privință, este suficient să se observe că, în Hotărârea Austria/Comisia, Curtea a considerat că încălcarea dreptului Uniunii în discuție în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre rezulta din activitatea economică finanțată prin ajutor (a se vedea punctul 45 din hotărârea menționată), iar nu dintr‑o modalitate a acestuia. Prin urmare, astfel cum arată atât Comisia, cât și statele membre care au intervenit în susținerea sa, aceasta nu avea nevoie să recurgă la criteriul „legăturii indisolubile” în sensul Hotărârii Iannelli & Volpi.
39      A se vedea de asemenea punctele 36, 65 și 73 din hotărârea atacată.
40      A se vedea considerentul (16) al deciziei în litigiu.
41      A se vedea în special considerentul (325) al deciziei în litigiu.
42      A se vedea considerentele (324) și (328) ale deciziei în litigiu.
43      A se vedea considerentele (300) și (304) ale deciziei în litigiu.
44      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2024 Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punctul 112, precum și jurisprudența citată).
45      A se vedea Hotărârea din 29 iulie 2019, Bayerische Motoren Werke și Freistaat Sachsen/Comisia (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punctul 69).
46      A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 octombrie 2024, Aeris Invest/Comisia și SRB (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punctele 145 și 146, precum și jurisprudența citată).
47      A se vedea Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punctul 169, precum și jurisprudența citată).
48      Punerea în aplicare a fiecărei etape a proiectului făcea obiectul unor acorduri distincte: contractul de inginerie, de cumpărare și de construire, contractul privind exploatarea și întreținerea și acordul privind condițiile de alimentare cu combustibil.
49      A se vedea considerentele (38) și (39) ale deciziei în litigiu.
50      Pe de altă parte, această critică se alătură motivelor hotărârii atacate cuprinse la punctele 28-32 din această hotărâre și este, așadar, admisibilă în aplicarea jurisprudenței amintite la nota de subsol 46 din prezentele concluzii.
51      A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2024, Santini ș.a./Parlamentul (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, punctul 122).
52      În special, un asemenea argument nu poate fi susținut de Hotărârea Matra, la care face trimitere Republica Austria. Astfel, deși este adevărat că, la punctul 43 din această hotărâre, Curtea a precizat că, atunci când adoptă o decizie privind compatibilitatea unui ajutor cu piața internă, „Comisia nu poate ignora riscul unei atingeri aduse concurenței pe [această piață]”, o asemenea precizare urmează evocarea Hotărârii Iannelli & Volpi și a criteriului legăturii indisociabile (a se vedea punctul 41 din Hotărârea Matra).
53      A se vedea în acest sens, de exemplu, considerentele (15), (28) și (39) ale deciziei în litigiu.
54      O linie de analiză similară a fost propusă de avocatul general Alber în Concluziile prezentate în cauza Portugalia/Comisia (C‑204/97, EU:C:2000:254, punctele 87 și 88). Însă Curtea nu a confirmat‑o: a se vedea Hotărârea din 3 mai 2001, Portugalia/Comisia (C‑204/97, EU:C:2001:233, punctele 40 și 41).
55      A se vedea în acest sens Hotărârea Austria/Comisia, punctul 101.
56      T‑197/97 și T‑198/97, denumită în continuare „Hotărârea Weyl Beef Products ș.a./Comisia”, EU:T:2001:28, punctul 78.
57      A se vedea în acest sens Hotărârea Weyl Beef Products ș.a./Comisia, punctul 77.
58      T‑57/11, EU:T:2014:1021, punctul 184.
59      Este util a se aminti că, potrivit unei jurisprudențe constante, deși în cursul examinării existenței și a legalității unui ajutor de stat poate fi necesar ca Comisia să meargă, dacă este cazul, dincolo de simpla examinare a elementelor de fapt și de drept aduse la cunoștința sa, nu îi revine totuși sarcina de a cerceta, din proprie inițiativă și în lipsa oricărui indiciu în acest sens, toate informațiile care ar putea prezenta o legătură cu cauza cu care este sesizată, chiar dacă astfel de informații s‑ar afla în domeniul public: a se vedea Hotărârea din 5 septembrie 2024, Slovenia/Comisia (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punctul 56). Aceste reguli se aplică, în opinia noastră, și în ceea ce privește obligația Comisiei de a examina, în procedura în temeiul articolului 108 TFUE, eventuala încălcare a altor dispoziții ale dreptului Uniunii decât cele în materie de ajutoare.
60      În orice caz, contrar celor afirmate de Republica Franceză, nemotivarea sau motivarea insuficientă ține de încălcarea unor norme fundamentale de procedură, în sensul articolului 263 TFUE, și constituie un motiv de ordine publică ce trebuie invocat din oficiu de instanța Uniunii: a se vedea Ordonanța din 9 martie 2017, Simet/Comisia (C‑232/16 P, EU:C:2017:200, punctul 80 și jurisprudența citată). Cu privire la precedentul invocat de acest stat membru, și anume Hotărârea din 5 iunie 2003, O’Hannrachain/Parlamentul (C‑121/01 P, EU:C:2003:323, punctul 39), a se vedea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Prym și Prym Consumer/Comisia (C‑534/07 P, EU:C:2009:277, punctele 34 și 35).
61      A se vedea Hotărârea din 4 octombrie 2024, Aeris Invest/Comisia și SRB (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punctul 114).
62      A se vedea Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
63      În considerentul (285) al deciziei în litigiu, Comisia afirmă că, „[î]n orice caz, respectarea de către Ungaria a Directivei [2014/25] a fost examinată de către Comisie în cadrul unei proceduri separate, în care concluzia preliminară pe baza informațiilor disponibile este că procedurile prevăzute în [această directivă] nu ar fi aplicabile încredințării lucrărilor de construcție a celor două reactoare în baza articolului 50 litera (c) din directiva menționată”.
64      O asemenea regulă ține seama de autonomia procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a procedurii în materie de ajutoare de stat și de faptul că Comisia dispune de o putere decizională numai în cadrul celei de a doua proceduri.
65      A se vedea Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
66      Observăm că prezenta cauză, în care este vorba despre aprecierea de către Comisie a conformității cu dreptul Uniunii a unei modalități a ajutorului indisociabilă de obiectul său, se distinge de cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 23 noiembrie 2023, Ryanair și Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), în care, la punctul 97, Curtea a afirmat că o motivare implicită putea fi suficientă în speță, ținând seama în special de faptul că, în procedura în temeiul articolului 108 TFUE, părțile interesate, altele decât statul membru în cauză, nu pot pretinde o dezbatere în contradictoriu cu Comisia. Astfel, în acea cauză, recurentele erau destinatare ale măsurilor care au întrerupt termenul de prescripție, care, în opinia lor, fusese depășit, astfel încât erau capabile, în pofida simplei indicații, în decizia în discuție în acea cauză, privind datele la care fuseseră adoptate aceste măsuri, să înțeleagă motivele pentru care Comisia considerase că măsurile respective erau susceptibile să întrerupă acest termen (a se vedea în special punctul 93 din hotărârea menționată). De asemenea, prezenta cauză să distinge de cea în care s-a pronunțat recent Hotărârea din 23 ianuarie 2025, Neos/Ryanair și Comisia (C‑490/23 P, EU:C:2025:32), în care, pe de o parte, s-a ridicat problema unei decizii adoptate la încheierea fazei preliminare a examinării prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE și, pe de
altă parte, astfel cum Curtea a constatat în această hotărâre
la punctele 58 și 59, hotărârea Tribunalului atacată cu recurs în această din urmă cauză risca să impună Comisiei o obligație generală de a furniza o motivare specifică pentru fiecare dintre dispozițiile sau principiile de drept al Uniunii susceptibile să fie încălcate prin acordarea unui ajutor.
67      A se vedea Hotărârea din 11 mai 2023, Comisia/Sopra Steria Benelux și Unisys Belgium (C‑101/22 P, EU:C:2023:396, punctul 88, precum și jurisprudența citată).
68      În ceea ce privește argumentele prin care se urmărește contestarea sarcinii probei pe care Tribunalul ar fi impus‑o Republicii Austria la punctele 38 și 64 din hotărârea atacată, facem trimitere la analiza celui de al doilea și a celui de al patrulea motiv.
69      A se vedea punctul 42 din hotărârea atacată.
70      Subliniem că din hotărârea atacată reiese că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a privit articolul 40 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3), care a precedat articolul 50 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/25.
71      T‑356/15, EU:T:2018:439, punctul 250.
72      Afirmația Comisiei potrivit căreia Republica Austria ar fi formulat numai în cadrul replicii sale o astfel de critică, care ar fi, prin urmare, inadmisibilă, se întemeiază, în opinia noastră, pe o lectură incorectă a recursului. În această privință, a se vedea de asemenea jurisprudența citată la nota de subsol 60 din prezentele concluzii.
73      A se vedea considerentul (40) al deciziei în litigiu.
74      În ceea ce privește, în primul rând, argumentele Comisiei, ale Republicii Cehe și ale Ungariei prin care se urmărește repunerea în discuție a incidenței prețului de cumpărare al noilor reactoare asupra examinării proporționalității ajutorului în cauză, facem trimitere la considerațiile expuse deja la punctele 85
și 88 din prezentele concluzii. În ceea ce privește, în al doilea rând, trimiterea efectuată de Republica Cehă și de Republica Polonă în memoriile lor, precum și de Comisie ca răspuns la o solicitare adresată de Curte în ședință, la secțiunea 5.1 din decizia în litigiu privind aplicarea principiului investitorului privat, Republica Austria răspunde în mod întemeiat că prin aceste considerente se urmărește să se stabilească existența unui avantaj pentru societatea Paks
II, iar nu să se aprecieze dacă ajutorul în cauză era limitat la minimul necesar. În considerentul (337) al deciziei în litigiu, Comisia a făcut trimitere la secțiunea 5.1 menționată pentru a preciza că, din cauza disfuncționalității pieței, a apreciat că întreaga finanțare pentru construirea noilor reactoare trebuia să fie considerată ajutor de stat. În al treilea rând, nici trimiterea făcută de Polonia la punctul 84 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020 (JO 2014, C 200, p. 1) nu este relevantă, întrucât Comisia a considerat, în considerentul (55) al deciziei în litigiu, că acestea nu erau aplicabile măsurii notificate. În ceea ce privește, în sfârșit, trimiterea, cuprinsă printre altele în observațiile scrise ale Republicii Cehe și ale Republicii Polone, la analiza, efectuată de Comisie în considerentele (338)-(342) ale deciziei în litigiu, privind riscul de supracompensare a beneficiarului, arătăm că această analiză diferă de cea care privește limitarea ajutorului la minimul necesar pentru a asigura viabilitatea proiectului finanțat. Același lucru este valabil în ceea ce privește obligația de remunerare a investiției statului maghiar, așteptată din exploatarea centralei Paks
II, menționată în considerentul (343) al deciziei în litigiu.
75      Calcularea echivalentului subvenție brută, care permite cunoașterea cuantumului exact al unui ajutor care se prezintă sub o formă diferită de o simplă subvenție, este necesar în special atunci când este vorba despre aprecierea respectării unor plafoane precum, de exemplu, cele care reies din aplicarea regulii de minimis: a se vedea în această privință Regulamentul (UE) 2023/2831 al Comisiei din 13 decembrie 2023 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis (JO L, 2023/2831).
76      În sensul inexistenței unei astfel de obligații, a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2018, Austria/Comisia (T‑356/15, EU:T:2018:439, punctul 250), menționată la punctul 184 din hotărârea atacată. Subliniem totuși că, contrar a ceea ce pare să susțină Ungaria, Curtea nu s‑a pronunțat pe fond cu privire la acest aspect în Hotărârea Austria/Comisia (a se vedea punctele 129 și 130 din această hotărâre).
77      Regulamentul Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2015/1589 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2004, L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42).
78      Considerentul (28) și nota de subsol 16 din decizia în litigiu.
79      A se vedea punctul 190 din hotărârea atacată.