62000CC0017_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale [συλλογικό δικαιοδοτικό όργανο της εριφέρειας των Βρυξελλών-ρωτεύουσας] (Βέλγιο) ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει τα άρθρα 49 ΕΚ επ., με σκοπό να προσδιοριστεί αν δημοτική κανονιστική ρύθμιση περί θεσπίσεως ετήσιου τέλους για τις παραβολικές κεραίες έρχεται σε αντίθεση προς τις ως άνω διατάξεις.
Ι - Η εθνική κανονιστική ρύθμιση και το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης
2. Κατά τη συνεδρίαση της 24ης Ιουνίου 1997, το δημοτικό συμβούλιο του Watermael-Boitsfort ενέκρινε κανονιστική ρύθμιση περί επιβολής τέλους στους ιδιοκτήτες παραβολικών κεραιών (στο εξής: κανονιστική ρύθμιση) για τα οικονομικά έτη 1997, συμπεριλαμβανομένου, έως και 2001, μέσω ετήσιας καταβολής .
3. Σύμφωνα με το άρθρο 2 της κανονιστικής ρυθμίσεως, το τέλος ανερχόταν σε 5 000 βελγικά φράγκα ανά κεραία, ανεξάρτητα από το μέγεθός της. Το τέλος έπρεπε να καταβάλλεται για ολόκληρο το φορολογικό έτος, ανεξάρτητα από την ημερομηνία εγκαταστάσεως της κεραίας.
4. Το άρθρο 3 όριζε ότι ο ιδιοκτήτης της κεραίας όφειλε να καταβάλει το τέλος την 1η Ιανουαρίου του οικονομικού έτους επιβολής του.
5. Ο F. De Coster άσκησε στις 10 Δεκεμβρίου 1998 διοικητική προσφυγή κατά της πράξεως εκκαθαρίσεως του τέλους που αντιστοιχούσε στο συγκεκριμένο οικονομικό έτος. Ως λόγο της προσφυγής του προέβαλε το γεγονός ότι η κανονιστική ρύθμιση αντέκειτο στην ελεύθερη λήψη των τηλεοπτικών προγραμμάτων μεταξύ των κρατών μελών, επικαλούμενος το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποίησεως, άρθρο 49 ΕΚ), σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, και την οδηγία 89/552/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Οκτωβρίου 1989 (στο εξής: οδηγία) .
ΙΙ - Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
6. Το άρθρο 49 ΕΚ ορίζει ότι «οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητας απαγορεύονται όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητας άλλο από εκείνο του αποδέκτη της παροχής».
7. Το άρθρο 50, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, ορίζει ότι, κατά τη Συνθήκη, νοούνται ως υπηρεσίες οι παροχές που προσφέρονται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων.
8. Στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας διευκρινίζεται ότι οι τηλεοπτικές δραστηριότητες συνιστούν, υπό κανονικές συνθήκες, υπηρεσίες κατά την έννοια της Συνθήκης. Αναφέρεται επίσης ότι το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία όλων των υπηρεσιών που παρέχονται συνήθως έναντι αμοιβής, χωρίς να αποκλείονται οι υπηρεσίες με πολιτιστικό περιεχόμενο και χωρίς οποιονδήποτε περιορισμό όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος της Κοινότητας από εκείνο του κράτους του αποδέκτη της παρεχόμενης υπηρεσίας.
Οι αιτιολογικές σκέψεις προσθέτουν ότι το ως άνω δικαίωμα για ελεύθερη κυκλοφορία, εφαρμοζόμενο στη μετάδοση και διανομή τηλεοπτικών υπηρεσιών, αποτελεί ειδική εκδήλωση, στα πλαίσια του κοινοτικού δικαίου, της ελευθερίας εκφράσεως, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, Συμβάσεως που έχουν επικυρώσει όλα τα κράτη μέλη. Σε συμφωνία με την ως άνω συμβατική διάταξη, διακηρύσσεται ότι ο στόχος της οδηγίας έγκειται στην κατάργηση των εμποδίων της ελεύθερης διαδόσεως εντός της Κοινότητας, όπως το επιτάσσει η Συνθήκη.
9. Κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την ελευθερία λήψεως και δεν εμποδίζουν την αναμετάδοση στο έδαφός τους των τηλεοπτικών εκπομπών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη για λόγους που εμπίπτουν σε τομείς συντονιζόμενους από την οδηγία.
ΙΙΙ - Το προδικαστικό ερώτημα
10. Το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale υπέβαλε στις 9 Δεκεμβρίου 1999 το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Συμβιβάζονται με τα άρθρα 59 έως 66 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, της 25ης Μαρτίου 1957, τα άρθρα 1 έως 3 της φορολογικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί των παραβολικών κεραιών που ψήφισε το δημοτικό συμβούλιο του Watermael-Boitsfort κατά τη δημόσια συνεδρίαση της 24ης Ιουνίου 1997;»
IV - Το παραδεκτό του προδικαστικού ερωτήματος. Η έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου
11. Η Επιτροπή εκφράζει αμφιβολίες ως προς τη φύση του Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale ως «εθνικού δικαιοδοτικού οργάνου» για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ, λόγος που με υποχρεώνει να εξετάσω εμπεριστατωμένα τη φύση του αιτούντος δικαστηρίου. ρόκειται για όργανο το οποίο, τόσον ως εκ της ιδρύσεώς του όσο και λόγω των μορφολογικών χαρακτηριστικών των, είναι όλως ιδιάζον, ώστε να καθιστά δυσχερή την υπαγωγή του με βάση τα κριτήρια που γίνονται μέχρι σήμερα δεκτά με τη νομολογία του Δικαστηρίου.
12. Η ως άνω διάταξη προβλέπει ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφαίνεται προδικαστικώς επί της ερμηνείας της Συνθήκης και των πράξεων των οργάνων της Κοινότητας. Το δεύτερο εδάφιο προσθέτει ότι, όταν παρόμοιο ζήτημα ανακύπτει ενώπιον δικαστηρίου κράτους μέλους, αυτό δύναται, «αν κρίνει ότι απόφαση επί του ζητήματος είναι αναγκαία για την έκδοση της δικής του αποφάσεως, να παραπέμψει το ζήτημα στο Δικαστήριο για να αποφανθεί επ' αυτού».
13. άντως, η Συνθήκη δεν δίδει τον ορισμό της εννοίας του εθνικού δικαιοδοτικού οργάνου. Δεν το έπραξε ούτε το Δικαστήριο, το οποίο περιορίστηκε να θεσπίσει ορισμένα κατευθυντήρια κριτήρια όπως είναι η ίδρυση του οργάνου με νόμο, η μονιμότητα και ανεξαρτησία του, ο δεσμευτικός χαρακτήρας της δικαιοδοσίας του, ο κατ' αντιμωλία χαρακτήρας της ενώπιόν του διαδικασίας, η δικαιοδοτική φύση της αποφάσεως και η εφαρμογή κανόνων δικαίου .
14. ρόκειται, συνεπώς, για υπερβολικά εύκαμπτη και στερούμενη της αναγκαίας συνοχής νομολογία, με συνέπεια την έλλειψη ασφαλείας δικαίου. Οι σοβαρές αντιφάσεις που παρατηρούνται μεταξύ των προτεινομένων από τους γενικούς εισαγγελείς λύσεων και εκείνων που υιοθέτησε το Δικαστήριο με τις αποφάσεις του εκφράζουν γλαφυρά την έλλειψη σημάνσεως της ακολουθητέας πορείας, εξ ου και ο κίνδυνος διολισθήσεως. ρόκεται για περιστασιακή νομολογία, πολύ ελαστική και ανεπαρκώς συστηματική, το περίγραμμα της οποίας είναι τόσο ευρύ ώστε θα μπορούσε να δοθεί απάντηση ακόμη και σε προδικαστικό ερώτημα του Sancho Panza, κυβερνήτη της νήσου Barataria .
15. Στις γραμμές που ακολουθούν, προτίθεμαι να αναφερθώ στην πορεία που διαγράφεται από την υπόθεση Vaasen-Göbbels μέχρι την απόφαση Österreichischer Gewerkschaftsbund, προκειμένου να προτείνω αλλαγή πλεύσεως που θεωρώ ότι είναι απαραίτητη και, συνακόλουθα, να υποβάλω την πρόταση η απόφαση να ληφθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση από την ολομέλεια του Δικαστηρίου.
1 - Η νομολογία του Δικαστηρίου επί της εννοίας του δικαιοδοτικού οργάνου
16. Η αρχή έγινε με την υπόθεση Vaasen-Göbbels. Το προδικαστικό ερώτημα είχε υποβληθεί από διαιτητικό δικαστήριο που δεν υπαγόταν στην ολλανδική οργάνωση των δικαστηρίων αλλά που ήταν αρμόδιο να αποφαίνεται επί προσφυγών κατά των αποφάσεων ενός ιδρύματος κοινωνικής ασφαλίσεως. Το Δικαστήριο προσδιόρισε για πρώτη φορά πέντε από τα κριτήρια που εκτιμά ότι έχουν αποφασιστική σημασία για τον δικαιοδοτικό χαρακτήρα ενός οργάνου: ίδρυση με νόμο, μονιμότητα, αρχή της κατ' αντιμωλία διαδικασίας, δεσμευτικός χαρακτήρας και εφαρμογή κανόνων δικαίου .
17. Το Δικαστήριο, με αφετηρία την ως άνω απόφαση, ελέγχει σε κάθε περίπτωση τη συνδρομή των προαναφερθέντων απαιτουμένων στοιχείων, τα οποία σκιαγράφησε και συμπλήρωσε, προσθέτοντας άλλα, όπως αυτό της ανεξαρτησίας που αναδεικνύεται με την απόφαση Pretore di Salò και επαναλαμβάνεται άνευ όρων στην υπόθεση Corbiau . Είναι χαρακτηριστικό το γεγονός ότι το κριτήριο της ανεξαρτησίας, το οποίο πρέπει να προτάσσεται όταν σκιαγραφείται η ιδιότητα του δικαστή, χρειάστηκε να αναμείνει μέχρι το 1987 για να αποτελέσει αντικείμενο αποφάσεως του Δικαστηρίου.
18. Η νομολογία παρέμεινε αμετάβλητη σε σχέση με ορισμένα προαπαιτούμενα, όπως συγκεκριμένα το στοιχείο της ιδρύσεως με νόμο, της μονιμότητας και της κατά νόμον αποφάσεως. Άλλα, περισσότερο αποφασιστικής εν προκειμένω σημασίας για ένα δικαιοδοτικό όργανο, όπως η απαραίτητη ανεξαρτησία, ο κατ' αντιμωλία χαρακτήρας της διαδικασίας ή η δικαιοδοτική φύση της αποφάσεως, έτυχαν, πάντως, ποικίλων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, συγκεχυμένων ερμηνειών.
Α - Η προοδευτική χαλάρωση της απαιτούμενης ανεξαρτησίας του οργάνου
19. Μολονότι στην υπόθεση Pretore di Salò το Δικαστήριο υπαινίχθηκε την ανεξαρτησία ως ένα από τα προαπαιτούμενα που πρέπει να συντρέχουν προκειμένου ένα όργανο να θεωρηθεί ως δικαιοδοτικό για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ, η πρώτη που επικύρωσε το κριτήριο αυτό κατ' ουσίαν ήταν η απόφαση Corbiau, απαιτώντας το όργανο που υποβάλλει το προδικαστικό ερώτημα να φέρει την ιδιότητα του τρίτου σε σχέση με την υπεύθυνη της αποφάσεως που αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής αρχή .
20. Η ίδια συνέπεια παρατηρείται και στην απόφαση του Δικαστηρίου επί των ποινικών δικών κατά X, επ' ευκαιρία ερωτήματος που είχε υποβάλει η εισαγγελική αρχή. Το Δικαστήριο έκρινε εαυτό αναρμόδιο επειδή η εισαγγελική αρχή δεν πληρούσε το προαπαιτούμενο της ανεξαρτησίας.
21. Το Δικαστήριο λησμόνησε, στα πλαίσια της υποθέσεως Dorsch Consult, την ως άνω προϋπόθεση του τρίτου έναντι των διαδίκων αυτού που αποφαίνεται, προκειμένου να επικεντρωθεί στην άσκηση των καθηκόντων του οργάνου «με ανεξαρτησία» και «με δική [του] ευθύνη», στοιχείο που του επέτρεψε να αναγνωρίσει στη γερμανική ομοσπονδιακή επιτροπή εποπτείας της συνάψεως των δημοσίων συμβάσεων τον χαρακτήρα δικαιοδοτικού οργάνου, αν και προσαρτημένου στην οργανωτική δομή της ομοσπονδιακής υπηρεσίας για τον έλεγχο των συμπράξεων (Bundeskartellamt) και του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών .
22. Αποφασιστικής σημασίας υπήρξε για το Δικαστήριο το γεγονός ότι οι ουσιώδεις διατάξεις του γερμανικού νόμου περί δικαστικών λειτουργών, όσον αφορά την ακύρωση ή την ανάκληση του διορισμού τους, καθώς και την ανεξαρτησία και τη δυνατότητα παύσεώς τους, εφαρμόζονταν κατ' αναλογία και στα μέλη της ομοσπονδιακής επιτροπής .
23. Η απόφαση Köllensperger και Atzwanger ακολουθεί εν πολλοίς την ίδια γραμμή. Το Δικαστήριο εξέτασε την ιδιότητα της υπηρεσίας συνάψεως δημοσίων συμβάσεων του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου (Αυστρία) ως δικαιοδοτικού οργάνου και, μολονότι αναγνώρισε ότι ο νόμος που την διέπει περιλαμβάνει υπερβολικά αόριστη διάταξη σχετικά με την ανάκληση του διορισμού των μελών της και δεν περιέχει ειδικές διατάξεις περί εξαιρέσεως και αποχής αυτών, έκρινε ότι διασφαλιζόταν η ανεξαρτησία του οργάνου στον βαθμό που ο γενικός νόμος περί διοικητικής διαδικασίας περιλαμβάνει λίαν ακριβείς διατάξεις σχετικά με τις περιπτώσεις αποχής των μελών του οικείου οργάνου από την άσκηση των καθηκόντων τους και επειδή απαγορεύει ρητώς οποιαδήποτε υπόδειξη προς τα μέλη της υπηρεσίας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους .
24. Η ως άνω απόφαση όχι μόνον αγνοεί την προϋπόθεση της ιδιότητας του δικαιοδοτικού οργάνου ως τρίτου αλλά αφήνει στο περιθώριο την έλλειψη ειδικών κανόνων με προορισμό τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας των μελών του, θεωρώντας επαρκείς τις γενικές διατάξεις που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της αμεροληψίας του οργάνου ή, κατά περίπτωση, στην ανεξαρτησία των μελών των δικαιοδοτικών οργάνων.
25. Κατά την άποψή μου, η επιχειρηματολογία αυτή δεν είναι πειστική. Η γενική αρχή περί μη αναμείξεως στις δραστηριότητες των διοικητικών οργάνων του κράτους, σε συνδυασμό με το καθήκον αποχής, δεν επαρκεί για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας εκείνου που έχει ως καθήκον να αποφασίσει επί του διαγωνισμού . Αντίθετα, η ουσιώδης αυτή προϋπόθεση της δικαιοδοτικής φύσεως ενός οργάνου πρέπει να διασφαλίζεται από διατάξεις καθορίζουσες, με σαφήνεια και ακρίβεια, τους λόγους αποχής, εξαιρέσεως και απαλλαγής των μελών του .
26. Η προοδευτική χαλάρωση που παρατηρείται στη νομολογία του Δικαστηρίου σε σχέση με το προααπαιτούμενο της ανεξαρτησίας αποκορυφώνεται με την απόφαση Gabalfrisa κ.λπ., όταν το Δικαστήριο κλήθηκε να εξετάσει την ιδιότητα ως δικαιοδοτικού οργάνου των ισπανικών tribunales económico-administrativos, τα οποία δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία αλλ' εντάσσονται οργανικά στο Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, ήτοι στην ίδια διοικητική αρχή, υπεύθυνη για τις πράξεις που αποτελούν αντικείμενο των εκδικαζομένων από αυτά υποθέσεων.
27. αρά την αντίθετη άποψη της θεωρίας και του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο τους προσέδωσε την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου κράτους μέλους, αποδίδοντας αποφασιστική σημασία στον υφιστάμενο λειτουργικό διαχωρισμό μεταξύ των επιφορτισμένων με τη διαχείριση, είσπραξη και εκκαθάριση των φόρων φορολογικών αρχών και των ως άνω tribunales económico-administrativos, τα οποία αποφαίνονται επί των υποβαλλομένων κατά των αποφάσεων των εν λόγω αρχών ενστάσεων χωρίς να λαμβάνουν καμία οδηγία.
28. Μολοντούτο, όπως τόνισε για μία εισέτι φορά ο γενικός εισαγγελέας Saggio, υπό τις περιστάσεις αυτές δεν μπορεί να συναχθεί ότι παρέχεται επαρκής εγγύηση αμεροληψίας. Τα μέλη του tribunal económico-administrativo είναι υπάλληλοι της διοικήσεως, διοριζόμενοι από τον υπουργό, ο οποίος διαθέτει την ευχέρεια να τους απολύει, χωρίς να οφείλει να τηρεί τυχόν προβλεπόμενες από τον νόμο σαφείς και συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να υποστηρίζεται ότι οι κανόνες λειτουργίας του οργάνου εγγυώνται τη μονιμότητα των μελών του και είναι αμφίβολο, συνεπώς, ότι διαθέτει ανεξαρτησία ώστε να μπορεί να ανθίσταται σε ενδεχόμενες επεμβάσεις και πιέσεις που ασκούνται παρανόμως από την εκτελεστική εξουσία.
Η λειτουργία των tribunales económico-administrativos δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «δικαιοδοτική»· αντίθετα, οι υποβαλλόμενες ενώπιόν τους ενστάσεις εμφανίζουν ίδια χαρακτηριστικά διοικητικής προσφυγής και αναθεωρήσεως εκ μέρους της ιδίας της διοικήσεως, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου. Εξάλλου, οι αποφάσεις τους υπόκεινται, άνευ εξαιρέσεων, στον έλεγχο των διοικητικών δικαστηρίων (στοιχείο που αποτρέπει τον κίνδυνο της μη ομοιόμορφης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου δεδομένου ότι τα δικαστήρια αυτά έχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσουν την ανάγκη υποβολής στο Δικαστήριο προδικαστικού ερωτήματος).
Η οικονομικοδιοικητική ένσταση επιτελεί περαιτέρω την προσιδιάζουσα στις διοικητικές προσφυγές λειτουργία, η οποία έγκειται στο ότι δίδεται στη διοίκηση η ευκαιρία να καθορίσει, μέσω κατ' αντιμωλία διαδικασίας με τους ενδιαφερομένους, την οριστική στάση της προτού η υπόθεση πάρει την άγουσα προς τα δικαστήρια.
Άλλο στοιχείο επιβεβαιωτικό της διοικητικής φύσεως της λειτουργίας τους είναι το ότι η νωθρότητα των οικείων οργάνων ισοδυναμεί με διοικητική σιωπή, πλάσμα που δημιούργησε ακριβώς ο νομοθέτης προκειμένου να αποφεύγεται το φαινόμενο η διοικητική παράλυση να παρεμποδίζει τους ενδιαφερομένους να προσφεύγουν στη δικαιοσύνη. Αν τα tribunales económico-administrativos δεν αποφανθούν πριν από την παρέλευση έτους από την υποβολή της ενστάσεως, η τελευταία λογίζεται ως απορριφθείσα, οπότε ο ιδιώτης μπορεί να απευθυνθεί πλέον στο αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο.
Έτι περαιτέρω, το Tribunal Económico-Administrativo Central μπορεί να απέχει από θεωρούμενες σημαντικές υποθέσεις ή το χρηματικό διακύβευμα των οποίων είναι ιδιαίτερα υψηλό, επαφιέμενο για την έκδοση της αποφάσεως στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών. Διερωτώμαι αν, μετά την απόφαση Gabalfrisa κ.λπ., η ευχέρεια υποβολής προδικαστικού ερωτήματος αναγνωρίζεται και υπέρ του επιλαμβανομένου του ζητήματος υπουργού .
Β - Η σχετικοποίηση του προαπαιτουμένου της κατ' αντιμωλία διαδικασίας
29. Το δικαιοδοτικό όργανο όχι απλώς οφείλει να είναι ανεξάρτητο και να ενεργεί έτσι αλλά και η απόφασή του πρέπει να εκδίδεται αφού προηγουμένως χωρήσει ενώπιόν του κατ' αντιμωλία συζήτηση, στα πλαίσια της οποίας οι ενδιαφερόμενοι έχουν τη δυνατότητα να προβάλουν τα προστατευόμενα εννόμως δικαιώματα και συμφέροντά τους. άντως, η σύμφωνα με την απόφαση Vaasen-Göbbels απαίτηση της κατ' αντιμωλία διαδικασίας γνώρισε τάχιστα τη σχετικοποίηση του περιεχομένου της.
30. Οι αποφάσεις Politi και Birra Dreher επιβεβαίωσαν ότι το άρθρο 234 ΕΚ δεν εξαρτά την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος από τον κατ' αντιμωλία χαρακτήρα της διαδικασίας και ότι ως εκ τούτου μπορεί να υποβληθεί προδικαστικό ερώτημα χωρίς να υφίσταται διαφορά. Έχει δηλαδή αποφασιστική σημασία ο αιτούμενος την αρωγή του Δικαστηρίου να ασκεί δικαιοδοτική λειτουργία και να εκτιμά ότι, προκειμένου να αποφανθεί, απαιτείται ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, ενώ δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το ερώτημα ανακύπτει στα πλαίσια διαδικασίας άνευ συζητήσεως .
31. άντως, με τις αποφάσεις Simmenthal και Ligur Carni κ.λπ. κρίθηκε ότι, προς το συμφέρον της ορθής απονομής της δικαιοσύνης, μπορεί να προκύπτει ότι ενδείκνυται η υποβολή του προδικαστικού ερωτήματος μόνο κατόπιν συζητήσεως κατ' αντιμωλία. άντως, παρά τη σχετική επισήμανση, το Δικαστήριο δεν μετέβαλε την προηγούμενη στάση του, δεδομένου ότι, κατά την κρίση του, εναπόκειται αποκλειστικά στο εθνικό δικαιοδοτικό όργανο να εκτιμήσει την ανάγκη αυτή .
32. Επομένως, κατά το Δικαστήριο, ο κατ' αντιμωλία χαρακτήρας δεν αποτελεί προαπαιτούμενο για να δοθεί απάντηση σε υποβαλλόμενο προδικαστικό ερώτημα. Μπορεί να κρίνεται παραδεκτό ερώτημα ανακύπτον στα πλαίσια μη κατ' αντιμωλία διαδικασίας ή σε μια άνευ αντιμωλίας φάση μιας κατ' αντιμωλία διαδικασίας. Όπως ήδη είχε κριθεί με την απόφαση Politi, οι αποφάσεις Birra Dreher και Simmenthal συνοψίζουν την άποψη ότι το δικαίωμα υποβολής προδικαστικού ερωτήματος ανήκει σε κάθε δικαιοδοτικό όργανο των κρατών μελών, ανεξάρτητα από τη φάση της διαδικασίας της κύριας δίκης.
33. Το προαπαιτούμενο της αντιμωλίας απώλεσε ολίγο κατ' ολίγο τα χαρακτηριστικά γνωρίσματά του. Με τις υποθέσεις Pretore di Cento και Pretura unificata de Torino το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υφίσταται οποιαδήποτε αμφιβολία σχετικά με το παραδεκτό προδικαστικών ερωτημάτων που ανακύπτουν σε υποθέσεις χωρίς διαδίκους . Η απόφαση Pardini έδωσε απάντηση σε ερωτήματα που υπέβαλε ο Pretore di Lucca στα πλαίσια δίκης για τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων .
34. Επομένως, χωρίς να το αναιρεί ολοσχερώς, το Δικαστήριο μείωσε τη βαρύτητα του προαναπαιτουμένου της κατ' αντιμωλία συζητήσεως. άντως, από την προσεκτική ανάλυση των πραγματικών περιστατικών μπορεί να συναχθεί ότι η ως άνω αρχή δεν είχε αγνοηθεί αλλ' απλώς ανασταλεί · εν πάση περιπτώσει, η έλλειψη του κατ' αντιμωλία χαρακτήρα αντισταθμιζόταν από την απόλυτη αμεροληψία του δικαστή και την ανεξαρτησία του έναντι της διαφοράς και των αντιδίκων .
35. Εντούτοις, με ορισμένες μεταγενέστερες αποφάσεις του, το Δικαστήριο φαίνεται ότι εγκατέλειψε τη γραμμή αυτή και δυστυχώς έκρινε παραδεκτά και αποφάνθηκε επί προδικαστικών ερωτημάτων στα πλαίσια δικών όπου η απουσία του κατ' αντιμωλία χαρακτήρα δεν αντισταθμιζόταν από την απόλυτη ανεξαρτησία του υποβαλόντος το ερώτημα οργάνου.
36. ράγματι, η απόφαση Dorsch Consult έκανε δεκτά τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε διοικητικό όργανο στα πλαίσια μιας μη κατ' αντιμωλία διαδικασίας .
37. Εξάλλου, στα πλαίσια της υποθέσεως Gabalfrisa κ.λπ., το Δικαστήριο έκρινε ότι ενώπιον των tribunales económico-administrativos της Ισπανίας ακολουθείται κατ' αντιμωλία διαδικασία, δεδομένου ότι οι ενδιαφερόμενοι έχουν τη δυνατότητα να υποβάλλουν, προς στήριξη των αξιώσεών τους, υπομνήματα και αποδεικτικά στοιχεία και να ζητούν η συνεδρίαση να χωρεί δημοσίως. Επιπλέον, το tribunal económico-administrativo μπορεί να αποφαίνεται επί ζητημάτων που δεν έθεσαν οι ενδιαφερόμενοι, οφείλοντας να ενημερώνει σχετικώς αυτούς που τους εκπροσωπούν και να τους παρέχει προθεσμία δεκαπέντε ημερών προκειμένου να διατυπώνουν παρατηρήσεις.
38. άντως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Saggio με τις προτάσεις του, στην πραγματικότητα η ως άνω διαδικασία μπορεί να χαρακτηριστεί μόνο εν μέρει ως κατ' αντιμωλία στον βαθμό που αναγνωρίζεται στους ενδιαφερομένους περιορισμένο δικαίωμα υποβολής υπομνημάτων και αποδεικτικών στοιχείων αλλά και επειδή το αίτημα περί διεξαγωγής της δίκης δημοσίως επιλύεται με βάση τη διακριτική ευχέρεια του ιδίου οργάνου, χωρίς τη δυνατότητα αμφισβητήσεώς της με προσφυγή των ενδιαφερομένων .
Γ - Η σύγχυση σχετικά με την προϋπόθεση η τερματίζουσα τη δίκη απόφαση να έχει δικαιοδοτικό χαρακτήρα
39. Αν τα στοιχεία της ανεξαρτησίας και της κατ' αντιμωλία διαδικασίας εξωρα_στηκαν, εκείνο του δικαιοδοτικού χαρακτήρα της αποφάσεως που καλείται να εκδώσει το αιτούν όργανο υπήρξε εξ αρχής συγκεχυμένο. Δεν μπορούσε να έχει άλλη τύχη: η κρίση ότι αποτελεί δικαιοδοτικό όργανο εκείνο που εκδίδει δικαιοδοτική απόφαση στερείται νοήματος. Η ως άνω ιδιότητα δεν μπορεί να ανάγεται στην εφαρμογή των νομικών κανόνων, εφόσον δεν αποτελεί αποκλειστικό στοιχείο των οργάνων που ασκούν δικαιοδοτικό έργο. Οι διοικητικοί φορείς ενεργούν με κριτήρια νομιμότητας και, συνακόλουθα, εφαρμόζουν επίσης το δίκαιο .
40. Επομένως, προκειμένου να διευκρινιστεί αν μια απόφαση είναι δικαιοδοτική, το δικαστήριο υποχρεώθηκε να εγκύψει, εμμέσως, σε άλλα χαρακτηριστικά που προσιδιάζουν στον ορισμό της δικαιοδοσίας· άλλες φορές, τις περισσότερες, στη φύση της δίκης, στα πλαίσια της οποίας εκδόθηκε η απόφαση, ως «διαφοράς», και άλλες στην υπαγωγή του εκδότη της αποφάσεως στη δικαστική οργάνωση.
41. Έτσι, στην υπόθεση Borker δεν αναγνωρίστηκε στο διοικητικό συμβούλιο του δικηγορικού συλλόγου αρισίων η ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου επειδή ο ως άνω φορέας δεν κλήθηκε να επιλύσει διαφορά αλλά να γνωμοδοτήσει επί διαφωνίας μεταξύ ενός μέλους του δικηγορικού αυτού συλλόγου και ενός δικαιοδοτικού οργάνου άλλου κράτους μέλους . αρεμφερείς λόγοι οδήγησαν το Δικαστήριο να μην αναγνωρίσει την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου, στα πλαίσια της υποθέσεως Greis Unterweger, σε συμβουλευτική επιτροπή αρμόδια επί των παραβάσεων συναλλάγματος, η οποία εκδίδει γνωμοδοτήσεις βάσει διοικητικής διαδικασίας, ούτε, στα πλαίσια της αποφάσεως Victoria Film, στη Skatterättsnämnden (σουηδική επιτροπή φορολογικού δικαίου), επειδή περιοριζόταν, χωρίς να επιλύει οποιαδήποτε διαφορά έναντι προσώπου υποκειμένου σε φόρο, στην έκδοση προκαταρκτικής γνωμοδοτήσεως επί φορολογικών θεμάτων .
42. Στην ίδια κατεύθυνση, με την απόφαση ποινικές δίκες κατά Χ, η ιταλική Procura della Repubblica κρίθηκε ότι δεν ήταν δικαιοδοτικό όργανο επειδή, μεταξύ άλλων λόγων, δεν είχε ως αποστολή την επίλυση διαφοράς αλλά την εισαγωγή της, ενδεχομένως, στο αρμόδιο δικαστήριο, μετέχουσα στην ποινική δίκη ως κατηγορούσα αρχή . άντως, με την απόφαση Pretore di Salò, αναγνωρίστηκε ότι, ως θεσμός, ο Pretore συγκεντρώνει, όπως επισήμανα, αρμοδιότητες εισαγγελικής αρχής και ανακριτή δικαστή, ήτοι την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου, μολονότι πολλά από τα καθήκοντά του δεν έχουν αυστηρά δικαιοδοτικό χαρακτήρα, και συγκεκριμένα δεν επιδιώκουν την επίλυση νομικής διαφοράς.
43. Αντίθετα, με την απόφαση Garofalo κ.λπ. θεωρήθηκε ότι ασκεί δικαιοδοτική λειτουργία όργανο γνωμοδοτούν στα πλαίσια διαδικασίας, η οποία καταλήγει στην έκδοση αποφάσεως εκ μέρους πολιτικού οργάνου. Αυτό συμβαίνει με το ιταλικό Consiglio di Stato οσάκις εκδίδει γνωμοδότηση στα πλαίσια έκτακτης προσφυγής· πάντως, στην πραγματικότητα η απόφαση εκδίδεται από το ίδιο. Η γνωμοδότηση, στηριζόμενη στην εφαρμογή κανόνων δικαίου, αποτελεί το σχέδιο αποφάσεως που εκδίδει μεν τυπικώς ο ρόεδρος της Δημοκρατίας, ο οποίος, όμως, μπορεί να αποστεί της εν λόγω γνωμοδοτήσεως μόνο κατόπιν δεόντως αιτιολογημένης αποφάσεως του υπουργικού συμβουλίου.
44. Το Δικαστήριο, στηριζόμενο στην απόφαση Nederlandse Spoorwegen, έκρινε ότι το ιταλικό Consiglio di Stato είναι δικαιοδοτικό όργανο κατά την έννοια της Συνθήκης . Αντίθετα, με τις διατάξεις ANAS και RAI, το Δικαστήριο αρνήθηκε να προσδώσει στο ιταλικό Corte dei Conti παρόμοια ιδιότητα επειδή ο a posteriori έλεγχος επί των διαφορών των κυρίων δικών συνίστατο κατ' ουσίαν σε λειτουργία εκτιμήσεως και ελέγχου των αποτελεσμάτων της δράσεως της διοικήσεως, στοιχείου από το οποίο συνήχθη ότι, ενόψει της συγκυρίας που έδωσε λαβή για την υποβολή των συγκεκριμένων προδικαστικών ερωτημάτων, ο εν λόγω ελεγκτικός οργανισμός δεν ασκούσε λειτούργημα δικαιοδοτικού χαρακτήρα.
45. Όπως προέκυπτε από τη νομολογία του Δικαστηρίου μέχρι και την έκδοση της αποφάσεως Job Centre Ι, οσάκις το προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται από όργανο που αποτελεί τμήμα της εθνικής δικαστικής οργανώσεως, κρίνεται παραδεκτό, συμπεριλαμβανομένης της περιπτώσεως της εκδόσεως αποφάσεως χωρίς να υφίσταται διαφορά . Έκτοτε, η κατάσταση δεν είναι τόσο σαφής.
46. Στα πλαίσια της ως άνω υποθέσεως, το Tribunale civile e penale του Μιλάνου, επιληφθέν διαδικασίας εκούσιας δικαιοδοσίας, υπέβαλε δύο προδικαστικά ερωτήματα και το Δικαστήριο καθιέρωσε ένα περιοριστικό κριτήριο. Βεβαίωσε ότι μόνο τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα μπορούν να του ζητήσουν να αποφανθεί επί εκκρεμούς ενώπιόν τους διαφοράς και μόνον εφόσον καλούνται να την επιλύσουν εκδίδοντας «απόφαση δικαιοδοτικού χαρακτήρα».
47. εραιτέρω, κατά το Δικαστήριο, δεν αρκεί το αιτούν όργανο να είναι ενταγμένο στη δικαστική εξουσία κράτους μέλους αλλά και να παρίσταται αναγκαία η εκ μέρους του επίλυση διαφοράς, υφίσταται δε διαφορά όταν ανακύπτει νομική διένεξη με τρίτο πρόσωπο, ακόμη και αν ο τρίτος είναι δικαστικό όργανο, η απόφαση του οποίου υπόκειται σε έλεγχο, λόγος για τον οποίο, με την απόφαση Job Centre Ι, το Δικαστήριο έκρινε ότι ασκείται δικαιοδοτικό έργο κατά την εκδίκαση εφέσεως κατ' αποφάσεως που εκδόθηκε βάσει διαδικασίας εκούσιας δικαιοδοσίας, όπως συνέβη με την υπόθεση Haaga .
Δ - Τα ζητήματα που θέτει η εκτίμηση ότι οι διαιτητές είναι δικαιοδοτικά όργανα
48. Ένα από τα στοιχεία αποφασιστικής σημασίας, ήδη από την απόφαση Vaasen-Göbbels, για το αν πρόκειται για όργανο κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ, είναι η δεσμευτικότητα της δικαιοδοσίας του.
49. Η ιδιότητα αυτή απέκλειε τη δυνατότητα να συμπεριληφθούν και τα διαιτητικά δικαστήρια. Με την υπόθεση Nordsee, το Δικαστήριο έκρινε εαυτό αναρμόδιο να αποφανθεί επί των προδικαστικών ερωτημάτων που του απηύθυνε γερμανικό διαιτητικό δικαστήριο ως εκ του ότι οι διάδικοι δεν είχαν καμία υποχρέωση να του υποβάλλουν τις ανακύπτουσες διαφορές τους και διευκρίνισε ότι, αν προβλεπόμενη από συμφωνία διαιτησία θέτει ζητήματα κοινοτικού δικαίου, εναπόκειται στα τακτικά δικαιοδοτικά όργανα να υποβάλουν προδικαστικό ερώτημα, εφόσον το κρίνουν αναγκαίο, είτε στα πλαίσια της αρωγής που παρέχουν στα διαιτητικά δικαστήρια, είτε στα πλαίσια ελέγχου της διαιτητικής αποφάσεως .
50. Μετά την έκδοση της αποφάσεως Nordsee, πιθανολογούνταν ότι, αν η παρέμβαση του διαιτητικού δικαστηρίου ήταν υποχρεωτική και η απόφανσή του χωρούσε σε τελευταίο βαθμό, η απάντηση ήταν ήδη αυτονόητη. Αυτό συνέβη στην υπόθεση Danfoss, όπου τα προδικαστικά ερωτήματα υποβλήθηκαν από δανικό διαιτητικό δικαστήριο, η παρέμβαση του οποίου προβλεπόταν από τον νόμο για την επίλυση, σε τελευταίο βαθμό, των διαφορών επί συλλογικών συμβάσεων που ανέκυπταν μεταξύ των οργανώσεων των εργαζομένων για λογαριασμό τρίτων και των εργοδοτών και η αρμοδιότητα του οποίου δεν εξηρτάτο από τη συμφωνία των μερών, εφόσον οποιοσδήποτε μπορούσε να υποβάλει στην κρίση του διαφορά, ανεξάρτητα από τη μη συναίνεση του αντιδίκου, η δε απόφασή του ήταν δεσμευτική για όλους.
51. Ακολουθώντας έτσι συνεκτική πορεία, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Almelo, ότι είναι αρμόδιο να απαντά επί των προδικαστικών ερωτημάτων που του υποβάλλει δικαιοδοτικό όργανο αποφαινόμενο, με κριτήρια επιεικείας, επί προσφυγής κατά διαιτητικής αποφάσεως, στο μέτρο που οφείλει να τηρεί τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου .
52. άντως, το Δικαστήριο, εστιάζοντας την προσοχή του στη δεσμευτικότητα της δικαιοδοσίας, λησμόνησε τις λοιπές πτυχές, οι οποίες, σύμφωνα με τη θεωρία του, χαρακτηρίζουν ένα δικαιοδοτικό όργανο για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ, και στην υπόθεση Danfoss αναγνώρισε την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου σε διαιτητικό δικαστήριο, η σύνθεση και λειτουργία του οποίου δεν ρυθμίζονταν λεπτομερώς από τον νόμο. Η σύνθεση καθορίζεται ανά περίπτωση και η διαδικασία χωρεί βάσει των συμφωνηθέντων μεταξύ των ενδιαφερομένων, στα πλαίσια του δικαίου .
Ε - Η επέκταση της εννοίας στα υπερπόντια δικαστήρια, σε όργανα που δεν αποτελούν τμήμα του δικαιοδοτικού συστήματος κανενός κράτους μέλους και σε διεθνή δικαστήρια
53. Με τις αποφάσεις Kaefer και Procacci και Leplat, το Δικαστήριο αναγνώρισε τη δυνατότητα υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων εκ μέρους των δικαιοδοτικών οργάνων των υπερποντίων χωρών και εδαφών που αποτελούν μέρος της γαλλικής δικαστικής οργανώσεως.
54. Έτι περαιτέρω, με την απόφαση Barr και Montrose Holdings, το Δικαστήριο επαναβεβαίωσε τη δυνατότητα των δικαστηρίων της νήσου Man να υποβάλλουν, μολονότι δεν αποτελούν τμήμα της βρετανικής δικαστικής οργανώσεως, προδικαστικά ερωτήματα. Μεταγενέστερα, με την απόφαση Pereira Roque, το Δικαστήριο, χωρίς να εξετάσει το παραδεκτό, απάντησε σε προδικαστικό ερώτημα που είχε υποβάλει δικαιοδοτικό όργανο της bailiwick [εδαφική υποδιαίρεση υπό καθεστώς ημιαυτονομίας] της νήσου Jersey, τα δικαστήρια της οποίας δεν αποτελούν επίσης μέρος του δικαστικού συστήματος του Ηνωμένου Βασιλείου .
55. Μολονότι το άρθρο 234 ΕΚ αναφέρεται στα δικαστήρια κράτους μέλους, η απόφαση Parfums Christian Dior αναγνώρισε ότι το δικαστήριο της Benelux όχι μόνον έχει την ευχέρεια να υποβάλλει προδικαστικά ερωτήματα αλλ' οφείλει να το πράττει ως δικαιοδοτικό όργανο, οι αποφάσεις του οποίου δεν υπόκεινται σε περαιτέρω ένδικο μέσο του εσωτερικού δικαίου. Το γεγονός ότι η απόφαση του ως άνω δικαστηρίου δεν υπόκειται σε περαιτέρω έλεγχο, τη στιγμή που η εκ μέρους του ερμηνεία του ενιαίου δικαίου της Benelux είναι οριστική, είχε αποφασιστική σημασία για το εκ μέρους του Δικαστηρίου παραδεκτό της δικαστικής παραπομπής.
56. Στις ως άνω αποφάσεις, με τις οποίες διευρύνεται η ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου κράτους μέλους σε όργανα που δεν χωρεί αμφιβολία ότι δεν είναι δικαιοδοτικά, πρυτανεύει η ανάγκη διαφυλάξεως της ενιαίας ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, κατά τρόπον ώστε όλα τα δικαστικά σχήματα που επιλαμβάνονται διαφορών, για την επίλυση των οποίων ως norma decidendi είναι κανόνας του ως άνω δικαίου, μπορούν να κάνουν χρήση του μέσου που τους παρέχει το άρθρο 234 ΕΚ.
57. Για παρεμφερείς λόγους και αντιστρόφως, το εθνικό δίκαιο οφείλει να μην απαγορεύει σε δικαιοδοτικό όργανο την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων. Με την απόφαση Rheinmülen, το Δικαστήριο έκρινε ότι το γεγονός ότι υφίσταται εθνικός κανόνας δικαίου, βάσει του οποίου τα δικαστήρια δεσμεύονται από τη νομική εκτίμηση άλλου δικαστηρίου ανώτερης βαθμίδας, δεν μπορεί, αυτό και μόνο, να τους στερεί τη δυνατότητα της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων.
2 - Η επιτακτική ανάγκη νομολογιακής μεταστροφής
Α - Η ανασφάλεια δικαίου που συνεπάγεται η ανυπαρξία της εννοίας του δικαιοδοτικού οργάνου και οι νομολογιακοί ενδοιασμοί
58. Τα προεκτεθέντα δεν μπορούν να θεωρηθούν ως άκαρπη απόπειρα επιδείξεως ευρυμαθείας. Καταδεικνύουν ότι η θεωρία του Δικαστηρίου επί του συγκεκριμένου αυτού σημείου δεν είναι, όπως υπογράμμισα ανωτέρω, μόνο υπερβολικά περιστασιακή, αλλά στερείται και των σαφών και ακριβών εκείνων στοιχείων που απαιτεί μια έννοια χαρακτηριζόμενη ως κοινοτική. Μακράν του να παρέχει με τις αποφάσεις της ένα ασφαλές πλαίσιο αναφοράς, η νομολογία του Δικαστηρίου προσφέρει ένα συγκεχυμένο και στερούμενο συνοχής πανόραμα που προκαλεί γενική αβεβαιότητα . Η συχνή διάσταση μεταξύ των λύσεων που προτείνουν οι γενικοί εισαγγελείς και των αποφάνσεων του Δικαστηρίου απηχεί την ανασφάλεια δικαίου που περιβάλλει την έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου κράτους μέλους.
59. Το πρώτο θύμα της καταστάσεως υπήρξε το ίδιο το Δικαστήριο, η στάση του οποίου υπήρξε διστακτική σχετικά με τον δικαιοδοτικό χαρακτήρα πολλών υποβαλόντων προδικαστικά ερωτήματα οργάνων, ενίοτε δε χωρίς διευκρίνιση των λόγων που το ώθησαν να υιοθετήσει τη μία ή την άλλη εκδοχή .
60. Μπορεί να υποστηριχθεί ότι, εκεί όπου το Δικαστήριο εμφανίζεται επιφυλακτικό, είναι, όπως ήδη επισήμανα, όταν πρόκειται για στοιχεία που διαφοροποιούν ένα δικαιοδοτικό από ένα μη δικαιοδοτικό όργανο, ήτοι η διά νόμου ίδρυση, η ιδιότητα της μονιμότητας και η εκδήλωση της βουλήσεώς του σύμφωνα με νομικά κριτήρια, στοιχεία που ισχύουν και για όργανα ενταγμένα στις διοικητικές δομές.
Β - Η δικαιοδοτική ιδιότητα του εθνικού οργάνου ως προαπαιτούμενο δημοσίας τάξεως, ζήτημα αποφασιστικής σημασίας για την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου
61. Αν δε η ανασφάλεια των εννόμων σχέσεων προκαλεί σύγχυση, η δυσαρέσκεια είναι χειρότερη όταν αφορά έννοια, όπως αυτή του άρθρου 234 ΕΚ, αναγόμενη στη δημόσια τάξη. Η έννοια του εθνικού δικαιοδοτικού οργάνου είναι καθοριστική για την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να προωθήσει δίκη, όπως είναι η προδικαστική παραπομπή, η οποία έχει αποδειχθεί υπερβατική για την προοδευτική οικοδόμηση και παγίωση της κοινοτικής έννομης τάξεως. Το Δικαστήριο δεν μπορεί να είναι κυρίαρχο της αρμοδιότητάς του. Οι κανόνες του παιχνιδιού πρέπει να είναι σαφείς σε μια Κοινότητα δικαίου. Οι εθνικοί δικαστές και οι κοινοτικοί πολίτες δικαιούνται να γνωρίζουν εκ των προτέρων ποια όργανα μπορούν να λογίζονται ως δικαιοδοτικά για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ.
62. Η μεγαλύτερη ή μικρότερη χαλαρότητα προσεγγίσεως της εννοίας είναι καθοριστική της ευρύτητας του φάσματος των μορφών της αιτούμενης συνεργασίας με το Δικαστήριο και, συνακόλουθα, του αριθμού των προδικαστικών αποφάσεών του. Το γεγονός μάλιστα αυτό ασκεί επιρροή στα πλαίσια του λειτουργήματος εναρμονίσεως της ερμηνείας και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Όταν πρόκειται για την επισήμανση της πορείας που καλούνται να ακολουθήσουν οι υπόλοιποι, μέσω αποφάνσεων που προορίζονται να τηρηθούν από όλους, η δράση απαιτεί προσοχή και σύνεση. Η έκδοση μιας αποφάσεως, μετά από ώριμο προβληματισμό και άρτια θεμελίωση, επιλύει περισσότερα ζητήματα απ' ό,τι μεγάλος αριθμός αποφάσεων που εκδίδονται χωρίς ούτε να εμβαθύνουν όσον αφορά τη συλλογιστική τους ούτε να αντιμετωπίζουν τα υποβαλλόμενα ερωτήματα.
63. Το Δικαστήριο ενθάρρυνε, αποβλέποντας στην προώθηση της ομοιόμορφης διαδόσεως και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, την προσφυγή στην προδικαστική παραπομπή, κάνοντας χρήση ευρείας ερμηνείας της εννοίας του οργάνου που νομιμοποιείται να το πράξει. Εντούτοις, αυτό που άλλοτε δικαιολογούνταν σαφώς, σήμερα, λόγω του ότι η κοινοτική έννομη τάξη αποτελεί πραγματικότητα αποδεκτή από τον νομικό κόσμο των κρατών μελών, καθίσταται παράγοντας συγχύσεως και μπορεί να παρακωλύσει σε ανησυχητικό βαθμό την αποστολή του Δικαστηρίου.
64. Για τον λόγο αυτό, επιβάλλεται, στην παρούσα φάση εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, η σύλληψη ενός αυστηρότερου ορισμού του δικαιοδοτικού οργάνου κράτους μέλους και η σύνθεση των διαφόρων παραμέτρων του για την επίτευξη συγκεκριμένου πλαισίου αναφοράς, με αποτέλεσμα την οριστική απομάκρυνση της αβεβαιότητας στον οικείο τομέα. Η αρχική στάση του Δικαστηρίου, συνιστάμενη στην ενθάρρυνση της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων, δυνάμενη να χαρακτηριστεί ως παιδαγωγικής φύσεως, πρέπει να υποχωρήσει έναντι μιας διαφορετικής διαλεκτικής, ικανής να απαλλάξει τον εθνικό δικαστή από την σημερινή κηδεμονία και να του επιτρέψει να αναλάβει την ευθύνη του ως τακτικού δικαστή του κοινοτικού δικαίου.
Γ - Οι τροποποιήσεις που επέφερε η Συνθήκη του Άμστερνταμ στο εν γένει ζήτημα του προδικαστικού ερωτήματος και ειδικότερα σε σχέση με τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα που μπορούν να υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα
65. Μπορεί να υποστηριχθεί ότι η ίδια η Συνθήκη του Άμστερνταμ εφιστά σιωπηρώς την προσοχή του Δικαστηρίου επί της ανάγκης αποσαφηνίσεως της εννοίας του δικαιοδοτικού οργάνου για τους σκοπούς της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων. Η Συνθήκη διασπά την ενιαία ρύθμιση του συστήματος. αράλληλα με το «γενικό» προδικαστικό ερώτημα του άρθρου 234 ΕΚ, προστίθενται άλλες δύο «ειδικές» περιπτώσεις υποβολής προδικαστικού ερωτήματος που εμφανίζουν ιδιαίτερα χαρακτηριστικά γνωρίσματα: εκείνη του άρθρου 35, παράγραφος 1, ΕΕ, και η έτερη του άρθρου 68, παράγραφος 1, ΕΚ.
66. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση επεξέτεινε την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου στον τρίτο πυλώνα μέσω τριών μηχανισμών. Ο ένας, προδικαστικής φύσεως, που του παρέχει τη δυνατότητα να αποφαίνεται με προδικαστικές αποφάσεις επί του κύρους και της ερμηνείας των αποφάσεων πλαισίων, των αποφάσεων και των μέτρων εφαρμογής των συμβάσεων που καταρτίζονται στα πλαίσια της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις, καθώς και επί της ερμηνείας των συμβάσεων (άρθρο 35, παράγραφος 1, ΕΕ). Συναφώς, η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου είναι προαιρετική, εφόσον, για την αποτελεσματική άσκησή της, απαιτείται η αποδοχή της από τα κράτη μέλη.
67. Εξάλλου, το άρθρο 68 ΕΚ απονέμει στο Δικαστήριο προδικαστική αρμοδιότητα στα πλαίσια της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, με εξαίρεση τα θεσπιζόμενα για τη διατήρηση της δημοσίας τάξεως και για τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφαλείας μέτρα.
68. Ας μου επιτραπεί να υπογραμμίσω ότι, όσον αφορά την πρώτη περίπτωση, τα κράτη μέλη που αποδέχονται τη νέα αρμοδιότητα του Δικαστηρίου μπορούν να επιλέγουν μεταξύ της ευχέρειας - και όχι της υποχρεώσεως - υποβολής των προδικαστικών ερωτημάτων από οποιοδήποτε δικαιοδοτικό όργανό τους ή μόνο από εκείνα που αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό, ήτοι εκ μέρους εκείνων, οι αποφάσεις των οποίων δεν υπόκεινται σε «ένδικα μέσα του εσωτερικού δικαίου» (άρθρο 35, παράγραφος 3, ΕΕ). Η δυνατότητα υποβολής της δεύτερης κατηγορίας προδικαστικών ερωτημάτων - η οποία είναι υποχρεωτική - περιορίζεται ευθέως στα δικαιοδοτικά όργανα, οι αποφάσεις των οποίων δεν υπόκεινται σε οποιοδήποτε «ένδικο μέσο του εσωτερικού δικαίου» (άρθρο 68, παράγραφος 1, ΕΚ).
69. Κατά την άποψή μου, η τροποποίηση αυτή του γενικού καθεστώτος που διέπει τα της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων, με συνέπεια τον περιορισμό των οργάνων που νομιμοποιούνται να προβούν στην παραπομπή, ενδέχεται να οφείλεται στην κατά το μάλλον και ήττον ρητή επιθυμία για τον περιορισμό του ευρέως περιγράμματος στο οποίο το Δικαστήριο ενέταξε την έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου. ροφανώς, ο κοινοτικός συντακτικός νομοθέτης εκτιμά ότι η έννοια, όπως έχει ερμηνευθεί, δεν είναι έγκυρη στα πλαίσια των νέων αρμοδιοτήτων που έχει θεσπίσει και καθίσταται αναγκαία η εκ νέου σκιαγράφησή της ή η εξάρτησή της από την πρόβλεψη εξαιρέσεων σε υποθέσεις που ενδέχεται να εμφανίζουν περισσότερο ευαίσθητο χαρακτήρα για την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις και για τον χώρο ελευθερίας, ασφαλείας και δικαιοσύνης.
Δ - Η μεταρρύθμιση που πρόκειται να συντελεστεί με την επικύρωση της Συνθήκης της Νίκαιας και με την ανάθεση προδικαστικών αρμοδιοτήτων στο ρωτοδικείο
70. Η ανάγκη αποσαφηνίσεως της εννοίας του δικαιοδοτικού οργάνου καθίσταται ακόμη επιτακτικότερη λόγω των αποτελεσμάτων της πρόσφατης διακυβερνητικής διασκέψεως. Η Συνθήκη της Νίκαιας, η οποία υπογράφηκε στις 26 Φεβρουαρίου 2001, θέτει τις βάσεις για την αρμοδιότητα του ρωτοδικείου να επιλαμβάνεται προδικαστικών ερωτημάτων, υποβαλλομένων δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, σε συγκεκριμένα θέματα που προσδιορίζονται στον Οργανισμό του Δικαστηρίου. Φρονώ ότι το Δικαστήριο υποχρεούται να καταστήσει σαφές τι εννοεί ως εθνικό δικαιοδοτικό όργανο, υποδεικνύοντας στο ρωτοδικείο τον συναφή μηχανισμό. Αν δεν το πράξει, υφίσταται ο κίνδυνος στις παρούσες αμφιταλαντεύσεις του ενός οργάνου να προστεθούν και εκείνες του ετέρου όταν οι σχετικές διατάξεις τεθούν σε ισχύ και αρχίσουν να αναπτύσσουν τα αποτελέσματά τους.
71. Η πρόβλεψη ότι οι αποφάσεις του ρωτοδικείου είναι δυνατό να επανεξετάζονται από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το προστεθέν νέο τρίτο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 225 ΕΚ, δεν αποτελεί, κατά την άποψή μου, το κατάλληλο μέσο αποφυγής της συγχύσεως που συνεπάγεται τυχόν διχογνωμία μεταξύ των δύο κοινοτικών δικαιοδοτικών οργάνων, δεδομένου ότι το ενδεχόμενο επανεξετάσεως αποτελεί την εξαίρεση και αφορά τα ζητήματα ουσίας και όχι τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες είναι δυνατή η εκδίκαση της προδικαστικής παραπομπής και στα πλαίσια των οποίων τίθεται το ζήτημα της ιδιότητας του παραπέμποντος οργάνου ως δικαιοδοτικού. Θα ήταν αποτελεσματικότερη η ex ante αντί της a posteriori επανεξετάσεως της πορείας.
72. άντως, η διάσκεψη της Νίκαιας όχι μόνο επέτρεψε την αύξηση του αριθμού των κοινοτικών δικαιοδοτικών οργάνων που καλούνται να ερμηνεύουν ομοιόμορφα το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, αλλά και, προβλέποντας τη διεύρυνσή της από 15 σε 27 κράτη μέλη, πιθανολογεί ότι ο αριθμός των οργάνων που υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα πρόκειται να αυξηθεί κατ' απρόβλεπτο τρόπο. Η μελλοντική Ευρωπαϊκή Ένωση δίδει την πλήρη εικόνα αυτού που πρόκειται να συμβεί με την ενσωμάτωση 12 νέων κρατών μελών που έχουν πολύ διαφορετικές νομικές παραδόσεις και οργανωτικές δομές σε μια Κοινότητα δικαίου, η πραγματική υλοποίηση της οποίας απαιτεί, όπως επανειλημμένα υπενθύμισε το Δικαστήριο, ενιαία ερμηνεία και εφαρμογή της έννομης τάξεώς της. Είναι αναγκαία η ακριβής οριοθέτηση της εννοίας του δικαιοδοτικού οργάνου κατά το άρθρο 234 ΕΚ, προκειμένου να αποφευχθεί το Δικαστήριο και, κατά περίπτωση, το ρωτοδικείο να βρεθούν ενώπιον χιονοστιβάδας προδικαστικών ερωτημάτων υποβαλλομένων από όργανα, ο χαρακτηρισμός των οποίων ως δικαιοδοτικών είναι δυσχερής και η αναγνώριση των οποίων θα καταστεί αναγκαία, παρά την αμφίβολη χρησιμότητά τους, λόγω της ανεπαρκούς σκιαγραφήσεως της εννοίας αυτής από τη νομολογία. Άλλως, θα εμφιλοχωρήσει η αμφιβολία, ενώ η αδράνεια όλων των θεσμών θα οδηγήσει στο παραδεκτό προδικαστικών ερωτημάτων υποβαλλομένων από αμιγώς διοικητικά όργανα.
E - Η σκοπιμότητα να παραμείνει η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου στο σύνολό του στην προδικαστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου
73. Εξάλλου, στην προδικαστική αποστολή κλήθηκε να συνεργαστεί και το ρωτοδικείο. άντως, κατά τη γνώμη μου, παρά την αξιοπιστία του, δεν πρόκειται να το πράξει υπό τις καλύτερες συνθήκες. Ούτε η προδικαστική αρμοδιότητα, η οποία έχει χαρακτηριστεί επανειλημμένα ως «συνταγματική», είναι εύκολο να συμφιλιωθεί με την υπό κηδεμονία άσκηση του έργου του, ούτε το ρωτοδικείο έχει ιδρυθεί κατά τρόπον ώστε, από απόψεως δομών, να μπορεί να φέρει εις πέρας αποστολή που απαιτεί μεγάλη λειτουργική ανεξαρτησία, ενοποιητική βούληση, ικανότητα καινοτομίας και πνεύμα συνεργασίας. «No podrá volar con la libertad necesaria para desarrollar el papel de guía y encaminar el esfuerzo de todos hacia el entendimiento común del derecho de la Unión Europea [Δεν θα μπορέσει να πετάξει με την αναγκαία ελευθερία προκειμένου να διαδραματίσει το ρόλο του καθοδηγητή και να κατευθύνει την προσπάθεια όλων προς τη συναντίληψη του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως]» .
74. Η ενιαία εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου πρέπει, χωρίς εξαίρεση, να εξακολουθεί να εμπίπτει στην προδικαστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. ρόκειται για αδιαίρετη αρμοδιότητα, όπερ σημαίνει ότι προτείνεται η μη ανάμειξη του ρωτοδικείου στο συγκεκριμένο έργο. Η κλείδα επιτυχίας της προδικαστικής αρμοδιότητας θεμελιώνεται στη συγκέντρωση της ερμηνευτικής λειτουργίας, η οποία διευκολύνει την ομοιομορφία. Σε περίπτωση εμπλοκής άλλων οργάνων, υφίσταται ο κίνδυνος ρήξεως της ενότητας. Όταν επί του ιδίου νομικού θεσμού του ευρωπαϊκού δικαίου δίδονται δύο διαφορετικές ερμηνείες από τα αρμόδια κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα, η προδικαστική παραπομπή παραμένει θνησιγενής. Ο κίνδυνος συγχύσεως δεν αποφεύγεται ως εκ του ότι το άρθρο 225 ΕΚ προβλέπει ότι ανατίθενται στο ρωτοδικείο προδικαστικές αρμοδιότητες «σε συγκεκριμένους τομείς», στον βαθμό που όλοι οι νομικοί γνωρίζουν ότι «χωριστοί τομείς» ανήκουν σε κατηγορίες, θεσμούς και κοινές νομικές αρχές, λόγο για τον οποίο δεν αποσοβείται ο κίνδυνος ασυμφωνίας. Η αποστολή που φέρεται εις πέρας στα πλαίσια της προδικαστικής διαδικασίας είναι της διαφυλάξεως του δικαίου, όπως συμβαίνει επί αναιρέσεων, και μόνο ένα ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο μπορεί να υφίσταται σε κάθε έννομη τάξη.
ΣΤ - Τα προκαλούντα σύγχυση αποτελέσματα της εμπλοκής διοικητικού οργάνου στον μεταξύ δικαστών διάλογο
75. Υπήρξε κάποια στιγμή όπου η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να απαντά σε ερωτήματα διατυπούμενα από όργανα, η φύση των οποίων ήταν προδήλως μη δικαιοδοτική, δικαιολογούνταν ενδεχομένως, όπως επισήμανα, λόγω της ανάγκης να δοθεί η αναγκαία ώθηση προκειμένου να δρομολογηθεί εντός της Κοινότητας ένας ενιαίος νομικός χώρος. Σήμερα, πάντως, που έχει επιταχυνθεί η αλληλοδιείσδυση και η Κοινότητα δικαίου αποτελεί αποδεκτή πραγματικότητα, η δυνατότητα υποβολής προδικαστικού ερωτήματος εκ μέρους εκείνων που δεν έχουν ως αποστολή να δικάζουν μπορεί να δημιουργεί σύγχυση.
76. Το άρθρο 234 ΕΚ εγκαθιδρύει, μέσω δικαστικής συνεργασίας, ένα τεχνικό διάλογο δικαστών και μεταξύ δικαστών. Επ' αυτού, το Δικαστήριο ουδέποτε αμφιταλαντεύθηκε. Εντούτοις, το αντικείμενο του προδικαστικού ερωτήματος δεν έγκειται στην επιβοήθηση ενός οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας.
77. Εξάλλου, τα διοικητικά σχήματα τα οποία, εφαρμόζοντας την έννομη τάξη, επιλύουν ζητήματα με κριτήρια νομιμότητας δεν υποχρεούνται να απαρτίζονται από νομικούς . Το γεγονός αυτό μπορεί να καταλήξει στη διατύπωση προδικαστικού ερωτήματος που είναι ενδεχομένως αλυσιτελές και στερείται σαφηνείας ή της αναγκαίας τεχνικής αυστηρότητας.
78. Το δικαστικό όργανο που ελέγχει τη διοικητική απόφαση που έπεται της απαντήσεως του Δικαστηρίου μπορεί να κρίνει ότι παρέλκει η προδικαστική παραπομπή ή να εκτιμήσει ότι θα όφειλε να εστιάσει την προσοχή του στο ζήτημα υπό άλλη έποψη. Καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, με το ζήτημα του οποίου επελήφθη, δεν διακυβεύεται η ερμηνεία ούτε η εφαρμογή κανόνων της κοινοτικής έννομης τάξεως, ότι το προδικαστικό ερώτημα και οι προσπάθειες πάσης φύσεως που κατατείνουν στην επίλυσή του αποδεικνύονται αλυσιτελείς, με συνέπεια να παρακάμπτεται η νομιμότητα υπό την έννοια ότι οι αποφάσεις του Δικαστηρίου δεν λαμβάνονται υπόψη ως μη ασκούσες επιρροή.
79. Εκτιμά ότι όφειλε να διατυπώσει το ερώτημα διαφορετικά, ευρίσκεται εγκλωβισμένο λόγω του υποβληθέντος προδικαστικού ερωτήματος και της δοθείσας απαντήσεως, χωρίς, για λόγους οικονομίας της διαδικασίας, να προτίθεται να προσφύγει εκ νέου στην προδικαστική διαδικασία με σκοπό την επάνοδο στην ορθή πορεία από την οποία, κατά τη γνώμη του, υπήρξε εκτροπή λόγω απρόσφορης παραπομπής. Είναι σοβαρό το σύστημα δικαστικής συνεργασίας που εγκαθιδρύει το άρθρο 234 ΕΚ να διαταράσσεται λόγω του ότι στην ευθεία σχέση μεταξύ Δικαστηρίου και εθνικού δικαστή υπεισέρχεται διοικητικό όργανο, το οποίο, ενεργώντας ασφαλώς καλοπροαίρετα αλλά στερούμενο ανεξαρτησίας και της αναγκαίας επιστημονικής και νομικής προετοιμασίας, παρακωλύει όλη τη διαδικασία. Ήδη αναφέρθηκα στον τρόπο με τον οποίο η διατύπωση του προδικαστικού ερωτήματος μπορεί να είναι αποφασιστική για την απάντηση του Δικαστηρίου, οπότε είναι σημαντικό να εξακολουθούν να έχουν όντως δικαιοδοτικό χαρακτήρα εκείνοι που εμπλέκονται στην προδικαστική παραπομπή. Αν το ερώτημα υποβάλλεται από διοικητικό όργανο, ενδέχεται η επακόλουθη ένδικη προσφυγή κατά της αποφάσεως του πρώτου να τελεί σε σχέση εξαρτήσεως έναντι της παραπομπής, ως εκ του τύπου υπό τον οποίο έλαβε χώρα ή του χρόνου ανακύψεως του ερωτήματος, κατά τρόπον ώστε το γνήσιο δικαιοδοτικό όργανο να στερείται σε ικανό βαθμό της ευχέρειας να προβεί σε προδικαστική παραπομπή, εφόσον, αν και θεωρητικώς διαθέτον την ευχέρεια υποβολής νέου ερωτήματος, θα επιβάρυνε τους διαδίκους με επιπλέον καθυστέρηση λόγω της διαβιβάσεως του φακέλου της κύριας δίκης, ώστε να καθίσταται αφόρητη για την ορθή απονομή της δικαιοσύνης, η οποία είναι ήδη αρκούντως αργή.
Εν τέλει, το παραδεκτό προδικαστικού ερωτήματος υποβαλλομένου από διοικητικό όργανο παρακωλύει σοβαρά τον διάλογο μεταξύ δικαστών που εγκαθίδρυσε η Συνθήκη, διαστρεβλώνει τον σκοπό του και αλλοιώνει τη φύση της ένδικης προστασίας του πολίτη.
3 - Η προτεινόμενη νέα έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ
Α - Η κοινοτική φύση της εννοίας
80. Ενόψει των προεκτεθέντων, παρίσταται αναγκαίο το Δικαστήριο να επεξεργαστεί νέα έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου του άρθρου 234 ΕΚ.
81. Η ομοιομορφία κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου απαιτεί ο ορισμός του εθνικού δικαιοδοτικού οργάνου να μην εκφεύγει του πλαισίου του. Το ζήτημα πρέπει να επιλυθεί εντός της ευρωπαϊκής έννομης τάξεως και σε συνάρτηση με τις διαρθρωτικές ανάγκες που προσιδιάζουν σ' αυτήν. Με άλλους λόγους, η έννοια δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται μόνο υπό το πρίσμα των ιδίων κατηγοριών του εθνικού δικαίου, αλλά και, κυρίως, σε συνάρτηση με τη ratio της προδικαστικής παραπομπής, ήτοι με τη διασφάλιση ότι το κοινοτικό δίκαιο ισχύει κατά τον ίδιο τρόπο σε όλα τα σημεία της Κοινότητας, μολονότι οι κοινές συνταγματικές παραδόσεις πρέπει να διαδραματίζουν αποφασιστικό ρόλο επί της ερμηνείας μιας τόσο σημαντικής εννοίας.
82. Δικαιοδοτικό όργανο δεν είναι μόνον εκείνο που αναγνωρίζεται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο αλλά και εκείνο που πρέπει να είναι με σκοπό κανένας τομέας του κοινοτικού δικαίου να μην εκφεύγει της διαδικασίας εναρμονίσεως. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το Δικαστήριο απέδωσε μεγάλη σημασία στο γεγονός ότι η απόφαση του αιτούντος οργάνου υπόκειται σε έλεγχο στα πλαίσια του εσωτερικού νομικού συστήματος. Αν αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό, σχετικοποιεί τις προϋποθέσεις που επιβάλλει για το χαρακτηρισμό ως δικαιοδοτικού ενός οργάνου και αναγνωρίζει την ιδιότητα αυτή σε διοικητικές δομές. Αυτό συνέβη, κατά την άποψή μου, με τις υποθέσεις που οδήγησαν στις αποφάσεις Danfoss και Broekmeulen . Η πρακτική αποτελεσματικότητα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου χωρεί πάντοτε βάσει των κριτηρίων του Δικαστηρίου ήταν αποφασιστικής σημασίας και για το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων που υποβλήθηκαν στις υποθέσεις Barr και Montrose Holdings και Pereira Roque .
Β - Γενικός κανόνας: η υπαγωγή στην έννοια όλων των οργάνων που εμπίπτουν στην εθνική δικαστική διάρθρωση
83. Με τις ανά χείρας προτάσεις μου, περιέγραψα τον τρόπο με τον οποίο το Δικαστήριο εντόπισε τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της εννοίας. Η άσκηση της δικαστικής εξουσίας ανατίθεται σε όργανα που ιδρύονται με νόμο, τα μέλη των οποίων υπόκεινται στο νόμο και ενεργούν, κατά την επίλυση των μεταξύ υποκειμένων δικαίου διαφορών των οποίων επιλαμβάνονται, με απόλυτη ανεξαρτησία, τηρώντας την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως. Εντούτοις, δεν δόθηκε η αρμόζουσα προσοχή στην αρχή της δικαστικής ενότητας και αποκλειστικότητας.
84. Σύμφωνα με την ως άνω αρχή, η άσκηση της δικαστικής εξουσίας, ήτοι της δικαστικής κρίσεως και της εκτελέσεως της αποφάνσεως, ανατίθεται αποκλειστικώς στους υπαγομένους στη δικαστική εξουσία δικαστές. ρόκειται για ένα πεδίο απαγορευμένο για τους λοιπούς δημοσίους λειτουργούς. Το θεμέλιό του είναι το ίδιο με εκείνο της νομιμοποιήσεως του δικαστικού λειτουργήματος: η ανεξαρτησία και η υποταγή στον νόμο. Κατ' αρχήν, λοιπόν, οι υποβάλλοντες προδικαστικά ερωτήματα οφείλουν να είναι μόνο δικαιοδοτικά όργανα στα οποία έχει ανατεθεί, κατ' αποκλειστικότητα, η εξουσία να δικάζουν.
85. Η αναδρομή που έκανα μέσω της νομολογίας του Δικαστηρίου καταδεικνύει ότι τα ενταγμένα στις εθνικές δικαστικές δομές όργανα αποτελούν πάντοτε δικαιοδοτικά όργανα κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ, γεγονός, πάντως, που δεν σημαίνει ότι κάθε υποβαλλόμενο από παρόμοιο όργανο ερώτημα πρέπει να κρίνεται αυτομάτως παραδεκτό και να επιλύεται επί της ουσίας. Επιπλέον, ο υποβάλλων το ερώτημα οφείλει να ενεργεί υπό την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου, να έχει επιληφθεί διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιόν του, να πρόκειται δηλαδή για διαφορά μεταξύ υποκειμένων δικαίου, ενώ αποστολή του πρέπει να είναι η επίλυσή της διά της ερμηνείας και εφαρμογής νομικών κανόνων. Εν τέλει, πρέπει στη συγκεκριμένη περίπτωση να πρόκειται για την άσκηση της εξουσίας του ως άνω οργάνου να δικάζει . Υπό τις περιστάσεις αυτές, κάθε όργανο της δικαστικής εξουσίας κράτους μέλους που ενεργεί με ανεξαρτησία για την επίλυση, σύμφωνα με νομικά κριτήρια, διαφοράς στα πλαίσια κατ' αντιδικία διαδικασίας αποτελεί πάντοτε δικαιοδοτικό όργανο κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ και υπό την έννοια αυτή πρέπει να χαρακτηρίζεται ως δικαιοδοτικό όργανο από το Δικαστήριο, το οποίο δεν μπορεί να αρνείται την ιδιότητα αυτή σε όποιον τη φέρει σύμφωνα με το εθνικό δίκαιό του.
Στον ως άνω ορισμό εννοείται ότι εμπίπτουν βεβαίως και οι απορρέουσες από την έννοια του «δικαστηρίου» επιταγές κατά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ειδικότερα δε του άρθρου 6, παράγραφος 1, αυτής, όπως έχουν ερμηνευθεί από τα όργανα του Στρασβούργου. Μέσω του ως άνω κοινού παρονομαστή - επικυρωθέντος από όλα τα κράτη μέλη - υπερνικώνται οι δυσχέρειες που θα μπορούσαν να ανακύψουν με τον ένα ή τον άλλο τρόπο από τις διαφορετικές έννοιες της δικαιοδοτικής λειτουργίας που ισχύουν στις επί μέρους έννομες τάξεις.
86. Αντιστρόφως, όποιος δεν υπάγεται στην εσωτερική δικαστική δομή, όποιος δεν διαθέτει κατ' ανάθεση την εξουσία «να αποφαίνεται κατά νόμον», ερμηνεύοντας και εφαρμόζοντας τους νόμους επί ενδίκων διαφορών, δεν είναι κατ' ανάγκη δικαιοδοτικό όργανο. Όπως ήδη υπογράμμισα, το προδικαστικό ερώτημα αποτελεί διάλογο δικαστών ή μεταξύ δικαστών.
Γ - Εξαίρεση: η υπαγωγή στην έννοια των δικαιοδοτικών οργάνων εκείνων τα οποία, χωρίς να αποτελούν τμήμα της δικαστικής δομής, αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό στα πλαίσια της εθνικής έννομης τάξεως
87. Μόνο κατ' εξαίρεση το Δικαστήριο θα όφειλε να κρίνει παραδεκτά τα προδικαστικά ερωτήματα εκείνου που δεν αποτελεί μέρος της εθνικής δικαστικής οργανώσεως, όταν το αιτούν όργανο, μολονότι εκφεύγει της δικαστικής δομής, έχει τον ύστατο λόγο στα πλαίσια της εσωτερικής έννομης τάξεως, υπό την έννοια ότι η απόφασή του είναι απρόσβλητη. Υπό τις περιστάσεις αυτές, ο σκοπός και η ratio της δικαστικής παραπομπής καθιστούν αναγκαίο το Δικαστήριο να κάνει δεκτά και να απαντά στα διατυπούμενα ερωτήματα . αρά την ήδη παγιωμένη κατάσταση που αφορά την προδικαστική διαδικασία, εξακολουθεί να είναι αναγκαίο το Δικαστήριο να μεριμνά ώστε οι διεπόμενες από το κοινοτικό δίκαιο καταστάσεις να μην παραμένουν εκτός της δικαιοδοσίας του και, συνακόλουθα, να στερούνται της ενιαίας ερμηνείας των κανόνων που τις ρυθμίζουν.
88. Επιπλέον, οι εν λόγω καταστάσεις, πέραν του ότι είναι εξαιρετικές, είναι κατ' ουσίαν ανύπαρκτες χάρη στην αναγνώριση του δικαιώματος για αποτελεσματική δικαστική προστασία, το οποίο επιτάσσει την εξάλειψη πεδίων μη υποκειμένων στον δικαστικό έλεγχο.
Το δικαίωμα προσβάσεως σε δικαστήριο (accès à un tribunal) προστατεύεται από το άρθρο 6, παράγραφος 1, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ναι μεν η ως άνω διάταξη ρυθμίζει αποκλειστικά τα των εγγυήσεων που διασφαλίζουν δίκαιη δίκη, οι εγγυήσεις, όμως, αυτές θα απέβαιναν αναποτελεσματικές αν δεν αναγνωριζόταν εκ των προτέρων το δικαίωμα για δικαστική προστασία. Η υπεροχή του δικαιώματος είναι αδιανόητη χωρίς τη δυνατότητα προσβάσεως στα δικαστήρια. «Ισότητα, δημοσιότητα και ταχύτητα εκδικάσεως της υποθέσεως στερούνται οποιασδήποτε χρησιμότητας χωρίς δίκη» . Αντιστρόφως, δεν μπορεί να γίνεται λόγος για πραγματική δικαστική προστασία αν οι ως άνω εγγυήσεις δεν πληρούνται κατά τη δίκη. «ρόσβαση σε δικαστήριο» και «εγγυήσεις της δίκης» αποτελούν, επομένως, αναπόσπαστο σύνολο ώστε να μπορεί να υποστηρίζεται ότι δεν υπάρχει αποτελεσματική δικαστική προστασία αν δεν παρέχονται οι ως άνω εγγυήσεις μεταξύ των οποίων περίοπτη θέση κατέχει η ανεξαρτησία του επιλαμβανομένου οργάνου και ο κατ' αντιμωλία χαρακτήρας της διαδικασίας.
Η κοινοτική νομολογία κατοχυρώνει επίσης το δικαίωμα για δικαστή, το οποίο νομιμοποιεί τους ιδιώτες να επικαλούνται ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου τα δικαιώματα και έννομα συμφέροντα που τους αναγνωρίζει η έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως με σκοπό την αποτελεσματική υλοποίησή τους.
Με τις αποφάσεις Johnston και Heylens προσδιορίστηκαν τα χαρακτηριστικά του ως άνω δικαιώματος, το οποίο, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, επιτάσσει κάθε πρόσωπο να έχει τη δυνατότητα να αμφισβητεί ενδίκως απόφαση εθνικής αρχής παρεμποδίζοντας την άσκηση δικαιώματος που του απονέμει η κοινοτική έννομη τάξη. Έτσι, λοιπόν, κάθε πολίτης κράτους μέλους έχει το δικαίωμα να προσφεύγει στον δικαστή για την προστασία των δικαιωμάτων που του αναγνωρίζει η κοινοτική έννομη τάξη . Επομένως, οι μη υποκείμενες σε δικαστικό έλεγχο διοικητικές αποφάσεις πρέπει να είναι κάτι το ανεκδοτολογικά ανήκουστο για το νομικό σύστημα των κρατών μελών.
89. ροκειμένου να κρίνει παραδεκτό προδικαστικό ερώτημα υποβαλλόμενο από όργανο, το οποίο, σύμφωνα με την εθνική έννομη τάξη, δεν ανήκει στο δικαστικό οικοδόμημα, το Δικαστήριο οφείλει να εφαρμόζει αυστηρά τα απορρέονται από τη νομολογία του καθώς και εκείνη του Δικαστηρίου του Στρασβούργου κριτήρια, για τους προεκτεθέντες λόγους, ειδικότερα εκείνους που άπτονται της ανεξαρτησίας και της κατ' αντιμωλία διαδικασίας.
90. Όσον αφορά το τελευταίο από τα δύο αυτά προαπαιτούμενα, το Δικαστήριο πρέπει να αγνοήσει τους περιορισμούς που απαντούν στις αποφάσεις του . Με εξαίρεση τις νεότερες και ατυχείς αποφάσεις, η χαλάρωση της εν λόγω αρχής υιοθετούνταν μόνο αν η έλλειψη της κατ' αντιμωλία συζητήσεως αντισταθμιζόταν από την ίση έναντι των διαδίκων της διαφοράς απόσταση του δικαστή.
91. Η αυστηρότητα απαιτείται ακόμη περισσότερο σε σχέση με το προαπαιτούμενο της ανεξαρτησίας του οργάνου που πρόκειται να εκδώσει την απόφαση και κρίνει ότι επιβάλλεται η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος . Σε ορισμένες περιπτώσεις, το Δικαστήριο υπερέβαλε, ερμηνεύοντας το θεμελιώδες αυτό στοιχείο της δικαιοδοτικής λειτουργίας, το οποίο και παραμόρφωσε .
92. Η ανεξαρτησία δεν αποτελεί τυχαίο γνώρισμα αλλά την πεμπτουσία που λειτουργήματος του δικάζειν. Έχει δύο όψεις. Μία προσωπική και μία λειτουργική. Η πρώτη ανάγεται ευθέως στο πρόσωπο που καλείται να δικάσει και απαιτεί τη συνδρομή ορισμένων εγγυήσεων από τις οποίες περιβάλλεται, όπως η μονιμότητα. Η λειτουργική πτυχή σημαίνει την έλλειψη ιεραρχίας, πλην της αμιγώς δικονομικής ενόσω διαρκεί η δίκη. Η ανεξαρτησία πρέπει όχι μόνο να είναι παρούσα ad extra έναντι στοιχείων που δεν προσιδιάζουν στη δικαστική εξουσία και στη δίκη αλλά και να εκφράζεται ενδογενώς έναντι των συγκρουομένων συμφερόντων. Επί του σημείου αυτού, η ανεξαρτησία αποκαλείται αμεροληψία. Εν τέλει, είναι αδύνατο για κάποιον να είναι δικαστής και διάδικος ταυτόχρονα και δεν νοείται δικαστικό λειτούργημα χωρίς αμερόληπτο και ανεξάρτητο όργανο.
93. Η εξίσωση της ανεξαρτησίας με την ιδιότητα του τρίτου, ο οποίος επιλύει τη διαφορά έναντι των αντιδίκων, φέρει το στίγμα της περιοριστικής απλουστεύσεως. Η ιδιότητα του τρίτου είναι, όπως επισήμανα, αναγκαία αλλ' όχι επαρκής. Η ανεξαρτησία σημαίνει κάτι πολύ περισσότερο: είναι η ίση απόσταση έναντι των δικονομικών διαδίκων και του επιδίκου αντικειμένου, ήτοι η έλλειψη οποιουδήποτε συμφέροντος για την επίλυση της διαφοράς εκτός του πλαισίου της αυστηρής εφαρμογής της έννομης τάξεως, εξ ου και η ανάγκη προβλέψεως των περιπτώσεων αποχής και εξαιρέσεως. Είναι, όμως, και η ελευθερία έναντι των ιεραρχικώς ανωτέρων και των κυβερνητικών οργάνων, έναντι των λοιπών εξουσιών του κράτους και των κοινωνικών πιέσεων. Η μονιμότητα είναι η αιτία και η έκφραση της δικαστικής ανεξαρτησίας και έγκειται στο ότι δεν επιτρέπεται η απομάκρυνση, αναστολή ασκήσεως των καθηκόντων, μετακίνηση ή συνταξιοδότηση των δικαστικών για λόγους άλλους από τους προβλεπόμενους εκ του νόμου και με όλες τις νόμιμες εγγυήσεις . Τέλος, στον αντίποδα της ανεξαρτησίας ίσταται η προσωπική ευθύνη του δικαστή που αποτελεί επιπλέον το αντίβαρο της υποταγής του στα μοναδικά δεσμά που του επιτρέπει και του υποβάλλει η έννομη τάξη: αυτά του δικαίου.
Αμεροληψία και ανεξαρτησία είναι εύθραυστες αρετές και για την προστασία τους επιβάλλεται η προσφυγή στη μέγιστη δυνατή αυστηρότητα. Δεν είναι απόλυτα ανεξάρτητα και ως εκ τούτου ανίκανα να παράσχουν πλήρη δικαστική προστασία τα όργανα εκείνα, οι αποφάσεις των οποίων μπορούν, έστω και μερικώς ή θεωρητικώς, να τεθούν υπό κηδεμονία, να αναθεωρηθούν ή να ανακληθούν από μη δικαστική αρχή .
94. Έτσι, για τη διαπίστωση αν όργανο υποβάλλον προδικαστικό ερώτημα είναι δικαιοδοτικό, το Δικαστήριο οφείλει να ελέγχει αν παρέχει την εγγύηση της ανεξαρτησίας υπό όλες της τις εκφάνσεις και διαθέτει την ιδιότητα να μην εξαρτάται από τίποτε άλλο πέραν του δικαίου, μέσω σαφών κανόνων που αφορούν τη διαδικασία διορισμού, τη μονιμότητα του λειτουργήματος και τους λόγους αποχής, εξαιρέσεως και παύσεως των μελών του, ώστε να τα περιάγουν σε θέση ισαπέχουσα από τα συγκρουόμενα συμφέροντα και να τα προφυλάσσουν από κάθε μορφής παρέμβαση, υπόδειξη και εξωτερική πίεση, πρόδηλη ή συγκεκαλυμμένη.
95. Εν τέλει, ως γενικός κανόνας, τα προδικαστικά ερωτήματα μπορούν να υποβάλλονται αποκλειστικά από τα δικαιοδοτικά όργανα στα πλαίσια δίκης με αντικείμενο την επίλυση διαφοράς κατά την άσκηση δικαστικής εξουσίας. Κατ' εξαίρεση, τα υποβαλλόμενα από άλλους οργανισμούς ερωτήματα πρέπει να κρίνονται παραδεκτά μόνον εφόσον δεν υφίσταται καμία δυνατότητα περαιτέρω δικαστικής προσφυγής και, παράλληλα, παρέχουν εγγυήσεις ανεξαρτησίας και κατ' αντιμωλία διαδικασίας.
Δ - Τα πλεονεκτήματα της προτάσεως
96. Με τη νέα αντίληψη της εννοίας «εθνικό δικαιοδοτικό όργανο» που προτείνω, το έργο του Δικαστηρίου θα καθίστατο ευχερέστερο και θα παρήγαγε πολύ σαφέστερα αποτελέσματα από τα σημερινά. Ενώπιον προδικαστικών ερωτημάτων υποβαλλομένων από όργανα που υπάγονται στη δικαστική οργάνωση κράτους μέλους, θα έπρεπε αποκλειστικώς να ελέγχεται αν ενεργούν κατά την άσκηση της εξουσίας τους να δικάζουν. Αν το ερώτημα υποβάλλεται από όργανο που δεν αποτελεί μέρος της ως άνω οργανώσεως, το Δικαστήριο οφείλει να εκτιμήσει, κατ' αρχάς, αν η επίλυση της ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου διαφοράς υπόκειται σε περαιτέρω δικαστικό έλεγχο, ακολούθως δε να χωρήσει σε αυστηρή ανάλυση του ζητήματος αν πληρούνται τα κριτήρια που χαρακτηρίζουν ένα ασκούν δικαιοδοτικά καθήκοντα όργανο.
97. Επιπλέον, μπορεί να υποστηριχθεί εκ των προτέρων ότι, σε περίπτωση εφαρμογής των ανωτέρω κριτηρίων, θα μειωθεί ο αριθμός των προδικαστικών ερωτημάτων.
Όπως ήδη επισήμανα στο σημείο 41 των προτάσεων που ανέπτυξα στην υπόθεση Kofisa, η σημαντική αύξηση του αριθμού των υποθέσεων επί των οποίων θα καλούνταν να αποφανθεί το Δικαστήριο θα μπορούσε εμμέσως να θέσει σε κίνδυνο την ομοιόμορφη ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, η διασφάλιση της οποίας υποτίθεται ότι επιδιώκεται μέσω της προδικαστικής παραπομπής. Το παραδεκτό ερωτημάτων υποβαλλομένων από όργανα που δεν αποτελούν τμήμα της εθνικής δικαστικής οργανώσεως ενδέχεται να οδηγήσει σε αύξηση του φόρτου εργασίας του Δικαστηρίου και να παρατείνει τον χρόνο εκδικάσεως. Η παράταση αυτή του χρόνου εκδικάσεως λόγω της υποβολής αλυσιτελών προδικαστικών ερωτημάτων θα μπορούσε να αποθαρρύνει τα δικαστικά όργανα των κρατών μελών να θέτουν στην κρίση του Δικαστηρίου ό,τι είναι αναγκαίο για την ενιαία εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, οπότε θα διακυβευόταν η δικαστική συνεργασία που υποτίθεται ότι αποτελεί αντικείμενο του άρθρου 234 ΕΚ.
98. Τέλος, δεν πρέπει να παραβλέπονται οι συνέπειες επί του συστήματος των πηγών από τις αρμοδιότητες που αναγνώρισε το Δικαστήριο στα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα. Σύμφωνα με όσα έκρινε στην απόφαση Simmenthal, οι δικαστές των κρατών μελών στους οποίους έχει ανατεθεί η αρμοδιότητα να εφαρμόζουν τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου οφείλουν να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα αυτών, μη εφαρμόζοντας, εν ανάγκη, οποιεσδήποτε αντίθετες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερες, χωρίς να είναι υποχρεωμένοι να ζητούν ή να αναμένουν την προηγούμενη εξαφάνιση των ως άνω διατάξεων είτε νομοθετικώς είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας.
99. Με την απόφαση Factortame, το Δικαστήριο πρόσθεσε ότι θα θιγόταν επίσης η πλήρης αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου αν συγκεκριμένος κανόνας εθνικού δικαίου μπορούσε να παρεμποδίσει το δικαστήριο, ενώπιον του οποίου ήχθη διαφορά διεπόμενη από το κοινοτικό δίκαιο, να διατάξει προσωρινά μέτρα για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της προδικαστικής αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί. Σε παρόμοια περίπτωση, ο εθνικός δικαστής έχει την ευχέρεια να αποκλείει την εφαρμογή του εσωτερικού κανόνα .
100. άντως, εν πάση περιπτώσει, η ευρύτητα με την οποία το Δικαστήριο ερμηνεύει την κατά το άρθρο 234 ΕΚ έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου θέτει σοβαρά ζητήματα αναγνωρίσεως της ιδιότητας του δικαστή σε όσους δεν τη διαθέτουν βάσει της εθνικής έννομης τάξεως, ενώ στρεβλώνει την ταυτότητα που πρέπει να υφίσταται μεταξύ αυτού που διατυπώνει το ερώτημα και εκείνου που λαμβάνει την απάντηση. Αν και η εκ μέρους του Δικαστηρίου διεύρυνση της εννοίας είναι η πλέον πιθανολογούμενη, όπως δυστυχώς έπραξε, ώστε να συμπεριλαμβάνει και διοικητικά όργανα, καθίσταται περισσότερο δυσχερές να γίνει κατανοητό ότι, με την απάντησή του, τους προσδίδει εξουσίες που δεν τους παρέχει το εθνικό δίκαιο, με επακόλουθο την τρώση του αντιστοίχου συνταγματικού συστήματος. Ναι μεν το Δικαστήριο αναγνωρίζει στον εθνικό ως κοινοτικό δικαστή πλήρη αρμοδιότητα, άποψη για το αυταπόδεικτο της οποίας αρκεί η υπόμνηση της μόλις προαναφερθείσας αποφάσεως Simmenthal, δεν μπορεί να συνάγεται, όμως, ότι η οικεία αρμοδιότητα ανατίθεται σε όργανα που, σύμφωνα με το ίδιο το δίκαιο της χώρας τους, δεν αποτελούν τμήμα της δικαστικής εξουσίας, λογιζόμενα απλώς ως διοικητικά όργανα. Ακόμη δυσχερέστερο είναι να αφομοιωθεί η αντίληψη ότι το Δικαστήριο, προκειμένου να απαντήσει σε όργανο που εκτιμά ότι είναι δικαιοδοτικό, μολονότι η φύση του είναι διαφορετική για το κράτος στο οποίο αυτό ανήκει, λαμβάνει αποκλειστικά υπόψη του όσους πράγματι υπάγονται στην εθνική δικαστική οργάνωση .
101. Φρονώ ότι δεν απαιτείται να επιμείνω υπερβολικά στο πόσο απρόσφορη καθίσταται η επέκταση της εξουσίας των διοικητικών οργάνων να μην εφαρμόζουν νομικούς κανόνες. Εν τέλει, αποδεικνύεται και πάλι η ανάγκη περιορισμού στα αυστηρά δικαιοδοτικά όργανα, πλην εξαιρέσεων, της εξουσίας υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων.
4 - Το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale
102. Οφείλω να ομολογήσω, όπως θα αναπτύξω στις επόμενες γραμμές, ότι η περίπτωση του Collège juridictionnel de Bruxelles-capitale είναι οριακή, υπό την έννοια ότι ο χαρακτηρισμός του ως δικαιοδοτικού οργάνου για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ είναι λίαν αμφίβολος υπό το φως της νομολογίας του Δικαστηρίου. Όπως θα εξεταστεί, πάντως, η συγκεκριμένη αυτή ακραία περίπτωση είναι απόλυτα παραστατική της απαιτούμενης αλλαγής προσανατολισμού, όπως ακριβώς προτείνω.
Το προδικαστικό ερώτημα υποβλήθηκε από συλλογικό όργανο που εμφανίζει όλα τα σύμφυτα με ένα δικαστήριο χαρακτηριστικά γνωρίσματα, πλην όμως δεν είναι δικαιοδοτικό όργανο. Για την ανίχνευση της πραγματικής φύσεώς του επιβάλλεται κάποιο άλμα και η ανάλυση της βελγικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί των προσφυγών με αντικείμενο περιφερειακούς και τοπικούς φόρους.
103. Ο νόμος της 23ης Δεκεμβρίου 1986 ανέθεσε στο μόνιμο σώμα αντιπροσώπων των περιφερειακών συμβουλίων, οσάκις αυτό ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα, την αρμοδιότητα επιλύσεως των διοικητικών ενστάσεων εκ μέρους των υποκειμένων φόρου κατά των αποφάσεων περί φορολογικής εκκαθαρίσεως.
104. Το μόνιμο σώμα αντιπροσώπων είναι συλλογικό όργανο απαρτιζόμενο από επτά πρόσωπα, έξι από τα οποία εκλέγονται από το περιφερειακό συμβούλιο μεταξύ των μελών του, ενώ το έβδομο είναι ο κυβερνήτης ο οποίος και προεδρεύει . Η θητεία του είναι συνάρτηση εκείνης του περιφερειακού συμβουλίου και, συνακόλουθα, η διάρκειά της είναι εξαετής . Ο διορισμός των αντιπροσώπων δεν μπορεί να ανακληθεί και οι ίδιοι δεν υπόκεινται σε πειθαρχικές διώξεις . Η ιδιότητα του μέλους της δικαστικής εξουσίας, του υπουργού πολιτισμού και του υπαλλήλου και λοιπού προσωπικού των περιφερειακών και τοπικών διοικήσεων είναι ασυμβίβαστη με εκείνη του μέλους του σώματος αντιπροσώπων, το ίδιο δε ισχύει και για τους δημάρχους και τους δημοτικούς άρχοντες .
105. Το μόνιμο σώμα αντιπροσώπων είναι εκτελεστικό όργανο της περιφέρειας και συγκεντρώνει διοικητικές, κανονιστικές και δικαιοδοτικές λειτουργίες . Όταν ενεργεί υπό την τελευταία ιδιότητα, το πράττει μέσω κατ' αντιμωλία διαδικασίας . Αν το αμφισβητούμενο στα πλαίσια της διαφοράς ποσό ανέρχεται τουλάχιστον σε δέκα χιλιάδες βελγικά φράγκα, η απόφαση υπόκειται σε έφεση ενώπιον του Cour d'appel. Η απόφαση του Cour d'appel ή, σε περίπτωση μη ασκήσεως εφέσεως, εκείνη του μονίμου σώματος αντιπροσώπων υπόκειται σε αναίρεση .
106. Σύμφωνα με το άρθρο 83 quinquies, παράγραφος 2, του νόμου της 12ης Ιανουαρίου 1989 περί των θεσμικών οργάνων των Βρυξελλών, τα ασκούμενα στις περιφέρειες από το μόνιμο σώμα αντιπροσώπων δικαιοδοτικά καθήκοντα ανατίθενται στην περιοχή Βρυξέλλες-ρωτεύουσα σε συλλογικό όργανο εννέα μελών, τα οποία διορίζονται για απεριόριστο χρονικό διάστημα από το συμβούλιο της περιφέρειας κατόπιν προτάσεως της κυβερνήσεώς της . Αυτό είναι το Collège juridictionnel.
107. Μολονότι δεν υφίσταται καμία συγκεκριμένη διάταξη διέπουσα τον οργανισμό του, τα μέλη του Collège δεν υπόκεινται σε πειθαρχικές διώξεις, ο δε διορισμός τους δεν μπορεί να ανακληθεί και υπόκεινται στα ίδια ασυμβίβαστα με εκείνα των μονίμων σωμάτων αντιπροσώπων των περιφερειών . Οι δικονομικοί κανόνες είναι ταυτόσημοι με εκείνους των σωμάτων των αντιπροσώπων όταν ασκούν δικαιοδοτικό λειτούργημα, ενώ είναι πανομοιότυποι και οι όροι που προβλέπονται για την άσκηση περαιτέρω δικαστικού ελέγχου των αποφάσεών τους .
108. Το άρθρο 9 του νόμου της 24ης Δεκεμβρίου 1996 όρισε ότι τα μόνιμα σώματα αντιπροσώπων παρεμβαίνουν στις ενστάσεις ως διοικητική αρχή. Αντιθέτως, όσον αφορά την περιοχή των Βρυξελλών-ρωτεύουσας, η δεύτερη παράγραφος του εν λόγω άρθρου διατήρησε σε ισχύ την αρμοδιότητα του Collège juridictionnel.
109. Η αλλαγή αυτή οδήγησε στην άσκηση, ενώπιον του Cour d'arbitrage, προσφυγής κατά της ως άνω διατάξεως ως αντικειμένης στα άρθρα 10 και 11 του βελγικού συντάγματος. Με την απόφαση επί της προσφυγής αναγνωρίστηκε συγκεκριμένα ότι το άρθρο 9 του νόμου της 24ης Δεκεμβρίου 1996 αντέκειτο στην αρχή της ισότητας εφόσον, όλως αδικαιολογήτως, επεφύλασσε διαφορετική μεταχείριση στους κατοίκους των Βρυξελλών έναντι της υπόλοιπης επικρατείας. Οι πρώτοι επωφελούντο μιας δικαιοδοτικής διαδικασίας, ενώ οι δεύτεροι έπρεπε να αρκεστούν σε διοικητική διαδικασία. Κατόπιν αυτού, ακυρώθηκε η διάταξη και επανήλθε σε ισχύ το προϊσχύσαν σύστημα .
110. Τελικώς, ο νέος νόμος περί των διαφορών επί φορολογικών ζητημάτων, της 15ης Μαρτίου 1999, αφήρεσε από τα μόνιμα σώματα αντιπροσώπων την ως άνω αρμοδιότητα και την ανέθεσε, υπό την ιδιότητά τους ως διοικητικών αρχών, στον περιφερειακό κυβερνήτη ή σε συλλογικό σώμα αποτελούμενο από τοπικούς εκπροσώπους, ανάλογα με το αν πρόκειται για περιφερειακούς φόρους ή τοπικά τέλη, οι αποφάσεις των οποίων μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ενώπιον του κατά τόπον αρμοδίου πρωτοδικείου .
111. Κατόπιν της μεταρρυθμίσεως του 1999, ανέκυψε το ερώτημα αν το Collège juridictionnel εξακολουθεί να είναι αρμόδιο να επιλαμβάνεται των προσφυγών που αφορούν διαφορές απτόμενες των ιδίων φόρων της περιοχής Βρυξέλλες-ρωτεύουσα. Το άρθρο 9 του νόμου του 1996 όριζε ότι, για τις περιφέρειες, ο υποκείμενος σε φόρο μπορούσε να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του μονίμου σώματος αντιπροσώπων, το οποίο ενεργούσε ως διοικητική αρχή, ενώ για την προαναφερθείσα περιφέρεια αρμόδιο ήταν το Collège juridictionnel. Η διάταξη ακυρώθηκε στο σύνολό της και άνευ ετέρου από το Cour d' arbitrage. Ο νόμος της 15ης Μαρτίου 1999 επαναφέρει τη διάταξη η οποία διατυπώνεται χωρίς καμία μνεία του Collège. άντως, δεν προκύπτει ότι το άρθρο 83 quinquies του νόμου του 1989, το οποίο διέπει τα θεσμικά όργανα των Βρυξελλών-ρωτεύουσας, καταργήθηκε, λόγος για τον οποίο θα όφειλα να συναγάγω, εκ πρώτης όψεως, ότι οι ενστάσεις επί θεμάτων ιδίων φόρων της περιφερείας πρέπει να υποβάλλονται στο συγκεκριμένο αυτό όργανο.
λην όμως, αν εμβαθύνω στην ανάλυση, διαπιστώνω ότι το εν λόγω άρθρο 83 quinquies ανέθετε στο Collège την άσκηση των δικαιοδοτικών λειτουργιών που για τις περιφέρειες αντιστοιχούσαν στο μόνιμο σώμα αντιπροσώπων. Δεδομένου ότι το τελευταίο ουδόλως παρεμβαίνει σε θέματα τοπικών τελών, το ίδιο πρέπει να ισχύει και για το Collège juridictionnel. άντως, ένας βαθύτερος λόγος θεμελιώνει το ως άνω επαγωγικό συμπέρασμα: πρόκειται για τη ratio decidendi της αποφάσεως 30/98 του Cour d'arbitrage, με την οποία ακυρώθηκε το προαναφερθέν άρθρο 9, όπως ίσχυε το 1996, επειδή καθιέρωνε για μεν τις Βρυξέλλες-ρωτεύουσα δικαιοδοτική, για δε τις περιφέρειες διοικητική διαδικασία. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, η διατήρηση της αρμοδιότητας του Collège μετά τον νόμο του 1999 υποτίθεται ότι θα επανέφερε τη δυσμενή μεταχείριση που είχε αποδοκιμαστεί με την απόφαση του 1998 .
112. Η βελγική θεωρία χαρακτήρισε ανεπιφύλακτα τα μόνιμα σώματα αντιπροσώπων ως πολιτικά όργανα . Κατά την άποψή μου, δεν μπορεί να αναγνωρίζεται η ιδιότητα αυτή στο Collège juridictionnel. Γεγονός είναι ότι και τα μεν και το δε ασκούν τα ίδια καθήκοντα μέσω της ίδιας διαδικασίας, πάντως η προέλευση των μελών και η αποκλειστικότητα του λειτουργήματος προσδίδουν στο δεύτερο ιδιαίτερο γνώρισμα.
113. Τα μόνιμα σώματα αντιπροσώπων, υπό την επιφύλαξη του καθεστώτος των ασυμβιβάστων, ανήκουν στο αντίστοιχο περιφερειακό συμβούλιο, η σύνθεση του οποίου είναι προϊόν εκλογικής διαδικασίας, και η θητεία τους συνδέεται, όπως προανέφερα, με εκείνη του ως άνω πολιτικού οργάνου. ρόεδρος του μονίμου σώματος αντιπροσώπων είναι ο κυβερνήτης, ήτοι ο εκπρόσωπος της κυβερνήσεως της περιφερείας, ο οποίος έχει λόγο και αποφασιστική ψήφο σε περίπτωση ισοψηφίας . Εξάλλου, το μόνιμο σώμα αντιπροσώπων συγκεντρώνει στα χέρια του πολιτικές, διοικητικές και δικαιοδοτικές λειτουργίες, πρόκειται δηλαδή για ένα αμάλγαμα καθηκόντων που προφανώς δεν αποτελεί τον προσφορότερο τύπο για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας εκείνων που είναι μέλη του .
114. Αντίθετα, το Collège juridictionnel αποτελείται από πρόσωπα, τα οποία, μολονότι υπόκεινται στα ίδια ασυμβίβαστα με τα μέλη των μονίμων σωμάτων αντιπροσώπων, δεν προέρχονται από τα κυβερνητικά σχήματα, αν και ορίζονται από την κυβέρνηση της εριφερείας Βρυξέλλες-ρωτεύουσα, ενώ, όπερ και το σπουδαιότερο, η θητεία τους δεν συνδέεται με εκείνη της αρχής που τους διορίζει. Επιπλέον, επιτελεί αποκλειστικά δικαιοδοτικές λειτουργίες. Το χαρακτηριστικό αυτό γνώρισμα έδωσε λαβή σε ένα μέρος της θεωρίας να υποστηρίξει ότι πρόκειται για εντελώς ανεξάρτητο από την τοπική αρχή σώμα .
115. άντως, το γεγονός ότι το Collège juridictionnel δεν είναι πολιτικό όργανο και ασκεί την αρμοδιότητά του ως όργανο ανεξάρτητο από την αρχή που διορίζει τα μέλη του είναι στοιχεία που, παρ' όλη την υπέρβασή τους, δεν το μετατρέπουν αυτομάτως σε δικαιοδοτικό όργανο για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ.
116. Το Collège είναι θεσμός που δρα με λειτουργική ανεξαρτησία, χωρίς να εντάσσεται στη διοικητική ογάνωση της περιφερείας Βρυξέλλες-ρωτεύουσα, ενώ του έχουν ανατεθεί αρμοδιότητες επιλύσεως των ενστάσεων που αφορούν τα τέλη της περιφερείας . Στην πραγματικότητα, αποτελεί ένα είδος φίλτρου μεταξύ των διοικητικών αρχών, που διαχειρίζονται και εισπράττουν τους φόρους, και των δικαστηρίων . Ασφαλώς, δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία, οπότε τα μέλη του δεν μπορούν να είναι δικαστές. Εφόσον δεν πρόκειται για δικαστήριο, δεν θα έπρεπε να του αναγνωριστεί η ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου για τους σκοπούς του άρθρου 234 ΕΚ.
117. Είναι σαφές ότι η βελγική θεωρία δεν συζητεί τον χαρακτηρισμό του Collège ως οργάνου ασκούντος δικαιοδοτικά καθήκοντα . Επίσης, γεγονός είναι ότι, με την απόφαση 30/98, το Cour d'arbitrage έκρινε ότι ενώπιον του Collège χωρεί «ένδικη προσφυγή». λην όμως, η κρίση αυτή δεν αντιφάσκει με την άποψη ότι δεν πρόκειται περί δικαιοδοτικού οργάνου. Το Cour d'arbitrage αποφάνθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου της συνταγματικότητας του νόμου του 1986 υπό το πρίσμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι υφίσταται διαφορά λόγω αντιθέσεως οφειλομένης στα μόνιμα σώματα αντιπροσώπων. Θεμέλιο της αποφάσεως αποτέλεσε η διάκριση του ενός από το άλλο θεσμικό όργανο, όπως προσπάθησα να καταδείξω στα προηγούμενα σημεία.
Εν πάση περιπτώσει, η «άσκηση δικαιοδοτικών καθηκόντων» δεν είναι συνώνυμη του «δικαιοδοτικού οργάνου». Η νομολογία του Δικαστηρίου αποτελεί, όπως προανέφερα, καλό παράδειγμα συναφώς και με τις ανά χείρας προτάσεις επιδιώκεται ακριβώς η υπέρβαση της ορολογικής συγχύσεως. Ουδείς υποστήριξε, ούτε άλλωστε θα μπορούσε να το πράξει, ότι το Collège juridictionnel εντάσσεται στη δικαστική οργάνωση πέραν του ότι, μέσω μιας κατ' αντιμωλία διαδικασίας, ενεργεί για την επίλυση, διά της ερμηνείας και εφαρμογής νομικών κανόνων, φορολογικών ενστάσεων.
118. Εξάλλου, το Collège δεν είναι δικαιοδοτικό όργανο. Οι αποφάσεις του υπόκεινται πάντοτε σε περαιτέρω έλεγχο ενώπιον δικαιοδοτικών οργάνων, είτε κατ' έφεση, εφόσον το ποσόν της ενστάσεως είναι ίσο ή υπερβαίνει τις δέκα χιλιάδες βελγικά φράγκα, είτε, σε αντίθετη περίπτωση, απ' ευθείας δι' αναιρέσεως . Τα ως άνω αμιγή δικαιοδοτικά όργανα νομιμοποιούνται να ζητήσουν την προδικαστική ερμηνεία μέσω της υποβολής καταλλήλων ερωτημάτων, έχοντας σφαιρικότερη αντίληψη της εθνικής έννομης τάξεως και με την ανεξαρτησία και ίδια ευθύνη εκείνου στον οποίο ανατέθηκε η άσκηση της δικαστικής εξουσίας. Υποστήριξα ήδη ότι το Collège juridictionnel τελεί σε οριακή κατάσταση εφόσον εγγίζει εννοιολογικά το δικαιοδοτικό όργανο, πλην όμως, στις περιπτώσεις ακριβώς αυτές είναι που επιβάλλεται η επίδειξη μέχρις εσχάτων της μέγιστης δυνατής προσοχής και η υπόδειξη με σαφήνεια του πεδίου που διασχίζει η διαχωριστική γραμμή, όσο επιτήδεια και αν είναι η χάραξη. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει εαυτό αναρμόδιο να δώσει απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale.
119. άντως, σε περίπτωση κατά την οποία η ως άνω πρότασή μου δεν γίνει δεκτή, αναλύω στη συνέχεια το περιεχόμενο του προδικαστικού ερωτήματος.
V - Εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος
120. Το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale ερωτά αν η θέσπιση ετήσιου τέλους για τις παραβολικές κεραίες απαγορεύεται από τα άρθρα της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών εντός της Κοινότητας.
121. Εκκινώ, υπενθυμίζοντας ότι, μολονότι στην παρούσα φάση εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, το ζήτημα των αμέσων φόρων δεν περιλαμβάνεται αφεαυτού στη σφαίρα των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, είναι εξ ίσου σαφές ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητες που διατηρούν σεβόμενα την έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως .
122. Το άρθρο 49 ΕΚ επιβάλλει την απαγόρευση των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εντός της Κοινότητας. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ως άνω αρχή επιτάσσει όχι μόνον την εξάλειψη κάθε διακρίσεως εις βάρος του παρέχοντος υπηρεσίες, λόγω της ιθαγενείας του, που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος αλλά και την κατάργηση κάθε περιοριστικού μέτρου, το οποίο, μολονότι εφαρμόζεται αδιακρίτως ιθαγενείας, μπορεί να παρεμποδίσει, ανακόψει ή αποθαρρύνει τις δραστηριότητες του ως άνω προσώπου .
123. Κατά το άρθρο 50 ΕΚ, ως υπηρεσίες νοούνται οι παροχές που προσφέρονται κατά κανόνα έναντι αμοιβής εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων. Η ελευθερία παροχής υπηρεσιών διασφαλίζεται εντός της Κοινότητας και πρέπει να έχει διασυνοριακό χαρακτήρα. Η Συνθήκη αναφέρει αποκλειστικά ως δικαιούχους της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών τους παρέχοντες τις υπηρεσίες, αλλ' η εφαρμογή των διατάξεών της επεκτάθηκε εκ μέρους του Δικαστηρίου και στους αποδέκτες των ως άνω υπηρεσιών, οι οποίοι μπορούν, ως εκ τούτου, να επικαλούνται τα δικαιώματα που τους παρέχει η κοινοτική έννομη τάξη.
124. Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα τηλεοπτικά μηνύματα εμπίπτουν στις διατάξεις σχετικά με την παροχή υπηρεσιών και ότι η νομιμότητα των εθνικών μέτρων που ενδέχεται να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερη ελκυστική την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η Συνθήκη εξαρτάται από τη συνδρομή τεσσάρων προϋποθέσεων: να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη δημιουργούντα διακρίσεις, να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, να είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και να μην είναι δεσμευτικά πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρου .
125. Επομένως, ακόμη και αν το επίδικο φορολογικό εμπόδιο δεν εισήγαγε δυσμενή διάκριση, θα έπρεπε να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος και εν πάση περιπτώσει να μην παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.
1 - Η εισάγουσα δυσμενή διάκριση φύση της επίδικης κανονιστικής φορολογικής ρυθμίσεως
126. Η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, ειδική έκφραση της οποίας αποτελεί το άρθρο 49 ΕΚ, απαγορεύει όχι μόνο την πρόδηλη διάκριση λόγω ιθαγενείας αλλά και οποιαδήποτε συγκεκαλυμμένη μορφή διακρίσεως, η οποία, κατ' εφαρμογήν άλλων κριτηρίων διακρίσεως, καταλήγει στην πραγματικότητα στο ίδιο αποτέλεσμα . Άρα, η εφαρμογή οποιασδήποτε εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως που δυσχεραίνει την παροχή υπηρεσιών εντός των κρατών μελών προσκρούει στην ως άνω διάταξη .
127. Όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, το τέλος για τις παραβολικές κεραίες ενέχει διττώς επί της ουσίας χαρακτήρα εισάγοντα δυσμενή διάκριση.
128. ρώτον, όσον αφορά τους αποδέκτες υπηρεσιών, το ετήσιο τέλος, μολονότι εφαρμόζεται αδιακρίτως επί κάθε χρήστη ανεξάρτητα της εθνικότητας ή κατοικίας του, έχει μεγαλύτερη επίπτωση επί των μη Βέλγων κοινοτικών πολιτών που διαμένουν στο Watermael-Boitsfort. Οι ως άνω χρήστες, σε αντίθεση με τους Βέλγους που διαμένουν στη χώρα τους, δεν έχουν πάντοτε τη δυνατότητα να λαμβάνουν καλωδιακώς εκπομπές προερχόμενες από το κράτος καταγωγής τους, οπότε ενδιαφέρονται περισσότερο για τη λήψη τηλεοπτικών προγραμμάτων μέσω δορυφόρου.
129. Όσον αφορά τους παρέχοντες υπηρεσίες, η επιβάρυνση του ιδιοκτήτη παραβολικών κεραιών τον αποτρέπει από τη λήψη τηλεοπτικών προγραμμάτων μέσω δορυφόρου. Ως γνωστόν, σε αντίθεση με τους Βέλγους επιχειρηματίες τηλεοράσεως, οι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη μεταδίδουν αποκλειστικά εικόνες μέσω δορυφόρου, οπότε το επίδικο τέλος τους θίγει σε μεγαλύτερο βαθμό. Άρα, η επιβάρυνση παράγει δυσμενή λόγω διακρίσεως αποτελέσματα.
130. άντως, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, οι εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις που εφαρμόζονται επί των παροχών υπηρεσιών με γνώμονα την προέλευση, οπότε εισάγουν ως εκ τούτου δυσμενείς διακρίσεις, μπορούν να λογίζονται ως συμβατές με το κοινοτικό δίκαιο εφόσον το επιτρέπει ρητή διάταξη της Συνθήκης . Δυνάμει του άρθρου 55 ΕΚ, οι διατάξεις των άρθρων 45 έως και 48 ΕΚ που αφορούν το κεφάλαιο περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως τυγχάνουν εφαρμογής και στην περίπτωση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Εξάλλου, στο άρθρο 46 ΕΚ απαντούν, ως εξαιρέσεις αμφοτέρων των ελευθεριών, τα μέτρα που περιλαμβάνουν εθνικές διατάξεις, βάσει των οποίων εγκαθιδρύεται ειδικό καθεστώς για τους αλλοδαπούς, δικαιολογούμενες από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.
131. Κατά την άποψή μου, η εισάγουσα δυσμενή διάκριση επίδικη κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να υπαχθεί στην ως άνω εξαίρεση και υπό την έννοια αυτή να εκληφθεί ως συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο. Σε μια δημοκρατική κοινωνία, θεμέλιο της οποίας είναι οι ελευθερίες εκφράσεως και επικοινωνίας, η επιβολή τέλους στους κατόχους παραβολικών κεραιών ουδεμία σχέση έχει με τη δημόσια τάξη και την ασφάλεια των πολιτών.
2 - Η επίδικη κανονιστική ρύθμιση ως εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
Α - Η επίπτωση επί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
132. Επικουρικώς, στην υποθετική περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο θεωρήσει ότι η υπό κρίση βελγική φορολογική κανονιστική ρύθμιση δεν εισάγει δυσμενή διάκριση, παρίσταται ανάγκη να διερευνηθεί αν αποτελεί εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εντός της Κοινότητας και, σε καταφατική περίπτωση, αν μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους αφορώντες το γενικό συμφέρον.
133. Η περιοδική επιβολή επιβαρύνσεως για τις παραβολικές κεραίες μπορεί να επηρεάσει αισθητά την άσκηση της ελεύθερης παροχής οπτικοακουστικών υπηρεσιών, τόσον από απόψεως των αποδεκτών όσον και από απόψεως των παρεχόντων τις ως άνω υπηρεσίες.
134. Όσον αφορά τους πρώτους, η ετήσια επιβολή τέλους για τις παραβολικές κεραίες μπορεί να αποθαρρύνει τους τηλεθεατές ή να καταστήσει επαχθέστερους τους όρους λήψεως των τηλεοπτικών εκπομπών μέσω δορυφόρου. Όσον αφορά τους παρέχοντες υπηρεσίες, η επιβάρυνση, καθιστώντας λιγότερο ελκυστική τη λήψη τηλεοπτικών εκπομπών μέσω δορυφόρου, συρρικνώνει τις δυνατότητες διασυνοριακής διαδόσεώς τους εκ μέρους των επιχειρηματιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη.
135. Εν τέλει, η επιβολή, μέσω θεσπίσεως δημοτικού ή κοινοτικού κανόνα, ετήσιας επιβαρύνσεως για τις παραβολικές κεραίες συνιστά εμπόδιο στη χρήση της οικείας συσκευής λήψεως και ως εκ τούτου της ελεύθερης παροχής οπτικοακουστικών υπηρεσιών μέσω δορυφόρου .
Β - Η έλλειψη αιτιολογίας
136. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, επιδέχεται περιορισμούς μόνο με ρυθμίσεις:
1) που δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και εφαρμόζονται επί κάθε προσώπου ή επιχειρήσεως ασκούντων τις δραστηριότητές τους στο έδαφος του εν λόγω κράτους, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται ήδη από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου έχει την εγκατάστασή του·
2) που είναι αναγκαίες για την εξασφάλιση της υλοποιήσεως του επιδιωκομένου στόχου, και
3) που δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του ως άνω στόχου .
137. Επειδή η Βελγική Κυβέρνηση δεν κατέθεσε συναφώς παρατηρήσεις, μόνον εικασίες μπορούν να διατυπωθούν σε σχέση με την ενδεχόμενη δικαιολόγηση του ως άνω εμποδίου στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
138. Επικαλούμενη εγκύκλιο που απέστειλε το υπουργείο της εριφερείας Βρυξέλλες-ρωτεύουσα στις 31 Αυγούστου 1999 στους Δήμους και Κοινότητες, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η επιβολή της επιβαρύνσεως για τις παραβολικές κεραίες συνδέεται με το αστικό περιβάλλον υπό την έννοια ότι ο στόχος τους είναι η διατήρηση της αισθητικής των ακινήτων. Ο ίδιος ο Δήμος Watermael-Boitsfort το αναγνώρισε με έγγραφο της 27ης Απριλίου 1999 που υπέβαλε στο Collège juridictionnel, διευκρινίζοντας ότι «το τέλος επί των παραβολικών κεραιών θεσπίστηκε με σκοπό να παύσει η άναρχη εξάπλωσή τους στα όρια του δήμου και να διαφυλαχθεί με τον τρόπο αυτό η ποιότητα του περιβάλλοντός μας».
139. άντως, η ως άνω διευκρίνιση είναι απαράδεκτη. Το περιοριστικό μέτρο δεν δικαιολογείται. Σημειωτέον ότι η αισθητικής φύσεως ανησυχία δεν στηρίζεται σε καμία μελέτη σχετικά με την επίπτωση των παραβολικών κεραιών στο αστικό περιβάλλον. Ακόμη και αν, για προφανείς λόγους, η δικαιολογία μπορεί να αναζητηθεί στην προστασία των διατηρητέων και χαρακτηρισμένων ακινήτων ουδεμία εξήγηση παρέχεται για τις υπόλοιπες κατηγορίες ακινήτων.
140. Ακόμη και αν η προστασία του εθνικού περιβάλλοντος μπορούσε να προβληθεί ως δικαιολογούσα τον περιορισμό, για να γίνει δεκτή θα έπρεπε να μην παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Κανένα στοιχείο δεν με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι το τέλος επί των παραβολικών κεραιών παρίσταται ως κατάλληλο για την επίτευξη της διαφυλάξεως του αστικού περιβάλλοντος. Το προερχόμενο από το τέλος προϊόν των εσόδων δεν προορίζεται προφανώς για τη χρηματοδότηση πρωτοβουλιών ή μηχανισμών αντισταθμίσεως για την προστασία του περιβάλλοντος και η κανονιστική ρύθμιση εφαρμόζεται ανεξάρτητα από τον τόπο και τον χρόνο της εγκαταστάσεως, όσο και των διαστάσεων της κεραίας.
141. Τελικά, είναι αδύνατο να αναγνωριστεί ότι η επιβάρυνση είναι η ενδεδειγμένη για τη διατήρηση του περιβάλλοντος.
142. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο υποτιθέμενος στόχος της φορολογικής κανονιστικής ρυθμίσεως μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικά με την επιβολή στους ιδιοκτήτες των παραβολικών κεραιών λιγότερο επαχθών εναλλακτικών μέτρων, όπως η υποχρέωση χρησιμοποιήσεως συγκεκριμένου χρώματος ή μεγέθους, η τοποθέτηση των κεραιών πίσω από τα κτίρια ή σε ελάχιστα ορατά σημεία. Τα μέτρα αυτά θεσπίζει συγκεκριμένα ο δημοτικός πολεοδομικός κανονισμός σχετικά με τις εξωτερικές κεραίες λήψεως, ο οποίος ορίζει, επί παραδείγματι, ότι οι κεραίες δεν μπορούν να εγκαθίστανται σε χαρακτηρισμένο κτίριο ούτε να αγνοούν τα αρχιτεκτονικά χαρακτηριστικά γνωρίσματα του κτιρίου, πρέπει δε να έχουν μέγιστη διάμετρο 1,20 μέτρων.
143. Αντίθετα, η γενικευμένη επιβολή του τέλους για κάθε παραβολική τηλεόραση προσβάλλει, χωρίς να αποδίδει σημασία στις περιστάσεις υπό τις οποίες χωρεί η εγκατάσταση, την αρχή της αναλογικότητας.
144. Ενόψει των προεκτεθέντων, η φορολογική κανονιστική ρύθμιση του Δήμου Watermael-Boitsfort συνιστά εμπόδιο αντίθετο προς το άρθρο 49 ΕΚ, μη δικαιολογούμενο από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
145. Τέλος, η Επιτροπή εκτιμά ότι θα ήταν σκόπιμο να εξεταστεί η επίδικη φορολογική κανονιστική ρύθμιση υπό το φως του άρθρου 10 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, η οποία διακηρύσσει την ελευθερία ενημερώσεως.
146. Στο σημείο 9 των προτάσεων που ανέπτυξα στην υπόθεση Connolly κατά Επιτροπής, επισήμανα ότι η ελευθερία εκφράσεως είναι ένας από τους ακρογωνιαίους λίθους κάθε δημοκρατικής κοινωνίας. Όπως αναγνωρίζεται σε μια από τις φωτεινότερες σελίδες της νομολογίας του Στρασβούργου, «η ελευθερία εκφράσεως συνιστά ένα από τα θεμέλια [μιας δημοκρατικής κοινωνίας] και μια από τις πρωταρχικές προϋποθέσεις προόδου της ιδίας και τελειώσεως κάθε ατόμου. Υπό την επιφύλαξη του άρθρου 10, παράγραφος 2, τυγχάνει εφαρμογής όχι μόνον επί των "πληροφοριών" ή "ιδεών" που γίνονται ευμενώς δεκτές ή θεωρούνται αβλαβείς ή αδιάφορες, αλλά και επί όλων εκείνων που θίγουν, σκανδαλίζουν ή ενοχλούν το κράτος ή οποιοδήποτε τμήμα του πληθυσμού. Αυτό απαιτούν η πολυφωνία, η ανεκτικότητα και η ευρύτητα πνεύματος, χωρίς τις οποίες δεν νοείται "δημοκρατική κοινωνία"» .
147. Εντούτοις, δεδομένου ότι η βελγική φορολογική κανονιστική ρύθμιση έρχεται σαφώς σε αντίθεση προς την αρχή της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών εντός της Κοινότητας, ενώ η ίδια η οδηγία αναγνωρίζει, στην όγδοη αιτιολογική σκέψη, ότι το ως άνω δικαίωμα, εφαρμοζόμενο στη διάδοση και διανομή των τηλεοπτικών υπηρεσιών, είναι ειδική εκδήλωση στο κοινοτικό δίκαιο της ελευθερίας εκφράσεως, όπως αυτή κατοχυρώνεται με τη Σύμβαση της Ρώμης, εκτιμώ ότι παρέλκει η εξέταση του ζητήματος υπό το πρίσμα που προτείνει η Επιτροπή.
148. Κατόπιν αυτού, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η δημοτική κανονιστική ρύθμιση για τις παραβολικές κεραίες που ψήφισε ο Δήμος του Watermael-Boitsfort αντίκεται στο άρθρο 49 ΕΚ.
VI - ρόταση
149. Υπό το φως των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αποφασίσει, συνερχόμενο σε ολομέλεια, προκειμένου να διευκρινίσει, στα πλαίσια της παρούσας δίκης, την έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου κατά το άρθρο 234 ΕΚ,
να αναγνωρίσει ότι είναι αναρμόδιο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που του υπέβαλε το Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale ως εκ του ότι το αιτούν δεν είναι δικαιοδοτικό όργανο κατά την προαναφερθείσα έννοια του άρθρου 234 ΕΚ·
2) επικουρικώς, σε περίπτωση παραδεκτού του ερωτήματος, να αναγνωρίσει ότι αντίκειται στο άρθρο 49 ΕΚ κανονιστική ρύθμιση, όπως είναι αυτή της φορολογικής κανονιστικής ρυθμίσεως που ψήφισε το δημοτικό συμβούλιο του Watermael-Boitsfort κατά τη συνεδρίαση της 24ης Ιουνίου 1997, σύμφωνα με την οποία επιβάλλεται τέλος για τις παραβολικές κεραίες που χρησιμοποιούνται με σκοπό τη λήψη οπτικοακουστικών εκπομπών μεταδιδομένων μέσω δορυφόρου.