61997CC0006_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Under den foreliggende sag anfaegter Den Italienske Republik den beslutning af 22. oktober 1996, hvorved Kommissionen fastslog, at den skattefradragsordning, som Italien havde indfoert for regnskabsaarene 1993 og 1994 for vognmaend, var ulovlig og uforenelig med det faelles marked. Denne ordning var i praksis en forlaengelse af den ordning, som Den Italienske Republik i forvejen havde indfoert for regnskabsaaret 1992, og som Kommissionen udstedte forbud mod ved sin beslutning af 9. juni 1993. Den Italienske Republik er allerede ved Domstolens dom af 29. januar 1998 blevet doemt for ikke at have efterkommet bestemmelserne i denne beslutning.
Den oprindelige ordning
2 I begyndelsen af 1990'erne var forbrugsafgifterne i Italien paa braendstof blandt de hoejeste i Faellesskabet. For at rette op paa misstemningen inden for vognmandssektoren, som endte med en strejke, der alvorligt forstyrrede landets oekonomiske og sociale liv, forpligtede den italienske regering sig i april 1990 til at nedsaette de omkostninger, som var en belastning for sektorens konkurrencedygtighed, og navnlig til at indfoere et skattefradrag for at nedsaette den faktiske pris paa dieselolie.
3 Ved ministerielt dekret af 28. januar 1992 (1) indfoerte den italienske regering, uden paa forhaand at informere Kommissionen herom, et saerligt skattefradrag for regnskabsaaret 1992 til fordel for nationale vognmaend med virksomhed for fremmed regning. Dette skattefradrag havde form af en godtgoerelse, som de berettigede valgfrit kunne fradrage i de beloeb, som de skulle betale i form af indkomstskat for fysiske eller juridiske personer, lokal indkomstskat, mervaerdiafgift eller den kildeskat, de skulle tilbageholde i deres arbejdstageres loen. Der var fastsat visse maksimumsbeloeb for denne godtgoerelse, hvis stoerrelse varierede efter forskellen mellem gennemsnitsprisen paa dieselolie, der var opkoebt af de berettigede virksomheder paa italiensk omraade, og gennemsnitsprisen i de oevrige medlemsstater. I oevrigt var beloebet pr. koeretoej progressivt stigende i forhold til lastbilens stoerrelse, hvorved lastbiler med en stoerre tonnage blev gunstigere behandlet. Tidspunktet for tildelingen af godtgoerelsen og dennes hyppighed afhang af den valgte beskatningsform.
4 Ved skrivelse af 15. april 1992 anmodede Kommissionen den italienske regering om at tilsende den detaljerede oplysninger om den nye ordning og anfoerte, at de heri fastsatte foranstaltninger kunne udgoere en tilsidesaettelse af artikel 92, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (herefter »traktaten«). Den italienske regering svarede, at den saerlige godtgoerelse ikke kunne anses for en stoette i traktatens artikel 92's forstand, men var en foranstaltning af rent fiskal karakter, der havde til formaal at udligne de virkninger, som de saerligt hoeje forbrugsafgifter paa braendstof og smoeremidler havde for transportvirksomhederne, uden at den medfoerte nogen konkurrencefordrejning. Ved skrivelse af 26. oktober 1992 meddelte Kommissionen den italienske regering, at den havde til hensigt at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.
Beslutningen af 9. juni 1993
5 Som afslutning paa denne procedure vedtog Kommissionen den 9. juni 1993 beslutning 93/496/EOEF (2). Ved denne beslutning
a) fastslog Kommissionen, at skattefradragsordningen var ulovlig, da den udgjorde en statsstoette, som i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, var vedtaget, uden at Kommissionen havde faaet forudgaaende underretning herom, og da den endvidere var uforenelig med det faelles marked, fordi den ikke opfyldte nogen af de betingelser, som var noedvendige for, at ordningen kunne omfattes af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og heller ikke opfyldte betingelserne i forordning (EOEF) nr. 1107/70 (3), og
b) paalagde Kommissionen Den Italienske Republik at ophaeve den omhandlede ordning og inden to maaneder at kraeve de indtil da fradragne beloeb tilbage tillige med renter, samt at give Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, som den ville traeffe for at efterkomme beslutningen.
6 Betragtningerne til beslutningen indeholder foelgende passage (4), som boer citeres:
»... Den paagaeldende ordning har som konsekvens en direkte nettolikviditetsforoegelse for virksomhederne inden for én bestemt oekonomisk sektor. Det skal desuden understreges, at kun vognmaend paa vejgodstransportmarkedet, som er registreret i Italien, kan drage fordel af foranstaltningen. Disse vognmaend konkurrerer med virksomheder inden for andre transportformer og med vognmaend fra andre medlemsstater. Den likviditetsforoegelse, der foelger af foranstaltningen, foerer derfor klart til, at konkurrencevilkaarene fordrejes til fordel for de virksomheder, der er omfattet af foranstaltningen ...«.
7 Den Italienske Republik anfaegtede hverken beslutningen eller kraevede den stoette tilbage, som var ydet i form af skattefradrag. Den forlaengede endog ordningen for regnskabsaaret 1993 og udvidede den til at gaelde for transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater ved at yde dem en stoette beregnet paa grundlag af den maengde dieselolie, de forbrugte paa italiensk omraade (5). Beloebets stoerrelse og de naermere regler for tildelingen af denne stoette skulle godkendes ved en raekke gennemfoerelsesbestemmelser, som aldrig er blevet vedtaget.
8 Ved skrivelse af 26. august 1993 meddelte den italienske regering Kommissionen, at den ved at udvide den omtvistede ordning til ogsaa at gaelde for virksomheder fra de oevrige medlemsstater havde afhjulpet det vaesentligste kritikpunkt, som var blevet rejst i beslutningen. Den tilfoejede, at det teknisk set var meget vanskeligt og tillige meget byrdefuldt for skattemyndighederne at kraeve de skattefradrag tilbage, som allerede var blevet ydet, da de var blevet foretaget i forbindelse med talrige ratebetalinger og endelige betalinger af de forskellige skatter.
9 I sit svar af 24. november 1993 bemaerkede Kommissionen, at den i sin beslutning ikke blot havde kritiseret, at skattefradragsordningen behandlede italienske virksomheder gunstigere end virksomhederne fra de oevrige medlemsstater, men ogsaa, at den var i strid med det faelles marked, fordi den indroemmede en bestemt sektor, nemlig erhvervet som vognmand for fremmed regning, en raekke fordele, som ikke blev ydet generelt, og som derved fordrejede konkurrencen. Kommissionen konkluderede, at Den Italienske Republik ikke havde gennemfoert beslutningen, da den havde forlaenget skattefradragsordningen og ikke kraevet de allerede ydede godtgoerelser tilbagebetalt.
10 Uanset Kommissionens reaktion forlaengede den italienske regering ordningen til skatteaaret 1994 (6), idet den dog i anden halvdel af 1994 begraensede ordningen til kun at gaelde for de foerste hundrede lastbiler i hver enkelt virksomhed.
Traktatbrudssoegsmaalet
11 Efter en fornyet korrespondance anlagde Kommissionen den 18. august 1995 sag i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, med paastand om, at det blev fastslaaet, at Den Italienske Republik ikke havde opfyldt sine forpligtelser efter beslutning 93/496, navnlig forpligtelsen til med virkning fra skatteaaret 1992 at kraeve den stoette tilbage, som oprindelig var blevet indfoert ved det ministerielle dekret fra januar 1992.
12 Under sagen ved Domstolen anfaegtede den italienske regering ikke beslutningens gyldighed - som den ikke havde gjort indsigelse mod inden for de foreskrevne frister - men koncentrerede sit forsvar om de vanskeligheder, som var forbundet med tilbagekraevningen af godtgoerelserne. Domstolen gav imidlertid ikke regeringen medhold i dette anbringende, men domfaeldte Den Italienske Republik ved dom af 29. januar 1998 (7) for ikke at have gennemfoert beslutning 93/496.
Den aendrede ordning
13 I mellemtiden havde Kommissionen den 4. december 1995 meddelt de italienske myndigheder, at den agtede at ivaerksaette en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, denne gang vedroerende den skattefradragsordning, som var blevet anvendt for skatteaarene 1993 og 1994. Denne nye ordning adskilte sig fra den, som var indfoert ved det ministerielle dekret fra 1992, ved, at den fastsatte en kompensation til vognmaend fra de oevrige medlemsstater (herefter »kompensationsordningen«). Kompensationen til dem skulle svare til den, der blev ydet efter skattefradragsordningen, naar der var udstedt gennemfoerelsesbestemmelser herom. I samme skrivelse opfordrede Kommissionen den italienske regering til at tilsende den en raekke supplerende oplysninger og til oejeblikkeligt at suspendere den anfaegtede stoetteordning.
14 Ved skrivelse af 26. marts 1996 meddelte Den Italienske Republik Kommissionen, at den endnu ikke havde udstedt bestemmelserne om gennemfoerelse af kompensationsordningen og om kompensationens stoerrelse.
Beslutningen af 22. oktober 1996
15 Den 22. oktober 1996 vedtog Kommissionen beslutning 97/270/EF (8), som blev meddelt den italienske regering ved skrivelse af 4. november 1996. Artikel 1, 2 og 3 i konklusionen til denne beslutning bestemmer:
»Artikel 1
Den skattefradragsordning, der blev indfoert af Italien for vejgodstransportvirksomheder, der udfoerer koersel for fremmed regning, i henhold til de bestemmelser, der er anfoert i lov af 27. maj 1993, nr. 162 (GURI nr. 123 af 28.5.1993) og 22. marts 1995, nr. 84 (GURI nr. 68 af 22.3.1995) samt i lovdekret af 26. september 1995, nr. 402 (GURI nr. 226 af 27.9.1995), er ulovlig, idet den er blevet gennemfoert i strid med procedurereglerne i traktatens artikel 92, stk. 3, og den er uforenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 1, idet den ikke opfylder nogen af betingelserne for at vaere omfattet af de undtagelser, der er anfoert i artikel 92, stk. 2 og 3, eller betingelserne i forordning (EOEF) nr. 1107/70.
Artikel 2
Italien ophaever ovennaevnte stoette, afholder sig fra at vedtage nye love eller administrative forskrifter, der har til formaal at indfoere nye stoetteformer af ovennaevnte art, og tilbagekraever stoetten. Stoetten skal tilbagebetales efter de procedure- og gennemfoerelsesregler, der er gaeldende i henhold til italiensk lovgivning, og forhoejes med det beloeb, som renterne udgoer, og disse beregnes ved anvendelse af den referencesats, der anvendes til evalueringen af de regionale stoetteordninger, og gaelder fra den dag, hvor stoetten er blevet udbetalt indtil datoen for den effektive tilbagebetaling.
Artikel 3
Italien underretter inden to maaneder fra notifikationen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at opfylde beslutningen.«
16 Den 10. januar 1997 har den italienske regering anlagt den foreliggende sag.
17 Den ordning, som sagen vedroerer, er ikke blevet forlaenget ud over skatteaaret 1994.
Anbringendet om annullation
18 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at Kommissionen med vedtagelsen af beslutning 97/270 har tilsidesat traktatens artikel 92 og 93 og anvendt bestemmelserne forkert. Dette anbringende, som er det eneste, der goeres gaeldende under sagen, er opdelt i to led, hvoraf det foerste er principalt og det andet subsidiaert.
Det principale led af anbringendet
19 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den toleddede ordning for skattefradrag og kompensation, som blev indfoert for skatteaarene 1993 og 1994, ikke udgoer nogen statsstoette, som er uforenelig med det faelles marked, da den ikke indebaerer nogen direkte eller indirekte tildeling af statslige midler, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, og som paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne ved at begunstige visse virksomheder eller produktioner. Inden for rammerne af dette principale led af anbringendet fremfoerer sagsoegeren i det vaesentlige tre opfattelser, der sammenfattende kan siges at gaa ud paa, at den skattefradrags- og kompensationsordning, som blev erklaeret ulovlig og uforenelig med det faelles marked ved den anden beslutning, hvorved Kommissionen afviste ordningen,
a) ikke udgoer nogen statsstoette
b) i hvert fald ikke medfoerer nogen konkurrencefordrejning
c) ikke foerer til nogen forskelsbehandling mellem italienske virksomheder og virksomheder fra de oevrige medlemsstater.
Jeg skal i det foelgende gennemgaa disse tre opfattelser, men gaa frem i den raekkefoelge, som for mig at se er den klareste, nemlig foerst undersoege, om den omtvistede skattefradragsordning er en statsstoette i traktatens artikel 92's forstand, dernaest, om ordningen er forenelig med det faelles marked og i denne forbindelse afklare dels, om den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, dels om den begraenser den frie konkurrence ved at begunstige en sektor inden for transportindustrien, herunder om en saadan begunstigelse beror paa, hvor virksomhederne er hjemmehoerende.
a) Skattefradragsordningens karakter
20 Den italienske regering har gjort gaeldende, at foranstaltninger, hvorved en bestemt gruppe transportvirksomheder faar tildelt et skattefradrag, som beregnes paa grundlag af deres forbrug af braendstof og smoeremidler, har en rent fiskal karakter. Til stoette herfor anfoerer den, at det samme resultat kunne vaere opnaaet ved en generel nedsaettelse af forbrugsafgifterne paa braendstoffer, men at denne loesning blev forkastet, fordi den ville have medfoert en uacceptabel nedsaettelse af provenuet fra skatter og afgifter. Skattefradragsordningen goer det muligt at fastsaette afgiftsbyrden individuelt for hver enkelt gruppe afgiftspligtige ved at nedsaette afgiftsbyrden for dem, der ville vaere blevet klart ringere stillet end deres udenlandske konkurrenter, hvis ikke den paagaeldende foranstaltning var blevet truffet. Paa grund af den store forskel i braendstofprisen i Italien og de omkringliggende lande, navnlig Frankrig, og i betragtning af de moderne lastbilers raekkevidde kunne europaeiske vognmaend nemlig koere ind paa italiensk omraade med fulde tanke og drive indenrigstransport dér paa vaesentligt fordelagtigere vilkaar end dem, de italienske virksomheder havde kunnet arbejde under, hvis ikke de havde haft det paagaeldende skattefradrag. Efter den italienske regerings opfattelse er den omhandlede foranstaltning derfor ikke en stoetteordning, men udgoer en indirekte tilbagebetaling af en del af forbrugsafgifterne paa braendstofprisen.
21 Egentlig er det muligt allerede paa grundlag af disse argumenter, som den italienske regering har gjort gaeldende, at forkaste det principale led i det eneste anbringende, som den har baseret soegsmaalet paa. Den skattefradragsordning, som den italienske regering forsoeger at forsvare lovligheden af under naervaerende sag, har nemlig klart til formaal at forbedre konkurrencevilkaarene for en sektor af den nationale transportindustri i forhold til vognmaend i de oevrige medlemsstater. Det er netop en saadan handlemaade, som Faellesskabets regler om statsstoette har til formaal at bringe til ophoer.
Naar man kender formaalet med denne ordning, er det let at forklare dens naermere indhold. Naar skattefradragets stoerrelse steg progressivt i forhold til den paagaeldende lastbils stoerrelse, var formaalet nemlig at begunstige lastbiler med en stor tonnage, dvs. dem, som var mest konkurrencedygtige paa det internationale transportmarked. Man forstaar ogsaa godt, hvorfor ordningen var tidsmaessigt begraenset: Paa det tidspunkt, da den betydelige forskel mellem braendstofprisen i Italien og de priser, som blev anvendt i de omkringliggende lande, blev udlignet, hvilket skete i 1995 - hvorved ulempen for de italienske virksomheder forsvandt - mistede stoetten sin eksistensberettigelse og blev ikke forlaenget ud over skatteaaret 1994 (jf. ovenfor, punkt 17). Dette bekraeftede den italienske regerings befuldmaegtigede ganske klart under den mundtlige forhandling.
Jeg skal dog ikke desto mindre afslutte min gennemgang af anbringendets principale led, om ikke andet for fuldstaendighedens skyld.
22 For det foerste forstaar jeg ikke, hvilken interesse den italienske regering har i at betegne den omtvistede foranstaltning som en rent fiskal foranstaltning. Siden 1961 har Domstolen fulgt den helt faste praksis udelukkende at fortolke begrebet stoette paa grundlag af den virkning, stoetten har (9): Det afgoerende er ikke foranstaltningens form, og selvsagt heller ikke dens retlige karakter eller det formaal, den forfoelger (10), men dens resultat (11). Enhver foranstaltning, som indebaerer en oekonomisk fordel, som er forbundet med en tilsvarende nedsaettelse af statens midler, og som en bestemt virksomhed eller en bestemt produktionssektor drager fordel af, udgoer i princippet en statsstoette i traktatens artikel 92's forstand. Det er derfor tilstraekkeligt, at den opfylder disse tre betingelser.
23 Der er ingen tvivl om, at enhver skattemaessig begunstigelse indebaerer en fordel for modtagerne og en tilsvarende nedsaettelse af statens midler, og det gaelder foelgelig ogsaa den foreliggende foranstaltning. Det er ikke rigtigt, at den her i sagen omhandlede ordning finder ensartet anvendelse paa hele erhvervslivet og ikke begunstiger bestemte virksomheder eller sektorer (12). Tvaertimod har ordningen det erklaerede formaal udelukkende at vaere til fordel for de transportvirksomheder, som udfoerer godstransport for fremmed regning, dvs. en produktionssektor, som er tilstraekkeligt identificeret. Den er derfor principielt omfattet af artikel 92, stk. 1's anvendelsesomraade.
24 Der er imidlertid mindst tre situationer, hvor foranstaltningen ikke udgoer en egentlig statsstoette, selv om de naevnte betingelser er opfyldt, nemlig naar
a) staten handler som en privat erhvervsdrivende (13)
b) staten opfylder sine civilretlige forpligtelser, saasom forpligtelsen til at erstatte et tab eller til at tilbagebetale et fejlagtigt opkraevet beloeb (14), og
c) den saerlige foranstaltning er truffet som led i en generel ordning - f.eks. en afgifts- eller socialsikringsordning - og foranstaltningen er begrundet i ordningens karakter eller opbygning (15).
25 Kommissionen har udfoldet store anstrengelser for at paavise, at den foerste situation ikke kunne foreligge i denne sag (16). Jeg kan imidlertid ikke - heller ikke med min bedste vilje - se, hvorledes en stat, naar den foelger den handlemaade at indroemme de i sagen omhandlede skattefradrag, overhovedet kan ligestilles med en privat erhvervsdrivende, som opererer paa de normale vilkaar, der gaelder for en markedsoekonomi.
Jeg kan heller ikke forestille mig, hvorledes en stat skulle kunne yde en afgiftsbegunstigelse i medfoer af sine civilretlige forpligtelser, hvorfor heller ikke den anden situation kan komme paa tale.
26 Derimod finder jeg, at der er grund til, at jeg opholder mig lidt laengere ved den italienske regerings anbringende om, at den ordning, som den i sagen anfaegtede beslutning vedroerer, ligger i direkte forlaengelse af dens industripolitik, og at ordningen i kraft af sine virkninger ligner de forskellige energibeskatningsordninger, som findes i de enkelte medlemsstater, hvor energi beskattes forskelligt afhaengig af, om den anvendes i den private husholdning eller til industrielle formaal. Hvis dette anbringende er korrekt, kan de negative virkninger, som den foreliggende ordning har for konkurrencen inden for Faellesskabet, kun afhjaelpes ved en tilnaermelse af lovgivningerne i henhold til traktatens artikel 100 ff.
27 Jeg maa erkende, at det undertiden kan vaere vanskeligt at drage en skillelinje mellem foranstaltninger, som kan vaere offentlige subventioner, og foranstaltninger, som udgoer en del af en stats generelle skatte- og afgiftsordning. Enhver skattefordel har jo til foelge, at alle eller en del af de skattepligtige fritages fra de almindelige skatte- og afgiftsregler, der gaelder. Saadanne fritagelser (17) beror ofte paa andre formaal end dem, man kan betegne som de primaere skatte- og afgiftsmaessige formaal (18). De forfoelger saaledes eksempelvis formaal af social karakter, hensyn til den industrielle eller regionale udvikling eller tilsvarende hensyn. Hvad angaar deres funktion ligner de direkte stoette, som medlemsstaterne yder, og som i princippet maa behandles som stoette i traktatens artikel 92's forstand. I saa tilfaelde maa den stat, som har indfoert foranstaltningerne, godtgoere, at de har karakter af »generelle foranstaltninger«, der som saadanne falder uden for artikel 92's anvendelsesomraade. Staten maa her redegoere for, hvilket formaal foranstaltningerne opfylder inden for den paagaeldende ordning, og dette formaal maa naturligvis ikke vaere at forbedre vilkaarene for en bestemt sektor i forhold til de udenlandske konkurrenter. Det er imidlertid et saadant formaal og intet andet, som ligger til grund for den her omhandlede ordning. Der er nemlig slet og ret tale om en finansiel stoette, som skal goere det muligt for de italienske transportvirksomheder at afsvaekke den ulempe, de paafoeres paa grund af de hoeje priser i Italien paa braendstof og smoeremidler. Formaalet er altsaa at forbedre de italienske virksomheders konkurrencedygtighed. Dette er den eneste »industripolitiske« grund, som kan paaberaabes.
28 Det maa derfor konkluderes, at den ordning, som den anfaegtede beslutning kritiserer, utvivlsomt udgoer en statsstoette i traktatens artikel 92's forstand.
b) Foranstaltningens forenelighed med det faelles marked
29 Det er altsaa muligt paa grundlag af den omhandlede skattefradragsordnings funktion uden stoerre vanskelighed at udsondre den fra de foranstaltninger, som en medlemsstat vedtager som led i sin generelle skatte- og afgiftsordning. Jeg skal herefter undersoege ordningens virkninger for at kunne bedoemme, om den er forenelig med det faelles marked. Hvad angaar dette spoergsmaal, indeholder artikel 92 et forbud mod enhver form for statsstoette, der opfylder foelgende betingelser: for det foerste skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkaarene, og for det andet skal den paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
30 Ifoelge de oplysninger, som medlemsstaterne har givet Kommissionen - og som er resumeret i 18. betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV - var ca. 16% af de transporter, som de italienske transportvirksomheder foretog i 1992 for fremmed regning, internationale. Mellem 1990 og 1993 blev 14% af Faellesskabets cabotagetransport paa landevej foretaget i Italien. Naar man tager hensyn til den yderligere effekt, det har haft, at vejgodstransporten er blevet gradvis liberaliseret siden januar 1993 (19), er der ikke tvivl om, at stoetten paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hvilket den italienske regering i oevrigt ikke har bestridt. Da den anden af de naevnte betingelser altsaa er opfyldt, bliver kun tilbage at undersoege, om den omtvistede ordning faktisk eller potentielt fordrejer den frie konkurrence.
31 Kommissionen anfoerer i beslutningen, at ordningen for stoette til de italienske virksomheder, som udfoerer vejgodstransport for fremmed regning, medfoerer en konkurrencefordrejning saavel over for ikke-italienske faellesskabstransportvirksomheder som over for de italienske transportvirksomheder, der udfoerer transport for egen regning. I svarskriftet har Kommissionen endvidere gjort gaeldende, at reglen om det hoejeste antal lastbiler pr. virksomhed, ud over hvilket der ikke blev indroemmet noget skattefradrag, og som blev indfoert med virkning fra det andet kvartal af skatteaaret 1994, ogsaa fordrejede konkurrencen mellem store og smaa transportvirksomheder.
Jeg skal i det foelgende undersoege disse tre anbringender og afslutningsvis foretage en samlet vurdering.
- Konkurrencefordrejning over for ikke-italienske faellesskabsvirksomheder
32 Den sagsoegende regering har gjort gaeldende, at de faellesskabstransportvirksomheder, hvis situation svarede til de italienske virksomheder, som drog fordel af de i sagen omhandlede foranstaltninger, kunne udnytte den kompensationsordning, der blev indfoert ved lovdekret af 26. januar 1993 (20), da de i medfoer af dekretets artikel 14, stk. 4, kunne rejse krav om stoette til dieselolieforbruget paa den italienske straekning. Der skulle udstedes gennemfoerelsesbestemmelser om stoerrelsen af dette stoettebeloeb og de naermere regler for udbetaling heraf, men disse bestemmelser blev aldrig vedtaget. Der har derfor ikke kunnet ydes nogen kompensation.
Den italienske regering har forklaret dels, at meddelelsen af den anfaegtede beslutning standsede proceduren for vedtagelsen af gennemfoerelsesbestemmelserne, dels at faellesskabstransportvirksomhederne ikke var forhindret i at rejse krav om stoette i henhold til lovdekretets artikel 14, selv om der ikke var vedtaget gennemfoerelsesbestemmelser. Naar de ikke-italienske transportvirksomheder ikke har forsoegt at rejse krav herom, beror det ifoelge den italienske regering paa, at de ikke har haft den fornoedne oekonomiske interesse, men at de har foretrukket at benytte en lettere fremgangsmaade, nemlig at koere ind paa italiensk omraade med tanken fuld.
33 Jeg finder ikke, at disse argumenter er relevante, og endda, at de er usaedvanlig kunstige. Hvad angaar det foerste argument er jeg enig med Kommissionen i, at den italienske regering kunne have udvist samme paapasselighed med hensyn til at efterkomme Kommissionens krav vedroerende den foerste version af skattefradragsordningen, som Kommissionen erklaerede traktatstridig allerede i 1993. Hvorfor ophaevede den italienske regering ikke allerede dengang skattefradraget, men foerst senere i forbindelse med, at den fastsatte en kompensationsordning? Hvad angaar det andet argument skal jeg bemaerke, at det i betragtning af artikel 14's ordlyd ville have vaeret maerkeligt, om en virksomhed havde rejst krav om kompensation, naar der ikke var udstedt nogen som helst gennemfoerelsesbestemmelser og foelgelig ikke fandtes nogen konkrete retningslinjer vedroerende kompensationens stoerrelse eller de naermere regler for udbetalingen heraf (21).
34 Den italienske regering haevder endvidere, at den anfaegtede ordning ingenlunde medfoerte en konkurrencefordrejning, men stillede de nationale virksomheder paa lige fod med deres faellesskabskonkurrenter ved at lette den stoerre afgiftsbyrde for dem. Over for dette argument maa indvendes, at man maa tage udgangspunkt i den konkurrencesituation, som bestod paa det faelles marked, foer den anfaegtede foranstaltning blev vedtaget, hvorom jeg kan henvise til dommen af 2. juli 1974 (i sagen Italien mod Kommissionen, som er naevnt i fodnote 11), i omskrevet form. Denne situation beroede paa mange forskellige faktorer, som har forskellige virkninger paa produktionsomkostningerne i hver af medlemsstaterne. Hvis man ensidigt aendrer en af disse faktorer inden for en bestemt oekonomisk sektor, vil det kunne forstyrre den bestaaende ligevaegt.
35 Det er saaledes godtgjort, at en bestemt del af den italienske transportsektor i skatteaarene 1993 og 1994 modtog en oekonomisk stoette, som konkurrenterne i de oevrige medlemsstater var udelukket fra. Hermed foreligger der efter min opfattelse en tilsidesaettelse af traktatens artikel 7. Alene dette godtgoer, at den anfaegtede beslutning er i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 2, hvorved grundlaget for den italienske regerings soegsmaal falder vaek (jf. ovenfor, punkt 21). Ikke desto mindre skal jeg dog fortsaette min undersoegelse af dette spoergsmaal, stadig - om ikke af anden grund - for klarhedens og fuldstaendighedens skyld.
- Konkurrencefordrejning over for transportvirksomheder, der virker for egen regning
36 Den italienske regering bestrider ikke, at der er sket en saadan konkurrencefordrejning, men noejes med at goere gaeldende, at de oekonomiske ulemper, som er blevet paafoert de erhvervsdrivende, der arbejder for egen regning, fordi de ikke har haft mulighed for at anvende skattefradraget, kun har haft ringe virkning for deres produktionsomkostninger.
37 Denne opfattelse er efter min opfattelse ubegrundet og i hvert fald irrelevant. Hvis stoetteordningen til fordel for de transportvirksomheder, der arbejder for egen regning, skulle have til formaal at ligestille dem med deres konkurrenter fra andre medlemsstater - saaledes som den italienske regering har haevdet ifoelge det ovenfor gengivne referat - kan den italienske regering ikke samtidig med foeje goere gaeldende, at ordningen ikke har nogen virkning for virksomhedernes beslutning om, hvorvidt de vil udfoere transporterne under anvendelse af eget eller tredjemands materiel. Under alle omstaendigheder er skattefradragets stoerrelse ikke afgoerende (22). Det afgoerende er, at fradragsordningen gjorde godstransport for tredjemands regning mere attraktiv end transporten for egen regning, hvilket er i strid med de principper, der gaelder for den frie konkurrence.
- Konkurrencefordrejning over for virksomheder med mere end 100 motorkoeretoejer
38 Efter den italienske regerings opfattelse kan de store transportvirksomheder bedre baere, at de udelukkes fra stoetteordningen, da de paa grund af deres stordriftskarakter kan afboede de oekonomiske ulemper, de paafoeres ved at vaere udelukket fra ordningen.
39 Jeg skal herom blot anfoere, at skattefradragets virkning ikke er noget afgoerende kriterium. I oevrigt er det klart i strid med formaalene med den frie konkurrence ved tildeling af offentlige midler at ophaeve eller begraense de oekonomiske fordele, som har kunnet opnaas ved en hensigtsmaessig udnyttelse af produktionsmidlerne.
- Vurdering
40 Det er forstaaeligt, at den italienske regering naerer bekymring over de store forskelle mellem forbrugsafgifterne paa braendstoffer i de enkelte medlemsstater. Naar henses til den tekniske udformning af den moderne vejgodstransport, kan det ikke udelukkes, som regeringen selv har fremhaevet, at disse forskelle medfoerer konkurrencefordrejninger, som boer ophaeves. Det egnede middel til at ophaeve disse konkurrencefordrejninger er imidlertid en tilnaermelse af lovgivningerne, saaledes som det er foreskrevet i traktatens artikel 100 ff., og ikke en ensidig tildeling af statsstoette, som ikke blot er diskriminerende, men tillige fordrejer konkurrencevilkaarene inden for Faellesskabet.
Det subsidiaere led af anbringendet
41 Subsidiaert har den italienske regering nedlagt paastand om, at Domstolen annullerer den bestemmelse i beslutningen af 22. oktober 1996, hvorved Kommissionen paalagde den at tilbagekraeve de beloeb, der var blevet udbetalt i medfoer af stoetteordningen, som Kommissionen kendte ulovlig og uforenelig med det faelles marked (se ovenfor, punkt 15). Regeringen goer gaeldende, at det er absolut umuligt at tilbagekraeve de indroemmede skattefradrag paa grund af de tekniske vanskeligheder, som ethvert forsoeg paa en tilbagekraevning vil vaere forbundet med, og paa grund af den sociale uro, dette vil medfoere.
42 I mellemtiden har Domstolen truffet afgoerelse i sagen Kommissionen mod Italien (se ovenfor, punkt 12), nemlig ved dommen af 29. januar 1998, hvori Kommissionen havde nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik havde tilsidesat sin forpligtelse til at tilbagekraeve den stoette, som den havde ydet i medfoer af den i 1992 indfoerte ordning. Som tidligere naevnt er den skattefradragsordning, som den foreliggende sag vedroerer, en forlaengelse af den ordning, som blev indfoert i 1992, bortset fra, at der til ordningen er blevet knyttet en kompensationsordning til fordel for transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater, som aldrig er blevet gennemfoert. Indfoerelsen af denne kompensationsordning beroerer dog under ingen omstaendigheder forpligtelsen til at tilbagekraeve de ydede skattefradrag. Allerede under den naevnte sag fremfoerte den italienske regering den samme indsigelse om absolut umulighed, som den har gjort gaeldende under den foreliggende sag, men Domstolen forkastede indsigelsen. Domstolen maa derfor anlaegge den samme betragtning som i den naevnte dom og forkaste anbringendet om absolut umulighed. Den italienske regering synes i oevrigt at have accepteret dette, idet den afstod fra at fremfoere dette subsidiaere anbringende under den mundtlige forhandling.
Sagens omkostninger
43 Hvis Domstolen fuldstaendig frifinder Kommissionen, som jeg foreslaar, boer den i medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 2, tilpligte Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgoerelse
44 Paa grundlag af de foranstaaende betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen
- at frifinde Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber for Den Italienske Republiks paastand om annullation af Kommissionens beslutning 97/270/EF af 22. oktober 1996 om en skattefradragsordning inden for vejgodstransport for fremmed regning i Italien (C 45/95 ex NN 48/95) og
- at tilpligte Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
(1) - GURI nr. 25 af 31.1.1992.
(2) - Beslutning om en procedure vedroerende statsstoette C 32/92 (ex NN 67/92) - Italien (skattefradrag til erhvervsudoevende vognmaend) (EFT L 233, s. 10).
(3) - Raadets forordning af 4.6.1970 om stoette, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1970 II, s. 309), der siden er blevet aendret flere gange. Denne forordning indeholdt hjemmel til paa naermere angivne betingelser undtagelsesvis og midlertidigt som led i en saneringsplan at nedsaette den overkapacitet, som medfoerte alvorlige strukturelle vanskeligheder.
(4) - Sekstende betragtning, 4.-7. punktum.
(5) - Lovdekret nr. 82 af 29.3.1993 (GURI nr. 134 af 10.6.1993), som aendret og stadfaestet ved lov nr. 162 af 27.5.1993 (GURI nr. 123 af 28.5.1993), og lovdekret nr. 309 af 23.5.1994 (GURI nr. 119 af 24.5.1994), som aendret og stadfaestet ved lov nr. 459 af 22.7.1994 (GURI nr. 171 af 23.7.1994).
(6) - Lovdekret nr. 642 af 22.11.1994 (GURI nr. 273 af 22.11.1994), som blev forlaenget ved lovdekret nr. 21 af 21.1.1995 (GURI nr. 17 af 21.1.1995), og stadfaestet ved lov nr. 84 af 22.3.1995 (GURI nr. 68 af 22.3.1995), og lovdekret nr. 92 af 29.3.1995 (GURI nr. 75 af 30.3.1995), som blev forlaenget flere gange samt aendret og stadfaestet ved lov nr. 11 af 5.1.1996 (GURI nr. 9 af 12.1.1996).
(7) - Sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259.
(8) - Beslutning om en skattefradragsordning inden for vejgodstransport for fremmed regning i Italien (C-45/95 ex NN 48/95) (EFT 1997 L 106, s. 22).
(9) - »... De indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget ...«, dom af 23.2.1961, sag 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, paa s. 217, org. ref.: Rec. s. 1, paa s. 39).
(10) - Medmindre dette formaal, som det er tilfaeldet i denne sag, staar i diametral modsaetning til traktatbestemmelsernes ratio legis.
(11) - »Artikel 92 sondrer ... ikke under hensyn til grundene til eller hensigten med de omhandlede interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger«, dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, praemis 27.
(12) - Se definitionen af begrebet generelle foranstaltninger, som foreslaas i Second Survey on State Aids in the EC in the manufacturing and certain other sectors, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Luxembourg, 1991, s. 4 og 5.
(13) - Dette kriterium er baseret paa de muligheder, som den modtagende virksomhed har for at opnaa de paagaeldende beloeb paa kapitalmarkedet; se dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, praemis 39.
(14) - Se dom af 27.3.1980, sag 61/79, Denkavit italiana, Sml. s. 1205, praemis 31.
(15) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, som er naevnt i fodnote 11, se praemis 33.
(16) - Se fjerde betragtning til afsnit IV i beslutning 97/270.
(17) - Det afgoerende her er ikke foranstaltningens formelle betegnelse (fritagelse, nedsaettelse, godtgoerelse, fradrag, dispensation, eftergivelse mv.), men foranstaltningens karakter af en afgiftsbestemmelse, som skaber en undtagelsessituation til gunst for en eller flere afgiftspligtige.
(18) - Kun i saa fald er der tale om egentlige »begunstigelser«, hvorimod de forskellige fradrag, der er fastsat i diverse afgiftsordninger, og som opfylder det samme afgiftsmaessige formaal som disse, ikke - teknisk set - er begunstigelser, men objektive afgiftsregler paa samme maade som f.eks. bestemmelserne om beregningen af afgiftsgrundlaget (se herom J. Lang: Systematisierung der Steuerverguenstigungen, 1974, s. 73 ff., som er citeret af Karl. A. Frick: Einkommensteuerliche Steuerverguenstigungen und Beihilfeverbot nach dem EG-Vertrag, 1994 s. 28). Eksempelvis er fradrag for forsoergelsespligtige boern, der foretages ved beregningen af den skattepligtige indkomst, ikke egentlige begunstigelser, da de beror paa det samme princip vedroerende skatteevnen som selve skatten.
(19) - Nemlig som foelge af Raadets forordning (EOEF) nr. 881/92 af 26.3.1992 om adgang til markedet for vejgodstransport i Faellesskabet, som udfoeres fra eller til en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader (EFT L 95, s. 1) og Raadets forordning (EOEF) nr. 3118/93 af 25.10.1993 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (EFT L 279, s. 1).
(20) - GURI nr. 21 af 27.1.1993.
(21) - Under den mundtlige forhandling har den italienske regerings befuldmaegtigede anfoert, at saadanne krav kunne vaere rejst i protest.
(22) - Ifoelge de af Kommissionen afgivne oplysninger udgjorde den ydede stoette inden for de tre regnskabsaar, hvor ordningen var i kraft, mellem 9,7 og 24,3% af en vognmands faktiske udgifter til braendstoffer og smoeremidler, hvilket absolut ikke er en uanseelig andel i betragtning af, hvor stor betydning disse omkostninger har i transportvirksomhedernes driftsregnskab.