OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 13 listopada 2025 r.(1) (i)
Sprawa C‑557/24 P
Malacalza Investimenti Srl,
Vittorio Malacalza
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Odwołanie – Polityka gospodarcza i pieniężna – Odpowiedzialność pozaumowna – Decyzje podjęte przez Europejski Bank Centralny (EBC) w odniesieniu do Banca Carige – Dyrektywa 2014/59/UE – Działania naprawcze oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja instytucji kredytowych – Artykuły 27 – 29 – Środki wczesnej interwencji – Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013 – Artykuł 4 ust. 3 i art. 16 – Decyzja EBC o objęciu banku środkami wczesnej interwencji – Nałożenie wzmocnionych wymogów ostrożnościowych – Wpływ na prawa akcjonariuszy i wymóg odpowiedzialności pozaumownej EBC
1.        Na podstawie art. 268 TFUE Malacalza Investimenti Srl i V. Malacalza wnieśli do Sądu skargę, w której domagali się odszkodowania za szkodę, jaką rzekomo ponieśli w wyniku działań Europejskiego Banku Centralnego (EBC) podczas wykonywania funkcji nadzoru ostrożnościowego nad Banca Carige SpA w latach 2014–2019.
2.        W wyroku wydanym w dniu 5 czerwca 2024 r., Malacalza Investimenti i Malacalza/EBC (T‑134/21, EU:T:2024:362, zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”), Sąd oddalił skargę. Od wyroku tego skarżący w pierwszej instancji wnoszą obecnie odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości.
3.        W niniejszej opinii skoncentruję się na środkach wczesnej interwencji, jakie EBC może zastosować wobec instytucji kredytowej znajdującej się w trudnej sytuacji. Przeanalizuję, czy akcjonariusze tej instytucji są uprawnieni, oraz na jakich warunkach, do wniesienia skargi przeciwko EBC z tytułu odpowiedzialności pozaumownej za szkody poniesione w wyniku zastosowania tych środków.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013(2)
4.        Artykuł 4 („Zadania powierzone EBC”) stanowi:
„1.      W ramach art. 6 – zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu – EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich:
[…]
d)      zapewnianie zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi wymogi ostrożnościowe na instytucje kredytowe w dziedzinie wymogów w zakresie funduszy własnych, sekurytyzacji, limitów znacznych ekspozycji, płynności, dźwigni finansowej, sprawozdawczości i podawania do wiadomości publicznej informacji dotyczących tych kwestii;
e)      zapewnianie zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi na instytucje kredytowe wymogi posiadania solidnych zasad zarządzania, w tym wymogów dotyczących kompetencji i reputacji odnoszących się do osób odpowiadających za zarządzanie instytucjami kredytowymi, procedur zarządzania ryzykiem, mechanizmów kontroli wewnętrznej, polityki wynagrodzeń i praktyk w tym zakresie oraz skutecznych wewnętrznych procesów oceny adekwatności kapitałowej, w tym modeli wewnętrznych ratingów (IRB);
f)      przeprowadzanie przeglądów nadzorczych – w tym w stosownych przypadkach we współpracy z EUNB – łącznie z testami warunków skrajnych i ich ewentualną publikacją, w celu określenia, czy zasady, strategie, procedury i mechanizmy wprowadzone przez instytucje kredytowe, a także fundusze własne utrzymywane przez te instytucje, zapewniają prawidłowe zarządzanie ryzykiem i jego pokrycie, a także – na podstawie tego przeglądu nadzorczego – nakładanie na instytucje kredytowe szczególnych dodatkowych wymogów w zakresie funduszy własnych, szczególnych wymogów dotyczących publikacji, szczególnych wymogów w zakresie płynności oraz innych środków w przypadkach, w których stosowne unijne prawo konkretnie przyznaje właściwym organom takie uprawnienia;
[…]
i)      realizowanie zadań nadzorczych w zakresie planów naprawczych oraz wczesnej interwencji, w przypadku gdy instytucja kredytowa lub grupa, w odniesieniu do której EBC jest konsolidującym organem nadzoru, nie spełniają mających zastosowanie wymogów ostrożnościowych lub prawdopodobnie je naruszą, a także – wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych w stosownym unijnym prawie dla właściwych organów – dokonywanie strukturalnych zmian wymaganych od instytucji kredytowych w celu zapobieżenia trudnościom finansowym lub upadłości, z wyłączeniem wszelkich uprawnień w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
[…]
3.      Do celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy. W przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji.
[…]”.
5.        Artykuł 16 („Uprawnienia nadzorcze”) brzmi:
„1.      Do celów wykonywania swoich zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1, i bez uszczerbku dla innych uprawnień powierzonych EBC, EBC ma określone w ust. 2 niniejszego artykułu prawo wymagać od dowolnej instytucji kredytowej, finansowej spółki holdingowej lub finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej w uczestniczących państwach członkowskich podjęcia na wczesnym etapie koniecznych środków w celu rozwiązania odnośnych problemów w każdej z poniższych sytuacji:
a)      dana instytucja kredytowa nie spełnia wymogów określonych w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy;
b)      EBC ma dowody na to, że dana instytucja kredytowa może naruszyć wymogi aktów, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, w ciągu kolejnych 12 miesięcy;
c)      w oparciu o stwierdzenie – w ramach przeglądu nadzorczego zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. f) – że zasady, strategie, procedury i mechanizmy wprowadzone przez daną instytucję kredytową, a także fundusze własne przez nią utrzymywane oraz jej płynność, nie zapewniają prawidłowego zarządzania ryzykiem i jego pokrycia.
2.      Do celów art. 9 ust. 1 EBC ma w szczególności następujące uprawnienia:
a)      wymagania od instytucji posiadania funduszy własnych wyższych od wymogów kapitałowych określonych w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, dotyczących elementów ryzyk i ryzyk nieobjętych stosownymi aktami unijnymi;
b)      wymagania udoskonalenia zasad, strategii, procedur i mechanizmów;
c)      wymagania od instytucji przedstawienia planu przywrócenia zgodności z wymogami nadzorczymi na mocy aktów, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, oraz określenia terminu wdrożenia tego planu, w tym poprawek do niego dotyczących zakresu i terminu;
d)      wymagania od instytucji stosowania szczególnej polityki w zakresie rezerw lub szczególnego traktowania aktywów w kontekście wymogów w zakresie funduszy własnych;
e)      ograniczania działalności, operacji lub sieci instytucji lub żądania zbycia działalności, która stwarza nadmierne ryzyka dla stabilności instytucji;
f)      wymagania ograniczenia ryzyka nieodłącznie związanego z działalnością, produktami i systemami instytucji;
g)      wymagania od instytucji ograniczenia wysokości zmiennego składnika wynagrodzenia jako odsetka przychodów netto, w przypadku gdy jego wysokość utrudnia utrzymanie prawidłowej bazy kapitałowej;
h)      wymagania od instytucji przeznaczenia zysków netto na zwiększenie funduszy własnych;
i)      ograniczenia lub zakazania dokonywania przez instytucję wypłat zysków między akcjonariuszy, udziałowców lub posiadaczy instrumentów dodatkowych w Tier I, w przypadku gdy zakaz taki nie stanowi zdarzenia niewykonania zobowiązania ze strony instytucji;
j)      nakładania dodatkowych obowiązków sprawozdawczych lub zwiększenia ich częstotliwości, w tym w zakresie sprawozdawczości na temat sytuacji kapitałowej i poziomu płynności;
k)      nakładania szczególnych wymogów w zakresie płynności, w tym ograniczeń w zakresie niedopasowania terminów zapadalności między aktywami i pasywami;
l)      wymagania ujawniania dodatkowych informacji;
m)      odwołania w dowolnym momencie każdego z członków organu zarządzającego instytucji kredytowych, którzy nie spełniają wymogów określonych w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy”.
2.      Dyrektywa 2014/59/UE(3)
6.        Artykuł 27 („Środki wczesnej interwencji”) stanowi w ust. 1:
„Jeżeli instytucja narusza lub ze względu między innymi na gwałtownie pogarszającą się sytuację finansową, w tym pogarszającą się sytuację płynności, rosnący poziom dźwigni, rosnącą liczbę pożyczek zagrożonych lub koncentrację ekspozycji, zgodnie z oceną na podstawie szeregu kryteriów, które mogą obejmować wymóg funduszy własnych instytucji plus 1,5 punktu procentowego, prawdopodobnie w bliskiej przyszłości naruszy wymogi rozporządzenia (UE) nr 575/2013, dyrektywy 2013/36/UE lub tytułu II dyrektywy 2014/65/UE lub którykolwiek z art. 3–7, 14–17 i 24, 25 i 26 rozporządzenia (UE) nr 600/2014, państwa członkowskie zapewniają, aby właściwe organy, bez uszczerbku dla środków, o których mowa w art. 104 dyrektywy 2013/36/UE w stosownych przypadkach dysponowały, co najmniej następującymi środkami:
a)      możliwością zobowiązania zarządu danej instytucji do wdrożenia jednego lub większej liczby uzgodnień lub środków określonych w planie naprawy lub zgodnie z art. 5 ust. 2 do aktualizacji takiego planu naprawy, jeżeli okoliczności, które doprowadziły do wczesnej interwencji, są odmienne od przyjętych w założeniach określonych we wstępnym planie naprawy, lub do wdrożenia w określonym czasie jednego lub większej liczby uzgodnień lub środków wskazanych w zaktualizowanym planie w celu zapewnienia, by warunki, o których mowa w akapicie pierwszym zdanie wprowadzające nie mają już zastosowania;
b)      możliwością zobowiązania zarządu danej instytucji do zbadania sytuacji, określenia środków pozwalających rozwiązać stwierdzone problemy oraz sporządzenia programu działania w celu rozwiązania tych problemów i harmonogramu jego wdrażania;
c)      możliwością zobowiązania zarządu danej instytucji do zwołania zgromadzenia akcjonariuszy lub, jeżeli zarząd nie wypełni tego wymogu, możliwością bezpośredniego zwołania zgromadzenia akcjonariuszy danej instytucji, w obu przypadkach z możliwością określenia porządku obrad i nałożenia wymogu rozpatrzenia możliwości przyjęcia określonych decyzji przez akcjonariuszy;
d)      możliwością żądania odwołania lub zastąpienia jednego członka lub większej liczby członków zarządu lub kadry kierowniczej wyższego szczebla, jeżeli osoby te zostaną uznane za niezdolne do wypełniania powierzonych im obowiązków na podstawie art. 13 dyrektywy 2013/36/UE lub art. 9 dyrektywy 2014/65/UE;
e)      możliwością zobowiązania zarządu danej instytucji do sporządzenia, a następnie negocjacji planu w sprawie restrukturyzacji długu z niektórymi lub wszystkimi wierzycielami tej instytucji w stosownym przypadku zgodnie z planem naprawy;
f)      możliwością zobowiązania do wprowadzenia zmian w strategii biznesowej instytucji;
g)      możliwością zobowiązania do wprowadzenia zmian w strukturze prawnej lub strukturze operacyjnej instytucji; oraz
h)      możliwością uzyskania, w tym za pomocą kontroli na miejscu, i przekazania organowi ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wszystkich informacji niezbędnych do aktualizacji planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu przygotowania ewentualnej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji danej instytucji i oszacowania wartości aktywów i zobowiązań instytucji zgodnie z art. 36”.
7.        Artykuł 28 reguluje kwestie odwołania kadry kierowniczej wyższego szczebla i zarządu, a art. 29 tymczasowego administratora.
B.      Prawo włoskie: dekret w sprawie bankowości(4)
8.        Artykuł 53 ust. 1 lit. d bis) dekretu w sprawie bankowości powierza organowi nadzoru zadanie publikowania informacji dotyczących instytucji kredytowych, w szczególności informacji na temat adekwatności funduszy własnych, ograniczenia ryzyka, udziałów kapitałowych, które mogą być posiadane, zarządzania oraz organizacji administracyjnej lub księgowej.
9.        Zgodnie z art. 53 bis ust. 1 lit. d), jeżeli wymaga tego sytuacja, organ nadzoru może przyjąć szczególne środki w odniesieniu do jednego lub kilku banków lub całego systemu bankowego. Środki te mogą obejmować:
–        ograniczenie działalności lub struktury terytorialnej banku;
–        zakaz dokonywania przez bank określonych transakcji, nawet dotyczących przedsiębiorstwa, oraz podziału zysków lub innych składników kapitału, jak również, w odniesieniu do instrumentów finansowych, które mogą być wliczone do kapitału dla celów nadzoru, zakaz wypłaty odsetek;
–        określenie limitów całkowitej kwoty zmiennej części wynagrodzenia w banku, w przypadku gdy jest to konieczne do utrzymania solidnej bazy kapitałowej, a w przypadku banków objętych nadzwyczajną interwencją w ramach wsparcia publicznego określenie limitów całkowitego wynagrodzenia członków zarządu.
10.      Zgodnie z art. 69  octiesdecies  ust. 1 lit. a), Banca d’Italia (bank Włoch) może podjąć wymienione w nim środki wczesnej interwencji, jeżeli w wyniku gwałtownego pogorszenia się sytuacji danego banku lub grupy banków stwierdzi lub przewiduje, w szczególności, naruszenie rozporządzenia nr 575/2013 i tytułu II dyrektywy 2014/65(5).
11.      Stosownie do art. 69 octiesdecies  ust. 1 lit. b) i art. 70 organ nadzoru może objąć instytucję zarządem tymczasowym w przypadku poważnego naruszenia przepisów ustawowych lub wykonawczych, poważnych nieprawidłowości w zarządzaniu instytucją kredytową, w przypadku gdy pogorszenie się sytuacji banku lub grupy banków jest szczególnie istotne, jeżeli można przewidzieć poważne straty aktywów, lub gdy zarząd tymczasowy jest wymagany w drodze uzasadnionego wniosku organów zarządzających lub nadzwyczajnego walnego zgromadzenia instytucji kredytowej.
12.      Zgodnie z art. 69  noviesdecies  Banca d’Italia (bank Włoch) może zwrócić się do instytucji kredytowej lub spółki dominującej grupy bankowej, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 69 octiesdecies ust. 1 lit. a) dekretu w sprawie bankowości, o wykonanie, przynajmniej częściowo, przyjętego planu naprawczego, przygotowanie planu negocjacji restrukturyzacji zadłużenia ze wszystkimi lub niektórymi wierzycielami lub, w stosownych przypadkach, o zmianę formy prawnej spółki.
II.    Okoliczności faktyczne
13.      W pkt 2–25 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił stan faktyczny, który przedstawiam w skrócie poniżej.
14.      Banca Carige jest istotnych rozmiarów instytucją kredytową z siedzibą we Włoszech, notowaną na giełdzie i podlegającą od 2014 r. bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu EBC na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013.
15.      Malacalza Investimenti i V. Malacalza byli akcjonariuszami Banca Carige(6).
16.      W dniu 23 kwietnia 2015 r., aby zaradzić niedoborowi funduszy własnych stwierdzonemu w pełnej ocenie przeprowadzonej przez EBC w 2014 r., nadzwyczajne walne zgromadzenie akcjonariuszy Banca Carige zatwierdziło podwyższenie kapitału o 850 000 000 EUR.
17.      W dniu 9 grudnia 2016 r. EBC przyjął „środek wczesnej interwencji”, który polegał na zwróceniu się do Banca Carige o przedstawienie do dnia 28 lutego 2017 r. planu strategicznego i planu operacyjnego na rzecz redukcji emisji kredytów zagrożonych. W planach tych należało wyraźnie wskazać środki, które miały być podjęte oraz harmonogram osiągnięcia wskazanego celu.
18.      W odpowiedzi na zastosowany środek wczesnej interwencji, we wrześniu 2017 r. zarząd Banca Carige zatwierdził plan dokapitalizowania, który obejmował w szczególności podwyższenie kapitału o 560 000 000 EUR, które miało zostać zrealizowane do końca 2017 r. Po zatwierdzeniu prospektu przez Commissione nazionale per le società e la borsa (krajową komisję ds. spółek i giełdy, Włochy) podwyższenie kapitału o kwotę 544 000 000 EUR zostało ostatecznie zakończone w dniu 21 grudnia 2017 r.
19.      W dniu 28 grudnia 2017 r. EBC powiadomił Banca Carige o swojej decyzji ustanawiającej wymogi ostrożnościowe na 2018 r. Następnie Banca Carige próbował, bez powodzenia, zwiększyć swoje fundusze własne w celu spełnienia obowiązujących wymogów. Ze względu na niewielkie zainteresowanie inwestorów próba emisji instrumentów kapitałowych nie powiodła się w 2018 r. trzykrotnie (w marcu, maju i czerwcu).
20.      Niepowodzenia te zaostrzyły w zarządzie Banca Carige napięcia dotyczące sposobu naprawienia naruszenia wymogów dotyczących funduszy własnych i wdrożenia planu dokapitalizowania z 2017 r.
21.      Rozbieżności doprowadziły do serii dymisji, w tym V. Malacalzy, co spowodowało konieczność powołania nowego zarządu(7).
22.      Z uwagi na niepowodzenie Banca Carige we wprowadzeniu instrumentów kapitałowych na rynek, EBC w dniu 14 września 2018 r. odmówił zatwierdzenia planu ochrony kapitału opracowanego przez Banca Carige i wezwał go do przedstawienia i zatwierdzenia przez zarząd do dnia 30 listopada 2018 r. nowego planu przywrócenia i trwałego zapewnienia przestrzegania wymogów majątkowych najpóźniej do dnia 31 grudnia 2018 r.
23.      W odpowiedzi na wniosek EBC zarząd Banca Carige przyjął w dniu 12 listopada 2018 r. plan wzmocnienia funduszy własnych składający się z dwóch etapów: w pierwszej kolejności emisja obligacji podporządkowanych Tier II, a następnie podwyższenie kapitału wymagającego zgody akcjonariuszy.
24.      Pierwszy etap został zrealizowany wraz z subskrypcją obligacji na kwotę 318 200 000 EUR przez Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (międzybankowy fundusz ochrony depozytów, Włochy, zwany dalej „FITD”) oraz na kwotę 1 800 000 EUR przez Banco di Desio e della Brianza SpA.
25.      Realizacja drugiego etapu spotkała się ze sprzeciwem zgromadzenia akcjonariuszy Banca Carige, które nie zatwierdziło podwyższenia kapitału, co spowodowało dymisję kilku członków zarządu. Wskutek tych okoliczności, zgodnie z art. 18 ust. 12 statutu Banca Carige oraz art. 2386 włoskiego kodeksu cywilnego, nastąpiło rozwiązanie zarządu. Czterech członków zarządu, którzy nie złożyli dymisji, pozostało na stanowiskach, aby zapewnić bieżące zarządzanie.
26.      W dniu 1 stycznia 2019 r., zgodnie z przepisami dekretu w sprawie bankowości, EBC postanowił oddać bank pod zarząd tymczasowy z następującymi tego skutkami:
–        rozwiązanie zarządu banku i zastąpienie jego byłych członków przez trzech tymczasowych administratorów, w tym przez pana Modiana i pana Innocenziego;
–        rozwiązanie rady nadzorczej i zastąpienie jej byłych członków przez trzy inne osoby oraz
–        powierzenie nowym organom zadania podjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby Banca Carige ponownie spełniał w sposób trwały wymogi majątkowe.
27.      W dniu 2 stycznia 2019 r. decyzja o oddaniu pod zarząd tymczasowy została ogłoszona w komunikacie prasowym. Środek ten był przedłużony trzykrotnie (29 marca, 30 września i 20 grudnia 2019 r.) w celu ustabilizowania sytuacji Banca Carige i umożliwienia zakończenia procesu wzmacniania funduszy własnych.
28.      W dniu 9 sierpnia 2019 r. Banca Carige, Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, FITD i fundusz dobrowolnej interwencji FITD podpisały umowę ramową określającą warunki planu prowadzenia działalności. Plan ten przewidywał, w szczególności, podwyższenie kapitału o 700 000 000 EUR oraz emisję nowych obligacji podporządkowanych Tier II.
29.      W dniu 18 września 2019 r. EBC uznał na podstawie art. 56 dekretu w sprawie bankowości, że przewidziane podwyższenie kapitału nie jest sprzeczne z prawidłowym i ostrożnym zarządzaniem bankiem. W dniu 20 września 2019 r. nadzwyczajne walne zgromadzenie akcjonariuszy Banca Carige zatwierdziło podwyższenie kapitału o 700 000 000 EUR.
30.      W dniu 31 stycznia 2020 r., po dokonaniu podwyższenia kapitału, na zwyczajnym walnym zgromadzeniu akcjonariuszy Banca Carige wybrano nowy zarząd i nową radę nadzorczą. W związku z dokonanymi wyborami administratorzy tymczasowi i komitet nadzoru przekazali w tym samym dniu zarządzanie bankiem nowo wybranym organom, kończąc w ten sposób zarząd tymczasowy Banca Carige.
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
31.      Skarżący wnieśli do Sądu o zasądzenie od EBC na rzecz Malacalza Investimenti kwoty 870 525 670 EUR, a na rzecz V. Malcalzy kwoty 9 546 022 EUR (lub innej kwoty, wyższej lub niższej, uznanej za odpowiednią, która zostanie ustalona w razie potrzeby na zasadzie słuszności)(8).
32.      Zdaniem skarżących szkoda jest wynikiem niezgodnego z prawem postępowania EBC w ramach wykonywania funkcji nadzoru ostrożnościowego nad Banca Carige.
33.      EBC wniósł o oddalenie skargi.
34.      Komisja Europejska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta po stronie EBC.
35.      W zaskarżonym wyroku (pkt 28) Sąd wskazał, że skarżący podnieśli osiem zarzutów w przedmiocie niezgodności z prawem jako podstawę odpowiedzialności pozaumownej EBC, to jest:
–        wystarczająco istotne naruszenie przepisów prawa włoskiego przez EBC, który nie podjął działań w celu sprostowania złożonych przez członków zarządu banku oświadczeń wprowadzających w błąd w przedmiocie stanu Banca Carige;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC przepisów prawa Unii w jego stosunkach z zarządem Banca Carige;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC przepisów prawa włoskiego w odniesieniu do zatwierdzenia w dniu 18 września 2019 r. podwyższenia kapitału w sposób sprzeczny z prawem pierwszeństwa przewidzianym w statucie Banca Carige;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC przepisów prawa włoskiego w zakresie powołania tymczasowych administratorów dotkniętych konfliktem interesów;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC przepisów prawa włoskiego przy podejmowaniu środka wczesnej interwencji;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC zasady proporcjonalności w odniesieniu do decyzji w sprawie funduszy własnych w wyniku nałożenia na Banca Carige zbyt krótkiego terminu, aby umożliwić mu spełnienie nałożonych na niego wymogów w zakresie funduszy własnych;
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w wyniku zapewnień udzielonych akcjonariuszom w zakresie sytuacji Banca Carige oraz
–        wystarczająco istotne naruszenie przez EBC prawa własności przysługującego akcjonariuszom w związku ze znacznym spadkiem wartości ich udziałów kapitałowych w Banca Carige.
36.      Po szczegółowej analizie zarzucanych EBC naruszeń prawa Sąd uznał (pkt 216 i 217 zaskarżonego wyroku), że żadne z nich nie doprowadziło do powstania odpowiedzialności pozaumownej w rozumieniu art. 340 akapit trzeci TFUE.
37.      W związku z tym Sąd oddalił skargę bez potrzeby dokonywania oceny, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki wymagane dla stwierdzenia odpowiedzialności instytucji Unii oraz bez orzekania w przedmiocie środków dowodowych wnioskowanych przez skarżących.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
38.      W dniu 14 sierpnia 2024 r. Malacalza Investimenti i V. Malacalza wnieśli odwołanie, w którym wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i odesłanie sprawy do Sądu. Tytułem ewentualnym wnoszą oni do Trybunału Sprawiedliwości o bezpośrednie rozstrzygnięcie sprawy poprzez uwzględnienie ich żądań. Ponadto wnoszą oni o obciążenie EBC i Komisji kosztami postępowania.
39.      Na poparcie swojego odwołania wnoszący podnoszą siedem zarzutów, podzielonych na kilka części, poprzedzonych uwagami wstępnymi.
40.      EBC wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o oddalenie odwołania jako niedopuszczalnego lub, ewentualnie, jako bezpodstawnego, oraz w obu przypadkach o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego, w dalszej kolejności, EBC wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o odesłanie sprawy do Sądu, jeżeli Trybunał Sprawiedliwości zdecyduje się uwzględnić odwołanie i uchylić zaskarżony wyrok.
41.      Komisja wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o oddalenie odwołania jako częściowo niedopuszczalnego lub bezprzedmiotowego oraz całkowicie bezpodstawnego oraz o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
42.      Zgodnie z zaleceniem Trybunału Sprawiedliwości przedmiotem niniejszej opinii jest wyłącznie pierwsza część drugiego zarzutu odwołania.
V.      Uwagi wstępne w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej EBC jako organu nadzoru ostrożnościowego
43.      Jedną z kluczowych kwestii poruszonych w sporze przed Sądem była kwestia odpowiedzialności pozaumownej Unii w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi.
44.      EBC, popierany przez Komisję, opowiadał się za reżimem specjalnym, bardziej rygorystycznym, podobnym do obowiązującego w niektórych państwach członkowskich(9), który ogranicza odpowiedzialność organów nadzorczych do przypadków winy lub rażącego niedbalstwa. Jego zdaniem takie podejście:
–        powinno to być realizowane na szczeblu Unii zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, o których mowa w art. 340 TFUE akapit trzeci;
–        jest konieczne dla zachowania działalności EBC, ponieważ umożliwia mu działanie w interesie ogólnym bez sparaliżowania obawą, że jego działania zostaną zaskarżone nawet w przypadku niewielkiej winy lub zwykłej niezgodności z prawem.
45.      W zaskarżonym wyroku Sąd nie zaakceptował szczególnego reżimu odpowiedzialności pozaumownej w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego EBC nad instytucjami kredytowymi. Zamiast tego zastosował reżim mający ogólne zastosowanie do wszystkich instytucji i organów Unii: musi zaistnieć wystarczająco istotne naruszenie przepisu prawa przyznającego prawa jednostkom(10).
46.      Odwołanie nie dotyczy właściwie tej części zaskarżonego wyroku: EBC i Komisja nie złożyły odwołania incydentalnego w celu zaskarżenia odmowy uznania przez Sąd szczególnego i bardziej restrykcyjnego reżimu odpowiedzialności pozaumownej EBC w ramach wykonywania jego uprawnień w zakresie nadzoru ostrożnościowego.
47.      Dla celów rozwinięcia stanowiska zawartego w niniejszej opinii uważam jednak za stosowne wskazać, że ustanowiony przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości ogólny reżim odpowiedzialności pozaumownej wydaje mi się odpowiedni i wystarczający dla określenia odpowiedzialności pozaumownej, jakiej można wymagać od EBC. Reżim ten pozwala EBC wykonywać funkcje nadzoru ostrożnościowego bez zagrożenia lub ograniczenia wynikającego z roszczeń poszkodowanych podmiotów gospodarczych, nie bardziej niż ma to miejsce w przypadku innych instytucji Unii.
48.      W celu wykonywania uprawnień w zakresie nadzoru ostrożnościowego art. 4 rozporządzenia nr 1024/2013 przyznaje EBC uprawnienia do podejmowania określonych środków(11), których zatwierdzenie musi być poprzedzone oceną profilu ryzyka danych instytucji kredytowych. EBC musi wskazać dla każdej z nich, jakie okoliczności mogą mieć wpływ na ich sytuację, biorąc pod uwagę różnorodność podmiotów, ich wielkość i model biznesowy(12).
49.      Działania w zakresie nadzoru ostrożnościowego są w odniesieniu do działalności instytucji kredytowych środkami „interwencyjnymi”: mogą one wywoływać oczywiste skutki ekonomiczne dla ich akcjonariuszy, jak również dla całego systemu finansowego.
50.      Analizy i środki nadzoru ostrożnościowego wymagają przeprowadzenia ocen, które ze względu na swój złożony charakter uzasadniają przyznanie EBC, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, szerokiego zakresu uznania(13).
51.      Nadzór ostrożnościowy jest w istocie działaniem w interesie ogólnym, mającym na celu utrzymanie stabilności finansowej. Uprawnienia te zostały przyznane EBC ze względu na jego dogłębną znajomość systemu finansowego. Okoliczność ta uzasadnia szeroki zakres uznania EBC w zakresie przyjmowania najbardziej odpowiednich w danym przypadku środków nadzoru ostrożnościowego.
52.      EBC dopuści się wystarczająco istotnego naruszenia przepisów prawa Unii w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej, jeżeli dokona poważnego i oczywistego naruszenia granic swobody uznania podczas przyjmowaniu środków nadzoru ostrożnościowego(14).
53.      Poważne i oczywiste naruszenie przez EBC przepisów prawa Unii będzie zazwyczaj oznaczało zachowanie, które można uznać za rażące niedbalstwo lub działanie zawinione. Jednakże pewne działania EBC, które nie mają tych cech (rażącego niedbalstwa lub działania zawinionego), lecz polegają na przyjęciu ewidentnie błędnych lub nieodpowiednich środków nadzoru ostrożnościowego, również mogą skutkować powstaniem jego odpowiedzialności.
54.      EBC podejmuje decyzje, powtarzam, w tak technicznych i złożonych obszarach, jak nadzór ostrożnościowy nad instytucjami finansowymi. Nie przeszkadza to jednak w zastosowaniu do nich odpowiedniego poziomu kontroli sądowej, aby spełnić wymogi państwa prawa, tak jak ma to miejsce w przypadku każdej instytucji, organu i jednostki organizacyjnej Unii. Wszystkie one podlegają kontroli zgodności swoich działań, w szczególności zgodności z traktatami i ogólnymi zasadami prawa(15).
55.      W tym kontekście skarga z tytułu odpowiedzialności pozaumownej stanowi pośredni sposób weryfikacji zgodności z prawem działań EBC. Artykuł 340 akapit 3 TFUE stanowi w szczególności, że EBC jest zobowiązany naprawić szkody wyrządzone przez niego lub jego pracowników przy wykonywania ich funkcji, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich.
56.      Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości:
–        zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może być uzależnione od spełnienia warunku opartego na pojęciu „winy wykraczającym poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa [Unii]”, nałożenie tego rodzaju dodatkowego warunku oznaczałoby bowiem zakwestionowanie prawa do odszkodowania mającego podstawę w porządku prawnym Unii(16);
–        w odniesieniu do umyślnego charakteru zachowania organu władzy publicznej w zakresie nadzoru bankowego prawo Unii „stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które uzależnia prawo jednostek do uzyskania odszkodowania od dodatkowej przesłanki, wykraczającej poza wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii, a dotyczącej umyślnego charakteru tego zachowania”(17).
57.      Moja analiza pierwszej części drugiego zarzutu odwołania będzie zatem opierać się na tym samym założeniu, jakie przyjął Sąd: wobec EBC należy stosować kryteria ustalone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w zakresie odpowiedzialności pozaumownej instytucji i organów Unii.
58.      Zgodnie z tym orzecznictwem, aby powstała odpowiedzialność pozaumowna Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki(18):
–        istnienie wystarczająco istotnego naruszenia przepisu prawa mającego na celu przyznanie praw jednostkom;
–        rzeczywisty charakter szkody oraz
–        istnienie związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku spoczywającego na sprawcy czynu a szkodą poniesioną przez poszkodowanych.
59.      Pierwsza przesłanka, dotycząca bezprawności zachowania zarzucanego instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii, zawiera dwie składowe: a) chodzi o naruszenie przepisu prawa Unii mającego na celu przyznanie praw jednostkom oraz b) naruszenie to musi być wystarczająco istotne(19).
60.      W odniesieniu do pierwszej składowej tej przesłanki Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że:
–        „prawa jednostek powstają nie tylko przy okazji wyraźnego przyznania ich przez przepisy prawa Unii, lecz także z powodu obowiązków, pozytywnych lub negatywnych, jakie nakładają one w ściśle określony sposób zarówno na jednostki, jak i państwa członkowskie lub instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii”(20);
–        „niewykonanie takich obowiązków może stanowić naruszenie uprawnień, które zostały w sposób dorozumiany przyznane jednostkom na mocy mających zastosowanie przepisów prawa Unii. Pełna skuteczność tych przepisów i ochrona uprawnień, których przyznanie jest ich celem, wymagają, aby jednostki miały możliwość uzyskania odszkodowania”(21).
61.      Dla celów niniejszej sprawy nie jest konieczne, aby przepisy prawa, których naruszenie jest zarzucane, wywierały skutek bezpośredni(22).
62.      Przesłanka, zgodnie z którą naruszony przepis prawa ma przyznawać prawa jednostkom, nie spowodowała nadmiernej liczby sporów przed sądami Unii: spory te koncentrowały się raczej na badaniu, czy naruszenie przepisu prawa Unii (przyznającego prawa jednostkom) jest wystarczająco istotne.
VI.    Analiza pierwszej części drugiego zarzutu odwołania
63.      Jak już wskazałem, zgodnie z zaleceniem Trybunału Sprawiedliwości moja opinia dotyczy wyłącznie pierwszej części drugiego zarzutu odwołania.
64.      W drugim zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył art. 69 octiesdecies i 69   noviesdecies dekretu w sprawie bankowości w związku z art. 4 i 16 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, równego traktowania, proporcjonalności, ochrony własności, zakazu nadużywania prawa i ciężaru dowodu.
65.      Pierwsza część drugiego zarzutu odwołania dotyczy w szczególności art. 69 octiesdecies dekretu w sprawie bankowości. Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd popełnił błąd co do prawa uznając, że uregulowanie krajowe przyjęte w celu transpozycji art. 27–29 dyrektywy 2014/59 nie przyznaje praw akcjonariuszom podlegających mu banków.
66.      Stanowisko Sądu znalazło odzwierciedlenie w następujących tezach zaskarżonego wyroku:
–        „zgodnie z art. 69 octiesdecies ust. 1 lit. a) dekretu w sprawie bankowości Banca d’Italia (bank Włoch) może przyjąć środki wczesnej interwencji, o których mowa w tym przepisie, jeżeli w następstwie szybkiego pogorszenia się sytuacji danego banku lub jego grupy stwierdza lub przewiduje w szczególności naruszenie [rozporządzenia nr 575/2013] oraz tytułu II [dyrektywy 2014/65]”(23);
–        „art. 69 octiesdecies ust. 1 lit. a) dekretu w sprawie bankowości ma zastosowanie do EBC na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1024/2013, zgodnie z którym instytucja ta występuje jako organ właściwy zamiast organu krajowego, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – instytucje podlegające nadzorowi są objęte jego kompetencją na mocy art. 4 tego rozporządzenia”(24);
–        „[w]ynika z tego, że w związku z tym, iż art. 69 octiesdecies ust. 1 lit. a) dekretu w sprawie bankowości ogranicza się do przyznania organowi nadzoru uprawnienia do przyjęcia środka wczesnej interwencji, jeżeli w wyniku oceny, której ma on dokonać, spełnione są przewidziane w nim przesłanki, nie przyznaje on sam w sobie jednostkom praw, których mogłyby one dochodzić przed sądem Unii celem zapewnienia ich poszanowania”(25);
–        „ewentualny wpływ interwencji EBC na interesy akcjonariuszy instytucji kredytowej nie może być brany pod uwagę do celów powstania odpowiedzialności pozaumownej tej instytucji, jeżeli norma, na której opiera się ta interwencja, nie ma na celu ustanowienia lub ochrony w sposób szczególny prawa, które zostało im przyznane w sposób wystarczająco określony”(26);
–        „należy uznać, że przyznanie uprawnień jednostkom nie jest przedmiotem art. 69 octiesdecies ust. 1 lit. a) dekretu w sprawie bankowości, realizującego cel leżący w interesie publicznym i że to właśnie dla osiągnięcia tego celu został on wprowadzony w życie w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie środka wczesnej interwencji, w związku z czym zastrzeżenie pierwsze należy oddalić”(27).
67.      Jak wyjaśnię w dalszej części opinii, nie jestem przekonany, czy rozumowanie Sądu zawarte w tej części wyroku, w szczególności w pkt 129, jest zgodne z prawem.
A.      Charakter środków przyjętych przez EBC i ich wpływ na prawa akcjonariuszy
68.      Rozpocznę od przypomnienia, że wczesna interwencja znajduje odzwierciedlenie w decyzji EBC z dnia 9 grudnia 2016 r. W pierwszej decyzji EBC przyjął środek wczesnej interwencji polegający na wezwaniu Banca Cariage do przedstawienia przed dniem 28 lutego 2017 planu strategicznego i planu operacyjnego w celu zmniejszenia udzielania budzących wątpliwości kredytów. W drugiej decyzji, po przeanalizowaniu sytuacji finansowej Banca Carige, EBC uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 16 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1024/2013, a zatem instytucja kredytowa powinna podjąć działania przewidziane w art. 16 ust. 2 lit. a), i), j) oraz k) tego rozporządzenia(28).
69.      Przepis ten przewiduje w poszczególnych literach następujące środki, które EBC może zastosować:
„a)      wymaganie od instytucji posiadania funduszy własnych wyższych od wymogów kapitałowych określonych w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, dotyczących elementów ryzyk i ryzyk nieobjętych stosownymi aktami unijnymi;
[…]
i)      ograniczenie lub zakazanie dokonywania przez instytucję wypłat zysków na rzecz akcjonariuszy, udziałowców lub posiadaczy instrumentów dodatkowych w Tier I, w przypadku gdy zakaz taki nie stanowi przypadku niewykonania zobowiązania ze strony instytucji;
j)      nakładanie dodatkowych obowiązków sprawozdawczych lub zwiększenia ich częstotliwości, w tym w zakresie sprawozdawczości na temat sytuacji kapitałowej i poziomu płynności;
k)      nakładanie szczególnych wymogów w zakresie płynności, w tym ograniczeń w zakresie niedopasowania terminów zapadalności między aktywami i pasywami”.
70.      Środki wczesnej interwencji zastosowane przez EBC na podstawie decyzji z dnia 9 grudnia 2016 r. miały wpływ na sytuację prawną akcjonariuszy Banca Carige, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Miały one oczywiście na celu zapewnienie stabilności systemu finansowego, lecz miały również chronić interesy deponentów i akcjonariuszy instytucji kredytowych(29).
71.      W szczególności nałożony na Banca Carige [na podstawie art. 16 ust. 2 lit. i) rozporządzenia nr 1024/2013] środek wczesnej interwencji zakazujący lub ograniczający wypłatę dywidend akcjonariuszom, wspólnikom lub posiadaczom instrumentów dodatkowych    Tier I, miał bezpośredni wpływ na podstawowe prawo akcjonariusza spółki, a mianowicie na prawo do otrzymania dywidendy z posiadanych akcji.
72.      Pozostałe środki wczesnej interwencji zastosowane przez EBC wobec Banca Carige(30) miały na celu skorygowanie decyzji podjętych przez ten podmiot, aby powstrzymać pogorszenie jego sytuacji majątkowej. Wszystkie one miały również wpływ na prawa jego akcjonariuszy.
73.      W przypadku gdyby środki wczesnej interwencji zostały uznane za oczywiście błędne lub nieodpowiednie, EBC spowodowałby pogorszenie sytuacji majątkowej Banca Carige i, w związku tym, ograniczone zostałyby prawa jego akcjonariuszy. Stanowiłoby to naruszenie przez EBC przepisów rozporządzenia nr 1024/2013, które jednocześnie mogłoby naruszać prawa przyznane domyślnie akcjonariuszom przez przepisy prawa Unii.
74.      Pełna skuteczność rozporządzenia nr 1024/2013 i ochrona praw akcjonariuszy, aby EBC nie wyrządzał im w wyniku swoich działań szkody w ich sytuacji prawnej, której nie są zobowiązani znosić, wymagają, aby w przypadku podjęcia takich działań z naruszeniem (wystarczająco istotnym) jego przepisów akcjonariusze ci mieli możliwość otrzymania odszkodowania z tytułu odpowiedzialności pozaumownej EBC.
75.      Bardzo istotny w tym kontekście jest niedawny wyrok EBC i Komisja/Corneli(31). W tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości uznał legitymację czynną F. Corneli, jako akcjonariuszki Banca Carige, do wniesienia do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji EBC o objęciu tego podmiotu zarządem tymczasowym, co było kolejnym etapem sprawowania nadzoru ostrożnościowego EBC nad Banca Carige(32).
76.      W wyroku EBC i Komisja/Corneli Trybunał Sprawiedliwości uznał istnienie bezpośredniego wpływu na F. Corneli(33) i jej interes w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji EBC, ponieważ „uważa, iż poniosła szkodę w wyniku decyzji podjętych przez tymczasowych administratorów Banca Carige, powołanych przez EBC, za którą to szkodę zamierzała uzyskać odszkodowanie”(34).
77.      Jeżeli F. Corneli mogła wnieść skargę o stwierdzenie nieważności decyzji EBC w przedmiocie tymczasowego zarządu bankiem (ponieważ jej status akcjonariusza sprawiał, że była osobą, na którą decyzja ta wywarła wpływ bezpośrednio i indywidualnie oraz miała interes we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności), logiczne jest przyjęcie, że miała ona również możliwość dochodzenia odpowiedzialności pozaumownej EBC z tytułu tej decyzji.
78.      W związku z tym, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, przepisy prawa regulujące zastosowane przez EBC środki w zakresie zarządu tymczasowego nad instytucją kredytową przyznają akcjonariuszom tej instytucji w sposób dorozumiany zarówno możliwość zaskarżenia tych środków na drodze sądowej, jak i, w stosownych przypadkach, prawo do wniesienia przeciwko EBC skargi z tytułu odpowiedzialności pozaumownej.
79.      Przenosząc to rozumowanie na sytuację prawną Malacalza Investimenti i V. Malacalzy w związku ze środkiem wczesnej interwencji wobec Banca Carige, uważam, że obie te sytuacje są porównywalne. W związku z tym Malacalza Investimenti i V. Malacalza posiadali legitymację czynną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności środka wczesnej interwencji oraz do wniesienia przeciwko EBC skargi z tytułu odpowiedzialności pozaumownej.
80.      Sąd (w pkt 126 i 129 zaskarżonego wyroku) podkreśla, że EBC przyjmując wobec Banca Carige środek wczesnej interwencji, działał w interesie publicznym, jakim jest utrzymanie stabilności systemu finansowego. W rzeczywistości jednak ten sam interes publiczny musi być brany pod uwagę we wszystkich decyzjach EBC bez wyjątku, co nie oznacza, że w decyzjach tych można ignorować prawa akcjonariuszy tej instytucji, bowiem ich przestrzeganie również należy zapewnić.
81.      Prawa akcjonariuszy instytucji kredytowej są odbiciem pozytywnych i negatywnych obowiązków, które przepisy prawa Unii nakładają na EBC(35). Jeżeli EBC, dysponując szerokim marginesem uznania, nie wykonuje swojego obowiązku przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 1024/2013 regulujących przyjmowanie środków wczesnej interwencji, nie można zaprzeczyć, że jednostki, na które dany środek wywarł wpływ, mogą zwrócić się do sądów Unii, czy to w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, czy też w drodze skargi z tytułu odpowiedzialności pozaumownej.
B.      Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie naruszenia przepisów prawa Unii, które nie przyznają praw jednostkom
82.      Niniejszą opinię należy odnieść do (raczej skąpego) orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, które dopuszcza istnienie przepisów prawa Unii nieprzyznających praw jednostkom dla celów dochodzenia odpowiedzialności pozaumownej od instytucji Unii.
83.      W dziedzinie finansów w wyroku Paul i in.(36) Trybunał Sprawiedliwości oddalił roszczenie o odszkodowanie stwierdzając, że przepisy prawa, których dotyczyła sprawa, nie miały na celu przyznania praw jednostkom.
84.      Wyrok Paul i in. dotyczył przepisów prawa, których celem była między innymi ochrona deponentów instytucji kredytowej. Przedmiotowe przepisy prawa charakteryzowały się dużą złożonością i nie odnosiły się wyraźnie do praw jednostek(37).
85.      We wskazanych ramach prawnych Trybunał Sprawiedliwości:
–        uznał, że system gwarancji depozytów(38) ustanowił szczególny reżim ochrony deponentów, co przemawia przeciwko przyznaniu im dodatkowego prawa do odszkodowania(39). Nie jest zatem konieczne, aby państwo ponosiło wobec deponentów odpowiedzialność, która nie jest przewidziana w prawie krajowym lub nawet jest z niego wyłączona(40);
–        stwierdził, że w przypadku gdy prawo krajowe ustanowiło system gwarancji depozytów, dyrektywa 94/19 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość dochodzenia przez jednostki odszkodowania za szkody poniesione w wyniku niewystarczającego lub niewłaściwego nadzoru ze strony krajowego organu nadzoru nad instytucjami kredytowymi lub dochodzenia odpowiedzialności państwa w świetle prawa Unii na tej podstawie, że zadania nadzorcze są wykonywane w interesie ogólnym(41).
86.      Jednakże następnie w tej samej dziedzinie Trybunał Sprawiedliwości uznał, że „[a]rtykuł 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 […] stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, umożliwiającą deponentom wniesienie skargi o naprawienie szkody spowodowanej zwłoką w zwrocie depozytów”(42).
87.      Analiza wyroków Paul i in. oraz Kantarev ujawnia trudności w przyjęciu w tym zakresie jednolitych kryteriów. Należy zatem odwołać się do wykładni poszczególnych przepisów prawa w świetle ich celu i kontekstu, aby uzyskać właściwą odpowiedź.
88.      W dziedzinach innych niż uregulowania finansowe Trybunał Sprawiedliwości również wydał wyroki odmawiające uznania, że naruszony przepis prawa Unii ma na celu przyznanie praw jednostkom:
–        w wyroku Berlington Hungary(43) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że dyrektywa 98/34/WE(44) nie ustanawia ani praw, ani obowiązków dla jednostek, a tym samym nie mogą one powoływać się na nieprzestrzeganie art. 8 i 9 tej dyrektywy w celu pociągnięcia do odpowiedzialności danego państwa członkowskiego na podstawie prawa Unii;
–        w wyroku Ministre de la Transition écologique Trybunał Sprawiedliwości zastosował to samo kryterium negatywne w odniesieniu do art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50/WE(45), odrzucając stanowisko, że przyznają one, bezpośrednio lub pośrednio, prawa jednostkom(46).
89.      Moim zdaniem odwołanie się do celu ogólnego (np. ochrony zdrowia i środowiska naturalnego jako całości) nie wystarcza, aby odrzucić stanowisko, że przepisy prawa oparte na tych celach przyznają w sposób dorozumiany prawa jednostkom.
90.      Jeśli w dziedzinach, o których mowa w przywołanych wyrokach, taki skutek mógłby być dopuszczalny, nie będzie to miało miejsca w innych dziedzinach, w których ma miejsce bardziej wyraźny (i negatywny) wpływ odpowiednich przepisów prawa na sytuację prawną i majątkową jednostek, których one dotyczą.
91.      Jak już wskazałem, środki wczesnej interwencji przyjęte przez EBC w odniesieniu do Banca Carige utrudniały, bezpośrednio i pośrednio, wykonywanie praw akcjonariuszy ze szkodą dla ich sytuacji prawnej i majątkowej. Nie zmienia tego bezsprzecznego faktu okoliczność, że działania EBC polegające na zastosowaniu tych środków, miały na celu osiągnięcie celu leżącego w interesie ogólnym, jakim jest ochrona stabilności finansowej Unii.
92.      W związku z tym akcjonariusze ci mają możliwość otrzymania odszkodowania, gdy środki wczesnej interwencji nie tylko wywarły negatywny wpływ na ich prawa o charakterze majątkowym, lecz także stanowiły oczywiste naruszenie przepisu prawa Unii, a pomiędzy naruszeniem a poniesioną szkodą istniał związek przyczynowy.
93.      Biorąc pod uwagę przyznany EBC margines uznania w zakresie stosowania środków wczesnej interwencji, prawdopodobnie nie będzie łatwo udowodnić, że doszło do wystarczająco istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa Unii, lecz można to ustalić dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniej, merytorycznej analizy zarzutów wnoszących odwołanie.
94.      W świetle powyższych rozważań uważam, że Sąd naruszył prawo w pkt 119–129 zaskarżonego wyroku. W związku z tym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości uwzględnił pierwszą część drugiego zarzutu odwołania i uchylił tę część wyroku Sądu.
VII. W przedmiocie skargi przed Sądem
95.      Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości może, w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu, rozstrzygnąć sprawę w sposób ostateczny, jeżeli stan postępowania na to pozwala, albo skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
96.      Ze względu na bardzo ograniczony charakter mojej analizy odwołania, która ogranicza się do pierwszej części drugiego zarzutu, nie jestem w stanie zaproponować Trybunałowi Sprawiedliwości, aby rozstrzygnął sprawę w sposób ostateczny. W tych okolicznościach oraz biorąc pod uwagę, że uwzględnienie tej części drugiego zarzutu wymaga merytorycznego rozpatrzenia argumentów podniesionych przez skarżących przed Sądem, uważam, że bardziej rozsądne jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.
VIII. Koszty
97.      Z tych samych względów nie jestem w stanie wypowiedzieć się w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania.
IX.    Wnioski
98.      Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości uwzględnił pierwszą część drugiego zarzutu odwołania i uchylił pkt 119–129 wyroku Sądu z dnia 5 czerwca 2024 r., Malacalza Investimenti i Malacalza/EBC (T‑134/21, EU:T:2024:362).
1      Język oryginału: hiszpański.
i      Punkty 68 i 70, jak również przypis 28 niniejszego tekstu został zmienione po jego pierwszym ogłoszeniu, w celu zawarcia w nim również decyzji ECB/SSM/2016 — F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 del EBC z dnia 9 grudnia 2016 r.
2      Rozporządzenie Rady (UE) z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190; sprostowanie Dz.U. 2014, L 349, s. 68 i w Dz.U. 2019, L 203, s. 10).
4      Decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (dekret ustawodawczy nr 385 – jednolity tekst ustaw w dziedzinie bankowości i kredytów) z dnia 1 września 1993 r. (GURI n. 230 z dnia 30 września 1993 r. oraz dodatek zwyczajny do GURI n. 92, zwany dalej „dekretem w sprawie bankowości”).
5      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1), oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz.U. 2014, L 173, s. 349).
6      W chwili wniesienia skargi Malacalza Investimenti posiadało 15 288 774 akcji zwykłych, stanowiących około 2,016 % kapitału banku, a V. Malacalza posiadał 121 017 akcji zwykłych, stanowiących około 0,011 % kapitału banku. W okresie od dnia 31 marca 2016 r. do dnia 3 sierpnia 2018 r. V. Malacalza był również członkiem i wiceprezesem zarządu banku.
7      Akcjonariusze Banca Carige, podczas nadzwyczajnego walnego zgromadzenia w dniu 20 września 2018 r., wybrali nowy zarząd i powołali pana Modiana na stanowisko prezesa, a pana Innocenziego na stanowisko dyrektora zarządzającego.
8      Ponadto, wnoszą oni o stwierdzenie, w zakresie, w jakim okaże się to konieczne, nieważności środków, których niezgodność z prawem została podniesiona.
9      D. Busch i G. McMeel, Liability of financial supervisors and resolution authorities: perspectives from comparative and European Union law, European Business Law Review, vol. 34, issue 5 (2023), s. 725; D. Busch, C. Gortsos i G. McMeel, Liability of financial supervisors and resolution authorities, Oxford Oxford, University Press 2022; M. Almhofer, The liability of authorities in supervisory and resolution activities, w: C. Zilioli i K.-P. Wojcik (eds.), Judicial Review in the European Banking Union, Cheltenham, Edward Elgar 2021, s. 221–234.
10      Zaskarżony wyrok, pkt 48–57.
11      Wśród nich znajdują się: udzielanie i cofanie zezwoleń bankowych, kontrola stosowania obowiązujących wymogów ostrożnościowych i wewnętrznych systemów oceny ryzyka, możliwość nakładania dodatkowych wymogów w zakresie funduszy własnych oraz możliwość nakładania odpowiednich zasad ładu korporacyjnego.
12      Zobacz motyw 17 rozporządzenia nr 1024/2013.
13      Wyroki: z dnia 8 maja 2019 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC (C‑450/17 P, EU:C:2019:372, pkt 86); z dnia 4 maja 2023 r., EBC/Crédit lyonnais (C‑389/21 P, EU:C:2023:368, pkt 55).
14      W odniesieniu do krajowego reżimu odpowiedzialności pozaumownej słoweńskiego organu nadzoru ostrożnościowego w odniesieniu do środków naprawczych stosowanych wobec instytucji kredytowych, w wyroku z dnia 13 września 2022 r., Banka Slovenije (C‑45/21, EU:C:2022:670, pkt 75), stwierdzono, że „w świetle wysokiego stopnia złożoności i pilnego charakteru cechujących wdrażanie środków reorganizacyjnych w rozumieniu dyrektywy 2001/24 taki system odpowiedzialności nie może być stosowany do szkód wynikających z wdrożenia tych środków przez krajowy bank centralny bez wymagania, by zarzucane temu bankowi naruszenie obowiązku staranności miało poważny charakter”.
15      Wyroki: z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, pkt 23); z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 281); z dnia 26 czerwca 2012 r., Polska/Komisja (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, pkt 36).
16      Wyrok z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 79).
17      Wyroki: z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 121); z dnia 4 października 2018 r., Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807; zwany dalej „wyrokiem Kantarev”, pkt 126–128).
18      Wyroki: z dnia 5 marca 2024 r., Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202; zwany dalej „wyrokiem Kočner/Europol”, pkt 117); z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę) (C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 31); z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 32); Kantarev, pkt 94; z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 42).
19      Wyroki: Kočner/Europol, pkt 118; z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 36).
20      Wyroki: Kočner/Europol, pkt 119; z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, zwany dalej „wyrokiem Ministre de la Transition écologique”, pkt 46); z dnia 11 listopada 2021 r., Stichting Cartel Compensation i Equilib Netherlands (C‑819/19, EU:C:2021:904, pkt 47).
21      Wyroki: Kočner/Europol, pkt 120; z dnia 19 listopada 1991 r., Francovich i in. (C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 33 i 34).
22      Wyrok Ministre de la Transition écologique, pkt 47: „cecha ta [wywołanie skutku bezpośredniego] nie jest ani konieczna […], ani wystarczająca sama w sobie […] aby pierwsza z trzech przesłanek [naruszona norma ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom] była spełniona”. Podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 108 i 109); z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 18–22).
23      Zaskarżony wyrok, pkt 120.
24      Zaskarżony wyrok, pkt 121.
25      Zaskarżony wyrok, pkt 122.
26      Zaskarżony wyrok, pkt 124.
27      Zaskarżony wyrok, pkt 129.
28      Chodzi o decyzję ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 EBC z dnia 9 grudnia 2016 r., która nakłada wymogi oparte na art. 69 octiesdecies i 69 noviesdecies dekretu w sprawie bankowości na Banca Carige, oraz decyzję ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/25 EBC z dnia 9 grudnia 2016 r., która nakłada wymogi ostrożnościowe na Banca Carige, pkt 1.3.2, 1.3.3, 1.3.4
29      Zgodnie z motywem 47 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. 2013, L 176, s. 338), „[s]konsolidowany nadzór nad instytucjami jest ukierunkowany na ochronę interesów deponentów i inwestorów instytucji oraz na zapewnienie stabilności systemu finansowego”.
30      Chodzi o środki przewidziane w art. 16 ust. 2 lit. a), j) i k) rozporządzenia nr 1024/2013: wymaganie od instytucji posiadania funduszy własnych wyższych od wymogów kapitałowych określonych w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, dotyczących elementów ryzyk i ryzyk nieobjętych stosownymi aktami unijnymi; nakładanie dodatkowych obowiązków sprawozdawczych lub zwiększenia ich częstotliwości, w tym w zakresie sprawozdawczości na temat sytuacji kapitałowej i poziomu płynności oraz nakładanie szczególnych wymogów w zakresie płynności, w tym ograniczeń w zakresie niedopasowania terminów zapadalności między aktywami i pasywami.
31      Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 2025 r., EBC i Komisja/Corneli (C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, zwany dalej „wyrokiem EBC i Komisja/Corneli”). Wyrok ten dotyczy praw mniejszościowej akcjonariuszki Banca Carige, na które wywarła wpływ decyzja EBC o objęciu tej instytucji zarządem tymczasowym. Niniejsze odwołanie dotyczy natomiast środków wczesnej interwencji zastosowanych przez EBC wobec tej instytucji kredytowej.
32      Punkty 26–29 niniejszej opinii.
33      Wyrok EBC i Komisja/Corneli, pkt 66: „od chwili oddania Banca Carige pod zarząd tymczasowy i przez cały okres trwania tej sytuacji F. Corneli została pozbawiona przynajmniej możliwości wykonywania przysługującego jej jako akcjonariuszowi tego banku prawa do przyłączenia się do innych akcjonariuszy tego banku w celu zbiorowego wykonywania jednego z praw wymienionych w poprzednim punkcie. Chodzi tu o wpływ na sytuację prawną F. Corneli wynikającą bezpośrednio z wydania spornych decyzji, które nie pozostawiały w tym względzie żadnego zakresu uznania ich adresatowi”.
34      Wyrok EBC i Komisja/Corneli, pkt 101.
35      Wyrok Kočner/Europol, pkt 119 i 120.
36      Wyrok z dnia 12 października 2004 r., Paul i in. (C‑222/02, EU:C:2004:606, zwanego dalej „wyrokiem Paul i in.”, pkt 38, 41 i 44).
37      Wyrok Paul i in., pkt 42. Głównym celem obowiązujących wówczas przepisów prawa było osiągnięcie wzajemnego uznawania zezwoleń i systemów nadzoru ostrożnościowego. Umożliwiło to udzielanie bankom jednolitego zezwolenia, ważnego w całej Unii, oraz stosowanie zasady nadzoru przez państwo członkowskie pochodzenia.
38      Dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 1994, L 135, s. 5).
39      Wyrok Paul i in., pkt 45.
40      Wyrok Paul i in., pkt 43.
41      Wyrok Paul i in., pkt 32.
42      Wyrok Kantarev, pkt 90 i sentencja. W pkt 102–104 tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że stwierdzenie niedostępności depozytów ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną deponenta, ponieważ uruchamia mechanizm gwarancji depozytów, a tym samym zwrot depozytów ich posiadaczom. Trybunał Sprawiedliwości wskazał w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 60), że art. 7 ust. 6 dyrektywy 94/19 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w nim prawo do odszkodowania dla deponenta obejmuje wyłącznie zwrot w ramach systemu gwarancji do wysokości określonej w art. 7 ust. 1a tej dyrektywy.
43      Wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 108 i 109).
44      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1998, L 204, s. 37).
45      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).
46      Wyrok Ministre de la Transition écologique, pkt 56: „niezależnie od okoliczności, że mające zastosowanie przepisy dyrektywy 2008/50 i dyrektyw, które ją poprzedzały, w żaden sposób nie przyznają w sposób wyraźny uprawnień jednostkom w tym zakresie, obowiązki ustanowione we wspomnianych przepisach, we wspomnianym ogólnym celu, o którym mowa powyżej, nie pozwalają uznać, że jednostkom lub kategoriom jednostek przyznano w tym wypadku w sposób dorozumiany, ze względu na te obowiązki, uprawnienia indywidualne, których naruszenie może skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom”. W pkt 54 i 55 tego wyroku stwierdzono, że odpowiednie przepisy dyrektywy 2008/50 oraz inne przepisy powiązane ustanawiają „dość jasne i precyzyjne obowiązki dotyczące rezultatu, którego osiągnięcie państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić”, lecz „jednakże wspomniane obowiązki realizują […] ogólny cel ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości”.