61989CJ0192_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 1 . juni 1989, indgaaet til Domstolen den 8 . juni s.aa ., har Nederlandenes Raad van State i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af en raekke bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 af 20 . december 1976 og nr . 1/80 af 19 . september 1980 fra Associeringsraadet oprettet i henhold til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12 . september 1963, der er indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23 . december 1963 ( Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 541 - herefter benaevnt "associeringsaftalen ").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag vedroerende et afslag paa en ansoegning om opholdstilladelse i Nederlandene anlagt af S . Z . Sevince, der er tyrkisk statsborger, mod Staatssecretaris van Justitie .
3 Det fremgaar af sagen, at Sevince den 11 . september 1980 fik afslag paa en ansoegning om forlaengelse af den opholdstilladelse, han havde faaet meddelt den 22 . februar 1979, med den begrundelse, at de familiemaessige hensyn, der laa til grund for meddelelsen af tilladelsen, ikke laengere forelaa . Herefter anlagde Sevince sag - der umiddelbart havde opsaettende virkning - til proevelse af denne afgoerelse, som imidlertid blev stadfaestet af Raad van State den 12 . juni 1986 . I den mellemliggende periode, hvor sagsanlaegget endnu havde opsaettende virkning, fik Sevince udstedt en erklaering om ret til arbejde, som gjaldt indtil Raad van States afsigelse af ovennaevnte kendelse den 12 . juni 1986 .
4 Under henvisning til, at han i en aarraekke havde udoevet loennet beskaeftigelse i Nederlandene, ansoegte Sevince den 13 . april 1987 om opholdstilladelse . Han stoettede sin ansoegning paa artikel 2, stk . 1, litra b ), i ovennaevnte afgoerelse nr . 2/76, hvorefter en tyrkisk arbejdstager, der i fem aar har haft arbejde i henhold til gaeldende lovgivning i en af Faellesskabets medlemsstater, nyder fri adgang dér til enhver form for loennet arbejde efter eget valg, ligesom han paaberaabte sig artikel 6, stk . 1, tredje led, i ovennaevnte afgoerelse nr . 1/80, hvorefter tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat, efter at have haft fri beskaeftigelse i fire aar, i den paagaeldende medlemsstat har fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg . Denne ansoegning blev stiltiende afvist af de nederlandske myndigheder .
5 Sevince indbragte denne afgoerelse for Raad van State, der udsatte sagen paa De Europaeiske Faellesskabers Domstols besvarelse af foelgende praejudicielle spoergsmaal :
"1 ) Skal EOEF-Traktatens artikel 177 fortolkes saaledes, at en retsinstans i en medlemsstat er befoejet ( og in casu forpligtet ) til at forelaegge Domstolen et spoergsmaal om fortolkningen af de omhandlede afgoerelser fra Associeringsraadet, nemlig afgoerelse nr . 2/76 og/eller afgoerelse nr . 1/80, hvis et saadant spoergsmaal rejses for den paagaeldende retsinstans, og denne skoenner, at en afgoerelse af spoergsmaalet er noedvendig, foer den afsiger dom?
2 ) Saafremt det foerste spoergsmaal bevares bekraeftende, skal artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, i afgoerelse nr . 1/80 samt artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 da anses for at vaere umiddelbart anvendelige i EF-landene?
3 ) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, hvorledes skal da udtrykket 'lovlig beskaeftigelse' i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, i afgoerelse nr . 1/80 ( sammenholdt med bestemmelserne i artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 ) fortolkes? Omfatter udtrykket arbejde, der udfoertes, mens den paagaeldende var i besiddelse af en opholdstilladelse udstedt i henhold til udlaendingeloven - og kan der yderligere anlaegges en udvidende fortolkning, saaledes at udtrykket ogsaa omfatter arbejde, som den paagaeldende kunne og maatte udfoere, inden beslutningen om opholdstilladelse blev endelig - eller alene arbejde, som i henhold til bestemmelserne vedroerende udlaendinges beskaeftigelse maa anses for lovligt?"
6 Vedroerende de faktiske omstaendigheder i hovedsagen og retsforhandlingernes forloeb samt de til Domstolen indgivne skriftlige indlaeg henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Foerste spoergsmaal
7 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om fortolkningen af ovennaevnte afgoerelser nr . 2/76 og nr . 1/80 henhoerer under EOEF-Traktatens artikel 177 .
8 Det bemaerkes indledningsvis, at ifoelge Domstolens faste praksis udgoer bestemmelserne i en aftale, indgaaet af Raadet i henhold til EOEF-Traktatens artikler 228 og 238, fra tidspunktet for aftalens ikrafttraedelse en integrerende del af faellesskabsretten ( jf . dommene af 30 . september 1987, Demirel, 12/86, Sml . s . 3719, praemis 7, og 14 . november 1989, Graekenland mod Kommissionen, 30/88, Sml . s . 3711, praemis 12 ).
9 Domstolen har yderligere fastslaaet, at Associeringsraadets afgoerelser, som foelge af deres direkte tilknytning til associeringsaftalen, paa samme maade som selve aftalen fra ikrafttraedelsesdatoen udgoer en integrerende del af faellesskabsretten ( jf . ovennaevnte dom af 14 . november 1989, Graekenland mod Kommissionen, praemis 13 ).
10 Da Domstolen har kompetence til at traeffe en praejudiciel afgoerelse vedroerende aftalen betragtet som en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner ( jf . dom af 30 . april 1974, Haegeman, 181/73, Sml . s . 449 ), har den ogsaa kompetence til at tage stilling til fortolkningen af afgoerelser, som er truffet af det i henhold til aftalen oprettede organ, der har til opgave at gennemfoere aftalen .
11 Dette maa gaelde saa meget mere, som EOEF-Traktatens artikel 177 skal sikre en ensartet anvendelse i hele Faellesskabet af alle de bestemmelser, der udgoer Faellesskabets retsorden, for at undgaa, at de tillaegges forskellige retsvirkninger alt efter fortolkningen heraf i de forskellige medlemsstater ( jf . dommene af 26 . oktober 1982, Kupferberg, 104/81, Sml . s . 3641, og 16 . marts 1983, SPI og SAMI, 267-269/81, Sml . s . 801 ).
12 Herefter skal Raad van States foerste spoergsmaal besvares saaledes, at fortolkningen af afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 henhoerer under EOEF-Traktatens artikel 177 .
Andet spoergsmaal
13 Med det andet spoergsmaal oensker Raad van State afgjort, om artikel 2, stk . 1, litra b ), og artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 samt artikel 6, stk . 1, og artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 har direkte virkning paa medlemsstaternes omraade .
14 Det bemaerkes i denne forbindelse, at bestemmelserne i en afgoerelse fra Associeringsraadet for at vaere umiddelbart anvendelige skal opfylde samme betingelser som dem, der gaelder for bestemmelserne i selve aftalen .
15 I ovennaevnte Demirel-dom af 30 . september 1987 udtalte Domstolen, at en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland maa anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter ( praemis 14 ). De samme kriterier finder anvendelse, naar det skal afgoeres, om bestemmelserne i en afgoerelse fra Associeringsraadet kan have direkte virkning .
16 For at afgoere, om de her omhandlede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 opfylder disse kriterier, er det noedvendigt foerst at gennemgaa ordlyden heraf .
17 Det bemaerkes, at artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 i klare, praecise og ubetingede vendinger fastslaar, at tyrkiske arbejdstagere, efter et vist antal aar med lovlig beskaeftigelse i et medlemsland, har fri adgang til loennet beskaeftigelse efter eget valg .
18 Yderligere indeholder artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 en klar stand still-klausul, for saa vidt angaar indfoerelsen af nye begraensninger for adgang til beskaeftigelse for arbejdstagere, der paa de kontraherende staters omraade befinder sig i en lovlig situation med hensyn til ophold og beskaeftigelse .
19 At bestemmelserne i Associeringsraadets omtvistede afgoerelser umiddelbart kan paavirke retsstillingen for de tyrkiske arbejdstagere, som har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, bekraeftes af en gennemgang af formaalet med og arten af de afgoerelser, som disse bestemmelser udgoer en del af, samt af den aftale, hvortil afgoerelserne er knyttet .
20 I henhold til aftalen, der ifoelge artikel 2, stk . 1, har til formaal at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, oprettedes en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet . Denne omfatter en indledende fase, hvorunder Tyrkiet med stoette fra Faellesskabet skal kunne styrke sin oekonomi, en overgangsperiode, i loebet af hvilken der gradvis skal oprettes en Toldunion og ske en tilnaermelse af parternes oekonomiske politik, samt en endelig fase, der skal bygge paa toldunionen og indebaere en styrkelse af samordningen af parternes oekonomiske politik ( jf . ovennaevnte Demirel-dom af 30 . september 1989, praemis 15 ). For saa vidt angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed, bestemmer aftalens artikel 12, der findes i afsnit II om ivaerksaettelse af overgangsperioden, at de kontraherende parter enes om, paa grundlag af EOEF-Traktatens artikler 48, 49 og 50, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed . Den 23 . november 1970 blev der undertegnet en tillaegsprotokol til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, jf . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2760/72 af 19 . december 1972 ( Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 581 - herefter benaevnt "tillaegsprotokollen "). Tillaegsprotokollens artikel 36 bestemmer, at arbejdskraftens frie bevaegelighed vil blive gradvist gennemfoert, og at Associeringsraadet traeffer beslutning om de noedvendige retningslinjer med henblik herpaa .
21 Associeringsraadets afgoerelser nr . 2/76 og nr . 1/80 blev vedtaget til gennemfoerelse af aftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36, som ifoelge Domstolen i det vaesentlige har karakter af programerklaeringer, jf . ovennaevnte dom af 30 . september 1987 i Demirel-sagen . Saaledes henviser afgoerelse nr . 2/76 i praeamblen udtrykkeligt til aftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36, mens afgoerelsens artikel 1 for foerste etape fastsaetter de naermere regler for gennemfoerelsen af tillaegsprotokollens artikel 36 . Formaalet med afgoerelse nr . 1/80 er, ifoelge praeamblens tredje betragtning, paa det sociale omraade at forbedre den ordning, som anvendes paa arbejdstagerne og deres familiemedlemmer i forhold til den ordning, der blev indfoert ved afgoerelse nr . 2/76 . At aftalens og tillaegsprotokollens ovennaevnte bestemmelser i det vaesentlige har karakter af programerklaeringer, er ikke til hinder for, at Associeringsraadets afgoerelser, der paa bestemte punkter gennemfoerer den i aftalen foreskrevne politik, kan have direkte virkning .
22 Antagelsen af, at reglerne i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80, der er genstand for det andet praejudicielle spoergsmaal, kan have direkte virkning, aendres ikke af det forhold, at artikel 2, stk . 2, i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 3, i afgoerelse nr . 1/80 foreskriver, at gennemfoerelsen af de tyrkiske arbejdstagere tillagte rettigheder skal foretages via nationale bestemmelser . De naevnte regler i afgoerelserne praeciserer nemlig kun medlemsstaternes pligt til at traeffe de administrative foranstaltninger, som gennemfoerelsen af reglerne eventuelt maatte indebaere, uden at medlemsstaterne kan fastsaette betingelser for eller begraense den praecise og ubetingede ret, som reglerne i Associeringsraadets afgoerelser tillaegger de tyrkiske arbejdstagere .
23 Artikel 12 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 29 i afgoerelse nr . 1/80, hvorefter hver af de kontraherende parter skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af de paagaeldende afgoerelser, understreger ogsaa kun forpligtelsen til efter bedste overbevisning at opfylde en international aftale, saaledes som det yderligere fremhaeves i artikel 7 i selve aftalen .
24 Alene det forhold, at afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 ikke er offentliggjort, udelukker ikke, at de for hovedsagen relevante bestemmelser kan have direkte virkning . Den manglende offentliggoerelse af afgoerelserne udelukker ganske vist, at privatpersoner paalaegges forpligtelser, men er ikke til hinder for, at privatpersoner over for en offentlig myndighed kan paaberaabe sig de rettigheder, som de tillaegges ifoelge afgoerelserne .
25 Med hensyn til beskyttelsesklausulerne, som goer det muligt for de kontraherende parter af fravige de bestemmelser, som giver tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til en medlemsstats lovlige arbejdsmarked visse rettigheder, bemaerkes, at de kun finder anvendelse i bestemte situationer . Bortset fra de saerlige situationer, der kan foere til, at klausulerne anvendes, kan den blotte eksistens af disse klausuler ikke i sig selv vaere til hinder for den direkte virkning af de bestemmelser, som klausulerne giver mulighed for at fravige ( jf . ovennaevnte Kupferberg-dom af 26 . oktober 1982 ).
26 Det maa herefter fastslaas, at Raad van States andet spoergsmaal skal besvares saaledes, at artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, i afgoerelse nr . 1/80 samt artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 har direkte virkning i Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater .
Tredje spoergsmaal
27 Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret afgjort, om udtrykket "lovlig beskaeftigelse" i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 finder anvendelse paa en tyrkisk arbejdstager, der er blevet meddelt arbejdstilladelse i den periode, hvor han har opnaaet udsaettelse med gennemfoerelsen af en afgoerelse om, at han naegtes opholdstilladelse, som han har indbragt for den kompetente nationale domstol .
28 For at besvare dette spoergsmaal maa det foerst bemaerkes, at ovennaevnte bestemmelser blot regulerer den tyrkiske arbejdstagers situation med hensyn til beskaeftigelse uden at udtale sig om hans opholdsret .
29 Det forholder sig ikke desto mindre saaledes, at disse to aspekter af den tyrkiske arbejdstagers personlige situation er naert forbundet, og at de omtvistede bestemmelser ved at give den tyrkiske arbejdstager, der i en vis periode har haft lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, ret til fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg uundgaaeligt indebaerer, at arbejdstageren i det mindste paa dette tidspunkt har opholdsret, da den ret, bestemmelserne tillaegger den tyrkiske arbejdstager, ellers ville vaere helt illusorisk .
30 Selv om udtrykket lovlig beskaeftigelse i disse bestemmelser ikke noedvendigvis maa antages at vaere betinget af en formel opholdstilladelse, forudsaetter det imidlertid, at den paagaeldende arbejdstagers situation paa arbejdsmarkedet er permanent og ikke kun foreloebig .
31 Selv om den lovlige udoevelse af beskaeftigelse i en vis periode ved periodens udloeb medfoerer opholdsret, kan man navnlig vanskeligt forestille sig, at en tyrkisk arbejdstager skulle kunne sikre sig mulighed for at opfylde denne betingelse og derfor opnaa en saadan opholdsret, alene fordi han efter at have faaet de nationale myndigheders afslag paa en ansoegning om gyldig opholdstilladelse i denne periode har anvendt de nationale soegsmaalsregler og anlagt sag til proevelse af afgoerelsen, saaledes at han i kraft af sagsanlaeggets opsaettende virkning midlertidigt - inden der traeffes endelig afgoerelse i sagen - meddeles tilladelse til at opholde sig i den paagaeldende medlemsstat og dér udoeve en beskaeftigelse .
32 Foelgelig kan udtrykket "lovlig beskaeftigelse" i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 ikke omfatte en tyrkisk arbejdstager, som kun har kunnet opretholde sin lovlige beskaeftigelse paa grund af den opsaettende virkning af en af ham anlagt sag, indtil den nationale ret har truffet endelig afgoerelse i sagen, herved dog forudsat, at han taber sagen .
33 Den nationale rets tredje spoergsmaal skal herefter besvares saaledes, at udtrykket "lovlig beskaeftigelse" i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller i artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 ikke omfatter en tyrkisk arbejdstager, der er blevet meddelt arbejdstilladelse i den periode, hvor han har faaet udsaettelse med gennemfoerelsen af en afgoerelse, hvorved han naegtes opholdsret, og som er genstand for en af ham anlagt sag, han har tabt .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 De udgifter, der er afholdt af Forbundsrepublikken Tysklands regering, af Kongeriget Nederlandenes regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, som Nederlandenes Raad van State har forelagt ved kendelse af 1 . juni 1989, for ret :
1 ) Fortolkningen af afgoerelse nr . 2/76 af 20 . december 1976 og afgoerelse nr . 1/80 af 19 . september 1980 fra Associeringsraadet, oprettet i henhold til aftalen om en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, henhoerer under EOEF-Traktatens artikel 177 .
2 ) Artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, i afgoerelse nr . 1/80 samt artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 har direkte virkning i Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater .
3 ) Udtrykket "lovlig beskaeftigelse" i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller i artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 omfatter ikke en tyrkisk arbejdstager, der er blevet meddelt arbejdstilladelse i den periode, hvor han har faaet udsaettelse med gennemfoerelsen af en afgoerelse, hvorved han naegtes opholdsret, og som er genstand for en af ham anlagt sag, han har tabt .