62008CC0197_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są po raz kolejny uregulowania państw członkowskich określające ceny minimalne wyrobów tytoniowych. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, Komisja podnosi, że naruszają one art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59/WE z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych(2) .
2. Pozwane państwa członkowskie podnoszą zasadniczo, że wbrew dotychczasowemu orzecznictwu Trybunału określanie cen minimalnych nie jest sprzeczne z dyrektywą 95/59 w brzmieniu zmienionym, a w każdym razie jest uzasadnione względami ochrony zdrowia. Powołują się one przy tym także na Ramową Konwencję o Ograniczaniu Użycia Tytoniu Światowej Organizacji Zdrowia(3) .
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
3. Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi i trzeci dyrektywy 95/59 stanowi:
„Producenci lub, gdzie to właściwe, ich przedstawiciele lub uprawnieni pełnomocnicy we Wspólnocie oraz importerzy tytoniu z państw nieczłonkowskich, mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego z produktów, dla każdego państwa członkowskiego, w którym dane produkty są przeznaczone do konsumpcji.
Przepisy akapitu drugiego nie mogą jednakże utrudniać wprowadzenia krajowych regulacji prawnych odnoszących się do kontroli poziomu cen lub przestrzegania nałożonych cen, pod warunkiem że są one zgodne z ustawodawstwem wspólnotowym”.
B – Prawo międzynarodowe publiczne
4. Artykuł 6 Ramowej Konwencji [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia zatytułowany jest „Środki cenowe i podatkowe ograniczające popyt na tytoń” i stanowi(4) :
„1. Strony uznają, że środki cenowe i podatkowe stanowią skuteczny i ważny sposób ograniczania konsumpcji wyrobów tytoniowych przez różne grupy ludności, a w szczególności przez ludzi młodych.
2. Nie uchybiając suwerennemu prawu Stron do określania i ustanawiania swoich polityk podatkowych, każda Strona powinna wziąć pod uwagę krajowe cele z zakresu zdrowia dotyczące ograniczenia użycia tytoniu i przyjąć lub podtrzymać, w zależności od przypadku, środki, które mogą obejmować:
a) wdrożenie polityk podatkowych oraz, w odpowiednich przypadkach, polityk cenowych w odniesieniu do wyrobów tytoniowych mając na celu przyczynienie się do osiągnięcia celów zdrowotnych ukierunkowanych na ograniczenie konsumpcji wyrobów tytoniowych;
[...]”.
C – Prawo krajowe
1. Francja
5. Ustawą z dnia 9 sierpnia 2004 r. zmieniony został we Francji Code général des impôts (kodeks podatkowy). Na mocy tych przepisów ustalono cenę, poniżej której nie wolno sprzedawać papierosów. Tę cenę minimalną papierosów określa się w drodze rozporządzenia w odniesieniu do ceny średniej na rynku. Ponadto do Code de la santé publique (ustawy o publicznym systemie zdrowia) wprowadzono zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie promocyjnej, sprzecznej z celami zdrowia publicznego.
2. Austria
6. Ustawą federalną z 2006 r. do § 2 Tabakgesetz (austriackiej ustawy o wyrobach tytoniowych) wprowadzono ustęp, który w interesie profilaktyki tytoniowej i w celu zapewnienia minimalnego poziomu cen przyznaje federalnej minister zdrowia kompetencję określania w drodze rozporządzenia ceny minimalnej wyrobów tytoniowych. Zakazane jest wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych po cenach niższych od ceny minimalnej. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ustalania cen minimalnych, wydanym na mocy tego przepisu, minimalna cena papierosów w sprzedaży detalicznej wynosi, za sztukę, co najmniej 92,75% średniej ceny ważonej odnoszącej się do wszystkich sprzedanych papierosów w minionym roku kalendarzowym(5) .
3. Irlandia
7. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. i) ustawy z 1978 r. o wyrobach tytoniowych można ustanowić, w drodze rozporządzenia, zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych w cenie o tyle niższej od ceny podobnych wyrobów tytoniowych w danym okresie, że sprzedaż po takiej niżej cenie stanowi, w opinii ministra, formę promocji sprzedaży.
8. Artykuł 16 ust. 1 irlandzkiego rozporządzenia w sprawie wyrobów tytoniowych z 1991 r. stanowi, że w sprzedaży detalicznej zabrania się sprzedaży wyrobów tytoniowych danej marki po cenie niższej od ceny uzyskania wyrobu tej marki. Artykuł 17 tego rozporządzenia stanowi, że w sprzedaży detalicznej zabrania się sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie, na podstawie której właściwy minister doszedł do wniosku, że sprzedaż wyrobu po danej cenie stanowi promocję sprzedaży. Tak zwane „Memorandum of Clarification” precyzuje, że obniżenie ceny sprzedaży papierosów do poziomu o 3% poniżej średniej ceny ważonej tej kategorii wyrobów uznawane jest za środek promocji sprzedaży.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
9. Komisja stoi na stanowisku, że przytoczone wyżej przepisy prawa krajowego naruszają art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59, bowiem ustalają one minimalne ceny sprzedaży papierosów bądź innych wyrobów tytoniowych. Z tego względu Komisja wszczęła przedmiotowe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Po wezwaniu do przedstawienia uwag (wezwaniu do usunięcia uchybienia) Komisja zwróciła się do państw członkowskich z uzasadnionymi opiniami w dniu 28 czerwca 2006 r. (Francja), w dniu 27 czerwca 2007 r. (Austria) i w dniu 15 grudnia 2006 r. (Irlandia). W stosunku do Irlandii w dniu 7 lipca 2004 r. Komisja zwróciła się z kolejną uzasadnioną opinią, w której podniosła naruszenie art. 10 WE.
10. Ponieważ państwa członkowskie nie zastosowały się do uzasadnionych opinii, Komisja wniosła omawiane skargi.
11. Komisja wnosi w sprawie C‑197/08 o:
– stwierdzenie, że poprzez utrzymanie w mocy systemu cen minimalnych dla papierosów dopuszczonych do konsumpcji we Francji, podobnie jak i zakazu sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie promocyjnej sprzecznej z celami ochrony zdrowia publicznego, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59,
– obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
12. Republika Francuska wnosi o:
– oddalenie skargi,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
13. Komisja wnosi w sprawie C‑198/08 o:
– stwierdzenie, że poprzez przyjęcie i utrzymanie w mocy przepisów prawnych, wedle których minimalne ceny sprzedaży papierosów i tytoniu drobnokrojonego przeznaczonego do skręcania papierosów są ustanawiane przez państwo, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59,
– obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
14. Republika Austrii wnosi o:
– oddalenie skargi Komisji jako bezzasadnej,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15. Komisja wnosi w sprawie C‑221/08 o:
– stwierdzenie, że:
– poprzez nałożenie minimalnych i maksymalnych cen sprzedaży detalicznej papierosów Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59,
– poprzez niedostarczenie niezbędnych informacji dotyczących właściwego prawa irlandzkiego w celu umożliwienia Komisji wykonania kontroli zgodności z dyrektywą 95/59 Irlandia uchybiła zobowiązaniu ciążącemu na niej na mocy art. 10 WE,
– obciążenie Irlandii kosztami postępowania.
16. Irlandia wnosi o:
– oddalenie skargi,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17. We wspólnej rozprawie wzięły udział trzy państwa członkowskie i Komisja.
18. W ramach jednej opinii dokonam badania omawianych trzech postępowań, bowiem co do zasady podnoszą one te same kwestie.
IV – Ocena prawna
19. Sporne uregulowania określają ceny minimalne sprzedaży detalicznej papierosów bądź innych wyrobów tytoniowych w rozumieniu dyrektywy 95/59. Wbrew argumentacji Irlandii, dla istnienia ceny minimalnej nie jest istotne, czy ustalana jest ona bezpośrednio przez organy państwowe, czy też jej wysokość, tak jak w omawianych sprawach, zależy od średnich cen rynkowych. Decydujące jest to, że we wszystkich trzech państwach członkowskich producenci nie mogą sprzedawać swoich wyrobów tytoniowych po cenie niższej od ceny, która nie jest ustalana przez nich samych(6) . Istotę omawianych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi kwestia, czy art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59 sprzeciwia się takim ustalanym przez państwo cenom minimalnym, bądź czy te ceny uzasadnione są ograniczeniami wynikającymi z art. 9 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy.
A – Wykładnia art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59/WE
20. Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59/WE stanowi, że producenci oraz importerzy mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego z produktów.
21. Przed dokonaniem wykładni art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59 należy pokrótce przedstawić kontekst uregulowania, w który wpisuje się ten przepis.
22. Dyrektywa 95/59/WE reguluje stosowanie podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe. Struktura tych podatków została określona w art. 8 ust. 1 i 2 oraz w art. 16 dyrektywy. Zgodnie z tymi przepisami papierosy podlegają proporcjonalnemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu „według maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej”, a także specyficznemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu „na jednostkę produktu”. Zatem zgodnie z treścią tej dyrektywy maksymalna cena sprzedaży detalicznej stanowi podstawę obliczenia i pobrania proporcjonalnego podatku akcyzowego.
23. Okoliczność, że art. 9 dyrektywy 95/59 za podstawę oceny przyjmuje maksymalną cenę
sprzedaży detalicznej, uzasadniona jest wynikającym z dyrektywy sposobem wymierzania podatków. Wymieniona tu cena maksymalna stanowi podstawę wymiaru proporcjonalnego podatku akcyzowego. W sytuacji gdy ustalenie wysokości tego podatku następuje na podstawie ceny detalicznej, ustalenie ceny maksymalnej zapewnia, że producenci nie ustalają niższej ceny sprzedaży w momencie wymiaru podatku w celu wymiaru niższej kwoty podatku i aby następnie sprzedać towar po wyższej cenie. W rezultacie ustalenie ceny maksymalnej stanowi podatkową formę zabezpieczenia mającą na celu zapobieżenie takiemu postępowaniu(7) .
24. Opierając się na dosłownym brzmieniu art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59, należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że zakaz ten nie zawiera wyraźnego zakazu ustalania cen minimalnych . Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi określa jedynie, że producenci „swobodnie” ustalają maksymalną cenę sprzedaży detalicznej.
1. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału
a) W przedmiocie art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59
25. Trybunał rozstrzygał już wielokrotnie, że z określonego w art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59 swobodnego ustalania maksymalnych cen
sprzedaży detalicznej wynika zakaz ustalania cen minimalnych
przez państwo. Trybunał stwierdził, że ustalenie minimalnej ceny sprzedaży detalicznej przez organy państwowe z całą pewnością ogranicza swobodę ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej przez producentów i importerów, bowiem te nie mogą być w każdym razie niższe od ustalonych cen minimalnych(8) .
26. Trybunał wskazał, że za taką wykładnią art. 9 przemawia cel dyrektywy 95/59. Jak wynika z motywów drugiego i trzeciego, dyrektywa ta jest związana z polityką harmonizacji struktur podatków akcyzowych od wyrobów tytoniowych w celu uniknięcia zakłóceń konkurencji między różnymi kategoriami wyrobów tytoniowych należących do tej samej grupy, a w konsekwencji w celu otwarcia rynków krajowych państw członkowskich(9) .
27. Zgodnie z tym orzecznictwem uregulowania krajowe określające ceny obowiązujące w odniesieniu do wyrobów tytoniowych naruszają przepisy dyrektywy, bowiem naruszają one swobodę kształtowania cen przez producentów, a tym samym zakłócają wolną konkurencję.
28. Dokonując wykładni, Trybunał powołuje się również w szczególności na motyw siódmy dyrektywy 95/59, który podkreśla, że bezwzględna konieczność konkurencji zakłada istnienie systemu swobodnie kształtujących się cen dla wszystkich grup wyrobów tytoniowych. Zdaniem Trybunału zasada swobodnego kształtowania cen w dziedzinie handlu tytoniem stanowi wyraz określonej także w innym fragmencie motywów dyrektywy zasady swobodnego przepływu towarów w normalnych warunkach konkurencji(10) .
b) W przedmiocie ograniczeń wynikających z art. 9 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 95/59
29. Artykuł 9 ust. 1 akapit trzeci stanowi, że przepisy akapitu drugiego nie mogą utrudniać wprowadzenia krajowych regulacji prawnych odnoszących się do kontroli poziomu cen lub przestrzegania nałożonych cen.
30. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał dokonał ścisłej wykładni tych ograniczeń i nie interpretował ich w taki sposób, że pozwalają one na ustalanie cen minimalnych przez państwo.
31. Trybunał podkreśla, że omawiane ograniczenia przyjęte w art. 9 ust. 1 akapit trzeci należy pogodzić z określoną w akapicie drugim tego przepisu podstawową zasadą swobodnego kształtowania cen(11) . Z tego punktu widzenia sformułowanie „kontrola poziomu cen” nie mogłoby być interpretowane w ten sposób, jakoby przyznawało państwom członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie kształtowania cen wyrobów tytoniowych, bowiem w rezultacie wykonywanie tak daleko idących uprawnień pozbawiłoby praktycznej skuteczności zasadę swobodnego kształtowania cen(12) .
32. Zatem pod pojęciem „krajowych regulacji prawnych odnoszących się do kontroli poziomu cen” Trybunał rozumie jedynie przepisy o charakterze ogólnym, mające na celu zahamowanie wzrostu cen(13) .Podobnie sformułowania „regulacji prawnych odnoszących się do przestrzegania nałożonych cen” nie można interpretować w ten sposób, jakoby pozwalało ono państwom członkowskim na ustalanie cen minimalnych. Zdaniem Trybunału wyrażenie to należy interpretować raczej w ten sposób, że chodzi tu o przestrzeganie ceny ustalonej przez producenta lub importera oraz zatwierdzonej przez organy państwowe jako maksymalna cena sprzedaży detalicznej, którą nakłada się na wszystkich ogniwach łańcucha dystrybucji aż do momentu sprzedaży konsumentowi(14) . Trybunał stwierdził zatem, że „ceny nałożone” w rozumieniu tego przepisu oznaczają cenę ustaloną przez producenta, a nie ceną ustaloną przez państwo. Ten mechanizm ma na celu uniknięcie zagrożenia integralności wpływów podatkowych w wyniku przekroczenia nałożonej ceny(15) .
2. Wniosek częściowy
33. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59 stoi na przeszkodzie ustalaniu przez państwo minimalnych cen wyrobów tytoniowych.
3. Czy istnieją okoliczności uzasadniające zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej?
34. W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego pozwane państwa członkowskie wzywają Trybunał do weryfikacji swojej dotychczasowej wykładni art. 9 ust. 1. Podnoszą one, że z punktu widzenia kontekstu uregulowania oraz celu dyrektywy, jak również uwzględniając aktualny rozwój sytuacji na płaszczyźnie międzynarodowej, uregulowań odnoszących się do cen minimalnych nie można w rezultacie uznawać za naruszenie dyrektywy 95/59.
a) Argumentacja dotycząca celu dyrektywy 95/59
35. Rząd austriacki argumentuje między innymi, że z punktu widzenia podstawy prawnej art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59 nie można interpretować jako zakazu ustalania cen minimalnych.
36. Republika Austrii przypomina, że podstawę dyrektywy 95/59 stanowił art. 99 traktatu WE (obecnie art. 93 WE), a zatem postanowienie traktatu dotyczące harmonizacji podatków pośrednich. Zatem zakres stosowania dyrektywy ma charakter czysto podatkowy. Ponadto pozwane państwa członkowskie podnoszą, że z dyrektywy nie można wywnioskować, czy w trakcie jej przyjęcia uwzględniono aspekty ochrony zdrowia. Dyrektywy nie można zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady zabrania ona państwom członkowskim przyjmować środki zmierzające do ochrony zdrowia w postaci cen minimalnych.
37. Powyższego argumentu rządu austriackiego nie można a priori odrzucić. Rzeczywiście podstawą dyrektywy 95/59 jest postanowienie traktatu dotyczące harmonizacji podatków pośrednich, a tym samym stanowi ona w pierwszym rzędzie system regulacji o charakterze technicznym dotyczący opodatkowania wyrobów tytoniowych w obrębie Wspólnoty. Dyrektywa ta służy harmonizacji sposobu opodatkowania podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych, a jednocześnie przyjmuje, na przykład, maksymalną cenę sprzedaży detalicznej za podstawę wymiaru proporcjonalnego podatku akcyzowego. Prima facie zakazu ustalania cen minimalnych wyrobów tytoniowych nie można uznać za środek harmonizacji podatkowej.
38. Państwom członkowskim należy przyznać rację także w tym względzie, że z żadnego z motywów dyrektywy nie wynika, iż uwzględniono w niej aspekty ochrony zdrowia, jak i znaczenie ograniczenia użycia tytoniu. Ten wniosek nie dziwi w obliczu faktu, iż dyrektywa 95/59 co do zasady stanowi kodyfikację wcześniejszych dyrektyw przyjętych nawet w 1972 r. A w 1972 r. świadomość zagrożeń wynikających z użycia tytoniu była słabo rozwinięta. W takich okolicznościach można by optować za taką wykładnią art. 9 ust. 1, która nie pozbawia państw członkowskich możliwości przyjmowania środków w walce z konsumpcją tytoniu i która jednocześnie nie wskazuje na to, że sama dyrektywa w pełni uwzględniła aspekty skutecznego ograniczenia użycia tytoniu. Inną kwestię stanowiłoby to, czy takie środki przyjęte przez państwa członkowskie są zgodne z pozostałymi przepisami prawa wspólnotowego, w szczególności z art. 28 WE.
39. Jednakże przeciwko takiej odmiennej od dotychczasowego orzecznictwa interpretacji art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59 należy przywołać dosłowne brzmienie tej dyrektywy, która wyraźnie mówi o swobodnym
kształtowaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej. Jak słusznie stwierdził Trybunał, w przypadku cen minimalnych ustalanych przez państwo nie można bez zastrzeżeń mówić o swobodnym kształtowaniu cen przez producentów. Ceny te bowiem nie mogą być niższe od ceny minimalnej ustalonej przez państwo.
40. Akapit drugi, zgodnie z którym producent swobodnie
ustala maksymalną cenę sprzedaży detalicznej, jest ponadto zasadniczym elementem specyficznego systemu regulacji dyrektywy 95/59 dotyczącego podatku akcyzowego. Przyjęcie powyższego systemu regulacji w sposób zgodny z wolną konkurencją i swobodą przepływu towarów nieodzownie wymaga swobodnego
kształtowania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej przez producentów. W przypadku ceny minimalnej ustalanej przez państwo istniałoby bowiem niebezpieczeństwo dyskryminacji producentów pochodzących z krajów niebędących państwami członkowskimi, którzy poprzez ustalenie niższych maksymalnych cen sprzedaży detalicznej zmierzają do wykorzystania niższych kosztów produkcji. Ustalenie ceny minimalnej neutralizowałoby przewagę nad konkurencją wynikającą z niższej ceny zakupu wprowadzonego towaru.
41. Zatem jedynie przysługująca producentom możliwość swobodnego
ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej zapewnia, że określony w dyrektywie system opodatkowania nie prowadzi jako skutek uboczny do zakłócenia konkurencji i przepływu towarów, a tym samym nie przeczy celowi harmonizacji wynikającemu z art. 93 WE.
42. Motyw drugi precyzuje, że warunkiem istnienia unii gospodarczej, w obrębie której istnieje zdrowa konkurencja i której charakterystyka jest podobna do charakterystyki rynku krajowego w sektorze towarów tytoniowych, jest aby podatki akcyzowe pobierane w państwach członkowskich nie zakłócały warunków konkurencji i swobodnego przepływu towarów tych produktów w obrębie wspólnego rynku. Niemniej jednak w takim przypadku również metoda wyboru podstawy opodatkowania proporcjonalnym podatkiem akcyzowym (maksymalna cena sprzedaży detalicznej) nie może prowadzić do zakłócenia wolnej konkurencji. Dyrektywa realizuje ten cel w ten sposób, że maksymalna cena sprzedaży detalicznej ustalana jest swobodnie
przez producentów. Podobnie także motyw siódmy podkreśla, że bezwzględna konieczność konkurencji zakłada istnienie systemu swobodnie kształtowanych cen.
43. W świetle powyższych rozważań wydaje się zatem, że dokonana przez Trybunał wykładnia art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59 jest w pełni uzasadniona. W mojej opinii nie zachodzą zatem okoliczności uzasadniające zmianę linii dotychczasowego orzecznictwa. Przy tym należy mieć na uwadze, że oba istotne dla niniejszych postępowań wyroki Trybunału zostały wydane nie tak dawno. Jako argument przeciwko zmianie linii orzecznictwa można zatem przytoczyć również zasady spójności orzecznictwa i pewności prawa(16) .
b) Zmiana linii orzeczniczej ze względu na Ramową Konwencję [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia oraz zalecenie Rady?
44. Na uzasadnienie odstąpienia od dotychczasowego orzecznictwa państwa członkowskie powołują się na Ramową Konwencję [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia zatwierdzoną w imieniu Wspólnoty decyzją Rady z dnia 2 czerwca 2004 r.(17) .
45. Ponadto państwa członkowskie odsyłają do zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2002 r. w sprawie zapobiegania paleniu i inicjatyw mających na celu wzmocnienie walki z tytoniem(18) .
46. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Ramowej Konwencji [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia jej strony uznają, że środki cenowe i podatkowe stanowią skuteczny i ważny sposób ograniczania konsumpcji wyrobów tytoniowych, a w szczególności przez ludzi młodych. Artykuł 6 ust. 2 stanowi, że każda strona powinna przyjąć lub podtrzymać, w zależności od przypadku, środki, które mogą obejmować m. in. wdrożenie polityk podatkowych oraz, w odpowiednich przypadkach, polityk cenowych w odniesieniu do wyrobów tytoniowych.
47.
Słuszne jest, że przepisy wtórnego prawa wspólnotowego, o ile to możliwe, winne być interpretowane w świetle międzynarodowych umów Wspólnoty. Umowy te są mianowicie na mocy art. 300 ust. 7 WE wiążące dla instytucji Wspólnoty. Prawo wtórne nie może ich naruszać; korzystają one z pierwszeństwa przed prawem wtórnym(19) .
48. Ramowa Konwencja [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia podkreśla znaczenie, jakie w międzyczasie przypisywane jest ograniczeniu konsumpcji tytoniu zmierzającemu do ochrony zdrowia. Konwencja wymienia najróżniejsze środki, którymi dysponuje państwo w walce przeciwko użyciu tytoniu. Przy tym z art. 6 wynika, że obok polityki podatkowej polityka cenowa stanowi możliwy środek działania. Ceny minimalne wyrobów tytoniowych można zakwalifikować pod pojęcie polityki cenowej.
49. Jednakże w mojej opinii zmiany dotychczasowego orzecznictwa nie można uzasadniać Ramową Konwencją [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia. Jej treść w przedmiocie środków cenowych jest bowiem zbyt niedookreślona, aby mogła ona nakazywać odmienną wykładnię art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59.
50. Ramowa Konwencja [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia nie zawiera bowiem żadnego konkretnego zobowiązania do podrożenia wyrobów tytoniowych, szczególnie poprzez środki cenowe. Artykuł 6 ust. 2 konwencji stanowi jedynie, że strony powinny przyjąć środki, które mogą obejmować wdrożenie polityk podatkowych oraz, „w odpowiednich przypadkach, polityk cenowych w odniesieniu do wyrobów tytoniowych”.
51. W rezultacie konwencja ramowa nie nakłada na strony żadnych konkretnych zobowiązań w odniesieniu do polityki cenowej dotyczącej wyrobów tytoniowych, lecz określa jedynie możliwe opcje działania niemające charakteru wiążącego.
52. Nic innego nie wynika także z zalecenia Rady 2003/54, na którą powołują się państwa członkowskie. W pkt 7 zaleca ona państwom członkowskim przyjmowanie i wdrażanie właściwych środków cenowych w odniesieniu do wyrobów tytoniowych zmierzających do odstraszenia od użycia tytoniu. Również to zalecenie nie jest odpowiednie dla uzasadnienia konieczności zmiany dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału w przedmiocie dopuszczalności cen minimalnych wyrobów tytoniowych. Z jednej strony bowiem zalecenie Rady nie ma skutku prawnie wiążącego, z drugiej strony również w ramach wykładni dyrektywy jego niejednoznaczne brzmienie nie może uzasadniać odmiennej interpretacji dyrektywy.
4. Wniosek częściowy
53. W konsekwencji należy pozostać przy stanowisku, że przepisy krajowe naruszają art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59.
B – Uzasadnienie ze względów ochrony zdrowia?
54. Ponadto na poparcie zasadności przyjętych krajowych środków wprowadzających cenę minimalną państwa członkowskie powołują się na względy ochrony zdrowia wynikające z art. 30 WE. Wskazują one na konkurencję cenową, która doprowadziła do bogatszej oferty tanich papierosów. Ich zdaniem taki stan jest niepożądany z punktu widzenia polityki zdrowotnej. W związku z tym państwa członkowskie zmierzają do celowego podrożenia tanich papierosów poprzez ustalanie cen minimalnych.
1. Przyporządkowanie dogmatyczne
55. Jednakże wątpliwe jest, czy w ogóle państwa członkowskie uprawnione są do powoływania się na art. 30 WE. Artykuł ten wymienia takie względy interesu ogólnego, które uzasadniają ograniczenia art. 28 WE (swobody przepływu towarów). W niniejszej sprawie chodzi jednak o uzasadnienie naruszenia art. 9 dyrektywy 95/59. W przypadku gdy dana dziedzina jest zharmonizowana w sposób wyczerpujący na szczeblu wspólnotowym, państwo członkowskie nie może powoływać się na względy ochrony zdrowia jako uzasadnienie naruszenia przepisów prawa wtórnego(20) . Ponadto środki inne niż wymienione w art. 28 WE nie mogą być uzasadnione poprzez powołanie się na art. 30 WE(21) . W niniejszych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja nie podniosła naruszenia art. 28 WE. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu postępowania.
56. Niemniej jednak w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji(22), którego przedmiotem było również postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na ceny minimalne wyrobów tytoniowych, po stwierdzeniu, że środki krajowe naruszyły dyrektywę 95/59, Trybunał dokonał ponadto analizy tych środków pod kątem ewentualnego uzasadnienia ze względu na art. 30 WE(23) . Tę analizę można by postrzegać jako potwierdzenie wykładni dyrektywy opartej na badaniu okoliczności faktycznych w świetle prawa pierwotnego(24) . W ten sposób Trybunał sprecyzował, iż również analiza okoliczności sprawy wyłącznie w oparciu o kryteria prawa pierwotnego, w ramach której należałoby rozważyć uzasadnienie ze względu na art. 30 WE, prowadziłaby wszakże do takiego samego rezultatu, czyli do niedopuszczalności środka krajowego.
57. Mając na uwadze powyższe, w dalszej części opinii omówię pokrótce art. 28 WE i art. 30 WE.
2. Badanie względu ochrony zdrowia
58. Trybunał stwierdził już, że cena minimalna sprzedaży detalicznej papierosów importowanych stanowi w każdym razie środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE, jeżeli jest ona ustalona w taki sposób, aby zneutralizować przewagę nad konkurencją wynikającą z niższych kosztów własnych(25) . Tak może być w niniejszych sprawach. Niemniej jednak w tym przedmiocie nie można zająć definitywnego stanowiska, bowiem naruszenie art. 28 WE nie stanowi przedmiotu postępowania.
59. Państwa członkowskie są zdania, że ceny minimalne są konieczne na rynku wyrobów tytoniowych. Jedynie w taki sposób można osiągnąć efektywne podrożenie wyrobów tytoniowych, co z kolei prowadzi do spadku konsumpcji, w szczególności wśród młodzieży.
60. Zapobieganie paleniu i ograniczenie użycia tytoniu są znaczącymi aspektami ochrony zdrowia. Przyczyną przeważającej liczby spośród wszystkich możliwych do uniknięcia przypadków śmiertelnych w Unii Europejskiej jest palenie tytoniu(26) . W tym kontekście istotne znaczenie należy przypisać w szczególności ochronie młodzieży. Środki zmierzające do zwalczania użycia tytoniu zajmują, w szczególności w ostatnich latach, priorytetową pozycję w ramach polityki zdrowotnej państw członkowskich i Wspólnoty Europejskiej. Zatem walka z tytoniem stanowi niewątpliwie prawnie uzasadniony cel.
61. W tym względzie decydujące jest, czy przedmiotowe środki są właściwe dla realizacji tego celu lub czy istnieją równie właściwe, a mniej restrykcyjne rozwiązania. Przy tym należy uwzględnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach badania poszanowania zasady proporcjonalności w zakresie zdrowia publicznego należy mieć na uwadze, że państwa członkowskie mogą decydować o poziomie, na jakim zamierzają zapewnić ochronę zdrowia publicznego, i o sposobach osiągnięcia tego poziomu. Państwom członkowskim przysługuje przy tym szeroki zakres swobodnego uznania(27) .
62. W jednym z wyroków wydanych w przedmiocie cen minimalnych wyrobów tytoniowych Trybunał stwierdził, że ceny minimalne nie są konieczne dla zapewnienia ochrony zdrowia. Cel ochrony zdrowia publicznego można w odpowiedni sposób realizować poprzez zwiększenie opodatkowania wyrobów tytoniowych, co nie narusza zasady swobodnego kształtowania cen. Zgodnie z art. 16 dyrektywy 95/59 państwom członkowskim przysługuje swoboda ustalania łącznej wysokości opodatkowania wyrobów tytoniowych(28) . Argumentację tą należy uwzględnić również w ramach niniejszych postępowań.
63. Z kolei państwa członkowskie podnoszą, że producenci i importerzy mogliby przeciwdziałać podwyższeniu podatków poprzez zmniejszenie ich marży. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał udzielił odpowiedzi także na ten argument. Słusznie wskazuje on na to, że na obniżenie marży państwa członkowskie mogą reagować zwiększeniem opodatkowania w ten sposób, że w konsekwencji producenci nie unikną podwyżki cen, do której zmierza podwyższenie opodatkowania(29) .
64. Przysługująca producentom i importerom możliwość, aby podwyżek podatku akcyzowego obciążającego ich towary nie przekładać na konsumenta, jest w każdym razie ograniczona wysokością ich marży, tak więc podwyżki podatku akcyzowego wcześniej lub później muszą pociągnąć za sobą podwyższenie cen detalicznych. Podwyższenie podatku akcyzowego stanowi zatem środek mniej restrykcyjny aniżeli ceny minimalne, które w związku z tym nie są konieczne.
3. Wniosek częściowy
65. Jako wniosek częściowy należy stwierdzić, że skargi Komisji są uzasadnione, bowiem ustalając ceny minimalne wyrobów tytoniowych państwa członkowskie naruszyły dyrektywę 95/59.
C – Cechy szczególne sprawy C‑221/08 Komisja przeciwko Irlandii
66. Na koniec należy omówić dwa kolejne zarzuty podniesione przez Komisję wyłącznie w sprawie C‑221/08 Komisja przeciwko Irlandii.
1. Ustalenie cen maksymalnych
67. W odniesieniu do uregulowań irlandzkich dotyczących wyrobów tytoniowych Komisja podnosi zarzut, że ustalają one również ceny maksymalne stanowiąc, że cena produktu tytoniowego nie może przekraczać 3% powyżej średniej ceny ważonej. W swojej odpowiedzi na skargę Irlandia poinformowała, że z uregulowań irlandzkich nie wynika obligatoryjna cena maksymalna w odniesieniu do wyrobów tytoniowych.
68. W swojej replice Komisja wskazuje na to, że w tym zakresie opierała się ona na twierdzeniach przedstawicieli irlandzkich przedstawionych podczas spotkania z Komisją. Wydaje się jednak, że po wyjaśnieniu tej kwestii Komisja zamierza zrezygnować ze stanowiska, jakoby w Irlandii istniała taka cena maksymalna w odniesieniu do wyrobów tytoniowych. Niemniej jednak podkreśla ona, że nie doszłoby do nieporozumienia, gdyby w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Irlandia w wystarczającym stopniu współpracowała z Komisją. Z tego względu Komisja wyjaśniła na rozprawie, że w tym zakresie nie zamierza wycofać skargi.
69. Ze względu na to, że sama Komisja nie podnosi już, jakoby w Irlandii ustalane były ceny maksymalne, zarzut ten nie może stanowić przedmiotu wyroku. W tym zakresie należy oddalić skargę Komisji. Kwestia, czy ten zarzut polega na niedostatecznej współpracy Irlandii w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jest istotna jedynie pod kątem naruszenia przez Irlandię art. 10 WE, co zostanie zbadane poniżej.
2. Naruszenie art. 10 WE
70. W opinii Komisji Irlandia naruszyła art. 10 WE poprzez brak dostarczenia niezbędnych informacji dotyczących właściwego prawa irlandzkiego w celu umożliwienia Komisji wykonania kontroli zgodności z dyrektywą 95/59.
71. Zgodnie z art. 10 WE państwa członkowskie są zobowiązane do współpracy w dobrej wierze przy każdym wszczętym przez Komisję na podstawie art. 226 WE dochodzeniu i do dostarczenia jej w tym celu wszelkich informacji, których udzielenia zażądała(30) .
72. Pismami z dnia 29 lipca 2002 r. i z dnia 1 października 2002 r. Komisja zażądała od Irlandii dostarczenia informacji o obowiązującym ustawodawstwie irlandzkim dotyczącym cen tytoniu. Komisja nie otrzymała w tym zakresie żadnej odpowiedzi. W rezultacie, obok postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z dyrektywy 95/59, Komisja wszczęła kolejne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z art. 10 WE. W dniu 17 października 2003 r. Komisja skierowała do Irlandii wezwanie do usunięcia uchybienia. W dniu 7 lipca 2004 r. Komisja zwróciła się z uzasadnioną opinią, w której wyznaczyła Irlandii dwumiesięczny termin od otrzymania tego pisma. Organy irlandzkie udzieliły odpowiedzi dopiero w dniu 10 grudnia 2004 r.
73. Pojawia się kwestia, czy informacje zawarte w odpowiedzi z dnia 10 grudnia 2004 r. stanowią wystarczającą odpowiedź. W każdym razie pismo wystosowano z opóźnieniem.
74. Na swoją obronę Irlandia powołuje się na to, że w późniejszym okresie Komisja była w wystarczającym stopniu poinformowana. Niemniej jednak taka argumentacja nie jest odpowiednia dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
75. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchybienie zobowiązaniom należy oceniać na podstawie sytuacji państwa członkowskiego, jaka miała miejsce w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(31) . Również w przypadku gdy uchybienie zobowiązaniom zostanie usunięte po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, nadal istnieje interes prawny we wniesieniu skargi. W niniejszej sprawie odpowiedź Irlandii wpłynęła po upływie wyznaczonego terminu.
76. W rezultacie należy uwzględnić skargę Komisji opartą na naruszeniu art. 10 WE.
V – W przedmiocie kosztów
77. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami należy obciążyć, na żądanie strony przeciwnej, stronę przegrywającą sprawę. Republika Francuska i Republika Austrii przegrały sprawę w całym zakresie, Irlandia przegrała sprawę w przeważającym zakresie. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie strony przeciwnej kosztami, Republika Francuska, Republika Austrii i Irlandia zostają obciążone kosztami postępowania.
VI – Wnioski
78. Proponuję, aby Trybunał orzekł następująco:
79. W sprawie C‑197/08:
1) Poprzez utrzymanie w mocy systemu cen minimalnych dla papierosów dopuszczonych do konsumpcji we Francji, podobnie jak i zakazu sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie promocyjnej sprzecznej z celami ochrony zdrowia publicznego, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59/WE z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych.
2) Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
80. W sprawie C‑198/08:
1) Poprzez przyjęcie i utrzymanie w mocy przepisów prawnych, wedle których minimalne ceny sprzedaży papierosów i tytoniu drobnokrojonego przeznaczonego do skręcania papierosów są ustanawiane przez państwo, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59 z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych.
2) Republika Austrii zostaje obciążona kosztami postępowania.
81. W sprawie C‑221/08:
1) Poprzez nałożenie minimalnych cen sprzedaży detalicznej papierosów Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59 z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych.
2) Poprzez niedostarczenie niezbędnych informacji dotyczących właściwego prawa irlandzkiego w celu umożliwienia Komisji wykonania kontroli zgodności z dyrektywą 95/59 Irlandia uchybiła zobowiązaniu ciążącemu na niej na mocy art. 10 WE.
3) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
4) Irlandia zostaje obciążona kosztami postępowania.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 291, s. 40 (zwana dalej „dyrektywą 95/59”), zmieniona dyrektywą Rady 1999/81/WE z dnia 29 lipca 1999 r. (Dz.U. L 211, s. 47) oraz dyrektywą Rady 2002/10/WE z dnia 12 lutego 2002 r. (Dz.U. L 46, s. 26).
(3)  –	W imieniu Wspólnoty zatwierdzona decyzją Rady 2004/513/WE z dnia 2 czerwca 2004 r. w sprawie zawarcia Ramowej Konwencji [o Ograniczaniu Użycia Tytoniu] Światowej Organizacji Zdrowia (Dz.U. L 213, s. 8).
(4)  –	Tekst konwencji w językach autentycznych znajduje się w wydaniach angielskim, francuskim i hiszpańskim Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej . Tłumaczenie niemieckie zostalo opublikowane w Bundesgesetzblatt, 2004 II, s. 1538.
(5)  –	W odniesieniu do tytoniu drobnokrojonego cena ta wynosi 90% średniej ceny ważonej za gram w odniesieniu do całości sprzedanego w minionym roku kalendarzowym tytoniu drobnokrojonego przeznaczonego do skręcania papierosów.
(6)  –	Zobacz w tym zakresie również wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C‑302/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑2055, pkt 14.
(7)  –	Zobacz opinię rzecznika generalnego F.G. Jacobsa z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑216/98 Komisja przeciwko Grecji (wyrok z dnia 19 października 2000 r.), Rec. s. I‑8921, pkt 20, odsyłającą do wyroku z dnia 16 listopada 1977 r. w sprawie 13/77 GB–Inno–BM, Rec. s. 2115, pkt 17.
(8)  –	Wyżej wymienione wyroki: wprzypisie 7 w sprawie C‑216/98 Komisja przeciwko Grecji__ pkt 21; w przypisie 6 w sprawie C‑302/00 Komisja przeciwko Francji__ pkt 15.
(9)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie C‑216/98 Komisja przeciwko Grecji, pkt 18.
(10)  –	Wyrok z dnia 21 czerwca 1983 r. w sprawie 90/82 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 2011, pkt 20.
(11)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 20; ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 25.
(12)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 21.
(13)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, ‚pkt 21; ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 25.
(14)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 26.
(15)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 26.
(16)  –	Zobacz w tym zakresie również opinię rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie C‑94/04 i C‑202/04 Cipolla i in. (wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r.), Zb.Orz. s. I‑11421, pkt 27 i następne.
(17)  –	Wyżej wymienioną w przypisie 3.
(18)  –	Dz.U. 2003, L 22, s. 31.
(19)  –	Wyroki: z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C‑61/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑3989, pkt 52; z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑286/02 Bellio F.lli, Rec. s. I‑3465, pkt 33.
(20)  –	Wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑470/03 AGM.–COS.MET, Zb.Orz. s. I‑2749, pkt 70.
(21)  –	Zobacz ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 33, w przedmiocie naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 16 ust. 5 dyrektywy 95/59.
(22)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 6.
(23)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 30 i następne.
(24)
–	Zobacz podobnie wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑346/06 Rüffert, Zb.Orz. s. I‑1989, pkt 36.
(25)  –	Wyrok z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C‑287/89 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑2233, pkt 17.
(26)  –	Motyw siódmy zalecenia Rady 2003/54.
(27)  –	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C‑41/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑11375, pkt 46, 51; z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 30; z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C‑171/07 i C‑172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I‑4171, pkt 19.
(28)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 28.
(29)  –	Zobacz ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 32, a także ww. w przypisie 7 opinię w tej sprawie rzecznika generalnego F.G. Jacobsa, pkt 33
(30)  –	Wyroki: z dnia 11 grudnia 1985 r. 192/84 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 3967, pkt 19; z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C‑478/01 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I‑2351, pkt 24; z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie C‑82/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑6635, pkt 15; z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑3331, pkt 198.
(31)  –	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie C‑394/00 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. s. I‑581, pkt 12; z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑299/01 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I‑5899, pkt 11.