ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
25 juillet 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Politique d’asile – Directive 2013/32/UE – Article 31, paragraphe 8, et article 32, paragraphe 2 – Demande de protection internationale manifestement infondée – Concept de pays d’origine sûr – Absence de règles nationales relatives à ce concept – Déclarations du demandeur considérées comme fiables mais insuffisantes au vu du caractère satisfaisant de la protection offerte par le pays d’origine du demandeur »
Dans l’affaire C‑404/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Malmö, statuant en matière d’immigration, Suède), par décision du 3 juillet 2017, parvenue à la Cour le 6 juillet 2017, dans la procédure
A
contre
Migrationsverket,
LA COUR (première chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur), A. Arabadjiev, S. Rodin et E. Regan, juges,
avocat général : M. M. Wathelet,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour le gouvernement suédois, par Mmes A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev et L. Zettergren, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mmes R. Fadoju et C. Crane ainsi que par M. S. Brandon, en qualité d’agents, assistés de M. D. Blundell, barrister,
–        pour la Commission européenne, par M. K. Simonsson et Mme M. Condou-Durande, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant A au Migrationsverket (Office des migrations, Suède) (ci-après l’« office ») au sujet de la décision de ce dernier de rejeter la demande d’octroi du statut de réfugié et d’autorisation de séjour de A, d’ordonner son retour vers son pays d’origine et de lui interdire de retourner en Suède pendant deux ans.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 23, paragraphe 4, sous g), de la directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (JO 2005, L 326, p. 13 ), est ainsi rédigé :
« Les États membres peuvent également décider, dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, qu’une procédure d’examen est prioritaire ou est accélérée lorsque :
[...]
g)      la demande formulée par le demandeur est manifestement peu convaincante en raison des déclarations incohérentes, contradictoires, peu plausibles ou insuffisantes qu’il a faites sur les persécutions dont il prétend avoir fait l’objet [...] »
4        La directive 2013/32 énonce à ses considérants 11, 12, 18, 40, 41 et 42 :
« (11)      Afin de garantir une évaluation exhaustive et efficace des besoins de protection internationale des demandeurs au sens de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection [(JO 2011, L 337, p. 9)], il convient que le cadre de l’Union relatif aux procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale soit fondé sur le concept de procédure unique.
(12)      L’objectif principal de la présente directive est de poursuivre la mise au point des normes concernant les procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres en vue d’établir une procédure d’asile commune dans l’Union.
[...]
(18)      Il est dans l’intérêt à la fois des États membres et des demandeurs d’une protection internationale que les demandes de protection internationale fassent l’objet d’une décision aussi rapide que possible, sans préjudice de la réalisation d’un examen approprié et exhaustif.
[...]
(40)      Un aspect essentiel pour l’appréciation du bien-fondé d’une demande de protection internationale est la sécurité du demandeur dans son pays d’origine. Lorsqu’un pays tiers peut être considéré comme un pays d’origine sûr, les États membres devraient pouvoir le désigner comme tel et présumer qu’un demandeur donné y est en sécurité, sauf si celui-ci présente des éléments indiquant le contraire.
(41)      Compte tenu du degré d’harmonisation atteint en ce qui concerne les conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de bénéficiaires de la protection internationale, il convient d’établir des critères communs permettant de désigner des pays tiers comme pays d’origine sûrs.
(42)      Le fait qu’un pays tiers soit désigné comme pays d’origine sûr aux fins de la présente directive ne saurait donner aux ressortissants de ce pays une garantie absolue de sécurité. De par sa nature, l’évaluation aboutissant à cette désignation ne peut prendre en compte que la situation générale du pays aux plans civil, juridique et politique, ainsi que la question de savoir si les personnes qui commettent des actes de persécution ou de torture ou infligent des traitements ou des peines inhumains ou dégradants font effectivement l’objet de sanctions lorsqu’elles sont jugées responsables de ces faits dans ce pays. Pour cette raison, il importe que, lorsqu’un demandeur fait valoir des motifs valables portant à croire que le pays concerné n’est pas sûr dans son cas particulier, la désignation de ce pays comme pays sûr ne puisse plus être considérée comme étant pertinente à son égard. »
5        Aux termes de l’article 1er de cette directive :
« La présente directive a pour objet d’établir des procédures communes d’octroi et de retrait de la protection internationale [...] »
6        L’article 31 de ladite directive, intitulé « Procédure d’examen », qui ouvre le chapitre III, intitulé « Procédures en première instance », prévoit ce qui suit :
« 1.      Les États membres traitent les demandes de protection internationale dans le cadre d’une procédure d’examen conformément aux principes de base et aux garanties fondamentales visés au chapitre II.
2.      Les États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les meilleurs délais, sans préjudice d’un examen approprié et exhaustif.
3.      Les États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les six mois à compter de l’introduction de la demande.
[...]
8.      Les États membres peuvent décider, dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, d’accélérer une procédure d’examen et/ou de mener cette procédure à la frontière ou dans les zones de transit conformément à l’article 43 lorsque :
a)      le demandeur n’a soulevé, en soumettant sa demande et en exposant les faits, que des questions sans pertinence au regard de l’examen visant à déterminer s’il remplit les conditions requises pour obtenir le statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive [2011/95] ; ou
b)      le demandeur provient d’un pays d’origine sûr au sens de la présente directive ; ou
[...]
e)      le demandeur a fait des déclarations manifestement incohérentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles qui contredisent des informations suffisamment vérifiées du pays d’origine, ce qui rend sa demande visiblement peu convaincante quant à sa qualité de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive [2011/95] ; ou
[...] »
7        Aux termes de l’article 32, paragraphe 2, de la directive 2013/32 :
« En cas de demande infondée correspondant à l’une des situations, quelle qu’elle soit, énumérées à l’article 31, paragraphe 8, les États membres peuvent également considérer une demande comme manifestement infondée, si elle est définie comme telle dans la législation nationale. »
8        L’article 36 de cette directive, intitulé « Le concept de pays d’origine sûr », est ainsi rédigé :
« 1.      Un pays tiers désigné comme pays d’origine sûr conformément à la présente directive ne peut être considéré comme tel pour un demandeur déterminé, après examen individuel de la demande introduite par cette personne, que si :
a)      ce dernier est ressortissant dudit pays ; ou
b)      l’intéressé est apatride et s’il s’agit de son ancien pays de résidence habituelle,
et si ce demandeur n’a pas fait valoir de raisons sérieuses permettant de penser qu’il ne s’agit pas d’un pays d’origine sûr en raison de sa situation personnelle, compte tenu des conditions requises pour prétendre au statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive [2011/95].
2.      Les États membres prévoient dans leur droit national des règles et modalités supplémentaires aux fins de l’application de la notion de pays d’origine sûr. »
9        L’article 37 de la directive 2013/32 &, intitulé « Désignation par un État membre de pays tiers comme pays d’origine sûrs », dispose :
« 1.      Les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions législatives qui leur permettent, conformément à l’annexe I, de désigner des pays d’origine sûrs, au niveau national, aux fins de l’examen des demandes de protection internationale.
2.      Les États membres examinent régulièrement la situation dans les pays tiers désignés comme pays d’origine sûrs conformément au présent article.
3.      Lorsqu’ils déterminent si un pays est un pays d’origine sûr conformément au présent article, les États membres s’appuient sur un éventail de sources d’information, y compris notamment des informations émanant d’autres États membres, du [Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA)], du [Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR)], du Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales compétentes.
4.      Les États membres notifient à la Commission les pays désignés comme pays d’origine sûrs conformément au présent article. »
10      Aux termes de l’annexe I de cette directive, intitulée « Désignation comme pays d’origine sûr aux fins de l’article 37, paragraphe 1 » :
« Un pays est considéré comme un pays d’origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément, il n’y est jamais recouru à la persécution telle que définie à l’article 9 de la directive [2011/95], ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu’il n’y a pas de menace en raison d’une violence aveugle dans des situations de conflit armé international ou interne.
Pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants :
a)      les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées ;
b)      la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales[, signée à Rome le 4 novembre 1950,] et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques[, adopté le 16 décembre 1966 par l’Assemblée générale des Nations unies,] et/ou la convention des Nations unies contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l’article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne ;
c)      la manière dont est respecté le principe de non-refoulement conformément à la [convention relative au statut des réfugiés, signée à Genèvele 28 juillet 1951] ;
d)      le fait qu’il dispose d’un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés. »
11      L’article 46 de la directive 2013/32, intitulé « Droit à un recours effectif », comprend des paragraphes 5 et 6 ainsi rédigés :
« 5.      Sans préjudice du paragraphe 6, les États membres autorisent les demandeurs à rester sur leur territoire jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.
6.      En cas de décision :
a)      considérant une demande comme manifestement infondée conformément à l’article 32, paragraphe 2 [...]
[...]
une juridiction est compétente pour décider si le demandeur peut rester sur le territoire de l’État membre, soit à la demande du demandeur ou de sa propre initiative, si cette décision a pour conséquence de mettre un terme au droit du demandeur de rester dans l’État membre et lorsque, dans ces cas, le droit de rester dans l’État membre dans l’attente de l’issue du recours n’est pas prévu par le droit national. »
Le droit suédois
12      La juridiction de renvoi indique que le droit suédois ne comporte aucune disposition législative ou réglementaire relative aux pays d’origine sûrs au sens de la directive 2013/32.
13      Dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2016, le paragraphe 19 du chapitre 8 de l’utlänningslag (loi relative aux étrangers) (SFS 2005, no 716) prévoyait que l’office pouvait ordonner l’exécution immédiate de ses décisions d’éloignement, et ce même avant qu’elles soient devenues définitives, si la demande d’asile était manifestement infondée et s’il n’y avait manifestement pas d’autre raison de lui accorder un titre de séjour.
14      Selon la juridiction de renvoi, cette disposition a été modifiée avec effet au 1er janvier 2017 pour tenir compte, en droit suédois, de la refonte des procédures d’asile effectuée par la directive 2013/32 et notamment de son article 31, paragraphe 8. L’office peut ainsi, depuis cette date, ordonner l’exécution immédiate de ses décisions d’éloignement, et ce même avant qu’elles soient devenues définitives, dès lors que les faits exposés par le ressortissant étranger sont « sans pertinence » aux fins de sa demande d’asile, ou ne sont « pas fiables », de sorte que sa demande d’asile doit être considérée comme manifestement infondée et que, par ailleurs, un titre de séjour ne peut manifestement pas être accordé pour un autre motif.
Le litige au principal et la question préjudicielle
15      Il ressort de la décision de renvoi que A, ressortissant serbe, a introduit, au mois de mars 2017, une demande d’asile et d’autorisation de séjour en Suède.
16      Au soutien de cette demande, il a fait valoir que, entre l’année 2001 et l’année 2003, il avait été victime de menaces et de violences de la part d’un groupe paramilitaire clandestin et qu’il avait porté plainte contre ce groupe en 2003. Il a mentionné le fait qu’il a bénéficié jusqu’en 2012 de la protection des témoins assurée par les autorités serbes et la mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), mais que cette protection l’a conduit à être placé en divers lieux de Serbie, notamment en prison. De telles conditions l’auraient conduit, à partir de l’année 2012, à renoncer au statut de témoin protégé et à préférer se réfugier dans son village d’origine, et ce en dépit des menaces de mort qu’il avait continué de recevoir.
17      L’office a rejeté ladite demande estimant qu’elle était manifestement infondée au motif que, selon les informations fournies par le demandeur lui-même, la République de Serbie était en mesure de lui offrir une protection efficace et qu’il revenait principalement aux autorités du pays d’origine d’assurer la protection contre des menaces telles que celles dont il s’estime l’objet.
18      Ce rejet a été assorti d’une obligation de quitter le territoire, rendue immédiatement exécutoire eu égard à l’absence manifeste d’élément permettant de faire droit à la demande d’asile et au fait que A ne présentait pas d’argumentation pertinente à l’appui de sa demande de titre de séjour.
19      A a introduit un recours contre la décision de l’office devant le Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Malmö, statuant en matière d’immigration, Suède), lequel a suspendu l’exécution de l’obligation de quitter le territoire.
20      Cette juridiction s’interroge sur la manière dont il convient d’interpréter l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32, qui, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 2, de la même directive, permet aux États membres de rejeter certaines demandes comme étant manifestement infondées.
21      C’est dans ces conditions que le Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Malmö, statuant en matière d’immigration) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Une demande comportant des informations, fournies par le [demandeur], qui sont considérées comme fiables – et qui servent dès lors de base à l’examen de ladite demande –, mais insuffisantes pour établir un besoin de protection internationale au motif que les informations sur le pays [d’origine] indiquent que les autorités offrent une protection acceptable, doit-elle être considérée comme manifestement infondée au sens de l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32 révisée ? »
Sur la question préjudicielle
22      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 31, paragraphe 8, sous b), de la directive 2013/32, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 2, de cette directive, doit être interprété en ce sens qu’il permet de considérer une demande de protection internationale comme étant manifestement infondée dans une situation, telle que celle en cause au principal, dans laquelle, d’une part, il ressort des informations sur le pays d’origine du demandeur qu’une protection acceptable peut lui y être assurée et, d’autre part, ce demandeur a fourni des informations insuffisantes pour justifier l’octroi d’une protection internationale, lorsque l’État membre dans lequel a été introduite la demande n’a pas adopté de règles mettant en œuvre le concept de pays d’origine sûr.
23      Ainsi que cela ressort de la décision de renvoi, l’office a, en substance, rejeté la demande de A comme étant manifestement infondée en application du droit national transposant la directive 2013/32, aux motifs combinés que, dans son pays d’origine, la Serbie, il existait une protection efficace et qu’il n’avait pas démontré que ce pays ne lui offrait pas une protection suffisante contre les menaces dont il s’estimait l’objet.
24      Ce faisant, l’office a fondé sa décision sur un raisonnement analogue à celui que prévoient les articles 36 et 37 de la directive 2013/32 pour le traitement des demandes de protection internationale présentées par les ressortissants de pays d’origine sûrs.
25      Ces dispositions instituent un régime particulier d’examen reposant sur une forme de présomption réfragable de protection suffisante dans le pays d’origine, laquelle peut être renversée par le demandeur s’il fait état de raisons impérieuses tenant à sa situation particulière.
26      En l’absence de telles raisons impérieuses, la demande peut être rejetée comme manifestement infondée, conformément aux dispositions combinées de l’article 31, paragraphe 8, sous b), et de l’article 32, paragraphe 2, de la directive 2013/32, si la situation visée – en l’occurrence le fait que le demandeur provienne d’un pays d’origine sûr – est définie comme telle dans la législation nationale.
27      L’une des conséquences pour l’intéressé dont la demande est rejetée sur ce fondement est que, contrairement à ce qui est prévu en cas de rejet simple, il peut ne pas être autorisé à rester sur le territoire de l’État dans lequel a été introduite la demande dans l’attente de l’issue de son recours, ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article 46, paragraphes 5 et 6, de la directive 2013/32.
28      Dans ce cadre, il incombe à chaque État membre de procéder à la désignation des pays d’origine sûrs au sens de cette législation selon les modalités prévues aux articles 36 et 37 ainsi qu’à l’annexe I de la directive 2013/32, à savoir, notamment, l’adoption par le législateur national d’une liste de pays tiers selon les critères fixés à l’annexe I, l’édiction de règles et de modalités supplémentaires d’application, la notification à la Commission de la liste de pays d’origine sûrs ou encore son réexamen périodique.
29      La juridiction de renvoi indique à cet égard que, à la date de la décision attaquée au principal, à laquelle le délai de transposition des dispositions pertinentes de la directive 2013/32 était expiré, le Royaume de Suède n’avait ni pris de dispositions telles que celles mentionnées au point précédent, ni prévu que le fait de provenir d’un pays d’origine sûr soit susceptible d’entrainer un rejet de la demande comme manifestement infondée au sens de l’article 32, paragraphe 2, de cette directive.
30      Or, il convient de rappeler que, en vertu des considérants 11 et 12 ainsi que de l’article 1er de la directive 2013/32, le cadre d’octroi de la protection internationale est fondé sur le concept de procédure unique et repose sur des règles minimales communes (voir, par analogie, arrêt du 31 janvier 2013, D. et A., C‑175/11, EU:C:2013:45, point 57).
31      Un État membre ne saurait, dès lors, avoir recours à la présomption réfragable aménagée par les règles de la directive 2013/32 relatives aux procédures fondées sur le concept de pays d’origine sûr sans avoir, également, procédé à une complète mise en œuvre desdites règles s’agissant des dispositions législatives, réglementaires et administratives qu’il lui incombe de prendre.
32      Quant aux doutes exprimés par la juridiction de renvoi en ce qui concerne la possibilité, sur le fondement de l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32, de considérer une demande comme manifestement infondée au motif que les déclarations du demandeur seraient insuffisantes, il convient de rappeler que cette directive a procédé à la refonte de la directive 2005/85.
33      Or, s’il est vrai que l’article 23, paragraphe 4, sous g), de la directive 2005/85 visait le cas de déclarations « insuffisantes » du demandeur, l’article 31, paragraphe 8, sous e), de la directive 2013/32, qui a remplacé cette disposition, ne mentionne plus ce cas.
34      Il résulte donc du libellé de l’article 31, paragraphe 8, sous e), de la directive 2013/32, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 2, de cette directive, qu’un État membre ne peut considérer une demande de protection internationale comme étant manifestement infondée en raison du caractère insuffisant des déclarations du demandeur.
35      Il convient, par suite, de répondre à la question posée que l’article 31, paragraphe 8, sous b), de la directive 2013/32, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 2, de cette directive, doit être interprété en ce sens qu’il ne permet pas de considérer une demande de protection internationale comme étant manifestement infondée dans une situation, telle que celle en cause au principal, dans laquelle, d’une part, il ressort des informations sur le pays d’origine du demandeur qu’une protection acceptable peut lui y être assurée et, d’autre part, ce demandeur a fourni des informations insuffisantes pour justifier l’octroi d’une protection internationale, lorsque l’État membre dans lequel a été introduite la demande n’a pas adopté de règles mettant en œuvre le concept de pays d’origine sûr.
Sur les dépens
36      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
L’article 31, paragraphe 8, sous b), de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 2, de cette directive, doit être interprété en ce sens qu’il ne permet pas de considérer une demande de protection internationale comme étant manifestement infondée dans une situation, telle que celle en cause au principal, dans laquelle, d’une part, il ressort des informations sur le pays d’origine du demandeur qu’une protection acceptable peut lui y être assurée et, d’autre part, ce demandeur a fourni des informations insuffisantes pour justifier l’octroi d’une protection internationale, lorsque l’État membre dans lequel a été introduite la demande n’a pas adopté de règles mettant en œuvre le concept de pays d’origine sûr.
Signatures
*      Langue de procédure : le suédois.