62001CC0265_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Den ifrågavarande begäran om förhandsavgörande avser för det första frågan hur ursprungsorten för pilgrimsmusslor som av ett fiskefartyg som är registrerat i Frankrike fångas i ön Jerseys territorialvatten skall fastställas. För det andra är det fråga om huruvida en nationell bestämmelse, enligt vilken det är förbjudet att landa pilgrimsmusslor under vissa bestämda månader under året, är förenlig med principen om fri rörlighet för varor.
II - Tillämpliga bestämmelser
1) Gemenskapsrättsliga bestämmelser
a) Varors ursprung
2. Varors ursprung regleras gemenskapsrättsligt i artikel 23 i rådet förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad tullkodexen), vilken artikel har följande lydelse:
"1. Med varor som har sitt ursprung i ett land avses varor som i sin helhet framställts i detta land.
2. Med uttrycket varor som i sin helhet framställts i ett land avses
...
e) produkter från jakt eller fiske som bedrivits i landet,
f) produkter från havsfiske och andra produkter som hämtats ur havet utanför ett lands territorialvatten av fartyg som är registrerade eller anmälda för registrering i landet i fråga och som för detta lands flagga,
...
3. Med uttrycket land i punkt 2 avses även landets territorialvatten."
b) Fiskeri
3. Sedan 1980-talet finns ett omfattande gemenskapsrättsligt system för förvaltning av fiskeresurser. Systemet infördes genom antagandet av rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna (nedan kallad förordning nr 170/83). Förordning nr 170/83 ersattes senare genom rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (nedan kallad förordning nr 3760/92).
4. Rådet har på grundval av förordning nr 170/83 och därefter på grundval av förordning nr 3760/92 fastställt totala fångstmängder för bestämda fiskeresurser samt fördelat kvoter för de enskilda medlemsstaterna. Någon total fångstmängd för pilgrimsmusslor har dock inte fastställts.
5. Förordning nr 170/83 kompletterades genom rådets förordning (EEG) nr 171/83 av den 25 januari 1983 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna (nedan kallad förordning nr 171/83). Dessa bestämmelser har därefter ersatts genom rådets förordning (EEG) nr 3094/86 av den 7 oktober 1986 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna, rådets förordning nr 894/97 av den 29 april 1997 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna och senast genom rådets förordning (EG) nr 850/98 för bevarande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer (nedan kallad förordning nr 850/98). Till sådana tekniska åtgärder hör bland annat tidsbegränsade begränsningar av fisket, såsom framgår av första skälet och artikel 20.2 i förordning nr 171/83.
6. I artikel 46 i förordning nr 850/98 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna får vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av bestånd när det gäller
a) rent lokala bestånd som enbart är av intresse för fiskare i den berörda medlemsstaten, eller
b) villkor eller särskilda arrangemang för att begränsa fångsterna genom tekniska åtgärder, som
i) kompletterar dem som fastställs i gemenskapslagstiftningen för fiske, eller
ii) sträcker sig utöver de minimikrav som fastställs i denna lagstiftning,
förutsatt att dessa åtgärder endast är tillämpliga på fiskare i den berörda medlemsstaten och att de är förenliga med gemenskapsrätten och överensstämmer med den gemensamma fiskeripolitiken.
2. Kommissionen skall underrättas i god tid om alla planer på att införa eller ändra nationella tekniska åtgärder så att den har möjlighet att yttra sig.
Om kommissionen inom en månad efter en sådan anmälan begär det skall den berörda medlemsstaten uppskjuta ikraftträdandet av de planerade åtgärderna tre månader räknat från anmälningsdagen, så att kommissionen inom denna tid kan avgöra om dessa åtgärder är förenliga med bestämmelserna i punkt 1.
Om kommissionen genom ett beslut som den skall underrätta alla medlemsstater om finner att en planerad åtgärd inte är förenlig med bestämmelserna i punkt 1 får den berörda medlemsstaten inte sätta denna i kraft utan att ha vidtagit nödvändiga ändringar i denna.
Om den berörda medlemsstaten har vidtagit nödvändiga ändringar skall den utan dröjsmål underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits.
3. Medlemsstaterna skall på kommissionens begäran förse den med alla upplysningar som behövs för att bedöma om deras nationella tekniska åtgärder är förenliga med bestämmelserna i punkt 1."
7. Förordningarna nr 171/83, 3094/86 och 894/97 innehåller bestämmelser som motsvarar de som finns i artikel 46.
2) Nationella bestämmelser
8. Frankrike har genom ministerdekret nr 794 P3 av den 19 mars 1980 (nedan kallat ministerdekretet) förbjudit fångst (artikel 1) och landning (artikel 3) av pilgrimsmusslor i kustområdet mellan de belgiska och spanska gränserna under perioden mellan den 15 maj och den 30 september.
III - Faktiska omständigheter och tolkningsfrågorna
9. Annie Pansard, Gérard Bourret och Marc Kermarec fiskade pilgrimsmusslor i Jerseys territorialvatten med ett fartyg som förde fransk flagg. Deras fisketillstånd hade meddelats av myndigheterna på Jersey. De landade sin fångst av pilgrimsmusslor vid den franska kusten, närmare bestämt den 24 maj-2 juni 2001 i Saint Cast le Guildo och den 30 juli 2001 i Saint-Suliac. På grund av att det ovannämnda ministerdekretet hade åsidosatts väcktes åtal mot dem vid Tribunal de grande instance i Dinan.
10. De åtalade har i målet vid den nationella domstolen ifrågasatt om den franska lagen är förenlig med gemenskapsrätten. De anser att de landade pilgrimsmusslorna utgör importerade varor och att ministerdekretet strider mot artikel 28 EG.
11. Den domstol vid vilken det nationella målet är anhängigt har därför ställt följande frågor till domstolen:
"1. Kan pilgrimsmusslor som har fiskats upp under ovan angivna förhållanden anses vara importerade varor, trots att lagen i den stat vars flagg fiskefartyget för enligt fransk rätt skall tillämpas på fiskeriprodukter?
2. Utgör bestämmelserna i Maastrichtfördraget om förbud mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner hinder för att dekretet av den 19 mars 1980, enligt vilket det är förbjudet att landa pilgrimsmusslor under fredningstiden, skall kunna anses vara giltigt?"
IV - Parternas yttranden
1) Den franska regeringen
12. Vad gäller den första frågan anser den franska regeringen att de landade pilgrimsmusslorna är av franskt ursprung och således inte kan anses vara varor som har importerats till Frankrike.
13. Artikel 23 i tullkodexen är av avgörande betydelse för den gemenskapsrättsliga ursprungsbestämningen. Enligt artikel 23.2 f anses produkter från havsfiske och andra produkter som hämtats ur havet utanför ett lands territorialvatten av fartyg som är registrerade eller anmälda för registrering i landet i fråga och som för detta lands flagga vara produkter som har framställts i detta land. Pilgrimsmusslorna har fångats utanför Frankrikes territorialvatten, närmare bestämt i Jerseys territorialvatten. Av avgörande betydelse för ursprungsbestämningen är därför att fartyget registrerats i Frankrike och har fört fransk flagg. Vid den muntliga förhandlingen har den franska regeringen kompletterat sin argumentation och anfört att artikel 23.2 f i tullkodexen skall tolkas så, att begreppen "utanför ett lands territorialvatten" och "registrerade ... i landet i fråga" avser ett och samma land. Enligt dess mening kan denna reglering inte uppfattas som en avgränsning mellan olika medlemsstaters territorialvatten, eftersom en sådan rättstolkning skulle strida mot den inre marknaden.
14. Den franska regeringen anser att dess inställning bekräftas genom domstolens rättspraxis avseende artikel 4.2 f i rådets förordning (EEG) nr 802/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma definitionen av begreppet varors ursprung. Denna förordning har visserligen blivit otillämplig på grund av tullkodexen. De bestämmelser som är av avgörande betydelse för ursprungsbestämningen har emellertid nästan identiska ordalydelser, och rättspraxis avseende artikel 4 i förordning nr 802/68 kan därför överföras på artikel 23 i tullkodexen.
15. Enligt denna rättspraxis bestäms fisks ursprung i enlighet med den flagg som det fartyg som gjort fångsten för eller den plats där fartyget är registrerat. Detta gäller oavsett var fångsten gjorts.
16. Vad gäller den andra frågan har den franska regeringen inledningsvis pekat på att domstolen enligt fast rättspraxis saknar behörighet att inom ramen för ett mål om förhandsavgörande avgöra om en nationell bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten. Den andra tolkningsfrågan skall därför omtolkas så, att den avser frågan huruvida en tolkning av artikel 28 EG innebär att hinder föreligger för en medlemsstat att anta bestämmelser som medför förbud mot att landa pilgrimsmusslor under en fredningstid avseende fiske.
17. Enligt fast rättspraxis omfattas en nationell bestämmelse endast av artikel 28 EG i den mån som den avser faktiska omständigheter som har anknytning till import av varor vid handel inom gemenskapen. Så är emellertid inte fallet här, eftersom de landade pilgrimsmusslorna inte utgör importerade varor utan varor av franskt ursprung, såsom redan angetts i samband med argumentationen avseende den första tolkningsfrågan.
2) Den nederländska regeringen
18. Den nederländska regeringen har vid den muntliga förhandlingen uttalat stöd för den franska regeringens tolkning av tullkodexen. Även enligt den nederländska regeringens åsikt skall varornas ursprung i enlighet med artikel 23.2 f i förordning nr 2913/92 bestämmas i enlighet med flaggstaten. Denna tolkning av hur ursprunget skall bestämmas vinner, förutom av ordalydelsen, stöd av fast praxis avseende förvaltningen av fiskekvoter, enligt vilken det är flaggstaten som är av avgörande betydelse. Slutligen har den nederländska regeringen åberopat FN:s havsrättskonvention, i vilken den avgörande omständigheten enligt bestämmelserna om naturresurser är flaggstaten för det fartyg som utvinner sådana resurser.
19. Mot att utgångspunkten skall tas i den plats där fångsten gjorts talar att det i sådana fall skulle uppstå betydande problem vad gäller identifieringen av den fångade fisken, särskilt i de fall som fisken fiskats upp på olika platser. Detta problem kan man undvika genom att ursprunget bestäms i enlighet med flaggstaten och inte enligt platsen för fångsten.
3) Kommissionen
20. Vad gäller den första frågan anser kommissionen att pilgrimsmusslorna är av brittiskt ursprung och således utgör importerade varor. I artikel 23.2 e och f i tullkodexen anges kriterier för hur fiskefångster skall ursprungsbestämmas. När fisk fångas inom ett land - och dit hör enligt artikel 23.3 i tullkodexen även territorialvatten - så har den sitt ursprung i detta land. Om den däremot fångas utanför territorialvattnet skall fiskens ursprung fastställas i enlighet med den flagg som det fartyg som gör fångsten för eller det land där fartyget är registrerat.
21. I föreliggande fall har pilgrimsmusslorna fångats i Jerseys territorialvatten och således inom ett land. De är därför av brittiskt ursprung och skall anses som importerade varor när de landas i Frankrike.
22. Kommissionen har vid den muntliga förhandlingen dessutom anfört att begreppet "land" i den mening som avses i artikel 23.2 i tullkodexen enligt artikel 23.3 innefattar territorialvattnet. Denna reglering skall betraktas mot bakgrund av den åtskillnad mellan rent ekonomiska zoner och territorialvatten som görs i FN:s havsrättskonvention.
23. Vad gäller den andra frågan har kommissionen anfört att en tillämpning av artikel 30 EG är utesluten, eftersom det finns gemenskapsrättsliga bestämmelser. Visserligen har några särskilda bestämmelser om förvaltningen av bestånd av pilgrimsmusslor inte antagits. Inom fiskeriområdet har dock en tillräcklig grad av gemenskapsrättslig harmonisering uppnåtts. Särskilt har avseende detta område i artikel 46.1 i förordning nr 850/98 slutgiltigt fastställts att medlemsstaterna fortfarande har behörighet att vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskebestånd.
24. I vart fall utgör principen om fri rörlighet för varor hinder för nationella bestämmelser - sådana som ministerdekretet - enligt vilka landning av pilgrimsmusslor som har sitt ursprung i en annan medlemsstat är förbjuden under vissa månader. Ett sådant förbud utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 28 EG.
25. Något berättigande med stöd av artikel 30 EG kommer inte i fråga. Bestämmelserna i ministerdekretet syftar visserligen till att skydda naturresurser. Detta syfte kan inte anses som ett tvingande krav i den mening som avses i domstolens rättspraxis, utan kan snarare underordnas den grund för berättigande som avser skydd av djurs liv i artikel 30 EG. Sammanfattningsvis kan åtgärden dock inte anses berättigad, eftersom den strider mot proportionalitetsprincipen. Det mål som eftersträvas med förbudet kan uppnås på ett lika verkningsfullt sätt genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre grad.
26. Ministerdekretet är dessutom otillämpligt på grund av ett formellt fel. Visserligen antogs dekretet redan före det att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande och förvaltning av fiskebestånd trädde i kraft. Redan genom rådets förordning (EEG) nr 171/83 av den 25 januari 1983 har dock medlemsstaterna i enlighet med artikel 20.2 och 20.3 förpliktats att underrätta kommissionen om sådana nationella bestämmelser som redan finns. Denna reglering har därefter ersatts genom andra bestämmelser, i vilka dock samtliga föreskrivs en sådan underrättelseskyldighet. Kommissionen har hänvisat till artikel 14 i rådets förordning (EEG) nr 3094/86 av den 7 oktober 1986, artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 894/97 av den 29 april 1997 och artikel 46 i rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998. Frankrike har emellertid inte vid något tillfälle informerat kommissionen om ministerdekretet. Från det att gemenskapsrättsliga bestämmelser infördes är ministerdekretet därför behäftat med ett formellt fel som innebär att det inte får tillämpas.
27. Slutligen har kommissionen gjort gällande att dekretet strider mot artikel 10 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992. Enligt denna får medlemsstaterna endast vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna i vatten under sin överhöghet eller jurisdiktion. I den mån som dekretet avser pilgrimsmusslor som fångas i andra medlemsstaters territorialvatten har Frankrike således överskridit sina befogenheter.
V - Bedömning
1) Den första frågan
28. Den första tolkningsfrågan avser bestämningen av pilgrimsmusslornas ursprung, närmare bestämt huruvida det är fråga om franska musslor eller musslor från ön Jersey.
29. Inledningsvis skall det klargöras att Jersey i princip har en särskild status i enlighet med artikel 299.6 c EG. Enligt artikel 1 i protokoll nr 3 om Kanalöarna och Isle of Man (Handlingar om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna) skall dock gemenskapsbestämmelserna om tull och kvantitativa restriktioner tillämpas på samma sätt på Kanalöarna som i Förenade kungariket. Följaktligen gäller avseende Jersey de allmänna gemenskapsrättsliga bestämmelserna för bestämmande av en varas ursprung, det vill säga tullkodexen.
30. Enligt artikel 23.1 i tullkodexen avses med varor som har sitt ursprung i ett land, varor som i sin helhet framställts i detta land. I artikel 23.2 e i tullkodexen föreskrivs att fiskefångster anses helt ha gjorts i ett land, om fisket bedrivits i landet. Enligt artikel 23.3 i tullkodexen innefattas även ett lands territorialvatten i uttrycket "land". Utanför ett lands territorialvatten bestäms enligt artikel 23.2 f i tullkodexen ursprunget för produkter från havsfiske och andra produkter som hämtats ur havet i enlighet med det land som det fartyg som gjort fångsten är registrerat i och som för detta lands flagg.
31. Den franska regeringen har åberopat rättspraxis avseende artikel 4 i förordning nr 802/68 och gjort gällande att det här är frågan om franska musslor, eftersom musslorna fiskats upp av ett fartyg som förde fransk flagg. Åberopandet av denna rättspraxis är emellertid inte övertygande. I båda de domar som Frankrike har åberopat var den flagg som fångstskeppet förde av avgörande betydelse. Artikel 4 i förordning nr 802/68 har emellertid ersatts av artikel 23 i förordning nr 2913/92. De båda bestämmelserna skiljer sig åt på en väsentlig punkt. Till skillnad från den gamla bestämmelsen, enligt vilken fiskens ursprung oavsett var fångsten skett endast skulle bestämmas enligt fångstfartygets flagg, är utgångspunkten för bedömningen enligt den nu gällande artikel 23 i förordning nr 2913/92 platsen för fångsten. I bestämmelsen görs en åtskillnad mellan fångster som görs inom ett lands territorialvatten och sådana som görs utanför detta vatten, utan att hänsyn tas till den flagg som fångstfartyget för.
32. Denna tolkning i enlighet med lydelsen av artikel 23.2 och med det systematiska sambandet med artikel 23.3 vinner ytterligare stöd av bestämmelsens innebörd och syfte. Artikel 23 återfinns i tullkodexen, vars innehåll och syfte är att bereda gemenskapen inkomster i form av tullar. Den uppfattning som den franska och den nederländska regeringen har givit uttryck för, enligt vilken flaggstaten skall vara av avgörande betydelse, har dock som resultat att fisk som fångas av fartyg i andra staters territorialvatten kan importeras tullfritt till den medlemsstat vars flagg fartyget för - och därmed även till gemenskapen - eftersom de redan på grund av att de fångats av ett fartyg som är registrerat i gemenskapen blivit till varor som omfattas av den fria rörligheten för varor i gemenskapen. I överensstämmelse därmed skulle pilgrimsmusslor som fångats exempelvis i Argentinas territorialvatten - för argumentationens skull görs antagandet att det finns pilgrimsmusslor där - av ett fartyg som är registrerat i Frankrike med stöd av ett fångsttillstånd som lämnats av argentinska myndigheter anses vara franska pilgrimsmusslor. Detta skulle strida mot tullkodexens syfte, som är att erhålla inkomster.
33. Resultatet av den tolkning som här har gjorts motsvarar dessutom systematiken bakom de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om förvaltningen av fiskeresurser. Genom förordningarna nr 170/83 och 171/83, vilka kommer att behandlas inom ramen för prövningen av den andra tolkningsfrågan, har ett omfattande gemenskapsrättsligt system för förvaltningen av fiskeresurser införts. Enligt artikel 20 i förordning nr 171/83, som i dag motsvaras av den ovan citerade artikel 46 i förordning nr 850/98, står det medlemsstaterna fritt att vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskebestånd, när fråga är om rent lokala bestånd som endast är av intresse för fiskarna i den aktuella medlemsstaten, eller när åtgärderna uteslutande gäller fiskefartyg som för den aktuella medlemsstatens flagg eller personer som har sitt hemvist i den aktuella medlemsstaten. Med andra ord får medlemsstaterna anta bestämmelser avseende de fiskebestånd som finns inom deras territorier, det vill säga inom deras territorialvatten, eller avseende de fartyg eller personer som omfattas av dess jurisdiktion. Den franska regeringen har sökt stödja uppfattningen att ministerdekretet av år 1980 är rättsenligt med argumentet att dekretet endast är tillämpligt på franska fiskebestånd, franska fartyg och franska personer och således endast reglerar rent nationella faktiska omständigheter som inte omfattas av artikel 28 EG. Om man skulle följa den tolkning som de franska och nederländska regeringarna gör av artikel 23 i tullkodexen har detta dock till följd att den franska regeringen kan reglera franska fiskares fångster av pilgrimsmusslor utanför det franska territoriet, närmare bestämt i Jerseys territorialvatten. På grund av den ovannämnda artikel 46 i förordning nr 850/98 har emellertid endast Jersey behörighet att reglera förvaltningen av pilgrimsmusslor inom dess territorium, inklusive inom dess territorialvatten. Även på grund härav kan artikel 23 i tullkodexen endast uppfattas så, att det är platsen för fångsten och inte flaggstaten som är av avgörande betydelse.
34. I målet vid den nationella domstolen är det frågan om pilgrimsmusslor som fångats i ön Jerseys territorialvatten. Enligt tullkodexen, och särskilt enligt dess artikel 23, är pilgrimsmusslor som fångats i Jerseys territorialvatten av brittiskt ursprung. Följaktligen skall de anses vara varor som importerats till Frankrike.
35. Såsom en del av förslaget till avgörande skall den första tolkningsfrågan därför besvaras så, att pilgrimsmusslor som i Jerseys territorialvatten uppfiskats av ett fartyg som är registrerat i Frankrike med stöd av ett fångsttillstånd som lämnats av myndigheterna på Jersey är av brittiskt ursprung och därför skall anses vara importerade varor i Frankrike.
2) Den andra frågan
a) Tolkning av frågan
36. Vad gäller den andra frågan skall för klarhetens skull inledningsvis konstateras att domstolen enligt fast rättspraxis inte är behörig att avgöra huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten i ett mål enligt artikel 234 EG. Domstolen är dock behörig att tillhandahålla alla sådana uppgifter om tolkningen av gemenskapsrätten som gör det möjligt för den nationella domstolen att pröva denna fråga. Den andra tolkningsfrågan skall därför omtolkas så, att syftet med den är att erhålla upplysningar om huruvida artikel 28 EG skall tolkas så att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken det under vissa månader är förbjudet att landa pilgrimsmusslor som har sitt ursprung i en annan medlemsstat.
b) Huruvida fråga är om en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion
37. Enligt artikel 28 EG är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. Enligt fast rättspraxis skall varje åtgärd som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner.
38. Enligt det omtvistade ministerdekretet är det förbjudet att fånga pilgrimsmusslor i det franska territorialvattnet och att landa sådana musslor på den franska atlantkusten under tiden mellan den 15 maj och den 30 september. Det är därvid fråga om ett allmänt landningsförbud, avseende vilket någon åtskillnad inte görs beroende på musslornas ursprung.
39. I den del som fångst av pilgrimsmusslor regleras i ministerdekretet, kan det på grund av territorialprincipen endast vara fråga om fångst av musslor i Frankrikes territorialvatten, det vill säga om franska musslor. I det hänseendet föreligger inte några gränsöverskridande faktiska omständigheter.
40. Vad gäller landningen av musslor skall dock konstateras att någon åtskillnad mellan pilgrimsmusslor av franskt ursprung och musslor av icke-franskt ursprung inte görs i det omtvistade dekretet. Det omtvistade dekretet är även tillämpligt på pilgrimsmusslor som fiskats i Jerseys territorialvatten, det vill säga på pilgrimsmusslor av brittiskt ursprung. I det hänseendet regleras gränsöverskridande faktiska omständigheter i ministerdekretet.
41. Landningsförbud för fisk med ursprung i andra medlemsstater utgör enligt rättspraxis ett hinder för de fria varurörelserna som är oförenligt med artikel 28 EG. Följaktligen är det här omtvistade franska ministerdekretet, i den mån som det innehåller ett allmänt landningsförbud, en åtgärd som kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen. Det är därmed oförenligt med artikel 28 EG.
c) Åtgärdens berättigande
42. Därmed uppkommer frågan om åtgärden kan vara berättigad enligt artikel 30 EG. Landningsförbudet gäller under den fredningstid avseende fiske av pilgrimsmusslor som i franskt territorialvatten gäller mellan den 15 maj och den 30 september. I fråga kommer därmed ett berättigande såsom åtgärd för skydd av musselbeståndet, med andra ord, enligt den terminologi som används i artikel 30 EG, skyddet av djurs hälsa och liv.
43. Skyddet av djurs liv erkänns i princip som ett tvingande krav som syftar till att uppnå ett mål av allmänt intresse. I det hänseendet kan skyddet av pilgrimsmusselbeståndet i princip berättiga till begränsningar av de fria varurörelserna.
44. I förevarande mål skall dock beaktas att det enligt fast rättspraxis inte längre är möjligt att tillämpa artikel 30 EG och de väsentliga krav som anges i denna, då det finns gemenskapsrättsliga harmoniseringsåtgärder som vidtagits för att förverkliga det särskilda syfte som eftersträvas genom tillämpningen av artikel 30 EG. Med andra ord kan något berättigande med hänsyn till skyddet av pilgrimsmusslor inte komma i fråga när det finns gemenskapsrättsliga bestämmelser som syftar till att säkerställa pilgrimsmusselbeståndet.
45. Såsom angetts redan i samband med redovisningen av tillämpliga bestämmelser har förvaltningen av fiskeresurser reglerats gemenskapsrättsligt sedan 1980-talet. Inledningsvis skedde detta genom förordning 170/83, vilken senare har ersatts av förordning nr 3760/92. Såsom kommissionen själv medgett har dock några särskilda gemenskapsrättsliga regler för förvaltningen av pilgrimsmusslor hittills inte antagits. Någon total fångstmängd har inte fastställts och några andra åtgärder för skydd av pilgrimsmusselbeståndet har inte heller antagits. I det hänseendet är förevarande mål annorlunda än målet Van den Burg, vilket kommissionen har åberopat vid den muntliga förhandlingen, i vilket det där omtvistade direktivet innehöll en slutgiltig materiell rättsregel avseende bevarandet av vilda fågelarter. I förevarande mål tycks det inte a priori kunna uteslutas att artikel 30 EG kan åberopas.
46. Kommissionen anser dessutom att artikel 30 EG inte kan tillämpas på grund av att det finns ett omfattande system för förvaltning av fiskeresurser. Frankrike är endast behörigt att agera inom de ramar som uppställts genom gemenskapsrätten, särskilt genom artikel 46 i förordning nr 850/98 och tidigare gällande förordningar. Ministerdekretet uppfyller inte detta krav, eftersom kommissionen inte har underrättats om det. Sedan antagandet av förordning nr 171/83 är medlemsstaterna dock skyldiga att meddela kommissionen de åtgärder som de anser vara nödvändiga inom ramen för förvaltningen av fiskeresurser. Kommissionen har med åberopande av domarna i målen Enichem Base och CIA Security International därför anfört att ministerdekretet inte kan tillämpas på grund av att den inte underrättats om det.
47. Samtidigt som den antog förordning nr 170/83, antog gemenskapslagstiftaren även förordning 171/83 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna. Begränsningar i tiden av fiskefångsten hör till de tekniska åtgärder som avses i denna förordning. Detta följer av det första skälet samt av kapitel IV i förordningen, vilket har rubriken "Fiskeförbud avseende vissa arter i vissa områden och tidsperioder". I enlighet med artikel 20.2 i förordningen skall tekniska åtgärder som en stat vidtar meddelas kommissionen i enlighet med artikel 2.2 i rådets förordning (EEG) nr 101/76 av den 19 januari 1976 om fastställande av en gemensam strukturpolitik för fiskerinäringen. Motsvarande underrättelseskyldighet föreskrivs nu i artikel 46 i förordning nr 850/98.
48. I ministerdekretet föreskrivs ett tidsbegränsat landningsförbud som hänger samman med ett tidsbegränsat fångstförbud. Dekretet är således en teknisk åtgärd i den mening som avses i förordning nr 850/98. Det omfattas således av den underrättelseskyldighet som anges i artikel 46 i förordningen. Det är ostridigt att kommissionen ändå inte har underrättats om dekretets existens. Frågan uppkommer då, vilka verkningar åsidosättandet av denna meddelandeskyldighet har, särskilt om detta åsidosättande leder till att ministerdekretet inte får tillämpas mot enskilda personer.
49. I den dom i målet Enichem Base som kommissionen åberopat ansåg domstolen dock inte att ett åsidosättande av den underrättelseskyldighet som anges i artikel 3.2 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall skulle leda till att de nationella bestämmelser som kommissionen inte meddelats inte kunde tillämpas. Som skäl anförde domstolen att något förfarande för en gemenskapsrättslig kontroll av meddelade lagförslag inte föreskrevs i direktivet och att ikraftträdandet av de planerade bestämmelserna inte var beroende av om kommissionen godkänt dem eller inte motsatt sig dem. Informationsskyldigheten gör det endast möjligt för kommissionen att pröva om det är nödvändigt att vidta gemenskapsrättsliga harmoniseringsåtgärder och om det meddelade förslaget är förenligt med gemenskapsrätten, och att på grundval av denna prövning i förekommande fall dra lämpliga slutsatser. Varken av ordalydelsen eller syftet av bestämmelsen kunde utläsas att en underlåtelse att uppfylla skyldigheten att i förväg underrätta kommissionen i sig leder till att de nationella bestämmelserna skall anses vara rättsstridiga.
50. I motsats härtill fann domstolen i sin dom i det likaledes av kommissionen åberopade målet CIA Security International att underlåtenheten att uppfylla anmälningsskyldigheten enligt artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter innebar att de aktuella nationella bestämmelserna inte fick tillämpas. Domstolen motiverade detta med sin bedömning att anmälningsskyldigheten utgör ett väsentligt medel för att fullgöra en förebyggande gemenskapskontroll och syftar till att skydda den fria rörligheten för varor. Kontrollen blir än mer effektiv om ett åsidosättande av anmälningsskyldigheten anses utgöra ett väsentligt förfarandefel av den arten att det kan medföra att de ifrågavarande tekniska föreskrifterna i fråga inte får tillämpas på enskilda. I motsats till vad som är fallet med direktiv 75/42 var syftet med direktiv 89/183 inte enbart att hålla kommissionen underrättad, utan även att på ett mer allmänt plan ta bort eller begränsa handelshindren, att underrätta de andra medlemsstaterna om de tekniska föreskrifter som planeras av en stat, att ge kommissionen och de andra medlemsstaterna den tid som är nödvändig för att reagera och föreslå en ändring som gör det möjligt att minska de begränsningar av den fria rörligheten för varor som den planerade åtgärden skulle leda till och att ge kommissionen den tid som är nödvändig för att föreslå ett direktiv om harmonisering. För övrigt hade i artiklarna 8 och 9 i direktiv 83/189 ikraftträdandedagen för en bestämmelse gjorts beroende av att kommissionen godkänt den eller inte motsatt sig den. I anslutning härtill undersökte domstolen om det förelåg särskilda skäl i fråga om direktiv 83/189, vilka kunde utgöra hinder för slutsatsen att föreskrifter som inte har meddelats inte får tillämpas. Särskilt undersökte domstolen invändningen avseende att ett rättsligt tomrum därigenom skulle kunna uppstå i den nationella rättsordningen. På grund av det förfarande för skyndsamma åtgärder som avses i artikel 9.3 i direktiv 83/189 som står till medlemsstaternas förfogande ansåg domstolen dock slutligen att så inte var fallet.
51. Underrättelseförfarandet enligt artikel 46 i förordning nr 850/98 skall undersökas närmare mot bakgrund av denna rättspraxis. Inledningsvis kan konstateras att liksom enligt artiklarna 8 och 9 i direktiv 83/189 är tidpunkten för ikraftträdandet av en nationell föreskrift som meddelats kommissionen även enligt artikel 46.2 i förordning nr 850/98 beroende av om kommissionen godkänt den eller inte motsatt sig den. Dessutom är ikraftträdandet i sig beroende av om kommissionen godkänt föreskriften. Enligt artikel 46.2 tredje stycket i förordning nr 850/98 får medlemsstaten nämligen inte sätta föreskriften i kraft när kommissionen fastställt att den är oförenlig med artikel 46.1, såvida den inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att ändra föreskriften. Denna ingreppsmöjlighet för kommissionen går långt utöver vad som följer av en ren skyldighet att informera kommissionen. De meddelade nationella föreskrifterna skall kontrolleras av kommissionen vad gäller deras lagenlighet. Detta talar för uppfattningen att en nationell föreskrift som inte har meddelats kommissionen i enlighet med artikel 46 i förordning nr 850/98 inte får tillämpas mot enskilda personer.
52. Det har i målet inte framkommit några skäl som med avseende på förordning nr 850/98 utgör hinder för antagandet att en nationell bestämmelse som inte meddelats kommissionen inte får tillämpas. Särskilt kan anges att enligt artikel 45.2 i förordningen har medlemsstaterna möjlighet att i förekommande och brådskande fall vidta icke diskriminerande åtgärder för bevarande. Sådana åtgärder kan genast sättas i kraft och för kommissionen gäller då en förkortad frist för att bestrida åtgärderna. Även i detta hänseende tycks rättsläget vara jämförbart med det som gäller enligt direktiv 83/189, avseende vilket domstolen har hänvisat till det brådskande förfarande som anges i dess artikel 9.3.
53. Som en del av förslaget till avgörande skall därför konstateras att en bestämmelse avseende tekniska åtgärder rörande fiskefångst som inte har meddelats kommissionen i enlighet med artikel 46 i förordning nr 850/98 inte får tillämpas mot enskilda personer.
54. Det bör dock beaktas att någon gemenskapsreglering innehållande föreskrifter avseende förvaltningen av pilgrimsmusslor inte har antagits. Den omständigheten att den nationella föreskriften inte får tillämpas följer i förekommande fall enbart av det förhållandet att gemenskapsrätten formellt åsidosatts. Prövningen av innehållet respektive den materiella prövningen av om ministerdekretet är förenligt med gemenskapsrätten skall endast göras med hänsyn till artiklarna 28 EG och 30 EG. Frågan uppkommer därför om artikel 30 EG inte skall få åberopas endast på den grunden att underrättelseskyldigheten enligt artikel 46 i förordning nr 850/98 har åsidosatts.
55. Sammanfattningsvis tycks det ändå vara motiverat att anse att artikel 30 EG inte kan åberopas utanför ramen för förordning nr 850/98. Förvaltningen av fiskeresurser har i hög grad reglerats gemenskapsrättsligt genom förordningarna 170/83 och 171/83. Om några särskilda åtgärder avseende ett visst fiskebestånd inte vidtas inom ramen för förordningarna nr 170/83 respektive 3760/92, skall bestämmelserna om tekniska åtgärder fortfarande beaktas.
56. Såsom kan utläsas av artikel 46 i förordning nr 850/98 har medlemsstaterna en uttrycklig befogenhet att anta regler som gäller för deras territorialvatten och fiskare i den mån några gemenskapsrättsliga bestämmelser inte finns. Sådana regler måste dock vara förenliga med gemenskapsrätten, så även med principen om fri rörlighet för varor. Dessutom måste kommissionen underrättas om reglerna, så att den i förekommande fall kan stoppa nationella regler som strider mot gemenskapsrätten. Även om några materiella regler avseende pilgrimsmusslor inte antagits, är Frankrike därför skyldigt att iaktta de allmänna bestämmelserna om vidtagande av nationella tekniska åtgärder. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna är i det hänseendet slutgiltiga.
57. Eftersom bestämmelsen i artikel 46 i förordning nr 850/98 i förevarande fall inte beaktats skall således ministerdekretet inte tillämpas mot enskilda personer. I enlighet därmed kan inte ministerdekretet anses berättigat med hänsyn till skyddet av djurs liv i den mening som avses i artikel 30 EG.
58. Den andra tolkningsfrågan skall således besvaras så att artikel 28 EG skall tolkas på så vis att den utgör hinder för tillämpningen av en nationell bestämmelse enligt vilken det oavsett musslornas ursprung är förbjudet att landa pilgrimsmusslor under fredningstiden mellan den 15 maj och den 30 september och vilken dessutom, i strid med gemenskapsrättsliga bestämmelser, inte har meddelats kommissionen före dess ikraftträdande.
d) Proportionalitet
59. Endast i andra hand och för det fall domstolen inte skulle följa förslaget i övrigt och skulle bedöma att artikel 30 EG kan åberopas, skall frågan huruvida ett berättigande med hänsyn till skyddet av djurs liv inte kan komma i fråga, på grund av att ministerdekretet är oproportionerligt, tas upp. Enligt fast rättspraxis skall sådana hinder för handeln inom gemenskapen som är resultatet av skillnader mellan nationella rättsregler godtas inom de områden där några gemenskapsrättsliga bestämmelser inte finns, i den mån som dessa regler gäller på samma sätt för inhemska och för importerade produkter och är nödvändiga för att säkerställa tvingande behov. Sådana bestämmelser är dock endast tillåtna om de står i proportion till det eftersträvade målet och när detta mål inte kan uppnås genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre grad.
60. Genom landningsförbudet hindras fiskare från att fiska pilgrimsmusslor under den föreskrivna fredningstiden. Förbudet mot att landa pilgrimsmusslor är således ägnat att skydda pilgrimsmusslornas liv och bestånd.
61. En åtgärd går utöver vad som är nödvändigt när det eftersträvade målet kan uppnås lika väl genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre grad. Landningsförbudet avser såväl pilgrimsmusslor som fiskas i franskt territorialvatten som pilgrimsmusslor som fiskas i andra territorialvatten. Att endast förbjuda landning av pilgrimsmusslor av franskt ursprung skulle utgöra en mindre ingripande åtgärd än nämnda reglering. Ett sådant förbud skulle vara tillräckligt för att genomföra ett fångstförbud på det franska territorialvattnet utan att därigenom begränsa handeln inom gemenskapen.
62. Det är emellertid tveksamt om ett landningsförbud som är begränsat till pilgrimsmusslor av franskt ursprung är ägnat att skydda djurs liv och musselbeståndet. Detta kan anses tvivelaktigt på grund av att det vid landningen i princip inte är möjligt att avgöra vilket ursprung pilgrimsmusslorna har, det vill säga om de utgör inhemska eller importerade varor.
63. I detta hänseende skall dock konstateras att denna osäkerhet kan minskas genom förstärkta kontroller av territorialvattnet. De svårigheter som en sådan kontroll av fångsten för med sig bör inte vara större och annorlunda vad gäller pilgrimsmusslor än vad som är fallet med andra fiskarter, som fångas enligt fastställda kvoter vars iakttagande skall säkerställas även genom lämpliga kontroller. För övrigt kan svårigheter avseende det administrativa genomförandet av en åtgärd i princip inte motivera åtgärder som begränsar de fria varurörelserna.
64. Följaktligen skall konstateras att ministerdekretet strider mot gemenskapsrätten på grund av att det innebär att de fria varurörelserna begränsas i en grad som går utöver vad som är nödvändigt för att skydda pilgrimsmusslan i det franska territorialvattnet.
VI - Förslag till avgörande
65. På grundval av de föregående övervägandena föreslår jag att tolkningsfrågorna skall besvaras på följande sätt:
1) Pilgrimsmusslor som i Jerseys territorialvatten uppfiskats av ett fartyg som är registrerat i Frankrike med stöd av ett fångsttillstånd som lämnats av myndigheterna på Jersey är av brittiskt ursprung och skall anses vara importerade varor i Frankrike.
2) Artikel 28 EG utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken det oavsett musslornas ursprung är förbjudet att landa pilgrimsmusslor under fredningstiden mellan den 15 maj och den 30 september och vilken dessutom, i strid med gemenskapsrättsliga bestämmelser, inte har meddelats kommissionen före dess ikraftträdande.