62010CJ0187_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑187/10
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Raad van State (Нидерландия) с акт от 13 април 2010 г., постъпил в Съда на 16 април 2010 г., в рамките на производство по дело
Baris Unal
срещу
Staatssecretaris van Justitie,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г‑н J. N. Cunha Rodrigues (докладчик), председател на състав, г‑н Ал. Арабаджиев, г‑н A. Rosas, г‑н M. Lõhmus и г‑жа P. Lindh, съдии,
генерален адвокат: г‑жа E. Sharpston,
секретар: г‑н A. Calot Escobar,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Unal, от адв. A. H. Hekman и B. Mor‑Yazir, advocaaten,
– за нидерландското правителство, от г‑жа C. Wissels и г‑жа M. de Ree, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н G. Rozet и г‑н M. van Beek, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 21 юли 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“). Съветът по асоцииране е създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите членки на Европейската икономическа общност и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година (ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Unal, турски гражданин, и Staatssecretaris van Justitie (държавния секретар по правосъдие, наричан по-нататък „Staatssecretaris“) относно решенията, с които последният отхвърля искането на г‑н Unal за промяна на ограничението, при което е издадено разрешението му за пребиваване за определен срок, и му отнема това разрешение.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Споразумението за асоцииране
3. Съгласно член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране същото има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни, включително в областта на работната сила, посредством поетапното осъществяване на свободното движение на работниците, както и посредством отстраняване на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, с оглед на подобряване на жизнения стандарт на турския народ и улесняване впоследствие на присъединяването на Република Турция към Общността.
4. Член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 гласи:
„При спазване на разпоредбите на член 7 относно свободния достъп до заетост на членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, същият има право:
– на подновяване на разрешителното му за работа при същия работодател, ако има свободно работно място, след една година легална заетост в тази държава членка,
– да отговори на друго предложение за работа в същата професия на работодател по свой избор, направено при общи условия и регистрирано в службите по заетост на тази държава членка, след три години легална заетост в същата и при условие на предимство на работниците от държавите членки на Общността,
– на свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор в същата държава членка след четири години легална заетост в тази държава членка“. [неофициален превод]
5. Член 7, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 предвижда, че членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, които имат право да го последват, имат право да отговарят — при спазване на условието за предимство на работниците от държавите членки на Общността — на всяко предложение за работа, когато пребивават на законно основание в същата държава членка най-малко три години.
Национална правна уредба
6. Съгласно член 8, буква a) от Закона за цялостно изменение на Закона за чужденците (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, n°495, наричан по-нататък „Vw 2000“) чуждите граждани могат законно да пребивават в Нидерландия, ако разполагат с разрешение за пребиваване, издадено им съгласно член 14 от същия закон.
7. Член 14, параграф 2 от Vw 2000 предвижда:
„Разрешението за пребиваване за определен срок се издава при ограничителни условия във връзка с причините, поради които пребиваването се разрешава. Възможно е да се наложат и други условия […]“.
8. Член 16, параграф 1, буква ж) от посочения закон позволява на нидерландските органи да отхвърлят заявление за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок, ако заявителят не изпълнява задълженията, произтичащи от ограничението, свързано с целта, поради която той иска да пребивава в Нидерландия.
9. Член 16а, параграф 1 от Vw 2000 предвижда, че заявление за изменение на разрешение за пребиваване за определен срок може да бъде отхвърлено по съображенията, посочени в член 16, параграф 1, букви б)—ж) от този закон.
10. Съгласно член 18, параграф 1 от Vw 2000:
„Заявлението за продължаване на валидността на разрешението за пребиваване за определен срок по смисъла на член 14 може да се отхвърли, ако:
[…]
е) не е било спазено ограничителното условие, съпътстващо разрешението, или друго условие, свързано с издаването му;
[…]“.
11. Съгласно член 19 от Vw 2000 разрешението за пребиваване за определен срок може да се отнеме поради съображенията, изложени в член 18, параграф 1, буква е) от същия закон.
12. Член 3.51, параграф 1 от Указа за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, n° 497, наричан по-нататък „Vb 2000“) гласи:
„Разрешението за пребиваване за определен срок по смисъла на член 14 от [Vw 2000], подчинено на ограничително условие, свързано с продължаване на пребиваването, може да бъде издадено на чужд гражданин, който е пребивавал в Нидерландия три години и има разрешение за пребиваване, в следните случаи:
a) събиране на семейството или създаване на семейство с лице, което има право на постоянно пребиваване;
[…]“.
13. В член 3.51, параграф 2 от Vb 2000 се посочва, че разрешение за пребиваване може да се предостави, когато в рамките на периода по параграф 1 от същия член условията за продължаване на първоначалното разрешение за пребиваване са изпълнени.
14. Член 4.43, параграф 1 от Vb 2000 предвижда:
„Чужд гражданин, който пребивава законно по смисъла на член 8, буква a) от [Vw 2000], но вече не отговаря на ограничението, при което е издадено разрешението му за пребиваване, трябва незабавно да уведоми началника на районната полиция към общината, в която пребивава“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
15. Г‑н Unal влиза на територията на Нидерландия на 24 февруари 2004 г. на основание на разрешение за временно пребиваване. С решение от 2 септември 2004 г. му е издадено разрешение за пребиваване за определен срок, което влиза в сила от 29 март 2004 г., за да може да живее „у партньорката си A. M. de Sousa van der Molen“. В това разрешение е отбелязано също: „разрешава се свободно упражняване на труд; не се изисква разрешително за работа“.
16. Г‑н Unal отива да живее у г‑жа Van der Molen в община ‘t Zandt (Нидерландия).
17. Валидността на разрешението за пребиваване на г‑н Unal е продължено за периодите от 26 юли 2005 г. до 21 април 2006 г. и от 4 май 2006 г. до 1 март 2009 г. В новите разрешения винаги се посочва условието той да живее с партньорката си, като е отбелязано „разрешава се свободно упражняване на труд; не се изисква разрешително за работа“.
18. На 8 май 2006 г. г‑н Unal сключва трудов договор с агенция за временна заетост като работник в производството в предприятие, намиращо се в Nunspeet (Нидерландия) — на около 150 km от дома му в ‘t Zandt. На 21 ноември 2007 г. той сключва със същата агенция за временна заетост нов договор, валиден до 21 ноември 2008 г. Въз основа на този договор г‑н Unal продължава да работи за същото предприятие в Nunspeet.
19. На 4 юни 2007 г. г‑н Unal подава молба за изменение на ограничението, посочено в разрешението му за пребиваване да „живее у партньорката си A. M. de Sousa van der Molen“, като вместо това бъде вписано „продължаване на пребиваването“.
20. На 28 декември 2007 г. Staatssecretaris отхвърля тази молба с мотива, че считано от 2 април 2007 г. г‑н Unal не отговаря на условията, произтичащи от ограничението, при което е издадено разрешението му за пребиваване за определен срок. Staatssecretaris приема, че връзката между г‑н Unal и г‑жа Van der Molen е прекратена на 2 април 2007 г., тъй кат о на тази дата г‑н Unal се е преместил да живее в апартамент в Lelystad (Нидерландия), а г‑жа Van der Molen остава регистрирана в базата данни на община ‘t Zandt.
21. В друго решение, постановено на 7 февруари 2008 г., Staatssecretaris установява, че тъй като към 2 април 2007 г. г‑н Unal е бил легално нает на работа от един и същ работодател за период, по-малък от една година, разрешението му за пребиваване не може да бъде продължено на основание на Решение № 1/80. Поради това разрешението му за пребиваване е отнето с обратно действие, считано от 2 април 2007 г.
22. С решение от 31 юли 2008 г. Staatssecretaris отхвърля жалбите, подадени от г‑н Unal срещу решенията от 28 декември 2007 г., и от 7 февруари 2008 г. Staatssecretaris приема по-специално, че поради липса на подлежащи на обективна проверка доказателства не може да приеме заявлението на г‑н Unal, че заедно с предишната му партньорка са се установили в Lelystad, като обаче г‑жа Van der Molen е запазила апартамента си в ‘t Zandt, в случай че евентуално в Lelystad не ѝ хареса. Писмената декларация, представена от г‑н Unal и изготвена от предишната му партньорка, че са прекратили връзката си по-късно, не е приета като достатъчно доказателство.
23. С решение от 6 юли 2009 г. Rechtbank ’s-Gravenhage (Районен съд, Хага) обявява за неоснователни подадените от г‑н Unal жалби срещу посочените решения за отхвърляне. Последният обжалва това решение пред Raad van State.
24. Запитващата юрисдикция посочва, че не е сигурна дали може да разреши спора по главното производство, като се позове на Решение от 18 декември 2008 г. по дело Altun (C‑337/07, Сборник, стр. I‑10323). В това решение Съдът е приел, че отнемането на разрешението за пребиваване няма каквито и да било последици по отношение на правото на престой на членовете на семейството на този работник за целите на прилагането на член 7, първа алинея, първо тире от Решение № 1/80, ако към датата на отнемането те вече са придобили право на пребиваване. Всяко различно от това тълкуване би противоречало на принципа на правна сигурност.
25. Raad van State иска да се установи дали тази съдебна практика е приложима по отношение на последиците от отнемането с обратно действие на разрешение за пребиваване на турски работник, като се има предвид, че освен това в случая не е налице каквото и да било виновно поведение с цел измама от страна на последния.
26. При тези условия Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 […], във връзка по-специално с принципа на правна сигурност, допуска ли компетентните национални органи да отнемат на турски работник — без наличието на каквото и да било виновно поведение с цел измама от негова страна — разрешението му за пребиваване с обратно действие от датата, когато е отпаднало предвиденото в националното право основание за издаването му, когато периодът от една година по посочения по-горе член 6, параграф 1, първо тире е изтекъл?“.
По преюдициалния въпрос
27. С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да отнемат разрешението за пребиваване на турски работник с обратно действие от датата, от която е отпаднало основанието, на което то му е издадено съгласно националното право, след като не е налице каквото и да било виновно поведение с цел измама от страна на този работник и към момента на отнемането периодът от една година легална заетост, предвиден в посочения член 6, параграф 1, първо тире, е изтекъл.
28. Правата, предоставени на турските работници от разпоредбите на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80, постепенно разширяват обхвата си пропорционално на продължителността на извършване на законно основание на дейност като заето лице и имат за цел последователно стабилизиране на положението на турските работници в приемащата държава членка (вж. по-специално Решение от 10 януари 2006 г. по дело Sedef, C‑230/03 Recueil, стр. I‑157, точка 34).
29. Видно от член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80, след една година легална заетост турският работник има право да продължи да упражнява дейност като заето лице за същия работодател.
30. Съгласно практиката на Съда полезното действие на това право непременно предполага съществуването на съответно право на пребиваване в полза на заинтересованото лице (вж. по-специално Решение от 7 юли 2005 г. по дело Dogan, C‑383/03, Recueil, стр. I‑6237, точка 14).
31. Легалната заетост на турски гражданин в приемащата държава членка по смисъла на член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 предполага стабилно и сигурно положение на пазара на труда в тази държава членка и с оглед на това обуславя неоспоримо право на пребиваване (Решение от 16 декември 1992 г. по дело Kus, C‑237/91, Recueil, стр. I‑6781, точка 22 и Решение по дело Altun, посочено по-горе, точка 53).
32. В случая е установено, че периодът от една година легална заетост по член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 е започнал да тече на 8 май 2006 г. — датата, на която г‑н Unal е започнал работа като заето лице. Решението на Staatssecretaris, с което му се отказва изменение на посоченото в разрешението му ограничение да „живее у партньорката си A. M. de Sousa van der Molen“, е прието на 28 декември 2007 г., т.е. година и половина след като г‑н Unal е започнал да упражнява дейност като заето лице за същия работодател. Отказът обаче е основан на обстоятелството, че тъй като връзката между г‑н Unal и г‑жа Van der Molen е била прекратена на 2 април 2007 г., считано от тази дата жалбоподателят в делото по главното производство не отговаря на условията, при които разрешението му за пребиваване е било издадено.
33. Както решението от 28 декември 2007 г., така и решението от 7 февруари 2008 г., с което му се отнема разрешението за пребиваване, са с обратно действие — от 2 април 2007 г., т.е. преди навършването на една година, откакто г‑н Unal упражнява легална заетост в Нидерландия.
34. Нидерландското правителство твърди, че г‑н Unal не може да се ползва от правата, произтичащи от член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80.
35. Според посоченото правителство, ако през първата си година заетост турски работник престане да отговаря на условията, при които е издадено разрешението му за пребиваване, правото му на пребиваване загубва характера си на неоспоримо право. Поради това, считано от този момент, периодите, през които този работник е полагал труд, не можели да се вземат предвид с оглед на придобиването на правата по член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80. Г‑н Unal следователно не отговарял на условието за една година легална заетост по смисъла на практиката на Съда.
36. Подобен довод не може да бъде приет.
37. Следва да се напомни, че в случая по Решение по дело Kus, посочено по-горе, Съдът се произнася по въпроса дали турски гражданин, който е придобил разрешение за пребиваване на територията на държава членка, за да се ожени там за гражданка на тази държава, и който е работил в същата държава повече от една година при един и същ работодател на основание на валидно разрешение за работа, има право на подновяване на разрешението му за работа по силата на член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80, дори и ако към момента на постановяване на решение по молбата му бракът му вече е бил разтрогнат.
38. В посоченото решение Съдът най-напред установява, че по силата на член 6, параграф 1, първо тире една година легална заетост е достатъчна за придобиването от турски работник на право на подновяване на разрешението му за работа при същия работодател, тъй като тази разпоредба не подчинява признаването на това право на каквито и да било други условия, и по-специално на условията, при които са придобити правото на влизане и на пребиваване (Решение по дело Kus, посочено по-горе, точка 21).
39. Въз основа на това Съдът приема, че за турски работник, който е работил повече от една година с валидно разрешение за работа, трябва да се счита, че изпълнява условията, предвидени в посочения член 6, параграф 1, първо тире, дори и ако разрешението му за пребиваване е било издадено първоначално за други цели, различни от упражняването на дейност като заето лице (Решение по дело Kus, посочено по-горе, точка 23).
40. В този смисъл следва да се провери дали периодът от 8 май 2006 г. до 7 май 2007 г., през който г‑н Unal е работил, позволява да се приеме, че отговаря на условието за една година легална заетост по смисъла на член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80, независимо от евентуалното прекратяване на връзката между г‑н Unal и г‑жа Van der Molen на 2 април 2007 г.
41. При сегашното състояние на правото на Съюза Решение № 1/80 по никакъв начин не засяга възможността на държавите членки да отказват да предоставят на турски граждани право на влизане на територията им и на започване на работа там като наети лица. Това решение като цяло не възпрепятства и установяването от тези държави членки на условия, свързани със заетостта им до приключването на периода от една година, предвиден в член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 (вж. Решение от 30 септември 1997 г. по дело Günaydin, C‑36/96, Recueil, стр. I‑5143, точка 36).
42. При все това член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 не може да се тълкува по начин, който позволява на държава членка да изменя едностранно обхвата на системата за постепенно интегриране на турските граждани на трудовия пазар на приемащата държава членка, лишавайки работник — комуто е разрешено да влезе на територията ѝ и да упражнява там легално реална и ефективна икономическа дейност без прекъсване за повече от една година за един и същ работодател — от ползването на правата, които трите тирета от тази разпоредба му предоставят и които са с нарастващ обхват в зависимост от продължителността на упражняването от него на дейност като наето лице (вж. Решение от 26 ноември 1998 г. по дело Birden, C‑1/97, Recueil, стр. I‑7747, точка 37).
43. Подобно тълкуване би довело до изпразване от съдържание на Решение № 1/80 и от лишаването му от всякакво полезно действие (вж. Решение от 19 ноември 2002 г. по дело Kurz, C‑188/00, Recueil, стр. I‑10691, точка 55).
44. Формулировката на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 е обща и безусловна, тъй като не предвижда възможност за държавите членки да ограничават правата, които тази разпоредба предоставя непосредствено на турските работници (вж. по-специално Решение по дело Birden, посочено по-горе, точка 38).
45. В това отношение Съдът вече е приел, че периодите, през които турски гражданин е упражнявал трудова дейност на основание на разрешение за пребиваване, издадено му единствено в резултат на поведение с цел измама от негова страна, за което той е осъден, не се основават на стабилно положение и подобно наемане на работа не може да се счита за сигурно, поради факта че през въпросните периоди заинтересованото лице не е имало законно право на пребиваване (вж. по-специално Решение от 5 юни 1997 г. по дело Kol, C‑285/95, Recueil, стр. I‑3069, точка 27 и Решение от 11 май 2000 г. по дело Savas, C‑37/98, Recueil, стр. I‑2927, точка 61).
46. Турски работник не отговаря на условието за легална заетост в приемащата държава членка и когато е упражнявал тази заетост на основание на право на пребиваване, признато му от националната правна уредба единствено с цел да му се позволи временно да пребивава в тази държава, докато продължава процедурата за предоставяне на разрешение за пребиваване (вж. в този смисъл Решение от 20 септември 1990 г. по дело Sevince, C‑192/89, Recueil, стр. I‑3461, точка 31 и Решение по дело Kus, посочено по-горе, точка 18).
47. От точки 45 и 46 от настоящото решение е видно, че упражняването на заетост от турски гражданин на основание на разрешение за пребиваване, издадено му в резултат на поведение с цел измама, за което той е осъден, или на основание на временно разрешение за пребиваване, валидно само докато бъде постановено окончателно решение относно правото му на пребиваване, не може да доведе до възникването в полза на този гражданин на правата по член 6, параграф 1 от Решение № 1/80.
48. От акта за преюдициално запитване и от самия текст на преюдициалния въпрос обаче е видно, че в делото по главното производство не е налице каквото и да било виновно поведение с цел измама от страна на г‑н Unal.
49. Освен това в Нидерландия той има не временно разрешение за пребиваване, а разрешение за пребиваване, което му позволява свободно да упражнява дейност като заето лице. Всъщност г‑н Unal безспорно е изпълнил законовите и подзаконовите предписания на приемащата държава членка по отношение на влизането на нейна територия, както и на заетостта.
50. При тези условия, както се посочва и в точка 52 от заключението на генералния адвокат, непризнаването, че г‑н Unal е упражнявал легална заетост в Нидерландия повече от една година, би нарушило общия принцип на зачитане на придобитите права, установен от практиката на Съда. Съгласно този принцип, след като турски гражданин може валидно да се позовава на права на основание на разпоредба от Решение № 1/80, тези права вече не зависят от запазването на обстоятелствата, които са ги породили, тъй като това решение не налага условие от такова естество (вж. Решение от 22 декември 2010 г. по дело Bozkurt, C‑303/08, все още непубликувано в Сборника, точка 41).
51. Впрочем това заключение се подкрепя и от практиката на Съда, установена в Решение по дело Altun, посочено по-горе. В него Съдът приема, че като се има предвид връзката, която съществува между правата на турски работник на основание на Решение № 1/80, и правата, на които членовете на семейството му, на които е разрешено да го последват, могат да се позоват въз основа на член 7 от това решение, поведение с цел измама от страна на този работник може да по роди последици в правната сфера на членовете на неговото семейство. Съдът обаче уточнява, че тези последици следва да бъдат преценени с оглед на датата, на която националните власти на приемащата държава членка са взели решение за отнемане на разрешението за пребиваване на споменатия работник (Решение по дело Altun, посочено по-горе, точки 56 и 57). Видно от точка 59 от посоченото решение, компетентните органи следователно трябва да проверят дали към тази дата членовете на семейството са придобили собствено право на достъп до пазара на труда на приемащата държава членка и съответно право на пребиваване в нея. Съдът добавя в точка 60 от посоченото решение, че всяко друго разрешение би противоречало на принципа на правната сигурност.
52. Поради това периодите на заетост на жалбоподателя по главното производство след получаването на разрешение за пребиваване трябва да се считат като отговарящи на условието за една година легална заетост по смисъла на член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80.
53. С оглед на гореизложеното на отправения въпрос следва да се отговори, че член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да отнемат разрешението за пребиваване на турски работник с обратно действие от датата, от която е отпаднало основанието, на което то му е издадено съгласно националното право, след като не е налице каквото и да било виновно поведение с цел измама от страна на този работник и към момента на отнемането периодът от една година легална заетост, предвиден в посочения член 6, параграф 1, първо тире, е изтекъл.
По съдебните разноски
54. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 6, параграф 1, първо тире от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година относно развиване на асоциирането, прието от Съвета за асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да отнемат разрешението за пребиваване на турски работник с обратно действие от датата, от която е отпаднало основанието, на което то му е издадено съгласно националното право, след като не е налице каквото и да било виновно поведение с цел измама от страна на този работник и към момента на отнемането периодът от една година легална заетост, предвиден в посочения член 6, параграф 1, първо тире, е изтекъл.